61997CC0189_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Επιλέγοντας, παράλληλα με το άρθρο 43 της Συνθήκης ΕΚ, το άρθρο 228, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, και όχι το δεύτερο εδάφιο της εν λόγω παραγράφου, το οποίο απαιτεί σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου, ως νομική βάση για την έκδοση του κανονισμού (ΕΚ) 408/97 του Συμβουλίου, της 24ης Φεβρουαρίου 1997, για τη σύναψη συμφωνίας συνεργασίας σε θέματα θαλάσσιας αλιείας μεταξύ της Ευρωπαϋκής Κοινότητας και της Ισλαμικής Δημοκρατίας της Μαυριτανίας (στο εξής: Μαυριτανία) και τη θέσπιση των διατάξεων εφαρμογής της (στο εξής: βαλλόμενος κανονισμός) (1), το Συμβούλιο έθιξε τις προνομίες του Κοινοβουλίου; Αυτό είναι κατ' ουσίαν το ερώτημα που καλείσθε να επιλύσετε αποφαινόμενοι επί του βασίμου της προσφυγής ακυρώσεως του βαλλομένου κανονισμού που ασκήθηκε από το Κοινοβούλιο κατά του Συμβουλίου, υποστηριζομένου από το Βασίλειο της Ισπανίας.
2 Υπενθυμίζω εν τάχει, προτού υπεισέλθω στην εξέταση του βασίμου των αιτιάσεων του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου σχετικά με το κύρος του βαλλομένου κανονισμού, το βασικό αντικείμενο της συμφωνίας που συνήφθη με τη Μαυριτανία και την εξέλιξη της διαφοράς μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου που οδηγούν σήμερα αμφότερα τα όργανα ενώπιον του Δικαστηρίου.
3 Η συναφθείσα με τη Μαυριτανία συμφωνία, έχουσα πενταετή διάρκεια ισχύος από 1ης Αυγούστου 1996, διασφαλίζει υπέρ των πλοίων της Κοινότητας αλιευτικές δυνατότητες εντός των υδάτων κυριαρχίας ή δικαιοδοσίας της Μαυριτανίας μέσω, ιδίως, συνολικής χρηματικής αντισταθμίσεως καταβαλλομένης από την Κοινότητα.
4 Η εν λόγω χρηματική αντιστάθμιση αποτελεί το αντικείμενο πρωτοκόλλου το οποίο επισυνάπτεται ως παράρτημα της συμφωνίας και το οποίο ορίζει το ύψος της ως ακολούθως:
πρώτο έτος : 55 160 000 ECU
δεύτερο έτος: 54 360 000 ECU
τρίτο έτος : 53 560 000 ECU
τέταρτο έτος: 52 160 000 ECU
πέμπτο έτος : 51 560 000 ECU,
ήτοι συνολικώς 266,8 εκατομμύρια ECU.
5 Προϋόν διαπραγματεύσεων μετά την εκ μέρους της Μαυριτανίας καταγγελία προγενέστερης συμφωνίας, η οικεία συμφωνία αποτέλεσε αντικείμενο δύο προτάσεων της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, αμφοτέρων υποβληθεισών στις 9 Σεπτεμβρίου 1996, εκ των οποίων η πρώτη αφορούσε απόφαση του Συμβουλίου σχετικά με την προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας και εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 26 Νοεμβρίου 1996, ενώ η άλλη αφορούσε κανονισμό του Συμβουλίου σχετικά με τη σύναψή της.
6 Η δεύτερη πρόταση, στηριζόμενη στη Συνθήκη «και ιδίως στα άρθρα 43 και 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, αυτής», προέβλεπε τη σύμφωνα γνώμη του Κοινοβουλίου. Πάντως, το Συμβούλιο αποφάσισε να προχωρήσει σε διαβουλεύσεις με το Κοινοβούλιο, στηριζόμενο στη Συνθήκη «και ιδίως στο άρθρο 43, σε συνδυασμό με το άρθρο 228, παράγραφος 2, και παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο», αυτής, ήτοι επιλέγοντας τη διαδικασία της απλής έναντι της σύμφωνης γνώμης του Κοινοβουλίου.
7 Επιληφθείσα της ανωτέρω προτάσεως κανονισμού, η αρμόδια επιτροπή του Κοινοβουλίου τάχθηκε υπέρ της προταθείσας συνάψεως της συμφωνίας υπό την επιφύλαξη της επαναφοράς της νομικής βάσεως της προτάσεως της Επιτροπής η οποία συνεπαγόταν σύμφωνη γνώμη. Συγκεκριμένα, εκτίμησε ότι η συμφωνία είχε σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις κατά την έννοια του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.
8 Το Κοινοβούλιο εξέδωσε στις 28 Νοεμβρίου 1996 την «απόφασή του επί της προτάσεως κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη σύναψη της συμφωνίας συνεργασίας σε θέματα θαλάσσιας αλιείας μεταξύ της Ευρωπαϋκής Κοινότητας και της Ισλαμικής Δημοκρατίας της Μαυριτανίας και τη θέσπιση των διατάξεων εφαρμογής της» (2). Αντικαθιστώντας την επιλεγείσα από το Συμβούλιο νομική βάση με εκείνη του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, το Κοινοβούλιο παρέσχε τη σύμφωνη γνώμη του επί της επίδικης συμφωνίας.
9 Το Συμβούλιο εξέδωσε στις 24 Φεβρουαρίου 1997 τον κανονισμό 408/97, επαναφέροντας ως νομική βάση το άρθρο 228, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, και αναφέροντας «τη γνώμη του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου».
10 Μετά την υπόμνηση των περιπετειών αυτών έρχομαι στις αιτιάσεις του Κοινοβουλίου. Συμποσούμενες σε δύο, αμφότερες ανάγονται, κατά την άποψη του προσφεύγοντος θεσμικού οργάνου, στην παράβαση ουσιωδών τύπων και συγκεκριμένα στην προσβολή των προνομιών του κατά την έννοια του άρθρου 173, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ.
11 Η πρώτη αιτίαση αφορά την παράβαση του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης υπό την έννοια ότι ως νομική βάση του βαλλομένου κανονισμού θα έπρεπε να επιλεγεί το πρώτο εδάφιο της παραγράφου 3.
12 Η δεύτερη ανάγεται στην παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΚ, υπό την έννοια ότι ουδεμία δικαιολογητική βάση συνοδεύει τους λόγους για τους οποίους το Συμβούλιο έκρινε, σε αντίθεση προς την πρόταση της Επιτροπής, ότι είχε τη δυνατότητα να ζητήσει από το Κοινοβούλιο απλή γνώμη, ακολούθως δε, χωρίς να λάβει υπόψη το γεγονός ότι το Κοινοβούλιο ενέμενε στην έκδοση σύμφωνης γνώμης, να εκδώσει τον κανονισμό μνημονεύοντας την απλή γνώμη του Κοινοβουλίου.
13 Επειδή το Συμβούλιο επικαλείται το απαράδεκτο της προσφυγής σε σχέση με τη δεύτερη αιτίαση, εγκύπτω κατ' αρχάς στη δεύτερη αυτή αιτίαση.
Επί της αιτιάσεως περί ελλείψεως αιτιολογίας
14 Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι η επίκληση του άρθρου 228, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης στο προοίμιο του βαλλομένου κανονισμού, χωρίς καμία εξήγηση της επιλογής της νομικής αυτής βάσεως, αντί του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, συνιστά παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης, ερμηνευόμενη ως παράβαση των ουσιωδών τύπων και προσβολή των προνομιών του.
15 Εν γνώσει του ότι δις, με τις αποφάσεις της 13ης Ιουλίου 1995 (3) και της 18ης Ιουνίου 1996 (4), το Δικαστήριο έκρινε ότι η ασκούμενη από το Κοινοβούλιο προσφυγή ακυρώσεως είναι απαράδεκτη στο μέτρο που στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης, χωρίς να διευκρινίζει προσφυώς πώς η εν λόγω παράβαση, αν υποτεθεί ότι είναι βάσιμη, είναι ικανή να θίξει τις προνομίες του, το Κοινοβούλιο επιδιώκει να αποδείξει την ύπαρξη δεσμού μεταξύ της παραβάσεως του άρθρου 190 της Συνθήκης και των προνομιών του.
16 Το Κοινοβούλιο εκτιμά ότι ο δεσμός αυτός έγκειται στη μειωμένη συμμετοχή του στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, όπως προκύπτει από την τροποποίηση εκ μέρους του Συμβουλίου της νομικής βάσεως σε σχέση με την πρόταση της Επιτροπής. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται επίσης ότι η υποβληθείσα στην κρίση σας διαφορά εμφανίζει ιδιομορφίες αφορώσες τη σπουδαιότητα της αιτιολογήσεως όταν πρόκειται να ληφθεί θέση σε σχέση με τις διάφορες καταστάσεις στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 228 της Συνθήκης και τον απαιτούμενο σεβασμό της αρχής περί διαφανείας που πρέπει να πρυτανεύει στα πλαίσια της δράσεως των θεσμικών οργάνων. Επικαλείται συναφώς την πλήρη αδιαφάνεια που προέκυψε από την έλλειψη οποιασδήποτε αιτιολογίας ως προς μια επιλογή αποκλίνουσα από την επιλογή δύο άλλων θεσμικών οργάνων και για την οποία το Συμβούλιο υπογραμμίζει, ασφαλώς εκ του πονηρού, ότι δεν συνοδευόταν με τη σειρά της από καμία αιτιολογία.
17 Η συλλογιστική του Κοινοβουλίου δεν νομίζω, πάντως, ότι είναι πειστική και τούτο επειδή δυσχερώς αντιλαμβάνομαι πώς το γεγονός ότι το Συμβούλιο επέλεξε διάταξη προβλέπουσα την απλή γνώμη του Κοινοβουλίου, χωρίς περαιτέρω διευκρινίσεις, θα μπορούσε να θίξει τις προνομίες του τελευταίου. Αν υφίσταται ένα στοιχείο από τη συμπεριφορά του Συμβουλίου που θα μπορούσε ενδεχομένως να συνιστά προσβολή, είναι η ίδια η επιλογή της νομικής βάσεως αντί εκείνης που προβλέπει τη σύμφωνη γνώμη, ενώ η ίδια η επιλογή, ανεξάρτητα από το αν συνοδεύεται ή όχι από κάποια διευκρίνιση, νομίζω ότι στερείται σημασίας για την προάσπιση των προνομιών του Κοινοβουλίου.
18 Εξάλλου, είναι σαφές ότι ουδέποτε το Κοινοβούλιο είχε την παραμικρή αμφιβολία ως προς τους λόγους που πρυτάνευσαν για την εκ μέρους του Συμβουλίου επιλογή ενός συγκεκριμένου εδαφίου της παραγράφου 3 του άρθρου 228 της Συνθήκης αντί άλλου. Όντως, συμφωνία όπως η συμφωνία αλιείας που συνήφθη με τη Μαυριτανία απαιτούσε, ενόψει της φύσεως και του αντικειμένου της, σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου μόνο σε περίπτωση που συνεπαγόταν σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις. Το γεγονός ότι το Συμβούλιο στηρίχθηκε στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 3 ήταν ενδεικτικό - και τούτο είναι άκρως σαφές - ότι κατά την άποψή του δεν συνέτρεχε εν προκειμένω η εν λόγω προϋπόθεση.
19 Ασφαλώς, θα ήταν ενδεχομένως προτιμότερο το Δικαστήριο, με τις προαναφερθείσες αποφάσεις του, να είχε διατυπώσει τη συλλογιστική του κατά τρόπο αποκλείοντα σαφώς οποιαδήποτε πιθανότητα δεσμού μεταξύ της παραβάσεως του άρθρου 190 της Συνθήκης και της προσβολής των προνομιών του Κοινοβουλίου αντί να επιλέξει μια διατύπωση, σύμφωνα με την οποία αναγνωριζόταν ότι το Κοινοβούλιο δεν είχε αποδείξει στην προκειμένη περίπτωση την ύπαρξη παρομοίου δεσμού. Εν πάση περιπτώσει, εκτιμώ ότι το Συμβούλιο έχει βάσιμους λόγους να ζητήσει από το Δικαστήριο να απορρίψει ως απαράδεκτη την αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 190 της Συνθήκης.
Επί της αρυομένης από την επιλογή της νομικής βάσεως αιτιάσεως
20 Η άλλη αιτίαση του Κοινοβουλίου, και συγκεκριμένα η αφορώσα την εσφαλμένη επιλογή της νομικής βάσεως του βαλλομένου κανονισμού, δεν θέτει, αντίθετα, κανένα πρόβλημα παραδεκτού διότι δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι η προσφυγή του Συμβουλίου σε διάταξη προβλέπουσα απλή γνώμη του Κοινοβουλίου, αντί άλλης προβλέπουσας σύμφωνη γνώμη, συνδέεται ευθέως με την έκταση των προνομιών του Κοινοβουλίου.
21 Ασφαλώς, το Συμβούλιο έθεσε ενώπιόν σας, έστω και αν δεν το προέβαλε ρητώς ως λόγο απαραδέκτου, το γεγονός ότι η διαφορά της οποίας επιλήφθηκε είναι όλως θεωρητική δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο, όπως προκύπτει από το ίδιο το γεγονός ότι παρέσχε τη σύμφωνη γνώμη του, αναγνωρίζει ότι ενέκρινε το περιεχόμενο της συμφωνίας.
22 Αν αντιλαμβάνομαι ορθώς τη στάση του Συμβουλίου, αυτό προσάπτει στο Κοινοβούλιο ότι επικαλείται τις διαφορετικές ερμηνείες του άρθρου 228, παράγραφος 3, της Συνθήκης που ανέκυψαν από τη σύναψη της συμφωνίας με τη Μαυριτανία ως απλό πρόσχημα για να επιτύχει από το Δικαστήριο για το μέλλον τον καθορισμό των ληπτέων υπόψη κριτηρίων κατά τον χαρακτηρισμό των συμφωνιών ως συνεπαγομένων σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις.
23 Το ότι αυτός όντως υπήρξε ο σκοπός του Κοινοβουλίου όταν άσκησε την παρούσα προσφυγή νομίζω ότι είναι εξαιρετικά πιθανολογούμενο, πλην όμως δεν πρέπει να μας απασχολεί. Πράγματι, αφής στιγμής κινείται εντός των ορίων άμυνας των προνομιών του, το Κοινοβούλιο δεν οφείλει, όπως άλλωστε κανένα άλλο θεσμικό όργανο, να αποδείξει ότι έχει έννομο συμφέρον να ασκήσει την προσφυγή. Αφετέρου, εναπόκειται στο Δικαστήριο και μόνο σ' αυτό να αποφασίσει αν συντρέχει ή παρέλκει, προκειμένου να επιλύσει το πολύ συγκεκριμένο ζήτημα κύρους του βαλλομένου κανονισμού, η θέσπιση κριτηρίων χαρακτηρισμού των συμφωνιών ως συνεπαγομένων σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, κριτηρίων στα οποία μπορούν να επαναπαύονται στο μέλλον τα θεσμικά όργανα.
24 Όπως συμφωνούν το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και το παρεμβαίνον Βασίλειο της Ισπανίας, το τιθέμενο συγκεκριμένα με την προσφυγή ερώτημα είναι αν η συμφωνία αλιείας με τη Μαυριτανία που συνήφθη το 1996 πρέπει να θεωρηθεί ως «συνεπαγόμενη σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα» κατά την έννοια του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.
25 Προτού υπεισέλθω στην εξέταση των επιχειρημάτων που τροφοδοτούν τη διαμάχη μεταξύ των διαδίκων, οφείλω, νομίζω, να υπενθυμίσω το περιεχόμενο του άρθρου 228, ή τουλάχιστον τις τρεις πρώτες παραγράφους του.
«1. Όταν η παρούσα συνθήκη προβλέπει τη σύναψη συμφωνιών μεταξύ της Κοινότητας και ενός ή περισσοτέρων κρατών ή διεθνών οργανισμών, η Επιτροπή υποβάλλει συστάσεις στο Συμβούλιο, το οποίο την εξουσιοδοτεί να αρχίσει τις αναγκαίες διαπραγματεύσεις. Οι διαπραγματεύσεις αυτές διεξάγονται από την Επιτροπή, σε συνεννόηση με τις ειδικές επιτροπές που ορίζονται από το Συμβούλιο για να την επικουρούν στο έργο αυτό και στα πλαίσια των οδηγιών που ενδεχομένως της απευθύνει το Συμβούλιο.
Κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων που του αναθέτει η παρούσα παράγραφος, το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, πλην των περιπτώσεων που προβλέπονται στη δεύτερη φράση της παραγράφου 2, στις οποίες αποφασίζει με ομοφωνία.
2. Με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής στον τομέα αυτό, οι συμφωνίες συνάπτονται από το Συμβουλίο, το οποίο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία μετά από πρόταση της Επιτροπής. Το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα όταν η συμφωνία αφορά τομέα στον οποίο απαιτείται ομοφωνία για τη θέσπιση εσωτερικών κανόνων, καθώς και προκειμένου περί συμφωνιών του άρθρου 238.
3. Εκτός από τις συμφωνίες που προβλέπονται στο άρθρο 113, παράγραφος 3, το Συμβούλιο συνάπτει τις συμφωνίες μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, ακόμη και όταν η συμφωνία αφορά τομέα για τον οποίο απαιτείται η διαδικασία του άρθρου 189 Β, ή του άρθρου 189 Γ για τη θέσπιση εσωτερικών κανόνων. Το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο διατυπώνει τη γνώμη του μέσα σε προθεσμία που μπορεί να ορίσει το Συμβούλιο ανάλογα με το επείγον του ζητήματος. Ελλείψει γνώμης μέσα στην προθεσμία αυτή, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει.
Κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του προηγουμένου εδαφίου, συνάπτονται κατόπιν σύμφωνης γνώμης του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου, οι συμφωνίες που αναφέρονται στο άρθρο 238, καθώς και οι άλλες συμφωνίες που δημιουργούν ειδικό θεσμικό πλαίσιο μέσω της οργάνωσης διαδικασιών συνεργασίας, οι συμφωνίες που συνεπάγονται σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα και οι συμφωνίες που συνεπάγονται τροποποίηση πράξης που εγκρίθηκε κατά τη διαδικασία του άρθρου 189 Β.
Σε επείγουσες περιπτώσεις, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο μπορούν να συμφωνούν προθεσμία για τη σύμφωνη γνώμη.»
26 Προς στήριξη της απόψεώς του, σύμφωνα με την οποία, ενόψει των ποσών που η Κοινότητα αναλαμβάνει τη δέσμευση να καταβάλλει στη Μαυριτανία, η συμφωνία αλιείας του 1996 εμπίπτει στην έννοια των συμφωνιών που συνεπάγονται σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα, το Κοινοβούλιο υπενθυμίζει, με το δικόγραφο της προσφυγής του, σειρά στοιχείων που φρονεί ότι υπαγορεύουν τη σύμφωνη με την εν λόγω έννοια ερμηνεία.
27 Έτσι, εκκινεί υπενθυμίζοντας ότι η Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση, προϋόν της οποία είναι η σημερινή διατύπωση του άρθρου 228, σκοπούσε, προκειμένου να δοθεί ώθηση στον εκδημοκρατισμό της Ευρωπαϋκής Ενώσεως, στην ενίσχυση των εξουσιών του Κοινοβουλίου στον τομέα των διεθνών συμφωνιών που συνάπτει η Κοινότητα.
28 Του λοιπού, ο κανόνας είναι ότι χωρεί διαβούλευση με το Κοινοβούλιο μέσω της απλής γνώμης επί όλων των προς σύναψη εκ μέρους της Κοινότητας συμφωνιών, ο δε ανωτέρω κανόνας γνωρίζει δύο εξαιρέσεις, η πρώτη εκ των οποίων είναι η αφορώσα τις συμφωνίες του άρθρου 113 της Συνθήκης, ούσα «αρνητική», εφόσον ισοδυναμεί με μη συμμετοχή του Κοινοβουλίου, η δε ετέρα, ήτοι η εξαίρεση των συμφωνιών στις οποίες αναφέρεται το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 3 του άρθρου 228, ούσα «θετική», λόγω της αυξημένης συμμετοχής του Κοινοβουλίου του οποίου απαιτείται η σύμφωνη γνώμη. Κατά το Κοινοβούλιο, οι εσωτερικές αυτές αρμοδιότητες έχουν του λοιπού τις αντίστοιχές τους σε εξωτερικό επίπεδο. Ακολούθως, το Κοινοβούλιο διευκρινίζει ότι, πάντοτε υπό το πρίσμα της ενισχύσεως του εκδημοκρατισμού στη λειτουργία των θεσμικών οργάνων, το άρθρο 228 της Συνθήκης πρέπει να ερμηνεύεται υπό το φως του συγκριτικού συνταγματικού δικαίου, από το οποίο προκύπτει ότι, στην πλειονότητα των κρατών μελών της Κοινότητας, απαιτείται η έγκριση του εθνικού Κοινοβουλίου για τη σύναψη των διεθνών συμφωνιών που συνεπάγονται δημοσιονομικές επιπτώσεις, χωρίς καν να απαιτείται στις περισσότερες των περιπτώσεων οι επιπτώσεις αυτές να είναι σημαντικές.
29 Στην ίδια λογική ακολουθία, το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι η σπουδαιότητα της συμμετοχής του ως εκπροσώπου του λαού στην επί του προϋπολογισμού διαδικασία απαγορεύει την περιοριστική ερμηνεία της εννοίας των συμφωνιών που έχουν σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, εννοίας που υπαγορεύει την προσφυγή σε διαδικασία στα πλαίσια της οποίας η ανάγκη διατυπώσεως της σύμφωνης γνώμης του τού προσδίδει περισσότερο κύρος.
30 Όπως ακριβώς η υποχρέωση του Συμβουλίου να λάβει τη σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου, όταν πρόκειται για τη σύναψη συμφωνίας συνεπαγομένης τροποποίηση πράξεως εκδοθείσας σύμφωνα με τη διαδικασία της συναποφάσεως, αποσκοπεί στη διασφάλιση του περιθωρίου ελιγμών του ως νομοθέτη, η διαδικασία της σύμφωνης γνώμης για τις συνεπαγόμενες σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις συμφωνίες σκοπεί στη διασφάλιση του περιθωρίου ελιγμών του ως επί του προϋπολογισμού αρχής.
31 Έχοντας περιγράψει με τον τρόπο αυτό το πνεύμα που πρέπει να διέπει την ερμηνεία της εννοίας των συμφωνιών που συνεπάγονται σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα, το Κοινοβούλιο αποπειράται να εξετάσει όσα προηγούμενα μπορούν να τύχουν επικλήσεως για την επίλυση της διαφοράς που ανέκυψε επ' ευκαιρία της συμφωνίας με τη Μαυριτανία.
32 Κατ' αρχάς, κάνει λόγο για τις προσπάθειες που κατέβαλε προκειμένου να καταλήξει, σε κοινή συμφωνία με το Συμβούλιο και την Επιτροπή, σε αποδεκτή ερμηνεία της αμφιλεγομένης εννοίας και στον τερματισμό του αδιεξόδου που είχε δημιουργηθεί με το Συμβούλιο. Ακολούθως, υπενθυμίζει ότι οι διχογνωμίες τους με το Συμβούλιο ανέρχονται σε χρόνο αρκετά προγενέστερο της συμφωνίας με τη Μαυριτανία, δεδομένου ότι, σε τρεις άλλες περιπτώσεις, ήτοι στα πλαίσια της συμφωνίας UNRWA του 1993, η οποία αφορούσε δαπάνες ύψους 93 εκατομμυρίων ECU κατανεμημένων σε τρια έτη, της συμφωνίας αλιείας με τη Γροιλανδία του 1994, η οποία αφορούσε 232 200 000 ECU κατανεμημένα σε έξι έτη, και της συμφωνίας UNRWA του 1996, η οποία αφορούσε 105 900 000 ECU κατανεμημένα σε τρία έτη, το ίδιο είχε εμμείνει στην έκδοση της σύμφωνης γνώμης του, αίτημα που προσέκρουε στην άρνηση του Συμβουλίου.
33 Μόνον η συμφωνία αλιείας με το Βασίλειο του Μαρόκου του 1996, η οποία αφορούσε 500 εκατομμύρια ECU κατανεμημένα σε τέσσερα έτη, αποτέλεσε αντικείμενο αιτήσεως του Συμβουλίου για την έκδοση σύμφωνης γνώμης. Έχοντας οδηγηθεί στη διαπίστωση ότι, παρά τη μέριμνά του για εξεύρεση συμφωνίας με το Συμβούλιο προκειμένου να καθοριστούν κριτήρια δυνάμενα να διασφαλίσουν εφαρμογή αποκλείουσα διενέξεις ως προς το άρθρο 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, το Συμβούλιο επέμενε να αποδίδει στην εν λόγω διάταξη ερμηνεία που αδυνατούσε να αποδεχθεί, ενόσω συρρικνωνόταν το υπό τύπον σύμφωνης γνώμης πεδίο παρεμβάσεώς του, το Κοινοβούλιο αποφάσισε τελικά να κινήσει ένδικη διαδικασία προκειμένου να αναγνωριστούν κριτήρια που θεωρεί πρόσφορα.
34 Ξωρίς να τα θεωρεί εξαντλητικά, το Κοινοβούλιο αναφέρεται σε τρία κριτήρια:
- ένα πρώτο κριτήριο «στηριζόμενο στον πολυετή χαρακτήρα των οικείων δαπανών»,
- ένα δεύτερο «στηριζόμενο στο ποσοστό συμμετοχής της δαπάνης σε σχέση με τις δαπάνες της ιδίας φύσεως που είναι εγγεγραμμένη στην αντίστοιχη γραμμή του προϋπολογισμού»
και
- ένα τρίτο κριτήριο «στηριζόμενο στον συντελεστή αυξήσεως των δαπανών σε σύγκριση με την προηγούμενη συμφωνία».
35 Το Κοινοβούλιο εκτιμά ότι τα δύο πρώτα κριτήρια έχουν ιδιαίτερη σημασία επειδή αφορούν τη συρρίκνωση του περιθωρίου ελιγμών τόσο της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής όσο και της ίδιας της Κοινότητας, αμφοτέρων εμπλεκομένων στην ανάληψη δεσμεύσεων σε επίπεδο εξωτερικών σχέσεων.
36 Εφαρμοζόμενα στη συμφωνία αλιείας με τη Μαυριτανία, τα εν λόγω τρία κριτήρια οδηγούν προφανώς, κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, στη διαπίστωση ότι πρόκειται για συμφωνία με σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις.
37 Συγκεκριμένα, τα προαναφερθέντα ποσά, πέραν του ότι η καταβολή τους κλιμακώνεται σε περίοδο πέντε ετών, αντιπροσωπεύουν, σύμφωνα με τους υπολογισμούς του Κοινοβουλίου, πλέον του 20 % της γραμμής του προϋπολογισμού Β7-800, τιτλοφορουμένης «Διεθνείς συμφωνίες σε θέματα αλιείας», και ισοδυναμούν με αύξηση 225 % σε σχέση με τα καταβληθέντα στη Μαυριτανία ποσά κατά το 1995, τελευταίο έτος εφαρμογής της προγενέστερης συμφωνίας που είχε συναφθεί με το ίδιο κράτος.
38 Το Κοινοβούλιο διευκρινίζει περαιτέρω ότι οι εν λόγω σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις απηχούν όλως συγκεκριμένως, στα πλαίσια του προϋπολογισμού του έτους 1996, την ανάγκη ενισχύσεως της επίδικης γραμμής του προϋπολογισμού μέσω μεταφοράς πιστώσεων από άλλα κεφάλαια του προϋπολογισμού και επιμένει, όλως ιδιαιτέρως με το υπόμνημα απαντήσεώς του, επί της ανάγκης προσδόσεως πρακτικής αποτελεσματικότητας στο άρθρο 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, όπως αυτό είναι διατυπωμένο στη Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση.
39 Κατά την άποψή του, η άρνηση αντιμετωπίσεως της συμφωνίας αλιείας με τη Μαυριτανία ως συμφωνίας απαιτούσας για τη σύναψή της τη σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου οδηγεί, περιορίζοντας την εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως σε όλως εξαιρετικές περιπτώσεις, στην αποστέρησή της από οποιαδήποτε πρακτική αποτελεσματικότητα τη στιγμή κατά την οποία αντανακλά την αδιαμφισβήτητη βούληση της συντακτικής εξουσίας των Κοινοτήτων να εμπλέξει έτι περαιτέρω το Κοινοβούλιο, σκέλος της επί του προϋπολογισμού αρχής, στον χειρισμό των εξωτερικών σχέσεων της Κοινότητας.
40 Στον αντίποδα βρίσκεται η επιχειρηματολογία του Συμβουλίου με την οποία συμφωνεί και το παρεμβαίνον. Το Συμβούλιο υπογραμμίζει κατ' αρχάς ότι η άρνησή του να συμμετάσχει σε ομάδα εργασίας με αποστολή την επίτευξη διοργανικής συμφωνίας περί ορισμού της εννοίας των συμφωνιών με σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως παράβαση του καθήκοντος των θεσμικών οργάνων για έντιμη συνεργασία, δεδομένου ότι η σύναψη παρομοίων συμφωνιών ουδόλως είναι υποχρεωτική, ενώ άλλες μέθοδοι, ειδικότερα δε όσες έγκεινται στην προοδευτική ανάπτυξη μιας πρακτικής εμπλουτιζομένης από ad hoc διακανονισμούς, προσεγγίσεως των απόψεων ενδέχεται να αποδεικνύονται προσφορότερες. Ακολούθως, το Συμβούλιο αποκρούει οποιαδήποτε απόπειρα παρεμβολής, στη συζήτηση περί ερμηνείας του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, διδαγμάτων τα οποία θα μπορούσαν να αντληθούν από το συνταγματικό δίκαιο των κρατών μελών.
41 Υπενθυμίζει ότι το κοινοτικό οικοδόμημα είναι πρωτότυπο, γεγονός που απαγορεύει οποιαδήποτε μεταφορά στο κοινοτικό πεδίο της δράσεως των εξουσιών στην εθνική σφαίρα, και ότι τα θεσμικά όργανα δεν μπορούν να δρουν, όπως προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ, παρά μόνον εντός των ορίων των εξουσιών που τους απονέμει η Συνθήκη.
42 Στηριζόμενο στην απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Αυγούστου 1994 (5), απορρίπτει ομοίως οποιαδήποτε απόπειρα καθορισμού των αρμοδιοτήτων του Κοινοβουλίου στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων κατ' αναλογία προς την εσωτερική αρμοδιότητα σε νομοθετικό ή σε επίπεδο προϋπολογισμού. Παρατηρεί, ειδικότερα, συναφώς ότι το άρθρο 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, καταδικάζει το ίδιο οποιαδήποτε απόπειρα επί τούτου, εφόσον δεν απαιτεί τη σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου, όσον αφορά τις συμφωνίες που περιλαμβάνουν διατάξεις εμπίπτουσες στο πεδίο της εξουσίας συναποφάσεως του Κοινοβουλίου, παρά μόνο στην περίπτωση κατά την οποία η συμφωνία συνεπάγεται τροποποίηση πράξεως θεσπισθείσας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 189 Β της Συνθήκης.
43 Κατά την άποψη του Συμβουλίου, το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 3 του άρθρου 228 της Συνθήκης εισάγει εξαίρεση από τον κανόνα που θέτει το πρώτο εδάφιο της ιδίας διατάξεως, σύμφωνα με την οποία το Κοινοβούλιο καλείται να δώσει, σε θέματα συνάψεως διεθνών συμφωνιών από την Κοινότητα, απλή γνώμη, γεγονός που συνεπάγεται ότι, όπως κάθε εξαίρεση, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται στενά. Κατά την άποψη του Συμβουλίου, είναι σημαντικό ό,τι ενέχει σπουδαιότητα και από την άποψη αυτή τα προτεινόμενα από το Συμβούλιο κριτήρια εμφαίνονται ως εντελώς απρόσφορα.
44 Το Συμβούλιο απορρίπτει το κριτήριο βάσει του οποίου λαμβάνεται υπόψη ο πολυετής χαρακτήρας των οικονομικών δεσμεύσεων της Κοινότητας, στηριζόμενο στην αρχή του ετήσιου χαρακτήρα του προϋπολογισμού, αποκρούει το κριτήριο της σπουδαιότητας των διακυβευομένων ποσών υπό το φως της γραμμής του προϋπολογισμού στην οποία εγγράφονται, επικαλούμενο το γεγονός ότι οι γραμμές του προϋπολογισμού δεν αποτελούν αφεαυτών σταθερά σημεία αναφοράς, ώστε να επιτρέπουν την αναγωγή σ' αυτές, και αρνείται οποιαδήποτε βαρύτητα στο κριτήριο της αυξήσεως των διακυβευομένων ποσών σε σχέση με προγενέστερες δεσμεύσεις, υποστηρίζοντας ότι ακόμη και τυχόν διπλασιασμός τους δεν μπορεί να καταστήσει σημαντικό κάτι ασήμαντο. Το μόνο στοιχείο αναφοράς που εκτιμά ότι μπορεί να ληφθεί υπόψη για τον χαρακτηρισμό των συμφωνιών ως εχουσών σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις είναι το συνολικό ποσό των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό της Κοινότητας δαπανών. Με βάση το ύψος της, ήτοι ποσό πλέον των 82 δισεκατομμυρίων ECU για τον προϋπολογισμό του 1997, η συμφωνία αλιείας με τη Μαυριτανία δεν μπορεί να θεωρηθεί ως συνεπαγομένη σημαντικές δαπάνες, εφόσον οι δαπάνες αυτές δεν υπερβαίνουν το 0,07 % του προϋπολογισμού.
45 Στην αιτίαση ότι στερεί το άρθρο 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, πρακτικής αποτελεσματικότητας, το Συμβούλιο αντιτάσσει το γεγονός ότι υπήρξε απόλυτη συμφωνία, τόσο με την Επιτροπή όσο και με το Κοινοβούλιο, ώστε να θεωρηθεί ότι η συμφωνία αλιείας με το Βασίλειο του Μαρόκου, η οποία προβλέπει δαπάνες ύψους 500 εκατομμυρίων ECU επί τεσσάρων ετών, δαπάνη που αντιστοιχεί στο 0,15 % του προϋπολογισμού της Κοινότητας για το έτος 1996, έπρεπε να αποτελέσει, λόγω των σημαντικών δημοσιονομικών επιπτώσεων, αντικείμενο σύμφωνης γνώμης του Κοινοβουλίου.
46 Μεταξύ των διισταμένων αυτών απόψεων που διακρίνονται, πάντως, για τη σαφήνειά τους, αναδύεται η αμφίσημη στάση της Επιτροπής. Ασφαλώς, η τελευταία έκρινε ότι δεν ήταν σκόπιμο να παρέμβει στην παρούσα διαφορά, ενώ, έχοντας προτείνει στο Συμβούλιο να ζητήσει τη σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου, έδινε την εντύπωση ότι είχε εμπεριστατωμένη άποψη ως προς την ερμηνεία της ενννοίας των συμφωνιών με σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα. Κατ' εφαρμογήν του άρθρου 21, δεύτερο εδάφιο, του Οργανισμού ΕΚ του Δικαστηρίου, της ζητήθηκε να διευκρινίσει τους λόγους που την οδήγησαν στην πρόταση αυτή, τη στιγμή κατά την οποία δεν το έπραξε στην περίπτωση των τριών άλλων συμφωνιών για τις οποίες το Κοινοβούλιο, χωρίς να καταστεί εφικτό να πείσει το Συμβούλιο για το βάσιμο της απόψεώς του, είχε διεκδικήσει το δικαίωμα να εκδώσει σύμφωνη γνώμη. Η απάντηση της Επιτροπής δημιουργεί κάποια αμηχανία υπό την έννοια ότι μας διευκρινίζει ότι η στάση που τήρησε στην περίπτωση της συμφωνίας αλιείας με τη Μαυριτανία υπαγορεύθηκε από πολιτικούς λόγους οφειλομένους στο γεγονός ότι η εφαρμογή της οικείας συμφωνίας απαιτούσε μεταφορές πιστώσεων της γραμμής Β7-800 του προϋπολογισμού, μεταφορές που απαιτούσαν τη συμφωνία του Κοινοβουλίου ως αρχής επί του προϋπολογισμού.
47 Η ομολογία αυτή είναι ενδεικτική του πόσον η ενώπιον του Δικαστηρίου αχθείσα προς επίλυση διαφορά, όσο νομική και αν είναι, εντάσσεται σ' ένα κλίμα πολιτικών αντιπαραθέσεων. Εκτιμώ, λοιπόν, ότι ο καλύτερος τρόπος προσεγγίσεως της διαφοράς, σε όλως πραγματιστική βάση, είναι αυτός του ιδίου του γράμματος της διατάξεως, η ερμηνεία της οποίας υπαγορεύει την επίλυση της διαφοράς, πέραν των, καθόλα νομίμων άλλωστε, συζητήσεων ως προς το ποιες θα έπρεπε να είναι, ενόψει των επιταγών της Δημοκρατίας, οι αρμοδιότητες του θεσμικού οργάνου που μπορεί να επικαλείται την ιδιότητα του εκπροσώπου των λαών. Εκκινώ, λοιπόν, εξετάζοντας ποια είναι η γραμματική ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στο άρθρο 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.
48 Το Συμβούλιο αναφέρθηκε σε λεξικό που χρησιμοποιείται συνήθως στις γαλλόφωνες χώρες (Le Petit Robert), σύμφωνα με το οποίο είναι σημαντικό «ότι είναι σημαίνον, αξιοσημείωτο». Το λεξικό προσθέτει επίσης: «Είναι σημαντικό ότι είναι αξιόλογο, σπουδαίο, αισθητό».
49 Σύμφωνα με το λεξικό Le Petit Larousse, είναι σημαντικό ότι «είναι σημαίνον, σπουδαίο, αξιοσημείωτο».
50 Οι λοιπές γλωσσικές αποδόσεις του επιδίκου χωρίου έχουν ως εξής:
- «Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen»·
- «agreements having important budgetary implications»·
- «som har betydelige budgetmζssige virkninger for Fζllesskabet»·
- «accuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes»·
- «sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisφn talousarvioon»·
- «oι συμφωνίες που συνεπάγονται σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις»·
- «comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaν buisιadacha suntasacha don Chomhphobal»·
- «accordi che hanno ripercussioni finanziare considerevoli»·
- «akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben»·
- «acordos com consequκncias orηamentais significativas»·
- «sεdana avtal som har betydande budgetmδssiga fφljder fφr gemenskapen».
51 Καμία από τις γλωσσικές αποδόσεις δεν περιλαμβάνει λιγότερο έντονη έκφραση από τη γαλλική «notable». Ορισμένες χρησιμοποιούν μεγαλύτερη έμφαση. Οι αντίστοιχες στη γαλλική λέξη «important» [σπουδαίος] που χρησιμοποιούνται σε ορισμένες από τις γλωσσικές αυτές αποδόσεις νομίζω ότι αποτελούν ένα είδος κοινού παρονομαστή για όλες τις γλωσσικές αποδόσεις και αποδίδουν καλύτερα την τεκμαιρόμενη βούληση της συντακτικής εξουσίας.
52 Ενισχύεται η ερμηνεία αυτή από τα διδάγματα που μπορεί κανείς να αντλήσει από τη συγκυρία στην οποία εντάσσονται οι συμφωνίες με σημαντική δημοσιονομική επίπτωση; Ποια είναι η σημασία των λοιπών συμφωνιών για τις οποίες το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 3 του άρθρου 228 απαιτεί τη σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου;
53 Στην εν λόγω διάταξη εμπίπτουν κατ' αρχάς οι συμφωνίες του άρθρου 238, αντικείμενο των οποίων είναι η δημιουργία «συνδέσεως, η οποία συνεπάγεται αμοιβαία δικαιώματα και υποχρεώσεις, κοινές δράσεις και ειδικές διαδικασίες». Οι ανωτέρω συμφωνίες καλύπτουν συνήθως το σύνολο σχεδόν των οικονομικών τομέων, έχουν ως στόχο την πραγματοποίηση ζώνης ελευθέρων συναλλαγών ή και την τελωνειακή ένωση. Η διάρκεια ισχύος τους δεν περιορίζεται χρονικώς και σε ορισμένες περιπτώσεις εμπεριέχουν έμμεση αναφορά σε ενδεχόμενη προσχώρηση.
54 Όσον αφορά τις «λοιπές συμφωνίες που θεσπίζουν ειδικό θεσμικό πλαίσιο μέσω διαδικασιών συνεργασίας», είναι παραπλήσιες των συμφωνιών συνδέσεως. Συνάπτονται συνήθως με χώρες που βρίσκονται σε φάση μεταβάσεως από την κρατική οικονομία στην οικονομία της αγοράς ή με αναπτυσσόμενες χώρες που δεν μπορούν ακόμη να υπαγάγουν το σύνολο των οικονομικών τομέων τους στον ελεύθερο ανταγωνισμό που χαρακτηρίζει μια ζώνη ελευθέρων συναλλαγών.
55 Οι δύο αυτές κατηγορίες συμφωνιών έχουν ως κοινό στοιχείο, αφενός, λόγω της ιδίας της φύσεώς τους και των στενών δεσμών που διαμορφώνουν με τρίτες χώρες, ότι φέρουν έντονα πολιτικό χρώμα και θέτουν σε κίνηση διαδικασία προσεγγίσεως με εξελικτική πορεία και, αφετέρου, λόγω του ανοίγματος των αγορών που τις συνοδεύει, έχουν, ανεξάρτητα από τις αυστηρά δημοσιονομικές επιπτώσεις τους για την Κοινότητα που ποικίλλουν σε μεγάλο βαθμό, σημαντική οικονομική συνέπεια στο σύνολο ή σε τμήμα της Κοινότητας.
56 Τέλος, όσον αφορά τις «συμφωνίες που συνεπάγονται τροποποίηση πράξεως εκδοθείσας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 189 Β», αυτές άπτονται ευθέως της εσωτερικής λειτουργίας της Κοινότητας. Δεδομένου ότι η οικεία πράξη θεσπίστηκε στα πλαίσια της διαδικασίας συναποφάσεως με το Κοινοβούλιο, πρόκειται κατ' ανάγκη για νομοθετική πράξη μεγάλης σημασίας, για την οποία το Συμβούλιο δεν μπορεί να αναλαμβάνει τη δέσμευση, έναντι τρίτης χώρας, να τροποποιήσει, χωρίς να έχει προηγουμένως λάβει την έγκριση του από κοινού συντάκτη της εν λόγω πράξεως, ήτοι του Κοινοβουλίου.
57 Οι συμφωνίες που έχουν σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις εντάσσονται συνεπώς στο πλαίσιο άλλων συμφωνιών σημαντικής σημασίας. Αντιθέτως, οι συμφωνίες αλιείας περιορίζονται σε έναν μόνον τομέα και συνάπτονται για ορισμένα έτη. Νομίζω, λοιπόν, ότι, προκειμένου να καταστεί εφικτή η αναβάθμισή τους στο επίπεδο σημασίας που ενέχουν οι άλλες μορφές συμφωνιών και μόνο λόγω των δημοσιονομικών επιπτώσεών τους, οι συμφωνίες αλιείας πρέπει να έχουν μάλλον αποφαστικής σημασίας επίπτωση στον κοινοτικό προϋπολογισμό.
58 Όπως ομολογούν οι ίδιοι οι διάδικοι, στην εν λόγω ερμηνεία δεν μπορεί να αντιταχθεί, ελλείψει επαρκούς πρακτικής, διαφορετική ερμηνεία του όρου σημαντικός, η οποία θα μπορούσε να υπερισχύσει οσάκις πρόκειται για την εφαρμογή της κοινής δηλώσεως του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με τη θέσπιση της διαδικασίας συνεργασίας, της 4ης Μαρτίου 1975, η οποία αναφέρεται στις κοινοτικές πράξεις γενικού περιεχομένου «που συνεπάγονται σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις».
59 Όλα συγκλίνουν λοιπόν στο να θεωρηθεί κατ' ανάγκη ότι ως «σημαντικό» νοείται το «σπουδαίο». Απομένει το ερώτημα σπουδαίο ως προς τι. Συντασσόμενος με την άποψη της Επιτροπής, πιστεύω ότι η γραμμή του προϋπολογισμού δεν μπορεί να αποτελεί το κατάλληλο πλαίσιο προκειμένου να μετρηθεί η σπουδαιότητα αυτή.
60 Κατ' αρχάς, η ίδια η γραμμή του προϋπολογισμού μπορεί να μην έχει παρά μειωμένη σπουδαιότητα. Εν προκειμένω, η γραμμή του προϋπολογισμού Β7-800 «διεθνείς συμφωνίες σε θέματα αλιείας» περιελάμβανε, κατά το έτος 1996, πιστώσεις πληρωμών ύψους 235 500 000 ECU, ήτοι 0,28 % του συνολικού προϋπολογισμού. Εξάλλου, πέραν των τροποποιήσεων που υφίστανται ενδεχομένως για λόγους απόλυτα θεμιτούς και πέραν πάσης ιδέας χειραγωγήσεως, οι γραμμές του προϋπολογισμού νομίζω ότι συνιστούν το πλαίσιο εντός του οποίου ακόμη και ελάχιστα σημαντικές μεταβολές μπορούν να εμφανίζονται ως σημαντικές, όπως συμβαίνει σε περίπτωση παραμορφωτικού καθρέφτη. Ποια, άλλωστε, η θέση του κριτηρίου της σπουδαιότητας εντός μιας γραμμής του προϋπολογισμού σε περίπτωση κατά την οποία μια πολύ ειδική συμφωνία, όπως αυτή της κατηγορίας των συμφωνιών UNRWA, θα έπρεπε να αποτελεί, λόγω ακριβώς της ιδιομορφίας της, αφεαυτής μια γραμμή του προϋπολογισμού του οποίου θα απορροφούσε, εξ ορισμού, το 100 % των πιστώσεων;
61 Πρέπει, λοιπόν, να θεωρηθεί ότι το μόνο σημείο αναφοράς που ενδιαφέρει εν προκειμένω έγκειται στο συνολικό ποσό των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό δαπανών, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο; Εκτιμώ ότι το τμήμα του οικείου προϋπολογισμού που καλύπτουν οι αφορώσες διεθνή συμφωνία δαπάνες (στη συγκεκριμένη περίπτωση 0,07 %) πρέπει πάντοτε να λαμβάνεται υπόψη ή, ακριβέστερα, ουδέποτε πρέπει να αγνοείται. Η σπουδαιότητα των δημοσιονομικών επιπτώσεων μιας συμφωνίας δεν εκτιμάται ίσως αποκλειστικά σε συνάρτηση με τον συνολικό προϋπολογισμό της Κοινότητας συγκεκριμένου έτους, εφόσον ενδέχεται να λαμβάνονται υπόψη και άλλα στοιχεία, πλην όμως, τα στοιχεία αυτά δεν αρκούν αφεαυτών για να θεωρηθεί ότι πρόκειται για σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις σε περίπτωση κατά την οποία τα εμπλεκόμενα ποσά πρέπει να εκληφθούν αντικειμενικώς ως αντιστοιχούντα σε ασήμαντο τμήμα του συνολικού αυτού προϋπολογισμού.
62 Μεταξύ των λοιπών αυτών στοιχείων, τα οποία πιστεύω ότι δεν μπορούν να θεωρηθούν ως συστηματικώς απορριπτόμενα, περιλαμβάνεται ασφαλώς ο πολυετής χαρακτήρας των δαπανών ή ακριβέστερα η διάρκεια της συμφωνίας, εφόσον άνευ μεγάλης σημασίας ποσά μπορούν, αθροιζόμενα σε μια δεκαετία ή εικοσαετία, να αντιστοιχούν σε καθόλου ευκαταφρόνητο συνολικό ποσό. Πάντως, οι συμφωνίες αλιείας συνάπτονται μόνο για πενταετή περίοδο.
63 Υφίσταται και μια άλλη σειρά σπουδαιότητας, η οποία, εντασσόμενη μεταξύ της εξαιρετικά περιορισμένης γραμμής του προϋπολογισμού και του συνολικού προϋπολογισμού σε σχέση με τον οποίο καταλήγουμε τάχιστα σε επί τοις χιλίοις και όχι επί τοις εκατόν προϋπολογισμό, είναι αυτή του κεφαλαίου Β7 όπου καταλέγονται όλες οι προορισμένες για τη χρηματοδότηση των εξωτερικών δράσεων της Κοινότητας πιστώσεις. Ασφαλώς, οι αριθμοί που περιλαμβάνει το οικείο κεφάλαιο δεν εκφράζουν τη συνολική προσπάθεια που καταβάλλεται στον συγκεκριμένο τομέα, δεδομένου ότι, επί παραδείγματι, το Ευρωπαϋκό Ταμείο Αναπτύξεως χρηματοδοτείται από τους προϋπολογισμούς των κρατών μελών. Πάντως, εντάσσοντας τις συνδεόμενες με συγκεκριμένη διεθνή συμφωνία πιστώσεις στο πλαίσιο του κεφαλαίου αυτού, αποφεύγεται ευχερέστερα, κατά τη γνώμη μου, η αιτίαση ότι επιχειρείται σύγκριση μη συγκρισίμου μεγέθους υπό την έννοια ότι εξωθούμεθα σε κρίσεις με βάση το κόστος των «εξωτερικών υποθέσεων».
64 Το 1996, οι πιστώσεις πληρωμών της υποδιαιρέσεως Β7 «εξωτερικές δράσεις» ανέρχονταν σε 4 468 586 000 ECU, οπότε οι συμφωνίες αλιείας αντιστοιχούσαν στο 5,22 %. Η συναφθείσα με τη Μαυριτανία συμφωνία, στα πλαίσια της οποίας προβλέπονταν για το ίδιο έτος πιστώσεις πληρωμών ύψους 55 160 000 ECU, αντιστοιχούσε, επομένως, στο 1,23 % των διατεθειμένων για τις «εξωτερικές δράσεις» πιστώσεων.
65 Πάντοτε με γνώμονα τις αξιολογήσεις εντός ενός συνεκτικού πλαισίου, θα μπορούσε επίσης να αντιμετωπιστεί το ενδεχόμενο αποδόσεως των οφειλομένων σε συγκεκριμένη διεθνή συμφωνία δαπανών σε σχέση με τις εγγεγραμμένες στον προϋπολογισμό πιστώσεις που αφορούν την εσωτερική πτυχή της πολιτικής στην οποία υπάγεται η εν λόγω συμφωνία. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, αυτό θα σήμαινε σύγκριση των αφορωσών τη συμφωνία με τη Μαυριτανία δαπανών προς τις εγγεγραμμένες υπέρ του αλιευτικού τομέα στο τμήμα του προϋπολογισμού που αφορά το Ευρωπαϋκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων. Το Συμβούλιο μας παρέσχε την πληροφορία ότι πρόκειται για το 5,45 % σε θέματα πιστώσεων πληρωμών.
66 Οι δύο τελευταίες αυτοί παράμετροι συγκρίσεως δεν στερούνται, ασφαλώς, ενδιαφέροντος στην περίπτωση της συμφωνίας με τη Μαυριτανία, πιστεύω δε ότι θα ήταν κακοπροαίρετο να προσάπτεται στο Συμβούλιο ότι τις επέλεξε, στο πλαίσιο πολύ ευρείας και μάλλον πολιτικής ερμηνείας της εννοίας «σημαντικές δημοσιονομικές δαπάνες», για να ζητήσει από το Κοινοβούλιο σύμφωνη γνώμη. Πάντως, εκτιμώ ότι, από νομικής απόψεως, το Συμβούλιο δεν ήταν υποχρεωμένο να το πράξει, δεδομένου ότι η σύγκριση με τον γενικό προϋπολογισμό της Κοινότητας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι, με πάσα αντικειμενικότητα και χωρίς καμία παρέκκλιση από την αυστηρότητα των αριθμών, οι δημοσιονομικές επιπτώσεις της συμφωνίας πρέπει να θεωρηθούν ως ελάχιστα σημαντικές.
67 Είναι τα λοιπά επιχειρήματα του Κοινοβουλίου τέτοιας φύσεως ώστε να αμφισβητηθεί το συμπέρασμα αυτό; Κατ' αρχάς, αγνοώντας την ενδεχόμενη αιτίαση ότι υιοθετώ περιοριστική ερμηνεία του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, παρατηρώ ότι η ερμηνεία εκείνη που στηρίζεται στο γραμματικό νόημα των χρησιμοποιηθέντων όρων και που βρίσκεται σε αρμονία, κατόπιν έρευνας, με το πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται, δεν είναι ούτε συσταλτική ούτε περιοριστική αλλ' απλώς αντικειμενική.
68 Ακολούθως, εγκύπτω στα επιχειρήματα που αντλεί το Κοινοβούλιο από το συγκριτικό συνταγματικό δίκαιο, τα οποία, όπως υπενθύμισα ανωτέρω, αμφισβητεί το Συμβούλιο ακόμη και σε επίπεδο αρχής. Κατ' εμέ, οι παρατηρήσεις του Συμβουλίου έχουν αποφασιστική σημασία. Είναι ανέφικτο να ερμηνεύονται οι αρμοδιότητες ενός κοινοτικού θεσμικού οργάνου, ανεξαρτήτως ποιου, υπό το φως των αρμοδιοτήτων που διαθέτει παρεμφερής θεσμός σε ορισμένα ή ακόμη και στο σύνολο των κρατών μελών.
69 Το Δικαστήριο, ως θεσμικό όργανο συσταθέν από τη συντακτική εξουσία των Κοινοτήτων, τη διακυβερνητική συνδιάσκεψη και τα κοινοβούλια των κρατών μελών, δεν νομιμοποιείται προδήλως να προσδώσει σε άλλο θεσμικό όργανο των Κοινοτήτων εξουσίες που δεν του παραχώρησε η συντακτική εξουσία. Επομένως, η αποστολή του Δικαστηρίου πρέπει να περιορίζεται στον εντοπισμό του περιεχομένου των δικαιωμάτων που η συντακτική εξουσία είχε τη βούληση, κατά ορθή κρίση, να παράσχει στο Κοινοβούλιο διά του άρθρου 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο.
70 Καθ' όμοιο τρόπο, θα μπορούσε να καταδειχθεί ότι τα επιχειρήματα του Κοινοβουλίου, βάσει των οποίων παραλληλίζονται οι εσωτερικές και εξωτερικές αρμοδιότητες, προσκρούουν στο θεσμικό σύστημα που προβλέπει η Συνθήκη. Πάντως, το γεγονός ότι το Κοινοβούλιο δεν έδωσε συνέχεια προς την κατεύθυνση αυτή, ενόψει της αρνητικής στάσεως του Συμβουλίου, με απαλλάσσει από το καθήκον αυτό. Όσον αφορά την ανάγκη προσδόσεως πρακτικής αποτελεσματικότητας στην αμφισβητούμενη διάταξη, αρκεί η παρατήρηση, αφενός, ότι η ανάγκη αυτή δεν μπορεί να οδηγεί στο να αποδίδονται στις διατάξεις νοήματα που δεν περιέχουν, αφετέρου, θα ήταν υπερβολική απλούστευση το να θεωρείται ότι συγκεκριμένη διάταξη στερείται της πρακτικής αποτελεσματικότητάς της όταν δεν συμβαίνει να εφαρμόζεται συχνά. Ακόμη και αν έπρεπε να θεωρηθεί απλώς ως θωράκιση έναντι του Συμβουλίου ώστε να μην του επιτρέπεται να αναλάβει, εξ ονόματος της Κοινότητας και χωρίς τη συμφωνία του Κοινοβουλίου, σημαντικές χρηματικές δεσμεύσεις επιβαρύνοντας εξαιρετικά τον κοινοτικό προϋπολογισμό, το άρθρο 228, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, δεν νοείται, παρ' όλα αυτά, ως στερούμενο οποιασδήποτε αποτελεσματικότητας.
71 Τέλος, αγνοώ το επιχείρημα ότι στερείται συνοχής το να θεωρείται, όπως έπραξαν το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, ότι η συμφωνία αλιείας με το Βασίλειο του Μαρόκου ενέπιπτε σαφώς, εκπροσωπώντας μόλις το 0,15 % του γενικού προϋπολογισμού, στην έννοια των συμφωνιών που συνεπάγονται σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, ενώ δεν συνέβαινε το ίδιο με τη συμφωνία που είχε συναφθεί με τη Μαυριτανία, αντιστοιχούσα στο 0,07 % του ιδίου προϋπολογισμού.
72 Το Κοινοβούλιο διευκρίνισε ενώπιον του Δικαστηρίου ότι, ενόψει του γενικού προϋπολογισμού, θα ήταν αρκούντως τολμηρό να αναγνωρίζεται ότι η πρώτη είναι σημαντική αλλ' όχι και η δεύτερη. Στο επιχείρημα αυτό αρκεί, νομίζω, η απάντηση ότι, μεταξύ των δαπανών της συμφωνίας με τη Μαυριτανία και εκείνων της συμφωνίας με Βασίλειο του Μαρόκου, ο συσχετισμός υπερβαίνει το 1 προς 2, γεγονός που δεν μπορεί να αποτελέσει σοβαρά αντικείμενο επικρίσεων ως στερούμενο σημασίας. Επομένως, θεωρώ ότι θα ήταν όλως ανακριβές να αφήνεται να εννοείται ότι, εκτιμώντας ότι η συμφωνία με τη Μαυριτανία δεν καταλέγεται μεταξύ εκείνων που συνεπάγονται σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, το Δικαστήριο δεν εγκρίνει την κατάταξη, μεταξύ των εν λόγω συμφωνιών, της συμφωνίας με το Βασίλειο του Μαρόκου, όπως αυτή έλαβε χώρα εκ μέρους των τριών θεσμικών οργάνων το 1996.
73 Φτάνοντας στο τέρμα της συλλογιστικής μου και καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι η συμφωνία αλιείας του 1996 με τη Μαυριτανία δεν συνιστά συμφωνία συνεπαγομένη σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις για την Κοινότητα, εκείνο που μου απομένει είναι να συναγάγω τις εξ αυτού συνέπειες, και συγκεκριμένα ότι, επιλέγοντας ως νομική βάση για την έκδοση του κανονισμού 408/97 τη Συνθήκη «και ιδίως το άρθρο 43 αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο 228, παράγραφος 2, και παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο», το Συμβούλιο δεν ενήργησε παρανόμως.
Πρόταση
74 Κατόπιν αυτού, προτείνω:
- την απόρριψη της προσφυγής ως απαράδεκτης υπό την έννοια ότι στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΚ·
- την απόρριψη της προσφυγής ως αβάσιμης κατά τα λοιπά·
- την καταδίκη του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου στα δικαστικά έξοδα και του Βασιλείου της Ισπανίας στα δικά του δικαστικά έξοδα.
(1) - ΕΕ L 62, σ. 1.
(2) - ΕΕ C 380, σ. 20.
(3) - Υπόθεση C-156/93, Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1995, σ. Ι-2019).
(4) - Υπόθεση C-303/94, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1996, σ. Ι-2943).
(5) - Υπόθεση C-327/91, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1994, σ. Ι-3641).