61980C0127
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 14 GENNAIO 1982
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Le tre cause nel cui ambito vi presento oggi le mie conclusioni nascono da ricorsi di ex funzionari comunitari, miranti a reagire alle conseguenze sfavorevoli sulle rispettive pensioni dei regolamenti del Consiglio n. 3085/78 e n. 3086/78 del 21 dicembre 1978. Ricordo che questi regolamenti hanno modificato le parità monetarie da utilizzare nell'applicazione dello Statuto ed i coefficienti correttori inerenti alle retribuzioni e alle pensioni dei funzionari e altri agenti delle Comunità. In questo modo essi hanno, tra l'altro, prodotto effetti negativi sul livello di una parte delle pensioni, e precisamente di quelle pagate in franchi belgi a funzionari stabilitisi in Stati membri a moneta debole.
Riassumo brevemente lo svolgimento di ciascuno dei tre processi.
a)
Causa 127/80. Il signor Vincent Grogan prestò la sua opera in qualità di funzionario alle dipendenze della Commissione, con il grado di direttore, nel periodo dal 16 novembre 1973 al 31 marzo 1975. Con decisione dell'autorità investita del potere di nomina del 25 marzo 1975, egli fu dispensato dal servizio ai sensi dell'articolo 50 dello Statuto dei funzionari; di conseguenza, ottenne il trattamento pensionistico, dopo aver fruito dell'indennità regolata nell'allegato IV allo Statuto. Egli scelse allora, a norma dell'articolo 45, comma terzo, dell'allegato VIII allo Statuto, che la pensione gli fosse pagata nella moneta del paese dove ha sede l'istituzione a cui egli apparteneva (franchi belgi) e dichiarò di stabilirsi in Irlanda.
Con memorandum del 23 ottobre 1979, la Commissione gli comunicò che, in applicazione dell'articolo 4 del citato regolamento 3085/78, l'ammontare della pensione a lui spettante si sarebbe ridotto da 30145 a 13080 BFR al mese; tale riduzione sarebbe stata attuata progressivamente in un periodo di dieci mesi a sarebbe divenuta integralmente operante a decorrere dal luglio 1980. A seguito di ciò, il signor Grogan propose reclamo amministrativo e, non avendo la Commissione adottato alcuna decisione nel termine di quattro mesi previsto dall'articolo 90 dello Statuto, indrodusse successivamente ricorso giurisdizionale innanzi a questa Corte, con atto depositato in cancelleria in data 27 maggio 1980. La richiesta avanzata dal ricorrente è che sia annullata la decisione implicita di rigetto del reclama e che i regolamenti del Consiglio 3085/78 e 3086/78 vengano dichiarati non applicabili nei suoi confronti.
b)
Causa 164/80. Il signor Luigi De Pascale, già funzionario della Commissione, si stabilì in Italia dopo la cessazione dal servizio e scelse che la pensione gli fosse pagata nella moneta del paese ove ha sede l'istituzione da cui egli dipendeva, e cioè in franchi belgi. Con lettera del 19 ottobre 1979 — seguita a circolari di analogo contenuto, ma di portata generale come quella del 12 luglio 1979 — la Commissione gli comunicò che, in base al citato regolamento 3085/78, l'ammontare della pensione a lui spettante sarebbe passato da 72850 a 34910 BFR per effetto di riduzioni progressive, applicate nell'arco di tempo dall'ottobre 1979 al luglio 1980. Il signor De Pascale propose allora reclamo amministrativo, chiedendo che i regolamenti 3085/78 e 3086/78 non venissero applicati nei suoi confronti; che la pensione gli fosse quindi corrisposta nello stesso ammontare attribuitogli prima della loro entrata in vigore e che, in ogni caso, venissero adottate tutte le opportune misure affinché egli non avesse a subire danno alcuno. Di fronte al silenzio dell'amministrazione, scaduto il termine di quattro mesi previsto dallo Statuto, il signor De Pascale presentò ricorso giurisdizionale nei confronti della Commissione con atto depositato il 14 luglio 1980. Egli ha chiesto che i regolamenti 3085/78 e 3086/78 siano dichiarati non applicabili nei suoi confronti, che siano annullate le decisioni in virtù delle quali l'ammontare mensile della sua pensione fu man mano diminuito e che la convenuta sia condannata a pagargli, a titolo di indennizzo, le somme corrispostegli in meno dall'ottobre 1979 in poi.
c)
Causa 167/80. Dello svolgimento di questa causa ebbi già occasione di occuparmi nelle conclusioni da me presentate il 14 maggio 1981 (relative alle cause 153/79 e altre; non ancora pubblicate). Mi limiterò perciò a ricordare che il signor Dunstan Curtis, già funzionario del Parlamento europeo, residente nel Regno Unito, presentò il 18 luglio 1980 ricorso giurisdizionale nei confronti della Commissione e del Parlamento, chiedendo, in via principale, che i regolamenti 3085/78 e 3086/78 non fossero applicati nei suoi confronti in quanto illegittimi, e in via subordinata che fossero annullate sia la comunicazione della Commissione del 22 ottobre 1979 — con la quale egli era stato informato che, a decorrere dallo stesso mese e in 10 tappe, l'ammontare della sua pensione sarebbe stato gradualmente ridotto da 19351 a 8398 BFR — sia le decisioni (implicite) di rigetto dei due reclami da lui presentati contro l'anzidetta comunicazione, e contro la precedente letteracircolare della Commissione in data 12 luglio 1979. La Corte, con sentenza del 4 giugno 1981 (non ancora pubblicata), ha dichiarato irricevibile il ricorso proposto nei confronti della Commissione; mentre ha ammesso la ricevibilità di quello rivolto nei confronti del Parlamento. Restano dunque da trattare adesso i profili di merito della causa.
2.
Nelle mie conclusioni del 14 maggio 1981 ho analizzato i diversi problemi scaturiti dai citati regolamenti 3085 e 3086 del 1978. Mi sia perciò consentito di rinviare a quell'analisi per quanto riguarda il quadro normativo nel quale si collocano, fra le altre, le presenti controversie. Qui mi soffermerò soltanto sulle disposizioni che concernono, direttamente o indirettamente, la disciplina delle pensioni.
È opportuno ricordare anzitutto che, in base all'articolo 45, comma terzo, dell'allegato VIII allo Statuto dei funzionari, le pensioni «possono essere pagate, a scelta degli interessati, sia nella moneta del loro paese d'origine, sia nella moneta del loro paese di residenza, sia nella moneta del paese ove ha sede l'istituzione alla quale apparteneva il funzionario; tale scelta rimane valida per almeno due anni». Questa norma deve essere coordinata con quella dell'articolo 82, n. 1, comma secondo, dello Statuto, secondo cui alle pensioni «viene attribuito un coefficiente correttore stabilito in base alle disposizioni degli articoli 64 e 65, n. 2, per il paese delle Comunità in cui il titolare della pensione dichiara di stabilire il proprio domicilio». Conviene aggiungere che l'articolo 64 prevede, al primo comma, che «alla retribuzione del funzionario espressa in franchi belgi viene attribuito ... un coefficiente correttore superiore, inferiore o pari al 100 % in rapporto alle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio», e ciò essendo fissato al 100 % (alla data del 1o gennaio 1962) il coefficiente correttore applicabile alle retribuzione dei funzionari che prestano servizio nelle sedi provvisorie delle Comunità (Bruxelles o Lussemburgo). Quanto all'articolo 65, n. 2, esso dispone che «in caso di variazione sensibile del costo della vita, il Consiglio decide sulle misure di adeguamento dei coefficienti correttori ed eventualmente sulla loro retroattività». La Corte ha avuto occasione di precisare che il coefficiente menzionato nell'articolo 64 mira ad assicurare a tutti i funzionari lo stesso potere d'acquisto, quale che sia il luogo ove lavorano; mentre il coefficiente previsto dall'articolo 65 è un mezzo di adattamento delle retribuzioni di tutti i funzionari, utilizzato per far fronte alle variazioni del costo della vita (sentenza 13 luglio 1978 nella causa 114/77, Jacquemart, Race. 1978, p. 1697, e sentenza 19 novembre 1981 nella causa 194/80, Benassi; non pubblicata).
In forza del citato articolo 82, n. 1, comma secondo (in fine) le pensioni «sono corrisposte alle condizioni previste dall'articolo 63 per il pagamento delle retribuzioni». Ora, va tenuto presente che l'articolo 63, nella sua versione anteriore al citato regolamento 3085/78, stabiliva che, essendo le retribuzioni espresse in franchi belgi, i pagamenti in moneta diversa dal franco belga si facessero in base ai tassi di cambio accettati dal Fondo monetario internazionale, che erano poi quelli vigenti alla data del 1o gennaio 1965. Si trattava di valori molto diversi dagli attuali: basti pensare che il rapporto fra la lira ed il franco belga era di 1 a 12 (oggi è di 1 a 32 circa). Per evitare la ripercussione negativa di questi tassi di cambio sull'ammontare delle pensioni pagate in monete diverse dal franco belga e fortemente indebolite dalla svalutazione, il Consiglio fece ricorso all'espediente di fissare coefficienti correttori molto elevati per i paesi a moneta debole: così il pensionato che dichiarava di stabilirsi in Italia e chiedeva di essere pagato nella moneta del luogo di residenza, cioè in lire, poteva compensare le conseguenze del cambio sfavorevole con un coefficiente sensibilmente superiore a 100. Un coefficiente di queste proporzioni era però anomalo e distorto, nel senso che esso, allo scopo di correggere gli effetti delle parità non più reali del Fondo monetario internazionale imposte dall'articolo 63, capovolgeva la funzione dei coefficienti correttori per area geografica contemplati nell'articolo 64; in altri termini, per gli Stati membri ove il coste della vita è più modesto, la misura del coefficiente risultava superiore a quella fissata per gli altri paesi con costo della vita più alto. Ciò nonostante, nei casi in cui il pensionato dichiarava non solo di volersi stabilire in uno Stato membro a moneta debole, ma anche di voler essere pagato nella moneta di quel paese, il risultato dell'uso improprio del coefficiente correttore restava nella logica della perequazione del trattamento pensionistico rispetto a quello dei pensionati residenti in Stati membri a moneta forte e pagati in tale moneta.
Ma vi era un'altra ipotesi, più largamente realizzata: e cioè che il pensionato scegliesse — ai sensi del richiamato articolo 45, comma terzo, dell'allegato VIII — di essere pagato nella moneta del paese sede dell'istituzione di appartenenza e dichiarasse al tempo stesso, a norma dell'articolo 82, n. 1, dello Statuto, di volersi stabilire in un paese ad alto tasso d'inflazione (come l'Italia, il Regno Unito o l'Irlanda). In tal caso, infatti, l'interessato, ricevendo il trattamento direttamente in moneta forte, sfuggiva agli effetti negativi delle parità ormai superate del Fondo monetario internazionale e, oltre a ciò, si vedeva applicare — in base al domicilio prescelto — un coefficiente correttore superiore a 100, ottenendo così un incremento ulteriore dell'assegno. Il risultato era che un pensionato stabilitosi in Italia o nel Regno Unito poteva ricevere una pensione più elevata, in termini reali, di circa il 50 % rispetto ad un suo collega che avesse diritto alla medesima pensione-base, ma avesse dichiarato di stabilire il suo domicilio nel Belgio o in Lussemburgo.
Questa situazione singolarissima, frutto di una normativa che permetteva ad una parte dei pensionati di avvantaggiarsi sensibilmente rispetto agli altri, ha avuto termine con l'entrata in vigore dei regolamenti 3085/78 e 3086/78. Il primo, come sappiamo, ha sostituito alle vecchie parità del Fondo monetario internazionale i tassi di cambio utilizzati per l'esecuzione del bilancio generale delle Comunità, modificando in tal senso l'articolo 63, comma secondo, dello Statuto del personale relativamente alle retribuzioni pagate in moneta diversa dal franco belga (nonché alle pensioni, in conseguenza del rinvio contenuto nel citato articolo 82, n. 1). Al tempo stesso, il regolamento 3086/78 ha provveduto a modificare i coefficienti correttori per area geografica, conformandosi alla logica dell'articolo 64 dello Statuto, e fissando perciò coefficienti superiori a 100 per i paesi in cui il costo della vita è più alto rispetto al Belgio e al Lussemburgo, e inferiori a 100 per quei paesi in cui, viceversa, il costo della vita è più basso. Naturalmente il nuovo sistema ha provocato una sensibile riduzione delle pensioni per coloro che traevano i vantaggi sopra descritti dal sistema precedente. Allo scopo di attenuare l'impatto di tale riduzione, il regolamento 3085/78 ha stabilito, all'articolo 4, che «per le pensioni e le indennità i cui importi netti» hanno subito «una diminuzione rispetto all'applicazione del sistema attuale», il nuovo regime fosse «applicabile solo dal 1o ottobre 1979» e che, inoltre, «dopo tale data, la differenza tra gli importi netti risultanti dall'applicazione del presente regolamento e quelli percepiti per il mese di settembre 1979» fosse «ridotta in ragione di Vio al mese».
3.
Non vi è dubbio che le tre cause 127/80, 164/80 e 167/80 possono essere considerate congiuntamente nel merito, perché, attraverso l'impugnativa di atti individuali di esecuzione, tutti i ricorrenti prospettano essenzialmente la questione dell'applicabilità nei loro confronti dei regolamenti 3085/78 e 3086/78. Aggiungo che le censure rivolte ai suddetti regolamenti dai signori Grogan, De Pascale e Curtis sono in gran parte le medesime. Secondo i ricorrenti, le norme in base alle quali le pensioni rispettive sono state liquidate in misura ridotta, a partire dall'ottobre 1979, sarebbero viziate sotto più profili, e precisamente:
a)
per violazione di forme sostanziali;
b)
per violazione di vari principi (o pretesi principi) generali dell'ordinamento comunitario (il principio di intangibilità dei diritti quesiti, il principio dell'affidamento legittimo, il principio di eguaglianza, il principio della non riducibilità delle pensioni spettanti ai funzionari comunitari, il principio, infine, secondo cui l'amministrazione, sarebbe vincolata a rispettare le condizioni fondamentali del rapporto di servizio);
e)
per sviamento di potere;
d)
per violazione di norme statutarie.
4.
La violazione di forme essenziali si sarebbe verificata, secondo i ricorrenti, sotto due profili: l'irregolarità della procedura di formazione dei regolamenti 3085/78 e 3086/78 (in particolare, per la mancata consultazione del Parlamento, della Corte di giustizia, del Comitato economico e sociale, della Corte dei conti, del Comitato dello statuto e di quello del personale), nonché il difetto di motivazione. Ho già esaminato le medesime censure nelle mie conclusioni del 14 maggio 1981, innanzi richiamate, ed ho espresso l'opinione che il processo di formazione dei due citati regolamenti fu del tutto regolare. Bisogna dire, tuttavia, che avevo allora preso in considerazione la normativa di cui trattasi per la sua incidenza sul costo dei trasferimenti, da parte dei funzionari comunitari, di una parte della loro retribuzione in altri Paesi. Perciò è opportuno che io ritorni ora sui pretesi vizi formali sopra indicati, con riferimento specifico al tema delle modifiche introdotte nel regime delle pensioni.
A —
Circa la mancata consultazione del Parlamento europeo, osservo preliminarmente che la consultazione era obbligatoria per il solo regolamento n. 3085/78, il quale ha modificato due disposizioni dello Statuto dei funzionari: l'articolo 63 e l'articolo 17 dell'allegato VII. Infatti, in base all'articolo 24 del Trattato che istituiva un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee, nonché per l'articolo 10, comma secondo, dello Statuto, il Parlamento deve essere sentito su ogni proposta di modifica statutaria. La consultazione del Parlamento non era invece necessaria per quanto riguarda il regolamento 3086/78, giacché questo si è limitato a disporre misure di attuazione di disposizioni dello Statuto, e precisamente di quelle relative ai coefficienti correttori.
Su quale argomento si fonda la tesi secondo cui il Parlamento non sarebbe stato consultato? I ricorrenti (ed in particolare la difesa del signor De Pascale) sostengono in primo luogo che al Parlamento sarebbe stato sottoposto un progetto di modifiche statutarie molto diverso dal testo che venne poi emanato il 21 dicembre del 1978: vale a dire la proposta presentata dalla Commissione al Consiglio il 1o aprile 1977 (GU C 99 del 22 aprile 1977, p. 5) concernente l'introduzione dell'unità di conto europea nello Statuto dei funzionari comunitari e nel regime applicabile agli altri agenti. A loro avviso, la nuova proposta del 1978 avrebbe dovuto formare oggetto di autonoma consultazione. Su questo punto, mi sia consentito di far rinvio a tutto_quanto ho esposto nelle mie conclusioni del 14 maggio scorso (paragrafo 20) e di ribadire che la soluzione tecnica escogitata dal regolamento 3085/78, consistente nell'adottare, per i pagamenti di stipendi e pensioni ai funzionari, i tassi di cambio utilizzati per il bilancio comunitario anziché l'unità di conto europea, non ha modificato, in termini economici, il regime delle pensioni pagate in monete diverse dai franchi belgi. Insomma, gli stessi effetti negativi che si sono prodotti sui livelli di talune pensioni per effetto delle nuove parità (accompagnate da nuovi coefficienti correttori) si sarebbero verificati anche se fosse stata introdotta l'unità di conto europea.
I ricorrenti (ed in particolare la difesa del signor Curtis) affermano poi che la Commissione avrebbe fornito al Parlamento informazioni insufficienti e fuorviami quando, nel 1977, gli trasmise la sua prima proposta di modifica statutaria, assicurando che il nuovo regime dei cambi non avrebbe comportato riduzioni del trattamento economico dei funzionari.
In linea generale, osservo che la Commissione, con il solo fatto di presentare le sue proposte di atti normativi al Parlamento, pone quest'ultimo in condizione di svolgere la sua funzione consultiva. Mi sembra perciò da respingere l'idea che i chiarimenti forniti dalla Commissione e le previsioni che essa può formulare circa gli effetti e le implicazioni di una determinata proposta (ovvero la mancanza di adeguati chiarimenti o previsioni) possano avere un ruolo così preponderante da privare il Parlamento della possibilità di esprimere un valido parere sul testo che esso ha davanti a sé. Spetta evidentemente all'istituzione consultata vagliare le conseguenze di un atto normativo in base alla proposta che le viene trasmessa; qualora essa non si renda conto di talune conseguenze ciò non può ceno costituire un vizio di procedura. Conviene ricordare, inoltre, che il Parlamento possiede gli strumenti tecnici necessari per indagare circa la portata e le ripercussioni delle proposte su cui è chiamato ad esprimere il suo parere: il regolamento parlamentare, nel testo approvato il 12 marzo 1979, stabilisce, infatti, all'articolo 39, paragrafo 4, che «previo accordo dell'ufficio di Presidenza ..., ogni commissione può incaricare uno o più dei suoi membri di procedere ad una missione di studio e di informazione», e, al successivo articolo 40, paragrafo 2, che alle riunioni delle commissioni possono essere invitate, oltre alla Commissione e al Consiglio, anche altre persone (evidentemente degli esperti), con facoltà di prendere la parola.
Chiarito questo punto preliminare, ritengo nondimeno utile esaminare se l'affermazione del ricorrente, innanzi riferita, sia esatta: vale a dire se, ed eventualmente in quali limiti, la Commissione abbia prospettato al Parlamento in modo fuorviarne gli effetti della sua proposta, dalla quale è scaturito poi il regolamento 3085/78, fino al punto da impedire al Parlamento di rendersi conto che, per una parte dei pensionati, quella proposta avrebbe avuto pesanti conseguenze negative.
Due circostanze sono fuori discussione. Anzitutto, il silenzio del commissario Tugendhat sul problema di cui ci stiamo occupando, allorché la proposta del regolamento 3085/78 formava oggetto del dibattito parlamentare: nella seduta del 7 luglio 1977 egli rilevò che il nuovo sistema aveva come obbiettivo «la neutralità finanziaria» (GU allegato n. 219, luglio 1977, Resoconto integrale delle sedute dal 4 all'8 luglio 1977, p. 303), senza menzionare gli effetti che quel sistema avrebbe avuto sul livello delle pensioni e, in particolare, sulla situazione dei pensionati residenti in Stati membri a moneta debole i quali avessero chiesto il pagamento in franchi belgi. In secondo luogo, le assicurazioni date dalla Commissione che la sua proposta non avrebbe affatto recato danno ai funzionari e agli altri agenti, per quanto riguarda i valori reali delle retribuzioni, pensioni, indennità; a queste assicurazioni fecero riferimento sia la relazione presentata dall'on. Cointat a nome della Commissione per i bilanci (doc. 218/77, del 7 luglio 1977, PE 49.101/def., punto 13), sia il preambolo della risoluzione con cui il Parlamento espresse il proprio parere sulla proposta della Commissione (GU C 183, del 1o agosto 1977, p. 55, quinto considerando).
Altre circostanze dimostrano, tuttavia, che il Parlamento fu reso edotto delle conseguenze che il nuovo regime avrebbe avuto sul livello di un certo gruppo di pensioni. La citata relazione dell'on. Cointat è completata da un allegato (I) nel quale figura una tabella che illustra il «Raffronto fra le pensioni calcolate secondo le disposizioni statutarie vigenti (nel 1977) e secondo la proposta di regolamento del Consiglio COM(77) 43/def.». Questa tabella prende in esame la situazione dei pensionati residenti in paesi a moneta debole i quali avessero scelto, a norma dell'articolo 45 dell'allegato VIII allo Statuto, di essere pagati nella moneta del paese di residenza, e chiarisce che per essi il nuovo regime non avrebbe comportato riduzione delle pensioni; ma nelle note esplicative che l'accompagnano si legge, sotto la lettera b), che «se il pagamento (delle pensioni) è effettuato in monete diverse da quella del paese di residenza, l'interesse attualmente connesso alla scelta prevista dall'articolo 45 dell'allegato VIII allo Statuto verrà meno». Gli effetti negativi del nuovo sistema sul livello delle pensioni corrisposte ai residenti in paesi ad alto tasso di inflazione, i quali avessero optato per il pagamento in franchi belgi, erano in tal modo segnalati del relatore della Commissione per i bilanci. È opportuno aggiungere che il Parlamento era ben consapevole della parallela modifica dei coefficienti correttori geografici e delle ripercussioni che essa avrebbe avuto: infatti, al punto 10 della relazione Cointat si precisa che i coefficienti correttori avrebbero dovuto essere modificati in modo tale che essi potessero fungere, «com'era previsto originariamente, da elemento che tiene conto degli aumenti del costo della vita e non più da elemento correttore delle parità di cambio». I medesimi concetti vennero succesivamente recepiti nella risoluzione del Parlamento sopra richiamata: il quarto considerando di tale risoluzione afferma infatti, tra l'altro, che «l'introduzione dell'unità di conto europea consente di rinunciare all'impiego del coefficiente correttore per correggere le parità di cambio» e che «la funzione di detto coefficiente sarà ormai, come era originariamente previsto, quella di tener conto degli aumenti del costo della vita».
Sono pure significativi, a mio avviso, alcuni brani dell'intervento dell'on. Lange nel dibattito parlamentare di cui trattasi. Nel commentare le informazioni fornite dalla Commissione sulle implicazioni del progetto di modifica del calcolo delle retribuzioni e pensioni, egli fece riferimento alle «tabelle che indicano gli importi corrisposti ad ex funzionari dello stesso grado», che figurano a pagina 13 (tabella delle pensioni) e a pagina 14 (tabella delle indennità di volontariato) della relazione Cointat, osservando che i nuovi importi tenevano conto delle differenze di potere d'acquisto fra le varie monete (Resoconto integrale delle sedute del Parlamento europeo dal 4 all'8 luglio 1977, già citato, p. 302), e non mancò di far cenno alle distorsioni rese possibili dal precedente sistema, dichiarando: «... non sono più possibili manipolazioni come quelle che avvenivano in passato, quando le unità di conto erano ancora basate sul tasso del 1965 ...; si verificavano allora buffe manipolazioni sulle varie monete, con conseguenze non particolarmente auspicabili».
Mi sia infine consentito di dire che la mancanza di un dibattito approfondito su questo particolare aspetto della riforma non è sorprendente. Da un lato, il nuovo regime era realmente neutrale per un gran numero di pensioni; quelle corrisposte in franchi belgi a pensionati residenti in Belgio o in Lussemburgo, ovvero in altri Stati membri a valuta forte, e tutte quelle corrisposte nelle monete locali a pensionati residenti in paesi diversi dal Belgio e dal Lussemburgo. Malgrado la modifica delle parità e dei coefficienti correttori, i pensionati rientranti in queste categorie hanno ricevuto la stessa pensione, in termini di potere di acquisto, di cui godevano prima dell'entrata in vigore del nuovo regime. D'altro canto, il regime precedente, che consentiva ai pensionati residenti in paesi ad alto tasso d'inflazione di ottenere pensioni molto più elevate di quelle corrisposte ai residenti in Belgio o in Lussemburgo, rappresentava una grossa stortura, sulla cui legittimità (quanto meno sotto il profilo del rispetto del principio di uguaglianza) si possono nutrire seri dubbi.
B —
Il vizio della mancata consultazione della Corte di giustizia è stato denunciato dalla difesa del signor Curtis. Tale censura si basa sull'idea che la Corte sarebbe stata sentita su una proposta di regolamento molto diversa dal testo approvato nel 1978 e che, pertanto, sarebbe stata indispensabile una nuova consultazione. Questa doglianza non differisce da quella, di analogo contenuto, sollevata a proposito della consultazione del Parlamento. Mi limito perciò a ripetere che, tra il progetto sottoposto alle instituzioni competenti per il parere nel 1977 e quello poi adottato nel 1978, non vi erano differenze tali da rendere necessario il rinnovo della procedura di consultazione.
C —
I ricorrenti (e in particolare la difesa dei signori Curtis e De Pascale) ritengono che il regolamento 3085/78 sia viziato anche per mancata consultazione del Comitato economico e sociale e della Corte dei conti. Essi invocano l'articolo 24 del Trattato sulla fusione degli esecutivi, il quale dispone: «Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione delle altre istituzioni interessate, stabilisce lo statuto dei funzionari ... e il regime applicabile agli altri agenti ...». Il riferimento alle «altre istituzioni interessate», da consultare prima che siano poste o modificate regole statutarie, comprenderebbe, secondo i ricorrenti, il Comitato economico e sociale e la Corte dei conti.
Questa tesi non può essere condivisa. Nelle mie conclusioni del 14 maggio 1981 ho già criticato e respinto l'ipotesi che la parola «istituzioni», adoperata nei Trattati istitutivi delle Comunità soltanto per indicare il Consiglio, la Commissione, il Parlamento e la Corte di giustizia, possa in questo caso includere tutti gli organi che, nel quadro delle Comunità, hanno personale dipendente. Ho spiegato che «una simile interpretazione sarebbe una forzatura della lettera della norma, non giustificata né dal punto di vista sistematico né da quello delle finalità del citato articolo 24»; e ho aggiunto di ritenere ragionevole che si sia attribuito soltanto alle istituzioni comunitarie propriamente dette un ruolo di particolare rilievo nell'emanazione e nella revisione dello Statuto del personale. Devo qui confermare questa mia opinione, anche perché le parti non hanno recato argomenti che mi inducano a rivedere il punto di vista a suo tempo espresso.
La difesa del signor De Pascale ha cercato di far leva sull'attributo «interessate» che si accompagna al sostantivo «istituzioni»; nel contesto del citato articolo 24 dovrebbero considerarsi «interessate» tutte le istituzioni le quali abbiano alle loro dipendenze dei funzionari. Perciò, dato che il Comitato economico e sociale e la Corte dei conti dispongono anch'essi di un loro personale, essi dovrebbero essere posti sullo stesso piano delle istituzioni propriamente dette, designate come tali nei Trattati. Ma un simile tesi non può, a mio avviso, essere accolta. Essa presenta l'inconveniente di attribuire eccessiva importanza all'aggettivo «interessate», fino a ritenere che una certa interpretazione di questa parola permetta di annullare il significato tecnico del termine «istituzioni» desumibile dal testo dei Trattati. A me sembra invece che l'articolo 24, parlando di consultazione delle istituzioni interessate, abbia tenuto conto delle ipotesi di norme statutarie il cui campo di applicazione è circoscritto ad una soltanto, o ad alcune fra le istituzioni. Possono valere da esempio le norme del titolo VIII dello Statuto («Disposizioni particolari applicabili ai funzionari dei quadri scientifico e tecnico delle Comunità»); titolo che, come è precisato al primo comma dell'articolo 92, contiene «disposizioni particolari applicabili ai funzionari delle Comunità che occupano nel settore nucleare un impiego in cui occorrono competenze scientifiche o tecniche e che sono retribuiti sugli stanziamenti iscritti nel bilancio delle ricerche e degli investimenti». È chiaro che l'eventuale modifica di disposizioni di questo titolo non potrebbe interessare la Corte di giustizia, la quale per le sue competenze istituzionali non utilizza personale tecnico rientrante nella categoria indicata; con la conseguenza che la Corte non dovrebbe, in base al citato articolo 24, essere consultata in merito a proposte di modifiche statutarie riguardanti le anzidette disposizioni. L'espressione «istituzioni interessate» si presta dunque ad essere interpretata secondo il criterio che, rispetto a talune norme statutarie, il numero delle istituzioni da consultare in caso di modifica può essere limitato. Tale interpretazione mi sembra senz'altro da preferire perché ha il pregio di mantenere fermo il significato tecnico della parola «istituzioni» nel contesto dei Trattati, e nello stesso tempo di rispettare il significato letterale della parola «interessate», tenendo conto del fatto che l'interesse di ciascuna istituzione ad essere consultata è in funzione del contenuto delle norme da emendare.
La difesa del signor De Pascale ha fatto poi ricorso ad un altro argomento, mettendo in evidenza che, nell'Atto relativo alle condizioni di adesione alle Comunità della Danimarca, dell'Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e agli altri adattamenti dei Trattati, il titolo I della parte seconda («Disposizioni istituzionali») disciplina l'adattamento dei Trattati con riferimento sia alle quattro istituzioni propriamente dette, sia ad altri enti, e precisamente al Comitato economico e sociale, al Comitato consultivo CECA e al Comitato scientifico e tecnico. Ciò dimostrerebbe che, sul piano delle norme primarie — come certamente sono quelle dell'Atto di adesione, oltre che dei Trattati istitutivi — il Comitato economico e sociale sarebbe considerato come «istituzione».
Tuttavia l'argomento non regge ad una valutazione critica. In primo luogo, la rubrica «Disposizioni istituzionali» non significa necessariamente disposizioni relative alle istituzioni: è più ragionevole interpretarla nel senso di disposizioni relative agli aspetti istituzionali, cioè alle strutture organizzative delle Comunità. E che questa interpretazione sia corretta è confermato dal fatto che lo stesso titolo I contiene anche, come si è visto, disposizioni relative al Comitato consultivo CECA e al Comitato scientifico e tecnico; ora, sarebbe davvero eccessivo ritenere che questi due Comitati, i quali hanno un ruolo ristretto e specifico nell'organizzazione comunitaria, possano essere qualificati come «istituzioni» allo stesso modo della Commissione, del Parlamento, del Consiglio e della Corte.
In secondo luogo, conviene ricordare la modifica recentemente apportata all'articolo 1 dello Statuto dal regolamento del Consiglio n. 1376/77 del 21 giugno 1977: modifica consistente nell'aggiunta di un secondo comma, il quale stabilisce che «salvo contrarie disposizioni, il Comitato economico e sociale e la Corte dei conti, ai fini dell'applicazione del presente Statuto, sono equiparati alle istituzioni delle Comunità». Come osservai nelle mie conclusioni del 14 maggio 1981, ciò dimostra che, «quando il legislatore comunitario ha inteso equiparare taluni enti alle istituzioni comunitarie lo ha fatto ricorrendo a norme espresse, e limitando l'equiparazione a un determinato contesto normativo»; sicché è giustificato desumere che, in assenza di disposizioni ad hoc, quando le fonti primarie o derivate parlano di «istituzioni» si riferiscono a quelle considerate tali dai Trattati.
A mio avviso, dunque, l'omessa consultazione del Comitato ecconomico e sociale e della Corte dei conti non inficia la validità del regolamento 3085/78.
D —
Per ciò che riguarda la mancata consultazione del Comitato dello statuto, genericamente lamentata dalla difesa del signor De Pascale, ricordo che l'articolo 10, secondo comma, dello Statuto prevede che quel Comitato (composto di rappresentanti delle istituzioni delle Comunità e di rappresentanti dei Comitati del personale) «è consultato dalla Commissione su qualunque proposta di revisione dello Statuto». Non c'è dubbio che questa regola doveva essere applicata al regolamento 3085/78, il quale ha per oggetto un certo numero di modifiche statutarie; e in effetti nel preambolo del regolamento 3085/78 si dà atto che il parere in questione è stato fornito. I ricorrenti obbiettano che oggetto di tale parere fu un progetto di modifiche molto diverso dal testo approvato nel dicembre del 1978; pertanto, su quest'ultimo testo avrebbero dovuto aver luogo nuove consultazioni. Una tesi identica è stata sostenuta in relazione alle pretesa mancata consultazione del Parlamento e della Corte di giustizia; mi sia quindi permesso di fare rinvio alle osservazioni che ho svolto esaminando questi due punti.
Il quadro giuridico è diverso se ci si riferisce al regolamento 3086/78. Nelle mie conclusioni del 14 maggio ho già avuto occasione di affermare che tale regolamento «provvede a dare attuazione alle disposizioni statutarie in materia di coefficienti correttori ... e pertanto si colloca, nella gerarchia delle fonti, su di un piano subordinato rispetto allo Statuto». In tali condizioni la consultazione del Comitato dello statuto non era richiesta; abbiamo visto infatti che l'articolo 10 dello Statuto riguarda unicamente le proposte di revisione statutarie. Nelle stesse conclusioni del 14 maggio osservai che l'obbligo di consultare il Comitato dello statuto non poteva neppure essere desunto dall'articolo 110 dello Statuto, il quale stabilisce che «le disposizioni generali di esecuzione ...» (dello Statuto) «sono adottate da ciascuna istituzione, previa consultazione del Comitato del personale e previo parere del Comitato dello statuto previsto dall'articolo 10». Misi allora in evidenza che «l'articolo 110 si riferisce alle disposizioni generali che a ciascuna istituzione spetta di emanare nel proprio ambito per dare esecuzione allo Statuto ... mentre il regolamento ... contiene norme destinate ad essere applicate nello stesso modo nei confronti del personale di tutte le istituzioni». Non ho mutato avviso, e non ritengo dunque necessario soffermarmi ancora su questo tema.
E —
A proposito della mancata consultazione del Comitato del personale — un altro preteso vizio di cui si duole la difesa del signor De Pascale — bisogna di nuovo volgere l'attenzione all'articolo 110 dello Statuto, il quale impone che tale Comitato sia sentito prima che si adottino quelle disposizioni generali di esecuzione che spetta ad ogni istituzione emanare nel proprio ambito. Ma non c'è alcuna base giuridica per affermare la necessità di una simile consultazione per i regolamenti 3085 e 3086: il primo, infatti, contiene norme, modificative dello Statuto e il secondo norme di esecuzione, destinate ad essere applicate allo stesso modo nei confronti del personale di tutte le istituzioni.
F —
Secondo la difesa del signor Curtis, vi sarebbe stata violazione di forme essenziali anche sotto il profilo che i regolamenti 3085/78 e 3086/78 sarebbero insufficientemente motivati. Questa censura mi sembra infondata, non meno delle precedenti. Nel secondo considerando del preambolo al regolamento 3085/78 si afferma che «risulta necessario procedere ad una modifica delle disposizioni dello Statuto concernenti le parità monetarie da utilizzare nell'applicazione dello Statuto». Questa affermazione, per quanto succinta, è a mio avviso sufficiente ai fini del rispetto dell'obbligo di motivazione stabilito dall'articolo 190 del Trattato CEE, soprattutto perché — come già osservai nelle mie conclusioni del 14 maggio scorso — essa va posta in relazione ai pareri espressi dalle istituzioni consultate, che il preambolo menziona. Quanto, poi, al regolamento 3086/78, la motivazione mi sembra egualmente sufficiente: ripeto su questo punto ciò che affermai nelle mie precedenti conclusioni, e cioè che «il suo unico considerando fa ... riferimento all'intervenuta modifica delle disposizioni dello Statuto concernenti le parità monetarie e alla conseguente necessità di adeguare i coefficienti correttori applicabili alle retribuzioni e alle pensioni».
5.
Passiamo adesso all'esame delle pretese violazioni di principi generali, che vizierebbero i regolamenti 3085/78 e 3086/78. I ricorrenti affermano in primo luogo che il principio del rispetto dei diritti quesiti sarebbe stato violato — a detrimento di tutti quei persionati che, sotto il vecchio regime, avevano dichiarato di risiedere in un paese a moneta debole e nel contempo avevano chiesto il pagamento delle pensioni in franchi belgi — perché da quel principio deducono il loro diritto a conservare inalterato l'ammontare percepito sino all'entrata in vigore del nuovo regime. In altri termini, essi assumono che, al momento in cui sono cambiate le modalità di pagamento, avevano già definitivamente acquisito il diritto a ricevere una pensione dell'importo versato loro sino a quella data; importo che l'amministrazione non aveva il potere di ridurre.
Sulla nozione di diritto quesito e sul modo in cui essa è stata interpretata dalla giurisprudenza di questa Corte, mi sono già soffermato nelle conclusioni del 14 maggio scorso (paragrafo 24). Mi limito quindi a ricordare brevemente che, affinché si possa parlare di diritti quesiti, è necessario che la fattispecie costitutiva del diritto si sia realizzata sotto l'impero di una norma anteriore alle modifiche successivamente introdotte dall'autorità comunitaria. Ciò comporta che quest'ultima non può modificare lo Statuto con efficacia retroattiva a danno dei funzionari ed ex funzionari; ma non implica affatto che essa non possa modificare, anche in senso peggiorativo, il regime giuridico ed economico dei funzionari e dei pensionati con riferimento al futuro. Ora, mi sembra indiscutibile che i regolamenti di cui ci stiamo occupando dispongano soltanto per il futuro, e che la fattispecie costitutiva del diritto dell'ex funzionario alla liquidazione di una determinata somma mensile a titolo di pensione si realizzi alla scadenza di ciascuna mensilità, ricadendo perciò sotto l'impero delle disposizioni vigenti in quel momento.
La difesa del ricorrente Grogan invoca un preteso fondamento contrattuale del diritto alla prestazione pensionistica: tra l'amministrazione e i funzionari in servizio sarebbe intervenuto un accordo, in base al quale il regime delle pensioni sarebbe regolato. Si tratterebbe di un «contratto derivante dal diritto», figura nota negli ordinamenti di «common law», in forza dei quali i funzionari sarebbero tenuti a versare determinati contributi e l'amministrazione sarebbe obbligata, dal canto suo, a corrispondere loro, alla cessazione dal servizio, una pensione di entità proporzionata all'insieme dei contributi versati. Questa costruzione giuridica si allinea alla tesi della natura contributiva della pensione, la quale dovrebbe essere commisurata ai contributi versati.
Non ritengo tuttavia che questa tesi possa essere condivisa. Sta di fatto che, secondo lo Statuto dei funzionari, l'importo della pensione non viene determinato in base all'ammontare dei contributi versati, bensì tenendo conto del «numero totale di annualità maturate» (articolo 2, comma primo, allegato VIII allo Statuto) e dello stipendio spettante alla cessazione dal servizio (articolo 82, n. 1, comma primo, dello Statuto). L'eventuale variazione, nel corso del rapporto di lavoro, dell'ammontare delle quote previdenziali versate non ha alcuna incidenza sulla misura finale della pensione. Può quindi accadere che due funzionari, pur avendo versato contributi complessivi di diversa entità, alla fine del rispettivo servizio, acquistino il diritto ad una pensione di identico ammontare: sarà sufficiente che si tratti di funzionari i quali abbiano maturato lo stesso numero di annualità e alla fine del servizio percepiscano lo stesso stipendio indipendentemente dalle tappe della loro carriera. Questo tipo di disciplina, del resto, è conforme al sistema vigente in alcuni Stati membri (come la Francia, l'Italia, il Lussemburgo e i Paesi Bassi), che prevede la deduzione mensile dal trattamento dei funzionari pubblici di determinate aliquote per finalità di previdenza ma non commisura l'entità della pensione a quella delle deduzioni effettuate.
La difesa del signor Grogan ritiene che il suo punto di vista debba valere in particolare nell'ipotesi che un funzionario sia stato dispensato dall'impiego nell'interesse del servizio, ai sensi dell'articolo 50 dello Statuto. La decisione fondata su quest'articolo avrebbe attribuito al ricorrente un diritto non modificabile all'indennità prevista nell'allegato IV allo Statuto, e successivamente alla pensione. Ma non credo che dalla particolare situazione prospettata posse dedursi un argomento a favore della tesi che stiamo discutendo. La dispensa dal servizio, infatti, non implica giuridicamente alcuna intesa fra l'amministrazione e il funzionario; al contrario, essa è una chiara espressione del potere di supremazia dell'amministratzione nei confronti del dipendente, giacché consente ad ogni istituzione di far cessare anticipatamente, con un suo atto di volontà, il rapporto di lavoro. La circostanza che sia previsto per il funzionario un particolare compenso di natura economica (l'indennità temporanea) non può far dimenticare che, attraverso la procedura dell'articolo 50, l'amministrazione è stata messa in grado di risolvere in ogni momento il rapporto d'impiego dei funzionari di grado più elevato, qualora ciò corrisponda all'interesse del servizio. Perciò, in definitiva, l'idea che la volontà dell'amministrazione e quella del funzionario siano sullo stesso piano, e che dalla loro convergenza nasca un regime delle pensioni non suscettibile di cambiamenti da parte dell'amministrazione, mi sembra difficilmente compatibile con il meccanismo della dispensa dall'impiego previsto dall'articolo 50 dello Statuto.
6.
Un altro principo invocato dai ricorrenti avrebbe un contenuto più specifico: consisterebbe cioè nel divieto di ogni riduzione delle pensioni.
Nelle mie conclusioni del 14 maggio 1981 (paragrafo 25) negai che, nel quadro dello Statuto, esista un analogo principio di non riducibilità delle retribuzioni dei funzionari. Esaminai allora l'articolo 65 dello Statuto del personale sia sotto il profilo dell'adeguamento delle retribuzioni che sotto quello delle modifiche dei coefficienti correttori, e ciò mi consentì di precisare che il primo lascia aperta la possibilità così di aumento come di riduzione, mentre il secondo è finalizzato al mantenimento del potere d'acquisito quando varia il costo della vita; né l'uno né l'altro, dunque, implicano un divieto di ridurre l'ammontare delle retribuzioni. Questa constatazione vale anche per le pensioni, dato che lo stesso articolo 65 è applicabile al regime pensionistico in virtù del richiamo contenuto nel successivo articolo 82. Aggiungo — sempre sulla stessa linea delle citate mie conclusioni — che qualora lo Statuto contenesse un divieto di ridurre l'entità delle pensioni, il Consiglio avrebbe sempre modo di derogarvi, dato che un regolamento, nella gerarchia delle fonti, ha la stessa forza dello Statuto.
Non credo, poi, che nel diritto comunitario esista un principio generale, basato su principi comuni agli ordinamenti degli Stati membri, che impedisca di ridurre le pensioni spettanti agli ex funzionari, pubblici o privati. Alcuni ordinamenti riconoscono, è vero, il diritto degli ex funzionari al mantenimento del livello delle loro pensioni: una garanzia di questo tipo c'è nel Regno Unito, in Italia e in Lussemburgo, mentre il sistema danese sembra collocare sullo stesso piano il diritto alla pensione e il diritto di proprietà, nel senso di fornire anche ai titolari del primo la garanzia di un compenso nel caso che lo Stato li privi di una pane della loro pensione. Ma negli ordinamenti degli altri Stati membri si riconosce che il potere legislativo ha sempre la facoltà di modificare il precedente regime, anche in senso meno favorevole ai pensionati. Mi sembra significativo, inol tre, l'orientamento della giurisprudenza della Commissione europea dei diritti dell'uomo, la quale non soltanto ha riconosciuto che il diritto di ricevere una pensione nel quadro di un regime di assicurazioni nazionali non figura nel novero dei diritti e delle libertà garantiti dalla Convenzione europea, ma ha anche escluso che si tratti di un diritto patrimoniale assimilabile a un «bene» ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo addizionale del 20 marzo 1952 (v. la decisione sul ricorso 4130/69, in Recueil de décisions n. 38, p. 9). Sono dunque d'avviso che non si possa parlare di un principio comune agli ordinamenti degli Stati membri, in base al quale un trattamento pensionistico non potrebbe essere ridotto mediante misure legislative.
Secondo la difesa del signor De Pascale, la pensione e la retribuzione dei funzionari potrebbero essere ridotte soltanto in presenza di una diminuzione del costo della vita oppure di una crisi finanziaria dell'istituzione. Un tale principio limitativo si applicherebbe a tutta la funzione pubblica internazionale, e quindi anche al regime del personale comunitario. Ma questa tesi è senza fondamento. Osservo anzitutto che il rapporto di servizio dei funzionari comunitari è sottoposto ad un regime statutario, mentre quello dei funzionari della maggior parte delle organizzazioni internazionali ha la sua fonte in un contratto: questa diversità di base giuridica rende difficile ricavare dalla prassi di altre organizzazioni principi capaci di essere estesi ai dipendenti comunitari. A parte ciò, il preteso principio invocato dal ricorrente signor De Pascale rimane privo di dimostrazione. Esistono invece prove in senso contrario, come la decisione n. 285 del Tribunale amministrativo dell'Organizzazione internazionale del lavoro, del 4 ottobre 1976, nella causa Watson e/Eurocontrol: si trattava in quel caso di una riduzione dell'ammontare della pensione corrisposta a un ex funzionario, e il Tribunale non esitò a riconoscerla legittima. In tal modo, quel Tribunale ha negato, implicitamente ma chiaramente, l'esistenza del principio limitativo sopra accennato.
7.
Tutti i ricorrenti censurano il nuovo regime di pagamento delle pensioni anche perché esso violerebbe il principio dell'affidamento legittimo. Sembra che quegli ex funzionari i quali avevano fruito per anni del doppio beneficio del pagamento in moneta forte e dell'applicazione di un coefficiente correttore elevato si attendessero di conservare definitivamente tale beneficio. Le modifiche introdotte dal Consiglio nel 1978 avrebbero violato il loro affidamento e sarebbero perciò illegittime.
Nelle mie conclusioni del 14 maggio scorso ho ricordato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l'affidamento, per essere rilevante, deve poggiare su assicurazioni fornite dai controinteressati» (v., in particolare, la sentenza 5 giugno 1973 nella causa 81/72, Commissione e/Consiglio, Race. 1973, p. 575). Ciò premesso, il fatto che l'amministrazione pagasse pensioni di un certo ammontare non poteva generare di per sé solo nei percettori alcuna aspettativa giuridicamente rilevante; essi dovevano sapere che le autorità comunitarie hanno il potere giuridico di ridurre le pensioni, non esistendo, come abbiamo visto, un diritto degli ex funzionari all'intangibilità del trattamento pensionistico. L'affidamento che l'ammontare della pensione non venisse ridotto avrebbe potuto essere legittimo soltanto se le autorità comunitarie avessero dato positive assicurazioni ai soggetti interessati circa la loro volontà di conservare le pensioni ai livelli precedenti le modifiche del dicembre 1978; esse, in altri termini, avrebbero dovuto decidere di autolimitarsi, rinunciando ad esercitare il potere di variare anche in peius il trattamento pensionistico. Ma ciò non risulta che sia accaduto e non è stato neppure affermato dai ricorrenti.
A tal proposito, osservo che l'amministrazione, nel nostro caso, non era neppure in grado, sulla base della normativa vigente sino al dicembre 1978 in materia di pagamento di retribuzioni e pensioni, di autolimitarsi ragionevolmente nel senso dianzi indicato; cioè di promettere che avrebbe continuato ad accordare, anche pro futuro, il doppio beneficio precedentemente descritto. Ho già messo in luce che la prassi seguita prima dell'entrata in vigore dei regolamenti 3085/78 e 3086/78 dava luogo a palesi discriminazioni di trattamento: l'applicazione alle pensioni pagate in moneta forte di un coefficiente correttore elevato comportava che i pensionati residenti in paesi a moneta debole i quali avessero chiesto il pagamento in franchi belgi ricevessero pensioni più redditizie, in termini reali, rispetto ai loro colleghi residenti in paesi a moneta forte e pagati in tale moneta. A mio avviso, anche prima delle modifiche statutarie introdotte dal regolamento 3085/78, le autorità comunitarie avrebbero potuto e dovuto evitare le disuguaglianze di trattamento connesse a un'applicazione distorta dei coefficienti correttori geografici applicando le norme statutarie senza dimenticare il superiore principio di eguaglianza. Che ciò fosse possibile è indirettamente confermato dalla già citata decisione n. 285 del 4 ottobre 1976 del Tribunale amministrativo dell'Organizzazione internazionale del lavoro nella causa Watson e/Eurocontrol.
Come è noto, il regime giuridico dei funzionari dipendenti dall'Eurocontrol, pur avendo natura contrattuale, è modellato su quello dei funzionari comunitari: per i pensionati si prevedevano quindi, all' epoca dei fatti cui la citata causa fa riferimento, sia i coefficienti correttori geografici (artificiosamente alti per correggere i cambi rigidi legati alle parità del Fondo monetario internazionale), sia la facoltà di scegliere il pagamento in moneta forte. Di conseguenza, se fossero stati applicati congiuntamente i coefficienti correttori elevati e il pagamento in moneta forte, si sarebbe pervenuti anche nei confronti dei funzionari dell'EuroControl agli stessi risultati aberranti cui si è giunti in sede comunitaria; se questo non accadde, fu perché l'amministrazione considerò illegittima l'applicazione congiunta dei due criteri. Il Tribunale amministrativo dell'Organizzazione internazionale del lavoro, nella sentenza anzidetta, riconobbe che questa scelta era conforme al diritto: esso osservò che accordare al pensionato entrambi i vantaggi del coefficiente correttore e della valuta di pagamento avrebbe significato «modificare profondamente il metodo di calcolo determinato dall'articolo 82» dello Statuto amministrativo (corrispondente all'articolo 82 dello Statuto dei funzionari comunitari). Esso riconobbe pertanto al pensionato il diritto «di essere pagato in franchi belgi, ma non di esercitare la sua facoltà di scelta in maniera da ricevere una pensione superiore a quella calcolata secondo gli articoli 82 e 63» (sempre dello Statuto amministrativo). Lo stesso Tribunale precisò che «il pagamento in franchi belgi non deve superare il controvalore in franchi belgi, al tasso praticato al momento del pagamento, della somma» espressa in moneta debole corrisposta ai pensionati che abbiano scelto di essere pagati in quest'ultima moneta. L'amministrazione comunitaria preferì invece, a quanto sembra, lasciare che si trascinasse una situazione, di cui era evidente la incongruità (v. fra l'altro le conclusioni dell'avvocato generale Mayras in data 25 febbraio 1975 nella causa 28/74, Gillet, Race. 1975, p. 475). Ma proprio per questo, essa non poteva far sorgere nei beneficiari alcun affidamento legittimo: la prassi seguita contrastava troppo apertamente con il principio della parità di trattamento.
D'altra parte, venne il momento in cui l'amministrazione cominciò manifestare il proposito di introdurre un nuovo regime dei pagamenti, in modo da porre termine alla situazione discriminatoria. La proposta di modifica dello Statuto dei funzionari, presentata dalla Commissione al Consiglio il 1o aprile 1977 (GU C 99 del 22 aprile 1977, p. 5), rispondeva appunto a questa logica: essa infatti contemplava l'eliminazione delle parità fittizie del Fondo monetario internazionale, che avrebbero dovuto essere sostituite dall'unità di costo europea. Il corollario era l'abbandono dei coefficienti correttori elevati, fino allora previsti per i paesi con basso costo della vita; il coefficiente correttore non doveva più essere utilizzato per operare le rettifiche necessarie finché si erano mantenute ferme le parità del Fondo monetario internazionale, e doveva essere ricondotto alla sua funzione statutaria di adeguare le pensioni al costo della vita del paese di residenza. In tal modo, era prevista la fine dei vantaggi precedenti connessi alla distorta applicazione dei coefficienti correttori.
Tutto questo dimostra che la riduzione delle pensioni corrisposte ai residenti in paesi a moneta debole, i quali avevano scelto il pagamento in franchi belgi, non si verificò di sorpresa, ma era, al contrario, ragionevolmente prevedibile. Conviene anche menzionare il fatto che, con lettera del 21 febbraio 1978, la Commissione informò il ricorrente signor De Pascale che la prevista introduzione dell'unità di conto europea ai fini del calcolo degli stipendi e delle pensioni avrebbe fatto venir meno il «beneficio di cambio a volte notevole» connesso alla «combinazione del coefficiente correttore di un paese determinato con il pagamento nella moneta di un altro paese» e alla «riconversione fatta dal beneficiario nella moneta del paese di residenza». Gli stessi chiarimenti furono dati dalla Commissione al Parlamento europeo nella risposta del 12 ottobre 1978 all'interrogazione scritta dell'on. Ripamonti (Interrogazione n. 412/78 del 30 giugno 1978, GU C 267 del 10 novembre 1978, p. 18); venne precisato in tale occasione che, nel caso dei pensionati, «l'introduzione dell'unità di conto europea» (non diversa, in termini economici, dall'adozione delle parità utilizzate ai fini del bilancio comunitario) «provocherà un'attualizzazione dei tassi di cambio che potrà comportare, in alcuni casi, riduzioni degli importi da corrispondere». Per spiegare le ragioni di questi previsti effetti sfavorevoli, si riconobbe anche, espressamente, che «la situazione attuale (aveva) ... dato origine a una certa ineguaglianza in materia, a causa delle opzioni offerte dallo Statuto per il pagamento delle pensioni».
La difesa del signor Grogan ha rilevato che in forza degli articoli 64, 65 e 82, n. 1, dello Statuto, la funzione propria dei coefficienti correttori è quella di addattare le pensioni ai mutamenti del costo della vita che si verificano nei differenti paesi; mentre il regolamento 3086/78 ha modificato i coefficienti in base a due criteri di altra natura: perché essi non dovevano più essere utilizzati per correggere le distorsioni derivanti dalle parità superate del Fondo monetario internazionale e perché bisognava tener conto delle differenze reali riscontrabili nel livello dei prezzi fra i vari Stati membri.
Le modifiche disposte dal regolamento 3086/78 sarebbero dunque in contrasto con la funzione tipica dei coefficienti correttori, e avrebbero violato il principio del legittimo affidamento, abbassando il livello dei coefficienti applicabili a paesi dove il costo della vita non era affatto diminuito.
Ora, è esatto che il costo della vita, in paesi come l'Italia e l'Irlanda, non è diminuito nel 1978, e che ciò malgrado i relativi coefficienti correttori, per effetto del regolamento 3086/78, sono stati sensibilmente ridotti. Tuttavia non penso che tale riduzione abbia costituito una violazione dell'affidamento. Come sappiamo, il regolamento 3086/78 si è limitato a restituire al coefficiente correttore geografico la funzione che esso aveva originariamente nello Statuto, con un mutamento di rotta divenuto indispensabile una volta che, con la modifica dell'articolo 63 dello Statuto, si erano attualizzati i tassi di cambio. Perciò non ha senso obbiettare che i pensionati facevano affidamento sulla corretta applicazione degli articoli 64 e 65: non si può fare appello a determinate disposizioni e al tempo stesso pretendere di utilizzarle per ricavarne vantaggi in contrasto con le finalità che quelle disposizioni perseguono. Se si sottolinea che l'articolo 65 consente di modificare i coefficienti correttori solo quando siano intervenute modifiche nel costo della vita, bisogna pure ricordare che i coefficienti modificati dal regolamento 3086/78 non avevano niente a che vedere con la funzione perequativa che a tale strumento assegna lo Statuto, bensì rappresentavano semplicemente un espediente transitorio mirante a correggere gli effetti aberranti delle parità del Fondo monetario internazionale, stabilite nel 1965.
Stando così le cose, appare senza fondamento la tesi secondo cui i ricorrenti sarebbero stati indotti dall'amministrazione a ritenere che il sistema di pagamento delle pensioni sarebbe rimasto inalterato. Mi sembra, quindi, che i regolamenti 3085/78 e 3086/78 non possano essere censurati per aver violato l'affidamento dei funzionari nel mantenimento del regime preesistente; anche se tale affidamento si era formato, esso evidentemente non aveva fondamento giuridico.
8.
Secondo i ricorrenti signori De Pascale e Grogan, i regolamenti 3085/78 e 3086/78 sarebbero viziati anche per violazione del principio di eguaglianza. A tal proposito essi notano, in primo luogo, che nel regime introdotto da quei regolamenti l'ammontare di ciascuna pensione non è proporzionale alla quantità dei contributi versati: il fatto che a contributi eguali possano corrispondere pensioni diverse e viceversa sarebbe in contrasto (afferma in particolare la difesa del signor Grogan) con il principio di eguaglianza. Ho già avuto occasione di dire che le pensioni corrisposte dalle Comunità non hanno natura contributiva bensì statutaria: questo è un elemento che resta fermo, indipendentemente dai regolamenti 3085 e 3086. Perciò il difetto di proporzionalità delle pensioni rispetto ai contributi non si può considerare un fenomeno di discriminazione.
Il ricorrente signor De Pascale si sofferma su di un altro punto, osservando che il regolamento 3085/78 non contiene misure transitorie adeguate per temperare gli effetti negativi del nuovo regime sulle categorie di ex funzionari le cui pensioni subiscono una riduzione talora sensibile. Lo scaglionamento di questa riduzione in dieci rate mensili (dall'ottobre 1979 al luglio 1980), previsto dall'articolo 4 del regolamento, costituirebbe un correttivo poco efficace, tenuto conto della notevole differenza fra il precedente e il nuovo livello delle pensioni di cui trattasi e dell'arco di tempo troppo esiguo fissato per il raggiungimento del nuovo livello. Ciò darebbe luogo ad una disparità di trattamento fra pensionati e funzionari in servizio, dato che nei confronti di questi ultimi gli effetti sfavorevoli del nuovo regime sui trasferimenti all'estero di pane della retribuzione sarebbero stati attenuati da misure transitorie efficaci.
Le misure alle quali viene fatto riferimento sono quelle adottate dalla Commissione di concerto con le altre istituzioni e riportate nel bollettino «Informazioni amministrative» n. 233 del 30 aprile 1979. Esse riguardano il modo di calcolare gli oneri presunti di mantenimento di persone a carico, menzionati all'articolo 2, n. 4, dell'allegato VII allo Statuto, ai fini della concessione degli assegni familiari. Dato che i nuovi coefficienti correttori introdotti con il regolamento 3086/78 in molti casi hanno inciso sulla valutazione degli oneri anzidetti in senso riduttivo, è stato previsto che, per i beneficiari al 31 marzo 1979 di assegni familiari relativi a persone equiparate al figlio a carico e residenti nei paesi in cui gli oneri presunti di mantenimento sarebbero diminuiti, questi ultimi vengano bloccati per un periodo transitorio di cinque anni. Ma tale disposizione non ha nulla a che vedere con il regime dei trasferimenti all'estero di parte della retribuzione: essa concerne soltanto una particolare categoria di assegni familiari. Non mi sembra, quindi, che si possa seriamente porre a confronto una misura di questo genere con il regime delle pensioni, per desumerne una presunta violazione del principio di eguaglianza. In realtà, la situazione è opposta a quella che viene prospettata; vale a dire, per i trasferimenti non sono state previste disposizioni transitorie, mentre per le pensioni è stato fissato un periodo di oltre un anno a decorrere dall'entrata in vigore dei regolamenti 3085/78 e 3086/78 perché si attui integralmente il nuovo regime dei pagamenti, quando esso ha comportato una riduzione in termini reali. Di questa diversità di regime ho già parlato nelle mie conclusioni del 14 maggio scorso, indicando le ragioni che possono giustificarla.
La inconsistenza della censura in esame risulta poi confermata, su un piano più generale, dal rilievo che la categoria dei funzionari e quella dei pensionati non sono comparabili, e che pertanto manca uno dei presupposti necessari per invocare il principio di eguaglianza.
Ricordo infine che l'assenza, nel regolamento 3085/78, di adeguate misure transitorie è stata prospettata anche come violazione del dovere di assistenza previsto nell'articolo 24 dello Statuto dei funzionari. Su questo profilo della questione mi riservo di tornare successivamente.
Il ricorrente signor Grogan prospetta la violazione del principio di eguaglianza anche sotto un terzo profilo, più generale, che in realtà finisce per investire non solo i regolamenti 3085/78 e 3086/78, ma la stessa applicabilità dei coefficienti correttori geografici al regime pensionistico, prevista nell'articolo 82 dello Statuto. La logica dei coefficienti è basata sulla presunzione di una residenza continua del pensionato in un determinato paese; ma la realtà non sempre coincide con questa presunzione, perché può accadere che il pensionato si sposti spesso e per lunghi periodi da un paese all'altro. Tenuto conto di questa ipotesi, bisognerebbe dire che il coefficiente correttore geografico non assolve realmente alla funzione di assicurare a tutti i pensionati, ovunque risiedano, il medesimo potere di acquisto; al contrario, esso darebbe luogo a sperequazioni più accentuate di quelle che si verificherebbero in sua mancanza. Nello stesso ordine di idee, la difesa Grogan aggiunge un rilievo fondato sul principio generale della libertà di movimento dell'individuo. Il fatto che il coefficiente è legato alla residenza in un determinato paese avrebbe per effetto di incentivare certe scelte — la stabilizzazione del pensionato in un dato luogo — e di scoraggiarne delle altre, e costituirebbe così «una intrusione ingiustificata nella vita privata».
Sono del parere che queste censure siano infondate. Non nego che l'applicabilità del coefficiente correttore alle pensioni possa influire in qualche misura (in ogni caso, assai modesta) sulla libertà di movimento dei pensionati. Ma occorre, a mio avviso, considerare che il legislatore comunitario, attraverso il coefficiente correttore geografico, si propone di conseguire proprio un risultato perequativo: quello di garantire, in via generale, a tutti i pensionati, a parità di ogni altra condizione, il medesimo potere di acquisto. Si tratta di un risultato coerente al principio dell'eguaglianza di trattamento che, nell'insieme, viene ottenuto; ciò mi sembra che abbia una importanza prevalente, dal punto di vista dell'interesse generale, rispetto al tenue sacrificio che per conseguire quel risultato viene imposto alla libertà di movimento.
A questo proposito, ricordo che la nostra Corte si è occupata del coefficiente geografico inerente alle indennità spettanti ad ex funzionari nella sentenza del 21 maggio 1981 in causa 29/80, Reinarz e/Commissione (non pubblicata). Si trattava, in quel caso, di un ex funzionario della Commissione residente in Canada, il quale aveva lasciato il servizio nel 1973 avvalendosi delle speciali disposizioni contenute nel regolamento del Consiglio n. 2530/72, del 4 dicembre 1972, e riceveva un'indennità mensile calcolata con l'applicazione del coefficiente in vigore per il Belgio anche se esso non aveva alcun rapporto con il costo della vita nel Canada. Il ricorrente lamentava che godessero dello stesso coefficiente altri ex funzionari residenti in paesi ove il costo della vita è molto inferiore a quello del Canada; ciò sarebbe stato in constrasto con il principio di eguaglianza e con la libertà di stabilirsi nel paese di propria scelta. La Corte osservò che il trattamento di tutti questi ex funzionari era accomunato dal fatto che essi avevano scelto di risiedere fuori dell'area comunitaria: e considerò che questa circostanza impedisse di ravvisare qualsiasi discriminazione (punto 15 della motivazione). E difficile trarre da una motivazione così stringata un orientamento preciso per il caso di specie; mi sembra comunque di un certo interesse che la Corte non abbia ravvisato una violazione del principio di eguaglianza neanche di fronte ad un sistema che unifica il trattamento pecuniario in situazioni reali indubbiamente differenziate, e abbia considerato legittimo l'elemento comune messo in risalto dal legislatore comunitario, probabilmente perché esso risponde meglio a un interesse comunitario di semplificazione.
9.
La difesa del ricorrente signor De Pascale sostiene anche che la riduzione di talune pensioni provocata dai regolamenti 3085/78 e 3086/78 rappresenterebbe uno sconvolgimento così profondo dello Statuto dei funzionari, da influire sulla volontà degli ex dipendenti interessati di sottoporsi allo Statuto medesimo. Questa argomentazione ripropone la tesi del cosiddetto attentato alle condizioni fondamentali del rapporto di lavoro, che ebbi già modo di confutare nelle mie conclusioni del 14 maggio scorso. In realtà, si tratta di una tesi sostenibile forse nel quadro di un regime contrattuale dei rapporti di lavoro, ma non certo nel quadro di un regime statutario, come quello dei funzionari delle Comunità.
10.
È stato dedotto dai ricorrenti signori Curtis e Grogan che il regolamento 3086/78 sarebbe viziato per sviamento di potere, in quanto i nuovi coefficienti correttori sarebbero stati fissati indipendentemente dalle variazioni intervenute nel costo della vita, e perciò al di fuori delle condizioni previste dall'articolo 65, n. 2, dello Statuto. Operando in tal modo il Consiglio avrebbe dunque utilizzato lo strumento dei coefficienti correttori per scopi diversi da quelli propri degli articoli 64 e 65 dello Statuto.
Questa censura, nella sua ampia formulazione, investe sia i casi in cui i nuovi coefficienti non hanno comportato diminuzione delle pensioni (cioè, in particolare, i casi dei pensionati che avessero scelto di essere pagati nella valuta del paese di residenza), sia quelli in cui, invece, l'effetto riduttivo si è verificato (e che riguardano, come sappiamo, i pensionati residenti in paesi aventi un minor costo della vita, i quali hanno scelto di essere pagati in valuta forte). Rispetto alla situazione del primo gruppo, credo che per escludere il vizio di eccesso di potere basti osservare che i nuovi coefficienti, avendo lasciato intatto il livello delle pensioni, hanno salvaguardato la corrispondenza fra le pensioni ed il livello del costo della vita, in armonia con gli obbiettivi perseguiti dai citati articoli 64 e 65, n. 2, dello Statuto. Per quanto riguarda la situazione del secondo gruppo, considero decisivo il rilievo, già formulato in precedenza, che l'aggiornamento delle parità ha reso necessario ricondurre i coefficienti geografici alla loro originaria funzione statutaria. L'abbassamento delle pensioni, che questa operazione ha in molti casi comportato, deve essere imputato al fatto che bisognava porre termine ad una prassi illegittima, in palese contrasto col principio di eguaglianza. Così stando le cose, è lecito affermare che la modifica dei coefficienti di cui al regolamento 3086/78, mirando allo scopo primario di rettificare una distorsione precedente, era conforme alle finalità perequative proprie dell'articolo 65.
11.
I ricorrenti signori Grogan e De Pascale sostengono che i regolamenti 3085 e 3086 sarebbero viziati per violazione di norme derivate, e precisamente delle disposizioni statutarie concernenti il coefficiente correttore (articoli 64, 65, comma secondo, e 82) e di quella che impone all'amministrazione di prestare assistenza ai propri funzionari (articolo 24).
Sul primo punto, rinvio a quanto ho già detto circa il vizio di eccesso di potere; il ragionamento del ricorrente è lo stesso — anche se presentato questa volta sotto il profilo della violazione di norme comunitarie — e merita a mio avviso una eguale risposta.
Per quanto concerne invece la pretesa violazione dell'articolo 24 dello Statuto, il discorso deve essere più articolato. Secondo la tesi dei ricorrenti, la Commissione avrebbe omesso di adottare adeguate misure transitorie capaci di temperare, diluendoli nel tempo, gli effetti sfavorevoli del nuovo regime sui livelli delle pensioni. Da questo punto di vista, lo scaglionamento delle riduzioni nell'arco di dieci mesi costituirebbe un rimedio scarsamente efficace, soprattutto considerata l'entità delle riduzioni, che in certi casi sono arrivate al 50 % delle cifre anteriormente percepite dagli interessati.
Ricordo che l'articolo 24 dello Statuto impone alle Comunità l'obbligo di assistere i propri funzionari. Al primo comma esso indica, a titolo esemplificativo (come risulta dall'espressione «in particolare» che introduce questa parte della disposizione), l'assistenza al funzionario nei procedimenti a carico di autori di attentati alle persone o ai beni, di cui il funzionario o i suoi familiari siano oggetto. Al secondo comma è previsto poi, come corollario dell'obbligo precedente, quello di risarcire il funzionario dei danni subiti in conseguenza dei suddetti attentati, mentre il terzo comma concerne il perfezionamento professionale, che le Comunità sono tenute a facilitare. Considerato che questa breve elencazione non ha natura tassativa, dobbiamo domandarci se il dovere di assistenza implichi anche l'obbligo di attenuare, graduandoli nel tempo, gli effetti sfavorevoli di eventuali modifiche del regime del rapporto di servizio. A mio avviso, anche se una risposta in termini generali può essere positiva, tutto dipende dal contenuto della modifica e dalle circostanze che hanno concorso a generare gli effetti sfavorevoli delle misure modificative.
Nella specie, è noto che in base all'articolo 65, n. 2, il Consiglio ha l'obbligo di adeguare i coefficienti correttori in caso di variazione sensibile del costo della vita; le decisioni che esso adotta in base a questa disposizione devono rispettare le prescrizioni dell'articolo 65 anche quanto ai tempi, nel senso che ogni adeguamento deve essere deciso tempestivamente. Mi sembra quindi che conservare in vigore per anni, in forza di quelle misure transitorie «adeguate» che i ricorrenti invocano, dei coefficienti correttori geografici incapaci di rispecchiare le differenze esistenti fra i livelli dei prezzi nei differenti paesi membri sarebbe stato in aperto contrasto con il precetto dell'articolo 65. Non ritengo che, in una ipotesi del genere, possa riconoscersi al dovere di assistenza di cui all'articolo 24 una importanza prevalente rispetto alla chiara disposizione del citato articolo 65, il cui connotato essenziale è quello di rappresentare uno strumento tecnico per il conseguimento di un effetto perequativo.
D'altra parte, il regolamento 3086/78 contiene già una norma transitoria, che, come sappiamo, gradua in un arco di tempo superiore a un anno (dall'aprile del 1978 al luglio dell'anno successivo) la riduzione di talune pensioni. Orbene, l'effetto di questa norma è stato di mantenere in vita per un periodo non breve le precedenti sperequazioni di trattamento fra pensionati. Diluire ulteriormente nel tempo l'integrale applicazione delle riduzioni avrebbe significato a mio avviso aggravare la lesione del principio di eguaglianza, oltre il limite in cui ciò poteva essere giustificato dall'articolo 24 dello Statuto.
12.
In base a tutte le considerazioni che ho fin qui esposto, propongo che la Corte rigetti i ricorsi presentati dai signori Vincent Grogan e Luigi De Pascale nei confronti della Commissione, e dal signor Dunstan Curtis nei confronti del Parlamento, con atti depositati in cancelleria rispettivamente il 27 maggio 1980, il 14 luglio 1980 e il 18 luglio 1980.
Quanto alle spese, considerata la natura delle liti, ciascuna parte dovrà sopportare le proprie, a norma dell'articolo 70 del regolamento di procedura.