SODBA SODIŠČAz dne 23. aprila 1986(*)„Proračun – Financiranje volilne kampanje“V zadevi 294/83_Parti écologiste „Les Verts“,
neprofitno združenje, s sedežem v Parizu, ki ga zastopata Étienne Tête,
posebni pooblaščenec, in Christian Lallement, član odvetniške zbornice
iz Lyona, z nslovom za vročanje v Luxembourgu, pri E. Wirionu, 1
place du Théâtre, tožeča stranka_protiEvropskemu parlamentu,
ki ga zastopajo Pasetti-Bombardella, pravni svetovalec, Roland Bieber,
pravni svetovalec, Johannes Schoo, glavni administrator, Jean‑Paul
Jacqué, profesor na fakulteti za pravo in politične vede na univerzi v
Strasbourgu, in Jürgen Schwarz, profesor na univerzi v Hamburgu,
zastopniki, ter Lyon-Caen, odvetnik, z naslovom za vročanje na Plateau
du Kirchberg, p. p. 1601_tožena stranka_zaradi
razglasitve ničnosti dveh sklepov predsedstva Evropskega parlamenta,
prvega z dni 12. in 13. oktobra 1982 ter drugega z dne 29. oktobra 1983,
o razporeditvi proračunskega člena 3708_SODIŠČE_v
sestavi T. Koopmans, predsednik senata, v. d. predsednika, U. Everling,
K. Bahlmann in R. Joliet, predsedniki senatov, G. Bosco, O. Due,
Y. Galmot, C. Kakouris in T. F. O´Higgins, sodniki_generalni pravobranilec: G. F. Mancini_sodna tajnica: D. Louterman, administratorka_po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 4. decembra 1985izreka naslednjoSodbo1        Z
vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča 28. decembra 1983, je 'Les
Verts ‑ Parti Ecologiste', neprofitno združenje s sedežem v Parizu,
katerega ustanovitev je bila 3. marca 1980 prijavljena policijski
prefekturi, vložilo tožbo na podlagi člena 173, odstavek 2, Pogodbe EGS,
s katero Sodišču predlaga, da razglasi za ničen sklep predsedstva
Evropskega parlamenta z dne 12. oktobra 1982 glede razporeditve
odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v postavki 3708 splošnega
proračuna Evropske skupnosti, in sklep razširjenega predsedstva
Evropskega parlamenta z dne 29. oktobra 1983 o pravilih glede uporabe
odobrenih proračunskih sredstev za povračilo stroškov političnih
formacij, ki bodo sodelovale na evropskih volitvah leta 1984.2        Postavka
3708 je bila vključena v splošni proračun Evropskih skupnosti za
proračunska leta 1982, 1983 in 1984, v poglavju o Evropskem parlamentu, v
naslovu 3 za izdatke institucije, ki nastanejo zaradi izvajanja njenih
posebnih nalog (UL 1982, L 31, str. 114, UL 1983, L 19, str. 112, in UL
1984, L 12, str. 132). Ta postavka zagotavlja prispevek k stroškom
priprav za naslednje evropske volitve. Opombi glede te postavke v
proračunih za leti 1982 in 1983 sta enaki. V njiju je navedeno, da so
„ta odobrena proračunska sredstva namenjena za kritje prispevkov za
stroške priprav informacijske kampanje za druge neposredne volitve leta
1984“ in da bo „predsedstvo Evropskega parlamenta določilo podrobna
pravila za te izdatke“. Opomba iz proračuna za leto 1984 navaja, da bo
prispevek urejen „v skladu s sklepom predsedstva z dne 12. oktobra
1982“. Za to postavko je bilo namenjeno skupaj 43 milijonov ECU.3        12.
oktobra 1982 je predsedstvo, sestavljeno iz predsednika in
12 podpredsednikov Parlamenta, na podlagi predloga predsednikov
političnih skupin, sprejelo sklep o razporeditvi odobrenih proračunskih
sredstev, ki so vpisana v postavki 3708 (v nadaljevanju: sklep iz leta
1982). Predsedstvo je ob tej priložnosti zasedalo ob prisotnosti
predsednikov političnih skupin in predstavnikov samostojnih poslancev.
Ena od političnih skupin, tehnična skupina za koordinacijo, je
nasprotovala načelu podelitve sredstev političnim skupinam za volilno
kampanjo.4        Ta
sklep, ki ni bil objavljen, je določil, da se odobrena proračunska
sredstva, vpisana v postavki 3708 proračuna Evropskega parlamenta, vsako
leto razdelijo med politične skupine, samostojne poslance in v rezervni
sklad za leto 1984. Delitev naj bi se izvajala tako: (a) vsaka od
sedmih skupin naj bi prejela pavšalni znesek v višini 1 % skupnega
zneska odobrenih proračunskih sredstev; (b) poleg tega naj bi vsaka
skupina prejela tudi za vsakega člana 1/434 skupnega zneska odobrenih
proračunskih sredstev, ki so ostala po odbitku dodeljenega pavšala;
(c) vsi neimenovani člani naj bi prejeli tudi 1/434 celotnih
odobrenih proračunskih sredstev, ki so ostala po odbitku dodeljenega
pavšala; d) skupni znesek sredstev dodeljenih političnim skupinam in
samostojnim poslancem na podlagi pravil iz točk (b) in (c) ne sme
preseči 62 % skupnega zneska odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v
postavki 3708; in (e) vsako leto naj bi bil znesek, ki znaša 31 %
skupnega zneska odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v
postavki 3708, dodeljen v rezervni sklad. V zvezi z rezervnim
skladom je bilo predvideno, da naj bi se ta sredstva sorazmerno s
številom dobljenih glasov razdelila med vse politične skupine, ki bodo
na volitvah leta 1984 zbrale bodisi več kot 5 % veljavnih oddanih glasov
v državi članici, kjer je skupina predlagala kandidate, bodisi več kot 1
% veljavnih oddanih glasov v najmanj treh državah članicah, ki so
predlagale kandidate (v nadaljevanju: enoodstotna klavzula). Na koncu je
še določeno, da bodo podrobnosti glede razdelitve sredstev iz
rezervnega sklada opredeljene kasneje.5        12.
oktobra 1982 je predsedstvo Evropskega parlamenta v isti sestavi
sprejelo tudi pravila glede uporabe proračunskih sredstev, namenjenih za
informacijsko kampanjo pred evropskimi volitvami leta 1984, s strani
političnih skupin (v nadaljevanju: pravila iz leta 1982 o uporabi
odobrenih proračunskih sredstev). Ta pravila, ki niso bila objavljena,
sledijo priporočilom delovne skupine, sestavljene iz predsednikov
političnih skupin, ki ji je predsedoval predsednik Evropskega
parlamenta.6        Z
vidika uporabe sredstev so pravila naslednja. Odobrena proračunska
sredstva, dana na voljo političnim skupinam, se lahko porabijo le za
financiranje dejavnosti, ki so v neposredni povezavi s pripravami in
izvajanjem informacijske kampanje za volitve leta 1984. Administrativni
izdatki (zlasti za plačilo občasnih sodelavcev, najem pisarniških
prostorov in večje pisarniške opreme, stroški za telekomunikacije) ne
smejo biti večji od 25 % dodeljenih sredstev. S sredstvi se ne sme
kupovati nepremičnin ali pisarniškega pohištva. Politične skupine morajo
dodeljena sredstva položiti na bančni račun, odprt izrecno v ta namen.7        Predsedniki
političnih skupin so odgovorni za to, da se sredstva porabijo za
namene, združljive s sprejetimi pravili. Končno, porabo sredstev je
treba upravičiti pred nadzornimi organi, ki so odgovorni za nadzor nad
sredstvi Evropskega parlamenta.8        Z
računovodskega vidika se zahteva ločeno računovodstvo od prihodkov in
odhodkov, ki se nanašajo na preostale dejavnosti političnih skupin.
Politične skupine morajo imeti računovodski sistem, ki ustreza natančno
določenim zahtevam. Sistemi morajo razlikovati med tremi vrstami
odhodkov (administrativni izdatki, izdatki za sestanke ter izdatki za
objave in oglaševanje), ki so razčlenjeni po projektih. Skupine morajo
vsako leto, šteto od dneva prvega prenosa sredstev političnim skupinam,
objaviti poročilo o porabi sredstev (plačila, obveznosti, rezerve) v
zadevnem obdobju. To poročilo je treba predložiti predsedniku Evropskega
parlamenta in predsedniku Odbora za proračunski nadzor.9        Pod
naslovom „Povračilo neporabljenih sredstev" je določeno, da se
sredstva, ki so dana na voljo, lahko porabljena najkasneje 40 dni pred
volitvami za pokritje plačila obveznosti, če je bilo plačilo dejansko
opravljeno najkasneje 40 dni po volitvah. Vse sredstva, pri uporabi
katerih nista izpolnjena ta pogoja, je treba vrniti Evropskemu
parlamentu v roku treh mesecev po volitvah. Glede na okoliščine primera
lahko Evropski parlament izterja povračilo dolgovanih zneskov tako, da
enak znesek odbije od odobrenih proračunskih sredstev, namenjenih
političnim strankam na podlagi postavke 3706 (druge politične
dejavnosti).10      29.
oktobra 1983 je predsedstvo v razširjeni sestavi, in sicer predsedstvo
in predsedniki političnih skupin, sprejelo „Pravila za uporabo odobrenih
proračunskih sredstev za povračilo izdatkov političnih formacij, ki
bodo sodelovale na evropskih volitvah leta 1984“ (UL C 293, str. 1) (v
nadaljevanju: pravila iz leta 1983).11      Ta
pravila določajo, kot je bilo to določeno že v sklepu iz leta 1982,
ključ za razdelitev rezerve 31 %. Pogoji glede volilnega praga, ki ga
morajo politične formacije doseči, da lahko dobijo delež sredstev, so
enaki tistim iz sklepa iz leta 1982. V pravilih iz leta 1983 je
dodano, da morajo politične formacije, ki želijo biti upravičene do
enoodstotne klavzule najkasneje 40 dni pred volitvami predložiti izjavo o
pripadnosti generalnemu sekretarju Evropskega parlamenta. Pravila
vključujejo tudi različne določbe glede dodelitve sredstev. Za stranke,
liste ali koalicije, zastopane v Evropskem parlamentu, morajo biti
sredstva dana na razpolago političnim skupinam in samostojnim poslancem
na prvem zasedanju po volitvah. Za stranke, liste ali koalicije, ki niso
zastopane v Evropskem parlamentu, je bilo določeno, da: –        je
treba zahteve za povračilo skupaj z vsemi potrebnimi dokazili
predložiti generalnemu sekretarju Evropskega parlamenta v 90 dneh po
objavi izidov volitev v zadevni državi članici;–        obdobje,
v katerem se izdatki lahko štejejo kot izdatki za volitve leta 1984, se
prične 1. januarja 1983 in konča 40 dni po volitvah;–        zahtevam
je treba priložiti računovodske izkaze, ki dokazujejo, da so bili
izdatki izplačani za volitve v Evropski parlament; –        zgoraj
navedena merila, ki veljajo za izdatke političnih strank, prav tako
veljajo za formacije, ki v Evropskem parlamentu niso zastopane.12      Združenje tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja sedem tožbenih razlogov:1.      nepristojnost;2.      kršitev
Pogodb, zlasti člena 138 Pogodbe EGS in členov 7(2) in 13 akta o
volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednimi volitvami;3.      kršitev splošnega načela enakopravnosti vseh državljanov pri volilni zakonodaji;4.      kršitev člena 85 in naslednjih Pogodbe EGS;5.      kršitev
francoske ustave, ker načelo enakopravnosti državljanov pred zakonom ni
bilo spoštovano;6.      ugovor
nedopustnosti in neveljavnosti, ker je bilo glasovanje francoskega
ministra v Svetu Evropskih skupnosti med razpravo o proračunu
nezakonito, zato je bila odločitev Sveta in kasnejši akti v proračunskem
postopku; in7.      zloraba
pooblastil, ker je predsedstvo Evropskega parlamenta uporabilo odobrena
proračunska sredstva iz postavke 3708, da bi zagotovilo ponovno
izvolitev članov Evropskega parlamenta, ki so bili izvoljeni leta 1979. Dopustnost tožbe Procesno upravičenje "Les Verts - Confederation Ecologiste - Parti Ecologiste" 13      Ob
koncu pisnega postopka se je izkazalo, da sta se združenje tožeča
stranka "Les Verts - Parti Ecologiste" in neko drugo združenje, ki
se imenuje "Les Verts ‑ Confederation Ecologiste" z
dogovorom z dne 29. marca 1984 odločili o razpustitvi z namenom
združitve v okviru novega združenja z imenom "Les Verts - Confederation
Ecologiste - Parti Ecologiste". To združenje je bilo 20. junija
1984 registrirano na policijski prefekturi v Parizu (JORF z dne
8. 11. 1984, NC, str. 10241, vpis, ki nadomešča in
razveljavlja vpis iz JORF z dne 25. 7. 1985, NC 172, str. 6604 in 6608).
To novo združenje je z listo "Les Verts - Europe ecologie" sodelovalo
na evropskih volitvah junija 1984, potem ko je 28. aprila 1984
predložilo izjavo o pripadnosti v skladu s členom 4 pravil iz leta 1983.
Navedeno združenje je v dopisu z dne 23. julija 1984 na podlagi teh
pravil pri generalnemu sekretarju Evropskega parlamenta vložilo zahtevo
za povračilo. Na podlagi te zahteve so prejeli vsoto 82.958 ECU,
izračunano glede na 680 080 volilnih glasov, pri čemer koeficient
financiranja za posamezen glas znaša 0_1206596.14      Glede
na ta nova dejstva je Evropski parlament najprej izjavil, da je
združenje tožeča stranka "Les Verts - Parti Ecologiste" zaradi svoje
razpustitve izgubilo procesno upravičenje v tem sodnem postopku in da
pravilo, da je še vedno pravna osebnost za potrebe lastne likvidacije, v
tem postopku ne more veljati, ker je bila tožba prenesena na novo
združenje. Sicer pa Evropski parlament ob tem, da ne ugovarja temu, da
bi novo združenje "Les Verts - Confederation Ecologiste - Parti
Ecologiste" vstopilo v postopek, ki ga je začelo združenje tožeča
stranka, meni, da je treba v spor vstopiti v roku, ki ga določi Sodišče,
in da morajo to jasno izvesti organi novega združenja, ki so za to
pristojni na podlagi statuta združenja. Meneč, da zadnji pogoj ni bil
izpolnjen, Evropski parlament Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže.15      Najprej
je treba izpostaviti, da iz dogovora z dne 29. marca 1984 izhaja, da je
bila razpustitev obeh združenj, vključno z združenjem tožečo stranko,
izvedena pod pogojem, da se združita v novo združenje. Razpustitev,
združitev in ustanovitev novega združenja so bile izvedene z enim samim
aktom, tako da obstajata med združenjem tožečo stranko in novim
združenjem tako pravna kot časovna kontinuiteta in je zadnje pridobilo
pravice in dolžnosti prvega.16      Drugič,
dogovor o združitvi izrecno določa, da se začeti sodni postopki, zlasti
postopki, sproženi pred Sodiščem, „nadaljujejo pod enakimi pogoji“ in
„na enak način“.17      Tretjič,
Evropski parlament se je med ustnim postopkom skliceval na sklep, ki ga
je 16. in 17. februarja 1985 sprejel Nacionalni medregijski svet novega
združenja. Po tem sklepu, ki ga je na obravnavi prebral svetovalec
novega združenja, je Nacionalni medregijski svet, organ, ki je na
podlagi statuta združenja pristojen za zastopanje pred sodišči, ker
Evropski parlament zavlačuje postopek, izrecno odločil, da nadaljuje
sodni postopek, ki ga je sprožilo združenje „Les Verts - Parti
Ecologiste“.18      V
takih okoliščinah ni dvoma, da je namen novega združenja ohraniti in
nadaljevati tožbo, ki jo je vložilo eno od združenj, iz katerih izhaja,
in mu je bila izrecno prenesena, in je treba nasprotne predloge
Evropskega parlamenta zavrniti.19      Čeprav
Evropski parlament ni predložil nobenega ugovora nedopustnosti, ki bi
se nanašal na pogoje iz člena 173 Pogodbe, mora Sodišče po uradni
dolžnosti preveriti, ali so ti pogoji izpolnjeni. V tem primeru je treba
izrecno odločiti o naslednjih vprašanjih: ali je Sodišče pristojno za
obravnavanje ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 173 Pogodbe zoper
akt Evropskega parlamenta; ali so sklep iz leta 1982 in pravila iz leta
1983 ukrepi, ki ustvarjajo pravne učinke za tretje osebe, ali ti ukrepi
neposredno in posamično zadevajo združenje tožečo stranko v skladu s
členom 173, odstavek 2, Pogodbe? 2.     Pristojnost
Sodišča za obravnavanje ničnostne tožbe, vložene na podlagi
člena 173 Pogodbe zoper akt Evropskega parlamenta20      Uvodoma
je treba spomniti, da so sklep iz leta 1982 in pravilnik iz leta 1983
sprejeli organi Evropskega parlamenta ter ju je zato treba šteti za akte
Evropskega parlamenta.21      Združenje
tožeča stranka meni, da glede na določbe člena 164 Pogodbe pristojnost
Sodišča za nadzor zakonitosti ukrepov, ki so jih sprejele institucije,
na podlagi člena 173 Pogodbe, ne more biti omejena na akte, ki sta jih
sprejela Svet in Komisija, ker bi to pomenilo odrek sodnega varstva. 22      Evropski
parlament prav tako meni, da glede na svojo temeljno nalogo
zagotavljanja spoštovanja prava, kot določa člen 164 Pogodbe, Sodišče
lahko nadzira tudi zakonitosti drugih aktov, poleg teh, ki sta jih
sprejela Svet in Komisija. Po njegovem mnenju seznam možnih toženih
strank v členu 173 Pogodbe ni izčrpen. Evropski parlament ne oporeka, da
je na področjih, kot so proračun in vprašanja, ki se navezujejo na
organiziranje neposrednih volitev, na katerih je s spremembami Pogodb
dobil večje pristojnosti in na katerih lahko sam sprejema pravne akte,
lahko podvržen sodnemu nadzoru Sodišča. V primeru odobrenih proračunskih
sredstev, podeljenih za sofinanciranje informacijske kampanje za druge
neposredne volitve, Evropski parlament neposredno izvaja lastna
pooblastila. Zato ne meni, da bi bilo treba akte, sprejete na tem
področju, izvzeti iz sodnega nadzora. Vseeno pa meni, da bi morala
široka razlaga člena 173 Pogodbe, po kateri je mogoče zoper te akte
vložiti ničnostno tožbo, privesti do tega, da se mu prizna aktivna
legitimacija za vložitev tožbe zoper akte Sveta in Komisije.23      Najprej
je treba v tem pogledu poudariti, da je Evropska gospodarska skupnost
skupnost, ki temelji na pravu, saj se ne države članice ne institucije
ne morejo izogniti nadzoru skladnosti svojih aktov s temeljno ustavno
listino, Pogodbo. Pogodba je zlasti v členih 173 in 184 na eni strani in
v členu 177 na drugi strani oblikovala popoln sistem pravnih sredstev
in postopkov, ki Sodišču omogočajo nadzor nad zakonitostjo aktov, ki so
jih sprejele institucije. Fizične in pravne osebe so tako zaščitene pred
tem, da bi zanje veljali splošni akti, ki jih zaradi posebnih pogojev
glede dopustnosti, predpisanih v členu 173, odstavek 2, Pogodbe, ne
morejo izpodbijati neposredno pred Sodiščem. Kadar so institucije
Skupnosti odgovorne za upravno izvedbo takšnih aktov, lahko fizične in
pravne osebe na Sodišče vložijo neposredno tožbo zoper izvedbene akte,
ki so naslovljeni nanje ali ki jih neposredno in posamično zadevajo, in
se pri tem sklicujejo na nezakonitost splošnega akta, na katerem ti
temeljijo. Kadar je izvedba v pristojnosti nacionalnih organov, lahko
takšne osebe uveljavljajo neveljavnost splošnih aktov pred nacionalnimi
sodišči, ki se potem v zvezi s tem obrnejo na Sodišče s predlogi za
sprejetje predhodnih odločb.24      Drži,
da se za razliko od člena 177 Pogodbe, ki se nanaša na akte institucij
brez nadaljnje opredelitve, člen 173 Pogodbe navaja le akte Sveta in
Komisije. Vendar pa iz splošnega sistema v Pogodbi izhaja, da je treba
dati možnost neposrednega sodnega varstva proti „vsem ukrepom, ki so jih
sprejele institucije in ki imajo pravne učinke“, kar je Sodišče že
poudarilo v sodbi z dne 31. marca 1971 (Komisija proti Svetu, 22/70,
Recueil, str. 263). Evropski parlament ni izrecno omenjen med
institucijami, katerih akte je mogoče izpodbijati, saj mu je v izvirni
različici Pogodba EGS podeljevala le posvetovalne pristojnosti in
pristojnost za politični nadzor, ne pa za sprejemanje aktov, ki bi imeli
pravni učinek do tretjih. Člen 38 Pogodbe ESPJ kaže na to, da so v
primeru, ko je bil Parlament že od začetka pristojen za sprejetje
zavezujočih aktov, kot na primer v zadnjem stavku člena 95, odstavek 4,
navedene pogodbe, ti akti praviloma lahko predmet ničnostnih tožb.25      Če
so torej v okviru Pogodbe ESPJ ničnostne tožbe proti aktom, ki so jih
sprejele institucije, predmet dveh ločenih določb, pa jih v okviru
Pogodbe EGS ureja le člen 173, ki je torej splošna določba. Razlaga
člena 173 Pogodbe, ki bi izključevala akte, ki jih je sprejel Evropski
parlament, od aktov, ki se jih lahko izpodbija, bi pripeljala do
rešitve, ki bi bila v nasprotju tako z duhom Pogodbe, kot je izraženo v
členu 164, kakor tudi z njenim sistemom. Akti, ki jih Evropski parlament
sprejme znotraj Pogodbe EGS, bi lahko posegli v pristojnosti držav
članic ali ostalih institucij ali pa prekoračili meje pristojnosti,
začrtane njenemu avtorju, ne da bi jih bilo mogoče predložiti Sodišču v
preizkus. Tako je treba skleniti, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti
zoper akte, ki jih je sprejel Evropski parlament, in ki naj bi
ustvarjali pravne učinke do tretjih.26      Na
tem mestu je treba preučiti, ali sta Sklep iz leta 1982 in Pravila iz
leta 1983 ukrepa, ki naj bi ustvarjala pravne učinke do tretjih oseb. 3. Vprašanje, ali sta Sklep iz leta 1982 in Pravila iz leta 1983 ukrepa, ki naj bi ustvarjala pravne učinke do tretjih oseb27      Oba
sporna ukrepa se nanašata na razporeditev odobrenih proračunskih
sredstev, ki jih je Evropski parlament vključil v proračun za pokrivanje
stroškov priprav evropskih volitev leta 1984. Obravnavajo razporeditev
odobrenih proračunskih sredstev tretjim osebam za izdatke, povezane z
dejavnostmi, ki se odvijajo zunaj Evropskega parlamenta. V tem pogledu
urejajo pravice in dolžnosti političnih skupin, ki so leta 1979 že bile
zastopane v Evropskem parlamentu, in tistih, ki bi se udeležile volitev
leta 1984. Določajo delež odobrenih proračunskih sredstev, ki naj bi jih
vsaka stranka prejela bodisi na podlagi doseženega števila sedežev
leta 1979 bodisi na podlagi dobljenega števila volilnih glasov leta
1984. Torej ti akti ustvarjajo pravne učinke za tretje osebe in so tako
lahko predmet tožbe na podlagi člena 173 Pogodbe.28      Trditev,
da pristojnost Računskega sodišča za nadzor na podlagi člena 206a
Pogodbe izključuje nadzor Sodišča, je treba zavrniti. Računsko sodišče
dejansko lahko nadzira zakonitost izdatkov le glede na proračun in druge
sekundarne akte, na katerih temelji izdatek (navadno imenovane temeljni
akt). Njegov nadzor se tako v vsakem primeru razlikuje od nadzora
Sodišča in ki se nanaša na zakonitost temeljnega akta. V tem primeru so
izpodbijani akti v resnici enakovredni temeljnemu aktu, ker praviloma
zagotavljajo izdatke in predpisujejo podrobna pravila za njihovo
izvajanje. 4. Vprašanje, ali
izpodbijani akti neposredno in posamično zadevajo združenje tožečo
stranko v smislu člena 173, odstavek 2, Pogodbe29      Združenje
tožeča stranka poudarja, da je pravna oseba in da ga izpodbijane
odločitve, ki imajo za posledico subvencijo konkurenčnim političnim
skupinam, zagotovo zadevajo neposredno in posamično. 30      Evropski
parlament meni, da je tožba združenja tožeče stranke nedopustna glede
na veljavno sodno prakso Sodišča. Vseeno pa se sprašuje, ali široka
razlaga člena 173, odstavek 1, Pogodbe ne bi morala vplivati na razlago
odstavka 2 tega člena. V tem pogledu poudarja, da združenje tožeča
stranka ni navadna tretja oseba, pač pa kot politična stranka zavzema
vmesni položaj med privilegiranimi vlagatelji in fizičnimi osebami. Zato
je treba na ravni Skupnosti upoštevati posebno vlogo političnih strank.
Meni, da njihov posebni položaj na podlagi člena 173, odstavek 2,
Pogodbe upravičuje priznanje pravice za vložitev tožbe proti aktom, ki
določajo, pod katerimi pogoji in v kakšni višini ob neposrednih volitvah
prejmejo znesek iz sredstev Evropskega parlamenta, da bi ta postal
splošneje znan. Evropski parlament v odgovoru na tožbo meni, da pravila
iz leta 1983 politične stranke zadevajo neposredno in posamično. 31      Najprej
je treba poudariti, da izpodbijani akti združenje tožečo stranko
zadevajo neposredno. Oblikujejo celo vrsto pravil, ki zadostujejo sama
po sebi in ne zahtevajo določb za izvajanje, ker je izračun deleža
odobrenih proračunskih sredstev, odobren vsaki zadevni politični
formaciji, samodejen in ne dopušča nobene proste presoje.32      Preučiti je treba samo še, ali izpodbijani akti združenje tožečo stranko zadevajo posamično.33      Ta
preučitev mora biti osredotočena na Sklep iz leta 1982. Ta sklep je
potrdil načelo dodelitve odobrenih proračunskih sredstev političnim
formacijam, vpisanih v postavki 3708; takrat je določil delež odobrenih
proračunskih sredstev, ki naj bi bil izplačan političnim skupinam v leta
1979 izvoljeni Skupščini in vsem samostojnim poslancem te Skupščine (69
%), ter delež odobrenih proračunskih sredstev, razdeljen med vse
politične formacije, ne glede na to, ali so bile zastopane v leta 1979
izvoljeni Skupščini, ki so se udeležile volitev leta 1984 (31 %);
nazadnje je razdelil 69 % med politične skupine in samostojne poslance.
Pravila iz leta 1983 so samo potrdila Sklep iz leta 1982 in jih
dopolnila s ključem za delitev 31 % rezerve. Zato jih je treba šteti za
sestavni del prvotnega sklepa.34      Sklep
iz leta 1982 zadeva vse politične formacije, čeprav je njihovo
obravnavanje različno glede na to, ali so bile v leta 1979 izvoljeni
Skupščini prisotne ali ne. 35      Ta
tožba zadeva položaj, o katerem Sodišče še ni odločalo. Določene
politične formacije, ki so imele predstavnike v instituciji, so sprejele
sklep, ki obravnava njih in konkurenčne formacije, ki niso bile
zastopane. V teh okoliščinah – in glede na to, da gre za dodelitev
sredstev iz javnih skladov za pripravo volitev in se zatrjuje, da so
bila ta sredstva dodeljena neenako – ni mogoče šteti, da posamično
zadevajo le zastopane formacije, ki jih je bilo na dan sprejetja
izpodbijanega akta mogoče identificirati.36      Takšna
razlaga bi privedla do neenakega sodnega varstva med različnimi
formacijami, ki sodelujejo na istih volitvah. Nezastopane formacije ne
bi mogle preprečiti sporne dodelitve odobrenih proračunskih sredstev
pred začetkom volilne kampanje, ker ne bi mogle ugovarjati nedopustnosti
temeljnega sklepa, razen v okviru tožbe proti individualnim odločbam, s
katerimi bi jim bilo zavrnjeno povračilo zneskov, večjih od
predvidenih. Zato bi bilo pred volitvami zanje nemogoče pred Sodiščem
vložiti ničnostne tožbe ali na podlagi člena 185 Pogodbe Sodišču
predlagati, da se zadrži izvajanje grajanega temeljnega sklepa. 37      Zato
je treba zaključiti, da sporni ukrepi posamično zadevajo združenje
tožečo stranko, ki je v času sprejetja Sklepa iz leta 1982 že obstajalo
in ki je na volitvah leta 1984 sodelovalo s kandidati. 38      Glede na vse navedeno je treba skleniti, da je tožba dopustna. Temelj39      V
prvih treh tožbenih razlogih združenje tožeča stranka opredeli sistem,
ki ga je uvedel Evropski parlament, kot sistem povračila izdatkov za
volilno kampanjo.40      V
prvem tožbenem razlogu združenje tožeča stranka trdi, da Pogodba ne
daje nobene pravne podlage za sprejetje takšnega sistema. V drugem
tožbenem razlogu od Sodišča zahteva ugotovitev, da je to področje v
vsakem primeru vključeno v pojem enotnega volilnega postopka iz člena
138(2) Pogodbe in tako, v skladu z določbo člena 7(2) akta o volitvah
predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednimi volitvami, spada k
pristojnostim nacionalnih zakonodajalcev.41      Zadnji,
tretji tožbeni razlog združenja tožeče stranke graja neenako možnost
različnih političnih formacij glede na že prisotne, leta 1979 izvoljene v
Parlament, ki dvakrat dobijo delež pri delitvi odobrenih proračunskih
sredstev, vpisanih v postavki 3708. Najprej sodelujejo pri delitvi 69 %,
rezerviranih za politične skupine in samostojne poslance Skupščine,
izvoljene leta 1979, nato pa spet pri delitvi 31-odstotne rezerve. Tako
naj bi imele znatno prednost v primerjavi s formacijami, ki še niso
imele predstavnikov v Skupščini, izvoljeni leta 1979. 42      Evropski
parlament na prva tožbena razloga odgovarja skupaj. Meni, da sta
protislovna: zadeva sodi v pristojnost Skupnosti ali pa ne, vendar pa
združenje tožeča stranka ne more hkrati vložiti obeh tožbenih razlogov.
Evropski parlament predvsem poudarja, da program ni bil oblikovan za
povračilo stroškov volilne kampanje, pač pa kot prispevek za
informacijsko kampanjo, ki bi volivcem med volitvami bolje predstavila
Parlament, kot je jasno razvidno iz opomb glede postavke 3708 in iz
pravil za izvajanje. Udeležba Evropskega parlamenta v takšni
informacijski kampanji izhaja iz pravic, ki mu jih je priznalo Sodišče v
sodbi z dne 10. februarja 1983 (Luxembourg proti Parlamentu, 230/81,
Recueil, str. 255, 287), da določi lastno notranjo organizacijo in
sprejema „ustrezne ukrepe, ki zagotavljajo dobro delovanje in potek
postopkov“. Ker program ni zadeval povračila stroškov volilne kampanje,
prvi in drugi tožbeni predlog nista utemeljena.43      Evropski
parlament trdi tudi, da bi moral biti tretji tožbeni razlog zavrnjen,
ker enake možnosti med različnimi političnimi formacijami niso bile
ogrožene. Namen pravil je dopustiti učinkovito razširjanje informacij o
Parlamentu. Politične stranke, zastopane v Skupščini, izvoljeni leta
1979, so že dokazale, da so se vključile v dejavnosti, ki spodbujajo
evropsko združevanje. Ker gre za večje formacije, so tudi bolj
reprezentativne in tako lahko razširjajo več informacij. Parlament trdi,
da torej upravičeno daje na razpolago večje vsote za njihove
informacijske kampanje. Meni, da je delitev odobrenih proračunskih
sredstev na 69 % za predhodno financiranje informacijske kampanje in 31 %
za kasnejše financiranje vseh političnih formacij, ki so se udeležile
volitev, odločitev, ki sodi v okvir njegove politične presoje. Parlament
je na obravnavi zopet poudaril, da sta predsedstvo in predsedstvo v
razširjeni sestavi odločila o razporeditvi odobrenih proračunskih
sredstev po ključu, ki je seveda upošteval velikost prispevka, ki so ga
za promocijo koncepta političnega povezovanja v javnem mnenju v državah
članicah držav članic lahko dale različne formacije.44      Ponovno
je treba opozoriti, da Evropski parlament na podlagi pravice do lastne
organizacije, ki mu je priznana s Pogodbo, upravičeno sprejema ustrezne
ukrepe za zagotavljanje dobrega delovanja in poteka postopkov, kot
izhaja iz zgoraj navedene sodbe z dne 10. februarja 1983. Vseeno pa je
treba poudariti, da vzpostavljeni finančni program ne bi sodil med
pooblastila notranje organizacije, če bi se izkazalo, da se ga ne da
ločiti od programa, ki zagotavlja pavšalna povračila stroškov volilne
kampanje.45      Da
bi presodili, ali so prvi trije tožbeni razlogi utemeljeni ali ne, je
treba najprej določiti dejansko naravo finančnega programa,
vzpostavljenega s spornimi ukrepi.46      Najprej
je treba ugotoviti, da so sporni ukrepi vsaj dvoumni. Sklep iz leta
1982 navaja le, da se ukvarja z razdelitvijo odobrenih proračunskih
sredstev, vpisanih v točki 3708, medtem ko interni dogovor, ki ga
povzema, precej odprto govori o financiranju volilne kampanje. Pravila
iz leta 1983 ne navajajo, ali so stroški, ki jih nameravajo razporediti,
nastali v zvezi z razširjanjem informacij o Evropskem parlamentu ali
informacij o stališčih, ki so jih politične formacije sprejele ali ki
jih nameravajo sprejeti v prihodnosti.47      Drži,
da Pravila iz leta 1982 o porabi sredstev zagotavljajo, da razporejena
sredstva lahko uporabljajo le v zvezi z informacijsko kampanjo za
volitve leta 1984. Za zagotovitev tega pogoja so določili vrsto stroška,
ki se lahko pokrije, imenovali osebe, odgovorne za zagotavljanje, da so
stroški pravilno porabljeni, zahtevali ločene račune, ki navajajo
različne vrste stroškov, in predložitev poročil o porabi sredstev. Tako
je Evropski parlament skušal zagotoviti, da so bila razpoložljiva
sredstva za politične skupine v glavnem uporabljena za kritje izdatkov
za srečanja in publikacije (brošure, tiskane oglase in plakate).48      Vseeno
je treba poudariti, da ta pravila ne zadoščajo za odpravo dvoumnosti
glede na vrsto posredovanih informacij. Pravzaprav Pravila iz leta 1982
glede na vrsto razširjenih informacij niso predpisala nič več pogojev,
povezanih z razdelitvijo sredstev, kot sporni ukrepi. Evropski parlament
meni, da so bili kandidati s poročili o svojih dejavnostih udeleženi
pri informiranju o načinu delovanja parlamentarne institucije. Jasno je,
da so informacijska kampanja te vrste, za katero Evropski parlament
meni, da dovoljuje predstavitev različnih pogledov, informacije o vlogi
Evropskega parlamenta in strankarska propaganda neločljive. Še več,
Evropski parlament je na obravnavi priznal, da pri njegovih članih ni
mogoče ostro ločiti volilnih izjav od informacij.49      Na
koncu je treba poudariti, da so politične formacije razpoložljiva
sredstva lahko porabile med volilno kampanjo. To je najprej jasno, kar
se tiče zneska, plačanega iz 31-odstotne rezerve, razdeljenega med
formacije, ki so se udeležile volitev leta 1984. Izdatki, ki so
lahko bili izplačani, so nastali v zvezi z evropskimi volitvami leta
1984 med 1. januarjem 1983 do 40. dneva po volitvah. Vendar enako velja
za 69 % odobrenih proračunskih sredstev, razdeljenih med politične
skupine in neimenovane člane leta 1979 izvoljene Skupščine. Iz Pravil iz
leta 1982 je razvidno, da je bilo eno tretjino celotnega razporejenega
zneska (minus pavšalni delež) treba plačati po volitvah. Dalje,
sredstva, dodeljena iz 69 % vseh odobrenih proračunskih sredstev, so
lahko bila porabljena za rezervne sklade in za kritje obveznosti
najkasneje 40 dni pred volitvami, če je bilo plačilo izvedeno najpozneje
40 dni po volitvah.50      Na
podlagi tega je treba zaključiti, da se oblikovani finančni program ne
razlikuje od programa, ki določa povračilo pavšalnega deleža stroškov
volilne kampanje.51      Drugič,
treba je upoštevati, ali sprejetje spornih ukrepov krši člen 7(2) akta z
dne 20. septembra 1976 o volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi
neposrednimi volitvami.52      V
skladu s to določbo „do začetka veljavnosti enotnega volilnega postopka
in ob upoštevanju drugih določb tega akta, volilni postopek v vsaki
državi članici urejajo nacionalne določbe“.53      Pojem
enotnega volilnega postopka v smislu te določbe med drugim vključuje
pravila, oblikovana za zagotovitev, da se volilni postopek izvaja
pravilno in da imajo različni kandidati med volilno kampanjo enake
možnosti. Pravila, ki oblikujejo program za povračilo stroškov volilne
kampanje, sodijo v to kategorijo.54      Povračila
stroškov volilne kampanje ni v aktu iz leta 1976. Zato oblikovanje
programa za povračilo stroškov volilne kampanje in predstavitev
podrobnih ureditev za njeno izvajanje, kakršna je trenutna zakonodaja
Skupnosti, ostaja v pristojnosti držav članic.55      Tožbenemu
razlogu združenja tožeče stranke kršitve člena 7(2) akta iz leta 1976
je torej treba pritrditi. Zato ni treba odločati o preostalih tožbenih
razlogih. Stroški56      Na
podlagi člena 69(2) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži
plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Tožeča stranka ni
predlagala, naj se toženi stranki naloži plačilo stroškov. Čeprav tožena
stranka s predlogi ni uspela, zato vsaka stranka nosi svoje stroške.Iz teh razlogov je SODIŠČErazsodilo:1)      Sklep
predsedstva Evropskega parlamenta z dne 12. oktobra 1982 o razdelitvi
odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v točki 3708 splošnega
proračuna Evropske skupnosti, in sklep predsedstva Evropskega parlamenta
v razširjeni sestavi z dne 29. oktobra 1983 o pravilih glede uporabe
odobrenih proračunskih sredstev za povračilo stroškov političnih
formacij, ki bodo sodelovale na evropskih volitvah leta 1984, se
razglasita za nična.2)      Vsaka stranka nosi svoje stroške.KoopmansEverling      BahlmannJolietBosco      DueGalmotKakourisO´HigginsRazglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 23. april 1986.Sodni tajnik       V. d. predsednikaP. Heim       T. Koopmans             Predsednik senata * Jezik postopka: francoščina.