61974C0009
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 11 JUNI 1974 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Op 15 oktober 1968 liet de Raad, op grond van de hem in artikel 49 van het EEG-Verdrag verleende bevoegdheid om „bij wege van verordeningen de maatregelen vast te stellen welke nodig zijn om geleidelijk tot een vrij verkeer van werknemers te komen”, verordening (EEG) nr. 1612/68 (PB nr. L 257 van 19. 10. 1968) uitgaan. In de considerans bij deze verordening wordt onder meer overwogen dat „het vrije verkeer voor de werknemers en hun familie een fundamenteel recht vormt” en dat „het recht van het vrije verkeer, om volgens objectieve maatstaven van waardigheid en vrijheid te kunnen worden uitgeoefend, vereist dat de gelijkheid van behandeling in alles wat de uitoefening van arbeid in loondienst en de toegang tot huisvesting betreft, in feite en in rechte verzekerd is, en eveneens dat de belemmeringen voor de mobiliteit van de werknemers uit de weg worden geruimd, met name wat betreft het recht van de werknemer om zijn familie te doen overkomen en de voorwaarden voor de integratie van deze familie in het land van ontvangst”.
Bepalingen inzake de familie van werknemers zijn neergelegd in de artikelen 10 tot en met 12 van de verordening; in de onderhavige zaak gaat het met name om artikel 12. Dit artikel luidt als volgt:
„De kinderen van een onderdaan van een Lid-Staat, die op het grondgebied van een andere Lid-Staat arbeid verricht of heeft verricht, worden, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze Staat toegelaten tot het algemene onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding.
De Lid-Staten moedigen de initiatieven aan, waardoor deze kinderen dit onderwijs in zo gunstig mogelijke omstandigheden kunnen volgen.”
Het is duidelijk dat de eis van de eerste alinea van dit artikel dat de kinderen van een migrerend werknemer „onder dezelfde voorwaarden” tot het onderwijs van het land van ontvangst moeten worden toegelaten als de eigen onderdanen van deze Staat, ten doel heeft de in de considerans beoogde „integratie” te waarborgen. Ook kan in de tweede alinea van het artikel gemakkelijk de algemene bedoeling van de opstellers van de verordening worden onderkend, dat op het gebied van het onderwijs (evenals op de andere terreinen die door andere artikelen worden bestreken) al het mogelijke wordt gedaan om deze integratie te vergemakkelijken.
De onderhavige zaak die Uw Hof werd voorgelegd bij een verwijzingsbeschikking van het Verwaltungsgericht München, gaat over de verenigbaarheid met artikel 12 van een Beierse wet die een discriminerend element bevat op het gebied van de opleidingssteun. Deze wet — het Bayerische Ausbildungsförderungsgesetz (hierna te noemen BayAföG) die de ondertitel: „zur Ergänzung des Bundesgesetzes über individuelle Förderung der Ausbildung” draagt — voorziet in toelagen voor bepaalde gevallen waarin geen bondstoelagen worden verleend. Met name kent zij toelagen voor kinderen in het vijfde tot en met het tiende leerjaar, terwijl toelagen van de Bond alleen in hogere klassen worden verstrekt. Artikel 1 van de BayAföG bepaalt dat toelagen worden verstrekt aan hen wier middelen anders ontoereikend zouden zijn voor levensonderhoud en onderwijs. Artikel 3 beperkt de aanspraak op de toelagen echter tot Duitse onderdanen, staatlozen en vreemdelingen aan wie politiek asiel is verleend. Het Verwaltungsgericht laat in zijn verwijzingsbeschikking duidelijk blijken dat het dit element van discriminatie onverenigbaar acht met artikel 12.
Verzoeker in het hoofdgeding — zoon van Italiaanse ouders — is Italiaans onderdaan. Hij is op 29 december 1963 geboren en is sindsdien in München woonachtig, waar zijn vader tot zijn overlijden op 24 januari 1971 werkzaam was. In het schooljaar 1971-1972 bezocht verzoeker tot 30 april 1972 de „Übergangsklasse 10” van een school te München. Hij verlangde voor de tijd van het schoolbezoek opleidingssteun ingevolge de BayAföG. Dit werd geweigerd op grond dat hij niet tot een der in artikel 3 van die wet bedoelde categorieën van personen behoorde. Ter terechtzitting verklaarde hij dat hij door deze beslissing de school had moeten verlaten.
De vraag die het Verwaltungsgericht in zijn verwijzigingsbeschikking formeel aan Uw Hof voorlegt, is eenvoudig of artikel 3 van de BayAföG verenigbaar is met de eerste alinea van artikel 12.
Het staat vast dat U een aldus geformuleerde vraag niet rechtstreeks kunt beantwoorden, daar U onder artikel 177 de bevoegdheid mist uitspraak te doen over de geldigheid van een bepaling van nationaal recht. Dat betekent niet dat het verzoek niet-ontvankelijk is, maar dat het Hof uit de gestelde vraag de daarin verscholen vraag van Gemeenschapsrecht moet lichten, hierover beslissen en het dan aan de nationale rechter moet overlaten deze beslissing op de onderhavige zaak toe te passen. Vele arresten illustreren dit. Enkele hiervan worden genoemd in de opmerkingen van de Commissie. Ik wil slechts de zaak 76-72 Michel S./Rijksfonds voor sociale reclassering van de minder validen (Jurispr. 1973, blz. 457) noemen, die ook anderszins voor de onderhavige zaak van belang is.
Gelukkig kan in casu gemakkelijk worden vastgesteld welke vraag van Gemeenschapsrecht wordt opgeworpen. Deze blijkt duidelijk uit de overwegingen in de verwijzingsbeschikking van het Verwaltungsgericht en uit de schriftelijke en mondelinge opmerking die voor Uw Hof zijn gemaakt. De vraag is, of de eerste alinea van artikel 12 alleen betrekking heeft op de eigenlijke toegang van kinderen van migrerende werknemers tot scholen en andere onderwijsinstellingen in het land van ontvangst, dan wel ruimer moet worden uitgelegd, zodat alle door het gastland aan zijn onderdanen verstrekte voordelen op het gebied van het onderwijs, met inbegrip van opleidingssteun, hieronder vallen.
Logischerwijze rijst ook de vraag, waarop de Commissie heeft gewezen, of deze alinea, los van de interpretatie ervan, directe werking in de nationale rechtsorde der Lid-Staten heeft, zodat aan de kinderen van migrerende werknemers zelf rechten worden toegekend welke zij voor de nationale rechter geldend kunnen maken. Het lijdt naar mijn mening echter geen twijfel dat het antwoord op deze vraag bevestigend moet luiden. Dit blijkt trouwens impliciet uit Uw arrest in de zaak Michel S.
Ik zou in verband met enkele van de hier gemaakte opmerkingen willen benadrukken dat het naar mijn mening hier voor het Hof gaat over de interpretatie van de eerste alinea van artikel 12. De tweede alinea van dit artikel lijkt mij niet ter zake te doen, behalve voor zover hierin, evenals in andere bepalingen van verordening nr. 1612/68 en zeker in de considerans, de leidende gedachte van de opstellers van de verordening naar voren komt, namelijk dat, zoals gezegd, al het mogelijke moet worden gedaan om de integratie van de families en met name de kinderen van migrerende werknemers, in het gastland te vergemakkelijken. In het bijzonder lijkt mij de tweede alinea eerder betrekking te hebben op het stimuleren door de Lid-Staten van initiatieven van anderen, zoals particulieren of instellingen van liefdadigheid, dan op hetgeen door staatsorganen zelf moet worden gedaan — en ik bedoel hier met „staatsorganen” alle gezagsorganen, zowel nationale als locale, want ik ben mij ervan bewust dat verweerster in de onderhavige zaak de stad München is en dat de betrokken wet een Beierse wet is.
Thans ga ik over tot de kernvraag in deze zaak: de draagwijdte van de eerste alinea van artikel 12. Het belang hiervan is duidelijk. Ter terechtzitting werd dit belang voor Beieren in het licht gesteld door de vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie bij het Verwaltungsgericht München. Hoewel verzoekers eis zelf een betrekkelijk gering bedrag beloopt, schijnen er in Beieren zoveel kinderen van migrerende werknemers in dezelfde of een soortgelijke situatie te verkeren, dat een beslissing te zijnen gunste ertoe zou leiden dat deze staat voor een uitgave van miljoenen DM komt te staan. Tevens is betoogd dat het onderwijs- en vormingsbeleid in de Bondsrepubliek uitdrukkelijk aan de deelstaten is voorbehouden — deze taak zou een der laatste zijn waarbij de „Länder” nog enige onafhankelijkheid hebben behouden —, zodat elke inbreuk hierop door het Gemeenschapsrecht met reserve werd bezien.
Maar de invloed van Uw uitspraak in deze zaak zal niet tot Beieren beperkt blijven. Artikel 12, eerste alinea, eist dat kinderen van migrerende werknemers met de eigen onderdanen van het gastland worden gelijkgesteld, indien zij aldaar woonachtig zijn. Door de Commissie is opgemerkt dat terwijl in sommige Lid-Staten, zoals Italië, deze gelijkstelling op het gebied van opleidingssteun reeds bestaat, zulks in andere nog lang niet het geval is. Zo krijgt in Dutisland een buitenlands kind alleen een bondstoelage, indien het gedurende 5 jaar of een zijner ouders tenminste drie jaar in de Bondsrepubliek woonachtig is geweest. In België is eveneens een verblijfperiode van vijf jaar vereist en bovendien geldt daar een eis van wederkerigheid: de wet van het vaderland van het kind moet dezelfde voordelen aan Belgische kinderen toekennen. In Frankrijk schijnt geen discriminatie te bestaan op het niveau van het lager en middelbaar onderwijs, maar wel op het niveau van de universiteit en andere hogere opleidingen. Hoewel de Commissie zegt nog geen uitputtend onderzoek in alle Lid-Staten te hebben verricht, maakt zij er geen geheim van dat zij Uw uitspraak in deze zaak met grote belangstelling tegemoetziet: indien U zich voor een ruime interpretatie van de eerste alinea van artikel 12 uitspreekt, stelt zij zich voor stappen te ondernemen om de nakoming hiervan door alle Lid-Staten te verzekeren.
Wat is nu de juiste interpretatie van deze alinea? De gemeente München en het Openbaar Ministerie hangen de enge interpretatie aan; verzoeker, de Italiaanse republiek en de Commissie de ruime. Mijn voorkeur gaat uit naar de ruime uitlegging.
Het voornaamste argument van het Openbaar Ministerie en de gemeente München is dat onderwerpen als onderwijs en cultuur niet als zodanig onder het EEG-Verdrag vallen, dat voornamelijk op economische zaken betrekking heeft, en dat de bevoegdheid van de Raad ingevolge artikel 49 van het Verdrag zich daarom niet kan uitstrekken tot het geven van een regeling inzake opleidingssteun.
Maar niemand zal beweren, dat de bevoegdheid van de Raad krachtens artikel 49 een bevoegdheid is om regelingen te treffen over onderwijsaangelegenheden als zodanig. Het is een verordenende bevoegdheid voor het vrije verkeer van werknemers, en dus ook betreffende de opleiding van hun kinderen. Het Openbaar Ministerie en de gemeente München erkenden dit, want zij stelden niet dat artikel 12 ongeldig is. Er schuilt bovendien naar mijn mening een tegenstrijdigheid in hun redenering omdat zij hieraan toevoegden dat opleidingstoelagen onder de tweede alinea van artikel 12 vallen (die volgens hen geen directe werking heeft).
Voorts werd door het Openbaar Ministerie en de gemeente München betoogd, dat onder de eerste alinea, gezien haar bewoordingen, niet meer dan de vrije toegang tot onderwijsinstellingen kan worden gebracht.
Naar mijn mening blijkt uit die bewoordingen echter juist dat de eerste alinea een grote reikwijdte heeft. De kinderen van migrerende werknemers moeten volgens deze bepaling in het gastland tot het onderwijs worden toegelaten „onder dezelfde voorwaarden” als de eigen onderdanen van deze staat. Wat kan dit anders betekenen dan dat aan deze kinderen met betrekking tot dit onderwijs dezelfde rechten moeten worden toegekend als aan kinderen die de nationaliteit van het gastland hebben? „Toelating onder dezelfde voorwaarden” moet volgens mij toelating onder dezelfde financiële voorwaarden omvatten, zowel wat het schoolgeld als eventuele toelagen betreft.
De enge interpretatie lijkt mij ook onverenigbaar met de geest van verordening nr. 1612/68 in het algemeen en van artikel 12 in het bijzonder. Zoals ik heb opgemerkt, is het doel hiervan — voor zover van belang — de integratie van de familie van een migrerend werknemer in het land van ontvangst. Dit omvat onder meer gelijkheid van behandeling, non-discriminatie, tussen de kinderen van die werknemer en de kinderen van zijn mede-werknemers die onderdaan zijn van dat land. Zoals door Advocaat-Generaal Mayras in de zaak Michel S. (Jurispr. 1973, blz. 472) werd gezegd, betekent dit dat deze kinderen gelijke kansen moeten worden geboden. Hiervan kan echter geen sprake zijn, wanneer het ene kind wel en het andere niet door middel van een toelage in staat wordt gesteld of wordt aangemoedigd de school of universiteit te blijven volgen.
Tenslotte lijkt de enge uitleg mij onverenigbaar met de uitspraak van Uw Hof in de zaak Michel S.: ten eerste ging U in deze uitspraak duidelijk ervan uit dat de eerste alinea van artikel 12 ruim moest worden uitgelegd, en ten tweede hield Uw uitspraak een afwijzing in van enig onderscheid in deze alinea tussen voordelen in natura en voordelen in geld — hiertoe zij verwezen naar de door Advocaat-Generaal Mayras vermelde feiten in deze zaak (Jurispr. 1973, blz. 467).
Ter terechtzitting werd door het Openbaar Ministerie nog een argument naar voren gebracht, waarover in de schriftelijke opmerkingen met geen woord wes gerept, namelijk dat de BayAföG alleen in Beieren van kracht is. Inwoners van andere deelstaten vallen er niet onder, en althans in sommige deelstaten kan iemand in de positie van verzoeker geen aanspraak op een toelage maken, ook al is hij Duits onderdaan. De redenering was naar ik begrijp, dat de uit de BayAföG voortvloeiende voordelen geen door een Lid-Staat toegekende voordelen zijn en daarom alleen al buiten het bereik van de eerste alinea van artikel 12 vallen. Aanvaarding van deze stelling kan de vreemdste consequenties hebben. In sommige landen, zoals Engeland, worden opleidingstoelagen in hoofdzaak door de plaatselijke overheid toegekend krachtens bepalingen die hetzij een volledige discretionaire bevoegdheid laten, hetzij deels van dwingende, deels van discretionaire aard zijn. Zou nu een kind van een migrerende werknemer uit een oogpunt van gemeenschapsrecht in dat land geen enkel recht op een toelage hebben, of alleen op een dwingend voorgeschreven toelage, of op een toelage die hem door de minst royale plaatselijke instantie van dat land zou worden toegekend? En daar blijft het niet bij. Zo verschilt de Engelse onderwijswetgeving, met name op het gebied van opleidingstoelagen, van die in Schotland. De redenering zou dus tot gevolg hebben dat het kind van een migrerend werknemer nergens in het Verenigd Koninkrijk aanspraak kan maken op rechten ingevolge het Gemeenschapsrecht, omdat er op dit punt geen algemeen geldende wetgeving in deze Lid-Staat van toepassing is.
De rechten van kinderen van migrerende werknemers krachtens het Gemeenschapsrecht kunnen niet afhangen van de mate waarin of de wijze waarop de verantwoordelijkheid voor het onderwijs in een Lid-Staat is verdeeld tussen de centrale regering en de plaatselijke autoriteiten. Evenmin mogen zij afhankelijk zijn van de vraag of die Lid-Staat een federale of een centralistische staatsinrichting heeft of een tussenvorm daarvan.
Naar mijn mening moet de eerste alinea van artikel 12 aldus worden uitgelegd dat, ongeacht de interne structuur van een Lid-Staat, de kinderen van een migrerend werknemer, die waar dan ook op zijn grondgebied woonachtig zijn, recht hebben op dezelfde voordelen als die, welke de eigen onderdanen van die staat in dat gedeelte van zijn grondgebied worden toegekend.
Ik concludeer derhalve dat de door het Verwaltungsgericht München aan het Hof voorgelegde vraag worde beantwoord als volgt:
„De eerste alinea van artikel 12 van 's Raads verordening (EEG) nr. 1612/68 verleent aan kinderen van een onderdaan van een Lid-Staat, die op het grondgebied van een andere Lid-Staat arbeid verricht of heeft verricht, indien zij waar dan ook aldaar woonachtig zijn, recht op dezelfde voordelen betreffende het onderwijs, met inbegrip van toelagen, als die welke de eigen onderdanen van die Staat in dat gedeelte van zijn grondgebied worden toegekend.”
(
1
)	Vertaald uit het Engels.