62014TJ0424_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По съединени дела T‑424/14 и T‑425/14
ClientEarth,
установено в Лондон (Обединеното кралство), за което се явяват O. Brouwer, F. Heringa и J. Wolfhagen, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия,
за която се явяват F. Clotuche-Duvieusart и M. Konstantinidis, в качеството на представители,
ответник,
с предмет, от една страна, искане за отмяна на решението на Комисията от 1 април 2014 г., с което се отказва достъп до доклад за оценка на въздействието във връзка с проект за задължителен инструмент, определящ стратегическата рамка на процедурите по проверка и надзор, основани на рисковете и отнасящи се до законодателството на Европейския съюз в областта на околната среда, както и до становище на Комитета по оценка на въздействието, и от друга страна, искане за отмяна на решението на Комисията от 3 април 2014 г., с което се отказва достъп до проект за доклад за оценка на въздействието във връзка с достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда на равнище държави членки в областта на политиката по околна среда на Съюза, както и до становище на Комитета по оценка на въздействието,
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: M. E. Martins Ribeiro, председател, S. Gervasoni (докладчик) и L. Madise, съдии,
секретар: L. Grzegorczyk, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 юни 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Обстоятелства, предхождащи споровете
1. Жалбоподателят, ClientEarth, е сдружение с нестопанска цел с предмет на дейност защита на околната среда.
2. На 20 януари 2014 г. жалбоподателят подава до Европейската комисия две заявления за достъп до документи на основание Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76). Първото от тези заявления се отнася до „оценката на въздействието, направена от Комисията относно прилагането на стълба „достъп до правосъдие“ от Орхуската конвенция, а второто — до „оценката на въздействието, направена от Комисията относно промяната на европейската правна рамка относно проверките и надзора на околната среда на национално равнище и на равнището на Европейския съюз“.
3. С писмо от 13 февруари 2014 г. Комисията отхвърля второто заявление, посочено в точка 2 по-горе. По този повод тя уточнява, че това заявление се отнася до „[д]оклад за оценка на въздействието във връзка с проект за задължителен инструмент, определящ стратегическата рамка на процедурите по проверка и надзор, основани на рисковете и отнасящи се до законодателството на [Съюза] в областта на околната среда“, както и до становището на Комитета по оценка на въздействието (наричан по-нататък „Комитетът“) относно този доклад (наричани по-нататък общо „исканите по дело T‑425/14 документи“). Този отказ е основан на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
4. С писмо от 17 февруари 2014 г. Комисията отхвърля първото заявление, посочено в точка 2 по-горе. По този повод тя уточнява, че това заявление се отнася до „проект за доклад за оценка на въздействието във връзка с достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда на равнище държави членки в областта на политиката по околна среда на [Съюза]“, както и до становището на Комитета относно този проект (наричани по-нататък общо „исканите по дело T‑424/14 документи“, а заедно с исканите по дело T‑425/14 документи — „исканите документи“). Този отказ е основан на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
5. На 4 март 2014 г. жалбоподателят подава до Комисията две потвърдителни заявления на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
6. С писма от 24 март 2014 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че на основание член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 срокът за отговор на тези потвърдителни заявления е удължен с петнадесет работни дни.
7. С писмо от 1 април 2014 г. (наричано по-нататък „решението от 1 април 2014 г.“) Комисията потвърждава отказа за предоставяне на достъп до исканите по дело T‑425/14 документи на основание на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
8. С писмо от 3 април 2014 г. (наричано по-нататък „решението от 3 април 2014 г.“, а заедно с решението от 1 април 2014 г. — „обжалваните решения“), Комисията потвърждава отказа за предоставяне на достъп до исканите по дело T‑424/14 документи на основание на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
9. В обжалваните решения, на първо място, Комисията посочва най-напред, че при обсъжданията и преговорите с оглед на приемането от нея на законодателни инициативи относно проверките и надзора в областта на околната среда (решение от 1 април 2014 г.) и относно достъпа до правосъдие в същата тази област (решение от 3 април 2014 г.), Комисията е започнала изготвянето на оценки на въздействието, които все още са в ход. В това отношение тя уточнява, че оценките на въздействието имат за цел да подпомогнат подготвянето на такива инициативи и че стратегическите избори („policy choices“), които се съдържат в една законодателна инициатива, се подкрепят от съдържанието на съответната оценка на въздействието.
10. По-нататък, според Комисията оповестяването на този етап на исканите документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на тази институция, който е в ход, тъй като по същество то би засегнало свободата ѝ на действие и би намалило възможностите за намиране на компромиси. Освен това подобно оповестяване би могло да породи външен натиск, който би могъл да препятства трудния процес на вземане на решения, по време на който би трябвало да цари климат на доверие. Наред с това Комисията се позовава и на разпоредбите на член 17, параграф 1 ДЕС и на член 17, параграф 3, трета алинея ДЕС.
11. В това отношение, от една страна, в решението от 1 април 2014 г. Комисията изтъква факта, че проверките и надзорът са ключов елемент от привеждането в действие на публичните политики — област, към която още от 2001 г. институциите се опитват да привлекат вниманието и да насърчат предприемането на действия на равнище Европейски съюз — както и факта, че обсъждането е трябвало да бъде защитено от фактори на външно въздействие, тъй като подобно въздействие би могло да засегне качеството на контрола върху държавите членки.
12. От друга страна, в решението от 3 април 2014 г. Комисията поставя акцент върху чувствителното естество на въпроса за достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, върху възможните различия в становищата на отделните държави членки, както и върху факта, че са изтекли десет години от предложението ѝ за директива на Европейския парламент и на Съвета относно достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (ОВ C 96, 2004 г., стр. 22, наричано по-нататък „предложението за директива от 2003 г.“).
13. Накрая, в обжалваните решения Комисията добавя, че различни документи относно двете оценки на въздействието, които са в ход, вече са на разположение в интернет и че всички други документи относно посочените оценки на въздействието ще бъдат публикувани при приемането на законодателни предложения от колегиума на членовете на Комисията.
14. Предвид горепосочените елементи Комисията заключава в обжалваните решения, че достъпът до исканите документи трябва да бъде отказан на основание член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, тъй като процесът на вземане на решения е на много ранен чувствителен етап („at a very early and delicate stage“).
15. На второ място, Комисията приема, че никакъв по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на исканите документи. В това отношение тя отбелязва, че Съюзът е длъжен да запази, защити и подобри качеството на околната среда, а оттам и на човешкото здраве. Тази цел може да бъде постигната чрез недискриминационен достъп до правосъдие по въпроси на околната среда. Въпреки това, от една страна, Комисията не счита, че е в състояние да определи по какъв начин оповестяването на този етап на исканите документи ще помогне на живеещите в Съюза лица да повлияят непряко на околната среда, в която живеят, предвид това, че достъпът до правосъдие вече е възможен пред националните юрисдикции, а въпросният процес на вземане на решения е насочен единствено към подобряване на този достъп. Комисията добавя също, че през 2013 г. е била проведена публична консултация, по време на която заинтересованите страни, сред които и гражданското дружество, са имали възможност да допринесат за определяне на основните насоки на предложенията. От друга страна, според Комисията оповестяването на този етап би засегнало процеса на вземане на решения и би накърнило възможността за постигане на възможно най-добрия компромис. Освен това според Комисията общественият интерес би били по-добре гарантиран, ако въпросният процес на вземане на решения протича без какъвто и да било външен натиск.
16. На трето място, Комисията отхвърля възможността да предостави частичен достъп по смисъла на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, тъй като изключението обхваща исканите документи в тяхната цялост.
Производство и искания на страните
17. На 11 юни 2014 г. жалбоподателят подава настоящите жалби в секретариата на Общия съд.
18. С определение на председателя на втори състав на Общия съд от 27 април 2015 г. на основание член 50 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. дела T‑424/14 и T‑425/14 са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
19. По доклад на съдията докладчик Общият съд (втори състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия по член 64 от Процедурния правилник от 2 май 1991 г. приканва Комисията да представи конкретен документ по дело T‑424/14 и задава писмено въпроси на страните, на които те отговарят по време на съдебното заседание.
20. Първоначално насрочено за 9 юни 2015 г., съдебното заседание е отложено за 16 юни 2015 г. по искане на жалбоподателя.
21. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 16 юни 2015 г.
22. По дело T‑424/14 жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени решението от 3 април 2014 г.,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
23. По дело T‑424/14 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
24. По дело Т‑425/14 жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени решението от 1 април 2014 г.,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
25. По дело T‑425/14 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
26. В подкрепа на жалбите си жалбоподателят изтъква едно-единствено основание, което по същество се подразделя на две части, първата от които е изведена от нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, а втората — от нарушение на задължението за мотивиране.
27. Най-напред следва да се разгледа втората част от единственото основание.
По втората част от единственото основание, изведена от нарушение на задължението за мотивиране
28. Жалбоподателят упреква Комисията, че е нарушила задължението си да мотивира обжалваните решения. Всъщност, най-напред, Комисията била пропуснала да обясни защо член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 е приложим към докладите за оценка на въздействието и към становищата на Комитета. По-нататък, Комисията не била мотивирала по-конкретно извода, че оповестяването на исканите документи би засегнало процеса на вземане на решения по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Накрая, Комисията не била мотивирала надлежно и твърдението си, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи.
29. Комисията оспорва основателността на тези доводи.
30. Съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на посочения член следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решения от 6 март 2003 г., Interporc/Комисия, C‑41/00 P, Rec, EU:C:2003:125, т. 55, от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, Сб., EU:C:2007:75, т. 80, от 10 юли 2008 г., Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Сб., EU:C:2008:392, т. 166 и от 24 май 2011 г., NLG/Комисия, T‑109/05 и T‑444/05, Сб., EU:T:2011:235, т. 81).
31. Що се отнася до заявление за достъп до документи, всяко решение на дадена институция, основано на изброените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения, трябва да бъде мотивирано. В случай че дадена институция реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, тя трябва да предостави обяснения за това, на първо място, по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тази институция се позовава, и на второ място — в предвидените в параграфи 2 и 3 от тази разпоредба хипотези — дали не съществува по-висш обществен интерес, който все пак обосновава оповестяването на съответния документ (решения от 11 март 2009 г., Borax Europe/Комисия, T‑121/05, EU:T:2009:64, т. 37 и от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, EU:T:2013:419, т. 96; в този смисъл вж. също решение от 1 юли 2008 г., Suède и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сб., EU:C:2008:374, т. 48 и 49).
32. Следователно институцията, отказала достъп до определен документ, е длъжна да предостави мотиви, позволяващи да се разбере и провери, от една страна, дали поисканият документ действително се отнася до областта, към която е насочено изключението, на което се прави позоваване, а от друга страна, дали е действителна нуждата от защита, свързана с това изключение (решения от 26 април 2005 г., Sison/Съвет, T‑110/03, T‑150/03 и T‑405/03, Rec, EU:T:2005:143, т. 61, NLG/Комисия, т. 30 по-горе, EU:T:2011:235, т. 83 и Besselink/Съвет, т. 31 по-горе, EU:T:2013:419, т. 99; в този смисъл и по аналогия вж. също решение Interporc/Комисия, т. 30 по-горе, EU:C:2003:125, т. 56 и цитираната съдебна практика).
33. В случая от мотивите на обжалваните решения, както са обобщени в точки 9—16 по-горе, следва, че Комисията е основала отказите за предоставяне на достъп на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. От една страна, по същество тя е счела, че оповестяването на този етап на исканите документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения, свързан с приемането на законодателни предложения, що се отнася съответно до проверките и надзора в областта на околната среда (решение от 1 април 2014 г.) и до достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (решение от 3 април 2014 г.). В това отношение тя е наблегнала както на целта и ролята на оценката на въздействието в контекста на такъв процес, така и на необходимостта да защити по същество своето пространство за размисъл и преговори, както и на факта, че обсъжданията относно тези две области текат отдавна. От друга страна, Комисията е отхвърлила наличието на по-висш обществен интерес, който може да обоснове оповестяването, с мотива че тя не е в състояние да определи по какъв начин оповестяването би помогнало на лицата, които живеят на територията на Съюза, да повлияят непряко върху околната среда, в която живеят, като уточнява, че достъпът до правосъдие по въпроси на околната среда вече е възможен пред националните юрисдикции, че текущият процес на вземане на решения е насочен единствено към подобряване на този достъп, и че през 2013 г. е била организирана публична консултация, за да се вземе предвид мнението на заинтересованите страни. Освен това според Комисията общественият интерес би бил по-добре гарантиран, ако текущият процес на вземане на решения протича без каквато и да било външна намеса.
34. Така, най-напред, от обжалваните решения недвусмислено следва, че според Комисията исканите документи попадат в приложното поле на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, тъй като по същество те са свързани с процеса на вземане на решения, водещ до приемането на горепосочените законодателни предложения, и оповестяването им би могло да засегне сериозно посочения процес.
35. В това отношение следва да се добави, че Комисията не е длъжна да посочва конкретни причини за приложимостта на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 към исканите документи. По-специално, предвид това, че както признава жалбоподателят по време на съдебното заседание, той не е оспорил в потвърдителните си заявления приложимостта на тази разпоредба към исканите документи, следва да са приеме — по същия начин, както е прието в съдебната практика, съгласно която член 296 ДФЕС не може да се тълкува в смисъл, че изисква съответната институция да отговаря подробно на съображенията, повдигнати от жалбоподателя по време на административното производство (вж. решение от 15 ноември 2012 г., Al-Aqsa/Съвет и Нидерландия/Al-Aqsa, C‑539/10 P и C‑550/10 P, Сб., EU:C:2012:711, т. 141 и цитираната съдебна практика) — че тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че Комисията е била длъжна да отхвърли превантивно в мотивите на обжалваните решения всички хипотетични доводи, които биха могли да бъдат противопоставени на един по-късен етап на направената от нея оценка. Следователно в обжалваните решения Комисията може да се ограничи до позитивното излагане на причините, поради които счита, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 е приложим, като не е длъжна да отхвърля или критикува другите възможни тълкувания на тази разпоредба (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 10 май 1960 г., Barbara и др./Haute Autorité, 3/58—18/58, 25/58 и 26/58, Rec, EU:C:1960:18, стр. 411).
36. По-нататък, трябва да се отбележи, че от мотивите на обжалваните решения следва, че в съответствие с цитираната в точки 31 и 32 по-горе съдебна практика Комисията е изложила ясни и разбираеми мотиви относно причините, поради които счита, от една страна, че достъпът до исканите документи би засегнал защитения с изключението по член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 интерес, и от друга страна, че не съществува по-висш обществен интерес, който все пак да обоснове оповестяването им.
37. Накрая, с оглед на цитираната в точка 30 по-горе съдебна практика, трябва да се добави, че както ясно следва от писмените становища на жалбоподателя, и по-специално от доводите, които той излага в рамките на първата част от единственото основание, мотивите на обжалваните решения са му позволили да разбере основанията за отказа на достъп и да подготви обжалването си. Освен това тези мотиви са достатъчни, за да позволят на Общия съд да упражни своя контрол.
38. Предвид гореизложеното следва да се заключи, че обжалваните решения са мотивирани надлежно.
39. Поради това втората част от единственото основание трябва да бъде отхвърлена като неоснователна.
По първата част от единственото основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001
40. В подкрепа на първата част от единственото основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, жалбоподателят първоначално изтъква три оплаквания, които по същество са изведени, първото и направено като главно искане, от неприложимостта към исканите документи на предвиденото в тази разпоредба изключение, второто и направено при условията на евентуалност, от липсата на опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения, и третото и направено при условията на последваща евентуалност, от наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи.
41. По време на съдебното заседание в отговор на въпрос на Общия съд жалбоподателят се отказва от първото оплакване, изтъкнато в писмените му становища, което е отразено в протокола от съдебното заседание.
42. При тези обстоятелства следва да се преценят последователно второто и третото оплакване на жалбоподателя.
По второто оплакване, изведено от липсата на опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения
43. Жалбоподателят поддържа по същество, че обжалваните решения са опорочени от грешка при прилагане на правото, тъй като Комисията неправилно е стигнала до извода, че е налице опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
44. По-специално, първо, жалбоподателят посочва, че исканите документи, изготвени от Комисията в качеството ѝ на законодател и играещи важна роля в законодателния процес, трябва да подлежат на по-широк достъп и да бъдат пряко достъпни във възможно най-голяма степен.
45. Второ, жалбоподателят счита, че оценката на въздействието се характеризира с прозрачност и с провеждането на консултации със заинтересованите страни.
46. Трето, жалбоподателят счита, че оповестяването на исканите документи очевидно не засяга процеса на вземане на решения, а напротив, може да го подпомогне. В това отношение, най-напред, мотивите на обжалваните решения били чисто общи и хипотетични. По-нататък, доводите на Комисията, че оповестяването би ограничило свободата ѝ на действие и би намалило възможностите за постигане на компромиси, били ирелевантни, а свободата на действие на Комисията при изготвянето на доклада за оценката на въздействието във всички случаи била по-малка отколкото в самия процес на вземане на решения. Също така, освен че общественото мнение можело да разбере, че дадено предложение може да бъде изменено, Комисията не била доказала, че оповестяването действително може да породи обществен натиск, който е в състояние да провали законодателния процес. Освен това исканите документи, които съдържали чисто фактическа информация, не можели да се квалифицират като чувствителни единствено поради факта, че се отнасят до политически спорен въпрос. В това отношение в писмените реплики жалбоподателят добавя, че във всички случаи, дори ако исканите документи съдържат чувствителна информация, на основание член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 е могъл да се предостави частичен достъп. По дело T‑424/14, политически чувствителният характер на въпроса и възможните различия между становищата на държавите членки нямали връзка със стриктното тълкуване на изключението; по дело T‑425/14, Комисията неправилно твърдяла, че фактори на външно въздействие биха засегнали качеството на контрола върху държавите членки. Накрая, единствено факт ът, че процесът на вземане на решения се намира на ранен етап, бил недостатъчен.
47. Четвърто, в репликите в отговор на доводите на Комисията, от една страна, жалбоподателят се противопоставя на признаването на обща презумпция, с мотива че такава презумпция не намира никакво основание в правото на Съюза и е в пълно противоречие с принципа на прозрачност. От друга страна, жалбоподателят посочва, че като е поискал достъп до документите, той нито е искал да засегне процеса на вземане на решения на Комисията, нито е преследвал частен интерес, и че интересите, преследвани със заявленията му за достъп, са били признати с решение на Европейския омбудсман.
48. Комисията отговаря по същество, че трябва да се признае съществуването на обща презумпция по силата, на която достъпът до исканите документи може да бъде отказан в случая, и че във всички случаи тя не е допуснала грешка, като е заключила, че е налице опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения.
49. В самото начало, първо, трябва да се констатира, че в обжалваните решения Комисията основава отказите за достъп на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Съгласно тази разпоредба достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
50. Второ, исканите документи попадат в приложното поле на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 — нещо, което впрочем жалбоподателят вече не оспорва (вж. точка 41 по-горе). Всъщност тези документи са изготвени в рамките на две оценки на въздействието, извършени с оглед на два процеса на вземане на решение на Комисията относно инициативи за политика, които следва да бъдат предприети в областта съответно на достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (дело T‑424/14) и на проверките и надзора в същата тази област (дело T‑425/14). Безспорно е, че тези процеси на вземане на решения са текущи към момента, в който Комисията приема обжалваните решения.
51. Трето, от обжалваните решения следва, че Комисията е счела, че оповестяването на исканите документи може да засегне сериозно текущите процеси на вземане на решения, които се намират на ранен чувствителен етап. Тази констатация се основава на множество мотиви. Първо, Комисията приема, че оповестяването би засегнало свободата ѝ на действие, както и възможността да допринесе за търсенето на компромиси. Второ, Комисията посочва, че е следвало да се запази климатът на доверие по време на процесите на вземане на решение и на преговори, свързани с изготвянето на предложения за политики. Тя счита обаче, че оповестяването на исканите документи може да породи опасност от външен натиск, който може да засегне текущите деликатни процеси. В това отношение Комисията настоява, че в съответствие с член 17, параграфи 1 и 3 ДЕС тя трябва да допринася за общия интерес и да изпълнява задачите си при пълна независимост. Трето, от една страна, в решението от 1 април 2014 г. (дело T‑425/14) Комисията поставя акцент върху факта, че проверките и надзорът в областта на околната среда са съществен елемент от привеждането в действие на публичните политики, че обсъждането трябва да бъде защитено от фактори на външно въздействие, тъй като подобно въздействие би засегнало качеството на контрола върху държавите членки, и че институциите се произнасят по този въпрос от 2001 г. От друга страна, в решението от 3 април 2014 г. (дело T‑424/14) Комисията подчертава политически чувствителния характер на въпроса за достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, възможните различия в становищата на отделните държави членки, както и факта, че са изтекли десет години от предложението за директива от 2003 г.
52. Така от мотивите на обжалваните решения е видно, че Комисията се е основала на общи съображения, които по същество са изведени, от една страна, от запазване на пространството ѝ за размисъл, свободата ѝ на действие, независимостта ѝ, както и климата на доверие, и от друга страна, от опасността от външен натиск, който може да засегне развитието на текущите процеси и преговори. Комисията се е основала и на по-конкретни съображения относно двата текущи процеса на вземане на решение, които се отнасят по-специално до ранния и деликатен етап, на който се намират тези процеси, до факта, че по обсъжданите въпроси се разсъждава от дълго време, и до важността на тези въпроси, а в решението от 3 април 2014 г. (дело T‑424/14) — до чувствителното естество на проблемите, свързани с достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, и до наличието на възможни различия в становищата на отделните държави членки. От обжалваните решения обаче по никакъв начин не следва, че Комисията е разгледала индивидуално и конкретно исканите документи.
53. Жалбоподателят оспорва основателността на тези мотиви на обжалваните решения, тъй като по същество те били съвсем общи и хипотетични и не доказвали наличието на опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения на Комисията. За разлика от това, Комисията приканва Общия съд да признае наличието на обща презумпция, по силата на която тя е могла да откаже да предостави достъп до исканите документи с обжалваните решения.
54. При тези обстоятелства, преди да се прецени законосъобразността на обжалваните решения, трябва да се разгледат доводите на Комисията, насочени към установяване на наличието на обща презумпция, по силата на която тази институция може да откаже достъп до документи, които се отнасят, както исканите документи, до оценка на въздействието, свързана с текущ процес на вземане на решение.
– По наличието на обща презумпция за отказ на достъп до исканите документи
55. Трябва да се припомни, че съгласно съображение 1 от Регламент № 1049/2001 той отразява изразената в член 1, втора алинея ДЕС воля за отбелязване на нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до неговите граждани. Както се припомня в съображение 2 от посочения регламент, правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с демократичния характер на последните (решения Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 34, от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, Сб., EU:C:2010:541, т. 68, от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, Сб., EU:C:2011:496, т. 72, от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, Сб., EU:C:2013:671, т. 27 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, Сб., EU:C:2014:112, т. 61).
56. В това отношение целта на Регламент № 1049/2001, както се посочва в съображение 4 и член 1 от него, е да предостави на обществеността право на възможно най-широк достъп до документите на институциите (решения Sison/Съвет, т. 30 по-горе, EU:C:2007:75, т. 61; от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, Rec, EU:C:2007:802, т. 53; Швеция и др./API и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2010:541, т. 69 и Съвет/Access Info Europe, т. 55 по-горе, EU:C:2013:671, т. 28).
57. Това право все пак е подчинено на определени ограничения, основани на съображения за обществен или частен интерес (решение Sison/Съвет, т. 30 по-горе, EU:C:2007:75, т. 62). По-конкретно и в съответствие със съображение 11 от Регламент № 1049/2001 последният предвижда в член 4 режим на изключения, съгласно който институциите могат да откажат достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от защитените с този член интереси (решения Швеция и др./API и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2010:541, т. 70 и 71; Швеция/MyTravel и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2011:496, т. 74 и Съвет/Access Info Europe, т. 55 по-горе, EU:C:2013:671, т. 29).
58. Тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, тези изключения следва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. решения Sison/Съвет, т. 30 по-горе, EU:C:2007:75, т. 63 и цитираната съдебна практика, Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 36 и цитираната съдебна практика и Съвет/Access Info Europe, т. 55 по-горе, EU:C:2013:671, т. 30 и цитираната съдебна практика).
59. В съответствие с принципа за стриктно тълкуване, когато съответната институция реши да откаже достъп до документ, чието предоставяне ѝ е било поискано, тя по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тази институция се позовава. Освен това опасността от такова засягане трябва да е разумно предвидима, а не чисто хипотетична (вж. решение Швеция/MyTravel и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2011:496, т. 76 и цитираната съдебна практика; решение Съвет/Access Info Europe, т. 55 по-горе, EU:C:2013:671, т. 31). Единствено обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен по силата на изключение, не е достатъчно, за да се обоснове прилагането на това изключение (решения от 13 април 2005 г., Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, Rec, EU:T:2005:125, т. 69 и от 7 юни 2011 г., Toland/Парламент, T‑471/08, Сб., EU:T:2011:252, т. 29; в този смисъл вж. също решение Комисия/EnBW, т. 55 по-горе, EU:C:2014:112, т. 64).
60. Така прилагането на предвиденото в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 изключение предполага да бъде доказано, че достъпът до съответния документ, изготвен от институцията за вътрешно ползване, може да засегне конкретно и действително защитата на процеса на вземане на решение от институцията и че тази опасност от засягане е разумно предвидима, а не чисто хипотетична (решение Toland/Парламент, т. 59 по-горе, EU:T:2011:252, т. 70).
61. Освен това, за да попадне в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, засягането на процеса на вземане на решение трябва да е сериозно. Това е така по-специално когато оповестяването на съответните документи оказва съществено влияние върху процеса на вземане на решение. Преценката на сериозността зависи от всички обстоятелства по съответния случай, и по-специално от отрицателните последици върху процеса на вземане на решение, до които според институцията ще доведе оповестяването на съответните документи (решения от 18 декември 2008 г., Muñiz/Комисия, T‑144/05, EU:T:2008:596, т. 75, Toland/Парламент, т. 59 по-горе, EU:T:2011:252, т. 71 и от 9 септември 2014 г., MasterCard и др./Комисия, T‑516/11, EU:T:2014:759, т. 62).
62. Все пак трябва да се посочи, че тази съдебна практика не може да се тълкува в смисъл, че изисква институциите да представят доказателства за наличието на такава опасност. Според съдебната практика в това отношение е достатъчно обжалваното решение да съдържа конкретна информация, позволяваща да се направи извод, че към момента на приемане на решението опасността от засягане на процеса на вземане на решение е била разумно предвидима, а не чисто хипотетична, като се посочи по-специално наличието, към този момент, на обективни причини, позволяващи разумно да се предвиди, че може да се стигне до подобно засягане в случай на оповестяване на исканите от жалбоподателя документи (решение от 11 декември 2014 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия, T‑476/12, в процес на обжалване, EU:T:2014:1059, т. 71; в този смисъл вж. също решение Toland/Парламент, т. 59 по-горе, EU:T:2011:252, т. 78 и 79).
63. Въпреки цитираната по-специално в точка 59 по-горе съдебна практика обаче, Съдът признава възможността съответната институция да се позове на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество (решение Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 50; вж. също решения Съвет/Access Info Europe, т. 55 по-горе, EU:C:2013:671, т. 72 и цитираната съдебна практика и Комисия/EnBW, т. 55 по-горе, EU:C:2014:112, т. 65 и цитираната съдебна практика).
64. Така Съдът е приел, че общи презумпции за отказ на достъп до документи съществуват в пет случая, а именно по отношение на документите от административната преписка в производство за контрол върху държавни помощи (решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rec, EU:C:2010:376, т. 61), документите, разменени между Комисията и уведомяващите страни или трети лица в рамките на производство за контрол върху концентрации между предприятия (решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Сб., EU:C:2012:393, т. 123 и Комисия/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Сб., EU:C:2012:394, т. 64), писмените становища, представени от институция в рамките на съдебно производство (решение Швеция и др./API и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2010:541, т. 94), документите в производство за установяване на неизпълнение на задължения в досъдебната му фаза (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, Сб., EU:C:2013:738, т. 65), както и документите, съдържащи се в преписка относно процедура по прилагане на член 101 ДФЕС (решение Комисия/EnBW, т. 55 по-горе, EU:C:2014:112, т. 93).
65. Общият съд е признал, че такива общи презумпции за отказ съществуват в три допълнителни случая, а именно по отношение на офертите на оферентите в процедура по възлагане на обществена поръчка в случай на заявление за достъп, подадено от друг оферент (решение от 29 януари 2013 г., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 и T‑532/10, Сб., EU:T:2013:38, т. 101), документите относно производство, наречено „EU Pilot“ (решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑306/12, Сб., в процес на обжалване, EU:T:2014:816, т. 63), както и документите, предоставени на основание член 11, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (OВ L 1, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167) от националните органи по конкуренция на Комисията (решение от 12 май 2015 г., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Комисия, T‑623/13, Сб., EU:T:2015:268, т. 64).
66. От една страна, от цитираната в точки 64 и 65 по-горе съдебна практика следва, че за да може една обща презумпция да бъде противопоставена надлежно на лице, което иска достъп до документи на основание Регламент № 1049/2001, е необходимо исканите документи да са част от една и съща категория документи или да са от едно и също естество (вж. в този смисъл решения Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 50, Съвет/Access Info Europe, т. 55 по-горе, EU:C:2013:671, т. 72 и цитираната съдебна практика и Комисия/EnBW, т. 55 по-горе, EU:C:2014:112, т. 65 и цитираната съдебна практика).
67. От друга страна, от тази съдебна практика следва, че прилагането на общи презумпции е продиктувано основно от императивната необходимост да се осигури правилното функциониране на въпросните производства и да се гарантира, че няма да бъдат засегнати цели те им. Така признаването на обща презумпция може да се основе на несъвместимостта на достъпа до документите от някои производства с правилното протичане на тези производства и на опасността от тяхното засягане, тъй като общите презумпции позволяват да се осигури правилното протичане на производството чрез ограничаване на намесата на трети лица (вж. в този смисъл заключение на генералния адвокат Wathelet по дело LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, Сб., EU:C:2013:528, т. 66, 68, 74 и 76 и решение Spirlea/Комисия, т. 65 по-горе, в процес на обжалване, EU:T:2014:816, т. 57 и 58). Прилагането на специфични правила, предвидени в съдебен акт по отношение на определено производство, провеждано пред институция на Съюза, за нуждите на което са били представени исканите документи, е един от критериите, които могат да обосноват признаването на обща презумпция (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., McCullough/Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, т. 91 и цитираната съдебна практика; в този смисъл вж. също заключение на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, Сб., EU:C:2013:325, т. 75).
68. В настоящия случай, на първо място, трябва да се определи дали исканите документи са от една и съща категория или от едно и също естество.
69. В това отношение най-напред следва да се припомни, че както уточнява Комисията по време на съдебното заседание и жалбоподателят не оспорва, исканите документи са проекти за доклад за оценка на въздействието, доклад за оценка на въздействието, финализиран след положително становище на Комитета за провеждане на консултации между различните служби, както и становище на Комитета по тези проекти. Тези документи са свързани с извършването на две оценки на въздействието, първата от които се отнася до достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, а втората — до изменението на правната рамка на проверките и надзора в същата тази област.
70. По-нататък, трябва да се посочи, че Насоките относно оценката на въздействието, приети на 15 януари 2009 г. от Комисията (наричани по-нататък „Насоките“), определят оценката на въздействието по следния начин:
„Оценката на въздействието е съвкупност от логични етапи, следвани при подготовката на предложения за [политики]. Това е процес, по време на който се събира и предоставя на вниманието на създателите на политики информация относно предимствата и недостатъците на възможните варианти за политика въз основа на анализ на потенциалните им последици. Резултатите от този процес се обобщават и представят в доклад за [оценка на въздействието].
[…]
Извършването на [оценка на въздействието] е ключов елемент при изготвянето на предложения от Комисията и колегиумът на членовете на Комисията взема предвид доклада за [оценката на въздействието] при приемане на решенията си. [Оценката на въздействието] подпомага вземането на решението, но не го замества: приемането на предложение за политика във всички случаи си остава политическо решение, което се приема единствено от колегиума“.
71. Накрая, от Насоките следва, че оценката на въздействието се осъществява на няколко етапа. Те включват по-конкретно съставянето на проект за доклад за оценка на въздействието, изпращането му до Комитета за становище, финализирането му въз основа на препоръките на последния, провеждането на консултации между различните служби на Комисията — етап, по време на който проектът за доклад все още може да претърпи значителни промени, изискващи ново становище от Комитета — и накрая, изпращането му на колегиума на членовете на комисията.
72. В светлината на тези елементи трябва да се приеме, че тъй като исканите документи са свързани с извършването на две оценки на въздействието, те попадат в една и съща категория документи, така че условието, посочено в точка 66 по-горе, е изпълнено.
73. Този извод не се опровергава от довода, изтъкнат от жалбоподателя по време на съдебното заседание, че заявленията му за достъп не представляват „общи заявления“ и не се отнасят до съвкупност от документи.
74. Разбира се, Съдът е посочил, че за всички дела, довели до постановяване на цитираните в точка 64 по-горе решения, е характерно, че искането за достъп се отнася не до един-единствен документ, а до съвкупност от документи, и е уточнил, че в тези случаи признаването на обща презумпция за отказ на достъп позволява на съответната институция да разгледа общо искане и да му отговори по съответния начин (вж. решение Комисия/EnBW, т. 55 по-горе, EU:C:2014:112, т. 67—69 и цитираната съдебна практика).
75. От съдебната практика следва обаче, че прилагането на общата презумпция за отказ на достъп се определя по-скоро от качествен, а не от количествен критерий, а именно обстоятелството, че документите са свързани с една и съща процедура, в случая две процедури по изготвяне на оценки на въздействие (вж. в този смисъл и по аналогия решение LPN и Финландия/Комисия, т. 64 по-горе, EU:C:2013:738, т. 45 и цитираната съдебна практика), а не, както поддържа по същество жалбоподателят, единствено от количествен критерий, а именно по-големия или по-малкия брой документи, до които се отнасят заявленията му за достъп (вж. в този смисъл решение Spirlea/Комисия, т. 65 по-горе, в процес на обжалване, EU:T:2014:816, т. 75).
76. На второ място, трябва да се констатира, че няма законов текст, който да урежда конкретно условията и реда за достъп до исканите документи, както впрочем признава Комисията в отговор на въпрос, поставен от Общия съд по време на съдебното заседание.
77. Въпреки това, с оглед на изложените в точка 67 по-горе съображения, трябва да се посочи, че противно на изтъкнатото от жалбоподателя по време на съдебното заседание, това обстоятелство само по себе си си не може да обоснове изключването на всяка възможност да се признае наличието на обща презумпция, въз основа на която може да се откаже достъп до исканите документи.
78. Напротив, в случая трябва да се приеме, че такава обща презумпция се налага с оглед на правилата, уреждащи подготовката и изготвянето от Комисията на предложения за политики, в това число евентуално и на предложения за законодателни актове.
79. В това отношение, първо, от една страна, трябва да се отбележи, че съгласно член 17, параграфи 1—3 ДЕС:
„1. Комисията допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока. […]
2. Законодателен акт на Съюза може да бъде приет единствено по предложение на Комисията, освен ако в Договорите е предвидено друго. Другите актове се приемат по предложение на Комисията, когато това е предвидено в Договорите.
3. […]
Комисията изпълнява своите задължения при пълна независимост. […]“.
80. От друга страна, следва да се припомни, че в областите, които, подобно на политиката на Съюза в областта на околната среда съгласно член 192, параграф 1 ДФЕС и при спазване на предвидените в параграф 2 от тази разпоредба изключения, попадат в обикновената законодателна процедура, така както е определена в член 289, параграф 1 ДФЕС и член 294 ДФЕС, Комисията, съгласно член 294, параграф 2 ДФЕС, внася предложение в Европейския парламент и в Съвета на Европейския съюз. Посочената законодателна процедура започва именно с това предложение.
81. Правомощието за законодателна инициатива на Комисията, признатото ѝ от посочените разпоредби, означава, че тя взема решение дали да внесе или не дадено предложение за законодателен акт, освен ако не е длъжна да направи това по силата на правото на Съюза. На основание на същото правомощие, при внасяне на предложение за законодателен акт отново Комисията, която съгласно член 17, параграф 1 ДЕС допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока, трябва да определи предмета, целта и съдържанието това предложение (вж. в този смисъл решение от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия, C‑409/13, Сб., EU:C:2015:217, т. 70).
82. Така на Комисията, която допринася за общия интерес на Съюза и изпълнява своите задължения при пълна независимост, е поверена задачата да определя общия интерес на всички държави членки и да предлага решения, подходящи да го защитят (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Jääskinen по дело Съвет/Комисия, C‑409/13, Сб., EU:C:2014:2470, т. 43).
83. Поради това, когато подготвя и изготвя предложения за политики, Комисията трябва да се погрижи да осъществява дейността си при пълна независимост и по такъв начин, че предложенията ѝ да са изцяло в общ интерес.
84. Във връзка с това, на този етап тази институция трябва да има възможност да действа напълно независимо и в служба на общия интерес.
85. Второ, трябва да се отбележи, че когато подготвя и изготвя предложения за политики, Комисията може да се основе, както в случая, на оценки на въздействието, направени с оглед на подготовката и изготвянето на тези предложения.
86. В това отношение, от една страна, оценката на въздействието, която съгласно Насоките представлява „ключов инструмент за това инициативите на Комисията и законодателството на [Съюза] да се изготвят въз основа на прозрачна, пълна и балансирана информация“, е част от подготовката от страна на Комисията на предложения за политики, в това число и законодателни, както впрочем е видно от съдържащото в същите тези насоки определение на оценката на въздействието, така както бе цитирано в точка 70 по-горе.
87. По-конкретно оценката на въздействието позволява да се обедини информацията, въз основа на която Комисията може да прецени уместността, необходимостта, естеството и съдържането на тези предложения.
88. В това отношение докладът за оценка на въздействието съдържа, съгласно Насоките, по-специално части относно „вариантите за политика“, „анализа на последиците“ и „сравняване на вариантите“.
89. От това следва, че противно на доводите на жалбоподателя, не може да се счете, че докладът за оценка на въздействието се свежда единствено до определяне на фактическата рамка на процеса на подготовка и изготвяне на предложения за политики.
90. От друга страна, трябва да се добави, че извършването на оценка на въздействието позволява на Комисията да гарантира спазването на разпоредбите на член 11, параграф 3 ДЕС, по силата на който „[с] цел да осигури съгласуваност и прозрачност на дейността на Съюза, [тази институция] провежда широки консултации със заинтересованите страни“.
91. Всъщност, както следва от Насоките, оценката на въздействието се изготвя съгласно процедура, която включва няколко етапа. По-специално след приключване на подготвителния етап, за да се извърши такава оценка, е необходимо да се проведат консултации със заинтересованите страни и с експерти.
92. Така в Насоките е предвидено, че при оценката на въздействието „се взема предвид приносът на широка кръг от външни заинтересовани лица в съответствие с провежданата от Комисията политика на прозрачност и отвореност към други институции и към гражданското общество“, а в доклада за оценка на въздействието се посочват резултатите от консултациите, и по-специално различните становища и начинът, по който те са били отчетени. Проектът за доклад за оценка на въздействието се съставя именно въз основа на резултатите от тези консултации, изпраща се на Комитета за становище и се финализира, след като се отчетат съображенията на последния, а след това се провеждат консултации между различните служби и докладът се изпраща на колегиума на членовете на Комисията.
93. Разбира се, от това следва, че посредством организирането на публична консултация оценката на въздействието допринася, по което впрочем страните не спорят, за постигане на целта за прозрачност и откритост на процеса на вземане на решения на Комисията във връзка с подготовката и изготвянето на предложения за политика и за това заинтересованите страни да могат да участват в посочения процес.
94. Предвид изложените в точки 79—84 по-горе съображения обаче следва да се посочи, че след като се проведат консултациите със заинтересованите страни и се събере необходимата информация в рамките на изготвянето на оценка на въздействието, Комисията трябва, както тя изтъква по същество, да има възможност да реши, въз основа на тези елементи, напълно независимо, в общ интерес и без външен натиск или въздействие от страна на трети лица, инициативите за политики, които следва да бъдат предложени.
95. Това съображение се налага на още по-голямо основание предвид цел да се съхрани същността на правото на инициатива, предоставено на Комисията с Договорите, и способността ѝ да прецени напълно независимо уместността на определено предложение за политика. По-конкретно, важно е посоченото право на инициатива действително да се защити от всяко влияние на публични или частни интереси, които биха се опитали, извън рамките на организираните консултации, да принудят Комисията да приеме определена инициатива за политика, да я промени или дори да се откаже от нея, и които по този начин биха удължили или дори усложнили обсъждането в рамките на тази институция.
96. При положение обаче, че както следва от точка 88 по-горе, в до клада за оценка на въздействието се прави сравнение между различните възможни на този етап варианти за политика, оповестяването на този доклад, пък било то и само като проект, както и на становищата на Комитета в това отношение, крие в себе си повишен риск трети лица да се опитат да повлияят целенасочено на Комисията, извън организираните от нея публични консултации, да избере определен вариант за политика, както и относно съдържанието на предложението за политика, което тя следва да приеме. Ако същите лица или организации, изразили становище по време на публичната консултация, имат пряк достъп до документните относно оценката на въздействието, те биха могли да изложат нови съображения или критики относно възможните варианти и хипотези, поддържайки по-специално че тяхното становище не е било отчетено надлежно или в достатъчна степен, а след приключване на фазата на публични консултации Комисията трябва да разполага с възможност за самостоятелен размисъл, който да бъде отдалечен времево от външен натиск и въздействия от всякакво естество.
97. В светлината на гореизложените съображения трябва да се заключи, че за целите на прилагане на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, Комисията има право да презумира, без да разглежда конкретно и индивидуално всеки от документите, изготвени във връзка с подготовката на оценка на въздействието, че оповестяването на тези документи по принцип засяга сериозно процеса ѝ на вземане на решение при изготвянето на предложение за политика.
98. В това отношение, първо, що се отнася до продължителността на периода, в който може да се прилага тази презумпция, от една страна, трябва да се отбележи, че според Насоките докладът за оценка на въздействието и становището на Комитета се публикуват в интернет, заедно с предложението за политика, след приемането им от колегиума на членовете на Комисията. От друга страна, в Насоките се уточнява, че дори ако се достигне до извода, че не е необходимо да се предприема инициатива за политика, се съставя доклад за оценка на въздействието, в който се обясняват причините, поради които е било решено да не се предприема инициативата, и който се разглежда от Комитета и се публикува в интернет, като работен документ.
99. Предвид тези елементи, трябва да се приеме, че общата презумпция, призната в точка 97 по-горе, може да се прилага, докато Комисията не приеме решение относно евентуално предложение за политика, тоест докато в зависимост от обстоятелствата дадена инициатива за политика не бъде приета или изоставена.
100. Второ, общата презумпция, призната в точка 97 по-горе, се прилага без оглед на естеството, законодателно или друго, на предложението, което Комисията евентуално би направила.
101. Разбира се, както посочва жалбоподателят, съгласно съдебната практика съображенията, изведени от принципа за възможно най-широк обществен достъп до документите на институциите и произтичащото от този принцип стриктно тълкуване на изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001, са особено релевантни, когато съответната институция действа в качеството на законодател, както следва от съображение 6 от Регламент № 1049/2001, съгласно което именно в този случай следва да бъде предоставен по-широк достъп до документите. Прозрачността в това отношение допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да контролират цялата информация, която стои в основата на определен законодателен акт. Всъщност възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права (решения Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 46 и от 22 март 2011 г., Access Info Europe/Съвет, T‑233/09, Сб., EU:T:2011:105, т. 57).
102. Въпреки това, най-напред, трябва да се отбележи, че макар да е вярно, че съгласно разпоредбите на член 17, параграф 2 ДЕС правото да се предлага приемането на законодателни актове по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС принадлежи, по принцип и ако не е предвидено друго, на Комисията, това не променя факта, че съгласно член 14, параграф 1 ДЕС и член 16, параграф 1 ДЕС Парламентът и Съветът осъществяват съвместно законодателната функция. Освен това от член 289, параграфи 1—3 ДФЕС следва, че представлява законодателен акт всеки акт, който е приет чрез законодателна процедура, тоест, от една страна, всеки регламент, директива или решение, приети по силата на обикновената законодателна процедура, посочена в член 294 ДФЕС, съвместно от Парламента и Съвета по предложение на Комисията, и от друга страна, всеки регламент, директива или решение, приети по силата на специалната законодателна процедура, тоест в зависимост от случая от Парламента с участието на Съвета, или от Съвета с участието на Парламента.
103. От това следва, че когато подготвя и изготвя предложение за акт, включително от законодателно естество, Комисията сама по себе си не действа в качеството на законодател, тъй като, от една страна, този процес по подготовка и изготвяне неизбежно предхожда законодателната процедура в същински смисъл, в хода на която впрочем трябва да се определи самото естество на акта, който следва да бъде предложен, и от друга страна, законодателната функция се осъществява от Парламента и от Съвета.
104. По-нататък, доколкото жалбоподателят се позовава на член 12, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, следва да се посочи, че тази разпоредба отчита спецификата на законодателния процес, като предвижда, че „законодателните документи, т.е. документите, които са изготвени или получени по време на процедурите по приемане на актове, които са правно обвързващи във или за държавите членки, следва да бъдат пряко достъпни“ (решение Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 47).
105. Дори да се предположи обаче, че исканите документи следва да се квалифицират като „законодателните документи“ по смисъла на посочения член 12, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, трябва да се отбележи, че тази разпоредба се прилага само „ако са спазени членове 4 и 9“ от същия регламент (вж. в този смисъл решение Sison/Съвет, т. 30 по-горе, EU:C:2007:75, т. 41). Както бе констатирано в точки 97 и 99 по-горе, при прилагането на член 4, параграф 3, първа алинея от посочения регламент Комисията има право да презумира, че оповестяването на исканите документи по принцип засяга сериозно процеса на вземане на решение при изготвянето на предложение за политика, докато не приеме решение в тази насока.
106. Накрая и във всички случаи, следва да се посочи, че противно на изтъкнатото от жалбоподателя по време на съдебното заседание в отговор на писмен въпрос на Общия съд, на който следва да се отговори устно, съдебната практика в областта на достъпа до документи допуска признаването на общи презумпции в контекста на приемането на законодателни актове. Всъщност по повод на решение, с което се отказва достъп до становище на правната служба на Съвета относно предложение за директива на последния, Съдът за първи път, след като припомня съдебната практика, цитирана в точка 101 по-горе, и спецификата на законодателния процес съгласно член 12, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, допуска възможността дадена институция да се позове на общи презумпции (решение Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 46, 47 и 50).
107. Трето, трябва да се приеме, че противно на изтъкнатото от жалбоподателя по време на съдебното заседание, член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (OВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г, глава 15, том 17, стр. 126), също допуска признаването на общата презумпция, направено в точка 97 по-горе.
108. Несъмнено член 6 от Регламент № 1367/2006, който добавя в Регламент № 1049/2001 специфични правила относно заявленията за достъп до информация за околната среда (решение LPN и Финландия/Комисия, т. 64 по-горе, EU:C:2013:738, т. 79), потвърждава и подсилва задължението за стриктно тълкуване на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, второ тире и параграфи 3 и 5 от последния регламент. Всъщност от член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 следва, че посочените изключения трябва да се тълкуват стриктно, като се взема предвид общественият интерес от разкриване и дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2011 г., LPN/Комисия, T‑29/08, Сб., EU:T:2011:448, т. 107).
109. От една страна обаче, без дори да е необходимо да се проверява дали в случая исканите документи съдържат информация относно емисии в околната среда, трябва да се отбележи, че самият факт, че член 6, параграф 1, второто изречение от Регламент № 1367/2006 съдържа уточнения относно стриктното тълкуване на изключенията от достъпа до документи, предвидени в Регламент № 1049/2001, което може да доведе до по-широк достъп до информация за околната среда от достъпа до друга информация, съдържаща се в документи, с които разполагат институциите, не оказва решаващо влияние върху отговора на въпроса дали съответната институция трябва да разглежда конкретно и индивидуално исканите документи или исканата информация (вж. в този смисъл решение LPN/Комисия, т. 108 по-горе, EU:T:2011:448, т. 107 и 117). Всъщност в съответствие с тези принципи на съдебната практика цялата съвкупност от искани документи може да бъде защитена като категория.
110. От друга страна, тъй като в този контекст жалбоподателят се позовава на необходимостта да се определи дали е налице по-висш обществен интерес, следва да се препрати към анализа на третото оплакване на жалбоподателя, направен по-долу.
111. От горното следва, че нито един от доводите на жалбоподателя не може да обезсили извода за наличието на обща презумпция, направен в точка 97 по-горе.
112. Ето защо законосъобразността на обжалваните решения трябва да се разгледа именно в светлината на тази обща презумпция, доколкото Комисията е счела, че оповестяването на исканите документи би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения.
– По законосъобразността на обжалваните решения, доколкото Комисията е констатирала, че е налице опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения
113. Както следва от точки 97 и 99 по-горе, за целите на прилагане на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, Комисията има право да презумира, без да разглежда конкретно и индивидуално всеки от документите, изготвени във връзка с подготовката на оценка на въздействието, че оповестяването на тези документи по принцип засяга сериозно процеса ѝ на вземане на решение при изготвянето на предложение за политика, докато не приеме решение в тази насока.
114. Съгласно съдебната практика признаването на обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване се иска, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 (вж. по аналогия решение Комисия/EnBW, т. 55 по-горе, EU:C:2014:112, т. 100 и цитираната съдебна практика).
115. В случая, както следва от точки 51 и 52 по-горе, отказите в обжалваните решения за предоставяне на достъп на жалбоподателя се основават, освен на специфични за всяко от тези решения мотиви, и на мотиви от общ характер, изведени от необходимостта да се защитят пространството за размисъл на Комисията, свободата ѝ на действие, независимостта ѝ, както и климатът на доверие по време на обсъжданията, също и от опасността от външен натиск, който може да засегне провеждането на текущите обсъждания и преговори. Така тези мотиви на обжалваните решения се основават по същество на съображенията, обосноваващи признаването на припомнената в точка 113 по-горе обща презумпция.
116. В това отношение, на първо място, безспорно е, че както вече бе посочено в точка 50 по-горе, исканите документи са свързани с изготвянето на две оценки на въздействието, които все още са текущи към момента на приемане на обжалваните решения и се отнасят до евентуални инициативи за политики, които се отнасят съответно до достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда и до промяната на правната рамка на проверките и надзора в същата тази област.
117. По-специално от предоставените от Комисията по време на съдебното заседание обяснения, като жалбоподателят не оспорва състоятелността на така направените фактически твърдения, следва, че към момента на приемане на обжалваните решения не е прието никакво решение относно евентуалните инициативи за политики, които биха могли да бъдат предприети в областите, до които се отнасят двете въпросни оценки на въздействието. Макар да е вярно, че що се отнася до достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, Комисията е посочила, че е оттеглила предложението си за директива от 2003 г. на 21 май 2014 г., това не променя факта, че оттеглянето е направено след 3 април 2014 г., така че то не трябва да се взема предвид при преценката на законосъобразността на това решение. Всъщност в рамките на жалба за отмяна по член 263 ДФЕС законосъобразността на съответния акт на Съюза трябва да се преценява с оглед на фактическите и правните обстоятелства, съществуващи към момента на приемане на акта (решения от 7 февруари 1979 г., Франция/Комисия, 15/76 и 16/76, Rec, EU:C:1979:29, т. 7, от 25 юни 1998 г., British Airways и др./Комисия, T‑371/94 и T‑394/94, Rec, EU:T:1998:140, т. 81 и от 14 януари 2004 г., Fleuren Compost/Комисия, T‑109/01, Сб., EU:T:2004:4, т. 50).
118. От това следва, че исканите документи попадат в обхвата на общата презумпция, призната в точка 97 по-горе.
119. На второ място, първо, трябва да се констатира, че жалбоподателят не изтъква никакъв довод, който може да обори посочената обща презумпция.
120. Всъщност, най-напред, доводите, резюмирани в точка 46 по-горе и изведени от общото и хипотетично естество на мотивите на обжалваните решения, от ограничената свобода на действие на Комисията, от недоказването на наличието на реална опасност от обществен натиск, от нечувствителния характер на исканите документи и от ирелевантността на факта, че процесът на вземане на решения се намира на ранен етап, по никакъв начин не могат да оборят общата презумпция, по силата на която в случая Комисията може да откаже достъп до исканите документи, без да ги разглежда конкретно и индивидуално. Така, от една страна, тъй като с тези доводи по същество се критикува общият характер на мотивите на обжалваното решение, трябва да се отбележи, че използването на мотиви от общ характер е обосновано от прилагането на обща презумпция, която позволява да се спести необходимостта от конкретно и индивидуално разглеждане на исканите документи. От друга страна, макар жалбоподателят да поставя под съмнение наличието на външния натиск, засягащ свободата на действие на Комисията, все пак трябва да се констатира, че той не изтъква конкретни елементи, които да позволят оборването на общата презумпция в настоящия случай.
121. По-нататък, следва да се припомни, че целите и интересите, преследвани със заявленията за достъп на жалбоподателя, също не оказват влияние върху прилагането в случая на общата презумпция, по силата на която Комисията може да откаже достъп до исканите документи. Във всички случаи, от една страна, трябва да се прибави, че изводът, че Комисията може да откаже достъп до посочените документи, се основава на наличието на обективна опасност от сериозно засягане на нейния процес на вземане на решения. От друга страна, от съдебната практика следва, че правото на достъп до документите не зависи от естеството на частния интерес, който би могъл да има или да няма заявителят, за да получи исканата информация (решение LPN/Комисия, т. 108 по-горе, EU:T:2011:448, т. 137 и определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, EU:T:2014:182, т. 74; в този смисъл и по аналогия вж. също решение Sison/Съвет, т. 30 по-горе, EU:C:2007:75, т. 43 и 44).
122. Накрая, що се отнася до позоваването в точка 47 по-горе на решението на Омбудсмана, от една страна, следва да се припомни, че по повод на констатация на Омбудсмана за наличието на „акт на лоша администрация“ вече е постановено, че заключенията на Омбудсмана не са обвързващи сами по себе си за съда на Съюза, а представляват единствено улика за нарушение от съответната институция на принципа на добра администрация. Всъщност производството пред Омбудсмана, който не разполага с правомощието да приема обвързващи решения, е извънсъдебен алтернативен на подаването на иск или жалба пред съд на Съюза способ за гражданите на Съюза, който отговаря на специфични критерии и не преследва непременно същата цел като преследваната със съдебен иск или жалба (решение от 25 октомври 2007 г., Komninou и др./Комисия, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, т. 44).
123. А fortiori обаче, тълкуването на правото на Съюза от Омбудсмана не е обвързващо за съда на Съюза.
124. От друга страна и във всички случаи, следва да се припомни, че, тъй като цитираното от жалбоподателя решение на Омбудсмана се отнася до заявление за достъп, което е различно от заявленията, разглеждани в настоящия случай, съображенията, които се съдържат в това решение, са ирелевантни и следователно не позволяват да се обори общата презумпция.
125. Второ, в рамките на третото оплакване жалбоподателят изтъква доводи, изведени от наличието на по-висш обществен интерес, към които е необходимо да се препрати на този етап (вж. т. 128—163 по-долу).
126. В светлината на гореизложеното трябва да се заключи, че Комисията правилно е счела в обжалваните решения, че оповестяването на спорните документи може да засегне сериозно процеса ѝ на вземане на решения.
127. От това следва, че второто оплакване, изтъкнато в подкрепа на първата част от единственото основание, трябва да се отхвърли като неоснователно.
По третото оплакване, изведено от наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи
128. Жалбоподателят упреква Комисията, че е нарушила член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, като погрешно е изключила наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи.
129. Първо, жалбоподателят посочва, че само изтъкнатото в обжалваните решения обстоятелство, че достъпът до правосъдие по въпроси на околната среда вече е възможен и че процесите на вземане на решение са насочени единствено към подобряването му, не означава, че не съществува никакъв по-висш интерес от оповестяване на исканите документи. Второ, прозрачността, която е необходима, за да се разбере законодателният процес, сама по себе си представлявала обществен интерес, който трябва да бъде защитен, по-конкретно в областите, до които се отнасят двете въпросни оценки на въздействие. Трето, Комисията не била взела предвид този обществен интерес, а се позовавала единствено на опасността от засягане на процеса ѝ на вземане на решения, която впрочем жалбоподателят оспорва. Четвърто, обществеността имала интерес да разбере и да следи развитието на оценките на въздействие, които стоят в основата на законодателните предложения, за да може да упражнява правото си на участие в демократичните процеси, като провокира обществен дебат. Единствено оповестяването, едновременно с приемането от Комисията на законодателното предложение, на проучванията, които подкрепят решението ѝ, обаче било недостатъчно в това отношение, особено ако след оценката на въздействието Комисията реши да не предприема никаква инициатива. Освен това в репликите си жалбоподателят добавя, от една страна, че противно на изтъкнатото от Комисията в писмените ѝ становища, той самият не обслужва, нито представлява какъвто и да било частен интерес, а обслужва и представлява общ интерес, така че заявленията му за достъп не следвало да се разбират като отразяващи обикновен частен интерес, и от друга страна, че Омбудсманът бил признал наличието на особен обществен интерес от това да се разберат и анализират алтернативите, които не са били възприети.
130. Наред с това, в дело T‑424/14, първо, жалбоподателят добавя, че общественият интерес, изведен от прозрачността и от участието в обществения дебат, се налага в още по-голяма степен, когато законодателният процес се отнася до достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда. Всъщност от Регламент № 1367/2006, който признавал интереса от предявяване на искове и жалби по въпроси, свързани с околната среда, следвало, че информацията относно околната среда винаги предизвиква обществен интерес, който обосновава оповестяването ѝ. Второ, интересът на обществеността да бъде информирана за изпълнението на задълженията, произтичащи от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, сключена на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), бил още по-голям, предвид това, че Комисията е оттеглила предложението за директива от 2003 г., че за десет години все още не е приет никакъв акт и че макар през 2013 г. Комисията да е участвала в текущите работи, тя не е предоставила информация относно предвидените насоки на действие. Трето, фактът, че най-вероятно поради липсата на консултации със заинтересованите страни Комитетът е приел две отрицателни становища относно първоначалните варианти на доклада за оценка на въздействието, свързан с достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, показвал наличието на обществен интерес, в смисъл че заинтересованите страни биха могли да предоставят допълнителна информация и да бъдат информирани за евентуални пропуски в оценката на въздействието.
131. Накрая, в репликата по дело T‑425/14 жалбоподателят посочва, че фундаменталното значение на достъпа до информация по въпроси на околната среда е подчертано в член 5, параграф 7, буква а) от Орхуската конвенция.
132. Комисията оспорва основателността на тези доводи.
133. Трябва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 установеното в него изключение не се прилага, ако оповестяването на съответния документ е обосновано от по-висш обществен интерес.
134. В този контекст съответната институция трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури, като не се оповести съответният документ, и по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма легитимност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система (решения Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 45, Съвет/Access Info Europe, т. 55 по-горе, EU:C:2013:671, т. 32 и решение от 3 юли 2014 г., Съвет/in ’t Veld, C‑350/12 P, Сб., EU:C:2014:2039, т. 53).
135. По-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на документ, не трябва непременно да бъде различен от принципите, които са в основата на Регламент № 1049/2001 (решения Швеция и Turco/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2008:374, т. 74 и 75 и LPN и Финландия/Комисия, т. 64 по-горе, EU:C:2013:738, т. 92).
136. Излагането само на общи съображения обаче не е достатъчно, за да се установи, че по-висш обществен интерес има превес над съображенията, обосноваващи отказа да се оповестят въпросните документи (вж. в този смисъл решения Швеция и др./API и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2010:541, т. 158, LPN и Финландия/Комисия, т. 64 по-горе, EU:C:2013:738, т. 93 и Комисия/EnBW, т. 55 по-горе, EU:C:2014:112, т. 105).
137. Освен това изискването към подалото заявлението лице, да се позовава конкретно на обстоятелствата в подкрепа на по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на съответните документи, е в съответствие с практиката на Съда (решение LPN и Финландия/Комисия, т. 64 по-горе, EU:C:2013:738, т. 94; в този смисъл вж. също решения Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, т. 64 по-горе, EU:C:2010:376, т. 62, Швеция и др./API и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2010:541, т. 103, Комисия/Éditions Odile Jacob, т. 64 по-горе, EU:C:2012:393, т. 126 и Комисия/Agrofert Holding, т. 64 по-горе, EU:C:2012:394, т. 68).
138. В случая от обжалваните решения следва, че според Комисията никакъв по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на исканите документи. По същество, от една страна, Комисията посочва, че макар целта за запазване, защита и подобряване на качеството на околната среда, а оттам и на човешкото здраве, да може да се постигне чрез недискриминационен достъп до правосъдие по въпроси на околната среда, тя все пак отбелязва, че не е в състояние да определи по какъв начин оповестяването на исканите документи ще помогне на живеещите в Съюза лица да повлияят непряко върху околната среда, в която живеят. Всъщност според Комисията достъпът до правосъдие вече е възможен пред националните юрисдикции, а въпросният процес на вземане на решения е насочен единствено към подобряване на този достъп. Освен това Комисията добавя, че през 2013 г. е била проведена публична консултация, по време на която заинтересованите страни, сред които и гражданското дружество, са имали възможност да допринесат за определяне на основните насоки на предложенията. От друга страна, според Комисията оповестяването на този етап на исканите документи би засегнало процеса на вземане на решения и би накърнило възможността да се постигне възможно най-добрият компромис. Общественият интерес би бил по-добре гарантиран, ако въпросният процес на вземане на решения протече без какъвто и да било външен натиск. Освен това Комисията посочва, че множество документи относно процеса на вземане на решения вече са достъпни.
139. Нито един от доводите на жалбоподателя, резюмирани в точки 128—131 по-горе, не позволява да се постави под съмнение тази оценка.
140. На първо място, що се отнася до довода, изведен по-специално от това, че в някои области, до които се отнасят двете въпросни оценки на въздействието, прозрачността, която е необходима, за да се разбере законодателният процес, сама по себе си представлява обществен интерес, който трябва да бъде защитен и който Комисията не е взела предвид, трябва да се счете, че предвид цитираната в точка 136 по-горе съдебна практика толкова общо съображение не може да докаже, че в настоящия случай е особено наложително зачитането на принципа на прозрачност, което би могло да има превес над съображенията, обосноваващи отказите на достъп до исканите документи (вж. в този смисъл и по аналогия решение Швеция и др./API и Комисия, т. 55 по-горе, EU:C:2010:541, т. 157 и 158).
141. Във всички случаи най-напред трябва да се добави, че както следва от документите по преписката и особено от обжалваните решения, множество документи относно двете въпросни оценки на въздействието са станали публично достояние преди приемането от Комисията на обжалваните решения — нещо, което жалбоподателят не оспорва.
142. Трябва да се приеме обаче, че това публикуване е позволило да се отчете интересът на обществеността да бъде информирана за процесите на вземане на решения на Комисията, без да се засегнат тези процеси.
143. По-нататък, страните не спорят, че разглежданите по настоящото дело оценки на въздействието ще бъдат публикувани веднага след като Комисията приеме предложения за политики в областите по настоящото дело.
144. Противно на доводите на жалбоподателите обаче, такова публикуване, съвпадащо с приемането на предложения за политики, е достатъчно, за да се позволи на обществеността да разбере процеса, включително законодателен, който ще започне с посочените предложения.
145. Накрая, от една страна, доколкото жалбоподателят изтъква, че единствено оповестяването, едновременно с приемането от Комисията на законодателното предложение, на п роучванията, подкрепящи решението ѝ, е недостатъчно, трябва да се уточни, че както следва от Насоките, в доклада за оценка на въздействието се посочват различни възможни варианти за политики, които се класират в зависимост от използваните критерии за оценка. Освен това, дори след публикуването на доклад за оценка на въздействието от Комисията, нищо не пречи на жалбоподателя да подаде заявление за достъп до по-ранните варианти на този доклад, за да се запознае, евентуално и при спазване на предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения, с последващите му изменения.
146. От друга страна, доколкото жалбоподателят се позовава на възможността Комисията да не предприеме никаква инициатива след оценката на въздействието, трябва да се посочи, както изтъква Комисията по време на съдебното заседание в отговор на въпрос от Общия съд, че от Насоките следва, че когато след приключване на оценка на въздействието Комисията реши да не формулира предложение, докладът за оценка на въздействието се публикува на интернет сайта „www.europa.eu“ под формата на работен документ.
147. В този контекст, следва да се отхвърлят и доводите, изтъкнати от жалбоподателя по дело T‑424/14 и изведени от това, че интересът на обществеността да бъде информирана за изпълнението на задълженията, произтичащи от Орхуската конвенция, е още по-голям, при положение че Комисията е оттеглила предложението за директива от 2003 г., че за десет години все още не е приет никакъв акт и че макар през 2013 г. Комисията да е участвала в текущите работи, тя не е предоставила информация относно предвидените насоки на действие.
148. Всъщност предвид съображенията относно общата презумпция, изложени в точки 76—97 по-горе, следва да се счете, че на този етап от процеса на вземане на решения единствено липсата на информация относно предвидените от Комисията насоки на действие не показва наличието на интерес, който би имал превес над съображенията, обосноваващи отказите да се предостави достъп до исканите по дело T‑424/14 документи.
149. Това съображение се налага, още повече че както бе посочено по-горе, Комисията не само е провела публична консултация относно изпълнението на задълженията на Съюза във връзка с достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, но и е публикувала различни документи след тази консултация, което впрочем жалбоподателят не оспорва. Освен това, както признава жалбоподателят, в съобщение от 2 октомври 2013 г. Комисията е посочила, макар и в сбита форма, че в момента тече обсъждане, като това съобщение е представено по дело T‑424/14 в рамките на процесуално-организационните действия на Общия съд. Така тя е обявила намерението си да оттегли предложението за директива от 2003 г. и да размисли върху други способи за изпълнение на задълженията, произтичащи от Орхуската конвенция, и е уточнила, че прави оценка на въздействието и очаква решение на Съда.
150. На второ място, що се отнася до довода, изведен от това, че обществеността има интерес да разбере и да следи развитието на оценките на въздействие, които стоят в основата на законодателните предложения, за да може да упражни правото си на участие в демократичните процеси, като провокира обществен дебат, трябва да се припомни, че вече е постановено, че интересът на жалбоподател да допълни информацията, с която разполага съответната институция, и да участва активно в текущо производство, не представлява по-висш обществен интерес, дори когато посоченият жалбоподател в качеството си на неправителствена организация действа в съответствие с посочения в устава ѝ предмет на дейност, който се състои в защита на околната среда (вж. в този смисъл решение LPN и Финландия/Комисия, т. 64 по-горе, EU:C:2013:738, т. 95; в този смисъл и по аналогия вж. също определение Ecologistas en Acción/Комисия, т. 121 по-горе, EU:T:2014:182, т. 75).
151. По аналогия трябва да се счете, че интересът на заинтересованите страни, участвали в консултация, организирана от Комисията във връзка с изготвяне на оценка на въздействието, както и на всяка друга заинтересована страна, да допълни информацията, с която разполага тази институция след проведената консултация, както и да участва активно в процедурата по изготвяне на доклада за оценка на въздействието, дори в изготвянето на предложение за политика, не представлява по-висш обществен интерес, дори когато заинтересованата страна, както жалбоподателя, е организация с нестопанска цел, имаща за предмет на дейност защита на околната среда.
152. Предвид съдебната практика, цитирана в точка 150 по-горе, това съображение не се засяга от обстоятелството, че както изтъква жалбоподателят в писмените си становища и ако предположим, че това твърдение е вярно, той представлява общ интерес. Освен това от цитираната в точка 121 по-горе съдебна практика следва, че правото на достъп до документите не зависи от естеството на частния интерес, който би могъл да има или да няма заявителят, за да получи исканата информация.
153. Във всички случаи доводът на жалбоподателят, както бе резюмиран в точка 150 по-горе, трябва да бъде отхвърлен по същите съображения като посочените в точки 140—144 по-горе.
154. По същите тези съображения трябва да се отхвърли и доводът на жалбоподателя по дело T‑424/14, изведен от наличието на обществен интерес, доколкото заинтересованите страни биха могли да предоставят допълнителна информация и да бъдат информирани за евентуални пропуски в оценката на въздействието, като посочените в двете отрицателни становища на Комитета относно първоначални варианти на доклада за оценка на въздействието относно достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.
155. Освен това доводът на жалбоподателят, изведен от това, че Омбудсманът е признал наличието на особен интерес на обществеността да разбере и разгледа алтернативните възможности, които не са били приети, трябва да се отхвърли по мотиви, аналогични на посочените в точки 122—124 по-горе.
156. На трето място, доколкото жалбоподателят упреква Комисията, че не е взела предвид обществения интерес да се разбере процесът на вземане на решения и да се участва в него, и че се е позовала единствено на опасността от засягане на процеса ѝ на вземане на решения, е достатъчно да се припомни, от една страна, че в рамките на второто оплакване, изтъкнато в подкрепа на първата част от единственото основание, жалбоподателят не успява да докаже, че Комисията погрешно е счела, че оповестяването на исканите документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения, от друга страна, че от точки 140—153 по-горе, следва че интересът от разбиране на законодателния процес и участие в него не представлява по-висш обществен интерес, който има превес над защитата на процеса на вземане на решения.
157. На четвърто място, що се отнася до доводите на жалбоподателя по дело T‑424/14, изведени от това, че общественият интерес от прозрачност и участие в обществения дебат се налага още повече когато законодателният процес се отнася до достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда съгласно Регламент № 1367/2006, трябва да се припомни, че както вече бе посочено в точка 108 по-горе, член 6 от Регламент № 1367/2006 добавя в Регламент № 1049/2001 специфични правила относно заявленията за достъп до информация за околната среда. Така, от една страна, член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 се отнася до разпоредбите на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 и предвижда, че „с изключение на разследвания[, по-специално тези относно възможни нарушения на правото на Съюза], се счита, че съществува [по-висш] обществен интерес при оповестяването на информация, когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда“. Тази законова презумпция се отнася до втората част от изречението на посочения член 4, параграф 2, изключваща отказа на достъп до документ, ако по-висш обществен интерес обосновава оповестяването на съответния документ. От друга страна, член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 гласи, че „[щ]о се отнася до другите изключения, описани в член 4 от Регламент […] № 1049/2001, основанията за отказ се тълкуват [стриктно], като се взема предвид обществения[т] интерес от [оповестяването] и дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда“. В това последно изречение са упоменати „другите изключения, описани в член 4 от Регламент […] № 1049/2001“ и следователно се прилага към изключенията, съдържащи се в член 4, параграф 1, параграф 2, второ тире и параграфи 3 и 5 от същия този регламент (решение LPN и Финландия/Комисия, т. 64 по-горе, EU:C:2013:738, т. 79—81 и 83).
158. От една страна, от това следва, че макар член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 действително да предвижда законова презумпция, по силата на която, с изключение на разследвания, се счита, че съществува по-висш обществен интерес при оповестяването на информация, когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда, това не означава, че тази презумпция се отнася само до изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
159. В случая обаче е безспорно, че Комисията е приложила изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. От това следва, че дори без да е необходимо да се определя дали информацията, която се съдържа в исканите документи, се отнася до емисии в околната среда, член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 е ирелевантен по настоящите дела.
160. От друга страна, що се отнася до член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 и доколкото жалбоподателят се позовава на него, трябва да се посочи, че поради общия си характер и предвид мотивите, посочени в точка 140 по-горе, единствено позоваването на „обществения интерес от оповестяването“ е недостатъчно, за да се установи наличието на по-висш обществен интерес, който има превес над защитата на процеса на вземане на решения.
161. На пето място, по същите съображения като посочените в точка 140 по-горе, трябва да се отхвърли и доводът на жалбоподателя по дело T‑425/14, изведен от това, че фундаменталното значение на достъпа до информация по въпроси на околната среда е подчертано в член 5, параграф 7, буква а) от Орхуската конвенция.
162. На последно място, в светлината на гореизложеното, трябва да се отхвърли и доводът на жалбоподателят, изведен от това, че обстоятелството, изтъкнато в обжалваните решения, че достъпът до правосъдие по въпроси на околната среда вече е възможен и че процесите на вземане на решения са насочени единствено към подобряването му, не означава, че не съществува никакъв по-висш интерес от оповестяването на исканите документи. Всъщност, дори ако се предположи, че както твърди жалбоподателят, обстоятелството, че достъпът до правосъдие в тази област вече е открит, не означава, че няма никакъв по-висш интерес, жалбоподателят не е доказал наличието на какъвто и да било по-висш интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи, както е видно от гореизложените съображения.
163. С оглед на гореизложените съображения трябва да се заключи, че третото оплакване трябва да бъде отхвърлено изцяло.
164. Поради това трябва да се отхвърли като неоснователна и първата част от единственото основание, както и последното в неговата цялост.
165. От това следва, че настоящите жалби трябва да се отхвърлят изцяло.
По съдебните разноски
166. По смисъла на член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1) Отхвърля жалбите.
2) ClientEarth понася, наред с направените от него съдебни разноски, и съдебните разноски на Европейската комисия.