61996CC0162_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De onderhavige zaak betreft een verzoek van het Duitse Bundesfinanzhof om een prejudiciële beslissing. Deze rechterlijke instantie twijfelt aan de geldigheid van verordening (EEG) nr. 3300/91 van 11 november 1991, waarmee de Raad tijdens de oorlog in het voormalige Joegoslavië de handelsconcessies krachtens de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië heeft geschorst.(1) Verzoekster in het hoofdgeding, de vennootschap A. Racke GmbH & Co. (hierna: "Racke"), is een wijnimporteur, die wijn uit Servië invoerde en aldus tariefpreferenties voor de invoer van wijn uit Joegoslavië genoot, totdat de Raad de bestreden verordening vaststelde. Racke betoogt, dat de Samenwerkingsovereenkomst met Joegoslavië de Raad niet het recht gaf om de toepassing ervan te schorsen, en dat het daartoe strekkende besluit in strijd met bepaalde regels van algemeen internationaal recht was. Mitsdien was de verordening van de Raad tot schorsing van de handelsconcessies ongeldig, aldus Racke. Haar argumenten zijn vooral gebaseerd op de regels van internationaal gewoonterecht, die eveneens zijn opgenomen in het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, en waartoe onder meer behoren het beginsel "pacta sunt servanda" alsmede de regel dat een verdrag onder bepaalde voorwaarden kan worden opgezegd wegens wezenlijke verandering der omstandigheden (beginsel "rebus sic stantibus").(2) In de onderhavige zaak wordt dus de nog niet eerder aan de orde gestelde vraag opgeworpen, of een particuliere procespartij zich met een beroep op regels van algemeen internationaal recht kan verweren tegen een besluit tot schorsing van de toepassing van een internationale overeenkomst.
Toepasselijke bepalingen
De Samenwerkingsovereenkomst
2 De Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië (hierna: "Samenwerkingsovereenkomst") is op 2 april 1980 in Belgrado ondertekend en bij verordening (EEG) nr. 314/83 van de Raad van 24 januari 1983(3) namens de Gemeenschap gesloten. Het betrof een zogenaamde gemengde overeenkomst, waarbij naast de Gemeenschap ook de lidstaten partij waren.
3 Overeenkomstig artikel 1 van de Samenwerkingsovereenkomst bestond het doel van de overeenkomst erin een algemene samenwerking tussen de partijen bij de overeenkomst te bevorderen teneinde bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië (hierna: "SFRJ") en de versteviging van hun betrekkingen in de hand te werken. Met het oog op deze doelstelling moesten bepalingen en maatregelen worden vastgesteld en ten uitvoer gelegd op het gebied van de economische, technische en financile samenwerking, op het gebied van het handelsverkeer, alsmede op sociaal gebied.
4 Titel I van de Samenwerkingsovereenkomst betrof de economische, technische en financiële samenwerking, titel II het handelsverkeer, titel III omvatte bepalingen betreffende de vrije zone ingesteld bij de te Osimo ondertekende overeenkomsten, en titel IV betrof de samenwerking op het gebied van arbeidskrachten. Titel V bevatte algemene en slotbepalingen.
5 Inzake handel voorzag artikel 22 van de Samenwerkingsovereenkomst in tariefpreferenties voor de invoer van wijn van verse druiven van oorsprong uit Joegoslavië. De basisbepaling, zoals gewijzigd bij het Aanvullend Protocol bij de Samenwerkingsovereenkomst van 1987(4), was artikel 22, lid 4:
"Voor wijn van verse druiven van post 22.05 C I en C II van het gemeenschappelijk douanetarief, van oorsprong uit Joegoslavië, worden de douanerechten bij invoer in de Gemeenschap opgeheven volgens de regels van artikel 2, leden 1 en 2, van het Aanvullend Protocol tot vaststelling van een nieuwe handelsregeling. Deze bepaling wordt toegepast binnen de grenzen van een jaarlijks communautair tariefcontingent van 545 000 hectoliter. Voor hoeveelheden die buiten dat contingent worden ingevoerd, past de Gemeenschap het recht van het gemeenschappelijk douanetarief toe."
6 Van de algemene en slotbepalingen van de Samenwerkingsovereenkomst is artikel 60 van belang, dat als volgt luidde:
"De duur van de overeenkomst is onbeperkt.
Elke partij bij de overeenkomst kan deze overeenkomst door kennisgeving aan de andere partij opzeggen. De overeenkomst houdt zes maanden na de datum van die kennisgeving op van kracht te zijn."
De Samenwerkingsovereenkomst bevatte daarentegen geen bepalingen inzake de schorsing van haar toepassing.
De schorsing en opzegging van de Samenwerkingsovereenkomst
7 In de loop van het jaar 1991 brak in Joegoslavië oorlog uit. De Gemeenschap en haar lidstaten trachtten een actieve rol bij de beëindiging van het conflict te spelen. In november leidde dit tot besluit 91/586/EGKS, EEG van de Raad en van de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 11 november 1991, houdende schorsing van de toepassing van de overeenkomsten tussen de Europese Gemeenschap, haar lidstaten en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië (hierna: "schorsingsbesluit").(5)
8 In de considerans van het schorsingsbesluit is verwezen naar de verklaringen van de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, in het kader van de Europese Politieke Samenwerking bijeen, waarin werd vastgesteld, dat er in Joegoslavië sprake was van een crisis. De considerans verwijst tevens naar resolutie 713 (1991) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, waarin de vrees werd uitgesproken, dat voortduring van de crisis een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid vormde. Daarnaast vermeldt de considerans, dat de oproep van de Europese Gemeenschap en haar lidstaten van 6 oktober 1991 met het oog op de naleving van de overeenkomst van 4 oktober 1991 van Den Haag inzake een staakt-het-vuren niet is opgevolgd. In deze verklaring van 6 oktober 1991 werd de beslissing aangekondigd om een einde te maken aan de overeenkomsten tussen de Gemeenschap en Joegoslavië, indien de op 4 oktober 1991 tot stand gekomen overeenkomst tussen de partijen bij het conflict niet zou worden nageleefd.
9 In de considerans is voorts overwogen:(6)
"dat de voortzetting van de vijandelijkheden en de gevolgen daarvan voor de economische en handelsbetrekkingen, zowel tussen de Republieken van Joegoslavië als met de Gemeenschap, een radicale wijziging betekenen van de voorwaarden waaronder de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië en de daarbij behorende protocollen, alsmede de Overeenkomst betreffende de EGKS-produkten zijn gesloten; dat de toepassing daarvan daardoor in gevaar wordt gebracht".
10 Paragraaf 1 van het schorsingsbesluit luidt als volgt:
"De toepassing van bovenbedoelde overeenkomsten wordt met onmiddellijke ingang geschorst."
Het besluit werd op 15 november 1991 bekendgemaakt in het Publicatieblad, zodat deze dag moet worden beschouwd als de dag van inwerkingtreding ervan.
11 Voorts heeft de Raad op 11 november 1991 verordening nr. 3300/91 vastgesteld (hierna: "schorsingsverordening").(7)
12 De considerans van de schorsingsverordening is nagenoeg identiek met die van het schorsingsbesluit. In de considerans van de schorsingsverordening is echter toegevoegd, dat de bij of uit hoofde van de Samenwerkingsovereenkomst verleende handelsconcessies met onmiddellijke ingang moeten worden geschorst en dat moet worden vermeden, dat de verordening van invloed is op de uitvoer naar de Gemeenschap van producten van oorsprong uit Joegoslavië die heeft plaatsgevonden vóór de datum van inwerkingtreding van de verordening.
13 Artikel 1 van de schorsingsverordening bepaalt als volgt:
"De handelsconcessies die zijn verleend bij of uit hoofde van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië worden geschorst."
14 Artikel 2 bepaalt:
"Artikel 1 is niet van toepassing op produkten van oorsprong uit Joegoslavië die zijn uitgevoerd vóór de datum van inwerkingtreding van deze verordening."
15 De schorsingsverordening is in werking getreden op de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad, dat wil zeggen op 15 november 1991.
16 Op 25 november 1991 stelde de Raad besluit 91/602/EEG vast, houdende opzegging van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië.(8) In de considerans ervan is onder verwijzing naar artikel 60 van de Samenwerkingsovereenkomst uiteengezet, dat de situatie in Joegoslavië het niet meer mogelijk maakt voornoemde overeenkomst te handhaven. Artikel 1 bepaalt, dat de Samenwerkingsovereenkomst alsmede de daarbij bijbehorende protocollen en akten worden opgezegd. Overeenkomstig artikel 2 wordt het besluit in het Publicatieblad bekendgemaakt, draagt de voorzitter van de Raad zorg voor de kennisgeving ervan aan de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië, en wordt het op de dag van zijn bekendmaking van kracht. Het besluit is bekendgemaakt op 27 november 1991.
17 Op 2 december 1991 stelde de Raad verordening (EEG) nr. 3567/91 vast, betreffende de invoerregeling voor produkten van oorsprong uit de Republieken Bosnië-Herzegowina, Kroatië, Macedonië en Slovenië.(9) In de considerans heet het, dat de Europese Gemeenschap en haar lidstaten hebben besloten selectieve positieve maatregelen toe te passen ten gunste van de partijen die een bijdrage leveren aan het vredesproces, en dat deze partijen derhalve bij een autonoom besluit van de Gemeenschap in aanmerking moeten komen voor handelsbepalingen die in hoofdzaak gelijkwaardig zijn aan die van de door de Gemeenschap geschorste Samenwerkingsovereenkomst. De verordening verleende derhalve met ingang van 15 november 1991 handelsconcessies gelijkwaardig aan die van de Samenwerkingsovereenkomst aan de Republieken Bosnië-Herzegowina, Kroatië, Macedonië en Slovenië; deze concessies strekten zich evenwel niet uit tot de invoer van wijn.
18 Een soortgelijke regeling werd in 1992 vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 545/92 van de Raad van 3 februari 1992 betreffende de regeling voor de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit de Republieken Kroatië en Slovenië en de Joegoslavische Republieken Bosnië-Herzegowina, Macedonië en Montenegro.(10) Ook hier wordt in de considerans van de verordening gesproken van selectieve positieve maatregelen in de vorm van handelsconcessies die in hoofdzaak gelijkwaardig zijn aan die van de Samenwerkingsovereenkomst. Voorts heet het in de considerans, dat het dienstig is deze maatregelen voor 1992 te handhaven, hen voor bepaalde industriële producten aan te vullen en hen uit te breiden tot bepaalde landbouwproducten. Overeenkomstig artikel 6 van de verordening worden de douanerechten bij invoer voor wijn van verse druiven verlaagd binnen de grenzen van een jaarlijks communautair tariefcontingent van 545 000 hectoliter. De verordening is ten uitvoer gelegd bij verordening (EEG) nr. 547/92 van de Raad van 3 februari 1992 betreffende de opening en de wijze van beheer van communautaire tariefcontingenten voor bepaalde produkten van oorsprong uit de Republieken Kroatië en Slovenië en de Joegoslavische Republieken Bosnië-Herzegowina, Macedonië en Montenegro.(11)
19 Op 1 juni 1992 stelde de Raad bij verordening (EEG) nr. 1432/92 een verbod in op de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republieken Servië en Montenegro.(12)
Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht
20 Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (hierna: "Verdrag van Wenen")(13) werd op 23 mei 1969 na de succesvolle afsluiting van de conferentie van de Verenigde Naties over het verdragenrecht in Wenen ter ondertekening aangeboden. Het Verdrag van Wenen trad in werking op 27 januari 1980, nadat Togo de 35e akte van ratificatie of toetreding had gedeponeerd.(14) De Gemeenschap is geen partij bij dit verdrag en kon dit ook niet worden, omdat toetreding slechts openstaat voor staten (artikelen 81 en 83 van het Verdrag van Wenen). In elk geval zou toetreding zinloos zijn geweest voor de Gemeenschap, daar het verdrag slechts van toepassing is op verdragen tussen staten (artikel 1). Zoals hierna zal blijken, wordt betoogd, dat het Verdrag van Wenen niettemin relevant is, aangezien het regels van internationaal gewoonterecht codificeert die verbindend zijn voor de Gemeenschap. Er is een tweede Verdrag van Wenen, inzake het recht van verdragen tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties onderling.(15) Dit verdrag is nog niet in werking getreden en de Gemeenschap heeft het niet ondertekend. De bepalingen ervan stemmen grotendeels overeen met die van het verdrag van 1969, waartoe ik mij hieronder in hoofdzaak zal beperken.
21 Alle lidstaten van de Gemeenschap, met uitzondering van Frankrijk, Ierland, Luxemburg en Portugal, hebben akten van goedkeuring of toetreding tot het Verdrag van Wenen neergelegd. Van deze vier lidstaten heeft alleen Luxemburg het verdrag ondertekend (maar nog niet geratificeerd).
22 Het grondbeginsel van het internationale verdragenrecht is in artikel 26 van het Verdrag van Wenen onder het opschrift "Pacta sunt servanda" als volgt geformuleerd:
"Elk in werking getreden verdrag verbindt de partijen en moet door hen te goeder trouw ten uitvoer worden gelegd."
23 Deel V, afdeling 3, van het verdrag bevat bepalingen inzake de beëindiging en opschorting van de werking van verdragen. De hoofdregel luidt, dat verdragen overeenkomstig de bepalingen ervan of door overeenstemming tussen alle partijen worden beëindigd of opgeschort (artikelen 54 en 57). Van de overige bepalingen van deze afdeling zijn van belang artikel 61 inzake het intreden van een situatie die de uitvoering onmogelijk maakt, artikel 62 inzake een wezenlijke verandering der omstandigheden, en de artikelen 65 tot en met 67 betreffende procedurele aspecten.
24 Artikel 61, lid 1, bepaalt:
"Een partij mag de onmogelijkheid tot uitvoering van een verdrag als grond aanvoeren om het te beëindigen of zich daaruit terug te trekken indien deze onmogelijkheid een gevolg is van de definitieve verdwijning of vernietiging van een voorwerp, onmisbaar voor de uitvoering van het verdrag. Indien de onmogelijkheid tijdelijk is, kan zij slechts worden aangevoerd als grond voor opschorting van de werking van het verdrag."
25 Artikel 62 bepaalt:
"Wezenlijke verandering der omstandigheden
1. Een wezenlijke verandering der omstandigheden, ingetreden ten aanzien van die welke op het tijdstip van de totstandkoming van een verdrag bestonden en die niet door de partijen was voorzien, kan niet als grond voor de beëindiging van het verdrag of voor de terugtrekking daaruit worden aangevoerd, tenzij:
a) het bestaan van deze omstandigheden een wezenlijke grond vormde voor de instemming van de partijen om door het verdrag gebonden te worden; en
b) het gevolg van de wijziging is, dat de strekking van de krachtens het verdrag nog na te komen verplichtingen geheel en al wordt gewijzigd.
2. Een wezenlijke verandering der omstandigheden kan niet worden aangevoerd als grond voor de beëindiging van een verdrag of voor de terugtrekking daaruit:
a) indien het verdrag een grens vaststelt; of
b) indien de wezenlijke verandering een gevolg is van schending door de partij die de grond aanvoert, hetzij van een verplichting voortvloeiend uit het verdrag, hetzij van iedere andere internationale verplichting met betrekking tot iedere andere partij bij het verdrag.
3. Als een partij overeenkomstig de voorgaande leden als grond voor het beëindigen van een verdrag of het zich daaruit terugtrekken een wezenlijke verandering van omstandigheden kan aanvoeren, mag zij eveneens de wijziging aanvoeren als grond voor de opschorting van de werking van het verdrag."
26 Artikel 65 regelt de "procedure te volgen bij ongeldigheid, beëindiging van een verdrag, terugtrekking uit een verdrag of opschorting van de werking van het verdrag". Overeenkomstig artikel 65, lid 1, moet een verdragspartij die zich op een grond beroept om het verdrag te beëindigen, zich daaruit terug te trekken of de werking ervan op te schorten, de andere
partijen van zijn eis in kennis stellen. De kennisgeving dient aan te geven welke maatregel tegen het verdrag wordt beoogd alsmede de redenen daarvoor. Artikel 65, lid 2, voorziet (behalve in geval van bijzondere noodzaak) in een opzeggingstermijn van niet minder dan drie maanden, waarna de partij die de kennisgeving heeft gedaan de aangekondigde maatregel ten uitvoer kan leggen, voor zover geen partij bezwaar heeft gemaakt. Wordt wel bezwaar gemaakt, dan moeten de verdragspartijen een oplossing zoeken met behulp van de in artikel 33 van het Handvest van de Verenigde Naties aangegeven middelen (artikel 65, lid 3).
27 Artikel 66 bevat nadere regels inzake procedures voor rechtspraak, arbitrage en conciliatie. Artikel 67, lid 1, bepaalt, dat de kennisgeving voorzien in artikel 65, lid 1, schriftelijk dient te geschieden.
28 Ik moet ook nog wijzen op artikel 73 van het Verdrag van Wenen, dat betrekking heeft op gevallen van statenopvolging, van staatsaansprakelijkheid of van het uitbreken van vijandelijkheden, en dat luidt:
"De bepalingen van dit verdrag mogen niet vooruitlopen op vraagstukken die zich met betrekking tot een verdrag kunnen voordoen op grond van statenopvolging, de internationale staatsaansprakelijkheid of het uitbreken van vijandelijkheden tussen staten."
29 Het is algemeen erkend, dat veel bepalingen van het Verdrag van Wenen een codificatie zijn van regels van internationaal gewoonterecht. Er bestaat evenwel ook overeenstemming over, dat dit verdrag een ontwikkeling vormt die verder gaat dan bestaande gebruiken. En er blijkt geen consensus te bestaan over de vraag, welke bepalingen deel uitmaken van het internationaal gewoonterecht en welke niet.(16) Zowel het basisbeginsel "pacta sunt servanda" als de regel "rebus sic stantibus" (die rekening houdt met wezenlijke veranderingen) zijn echter algemeen erkend als onderdeel van het internationaal gewoonterecht. In de arresten betreffende de visserijgeschillen(17) heeft het Internationaal Gerechtshof onder verwijzing naar het beginsel van de beëindiging van een verdrag wegens een ingrijpende verandering der omstandigheden overwogen:
"Dit beginsel, alsmede de voorwaarden en afwijkingen ervan, zijn geformuleerd in artikel 62 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, dat in veel opzichten is te beschouwen als een codificatie van bestaand gewoonterecht inzake beëindiging van verdragen wegens verandering der omstandigheden."
Het hoofdgeding
30 Racke heeft in de periode van 6 november 1990 tot 27 april 1992 wijn uit het productiegebied Kosovo ingevoerd. Zij klaarde deze wijn in voor opslag in haar particulier douane-entrepot en bracht de producten op 7 mei 1992 in het vrije verkeer. Daarbij berekende zij de douanerechten tegen het in de - intussen geschorste - Samenwerkingsovereenkomst voorziene preferentiële tarief. Het Hauptzollamt Mainz kwam vervolgens met een navordering ter grootte van het verschil tussen het douanetarief voor derde landen en het preferentieel tarief, op grond dat de wijn uit Servië was ingevoerd (gewijzigde aanslag van 27 mei 1992, bevestigd door de beschikking van 27 augustus 1993 op Rackes bezwaarschrift). Racke kwam tegen deze beschikking op voor het Finanzgericht Rheinland-Pfalz. Haar beroep slaagde voor zover het was gericht tegen de navordering voor de vóór 15 november 1991 uit Joegoslavië uitgevoerde wijn, doch werd afgewezen voor het overige. Het Finanzgericht baseerde de verwerping van het beroep op de schorsingsverordening en stelde, dat de daarin nog vóór de opzegging van de Samenwerkingsovereenkomst vastgestelde schorsing van de overeengekomen handelsconcessies niet op juridische bezwaren stuitte. De eenzijdige schorsing zou integendeel rechtmatig zijn, omdat de beslissende omstandigheden in het voormalige Joegoslavië ingrijpend waren gewijzigd. De oorlog in Joegoslavië zou een afdoende reden voor de schorsing zijn; op deze grond zou het volkenrechtelijk zijn toegestaan om zich uit een verdrag terug te trekken, althans bij wege van een schorsing, die minder ingrijpend is dan de latere opzegging.
31 Racke stelde vervolgens tegen de beslissing van het Finanzgericht beroep tot "Revision" in bij het Bundesfinanzhof. Zij betwistte de geldigheid van de schorsingsverordening en vorderde toepassing van de bepalingen van de Samenwerkingsovereenkomst tot 27 mei 1992, de datum waarop de opzegging van de overeenkomst een feit was geworden.
32 In de verwijzingsbeschikking formuleert het Bundesfinanzhof twijfels ten aanzien van de geldigheid van de schorsingsverordening. Het wijst erop, dat deze verordening op het beslissende moment de rechtsgrondslag voor de navordering van het Hauptzollamt vormde, aangezien de opzegging van de Samenwerkingsovereenkomst nog geen feit was en de handel met Servië en Montenegro nog niet was verboden. Het geeft weliswaar toe, dat het naar de opvatting neigt dat het verbindende karakter van de schorsingsverordening om volkenrechtelijke redenen niet kan worden betwist, doch meent, dat de in dit verband bestaande twijfel, met name voor wat de volkenrechtelijke toelaatbaarheid van de eenzijdige schorsing van de Samenwerkingsovereenkomst betreft, niet zonder meer terzijde kan worden geschoven.
33 Het Bundesfinanzhof overweegt voorts als volgt. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie kan de onverenigbaarheid van een handeling van de Gemeenschap met een bepaling van internationaal recht slechts afbreuk doen aan de geldigheid van die handeling, indien de Gemeenschap aan de bedoelde bepaling is gebonden en indien deze bepaling rechten voor gemeenschapsonderdanen in het leven kan roepen die deze voor het Hof kunnen inroepen. Aan deze voorwaarden schijnt ten aanzien van de in geding zijnde tariefpreferenties als omschreven in artikel 22 van de Samenwerkingsovereenkomst te zijn voldaan. Mitsdien is de vraag aan de orde, of de Samenwerkingsovereenkomst rechtsgeldig is geschorst, welke vraag niet zonder meer bevestigend kan worden beantwoord. De Gemeenschap is gebonden aan de regels van het volkenrecht, zoals deze bijvoorbeeld in het Verdrag van Wenen tot uitdrukking zijn gebracht. De Samenwerkingsovereenkomst voorziet niet in een schorsingsmogelijkheid, en een schorsing wegens een ingrijpende, door de verdragspartijen niet voorziene verandering van de op het tijdstip van totstandkoming van het verdrag heersende omstandigheden (het principe "rebus sic stantibus") is slechts onder strikte voorwaarden mogelijk, namelijk wanneer het bestaan van deze omstandigheden een wezenlijke grond vormde voor het sluiten van het verdrag en het gevolg van de verandering van die omstandigheden is, dat de strekking van de krachtens het verdrag nog na te komen verplichtingen geheel en al wordt gewijzigd.
34 Het Bundesfinanzhof is van oordeel, dat aan de eerste voorwaarde is voldaan, doch twijfelt ten aanzien van de tweede voorwaarde. Het is niet duidelijk, of de ten gevolge van de opsplitsing van Joegoslavië en het uitbreken van de vijandelijkheden ingetreden wijziging de omvang van de verplichtingen voortvloeiend uit een verdrag dat in hoofdzaak economische vraagstukken betreft, ingrijpend kan wijzigen. Bovendien schrijft het volkenrecht ook procedurele eisen voor, waaronder de kennisgeving en - behalve in gevallen van bijzondere noodzaak - de inachtneming van een opzeggingstermijn. Het is derhalve de vraag, of een onmiddellijke schorsing zonder opzeggingstermijn toelaatbaar is, of er sprake was van een bijzondere noodzaak en of eventuele proceduregebreken kunnen worden hersteld door het tijdsverloop tot het beslissende moment van inklaring.
35 Voor zover de schorsingsverordening ongeldig is, dient de vraag zich aan, op welke wijze moet worden omgegaan met de invoer die onder een voor 1992 opengesteld communautair tariefcontingent zou zijn gevallen, indien de Samenwerkingsovereenkomst verder toepassing had gevonden. Aangezien het laatste jaarlijkse invoercontingent voor Joegoslavië reeds vóór het eind van 1991 was opgebruikt, zouden de contingenteringsregelingen van de verordeningen nrs. 545/92 en 547/92(18) voor producten van oorsprong uit Kroatië, Slovenië, Bosnië-Herzegowina, Macedonië en Montenegro hiervoor wellicht als basis kunnen dienen.
36 Mitsdien heeft het Bundesfinanzhof het Hof de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voorgelegd:
"1) Is verordening (EEG) nr. 3300/91 van de Raad van 11 november 1991 houdende schorsing van de handelsconcessies bedoeld in de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië (PB L 315, blz. 1) geldig?
2) Zo neen, wat zijn de consequenties van de ongeldigheid voor een begin mei 1992 gedane inklaring van wijn van Servische oorsprong, die tussen midden november 1991 en april 1992 is ingevoerd en onder het stelsel van douane-entrepots is geplaatst?
Is in dit opzicht de in 1992 in het kader van de contingenten verleende preferentiële douanebehandeling voor wijn van oorsprong uit het gebied van het voormalige Joegoslavië met uitzondering van Servië van toepassing?"
37 Alvorens de eerste vraag te onderzoeken, lijkt het mij zinvol, gelet op het niet eerder vertoonde karakter van de opgeworpen vraagpunten alsmede het feit dat de geldigheid van een verordening hier in het geding is, de belangrijkste argumenten uit de in de onderhavige procedure ingediende opmerkingen samen te vatten. Racke, de Raad en de Commissie hebben zowel schriftelijke als mondelinge opmerkingen gemaakt.
De belangrijkste argumenten
38 Racke wijst op het algemeen erkende beginsel "pacta sunt servanda", dat krachtens het volkenrecht wordt beperkt door het beginsel "rebus sic stantibus". Uit de schorsingsverordening, die van een radicale wijziging van de voorwaarden
spreekt, blijkt, dat de Raad zich op deze uitzondering heeft willen beroepen. Het beginsel "rebus sic stantibus" komt tot uitdrukking in artikel 62 van het Verdrag van Wenen, dat strenge grenzen stelt en restrictief en objectief moet worden uitgelegd. De bewijslast rust op de verdragspartij die zich op de uitzondering beroept. Het Verdrag van Wenen bevat daarnaast ook procedurevoorschriften.
39 Racke betoogt, dat de Gemeenschap is gebonden aan de bepalingen van het Verdrag van Wenen, aangezien deze een weergave vormen van het internationaal gewoonterecht. Zij verwijst naar de hierboven genoemde uitspraken van het Internationaal Gerechtshof in de visserijgeschillen. Zij voegt hieraan toe, dat een schorsing van een verdrag volgens de doctrine en de praktijk van het volkenrecht moet worden voorafgegaan door pogingen om tot een vergelijk te komen.
40 Volgens Racke voldoet de schorsingsverordening niet aan de procedurevoorschriften van het Verdrag van Wenen (artikelen 65 en 67), en evenmin aan de materiële eisen daarvan (artikel 62).
41 Ten aanzien van de procedure betoogt zij, dat de Raad de tariefconcessies zonder voorafgaande kennisgeving aan de SFRJ heeft geschorst. Van een "bijzondere noodzaak" die volgens artikel 65, lid 2, van het Verdrag van Wenen vereist is voor een onverwijlde schorsing, was geen sprake. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties had nog geen handelsembargo uitgesproken en er waren evenmin andere gronden van bijzondere noodzaak aanwijsbaar. Vermoedelijk zou de SFRJ zich tegen de schorsing hebben verzet, indien de Gemeenschap haar van de voorgenomen schorsing van de Samenwerkingsovereenkomst in kennis had gesteld. Bovendien valt moeilijk in te zien, waarom de Raad en de lidstaten zich niet hebben beperkt tot de opzegging van de Samenwerkingsovereenkomst (die dan tot na afloop van de opzeggingstermijn van zes maanden toepassing zou hebben gevonden). De procedurevoorschriften van het Verdrag van Wenen zijn volgens Racke fundamentele regels van volkenrecht, welker schending volstaat om de ongeldigheid van de schorsingsverordening met zich mee te brengen.
42 Ook in materiële zin was er volgens Racke geen rechtvaardiging voor een beroep op het beginsel "rebus sic stantibus".
43 Het Bundesfinanzhof verwijst in de verwijzingsbeschikking naar het "uiteenvallen" van Joegoslavië. Volkenrechtelijk is er volgens Racke echter geen sprake van een uiteenvallen van Joegoslavië, daar de staat in verkleinde vorm (Servië en Montenegro) voortbestaat. In elk geval heeft de Raad in de schorsingsverordening niet van uiteenvallen gesproken.
44 De verordening heeft het weliswaar over de "voortzetting van de vijandelijkheden" in Joegoslavië, doch dit kan geen wezenlijke verandering der omstandigheden vormen. In veel staten, ook in lidstaten van de Gemeenschap, is sprake van vijandelijkheden. De afwezigheid van dergelijke vijandelijkheden vormde geen "wezenlijke grond voor de instemming van de partijen" (artikel 62, lid 1, sub a, van het Verdrag van Wenen). Er was geen oorlog met Joegoslavië, en evenmin in Joegoslavië, doch er waren slechts conflicten tussen etnische groepen die aanspraak maakten op het zelfbeschikkingsrecht.
45 In de schorsingsverordening is verwezen naar de gevolgen van de vijandelijkheden voor de economische en handelsbetrekkingen tussen de republieken van Joegoslavië. Voor de Gemeenschap kunnen deze gevolgen echter geen wezenlijke verandering van de omstandigheden vormen.
46 Vervolgens is in de schorsingsverordening verwezen naar de gevolgen voor de economische en handelsbetrekkingen met de Gemeenschap. Volgens Racke waren deze gevolgen destijds zeer beperkt van omvang. Handel was nog mogelijk, zoals de in geding zijnde invoer van wijn aantoont. In de schorsingsverordening worden deze "gevolgen" niet nader geëxpliciteerd, en het staat aan de Raad om aan te tonen, waaruit deze objectieve gevolgen bestonden, waarbij voor ogen dient te worden gehouden, dat zij een wezenlijke verandering der omstandigheden moeten hebben gevormd, die zelf een wezenlijke grond was voor de instemming van de partijen.
47 Naar Racke betoogt, is de Samenwerkingsovereenkomst om politieke redenen geschorst; het was een middel om druk uit te oefenen op de bij het conflict betrokken partijen, opdat zij de overeenkomst inzake een staakt-het-vuren zouden naleven. Ook al is dit politiek gezien begrijpelijk, dit betekent nog niet, dat de schorsing daardoor aan de voorwaarden van de regel "rebus sic stantibus" voldoet. Hiervoor is tevens vereist, dat "het gevolg van de wijziging is, dat de strekking van de krachtens het verdrag nog na te komen verplichtingen geheel en al wordt gewijzigd". Een dergelijke wijziging heeft zich volgens Racke niet voorgedaan. De Samenwerkingsovereenkomst was in de eerste plaats een handelsverdrag, dat de belangen van marktdeelnemers diende, en er werd op dat moment nog steeds handel met Joegoslavië gedreven.
48 Concluderend is Racke van mening, dat aan geen van de procedurele en materiële eisen is voldaan om een beroep op de regel "rebus sic stantibus" te kunnen doen.
49 Volgens de Raad is de schorsingsverordening geldig. Hij verwijst in de eerste plaats naar de juridische context ervan. Naast de schorsingsverordening was er het schorsingsbesluit dat de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten hebben vastgesteld. Zowel logisch als juridisch gezien gaat dit besluit vooraf aan de verordening. Het vaststellen van de schorsingsverordening was noodzakelijk, omdat de in de Samenwerkingsovereenkomst bedoelde tariefconcessies bij wege van verordeningen ten uitvoer waren gelegd. Bijgevolg bestaat de juridische context niet uit een nog steeds van kracht zijnde internationale overeenkomst en een verordening van de Gemeenschap houdende eenzijdige schorsing van de tariefconcessies, doch veeleer uit een internationale overeenkomst waarvan de toepassing op internationaal niveau is geschorst; de bepalingen ervan riepen dus niet langer rechten voor particulieren in het leven zodra de schorsingsverordening was vastgesteld.
50 Volgens de Raad is de opvatting van Racke en het Bundesfinanzhof over de verhouding tussen volkenrecht en gemeenschapsrecht onjuist. Ook al zou de schorsingsverordening volkenrechtelijk ongeldig zijn, dan volgt daaruit niet, dat de Samenwerkingsovereenkomst haar werking heeft behouden. Het volkenrecht verplicht niet tot een bepaalde vorm van herstel; met name schrijft het niet voor, dat de toepassing van de betrokken overeenkomst wordt hervat. Een gestelde schending van het volkenrecht kan een procedure tussen de verdragspartijen in gang zetten, die tot het opnieuw toepassen van de overeenkomst kan leiden, doch kan ook leiden tot schadeloosstelling van de benadeelde partij of tot retorsie door de benadeelde partij in de vorm van vergeldingsmaatregelen. In casu is een dergelijke procedure niet ingeleid, en ook indien dit wel was geschied, is het onwaarschijnlijk, dat de Samenwerkingsovereenkomst opnieuw zou zijn toegepast. Wanneer er sprake is van een ernstige verslechtering van de betrekkingen tussen de partijen bij een verdrag, beschikken deze partijen in zekere mate over een legitieme politieke keuzevrijheid ten aanzien van de verschillende mogelijkheden die het volkenrecht biedt. Mitsdien behoeft het Hof bij de beoordeling van de geldigheid van de schorsingsverordening niet in te gaan op de vraag, of de schorsing van de Samenwerkingsovereenkomst in overeenstemming was met het volkenrecht; de overeenkomst was hoe dan ook niet langer van toepassing, aldus de Raad.
51 Subsidiair betoogt de Raad, dat het schorsingsbesluit volkenrechtelijk gezien wettig was. Aan de in artikel 62 van het Verdrag van Wenen geformuleerde voorwaarden van de regel "rebus sic stantibus" was voldaan. Er heeft zich een ingrijpende verandering der omstandigheden voorgedaan, waarvan het bestaan een wezenlijke grond voor de instemming van de partijen vormde. Uit de considerans en artikel 1 van de Samenwerkingsovereenkomst volgt, dat het bestaan van de SFRJ als federale, soevereine en vredelievende staat een wezenlijke voorwaarde was voor de totstandbrenging en voortzetting van de in de Samenwerkingsovereenkomst bedoelde samenwerking. Het spreekt dus voor zich, dat de toenmalige gebeurtenissen - de ernst van de toestand in Joegoslavië, bestaande uit het omverwerpen van de interne orde en organisatie met behulp van wapengeweld, die door de Veiligheidsraad als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid is aangemerkt - een wijziging van de omstandigheden vormden die de grondslag zelf raakte van de samenwerking met de Gemeenschap en haar lidstaten. Het is onjuist om de Samenwerkingsovereenkomst louter als een handelsverdrag te beschouwen. Bedoelde overeenkomst was vergelijkbaar met andere overeenkomsten met Middellandse-Zeelanden (op artikel 238 van het Verdrag gebaseerde "associatie-" of "samenwerkingsovereenkomsten"). Zij was zowel door de Gemeenschap als door de lidstaten gesloten. Zij hield wezenlijke bepalingen inzake financiële steun in. Zij omvatte belangrijke sociale bepalingen. En zij maakte deel uit van een algemene politieke context zoals verwoord in de Slotakte van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa, zodat bevoorrechte politieke betrekkingen tussen de Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds en Joegoslavië anderzijds werden gecreëerd.
52 Ten aanzien van de voorwaarde dat "het gevolg van de wijziging is, dat de strekking van de krachtens het verdrag nog na te komen verplichtingen geheel en al wordt gewijzigd" (artikel 62, lid 1, sub b, van het Verdrag van Wenen), wijst de Raad op de feitelijke ontbinding van Joegoslavië, in combinatie met het ontstaan van nieuwe politieke subjecten met daadwerkelijke controle over hun grondgebied. Op grond van deze situatie konden talrijke bepalingen van de Samenwerkingsovereenkomst (inzake de handel en de financile ondersteuning) niet langer toepassing vinden. Als voorbeeld kan de onenigheid tussen Slovenië en de federale autoriteiten over de inning van douanerechten worden genoemd. Een eventuele aanpassing van de Samenwerkingsovereenkomst aan de nieuwe situatie had slechts op basis van onderhandelingen tussen de partijen tot stand kunnen worden gebracht. De Gemeenschap heeft vruchteloos een dergelijke oplossing nagestreefd. De Raad concludeert hieruit dan ook, dat de schorsingsverordening geldig is.
53 De Commissie uit allereerst twijfel aan de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek. Het Bundesfinanzhof stelt de geldigheid van de schorsingsverordening ter discussie op basis van het Verdrag van Wenen en regels van het internationaal gewoonterecht. De Gemeenschap is echter geen partij bij het Verdrag van Wenen en het EG-Verdrag biedt geen enkel aanknopingspunt om te stellen dat algemene beginselen van het volkenrecht deel zouden uitmaken van de communautaire rechtsorde. Weliswaar heeft het Hof in het arrest Poulsen en Diva Navigation(19) overwogen, dat de Gemeenschap haar bevoegdheden in overeenstemming met het volkenrecht moet uitoefenen, doch volgens de Commissie is het niet duidelijk, of dit tevens geldt voor de ruime toetsingsbevoegdheid die Racke verlangt. De Commissie aarzelt om deze vraag bevestigend te beantwoorden, aangezien het Hof hierdoor wordt belast met een taak, die normaliter door internationale rechterlijke instanties wordt vervuld op grond van regels van geschillenbeslechting die fundamenteel verschillen van de regels die gelden voor de procedures voor het Hof.
54 Voorts betwijfelt de Commissie, of het antwoord op de eerste vraag van belang is voor de tweede vraag, die betrekking heeft op de praktische gevolgen van de gestelde ongeldigheid van de schorsingsverordening. Volgens de Commissie kan een dergelijke ongeldigheid niet van invloed zijn op het antwoord op de tweede vraag. De schorsingsverordening betrof de tariefconcessies voor 1991, terwijl Racke de bedoelde producten eerst op 7 mei 1992 in het vrije verkeer heeft gebracht. In 1992 bestond er echter geen tariefcontingent voor wijn van oorsprong uit Servië. Een ongeldigverklaring van de schorsingsverordening kan er niet toe leiden, dat het voor de invoer uit de andere republieken van het vroegere Joegoslavië geldende tariefcontingent voor 1992 zich tevens uitstrekt tot de invoer uit Servië. Bovendien wijst de Commissie erop, dat het Bundesfinanzhof niet de vraag aan de orde stelt, of Racke zijn eventuele aanspraak op de bedoelde concessies rechtstreeks kan baseren op de Samenwerkingsovereenkomst. Het Hof kan derhalve op deze kwestie niet ingaan.
55 Ten gronde formuleert de Commissie allereerst haar standpunt inzake de rechtstreekse werking van de Samenwerkingsovereenkomst en van artikel 22 daarvan in het bijzonder, welk artikel in het tariefcontingent voor wijn voorziet. Ik zal hierop terugkomen in het kader van de bespreking van de tweede vraag.
56 De Commissie gaat vervolgens in op de vraag, of Racke zich kan beroepen op regels van het algemeen volkenrecht. Volgens haar moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Zij wijst erop, dat de Gemeenschap bij geen van de twee Verdragen van Wenen partij is geworden. Deze verdragen zijn derhalve geen handelingen van de instellingen in de zin van artikel 177 van het Verdrag. Zelfs al zou men erkennen, dat de Gemeenschap aan bepaalde beginselen van het Verdrag van Wenen is gebonden voor zover dit verdrag regels van internationaal gewoonterecht codificeert, dan nog is het de vraag, of en in welke mate dit geldt voor specifieke bepalingen van het Verdrag van Wenen.
57 Ook indien dit probleem zou worden opgelost, zou zulks niets afdoen aan het feit, dat het Verdrag van Wenen naar zijn aard niet geëigend is om rechten in het leven te roepen voor particulieren die de geldigheid van een handeling van gemeenschapsrecht betwisten. Dit kan volgens de Commissie worden afgeleid uit de geest, de opzet en de bepalingen van het Verdrag van Wenen. Het hoofddoel van dit verdrag bestaat erin, betrekkingen uit verdragen tussen subjecten van volkenrecht te regelen. Bovendien vervult het Verdrag van Wenen slechts een subsidiaire rol, aangezien de staten op elk moment kunnen beslissen van de regels ervan af te wijken, en de statenpraktijk regels van internationaal gewoonterecht kan creren die dit verdrag opzijzetten. Ten slotte bevat het verdrag geen uitputtende regeling, daar vraagstukken van statenopvolging, staatsaansprakelijkheid en het uitbreken van vijandelijkheden er niet in geregeld zijn (artikel 73 van het verdrag), en daar het regels van internationaal gewoonterecht op terreinen die buiten de werkingssfeer ervan vallen (zoals het retorsierecht), onverlet laat.
58 In dit verband voorzien de artikelen 61 en 62 van het Verdrag van Wenen slechts in een gedeeltelijke regeling. Uit de voorbereidende stukken van dit verdrag blijkt bijvoorbeeld, dat de verdwijning van een subject van volkenrecht als een wezenlijke grond werd beschouwd voor de onmogelijkheid om een verdrag uit te voeren (artikel 61); de verdragspartijen hebben evenwel beslist om dit vraagstuk niet in artikel 61 te behandelen, teneinde niet vooruit te lopen op latere onderhandelingen over de statenopvolging.(20)
59 De Commissie komt bijgevolg tot de conclusie, dat het Verdrag van Wenen geen instrument is dat rechten in het leven kan roepen voor particulieren die de geldigheid van een communautaire handeling betwisten. Zij beroept zich daartoe op de arresten Faust/Commissie(21) en Duitsland/Raad(22), waarin het Hof eveneens heeft geweigerd argumenten gebaseerd op de rechtsbetrekkingen tussen de Gemeenschap en derde landen te onderzoeken.
60 De Commissie verdedigt vervolgens de geldigheid van de schorsingsverordening voor het geval dat het Hof zou oordelen, dat de wettigheid ervan aan de hand van de regels van het algemeen volkenrecht moet worden onderzocht. Zij brengt naar voren, dat de Raad zich bij de vaststelling van de schorsingsverordening niet alleen op het beginsel "rebus sic stantibus" heeft gebaseerd, doch ook op de onmogelijkheid tot verdere nakoming van de Samenwerkingsovereenkomst en het retorsierecht. Gelet op de gevoelige politieke beoordeling die in het kader van de schorsing van een internationale overeenkomst moet worden gemaakt, dient het Hof zich volgens de Commissie te beperken tot de beoordeling van de vraag, of de gemeenschapsinstellingen misbruik van hun bevoegdheden hebben gemaakt. Aangezien de Gemeenschap niet krachtens artikel 228, lid 7, van het EG-Verdrag door het Verdrag van Wenen is gebonden, en gelet op het feit dat een aantal regels van het internationaal gewoonterecht aanzienlijk soepeler zijn dan de bepalingen van het Verdrag van Wenen, is de Gemeenschap niet verplicht elke afzonderlijke bepaling van bedoeld verdrag na te leven. Dit geldt ook voor de procedurebepalingen, waarvan de schending krachtens het volkenrecht niet tot nietigheid of ongeldigheid van de bestreden handeling leidt, doch slechts de internationale aansprakelijkheid van het betrokken subject van volkenrecht met zich meebrengt.
61 De Commissie beklemtoont, dat een staat van oorlog niet vereist is om een beroep te kunnen doen op het beginsel "rebus sic stantibus", de onmogelijkheid tot nakoming of het retorsierecht. Geheel in lijn met de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties(23), heeft de Gemeenschap zich gebaseerd op het bestaan van een gewapend conflict dat tot bloedvergieten en verwoestingen heeft geleid. De Veiligheidsraad heeft het conflict aangemerkt als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid, wat het optreden van de Gemeenschap rechtvaardigde.
62 Met betrekking tot de voorwaarden om een beroep op het beginsel "rebus sic stantibus" te kunnen doen, volgt duidelijk uit de considerans en artikel 1 van de Samenwerkingsovereenkomst, dat het vreedzame voortbestaan van Joegoslavië een wezenlijke grond vormde voor de instemming van de Gemeenschap om door de overeenkomst gebonden te worden. Duidelijk is eveneens, dat het conflict in Joegoslavië van dien aard was, dat de strekking van de verplichtingen van de Gemeenschap tegenover de SFRJ hierdoor radicaal werd gewijzigd: de Gemeenschap was niet langer in staat bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van de SFRJ (zie voormeld artikel 1 van de overeenkomst).
63 Destijds was het onmogelijk verder uitvoering te geven aan de Samenwerkingsovereenkomst, niet noodzakelijk wegens de "definitieve verdwijning of vernietiging van een voorwerp, onmisbaar voor de uitvoering van het verdrag" (artikel 61, lid 1, van het Verdrag van Wenen), doch wel wegens het verdwijnen van de SFRJ zelf. De Commissie merkt in dit verband op, dat de onafhankelijkheidsverklaringen van Kroatië en Slovenië op 8 oktober 1991 zijn ingegaan.
64 De Commissie betoogt voorts, dat de geest van het Verdrag van Wenen ook op procedureel vlak is geëerbiedigd. Reeds op 28 augustus 1991 kondigde de Gemeenschap aan, dat zij maatregelen zou treffen tegen de bij het conflict betrokken partijen die niet aan het vredesproces deelnamen.(24) In de in de schorsingsverordening genoemde verklaringen van 5, 6 en 28 oktober heeft de Gemeenschap er geen twijfel over laten bestaan, dat zij stappen zou ondernemen tegen de partijen die het in aanwezigheid van de voorzitter van de Raad en van de voorzitter van de conferentie over Joegoslavië ondertekende staakt-het-vuren van 4 oktober 1991 niet uiterlijk op 7 oktober 1991 zouden hebben nageleefd.(25) Tevens heeft de Gemeenschap in dat verband aangekondigd, dat zij de Samenwerkingsovereenkomst zou beëindigen in geval van niet-naleving. Voorts heeft de Gemeenschap de internationale gemeenschap uitvoerig over haar voornemens geïnformeerd en het GATT van de schorsing van de tariefconcessies in kennis gesteld.
65 Tot slot is er het retorsierecht, dat wil zeggen het recht om een handeling te verrichten die op zichzelf in strijd is met het volkenrecht, doch die wordt gerechtvaardigd door een voorafgaand onrechtmatig handelen van de wederpartij en die die wederpartij ertoe moet bewegen haar handelen ongedaan te maken. Aan retorsie zijn de volgende beperkingen gesteld: zij moet aangekondigd worden, het evenredigheidsbeginsel moet in acht worden genomen, en zij moet van dien aard zijn, dat zij het herstel van de oude toestand mogelijk maakt. Deze beginselen toepassend op de schorsing van de Samenwerkingsovereenkomst betoogt de Commissie, dat de Gemeenschap de volgende handelingen van de SFRJ als schendingen van het volkenrecht kon beschouwen. Ten eerste heeft in oktober 1991 een staatsgreep plaatsgevonden door de vier pro-Servische leden van het collectieve presidentschap van de SFRJ. Ten tweede heeft het federale leger van Joegoslavië zijn neutraliteit prijsgegeven door deel te nemen aan aanvallen op Kroatische steden (waaronder Dubrovnik). Ten derde heeft de Gemeenschap toen reeds aangedrongen op bestraffing van oorlogsmisdadigers op grond van het internationaal humanitair recht; het mandaat van het Internationaal Tribunaal voor de vervolging van personen die verantwoordelijk zijn voor de sinds 1991 in het voormalige Joegoslavië gepleegde ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, dateert van 1 januari 1991.(26) De Commissie concludeert mitsdien, dat aan de voorwaarden voor retorsie was voldaan.
66 Alvorens de geldigheid van de schorsingsverordening te onderzoeken, zal ik kort ingaan op de ontvankelijkheid van de verwijzingsbeschikking, die door de Commissie in twijfel is getrokken.
Ontvankelijkheid
67 De twijfel van de Commissie, of een particulier met een beroep op het algemeen volkenrecht de geldigheid van een communautaire handeling kan betwisten, moge weliswaar in zekere mate gerechtvaardigd zijn, doch het ware volkomen onjuist daaruit de niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing af te leiden. Overeenkomstig artikel 177 EG-Verdrag kunnen nationale rechters vragen stellen over de geldigheid van handelingen van de gemeenschapsinstellingen. Onbetwist is, dat de schorsingsverordening een dergelijke handeling vormt en dat het Bundesfinanzhof ernstig twijfelt aan de geldigheid ervan. Nadere eisen worden niet gesteld in artikel 177, waarin het begrip geldigheid niet is omschreven, en dus betreffen alle overige aspecten van de ingeroepen ongeldigheid de grond van de zaak. De formulering van artikel 177 noch de rechtspraak van het Hof biedt steun voor de opvatting, dat de vraag of de geldigheid van een communautaire handeling in het licht van een bepaalde soort regel of wettelijke bepaling kan worden onderzocht, een ontvankelijkheidsvraag is. Integendeel, in de gevallen waarin het Hof heeft geweigerd de geldigheid van een communautaire handeling te toetsen aan een bepaald type regels, kwam het niet tot niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek om een prejudiciële beslissing, doch besliste het enkel, dat de ongeldigheid niet was vastgesteld. Voorbeelden hiervan zijn het arrest Internationale Handelsgesellschaft, waarin het Hof overwoog, dat het te baat nemen van aan het nationale recht ontleende regelen of begrippen ter beoordeling van de rechtsgeldigheid der handelingen van de instellingen der Gemeenschap de eenheid en het tot gelding komen van het gemeenschapsrecht aantast(27), en het arrest International Fruit Company e.a., waarin het Hof overwoog, dat het GATT niet van invloed kon zijn op de geldigheid van verordeningen van de Gemeenschap, daar het geen rechten voor particulieren in het leven kon roepen.(28)
68 Het tweede aspect van de twijfel van de Commissie aan de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing, betreft de relevantie van de vraag inzake de geldigheid van de schorsingsverordening voor de bij het Bundesfinanzhof aanhangige procedure.(29) Het is juist, dat het Hof een prejudiciële verwijzing in uitzonderingsgevallen niet-ontvankelijk kan verklaren, wanneer de gestelde vragen kennelijk irrelevant zijn voor het hoofdgeding.(30) Van een dergelijke kennelijke irrelevantie is in casu evenwel geen sprake. De Commissie betoogt enkel, dat een ongeldigverklaring niet tot de in de tweede prejudiciële vraag van het Bundesfinanzhof genoemde gevolgen voor de aanspraken van Racke kan leiden, te weten dat het voor de invoer uit andere republieken van het voormalige Joegoslavië geldende tariefcontingent voor 1992 tevens geldt voor de invoer uit Servië. Ook hier gaat het kennelijk om een argument dat betrekking heeft op de beoordeling van de zaak ten gronde. Het betreft de beantwoording van de tweede vraag, waarin in algemene termen wordt geïnformeerd naar de gevolgen van de gestelde ongeldigheid van de schorsingsverordening. Het spreekt voor zich, dat beide vragen nauw met elkaar zijn verbonden. Mocht worden geoordeeld, dat de ongeldigheid van de schorsingsverordening van geen enkele invloed is op de aanspraken van Racke, dan zou een behandeling van de geldigheidsvraag overbodig zijn. Doch dit zou er nog steeds niet toe leiden, dat deze vraag niet-ontvankelijk is; het Hof behoeft haar dan alleen niet te beantwoorden.
69 Om de hierna uiteengezette redenen(31) ben ik van mening, dat de ongeldigheid van de schorsingsverordening gevolgen heeft voor de vordering van Racke. Ik zal thans dus nader ingaan op de geldigheid van de schorsingsverordening.
De geldigheid van de schorsingsverordening
70 Ik wil er vooraf op wijzen, dat de argumenten van Racke betreffende de ongeldigheid van de schorsingsverordening wegens schending van regels van algemeen volkenrecht mij niet overtuigen, en wel voornamelijk om de volgende redenen.
71 Ten eerste sluit ik niet volledig uit, dat particulieren een vordering krachtens het gemeenschapsrecht onder bepaalde omstandigheden op regels van het internationaal gewoonterecht inzake verdragen kunnen baseren, doch dit moet volgens mij een uitzondering zijn, gelet op de algemene doelstelling en de aard van die regels. Bijgevolg kunnen mijns inziens slechts kennelijke schendingen van het verdragenrecht tot een ongeldigverklaring leiden.
72 Ten tweede is een dergelijke kennelijke schending in casu niet aangetoond. Naar mijn mening is niet bewezen, dat de Gemeenschap het beginsel "rebus sic stantibus" onjuist heeft toegepast, en is niet aangetoond, dat er geen andere volkenrechtelijke grond was waarop de Gemeenschap het besluit tot schorsing van de Samenwerkingsovereenkomst kon baseren. Evenmin acht ik de schorsingsverordening ongeldig op procedurele gronden die door Racke kunnen worden ingeroepen (i.e. het gestelde verzuim om de SFRJ vooraf in kennis te stellen van de schorsing, en de schorsing met onmiddellijke werking).
De status van het Verdrag van Wenen en de regels van het internationaal gewoonterecht
73 De Gemeenschap is tot geen van de twee Verdragen van Wenen toegetreden, zodat deze dus op de enkele grondslag van artikel 228, lid 7, van het EG-Verdrag, dat spreekt van akkoorden die door de Gemeenschap zijn gesloten, voor de Gemeenschap niet verbindend zijn. Het is echter algemeen erkend, dat beide verdragen, die gelijkluidende bepalingen inzake de beëindiging en opschorting van verdragen bevatten, op zijn minst voor een deel uitdrukking van algemeen volkenrecht zijn, voor zover zij beogen regels van internationaal gewoonterecht te codificeren.
74 Het Hof heeft slechts in zeldzame gevallen gelegenheid gehad zich over de bepalingen van het Verdrag van Wenen of van het algemeen volkenrecht te buigen. Het belangrijkste geval is de zaak Poulsen en Diva Navigation(32), waarin de werkingssfeer van een visserijverordening in het geding was. Het Hof besliste in die zaak allereerst, dat de bevoegdheden van de Gemeenschap moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met het volkenrecht, en dat de uitlegging van de verordening en de afbakening van de werkingssfeer ervan dus moeten plaatsvinden met inachtneming met het relevante volkenrecht.(33) In aansluiting daarop verwees het Hof naar verschillende internationale verdragen, waaronder het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, waarvan vele bepalingen worden geacht de huidige stand van het internationaal gewoonterecht van de zee tot uitdrukking te brengen, zoals het Internationaal Gerechtshof in verscheidene uitspraken heeft bevestigd.(34) De uitlegging van de bestreden verordening werd wezenlijk beïnvloed door deze regels van het algemeen volkenrecht.
75 In een onlangs gewezen arrest heeft ook het Gerecht van eerste aanleg zijn redenering deels gebaseerd op het verbindende karakter van regels van internationaal gewoonterecht. In het arrest Opel Austria/Raad(35) had het Gerecht zich uit te spreken over de wettigheid van een verordening van de Raad, waarmee tariefconcessies werden ingetrokken die (vóór haar toetreding) aan de Oostenrijkse Republiek waren verleend. De verordening werd enkele dagen vóór de inwerkingtreding van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte vastgesteld en de verzoekende partij betoogde, dat zij in strijd was met de bepalingen van deze overeenkomst. Het Gerecht van eerste aanleg besliste, dat de wettigheid van de bestreden handeling moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie op de datum waarop de handeling werd vastgesteld. Het verwees vervolgens naar het beginsel van goede trouw, op grond waarvan de staten die een internationale overeenkomst ondertekenen, hangende de inwerkingtreding daarvan, geen handelingen mogen vaststellen die die overeenkomst haar voorwerp en haar doel zouden ontnemen. Het Gerecht overwoog, dat dit beginsel een regel van internationaal gewoonterecht is, waarvan het bestaan is erkend door het Internationaal Gerechtshof en dat is gecodificeerd in artikel 18 van het Verdrag van Wenen. Het voegde hieraan toe, dat het beginsel van goede trouw in het internationale publiekrecht het rechtstreekse uitvloeisel is van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat volgens de rechtspraak deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde.(36) Het Gerecht concludeerde als volgt:(37)
"In een situatie waarin de Gemeenschappen hun akten van goedkeuring van een internationale overeenkomst hebben neergelegd en de datum van inwerkingtreding van die overeenkomst bekend is, kunnen marktdeelnemers met een beroep op het vertrouwensbeginsel zich ertegen verzetten dat de instellingen in de periode die aan de inwerkingtreding van deze internationale overeenkomst voorafgaat, een handeling vaststellen, die in strijd is met de bepalingen van die overeenkomst die na inwerkingtreding rechtstreekse werking voor hen hebben."
Aansluitend onderzocht het Gerecht, of de bestreden verordening van de Raad in strijd met de EER-overeenkomst was vastgesteld, welke vraag bevestigend werd beantwoord. Dientengevolge werd de verordening nietig verklaard.
76 In de onderhavige zaak wordt echter meer algemeen de vraag aan de orde gesteld, welke de gevolgen van het internationaal gewoonterecht zijn voor het gemeenschapsrecht. Op dit punt begeeft het Hof zich grotendeels op onbekend terrein. De arresten Poulsen en Diva Navigation en Opel Austria/Raad mogen weliswaar enige aanknopingspunten bieden, doch mijns inziens bestrijken zij het onderwerp niet volledig: in de zaak Poulsen en Diva Navigation beperkte het Hof zich tot de uitlegging van een verordening van de Gemeenschap in het licht van regels van internationaal gewoonterecht, en in de zaak Opel Austria/Raad werd het volkenrechtelijk beginsel van goede trouw gekoppeld aan het gemeenschapsrechtelijk beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen. Dit zijn twee specifieke soorten gevolgen, doch het gevolg dat in casu wordt beoogd, gaat veel verder. Racke wenst de ongeldigverklaring van een verordening van de Gemeenschap op de enkele grond van een beweerde schending van regels van internationaal gewoonterecht. Een gevolg dat zich verder uitstrekt, is amper denkbaar.
77 In zijn fundamentele arrest International Fruit Company e.a. besliste het Hof, dat er twee voorwaarden zijn om de geldigheid van een handeling van de instellingen te kunnen toetsen aan een volkenrechtelijke bepaling: de Gemeenschap moet door de bepaling zijn gebonden, en de bepaling moet geëigend zijn om rechten voor gemeenschapsonderdanen in het leven te roepen.(38) De tweede voorwaarde is in casu beslissend. Zijn de regels van internationaal gewoonterecht geëigend om rechten voor particulieren in het leven te roepen? Zijn zij van dien aard, dat een particulier daaraan het recht kan ontlenen om een politiek besluit van de Gemeenschap (en de lidstaten) tot schorsing van een internationale overeenkomst aan te vechten?
78 Mijns inziens zijn er twee bronnen waaruit een passend antwoord op deze vraag kan worden geput. Een daarvan is, om voor de hand liggende redenen, de rechtspraak van het Hof zelf inzake de rechtstreekse werking van door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomsten. De tweede is de werking die volgens de rechtsstelsels der lidstaten aan het internationaal gewoonterecht toekomt. Voor zover de nationale rechtsstelsels op dit punt een zekere mate van overeenstemming zouden vertonen, moet het Hof hiermee naar mijn mening rekening houden.
79 Voor wat in de eerste plaats de rechtsstelsels van de lidstaten betreft, blijkt de rechtspraak van de nationale rechters in het kader van de toepassing van bepalingen van het Verdrag van Wenen weinig aanknopingspunten te bieden. Er zijn enkele uitspraken waarin de bepalingen van voornoemd verdrag zijn toegepast, doch er blijken geen uitspraken te bestaan waarin de bepalingen inzake beëindiging en opschorting rechtstreeks zijn toegepast. In Frankrijk, welk land geen partij bij het Verdrag van Wenen is, bestaat er een uitspraak over het beginsel "rebus sic stantibus" in verband met de schorsing van een overeenkomst met Marokko inzake visavoorwaarden. Volgens deze uitspraak is de schorsing van een overeenkomst een aan rechterlijk toezicht onttrokken regeringshandeling.(39) De rechtelijke instanties kunnen slechts toetsen, of het schorsingsbesluit is genomen door de bevoegde autoriteit, of sprake is van een echt schorsingsbesluit, en of het in het Journal Officiel is bekendgemaakt.(40)
80 Met betrekking tot de algemene status van het internationaal gewoonterecht in de rechtsstelsels der lidstaten is het beeld bepaald complex en zijn de resultaten uiteenlopend.(41) Bijna alle lidstaten blijken het internationaal gewoonterecht als een rechtsbron te beschouwen. In enkele lidstaten berust dit op grondwettelijke bepalingen. In andere lidstaten is dit erkend in rechtspraak en doctrine. Met betrekking tot de gevolgen die het internationaal gewoonterecht teweeg kan brengen, blijkt de doctrine in enkele lidstaten, waaronder bij voorbeeld de Bondsrepubliek Duitsland, te erkennen, dat regels van internationaal gewoonterecht voorrang kunnen hebben op nationale rechtsregels. Overeenkomstig artikel 25 van de Duitse Grondwet maken de algemene regels van het volkenrecht deel uit van het federale recht, hebben zij voorrang op de wet en brengen zij rechtstreeks rechten en plichten met zich mee voor de inwoners van het federale grondgebied. In deze lidstaten bestaan er evenwel weinig of geen rechterlijke uitspraken, waarin dergelijke gevolgen worden toegekend aan het internationaal gewoonterecht. Een steeds terugkerend bezwaar is, dat de meeste regels van het internationaal gewoonterecht geen rechten voor particulieren in het leven roepen en dus geen rechtstreekse werking hebben. In andere lidstaten, bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk, geldt dat het internationaal gewoonterecht geen voorrang kan hebben op nationale rechtsregels. Zo heet het in een belangrijke Engelse uitspraak: "De rechterlijke instanties erkennen het bestaan van een stelsel van normen die door naties onderling zijn aanvaard. Bij elke rechtsvraag trachten zij vast te stellen wat de toepasselijke norm is, en zodra hij is gevonden, behandelen zij deze als een onderdeel van het nationaal recht, voor zover hij niet in strijd is met regels van de wet of van de rechtspraak".(42)
81 Men zou kunnen stellen, ook al is dit wellicht een te simplistische weergave, dat de nationale rechtsstelsels weliswaar trachten een bepaalde werking aan de regels van het internationaal gewoonterecht toe te kennen, doch dat zij terughoudend zijn ten aanzien van de gevolgen van deze regels voor de geldigheid van nationale rechtsregels. Mij zijn geen gevallen bekend waarin een nationale rechter een werking heeft erkend zoals thans door Racke wordt verlangd.
82 Wat nu de benadering van het Hof betreft ten aanzien van de rechtstreekse werking van internationale overeenkomsten, zij gewezen op de vaste rechtspraak, dat een bepaling van een door de Gemeenschap met derde landen gesloten overeenkomst wordt geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst, voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is.(43) In het algemeen heeft het Hof zich bereid getoond de rechtstreekse werking van afzonderlijke bepalingen van door de Gemeenschap gesloten overeenkomsten te erkennen, doch er zijn uitzonderingen, waarvan het GATT de meest opmerkelijke is. Met betrekking tot deze overeenkomst heeft het Hof aan de hand van een analyse van het doel, de geest, de opzet en de bewoordingen ervan, telkens beslist, dat zij geen recht voor justitiabelen van de Gemeenschap in het leven kan roepen waarop deze zich voor het Hof kunnen beroepen.(44) In wezen is het Hof van oordeel, dat de bepalingen van het GATT door een grote soepelheid worden gekenmerkt, waardoor rechtstreekse werking is uitgesloten.
83 Ik denk niet, dat deze rechtspraak rechtstreeks op het Verdrag van Wenen moet worden toegepast. Zoals gezegd, is dit verdrag slechts relevant voor zover het internationaal gewoonterecht codificeert - hetgeen slechts deels het geval is. Derhalve behoeven het doel, de geest, de opzet en de bewoordingen van dit verdrag als zodanig niet te worden geanalyseerd. Niettemin vloeit uit voornoemde rechtspraak duidelijk voort, dat er grenzen staan aan de rechtstreekse werking van internationaal gewoonterecht, en dat het doel en de aard van volkenrechtelijke bepalingen hiervoor een beletsel kan vormen. Voorts staat ook vast, dat de in geding zijnde bepalingen een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting moeten behelzen.
84 Gelet op deze beginselen moeten er ook grenzen zijn wat de werking betreft van regels van internationaal gewoonterecht inzake verdragen. Doel en aard van het verdragenrecht bestaan erin, regels vast te leggen die de verhouding tussen staten (en internationale organisaties) regelen. Het doel van het verdragenrecht bestaat er duidelijk niet in rechten voor particulieren te creren. Weliswaar kan de toepassing ervan tot het creëren van dergelijke rechten leiden, namelijk in die gevallen waarin een nationaal rechtsstelsel erkent dat internationale overeenkomsten die in overeenstemming met het verdragenrecht zijn gesloten, rechten aan particulieren kunnen verlenen, doch dit is slechts een indirect gevolg, dat op het niveau van het internationaal recht geenszins is beoogd. Het is de bepaling van de (wettig gesloten) overeenkomst die rechtstreekse werking heeft. De aard en het doel van het verdragenrecht lijken derhalve niet voor rechtstreekse werking te pleiten (overigens zij opgemerkt, dat er andere soorten regels van internationaal gewoonterecht bestaan, die wel degelijk rechten aan particulieren beogen toe te kennen, zoals bijvoorbeeld regels van het internationaal humanitair recht).
85 Daarnaast moeten de in geding zijnde specifieke regels duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichtingen behelzen. In de omstandigheden van het onderhavige geval moet worden betwijfeld of aan deze voorwaarde is voldaan. Algemeen erkend is, dat het begrip "rebus sic stantibus" moeilijk en omstreden is; het is zelfs veelvuldig aangeduid als het enfant terrible van het volkenrecht.(45) Wellicht is de toepassingssfeer ervan nauwkeuriger verwoord in artikel 62 van het Verdrag van Wenen, doch zelfs deze bepaling bevat begrippen die zich gemakkelijk voor zeer uiteenlopende interpretaties lenen. Wat is een "wezenlijke verandering" van de omstandigheden? Wat zijn omstandigheden die "een wezenlijke grond voor de instemming van de partijen" vormden? En wanneer is het gevolg van de wijziging van de omstandigheden, dat "de strekking van de (...) nog na te komen verplichtingen geheel en al wordt gewijzigd"?(46) Het is dan ook twijfelachtig, of de voorwaarden voor de toepassing van het beginsel "rebus sic stantibus" voldoende duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn om rechten aan particulieren te kunnen verlenen.
86 Mitsdien zijn er goede gronden om particulieren niet tegen besluiten als thans in geding te laten opkomen op basis van het verdragenrecht. Niettemin zou ik deze mogelijkheid niet volledig willen uitsluiten, en wel om de hiernavolgende redenen.
87 Een aantal door de Commissie gesloten overeenkomsten heeft rechtstreekse werking, en roept dus rechten voor particulieren in het leven. Waar dit het geval is, mogen de houders van die rechten, zoals het Gerecht van eerste aanleg in het arrest Opel Austria/Raad(47) heeft erkend, erop vertrouwen, dat de overeenkomst correct en naar behoren wordt uitgevoerd. In zekere zin strekt dit vertrouwen zich ook uit tot het bestaan zelf van de overeenkomst. Wordt een overeenkomst zoals in casu voor onbeperkte duur gesloten en kan deze met inachtneming van een termijn van zes maanden worden opgezegd, dan mag een particulier erop vertrouwen, dat de overeenkomst niet plotseling zonder afdoende reden wordt geschorst. Of, om de feitelijke omstandigheden in de zaak Opel Austria/Raad aan te halen, ingeval een overeenkomst over enkele dagen in werking zal treden, mag een particulier erop vertrouwen, dat geen van de verdragspartijen een maatregel vaststelt die indruist tegen deze overeenkomst.
88 Het recht van particulieren op een zekere bescherming van het gewettigd vertrouwen vindt voorts aanzienlijke steun in het beginsel "pacta sunt servanda", dat een fundamenteel beginsel van het verdragenrecht is. Zoals het Hof oordeelde(48): "Volgens de algemene regels van het volkenrecht, moet iedere overeenkomst door partijen te goeder trouw worden uitgevoerd." Krachtens het volkenrecht moeten uitzonderingen op dit beginsel, zoals het beginsel "rebus sic stantibus", in elk geval eng worden uitgelegd, zoals Racke terecht heeft betoogd. Dit vindt bevestiging in het onlangs gewezen arrest van het Internationaal Gerechtshof van 25 september 1997 in de zaak Hongarije/Slovakije, waaruit duidelijk blijkt, dat de stabiliteit van verdragsbetrekkingen zowel in het gewoonterecht als op grond van artikel 62 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht
vereist, dat slechts in uitzonderingsgevallen een beroep kan worden gedaan op een wezenlijke verandering van de omstandigheden.(49)
89 Concluderend ben ik van mening, dat een particulier weliswaar op grond van regels van het internationaal gewoonterecht inzake verdragen kan opkomen tegen communautaire handelingen, doch dat een dergelijk beroep alleen kans van slagen heeft, voor zover het een kennelijke schending van die regels ten detrimente van die particulier betreft. In dergelijke gevallen kan er sprake zijn van een inbreuk op het gemeenschapsrechtelijk beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, welke inbreuk, die tegelijkertijd een kennelijke schending van het verdragenrecht oplevert, tot nietigverklaring of ongeldigverklaring van de betrokken communautaire handeling, dan wel tot een recht op schadeloosstelling kan leiden.
90 Een dergelijke beperkte toetsing verzekert mijns inziens een passend evenwicht tussen de rechten van de particulier en de beslissingsbevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen. Deze instellingen moeten over een relatief ruime discretionaire bevoegdheid beschikken om beslissingen betreffende het bestaan van een overeenkomst te nemen, in overeenstemming met hun bevoegdheden krachtens het Verdrag. Het is niet meer dan logisch, dat het bestaan van een internationale overeenkomst in de eerste plaats afhangt van de wil van de verdragspartijen. Daarnaast heeft het sluiten en het beëindigen van internationale overeenkomsten een belangrijke politieke dimensie, die zich niet gemakkelijk voor rechterlijke toetsing leent.(50)
91 Mitsdien zal ik mij thans over de vraag buigen, of de schorsingsverordening is vastgesteld met kennelijke schending van de regels van het internationaal gewoonterecht inzake de schorsing en beëindiging van internationale overeenkomsten.
Geen kennelijke schending
92 De argumenten die de Raad en de Commissie ter verdediging van het besluit om de overeenkomst te schorsen hebben aangevoerd, lijken mij overtuigend. Er was destijds duidelijk sprake van een geval waarin het beginsel "rebus sic stantibus" op het eerste gezicht van toepassing was. Zoals de Raad heeft uiteengezet, was het bestaan van de SFRJ als federale, soevereine en vreedzame staat een wezenlijke voorwaarde voor de ontwikkeling van de in de Samenwerkingsovereenkomst voorziene samenwerking. In dit licht gezien lijken de gebeurtenissen in 1991 inderdaad een ingrijpende wijziging van de omstandigheden te vormen waardoor de grondslag voor de samenwerking tussen de Gemeenschap en de SFRJ werd aangetast. Voorts ben ik tot de overtuiging gekomen, dat de gemeenschapsinstellingen er terecht van mochten uitgaan, dat deze wijziging van de omstandigheden de strekking van de door de Gemeenschap en haar lidstaten nog na te komen verplichtingen ingrijpend wijzigde. Gelet op het ten aanzien van het uiteenvallen van Joegoslavië ingenomen politieke standpunt - welk standpunt door de internationale gemeenschap is bekrachtigd en ondersteund door middel van resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties - had het duidelijk geen zin om de in de Samenwerkingsovereenkomst voorziene economische, financile en commerciële samenwerking voort te zetten.
93 Zelfs gesteld dat de Samenwerkingsovereenkomst hoofdzakelijk een handelsverdrag was, ben ik van mening, dat een beroep op het beginsel "rebus sic stantibus" niet onredelijk was. Racke heeft er terecht op gewezen, dat het handelsverkeer met Joegoslavië niet geheel stil was komen te liggen en dat de Gemeenschap dus tariefconcessies had kunnen blijven verlenen. Het beginsel "rebus sic stantibus" eist evenwel niet, dat de nakoming van verplichtingen onmogelijk is geworden. Zoals gezegd, had het geen zin om nog langer concessies met het oog op de bevordering van de handel te verlenen, terwijl Joegoslavië aan het uiteenvallen was in omstandigheden die door de internationale gemeenschap streng werden afgekeurd.
94 Bovendien ben ik van mening, dat in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers er onder deze omstandigheden in november 1991 niet redelijkerwijs op konden vertrouwen, dat de Gemeenschap nog langer tariefpreferenties voor de invoer uit Servië en Montenegro zou verlenen. Want slechts een half jaar later werd ter uitvoering van een besluit van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, en dus volledig in overeenstemming met het volkenrecht, alle handel met Servië en Montenegro verboden.(51)
95 In elk geval heeft Racke zich niet uitdrukkelijk op het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen beroepen. Ik beperk mij dan ook tot de opmerking, dat de door het sluiten en het toepassen van de Samenwerkingsovereenkomst gewekte gerechtvaardigde verwachtingen zich mijns inziens niet uitstrekten tot een situatie zoals die welke in 1991 bestond. Bovendien moet het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen in het gemeenschapsrecht wijken voor een beslissend algemeen belang(52), waarvan in casu zonder twijfel sprake was.
96 Wat de procedurele aspecten van de schorsing van de Samenwerkingsovereenkomst betreft, waaronder met name het gestelde verzuim van voorafgaande kennisgeving aan de SFRJ, ben ik van mening, dat een schending van deze voorschriften van internationaal recht, indien bewezen, de aanspraken van Racke niet zou kunnen ondersteunen. Artikel 65 van het Verdrag van Wenen legt de toepasselijke procedurevoorschriften vast, doch deze voorschriften lijken de regels van het internationaal gewoonterecht niet precies weer te geven. Zoals te verwachten, zijn de bepalingen van het Verdrag van Wenen betreffende de procedurevoorschriften meer specifiek en meer concreet dan de regels van het internationaal gewoonterecht.(53)
97 Ook al zou men uitgaan van de veronderstelling dat de Gemeenschap volkenrechtelijk verplicht was, de andere verdragspartij van haar voornemen tot schorsing van de overeenkomst in kennis te stellen, dan nog zie ik niet in, hoe Racke zich op een schending van deze verplichting zou kunnen beroepen. Een dergelijke procedurefout van een verdragspartij kan alleen door een andere verdragspartij worden ingeroepen.
98 Artikel 65, lid 2, van het Verdrag van Wenen voorziet in een opzeggingstermijn van tenminste drie maanden, doch bevat een vrijstelling van dit voorschrift voor gevallen van bijzondere noodzaak. Mijns inziens was het standpunt van de gemeenschapsinstellingen, dat een dergelijke bijzondere noodzaak zich in casu voordeed, niet onredelijk. Het moet worden onderstreept, dat het om zeer uitzonderlijke omstandigheden ging, aangezien de SFRJ in feite aan het uiteenvallen was en de Gemeenschap niet bereid was te aanvaarden - hetgeen niet onredelijk was -, dat het zogeheten Klein-Joegoslavië naar recht alle Joegoslavische Republieken vertegenwoordigde. Voorts wilde de Gemeenschap druk uitoefenen op de bij het conflict betrokken partijen om verder bloedvergieten en nieuwe verwoestingen te voorkomen, welk doel beslist een kennelijke noodzaak was.
99 Mitsdien behoeft niet te worden ingegaan op de argumenten van de Commissie betreffende andere volkenrechtelijke gronden om de Samenwerkingsovereenkomst te schorsen, zoals de onmogelijkheid tot verdere nakoming van de overeenkomst en het retorsierecht. Ik beperk mij tot de opmerking, dat ook deze argumenten enig gewicht in de schaal leggen.
100 Mitsdien kom ik tot de conclusie, dat uit het onderzoek van de in deze zaak opgeworpen vraagpunten niets naar voren is gekomen, dat de geldigheid van de schorsingsverordening zou kunnen aantasten.
De gevolgen van de ongeldigheid
101 Met zijn tweede vraag wenst het Bundesfinanzhof te vernemen welke de gevolgen zijn van de gestelde ongeldigheid van de schorsingsverordening voor begin mei 1992 geheven douanerechten. Aangezien mijns inziens de ongeldigheid van de schorsingsverordening niet is aangetoond, behoeft deze vraag niet te worden beantwoord. Niettemin zal ik kort ingaan op het antwoord dat zou moeten worden gegeven, indien de schorsingsverordening toch als ongeldig werd beschouwd.
102 Indien de schorsingsverordening ongeldig was wegens schending van regels van internationaal gewoonterecht, zou dit tot gevolg hebben, dat er in november 1991 geen wettig besluit tot schorsing van de toepassing van de Samenwerkingsovereenkomst was. De overeenkomst zou dan tot 27 mei 1992 van kracht zijn gebleven, de dag waarop de opzegging ervan door de Gemeenschap rechtskracht kreeg. Ik zie niet in, welke andere gevolgtrekking mogelijk is.
103 In 1992 bestonden er echter, althans met betrekking tot de invoer uit Servië en Montenegro, geen verordeningen van de Gemeenschap tot tenuitvoerlegging van de in de Samenwerkingsovereenkomst voorziene tariefconcessies. De vraag dient zich derhalve aan, of Racke rechtstreeks aanspraak op deze concessies kon maken op basis van de bepalingen van de Samenwerkingsovereenkomst. Het antwoord op deze vraag hangt ervan af, of deze bepalingen rechtstreekse werking hadden.
104 Mijns inziens staat buiten twijfel, dat deze bepalingen rechtstreekse werking konden hebben. De Samenwerkingsovereenkomst is vergelijkbaar met vele andere overeenkomsten waarvan de rechtstreekse werking is erkend.(54) En de in geding zijnde bepalingen betreffende tariefpreferenties waren voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk. Dat er geen verordeningen waren houdende voorschriften voor de toepassing van het tariefcontingent voor de invoer van wijn, staat mijns inziens niet in de weg aan de rechten van Racke op basis van de Samenwerkingsovereenkomst.
105 Om de hierboven uiteengezette redenen behoeft de tweede vraag mijns inziens evenwel niet te worden beantwoord.
Conclusie
106. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vragen van het Bundesfinanzhof te beantwoorden als volgt:
"Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van verordening (EEG) nr. 3300/91 van de Raad van 11 november 1991 houdende schorsing van de handelsconcessies bedoeld in de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië."
(1) - PB L 315, blz. 1.
(2) - Akos Toth: "The doctrine of rebus sic stantibus in international law", in Juridical Review 1974, blz. 56, 147 en 263.
(3) - PB L 41, blz. 1.
(4) - Zie besluit 87/605/EEG van de Raad van 21 december 1987 betreffende de sluiting van het Aanvullend Protocol bij de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europse Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië tot vaststelling van een nieuwe handelsregeling (PB L 389, blz. 72).
(5) - PB L 315, blz. 47.
(6) - Zie de derde overweging.
(7) - Aangehaald in voetnoot 1.
(8) - PB L 325, blz. 23.
(9) - PB L 342, blz. 1.
(10) - PB L 63, blz. 1.
(11) - PB L 63, blz. 41.
(12) - PB L 151, blz. 4.
(13) - United Nations Treaty Series, Vol. 1155, blz. 331.
(14) - Zie I. Sinclair: The Vienna Convention on the Law of Treaties, tweede druk, Manchester University Press, 1984, blz. 1.
(15) - UN General Assembly Document A/Conf. 129/15 van 20 maart 1986.
(16) - Zie in algemene zin Sinclair, t.p.a., blz. 5-24.
(17) - Arresten van het Internationale Gerechtshof in de visserijgeschillen Verenigd Koninkrijk/IJsland, I.C.J. Reports 1973, blz. 3, punt 36, en Bondsrepubliek Duitsland/IJsland, I.C.J. Reports 1973, blz. 49, punt 36. Zie thans ook het arrest van 25 september 1997 in de zaak Gab$ikovo-Nagymaros Project (Hongarije/Slowakije), punten 46, 99 en 104.
(18) - Reeds aangehaald in de voetnoten 10 en 11.
(19) - Arrest van 24 november 1992 (C-286/99, Jurispr. blz. I-6019).
(20) - De Commissie verwijst naar Wetzel/Rauning: Die Wiener Vertragsrechtskonvention - Materialien zur Entstehung der einzelnen Vorschriften, 1978, blz. 419.
(21) - Arrest van 28 oktober 1982 (52/81, Jurispr. blz. 3745).
(22) - Arrest van 5 oktober 1994 (C-280/93, Jurispr. blz. I-4973).
(23) - Zie resolutie 713 (1991), aangenomen op 25 september 1991.
(24) - Zie Bulletin EG 7/8-1991, punt 1.4.25.
(25) - Zie Bulletin EG 10-1991, punten 1.4.6, 1.4.7 en 1.4.16.
(26) - Zie artikel 1 van het statuut van het Internationaal Tribunaal, zoals vastgesteld bij resolutie 827 (1993) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 25 mei 1993.
(27) - Arrest van 17 december 1970 (11/70, Jurispr. blz. 1125, punt 3).
(28) - Arrest van 12 december 1972 (21/72-24/72, Jurispr. blz. 1219).
(29) - Zie punt 54 hierboven.
(30) - Zie, meest recentelijk, het arrest van 16 oktober 1997, Hera/USL (C-304/96, Jurispr. blz. I-5685, punt 11).
(31) - Zie de punten 102-104.
(32) - Aangehaald in voetnoot 19.
(33) - Punt 9.
(34) - Punt 10.
(35) - Arrest van 22 januari 1997 (T-115/94, Jurispr. blz. II-39).
(36) - Zie de punten 87-92 van het arrest Opel Austria/Raad, aangehaald in voetnoot 35.
(37) - Punt 94 van het arrest Opel Austria/Raad, aangehaald in voetnoot 35.
(38) - Aangehaald in voetnoot 28, punten 7 en 8.
(39) - Zie Benedetto Conforti en Angelo Labella: "Invalidity and termination of treaties: the role of national courts", in European Journal of International Law 1990, blz. 44, met name blz. 50 e.v.
(40) - Conseil d'État, uitspraak van 18 december 1992, Préfet de la Gironde/Mahmedi, Recueil des décisions du Conseil d'État (1992), blz. 446 (zie met name het standpunt van regeringscommissaris Lamy).
(41) - Zie voor een weergave van het recht van twaalf lidstaten: L'intégration du droit international et communautaire dans l'ordre juridique national: étude de la pratique en Europe/The Integration of International and European Community Law into the National Legal Order: a Study of the Practice, uitgegeven door P. M. Eisemann (1996). Een overzicht is geboden door C. Dominicé en F. Voeffray: L'application du droit international général dans l'ordre juridique interne, blz. 51.
(42) - Chung Chi Cheung/The King [1939], AC 160, blz. 168 (Privy Council); zie voorts F. A. Mann: Foreign Affairs in English Courts (1986), blz. 120 e.v., alsook H. Fox, P. Gardner en C. Wickremasinghe in Eisemann (t.p.a.), blz. 517 e.v.
(43) - Arrest van 30 september 1987, Demirel (12/86, Jurispr. blz. 3719, punt 14).
(44) - Arrest International Fruit Company e.a. (aangehaald in voetnoot 28, punten 20-27).
(45) - A. Vamvoukos: Termination of Treaties in International Law: the Doctrines of Rebus Sic Stantibus and Desuetude, Oxford 1985, blz. ix.
(46) - Zie Vamvoukos, t.p.a., en O. J. Lissitzyn: "Treaties and changed circumstances (rebus sic stantibus)", in American Journal of International Law, 1967, blz. 895, met name blz. 915.
(47) - Aangehaald in voetnoot 35.
(48) - Arrest van 26 oktober 1982, Kupferberg (104/81, Jurispr. blz. 3641, punt 18).
(49) - Zie punt 104 van de uitspraak van het Internationale Gerechtshof (aangehaald in voetnoot 17).
(50) - Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Griekenland (C-120/94, Jurispr. blz. I-1513, punten 50 e.v.).
(51) - Krachtens verordening nr. 1432/92 (reeds aangehaald in voetnoot 12).
(52) - Arresten van 14 mei 1975, CNTA/Commissie (74/74, Jurispr. blz. 533, punt 44), en 17 juli 1997, Affish (C-183/95, Jurispr. blz. I-4315, punt 57).
(53) - Zie F. Capotorti: "L'extinction et la suspension des traités", in Académie de Droit International, Recueil des Cours 1971 III, blz. 431 en blz. 562 e.v.
(54) - Zie, bijvoorbeeld, arresten van 5 februari 1976, Bresciani (87/75, Jurispr. blz. 129), en 31 januari 1991, Kziber (C-18/90, Jurispr. blz. I-199).