62011CC0677
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MELCHIORA WATHELETA
přednesené dne 31. ledna 2013 (
1
)
Věc C-677/11
Doux Élevage SNC,
Coopérative agricole UKL-ARREE
proti
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire,
Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Francie)]
„Podpory poskytované státy — Rozšíření působnosti dohody zavádějící povinný příspěvek na všechny příslušníky určitého odvětví — Státní prostředky — Přičitatelnost“
1.
Projednávaná věc poskytuje Soudnímu dvoru příležitost zabývat se znovu pojmy „státní prostředky“ a „přičitatelnost státu“ v oblasti státních podpor.
2.
Francouzská Conseil d’État (Státní rada) (Francie) totiž žádá o objasnění dosahu rozsudku Pearle a další (
2
), aby zjistila, zda se rozhodnutí vnitrostátního orgánu, které dohodu zavádějící povinný příspěvek určený k financování činností, mimo jiné podpory a ochrany zájmů určitého oboru, rozšiřuje na všechny členy mezioborové organizace uznané státem, „týká“ státní podpory.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
3.
Smlouva o FEU v zásadě zakazuje podpory, které členské státy poskytují podnikům. Článek 107 odst. 1 SFEU tak stanoví:
„Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
4.
Za účelem zajištění provedení těchto ustanovení článek 108 SFEU stanoví kontrolní postup, jakož i postup předběžného povolení státních podpor. Zejména na základě odstavce 3 tohoto ustanovení jsou členské státy povinny Evropské komisi oznamovat své záměry poskytnout nebo upravit podpory a takové záměry nemohou provést před tím, než Komise přijme rozhodnutí.
B – Francouzské právo
5.
Ve francouzském právu jsou mezioborové organizace tvořeny nejreprezentativnějšími oborovými organizacemi v oblasti zemědělské výroby, zpracování, uvádění na trh a distribuce této výroby.
6.
Obecné zásady použitelné na mezioborové zemědělské organizace jsou zaneseny v zákoně č. 75-600 ze dne 10. července 1975 o mezioborové zemědělské organizaci, který byl následně kodifikován v knize VI legislativní části zákoníku týkajícího se zemědělství a mořského rybolovu (dále jen „zemědělský zákoník“).
7.
Poznamenávám, že některá ustanovení relevantní v projednávaném případě byla změněna zákonem č. 2010-874 ze dne 27. července 2010 o modernizaci zemědělství a rybolovu. Jelikož však tento zákon časově následuje po podání žaloby, v rámci níž byla podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci, domnívám se, že je vhodné odkázat na ustanovení tehdy platného zemědělského zákoníku.
8.
Článek L. 611 – 1 zemědělského zákoníku stanoví:
„Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire, který je složen ze zástupců zainteresovaných ministrů, zemědělské výroby, zpracování a uvádění zemědělských výrobků na trh, řemeslné výroby a nezávislého obchodu s potravinami, spotřebitelů a sdružení pověřených ochranou životního prostředí, zemědělského majetku, odborů zastupujících zaměstnance zemědělských a potravinářských odvětví, se účastní vymezení, koordinace, uplatnění a posuzování politiky orientace výroby a organizace trhů.
[…]“
9.
Článek L. 632 – 1 zemědělského zákoníku stanoví:
„I.
Seskupení založená z iniciativy nejreprezentativnějších oborových organizací v oblasti zemědělské výroby, případně v oblasti zpracování, uvádění na trh a distribuce, mohou být příslušným správním orgánem po vydání stanoviska Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire uznána jako mezioborové organizace, a to buď na celostátní úrovni, nebo pro určitou produkční oblast pro určitý výrobek nebo skupinu určitých výrobků, jestliže je jejich cílem konkrétně prostřednictvím uzavírání mezioborových dohod zároveň:
—
definovat a podporovat smluvní úkony mezi jejich členy;
—
přispívat ke správě trhů prostřednictvím předběžného dohledu nad trhy, lepším přizpůsobením výrobků kvantitativním a kvalitativním plánům a jejich podpory;
—
posílit potravinovou bezpečnost, zvláště prostřednictvím sledovatelnosti výrobků, a to v zájmu uživatelů a spotřebitelů.
Mezioborové organizace mohou rovněž sledovat jiné cíle, směřující zejména:
—
k podpoře zachování a rozvoje hospodářského potenciálu oboru;
—
k podpoře nepotravinářských zhodnocení výrobků;
—
k účasti na mezinárodních akcích týkajících se rozvoje;
—
[…]
II.
Lze uznat pouze mezioborovou organizaci pro určitý výrobek nebo skupinu výrobků. […]
[…]“
10.
Článek L. 632-2-I zemědělského zákoníku stanoví:
„[…]
Uznané mezioborové organizace mohou být konzultovány ohledně orientací a opatření odvětvových politik, které se jich týkají.
Tyto uznané mezioborové organizace přispívají k uplatňování vnitrostátních hospodářských politik a hospodářských politik Společenství a při poskytování veřejných podpor jim může být přiznána přednost.
[…]“
11.
Článek L. 632-2-II zemědělského zákoníku stanoví:
„[…]
[Dohody uzavřené v rámci jedné z uznaných mezioborových organizací specifických pro určitý výrobek] se přijímají jednomyslně členy mezioborové organizace v souladu s ustanoveními prvního pododstavce článku L. 632-4 […]
Tyto dohody se od okamžiku jejich uzavření a před jejich vstupem v platnost oznamují ministru zemědělství, ministru hospodářství a úřadu pro hospodářskou soutěž.
[…]“
12.
Článek L. 632-3 zemědělského zákoníku stanoví:
„Působnost dohod uzavřených v rámci uznané mezioborové organizace může být příslušným správním orgánem na určitou dobu zcela nebo zčásti rozšířena, pokud je cílem těchto dohod, prostřednictvím uzavírání standardních smluv, dohod o propagaci a společnými činnostmi nebo činnostmi sledujícími společné zájmy, které jsou v souladu s obecným zájmem a které jsou slučitelné s pravidly společné zemědělské politiky, podporovat zejména:
1°
znalost nabídky a poptávky;
2°
přizpůsobení a úpravu nabídky;
3°
zavádění pravidel pro uvádění na trh, stanovení cen a platebních podmínek pod dohledem státu. […];
4°
kvalitu výrobků […];
5°
mezioborové vztahy v dotyčném oboru […];
6°
informace týkající se odvětví a výrobků, jakož i jejich propagace na vnitřním trhu a vnějších trzích;
7°
společná opatření, jejichž cílem je snižovat rizika a bojovat proti nepředvídatelným událostem spojeným s výrobou, zpracováním, uváděním na trh a distribucí zemědělských a potravinářských výrobků;
8°
boj proti škodlivým organismům ve smyslu článku L. 251-3;
9°
rozvoj nepotravinářských zhodnocení výrobků;
10°
účast na mezinárodních akcích týkajících se rozvoje;
11°
rozvoj smluvních vztahů mezi členy odvětví zastoupených v mezioborové organizaci […]“
13.
Článek L. 632-4 zemědělského zákoníku stanoví:
„Rozšíření působnosti takových dohod je podmíněno jednomyslným přijetím jejich ustanovení obory zastoupenými v mezioborové organizaci. […]
Pokud bylo rozhodnuto o rozšíření působnosti, jsou takto stanovená opatření v dotyčné oblasti výroby závazná pro všechny příslušníky oborů tvořících tuto mezioborovou organizaci.
Příslušný orgán má od obdržení žádosti podané mezioborovou organizací dvouměsíční lhůtu na to, aby o požadovaném rozšíření rozhodl. Pokud orgán v této lhůtě neoznámí své rozhodnutí, považuje se žádost za schválenou.
Rozhodnutí, kterým se rozšíření působnosti zamítá, musejí obsahovat odůvodnění.“
14.
Článek L. 632-6 zemědělského zákoníku stanoví:
„Uznané mezioborové organizace uvedené v článcích L. 632-1 a L. 632-2 jsou oprávněny vybírat od všech příslušníků oborů, které je tvoří, příspěvky vyplývající z dohod, jejichž působnost byla rozšířena postupem stanoveným v článcích L. 632-3 a L. 632-4 a které i přes svou závaznou povahu zůstávají pohledávkami soukromého práva.
[…]
Příspěvky mohou být mimoto vybírány z dovezených výrobků podle podmínek stanovených ve vyhlášce. Na žádost mezioborových organizací-příjemců jsou tyto příspěvky vybírány na jejich náklady v rámci celního řízení. Tyto příspěvky nevylučují parafiskální daně.“
15.
Článek L. 632-8-I zemědělského zákoníku stanoví:
„Uznané mezioborové organizace informují každý rok příslušné správní orgány o své činnosti a předkládají:
—
účetní závěrky;
—
zprávu o činnosti a zápis o valných hromadách;
—
bilanci uplatnění každé rozšířené dohody.
Uznané mezioborové organizace poskytnou příslušným správním orgánům veškeré dokumenty, jejichž předložení tyto správní orgány budou požadovat v rámci výkonu svých kontrolních pravomocí.“
II – Skutkový rámec
A – Mezioborové organizace
16.
K dnešnímu dni ve Francii existuje o něco méně než 60 mezioborových zemědělských organizací, které byly uznány příslušným správním orgánem. Jde o právnické osoby podle soukromého práva, zpravidla o sdružení upravená zákonem ze dne 1. července 1901 o smlouvě o sdružení.
17.
Comité interprofessionnel de la dinde française (Mezioborový výbor pro chov francouzských krůt) (dále jen „CIDEF“) je právě jednou z těchto organizací. CIDEF, neziskové sdružení, bylo založeno v roce 1974 mezi oborovými organizacemi zastupujícími různé obory v odvětví chovu krůt. Zahrnuje tak čtyři skupiny oborů, a sice obory „výroba“, „nasazování vajec a dovoz násadových vajec a zárodečných buněk“, „porážka a zpracování“ a „krmivo“.
18.
Správní orgán uznal meziministerskou vyhláškou ze dne 24. června 1976 CIDEF jakožto mezioborovou zemědělskou organizaci v souladu se zákonem č. 75-600.
19.
Článek 2 stanov CIDEF definuje cíle tohoto sdružení následovně: seskupit všechny profesní iniciativy za účelem organizace a úpravy trhu v oblasti chovu krůt; za tímto účelem zavést systém statistických informací, směřující k tomu, aby bylo příslušníkům oboru trvale oznamováno zavádění hospodářského inventáře, porážky, zásoby, vnější obchod, spotřeba domácností a územně správních celků; úprava výroby a trhu v oblasti chovu krůt prostřednictvím činností týkajících se objemu nabídky a poptávky; získat nezbytné finanční prostředky; zajistit, aby bylo povinné uzavírání písemných smluv pro dodávku výrobků a poskytování služeb mezi příslušníky oboru; být prostředníkem mezi vnitrostátními orgány a orgány Společenství, pokud jde o všechny problémy společné pro skupiny oborů, vzniklé v souvislosti s chovem krůt; stanovit v rámci Evropského hospodářského společenství co možná nejužší spolupráci s příslušníky oborů v oblasti chovu krůt z partnerských zemí; přijímat všechny užitečné iniciativy k vyřešení technických problémů a pro skupiny oborů v oblasti výroby drůbežího masa zajistit poskytování služeb v oblastech společného zájmu.
20.
Podle článku 8 stanov prostředky CIDEF zahrnují mimo jiné příspěvky jeho členů, dotace, které mu mohou být poskytnuty, jakož i všechny ostatní prostředky, které povolují právní předpisy.
B – Spor v původním řízení
21.
Oborové organizace, které jsou členy CIDEF, na základě mezioborové dohody ze dne 18. října 2007 podepsaly mezioborovou dohodu týkající se zejména činností prováděných CIDEF a zavedení mezioborového příspěvku, uzavřenou na dobu tří let. Dodatkem uzavřeným téhož dne byla výše tohoto příspěvku stanovena pro rok 2008 na 14 eur za 1000 mladých krůt. Ministr hospodářství, financí a zaměstnanosti a ministr zemědělství a rybolovu (dále jen „příslušný orgán“) dvěma vyhláškami přijatými dne 13. března 2008 rozšířili působnost mezioborové dohody o tři roky a působnost dodatku o jeden rok. Novým dodatkem k výše uvedené mezioborové dohodě, který byl uzavřen dne 5. listopadu 2008, rozhodl CIDEF o ponechání mezioborového příspěvku pro rok 2009 ve stejné výši. V souladu s čl. L. 632-4 čtvrtým pododstavcem zemědělského zákoníku byla působnost tohoto dodatku rozšířena implicitním rozhodnutím příslušného orgánu o přijetí ze dne 29. srpna 2009 (dále jen „rozhodnutí z roku 2009“). V souladu s platnými právními předpisy bylo toto implicitní rozhodnutí předmětem stanoviska ministerstva pro potravinářství, zemědělství a rybolov, které bylo zveřejněno v Úředním věstníku Francouzské republiky ze dne 30. září 2009.
22.
Žalobci v původním řízení, a sice Doux Élevage SNC a zemědělské družstvo UKL-ARREE, jsou dvěma podniky v odvětví chovu krůt, které jako ostatní příslušníci tohoto odvětví hradily mezioborový příspěvek stanovený tímto dodatkem z roku 2009. Návrhem ze dne 30. listopadu 2009 podali u Conseil d’État žalobu pro překročení pravomoci za účelem dosažení zrušení implicitního rozhodnutí o rozšíření působnosti dodatku ze dne 5. listopadu 2008 a zrušení ministerského stanoviska zveřejněného dne 30. září 2009.
23.
Žalobci v původním řízení uvedli, že mezioborový příspěvek stanovený dodatkem ze dne 5. listopadu 2008, který byl na základě sporného rozhodnutí rozšířen a stal se závazným pro všechny příslušníky mezioborové organizace, představuje státní podporu, a že toto rozhodnutí tedy mělo být předmětem předchozího oznámení Komisi v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
24.
Conseil d’État se tedy rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 107 Smlouvy o fungování Evropské unie, vykládaný s ohledem na rozsudek ze dne 15. července 2004, Pearle a další (C-345/02), vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí vnitrostátního orgánu, kterým se na všechny příslušníky určitého odvětví rozšiřuje působnost dohody, která – tak jako dohoda uzavřená v rámci Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF) – zavádí v rámci mezioborové organizace uznané vnitrostátním orgánem příspěvek, a stanoví tak jeho závaznost, za účelem umožnění provádění činností komunikace, propagace vnějších vztahů, zajišťování jakosti, výzkumu, ochrany zájmů oboru, jakož i pořizování studií a spotřebitelských fór, se s ohledem na povahu dotčených činností, způsoby jejich financování a podmínky jejich provádění týká státní podpory?“
C – Kontext
25.
Podle písemností založených do spisu již francouzské soudy, a zvláště Conseil d’État, měly v jiných věcech příležitost posoudit, zda příspěvky zavedené uznanými mezioborovými organizacemi, běžně nazývané jako „povinné dobrovolné příspěvky“ (dále jen „PDP“), jakož i správní akty, na základě nichž se tyto příspěvky staly povinnými pro všechny příslušníky dotyčného odvětví, spadají pod pojem „státní podpory“.
26.
Conseil d’État měl v těchto věcech stále za to, že tomu tak není. Vnitrostátní soud totiž s přihlédnutím k judikatuře Pearle a další vyloučil, že by PDP mohly být považovány za státní prostředky, jelikož pro stát nezpůsobují žádný dodatečný výdaj či snížení příjmů (
3
). V návaznosti na vyjádření Účetního dvora se však francouzská vláda v roce 2008 rozhodla oznámit Komisi rámcový program činností, které mohou provádět mezioborové organizace, a přiložila k němu deset dohod uzavřených nejvýznamnějšími mezioborovými organizacemi. Francouzská vláda, která byla přesvědčena o tom, že tento rámcový program nezahrnuje žádný prvek státní podpory, uvedla, že toto oznámení provedla pouze pro účely právní jistoty.
27.
Komise měla naproti tomu v rozhodnutí ze dne 10. prosince 2008 za to, že dotčená opatření spadají pod pojem „státní podpory“. Komise následně konstatovala, že nehrozí, že by těmito opatřeními byly dotčeny podmínky obchodu v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem, a vyvodila z toho, že se na ně může vztahovat odchylka stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU (
4
). Komise k tomuto závěru dospěla rovněž ve dvou pozdějších rozhodnutích ze dne 29. června (
5
) a 13. července 2011 (
6
). Všechna tato rozhodnutí byla předmětem žalob na neplatnost, které u Tribunálu podala jak Francouzská republika, tak některé dotčené mezioborové organizace, které mezi jinými argumenty zpochybnily kvalifikaci takových opatření jako státních podpor (
7
).
III – Analýza
A – Úvod
28.
Předkládající soud v podstatě požádal o objasnění otázky, zda se rozhodnutí příslušného správního orgánu o rozšíření použitelnosti PDP zavedených mezioborovou organizací na všechny subjekty daného oboru týká státní podpory v rozsahu, v němž představuje způsob financování takového opatření.
29.
Na rozdíl od většiny řízení, v nichž jsou vzneseny otázky kontroly státních podpor, se tak otázka, kterou v projednávané věci položil Conseil d’État, týká – mohu-li převzít výraz použitý generálním advokátem Jacobsem – „nikoli ‚výdajové‘ části systému [zavedeného státem], ale jeho části ‚financování‘“ (
8
). Specifičnost otázky vyplývá ze zvláštních okolností věci v původním řízení. Žalobci v původním řízení totiž předpokládanou podporu nenapadli v rozsahu, v němž jsou konkurenty příjemců, nebo obecněji podniky tímto opatřením poškozenými. Právě naopak podle všeho patří mezi příjemce tvrzené podpory. Jeví se však, že mají za to, že příspěvky, které musejí platit k financování předmětných opatření, jsou vyšší než jakákoli výhoda, kterou mohou z těchto opatření získat (
9
).
30.
Z tohoto důvodu žalobci v původním řízení podali u soudu žaloby proti příslušným správním orgánům, aby byli placení těchto příspěvků zproštěni. Ke zpochybnění platnosti rozhodnutí z roku 2009 uplatnili argumenty založené na unijních pravidlech v oblasti státních podpor.
31.
Podle ustálené judikatury totiž podporu nelze posuzovat odděleně od účinků jejího způsobu financování. Přezkoumání opatření podpory musí nutně zohlednit i způsob financování podpory v případě, že tento způsob financování je nedílnou součástí opatření. Způsob financování podpory tedy může činit celý režim podpor, k jehož financování slouží, neslučitelným s vnitřním trhem. Za účelem zajištění užitečného účinku oznamovací povinnosti, jakož i vhodného a úplného přezkumu státní podpory Komisí tedy členský stát za účelem splnění uvedené povinnosti musí oznámit nejen pouze vlastní záměr podpory, ale také způsob financování podpory v rozsahu, v němž je tento způsob financování nedílnou součástí navrhovaného opatření (
10
).
32.
To znamená, že kdyby Soudní dvůr dospěl k závěru, že PDP jsou určeny k financování opatření státních podpor, rozhodnutí z roku 2009 mělo být Komisi oznámeno v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
33.
Jelikož toto rozhodnutí nebylo nikdy oznámeno Komisi, žalobci v původním řízení by v důsledku toho mohli pravděpodobně úspěšně zpochybnit jeho platnost u vnitrostátních soudů, a to na základě ustálené judikatury, podle níž tyto soudy musí „zajistit, že z porušení čl. [108 odst. 3 poslední věty SFEU] budou v souladu s jejich vnitrostátním právem vyvozeny všechny důsledky, pokud jde jak o platnost aktů provádějících opatření týkající se podpory, tak o vymáhání navrácení finančních podpor poskytnutých v rozporu s tímto ustanovením“ (
11
).
34.
Před provedením důkladnějšího přezkumu otázek vznesených předkládajícím soudem se jeví jako užitečné připomenout, že podle ustálené judikatury je k posouzení, zda určité opatření představuje státní podporu, nezbytné ověřit, zda jsou kumulativně splněny čtyři podmínky. Zaprvé se musí jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků. Zadruhé musí být možné, aby tento zásah ovlivnil obchod mezi členskými státy. Zatřetí tento zásah musí svého příjemce zvýhodnit. Začtvrté musí zásah narušovat nebo být s to narušit hospodářskou soutěž (
12
).
35.
Je jasné, že v projednávaném případě je třeba se zaměřit na první z těchto čtyř podmínek.
36.
V tomto ohledu Soudní dvůr ustáleně rozhodoval, že čl. 107 odst. 1 SFEU zahrnuje veškeré podpory poskytnuté státy nebo ze státních prostředků, aniž je nutné rozlišovat podle toho, zda je podpora poskytnuta přímo státem anebo veřejnými či soukromými entitami, které stát zřizuje či určí za účelem správy podpory (
13
). Soudní dvůr rovněž dodal, že „opatření veřejného orgánu upřednostňující určité podniky nebo určité výrobky neztrácí svou povahu bezplatného zvýhodnění v důsledku skutečnosti, že je částečně či zcela financováno příspěvky uloženými veřejným orgánem a vybranými od dotčených podniků“ (
14
).
37.
Soudní dvůr upřesnil rozsah a význam výrazu „podpory poskytnuté státy nebo ze státních prostředků“ ve svých rozhodnutích vydaných ve věcech PreussenElektra (
15
) a Stardust Marine (
16
), ve kterých usiloval o systematizaci své dřívější judikatury a o vyjasnění otázek, na které do té doby nebyla poskytnuta odpověď. Konkrétně v první z těchto věcí Soudní dvůr zdůraznil, že financování ze státních prostředků je znakem, který zakládá pojem „státní podpora“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Státní opatření tak musí pro veřejné finance způsobit zátěž, a to buď ve formě výdaje, nebo ve formě nižšího příjmu (
17
). Ve druhé věci unijní soud dospěl k závěru, že k tomu, aby určité opatření mohlo být kvalifikováno jako „státní podpora“, musí být přičitatelné státu a že tuto přičitatelnost nelze odvodit pouze z okolnosti, že uvedené opatření bylo přijato veřejnou entitou. Je rovněž nezbytné přezkoumat, zda je třeba mít za to, že se veřejné orgány jakýmkoli způsobem účastnily přijetí tohoto opatření (
18
).
38.
Obě tyto věci jsou dobře známy a domnívám se, že judikaturu Soudního dvora není třeba dále ozřejmovat. Naproti tomu mám za to, že je užitečné krátce připomenout rozsudek Soudního dvora ve výše uvedené věci Pearle a další, na který Conseil d’État ve své předběžné otázce výslovně odkazuje.
B – Věc Pearle a další
39.
V této věci Soudní dvůr rozvinul svou judikaturu, aniž by změnil její zásady, týkající se pojmů „státní prostředky“ a „přičitatelnost státu“. V tomto ohledu nesouhlasím s Komisí, když tvrdí, že rozsudek Pearle a další představuje k dnešnímu dni jedinou výjimku ze zásad stanovených Soudním dvorem v této judikatuře. Věc Pearle a další je naopak podle mého názoru přirozeným a logickým uplatněním předchozí judikatury týkající se státních prostředků a přičitatelnosti státu.
40.
Tato věc se týkala legality poplatků, které svým členům uložila veřejná organizace Hoofdbedrijfschap Ambachten (nizozemské mezioborové řemeslné seskupení, dále jen „HBA“) za účelem financování kolektivní reklamní kampaně ve prospěch podniků v odvětví optiky. Nizozemský zákonodárce přiznal takovým organizacím, jako je HBA, nezbytné pravomoci k plnění jejich úkolů, mezi něž patří pravomoc přijímat nařízení zavádějící poplatky vybírané od podniků spadajících do odvětví dotčených činnosti, aby mohly hradit své výdaje.
41.
Žalobci ve věci v původním řízení, a sice podniky působící v oblasti obchodu s optickým materiálem, zpochybnili poplatky, které zavedlo HBA na žádost soukromého sdružení optiků [Nederlandse Unie van Opticiens (NUVO)]. V tomto ohledu žalobci tvrdili, že služby poskytnuté v rámci reklamní kampaně představují opatření podpory ve smyslu Smlouvy a že nařízení HBA zavádějící poplatky určené k financování těchto podpor jsou protiprávní, jelikož nebyla předem oznámena Komisi.
42.
Ve svém rozsudku Soudní dvůr tato tvrzení odmítl, přičemž se v podstatě ztotožnil s analýzou opatření provedenou generálním advokátem Ruiz-Jarabem Colomerem (
19
). Nejprve Soudní dvůr poznamenal, že prostředky, které byly HBA použity za účelem financování dotyčné reklamní kampaně, byly shromážděny od jeho členů, kteří měli z kampaně prospěch, prostřednictvím povinných účelových příspěvků na organizaci této reklamní kampaně. Jelikož náklady vynaložené veřejnou organizací pro účely této kampaně byly zcela financovány poplatky vybíranými od podniků, které měly z kampaně prospěch, nesměřovala podpora HBA k vytvoření zvýhodnění, které by bylo dalším výdajem pro stát nebo pro tuto organizaci (
20
).
43.
Zadruhé Soudní dvůr poznamenal, že iniciativa pro uspořádání a realizaci dotyčné reklamní kampaně vyšla od NUVO, soukromého sdružení optiků, a nikoli od HBA. HBA sloužilo pouze jako nástroj pro vybírání a použití shromážděných prostředků ve prospěch výhradně obchodního cíle, který byl předem stanovený příslušnými profesními kruhy a který nebyl v žádném případě součástí politiky definované nizozemskými orgány (
21
).
44.
Soudní dvůr tak tuto věc odlišil od věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Steinike & Weinlig. Fond, o který se jednalo v posledně uvedené věci, byl totiž financován přímými dotacemi státu a zároveň příspěvky členských podniků, jejichž výše a základ byly stanoveny zákonem, jímž byl fond zřízen. Dále pak dotyčný fond sloužil jako nástroj pro uskutečňování politiky stanovené státem, tedy podpory vnitrostátního zemědělství, lesnictví a potravinářského průmyslu (
22
).
45.
Soudní dvůr dospěl k závěru, že podmínka stanovená v aktuálním čl. 107 odst. 1 SFEU týkající se státních prostředků za okolností daného případu splněna nebyla.
C – Opatření ve věci v původním řízení
46.
Podle mého názoru musejí být opatření, která jsou předmětem sporu v původním řízení, přezkoumána ve světle zásad vyplývajících z této judikatury.
47.
Žalobci v původním řízení a Komise na základě velmi podobných argumentů tvrdí, že opatření uváděná Conseil d’État představují státní podpory, jelikož splňují všechny podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Jak žalobci v původním řízení, tak Komise mají za to, že projednávanou věc od věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Pearle a další, odlišují dvě skutečnosti.
48.
Zaprvé mají za to, že stát má pravomoc zaručit, aby mezioborové organizace jednaly v souladu s jeho hospodářskou politikou. V tomto ohledu vycházejí z toho, že články L. 632-1 a L. 632-2 zemědělského zákoníku obecně stanoví cíle, které musejí mezioborové organizace sledovat, chtějí-li být státem uznány, a konkrétněji žádají-li o rozšíření platnosti svých dohod.
49.
Zadruhé uvádějí kontrolní pravomoci týkající se mezioborových organizací, které veřejné orgány mohou vykonávat v různých okamžicích existence těchto sdružení, zejména žádají-li o uznání státem či o rozšířeních působnosti svých dohod na všechny dotčené subjekty. Kromě toho existuje rovněž kontrola ex post, jelikož mezioborové organizace musejí každý rok předkládat veřejným orgánům určité dokumenty a informace na základě článku L. 632-8-I zemědělského zákoníku.
50.
Úvodem uvádím, že tvrzení žalobců v původním řízení a Komise nesdílím. Nejsem totiž přesvědčen o tom, že jsou tvrzené rozdíly mezi projednávanou věcí a výše uvedenou věcí Pearle a další určující. Právě naopak podobně jako francouzská vláda a CIDEF mezi oběma těmito věcmi shledávám významné podobnosti, přinejmenším týkající se aspektů, které jsou relevantní pro vyřešení právních otázek vznesených předkládajícím soudem.
51.
Konkrétně se mi jeví, že stejně jako ve výše uvedené věci Pearle a další dotčená opatření nelze kvalifikovat jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož nejsou splněny dva znaky týkající se státních prostředků a přičitatelnosti opatření státu.
D – Státní prostředky a přičitatelnost státu
52.
V projednávané věci se domnívám, že je nezbytné provést analýzu ve třech etapách. Nejprve vyvstává otázka, zda jsou mezioborové organizace veřejnými entitami, a to ve smyslu entit, které jsou součástí veřejné správy. Pokud tomu tak není, představují prostředky, které tyto organizace používají k financování svých činností, „veřejné prostředky“ v rozsahu, v němž pocházejí přímo či nepřímo od státu či od jiných veřejných subjektů? Nemohou být v případě záporné odpovědi tyto prostředky kvalifikovány jako „veřejné prostředky“ a považovány za prostředky přičitatelné státu, neboť i přes skutečnost, že pocházejí od soukromých podniků, podléhají činnosti, které financují, efektivní kontrole veřejných orgánů?
1. Veřejná entita
53.
Pokud jde o první etapu, domnívám se, že není pochyb o tom, že takové mezioborové organizace, jako jsou organizace ve věci v původním řízení, nelze považovat za organizace náležející k veřejné správě; jde o sdružení soukromého práva, zřízená z iniciativy svých členů, kteří sami rozhodují o jejich činnostech. Podle dostupných informací žádný zástupce veřejné správy není členem správní rady těchto organizací nebo mu v jejich rámci není přiznána žádná prováděcí či řídící pravomoc.
2. Veřejné prostředky
54.
V rámci druhé etapy musím upozornit na základní předpoklad, na němž jsou mé úvahy založeny. Žaloby u soudu podané žalobci v původním řízení se týkají – jak jí bylo zdůrazněno – zásahu státu, na základě něhož jsou PDP zavedené mezioborovými organizace závazné pro všechny členy oboru. Předkládající soud tyto příspěvky uvádí jako zdroj financování činností „komunikace, propagace vnějších vztahů, zajišťování jakosti, výzkumu, ochrany zájmů oboru, jakož i pořizování studií a spotřebitelských fór“ prováděných mezioborovými organizacemi. V důsledku toho případnou povahu tohoto státního zásahu jako státní podpory přezkoumám na základě předpokladu, že tyto činnosti jsou financovány výhradně PDP.
55.
Má analýza by mohla vést k jiným závěrům, jestliže by tyto činnosti byly zcela či zčásti financovány prostřednictvím veřejných prostředků. V tomto ohledu poznamenávám, že v souladu s článkem L. 632-2-I zemědělského zákoníku „[u]znan[ým] mezioborov[ým] organizac[ím] […] může být přiznána přednost [při poskytování veřejných podpor].“ Stejně tak článek 8 stanov CIDEF jako prostředky sdružení uvádí „dotace, které mu mohou být poskytnuty“.
56.
Je zřejmé, že podmínka týkající se státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU by byla splněna, pokud by předmětná opatření byla financována či spolufinancována veřejnými dotacemi, a to i kdyby mohlo být složité odlišit činnosti financované pouze PDP od činností, které jsou financovány prostřednictvím veřejných dotací v případě, jako je tomu v projednávané věci, kdy mezioborové organizace nevedou oddělené účetnictví (
23
).
57.
Soukromé prostředky užívané mezioborovými organizacemi se však nestanou „veřejnými prostředky“ pouze proto, že jsou použity společně s částkami pocházejícími z veřejného rozpočtu. Jinak řečeno veřejná povaha určitých prostředků se automaticky nevztahuje na jiné zdroje financování, které v zásadě nesplňují podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
58.
Přesný vztah mezi veřejnými a soukromými prostředky v rozpočtu a činnostmi mezioborových organizací je v každém případě skutečností, jejíž posouzení přísluší vnitrostátnímu soudu (nebo Komisi v rámci postupu ve smyslu článku 108 SFEU).
59.
Připomínám ještě, že Conseil d’État klade Soudnímu dvoru v projednávané věci otázku pouze ohledně vztahu, který má rozhodnutí státu o rozšíření působnosti rozhodnutí mezioborové organizace zavádějícího příspěvek umožňující provádění propagačních činností v tomto oboru na celý tento obor, s pojmem státní podpora. Proto bude za účelem odpovědi na otázku Conseil d’État předmětem mého přezkumu s ohledem na čl. 107 odst. 1 SFEU pouze povaha PDP.
60.
V tomto ohledu se domnívám, že PDP nepředstavují státní prostředky v tom smyslu, že na základě nich státu nebo jakékoli jiné veřejné entitě nevznikají dodatečné výdaje. PDP totiž pocházejí přímo od hospodářských subjektů působících na trzích dotčených mezioborovými organizacemi.
61.
Kromě toho PDP nejsou prostředky, které by obvykle měly být hrazeny do státního rozpočtu, jako je tomu v případě daňových osvobození. Stát nemá právo tyto částky požadovat. Navíc mezioborové organizace musejí požádat soud, aby rozhodl, jestliže příslušník některého z odvětví odmítne platit PDP. Stát v žádném případě není účastníkem tohoto soudního řízení.
62.
Znění zemědělského zákoníku potvrzuje tento výklad ve svém článku L. 632-6, který stanoví, že PDP „i přes svou závaznou povahu zůstávají pohledávkami soukromého práva“ a že „nevylučují parafiskální daně“. Komise ani žalobci v původním řízení to nezpochybňují. Kromě toho soukromou povahu PDP v nedávné době znovu potvrdil Conseil constitutionnel, který v rozhodnutí ze dne 17. února 2012 vyloučil, že by tyto příspěvky mohly představovat „daně jakékoli povahy“ ve smyslu článku 34 francouzské ústavy (
24
).
3. Kontrola veřejnými orgány a přičitatelnost státu
63.
Zbývá třetí etapa: nejsou částky vybrané mezioborovými organizacemi v konečném důsledku částkami danými k dispozici veřejným orgánům v rozsahu, v němž orgány mohou v daném okamžiku vykonat kontrolní pravomoc týkající se těchto prostředků (
25
)? Účastní se tyto veřejné orgány nějakým způsobem přijetí opatření financovaných prostřednictvím uvedených částek?
64.
Tak tomu podle mého názoru v projednávané věci není, neboť z vnitrostátních pravidel uvedených účastníky nevyplývá, že by veřejné orgány mohly nad PDP a činnostmi, které financují, vykonávat skutečnou kontrolu.
65.
Naproti tomu rozhodnutí o zavedení PDP, jakož i určení jejich základu a jejich sazeb a způsobů financování spadají zcela do volného uvážení mezioborových organizací. Zásah státu za účelem rozšíření použitelnosti PDP na všechny subjekty působící v oboru jasně slouží k vyloučení „free riders“, to znamená podniků, které by využívaly opatření přijatých mezioborovými organizacemi, avšak by na ně nepřispěly. Jelikož tyto činnosti sledují reálně zájem celého oboru, a za předpokladu, že všechny podniky působící v tomto oboru z nich mohou v některé formě získat výhody, mám za to, že zásah státu je určen pouze k zajištění „level playing field“ (to znamená zaručit, že podniky mohou soutěžit za použití rovných zbraní).
66.
Jeví se, že systém zavedený zemědělským zákoníkem je „uzavřeným“ systémem v tom smyslu, že předmětné částky jsou celou dobu spravovány a kontrolovány soukromými entitami: platí je příslušníci odvětví v rámci mezioborových organizací, které je využívají pro činnosti, které mají týmž příslušníkům odvětví poskytnout výhody. V žádném okamžiku tyto částky nespadají pod veřejnou kontrolu.
67.
Mimoto poznamenávám, že na rozdíl od výše uvedené judikatury Steinkine & Weinlig a Pearle a další nejsou v projednávané věci PDP ani vybírány subjektem, který patří k veřejné správě.
68.
Kromě toho nesdílím tvrzení žalobců v původním řízení a Komise, když uvádějí, že PDP je třeba považovat za příspěvky, na něž se vztahuje veřejná kontrola, neboť stát může vždy odmítnout rozšířit jejich použitelnost, a to i přes žádost učiněnou v tomto smyslu mezioborovými organizacemi, nebo rozhodnout o rozšíření působnosti dohody pouze částečně nebo na omezenou dobu. Podle mého názoru pouhá možnost státu říci „ne“ mezioborovým organizacím nezpůsobuje automaticky druh kontroly, o které měl Soudní dvůr ve své judikatuře za to, že je relevantní (
26
). Pojem „kontrola“ ve smyslu této judikatury podle mého názoru musí být chápán jako pravomoc řídit, nebo alespoň ovlivnit okamžik či způsob, jakým jsou dotčené prostředky užívány.
69.
Můj závěr by mohl být odlišný, kdyby francouzská vláda měla možnost vázat svou pozitivní odpověď na podmínku, že předmětné částky budou užívány pro činnosti určené veřejnou správou. V takovém případě by totiž stát mohl sledovat vlastní politiky díky využití prostředků vybraných mezioborovými organizacemi.
70.
V projednávaném případě se mi jeví, že tomu tak není. Relevantní ustanovení zemědělského zákoníku pouze stanoví, že stát může použitelnost dohod zavádějících PDP rozšířit a že „rozhodnutí, kterým se rozšíření působnosti zamítá, musejí obsahovat odůvodnění“ (
27
). Žádné ustanovení příslušnému orgánu nepřiznává pravomoc řídit či ovlivnit správu prostředků.
71.
Conseil d’État ostatně ve dvou rozsudcích vydaných v nedávné době rozhodl, že ustanovení zemědělského zákoníku nepovolují veřejným orgánům, aby PDP podrobily „jiné kontrole, než je řádnost a soulad se zákonem“ (
28
). Podle mého názoru to vylučuje jakoukoli kontrolu politické příhodnosti nebo souladu s politikou veřejných orgánů (
29
). Informace, které na jednání francouzská vláda Soudnímu dvoru poskytla, tento závěr potvrzují (
30
).
72.
Poznamenejme rovněž, že pravidlo stanovené v článku L. 632-4 zemědělského zákoníku, podle něhož může být rozšířena působnost pouze dohod, které jednotlivé obory v rámci mezioborové organizace uzavřely jednomyslně, ztěžuje státu vykonávat skutečný vliv na obsah těchto dohod. Bylo by totiž dostačující, kdyby jediný obor v rámci těch, které tvoří mezioborovou organizaci, nesouhlasil s tím, co veřejné orgány případně navrhly nebo předložily, aby se dohody neuplatnily, a tedy jejich působnost nerozšířila.
73.
Nejeví se, že by skutečnost, že stát má na základě článku L. 632-8-I zemědělského zákoníku pravomoc získat u mezioborových organizací informace týkající se způsobu, jímž byly PDP použity, byla s tímto závěrem v rozporu. Jeví se, že tyto ověřovací pravomoci a posteriori inherentně souvisejí se skutečností, že PDP jsou povinné na základě rozhodnutí státu. Jelikož rozšíření použitelnosti příspěvků povoluje stát, zákon mu ukládá rovněž ověřit, zda jeho rozhodnutí nebylo předmětem nesprávného či protiprávního uplatnění. V důsledku toho tyto pravomoci nepřiznávají státu konkrétní pravomoc rozhodovat o užití prostředků, ale týkají se pouze cíle zabránit podvodům a zneužitím.
74.
Z těchto důvodů se mi jeví, že kontrola státu a posteriori je nejen legitimní, ale dokonce žádoucí. Lze říci, že stát tak pouze zajišťuje svou odpovědnosti vůči podnikům, kterým byly uloženy PDP z důvodu jeho rozhodnutí o rozšíření účinků dohody zavádějící takové příspěvky.
75.
Navíc neshledávám žádný článek francouzského zákona ani skutkovou okolnost, z kterých by mohlo vyplývat, že stát skutečně vykonal určující vliv na činnosti mezioborových organizací, a konkrétně, že se veřejné orgány jakýmkoli způsobem účastnily přijetí opatření vydaných mezioborovými organizacemi. Kromě toho žádný účastník neuvedl, že by se orgány státu o výkon takového vlivu pokusily, a to ani neformálními prostředky.
76.
Připomeňme v první řadě, že zemědělský zákoník pro rozšíření působnosti dohod stanoví postup implicitního souhlasu. Rozhodnutí z roku 2009, které zpochybnili žalobci v původním řízení, je ostatně výsledkem takového postupu. To se mi jeví jako obtížně slučitelné s myšlenkou veřejné správy, která by chtěla obecně orientovat a kontrolovat činnost mezioborových organizací, a konkrétněji orientovat a kontrolovat užívání prostředků.
77.
Zadruhé poznamenejme, že není možné ani předpokládat, že tyto organizace musejí „zohledňovat směrnice vydané“ (
31
) veřejnými orgány nebo že nemohou přijmout rozhodnutí „bez zohlednění požadavků“ těchto veřejných orgánů (
32
).
78.
V tomto ohledu žalobci v původním řízení a Komise odkazují nejprve na článek L. 632-1 zemědělského zákoníku, podle něhož mohou být mezioborové organizace státem uznány pouze v případě, že jejich poslání zahrnuje cíle uvedené v tomto ustanovení. Zmiňují dále podmínky uvedené v článku L. 632-3 zemědělského zákoníku, které musejí být splněny k tomu, aby stát mohl působnost dohod rozšířit na celou mezioborovou organizaci.
79.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že cíle, které mezioborové organizace musejí (
33
) nebo mohou (
34
) sledovat na základě článku L. 632-1 zemědělského zákoníku k tomu, aby byly uznány, jsou v něm popsány velmi obecně a týkají se všech druhů činností, které jsou typické pro sdružení zahrnující subjekty působící v hospodářském odvětví. Napříč všemi cíli vyjmenovanými v tomto ustanovení lze vždy nalézt přímý obchodní zájem pro členy sdružení. Z tohoto ustanovení nevyplývá, že by tato sdružení musela udržovat v rovnováze vlastní zájmy a zájmy celé společnosti, nebo vykonávat činnosti, které jejich členům neposkytují žádný prospěch, i když pro některé cíle (jako je například potravinová bezpečnost) se veřejný zájem a soukromý zájem mohou shodovat.
80.
Totéž konstatování lze provést ohledně cílů, které v souladu s článkem L. 632-3 zemědělského zákoníku dohody uzavřené mezioborovými organizacemi musejí sledovat k tomu, aby bylo příslušnému orgánu umožněno rozšířit jejich účinky.
81.
Předně je seznam těchto cílů jednak dosti dlouhý a rozmanitý a jednak je demonstrativní („zejména“).
82.
Ačkoli je dále pravda, jak tvrdí Komise, že tyto cíle se mohou často shodovat s cíli, které jsou vlastní obecné politice státu, je také pravda, že tyto cíle odpovídají především cílům, které mají všichni členové mezioborových organizací společné. To vyplývá ze samotného znění zemědělského zákoníku uvádějícího „společné činnosti nebo činnosti sledující společné zájmy“, které jsou zároveň „v souladu s obecným zájmem a které jsou slučitelné s pravidly společné zemědělské politiky“. Konec konců by bylo překvapující, kdyby se obecné obchodní zájmy členů daného obchodního odvětví jen zřídka shodovaly s obecným zájmem státu v tomto odvětví. V kterékoli oblasti hospodářství je cílem státu rovněž posílit a podporovat podniky působící na trhu.
83.
Konečně – což je podle mého názoru nejdůležitější – skutečnost, že veřejné orgány a mezioborové organizace mohou mít společné určité zájmy, neznamená, že činnosti spočívající v podpoře a ochraně těchto zájmů, prováděné mezioborovými organizacemi, musejí nezbytně zohledňovat přání a požadavky veřejných orgánů či sledovat politické orientace, které tyto orgány definují.
84.
Z těchto důvodů mě nepřesvědčuje názor Komise, která PDP považuje za nástroj politiky státu v rozsahu, v němž činnosti financované PDP nesledují „ryze soukromé obchodní cíle“. V tomto ohledu stačí poznamenat, že opatření, které bylo předmětem věci PreussenElektra, bylo jasně přijato za účelem sledování cíle veřejného zájmu (snížení emisí oxidu uhličitého) (
35
). Podobně nizozemský zákon upravující činnosti HBA dotčený ve výše uvedené věci Pearle a další zavázal tuto organizaci k tomu, aby zohlednila obecný zájem a zároveň zájmy podniků dotčeného odvětví a jejich zaměstnanců (
36
).
85.
Po řádném zvážení se domnívám, že jestliže Soudní dvůr ve svém rozhodnutí Pearle a další uvedl politiku stanovenou (nebo definovanou) státem (
37
), odkázal na něco konkrétnějšího a přesnějšího, než je pouhé uvedení obecných cílů, které je třeba sledovat. Podle mého názoru nelze hovořit o „politice státu“ v případě, že existuje prostý výčet obecných cílů bez definice specifických opatření či činností, které je třeba provádět k dosažení těchto cílů. Jeví se mi, že posledně uvedená skutečnost v projednávané věci jasně chybí.
86.
Zatřetí žalobci v původním řízení a Komise ještě uvádějí, že podle článku L. 632-2-I zemědělského zákoníku „uznané mezioborové organizace mohou být konzultovány ohledně orientací a opatření odvětvových politik, které se jich týkají“ a že „přispívají k uplatňování vnitrostátních hospodářských politik a hospodářských politik Společenství“.
87.
Na rozdíl od žalobců v původním řízení a Komise a i přes odkazy na veřejné politiky obsažené v článku L. 632-2-I zemědělského zákoníku shledávám v tomto ustanovení pouze odraz reality, která je společná pro řadu zemí (a pro samotnou Unii): je běžné, že organizace, které zastupují určitý obor hospodářství či určitou kategorii subjektů působících na trhu a které sdílejí tytéž obchodní zájmy, jsou pro veřejnou moc partnery k dialogu. Dialog mezi správci a spravovanými je typický v řadě moderních demokracií bez ohledu na to, zda je organizován prostřednictvím neformálních prostředků či ve formálnějším kontextu. Institucionalizace takového dialogu neznamená, že veřejná moc může tyto představitele používat jako svou prodlouženou ruku nebo jako výkonné nástroje své politiky.
88.
Stejně tak si myslím, že odkaz obsažený v článku L. 632-2-I zemědělského zákoníku na skutečnost, že mezioborové organizace „přispívají k uplatňování vnitrostátních hospodářských politik a hospodářských politik Společenství“, není určující. Domnívám se totiž, že toto ustanovení vyjadřuje pouze následující princip: v rozsahu, v němž mezioborové organizace sledují zájmy, které jsou skutečně společné všem subjektům v odvětví jejich činnosti, a sice zájmy, které jsou často shodné s tím, co lze definovat jako veřejný obecný zájem, poskytují samozřejmě pozitivní příspěvek k uplatnění vnitrostátních hospodářských politik a unijních hospodářských politik v tomto odvětví.
89.
Závěrem je třeba uvést, že z ustanovení zemědělského zákoníku uváděných žalobci v původním řízení a Komisí nevyplývá, že je mezioborovým organizacím přiznána skutečná veřejná úloha ani že jsou veřejným orgánům přiznány kontrolní pravomoci týkající se činností prováděných těmito organizacemi.
90.
V tomto kontextu poznamenávám, že stejně jako v případě výše uvedené věci Pearle a další pochází iniciativa k vybírání PDP vždy ze soukromého odvětví samotného. Veřejné orgány tedy jednají pouze – pokud převezmu výraz použitý v rozsudku Pearle a další (
38
) – jako „nástroj“ za účelem uložení povinnosti hradit příspěvky zavedené mezioborovými organizacemi za účelem sledování cílů, které určují samy tyto organizace.
91.
Jsem si zajisté dobře vědom skutečnosti, že četná opatření státních podpor jsou přijímána státy na žádost dotčených podniků. To je typicky případ podpor týkajících se záchrany a restrukturalizace podniků v obtížích. Je tedy pravda, že soukromá iniciativa ve všech případech nevylučuje přičitatelnost opatření státu. Okolnosti projednávaného případu jsou však velmi odlišné, jelikož iniciativa k přijetí opatření pochází od podniků, které jsou zároveň poskytovateli a příjemci příslušných prostředků.
92.
Ze všech těchto důvodů v projednávané věci neshledávám nic, co by nasvědčovalo tomu, že by řízení a odpovědnost za činnosti prováděné mezioborovými organizacemi mohly být přiznány jiným subjektům než samotným těmto organizacím.
93.
Ve světle předcházejícího docházím k závěru, že PDP nepředstavují státní prostředky a že rozhodnutí týkající se použití těchto prostředku nejsou přičitatelná státu.
E – Závěrečné poznámky
94.
Moje první poznámka souvisí se skutečností, že ve Francii (a ostatně v celé Unii) existuje velký počet mezioborových organizací s velkou rozmanitostí právních statutů. Sám CIDEF na to upozorňuje ve svém písemném vyjádření.
95.
Ačkoli závěry, ke kterým jsem dospěl v projednávané věci, mohou platit v řadě případů, nemusí tomu tak být ve všech případech. Jak bylo uvedeno výše, mohou totiž existovat případy, kdy mezioborové organizace obdrží veřejné prostředky sloužící k financování nebo spolufinancování určitých činností, které mohou subjektům na trhu poskytnout hospodářskou výhodu. Rovněž tak nelze vyloučit, že za určitých okolností může stát (například prostřednictvím takových organizací, jako je Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire, zřízený na základě článku L. 611-1 zemědělského zákoníku) vykonávat de jure či de facto skutečný vliv na použití prostředků vybraných mezioborovými organizacemi prostřednictvím PDP.
96.
Toto konstatování svědčí ve prospěch nutnosti analýzy v každém jednotlivém případě. Z projednávané věci však vyplývá, že nelze předpokládat, že všechna opatření přijatá mezioborovými organizacemi, financovaná prostřednictvím PDP, splňují kritéria státních prostředků a přičitatelnosti státu.
97.
Moje druhá poznámka je obecnější a týká se samotného pojmu „státní podpora“. Chtěl by se totiž připojit ke stanovisku několika generálních advokátů, kteří se v minulosti postavili proti nadměrnému rozšiřování pojmu „státní podpora“ (
39
).
98.
V tomto kontextu poznamenávám, že žalobci v původním řízení a Komise zmiňují skutečnost, že CIDEF přinejmenším v minulosti vedl reklamní kampaně týkající se francouzského masa. Dále pak poznamenávám, že v souladu s článkem L. 632-6 zemědělského zákoníku PDP „mohou být mimoto vybírány z dovezených výrobků podle podmínek stanovených ve vyhlášce. Na žádost mezioborových organizací-příjemců jsou tyto příspěvky vybrány na jejich náklady v rámci celního řízení“.
99.
V takových situacích, jako jsou situace popsané v předcházejícím bodě, podle mého názoru není vhodné pojem státní prostředky, a tedy státní podpora, rozšiřovat nad rámec mezí stanovených čl. 107 odst. 1 SFEU. Skutečnost, že neexistují státní prostředky nebo to, že stát nad používáním určitých soukromých prostředků nevykonává žádnou kontrolní pravomoc, totiž neznamená, že jakákoli činnost prováděná takovými organizacemi, jako jsou mezioborové organizace, je nezbytně slučitelná se všemi unijními pravidly.
100.
Zaprvé opatření přijatá mezioborovými organizacemi mohou být skutečně v rozporu s pravidly vnitřního trhu. Okolnost, že taková sdružení, jako je CIDEF, nejsou kontrolována státem, není sama o sobě překážkou k tomu, aby byla použita ustanovení Smluv týkající se vnitřního trhu. Například pokud jde o článek 56 SFEU, Soudní dvůr ustáleně rozhodoval, že dodržování tohoto ustanovení „platí také pro právní úpravy, které nemají veřejný charakter a mají hromadným způsobem upravit poskytování služeb. Zrušení překážek volného pohybu služeb mezi členskými státy by totiž bylo ohroženo, kdyby zrušení překážek státního původu mohlo být neutralizováno překážkami vyplývajícími z toho, že sdružení nebo subjekty, které nespadají do oblasti veřejného práva, uplatňují svou právní autonomii“ (
40
). Soudní dvůr uvedl podobné úvahy, pokud jde zejména o volný pohyb osob (
41
) a právo usazování (
42
).
101.
Konkrétně by rozšíření, o kterém rozhodl stát, povinné povahy příspěvků používaných k podpoře propagačních či reklamních kampaní, spravovaných mezioborovými organizacemi, jejichž cílem je podpora tuzemské výroby či tuzemských výrobků, mohlo být rovněž v rozporu s pravidly vnitřního trhu, a to nezávisle na původu použitých prostředků. Například podle ustálené judikatury poplatek, který postihuje tuzemské a dovážené výrobky na základě shodných kritérií, může být zakázán, pokud výnos tohoto zdanění je určen k financování činností, z nichž zvláště těží zdaněné tuzemské výrobky. Pokud výhody, které tyto výrobky mají, zcela kompenzují poplatek, který je postihuje, účinky tohoto poplatku se projeví pouze s ohledem na dovážené výrobky, a tento poplatek tedy představuje poplatek s rovnocenným účinkem ve smyslu článku 30 SFEU. Pokud tyto výhody naopak kompenzují pouze část zatížení, které nesou tuzemské výrobky, představuje dotčený poplatek diskriminační zdanění ve smyslu článku 110 SFEU, jehož výběr je zakázán, co se týče části částky určené ke kompenzaci ve prospěch tuzemských výrobků (
43
).
102.
Kromě toho ve známé věci nazývané „Buy Irish“ dospěl Soudní dvůr k závěru, že došlo k porušení článku 34 SFEU z důvodu podpory, kterou irská vláda poskytla soukromému subjektu, který provedl kampaň ve prospěch prodeje a nákupu tuzemských výrobků, jejímž cílem bylo omezit obchod uvnitř Společenství (
44
).
103.
Zadruhé by opatření, která bez státní podpory přijaly mezioborové organizace, mohla být diskriminační vůči výrobcům z jiných členských států, a v důsledku toho být v rozporu s pravidly společné zemědělské politiky (čl. 40 odst. 2 druhá věta SFEU).
104.
Konečně by rozhodnutí státu o rozšíření účinků některých dohod uzavřených mezi členy mezioborových organizací mohlo rovněž spadat do působnosti článku 101 SFEU, vykládaného ve spojení s čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU, je-li předmětem nebo účinkem těchto dohod vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Podle ustálené judikatury totiž tato ustanovení členským státům ukládají povinnost nepřijímat nebo neponechávat v platnosti opatření, dokonce i opatření legislativní nebo nařizovací povahy, která mohou vyloučit užitečný účinek pravidel hospodářské soutěže vztahujících se na podniky. Tak je tomu v případě, kdy členský stát buď ukládá, nebo zvýhodňuje uzavírání dohod odporujících článku 101 SFEU nebo posiluje účinky takových dohod anebo vlastní právní úpravu zbaví státní povahy tím, že na soukromé hospodářské subjekty přenese odpovědnost přijímat intervenční rozhodnutí v hospodářské oblasti (
45
).
105.
To jsou jen některé zjevné příklady. Je zbytečné se těmito otázkami zabývat blíže, neboť nejsou bezprostředně relevantní v projednávaném případě. Umožňuje to však zdůraznit, že unijní pravidla v oblasti kontroly státních podpor jsou pouze jedním z nástrojů, které se mohou použít na opatření přijatá takovými organizacemi, jako jsou organizace, které jsou účastníky sporu v původním řízení, která by mohla narušit řádné fungování vnitřního trhu. Kromě toho rovněž zdůrazňuji, že skutečnost, že jiné nástroje nejsou použitelné, nemůže odůvodnit nadměrné rozšíření pojmu „státní podpora“.
IV – Závěry
106.
S ohledem na všechny předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na otázku položenou Conseil d’État odpověděl následujícím způsobem:
„Článek 107 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že takové rozhodnutí vnitrostátního orgánu, jako je rozhodnutí uvedené předkládajícím soudem, kterým se na všechny příslušníky určitého odvětví rozšiřuje působnost dohody, která zavádí v rámci mezioborové organizace uznané vnitrostátním orgánem příspěvek, a stanoví se tak jeho závaznost, za účelem umožnění provádění činností komunikace, propagace vnějších vztahů, zajišťování jakosti, výzkumu, ochrany zájmů oboru, jakož i pořizování studií a spotřebitelských fór, se netýká státní podpory.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Rozsudek ze dne 15. července 2004 (C-345/02, Sb. rozh. s. I-7139).
(
3
) – Viz například rozsudek ze dne 21. června 2006, Confédération paysanne (žaloba č. 271.450).
(
4
) – Rozhodnutí Komise C(2008) 7846 final ze dne 10. prosince 2008, v němž bylo prohlášeno, že rámcový režim činností, které mohou provádět mezioborové zemědělské organizace uznané ve Francii, spočívající v podporách technické pomoci, kvalitních zemědělských výrobků, výzkumu-vývoje a reklamy ve prospěch příslušníků zastoupených zemědělských odvětví, které jsou financovány „dobrovolnými příspěvky, které se staly povinnými“, je podporou slučitelnou se společným trhem (státní podpora N 561/2008 – Francie).
(
5
) – Rozhodnutí Komise C(2011) 4376 final ze dne 29. června 2011, v němž bylo prohlášeno, že činnosti prováděné mezioborovou organizací interprofession nationale porcine (INAPORC), financované „dobrovolnými příspěvky, které se staly povinnými“, představují podporu slučitelnou s vnitřním trhem (státní podpora NN 10/2010 – Francie).
(
6
) – Rozhodnutí Komise C(2011) 4973 final ze dne 13. července 2011, v němž bylo prohlášeno, že činnosti prováděné mezioborovou organizací Association interprofessionnelle du bétail et des viandes (Interbev), financované „dobrovolnými příspěvky, které se staly povinnými“, představují podporu slučitelnou s vnitřním trhem [státní podpora č. C 46/2003 (ex NN 39/2003) – Francie].
(
7
) – Jde o následující věci projednávané před Tribunálem: Francie v. Komise (T-79/09); CNIEL v. Komise (T-293/09); CNIPT v. Komise (T-302/09); CIVR a další v. Komise (T-303/09); Unicid v. Komise (T-305/09); Val’hor v. Komise (T-306/09); Onidol v. Komise (T-313/09); Intercéréales a Grossi v. Komise (T-314/09); Francie v. Komise (T-478/11); Inaporc v. Komise (T-575/11); Francie v. Komise (T- 511/11) a Interbev v. Komise (T-18/12).
(
8
) – Stanovisko ve věci van Calster a další (rozsudek ze dne 21. října 2003, C-261/01 a C-262/01, Recueil, s. I-12249, bod 27).
(
9
) – V tomto ohledu jsou v postavení, které je podobné postavení společností, které zpochybnily opatření dotčené ve výše uvedené věci Pearle a další (viz stanovisko generálního advokáta Ruiz-Jaraba Colomera v této věci).
(
10
) – Viz zejména výše uvedený rozsudek van Calster a další (body 46 až 51). V poslední době viz rozsudky ze dne 22. prosince 2008, Régie Networks (C-333/07, Sb. rozh. s. I-10807, body 89 a 90), a ze dne 21. července 2011, Alcoa Trasformazioni v. Komise (C-194/09 P, Sb. rozh. s. I-6311, bod 48).
(
11
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. listopadu 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires a Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Recueil, s. I-5505, bod 12); ze dne 11. července 1996, SFEI a další (C-39/94, Recueil, s. I-3547, bod 40), jakož i ze dne 12. února 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication (C-199/06, Sb. rozh. s. I-469, bod 41).
(
12
) – Viz zejména rozsudky ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise, nazývaný „Stardust marine“ (C-482/99, Recueil, s. I-4397, bod 68); ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, Recueil, s. I-7747, bod 74) a ze dne 17. července 2008, Essent Netwerk Noord a další (C-206/06, Sb. rozh. s. I-5497, bod 6).
(
13
) – Viz konkrétně rozsudky ze dne 30. ledna 1985, Komise v. Francie (290/83, Recueil, s. 439, bod 14) a ze dne 7. června 1988, Řecko v. Komise (57/86, Recueil, s. 2855, bod 12).
(
14
) – Rozsudky ze dne 22. března 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Recueil, s. 595, bod 22) a ze dne 11. listopadu 1987, Francie v. Komise (259/85, Recueil, s. 4393, bod 23).
(
15
) – Rozsudek ze dne 13. března 2001 (C-379/98, Recueil, s. I-2159).
(
16
) – Uvedený výše.
(
17
) – Body 58 a 59 rozsudku.
(
18
) – Body 51 a 52 rozsudku.
(
19
) – Viz konkrétně body 54 až 78 jeho stanoviska ve výše uvedené věci Pearle a další.
(
20
) – Výše uvedený rozsudek Pearle a další (bod 36).
(
21
) – Tamtéž (bod 37).
(
22
) – Tamtéž (bod 38).
(
23
) – Francouzská vláda to na jednání potvrdila.
(
24
) – Viz bod 4 odůvodnění rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 2011-211, QPC ze dne 17. února 2012, Société Chaudet et fille a další.
(
25
) – Viz rozsudek ze dne 16. května 2000, Francie v. Ladbroke Racing a Komise (C-83/98 P, Recueil, s. I-3271, bod 50); výše uvedené rozsudky Pearle a další (bod 36), jakož i Essent Netwerk Noord a další (bod 72). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta Mengozziho ve výše uvedené věci Essent Netwerk Noord a další (bod 109), jakož i stanovisko generální advokátky Kokott ve věci UTECA (rozsudek ze dne 5. března 2009, C-222/07, Sb. rozh. s. I-1407, body 128 a 129).
(
26
) – Viz zejména rozsudek ze dne 2. července 1974, Itálie v. Komise (173/73, Recueil, s. 709, bod 35), výše uvedené rozsudky Steinike & Weinlig; Francie v. Ladbroke Racing a Komise (bod 50), jakož i Stardust Marine (body 37 a 38).
(
27
) – Článek L. 632-4 zemědělského zákoníku.
(
28
) – Viz rozsudky ze dne 7. května 2008, Coopérative Cooperl Hunaudaye a Société Syndigel (žaloby č. 278820 a č. 279020), jakož i ze dne 16. února 2011, Fédération des Entreprises du Commerce et de la Distribution (žaloby č. 301333 a č. 317146).
(
29
) – V tomto kontextu uvádím jinou společnou skutečnost v projednávané věci a ve výše uvedené věci Pearle a další. V rámci posledně uvedeného řízení totiž nizozemská vláda potvrdila, že nařízení přijatá takovými entitami, jako je HBA, zavádějící poplatky, musejí být schválena Sociaal-Economische Raad (Sociální a hospodářskou radou) a za určitých okolností rovněž příslušným ministrem. Jak Sociaal-Economische Raad, tak ministr mají možnost schválení odmítnout, jestliže mimo jiné návrh nařízení představuje porušení zákonů nebo je v rozporu s obecným zájmem.
(
30
) – Podle francouzské vlády bylo v posledních letech odmítnuto 18 žádostí o rozšíření z celkového počtu téměř 300 žádostí. Mezi důvody odmítnutí francouzská vláda uvádí: a) porušení článku 110 SFEU v rozsahu, v němž zamýšlená činnost vytváří daňovou diskriminaci v závislosti na původu výrobků (surovina pocházející z Francie); b) neslučitelnost dohody, která byla financována DPP, se specifikací chráněných označení původu použitelných na dotčené výrobky; c) nemožnost identifikace činností, které byly financovány DPP; d) skutečnost, že se dohoda, která byla financována DPP, netýkala výrobku, pro který byla uznána mezioborová organizace žádající o rozšíření, a e) skutečnost, že činnost, která měla být financována DPP, nebyla kolektivní činností, ale individuální činností.
(
31
) – Výše uvedený rozsudek Stardust Marine (bod 55). Viz rovněž rozsudky ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise (C-303/88, Recueil, s. I-1433, body 11 a 12) a Itálie v. Komise (C-305/89, Recueil, s. I-1603, body 13 a 14).
(
32
) – Výše uvedený rozsudek Stardust Marine (bod 55) a rozsudek ze dne 2. února 1988, Kwekerij van der Kooy a další v. Komise (67/85, 68/85 a 70/85, Recueil, s. 219, bod 37).
(
33
) – První část článku L. 632-1 zemědělského zákoníku.
(
34
) – Druhá část článku L. 632-1 zemědělského zákoníku.
(
35
) – Výše uvedený rozsudek PreussenElektra, bod 73.
(
36
) – Výše uvedený rozsudek Pearle a další (bod 7). Kromě toho jak nizozemská vláda potvrdila v rámci tohoto řízení, definuje tentýž zákon obecně poslání takových organizací, jako je HBA.
(
37
) – Tamtéž (body 36 a 37).
(
38
) – Tamtéž (bod 37).
(
39
) – Viz mimo jiné stanovisko generálního advokáta Capotortiho ve věci van Tiggele (rozsudek ze dne 24. ledna 1978, 82/77, Recueil, s. 25, bod 8); stanovisko generálního advokáta Jacobse ve výše uvedených věcech PreussenElektra, body 150 až 159, a Stardust Marine, body 53 až 55, a stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ve věci Enirisorse (rozsudek ze dne 23. března 2006, C-237/04, Sb. rozh. s. I-2843, body 44 až 46).
(
40
) – Viz zejména rozsudky ze dne 12. prosince 1974, Walrave a Koch (36/74, Recueil, s. 1405, body 17 a 18); ze dne 15. prosince 1995, Bosman (C-415/93, Recueil, s. I-4921, body 83 a 84); ze dne 19. února 2002, Wouters a další (C-309/99, Recueil, s. I-1577, bod 120), a ze dne 18. prosince 2007, Laval un Partneri (C-341/05, Sb. rozh. s. I-11767, bod 98).
(
41
) – Rozsudky ze dne 11. dubna 2000, Deliège (C-51/96 a C-191/97, Recueil, s. I-2549, bod 47) a ze dne 6. června 2000, Angonese (C-281/98, Recueil, s. I-4139, bod 32).
(
42
) – Rozsudek ze dne 11. prosince 2007 International Transport Workers’ Federation and Finnish Seamen’s Union (C-438/05, Sb. rozh. s. I-10779, bod 59).
(
43
) – Rozsudky Soudního dvora ze dne 19. června 1973, Capolongo (77/72, Recueil, s. 611, body 13 a 14); ze dne 11. března 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest a další (C-78/90 až C-83/90, Recueil, s. I-1847, bod 27); ze dne 17. září 1997, Fricarnes (C-28/96, Recueil, s. I-4939, bod 24), a výše uvedený rozsudek Essent Netwerk Noord a další (bod 42).
(
44
) – Rozsudek ze dne 24. listopadu 1982, Komise v. Irsko (C-249/81, Recueil, s. 4005).
(
45
) – Rozsudky ze dne 16. listopadu 1977, CG-Inno-BM (13/77, Recueil, s. 2115, bod 31); ze dne 21. září 1988, Van Eycke (267/86, Recueil, s. 4769, bod 16); jakož i ze dne 17. listopadu 1993, Meng (C-2/91, Recueil, s. I-5751, bod 14).