62012CJ0105
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
22. října 2013 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce — Volný pohyb kapitálu — Článek 63 SFEU — Úpravy vlastnictví — Článek 345 SFEU — Provozovatelé elektrických nebo plynových distribučních soustav — Zákaz privatizace — Zákaz propojení s podniky, které vyrábějí a dodávají elektřinu nebo plyn nebo s nimi obchodují — Zákaz činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy“
Ve spojených věcech C‑105/12 až C‑107/12,
jejichž předmětem jsou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podané rozhodnutími Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemsko) ze dne 24. února 2012, došlými Soudnímu dvoru dne 29. února 2012, v řízeních
Staat der Nederlanden
proti
Essent NV (C‑105/12),
Essent Nederland BV (C‑105/12),
Eneco Holding NV (C‑106/12),
Delta NV (C‑107/12),
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, K. Lenaerts, místopředseda, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen a M. Safjan, předsedové senátů, A. Rosas, J. Malenovský, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh, A. Arabadžev (zpravodaj), D. Šváby, M. Berger a A. Prechal, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. ledna 2013,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Essent NV a Essent Nederland BV W. Knibbelerem a A. Pliego Seliem, advocaten,
—
za Eneco Holding NV C. Kroesem, advocaat,
—
za Delta NV T. Ottervangerem a P. Glazenerem, advocaten,
—
za nizozemskou vládu C. Wissels a J. Langerem, jako zmocněnci,
—
za českou vládu M. Smolkem a T. Müllerem, jako zmocněnci,
—
za polskou vládu B. Majczynou a M. Szpunarem, jako zmocněnci,
—
za Evropskou komisi E. Montaguti, S. Noëm a T. van Rijnem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 16. dubna 2013,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 63 SFEU a 345 SFEU.
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporů mezi Staat der Nederlanden na jedné straně a Essent NV, Essent Nederland BV, Eneco Holding NV a Delta NV, společnostmi působícími zejména v oblasti výroby a dodávek elektřiny a plynu nebo obchodování s nimi na nizozemském území (dále jen společně „Essent a další“), na straně druhé, v nichž jde o to, zda jsou slučitelné s unijním právem vnitrostátní právní předpisy, které zakazují zaprvé prodej podílů v provozovatelích elektrických a plynových distribučních soustav, kteří působí na nizozemském území, soukromým investorům (dále jen „zákaz privatizace“), zadruhé vlastnické nebo kontrolní vztahy mezi společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří provozovatel takových distribučních soustav, a společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří podnik, který vyrábí a dodává elektřinu nebo plyn nebo s nimi obchoduje na nizozemském území (dále jen „zákaz skupiny“), a zatřetí provádění operací nebo činností, které by mohly být v rozporu se zájmy provozování dotyčné soustavy, takovým provozovatelem a skupinou, které je tento provozovatel součástí (dále jen „zákaz činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2003/54/ES
3
Body 4 až 8, 10 a 23 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (Úř. věst. L 176, s. 37; Zvl. vyd. 12/02, s. 211) zněly takto:
„(4)
Svobody, které evropským občanům zaručuje Smlouva [o ES] (volný pohyb zboží, volný pohyb služeb a právo usazování), jsou možné jedině na zcela otevřeném trhu, který umožňuje spotřebitelům vybírat si své dodavatele a všem dodavatelům svobodně zásobovat své zákazníky.
(5)
Hlavní překážky, které brání dosahování plně funkčního a konkurenčního vnitřního trhu, souvisí mezi jiným s otázkami přístupu k soustavě, problémy při stanovování sazeb a s různým stupněm otevřenosti trhu v jednotlivých členských státech.
(6)
Aby fungovala hospodářská soutěž, musí být přístup k soustavě nediskriminační, průhledný a za spravedlivé ceny.
(7)
Pro dotvoření vnitřního trhu s elektřinou má prvořadý význam nediskriminační přístup k soustavě provozovatele přenosové nebo distribuční soustavy. Provozovatel přenosové nebo distribuční soustavy se může skládat z jednoho nebo více podniků.
(8)
Aby se zajistil účinný a nediskriminační přístup k soustavě, je vhodné provozovat distribuční a přenosové soustavy prostřednictvím právně samostatných subjektů, v nichž existují vertikálně integrované podniky [je v případě existence vertikálně integrovaných podniků vhodné provozovat distribuční a přenosové soustavy prostřednictvím právně samostatných subjektů]. [Evropská] komise by měla zhodnotit opatření s rovnocenným účinkem vypracovaná členskými státy v zájmu dosažení záměru tohoto požadavku a popřípadě předložit návrhy změn této směrnice. Je rovněž vhodné, aby provozovatelé přenosové a distribuční soustavy měli účinná rozhodovací práva u aktiv nutných k údržbě, provozu a rozvoji soustav, pokud daná aktiva vlastní a provozují vertikálně integrované podniky. Je nezbytné, aby nezávislost provozovatelů přenosové a distribuční soustavy byla zaručena zejména v souvislosti se zájmy výroby a nabídky. Proto musí být mezi provozovateli přenosové a distribuční soustavy a veškerými výrobními či dodavatelskými podniky zřízeny nezávislé správní struktury.
Je však důležité rozlišovat mezi takovým právním oddělením a mezi oddělením, pokud jde o vlastnické poměry. Z právního oddělení nevyplývá změna vlastnictví aktiv a nic nebrání použití podobných nebo stejných podmínek zaměstnání v celém řetězci vertikálně integrovaných podniků. Mělo by však být zajištěno nediskriminační rozhodování prostřednictvím organizačních opatření týkajících se nezávislosti osob odpovědných za rozhodování.
[...]
(10)
Ač se tato směrnice nezabývá otázkami vlastnictví, je třeba připomenout, že v případě přenosového nebo distribučního podniku, který je svou právní formou oddělen od výrobních nebo dodavatelských podniků, mohou být určenými provozovateli soustav tytéž podniky, které vlastní infrastrukturu.
[…]
(23)
V zájmu bezpečnosti dodávek by se měla v jednotlivých členských státech sledovat rovnováha mezi nabídkou a poptávkou, a poté by měla následovat zpráva o situaci na úrovni Společenství beroucí v úvahu propojovací kapacitu mezi oblastmi. [...] Údržba a výstavba nezbytné síťové infrastruktury, včetně propojovací kapacity a decentralizované výroby elektřiny, jsou významnými prvky v rámci zajištění stabilních dodávek elektřiny.“
4
Článek 15 této směrnice, nadepsaný „Právní oddělení provozovatelů distribuční soustavy“, mimo jiné stanovil:
„1.   Je-li provozovatel distribuční soustavy součástí vertikálně integrovaného podniku, musí být nezávislý, přinejmenším pokud jde o právní formu, organizaci a rozhodování, na ostatních činnostech, které nesouvisejí s distribucí. Tento požadavek nepředstavuje povinnost oddělit vlastnictví majetku provozovatele distribuční soustavy od vertikálně integrovaného podniku.
2.   Kromě požadavků odstavce 1, pokud je provozovatel distribuční soustavy součástí vertikálně integrovaného podniku, musí být nezávislý, pokud jde o organizaci a rozhodování, na ostatních činnostech, které nesouvisejí s distribucí. Aby se tohoto dosáhlo, použijí se tato minimální kritéria:
a)
osoby odpovědné za řízení provozovatele distribuční soustavy nesmějí být zapojeny do podnikových struktur integrovaného elektroenergetického podniku přímo nebo nepřímo pověřeného běžným provozem spojeným s výrobou, přenosem a dodávkami elektřiny;
b)
musí být přijata vhodná opatření, aby se profesionální zájmy osob odpovědných za řízení provozovatele distribuční soustavy braly v úvahu takovým způsobem, který zajišťuje, že jsou schopny jednat nezávisle;
c)
provozovatel distribuční soustavy má účinná rozhodovací práva nezávislá na integrovaném elektroenergetickém podniku, pokud jde o majetek potřebný pro provoz, údržbu nebo rozvoj soustavy. Nemělo by to bránit existenci náležitých koordinačních mechanismů zajišťujících ochranu práv mateřské společnosti na dohled nad řízením a hospodařením, pokud jde o návratnost aktiv v dceřiné společnosti, nepřímo regulovaných v souladu s čl. 23 odst. 2. Umožňuje to mateřské společnosti zejména schvalovat roční finanční plán nebo jakýkoli rovnocenný nástroj provozovatele distribuční soustavy a stanovovat paušální limity pro úroveň zadluženosti své dceřiné společnosti. Neumožňuje to mateřské společnosti vydávat příkazy týkající se běžného provozu, ani pokud jde o jednotlivá rozhodnutí týkající se výstavby nebo modernizace distribučního vedení nepřekračující podmínky schváleného finančního plánu nebo jakéhokoli rovnocenného nástroje;
d)
provozovatel distribuční soustavy stanoví program shody, který stanoví opatření přijímaná za účelem vyloučení diskriminačního chování, a zajistí dostatečné sledování plnění programu. [...]
[...]“
Směrnice 2003/55/ES
5
Body 4, 6 a 7 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (Úř. věst. L 176, s. 57; Zvl. vyd. 12/02, s. 230) byly formulovány způsobem odpovídajícím bodům 4, 5 a 6 odůvodnění směrnice 2003/54. Znění bodů 8 a 23 odůvodnění směrnice 2003/55 odpovídalo mutatis mutandis znění bodů 7 a 23 odůvodnění směrnice 2003/54.
6
Body 9 a 10 odůvodnění směrnice 2003/55 uváděly:
„(9)
V případě plynárenského podniku provádějícího přepravu, distribuci, skladování nebo činnosti v oblasti zkapalněného zemního plynu (LNG), který je svou právní formou oddělen od výrobních nebo dodavatelských podniků, mohou být určenými provozovateli soustav tytéž podniky, které vlastní infrastrukturu.
(10)
Aby se zajistil účinný a nediskriminační přístup k soustavě, je vhodné provozovat distribuční a přenosové soustavy prostřednictvím právně samostatných subjektů, v nichž existují vertikálně integrované podniky [je v případě existence vertikálně integrovaných podniků vhodné provozovat distribuční a přenosové soustavy prostřednictvím právně samostatných subjektů]. Komise by měla zhodnotit opatření s rovnocenným účinkem vypracovaná členskými státy v zájmu dosažení záměru tohoto požadavku a popřípadě předložit návrhy změn této směrnice.
Je rovněž vhodné, aby provozovatelé přepravní a distribuční soustavy měli účinná rozhodovací práva u aktiv nutných k údržbě, provozu a rozvoji soustav, pokud daná aktiva vlastní a provozují vertikálně integrované podniky.
Je však důležité rozlišovat mezi takovým právním oddělením a mezi oddělením, pokud jde o vlastnické poměry. Z právního oddělení nevyplývá změna vlastnictví aktiv a nic nebrání použití podobných nebo stejných podmínek zaměstnání v celém řetězci vertikálně integrovaných podniků. Mělo by však být zajištěno nediskriminační rozhodování prostřednictvím organizačních opatření týkajících se nezávislosti osob odpovědných za rozhodování.“
7
Článek 13 této směrnice, nadepsaný „Právní oddělení provozovatelů distribuční soustavy“, byl mutatis mutandis totožný s článkem 15 směrnice 2003/54.
Směrnice 2009/72/ES
8
Body 3, 4, 7, 9 až 12, 15, 16, 21, 25, 26 a 44 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. L 211, s. 55) zní takto:
„(3)
Svobody, které občanům Unie zaručuje Smlouva – mimo jiné volný pohyb zboží, svobodu usazování a volný pohyb služeb – lze užívat jedině na zcela otevřeném trhu, který umožňuje spotřebitelům vybírat si své dodavatele a všem dodavatelům svobodně zásobovat své zákazníky.
(4)
V současnosti však [v Unii] existují překážky bránící prodeji elektřiny za rovných podmínek a bez diskriminace či znevýhodnění. V žádném členském státě doposud neexistuje zejména nediskriminační přístup k síti ani stejně účinná úroveň regulačního dohledu.
[...]
(7)
Sdělení Komise ze dne 10. ledna 2007 s názvem ‚Energetická politika pro Evropu‘ zdůraznilo význam dotvoření vnitřního trhu s elektřinou a vytvoření rovných podmínek pro všechny elektroenergetické podniky se sídlem [v Unii]. Ze sdělení Komise ze dne 10. ledna 2007 s názvem ‚Perspektivy vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou‘ a s názvem ‚Šetření podle článku 17 nařízení (ES) č. 1/2003 v odvětvích zemního plynu a elektřiny v Evropě (závěrečná zpráva)‘ vyplynulo, že stávající předpisy a opatření neposkytují rámec potřebný k dosažení cíle dobře fungujícího vnitřního trhu.
[...]
(9)
Bez účinného oddělení sítí od výroby a dodávek (dále jen ‚účinné oddělení‘) bude nevyhnutelně existovat riziko diskriminace, a to nejen v souvislosti s provozováním sítě, ale rovněž i s pobídkami pro vertikálně integrované podniky, aby dostatečně investovaly do svých sítí.
(10)
Pravidla pro právní a funkční oddělení, jak jsou stanovena ve směrnici 2003/54/ES, nicméně k účinnému oddělení provozovatelů přenosové soustavy nevedla. Evropská rada na svém zasedání ve dnech 8. a 9. března 2007 proto vyzvala Komisi, aby vypracovala legislativní návrhy pro ‚účinné oddělení činností v oblasti dodávek a výroby od provozování sítí‘.
(11)
Účinné oddělení je možné zajistit [pouze] odstraněním podnětu pro vertikálně integrované podniky, na jehož základě by tyto společnosti mohly diskriminovat konkurenci, pokud jde o přístup k sítím a investice. Oddělení vlastnictví, které vyžaduje, aby byl vlastník sítě určen jako provozovatel soustavy a aby byl nezávislý na veškerých zájmech v oblasti dodávek a výroby, je jednoznačně účinným a stabilním způsobem, jak vyřešit nevyhnutelný střet zájmů a zajistit bezpečnost dodávek. Z tohoto důvodu Evropský parlament ve svém usnesení ze dne 10. července 2007 o perspektivách vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou [Úř. věst. 2008, C 175 E, s. 206] […] označil oddělení vlastnictví na úrovni přenosových soustav za nejúčinnější nástroj nediskriminační podpory investic do infrastruktury, spravedlivého přístupu k síti pro nové účastníky a transparentnosti trhu. V rámci oddělení vlastnictví by členské státy tedy měly mít povinnost zajistit, aby tatáž osoba nebo tytéž osoby nebyly oprávněny vykonávat kontrolu nad výrobním nebo dodavatelským podnikem a zároveň vykonávat kontrolu nad provozovatelem přenosové soustavy nebo nad přenosovou soustavou nebo uplatňovat ve vztahu k nim jakékoli právo. Kontrola nad přenosovou soustavou nebo provozovatelem přenosové soustavy by naopak měla vylučovat možnost vykonávat kontrolu nad výrobním nebo dodavatelským podnikem [nebo] uplatňovat ve vztahu k němu jakékoli právo. V rámci těchto omezení by měly mít výrobní nebo dodavatelské podniky možnost vlastnit menšinový podíl v provozovateli přenosové soustavy nebo v přenosové soustavě.
(12)
Jakýkoli systém oddělení by měl účinně odstranit veškeré střety zájmů mezi výrobci, dodavateli a provozovateli přenosové soustavy, a vytvořit tak pobídky pro nezbytné investice a zaručit přístup na trh novým subjektům v rámci transparentního a účinného regulačního režimu, přičemž by neměl vytvořit příliš zatěžující regulační režim pro národní regulační orgány.
[...]
(15)
Aby se zajistilo, že je síť provozována zcela nezávisle na zájmech v oblasti dodávek a výroby, a aby se zamezilo jakékoli výměně důvěrných informací, neměla by podle [by v rámci] oddělení vlastnictví být tatáž osoba členem řídících orgánů jak provozovatele přenosové soustavy či přenosové soustavy, tak podniku vykonávajícího funkce výroby či dodávek. Ze stejného důvodu by tatáž osoba neměla být oprávněna jmenovat členy řídících orgánů provozovatele přenosové soustavy či přenosové soustavy a vykonávat kontrolu nad výrobním nebo dodavatelským podnikem nebo uplatňovat ve vztahu k němu jakékoli právo.
(16)
Zřízení provozovatele soustavy nebo provozovatele přenosové soustavy, kteří by byli nezávislí na zájmech v oblasti dodávek a výroby, by mělo umožnit, aby vertikálně integrované podniky nadále vlastnily majetek tvořící síť, a současně zajistit účinné oddělení zájmů, a to za předpokladu, že by nezávislý provozovatel soustavy nebo nezávislý provozovatel přenosové soustavy plnil všechny funkce provozovatele soustavy a že by byla zavedena podrobná regulace spolu s rozsáhlým mechanismem regulační kontroly.
[...]
(21)
Členský stát má právo rozhodnout se pro plné oddělení vlastnictví na svém území. Pokud některý členský stát využil toto své právo, podnik nemá právo zvolit si alternativu nezávislého provozovatele soustavy nebo nezávislého provozovatele přenosové soustavy. Výrobní nebo dodavatelské podniky zajišťující funkci výroby nebo dodávek dále nemohou přímo ani nepřímo vykonávat kontrolu nad provozovatelem přenosové soustavy z členského státu, který se rozhodl pro plné oddělení vlastnictví, ani ve vztahu k tomuto provozovateli uplatňovat jakékoli právo.
[...]
(25)
Bezpečnost dodávek energie je zásadním prvkem veřejné bezpečnosti, a nutně tedy souvisí s účinným fungováním vnitřního trhu s elektřinou a s integrací izolovaných trhů členských států s elektřinou. [...]
(26)
Nediskriminační přístup k distribuční síti je určující pro navazující přístup k zákazníkům na maloobchodní úrovni. Rozsah diskriminace, pokud jde o přístup třetích osob a investice, je však na distribuční úrovni méně významný než na úrovni přenosu, kde jsou přetížení a vliv zájmů v oblasti výroby či dodávek obecně větší než na distribuční úrovni. Kromě toho je právní a funkční oddělení provozovatelů distribuční soustavy podle směrnice 2003/54/ES požadováno až od 1. července 2007 a jeho vliv na vnitřní trh s elektřinou je třeba ještě vyhodnotit. V současnosti platná pravidla pro právní a funkční oddělení mohou vést k účinnému oddělení, pokud budou jasněji definována, řádně prováděna a důkladně sledována. V zájmu vytvoření rovných podmínek na maloobchodní úrovni by proto činnosti provozovatelů distribuční soustavy měly být sledovány, aby tito provozovatelé nemohli využívat své vertikální integrace, pokud jde o jejich konkurenční postavení na trhu, zejména ve vztahu k zákazníkům v domácnostech a k drobným zákazníků mimo domácnosti.
[...]
(44)
V zájmu bezpečnosti dodávek by se měla v jednotlivých členských státech sledovat rovnováha mezi nabídkou a poptávkou, a poté by měla následovat zpráva o situaci na úrovni Společenství beroucí v úvahu propojovací kapacitu mezi oblastmi. [...] Údržba a výstavba nezbytné síťové infrastruktury, včetně propojovací kapacity a decentralizované výroby elektřiny, jsou významnými prvky v rámci zajištění stabilních dodávek elektřiny.“
9
Článek 9 směrnice 2009/72 se týká „[o]ddělení vlastnictví přenosových soustav a provozovatelů přenosové soustavy“ a její článek 14 se týká „[o]dělení vlastníků přenosové soustavy“. Cílem článku 18 je podle jeho nadpisu zajistit „[n]ezávislost provozovatele přenosové soustavy“ a cílem článku 19 je podle jeho nadpisu zajistit „[n]ezávislost zaměstnanců a vedení provozovatele přenosové soustavy“.
10
Článek 26 odst. 1 až 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Oddělení vlastnictví provozovatelů distribuční soustavy“, stanoví:
„1.   Je-li provozovatel distribuční soustavy součástí vertikálně integrovaného podniku, musí být nezávislý, přinejmenším pokud jde o právní formu, organizaci a rozhodování, na ostatních činnostech, které nesouvisejí s distribucí. Tento požadavek nepředstavuje povinnost oddělit vlastnění aktiv provozovatele distribuční soustavy od vertikálně integrovaného podniku.
2.   Kromě požadavků odstavce 1, pokud je provozovatel distribuční soustavy součástí vertikálně integrovaného podniku, musí být nezávislý, pokud jde o organizaci a rozhodování, na ostatních činnostech, které nesouvisejí s distribucí. Aby se tohoto dosáhlo, použijí se tato minimální kritéria:
a)
osoby odpovědné za řízení provozovatele distribuční soustavy nesmějí být zapojeny do podnikových struktur integrovaného elektroenergetického podniku přímo nebo nepřímo pověřeného běžným provozem spojeným s výrobou, přenosem a dodávkami elektřiny;
b)
musí být přijata vhodná opatření, aby profesionální zájmy osob odpovědných za řízení provozovatele distribuční soustavy byly brány v úvahu takovým způsobem, který zajišťuje, že jsou schopny jednat nezávisle;
c)
provozovatel distribuční soustavy má účinná rozhodovací práva nezávislá na integrovaném elektroenergetickém podniku, pokud jde o aktiva nutná pro provoz, údržbu nebo rozvoj soustavy. K plnění těchto úkolů musí mít provozovatel distribuční soustavy k dispozici potřebné zdroje, včetně lidských, technických, fyzických a finančních zdrojů. Nemělo by to bránit existenci náležitých koordinačních mechanismů zajišťujících ochranu práv mateřské společnosti na dohled nad řízením a hospodařením, pokud jde o návratnost aktiv v dceřiné společnosti, nepřímo regulovaných v souladu s čl. 37 odst. 6. Umožňuje to mateřské společnosti zejména schvalovat roční finanční plán nebo jakýkoli rovnocenný nástroj provozovatele distribuční soustavy a stanovovat paušální limity pro úroveň zadluženosti své dceřiné společnosti. Neumožňuje to mateřské společnosti vydávat příkazy týkající se běžného provozu, ani pokud jde o jednotlivá rozhodnutí týkající se výstavby nebo modernizace distribučního vedení nepřekračující podmínky schváleného finančního plánu nebo jakéhokoli rovnocenného nástroje;
d)
provozovatel distribuční soustavy stanoví program shody, který stanoví opatření přijímaná za účelem vyloučení diskriminačního chování a zajistí dostatečné sledování plnění programu. [...]
3.   Je-li provozovatel distribuční soustavy součástí vertikálně integrovaného podniku, zajistí členské státy, aby činnosti provozovatele distribuční soustavy byly sledovány regulačními orgány či jinými příslušnými orgány, aby nemohl vertikální integraci využívat k narušování hospodářské soutěže. Vertikálně integrovaní provozovatelé distribuční soustavy zejména nesmějí ve svém vystupování a v rámci prosazování své obchodní značky uvádět v omyl, pokud jde o samostatnost dodavatelské divize vertikálně integrovaného podniku.“
11
Podle čl. 49 odst. 1 prvního pododstavce téže směrnice uplynula lhůta pro provedení této směrnice dne 3. března 2011.
Směrnice 2009/73/ES
12
Body 3, 5, 6, 8, 9, 12, 13 a 18 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Úř. věst. L 211, s. 94) jsou formulovány způsobem odpovídajícím bodům 3, 7, 9, 11, 12, 15, 16 a 21 odůvodnění směrnice 2009/72. Body 4, 7, 22, 25 a 40 směrnice 2009/73 odpovídají mutatis mutandis bodům 4, 10, 25, 26 a 44 odůvodnění směrnice 2003/72.
13
Článek 9 směrnice 2009/73 upravuje „[o]ddělení přepravních soustav a provozovatelů přepravních soustav“ a její článek 15 upravuje „[o]ddělení vlastníka přepravní soustavy a provozovatele skladovacího zařízení“. Cílem článku 18 této směrnice je podle jeho nadpisu zajistit „[n]ezávislost provozovatele přepravní soustavy“ a cílem jejího článku 19 je podle jeho nadpisu zajistit „[n]ezávislost pracovníků a vedení provozovatele přepravní soustavy“.
14
Článek 26 odst. 1 až 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Oddělení provozovatelů distribuční soustavy“, je mutatis mutandis stejný jako čl. 26 odst. 1 až 3 směrnice 2009/72.
15
Podle čl. 54 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2009/73 uplynula lhůta k jejímu provedení dne 3. března 2011.
Nizozemské právo
Zákaz privatizace
16
Z žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že v době rozhodné z hlediska skutkových okolností, které vedly ke vzniku sporů v původním řízení, zákaz privatizace vyplýval z článku 93 zákona o pravidlech pro výrobu, přenos a dodávku elektřiny (zákon z roku 1998 o elektřině) [Wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport en de levering van elektriciteit (Elektriciteitswet 1998)] ze dne 2. července 1998 (Staatsblad 1998, č. 427, dále jen „zákon o elektřině“) nebo z článku 85 zákona o pravidlech pro přenos a dodávku plynu (zákon o plynu) [Wet houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet)] ze dne 22. června 2000 (Staatsblad 2000, č. 305, dále jen „zákon o plynu“) ve spojení s vyhláškou, která stanoví pravidla pro povolování změn týkajících se práv spojených s akciemi provozovatele soustavy podle zákona z roku 1998 o elektřině a zákona o plynu (vyhláška o akciích provozovatelů soustavy) [Besluit houdende regels omtrent het verlenen van instemming met wijzigingen ten aanzien van rechten op aandelen in een netbeheerder als bedoeld in de Elektriciteitswet 1998 en in de Gaswet (Besluit aandelen netbeheerders)], ze dne 9. února 2008 (Staatsblad 2008, č. 62, dále jen „vyhláška z roku 2008“); vyhláška byla přijata na základě čl. 93 odst. 4 zákona o elektřině a čl. 85 odst. 4 zákona o plynu.
17
Podle čl. 93 odst. 2 zákona o elektřině a čl. 85 odst. 2 zákona o plynu vyžadoval převod akcií provozovatele soustavy souhlas ministra hospodářství. V souladu s články 1 a 3 vyhlášky z roku 2008 nesměl být tento souhlas udělen, pokud takový převod vedl k tomu, že se majiteli akcií staly jiné osoby než nizozemský stát, jeho provincie nebo jeho obce (dále jen společně „orgány“) nebo také některé právnické osoby, mezi něž patřily Essent a další, jejichž veškeré akcie přímo či nepřímo vlastnily uvedené orgány.
Zákaz skupiny
18
Zákaz skupiny byl do nizozemských právních předpisů zaveden stejně jako zákaz privatizace zákonem o změně zákona o elektřině a zákona o plynu, pokud jde o pravidla nezávislé správy soustav (zákon o nezávislé správě soustav) [Wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer (Wet onafhankelijk netbeheer)], ze dne 23. listopadu 2006 (Staatsblad 2006, č. 614, dále jen „zákon o nezávislé správě soustav“), a to do čl. 10b odst. 1 zákona o elektřině a čl. 2c odst. 1 zákona o plynu. Zákon o nezávislé správě soustav mimo jiné změnil vnitrostátní ustanovení, která byla přijata za účelem provedení směrnic 2003/54 a 2003/55 (dále jen společně „směrnice z roku 2003“).
19
Článek 10b odst. 1 až 3 zákona o elektřině stanoví:
„1.   Provozovatel soustavy nesmí být součástí skupiny ve smyslu článku 24b knihy 2 občanského zákoníku, ke které patří rovněž právnická osoba nebo společnost, která v Nizozemsku vyrábí a dodává elektřinu nebo s ní obchoduje.
2.   Právnické osoby a společnosti, které jsou součástí skupiny ve smyslu článku 24b knihy 2 občanského zákoníku, ke které patří rovněž právnická osoba nebo společnost, která v Nizozemsku vyrábí a dodává elektřinu nebo s ní obchoduje, nesmí vlastnit žádný podíl v provozovateli soustavy nebo v právnické osobě, která patří ke skupině, jejíž součástí je rovněž provozovatel soustavy, a nesmí mít žádnou účast ve společnosti, která je součástí skupiny, ke které patří rovněž provozovatel soustavy.
3.   Provozovatel soustavy a společnosti skupiny ve smyslu článku 24b knihy 2 občanského zákoníku, které jsou s provozovatelem soustavy propojeny:
a.
nesmí vlastnit žádný podíl v právnické osobě, která v Nizozemsku vyrábí a dodává elektřinu nebo s ní obchoduje, nebo v právnické osobě, která je součástí skupiny, ke které patří rovněž právnická osoba, která v Nizozemsku vyrábí a dodává elektřinu nebo s ní obchoduje;
b.
nesmí mít žádnou účast ve společnosti, která v Nizozemsku vyrábí a dodává elektřinu nebo s ní obchoduje, nebo ve společnosti, která je součástí skupiny, ke které patří rovněž právnická osoba nebo společnost, které v Nizozemsku vyrábějí a dodávají elektřinu nebo s ní obchodují.“
Zákaz činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy
20
Zákaz činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, jenž byl do nizozemského právního řádu rovněž zaveden rovněž zákonem o nezávislé správě soustav, byl stanoven v čl. 17 odst. 2 a 3 zákona o elektřině a v čl. 10b odst. 2 a 3 zákona o plynu. Tato zákonná ustanovení zní takto:
„2.   Pokud je provozovatel soustavy, který není provozovatelem vnitrostátní soustavy vysokého napětí, součástí skupiny ve smyslu článku 24b knihy 2 občanského zákoníku, není tato skupina oprávněna vykonávat operace nebo činnosti, které by mohly být v rozporu se zájmy provozování dotčené soustavy.
3.   Operacemi a činnostmi ve smyslu odstavce 2 se v každém případě rozumí:
a.
operace a činnosti, které nemají žádný vztah k zařízením infrastruktury nebo souvisejícím činnostem,
b.
poskytování záruk na financování činností právnických osob nebo společností patřících ke skupině provozovatelem soustavy a
c.
ručení provozovatele soustavy za dluhy právnických osob nebo společností patřících ke skupině,
ledaže provozovatel soustavy poskytne záruky nebo ručí za dluhy:
1o
v souvislosti s operacemi nebo činnostmi, které by mohl vykonávat sám provozovatel soustavy,
2o
z jiných důvodů souvisejících s provozováním soustavy nebo
3o
za účelem splnění podmínek souvisejících s uplatněním zákonných ustanovení.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
21
Při přijetí zákona o nezávislé správě soustav, který do zákona o elektřině a zákona o plynu zavedl zákazy skupiny a činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, byly Essent a další vertikálně integrovanými podniky působícími jak v oblasti výroby a dodávek elektřiny či plynu anebo obchodování s nimi na nizozemském území, tak ve správě a provozování elektrických a plynových distribučních soustav na tomtéž území.
22
V návaznosti na přijetí zákona o nezávislé správě soustav, který stanovil mimo jiné zákaz skupiny, byla Essent NV dne 1. července 2009 rozdělena na dvě různé společnosti, a sice na Enexis Holding NV, jejíž předmět podnikání spočívá v provozování elektrické a plynové distribuční soustavy na nizozemském území a jejíž veškeré akcie vlastní orgány, a na Essent NV, jejímž předmětem podnikání je vyrábět a dodávat elektřinu a plyn a obchodovat s nimi. Společnost Essent NV byla koupena společností RWE AG, jež je dceřinou společností německé skupiny specializované v odvětví energetiky. Eneco Holding NV a Delta NV nebyly rozděleny, ale určily své dceřiné společnosti Stedin Netbeheer BV a Delta Netwerkbedrijf BV jako provozovatele svých distribučních soustav na tomtéž území.
23
Essent a další se třemi samostatnými žalobami domáhaly, aby Rechtbank Den Haag určil, že vnitrostátní ustanovení, která obsahují zákazy skupiny a činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, jsou neslučitelná mimo jiné s článkem 63 SFEU, a nelze je tedy použít.
24
Staat der Nederlanden, žalovaný v každé z těchto věcí, vůči těmto žalobám namítl zásadu obsaženou ve vnitrostátních právních předpisech, která se týká zákazu privatizace a která podle tohoto státu představuje úpravu vlastnictví ve smyslu článku 345 SFEU. Tento zákaz podle jeho názoru vede k tomu, že podíly v provozovateli soustavy působícím na nizozemském území nemohou být předmětem soukromých investic a že pravidla Smlouvy o FEU týkající se volného pohybu kapitálu a svobody usazování se neuplatní. Podpůrně tento členský stát tvrdil, že zákazy skupiny a činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, nebrání volnému pohybu kapitálu ani svobodě usazování, nebo že přinejmenším je omezení těchto svobod odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu.
25
Rozsudkem ze dne 11. března 2009 zamítl Rechtbank Den Haag návrhy společností Essent a další. Gerechtshof Den Haag tento rozsudek v odvolacím řízení zrušil rozsudkem ze dne 22. června 2010 a rozhodl, že uvedená vnitrostátní ustanovení nejsou slučitelná s článkem 63 SFEU, a nelze je tedy použít. Staat der Nederlanden podal k předkládajícímu soudu kasační opravný prostředek.
26
Za těchto podmínek se Hoge Raad der Nederlanden rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které jsou v každé ze spojených věcí stejné:
„1)
Musí být článek 345 SFEU vykládán v tom smyslu, že pod pojem ‚úprava vlastnictví uplatňovaná v členských státech‘ spadá rovněž úprava absolutního zákazu privatizace ve smyslu [vyhlášky z roku 2008] ve spojení s článkem 93 [zákona o elektřině] a článkem 85 zákona o plynu, dotčená v [původním řízení], podle které mohou být podíly v provozovateli soustavy převáděny výlučně na orgány?
2)
V případě kladné odpovědi na [první otázku], má toto za důsledek, že pravidla týkající se volného pohybu kapitálu nejsou použitelná na zákaz skupiny a na zákaz činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, nebo přinejmenším že zákaz skupiny a zákaz činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, nemají být zkoumány s ohledem na pravidla týkající se volného pohybu kapitálu?
3)
Jsou cíle, z nichž vychází rovněž [zákon o nezávislé správě soustav] a které směřují k tomu, aby se prostřednictvím boje proti vzájemnému subvencování v širokém smyslu (včetně výměny strategických informací) zajistila transparentnost na trhu s energií a zabránilo narušením hospodářské soutěže, čistě hospodářskými zájmy, anebo mohou být považovány rovněž za zájmy, které nemají hospodářskou povahu v tom smyslu, že mohou za určitých okolností představovat jakožto naléhavé důvody obecného zájmu odůvodnění omezení volného pohybu kapitálu?“
Řízení před Soudním dvorem
27
Usnesením ze dne 26. března 2012 předseda Soudního dvora rozhodl o spojení věcí C‑105/12 až C‑107/12 pro účely ústní části řízení, jakož i rozsudku.
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
28
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda článek 345 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na úpravu zákazu privatizace dotčenou v původním řízení, která znamená, že podíly v provozovateli elektrické nebo plynové distribuční soustavy působícím na nizozemském území musí přímo či nepřímo vlastnit veřejné orgány určené vnitrostátními právními předpisy. Je-li tomu tak, předkládající soud se táže, zda má tento výklad za následek, že se článek 63 SFEU nevztahuje na taková vnitrostátní ustanovení, jaká jsou dotčena v původním řízení a která zakazují zaprvé vlastnické nebo kontrolní vztahy mezi společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří provozovatel elektrické nebo plynové distribuční soustavy působící na uvedeném území, a společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří podnik, který na tomtéž území vyrábí a dodává elektřinu nebo plyn nebo s nimi obchoduje, a zadruhé provádění operací nebo činností, „které by mohly být v rozporu se zájmy provozování dotčené soustavy“, takovým provozovatelem a skupinou, které je tento provozovatel součástí.
29
Článek 345 SFEU vyjadřuje zásadu neutrality Smluv ve vztahu k úpravě vlastnictví uplatňované v členských státech.
30
Z judikatury Soudního dvora v tomto ohledu vyplývá, že Smlouvy v zásadě nebrání znárodnění podniků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. července 1964, Costa, 6/64, Recueil, s. 1141, 1163) ani jejich privatizaci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. listopadu 2012, Komise v. Řecko, C‑244/11, bod 17).
31
Z toho plyne, že členské státy mohou legitimně sledovat cíl, který spočívá v zavedení nebo zachování režimu veřejného vlastnictví pro některé podniky.
32
Z článku 93 odst. 2 zákona o elektřině, čl. 85 odst. 2 zákona o plynu a článku 1 vyhlášky z roku 2008, jehož rozsah byl shrnut v bodě 17 tohoto rozsudku, ve věcech v původním řízení vyplývá, že zákaz privatizace ve smyslu vnitrostátních právních předpisů dotčených v původním řízení v podstatě umožňuje převod podílů v provozovateli distribuční soustavy pouze na orgány a právnické osoby, které jsou uvedenými orgány přímo či nepřímo vlastněny, neboť každý převod, v důsledku kterého se vlastníky podílů stávají jiné osoby než uvedené orgány a právnické osoby, je zakázaný.
33
Z toho plyne, že zákaz privatizace brání tomu, aby podíly v provozovateli elektrické nebo plynové distribuční soustavy, který působí na nizozemském území, vlastnila jakákoli soukromá osoba. Cílem tohoto zákazu je tedy zachovat v případě uvedených provozovatelů režim veřejného vlastnictví.
34
Na takový zákaz se vztahuje článek 345 SFEU.
35
V projednávaném případě je kromě toho patrné, že uvedený zákaz privatizace zahrnuje zákaz obsažený v čl. 10b odst. 2 zákona o elektřině a v čl. 2c odst. 2 zákona o plynu, podle kterých podniky usazené v jiném členském státě, jež na nizozemském území působí v oblasti výroby a dodávek elektřiny nebo plynu nebo obchodování s nimi, a společnosti jiného členského státu, které jsou součástí skupiny, ke které takový podnik patří, nemohou nabýt podíly v provozovateli elektrické nebo plynové distribuční sítě působícím na uvedeném území.
36
Článek 345 SFEU však úpravy vlastnictví uplatňované v členských státech nevyjímá ze základních pravidel Smlouvy o FEU, a zejména z pravidel o nediskriminaci, svobodě usazování a svobodě pohybu kapitálu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. listopadu 1984, Fearon, 182/83, Recueil, s. 3677, bod 7; ze dne 1. června 1999, Konle, C-302/97, Recueil, s. I-3099, bod 38; ze dne 23. září 2003, Ospelt a Schlössle Weissenberg, C-452/01, Recueil, s. I-9743, bod 24; ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, C-171/08, Sb. rozh. s. I-6817, bod 64; ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Polsko, C-271/09, Sb. rozh. s. I-13613, bod 44, a výše uvedený rozsudek Komise v. Řecko, bod 16).
37
Okolnost, že Nizozemské království stanovilo v odvětví provozovatelů elektrických a plynových distribučních soustav, kteří působí na jeho území, režim veřejného vlastnictví, na který se vztahuje článek 345 SFEU, nemůže tudíž tento členský stát zprostit povinnosti dodržovat v uvedeném odvětví pravidla týkající se volného pohybu kapitálu (obdobně viz výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, bod 44 a citovaná judikatura).
38
Zákaz privatizace tedy spadá do působnosti článku 63 SFEU a musí být stejně jako zákaz skupiny nebo také zákaz činností, které by mohly být v rozporu se zájmy provozování soustavy, zkoumán ve světle tohoto článku.
39
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury čl. 63 odst. 1 SFEU obecně zakazuje omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy (rozsudek ze dne 28. září 2006, Komise v. Nizozemsko, C-282/04 a C-283/04, Sb. rozh. s. I-9141, bod 18 a citovaná judikatura, a výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 48).
40
Jelikož Smlouva o FEU neobsahuje definici pojmu „pohyb kapitálu“ ve smyslu čl. 63 odst. 1 SFEU, Soudní dvůr uznal informativní hodnotu klasifikace pohybu kapitálu obsažené v příloze I směrnice Rady 88/361/EHS ze dne 24. června 1988, kterou se provádí článek 67 Smlouvy [o ES] (Úř. věst. L 178, s. 5; Zvl. vyd. 10/01, s. 10). Soudní dvůr tak rozhodl, že pohyb kapitálu ve smyslu čl. 63 odst. 1 SFEU představují zejména tzv. „přímé“ investice, tedy investice ve formě účasti v podniku prostřednictvím držení akcií, které umožňuje skutečně se podílet na řízení a kontrole tohoto podniku, a tzv. „portfoliové investice“, tedy investice ve formě nabývání cenných papírů na kapitálovém trhu uskutečněné pouze s cílem investovat bez úmyslu ovlivňovat řízení a kontrolu podniku (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Nizozemsko, bod 19, a Komise v. Portugalsko, bod 49).
41
Pokud jde o tyto dvě formy investic, Soudní dvůr upřesnil, že jako „omezení“ ve smyslu čl. 63 odst. 1 SFEU musí být kvalifikována vnitrostátní opatření, která mohou zabránit nebo omezit nabytí akcií v daných podnicích nebo mohou odradit investory jiných členských států od investování do kapitálu těchto podniků (viz rozsudky ze dne 4. června 2002, Komise v. Portugalsko, C-367/98, Recueil, s. I-4731, body 45 a 46; Komise v. Francie, C-483/99, Recueil, s. I-4781, bod 40; ze dne 13. května 2003, Komise v. Španělsko, C-463/00, Recueil, s. I-4581, body 61 a 62; Komise v. Spojené království, C-98/01, Recueil, s. I-4641, body 47 a 49; ze dne 2. června 2005, Komise v. Itálie, C-174/04, Sb. rozh. s. I-4933, body 30 a 31, a výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 20).
42
Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že vnitrostátní ustanovení, které stanoví množstevní nebo kvalitativní omezení u investic uskutečněných v ostatních členských státech, má omezující účinek vzhledem ke společnostem usazeným v jiných členských státech v rozsahu, v němž takové ustanovení vytváří pro tyto společnosti překážku pro získávání kapitálu, neboť je omezeno zejména nabývání akcií (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, body 51 a 52 a citovaná judikatura).
43
Ve věcech v původním řízení zákaz privatizace znamená, že žádný soukromý investor nemůže nabýt akcie nebo podíly na základním kapitálu provozovatele elektrické nebo plynové distribuční soustavy působícího na nizozemském území.
44
Pokud jde navíc o zákazy skupiny a činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, je třeba uvést, že tyto zákazy mají několik aspektů. Zaprvé ze zákazu skupiny vyplývá, že společnost jiného členského státu, která je součástí skupiny, ke které patří podnik působící na nizozemském území v oblasti výroby a dodávek elektřiny nebo plynu nebo obchodování s nimi, nemůže nabýt podíly ve společnosti, která je součástí skupiny, ke které patří provozovatel elektrické nebo plynové distribuční soustavy působící na uvedeném území.
45
Zadruhé uvedený zákaz rovněž znamená, že společnost, která je součástí skupiny, ke které patří provozovatel elektrické nebo plynové distribuční soustavy působící na nizozemském území, nemůže investovat do podniku usazeného v jiném členském státě, který na uvedeném území působí v oblasti výroby a dodávek elektřiny nebo plynu nebo obchodování s nimi, nebo do společnosti, která je součástí skupiny, ke které takový podnik patří.
46
Zatřetí zákaz činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, může rovněž kvalitativně omezit investice v jiných členských státech, jelikož přímo či nepřímo vylučuje, aby společnosti ze skupiny, ke které patří provozovatel elektrické nebo plynové distribuční soustavy působící na nizozemském území, investovaly do podniků působících v jiných odvětvích, než je provozování soustavy.
47
Tyto zákazy jsou tudíž omezeními volného pohybu kapitálu ve smyslu článku 63 SFEU.
48
Na první a druhou otázku je třeba v důsledku toho odpovědět, že článek 345 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na úpravu zákazu privatizace dotčenou v původním řízení, která znamená, že podíly v provozovateli elektrické nebo plynové distribuční soustavy působícím na nizozemském území musí přímo či nepřímo vlastnit veřejné orgány určené vnitrostátními právními předpisy. Tento výklad nicméně nemá za následek nepoužitelnost článku 63 SFEU na taková vnitrostátní ustanovení, jaká jsou dotčena v původním řízení a která zakazují privatizaci provozovatelů elektrických či plynových distribučních soustav nebo která dále zakazují zaprvé vlastnické nebo kontrolní vztahy mezi společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří provozovatel elektrické nebo plynové distribuční soustavy působící na nizozemském území, a společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří podnik, který na tomtéž území vyrábí a dodává elektřinu nebo plyn nebo s nimi obchoduje, a zadruhé provádění operací nebo činností, které by mohly být v rozporu se zájmy provozování dotyčné soustavy, takovým provozovatelem a skupinou, které je tento provozovatel součástí.
Ke třetí otázce
49
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda cíle spočívající v boji proti vzájemnému subvencování v širokém smyslu, včetně výměny strategických informací, v zajištění transparentnosti na trzích s elektřinou a plynem a v zabránění narušení hospodářské soutěže jsou čistě hospodářskými zájmy, nebo naopak naléhavými důvody obecného zájmu, které mohou odůvodnit omezení volného pohybu kapitálu.
50
Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že volný pohyb kapitálu může být omezen vnitrostátní právní úpravou pouze tehdy, je-li tato právní úprava odůvodněna jedním z důvodů uvedených v článku 65 SFEU nebo naléhavými důvody obecného zájmu ve smyslu judikatury Soudního dvora (viz rozsudek ze dne 14. února 2008, Komise v. Španělsko, C‑274/06, bod 35, a výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, bod 55).
51
Z ustálené judikatury kromě toho vyplývá, že důvody čistě hospodářské povahy nemohou být naléhavými důvody obecného zájmu, které by mohly odůvodnit omezení základní svobody zaručené Smlouvami (rozsudky ze dne 16. ledna 2003, Komise v. Itálie, C-388/01, Recueil, s. I-721, bod 22, a ze dne 17. března 2005, Kranemann, C-109/04, Sb. rozh. s. I-2421_bod 34).
52
Soudní dvůr nicméně připustil, že vnitrostátní právní úprava může být odůvodněným omezením základní svobody, vychází-li z hospodářských důvodů, které sledují cíl obecného zájmu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2008, Komise v. Německo, C-141/07, Sb. rozh. s. I-6935, bod 60 a citovaná judikatura).
53
Pokud jde o zákaz privatizace, který spadá pod článek 345 SFEU, je pravda, že již bylo judikováno, že toto ustanovení nemůže odůvodnit omezení pravidel týkajících se volného pohybu kapitálu (viz výše uvedené rozsudky ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, bod 64 a citovaná judikatura, a Komise v. Polsko, bod 44). To však neznamená, že by zájem, z něhož vychází rozhodnutí zákonodárce ohledně režimu veřejného nebo soukromého vlastnictví provozovatele elektrické nebo plynové distribuční sítě, nemohl být zohledněn jako naléhavý důvod obecného zájmu.
54
V tomto ohledu je třeba uvést, že situace ve věcech v původním řízení nejsou srovnatelné s věcmi, v nichž byly vydány uvedené rozsudky. Ve věcech v původním řízení se totiž jedná o absolutní zákaz privatizace, zatímco věc, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, se týkala omezení vyplývajících z privilegií, jež členské státy požívaly jako akcionáři v privatizovaném podniku, a věc, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, se týkala omezení zahraničních investic otevřených penzijních fondů, jež se však nijak nedotýkala úpravy vlastnictví těchto fondů.
55
Důvody, na kterých je založena volba úpravy vlastnictví použité ve vnitrostátních právních předpisech, na niž se vztahuje článek 345 SFEU, tedy představují faktory, které lze zohlednit jako skutečnosti, jež mohou odůvodnit omezení volného pohybu kapitálu. Ve věcech v původním řízení tudíž předkládajícímu soudu přísluší provést takový přezkum.
56
Pokud jde o ostatní zákazy, je nutno konstatovat, že cíle spočívající v boji proti vzájemnému subvencování v širokém smyslu, včetně výměny strategických informací, v zajištění transparentnosti na trzích s elektřinou a plynem a v zabránění narušení hospodářské soutěže mají zajistit nenarušenou hospodářskou soutěž na trzích výroby a dodávek elektřiny a plynu a obchodování s nimi na nizozemském území, a že cíl spočívající v boji proti vzájemnému subvencování má kromě toho zaručit dostatečné investice do elektrických a plynových distribučních soustav.
57
Je tedy třeba ověřit, zda vnitrostátní opatření dotčená v původním řízení prostřednictvím těchto cílů sledují v konečném výsledku naléhavé cíle obecného zájmu.
58
Cíl nenarušené hospodářské soutěže na uvedených trzích přitom sleduje i smlouva o FEU, v jejíž preambuli je zdůrazněna nutnost dohodnutého postupu, aby byla zabezpečena mimo jiné korektní hospodářská soutěž, a to za účelem chránit v konečném výsledku spotřebitele. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je ochrana spotřebitele naléhavým důvodem obecného zájmu (rozsudky ze dne 13. září 2007, Komise v. Itálie, C-260/04, Sb. rozh. s. I-7083, bod 27; ze dne 29. listopadu 2007, Komise v. Rakousko, C-393/05, Sb. rozh. s. I-10195, bod 52, a ze dne 18. listopadu 2010, Komise v. Portugalsko, C-458/08, Sb. rozh. s. I-11599, bod 89).
59
Dále je třeba uvést, že cíl zaručit dostatečné investice do elektrických a plynových distribučních soustav má zajistit mimo jiné bezpečnost dodávek energie, kterýžto cíl Soudní dvůr rovněž uznal jako naléhavý důvod obecného zájmu (rozsudky ze dne 10. července 1984, Campus Oil a další, 72/83, Recueil, s. 2727, body 34 a 35; ze dne 4. června 2002, Komise v. Belgie, C-503/99, Recueil, s. I-4809, bod 46, a výše uvedený rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Itálie, bod 40).
60
Konečně v bodech 18 a 20 tohoto rozsudku bylo uvedeno, že zákazy skupiny a činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, byly zavedeny zákonem o nezávislé správě soustav, jenž sám mimo jiné změnil vnitrostátní ustanovení, která byla přijata za účelem provedení směrnic z roku 2003 do nizozemského právního řádu. Uvedené zákazy konkrétně změnily ustanovení, která byla přijata za účelem provedení článku 15 směrnice 2003/54 a článku 13 směrnice 2003/55.
61
Z bodů 4 až 8 a 10 odůvodnění směrnice 2003/54 a z bodů 4 a 6 až 10 odůvodnění směrnice 2003/55 přitom vyplývá, že cílem těchto směrnic je mimo jiné zajistit otevřený a transparentní trh, nediskriminační a transparentní přístup k soustavě provozovatele distribuční soustavy a spravedlivou hospodářskou soutěž.
62
Z bodu 8 odůvodnění směrnice 2003/54 a z bodu 10 odůvodnění směrnice 2003/55 konkrétně vyplývá, že členské státy vypracují opatření v zájmu dosažení těchto cílů. Tyto body odůvodnění dále zdůrazňují vůli unijního zákonodárce, aby provozovatelé distribuční soustavy měli účinná rozhodovací práva u aktiv nutných k údržbě, provozu a rozvoji soustav.
63
Bod 23 odůvodnění směrnice 2003/54 a bod 23 odůvodnění směrnice 2003/55 kromě toho uvádí, že údržba a výstavba nezbytné síťové infrastruktury jsou významnými prvky v rámci zajištění stabilních dodávek elektřiny a plynu.
64
Z toho plyne, že i když zákazy skupiny a činností, které by mohly být v rozporu s provozováním soustavy, uvedené směrnice nestanoví, Nizozemské království přijetím těchto opatření sledovalo cíle směrnic z roku 2003.
65
Toto zjištění je podpořeno směrnicemi 2009/72 a 2009/73, které mají mimo jiné stejné cíle, jak vyplývá z bodů 3, 4, 9 až 12, 15, 25 a 44 odůvodnění směrnice 2009/72 i z bodů 3, 4, 6 až 13, 22 a 40 odůvodnění směrnice 2009/73. Body 4, 9, 11, 15, 25, 26 a 44 odůvodnění směrnice 2009/72 a body 4, 6, 8, 12, 22, 25 a 40 odůvodnění směrnice 2009/73 konkrétně svědčí o vůli unijního zákonodárce zajistit nediskriminační přístup k elektrickým nebo plynovým distribučním soustavám a transparentnost trhů, zabránit vzájemnému subvencování, zajistit dostatečné investice do soustavy s cílem zabezpečit stabilní dodávky elektřiny a plynu a zabránit výměnám důvěrných informací mezi provozovateli soustav a výrobními a dodavatelskými podniky.
66
Cíle zmíněné předkládajícím soudem tedy mohou jakožto naléhavé důvody obecného zájmu v zásadě odůvodnit konstatovaná omezení základních svobod.
67
Je však dále třeba, aby byla dotčená omezení přiměřená sledovaným cílům a nepřekračovala meze toho, co je k dosažení uvedených cílů nezbytné (rozsudek ze dne 11. října 2007, ELISA, C-451/05, Sb. rozh. s. I-8251, bod 82, a výše uvedený rozsudek Komise v. Polsko, bod 58), což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
68
Z výše uvedeného vyplývá, že na třetí otázku je třeba odpovědět následovně:
—
pokud jde o úpravu zákazu privatizace dotčenou v původním řízení, která spadá pod článek 345 SFEU, cíle, z nichž vychází rozhodnutí zákonodárce ohledně přijaté úpravy vlastnictví, lze zohlednit jako naléhavé důvody obecného zájmu k odůvodnění omezení volného pohybu kapitálu;
—
pokud jde o ostatní zákazy, cíle spočívající v boji proti vzájemnému subvencování v širokém smyslu, včetně výměny strategických informací, v zajištění transparentnosti na trzích s elektřinou a plynem nebo v zabránění narušení hospodářské soutěže mohou jakožto naléhavé důvody obecného zájmu odůvodnit omezení volného pohybu kapitálu způsobená takovými vnitrostátními ustanoveními, jako jsou vnitrostátní ustanovení dotčená v původním řízení.
K nákladům řízení
69
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 345 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na úpravu zákazu privatizace dotčenou v původním řízení, která znamená, že podíly v provozovateli elektrické nebo plynové distribuční soustavy působícím na nizozemském území musí přímo či nepřímo vlastnit veřejné orgány určené vnitrostátními právními předpisy. Tento výklad nicméně nemá za následek nepoužitelnost článku 63 SFEU na taková vnitrostátní ustanovení, jaká jsou dotčena v původním řízení a která zakazují privatizaci provozovatelů elektrických či plynových distribučních soustav nebo která dále zakazují zaprvé vlastnické nebo kontrolní vztahy mezi společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří provozovatel elektrické nebo plynové distribuční soustavy působící na nizozemském území, a společnostmi, které jsou součástí skupiny, ke které patří podnik, který na tomtéž území vyrábí a dodává elektřinu nebo plyn nebo s nimi obchoduje, a zadruhé provádění operací nebo činností, které by mohly být v rozporu se zájmy provozování dotyčné soustavy, takovým provozovatelem a skupinou, které je tento provozovatel součástí.
2)
Pokud jde o úpravu zákazu privatizace dotčenou v původním řízení, která spadá pod článek 345 SFEU, cíle, z nichž vychází rozhodnutí zákonodárce ohledně přijaté úpravy vlastnictví, lze zohlednit jako naléhavé důvody obecného zájmu k odůvodnění omezení volného pohybu kapitálu. Pokud jde o ostatní zákazy, cíle spočívající v boji proti vzájemnému subvencování v širokém smyslu, včetně výměny strategických informací, v zajištění transparentnosti na trzích s elektřinou a plynem nebo v zabránění narušení hospodářské soutěže mohou jakožto naléhavé důvody obecného zájmu odůvodnit omezení volného pohybu kapitálu způsobená takovými vnitrostátními ustanoveními, jako jsou vnitrostátní ustanovení dotčená v původním řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.