62023CJ0511_RES
Predmet C-511/23
Caronte & Tourist SpA
protiv
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Presuda Suda (drugo vijeće) od 30. siječnja 2025.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišno natjecanje – Članak 102. UFEU-a – Zloporaba vladajućeg položaja – Ovlašćivanje nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje za provedbu pravila o tržišnom natjecanju – Direktiva (EU) 2019/1 – Neovisnost nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje – Članak 4. stavak 5. – Određivanje prioriteta postupaka za provedbu članaka 101. i 102. UFEU-a – Novčane kazne poduzetnicima i udruženjima poduzetnika – Članak 13. – Postupci za utvrđivanje povrede pravila prava tržišnog natjecanja – Poštovanje razumnog roka – Nacionalni propis kojim se predviđa obveza nacionalnog tijela da obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku dostavi u prekluzivnom roku od 90 dana od saznanja za bitne elemente povrede – Potpuno i automatsko poništenje odluke nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje u slučaju nepoštovanja tog roka – Načelo ne bis in idem – Prekluzija ovlasti za pokretanje novog postupka za utvrđivanje povrede za ista djela – Načelo djelotvornosti – Prava obrane poduzetnikâ”
Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Tumačenje koje je zatraženo zbog primjenjivosti odredbi prava Unije, do koje je došlo na temelju nacionalnog prava, na unutarnju situaciju – Nadležnost za to tumačenje
(čl. 267. UFEU-a)
(t. 29.-34.)
Akti institucija – Direktive – Izvršenje od strane država članica – Obveze država članica tijekom roka za prenošenje – Obveza nedonošenja odredbi koje bi mogle ugroziti cilj propisan direktivom – Obveza nacionalnih sudova da od stupanja na snagu direktive i u mjeri u kojoj je to moguće tumače nacionalno pravo na način da ne ugroze ostvarenje zadanog cilja
(čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 288. treći st. UFEU-a)
(t. 36.-40.)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Primjena od strane nacionalnih tijela za tržišno natjecanje – Odluka kojom se utvrđuje povreda ili izriče novčana kazna – Primjenjivost nacionalnih postupovnih pravila – Pretpostavke – Poštovanje načela djelotvornosti – Nacionalni propis kojim se predviđa obveza nacionalnog tijela da obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku dostavi u prekluzivnom roku od 90 dana od saznanja za bitne elemente povrede – Propis koji može ugroziti operativnu neovisnost nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje – Propisi koji predstavljaju sustavnu opasnost od nekažnjavanja povreda prava tržišnog natjecanja Unije – Nedopuštenost
(čl. 102. UFEU-a; Direktiva 2019/1 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 5. i čl. 13. st. 1.)
(t. 43.-61., 66.-76., 81. i izreka)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Primjena od strane nacionalnih tijela za tržišno natjecanje – Odluka kojom se utvrđuje povreda ili izriče novčana kazna – Primjenjivost nacionalnih postupovnih pravila – Pretpostavke – Poštovanje načela djelotvornosti – Poštovanje prava na obranu dotičnih poduzetnika – Odvagivanje navedenih uvjeta prilikom određivanja rokova primjenjivih na postupke za utvrđivanje povrede
(čl. 102. UFEU-a; Direktiva 2019/1 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 3. st. 1. i 2.)
(t. 62.-65.)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Obveze država članica – Zabrana donošenja ili zadržavanja na snazi mjera koje dovode u pitanje korisni učinak tih pravila – Obveze nacionalnih sudova – Obveza tumačenja nacionalnog propisa u skladu s pravom Unije – Doseg
(čl. 102. UFEU-a; Direktiva 2019/1 Europskog parlamenta i Vijeća)
(t. 78.-80.)
Kratak prikaz
U odgovoru na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) Sud je utvrdio da se Direktivi 2019/1 (
1
) i članku 102. UFEU-a protivi nacionalni propis kojim se nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje obvezuje da pokrene kontradiktornu fazu istrage u postupcima u području tržišnog natjecanja koje vodi, u roku od 90 dana od trenutka kada je saznalo za bitne elemente navodne povrede.
Autorità garante della concorrenza e del mercato (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija, u daljnjem tekstu: AGCM) zaprimila je 24. ožujka 2018. pritužbu u kojoj se dovode u pitanje cijene koje primjenjuje društvo Caronte & Tourist SpA (u daljnjem tekstu: C&T), koje pruža usluge trajektnog prijevoza u Mesinskom tjesnacu (Italija).
Nakon što se obratio Lučkoj upravi u Messini kako bi dobio dodatne informacije, AGCM je 4. kolovoza 2020. obavijestio društvo C&T o svojoj odluci o pokretanju postupka radi utvrđivanja povrede u području tržišnog natjecanja.
Odlukom od 11. travnja 2022. AGCM je na temelju nacionalnog zakonodavstva utvrdio da društvo C&T zloupotrebljava vladajući položaj jer naplaćuje pretjerano visoke cijene za uslugu prijevoza vozila trajektom u Mesinskom tjesnacu. Slijedom toga, to je tijelo naložilo društvu C&T da prestane s takvom praksom u budućnosti te mu je izreklo novčanu kaznu.
Društvo C&T osporavalo je odluku od 11. travnja 2022. pred Okružnim upravnim sudom za Lacij pozivajući se, među ostalim, na nepravodobno pokretanje kontradiktorne faze istrage u postupku u kojem je donesena ta odluka.
U tom pogledu navedeni sud objasnio je da, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, kako ga tumači Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), AGCM treba pokrenuti kontradiktornu fazu istrage u postupcima u području tržišnog natjecanja obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku u roku od 90 dana od trenutka u kojem sazna za bitne elemente navodne povrede koje može sadržavati već prva prijava protupravne radnje (u daljnjem tekstu: predmetni rok). Svako prekoračenje tog roka dovelo bi do poništenja u cijelosti AGCM-ove odluke donesene nakon postupka za utvrđivanje povrede, pri čemu poduzetnik o kojem je riječ nije dužan dokazati štetu pretrpljenu zbog nepoštovanja predmetnog roka. U skladu s načelom ne bis in idem, AGCM također više ne može pokrenuti novi postupak za utvrđivanje povrede u pogledu iste prakse, čak ni ako poduzetnik o kojem je riječ nikad nije prestao s tom praksom.
Budući da Okružni upravni sud za Lacij dvoji o usklađenosti takvog propisa s pravom tržišnog natjecanja Unije, odlučio je obratiti se Sudu u vezi s tim pitanjem.
Ocjena Suda
Sud je najprije istaknuo da je u ovom slučaju AGCM-ova odluka o pokretanju kontradiktorne faze istrage u postupku za utvrđivanje povrede u pogledu društva C&T donesena u roku za prenošenje Direktive 2019/1, čiji je cilj ovlastiti tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje za učinkovitiju provedbu pravila o tržišnom natjecanju i osigurati pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se, u roku koji je propisan za prenošenje direktive, države članice kojima je ona upućena moraju suzdržati od donošenja odredbi koje bi mogle ozbiljno ugroziti postizanje rezultata koje propisuje ta direktiva.
S obzirom na to pojašnjenje, Sud je utvrdio da svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2019/1 i članak 102. UFEU-a tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku.
U tom pogledu Sud je najprije podsjetio na to da, iako su, u nedostatku posebnih propisa Unije, utvrđivanje i primjena pravila kojima se uređuju postupovni rokovi u području utvrđivanja povreda i izricanja sankcija od strane nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje u nadležnosti država članica, one tu nadležnost moraju izvršavati poštujući pravo Unije.
Stoga nacionalna pravila kojima se utvrđuju takvi rokovi moraju, uz poštovanje načela pravne sigurnosti, težiti tomu da tijela nadležna za tržišno natjecanje s predmetima postupaju u razumnom roku a da se pritom ne ugrozi djelotvorna provedba članaka 101. i 102. UFEU-a i Direktive 2019/1 u unutarnjem pravnom poretku.
Međutim, kako bi djelotvorno ispunila svoju obvezu provedbe prava Unije u području tržišnog natjecanja, nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje moraju biti u mogućnosti dodijeliti različite stupnjeve prioriteta pritužbama koje su im podnesene, pri čemu u tu svrhu raspolažu širokom marginom prosudbe Osim toga, priznavanje takve široke margine prosudbe opravdano je i s obzirom na Direktivu 2019/1.
U tom kontekstu, iz same svrhe faze koja prethodi obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku za utvrđivanje povrede u području tržišnog natjecanja i široke margine prosudbe kojom nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje mora raspolagati pri utvrđivanju prioriteta za svoje postupke u vezi s provedbom članka 102. UFEU-a proizlazi da tijekom te faze postupka takvo tijelo mora biti u mogućnosti ne samo provesti sve prethodne istražne mjere kao i često složene činjenične i pravne ocjene koje su mu potrebne kako bi ocijenilo je li otvaranje kontradiktorne faze istrage opravdano, nego i odabrati, ovisno o stupnju prioriteta koji želi dati, u izvršavanju svoje operativne neovisnosti, postupku za utvrđivanje povrede obveze koji je u tijeku, najprikladniji trenutak za pokretanje, ovisno o slučaju, njegove kontradiktorne faze istrage.
Stoga nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje mora imati mogućnost privremeno odgoditi otvaranje kontradiktorne faze istrage u određenom postupku iako je već utvrdilo postojanje bitnih elemenata navodne povrede. Međutim, takva privremena odgoda ne može imati za posljedicu prekoračenje razumnog roka u kojem se mora zaključiti faza koja prethodi obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku za utvrđivanje povrede.
S obzirom na prethodno navedeno, Sud je napomenuo da primjena predmetnog roka na prethodnu fazu istražnih postupaka koje vodi AGCM može obvezati potonjeg da bez razlike postupa sa svim postupcima za utvrđivanje povrede koji se pred njim vode, uzimajući u obzir ne okolnosti svojstvene svakom postupku, nego samo kronološki slijed, čime ga se sprječava da utvrdi i provede prioritete svojih postupaka koji se odnose na provedbu članaka 101. i 102. UFEU-a.
Usto, posljedice povezane s prekoračenjem predmetnog roka mogu spriječiti AGCM da u potpunosti surađuje u okviru Europske mreže za tržišno natjecanje, koju, kao što to proizlazi iz Direktive 2019/1, čine nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje i Europska komisija radi uske suradnje u području primjene i provedbe članaka 101. i 102. UFEU-a.
Osim toga, Sud je istaknuo, s jedne strane, da se prava obrane poduzetnika protiv kojih se vodi postupak za utvrđivanje povrede u svakom slučaju ne mogu povrijediti samo zbog nepoštovanja predmetnog roka. S druge strane, čini se da pravne posljedice koje proizlaze iz nepoštovanja predmetnog roka, kako ih je opisao sud koji je uputio zahtjev, mogu dovesti do sustavne opasnosti od nekažnjavanja djela koja predstavljaju povrede prava tržišnog natjecanja Unije, što bi bilo protivno načelu djelotvornosti.
U tim okolnostima Sud je utvrdio da primjena predmetnog roka na AGCM-ovu aktivnost može dovesti do ugrožavanja operativne neovisnosti tog tijela i stvaranja sustavne opasnosti od nekažnjavanja djela koja predstavljaju povrede članka 102. UFEU-a. Iz toga slijedi da nacionalne odredbe kojima se predviđa predmetni rok mogu ozbiljno ugroziti postizanje rezultata propisanog Direktivom 2019/1.
S obzirom na prethodno navedeno, Sud je zaključio da Direktivu 2019/1 i članak 102. UFEU‑a, u vezi s načelom djelotvornosti, treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji, u postupku radi utvrđivanja protutržišne prakse koji vodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, s jedne strane, nalaže tom tijelu da pokrene kontradiktornu fazu istrage u tom postupku obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku dotičnom poduzetniku u roku od 90 dana od trenutka kada je saznalo za bitne elemente navodne povrede koje može sadržavati već prva prijava povrede i, s druge strane, sankcionira nepoštovanje tog roka potpunim poništenjem konačne odluke navedenog tijela po okončanju postupka za utvrđivanje povrede kao i prekluzijom ovlasti tog tijela da pokrene novi postupak za utvrđivanje povrede u pogledu iste prakse.
Osim toga, budući da je, u skladu s talijanskim pravom, prekluzivni rok od 90 dana o kojem je riječ u ovom predmetu primjenjiv i na fazu AGCM-ove preliminarne istrage nepoštene poslovne prakse poduzetnika u odnosu na potrošače, Sud je u odgovoru na usporedni zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Okružni upravni sud za Lacij, presudom od istog dana (
2
) i zbog razloga sličnih onima koji su prethodno navedeni, utvrdio da članke 11. i 13. Direktive 2005/29 (
3
), u vezi s načelom djelotvornosti, treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji, u istim uvjetima kao što su oni gore opisani, obvezuje nacionalno tijelo zaduženo za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača da pokrene kontradiktornu fazu istrage u postupcima za utvrđivanje povrede koje vodi, u roku od 90 dana od trenutka kada je saznalo za bitne elemente navodne povrede.
(
1
)	Direktiva (EU) 2019/1 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o ovlašćivanju tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje za učinkovitiju provedbu pravila o tržišnom natjecanju i osiguravanju pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta (SL 2019., L 11, str. 3.)
(
2
)	Presuda od 30. siječnja 2025., Trenitalia (C-510/23)
(
3
)	Direktiva 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi”) (SL 2005., L 149, str. 22.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 101.)