ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
27 juni 2013 (*)
„Landbouw – Procedurele autonomie van lidstaten – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Steun – Beslechting van bestuursrechtelijke geschillen – Bepaling van bevoegd gerecht – Nationaal criterium – Bestuursrechtbank binnen rechtsgebied waarvan overheidsinstantie die bestreden handeling heeft verricht, is gevestigd – Gelijkwaardigheidsbeginsel – Doeltreffendheidsbeginsel – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”
In zaak C‑93/12,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) bij beslissing van 9 februari 2012, ingekomen bij het Hof op 21 februari 2012, in de procedure
ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov
tegen
Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” – Razplashtatelna agentsia,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: M. Ilešič, kamerpresident, K. Lenaerts, vicepresident van het Hof en waarnemend rechter van de Derde kamer, E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh (rapporteur) en C. G. Fernlund, rechters,
advocaat-generaal: Y. Bot,
griffier: M. Aleksejev, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 6 februari 2013,
gelet op de opmerkingen van:
–        ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov, vertegenwoordigd door R. Trifonova, advokat,
–        Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” – Razplashtatelna agentsia, vertegenwoordigd door R. Porozhanov en I. Boyanov als gemachtigden,
–        de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door E. Petranova als gemachtigde,
–        de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze als gemachtigde,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Tserepa-Lacombe en N. Nikolova als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 maart 2013,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid alsook van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (hierna: „Agrokonsulting”) en de Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” – Razplashtatelna agentsia (uitvoerend directeur van het nationaal landbouwfonds – betaalorgaan; hierna: „Direktor”) over een steunaanvraag tot het verkrijgen van financiering in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3        Zoals blijkt uit de artikelen 1, sub c, en 2, sub g, ervan, voorziet verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30, blz. 16), met name in titel V, hoofdstuk 2, in een regeling inzake de zogenoemde „enkele areaalbetaling”, dit is een vereenvoudigde en voorlopige inkomenssteunregeling voor de landbouwers uit lidstaten die in 2004 en 2007 tot de Unie zijn toegetreden.
4        Die verordening voorziet blijkens artikel 1, sub e, ervan ook in een kader dat laatstbedoelde lidstaten in staat stelt „de rechtstreekse betalingen aan te vullen”. Dit kader is neergelegd in artikel 132 van die verordening, met als opschrift „Aanvullende nationale rechtstreekse betalingen en rechtstreekse betalingen”, op grond waarvan de betrokken lidstaten onder voorbehoud van toestemming van de Europese Commissie en met inachtneming van de in dit artikel nader omschreven modaliteiten de rechtstreekse betalingen die in het kader van een van de in bijlage I bij die verordening vermelde steunregelingen aan de landbouwers worden verleend, kunnen aanvullen. Die bijlage vermeldt onder meer de regeling inzake een enkele areaalbetaling.
5        Ingevolge artikel 14 van verordening nr. 73/2009, gelezen in samenhang met voormelde bijlage, moet elke lidstaat voor onder meer de regeling inzake een enkele areaalbetaling, een „geïntegreerd beheers- en controlesysteem” opzetten. Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van die verordening moet dit systeem een geautomatiseerde gegevensbank, een systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen, een systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten, steunaanvragen, een geïntegreerd controlesysteem, en één enkel systeem om de identiteit te registreren van elke landbouwer die een steunaanvraag indient, omvatten.
6        Artikel 16 van die verordening bepaalt:
„1.      In de geautomatiseerde gegevensbank worden voor elk landbouwbedrijf de gegevens uit de steunaanvragen opgenomen.
Deze gegevensbank moet met name de mogelijkheid bieden om via de bevoegde autoriteit van de lidstaat de gegevens betreffende de kalenderjaren en/of verkoopseizoenen vanaf 2000 te raadplegen. De gegevensbank moet ook de mogelijkheid bieden om de gegevens betreffende de laatste vier kalenderjaren rechtstreeks en onmiddellijk te raadplegen.
2.      De lidstaten kunnen gedecentraliseerde gegevensbanken opzetten op voorwaarde dat deze gegevensbanken en de administratieve procedures om de gegevens vast te leggen en te raadplegen, op het hele grondgebied van de lidstaat homogeen van opzet zijn en onderling compatibel zijn om kruiscontroles mogelijk te maken.”
7        Volgens artikel 17 van verordening nr. 73/2009, wordt het „[h]et systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen [...] opgezet op basis van kaarten of kadastrale documenten of andere cartografische gegevens”. De gebruikte technieken moeten gebaseerd zijn op „een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen”.
8        Artikel 18 van die verordening luidt:
„1.      Er wordt een systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten opgezet zodanig dat het verificatie van de toeslagrechten en kruiscontroles door vergelijking met de steunaanvragen en door vergelijking met het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen mogelijk maakt.
2.       Het in lid 1 bedoelde systeem moet de mogelijkheid bieden om via de bevoegde autoriteit van de lidstaat de gegevens betreffende ten minste de laatste vier opeenvolgende kalenderjaren rechtstreeks en onmiddellijk te raadplegen.”
9        Volgens artikel 19 van die verordening moeten de steunaanvragen voor rechtstreekse betalingen uit hoofde van met name de regeling inzake een enkele areaalbetaling elk jaar worden ingediend.
10      Artikel 20, leden 1 en 2, van die verordening bepaalt:
„1.      De lidstaten voeren administratieve controles van de steunaanvragen uit om de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de steun te verifiëren.
2.      De administratieve controles worden aangevuld met een op verificatie van de subsidiabiliteit van de steun gericht systeem van controles ter plaatse. Hiertoe stellen de lidstaten een steekproefplan op voor de landbouwbedrijven.
De lidstaten kunnen teledetectietechnieken en GNSS-technieken (Global Navigation Satellite System – wereldwijd satellietnavigatiesysteem) gebruiken als middel om inspecties ter plaatse van landbouwpercelen uit te voeren.”
11      Artikel 29, leden 2 en 3, van verordening nr. 73/2009 bepaalt:
„2.      De betalingen worden in maximaal twee tranches per jaar uitgekeerd binnen de periode van 1 december tot en met 30 juni van het volgende kalenderjaar.
3.      Betalingen op grond van de in bijlage I vermelde steunregelingen worden pas verricht nadat de lidstaat op grond van artikel 20 de subsidiabiliteitsvoorwaarden heeft getoetst.”
12      Volgens artikel 122 van die verordening wordt de enkele areaalbetaling op jaarbasis toegekend.
13      Artikel 124, leden 1 en 2, van die verordening bepaalt:
„1.      [...]
Voor Bulgarije en Roemenië is het landbouwareaal in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling het deel van hun oppervlakte cultuurgrond dat in goede landbouwconditie verkeert, ongeacht of het in productie is, waar nodig bijgesteld op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria die na goedkeuring door de Commissie door Bulgarije of Roemenië worden vastgesteld.
2.      Met het oog op de toekenning van betalingen in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling komen [...] [v]oor Bulgarije en Roemenië [...] alle landbouwpercelen die voldoen aan de in lid 1 vastgestelde criteria, alsmede landbouwpercelen beplant met hakhout met korte omlooptijd [...], in aanmerking.
[...]”
14      Zoals blijkt uit de titel ervan, worden bij verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB L 316, blz. 65), met name de bepalingen vastgesteld ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij deze laatste verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers.
15      Artikel 58 van verordening nr. 1122/2009 voorziet in verlagingen en uitsluitingen bij te hoge aangiftes in steunaanvragen in het kader van „oppervlaktegebonden” steunregelingen, die blijkens artikel 2, lid 12, van deze verordening, onder meer de regeling inzake een enkele areaalbetaling van titel V van verordening nr. 73/2009 omvatten.
Bulgaars recht
16      De op het hoofdgeding toepasselijke versie van de Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (wet betreffende steun voor eigenaars van landbouwbedrijven, DV nr. 58 van 22 mei 1998), regelt volgens artikel 1, leden 1 en 6 ervan met name „de staatssteun aan eigenaars van landbouwbedrijven voor de productie van landbouwproducten [...], en de maatregelen van het nationaal plan voor de ontwikkeling van de landbouw en van het platteland” alsook „de uitvoering van de regeling inzake een enkele areaalbetaling overeenkomstig het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie”.
17      Volgens artikel 32, lid 1, van die wet moeten de steunaanvragen worden ingediend bij de regionale diensten van het betaalorgaan.
18      Artikel 1 van Naredba nr. 5/2009 g. za usloviata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za podpomagane na plosht (besluit nr. 5/2009 betreffende de modaliteiten voor de indiening van aanvragen in het kader van grondgebonden steunregelingen en -maatregelen), bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan:
„Bij dit besluit worden de modaliteiten voor de indiening van steunaanvragen in het kader van de hiernavolgende regelingen en maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) vastgelegd:
1.      de regeling inzake een enkele areaalbetaling;
2.      de regeling inzake nationale aanvullende areaalbetalingen;
[...]”
19      Krachtens artikel 128 van de Administrativnoprotsesualen kodeks (wetboek bestuursprocesrecht; hierna: „APK”) zijn de bestuursrechtbanken met name bevoegd voor alle vorderingen tot vaststelling, wijziging, opheffing of nietigverklaring van bestuurshandelingen.
20      In artikel 133, lid 1, APK is bepaald:
„Een zaak wordt behandeld door de Administrativen sad [bestuursrechtbank] binnen het rechtsgebied waarvan de instantie is gevestigd die de bestreden bestuurshandeling heeft verricht [...]”.
21      Artikel 135, lid 3, APK bepaalt dat de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter) beslist over bevoegdheidsconflicten tussen bestuursrechtbanken.
22      Artikel 1 van de Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi (wet betreffende de eigendom en het gebruik van landbouwgronden, DV nr. 17 van 1 maart 2001), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan (hierna: „ZSPZZ”), bepaalt dat deze wet de eigendom en het gebruik van landbouwgronden regelt.
23      § 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van de APK luidt:
„(1)      Individuele bestuurshandelingen die op grond van de [ZSPZZ] en het besluit ter uitvoering daarvan zijn verricht, alsook weigeringen om dergelijke handelingen te verrichten, voor zover zij niet uitgaan van de minister van Landbouw en Voedselvoorziening, kunnen overeenkomstig [de APK] worden bestreden bij de Rayonen sad [arrondissementsrechtbank] van de plaats waar het perceel is gelegen.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
24      Agrokonsulting is te Burgas (Bulgarije) gevestigd en ingeschreven als eigenaar van een landbouwbedrijf. Op 11 mei 2010 heeft zij een steunaanvraag ingediend in het kader van, enerzijds, de regeling inzake een enkele areaalbetaling, en anderzijds, de regeling inzake aanvullende nationale betalingen per hectare landbouwgrond, waarbij zij met name aangaf verschillende soorten graan, groente en fruit te telen. De landbouwgronden bevinden zich op het grondgebied van het dorp Merdanya, in het op ongeveer 250 kilometer van Sofia gelegen gebied Veliko Tarnovo (Bulgarije).
25      Bij brief van 2 oktober 2011 heeft de Direktor de aanvraag van Agrokonsulting afgewezen op grond dat de door haar gedeclareerde percelen niet voldeden aan de voorwaarden van verordening nr. 1122/2009.
26      Agrokonsulting heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de Administrativen sad – Burgas, waarbij zij aanvoerde dat de conclusies van de Direktor, volgens welke bepaalde gedeclareerde percelen niet binnen de voor steun in aanmerking komende gebieden liggen, onrechtmatig zijn. Het desbetreffende betoog van Agrokonsulting was in hoofdzaak gebaseerd op de vermeende schending, door de beslissing van de Direktor, van de Bulgaarse wetgeving ter omzetting in nationaal recht van het Unierecht betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Agrokonsulting betoogde voorts dat voormelde beslissing berust op een onjuiste toepassing van artikel 58 van verordening nr. 1122/2009.
27      De verwijzingsbeslissing preciseert dat Agrokonsulting ook heeft aangevoerd dat de Administrativen sad – Burgas bevoegd was voor de zaak, aangezien de steunaanvraag bij de Obshtinska sluzhba „Zemedelie” (gemeentelijke dienst voor landbouw) van de regio Burgas was ingediend. Volgens Agrokonsulting verlangt de eerbiediging van het beginsel van snelheid van de procedure dat de Administrativen sad – Burgas bevoegd is voor de zaak. Agrokonsulting heeft volgens de verwijzingsbeslissing dienaangaande nog gesteld dat lange procedures slecht rijmen met het nastreven van doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
28      Bij beschikking van 16 november 2011 heeft de Administrativen sad – Burgas het bestaan van een bevoegdheidsconflict opgeworpen, de behandeling van de zaak geschorst en de zaak naar de verwijzende rechter verwezen om uitspraak te doen over de bevoegdheid. Volgens de motivering van deze beschikking moet de zaak volgens artikel 133, lid 1, APK worden behandeld door de bestuursrechtbank binnen het rechtsgebied waarvan de zetel van de Direktor zich bevindt, te weten de Administrativen sad Sofia-grad.
29      De verwijzende rechter is van oordeel dat het hoofdgeding niet onder zijn bevoegdheid valt en dat het bevoegdheidsconflict ingevolge artikel 135, lid 3, APK moet worden verwezen naar de Varhoven administrativen sad. Hij is evenwel ook van oordeel dat het Hof van Justitie van de Europese Unie dient te worden verzocht om een prejudiciële beslissing „inzake de uitlegging en de draagwijdte van de in de rechtspraak van het Hof ontwikkelde beginselen van procedurele autonomie van de nationale rechterlijke instanties, doeltreffendheid en gelijkwaardigheid in het kader van de toepassing van nationale procedurevoorschriften zoals deze van artikel 133 APK”.
30      Volgens de verwijzende rechter is immers in Bulgarije een administratieve praktijk ontstaan die inhoudt dat de bestuurshandelingen van het betaalkantoor in verband met het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten worden verricht door de te Sofia gevestigde Direktor, ongeacht in welke regionale dienst de aanvraag werd ingediend en waar de landbouwgronden waarvoor de steun werd aangevraagd zich bevinden. Op grond van artikel 133, lid 1, APK is de Administrativen sad Sofia-grad dus verplicht om uitspraak te doen over alle beroepen tegen handelingen van de Direktor. Op deze wijze worden alle geschillen over steun voor eigenaars van landbouwbedrijven in het kader van de regelingen en maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bij de verwijzende rechter gecentraliseerd.
31      De verwijzende rechter is van oordeel dat de voor hem dienende procedure ernstig wordt bemoeilijkt door de grote afstand tot de percelen landbouwgrond waarop de beslissing van de Direktor van 2 oktober 2011 betrekking heeft. Volgens hem dreigt het verzamelen van bewijsmateriaal, het opstellen van deskundigenverslagen en het bezoeken van percelen die zich vaak op honderden kilometers afstand tot de stad Sofia bevinden, daardoor trager te verlopen en duurder te zijn, hetgeen indruist tegen het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van de landbouwers, die door de verwijzende rechter zijn aangemerkt als een „kwetsbare maatschappelijke groep”.
32      De Administrativen sad Sofia-grad vraagt zich af het gelijkwaardigheidsbeginsel zich niet verzet tegen een nationaal voorschrift waarbij de rechterlijke bevoegdheid inzake bestuurshandelingen in verband met materiële, uit het Unierecht voortvloeiende rechten, uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de plaats waar de administratieve instantie die de bestreden handeling heeft verricht, is gevestigd. In dat verband merkt de verwijzende rechter op dat de in artikel 133, lid 1, APK vastgestelde algemene regel van territoriale bevoegdheid geen rekening houdt met de plaats waar de betrokken percelen zijn gelegen, dit in tegenstelling tot de bijzondere regel van territoriale bevoegdheid waarin is voorzien bij § 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van de APK voor handelingen die op grond van de ZSPZZ zijn vastgesteld.
33      Daarop heeft de Administrativen sad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Moeten het in de rechtspraak van het [Hof van Justitie] van de Europese Unie geformuleerde doeltreffendheidsbeginsel en het in artikel 47 van het [Handvest] neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale procedureregel zoals artikel 133, lid 1, [APK], waarbij de rechterlijke bevoegdheid voor bestuursrechtelijke geschillen over de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de [Unie] uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de plaats waar de administratieve instantie die de bestuurshandeling heeft verricht, is gevestigd, en waarbij dus geen rekening wordt gehouden met de plaats waar de percelen zijn gelegen of de plaats waar de rechtzoekende woont?
2)      Moet het in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie geformuleerde gelijkwaardigheidsbeginsel aldus worden uitgelegd dat het zich, gelet op paragraaf 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van het [APK] (die betrekking heeft op de rechterlijke bevoegdheid voor nationale bestuursrechtelijke geschillen inzake landbouwgronden), verzet tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, [APK], volgens welke de rechterlijke bevoegdheid voor bestuursrechtelijke geschillen over de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de [Unie] uitsluitend wordt bepaald door de plaats van vestiging van het bestuursorgaan dat de bestreden bestuurshandeling heeft verricht?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
34      Met zijn vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het Unierecht, in het bijzonder de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid alsook artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regel van rechterlijke bevoegdheid, zoals deze van artikel 133, lid 1, APK, die tot gevolg heeft dat alle geschillen betreffende de beslissingen van een nationale instantie die belast is met de betaling van landbouwsteun in het kader van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, worden toegewezen aan één enkele rechterlijke instantie.
35      Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het bij gebreke van Unieregelgeving ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om, krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van die staten, de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarbij de lidstaten evenwel gehouden zijn in elk geval een doeltreffende bescherming van die rechten te verzekeren (zie in die zin arresten van 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, Jurispr. blz. I‑10239, punt 47; 15 april 2008, Impact, C‑268/06, Jurispr. blz. I‑2483, punten 44 en 45; 16 juli 2009, Mono Car Styling, C‑12/08, Jurispr. blz. I‑6653, punt 48, en 18 maart 2010, Alassini e.a., C‑317/08–C‑320/08, Jurispr. blz. I‑2213, punt 47).
36      Om die reden en in overeenstemming met het thans in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking, mogen de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin met name arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral, 33/76, Jurispr. blz. 1989, punt 5; 14 december 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Jurispr. blz. I‑4599, punt 12, en 15 januari 2013, Križan e.a., C‑416/10, punt 85).
37      Blijkens de rechtspraak van het Hof gelden de uit de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid voortvloeiende vereisten zowel voor de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op dat recht zijn gebaseerd als voor de vaststelling van de procedurevoorschriften voor dergelijke vorderingen (zie reeds aangehaalde arresten Impact, punt 47, en Alassini e.a., punt 49).
38      Bij het onderzoek of deze vereisten in acht zijn genomen moet rekening worden gehouden met de plaats van de betrokken voorschriften in de gehele procedure, met het verloop van de procedure, en met de bijzondere kenmerken van deze voorschriften, voor de verschillende nationale instanties (zie in die zin arrest Peterbroeck, reeds aangehaald, punt 14, en arresten 1 december 1998, Levez, C‑326/96, Jurispr. blz. I‑7835, punt 44, en 29 oktober 2009, Pontin, C‑63/08, Jurispr. blz. I‑10467, punten 46 en 47 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
39      Wat om te beginnen het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat voor de naleving van dit beginsel is vereist dat de betrokken nationale bepaling gelijkelijk van toepassing is op vorderingen die zijn gebaseerd op de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen en op vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het nationale recht, voor zover deze vorderingen eenzelfde voorwerp en oorzaak hebben. Het staat aan de nationale rechter, die rechtstreeks bekend is met de toepasselijke procedurevoorschriften, om na te gaan of de betrokken vorderingen vergelijkbaar zijn wat hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken betreft (zie in die zin arrest Pontin, reeds aangehaald, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 19 juli 2012, Littlewoods Retail e.a., C‑591/10, punt 31).
40      In de verwijzingsbeslissing maakt de Administrativen sad Sofia-grad, teneinde zijn bedenkingen betreffende het gelijkwaardigheidsbeginsel aanschouwelijk te maken, een vergelijking tussen geschillen in verband met de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Unie en geschillen betreffende het Bulgaarse recht over de teruggave van eigendom en het gebruik van landbouwgronden. Voor deze laatste geschillen voorziet § 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van de APK immers dat de Rayonen sad van de plaats van het perceel bevoegd is.
41      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenwel dat artikel 133, lid 1, APK een nationale bevoegdheidsregel vaststelt die algemeen geldt voor de vorderingen die worden ingesteld tegen bestuurshandelingen, hieronder begrepen de bestuurshandelingen betreffende de rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de in verordening nr. 73/2009 vastgestelde regeling inzake één enkele areaalbetaling. § 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van de APK ziet daarentegen enkel op vorderingen tegen bepaalde handelingen die worden verricht op grond van de ZSPZZ en het toepassingsbesluit ervan. Blijkens het aan het Hof overgelegde dossier houden de bestuurshandelingen die worden verricht op basis van de ZSPZZ nauw verband met zakelijke rechten op onroerende zaken, en omvatten zij bijvoorbeeld handelingen in verband met de teruggave van eigendom en het gebruik van landbouwgronden, de schadeloosstelling van de eigenaren en de actualisering van de kaart van de landbouwpercelen waarvoor de eigendom is teruggegeven.
42      In die omstandigheden blijkt, gelet op de in de punten 38 en 39 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak en onder voorbehoud van de verificaties die de verwijzende rechter zonodig dient te verrichten, dat bevoegdheidsregels zoals die van artikel 133, lid 1, APK en van § 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van de APK niet vergelijkbaar zijn voor de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel.
43      Daarentegen zijn, voor de toepassing van de in punt 36 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak, vorderingen ter bescherming van de rechten die voortvloeien uit eventuele nationale steunregelingen voor landbouwers duidelijk vorderingen die kunnen worden geacht vergelijkbaar te zijn met vorderingen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen ontlenen aan het Unierecht.
44      In dat verband zij eraan herinnerd dat het loutere feit dat krachtens artikel 132 van verordening nr. 73/2009 de toekenning van aanvullende nationale rechtstreekse betalingen dient te worden goedgekeurd door de Commissie en wordt geregeld door de in dat artikel vastgestelde modaliteiten, niet verhindert dat een regeling van aanvullende nationale rechtstreekse betalingen in het kader van de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel kan worden geacht te behoren tot de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat.
45      Uit het dossier waarover het Hof in de onderhavige zaak beschikt, blijkt dat de Republiek Bulgarije overeenkomstig artikel 132 van verordening nr. 73/2009 gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om nationale rechtstreekse betalingen toe te kennen ter aanvulling van de in deze verordening vastgestelde rechtstreekse betalingen.
46      Dienaangaande hebben de Direktor en de Bulgaarse regering ter terechtzitting voor het Hof verklaard dat de vorderingen betreffende die laatste betalingen ook vallen onder de algemene regel inzake territoriale bevoegdheid van artikel 133, lid 1, APK.
47      Zou deze verklaring, na de door de verwijzende rechter in dat verband te verrichten verificaties, juist blijken te zijn, dan kan niet worden geconcludeerd dat de procedurele voorschriften voor de vorderingen inzake de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen indruisen tegen het gelijkwaardigheidsbeginsel.
48      Wat vervolgens het doeltreffendheidsbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat in het kader van de analyse die wordt verlangd door de in punt 38 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak, bij de beoordeling van de vraag of een nationaal procedurevoorschrift de uitoefening van door de rechtsorde van de Unie aan particulieren verleende rechten praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, in voorkomend geval rekening moet worden gehouden met de beginselen die aan het betrokken nationale rechtsplegingsysteem ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure (zie in die zin met name arresten Peterbroeck, punt 14, en Pontin, punt 47).
49      In het hoofdgeding dient de verwijzende rechter wat betreft zijn in de punten 30 en 31 van het onderhavige arrest weergegeven bedenkingen, rekening te houden met de volgende elementen.
50      Ten eerste moet worden onderzocht of een landbouwer die een hem betreffende bestuurshandeling van de Direktor wenst te betwisten, in persoon dient deel te nemen aan de gerechtelijke procedure. In dit verband blijkt uit de bij het Hof ingediende opmerkingen dat een justitiabele in een positie als die van Agrokonsulting niet verplicht is in persoon te verschijnen, maar zich kan laten vertegenwoordigen door een advocaat, een echtgenoot, een bloedverwant van de eerste graad in de opgaande of neergaande lijn, een adviserend advocaat of een bedrijfsjurist. De Bulgaarse regering voegt hieraan toe dat rechtsbijstand wordt verleend wanneer wordt aangetoond dat een justitiabele niet beschikt over de nodige middelen om de diensten van een advocaat te betalen. Voorts stelt zij dat, voor zover dit wordt gevorderd, de kosten, met inbegrip van de kosten voor een advocaat, worden toegewezen aan de partij die in dergelijke beroepen in het gelijk wordt gesteld. De kosten worden eveneens toegewezen aan de verzoekende partij wanneer de zaak wordt afgesloten als gevolg van de intrekking van de bestreden bestuurshandeling. Verder stelt de Direktor dat, wat vorderingen tegen door hem verrichte handelingen betreft, de verklaring van een verzoekende partij dat de bestreden handeling onrechtmatig is, volstaat om de bewijslast van de wettigheid van die handeling op de administratie te doen rusten. Voor zover nodig staat het aan de verwijzende rechter, die – anders dan het Hof in het kader van artikel 267 VWEU – bevoegd is om het Bulgaarse recht uit te leggen, om deze punten te verifiëren.
51      Ten tweede blijkt inderdaad uit het aan het Hof overgelegde dossier dat in het kader van vorderingen die door landbouwers worden ingesteld tegen bestuurshandelingen van het nationaal landbouwfonds, meestal wordt gekozen voor het bewijsmiddel van het deskundigenonderzoek. In dat kader bestaat de taak van de door de bevoegde rechtbank benoemde deskundige erin, kennis te nemen van de relevante bewijselementen, en vervolgens, uitgaande van de hem voorgelegde vragen, zijn conclusies te formuleren.
52      Wat beroepen tegen verlagingen of uitsluitingen van steun in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling betreft, blijkt evenwel niet dat de procedure moeilijker wordt gemaakt door de omstandigheid dat de afstand van de percelen landbouwgrond tot de bevoegde nationale instantie groot is.
53      Wat beroepen betreft die, zoals het beroep dat aanleiding heeft gegeven tot het hoofdgeding, worden ingesteld ter betwisting van de vaststelling dat bepaalde gedeclareerde percelen geen deel uitmaken van de voor steun in aanmerking komende gebieden, blijkt immers met name uit de artikelen 16, lid 1, 17 en 18 van verordening nr. 73/2009 dat meestal, zo niet altijd, kennis dient te worden genomen van orthobeelden en van de gegevens van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem bedoeld in artikel 14 van deze verordening.
54      Voor zover wordt onderzocht hoe bepaalde percelen landbouwgrond zijn gebruikt tijdens het jaar waarop een aanvraag betrekking heeft, blijkt voorts uit de artikelen 17 en 20, lid 2, van verordening nr. 73/2009 dat de lidstaten teledetectie- en GNSS-technieken kunnen gebruiken om inspecties ter plaatse uit te voeren. Zoals met name blijkt uit de artikelen 19, 29 en 122 van die verordening, worden contentieuze procedures betreffende de uitsluiting of verlaging van steun in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling normaal gesproken slechts gevoerd na het jaar waarop de betrokken steunaanvraag betrekking heeft. In een dergelijke situatie zal de inspectie van de percelen landbouwgrond door middel van een bezoek ter plaatse vaak niet erg nuttig zijn om na te gaan welk gebruik precies is gemaakt van de percelen in een voorafgaand jaar. Aldus bepaalt artikel 16, lid 1, van die verordening met name dat de gegevensbank die deel uitmaakt van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem de mogelijkheid moet bieden om de gegevens betreffende de vier voorgaande jaren rechtstreeks en onmiddellijk te raadplegen.
55      Ten derde hebben zowel de Direktor als de Bulgaarse regering voor het Hof aangevoerd dat het zo lijkt te zijn dat de Administrativen sad Sofia-grad normaliter binnen zes tot acht maanden uitspraak doet op de beroepen tegen handelingen van de Direktor in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In beginsel lijkt een dergelijk gemiddeld tijdsbestek – waarvan de juistheid door de verwijzende rechter dient te worden bevestigd – niet buitensporig lang te zijn in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling.
56      Ten vierde kan, wat dit laatste betreft, niet worden uitgesloten dat het feit dat de geschillen bij de verwijzende rechter worden geconcentreerd hem in staat stelt, door zich over problemen inzake landbouwsteun uit te spreken, een bijzondere deskundigheid te verwerven en de gemiddelde duur van de procedures te beperken. Bovendien, zoals met name de Duitse regering heeft benadrukt, lijkt een gecentraliseerde, in landbouwsteun gespecialiseerde rechterlijke instantie, een uniforme praktijk op het gehele nationale grondgebied te kunnen waarborgen, en aldus bij te dragen tot meer rechtszekerheid.
57      Het is juist dat het de Republiek Bulgarije overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie blijft vrijstaan om – met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid – een andere bevoegdheidsregel vast te stellen dan die van artikel 133 lid 1, APK. Hieruit volgt evenwel niet dat een dergelijke bepaling, door de loutere omstandigheid dat zij tot gevolg heeft dat een beroep tegen een bestuurshandeling behoort tot de bevoegdheid van de bestuursrechtbank binnen het rechtsgebied waarvan het orgaan dat die handeling heeft verricht, is gevestigd, schending oplevert van het doeltreffendheidsbeginsel.
58      Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat overwegingen betreffende met name het goede verloop van de procedure pleiten voor de conclusie dat de toepassing van een nationale bevoegdheidsregel, zoals die van artikel 133, lid 1, APK, die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van een nationale instantie die belast is met de verlening van landbouwsteun in het kader van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, worden gecentraliseerd bij één enkele rechterlijke instantie, niet indruist tegen het doeltreffendheidsbeginsel. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter, die – anders dan het Hof in het kader van artikel 267 VWEU – bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen en het Bulgaarse recht uit te leggen, om na te gaan of dat het geval is in het hoofdgeding.
59      Wat ten slotte artikel 47 van het Handvest betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat deze bepaling een herbevestiging vormt van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, dat een algemeen beginsel van het recht van de Unie is dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (zie in die zin onder meer de arresten van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 18; 13 maart 2007, Unibet, C‑432/05, Jurispr. blz. I‑2271, punt 37, en 28 februari 2013, Arango Jaramillo e.a./EIB, C‑334/12 RX-II, punt 40).
60      In casu kan worden volstaan met dienaangaande op te merken dat, gelet op de overwegingen in de punten 50 tot en met 58 van het onderhavige arrest en tegen de achtergrond van de informatie waarover het Hof in de onderhavige procedure beschikt, niet blijkt dat justitiabelen in een positie als die van Agrokonsulting de toegang wordt ontzegd tot een doeltreffende voorziening in rechte om de aan het recht van de Unie ontleende rechten te verdedigen.
61      Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat het Unierecht, in het bijzonder de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid alsook artikel 47 van het Handvest, niet in de weg staat aan een nationale regel van rechterlijke bevoegdheid, zoals deze van artikel 133, lid 1, APK, die tot gevolg heeft dat alle geschillen betreffende de beslissingen van een nationale instantie die belast is met de betaling van landbouwsteun in het kader van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Unie, worden toegewezen aan één enkele rechterlijke instantie, voor zover de voorwaarden voor de vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor vorderingen ter bescherming van de rechten die worden ontleend aan eventuele in het nationale recht vastgestelde steunregelingen voor landbouwers, en een dergelijke bevoegdheidsregel voor de justitiabelen geen procedurele nadelen inhoudt ter zake van met name de duur van de procedure, waardoor de uitoefening van de aan het recht van de Unie ontleende rechten uiterst moeilijk kan worden gemaakt, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.
Kosten
62      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Het Unierecht, in het bijzonder de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid alsook artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, staat niet in de weg aan een nationale regel van rechterlijke bevoegdheid, zoals deze van artikel 133, lid 1, van de Administrativnoprotsesualen kodeks (wetboek bestuursprocesrecht), die tot gevolg heeft dat alle geschillen betreffende de beslissingen van een nationale instantie die belast is met de betaling van landbouwsteun in het kader van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie, worden toegewezen aan één enkele rechterlijke instantie, voor zover de voorwaarden voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor vorderingen ter bescherming van de rechten die worden ontleend aan eventuele in het nationale recht vastgestelde steunregelingen voor landbouwers, en een dergelijke bevoegdheidsregel voor de justitiabelen geen procedurele nadelen inhoudt ter zake van met name de duur van de procedure, waardoor de uitoefening van de aan het recht van de Unie ontleende rechten uiterst moeilijk kan worden gemaakt, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.
ondertekeningen
* Procestaal: Bulgaars.