61991CJ0220_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-220/91 P,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur R. Waegenbaur als gemachtigde, bijgestaan door E. Grabitz, Ehrenbergstrasse 17, D-1000 Berlijn 33, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij N. Annecchino, vertegenwoordiger van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
requirante,
betreffende hogere voorziening tegen het op 27 juni 1991 door het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen in zaak T-120/89 gewezen arrest tussen Stahlwerke Peine-Salzgitter AG en Commissie van de Europese Gemeenschappen (Jurispr. 1991, blz. II-279), en strekkende tot vernietiging van dit arrest,
andere partij bij de procedure:
Stahlwerke Peine-Salzgitter AG, vennootschap naar Duits recht, gevestigd te Salzgitter (Bondsrepubliek Duitsland), vertegenwoordigd door Deringer, Tessin, Herrmann en Sedemund, advocaten te Keulen, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van A. May, advocaat aldaar, Grand-Rue 31,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, G. C. Rodríguez Iglesias en M. Zuleeg, kamerpresidenten, G. F. Mancini, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida en F. Grévisse, rechters,
advocaat-generaal: C. Gulmann
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 19 januari 1993,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 maart 1993,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 3 september 1991, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EGKS hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 27 juni 1991 (zaak T-120/89, Stahlwerke Peine-Salzgitter, Jurispr. 1991, blz. II-279), waarbij het Gerecht, met de vaststelling dat aan verschillende beschikkingen van de Commissie met betrekking tot de leveringsquota van Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (hierna: verzoekster) voor de periode van 1985 tot 1988 een fout van zodanige aard kleefde dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebracht, heeft geoordeeld dat verzoekster ten gevolge van die beschikkingen een rechtstreekse en bijzondere schade heeft geleden, en waarbij het de Commissie in het grootste gedeelte van de kosten heeft verwezen.
2 Blijkens de vaststellingen van het Gerecht in zijn arrest (r.o. 1-22), stelde de Commissie in het kader van algemene beschikking nr. 234/84/EGKS van de Commissie van 31 januari 1984 houdende verlenging van het stelsel voor toezicht en produktiequota voor bepaalde produkten van de ondernemingen van de ijzer- en staalindustrie voor de jaren 1984 en 1985 (PB 1984, L 29, blz. 1), voor iedere onderneming per kwartaal de produktiequota en het gedeelte daarvan dat op de gemeenschappelijke markt mocht worden geleverd (hierna: leveringsquota) vast op basis van de bij die beschikking vastgestelde referentieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden, waarop zij bepaalde per kwartaal vastgestelde verminderingspercentages toepaste.
3 Uit hoofde van artikel 14 van deze algemene beschikking kan de Commissie sommige bepalingen aanpassen, indien de opgelegde produktie- en hoeveelheidsbeperkingen een onderneming voor buitengewone moeilijkheden plaatsen. Wel wetend van de moeilijkheden die verzoekster, een onderneming van de Duitse ijzer- en staalindustrie, ondervond als gevolg van de ongunstige verhouding tussen haar produktie- en haar leveringsquotum (de zogenoemde I: P-relatie), paste de Commissie het leveringsquotum aan voor de laatste drie kwartalen van 1984. Bij beschikking van 11 juni 1985 weigerde zij evenwel, verzoekster quota-aanpassingen toe te staan voor de eerste twee kwartalen van 1985, omdat de Duitse autoriteiten in het vierde kwartaal van 1984 aan verzoekster steun hadden verleend en omdat de bedrijfsresultaten van verzoekster sedertdien over het geheel genomen positief waren.
4 In een eerste arrest van 14 juli 1988 (zaak 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG, Jurispr. 1988, blz. 4131) verklaarde het Hof de beschikking van de Commissie van 11 juni 1985 nietig, voor zover zij daarbij had geweigerd verzoeksters leveringsquota voor het eerste kwartaal van 1985 krachtens artikel 14 van algemene beschikking nr. 234/84 aan te passen. In dit arrest overwoog het Hof enerzijds dat de Commissie, bij de vaststelling of er sprake was van buitengewone moeilijkheden, niet de situatie van de onderneming in haar geheel in aanmerking mocht nemen, maar enkel de situatie van bepaalde categorieën van produkten waarvoor een hoog verminderingspercentage gold, en anderzijds dat de steun van de Bondsrepubliek Duitsland niet kon worden aangemerkt als steun ter dekking van exploitatieverliezen die een verlening van aanvullende quota in de weg stond.
5 Onafhankelijk van het verloop van deze eerste procedure voor het Hof had de Commissie herhaaldelijk uiting gegeven aan haar voornemen het probleem van de I: P-relatie opnieuw te bezien alvorens het quotastelsel nogmaals met twee jaar te verlengen. Na het Raadgevend comité van de EGKS te hebben geraadpleegd, verzocht zij de Raad om instemming met nieuwe bepalingen ter zake.
6 De Raad weigerde evenwel zijn instemming. Daarop gaf de Commissie op 27 november 1985 algemene beschikking nr. 3485/85/EGKS tot verlenging van het stelsel voor toezicht en produktiequota voor bepaalde produkten van de ondernemingen van de ijzer- en staalindustrie (PB 1985, L 340, blz. 5), voor 1986 en 1987. Deze beschikking voorzag niet in de aanpassing van de I: P-relatie die door de Commissie zelf aan de Raad was voorgesteld.
7 Krachtens artikel 5 van algemene beschikking nr. 3485/85 stelde de Commissie per kwartaal voor elke onderneming de produktie- en leveringsquota vast, op basis van de elders vastgelegde referentieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden, door op die referentieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden bepaalde verminderingspercentages toe te passen. Het was de Commissie mogelijk binnen bepaalde grenzen de vastgestelde quota zo nodig aan te passen; bij een dergelijke aanpassing mochten de quota per kwartaal evenwel niet een bepaald maximum voor alle categorieën van produkten van een onderneming overschrijden. Krachtens deze bepaling richtte de Commissie op 30 december 1985 en op 21 maart 1986 individuele beschikkingen tot verzoekster, waarbij haar leveringsquota voor het eerste respectievelijk het tweede kwartaal van 1986 werden vastgesteld.
8 Bij een eveneens op 14 juli 1988 gewezen arrest (gevoegde zaken 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 en 285/86, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG e.a., Jurispr. 1988, blz. 4309) verklaarde het Hof artikel 5 van algemene beschikking nr. 3485/85 nietig, evenals de op deze bepaling gebaseerde individuele beschikkingen. In dit verband heeft het Hof er allereerst op gewezen dat volgens artikel 58 EGKS-Verdrag de goedkeuring van de Raad enkel vereist is voor de invoering en de belangrijkste elementen van het quotastelsel en dat de Commissie ingevolge haar eigen bevoegdheden de bijzonderheden van het stelsel moet regelen teneinde de quota op billijke grondslag vast te stellen. Volgens het Hof had de Commissie, door in de I: P-relatie niet de wijzigingen aan te brengen die zij voor noodzakelijk hield om de quota overeenkomstig artikel 58, lid 2, EGKS-Verdrag op een billijke grondslag te kunnen vaststellen, een ander doel nagestreefd dan zij krachtens die bepaling behoorde te verwezenlijken en aldus ten aanzien van verzoekster haar bevoegdheid misbruikt.
9 Verdere beschikkingen aangaande de leveringsquota van verzoekster zijn uitgevaardigd in de periode van 1985-1988 ° in 1988 werd het quotastelsel opgeheven °; tegen deze beschikkingen is geen beroep tot nietigverklaring ingesteld. Uit overwegingen van proceseconomie had verzoekster zich tevredengesteld met de verzekering van de Commissie dat zij met betrekking tot deze beschikkingen dezelfde consequenties zou trekken als die welke zouden voortvloeien uit een eventuele vernietiging van de voor het Hof wel aangevochten beschikkingen.
10 Bij arrest van 14 juni 1989 (gevoegde zaken 218/87 en 223/87, en 72/88 en 92/88, Hoogovens Groep BV e.a., Jurispr. 1989, blz. 1711) heeft het Hof evenwel artikel 5 van algemene beschikking nr. 194/88/EGKS van de Commissie van 6 januari 1988 tot verlenging van het stelsel van toezicht en produktiequota voor bepaalde produkten van de ondernemingen van de ijzer- en staalindustrie voor het eerste halfjaar van 1988 (PB 1988, L 25, blz. 1) nietig verklaard; dit artikel stemde letterlijk overeen met artikel 5 van algemene beschikking nr. 3485/85, en de individuele beschikkingen van de Commissie voor het eerste en tweede kwartaal van 1988 waren daarop gebaseerd.
11 Kort nadat het Hof de beide arresten van 14 juli 1988 had gewezen, heeft verzoekster getracht om krachtens artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag een billijk herstel van het nadeel of een rechtvaardige schadevergoeding te verkrijgen voor de schade die zij door de onwettige beschikkingen van de Commissie had geleden. Noch de gesprekken tussen medewerkers van verzoekster en de diensten van de Commissie noch een briefwisseling tussen de directie van verzoekster en vertegenwoordigers van de Commissie leidden echter tot een akkoord.
12 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 3 juli 1989 en bij beschikking van 15 november 1989 naar het Gerecht verwezen krachtens artikel 14 van het besluit van de Raad van 24 oktober 1988 tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen, heeft verzoekster, primair krachtens artikel 34 EGKS-Verdrag en subsidiair krachtens artikel 40 EGKS-Verdrag, het Hof verzocht vast te stellen dat zowel aan de door het Hof vernietigde beschikkingen als aan de beschikkingen inzake verzoeksters leveringsquota voor de periode 1985-1988 waartegen geen beroep tot nietigverklaring was ingesteld, een zodanige fout kleeft dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt, alsmede de Commissie te veroordelen aan verzoekster de door deze onwettige en foutieve beschikkingen veroorzaakte schade te vergoeden.
13 De door verzoekster geleden schade zou bestaan uit het verschil tussen de opbrengsten die zij had kunnen behalen, indien de Commissie haar, zoals zij verplicht was geweest, een hoger leveringsquotum voor de communautaire markt had toegekend, alwaar de prijzen hoger waren, en de opbrengsten die zij daadwerkelijk heeft gerealiseerd, doordat zij zich gedwongen had gezien tegen lage prijzen in derde landen te verkopen. Zij begrootte dit bedrag op 73 065 405 DM, vermeerderd met renten. Vervolgens heeft zij haar vordering verhoogd tot 77 603 528 DM.
14 Bij arrest van 27 juni 1991 oordeelde het Gerecht dat aan de genoemde beschikkingen van de Commissie een fout van zodanige aard kleeft dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt waardoor verzoekster een rechtstreekse en bijzondere schade heeft geleden. Het Gerecht oordeelde verder dat de vordering tot schadevergoeding als prematuur wordt verworpen en dat de zaak wordt terugverwezen naar de Commissie die gehouden is de maatregelen te nemen, die op een billijke wijze het nadeel herstellen. Ten slotte heeft het Gerecht de Commissie veroordeeld tot het dragen van haar eigen kosten evenals 90 % van de kosten van verzoekster.
15 Voor haar vordering tot vernietiging van dit arrest voert de Commissie argumenten aan verband houdend met de ontvankelijkheid van het beroep bij het Gerecht, de aansprakelijkheidsregeling van het EGKS-Verdrag, de gevolgen van de bij het eerste arrest van het Hof van 14 juli 1988 vastgestelde onwettigheid, de gevolgen van de door het Hof in het tweede arrest van 14 juli 1988 en in het arrest van 14 juni 1989 vastgestelde onwettigheid, en ten slotte in verband met het bestaan van schade die recht geeft op een vergoeding.
16 Verzoekster concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening, zonder op te komen tegen de afwijzing door het Gerecht van haar vordering tot schadevergoeding.
17 Voor een nadere uiteenzetting van het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De ontvankelijkheid van het beroep
18 Het Gerecht heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid verworpen die gebaseerd was op het ontbreken van een voorafgaande nietigverklaring van een aantal van de omstreden beschikkingen. Het heeft de redenering die door het Hof in zijn arrest van 26 april 1988 (gevoegde zaken 97/86, 193/86, 99/86 en 215/86, Asteris e.a., Jurispr. 1988, blz. 2181) voor de toepassing van artikel 176 EEG-Verdrag is gevolgd, uitgebreid tot artikel 34 EGKS-Verdrag, en daarmee de nietig verklaarde rechtshandeling gelijkgesteld met de uitdrukkelijke of stilzwijgende rechtshandelingen die in wezen dezelfde inhoud hebben als de nietig verklaarde handeling en die tussen de inwerkingtreding daarvan en het arrest houdende nietigverklaring zijn vastgesteld (r.o. 47).
19 De Commissie maakt bezwaar tegen de verwerping door het Gerecht van de exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep. De analogie tussen artikel 176 EEG-Verdrag en artikel 34 EGKS-Verdrag gaat niet ten volle op: zij geldt niet voor de voorwaarden voor ontvankelijkheid van een vordering tot schadevergoeding voor het Hof uit hoofde van artikel 34 EGKS-Verdrag, dat een voorafgaande vernietiging van de bestreden beschikkingen vereist.
20 Verzoekster verwijst daarentegen naar de overwegingen van het Gerecht op dit punt, en voert verder aan dat, zo het verzoek niet ontvankelijk zou zijn op grond van artikel 34 EGKS-Verdrag, het zulks wel is op grond van artikel 40, dat zij subsidiair had aangevoerd.
21 Het EGKS-Verdrag voorziet in twee mogelijkheden om de Gemeenschap rechtens aansprakelijk te stellen. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de bijzondere bepalingen van artikel 34 een onderneming, die meent onmiddellijk een bijzonder nadeel te hebben geleden door een beschikking van de Gemeenschap die niet nietig is verklaard, niet beletten de Gemeenschap aansprakelijk te stellen op grond van artikel 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag. Niets in de bewoordingen of in de opzet van deze bepaling laat toe het toepassingsgebied ervan te beperken tot die gevallen waarin de onwettigheid van de beschikkingen vaststaat (arrest van 30 januari 1992, gevoegde zaken C-363/88 en C-364/88, Finsider e.a., Jurispr. 1992, blz. I-359, r.o. 15 en 16).
22 Blijkens de bewoordingen van de artikelen 34 en 40, eerste alinea, EGKS-Verdrag, kan de Gemeenschap in beide rechtsgangen aansprakelijk gesteld worden op dezelfde grondslag, namelijk het bestaan van een fout (arrest Finsider e.a., reeds aangehaald, r.o. 20).
23 In het onderhavige geval, zoals blijkt uit rechtsoverweging 23 van het bestreden arrest en uit rechtsoverweging 12 van dit arrest, vorderde verzoekster in haar beroep bij het Gerecht, primair krachtens artikel 34 EGKS-Verdrag en subsidiair krachtens artikel 40 EGKS-Verdrag, vergoeding van de schade die veroorzaakt zou zijn door de onwettige beschikkingen van de Commissie.
24 Voor de vordering tot schadevergoeding van verzoekster is het van geen belang of het ene of het andere artikel toepassing vindt, aangezien beide de mogelijkheid bieden rechtens vergoeding van de schade te vorderen, veroorzaakt door beschikkingen waaraan een fout van zodanige aard kleeft dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt.
25 Mitsdien behoeft niet te worden nagegaan of bepaalde in geding zijnde beschikkingen met door het Hof nietig verklaarde beschikkingen gelijkgesteld kunnen worden, en evenmin of de Gemeenschap voor de door deze beschikkingen veroorzaakte schade aansprakelijk gesteld kan worden op basis van artikel 34 EGKS-Verdrag, dat het geval van vernietiging betreft. Verzoekster kon de Gemeenschap in ieder geval aansprakelijk stellen om vergoeding van de door deze beschikkingen veroorzaakte schade te bekomen, ongeacht of de juridische grondslag van haar vordering met betrekking tot de niet door het Hof vernietigde beschikkingen artikel 34 of artikel 40 was.
26 Bijgevolg dient het eerste middel van de Commissie te worden verworpen.
Het bestaan van een fout van zodanige aard dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt
27 Het Gerecht heeft geoordeeld dat het redelijk lijkt, teneinde een eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor onwettige normatieve handelingen zo goed mogelijk te verzekeren, het begrip fout die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt in de zin van artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag, uit te leggen aan de hand van de criteria die door het Hof in de rechtspraak inzake artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag zijn ontwikkeld (r.o. 78).
28 Hoewel de Commissie met deze verwijzing instemt, voert zij tegen het arrest aan, dat het in verschillende opzichten afwijkt van de rechtspraak van het Hof inzake de aansprakelijkheid voor onwettige normatieve handelingen; de toepassing van de zeer strenge voorwaarden om tot deze aansprakelijkheid te leiden, is niet zozeer afhankelijk van de normatieve aard van de bestreden handeling als wel van de omvang van de discretionaire bevoegdheid van de gemeenschapsinstelling.
29 Ter beoordeling van de aard van de fout die moet zijn begaan om tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap te leiden, of dat nu op basis van artikel 34 is dan wel op basis van artikel 40 EGKS-Verdrag, die geen van beide op dit punt enige precisering bevatten, dient men, volgens de rechtspraak van het Hof, te zien naar het gebied waarop en de voorwaarden waaronder de gemeenschapsinstelling optreedt. Daarbij dient men vooral rekening te houden met de ingewikkeldheid van de situaties die de instelling moet regelen, de problemen bij de toepassing van de bepalingen en de beoordelingsvrijheid waarover de instelling ingevolge die bepalingen beschikt (arrest Finsider e.a., r.o. 24).
30 Hoewel het Gerecht terecht heeft gewezen op de overeenkomsten tussen de aansprakelijkheidsregeling van het EGKS-Verdrag en die van het EEG-Verdrag, en zich met recht heeft laten leiden door gelijke beginselen voor verschillende situaties waarin een gemeenschapsinstelling voor het oplossen van ingewikkelde problemen over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, dient het Hof, in het licht van de criteria die ontwikkeld zijn voor de toepassing van de artikelen 34 en 40 EGKS-Verdrag, te onderzoeken, of het Gerecht op grond van de vaststellingen en beoordelingen die tot zijn uitsluitende bevoegdheid behoren, de feitelijke toedracht rechtens juist heeft beoordeeld, en of het de fout (of fouten) die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt, voldoende heeft gekwalificeerd.
De gevolgen van de bij het eerste arrest van het Hof van 14 juli 1988 vastgestelde onwettigheid
31 Allereerst heeft het Gerecht vastgesteld dat het de Commissie, op grond van het arrest van het Hof van 22 juni 1983 (zaak 317/82, Usines Gustav Boël, Jurispr. 1983, blz. 2041), toen zij de beschikkingen gaf waarbij werd geweigerd de quota aan te passen, wel bekend moest zijn dat zij bij de vaststelling van buitengewone moeilijkheden in de zin van artikel 14 van algemene beschikking nr. 234/84 niet de situatie bij andere categorieën van produkten dan die waarop de quota van toepassing waren in aanmerking mocht nemen, en derhalve ook, dat zij haar weigering niet rechtmatig kon doen steunen op de omstandigheid dat de onderneming als geheel winst maakte (r.o. 89). Volgens het Gerecht was de uitlegging van de Commissie, gelet op de bewoordingen van artikel 14 en de daaraan door het Hof gegeven uitlegging, derhalve klaarblijkelijk fout (r.o. 90). De ernst van deze fout werd nog vergroot doordat de Commissie haar standpunt heeft gewijzigd en tevens het beginsel van gelijke behandeling van de marktdeelnemers heeft geschonden, zoals uit haar optreden is gebleken (r.o. 91 en 92). Immers, zoals het Hof had vastgesteld in zijn eerste arrest van 14 juli 1988, heeft de Commissie in verscheidene gevallen aanvullende quota toegekend, hoewel de betrokken ondernemingen winst maakten.
32 Het Gerecht heeft vervolgens geoordeeld dat, gezien het arrest van het Hof van 15 januari 1985 (zaak 250/83, Finsider, Jurispr. 1985, blz. 131), het de Commissie niet onbekend kon zijn, dat het effect dat steunmaatregelen op de winst- en verliesrekening van een onderneming kunnen hebben, geen bruikbaar criterium vormt om vast te stellen, welke steun bedoeld is ter dekking van exploitatieverliezen in de zin van artikel 14, aangezien elke vorm van steun tot gevolg kan hebben dat eventuele exploitatieverliezen geheel of gedeeltelijk worden gecompenseerd (r.o. 93 en 94).
33 Uit deze vaststellingen en beoordelingen heeft het Gerecht geconcludeerd dat de Commissie een fout heeft begaan van zodanige aard dat deze de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt, door met betrekking tot de vier kwartalen van 1985 het bepaalde in artikel 14 van algemene beschikking nr. 234/84 niet op verzoekster toe te passen (r.o. 96).
34 Tegen de conclusies die het Gerecht aldus aan de bij het arrest van het Hof van 14 juli 1988 (zaak 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG, reeds aangehaald) vastgestelde onwettigheid heeft verbonden, voert de Commissie allereerst aan dat het Gerecht onvoldoende in aanmerking heeft genomen dat volgens de rechtspraak van het Hof de Gemeenschap enkel aansprakelijk kan zijn indien een instelling de grenzen van haar bevoegdheid klaarblijkelijk en ernstig heeft miskend. Volgens de Commissie heeft het Gerecht dit criterium uit de rechtspraak ten onrechte gelijkgesteld met een voorwaarde van nalatigheid en is het te werk gegaan volgens subjectieve overwegingen, terwijl de toepassing van de door het Hof vastgestelde criteria afhangt van objectieve omstandigheden. Ten slotte meent de Commissie dat het Gerecht haar administratieve praktijk, waarbij destijds de globale situatie van de onderneming in aanmerking is genomen en niet enkel de betrokken categorieën van produkten, heeft miskend.
35 Deze redenering kan niet worden aanvaard.
36 Wat het eerste punt betreft, volstaat het op te merken dat het Gerecht, dat overigens op de gronden vermeld in rechtsoverweging 30 van dit arrest niet nader op dit criterium behoefde in te gaan, in tegenstelling tot de beweringen van de Commissie, niet alleen de klaarblijkelijkheid van de bevoegdheidsoverschrijding van de Commissie maar ook de ernst ervan heeft onderzocht, zoals het in rechtsoverweging 91 uitdrukkelijk heeft vermeld.
37 Ten aanzien van het tweede punt zij erop gewezen dat de beoordeling van een fout in het kader van een regeling van de aansprakelijkheid voor fouten een toetsing van de feiten vereist, die noodzakelijkerwijs gebaseerd is op een subjectieve benadering.
38 Met betrekking tot het derde punt volstaat het te vermelden dat de administratieve praktijk van de Commissie, die overigens bij het eerste arrest van het Hof van 14 juli 1988 onwettig is verklaard, niet gelijkgesteld kan worden met een rechtsregel.
39 De Commissie heeft bijgevolg niet kunnen aantonen dat het Gerecht, op grond van diens vaststellingen en beoordelingen van de feiten, die overigens berustten op vaststellingen en beoordelingen van het Hof in de aangehaalde arresten, vanuit het oogpunt van de regeling aangaande de aansprakelijkheid van de Gemeenschap de feiten juridisch onjuist heeft beoordeeld, waar het daarin een fout van voldoende ernst onderkende om inderdaad tot die aansprakelijkheid te concluderen.
De gevolgen van de onwettigheid, vastgesteld door het Hof in zijn tweede arrest van 14 juli 1988 en in zijn arrest van 14 juni 1989
40 Voor een beter begrip van deze onwettigheden dient vooraf te worden herinnerd aan de bevoegdheidsverdeling in artikel 58 EGKS-Verdrag. Artikel 58, lid 1, EGKS-Verdrag, bepaalt dat een quotastelsel door de Commissie kan worden ingevoerd ofwel op eigen initiatief na raadpleging van het Raadgevend comité en met instemming van de Raad, ofwel, bij gebreke aan een initiatief van de Commissie en indien een Lid-Staat zich tot de Raad wendt, op eenstemmig gegeven voorschrift van de Raad. Volgens lid 2 stelt de Commissie, op grondslag van in samenwerking met de ondernemingen en de verenigingen van ondernemingen gemaakte studies, de quota op een billijke grondslag vast, daarbij rekening houdend met de beginselen omschreven in de artikelen 2, 3 en 4 EGKS-Verdrag.
41 Wat betreft de gevolgen van de onwettigheden, vastgesteld door het Hof in zijn tweede arrest van 14 juli 1988 en in zijn arrest van 14 juni 1989, heeft het Gerecht allereerst verwezen naar de vaststelling van het Hof in zijn tweede arrest van 14 juli 1988, dat de Commissie, door in de I: P-relatie niet de wijzigingen aan te brengen die zij zelf voor noodzakelijk hield om de quota op een billijke grondslag te kunnen vaststellen, haar bevoegdheid heeft misbruikt. Het Gerecht heeft geoordeeld dat, door te verklaren dat artikel 5 van algemene beschikking nr. 3485/85 onwettig was wegens misbruik van bevoegdheid, het Hof een normatieve handeling die was vastgesteld op basis van een discretionaire bevoegdheid, ondubbelzinnig heeft veroordeeld; volgens het Gerecht geldt hetzelfde voor artikel 5 van algemene beschikking nr. 194/88, dat door het Hof op dezelfde gronden nietig werd verklaard in het arrest van 14 juni 1989 (r.o. 109). Het Gerecht heeft er verder op gewezen dat de individuele beschikkingen tot toepassing van deze algemene beschikkingen noodzakelijkerwijs door hetzelfde misbruik van bevoegdheid werden getroffen als de algemene beschikkingen die daarvan de rechtsgrondslag vormden (r.o. 110).
42 Het Gerecht was bijgevolg van mening dat, in de omstandigheden van het onderhavige geval, het door het Hof vastgestelde misbruik van bevoegdheid, alsmede de kennelijke miskenning van zowel artikel 58, lid 2, EGKS-Verdrag als het beginsel van gelijke behandeling als een fout van zodanige aard waren aan te merken, dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebracht (r.o. 111).
43 Het Gerecht heeft deze kwalificatie ten eerste gebaseerd op het feit dat het Hof in zijn arrest van 11 mei 1983 (zaak 244/81, Kloeckner-Werke, Jurispr. 1983, blz. 1451) duidelijk had vastgesteld dat de instemming van de Raad slechts voor de instelling van het produktiequotastelsel op basis van artikel 58 EGKS-Verdrag vereist is (r.o. 112).
44 Ten tweede heeft het Gerecht opgemerkt dat de Commissie in zaak 119/81 (zie arrest van het Hof van 7 juli 1982, Kloeckner-Werke, Jurispr. 1982, blz. 2627, r.o. 4) zelf als haar mening had gegeven dat "aan het in artikel 58 gestelde vereiste inzake instemming is voldaan, zodra de Raad in beginsel heeft ingestemd met de invoering van een quotastelsel" en dat "de Raad zich niet over de bijzondere modaliteiten van dit stelsel behoeft uit te spreken" (r.o. 113).
45 Ten derde heeft het Gerecht erop gewezen dat het Hof in zijn arrest van 21 februari 1984 (gevoegde zaken 140/82, 146/82, 221/82 en 226/82, Walzstahlvereinigung en Thyssen, Jurispr. 1984, blz. 951) duidelijk te kennen heeft gegeven, dat de door het EGKS-Verdrag aan de Commissie verleende bevoegdheden in strijd met haar wettig doel zouden worden aangewend, indien zou blijken dat de Commissie daarvan gebruik had gemaakt met het uitsluitende ° of althans doorslaggevende ° oogmerk om de toepassing van een speciale procedure te ontgaan, welke het Verdrag heeft voorzien om aan zekere omstandigheden het hoofd te bieden (r.o. 114).
46 Het Gerecht heeft daarop vastgesteld dat de Commissie, nadat zij in het Raadgevend comité en vooral in haar mededeling aan de Raad van 25 september 1985 had geconcludeerd dat de I: P-relatie moest worden aangepast teneinde de quota op een billijke grondslag vast te stellen, niettemin had verzuimd om, op basis van artikel 58, lid 2, EGKS-Verdrag, de bepalingen vast te stellen die noodzakelijk waren om uitvoering te geven aan deze conclusie. In weerwil van het feit dat de Raad reeds in beginsel ermee had ingestemd dat een quotastelsel zou worden ingevoerd, heeft de Commissie zich ertoe bepaald, op basis van artikel 58, lid 1, de Raad een voorstel voor te leggen, terwijl het haar niet onbekend kon zijn geweest dat geen uitspraak van de Raad noodzakelijk was over de vaststelling van referentieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden om de quota te kunnen vaststellen. Daar de Commissie de instemming van de Raad niet had verkregen, heeft zij de algemene beschikkingen nrs. 3485/85 en 194/88 vastgesteld, zonder het stelsel van leveringsquota te wijzigen (r.o. 115 en 116).
47 Op grond van een en ander was het Gerecht van mening dat het de Commissie enerzijds bekend moest zijn geweest dat zij verplicht was, op eigen verantwoordelijkheid de leveringsquota op een billijke grondslag vast te stellen, en dat het beginsel van een billijke verdeling van de leveringsquota als gevolg van de schending van deze verplichting voor een begrensd aantal ondernemingen, waarvan de I: P-relatie buitengewoon ongunstig was, niet werd geëerbiedigd (r.o. 117). Het Gerecht heeft hieruit geconcludeerd dat de Commissie door de vaststelling van artikel 5 van algemene beschikkingen nrs. 3485/85 en 194/88 en de krachtens deze artikelen gegeven individuele beschikkingen, zich heeft schuldig gemaakt aan een fout van zodanige aard dat deze de aansprakelijkheid van de Gemeenschap in de zin van het EGKS-Verdrag meebrengt (r.o. 118).
48 De Commissie verwijt het Gerecht in de eerste plaats dat het een fout in de zin van artikel 34 EGKS-Verdrag niet heeft opgespoord noch heeft vastgesteld, in de tweede plaats dat het Gerecht niet heeft onderzocht of haar gedrag grensde aan willekeur, en ten slotte dat het Gerecht de draagwijdte van de discretionaire bevoegdheid, die de Commissie toekomt uit hoofde van artikel 58 EGKS-Verdrag, heeft miskend en een eenvoudige procedurele vergissing als een zware fout heeft beschouwd.
49 Deze redenering dient te worden verworpen.
50 Allereerst volstaat het erop te wijzen dat het Gerecht in rechtsoverweging 108 van het bestreden arrest heeft onderzocht of de bestreden beschikking op een onjuiste maar verschoonbare opvatting of op een niet-verschoonbare fout berustte, en vervolgens, na het hierboven vermelde te hebben vastgesteld, in de rechtsoverwegingen 111 en 118 tot het oordeel is gekomen dat het door het Hof vastgestelde misbruik van bevoegdheid alsmede de andere tegen de Commissie ingebrachte feiten zijn aan te merken als een fout van zodanige aard, dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt in de zin van artikel 34 EGKS-Verdrag.
51 Ten tweede behoefde het Gerecht, om de in rechtsoverweging 30 van het huidige arrest genoemde redenen, zich niet te baseren op de criteria die in de rechtspraak van het Hof zijn ontwikkeld inzake de aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor onwettige normatieve handelingen in het kader van het EEG-Verdrag. Wat overigens het begrip willekeur betreft, waarvan uitsluitend in de arresten van 5 december 1979 (zaken 116/77 en 124/77, Amylum, Jurispr. 1979, blz. 3497, en zaak 143/77, Koninklijke Scholten-Honig, Jurispr. 1979, blz. 3583) gewag wordt gemaakt ° de Commissie beroept zich op laatstgenoemd arrest °, kan daaruit niet worden afgeleid dat de vaststelling van een aan willekeur grenzend gedrag geenszins een noodzakelijke, letterlijke voorwaarde is om in het kader van het EEG-Verdrag de Gemeenschap aansprakelijk te stellen volgens de aangehaalde rechtspraak van het Hof.
52 Ten slotte heeft het Gerecht op grond van zijn vaststellingen en beoordelingen van de feiten, die overigens berustten op vaststellingen en beoordelingen van het Hof in de aangehaalde arresten, in het bijzonder het feit dat de Commissie op de hoogte was van de juiste betekenis van artikel 58 EGKS-Verdrag, in die feiten het bestaan van een fout kunnen onderkennen van zodanige ernst dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt. De Commissie kan deze juridische beoordeling in het licht van de aansprakelijkheidsregels derhalve niet met succes bestrijden.
De schade
53 Het Gerecht heeft enerzijds vastgesteld, dat het onrechtmatige gedrag van de Commissie de door verzoekster gestelde schade heeft veroorzaakt (r.o. 126); anderzijds heeft het geoordeeld dat dit gedrag een beperkte, duidelijk afgebakende groep van ondernemers heeft getroffen, en dat de gestelde schade de grenzen van de economische risico' s te buiten gaat, welke inherent zijn aan de ondernemersactiviteiten in de betrokken sector (r.o. 136).
54 De Commissie voert ten eerste aan dat schade in de zin van artikel 34 EGKS-Verdrag niet louter bestaat uit het verschil tussen de mogelijke opbrengst op de communautaire markt en de daadwerkelijke opbrengst op de markten van derde landen. Verder zou het Gerecht de globale balans van het quotastelsel voor verzoekster foutief hebben beoordeeld, aangezien dit aan verzoekster meer voor- dan nadelen heeft opgeleverd. Ten slotte zou het hier niet gaan om bijzondere schade, aangezien, in tegenstelling tot het oordeel in eerste aanleg, de schade de grenzen van de economische risico' s, welke inherent zijn aan de ondernemersactiviteiten in de betrokken sector, niet te buiten ging.
55 Deze redenering kan niet worden aanvaard.
56 In de eerste plaats voert de Commissie enerzijds aan dat een ongunstige I: P-relatie van een onderneming niet zozeer het gevolg is van het quotastelsel, als wel van de eigen produktie- en afzetstructuur van de onderneming, doch geeft zij anderzijds toe dat zowel de aanpassing van de quota als de wijziging van de I: P-relatie, die zij zelf aan de Raad had voorgesteld, maatregelen zijn die beogen het hoofd te bieden aan de buitengewone moeilijkheden die de betrokken ondernemingen in het kader van de toepassing van het quotastelsel ondervonden. Zij kan derhalve niet op goede grond staande houden dat het Gerecht heeft nagelaten te onderzoeken of er een rechtstreeks oorzakelijk verband bestond tussen het achterwege blijven van deze maatregelen en de schade geleden door verzoekster.
57 Ten tweede volgt uit de door de Commissie aangehaalde arresten van 4 oktober 1979, in het bijzonder in zaak 238/78 (Ireks-Arkady, Jurispr. 1979, blz. 2955) en de gevoegde zaken 261/78 en 262/78 (Interquell Staerke-Chemie, Jurispr. 1979, blz. 3045), dat voor de vaststelling van de schade alle elementen in aanmerking moeten worden genomen die verband houden met de oorzaak van de schade en die de schade eventueel kunnen compenseren. In het onderhavige geval is de schade van verzoekster echter uitsluitend veroorzaakt door de bestreden beschikkingen en niet door de toepassing van het quotastelsel als zodanig. De Commissie kan het Gerecht dan ook niet verwijten de voordelen die de onderneming over het geheel uit dit stelsel heeft behaald, niet in ogenschouw te hebben genomen.
58 Ten slotte was het niet mogelijk in de normale planning van de onderneming met de schade rekening te houden, aangezien die voorkomt uit onwettigheden die fouten van de Commissie opleveren. Overigens heeft het Gerecht in rechtsoverweging 132 van het bestreden arrest gewezen op de vaststelling door het Hof in zijn arrest van 14 juli 1988 dat de verzoeksters in die zaak ten gevolge van de ongunstige I: P-relatie ontegenzeggelijk buitengewone economische moeilijkheden ondervonden, en heeft het in rechtsoverweging 134 gewezen op de aanzienlijke omvang van het extra tonnage, dat voor het jaar 1985 toepassing van artikel 14 van algemene beschikking nr. 234/84 mogelijk had gemaakt en dat door de Commissie in 1988 zelf was geraamd. De Commissie kan derhalve niet staande houden dat de door verzoekster geleden schade de grenzen van de economische risico' s, welke inherent zijn aan ondernemersactiviteiten, niet te buiten ging, noch de ernst van de schade betwisten door aan te voeren dat haar eigen opvatting hierover in 1985 "onjuist en subjectief" was.
59 Uit al het voorgaande volgt dat de door de Commissie ingestelde hogere voorziening moet worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
60 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Wijst de hogere voorziening af.
2) Verwijst de Commissie in de kosten.