62015CC0001
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 8 september 2016 (
1
)
Advies 1/15
[verzoek om advies, ingediend door het Europees Parlement]
„Verzoek om advies – Ontvankelijkheid – Ontwerpovereenkomst tussen Canada en de Europese Unie inzake de doorgifte en verwerking van persoonsgegevens van passagiers – Passagiersnamenregister [Passenger Name Record (PNR)] – Verenigbaarheid van die ontwerpovereenkomst met artikel 16 VWEU en de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rechtsgrondslag”
Inhoud
I – Inleiding
II – Toepasselijke bepalingen
III – Ontstaansgeschiedenis van de voorgenomen overeenkomst
IV – Procedure bij het Hof
V – Ontvankelijkheid van het verzoek om advies
VI – De juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst (tweede vraag)
A – Samenvatting van de argumenten van het Parlement en van de overige belanghebbende partijen
B – Analyse
1. Doel en inhoud van de voorgenomen overeenkomst
2. De juiste rechtsgrondslag
a) Relevantie van artikel 82, lid 1, onder d, en artikel 87, lid 2, onder a, VWEU
b) De noodzaak om de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst te baseren op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU
VII – De verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met de bepalingen van het VWEU en van het Handvest (eerste vraag)
A – Samenvatting van het verzoek en de opmerkingen van het Parlement en van de opmerkingen van de overige belanghebbende partijen
1. Samenvatting van het verzoek en de opmerkingen van het Parlement
2. Samenvatting van de opmerkingen van de overige belanghebbende partijen
B – Analyse
1. Inleidende opmerkingen
2. Inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten
3. Rechtvaardiging van de inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten
a) Een „bij wet gestelde” inmenging in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest
b) Inmenging die aan een doelstelling van algemeen belang beantwoordt
c) Evenredigheid van de uit de voorgenomen overeenkomst voortvloeiende inmenging
i) Algemene overwegingen
ii) Geschiktheid van de inmenging voor het bereiken van het met de voorgenomen overeenkomst nagestreefde doel van openbare veiligheid
iii) Strikte noodzakelijkheid van de inmenging
– In de voorgenomen overeenkomst beoogde categorieën PNR‑gegevens
– Voldoende nauwkeurigheid van de doelstelling waarvoor de verwerking van PNR‑gegevens wordt toegestaan
– Personele werkingssfeer van de voorgenomen overeenkomst
– Identificatie van de met de verwerking van PNR‑gegevens belaste bevoegde autoriteit
– Geautomatiseerde verwerking van PNR‑gegevens
– Toegang tot PNR‑gegevens
– Bewaring van PNR‑gegevens
– Het vrijgeven en het latere doorgeven van PNR‑gegevens
– Maatregelen op het gebied van toezicht en administratieve en rechterlijke toetsing
VIII – Conclusie
I – Inleiding
1.
Het Europees Parlement vraagt overeenkomstig artikel 218, lid 11, VWEU het advies van het Hof over de voorgenomen overeenkomst tussen Canada en de Europese Unie inzake de doorgifte en verwerking van gegevens uit het Passenger Name Record (hierna: „voorgenomen overeenkomst”), om gevolg te kunnen geven aan de uitnodiging van de Raad van de Europese Unie van juli 2014, waarbij het Parlement wordt verzocht het ontwerpbesluit betreffende de sluiting van de voorgenomen overeenkomst goed te keuren. (
2
)
2.
In grote lijnen bepaalt de voorgenomen overeenkomst dat de gegevens in het passagiersnamenregister (Passenger Name Record; hierna: „PNR‑gegevens”) die door de luchtvaartmaatschappijen bij de passagiers worden opgevraagd voor het reserveren van vluchten tussen Canada en de Europese Unie, worden doorgegeven aan de Canadese autoriteiten en vervolgens door deze laatste worden verwerkt en gebruikt voor het voorkomen en opsporen van terrorisme en andere zware grensoverschrijdende criminaliteit, maar zij legt een aantal waarborgen vast op het gebied van de eerbiediging van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens van de passagiers.
3.
Het verzoek om advies, dat zowel de verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met het primaire Unierecht betreft als de juiste rechtsgrondslag voor het besluit van de Raad waarbij de voorgenomen overeenkomst moet worden gesloten, luidt als volgt:
„Is de beoogde overeenkomst verenigbaar met de Verdragsbepalingen (artikel 16 VWEU) en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1) waar het gaat om het recht van natuurlijke personen op bescherming van hun persoonsgegevens?
Vormen artikel 82, lid 1, punt d), en artikel 87, lid 2, punt a), VWEU de juiste rechtsgrondslag voor de handeling van de Raad houdende sluiting van de beoogde overeenkomst, of moet die handeling worden gebaseerd op artikel 16 VWEU?”
4.
Hoe het antwoord van het Hof op dit verzoek ook zal luiden, het zal noodzakelijkerwijs implicaties hebben voor de – reeds in werking getreden – zogenaamde PNR‑overeenkomsten die de Unie binden aan Australië (
3
) en aan de Verenigde Staten van Amerika (
4
), alsook voor het toekomstige „PNR‑stelsel” binnen de Unie zelf, dat recentelijk door het Europees Parlement is goedgekeurd ofschoon de onderhavige procedure nog aanhangig was. (
5
)
5.
Voor het onderhavige verzoek om advies moeten vragen worden onderzocht die zowel volkomen nieuw als delicaat zijn.
6.
Om de juiste rechtsgrondslag te bepalen voor de handeling waarbij de voorgenomen overeenkomst zal worden gesloten, zal het Hof onder meer voor het eerst de draagwijdte van artikel 16, lid 2, VWEU, dat is ingevoerd na de vaststelling van het Verdrag van Lissabon, en de verhouding van dat artikel tot de Verdragsbepalingen betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (hierna: „RVVR”) moeten onderzoeken. Zoals ik in deze conclusie zal aantonen (
6
), zal naar mijn oordeel, wegens de vervlochtenheid van het doel en van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, de handeling tot sluiting ervan zowel op artikel 16 VWEU als op artikel 87, lid 2, onder a), VWEU moeten worden gebaseerd.
7.
Ook is het de eerste keer dat het Hof zich zal moeten uitspreken over de vraag of een ontwerp van internationale overeenkomst verenigbaar is met de grondrechten die zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), meer in het bijzonder die betreffende de eerbiediging van het privé‑ en gezinsleven neergelegd in artikel 7 en die betreffende de bescherming van persoonsgegevens neergelegd in artikel 8. Voor het onderzoek van die vraag zijn de arresten van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), en van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650), ontegenzeglijk van waardevolle betekenis. Zoals ik nog nader uiteen zal zetten, moet de in die arresten gevolgde redenering ook op het onderhavige geval worden toegepast en zal de voorgenomen overeenkomst aan een strenge beoordeling moeten worden onderworpen om na te gaan of de vereisten van de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest in acht worden genomen. Daarbij zal niettemin voor ogen moeten worden gehouden dat de aan het Hof voorgelegde ontwerpovereenkomst het resultaat is van internationale onderhandelingen met een derde land, dat, ingeval het niet volledig kan instemmen met de overeenkomst, de voorgenomen overeenkomst wellicht niet zal sluiten en er de voorkeur aan zal geven om, zoals thans het geval is, eenzijdig zijn PNR toe te passen op in de Unie gevestigde luchtvaartmaatschappijen die verbindingen met Canada onderhouden.
8.
Die constatering betekent niet dat het Hof minder nauwlettend dan voorheen zal moeten toezien op de eerbiediging van de door het Unierecht beschermde grondrechten. Op het moment waarop overheidsinstanties dankzij de moderne technologieën in de naam van de strijd tegen terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit uiterst geavanceerde methoden kunnen ontwikkelen om het privéleven van personen te volgen en hun persoonsgegevens te analyseren, moet het Hof immers erop toezien dat de voorgenomen maatregelen – ook indien in de vorm van voorgenomen internationale overeenkomsten – berusten op een juiste afweging tussen het legitieme streven om de openbare veiligheid te beschermen en het – niet minder fundamentele – doel, te waarborgen dat iedere persoon een hoog niveau van bescherming van zijn privéleven en van zijn persoonsgegevens kan genieten.
9.
Zoals ik hierna duidelijk zal maken, valt niet te ontkennen dat de overeenkomstsluitende partijen – soms in ontoereikende mate – hebben getracht die twee onderling onlosmakelijk verbonden doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst met elkaar in evenwicht te brengen. Die inspanning moet naar het mij dunkt worden gewaardeerd. Zonder het voorwerp noch de noodzaak van de voorgenomen overeenkomst ter discussie te willen stellen, ben ik echter van oordeel dat die overeenkomst, om verenigbaar te zijn met de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, op bepaalde punten zal moeten worden aangepast of dat enkele van haar huidige bepalingen zullen moeten worden geschrapt, opdat zij niet verder zal gaan dan strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het doel, de openbare veiligheid te beschermen.
II – Toepasselijke bepalingen
10.
Artikel 16 VWEU bepaalt het volgende:
„1.   Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
2.   Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure de voorschriften vast betreffende de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie, alsook door de lidstaten, bij de uitoefening van activiteiten die binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen, alsmede de voorschriften betreffende het vrij verkeer van die gegevens. Op de naleving van deze voorschriften wordt toezicht uitgeoefend door onafhankelijke autoriteiten.
[…]”
11.
Artikel 82 VWEU, dat staat in hoofdstuk 4, „Justitiële samenwerking in strafzaken”, van titel V van het derde deel van dat Verdrag, bepaalt:
„1.   De justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie berust op het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen en omvat de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op de in lid 2 […] genoemde gebieden.
Het Europees Parlement en de Raad stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, maatregelen vast die ertoe strekken:
[…]
d)
in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen.
[…]”
12.
Artikel 87 VWEU, opgenomen in hoofdstuk 5, „Politiële samenwerking”, van titel V van het derde deel van het Verdrag, bevat de volgende bepalingen:
„1.   De Unie ontwikkelt een vorm van politiële samenwerking waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn, met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.
2.   Voor de toepassing van lid 1 stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vast voor:
a)
de verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van relevante informatie;
[…]”
13.
Artikel 7 van het Handvest bepaalt:
„Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie‑ en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.”
14.
Artikel 8 van het Handvest luidt:
„1.   Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
2.   Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.
3.   Een onafhankelijke autoriteit ziet erop toe dat deze regels worden nageleefd.”
15.
Artikel 52 van het Handvest, met als opschrift „Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen”, bepaalt:
„1.   Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[…]”
16.
Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, bepaalt in de artikelen 1, 3 en 6 bis het volgende:
„Artikel 1
Onder voorbehoud van artikel 3 nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, van het [VWEU] voorgestelde maatregelen. Voor besluiten van de Raad die met eenparigheid van stemmen moeten worden aangenomen, is eenparigheid van de leden van de Raad vereist, met uitzondering van de vertegenwoordigers van de regeringen van het Verenigd Koninkrijk en van Ierland.
Voor de toepassing van dit artikel wordt de gekwalificeerde meerderheid bepaald overeenkomstig artikel 238, lid 3, [VWEU].
[…]
Artikel 3
1.   Binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel of een initiatief bij de Raad overeenkomstig deel III, titel V, van het [VWEU] kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland de voorzitter van de Raad er schriftelijk van in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel, waarna deze staten daartoe gerechtigd zijn.
[…]
Artikel 6 bis
„Het Verenigd Koninkrijk en Ierland zullen niet gebonden zijn door de op grond van artikel 16 [VWEU] vastgestelde regels die betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens door de lidstaten bij de uitoefening van activiteiten die binnen het toepassingsgebied van deel III, titel V, hoofdstuk 4 of 5, van genoemd Verdrag vallen, wanneer het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet gebonden zijn door de regels van de Unie betreffende de vormen van justitiële samenwerking in strafzaken of van politiële samenwerking in het kader waarvan de op grond van artikel 16 vastgestelde bepalingen moeten worden nageleefd.”
17.
Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken bevat in de artikelen 1, 2 en 2 bis de volgende bepalingen:
„Artikel 1
Denemarken neemt niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, van het [VWEU] voorgestelde maatregelen. Voor besluiten van de Raad die met eenparigheid van stemmen moeten worden aangenomen, is eenparigheid van de leden van de Raad vereist, met uitzondering van de vertegenwoordiger van de regering van Denemarken.
Voor de toepassing van dit artikel wordt de gekwalificeerde meerderheid bepaald overeenkomstig artikel 238, lid 3, [VWEU].
Artikel 2
De bepalingen van het derde deel, titel V, van het [VWEU], de ingevolge die titel vastgestelde maatregelen, de bepalingen in door de Unie ingevolge die titel gesloten internationale overeenkomsten en de beslissingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie ter uitlegging van deze bepalingen of maatregelen of maatregelen die uit hoofde van die titel gewijzigd zijn of kunnen worden, zijn niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken; bedoelde bepalingen, maatregelen en beslissingen laten de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van Denemarken onverlet, laten het op Denemarken van toepassing zijnde acquis van de Unie onverlet en maken geen deel uit van het op Denemarken van toepassing zijnde recht van de Unie. […]
Artikel 2 bis
Artikel 2 van dit protocol is tevens van toepassing op de op grond van artikel 16 [VWEU] vastgestelde regels die betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens door de lidstaten bij de uitoefening van activiteiten die binnen het toepassingsgebied van deel III, titel V, hoofdstuk 4 of 5, van dat Verdrag vallen.”
III – Ontstaansgeschiedenis van de voorgenomen overeenkomst
18.
Op 18 juli 2005 heeft de Raad de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van Canada inzake de verwerking van op voorhand af te geven passagiersgegevens en persoonsgegevens van passagiers (hierna: „overeenkomst van 2006”) goedgekeurd. (
7
)
19.
Volgens de preambule van de overeenkomst van 2006 is deze overeenkomst gesloten gelet op de verplichting die de regering van Canada oplegt aan luchtvaartmaatschappijen die personen naar Canada vervoeren, om aan de bevoegde autoriteiten van Canada op voorhand af te geven passagiersgegevens en persoonsgegevens van passagiers (hierna: „API/PNR–gegevens”) te verstrekken, voor zover deze zijn verzameld en vervat in de geautomatiseerde reserveringssystemen en vertrekcontrolesystemen van de luchtvaartmaatschappijen.
20.
Volgens artikel 1 van de overeenkomst van 2006 had deze „ten doel te waarborgen dat bij de verstrekking van API/PNR–gegevens van personen op relevante vluchten de fundamentele rechten en vrijheden, met name het recht op privacy, ten volle worden geëerbiedigd”. De bevoegde autoriteit voor Canada was overeenkomstig bijlage I bij de overeenkomst van 2006 de „Canada Border Services Agency (CBSA)”.
21.
Gelet op deze verbintenis heeft de Europese Commissie op basis van artikel 25, lid 2, van richtlijn 95/46/EG (
8
) beschikking 2006/253/EG (
9
) vastgesteld, die in artikel 1 bepaalde dat de CBSA werd geacht een passend beschermingsniveau te bieden voor PNR–gegevens die vanuit de Europese Gemeenschap met betrekking tot vluchten van en naar Canada werden doorgegeven. Aangezien beschikking 2006/253 in september 2009 is afgelopen (
10
) en de geldigheidsduur van de overeenkomst van 2006 gekoppeld was aan die van die beschikking (
11
), liep die overeenkomst dus eveneens af in september 2009.
22.
Op 5 mei 2010 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over de opening van onderhandelingen over overeenkomsten inzake persoonsgegevens van passagiers (PNR–gegevens) met de Verenigde Staten, Australië en Canada. (
12
) In die resolutie verzocht het Parlement onder meer om een coherente aanpak van het gebruik van PNR–gegevens voor rechtshandhavings‑ en veiligheidsdoeleinden, door de vaststelling van een reeks beginselen die als basis zouden dienen voor overeenkomsten met derde landen. Daartoe verzocht het de Commissie een voorstel in te dienen voor een uniform model en een ontwerpmandaat voor onderhandelingen met derde landen, met een opsomming van de minimumvereisten waaraan het model moest voldoen. (
13
)
23.
Op 21 september 2010 heeft de Commissie drie voorstellen aangenomen om de opening van de onderhandelingen met de Verenigde Staten, Australië en Canada toe te staan. (
14
) Vervolgens zijn overeenkomsten met de Verenigde Staten en met Australië getekend en gesloten met goedkeuring van het Parlement. (
15
) Die overeenkomsten zijn in werking getreden in 2012.
24.
Nadat de onderhandelingen met Canada waren afgerond, heeft de Commissie op 19 juli 2013 de voorstellen tot besluiten van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting van de voorgenomen overeenkomst aangenomen.
25.
De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (ETGB) heeft op 30 september 2013 advies over die voorstellen uitgebracht. (
16
) In dat advies heeft de ETGB de noodzaak en de evenredigheid van de PNR‑systemen en van de massieve overdracht van PNR‑gegevens aan derde landen aan de orde gesteld, de keuze van de materiële rechtsgrondslag in twijfel getrokken en een aantal opmerkingen en voorstellen geformuleerd met betrekking tot de verschillende bepalingen van de voorgenomen overeenkomst.
26.
Op 5 december 2013 heeft de Raad een besluit betreffende de ondertekening van de voorgenomen overeenkomst aangenomen zonder dat daarin wijzigingen waren aangebracht naar aanleiding van het advies van de ETGB. De overeenkomst is op 25 juni 2014 ondertekend onder voorbehoud van de sluiting ervan op een later tijdstip.
27.
Bij brief van 7 juli 2014 heeft de Raad verzocht om de goedkeuring van het Parlement voor het ontwerpbesluit betreffende de sluiting, namens de Unie, van de voorgenomen overeenkomst. Dat ontwerpbesluit vermeldt als rechtsgrondslagen artikel 82, lid 1, onder d), en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, juncto artikel 218, lid 6, onder a), v), VWEU.
28.
Op 25 november 2014 heeft het Parlement besloten bij het Hof het onderhavige verzoek om advies in te dienen, waarvan de vragen in punt 3 van deze conclusie zijn weergegeven.
IV – Procedure bij het Hof
29.
Na de neerlegging van het verzoek van het Parlement zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Bulgaarse en de Estse regering, Ierland, de Spaanse en de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Commissie.
30.
Het Hof heeft een reeks vragen ter schriftelijke beantwoording gesteld, inzonderheid over bepaalde praktische en feitelijke aspecten van de verwerking van PNR‑gegevens, de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst, de territoriale werkingssfeer van deze laatste en de verenigbaarheid van de bepalingen ervan met het VWEU en het Handvest, gelet op de rechtspraak, inzonderheid de arresten van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), en 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650). Bovendien heeft het Hof de ETGB krachtens artikel 24, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie uitgenodigd die vragen te beantwoorden. Deze laatste, Ierland, de Spaanse en de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, het Parlement, de Raad en de Commissie hebben de gestelde vragen tijdig beantwoord.
31.
De vertegenwoordigers van de Estse regering, van Ierland, van de Spaanse en de Franse regering en van de regering van het Verenigd Koninkrijk, van het Parlement, van de Raad en van de Commissie alsook van de ETGB zijn in hun opmerkingen gehoord ter terechtzitting die op 5 april 2016 heeft plaatsgevonden.
V – Ontvankelijkheid van het verzoek om advies
32.
Terwijl de Bulgaarse en de Estse regering en de Commissie het met het Parlement eens zijn dat het verzoek om advies volledig ontvankelijk is, staan de Franse regering en de Raad stil bij de ontvankelijkheid van de tweede vraag in het verzoek van het Parlement, die betrekking heeft op de rechtsgrondslag van het ontwerpbesluit van de Raad houdende sluiting van de voorgenomen overeenkomst.
33.
In hoofdzaak merken de Franse regering en de Raad op dat die vraag geen betrekking heeft op de bevoegdheid van de Unie om de voorgenomen overeenkomst te sluiten en evenmin op de verdeling van de bevoegdheden over deze laatste en de lidstaten. Voorts merken zij op dat het eventuele onterechte inroepen van de artikelen 82 en 87 VWEU geen invloed heeft op de procedure die moet worden gevolgd voor de totstandkoming van de handeling van de Raad houdende sluiting van de voorgenomen overeenkomst. Zowel voor toepassing van artikel 16 VWEU als voor toepassing van de artikelen 82 en 87 VWEU moet immers de gewone wetgevingsprocedure worden gevolgd, dat wil zeggen dat met name de goedkeuring van het Parlement krachtens artikel 218, lid 6, onder a), v), VWEU vereist is.
34.
Ik geef het Hof in overweging het verzoek om advies op alle onderdelen ontvankelijk te verklaren.
35.
Algemeen zij in herinnering gebracht dat, overeenkomstig artikel 218, lid 11, VWEU en de rechtspraak van het Hof, het advies van het Hof kan worden ingewonnen over de vraag of een „voorgenomen overeenkomst” (
17
) verenigbaar is met de regels ten gronde van de Verdragen of met de regels die de omvang van de bevoegdheden van de Unie en van haar instellingen bepalen, daaronder begrepen de vragen betreffende de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten voor het sluiten van een bepaalde overeenkomst met een derde land (
18
), zoals wordt bevestigd door artikel 196, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
36.
Het lijdt dus geen twijfel – hetgeen alle betrokkenen overigens toegeven – dat het verzoek om advies, voor zover het betrekking heeft op de verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met de bepalingen van materieel recht van primair Unierecht, daaronder begrepen de bepalingen van het Handvest die dezelfde waarde hebben als de Verdragen, ontvankelijk is. (
19
)
37.
Naar mijn oordeel is dat mede het geval voor de tweede vraag, betreffende de bepaling van de juiste rechtsgrondslag voor de handeling waarmee de Raad de voorgenomen overeenkomst zal sluiten.
38.
Zoals de Franse regering en de Raad hebben betoogd, betwijfelt niemand dat de Unie in het onderhavige geval de bevoegdheid heeft om de voorgenomen overeenkomst goed te keuren. Deze vraag komt overigens in het verzoek om advies niet aan de orde.
39.
Ik wil er echter op wijzen dat het Hof zich in het kader van het onderzoek van eerdere verzoeken om advies reeds bereid heeft verklaard te antwoorden op de vraag betreffende de keuze van de juiste rechtsgrondslag voor de handeling tot sluiting van voorgenomen overeenkomsten. (
20
) Dat standpunt berustte in hoofdzaak op twee hoofdoverwegingen, die nauw met elkaar samenhangen.
40.
In de eerste plaats is de keuze van de juiste rechtsgrondslag voor de handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst „van constitutioneel belang” (
21
), aangezien de Unie enkel over attributieve bevoegdheden beschikt en zij dus de internationale overeenkomsten die deel moeten gaan uitmaken van haar rechtsorde moet kunnen baseren op een bepaling van de Verdragen die haar machtigt tot het goedkeuren van die handelingen. De keuze van een onjuiste rechtsgrondslag kan derhalve de handeling tot sluiting zelf ongeldig maken en daarmee ook de instemming van de Unie om aan de betrokken overeenkomst gebonden te zijn. (
22
)
41.
In de tweede plaats kunnen er uiteindelijk complicaties ontstaan indien de gelegenheid om de keuze van de juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van een ontwerpovereenkomst te onderzoeken in het kader van de voorlegging aan het Hof niet wordt aangegrepen. Zowel op het niveau van de Unie als volkenrechtelijk kunnen zich complicaties voordoen indien de handeling tot sluiting van de overeenkomst nadien ongeldig wordt verklaard wegens een onjuiste rechtsgrondslag. De preventieve procedure van artikel 218, lid 11, VWEU heeft juist tot doel, dergelijke complicaties in het belang van de overeenkomstsluitende partijen te voorkomen. (
23
)
42.
Zonder het bestaan van die rechtspraak te ontkennen, betogen de Franse regering en de Raad, kort weergegeven, dat geen van de juridische complicaties die het Hof in zijn eerdere adviezen ter sprake heeft gebracht zich in het onderhavige geval zal kunnen voordoen. Zij zijn van oordeel dat in de onderhavige zaak de eventuele keuze van artikel 16 VWEU als materiële rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst, zoals door de Raad wordt bepleit in zijn verzoek om advies, geen gevolgen zou hebben voor de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten en evenmin zou leiden tot een „andere wetgevingsprocedure” dan die welke in het onderhavige geval door de Raad en de Commissie is gevolgd, in de zin van genoemde adviezen.
43.
Dat betoog is niet overtuigend.
44.
De door het Hof respectievelijk in punt 5 van advies 2/00 van 6 december 2001 (EU:C:2001:664) en in punt 110 van advies 1/08 van 30 november 2009 (EU:C:2009:739) in het licht gestelde situaties zijn slechts voorbeelden van situaties waarin de keuze van een onjuiste rechtsgrondslag de instemming van de Unie om aan de overeenkomst die zij heeft ondertekend gebonden te zijn kan aantasten of juridische problemen, intern of in de externe betrekkingen van de Unie, kan doen ontstaan. De twee situaties die in die punten van de twee adviezen worden vermeld – de situatie waarin de Unie zich heeft verbonden zonder dat het Verdrag haar voldoende bevoegdheid toekent om een overeenkomst in haar geheel te ratificeren, hetgeen erop zou neerkomen dat de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten aan de orde wordt gesteld, en de situatie waarin de juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting in een andere wetgevingsprocedure voorziet dan de door de instellingen daadwerkelijk gevolgde procedure – worden voorafgegaan door de uitdrukking „dit is met name het geval”. Andere situaties waarin zich intern binnen de Unie of in de internationale betrekkingen juridische moeilijkheden voordoen, zijn dus niet uitgesloten.
45.
Vervolgens mag niet uit het oog worden verloren dat de adviesprocedure een niet-contentieuze, preventieve procedure is. (
24
) Dit aspect rechtvaardigt mijns inziens dat het Hof een zekere soepelheid toont met betrekking tot het onderzoek van de ontvankelijkheid van een vraag in verband met de juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van een voorgenomen overeenkomst.
46.
Zo dient het Hof zich naar mijn oordeel in het stadium van de ontvankelijkheid eenvoudig af te vragen of er, ingeval het de gestelde vraag niet beantwoordt, een ernstig gevaar bestaat dat de handeling tot sluiting van de overeenkomst nadien – op een grond die identiek is aan de in het verzoek om advies genoemde grond – ongeldig wordt verklaard, welke situatie moeilijkheden intern binnen de Unie of in de externe betrekkingen doet ontstaan die met de adviesprocedure hadden kunnen worden voorkomen.
47.
Ik ben ervan overtuigd dat dat gevaar in casu niet kan worden uitgesloten.
48.
Zoals hierna namelijk zal blijken, zijn de argumenten die het Parlement aanvoert voor het standpunt dat artikel 16 VWEU de juiste materiële rechtsgrondslag voor de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst vormt, zeer serieus. Naar mijn oordeel zijn zij ook ten dele gegrond.
49.
Wanneer op dit argument in de onderhavige procedure niet wordt geantwoord, zou dat het Parlement ertoe kunnen brengen de geldigheid van de handeling tot sluiting van de overeenkomst aan te vechten, of in voorkomend geval ertoe kunnen leiden dat een nationale rechterlijke instantie waarbij een particulier beroep heeft ingesteld omdat hij benadeeld is doordat zijn PNR‑gegevens aan de bevoegde Canadese autoriteit zijn doorgegeven, zich tot het Hof wendt met het verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van de overeenkomst en van de handeling tot sluiting ervan.
50.
Overigens vergoelijken de Franse regering en de Raad mijns inziens ten onrechte de gevolgen van ongeldigverklaring van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst ingeval uiteindelijk na een beroep tot nietigverklaring of een prejudiciële verwijzing mocht blijken dat die handeling, zoals het Parlement betoogt, enkel artikel 16 VWEU als rechtsgrondslag kon hebben.
51.
Zoals ik hierna nog zal bespreken – en ook in sommige schriftelijke opmerkingen is dit ter sprake gebracht – zal, wanneer artikel 16 VWEU als enige rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst wordt beschouwd, daarmee de positie van het Koninkrijk Denemarken, van Ierland en van het Verenigd Koninkrijk van Groot Brittannië en Noord-Ierland worden gewijzigd. Die staten zullen dan rechtstreeks en automatisch gebonden zijn aan de overeenkomst, anders dan in artikel 29 van de voorgenomen overeenkomst is bepaald. Wat inzonderheid het Koninkrijk Denemarken betreft, iedere internationale verbintenis die het, naast de voorgenomen overeenkomst, eventueel mocht zijn aangegaan met Canada, zou dan onrechtmatig zijn omdat die lidstaat niet meer over de voor het aangaan van een dergelijke verbintenis noodzakelijke bevoegdheid zou beschikken.
52.
Naar analogie van hetgeen het Hof in punt 47 van advies 1/13 van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303) heeft overwogen, lijkt het mij naar verhouding dan ook bijzonder wenselijk dat het Hof de tweede vraag van het onderhavige verzoek om advies beantwoordt, onder meer ter vermijding van de juridische complicaties die zouden kunnen ontstaan door situaties waarin een lidstaat internationale verbintenissen zou aangaan zonder daartoe gerechtigd te zijn, terwijl hij volgens het recht van de Unie niet meer de bevoegdheid zou hebben die noodzakelijk is om een dergelijke verbintenis aan te gaan of uit te voeren.
53.
Ik geef het Hof dan ook in overweging de door het Parlement in zijn verzoek om advies gestelde tweede vraag ontvankelijk te verklaren.
54.
Aangezien die vraag de formele geldigheid van de handeling tot sluiting raakt en tot een analyse van de doelstellingen en de inhoud van de voorgenomen overeenkomst noopt, zal ik ze behandelen alvorens in te gaan op de vraag betreffende de verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met de bepalingen van het VWEU en de in het Handvest verankerde rechten.
VI – De juiste rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst (tweede vraag)
A – Samenvatting van de argumenten van het Parlement en van de overige belanghebbende partijen
55.
Het Parlement en de overige belanghebbende partijen die opmerkingen hebben ingediend zijn het erover eens dat, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof, de keuze van de rechtsgrondslag moet berusten op objectieve criteria die vatbaar zijn voor rechterlijk toezicht. Tot die objectieve criteria behoren mede het doel en de inhoud van de betrokken handeling.
56.
Het Parlement beklemtoont dat de voorgenomen overeenkomst twee, in artikel 1 ervan genoemde doelstellingen heeft. Het hoofddoel van de voorgenomen overeenkomst is echter de bescherming van persoonsgegevens te waarborgen. Volgens het Parlement heeft de voorgenomen overeenkomst gevolgen die vergelijkbaar zijn met die van een „gelijkwaardigheidsbesluit” en strekt zij ter vervanging van besluit 2006/253 van de Commissie, vastgesteld op basis van artikel 25, lid 6, van richtlijn 95/46, waarin die instelling in het kader van de overeenkomst van 2006 het passende niveau van bescherming van aan de CBSA verstrekte PNR‑gegevens heeft vastgelegd. Bovendien strekt de voorgenomen overeenkomst er niet toe om voor de luchtvaartmaatschappijen de verplichting in het leven te roepen PNR‑gegevens aan de Canadese of Europese politieautoriteiten te verstrekken, waardoor de keuze van artikel 82, lid 1, onder d), en van artikel 87, lid 2, onder a), VWEU als materiële rechtsgrondslagen moeilijk te rechtvaardigen is. Ingevolge de rechtspraak rechtvaardigen die vaststellingen, aldus het Parlement, dat de voorgenomen overeenkomst gebaseerd is op de rechtsgrondslag die overeenstemt met het voornaamste doel van de voorgenomen overeenkomst, te weten, in het onderhavige geval, artikel 16 VWEU. De inhoud van de voorgenomen overeenkomst bevestigt dit standpunt. Het Parlement geeft tot slot te kennen dat op grond van artikel 16 VWEU voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens mogen worden vastgesteld binnen het volledige toepassingsgebied van het recht van de Unie, dat van de RVVR daaronder begrepen.
57.
In antwoord op een ter terechtzitting voor het Hof gestelde vraag heeft het Parlement verklaard, voor het geval het Hof mocht oordelen dat de voorgenomen overeenkomst doelstellingen nastreeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, dat het er geen bezwaar tegen had dat de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst op artikel 16, artikel 82, lid 1, onder d), en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU zou zijn gebaseerd.
58.
Behalve de Spaanse regering en de ETGB alsook, subsidiair, de Franse regering, betogen belanghebbende partijen dat de voorgenomen overeenkomst tot doel heeft terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden, en dat gegevensbescherming in wezen slechts een middel ter bereiking van dat doel is. In dit verband herinnert de Commissie eraan dat het Hof in het arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2006:346, punt 56), heeft geoordeeld dat de doorgifte van PNR‑gegevens aan de Verenigde Staten een verwerking was die betrekking had op de openbare veiligheid en de activiteiten van de lidstaten op strafrechtelijk gebied. Bij de keuze van de rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst moet deze logica worden geëerbiedigd.
59.
De meerderheid van die belanghebbende partijen voegt daaraan toe dat indien gegevensbescherming moet worden beschouwd als een doel van de voorgenomen overeenkomst, dat doel slechts bijkomend zou zijn ten opzichte van het hoofddoel, hetgeen dan ook geen invloed zou hebben op de concrete keuze van de rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting. Dienaangaande merken de Raad en de Commissie op dat, aangezien handelingen ter verwezenlijking van sectorale beleidsvormen bepaalde verwerkingen van persoonsgegevens vereisen, zij op de rechtsgrondslag die met de betrokken beleidsvorm overeenstemt moeten berusten en niet op artikel 16 VWEU.
60.
Aangaande de mogelijkheid om artikel 16, artikel 82, lid 1, onder d), en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU als materiële rechtsgrondslagen van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst te cumuleren, betoogt de Franse regering subsidiair, in haar schriftelijke opmerkingen, dat een dergelijke cumulatie zonder meer denkbaar is. Ierland en de Raad staan echter op het tegenovergestelde standpunt. Ter terechtzitting voor het Hof heeft de Raad gepreciseerd dat de stemprocedure binnen de Raad zoals die voortvloeit uit de bepalingen van de Protocollen nr. 21 en nr. 22 aan die mogelijkheid in de weg staat.
B – Analyse
61.
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie, daaronder begrepen een handeling die wordt vastgesteld met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst, berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van die handeling. Indien onderzoek van een handeling van de Unie aantoont dat die handeling een tweeledig doel heeft of twee componenten omvat waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegend component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component. (
25
)
62.
Het Hof aanvaardt echter „bij wijze van uitzondering” dat voor een handeling verschillende rechtsgrondslagen worden gecumuleerd die overeenstemmen met de pluraliteit van doelstellingen of componenten van die handeling, wanneer die doelstellingen of componenten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere. (
26
) In een dergelijk geval gaat het Hof nog na of de keuze van meerdere rechtsgrondslagen uitgesloten kan zijn op grond dat de door de verschillende rechtsgrondslagen beoogde procedures onderling onverenigbaar zijn. (
27
)
63.
Gelet op deze rechtspraak moet worden uitgemaakt of, rekening houdend met doel en inhoud van de voorgenomen overeenkomst, de handeling tot sluiting van die overeenkomst uitsluitend op artikel 82, lid 1, onder d), en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, als materiële rechtsgrondslagen, moet worden gebaseerd, zoals het ontwerpbesluit van de Raad aangeeft en zoals de meerderheid van de belanghebbende partijen betoogt, of dat zij zou moeten worden gebaseerd op artikel 16 VWEU, exclusief of gelezen in samenhang met de twee bovengenoemde artikelen. (
28
)
64.
Op dit laatste punt wil ik erop wijzen dat, anders dan de Raad in zijn schriftelijke opmerkingen uiteen heeft gezet, het Hof naar mijn oordeel, gelet op het feit dat de adviesprocedure een niet-contentieuze en preventieve procedure is, zonder meer bevoegd is om de tweede vraag van het Parlement te onderzoeken vanuit de gezichtshoek van gecumuleerde materiële rechtsgrondslagen, ook al is de vraag niet in die zin geformuleerd. Daar komt bij dat partijen zowel tijdens de schriftelijke behandeling als ter terechtzitting hun standpunt hierover kenbaar hebben kunnen maken.
65.
Dit is te meer van belang aangezien onderzoek van doel en inhoud van de voorgenomen overeenkomst naar mijn oordeel tot de conclusie moet leiden dat deze laatste een tweeledig doel en twee componenten heeft, zonder dat, globaal, de twee doelstellingen noch de verschillende componenten hiërarchisch zijn opgebouwd of kunnen worden losgekoppeld. Deze constatering rechtvaardigt mijns inziens dat de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst artikel 16 en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU als materiële rechtsgrondslagen krijgt, hetgeen impliceert dat de met die twee artikelen bedoelde procedures naast elkaar kunnen bestaan.
1. Doel en inhoud van de voorgenomen overeenkomst
66.
Volgens de tweede alinea van de preambule van de voorgenomen overeenkomst erkennen de overeenkomstsluitende partijen „dat het van belang is om, bij het voorkomen, bestrijden, terugdringen en uitbannen van terrorisme en met terrorisme samenhangende misdrijven en andere zware grensoverschrijdende criminaliteit, de grondrechten en fundamentele vrijheden, met name het recht op privacy en gegevensbescherming, te eerbiedigen”, waaraan in de vierde alinea wordt toegevoegd dat het gebruik van PNR‑gegevens in dit verband een belangrijk instrument is.
67.
Dat er gelijktijdig naar wordt gestreefd, terrorisme en andere zware grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden en het recht op privacy en gegevensbescherming te eerbiedigen, wordt bevestigd door de vijfde en de zesde alinea van de preambule, die uitdrukking geven respectievelijk aan de wil van de overeenkomstsluitende partijen, „de openbare veiligheid te waarborgen”, en de erkenning dat zij „ten aanzien van gegevensbescherming en privacy gemeenschappelijke waarden delen”.
68.
Evenzo volgt uitdrukkelijk uit de vijftiende alinea van de preambule dat Canada heeft toegezegd dat zijn bevoegde autoriteit „PNR‑gegevens verwerkt voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en zware grensoverschrijdende criminaliteit, waarbij de in [de voorgenomen] overeenkomst neergelegde waarborgen inzake de persoonlijke levenssfeer en de bescherming van persoonsgegevens strikt in acht worden genomen”.
69.
De voorgenomen overeenkomst moet Canada dus in staat stellen, PNR‑gegevens te verwerken die door de luchtvaartmaatschappijen die passagiers tussen de Unie en Canada vervoeren worden doorgegeven, teneinde terrorisme en andere zware grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden, maar met eerbiediging van het recht op privacy en bescherming van persoonsgegevens op de wijze als in de voorgenomen overeenkomst zelf voorzien.
70.
Deze noodzakelijke verzoening tussen die twee doelstellingen vindt bevestiging in artikel 1 van de voorgenomen overeenkomst, waarin is bepaald dat de overeenkomstsluitende partijen de voorwaarden vaststellen voor de doorgifte en het gebruik van PNR‑gegevens, „teneinde de veiligheid van het publiek te waarborgen, en [voorschrijven] op welke wijze deze gegevens moeten worden beschermd”.
71.
Onderzoek van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst bevestigt ook dat het middel om terrorisme en andere zware grensoverschrijdende criminaliteit door de doorgifte en de verwerking van PNR‑gegevens te bestrijden, slechts is toegestaan indien de betrokken gegevens voldoende bescherming genieten.
72.
Zo dient Canada ingevolge artikel 3, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst erop toe te zien dat de Canadese bevoegde autoriteit „op basis van deze overeenkomst […] verkregen” PNR‑gegevens „uitsluitend verwerkt met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en zware grensoverschrijdende criminaliteit”. Inzonderheid wordt de Canadese bevoegde autoriteit op grond van artikel 5 van de voorgenomen overeenkomst „[o]nder voorbehoud van de naleving van deze overeenkomst […] geacht ten aanzien van de verwerking en het gebruik van PNR‑gegevens een passend beschermingsniveau te waarborgen in de zin van de relevante EU‑wetgeving inzake gegevensbescherming”.
73.
Evenzo is in de context van de bewaring van PNR‑gegevens en de geleidelijke depersonalisering van die gegevens door ze af te schermen als bedoeld in artikel 16 van de voorgenomen overeenkomst, ingevolge lid 4 van voormeld artikel ongedaanmaking van afscherming door de Canadese autoriteiten slechts toegestaan „indien het op grond van de beschikbare informatie noodzakelijk is om op grond van artikel 3 [van de voorgenomen overeenkomst] onderzoek te verrichten”.
74.
Bovendien mogen op grond van artikel 18, lid 1, en artikel 19, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst PNR‑gegevens slechts aan andere Canadese overheidsinstanties of aan overheidsinstanties van derde landen worden vrijgegeven onder limitatief opgesomde voorwaarden. Zo mogen de gegevens slechts worden vrijgegeven aan overheidsinstanties „waarvan de taken rechtstreeks verband houden met het toepassingsgebied van artikel 3 [van de voorgenomen overeenkomst]” en dienen die instanties waarborgen te bieden „die gelijkwaardig [zijn] aan de in [de voorgenomen] overeenkomst vastgelegde waarborgen”.
75.
Onverminderd het vereiste dat de twee nagestreefde doelstellingen met elkaar moeten worden verzoend, hebben sommige bepalingen van de voorgenomen overeenkomst echter veeleer betrekking op het doel om terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden, en andere veeleer op de noodzaak, afdoende bescherming van persoonsgegevens te waarborgen.
76.
Zo dient Canada, wat specifiek het eerste doel betreft, ingevolge artikel 6, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst in bijzondere gevallen op verzoek van de Europese politiedienst (Europol), het Europees Orgaan ter versterking van de justitiële samenwerking (Eurojust), binnen de grenzen van hun respectieve mandaat, of de politiële of justitiële autoriteiten van een lidstaat van de Unie, PNR‑gegevens of analytische informatie met op grond van de voorgenomen overeenkomst verkregen PNR‑gegevens te verstrekken „wanneer dat in een specifieke zaak noodzakelijk is voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen binnen de Europese Unie van een terroristisch misdrijf of een ernstig grensoverschrijdend misdrijf”. Ingevolge artikel 23, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst werken de overeenkomstsluitende partijen samen „ter bevordering van de samenhang tussen hun regelingen voor de verwerking van PNR‑gegevens, en wel op zodanige wijze dat de veiligheid van de burgers van Canada, de EU en andere staten wordt vergroot”.
77.
Wat de bepalingen betreft die veeleer verband houden met de door de voorgenomen overeenkomst geboden waarborgen op het gebied van gegevensbescherming, bevat deze overeenkomst een reeks regels betreffende gegevensbeveiliging en ‑integriteit (artikel 9 van de voorgenomen overeenkomst), de toegang tot en de correctie of annotatie van de gegevens op verzoek van particulieren (artikelen 12 en 13 van de voorgenomen overeenkomst), het toezicht op de verwerking van PNR‑gegevens en de administratieve en gerechtelijke rechtsmiddelen waarover de betrokken personen beschikken (artikelen 10 en 14 van de voorgenomen overeenkomst).
78.
Gelet op het doel en de inhoud van de voorgenomen overeenkomst heeft deze laatste dus een tweeledig doel en twee hoofdcomponenten, hetgeen uiteindelijk het merendeel van de belanghebbende partijen heeft erkend of in elk geval alsnog heeft toegegeven.
79.
Anders dan de belanghebbende partijen tot staving van tegenovergestelde standpunten hebben betoogd, is het volgens mij niet eenvoudig om te bepalen welke van die twee doelstellingen de overhand heeft.
80.
Zoals ik met de beschrijving van het doel en de inhoud van de voorgenomen overeenkomst heb getracht aan te tonen, moeten die twee doelstellingen tegelijkertijd worden nagestreefd en zijn zij uiteindelijk onlosmakelijk met elkaar verbonden. Aan de ene kant zijn, zoals ik heb beklemtoond, de doorgifte en de verwerking van PNR‑gegevens aan de Canadese bevoegde autoriteit voor de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst uiteengezette doeleinden slechts toegestaan indien zij gepaard gaan met afdoende gegevensbescherming, in de zin van het recht van de Unie op het betrokken gebied, overeenkomstig artikel 5 van de voorgenomen overeenkomst. Met andere woorden, indien die bescherming niet gewaarborgd is, kan de in de voorgenomen overeenkomst voorziene doorgifte van PNR‑gegevens niet rechtmatig plaatsvinden. Aan de andere kant zijn de waarborgen die de voorgenomen overeenkomst in termen van bescherming van persoonsgegevens voorziet slechts noodzakelijk op grond dat de PNR‑gegevens ingevolge de Canadese wetgeving en de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst aan de bevoegde Canadese autoriteit moeten worden doorgegeven. Zoals blijkt uit meerdere bepalingen – zoals de artikelen 16, 18 en 19 – van de voorgenomen overeenkomst, strekt deze er dus toe, het veiligheidsaspect te verzoenen met het streven naar bescherming van de grondrechten van de betrokken personen, zeer in het bijzonder het streven naar bescherming van hun persoonsgegevens.
81.
Gelet op een en ander zijn naar mijn oordeel de twee doelstellingen en de twee componenten onlosmakelijk met elkaar verbonden, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere.
82.
Deze beoordeling wordt niet ontkracht door het argument dat de Commissie ontleent aan punt 56 van het arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2006:346), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de doorgifte van PNR‑gegevens aan de Verenigde Staten een verwerking was die betrekking had op de openbare veiligheid en de activiteiten van de lidstaten op strafrechtelijk gebied.
83.
In de eerste plaats immers heeft de onderhavige procedure betrekking op de voorgenomen overeenkomst met Canada en niet op de eerste overeenkomst die in 2004 met de Verenigde Staten is gesloten en het gelijkwaardigheidsbesluit van de Commissie uit hetzelfde jaar, waarop de door het Parlement ingestelde beroepen tot nietigverklaring betrekking hadden.
84.
Voorts, maar vooral, is de lezing door de Commissie een lezing buiten de context van de constatering door het Hof in dat punt van het arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2006:346), dat zoals gezegd ruime tijd vóór de vaststelling van het Verdrag van Lissabon is uitgesproken.
85.
Het Hof was namelijk door het Parlement gevraagd om onder meer te bepalen of de Commissie een gelijkwaardigheidsbesluit op basis van artikel 25 van richtlijn 95/46 mocht vaststellen betreffende het juiste niveau van bescherming van persoonsgegevens in PNR‑dossiers die werden doorgegeven aan de Verenigde Staten, terwijl artikel 3, lid 2, van die richtlijn uitdrukkelijk van haar werkingssfeer uitsluit de verwerking die met het oog op, inzonderheid, de veiligheid van de staat en de activiteiten van de staat op strafrechtelijk gebied geschiedt. Het Hof heeft, logischerwijs, een ontkennend antwoord gegeven. De verwerking van PNR‑gegevens in de context van de overeenkomst met de Verenigde Staten kon immers niet in verband worden gebracht met het verrichten van diensten, maar vond plaats in de door de overheidsinstanties gecreëerde context van de openbare veiligheid, die niet onder de werkingssfeer van richtlijn 95/46 viel. (
29
)
86.
Deze beoordeling betekent geenszins dat het Hof definitief heeft beslist over het doel van de PNR‑overeenkomsten, daaronder begrepen, zoals is betoogd, die van de voorgenomen overeenkomst, laat staan dat het definitief zou hebben geoordeeld dat die overeenkomsten uitsluitend, hoofdzakelijk of voornamelijk de bestrijding van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit tot doel hebben, zoals de Commissie ten onrechte insinueert.
87.
De constatering door het Hof in het arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2006:346), betekent uiteraard evenmin dat het Hof, door zich uit te spreken over de materiële werkingssfeer van richtlijn 95/46, bij dezelfde gelegenheid anticiperend dat van artikel 16 VWEU zou hebben afgebakend.
88.
Tot staving van haar standpunt dat het veiligheidsaspect van de voorgenomen overeenkomst de overhand heeft en dus de gekozen rechtsgrondslag rechtvaardigt, tracht de Commissie bovendien een analogie te leggen tussen de onderhavige zaak en die waarin het arrest van 6 mei 2014, Commissie/Parlement en Raad (C–43/12, EU:C:2014:298), is gewezen.
89.
In die zaak, waarin het ging om de bepaling van de juiste rechtsgrondslag van richtlijn 2011/82/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen (
30
), heeft het Hof, na te hebben uiteengezet dat het overwegende doel van die richtlijn bestaat in de verbetering van de verkeersveiligheid (en dus van de veiligheid van het vervoer), verklaard dat het bij die richtlijn ingestelde systeem van informatie-uitwisseling „het instrument is waarmee de richtlijn [dat] doel […] nastreeft”. (
31
) De richtlijn had dus niet moeten worden vastgesteld op basis van artikel 87, lid 2, VWEU (politiële samenwerking), maar op basis van artikel 91, lid 1, onder c), VWEU, dat valt onder de titel vervoersbeleid.
90.
Ik ben bereid te aanvaarden dat de twee situaties ten dele analoog zijn, maar dat brengt geen wijziging in de constatering dat de voorgenomen overeenkomst een tweeledig doel en twee componenten heeft, die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Zo doet de omstandigheid dat de doorgifte van PNR‑gegevens ten behoeve van de Canadese bevoegde autoriteit voor de overeenkomstsluitende partijen het instrument kan vormen ter bereiking van het met de voorgenomen overeenkomst nagestreefde doel van openbare veiligheid, niet af aan de constatering dat het doel van de voorgenomen overeenkomst, zoals onder meer beschreven in artikel 1 van die overeenkomst, tweeledig is. Overigens houdt de bijzonderheid van de voorgenomen overeenkomst, die haar juist onderscheidt van richtlijn 2011/82, verband met de omstandigheid dat de maximale doeltreffendheid van de doorgifte van PNR‑gegevens die wordt nagestreefd ter bereiking van de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst vermelde doelstellingen, in evenwicht moet worden gebracht met de in die overeenkomst voorziene waarborgen op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens, die juist verband houden met de tweede doelstelling van deze laatste.
91.
Tot slot zijn evenmin overtuigend de argumenten van het Parlement tot staving van zijn standpunt dat het „zwaartepunt” van de voorgenomen overeenkomst overwegend wordt gevormd door de waarborgen die de bepalingen ervan de passagiers op het gebied van de bescherming van hun PNR‑gegevens bieden, wat zou rechtvaardigen dat het besluit tot sluiting van die handeling uitsluitend is gebaseerd op artikel 16 VWEU.
92.
In de eerste plaats is het onjuist om te beweren dat de voorgenomen overeenkomst de luchtvaartmaatschappijen niet verplicht om de PNR‑gegevens aan de Canadese autoriteit door te geven ten behoeve van de verwerking ervan voor de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst genoemde doeleinden. Het Parlement brengt in zijn schriftelijke opmerkingen weliswaar terecht naar voren dat artikel 4, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst bepaalt dat de Unie er enkel zorg voor draagt dat luchtvaartmaatschappijen „er niet van worden weerhouden” PNR-gegevens door te geven aan de Canadese bevoegde autoriteit, maar uit de gecombineerde uitlegging van dat artikel, dat het opschrift „Verstrekking van PNR‑gegevens” draagt, en van de artikelen 5 (
32
), 20 (
33
) en 21 (
34
) van de voorgenomen overeenkomst blijkt, zoals het Parlement in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof overigens heeft toegegeven, dat de luchtvaartmaatschappijen gerechtigd en in de praktijk gehouden zijn, de Canadese bevoegde autoriteit stelselmatig toegang te verlenen tot de PNR‑gegevens voor de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst vermelde doeleinden.
93.
In de tweede plaats kan het doel van de voorgenomen overeenkomst niet hoofdzakelijk worden gelijkgesteld aan een gelijkwaardigheidsbesluit, vergelijkbaar met het besluit dat de Commissie in het kader van de overeenkomst van 2006 had vastgesteld. (
35
) Zoals gezegd toont zowel het doel als de inhoud van de voorgenomen overeenkomst aan dat deze laatste de twee doelstellingen die zij nastreeft beoogt te verzoenen en dat die twee doeleinden onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
94.
Wat is dus het gevolg van die constatering voor de bepaling van de rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst?
2. De juiste rechtsgrondslag
95.
Zoals ik al zei, staat vast dat het ontwerpbesluit van de Raad strekkende tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst is gebaseerd op artikel 82, lid 1, onder d), en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, die beide vallen onder titel V van het derde deel van het VWEU, betreffende de RVVR.
96.
Gelet op de hierboven omschreven – onlosmakelijk met elkaar verbonden – twee doelstellingen en twee componenten van de voorgenomen overeenkomst, zijn die materiële rechtsgrondslagen stellig, althans ten dele, pertinent, maar ontoereikend. Naar mijn oordeel zijn er termen aanwezig en is het mogelijk, gelet op de rechtspraak, de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU te baseren.
a) Relevantie van artikel 82, lid 1, onder d, en artikel 87, lid 2, onder a, VWEU
97.
Wat het eerste punt betreft, te weten de relevantie van artikel 82, lid 1, onder d), en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, moet er allereerst overeenstemming over bestaan dat een RVVR niet kan worden gecreëerd zonder dat de Unie haar externe bevoegdheid kan uitoefenen.
98.
Buiten het geval van overeenkomsten met het oog op overname bedoeld in artikel 79, lid 3, VWEU, dat betrekking heeft op het immigratiebeleid en in het onderhavige geval irrelevant is, is aan de Unie geen – algemene – expliciete externe bevoegdheid op het gebied van de RVVR toegekend. Op grond van artikel 216, lid 1, VWEU mag de Unie echter internationale overeenkomsten sluiten, mede op het gebied van de politiële samenwerking en/of de justitiële samenwerking in strafzaken, onder meer wanneer dat noodzakelijk is om een van de in de Verdragen bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
99.
Geen der belanghebbende partijen stelt die mogelijkheid aan de orde. Naar mijn oordeel mag het Hof het echter niet laten bij die constatering, en zou het in het te geven advies nader stil moeten staan die deze kwestie.
100.
Voor erkenning van de externe bevoegdheid van de Unie op het gebied van de RVVR moet de uitoefening van die bevoegdheid op het gebied van de politiële samenwerking en de gerechtelijke samenwerking in strafzaken aan de doelstellingen die met de RVVR worden nagestreefd kunnen worden gekoppeld.
101.
Die doelstellingen zijn opgesomd in artikel 3, lid 2, VEU en in artikel 67 VWEU. De eerste van die bepalingen preciseert dat „[d]e Unie […] haar burgers een [RVVR] zonder binnengrenzen [biedt], waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, […] en voorkoming en bestrijding van criminaliteit”. Artikel 67 VWEU, dat hoofdstuk 1 van titel V van het derde deel van het VWEU opent, bepaalt in lid 3 dat „[d]e Unie […] ernaar [streeft] een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, door middel van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en van racisme en vreemdelingenhaat, maatregelen inzake coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten in strafzaken en andere bevoegde autoriteiten […]”.
102.
Zoals advocaat-generaal Bot terecht heeft opgemerkt in zijn conclusie van 30 januari 2014 in de zaak Parlement/Raad (C–658/11, EU:C:2014:41, punten 111 en 112), is de externe dimensie van de RVVR functioneel en dient zij als middel voor de in die bepalingen opgenomen doelstellingen. Hoewel bijgevolg de totstandbrenging van de RVVR een extern optreden van de Unie kan vereisen, kan een overeenkomst alleen dan onder de RVVR vallen wanneer zij een nauw verband vertoont met de vrijheid, de veiligheid en de rechtvaardigheid binnen de Unie, anders gezegd wanneer er een rechtstreeks verband is tussen de doelstelling van interne veiligheid van de Unie en de justitiële en/of politiële samenwerking die buiten de Unie wordt ontwikkeld. (
36
)
103.
In een andere context, maar in dezelfde zin, heeft het Hof bij de uitlegging van artikel 87, lid 2, VWEU in het licht van artikel 67 VWEU gepreciseerd dat een handeling gelet op het doel en de inhoud ervan slechts kan worden vastgesteld op de grondslag van eerstgenoemd artikel indien zij rechtstreeks aansluit bij de in artikel 67 VWEU vermelde doelstellingen. (
37
)
104.
Dat is volgens mij met de voorgenomen overeenkomst inderdaad het geval.
105.
Die overeenkomst is immers in de eerste plaats van toepassing op de doorgifte, de verwerking en het gebruik van PNR‑gegevens ten behoeve van de openbare veiligheid en de activiteiten van de staat op strafrechtelijk gebied (
38
), meer in het bijzonder het voorkomen en opsporen van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit, daaronder begrepen de erop betrekking hebbende onderzoeken en vervolgingen. Volgens artikel 1 van de voorgenomen overeenkomst strekt deze er onder meer toe, „de veiligheid van het publiek te waarborgen”, waartoe uiteraard ook behoort de veiligheid van de burgers van de Unie, meer bepaald zij die gebruikmaken van de luchtverbindingen tussen Canada en de Europese Unie. (
39
) Voor het overige bepaalt artikel 6, punt 2, van de voorgenomen overeenkomst dat Canada, op verzoek van onder meer een politiële of justitiële autoriteit van een lidstaat van de Unie, PNR‑gegevens of analytische informatie met op grond van deze overeenkomst verkregen PNR‑gegevens verschaft wanneer dat in een specifieke zaak noodzakelijk is voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen „binnen de Europese Unie” van een terroristisch misdrijf of een ernstig grensoverschrijdend misdrijf.
106.
In de tweede plaats worden de PNR‑gegevens aanvankelijk door de luchtvaartmaatschappijen verzameld en doorgegeven, maar de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst vormen een door de overheid voor repressieve doeleinden ingesteld rechtskader. (
40
) Zoals gezegd voert de voorgenomen overeenkomst hiermee regels in voor de toegang van de Canadese bevoegde autoriteiten tot de PNR‑gegevens en/of analytische informatie met dergelijke gegevens, alsook de latere doorgifte van die gegevens, onder meer aan de bevoegde politiële en justitiële autoriteiten van de Unie en haar lidstaten en van derde landen, inzonderheid voor de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst vermelde doeleinden. Voor het overige is tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof duidelijk gebleken dat de in artikel 16, leden 1 en 5, van de voorgenomen overeenkomst opgenomen bepaling dat de PNR‑gegevens vijf jaar moeten worden bewaard, tot doel heeft, onderzoeken, vervolgingen en gerechtelijke procedures in verband met in het bijzonder zware grensoverschrijdende criminaliteit mogelijk te maken en te vergemakkelijken. Gelet op de zeer open formulering van artikel 16, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst kunnen die onderzoeken en vervolgingen zeer goed mede omvatten onderzoeken en vervolgingen door de politiële en justitiële autoriteiten van de lidstaten van de Unie. Die regels vallen in beginsel onder het door de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken gedekte gebied. (
41
)
107.
Hieruit kan in de eerste plaats worden geconcludeerd dat artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, waar het de maatregelen betreft die het Parlement en de Raad op het gebied van „de verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van relevante informatie” kunnen treffen ten behoeve van de politiële samenwerking op het gebied van „het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten” bedoeld in artikel 87, lid 1, VWEU, een juiste rechtsgrondslag voor de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst vormt. Ik voeg hier ten overvloede aan toe dat die samenwerking en die uitwisseling niet noodzakelijkerwijs hoeven plaats te vinden tussen autoriteiten die naar nationaal recht uitdrukkelijk worden aangeduid als politiële autoriteiten stricto sensu. Artikel 87, lid 1, VWEU betrekt immers in bijzonder ruime zin „alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten […] met inbegrip van de politie, de douane en andere […] wetshandhavingsdiensten” (
42
) bij de politiële samenwerking en in de context van de externe dimensie van de RVVR is op grond van die uitdrukking samenwerking met de CBSA met het doel, de interne veiligheid van de Unie te waarborgen, zonder meer toegestaan.
108.
Aangaande in de tweede plaats het aspect „justitiële samenwerking in strafzaken” van de voorgenomen overeenkomst moet naar mijn oordeel, ondanks de in de punten 105 en 106 van de onderhavige conclusie op de voorgrond geplaatste aspecten, worden betwijfeld of de voorgenomen overeenkomst een maatregel kan vormen die er rechtstreeks toe bijdraagt „in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen” in de zin van artikel 82, lid 1, onder d), VWEU. Zoals onder meer door de regering van het Verenigd Koninkrijk is opgemerkt in haar antwoord op een van de schriftelijke vragen van het Hof, kan de voorgenomen overeenkomst slechts in bepaalde gevallen een dergelijke samenwerking tussen de justitiële autoriteiten van de lidstaten bevorderen. Die samenhang hangt echter af van een aantal feitelijke en juridische parameters, die buiten het bestek van de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst vallen. De samenwerking tussen de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten is dus kennelijk slechts het indirecte gevolg van het door de voorgenomen overeenkomst ingevoerde kader. Het feit dat artikel 6 van de voorgenomen overeenkomst niet enkel de bevoegde Canadese autoriteit, maar meer in het algemeen „Canada” verplicht, PNR‑gegevens of analytische informatie aan de justitiële autoriteiten van de lidstaten te verstrekken, zou aldus kunnen worden begrepen dat die verplichting ook geldt voor de justitiële autoriteiten van die derde staat. Gesteld echter dat die uitlegging juist is en dat uitwisseling van PNR‑gegevens tussen justitiële autoriteiten denkbaar is, is het zo dat de voorgenomen overeenkomst in haar huidige redactie er niet daadwerkelijk toe bijdraagt, de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen. Volgens mij zou artikel 82, lid 1, onder d), VWEU slechts een aanvullende rechtsgrondslag voor de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst kunnen vormen indien het Hof een gullere uitlegging zou geven aan artikel 82, lid 1, onder d), VWEU, in voorkomend geval gelezen in samenhang met artikel 67, lid 3, VWEU, bepalende dat de Unie „ernaar [streeft] een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, door middel van […] maatregelen inzake coördinatie en samenwerking tussen de […] justitiële autoriteiten […] en andere bevoegde autoriteiten”, of indien de overeenkomstsluitende partijen de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst in die zin zouden wijzigen dat de justitiële dimensie van de voorgenomen overeenkomst directer in aanmerking wordt genomen.
109.
Ik voeg hieraan toe dat het oordeel dat 82, lid 1, onder d), VWEU geen geldige grondslag kan zijn voor de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst, niet wordt ontkracht door de door sommige belanghebbende partijen vermelde omstandigheid dat de besluiten van Raad houdende respectievelijk sluiting van de PNR‑overeenkomsten met Australië en de Verenigde Staten op die bepaling, juncto artikel 87, lid 2, onder a), VWEU berusten. (
43
) Volgens vaste rechtspraak is voor de toetsing van de rechtsgrondslag van de aan de orde zijnde handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst namelijk niet relevant, welke rechtsgrondslag is gekozen voor de vaststelling van andere handelingen van de Unie met, in voorkomend geval, soortgelijke kenmerken. (
44
)
110.
Bij de huidige stand van de redactie van de voorgenomen overeenkomst ben ik dan ook van oordeel dat artikel 87, lid 2, onder a), VWEU een juiste rechtsgrondslag voor de handeling tot sluiting van die overeenkomst vormt.
111.
Die materiële rechtsgrondslag, die in de ontwerphandeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst geldig is vermeld, is volgens mij echter ontoereikend om de Unie die overeenkomst te laten sluiten.
b) De noodzaak om de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst te baseren op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU
112.
Zoals het Parlement terecht in zijn verzoek om advies heeft opgemerkt, wordt in artikel 87, lid 2, onder a), VWEU niet bepaald – en overigens evenmin, algemeen, in titel V van het derde deel van het VWEU, betreffende de RVVR – dat regels op het gebied van de persoonsbescherming worden vastgesteld.
113.
Zoals ik hiervóór heb aangetoond, is een van de voornaamste doeleinden van de voorgenomen overeenkomst juist, zoals artikel 1 ervan aangeeft, voor te schrijven „op welke wijze” de PNR‑gegevens van passagiers die gebruikmaken van de luchtverbindingen tussen Canada en de Europese Unie „moeten worden beschermd”. Zoals ik al aangaf, wordt dat doel bevestigd door de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, meer bepaald door de bepalingen in het hoofdstuk „Waarborgen voor de verwerking van PNR‑gegevens”, dat de artikelen 7 tot en met 21 van de voorgenomen overeenkomst omvat.
114.
In die context moet het optreden van de Unie mijns inziens noodzakelijkerwijs berusten op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU, op grond waarvan, zoals gezegd, het Parlement en de Raad de voorschriften vaststellen betreffende de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door onder meer de lidstaten, bij de uitoefening van activiteiten die binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen, alsmede de voorschriften betreffende het vrij verkeer van die gegevens. Drie hoofdredenen rechtvaardigen deze benadering.
115.
Om te beginnen moet, zoals ook in de hierboven gevolgde redenering met betrekking tot de externe dimensie van de RVVR, de Unie overeenkomstig artikel 216, lid 1, VWEU bevoegd worden geacht tot het sluiten van een internationale overeenkomst met een derde land die tot doel heeft de vaststelling van regels voor de bescherming van persoonsgegevens, wanneer dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een van de met de Verdragen beoogde doelstellingen, in de onderhavige zaak die van artikel 16 VWEU. Dat is het geval met de voorgenomen overeenkomst, waarvan een van de voornaamste doelstellingen in hoofdzaak inhoudt dat de middelen worden voorgeschreven om de bescherming van de PNR‑gegevens te waarborgen van passagiers die de luchtverbindingen tussen Canada en de Europese Unie gebruiken. Voor het overige lijdt het naar mijn oordeel geen twijfel dat de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst moeten worden aangemerkt als „voorschriften” betreffende de bescherming van persoonsgegevens in de zin van artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU, dat tot doel heeft de overeenkomstsluitende partijen te binden.
116.
Vervolgens is het zo dat, anders dan het geval was met het oude artikel 286 EG, artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU, dat staat in titel II van het eerste deel van dat Verdrag, met het opschrift „Algemeen toepasselijke bepalingen”, de rechtsgrondslag dient te vormen van alle voorschriften die op het niveau de Unie worden vastgesteld met betrekking tot de bescherming van natuurlijke personen op het gebied van de verwerking van hun persoonsgegevens, daaronder begrepen die in het kader van de vaststelling van maatregelen vallende onder de bepalingen van het VWEU betreffende de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Zoals de tweede alinea van voormeld artikel aangeeft, moeten immers enkel de voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens die in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid worden vastgesteld, op artikel 39 VEU worden gebaseerd. Deze uitlegging van artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU wordt in de eerste plaats bevestigd doordat iedere verwijzing naar de eventuele vaststelling van voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens op basis van artikel 87, lid 2, onder a), VWEU ontbreekt. In dit verband wil ik eraan herinneren dat vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, artikel 30, lid 1, onder b), VEU daarentegen bepaalde dat gezamenlijk optreden op het gebied van politiële samenwerking onder meer kon omvatten de verwerking, de analyse en de uitwisseling van relevante informatie, „onder voorbehoud van passende bepalingen inzake de bescherming van persoonsgegevens”, welke formulering de Raad overigens heeft gemachtigd, kaderbesluit 2008/977/JBZ van 27 november 2008 over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, vast te stellen. (
45
) Voorts moet erop worden gewezen – ik zal hier later op terugkomen – dat de Protocollen nr. 21 en nr. 22 de mogelijkheid vermelden dat op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU gebaseerde regels worden vastgesteld in het kader van de uitoefening van activiteiten die vallen onder hoofdstukken van het VWEU betreffende de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.
117.
Hieruit volgt – en daarmee wordt iedere twijfel gelet op de dubbelzinnigheid van het standpunt van de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen weggenomen – dat tussen artikel 16 VWEU enerzijds en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU en artikel 82, lid 1, onder d), VWEU anderzijds geen hiërarchische verhoudingen „lex generalis – lex specialis” kunnen bestaan. Zoals met name uit bovenvermelde protocollen blijkt, hebben de hoge verdragsluitende partijen de eventualiteit overwogen dat een handeling van de Unie tegelijkertijd op die drie artikelen kan worden gebaseerd, juist omdat die bepalingen aparte toepassingsgebieden hebben.
118.
Zoals tot slot onder meer het Parlement, de Commissie en de ETGB in hun respectieve antwoorden op een schriftelijke vraag van het Hof hebben betoogd, kan niet in twijfel worden getrokken dat artikel 16 VWEU als rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst pertinent is op grond dat de beschermende maatregelen die op grond van dat artikel kunnen worden getroffen betrekking hebben op de verwerking van gegevens door de autoriteiten van een lidstaat en niet, zoals in het onderhavige geval, op de doorgifte van door particuliere entiteiten (de luchtvaartmaatschappijen) verzamelde gegevens aan een derde land.
119.
Zoals advocaat-generaal Léger reeds opmerkte, verschilt de krachtens de gezamenlijke bepalingen van de artikelen 4, 5, 20 en 21 van de voorgenomen overeenkomst op een luchtvaartmaatschappij rustende verplichting, een reeks PNR‑gegevens rechtstreeks door te geven aan Canada, „niet fundamenteel van een rechtstreekse uitwisseling van gegevens tussen overheidsinstanties”. (
46
) Aangezien het Hof voorts heeft verklaard dat onder de definitie van „verwerking van gegevens” in de zin van richtlijn 95/46 mede valt de doorgifte van persoonsgegevens in de particuliere sector vanuit een lidstaat naar een derde land (
47
), zou een strikt letterlijke uitlegging van de nieuwe rechtsgrondslag – artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU – erop neerkomen dat het stelsel van bescherming van persoonsgegevens wordt verbrokkeld. Een dergelijke uitlegging lijkt in te druisen tegen de bedoeling van de hoge verdragsluitende partijen, een – in beginsel – unieke rechtsgrondslag te creëren die de Unie uitdrukkelijk machtigt, voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens van natuurlijke personen uit te vaardigen. Dat zou dus een moeilijk te verklaren achteruitgang ten opzichte van het op de Verdragsbepalingen betreffende de interne markt gebaseerde voorgaande stelsel zijn. Door deze zuiver letterlijke uitlegging van artikel 16 VWEU zou deze bepaling bijgevolg een groot deel van haar nuttig effect worden ontnomen.
120.
Gelet op de doelstellingen en de componenten van de voorgenomen overeenkomst, die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, moet de handeling tot sluiting van die overeenkomst naar mijn oordeel dan ook op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU en 87, lid 2, onder a), VWEU als materiële rechtsgrondslagen berusten.
121.
Wanneer een handeling van de Unie op meerdere rechtsgrondslagen berust, moeten volgens de rechtspraak de aan de verschillende betrokken rechtsgrondslagen verbonden procedures verenigbaar zijn. (
48
)
122.
In casu bepaalt zowel artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU als artikel 87, lid 2, onder a), VWEU dat het Parlement en de Raad, om de in die twee artikelen bedoelde maatregelen vast te stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure voorschriften uitvaardigen. Hetzelfde geldt bovendien voor maatregelen op basis van artikel 82, lid 1, onder d), VWEU mocht het Hof oordelen dat dat artikel een juiste materiële rechtsgrondslag vormt voor de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst.
123.
De door die artikelen uitdrukkelijk bedoelde procedures zijn dan ook verenigbaar in de zin van de rechtspraak. Zij beletten dus niet dat het Hof meerdere rechtsgrondslagen voor de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst aanvaardt.
124.
De Raad, ondersteund door Ierland, heeft echter betoogd dat met deze constatering niet kan worden volstaan en dat de voorschriften voor de deelneming van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk binnen de Raad, zoals neergelegd respectievelijk in de bepalingen van de Protocollen nr. 21 en nr. 22, moeten worden onderzocht. Volgens die belanghebbende partijen staan die voorschriften eraan in de weg dat artikel 16 VWEU en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU gezamenlijk als materiële rechtsrondslagen worden toegepast. Meer in het bijzonder heeft de Raad ter terechtzitting voor het Hof – met enkele tegenstrijdigheden en onsamenhangendheden (
49
) – uiteengezet dat die bepalingen van de protocollen de kwestie van de niet-verbindendheid van de op basis van artikel 16 VWEU vastgestelde voorschriften betreffende de verwerking van persoonsgegevens in de uitoefening van activiteiten op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, onderscheiden van de kwestie van de deelneming van die drie lidstaten aan de stemming binnen de Raad, wanneer deze laatste dergelijke voorschriften moet uitvaardigen. Bijgevolg zou, hoewel die drie lidstaten niet deelnemen aan de vaststelling van voorschriften op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, behalve in het geval waarin Ierland en het Verenigd Koninkrijk mochten hebben besloten hun recht op opt‑in uit te oefenen, zij altijd nog zouden deelnemen aan de uitvaardiging van voorschriften waarvoor artikel 16 VWEU de rechtsgrondslag zou zijn, ondanks het feit dat die voorschriften hen krachtens de respectieve protocollen niet binden.
125.
Deze redenering verdient een zekere aandacht, ook al kan zij mijns inziens uiteindelijk niet worden aanvaard.
126.
Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, zijn de twee betrokken protocollen „niet van dien aard dat zij ook maar enige invloed kunnen hebben op de kwestie van de juiste rechtsgrondslag” voor het vaststellen van een handeling van de Unie. (
50
) Zo zullen ingevolge die rechtspraak, indien na analyse van het doel en de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, anders dan ik hiervóór heb betoogd, de handeling tot sluiting van die overeenkomst uitsluitend op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU moet worden gebaseerd, de twee betrokken protocollen die constatering ondanks de bewoordingen van artikel 29 van de voorgenomen overeenkomst niet kunnen „neutraliseren”. Met andere woorden, de drie lidstaten in kwestie zouden aan de vaststelling van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst moeten deelnemen en aan deze laatste gebonden moeten zijn.
127.
Toepassing van die rechtspraak in geval van samenloop van twee rechtsgrondslagen, die voorzien in dezelfde totstandkomingsprocedure (gewone wetgevingsprocedure en stemming met gekwalificeerde meerderheid binnen de Raad), maar die verschillend zouden uitvallen voor de deelneming, binnen de Raad, van de drie betrokken lidstaten aan de totstandkoming van de betrokken handeling, is niet zo eenvoudig.
128.
Aangezien het hier erom gaat, de juiste rechtsgrondslag te bepalen voor een bepaalde handeling, te weten de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst, hoeft die vraag niet te worden opgelost voor wat betreft Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Het staat immers vast dat die twee lidstaten overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 te kennen hebben gegeven dat zij aan de voorgenomen overeenkomst gebonden wensten te zijn, zodat zij zullen deelnemen aan de handeling tot sluiting van deze laatste. Er is dus geen argument van procedurele aard betreffende die twee lidstaten op grond waarvan de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst niet tegelijkertijd op artikel 16, lid 2, eerste alinea, en op artikel 87, lid 2, onder a), VWEU zou kunnen zijn gebaseerd.
129.
Voor de positie van het Koninkrijk Denemarken zij in herinnering gebracht dat overeenkomstig artikel 2 bis van Protocol nr. 22, artikel 2 van dat protocol, op grond waarvan onder meer geen ingevolge het derde deel van titel V van het VWEU vastgestelde maatregel of internationale overeenkomst het Koninkrijk Denemarken bindt, mede van toepassing is op de op de rechtsgrondslag van artikel 16 VWEU vastgestelde voorschriften die betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens door de lidstaten in de uitoefening van activiteiten die vallen onder hoofdstuk 4 of 5 van titel V van het derde deel van dat Verdrag, dat wil zeggen die vallen onder de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.
130.
Het Koninkrijk Denemarken zal dus niet gebonden zijn aan de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst. De Raad betoogt echter dat artikel 2 bis van Protocol nr. 22, door enkel te verwijzen naar artikel 2 van dat protocol en niet naar artikel 1 ervan, waarin is bepaald dat het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de vaststelling door de Raad van voorgestelde maatregelen die vallen onder het derde deel van titel V van het VWEU, a contrario impliceert dat het Koninkrijk Denemarken zou deelnemen aan de totstandkoming van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst indien deze op artikel 16 VWEU zou moeten worden gebaseerd.
131.
Deze redenering acht ik niet overtuigend, of het althans niet de gevolgen die de Raad eraan verbindt aangaande de keuze van de rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst.
132.
Ik geloof namelijk niet dat hoge verdragsluitende partijen het Koninkrijk Denemarken hebben willen toestaan, niet gebonden te zijn door een handeling die zowel artikel 16 VWEU als een van de bepalingen van het VWEU betreffende de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken als rechtsgrondslag heeft, maar wel aan de totstandkoming van die handeling deel te nemen, met het inherente risico dat het Koninkrijk Denemarken zich aansluit bij een groep lidstaten die juist tegen de totstandkoming van die handeling zijn, en aldus verhindert dat binnen de Raad een gekwalificeerde meerderheid kan worden bereikt. Dat is mijns inziens in strijd met het doel van Protocol nr. 22, dat erin bestaat dat een evenwicht wordt gevonden tussen de noodzaak, rekening te houden met de specifieke situatie van het Koninkrijk Denemarken, en de noodzaak, de overige lidstaten (daaronder begrepen, in voorkomend geval, het Verenigd Koninkrijk en Ierland) in staat te stellen hun samenwerking op het gebied van de RVVR voort te zetten.
133.
Aan die uitlegging zou stellig kunnen worden tegengeworpen dat volgens de preambule van Protocol nr. 22 de hoge verdragsluitende partijen er nota van nemen dat het Koninkrijk Denemarken de overige lidstaten niet zal beletten hun samenwerking verder te versterken met betrekking tot maatregelen die voor die lidstaat niet verbindend zijn. Volgens dat standpunt zou Denemarken, ofschoon gerechtigd om deel te nemen aan de totstandkoming van onder artikel 2 bis van dat protocol vallende handelingen die hem niet binden, zich ertoe hebben verbonden zich nooit tegen de vaststelling ervan te verzetten.
134.
Ingeval dit de juiste uitlegging mocht zijn van de relevante bepalingen van Protocol nr. 22, zou als gevolg daarvan de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst niet kunnen worden gebaseerd op artikel 16 en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU samen, op grond van een beweerde onverenigbaarheid van de procedures voor de totstandkoming van die handeling, om de eenvoudige reden dat het Koninkrijk Denemarken zuiver formeel aan de totstandkoming van die handeling deelneemt. Hieruit zou volgen dat die zuiver formele deelneming van het Koninkrijk Denemarken aan de totstandkoming van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst de objectieve analyse van de rechtsgrondslag van die handeling – die zoals gezegd is gebaseerd op het onderzoek van de doelstellingen en de componenten van die overeenkomst – zou „neutraliseren”. Die consequentie zou duidelijk onverenigbaar zijn met de rechtspraak volgens welke niet de procedure de rechtsgrondslag van een handeling bepaalt, maar de rechtsgrondslag van een handeling bepalend is voor de procedure die voor de vaststelling van die handeling moet worden gevolgd. (
51
) Die rechtspraak geldt naar mijn oordeel a fortiori wanneer de beweerdelijk te volgen procedure zou impliceren dat het Koninkrijk Denemarken binnen de Raad zuiver formeel deelneemt aan de totstandkoming van een handeling waaraan die lidstaat hoe dan ook niet gebonden zal zijn.
135.
Gelet op bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging, de tweede door het Parlement gestelde vraag aldus te beantwoorden dat de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst, gelet op de doelstellingen en componenten van die overeenkomst, die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zonder dat daarbij sprake is van een ondergeschiktheidsverhouding, moet worden gebaseerd op artikel 16, lid 2, eerste alinea, VWEU en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 218, lid 6, onder a) v), VWEU. (
52
)
VII – De verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met de bepalingen van het VWEU en van het Handvest (eerste vraag)
A – Samenvatting van het verzoek en de opmerkingen van het Parlement en van de opmerkingen van de overige belanghebbende partijen
1. Samenvatting van het verzoek en de opmerkingen van het Parlement
136.
Het Parlement merkt op dat, gelet op onder meer de rechtspraak van het Hof, rechtsonzekerheid bestaat over de vraag of de voorgenomen overeenkomst verenigbaar is met artikel 16 VWEU en met de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest.
137.
Volgens het Parlement ligt het voor de hand dat de verzameling, de doorgifte, de analyse, de bewaring en de latere doorgifte van PNR‑gegevens waarin de voorgenomen overeenkomst voorziet, verschillende „bewerkingen” en verschillende uitingen van inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten vormen. In haar verschillende vormen is die inmenging van grote omvang en bijzonder ernstig. (
53
)
138.
Het Parlement beklemtoont dat een dergelijke inmenging overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest slechts gerechtvaardigd kan zijn indien zij „bij wet” is gesteld en noodzakelijk is en beantwoordt aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang.
139.
Wat het eerste punt betreft vraagt het Parlement zich in hoofdzaak af of een internationale overeenkomst een „wet” in de zin van die bepaling vormt en of er beperkingen in kunnen worden gesteld aan de uitoefening van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten. Het merkt op dat volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna: „EHRM”) betreffende de uitdrukking „bij de wet […] voorzien” in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), iedere inmenging een grondslag in intern recht dient te hebben. Doordat het Verdrag van Lissabon de rechtsorde van de Unie diepgaand heeft gewijzigd door er het begrip „wetgevingshandeling” in te voeren, stemt het begrip „bij de wet […] voorzien” Unierechtelijk overeen met het begrip „wetgevingshandeling”. Een internationale overeenkomst beantwoordt niet aan die kwalificatie.
140.
Met betrekking tot het tweede punt, te weten de noodzaak van inmenging, is het volgens het Parlement aan de Raad en aan de Commissie om aan de hand van objectieve gegevens aan te tonen dat de sluiting van de voorgenomen overeenkomst inderdaad noodzakelijk is in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Die gegevens lijken te ontbreken.
141.
Wat tot slot het derde punt betreft, te weten de evenredigheid van de door de voorgenomen overeenkomst voorziene inmenging, merkt het Parlement op dat de wetgever van de Unie een beperkte beoordelingsbevoegdheid heeft, zodat zich een streng toezicht op de naleving van de vereisten van het Handvest opdringt, mede in de context van de sluiting van een internationale overeenkomst. In dit verband merkt het Parlement op dat de voorgenomen overeenkomst valt onder de categorie „meer algemene controlemaatregelen” in de zin van de rechtspraak van het EHRM (
54
), zodat de redenering van het Hof in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), ook op het onderhavige geval van toepassing is.
142.
In de eerste plaats geldt de voorgenomen overeenkomst volgens het Parlement globaal voor personen die naar Canada reizen, zonder dat er een verband bestaat tussen de betrokken personen, hun PNR‑gegevens en een bedreiging voor de openbare veiligheid.
143.
In de tweede plaats staat het Parlement stil bij de vraag of de voorgenomen overeenkomst voorziet in objectieve criteria aan de hand waarvan de toegang van de Canadese autoriteiten tot de PNR‑gegevens en het latere gebruik daarvan ten behoeve van preventie, opsporing of strafvervolging inderdaad kan worden beperkt tot inbreuken die als voldoende ernstig kunnen worden beschouwd. De in de ontwerpovereenkomst opgesomde criteria zijn vaag. Zo merkt het Parlement op dat de voorgenomen overeenkomst niet aangeeft om welke „bevoegde Canadese autoriteit” die toegang heeft tot de gegevens het gaat, en artikel 3, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst verwijst ten aanzien van de term „zware criminaliteit” naar de Canadese wetgeving, zonder dat er door het recht van de Unie erkende beperkingen zijn en zonder dat wordt aangegeven, welke inbreuken door die uitdrukking worden gedekt. Evenzo kunnen op grond van artikel 3, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst PNR‑gegevens door „Canada” worden verwerkt op andere gebieden dan het strafrecht en zouden op grond van dat artikel PNR‑gegevens door „de Canadese bevoegde autoriteit” aan andere Canadese autoriteiten, en zelfs aan particulieren, kunnen worden verstrekt. Voor het overige vermeldt artikel 16, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst niet het aantal personen dat toegang heeft tot de PNR‑gegevens, terwijl aan de toegang van de Canadese autoriteiten tot die gegevens niet de voorwaarde gekoppeld is van voorafgaande controle door een gerechtelijke instantie of een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit.
144.
In de derde plaats verzoekt het Parlement het Hof vast te stellen dat de in artikel 16, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst genoemde termijn van vijf jaar gedurende welke de PNR‑gegevens mogen worden bewaard, niet gerechtvaardigd is. Die duur zou niet op objectieve criteria berusten en er zou geen rechtvaardiging voor worden aangevoerd. Overigens zou die duur zonder nadere uitleg zijn verlengd ten opzichte van de onder de overeenkomst van 2006 voorziene duur.
145.
In de vierde plaats voert het Parlement aan dat de voorgenomen overeenkomst niet verlangt dat de PNR‑gegevens op het grondgebied van de Unie worden bewaard. Daarmee is het toezicht op de naleving van de vereisten van bescherming en beveiliging door een onafhankelijke instantie, zoals uitdrukkelijk vereist door artikel 8, lid 3, van het Handvest en artikel 16, lid 2, VWEU, niet ten volle gewaarborgd. In dit verband moet ernstig worden betwijfeld of de door de Canadese autoriteiten te treffen maatregelen aan de voornaamste eisen van die artikelen voldoen. Meer bepaald biedt artikel 10 van de voorgenomen overeenkomst geen waarborg voor toezicht door een onafhankelijk Canadese instantie en preciseert het niet rechtens genoegzaam, over welke bevoegdheden, daaronder begrepen op het gebied van voorafgaand toezicht, die instantie beschikt om te verifiëren of deze „passend” zijn in de zin van het recht van de Unie.
146.
In antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof heeft het Parlement onder meer verklaard dat de overwegingen van het arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650), van overeenkomstige toepassing zijn op de beoordeling van de vraag of de ontwerpovereenkomst verenigbaar is. Het heeft daaraan toegevoegd dat de daadwerkelijke naleving van de materiële en procedurele voorwaarden voor de aanvankelijke toegang tot persoonsgegevens mede dient te gelden voor de latere doorgifte van die gegevens en voor de toegankelijkheid ervan voor andere Canadese autoriteiten of autoriteiten van derde staten. Dat is met de in de artikelen 18 en 19 van de voorgenomen overeenkomst niet het geval. Voor het overige is volgens het Parlement de formulering van artikel 14, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst dubbelzinnig.
2. Samenvatting van de opmerkingen van de overige belanghebbende partijen
147.
Wat de overige belanghebbende partijen betreft – de ETGB sluit zich in zijn antwoorden op de schriftelijke vragen van het Hof en in zijn mondelinge opmerkingen aan bij de twijfel en de bezorgdheid van het Parlement – zijn de regeringen die aan de onderhavige procedure hebben deelgenomen alsook de Raad en de Commissie van oordeel dat de voorgenomen overeenkomst verenigbaar is met artikel 16 VWEU en de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest. Hun opmerkingen hebben voornamelijk betrekking op de inmenging als gevolg van de in de voorgenomen overeenkomst voorziene regels in het grondrecht van personen op bescherming van persoonsgegevens en op de vervulling van de criteria van artikel 52, lid 1, van het Handvest (een „bij de wet gestelde” beperking ter bereiking van een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang, die voor de bereiking van die doelstelling noodzakelijk is en daaraan evenredig is).
148.
In de eerste plaats geven de Estse en de Franse regering uitdrukkelijk te kennen dat de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst een inmenging vormen in het door artikel 8 van het Handvest gewaarborgde grondrecht op bescherming van persoonsgegevens. De Franse regering preciseert echter dat de aan de luchtvaartmaatschappijen opgelegde verplichting, PNR‑gegevens door te geven, niet als een dergelijke inmenging is te beschouwen, aangezien zij niet is neergelegd in de voorgenomen overeenkomst, maar in de Canadese wetgeving. Het Hof kan niet worden verzocht om advies over de verenigbaarheid van de wetgeving van een derde staat met de Verdragen. Voor het overige, zo merkt diezelfde regering op, zijn de in de voorgenomen overeenkomst neergelegde inmengingen minder vergaand dan die aan de orde in de zaak waarin het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), is gewezen. Zo worden volgens de Franse regering als gevolg van de voorgenomen overeenkomst minder gegevens doorgegeven en minder personen geraakt dan als gevolg van de richtlijn die in dat arrest aan de orde was. Bovendien kunnen uit PNR‑gegevens geen zeer nauwkeurige conclusies betreffende het privéleven van de passagiers worden getrokken. Tot slot is in artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst een transparantieverplichting opgenomen, zodat niet kan worden geconcludeerd dat de verzameling van PNR‑gegevens en het latere gebruik ervan bij de belanghebbende personen tot het gevoel kan leiden dat hun privéleven voortdurend in de gaten wordt gehouden.
149.
In de tweede plaats betogen de Estse regering, Ierland, de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsook de Raad en de Commissie aangaande de rechtsgrondslag van een dergelijke inmenging dat die inmenging voldoet aan de voorwaarde „bij de wet […] gesteld” in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
150.
Aangaande in de derde plaats het met die inmenging nagestreefde doel merken de Bulgaarse en de Estse regering, Ierland, de Spaanse en de Franse regering alsook de Raad en de Commissie op dat de doorgifte en het latere gebruik van PNR‑gegevens inzonderheid tot doel hebben, terrorisme te bestrijden, en daardoor aan een doelstelling van algemeen belang beantwoorden.
151.
Met betrekking tot in de vierde plaats de vraag of een dergelijke inmenging noodzakelijk is betogen de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Raad en de Commissie om te beginnen dat derde landen steeds meer de doorgifte van PNR‑gegevens ten behoeve van de openbare veiligheid noodzakelijk achten. Volgens de Commissie ontbreken nauwkeurige statistieken over de bijdrage van die gegevens tot het voorkomen en opsporen van criminaliteit en terrorisme en tot de onderzoeken en vervolgingen op dat gebied, maar wordt de onmisbaarheid van het gebruik van PNR‑gegevens bevestigd door informatie die afkomstig is van derde landen en lidstaten die ze reeds gebruiken voor repressieve doeleinden. De in die landen opgedane ervaring toont aan dat dankzij het gebruik van PNR‑gegevens vooral aanzienlijke vooruitgang is geboekt bij de bestrijding van drugshandel, mensenhandel en terrorisme en een beter inzicht ontstaat in de samenstelling en het functioneren van terroristennetwerken en andere criminele netwerken. De regering van Verenigd Koninkrijk en de Commissie voegen daaraan toe dat de door de CBSA verstrekte informatie aantoont dat PNR‑gegevens een beslissende bijdrage hebben geleverd bij de opsporing en de identificatie van potentiele verdachten van terrorisme of zware grensoverschrijdende criminaliteit.
152.
Wat in de vijfde plaats de vraag betreft of de betrokken inmenging evenredig is brengen de Estse regering, de Raad en de Commissie in de eerste plaats de uit de rechtspraak van het Hof voortvloeiende vereisten, waaronder die opgesomd in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), in herinnering. Meer bepaald is de Estse regering van oordeel dat de overwegingen in dat arrest aangaande de omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever en het rechterlijk toezicht op de grenzen van die bevoegdheid op het onderhavige geval van toepassing zijn. Ierland betoogt daarentegen dat in aanmerking moet worden genomen dat de aan de orde zijnde handeling een internationale, door onderhandelingen tot stand gekomen handeling is, terwijl de Franse regering opmerkt dat de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever van de Unie niet uiterst beperkt kan zijn gelet op het feit dat de hier aan de orde zijnde inmenging niet bijzonder ernstig is. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk stellen de openbare veiligheid en beveiliging naar hun aard kwesties aan de orde waarvoor de wetgever over een „redelijke beoordelingsruimte” dient te beschikken om uit te maken of een maatregel klaarblijkelijk ongeschikt is. De voorgenomen overeenkomst kan niet worden beschouwd als een „meer algemene controlemaatregel”, maar hoort veeleer thuis bij de gebruikelijke procedures in verband met grenscontroles.
153.
Vervolgens geven de Bulgaarse en de Estse regering, Ierland, de Spaanse en de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsook de Raad en de Commissie ook te kennen dat de voorgenomen overeenkomst het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt. De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt om te beginnen dat zonder de voorgenomen overeenkomst de maatregelen ten aanzien van uit de Unie afkomstige passagiers minder gericht en intrusiever zouden kunnen zijn. Aan de hand van PNR‑gegevens kunnen de controles gemakkelijker en doeltreffender worden gericht op „personen van belang” die naar evenementen of naar bepaalde plaatsen reizen, waardoor de veiligheidscontroles en wachttijden voor de overige passagiers kunnen worden beperkt. Voorts zijn die regeringen en instellingen in hoofdzaak van oordeel dat de voorgenomen overeenkomst verschillen vertoont met de richtlijn die aan de orde was in de zaak Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238). Zo bevat de voorgenomen overeenkomst, anders dan die richtlijn, strikte regels voor de toegang tot de gegevens en het gebruik daarvan alsook regels betreffende de beveiliging van de gegevens en het toezicht door een onafhankelijke instantie. Bovendien voorziet de voorgenomen overeenkomst in toezicht op de naleving van die regels, inkennisstelling van de betrokken personen van de doorgifte en de verwerking van hun gegevens, een procedure voor de toegang tot gegevens en rectificatie daarvan en mogelijkheden van bestuurlijk beroep en beroep in rechte om de bescherming van die rechten te waarborgen.
154.
Met betrekking tot het argument van het Parlement dat de voorgenomen overeenkomst niet vereist dat er een verband bestaat tussen de PNR‑gegevens en een bedreiging voor de openbare veiligheid, betogen de Estse en de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie in hoofdzaak dat het gebruik van PNR‑gegevens ertoe strekt, personen die bij de bevoegde diensten nog niet bekend waren, te identificeren als personen die een eventueel gevaar voor de veiligheid opleveren, daar de in dit opzicht bekende personen kunnen worden geïdentificeerd aan de hand van de advance passenger information (API). Het doel van preventie zou niet kunnen worden bereikt indien enkel de PNR‑gegevens van reeds gesignaleerde verdachte personen worden doorgegeven.
155.
Verder dient volgens die belanghebbende partijen de kritiek die het Parlement en de ETGB hebben geuit betreffende de bewoordingen en de omissies van de voorgenomen overeenkomst eveneens van de hand te worden gewezen.
156.
Zo wettigt volgens de Raad en de Commissie het feit dat artikel 3, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst naar Canadees recht verwijst, niet de conclusie dat die overeenkomst te vaag is. In een internationale overeenkomst kan moeilijk een definitie van een als „zware criminaliteit” te kwalificeren handeling worden opgenomen die uitsluitend voorkomt in het recht van de Unie. Evenzo merken die instellingen met betrekking tot artikel 3, lid 5, onder b), van de voorgenomen overeenkomst op dat die bepaling de ingevolge de Canadese grondwet op alle Canadese openbare instanties rustende verplichting weergeeft, gevolg te geven aan rechterlijke bevelen. Bovendien is de eventuele mogelijkheid van toegang tot PNR‑gegevens in een dergelijk geval door de gerechtelijke instantie getoetst aan de criteria van noodzaak en evenredigheid, en wordt zij in de rechterlijke beslissing met redenen omkleed.
157.
Aangaande de beperkingen betreffende de instanties en de personen die toegang hebben tot PNR‑gegevens, merken de Raad en de Commissie op dat het feit dat de bevoegde Canadese autoriteit in de voorgenomen overeenkomst niet wordt aangewezen, een procedurele kwestie is die geen invloed heeft op het evenredigheidsbeginsel. Hoe dan ook is de bevoegde Canadese autoriteit, in de zin van artikel 2, onder d) van de voorgenomen overeenkomst, in de maand juni 2014 aan de Commissie meegedeeld. Het betreft de CBSA, die als enige PNR‑gegevens mag ontvangen en verwerken. Het „beperkt aantal daartoe […] specifiek gemachtigde ambtenaren” als bedoeld in artikel 16, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst betekent dat het om ambtenaren van de CBSA moet gaan en dat die gemachtigd moeten zijn, PNR‑gegevens te verwerken. Aanvullende waarborgen zijn vastgelegd in artikel 9, lid 2, onder a) en b), en leden 4 en 5, van de voorgenomen overeenkomst.
158.
Voor het overige merkt de Commissie aangaande het ontbreken van voorafgaand toezicht op de toegang tot PNR‑gegevens op dat de voorgenomen overeenkomst tot doel heeft, doorgifte van PNR‑gegevens aan de CBSA mogelijk te maken met het oog op de toegang tot die gegevens, zodat een dergelijk voorafgaand toezicht wijziging zou brengen in dat doel. Ierland merkt nog op dat voorafgaande controle niet noodzakelijk is omdat op grond van de voorgenomen overeenkomst het aantal personen dat zich toegang tot de betrokken gegevens mag verschaffen en ze mag gebruiken tot het strikt noodzakelijke zal worden beperkt, terwijl die overeenkomst in de artikelen 11 tot en met 14, 16, 18 en 20 in een reeks aanvullende waarborgen voorziet.
159.
Wat bovendien de kwestie van de bewaring van PNR‑gegevens betreft merkt Ierland allereerst op dat, aangezien de Canadese bevoegde autoriteit ingevolge artikel 5 van de voorgenomen overeenkomst wordt geacht een passend niveau van bescherming van die gegevens te waarborgen, en voorts toezicht wordt gehouden door een onafhankelijke instantie, de gegevens, anders dan in de situatie onder de richtlijn die aan de orde was in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), niet op het grondgebied van de Unie hoeven te worden bewaard. Voorts, zo merken de Raad en de Commissie op, gaat de in artikel 16 van de voorgenomen overeenkomst voorziene bewaartermijn van vijf jaar niet verder dan strikt noodzakelijk is ter bereiking van het nagestreefde doel, de openbare veiligheid, zodat zij niet abstract kan worden beoordeeld. De in de overeenkomst van 2006 vastgelegde termijn van drie‑en‑een‑half jaar heeft de Canadese autoriteiten in aanzienlijke mate belet, PNR‑gegevens doeltreffend te gebruiken voor het opsporen van gevallen van verhoogd risico voor terrorisme of georganiseerde misdaad, aangezien voor de desbetreffende onderzoeken tijd nodig is. Voor het overige is volgens de Raad bij de vaststelling van de bewaartermijn voor PNR‑gegevens rekening gehouden met de gemiddelde duur van strafrechtelijke onderzoeken, de gemiddelde levensduur van netwerken van zware criminaliteit en de omstandigheid dat terroristengroepen gedurende enkele jaren een slapend bestaan kunnen leiden. De Estse regering, Ierland en de Franse regering voegen toe dat, aangezien onderzoeken betreffende feiten in verband met terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit moeilijk en ingewikkeld zijn, het tijdverloop tussen de reis en het moment waarop de vervolgende instanties toegang moeten hebben tot PNR‑gegevens om in verband met dergelijke feiten tot vervolging over te gaan, soms meerdere jaren kan bedragen. In hun respectieve antwoorden op de schriftelijke vragen van het Hof geven de Spaanse en de Franse regering ook een reeks concrete voorbeelden van gevallen waarin de verificatie van informatie ongeveer vijf jaar in beslag neemt en waarin PNR‑gegevens zeer nuttig waren of hadden kunnen zijn. De Estse regering, Ierland, de Franse regering alsook de Raad en de Commissie beklemtonen ook, in hoofdzaak, dat artikel 16 van de voorgenomen overeenkomst een strikte regeling bevat voor de afscherming (of de depersonalisering) of het ongedaan maken van de afscherming van gegevens, om persoonsgegevens van luchtvaartpassagiers beter te beschermen.
160.
Aangaande tot slot het toezicht op de naleving van de regels inzake gegevensbescherming door een onafhankelijke instantie, zoals voorgeschreven in artikel 8, lid 3, van het Handvest en artikel 16, lid 2, VWEU, merken de Raad en de Commissie op dat het feit dat de voorgenomen overeenkomst de bevoegde Canadese autoriteit niet aanwijst, niet wegneemt dat de door Canada te treffen maatregelen passend zijn. De identiteit van de bevoegde autoriteiten voor de toepassing van de artikelen 10 en 14 van de voorgenomen overeenkomst is aan de Commissie meegedeeld. Het betreft hier de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven en de directie Beroepen van de CBSA. Die instanties voldoen aan de voorwaarde van onafhankelijkheid waardoor zij in staat zijn, hun taken te verrichten zonder invloed van buiten te ondervinden, ook al is de directie Beroepen van de CBSA een „met administratieve middelen ingestelde autoriteit” in de zin van de artikelen 10 en 14 van de voorgenomen overeenkomst. De directie Beroepen van de CBSA is, volgens de door de Canadese autoriteiten verstrekte uitleg, een onafhankelijke instantie die belast is met het onderzoek van klachten en bestuurlijke beroepen van vreemdelingen die niet in Canada wonen. Volgens de Commissie kunnen beslissingen van die instantie door tussenkomst van een in Canada wonende persoon worden aangevochten bij de Canadese commissaris voor gegevensbescherming.
161.
In de zesde plaats hebben de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Commissie in hun antwoorden op de schriftelijke vragen van het Hof een aantal preciseringen verschaft over de inhoud van 19 in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst vermelde categorieën PNR‑gegevens. De Commissie merkt inzonderheid op dat alleen het 17e onderdeel, „algemene opmerkingen, waaronder Other Supplementary Information (OSI), Special Service Information (SSI) en Special Service Request (SSR) informatie”, gevoelige gegevens in de zin van de voorgenomen overeenkomst betreft. Deze laatste gegevens worden enkel facultatief doorgegeven, daar zij uitsluitend kunnen worden vrijgegeven in het kader van de reservering van door de reiziger gevraagde aanvullende diensten, en kunnen, volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk, enkel in uitzonderlijke omstandigheden worden geraadpleegd volgens de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst. De Franse regering heeft bovendien opgemerkt dat de overwegingen van het arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650), niet gelden voor het onderzoek of de voorgenomen overeenkomst verenigbaar is met de Verdragen, terwijl dat arrest volgens Ierland belangrijke aanwijzingen verschaft over het passende beschermingsniveau dat een derde land moet waarborgen. De Raad en de Commissie zijn het erover eens dat enkel de punten 91 tot en met 93 en 95 van dat arrest, die betrekking hebben op de uitlegging van het Handvest, toepasselijk zijn in het kader van het onderzoek van de verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst. Daarentegen moet volgens die instellingen het onderzoek van de voorgenomen overeenkomst tot een andere conclusie leiden dan die van het Hof in dat arrest. Aangaande tot slot de latere vrijgave als bedoeld in de artikelen 18 en 19 van de voorgenomen overeenkomst, brengen Ierland, de Raad en de Commissie in herinnering dat die vrijgave aan strenge voorwaarden gebonden is en aan de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst genoemde doelstellingen dient te beantwoorden. Voor het overige wijst de Commissie erop dat artikel 19 van de voorgenomen overeenkomst moet worden gelezen gelet op de relevante Canadese wettelijke voorschriften.
B – Analyse
1. Inleidende opmerkingen
162.
Alvorens in te gaan op de kern van de eerste vraag in het verzoek om advies van het Parlement, meen ik drie opmerkingen vooraf te moeten maken over de draagwijdte van het te verrichten onderzoek.
163.
Om te beginnen hebben de belanghebbende partijen zoals blijkt uit hun opmerkingen in de loop van de procedure meerdere malen de Canadese wettelijke voorschriften en praktijk aangehaald, onder meer om sommige bepalingen van de voorgenomen overeenkomst nader toe te lichten zo niet aan te vullen. Uiteraard is het zo dat het Hof, om een voorgenomen overeenkomst aan primair Unierecht te toetsen in het kader van de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU, zich niet over de regelgeving of de praktijk van een derde staat kan uitspreken. Het onderzoek door het Hof kan zich enkel uitstrekken tot de bepalingen van de overeenkomst zoals die aan hem zijn voorgelegd.
164.
Hoe begrijpelijk en logisch die materiële beperking van het rechterlijk toezicht in het kader van de adviesprocedure ook is, zij brengt wel een aantal moeilijkheden mee. Zo staat weliswaar vast dat de voorgenomen overeenkomst onder meer een rechtskader aan de Canadese autoriteiten dient te verschaffen waarbinnen, dankzij de analyse van PNR‑gegevens, methoden met betrekking tot de identificatie van passagiers – voorheen onbekenden van de opsporingsdiensten – op basis van „zorgwekkende” gedragsschema’s („of concern”) of gedragsschema’s die „de aandacht trekken” („presenting an ‚interest’”) (
55
) kunnen worden toegepast, maar in geen van de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst komt de vastlegging van die methoden aan de orde of het recht van iedere passagier die „in het vizier” is om kennis te kunnen nemen van de gebruikte methoden en om gewaarborgd te zien dat dergelijke methoden aan bestuurlijk en/of rechterlijk toezicht zijn onderworpen. Die vragen lijken alle onder de uitsluitende discretie van de Canadese autoriteiten te vallen. (
56
) Mijns inziens is de vraag gewettigd of die kwesties en die waarborgen niet in de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst zelf zouden moeten worden geregeld. Dit voorbeeld toont aan dat een van de moeilijkheden van de onderhavige zaak is gelegen in de omstandigheid dat – onder meer gelet op het recht op bescherming van persoonsgegevens – moet worden geverifieerd, niet enkel wat de voorgenomen overeenkomst bepaalt, maar ook en vooral wat zij heeft verzuimd te bepalen.
165.
Vervolgens moet erop worden gewezen dat het verzoek om advies van het Parlement enkel een zeker aantal bepalingen van de voorgenomen overeenkomst op de voorgrond stelt die, volgens die instelling, min of meer duidelijk in vergaande mate onverenigbaar zijn met artikel 16 VWEU en de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest vertonen. Aangezien de adviesprocedure een preventief doel heeft en een niet-contentieuze procedure is, hoeft het Hof een dergelijke afbakening van het verzoek, of die nu opzettelijk is of niet, niet over te nemen. Advies 1/00 van 18 april 2002 (EU:C:2002:231, punt 1), waarin het Hof bij zijn onderzoek van de verenigbaarheid van een voorgenomen overeenkomst meerdere regels van die overeenkomst heeft betrokken die niet uitdrukkelijk het voorwerp waren van het door de Commissie ingediende verzoek om advies, en advies 1/08 van 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punten 96‑105), waarin het Hof het verzoek van de verzoeker om enkel bepaalde delen van de ontwerpovereenkomst waarop het verzoek om advies betrekking had te onderzoeken, terzijde heeft gelegd, zijn daarvan reeds uitstekende voorbeelden.
166.
In de onderhavige zaak zou het Hof naar mijn oordeel mede bepalingen van de voorgenomen overeenkomst, zoals de artikelen 18 en 19 ervan, die door het Parlement in zijn verzoek om advies niet uitdrukkelijk aan de orde worden gesteld, maar die de aandacht van het Hof verdienen, in zijn onderzoek moeten betrekken. Daar komt bij dat het Parlement en de overige belanghebbende partijen hun opmerkingen over die artikelen kenbaar hebben kunnen maken hetzij in het kader van hun antwoorden op de schriftelijke vragen van het Hof, hetzij ter terechtzitting voor het Hof.
167.
Tot slot lijkt het mij gelet op de uiteenzettingen die voor het Hof hebben plaatsgevonden nuttig eraan te herinneren, dat ingevolge artikel 218, lid 11, VWEU de verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst enkel kan worden getoetst aan normen van primair Unierecht, te weten, in het onderhavige geval, de Verdragen en de in het Handvest opgesomde rechten (
57
), met uitsluiting van afgeleid recht. Daarbij staat niets eraan in de weg dat het Hof bij zijn onderzoek van de materiële geldigheid van de voorgenomen overeenkomst bepalingen van primair recht betrekt die in de door het Parlement gestelde vraag niet worden genoemd, zoals artikel 47 van het Handvest, indien dat noodzakelijk is voor de adviesprocedure en indien de belanghebbende partijen hun opmerkingen over die bepalingen kenbaar hebben kunnen maken. Een en ander is het geval voor wat betreft de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde eerbiediging van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
168.
Hierna zal ik voornamelijk ingaan op de criteria voor de toepassing van de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest. Ofschoon dat niet fundamenteel wordt betwist, zal ik onderzoeken of de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst een inmenging vormen in de grondrechten op bescherming van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens en of die inmenging gerechtvaardigd kan zijn. Uiteraard vormt de rechtvaardiging van de inmenging, en vooral de evenredigheid ervan, een twistpunt.
2. Inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten
169.
Het is niet nodig om alle 19 categorieën PNR‑gegevens die in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst worden opgesomd individueel te onderzoeken. Vast staat dat zij onder meer betrekking hebben op de identiteit, de nationaliteit en het adres van de passagiers, alle beschikbare contactgegevens (woonadres, e‑mailadres, telefoon) van de passagier die de reservering heeft gemaakt, informatie betreffende het gebruikte betaalmiddel, daaronder begrepen in voorkomend geval het nummer van de creditkaart die voor de reservering van de vlucht is gebruikt, gegevens betreffende bagage en reisgewoonten van de passagiers, alsook informatie over aanvullende diensten waarvan passagiers gebruikmaken in verband met eventuele gezondheidsproblemen, waaronder hun mobiliteit, of hun wensen op het gebied van maaltijden tijdens de vlucht, die onder meer aanwijzingen kunnen geven over de gezondheidstoestand van een of meer reizigers, hun etnische herkomst of hun religieuze overtuiging.
170.
Globaal gezien raken die gegevens het privéleven zo niet de persoonlijke levenssfeer van personen en hebben zij onmiskenbaar betrekking op een of meer „geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen”. (
58
) Het lijdt gelet op de rechtspraak van het Hof dus geen twijfel dat de stelselmatige doorgifte van PNR‑gegevens aan de Canadese openbare instanties, de toegang tot die gegevens en het gebruik en bewaring gedurende vijf jaar van die gegevens door diezelfde autoriteiten alsook, in voorkomend geval, de latere doorgifte ervan ten behoeve van andere openbare instanties, daaronder begrepen die van derde landen, krachtens de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst, verrichtingen zijn die vallen onder de werkingssfeer van het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde grondrecht op eerbiediging van het privé‑ en het gezinsleven alsook van het daarmee „nauw verband” (
59
) houdend, maar niettemin onderscheiden recht op bescherming van persoonsgegevens als gewaarborgd door artikel 8 van het Handvest, en een inmenging in die grondrechten vormen.
171.
Aangaande artikel 8 van het EVRM, waarop de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn gebaseerd (
60
), heeft het Hof reeds geoordeeld dat de mededeling van persoonsgegevens aan een derde, in het betrokken geval een openbare instantie, een inmenging in de zin van dat artikel vormt (
61
) en dat de door het openbare gezag opgelegde verplichting om die gegevens te bewaren en de latere toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot gegevens betreffende het privéleven eveneens, op zich, een inmenging in de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten vormen. (
62
) Evenzo is een handeling van de Unie die enerlei vorm van verwerking van persoonsgegevens voorschrijft een inmenging in het in artikel 8 van het Handvest neergelegde recht op bescherming van die gegevens. (
63
) Dit geldt mutatis mutandis voor een handeling van de Unie in de vorm van een door deze gesloten internationale overeenkomst, zoals de voorgenomen overeenkomst, die inzonderheid ertoe strekt, een of meer openbare instanties van een derde land in staat te stellen persoonsgegevens van luchtvaartpassagiers te verwerken en te bewaren. Voor de rechtmatigheid van een dergelijke handeling moeten immers de in de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten (
64
), meer in het bijzonder de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten, worden geëerbiedigd.
172.
De door de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerde omstandigheid dat de personen die door de voorgenomen overeenkomst worden geraakt, althans de overgrote meerderheid daarvan, geen ongemakken zullen ondervinden als gevolg van die inmenging, is voor de vaststelling van het bestaan van een dergelijke inmenging van weinig belang. (
65
)
173.
Evenzo is irrelevant dat de meegedeelde informatie, althans het grootste deel daarvan, wellicht geen gevoelige informatie is. (
66
)
174.
Voor het overige wijs ik erop dat de overeenkomstsluitende partijen zich ten volle bewust zijn van de inmenging die de in de voorgenomen overeenkomst voorziene doorgifte, gebruikmaking, bewaring en latere doorgifte van PNR‑gegevens impliceren, aangezien de overeenkomst – zoals uitdrukkelijk uit de preambule ervan volgt – juist wegens die inmenging de vereisten op het gebied van de openbare veiligheid en de eerbiediging van de grondrechten op bescherming van het privéleven en van persoonsgegevens tracht te verzoenen.
175.
Het is juist dat het streven van de overeenkomstsluitende partijen naar die verzoening de door de voorgenomen overeenkomst teweeggebrachte inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten minder ingrijpend of minder ernstig kan maken.
176.
Niettemin is de inmenging die met de voorgenomen overeenkomst gepaard gaat van een zekere omvang en een niet te verwaarlozen ernst. Om te beginnen treft zij stelselmatig alle passagiers op de luchtverbindingen tussen Canada en de Unie, dat wil zeggen enkele tientallen miljoenen personen per jaar. (
67
) Voorts, zo is door de meeste belanghebbende partijen bevestigd, weet iedereen dat de overdracht van omvangrijke hoeveelheden persoonsgegevens van luchtvaartpassagiers, waartoe ook gevoelige gegevens behoren – die per definitie automatisch moeten worden verwerkt – en de bewaring van die gegevens gedurende vijf jaar het mogelijk moeten maken die gegevens, in voorkomend geval met terugwerkende kracht, te combineren met vooraf opgestelde schema’s voor „risicogedrag” of „zorgwekkend” gedrag in verband met terroristische activiteiten en/of zware grensoverschrijdende criminaliteit, om personen te identificeren die voorheen geen bekenden van de politiediensten waren of niet verdacht werden. Die kenmerken, die kennelijk inherent zijn aan het in de voorgenomen overeenkomst voorziene PNR‑stelsel, kunnen de onaangename indruk wekken dat alle betrokken reizigers potentiële verdachten worden. (
68
)
177.
Anders dan het Parlement betoogt, moet die vaststelling naar mijn oordeel echter niet gelden voor de verzameling van PNR‑gegevens door de luchtvaartmaatschappijen.
178.
De voorgenomen overeenkomst regelt namelijk niet de verzameling van die gegevens, maar berust op het vermoeden, rechtens en feitelijk, dat de luchtvaartmaatschappijen hoe dan ook PNR‑gegevens voor eigen commercieel gebruik verzamelen. Het valt niet te ontkennen dat sommige bepalingen van de voorgenomen overeenkomst de verzameling van PNR‑gegevens ter sprake brengen. Zo bepaalt artikel 4, lid 2, dat Canada van luchtvaartmaatschappijen niet verlangt dat zij PNR‑gegevenselementen verstrekken die niet reeds verzameld of in hun boekingssystemen opgenomen zijn. Evenzo dient Canada ingevolge artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst erop toe te zien dat de Canadese bevoegde autoriteit op haar website onder meer „de reden voor het verzamelen van PNR‑gegevens” vermeldt, en dienen de overeenkomstsluitende partijen samen te werken, onder meer met de luchtvaartbedrijfstak, om transparantie te bevorderen, bij voorkeur op het moment van de boeking, door passagiers informatie te verstrekken over „de redenen voor het verzamelen van PNR‑gegevens”. Ofschoon een dergelijke transparantieverplichting mijns inziens op passende wijze zou kunnen worden versterkt door te eisen dat stelselmatig individuele informatie over de redenen van de gegevensverzameling wordt verstrekt op het moment waarop vluchten worden gereserveerd, is het niettemin zo dat de voorgenomen overeenkomst de verzameling strikt genomen niet regelt, evenmin als de specifieke modaliteiten ervan, die alle vallen onder de bevoegdheid van de luchtvaartmaatschappijen, die in dit verband moeten handelen met inachtneming van de relevante nationale bepalingen en van het recht van de Unie.
179.
De verzameling van PNR‑gegevens vormt dan ook geen verwerking van persoonsgegevens die een uit de voorgenomen overeenkomst zelf voortvloeiende inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten impliceert. Gelet op de beperkte bevoegdheid van het Hof in het kader van de adviesprocedure zal die verrichting in de hierna volgende bespreking dan ook niet aan de orde komen.
180.
Los van deze constatering aangaande de verzameling van PNR‑gegevens, is het niettemin zo dat de voorgenomen overeenkomst naar mijn oordeel, om de redenen die ik uiteen heb gezet in de punten 169 tot en met 175 van de onderhavige conclusie, een ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten meebrengt. Om toelaatbaar te zijn moet die inmenging gerechtvaardigd zijn.
3. Rechtvaardiging van de inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten
181.
Noch het recht op eerbiediging van het privé‑ en het gezinsleven noch het recht op bescherming van persoonsgegevens zijn absolute prerogatieven.
182.
Zo mogen op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest beperkingen op de uitoefening van rechten als die neergelegd in artikel 7 en artikel 8, lid 1, daarvan worden ingevoerd mits die beperkingen bij wet worden gesteld, zij de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen en zij, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
183.
Voorts mogen op grond van artikel 8, lid 2, van het Handvest persoonsgegevens worden verwerkt „voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet”.
184.
Ik wil er met betrekking tot een van de in artikel 8, lid 2, van het Handvest opgesomde voorwaarden meteen op wijzen dat de voorgenomen overeenkomst de verwerking van aan de bevoegde Canadese autoriteit doorgegeven PNR‑gegevens niet op de instemming van de luchtvaartpassagiers tracht te baseren. (
69
) Gezien de op de luchtvaartmaatschappijen rustende verplichting, de in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst genoemde categorieën PNR‑gegevens door te geven, kunnen die passagiers zich niet tegen doorgifte van die gegevens verzetten indien zij naar Canada wensen te vliegen. Bovendien brengt de ter terechtzitting voor het Hof aangevoerde omstandigheid dat bepaalde PNR‑gegevens, die in voorkomend geval gevoelige gegevens bevatten, enkel aan de luchtvaartmaatschappij kunnen worden meegedeeld wanneer de reiziger om specifieke diensten vraagt, geenszins mee dat die reiziger ermee heeft ingestemd dat die gegevens door de Canadese bevoegde autoriteit worden verwerkt voor de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst genoemde doeleinden.
185.
Bovendien is voor het Hof niet aangevoerd – en is het volgens mij niet zo – dat de inmenging ingevolge de voorgenomen overeenkomst de „wezenlijke inhoud”, in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, van de in artikel 7 en artikel 8, lid 1, van het Handvest neergelegde grondrechten aantast.
186.
In de eerste plaats kunnen uit PNR‑gegevens gezien de aard daarvan geen nauwkeurige conclusies worden getrokken over de essentie van het privéleven van de betrokken personen. Zij blijven beperkt tot de reisgewoonten op vluchten tussen Canada en de Unie. Bovendien zijn in de artikelen 8, 16, 18 en 19 van de voorgenomen overeenkomst een reeks waarborgen vastgelegd op het gebied van de afscherming en de geleidelijke depersonalisering van PNR‑gegevens die aan de Canadese autoriteiten zijn meegedeeld en door deze laatste zijn gebruikt, bewaard en eventueel later doorgegeven, waarmee in hoofdzaak de bescherming van het privéleven moet worden gewaarborgd.
187.
In de tweede plaats moet met betrekking tot de essentie van de bescherming van persoonsgegevens worden opgemerkt dat Canada ingevolge artikel 9 van de voorgenomen overeenkomst onder meer „de controle op de naleving en de bescherming, beveiliging, vertrouwelijkheid en integriteit van de gegevens” moet waarborgen en „regelgevende, procedurele of technische maatregelen uit[voert] om de PNR‑gegevens te beschermen tegen accidentele, onwettige of ongeoorloofde toegang, verwerking of verlies”. Bovendien moet elke inbreuk op de gegevensbeveiliging kunnen leiden tot doeltreffende en dissuasieve corrigerende maatregelen, waartoe sancties kunnen behoren.
188.
Nagegaan moet dus worden of de overige rechtvaardigingsvoorwaarden die in artikel 8, lid 2, van het Handvest vermeld staan alsook die vermeld in artikel 52, lid 1, van het Handvest, die overigens ten dele overeenstemmen, vervuld zijn.
189.
Ik zal niet onnodig lang stilstaan bij twee van die voorwaarden, te weten de voorwaarde dat de inmenging „bij wet” is gesteld [titel a)] en beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang (of geschiedt op basis van een „gerechtvaardigde grondslag”, in de bewoordingen van artikel 8, lid 2, van het Handvest) [titel b)]. Deze voorwaarden zijn naar mijn oordeel klaarblijkelijk vervuld. Daarentegen zal de kwestie van de evenredigheid van de inmenging [titel c)] meer aandacht vragen.
a) Een „bij wet gestelde” inmenging in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest
190.
Wat het eerste punt betreft kan de voornamelijk formele twijfel die het Parlement heeft geuit aangaande de „wettelijke” grondslag van de inmenging zonder meer terzijde worden gelegd. Volgens de rechtspraak van het EHRM betekent de uitdrukking „waarin de wet voorziet” in artikel 8, lid 2, van het EVRM onder meer dat de betrokken maatregel een grondslag heeft in intern recht (
70
) en moet zij worden opgevat in materiële en niet in formele zin. (
71
) Het EHRM aanvaardt daarmee dat niet-geschreven regels aan die voorwaarde voldoen. (
72
) Bovendien heeft het EHRM reeds geoordeeld dat ook een in nationaal recht opgenomen internationaal verdrag aan dat vereiste beantwoordt. (
73
)
191.
Het Hof deelt de opvatting van het EHRM dat de uitdrukking „bij wet gesteld” in artikel 52, lid 1, van het Handvest in materiële zin en niet formeel moet worden opgevat. Zo heeft het geoordeeld dat die voorwaarde vervuld was in het geval waarin beperkingen op de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten zijn aangebracht door bepalingen van verordeningen van de Unie, vastgesteld door respectievelijk de Commissie (
74
) en de Raad (
75
), zonder dat het Parlement dus als „medewetgever” bij de totstandkoming van die handelingen betrokken is.
192.
In casu staat vast dat het besluit betreffende de sluiting van de voorgenomen overeenkomst slechts door de Raad kan worden genomen indien de voorgenomen overeenkomst overeenkomstig artikel 218, lid 6, onder a), v) VWEU vooraf is goedgekeurd door het Parlement, omdat die overeenkomst materies bestrijkt – politiële samenwerking en bewaring van persoonsgegevens – waarvoor de gewone wetgevingsprocedure geldt. Wanneer die procedures zijn afgerond zal de overeenkomst overeenkomstig artikel 216, lid 2, VWEU deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie en voorrang hebben boven handelingen van afgeleid recht. (
76
) Hieruit volgt volgens mij dat de uit de voorgenomen overeenkomst voortvloeiende inmenging wel degelijk „bij wet gesteld” is in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
193.
In ditzelfde verband wil ik nog opmerken – ook al hebben de belanghebbende partijen in de onderhavige procedure hierover hun standpunten niet uitgewisseld – dat de voorgenomen overeenkomst algemeen gezien naar mijn oordeel mede beantwoordt aan het tweede aspect van de uitdrukking „bij wet gesteld” in de zin van artikel 8 van het EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM, te weten dat van de „kwaliteit van de wet”. Volgens de rechtspraak van het EHRM vereist deze uitdrukking in hoofdzaak dat de betrokken maatregel toegankelijk en voldoende voorzienbaar is, met andere woorden dat zij voldoende duidelijke termen gebruikt om aan een ieder in toereikende mate te kennen te geven in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden zij het openbaar gezag machtigt, maatregelen te treffen die zijn door het EVRM beschermde rechten raken. (
77
) Na te zijn gesloten zal de voorgenomen overeenkomst volledig worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, hetgeen duidelijk beantwoordt aan het criterium van toegankelijkheid. Ook aangaande het criterium van voorzienbaarheid ben ik van oordeel dat de voorgenomen overeenkomst – afgezien van het stellig grote aantal specifieke aspecten in verband met de strekking en de mate van nauwkeurigheid en duidelijkheid van meerdere bepalingen ervan die ik hierna zal behandelen (
78
) – voldoende duidelijk is geformuleerd om alle betrokken personen in staat te stellen in voldoende mate te begrijpen in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden PNR‑gegevens worden doorgegeven aan de Canadese autoriteiten, verwerkt, bewaard en eventueel later worden doorgegeven door deze laatste, en hun gedrag aan de hand daarvan te bepalen. Bovendien voorziet artikel 11 van de voorgenomen overeenkomst in een reeks aanvullende maatregelen die door de overeenkomstsluitende partijen moeten worden getroffen ten behoeve van de informatie van het publiek, inzonderheid met betrekking tot de reden voor de verzameling van PNR‑gegevens en het gebruik en de vrijgave ervan.
b) Inmenging die aan een doelstelling van algemeen belang beantwoordt
194.
De uit de voorgenomen overeenkomst voortvloeiende inmenging beantwoordt naar mijn oordeel zeker aan een doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, te weten de bestrijding van terrorisme en zware (grensoverschrijdende) criminaliteit, om de openbare veiligheid te waarborgen, zoals inzonderheid uiteengezet in de preambule en in de artikelen 1 en 3 van de voorgenomen overeenkomst. Geen der partijen heeft betwist dat die doelstelling van de voorgenomen overeenkomst rechtmatig is. In iets andere bewoordingen heeft het Hof in zijn rechtspraak overigens reeds erkend dat het nastreven van dat doel voor de toepassing van artikel 52, lid 1, van het Handvest in het algemeen belang is. (
79
)
195.
Thans moet dus worden nagegaan of de inmenging in de door artikel 7 en artikel 8, lid 1, van het Handvest gewaarborgde rechten evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel.
c) Evenredigheid van de uit de voorgenomen overeenkomst voortvloeiende inmenging
i) Algemene overwegingen
196.
Volgens vaste rechtspraak verlangt het evenredigheidsbeginsel dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn om de door de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaan dan wat daarvoor geschikt en noodzakelijk is. (
80
)
197.
In dit verband hebben de belanghebbende partijen allereerst hun standpunt geuit over de omvang van het rechterlijk toezicht op de inachtneming van die voorwaarden. Terwijl het Parlement, de Estse regering en de ETGB betogen dat op de naleving van die voorwaarden streng moet worden toegezien, in navolging van de redenering van het Hof in de arresten van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), en van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650), geven Ierland, de Franse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk in hoofdzaak te kennen dat het Hof een beperkt toezicht zou moeten uitoefenen door de instellingen voor de totstandbrenging van een handeling in het kader van de internationale betrekkingen gelet op de geringe inmenging als gevolg van die handeling een ruime beoordelingsmarge te laten.
198.
Dit laatste standpunt kan mij niet overtuigen.
199.
Ik geef toe dat de omvang van de beoordelingsmarge van de instellingen kan verschillen afhankelijk van de vraag of een handeling van afgeleid Unierecht aan de orde is of een internationale overeenkomst, die per definitie onderhandelingen met een of meer derde landen impliceert. Het ligt voor de hand dat het in de bijzondere context waarin PNR‑gegevens aan derde landen worden meegedeeld voor verwerking, de voorkeur verdient om een internationale overeenkomst te sluiten die de luchtvaartpassagier, burger van de Unie, een toereikende bescherming van zijn privéleven en persoonsgegevens waarborgt die zo veel mogelijk aan de eisen van het recht van de Unie beantwoordt, in plaats van ieder betrokken derde land volledig vrij te laten, eenzijdig zijn eigen nationale wetgeving toe te passen.
200.
Dat neemt echter niet weg dat het Hof strikt dient toe te zien op de inachtneming van de uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeiende vereisten, meer in het bijzonder de toereikendheid van de bescherming van de in de Unie gewaarborgde grondrechten wanneer Canada krachtens de voorgenomen overeenkomst PNR‑gegevens verwerkt en gebruikt.
201.
Een dergelijk rechterlijk toezicht is in de eerste plaats noodzakelijk gelet op de belangrijke rol die de bescherming van persoonsgegevens speelt in het licht van het grondrecht op bescherming van het privéleven, en vloeit in de tweede plaats voort uit de omvang en de ernst van de inmenging in dat recht (
81
), waartoe mede kan behoren het grote aantal personen die hun rechten aangetast kunnen zien wanneer hun persoonsgegevens worden doorgegeven aan een derde land. (
82
) Zoals ik al zei, is de uit de voorgenomen overeenkomst voortvloeiende inmenging in de rechten die de artikelen 7 en 8 van het Handvest waarborgen volgens mij zeker van ruime omvang en van aanzienlijke ernst.
202.
In dezelfde zin volgt uit het arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punten 72 en 78), dat de instellingen over een beperkte beoordelingsmarge beschikken om te bepalen of een toereikend niveau van bescherming wordt gewaarborgd door een derde land waaraan persoonsgegevens worden doorgegeven, wat impliceert dat er strikt toezicht op wordt gehouden dat de in het Unierecht voorziene bescherming van persoonsgegevens voortdurend van een hoog niveau is.
203.
Ook al kan de voorgenomen overeenkomst zoals gezegd niet worden teruggebracht tot een besluit houdende vaststelling dat de Canadese autoriteit een passend niveau van bescherming biedt, in artikel 5 van de voorgenomen overeenkomst wordt wel bepaald dat de Canadese bevoegde autoriteit, onder voorbehoud van naleving van die overeenkomst, wordt geacht ten aanzien van de verwerking en het gebruik van PNR‑gegevens een passend beschermingsniveau te waarborgen in de zin van de relevante EU‑wetgeving inzake gegevensbescherming. De bedoeling van de overeenkomstsluitende partijen is duidelijk, te waarborgen dat het in de Unie bereikte hoge niveau van bescherming van persoonsgegevens gewaarborgd is wanneer PNR‑gegevens aan Canada worden doorgegeven. Gelet op deze bedoeling rechtvaardigt naar mijn oordeel niets dat het Hof geen strikt toezicht houdt op naleving van het evenredigheidsbeginsel.
204.
Ik geef toe dat, zoals het Hof in punt 74 van het arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650), heeft geconstateerd, de middelen waarover Canada kan beschikken om een passend niveau van bescherming te waarborgen kunnen verschillen van die binnen de Unie. Dat neemt niet weg dat, zoals het Hof in voormeld punt van voormeld arrest eveneens heeft verklaard, die middelen in de praktijk doeltreffend genoeg dienen te zijn om een bescherming te bieden die „in grote lijnen overeenkomt” met die welke binnen de Unie wordt gewaarborgd. Wanneer het Hof er toezicht op houdt dat het uit de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst voortvloeiende niveau van bescherming „in grote lijnen overeenkomt” met die welke binnen de Unie wordt gewaarborgd, kan dat geen beperkt toezicht zijn.
ii) Geschiktheid van de inmenging voor het bereiken van het met de voorgenomen overeenkomst nagestreefde doel van openbare veiligheid
205.
Na bovenstaande verduidelijking zie ik geen daadwerkelijke belemmeringen om te erkennen dat de aan de voorgenomen overeenkomst verbonden inmenging geschikt is voor het bereiken van de met die overeenkomst nagestreefde doelstelling van openbare veiligheid, inzonderheid de bestrijding van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit. Zoals onder meer de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben opgemerkt, beschikken de Canadese autoriteiten dankzij de doorgifte van PNR‑gegevens met het oog op analyse en bewaring ervan over aanvullende mogelijkheden om passagiers te identificeren die voorheen onbekend of niet-verdacht waren, maar banden zouden kunnen hebben met andere personen en/of passagiers die betrokken zijn bij een terroristennetwerk of deelnemen aan activiteiten op het gebied van zware grensoverschrijdende criminaliteit. Die gegevens, zo blijkt uit de door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie meegedeelde statistieken betreffende de praktijk van de Canadese autoriteiten in het verleden, zijn nuttige instrumenten voor strafrechtelijke onderzoeken (
83
), die eveneens, gelet op onder meer de in de voorgenomen overeenkomst voorziene politiële samenwerking, bevorderend zijn voor de preventie en de opsporing van een daad van terrorisme of van zware grensoverschrijdende criminaliteit binnen de Unie.
206.
De niet-deelneming van het Koninkrijk Denemarken kan weliswaar tot gevolg hebben dat de in de voorgenomen overeenkomst voorziene maatregelen minder bevorderend zijn voor de vergroting van de veiligheid binnen de Unie, maar op zich lijkt zij de inmenging niet ongeschikt te maken voor de bereiking van de met die overeenkomst nagestreefde doelstelling van openbare veiligheid. In de eerste plaats immers geldt voor alle luchtvaartmaatschappijen die verbindingen met Canada aanbieden de verplichting, aan de bevoegde Canadese autoriteit de door hen verzamelde PNR‑gegevens door te geven (
84
), en in de tweede plaats mag de bevoegde Canadese autoriteit ingevolge artikel 19 van de voorgenomen overeenkomst onder strikte voorwaarden PNR‑gegevens per geval buiten Canada doorgeven aan overheidsinstanties waarvan de taken rechtstreeks verband houden met het toepassingsgebied van artikel 3 van die overeenkomst. (
85
)
iii) Strikte noodzakelijkheid van de inmenging
207.
Om te bepalen of de door de voorgenomen overeenkomst teweeggebrachte inmenging strikt noodzakelijk is moet naar mijn oordeel worden nagegaan of de overeenkomstsluitende partijen een „evenwichtige afweging” hebben gemaakt tussen de doelstelling, terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden, en het doel, persoonsgegevens te beschermen met eerbiediging van het privéleven van de betrokken personen. (
86
)
208.
Een dergelijke evenwichtige afweging moet volgens mij tot uitdrukking komen in de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst. Zo moeten die bepalingen duidelijke en nauwkeurige regels bevatten voor de draagwijdte en de toepassing van een maatregel die een inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten met zich brengt en een minimum aan eisen stellen om ervoor te zorgen dat de betrokken personen beschikken over voldoende waarborgen om hun gegevens doeltreffend te beschermen tegen onrechtmatige raadpleging en onrechtmatig gebruik van die gegevens. (
87
) Ook moet het bij de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst gaan om maatregelen die het minst ingrijpend zijn voor de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten, maar toch doeltreffend zijn ter verzekering van de door de voorgenomen overeenkomst nagestreefde openbare veiligheid. (
88
) Het volstaat dan ook niet dat alternatieve maatregelen die minder ingrijpend zijn voor de aan de orde zijnde grondrechten abstract voorstelbaar zijn. Die maatregelen moeten ook voldoende doeltreffend zijn (
89
), dat wil zeggen zij moeten qua doeltreffendheid vergelijkbaar zijn met die voorzien in de voorgenomen overeenkomst, ter bereiking van het met deze laatste nagestreefde doel van openbare veiligheid.
209.
In dit verband hebben de betrokken partijen hun standpunten geuit over de strikte noodzakelijkheid zowel van de PNR‑overeenkomsten algemeen beschouwd als van een aantal bepalingen van de voorgenomen overeenkomst. Aangezien die twee aspecten naar mijn oordeel nauw met elkaar verbonden zijn, dienen zij mijns inziens ter sprake te worden gebracht bij het onderzoek van de verschillende onderdelen van de voorgenomen overeenkomst.
210.
Ik zal mij dus concentreren op de volgende acht punten die uitdrukkelijk het voorwerp zijn van het verzoek om advies en die tussen partijen in de loop van de procedure voor het Hof zijn besproken: de categorieën PNR‑gegevens waarop de voorgenomen overeenkomst het oog heeft, de vraag of de doelstelling waarvoor de verwerking van PNR‑gegevens wordt toegestaan voldoende nauwkeurig is, de identificatie van de met de verwerking van PNR‑gegevens belaste bevoegde autoriteit, de geautomatiseerde verwerking van PNR‑gegevens, de toegang tot PNR‑gegevens, de bewaring van PNR‑gegevens, de latere doorgifte van PNR‑gegevens en, tot slot, de in de voorgenomen overeenkomst voorziene maatregelen op het gebied van toezicht en rechterlijke toetsing.
– In de voorgenomen overeenkomst beoogde categorieën PNR‑gegevens
211.
Zoals vermeld, voorziet de voorgenomen overeenkomst in doorgifte aan de bevoegde Canadese autoriteit van 19 categorieën PNR‑gegevens die door de luchtvaartmaatschappijen zijn verzameld ten behoeve van de reservering van vluchten. Die categorieën zijn opgesomd in de bijlage bij de overeenkomst.
212.
Voor het Hof hebben de belanghebbende partijen opmerkingen ingediend over de betekenis van enkele van die categorieën, over de eventuele overlapping met de gegevens die de Canadese autoriteiten verzamelen ten behoeve van grenscontroles of, sinds 15 maart 2016, voor de afgifte van een elektronische reistoestemming (ETA), en over de identificatie van PNR‑gegevens die gevoelige gegevens kunnen bevatten. In dit verband heeft de Commissie in de procedure voor het Hof verklaard dat enkel rubriek 17 in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst, „algemene opmerkingen, waaronder Other Supplementary Information (OSI), Special Service Information (SSI) en Special Service Request (SSR) informatie”, gevoelige gegevens in de zin van de voorgenomen overeenkomst kan bevatten. Bovendien is tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof gebleken dat de in rubriek 17 opgesomde informatie slechts werd doorgegeven wanneer de persoon die de vlucht reserveerde bijzondere service aan boord verlangde, zoals assistentie, in voorkomend geval in verband met gezondheids‑ of mobiliteitsproblemen, of bijzonder wensen op het gebied van maaltijden, die eventueel aanwijzingen kunnen geven over de gezondheidstoestand of de etnische herkomst of religieuze overtuigingen van die persoon of de persoon die hem vergezelt.
213.
Vast staat dat de 19 categorieën PNR‑gegevens waarvan de doorgifte aan de bevoegde Canadese autoriteit in de voorgenomen overeenkomst is voorzien, overeenstemmen met de categorieën die in de reserveringssystemen van de luchtvaartmaatschappijen voorkomen. Die categorieën stemmen ook overeen met de onderdelen PNR‑gegevens die worden opgesomd in bijlage I bij de in 2010 bekendgemaakte richtsnoeren voor passagiersgegevens van de Internationale burgerluchtvaartorganisatie (ICAO). (
90
) In de luchtvaartsector zijn de onderdelen van die categorieën dus volledig bekend. Die onderdelen betreffen uiteindelijk alle informatie die noodzakelijk is voor het boeken van een vlucht, of het nu gaat om de gebruikte reserveringsmethode en wijze van betaling, de gekozen reisroute of de eventuele service aan boord die is gevraagd.
214.
Zoals voor het overige Ierland, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben beklemtoond, bevatten PNR‑gegevens, globaal gezien, aanvullende informatie ten opzichte van de gegevens die de Canadese immigratieautoriteiten ten behoeve van de grenscontroles verzamelen. De advance passenger information (API), die biografische gegevens en de af te leggen route betreffen en door de luchtvaartmaatschappijen worden verzameld, hebben voornamelijk tot doel de identiteitscontroles aan de grens te vergemakkelijken doordat in voorkomend geval kan worden vermeden dat personen met een verblijfsverbod aan boord gaan of doordat bepaalde reeds geïdentificeerde personen aan een strengere grenscontrole kunnen worden onderworpen. (
91
) Evenzo is in Canada het nieuwe vereiste van een ETA ingevoerd ten behoeve van het behoud van het immigratieprogramma van dat land, omdat het inhoudt dat iedere persoon die naar Canada wil vliegen en geen visumplicht heeft, op basis van biografische gegevens in verband met de toelating en het verblijf in Canada langs elektronische weg een voorafgaande reistoestemming dient aan te vragen waarvan de maximumgeldigheidsduur vijf jaar bedraagt. (
92
) Die gegevens bevatten echter geen informatie over de reserveringsmethode, de gebruikte betaalwijze en de reisgewoonten, waarvan de combinatie nuttig is bij de bestrijding van terrorisme en andere zware grensoverschrijdende criminaliteit. Ongeacht welke methoden voor de verwerking van die gegevens worden gebruikt, zouden de API en de voor de afgifte van een ETA vereiste gegevens dus niet volstaan om met vergelijkbare doeltreffendheid de met de voorgenomen overeenkomst nagestreefde doelstelling van openbare veiligheid te bereiken.
215.
Het is juist dat die categorieën PNR‑gegevens aan de Canadese autoriteiten worden verstrekt voor alle reizigers op een luchtverbinding tussen Canada en de Unie, zonder dat er een aanwijzing bestaat dat het gedrag van die reizigers verband kan houden met terrorisme of zware grensoverschrijdende criminaliteit.
216.
Zoals de belanghebbende partijen uiteen hebben gezet, is het belang van de PNR‑stelsels – of zij nu eenzijdig worden vastgesteld of het voorwerp zijn van een internationale overeenkomst – juist erin gelegen, de massieve doorgifte te waarborgen van gegevens aan de hand waarvan de bevoegde autoriteiten met behulp van geautomatiseerde gegevensverwerking en vooraf vastgelegde schema’s of evaluatiecriteria individuen kunnen identificeren die bij de opsporingsdiensten nog onbekend waren, maar een „belang” of een gevaar voor de openbare veiligheid lijken te vertonen en dus de kans lopen dat zij later aan verdergaande individuele controles worden onderworpen.
217.
Ik betwijfel intussen ernstig of de formulering van bepaalde categorieën PNR‑gegevens in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst voldoende duidelijk en nauwkeurig is. Enkele ervan zijn namelijk zeer zo niet buitensporig open geformuleerd, zonder dat een redelijk goed geïnformeerde persoon hetzij de aard hetzij de strekking kan bepalen van de persoonsgegevens die onder die categorieën kunnen vallen. Ik denk in dit verband vooral aan rubriek 5, betreffende „beschikbare informatie betreffende frequent reizen en voordelen (d.w.z. gratis biljetten, upgrades, enz.)”, aan rubriek 7, „alle beschikbare contactgegevens (met inbegrip van informatie betreffende de verstrekker)”, en aan de reeds vermelde rubriek 17, „algemene opmerkingen”. De uitleg door de Commissie in haar antwoorden op de schriftelijke vragen van het Hof kan die twijfel niet wegnemen. Inzonderheid heeft die instelling met betrekking tot rubriek 7 opgemerkt dat deze, niet-uitputtend, betrekking had op „alle gegevens verband houdend met de reservering, waaronder het postadres of e‑mailadres, het telefoonnummer van de reiziger of de persoon die de reis had geboekt of het reisbureau”. Evenzo heeft de Commissie met betrekking tot rubriek 17 te kennen gegeven dat deze ziet op alle „aanvullende informatie, naast de elders in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst genoemde informatie”.
218.
De voorgenomen overeenkomst voorziet in bepaalde waarborgen om zeker te stellen dat de doorgegeven gegevens worden gedekt door de in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst opgenomen lijst van gegevens, die in het bezit is van de luchtvaartmaatschappijen. Uit artikel 4, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst volgt namelijk dat geen andere gegevens aan de bevoegde Canadese autoriteit moeten worden verstrekt, aangezien Canada, wanneer het een niet in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst vermeld gegeven ontvangt, dit onverwijld dient te wissen. Een en ander betekent dat overeenkomstig hetgeen in rubriek 8 van die bijlage is vermeld, de beschikbare informatie over de betaling van de vlucht aan de bevoegde Canadese autoriteit moet worden doorgegeven, maar dat daaronder niet valt informatie over de betaling van andere diensten die geen rechtstreeks verband houden met de vlucht, zoals het huren van een auto bij aankomst.
219.
Aangezien sommige rubrieken zeer – zo niet buitensporig – open zijn geformuleerd, valt bijzonder moeilijk te begrijpen welke gegevens zijn te beschouwen als gegevens die niet aan Canada moeten worden doorgegeven en dus door dat land moeten worden gewist overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst. Het is voorts waarschijnlijk zo dat een luchtvaartmaatschappij gemakshalve en om kosten te besparen zal besluiten alle door haar verzamelde gegevens door te geven, ongeacht of zij vallen onder de in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst vermelde rubrieken.
220.
Ik ben dan ook van oordeel dat in het belang van de rechtszekerheid van de personen waarvan krachtens de voorgenomen overeenkomst persoonsgegevens worden doorgegeven en verwerkt en gezien de noodzaak, duidelijke en nauwkeurige regels vast te stellen voor de materiële werkingssfeer van die overeenkomst, de in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst vermelde categorieën gegevens bondiger en nauwkeuriger zouden moeten worden geformuleerd, zonder dat de luchtvaartmaatschappijen of de bevoegde Canadese autoriteiten enige beoordelingsvrijheid wordt gelaten met betrekking tot de concrete draagwijdte van die categorieën.
221.
Tot slot komt het mij voor dat de voorgenomen overeenkomst verder gaat dan strikt noodzakelijk is doordat zij PNR‑gegevens die gevoelige informatie kunnen omvatten in haar werkingssfeer opneemt, voor zover in concreto gegevens mogen worden verstrekt over de gezondheidstoestand of de etnische herkomst of de religieuze overtuiging van de betrokken passagier en/of de personen die hem vergezellen.
222.
Dienaangaande volgt uit de aan het Hof verschafte informatie dat de PNR‑gegevens die dergelijke gevoelige informatie kunnen omvatten slechts facultatief worden meegedeeld, dat wil zeggen enkel wanneer een passagier een aanvullende dienst aan boord wenst. Het ligt volgens mij voor de hand dat een nog niet „geïdentificeerde” persoon die meewerkt of deelneemt aan een internationaal terroristennetwerk of zware criminaliteit, voorzichtigheidshalve geen gebruik zal maken van dergelijke diensten, die er onder meer toe zouden kunnen leiden dat informatie wordt verstrekt over zijn etnische herkomst of zijn religieuze overtuiging. Aangezien de door de bevoegde Canadese autoriteiten toegepaste moderne onderzoeksmethoden volgens hetgeen voor het Hof uiteen is gezet inhouden dat PNR‑gegevens worden gecombineerd met scenario’s of standaardprofielen van risicopersonen, en zouden kunnen worden gebaseerd op dergelijk gevoelige gegevens aangezien de voorgenomen overeenkomst dat niet verbiedt, zullen op basis daarvan uiteindelijk alleen de gevoelige gegevens kunnen worden verwerkt van personen die legitiem een van die diensten aan boord hebben gevraagd en op wie geen enkele verdenking rust en waarschijnlijk niet zal gaan rusten. Het gevaar voor stigmatisering van een groot aantal personen – op wie geen enkele verdenking rust – waarmee het gebruik van dergelijke gevoelige gegevens gepaard gaat is naar mijn oordeel bijzonder zorgwekkend en ik wil het Hof dan ook in overweging geven, die gegevens van de werkingssfeer van de voorgenomen overeenkomst uit te sluiten. Ik wens er bovendien op te wijzen dat artikel 8 van de PNR‑overeenkomst met Australië iedere verwerking van gevoelige PNR‑gegevens verbiedt. Waar de voorgenomen overeenkomst geen nadere verklaring geeft aangaande de strikte noodzaak, gevoelige gegevens te verwerken, wettigt die constatering de conclusie dat de doelstelling van bestrijding van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit even doeltreffend kan worden bereikt zonder dat dergelijke gegevens aan Canada worden doorgegeven.
223.
Ik voeg hieraan toe dat dat de door artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst, betreffende het „gebruik van gevoelige gegevens”, geboden waarborgen mijns inziens ontoereikend zijn ter rechtvaardiging van een andere benadering dan het voorstel, gevoelige gegevens van de werkingssfeer van de voorgenomen overeenkomst uit te sluiten.
224.
Ondanks de maatregelen die worden genoemd in artikel 8, leden 1 tot en met 4 van de voorgenomen overeenkomst, mag „Canada” (en niet enkel de bevoegde Canadese autoriteit) ingevolge lid 5, in fine, van dat artikel immers gevoelige gegevens behouden overeenkomstig artikel 16, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst. Uit deze bepaling volgt inzonderheid dat die gegevens mogen worden bewaard gedurende een termijn van niet meer dan vijf jaar wanneer die gegevens „vereist zijn voor een specifieke handeling, toetsing, onderzoek, rechtshandhavingshandeling, gerechtelijke procedure, vervolging of strafmaatregel […] totdat deze is afgesloten”. Artikel 16, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst bevat bovendien, anders dan het lid dat er onmiddellijk aan voorafgaat, geen verwijzing naar de in artikel 3 van die overeenkomst genoemde doelstellingen. Dat betekent dat gevoelige gegevens over een burger van de Unie die een vlucht naar Canada heeft gemaakt door iedere Canadese openbare instantie zouden kunnen worden bewaard gedurende een periode van vijf jaar (in voorkomend geval zou gedurende die periode ook de afscherming ongedaan kunnen worden gemaakt en zouden de gegevens kunnen worden geanalyseerd) voor iedere „specifieke handeling”, „toetsing” of „gerechtelijke procedure”, zonder enig verband met het door de voorgenomen overeenkomst nagestreefde doel, bijvoorbeeld, zoals het Parlement heeft opgemerkt, in het geval van een procedure betreffende het contractenrecht of familierecht. De mogelijkheid dat een dergelijk geval zich voordoet brengt mij ertoe te constateren dat de overeenkomstsluitende partijen op dit punt de met de voorgenomen overeenkomst nagestreefde doelstellingen niet evenwichtig hebben afgewogen.
225.
Gelet op bovenstaande overwegingen ben ik van oordeel dat de in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst opgesomde PNR‑gegevens duidelijker en nauwkeuriger zouden moeten worden geformuleerd en dat hoe dan ook gevoelige gegevens van de werkingssfeer van die overeenkomst zouden moeten worden uitgesloten. Het in artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst voorziene gebruik van gevoelige gegevens is naar mijn oordeel dan ook onverenigbaar met de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest.
– Voldoende nauwkeurigheid van de doelstelling waarvoor de verwerking van PNR‑gegevens wordt toegestaan
226.
Zoals gezegd bepaalt artikel 3, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst dat de Canadese bevoegde autoriteit PNR‑gegevens die op basis van deze overeenkomst zijn verkregen, uitsluitend verwerkt met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en zware grensoverschrijdende criminaliteit.
227.
Artikel 3, lid 2, onder a), van de voorgenomen overeenkomst geeft een nauwkeurige definitie van het begrip „terroristisch misdrijf”, terwijl lid 3 van dat artikel „zware grensoverschrijdende criminaliteit” definieert als „elk strafbaar feit waarop in Canada een maximumvrijheidsstraf staat van ten minste vier jaar of een zwaardere straf, zoals omschreven in het Canadese recht, voor zover dit strafbare feit een grensoverschrijdend karakter heeft”. In artikel 3, lid 3, onder a) tot en met e) van de voorgenomen overeenkomst wordt ook bepaald wanneer een strafbaar feit grensoverschrijdend is.
228.
Op grond van artikel 3, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst mag Canada, per geval te beoordelen, PNR‑gegevens verwerken hetzij met het oog op de uitoefening door de overheid van toezicht of verantwoordingsplicht [lid 5, onder a)], hetzij teneinde te voldoen aan een gerechtelijke dagvaarding of een gerechtelijk bevel [lid 5, onder b)].
229.
In zijn verzoek erkent het Parlement dat artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst enkele objectieve criteria bevat, maar geeft het aan dat de verwijzing naar de wetgeving van een derde land in lid 3 ervan en de door lid 5 ervan geboden mogelijkheid van aanvullende verwerking onzekerheden oproept rond de vraag of de overeenkomst niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is.
230.
Ik ben het slechts ten dele eens met dat betoog.
231.
Allereerst ben ik van oordeel dat, anders dan het geval was in de zaak Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst objectieve criteria hanteert aangaande de aard en de ernst van de ongeoorloofde handelingen op grond waarvan de Canadese autoriteiten PNR‑gegevens mogen verwerken. Zo wordt het begrip terroristisch misdrijf rechtstreeks omschreven in artikel 3, punt 2, van de voorgenomen overeenkomst en wordt hieronder mede verstaan activiteiten die een strafbaar feit uitmaken zoals bedoeld en gedefinieerd in de toepasselijke internationale verdragen en protocollen inzake terrorisme. De aard en de ernst van een misdrijf dat onder „zware grensoverschrijdende criminaliteit” valt, komen ook zeer duidelijk tot uiting in artikel 3, punt 3, van de voorgenomen overeenkomst, waarin is bepaald dat het moet gaan om een grensoverschrijdend strafbaar feit waarop in Canada een vrijheidsstraf staat van ten minste vier jaar. Het gaat hier duidelijk niet om strafbare feiten die minder ernstig zijn of waarvan de ernst zou kunnen variëren, zoals het geval was met de handeling die aan de orde was in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), afhankelijk van het interne recht van meerdere staten, waardoor onmogelijk kan worden geconcludeerd dat de inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten beperkt was tot het strikt noodzakelijke.
232.
Ik geef echter toe dat met de verwijzing naar Canadees intern recht niet met nauwkeurigheid kan worden bepaald welke strafbare feiten gedekt kunnen zijn door artikel 3, punt 3, van de voorgenomen overeenkomst, indien zij bovendien grensoverschrijdende strafbare feiten zijn.
233.
In dit verband heeft de Commissie het Hof een door de Canadese autoriteiten doorgegeven document meegedeeld met een niet-uitputtende lijst van onder de definitie van artikel 3, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst vallende strafbare feiten, die, naar zeggen van die autoriteiten, het grootste deel vertegenwoordigen van de strafbare feiten die onder die definitie kunnen vallen.
234.
Uit die lijst blijkt duidelijk de ernst van de betrokken strafbare feiten, die betrekking hebben op wapen-, munitie-, explosieven‑ en mensensmokkel, het verspreiden of het bezit van kinderpornografisch materiaal, het witwassen van de opbrengst van een strafbaar feit, valsmunterij en het namaken van bankbiljetten, moord, ontvoering, sabotage, gijzelneming of vliegtuigkaping.
235.
Om de strafbare feiten op grond waarvan verwerking van PNR‑gegevens kan zijn toegestaan te beperken tot het strikt noodzakelijke en de rechtszekerheid te waarborgen van de passagiers waarvan de gegevens aan de Canadese autoriteiten worden doorgegeven, ben ik niettemin van oordeel dat de onder de definitie van artikel 3, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst vallende strafbare feiten limitatief zouden moeten worden opgesomd, bijvoorbeeld in een bijlage bij de voorgenomen overeenkomst zelf.
236.
Bovendien sluit ik mij aan bij de bezorgdheid van het Parlement over de bewoordingen van artikel 3, lid 5, onder b), van de voorgenomen overeenkomst, waarin de doelstellingen waarvoor de verwerking van PNR‑gegevens is toegestaan worden verruimd. Volgens dat artikel mogen PNR‑gegevens „eveneens” worden verwerkt teneinde te voldoen aan een gerechtelijke dagvaarding of een gerechtelijk bevel, maar daarbij wordt niet vermeld dat de rechterlijke instantie moet handelen in de context van de doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst. Op grond van dat artikel lijken dan ook PNR‑gegevens te kunnen worden verwerkt voor doeleinden die geen verband houden met die van de voorgenomen overeenkomst en/of eventueel in verband met situaties, gedragingen of strafbare feiten die niet onder de werkingssfeer van die overeenkomst vallen.
237.
Gelet op een en ander ben ik van oordeel dat de voorgenomen overeenkomst, om niet verder te gaan dan strikt noodzakelijk is en de rechtszekerheid van de passagiers, inzonderheid van de burgers van de Unie, te waarborgen, vergezeld moet gaan van een uitputtende lijst van de strafbare feiten die vallen onder de definitie van „zware grensoverschrijdende criminaliteit” in artikel 3, lid 3, van die overeenkomst. Bovendien is artikel 3, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst, zoals thans geformuleerd, onverenigbaar met de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aangezien op grond ervan, in ruimere mate dan strikt noodzakelijk is, de mogelijkheden van verwerking van PNR‑gegevens kunnen worden uitgebreid, onafhankelijk van de doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst.
– Personele werkingssfeer van de voorgenomen overeenkomst
238.
Vast staat dat de in het kader van de voorgenomen overeenkomst doorgegeven PNR‑gegevens alle reizigers betreffen die gebruikmaken van luchtverbindingen tussen Canada en de Unie, zonder dat er een aanwijzing is om aan te nemen dat het gedrag van die reizigers verband zou kunnen houden met terrorisme of zware grensoverschrijdende criminaliteit. Die gegevens worden dus aan de bevoegde Canadese autoriteit doorgegeven, automatisch verwerkt en bewaard zonder dat het daarbij verschil maakt of bepaalde categorieën reizigers eventueel gevaar opleveren.
239.
In het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), heeft het Hof zeer in het bijzonder de ongedifferentieerde en veralgemeende bewaring van de gegevens van iedere persoon die elektronischecommunicatiediensten in de Unie gebruikt, los van het met richtlijn 2006/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende de bewaring van gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in verband met het aanbieden van openbaar beschikbare elektronische communicatiediensten of van openbare communicatienetwerken en tot wijziging van richtlijn 2002/58/EG (
93
), nagestreefde doel, ernstige strafbare feiten te bestrijden, aangemerkt als een maatregel die verder gaat dan strikt noodzakelijk is.
240.
Ofschoon de met de voorgenomen overeenkomst gepaard gaande inmenging minder verreikend is dan die voorzien in richtlijn 2006/24, en tevens minder ingrijpend is in het dagelijks leven van iedere persoon, roept de ongedifferentieerdheid en de algemeenheid ervan toch vragen op.
241.
Zoals ik echter reeds in punt 216 van de onderhavige conclusie heb opgemerkt, is het belang zelf van de PNR‑stelsels juist erin gelegen, de massieve doorgifte te waarborgen van gegevens aan de hand waarvan de bevoegde autoriteiten met behulp van geautomatiseerde gegevensverwerking en vooraf vastgelegde schema’s of evaluatiecriteria individuen kunnen identificeren die bij de opsporingsdiensten nog onbekend waren, maar een „belang” of een gevaar voor de openbare veiligheid lijken te vertonen en dus de kans lopen dat zij later aan verdergaande individuele controles worden onderworpen. Die controles moeten ook kunnen worden uitgevoerd gedurende een zekere tijdspanne nadat de betrokken passagiers hebben gereisd.
242.
Anders bovendien dan de personen waarvan de gegevens het voorwerp waren van de verwerking bedoeld in richtlijn 2006/24, maken alle onder de voorgenomen overeenkomst vallende personen vrijwillig gebruik van een middel voor internationaal vervoer naar of vanuit een derde land. Aangezien dat vervoermiddel zelf helaas herhaaldelijk drager of mikpunt is van terrorisme of zware grensoverschrijdende criminaliteit, zijn maatregelen vereist die een hoog veiligheidsniveau voor alle passagiers waarborgen.
243.
Uiteraard is een stelsel van doorgifte en verwerking van PNR‑gegevens denkbaar waarbij een onderscheid tussen passagiers wordt gemaakt bijvoorbeeld op grond van geografische gebieden van herkomst (in geval van een tussenlanding in de Unie) of leeftijd, waarbij minderjarigen bijvoorbeeld kunnen worden geacht minder gevaar voor de openbare veiligheid op te leveren. Voor zover zij al niet als discriminerend kunnen worden beschouwd zouden dergelijke maatregelen echter, zodra zij bekend zijn, ertoe kunnen leiden dat de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst worden omzeild, hetgeen hoe dan ook schadelijk zou zijn voor de doeltreffende verwezenlijking van een van de doelstellingen van die overeenkomst.
244.
Zoals gezegd volstaat het niet dat in abstracto alternatieve maatregelen denkbaar zijn die minder beperkend zullen zijn voor de grondrechten van de belanghebbende personen. Die maatregelen moeten ook qua doeltreffendheid vergelijkbaar zijn met de maatregelen waarvan de invoering wordt overwogen ter bestrijding van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit. Geen enkele andere maatregel waarmee met een vergelijkbare mate van doeltreffendheid het door de overeenkomstsluitende partijen nagestreefde doel van openbare veiligheid zou kunnen worden bereikt – maar het aantal personen waarvan de PNR‑gegevens door de bevoegde Canadese autoriteit automatisch worden verwerkt, beperkt zou blijven – is in het kader van de onderhavige procedure ter kennis van het Hof gebracht.
245.
Alles welbeschouwd kan volgens mij dan ook algemeen de persoonlijke werkingssfeer van de voorgenomen overeenkomst niet nader worden afgebakend zonder dat daarmee het doel zelf van de PNR‑stelsels zou worden geschaad.
– Identificatie van de met de verwerking van PNR‑gegevens belaste bevoegde autoriteit
246.
Volgens artikel 5 van de voorgenomen overeenkomst wordt alleen „de bevoegde Canadese autoriteit” geacht ten aanzien van de verwerking en het gebruik van PNR‑gegevens een passend beschermingsniveau te waarborgen, mits zij de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst naleeft.
247.
Zoals het Parlement heeft opgemerkt, wordt de identiteit van die autoriteit in de voorgenomen overeenkomst niet vermeld. Gelet op de overeenkomst van 2006, en zoals wordt bevestigd door de brief van de missie van Canada bij de Europese Unie van 25 juni 2014, die ter kennis van de Commissie is gebracht overeenkomstig artikel 30, lid 2, onder a), van de voorgenomen overeenkomst en in het kader van de onderhavige procedure aan het Hof is meegedeeld, lijdt het echter geen twijfel dat het daarbij gaat om de CBSA.
248.
Niet zozeer de identiteit van die autoriteit, maar de vaak onnauwkeurige bepalingen van de voorgenomen overeenkomst roepen vanuit het oogpunt van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel twijfel op rond de vraag welke autoriteiten PNR‑gegevens kunnen verwerken.
249.
Zo spreken meerdere bepalingen van de voorgenomen overeenkomst algemeen van „Canada” en niet van de „bevoegde Canadese autoriteit”, die toch als enige wordt geacht een passend niveau van bescherming voor de verwerking en het gebruik van PNR‑gegevens te bieden krachtens de voorgenomen overeenkomst. Dat is het geval met artikel 3, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst, dat bovendien, zoals ik hierboven heb onderzocht (
94
), de doelstellingen waarvoor PNR‑gegevens kunnen worden verwerkt verruimt, artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst, artikel 12, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst, betreffende het vrijgeven van informatie, en artikel 16 van de voorgenomen overeenkomst, dat de bewaring van PNR‑gegevens regelt. (
95
)
250.
Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, doet de vervanging van de uitdrukking „bevoegde Canadese autoriteit” door de generieke aanduiding „Canada” twijfel ontstaan over de vraag, hoeveel autoriteiten gegevens mogen verwerken, waarbij bovendien dat artikel 18 van de voorgenomen overeenkomst onder de in dat artikel opgesomde voorwaarden de bevoegde Canadese autoriteit machtigt, PNR‑gegevens aan andere overheidsinstanties in Canada vrij te geven. (
96
)
251.
De bepalingen van de voorgenomen overeenkomst zijn naar mijn oordeel dan ook onvoldoende duidelijk en nauwkeurig bij de aanwijzing van de met de verwerking van PNR‑gegevens belaste autoriteit om de bescherming en de beveiliging van die gegevens te waarborgen.
– Geautomatiseerde verwerking van PNR‑gegevens
252.
Blijkens de bij het Hof ingediende opmerkingen is de voornaamste toegevoegde waarde van de verwerking van PNR‑gegevens dat de verzamelde gegevens worden gecombineerd met scenario’s, met vooraf vastgestelde criteria voor risico-evaluaties of met databanken aan de hand waarvan, met behulp van geautomatiseerde verwerking, personen in het vizier kunnen geraken die nadien het voorwerp kunnen zijn van diepgaandere controle. Volgens de gegevens die door de CBSA aan de Commissie en aan de regering van het Verenigd Koninkrijk zijn meegedeeld en door de betrokken partijen aan het Hof zijn overgelegd, zijn in de praktijk dankzij de toepassing van die technieken op de 28 miljoen passagiers die tussen april 2014 en maart 2015 gebruik hebben gemaakt van een vlucht tussen Canada en de Unie, ongeveer 9500 personen in het vizier gekomen door geautomatiseerde verwerking van PNR‑gegevens.
253.
Ik stel echter vast dat geen enkele bepaling van de voorgenomen overeenkomst juist betrekking heeft op die databanken noch op die scenario’s of evaluatiecriteria, zodat de bepaling en het gebruik daarvan volledig een discretionaire aangelegenheid van de Canadese autoriteiten zouden blijven.
254.
De voorgenomen overeenkomst bepaalt dat Canada erop toeziet dat de waarborgen die van toepassing zijn op de verwerking van PNR‑gegevens, gelijkelijk gelden voor alle passagiers, zonder onwettige discriminatie (artikel 7 van de voorgenomen overeenkomst), en dat beslissingen die voor een passagier ingrijpende negatieve gevolgen hebben, nooit uitsluitend op grond van geautomatiseerde verwerking van PNR‑gegevens worden genomen (artikel 15 van de voorgenomen overeenkomst).
255.
Ik ben er niettemin van overtuigd dat, met het oog op een evenwichtige afweging tussen de twee doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst en gezien het aanzienlijke praktische belang van dat aspect, en aangezien de vergelijking van PNR‑gegevens met die vooraf vastgelegde scenario’s of evaluatiecriteria, zoals sommige belanghebbende partijen hebben toegegeven, tot vals-positieve identificaties kan leiden, de voorgenomen overeenkomst een aantal expliciete beginselen en regels zou moeten bevatten, zowel aangaande de vooraf vastgelegde scenario’s en evaluatiecriteria als met betrekking tot de databanken waarmee de PNR‑gegevens worden vergeleken.
256.
Dankzij nauwkeurige afbakening en bepaling van de vooraf vastgestelde scenario’s en evaluatiecriteria moeten in ruime mate resultaten kunnen worden bereikt bij de identificatie van personen op wie een „redelijke verdenking” van deelneming aan terrorisme of zware grensoverschrijdende criminaliteit zou kunnen rusten. (
97
)
257.
Het is niet strikt noodzakelijk dat het Hof aangeeft, welke beginselen voor de vastlegging van bedoelde scenario’s en evaluatiecriteria dienen te gelden of met welke databanken de PNR‑gegevens moeten worden vergeleken.
258.
Wel zou de voorgenomen overeenkomst hoe dan ook uitdrukkelijk moeten bepalen dat noch de vooraf bepaalde scenario’s of evaluatiecriteria noch de gebruikte databanken gebaseerd mogen zijn op ras of etnische herkomst van een persoon, zijn politieke meningen dan wel religieuze of filosofische overtuigingen, zijn lidmaatschap van een vakbond, zijn gezondheidstoestand of zijn seksuele geaardheid. Voor het overige zouden de criteria, de scenario’s en de databanken uitdrukkelijk moeten zijn toegespitst op de doeleinden en de strafbare feiten die in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst zijn opgesomd.
259.
Bovendien zou de voorgenomen overeenkomst naar mijn oordeel duidelijker dan in het huidige artikel 15 tot uiting moeten brengen dat ingeval de vergelijking van PNR‑gegevens met de vooraf vastgestelde criteria en scenario’s tot een positief resultaat leidt, dat resultaat moet worden onderzocht met niet geautomatiseerde middelen. Door die zekerheid zou het aantal personen dat later aan een diepgaandere fysieke controle kan worden onderworpen, kunnen worden beperkt.
260.
Daarnaast zouden die relevante criteria, scenario’s en databanken, om ze beperken tot het strikt noodzakelijke, mijns inziens onderworpen moeten zijn aan toezicht door de in de voorgenomen overeenkomst bedoelde onafhankelijke openbare instantie, te weten de Canadese commissaris voor bescherming van het privéleven (
98
), en zou een aan de bevoegde instellingen en organen van de Unie toe te sturen verslag over de toepassing ervan moeten worden opgesteld in de context van artikel 26 van de voorgenomen overeenkomst, dat de gezamenlijke toetsing en evaluatie van deze laatste regelt.
261.
Ik kom dan ook tot het oordeel dat de overeenkomstsluitende partijen, door te verzuimen uitdrukkelijke beginselen en regels vast te stellen met betrekking tot de vastlegging en het gebruik van de vooraf vastgestelde scenario’s en criteria en van de databanken waarmee PNR‑gegevens worden gecombineerd door geautomatiseerde verwerking, geen evenwichtige afweging tussen de twee doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst hebben gemaakt.
– Toegang tot PNR‑gegevens
262.
Uit de aan het Hof verstrekte uitleg blijkt dat wanneer de passagiers waarvan de PNR‑gegevens geautomatiseerd zijn verwerkt en waarvan het profiel beantwoordt aan de vooraf vastgestelde scenario’s of criteria, zijn geïdentificeerd, de functionarissen van de CBSA zich toegang verschaffen tot de gegevens van die passagiers om te bepalen of een diepgaandere controle noodzakelijk is. Volgens de door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie verschafte gegevens is op 9500 tussen april 2014 en maart 2015 in het vizier geraakte personen ten aanzien van 1765 personen overgegaan tot een diepgaande controle op gronden verbandhoudend met de nationale openbare veiligheid of wegens zware grensoverschrijdende criminaliteit. Van die personen zijn er 178 gearresteerd wegens zware grensoverschrijdende criminaliteit, vooral in verband met drugssmokkel.
263.
In het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punten 62 en 66), heeft het Hof verklaard dat richtlijn 2006/24 geen objectieve criteria bevatte op basis waarvan het aantal personen dat persoonsgegevens mocht raadplegen kon worden beperkt en dat zij voor de toegang tot die gegevens geen voorafgaande controle door een rechterlijke instantie of een onafhankelijke administratieve instantie voorschreef. Voorts voorzag die richtlijn niet in regels ter bestrijding van misbruik en van onrechtmatige raadpleging en onrechtmatig gebruik van die gegevens.
264.
Daarentegen moet worden opgemerkt dat de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst ten dele aan die eisen voldoen.
265.
Zoals ik al zei moet Canada op grond van artikel 9, punten 1 en 2, van de voorgenomen overeenkomst regelgevende, procedurele of technische maatregelen uitvoeren om de PNR‑gegevens te beschermen tegen accidentele, onwettige of ongeoorloofde toegang, verwerking of verlies, en onder meer de beveiliging, de vertrouwelijkheid en de integriteit van de gegevens waarborgen, inzonderheid door de gegevens te coderen en te bewaren in een beveiligde fysieke omgeving waartoe de toegang beschermd is.
266.
Bovendien bepalen zowel artikel 9, lid 2, onder b), als artikel 16, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst dat Canada slechts toegang tot PNR‑gegevens verleent aan een aantal daartoe uitdrukkelijk gemachtigde functionarissen. Aangaande de bewaring van PNR‑gegevens bepaalt artikel 16, lid 4, van de voorgenomen overeenkomst ook dat in geval van gegevens die door afscherming zijn gedepersonaliseerd, die afscherming slechts ongedaan mag worden gemaakt indien onderzoek op grond van artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst moet worden verricht en, afhankelijk van de tijd gedurende welke de gegevens zijn bewaard, hetzij door een beperkt aantal daartoe specifiek gemachtigde functionarissen, hetzij uitsluitend met voorafgaande toestemming van het hoofd van de Canadese bevoegde autoriteit of een hoge functionaris die daartoe door het hoofd specifiek is gemachtigd.
267.
De voorgenomen overeenkomst specificeert echter evenmin als richtlijn 2006/24, op basis van welke objectieve criteria wordt bepaald welke functionarissen toegang hebben tot PNR‑gegevens, noch of die functionarissen allen onder de diensten van de CBSA vallen. Die specificaties zijn echter van belang, te meer daar de groep functionarissen die toegang tot die gegevens heeft in de context van artikel 9, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst kennelijk ruimer is dan de als „beperkt” aangeduide groep die toegang heeft tot gegevens die langer dan 30 dagen worden bewaard, in de context van de toepassing van artikel 16, lid 2, van die overeenkomst. De criteria aan de hand waarvan de twee groepen functionarissen die toegang hebben tot PNR‑gegevens kunnen worden onderscheiden kunnen echter niet uit de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst worden afgeleid en worden dus volledig ter discretionaire beoordeling aan Canada gelaten. Die vrijheid strookt mijns inziens niet met het in punt 263 van de onderhavige conclusie in herinnering gebrachte vereiste van het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238).
268.
Evenzo moet worden opgemerkt dat in de voorgenomen overeenkomst niet wordt bepaald dat de toegang tot PNR‑gegevens pas mogelijk is na voorafgaande controle door een onafhankelijke instantie, zoals de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven (
99
), of door een rechterlijke instantie waarvan de beslissing de toegang tot de gegevens of het gebruik ervan zou kunnen beperken en die zou worden gegeven op een met redenen omkleed verzoek van de CBSA.
269.
De gewichtige afweging tussen doeltreffende bestrijding van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit en eerbiediging van een hoog niveau van bescherming van persoonsgegevens van de betrokken passagiers vereist echter niet noodzakelijkerwijs dat voorafgaande controle van de toegang tot PNR‑gegevens wordt overwogen.
270.
Zonder dat hoeft te worden onderzocht of een dergelijke voorafgaande controle in de praktijk denkbaar en voldoende doeltreffend zou zijn – ik denk hierbij aan de hoeveelheden te onderzoeken gegevens en de middelen waarover de onafhankelijke toezichthoudende instanties beschikken – wijs ik erop dat het EVRM in de context van de eerbiediging van artikel 8 EVRM door de openbare instanties die maatregelen voor het afluisteren en het bewaken van privégesprekken hadden getroffen heeft verklaard dat, behoudens bijzondere omstandigheden in verband met onder meer de vertrouwelijkheid van de informatiebronnen van journalisten of communicatie tussen advocaten en hun cliënten, voorafgaand toezicht op die maatregelen door een onafhankelijke instantie of een magistraat geen absoluut vereiste vormt wanneer uitgebreide rechterlijke toetsing van die maatregelen achteraf gewaarborgd is. (
100
)
271.
Los van de twijfel die wordt opgeroepen door de verdeling van de toezichthoudende en controlerende bevoegdheden van de CBSA tussen de „onafhankelijke openbare autoriteit” en de „met administratieve middelen ingestelde autoriteit die haar taken onpartijdig verricht en aantoonbaar autonoom handelt”, waarop ik later zal terugkomen (
101
), zij erop gewezen dat artikel 14, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst bepaalt dat Canada erop toeziet dat eenieder die meent dat zijn of haar rechten zijn geschonden als gevolg van een beslissing of een handeling met betrekking tot zijn of haar PNR‑gegevens, toegang heeft tot doeltreffende voorzieningen in rechte overeenkomstig de Canadese wet, onder meer in de vorm van rechterlijke toetsing. Het lijdt gelet op de bewoordingen van artikel 14, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst en de door de belanghebbende partijen verstrekte uitleg geen twijfel dat dat beroep openstaat tegen ieder besluit dat betrekking heeft op de toegang van de persoonsgegevens van de betrokken personen, ongeacht hun nationaliteit, hun woonplaats of hun aanwezigheid op Canadees grondgebied. In het kader van de onderhavige procedure van preventieve toetsing van de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst aan de artikelen 7 en 8 van het Handvest, lijkt de waarborg van een dergelijk beroep, waarvan de doeltreffendheid door geen der belanghebbende partijen in twijfel is getrokken, te voldoen aan het vereiste van die bepalingen, gelezen in het licht van de uitlegging van artikel 8 van het EVRM door het EHRM.
272.
Ik meen dan ook dat het feit dat in de voorgenomen overeenkomst niet wordt bepaald dat de bevoegde functionarissen van de CBSA pas toegang mogen hebben tot PNR‑gegevens na voorafgaand toezicht door een onafhankelijke administratieve of door een rechterlijke instantie, niet onverenigbaar is met de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, voor zover – en dat is inderdaad het geval – Canada op grond van de voorgenomen overeenkomst aan iedere persoon moet waarborgen dat hij in aanmerking komt voor een doeltreffende voorziening in rechte achteraf met betrekking tot de besluiten of maatregelen aangaande de toegang tot zijn PNR‑gegevens.
273.
Om beperkt te blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is, zal de voorgenomen overeenkomst daarentegen duidelijk moeten specifiëren dat alleen functionarissen van de CBSA toegang tot die gegevens mogen hebben, alsook objectieve criteria moeten bevatten om hun aantal te kunnen bepalen, gelet op de verschillende in de artikelen 9 en 16 van de voorgenomen overeenkomst bedoelde situaties.
– Bewaring van PNR‑gegevens
274.
Voor het Hof hebben partijen uitgebreid hun standpunten kenbaar gemaakt over de betekenis van het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238), voor de vraag, of het in artikel 16 van de voorgenomen overeenkomst neergelegde stelsel van bewaring van PNR‑gegevens strikt noodzakelijk is.
275.
In de eerste plaats heeft het Hof in dat arrest de wetgever van de Unie verweten, niet te hebben voorgeschreven dat de betrokken gegevens op het grondgebied van de Unie moesten worden bewaard, zodat niet ten volle was gewaarborgd dat een onafhankelijke autoriteit toezicht zou houden op de inachtneming van de vereisten inzake bescherming en beveiliging, zoals uitdrukkelijk voorgeschreven door artikel 8, lid 3, van het Handvest. (
102
)
276.
In de tweede plaats heeft het Hof aangaande de in richtlijn 2006/24 voorziene maximumtermijn van twee jaar voor de bewaring kritiek geuit op het feit dat die richtlijn geen onderscheid maakte tussen categorieën gegevens op basis van het nut ervan voor het nagestreefde doel of op basis van de betrokken personen, en dat die maximumduur niet was vastgelegd op basis van objectieve criteria. (
103
)
277.
Wat het eerste punt aangaat ligt het voor de hand dat onder de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst vallende PNR‑gegevens niet op het grondgebied van de Unie zullen worden bewaard. Die constatering maakt op zich de bewaringsregeling van artikel 16 van de voorgenomen overeenkomst niet ongeldig, tenzij die overeenkomst het toezicht op de naleving van de vereisten inzake bescherming en beveiliging door een onafhankelijke instantie niet volledig waarborgt. Zoals ik hierna uiteen zal zetten, is artikel 10, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst, ondanks de bedoeling van de overeenkomstsluitende partijen, het door artikel 8, lid 3, van het Handvest opgelegde vereiste volledig te eerbiedigen, te dubbelzinnig geformuleerd om te waarborgen dat in alle omstandigheden dat toezicht plaatsvindt. (
104
)
278.
Aangaande de bewaartermijn voor PNR‑gegevens blijkt uit artikel 16, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst dat deze maximaal vijf jaar te rekenen vanaf de datum van ontvangst bedraagt. (
105
) Daarna moet Canada de PNR‑gegevens op grond van lid 6 van voormeld artikel vernietigen.
279.
Vast staat dat de bewaartermijn met anderhalf jaar is verlengd ten opzichte van die voorzien in de overeenkomst van 2006. Afgezien van de door sommige belanghebbende partijen gedurende de procedure voor het Hof gegeven uitleg en voorbeelden, die voornamelijk betrekking hebben op de gemiddelde levensduur van internationale netwerken van zware criminaliteit alsook de duur en de ingewikkeldheid van de op die netwerken betrekking hebbende onderzoeken, geeft de voorgenomen overeenkomst voor het overige niet aan op welke objectieve gronden de overeenkomstsluitende partijen de maximumbewaartermijn voor PNR‑gegevens op vijf jaar hebben gesteld.
280.
Naar mijn oordeel moeten die objectieve gronden in de voorgenomen overeenkomst worden vermeld, waardoor vooraf zou kunnen worden gewaarborgd dat die termijn noodzakelijk is ter bereiking van de doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst. Duidelijkheidshalve wil ik vermelden dat deze overweging ook geldt voor artikel 16, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst, waarvan de draagwijdte, zoals ik al zei in mijn opmerkingen over de van de werkingssfeer van de overeenkomst uit te sluiten gevoelige gegevens, wat de bewaring van andere PNR‑gegevens gedurende maximaal vijf jaar betreft zou moeten worden beperkt tot de in artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst omschreven doelstelling. (
106
)
281.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de overeenkomstsluitende partijen de noodzaak, alle PNR‑gegevens gedurende maximaal vijf jaar te bewaren, niet hebben gerechtvaardigd.
282.
Het Hof zou in het kader van de onderhavige procedure kunnen volstaan met die vaststelling en dus ook niet hoeven te verifiëren of de bewaartermijn van vijf jaar voor alle PNR‑gegevens van alle passagiers op vluchten tussen Canada en de Unie niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is ter verzekering van de door de voorgenomen overeenkomst nagestreefde veiligheid.
283.
Voor het geval het Hof het niettemin passend mocht achten, enige aandacht aan die vraag te besteden, zou ik het volgende willen opmerken.
284.
Voor wat de hoeveelheid bewaarde PNR‑gegevens betreft kan men zich volgens mij op goede gronden afvragen of het bewaren van sommige categorieën van die gegevens na meerdere jaren gerechtvaardigd is, aangezien de bevoegde Canadese autoriteit overeenkomstig de in artikel 16, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst neergelegde voorwaarden over de PNR‑gegevens beschikt – of kan beschikken door het ongedaan maken van afscherming – die essentiële informatie geeft over de identiteit van de passagier of passagiers van het PNR‑dossier, de datum van de reis, de gebruikte betaalmiddelen, alle beschikbare contactgegevens, de reisroute, de contactgegevens van het reisbureau of de reisagent en de gegevens betreffende de bagage. In het bijzonder vraag ik mij af of de gegevens betreffende frequent reizen en voordelen (onderdeel 5 van de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst), over de reisstatus van de passagier (onderdeel 13 van de bijlage), over de biljetuitgifte en de prijs van het biljet (onderdeel 14 van de bijlage) en over gedeelde vluchtcodes (onderdeel 11 van de bijlage), die volgens de Commissie alleen aangeeft welke maatschappij de vlucht verzorgt, na enkele jaren informatie vormt die daadwerkelijk waarde toevoegt aan de overige PNR‑gegevens die eveneens worden bewaard en waarvan de afscherming ter bestrijding van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit ongedaan kan worden gemaakt.
285.
Afgezien van de twijfel rond de vraag of de in de voorgenomen overeenkomst voorziene bewaartermijn voor alle PNR‑gegevens strikt noodzakelijk is, zijn de waarborgen die in artikel 16, lid 3, van die overeenkomst zijn neergelegd met betrekking tot de „depersonalisering” van gegevens door afscherming volgens mij hoe dan ook ontoereikend om de bescherming en de beveiliging van persoonsgegevens van passagiers te verzekeren.
286.
Het is juist dat volgens dat artikel de namen van alle passagiers 30 dagen na ontvangst worden afgeschermd. Ook is bepaald dat de PNR‑gegevens van de in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst opgesomde onderdelen 6, 7, 17 en 18 (
107
), worden afgeschermd twee jaar na ontvangst van die gegevens voor zover, (wat de twee laatste onderdelen betreft voor zover deze gegevens bevatten waaruit de identiteit van een natuurlijke persoon kan worden afgeleid).
287.
Wat mij echter zorgen baart is het feit dat deze opsomming uitputtend is. Aan de hand van gegevens van andere onderdelen van de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst kan immers ook rechtstreeks de identiteit van een natuurlijke persoon worden afgeleid zonder dat die gegevens voorkomen op de lijst van artikel 16, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst. Ik denk daarbij vooral aan beschikbare informatie betreffende frequent reizen en voordelen (onderdeel 5 van de bijlage) en aan alle beschikbare betalings-/factureringsinformatie (onderdeel 8), die onder meer details bevatten over de gebruikte betaalmiddelen.
288.
Een en ander komt er volgens mij op neer dat de overeenkomstsluitende partijen, door te verzuimen een „depersonalisering” door afscherming te waarborgen voor alle PNR‑gegevens aan de hand waarvan rechtstreeks de identiteit van een passagier kan worden vastgesteld, geen evenwichtige afweging van de doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst hebben gemaakt.
289.
Tot slot moet met betrekking tot de regels en de modaliteiten voor de ongedaanmaking van afscherming van PNR‑gegevens in herinnering worden gebracht dat artikel 16, lid 4, van de voorgenomen overeenkomst bepaalt dat daartoe slechts mag worden overgegaan indien het op grond van de beschikbare informatie noodzakelijk is om op grond van artikel 3 onderzoek te verrichten, en wel tot twee jaar na de oorspronkelijke ontvangst van de PNR‑gegevens door een beperkt aantal daartoe specifiek gemachtigde functionarissen, ofwel van twee jaar tot vijf jaar na de oorspronkelijke ontvangst van de PNR‑gegevens met voorafgaande toestemming van het hoofd van de Canadese bevoegde autoriteit of een hoge functionaris die daartoe door het hoofd specifiek is gemachtigd.
290.
Behoudens bovenstaande opmerkingen over de objectieve criteria om te bepalen welke functionarissen gemachtigd kunnen zijn tot toegang tot de gegevens (
108
) en de hierna volgende opmerkingen over het toezicht op de bevoegde Canadese autoriteit door een onafhankelijke openbare instantie (
109
), gaat artikel 16, lid 4, van de voorgenomen overeenkomst mijns inziens niet verder dan strikt noodzakelijk is.
– Het vrijgeven en het latere doorgeven van PNR‑gegevens
291.
De artikelen 12, 18 en 19 van de voorgenomen overeenkomst hebben rechtstreeks betrekking op het vrijgeven van PNR‑gegevens.
292.
Artikel 12 van de voorgenomen overeenkomst, met als opschrift „Toegang op verzoek van de betrokkene”, lijkt op het eerste gezicht zonder meer te kunnen worden aanvaard, daar het de toegang van een persoon tot zijn eigen PNR‑gegevens beoogt te waarborgen.
293.
Lid 3 van dat artikel gaat naar mijn oordeel echter te ver omdat op grond van deze bepaling een ieder toegang tot PNR‑gegevens en de eruit voortvloeiende informatie kan krijgen, zonder dat nauwkeurige waarborgen worden geboden. Volgens artikel 12, punt 3, van de voorgenomen overeenkomst mag Canada immers „het vrijgeven van informatie aan redelijke wettelijke vereisten en beperkingen onderwerpen, […] zonder daarbij de rechtmatige belangen van de betrokkene uit het oog te verliezen”. In de voorgenomen overeenkomst wordt echter niet bepaald aan wie die „informatie” mag worden vrijgegeven, terwijl evenmin wordt bepaald welk gebruik ervan mag worden gemaakt. Het is zonder meer mogelijk dat die informatie kan worden meegedeeld aan iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon, bijvoorbeeld een bank, omdat Canada meent dat het vrijgeven van de betrokken informatie niet indruist tegen „redelijke” wettelijke beperkingen, die bovendien in de voorgenomen overeenkomst niet worden omschreven.
294.
Artikel 12, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst is naar mijn oordeel dan ook dermate vaag en ruim geformuleerd dat het verder gaat dan strikt noodzakelijk is om de met de voorgenomen overeenkomst nagestreefde openbare veiligheid te waarborgen.
295.
De artikelen 18 en 19 van de voorgenomen overeenkomst hebben respectievelijk betrekking op het vrijgeven door de bevoegde Canadese autoriteit van PNR‑gegevens aan andere overheidsinstanties in Canada en aan overheidsinstanties in andere landen dan de lidstaten van de Unie.
296.
Ik ben het met Parlement eens dat, voor zover de „passende bescherming” die wordt geacht te beantwoorden aan de naar het recht van de Unie geboden bescherming, enkel betrekking heeft op de eerbiediging door de bevoegde Canadese autoriteit van de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst, de overeenkomstsluitende partijen ervoor dienen te zorgen dat die bescherming niet kan worden omzeild doordat persoonsgegevens worden vrijgegeven aan andere Canadese overheidsinstanties of aan derde landen. (
110
)
297.
Het valt niet te ontkennen dat de artikelen 18 en 19 van de voorgenomen overeenkomst voor de latere doorgifte van dergelijke gegevens of van analytische informatie die PNR‑gegevens bevat, strenge cumulatieve voorwaarden stelt, waarvan er vier identiek zijn. Zo mogen die gegevens en informatie slechts worden meegedeeld indien de taken van de betrokken overheidsinstanties rechtstreeks verband houden met het toepassingsgebied van artikel 3 van de voorgenomen overeenkomst, en mag vrijgave slechts per geval plaatsvinden en mits de omstandigheden van het betrokken geval mededeling noodzakelijk maken voor de in voormeld artikel 3 vermelde doeleinden. Bovendien wordt gepreciseerd dat alleen het noodzakelijke minimum aan PNR‑gegevens wordt vrijgegeven. (
111
)
298.
De door die twee bepalingen geboden waarborgen verschillen echter op het punt van de overige voorwaarden.
299.
Om te beginnen moeten de Canadese overheidsinstanties die PNR‑gegevens ontvangen, ingevolge artikel 18 van de voorgenomen overeenkomst waarborgen bieden „die gelijkwaardig [zijn] aan de in [de voorgenomen] overeenkomst vastgelegde waarborgen”, terwijl artikel 19, lid 1, onder e), bepaalt dat de bevoegde Canadese autoriteit ervan „overtuigd” moet zijn dat de buitenlandse ontvangende autoriteit ten aanzien van de bescherming van de PNR‑gegevens normen toepast die gelijkwaardig zijn aan de normen die bij de voorgenomen overeenkomst zijn vastgesteld, conform de overeenkomsten en met inachtneming van de regelingen waarin die normen zijn opgenomen of de normen ter bescherming van gegevens die zij met de Unie is overeengekomen.
300.
In beide gevallen staat vast dat het uitsluitend aan de bevoegde Canadese autoriteit, te weten de CBSA, is om te verifiëren of de door de ontvangende overheidsinstantie geboden bescherming toereikend is. Noch het onderzoek door de CBSA noch het eventuele besluit tot vrijgave van PNR‑gegevens is aan voorafgaand toezicht door de onafhankelijke instantie of door een magistraat onderworpen. Bovendien bepaalt de voorgenomen overeenkomst niet dat wanneer het de bedoeling is dat PNR‑gegevens van een onderdaan van een lidstaat worden vrijgegeven, op zijn minst de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat en/of de Commissie in kennis worden gesteld voordat gegevens daadwerkelijk worden vrijgegeven. Artikel 18 van de voorgenomen overeenkomst zwijgt over deze laatste mogelijkheid, terwijl artikel 19, lid 2, van deze laatste slechts bepaalt dat de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat „zo snel mogelijk” worden ingelicht.
301.
Naar mijn oordeel moeten de in het voorgaande punt bedoelde aanvullende waarborgen verzekerd zijn.
302.
Om te beginnen kan eenvoudig toezicht achteraf op het vrijgeven van die gegevens de gevolgen van een onjuiste beoordeling van de door de ontvangende overheidsinstantie geboden bescherming niet wegnemen en het privékarakter en de vertrouwelijkheid van gegevens die aan de ontvangende instantie zijn vrijgegeven en door deze laatste zijn gebruikt, niet herstellen. (
112
) Dat geldt zeer in het bijzonder voor het vrijgeven van gegevens aan derde landen, omdat het latere gebruik in dat geval buiten de bevoegdheid en het toezicht achteraf van de Canadese autoriteiten en rechterlijke instanties valt.
303.
Voorts zullen de Commissie en de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waarvan de persoon wiens PNR‑gegevens aan de orde zijn onderdaan is, zich dankzij voorafgaande inkennisstelling ervan kunnen vergewissen dat inderdaad is onderzocht of de bescherming „toereikend” is. Aangezien bovendien krachtens de artikelen 18 en 19 van de voorgenomen overeenkomst slechts PNR‑gegevens zullen kunnen worden vrijgegeven in bijzondere gevallen en naar behoren gemotiveerde specifieke situaties, waarin moet worden vermoed dat op de betrokken persoon zware verdenkingen rusten, draagt die voorafgaande inkennisstelling ertoe bij dat de samenwerking tussen de bevoegde instanties van Canada, van de Unie en van de lidstaten wordt versterkt, in coherentie met het doel van de voorgenomen overeenkomst, terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden en op te sporen.
304.
Vervolgens moet worden opgemerkt dat de Canadese ontvangende overheidsinstantie volgens artikel 18, lid 1, onder f), van de voorgenomen overeenkomst geen PNR‑gegevens mag vrijgeven aan andere entiteiten, tenzij de vrijgave is toegestaan door de CBSA, met inachtneming van de in datzelfde lid gestelde voorwaarden. Daarentegen legt artikel 19 van de voorgenomen overeenkomst laatstgenoemde instantie niet de verplichting op, zich vóór de vrijgave van PNR‑gegevens ervan te verzekeren dat de ontvangende overheidsinstantie van een derde land die gegevens later niet zelf kan meedelen aan een andere instantie, in voorkomend geval van een derde land.
305.
Aangezien het niet is uitgesloten dat een dergelijke situatie zich voordoet – en in dat geval zal het door het recht van de Unie gewaarborgde niveau van bescherming van persoonsgegevens worden omzeild – moet worden vastgesteld dat artikel 19 van de voorgenomen overeenkomst ongerechtvaardigde inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten toestaat. (
113
)
– Maatregelen op het gebied van toezicht en administratieve en rechterlijke toetsing
306.
Het toezicht door een onafhankelijke instantie, dat zowel door artikel 8, lid 3, van het Handvest als door artikel 16, lid 2, tweede alinea, VWEU wordt vereist, vormt een essentieel bestanddeel van de eerbiediging van de bescherming van de natuurlijke persoon in de context van de verwerking van persoonsgegevens in de Unie. (
114
)
307.
Uit de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst blijkt dat de overeenkomstsluitende partijen zich bewust zijn van dat vereiste, ook al – ik kom hier nog op terug – is de voorgenomen overeenkomst er niet volledig mee in overeenstemming.
308.
Om te verzekeren dat het beschermingsniveau dat de bevoegde Canadese autoriteit waarborgt wanneer zij PNR‑gegevens verwerkt en gebruikt, in de bewoordingen van artikel 5 van de voorgenomen overeenkomst, „passend […] in de zin van de relevante EU‑wetgeving inzake gegevensbescherming” is, dient die autoriteit zich onder meer te onderwerpen aan de maatregelen voorzien in artikel 10 van de voorgenomen overeenkomst, dat wil zeggen aan toezicht door een „toezichthoudende autoriteit”. Die autoriteit dient te beschikken over „doeltreffende bevoegdheden om onderzoek te doen naar de naleving van de voorschriften voor verzameling, gebruik, vrijgave, bewaring of verwijdering van PNR‑gegevens”. Die bevoegdheden omvatten mede de bevoegdheid om nalevingstoetsen te verrichten, aanbevelingen te doen aan de Canadese bevoegde autoriteit en bij overtredingen van de overeenkomst vervolging te doen instellen of tuchtmaatregelen voor te stellen. Ingevolge artikel 14, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst ontvangt, onderzoekt en beantwoordt de toezichthoudende autoriteit klachten van particulieren betreffende toegang tot of correctie of annotatie van zijn of haar PNR‑gegevens.
309.
Uit een en ander volgt dat de overeenkomstsluitende partijen duidelijk de bedoeling hebben, te waarborgen dat de verwerking van persoonsgegevens door de CBSA is onderworpen aan een doeltreffend stelsel van opsporing en controle van eventuele schendingen van de regels van de voorgenomen overeenkomst dat de bescherming van het privéleven en van de persoonsgegevens van de passagiers verzekert, teneinde een beschermingsniveau te waarborgen dat „in grote lijnen overeenkomt” met de bescherming die die personen zouden genieten indien hun gegevens op het grondgebied van de Unie werden verwerkt en bewaard.
310.
Bijgevolg geldt het door onder meer artikel 8, lid 3, van het Handvest vereiste toezicht door een onafhankelijke instantie ten volle voor het onderhavige geval.
311.
De bijzonderheid van de in de voorgenomen overeenkomst voorziene toezichthoudende instantie, die kritiek van het Parlement en van de ETGB oproept aangaande haar volledige onafhankelijkheid, is dat zij tweehoofdig is. Volgens artikel 10 van de voorgenomen overeenkomst is die autoriteit namelijk of een „onafhankelijke openbare autoriteit”, hetzij „een met administratieve middelen ingestelde autoriteit die haar taken onpartijdig verricht en aantoonbaar autonoom handelt”.
312.
Met de eerste van die autoriteiten wordt blijkens de brief van 25 juni 2014 van de missie van Canada bij de Europese Unie (
115
) en de door de Commissie in de procedure voor het Hof verstrekte uitleg gedoeld op de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven, van wie in het bijzonder het statuut, de wijze van aanwijzing, de ambtstermijn – zeven jaar onafzetbaar – en de onderzoeksbevoegdheden (ook op eigen initiatief) en aanbevelingsbevoegdheden zijn vastgelegd in de Canadese wet van 1985 op de bescherming van persoonsgegevens. (
116
) Ik wil erop wijzen dat geen der belanghebbende partijen in twijfel heeft getrokken dat de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven, die uitsluitend aan de kamers van het Canadese parlement rapporteert, over een onafhankelijkheid en een onpartijdigheid beschikt waardoor hij zijn functie kan uitoefenen zonder onderworpen te zijn aan invloed of instructies van buiten, inzonderheid van de uitvoerende macht. (
117
)
313.
Blijkens de aan het Hof verstrekte informatie strekken de bevoegdheden van de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven zich krachtens de wet op de bescherming van persoonsgegevens uit tot de klachten van iedere justitiabele over schending van de regels over de bescherming van het privéleven en van persoonsgegevens door een federale overheidsinstantie van Canada.
314.
Volgens de alternatieve formulering van artikel 10, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst zou het toezicht op de verwerking van PNR‑gegevens door de CBSA echter volledig kunnen worden uitgeoefend door de „met administratieve middelen ingestelde autoriteit die haar taken onpartijdig verricht en aantoonbaar autonoom handelt”, dat wil zeggen de directie Beroepen van de CBSA, die is opgericht onder de overeenkomst van 2006.
315.
Onafhankelijk van de in de brief van 25 juni 2014 van de missie van Canada bij de Europese Unie genoemde waarborgen dat de directie Beroepen van de CBSA geen instructies zal ontvangen van de overige operationele eenheden van deze laatste, blijft zij, evenals alle overige eenheden van de CBSA, rechtstreeks ondergeschikt aan haar toezichthoudend ministerie, waarvan zij instructies kan ontvangen. (
118
) Daar de directie Beroepen van de CBSA onderhevig kan zijn aan – met name politieke – beïnvloeding door haar toezichthoudende instantie of meer in het algemeen de uitvoerende macht, kan zij niet worden beschouwd als een onafhankelijke autoriteit in de zin van artikel 8, lid 3, van het Handvest.
316.
Aangezien bijgevolg artikel 10 van de voorgenomen overeenkomst in hoofdzaak bepaalt dat de toezichthoudende autoriteit ofwel de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven, ofwel de directie Beroepen van de CBSA kan zijn, vormt deze bepaling geen duidelijke en nauwkeurige regel die stelselmatig toezicht door een onafhankelijke autoriteit, in de zin van artikel 8, lid 3, van het Handvest, waarborgt op de eerbiediging van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens van de betrokken personen bij de verwerking van persoonsgegevens als voorzien in de voorgenomen overeenkomst. Het is aan de overeenkomstsluitende partijen, de uit artikel 10, lid 1, van die overeenkomst voortvloeiende dubbelzinnigheid weg te nemen en ervoor te zorgen dat het toezicht op de eerbiediging van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten wordt toevertrouwd aan een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in de zin van het derde lid van laatstgenoemd artikel.
317.
Aangaande artikel 14, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst, betreffende administratieve beroepen, blijkt uit de verklaringen van de Commissie dat krachtens de Canadese wet van 1985 op de bescherming van persoonsgegevens de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven niet bevoegd is kennis te nemen van verzoeken om toegang tot PNR‑gegevens, om correctie of om annotatie die afkomstig zijn van personen die niet in Canada aanwezig zijn, dat wil zeggen van verzoeken die door die personen worden ingediend op basis van de artikelen 12 en 13 van de voorgenomen overeenkomst.
318.
Volgens de door de Commissie verstrekte uitleg worden verzoeken om toegang, correctie en annotatie alsook de antwoorden op die verzoeken die worden ingediend door personen die niet in Canada aanwezig zijn – wat ongetwijfeld meestal het geval is bij burgers van de Unie – geïnstrueerd door de directie Beroepen van de CBSA.
319.
In haar opmerkingen en haar antwoorden op de vragen van het Hof heeft de Commissie te kennen gegeven dat een persoon van wie het verzoek om toegang tot zijn PNR‑gegevens of om correctie of annotatie van die gegevens door de directie Beroepen van de CBSA is afgewezen, door tussenkomst van een op Canadees grondgebied aanwezige gemachtigde een klacht kan indienen bij de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven.
320.
Deze mogelijkheid van administratief beroep bij de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven is echter niet opgenomen in de voorgenomen overeenkomst en volgt evenmin uit enige bepaling van Canadees recht die ter kennis van het Hof is gebracht. Voor zover zij inderdaad denkbaar is, zou die mogelijkheid duidelijk moeten worden vermeld in de voorgenomen overeenkomst, zodat iedere persoon de procedurele rechten die die overeenkomst hem inruimt kan kennen. Zo het bestaan van die mogelijkheid uiteindelijk onjuist blijkt te zijn, zou de Canadese commissaris voor de bescherming van het privéleven mijns inziens rechtstreeks moeten kunnen antwoorden op verzoeken om toegang, rectificatie of annotatie die worden ingediend door een persoon die niet in Canada aanwezig is. Indien geen van die opties bestaat, is immers geen onafhankelijk toezichthoudende autoriteit bevoegd om dergelijke verzoeken te behandelen, terwijl het juist gaat om verzoeken die zullen worden ingediend door burgers van de Unie met betrekking tot hun eigen persoonsgegevens. De mogelijkheid dat die situatie zich voordoet betekent naar mijn oordeel dat de overeenkomstsluitende partijen geen evenwichtige afweging tussen de twee doelstellingen van de voorgenomen overeenkomst hebben gemaakt.
321.
Hoe dan ook zou artikel 14, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst duidelijk moeten bepalen dat verzoeken om toegang, correctie en annotatie die afkomstig zijn van passagiers die zich niet op Canadees grondgebied bevinden, rechtstreeks dan wel via administratief beroep tot een onafhankelijke overheidsinstantie kunnen worden gericht.
322.
Volledigheidshalve wil ik nog vermelden dat de kritiek van het Parlement dat artikel 14, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst zou kunnen indruisen tegen artikel 47 van het Handvest, naar mijn oordeel daarentegen ongegrond is.
323.
Artikel 14, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst bepaalt namelijk dat Canada erop toeziet dat eenieder die meent dat zijn of haar rechten zijn geschonden als gevolg van een beslissing of een handeling met betrekking tot zijn of haar PNR‑gegevens, toegang heeft tot doeltreffende voorzieningen in rechte overeenkomstig de Canadese wet, in de vorm van rechterlijke toetsing of elk ander middel, waaronder een schadevordering.
324.
Zoals de Raad heeft opgemerkt, waarborgt die bepaling dat particulieren, ongeacht hun nationaliteit, hun woonplaats of hun al dan niet aanwezigheid in Canada, kunnen beschikken over een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest. Het feit dat artikel 14, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst bepaalt dat „doeltreffende voorzieningen in rechte” kunnen worden aangevuld met vorderingen tot schadeloosstelling, toont aan dat Canada zich ertoe verbindt ervoor te zorgen dat alle betrokken personen daadwerkelijk over een voorziening in rechte beschikken.
325.
Artikel 14, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst bepaalt nog dat de overheidsinstantie die een verzoek om toegang, correctie of annotatie heeft afgewezen, de klager inlicht over de wijze waarop deze een voorziening in rechte kan instellen als bedoeld in lid 2 van dat artikel. Dit waarborgt dat de betrokken burger van de Unie naar behoren individueel wordt ingelicht.
326.
Anders dan het Parlement bedekt te kennen geeft onder verwijzing naar punt 95 van het arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650), is een dergelijke situatie niet vergelijkbaar met die waarvoor het Hof in die zaak een aantasting van de wezenlijke inhoud van het grondrecht op een effectieve voorziening in rechte heeft vastgesteld. In die zaak ging het om de wetgeving van een derde land ten aanzien waarvan de Commissie had geoordeeld dat zij een toereikende bescherming van de grondrechten bood, maar die achteraf de justitiabele geen enkele mogelijkheid bleek te bieden een rechtsmiddel aan te wenden om toegang te krijgen tot zijn persoonsgegevens of rectificatie of annotatie daarvan te verkrijgen.
327.
De voorgenomen overeenkomst, die voor Canada een internationale verbintenis vormt, brengt voor Canada de verplichting mee ervoor te zorgen dat die rechtsmiddelen ter beschikking staan en doeltreffend zijn. In zoverre – en in aanmerking genomen dat de adviesprocedure een preventieve procedure is – volstaat die vaststelling naar mijn oordeel om te concluderen dat artikel 14, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst verenigbaar is met artikel 47 van het Handvest. (
119
)
VIII – Conclusie
328.
Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging, het verzoek van het Parlement om advies te beantwoorden als volgt:
„1)
Het besluit van de Raad betreffende de sluiting van de voorgenomen overeenkomst tussen Canada en de Europese Unie inzake de doorgifte en verwerking van gegevens uit het passagiersnamenregister (PNR), ondertekend op 25 juni 2014, moet worden gebaseerd op artikel 16, lid 2, eerste alinea, en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 218, lid 6, onder a), v), VWEU.
2)
De voorgenomen overeenkomst is verenigbaar met artikel 16 VWEU en de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, op voorwaarde dat:
–
de in de bijlage bij de voorgenomen overeenkomst opgesomde categorieën gegevens uit het passagiersnamenregister (PNR) van luchtvaartpassagiers duidelijk en nauwkeurig zijn geformuleerd en gevoelige gegevens in de zin van de voorgenomen overeenkomst van de werkingssfeer van deze laatste zijn uitgesloten;
–
strafbare feiten die vallen onder de definitie van zware grensoverschrijdende criminaliteit in artikel 3, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst uitputtend in die overeenkomst of in een bijlage daarbij worden opgesomd;
–
de voorgenomen overeenkomst voldoende duidelijk en nauwkeurig de met de verwerking van de gegevens uit het passagiersnamenregister belaste autoriteit aanwijst om de bescherming en de beveiliging van die gegevens te waarborgen;
–
de voorgenomen overeenkomst uitdrukkelijk bepaalt welke beginselen en regels gelden zowel voor de scenario’s en vooraf vastgestelde criteria als voor de databanken waarmee de gegevens uit het passagiersnamenregister worden gecombineerd in het kader van geautomatiseerde verwerking van die gegevens, opdat in ruime mate op niet-discriminerende wijze het aantal personen dat in het vizier geraakt kan worden beperkt tot degenen op wie een redelijke verdenking van deelneming aan terrorisme of zware grensoverschrijdende criminaliteit rust;
–
de voorgenomen overeenkomst bepaalt dat alleen functionarissen van de bevoegde Canadese autoriteit toegang mogen hebben tot gegevens uit het passagiersnamenregister en voorziet in objectieve criteria aan de hand waarvan het aantal van die functionarissen kan worden bepaald;
–
de voorgenomen overeenkomst gemotiveerd de objectieve redenen vermeldt die rechtvaardigen dat alle gegevens uit het passagiersnamenregister voor een maximumperiode van vijf jaar moeten worden bewaard;
–
de voorgenomen overeenkomst, voor het geval de maximumbewaartermijn van vijf jaar voor gegevens uit het passagiersnamenregister als noodzakelijk wordt beschouwd, „depersonalisering” door afscherming waarborgt voor alle gegevens uit het passagiersnamenregister aan de hand waarvan een luchtvaartpassagier rechtstreeks kan worden geïdentificeerd;
–
de voorgenomen overeenkomst het door de bevoegde Canadese autoriteit verrichte onderzoek met betrekking tot het door andere Canadese overheidsinstanties en het door overheidsinstanties van derde landen gewaarborgde beschermingsniveau, alsook de eventuele beslissing om, per geval, gegevens uit het passagiersnamenregister aan genoemde autoriteiten vrij te geven, aan voorafgaand toezicht door een onafhankelijke autoriteit of een rechterlijke instantie onderwerpt;
–
de bedoeling om gegevens uit het passagiersnamenregister van een onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie aan een andere Canadese overheidsinstantie of aan een overheidsinstantie van een derde land vrij te geven, eerst aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat en/of aan de Europese Commissie wordt meegedeeld voordat inderdaad gegevens worden meegedeeld;
–
de voorgenomen overeenkomst stelselmatig, door een duidelijke en nauwkeurige regel, waarborgt dat een onafhankelijke autoriteit in de zin van artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erop toeziet dat het privéleven en de persoonsgegevens van passagiers van wie gegevens uit het passagiersnamenregister worden verwerkt, worden beschermd, en
–
de voorgenomen overeenkomst duidelijk bepaalt dat verzoeken om toegang, correctie en annotatie die afkomstig zijn van passagiers die niet op Canadees grondgebied aanwezig zijn, hetzij rechtstreeks hetzij via administratief beroep tot een onafhankelijke openbare instantie kunnen worden gericht.
3)
De voorgenomen overeenkomst is onverenigbaar met de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, voor zover:
–
ingevolge artikel 3, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst in ruimere mate dan strikt noodzakelijk is de mogelijkheden van verwerking van gegevens uit het passagiersnamenregister kunnen worden verruimd, los van de in artikel 3 van die overeenkomst vermelde doelstelling, om terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit te voorkomen en op te sporen;
–
Canada op grond van artikel 8 van de voorgenomen overeenkomst gegevens uit het passagiersnamenregister die gevoelige informatie bevatten kan verwerken, gebruiken en bewaren;
–
Canada ingevolge artikel 12, punt 3, van de voorgenomen overeenkomst in ruimere mate dan strikt noodzakelijk is informatie mag vrijgeven mits redelijke wettelijke vereisten en beperkingen in acht worden genomen;
–
Canada op grond van artikel 16, lid 5, van de voorgenomen overeenkomst gegevens uit het passagiersnamenregister voor een maximumperiode van vijf jaar mag bewaren voor onder meer een specifieke handeling, toetsing, onderzoek of gerechtelijke procedure, zonder dat enig verband hoeft te bestaan met de in artikel 3 van die overeenkomst vermelde doelstelling van voorkoming en opsporing van terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit, en
–
ingevolge artikel 19 van de voorgenomen overeenkomst gegevens uit het passagiersnamenregister aan een openbare instantie van een derde land kunnen worden doorgegeven zonder dat de bevoegde Canadese autoriteit, onder toezicht van een onafhankelijke autoriteit, eerst heeft geverifieerd dat de ontvangende openbare instantie van het betrokken derde land die gegevens nadien niet zelf kan meedelen aan een andere instantie, in voorkomend geval van een derde land.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomst tussen Canada en de Europese Unie inzake de doorgifte en verwerking van gegevens uit het Passenger Name Record [COM (2013) 528 final].
(
3
)	Zie besluit 2012/381/EU van de Raad van 13 december 2011 betreffende de sluiting van een overeenkomst tussen de Europese Unie en Australië inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR–gegevens) uit de Europese Unie door luchtvaartmaatschappijen aan de Australische douane (PB 2012, L 186, blz. 3).
(
4
)	Zie besluit 2012/472/EU van de Raad van 26 april 2012 tot sluiting van de Overeenkomst tussen de Verenigde Staten van Amerika en de Europese Unie inzake het gebruik en de doorgifte van persoonsgegevens van passagiers aan het Amerikaanse Ministerie van Binnenlandse Veiligheid (PB 2012, L 215, blz. 4).
(
5
)	Zie standpunt van het Europees Parlement in eerste lezing vastgesteld op 14 april 2016 met het oog op de vaststelling van richtlijn (EU) 2016/... van het Europees Parlement en de Raad over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR–gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit [EP‑PETC1‑COD(2011)0023].
(
6
)	Zie punten 66‑135 van de onderhavige conclusie. Aangetekend zij dat, ten vervolge op de beslissing van het Hof, het ook de eerste keer is dat het Hof over een „conclusie” zal beschikken die genomen en gepubliceerd zal zijn voordat het Hof zijn advies uitbrengt.
(
7
)	Zie besluit 2006/230/EG van de Raad van 18 juli 2005 betreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van Canada inzake de verwerking van API/PNR–gegevens (PB 2006, L 82, blz. 14).
(
8
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31).
(
9
)	Beschikking van de Commissie van 6 september 2005 over de passende bescherming van persoonsgegevens in het Passenger Name Record (PNR) van vliegtuigpassagiers die aan de Canada Border Services Agency worden doorgegeven (PB 2006, L 91, blz. 49).
(
10
)	Krachtens artikel 7 ervan liep beschikking 2006/253 3 jaar en 6 maanden na haar kennisgeving af. Zij had overeenkomstig de procedure van artikel 31, lid 2, van richtlijn 95/46 kunnen wordt verlengd, maar dat is niet gebeurd.
(
11
)	Zie artikel 5 van de overeenkomst van 2006.
(
12
)	PB 2011, C 81 E, blz. 70.
(
13
)	Zie punten 7 en 9 van genoemde resolutie.
(
14
)	Respectievelijk SEC(2010) 1082, SEC(2010) 1083 en SEC(2010) 1084.
(
15
)	Zie respectievelijk voetnoten 3 en 4 van de onderhavige conclusie.
(
16
)	De volledige tekst van het advies van de ETGB in het Duits, het Engels en het Frans beschikbaar op: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13–09–30_Canada_EN.pdf
(
17
)	Volledigheidshalve wijs ik erop – ook al wordt dit niet betwist – dat het voorwerp van de onderhavige conclusie een „voorgenomen overeenkomst” in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU is, aangezien de hier aan de orde zijnde overeenkomst weliswaar reeds door de Raad was ondertekend toen het Hof werd aangezocht, maar nog steeds niet is gesloten. Zie dienaangaande advies 3/94 van 13 december 1995 (EU:C:1995:436, punten 18 en 19).
(
18
)	Zie onder meer advies 1/75 van 11 november 1975 (EU:C:1975:145), advies 1/08 van 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punten 108 en 109) en advies 1/13 van 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punt 43).
(
19
)	Volledigheidshalve zij opgemerkt – ook al bestaat er op dit punt geen onenigheid – dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het feit dat tegen de handeling tot sluiting van de overeenkomst geen beroep tot nietigverklaring is ingesteld, niet leidt tot niet-ontvankelijkheid van een verzoek om advies over de verenigbaarheid van een voorgenomen overeenkomst met primair Unierecht. Zie in die zin advies 2/00 van 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punt 11).
(
20
)	Zie advies 2/00 van 6 december 2001 (EU:C:2001:664) en advies 1/08 van 30 november 2009 (EU:C:2009:739).
(
21
)	Advies 2/00 van 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punt 5) en advies 1/08 van 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punt 110).
(
22
)	Zie in die zin advies 2/00 van 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punt 5) en advies 1/08 van 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punt 110).
(
23
)	Zie in die zin advies 2/00 van 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punt 6).
(
24
)	Zie advies 1/75 van 11 november 1975 (EU:C:1975:145, blz. 1362).
(
25
)	Zie arrest van 11 juni 2014, Commissie/Raad (C–377/12, EU:C:2014:1903, punt 34en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
26
)	Zie onder meer arresten van 6 november 2008, Parlement/Raad (C–155/07, EU:C:2008:605, punt 36); 19 juli 2012, Parlement/Raad (C–130/10, EU:C:2012:472, punt 44); 24 juni 2014, Parlement/Raad (C–658/11, EU:C:2014:2025, punt 43), en 14 juni 2016, Parlement/Raad (C–263/14, EU:C:2016:453, punt 44). De rechtspraak van het Hof lijkt op dat punt niet geheel eenvormig, want in sommige arresten wordt vreemd genoeg alleen melding gemaakt van het nastreven van meerdere doelstellingen die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder verwijzing naar de componenten van de onderzochte handeling. Zie bijvoorbeeld arresten van 29 april 2004, Commissie/Raad (C–338/01, EU:C:2004:253, punt 56), en 11 juni 2014, Commissie/Raad (C–377/12, EU:C:2014:1903, punt 34).
(
27
)	Zie onder meer arresten van 6 november 2008, Parlement/Raad (C–155/07, EU:C:2008:605, punten 76‑79), en 19 juli 2012, Parlement/Raad (C–130/10, EU:C:2012:472, punten 45‑49).
(
28
)	De gekozen procedurele rechtsgrondslag, te weten artikel 218, lid 6, onder a), v), VWEU, op grond waarvan de Raad het besluit houdende sluiting van een internationale overeenkomst niet zonder voorafgaande goedkeuring door het Parlement kan vaststellen wanneer die overeenkomst betrekking heeft op „gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure […] van toepassing is”, is in het door het Parlement ingediende verzoek niet aan de orde en is evenmin het voorwerp van verschillen van mening tussen de belanghebbende partijen. Die bepaling lijkt inderdaad de passende procedurele rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst te zijn.
(
29
)	Zie arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2006:346, punten 57‑59).
(
30
)	PB 2011, L 288, blz. 1.
(
31
)	Arrest van 6 mei 2014, Commissie/Parlement en Raad (C–43/12, EU:C:2014:298, punt 42).
(
32
)	Volgens de tweede volzin van dat artikel van de voorgenomen overeenkomst „[worden [l]uchtvaartmaatschappijen die op grond van deze overeenkomst PNR‑gegevens aan Canada verstrekken, […] geacht te voldoen aan de wettelijke vereisten van de EU voor de doorgifte van gegevens van de EU naar Canada”.
(
33
)	Artikel 20 van de voorgenomen overeenkomst bepaalt inzonderheid dat de overeenkomstsluitende partijen „erop toe[zien] dat luchtvaartmaatschappijen PNR‑gegevens aan de Canadese bevoegde autoriteit uitsluitend op basis van de ‚push’-methode doorgeven” (cursivering van mij).
(
34
)	Artikel 21, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst, betreffende de frequentie van de doorgifte van PNR‑gegevens, bepaalt dat „Canada […] erop toe[ziet] dat de Canadese bevoegde autoriteit eist dat de luchtvaartmaatschappijen de PNR‑gegevens doorgeven” (cursivering van mij).
(
35
)	Zie punt 21 van de onderhavige conclusie.
(
36
)	Zie ook, in analoge zin, de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Parlement/Raad (C–263/14, EU:C:2015:729, punt 67).
(
37
)	Zie arrest van 6 mei 2014, Commissie/Parlement en Raad (C–43/12, EU:C:2014:298, punten 48 en 49).
(
38
)	Zie naar analogie arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2006:346, punt 56).
(
39
)	Artikel 23, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst bevestigt het belang dat wordt gehecht aan de veiligheid van de burger van de Unie, waar het bepaalt dat de overeenkomstsluitende partijen samenwerken ter bevordering van de samenhang tussen hun regelingen voor de verwerking van PNR‑gegevens, en wel op zodanige wijze „dat de veiligheid van de burgers van Canada [en van de] EU […] wordt vergroot”.
(
40
)	Zie in die zin naar analogie arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2006:346, punt 59).
(
41
)	Zie in die zin arrest van 10 februari 2009, Ierland/Parlement en Raad (C–301/06, EU:C:2009:68, punt 83).
(
42
)	Cursivering van mij.
(
43
)	Zie de aanhalingen van besluit 2012/381 en van besluit 2012/472, aangehaald respectievelijk in de voetnoten 3 en 4 van de onderhavige conclusie.
(
44
)	Zie onder meer arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad (C–94/03, EU:C:2006:2, punt 50); 24 juni 2014, Parlement/Raad (C–658/11, EU:C:2014:2025, punt 48), en 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C–81/13, EU:C:2014:2449, punt 36).
(
45
)	PB 2008, L 350, blz. 60.
(
46
)	Zie conclusie van advocaat-generaal Léger van 22 november 2005 in de gevoegde zaken Parlement/Raad en Commissie (C–317/04 en C–318/04, EU:C:2005:710, punt 160).
(
47
)	Zie arrest van 6 oktober 2015Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punten 28 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
48
)	Zie de rechtspraak aangehaald in voetnoot 27 van de onderhavige conclusie.
(
49
)	Zo heeft de vertegenwoordiger van de Raad ter terechtzitting in antwoord op een reeks vragen van het Hof verklaard dat de drie betrokken lidstaten niet zouden kunnen stemmen over de totstandkoming van een handeling waaraan zij niet gebonden zouden zijn. Voor het overige vind ik het incoherent dat die instelling, zoals gezegd, het standpunt huldigt dat de tweede vraag van het verzoek om advies niet-ontvankelijk is op grond dat de keuze van artikel 16 VWEU als materiële rechtsgrondslag van de handeling tot sluiting van de voorgenomen overeenkomst geen invloed heeft, daar de procedure tot vaststelling van op die bepaling gebaseerde maatregelen identiek is aan die neergelegd in respectievelijk artikel 82, lid 1, onder a), en artikel 87, lid 2, onder d), VWEU, en aangaande het onderzoek van die vraag ten gronde betoogt dat diezelfde procedures onverenigbaar zijn.
(
50
)	Zie arresten van 22 oktober 2013, Commissie/Raad (C–137/12, EU:C:2013:675, punt 73), en 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C–81/13, EU:C:2014:2449, punt 37).
(
51
)	Zie arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad (C–130/10, EU:C:2012:472, punt 80).
(
52
)	Voor dat laatste artikel, zie voetnoot 28 van de onderhavige conclusie.
(
53
)	Het Parlement trekt in dat verband een parallel met de in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 37), gevolgde benadering.
(
54
)	EHRM, 1 juli 2008, Liberty e.a. tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, punt 63).
(
55
)	Uitdrukkingen die respectievelijk door Ierland en de regering van het Verenigd Koninkrijk worden gebruikt in hun antwoorden op de schriftelijke vragen van het Hof.
(
56
)	Evenzo moet voor de verificatie van de mate van onafhankelijkheid van de met de voorgenomen overeenkomst in te voeren „toezichthoudende autoriteit” de Canadese wetgeving in de beschouwing worden betrokken. Zie hierna, punten 311–316 van de onderhavige conclusie.
(
57
)	In herinnering zij gebracht dat volgens artikel 6, lid 1, VEU het Handvest „dezelfde […] waarde als de Verdragen heeft”.
(
58
)	Zie in verband met dat toepassingscriterium voor de artikelen 7 en 8 van het Handvest, arresten van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C–92/09 en C–93/09, EU:C:2010:662, punt 52); 24 november 2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C–468/10 en C–469/10, EU:C:2011:777, punt 42), en 17 oktober 2013, Schwarz (C–291/12, EU:C:2013:670, punt 26).
(
59
)	Zie onder meer arresten van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C–92/09 en C–93/09, EU:C:2010:662, punt 47), en 24 november 2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C–468/10 en C–469/10, EU:C:2011:777, punt 41).
(
60
)	Volgens de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17), „corresponderen” de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten met die welke worden gewaarborgd door artikel 8 EVRM, terwijl artikel 8 van het Handvest is „gebaseerd” zowel op artikel 8 EVRM als op Verdrag nr. 108 van de Raad van Europa van 28 januari 1981 tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, dat door alle lidstaten is bekrachtigd.
(
61
)	Arrest van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk e.a. (C–465/00, C–138/01 en C–139/01, EU:C:2003:294, punt 74).
(
62
)	Arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punten 34 en 35).
(
63
)	Arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punten 29 en 36).
(
64
)	Zie in die zin arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C–402/05 P en C–415/05 P, EU:C:2008:461, punten 284 en 285).
(
65
)	Zie in die zin arresten van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk e.a. (C–465/00, C–138/01 en C–139/01, EU:C:2003:294, punt 75); 8 april 2014, Digital Rights Ierland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 33), en 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punt 87).
(
66
)	Zie in die zin arresten van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk e.a. (C–465/00, C–138/01 en C–139/01, EU:C:2003:294, punt 75); 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 33), en 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punt 87).
(
67
)	Volgens de aan het Hof verstrekte informatie hebben tussen april 2014 en maart 2015 28 miljoen passagiers gebruikgemaakt van de verbindingen tussen Canada en de Unie.
(
68
)	In het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 37), heeft het Hof verklaard dat de indrukken of gevoelens die bij het publiek worden opgewekt door wetgeving op het gebied van de verwerking en de bewaring van persoonsgegevens in de context van de beoordeling van de ernst van de inmenging in de door de artikelen 7 en 8, lid 1, van het Handvest gewaarborgde grondrechten niet onbelangrijk zijn.
(
69
)	Zoals gezegd spreekt artikel 11, lid 1, van de voorgenomen overeenkomst enkel van op de website van de Canadese bevoegde autoriteit beschikbare gegevens, terwijl in het tweede lid sprake is van een tamelijk vage verplichting, de transparantie te bevorderen, bij voorkeur op het moment van de boeking, door de passagiers te informeren over onder meer de redenen voor het verzamelen van PNR‑gegevens en het gebruik dat van die gegevens wordt gemaakt.
(
70
)	Zie onder meer EHRM, 24 april 1990, Kruslin tegen Frankrijk (CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, punt 27), en EHRM, 1 juli 2008, Liberty e.a. tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, punt 59).
(
71
)	Zie EHRM, 1 december 2015, Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova tegen Portugal (CE:ECHR:2015:1201JUD006943610, punt 47).
(
72
)	Zie EHRM, 2 augustus 1984, Malone tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:0802JUD000869179, punt 66).
(
73
)	Zie EHRM, 6 juli 2010, Neulinger en Shuruk tegen Zwitserland (CE:ECHR:2010:0706JUD004161507, punt 99), en EHRM, 12 juni 2014, Fernández Martínez tegen Spanje (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, punt 118).
(
74
)	Arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C–92/09 en C–93/09, EU:C:2010:662, punt 66).
(
75
)	Arrest van 17 oktober 2013, Schwarz (C–291/12, EU:C:2013:670, punt 35).
(
76
)	Zie onder meer arresten van 3 juni 2008, Intertanko e.a. (C–308/06, EU:C:2008:312, punt 42), en van 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C–401/12 P–C–403/12 P, EU:C:2015:4, punt 52).
(
77
)	Zie onder meer in die zin EHRM, 12 juni 2014, Fernández Martínez tegen Spanje (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, punt 117 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
78
)	Zie, algemeen, de uiteenzettingen in de punten 217–320 van de onderhavige conclusie.
(
79
)	Zie arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 42).
(
80
)	Zie onder meer arresten van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C–92/09 en C–93/09, EU:C:2010:662, punt 74), en 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 46).
(
81
)	Zie arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 48).
(
82
)	Zie arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punt 78).
(
83
)	Zie naar analogie arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 49).
(
84
)	Volgens de belanghebbende partijen verzorgt alleen Air Canada luchtverbindingen tussen Denemarken en Canada.
(
85
)	Daar Denemarken niet deelneemt aan de voorgenomen overeenkomst, moet het voor de toepassing van die overeenkomst dus worden beschouwd als een derde land. De samenwerkingsbetrekkingen tussen de bevoegde Canadese autoriteit en zijn eigen autoriteiten worden door artikel 19 van de voorgenomen overeenkomst beheerst.
(
86
)	Zie in die zin naar analogie arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C–92/09 en C–93/09, EU:C:2010:662, punt 77).
(
87
)	Zie in die zin arresten van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 54), en 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punt 91).
(
88
)	Zie in die zin arresten van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C–92/09 en C–93/09, EU:C:2010:662, punt 86), en 17 oktober 2013, Schwarz (C–291/12, EU:C:2013:670, punt 46).
(
89
)	Zie in die zin arrest van 17 oktober 2013, Schwarz (C–291/12, EU:C:2013:670, punt 53).
(
90
)	Zie document 9944, goedgekeurd door de secretaris-generaal van de ICAO en bekendgemaakt onder diens gezag. De Engelse taalversie van het document is te vinden op het volgende internetadres: www.iata.org/iata/passenger-data-toolkit/assets/doc_library/04-pnr/New Doc 9944 1st Edition PNR.pdf
(
91
)	Zie in dit verband punt 3.8 van de Guidelines on Advance Passenger Information (API) in 2010 opgesteld door de Werelddouaneorganisatie, de Internationale vereniging voor luchtvervoer en de ICAO, te vinden op: http://www.icao.int/Security/FAL/Documents/2010 %20API%20Guidelines%20Final%20Version.ICAO.2011 %20full%20x2.pdf. In de Unie wordt de verzameling van API‑gegevens beheerst door richtlijn 2004/82/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven (PB 2004, L 261, blz. 24).
(
92
)	Zie onder meer de informatie op de website van het Canadese ministerie van immigratie en burgerschap (Citizenship and Immigration Canada): www.cic.gc.ca/english/visit/apply.-who.asp
(
93
)	PB 2006, L 105, blz. 54.
(
94
)	Zie punt 236 van de onderhavige conclusie.
(
95
)	Ik zal hierna nader op die twee laatste bepalingen ingaan. Zie respectievelijk punten 292–294 en punten 274–290 van de onderhavige conclusie.
(
96
)	Zie voor artikel 18 van de voorgenomen overeenkomst, punten 295–304 van de onderhavige conclusie.
(
97
)	In de context van de toepassing van artikel 8 EVRM hanteert het EHRM als criterium het bestaan van een „redelijke verdenking” die kan rechtvaardigen dat privégesprekken van personen worden opgevangen in het belang van de bescherming van de openbare veiligheid. Zie in dat verband EHRM, 4 december 2015, Zakharov tegen Rusland (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, punt 260).
(
98
)	Zie over die autoriteit punten 311–313 van de onderhavige conclusie.
(
99
)	Zie over die autoriteit punten 311–313 van de onderhavige conclusie.
(
100
)	Zie EHRM, 12 januari 2016, Szabó en Vissy tegen Hongarije (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
101
)	Zie punten 306–321 van de onderhavige conclusie.
(
102
)	Arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punt 68).
(
103
)	Arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C–293/12 en C–594/12, EU:C:2014:238, punten 62‑64).
(
104
)	Zie hierna, punten 306–316 van de onderhavige conclusie.
(
105
)	Artikel 16, lid 5, onder b), van de voorgenomen overeenkomst bepaalt wel dat de gegevens kunnen worden bewaard „gedurende een extra termijn van twee jaar, doch slechts om de verantwoordingsplicht van de overheidsinstanties dan wel het toezicht op de overheidsinstanties te waarborgen, zodat de gegevens aan de passagier kunnen worden verstrekt indien deze daarom verzoekt”. Op zich lijkt deze verlenging van de bewaartermijn, waarover de belanghebbende partijen geen opmerkingen hebben ingediend, geen bijzondere problemen op te leveren, aangezien zij enkel de belangen van de bij de verwerking van PNR‑gegevens betrokken passagier beoogt te beschermen.
(
106
)	Zie punt 224 van de onderhavige conclusie.
(
107
)	Te weten, respectievelijk, „andere namen in het PNR, waaronder het aantal reizigers in het PNR”, „alle beschikbare contactgegevens (met inbegrip van informatie betreffende de verstrekker)”, „algemene opmerkingen, waaronder Other Supplementary Information (OSI), Special Service Information (SSI) en Special Service Request (SSR)‑informatie, voor zover deze gegevens bevatten aan de hand waarvan een natuurlijke persoon geïdentificeerd kan worden”, en „eventuele Advance Passenger Information (API)‑gegevens die voor boekingsdoeleinden zijn verzameld, voor zover deze gegevens bevatten waaruit de identiteit van een natuurlijke persoon kan worden afgeleid”.
(
108
)	Zie punt 267 van de onderhavige conclusie.
(
109
)	Zie punten 306–316 van de onderhavige conclusie.
(
110
)	Zie naar analogie arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punt 73).
(
111
)	Zie respectievelijk artikel 18, punt 1, onder a) tot en met d), en artikel 19, lid 1, onder a) tot en met d), van de voorgenomen overeenkomst. Uit artikel 18, lid 2, en artikel 19, lid 3, van de voorgenomen overeenkomst volgt dat de in die bepalingen geboden waarborgen ook gelden voor de doorgifte van analytische informatie die PNR‑gegevens bevat.
(
112
)	Zie naar analogie EHRM, 12 januari 2016, Szabó en Vissy tegen Hongarije, (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, punt 77).
(
113
)	Volledigheidshalve merk ik op dat artikel 19, lid 1, onder h), van de PNR‑overeenkomst met Australië bepaalt dat het vrijgeven per geval van PNR‑gegevens aan een autoriteit van een derde land slechts kan plaatsvinden indien de Australische douane‑ en grensbeschermingsdienst heeft vastgesteld dat de ontvangende instantie ermee heeft ingestemd dat zij PNR‑gegevens nadien niet zal doorgeven.
(
114
)	Zie in die zin arresten van 16 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk (C–614/10, EU:C:2012:631, punten 36 en 37); 8 april 2014, Commissie/Hongarije (C–288/12, EU:C:2014:237, punten 47 en 48), en 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650, punt 68).
(
115
)	Die brief vormt, overeenkomstig artikel 30, lid 2, onder b), van de voorgenomen overeenkomst de kennisgeving langs diplomatieke weg van de identiteit van de twee autoriteiten bedoeld in de artikelen 10 en 14, lid 1, van die overeenkomst.
(
116
)	L.R.C., 1985, ch. P‑21. De geconsolideerde tekst van die wet, bijgewerkt op 16 maart 2016, is beschikbaar op de website van de Canadese minister van Justitie: http://lois-laws.justice.gc.ca
(
117
)	In de context van de toepassing van artikel 8 EVRM beklemtoont het EHRM de onafhankelijkheid waarover de controlerende instantie dient te beschikken tegenover de uitvoerende macht. Zie voor het toezicht op het afluisteren van privégesprekken EHRM, 4 december 2015, Zakharov tegen Rusland (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, punten 278 en 279).
(
118
)	Zo bepaalt de Canadese wet op de grensdienst (L.C 2005, ch. 38) dat de minister verantwoordelijk is voor de CBSA (artikel 6, lid 1), dat de voorzitter van de CBSA belast is met het beheer van deze laatste „onder leiding van de minister” (artikel 8, lid 1) en dat de CBSA de door de wet toegekende bevoegdheden op het gebied van de grenswetgeving uitoefent „onverminderd de instructies die de minister kan geven” (artikel 12, punt 1). Geen bepaling van de wet vermeldt de directie Beroepen van de CBSA of verleent haar een bijzondere positie binnen de CBSA. De tekst van de wet, bijgewerkt op 16 maart 2016, is beschikbaar op de website van de Canadese minister van Justitie: http://lois‑laws.justice.gc.ca
(
119
)	Ik voeg hieraan toe dat wanneer de voorgenomen overeenkomst gesloten zal zijn, partijen ingevolge artikel 26 ervan gezamenlijk de uitvoering ervan zullen toetsen één jaar na de inwerkingtreding ervan en vervolgens met regelmatige tussenpozen, in elk geval vier jaar na die inwerkingtreding. Zo de uitvoering van artikel 14, lid 2, van de overeenkomst op moeilijkheden stuit, zullen deze dus door de overeenkomstsluitende partijen kunnen worden geëvalueerd en in voorkomend geval worden opgelost overeenkomstig artikel 25, lid 1, van de overeenkomst of, bij gebreke daarvan, ertoe kunnen leiden dat de Unie de toepassing van de overeenkomst opschort volgens de procedure van artikel 25, lid 2, van de voorgenomen overeenkomst. Wanneer de voorgenomen overeenkomst deel zal uitmaken van de rechtsorde van de Unie zal naar mijn oordeel geen van die procedures afbreuk doen aan de mogelijkheid voor een nationale rechterlijke instantie van een lidstaat, ingeval zij zich dient uit te spreken over een geschil betreffende de toepassing van die overeenkomst, om het Hof een prejudiciële vraag te stellen over de geldigheid van het besluit tot sluiting van die overeenkomst, gelet op artikel 5 van de voorgenomen overeenkomst en de na dat besluit ingetreden omstandigheden, naar analogie van hetgeen het Hof in punt 77 van het arrest van 6 oktober 2015, Schrems (C–362/14, EU:C:2015:650), heeft verklaard aangaande de toetsing van de geldigheid van een gelijkwaardigheidsbesluit van de Commissie. De vraag welke invloed het in de onderhavige zaak te geven advies van het Hof zou hebben op het naar aanleiding van een prejudiciële verwijzing over de geldigheid te verstrekken antwoord, valt buiten het kader van de onderhavige conclusie.