62019CC0508
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
EVGENIJE TANČEVA
přednesené dne 15. dubna 2021 (
1
)
Věc C‑508/19
M. F.
proti
J. M.,
za účasti:
Prokuratora Generalnego,
Rzecznika Praw Obywatelskich
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud, Polsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Článek 2, čl. 4 odst. 3, čl. 6 odst. 3 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Článek 267 SFEU – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Právní stát – Účinná soudní ochrana – Zásada nezávislosti soudnictví – Jmenování do funkce soudce Nejvyššího soudu prezidentem republiky na návrh Národní rady soudnictví – Zahájení výběrového řízení bez kontrasignace ministra – Soudce jmenovaný navzdory žalobě podané proti rozhodnutí Národní rady soudnictví a řízení o rozhodnutí o předběžné otázce – Žádost o určení neexistence pracovního poměru mezi takovým soudcem a Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud) – Přednost práva Evropské unie“
1.
Toto stanovisko je předkládáno ve spojení se samostatným stanoviskem z dnešního dne (15. dubna 2021) v související věci (C‑487/19, W.Ż., dále jen „paralelní stanovisko ve věci W.Ż.“). Mám za to, že moje analýza se v těchto stanoviscích vzájemně doplňuje a obě tato stanoviska je třeba vykládat společně. Proto se případně v tomto stanovisku omezím jen na odkazy na paralelní stanovisko ve věci W.Ż.
2.
V této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (Nejvyšší soud, Polsko; dále jen „Nejvyšší soud“ (Pracovněprávní a sociálněprávní kolegium; dále jen „PSK“) žádá o výklad článku 2, čl. 4 odst. 3, čl. 6 odst. 3 a čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, článku 267 SFEU a článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
3.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstala v rámci sporu mezi M. F. (žalobkyní) a J. M. (žalovaným). M. F., která je soudkyní, podala proti J. M. žalobu, spolu s návrhem na zajišťovací opatření, kterou se domáhá určení, že žalovaný není soudcem Nejvyššího soudu, protože do funkce soudce Nejvyššího soudu v kárném kolegiu Nejvyššího soudu (dále jen „kárné kolegium“) nebyl jmenován.
4.
V tomto stanovisku není třeba uvádět vnitrostátní právní rámec, jelikož to pro účely právní analýzy není nezbytně nutné.
I. Skutkový základ sporu v původním řízení a předběžné otázky
5.
M. F. je soudkyní sądu rejonoweho (okresní soud, Polsko) v P. Dne 17. ledna 2019 bylo vůči ní zahájeno kárné řízení. V tomto řízení jí bylo vytýkáno, že se dopustila průtahů v řízeních a opožděného vyhotovování písemných odůvodnění rozsudků. Dne 28. ledna 2019 J. M., působící jako soudce Nejvyššího soudu vykonávající povinnosti předsedy Nejvyššího soudu řídícího činnost kárného kolegia, vydal rozhodnutí, jímž určil kárný soud příslušný k projednání této věci v prvním stupni.
6.
M. F. však tvrdí, že v tomto řízení proti ní nelze pokračovat, jelikož J. M. není soudcem Nejvyššího soudu, protože do funkce soudce Nejvyššího soudu v kárném kolegiu nebyl jmenován. Jeho jmenování dne 20. září 2018 je neúčinné, protože byl jmenován: i) poté, co Krajowa Rada Sądownictwa (Národní rada soudnictví, Polsko; dále jen „KRS“) provedla výběrové řízení na základě oznámení Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (prezident Polské republiky, dále jen „prezident republiky“) ze dne 29. června 2018, které prezident republiky podepsal bez kontrasignace Prezesa Rady Ministrów (předseda Rady ministrů); ii) poté, co dne 17. září 2018 jeden z účastníků výběrového řízení napadl před Naczelnym Sądem Administracyjnym (Nejvyšší správní soud, Polsko; dále jen „Nejvyšší správní soud“) rozhodnutí KRS, jež obsahovalo návrh na jmenování J. M. do funkce soudce Nejvyššího soudu v kárném kolegiu, a zároveň před tím, co Nejvyšší správní soud o tomto opravném prostředku rozhodl.
7.
Rozhodnutím ze dne 6. května 2019 první předsedkyně Nejvyššího soudu přidělila žalobu i návrh na zajišťovací opatření PSK. M. F. podala k Nejvyššímu soudu žalobu na určení, že žalovaný není ve služebním poměru u Nejvyššího soudu. Podle předkládajícího soudu je služební poměr mezi soudcem a soudem ekvivalentem pracovního poměru a je přímo svázán s existencí soudcovského mandátu. Služební poměr neexistuje bez mandátu. Za účelem určení, že osoba není soudcem, je nezbytné nejprve konstatovat, že tato osoba nemá mandát.
8.
V důsledku toho se Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) (Nejvyšší soud (Pracovněprávní a sociálněprávní kolegium)) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec, článek 2, čl. 4 odst. 3 a čl. 6 odst. 3 SEU ve spojení s článkem 47 [Listiny] a čl. 267 třetím pododstavcem SFEU vykládány v tom smyslu, že soud posledního stupně členského státu může v řízení o určení neexistence služebního poměru konstatovat, že osoba, jíž byl předán akt jmenování do funkce soudce tohoto soudu vydaný na základě předpisů, které jsou v rozporu se zásadou účinné soudní ochrany, nebo postupem, který je v rozporu s touto zásadou, není soudcem, pokud je posouzení těchto otázek soudem před vydáním uvedeného aktu záměrně znemožněno?
2)
Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec, článek 2, čl. 4 odst. 3 SEU a článek 47 [Listiny] ve spojení s článkem 267 SFEU vykládány v tom smyslu, že v případě vydání aktu jmenování do funkce soudce poté, co vnitrostátní soud položil předběžnou otázku týkající se výkladu unijního práva, na jejíž odpovědi závisí posouzení souladu vnitrostátních předpisů, na jejichž základě mohl být uvedený akt vydán, s unijním právem, dochází k porušení zásady účinné soudní ochrany?
3)
Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec, článek 2, čl. 4 odst. 3, čl. 6 odst. 3 SEU a článek 47 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že v případě vydání aktu jmenování do funkce soudce soudu členského státu ve jmenovacím řízení vedeném ve zjevném rozporu s normami práva tohoto státu upravujícími jmenování soudců dochází k porušení zásady účinné soudní ochrany nezajištěním práva na přístup k soudu?
4)
Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec, článek 2, čl. 4 odst. 3 SEU a článek 47 Listiny ve spojení s čl. 267 třetím pododstavcem SFEU vykládány v tom smyslu, že skutečnost, že vnitrostátní zákonodárce zřídil v rámci soudu posledního stupně členského státu organizační útvar, který není soudem ve smyslu unijního práva, představuje porušení zásady účinné soudní ochrany?
5)
Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec, článek 2, čl. 4 odst. 3 SEU a článek 47 Listiny ve spojení s čl. 267 třetím pododstavcem SFEU vykládány v tom smyslu, že o existenci služebního poměru osoby, které byl předán akt jmenování do funkce soudce soudu posledního stupně členského státu, a o jejím postavení soudce nemůže rozhodovat organizační útvar uvedeného soudu příslušný v této věci podle vnitrostátního práva, do kterého byla tato osoba jmenována, který je složen výlučně z osob, jejichž jmenovací akty jsou stiženy vadami zmíněnými otázce 2 až 4, a proto není soudem ve smyslu unijního práva, nýbrž jiný organizační útvar uvedeného soudu, který splňuje požadavky unijního práva na soud?“
II. Analýza
A. K pravomoci Soudního dvora
9.
Prokurator Generalny (Nejvyšší státní zástupce) v podstatě tvrdí, že Soudní dvůr nemá pravomoc, jelikož předložená žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká čistě vnitrostátní záležitosti, která nespadá do působnosti unijního práva, protože článek 47 Listiny nebo čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU nijak nesouvisejí s předmětem projednávaného sporu. Pokud předseda kárného kolegia určí příslušný orgán jako kárné kolegium, tento předseda: i) nerozhoduje o podstatě konkrétního sporu v rámci kontradiktorního řízení, a tudíž nevytváří soud ve smyslu unijního práva, a ii) nemá pravomoc přijmout jakékoli jiné rozhodnutí týkající se unijního práva.
10.
Postačí však uvést, že členské státy musí dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, a zejména z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, například pokud jde o vnitrostátní hmotněprávní a procesní pravidla, na jejichž základě jsou přijímána rozhodnutí o jmenování soudců, a případně pravidla týkající se soudního přezkumu, která se použijí v souvislosti s takovými řízeními o jmenování (
2
).
11.
Soudní dvůr má totiž v projednávané věci pravomoc a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU je použitelný v případě, v němž vyvstávají takové otázky, jako je postavení osoby údajně jmenované do kárného kolegia nejvyššího soudu členského státu navzdory zjevným porušením vnitrostátního práva, jelikož tato osoba může být povolána k projednávání věcí zahrnujících použití nebo výklad unijního práva, a musí tak splňovat požadavek účinné soudní ochrany. Z toho vyplývá, že určení soudu příslušného k rozhodování vnitřního sporu týkajícího se postavení soudce musí rovněž splňovat požadavek na účinnou soudní ochranu.
B. K přípustnosti předběžných otázek
12.
Polská vláda, nejvyšší státní zástupce a J. M. předložili několik argumentů, kterými v podstatě tvrdí, že všechny předběžné otázky jsou nepřípustné, jelikož odpověď na tyto otázky není nezbytná k tomu, aby předkládající soud mohl rozhodnout ve věci v původním řízení – předběžné otázky jsou hypotetické, projednávaná věc je fiktivní a cílem položených otázek je pouze využít Soudní dvůr a unijní právo k vytvoření precedentu, který by umožnil odvolat vnitrostátního soudce. Takový precedent by znamenal porušení zásady právního státu a vznikl by v situaci, která není upravena zákonem.
13.
Kromě toho, že několik argumentů uvedených zúčastněnými je založeno na vnitrostátním právu, a nikoli na unijním právu, mám za to (stejně jako Komise, M. F. a Rzecznik Praw Obywatelskich (veřejný ochránce práv, Polsko), že předběžné otázky jsou přípustné.
14.
Podstatou prvních tři předběžných otázek je určit, zda čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání účinnosti jmenování J. M. na místo soudce kárného kolegia. Není totiž nezbytné, aby soud, který předběžné otázky předkládá, rozhodoval v dotčené věci na základě unijního práva, jelikož působnost tohoto ustanovení se vztahuje na všechny soudy, které mohou rozhodovat o použití nebo výkladu unijního práva, což je případ týkající se kárného kolegia (jak vyplývá z článku 27 nového zákona o Nejvyšším osudu; viz rozsudek A. K. a další, body 79 až 81 a 100). I když předseda kárného kolegia (J. M.) není jako takový soudním orgánem, určuje místně příslušné kárné kolegium, což má rozhodující význam pro zajištění nestranného přezkumu kárných věcí tímto kolegiem. Toto kolegium může rovněž rozhodovat o otázkách týkajících se použití nebo výkladu unijního práva. Kromě toho může J. M. jakožto soudce a člen kárného kolegia o takových otázkách také rozhodovat.
15.
Pokud jde o poslední dvě předběžné otázky, jejich cílem je poskytnout předkládajícímu soudu vodítko k unijnímu právu za účelem vydání rozhodnutí o problému procesní povahy, se kterým se potýká in limine litis a který se týká jeho vlastní pravomoci rozhodovat ve věci v původním řízení namísto kárného kolegia pro případ, že kárné kolegium nesplňuje požadavky vyplývající z unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek A. K. a další, body 99 a 100).
C. K věci samé
1.
Stručné shrnutí argumentů zúčastněných
16.
M. F. a veřejný ochránce práv – a do jisté míry i Komise – v podstatě tvrdí, že na předběžné otázky je třeba odpovědět kladně: vnitrostátní soud posledního stupně může posoudit jmenování, jakož i záruky nezávislosti a nestrannosti osoby jmenované do funkce soudce Nejvyššího soudu v rozporu se zásadou účinné soudní ochrany.
17.
J. M. nepředložila Soudnímu dvoru vyjádření k věci samé ani se nezúčastnila jednání.
18.
Pokud jde o druhou předběžnou otázku, polská vláda v podstatě tvrdí, že unijní právo nelze vykládat tak, že brání prezidentu republiky jmenovat J. M. z důvodu existence řízení o předběžné otázce, jelikož: Soudní dvůr nerozhoduje o souladu vnitrostátního práva s unijním právem a organizace soudnictví a postup jmenování soudců nejsou upraveny unijním právem. Pokud jde o třetí předběžnou otázku, polská vláda tvrdí, že ani jedna ze dvou údajných nesrovnalostí se v projednávané věci neprokázala, a i v případě, že by tomu tak bylo, neměly by zá následek porušení zásady účinné soudní ochrany. Pokud jde o první předběžnou otázku, polská vláda uvádí, že s ohledem na odpovědi na otázky 2 a 3 je tato otázka bezpředmětná. Pokud jde o čtvrtou otázku, polská vláda v podstatě tvrdí, že neexistují pochybnosti o nezávislosti kárného kolegia. Pokud jde o pátou předběžnou otázku, polská vláda má za to, že pouze kárné kolegium může rozhodnout o nepřípustnosti návrhu v původním řízení.
19.
Kromě argumentů obdobných argumentům polské vlády nejvyšší státní zástupce v podstatě tvrdí, že neexistence nesrovnalostí při postupu jmenování nebo jeho souladu s unijním právem nejsou základními znaky jmenování soudců do jejich funkcí, ale mohou mít nanejvýš dopad na to, zda je dodržováno právo osoby, která spadá do pravomoci tohoto soudce, na přístup k soudu. V každém případě je třeba na pět položených otázek odpovědět záporně rovněž s ohledem na zásady právní jistoty a neodvolatelnosti soudců.
2.
Posouzení
a)
K otázkám 1 až 3
20.
Prvními třemi otázkami – kterými je třeba se zabývat společně – se předkládající soud v podstatě táže, zda pojem „právo na soud zřízený zákonem“ uvedený v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU musí být ve světle článku 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání jmenování J. M. do funkce soudce kárného kolegia Nejvyššího soudu za takových okolností, kdy: i) soudní přezkum aktů přijatých v rámci tohoto řízení o jmenování soudců je omezený/neexistuje; ii) jmenovací akt byl vydán dříve, než Soudní dvůr mohl odpovědět v řízení o předběžné otázce (věc A. K. a další) ohledně výkladu požadavků nezávislosti takového soudního orgánu, jako je kárné kolegium (tedy soudního orgánu, v němž měla zasedat osoba uvedená v tomto jmenovacím aktu jakožto soudce); iii) jmenovací akt byl vydán před tím, než mohl Nejvyšší správní soud rozhodnout o žalobě podané proti rozhodnutí KRS č. 317/2018, které obsahovalo návrh KRS prezidentovi republiky na jmenování J. M., a iv) oznámení prezidenta republiky zveřejněné na základě čl. 31 odst. 1 zákona o Nejvyšším soudu o zahájení výběrového řízení na obsazení volných pracovních míst na Nejvyšším soudě, včetně kárného kolegia, nebylo kontrasignováno předsedou Rady ministrů.
21.
Nejprve, jak jsem vysvětlil ve svém paralelním stanovisku ve věci W.Ż. (body 46 a 47), článek 47 Listiny nelze použít jako samostatné ustanovení za takových okolností, jako jsou okolnosti v uvedeném případě. Stejné odůvodnění platí i v projednávaném případě. Poznamenávám však, že Soudní dvůr ve věci A. B. a další (C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 146) jasně uznal, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU „ukládá členským státům povinnost dosáhnout jasného a přesného výsledku, která není vázána na žádnou podmínku ohledně nezávislosti, kterou se musí vyznačovat soudy, které mají vykládat a uplatňovat unijní právo“.
22.
Domnívám se (stejně jako veřejný ochránce práv), že souvislost mezi žalobou v původním řízení a ustanoveními unijního práva uplatněnými v předběžných otázkách se týká skutečnosti, že vnitrostátní soudkyně (M. F.), která může rozhodovat o použití nebo výkladu unijního práva, žádá, aby jí v rámci kárného řízení vedeného proti ní byla přiznána účinná soudní ochrana zaručená čl. 19 odst. 1 SEU ve spojení s článkem 47 Listiny. Taková ochrana totiž zahrnuje povinnost členských států „poskytovat nezbytné záruky, aby se zabránilo jakémukoli riziku použití takového režimu jakožto systému politické kontroly obsahu soudních rozhodnutí“ (
3
), což znamená, že M. F. má právo na to, aby její věc rozhodoval nezávislý a nestranný soud zřízený zákonem. To rovněž znamená, že soud, který má rozhodovat v jejím kárném řízení, nemůže být určen soudcem, jehož vlastní jmenováním bylo porušeno totéž ustanovení unijního práva, i když sám tento soudce vydává rozhodnutí týkající se uplatňování nebo výkladu unijního práva.
23.
Jak detailně vysvětluji v mém paralelním stanovisku ve věci W.Ż. (body 68 a násl.), pro projednávanou věc jsou relevantní dva rozsudky: rozsudek Soudního dvora ze dne 26. března 2020, Přezkum Simpson a HG v. Rada a Komise (C‑542/18 RX-II a C‑543/18 RX-II, dále jen „rozsudek Simpson a HG“), jakož i rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Ástráðsson v. Island (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418).
24.
Konkrétně za účelem určení, zda pochybení představuje porušení požadavku, podle kterého musí být soud zřízen zákonem ve smyslu článku 19 SEU, je podle bodu 75 rozsudku Simpson a HG třeba posoudit, zda toto pochybení „je takové povahy a závažnosti, že v důsledku tohoto pochybení vzniklo skutečné riziko, že jiná odvětví moci, zejména moc výkonná, vykonávají neodůvodněnou diskreční pravomoc, čímž je celistvost výsledku, ke kterému jmenování vede, ohrožena, a je tak vyvolávána legitimní pochybnost [i když jen na úrovni zdání] u jednotlivců, pokud jde o nezávislost a nestrannost dotyčného soudce nebo soudců, čemuž tak je, když se jedná o základní pravidla, která jsou nedílnou součástí vytvoření a fungování tohoto soudního systému“ (kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska).
25.
Jak jsem podrobně vysvětlil ve stanovisku věci W.Ż., výše citovaná judikatura předkládajícímu soudu v tomto ohledu ukládá, aby určil, zda dotčené porušení bylo zjevné, tedy aby posoudil zásadní a úmyslnou povahu tohoto porušení, jakož i jeho závažnost.
26.
Z předkládacího rozhodnutí totiž vyplývá, že jmenovací řízení J. M. bylo stiženo několika potenciálně zásadními porušeními práva upravujícího jmenování soudců: i) jmenovací řízení bylo zahájeno bez kontrasignace předsedy Rady ministrů, která je vyžadována Ústavou, což patrně způsobuje neplatnost tohoto řízení ab initio; ii) řízení se týkalo nové KRS, jejíž členové byli jmenováni podle nového legislativního procesu, který je neústavní a nezaručuje nezávislost; iii) existovaly různé úmyslné překážky předběžné soudního přezkumu tohoto jmenování, jako: a) KRS záměrně nepostoupila žalobu podanou proti svému rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu ve stejné chvíli, kdy jí zaslala prezidentu republiky, před uplynutím lhůty k jejímu podání k uvedenému soudu; b) prezident republiky jmenoval soudce navržené tímto rozhodnutím předtím, než byl ukončen soudní přezkum uvedeného rozhodnutí, aniž vyčkal na odpověď Soudního dvora na předběžné otázky položené ve věci C‑824/18 týkající se souladu těchto způsobů přezkumu s unijním právem. Prezident republiky se tedy dopustil možného zjevného porušení základních norem vnitrostátního práva.
1) K bodu i)
27.
Komise v podstatě tvrdí, že právo na soud zřízený zákonem na základě čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU a článku 47 Listiny nevyžaduje, aby v každém případě existovaly právní prostředky proti aktům, jimiž jsou jmenováni soudci, a jiným aktům přijatým v rámci jmenovacích řízení soudců nejvyšších soudů.
28.
Oproti tomu co tvrdí Komise a jak jsem podrobněji uvedl ve svém paralelním stanovisku ve věci W.Ż. (body 50 až 63), taková argumentace je zavádějící a nelze ji použít v takovém kontextu, o jaký se jedná v Polsku.
29.
Z rozsudku A. B. a další (a jak jsem rovněž uvedl ve svém stanovisku předneseném k této věci) vyplývá, že předkládající soud bude muset na základě poznatků vyplývajících z rozsudku A. B. a další a všech dalších relevantních skutečností, o kterých se případně dozví, posoudit, a to případně s přihlédnutím ke specifickým důvodům nebo cílům, které před ním budou uvedeny k odůvodnění dotyčných opatření, zda taková vnitrostátní ustanovení, jako jsou ustanovení obsažená v čl. 44 odst. 1a až 4 zákona o KRS, mohou vyvolat u jednotlivců legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti soudců jmenovaných na základě usnesení KRS vnějšími skutečnostmi, zejména pak přímými nebo nepřímými vlivy polské zákonodárné a výkonné moci, a o jejich neutralitě ve vztahu ke střetávajícím se zájmům, a mohou vést k tomu, že se tito soudci nebudou jevit jako nezávislí nebo nestranní, což může narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti a právním státě musí vzbuzovat justice u jednotlivců.
30.
S výše uvedenou výhradou se domnívám, že zpětný dopad těchto vnitrostátních ustanovení na účinnost soudních prostředků nápravy proti rozhodnutím KRS, jimiž se navrhuje jmenování soudců Nejvyššího soudu, porušuje čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU. Aby byl soudní přezkum účinný, musí zahrnovat přinejmenším ověření, že nedošlo k překročení nebo zneužití pravomoci, nesprávnému právnímu posouzení nebo zjevně nesprávnému posouzení (rozsudek A. K. a další, bod 145). Jak zdůraznil veřejný ochránce práv, účinný soudní přezkum je nezbytný zejména v případech, jeví-li se, jako v projednávané věci, že stát svým jednáním zasahuje do postupu jmenování soudců způsobem, který může ohrozit budoucí nezávislost těchto soudců.
31.
Jak totiž uvedl předkládající soud, v tomto ohledu je důležité, že jmenování soudce v projednávané věci bylo provedeno na základě ustanovení a/nebo postupem, který je v rozporu se zásadou účinné soudní ochrany. Dále se zdá, že zákonodárná a/nebo výkonná moc záměrně a úmyslně vyvolaly situaci v projednávané věci tím, že před vydáním jmenovacích rozhodnutí zabránily (nebo se pokusily zabránit) soudnímu přezkumu souladu vnitrostátních právních předpisů nebo postupů s unijním právem.
2) K bodu ii)
32.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU a článek 47 Listiny ve spojení s článkem 267 SFEU vyžadují, aby prezident republiky nevydal jmenovací akt na pozici soudce kárného kolegia v případě, kdy byla Soudnímu dvoru dne 30. srpna 2018 zaslána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu požadavků nezávislosti v rámci zřízení kárného kolegia, a tato věc se stále projednává (věc A. K. a další).
33.
Komise tvrdí, že na tuto otázku je třeba odpovědět záporně.
34.
Na rozdíl od Komise se domnívám, že se jedná o rozšíření odpovědi na první otázku, a jak vyplývá z mého stanoviska ve věci A. B., jakož i z rozsudku ve věci A. B. a další, výkonný orgán členského státu se musí zdržet vydání aktu o jmenování do funkce soudce až do doby, než vnitrostátní soud při zohlednění rozsudku Soudního dvora vydaného v řízení o předběžné otázce rozhodne o slučitelnosti vnitrostátního práva s unijním právem, pokud jde o postup pro jmenování členů nové organizační jednotky soudu posledního stupně dotyčného členského státu. V případě, že by tomu tak nebylo, jednalo by se o porušení zásady účinné soudní ochrany, neboť to přinejmenším vyvolává vážné nebezpečí, že budou zřízeny soudní orgány, byť jen dočasně, které neodpovídají unijním normám. Souhlasím s veřejným ochráncem práv, že by se rovněž mohlo jednat o porušení čl. 4 odst. 3 SEU a článku 267 SFEU, neboť prezident republiky by omezil užitečný účinek řízení o předběžné otázce a obcházel by závaznou povahu rozhodnutí Soudního dvora.
35.
Vnitrostátní soudy by měly mít právní prostředky k tomu, aby mohly jakékoli jednání orgánů členského státu poté, co vnitrostátní soud položil předběžnou otázku, považovat za kvalifikované porušení zásady účinné soudní ochrany, jestliže by účelem nebo důsledkem těchto jednání mohlo být zablokování nebo omezení zásady, podle které rozsudky Soudního dvora vydané v řízeních o předběžné otázce působí ex tunc.
36.
V rámci projednávané věci je důležité, jak uvedl předkládající soud, že vydání rozhodnutí o jmenování do funkce soudce kárného kolegia může představovat úmyslné porušení zásady účinné soudní ochrany. Navíc se zdá, že to souviselo s přesvědčením vyplývajícím z dřívější vnitrostátní judikatury, podle něhož je jmenování do funkce soudce Nejvyššího soudu nevratné. Jak vyplývá z odpovědi na první otázku, toto přesvědčení je nesprávné.
37.
Kromě toho sdílím názor předkládajícího soudu, podle kterého osoba jmenovaná do funkce soudce Nejvyššího soudu za takových okolností může být závislá na tom, jak budou její rozhodovací činnost po dobu výkonu soudní funkce hodnotit orgány, které se podílely na jejím jmenování. Předkládající soud uvádí, že taková závislost podle něj existuje, zejména na výkonné moci, tedy prezidentu republiky.
3) K bodu iii)
38.
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda „právo na soud zřízený zákonem“, stanovené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU a článku 47 Listiny, vyžaduje, aby vnitrostátní soud – v rámci řízení, jehož cílem je konstatovat (ne)existenci pracovního poměru osoby jmenované do funkce soudce – rozhodl o neúčinnosti jmenování z důvodu zjevných porušení vnitrostátních předpisů upravujících postup jmenování.
39.
Mám za to, že tato otázka úzce souvisí s otázkou položenou ve věci C‑487/19, W.Ż. (viz mé paralelní stanovisko, body 50 až 63 a bod 106). Jak jsem uvedl v tomto stanovisku – a i zde na rozdíl od toho, co tvrdí Komise v této věci – musí být právo na soud zřízený zákonem, zakotvené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU ve spojení s článkem 47 Listiny, vykládáno v tom smyslu, že takový soud, jako je soud složený z J. M., nesplňuje podmínky vyžadované k tomu, aby byl takový soud zřízen zákonem v situaci, kdy byl dotyčný soudce jmenován do této funkce ve zjevném rozporu s právními předpisy členského státu použitelnými na jmenování soudců k Nejvyššímu soudu, což příslušní ověřit předkládajícímu soudu. Předkládající soud musí v tomto ohledu posoudit zjevnou a úmyslnou povahu tohoto porušení, jakož i jeho závažnost, a zohlednit skutečnost, že k jmenování J. M. došlo navzdory předchozí žalobě proti rozhodnutí KRS k příslušnému vnitrostátnímu soudu, které zahrnovalo jmenování této osoby do funkce soudce a kdy řízení o tomto rozhodnutí v rozhodné době stále probíhalo.
4) K bodu iv)
40.
Pokud jde o skutečnost, že oznámení prezidenta republiky o zahájení výběrového řízení na obsazení volných pracovních míst na Nejvyšším soudu, včetně kárného kolegia, bylo zveřejněno bez kontrasignace předsedy Rady ministrů, přísluší předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda byla taková kontrasignace vyžadována na základě čl. 144 odst. 3 bod 17 Ústavy a zda skutečnost, že kontrasignace nebyla připojena k oznámení prezidenta republiky zveřejněnému na základě čl. 33 odst. 1 zákona o Nejvyšším soudu, představuje zjevné, záměrné a vážné porušení vnitrostátních pravidel, kterými se řídí postup jmenování soudců Nejvyššího soudu.
b)
K otázkám 4 a 5
41.
Podstatou čtvrté a páté otázky předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda musí být článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, článek 267 SFEU a článek 47 Listiny vykládány v tom smyslu, že kolegium nejvyššího soudu členského státu, jako je kárné kolegium v projednávané věci, které má rozhodovat o záležitostech spadajících do unijního práva, splňuje: – s ohledem na podmínky, za kterých bylo složeno a na podmínky jmenování jeho členů – i) požadavky nezávislosti a nestrannosti, a ii) právo na soud zřízený zákonem, které vyžadují výše uvedená ustanovení unijního práva. Pokud tomu tak není, předkládající soud se táže, zda zásada přednosti unijního práva musí být vykládána v tom smyslu, že jej nutí nepoužít vnitrostátní ustanovení, která vyhrazují pravomoc rozhodovat o takových věcech kárnému kolegiu.
1) K nezávislosti kárného kolegia
42.
V bodě 171 rozsudku A. K. a další rozhodl velký senát Soudního dvora ohledně otázek, které byly v podstatě totožné s otázkami v projednávané věci, takto: „článek 47 Listiny a čl. 9 odst. 1 [směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (Úř. věst. 2000, L 303, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 79)] musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby spory týkající se uplatňování unijního práva mohly spadat do výlučné pravomoci orgánu, který není nezávislým a nestranným soudem ve smyslu prvního z těchto ustanovení. Tak je tomu v případě, kdy objektivní podmínky, za kterých byl dotyčný orgán zřízen, a jeho charakteristiky, jakož i způsob, jakým byli jmenováni jeho členové, mohou vyvolat u jednotlivců legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti tohoto orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem, zejména přímým či nepřímým vlivům zákonodárné a výkonné moci, a o jeho neutralitě ve vztahu ke střetávajícím se zájmům, a mohou tak vést k neexistenci zdání nezávislosti nebo nestrannosti uvedeného orgánu, jež je způsobilá narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti musí justice u jednotlivců vzbuzovat. Předkládajícímu soudu přísluší, aby s přihlédnutím ke všem relevantním skutečnostem, které má k dispozici, určil, zda tomu tak je v případě takového orgánu, jako je kárné kolegium […] Nejvyššího soudu […] V takovém případě musí být zásada přednosti unijního práva vykládána v tom smyslu, že vyžaduje, aby předkládající soud upustil od použití ustanovení vnitrostátního práva vyhrazujícího pravomoc rozhodnout ve sporech v původních řízeních uvedenému orgánu, aby tyto spory mohly být posouzeny soudem splňujícím výše uvedené požadavky nezávislosti a nestrannosti, který by byl v dané oblasti příslušný, kdyby tomu uvedené ustanovení nebránilo.“
43.
I když na rozdíl od toho, jak tomu bylo věci A. K. a další, není zde ustanovením unijního práva relevantním pro zodpovězení čtvrté a páté předběžné otázky článek 47 Listiny, nýbrž čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, podle Soudního dvora „zásada účinné soudní ochrany práv, která pro jednotlivce vyplývají z unijního práva, na kterou odkazuje čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, […] představuje obecnou zásadu unijního práva, která je nyní potvrzena v článku 47 Listiny, takže první z těchto ustanovení ukládá všem členským státům, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění účinné soudní ochrany, ve smyslu zejména druhého z uvedených ustanovení, v oblastech pokrytých právem Unie“ (rozsudek A. K. a další, bod 168).
44.
Lze uvést, že v rozsudku ze dne 5. prosince 2019 Nejvyšší soud (zasedající ve složení jako PSK rozhodující v jedné z věcí, ve kterých byl vydán rozsudek A. K. a další) rozhodl – na základě rozsudku A. K. a další – že KRS není ve svém současném složení nezávislým orgánem a že kárné kolegium není soudem ve smyslu článku 47 Listiny, článku 6 EÚLP a čl. 45 odst. 1 polské ústavy. Pokud jde o KRS, tento rozsudek poukazoval zejména na vady při postupech volby jejích členů, její podřízenost politickým orgánům a její činnosti, které byly v rozporu s nezávislostí soudnictví.
45.
Kromě toho, pokud jde o kárné kolegium, z tohoto rozsudku zejména vyplývá, že všichni soudci jmenovaní do kárného kolegia mají silné vazby na orgány zákonodárné nebo výkonné moci, že podmínky výběrového řízení na místa těchto soudců byly v průběhu řízení měněny, že se Nejvyšší soud nedostatečně zapojil do postupu jmenování, že některé činnosti kárného kolegia měly za cíl zpětvzetí žádostí o rozhodnutí o předběžných otázkách a kárné věci rozhodnuté tímto kolegiem prokázaly, že soudce může být obviněn z kárného přestupku v důsledku přijetí soudních rozhodnutí, čemuž tak dříve nebylo.
46.
Nejvyšší soud (zasedající ve stejném složení v ostatních věcech, ve kterých byl vydán rozsudek A. K. a další) ve svých rozsudcích ze dne 15. ledna 2020 z obdobných důvodů rozhodl, že kárné kolegium není nezávislým a nestranným soudem z důvodu podmínek týkajících se jeho zřízení, pravomocí a složení, jakož i účasti KRS na výběru jeho členů.
47.
Ve výkladovém usnesení ze dne 23. ledna 2020 Nejvyšší soud (zasedající ve společném složení občanskoprávního a trestněprávního kolegia a pracovněprávního a sociálněprávního kolegia) souhlasil s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 5. prosince 2019, podle kterého KRS a kárné kolegium nejsou nezávislými orgány (usnesení, body 31 až 45). Toto usnesení zejména uvádělo, že KRS je podřízena politickým orgánům, takže výběrová řízení na funkci soudce, která provádí, jsou vadná, což vyvolává vážné pochybnosti o důvodech jmenování osob do funkce soudců (
4
). Stejně tak z důvodu její organizace, systému, postupu jmenování a autonomie ve vztahu k Nejvyššímu soudu nejsou rozsudky vydané kolegiem soudců kárného kolegia rozsudky vydanými řádně jmenovaným soudem (usnesení, bod 45). V důsledku toho byla podle tohoto usnesení soudní kolegia při vydávání rozhodnutí, na nichž se podíleli soudci vybraní nově ustanovenou KRS, složena protiprávním způsobem.
48.
Z bodů 114 až 166 rozsudku A. K. a další tedy vyplývá, že na první část čtvrté otázky a na pátou předběžnou otázku je třeba odpovědět tak, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být ve světle článku 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že orgán není nezávislým a nestranným soudem ve smyslu těchto ustanovení v případě, kdy objektivní podmínky, za kterých byl dotyčný orgán zřízen, a jeho charakteristiky, jakož i způsob, jakým byli jmenováni jeho členové mohou vyvolat u jednotlivců legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti tohoto orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem, zejména přímým či nepřímým vlivům zákonodárné a výkonné moci, a o jeho neutralitě ve vztahu ke střetávajícím se zájmům, a mohou tak vést k neexistenci zdání nezávislosti nebo nestrannosti uvedeného orgánu, jež je způsobilá narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti musí justice u jednotlivců vzbuzovat. Předkládajícímu soudu přísluší, aby s přihlédnutím ke všem relevantním skutečnostem, které má k dispozici, určil, zda tomu tak je v případě takového orgánu, jako je kárné kolegium Nejvyššího soudu. V takovém případě musí být zásada přednosti unijního práva vykládána v tom smyslu, že vyžaduje, aby předkládající soud upustil od použití ustanovení vnitrostátního práva vyhrazujícího pravomoc rozhodnout ve sporech v původních řízeních uvedenému orgánu, aby tyto spory mohly být posouzeny soudem splňujícím výše uvedené požadavky nezávislosti a nestrannosti, který by byl v dané oblasti příslušný, kdyby tomu uvedené ustanovení nebránilo.
2) K povaze kárného kolegia jako „soudu zřízeného zákonem“
49.
Jak jsem uvedl ve svém paralelním stanovisku ve věci W.Ż., právo na soud zřízený zákonem přímo souvisí s nezávislostí soudnictví a je rovněž jednou z podmínek, které musí být splněny, aby se jednalo o „soud“ ve smyslu unijního práva podle článku 267 SFEU (
5
). Z judikatury vyplývá, že Soudní dvůr vykládá požadavek nezávislosti soudnictví na základě článku 267 SFEU ve světle požadavku stanoveného v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU (
6
). To platí podle mého názoru i pro požadavek, aby se jednalo o soud zřízený zákonem.
50.
Jak rozhodl Soudní dvůr (
7
), záruky přístupu k nezávislému, nestrannému a předem zákonem zřízenému soudu, a zejména záruky, které vymezují tento pojem, jakož i složení soudu, jsou samotným základem práva na spravedlivý proces. Soudní dvůr rovněž uznal, že podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva má zavedení výrazu „zřízený zákonem“ do čl. 6 odst. 1 EÚLP za cíl zabránit tomu, aby bylo uspořádání soudního systému ponecháno na volném uvážení moci výkonné, a zajistit, aby se tato oblast řídila zákonem přijatým zákonodárnou mocí způsobem, který je v souladu s pravidly upravujícími výkon její pravomoci. Tento výraz odráží zejména zásadu právního státu a týká se nejen právního základu pro samotnou existenci soudu, ale také složení senátu v každé věci, jakož i všech ostatních ustanovení vnitrostátního práva, jejichž nedodržení vede k pochybení týkající se účasti jednoho nebo více soudců na přezkumu věci, což zahrnuje zejména ustanovení týkající se nezávislosti a nestrannosti členů uvedeného soudu.
51.
Ve zbývající části může předkládající soud v tomto kontextu obdobně použít argumentaci uvedenou v paralelním stanovisku ve věci W.Ż.
52.
V každém případě, jelikož se pátá předběžná otázka týká důsledků vyplývajících z odpovědi na čtvrtou otázku, tato odpověď by se neměla lišit od odpovědi na první část čtvrté otázky.
53.
Závěrem je třeba uvést, že jakékoliv vnitrostátní ustanovení nebo legislativní, správní či soudní praxe, které snižují užitečný účinek unijního práva tím, že příslušnému soudci brání uplatnit toto právo a učinit v rámci tohoto uplatnění vše, co je nezbytné k tomu, aby nedošlo k použití vnitrostátní právní úpravy, která může být překážkou plné účinnosti přímo použitelného unijního práva, jako je v této věci čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, aniž je třeba žádat či čekat na zrušení dotčeného aktu prostřednictvím legislativního nebo jakéhokoli jiného ústavního postupu, porušuje unijní právo (viz výše uvedený rozsudek A. K. a další). I když se zásada přednosti unijního práva hlavně použije na obecné a abstraktní vnitrostátní předpisy, lze jí také použít na jednotlivé a specifické správní akty (
8
). Vzhledem ke skutečnosti, že přezkum platnosti jmenování J. M. (žalovaného soudce) nemůže být proveden žádným jiným vnitrostátním postupem a jedinou možností přezkumu tohoto statusu soudce je v kontextu kárného řízení, které vystavuje M. F. (žalující soudkyni) sankcím, které nejsou v souladu s požadavky zásady účinné soudní ochrany (
9
), měl by mít předkládající soud možnost rozhodnout o právní neexistenci tohoto jmenování, i v případě, že mu to neumožňuje vnitrostátní právo.
54.
V tomto ohledu mám za to (stejně jako veřejný ochránce práv), že se vnitrostátní orgány nemohou zaštiťovat argumenty vycházejícími z právní jistoty a neodvolatelnosti soudců. Tyto argumenty jsou pouze kouřovou clonou a nezmenšují úmysl ignorovat nebo porušovat zásady právního státu. Je třeba připomenout, že z bezpráví právo vzejít nemůže (ex iniuria ius non oritur). Pokud byla osoba jmenována do tak významného orgánu v právním systému členského státu, jako je nejvyšší soud tohoto členského státu, postupem, který porušil zásadu účinné soudní ochrany, potom taková osoba nemůže být chráněna zásadami právní jistoty a neodvolatelností soudců.
III. Závěry
55.
Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Sądem Najwyższym (Nejvyšší soud, Polsko) odpověděl následovně:
„Právo na soud zřízený zákonem, zakotvené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU musí být ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie vykládáno v tom smyslu, že za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, osoba jmenovaná na místo soudce kárného kolegia Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) tento požadavek nesplňuje, pokud její jmenování bylo vydáno ve zjevném rozporu s vnitrostátními pravidly upravujícími postup jmenování soudců Nejvyššího soudu, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. V rámci tohoto posouzení musí předkládající soud přihlédnout ke zjevné a úmyslné povaze, jakož i k závažnosti dotčených porušení.
Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být ve světle článku 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že soudní kolegium není nezávislým a nestranným soudem ve smyslu tohoto ustanovení v případě, že objektivní podmínky, za kterých byl dotyčný orgán zřízen, a jeho charakteristiky, jakož i způsob, jakým byli jmenováni jeho členové, mohou vyvolat u jednotlivců legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti tohoto orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem, zejména přímým či nepřímým vlivům zákonodárné a výkonné moci, a o jeho neutralitě ve vztahu ke střetávajícím se zájmům, a mohou tak vést k neexistenci zdání nezávislosti nebo nestrannosti uvedeného orgánu, jež je způsobilá narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti musí justice u jednotlivců vzbuzovat. Předkládajícímu soudu přísluší, aby s přihlédnutím ke všem relevantním skutečnostem, které má k dispozici, určil, zda tomu tak je v případě takového orgánu, jako je kárné kolegium Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud).
V takové situaci musí být zásada přednosti unijního práva vykládána v tom smyslu, že vyžaduje, aby předkládající soud upustil od použití ustanovení vnitrostátního práva vyhrazujících pravomoc rozhodnout v takových sporech, jako je spor v původní řízení, takovému orgánu, aby tyto spory mohly být posouzeny soudem splňujícím výše uvedené požadavky nezávislosti a nestrannosti, který by měl v dané oblasti pravomoc, kdyby tomu uvedená ustanovení nebránila.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, body 134 až 139 a 145) (dále jen „rozsudek A. K. a další“).
(
3
) – Rozsudek ze dne 5. listopadu 2019, C‑192/18, Komise v. Polsko (EU:C:2019:924, bod 114).
(
4
) – Usnesení, viz bod 42. Toto usnesení je právně závazné. V bodě 41 tohoto usnesení Nejvyšší soud kritizoval kroky ministra spravedlnosti, prostřednictvím kterých jím jmenovaní kární úředníci pronásledovali soudce za jejich rozhodnutí vyjasnit nesrovnalosti týkající se výběrového řízení soudců prováděného KRS. Viz také právnická literatura, podle které je kárné kolegium zřízeno v rozporu s polskou ústavou: Wróbel, W., The Disciplinary Chamber of the Supreme Court as an exceptional court in the meaning of Article 175(2) of the Polish Constitution, Palestra, č. 1-2, 2009 (http://themis-sedziowie.eu/wp-content/uploads/2020/01/Włodzimierz-Wróbel_Disciplinary-Chamber-as-exceptional-court_def.pdf).
(
5
) – Viz například rozsudek ze dne 24. května 2016, MT Højgaard a Züblin (C‑396/14, EU:C:2016:347, bod 23).
(
6
) – Viz rozsudky ze dne 21. ledna 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, bod 56), a ze dne 16. července 2020, Governo della Repubblica italiana (Statut italských smírčích soudců) (C‑658/18, EU:C:2020:572, bod 45).
(
7
) – Rozsudek ze dne 26. března 2020, Přezkum Simpson a HG v. Rada a Komise (C‑542/18 RX-II a C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232), bod 73. Viz rovněž stanovisko generální advokátky E. Sharpston ve věcech Přezkum Simpson v. Rada a Přezkum HG v. Komise (C‑542/18 RX-II a C‑543/18 RX-II, EU:C:2019:977, bod 67); stanovisko generálního advokáta G. Hogana ve věci Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, bod 53); stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve spojených věcech Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie a další (C‑357/19 a C‑547/19, EU:C:2021:170, body 137 to 139).
(
8
) – Viz rozsudek ze dne 29. dubna 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212).
(
9
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 64).