62021CC0588
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 22 czerwca 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑588/21 P
Public.Resource.Org, Inc.,
Right to Know CLG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Dostęp do dokumentów instytucji – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Normy zharmonizowane – Cztery normy zharmonizowane przyjęte przez Europejski Komitet Normalizacyjny – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Ochrona wynikająca z prawa autorskiego – Państwo prawne
1.
W swoim odwołaniu Public.Resource.Org, Inc., oraz Right to Know CLG (łącznie zwane dalej „wnoszącymi odwołanie”), organizacje nienastawione na zysk, których głównym celem jest zapewnienie wszystkim obywatelom swobodnego dostępu do prawa, żądają uchylenia wyroku Sądu z dnia 14 lipca 2021 r.Public.Resource.Org i Right to Know/Komisja (T‑185/19, EU:T:2021:445) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”). W wyroku tym oddalono ich skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2019) 639 final z dnia 22 stycznia 2019 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”), uznając ją za bezzasadną, i odmówiono im uwzględnienia ich wniosku o udzielenie dostępu do czterech technicznych norm zharmonizowanych przyjętych przez Europejski Komitet Normalizacyjny (Comité Européen de Normalisation, CEN). Niniejsza sprawa stanowi dla wielkiej izby Trybunału Sprawiedliwości okazję, by po raz pierwszy wypowiedzieć się w przedmiocie tego, czy normy zharmonizowane, które Trybunał uznał już za część prawa Unii wywołującą skutki prawe, mogą być chronione prawem autorskim; a ponadto, czy z zasady państwa prawnego oraz zasady przejrzystości i prawa dostępu do dokumentów zapisanego w art. 15 TFUE wynika wymóg, aby taki dostęp do norm zharmonizowanych był swobodny i bezpłatny.
I. Okoliczności sprawy
2.
Strony wnoszące odwołanie zwróciły się do Komisji Europejskiej na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (
2
) i rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 (
3
) z wnioskiem o udzielenie dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu Komisji (zwanym dalej „wnioskiem o udzielenie dostępu”). Wniosek o udzielenie dostępu dotyczył czterech norm zharmonizowanych przyjętych przez EKN zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1025/2012 (
4
), a mianowicie norm: (i) „Bezpieczeństwo zabawek – Część 5: Zabawki chemiczne (zestawy) nieprzeznaczone do wykonywania doświadczeń chemicznych”; (ii) „Bezpieczeństwo zabawek – Część 4: Zestawy do wykonywania doświadczeń chemicznych i podobnych”; (iii) „Bezpieczeństwo zabawek – Część 12: N-nitrozoaminy i substancje N-nitrozowe”; oraz (iv) „Metoda symulacji zużywania się i korozji stosowana do wykrywania uwalniania się niklu z wyrobów z powłoką” (zwanych dalej „normami zharmonizowanymi, których dotyczył wniosek”). Normy zharmonizowane (i)–(iii) odnoszą się do dyrektywy 2009/48/WE (
5
) (zwanej dalej „dyrektywą dotyczącą bezpieczeństwa zabawek”), a norma zharmonizowana (iv) odnosi się do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 (
6
).
3.
Pismem z dnia 15 listopada 2018 r. Komisja, na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, odmówiła uwzględnienia wniosku o udzielenie dostępu. Decyzja ta została następnie podtrzymana przez Komisję w zaskarżonej decyzji.
4.
Rozporządzenie nr 1025/2012 stanowi kontynuację tak zwanych „rozporządzeń nowego podejścia” w dziedzinie harmonizacji technicznej i normalizacji, które to podejście opracowano w 1985 r. Zakłada ono ograniczenie treści przepisów do „zasadniczych wymagań” i pozostawienie szczegółów technicznych dla norm zharmonizowanych. Formalnie na potrzeby opracowania norm zharmonizowanych wyznaczono zgodnie z tym podejściem tylko trzy europejskie organizacje normalizacyjne: CEN (odpowiedzialny za normalizację w większości sektorów); Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC, Europejski Komitet Normalizacyjny Elektrotechniki), odpowiedzialny za normalizację w dziedzinie elektrotechniki, oraz European Telecommunications Standards Institute (ETSI, Europejski Instytut Norm Telekomunikacyjnych) (odpowiedzialny za normalizację w zakresie technologii teleinformatycznych).
II. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
5.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 marca 2019 r. wnoszące odwołanie wniosły skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Zasadniczo w zarzucie pierwszym wnoszące odwołanie [wówczas skarżące] podnosiły, że Komisja dokonała błędnej interpretacji lub błędnego zastosowania art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, a w zarzucie drugim – że Komisja naruszyła art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania rozporządzenia nr 1049/2001. Sąd oddalił obydwa te zarzuty oraz skargę w całości.
III. Ocena
A. Zarzut pierwszy odwołania – błąd w ocenie przy stosowaniu wyjątku określonego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001
1.
Część pierwsza zarzutu pierwszego odwołania – Sąd naruszył prawo, dokonując nieprawidłowej oceny ochrony na podstawie prawa autorskiego norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek
a)
Twierdzenie pierwsze: normy zharmonizowane nie mogą podlegać ochronie na podstawie prawa autorskiego, ponieważ są częścią prawa Unii
6.
Wnoszące odwołanie podnoszą zasadniczo, że naruszenie prawa przez Sąd polega na tym, że nie uznał w odniesieniu do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, braku możliwości ochrony norm zharmonizowanych prawem autorskim w świetle faktu, że wchodzą one w skład prawa Unii, a zasada państwa prawnego wymaga swobodnego dostępu do prawa. Komisja i interwenienci (CEN i 14 innych interwenientów w postępowaniu w pierwszej instancji) argumentują, że odwołanie należy oddalić jako bezzasadne, podnosząc zasadniczo, że unijny system normalizacji opiera się na uznawaniu praw autorskich przysługujących w odniesieniu do norm zharmonizowanych europejskim organizacjom normalizacyjnym.
1) Wprowadzenie
7.
Na wstępie niniejszej opinii należy dokonać omówienia orzecznictwa Trybunału w sprawach Fra.bo, James Elliott i Stitching (
7
), ponieważ stanowią one tło dla niniejszej sprawy.
8.
Po pierwsze, w wyroku Fra.bo (pkt 27–32) Trybunał zasadniczo orzekł już, że pomimo iż krajowe organizacje normalizacyjne i certyfikujące są to podmioty, których działalność reguluje prawo prywatne, mogą one wykonywać zadania władzy publicznej, a także, że chociaż krajowe normy techniczne są de iure dobrowolne, de facto mogą mieć skutki wiążące. Wynika to z faktu, że inne sposoby zapewnienia zgodności z prawem wtórnym Unii byłyby bardziej kosztowne dla producentów, którzy musieliby inwestować w znajdowanie sposobów mogących zagwarantować poziom ochrony co najmniej równoważny z normami, jak również uwzględniając fakt, że inne metody zapewnienia zgodności nie korzystałyby z domniemania zgodności z wymaganiami prawa wtórnego Unii. Trybunał uznał potencjalnie de facto obowiązkowy charakter normy technicznej (pkt 30) i orzekł, że „[art. 34 TFUE] należy interpretować w ten sposób, iż ma on zastosowanie do działalności prywatnej instytucji polegającej na stanowieniu norm i na certyfikacji w przypadku, gdy na mocy krajowych przepisów produkty certyfikowane przez tę instytucję uważane są za zgodne z prawem krajowym i gdy skutkiem powyższego jest utrudnienie sprzedaży produktów, które nie są certyfikowane przez rzeczoną instytucję” (pkt 32).
9.
Po drugie, w kluczowym wyroku James Elliott (pkt 40) Trybunał stwierdził, że normy zharmonizowane ze względu na wywoływane skutki prawe stanowią część prawa Unii. Orzekł, że „norma zharmonizowana, taka jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, przyjęta na podstawie [dyrektywy] i do której odniesienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, stanowi część prawa Unii, gdyż to poprzez odniesienie do przepisów takiej normy ustala się, czy do danego wyrobu znajduje zastosowanie domniemanie [zgodności] ustanowione przez [tę dyrektywę]”. Co więcej, zgodnie z pkt 42 tego samego wyroku „wprawdzie zgodność danego wyrobu budowlanego z wymaganiami zasadniczymi zawartymi w [tej dyrektywie] może zostać potwierdzona w odpowiednim razie przy pomocy innych środków niż dowód spełnienia norm zharmonizowanych, nie podważa to jednak istnienia skutków prawnych normy zharmonizowanej” (wyróżnienie moje). Wreszcie, jak wynika z pkt 43 wyroku James Elliott, „[n]ależy ponadto wskazać, że choć opracowanie takiej normy powierza się organizacji prawa prywatnego, to jednak stanowi ona niezbędny środek wykonawczy, ujęty w ścisłe ramy wymagań zasadniczych określonych w dyrektywie, opracowywany z inicjatywy Komisji i pod jej kierownictwem i kontrolą, a jej skutki prawne zależą od uprzedniej publikacji przez Komisję odniesień do niej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, seria C” (wyróżnienie moje). Należy jednak odnotować fakt, że od 2018 r. to seria L (zawierająca prawodawstwo), a nie seria C (zawierająca informacje i ogłoszenia) potwierdza uznanie norm zharmonizowanych za część prawa Unii.
10.
Po trzecie, w wyroku Stichting (pkt 33–49) wielka izba Trybunału orzekła, że normy [w tym przypadku normy Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej (ISO)] można uczynić obowiązkowymi. Trybunał orzekł zasadniczo, że nie zachodzi potrzeba, aby szczegóły natury technicznej zawierał akt prawny, wobec czego fakt, że w dyrektywie znalazło się jedynie odniesienie do normy ISO (a nie jej pełna treść), nie wpływa na ważność tej dyrektywy. Niemniej jednak w pkt 48 Trybunał orzekł, że „zgodnie z ową zasadą pewności prawa […] na normy techniczne utworzone przez organizację normalizacyjną taką jak Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna (ISO) i uznane za wiążące w akcie normatywnym Unii, można się powoływać wobec jednostek jedynie wówczas, gdy same te normy były przedmiotem publikacji w [Dzienniku Urzędowym]”.
11.
Jak wyjaśnię w niniejszej opinii, mając na uwadze, że normy zharmonizowane przewidują nałożenie określonych obowiązków, a na ich skutki prawne mogą powoływać się wszyscy członkowie społeczeństwa, powyższe wyroki odczytywane łącznie stanowią solidną podstawę do wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie odpowiednich warunków dostępu do norm zharmonizowanych. Jednocześnie należy zauważyć, że niniejsza analiza niekoniecznie ma zastosowanie do innych typów norm opracowywanych przez europejskie organizacje normalizacyjne.
12.
Co więcej, należy podkreślić, że w przypadku jednej z norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, wskazanej jako norma (iv) w pkt 2 niniejszej opinii, jej charakter jest w sposób jasny obowiązkowy, co potwierdziła Komisja podczas rozprawy. Wynika to z faktu, że pkt 27 załącznika XVII rozporządzenia nr 1907/2006 stanowi w odniesieniu do niklu, że „jako metody badań służące do wykazania zgodności wyrobów z przepisami ust. 1 i 2 stosowane są normy przyjęte przez […] (CEN)” (wyróżnienie moje). Norma, której dotyczył wniosek, jest więc porównywalna z normą rozpatrywaną w wyroku Stichting (pkt 30), która również była obowiązkowa ze względu na użycie tej samej konstrukcji w prawodawstwie Unii (czas teraźniejszy wyrażający nakaz; shall w języku angielskim).
13.
Co się tyczy trzech pozostałych norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, stanowiących przedmiot sporu w niniejszej sprawie, w motywie 2 dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa zabawek stwierdzono, że „[d]yrektywa 88/378/EWG [ (
8
)] […] ustanawia […] [tylko] zasadnicze wymagania bezpieczeństwa dotyczące zabawek […]. Szczegóły techniczne są przyjmowane przez […] (CEN) oraz […] (CENELEC), zgodnie z dyrektywą 98/34/WE[ (
9
)] […]. Zgodność z ustanowionymi w ten sposób normami zharmonizowanymi, których numery odniesienia są opublikowane w [Dzienniku Urzędowym], ustanawia domniemanie zgodności z wymaganiami dyrektywy 88/378/EWG. Doświadczenie pokazało, że te podstawowe zasady sprawdziły się w sektorze zabawek i powinny zostać utrzymane”.
14.
Trudno jest zaklasyfikować normy zharmonizowane do istniejącej już kategorii prawa Unii, zachodzi więc potrzeba przeprowadzenia bardziej dogłębnej analizy, która pozwoliłaby ustalić, czy dostęp do norm zharmonizowanych powinien być swobodny i bezpłatny, czy też mogą być one chronione prawem autorskim. Chociaż Trybunał orzekł już, że normy zharmonizowane wywołują skutki prawne, stanowią część prawa Unii i mogą być wiążące, nie określił dotąd ich dokładnego charakteru. Wnoszące odwołanie podnoszą w zarzucie pierwszym, że normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, nie mogą być chronione prawem autorskim, ponieważ wchodzą w skład prawa Unii, a zasada państwa prawnego wymaga swobodnego dostępu do prawa. Z tego względu, aby ocenić możliwość uwzględnienia tego zarzutu, należy przeanalizować elementy konstytutywne norm zharmonizowanych, takie jak to, jaka instytucja lub jaki podmiot przyjmuje normy zharmonizowane jako akty wchodzące w skład prawa Unii, na jakiej podstawie prawnej i zgodnie z jaką procedurą przyjmuje się normy zharmonizowane, jakie dokładnie skutki prawne wywołują normy zharmonizowane i jaki jest charakter tych aktów.
15.
Należy bowiem zbadać, czy normy zharmonizowane z biegiem czasu ewoluowały w taki sposób, że stanowią akty prawa Unii sui generis (akty normalizacyjne Unii) w zakresie, w jakim są one ściśle regulowanymi środkami wykonawczymi prawa wtórnego Unii. Trybunał orzekł przykładowo w wyroku Short Selling (
10
), że art. 290 i 291 TFUE nie stanowią zamkniętego systemu wdrażania i możliwe jest przyjmowanie innych instrumentów regulacyjnych, aby wyłożyć szczegóły aktu prawodawczego. Z tego względu zachęcam Trybunał, by skorzystał z nadarzającej się sposobności i zapewnił potrzebną jasność w kwestii właściwej natury prawnej norm zharmonizowanych i ich miejsca w porządku prawnym Unii.
2) Charakter norm zharmonizowanych jako aktu prawnego Unii
i) Instytucja lub podmiot przyjmujący normy zharmonizowane
16.
W niniejszej opinii wyrażam przede wszystkim przekonanie, że normy zharmonizowane należy w rzeczywistości uznać za akty przyjęte przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii Europejskiej. Kluczową rolę w unijnym systemie normalizacji przewidzianym przez prawodawcę Unii odgrywa bowiem Komisja. Uważam (podobnie jak uznał wcześniej rzecznik generalny M. Campos Sánchez-Bordona w sprawie James Elliot (
11
)), że „[normy zharmonizowane] [p]owinny […] zostać uznane dla celów art. 267 TFUE za »akty przyjęte przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii«” i – jak wyjaśnię poniżej – również dla celów prawa Unii ogółem oraz dostępu do prawa Unii w szczególności.
17.
Jak wyjaśniono bowiem w opinii w sprawie James Elliott Construction, istnieje szereg argumentów na poparcie tego wniosku: a) korzystanie z dyrektyw lub rozporządzeń „nowego podejścia” nie może podważać jurysdykcji Trybunału; b) Komisja sprawuje istotną kontrolę nad procedurą opracowania norm zharmonizowanych przez europejskie organizacje normalizacyjne oraz c) działanie europejskich organizacji normalizacyjnych (jako jedynych trzech organizacji normalizacyjnych Unii) zależy od działań Unii. W związku z powyższym wykażę, że Komisję należy postrzegać jako instytucję przyjmującą normy zharmonizowane (ponieważ europejskie organizacje normalizacyjne stanowią de facto jedynie organy przygotowawcze, dysponujące ograniczonym uznaniem) lub w każdym razie instytucję odpowiedzialną za przyjmowanie norm zharmonizowanych we współpracy z europejskimi organizacjami normalizacyjnymi.
18.
Prawdą jest, że w następstwie opinii rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony trzecia izba Trybunału przypomniała w sprawie James Elliott, że „zgodnie z orzecznictwem Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni aktów, które wprawdzie zostały wydane przez organy, których nie można zaliczać do »instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii«, lecz które to akty posiadają charakter środków służących wykonaniu lub stosowaniu aktu prawa Unii” (pkt 34).
19.
Jak jednak słusznie zauważono w literaturze prawnej, wyrok Trybunału w tej sprawie nie stoi na przeszkodzie wykładni z tej opinii, w zakresie, w jakim Trybunał „nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy należy uznać, że normy zharmonizowane pochodzą od Komisji, a europejskie organizacje normalizacyjne są jedynie organem przygotowawczym”. Co istotne, w przytoczonej sprawie Trybunał nie musiał orzekać w kwestii tego, czy kontrola sprawowana przez Komisję jest wystarczająca, by przenieść ostateczną odpowiedzialność za normy zharmonizowane z europejskich organizacji normalizacyjnych na Komisję i czy w kontekście norm zharmonizowanych faktycznie doszło do delegowania określonych uprawnień przez Komisję na rzecz europejskich organizacji normalizacyjnych (
12
).
20.
Moje wstępne rozważania doprowadziły mnie do wniosku, że normy zharmonizowane nie są prostymi środkami wykonawczymi pochodzącymi od organizacji prawa prywatnego (europejskiej organizacji normalizacyjnej), ale należy je w ramach unijnego systemu normalizacji przewidzianego przez prawodawcę Unii postrzegać jako przyjęte przez Komisję lub przynajmniej należy uznać, że ta instytucja jest odpowiedzialna za przyjmowanie norm zharmonizowanych wspólnie z europejskimi organizacjami normalizacyjnymi.
21.
Niedawno opublikowany komunikat Komisji pokazuje, że instytucja ta dostrzega, iż publiczny charakter prac prowadzonych przez europejskie organizacje normalizacyjne jako strategia Unii w zakresie normalizacji musi „również obejmować podstawowe demokratyczne wartości i interesy UE, jak również zasady ekologiczne i społeczne”, a normy techniczne mają istotne znaczenie strategiczne dla UE oraz że istnieje potrzeba przesunięcia w jeszcze większym stopniu kontroli nad normami zharmonizowanymi z europejskich organizacji normalizacyjnych na Komisję, stwierdzając, że aby zapewnić uwzględnienie interesu publicznego, Komisja powinna mieć możliwość bezpośredniego opracowywania – w drodze aktów wykonawczych – wspólnych specyfikacji (dokumentów technicznych stanowiących alternatywę dla norm zharmonizowanych opracowywanych przez europejskie organizacje normalizacyjne) (
13
).
22.
Ponadto powyższe rozważania znajdują również potwierdzenie w analizie procedury przyjmowania norm zharmonizowanych.
ii) Procedura przyjęcia normy zharmonizowanej
23.
Po pierwsze, norma zharmonizowana wywodzi się z wniosku o normalizację (mandatu Komisji dla europejskiej organizacji normalizacyjnej). Wyłącznie Komisja, a nie żadna europejska organizacja normalizacyjna ani inny podmiot, jest uprawniona do zlecenia opracowania normy zharmonizowanej w celu wdrożenia określonej dyrektywy lub rozporządzenia. Z tego względu Komisja zwraca się do właściwej europejskiej organizacji normalizacyjnej, która pełni następnie rolę organu przygotowawczego, do którego skierowano mandat. Komisja postanawia, której europejskiej organizacji normalizacyjnej powierzyć opracowanie projektu normy zharmonizowanej, sporządzanego według ścisłych kryteriów obowiązujących co do treści wybranej przez Komisję i w wybranym przez nią terminie. Mandat jest szczegółowy i obejmuje konkretny harmonogram opracowania normy zharmonizowanej w celu wsparcia wdrażania konkretnego aktu prawa wtórnego Unii. Pragnę zauważyć, że mandat obejmuje kryteria regulujące opracowanie normy zharmonizowanej, a kryteria te są co do zasady bardzo szczegółowe (
14
). Europejska organizacja normalizacyjna ma obowiązek informować Komisję o przebiegu procesu opracowania normy.
24.
Pragnę zauważyć w tym względzie, że ten mandat ma dalekosiężne skutki, ponieważ nie tylko zawiera niezbędne wskazówki dotyczące procesu opracowywania norm zharmonizowanych przeznaczone dla europejskiej organizacji normalizacyjnej, ale również zgodnie z wyrokiem Trybunału wydanym w sprawie Anstar wykładni normy zharmonizowanej należy dokonać w świetle mandatu, który
jest jej postawą (
15
). Co się tyczy treści mandatu, Komisja może delegować jedynie zadania techniczne i nie powierza europejskim organizacjom normalizacyjnym uprawnień politycznych (
16
).
25.
Po drugie, gdy projekt normy zharmonizowanej jest gotowy, europejska organizacja normalizacyjna musi przedłożyć go Komisji i, znowu, tylko ta instytucja jest uprawniona do przeprowadzenia oceny zgodności tego projektu normy zharmonizowanej w celu sprawdzenia, czy jest on zgodny z pierwotnym mandatem. Zgodnie z przewodnikiem ocena ta może przybrać trzy formy. Co istotne, tylko od Komisji zależy, czy w wyniku oceny projekt normy zharmonizowanej zostanie uznany za satysfakcjonujący. W przewodniku (s. 9) stwierdzono, że „specyfikacji opracowanych przez europejskie organizacje normalizacyjne dla wsparcia prawodawstwa Unii w żadnym razie nie można automatycznie uznawać za zgodne z pierwotnym wnioskiem, ponieważ jest to kwestia odpowiedzialności politycznej. Jako organ wnioskujący Komisja zawsze będzie musiała dokonywać oceny zgodności ze swoim pierwotnym wnioskiem, we współpracy z europejskimi organizacjami normalizacyjnymi, zanim podejmie decyzję o publikacji odniesień do dostarczonej normy w [Dzienniku Urzędowym]”.
26.
Po trzecie, powyższa norma opracowana przez europejską organizację normalizacyjną pod ścisłym nadzorem Komisji staje się normą zharmonizowaną tylko wówczas, gdy Komisja opublikuje odniesienie do tej normy w Dzienniku Urzędowym. Jeżeli Komisja uzna, że projekt normy zharmonizowanej nie jest w wystarczającym stopniu zgodny z wnioskiem, zwraca się do właściwej europejskiej organizacji normalizacyjnej o zmianę lub wycofuje publikację odniesienia do projektu normy zharmonizowanej lub jego części w Dzienniku Urzędowym. Ponadto uznanie europejskich organizacji normalizacyjnych jest ograniczone w jeszcze większym stopniu uprawnieniem Parlamentu Europejskiego i państw członkowskich do zgłoszenia zastrzeżenia do projektu normy zharmonizowanej.
27.
Co więcej, Komisja nie tylko ściśle nadzoruje opracowywanie norm zharmonizowanych, ale również zapewnia znaczne finansowanie (do 35 % budżetu CEN). Współpracę z Komisją reguluje umowa w formie pewnych ogólnych wytycznych, które są okresowo odnawiane i w których podkreśla się znaczenie normalizacji dla polityki europejskiej i swobodnego przepływu towarów i usług (
17
).
28.
Cykl tworzenia i przyjmowania normy zharmonizowanej rozpoczyna się i kończy w Komisji. Chociaż projekt normy jest przygotowywany przez europejską organizację normalizacyjną, nie zmienia to faktu, że dopóki Komisja nie zamieści odniesienia do niej w Dzienniku Urzędowym, nie staje się ona częścią prawa Unii. Zatem to Komisja przekształca dokument przygotowawczy w akt będący częścią prawa Unii.
29.
Jak bowiem powszechnie uznano w piśmiennictwie (
18
), „»nowe podejście« w prawie Unii wiąże się z zastosowaniem bardziej złożonej techniki [prawodawczej]. Zdaniem wielu komentatorów w jego obecnym brzmieniu zapisanym w rozporządzeniu nr 1025/2012 przewiduje się silniejszy »prawny charakter«, tak aby instytucje Unii nie mogły wyprzeć się kontroli nad treścią norm zharmonizowanych” (
19
).
30.
Jak już wskazał rzecznik generalny M. Campos Sánchez-Bordona, „możliwość zgłoszenia formalnego zastrzeżenia przez państwa członkowskie i Parlament Europejski, jak i działania Komisji przed opublikowaniem [odniesień do norm zharmonizowanych] wskazują, iż chodzi tu o przypadek »kontrolowanej« delegacji prawodawczej udzielanej na rzecz prywatnej organizacji normalizacyjnej” (pkt 55). Ponadto „prywatny charakter uwidacznia się w pełni, kiedy CEN opracowuje europejskie normy techniczne niezharmonizowane, jednakże sam CEN przyjmuje odrębny tryb funkcjonowania w przypadku działań mających na celu wypełnienia mandatów udzielonych mu przez Komisję w celu opracowania norm zharmonizowanych” (pkt 56 opinii) (
20
).
31.
Ponadto, podobnie jak w przypadku aktów delegowanych i aktów wykonawczych, mandaty normalizacyjne Komisji reguluje również rozporządzenie dotyczące procedury komitetowej (
21
), co służy zapewnieniu podobnego poziomu kontroli ze strony państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego.
32.
W kolejnym kroku należy zbadać skutki prawne norm zharmonizowanych.
iii) Skutki norm zharmonizowanych
33.
Na wstępie należy odróżnić normy zwykłe lub niezharmonizowane, które są dobrowolne i nie wywołują skutków prawnych jako takie, od norm zharmonizowanych. Te drugie stanowią szczególną formę norm technicznych, jako że: a) stanowią część prawa Unii; b) odsyła się do nich w obowiązkowym prawodawstwie Unii lub w każdym razie stanowią niezbędne środki wykonawcze takiego prawodawstwa, co omówiono powyżej, i c) wywołują istotne skutki prawne przewidziane dla nich w prawie Unii, co zostanie omówione w dalszej części opinii. W przewodniku (s. 8) stwierdzono, że normy zharmonizowane nie są tylko „wsparciem we wdrażaniu prawa Unii”, lecz są czymś znacznie więcej, niż zwykłą „pomocą”. Są bowiem niezbędne do prawidłowego wdrożenia właściwego prawa wtórnego Unii.
34.
Skutki te przedstawiono poniżej. Normy zharmonizowane przyjmuje się na podstawie procedury określonej przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu 1025/2012 i wiąże się z nimi niezwykle ważne domniemanie zgodności, co znaczy, że zgodność z daną normą zharmonizowaną implikuje zgodność z zasadniczymi wymaganiami przewidzianymi w danym akcie prawa wtórnego Unii, a przez to gwarantuje swobodę przepływu określonych towarów lub usług w obrębie Unii.
35.
W świetle powyższego i biorąc pod uwagę zawarte w poszczególnych normach zharmonizowanych odniesienia do odpowiedniego aktu prawa wtórnego, jak wskazano w literaturze prawniczej (
22
), można uznać, że chociaż normy zharmonizowane były pierwotnie pomyślane jako dobrowolny mechanizm zgodności z zasadniczymi wymaganiami określonymi w prawie wtórnym Unii, de facto zostały one uznane przez Trybunał za mające potencjalnie wiążące skutki prawne (
23
).
36.
Rozporządzenie nr 1025/2012 stanowi sensu stricto, że normy zharmonizowane są dobrowolne w zakresie, w jakim podmioty gospodarcze mają również (przynajmniej teoretycznie) alternatywne środki wykazania zgodności z zasadniczymi wymaganiami przewidzianymi w odpowiednim prawie wtórnym. Jak jednak już wyjaśniono, jedną z najważniejszych cech norm zharmonizowanych jest skutek prawny domniemania zgodności. Sprawia to, że norma zharmonizowana, w szczególności dla podmiotów gospodarczych, stanowi kluczowe narzędzie pozwalające im korzystać ze swobodnego przepływu towarów i usług, zważywszy, że gdy spełnią wymogi normy zharmonizowanej, czerpią one korzyść z tego skutku prawnego, a odpowiednie towary i usługi mogą być przedmiotem swobodnego obrotu w ramach rynku Unii.
37.
Innymi słowy, zgodność z normą zharmonizowaną zapewnia producentowi lub usługodawcy domniemanie zgodności, a w zakresie odpowiedzialności – w przypadku problemów, wypadków lub powiązanych sporów – producent lub usługodawca może powołać się na to domniemanie: w takiej sytuacji bowiem ciężar dowodu dla producenta lub usługodawcy polega na wykazaniu po prostu zgodności z właściwą normą zharmonizowaną, zaś to strona przeciwna (konsument lub konkurent) musi obalić to domniemanie.
38.
Tak ważne skutki prawne stwarzają praktyczne trudności i brak równowagi między stronami. O ile bowiem zgodność z normami zharmonizowanymi stwarza domniemanie zgodności o kluczowym znaczeniu, o tyle nie ma do nich swobodnego dostępu. To z kolei utrudnia członkom społeczeństwa zapoznanie się z normami zharmonizowanymi, a podmiotom gospodarczym i ogółowi społeczeństwa utrudnia ocenę i rzeczywiste stosowanie potencjalnych rozwiązań alternatywnych względem norm zharmonizowanych w celu spełnienia zasadniczych wymagań przewidzianych w prawie wtórnym.
39.
Niniejsza sprawa jest podobna do sprawy, która stała się podstawą wyroku Stichting. W przytoczonej sprawie sąd krajowy zwrócił się do Trybunału o wydanie orzeczenia w przedmiocie ważności dyrektywy w świetle zasady przejrzystości, gdy dyrektywa ta uwzględniała – poprzez odniesienie – normę ISO, która nie była swobodnie dostępna. W przytoczonej sprawie Trybunał orzekł, że z zasady pewności prawa wynika wymóg opublikowania prawa Unii, zanim prawo to stanie się skuteczne wobec osób fizycznych i prawnych. Orzeczenie to opiera się jednak na założeniu, że w dyrektywie nie przewidziano żadnego ograniczenia w odniesieniu do dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Trybunał zauważył, że takie włączenie norm ISO do dyrektywy powoduje nałożenie obowiązków na osoby prawne, ponieważ mogą one uzyskać dostęp do tych norm za pośrednictwem krajowych organizacji normalizacyjnych. Co się jednak tyczy osób fizycznych, Trybunał orzekł w pkt 48 przytoczonego wyroku, że zgodnie z zasadą pewności prawa na normy techniczne utworzone przez organizację normalizacyjną taką jak Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna (ISO) i uznane za wiążące w akcie normatywnym Unii można się powoływać jedynie wówczas, gdy same te normy były przedmiotem publikacji w Dzienniku Urzędowym (inaczej niż w sytuacji gdy opublikowano samo odniesienie do norm). W przypadku samego odniesienia ogół społeczeństwa nie może bowiem poznać metod koniecznych do pomiaru emisji pochodzących z wyrobów tytoniowych, chyba że ma dostęp do tych norm.
40.
Przykładowo w niniejszej sprawie zasadnicze wymaganie dotyczące bezpieczeństwa zabawek przewidziane w załączniku II do dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa zabawek („Wymagania szczegółowe w zakresie bezpieczeństwa”), część II („Palność”), pkt 3 stanowi jedynie, że „[z]abawki, poza stosowanymi w zabawkach kapiszonami, nie mogą zawierać substancji wybuchowych ani elementów lub substancji, które grożą wybuchem podczas używania, jak określono w art. 10 ust. 2”. Jak jednak zauważyły wnoszące odwołanie, z wykazem substancji i ich maksymalną ilością dopuszczalną w zestawach chemicznych, które dają domniemanie zgodności z zasadniczymi wymaganiami, można zapoznać się wyłącznie w drodze lektury odpowiedniej normy zharmonizowanej.
41.
Innymi słowy, dyrektywa i zasadnicze wymagania określają jedynie skutek, który należy osiągnąć, ale nie środki konieczne do jego osiągnięcia. Pokazuje to, że w praktyce osoba fizyczna lub prawna nie ma możliwości zbadania zgodności produktu z zasadniczymi wymaganiami bez dostępu do właściwej normy zharmonizowanej.
42.
Jeżeli producent (lub usługodawca) podejmuje ryzyko i wprowadza na rynek produkt (lub usługę), który nie jest zgodny z normą zharmonizowaną, skutkuje to tym, że produkt i producent (lub usługodawca i usługa) nie skorzystają z domniemania zgodności z zasadniczymi wymaganiami przewidzianymi w prawie wtórnym Unii. Oznacza to, że w przypadku sporu sądowego to na producencie lub usługodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że produkt był faktycznie zgodny z mającym zastosowanie prawem wtórnym Unii. W mojej ocenie prowadzi to jasno do sytuacji, w której de facto wszyscy producenci lub usługodawcy będą zawsze dążyć do zgodności z normą zharmonizowaną, ponieważ żaden racjonalny producent lub usługodawca nie byłby skłonny podjąć ogromnego ryzyka handlowego i brać na siebie takiego ciężaru.
43.
Innymi słowy, przestrzeganie norm zharmonizowanych prowadzi do domniemania zgodności z zasadniczymi wymaganiami przewidzianymi w prawie wtórnym Unii, co oznacza z kolei, że normy zharmonizowane niosą taki sam skutek jak wiążący przepis z perspektywy osoby fizycznej lub prawnej, która chce zakwestionować to domniemanie w odniesieniu do konkretnego produktu lub konkretnej usługi. Oznacza to, że poleganie na normach zharmonizowanych ma bezpośredni wpływ na ciężar dowodu.
44.
Z tego względu zarówno dla producentów i usługodawców, jak i dla osoby kwestionującej to domniemanie zachodzą skutki prawne, które są powiązane ze zgodnością z normami zharmonizowanymi – nawet jeżeli normy zharmonizowane (w przypadku trzech norm zharmonizowanych związanych z dyrektywą dotyczącą bezpieczeństwa zabawek, o których mowa w niniejszej sprawie) formalnie i teoretycznie nie są obowiązkowe.
45.
Fakt, że normy zharmonizowane są de facto obowiązkowe, ponieważ są zasadniczo jedyną akceptowaną na rynku metodą zapewnienia zgodności z odpowiednim prawem wtórnym Unii, znajduje potwierdzenie w badaniu zleconym przez Komisję: „W praktyce normy zharmonizowane są niemal obowiązkowe dla większości podmiotów gospodarczych”. Co więcej, w tym samym badaniu podkreślono, że cena norm zharmonizowanych stanowi jedną z głównych barier dla skutecznego korzystania z norm zharmonizowanych (
24
).
46.
Zasadnicze wymagania prawa wtórnego Unii przyznają bowiem osobom fizycznym prawa, które mogą być stosowane i egzekwowane na mocy prawa Unii (
25
). Niemniej jednak zasadniczych wymagań w prawie wtórnym Unii nie można ująć w odosobnieniu, zważywszy, że w praktyce nie jest możliwe potwierdzenie zgodności produktu lub usługi bez odniesienia do odpowiedniej normy zharmonizowanej. W ten sposób członek społeczeństwa, skoro nie może powołać się na daną normę zharmonizowaną, nie może wykonywać przysługujących mu na mocy tego prawa praw względem producenta lub usługodawcy.
47.
Wynika z tego, że normy zharmonizowane są niezbędne do celów egzekwowania odpowiedniego prawa wtórnego Unii. To, że normy zharmonizowane są de facto obowiązkowe, przyznał Sąd w sprawie „Global Garden” (wyrok z dnia 26 stycznia 2017 r., GGP Italy/Komisja, T‑474/15, EU:T:2017:36, pkt 67), a Trybunał – w wyroku Fra.bo. W tym ostatnim stwierdzono, że „w praktyce niemalże wszyscy niemieccy konsumenci kupują wyłącznie złącza miedziane certyfikowane przez [niemiecki podmiot certyfikujący] (pkt 30)”. Jak wyjaśnił również Trybunał w tym wyroku, zasadniczo trudne, o ile nie zupełnie niemożliwe, jest obranie przez podmioty gospodarcze innej drogi niż norma techniczna z uwagi na czas i koszty z tym związane. Przemawia za tym również fakt, że przedsiębiorstwa płacą za normy zharmonizowane. Nie rozumiem, po co przedsiębiorstwa działające w konkurencyjnym otoczeniu płaciłyby za normy zharmonizowane, gdyby nie były one de facto obowiązkowe. Cały unijny system normalizacji jest bowiem skonstruowany w taki sposób oparty na założeniu, że co do zasady każdy stosuje normy zharmonizowane.
48.
W mojej ocenie obowiązkowy de facto charakter norm zharmonizowanych wynika nie tylko z samego istnienia norm zharmonizowanych, ale również z braku realistycznej alternatywy. Istnieje silne wsparcie i zachęta do ciągłego rozwijania norm zharmonizowanych. W rezultacie tego procesu krajowe organy normalizacyjne mają ograniczone możliwości przedstawiania rozwiązań alternatywnych wobec norm zharmonizowanych (z uwagi na fakt, że przede wszystkim mają obowiązek transponować normy zharmonizowane bez żadnych zmian) i można odnieść wrażenie, że nie istnieją zachęty finansowe skłaniające inne podmioty prywatne do konkurowania na tym rynku. Orzecznictwo i piśmiennictwo krajowe również uznają, że nie można realistycznie utrzymywać, że stosowanie norm zharmonizowanych jest dobrowolne (
26
).
49.
Z powyższych rozważań wynika, że normy zharmonizowane są de facto obowiązkowe w zakresie, w jakim są przynajmniej nieuniknione ze względu na przypisywaną im wartość dowodową.
50.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby Trybunał doszedł do wniosku, że normy zharmonizowane nie są de facto obowiązkowe (co nie ma miejsca), uważam, że nie zmieniłoby to mojej analizy, ponieważ wystarcza ona, by stwierdzić, że normy zharmonizowane – sensu stricto obowiązkowe czy też nie – niosą ze sobą wyraźny skutek prawny przypisany im przez prawodawstwo Unii.
51.
Wreszcie w sytuacji gdy normy zharmonizowane są gotowe, a odniesienia do nich opublikowane w Dzienniku Urzędowym, każde państwo członkowskie musi przyjąć każdą normę zharmonizowaną bez zmian jako normę krajową i wycofać sprzeczne normy w terminie sześciu miesięcy. Zgodnie z art. 17 TUE Komisja jako strażniczka traktatów Unii „czuwa nad stosowaniem traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie [i] nadzoruje stosowanie prawa Unii”. Musi zatem również zapewnić pełną skuteczność norm zharmonizowanych, a w razie konieczności wnieść skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE. Trybunał wyjaśnił bowiem, że nałożenie dodatkowych wymogów na produkty objęte normą zharmonizowaną stanowi naruszenie obowiązku danego państwa członkowskiego w zakresie prawidłowego wdrażania prawa Unii (
27
). Trybunał wydał to orzeczenie w odniesieniu do samych norm zharmonizowanych, a nie zasadniczych wymagań zawartych w prawie wtórnym. Wynika z tego, że Komisja jest zobowiązana do zapewnienia pełnej skuteczności norm zharmonizowanych, co oznacza, że normy zharmonizowane powinny być egzekwowalne (
28
).
3) Oddziaływanie zasady państwa prawnego na normy zharmonizowane
i) Uwagi ogólne
52.
Po pierwsze, z art. 2 TUE wynika, że z zasady państwa prawnego wynika swobodny dostęp wszystkich osób fizycznych i prawnych w Unii do prawa Unii. Opiera się on na fundamentalnej zasadzie, zgodnie z którą każdy powinien mieć możliwość zapoznania się z przepisami i każdy ma obowiązek ich przestrzegać (
29
). To dlatego bowiem art. 297 TFUE stanowi, że prawo Unii musi być publikowane w Dzienniku Urzędowym.
53.
Po drugie, Trybunał odniósł się w tym względzie do zasady legalności (
30
) i zasady pewności prawa (
31
); ta druga wymaga, aby osoby fizyczne i prawne znały prawo. Trybunał orzekł już w tym względzie, że przepisy nie wywołują skutków prawnych wobec tych osób, jeżeli nie zostały zakomunikowane osobom trzecim poprzez odpowiednie podanie do wiadomości (
32
).
54.
Po trzecie, pojęcie swobodnego dostępu do prawa jest uznawane również w ramach zasady przejrzystości (
33
). Aksjomatem jest, że prawo Unii może być skuteczne tylko wtedy, gdy może być egzekwowane. Jak już wskazano powyżej, to publikacja prawa zapewnia możliwość jego egzekwowania. Jeżeli zatem normy zharmonizowane nie zostały opublikowane, nie mogą być w pełni egzekwowane. Jak argumentowano wcześniej w pkt 33–51 niniejszej opinii, normy zharmonizowane stanowią integralną część prawa Unii i wywołują jasno określone skutki prawne. Z tego względu aktualne rozwiązanie polegające na publikowaniu jedynie odniesienia do norm zharmonizowanych, ale nie ich treści, pozbawia ogół społeczeństwa istotnego elementu pojęcia skutecznego i możliwego do egzekwowania prawa Unii.
55.
Z tego względu twierdzenie zawarte w pkt 107 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym wnoszące odwołanie nie wskazały „dokładnego źródła »zasady porządku konstytucyjnego«, która wymagałaby swobodnego i nieodpłatnego dostępu do norm zharmonizowanych”, nie może zostać uwzględnione.
56.
Co więcej, Trybunał orzekł w sprawie Skoma-Lux, że prawo Unii musi być dostępne dla obywateli Unii: „pewność prawa wymaga, aby dane przepisy [Unii] umożliwiały zainteresowanym osobom dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nie nakładają, co jest zagwarantowane wyłącznie poprzez prawidłową publikację rzeczonych przepisów w języku urzędowym adresata”. Na tej podstawie Trybunał stwierdził w tej sprawie, że rozporządzenia lub dyrektywy Unii nie wywołują skutków prawnych wobec jednostek, jeżeli nie zostały należycie opublikowane w Dzienniku Urzędowym w języku państwa członkowskiego, „nawet jeśli miały one możliwość zapoznania się z tymi uregulowaniami przy użyciu innych środków” (
34
). Jak zatem wyjaśnię poniżej, odpłatny dostęp do norm zharmonizowanych lub dostęp za pośrednictwem pewnych wybranych bibliotek lub kilku punktów informacyjnych (
35
) – wbrew stanowisku Sądu (pkt 103 i 107 zaskarżonego wyroku) – to rozwiązania oczywiście nieodpowiednie i niewystarczające do zapewnienia poszanowania zasady państwa prawnego.
57.
Jak bowiem podkreśliła na przykład Rada Europy, „zasada pewności prawa ma kluczowe znaczenie dla zaufania do wymiaru sprawiedliwości i praworządności […]. Jest również kluczowa dla produktywnych ustaleń biznesowych, aby możliwe było osiąganie rozwoju i postępu gospodarczego […]. Aby osiągnąć to zaufanie, państwo musi zapewnić łatwy dostęp do tekstu prawa” (
36
).
58.
Z tego względu należy ocenić, czy z zasady pewności prawa wynika wymóg, aby normy zharmonizowane były swobodnie i bezpłatnie dostępne, czy też można uzależnić ten dostęp od pewnych warunków.
ii) Zakres dostępu do norm zharmonizowanych właściwy w okolicznościach niniejszej sprawy
59.
Na wstępie pragnę zauważyć, że chociaż w niniejszej sprawie Komisja stara się walczyć o utrzymanie status quo, jednocześnie instytucja ta niedawno, bo w strategii Unii w zakresie normalizacji z 2022 r., wyraźnie stwierdziła, że „[e]uropejskie organizacje normalizacyjne powinny również rozważyć zapewnienie swobodnego dostępu do norm i innych dokumentów. Komisja jest gotowa nawiązać z europejskimi organizacjami normalizacyjnymi konstruktywny dialog z wykorzystaniem istniejących forów, aby pomóc im w osiągnięciu tego celu” (zob. pkt 21 niniejszej opinii).
60.
Z tradycji prawnych państw członkowskich wynika, że „z zasady państwa prawa zasadniczo wynika wymóg promulgowania formalnie ustanowionych norm prawnych. Celem jest udostępnienie ich ogółowi społeczeństwa w taki sposób, aby zainteresowani mogli uzyskać wiarygodną wiedzę na temat ich zawartości. Możliwość ta nie może być również nadmiernie utrudniona” (
37
).
61.
Zgadzam się z argumentem wnoszących odwołanie, że obywatele powinni mieć możliwość czerpania korzyści z aktu, który wywołuje skutki prawne, który stanowi część prawa Unii – jak normy zharmonizowane – i który powinien zatem móc być egzekwowany. Wystarczy bowiem odnieść się do kontekstu sprawy, która stała się podstawą wyroku James Elliot, a w której kwestia wykładni norm zharmonizowanych powstała w kontekście powództwa prywatnego dotyczącego wadliwych produktów budowlanych. Z uwagi na fakt, że normy zharmonizowane wywołują rzeczywiste skutki prawne dla osób fizycznych i prawnych, z zasady państwa prawnego wynika wymóg, aby osoby te miały dostęp do norm zharmonizowanych. Ponieważ normy zharmonizowane odzwierciedlają interes publiczny i odgrywają rolę funkcjonalnie równoważną z rolą przepisów, ich zaskarżalność (a zatem ich dostępność) należy odpowiednio dostosować (
38
).
62.
Wydaje się, że większość państw członkowskich (z wyjątkiem Irlandii i byłego państwa członkowskiego – Zjednoczonego Królestwa) zazwyczaj wyłącza teksty urzędowe z zakresu ochrony przysługującej na podstawie prawa autorskiego. Sytuacja jest odmienna w przypadku ochrony na podstawie prawa autorskiego norm krajowych. Jak jednak wyjaśniam w pkt 33 niniejszej opinii, normy zharmonizowane – z uwagi na ich szczególną rolę w prawie Unii – są całkowicie różne od norm krajowych.
63.
Wyroki James Elliott i Stichting zawierają mocne wskazanie konieczności urzędowej publikacji norm zharmonizowanych (wskazuje to również piśmiennictwo), ponieważ w przeciwnym razie zachodziłoby poważne ograniczenie skuteczności zawartych w prawodawstwie odniesień do tego rodzaju uregulowań, jako że nie można ich egzekwować wobec jednostek ogółem, podobnie jak wobec przedsiębiorstw, które nie miały rzeczywistego dostępu do norm zharmonizowanych. Odpłatny dostęp do norm zharmonizowanych nie może bowiem zastąpić obowiązku ich oficjalnego opublikowania w Dzienniku Urzędowym, nawet w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw, ponieważ zasady te dotyczą ostatecznie ich klientów, którzy są w rzeczywistości ich adresatami: w jaki sposób obywatel mógłby dowiedzieć się w sposób rozstrzygający, czy przedsiębiorstwo wytworzyło swój produkt lub wyświadczyło usługę zgodnie z normą zharmonizowaną, jeżeli nie jest w stanie poznać treści tej normy? Obywatela nie można pozbawiać możliwości „oficjalnego” zapoznania się z treścią przepisu, który może mieć na niego wpływ bezpośrednio lub pośrednio (
39
).
64.
Powiązanie między normami zharmonizowanymi a prawem wtórnym siłą rzeczy powoduje włączenie norm zharmonizowanych w obszar obowiązków publicznych w zakresie, w jakim są one niezbędnym (lub „koniecznym”) uzupełnieniem skutecznego wdrażania prawa wtórnego Unii (a przez to elementem służącym skutecznemu budowaniu rynku wewnętrznego Unii). Ponieważ europejskie organizacje normalizacyjne wykonują zadania publiczne (tj. opracowanie norm zharmonizowanych uzupełniających prawodawstwo Unii), mogłyby one w stosownych przypadkach otrzymywać ze środków publicznych wynagrodzenie za realizację tych zadań (jak ma to już częściowo miejsce w przypadku finansowania przez Komisję wszystkich trzech europejskich organizacji normalizacyjnych) (
40
).
65.
Z powyższego wynika, że z zasady państwa prawnego wynika wymóg swobodnego i bezpłatnego dostępu do norm zharmonizowanych. Normy zharmonizowane, jako akty normalizacyjne stanowiące część prawa Unii, wdrażające prawo wtórne Unii i wywołujące skutki prawne, powinny być publikowane w Dzienniku Urzędowym w celu zapewnienia możliwości ich egzekwowania i dostępu do nich.
4) Normy zharmonizowane jako część prawa Unii nie mogą być chronione prawem autorskim
66.
W świetle powyższego pozostaje odpowiedzieć na pytanie, jak pogodzić powyższy wniosek z faktem, że zgodnie z ustaleniami umownymi Komisji i europejskich organizacji normalizacyjnych normy zharmonizowane podlegają ochronie na podstawie prawa autorskiego.
67.
Zasadność przytaczanego przez CEN i Komisję argumentu, że dostęp do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, jest niemożliwy ze względu na tę ochronę, zależy bowiem od tego, czy przyjmiemy, że normy zharmonizowane mogą być chronione prawem autorskim w świetle prawa Unii.
68.
Moje rozważania w odniesieniu do głównego argumentu przedstawione w pkt 20 (że normy zharmonizowane w rzeczywistości należy uznawać za przyjmowane przez Komisję) mają zastosowanie odpowiednio, nawet gdyby Trybunał miał dojść do wniosku, że nie należy postrzegać norm zharmonizowanych jako „aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii”. Dzieje się tak, ponieważ na potrzeby osiągnięcia celów prawa Unii ogółem i zapewnienia dostępu do prawa Unii w szczególności nie zmienia to faktu, że normy zharmonizowane stanowią część prawa Unii, a mając na uwadze nieodzowną rolę wykonawczą, jaką odgrywają w kontekście obowiązkowego prawa wtórnego Unii, i ich skutki prawne, zasadniczo nie powinny być chronione prawem autorskim.
69.
Z tego względu Sąd naruszył prawo, nie odnosząc się do powyższej kwestii i nie dokonując oceny, czy przepisy prawa (a zatem normy zharmonizowane) w ogóle mogą być chronione prawem autorskim. Odniósł się on jedynie do wyroku James Elliott i stwierdził, że Trybunał nie uznał obecnego systemu publikacji norm zharmonizowanych za nieważny (chociaż nie to było przedmiotem sporu w tamtej sprawie). Nie dawało to odpowiedzi na decydujące pytanie: czy akt będący częścią prawa Unii może być chroniony prawem autorskim.
70.
Nnależy zauważyć, że – wbrew twierdzeniom Komisji i interwenientów – rozporządzenia nr 1025/2012 nie można postrzegać jako podstawy dla ochrony norm zharmonizowanych wynikającej z prawa autorskiego. Rozporządzenie to nie zawiera żadnego przepisu, który przewidywałby, że normy zharmonizowane mogą być chronione prawem autorskim. Gdyby prawodawca Unii uważał, że normy zharmonizowane mogą być chronione prawem autorskim, logiczne byłoby zawarcie przepisu na ten temat w rozporządzeniu lub przynajmniej wspomnienie o tym w jednym z motywów preambuły.
71.
Wynika z tego, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, na którym Sąd oparł swój wyrok i na podstawie którego odmówił dostępu do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek o udzielenie dostępu, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W rezultacie wyrok narusza prawo i musi zostać uchylony.
b)
Twierdzenie drugie zawarte w części pierwszej zarzutu pierwszego odwołania: nawet jeżeli normy zharmonizowane mogłyby być chronione prawem autorskim, swobodny dostęp do prawa ma pierwszeństwo przed ochroną na podstawie prawa autorskiego
72.
Pomocniczo wnoszące odwołanie podnoszą zasadniczo, że nawet jeżeli normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, mogą być chronione na podstawie prawa autorskiego, swobodny dostęp do tego prawa musi mieć pierwszeństwo przed taką ochroną.
73.
Na wstępie pragnę zaznaczyć, że w samym rozporządzeniu nr 1049/2001 uznano koncepcję swobodnego dostępu do prawa, a w motywie 6 przewidziano, że „[s]zerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą, także na mocy delegowanych uprawnień” (wyróżnienie moje).
74.
Co więcej, zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności z zasadą przejrzystości i utrwalonym orzecznictwem Trybunału. Trybunał w pełnym składzie potwierdził znaczenie tej zasady na przykład w procedurze ustawodawczej, zgodnie z którą dokumenty stanowiące część takiego procesu powinny co do zasady być podawane do wiadomości publicznej. Trybunał przypomniał, że ujawnienie dokumentów wykorzystanych w tym procesie zwiększa przejrzystość i otwartość procesu legislacyjnego oraz wzmacnia prawo obywateli Unii do kontroli informacji leżących u podstaw środka ustawodawczego. Nawet opinie służb prawnych instytucji Unii związane z procesem legislacyjnym nie mieszczą się w zakresie ogólnej potrzeby zachowania poufności, a Trybunał zauważył, że z rozporządzenia nr 1049/2001 wynika co do zasady obowiązek ich ujawnienia (
41
). Trybunał powinien kierować się wagą zasady przejrzystości również w odniesieniu do norm zharmonizowanych.
75.
Ponadto w wyroku Stichting (pkt 40–42 i 73) Trybunał uznał, że prawo musi być upublicznione, i zauważył, że normy nie są wiążące dla opinii publicznej, jeżeli nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym.
1) Brak ochrony na podstawie prawa autorskiego czterech norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek (ze względu na brak „oryginalności”)
76.
Chociaż Unia nie jest sygnatariuszem konwencji berneńskiej (
42
), zobowiązała się do podlegania jej art. 1–21 (
43
). Z art. 2 ust. 4 konwencji wynika, że „urzędowe teksty o charakterze ustawowym, administracyjnym lub sądowym” nie są automatycznie objęte ochroną na podstawie prawa autorskiego. Raczej „są chronione o tyle, o ile na to zezwala wewnętrzne ustawodawstwo każdego kraju” należącego do Związku berneńskiego.
77.
Prawo Unii nie rozstrzyga jednoznacznie, czy teksty prawne lub quasi-prawne pochodzące od instytucji Unii mogą być chronione prawem autorskim. Można jednak twierdzić, że z art. 297 TFUE wynika, iż prawo Unii co do zasady nie może być chronione prawem autorskim jako utwór, do którego właścicielowi przysługiwałoby wyłączne prawo w zakresie zwielokrotniania, publikowania, sprzedaży lub rozpowszechniania tego utworu.
78.
Jak wyjaśniłam powyżej, uważam, że normy zharmonizowane nie powinny korzystać z ochrony prawa autorskiego, ale nawet gdyby Trybunał doszedł do wniosku, że jest inaczej (choć nie jest), wyjaśnię, że zaskarżony wyrok nie wykazał, iż cztery normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, w każdym razie nie mogą korzystać z ochrony na podstawie prawa autorskiego.
i) Jurysdykcja na potrzeby oceny objęcia prawem autorskim
79.
Wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył prawo, uznając, że Komisja nie była uprawniona do zbadania, czy cztery normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, mogą być chronione prawem autorskim. Należy przy tym zauważyć, że takie badanie wykraczałoby poza zakres kontroli, jaką Komisja ma prawo przeprowadzić w ramach procedury udzielenia dostępu do dokumentów (pkt 57 zaskarżonego wyroku).
80.
Rozumowanie to jest obarczone błędem. Po pierwsze, jak słusznie podnoszą wnoszące odwołanie, takie rozumowanie jest bezpośrednio sprzeczne z pkt 48 i 49 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd orzekł, że Komisja miała prawo uznać, że osiągnięto próg oryginalności, i słusznie uznała, że normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, mogą być chronione prawem autorskim. Jest całkowicie niejasne, w jaki sposób można stwierdzić istnienie prawa autorskiego, skoro Komisja nie ma prawa tego ocenić. Z tego względu Sąd naruszył prawo, uznając, że Komisja nie była uprawniona do zbadania, czy normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, mogą być chronione prawem autorskim.
81.
Po drugie, jak słusznie zauważają wnoszące odwołanie, rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów stanowiących część prawa Unii (a mianowicie czterech norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek), ten zaś wniosek opiera się na unijnym rozporządzeniu (a mianowicie rozporządzeniu nr 1049/2001). Trybunał orzekł w tym względzie, że w art. 4 tego rozporządzenia nie zawarto żadnego odesłania do prawa krajowego państwa członkowskiego (
44
). Dostęp do dokumentów przewidziany na mocy rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności dostęp do aktów będących częścią prawa Unii, musi zatem być oceniany przez instytucje Unii i podlegać kontroli prawnej dokonywanej zgodnie z prawem Unii przed sądami Unii. Sąd w oczywisty sposób nie wziął tego pod uwagę. Dodatkowo, gdyby stanowisko Sądu było prawidłowe, podważałoby to prawo podstawowe wnoszących odwołanie, jakim jest prawo do skutecznego środka prawnego, w tym prawo do bycia wysłuchanym. Na tę sprzeczność zwróciło uwagę również wielu autorów doktryny (
45
). Z tego względu to do instytucji Unii należy określenie w drodze własnego prawodawstwa Unii, jaki poziom ochrony na podstawie prawa autorskiego ma przysługiwać aktom, które są środkami wykonawczymi prawa wtórnego Unii, i podjęcie decyzji, czy normy zharmonizowane mogą być chronione prawem autorskim.
82.
Po trzecie, Sąd oparł swoje stwierdzenie o braku kompetencji Komisji do oceny podlegania prawu autorskiemu na orzecznictwie dotyczącym patentów. Nie ma ono jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Trybunał w pełnym składzie stwierdził w swojej opinii 1/09 (
46
), że „Trybunał nie jest właściwy do rozstrzygania skarg bezpośrednich wnoszonych w ramach sporów między jednostkami w zakresie patentów, ponieważ właściwość ta przysługuje sądom państw członkowskich”.
83.
W zakresie, w jakim Sąd dążył do powołania się na opinię rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Donner (C‑5/11, EU:C:2012:195) (pkt 40 zaskarżonego wyroku), z której wynika, że prawo autorskie pozostaje, pomimo stopniowego zacieśniania harmonizacji, w dużej mierze regulowane prawem krajowym, zaskarżony wyrok jest w tym względzie nadmiernie teoretyczny. Zwracano już na to uwagę w piśmiennictwie. Od 2012 r. Trybunał pokazuje bowiem, jak daleko zaszła harmonizacja w dziedzinie prawa autorskiego. W każdym razie odesłanie wydaje się pozbawione kontekstu, ponieważ w sprawie Donner koncentrowano się na środkach zaradczych dostępnych w przypadku naruszenia praw autorskich. Nie chodziło, tak jak w niniejszej sprawie, o podstawę istnienia ochrony na podstawie prawa autorskiego (
47
).
84.
Jednak pragnę zwrócić uwagę, że niniejsze odwołanie ani nie dotyczy bezpośredniej skargi osób fizycznych w związku z naruszeniem patentu (lub prawa autorskiego), ani nie wykracza poza jurysdykcję przewidzianą dla sądów Unii na podstawie traktatów Unii. W postępowaniu w pierwszej instancji skarga dotyczyła raczej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji skierowanej do wnoszących odwołanie, w której odmówiono uwzględnienia ich wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów unijnych. Stanowi to rodzaj skargi, w przypadku której jurysdykcję przyznano sądom Unii. W szczególności art. 263 TFUE nie przewiduje ograniczenia zarzutów, które można podnieść w skardze o stwierdzenie nieważności, jak twierdzi Sąd w pkt 57 zaskarżonego wyroku. Z tego względu Sąd popełnił błąd, dążąc do wysnuwania analogii między prywatnymi sporami dotyczącymi naruszenia patentu z jednej strony a odmową udzielenia dostępu do dokumentów Unii wiążącą się ze spornym zastosowaniem art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 z drugiej strony.
85.
Wynika z tego, że Sąd niesłusznie uznał, że Komisja nie była uprawniona do zbadania wymogu oryginalności, twierdząc, że takie badanie wykraczałoby poza zakres kontroli, do której przeprowadzenia jest uprawniona w ramach procedury udzielania dostępu do dokumentów. W istocie to do Komisji i sądów Unii należy ustalenie, czy normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, mogą być chronione prawem autorskim i czy spełniają przesłankę oryginalności.
86.
Z tego względu zaskarżony wyrok narusza prawo.
ii) Brak praw autorskich do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek
87.
Sąd orzekł zasadniczo, że Komisja nie popełniła błędu, stwierdzając, że normy zharmonizowane zostały zredagowane przez ich autorów w sposób dostatecznie twórczy, by zasługiwały na ochronę na podstawie prawa autorskiego, oraz że długość tekstu sugeruje, iż autorzy musieli podjąć szereg decyzji (w tym dotyczących struktury dokumentu), co skutkuje objęciem dokumentu ochroną na podstawie prawa autorskiego (pkt 47–49 zaskarżonego wyroku).
88.
Podejście Sądu jest błędne pod względem prawnym.
89.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że chociaż prawa autorskie nie są przedmiotem pełnej harmonizacji w Unii, „pojęcie »utworu« […] stanowi […] autonomiczne pojęcie prawa Unii, które należy interpretować i stosować w sposób jednolity i które zakłada spełnienie dwóch przesłanek mających charakter kumulatywny. Z jednej strony pojęcie to oznacza, że istnieje oryginalny przedmiot w tym znaczeniu, że stanowi on własną twórczość intelektualną jego autora. Z drugiej strony kwalifikacja jako »utworu« jest zastrzeżona dla elementów stanowiących wyraz takiej twórczości intelektualnej” (
48
). Aby istniała ochrona na podstawie prawa autorskiego, autor musi być w stanie wyrazić swe możliwości twórcze przy realizacji utworu poprzez dokonywanie swobodnych i twórczych wyborów (
49
).
90.
Orzecznictwo Trybunału potwierdza ten wniosek. Przykładowo Trybunał orzekł, że fakt, iż stworzenie bazy danych wymagało znacznego nakładu pracy i dużych umiejętności po stronie autora, nie może jako taki uzasadniać ochrony jej prawem autorskim, jeżeli ten nakład pracy i te umiejętności nie odznaczają się żadną oryginalnością (
50
). To kryterium ma w tym kontekście fundamentalne znaczenie.
91.
W mojej ocenie to samo kryterium musi mieć zastosowanie w kontekście norm zharmonizowanych. Mając na uwadze, że w szczególności w wyroku James Elliott Trybunał uznał swoją właściwość do dokonywania wykładni norm zharmonizowanych, w sposób jasny wynika z tego, że to do sądów Unii należy ocena, czy normy zharmonizowane mogą być chronione prawem autorskim i czy europejskie organizacje normalizacyjne powinny czerpać korzyść z ochrony na podstawie prawa autorskiego. Nie jest bowiem możliwe dopuszczenie w prawie Unii do sytuacji, w której to państwa członkowskie decydowałyby o tym, czy prawo autorskie ma zastosowanie do tekstu prawnego, który stanowi część prawa Unii i wywołuje istotne skutki prawne w świetle prawa Unii. Taki wniosek nie jest w żaden sposób sprzeczny z konwencją berneńską o ochronie dzieł literackich i artystycznych, ponieważ to do stron tej konwencji należy decyzja, czy teksty prawne mogą być chronione prawem autorskim w ich systemach prawnych.
92.
Zgadzam się z wnoszącymi odwołanie, że ani Komisja w spornej decyzji, ani Sąd w zaskarżonym wyroku nie zbadały należycie oryginalności norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, ani tego, czy mogą one rzeczywiście „odzwierciedlać osobowość autora”. Dotyczy to również istnienia swobodnych i twórczych wyborów. W świetle koncepcji i celu norm zharmonizowanych, które są zazwyczaj wynikiem badań naukowych, po których następuje osiągnięcie porozumienia na szczeblu komitetu, dochodzę do wniosku, że nie można przyjąć bez sprawdzenia, że norma spełnia przesłankę oryginalności (
51
), jak uczynił to Sąd. Za wnioskiem tym przemawia również szczególny charakter norm zharmonizowanych (pkt 16 i nast. niniejszej opinii) oraz procedura ich przyjmowania (pkt 23 i nast. niniejszej opinii).
93.
Chociaż to do Komisji i do Sądu należy udowodnienie, że wyłączenie przewidziane w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 ma zastosowanie, instytucje te opierają się wyłącznie na bardzo ogólnych twierdzeniach i założeniach: argumentują, że normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, były chronione na podstawie prawa autorskiego, ponieważ z długości tekstów można wywnioskować, że autorzy musieli dokonać szeregu wyborów. Czynniki te nie przesądzają jednak o tym, czy dany dokument jest oryginalny, a więc chroniony prawem autorskim. Zaskarżony wyrok jest zatem obarczony błędem.
94.
Wbrew twierdzeniu Sądu przedstawionemu w pkt 59 zaskarżonego wyroku, wnoszące odwołanie wykazały – w zakresie możliwym do wykazania bez faktycznego dostępu do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek – że możliwości CEN są ograniczone z kilku względów. Zatem jeżeli chodzi o treść i układ norm zharmonizowanych, ograniczenie wynika z odpowiedniego przepisu prawa wtórnego, z którego wywodzi się norma zharmonizowana, oraz z mandatu Komisji. Powyższe co do zasady mocno ogranicza jakąkolwiek przestrzeń na twórczość i oryginalność. Toteż ogólnikowe powołanie się na długość dokumentu nie jest wystarczające do wykazania, że normy zharmonizowane są owocem prawdziwie twórczych wyborów CEN (
52
).
95.
W związku z tym Sąd dopuścił się naruszenia prawa, uznając, że Komisja słusznie doszła do wniosku, iż normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, były chronione na podstawie prawa autorskiego, co oznacza, że zaskarżony wyrok należy uchylić.
2.
Część druga zarzutu pierwszego odwołania – Sąd naruszył prawo przy ocenie wpływu na interesy handlowe CEN
96.
Wnoszące odwołanie utrzymują zasadniczo, że Sąd naruszył prawo przy ocenie wpływu na interesy handlowe CEN poprzez błędne zastosowanie domniemania, że ujawnienie norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, podważałoby interes chroniony w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, a także poprzez niedokonanie oceny konkretnego wpływu na te interesy handlowe.
a)
Powołanie się na ogólne domniemanie było niezgodne z prawem
97.
Wbrew temu, co w pkt 97 zaskarżonego wyroku stwierdził Sąd, nie wydaje się, aby Komisja oparła się na ogólnym domniemaniu poufności, w świetle którego udzielenie dostępu do norm zharmonizowanych w sposób automatyczny podważałoby interes chroniony na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
98.
Takiego ogólnego domniemania nie przewiduje ani rozporządzenie nr 1049/2001, ani rozporządzenie nr 1025/2012, ani orzecznictwo Trybunału. Aby takie domniemanie mogło zostać uznane, należałoby bowiem jasno wykazać, że ujawnienie danych dokumentów w sposób konkretny, rzeczywisty i niehipotetyczny (
53
) poważnie podważałoby unijny system normalizacji.
99.
Po pierwsze, normy zharmonizowane stanowią jedynie niewielką część norm ustanowionych przez europejskie organizacje normalizacyjne, a istotna część finansowania europejskich organizacji normalizacyjnych pochodzi od Komisji. Zgodnie ze stanowiskiem CEN przedstawionym podczas rozprawy 4,6 % budżetu normalizacyjnego pochodzi ze sprzedaży norm zharmonizowanych, co oznacza około 2 mln EUR rocznie, natomiast zgodnie z własnymi słowami CEN finansowanie Komisji wynosi „około 20 % całkowitego budżetu CEN” (wyróżnienie moje) (
54
). Po drugie, na rozprawie okazało się, że system normalizacyjny Unii nie wymaga w rzeczywistości odpłatnego dostępu do norm zharmonizowanych, by móc działać (wbrew ustaleniom przedstawionym w pkt 102 i 103 zaskarżonego wyroku). W rzeczywistości wymóg płatnego dostępu wynika ze stosunku umownego i uzgodnień finansowych między europejskimi organizacjami normalizacyjnymi a Komisją. Przykładowo ETSI (który otrzymuje również finansowanie od Komisji) już teraz zezwala na zapoznanie się ze swoimi normami zharmonizowanymi, wydruk i nieodpłatne pobranie ze strony internetowej (
55
). Co więcej, jak wynika z piśmiennictwa, obserwuje się duże różnice w cenach między zasadniczo tą samą normą zharmonizowaną w różnych państwach członkowskich, co wskazuje na problemy wynikające z aktualnej organizacji dostępu do norm zharmonizowanych (
56
).
100.
Ponadto, ponieważ ogólne domniemanie poufności stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą dana instytucja Unii jest zobowiązana do przeprowadzenia szczegółowej i indywidualnej analizy każdego dokumentu, należy interpretować i stosować je w sposób ścisły. Trybunał uznał pięć kategorii dokumentów, do których ma zastosowanie ogólne domniemanie poufności: (i) dokumenty administracyjne dotyczące pomocy państwa; (ii) pisma składane przed sądami Unii; (iii) dokumenty wymieniane w ramach kontroli łączenia przedsiębiorstw; (iv) dokumenty z postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; oraz (v) dokumenty dotyczące postępowania na podstawie art. 101 TFUE (
57
).
101.
Oczywiste jest, że normy zharmonizowane nie należą do żadnej z tych kategorii. W rzeczywistości wszystkie powyższe kategorie są związane ze szczególnym charakterem proceduralnym tych dokumentów. Nie ma to zastosowania do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, a które ponadto są już dostępne do wglądu w bibliotekach, punktach informacyjnych lub można je nabyć. Zatem normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, nie są poufne i w przeciwieństwie do wyżej wymienionych kategorii dokumentów nie wiążą się z różnymi trwającymi postępowaniami administracyjnymi i postępowaniami sądowymi.
102.
W rezultacie Sąd naruszył prawo, przyjmując, że Komisja była uprawniona do powołania się na takie ogólne domniemanie w celu odmowy udzielenia dostępu do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek.
b)
Brak oceny konkretnego wpływu na interesy handlowe
103.
W zaskarżonym wyroku (pkt 64) po prostu uwzględniono twierdzenia Komisji dotyczące ochrony na podstawie prawa autorskiego, uznając je za niezaprzeczalne, i stwierdzono, że sytuacja ma wpływ na interesy handlowe ze względu na „znaczne obniżenie opłat pobieranych przez CEN”. Jest to błędne.
104.
Po pierwsze, rozumowanie Sądu oznacza, że podnoszona ochrona norm zharmonizowanych na podstawie prawa autorskiego będzie zawsze miała pierwszeństwo nad domniemaniem prawa dostępu wynikającego z rozporządzenia nr 1049/2001. Jest to sprzeczne z duchem i literą tego rozporządzenia, zgodnie z którym wszelkie wyłączenia muszą być interpretowane w sposób zawężający, aby nadać przyznanym prawom dostępu jak najszerszy skutek (
58
).
105.
Po drugie, Sąd nie rozważył konkretnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Zarzucany skutek dla interesu handlowego wydaje się bezzasadny (zob. pkt 99 niniejszej opinii).
106.
W rezultacie Sąd naruszył prawo, ponieważ nie mógł uzasadnić odmowy dostępu do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, po prostu zakładając rzekomy negatywny wpływ na interesy handlowe na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
B. Zarzut drugi odwołania – naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie nadrzędnego interesu publicznego
107.
Po pierwsze, wnoszące odwołanie twierdzą zasadniczo, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa w pkt 98–101 zaskarżonego wyroku. Jak wynika z mojej analizy pierwszego zarzutu odwołania, zgadzam się z wnoszącymi odwołanie, że ich wniosek o udzielenie dostępu do żądanych norm zharmonizowanych był uzasadniony w świetle zasady państwa prawnego. Sąd, orzekając, że wnoszące odwołanie nie wykazały szczególnych powodów uzasadniających ich żądanie, nie docenił wagi argumentu wnoszących odwołanie i oparł się w zaskarżonym wyroku na błędnych założeniach.
108.
W pierwszej instancji wnoszące odwołanie wskazały, że nadrzędny interes publiczny wynika z faktu, iż normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, stanowią część prawa Unii, które powinno być swobodnie dostępne. Dodatkowo podnosiły one, że normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, dotyczą dziedzin prawa, w których wysoki poziom ochrony konsumentów ma kluczowe znaczenie, co wynika z ochrony przewidzianej w art. 169 TFUE, a mianowicie bezpieczeństwa zabawek i maksymalnego wskaźnika niklu jako najpowszechniejszego alergenu kontaktowego i substancji, co do której podejrzewa się, że jest rakotwórcza. Uzasadnione jest twierdzenie, że aby można było zagwarantować maksymalne bezpieczeństwo zabawek i zapobiegać nowotworom, każdy konsument powinien znać treść tych norm zharmonizowanych. W tym celu zgodność z normami zharmonizowanymi ma duże znaczenie dla ochrony członków społeczeństwa w Unii przed potencjalnie niebezpiecznymi i szkodliwymi produktami (w odniesieniu do norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek, odnosi się to w szczególności do dzieci). W mojej ocenie wnoszące odwołanie wykazały również w sposób dostateczny, że normy zharmonizowane, których dotyczył wniosek, mają również istotne znaczenie dla producentów, usługodawców i innych uczestników łańcucha dostaw.
109.
Powyższe względy były zatem wystarczające, aby móc powołać się w niniejszej sprawie na nadrzędny interes publiczny. Sąd naruszył prawo w tym względzie.
110.
Po drugie, wnoszące odwołanie kwestionują zasadniczo wniosek zawarty w pkt 102 i 104 zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że nadrzędny interes publiczny polegający na zapewnieniu funkcjonowania systemu normalizacyjnego Unii przeważa nad swobodnym dostępem do norm zharmonizowanych.
111.
Działanie systemu normalizacyjnego Unii jest czynnikiem niemającym związku z wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, który dotyczy ochrony interesów handlowych osób fizycznych lub prawnych, w tym własności intelektualnej. Przez to Sąd stworzył de facto nowy wyjątek na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, co nie jest dopuszczalne (
59
). Z powyższych rozważań wynika bowiem, że bezpłatny i bezwarunkowy dostęp do norm zharmonizowanych nie zagraża funkcjonowaniu unijnego systemu normalizacyjnego.
112.
Poza tym z art. 12 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika wymóg, aby instytucje Unii w miarę możliwości zapewniały opinii publicznej bezpośredni dostęp do dokumentów. W szczególności udostępniane bezpośrednio, z zastrzeżeniem art. 4 i 9 tego rozporządzenia, powinny być dokumenty ustawodawcze – dokumenty sporządzane lub otrzymywane w toku procedur przyjmowania aktów, które są prawnie wiążące w państwach członkowskich. Jak wyjaśniono w ramach zarzutu pierwszego odwołania, w tym kontekście normy zharmonizowane są dokumentami stanowiącymi część prawa Unii, na które powinien móc się powołać każdy zainteresowany, a zatem wymóg dostępności musi mieć zastosowanie również do norm zharmonizowanych.
113.
Z całości powyższych rozważań wynika, że zaskarżony wyrok należy uchylić, należy uchylić sporną decyzję potwierdzającą, a Komisji należy nakazać udzielenie dostępu do czterech norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek.
IV. Wnioski
W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby: (i) uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2021 r., Public.Resource.Org i Right to Know/Komisja (T‑185/19, EU:T:2021:445); (ii) stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej C(2019) 639 final z dnia 22 stycznia 2019 r., w której odmówiono udzielenia dostępu do technicznych norm zharmonizowanych, których dotyczył wniosek; (iii) nakazał Komisji udzielenie wnoszącym odwołanie dostępu do tych norm; (iv) nakazał Komisji zapłatę kosztów postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego; oraz (v) obciążył interwenientów ich własnymi kosztami.
(
1
)	Język postępowania: angielski.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. 2006, L 264, s. 13).
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2012 r. w sprawie normalizacji europejskiej, zmieniające dyrektywy Rady 89/686/EWG i 93/15/EWG oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/9/WE, 94/25/WE, 95/16/WE, 97/23/WE, 98/34/WE, 2004/22/WE, 2007/23/WE, 2009/23/WE i 2009/105/WE oraz uchylające decyzję Rady 87/95/EWG i decyzję Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1673/2006/WE (Dz.U. 2012, L 316, s. 12).
(
5
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/48/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa zabawek (Dz.U. 2009, L 170, s. 1).
(
6
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U. 2006, L 396, s. 1).
(
7
)	Mowa odpowiednio o wyrokach: z dnia 12 lipca 2012 r., Fra.bo (C‑171/11, EU:C:2012:453, zwanym dalej „wyrokiem Fra.bo”); z dnia 27 października 2016 r., James Elliott (C‑613/14, EU:C:2016:821, zwanym dalej „wyrokiem James Elliott”); z dnia 22 lutego 2022 r., Stichting Rookpreventie Jeugd i in. (C‑160/20, EU:C:2022:101, zwanym dalej „wyrokiem Stichting”).
(
8
)	Dyrektywa Rady z dnia 3 maja 1988 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich dotyczących bezpieczeństwa zabawek (Dz.U. 1988, L 187, s. 1).
(
9
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 1998, L 204, s. 37).
(
10
)	Wyrok z dnia 22 stycznia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Parlament i Rada (C‑270/12, EU:C:2014:18, pkt 83, 84).
(
11
)	Opinia przedstawiona w sprawie James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:63, pkt 40).
(
12
)	B. Lundqvist, European Harmonised Standards as ‘Part of EU Law’: The Implications of the James Elliott Case for Copyright Protection and, Possibly, for EU Competition Law, Legal Issues of Economic Integration, Vol. 44, nr 4, 2017, s. 429, 431.
(
13
)	Komunikat Komisji z dnia 2 lutego 2022 r. [COM(2022) 31 final] „Strategia UE w zakresie normalizacji”, odpowiednio s. 4, 5 i nast. Zobacz także „Niebieski przewodnik – wdrażanie unijnych przepisów dotyczących produktów 2022” (Dz.U. 2022, C 247, s. 1, przypis 192).
(
14
)	Aby posłużyć się przykładem: zob. mandat M.445/EN z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zamówionych norm zharmonizowanych do dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa zabawek.
(
15
)	Wyrok z dnia 14 grudnia 2017 r., Anstar (C‑630/16, EU:C:2017:971, pkt 35, 36).
(
16
)	Komisja, Przewodnik po normalizacji europejskiej – Część I, SWD(2015) 205, s. 8, 9 (zwany dalej „przewodnikiem”).
(
17
)	Zobacz Ogólne wytyczne dotyczące współpracy między CEN, CENELEC i ETSI a Komisją Europejską i Europejskim Stowarzyszeniem Wolnego Handlu – 28 marca 2003 r. (Dz.U. 2003, C 91, s. 7).
(
18
)	Zobacz H. Schepel, The new approach to the new approach: The juridification of harmonised standards in EU law, Maastricht Journal of European and Comparative Law, Vol. 20(4), 2013, s. 521.
(
19
)	M. De Bellis, Op-Ed: „Private standards, EU law and access – The General Court’s ruling in Public.Resource.Org”, EU Law Live z dnia 10 września 2021 r.
(
20
)	Co ważne, zobacz w tym względzie również wyrok James Elliott, pkt 43 (przytoczony w pkt 9 niniejszej opinii).
(
21
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz.U. 2011, L 55, s. 13).
(
22
)	A. Soroiu i M.F. Correia Magalhaes De Carvalho, Lawtify Premium: Public.Resource.Org (T‑185/19), a Judicial Take on Standardisation and Public Access to Law, Review of European Administrative Law, Vol. 15(2), 2022, s. 57. Zobacz również H. Schepel, op.cit., s. 521, 523; A. Volpato, The Harmonized Standards before the ECJ: James Elliott Construction, Common Market Law Review, Vol. 54(2), 2017, s. 591; R. van Gestel, i P. van Lochem, P., Private Standards as a Replacement for Public Lawmaking?, w: M. Marta Cantero Gamito, H.-W. Micklitz (red.), The Role of the EU in Transnational Legal Ordering, Edward Elgar Publishing 2020, s. 31.
(
23
)	Zobacz wyroki: Fra.bo (pkt 27–32), James Elliott (pkt 40, 42, 43); a także wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., SAKSA (C‑185/17, EU:C:2018:108, pkt 39).
(
24
)	Zobacz EIM Business & Policy Research, Dostęp do normalizacji – Analiza dla Komisji Europejskiej, [DG] ds. Przedsiebiorstw i Przemysłu, 2010, odpowiednio s. 17, 9.
(
25
)	Zobacz orzecznictwo przytoczone w wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza) (C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 43–47).
(
26
)	Zobacz wyrok Rechtbank’s-Gravenhage (sądu rejonowego w Hadze, Nidelrandy) z dnia 31 grudnia 2008 r., LJN: BG8465. Zobacz B. Van Gestel, H.-W. Micklitz, European Integration Through Standardization: How Judicial Review is Breaking Down the Club House of Private Standardization Bodies, CMLR, Vol. 50, 2013, s. 176.
(
27
)	Wyrok z dnia 16 października 2014 r., Komisja/Niemcy (C‑100/13, niepublikowany, EU:C:2014:2293, pkt 63).
(
28
)	Zobacz również pkt 61 niniejszej opinii.
(
29
)	Wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, pkt 109).
(
30
)	Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/CAS Succhi di Frutta (C‑496/99 P, EU:C:2004:236, pkt 63).
(
31
)	Wyrok z dnia 12 listopada 1981 r., Meridionale Industria Salumi i in. (od 212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, pkt 10).
(
32
)	Wyrok z dnia 20 maja 2003 r., Consorzio del Prosciutto di Parma i Salumificio S. Rita (C‑108/01, EU:C:2003:296, pkt 95, 96).
(
33
)	Uznano je również w zasadach konstytucyjnych określonych w różnych postanowieniach traktatu UE, takich jak art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 3, art. 11 ust. 2 i 3, a także w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 42).
(
34
)	Wyrok z dnia 11 grudnia 2007 r., Skoma-Lux (C‑161/06, EU:C:2007:773, odpowiednio pkt 38, 51).
(
35
)	Prowadzone przez krajowe jednostki normalizacyjne miejsca, gdzie najwyraźniej, pod pewnymi warunkami, można zapoznać się normami zharmonizowanymi.
(
36
)	Sprawozdanie na temat praworządności – przyjęte przez Komisję Wenecką na 86. posiedzeniu plenarnym (Wenecja, 25–26 marca 2011 r.), CDL-AD(2011)003rev, pkt 44.
(
37
)	Zobacz na przykład wyrok Bundesverfassungsgericht (niemieckiego federalnego trybunału konstytucyjnego) z dnia 29 lipca 1998 r. – sprawa 1 BvR 1143/90, DE:BVerfG:1998:rk19980729.1bvr114390, pkt 26.
(
38
)	Zobacz A. Van Waeyenberge, La normalisation technique en Europe – L’empire (du droit) contre-attaque, Revue internationale de droit économique: RIDE, nr 3, 2018, s. 314. Zobacz również H. Aubry, A. Brunet i F. Peraldi-Leneuf, Le contrôle des normes: un garde-fou démocratique à perfectionner, w: H. Aubry i in. (red.), La normalisation en France et dans l’Union européenne. Une activité privée au service de l’intérêt général?, Aix-en-Provence, PUAM 2012, s. 104.
(
39
)	V. Alvarez Garcia, La problemática de la publicidad oficial de las normas técnicas de origen privado que despliegan efectos jurídico-públicos, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nr 72, 2022, s. 467.
(
40
)	Zobacz również V. Alvarez Garcia, op.cit., s. 478.
(
41
)	Wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 58).
(
42
)	Konwencja berneńska o ochronie dzieł literackich i artystycznych, z dnia 9 września 1886 r. (akt paryski z dnia 24 lipca 1971 r.), w wersji z późniejszymi zmianami z dnia 28 września 1979 r. (zwana dalej „konwencją berneńską”).
(
43
)	Poprzez art. 1 ust. 4 traktatu Światowej Organizacji Własności Intelektualnej (WIPO) o prawie autorskim przyjętego w Genewie dnia 20 grudnia 1996 r.
(
44
)	Wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 69).
(
45
)	Krytyka zaskarżonego wyroku: zob. I. Kamara, General Court EU: Commercial interests block the right to access European harmonised standards, Journal of Standardisation, vol. 1, 2022, Paper 4; L. Krämer, L’environnement devant la Cour de justice de l’Union européenne, Revue du droit de l’Union européenne, 1/2022, s. 15.
(
46
)	Opinia (Porozumienie ustanawiające jednolity system rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r. (EU:C:2011:123, pkt 80).
(
47
)	Zobacz F. Blockx, The General Court of the EU wanders into copyright law, and gets disoriented, IPK w poście gościnnym, 15 lipca 2021 r., z dalszymi odniesieniami.
(
48
)	Wyrok z dnia 12 września 2019 r., Cofemel (C‑683/17, EU:C:2019:721, pkt 29).
(
49
)	Wyrok z dnia 1 grudnia 2011 r., Painer (C‑145/10, EU:C:2011:798, pkt 89).
(
50
)	Wyrok z dnia 1 marca 2012 r., Football Dataco i in. (C‑604/10, EU:C:2012:115, pkt 42).
(
51
)	F. Blockx, op.cit.
(
52
)	Książki telefoniczne też są bardzo długie i usystematyzowane, co nie znaczy, że są one owocem wyborów twórczych. Zobacz przykładowo Feist Publications, Inc./Rural Telephone Service Co., 499 U.S. 340 (1991). Zobacz w tym względzie F. Blockx, op.cit.
(
53
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 43–66). Zobacz także wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada (T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 87–96 i przytoczone tam orzecznictwo), od którego nie wniesiono odwołania do Trybunału.
(
54
)	Z dorocznego sprawozdania CEN z 2017 r., s. 22, wynika jednak, że może być to do 35 % budżetu CEN.
(
55
)	Zobacz https://www.etsi.org/intellectual-property-rights (chociaż ich zwielokrotnianie musi być dozwolone przez tę organizację).
(
56
)	R. Van Gestel, H.-W. Micklitz, op.cit., s. 181.
(
57
)	Wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 80, 81).
(
58
)	Wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 66).
(
59
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 65 i nast.).