62020CJ0024_RES
Zaak C‑24/20
Europese Commissie
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 november 2022
„Beroep tot nietigverklaring – Besluit (EU) 2019/1754 – Toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen – Artikel 3, lid 1, VWEU – Exclusieve bevoegdheid van de Unie – Artikel 207 VWEU – Gemeenschappelijke handelspolitiek – Handelsaspecten van de intellectuele eigendom – Artikel 218, lid 6, VWEU – Initiatiefrecht van de Europese Commissie – Wijziging door de Raad van de Europese Unie van het voorstel van de Commissie – Artikel 293, lid 1, VWEU – Toepasselijkheid – Artikel 4, lid 3, artikel 13, lid 2, en artikel 17, lid 2, VEU – Artikel 2, lid 1, VWEU – Beginselen van toedeling van bevoegdheden, institutioneel evenwicht en loyale samenwerking”
Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheidsvoorwaarden – Beroep gericht tegen de auteur van de bestreden handeling – Verzoek tot nietigverklaring van een besluit van de Raad houdende sluiting van een internationale overeenkomst – Vaststelling van dat besluit door de Raad alleen – Toelaatbaarheid
(Art. 218, lid 6, VWEU en 297, lid 2, VWEU)
(zie punten 42‑45)
Beroep tot nietigverklaring – Voorwerp – Gedeeltelijke nietigverklaring – Voorwaarde – Scheidbaarheid van de bestreden bepalingen – Objectief criterium – Geen wijziging van de kern van de bestreden handeling – Voorwaarde vervuld – Ontvankelijkheid
(Art. 263 VWEU; besluit 2019/1754 van de Raad, art. 3 en 4)
(zie punten 47‑49, 53‑55)
Raad – Bevoegdheden – Bevoegdheid tot wijziging, met eenparigheid van stemmen, van een voorstel van de Commissie – Omvang – Voorstel van de Commissie, als aangewezen onderhandelaar, in het kader van het externe optreden van de Unie – Daaronder begrepen
(Art. 218 en 293, lid 1, VWEU)
(zie punten 77‑82)
Europese Unie – Instellingen – Verplichtingen – Verplichting tot loyale samenwerking – Institutioneel evenwicht – Draagwijdte
(Art. 13, lid 2, 16, lid 1, en 17, lid 2, VEU; art. 293 VWEU)
(zie punten 83, 84, 92)
Commissie – Bevoegdheden – Andere dan wetgevingshandelingen van de Unie – Bevoegdheid om wetgevende initiatieven te nemen als aangewezen onderhandelaar over een internationale overeenkomst – Omvang – Bevordering van het algemeen belang van de Unie – Bevoegdheid om een voorstel in te dienen, het voorwerp, de doelstelling en de inhoud ervan te bepalen en het voorstel te wijzigen en zelfs in te trekken
(Art. 17, lid 1, en lid 2, tweede volzin, VEU; art. 218, leden 3 en 6, VWEU)
(zie punten 85‑88)
Raad – Bevoegdheden – Bevoegdheid tot wijziging, met eenparigheid van stemmen, van een voorstel van de Commissie – Voorwaarde – Geen ontwrichting van het voorwerp en de doelstelling ervan
(Art. 16, lid 1, en 17, lid 2, VEU; art. 293 VWEU; besluit 2019/1754 van de Raad, art. 3)
(zie punten 92‑94, 105‑108, 111, 112)
Raad – Bevoegdheden – Bevoegdheid tot wijziging, met eenparigheid van stemmen, van een voorstel van de Commissie als aangewezen onderhandelaar over een internationale overeenkomst – Omvang – Voorstel van de Commissie dat ziet op de uitoefening van een exclusieve bevoegdheid door de Unie alleen – Beleidskeuze die onderdeel is van de beoordeling van het algemeen belang van de Unie door de Commissie – Wijziging van de Raad waarbij de lidstaten ertoe worden gemachtigd een exclusieve bevoegdheid van de Unie uit te oefenen – Daarvan uitgesloten
(Art. 17, lid 2, VEU; art. 218 en 293, lid 1, VWEU)
(zie punten 102‑104, 109, 110)
Samenvatting
Bij besluit 2019/1754 (
1
) heeft de Raad van de Europese Unie de toetreding van de Unie tot de Akte van Genève (
2
) bij de Overeenkomst van Lissabon (
3
) betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen goedgekeurd.
De Overeenkomst van Lissabon is een bijzondere overeenkomst in de zin van het Verdrag van Parijs tot bescherming van de industriële eigendom (
4
), waartoe iedere staat bij die Overeenkomst kan toetreden. Zeven lidstaten van de Unie zijn partij bij deze Overeenkomst. Ingevolge deze overeenkomst vormen de staten waarop zij van toepassing is, een bijzondere unie in het kader van de bij het Verdrag van Parijs ingestelde unie tot bescherming van de industriële eigendom. De Akte van Genève heeft voor de Unie de mogelijkheid gecreëerd om lid te worden van diezelfde bijzondere unie als de staten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon, terwijl laatstgenoemde overeenkomst alleen de toetreding van staten mogelijk maakt.
De toetreding van de Unie tot de Akte van Genève is krachtens artikel 1 van het bestreden besluit namens de Unie goedgekeurd De artikelen 2 en 5 van dat besluit bepalen hoe deze toetreding in de praktijk zal verlopen. Artikel 3 van het bestreden besluit machtigt de lidstaten die dat wensen, de Akte van Genève te ratificeren of tot deze Akte toe te treden. Artikel 4 van dat besluit verduidelijkt hoe de Unie en de lidstaten die de Akte van Genève zullen ratificeren of ertoe zullen toetreden, worden vertegenwoordigd binnen de bijzondere unie en welke verantwoordelijkheden op de Unie zullen rusten inzake de uitoefening van de uit deze Akte voortvloeiende rechten en de vervulling van de uit deze Akte voortvloeiende plichten van de Unie en deze lidstaten.
De Commissie heeft beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit, met name van artikel 3 alsook van artikel 4, voor zover dat laatste artikel verwijzingen naar de lidstaten bevat. Zij verwijt de Raad haar voorstel (
5
) te hebben gewijzigd door een bepaling in te voeren waarbij de lidstaten die dat wensen ertoe worden gemachtigd de Akte van Genève te ratificeren of tot deze Akte toe te treden. In het voorstel van de Commissie, dat is ingediend op grond van de bepalingen van het VWEU betreffende de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek (
6
) en de procedure voor vaststelling van een besluit houdende sluiting van de internationale overeenkomst op dat gebied (
7
), was bepaald dat, gelet op de exclusieve bevoegdheid van de Unie, alleen de Unie tot de Akte van Genève zou toetreden.
De Grote kamer van het Hof spreekt zich uit over de ontvankelijkheid van het beroep en gaat daarbij uit van de vraag wie de auteur van de bestreden handeling is en of de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Voorts spreekt het Hof zich bij het onderzoek van het primaire middel, dat het aanvaardt, uit over de machtiging om juridisch bindende handelingen vast te stellen, bijvoorbeeld om tot een internationale overeenkomst toe te treden, die door de Raad aan de lidstaten wordt verleend op een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Het Hof stelt vast dat het bestreden besluit in strijd met artikel 293, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 13, lid 2, VEU, is vastgesteld en verklaart het gedeeltelijk nietig.
Beoordeling door het Hof
Het Hof verwerpt meteen het argument van de Italiaanse Republiek dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het uitsluitend tegen de Raad en niet tevens tegen het Europees Parlement is gericht. Het Hof stelt namelijk vast dat krachtens artikel 218, lid 6, VWEU alleen de Raad gemachtigd is een besluit houdende sluiting van een internationale overeenkomst vast te stellen, ook al wordt vooraf goedkeuring verleend door het Parlement. Het bestreden besluit is dus terecht alleen door de voorzitter van de Raad ondertekend. Deze handtekening geeft aan wie de auteur van dat besluit is, en het beroep moet tegen deze auteur zijn gericht.
Vervolgens verwerpt het Hof de exceptie van niet-ontvankelijkheid die is opgeworpen door de Raad, die stelt dat de bepalingen van het bestreden besluit waarvan de Commissie om nietigverklaring verzoekt, niet kunnen worden gescheiden van de rest van dat besluit en dat gedeeltelijke nietigverklaring ervan dus niet mogelijk is.
In deze context herinnert het Hof eraan dat de beoordeling of de bestreden bepalingen scheidbaar zijn, veronderstelt dat de draagwijdte van deze bepalingen wordt onderzocht om objectief te kunnen beoordelen of nietigverklaring ervan de geest en de kern van de bestreden handeling zou wijzigen. Dienaangaande stelt het Hof vast dat de kern van het bestreden besluit bestaat in de toetreding van de Unie tot de Akte van Genève, die krachtens artikel 1 van dat besluit wordt goedgekeurd namens de Unie. Daarentegen beogen de bepalingen waarvan de Commissie om nietigverklaring verzoekt, de lidstaten die dat wensen in de gelegenheid te stellen de Akte van Genève te ratificeren of naast de Unie tot deze Akte toe te treden. De situatie waarin geen enkele lidstaat deze mogelijkheid benut, en de daaruit voortvloeiende gevolgen zouden geen invloed hebben op de juridische strekking van artikel 1 van het bestreden besluit en evenmin de toetreding van de Unie tot de Akte van Genève opnieuw ter discussie stellen. Het Hof preciseert dat het feit dat de Commissie heeft verzocht om de gevolgen van de delen van het bestreden besluit waarvan zij om nietigverklaring verzoekt, vanaf de datum van uitspraak van het arrest tijdelijk in stand te houden voor de lidstaten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon, geen invloed heeft op de scheidbaarheid van de bepalingen van het bestreden besluit waarvan om nietigverklaring wordt verzocht.
Ten gronde onderzoekt het Hof het primaire middel waarmee wordt gesteld dat de Raad, door een bepaling in te voeren die de lidstaten die dat wensen ertoe machtigt de Akte van Genève te ratificeren of tot deze Akte toe te treden, en aldus het voorstel van de Commissie te wijzigen, heeft gehandeld buiten enig initiatief van de Commissie om, waardoor artikel 218, lid 6, en artikel 293, lid 1, VWEU zijn geschonden en het in artikel 13, lid 2, VEU bedoelde institutionele evenwicht is verstoord.
In de eerste plaats stelt het Hof vast dat artikel 293, lid 1, VWEU van toepassing is wanneer de Raad – op voorstel van de Commissie als de krachtens artikel 218, lid 3, VWEU door hem aangewezen onderhandelaar – uit hoofde van artikel 218, lid 6, VWEU een besluit houdende sluiting van een internationale overeenkomst vaststelt.
In de tweede plaats onderzoekt het Hof het argument inzake schending van artikel 293, lid 1, VWEU.
In dat verband herinnert het Hof allereerst eraan dat deze bepaling dient te worden gelezen in het licht van het beginsel van institutioneel evenwicht, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie en impliceert dat iedere instelling haar bevoegdheden uitoefent met eerbiediging van die van de andere instellingen, alsmede in het licht van het beginsel van loyale samenwerking (
8
). In deze context worden andere Uniehandelingen dan wetgevingshandelingen, zoals het bestreden besluit houdende sluiting van de betrokken internationale overeenkomst, vastgesteld op voorstel van de Commissie. In het kader van de uitoefening van dit initiatiefrecht bevordert de Commissie het algemeen belang van de Unie en neemt zij de daartoe passende initiatieven. Artikel 293 VWEU bepaalt dat de Raad het voorstel kan wijzigen, waarvoor behoudens uitzondering eenparigheid van stemmen vereist is, en dat de Commissie haar voorstel kan wijzigen zolang de Raad geen besluit heeft genomen. Deze bepaling waarborgt aldus de eerbiediging van het beginsel van institutioneel evenwicht tussen de bevoegdheden van de Commissie en die van de Raad. De wijzigingsbevoegdheid van de Raad kan dus niet zo ver strekken dat het voorstel van de Commissie op zodanige wijze wordt ontwricht dat de verwezenlijking van de ermee nagestreefde doelstellingen wordt verhinderd en het voorstel zijn bestaansreden verliest.
Bijgevolg gaat het Hof vervolgens na of de door de Raad aangebrachte wijziging het voorwerp of de doelstelling van het voorstel van de Commissie op zodanige wijze ontwricht dat de verwezenlijking van de met dat voorstel nagestreefde doelstellingen wordt verhinderd.
In dit verband herinnert het Hof eraan dat dit voorstel betrekking had op de toetreding van alleen de Unie tot de Akte van Genève en tot doel had de Unie in de gelegenheid te stellen haar exclusieve bevoegdheid op het onder deze akte vallende gebied correct uit te oefenen. Deze bevoegdheid betreft de gemeenschappelijke handelspolitiek, die is gebaseerd op eenvormige beginselen en wordt gevoerd binnen het kader van de beginselen en doelstellingen die het extern optreden van de Unie beheersen. De onderhandelingen over de Akte van Genève vallen onder deze bevoegdheid.
Voorts preciseert het Hof dat wanneer de Verdragen de Unie een exclusieve bevoegdheid op een welbepaald gebied toedelen, alleen de Unie wetgevend kan optreden en juridisch bindende handelingen kan aannemen, tenzij zij de lidstaten een machtiging daartoe verleent (
9
). Verder vormen het beginsel van toedeling van bevoegdheden en het institutionele kader dat in het VEU wordt omschreven teneinde de Unie in staat te stellen de haar bij de Verdragen toegedeelde bevoegdheden uit te oefenen, specifieke kenmerken van de Unie en van haar recht inzake de constitutionele structuur van de Unie.
Het Hof stelt vast dat de Raad met zijn besluit om de lidstaten te machtigen om de Akte van Genève te ratificeren of tot deze Akte toe te treden, een van het voorstel van de Commissie afwijkende beleidskeuze heeft gemaakt die van invloed is op de wijze waarop een exclusieve bevoegdheid van de Unie wordt uitgeoefend, terwijl een dergelijke keuze onderdeel is van de beoordeling van het algemeen belang van de Unie door de Commissie, waarmee het initiatiefrecht van de Commissie onlosmakelijk verbonden is.
Op basis daarvan komt het Hof tot de conclusie dat deze door de Raad verleende machtiging neerkomt op een ontwrichting van het voorwerp en de doelstelling van het voorstel van de Commissie. In dat voorstel komt de beleidskeuze van de Commissie tot uitdrukking om de Unie de mogelijkheid te bieden alleen toe te treden tot de Akte van Genève en dus om haar exclusieve bevoegdheid op het onder deze Akte vallende gebied alleen uit te oefenen.
Aan deze conclusie wordt ook niet afgedaan door de omstandigheid dat de in artikel 3 van het bestreden besluit bedoelde machtiging werd verleend onder de voorwaarde dat de exclusieve bevoegdheid van de Unie volledig in acht werd genomen en dat de Raad overeenkomstig artikel 4 van dat besluit de Commissie heeft belast met de vertegenwoordiging van de Unie en van elke lidstaat die gebruik wenst te maken van deze machtiging, teneinde een eenvormige internationale vertegenwoordiging van de Unie en haar lidstaten te waarborgen. Ondanks dit kader zouden de lidstaten immers, door van deze machtiging gebruik te maken, als zelfstandige internationale rechtssubjecten naast de Unie een exclusieve bevoegdheid van de Unie uitoefenen, waardoor deze laatste zou worden verhinderd deze bevoegdheid alleen uit te oefenen.
Ten slotte kan de wijziging door de Raad niet worden gerechtvaardigd door het betoog dat ervoor moet worden gezorgd dat de Unie binnen de Algemene Vergadering van de bijzondere unie over vetorechten beschikt en dat het nodig is om de anciënniteit te behouden van de oorsprongsbenamingen die krachtens de Overeenkomst van Lissabon zijn ingeschreven in de zeven lidstaten die reeds partij zijn bij deze overeenkomst en om ervoor te zorgen dat deze benamingen verder bescherming blijven genieten. De eventuele moeilijkheden waarmee de Unie op internationaal vlak kan worden geconfronteerd bij de uitoefening van haar exclusieve bevoegdheden of de gevolgen van deze uitoefening voor de internationale verbintenissen van de lidstaten kunnen immers als zodanig niet tot gevolg hebben dat de Raad een voorstel van de Commissie op zodanige wijze mag wijzigen dat het voorwerp of de doelstelling ervan wordt ontwricht, waardoor afbreuk wordt gedaan aan het institutionele evenwicht waarvan artikel 293 VWEU de eerbiediging beoogt.
(
1
)	Besluit (EU) 2019/1754 van de Raad van 7 oktober 2019 inzake de toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen (PB 2019, L 271, blz. 12; hierna: „bestreden besluit”).
(
2
)	Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen (PB 2019, L 271, p. 15; hierna: „Akte van Genève”).
(
3
)	De Overeenkomst van Lissabon tot bescherming van oorsprongsbenamingen en de internationale inschrijving ervan is op 31 oktober 1958 ondertekend, op 14 juli 1967 te Stockholm herzien en op 28 september 1979 gewijzigd (Recueil des traités des Nations unies, deel 828, nr. 13172, blz. 205; hierna: „Overeenkomst van Lissabon”).
(
4
)	Het Verdrag van Parijs tot bescherming van de industriële eigendom is op 20 maart 1883 te Parijs ondertekend, op 14 juli 1967 te Stockholm laatstelijk herzien en op 28 september 1979 gewijzigd (Recueil des traités des Nations unies, deel 828, nr. 11851, blz. 305).
(
5
)	Voorstel van de Commissie van 27 juli 2018 voor een besluit van de Raad inzake de toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen [document COM(2018) 350 final].
(
6
)	Artikel 207 VWEU.
(
7
)	Artikel 218, lid 6, onder a), VWEU.
(
8
)	Beginselen vervat in artikel 13, lid 2, VEU.
(
9
)	Artikel 2, lid 1, VWEU.