ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
11 juin 2009 (*)
«Politique agricole commune – Viande bovine – Règlement (CE) n° 795/2004 – Article 3 bis – Système intégré de gestion et de contrôle de certains régimes d’aides – Paiement unique – Fixation du montant de référence – Réductions et exclusions»
Dans l’affaire C‑170/08,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas), par décision du 16 avril 2008, parvenue à la Cour le 23 avril 2008, dans la procédure
H. J. Nijemeisland
contre
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. M. Ilešič, président de chambre, MM. A. Tizzano et A. Borg Barthet (rapporteur), juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. M. Wissels et M. Y. de Vries, en qualité d’agents,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. S. Noe, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3 bis du règlement (CE) n° 795/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO L 141, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1974/2004 de la Commission, du 29 octobre 2004 (JO L 345, p. 85, ci-après le «règlement n° 795/2004»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Nijemeisland au Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministre de l’Agriculture, de la Nature et de la Qualité des aliments, ci-après le «ministre»), au sujet de la détermination d’un paiement unique fondé sur le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Le règlement n° 1782/2003
3        Le règlement n° 1782/2003 établit, notamment, un régime d’aide au revenu des agriculteurs. Ce régime est désigné, à l’article 1er, deuxième tiret, de ce règlement comme le «régime de paiement unique». Ce régime fait l’objet du titre III dudit règlement.
4        L’article 33, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 énumère les situations dans lesquelles les agriculteurs peuvent faire appel au régime de paiement unique.
5        Cet article 33, paragraphe 1, sous a), est libellé comme suit:
«Admissibilité au bénéfice de l’aide
1.      Les agriculteurs ont accès au régime de paiement unique:
a)      s’ils se sont vu octroyer un paiement au cours de la période de référence visée à l’article 38 au titre d’au moins un des régimes de soutien visés à l’annexe VI, [...]»
6        Le montant du paiement unique, dit «montant de référence», est calculé selon la méthode prévue à l’article 37 dudit règlement.
7        L’article 37, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 dispose:
«Le montant de référence est la moyenne sur trois ans des montants totaux des paiements accordés à un agriculteur au titre des régimes de soutien visés à l’annexe VI, calculé et adapté conformément à l’annexe VII, au cours de chaque année civile de la période de référence visée à l’article 38.»
8        La période de référence visée aux articles 33, paragraphe 1, et 37, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 est définie à l’article 38 de ce règlement. Cet article énonce:
«Période de référence
La période de référence comprend les années civiles 2000, 2001 et 2002».
9        L’article 39 du même règlement énonce:
«En cas d’application des articles 3 et 4 du règlement (CE) n° 1259/1999 durant la période de référence, les montants visés à l’annexe VII sont ceux qui auraient été accordés avant l’application desdits articles.»
Le règlement n° 795/2004
10      Le règlement n° 795/2004 contient des dispositions de mise en œuvre du régime de paiement unique prévu par le règlement n° 1782/2003. L’article 3 bis de ce règlement n° 795/2004 précise le mode de calcul prévu à l’article 37 du règlement n° 1782/2003 en ces termes:
«Hectares et animaux déterminés
Sans préjudice de l’application de l’annexe VII du règlement (CE) n° 1782/2003, le nombre d’hectares ou d’animaux pour lequel un paiement direct a été ou aurait dû être octroyé pendant la période de référence à prendre en considération aux fins de l’établissement du montant de référence visé à l’article 37, paragraphe 1, de ce règlement est le nombre d’hectares ou d’animaux déterminé au sens de l’article 2, points r) et s), du règlement (CE) n° 2419/2001 pour chacun des paiements directs mentionnés à l’annexe VI du règlement (CE) n° 1782/2003».
11      Le cinquième considérant du règlement n° 1974/2004 est libellé comme suit:
«L’article 2, point e), du règlement (CE) n° 1782/2003 prévoit que les paiements effectués au cours de la période de référence sont les paiements octroyés ou à octroyer au cours de cette période. L’annexe VII ajoute que les réductions résultant de l’application de surfaces de base, de plafonds ou d’autres limitations quantitatives doivent être prises en considération. Il convient donc, par souci de clarification, de préciser que les réductions et exclusions appliquées en vertu du règlement de la Commission (CE) n° 2419/2001 ne doivent pas être prises en compte pour tous les paiements directs visés à l’annexe VI du règlement (CE) n° 1782/2003, afin de ne pas perpétuer les réductions et exclusions appliquées au cours de cette période. Il importe par conséquent de tenir compte du nombre d’animaux et d’hectares déterminés au moment de l’établissement des droits au paiement, sans préjudice d’autres contrôles et de l’application de l’article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 2988/95».
Le règlement (CE) n° 2419/2001
12      Les notions d’«hectares déterminés» et d’«animaux déterminés», prévues par le règlement n° 795/2004, sont définies à l’article 2, sous r) et s), du règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil (JO L 327, p. 11). Les définitions en cause sont libellées comme suit:
«r)      ‘superficie déterminée’: la superficie pour laquelle l’ensemble des conditions applicables à l’octroi d’une aide sont remplies;
s)      ‘animal déterminé’: un animal pour lequel l’ensemble des conditions applicables à l’octroi d’une aide sont remplies».
Le règlement (CE) n° 1254/1999
13      L’article 23, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21) dispose:
«Lorsque des résidus de substances interdites en vertu de la directive 96/22/CE du Conseil [(JO L 125, p. 3)] ou des résidus de substances autorisées en vertu de ladite directive mais utilisées illégalement sont mis en évidence, conformément aux dispositions pertinentes de la directive 96/23/CE du Conseil [(JO L 125, p. 10)], sur un animal appartenant au cheptel bovin d’un producteur ou lorsqu’une substance ou un produit non autorisé ou une substance ou un produit autorisé en vertu de la directive 96/22/CE mais détenu illégalement est trouvé sur l’exploitation du producteur, sous quelque forme que ce soit, le producteur est exclu, au titre de l’année civile de cette découverte, du bénéfice des montants prévus par la présente section.
En cas de récidive, la durée de la période d’exclusion peut, en fonction de la gravité de l’infraction, être étendue à cinq ans, à compter de l’année au cours de laquelle la récidive a été constatée.»
La réglementation nationale
14      Le règlement sur la politique agricole commune – aides 2006 (Regeling GLB-inkomenssteun 2006) contient des règles de mise en œuvre, notamment du règlement n° 1782/2003.
Le litige au principal et la question préjudicielle
15      Au cours de l’année 2000, l’Algemene Inspectiedienst (Service d’inspection générale du ministère de l’Agriculture), a effectué un contrôle auprès de M. Nijemeisland. Ce contrôle a permis de mettre en évidence, dans l’exploitation du requérant, du clenbutérol dans l’urine de trois bœufs.
16      Le clenbutérol est une substance interdite par la directive 96/23/CE du Conseil, du 29 avril 1996, relative aux mesures de contrôle à mettre en œuvre à l’égard de certaines substances et de leurs résidus dans les animaux vivants et leurs produits, et abrogeant les directives 85/358/CEE et 86/469/CEE et les décisions 89/187/CEE et 91/664/CEE (JO L 125, p. 10).
17      Par décision du 6 juillet 2001, le ministre a, conformément au règlement sur les primes CE pour le bétail (Regeling dierlijke EG-premies), exclu M. Nijemeisland, pour l’année 2000, du bénéfice de l’aide, au motif qu’il n’avait pas d’«animaux déterminés» pour l’année en question. La raison de cette absence d’animaux déterminés est que M. Nijemeisland avait été exclu du bénéfice des primes versées pour le bœuf, conformément à l’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 1254/1999. Le nombre de bœufs déterminés pour l’année 2000 a donc été fixé à zéro.
18      M. Nijemeisland a introduit une réclamation contre la décision du 6 juillet 2001. Cette réclamation a été déclarée non fondée par une décision du 27 mars 2002, qui n’a pas fait l’objet d’un recours de la part de M. Nijemeisland.
19      Par décision du 29 août 2006, le ministre a, conformément au règlement n° 1782/2003, fixé le montant du paiement unique dû à M. Nijemeisland. Ce faisant, le ministre s’est fondé, pour le calcul prévu à l’article 37, paragraphe 1, de ce règlement, sur un nombre de bœufs déterminés égal à zéro pour l’année de référence 2000.
20      M. Nijemeisland a, le 26 septembre 2006, introduit une réclamation contre la décision du 29 août 2006. L’un des moyens invoqués à l’appui de la réclamation était que c’est à tort que le ministre a considéré que M. Nijemeisland n’avait, au cours de l’année 2000, aucun bœuf déterminé. M. Nijemeisland a également invoqué la «force majeure» au sens de l’article 40 du règlement n° 1782/2003.
21      Par décision du 21 novembre 2006, le ministre a déclaré la réclamation de M. Nijemeisland comme non fondée. M. Nijemeisland a alors introduit un recours contre cette décision du 21 novembre 2006 devant le juge de renvoi. Ce dernier a constaté que la décision du 27 mars 2002 était devenue définitive. Il a également constaté que le moyen fondé sur la force majeure ne pouvait être accueilli, le délai étant dépassé.
22      Dans ces conditions, le College van Beroep voor het bedrijfsleven a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L’article 3 bis du règlement (CE) n° 795/2004, lu en combinaison avec l’article 2, [sous] r) et s), du règlement (CE) n° 2419/2001, doit-il être interprété en ce sens que cet article 3 bis a seulement pour but d’éviter qu’une réduction ou une exclusion appliquée sur la base des dispositions du règlement (CE) n° 2419/2001 n’acquière un caractère permanent, ou cette disposition est-elle également applicable s’agissant des réductions ou des exclusions appliquées en vertu d’autres règlements?»
Sur la question préjudicielle
23      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si l’article 3 bis du règlement n° 795/2004 doit être interprété en ce sens que les réductions et les exclusions fondées sur le règlement n° 1254/1999 ne doivent pas être prises en considération dans le calcul prévu à l’article 37, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003.
Les observations soumises à la Cour
24      Le gouvernement néerlandais soulève l’absence d’indices suffisants permettant de défendre une interprétation plus large de l’article 3 bis du règlement n° 795/2004. Ainsi, la réponse à la question posée devrait être que cet article doit être interprété en ce sens qu’une réduction ou une exclusion appliquée sur le fondement des dispositions du règlement n° 2419/2001 ne doit pas être prise en considération dans le calcul prévu à l’article 37, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003.
25      À cette fin, le gouvernement néerlandais se fonde sur une interprétation stricte de l’article 3 bis du règlement n° 795/2004 ainsi que sur le cinquième considérant du règlement n° 1974/2004 qui se réfère explicitement au règlement n° 2419/2001.
26      La Commission des Communautés européennes estime que l’article 3 bis du règlement n° 795/2004 doit être interprété en ce sens qu’une exclusion d’un producteur, imposée en vertu de l’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 1254/1999, ne doit pas être prise en considération lors du calcul du montant de référence.
27      À cet effet, la Commission considère que l’article 3 bis du règlement n° 795/2004 ne nécessite pas qu’un paiement ait effectivement eu lieu pour fixer le nombre d’animaux déterminés, et que le cinquième considérant du règlement n° 1974/2004 doit être lu comme visant à ne pas perpétuer toutes les réductions et les exclusions appliquées au cours de la période de référence.
28      La Commission invoque également les principes de proportionnalité et de sécurité juridique.
Réponse de la Cour
29      Certes, le libellé de l’article 37, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, qui renvoie à «la moyenne sur trois ans des montants totaux des paiements accordés» peut laisser penser que seuls les animaux pour lesquels des paiements ont effectivement eu lieu peuvent être pris en considération pour le calcul du montant de référence d’un agriculteur aux fins du régime de paiement unique.
30      Il en va de même des dispositions figurant à l’annexe VII, point C, premier alinéa, du règlement n° 1782/2003 auxquelles l’article 37, paragraphe 1, renvoie, dispositions qui précisent que le montant est calculé «en multipliant le nombre d’animaux déterminés pour lesquels un tel montant a été accordé, pour chaque année de la période de référence respectivement, par les montants par tête fixés pour l’année civile 2002».
31      Dans l’affaire au principal, le requérant ayant été exclu du bénéfice de l’aide pour l’année 2000, les autorités nationales ont fait une lecture de la réglementation en cause qui a valu au requérant une réduction du montant de référence et, par conséquent, une réduction permanente de l’aide au revenu à laquelle il était en droit de prétendre.
32      Une telle lecture se heurte toutefois au libellé même de l’article 3 bis du règlement nº 795/2004, lequel définit spécifiquement les modalités d’application du régime du paiement unique.
33      En effet, cette disposition prévoit expressément que, en ce qui concerne le calcul du montant de référence, le nombre des animaux pour lesquels un paiement direct «a été ou aurait dû être octroyé» soit pris en considération.
34      Il s’ensuit que, aux fins du calcul du montant de référence visé à l’article 37, paragraphe 1, du règlement nº 1782/2003, il n’est pas nécessaire que le paiement direct en question ait été effectivement versé à l’agriculteur.
35      Il ressort ensuite du libellé de l’article 23, paragraphe 1, du règlement nº 1254/1999 que l’application d’une sanction, telle que celle en cause dans l’affaire au principal, a pour conséquence l’exclusion du producteur, indépendamment du nombre d’animaux concernés, du bénéfice des paiements octroyés sur le fondement dudit règlement. Une telle sanction ne saurait donc avoir d’incidence sur la détermination du nombre d’animaux à prendre en considération aux fins de l’établissement dudit montant de référence.
36      Cette interprétation est, en outre, conforme à la volonté du législateur communautaire de ne pas perpétuer les sanctions au détriment des agriculteurs au-delà de la sanction initiale.
37      Cette intention résulte clairement, en particulier, du cinquième considérant du règlement nº 1974/2004, lequel prévoit que «les réductions et exclusions appliquées en vertu du règlement de la Commission (CE) n° 2419/2001 ne doivent pas être prises en compte pour tous les paiements directs visés à l’annexe VI du règlement (CE) n° 1782/2003, afin de ne pas perpétuer les réductions et exclusions appliquées au cours de cette période».
38      Il y a lieu de relever également que l’article 39 du règlement n° 1782/2003 précise que les montants à prendre en compte au titre de l’annexe VII de ce règlement sont ceux qui auraient été accordés avant l’application des articles 3 et 4 du règlement n° 1259/1999, lesquels concernent des sanctions ou des réductions pour non-respect des mesures environnementales ou dites de «modulation» selon les spécificités de l’exploitation. Dans ce cas, le législateur a donc également refusé que ces sanctions et ces réductions aient une incidence sur le montant de référence pour le calcul du paiement unique.
39      Or, l’objectif de ne pas conférer un caractère permanent aux sanctions infligées aux agriculteurs au cours de la période de référence ne peut être atteint que s’il s’applique à toutes les réductions et les exclusions ayant, en principe, un effet ponctuel et limité dans le temps et pas seulement à celles expressément mentionnées dans les règlements susmentionnés.
40      Enfin, une telle interprétation est conforme aux principes de proportionnalité et de sécurité juridique.
41      D’une part, le principe de proportionnalité est un principe général du droit communautaire devant être respecté par le législateur communautaire ainsi que par les législateurs et juges nationaux, notamment dans le domaine de la politique agricole commune. Ce principe exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la législation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 5 juin 2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, C‑534/06, Rec. p. I‑4129, point 25).
42      Ainsi, l’article 23, paragraphe 1, du règlement nº 1254/1999 prévoit notamment que, en cas de récidive, la période d’exclusion du bénéfice des paiements directs en cause peut être étendue jusqu’à cinq ans. Il en résulte que, après une première infraction, cette exclusion doit avoir un effet limité dans le temps.
43      De telles considérations vaudraient, à plus forte raison, si l’exclusion au départ pendant une année civile au titre d’une sanction prise en application de l’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 1254/1999 pouvait entraîner une réduction permanente du montant de référence et, par conséquent, du paiement unique, ce qui pourrait amener l’agriculteur à être pénalisé plusieurs fois pour la même infraction et, partant, à subir des conséquences financières démesurées par rapport aux objectifs de la sanction initialement infligée.
44      D’autre part, le principe de sécurité juridique, principe général de droit communautaire, exige qu’une réglementation communautaire imposée aux justiciables soit claire et précise de façon à ce que ceux-ci soient en mesure de connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et soient à même de prendre leurs dispositions en conséquence (voir, notamment, arrêt du 9 juillet 1981, Gondrand et Garancini, 169/80, Rec. p. 1931, point 17).
45      Or, dans l’affaire au principal, M. Nijemeisland a accepté, sans contestation et sans reconnaissance de sa culpabilité, la sanction portant, selon la réglementation en vigueur à l’époque, sur la perte de la prime pendant une année civile. À l’époque, il lui était impossible de prévoir que sa décision aurait pu avoir des conséquences sur les futurs paiements directs aux termes d’une réglementation adoptée en 2003. En effet, avant l’entrée en vigueur du règlement n° 1782/2003, le requérant ne pouvait pas prévoir que son exclusion du bénéfice de la prime jouerait un rôle sur le montant du paiement unique et pourrait donc entraîner des conséquences financières lui étant défavorables pour plusieurs années.
46      Il ressort de l’ensemble de cette analyse que l’article 3 bis du règlement nº 795/2004 ne permet pas d’exclure du calcul de la prime unique les animaux déterminés pour une année de référence au cas où le producteur concerné n’aurait pas touché de prime pour cette année à la suite de l’application d’une sanction au titre de l’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 1254/1999.
47      Dans ces conditions, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 3 bis du règlement nº 795/2004 doit être interprété en ce sens que les réductions et les exclusions fondées sur le règlement nº 1254/1999 ne doivent pas être prises en considération dans le calcul prévu à l’article 37, paragraphe 1, du règlement nº 1782/2003.
Sur les dépens
48      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:
L’article 3 bis du règlement (CE) n° 795/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1974/2004 de la Commission, du 29 octobre 2004, doit être interprété en ce sens que les réductions et les exclusions fondées sur le règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, ne doivent pas être prises en considération dans le calcul prévu à l’article 37, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.