ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 20 април 2023 година(1)
Дело C‑558/21 P
Global Silicones Council и др.
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1907/2006 (REACH) — Изменение на приложение XVII към Регламент (ЕО) № 1907/2006 относно ограничения при производството, пускането на пазара и употребата на определени опасни вещества, смеси и изделия — Ограничение за употребата на октаметилциклотетрасилоксан („D4“) и декаметилциклопентасилоксан („D5“) — Устойчиви, биоакумулиращи и токсични вещества — Много устойчиви и много биоакумулиращи вещества — Неприемливи рискове — Мотиви“
I.      Въведение
1.        Регламентът REACH(2) позволява на Комисията да ограничава производството, употребата или пускането на пазара на вещества, ако тези дейности представляват неприемлив риск за здравето на човека или околната среда.
2.        Особени рискове пораждат по-специално веществата, които са устойчиви, биоакумулиращи и токсични (PBT), или много устойчиви и много биоакумулиращи (vPvB)(3). Такива вещества се разграждат много бавно или изобщо не се разграждат и следователно могат да се натрупват в околната среда. Последиците от такова натрупване са непредвидими в дългосрочен план. Такова натрупване на практика е трудно обратимо, тъй като прекратяването на изпускането на веществото не води непременно до намаляване на неговата концентрация в околната среда. Освен това замърсяванията от PBT/vPvB вещества могат да се разпространяват в отдалечени райони, които следва да бъдат предпазвани от по-нататъшно замърсяване с опасни вещества от човешка дейност(4).
3.        Със спорния регламент(5) Комисията забранява употребата на спорните вещества октаметилциклотетрасилоксан (наричано по-нататък „D4“) и декаметилциклопентасилоксан (наричано по-нататък „D5“) в козметични продукти с отмиване с вода, тъй като D4 е PBT/vPvB вещество, а D5 е vPvB вещество.
4.        След като Общият съд отхвърля жалбата срещу спорния регламент, настоящата жалба повдига по-специално въпросите дали Комисията сама е трябвало да установи наличието на неприемливи рискове, свързани със спорните вещества, как следва да се прилага понятието за неприемливи рискове и дали забраната е достатъчно мотивирана. Жалбата се отнася и до квалифицирането на спорните вещества съответно като PBT/vPvB и vPvB, но аз разглеждам този въпрос само в паралелно висящото дело C‑559/21 P, Global Silicones/ECHA.
II.    Правна уредба
5.        Регламентът REACH дава правомощие на Комисията да ограничава производството, употребата или пускането на пазара на вещества (дял VIII).
6.        Член 68, параграф 1 от Регламента REACH е правното основание за налагането на ограничения:
„При наличие на неприемлив риск за здравето на човека или околната среда, произтичащ от производството, употребата или пускането на пазара на вещества, който изисква предприемане на мерки на равнище на Общността, приложение XVII се изменя в съответствие с процедурата, установена в член 133, параграф 4, чрез приемането на нови ограничения или изменението на съществуващи ограничения в приложение XVII за производството, употребата или пускането на пазара на вещества в самостоятелен вид, в смеси и или в изделия в съответствие с процедурата, посочена в членове 69—73. Всяко такова решение взема предвид социално-икономическото въздействие на ограничението, включително наличието на алтернативи.
[…]“.
7.        Член 69 от Регламента REACH урежда започването на процедура за налагане на ограничения. Параграф 4 се отнася до нейното започване от държава членка.
„Ако дадена държава членка счита, че производството, пускането на пазара или употребата на определено вещество в самостоятелен вид, в смес или в изделие представлява риск за здравето на човека или околната среда, който не е адекватно контролиран и трябва да бъдат предприети действия, тя нотифицира Агенцията, че възнамерява да изготви досие, което отговаря на изискванията на съответните раздели на приложение XV“.
8.        Освен това член 69 от Регламента REACH предвижда обществено участие, като съгласно членове 70—72 трябва да се получат становищата на Комитета за оценка на риска и Комитета за социално-икономически анализ.
9.        Член 73, параграф 1 от Регламента REACH урежда приемането на ограничението:
„Ако условията, установени в член 68, са изпълнени, Комисията изготвя проектоизменение на приложение XVII […].
Когато проектът на изменение се отклонява от оригиналното предложение или ако не са взети предвид становищата на Агенцията, Комисията прилага подробно обяснение относно причините за различията“.
10.      Съгласно член 73, параграф 2 и член 133 от Регламента REACH окончателното решение се взема в процедура по комитология с участието на държавите членки.
11.      Приложение I към Регламента REACH урежда общите изисквания за оценка на вещества и докладите за безопасност на химичното вещество. Точка 4.0.1. описва как се третират PBT и vPvB вещества:
„Целта на оценката на PBT и vPvB е да се определи дали веществото отговаря на критериите, дадени в приложение XIII и ако да, да се определят потенциалните емисии на веществото. За вещества, отговарящи на критериите за PBT и vPvB в приложение XIII, оценката на опасността, извършена в съответствие с раздели 1 и 3 от настоящото приложение, по отношение на всички дълготрайни последствия и оценката на дълготрайната експозиция на хората и околната среда, извършена в съответствие с раздел 5 (Оценка на експозицията), стъпка 2 (Определяне на експозицията), не могат да бъдат извършени с достатъчна надеждност. Следователно се изисква отделна оценка на PBT и vPvB“.
12.      Точка 6.5. от приложение I към Регламента REACH урежда по-специално управлението на риска за PBT-/vPvB вещества:
„[…]
За вещества, отговарящи на критериите за PBT и vPvB, производителят или вносителят трябва да използва информацията, получена от раздел 5, стъпка 2, когато прилага от своя страна, и препоръчва на междинните потребители, мерки за управлението на риска, които намаляват експозициите и емисиите за хората и околната среда през жизнения цикъл на веществото, произтичащ от производството или идентифицираните употреби“.
13.      Приложение XV към Регламента REACH съдържа изискванията към досието, с което се предлага ограничение. Още във въведението се препраща към приложение I:
„При оформянето и методологията на всяко досие трябва да бъдат използвани съответните части на приложение I съгласно настоящото приложение“.
14.      Друго препращане към приложение I се съдържа в подчаст на приложение XV, точка 3 към Регламента REACH:
„Информация за опасността и риска
Рисковете, насочващи към ограничаване, се описват въз основа на оценка на опасността и рисковете съгласно съответните части на приложение I и трябва да се документират във формата, посочен в част Б от това приложение към доклада за химическа безопасност.
Предоставя се доказателство, че приложените мерки за управление на риска (включително онези, идентифицирани в регистрациите по членове 10—14) са недостатъчни“.
III. Фактите и производството
15.      На 17 април 2015 г. Обединеното кралство изпраща на Европейската агенция по химикали (наричана по-нататък „ECHA“) досие съгласно приложение XV към Регламента REACH, в което се предлага да се ограничи употребата на спорните вещества в козметични продукти, които при нормални условия на употреба се отмиват с вода след прилагане. Това било необходимо, за да се предотврати попадането на спорните вещества в отпадъчните води.
16.      На 10 март 2016 г. Комитетът за оценка на риска на ECHA излиза със становище, в което се посочва, че D4 отговаря на критериите за PBT и vPvB вещества, а D5 отговаря на критериите за vPvB вещества. Комитетът потвърждава рисковете, породени от попадането на тези вещества във водата. Той също така стига до заключението, че предложеното ограничение е целенасочена и подходяща мярка на равнището на ЕС, за да се сведе до минимум изпускането на спорните вещества от продукти с отмиване с вода.
17.      На 9 юни 2016 г. Комитетът за социално-икономически анализ на ECHA представя своето становище и стига до заключението, че с оглед на неговите социално-икономически предимства и недостатъци предложеното ограничение е най-подходящата мярка за намаляване на отвеждането на въпросните вещества в отпадъчните води.
18.      Със спорния регламент от 10 януари 2018 г. Комисията изменя приложение XVII към Регламента REACH, така че спорните вещества да не се пускат на пазара в козметични продукти с отмиване с вода в концентрация, равна или по-висока от 0,1 тегловни процента, след 31 януари 2020 г.(6) В него се пояснява, че „козметични продукти с отмиване с вода“ означава козметичните продукти, които при нормални условия на употреба се отмиват с вода след прилагането им.
19.      Съгласно съображение 8 от спорния регламент това ограничение на употребата на двете вещества се основава на опасните свойства на D4 като PBT и vPvB вещество и на D5 като vPvB вещество. Поради това наличието на спорните вещества в определени козметични продукти, които след прилагането им се отмиват с вода, представлява риск за околната среда.
20.      В съображение 9 се пояснява обхватът на ограничението:
„[…] При козметичните продукти, които са предназначени да останат в продължителен контакт с кожата, косата или лигавиците, D4 и D5 с течение на времето след прилагането се изпаряват и евентуалните остатъчни количества се отмиват с вода при обичайната хигиена. В досието по приложение XV тези продукти не се обхващат, като се смята, че те не представляват основният източник на опасност от D4 и D5 за околната среда, и следователно степента им на опасност за околната среда още не е била оценена от КОР [Комитета за оценка на риска]. Поради това ограничаването трябва да се прилага само по отношение на козметични продукти с отмиване с вода, които при нормални условия на употреба се отстраняват с вода скоро след прилагането им, тъй като при тези обстоятелства D4 и D5 преминават във водната среда, преди да са се изпарили“.
21.      Първият жалбоподател, Global Silicones Council, е представител на дружества, които произвеждат и продават силиконови продукти по целия свят. Другите жалбоподатели, Wacker Chemie AG, Momentive Performance Materials GmbH, Shin-Etsu Silicones Europe BV и Elkem Silicones France SAS, са установени в Съюза предприятия, които произвеждат, продават и доставят силиконови продукти, по-специално D4 и D5.
22.      Те подават жалба срещу спорния регламент, която Общият съд отхвърля с обжалваното съдебно решение от 30 юни 2021 г., Global Silicones Council и др./Комисия (T‑226/18, непубликувано, EU:T:2021:403).
23.      На 8 септември 2021 г. жалбоподателите подават настоящата жалба. Те искат:
1)      да се отмени обжалваното съдебно решение;
2)      да се отмени спорният регламент или, при условията на евентуалност, делото да се върне на Общия съд за ново разглеждане, и
3)      Комисията да бъде осъдена да плати съдебните разноски, включително направените в производството пред Общия съд.
24.      American Chemicals Council (ACC) встъпва в производството пред Общия съд и подкрепя исканията на жалбоподателите.
25.      Европейската комисия оспорва жалбата и иска:
1)      да се отхвърли жалбата и
2)      жалбоподателите да бъдат осъдени да платят съдебните разноски.
26.      Германия и ECHA встъпват в подкрепа на Комисията в производството пред Общия съд. Те искат жалбоподателите да бъдат осъдени да платят разноските. Другите страни, встъпили в подкрепа на Комисията в производството пред Общия съд, не участват в производството по обжалване.
27.      Страните представят писмени становища. Съдът решава да не провежда съдебно заседание, тъй като в резултат на писмената фаза на производството не се нуждае от допълнителна информация.
IV.    Правен анализ
28.      Жалбоподателите и ACC излагат пет основания за обжалване.
29.      Четвъртото и петото основание за обжалване се отнасят до установяването на биоакумулиращите свойства на D4 и D5. Те до голяма степен съответстват на основанията за обжалване, изтъкнати от жалбоподателите и ACC по дело C‑559/21 P, Global Silicones Council/ECHA, и трябва да бъдат отхвърлени въз основа на съображенията, изложени в моето заключение от 20 април 2023 г. по посоченото дело. Поради това в настоящото заключение няма да разглеждам по-нататък тези основания за обжалване.
30.      От своя страна първите три основания за обжалване по настоящото дело се отнасят до обстоятелството, че Общият съд потвърждава становището на Комисията относно риска от изпускането на спорните вещества, който обосновава ограничаване на употребата на съответното вещество в козметични продукти с отмиване с вода.
31.      В това отношение жалбоподателите оспорват най-напред по отношение на формата обстоятелството, че Комисията не е установила необходимостта от ограничението, за да се противодейства на неприемлив риск, а се основава до голяма степен на съображенията от предварителната процедура (вж. раздел Б по-долу). По същество жалбоподателите оспорват отделни части от оценката на този риск (вж. раздел В по-долу). За да разгледам тези основания за обжалване, най-напред ще се спра на правния критерий, който трябва да се спазва при прилагането на релевантната разпоредба — член 68, параграф 1 от Регламента REACH (вж. раздел А по-долу).
1.      Правен критерий
32.      Съгласно член 68, параграф 1 от Регламента REACH Комисията налага ограничения, ако производството, употребата или пускането на пазара на вещества представлява неприемлив риск за здравето на човека или околната среда.
33.      При преценката дали даден риск е неприемлив Комисията трябва да приложи принципа на пропорционалност. По този начин тя гарантира, че ограничението зачита основните права. Защитни мерки като спорното ограничение могат да бъдат предприемани, ако са необходими и служат на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта от защита на правата и свободите на други лица. Когато съществува избор между няколко (еднакво(7)) подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения; освен това породените неудобства не трябва да са несъразмерни с преследваните цели(8).
34.      Член 68, параграф 1 от Регламента REACH служи на конкретната цел за намаляване или предотвратяване на рисковете, свързани с производството, употребата или пускането на пазара на вещества. Прието съобразно тази разпоредба ограничение трябва, първо, да е подходящо за постигането на тази цел, и второ — да е необходимо за това, т.е. да представлява най-малко ограничителното средство.
35.      Трето, неудобствата, свързани с ограничението, трябва да са пропорционални на желаното намаляване или предотвратяване на съответния риск.
36.      Законодателят определя това съотношение в член 68, параграф 1 от Регламента REACH с понятието „неприемлив риск“. За да е „неприемлив“ рискът и да обоснове ограничение, той трябва да е значителен. Възможно е да съществуват и „приемливи“ рискове, на които да не трябва да се противодейства с ограничения. От членове 35 и 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз, член 114, параграф 3 ДФЕС, както и член 1, параграф 1 и съображение 1 от Регламента REACH обаче следва, че целта е да се гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда. Това трябва да се взема предвид и при приемането на решение за ограничения.
37.      При това конкретното определяне на нивото на риск, което се счита за приемливо за обществото, следва да се извършва от институциите, които са компетентни да вземат политически решения. Това е така, защото приемливият риск се определя не само въз основа на строго научни съображения, но и като се отчитат фактори, свързани с обществените нагласи(9). Член 68, параграф 1 от Регламента REACH възлага тази задача при приемането на ограничение на Комисията, като тя я изпълнява в процедура по комитология с участието на държавите членки.
38.      Преценката дали даден риск е неприемлив е много сложен въпрос от научен и технически характер, който освен това изисква да се направи политически избор, и поради това Комисията разполага с широко право на преценка. Юрисдикциите на Съюза могат да упражняват контрол върху мерки от този вид само за да установят дали са налице явни грешки в преценката, или явно превишаване пределите на правото на преценка. В такъв контекст съдът на Съюза по-специално не може да замени със своята преценка на фактите от научен и технически характер преценката на единствените институции, на които законодателят е възложил тази задача(10).
39.      Доколкото обаче институциите на Съюза се ползват с такова право на преценка, спазването на предоставените от правния ред на Съюза гаранции в административните производства е от още по-голямо значение. Сред тези гаранции попада по-конкретно правото да бъде постановено мотивирано в достатъчна степен решение. Само по този начин Съдът може да провери дали са налице фактическите и правните обстоятелства, от които зависи упражняването на правото на преценка(11).
2.      Отнасящата се до формата „теза за разграничаването“
40.      С първата част от първото основание за обжалване и с второто основание за обжалване жалбоподателите и ACC повдигат по-скоро възражения по отношение на формата.
41.      В мотивите към спорния регламент Комисията всъщност не посочва и не обяснява обстоятелството, че самата тя счита за неприемлив риск разглежданата употреба на спорните вещества. Напротив, в съображение 8 от спорния регламент тя само установява, че наличието на спорните вещества в определени козметични продукти, които след прилагането им се отмиват с вода, представлява риск за околната среда. Този риск се състои в това, че D4 е PBT и vPvB вещество, а D5 е vPvB вещество.
42.      Въпреки наличието на по-задълбочени оценки и изводи в становищата, представени в предварителната процедура от Обединеното кралство и комитетите на ECHA за оценка на риска и за социално-икономически анализ, жалбоподателите и ACC не желаят да ги приемат. Този довод може да се обобщи като „тезата за разграничаването“.
43.      По-нататък най-напред ще опровергая тази теза за разграничаването, а след това ще разгледам мотивите към спорния регламент.
1.      Първа част от първото основание за обжалване — вземане предвид на предварителната процедура
44.      С първата част от първото основание за обжалване жалбоподателите и ACC оспорват изводите на Общия съд в точки 192 и 217 от обжалваното съдебно решение, че Комисията може имплицитно да приеме за свои оценките и изводите от предварителната процедура, което в случая тя е и направила.
45.      Според жалбоподателите и АСС заключенията от предварителната процедура трябва да бъдат стриктно разграничени от оценката, която Комисията трябва да направи при налагането на ограничение. Член 68, параграф 1 от Регламента REACH предоставял само на Комисията правомощието да налага ограничение и това била най-строгата намеса, предвидена в този регламент. Освен това само в тази разпоредба се използвало понятието за неприемлив риск, докато в разпоредбите относно предварителната процедура то не се срещало.
46.      Този довод обаче не е убедителен. Констатациите на Общия съд са в съответствие с член 73, параграф 1, втора алинея от Регламента REACH. Съгласно този член Комисията трябва да представи подробно обяснение относно причините за различията, ако нейният проект за ограничение се отклонява от оригиналното предложение (на държавата членка или на ECHA) или ако не взема предвид становищата на ECHA. По аргумент от противното от това следва, че от Комисията не се изисква да представя подробно изложение на мотивите, ако ограничението е в съответствие с оригиналното предложение и становищата. Общият съд правилно се позовава на тази разпоредба в точка 213 от обжалваното съдебно решение.
47.      Във всеки случай строгото разграничаване между оценката на Комисията и предварителната процедура изглежда и практически нереалистично. Комисията решава в процедура по комитология с участието на държавите членки. В същото време държавите членки са длъжни съгласно член 85 от Регламента REACH да участват активно в състава и работата на комитетите, които излагат становищата си в предварителната процедура.
48.      Впрочем, както приема Общият съд в точка 188 и сл. от обжалваното съдебно решение, становищата в предварителната процедура имат за цел да се установи (или да се отхвърли) наличието на неприемлив риск. Разликата между съответните приложими разпоредби всъщност е само в думите, с които този риск се описва.
49.      Така например условие още за започването на процедурата по член 69, параграф 4 от Регламента REACH е държавата членка да счита, че производството, пускането на пазара или употребата на веществото представлява риск, който не е адекватно контролиран и трябва да бъдат предприети действия. Докато това е така, рискът е неприемлив. След като веднъж бъде адекватно контролиран, той става и приемлив.
50.      В точка 199 от обжалваното съдебно решение Общият съд действително установява, че неприемливият риск не е идентичен с риска, който не е адекватно контролиран и изисква предприемане на мерки. Обратно на становището на жалбоподателите обаче това не е в противоречие с точки 192 и 217, в които Общият съд допуска при оценката дали даден риск е неприемлив Комисията да приема като свои изводите в предварителната процедура. В контекста на точки 198 и 199 посоченият извод в точка 199 всъщност преди всичко е израз на схващането, че в хода на процедурата оценката на риска се задълбочава, по-специално от комитетите на ECHA, в подкрепа на което Германия се позовава на историята на приемането на правната уредба.
51.      Това се установява и при по-внимателно разглеждане на предварителната процедура.
52.      В досието, което държавата членка изготвя първоначално, тя трябва съгласно приложение XV, раздел II, точка 3 към Регламента REACH да докаже, че съществуващите мерки за управление на риска са недостатъчни и да обоснове предложеното ограничение по-специално по отношение на необходимостта от действие на общностно равнище. Тя трябва също така да изложи мотиви, че ограничението е способно да намали рисковете до приемливо ниво в рамките на разумен период от време и пропорционално на риска. Това по необходимост означава, че досието трябва да се основава на риск, който поне на този етап е неприемлив.
53.      След като държавата членка изложи всички тези съображения, Комитетът за оценка на риска (член 70 от Регламента REACH) и Комитетът за социално-икономически анализ (член 71) дават своето становище по предложението и мотивите към него, като вземат предвид обществено участие. При това в рамките на съответните си правомощия те дават цялостна оценка, от една страна, на риска, а от друга — на социално-икономическото въздействие на предложените ограничения.
54.      Ето защо в точка 217 от обжалваното съдебно решение Общият съд само посочва, че Комисията не е длъжна отново сама изрично да установи неприемлив риск, когато взема решението за ограничението и при това приема като свои оценките в предварителната процедура, които вече са разкрили този риск. Комисията изрично потвърждава в съдебното производство, че този подход стои в основата на спорния регламент.
55.      Впрочем тази връзка между предварителната процедура и решението на Комисията е основанието да се отхвърли доводът, че оценката на неприемлив риск не може да се основава на приложение I към Регламента REACH. В основата на този довод всъщност също стои твърдяното разграничаване между предварителната процедура и оценката на Комисията. Безспорно е, че приложение I се прилага в предварителната процедура.
56.      Ето защо трябва да се отхвърли тезата за разграничаването, изтъкната от жалбоподателите и ACC в първата част от първото основание за обжалване. Напротив, заключенията от предварителната процедура трябва да се вземат предвид и при проверката на пълнотата на мотивите към спорния регламент, и при оценката на мотивите, когато, както в настоящия случай, Комисията ги приема като свои.
2.      Второ основание за обжалване — непълнотата на мотивите към спорния регламент
57.      Основавайки се на тезата за разграничаването, в рамките на второто основание за обжалване жалбоподателите и ACC твърдят, че в точка 337 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно приема за достатъчни мотивите към спорния регламент.
58.      Мотивите на даден акт обаче произтичат не само от текста, но и от неговия контекст, както и от съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя(12). В настоящия случай по-специално становищата от предварителната процедура, които Комисията приема като свои, допълват мотивите. Жалбоподателите са били запознати с тези становища; те дори са имали възможност да вземат отношение по тях в предварителната процедура. Ето защо и твърденията за наличие на това основание за обжалване не могат да бъдат уважени.
59.      Несъмнено би било желателно мотивите към спорния регламент да произтичат изцяло или поне в значителна степен от съображенията. Това не само би улеснило Комисията при преразглеждането на Регламента, но и би изключило риска от недоразумения. Въпреки това е възможно мотивите към спорния регламент да се реконструират, като се вземат предвид представените в предварителната процедура становища.
60.      Спорният регламент не ограничава изцяло производството, употребата и пускането на пазара на спорните вещества. Напротив, той забранява само пускането на пазара на тези вещества в козметични продукти, които при нормални условия на употреба се отмиват с вода след прилагане.
61.      По-специално от съображение 9 е видно, че пряката цел на това ограничение е да се намали изпускането на спорните вещества във водната среда. Това е основният източник на свързани с тези вещества рискове за околната среда. Становището на Комитета за оценка на риска стига до същото заключение(13).
62.      В становищата си комитетите за оценка на риска и за социално-икономически анализ обсъждат дали забраната на спорната употреба е подходяща за постигането тази цел и посочват, че други мерки биха били по-малко ефективни.
63.      Наистина, що се отнася до съотношението между целта на забраната и свързаните с нея неудобства, изявленията в предварителната процедура относно значимостта на рисковете за околната среда са противоречиви. Тези противоречия обаче нямат отражение върху съдържанието на спорния регламент.
64.      Отправната точка е констатацията, че въздействията на PBT/vPvB вещества върху околната среда и в крайна сметка върху хората са непредвидими, тъй като тези вещества могат да продължат да се натрупват(14).
65.      Поради това Обединеното кралство, от една страна, приема в своето досие за мотивиране на предложението за ограничения, че всяко изпускане на спорните вещества сочи за наличието на „неприемлив риск“(15), но от друга страна, счита, че изпускането във въздуха е безвредно, тъй като може да се приеме, че веществата остават там до разграждането си(16).
66.      Комитетът за оценка на риска също изисква по принцип всяко изпускане на спорните вещества да бъде сведено до минимум(17) и дори възразява изпускането във въздуха да се счита за безвредно. Напротив, неотдавнашно изследване съдържало данни, че изпускането във въздуха също е свързано с риск от отлагане във водата или почвата(18).
67.      Въпреки по-обстойните си изявления относно рисковете от спорните вещества както Обединеното кралство, така и Комитетът за оценка на риска предлагат само наложената в спорния регламент забрана, която има за цел да предотврати изпускането единствено във водната среда. Комитетът само подчертава, че рискът от изпускане във въздуха следва да бъде задълбочено изследван при преразглеждане на ограничението в бъдеще(19).
68.      Поради това предложената от Обединеното кралство забрана и одобрението на Комитета за оценка на риска могат да се обяснят само с обстоятелството, че спорните вещества вероятно няма да се разградят напълно при изпускането им във водната среда, а ще се натрупат поне отчасти в околната среда.
69.      Накрая, Обединеното кралство и Комитетът за социално-икономически анализ разглеждат съотношението между предимствата и неудобствата в резултат на предложеното ограничение. И този комитет не споделя всички оценки на Обединеното кралство, по-специално относно оценката на паричното изражение на предимствата на ограничението, но въпреки това, подобно на бившата държава членка, стига до заключението, че предимствата значително надхвърлят недостатъците.
70.      Тъй като със спорния регламент Комисията следва потвърденото от комитетите предложение на Обединеното кралство, следва да се приеме, че въз основа по-специално на съпоставянето на предимствата и недостатъците на забраната тя стига до заключението, че рискът, на който тази забрана противодейства, е неприемлив. Впрочем така разбирам и констатацията на Общия съд в точка 187 от обжалваното съдебно решение.
3.      Междинно заключение
71.      Следователно възраженията по отношение на формата срещу начина, по който Общият съд разглежда мотивите към спорния регламент, са неоснователни.
3.      Възражения по същество срещу спорния регламент
72.      Втората част от първото основание за обжалване и третото основание за обжалване се отнасят до възражения по същество срещу спорния регламент. Техният основен предмет е първият етап от проверката за пропорционалност, която се изисква съгласно член 68, параграф 1 от Регламента REACH, а именно оценката на риска. Тези възражения обаче са основани на прекомерни правни изисквания, както и на неразбиране на обжалваното съдебно решение и спорния регламент.
1.      Втора част от първото основание за обжалване — праг на неприемливия риск
73.      С втората част от първото основание за обжалване жалбоподателите твърдят, че в точка 202 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно допуска неопределянето от страна на Комисията и съответно в становищата от предварителната процедура на критичен праг за вероятността от неблагоприятни последици, които са неприемливи за обществото. С други думи, Комисията е пропуснала да определи границата между приемлив и неприемлив риск.
74.      Комисията обаче не е била длъжна да направи извод по този въпрос.
75.      Тъй като рисковете от спорните вещества се основават на техните PBT/vPvB свойства, от приложение I, точка 4.0.1. към Регламента REACH следва, че не е необходимо да се определя приемлив риск, както посочва Общият съд в точки 190, 191 и 202 от обжалваното съдебно решение.
76.      В приложение I, точка 4.0.1. към Регламента REACH се посочва, че за PBT/vPvB вещества оценката на опасността за хората и околната среда и оценката на дълготрайната експозиция не могат да бъдат извършени с достатъчна надеждност. Поради това в оценката за безопасност на химичното вещество и в доклада за безопасност на химичното вещество само се проверява въз основа на критериите, посочени в приложение XIII, дали това са PBT/vPvB вещества, а след това се описва как тези вещества се изпускат.
77.      Основанието за тази разпоредба е обстоятелството, че такива вещества могат да се натрупват. Поради това не е възможно определянето на приемлив риск за PBT/vPvB вещества да се основава на определени гранични стойности за изпускането.
78.      Доколкото на това жалбоподателите противопоставят метода, използван от научна организация за количествено определяне на рисковете от PBT/vPvP вещества, този метод може да бъде полезен от научна гледна точка. За него обаче няма основание в приложимите разпоредби на Регламента REACH. В тези разпоредби намира отражение обстоятелството, че рискът от натрупване на такива вещества не позволява да се определя безопасно количество на изпускане.
79.      Жалбоподателите и ACC обосновават задължението за определяне на приемлив риск и с решението на Общия съд по дело Pfizer, съгласно което предприемането на предпазни мерки изисква да се установи нивото на защита, което компетентните институции считат за подходящо за обществото. Тогава в съответствие с това ниво на защита институциите трябва да определят нивото, на което според тях рискът за това общество вече не е приемлив, а надхвърлянето му изисква да се предприемат превантивни мерки въпреки съществуващата неяснота от научна гледна точка. Това ниво на риска е критичният праг за вероятността от неблагоприятни последици и за сериозността на тези потенциални последици(20).
80.      От решението по дело Toolex, цитирано още навремето в решението на Първоинстанционния съд по дело Pfizer, обаче е видно, че невинаги е необходимо да се определя точно границата между приемливите и неприемливите рискове. Това е така, защото по посоченото дело Съдът приема, че с оглед на трудностите при определянето на критичния праг за сериозен риск е обосновано да се наложи принципна забрана за употребата на разглежданото вещество(21).
81.      В съответствие с това от постоянната практика на Съда относно принципа на предпазните мерки следва само че предпазните мерки изискват, на първо място, установяване на потенциалните отрицателни последици и на второ място, пълна оценка на риска, основана на най-достоверните налични научни данни и на най-актуалните резултати от международните научни изследвания(22). Съдът обаче не изисква точно определяне на границата на все още приемливия риск.
82.      Това е логично, защото тази граница често е част от несигурността от научна гледна точка, на която трябва да противодействат предпазните мерки. Освен това може да има няколко вещества с еднакви рискове, но с различна относителна тежест на предимствата. В такива случаи е възможно един и същи риск да се счита за приемлив при вещество с много предимства и за неприемлив — при вещество с по-малко предимства.
83.      Следователно и въз основа на общи съображения Комисията не е била длъжна да определи точно в каква степен рискът от изпускане на спорните вещества би бил приемлив.
84.      Поради това втората част от твърденията за наличие на първото основание за обжалване също следва да се отхвърли.
2.      Трето основание за обжалване — емисии като индикация за риска
85.      В рамките на третото основание за обжалване жалбоподателите и ACC оспорват по-специално точка 196 от обжалваното съдебно решение. В тази точка се посочва, че Обединеното кралство в досието си, изготвено съгласно приложение XV, и Комитетът за оценка на риска стигат до извода, че не е възможна надеждна количествена оценка на свързаните със спорните вещества рискове, но като индикация за риск могат да служат техните емисии. Общият съд не счита това за явна грешка в преценката, която да може да постави под въпрос спорния регламент.
86.      Противно на това, жалбоподателите и АСС считат, че член 68, параграф 1 във връзка с приложения XV и I към Регламента REACH не допуска всяко изпускане на PBT/vPvB вещества да се разглежда като неприемлив риск. Основаването на предпазните мерки на липсата на какъвто и да било риск („нулев риск“) било в противоречие с предишната практика на Общия съд(23). Освен това при управлението на рисковете не било достатъчно да се идентифицира даден риск, а било необходимо на следващ етап политически отговорните институции да определят какво ниво на защита следва да се постигне, т.е. кой риск е все още приемлив.
1)      Ниво на защита
87.      Що се отнася до доводите, свързани с определянето на нивото на защита, следва да се препрати към направения по-горе анализ на втората част от първото основание. Той показа, че невинаги е необходимо да се определя границата между приемливи и неприемливи рискове. Напротив, Комисията може да счете определен риск за неприемлив, без да определя в каква степен изпускането на съответното вещество би представлявало приемлив риск.
2)      Изпускането като индикация за риск
88.      Вярно е обаче, че при незадълбочен анализ на становището на Комитета за оценка на риска и представеното от Обединеното кралство досие по приложение XV към Регламента REACH се създава впечатлението, че ограничението се основава само на необходимостта да се предотврати изпускането на PBT/vPvB вещества.
89.      Регламентът REACH обаче не изисква да се предотврати всяко изпускане на такива вещества. По-специално, точка 6.5. от приложение I предвижда производителите и вносителите на PBT/vPvB вещества да прилагат мерки за управление на риска, които само свеждат до минимум изпусканията, но не ги предотвратяват.
90.      Освен това е възможно предимствата на определени видове употреба на PBT/vPvP вещества да са толкова значими, че явно надхвърлят рисковете от изпускане и поради това ограничението не е обосновано. Това може да се очаква по-специално ако пораждащите риск вещества не могат да бъдат заменени с по-малко рискови вещества в случаи на значими видове употреба.
91.      Доводите на жалбоподателите по този въпрос обаче се основават на погрешно разбиране на обжалваното съдебно решение и на спорния регламент. Съдържанието на спорния регламент и посоченото по-горе реконструиране на мотивите към него показват, че той не се основава на съображението, че е необходимо ограничение за всяко изпускане на PBT/vPvP вещества. Напротив, причината за ограничението е да се предотврати изпускането на спорните вещества във водната среда в резултат на използването им в козметични продукти с отмиване с вода. В точки 194 и 195 от обжалваното съдебно решение Общият съд също потвърждава този извод, без той да е оспорен от жалбоподателите и ACC.
3)      „Нулев риск“
92.      Ето защо е несъстоятелен и доводът на жалбоподателите и ACC, че Комисията се стреми да изключи всякакви рискове или че изисква доказателства за липсата на риск. Напротив, спорният регламент е насочен срещу конкретен риск, а именно риска от изпускането на спорните вещества във водната среда.
93.      Освен това позоваването на по-ранната практика на Общия съд относно нулевия риск също се основава на погрешно разбиране. Според Общия съд превантивна мярка — или обратното, нейното премахване или смекчаване — не може да зависи от доказването на липсата на какъвто и да било риск. Такова доказване по принцип е невъзможно от научна гледна точка, като се има предвид, че на практика няма „нулев риск“(24).
94.      Противно на становището на жалбоподателите и на АСС, това обаче не означава, че пълното изключване на определен риск е недопустимо. Напротив, става въпрос за това, че даден риск не може да обоснове превантивни мерки само защото не е напълно изключен от научна гледна точка. В съответствие с това Съдът редовно подчертава, че при прилагането на принципа на предпазните мерки оценката на риска не може да се основава на чисто хипотетични съображения(25). С това се имат предвид обикновени, все още научно недоказани предположения(26). Обратно, научно затвърдени опасения отговарят на изискванията на този принцип въпреки съществуващата неяснота от научна гледна точка(27).
95.      Рискът от натрупване на PBT/vPvB вещества обаче не е хипотетичен, а научно признат.
96.      Следователно твърденията за наличие на третото основание за обжалване също трябва да се отхвърлят.
3.      Междинно заключение
97.      Поради това не могат да бъдат уважени и възраженията по същество на жалбоподателите и ACC.
4.      Заключителни бележки — неприемливост на риска
98.      Всички разгледани до момента възражения вероятно се основават на убеждението на жалбоподателите и на ACC, че по-специално в точки 204 и 205 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно е приел, че въз основа на предварителната процедура Комисията е стигнала до извода, че свързаният с употребата в козметични продукти с отмиване с вода риск от изпускането на спорните вещества във водната среда е неприемлив.
99.      Това убеждение обаче би могло да се обясни с обстоятелството, че жалбоподателите и ACC разглеждат само определени точки от мотивите към спорния регламент, но пренебрегват цялостния му контекст.
100. В това отношение следва да се припомни, че спорният регламент се отнася само до определен свързан с употребата на спорните вещества риск, а именно риска от изпускане във водната среда.
101. За разлика от това употреби, които не са свързани с изпускане, изобщо не са били предмет на процедурата. Впрочем била е обсъдена употребата в козметични продукти, които не се отмиват с вода веднага, но тя не попада в обхвата на спорния регламент. Това е така, защото съгласно понастоящем наличната информация тази употреба по същество води до изпускане във въздуха и само до минимално изпускане във водната среда.
102. Както може да се заключи от съображение 9 от спорния регламент, Комисията вижда в изпускането във водната среда „основния[…] източник на опасност“ и следователно имплицитно счита тези рискове за неприемливи. Причината за тази оценка е обстоятелството, че при това спорните вещества могат да се натрупват в околната среда, което е основанието да бъдат квалифицирани като много биоакумулиращи.
103. Квалифицирането на тези вещества като много биоакумулиращи се оспорва от жалбоподателите и от ACC в рамките на четвъртото и петото основание за обжалване. Поради съображенията, които излагам в заключението си от 20 април 2023 г. по дело Global Silicones Council/ECHA, C‑559/21 P, считам, че твърденията за наличие на тези основания за обжалване са неоснователни.
104. В това отношение не се взима предвид обаче въпросът дали преценката, че рискът от натрупване в околната среда е неприемлив, се основава на явна грешка. Тъй като жалбоподателите не повдигат никакви конкретни възражения в това отношение, следва да се припомнят само две обстоятелства.
105. Първо, когато разглежда този въпрос, Комисията разполага с широко право на преценка, върху което юрисдикциите на Съюза могат да упражняват контрол само за да установят дали са допуснати явни грешки(28).
106. И второ, пропорционалността на мярката е задълбочено разгледана в предварителната процедура. По-специално, Комитетът за социално-икономически анализ установява, че предимствата на забраната далеч надхвърлят нейните недостатъци(29), без това да се поставя под въпрос от жалбоподателите или ACC.
107. Следователно не се установява явна грешка в преценката. Поради това жалбата би трябвало да се отхвърли и ако трябва да се тълкува в смисъл, че е възможно да съдържа разглеждания в настоящия раздел възможен упрек.
V.      Съдебни разноски
108. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.
109. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
110. Тъй като жалбоподателите са загубили делото и Комисията е направила искане да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски, те трябва да бъдат осъдени да понесат тези съдебни разноски.
111. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник встъпилите страни в първоинстанционното производство Германия и ECHA понасят направените от тях съдебни разноски(30).
112. Впрочем, от член 184, параграф 4 от Процедурния правилник следва, че Съдът може да осъди встъпила страна в първоинстанционното производство да понесе направените от нея съдебни разноски, когато тя самата не е подала жалбата, но е участвала в писмената или устната фаза на производството пред Съда. Тъй като ACC е участвал в производството и е загубил делото, той трябва да бъде осъден да понесе направените от него съдебни разноски(31).
VI.    Заключение
113. Ето защо предлагам на Съда да се произнесе по следния начин:
„1)      Отхвърля жалбата.
2)      Осъжда Global Silicones Council и другите жалбоподатели да понесат направените от тях съдебни разноски, както и съдебните разноски, направени от Европейската комисия в производството по обжалване.
3)      Федерална република Германия, Европейската агенция по химикали и American Chemistry Council, Inc. (ACC) понасят направените от тях съдебни разноски“.
1      Език на оригиналния текст: немски.
2      Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕО и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (ОВ L 396, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 60, стр. 3); приложима е редакцията на Регламент (ЕС) 2017/1510 на Комисията от 30 август 2017 г. (ОВ L 224, 2017 г., стр. 110).
3      Съображение 3 от Регламент (ЕС) № 253/2011 на Комисията от 15 март 2011 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006, по-специално на приложение XIII (ОВ L 69, 2011 г., стр. 7).
4      Европейска агенция по химикалите (ECHA), Ръководство относно изискванията за информация и оценката на безопасността на химичните вещества, Оценка на PBT (глава R.11) (28/06/2017), стр. 11.
5      Регламент (ЕС) 2018/35 на Комисията от 10 януари 2018 година за изменение на приложение XVII към Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) по отношение на октаметилциклотетрасилоксан (D4) и декаметилциклопентасилоксан (D5) (ОВ L 6, 2018 г., стр. 45).
6      Регламент (ЕС) 2019/831 на Комисията от 22 май 2019 година за изменение на приложения II, III и V към Регламент (ЕО) № 1223/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно козметичните продукти (ОВ L 137, 2019 г., стр. 29) напълно забранява употребата на D4 в козметични продукти.
7      Вж. решения от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 49), от 26 септември 2018 г., Van Gennip и др. (C‑137/17, EU:C:2018:771, т. 64), и от 26 април 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (Филтриране) (C‑401/19, EU:C:2022:297, т. 83).
8      Решения от 11 юли 1989 г., Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, т. 21), от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 86), и от 4 юни 2020 г., Унгария/Комисия (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, т. 41).
9      Решение от 6 май 2021 г., Bayer CropScience и Bayer/Комисия (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, т. 155).
10      Решения от 15 октомври 2009 г., Enviro Tech (Europe) (C‑425/08, EU:C:2009:635, т. 47), и от 21 юли 2011 г., Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, т. 60), а специално за Регламента REACH — определения от 27 март 2014 г., Polyelectrolyte Producers Group и др./Комисия (C‑199/13 P, непубликувано, EU:C:2014:205, т. 26), от 22 май 2014 г., Bilbaína de Alquitranes и др./ECHA (C‑287/13 P, непубликувано, EU:C:2014:599, т. 19), и от 4 септември 2014 г., Rütgers Germany и др./ECHA (C‑290/13 P, непубликувано, EU:C:2014:2174, т. 25).
11      Решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, т. 14), и от 6 ноември 2008 г., Нидерландия/Комисия (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, т. 56).
12      Решения от 25 октомври 1984 г., Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen (185/83, EU:C:1984:331, т. 39), от 12 юли 2005 г., Alliance for Natural Health и др. (C‑154/04 и C‑155/04, EU:C:2005:449, т. 109), от 29 септември 2022 г., ABLV Bank/SRB (C‑202/21 P, EU:C:2022:734, т. 193).
13      Становище на Комитета за оценка на риска от 10 март 2016 г. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412‑86‑97/D, стр. 6).
14      Становище на Комитета за оценка на риска от 10 март 2016 г. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412‑86‑97/D, стр. 19).
15      Приложение XV, Доклад относно ограниченията от юни 2015 г. (стр. 16 и сл.).
16      Приложение XV, Доклад относно ограниченията от юни 2015 г. (стр. 20).
17      Становище на Комитета за оценка на риска от 10 март 2016 г. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412‑86‑97/D, стр. 6).
18      Становище на Комитета за оценка на риска от 10 март 2016 г. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412‑86‑97/D, стр. 9 и 10).
19      Становище на Комитета за оценка на риска от 10 март 2016 г. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412‑86‑97/D, стр. 26).
20      Решение на Първоинстанционния съд от 11 септември 2002 г., Pfizer Animal Health/Съвет (T‑13/99, EU:T:2002:209, т. 151).
21      Решение от 11 юли 2000 г., Toolex (C‑473/98, EU:C:2000:379, т. 45).
22      Решения от 28 януари 2010 г., Комисия/Франция (C‑333/08, EU:C:2010:44, т. 92), и от 1 октомври 2019 г., Blaise и др. (C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 46).
23      Жалбоподателите се позовават по-специално на решения на Първоинстанционния съд от 11 септември 2002 г., Pfizer Animal Health/Съвет (T‑13/99, EU:T:2002:209, т. 145 и 152), и на Общия съд от 17 май 2018 г., Bayer CropScience и др./Комисия (T‑429/13 и T‑451/13, EU:T:2018:280, т. 116).
24      Така по-специално в решение на Общия съд от 17 май 2018 г., Bayer CropScience и др./Комисия (T‑429/13 и T‑451/13, EU:T:2018:280, т. 116).
25      Решения от 9 септември 2003 г., Monsanto Agricoltura Italia и др. (C‑236/01, EU:C:2003:431, т. 106), от 28 януари 2010 г., Комисия/Франция (C‑333/08, EU:C:2010:44, т. 91), и от 19 януари 2017 г., Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, т. 60). Вж. също решение на Първоинстанционния съд от 11 септември 2002 г., Pfizer Animal Health/Съвет (T‑13/99, EU:T:2002:209, т. 145).
26      Решения от 9 септември 2003 г., Monsanto Agricoltura Italia и др. (C‑236/01, EU:C:2003:431, т. 106), от 8 септември 2011 г., Monsanto и др. (C‑58/10—C‑68/10, EU:C:2011:553, т. 77), и от 13 септември 2017 г., Fidenato и др. (C‑111/16, EU:C:2017:676, т. 51).
27      Решение от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 78 и 79).
28      Вж. по-горе точка 38.
29      Вж. по-горе точка 69.
30      По отношение на Германия вж. решение от 9 март 2023 г., PlasticsEurope/ECHA (C‑119/21 P, EU:C:2023:180, т. 155), а по отношение на ECHA вж. решение от 13 юли 2017 г., VECCO и др./Комисия (C‑651/15 P, EU:C:2017:543, т. 50).
31      Решение от 6 май 2021 г., Bayer CropScience и Bayer/Комисия (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, т. 182 и 183).