CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 4 september 2025 (1)
Zaak C‑147/24 [Safi] (i)
V
tegen
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[verzoek van de rechtbank Den Haag (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„ Verzoek om een prejudiciële beslissing – Burgerschap van de Unie – Artikel 20 VWEU – Statische minderjarige Unieburger die afhankelijk is van een ouder die derdelander is – Afgeleid verblijfsrecht van de ouder – Ouder met een verblijfsrecht in een andere lidstaat dan de lidstaat van nationaliteit en verblijf van de minderjarige – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115/EG – Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven – Artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest – Belangen van het kind”
I.      Inleiding
1.        Wanneer kan een burger van de Europese Unie de uitdrukking „Civis Europæus sum” tegen de eigen lidstaat gebruiken?(2)
2.        De onderhavige zaak betreft een minderjarige met de Nederlandse nationaliteit, die nooit gebruik heeft gemaakt van zijn Unierecht van vrij verkeer om zijn lidstaat te verlaten en die door de Nederlandse autoriteiten zou kunnen worden gedwongen om die lidstaat te verlaten en in Spanje te gaan wonen.
3.        De bevoegde Nederlandse autoriteiten hebben geweigerd om
aan zijn moeder, die onderdaan is van een derde land (hierna: „derdelander”), een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen op grond van artikel 20 VWEU, op basis van het recht van de derdelander-ouder om in Spanje te verblijven. De autoriteiten waren derhalve van mening dat artikel 20 VWEU niet van toepassing was omdat de weigering om een verblijfsrecht toe te kennen er niet toe zou leiden dat de Unieburger in kwestie (het kind van de derdelander) gedwongen zou worden het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, maar slechts het grondgebied van Nederland.
4.        Kan in dergelijke omstandigheden een afgeleid verblijfsrecht worden ontleend aan artikel 20 VWEU?
5.        Om die vraag te beantwoorden, zal het Hof de rechtspraak van de zaak Ruiz Zambrano(3) opnieuw moeten bestuderen.
II.    Voorgeschiedenis, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
6.        V is een derdelander die in Nederland woont met haar minderjarige kind, dat de Nederlandse nationaliteit heeft, en haar echtgenoot, die een dubbele nationaliteit heeft (die van Nederland en die van een derde land).
7.        Het kind is in Nederland geboren en heeft het grondgebied van die lidstaat nooit verlaten. Het is dus een statische Unieburger. Volgens de verwijzingsbeslissing heeft dit kind spraak- en taalproblemen, waarvoor het speciaal onderwijs volgt en met georganiseerd vervoer van en naar een instelling voor speciaal onderwijs wordt gebracht.
8.        De echtgenoot van V heeft medische problemen en ontvangt een bijstandsuitkering.
9.        V verblijft sinds 2014 zonder geldige verblijfsvergunning in Nederland en is nooit in aanraking gekomen met justitie.
10.      V heeft op 13 november 2020 een aanvraag ingediend voor een EU/EER-document als bewijs van haar afgeleide verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU.
11.      De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland; hierna: „staatssecretaris”) heeft het verzoek van V op 11 november 2021 afgewezen. Hij was van oordeel dat zij geen recht heeft op een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU, aangezien haar afhankelijke minderjarige kind niet gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, maar zich in plaats daarvan bij haar zou kunnen voegen in Spanje, waar zij een verblijfsrecht geniet.
12.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat V, die tussen 1999 en 2014 in Spanje heeft verbleven, in die lidstaat nog steeds een geldige verblijfsvergunning bezit.
13.      Nadat de staatssecretaris haar verzoek op grond van artikel 20 VWEU had verworpen, heeft hij ambtshalve haar recht op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag voor
de rechten van de mens (EVRM) onderzocht, dat het privé-, familie- en gezinsleven beschermt. Hij heeft geoordeeld dat zij aan die bepaling evenmin een verblijfsrecht kan ontlenen. Ondanks zijn vaststelling dat er sprake is van een privé- en gezinsleven in Nederland, woog het belang van Nederland op het gebied van immigratie volgens hem zwaarder dan het persoonlijke belang van verzoekster en haar gezin.
14.      Die weigering om V’s verblijfsrecht in Nederland te erkennen, betekende dat zij illegaal op het grondgebied van die lidstaat verbleef. Op basis van richtlijn 2008/115/EG(4) beval de staatssecretaris V daarom onmiddellijk terug te keren naar Spanje.(5) Indien V dit bevel niet zou naleven, zou een terugkeerbesluit tegen haar worden uitgevaardigd.
15.      V heeft tegen dit besluit bezwaar aangetekend, dat de staatssecretaris op 20 juni 2022 kennelijk ongegrond heeft verklaard.
16.      Diezelfde dag heeft V tegen dit laatste besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag (Nederland), de verwijzende rechter.
17.      Deze rechter wenst te vernemen of de omstandigheid dat V een verblijfsrecht heeft in een andere lidstaat (Spanje), voldoende reden is om haar een afgeleid verblijfsrecht te weigeren, ondanks het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding tussen haar en haar minderjarige kind.(6) Hoewel een verhuizing naar Spanje zou betekenen dat zij en haar minderjarige kind niet zouden worden verplicht het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, zou het kind niettemin verplicht zijn Nederland te verlaten, waardoor het in feite gedwongen zou worden om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen. De verwijzende rechter vraagt ook hoe de belangen van het kind en het recht op een gezinsleven moeten worden betrokken bij de beoordeling van aanvragen voor een afgeleid verblijfsrecht.
18.      Daarnaast wenst de verwijzende rechter te vernemen of de in artikel 5, onder a), en b), van richtlijn 2008/115 neergelegde verplichting om rekening te houden met de belangen van het kind en het recht op gezinsleven eveneens geldt wanneer een derdelander wordt gelast onmiddellijk in een andere lidstaat te gaan wonen op grond van artikel 6, lid 2, van die richtlijn, zulks in vergelijking met een terugkeerbesluit op grond van artikel 6, lid 1, ervan.(7)
19.      Gelet op het voorgaande heeft de verwijzende rechter in kort geding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit opgeschort tot hij ten gronde op het beroep beslist.
20.      Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank Den Haag de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)      Dient artikel 20 VWEU aldus te worden uitgelegd dat het niet uitgesloten is dat aan een derdelander ouder een afgeleid verblijfsrecht moet worden verleend in die lidstaat waarvan zijn minderjarige kind de nationaliteit heeft en waar zijn kind verblijft zonder gebruik te hebben gemaakt van zijn burgerschapsrechten, terwijl deze derdelander ouder een verblijfsrecht heeft in een andere lidstaat?
Indien het niet uitgesloten is dat aan een derdelander ouder een afgeleid verblijfsrecht moet worden verleend in de lidstaat waarvan zijn minderjarige kind de nationaliteit heeft en waar dit kind verblijft zonder gebruik te hebben gemaakt van zijn burgerschapsrechten, terwijl deze derdelander ouder een verblijfsrecht heeft in een andere lidstaat:
2)      Volgt uit artikel 20 VWEU, gelet op artikel 5, onder a) en b), van richtlijn 2008/115 en artikel 6, tweede lid, van richtlijn 2008/115, in het geval sprake is van een afhankelijkheidsverhouding, zoals deze die grond oplevert voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht op basis van artikel 20 VWEU, een verplichting voor de beslisautoriteit om zich te vergewissen of de uitoefening van het recht op vrij verkeer en verblijf in het belang van het kind is en of de uitoefening van het gezinsleven kan worden voortgezet, alvorens de derdelander ouder op te dragen om zich onmiddellijk te begeven naar de lidstaat waar deze een verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf heeft en dienen deze factoren te worden betrokken bij de beoordeling van het verzoek om een afgeleid verblijfsrecht?”
21.      Ter terechtzitting van 25 maart 2025 hebben V, de Nederlandse en de Deense regering en de Europese Commissie hun argumenten uiteengezet.
III. Analyse
22.      Artikel 20 VWEU verleent een derdelander een afgeleid verblijfsrecht wanneer dit nodig is om de burgerschapsrechten van onderdanen van lidstaten te beschermen.(8)
23.      In de onderhavige zaak waren de bevoegde Nederlandse autoriteiten van mening dat het niet nodig was V een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen om de Unieburgerschapsrechten van haar minderjarige kind te beschermen. De voornaamste reden voor die beslissing was het feit dat V het recht had om in Spanje te verblijven. Dat betekende dat hoewel haar minderjarige zoon Nederland ook zou moeten verlaten vanwege zijn afhankelijkheid van V(9), hij niet gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten. De beslisautoriteit was van mening dat het gezin zich in Spanje kon vestigen en dat artikel 20 VWEU derhalve niet van toepassing was.
24.      Nadat de bevoegde autoriteit had beslist dat V noch op grond van het Unierecht noch op enige andere grond een verblijfsrecht had in Nederland, gelastte zij haar zich onmiddellijk naar Spanje te begeven. Dat besluit was gebaseerd op artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115.
25.      In deze omstandigheden wenst de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie te vernemen of een ouder die derdelander is zich alleen op artikel 20 VWEU kan beroepen om een afgeleid verblijfsrecht te verkrijgen indien een van die derdelander afhankelijke statische minderjarige Unieburger anders gedwongen zou worden het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, en of er andere situaties zijn waarin artikel 20 VWEU van toepassing is.
26.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 20 VWEU een verplichting inhoudt voor de nationale bevoegde autoriteiten om zich ervan te vergewissen of het strookt met
de belangen van het kind om een ouder, die derdelander is, op te dragen om in een andere lidstaat te gaan wonen en of het privé- en gezinsleven van de betrokkenen in die andere lidstaat kan worden voortgezet, en dit alvorens een dergelijk bevel te geven. De verwijzende rechter wenst ook te vernemen of deze grondrechten in aanmerking moeten worden genomen bij de beslissing om aan een ouder die derdelander is al dan niet een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen.
27.      Hoewel de antwoorden op deze twee vragen nauw met elkaar verbonden zijn, zal ik deze toch afzonderlijk analyseren, aangezien de tweede vraag alleen wordt gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord.
28.      Ik zal het Hof in overweging geven op de eerste vraag te antwoorden dat
artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is, ongeacht of een minderjarige Unieburger en zijn ouder die derdelander is zich naar een andere lidstaat kunnen begeven waar die ouder een verblijfsrecht heeft.
29.      In dat verband zal ik betogen dat de essentie van de door artikel 20 VWEU beschermde rechten van het Unieburgerschap het recht omvat om zich niet te verplaatsen (A.2). Aangezien deze uitlegging gebaseerd is op de redenering van het Hof in het arrest Ruiz Zambrano en de latere rechtspraak, zal ik in mijn analyse eerst dat arrest en de daarop gebaseerde rechtspraak opnieuw onder de loep nemen (A.1). Voor het geval het Hof het antwoord dat ik voorstel onder A.2 niet zou aanvaarden, zal ik een alternatieve analyse voorstellen, waarin ik in overweging geef dat de bevoegde beslisautoriteit moet nagaan of het doen verhuizen van een heel gezin naar een andere lidstaat inderdaad mogelijk is op grond van het Unierecht (A.3).
30.      In het antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter zal ik dieper ingaan op de rechtspraak Ruiz Zambrano, waarbij ik zal aantonen dat deze rechtspraak vereist dat de bevoegde autoriteiten de belangen van het kind en het recht op een gezinsleven in aanmerking nemen wanneer zij beoordelen of de mate van afhankelijkheid tussen een Unieburger en een derdelander van dien aard is dat de Unieburger gedwongen zou zijn om zijn ouder die derdelander is te vergezellen wanneer deze wordt gedwongen om de lidstaat waarvan de afhankelijke minderjarige Unieburger onderdaan is te verlaten. Indien de beslisautoriteit oordeelt dat de afhankelijkheid van dien aard is dat artikel 20 VWEU van toepassing is, moet zij een afgeleid verblijfsrecht toekennen ter bescherming van het recht van de afhankelijke Unieburger om zich niet te verplaatsen, zelfs als dat naar een andere lidstaat zou zijn (B).
31.      Vervolgens zal ik de voorgestelde redenering toepassen op de omstandigheden van de onderhavige zaak (C).
A.      Eerste vraag
32.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU alleen kan ontstaan indien de Unieburger anders gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten.
33.      De basis voor deze vraag is het resultaat van de standaardformule die is ontwikkeld in de rechtspraak die volgde op het arrest Ruiz Zambrano.  Die formule luidt als volgt: „[E]r [bestaan] zeer bijzondere situaties [...] waarin, hoewel het afgeleide Unierecht inzake het verblijfsrecht van derdelanders niet van toepassing is en de betrokken Unieburger zijn recht van vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, niettemin een verblijfsrecht moet worden toegekend aan een derdelander die familielid is van deze Unieburger, omdat anders aan het burgerschap van de Unie de nuttige werking zou worden ontnomen indien die burger, ten gevolge van de weigering om een dergelijk recht toe te kennen, feitelijk genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten waardoor hem het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten zou worden ontzegd”.(10)
34.      Op het eerste gezicht lijken deze bewoordingen het standpunt van de Nederlandse autoriteiten te ondersteunen dat een derdelander aan artikel 20 VWEU alleen een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen wanneer een minderjarige Unieburger anders gedwongen zou worden het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten.
35.      Bij een aandachtigere lezing van deze rechtspraak blijkt echter dat het Hof niet heeft willen suggereren dat gedwongen worden om het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten de enige situatie is waarin artikel 20 VWEU kan worden toegepast om een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen aan de derdelander die ouder is van een Unieburger. Ik zal betogen dat artikel 20 VWEU niet alleen strekt tot bescherming van het recht van Unieburgers om in de Unie te verblijven, dat in voornoemde rechtspraak aan de orde was, maar ook tot bescherming van het recht van Unieburgers om ervoor te kiezen zich niet te verplaatsen. Laatstgenoemd recht valt onder het recht „zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven” zoals dat aan Unieburgers wordt verleend door artikel 20, lid 2, onder a), en artikel 21, lid 1, VWEU en waarnaar ik zal verwijzen als „het recht van vrij verkeer en verblijf”.
1.      Arrest Ruiz Zambrano en daarop gebaseerde rechtspraak
36.      De feiten in de zaak Ruiz Zambrano zijn bekend. Een Colombiaanse vader van twee Belgische kinderen die deze lidstaat nooit hadden verlaten, beriep zich op het Unieburgerschap van zijn kinderen, waarbij hij artikel 20 VWEU inriep, om zijn verzoek om een afgeleid verblijfsrecht en een werkvergunning in België te ondersteunen.(11) De situatie in die zaak was, om de woordenschat van het Unierecht met betrekking tot de interne markt te gebruiken, een interne situatie.
37.      Vóór de zaak Ruiz Zambrano was het recht van vrij verkeer en verblijf
het voornaamste burgerschapsrecht
slechts toegepast in situaties van grensoverschrijdend verkeer.(12) Dit was waarschijnlijk het geval omdat dit recht zijn oorsprong heeft in de interne markt.(13) Een onderdaan van een lidstaat kon zich dus niet op artikel 20 VWEU beroepen voor bescherming tegen maatregelen van zijn eigen lidstaat wanneer hij die staat nooit had verlaten om in een andere lidstaat te werken, diensten te verrichten, te studeren of te verblijven.
38.      Daar kwam verandering in met het arrest Ruiz Zambrano(14), dat tot gevolg heeft gehad dat niet langer grensoverschrijdend verkeer vereist was om Unieburgerschapsrechten uit te kunnen oefenen.(15)
39.      Ondanks het feit dat er in die zaak geen sprake was van grensoverschrijdend verkeer door de kinderen Ruiz Zambrano, oordeelde het Hof dat artikel 20 VWEU van toepassing was. Het oordeelde dat deze bepaling kon worden ingeroepen om nationale maatregelen uit te sluiten die „tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten”.(16)
40.      Het Hof heeft geen algemene definitie gegeven van wat het ontzeggen van het effectieve genot van burgerschapsrechten inhoudt of wat de belangrijkste aan het Unieburgerschap ontleende rechten zijn, noch heeft het daar een toelichting bij gegeven. Het heeft louter uitgelegd dat de kinderen Ruiz Zambrano het effectieve genot van hun burgerschapsrechten zou zijn ontzegd indien hun vader niet het recht had gekregen in België te verblijven en te werken, aangezien zij, indien deze rechten niet zouden zijn toegekend, verplicht zouden zijn geweest om het grondgebied van de Unie met hun vader te verlaten.(17)
41.      In de zaak Ruiz Zambrano vloeide het mogelijke gevolg dat deze kinderen het grondgebied van de Unie in zijn geheel moesten verlaten voort uit de specifieke omstandigheden van die zaak. Mijns inziens kan dat arrest dan ook niet aldus worden opgevat dat het Hof heeft geoordeeld dat een Unieburger alleen in die omstandigheden het effectieve genot van zijn burgerschapsrechten kon worden ontzegd.
42.      In de arresten die volgden, te beginnen met de arresten McCarthy(18) en Dereci(19), werd het „effectieve genot” echter verbonden aan het feit dat een Unieburger gedwongen zou worden het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, waarbij dat criterium werd gebruikt als basis voor de toepassing van artikel 21 VWEU, in eerstgenoemde zaak, of artikel 20 VWEU, in laatstgenoemde zaak. Gedwongen worden om het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, werd vanaf toen
dus opgevat als voorwaarde voor de toepassing van artikel 20 VWEU. Dat lijkt ook de opvatting van de bevoegde Nederlandse autoriteiten te zijn in de onderhavige zaak.
43.      Sommige van de zaken die volgden, die eveneens betrekking hadden op een afgeleid verblijfsrecht, vonden hun oorsprong in omstandigheden waarin, net zoals in de situatie in de zaak Ruiz Zambrano, minderjarige Unieburgers naar een derde land hadden moeten verhuizen indien aan de derdelander aan wie zij ten laste kwamen een verblijfsvergunning zou zijn geweigerd.(20) Zelfs in feitelijk verschillende zaken, waarin er geen risico bestond dat een Unieburger het grondgebied van de Unie in zijn geheel zou moeten verlaten, bleef het Hof echter dezelfde formule uit eerdere rechtspraak gebruiken, die het „effectieve genot” koppelt aan de mogelijkheid dat een Unieburger zou worden gedwongen om het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten.(21)
44.      Tot slot leek het Hof in drie zaken waarop de Nederlandse regering zich in de onderhavige zaak beroept – Alokpa(22), M.D.(23) en Rendón Marín(24) – te suggereren dat derdelanders aan artikel 20 VWEU geen afgeleid verblijfsrecht ontlenen wanneer Unieburgers op het grondgebied van de Unie blijven, maar niettemin worden gedwongen om naar een andere lidstaat te verhuizen.
45.      Deze drie zaken zijn op twee manieren van de onderhavige zaak te onderscheiden: ten eerste op basis van de specifieke feiten ervan(25) en ten tweede – en belangrijker – op basis van de verschillen in de manier waarop de prejudiciële vragen van de nationale rechters zijn geformuleerd. Door de padafhankelijkheid in de rechterlijke dialoog tussen de nationale rechters en het Hof werden deze vragen zodanig geformuleerd dat het Hof de zaken diende te beslechten in de context van het recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven; die context verschilt van die van de onderhavige zaak.(26)
46.      Anders dan in die zaken vraagt de verwijzende rechter in de onderhavige zaak in essentie of de ontzegging van het recht om op het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verblijven wel de enige context is waarin iemand zijn Unieburgerschapsrechten niet effectief kan genieten.
47.      Anders dan in die eerdere zaken wordt het Hof in de onderhavige zaak dus rechtstreeks verzocht om een antwoord te geven op de vraag of Unieburgers slechts bescherming genieten op grond van artikel 20 VWEU wanneer zij anders gedwongen zouden zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten. De onderhavige zaak biedt het Hof dus de gelegenheid om meer duidelijkheid te verschaffen over de „essentie” van burgerschapsrechten, waarvan het effectieve genot is beschermd bij artikel 20 VWEU.
48.      Samengevat is artikel 20 VWEU in alle zaken die volgden op het arrest Ruiz Zambrano aldus uitgelegd dat het van toepassing is wanneer een Unieburger gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel(27) te verlaten, waarbij dit aldus werd opgevat dat deze burger het effectieve genot van de essentie van zijn burgerschapsrechten werd ontzegd.
49.      Desalniettemin vind ik het belangrijk om op te merken dat het Hof nooit heeft toegelicht hoe het wonen in een derde land Unieburgers daadwerkelijk het genot van hun Unieburgerschapsrechten ontzegt en om welke rechten het gaat. Binnen het kader van de in artikel 21 VWEU neergelegde rechten – „het recht vrij te reizen en te verblijven” – wordt het recht om naar een andere lidstaat te reizen te reizen en er te verblijven mijns inziens niet aangetast indien een Unieburger in een derde land woont. Zelfs indien hij in een derde land woont, kan een Unieburger namelijk nog steeds besluiten om een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit binnen te komen en er te verblijven, en dit onder dezelfde voorwaarden als die waaronder hij zou kunnen besluiten om een dergelijke verplaatsing te maken vanuit de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.(28) Deze voorwaarden worden geregeld door de burgerschapsrichtlijn.(29)
50.      Indien de Unieburger die naar een andere lidstaat verhuist dan die waarvan hij de nationaliteit bezit minderjarig is, kan het noodzakelijk zijn om aan zijn familielid, dat derdelander is en van wie hij afhankelijk is, een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen. Volgens de burgerschapsrichtlijn kan een dergelijk afgeleid recht worden toegekend als een kind dat burger is van de Unie naar een andere lidstaat verhuist en over toereikende bestaansmiddelen beschikt opdat in die lidstaat in zijn levensonderhoud kan worden voorzien, maar daar niet kan blijven zonder de derdelander van wie het afhankelijk is.(30) Hetzelfde zou gelden indien de minderjarige Unieburger vanuit een derde land naar een andere lidstaat verhuist dan die waarvan hij de nationaliteit bezit. Indien de minderjarige Unieburger echter in een derde land woont en besluit om te verhuizen naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, is de burgerschapsrichtlijn niet van toepassing. Daarentegen is artikel 20 VWEU van toepassing
voor het toekennen van een afgeleid verblijfsrecht aan zijn ouder, die derdelander is en van wie die minderjarige Unieburger afhankelijk is.(31)
51.      Voorkomen dat een Unieburger wordt gedwongen om naar een derde land te verhuizen, beschermt zijn aan het burgerschap ontleende recht om naar een andere lidstaat van de Unie te reizen en daar te verblijven dus niet, aangezien dat recht ook vanuit dat derde land kan worden uitgeoefend. Een verwijdering de facto van een Unieburger van het grondgebied van de Unie voorkomen, garandeert die burger echter de mogelijkheid op het grondgebied van de Unie te verblijven, hetgeen een uitdrukking vormt van „het recht van vrij verkeer en verblijf”.(32)
52.      Het feit dat het Hof in de zaak Ruiz Zambrano en in andere zaken tot nu toe het recht om in de Unie te verblijven heeft beschermd, betekent op zich echter niet dat dit het enige burgerschapsrecht van een statische Unieburger is dat wordt beschermd door artikel 20 VWEU.
53.      In punt 42 van het arrest Ruiz Zambrano heeft het Hof veeleer geoordeeld dat „artikel 20 VWEU zich [verzet] tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten”. Het was dus de ontzegging van het genot van aan het burgerschap ontleende rechten die de toepassing van artikel 20 VWEU teweegbracht. In punt 44 van dat arrest heeft het Hof voorts uitgelegd dat de weigering om een verblijfs- en arbeidsvergunning toe te kennen aan een ouder van minderjarige Unieburgers die derdelander is, ertoe zou leiden dat deze kinderen zouden worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten om hun ouder
te volgen. Dat werd beschouwd als het ontzeggen van het effectieve genot van hun burgerschapsrechten, maar niet als de enige situatie waarin sprake kan zijn van een dergelijke ontzegging.
54.      In het volgende onderdeel zal ik het Hof in overweging geven artikel 20 VWEU aldus uit te leggen dat de essentie van de Unieburgerschapsrechten, waarvan het effectieve genot bij dat artikel wordt beschermd, ook het recht omvat om ervoor te kiezen zich niet te verplaatsen.
2.      Het recht om zich niet te verplaatsen als onderdeel van het recht van vrij verkeer en verblijf van Unieburgers
55.      Uit de bewoordingen van de artikelen 20 en 21 VWEU, de ontwikkeling van het begrip Unieburgerschap tot nu toe en de rechtspraak van het Hof blijkt dat de essentie van het burgerschapsrecht van vrij verkeer en verblijf niet uitsluitend bestaat in het recht om op het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verblijven.
56.      Ik zal beargumenteren dat de essentie van de Unieburgerschapsrechten ook het recht van Unieburgers behelst om ervoor te kiezen om zich niet te verplaatsen.
57.      Ten eerste garanderen de artikelen 20 en 21 VWEU Unieburgers niet alleen het recht om op het grondgebied van de lidstaten van de Unie te verblijven, maar ook het recht om zich er vrij te verplaatsen.
58.      Dat recht om zich te verplaatsen is een recht, geen verplichting. Het moet derhalve ook een recht inhouden om zich niet te verplaatsen.
59.      Door het gebruik van het bijwoord vrij, suggereert de tekst van het Verdrag bovendien dat er een vrijheid van verkeer bestaat, hetgeen noodzakelijkerwijs een keuze veronderstelt om dat recht al dan niet uit te oefenen.(33)
60.      Ten tweede wordt de keuze van Unieburgers om in een andere lidstaat te verblijven dan die waarvan zij de nationaliteit hebben, beschermd door het Unierecht, dat hun verwijdering in beginsel verbiedt. Verwijdering van een Unieburger is alleen toegestaan indien dit nodig is om de openbare orde of openbare veiligheid te beschermen(34), en deze rechtvaardigingen moeten zelf ook weer strikt worden opgevat(35).
61.      Er is geen reden om statische Unieburgers die zich op artikel 20 VWEU kunnen beroepen minder gunstig te behandelen dan mobiele Unieburgers. In een situatie waarin een statische Unieburger feitelijk gedwongen zou zijn om het grondgebied van zijn eigen lidstaat te verlaten, beschermt zijn status van Unieburger daarom de keuze van die burger om te blijven, net zoals het een dergelijke keuze van een mobiele Unieburger beschermt.
62.      Statische Unieburgers zijn duidelijk beschermd tegen verwijdering uit hun eigen lidstaat uit hoofde van het internationale recht, waaronder artikel 3 van protocol nr. 4 bij het EVRM.(36)
63.      Door het recht te waarborgen van een statische burger om zich niet te verplaatsen, beschermt artikel 20 VWEU die burger tegen feitelijke verwijdering en waarborgt het zo zijn recht om in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit te blijven.
64.      Ten derde oefent een grote meerderheid van de onderdanen van de lidstaten van de Unie hun recht van verkeer niet uit.(37) Hoewel artikel 20 VWEU alle onderdanen van de lidstaten de status van Unieburger verleent, heeft een grote meerderheid ervoor gekozen om zich niet te verplaatsen.(38) Dat betekent echter niet dat zij geen Unieburgers zijn.(39)
65.      Hun burgerschapsstatus behoeft ook rechtsbescherming.
66.      Ten vierde geldt dat indien de status van Unieburger, zoals het Hof heeft vastgesteld, een fundamentele hoedanigheid van alle onderdanen van de lidstaten is(40), de statische meerderheid van Unieburgers niet mag worden uitgesloten van het genot van de rechten die bij die status horen. De status van Unieburger kan immers moeilijk fundamenteel worden genoemd als deze slechts relevant is voor een minderheid van de onderdanen van de lidstaten die ervoor heeft gekozen om zich te verplaatsen.(41)
67.      Ten vijfde geldt dat indien de voornaamste reden voor de bescherming door het Hof van het recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven erin bestaat ervoor te zorgen dat Unieburgers de rechten kunnen genieten die natuurlijke personen die op dat grondgebied verblijven aan het Unierecht ontlenen(42), datzelfde voordeel wordt gewaarborgd door de erkenning van het recht van een Unieburger om niet te verhuizen uit zijn lidstaat van verblijf en van nationaliteit.
68.      De meeste door het afgeleide Unierecht in het leven geroepen rechten voor natuurlijke personen zijn niet afhankelijk van de voorwaarde dat zij zich naar een andere lidstaat verplaatsen.
69.      Zou ten slotte, wanneer het Hof de essentie van de rechten van Unieburgers aldus uitlegt dat deze rechten het recht behelzen om zich niet te verplaatsen, een dergelijke uitlegging dan een eenzijdige oprekking van het begrip burgerschap inhouden? Mijns inziens niet.
70.      Onderdanen van de lidstaten van de Unie genoten reeds voor de invoering van de status van Unieburger het recht van vrij verkeer, dat voortvloeide uit de interne markt. Dit recht gold voor economisch actieve mobiele burgers (werknemers, zelfstandigen, werkzoekenden en studenten) en omvatte afgeleide rechten voor sommige van hun familieleden. Het recht van vrij verkeer en verblijf als onderdeel van de Unieburgerschapsrechten, dat in de Verdragen is geïntroduceerd in een nieuwe fase van het integratieproces van de Unie, moet derhalve een extra betekenis en belang hebben. Uit de woordkeuze –
„burgerschap van de Unie” – blijkt duidelijk dat dit begrip tot doel heeft een extra band te creëren voor onderdanen van de lidstaten; een band die niet alleen gebaseerd is op de economische marktlogica, maar die de onderdanen van de lidstaten verbindt met een bredere Europese samenleving die berust op gemeenschappelijke waarden(43), zonder hun hun nationale identiteit te ontnemen.(44) Die band bestaat los van de vraag of een Unieburger zijn lidstaat verlaat of in zijn lidstaat blijft.
71.      Zelfs als de mogelijkheid om naar een andere lidstaat te verhuizen een belangrijk onderdeel is van het Unieburgerschap, moet die status dus aldus worden opgevat dat hij niet alleen rechten verleent aan personen die ervoor kiezen om van die mogelijkheid gebruik te maken, maar ook bescherming moet bieden aan degenen die beslissen om dat niet te doen.
72.      Om al deze redenen moet artikel 20 VWEU mijns inziens aldus worden uitgelegd dat het het recht beschermt om zich niet te verplaatsen. Voor de bescherming van dat recht maakt het niet uit of een burger gedwongen wordt om zich naar een derde land dan wel naar een andere lidstaat te begeven. In beide scenario’s lopen Unieburgers het risico dat hun de vrijheid wordt ontnomen om ervoor te kiezen zich niet te verplaatsen, waardoor hun status van Unieburger wordt aangetast. In beide situaties zou een dergelijk risico dus aanleiding kunnen geven tot een afgeleid verblijfsrecht voor een derdelander van wie een Unieburger afhankelijk is.
73.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het niet uitsluit dat aan een ouder die onderdaan is van een derde land een afgeleid verblijfsrecht moet worden toegekend in de lidstaat waarvan zijn afhankelijke statische minderjarige kind de nationaliteit bezit, terwijl die ouder een verblijfsrecht heeft in een andere lidstaat. Het Unieburgerschapsrecht om „vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven” behelst het recht om ervoor te kiezen zich niet te verplaatsen, waardoor de vraag of een Unieburger wordt verplicht om in een derde land dan wel een andere lidstaat te gaan wonen, irrelevant wordt.
3.      Subsidiair
74.      Indien het Hof zou oordelen dat artikel 20 VWEU alleen van toepassing is indien een Unieburger wordt gedwongen om het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten, is het desalniettemin noodzakelijk dat een beslisautoriteit nagaat of die Unieburger daadwerkelijk kan voldoen aan de voorwaarden voor een geldige verblijfsvergunning in een andere lidstaat.
75.      Zelfs indien V het recht heeft om in Spanje te verblijven(45), is daarmee nog niet de vraag beantwoord of het hele gezin
dat wil zeggen haar minderjarige kind en haar echtgenoot
zich bij haar kan voegen in die lidstaat.
76.      De Nederlandse autoriteiten lijken hun beoordeling louter te hebben gebaseerd op de veronderstelling dat de echtgenoot en de zoon van V beide Unieburgers zijn, zonder specifiek na te gaan of zij daadwerkelijk rechtmatig in Spanje zouden kunnen verblijven.
77.      Er mag niet zomaar worden aangenomen dat het hele gezin kan verhuizen. Alvorens V een verblijfsvergunning te weigeren en haar te gelasten naar Spanje te verhuizen, waren
de Nederlandse autoriteiten dus verplicht, zich ervan te vergewissen dat de verhuizing van het gezin wettelijk mogelijk was.
78.      Indien dat niet het geval zou zijn, zou V, gelet op het bevel Nederland te verlaten, met haar kind naar haar derde land van herkomst moeten terugkeren. Aangezien het kind van V, dat een burger van de Unie is, van haar afhankelijk is – wat door geen van de partijen in het hoofdgeding wordt betwist –, zou het dus worden gedwongen om het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten. In dat geval moet volgens de redenering van het Hof in het arrest Ruiz Zambrano en de daarop gebaseerde rechtspraak artikel 20 VWEU worden toegepast, waardoor de Nederlandse autoriteiten verplicht zouden zijn om het afgeleide verblijfsrecht van V te erkennen.(46)
79.      Zouden het kind en de echtgenoot van V naar Spanje kunnen verhuizen?
80.      Als Unieburgers genieten zowel de echtgenoot als het kind van V het recht om naar Spanje te reizen en daar maximaal drie maanden te verblijven (artikelen 5 en 6 van de burgerschapsrichtlijn).
81.      Na die drie maanden legt artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn bepaalde voorwaarden op.
82.      De echtgenoot en het kind van V kunnen in Spanje verblijven indien zij werknemers of zelfstandigen zijn [artikel 7, lid 1, onder a)], over voldoende bestaansmiddelen beschikken [artikel 7, lid 1, onder b)] of een studie volgen en tegelijkertijd beschikken over voldoende middelen en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt [artikel 7, lid 1, onder c)]. De zoon van V is een kind en het is weinig waarschijnlijk dat hij aan een van deze voorwaarden voldoet.(47) De echtgenoot van V ontvangt een sociale uitkering en is gedeeltelijk vrijgesteld van werk vanwege zijn medische problemen, dus het is ook onwaarschijnlijk dat hij onder een van deze situaties zou vallen.
83.      Krachtens artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn kan een Unieburger inactief zijn en toch in een andere lidstaat verblijven als hij zich bij een andere Unieburger voegt. Dat is hier echter niet het geval, aangezien V een derdelander is.
84.      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, lijkt de mogelijkheid om op grond van het Unierecht in Spanje te verblijven voor V en haar gezin dus niet juridisch uitvoerbaar.
85.      Hoe dan ook hadden de Nederlandse autoriteiten een verblijfsrecht van V niet mogen weigeren alvorens te hebben onderzocht of haar kind en haar echtgenoot zich op grond van het Unierecht daadwerkelijk bij haar hadden kunnen voegen in Spanje.
B.      Tweede vraag
86.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen wanneer een beslisautoriteit, bij de vaststelling van een besluit om een ouder die derdelander is al dan niet een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen, rekening moet houden met de belangen van het kind en het recht op een gezinsleven. Deze rechter wenst met name te vernemen of een besluit waarbij een ouder die derdelander is, op basis van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 wordt verplicht om het land onmiddellijk te verlaten en in een andere lidstaat te gaan wonen waar hij een verblijfsrecht geniet, kan worden vastgesteld zonder de belangen van het kind en zijn recht op een gezinsleven te beoordelen.
1.      Een hoge mate van afhankelijkheid als drempel om artikel 20 VWEU in te roepen als bron van een afgeleid verblijfsrecht
87.      In de rechtspraak is de beoordeling van de inmenging in het recht op een gezinsleven en de belangen van het kind nauw verbonden met het vaststellen van een mate van afhankelijkheid die, indien deze hoog genoeg is, aanleiding kan geven tot de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan een ouder die derdelander is op grond van artikel 20 VWEU.
88.      Een hoge mate van afhankelijkheid werd door het Hof als drempel vastgesteld voor het toekennen van een afgeleid verblijfsrecht in situaties waarin de Unieburger vanwege die afhankelijkheid anders het grondgebied van de Unie in zijn geheel zou moeten verlaten. Op dezelfde wijze en om dezelfde reden als waarom het recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven slechts in „zeer bijzondere situaties”(48) voorrang kan krijgen op nationale maatregelen op het gebied van immigratie, is het recht om zich niet te verplaatsen in de huidige fase van ontwikkeling van de integratie van de Unie ook alleen beschermd in die gevallen waarin er een voldoende mate van afhankelijkheid bestaat tussen de Unieburger en de derdelander.
89.      Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat artikel 20 VWEU niet kan worden ingeroepen tegen nationale maatregelen als deze louter een inmenging vormen in de keuze om zich niet te verplaatsen. De drempel voor het toekennen van een afgeleid verblijfsrecht is veeleer een ontneming van die keuze, waarvan alleen sprake is in een situatie waarin een nationale maatregel een Unieburger feitelijk verplicht om zich te verplaatsen.
90.      Naar ik begrijp is de bestaansreden van een dergelijke beperking gelegen in het feit dat aan het Unieburgerschap ontleende rechten een inmenging vormen in de prerogatieven van de lidstaten op het gebied van immigratiebeleid. Zodra artikel 20 VWEU van toepassing is, kan het voorrang krijgen op nationale maatregelen, waaronder de weigering van een verblijfsvergunning aan een derdelander. Derhalve moeten deze twee belangen zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen.
91.      In dat licht kan het eisen van een hoge mate van afhankelijkheid worden gezien als een manier om de werkingssfeer te beperken van de situaties waarin op grond van artikel 20 VWEU een afgeleid verblijfsrecht kan worden toegekend aan een derdelander.
2.      Afhankelijkheid en de belangen van het kind
92.      Volgens de rechtspraak is alleen sprake van een ontzegging van burgerschapsrechten indien de Unieburger feitelijk(49) genoopt zou zijn samen met de derdelander te vertrekken.
93.      Volgens het Hof is dat niet het geval wanneer de mate van afhankelijkheid geringer is.
94.      Zo heeft het Hof in het arrest Dereci geoordeeld dat „[h]et enkele feit dat het voor een staatsburger van een lidstaat misschien wenselijk is, om economische redenen of om de eenheid van de familie op het grondgebied van de Unie te bewaren, dat de leden van zijn familie, die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, bij hem op het grondgebied van de Unie verblijven, [...] op zich niet [volstaat] om aan te nemen dat de burger van de Unie verplicht zal worden om het grondgebied van de Unie te verlaten indien een dergelijk recht niet wordt toegekend”.(50)
95.      Het enkele feit dat een gezinsleven wenselijk is, volstaat dus niet.(51) In de meeste zaken voor het Hof waarin een volwassen Unieburger gedwongen zou zijn om zijn lidstaat te verlaten indien hij een gezinsleven met een derdelander wenste voort te zetten, heeft het Hof bijvoorbeeld niet geoordeeld dat aan artikel 20 VWEU een afgeleid verblijfsrecht kon worden ontleend. Het Hof lijkt dus bereid om te aanvaarden dat „volwassenen [...] in beginsel in staat zijn om onafhankelijk van hun familieleden te leven”.(52)
96.      De situatie is echter anders wanneer het om minderjarige Unieburgers gaat.(53)
97.      In het kader van de beoordeling van de afhankelijkheidsverhouding tussen een kind, burger van de Unie, en zijn familielid – gewoonlijk een ouder – dat derdelander is, moeten de bevoegde autoriteiten niet alleen rekening houden met het recht op eerbiediging van het gezinsleven van dat kind zoals dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), maar ook met de bij artikel 24, lid 2, van dat Handvest beschermde belangen van het kind.(54)
98.      Bij de beoordeling van de mate van afhankelijkheid moeten nationale beslisautoriteiten een omvattende beoordeling verrichten van alle specifieke omstandigheden van het individuele geval.(55)
99.      Zij moeten rekening houden met de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie met de ouder die derdelander is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze ouder zou worden gescheiden.(56)
100. Indien de bevoegde autoriteiten die het verzoek van een ouder om een verblijfsvergunning onderzoeken op basis van een gedetailleerde beoordeling van de relatie tussen het afhankelijke kind, dat een burger van de Unie is, en die ouder, die een derdelander is, tot de conclusie komen dat het kind gedwongen zou zijn de lidstaat samen met die ouder te verlaten indien het verzoek zou worden afgewezen, moet die autoriteit erkennen dat er sprake is van een voldoende mate van afhankelijkheid en een afgeleid verblijfsrecht toekennen op grond van artikel 20 VWEU.
101. Die van de gevolgen uitgaande benadering, die vereist dat het Handvest wordt onderzocht om te bepalen of artikel 20 VWEU van toepassing is, heeft kritiek geoogst.(57)Eventuele problemen met deze benadering kunnen echter worden opgelost door een onderscheid te maken tussen de toepasselijkheid van artikel 20 VWEU en de toepassing ervan in een specifiek geval als grond voor het toekennen van een afgeleid verblijfsrecht.
102. De toepasselijkheid van artikel 20 VWEU in interne situaties hangt uitsluitend af van de vraag of een persoon onderdaan is van een lidstaat.
103. Dat blijkt duidelijk uit de rechtspraak. In het arrest X (Thaise moeder)(58) heeft het Hof, bij zijn oordeel inzake de toepasselijkheid van artikel 20 VWEU, bijvoorbeeld verklaard dat „het genot van het uit artikel 20 VWEU voortvloeiende afgeleide verblijfsrecht niet afhankelijk is van de uitoefening door dat kind van zijn recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie, maar van zijn burgerschap van de Unie, een status die het kind, los van de uitoefening van dit recht, geniet op de enkele grond dat het de nationaliteit van een lidstaat bezit”.(59)
104. Een situatie valt dus binnen de werkingssfeer van artikel 20 VWEU door het enkele feit dat een persoon een onderdaan van een lidstaat is, zelfs als die persoon zijn thuisstaat nooit heeft verlaten. Dat maakt het mogelijk om het Handvest toe te passen in overeenstemming met artikel 51, lid 1, daarvan, waarin is bepaald dat de in dat instrument neergelegde rechten uitsluitend gericht zijn tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.(60)
105. Zoals reeds is opgemerkt, is de toepassing van artikel 20 VWEU met het oog op de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht in een specifiek geval afhankelijk van de mate van afhankelijkheid tussen de Unieburger en de derdelander, die door de beslisautoriteit moet worden beoordeeld met inaanmerkingneming van de rechten van het Handvest, en met name de belangen van het kind en het recht op een gezinsleven.
106. Daarmee is de tweede vraag van de verwijzende rechter gedeeltelijk beantwoord. De in de artikelen 7 en 24 van het Handvest vervatte rechten zijn relevant om te beoordelen of een Unieburger gedwongen zou zijn om zijn ouder, die derdelander is en moet vertrekken, te vergezellen.
107. Indien de mate van afhankelijkheid van dien aard is dat de minderjarige Unieburger gedwongen zou zijn om te vertrekken, moeten de bevoegde autoriteiten zijn ouder, die derdelander is, derhalve een afgeleid verblijfsrecht toekennen ter bescherming van de essentie van de burgerschapsrechten van de minderjarige Unieburger, die het recht omvat om zich niet te verplaatsen.
108. Indien het Hof mijn voorstel aanvaardt dat de Unieburgerschapsrechten niet alleen het recht omvatten om op het grondgebied van de Unie te verblijven, maar ook het recht om ervoor te kiezen om zich niet te verplaatsen, volstaat het feit dat het gezin kan worden gedwongen om te gaan wonen in een andere lidstaat, en niet buiten het grondgebied van de Unie in zijn geheel, om het bestaan van een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU te erkennen.
109. Indien het Hof deze voorgestelde uitlegging van de essentie van de burgerschapsrechten daarentegen niet aanvaardt, maar de toepassing van artikel 20 VWEU beperkt tot situaties waarin een Unieburger het grondgebied van de Unie in zijn geheel moet verlaten, zou de beslisautoriteit desalniettemin verplicht zijn om na te gaan of het gezin inderdaad naar Spanje kan verhuizen en daar het gezinsleven kan voortzetten, zonder dat die verhuizing de belangen van het kind en zijn gezinsleven zou aantasten.
110. Zelfs indien een minderjarige Unieburger vanwege zijn afhankelijkheid van een derdelander gedwongen zou zijn om een lidstaat samen met die derdelander te verlaten wanneer deze laatste geen verblijfsrecht toegekend krijgt, kan een lidstaat de afwijzing van een aanvraag voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU op andere gronden rechtvaardigen. Zo kan een lidstaat zich op redenen van openbare orde of de openbare veiligheid beroepen om een dergelijke aanvraag af te wijzen.(61) Bij de beoordeling van de evenredigheid van een beroep op dergelijke gronden om een aanvraag op grond van artikel 20 VWEU af te wijzen, zou de beslisautoriteit nog steeds rekening moeten houden met de belangen van het kind en het recht op een gezinsleven.
111. In de onderhavige zaak, zoals die aan het Hof is voorgelegd, wordt de kwestie van een mogelijke rechtvaardiging voor de weigering van de verblijfsvergunning door de nationale autoriteiten echter niet aan de orde gesteld. Het lijkt erop dat de bevoegde autoriteiten hebben geweigerd om V een verblijfsrecht toe te kennen omdat artikel 20 VWEU niet van toepassing zou zijn, waarbij zij die weigering derhalve niet hebben proberen te rechtvaardigen op andere gronden.
112. Om de tweede vraag van de verwijzende rechter volledig te beantwoorden, moet het Hof ten slotte
ook verduidelijken dat de bevoegde autoriteiten geen besluit op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 kunnen vaststellen zonder na te gaan of de belangen van het kind en zijn recht op een gezinsleven zouden vereisen dat een afgeleid verblijfsrecht wordt toegekend, en of deze rechten om andere legitieme redenen kunnen worden ingeperkt.
113. Ik geef het Hof derhalve in overweging de tweede vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt: Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteiten verplicht om bij de beoordeling van de vraag of aan een onderdaan van een derde land die ouder is van een afhankelijke minderjarige Unieburger een afgeleid verblijfsrecht moet worden toegekend, na te gaan, daarbij
rekening houdend met de belangen van het kind en het recht op een gezinsleven, of de mate van afhankelijkheid tussen die minderjarige en die ouder
van dien aard is dat dit kind gedwongen zou zijn de ouder te vergezellen indien aan die ouder geen verblijfsrecht wordt toegekend. De belangen van het kind en zijn recht op een gezinsleven moeten worden beoordeeld alvorens op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 een besluit vast te stellen waarbij een onderdaan van een derde land wordt verplicht om te gaan wonen in een andere lidstaat, waar hij een recht van verblijf geniet.
C.      Toepasselijkheid op de feiten van de onderhavige zaak
114. Artikel 20 VWEU is in casu van toepassing omdat het kind van V een Unieburger is.
115. Om een besluit te nemen over het afgeleide verblijfsrecht van V, moeten de bevoegde autoriteiten beoordelen of tussen het kind, dat Unieburger is, en zijn moeder, die derdelander is en een verblijfsvergunning heeft aangevraagd, een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van Nederland te verlaten wanneer zijn moeder wordt gelast te vertrekken.
116. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt duidelijk dat V de de daadwerkelijke zorg over het kind heeft, aangezien zijn vader niet in staat is om regelmatig werk te verrichten en daarom een bijstandsuitkering ontvangt.(62) Ook lijkt er sprake te zijn van een hoge mate van afhankelijkheid tussen het kind en zijn moeder. Het is dan ook in het belang van het kind dat het bij zijn moeder blijft.
117. Het kind zou derhalve gedwongen worden om Nederland met zijn moeder te verlaten indien haar het verblijfsrecht in die lidstaat zou worden ontzegd. Dat feit lijkt niet te worden betwist en lijkt te stroken met de conclusie van de bevoegde Nederlandse autoriteiten.
118. Indien de moeder van het kind Nederland moet verlaten en het kind derhalve gedwongen wordt om haar vanwege hun afhankelijkheidsverhouding te vergezellen, wordt de vraag of zij en haar zoon zich naar Spanje dan wel naar een derde land zouden moeten begeven irrelevant, aangezien Unieburgers aan artikel 20 VWEU het recht ontlenen om zich niet te verplaatsen.
119. Indien het in het belang van het kind is om gebruik te maken van zijn recht om zich niet te verplaatsen, moeten de Nederlandse autoriteiten zijn moeder, die derdelander is, een afgeleid verblijfsrecht toekennen.
120. Daarnaast lijkt het in de specifieke omstandigheden van de onderhavige zaak in het belang van dat kind te zijn dat het in Nederland blijft. Zijn burgerschapsrecht om zich niet te verplaatsen zou dus alleen beschermd zijn indien aan zijn moeder een afgeleid verblijfsrecht wordt toegekend.
IV.    Conclusie
121. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de rechtbank Den Haag (Nederland) te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 20 VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet uitsluit dat aan een ouder die onderdaan is van een derde land een afgeleid verblijfsrecht moet worden toegekend in de lidstaat waarvan zijn afhankelijk statisch minderjarig kind de nationaliteit bezit, terwijl die ouder een verblijfsrecht heeft in een andere lidstaat. Het Unieburgerschapsrecht om ‚vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven’ behelst het recht om ervoor te kiezen zich niet te verplaatsen, waardoor de vraag of een Unieburger wordt verplicht om in een derde land een andere lidstaat te gaan wonen, irrelevant wordt.
2)      Artikel 20 VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het de bevoegde autoriteiten verplicht om bij de beoordeling van de vraag of aan een onderdaan van een derde land die ouder is van een afhankelijke minderjarige Unieburger een afgeleid verblijfsrecht moet worden toegekend, na te gaan, daarbij rekening houdend met de belangen van het kind en het recht op een gezinsleven, of de mate van afhankelijkheid tussen die minderjarige en die ouder van dien aard is dat dit kind gedwongen zou zijn de ouder te vergezellen indien aan die ouder geen verblijfsrecht wordt toegekend. De belangen van het kind en zijn recht op een gezinsleven moeten worden beoordeeld alvorens op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, een besluit vast te stellen waarbij een onderdaan van een derde land wordt verplicht om te gaan wonen in een andere lidstaat, waar hij een recht van verblijf geniet.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
i Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Ik heb deze uitdrukking overgenomen van advocaat-generaal Jacobs, die ze in zijn conclusie in de zaak Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, punt 46) in een andere context heeft gebruikt, die dateert van vóór de invoering van het Unieburgerschap bij het Verdrag van Maastricht. Advocaat-generaal Jacobs gebruikte deze uitdrukking om te stellen dat een persoon die als werknemer of zelfstandige naar een andere lidstaat verhuist, zich moet kunnen beroepen op door de rechtsorde van de Unie gewaarborgde mensenrechten.
3      Arrest van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124; hierna: „arrest Ruiz Zambrano”).
4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).
5      Hoewel dit in de verwijzingsbeslissing niet wordt toegelicht, werd dat besluit hoogstwaarschijnlijk uitgevaardigd op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115.
6      Ofschoon er kennelijk sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen V en haar echtgenoot, lijkt het erop dat de aanvraag voor een verblijfsvergunning uitsluitend is ingediend op basis van de relatie tussen V en haar minderjarige kind.
7      Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 bepaalt het volgende: „Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.” Artikel 6, lid 2, van die richtlijn bepaalt: „De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.”
8      Zie bijvoorbeeld punt 23 van het arrest van 22 juni 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thaise moeder van een minderjarig Nederlands kind) [C‑459/20, EU:C:2023:499; hierna: „arrest X (Thaise moeder)”]: „Daarentegen verlenen de bepalingen van het VWEU inzake het Unieburgerschap geen autonome rechten aan derdelanders. De eventuele rechten van onderdanen van derde landen zijn immers geen persoonlijke rechten van deze derdelanders, maar rechten die zijn afgeleid van de rechten van de burger van de Unie.”
9      De redenering van de nationale autoriteit impliceert dat de mate van afhankelijkheid van het kind ten opzichte van V zodanig is dat als V Nederland zou moeten verlaten, het kind ook gedwongen zou zijn te vertrekken.
10      De eerste keer dat het Hof vergelijkbare bewoordingen heeft gebruikt, was in zijn arrest van 8 november 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, punt 71; hierna: „arrest Iida”). Het Hof heeft dergelijke bewoordingen sindsdien herhaald in talrijke zaken die daarop volgden en die op de een of andere manier betrekking hadden op een afgeleid verblijfsrecht van een derdelander. Zo komen vergelijkbare bewoordingen voor in de arresten van 8 mei 2013, Ymeraga e.a. (C‑87/12, EU:C:2013:291, punt 36; hierna: „arrest Ymeraga”); 10 oktober 2013, Alokpa en Moudoulou (C‑86/12, EU:C:2013:645, punt 32; hierna: „arrest Alokpa”); 13 september 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, punt 29; hierna: „arrest CS”); 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 74; hierna: „arrest  Rendón Marín”); 10 mei 2017, Chavez-Vilchez e.a. (C‑133/15, EU:C:2017:354, punt 63; hierna: „arrest Chavez-Vilchez”); 5 mei 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Verblijfsrecht van een gezinslid – Onvoldoende bestaansmiddelen) (C‑451/19 en C‑532/19, EU:C:2022:354, punt 45; hierna: „arrest Subdelegación del Gobierno en Toledo”), en 27 april 2023, M.D. (Inreisverbod voor Hongarije)  (C‑528/21, EU:C:2023:341, punt 58; hierna: „arrest M.D.”); arrest X (Thaise moeder) (punt 24), en arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie) (C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 60; hierna: „arrest NW en PQ”). Ondanks verwijzingen naar zowel het arrest Ruiz Zambrano als, in sommige gevallen, het arrest van 15 november 2011, Dereci e.a. (C‑256/11, EU:C:2011:734; hierna: „arrest Dereci”), worden in deze laatste arresten niet de precieze bewoordingen uit de in de vorige zin vermelde arresten gebruikt.
11      Het verzoek van Ruiz Zambrano was waarschijnlijk ingegeven door het eerdere arrest van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639; hierna: „arrest Zhu en Chen”), waarin het Hof had geoordeeld dat aan een ouder die derdelander is een afgeleid verblijfsrecht kan worden toegekend op basis van het Unieburgerschap van het minderjarige kind van die persoon.
12      Zie arresten van 5 juni 1997, Uecker en Jacquet (C‑64/96 en C‑65/96, EU:C:1997:285, punt 23), en 2 oktober 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, punt 26). Binnen de interne markt werd de uitsluiting van interne situaties van de werkingssfeer van Unieregels vaak gerechtvaardigd door de verwachting dat een lidstaat voor de eigen onderdanen zou zorgen, waardoor het Unierecht niet hoefde in te grijpen in situaties van omgekeerde discriminatie.
13      Zie bijvoorbeeld Nic Shuibhne, N., „The Resilience of EU Market Citizenship?”, CMLR, 2010, blz. 1597.
14      Men zou kunnen stellen dat het Hof in zijn arrest van 2 maart 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, hierna: „arrest Rottmann”), reeds bepalingen inzake burgerschap in een zuiver interne situatie heeft toegepast. Hoewel Rottmann opkwam tegen een besluit van de Duitse autoriteiten tot intrekking van een naturalisatiebesluit waardoor hij in Duitsland de Duitse nationaliteit had verkregen, impliceerde de onderliggende context van die zaak echter een eerdere grensoverschrijdende verplaatsing, aangezien hij in Oostenrijk was geboren en daar had gewoond voordat hij naar Duitsland verhuisde, en hij door de verkrijging van de Duitse nationaliteit zijn Oostenrijkse nationaliteit verloor. Het Hof heeft zich bij zijn beslissing echter niet op die eerdere verplaatsing gebaseerd. In plaats daarvan oordeelde het dat het potentiële verlies van het Unieburgerschap door het verlies van het staatsburgerschap van een lidstaat „wegens de aard en de gevolgen ervan” onder het Unierecht valt (arrest Rottmann, punt 42).
15      Zie in dat verband Lenaerts, K., en Gutiérrez-Fons, J. A., „Epilogue on EU citizenship: Hopes and Fears” in Kochenov, D. (ed.), EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights, CUP, Cambridge 2017, blz. 751‑781, op blz. 761.
16      Arrest Ruiz Zambrano, punt 42 (cursivering van mij).
17      Arrest Ruiz Zambrano, punten 43 en 44.
18      Arrest van 5 mei 2011, McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, punt 50).
19      Arrest Dereci, punt 66.
20      Zie bijvoorbeeld arrest van 6 december 2012, O e.a. (C‑356/11 en C‑357/11, EU:C:2012:776; hierna: „arrest O e.a.”), alsook de arresten CS en Chavez-Vilchez.
21      Zie bijvoorbeeld arrest Iida, punt 71. Die zaak had betrekking op een vader die derdelander was en die in Duitsland woonde en zich op artikel 20 VWEU beriep om zijn afgeleid verblijfsrecht aan te tonen in een situatie waarin zijn dochter, die de Duitse nationaliteit had, ondertussen naar Oostenrijk was verhuisd om bij haar moeder te gaan wonen, nadat het echtpaar was gescheiden. Uit de feiten van die zaak bleek niet dat het kind, dat Unieburger was, gedwongen geweest zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten indien de vader geen verblijfsvergunning zou hebben gekregen in Duitsland. Zie in die zin ook het arrest Ymeraga, punt 36.
22      Punt 35.
23      Punt 62.
24      Punt 79.
25      In de zaak Alokpa werden minderjarige Unieburgers gedwongen om zich naar de lidstaat te begeven waarvan zij de nationaliteit bezaten, en niet weg uit die lidstaat. In de zaken M.D. en Rendón Marín werd geen afgeleid verblijfsrecht toegekend of werd het ingetrokken om redenen van openbare orde.
26      In het arrest Rendón Marín (punt 78) heeft het Hof bijvoorbeeld uitdrukkelijk uitgelegd dat het zich over het bestaan van een afgeleid verblijfsrecht uitsprak op basis van de specifieke context van die zaak, rekening houdend met het verblijfsrecht, waar het overwoog dat de weigering van een verblijfsvergunning „tot een beperking van dat recht, en met name van het verblijfsrecht, [zou] kunnen leiden, daar die kinderen genoopt zouden kunnen zijn Rendón Marín te vergezellen en dus het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten” (cursivering van mij).
27      Hoewel dit niet altijd in precies dezelfde bewoordingen werd uitgedrukt en er verschillen bestaan in de exacte bewoordingen in verschillende talen, heeft het Hof deze bezorgdheid in wezen tot uitdrukking gebracht in de volgende arresten: Dereci, punt 66; O e.a., punt 47, Ymeraga, punt 36, Alokpa, punt 32, Rendón Marín, punt 74, Chavez-Vilchez, punt 63; Subdelegación del Gobierno en Toledo, punt 45, en M.D., punt 58.
28      Zie in dat verband ook Davies, G., „The Right to Stay at Home: A Basis for Expanding European Family Rights”, in Kochenov, D., voetnoot 15, op. cit., blz. 468‑488, op blz. 471. Zie ook Nic Shuibuhne, N., „Ruiz Zambrano and the Essential Core of Union Citizenship”, in Craig, P., en Schütze, R., (eds.), Landmark Cases in EU Law, deel 2, Bloomsbury, 2025, blz. 169‑185, op blz. 178.
29      Artikelen 5 tot en met 7 en artikel 14 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificaties in PB 2004, L 229, blz. 35, en PB 2018, L 94, blz. 32; hierna: „burgerschapsrichtlijn”).
30      Zie in dat verband het arrest Zhu en Chen. De toereikende bestaansmiddelen mogen afkomstig zijn van dezelfde derdelander.
31      Zie in dat verband het arrest X (Thaise moeder).
32      Behalve de bewoordingen van de artikelen 20 en 21 VWEU, waarin wordt verwezen naar het recht van verblijf, kan dit recht ook in verband worden gebracht met de voordelen die voortvloeien uit het wonen op het grondgebied van de Unie. Dat maakt het mogelijk om te genieten van een groot aantal rechten die het Unierecht toekent aan natuurlijke personen uit de Unie, of het nu gaat om consumenten, werknemers of eenvoudigweg inwoners die het recht hebben om schone lucht in te ademen. Al deze rechten gelden echter voor eenieder die op het grondgebied van de Europese Unie verblijft en niet alleen voor burgers van de Unie – het zijn geen Unieburgerschapsrechten, waarvan de ontzegging aan de orde is in de rechtspraak Ruiz Zambrano. Dit kan evenwel verklaren waarom het belangrijk is om te erkennen dat Unieburgers het recht hebben op het grondgebied van de Unie te verblijven.
33      In een iets andere context dan die van de onderhavige zaak heeft advocaat-generaal Sharpston al aangegeven dat „[v]an belang is de vrijheid om te kiezen om zich al dan niet te verplaatsen. Een maatregel die verplaatsing oplegt, beperkt die keuze en is derhalve in strijd met artikel 21, lid 1, VWEU.” Zie de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak O e.a. (C‑456/12 en C‑457/12, EU:C:2013:837, punt 134). Zie ook Sager, T., „Freedom as Mobility
Implications of the Distinction between Actual and Potential Travelling”, Mobilities 2006, blz. 465‑488. Voor een bespreking van het mogelijke recht om zich niet te verplaatsen in het Unierecht, zie Iglesias Sánchez, S., „A Citizenship Right to Stay? The Right Not to Move in a Union Based on Free Movement”, in Kochenov, D. (ed.), voetnoot 15, op. cit., blz. 371‑393.
34      Zie artikel 28 van de burgerschapsrichtlijn.
35      Zie bijvoorbeeld het arrest van 23 november 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, punt 48) en het arrest CS, punt 37.
36      Zo heeft het Hof erkend dat een lidstaat op grond van het internationale recht zijn eigen onderdanen de toegang tot zijn grondgebied niet mag ontzeggen en hun evenmin het recht mag ontzeggen om op het grondgebied te blijven. Zie bijvoorbeeld arrest McCarthy, punt 29, en arrest van 6 oktober 2021, A (Grensoverschrijding met een pleziervaartuig) (C‑35/20, EU:C:2021:813, punt 69).
Vermeldenswaard is echter dat in de onderhavige zaak duidelijk is dat de Nederlandse autoriteiten niet van mening waren dat het hun krachtens het internationale recht verboden was hun onderdaan feitelijk te verplichten het land waarvan hij de nationaliteit bezit te verlaten.
37      Per 1 januari 2022 zijn er 13,7 miljoen „mobiele” Unieburgers (burgers die naar een andere lidstaat zijn verhuisd zijn om daar te wonen, te werken of te studeren). In 2021 migreerden 1,4 miljoen mensen naar een andere lidstaat van de Unie. Zie Europese Commissie, Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s krachtens artikel 25 VWEU – Over de vorderingen op weg naar een echt EU-burgerschap 2020‑2023, COM(2023) 931 final, blz. 21. Dat betekent dat minder dan 3 % van de Unieburgers zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend. In 2021 maakte slechts ongeveer 0,2 % van de Unieburgers gebruik van zijn recht van vrij verkeer.
38      In dat verband schreef Van Roermund, G.C.G.J., in „Migrants, humans and human Rights
The right to move as the right to stay”, in Lindahl, H. (ed.), A Right to Inclusion and Exclusion? Normative Fault Lines of the EU’s Area of Freedom, Security and Justice, Hart, Oxford, 2009, blz. 171, het volgende: „Het is een bijzonder romantisch idee om te denken dat iedereen graag ontdekkingsreiziger wil zijn. Voor de meeste mensen is bewegingsvrijheid een recht dat ze liever niet gebruiken, omdat het refereert aan een heel ander rolmodel: het model van de kwetsbare zwerver in plaats van de zelfverzekerde dienaar.” (Vrije vertaling.)
39      Sara Iglesias Sánchez presenteerde in haar artikel (voetnoot 33, op. cit, op blz. 388 en 389) de cijfers van een in 2013 gehouden enquête, waaruit blijkt dat meer dan 60 % van de Unieburgers zichzelf beschouwt als burger van de Unie, hoewel slechts een klein percentage van hen gebruikmaakt van zijn recht van vrij verkeer. De laatste Eurobarometer (2025) laat vergelijkbare cijfers zien: 63 % van de Unieburgers voelt zich verbonden met de Unie (Standard Eurobarometer 103, lente 2025).
40      Arrest van 29 april 2025, Commissie/Malta (Staatburgerschap door investeringen) (C‑181/23, EU:C:2025:283, punt 92; hierna: „arrest Commissie/Malta”). Terwijl het Hof in dat arrest heeft geoordeeld dat „de hoedanigheid van Unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten vormt”, baseerde het zich op zijn eerdere rechtspraak, waarin het had geoordeeld dat deze hoedanigheid „de fundamentele status van de onderdanen van de lidstaten [diende] te zijn”. Men zou dus kunnen concluderen dat er in dat opzicht een zekere ontwikkeling heeft plaatsgevonden sinds het arrest van 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31), waarin het Hof dit voor het eerst heeft verklaard. Het Hof heeft de formulering uit het arrest Grzelczyk in tal van andere zaken herhaald, waaronder in de zaak Ruiz Zambrano (zie punt 41). De enige zaak waarin het Hof „dient te” heeft weggelaten – vóór het arrest Commissie/Malta –, was in zijn arrest van 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit) (C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 38). Men zou dus kunnen stellen dat de wijziging van de formulering in het arrest Commissie/Malta opzettelijk was en een sterkere bevestiging inhoudt van het belang van de status van Unieburger. Een dergelijke ontwikkeling geeft mijns inziens aan dat het Unieburgerschap een voldoende mate van rijpheid heeft bereikt en dus verder kan worden ontwikkeld.
41      Sommige van de andere rechten die die Unieburgers aan artikel 20 VWEU ontlenen en waarop nader wordt ingegaan in de artikelen 22 tot en met 24 VWEU, betreffen ook mobiele burgers. Zo is het recht om bij de lokale of Europese verkiezingen te stemmen in de lidstaat van verblijf relevant voor burgers die in een andere lidstaat wonen dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten. Het recht op diplomatieke en consulaire bescherming in derde landen door vertegenwoordigingen van andere lidstaten dan die waarvan men de nationaliteit bezit, is relevant voor burgers die naar derde landen reizen, maar niet voor statische of mobiele burgers in de zin van de rechten van vrij verkeer. De rechten om een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese Ombudsman te wenden of de instellingen van de Unie in de eigen taal aan te schrijven zijn echter even relevant voor statische als voor mobiele burgers.
42      Zie voetnoot 32 van deze conclusie.
43      Zie in dat verband arrest Commissie/Malta, punt 95. In het licht van dat arrest pleitte K. Grimonprez voor de invoering van een Europese dimensie in het onderwijs en stelde hij dat „de erkenning door het Hof dat burgerschap gebaseerd is op solidariteit en goede trouw, bevestigt dat de relevantie ervan verder reikt dan mobiele burgers. De gevolgen ervan gelden ook voor degenen die geen grenzen overschrijden”, Grimonprez, K., „EU citizenship based on common values: implications of Commission v Malta (C‑181/23) for the European dimension in citizenship education (Case Comment)”,
E.L. Rev. 2025, blz. 502‑514, op blz. 512.
44      Zie in die zin arresten van 19 november 2024, Commissie/Tsjechië (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punt 163) en Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punt 160).
45      De verwijzende rechter zal moeten nagaan of V inderdaad een verblijfsrecht geniet in Spanje. V heeft uitgelegd dat zij heeft geprobeerd om afstand te doen van dit recht, maar het is niet zeker of dat mogelijk was. Ik zal de analyse voortzetten op basis van de premisse dat V, zoals in de verwijzingsbeslissing is vermeld, inderdaad rechtmatig in Spanje kan verblijven.
46      Ik zou hieraan willen toevoegen dat niet over het hoofd mag worden gezien dat hoewel beide ouders de nationaliteit van een derde land lijken te hebben, dat niet het geval is voor hun zoon, zodat voor zijn verhuizing naar en verblijf in dat derde land desalniettemin aanvullende vereisten zouden kunnen gelden.
47      Op basis van het arrest Zhu en Chen zou echter kunnen worden gesteld dat de zoon van V naar Spanje zou kunnen verhuizen indien zijn moeder over voldoende middelen beschikt om in die lidstaat in zijn levensonderhoud te voorzien.
48      De formulering die het Hof gebruikt in de meeste zaken betreffende een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU. Zie bijvoorbeeld arrest NW en PQ, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
49      Bijvoorbeeld arrest Chavez-Vilchez, punt 63.
50      Arrest Dereci, punt 68.
51      Zie ook arrest McCarthy, punten 49 en 50, of arrest Ymeraga, punten 38, 39 en 43.
52      Zie bijvoorbeeld arrest van 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aard van het verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU) (C‑624/20, EU:C:2022:639, punt 40).
53      Zie in die zin het arrest Subdelegación del Gobierno en Toledo, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
54      Arrest Chavez-Vilchez, punt 70.
55      Zie in die zin de arresten Rendón Marín, punt 85; Subdelegación del Gobierno en Toledo, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en NW en PQ, punt 77.
56      Zie in die zin arrest Chavez-Vilchez, punt 71. Zie in die zin ook onder meer arresten van 8 mei 2018, K.A. e.a. (Gezinshereniging in België) (C‑82/16, EU:C:2018:308, punt 72), en 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aard van het verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU) (C‑624/20, EU:C:2022:639, punten 38 en 39), en arrest X (Thaise moeder) (punt 48).
57      Zie bijvoorbeeld Šadl, U., „Case – Case-Law – Law: Ruiz Zambrano as an Illustration of How the Court of Justice of the European Union Constructs Its Legal Arguments”, EuConst, 2013, blz. 205‑229, op blz. 225.
58      De omstandigheden van die zaak waren van dien aard dat de minderjarige Unieburger in kwestie, op basis van wiens burgerschapsrechten zijn moeder, die derdelander was, een afgeleid verblijfsrecht in Nederland wilde doen erkennen, zijn hele leven in een derde land had gewoond.
59      Arrest X (Thaise moeder), punt 29 (cursivering van mij).
60      Zie in die zin arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).
61      Zie bijvoorbeeld het arrest CS.
62      Het Hof heeft uitgelegd dat wanneer de Unieburger in kwestie een kind is, de bevoegde autoriteiten moeten bepalen welke ouder de daadwerkelijke zorg over het kind heeft en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen het kind en de ouder die derdelander is (arrest Chavez-Vilchez, punt 70). Zelfs indien het kind afhankelijk is van beide ouders, waarvan er één een derdelander en één een burger van de Unie is, volstaan het enkele bestaan van een ouder die Unieburger is en zijn betrokkenheid bij het leven van het kind als zodanig niet om een ouder die derdelander is het verblijfsrecht te weigeren indien het kind daadwerkelijk afhankelijk is van deze laatste ouder.