61995C0044
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
NIAL FENNELLY
apresentadas em 21 de Março de 1996 (
*1
)
Indice
I — Introdução
II — Materia de facto e tramitação processual
III — Disposições aplicáveis do direito comunitário
IV — Observações das partes
i) Quanto à primeira questão — Λ relação entre os artigos 2 ° e 4.°, n.° 1, da directiva sobre as aves
ii) Quanto à segunda questão — Λ possibilidade de atentar nas exigências económicas ao abrigo da jurisprudência Leybucht ou da directiva relativa aos habitats
V — Exame das questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional
i) Primeira questão: aplicação do artigo 2.° nas decisões de classificação
a) Contexto da directiva
b) Economia geral da directiva
c) Interpretação do artigo 2.° da directiva
d) Relação entre os artigos 3° e 4° da directiva
e) Alcance e natureza do poder discricionário dos Estados-Membros na selecção das ZPE
f) Argumentos de «bom senso»
ii) Alínea a) da segunda questão: a possibilidade de atender a exigências de natureza económica que correspondam a um interesse geral superior no processo de classificação em ZPE
ii) Alínea b) da segunda questão: a possibilidade de atender a exigências de natureza econômica que correspondam a imperiosas razões de reconhecido interesse público, na acepção do artigo 6.°, n.° 4, da directiva relativa aos habitats, no processo de classificação em ZPE
VI — Conclusão
I — Introdução
1.
O presente processo diz respeito ao direito dos Estados-Membros de tomarem em consideração exigências de natureza econômica quando decidem da classificação de um local como zona de protecção especial (a seguir «ZPE») ao abrigo da directiva sobre as aves (
1
). Esta questão surge no âmbito de um pedido prejudicial da House of Lords relativo a uma decisão que exclui da zona classificada uma pequena parte de uma grande zona húmida de importância internacional. O Tribunal de Justiça foi informado de que o processo principal revestia a natureza de precedente para efeitos da classificação futura de um grande número de outras zonas de protecção especial em todo o Reino Unido e, provavelmente também, noutros Estados-Membros. Foi suscitado um problema conexo a propósito da interpretação de determinadas disposições da directiva relativa aos habitats (
2
).
II — Matéria de facto e tramitação processual
2.
O processo que se encontra pendente no órgão jurisdicional nacional respeita à exclusão do regime de protecção da directiva sobre as aves de cerca de 22 hectares do Lappel Bank, zona de planícies lodosas intertidais que, geograficamente, se situa no interior dos limites do estuário e dos sapais de Medway, na costa norte do Kent. A descrição do contexto factual que se segue é a do juiz Hirst e faz parte do acórdão proferido pela Court of Appeal em 18 de Agosto de 1994:
«O estuário e os sapais de Medway constituem uma zona húmida de importância internacional para diversas e inúmeras espécies de aves aquáticas e pernaltas que a utilizam como zona de nidificação e de invernada, bem como zona de repouso durante as migrações da Primavera e Outono. Além disso, esses locais abrigam importantes colónias de alfaiates e de andorinhas do mar anãs em período de reprodução, espécies que, tanto uma como a outra, são consideradas vulneráveis e referidas no anexo I da directiva (sobre as aves). Toda a área releva, portanto, incontestavelmente tanto do âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 1, como do artigo 4.°, n.° 2.
As planícies lodosas do Lappcl Bank são constituídas por solos de boa qualidade para a alimentação e abrigo de um grande numero de pernaltas e aves aquáticas, designadamente, o maçarico real, o perna vermelha comum, a tarâmbula, a galinhola pequena, a tarâmbula anelada, a grande tarâmbula (
3
) c o pato tadorno, todos igualmente presentes cm grande número no conjunto do estuário e dos sapais de Medway. Nenhuma destas espécies figura no anexo I da directiva. Todavia, o Lappel Bank é igualmente uma parte importante do conjunto do ecossistema da ZPE designada e a perca desta superfície intertidal conduziria provavelmente a uma diminuição da população total de pernaltas e de aves aquáticas do estuário c dos sapais de Medway. Todas as espécies presentes no Lappcl Bank o estão igualmente em maior número na totalidade da zona cm causa e nunca foi dito que o Lappcl Bank era necessário à sobrevivência de uma espécie determinada: todavia... algumas espécies estão aí proporcionalmente mais representadas do que noutras partes da zona em causa...
(O Port of Shecrness) beneficia de vantagens marítimas c geográficas. A sua principal vantagem é constituída pelas suas possibilidades naturais de ancoradouro, com águas profundas naturais de onze metros independentemente da maré, o que lhe permite receber tanto navios de navegação costeira como de alto mar, inclusive os navios convencionais de transporte a granel. Sendo um dos raros portos do Sudeste da Inglaterra a oferecer essas possibilidades, tornou-se uma empresa comercial florescente c, actualmente, é o quinto porto do Reino Unido em matéria de manutenção de mercadorias e frete.
A sua situação marítima na foz do Tamisa e próximo das principais linhas de navegação marítima do Mar do Norte e da Mancha, faz com que o seu movimento seja considerável. A sua situação cm terra, na costa norte do Kent, que é uma zona que no futuro conhecerá um desenvolvimento importante c que se encontra perto do túnel sob a Mancha c dos principais mercados de Londres e do Sudeste, é igualmente muito favorável...
O porto projecta actualmente desenvolver-se c alargar-sc, mas a sua expansão física só é possível, de forma realista, através do aproveitamento do Lappcl Bank, dado que, a Norte e a Oeste, confina com o mar e que, cm terra, o seu alargamento para Este se tornou impossível em virtude da proximidade da zona urbana da cidade de Shecrness, da via férrea c de uma estrada principal, a A 249.»
3.
O estuário c os sapais de Medway fazem igualmente parte da lista das zonas húmidas de importância internacional a que se refere a convenção internacional assinada cm Ramsar em 2 de Fevereiro de 1971 (
4
). Ninguém contestou que o Lappel Bank faz parte integrante do ecossistema do estuário e dos sapais de Medway, do mesmo modo que também ninguém indicou expressamente ao Tribunal de Justiça se o Lappel Bank fazia parte da zona inscrita na lista a que se refere a Convenção de Ramsar.
4.
Dos autos resulta que o estuário e os sapais de Medway, com exclusão do Lappel Bank, foram identificados em 1986, de acordo com um processo seguido no Reino Unido, como zona «candidata» a ZPE para efeitos da directiva sobre as aves; a esse título e para certos efeitos do ordenamento do território esta zona foi considerada como já tivesse sido designada ZPE. Em Agosto de 1989, a autoridade dos portos de Medway (que precedeu o Port of Sheerness Ltd) foi autorizada pela Swale Borough Council a secar a parte do Lappel Bank que ainda não o tinha sido; esta autorização ficou subordinada, entre outras, às seguintes condições: os trabalhos deveriam começar num prazo de cinco anos e não se poderia proceder a qualquer ordenamento posterior sem o consentimento expresso da District Planning Authority.
5.
A importância ornitológica do Lappel Bank foi descrita do seguinte modo no relatório elaborado pelo inspector do ordenamento na sequência de um inquérito público efectuado no fim do ano de 1990 e inícios de 1991 e cujo objectivo era, designadamente, estudar um pedido da autoridade do porto de Medway apresentado com vista a obter uma autorização para recuperar e alargar as docas de Sheerness até ao nível do Lappel Bank:
«O Lappel Bank pode, por vezes, abrigar uma percentagem importante da totalidade da população de determinadas espécies que passam o Inverno no estuário de Medway... Ocasionalmente, o Lappel Bank pode abrigar mais de 19% da população total do Medway de diversas espécies... tendo em conta a importância do estuário de Medway para as aves migratórias, os recursos alimentares que os lodaçais do Lappel Bank representam e a sua utilização pelas aves... chego à conclusão que, por si só, o Lappel Bank é uma pequena parte, mas uma parte importante, do conjunto de sítios que permitem a sobrevivência de determinadas aves migratórias. Tem importância internacional.»
6.
Na sequência do reconhecimento da sua importância ornitológica, o Lappel Bank foi incluído, em 1991, na ZPE projectada do estuário e dos sapais de Medway. A autoridade do porto de Medway apresentou um novo pedido de autorização com vista ao alargamento das docas de Sheerness para o Lappel Bank, pedido que o ministro do Ambiente avocou — processo no quadro do qual é o ministro, e não a autoridade local competente em matéria de ordenamento, que toma a decisão relativamente a um pedido de autorização de adaptação, ou porque esta pode ter consequências significativas em certos sítios sensíveis do ponto de vista do ambiente, ou por outras razões. Em 30 de Julho de 1992, o ministro associou-se à recomendação do inspector do ordenamento, de não autorizar os trabalhos de ordenamento, com o fundamento de que a extensão teria «efeitos negativos importantes para a sobrevivencia e reprodução de determinadas espécies de aves e não estava cm conformidade com as exigências da directiva sobre as aves».
7.
Após esta decisão, face à gravidade das consequência económicas c sociais que a inclusão do Lappel Bank na ZPE implicava para o futuro das docas de Shecrncss, o ministro recebeu pedidos com vista à revogação da autorização de ordenamento de 1989 c à reapreciação da sua decisão sobre o Lappcl Bank. Seguiu-se um período de consultas exaustivas aos representantes dos interesses rivais, ou seja, ornitológicos c económicos. De acordo com o que se referiu, o ministro ponderou devidamente os dois interesses antes de anunciar a sua decisão. Em 15 de Dezembro de 1993, anunciou a classificação do estuário e dos sapais de Mcdway cm ZPE, excluindo o Lappcl Bank da zona designada. Esta exclusão do Lappcl Bank foi explicada da seguinte forma:
«Estou consciente de que o Lappcl Bank é um importante componente do sistema do estuário de Mcdway, mas representa menos de 1% da área total da Zona de Protecção Especial de Mcdway. Reconheço também que a posterior solicitação relativa ao Lappcl Bank é essencial para a continuação da viabilidade do Port of Shecrncss. O porto é um importante motor da economia da Ilha de Shcppcy, da região do Sudeste c do Reino Unido, dependendo do seu funcionamento várias centenas de postos de trabalho...
Concluí que a necessidade de não restringir a viabilidade comercial do porto e a contribuição que a expansão desempenha se sobrepõe ao valor da conservação da natureza nessa área. Devo salientar que a minha decisão é excepcional e foi tomada apenas para garantir o futuro económico de Shecrncss e da Ilha de Sheppey.»
8.
É este aspecto da decisão de 15 de Novembro de 1993, ou seja, o facto de o Lappcl Bank ser excluído da zona designada que abrange 4681 hectares (a seguir «decisão impugnada») que foi impugnado pela Royal Society for the Protection of Birds (a seguir «RSPB») nos órgãos jurisdicionais nacionais. A questão que está no âmago do presente processo é a dc saber se o ministro, de que ninguém contesta ter atendido a exigências económicas, o podia fazer. O pedido de anulação foi julgado improcedente pela Divisional Court, Queen's Bench Division, em 8 de Julho de 1994. O recurso interposto dessa decisão foi julgado improcedente pela Court of Appeal em 18 de Agosto de 1994. Tendo-lhe sido submetido este processo em última instância, a House of Lords, por despacho dc 9 de Fevereiro de 1995, colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1)
Deve um Estado-Membro ter cm consideração o disposto no artigo 2.° da Directiva 79/409/CEE, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, ao classificar uma zona como Zona de Protecção Especial e/ou ao definir os limites de tal zona nos termos do artigo 4.°, nos 1 e 2, da mesma directiva?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja negativa, pode um Estado-Membro, no processo de classificação, ter apesar disso em conta as considerações do artigo 2.°, na medida em que:
a)
correspondam a um interesse geral superior ao interesse geral representado pelo objectivo ecológico da directiva [ou seja, o critério que o Tribunal de Justiça adoptou no processo 57/89, Comissão/Alemanha (‘Leybucht Dykes’), para derrogação do disposto no artigo 4.°, n.° 4], ou
b)
correspondam a imperiosas razões de superior interesse público, como as que podem ser tidas em conta nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens?»
9.
Em Junho de 1994, o Swale Borough Council concedeu uma licença de ordenamento que autorizava a modificar a natureza da utilização do terreno, adaptando-o por forma a permitir uma armazenagem ao ar livre para efeitos das actividades portuárias. Em 1 de Junho de 1995, já tinham sido efectuados os trabalhos de engenharia necessários para o arranjo de todo o Lappel Bank, em preparação da terraplanagem; cerca de um terço da zona controvertida tinha sido remodelada e era utilizada pelo Port of Sheerness. De acordo com as observações das autoridades do porto, apresentadas em Junho de 1995, o resto dos trabalhos devia estar terminado no espaço de «alguns meses».
10.
No recurso que interpôs para a House of Lords, a RSPB pediu, a título de providência cautelar, que aquele órgão jurisdicional declarasse que «o ministro procede ilegalmente se, enquanto não for proferida a última decisão neste processo, não actua por força a evitar a deterioração dos habitats das espécies, bem como as perturbações que afectem espécies no conjunto das zonas que foram inicialmente consideradas aptas a ser classificadas em ZPE...».
Este pedido foi julgado improcedente, principalmente por a RSPB não estar em condições de se comprometer a pagar, eventualmente, uma indemnização por perdas e danos ao Port of Sheerness, como o exige o direito inglês (
5
).
III — Disposições aplicáveis do direito comunitário
11.
O ponto de partida da directiva sobre as aves é a diminuição da população de um grande número de espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu a que o Tratado se aplica (a seguir, por comodidade, «Europa»); esta diminuição encontra-se af descrita como «constitui(ndo) um risco sério para a conservação do meio natural, nomeadamente devido às ameaças que faz pesar sobre os equilíbrios biológicos» (segundo considerando). A protecção eficaz das aves é concebida como «um problema de ambiente tipicamente transfronteiriço, implicando responsabilidades comuns», designadamente no que se refere às espécies migratórias que «constituem um património comum» (terceiro considerando).
12.
O sexto considerando, que foi especialmente invocado pelo Reino Unido (
6
), refere que «a conservação das... aves que vivem... no estado selvagem... é necessária à realização, no âmbito de funcionamento do Mercado Comum, dos objectivos da Comunidade nos domínios da melhoria das condições de vida, de um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas no conjunto da Comunidade c de uma expansão contínua e equilibrada, mas que os poderes de acção específicos necessários nesta matéria não foram previstos no Tratado».
13.
A directiva exige que os Estados-Membros apliquem medidas «aos diferentes factores que podem agir sobre o nível populacional das aves, a saber, as repercussões das actividades humanas e, nomeadamente, a destruição c a poluição dos seus habitats, a captura e a destruição pelo homem assim como o comércio a que estas práticas dão origem c (reconhece) que se torna necessário adaptar o grau destas medidas à situação das diferentes espécies no âmbito de uma política de conservação» (sétimo considerando). O objectivo desta conservação encontra-se definido como sendo «a protecção a longo prazo e a gestão dos recursos naturais enquanto parte integrante do património dos povos europeus» bem como a «manutenção e... adaptação dos equilíbrios naturais das espécies dentro dos limites do possível c razoável» (oitavo considerando). O preâmbulo também enuncia que «a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes de habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves; que certas espécies de aves devem ser alvo de medidas de conservação especial relativas ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição... (e que) essas medidas devem igualmente ter em conta as espécies migratórias e ser coordenadas com vista à constituição de uma rede coerente» (nono considerando).
14.
O objectivo da directiva encontra-se definido no artigo 1.°, n.° 1:
«A presente directiva diz respeito à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros ao qual é aplicável o Tratado. Tem por objectivo a protecção, a gestão e o controlo dessas espécies e regulamenta a sua exploração.»
O artigo 1.°, n.° 2, esclarece que a directiva se aplica «às aves, aos seus ovos, aos seus ninhos e aos seus habitats».
15.
O artigo 1.° é completado pelo artigo 2.°, uma das disposições que está no âmago do presente processo e cuja redacção é a seguinte:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.° a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as exigências económicas e de recreio» (
7
).
16.
As principais disposições substantivas dizem respeito, em primeiro lugar, à protecção dos habitats das aves selvagens (artigos 3.° e 4.°) e, em segundo lugar, à protecção das espécies de aves selvagens (artigos 5.° a 9.°). E evidentemente a primeira série de disposições que importa para o caso em apreço. O artigo 3.°, n.° 1, estipula que os Estados-Membros «tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas no artigo 1.°»; esta obrigação deve ser cumprida «tendo em conta as exigências mencionadas no artigo 2.°». O artigo 3.°, n.° 2, esclarece quais os principais meios a utilizar para alcançar os objectivos do número anterior, incluindo a «criação de zonas de protecção» e a «manutenção e adaptação ajustadas aos imperativos ecológicos dos habitats situados no interior e no exterior das zonas de protecção».
17.
O artigo 4.° da directiva, que é a disposição-chave do presente processo, merece ser integralmente reproduzida:
«1.   As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, dc modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área dc distribuição.
Para o efeito, tomar-sc-ão cm consideração:
a)
As espécies ameaçadas de extinção;
b)
As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c)
As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d)
Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Ter-se-á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados-Mcmbros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
2.   Os Estados-Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I c cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção da zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso c alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados-Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
3.   Os Estados-Mcmbros enviarão à Comissão todas as informações úteis de modo a que cia possa tomar as iniciativas convenientes tendo cm vista a coordenação necessária para que as zonas referidas no n.° 1, por um lado, c no n.° 2, por outro, constituam uma rede coerente respondendo às necessidades de protecção das espécies na zona geográfica marítima c terrestre de aplicação da presente directiva.
4.   Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados-Membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
18.
Os artigos 5.° a 8.° da directiva impõem aos Estados-Membros uma série de obrigações no que toca à protecção das aves selvagens, dos seus ovos e dos seus ninhos, para além da protecção dos seus habitats. Trata-se, designadamente, da obrigação de instaurar «um regime geral de protecção de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.°» e da proibição da comercialização e da caça das aves selvagens, sujeitas, em ambos os casos, a excepções limitadas. São autorizadas derrogações a essas obrigações nas condições estritas estabelecidas no artigo 9.° O artigo 14.° autoriza os Estados-Membros a adoptar medidas de protecção mais estritas do que as previstas na própria directiva. As outras disposições da directiva não importam para efeitos da decisão do Tribunal de Justiça no presente processo.
19.
Algumas disposições da directiva relativa aos habitats são também importantes, pois uma parte da segunda questão da House of Lords está com ela conexionada. Como adiante veremos, esta directiva modifica, num ponto importante, o artigo 4.° da directiva sobre as aves. Por força do seu artigo 3.°, n.° 1, os Estados-Membros devem criar uma «rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada ‘Natura 2000’», para «assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitat naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural» (
8
). A expressão «zona especial de conservação» (ZEC) encontra-se definida no artigo 1.°, n.° 1, como referindo-se a «um sítio de importância comunitária designado pelos Estados-Membros por um acto regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado».
20.
Por força do artigo 6.°, n.° 1, os Estados-Membros devem fixar as medidas de conservação necessárias para as zonas especiais de conservação. O artigo 6.°, n.° 2, obriga-os a adoptar as medidas adequadas para evitar, nas referidas zonas especiais de conservação, «a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva». Qualquer plano ou projecto susceptível de afectar de «forma significativa» a gestão de uma ZEC deve ser objecto dc uma avaliação e só pode ter seguimento após as autoridades nacionais se terem «assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública» (artigo 6.°, n.° 3).
21.
O artigo 6.°, n.° 4, autoriza, com efeito, uma derrogação à obrigação geral de manter a integridade de uma ZEC. Encontra-se redigido da seguinte forma:
«Sc, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas c na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000 (
9
). O Estado-Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
22.
O artigo 7° da directiva relativa aos habitats modifica determinadas disposições do artigo 4.° da directiva sobre as aves. Encontra-se redigido da seguinte forma:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2 do artigo 4.° da presente directiva a partir da data da sua entrada cm aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Mcmbro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
23.
De acordo com o artigo 23.°, os Estados-Membros deviam pôr cm vigor as medidas necessárias para dar cumprimento à directiva relativa aos habitats num prazo de dois anos a contar da sua notificação, ou seja, o mais tardar, cm Junho de 1994. É incontestável que o Reino Unido só as pôs cm vigor em Outubro de 1994, alguns meses após a adopção da decisão impugnada.
IV — Observações das partes
24.
A RSPB, os Governos do Reino Unido e da República Francesa, o Port of Sheerness Ltd (interveniente no processo principal, a seguir «Port of Sheerness») e Comissão apresentaram observações. Todos estiveram igualmente representados na audiência de 7 de Fevereiro de 1996.
i) Quanto à primeira questão — A relação entre os artigos 2. ° e 4. °, n. ° 1, da directiva sobre as aves
25.
A RSPB considera que os factores referidos no artigo 2.° — no caso em apreço, as exigências económicas — não podem justificar derrogações às obrigações impostas pela directiva sobre as aves e que, por essência, fazem parte do contexto do regime de protecção estabelecido pela directiva. Em apoio desta opinião, refere o acórdão do Tribunal de Justiça e as conclusões do advogado-geral no processo Comissão/Bélgica, bem como o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Comissão/Itália (
10
). Do acórdão Comissão//Alemanha (
11
), retira que os factores mencionados no artigo 2.° não entram em linha de conta na aplicação do artigo 4.°, n.° 4. Os Estados-Membros dispõem de um poder discricionário quanto à escolha das zonas mais adequadas para a conservação das espécies em causa, mas os factores a atender no exercício desse poder discricionário são, exclusivamente, de ordem ornitológica.
26.
A RSPB sustenta que, no acórdão Comissão/Espanha (
12
), o Tribunal de Justiça não acolheu o argumento de que as exigências ecológicas do artigo 4.° da directiva podiam ficar subordinadas a exigências económicas, ou ser confrontadas com essas exigências. Ao decidir, nesse acórdão, que as exigências a que se refere o artigo 2.° não se aplicam no âmbito do artigo 4.°, o Tribunal de Justiça não distinguiu entre, por um lado, o n.° 4 desse artigo e, por outro, os seus n.os 1 e 2. A opinião de que os Estados-Membros podem atender a interesses económicos para designar uma zona como ZPE, expressa pela Comissão nas observações que apresentou nesse processo e que o ministro invocou perante os tribunais nacionais, é uma opinião isolada e sem consequências, e já nem sequer representa a posição da Comissão. Ademais, a directiva relativa aos habitats impõe claramente aos Estados-Membros que designem as ZEC com base em critérios científicos de conservação, o que está em inteira consonância com a perspectiva da RSPB, que sustenta deverem os Estados-Membros classificar em ZPE as zonas mais adequadas do ponto de vista ornitológico e que os factores económicos não podem ser tomados em consideração.
27.
Segundo a Comissão, as questões submetidas ao Tribunal de Justiça englobam, duas situações, a classificação de um sítio e a definição dos seus limites. Pensa dever considerar-se o Lappel Bank já classificado c que o alargamento do Port of Sheerness constitui uma desclassificação parcial, que devia, portanto, ser apreciado na perspectiva do artigo 4.°, n.° 4, da directiva sobre as aves, após as alterações introduzidas pelo artigo 7.° da directiva relativas aos habitats. A Comissão baseia-se igualmente no acórdão proferido no processo das Marismas de Santoña para defender a ideia de que o Tribunal de Justiça não pretendeu submeter a obrigação de classificação a critérios diferentes dos ornitológicos. Isso parece-lhe estar de acordo com o sistema da directiva sobre as aves, cujo artigo 2° visa estabelecer as obrigações principais dos Estados-Mcmbros nos termos dessa directiva, ou seja «(tomar) todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.°»; as exigências económicas e de recreio aí referidas só podem ser secundárias na perspectiva do equilíbrio que os Estados-Membros devem conseguir, por força do artigo 3.°, entre essas exigências e a obrigação geral de protecção das espécies de aves selvagens.
28.
De acordo com a Comissão, o artigo 4.° criou, em contrapartida, um regime de protecção especial para as aves enumeradas no anexo I e as aves migratórias, cm que o artigo 2.° não é chamado à colação. O acórdão proferido no processo dos diques da Lcybucht confirma-o; ao classificar uma zona cm 2PE, o Estado-Mcmbro reconhece que essa zona contém os meios mais adequados para as espécies em causa c não pode invocar o artigo 2.° para escapar às obrigações que o artigo 4.°, n.° 4, lhe impõe. A fortiori, se dos critérios ornitológicos resulta que uma zona é particularmente adequada à classificação, o facto de se admitir que é possível derrogar a obrigação de classificação por razões não ornitológicas permitia aos Estados-Membros subtraírem-se ab initio às obrigações em matéria de habitats que lhes são impostas pelos n.os 1 e 2 do artigo 4.° da directiva sobre as aves.
29.
O Governo do Reino Unido entende que a directiva sobre as aves deve ser colocada num contexto económico, e não apenas num contexto ornitològico. Invoca, nesse sentido, a referência ao funcionamento do mercado comum feita no sexto considerando. Afirma que, na transposição de uma disposição da directiva, um Estado-Membro está no direito de atender às exigências económicas referidas no artigo 2.°, salvo se essas exigências económicas já tiverem sido expressamente tomadas cm consideração na disposição em causa. Como essas exigências não foram levadas em linha de conta no artigo 4.°, n.os 1 e 2, os Estados-Membros podem tomá-las em consideração nas decisões que adoptem com base nessas disposições.
30.
De acordo com o Governo do Reino Unido, o artigo 4.° não pode ser isolado do artigo 3.°, que claramente autoriza que se atente nas exigências económicas; seria espantoso não se poder atender a essas exigências para efeitos da execução da obrigação mais específica que o artigo 4.° prevê no que se refere às ZPE. O carácter «apropriado» referido no artigo 4.°, n.° 1, deve, portanto, ser determinado na perspectiva das exigências do artigo 2°, c não apenas na base dos critérios ornitológicos. Diferentes elementos são chamados à colação a partir do momento em que um sítio foi classificado; como o Tribunal de Justiça reconheceu no processo dos diques da Leybucht, o poder discricionário de que dispõem os Estados-Membros para atender a factores económicos é.muito mais limitado quando se trata de derrogar a obrigação de proteger a zona classificada. Como os Estados-Membros podem tomar em consideração razões imperativas ou maiores (económicas) no âmbito do artigo 4.°, n.° 4, em que a sua margem de discricionaridade é apertada, seria anormal que não pudessem atender às exigências económicas quando a sua margem de discricionaridade é maior, no âmbito do artigo 4.°, n.os 1 e 2. Este raciocínio aplica-se, a fortiori, no que respeita à definição dos limites de uma ZPE. No caso em apreço, ninguém sustentou que a decisão de excluir 22 hectares do Lappel Bank impediria a realização do objectivo de conservação. O Governo do Reino Unido considera que a sua análise é confirmada pelos acórdãos Leybucht e Santoña.
31.
O Port of Sheerness apoia as conclusões do Governo do Reino Unido. Considerados conjuntamente, o sétimo considerando, que prevê a necessidade de «adaptar o grau destas medidas (medidas a tomar) à situação das diferentes especies no âmbito de uma política de conservação», e o artigo 2.° mostram que a directiva sobre as aves reconhece a necessidade de tomar em consideração os interesses económicos. As obrigações precisas do artigo 4.° constituem, para determinadas espécies específicas, uma expressão de obrigação geral a que se refere o artigo 3.°; o artigo 3.° autoriza os Estados-Membros a atender às exigências referidas no artigo 2° e os n.os 1 e 2 do artigo 4.° nada contêm que proíba a que nelas se atente, mesmo em menor medida, no âmbito destas disposições. Tanto o acórdão Leybucht como o acórdão Santoña revelam que os Estados-Membros dispõem de um poder discricionário no que respeita à escolha das ZPE e à definição dos seus limites. No primeiro, o advogado-geral e o Tribunal aceitaram implicitamente a tese da Comissão, segundo a qual, os Estados-Membros podiam tomar em consideração interesses económicos na designação dessas zonas; o Port of Sheerness interpreta o acórdão do Tribunal de Justiça como significando que só no contexto do artigo 4.°, n.° 4, é que as exigências económicas a que se refere o artigo 2.° não entram em linha de conta. Resulta do acórdão Santoña, considerado no seu conjunto, que o n.° 19, em que o Tribunal declarou que os interesses referidos no artigo 2.° não podiam ser tomados em consideração no contexto do artigo 4.°, só visa o artigo 4.°, n.°4.
32.
O Governo francês considera que os Estados-Membros são obrigados a determinar os limites das ZPE por forma a nelas incluir os territórios mais apropriados, mas não necessariamente todos os identificados ou potencialmente classificáveis. Por força do artigo 2.°, os Estados-Membros devem guiar-se por considerações de natureza económica no cumprimento da obrigação de criar zonas de protecção especial nos termos do artigo 4.° A fundamentação do acórdão Leybucht, em que o Tribunal de Justiça declarou que a redução da superfície de uma ZPE não podia ser justificada por razões de natureza económica, não se aplica ao caso em apreço, que diz respeito à criação de uma ZPE. Uma zona identificada de muito pequena dimensão pode, nos termos do artigo 2.°, ser excluída do «território mais apropriado» se se previu desenvolver aí um projecto compatível com a futura ZPE e se a sua inclusão nesta última puder conduzir a um desequilíbrio grave entre a conservação das aves e os interesses económicos em jogo. Não seria lògico obrigar um Estado-Membro a declarar uma zona, sabendo que podia de imediato autorizar a adaptação dessa mesma zona de acordo com o processo definido no artigo 6.°, n.° 4, da directiva relativa aos habitats, e isso podia enfraquecer o alcance do sistema das classificações em zonas protegidas previsto pela directiva sobre as aves c pela directiva relativa aos habitats.
ii) Quanto à segunda questão — A possibilidade de atentar nas exigências económicas ao abrigo da jurisprudência Leybucht ou da directiva relativa aos habitats
33.
A RSPB sustenta que embora na fase de classificação possam ser tomados em consideração interesses superiores, os interesses de ordem económica c social não podem, no entanto, ser considerados interesses desse tipo. O método de análise que importa adoptar no âmbito da directiva sobre as aves, após as modificações introduzidas pela directiva relativa aos habitats, consiste em tratar uma zona que satisfaz os critérios ornitológicos de classificação como se tivesse sido classificada c seguir as regras c processos definidos pelo artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva relativa aos habitats.
34.
O Governo do Reino Unido entende que se pode atender a um interesse geral superior na fase da classificação c que as exigências económicas podem constituir um interesse superior dessa natureza. A tese contrária impunha uma regra rígida, susceptível de produzir, em alguns casos extremos, resultados desproporcionados que não eram nem necessários nem adequados à realização dos objectivos da directiva sobre as aves. Ao mesmo tempo que acentua o facto de que a directiva relativa aos habitats ainda não estava em vigor quando foi tomada a decisão impugnada no processo principal, o Governo do Reino Unido alega que as «razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica», a que se refere o artigo 6.°, n.° 4, da directiva relativa aos habitats, também podem ser tomadas em consideração para efeitos da classificação cm ZPE; a exclusão dessas razões introduziria uma complicação desnecessária e inoportuna no processo decisòrio de conjunto c daria azo a um procedimento administrativo inútil, na medida cm que uma zona cujo desenvolvimento econômico se justificasse por força dessa disposição teria, antes de mais, de ser classificada, c só depois ser objecto de um processo de derrogação. Esta tese não está em contradição com as disposições relativas às medidas compensatórias do artigo 6.°, n.° 4, da directiva relativa aos habitats, pois o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves continha implícita uma obrigação de tomar medidas compensatórias mesmo antes de a referida directiva sobre as aves ser modificada.
35.
O Port of Sheerncss sustenta que seria contrário ao sistema geral da directiva sobre as aves, que reconhece a necessidade de atender aos interesses económicos, afastar os interesses económicos que correspondam a um interesse geral superior. De acordo com o Port of Sheerncss, excluir esses interesses económicos do regime de classificação em ZPE, após as modificações introduzidas pela directiva relativa aos habitats, conduziria a um formalismo deslocado. É necessário, pelo menos, que os interesses económicos imperativos de reconhecido interesse público entrem em linha de conta para efeitos do cumprimento das obrigações relativas à classificação em ZPE.
36.
Atendendo às suas posições respectivas quanto à questão principal, nem o Governo francês nem a Comissão tratam deste ponto separadamente.
V — Exame das questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional
37.
A directiva sobre as aves é uma das primeiras medidas legislativas comunitárias levadas a cabo, principalmente, por razões atinentes à protecção do ambiente. Com efeito, antecipa a introdução de objectivos comunitários de protecção do ambiente separadamente definidos, que resultou do Acto Unico Europeu. Embora a maior parte das suas disposições substantivas, em especial as relativas à protecção das espécies, já tenham sido examinadas pelo Tribunal de Justiça, é sempre susceptível de suscitar novas questões de interpretação (
13
).
38.
Ambas as partes no processo principal sustentaram, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, especialmente perante a Court of Appeal, que a questão principal, ou seja, a questão de saber se as exigências económicas deviam ser atendidas no âmbito das decisões das autoridades nacionais competentes relativas às designações de ZPE, era um «acto claro» em seu favor. Na House of Lords, Lord Jauncey of Tullichettle frisou o facto surpreendente de dois membros da Court of Appeal terem considerado «claro» que o ministro pudesse atender a exigências económicas, enquanto que o terceiro considerou «clara» a solução contrária. Embora o Tribunal de Justiça tenha sido levado a interpretar o artigo 4.° em algumas ocasiões anteriores e nós consideremos possível dar uma resposta clara e inequívoca às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, parece-nos duvidoso que «a aplicação correcta do direito comunitário (pudesse) impor-se de uma forma de tal modo evidente que não (deixava) lugar a qualquer dúvida razoável quanto à forma de resolver a questão colocada», para retomar o critério definido pelo Tribunal de Justiça no acórdão CILFIT (
14
). Quando são confrontados com afirmações contraditórias sobre a «clareza» de um determinado problema, os órgãos jurisdicionais nacionais deveriam recordar-se das conclusões apresentadas no âmbito desse acórdão, pelo advogado-geral Capotorti (
15
).
i) Primeira questão: aplicação do artigo 2° nas decisões de classificação
39.
Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional nacional suscita um problema de princípio importante, o problema de saber se um Estado-Membro pode atender a exigências económicas, em conformidade com o artigo 2.° da directiva sobre as aves (
16
), para a classificação de uma zona em ZPE ao abrigo do artigo 4.°, n.os 1 ou 2, ou para a delimitação dessa zona. Não se contesta que o ministro, que acreditava ter o direito de tomar em consideração essas exigências, consultou as pessoas e organismos interessados e também ponderou as exigências ornitológicas relevantes. O facto de ter acabado por dar maior importância aos interesses económicos do Port of Sheerncss č o resultado de uma decisão que só a ele cabia tomar c que não pode ser controlada pelos órgãos jurisdicionais, salvo no caso extremo de decisão aberrante. A decisão impugnada é, de acordo com os seus próprios termos, apresentada como «excepcional», mas explica sucintamente os motivos que conduziram a que as razões económicas que justificavam o arranjo do sítio «primassem sobre o seu valor para a conservação da natureza». Nessas circunstâncias, nada demonstra que a adaptação do Port of Sheerncss tenha «repercussões positivas concretas» para a conservação das aves selvagens, na acepção que o Tribunal deu a esta expressão no acórdão Leybucht (
17
).
40.
Para poder responder a esta primeira questão, será necessário interpretar o artigo 2° a directiva c examinar a sua aplicação às disposições desta última cm matéria de habitats, ou seja os artigos 3.° e 4.° Gostaríamos de começar esta análise pelo exame de uma observação feita pelo Governo do Reino Unido a propósito do contexto da directiva e que parece ter condicionado, em certa medida, a sua interpretação das disposições aplicáveis.
a) Contexto da directiva
41.
O Governo do Reino Unido invoca o sexto considerando cm apoio da ideia de que «a directiva sobre as aves deve ser apreciada num contexto económico c não apenas ornitológico»; a partir deste considerando c do artigo 2.°, tal como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça, chega à conclusão de que «um Estado-Membro pode tomar cm consideração exigências económicas c outras... a não ser que o Conselho já tenha atentado nessas exigências para a formulação da disposição em causa».
42.
Da sua redacção resulta claramente que o sexto considerando se destina a justificar a utilização do artigo 235.° do Tratado como base jurídica da directiva do Conselho. Só podem ser tomadas medidas ao abrigo desta disposição «se uma acção da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários para o efeito». O sexto considerando destina-se a demonstrar a necessidade de uma acção da Comunidade c a inexistência de outros poderes, mais específicos, previstos pelo Tratado; também define os objectivos da Comunidade que a directiva pretende alcançar. A expressão «mercado comum» utilizada no artigo 235.° e no sexto considerando deve ser interpretada na perspectiva do artigo 2° do Tratado; na sua versão original, este dispunha que o objectivo de promover, designadamente, uma melhoria do nível de vida, um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas e uma expansão contínua e equilibrada devia ser alcançado pelo «estabelecimento de um mercado comum e pela aproximação progressiva das políticas económicas dos Estados-Membros». Os termos «harmonioso» e «equilibrado» demonstram, em nosso entender, que a noção de «mercado comum» do artigo 235.° do Tratado abrange outros valores para além dos estritamente económicos; o facto de uma determinada medida ter por base essa disposição e ser considerada «necessária... no âmbito do funcionamento do mercado comum» não a impede de contribuir para promover esses outros valores, ou mesmo, eventualmente, fazê-los primar sobre as exigências económicas.
43.
A protecção do ambiente constitui um desses valores que pode ser profunda e drasticamente afectada por uma actividade económica incontrolada. A harmonia e o equilíbrio são necessários para impedir que o crescimento económico destrua o património e os valores da Comunidade, que, a longo prazo, são fundamentais para a melhoria do nível de vida, que constitui um dos objectivos da Comunidade. Isso estava implícito, em nossa opinião, num certo número de disposições da versão inicial do Tratado, que constituem a base jurídica da acção da Comunidade em diversos domínios da sua actuação. Assim, no «processo das hormonas», o Tribunal de Justiça considerou que «a prossecução dos objectivos da política agrícola comum... não poderá abstrair de exigências de interesse geral, tais como a protecção dos consumidores ou da saúde e da vida das pessoas e dos animais, exigências que as instituições devem ter em conta quando exercem os seus poderes» (
18
).
44.
Como as medidas nacionais de protecção do ambiente podem entrar em conflito com a livre circulação de mercadorias e com as condições da concorrência, a Comunidade foi, inevitavelmente, levada a trabalhar mais directamente em prol dos objectivos de protecção do ambiente na sua acção de regulamentação da actividade económica (
19
). No processo ADBHU, em que a compatibilidade da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, com o princípio fundamental da liberdade de comércio era contestado, o Tribunal de Justiça declarou que «o princípio da liberdade de comércio não deve ser considerado de uma maneira absoluta, antes estando sujeito a determinados limites justificados pelos objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade, desde que não se viole a substância desses direitos... a protecção do ambiente... é um dos objectivos essenciais da Comunidade» (
20
). Importa sublinhar esta enérgica afirmação do Tribunal de Justiça que antecedeu a introdução no Tratado de um título especificamente consagrado ao ambiente, realizada pelo Acto Único Europeu, tal como modificado e reforçado pelo Tratado da União Europeia, bem como o reconhecimento expresso da importância das preocupações de protecção do ambiente na regulamentação do mercado interno (
21
).
45.
Em nosso entender, dessas indicações resulta que os poderes c responsabilidades da Comunidade em matéria de garantia do respeito do ambiente são, em princípio, um complemento inelutável dos seus poderes c responsabilidades em matéria de regulamentação da actividade económica que foram apenas tornados mais explícitos, tanto em sede de substância como quanto à forma, pelas modificações introduzidas no Tratado no domínio da protecção do ambiente. Para a maior parte dos casos, trata-se dos dois lados da mesma moeda: a actividade económica pode prejudicar o ambiente, enquanto as exigências de protecção do ambiente podem, em determinadas circunstâncias, entrar cm conflito com a actividade económica.
46.
Podem ser encontradas indicações mais precisas sobre o contexto cm que a directiva visava garantir a protecção dos habitats de aves na declaração do Conselho das Comunidades Europeias e dos representantes dos governos dos Estados-Mcmbros, reunidos no Conselho, de 22 de Novembro de 1973, relativa a um programa de acção das Comunidades Europeias cm matéria de ambiente (
22
), declaração que enuncia que «um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas no conjunto da Comunidade c uma expansão contínua e equilibrada... não pode, a partir de agora, ser conseguida sem... a melhoria da qualidade de vida e da protecção do meio (que) figuram entre as tarefas fundamentais da Comunidade» (quarto e quinto considerandos). A política da Comunidade em matéria de ambiente deve, portanto, ser a de «zelar pela boa gestão dos recursos e do meio natural e evitar qualquer exploração destes que acarrete danos sensíveis ao equilíbrio ecológico» (objectivos, terceiro travessão).
47.
As razões que justificam a protecção da flora e da fauna foram definidas do seguinte modo na resolução do Conselho das Comunidades Europeias e dos representantes dos governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, de 17 de Maio de 1977, respeitante à prossecução c à realização de uma política e de um programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente:
«As espécies da flora selvagem, bem como as espécies e as populações animais selvagens, fazem parte do património comum da humanidade. A sua importância decorre do facto de constituírem um capital genético não renovável e participarem em equilíbrios ecológicos globais, cuja estabilidade está ligada à complexidade das funções múltiplas que aí são garantidas e à diversidade dos organismos que nela participam. A redução progressiva de um número crescente de espécies selvagens não representa apenas, cm si, um empobrecimento do património natural, implicando também uma diminuição da diversidade de recursos genéticos não renováveis, ao mesmo tempo que origina atentados mais ou menos graves aos equilíbrios ecológicos» (
23
).
48.
O primeiro considerando da directiva sobre as aves menciona tanto a declaração de 1973 como a resolução de 1977, enquanto outros considerandos, já referidos (
24
), revelam a preocupação do Conselho quanto à ameaça que pesa sobre o meio natural das espécies selvagens. Em nosso entender, do que precede resulta que o contexto da directiva é fundamentalmente ecológico, embora atente em considerações económicas em determinadas circunstâncias.
49.
A afirmação do Governo do Reino Unido parece-nos inexacta na medida em que nela está implícito que o contexto em que a directiva foi adoptada, independentemente do seu texto, pressupõe a existência de uma margem de discricionaridade que permite aos Estados-Membros atender às exigências económicas. Se, em contrapartida, o Reino Unido pretendesse afirmar que a directiva comporta o equilíbrio pretendido entre os factores económicos e os factores ecológicos, tal como então parecia necessário ao Conselho para garantir a conservação das aves selvagens prevista nos artigos 1.° e 2.°, a sua afirmação não é de forma alguma contestável, mas não serve de base à conclusão a que chegou no que respeita à interpretação do artigo 4.°, n.os 1 e 2.
b) Economia geral da directiva
50.
Contrariamente ao alegado, a argumentação apresentada contra a tomada em consideração das exigências económicas não é, fundamentalmente, de ordem literal. Em nosso entender a economia da directiva vai no sentido de que exigências económicas não podem entrar em linha de conta na fase de classificação. Embora seja certamente necessário um equilíbrio entre as exigências de ordem ornitológica e económicas para as decisões relativas à protecção dos habitats, é a própria directiva que define o equilíbrio no que respeita à classificação em ZPE, em vez de deixar aos diversos Estados-Membros a possibilidade de definirem o seu próprio equilíbrio.
51.
O que acaba se ser dito é ilustrado pelo sétimo considerando do preâmbulo, anteriormente referido (
25
). Esse considerando, nos termos do qual há que «adaptar o grau destas medidas à situação das diferentes espécies no âmbito de uma política de conservação» e que foi invocado pelo Port of Sheerness para demonstrar que a directiva reconhecia expressamente a necessidade de atentar nos interesses económicos, pode, do mesmo modo, justificar restrições à prossecução dos referidos interesses económicos. A situação das espécies migratórias ameaçadas exige, incontestavelmente, medidas de protecção mais rigorosas do que as destinadas ao conjunto das aves selvagens. O sistema geral da directiva baseia-se numa série de obrigações e proibições cuidadosamente graduadas, formuladas em termos gerais, mas que são acompanhadas, eventualmente, por excepções e derrogações expressas a que os Estados-Membros só podem recorrer nas condições estabelecidas em cada caso.
52.
Esta análise é confirmada pelas disposições da directiva cm matéria de protecção das espécies. Por exemplo, o artigo 6.°, n.° 1, impõe aos Estados-Membros a obrigação de proibir «a venda, o transporte para venda, a detenção para venda e ainda o acto de pôr à venda as aves vivas, ou aves mortas, bem como qualquer parte ou qualquer produto obtido a partir da ave, facilmente identificáveis». Em contrapartida, os n.os 2 e 3 do artigo 6.° autorizam o comércio de determinadas espécies de aves selvagens quando o seu «estatuto biológico assim o permita». Uma derrogação análoga à proibição de caçar aves selvagens, que é uma derrogação que assenta, fundamentalmente, em exigências de recreio, é autorizada pelo artigo 7.° para determinadas espécies quando, «com base no seu nível populacional, na sua distribuição geográfica c na sua taxa de reprodução no conjunto da Comunidade» (décimo primeiro considerando), o estado de conservação dessas espécies não corre o risco de ser posto em perigo pela caça. O próprio Governo do Reino Unido se referiu, cm nosso entender justamente, às derrogações, rigorosamente limitadas, autorizadas pelo artigo 9.° da directiva como «reflectindo um juízo prévio do Conselho sobre as circunstâncias em que as exigências económicas e outras podem prevalecer sobre o regime de protecção instituído pelos artigos 5.° a 8.°».
53.
No âmbito de cada uma dessas disposições, o objectivo de conservação é primordial, mas os Estados-Membros podem beneficiar de excepções às proibições, ou de uma derrogação nos termos do artigo 9.°, por razões definidas com precisão (que incluem as exigências económicas e de recreio) e em condições bem determinadas. O sistema geral da directiva revela que a conservação das aves constitui a regra e que os Estados-Membros só se podem basear noutras considerações para atenuar essa regra quando a isso forem expressamente autorizados.. Λ prioridade dos factores ecológicos, e mais concretamente ornitológicos, neste sistema geral, é evidente.
c) Interpretação do artigo 2.° da directiva
54.
Ao mesmo tempo que, portanto, não contesta que, relativamente à protecção das espécies, a própria directiva definiu o equilíbrio exigido entre a economia c a ecologia, o Governo do Reino Unido entende que a definição do equilíbrio é deixada aos Estados-Membros no que respeita à protecção dos habitats de todas as espécies de aves selvagens. Em apoio desta opinião, invoca fundamentalmente o artigo 2.°, tal como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça, bem como o âmbito do poder discricionário de que dispõem os Estados-Membros no quadro do artigo 3.°, por um lado, c no quadro do artigo 4.°, n.os 1 c 2, por outro.
55.
Em nosso entender, o artigo 2.o só pode ser interpretado em conjugação com o artigo 1.° da directiva; ambos são disposições gerais que, conjugadas, estabelecem as obrigações dos Estados-Membros. O artigo 1.° define o âmbito de aplicação material da directiva («todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem», «aos seus ovos, aos seus ninhos e aos seus habitats»), o seu âmbito de aplicação territorial («território europeu dos Estados-Membros ao qual é aplicável o Tratado») (
26
), bem como o seu alcance normativa [«a protecção, a gestão e o controlo dessas espécies e (a regulamentação da) sua exploração»]. O artigo 2° impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para alcançar os objectivos da directiva e fixa o nível de população que estes devem manter ou realizar, ou seja, «um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais»; quando tomarem as medidas necessárias para manter ou realizar esse nível, os Estados-Membros devem ter em conta as «exigências económicas e de recreio».
56.
Esta interpretação corresponde à explicação dada pela Comissão a propósito do artigo 2.o da proposta, que veio a transformar-se na directiva sobre as aves:
«As medidas previstas para a directiva têm por objectivo manter a população das diferentes espécies a um nível que seja compatível com um certo número de exigências... o princípio que subjaz a essas medidas é o de procurar obter um nível satisfatório, tendo em atenção diferentes critérios, e não apenas um, (sic) como o da protecção, por exemplo» (
27
).
57.
Significativamente, enquanto a Comissão tinha proposto que os Estados-Membros fossem obrigados a manter níveis de população «compatíveis com exigências ecológicas, económicas, de recreio e científicas», o Conselho reduziu as exigências económicas e de recreio a elementos que os Estados-Membros devem «ter em conta» na adopção das medidas necessárias para manter ou adaptar níveis de população que correspondam às exigências ecológicas, científicas e culturais. Ao proceder dessa forma, o Conselho não exigiu que os níveis de população a atingir fossem necessariamente compatíveis com as exigências económicas, o que colocaria estas últimas em paridade com as exigências ecológicas; pelo contrário, o artigo 2° parece-nos dever ser interpretado no sentido de obrigar a manter a população das espécies protegidas a um nível que corresponda às exigências ecológicas, científicas e culturais, enquanto obriga os Estados-Membros a tomar em consideração exigências económicas e de recreio nas medidas que adoptem, em conformidade com a directiva, para alcançar o referido nível.
58.
Com base numa interpretação literal desta disposição, que não foi proposta por nenhuma das partes no presente processo, scria possível interpretar a obrigação de atender às exigencias económicas e de recreio em conexão com a determinação do nível de população a alcançar [«os Estados-Mcmbros (mantêm)... a população (das) espécies... tendo em conta as exigências económicas c de recreio»], e não com a adopção das medidas («os Estados-Mcmbros tomarão todas as medidas necessárias... tendo cm conta as exigências económicas e de recreio»). Todavia, esta interpretação estaria, em nosso entender, em contradição com o artigo 3.°, n.°1, que permite aos Estados-Membros tomar em consideração as referidas exigências, quando tomam «todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer» os habitats das aves selvagens cm geral; com efeito, esta interpretação restabelecia o texto que a Comissão tinha proposto, mas que o Conselho não aprovou.
59.
A interpretação do artigo 2° acolhida pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência anterior suporta a ideia de que a própria directiva definiu o equilíbrio necessário entre os factores económicos e ecológicos. Assim, no acórdão Comissão/Bélgica, ao mesmo tempo sublinha que, a título geral, «a protecção das aves deve ser harmonizada com outras exigências, como por exemplo de ordem económica», o Tribunal de Justiça declarou que:
«... mesmo não constituindo o artigo 2° uma derrogação autónoma ao regime geral de protecção, ele prova que a própria directiva toma em consideração, por um lado, a necessidade de uma protecção eficaz das aves e, por outro, as exigências da saúde e da segurança pública, da economia, da ecologia, da ciência, da cultura e de recreação» (
28
).
60.
A passagem reproduzida no número anterior foi citada pelo Reino Unido como demonstrativa de que, quando a directiva não atende expressamente às exigências económicas, os Estados-Membros têm o direito de o fazer. Parece-nos todavia que, se os Estados-Membros pudessem atender às referidas exigências na base do artigo 2°, esta disposição funcionaria inevitavelmente como uma «derrogação autónoma», interpretação que o Tribunal de Justiça rejeitou numa jurisprudência constante. Aliás, longe de justificar uma qualquer derrogação, o artigo 2.° tem por objecto principal estabelecer obrigações (
29
).
d) Relação entre os artigos 3.° e 4.° da directiva
61.
No presente processo, é certo que o órgão jurisdicional nacional pretende determinar se as exigências económicas referidas no artigo 2° podem ser atendidas para decidir da classificação cm 2PE. Antes de examinar a questão central da articulação dos artigos 3.° e 4.° da directiva, pode ser útil examinar duas questões preliminares levantadas pela Comissão.
62.
A Comissão convidou o Tribunal de Justiça a tratar a exclusão do Lappel Bank da zona formada pelo estuário e os sapais de Medway como uma desclassificação parcial de uma zona designada. Esta perspectiva não nos parece ser útil nem corresponder aos termos e à intenção das questões submetidas. A decisão do ministro era, expressamente, uma decisão de classificação de uma zona em ZPE, embora excluindo o Lappel Bank. A questão que se coloca ao órgão jurisdicional nacional é, portanto, a de saber se o Lappel Bank devia ter sido incluído na zona classificada. Se a resposta for negativa, não há qualquer problema de desclassificação parcial; se a resposta for, pelo contrário, afirmativa, não existe qualquer razão para duvidar que o Reino Unido tomará as medidas adequadas para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força da directiva.
63.
A Comissão também tentou estabelecer uma distinção entre a classificação de um sítio em ZPE e a definição dos seus limites. Nas circunstâncias do caso em apreço, é uma distinção que nada altera e na qual a Comissão não baseou nenhuma das suas observações. Quando decidem classificar uma zona em ZPE, as autoridades do Estado-Membro também devem definir os seus limites. E evidente, e isto aliás não foi contestado, que, se não pudesse ser justificada por motivos ornitológicos ao abrigo da directiva, a decisão de excluir da ZPE uma determinada parte do território constituiria uma violação da obrigação de classificar os territórios mais apropriados, imposta pelo artigo 4.°, n.° 1, da directiva. A justificação do Governo do Reino Unido não consiste em invocar o facto de dispor, em matéria de fixação dos limites de uma ZPE, de um poder discricionário não limitado pela directiva, mas antes em alegar que, após ter identificado devidamente uma zona que devia, à primeira vista, ser classificada, pode excluir parte dessa zona por razões económicas, em conformidade com a directiva.
64.
O Governo do Reino Unido alegou, com grande insistência, que, apesar da inexistência de uma indicação expressa nesse sentido no próprio texto do artigo 4.°, importava interpretar o artigo 2° no sentido de ser aplicável à classificação em ZPE, efectuada nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, do mesmo modo que é aplicável no âmbito do artigo 3.° Em seu entender, o artigo 4.° deve ser considerado «uma aplicação mais específica da obrigação geral do artigo 3.o.»
65.
O artigo 3.° estabelece as obrigações gerais dos Estados-Membros no que respeita aos habitats de todas as espécies protegidas. Estes devem tomar «todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas no artigo 1.°». Dado o carácter global desta obrigação, que abrange todas as aves selvagens, independentemente da existência de ameaças para o seu estado de conservação, e atento o facto de que a directiva visa alcançar um equilíbrio entre os interesses ecológicos e determinados outros interesses concorrentes (
30
), seria surpreendente proibir aos Estados-Membros que tomassem em consideração exigências económicas e de recreio na execução das suas obrigações nos termos do artigo 3.° Assim, o artigo 3.°, n.° 1, prevê expressamente que os Estados-Membros devem actuar «tendo cm conta as exigências mencionadas no artigo 2.°».
66.
O artigo 4.° 6 de uma natureza muito diferente. Apenas se aplica às espécies ameaçadas, referidas no anexo I da directiva, c às espécies migratórias cuja passagem é regular. As medidas de conservação especial que obriga os Estados-Membros a adoptar, entre as quais a designação de ZPE é apenas a mais significativa, são necessárias para garantir a própria sobrevivência das espécies em causa c facilitar a sua reprodução na zona de distribuição. Resulta do preâmbulo da directiva, cm especial do seu sétimo considerando c do contexto legislativo em que foi adoptada, que um grande número das espécies em causa se encontra precisamente em perigo devido às «repercussões das actividades humanas», económicas e de recreio (
31
) autorizar, na prática, os Estados-Membros a concederem prioridade às exigências a que se refere o artigo 2° para decidir das medidas de conservação especial estaria, cm nosso entender, cm contradição com o objectivo que levou à adopção de um regime especial para as espécies ameaçadas e migratórias c, por outro lado, podia conduzir a aplicar a essas espécies um regime que, no essencial, era o mesmo que já é aplicado às outras aves selvagens.
67.
O carácter específico do regime de protecção previsto para as espécies ameaçadas e migratórias foi sublinhado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Van den Burg. Nesse acórdão, o Tribunal sublinhou que o artigo 14.° autorizava expressamente os Estados-Mcmbros a tomar medidas de protecção mais rigorosas e que, por conseguinte, a directiva «regulamentou exaustivamente os poderes dos Estados-Membros no domínio da conservação das aves selvagens» (
32
). Face aos objectivos gerais da directiva, o Tribunal interpretou esta disposição no sentido de autorizar os Estados-Membros a «prever medidas mais estritas para garantir uma protecção ainda mais eficaz (das espécies ameaçadas c migratórias)», mesmo no caso de espécimes de espécies que não vivem no território do Estado-Mcmbro cm causa. Em contrapartida, considerou que esta disposição não justificava a adopção das mesmas medidas para as outras espécies protegidas, salvo no que respeita às que vivem no território do Estado-Mcmbro cm causa (
33
).
68.
O artigo 3.° é a única disposição da directiva que autoriza expressamente os Estados-Membros a tomar em consideração exigências não ornitológicas referidas no artigo 2.° Não pensamos que esta excepção à obrigação geral deva ser alargada sem indicação expressa nesse sentido. Uma interpretação tão ampla das disposições relativas aos habitats, ao alargar o âmbito do poder de apreciação dos Estados-'Membros, conduziria igualmente, em nosso entender, a comprometer a uniformidade de aplicação da directiva. No acórdão Van der Feesten, o Tribunal observou que, «tal resultado, por ura lado, iria contra o objectivo da protecção eficaz da fauna avícola europeia e, por outro, poderia conduzir a distorções de concorrência no interior da Comunidade» (
34
). As aves enumeradas no anexo I são definidas como necessitando de uma protecção especial à escala da Comunidade. A sua segurança e a sua possibilidades de sobrevivência não devem ser postas em causa pela acção de Estados-Membros actuando isoladamente.
69.
Não é a primeira vez que o Tribunal tem de examinar o argumento segundo o qual «as obrigações previstas no artigo 4.° da directiva... mais não são do que variantes... das medidas referidas no artigo 3.°, n.° 2, alíneas a) e b), da directiva». O Reino Unido interpretou essas disposições da mesma forma no processo dos diques da Leybucht (
35
). Tácita, mas incontestavelmente, em nosso entender, o Tribunal de Justiça recusou essa concepção. Se a tivesse aceite, teria sido obrigado a admitir que as obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 4.°, n.° 4, estavam subordinadas às exigências do artigo 2°, o que não fez (
36
).
70.
A interpretação do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves, proposta pelo Reino Unido, estaria assim, de duas formas, em contradição com a directiva relativa aos habitats. Embora as medidas nacionais de transposição desta última ainda não estivessem em vigor no momento em que a decisão impugnada foi tomada, o nexo estreito entre as duas directivas resulta claramente do preâmbulo da directiva relativa aos habitats, em especial dos sétimo e décimo quinto considerandos, bem como do seu artigo 3.°, n.° 1, e do seu artigo 7° Tal como a RSPB afirmou, embora os Estados-Membros devam tomar em consideração «exigências económicas, sociais e culturais, bem como as especificidades regionais e locais» no que respeita às medidas que adoptam em aplicação da directiva relativa aos habitats (artigo 2.°, n.° 3), os critérios de selecção das 2PE enumerados no anexo III são exclusivamente função da conservação. Assim, por exemplo, os critérios de avaliação, a nível nacional, da importância relativa dos tipos de habitat natural encontram-se definidos do seguinte modo:
«a)
Grau de representatividade do tipo de habitat natural para o local.
b)
Superfície do local coberta pelo tipo de habitat natural relativamente à superfície total coberta por esse tipo de habitat natural no território nacional.
c)
Grau de conservação das estruturas e das funções do tipo de habitat natural em questão e possibilidade de restauro.
d)
Avaliação global do local para a conservação do tipo de habitat natural em questão.»
71.
Do artigo 4.°, n.° 1, da directiva relativa aos habitats resulta claramente que os Estados-Membros devem identificar as ZPE potenciais dos seus territórios com base nesses critérios e em «informações científicas pertinentes». Esta disposição estipula que «no caso das espécies animais que ocupam vastas zonas, esses sítios corresponderão a locais dentro da área de repartição natural das referidas espécies que representem os elementos físicos ou biológicos essenciais à sua vida ou reprodução». A menos que se deva considerar o artigo 2°, n.° 3, como uma «derrogação autônoma» às obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 4.° da directiva relativa aos habitats, esta última não contém qualquer indicação no sentido de que a designação das ZPE, por oposição à obrigação ulterior de as conservar, possa estar subordinada a prioridades económicas.
72.
A interpretação proposta pelo Governo do Reino Unido estaria cm contradição com o regime aplicável à conservação das ZPE, tal como resulta das modificações introduzidas à directiva sobre as aves pela directiva relativa aos habitats. De acordo com o Reino Unido, um Estado-Mcmbro pode tomar cm consideração exigências económicas na designação dos «territórios mais apropriados». No mesmo espírito, um Estado-Membro podia proceder à designação sem efectuar a avaliação exigida pelo artigo 6.°, n.° 3, da directiva relativa aos habitats, nem adoptar as medidas compensatórias para garantir a coerência global de Natura 2000, como previsto no artigo 6.°, n.° 4, e sem também respeitar as outras condições impostas por essas disposições. Se o potencial de desenvolvimento econômico já foi objecto de uma avaliação antes de qualquer decisão sobre a classificação dos locais em ZPE, todo o mecanismo de derrogação à obrigação de conservar os sítios assim classificados será de pouca utilidade, ou mesmo inútil, salvo nos casos cm que imperiosas razões de reconhecido interesse público só surjam após a designação do local.
73.
Desta interpretação resultaria que os Estados-Membros que não designaram os territórios mais apropriados no prazo de transposição da directiva sobre as aves — Abril de 1981 no caso do Reino Unido — retirariam uma vantagem considerável dessa omissão por referência aos países que mais rapidamente transpuseram o artigo 4°, n.os 1 c 2, sobretudo no plano do custo económico das medidas compensatórias para as ZPE desclassificadas. Esta situação violaria igualmente o imperativo, anteriormente referido (
37
), de aplicação uniforme da directiva.
74.
Esta questão comporta uma dimensão suplementar, que as partes não referiram c que, cm nosso entender, é igualmente importante para a interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva sobre as aves. Na execução das obrigações que o artigo 3.° desta directiva lhes impõe, os Estados-Membros podem tomar cm consideração determinados factores cuja avaliação podia ser qualificada de subjectiva, do ponto de vista do Estado-Membro em causa. Na directiva, nada obriga os Estados-Membros a tomar em consideração exigências económicas ou de recreio de outros Estados-Membros quando adoptam, em aplicação do artigo 3.°, n.° 1, as medidas destinadas a garantir uma diversidade e uma área suficiente de habitats para o conjunto das aves protegidas. Em contrapartida, os critérios que regulam a aplicação do artigo 4.°, n.° 1, são exclusivamente objectivos, ou seja, de carácter ornitológico_-e o_respeito desses critérios avalia-se à escala comunitária. O alcance das medidas de conservação especial impostas depende, portanto, das necessidades de sobrevivência e de reprodução das espécies em causa «na (respectiva) área de repartição», e não ao nível dos diversos Estados-Membros, tendo em vista as «tendências e variações (verificáveis) dos níveis de população». Para decidir da classificação em ZPE, os Estados-Membros devem atentar nas necessidades de «protecção das espécies em causa» na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva (artigo 4.°, n.° 1, terceiro parágrafo; sublinhado por nós). Do mesmo modo, são critérios objectivos que determinam as medidas de conservação especial que os Estados-Membros são obrigados a adoptar para proteger as espécies migratórias nos termos do artigo 4.°, n.° 2, bem como a coordenação que a Comissão deve garantir nos termos do artigo 4.°, n.° 3.
75.
A exclusão do processo de classificação em ZPE daquilo a que se poderia chamar considerações de importância nacional está em perfeita consonância com a lógica da directiva. Assim, por exemplo, o terceiro considerando enuncia que as espécies migratórias «constituem um património comum» e que a «protecção eficaz das aves representa um problema de ambiente tipicamente transfronteiriço, implicando responsabilidades comuns». A dimensão comunitária da protecção dos habitats das espécies ameaçadas e migratórias é sublinhada pelo artigo 4.°, n.° 3, que atribui à Comissão a responsabilidade da «coordenação necessária para que as zonas referidas no n.° 1, por um lado, e no n.° 2, por outro, constituam uma rede coerente respondendo às necessidades de protecção das espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva». A este respeito, o Tribunal de Justiça tem constantemente frisado que «a exactidão da transposição (da directiva) reveste-se de uma importância particular num domínio como o do caso em apreço, no qual a gestão do património comum é confiada, para o seu território, aos Estados-Membros respectivos» (
38
).
76.
A inclusão das exigências económicas no quadro do artigo 4.°, n.os 1 e 2, foi igualmente rejeitada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Santoña, nos n.os 16 a 19. Em resposta a um argumento do Governo espanhol que sustentava que as exigências ecológicas impostas pelo artigo 4.° deviam ser «subordinadas aos... interesses socio-económicos ou, pelo menos, ser ponderadas tendo em conta esses interesses», o Tribunal declarou:
«este argumento não pode ser acolhido. Com efeito, resulta do acórdão (Leybucht)... que na aplicação das directivas, os Estados-Membros não estão habilitados a proceder a derrogações invocando, como entenderem, razões baseadas noutros interesses» (
39
).
A tese avançada por algumas das partes no presente processo, de que as conclusões do Tribunal de Justiça no acórdão Santoña se restringiam ao artigo 4.°, n.° 4, da directiva, não corresponde nem aos termos da queixa da Comissão, que visava tanto os n.os 1 e 2 do artigo 4.°, como o seu n.° 4, nem ao caracter geral da argumentação do Governo espanhol que se encontra reflectido no n.° 17 do acórdão e no relatório para audiência (
40
).
77.
Segue-se, em nosso entender, que a inexistência, no artigo 4.°, n.° 1, de qualquer referência expressa a um poder discricionário dos Estados-Membros, ao abrigo do artigo 3.°, para tomar cm consideração exigências económicas e de recreio deve ser interpretada no sentido da inexistência desse poder discricionário.
e) Alcance e natureza do poder discricionário dos Estados-Membros na selecção das ZPE
78.
O artigo 4.°, n.° 1 da directiva impõe aos Estados-Membros a obrigação de classificar «nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação (das espécies ameaçadas)». O Governo do Reino Unido sustenta que, de acordo com a «acepção natural» desta disposição, o caracter «apropriado» deve ser determinado em função das diversas exigências mencionadas no artigo 2° (
41
) e que a directiva não deve ser interpretada no sentido de «exigir que a classificação seja efectuada unicamente na base de critérios ornitológicos». Além disso, alega que, tendo o Tribunal de Justiça reconhecido que os Estados-Membros dispunham de um certo poder de apreciação, ainda que limitado, no que respeita ao artigo 4.°, n.° 4, não era intensão da directiva retirar-lhes uma margem de discricionaridade no âmbito do artigo 4.°, n.os 1 c 2.
79.
Decorree da análise da redacção e da economia geral dos artigos 3.° c 4.° que já fizemos, que a classificação cm ZPE deve ser efectuada na base dos critérios ornitológicos expressamente indicados no texto do artigo 4.°, n.° 1. Isto não é incompatível com a existência de uma certa margem de discricionaridade dos Estados-Membros. Em primeiro lugar, a utilização do termo «nomeadamente» implica que a classificação em ZPE dos locais mais apropriados constitui uma exigência mínima. Além disso, como o Tribunal sublinhou no seu acórdão Comissão/Itália, decorre da «repartição das responsabilidades que é aos Estados-Membros que incumbe a identificação das espécies que devem ser objecto das medidas especiais de protecção c de conservação exigidas... Aliás, estes últimos estão em melhor situação do que a Comissão para saber quais são, entre as espécies enumeradas no anexo I da directiva, as que existem no seu território» (
42
). A natureza da apreciação em questão é mais de ordem biológica do que política. Como o Governo alemão referiu no processo das diques da Leybucht, a escolha de uma ZPE implica uma ponderação muito complexa dos factos e circunstâncias mais diversos e exige um trabalho científico notável (
43
). Em nosso entender, não permite a introdução de critérios diferentes dos previstos nas disposições pertinentes da directiva.
80.
O Governo do Reino Unido argumentou, baseando-se na jurisprudência Leybucht, que os Estados-Membros dispõem de um certo poder de apreciação, ainda que limitado, para atender às exigências económicas quando se justifica derrogar a obrigação, prevista no artigo 4.°, n.° 4, de «evitar... a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves», e que seria anormal que os Estados-Membros não pudessem atender a essas exigências na classificação em ZPE.
81.
Esta opinião parece-nos basear-se numa má interpretação do acórdão do Tribunal de Justiça no processo dos diques da Leybucht. O Tribunal de Justiça declarou claramente que a decisão de reduzir a superfície de uma ZPE não podia assentar em factores económicos e que as únicas razões que podiam ser invocadas eram as que correspondem «a um interesse geral superior ao protegido pelo objectivo visado pela directiva. Neste contexto, os interesses enunciados no artigo 2.° da directiva, ou seja, as exigências económicas e de recreio, não podem entrar em linha de conta» (
44
). Além disso, considerou que a tomada em consideração desses interesses para decidir da medida que se justificava em virtude de um interesse geral superior era igualmente «em princípio incompatível com as exigências» do artigo 4.°, n.° 4 (
45
). Face às circunstâncias específicas do caso em questão, o Tribunal considerou que a decisão relativa ao novo traçado do dique se podia justificar em virtude de ter «repercussões positivas concretas para os habitats das aves» e que a tomada em consideração de exigências económicas não constituía uma violação do artigo 4.°, n.° 4, «na condição de existirem as compensações ecológicas... e apenas por esta razão» (
46
).
82.
Do acórdão do Tribunal de Justiça resulta que os Estados-Membros não podem invocar exigências económicas nem para justificar uma redução da superfície de uma zona anteriormente classificada em ZPE, nem para decidir de uma medida que se justifique por um interesse geral superior. Todavia, quando existe um tal interesse superior, um Estado-Membro não está proibido de tomar uma determinada medida que comporte «repercussões positivas concretas para os habitats das aves», apenas por a referida medida coincidir com o interesse económico particular, desde que as suas vantagens ecológicas não sejam inferiores aos seus inconvenientes. Em nosso entender, este acórdão não conforta a opinião de que os Estados-Membros dispõem de uma margem de apreciação que lhes permita não classificar numa zona em ZPE ou reduzir a área da zona classificada por motivos económicos.
83.
Existe igualmente uma contradição intrínseca no argumento do Reino Unido de que, quando uma disposição da directiva não toma expressamente em consideração as exigências económicas c outras exigências não ornitológicas, sc deve implicitamente considerar que existe uma margem residual de apreciação dos Estados-Membros. O artigo 4.°, n.° 4, da directiva, na versão cm vigor no momento em que foi adoptada a decisão impugnada, não tomava expressamente cm consideração essas exigências. De acordo com a argumentação do Governo do Reino Unido, devia, portanto, considerar-se implícita uma «margem de apreciação ao abrigo do artigo 2.°». Foi exactamente esta posição, defendida pelo Governo do Reino Unido no processo dos diques da Leybucht, que o Tribunal categoricamente rejeitou ao afirmar que, no contexto do artigo 4.°, n.° 4, os interesses cm questão não podiam entrar cm linha de conta (
47
).
84.
Com efeito, o Governo do Reino Unido interpreta o artigo 4.°, n.os 1 e 2, na perspectiva do artigo 3.°, ao mesmo tempo que trata o artigo 4.°, n.° 4, como uma disposição autônoma, sujeita a regras diferentes. Parccc-nos muito mais lógico interpretar os quatro números do artigo 4.° como um todo coerente. No acórdão Leybucht, o Tribunal sublinhou que os Estados-Membros não têm, ao abrigo da directiva, a faculdade de reduzir a superfície de uma ZPE «uma vez que foram eles próprios a reconhecer, nas suas declarações, que se encontram reunidas nessas zonas as condições de vida mais adequadas para as espécies enumeradas no anexo I da directiva. Sc assim não fosse, os Estados-Membros poderiam unilateralmente eximir-se às obrigações que lhes são impostas pelo artigo 4.°, n.° 4, da directiva, no que respeita às zonas de protecção especial» (
48
). O Tribunal de Justiça rejeitou assim a ideia, adiantada pelo Governo do Reino Unido, de que o critério do carácter «apropriado» devia ser interpretado como abrangendo outras exigências que não ecológicas.
85.
Também nos parece poder inferir-se do mesmo acórdão que as zonas designadas como ZPE só merecem essa protecção especial porque constituem as zonas mais apropriadas do ponto de vista ornitológico, e não zonas escolhidas por apresentarem o mais fraco potencial económico e que, reciprocamente, os Estados-Membros são obrigados a designar as zonas mais apropriadas porque, uma vez designadas, estas terão direito à protecção alargada pretendida pelo artigo 4.°, n.° 4. O poder de apreciação de que dispõem os Estados-Membros ao abrigo dos n.os 1 e 2 do artigo 4.° decorre da natureza dessas disposições, que impõem obrigações positivas e não obrigações negativas, c esse poder limita-se a uma margem de apreciação na aplicação dos critérios que definem.
86.
Em nosso entender, resulta do que precede, que, sem prejuízo da necessidade de atender a interesses gerais superiores, o poder de apreciação de que dispõem os Estados-Membros ao abrigo do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva, não os autoriza a tomar em consideração outras exigências para além das definidas por essas disposições quanto decidem da classificação em ZPE.
f) Argumentos de «bom senso»
87.
O Governo do Reino Unido faz igualmente apelo ao que designa por considerações de bom senso ao indicar o exemplo de dois locais semelhantes, um adjacente a uma zona industrial e o outro afastado de qualquer actividade dessa natureza, e ao supor que basta classificar um único para cumprir o objectivo de conservação. Em semelhante caso, não atender às considerações de natureza económica conduziria, em sua opinião, a que o Estado-Membro «escolhesse praticamente à sorte os dois locais».
88.
Na audiência, a RSPB levantou algumas dúvidas quanto à plausibilidade desse cenário do ponto de vista ornitológico. Sem prejuízo desta questão específica, deve recordar-se que as observações apresentadas pelo Reino Unido a este propósito têm origem na ideia, já rejeitada, de que o artigo 4.°, n.° 1, deve ser interpretado na perspectiva do artigo 3.° (
49
). A proposta relativa aos sítios semelhantes podia ser plausível no contexto do artigo 3.°, no que respeita à generalidade dos habitats de aves selvagens, se não fosse o facto, evidentemente, de que o artigo 3.° autoriza a tomada em consideração de critérios que não ecológicos. A argumentação não nos parece atender ao facto de que o artigo 4.°, n.os 1 e 2, se aplica apenas às espécies de aves selvagens cuja própria existência está ameaçada e às espécies migratórias. As aves dessas espécies cujo habitat é contíguo a uma zona de desenvolvimento industrial não é menos digno da protecção da directiva do que os que se encontram em zonas mais afastadas. No exemplo dado, embora ambos os locais em questão satisfaçam os critérios, definidos nas referidas disposições, dos locais adequados a constituir «os territórios mais apropriados... para a conservação destas (espécies)», a directiva não prevê que o Estado-Membro se possa libertar da obrigação de classificar os dois sítios em ZPE. O simples facto de um Estado-Membro ter classificado um determinado número de locais em ZPE não lhe permite não classificar o local que, segundo os critérios ornitológicos objectivos do artigo 4.°, faz parte dos «territorios mais apropriados». A obrigação imposta pelo artigo 4.°, n.os 1 e 2, não consiste apenas em atingir um resultado geral, como o Governo do Reino Unido parece acreditar, mas em «preservar, manter e restabelecer os habitats como tais, em razão do seu valor ecológico» (
50
).
89.
Pelos fundamentos anteriormente apresentados, entendemos que os Estados-Membros não podem tomar em consideração exigências de natureza económica, como as mencionadas no artigo 2.° da directiva sobre as aves, para designar ZPE ou definir os seus limites em aplicação do artigo 4.°, n.° 1 e/ou n.o 2 da directiva.
ii) Alínea a) da segunda questão: a possibilidade de atender a exigências de natureza económica que correspondam a um interesse geral superior no processo de classificação cm ZPE
90.
Como a resposta que propomos à primeira questão é negativa, o Tribunal de Justiça devia, em nosso entender, tratar a segunda questão colocada pela House of Lords. Com a alínea a) desta questão pretendc-se, efectivamente, determinar sc um Estado-Membro pode atender, no processo de classificação, às exigências referidas no artigo 2.°, caso essas exigências correspondam a um interesse geral superior ao representado pelo objectivo ecológico da directiva (a seguir «interesse geral superior»), por aplicação do critério estabelecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Leybucht. Com efeito, ainda que sob uma forma diferente, a questão é ainda a de saber se se pode atender a interesses económicos. O Governo do Reino Unido, embora espere por uma resposta afirmativa à primeira questão, alegou igualmente que recusar a possibilidade de interesses económicos constituírem um interesse geral superior desse tipo era demasiado rígido e podia conduzir a consequências desproporcionadas.
91.
Parece que esse problema foi suscitado pela primeira vez pelo juiz Hoffman na Court of Appeal c que o ministro a evocou pela primeira vez na House of Lords. A pertinência desta questão na perspectiva da decisão impugnada não é de forma alguma evidente pois o ministro não invoca um interesse geral superior, económico ou de outra natureza. Todavia, incumbe ao órgão jurisdicional nacional aplicar as respostas dadas pelo Tribunal de Justiça aos factos que estão na origem do processo.
92.
As considerações que justificavam uma redução da superfície da ZPE no processo dos diques da Leybucht assentavam principalmente na necessidade de proteger a vida humana. O Tribunal de Justiça considerou que «o perigo de inundações e a protecção da costa constituem razões suficientemente sérias para justificar os trabalhados de construção de diques c de reforço das estruturas costeiras, na condição de que tais medidas se limitem ao estritamente necessário c provoquem a mínima redução possível da zona de protecção especial» (
51
). Naturalmente, o acórdão proferido no processo dos diques da Leybucht dizia respeito a um local já classificado e era relativo às medidas que um Estado-Membro tinha sido obrigado a tomar em aplicação do artigo 4.°, n.° 4, que ainda não tinha sido modificado e não continha qualquer disposição que permitisse uma derrogação, como a aditada pelo artigo 7.° da directiva relativa aos habitats. Parece-nos que daqui se poderia retirar que os Estados-Membros podem atender ao mesmo tipo de interesses gerais superiores na classificação e delimitação das ZPE, apesar de a directiva nada dizer sobre esse ponto. Todavia, segue-se também que, na hipótese em que, por força de um interesse geral superior, o Estado-Membro não classificasse em ZPE um sítio específico, ou uma parte desse sítio, apropriada aliás a ser classificada, as disposições aplicáveis obrigariam esse Estado-Membro a adoptar medidas compensatórias. Associamo-nos, nesta medida, ao Governo do Reino Unido quando observa que essa obrigação de compensação é inerente aos n.os 1 e 2 do artigo 4.° para satisfazer a obrigação principal imposta por essas disposições. Nenhuma medida deste tipo parece existir na decisão controvertida.
93.
Relativamente à questão da proporcionalidade, é inerente à natureza dessas medidas de protecção que, em certos casos específicos, possam restringir o desenvolvimento económico que, de outro modo, nada poria em causa (
52
). Para determinar em que consiste a proporcionalidade, é importante recordar que, como observou o advogado da RSPB na audiência, as enormes perdas que marcaram os habitats das aves durante os decénios que precederam a adopção da directiva sobre as aves não se verificaram de uma só vez, antes sendo o resultado de uma acumulação de perdas muito pequenas. O facto de um sítio determinado ser de pequena dimensão de um ponto de vista geográfico não é, portanto, um factor determinante.
94.
Somos portanto da opinião que, embora se possa atender a um interesse geral superior como o aceite pelo Tribunal de Justiça no acórdão Leybucht para efeito da classificação e delimitação das ZPE, não se pode considerar que interesses económicos constituam um interesse geral superior.
ii) Alínea b) da segunda questão: a possibilidade de atender a exigências de natureza económica que correspondam a imperiosas razões de reconhecido interesse público, na acepção do artigo 6. °, n. ° 4, da directiva relativa aos habitats, no processo de classificação em ZPE
95.
O Governo do Reino Unido alega que esta questão só pode ser relevante para as decisões de classificação tomadas após a entrada em vigor da directiva relativa aos habitats, mas que, no caso em apreço, a decisão de classificação era anterior à transposição desta directiva. E exacto que a noção de reconhecido interesse público só foi introduzida na directiva sobre as aves através das modificações que resultam da directiva relativa aos habitats e que, portanto, podia ser defensável considerar exacta a tese do Governo do Reino Unido. Todavia, de acordo com uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais... apreciar, tendo cm conta as particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial, para poderem proferir decisão, como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal» (
53
). De qualquer forma, não estamos de acordo com a interpretação proposta do artigo 7.° da directiva relativa aos habitats. Esta disposição nada contém que impeça a sua aplicação no futuro a um local já classificado. A House of Lords parece ser da opinião que esta questão é pertinente para a decisão que deve tomar no processo que perante si se encontra pendente. Propomos, portanto, tratá-la de uma forma sucinta.
96.
O Governo do Reino Unido considera que, nas decisões de classificação, os Estados-Membros devem poder atender a «razões imperativas de reconhecido interesse público», o que abrange as exigências de «natureza social c econômica». Considera que a solução contrária introduz uma complicação desnecessária c inoportuna no conjunto do processo da tomada de decisão c daria azo a uma acção administrativa inútil se um local devesse em primeiro lugar ser classificado para imediatamente a seguir ser objecto de um processo de derrogação.
97.
A diferença entre, por um lado, a decisão de não classificar um sítio em ZPE c, por outro, a classificação desse local a que se segue a decisão, mesmo imediata, de lhe aplicar um processo de derrogação não é uma questão de diferença de volume de trabalho administrativo comparado. Se um sítio que pode ser classificado em ZPE, de acordo com o artigo 4.°, n.os 1 ou 2, o não é, não beneficiará das regras restritivas de protecção constantes do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva relativa aos habitats, e, em especial, das disposições do artigo 6.°, n.° 4, que estabelecem que um projecto ecologicamente destruidor só pode ser realizado na «falta de soluções alternativas» c que «o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000».
98.
Os termos das modificações introduzidas no artigo 4.° confirmam a perspectiva, que já exprimimos, de que as exigências económicas são irrelevantes para efeitos de qualquer processo de decisão que releve do artigo 4.°, n.os 1 ou 2. Não só o Conselho não modificou os n.os 1 e 2 do artigo 4.° de forma a autorizar os Estados-Membros a tomar em consideração as exigências de natureza económica, mas as modificações introduzidas no próprio artigo 4.°, n.° 4, deixam aos Estados-Membros uma margem de apreciação limitada para atentar nessas exigências quando estas se encontram nos antípodas das obrigações ecológicas que lhes incumbem por força da directiva.
99.
A luz do que acabámos de dizer, entendemos que um Estado-Membro não pode tomar em consideração exigências económicas na fase de classificação, mesmo quando considere que essas exigências constituem razões imperativas de reconhecido interesse público.
VI — Conclusão
100.
Pelas razões que acabámos de expor, propomos que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma às questões submetidas pela House of Lords:
«1)
Um Estado-Membro não pode tomar em consideração exigências de natureza económica como as mencionadas no artigo 2.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, para efeitos da classificação de uma zona em Zona de Protecção Especial, nem da delimitação dessa zona nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, dessa directiva.
2)
No quadro da classificação de uma zona em Zona de Protecção Especial nos termos do artigo 4.°, n.os 1 ou 2, da Directiva 79/409:
a)
um Estado-Membro pode tomar em consideração um interesse geral superior ao interesse geral representado pelo objectivo ecológico da directiva, sem prejuízo da obrigação de tomar medidas compensatórias, inerentes a essas disposições. As exigências de natureza económica não constituem um interesse geral superior para esse efeito;
b)
um Estado-Membro não pode tomar em consideração exigências económicas que considera serem razões imperativas de reconhecido interesse público, na acepção do artigo 6.°, n.° 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens.»
(
*1
)	Língua original: inglês.
(
1
)	Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125).
(
2
)	Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7).
(
3
)	Face aos autos, parece provável que o órção jurisdicional nacional tenha pretendido referir-sc à tarâmbula cinzenta.
(
4
)	Colectânea dos Tratados das Nações Unidas, vol. 996, p. 245; v. igualmente a Recomendação 75/66/CEE da Comissão, de 20 de Dezembro de 1974, aos Estados-Membros relativa à protecção das aves e seus habitats (JO 1975, L 21, p. 24; EE 15 Fl p. 63), em que convidava os Estados-Membros a aderirem à Convenção de Ramsar.
(
5
)	A RSPB declarou apreciar que o Tribunal de Justiça fornecesse orientações a este propósito. Embora a exigência cm causa se possa, efectivamente, repercutir a nível da aplicação de disposições nacionais que visam implementar as regras comunitárias relativas ao ambiente, o órgão jurisdicional de reenvio não pediu, todavia, essas orientações c nós não convidamos o Tribunal de Justiça a examinar esse problema no âmbito do presente processo.
(
6
)	V. n.os 41 e 42 das presentes conclusões.
(
7
)	O sublinhado é nosso.
(
8
)	As expressões «habitats naturais», «estado de conservação favorável» e «habitat de uma espécie» encontram-se definidas, respectivamente, nas alíneas b), c) e f) do artigo 1.° da directiva.
(
9
)	Sublinhado por nós. Esta expressão ć objecto da alínea b) da segunda questão submetida pela House of Lords (v. n.os 95 a 99 das presentes conclusões).
(
10
)	Acórdãos de 8 de Julho de 1987 (247/85, Colect., p. 3029, e 262/85, Colect., p. 3073).
(
11
)	Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991 (C-57/89, Colect., p. I-883) a seguir «acórdão proferido no processos dos diques da Leybucht» ou «acórdão Lcybucht».
(
12
)	Acórdão de 2 de Agosto de 1993 (C-355/90, Colect., I-4221), a seguir «acórdão proferido no processo das Marismas de Santoña» ou «acórdão Santoña».
(
13
)	Acórdão de 8 de Fevereiro de 1996, Vergy (C-149/94, Colect., p. I-299) c Van der Feesten (C-202/94, Colect., p. I-355).
(
14
)	Acórdão de 6 de Outubro de 1982 (283/81, Recueil, p. 3415, n.° 16).
(
15
)	Idem, n.° 4 das conclusões, pp. 3435 a 3437.
(
16
)	O artigo 2.° refere igualmente as exigencias dc recreio, mas estas parecem não ter qualquer interesse para o caso cm apreço.
(
17
)	V. n.os 80 a 82 das presentes conclusões.
(
18
)	Acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (68/86, Colect., p. 855, n.° 12).
(
19
)	Acórdãos de 18 de Março de 1980, Comissão/Itália (91/79, Recueil, p. 1099, n.° 8), e Comissão/Itália (92/79, Recueil, p. 1115, n.o 8).
(
20
)	Acórdão dc 7 de Fevereiro dc 1985 (240/83, Recueil, p. 531, n.os 12 c 13); v. igualmente acórdão de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (302/86, Colcct., p. 4607, π.° 8).
(
21
)	V. actualmente os artigos 130.°-R a 130.°-T c artigo 100.°-Λ, n.os 2 c 4, do Tratado.
(
22
)	JO C 112, p. 1.
(
23
)	JO C 139, p. 25.
(
24
)	V., cm especial, segundo c oitavo considerandos, n.os 11 e 13 das presentes conclusões.
(
25
)	N.° 13 das presentes conclusões.
(
26
)	Isto implica um certo grau de protecção extraterritorial, para as aves de subespécies que não estão presentes no território ao qual é aplicável a directiva, se a espécie for protegida: acórdão Van der Feesten, já referido, nota 13.
(
27
)	COM(76) 676 final de 20 de Dezembro de 1976, ponto III.2.
(
28
)	Acórdão já referido na nota 10, n.° 8 (o sublinhado ć nosso).
(
29
)	Pode igualmente, por exemplo, servir de directriz para modificações futuras dos anexos da directiva. V., a este respeito, as conclusões do advogado-geral Cruz Vilaça, no acórdão referido na nota anterior, pp. 3051 c 3052.
(
30
)	V. n.os 51 a 53 das presentes conclusões.
(
31
)	V. igualmente a fundamentação que acompanhou a proposta de directiva relativa à conservação das aves apresentada pela Comissão, já referida na nota 27, ponto 1.5.
(
32
)	Acórdão de 23 de Maio de 1990 (C-169/89, Colect., p. I-2143, n.° 9).
(
33
)	Idem, n.° 12.
(
34
)	Acórdão referido na nota 13, n.° 16.
(
35
)	Acórdão referido na nota 11, Colcct., p. I-901.
(
36
)	Idem, n.° 22.
(
37
)	N.° 68 das presentes conclusões.
(
38
)	Acórdão Comissão/Bélgica, já referido na nota 10, n.° 9.
(
39
)	Acórdão Comissão/Espanha, já referido na nota 12, n.° 18.
(
40
)	Idem, pp. I-4228 e I-1229.
(
41
)	Esta opinião é claramente contrariada pelo acórdão do Tribunal de justiça no processo dos diques da Lcybucht; v. n.° 83 das presentes conclusões.
(
42
)	Acórdão de 17 de Janeiro de 1991 (C-334/89, Colcct., p. I-93, n.° 9).
(
43
)	Acórdão referido na nota 11, pp. I-896 c I-897.
(
44
)	Idem, n.° 22.
(
45
)	Idem, n.° 24.
(
46
)	Idem, n.° 26.
(
47
)	Idem, n.° 22.
(
48
)	Idem, n.° 20.
(
49
)	N. os 65 a 77 das presentes conclusões.
(
50
)	Acórdão Santoña, já referido na nota 12, n.° 15.
(
51
)	Acórdão referido n.i nota 11, n.° 23.
(
52
)	No processo dos diques da Leybucht, o Governo alemão, ao mesmo tempo que sustenta que os Estados-Mcmbros dispunham de um amplo poder de apreciação na aplicação do artigo 4.°, n.° 4, expressamente admitiu que «nas zonas de protecção especial, os interesses económicos gerais como os do turismo, da indústria c da agricultura devem ceder perante os imperativos de protecção das aves» (processo referido na nota 11, pp. I-897 c I-898).
(
53
)	Acórdão de 6 de Julho de 1995, BP Soupergaz (C-62/93, Colect., p. I-1883, n.° 10).