62023TJ0094_RES
Sprawa T‑94/23
Pollinis FranceprzeciwkoKomisji Europejskiej
Wyrok Sądu (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 19 listopada 2025 r.
Środki ochrony roślin – Substancja czynna boskalid – Wniosek o odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej – Przedłużenie okresu zatwierdzenia – Opóźnienie w przebiegu procedury odnowienia – Przyczyny niezależne od wnioskodawcy – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – Decyzja o oddaleniu wniosku – Artykuł 17 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009
Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przedłużenie okresu zatwierdzenia do czasu zakończenia procedury odnowienia – Przesłanki – Okres obowiązywania przedłużenia ustalony na podstawie konkretnych okoliczności danego przypadku, które wystąpiły w toku procedury odnowienia – Okres wystarczający do zakończenia procedury odnowienia – Wykluczenie automatycznego lub systematycznego przedłużania
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, motyw 24, art. 13 ust. 2, art. 17, 18, 20)
(zob. pkt 63–89)
Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Przedłużenie okresu zatwierdzenia do czasu zakończenia procedury odnowienia – Opóźnienie w przebiegu procedury odnowienia z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy – Rola wnioskodawcy – Badanie przez Komisję – Zakres
(rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009, art. 7, 17; Komisji nr 844/2012, art. 1, 3, 6, 7, art. 11 ust. 5, art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 3, art. 14 ust. 1)
(zob. pkt 99–116)
Streszczenie
Po rozpatrzeniu trzech skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych odpowiednio przez Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Pollinis France i Aurelia Stiftung, Sąd, orzekający w składzie powiększonym, stwierdził nieważność trzech decyzji Komisji oddalających wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej przedłużenia okresu zatwierdzenia trzech środków ochrony roślin, a mianowicie boskalidu, glifosatu i dimoksystrobiny (
1
).
W wyrokach tych Sąd dokonał po raz pierwszy wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 (
2
) dotyczącego przedłużenia okresu zatwierdzenia substancji czynnej, w sytuacji gdy decyzja dotycząca jego odnowienia nie może zostać podjęta przed upływem okresu zatwierdzenia. Badanie to przeprowadzono z uwzględnieniem dwóch różnych aspektów: okresu przedłużenia i przyczyn opóźnienia w procedurze odnowienia, które muszą być niezależne od wnioskodawcy.
Skarżące są stowarzyszeniami o celu niezarobkowym, których przedmiotem działalności jest w szczególności promowanie działań zmierzających do ograniczenia i wyeliminowania pestycydów (w wypadku PAN Europe) oraz ochrona środowiska (w wypadku Pollinis France i Aurelia Stiftung).
Dimoksystrobina, substancja czynna stosowana jako środek grzybobójczy w rolnictwie, została po raz pierwszy zatwierdzona w Unii Europejskiej dyrektywą 2006/75 (
3
), a okres jej zatwierdzenia przedłużono w 2013 r. W 2015 r. została ona umieszczona w wykazie substancji kwalifikujących się do zastąpienia (
4
). Niemniej jednak zatwierdzenie tej substancji było wielokrotnie przedłużane ze względu na to, że jej ocena opóźniała się z przyczyn niezależnych od wnioskodawców, a zatwierdzenie mogło wygasnąć przed wydaniem decyzji o jego odnowieniu. Przedostatnie z tych przedłużeń (
5
) było przedmiotem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, który został oddalony przez Komisję decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., której stwierdzenia nieważności zażądano w sprawie T‑412/22.
Boskalid jest substancją czynną zatwierdzoną po raz pierwszy w Unii w 2008 r. (
6
) i stosowaną w środkach ochrony roślin z rodziny inhibitorów dehydrogenazy bursztynianowej. Okres zatwierdzenia tej substancji był również później przedłużany ze względu na to, że ocena owej substancji była opóźniona z przyczyn niezależnych od wnioskodawców, a zatwierdzenie tej substancji czynnej mogło wygasnąć, zanim zostanie podjęta decyzja w sprawie jego odnowienia. Rozporządzenie wykonawcze, w którym postanowiono o takim przedłużeniu w 2022 r., było przedmiotem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, oddalonego przez Komisję decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., której stwierdzenia nieważności zażądano w sprawie T‑94/23.
Glifosat, będący substancją czynną szeroko stosowaną w herbicydach, został po raz pierwszy zatwierdzony w Unii w 2001 r. (
7
) Zatwierdzenie tej substancji było wielokrotnie przedłużane w szczególności ze względu na to, że jej ocena opóźniała się z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy. Rozporządzenie wykonawcze wprowadzające przedłużenie, o którym postanowiono w 2022 r. (
8
), było również przedmiotem wniosku o przeprowadzenie procedury odwoławczej, który został oddalony przez Komisję w dniu 3 lipca 2023 r.
Skarżące zakwestionowały te trzy wydane przez Komisję decyzje oddalające, powołując się w szczególności na błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 17 (
9
) rozporządzenia nr 1107/2009.
Ocena Sądu
Co się tyczy w pierwszej kolejności okresu przedłużenia zatwierdzenia w sprawach T‑412/22 i T‑94/23, Sąd przypomniał, że przy wykonywaniu swych kompetencji w ramach rozporządzenia nr 1107/2009 Komisja powinna uwzględniać zasadę ostrożności. Gdy chodzi o substancję czynną, Komisja może zatem przyjąć środki ograniczające stosowanie tej substancji, uznając w ten sposób interes bezpieczeństwa konsumentów za nadrzędny, i to bez oczekiwania na wynik procedury odnowienia zatwierdzenia owej substancji.
Sąd dokonał zatem wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 w świetle tej zasady, a także jego brzmienia, kontekstu, w jaki się on wpisuje, oraz celów regulacji, której część on stanowi.
Z przepisu tego wynika, że jeżeli z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy okaże się, że zatwierdzenie substancji czynnej wygaśnie przed wydaniem decyzji o odnowieniu, przyjmuje się decyzję odraczającą datę wygaśnięcia zatwierdzenia o okres wystarczający do rozpatrzenia wniosku. Wynika z tego, że okres obowiązywania przedłużenia powinien być dostosowany do konkretnych okoliczności danego przypadku, które wystąpiły w toku procedury odnowienia, zaś przedłużenie nie może być stosowane automatycznie ani systematycznie.
Ponadto wniosek o odnowienie należy złożyć nie później niż trzy lata przed upływem okresu zatwierdzenia, a procedura odnowienia podlega precyzyjnemu harmonogramowi i wymogowi szybkości. Wymogi te są tym bardziej istotne, że przedłużenie zatwierdzenia substancji czynnej na podstawie art. 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009 ma takie same skutki jak pierwotne zatwierdzenie lub odnowienie zatwierdzenia.
W konsekwencji Sąd uznał, że art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 przewiduje mechanizm, który należy stosować w drodze wyjątku. Komisja musi dokonać oceny danego przypadku za każdym razem, gdy przedłuża zatwierdzenie danej substancji czynnej. W związku z tym powinna ona wziąć pod uwagę istotne elementy w celu określenia „okresu wystarczającego”, jaki jest wymagany do ukończenia trwającej oceny substancji.
O ile ten sam artykuł przyznaje Komisji uprawnienia dyskrecjonalne w celu określenia, jaki okres należy uznać za „okres wystarczający”, o tyle uprawnienia te nie mają charakteru bezwzględnego. Wyrażenie „okres wystarczający” należy bowiem rozumieć w ten sposób, że wymaga ono zdefiniowania okresu, który nie jest ani zbyt krótki, ani zbyt długi w stosunku do okresu, który jest konieczny do ukończenia procedury odnowienia w każdym konkretnym przypadku.
Co więcej, gdy Komisja zamierza zastosować art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009, powinna ona uwzględnić łączny czas trwania procedury odnowienia, aby upewnić się, że mieści się on w rozsądnych granicach w świetle wymogu szybkości. Nie można dopuścić, by przedłużenie zatwierdzenia, które ma charakter tymczasowy i wyjątkowy, pozwalało na utrzymanie na rynku substancji czynnej przez okres, który znacznie przekracza okres pierwotnego zatwierdzenia, gdyż w przeciwnym razie system odnowienia ustanowiony tym rozporządzeniem zostałby pozbawiony wszelkiej skuteczności (effet utile).
Interpretowany w ten sposób art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 jest wyrazem wyważenia różnych wchodzących w grę interesów zgodnego z celami tego rozporządzenia i z zasadą ostrożności. Z jednej strony uwzględnia się interesy przemawiające za tym, aby substancja, która została zatwierdzona zgodnie z przepisami prawa Unii, nie została objęta zakazem w sposób nieprzewidywalny z powodu opóźnień w harmonogramie procedury odnowienia, które są niezależne od wnioskodawcy. Z drugiej strony przyznane przedłużenie ma jedynie charakter tymczasowy: może ono zostać przerwane decyzją o nieodnowieniu lub może być obwarowane ograniczeniami w stosowaniu substancji, a przede wszystkim nie może wykraczać poza to, co jest konieczne w świetle okoliczności każdego przypadku.
Co się tyczy w drugiej kolejności przyczyn opóźnienia w przedmiotowych procedurach odnowienia, w sprawach T‑94/23 i T‑565/23 Sąd dokonał wykładni wyrażenia „z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy”, którym posłużono się w art. 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009, przypominając, że w przypadku rozbieżności między różnymi wersjami językowymi tekstu prawa Unii dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem kontekstu i celu uregulowania, którego jest on częścią.
Odnośnie do kontekstu, w jaki wpisuje się ta zasada, Sąd zbadał rolę wnioskodawcy w procedurze odnowienia w świetle art. 17 tego rozporządzenia.
W tym względzie zarówno procedura zatwierdzenia, jak i procedura odnowienia są wszczynane z inicjatywy producenta substancji czynnej, który jest głównym uczestnikiem tych procedur. Jest on bowiem odpowiedzialny za treść wniosku, złożenie dodatkowej dokumentacji i dostarczenie dodatkowych informacji państwu członkowskiemu pełniącemu rolę sprawozdawcy lub Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), któremu może on ponadto przedstawić uwagi dotyczące sprawozdania w sprawie odnowienia. Wnioskodawca ubiegający się o odnowienie jest zatem podmiotem, który uczestniczy we wszystkich etapach procedury, co umożliwia mu wpływanie na jej przebieg.
Natomiast w odniesieniu do przedłużenia okresu zatwierdzenia wnioskodawca ubiegający się o odnowienie nie musi składać wniosku, a procedura konsultacji z nim nie jest przewidziana. Postępowanie wszczyna się z urzędu, a Komisja musi sprawdzić, czy opóźnienie w przebiegu procedury odnowienia nie wynika z przyczyn „niezależnych od wnioskodawcy”. W świetle tych okoliczności zachowanie wnioskodawcy należy oceniać w świetle różnych etapów procedury odnowienia, które poprzedzają ewentualne przedłużenie okresu zatwierdzenia i w których wnioskodawca pełnił rolę uczestnika.
Wśród celów, o których mowa w art. 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009, Komisja powinna zwrócić szczególną uwagę na cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, a także powinna upewnić się nie tylko co do tego, że wnioskodawca działał z zachowaniem terminów, ale również co do tego, że opóźnienie w przeprowadzeniu procedury odnowienia jest niezależne od jego działań. W tym kontekście podejście, które wymagałoby istnienia po stronie wnioskodawcy elementu umyślnego w odniesieniu do opóźnień w przebiegu tej procedury jest zbyt restrykcyjne i może zakłócić równowagę osiągniętą przez prawodawcę na korzyść interesów wnioskodawcy ubiegającego się o odnowienie. Aby zachować tę równowagę, konieczna jest obiektywna i odnosząca się do konkretnego przypadku analiza przyczyn opóźnienia w celu ustalenia, czy opóźnienie to jest niezależne od wnioskodawcy, który musi z należytą starannością przestrzegać wszystkich przepisów mających zastosowanie do wniosku i procedury odnowienia.
Tymczasem, nie przeprowadzając in concreto analizy roli wnioskodawcy, stosując restrykcyjne podejście do roli wnioskodawcy ubiegającego się o odnowienie w ewentualnych opóźnieniach w procedurze odnowienia i nie uwzględniając jakiejkolwiek ewentualnej roli tego wnioskodawcy w sytuacji, gdy to inny podmiot przyczynił się, choćby częściowo, do opóźnienia, Komisja naruszyła prawo przy dokonywaniu wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009.
(
1
)	Decyzja Komisji Ares(2022) 3275139 z dnia 27 kwietnia 2022 r., decyzja Komisji Ares(2022) 8437051 z dnia 6 grudnia 2022 r. i decyzja Komisji Ares(2023) 4611321 z dnia 3 lipca 2023 r.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U. 2009, L 309, s. 1).
(
3
)	Dyrektywa Komisji 2006/75/WE z dnia 11 września 2006 r. zmieniająca dyrektywę Rady 91/414/EWG w celu włączenia dimoksystrobiny jako substancji czynnej (Dz.U. L 2006, L 248, s. 3).
(
4
)	Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2015/408 z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie wykonania art. 80 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin oraz w sprawie ustalenia wykazu substancji kwalifikujących się do zastąpienia (Dz.U. L 2015, L 67, s. 18).
(
5
)	Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2021/2068 z dnia 25 listopada 2021 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych benfluralin, dimoksystrobina, fluazynam, flutolanil, mekoprop-P, mepikwat, metiram, oksamyl i piraklostrobina (Dz.U. 2021, L 421, s. 25).
(
6
)	Dyrektywą Komisji 2008/44/WE z dnia 4 kwietnia 2008 r. zmieniającą dyrektywę Rady 91/414/EWG w celu włączenia benthiavalicarbu, boskalidu, karwonu, fluoksastrobiny, Paecilomyces lilacinus i protiokonazolu jako substancji czynnych (Dz.U. 2008, L 94, s. 13).
(
7
)	Dyrektywą Komisji 2001/99/WE z dnia 20 listopada 2001 r. zmieniającą załącznik I do dyrektywy Rady 91/414/EWG dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, w celu włączenia glifosatu oraz tifensulfuronu metylowego jako substancji czynnych (Dz.U. 2001, L 304, s. 14).
(
8
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2022/2364 z dnia 2 grudnia 2022 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresu zatwierdzenia substancji czynnej glifosat (Dz.U. L 2022, L 312, s. 99).
(
9
)	Artykuł 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009 stanowi, że „[w] przypadku gdy z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy zaistnieje prawdopodobieństwo, że zezwolenie wygaśnie przed podjęciem decyzji o odnowieniu, decyzja odraczająca datę wygaśnięcia zatwierdzenia dla danego wnioskodawcy na okres wystarczający do rozpatrzenia wniosku zostaje przyjęta zgodnie z procedurą regulacyjną, o której mowa w art. 79 ust. 3”. W art. 17 akapit trzeci tego rozporządzenia określono elementy, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu okresu przedłużenia, a mianowicie: „a) czas niezbędny do dostarczenia żądanych informacji; b) czas niezbędny do przeprowadzenia procedury; c) w stosownych przypadkach – potrzebę ustalenia spójnego programu prac, zgodnie z art. 18”.