62021CO0728
RJEŠENJE SUDA (deveto vijeće)
28. lipnja 2022. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 99. Poslovnika Suda – Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95 – Zaštita financijskih interesa Unije – Nepravilnosti u odnosu na pravo Unije – Sudski postupci – Rok zastare – Prekid – Radnja u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti – Pojam – Izvješće o kontroli kojim se utvrđuje postojanje nepravilnosti”
U predmetu C-728/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal), odlukom od 4. studenoga 2021., koju je Sud zaprimio 30. studenoga 2021., u postupku
OF
protiv
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: S. Rodin, predsjednik vijeća, J.-C. Bonichot (izvjestitelj) i L. S. Rossi, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: A. Calot Escobar,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči obrazloženim rješenjem, u skladu s člankom 99. Poslovnika Suda,
donosi sljedeće
Rješenje
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje, s jedne strane, članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.) te, s druge strane, članka 54. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231. i ispravak SL 2013., L 246, str. 3.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe OF, koja obavlja poljoprivrednu djelatnost, i Instituta de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Institut za financiranje poljoprivrede i ribarstva, Portugal) u vezi s povratom premije za ovce i koze koja je dodijeljena osobi OF.
Pravni okvir
Uredba br. 2988/95
3
Treća uvodna izjava Uredbe br. 2988/95 navodi:
„[…] u svim područjima treba [se] suprotstaviti radnjama koj[e] štete financijskim interesima Zajednice”
4
U skladu s člankom 1. stavkom 1. te uredbe:
„Radi zaštite financijskih interesa Zajednice ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Zajednice.”
5
Članak 3. stavak 1. navedene uredbe, koji se nalazi u njezinoj glavi I., naslovljenoj „Opća načela”, glasi kako slijedi:
„Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine.
U slučaju stalnih i ponovljenih nepravilnosti, rok zastare teče od dana prestanka nepravilnosti. U slučaju višegodišnjih programa, rok zastare teče do konačnog završetka programa.
Rok zastare prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti. Rok zastare ponovo teče nakon svake radnje koja uzrokuje prekid.
Međutim, zastara nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare, a nadležno tijelo ne odredi kaznu, osim ako je upravni postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1.”
Uredba br. 1122/2009
6
Članak 54. Uredbe br. 1122/2009, naslovljen „Izvješć[e] o kontroli”, u stavku 1. predviđa:
„Sve kontrole na terenu u skladu s ovim poglavljem, bez obzira je li dotični poljoprivrednik odabran za kontrolu na terenu u skladu s člankom 51., ili uslijed dodatnog praćenja neusklađenosti s kojima je na druge načine upoznato nadležno kontrolno tijelo, predmet su izvješća o kontroli koje izrađuje nadležno kontrolno tijelo.
Izvješće je podijeljeno na sljedeće dijelove:
[…]
(b)
dio s odvojenim prikazima izvršenih provjera za svaki akt i normu koji sadržava, prije svega, sljedeće podatke:
i.
zahtjeve i norme koji su predmet kontrola na terenu;
ii.
vrst[u] i opseg izvedenih provjera;
iii.
rezultat[e] provjera;
iv.
akt[e] i norme u vezi s kojima su utvrđene neusklađenosti;
(c)
ocjenjivački dio s ocjenom važnosti neusklađenosti u vezi sa svakim aktom i/ili normom […] uz navođenje čimbenika koji imaju za posljedicu povećanje ili smanjenje umanjenja koje treba primijeniti.
[…]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
7
Osoba OF vlasnik je poljoprivrednog gospodarstva u Portugalu. IFAP mu je 2. veljače 2010. isplatio premiju za ovce i koze.
8
IFAP je između 12. srpnja i 14. srpnja 2011. proveo kontrolu na terenu na tom gospodarstvu. Pravnom zastupniku osobe OF 14. srpnja 2011. dostavljeno je izvješće o toj kontroli (u daljnjem tekstu: izvješće o kontroli iz glavnog postupka). Prema tom izvješću, nije bilo moguće provesti retroaktivnu kontrolu zbog toga što nije postojala evidencija o broju grla i premještajima ovaca i koza za 2010.
9
Osoba OF primila je 6. travnja 2015. IFAP-ov dopis u kojem je navedeno da je neosnovano primila premiju iz točke 7. ovog rješenja. S obzirom na to da je osoba OF odbila njezin povrat, IFAP je 20. travnja 2015. donio odluku o povratu.
10
Osoba OF pobijala je tu odluku pred Tribunalom Administrativo e Fiscal de Almada (Upravni i porezni sud u Almadi, Portugal), koji je presudom od 27. lipnja 2018. prihvatio tu tužbu i poništio navedenu odluku, smatrajući da je nastupila zastara za pokretanje postupka jer izvješće o kontroli iz glavnog postupka nije prekinulo rok zastare za pokretanje postupka od četiri godine, predviđen u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95. IFAP je podnio žalbu protiv te presude pred Tribunalom Central Administrativo Sul (Središnji upravni sud za Jug, Portugal), koji je ukinuo tu presudu jer je taj rok, koji je počeo teći od isplate navedene premije osobi OF 2. veljače 2010., prekinut kako 14. srpnja 2011., dostavom izvješća o kontroli iz glavnog postupka osobi OF, tako i 6. travnja 2015., dopisom iz prethodne točke, te da stoga IFAP-ovo pravo da zatraži povrat iznosa koje je osoba OF neosnovano primila nije zastarjelo.
11
Sud koji je uputio zahtjev, pred kojim je osoba OF pokrenula postupak, pita se predstavlja li dostava izvješća o kontroli, „kao što je ono predviđeno u članku 54. Uredbe br. 1122/2009”, u kojem se samo spominje postojanje nepravilnosti, bez navođenja namjere pokretanja postupka u vezi s njom, radnju u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti, u smislu članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95, a koja je takve prirode da prekida rok zastare za pokretanje postupka utvrđen u tom članku 3.
12
U tim je okolnostima Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li izvješće o kontroli na terenu, u smislu članka 54. [Uredbe br. 1122/2009], u kojem se samo ističe postojanje nepravilnosti i ne spominje namjera provođenja istrage o nepravilnosti ili pokretanja sudskog postupka zbog nje, razlog za prekid zastare, za potrebe članka 3. stavka 1. drugog podstavka [Uredbe br. 2988/95], u skladu s kojim se ‚[r]ok zastare prekida radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti’?”
O prethodnom pitanju
13
Na temelju članka 99. Poslovnika Suda, kad se odgovor na pitanje postavljeno u prethodnom postupku može jasno izvesti iz sudske prakse, ili kad odgovor ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji, Sud može, u svakom trenutku, na prijedlog suca izvjestitelja te nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odlučiti obrazloženim rješenjem.
14
U ovom predmetu valja primijeniti navedenu odredbu.
15
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud o tumačenju članka 3. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 2988/95, kako bi utvrdio je li izvješćem o kontroli iz glavnog postupka, u kojem se navodi nepravilnost koju je počinio tužitelj iz glavnog postupka, prekinut rok zastare za pokretanje postupka protiv njega.
16
U tom pogledu treba podsjetiti na to da se člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 uvode opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Unije, i to – kako to proizlazi iz njezine uvodne izjave 3. – kako bi se u svim područjima suprotstavilo radnjama koje štete financijskim interesima Unije (presuda od 7. travnja 2022., IFAP, C-447/20 i C-448/20, EU:C:2022:265, t. 45. i navedena sudska praksa).
17
Također valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom navedene uredbe, „rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost”. U tom članku 3. stavku 1. drugom podstavku predviđaju se posebna pravila u pogledu početka tog roka za „stalne ili ponovljene nepravilnosti” i za „višegodišnje programe”. U skladu s člankom 3. stavkom 1. trećim podstavkom, rok zastare prekida se „radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti”.
18
Prema tome, sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li članak 3. stavak 1. treći podstavak Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da se izvješće o kontroli na terenu u kojem se samo spominje postojanje nepravilnosti a da se pritom ne navodi bilo kakva namjera pokretanja postupka u vezi s njom može smatrati „radnjom u vezi s istragom ili sudskim postupkom” u smislu te odredbe, kojom se prekida rok zastare za pokretanje postupka iz tog članka 3. stavka 1. prvog podstavka.
19
Kad je riječ o pojmu „radnja u vezi s istragom ili sudskim postupkom”, u smislu članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95, Sud je već utvrdio da rok zastare za pokretanje postupka ima funkciju osiguranja pravne sigurnosti kao i to da ta funkcija nije potpuno ostvarena ako taj rok može prekinuti svaka radnja nacionalne uprave u smislu općeg nadzora koji nije povezan sa sumnjama u nepravilnosti koje se odnose na dovoljno precizno određene transakcije (vidjeti presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
20
Nasuprot tomu, kad nacionalna tijela upute osobi izvješće koje ističe nepravilnost kojoj je doprinijela u vezi s precizno određenom transakcijom, od nje traže dodatne informacije u vezi s tom transakcijom ili joj izreknu i kaznu u vezi s tom transakcijom, tada ta tijela poduzimaju dovoljno precizne radnje koje se odnose na istragu ili sudski postupak o nepravilnosti u smislu članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95 (presuda od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, t. 42. i navedena sudska praksa).
21
Naime, može se smatrati da radnje poput onih koje su indikativno nabrojene u prethodnoj točki ovog rješenja dovoljno precizno određuju transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, t. 45.).
22
Iz toga slijedi da radnja mora dovoljno precizno odrediti transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti kako bi se radilo o „radnji u vezi s istragom ili sudskim postupkom” u smislu članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95. Međutim, taj zahtjev preciznosti ne zahtijeva da se navedenom radnjom spomene mogućnost izricanja kazne ili posebne upravne mjere (presuda od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, t. 43.).
23
Stoga se izvješće o kontroli kojim se, kao u glavnom postupku, samo navodi postojanje nepravilnosti a da se ne spominje mogućnost izricanja kazne ili posebne upravne mjere ipak može smatrati „radnjom u vezi s istragom ili sudskim postupkom” u smislu članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95 ako se njime dovoljno precizno određuju transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, t. 46. i 47.).
24
U tom pogledu, iz teksta postavljenog pitanja proizlazi da izvješće o kontroli iz glavnog postupka odgovara izvješćima o kontroli iz članka 54. Uredbe br. 1122/2009.
25
Na temelju tog članka 54. stavka 1. točke (b), ta izvješća moraju opisati izvršene provjere za svaki akt i normu te posebno sadržavati, prije svega, zahtjeve i norme koji su predmet kontrola na terenu, vrstu i opseg izvedenih provjera, rezultate provjera kao i akte i norme u vezi s kojima su utvrđene neusklađenosti.
26
Valja utvrditi da izvješće o kontroli koje ispunjava zahtjeve predviđene tom odredbom u svakom slučaju dovoljno precizno određuje transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti kako bi se radilo o „radnji u vezi s istragom ili sudskim postupkom” u smislu članka 3. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 2988/95.
27
U ovom slučaju, s obzirom na to da nije jasno jesu li prvostupanjski i žalbeni sud pred kojima se vodio glavni postupak ispitali je li to bio slučaj s izvješćem o kontroli iz glavnog postupka dostavljenom osobi OF, na sudu koji je uputio zahtjev je da iz toga izvede zaključke i da, ako je to potrebno s obzirom na sadržaj tog izvješća, provede ili naloži provođenje potrebnih provjera s obzirom na upute iz točaka 19. do 23., 25. i 26. ovog rješenja.
28
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 3. stavak 1. treći podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da se izvješće o kontroli na terenu u kojem se samo spominje postojanje nepravilnosti a da se pritom ne navodi bilo kakva namjera pokretanja postupka u vezi s njom ipak može smatrati „radnjom u vezi s istragom ili sudskim postupkom”, u smislu te odredbe, kojom se prekida rok zastare za pokretanje postupka iz tog članka 3. stavka 1. prvog podstavka, ako se njime dovoljno precizno određuju transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti.
Troškovi
29
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka.
Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:
Članak 3. stavak 1. treći podstavak Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica treba tumačiti na način da se izvješće o kontroli na terenu u kojem se samo spominje postojanje nepravilnosti a da se pritom ne navodi bilo kakva namjera pokretanja postupka u vezi s njom ipak može smatrati „radnjom u vezi s istragom ili sudskim postupkom”, u smislu te odredbe, kojom se prekida rok zastare za pokretanje postupka iz tog članka 3. stavka 1. prvog podstavka, ako se njime dovoljno precizno određuju transakcije na koje se odnose sumnje u nepravilnosti.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski