FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PEDRO CRUZ VILLALÓN
föredraget den 1 mars 2012(1)
Mål C‑135/11 P
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH
Mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Rätt till tillgång till institutionernas handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Invändningar från denna medlemsstat mot att handlingarna utlämnas – Omfattning av institutionernas prövning av skälen till medlemsstatens invändning – Domstolsprövningens omfattning och tribunalens tillgång till de omtvistade handlingarna”
1.        Genom den första av de två grunderna för detta överklagande av tribunalens dom av den 13 januari 2011 i målet IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mot kommissionen(2) ges domstolen möjlighet att utveckla sin rättspraxis som följer av dess dom av den 18 december 2007 i målet Sverige mot kommissionen(3) rörande tillgång till handlingar från en medlemsstat. I överförd mening skulle förevarande mål nästan kunna sägas utgöra ett förfarande om verkställighet av domen i målet Sverige mot kommissionen och det ger därför domstolen möjlighet att närmare ta sig an den grannlaga uppgiften att tolka artikel 4.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.(4)
2.        Den andra grunden för överklagandet ger vidare domstolen tillfälle att uttala sig om två mer allmänna frågor. Dels rör det sig om hur omfattande domstolsprövningen ska vara av sådana unionsrättsakter som har utarbetats med hjälp av nationella handlingar som i någon mån har påverkat deras materiella innehåll. Dels handlar det om vilken grad av omedelbarhet som krävs vid domstolsprövning av en handling vars utlämnande är omtvistat.
I –    Tillämpliga bestämmelser
3.        Artikel 2 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”1.      Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
...
3.      Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.
...”
4.        I artikel 3 i förordning nr 1049/2001 finns följande definitioner:
”I denna förordning avses med
a)      handling: allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde,
b)      tredje part: varje fysisk eller juridisk person eller enhet utanför den berörda institutionen, däribland medlemsstaterna, övriga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan eller andra institutioner och organ samt tredje länder.”
5.        Enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001 gäller följande undantag inom detta område:
”1.      Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
a)      det allmänna samhällsintresset i fråga om
–      allmän säkerhet,
–      försvar och militära frågor,
–      internationella förbindelser,
–      gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik,
...
3.      ...
Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
4.      För handlingar som härrör från tredje part skall institutionen samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges i punkterna 1 och 2 skall tillämpas, om det inte är uppenbart att handlingen skall eller inte skall lämnas ut.
5.      En medlemsstat får begära att institutionen inte skall lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande.
6.      Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.
7.      De undantag som anges i punkterna 1–3 ovan skall enbart tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll. Undantagen får gälla i högst 30 år. För handlingar som omfattas av undantagen gällande privatliv eller affärsintressen och för känsliga handlingar får undantagen om det är nödvändigt fortsätta att gälla även efter denna period.”
II – Bakgrund
A –    En första ansökan om tillgång till handlingar som härrör från en medlemsstat och som kommissionen innehar i ett ärende
6.        IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (nedan kallad IFAW) är en icke-statlig organisation som är aktiv inom området djur- och naturskydd.
7.        Efter en begäran från Förbundsrepubliken Tyskland i enlighet med artikel 6.4 andra stycket i direktiv 92/43/EEG,(5) avgav kommissionen den 19 april 2000 ett yttrande i vilket den tillstyrkte att ett industriprojekt fick genomföras inom området Mühlenberger Loch, ett område som är skyddat i enlighet med detta direktiv. Projektet bestod i en utbyggnad av företaget D:s fabrik för slutmontering av Airbus A3XX.
8.        Genom skrivelse av den 20 december 2001 till kommissionen begärde sökanden att få tillgång till olika handlingar som nämnda institution hade mottagit vid bedömningen av ovannämnda industriprojekt. Dessa handlingar bestod i korrespondens från Förbundsrepubliken Tyskland, Hamburgs stad och den tyska förbundskanslern.
9.        Kommissionen ansåg att den enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 inte hade rätt att lämna ut de ifrågavarande handlingarna och beslutade därför den 26 mars 2002 att avslå sökandens ansökan om tillgång till vissa handlingar.
10.      IFAW väckte talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut. Genom dom av den 30 november 2004 ogillade förstainstansrätten denna talan.(6)
11.      Konungariket Sverige, som var intervenient i målet om ogiltigförklaring, överklagade förstainstansrättens dom i detta mål till domstolen.
12.      Genom dom av den 18 december 2007 i det ovannämnda målet Sverige mot kommissionen, upphävde domstolen förstainstansrättens dom samt ogiltigförklarade kommissionens beslut av den 26 mars 2002. Domstolen slog därvid fast att ”när en medlemsstat har utnyttjat den möjlighet som den ges enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 att begära att en viss handling som härrör från denna stat inte skall lämnas ut utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande krävs, för att institutionen eventuellt skall kunna lämna ut denna handling, att ett medgivande från medlemsstaten dessförinnan inhämtas ...” (punkt 50). Domstolen fann emellertid att ”det inte är förenligt med ... [syftet med förordning nr 1049/2001] att artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 tolkas så, att medlemsstaten ges en allmän och ovillkorlig vetorätt att, helt skönsmässigt och utan att behöva motivera sitt beslut, motsätta sig utlämnandet av varje handling som en gemenskapsinstitution innehar endast på grund av att handlingen härrör från denna medlemsstat” (punkt 58). Härav följer att en medlemsstat endast får motsätta sig att handlingar lämnas ut med hänvisning till de materiella undantagen i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 och att ”gemenskapsdomstolen [är] behörig att, på begäran av den sökande som har vägrats tillgång till handlingar av den institution som har mottagit ansökan tillgång om till handlingar, pröva om denna vägran kunde grundas på de nämnda undantagen, oavsett om denna vägran följer av den bedömning av undantagen som institutionen själv har gjort eller av den som den berörda medlemsstaten har gjort. Beträffande den nämnda sökanden ... [påverkar] medlemsstatens delaktighet inte ... den gemenskapsrättsliga karaktären hos det beslut som institutionen senare riktar till denne som svar på den ansökan om tillgång till handlingar som sökanden har lämnat in till institutionen beträffande en handling som institutionen innehar” (punkt 94).
B –    En ny ansökan om de handlingar vilkas utlämnande har nekats
13.      Till följd av domen i målet Sverige mot kommissionen, ansökte IFAW återigen om att få tillgång till de handlingar från tyska myndigheter som institutionen hade mottagit vid bedömningen av projektet Mühlenberger Loch.
14.      Efter en omfattande skriftväxling beslutade kommissionen den 19 juni 2008 att lämna ut samtliga av de handlingar som sökanden efterfrågat, med undantag av en skrivelse av den 15 mars 2000 från den tyska förbundskanslern till kommissionens ordförande (nedan kallad skrivelsen från den tyska förbundskanslern), vars utlämnande tyska myndigheter hade motsatt sig.(7)
15.      Av beslutet av den 19 juni 2008 framgår det att de tyska myndigheterna ansåg att ett utlämnande av skrivelsen från den tyska förbundskanslern skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset vad gäller Förbundsrepubliken Tysklands internationella förbindelser och ekonomiska politik, i den mening som avses i artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatserna i förordning nr 1049/2001.
16.      Vidare hade de tyska myndigheterna gjort gällande att ett utlämnande av skrivelsen från den tyska förbundskanslern allvarligt skulle undergräva kommissionens beslutsförfarande i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
17.      IFAW väckte talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 19 juni 2008 vilket resulterade i den dom som har överklagats i förevarande mål. Som grund för sin talan gjorde IFAW gällande att artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatserna och artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 hade åsidosatts.
C –    Tribunalens dom som har överklagats i förevarande mål
18.      Tribunalen prövade räckvidden av de tyska myndigheternas invändning enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 och fann att enligt denna artikel får en handling som härrör från en medlemsstat, om medlemsstaten begär det, inte lämnas ut utan statens medgivande. Enligt den rättspraxis som följer av domen i målet Sverige mot kommissionen ger artikel 4.5 emellertid inte medlemsstaten en allmän och ovillkorlig vetorätt att, helt skönsmässigt och utan att behöva motivera sitt beslut, motsätta sig utlämnandet av varje handling som en gemenskapsinstitution innehar endast på grund av att handlingen härrör från denna medlemsstat.
19.      Tribunalen tillämpade denna rättspraxis (enligt vilken det för övrigt ska beaktas att den som begär att få tillgång till informationen vänder sig till unionen och sålunda begär att få tillgång till en unionsrättsakt) på det aktuella målet och behandlade utförligt innehållet i den motivering som erfordras från medlemsstaten samt räckvidden av unionens befogenheter vid prövningen av denna motivering. Tribunalen drog slutsatsen att unionsdomstolens prövning inte är begränsad till en prima facie-bedömning. Unionsdomstolen är således inte förhindrad att göra en fullständig prövning av kommissionens avslagsbeslut, vilket bland annat ska uppfylla kravet på motivering och grunda sig på den berörda medlemsstatens materiella bedömning av huruvida undantagen i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 är tillämpliga.
20.      Därefter prövade tribunalen den grund för avslag som rör undantaget med hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om en medlemsstats ekonomiska politik i artikel 4.1 a fjärde strecksatsen i förordningen. Tribunalen fann att Förbundsrepubliken Tyskland här ska anses ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och att unionsdomstolens prövning ska begränsas till en granskning av att reglerna om förfarandet och om motiveringen har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk.
21.      Beträffande undantaget med hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om en medlemsstats ekonomiska politik i artikel 4.1 a fjärde strecksatsen i förordning nr 1049/2001, slog tribunalen fast att de tyska myndigheternas motivering visserligen var kortfattad, men att den var tillräcklig för att IFAW skulle kunna bedöma skälen till kommissionens beslut att neka tillgång till den aktuella handlingen och för att unionsdomstolen skulle kunna pröva dess lagenlighet.
22.      Tribunalen fann att prövningen av sökandens ansökan om tillgång till handlingar utfördes för varje handling som hade angetts i ansökan. Den påpekade särskilt att de skäl till att sekretessbelägga handlingarna som de tyska myndigheterna har anfört inte har påverkats av att det har förflutit en viss tid.
III – Överklagandet: Förfarandet vid EU-domstolen
23.      Den 18 mars 2011 överklagade IFAW tribunalens dom. IFAW anförde två grunder för överklagandet:
a)      Felaktig rättstillämpning genom att tribunalen inte slog fast att kommissionen var skyldig att göra en fullständig prövning av Tysklands invändning för att klarlägga om de anförda skälen omfattades av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
b)      Felaktig rättstillämpning beträffande karaktären och omfattningen av den prövning av medlemsstatens invändning som tribunalen själv är skyldig att göra. Denna grund består i sin tur av två delar: 1) Det är olämpligt med en prövning som är begränsad till en granskning av att reglerna i fråga om förfarandet och om motiveringen har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk. 2) Tribunalen hade behövt ha direkt tillgång till den omtvistade handlingen.
24.      IFAW har för det första gjort gällande att tribunalen inte i nödvändig grad beaktade att artikel 4 i förordning nr 1049/2001 innebär att ”medlemsstaten ... endast ges en befogenhet att delta i det gemenskapsrättsliga beslutet”, vilket domstolen slog fast i punkt 76 i domen i målet Sverige mot kommissionen, och att beslutet i sista hand fattas av unionen. IFAW menar att detta beslut, enligt domen i målet Sverige mot kommissionen, ska fattas utifrån följande riktlinjer: a) Institutionen och den berörda medlemsstaten inleder en lojal dialog. b) Medlemsstaten samtycker eller invänder på grundval av undantagen i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001. c) Den lojala dialogen avslutas. d) Institutionen kontrollerar om de anförda skälen föreligger, vilka ska anges i det slutliga beslutet. e) Det slutliga beslutet fattas. Enligt IFAW kräver domstolen i detta förfarande att institutionen ska göra en ingående och fullständig prövning av medlemsstatens motiverade invändning. Denna prövning omfattar tre steg: a) Bedömning av huruvida invändningen grundas på de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. b) Bedömning av huruvida medlemsstaten har motiverat sin ståndpunkt. c) Bedömning av huruvida undantagen och de anförda skälen är tillämpliga på handlingen i fråga.
25.      Enligt IFAW har tribunalen hoppat över det sista steget och i strid med vad domstolen slagit fast bedömt att det ”inte är nödvändigt att avgöra huruvida kommissionen var skyldig att ... göra en prima facie-bedömning eller en fullständig prövning av skälen till medlemsstatens invändning” (punkt 84 i den överklagade domen). IFAW menar att tribunalen har tillämpat domstolens dom på ett felaktigt sätt och underförstått infört en vetorätt för medlemsstaten, som i sista hand får besluta att den begärda handlingen inte ska lämnas ut.
26.      Utan en fullständig prövning, fortsätter IFAW, finns det risk för att institutionen nekar allmänheten tillgång till handlingar som i själva verket inte omfattas av de undantag som medlemsstaten har åberopat. Så är enligt IFAW fallet med det angripna beslutet, där undantaget avseende ”internationella förbindelser” som medlemsstaten, och därmed kommissionen, har åberopat, inte alls var tillämpligt, eftersom ingen tredje stat var inblandad i de förhandlingar som gav upphov till den handling som begärts utlämnad.
27.      I andra hand har IFAW gjort gällande att tribunalen är skyldig att göra en fullständig prövning i vederbörlig ordning. I den överklagade domen angav tribunalen att den fråga som ska avgöras i förevarande mål inte är ”vilken typ av kontroll som kommissionen var bemyndigad att göra” utan vilken ”kontroll ... som unionsdomstolen är behörig att göra, av kommissionens beslut att avslå en ansökan om tillgång till en handling” (punkt 86). Detta innebär enligt IFAW att tribunalen fastställde att om kommissionen inte gör en fullständig prövning av medlemsstatens invändning är tribunalen själv behörig att göra det. Om det antas att kommissionen inte är skyldig att göra en sådan fullständig prövning (vilket IFAW förnekar), bör tribunalen följa de tre steg som nämnts i punkt 24. Det innebär med nödvändighet att tribunalen ska besluta att handlingen ska överlämnas för att tribunalen själv ska kunna pröva huruvida de undantag som har åberopats av institutionen och ursprungligen av medlemsstaten är för handen och således tillämpliga.
28.      IFAW menar att om tribunalen är den enda institution som kan göra en fullständig prövning, bör den säkerställa att kommissionens beslut är både lagenligt och korrekt. Tribunalen kan vidare inte fullgöra denna skyldighet om den inte har sett eller granskat handlingen i fråga.
29.      Enligt IFAW fann tribunalen inte bara att det inte var nödvändigt att besluta att skrivelsen skulle överlämnas till tribunalen, utan sade dessutom emot sig själv. Efter det att tribunalen hävdat att den är den enda institution som är behörig att göra en fullständig prövning, tar den ett steg tillbaka och menar att om en medlemsstat invänder bör tribunalen respektera det stora utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaten har och begränsa räckvidden av sin prövning till att endast omfatta en granskning av att de ifrågavarande reglerna om förfarandet samt motiveringen har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga och att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk. Det innebär med andra ord att medlemsstaten ges vetorätt.
30.      IFAW har således yrkat att den överklagade domen och förordnandet om rättegångskostnaderna ska upphävas samt att kommissionens beslut ska ogiltigförklaras.
31.      I sitt svar på IFAW:s överklagande har kommissionen till att börja med klargjort att den inte motsätter sig IFAW:s analys av domen i målet Sverige mot kommissionen vad avser kommissionens prövningsskyldighet. Vad beträffar de tre stegen i prövningsförfarandet står kommissionen emellertid fast vid sitt ställningstagande i målet vid tribunalen, nämligen att den a) tillfrågade de nationella myndigheterna, vilka b) motsatte sig ett utlämnande med hänvisning till vissa undantag i förordning nr 1049/2001 och c) meddelade ett motiverat beslut efter att ha slagit fast att undantagen av motiveringen av dem vid första påseende (prima facie) var rättsenliga.
32.      Vad beträffar påståendet att tribunalen skulle ha hoppat över det tredje steget i förfarandet, menar kommissionen att det saknar grund och att det visar att klaganden inte har förstått tribunalens uppfattning. Enligt kommissionen har tribunalen till fullo rättat sig efter domen i målet Sverige mot kommissionen.
33.      Kommissionen pekar på att tribunalen i punkt 81 i den överklagade domen angav att ”[i] den mån kommissionen inte har någon invändning mot att den aktuella handlingen lämnas ut och i sitt beslut anger de skäl som medlemsstaten har anfört, är det de av medlemsstaten angivna och i beslutet återgivna skälen som unionsdomstolen ska pröva”. Det innebär att när tribunalen slog fast att det ”inte är nödvändigt att avgöra huruvida kommissionen var skyldig att ... göra en prima facie-bedömning eller en fullständig prövning av skälen till medlemsstatens invändning” (punkt 84) eller att denna fråga ”saknar betydelse”, innebar det inte att tribunalen införde en vetorätt. Däremot menade den att institutionens beslut ska grundas på de undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001, oberoende av om dessa undantag har sin grund i en bedömning av institutionen själv eller av den berörda medlemsstaten. När institutionen prövar (”bedömer”) om undantagen och de skäl som medlemsstaten har anfört vid första påseende (prima facie) är rättsenliga, mot bakgrund av omständigheterna i målet, och återger dessa skäl i det slutliga avslagsbeslutet, blir dessa skäl institutionens och kan bli föremål för domstolsprövning, oavsett vilket ursprung de har. Tribunalen intog således enligt kommissionen en klassisk ståndpunkt då den slog fast att institutionen ska ange skälen till sitt beslut och att unionsdomstolen ska pröva dem. Därmed har tribunalen enligt kommissionen följt riktlinjerna i domen i målet Sverige mot kommissionen.
34.      Vad beträffar den andra grunden för överklagandet har kommissionen gjort gällande att den bygger på ett missförstånd. Enligt kommissionen förefaller klaganden ha förväxlat begreppen ”prövning” och ”utlämnande”. Klaganden har gjort gällande att unionsdomstolen inte kan göra en fullständig prövning utan att granska de berörda handlingarna. Förutom den arbetsbelastning som detta skulle medföra för unionsdomstolen och att man då bortser från domstolens rätt att själv besluta om vilka utredningsåtgärder som ska vidtas, däribland överlämnande av handlingar, menar kommissionen att detta skulle innebära en förvanskning av ogiltighetsförfarandets karaktär och av den granskning som unionsdomstolen ska göra beträffande bestämmelserna i artikel 263 i fördraget. Sammanfattningsvis innebär denna grund för överklagandet enligt kommissionen att unionsdomstolen systematiskt skulle träda i den beslutsbehöriga institutionens ställe.
35.      Mot bakgrund av det slags prövning som tribunalen gör hävdar kommissionen att klaganden har misstagit sig beträffande tribunalens ståndpunkt. Den har inte slagit fast att den endast ska göra en begränsad prövning och respektera medlemsstatens omfattande utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt kommissionen framgår det tvärtom av punkterna 87 och 88 i den överklagade domen att tribunalen inte anser att den inte har rätt att göra en fullständig prövning.
36.      Avslutningsvis menar kommissionen att det undantag som har åberopats i beslutet att neka tillgång till handlingarna och som har prövats av tribunalen är det som återfinns i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001, det vill säga ”gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik”. I målet Sisón mot rådet,(8) vilket handlade om rådets beslut att vägra allmänheten tillgång till en handling på grundval av ett av undantagen i artikel 4.1 a, slog domstolen fast att ”denna institution skall ges ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när den avgör huruvida utlämnande av handlingar som rör de områden som omfattas av undantagen kan skada det allmänna samhällsintresset” (punkt 34). Vidare angav domstolen att dess prövning av beslutet ska vara begränsad till en granskning av att reglerna, i fråga om förfarandet och motiveringen, har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, samt att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk. Tribunalen har hänvisat till denna ståndpunkt i punkterna 104 och 105 i den överklagade domen. Det var således på grund av det åberopade undantagets karaktär som tribunalen godtog medlemsstatens stora handlingsutrymme. Kommissionen anser därför att överklagandet inte heller kan bifallas på den andra grunden.
37.      Mot bakgrund av ovanstående har kommissionen yrkat att överklagandet ska ogillas och att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
IV – Bedömning
38.      I förevarande mål aktualiseras i första hand två olika aspekter av problem avseende kontrollen av myndigheternas verksamhet. Dels handlar det om den ”prövning” som unionens institutioner kan eller bör göra av medlemsstaternas beslut rörande tillgång till handlingar från medlemsstaterna som unionen har i sin besittning (den första grunden). Dels handlar det om den prövning som unionens domstolar kan eller bör göra av det slutliga beslutet rörande den ansökan om tillgång till dessa handlingar som riktats till unionens institutioner (den andra grunden).
A –    Den första grunden för överklagandet: Vilket slags prövning kommissionen bör göra av de skäl som den berörda medlemsstaten har anfört för sin invändning mot ett utlämnande och hur omfattande denna prövning bör vara
39.      Såsom framgår ovan i punkt 23 a) har IFAW som första grund för överklagandet anfört att tribunalen har gjort en felaktig rättstillämpning genom att den inte slog fast att kommissionen var skyldig att göra en fullständig prövning av Tysklands invändning för att klarlägga huruvida de anförda skälen omfattades av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
40.      Det bör inledningsvis erinras om att det i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att när det rör sig om handlingar från unionens institutioner är dessa ensamma behöriga att avgöra huruvida de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordningen är tillämpliga i ett visst fall. Handlar det däremot om ”handlingar som härrör från tredje part” har den berörda tredje parten rätt till samråd ”för att bedöma om de undantag som anges i punkterna 1 och 2 [i artikel 4] skall tillämpas”.
41.      Är den tredje parten en medlemsstat får den enligt artikel 4.5 i förordningen ”begära att institutionen inte skall lämna ut en handling ... utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande”. Det är än en gång tolkningen av denna bestämmelse som förevarande överklagande avser.
42.      En stor del av de komplicerade frågor som denna bestämmelse har gett upphov till har redan behandlats av domstolen i domen av den 18 december 2007 i målet Sverige mot kommissionen, vilken tribunalens dom som har överklagats i förevarande mål är en direkt följd av. Att domstolen har behandlat dessa frågor innebär inte att den har löst dem, med tanke på att bestämmelsen i fråga har gett upphov till betydande tolkningsproblem.(9)
43.      Enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 får medlemsstaten begära att en handling som härrör från denna medlemsstat inte lämnas ut utan att medlemsstaten har lämnat sitt medgivande. Vid första anblick förefaller denna bestämmelse kunna ha två olika betydelser, vilka för övrigt tycks utesluta varandra: A) Att det handlar om en enkel begäran, som kan beviljas eller avslås. B) Att det handlar om ett krav som i sig blir en vetorätt för vars utövande enbart medlemsstatens vilja är tillräcklig.
44.      Enligt min uppfattning försökte emellertid domstolen i domen i målet Sverige mot kommissionen övervinna denna motsättning. Det gjorde den genom ett uttalande som i sin tur gav upphov till nya tolkningssvårigheter. Trots det kan det konstateras att domen i fråga innebar ett framsteg för rationaliseringen av de unionsrättsliga bestämmelserna inom detta område.(10) Domstolen försökte här att ur andemeningen med förordning nr 1049/2001 härleda den rättsliga och begreppsmässiga grund som krävs för att trots allt finna en gemensam nämnare och överbrygga motsättningen.
45.      Även om jag inser riskerna med det hela menar jag att domstolen i domen i målet Sverige mot kommissionen har slagit fast en rättspraxis som i stora drag skulle kunna sammanfattas på det sätt som beskrivs i följande punkter.
46.      För det första anser domstolen att bestämmelsen i fråga har till syfte att inrätta ett förfarande och inte att fördela behörigheter (punkt 93). Det handlar närmare bestämt om ett förfarande i vilket medlemsstaten och kommissionen ”deltar” (punkt 93). Det bör emellertid understrykas att det enbart är kommissionen som får besluta att neka tillgång till handlingen (punkt 94).
47.      För det andra innebär medlemsstatens ”begäran” inte någon ”allmän och ovillkorlig” vetorätt (punkt 75). Följaktligen är medlemsstaten framför allt skyldig att ”motivera” sin eventuella invändning (punkt 87). Denna motivering ska dessutom innehålla en hänvisning till de undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 (punkt 88).
48.      För det tredje, och detta är utan tvekan den känsligaste punkten som är central för denna grund, förefaller domstolen ha begränsat kommissionens deltagande till att ”kontrollera” (punkt 89) de villkor som medlemsstaten tidigare underkastats. Det handlar med andra ord om att undersöka om det finns en motivering, om den har redovisats och om den grundas på undantagen i fråga. Kommissionen är visserligen själv skyldig att motivera sitt beslut, men när allt kommer omkring kan, eller till och med bör, denna motivering sammanfalla med den som medlemsstaten har lämnat (punkt 90).
49.      För det fjärde anger domstolen att kommissionens beslut kan prövas av domstol (punkterna 89 och 90). Denna sistnämnda punkt har emellertid anknytning till den andra grunden för överklagandet.
50.      IFAW menar att tribunalen genom den överklagade domen har återinfört en vetorätt som borde ha försvunnit i och med att ”upphovsmannaregeln” avskaffades när förordning nr 1049/2001 trädde i kraft, vilket domstolen uttryckligen angav i punkt 59 i domen i målet Sverige mot kommissionen. Enligt IFAW är detta återinförande en följd av att tribunalen har slagit fast att kommissionens ”prövning” av en medlemsstats invändning mot ett utlämnande av handling som härrör från denna medlemsstat, kan inskränka sig till en granskning av de formella frågorna och procedurfrågorna och inte behöver innefatta en uttömmande och ingående prövning av grunden för invändningen mot bakgrund av undantagen i förordning nr 1049/2001.
51.      Liksom kommissionen anser jag att denna slutsats är följden av en felaktig tolkning av den överklagade domen. Klaganden har riktat sin uppmärksamhet mot att tribunalen slog fast att det ”inte är nödvändigt att avgöra huruvida kommissionen var skyldig att ... göra en prima facie-bedömning eller en fullständig prövning av skälen till medlemsstatens invändning” (punkt 84 i den överklagade domen). Av detta drar IFAW slutsatsen att tribunalen anser att kommissionen inte är skyldig att undersöka huruvida de undantag i förordning nr 1049/2001 som medlemsstaten har hänvisat till i själva verket är tillämpliga i det aktuella fallet.
52.      Denna slutsats kan emellertid enligt min uppfattning inte dras av den överklagade domens lydelse.
53.      I punkt 79 i domen påpekade tribunalen först att ”[k]ommissionen ..., när den fattar beslut om att inte bevilja tillgång till handlingar, [är] ansvarig för att beslutet är lagenligt”.
54.      Denna lagenlighet är beroende av huruvida det har visats att något av de undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 är tillämpligt. Eftersom kommissionen är ”upphovsman” till beslutet att inte lämna ut handlingarna är det uppenbart att det ankommer på den att pröva huruvida dessa undantag är tillämpliga eller inte. Här kan kommissionen antingen själv bilda sig en egen uppfattning eller tillämpa den berörda medlemsstatens. I båda fallen är det uppenbart att skälen som beslutet bygger på, oavsett ursprung, måste vara tillräckliga för att motivera ett beslut som kan tillskrivas unionen. Detta var den centrala frågan för tribunalen som framhöll att om kommissionen, såsom i förevarande fall, har tagit till sig de skäl som medlemsstaten har anfört, är den skyldig att ange dessa i avslagsbeslutet.
55.      Detta innebär att tribunalen strikt följde domstolens dom i målet Sverige mot kommissionen.
56.      I punkt 88 i nämnda dom klargjorde domstolen att efter den lojala dialogen om huruvida undantagen som föreskrivs i förordningen ska tillämpas, ska ”[i]nstitutionen ... inte godta en medlemsstats invändning att en handling som härrör från medlemsstaten inte skall lämnas ut om denna invändning saknar motivering eller om den inte har motiverats med hänvisning till de undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001. Om den berörda medlemsstaten inte lämnar en sådan motivering till institutionen, trots att institutionen uttryckligen uppmanat den att göra detta, skall den nämnda institutionen, om den anser att inget av de nämnda undantagen är tillämpligt, ge tillgång till den begärda handlingen.”
57.      Enligt punkt 89 i domen i målet Sverige mot kommissionen ”är ... institutionen själv skyldig att motivera sitt beslut att vägra sökanden tillgång till handlingen”. Det innebär att avslagsbeslutet måste motiveras. Om de skäl som ligger till grund för avslagsbeslutet när allt kommer omkring är de som anförts av medlemsstaten, ska ”institutionen i sitt beslut ... hänvisa inte endast till att den berörda medlemsstaten har motsatt sig att den begärda handlingen lämnas ut, utan också till de skäl som denna medlemsstat har åberopat för att komma fram till att ett av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordningen skall tillämpas. Sådana uppgifter möjliggör för sökanden att förstå bakgrunden och skälen till beslutet att vägra tillgång till handlingen och möjliggör för den behöriga domstolen att i förekommande fall göra den prövning som det ankommer på den att göra” (punkt 89).
58.      Det innebär att för att motivera ett avslagsbeslut är det nödvändigt, men även tillräckligt, att institutionen redovisar de skäl som medlemsstaten har anfört för att motivera att något av undantagen i förordning nr 1049/2001 är tillämpligt. Så har skett i förevarande fall. Kommissionen har redovisat de skäl som Förbundsrepubliken Tyskland har anfört, tagit till sig dem och ansett dem vara tillräckliga för att motivera det slutliga avslagsbeslutet, vilket är en unionsrättsakt som kommissionen bär ansvar för.
59.      Det är mot denna bakgrund som innehållet i punkt 86 i den överklagade domen ska tolkas. Med hänsyn till omständigheterna i det aktuella fallet är det viktiga inte vilket slags prövning kommissionen har gjort av de skäl som medlemsstaten har anfört, utan den materiella domstolsprövningen av dessa skäl.
60.      Det är enligt min uppfattning uppenbart att kommissionen tillämpade den rättspraxis som följer av domen i målet Sverige mot kommissionen, då den mot bakgrund av de skäl som Förbundsrepubliken Tyskland hade anfört tog till sig dessa som motivering för det slutliga avslagsbeslutet och därmed möjliggjorde ”för sökanden att förstå bakgrunden och skälen till beslutet att vägra tillgång till handlingen och [möjliggjorde] för den behöriga domstolen att i förekommande fall göra den prövning som det ankommer på den att göra” (punkt 89 i domen i målet Sverige mot kommissionen).
61.      Jag anser således att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden. Till skillnad från vad IFAW har gjort gällande, menar jag att tribunalen när den slog fast att kommissionen hade handlat rättsenligt vid återgivandet av de skäl som den berörda medlemsstaten hade anfört för att den begärda handlingen inte skulle lämnas ut, följde den rättspraxis som framgår av domen i målet Sverige mot kommissionen och som innebär att kommissionen genom att ange dessa skäl fullgjorde sin skyldighet inom ramen för den beslutsprocess som föreskrivs i artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, nämligen att inte beakta andra skäl än de som grundas på undantagen som föreskrivs i denna förordning.
B –    Den andra grunden för överklagandet: Domstolsprövningens karaktär och omfattning
62.      Genom den andra grunden för överklagandet har klaganden gjort gällande att tribunalen gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning beträffande karaktären och omfattningen av den prövning av medlemsstatens invändning som tribunalen själv är skyldig att göra. I den första delen av denna grund invänder IFAW mot att tribunalen endast har gjort en begränsad prövning av avslagsbeslutet och felaktigt inskränkt prövningen till att endast omfatta de formella aspekterna av beslutsprocessen, huruvida det finns en motivering som överensstämmer med de faktiska omständigheterna, samt att det inte skett en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller förekommit maktmissbruk.
63.      Genom domen i målet Sverige mot kommissionen skingrades alla eventuella tvivel rörande det rättsliga skyddet för en sökande som av en institution har vägrats tillgång till handlingar. I punkt 90 i denna dom klargjorde domstolen att ”den som ingett ansökan, i det fall medlemsstaten motiverar sin vägran att ge tillgång till handlingen i fråga och då institutionen därför är tvungen att avslå ansökan om tillgång till handlingar, åtnjuter rättsligt skydd, till skillnad från de farhågor som bland annat IFAW har uttryckt”.
64.      Detta rättsliga skydd, vilket innebär att rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna tillgodoses, innefattar en materiell prövning och en sakprövning av den överklagade rättsaktens eller bestämmelsens lagenlighet. EU-domstolen har ju också påpekat att ett avslagsbeslut när allt kommer omkring är en unionsrättsakt och således i sin helhet omfattas av unionsrätten.
65.      Detsamma har gjorts gällande i den överklagade domen, där tribunalen i punkt 87 har slagit fast att ”[n]är det gäller domstolsprövningen av huruvida ett sådant avslagsbeslut är lagenligt framgår det, av punkt 94 i domen i ... målet Sverige mot kommissionen, att unionsdomstolen är behörig att, på begäran av den sökande som av en institution har vägrats tillgång till handlingar, pröva huruvida denna vägran kunde grundas [(11)] på de undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001, oavsett om denna vägran följer av den bedömning av undantagen som institutionen själv har gjort eller av den som den berörda medlemsstaten har gjort.
66.      I motsats till vad kommissionen har påstått följer härav att unionsdomstolens prövning till följd av tillämpningen av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, inte är begränsad till en prima facie-bedömning. Tillämpningen av denna bestämmelse hindrar således inte unionsdomstolen från att göra en fullständig prövning av kommissionens avslagsbeslut, vilket bland annat ska uppfylla kraven på motivering och grunda sig på den berörda medlemsstatens materiella bedömning av huruvida undantagen i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 är tillämpliga.”
67.      Inget av det ovanstående ger stöd för IFAW:s påstående att tribunalen skulle ha hävdat att dess rättsliga prövning av avslagsbeslutet inte ska vara lika ingående och omfattande som dess prövning av unionsrättsakter samt unionsrättsliga bestämmelser som omfattas av dess jurisdiktion. Det skulle i själva verket inte kunna vara på något annat sätt, med tanke på betydelsen av den grundläggande rättighet som berörs. Man får inte glömma att domstolsskyddet gentemot myndigheterna tillsammans med legalitetsprincipen utgör en av grundpelarna i den historiska process som syftar till att stärka rättsstaten, vars traditioner och principer även ligger till grund för unionen (artikel 2 FEU).
68.      En annan fråga är huruvida tribunalen i det aktuella fallet verkligen har gjort en vederbörlig domstolsprövning som tillgodoser den rätt till domstolsskydd som nu garanteras genom artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Detta för oss in på den andra delen av den andra grunden för överklagandet, nämligen huruvida det var nödvändigt för tribunalen att få direkt tillgång till den omtvistade handlingen.
69.      På denna punkt bör enligt min uppfattning överklagandet vinna bifall.
70.      Jag menar att IFAW har rätt då den hävdar att tribunalen borde ha beslutat att handlingen skulle överlämnas för att tribunalen själv inom lyckta dörrar skulle kunna pröva huruvida de undantag som åberopats av institutionen och ursprungligen av medlemsstaten var för handen och således var tillämpliga.
71.      Frågan är då inte längre, vilket IFAW har gjort gällande, huruvida tribunalen borde ha gjort en ingående prövning eller, vilket tribunalen har slagit fast, huruvida den berörda medlemsstaten i ett fall som det förevarande ska ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller undantag från skyldigheten att lämna ut handlingar. Den fråga som här är av betydelse föregår dessa frågeställningar.
72.      Oavsett frågan om hur omfattande domstolsprövningen av avslagsbeslutet ska vara, är det uppenbart att denna prövning alltid ska ske mot bakgrund av den omtvistade handlingen i fråga. I annat fall är det omöjligt att avgöra huruvida de skäl som den berörda medlemsstaten har åberopat, oavsett hur generös man vill vara i sin bedömning, i någon mån överensstämmer med det verkliga innehållet i den handling som inte lämnats ut.
73.      Domstolsprövningen av avslagsbeslutet måste inriktas på dess motivering. Om denna motivering handlar om de konsekvenser som ett utlämnande av handlingen kan få för vissa tillgångar, värden eller intressen, kan den bara prövas i den mån tribunalen får möjlighet att bilda sig en egen uppfattning om handlingens materiella innehåll. Endast om tribunalen känner till dess innehåll kan den bedöma om det finns grund för de skäl som kommissionen och den berörda medlemsstaten har anfört för att den inte ska lämnas ut. I annat fall skulle tribunalen endast bilda sig en uppfattning på grundval av uppgifter från en berörd part och i slutändan grunda sitt beslut på ett auktoritetsargument vad beträffar ett subjekt vars beslut emellertid måste kunna underkastas en effektiv domstolsprövning.
74.      När tribunalen genom att granska handlingen har kunnat bilda sig en uppfattning om de konsekvenser som ett utlämnande kan ge upphov till, kan den granska och beakta de skäl som kommissionen och den berörda medlemsstaten har anfört för att den inte ska lämnas ut. Det är först då man kan ställa sig frågan huruvida tribunalen bör ge dessa sistnämnda parter ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, det vill säga huruvida det i sista hand är tribunalens eller kommissionens bedömning som ska gälla. Detta är det vanligaste alternativet i alla förfaranden där domstolar prövar myndigheternas åtgärder.(12) För att det ska kunna komma till stånd är det emellertid uppenbart att det måste finnas två självständiga bedömningar: domstolens och det offentliga organs vars åtgärder är i fråga. Båda måste bygga på en direkt och omedelbar bedömning av den handling eller åtgärd vars konsekvenser det hänvisas till för att motivera innehållet i den rättshandling som är föremål för domstolens prövning.
75.      Därför är kommissionens påstående att en skyldighet för tribunalen att direkt granska handlingen skulle innebära en ”förvanskning av ogiltighetsförfarandets karaktär ... och tvinga unionsdomstolen att systematiskt träda i den beslutsbehöriga institutionens ställe” (punkt 10 i kommissionens skriftliga yttrande) – och dessutom medföra en orimlig arbetsbörda för tribunalen och strida mot dess rätt att själv besluta om vilka utredningsåtgärder som ska vidtas – enligt min uppfattning irrelevant.
76.      Det förhåller sig tvärtom. För det första kan inte ett argument om hög arbetsbelastning påverka villkoren för domstolarnas prövning. För det andra handlar det i förevarande fall inte om att vidta en utredningsåtgärd som syftar till att få in en handling som behövs för att man ska kunna bilda sig en uppfattning om parternas ståndpunkter rörande föremålet för tvisten, utan om en utredningsåtgärd som är nödvändig för att få reda på vilket föremålet för tvisten mellan parterna i målet egentligen är. Avslutningsvis ligger det i ogiltighetsförfarandets ”natur” att låta domstolen pröva ett unionsbesluts lagenlighet genom att bedöma skälen som ligger till grund för det. I förevarande fall är en sådan bedömning endast möjlig om tribunalen kan bilda sig en egen uppfattning om den omtvistade handlingens innehåll. Endast därigenom kan tribunalen avgöra huruvida det finns grund för de skäl som institutionen har åberopat för att inte lämna ut handlingen.
77.      Sammanfattningsvis anser jag att överklagandet kan vinna bifall på den andra delen av den andra grunden.
V –    Domstolens slutliga avgörande
78.      I artikel 61 i domstolens stadga föreskrivs det att ”[o]m överklagandet är välgrundat ska domstolen upphäva tribunalens avgörande” och ”antingen själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande”.
79.      Enligt min uppfattning kan domstolen inte slutligt avgöra målet. Mot bakgrund av innehållet i mitt förslag till bifall av överklagandet bör domstolen upphäva den överklagade domen och återförvisa målet till tribunalen för avgörande efter det att den direkt har granskat den omtvistade handlingen.
VI – Rättegångskostnader
80.      I enlighet med artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler föreslår jag att domstolen ska förplikta vardera parten att bära sina rättegångskostnader.
VII – Förslag till avgörande
81.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar att
överklagandet delvis ska bifallas såvitt avser den andra grunden, enligt vilken det gjorts en felaktig tolkning av artikel 4.5 i förordning (EG) nr 1049/2001 och följaktligen att
1)      tribunalens dom av den 13 januari 2011 i mål T-362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mot kommissionen, genom vilken tribunalen ogillade den talan som väckts mot kommissionens beslut av den 19 juni 2008 att neka tillgång till en handling som tyska myndigheter hade skickat till kommissionen inom ramen för ett förfarande om upphävande av ett områdes status som särskilt skyddsområde enligt direktiv 92/43, ska upphävas,
2)      målet ska återförvisas till tribunalen för avgörande efter det att den direkt har granskat den omtvistade handlingen, och
3)      vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.
1–      Originalspråk: spanska.
2 – Mål T-362/08, REG 2008, s. II-11.
3 – Mål C-64/05 P (REG 2007, s. I-11389).
4 – EGT L 145, s. 43.
5 – Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114 ).
6 – Förstainstansrättens dom av den 30 november 2004 i mål T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mot kommissionen (REG 2004, s. II-4135).
7 – Det rörde sig om sammanlagt åtta handlingar som härrörde från Hamburgs stad och Förbundsrepubliken Tyskland.
8 – Domstolens dom av den 1 februari 2007 i mål C-266/05 P, Sisón mot rådet (REG 2007, s. I‑1233).
9 – Såsom generaladvokaten Poiares Maduro angav i punkt 32 i sitt förslag till avgörande i målet Sverige mot kommissionen hade den danska regeringen på goda grunder påpekat att tvetydigheten i lydelsen av artikel 4.5 utgör en ”konstruktiv tvetydighet” som gemenskapslagstiftaren behövde tillgripa för att kunna anta bestämmelsen. Även om detta behov utgör ett tillräckligt skäl för den ”politiska” tolkningen av bestämmelsen kan behovet inte vara det för den rättsliga tolkningen, vilket är den enda tolkning som kan förväntas av en domstol. För övrigt råder det i doktrinen enighet om att bestämmelsen är svårtolkad. Utöver generaladvokaten Poiares Maduros hänvisning i fotnot 20 i hans förslag till avgörande (Heliskoski, J., och Leino, P., ”Darkness at the break of noon: the case law on Regulation nº 1049/2001 on access to documents”, CMLR, vol. 43 (2006), sidan 735 och följande sidor), kan här nämnas Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011, sidan 123 och följande sidor, där möjligheterna att ändra de nuvarande bestämmelserna också tas upp. Se härvidlag Leino, P., ”Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Commission of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007”, CMLR, vol. 45 (2008), sidan 1469 och följande sidor.
10 – Domen i målet Sverige mot kommissionen har gett upphov till en rad kommentarer där domstolens avgörande beskrivs och analyseras. Förutom de som anges i föregående fotnot kan bland andra nämnas Diamandouros, N., ”Openness and Access to Documents”, EStAL, 4/2008, Schadtle, K., ”Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P”, DöV (2008), sidan 455 och följande sidor, Wegener, W.B., ”Art. 15, Rn. 19-22”, i Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C.H. Beck, München, 4:e uppl., 2011.
11 – Min kursivering.
12 – Se exempelvis Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, vol. II, 2:a uppl., Iustel, Madrid, 2009, sidan 686 och följande sidor.