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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 Il presente procedimento per inadempimento riguarda la direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (1) (in prosieguo: la «direttiva»).
2 In conformità del suo primo `considerando', la direttiva, ai fini della «protezione dell'ambiente e della salute pubblica (...)», mira a «ridurre l'inquinamento delle acque di balneazione e [a] preservare queste ultime da un deterioramento ulteriore». Per conseguire questo scopo l'art. 3, n. 1, della direttiva prescrive che gli Stati membri stabiliscano i valori applicabili alle acque di balneazione (per esempio la quantità di certi batteri) conformandosi a determinati parametri indicati nell'allegato della direttiva. Questi parametri in parte sono valori massimi vincolanti, in parte solo valori indicativi (2).
3 Per «acque di balneazione» ai sensi della direttiva si intendono, secondo la definizione contenuta all'art. 1, n. 2, lett. a), le acque, o parti di esse, dolci, correnti o stagnanti e l'acqua di mare, nelle quali la balneazione è espressamente autorizzata dalle autorità competenti dei singoli Stati membri oppure non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti.
4 L'art. 4, n. 1, della direttiva prescrive che gli Stati membri adottino le misure necessarie «affinché, entro un periodo di dieci anni a decorrere dalla notifica della presente direttiva, la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme ai valori limite fissati ai sensi dell'articolo 3».
5 Ai sensi dell'art. 6 della direttiva, il rispetto dei valori limite è verificato dalle autorità competenti degli Stati membri mediante il prelievo e l'esame di campioni. La frequenza minima di questi campionamenti è fissata nell'allegato della direttiva.
6 La stesura originaria dell'art. 13 prevedeva che gli Stati membri trasmettessero regolarmente alla Commissione una relazione sintetica sulle acque di balneazione e sulle loro caratteristiche più significative. Dal 1993 (3) gli Stati membri devono trasmettere annualmente alla Commissione una relazione sull'applicazione della direttiva.
7 Il Regno di Spagna ha aderito alla Comunità il 1, gennaio 1986. L'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati (in prosieguo: «l'Atto di adesione») non impartiva alla Spagna - come invece faceva nel caso del Portogallo - un termine specifico per il recepimento della direttiva. Di conseguenza, in base all'art. 395 dell'Atto di adesione, il Regno di Spagna era vincolato al rispetto della direttiva dal giorno dell'adesione.
8 Sulla base delle informazioni comunicate in seguito dalle autorità spagnole, la Commissione si formava l'opinione che l'attuazione della direttiva da parte del Regno di Spagna desse adito a censure sotto svariati punti di vista. Perciò, con lettera 13 ottobre 1989, invitava il Regno di Spagna a presentare le proprie osservazioni. Il Regno di Spagna rispondeva con lettera 13 novembre 1989. Ritenendo che le argomentazioni contenute nella lettera non potessero confutare le sue censure, il 27 novembre 1990 la Commissione emetteva, in forza dell'art. 169 del Trattato CE, un parere motivato in cui concedeva al Regno di Spagna un termine di un mese per porre fine alla contestata violazione del Trattato. Il Regno di Spagna rispondeva a questo parere con lettera 15 marzo 1991.
9 In una riunione del 1992 le autorità spagnole si dichiaravano disponibili ad inviare alla Commissione ulteriori informazioni sugli sforzi intrapresi per dare attuazione alla direttiva. Negli anni seguenti le autorità spagnole inviavano svariate relazioni e documenti ai competenti uffici della Commissione. Tuttavia, la Commissione giungeva alla conclusione di non dovere ancora revocare le censure da essa sollevate. Di conseguenza, nel 1996 decideva di adire la Corte in forza dell'art. 169 del Trattato CE.
10 La Commissione chiede alla Corte:
- di dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo emanato le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione interne nel territorio spagnolo conforme ai valori limite fissati dall'art. 3 della direttiva, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell'art. 4 della direttiva medesima e degli artt. 5 e 189 del Trattato CE, e
- di condannare il Regno di Spagna alle spese del procedimento.
11 La Commissione sottolinea che il ricorso riguarda solo una delle censure sollevate nel corso del procedimento precontenzioso. Inoltre richiama l'attenzione sul fatto che il ricorso riguarda solo le acque dolci di balneazione (4). Pertanto il ricorso non riguarda le zone di balneazione di mare o costiere.
12 Il Regno di Spagna chiede alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la Commissione alle spese del procedimento.
B - Presa di posizione
13 La Commissione deduce quale motivazione del suo ricorso che i valori limiti fissati dall'art. 3 della direttiva non sono stati rispettati in un considerevole numero di zone di balneazione (5) in Spagna. Nel 1994, nel 29% dei casi i campioni non erano conformi ai valori limite stabiliti (6). Questa percentuale sale addirittura al 36% se si includono anche i luoghi relativamente ai quali le autorità spagnole non hanno comunicato alcuna informazione o dove i campionamenti non sono stati effettuati con la necessaria frequenza. Per gli anni precedenti emergono risultati analoghi. La Commissione indica i dati per gli anni 1991, 1992 e 1993.
14 Il governo spagnolo non ha contestato la correttezza di questi dati. Nella replica la Commissione ha giustamente richiamato l'attenzione su questo fatto. I dati riportati dalla Commissione riguardano, è vero,
gli anni dal 1991 al 1994, quindi un periodo successivo al parere motivato del 27 novembre 1990 col quale era stato concesso un termine di un mese affinché il Regno di Spagna ponesse fine alle infrazioni contestate. Nel caso di specie, tuttavia, questa circostanza è irrilevante ai fini della ricevibilità degli argomenti della Commissione. Da un lato, si deve rilevare che il governo spagnolo non ha mai messo in dubbio la legittimità dell'uso di questi dati. Dall'altro lato, va considerato che la Commissione ha dichiarato che la violazione risultante da tali dati e dai dati degli anni precedenti risale al tempo dell'adesione del Regno di Spagna alla Comunità, senza che il governo spagnolo abbia mai contestato questa affermazione.
15 Nella replica la Commissione ha aggiunto i dati relativi al 1995. Secondo questi dati, la percentuale dei campioni non conformi ai valori limite stabiliti è rimasta all'incirca la stessa nel 1995 (30,3%). Tuttavia, va osservato che, a causa della siccità, le autorità spagnole non hanno più prelevato campioni in 122 luoghi dove erano stati effettuati campionamenti negli anni precedenti (7). Nella controreplica e all'udienza dinanzi alla Corte il governo spagnolo ha sostenuto che l'utilizzazione di queste cifre era illegittima poiché il procedimento precontenzioso non si era basato su questi dati. La Commissione ha sostenuto invece che questi dati potevano essere utilizzati, perché si tratta di una violazione protratta nel tempo e i dati recenti corrispondono a quelli degli anni precedenti.
16 A mio parere, non è necessario che la Corte esamini dettagliatamente tale questione. I dati presentati dalla Commissione non cambiano l'oggetto del presente procedimento, in cui la Corte deve decidere se il Regno di Spagna abbia adempiuto gli obblighi derivanti dall'art. 4 della direttiva entro il termine che gli è stato concesso a questo scopo nel parere motivato della Commissione 27 novembre 1990. I dati citati dalla Commissione per gli anni successivi sono significativi perché mostrano come l'asserita situazione sia perdurata anche dopo il menzionato periodo. Tuttavia il governo spagnolo non ha contestato proprio questo punto, salvo le giustificazioni addotte, che non hanno niente a che fare con la suddetta questione. Del resto, questi dati possono avere una certa importanza, dal momento che consentono eventualmente di trarre conclusioni quanto al periodo rilevante per la decisione sul ricorso. Infatti, non essendo stati evidentemente rispettati i valori limite in tutti gli anni da allora trascorsi, si può supporre che la situazione sia la stessa per quel che concerne il periodo rilevante per questo procedimento. Sotto questo profilo si tratta di argomenti che non danno adito ad obiezioni e che potevano essere formulati dalla Commissione anche nella replica (8). Al riguardo, bisogna constatare che il governo spagnolo non ha in nessun modo contestato la correttezza dei dati presentati dalla Commissione.
17 Come la Corte ha già affermato nella sentenza 14 luglio 1993, nell'ambito di un procedimento per inadempimento proposto dalla Commissione contro il Regno Unito, la direttiva impone agli Stati membri «di far sì che taluni obiettivi siano raggiunti». Gli Stati membri devono perciò fare in modo «di rendere la acque controverse conformi almeno all'allegato della direttiva» (9). Di conseguenza l'art. 4 della direttiva, in questione nel caso di specie, obbliga gli Stati membri al conseguimento di un determinato risultato. Pertanto le misure - menzionate dal governo spagnolo - adottate negli ultimi anni per il miglioramento della qualità delle acque non sono di rilievo, in quanto non hanno condotto al risultato prescritto dalla direttiva.
18 Il governo spagnolo fa valere tre diverse considerazioni a giustificazione dell'inadempimento. In primo luogo, sostiene che questo è imputabile ad una circostanza estranea alla sua volontà e cioè l'eccezionale siccità in Spagna. In secondo luogo, si richiama al contesto in cui si inserisce la direttiva. Il governo spagnolo cita in particolare la direttiva del Consiglio 21 maggio 1991, 91/271/CEE, concernente il trattamento delle acque reflue urbane (10). Infine, fa valere il fatto che, a causa del cambiamento delle consuetudini sociali, molte «zone di balneazione» non sono più utilizzate.
L'importanza della siccità in Spagna
19 Nel controricorso il Regno di Spagna ha fatto presente l'eccezionale siccità che da cinque anni colpisce la Spagna. I periodi di siccità non sono certamente eccezionali in Spagna. In questo caso si tratta però di una siccità insolitamente grave. Nonostante gli sforzi, questa siccità ha reso impossibile il miglioramento della qualità delle acque. La conseguente scarsità d'acqua nei bacini idrografici ha necessariamente comportato un aumento della concentrazione di sostanze inquinanti. Di conseguenza, i campioni esaminati non possono essere considerati rappresentativi. Nelle condizioni descritte - ha fatto valere il governo spagnolo all'udienza dinanzi alla Corte - è già un «trionfo» che la percentuale di campioni non conformi ai valori limite stabiliti abbia potuto mantenersi costante in questi ultimi anni. Se si tiene conto debitamente della siccità, la percentuale di campioni conformi ai valori limite stabiliti dalla direttiva sale almeno all'82%, valore considerevolmente superiore alla media comunitaria.
20 Il governo spagnolo sostiene che si tratta di un caso di forza maggiore che consente l'applicazione dell'art. 5, n. 2, della direttiva. Questa norma dispone che il superamento dei valori di cui all'art. 3 non viene preso in considerazione «qualora esso sia determinato da inondazioni, da catastrofi naturali o da condizioni meteorologiche eccezionali». Secondo il governo spagnolo, nel caso di specie si tratta di «condizioni meteorologiche eccezionali».
21 Il governo spagnolo fa inoltre valere che le condizioni ambientali sono molto diverse all'interno della Comunità. Queste differenze devono essere tenute in considerazione. In particolare, l'area mediterranea è soggetta a forti variazioni meteorologiche. Pertanto in quest'area le acque di balneazione dovrebbero beneficiare di un trattamento differente rispetto alle acque di balneazione di altre zone della Comunità. Il governo spagnolo cita a questo proposito la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 21 febbraio 1996, intitolata «Politica comunitaria in materia di acque» (11). Questo documento sottolinea che taluni fiumi e laghi, «soprattutto nelle regioni meridionali della Comunità», sono per natura in secca in alcuni periodi dell'anno. Inoltre esso rileva che la politica comunitaria in materia di acque deve «essere sufficientemente flessibile ed evitare l'imposizione di requisiti inadeguati o eccessivamente severi all'unico scopo di garantire l'armonizzazione» (12).
22 Infine, il governo spagnolo osserva che i campioni analizzati su cui si basa la Commissione riguardano solo due dei diciannove parametri previsti dalla direttiva.
23 La Commissione non contesta le conseguenze generali della siccità sulla qualità dell'acqua fatte valere dal governo spagnolo. Tuttavia, essa è dell'opinione che questa siccità non possa essere annoverata tra le «condizioni meteorologiche eccezionali» di cui all'art. 5, n. 2, della direttiva. Questa disposizione va interpretata in senso restrittivo e contiene norme precise per casi di forza maggiore. In base alla giurisprudenza della Corte, si è in presenza di un caso di forza maggiore solo quando «la causa esterna invocata dai soggetti di diritto abbia conseguenze ineluttabili ed inevitabili al punto di rendere obiettivamente impossibile per gli interessati l'osservanza dei loro obblighi» (13). L'art. 5, n. 2, della direttiva contempla solo superamenti temporanei dei valori limite stabiliti, che siano riconducibili a determinati fenomeni di durata limitata, come ad esempio le inondazioni. Tuttavia, nel caso di specie si tratta di un fenomeno periodicamente ricorrente, che si verifica da alcuni anni in determinate zone della Spagna. Di conseguenza, mancano sia il presupposto della provvisorietà che quello dell'imprevedibilità. Del resto, la siccità è solo uno dei fattori e non l'unica causa dell'infrazione contestata al Regno di Spagna. Inoltre, nonostante la siccità, non sarebbe stato obiettivamente impossibile per il Regno di Spagna rispettare la direttiva. Quindi manca il nesso di causalità tra la siccità e la violazione qui contestata, poiché il Regno di Spagna era in grado di rispettare, se del caso con sforzi supplementari, gli obblighi derivanti dalla direttiva.
24 La Commissione adduce inoltre a questo proposito che il governo spagnolo non fornisce informazioni concrete sulle conseguenze della scarsità di precipitazioni nelle singole regioni. In Spagna esistono due zone nettamente differenti l'una dall'altra. La siccità ha fortemente colpito il meridione e il centro della Spagna. Al contrario, il settentrione, zona più piovosa, è stato solo minimamente interessato dalla siccità. Tuttavia, si trova in questa zona almeno la metà dei luoghi in cui sono stati prelevati campioni che non rispettano i valori limite stabiliti. Per di più la Commissione non si spiega perché le cifre relative all'anno 1995 evidenzino un aumento della percentuale dei campioni non conformi alla direttiva, mentre, proprio a causa della siccità, non erano stati effettuati campionamenti in 122 punti. Inoltre, la Commissione fa presente che il numero delle zone di balneazione sottoposte a campionatura è aumentato da 312 nel 1992 a 343 nel 1995.
25 Concordo con la Commissione nel ritenere che l'eccezione prevista dall'art. 5, n. 2, della direttiva sia da interpretare in senso restrittivo. Tuttavia, non sono dell'opinione di escludere la siccità dalle condizioni meteorologiche eccezionali ai sensi della direttiva. Ritengo che il testo stesso della disposizione si esprima in senso contrario all'interpretazione sostenuta dalla Commissione. Non è affatto semplice comprendere quali ulteriori «condizioni meteorologiche eccezionali» abbia considerato il legislatore. Tuttavia, la norma è applicabile solo quando si tratti di una siccità realmente eccezionale. Non posso giudicare in modo definitivo se di questo si tratti nella fattispecie, sebbene alcuni elementi depongano a favore di questa ipotesi. L'onere di provare l'esistenza di tale situazione incombe naturalmente al Regno di Spagna, che si richiama a detta disposizione derogatoria. In prosieguo considererò, in favore dello Stato membro convenuto, che si sia effettivamente trattato di una siccità eccezionale. Il fatto che, per esperienza, tali eccezionali siccità a volte si verifichino in Spagna non incide sull'applicabilità della citata disposizione della direttiva. Anche la circostanza che questa siccità abbia colpito la Spagna per più anni, secondo i dati del governo spagnolo, non esclude, a mio avviso, l'applicazione di questa disposizione. Dall'attuale versione della direttiva non si può dedurre che le ivi citate «condizioni meteorologiche eccezionali» possano essere rilevanti solo quando abbiano una durata più o meno breve. Il governo spagnolo, all'udienza, ha giustamente sottolineato che anche le inondazioni, del pari menzionate all'art. 5, n. 2, possono costituire fenomeni ricorrenti più o meno frequentemente (14). Il richiamo della Commissione alla proposta di direttiva del Consiglio concernente la qualità delle acque di balneazione (15), presentata nel 1994, in cui è prevista una limitazione in proposito (16), è privo di rilievo fino a quando la proposta non verrà convertita in direttiva.
26 Tuttavia, sono dell'opinione che le obiezioni sollevate dalla Commissione contro il punto di vista del governo spagnolo siano fondate. Secondo me, il Regno di Spagna non ha dimostrato che l'infrazione contestatagli sia stata, in tutto o almeno in gran parte, causata dalla siccità.
27 La peculiare circostanza che la percentuale dei campioni non conformi ai requisiti della direttiva sia rimasta relativamente costante nel corso degli anni si può forse spiegare con la lunga durata della siccità descritta dal governo spagnolo. Invece, il fatto, non contestato dal governo spagnolo, che il numero delle zone di balneazione esaminate sia considerevolmente aumentato nello stesso periodo di tempo non si spiega con la penuria d'acqua fatta valere dal governo spagnolo (17). Come è potuto aumentare il numero delle acque di balneazione quando la siccità predominante nel contempo produceva le gravi conseguenze descritte dal governo spagnolo?
28 Ciò che mi sembra però determinante è che l'affermazione, formulata dalla Commissione, secondo la quale il nord della Spagna è stato meno interessato dalla siccità appare convincente a prima vista. Infatti, una gran parte delle acque di balneazione i cui campioni non sono risultati conformi si trovava - fatto non contestato dal governo spagnolo - in quella parte del paese. In tali circostanze il Regno di Spagna poteva confutare le critiche della Commissione solo fornendo informazioni concrete suddivise per singole regioni. Allo stesso tempo, si sarebbe dovuto provare che le autorità spagnole non erano in grado di assicurare il rispetto della direttiva per le acque in questione neanche con sforzi supplementari. In mancanza di ciò, secondo me, il Regno di Spagna non può richiamarsi all'art. 5, n. 2, della direttiva o, più in generale, alla forza maggiore.
29 Nella già citata sentenza del 1993 la Corte ha affermato che uno Stato membro può giustificare l'inadempimento degli obblighi stabiliti dalla direttiva solo invocando motivi contemplati dalla direttiva stessa (18). La Corte non ha però escluso categoricamente la possibilità che uno Stato membro si richiami alla «impossibilità oggettiva assoluta di adempiere gli obblighi posti dalla direttiva» (19). Tuttavia, poiché nella fattispecie le conseguenze della siccità devono sostanzialmente considerarsi rientrare, in via di principio, tra i motivi di giustificazione espressamente previsti dalla direttiva, non occorre approfondire la questione. Anche se si volesse esaminare tale questione, si perverrebbe allo stesso risultato che ho esposto per quanto riguarda l'art. 5 della direttiva. Infatti, il Regno di Spagna non ha dimostrato che si trattasse di un caso di impossibilità oggettiva.
30 Ritengo di potermi esprimere brevemente in merito alla necessità di tener conto della particolarità delle acque di balneazione nell'area mediterranea ed alla flessibilità auspicata dal governo spagnolo nell'interpretazione della direttiva. La Commissione ha giustamente sottolineato che il Regno di Spagna si è volontariamente assunto gli obblighi derivanti dalla direttiva già al momento della sua adesione, il 1, gennaio 1986, senza chiedere un termine supplementare per la trasposizione della direttiva medesima. Se le particolarità del clima e le condizioni ambientali in Spagna avessero effettivamente reso necessario un adeguamento della direttiva, sarebbe toccato al Regno di Spagna proporre tale modifica al momento dei negoziati per l'adesione o, perlomeno, chiedere la concessione di un termine sufficiente per l'attuazione. L'esempio del Portogallo mostra che questa possibilità non era assolutamente esclusa (20). Questo varrebbe a maggior ragione se fosse vero che la siccità è cominciata già nel 1985, come ha affermato la rappresentante del governo spagnolo all'udienza dinanzi alla Corte.
31 Si deve inoltre far notare che non è corretta l'affermazione del governo spagnolo secondo la quale la Commissione esige che il 100% delle acque di balneazione spagnole sia conforme ai requisiti della direttiva. All'udienza la Commissione si è nuovamente richiamata al testo dell'art. 5, n. 1. Questa disposizione stabilisce che, per l'applicazione dell'art. 4, le acque di balneazione si considerano conformi ai parametri che ad esse si riferiscono quando - per citare solo una condizione - il 95% dei campioni è conforme ai valori limite obbligatori. La direttiva contiene quindi già una norma favorevole agli Stati membri, non imponendo l'adempimento del 100% dei suoi requisiti. All'udienza lo stesso governo spagnolo si è richiamato al sesto `considerando' della direttiva, in cui è prefigurata la disposizione citata. Il `considerando' successivo (il settimo) mostra peraltro la notevole elasticità che già caratterizza la direttiva nella sua versione attuale. Si prevede infatti la possibilità di deroghe - per esempio quelle di cui all'art. 5, n. 2 - «per conferire una certa elasticità all'applicazione della presente direttiva».
32 Ritengo che nel caso di specie la Commissione esiga - come essa stessa ha fatto valere - il minimo indispensabile che ci si può attendere dagli Stati membri nell'ambito della direttiva. La sua critica riguarda infatti solo due dei parametri vincolanti più importanti. Il rispetto dei restanti parametri (siano essi valori vincolanti o solo indicativi) non è oggetto del presente procedimento.
33 Con questo si è già risposto all'ultima obiezione del governo spagnolo. Il fatto che la Commissione abbia giudicato insufficiente il rispetto dei valori limite prescritti dalla direttiva solo con riguardo a due parametri non significa assolutamente che il Regno di Spagna abbia rispettato tutti gli altri valori limite. La Commissione si è invece limitata in modo del tutto legittimo a due parametri particolarmente importanti.
L'influenza di altri atti giuridici
34 Nel controricorso il governo spagnolo ha esaminato in dettaglio la già citata comunicazione della Commissione 21 febbraio 1996, relativa alla politica comunitaria in materia di acque (21). Questo documento è indubbiamente importante per la futura politica comunitaria di tutela delle acque. Tuttavia, a mio avviso, questo testo è privo di rilevanza per il presente procedimento. Dalla citata comunicazione il governo spagnolo trae la conclusione che una parte delle norme esistenti in materia è superata e che gli obiettivi perseguiti si possono anche, se non meglio, raggiungere in altri modi. Dalla comunicazione emerge però che la direttiva di cui trattasi in questa sede dev'essere mantenuta in vigore (22). Del resto, nel 1994 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Consiglio, concernente la qualità delle acque di balneazione (23), da cui risulta che il contenuto della direttiva in causa dev'essere modificato in alcuni punti, ma non abrogato. In ogni caso, si deve sottolineare che tutto questo non può modificare il carattere vincolante delle disposizioni della direttiva attualmente vigenti.
35 Secondo il governo spagnolo, nel caso di specie riveste particolare importanza la direttiva 91/271. Questa direttiva impone agli Stati membri di fare in modo che i Comuni di determinate dimensioni vengano dotati di una rete fognaria e che le acque reflue urbane siano depurate prima di essere scaricate. Alcune sue disposizioni prescrivono che i requisiti stabiliti siano soddisfatti entro il 31 dicembre 2005. Il governo spagnolo fa valere che vi è una discrepanza tra questa normativa e la direttiva qui in esame. Le acque reflue urbane costituiscono la causa principale dell'inquinamento delle acque di balneazione. Poiché la direttiva 91/271 concede un periodo di tempo fino al 2005 per le acque reflue urbane, mentre la direttiva ora in questione doveva essere recepita in Spagna già dal 1, gennaio 1986, manca un'armonizzazione tra queste direttive.
36 Come ha giustamente esposto la Commissione, le argomentazioni del governo spagnolo non sono convincenti. Dalla direttiva 91/271 non risulta che il legislatore avesse l'intenzione di concedere un ulteriore termine per l'attuazione della direttiva in questione nel caso di specie. Non si può pertanto supporre che con quella direttiva si intendesse concedere un «periodo di grazia» agli Stati membri che non avevano ancora attuato la direttiva in causa. Del resto, contrariamente all'affermazione del governo spagnolo, non esiste un contrasto tra le due direttive. Entrambe perseguono lo stesso scopo - la tutela delle acque - ma partono da premesse diverse. La direttiva in questione nel caso di specie impone agli Stati membri di fare in modo che non vengano superati determinati valori limite nelle acque di balneazione. Se a tale scopo fosse necessario adottare misure contro l'inquinamento causato dalle acque reflue urbane, tale obbligo deriverebbe già dalla direttiva del 1976 pertinente nel caso di specie. Su questo punto la direttiva 91/271 non ha dunque cambiato nulla. Né tale interpretazione svaluta in alcun modo quest'ultima direttiva, che si applica anche quando, per esempio, le acque reflue urbane sono scaricate in acque che non sono di «balneazione».
Il cambiamento delle consuetudini sociali
37 Il governo spagnolo fa valere che in molti casi le zone di balneazione sono state abbandonate dai loro utenti, che preferiscono ormai infrastrutture ricreative comunali o private. Pertanto molte delle acque controllate non sono più da considerare «acque di balneazione» ai sensi della direttiva. In questo contesto, il governo spagnolo fa valere inoltre che non è chiara la definizione contenuta nell'art. 1 della direttiva, che considera acque di balneazione anche le acque in cui la balneazione non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti. Da una parte, la mancanza di una definizione più precisa della nozione di «congruo numero di bagnanti» ha dato luogo a difficoltà e confusione. Alcune zone continuano ad essere considerate come zone di balneazione, sebbene siano state abbandonate dai loro utenti. D'altra parte, anche la mancanza di disposizioni sulle conseguenze di un divieto di balneazione - temporaneo o permanente - sancito dalle autorità ha dato luogo ad incertezze. La proposta presentata nel 1994 dalla Commissione è più precisa su questo punto, poiché, in caso di divieto permanente di balneazione, le acque interessate non sarebbero più considerate acque di balneazione (24).
38 Le argomentazioni presentate dal governo spagnolo non sono del tutto facili da comprendere. Se vogliono dire effettivamente che i requisiti stabiliti dalla direttiva per quanto concerne le acque di balneazione non dovrebbero più essere rilevanti qualora le acque non fossero più usate per la balneazione o lo fossero da poche persone, vi sarebbe il rischio di un circolo vizioso. La Commissione ha giustamente richiamato l'attenzione su questo punto. Infatti non si può assolutamente escludere che la riduzione del numero dei bagnanti sia imputabile proprio alla diminuita qualità delle acque. L'ammettere che in conseguenza di questo uno Stato membro non sia più tenuto a rispettare i valori limite stabiliti per quanto riguarda tali acque contrasterebbe con la ratio della direttiva. Lo stesso vale per la questione delle conseguenze che derivano da un divieto di balneazione sancito dalle autorità. Si deve ricordare che la direttiva non deve servire solo alla tutela della sanità pubblica, ma anche alla protezione dell'ambiente (25). Se si consentisse che uno Stato membro vieti semplicemente la balneazione nelle acque dove l'inquinamento è in aumento e non le consideri più «acque di balneazione», nella migliore delle ipotesi si raggiungerebbe solo uno di questi obiettivi. Una simile interpretazione sarebbe perciò in contrasto con gli obiettivi della direttiva. Non occorre esaminare se, come sembra supporre il governo spagnolo, risultino a questo proposito modifiche sostanziali dalla proposta di una nuova direttiva presentata dalla Commissione nel 1994 (26).
39 Per il resto, si deve sottolineare che le difficoltà fatte valere dal governo spagnolo non possono giustificare, già per motivi fattuali, l'infrazione qui contestata. La Commissione ha giustamente richiamato l'attenzione sul fatto che in Spagna il numero dei luoghi in cui sono stati prelevati o si dovevano prelevare campioni è aumentato nel corso degli anni (27). Se l'affermazione del governo spagnolo fosse esatta, ci si sarebbe dovuto attendere una diminuzione di questo numero. Il governo spagnolo non è stato in grado di spiegare questa contraddizione, che, in ogni caso, non può essere giustificata dalle presunte difficoltà che l'interpretazione della definizione contenuta nell'art. 1 della direttiva comporta.
40 Ad ogni buon conto, si deve osservare che, per quanto riguarda le acque di balneazione, possono senz'altro verificarsi cambiamenti come quelli fatti valere dal governo spagnolo. Per esempio, se una zona di balneazione viene effettivamente abbandonata dai suoi utenti per determinati motivi - fra cui non conto l'inquinamento delle acque -, lo Stato membro dovrebbe avere il diritto di non trattarla più come «acqua di balneazione» ai sensi della direttiva. Secondo me, tuttavia, questa circostanza va verificata caso per caso ed eventualmente dimostrata dallo Stato membro interessato. Un'affermazione più o meno generica, come quella espressa dal governo spagnolo nel caso di specie, non è sufficiente.
Esito
41 Ritengo quindi che nessuna delle ragioni fatte valere dal governo spagnolo possa giustificare l'accertata violazione dell'art. 4 della direttiva. Il ricorso della Commissione è pertanto fondato. Non ritengo necessario che la Corte esamini approfonditamente il caso alla luce degli artt. 5 e 180 del Trattato CE, del pari citati nel ricorso della Commissione. Per quanto riguarda la decisione sulle spese, va applicato l'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte.
42 Nel già citato procedimento per inadempimento instaurato dalla Commissione contro il Regno Unito (28) uno dei capi della domanda presentata dalla Commissione era molto simile a quello nel caso di specie. Nella sentenza la Corte ha scelto una formulazione differente, senza una precisa motivazione e senza che sembri essere stata voluta una differenza nel contenuto. Poiché mi sembra che la formulazione scelta dalla Corte abbia il pregio dell'eleganza, ritengo che essa possa essere usata anche nel caso di specie.
Nota finale
43 Questo procedimento è l'ultimo nel quale presento le mie conclusioni alla Corte. Mi si consenta, quindi, di cogliere l'occasione per ringraziare personalmente gli agenti della Commissione e degli Stati membri e gli avvocati delle altre parti, che hanno dovuto sopportarmi per 14 anni. Li ringrazio per la comprensione, la pazienza e gli sforzi compiuti per convincere la Corte della fondatezza delle loro tesi. La qualità degli argomenti delle parti costituisce un importante contributo alla qualità delle conclusioni e delle sentenze.
Inoltre vorrei ringraziare coloro che, nonostante la loro importanza, non vengono praticamente mai menzionati nelle sentenze e nelle conclusioni. In primo luogo desidero ricordare gli interpreti e i traduttori, senza il cui lavoro l'attività giurisdizionale della Corte non sarebbe assolutamente possibile. Per ciò che riguarda le traduzioni, nel corso degli anni ho seguito soprattutto - per motivi facilmente intuibili - la traduzione dei miei testi in francese. La qualità di queste traduzioni, così come quella delle traduzioni nelle altre lingue che ho potuto confrontare, è sempre stata impressionante. A volte, ho persino avuto l'impressione che la traduzione avesse uno stile migliore dell'originale tedesco. Poiché in questa sede non posso citare i nomi di tutti i traduttori ai quali sono riconoscente, mi sia consentito di ringraziare cordialmente, per tutti, il capo della Divisione della traduzione francese, signor J.-P. Vernier, la cui pazienza ho messo talvolta a dura prova. Il mio grazie va anche al personale del Servizio Ricerca e documentazione e al consulente straordinario della Corte per le questioni economiche, alla cui competenza ho fatto ricorso volentieri e sempre con grande profitto. Le signore e i signori impiegati della Biblioteca si sono sempre mostrati gentili e disponibili quando era necessario reperire documenti su un determinato argomento. Desidero ringraziare anche loro. Naturalmente non dimentico i fidati «huissiers» (come si chiamano qui gli uscieri), competenti per la spedizione e distribuzione della posta interna ed esterna. Infine, non certo in ordine di importanza, un sincero ringraziamento va ai miei collaboratori diretti, referendari, assistenti e segretarie del mio gabinetto, che hanno sempre svolto diligentemente e amichevolmente tutti i compiti. E' stato un piacere lavorare alla Corte con tutte queste persone e con i miei colleghi avvocati generali e giudici, che è superfluo qui citare per nome.
C - Conclusione
44 Propongo pertanto alla Corte di statuire come segue:
1. Il Regno di Spagna, non avendo emanato tutte le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione nel territorio nazionale spagnolo conforme ai valori limite stabiliti ai sensi dell'art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 75/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CE.
2. Il Regno di Spagna è condannato alle spese.
(1) - GU 1976, L 31, pag. 1.
(2) - V. art. 3, nn. 2 e 3, della direttiva.
(3) - Art. 13 della direttiva, così come modificato dall'art. 3 della direttiva del Consiglio 23 dicembre 1991, 91/692/CEE, per la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di talune direttive concernenti l'ambiente (GU L 377, pag. 48).
(4) - Nel ricorso la Commissione utilizza l'espressione di «aguas interiores», mentre la direttiva, nella già menzionata definizione contenuta nell'art. 1, parla di «aguas (...) continentales». Come emerge dalle argomentazioni del ricorso, sembra che la scelta di termini diversi da parte della Commissione non si fondi su
motivi sostanziali. Pertanto nelle mie conclusioni utilizzerò l'espressione usata nella direttiva.
(5) - Secondo l'art. 1, n. 2, lett. b), della direttiva, per «zona di balneazione» si intende il luogo in cui si trovano le acque di balneazione.
(6) - Questi dati e i successivi riguardano solo due dei parametri stabiliti dalla direttiva, cioè i coliformi totali da un lato e quelli fecali dall'altro.
(7) - Secondo i dati della Commissione, il numero dei luoghi in cui sono stati effettuati controlli è diminuito da 343 nel 1994 a 221 nel 1995.
(8) - A questo proposito si deve osservare che i dati di cui trattasi provengono da una relazione pubblicata, secondo le indicazioni della Commissione, nel maggio 1996, mentre il ricorso era già pervenuto alla Corte nel marzo 1996.
(9) - Causa C-56/90 (Racc. pag. I-4109, punti 43 e 44).
(10) - GU L 135, pag. 40.
(11) - COM (96) 59 def.
(12) - Loc. cit. (nota 11), punti 4.2 e 5.8.
(13) - Sentenza 18 marzo 1980, cause riunite 154, 205, 206, 226-228, 263 e 264/78, 39, 31, 83 e 85/79, Valsabbia e a./Commissione (Racc. pag. 907, punto 140).
(14) - I residenti sulle rive del Reno e della Mosella ne sanno qualcosa.
(15) - GU C 112, pag. 3.
(16) - V. art. 5, n. 3, della proposta, ai sensi del quale si deve prendere in considerazione solo «il superamento temporaneo».
(17) - Se si ricomprende il numero indicato nel ricorso dalla Commissione relativamente al 1991 (271 luoghi di prelievo), l'aumento è ancora più sorprendente.
(18) - Loc. cit. (nota 9), punti 43 e 44.
(19) - Loc. cit. (nota 9), punto 46.
(20) - V. paragrafo 7 supra.
(21) - V. nota 11 supra.
(22) - V. punto
9 della comunicazione.
(23) - Loc. cit. (nota 15).
(24) - V. art. 7, n. 2, della proposta, loc. cit. (nota 23).
(25) - V. paragrafo 2 supra.
(26) - E' interessante notare che l'art. 7 della proposta, citato dal governo spagnolo, prevede al n. 3 che gli Stati membri che vietano la balneazione in modo permanente indichino «i motivi per cui tali acque non possono essere rese conformi ai requisiti della presente direttiva».
(27) - La Commissione ha citato i seguenti dati: 1991 (271 punti di prelievo), 1992 (301), 1993 (312), 1994 (346) e 1995 (343).
(28) - V. nota 9 supra.