62002CJ0195_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-195/02,
que tem por objecto uma acção por incumprimento ao abrigo do artigo 226.° CE,
entrada em
27 de Maio de 2002
,
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por F. Castillo de la Torre e W. Wils, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
Reino de Espanha,
representado por N. Díaz Abad, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandado,
apoiado por:
Reino dos Países Baixos,
representado por H. G. Sevenster e S. Terstal, na qualidade de agentes,
e por:
e por:
Reino Unido da Grã - Bretanha e da Irlanda do Norte,
representado por P. Ormond, na qualidade de agente, assistida por A. Robertson, barrister,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (relator), F. Macken e N. Colneric, juízes,
advogado-geral: P. Léger,
secretário: M. Múgica Arzamendi, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 4 de Dezembro de 2003,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de
4 de Março de 2004,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Pela sua petição a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adoptar os artigos 22.° a 24.° e 25.°, n.° 2, do Reglamento de conductores (regulamento dos condutores), adoptado pelo Real Decreto (Decreto Real) 772/1997, de 30 de Maio de 1997 (BOE n.° 135, de 6 de Junho de 1997, p. 17348), bem como a sétima disposição transitória do mesmo regulamento, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, n.° 2, e 7.°, n.° 1, alínea a), bem como do anexo I, ponto 4, da Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução (JO L 237, p. 1), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/47/CE do Conselho, de 23 de Julho de 1996 (JO L 235, p. 1, a seguir «Directiva 91/439»).
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
2. O primeiro considerando da Directiva 91/439 está assim redigido:
«[...] em termos de política comum de transportes e tendo em vista contribuir para a melhoria da segurança da circulação rodoviária, bem como para facilitar a circulação das pessoas que se estabelecem num Estado‑Membro diferente daquele em que foram aprovadas num exame de condução, é desejável que exista uma carta de condução nacional de modelo comunitário mutuamente reconhecido pelos Estados‑Membros sem obrigação de troca».
3. Segundo os nono e décimo considerandos desta mesma directiva:
«[...] o [disposto no] artigo 8.° da Directiva 80/1263/CEE e, nomeadamente, a obrigação de troca das cartas de condução no prazo de um ano, no caso de mudança de residência habitual, constitu[i] um obstáculo à livre circulação das pessoas e não pode ser admitido, tendo em conta os progressos já obtidos no âmbito da integração europeia;
[...] por razões de segurança e de circulação rodoviárias, é necessário que os Estados‑Membros possam aplicar as suas disposições nacionais em matéria de apreensão, suspensão e anulação da carta de condução a qualquer titular de uma carta de condução que tenha passado a ter a residência habitual no seu território».
4. O artigo 1.° da Directiva 91/439 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros estabelecerão a carta de condução nacional segundo o modelo comunitário descrito no anexo I ou I‑A, nos termos da presente directiva.
2. As cartas de condução emitidas pelos Estados‑Membros são mutuamente reconhecidas.
3. Sempre que um titular de carta de condução válida transferir a sua residência habitual para um Estado‑Membro diferente do que emitiu a carta, o Estado‑Membro de acolhimento pode aplicar ao titular da carta as suas disposições nacionais em matéria de período de validade da carta, de controlo médico e de legislação fiscal e pode inscrever na carta as referências indispensáveis à sua gestão.»
5. O artigo 7.°, n.° 1, alínea a), da mesma directiva determina:
«A emissão da carta de condução fica igualmente subordinada:
a) À aprovação num exame de controlo de aptidão e de comportamento e [num] exame de controlo dos conhecimentos, bem como [à] satisfação de normas médicas, nos termos dos anexos II e III.»
6. Nos termos do artigo 8.° da Directiva 91/439;
«1. No caso de o titular de uma carta de condução válida emitida por um Estado‑Membro ter adquirido residência habitual noutro Estado‑Membro, pode solicitar a troca da sua carta de condução por outra carta equivalente; compete ao Estado‑Membro que proceder à troca verificar, se necessário, se a carta apresentada permanece efectivamente válida.
2. Sem prejuízo do cumprimento do princípio da territorialidade das leis penais e das disposições de polícia, o Estado‑Membro de residência habitual pode aplicar ao titular de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro as suas disposições nacionais em matéria de restrição, suspensão, retirada ou anulação do direito de conduzir e, se necessário, proceder, para o efeito, à troca dessa carta.
3. O Estado‑Membro que proceder à troca enviará a antiga carta às autoridades do Estado‑Membro que a tiver emitido, especificando os motivos desta formalidade.
4. Um Estado‑Membro pode recusar, a uma pessoa que seja objecto no seu território de uma das medidas referidas no n.° 2, reconhecer a validade de qualquer carta de condução emitida por outro Estado‑Membro.
Um Estado‑Membro pode igualmente recusar emitir uma carta de condução a um candidato que seja objecto de uma dessas medidas noutro Estado‑Membro.
[…]»
7. De acordo com o artigo 9.° da Directiva 91/439, entende-se por «residência habitual» o local onde uma pessoa vive habitualmente, isto é, durante pelo menos 185 dias por ano civil, em consequência de vínculos pessoais e profissionais ou, no caso de uma pessoa sem vínculos profissionais, em consequência de vínculos pessoais, indiciadores de relações estreitas entre ela própria e o local onde vive.
8. De acordo com o anexo I, ponto 2, da Directiva 91/439, a carta de condução é composta por seis páginas.
9. Nos termos do anexo I, ponto 4, da mesma directiva:
«Sempre que um titular de uma carta de condução emitida por um Estado‑Membro estabelecer a sua residência habitual noutro Estado‑Membro, este pode referir:
– a(s) mudança(s) de residência na página 6,
– as referências indispensáveis à gestão da carta, como, por exemplo, as infracções graves cometidas no seu território, na página 5,
sob reserva de inscrever igualmente esse tipo de referências nas cartas que emite e de dispor, para o efeito, do local necessário.»
10. A Directiva 96/47, que entrou em vigor em 18 de Setembro de 1996, aditou, nomeadamente, um anexo I‑A à Directiva 91/439. Este anexo abre aos Estados‑Membros a possibilidade de emitirem as cartas de condução de acordo com um modelo definido, diferente do previsto no anexo I da Directiva 91/439. Este segundo modelo de carta de condução apresenta‑se sob a forma de carta de policarbonato, do tipo utilizado para as cartas bancárias e de crédito.
11. De acordo com o ponto 2 do referido anexo I-A, este modelo de carta de condução é composto por duas faces, devendo a segunda conter um espaço reservado para a eventual inscrição pelo Estado‑Membro de acolhimento, no quadro da aplicação do ponto 3, alínea a), deste anexo, das referências indispensáveis à gestão da carta.
12. O anexo I‑A, ponto 3, alínea a), da Directiva 91/439 dispõe:
«Quando o titular de uma carta de condução emitida por um Estado‑Membro em conformidade com o presente anexo passar a sua residência habitual para outro Estado‑Membro, este último poderá inscrever na carta de condução as referências indispensáveis à sua gestão, desde que também inscreva esse tipo de referências nas cartas que emite e desde que disponha, para o efeito, do espaço necessário.»
Regulamentação nacional
13. A Directiva 91/439 foi transposta para o direito espanhol pelo regulamento dos condutores. Os artigos 21.° a 29.° deste regulamento são relativos à validade, em Espanha, das cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros.
14. O artigo 21.° do regulamento dos condutores determina que as cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros de acordo com a regulamentação comunitária se mantêm válidas em Espanha nas condições em que foram emitidas pelo Estado‑Membro de origem, sob reserva de a idade exigida para a condução corresponder à fixada para a obtenção de uma carta de condução espanhola equivalente.
15. O artigo 22.° do mesmo regulamento, que trata da inscrição no Registro de Conductores e Infractores (registo dos condutores e dos infractores), dispõe que, quando o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro estabelece a sua residência habitual em Espanha e conduz ou pretende conduzir um veículo, dispõe do prazo de seis meses a contar da data em que obteve a autorização ou o certificado de residência para requerer a inscrição dos dados relativos à sua carta no registo dos condutores e dos infractores. De acordo com esta mesma disposição, a administração competente apõe na carta de condução todas as menções necessárias à sua gestão e, nomeadamente, o lugar de residência habitual do titular da referida carta.
16. O artigo 23.° do regulamento dos condutores dispõe:
«1. A partir da data da inscrição no registo dos dados constantes da carta, o seu titular está sujeito a um exame das suas aptidões psicofísicas a intervalos de tempo iguais aos previstos no artigo 16.° do presente regulamento para as cartas emitidas em Espanha.
2. Os resultados dos exames referidos no número precedente devem ser comunicados à Jefatura Provincial de Tráfico [administração provincial encarregada da circulação], que deles toma conhecimento e avisa o interessado da data até à qual deverá sujeitar‑se ao exame seguinte e comunicar os respectivos resultados, data que deve ser indicada na sua carta.»
17. Nos termos do artigo 24.° do referido regulamento, «não conferem o direito de conduzir um veículo em Espanha:
a) as cartas cujo titular não cumpriu a obrigação de requerer o registo dos seus dados numa Jefatura Provincial de Tráfico, como previsto no artigo 22.° do presente regulamento, e até que o faça;
b) as cartas cujo titular não se sujeitou ao exame das suas aptidões psicofísicas no prazo indicado pela Jefatura Provincial de Tráfico correspondente, e até que o faça. Se decorrer um prazo superior a quatro anos após a data em que o titular devia sujeitar‑se ao último exame, a carta deixará de ser válida para a condução em Espanha, o que será mencionado tanto na carta de condução como no registo;
c) as cartas cujo titular não seja aprovado no exame atrás referido, devendo esta menção figurar tanto na carta como no registo;
d) as cartas cujo período de validade expirou».
18. De acordo com o artigo 25.°, n.° 2, do regulamento dos condutores, «a Jefatura Provincial de Tráfico procede oficiosamente à substituição da carta quando, devido às suas características, à utilização de todo o espaço ou por outras razões, nela seja impossível inscrever os dados necessários à sua gestão em conformidade com as disposições do artigo 23.° do presente regulamento».
19. Nos termos da sétima disposição transitória do mesmo regulamento, intitulada «aptidões psicofísicas»:
«No prazo de quatro anos estabelecido no artigo 17.°, n.° 3, do presente regulamento, contado a partir da sua entrada em vigor, os titulares de uma carta de condução que não tenham podido obter a sua prorrogação por não disporem das aptidões psicofísicas previstas nos anexos I e II do Real Decreto 2272/1985, de 14 de Dezembro de 1985, poderão obtê-la desde que o solicitem e façam prova das aptidões psicofísicas referidas no anexo IV do presente regulamento e desde que não tenha decorrido um prazo superior ao dobro do período de validade da carta caducada, a contar da sua emissão ou da sua última prorrogação.
Os titulares de uma carta de condução obtida antes da entrada em vigor do presente regulamento que, no momento do pedido de prorrogação de validade, não disponham das aptidões psicofísicas referidas no anexo IV deste regulamento, podem obter a prorrogação desde que o solicitem e façam prova das aptidões referidas nos anexos I e II do Real Decreto 2272/1985, de 4 de Dezembro de 1985.»
Fase pré‑contenciosa
20. Após uma troca de correspondência entre o Governo espanhol e a Comissão, esta, considerando que o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 91/439, notificou‑o, por carta de 27 de Outubro de 1999, para apresentar as suas observações no prazo de dois meses.
21. Não tendo sido convencida pelas explicações dadas pelo Governo espanhol, a Comissão emitiu, em 26 de Julho de 2001, um parecer fundamentado pelo qual convidou o referido Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
22. Tendo o Governo espanhol informado a Comissão de que mantinha o seu ponto de vista, esta decidiu intentar a presente acção.
23. Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de Outubro de 2002, o Reino dos Países Baixos e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foram admitidos a intervir no presente processo em apoio das pretensões do Reino de Espanha. Todavia, só o Governo do Reino Unido apresentou alegações.
Quanto à admissibilidade da intervenção do Reino Unido
Argumentos das partes
24. A Comissão aduz a inadmissibilidade das conclusões do pedido de intervenção do Reino Unido em razão de este Estado‑Membro só parcialmente intervir em apoio do Reino de Espanha, uma vez que tal intervenção apenas incide sobre a primeira das três acusações feitas pela Comissão e não se inscreve claramente na lógica de defesa adoptada pelo Reino de Espanha.
25. O Governo do Reino Unido responde que a questão prévia suscitada pela Comissão não é admissível. Segundo ele, a posição da Comissão decorre de uma análise errada da jurisprudência e de uma leitura superficial das conclusões do seu pedido de intervenção.
Apreciação do Tribunal
26. Há que recordar que, nos termos do artigo 40.°, quarto parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, «[a]s conclusões do pedido de intervenção devem limitar‑se a sustentar as conclusões de uma das partes».
27. Ora, se é verdade, como a Comissão sublinhou, que a intervenção do Reino Unido se apoia em argumentos em parte diferentes dos aduzidos pelo Governo espanhol, não o é menos que a argumentação do Governo do Reino Unido se destina a demonstrar, tal como a do Governo espanhol, que a acção da Comissão deve ser julgada improcedente.
28. Assim, há forçosamente que considerar que o objecto das conclusões do pedido de intervenção do Reino Unido é o de sustentar as conclusões do Reino de Espanha.
29. Há que acrescentar que, contrariamente ao que alegou a Comissão na audiência, não resulta do acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I‑939), que a circunstância de o pedido de intervenção do Reino Unido incidir unicamente sobre uma das três acusações que constituem fundamento do recurso é susceptível de tornar tal intervenção inadmissível.
30. Resulta do acórdão Comissão/Conselho, já referido, que as conclusões do pedido de intervenção em causa naquele processo se destinavam à anulação de um artigo específico de uma directiva por razões inteiramente estranhas às invocadas pela recorrente para obter a anulação da directiva na sua integralidade, o que levou o Tribunal de Justiça a declarar não ser possível considerar que as conclusões do interveniente tinham o mesmo objecto que as conclusões em apoio das quais tinham sido formuladas.
31. Ora, no caso vertente, as conclusões do pedido de intervenção apresentadas pelo Reino Unido têm, como resulta do n.° 28 do presente acórdão, precisamente por objecto o apoio das conclusões do demandado.
32. Deste modo, a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão a propósito do pedido de intervenção do Reino Unido deve ser indeferida.
Quanto à acção
33. Para fundamentar a sua acção, a Comissão invoca três acusações que se referem, em primeiro lugar, ao processo de registo das cartas de condução emitidas por outros Estados‑Membros, em segundo lugar, à troca obrigatória de algumas dessas cartas de condução por cartas espanholas e, em terceiro lugar, às condições de renovação ou de prorrogação das cartas de condução emitidas anteriormente à transposição da Directiva 91/439 para o direito espanhol.
Quanto à admissibilidade da terceira acusação
34. O Governo espanhol contesta a admissibilidade da terceira acusação, em razão de não ter sido referida na notificação para cumprir nem no parecer fundamentado.
35. A Comissão não se pronunciou formalmente sobre esta questão prévia de inadmissibilidade.
36. A este respeito, recorde‑se que a notificação para cumprir dirigida pela Comissão ao Estado‑Membro e, seguidamente, o parecer fundamentado emitido pela Comissão delimitam o objecto do litígio, o qual, a partir de então, já não pode ser ampliado. Com efeito, a possibilidade de o Estado em causa apresentar as suas observações constitui, mesmo se ele pensa não a dever utilizar, uma garantia essencial querida pelo Tratado CE e o respeito dessa garantia é uma formalidade essencial da regularidade do processo que verifica um incumprimento de um Estado‑Membro. Por conseguinte, o parecer fundamentado e a acção da Comissão devem ter por base as mesmas acusações já constantes da notificação para cumprir que dá início à fase pré‑contenciosa (v., nomeadamente, acórdãos de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha, C‑191/95, Colect., p. I‑5449, n.° 55, e de 22 de Abril de 1999, Comissão/Reino Unido, C‑340/96, Colect., p. I‑2023, n.° 36).
37. Ora, no caso vertente, resulta da notificação para cumprir e do parecer fundamentado que, no decurso da fase pré‑contenciosa, a Comissão invocou claramente a acusação cuja admissibilidade o Governo espanhol agora contesta. Este facto é aliás corroborado pela circunstância de, na sua resposta à notificação para cumprir, o Governo espanhol ter dado explicações sobre as razões que o levaram a adoptar as disposições abrangidas pela acusação em causa.
38. Deste modo, a questão prévia de inadmissibilidade aduzida pelo Governo espanhol contra a terceira acusação deve ser indeferida.
Quanto ao mérito
Quanto à primeira acusação
– Argumentos das partes
39. Pela sua primeira acusação, a Comissão acusa o Reino de Espanha de ter violado o princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução constante do artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 91/439 ao impor, nos artigos 22.° a 24.° do regulamento dos condutores, o registo obrigatório e sistemático das cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros quando os titulares de tais cartas estabeleceram a sua residência habitual em Espanha.
40. A Comissão realça que o registo das cartas de condução é obrigatório no prazo de seis meses a partir da autorização ou do certificado de estabelecimento em Espanha da residência habitual do titular da referida carta. Na falta desse registo, a carta de condução deixa de ser válida no território espanhol, sendo a condução de um veículo com uma tal carta considerada uma condução sem autorização administrativa, susceptível de acarretar sanções administrativas e de ter consequências jurídicas cíveis, penais e administrativas.
41. Ora, por um lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução deve aplicar‑se «sem qualquer formalidade» (acórdãos de 29 de Fevereiro de 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos, C‑193/94, Colect., p. I‑929, n.° 26, e de 29 de Outubro de 1998, Awoyemi, C‑230/97, Colect., p. I‑6781, n.° 41). Uma vez que, no caso vertente, o registo de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro condiciona o reconhecimento mútuo, este registo constitui um obstáculo à livre circulação das pessoas. O facto de os cidadãos espanhóis serem também obrigados a requerer o registo das suas cartas não é pertinente para este efeito.
42. Por outro lado, contrariamente ao que alega o Governo espanhol, o registo não é indispensável para fazer uso da faculdade que o artigo 1.°, n.° 3, da Directiva 91/439 concede aos Estados‑Membros. No seu acórdão de 22 de Janeiro de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Colect., p. I‑607), o Tribunal de Justiça decidiu, aliás, que um sistema de inscrição obrigatória que tem por objectivo garantir o respeito de obrigações ou de faculdades reconhecidas por uma directiva só é compatível com o direito comunitário na medida em que respeite as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado.
43. Segundo a Comissão, o registo obrigatório e sistemático das cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros bem como a imposição de sanções particularmente graves em caso de violação desta obrigação são manifestamente desproporcionados ao objectivo susceptível de ser prosseguido pelo Reino de Espanha em aplicação do artigo 1.°, n.° 3, da Directiva 91/439. Com efeito, este objectivo pode ser atingido, por exemplo, efectuando controlos rodoviários e informando os titulares de cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros das obrigações que lhes incumbem por força da legislação espanhola em matéria de período de validade das cartas de condução e de controlo médico.
44. A Comissão acrescenta que o processo de registo em causa no caso vertente também não se pode justificar à luz do artigo 8.°, n.° 2, da Directiva 91/439, já que a eficácia de um sistema que toma em conta a reincidência pode ser garantida pelo registo dos dados da carta de condução no momento da verificação da primeira infracção.
45. O Governo espanhol alega, para começar, que o processo de registo em causa no caso vertente não é contrário ao princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução previsto no artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 91/439. É certo que as cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros devem ser registadas, mas os seus titulares não têm de se submeter a provas suplementares. A validade das referidas cartas é portanto reconhecida. Além disso, os titulares de uma carta emitida por outro Estado‑Membro não estão obrigados a trocá‑la por uma carta de condução espanhola. Ora, uma vez que o sistema em causa no caso vertente não prevê uma tal troca obrigatória, os princípios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça nos seus já referidos acórdãos Skanavi e Chryssanthakopoulos e Awoyemi não são transponíveis para o presente caso.
46. O Governo espanhol sustenta, seguidamente, que o registo obrigatório das cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros é o único meio que tem para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por aplicação dos artigos 1.°, n.° 3, e 8.°, n.° 2, da Directiva 91/439.
47. A este respeito, precisa que o registo controvertido, por permitir que as autoridades competentes tenham conhecimento de todos os condutores residentes no território espanhol, constitui uma medida indispensável para, por um lado, garantir a aplicação das disposições nacionais relativas ao controlo médico, ao período de validade das cartas de condução e à fiscalidade e, por outro, controlar as sanções aplicadas aos condutores. Nestas condições, não existe violação da livre circulação das pessoas nem se verificam entraves diferentes dos previstos pela referida directiva. De qualquer modo, mesmo supondo que o registo controvertido constitui um entrave à livre circulação das pessoas, tal entrave seria proporcional ao objectivo prosseguido pela directiva. Além disso, há que considerar, por analogia com o que o Tribunal de Justiça decidiu no seu acórdão de 21 de Março de 2002, Cura Anlagen (C‑451/99, Colect., p. I‑3193), que o registo em causa é necessário e constitui o corolário natural do exercício das competências que a Directiva 91/439 confere aos Estados‑Membros.
48. O Governo espanhol observa, finalmente, que o registo obrigatório das cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros prossegue ainda um objectivo de igualdade de tratamento no que respeita ao controlo das aptidões necessárias para a condução de um veículo a motor. Este objectivo não pode ser atingido pelos controlos na via pública, uma vez que tais controlos têm um carácter aleatório. Com efeito, para serem eficazes devem ser contínuos, o que seria, por um lado, impossível e, por outro, atentatório da livre circulação das pessoas.
49. O Governo do Reino Unido observa, para começar, que, uma vez que a Comissão reconhece a admissibilidade de um sistema de registo, deve também aceitar que a violação da obrigação de requerer o registo seja objecto de sanção. No entanto, é necessário que essa sanção seja conforme com o princípio da proporcionalidade.
50. O mesmo governo alega, de seguida, que, na ausência de qualquer outro meio que permita obter informações pertinentes relativas aos dados dos titulares de cartas de condução que estabeleceram residência no seu território, um Estado‑Membro pode, a fim de fazer uso das faculdades que lhe são conferidas pela Directiva 91/439, exigir aos referidos titulares que requeiram a inscrição da sua carta num registo. Um tal registo está, aliás, em conformidade com os princípios desenvolvidos pelo acórdão de 28 de Novembro de 1978, Choquet (16/78, Recueil, p. 2293, Colect., p. 791), e pelo acórdão Skanavi e Chryssanthakopoulos, já referido.
51. O Governo do Reino Unido sustenta, finalmente, que um sistema que assente na comunicação de informações relativas ao direito de conduzir com uma carta emitida por outro Estado‑Membro e em controlos rodoviários não basta para garantir o cumprimento das disposições nacionais que podem ser aplicadas aos titulares das referidas cartas.
52. Com efeito, por um lado, informar o titular de uma carta de condução das obrigações que lhe incumbem não equivale a forçá‑lo, através de um registo, a respeitá‑las. Todos os Estados‑Membros que não dispõem de um sistema oficial de transferência de residência ou de outro sistema de identificação de dados estariam, aliás, na impossibilidade de garantir uma tal informação. Por outro lado, os controlos na via pública, cuja eficácia não pode ser acrescida sem provocar restrições à livre circulação, violam, por não serem sistemáticos nem eficazes e só terem lugar em caso de infracção, o princípio da igualdade de tratamento.
– Apreciação do Tribunal
53. No que respeita, em primeiro lugar, ao carácter obrigatório do registo previsto na legislação espanhola, há que recordar que o artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 91/439 consagra o princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução emitidas por outros Estados‑Membros e que este reconhecimento não deve obedecer a qualquer formalidade (v., nomeadamente, acórdão de 10 de Julho de 2003, Comissão/Países Baixos, C‑246/00, Colect., p. I‑7485, n.° 60).
54. Há que acrescentar que a obrigação de reconhecimento mútuo das cartas de condução é uma obrigação precisa e incondicional e que os Estados‑Membros não dispõem de qualquer margem de apreciação quanto às medidas a adoptar para com esta se conformarem (v. acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 61).
55. Ora, como o Tribunal de Justiça declarou no n.° 62 do seu acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, constituindo o registo de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro uma obrigação, pelo facto de poder ser aplicada uma sanção ao titular da referida carta quando, após se ter estabelecido no Estado‑Membro de acolhimento, conduza um veículo sem ter procedido ao registo da sua carta de condução, este registo deve ser considerado uma formalidade na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, sendo, portanto, contrário ao artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 91/439.
56. No caso vertente, como o Governo espanhol admitiu na audiência, considera‑se que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro que tenha a sua residência habitual desde há mais de seis meses em Espanha e conduza um veículo sem ter requerido o registo da referida carta neste último Estado‑Membro comete uma infracção passível de multa. Deste modo, há que declarar que o registo referido na petição da Comissão constitui uma formalidade contrária ao princípio do reconhecimento mútuo previsto no artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 91/439.
57. No que se refere às justificações apresentadas pelo Governo espanhol, há que começar por realçar que, contrariamente ao que este governo sustentou, os artigos 1.°, n.° 3, e 8.°, n.° 2, da Directiva 91/439 não prevêem qualquer obrigação incidente sobre os Estados‑Membros, apenas lhes reconhecendo faculdades.
58. Há que declarar de seguida que, como o Tribunal de Justiça já declarou nos n. os  68 e 69 do acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, o registo obrigatório das cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros não é indispensável para garantir a aplicação das disposições nacionais relativas ao controlo médico, ao período de validade e à fiscalidade, uma vez que um sistema baseado em controlos rodoviários e na informação dos titulares das cartas também permite atingir este objectivo.
59. Com efeito, por um lado, o facto de uma carta emitida por outro Estado‑Membro não ser registada no Estado‑Membro de acolhimento não impede que, por ocasião de controlos rodoviários, as autoridades competentes deste último Estado possam correctamente aplicar as disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas de condução, acrescentando à data de emissão mencionada na referida carta o período previsto em tais disposições (v., neste sentido, acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 68, e despacho de 29 de Janeiro de 2004, Krüger, C‑253/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 27).
60. Por outro lado, incumbe ao titular de uma carta de condução, emitida por um Estado‑Membro, que estabelece a sua residência habitual no território de outro Estado‑Membro, que fez uso da faculdade prevista no artigo 1.°, n.° 3, da Directiva 91/439, fazer a prova de que respeitou as disposições do Estado‑Membro de acolhimento relativas ao controlo médico e à renovação da carta de condução. Bastará, portanto, informar os titulares das cartas de condução emitidas por outros Estados‑Membros das obrigações que lhes incumbem por força da legislação do Estado‑Membro de acolhimento, quando efectuem as diligências necessárias para neste se estabelecerem, e aplicar as sanções previstas em caso de incumprimento das disposições em causa (v., neste sentido, acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 69, e despacho Krüger, já referido, n. os  28 e 34).
61. Há, no entanto, que precisar que o direito comunitário não se opõe a que o Estado‑Membro de acolhimento proponha ao titular de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro um registo facultativo da referida carta, com a consequência, por exemplo, de o referido titular ser convocado para um controlo médico e ver assim diminuído o risco de cometer uma infracção involuntária à legislação do Estado‑Membro de acolhimento.
62. Há que acrescentar que, como o advogado‑geral realçou no n.° 52 das suas conclusões, o registo obrigatório e sistemático, no Estado‑Membro de acolhimento, das cartas de condução emitidas por outros Estados‑Membros também não é indispensável para permitir que as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento apliquem as suas disposições nacionais em matéria de restrição, suspensão, retirada ou anulação do direito de conduzir e, se necessário, procedam, para o efeito, à troca dessa carta.
63. Com efeito, aquando da primeira infracção no território do Estado‑Membro de acolhimento susceptível de acarretar a aplicação dessas disposições, as autoridades competentes deste Estado podem proceder ao registo dos dados da carta de condução do condutor que cometeu a infracção em causa. Assim, aquando de posteriores infracções do mesmo condutor elas disporão das informações necessárias para, se for caso disso, proceder directamente à apreensão da carta ou a qualquer outra medida prevista nas disposições nacionais e referida no artigo 8.°, n.° 2, da Directiva 91/439. Também nada impede que, a fim de poder ter em conta, na aplicação dessas disposições, as infracções cometidas no Estado‑Membro que emitiu a carta de condução, as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento solicitem, no quadro da assistência mútua e da troca de informações instituídas pelo artigo 12.°, n.° 3, da mencionada directiva, informações às autoridades do Estado‑Membro que emitiu a referida carta.
64. Finalmente, importa realçar que os controlos rodoviários preconizados pela Comissão podem ser efectuados sem ofender a livre circulação das pessoas ou o princípio da igualdade de tratamento. Com efeito, por um lado, contrariamente ao que parecem sugerir os Governos espanhol e do Reino Unido, não pode entender‑se que o facto de, aquando de um controlo rodoviário, o condutor de um veículo ser, durante a efectuação desse controlo, momentaneamente imobilizado constitui, em princípio, uma restrição à livre circulação das pessoas, contrária ao Tratado. Por outro lado, o facto de os controlos rodoviários serem pontuais de modo algum implica que o princípio da igualdade de tratamento seja violado.
65. Nestas condições, há que declarar que a primeira acusação da Comissão é procedente.
Quanto à segunda acusação
– Argumentos das partes
66. Pela sua segunda acusação, a Comissão acusa o Reino de Espanha de ter violado as disposições do anexo I, ponto 4, da Directiva 91/439, ao impor, no artigo 25.°, n.° 2, do regulamento dos condutores, a troca obrigatória de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro por uma carta de condução espanhola, quando naquela já não existir espaço para inscrever os dados indispensáveis à sua gestão.
67. Segundo a Comissão, a possibilidade de inscrever novos dados numa carta de condução está estritamente limitada pela Directiva 91/439, que a enquadra por uma condição de não discriminação e a subordina à existência, na referida carta, do espaço necessário para esse efeito. Ora, nem o artigo 8.°, que rege a troca das cartas, nem qualquer outra disposição da referida directiva estipulam a obrigação de proceder à troca de uma carta no caso de nesta vir a faltar o espaço necessário. Uma vez que a Directiva 91/439 disciplina de modo exaustivo a troca das cartas de condução, é forçoso concluir que se opõe a uma obrigação de troca como a que está em causa no caso vertente.
68. Segundo o Governo espanhol, uma vez que a Directiva 91/439 confere aos Estados‑Membros o direito de aporem determinados dados nas cartas de condução emitidas pelos outros Estados‑Membros, não pode validamente sustentar‑se que esta faculdade deixa de existir por o espaço previsto nas cartas para esses dados deixar de existir. A troca obrigatória é então indispensável para permitir que as autoridades nacionais exerçam o seu direito de inscrever tais dados nas referidas cartas. Com efeito, esse direito não pode ser limitado por questões de ordem prática, como o formato da carta de condução em causa ou o comportamento do seu titular. Se a troca obrigatória não fosse possível, o exercício da faculdade conferida pelo anexo I, ponto 4, da Directiva 91/439 levaria a uma violação do princípio da igualdade de tratamento, pois os condutores seriam tratados diferentemente consoante a sua carta de condução permitisse a inscrição de dados suplementares ou não o permitisse. De qualquer modo, a troca de uma tal carta por uma nova carta espanhola não causa qualquer dano ao seu titular.
– Apreciação do Tribunal
69. Há que recordar que a faculdade, que o artigo 1.°, n.° 3, da Directiva 91/439 reconhece ao Estado‑Membro de acolhimento, de inscrever numa carta de condução emitida por outro Estado‑Membro as referências indispensáveis à sua gestão está, como resulta do anexo I, ponto 4, da Directiva 91/439, expressamente sujeita à condição de o Estado‑Membro de acolhimento dispor, para o efeito, do local necessário na referida carta.
70. Ora, proceder à troca de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro quando o espaço previsto na referida carta para as observações indispensáveis à sua gestão deixar de existir não é compatível com a Directiva 91/439, uma vez que esta situação não se inclui na lista exaustiva dos casos autorizados de troca constante do artigo 8.° da referida directiva.
71. À luz desta constatação e do facto de resultar da jurisprudência que os artigos 1.°, n.° 2, e 8.°, n.° 1, da Directiva 91/439, lidos conjugadamente com o nono considerando dessa mesma directiva, proíbem nomeadamente que os Estados‑Membros exijam a troca das cartas de condução emitidas por outro Estado‑Membro (v., nomeadamente, despacho Krüger, já referido, n.° 30), uma troca como a que está prevista no artigo 25.°, n.° 2, do regulamento dos condutores deve ser considerada incompatível com a Directiva 91/439 e, mais particularmente, com o anexo I, ponto 4, desta directiva.
72. Daqui resulta que a segunda acusação da Comissão é também procedente.
Quanto à terceira acusação
– Argumentos das partes
73. Pela sua terceira acusação, a Comissão acusa o Reino de Espanha de ter violado o artigo 7.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 91/439 ao estabelecer, na sétima disposição transitória do regulamento dos condutores, que os titulares de uma carta de condução emitida de acordo com a legislação anterior à entrada em vigor da Directiva 91/439 têm o direito de obter a renovação dessa carta desde que preencham as condições mínimas previstas nessa legislação.
74. A sétima disposição transitória do regulamento dos condutores reconhece assim aos referidos titulares um direito adquirido não previsto na Directiva 91/439, uma vez que esta dispõe, no artigo 7.°, n.° 1, alínea a), e no anexo III, que os requisitos relativos às aptidões físicas e mentais que fixa devem verificar‑se a cada renovação de uma carta de condução.
75. A Comissão acrescenta que, contrariamente ao que alega o Governo espanhol, por um lado, o facto de a Directiva 91/439 não reconhecer direitos adquiridos não constituiu um esquecimento e, por outro, a referida directiva não viola o princípio da não retroactividade das leis, uma vez que apenas se aplica aos efeitos futuros das cartas de condução. De qualquer modo, o Governo espanhol não pode, no quadro de uma acção por incumprimento, invocar a ilegalidade da directiva de cuja violação a Comissão o acusa.
76. O Governo espanhol refere que a sétima disposição transitória do regulamento dos condutores determina a aplicação retroactiva da regulamentação actualmente em vigor quando esta é mais favorável que a regulamentação anterior e, no caso contrário, a manutenção das condições anteriores no que se refere às cartas de condução obtidas de acordo com a regulamentação anterior. Ora, esta medida, que tem um âmbito de aplicação limitado, é indispensável para não contrariar o princípio do respeito pelos direitos adquiridos e o princípio da não retroactividade das leis que estabelecem sanções mais graves ou limitam direitos individuais. Além disso, o Governo espanhol alega que, segundo o seu direito interno, uma disposição regulamentar que não reconhece os direitos adquiridos ao abrigo de uma norma com o estatuto de lei está inquinada de ilegalidade, de modo que o regulamento dos condutores não podia recusar a prorrogação da sua carta de condução ao titular que cumprisse as condições médicas previstas na regulamentação nacional anterior à entrada em vigor da Directiva 91/439.
– Apreciação do Tribunal
77. Há que declarar que resulta da leitura conjugada do artigo 7.°, n.° 1, alínea a), e do anexo III da Directiva 91/439, para o qual essa disposição remete, que as normas mínimas relativas à aptidão física e mental para a condução de um veículo a motor previstas na referida directiva se aplicam a qualquer candidato à emissão ou à renovação de uma carta de condução.
78. Ora, uma vez que a Directiva 91/439 não distingue entre a renovação das cartas de condução emitidas após a sua entrada em vigor e a das cartas de condução emitidas antes dessa data, há que concluir que uma tal distinção é incompatível com a referida directiva.
79. Esta conclusão é corroborada pela constatação de que a interpretação preconizada pelo Reino de Espanha comprometeria gravemente o objectivo prosseguido pelo artigo 7.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 91/439, que consiste na melhoria da segurança rodoviária, ao permitir que grande número de titulares de uma carta de condução pudessem continuar a invocar um título emitido de acordo com uma regulamentação que não respeita as normas médicas mínimas fixadas na Directiva 91/439.
80. Na medida em que é pacífico, no caso vertente, que a sétima disposição transitória do regulamento dos condutores permite precisamente aos titulares de uma carta de condução emitida anteriormente à entrada em vigor da Directiva 91/439 obter a renovação da referida carta sem estarem obrigados a cumprir as normas mínimas de aptidão física e mental previstas na referida directiva, há que concluir que esta disposição é contrária ao artigo 7.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 91/439.
81. Há que acrescentar que esta violação não se pode justificar pela existência de disposições nacionais que se opõem a que os titulares de uma carta de condução emitida antes da entrada em vigor da Directiva 91/439 sejam, aquando da renovação da referida carta, obrigados a preencher as condições fixadas na mesma directiva.
82. Com efeito, de acordo com uma jurisprudência constante, um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica para justificar a não observância das obrigações e dos prazos prescritos por uma directiva (v., nomeadamente, acórdão de 27 de Novembro de 2003, Comissão/França, C‑66/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 12).
83. Nestas condições, há que declarar que a terceira acusação da Comissão é também procedente.
84. Tendo em conta todas as considerações que precedem, há que declarar que, ao adoptar os artigos 22.° a 24.° e 25.°, n.° 2, do regulamento dos condutores, bem como a sétima disposição transitória do mesmo regulamento, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, n.° 2, e 7.°, n.° 1, alínea a), bem como do anexo I, ponto 4, da Directiva 91/439.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
85. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas. O Reino dos Países Baixos e o Reino Unido, que intervieram em apoio da posição do Reino de Espanha, suportarão, nos termos do artigo 69.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) Ao adoptar os artigos 22.° a 24.° e 25.°, n.° 2, do Reglamento de conductores (regulamento dos condutores), de 30 de Maio de 1997, bem como a sétima disposição transitória do mesmo regulamento, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, n.° 2, e 7.°, n.° 1, alínea a), bem como do anexo I, ponto 4, da Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/47/CE do Conselho, de 23 de Julho de 1996.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
3) O Reino dos Países Baixos e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportarão as respectivas despesas.