62012CJ0103
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 26 de noviembre de 2014 (
*1
)
«Recurso de anulación — Decisión 2012/19/UE — Base jurídica — Artículo 43 TFUE, apartados 2 y 3 — Acuerdo bilateral de autorización de explotación del excedente del volumen admisible de capturas — Elección del Estado tercero interesado al que la Unión autoriza a explotar recursos vivos — Zona económica exclusiva — Decisión política — Fijación de las posibilidades de pesca»
En los asuntos acumulados C‑103/12 y C‑165/12,
que tienen por objeto sendos recursos de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, presentados el 24 de febrero y el 3 de abril de 2012,
Parlamento Europeo, representado por la Sra. L.G. Knudsen y por los Sres. I. Liukkonen e I. Díez Parra, en calidad de agentes (asunto C‑103/12),
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Bouquet y E. Paasivirta, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo (asunto C‑165/12),
partes demandantes,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. A. Westerhof Löfflerová y el Sr. A. de Gregorio Merino, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por:
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek, E. Ruffer y D. Hadroušek, en calidad de agentes,
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente,
República Francesa, representada por los Sres. G. de Bergues y D. Colas y por la Sra. N. Rouam, en calidad de agentes,
República de Polonia, representada por los Sres. B. Majczyna y M. Szpunar, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, el Sr. K. Lenaerts, Vicepresidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. M. Ilešič y L. Bay Larsen, Presidentes de Sala, y los Sres. A. Rosas, A. Borg Barthet y J. Malenovský (Ponente), la Sra. C. Toader y los Sres. C.G. Fernlund y J.L. da Cruz Vilaça, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretario: Sr. V. Tourrès, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de noviembre de 2013;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de mayo de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante sus demandas, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea solicitan la anulación de la Decisión 2012/19/UE del Consejo, de 16 de diciembre de 2011, por la que se aprueba, en nombre de la Unión Europea, la Declaración sobre la concesión de posibilidades de pesca en aguas de la UE a los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela en la zona económica exclusiva frente a la costa de la Guayana francesa (DO 2012, L 6, p. 8; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico
Derecho internacional
2
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (en lo sucesivo, «Convención de Montego Bay»), entró en vigor el 16 de noviembre de 1994. Fue aprobada en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 98/392/CE del Consejo, de 23 de marzo de 1998 (DO L 179, p. 1).
3
La República Bolivariana de Venezuela no es parte contratante de la mencionada Convención.
4
Los artículos 55 a 75 de la Convención de Montego Bay figuran en su parte V, titulada «Zona económica exclusiva».
5
El artículo 55 de dicha Convención dispone:
«La zona económica exclusiva es un área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico específico establecido en esta Parte, de acuerdo con el cual los derechos y la jurisdicción del Estado ribereño y los derechos y libertades de los demás Estados se rigen por las disposiciones pertinentes de esta Convención.»
6
A tenor del artículo 56, apartado 1, de la misma Convención:
«En la zona económica exclusiva, el Estado ribereño tiene:
a)
Derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar […]
[...]»
7
El artículo 61, apartado 1, de la Convención de Montego Bay dispone que «el Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva».
8
El artículo 62 de esta Convención, titulado «Utilización de los recursos vivos», establece en sus apartados 1 a 4:
«1.   El Estado ribereño promoverá el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva, sin perjuicio del artículo 61.
2.   El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la zona económica exclusiva. Cuando el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible, dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refiere el párrafo 4, teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan.
3.   Al dar a otros Estados acceso a su zona económica exclusiva en virtud de este artículo, el Estado ribereño tendrá en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos, entre otros, la importancia de los recursos vivos de la zona para la economía del Estado ribereño interesado y para sus demás intereses nacionales, las disposiciones de los artículos 69 y 70, las necesidades de los Estados en desarrollo de la subregión o región con respecto a las capturas de parte de los excedentes, y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.
4.   Los nacionales de otros Estados que pesquen en la zona económica exclusiva observarán las medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño. Estas leyes y reglamentos estarán en consonancia con esta Convención […]»
Derecho de la Unión
9
El artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) no 1006/2008 del Consejo, de 29 de septiembre de 2008, relativo a la autorización de las actividades pesqueras de los buques pesqueros comunitarios fuera de las aguas comunitarias y al acceso de los buques de terceros países a las aguas comunitarias, por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 2847/93 y (CE) no 1627/94 y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 3317/94 (DO L 286, p. 33), establece que «los buques pesqueros de terceros países tendrán derecho a […] llevar a cabo actividades pesqueras en aguas [de la Unión Europea], siempre que cuenten con la correspondiente autorización de pesca […]».
10
El artículo 21, letra a), de este Reglamento enuncia que «la Comisión solo expedirá una autorización de pesca a los buques pesqueros de terceros países […] que puedan optar a una autorización de pesca en el marco del acuerdo de que se trate y, en su caso, que figuren en la lista de los buques notificados para efectuar actividades pesqueras en el marco de dicho acuerdo».
11
A tenor del artículo 22 de dicho Reglamento:
«Los buques pesqueros de terceros países a los que se haya expedido una autorización de pesca con arreglo al presente capítulo deberán cumplir las disposiciones de la [Política Común de Pesca] relativas a las medidas de conservación y control y las demás disposiciones que regulan las actividades pesqueras de los buques pesqueros [de la Unión] en la zona de pesca en que faenen, así como las disposiciones establecidas en el acuerdo de que se trate.»
12
El Consejo de la Unión Europea fija anualmente, mediante reglamentos relativos a los totales admisibles de capturas y de cuotas, las posibilidades de pesca en aguas de la Unión, y, para los buques de ésta, en determinadas aguas que no pertenecen a la Unión.
13
Entre estos reglamentos se halla el Reglamento (UE) no 44/2012 del Consejo, de 17 de enero de 2012, por el que se establecen para 2012 las posibilidades de pesca disponibles en aguas de la UE y, en el caso de los buques de la UE, en determinadas aguas no pertenecientes a la UE para determinadas poblaciones de peces y grupos de poblaciones de peces que están sujetas a negociaciones o acuerdos internacionales (DO L 25, p. 55).
14
El artículo 36, apartado 1, de este Reglamento dispone que «en el anexo VIII se fija el número máximo de autorizaciones de pesca para los buques de terceros países que faenen en aguas de la [Unión]».
15
En lo que respecta a las aguas del departamento de ultramar de Guayana (Francia; en lo sucesivo, «Guayana»), el citado anexo VIII fija en 45 el número de autorizaciones de pesca aplicables a los buques que enarbolan el pabellón venezolano. La nota de dicho anexo, relativa a la República Bolivariana de Venezuela, precisa además que, «para expedir estas autorizaciones de pesca, se deberá probar [...] la existencia de un contrato válido entre el propietario del buque que solicite la autorización de pesca y una empresa de transformación situada en [Guayana], y que dicho contrato incluye la obligación de desembarcar en dicho departamento como mínimo el 75 % de todas las capturas de pargos del buque de que se trate para que puedan transformarse en las instalaciones de dicha empresa. […]»
Antecedentes del litigio
16
El 30 de septiembre de 1977, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 2159/77, mediante el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1014/77, por el que se fijan determinadas medidas temporales de conservación y gestión de los recursos de pesca aplicables a los buques que enarbolan el pabellón de determinados países terceros en la zona de 200 millas situada a lo largo de las costas del departamento francés de Guayana (DO L 250, p. 15). Mediante este Reglamento, el Consejo autorizó a los buques que enarbolaban el pabellón venezolano a faenar en la zona económica exclusiva situada a lo largo de las costas de Guayana (en lo sucesivo, «zona económica exclusiva de Guayana»).
17
Esta autorización fue renovada de manera periódica mediante reglamentos relativos a los totales admisibles de capturas y de cuotas que atribuían tales posibilidades de pesca, aunque no se había celebrado ningún acuerdo internacional en materia de pesca con la República Bolivariana de Venezuela.
18
La Comisión consideró que esta situación constituía una laguna jurídica y que representaba, a la luz del artículo 21, letra a), del Reglamento no 1006/2008, un obstáculo a la expedición de autorizaciones de pesca a los buques que enarbolan el pabellón venezolano en lo que atañe a la zona económica exclusiva de Guayana. En consecuencia, el 7 de enero de 2011 adoptó la Propuesta de Decisión del Consejo relativa al acceso de los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela a la zona económica exclusiva frente a la costa del departamento francés de Guayana [COM(2010) 807]. Esta propuesta tenía por objeto determinar una base jurídica de Derecho internacional para las actividades de dichos buques en esa zona. La Comisión propuso adoptar la mencionada Decisión sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v).
19
Tras examinar la propuesta, el Consejo decidió modificar la base jurídica de la Decisión que debía adoptarse, basándola en el artículo 43 TFUE, apartado 3, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra b).
20
Con arreglo a estas últimas disposiciones, el Consejo envió una solicitud de dictamen al Parlamento.
21
Al estar en desacuerdo con la elección de esa base jurídica, el Parlamento sugirió al Consejo que la modificara y que le presentara una nueva propuesta fundamentada en la base jurídica inicialmente propuesta por la Comisión.
22
El Consejo se negó a modificar la base jurídica de la Decisión que debía adoptarse y remitió al Parlamento, mediante escritos de 28 de octubre y de 1 de diciembre de 2011, dos solicitudes de dictamen de urgencia. El Parlamento desestimó estas solicitudes el 15 de noviembre y el 13 de diciembre de 2011, respectivamente. En ambas ocasiones, indicó que no se oponía al contenido de la Decisión, sino que consideraba que su base jurídica era incorrecta.
23
Sin esperar a la posición del Parlamento, el Consejo adoptó el 16 de diciembre de 2011 la Decisión impugnada, sobre la base de los artículos 43 TFUE, apartado 3, y 218 TFUE, apartado 6, letra b).
24
El artículo 1 de la Decisión impugnada dispone:
«Queda aprobada, en nombre de la Unión Europea, la Declaración dirigida a la República Bolivariana de Venezuela sobre la concesión de posibilidades de pesca en aguas de la UE a los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela en la zona económica exclusiva frente a la costa de la Guayana francesa [en lo sucesivo, "Declaración controvertida"].»
25
La Declaración, adjunta a la mencionada Decisión, tiene el siguiente tenor:
«1.
La Unión Europea concederá posibilidades de pesca a un número limitado de buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela para faenar en la parte de la zona económica exclusiva frente a la costa de la [Guayana] situada a más de 12 millas náuticas desde las líneas de base, sujetas a las condiciones establecidas en la presente Declaración.
2.
De conformidad con el artículo 22 del [Reglamento no 1006/2008], los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela autorizados, que faenen en la zona a que se refiere el apartado 1, deberán cumplir las disposiciones de la política pesquera común de la Unión Europea relativas a las medidas de conservación y control y las demás disposiciones de la Unión Europea que regulan las actividades pesqueras en dicha zona.
3.
En particular, los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela autorizados deberán cumplir todas las normas y los reglamentos pertinentes de la Unión Europea que especifiquen, entre otras cosas, las poblaciones de peces que pueden capturarse, el número máximo de buques autorizados y la proporción de las capturas que deberá desembarcarse en los puertos de la [Guayana].
4.
Sin perjuicio de la retirada de la autorización concedida a los distintos buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela por su incumplimiento de las normas y los reglamentos de la Unión Europea pertinentes, la Unión Europea podrá retirar en cualquier momento, mediante una declaración unilateral, el compromiso específico expresado en la presente Declaración de conceder posibilidades de pesca.»
26
El 16 de diciembre de 2011, el Consejo comunicó la Declaración controvertida a la República Bolivariana de Venezuela, que acusó recibo de ella ese mismo día.
27
El 17 de enero de 2012, el Consejo adoptó el Reglamento no 44/2012, que tiene como base jurídica el artículo 43 TFUE, apartado 3.
28
Mediante nota de 30 de enero de 2012, la República Bolivariana de Venezuela solicitó información al Consejo sobre si la intención del Parlamento de cuestionar la validez de la Decisión impugnada podía afectar a las actividades pesqueras de los buques que enarbolan el pabellón venezolano en la zona económica exclusiva de Guayana.
29
El 20 de marzo de 2012, ese mismo Estado transmitió a la Comisión, por intermediación de las autoridades competentes francesas, solicitudes de autorización de pesca para determinados buques que enarbolan el pabellón venezolano en la zona económica exclusiva, acompañadas de contratos celebrados con empresas transformadoras situadas en Guayana.
30
El 26 de marzo de 2012, la Comisión adoptó la Decisión C(2012) 2162, a través de la cual autorizó a 38 buques que enarbolan el pabellón venezolano, enumerados en su anexo, a ejercer la pesca en la zona económica exclusiva de Guayana. Con arreglo a su artículo 2, esta Decisión se notificó a la República Bolivariana de Venezuela, como Estado del pabellón, y a la República Francesa, como Estado ribereño de la zona económica exclusiva.
31
El 24 de febrero y el 3 de abril de 2012, respectivamente, el Parlamento y la Comisión interpusieron los presentes recursos.
32
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2012, se ordenó la acumulación de los asuntos C‑103/12 y C‑165/12 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento, así como de la sentencia.
33
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de agosto de 2012, se admitió la intervención de la República Checa, el Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre los recursos
34
En el asunto C‑103/12, el Parlamento invoca dos motivos. Mediante su primer motivo, sostiene que la Decisión impugnada se fundamenta en una base jurídica errónea. Mediante su segundo motivo, alega, con carácter subsidiario, que dicha Decisión se adoptó sobre la base de una norma de procedimiento errónea.
35
En el asunto C‑165/12, la Comisión formula tres motivos, de los que el primero está dividido en tres partes. En las partes primera y segunda del primer motivo, la Comisión considera que la base jurídica de la Decisión impugnada es errónea. Según la primera parte, el Consejo cometió un error al asimilar la Declaración controvertida a una fijación externa de las oportunidades de pesca. Según la segunda parte, éste incurrió en un error al considerar que la sujeción de los buques que enarbolan el pabellón venezolano a las disposiciones de la política común de pesca se deduce de la mencionada fijación externa de las oportunidades de pesca. Mediante la tercera parte de su primer motivo, la Comisión invoca la motivación insuficiente de la mencionada Decisión. Con su segundo motivo, alega que el Consejo no respetó las prerrogativas institucionales del Parlamento. El tercer motivo está basado en una desnaturalización de la propuesta de Decisión de 7 de enero de 2011.
Alegaciones de las partes
36
Mediante el primer motivo del Parlamento y las partes primera y segunda del primer motivo de la Comisión, ambas instituciones sostienen que el Consejo incurrió en error al adoptar la Decisión impugnada basándose en los artículos 43 TFUE, apartado 3, y 218 TFUE, apartado 6, letra b), y no en el artículo 43 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v).
37
El Parlamento y la Comisión consideran, en primer lugar, que el apartado 3 del artículo 43 TFUE es una excepción a la base jurídica general prevista en el apartado 2 de dicho artículo, de modo que el apartado 3, como cualquier excepción a una norma, debe interpretarse en sentido estricto en lo que atañe a su ámbito de aplicación. De este modo, sólo las medidas que tienen explícitamente por objeto la fijación y el reparto de las posibilidades concretas de pesca pueden ser adoptadas sobre la base de dicho apartado 3. Añaden que estas posibilidades de pesca son necesariamente derechos de pesca cuantificados. De este modo, un acto debe adoptarse sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2, cuando persigue un objetivo de la política común de pesca distinto de la mera atribución de posibilidades de pesca en términos cuantitativos y geográficos.
38
Así sucede, a juicio del Parlamento y la Comisión, en el caso de la Decisión impugnada y de la Declaración controvertida. En efecto, mediante esta última, la Unión se comprometió a expedir autorizaciones de pesca a los buques que enarbolan el pabellón venezolano, imponiendo al mismo tiempo a los operadores interesados la obligación de cumplir las disposiciones adoptadas por la Unión en materia de conservación de los recursos haliéuticos y obligándoles a desembarcar en Guayana una parte de sus capturas. De este modo, tales requisitos de acceso tienen por objeto garantizar el cumplimiento de los objetivos de la política común de pesca, de manera que la finalidad y el contenido de la Decisión impugnada están vinculados a los objetivos de esta política, yendo asimismo más allá de la mera fijación y reparto de las posibilidades de pesca, en el sentido del artículo 43 TFUE, apartado 3.
39
En segundo lugar, el Parlamento y la Comisión consideran que procede establecer una diferencia entre el acceso a las aguas a fines pesqueros y el acceso a los recursos haliéuticos, en el sentido de la atribución de posibilidades concretas de pesca en estas aguas (en lo sucesivo, «acceso a las aguas» y «acceso a los recursos», respectivamente). Arguyen que, cuando la Unión se propone, en virtud de la política común de pesca, abrir el acceso a sus aguas y a los recursos localizados en ellas a operadores de Estados terceros, se establece un marco normativo con dos componentes. En un primer momento, el acceso del Estado tercero se concede mediante un acuerdo internacional, según el procedimiento establecido en el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v). En un segundo momento, el Consejo acuerda la atribución de las posibilidades de pesca en virtud del artículo 43 TFUE, apartado 3.
40
A juicio de aquellas instituciones, en el caso de autos la Declaración controvertida debe considerarse incluida en la primera etapa, dado que, mediante ésta, la Unión concedió el acceso a las aguas, pero no atribuyó posibilidades concretas de pesca a buques que enarbolan pabellón venezolano. Las posibilidades concretas de pesca se determinaron con posterioridad a la adopción de la Declaración controvertida, ya que el Consejo las fijó para el año 2012 mediante el Reglamento no 44/2012.
41
El Consejo, apoyado por la República Checa, el Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia, alega que la Decisión impugnada se basa correctamente en el artículo 43 TFUE, apartado 3, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra b).
42
Dicha institución y los Estados miembros mencionados consideran, en primer lugar, que la distinción entre el acceso a las aguas y el acceso a los recursos es artificial. En efecto, en su opinión, la Declaración controvertida no puede conceder acceso a las aguas de la Unión sin conceder, al mismo tiempo, acceso a los recursos.
43
En segundo lugar, afirman que el concepto de «posibilidades de pesca», en el sentido del artículo 43 TFUE, apartado 3, engloba también las autorizaciones de pesca. Pues bien, arguyen que una mera lectura de la Decisión impugnada demuestra que ésta versa sobre la atribución de autorizaciones de pesca. De este modo, el objetivo y el contenido de la Declaración controvertida consistieron en atribuir posibilidades de pesca a los buques que enarbolan el pabellón venezolano, y no en conceder acceso a las aguas de la Unión.
44
En tercer lugar, sostienen que el ámbito de aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 3, permite adoptar medidas que no se limitan a la fijación de posibilidades de pesca en cifras. Tal interpretación es conforme tanto con la letra como con el espíritu de dicha disposición, ya que habilita al Consejo a adoptar todas las medidas «relativas» a la fijación y al reparto de las posibilidades de pesca.
45
Aducen que, en el caso de autos, aunque la Decisión impugnada no atribuye por sí misma estas posibilidades de pesca en cifras, constituye una medida de este tipo. En efecto, la Decisión impugnada crea un título internacional para la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca en el marco de las normas internas de la Unión, ya que, mediante tal Decisión, la Unión indicó a la República Bolivariana de Venezuela que continúa estando dispuesta a atribuir posibilidades de pesca a los buques que enarbolan el pabellón venezolano.
46
En cuarto lugar, aseveran que el contenido de la Decisión impugnada no excede del ámbito de aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 3. En efecto, la finalidad de los apartados 2 y 3 de la Declaración controvertida es simplemente recordar las normas preexistentes que los buques de Estados terceros deben cumplir en aguas de la Unión. Ambas disposiciones son de naturaleza declarativa, en la medida en que no generan ningún derecho nuevo ni ninguna obligación para estos buques. Del mismo modo, la facultad de retirar las autorizaciones de pesca concedidas a los buques de que se trata, que se precisa en el apartado 4 de la Declaración controvertida, es una medida relativa a la fijación y al reparto de las posibilidades de pesca.
Apreciación del Tribunal de Justicia
47
Mediante el primer motivo del recurso del Parlamento y las partes primera y segunda del primer motivo de la Comisión, estas instituciones alegan que el Consejo eligió una base jurídica errónea, al basar la Decisión impugnada en el artículo 43 TFUE, apartado 3, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra b), y no en el artículo 43 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v).
48
En cuanto al tenor del artículo 43 TFUE, por un lado, se desprende de su apartado 2 que las instituciones competentes de la Unión están obligadas a adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la política común de agricultura y pesca.
49
Por otro lado, del artículo 43 TFUE, apartado 3, en relación con su apartado 2, se deduce, en particular, que las medidas relativas a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca no se consideran incluidas por sí mismas en la categoría de las disposiciones necesarias para la consecución de los objetivos de la política de pesca, en el sentido de ese mismo apartado 2, y no están sometidas al referido procedimiento legislativo ordinario.
50
En efecto, la adopción de las disposiciones previstas en el artículo 43 TFUE, apartado 2, supone ineludiblemente una apreciación relativa a si tales disposiciones son «necesarias» para poder conseguir los objetivos relativos a las políticas comunes regidas por el Tratado FUE, de manera que implica una decisión política que debe quedar reservada al legislador de la Unión. En cambio, la adopción de medidas relativas a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca con arreglo al artículo 43 TFUE, apartado 3, no requiere una apreciación de este tipo, ya que tales medidas tienen carácter principalmente técnico y se considera que se adoptan para ejecutar las disposiciones adoptadas sobre la base del apartado 2 del mismo artículo.
51
Para empezar, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control judicial, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (sentencias Parlamento/Consejo, C‑130/10, EU:C:2012:472, apartado 42, y Reino Unido/Consejo, C‑431/11, EU:C:2013:589, apartado 44).
52
En el caso de autos, la Decisión impugnada tiene como único objeto aprobar la Declaración controvertida. En tales condiciones, debe examinarse la base jurídica de la Decisión a la luz de la finalidad y del contenido de la Declaración.
53
En lo que atañe al contenido de la Declaración controvertida, la Unión indicó a la República Bolivariana de Venezuela, en el apartado 1 de dicha Declaración, que expediría autorizaciones de pesca en la zona económica exclusiva de Guayana a un número limitado de buques de pesca que enarbolan el pabellón venezolano.
54
En los apartados 2 y 3 de la Declaración controvertida, la Unión sometió la expedición de las mencionadas autorizaciones al requisito de que los buques que enarbolan el pabellón venezolano, autorizados a pescar en esa zona económica exclusiva, cumplan las disposiciones de la política pesquera común de la Unión Europea relativas a las medidas de conservación y control y las demás disposiciones de la Unión Europea que regulan las actividades pesqueras en dicha zona.
55
En cuanto a la finalidad de la Declaración controvertida, debe tenerse en cuenta el contexto originado por la Convención de Montego Bay, que establece el régimen internacional de la zona económica exclusiva. Esta Convención, que vincula a la Unión, enmarca las opciones políticas que ésta realiza en dicha zona, y, en particular, determina los instrumentos y formas jurídicos de que dispone para llevar a cabo tales opciones.
56
Se desprende del artículo 55 de la Convención de Montego Bay que la zona económica exclusiva está sometida a un régimen específico, de acuerdo con el cual los derechos y la jurisdicción del Estado ribereño y los derechos y libertades de los demás Estados se rigen por las disposiciones pertinentes de dicha Convención.
57
Según el artículo 56, apartado 1, letra a), de la Convención de Montego Bay, en su zona económica exclusiva el Estado ribereño tiene derechos de soberanía para los fines de explotación de los recursos naturales. En virtud del artículo 62, apartado 2, de la Convención, cuando la capacidad de explotación de tales recursos por el Estado ribereño sea inferior al volumen admisible de capturas, dicho Estado deberá autorizar a otros Estados a explotar el excedente de ese volumen.
58
Al cumplir esta obligación, el Estado ribereño dispone de cierto margen de maniobra. Por un lado, puede elegir, sin perjuicio de las obligaciones que impone el artículo 62, apartado 3, de la Convención de Montego Bay, los Estados a los que autoriza a explotar sus excedentes. Por otro lado, el Estado ribereño tiene en cuenta ciertos factores, a saber, la importancia de los recursos vivos de la zona para su economía y para sus demás intereses nacionales, las necesidades de los Estados en vías de desarrollo de la región de que se trate y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.
59
Por otra parte, el artículo 62, apartado 2, de la Convención de Montego Bay exige que el Estado ribereño autorice la explotación del excedente del volumen admisible de capturas «mediante acuerdos u otros arreglos». De este modo, incumbe al Estado ribereño ponerse de acuerdo con los Estados interesados. En efecto, las relaciones entre el Estado ribereño y los demás Estados reflejan sus derechos y obligaciones recíprocos, mencionados en el apartado 57 de la presente sentencia, de modo que el Estado ribereño no puede imponer sus condiciones de manera unilateral.
60
La responsabilidad específica del Estado ribereño en lo que atañe a la explotación de los recursos vivos en su zona económica exclusiva implica que es a él a quien corresponde normalmente dirigir una oferta específica a determinados Estados interesados, los cuales son libres de aceptarla o no, o bien, en su caso, de pedir que se modifiquen los términos de la oferta.
61
Al final de este proceso, la manifestación de las voluntades concordantes del Estado ribereño y del Estado interesado constituye un acuerdo, como prevé el artículo 62, apartado 2, de la Convención de Montego Bay, considerándose irrelevante, en Derecho internacional, que tal acuerdo se formalice en un único documento común o en uno o varios instrumentos escritos conexos (véase, en este sentido, el dictamen 1/13, EU:C:2014:2303, apartado 37).
62
El acuerdo entre el Estado ribereño y el Estado interesado contiene derechos y obligaciones recíprocos que concretan los derechos y obligaciones mencionados en el apartado 57 de la presente sentencia. En este contexto, en particular, del artículo 62, apartado 4, de la Convención de Montego Bay se desprende que los nacionales de otros Estados distintos del Estado ribereño que pesquen en la zona económica exclusiva de éste observarán las medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño.
63
Toda vez que, en principio, los particulares no disponen de un estatuto autónomo en virtud de la Convención de Montego Bay, incumbe a cada Estado interesado adoptar, respecto de los buques que enarbolan su pabellón, todas las medidas necesarias para proteger los intereses del Estado ribereño (véase, en este sentido, la sentencia Intertanko y otros, C‑308/06, EU:C:2008:312, apartados 59 a 62).
64
De ello se desprende que el Estado interesado debe comprometerse con el Estado ribereño de que se trate, como contrapartida a su participación en la explotación de los recursos vivos en la zona económica exclusiva de éste, a garantizar que los buques que enarbolan su pabellón observarán las medidas que el Estado ribereño ha adoptado en dicha zona.
65
Tal garantía, prestada mediante un acuerdo o cualquier otro arreglo celebrado con el Estado ribereño, es aún más necesaria cuando el Estado interesado no es parte contratante de la Convención de Montego Bay y, por tanto, no está vinculado por su artículo 62, apartado 4.
66
A partir del momento en que se celebre el acuerdo o el arreglo entre el Estado interesado y el Estado ribereño, este último podrá ejecutarlo mediante normas y medidas concretas de su Derecho interno adoptadas en virtud de las disposiciones de la Convención de Montego Bay y aplicadas respetando el acuerdo bilateral de que se trate.
67
A la luz de las consideraciones expuestas en los apartados 56 a 66 de la presente sentencia, procede examinar de inmediato si la Declaración controvertida es un elemento constitutivo de un acuerdo, en el sentido del artículo 62, apartado 2, de la Convención de Montego Bay.
68
Habida cuenta de lo enunciado en el apartado 60 de esta sentencia, cabe considerar que la Declaración controvertida es una oferta dirigida por la Unión —en lugar del Estado ribereño de que se trata— a la República Bolivariana de Venezuela, mediante la que propone a este último Estado explotar una parte del excedente del volumen admisible de capturas en la zona económica exclusiva de Guayana, sin perjuicio del cumplimiento de determinadas condiciones precisas, entre las que figura, en particular, la obligación de dicho Estado de garantizar que los buques que enarbolan su pabellón y faenan en esa zona económica exclusiva observen las disposiciones aplicables de la política común de pesca de la Unión.
69
Tras haberse notificado la Declaración controvertida a la República Bolivariana de Venezuela, ésta acusó recibo e hizo dos cosas. Por un lado, notificó a la Unión solicitudes de autorización de pesca en la zona económica exclusiva de Guayana para determinados buques que enarbolan su pabellón, adjuntando a estas solicitudes contratos de transformación en Guayana, como exige el apartado 3 de la misma Declaración en relación con la nota del anexo VIII del Reglamento no 44/2012. Por otro lado, dicho Estado expresó su inquietud acerca de la posible impugnación de la Declaración controvertida, solicitando al Consejo información acerca de si la intención del Parlamento de cuestionar la validez de la Decisión impugnada podía afectar a las actividades de pesca en la mencionada zona económica exclusiva por parte de buques que enarbolan su pabellón.
70
Así pues, resulta que la República Bolivariana de Venezuela, al adoptar tal comportamiento, consideró que la Declaración controvertida era una oferta de explotación, en las condiciones que se precisan en dicho documento, de una parte del excedente del volumen admisible de capturas en la zona económica exclusiva de Guayana, oferta a la que fue invitada a responder.
71
Sobre este particular, al haber transmitido a la Unión, después de la oferta que ésta le hizo, solicitudes concretas de autorización de pesca, sin haber formulado en ese momento reservas a las condiciones de la oferta de la Unión, debe considerarse que la República Bolivariana de Venezuela aceptó dicha oferta.
72
En tales circunstancias, procede considerar que el comportamiento de dicho Estado equivale a la aceptación de la oferta que le hizo la Unión mediante la Declaración controvertida.
73
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, la Declaración controvertida efectuada por la Unión y su aceptación por la República Bolivariana de Venezuela deben calificarse conjuntamente de acuerdo celebrado por ambas en lo que atañe a la autorización de explotación, en las condiciones que se precisan en dicha Declaración, de una parte del excedente del volumen admisible de capturas en la zona económica exclusiva de Guayana.
74
A la luz del anterior análisis del contenido y de la finalidad de la Declaración controvertida, procede verificar, a continuación, si ésta es una medida incluida en el ámbito de competencia reservado al legislador de la Unión o si constituye una mera medida técnica de ejecución, como se evoca en el apartado 50 de la presente sentencia.
75
Sobre este particular, debe señalarse que, con independencia del título de la Declaración controvertida y de determinados términos empleados en ella, su objetivo no es garantizar «la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca», en el sentido del artículo 43 TFUE, apartado 3, sino, como se desprende del apartado 68 de la presente sentencia, ofrecer a la República Bolivariana de Venezuela la posibilidad de participar en la explotación de los recursos vivos en la zona económica exclusiva de Guayana, con sujeción a las condiciones fijadas por la Unión.
76
Pues bien, durante el examen que debe preceder a tal oferta, las instituciones competentes de la Unión tienen en cuenta, en primer lugar, elementos de política bilateral. Posteriormente, dada la responsabilidad específica de la Unión, que actúa en lugar del Estado ribereño de que se trata, en la explotación de los recursos vivos en la zona económica exclusiva de dicho Estado, las mencionadas instituciones valoran si el Estado ribereño puede garantizar que los buques que enarbolan su pabellón cumplirán las condiciones a las que está sometida tal explotación, en particular, la observancia de las disposiciones de la política pesquera común de la Unión aplicables en la zona afectada. Por último, las instituciones de la Unión toman en consideración los factores mencionados en el apartado 58 de la presente sentencia, que requieren que se analicen diferentes aspectos que caracterizan la situación de los Estados de la región de que se trata, o, al menos, la del Estado interesado.
77
Por otro lado, del tercer considerando de la Decisión impugnada y de los apartados 1 a 3 de la Declaración controvertida se desprende que esta última no sólo tiene por objeto la atribución, en principio, de la posibilidad de participar en la explotación de los recursos vivos de la zona económica exclusiva de Guayana a la República Bolivariana de Venezuela, sino que, como se ha recordado en el apartado 54 de la presente sentencia, supedita también tal atribución al requisito de que se cumplan las disposiciones de la política pesquera común de la Unión relativas a las medidas de conservación y control y las demás disposiciones de la Unión Europea que regulan las actividades pesqueras en dicha zona, tal como las normas de la Unión que establecen, entre otras cuestiones, las poblaciones de peces que pueden capturarse, el número máximo de buques pesqueros autorizados y la proporción de las capturas que deberá desembarcarse en los puertos de Guayana.
78
Así pues, la Declaración controvertida tiene por objeto establecer un marco general para autorizar a los buques pesqueros que enarbolan el pabellón venezolano a faenar en la zona económica exclusiva de Guayana, marco que posteriormente fue precisado sucesivamente por el artículo 36, apartado 1, y el anexo VIII del Reglamento no 44/2012, por el artículo 34, apartado 1, y el anexo VIII del Reglamento (UE) no 40/2013 del Consejo, de 21 de enero de 2013, por el que se establecen para 2013 las posibilidades de pesca disponibles en aguas de la UE y, en el caso de los buques de la UE, en determinadas aguas no pertenecientes a la UE para determinadas poblaciones de peces y grupos de poblaciones de peces que están sujetas a negociaciones o acuerdos internacionales (DO L 23, p. 54), y por el artículo 40, apartado 1, y el anexo VIII del Reglamento (UE) no 43/2014 del Consejo, de 20 de enero de 2014, por el que se establecen, para 2014, las posibilidades de pesca para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces, aplicables en aguas de la Unión y, en el caso de los buques de la Unión, en determinadas aguas no pertenecientes a la Unión (DO L 24, p. 1). A este respecto, debe señalarse que los tres Reglamentos mencionados fueron adoptados sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 3.
79
De ello se deduce que la oferta dirigida a la República Bolivariana de Venezuela no es una medida técnica de ejecución, sino, por el contrario, una medida que supone la adopción de una decisión autónoma que debe hacerse a la luz de los intereses políticos que la Unión persigue en sus políticas comunes, en particular la de pesca.
80
De ello se deduce que la Declaración controvertida pertenece a uno de los ámbitos competenciales sobre los que corresponde decidir al legislador de la Unión.
81
En estas circunstancias, la Decisión impugnada está incluida en el ámbito de aplicación del apartado 2 del artículo 43 TFUE, y no en el del apartado 3 de dicho artículo.
82
Por último, debe determinarse la disposición del Tratado FUE que precisa el procedimiento según el cual habría debido adoptarse la Decisión impugnada.
83
Dado que la Declaración controvertida, aprobada mediante la Decisión impugnada, es un elemento constitutivo de un acuerdo internacional (véase el apartado 73 de la presente sentencia), le resulta aplicable el artículo 218 TFUE. En efecto, este artículo regula la negociación y la celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales, en el bien entendido de que, según la jurisprudencia, el término «acuerdo» empleado en este artículo debe entenderse en sentido general, para designar todo compromiso adoptado por sujetos de Derecho internacional y que tiene fuerza obligatoria, sea cual sea la denominación formal (véanse, en este sentido, los dictámenes 1/75, EU:C:1975:145, p. 1630, y 2/92, EU:C:1995:83, apartado 8, y la sentencia Francia/Comisión, C-327/91, EU:C:1994:305, apartado 27).
84
Además, cabe recordar que el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v), establece el procedimiento aplicable al supuesto de los acuerdos relativos a ámbitos en los que se aplica el procedimiento legislativo ordinario. Dado que el artículo 43 TFUE, apartado 2, sobre cuya base debió adoptarse la Decisión impugnada, prevé precisamente tal procedimiento, esta Decisión debió haber sido adoptada con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v).
85
Teniendo en cuenta lo anterior, la Decisión impugnada, que aprobó la Declaración controvertida en nombre de la Unión, debió haber sido adoptada sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v), y no sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 3, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra b).
86
En estas circunstancias, es preciso acoger el primer motivo del recurso del Parlamento y las partes primera y segunda del primer motivo del recurso de la Comisión.
87
Por consiguiente, debe anularse la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados en sus recursos por el Parlamento y la Comisión.
Sobre la solicitud de mantenimiento en el tiempo de los efectos de la Decisión impugnada
88
El Consejo y la Comisión, apoyados en este punto por la República Checa, el Reino de España y la República Francesa, solicitan al Tribunal de Justicia que, en caso de que anule la Decisión impugnada, mantenga sus efectos hasta que se adopte una nueva Decisión. El Parlamento ha indicado que no se opone a que se estime tal solicitud.
89
A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá señalar, si lo estima necesario, aquellos efectos de un acto declarado nulo que deban ser considerados definitivos.
90
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, habida cuenta de la existencia de razones relacionadas con la seguridad jurídica, los efectos de tal acto pueden mantenerse, concretamente cuando los efectos inmediatos de su anulación entrañan consecuencias negativas graves para las personas afectadas y no se discute la legalidad del acto impugnado por su finalidad o su contenido, sino por motivos de incompetencia de su autor o por vicios sustanciales de forma. Estos motivos incluyen, en particular, el error cometido en relación con la base jurídica del acto impugnado (véanse, en este sentido, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑414/04, EU:C:2006:742, apartado 59; Parlamento y Dinamarca/Comisión, C‑14/06 y C‑295/06, EU:C:2008:176, apartado 86, y Parlamento/Consejo, C‑490/10, EU:C:2012:525, apartados 91 y 92).
91
En el caso de autos, del segundo considerando de la Decisión impugnada se deduce que, al autorizar a la República Bolivariana de Venezuela a explotar el excedente del volumen admisible de capturas en la zona económica exclusiva de Guayana, dicha Decisión tiene por objeto garantizar la continuidad de los desembarcos efectuados en Guayana por los buques que enarbolan el pabellón venezolano, ya que la industria de transformación instalada en ese departamento francés depende de esos desembarcos. Pues bien, la anulación con efectos inmediatos de la Decisión impugnada podría afectar a la mencionada continuidad, entrañando de este modo consecuencias negativas graves para los operadores económicos afectados.
92
En tales circunstancias, existen importantes razones de seguridad jurídica que justifican que el Tribunal de Justicia estime la pretensión de que se mantengan los efectos de la Decisión impugnada. Por otro lado, debe señalarse que ni el Parlamento ni la Comisión han impugnado la legalidad de dicha Decisión por su finalidad o su contenido, por lo que, a este respecto, no existen obstáculos que puedan impedir al Tribunal de Justicia que declare el mantenimiento de los efectos de la Decisión impugnada.
93
En consecuencia, procede mantener los efectos de la Decisión impugnada hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable desde la fecha en que se dicte la presente sentencia, de una nueva Decisión fundamentada en la base jurídica apropiada, a saber, el artículo 43 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v).
Costas
94
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El Parlamento y la Comisión han solicitado la condena en costas del Consejo, y los motivos invocados por éste han sido desestimados, por lo que procede condenarlo al pago de las costas. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del citado Reglamento, la República Checa, el Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia, que han intervenido como coadyuvantes en el litigio, soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)
Anular la Decisión 2012/19/UE del Consejo, de 16 de diciembre de 2011, por la que se aprueba, en nombre de la Unión Europea, la Declaración sobre la concesión de posibilidades de pesca en aguas de la UE a los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela en la zona económica exclusiva frente a la costa de la Guayana francesa.
2)
Mantener los efectos de la Decisión 2012/19/UE hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable desde la fecha en que se dicte la presente sentencia, de una nueva Decisión fundamentada en la base jurídica apropiada, a saber, el artículo 43 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v).
3)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
4)
La República Checa, el Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.