61981C0095
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
SIR GORDON SLYNN
VAN 17 MAART 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In deze procedure vordert de Commissie een verklaring, dat de Italiaanse republiek heeft gehandeld in strijd met de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen, door handelaren te verplichten zekerheid te stellen ten behoeve van het Ufficio italiano dei Cambi, het Italiaanse deviezenbureau, als zij vooruitbetalingen verrichten voor de invoer van goederen in Italië.
Grondslag voor de litigieuze maatregelen vormt wet nr. 1126 van 20 juli 1952 (GU nr. 206 van 5 september 1952), zoals gewijzigd bij wet nr. 162 van 2 april 1962 (GU nr. 111 van 30 april 1962), die in artikel 1 bepaalt dat van degenen die vooruitbetalingen verrichten voor importen, een borgsom (cauzione) kan worden verlangd. Ingevolge artikel 4 verbeurt de handelaar deze borgsom als hij niet kan aantonen dat de goederen binnen een bepaalde termijn in Italië zijn ingevoerd; wordt het bewijs van de tijdige invoer enkel ten aanzien van een deel van de goederen niet geleverd, dan verbeurt hij een evenredig deel van de borgsom. Artikel 5 bepaalt dat de borgsom niet wordt verbeurd, wanneer wordt aangetoond dat de handelaar voor de niet-nakoming geen verwijt treft.
Volgens een circulaire van het Ministerie van Buitenlandse Handel van 25 juni 1976 (nr. V/206600/104) moeten de met vooruitbetalingen voor importen belaste banken de door de handelaar verschafte borgsom overmaken op een ten behoeve van het Ufficio italiano dei Cambi geblokkeerde, renteloze rekening op naam van de handelaar.
Toen de Commissie in casu haar met redenen omkleed advies uitbracht, bedroeg de borgsom 5 % van de tegenwaarde in lires van d_e vooruitbetaling; werd zij verschuldigd wanneer de vooruitbetaling meer dan 10 miljoen lire bedroeg; en bedroeg de termijn waarbinnen de handelaar, op verbeurte van de borgsom, tot invoer moest overgaan, 120 dagen te rekenen vanaf de dag waarop de vooruitbetaling was gedaan (ministeriële besluiten van 12 juli 1978, GU nr. 220 van 8 augustus 1978 en 28 september 1980, GU nr. 267 van 29 september 1980). Bij latere regeling is deze termijn verlengd tot 360 dagen voor aanbetalingen van niet meer dan 10 % van de totale koopprijs, en is de grens waaronder vooruitbetalingen kunnen worden gedaan zonder zekerheidsstelling ten behoeve van het Ufficio italiano dei Cambi, verhoogd tot 100 miljoen lire (artikelen 12 en 13 van het ministerieel besluit van 12 maart 1981, GU nr. 82 van 24 maart 1981).
Volgens de schriftelijke opmerkingen van de Italiaanse regering in de gevoegde zaken nr. 206-210/80 (Orlandi e. a.), waarin de thans door de Commissie gewraakte maatregelen ook aan de orde waren, wil men met de borgstellingsregeling voorkomen dat zich in de betalingsbalans verstoringen voordoen doordat handelaren de betalingsdatum vervroegen of de datum van invoer uitstellen om te kunnen profiteren van een tussentijdse waardevermindering van de lire.
In haar met redenen omkleed advies en in haar verzoekschrift betoogt de Commissie, dat dit stelsel leidt tot schending van artikel 30 EEG-Verdrag, dat alle maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen verbiedt, en van de eerste richtlijn van de Raad van 11 mei 1960 voor de uitvoering van artikel 67 (vrij verkeer van kapitaal) (PB van 1960, blz. 921), zoals gewijzigd bij de tweede richtlijn van de Raad terzake (van 18 december 1962, PB van 1963, blz. 62). Noch in haar met redenen omkleed advies, noch in haar verzoekschrift heeft de Commissie zich beroepen op artikel 106 EEG-Verdrag betreffende de opheffing van bepaalde belemmeringen voor met het vrije verkeer van goederen verband houdende betalingen. Ter terechtzitting, waar ook werd gepleit in voornoemde gevoegde zaken 206-210/80, werd geopperd dat de litigieuze maatregelen ook ongeldig waren in het licht van artikel 106.
Het is vaste praktijk, dat het Hof zich niet uitspreekt over punten die niet in het inleidend verzoekschrift of het met redenen omkleed advies aan de orde zijn gesteld, omdat het daarmee de verwerende Lid-Staten belangrijke, in het Verdrag neergelegde, procedurele waarborgen zou ontnemen (zie bijvoorbeeld zaak 123/76, Commissie t. Italië, Jurispr. 1977, blz. 1449, 1458). Gezien het onderhavige verzoekschrift is er dan ook geen plaats voor een uitspraak over bedoeld punt.
Anderzijds is ter terechtzitting gesteld, dat de onderhavige maatregelen volstrekt niet moeten worden bezien in het licht van artikel 30, omdat in casu de verdragsartikelen inzake de betalingsbalans — waaronder de artikelen 104 en 108 — relevant zijn. In feite wordt gezegd dat een situatie niet gelijktijdig onder twee verschillende bepalingen kan vallen. Hiermee ben ik het niet eens. Weliswaar heeft het Hof in zaak 74/76 (Ianelli, Jurispr. 1977, blz. 557, 574) overwogen dat „het toepassingsgebied van artikel 30, hoe uitgebreid het ook moge zijn, niet de belemmeringen omvat die onder andere bijzondere bepalingen van het Verdrag vallen”, doch dit moet binnen zijn context worden gelezen. In die zaak plaatste het Hof de belemmeringen van fiscale aard die onder de artikelen 9-16 en 95 van het Verdrag vallen, tegenover de belemmeringen die onder artikel 30 vallen. Het Hof hield echter met zoveel woorden rekening met „situaties waarop twee of meer bepalingen van gemeenschapsrecht tegelijkertijd van toepassing kunnen zijn.” Zie voor een analoge benadering ook zaak 27/4 (Demag, Jurispr. 1974, blz. 1037).
Nagegaan moet dus worden of de onderhavige maatregelen, ondanks het feit dat zij voortkomen uit het streven, verstoringen op de betalingsbalans te voorkomen, en dus kunnen vallen onder hoofdstuk 2 van titel II van het Verdrag, betreffende „de betalingsbalans”, ook onder artikel 30 EEG-Verdrag vallen nu zij specifiek betrekking hebben op vooruitbetalingen voor te importeren goederen en, naar gesteld wordt, het handelsverkeer tussen Lid-Staten kunnen beïnvloeden. Met andere woorden, ook als de maatregelen in strijd zouden zijn met artikel 106, moet daarnaast worden nagegaan of ze tevens in strijd zijn met artikel 30. Het kan zijn dat aan beide bepalingen moet worden voldaan.
De eerste vraag is dus of, en zo ja in hoeverre, deze maatregelen in beginsel leiden tot schending van artikel 30; de tweede, of andere bepalingen van het Verdrag, met name de artikelen 104 en 108, de onderhavige maatregelen dekken en een afwijking van de bij artikel 30 opgelegde verplichting toestaan; de derde vraag, die op praktische gronden als laatste wordt behandeld hoewel zij eigenlijk eerder op de tweede plaats thuishoort, is of de Italiaanse regering in het licht van de rechtspraak van het Hof een beroep op artikel 36 toekomt.
In zijn arrest 8/74 (Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837, 851) overwoog het Hof, onder meer in verband met artikel 30, dat
„iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen is te beschouwen.”
Verboden zijn maatregelen die de import kunnen belemmeren (zie zaak 82/77, Van Tiggele, Jurispr. 1978, blz. 25, 39). Niet het doel, maar de werking van de nationale maatregel bepaalt dus zijn status in het licht van artikel 30.
Zoals de gemachtigde van de Commissie opmerkte, zijn handelaren die regelmatig in Italië importeren, verplicht een deel van hun bedrijfskapitaal bij een bank vast te zetten of kosten te maken (geschat op 3-5 % van de jaaromzet van een doorsnee handelaar) — zo de bank bereid is een bankgarantie te verschaffen — en mogelijk hun kredietruimte te beperken. Dit bezwaar wordt nog eens geaccentueerd door het feit dat, ingevolge de ministeriële circulaire van 25 juli 1976, op geblokkeerde rekeningen vastgezette gelden geen rente dragen. Het belangrijkste is echter dat handelaren verbeurte van de borgsom riskeren als bij de invoer van goederen een vertraging optreedt die zij niet ten genoegen van de autoriteiten kunnen verklaren. Bovendien heeft de gemachtigde van de Italiaanse regering ter zitting uitgelegd, dat voor de toepassing van de litigieuze Italiaanse wettelijke regeling betaling op documenten, die bij cif-contracten in de internationale handel heel gebruikelijk is, feitelijk als vooruitbetaling wordt beschouwd. Als dit waar is, dan is aannemelijk dat nog veel meer transacties door de gewraakte maatregelen worden getroffen.
Ter ondersteuning van haar stelling dat de onderhavige maatregelen de handel aldus kunnen belemmeren, voert de Commissie aan, dat vooruitbetalingen in de internationale handel „regel” zijn. De Franse regering heeft dit in haar schriftelijke opmerkingen betwist. Ter zitting verklaarde de gemachtigde van de Franse regering, dat volgens de statistieken van de Franse overheid betalingen die meer dan zes maanden vóór levering van de goederen worden verricht, nauwelijks 8 % van alle betalingen voor importen uitmaken. Het betrof hier echter globale cijfers die betrekking hadden op de invoer in Frankrijk vanuit alle andere landen en niet enkel vanuit andere Lid-Staten van de Gemeenschap. Erkend werd dat er in dit opzicht waarschijnlijk belangrijke verschillen bestaan tussen de verschillende takken van de economie. Mijns inziens is het materiaal ontoereikend om vast te stellen met welke frequentie vooruitbetalingen worden gedaan in het geval van import in Italië vanuit andere Lid-Staten. Voor het antwoord op de principiële vraag is dit ook niet nodig, want zelfs als zou komen vast te staan dat vooruitbetalingen minder vaak voorkomen dan de Commissie stelt, zou dit de toepassing van artikel 30 op de daadwerkelijk met betrekking tot importen geëiste vooruitbetalingen nog niet uitsluiten.
De rest van het onderhavige dossier laat mijns inziens ook geen andere conclusie toe dan dat de gewraakte maatregelen in beginsel de handel tussen Lid-Staten al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kunnen belemmeren.
Dat een vereiste als hier bedoeld een importbelemmering kan vormen, vindt steun in de vermelding in artikel 2, lid 3, sub i, van richtlijn nr. 70/50/EEG van de Commissie van 22 december 1969 (PB L 13, van 1970, blz. 29) van maatregelen die „alleen de invoer afhankelijk stellen van het storten van een waarborgsom of van een voorschot” (de Italiaanse tekst gebruikt „cauzione” voor „waarborgsom”).
Anderzijds beoogt artikel 30 mijns inziens beperkingen van echte importen te verbieden; het heeft geen betrekking op schijntransacties ter versluiering van deviezenspeculatie, die niet als echte handel kan worden beschouwd. Voor zover maatregelen als de onderhavige dergelijke transacties op het oog hebben, worden zij mijns inziens niet door artikel 30 verboden. Het zwakke punt van de onderhavige maatregelen is gelegen in de mate waarin zij de handel (kunnen) belemmeren, door lasten op te leggen, kapitaal te binden, of de vrijheid van de importeur om het moment van inklaring te kiezen, te beperken.
Ik kom nu tot de tweede en de derde vraag.
Artikel 104 EEG-Verdrag verlangt van iedere Lid-Staat dat hij het voor de verzekering van het evenwicht van zijn betalingsbalans in haar geheel en de handhaving van het vertrouwen in zijn valuta noodzakelijke economische beleid voert. Het geeft geen expliciete bevoegdheid, maatregelen te nemen die zonder die bepaling in strijd zouden zijn met artikel 30 of vergelijkbare artikelen, en mijns inziens is er niets naar voren gebracht dat een impliciete bevoegdheid om op grond van artikel 104 in strijd met of in afwijking van artikel 30 te handelen, zou kunnen rechtvaardigen, van hoe wezenlijk belang de handhaving van financiële stabiliteit voor de Gemeenschap ook moge zijn.
Deze conclusie sluit mijns inziens aan bij het standpunt van het Hof in de gevoegde zaken 6 en 11/69 (Commissie t. Frankrijk, Jurispr. 1969, blz. 523, 540), waarin het argument werd verworpen, dat het vaststellen van een preferentieel herdisconteringstarief „rechtstreeks behoort tot het monetaire beleid, ten aanzien waarvan alleen de Lid-Staten bevoegd zijn.” Het Hof merkte op, dat de Lid-Staten weliswaar volgens artikel 104 van het Verdrag verantwoordelijk waren voor het evenwicht van hun betalingsbalans in haar geheel, doch dat hun verplichtingen ingevolge artikel 105 en 107 en de bevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen krachtens de artikelen 108, lid 3, en 109, lid 3, erop wezen dat de Lid-Staten niet vrij waren om op grond van artikel 104 af te wijken van hun verplichtingen uit hoofde van de andere bepalingen van het Verdrag. In hun artikel „Measures Having an Effect Equivalent to Quantitative Restrictions” (CML Rev. 13 (1976)) merken A.W.H. Meij en J. A. Winter mijns inziens terecht op, dat de redenering die het Hof in de gevoegde zaken 6 en 11/69 toepast op de verhouding tussen de artikelen 104 en 92 EEG-Verdrag, in beginsel evenzeer lijkt op te gaan voor de verhouding tussen de artikelen 103 en volgende en artikel 30 (blz. 89).
Voor situaties waarin de betalingsbalans van een Lid-Staat ernstig wordt bedreigd, geeft artikel 108 de stappen aan die de Commissie en vervolgens de Raad moéten nemen. Rekening houdend met, onder meer, de maatregelen die een Lid-Staat krachtens artikel 104 kan nemen, kan de Commissie maatregelen aanbevelen: zijn deze maatregelen en de door de Raad toegekende wederzijdse bijstand ontoereikend, dan kan de Commissie machtiging geven tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen die door haar worden omschreven. Over dit artikel heeft het Hof opgemerkt „dat de uitoefening van aan de staten verbleven bevoegdheden er... niet toe mag leiden dat eenzijdig in het Verdrag verboden maatregelen mogen worden genomen” (zie r.o. 17 van het arrest in de gevoegde zaken 6 en 11/79, reeds aangehaald, ook geciteerd en gevolgd door advocaat-generaal Mayras in de gevoegde zaken 16-20/79, Danis, Jurispr. 1979, blz. 3342, 3346). De Commissie moge op grond van artikel 108 afwijkingen van andere verdragsbepalingen kunnen toestaan (wat bijvoorbeeld gebeurde in beschikking nr. 74/287 van 8 mei 1974, PB L 152 van 1974, blz. 18, waarin zij een Lid-Staat toestond voor bepaalde importen een renteloos kasdeppsito te eisen), in casu is echter van een dergelijke toestemming geen sprake.
De stelling, dat de bewoordingen van de artikelen 104 en 108 in casu een afwijking toelaten op de beginselen die de invoer van goederen beheersen, acht ik daarom onaanvaardbaar.
Ook ben ik het niet eens met de stelling, dat het voorkomen van verstoringen op de betalingsbalans een aspect is van de bescherming van de openbare orde in de zin van artikel 36, dat de Lid-Staten toestaat verboden of beperkingen te handhaven die anders in strijd zouden zijn met artikel 30. In zaak 7/61 (Commissie t. Italië, Jurispr. 1961, blz. 661, 696) overwoog het Hof, dat „artikel 36 ... handelt over gevallen van niet-economische aard.” Later merkte advocaat-generaal Mayras in zaak 7/78 (Thompson, Jurispr. 1978, blz. 2247) op, dat „de openbare orde waarvan sprake is in artikel 36_... niet de monetaire openbare orde omvat” (blz. 2282). Meer recent herhaalde het Hof in zaak 113/80 (Commissie t. Ierland, Jurispr. 1981, blz. 1625), dat uitzonderingen op artikel 30 eng moeten worden uitgelegd en dat de in artikel 36 opgesomde uitzonderingen niet kunnen worden uitgebreid tot andere dan de aldaar met name genoemde gevallen (r.o. 7). Onder deze omstandigheden kunnen overwegingen van monetaire aard als bedoeld in de artikelen 104 en 108 EEG-Verdrag, mijns inziens niet via artikel 36 leiden tot een afwijking van artikel 30.
Ook de zaak-Rewe is ter sprake gekomen (zaak 120/78, Jurispr. 1979, blz. 649, „Cassis de Dijon”). Hierin verklaarde het Hof met betrekking tot artikel 30:
„Belemmeringen van het intracommunautaire verkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen op de verhandeling der betrokken produkten, moeten worden aanvaard voor zover dringende behoeften, onder meer verband houdend met de doeltreffendheid der fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties en de bescherming van consumenten, ze noodzakelijk maken” (r.o. 8).
Deze passage gaat expliciet over handelsbelemmeringen die voortvloeien uit dispariteiten van nationale wettelijke regelingen. De handelsbelemmering in die zaak vloeide voort uit wettelijke bepalingen die eenvoudig normen vastlegden welke bij de detailhandel in bepaalde goederen in acht moesten worden genomen. De litigieuze maatregelen hebben in het bijzonder en uitsluitend betrekking op import en vloeien niet voort uit dispariteiten van nationale wettelijke regelingen. Mijns inziens kan deze passage de Italiaanse regering in casu dan ook niet rechtstreeks baten.
Thans moet de stelling van de Commissie nog worden behandeld, dat de litigieuze Italiaanse maatregelen onverenigbaar zijn met de eerste richtlijn van de Raad voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (zoals gewijzigd bij de tweede richtlijn). Kort gezegd komt deze stelling hierop neer, dat de gewraakte maatregelen een belemmering vormen voor de „verstrekking en aflossing van kredieten betrekking hebbende op handelstransacties ... op korte en middellange termijn” in de zin van bijlage I bij de eerste richtlijn, en daarom ingevolge artikel 1 van die richtlijn hadden moeten worden opgeheven.
Artikel 67 EEG-Verdrag eist een geleidelijke opheffing van de beperkingen met betrekking tot het vrije verkeer van kapitaal. Het vrije verkeer van kapitaal moge een aanvulling vormen op het vrije verkeer van goederen, diensten en personen, het staat er niettemin los van. Zoals advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie van 7 juli 1981 opmerkte (zaak 203/80, Casati), is een betaling als tegenprestatie voor een aankoop iets heel anders dan de simpele invoer van deviezen met het oog op mogelijke inkopen. De considerans van de richtlijn verwijst naar artikel 106, lid 2, EEG-Verdrag en niet naar artikel 106, lid 1, dat een ruimere strekking heeft. Artikel 106, lid 2, voorziet in de opheffing van de beperkingen met betrekking tot betalingen verband houdend met het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer door analoge toepassing van de bepalingen van de hoofdstukken inzake de afschaffing van kwantitatieve beperkingen, de vrijmaking van diensten en het vrije kapitaalverkeer. Dit vereiste moet kennelijk distributief worden gelezen, dat wil zeggen zo, dat de beperkingen op betalingen verband houdend met het goederenverkeer, moeten worden opgeheven door toepassing van de hoofdstukken betreffende de afschaffing van kwantitatieve beperkingen en de beperkingen op betalingen verband, houdend met het kapitaalverkeer, via de hoofdstukken inzake het vrije verkeer van kapitaal. Het is dus zonder meer duidelijk, dat een richtlijn ter uitvoering van artikel 67 zich alleen bezighoudt met het kapitaalverkeer en niet met betalingen verband houdend met het goederenverkeer, en dat de verwijzing naar artikel 106, lid 2, enkel betrekking heeft op de beperkingen op betalingen verband houdend met het kapitaalverkeer. In de onderhavige zaken gaat het in hoofdzaak om beperkingen met betrekking tot betalingen verband houdend met het goederenverkeer.
Mijns inziens kan men „verstrekking en aflossing van kredieten, betrekking hebbende op handelstransacties ... op korte en middellange termijn” in ieder geval niet zo uitleggen, dat daaronder vooruitbetalingen op de koopprijs van goederen vallen. „Krediet” suggereert een faciliteit die normaliter door banken wordt verleend om kopers de beschikking te geven over de middelen om hun verkopers te betalen. Wanneer een verkoper zijn koper tijd geeft om te betalen, zou men dit in zekere zin kunnen beschouwen als kredietverlening; of dit voor de toepassing van deze richtlijn het geval is, hoeft niet te worden beslist. Ook kan men zeggen dat een koper „in credit” staat als zijn klantenrekening bij de verkoper een creditsaldo vertoont. De niet nader gespecificeerde eis dat de goederen vooruit moeten worden betaald, vormt mijns inziens geen kredietverlening door de koper aan de verkoper. Deze betalingen zijn, naar het mij voorkomt, geen lening of leningen „betrekking hebbende op handelstransacties waaraan niet een ingezetene deelneemt”, die op grond daarvan onder lijst D bij de eerste richtlijn zouden thuishoren (wat, naar ik meen, de Franse regering suggereert), maar zelfs als dit wel zo was, bestaat hiervoor nog geen relevante wetgeving.
Op grond hiervan meen ik dat het Hof moet verklaren dat de Italiaanse republiek de krachtens artikel 30 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, maar dat het de vordering van de Commissie moet afwijzen voor zover deze op de eerste en tweede richtlijn voor de uitvoering van artikel 67 EEG-Verdrag is gebaseerd.
Hoewel het op de twee richtlijnen gebaseerde betoog van de Commissie mijns inziens niet opgaat, horen de kosten van de Commissie door de Italiaanse republiek te worden gedragen, nu de Commissie ten aanzien ván het belangrijkste geschilpunt in grote lijnen gelijk heeft gekregen. Mijns inziens dienen de Italiaanse en de Franse regering hun eigen kosten te dragen.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.