URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
24. Oktober 2013(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Umwelt – Richtlinie 2000/60/EG – Ordnungsrahmen für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik – Umsetzung von Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie des Anhangs V Abschnitte 1.3 und 1.4 der Richtlinie 2000/60 – Innergemeinschaftliche und intergemeinschaftliche Einzugsgebiete – Art. 149 Abs. 3 letzter Satz der spanischen Verfassung – Ergänzungsklausel“
In der Rechtssache C‑151/12
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 26. März 2012,
Europäische Kommission, vertreten durch G. Valero Jordana, E. Manhaeve und B. Simon als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich Spanien, vertreten durch A. Rubio González als Bevollmächtigten,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz sowie der Richter E. Juhász, A. Rosas, D. Šváby und C. Vajda (Berichterstatter),
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: M. Ferreira, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 25. April 2013,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 30. Mai 2013
folgendes
Urteil
1        Mit ihrer Klageschrift beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass das Königreich Spanien in Bezug auf seine innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327, S. 1) verstoßen hat, dass es nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie die Abschnitte 1.3 und 1.4 des Anhangs V dieser Richtlinie umzusetzen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2        Ziel der Richtlinie 2000/60 ist nach ihrem Art. 1 die Schaffung eines Ordnungsrahmens für den Schutz der Binnenoberflächengewässer, der Übergangsgewässer, der Küstengewässer und des Grundwassers.
3        Nach Art. 2 Nr. 13 dieser Richtlinie ist ein „Einzugsgebiet“ ein „Gebiet, aus welchem über Ströme, Flüsse und möglicherweise Seen der gesamte Oberflächenabfluss an einer einzigen Flussmündung [oder einem einzigen] Ästuar oder Delta ins Meer gelangt“.
4        Art. 4 („Umweltziele“) der Richtlinie sieht in Abs. 8 vor:
„Ein Mitgliedstaat, der die Absätze 3, 4, 5, 6 und 7 zur Anwendung bringt, trägt dafür Sorge, dass dies die Verwirklichung der Ziele dieser Richtlinie in anderen Wasserkörpern innerhalb derselben Flussgebietseinheit nicht dauerhaft ausschließt oder gefährdet und mit den sonstigen gemeinschaftlichen Umweltschutzvorschriften vereinbar ist.“
5        Art. 7 („Gewässer für die Entnahme von Trinkwasser“) dieser Richtlinie bestimmt in Abs. 2:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass jeder Wasserkörper gemäß Absatz 1 nicht nur die Ziele des Artikels 4 gemäß den Anforderungen dieser Richtlinie für Oberflächenwasserkörper, einschließlich der gemäß Artikel 16 auf Gemeinschaftsebene festgelegten Qualitätsnormen, erreicht, sondern dass das gewonnene Wasser unter Berücksichtigung des angewandten Wasseraufbereitungsverfahrens und gemäß dem Gemeinschaftsrecht auch die Anforderungen der Richtlinie 80/778/EWG in der durch die Richtlinie 98/83/EG geänderten Fassung erfüllt.“
6        In Abs. 2 von Art. 8 („Überwachung des Zustands des Oberflächengewässers, des Zustands des Grundwassers und der Schutzgebiete“) der Richtlinie 2000/60 heißt es:
„[Die Programme zur Überwachung des Zustands der Gewässer] müssen spätestens sechs Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie anwendungsbereit sein, sofern in den betreffenden Rechtsvorschriften nicht etwas anderes vorgesehen ist. Die Überwachung erfolgt entsprechend den Anforderungen des Anhangs V.“
7        Art. 10 („Kombinierter Ansatz für Punktquellen und diffuse Quellen“) dieser Richtlinie bestimmt in den Abs. 1 und 2:
„(1)      Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass alle in Absatz 2 genannten Einleitungen in Oberflächengewässer entsprechend dem in diesem Artikel festgelegten kombinierten Ansatz begrenzt werden.
(2)      Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass
a)      die Emissionsbegrenzung auf der Grundlage der besten verfügbaren Technologien oder
b)      die einschlägigen Emissionsgrenzwerte oder
c)      bei diffusen Auswirkungen die Begrenzungen, die gegebenenfalls die beste verfügbare Umweltpraxis einschließen,
gemäß
–        der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung [ABl. L 257, S. 26],
–        der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser [ABl. L 135, S. 40],
–        der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen [ABl. L 375, S. 1],
–        den nach Artikel 16 der vorliegenden Richtlinie erlassenen Richtlinien,
–        den in Anhang IX aufgeführten Richtlinien,
–        den sonstigen einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts
spätestens zwölf Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie festgelegt und/oder durchgeführt werden, sofern in den betreffenden Rechtsvorschriften nicht etwas anderes vorgesehen ist.“
8        Abschnitt 1.3 („Überwachung des ökologischen und des chemischen Zustands der Oberflächengewässer“) des Anhangs V der Richtlinie 2000/60 lautet:
„Das Netz zur Überwachung der Oberflächengewässer wird im Einklang mit den Anforderungen des Artikels 8 errichtet. Das Überwachungsnetz muss so ausgelegt sein, dass sich daraus ein kohärenter und umfassender Überblick über den ökologischen und chemischen Zustand in jedem Einzugsgebiet gewinnen lässt und sich die Wasserkörper im Einklang mit den normativen Begriffsbestimmungen der Randnummer 1.2 in fünf Klassen einteilen lassen. Die Mitgliedstaaten erstellen eine oder mehrere Karten, die das Netz zur Überwachung des ökologischen und des chemischen Zustands im Rahmen des Bewirtschaftungsplans für das Einzugsgebiet darstellen.
Auf der Grundlage der Analyse der Eigenschaften und der Überprüfung der Auswirkungen, die gemäß Artikel 5 und Anhang II durchgeführt werden, erstellen die Mitgliedstaaten für jeden Zeitraum, für den ein Bewirtschaftungsplan für das Einzugsgebiet gilt, ein Programm für die überblicksweise Überwachung und ein operatives Überwachungsprogramm. In einigen Fällen müssen die Mitgliedstaaten möglicherweise Überwachungsprogramme zu Ermittlungszwecken erstellen.
Die Mitgliedstaaten überwachen die Parameter, die für den Zustand jeder relevanten Qualitätskomponente kennzeichnend sind. Bei der Auswahl der Parameter für die biologischen Qualitätskomponenten ermitteln die Mitgliedstaaten das geeignete Klassifizierungsniveau, das für das Erreichen einer angemessenen Zuverlässigkeit und Genauigkeit bei der Klassifizierung der Qualitätskomponenten erforderlich ist. Im Plan werden Schätzungen hinsichtlich des in den Überwachungsprogrammen vorgesehenen Grads der Zuverlässigkeit und Genauigkeit gegeben.“
9        Die Unterabschnitte 1.3.1 bis 1.3.6 des Anhangs V dieser Richtlinie enthalten Vorschriften zur Gestaltung der überblicksweisen Überwachung, zur Gestaltung der operativen Überwachung, zur Überwachung zu Ermittlungszwecken, zur Überwachungsfrequenz, zu zusätzlichen Überwachungsanforderungen für Schutzgebiete und zu Normen für die Überwachung der Qualitätskomponenten.
10      Abschnitt 1.4 („Einstufung und Darstellung des ökologischen Zustands“) des Anhangs V der Richtlinie 2000/60 enthält den Unterabschnitt 1.4.1 („Vergleichbarkeit der Ergebnisse der biologischen Überwachung“), in dem es heißt:
„i)      Die Mitgliedstaaten richten Überwachungssysteme ein, um die für jede Kategorie von Oberflächengewässern oder für erheblich veränderte und künstliche Oberflächenwasserkörper spezifizierten Werte der biologischen Qualitätskomponenten abzuschätzen. Bei der Anwendung des unten dargelegten Verfahrens auf erheblich veränderte oder künstliche Oberflächenwasserkörper sollten Bezugnahmen auf den ökologischen Zustand als Bezugnahmen auf das ökologische Potenzial erfolgen. Bei diesen Systemen kann auf besondere Arten oder Artengruppen, die für die Qualitätskomponente insgesamt repräsentativ sind, zurückgegriffen werden.
ii)      Um die Vergleichbarkeit dieser Überwachungssysteme zu gewährleisten, werden für die Zwecke der Einstufung des ökologischen Zustands die Ergebnisse der von den einzelnen Mitgliedstaaten verwendeten Systeme als ökologische Qualitätsquotienten ausgedrückt. Diese Quotienten sind eine Darstellung des Verhältnisses zwischen den Werten der bei einem bestimmten Oberflächenwasserkörper beobachteten Parameter und den Werten für diese Parameter in den für den betreffenden Wasserkörper geltenden Bezugsbedingungen. Der Quotient wird als numerischer Wert zwischen 0 und 1 ausgedrückt, wobei ein sehr guter ökologischer Zustand mit Werten nahe dem Wert 1 und ein schlechter ökologischer Zustand mit Werten nahe dem Wert 0 ausgedrückt wird.
iii)      Jeder Mitgliedstaat verwendet für sein Überwachungssystem für jede Kategorie von Oberflächengewässern eine fünfstufige Skala der ökologischen Qualitätsquotienten, die entsprechend der Einstufung unter Randnummer 1.2 von einem sehr guten bis zu einem schlechten ökologischen Zustand reicht, wobei die die Stufen trennenden Grenzwerte als numerische Werte ausgedrückt werden. Der Wert, der die Stufen ‚sehr guter Zustand‘ und ‚guter Zustand‘ trennt, und der Wert, der die Stufen ‚guter Zustand‘ und ‚mäßiger Zustand‘ trennt, werden im Wege der nachstehend beschriebenen Interkalibrierung bestimmt.
…“
Spanisches Recht
11      Für die Zwecke der Bewirtschaftung von Wasser unterscheidet das spanische Recht zwischen zwei Kategorien von Einzugsgebieten, nämlich den „intergemeinschaftlichen“, die das auf dem Gebiet mehrerer Autonomer Gemeinschaften fließende Wasser umfassen und für die nur der Staat gesetzgebungsbefugt ist, und den „innergemeinschaftlichen“, die sich im Gebiet nur einer Autonomen Gemeinschaft befinden und für die die Autonomen Gemeinschaften Rechtsetzungsbefugnisse wahrnehmen können.
12      Art. 149 Abs. 3 der Verfassung sieht vor:
„Die dem Staat von der Verfassung nicht ausdrücklich übertragenen Aufgabenbereiche können aufgrund der entsprechenden Statute von den Autonomen Gemeinschaften übernommen werden. Die Zuständigkeit in Bereichen, die von den Autonomen Gemeinschaften nicht übernommen werden, liegt beim Staat, dessen Normen im Konfliktfall in allen Materien, die nicht zur ausschließlichen Kompetenz der Autonomen Gemeinschaften gehören, den Vorrang haben. Das staatliche Recht ergänzt in jedem Fall das Recht der Autonomen Gemeinschaften.“
13      In Bezug auf die intergemeinschaftlichen Einzugsgebiete erfolgte die Durchführung der betreffenden Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 durch die Verordnung ARM/2656/2008 vom 10. September 2008 zur Genehmigung der Anweisungen für die hydrologische Planung (BOE Nr. 229 vom 22. September 2008, S. 38472, im Folgenden: Verordnung von 2008).
14      Abs. 2 des einzigen Artikels der Verordnung von 2008 bestimmt, dass „die genehmigten Anweisungen … für die intergemeinschaftlichen Einzugsgebiete [gelten]“.
15      Die Verordnung von 2008 wurde in einigen Punkten durch die Verordnung ARM/1195/2011 vom 11. Mai 2011 geändert (BOE Nr. 114 vom 13. Mai 2011, S. 48584, im Folgenden: Verordnung von 2011).
16      Für die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete übte nur die Autonome Gemeinschaft Katalonien ihre Rechtsetzungsbefugnis im Hinblick auf die Durchführung der fraglichen Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 aus. Sie erließ zu diesem Zweck zwei Maßnahmen, nämlich das Dekret 380/2006 vom 10. Oktober 2006 zur Genehmigung der Verordnung über die hydrologische Planung in Katalonien (Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña Nr. 4740 vom 16. Oktober 2006, S. 42776, im Folgenden: Dekret 380/2006), und die Regierungsvereinbarung GOV/128/2008 vom 3. Juni 2008 über das Überwachungs- und Kontrollprogramm der Flussgebiete in Katalonien (im Folgenden: Regierungsvereinbarung von 2008).
Vorverfahren
17      Mit Mahnschreiben vom 24. Februar 2009 teilte die Kommission dem Königreich Spanien mit, sie sei der Ansicht, dass es seine Verpflichtungen aus bestimmten Vorschriften der Richtlinie 2000/60, insbesondere aus den Art. 4 Abs. 8, 7 Abs. 2 und 10 Abs. 1 und 2 sowie den Abschnitten 1.3 und 1.4 ihres Anhangs V, nicht erfüllt habe, weil es diese Vorschriften in der spanischen Rechtsordnung nicht korrekt umgesetzt und falsch angewandt habe.
18      Das Königreich Spanien antwortete darauf mit Schreiben vom 23. Juni 2009.
19      Nach Ansicht der Kommission ließ diese Antwort nicht den Schluss zu, dass die Richtlinie 2000/60 vollständig umgesetzt worden sei; daher übersandte sie dem Königreich Spanien am 22. März 2010 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie es aufforderte, die Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich seien, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrem Erhalt nachzukommen. Diese Frist lief am 22. Mai 2010 ab.
20      Das Königreich Spanien antwortete nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist mit vier Schreiben, in denen es ankündigte, dass in Kürze Maßnahmen erlassen würden, um dieser Stellungnahme nachzukommen. Ferner übermittelte es der Kommission Fortschrittsberichte über die Ausarbeitung dieser Maßnahmen sowie eine Reihe zu diesem Zweck erlassener Rechtsakte. Zu den der Kommission übermittelten Rechtsakten gehört u. a. die Verordnung von 2011.
21      Angesichts der Antworten war die Kommission der Auffassung, dass die Lage hinsichtlich der Umsetzung der Art. 4 Abs. 8, 7 Abs. 2 und 10 Abs. 1 und 2 sowie der Abschnitte 1.3 und 1.4 des Anhangs V der Richtlinie 2000/60 betreffend die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete weiterhin unbefriedigend sei. Infolgedessen beschloss sie, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Klage
Zu den Rügen der fehlenden Umsetzung der Vorschriften der Richtlinie 2000/60 in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb von Katalonien
Vorbringen der Parteien
22      Die Kommission erkennt an, dass Anhang V Abschnitt 1.4 der Richtlinie 2000/60 durch Abschnitt 5.1 der Verordnung von 2008 und die Art. 4 Abs. 8, 7 Abs. 2 und 10 Abs. 1 und 2 sowie Anhang V Abschnitt 1.3 dieser Richtlinie durch die Abs. 2 bis 6 des einzigen Artikels der Verordnung von 2011 in spanisches Recht umgesetzt worden seien. Da diese Verordnungen jedoch nur für die intergemeinschaftlichen Einzugsgebiete gälten, seien die genannten Vorschriften der Richtlinie 2000/60 in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete nicht umgesetzt worden.
23      Das Königreich Spanien trägt vor, die Umsetzung der Verpflichtungen aus den fraglichen Vorschriften der Richtlinie 2000/60 in innerstaatliches Recht sei für die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb von Katalonien durch die Ergänzungsklausel in Art. 149 Abs. 3 letzter Satz der Verfassung gewährleistet. Aus dieser Klausel gehe insbesondere hervor, dass in einem Bereich, in dem eine rechtsetzungsbefugte Autonome Gemeinschaft von dieser Befugnis keinen Gebrauch mache oder sie nur teilweise ausübe, die staatlichen Vorschriften über die von der Autonomen Gemeinschaft nicht geregelten Punkte entweder vollständig oder teilweise in Kraft blieben. Aufgrund der Verordnung von 2008 sei die vollständige Anwendung der staatlichen Normen im vorliegenden Fall in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete gewährleistet. Außerdem habe die Kommission dem Königreich Spanien unter Missachtung der Art. 4 Abs. 2 EUV und 288 Abs. 3 AEUV vorschreiben wollen, wie dort die Umsetzung stattzufinden habe.
24      Die Kommission weist das letztgenannte Vorbringen zurück. Hinsichtlich der ergänzenden Anwendung staatlicher Vorschriften auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete macht sie geltend, dass die vom Königreich Spanien vorgeschlagene Auslegung der Ergänzungsklausel nicht von der spanischen Verfassungsrechtsprechung anerkannt sei. Jedenfalls seien die genannten Verordnungen in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete in der vorliegenden Rechtssache nicht tatsächlich zur Anwendung gekommen.
Würdigung durch den Gerichtshof
–       Zur Rüge der Nichtumsetzung von Anhang V Abschnitt 1.4 der Richtlinie 2000/60, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist
25      In Bezug auf die Rüge der Kommission, dass Anhang V Abschnitt 1.4 der Richtlinie 2000/60 nicht umgesetzt worden sei, ist zunächst festzustellen, dass die Kommission diese Rüge in der mündlichen Verhandlung auf die Nichtumsetzung der Ziff. i bis iii des Unterabschnitts 1.4.1 von Anhang V dieser Richtlinie beschränkt hat.
26      Nach ständiger Rechtsprechung muss eine Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen (vgl. u. a. Urteile vom 20. November 2003, Kommission/Frankreich, C‑296/01, Slg. 2003, I‑13909, Randnr. 54, und vom 16. Juli 2009, Kommission/Irland, C‑427/07, Slg. 2009, I‑6277, Randnr. 55).
27      Gleichwohl bleibt es schon nach dem Wortlaut des Art. 288 Abs. 3 AEUV den Mitgliedstaaten überlassen, zur Umsetzung der Richtlinien die Form und die Mittel zu wählen, mit denen sich das Ziel der Richtlinien am besten erreichen lässt. Nach dieser Vorschrift verlangt die Umsetzung einer Richtlinie nicht unbedingt eine gesetzgeberische Maßnahme in jedem Mitgliedstaat.
28      So hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass eine förmliche Übernahme der Bestimmungen einer Richtlinie in eine ausdrückliche spezifische Rechtsvorschrift nicht immer erforderlich ist, da der Umsetzung einer Richtlinie je nach ihrem Inhalt durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan sein kann. Insbesondere kann das Bestehen allgemeiner Grundsätze des Verfassungs‑ oder Verwaltungsrechts die Umsetzung durch spezifische Maßnahmen des Gesetz‑ oder Verordnungsgebers überflüssig machen, sofern diese Grundsätze tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die nationale Verwaltung garantieren und, falls die fragliche Vorschrift der Richtlinie dem Einzelnen Rechte verleihen soll, die sich aus diesen Grundsätzen ergebende Rechtslage hinreichend bestimmt und klar ist und die Begünstigten in die Lage versetzt werden, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und sie gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen (vgl. Urteil vom 30. November 2006, Kommission/Luxemburg, C‑32/05, Slg. 2006, I‑11323, Randnr. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29      Die Rüge der Kommission ist anhand dieser Rechtsprechung zu prüfen.
30      Es steht fest, dass das Königreich Spanien keine gesetzgeberischen Maßnahmen ergriffen hat, um Anhang V Abschnitt 1.4 der Richtlinie 2000/60 in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb von Katalonien umzusetzen, da die Verordnung von 2008 nur für intergemeinschaftliche Einzugsgebiete gilt.
31      Nach Ansicht des Königreichs Spanien wird diese Umsetzung durch die Ergänzungsklausel in Art. 149 Abs. 3 letzter Satz der Verfassung garantiert, wonach die Verordnung von 2008 auch auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete anzuwenden sei, da die Autonomen Gemeinschaften ihre Gesetzgebungsbefugnis zur Umsetzung der Richtlinie 2000/60 nicht ausgeübt hätten.
32      Zunächst hat das Königreich Spanien jedoch nicht erläutert, wie dieser Grundsatz – unterstellt, die Ergänzungsklausel wäre im vorliegenden Fall anwendbar – angesichts der ausdrücklichen Beschränkung des Anwendungsbereichs der Verordnung von 2008 auf intergemeinschaftliche Einzugsgebiete einer fehlenden Regelung in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete abhelfen könnte.
33      Sodann ist festzustellen, dass die ergänzende Anwendung der Verordnung von 2008 – sollte sie dahin zu verstehen sein, dass die in ihrem Abschnitt 5.1 vorgesehenen Durchführungsbestimmungen, wie die Generalanwältin in den Nrn. 23 bis 25 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, über den Wortlaut von Abs. 2 ihres einzigen Artikels hinaus auf innergemeinschaftliche Einzugsgebiete anzuwenden sind – zu einer Rechtslage führen würde, die den an nationale Umsetzungsmaßnahmen zu stellenden Anforderungen hinsichtlich Klarheit und Genauigkeit nicht gerecht würde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Januar 2002, Kommission/Italien, C‑372/99, Slg. 2002, I‑819, Randnr. 18).
34      Außerdem hat die Kommission, ohne dass ihr das Königreich Spanien insoweit widersprochen hat, unter Berufung auf einen Bericht des Consejo de Estado vom 15. Dezember 2010 auf eine beim gegenwärtigen Stand des spanischen Verfassungsrechts bestehende Unsicherheit in Bezug auf die Tragweite der Ergänzungsklausel als Instrument zur Gewährleistung der Umsetzung des Unionrechts hingewiesen.
35      Schließlich ist festzustellen, dass nach der vom Königreich Spanien in seinen Erklärungen angeführten Rechtsprechung des Tribunal Constitucional Art. 149 Abs. 3 letzter Satz der Verfassung mangels einer Regelung durch die Autonomen Gemeinschaften nicht die ergänzende Anwendung staatlicher Vorschriften, sondern nur das Füllen festgestellter Lücken zu erlauben scheint. Überdies hat das Königreich Spanien in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die Autonomen Gemeinschaften im vorliegenden Fall mit Ausnahme der Autonomen Gemeinschaft Katalonien ihre Rechtsetzungsbefugnis nicht ausgeübt haben. Unter diesen Umständen wäre im vorliegenden Fall die Anwendung der Ergänzungsklausel in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb von Katalonien nicht relevant.
36      Was die Bezugnahme auf die Verordnung von 2008 in den Bewirtschaftungsplänen für die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete betrifft, die zum Nachweis der vollständigen Anwendung der Verordnung auf diese Einzugsgebiete angeführt worden ist, hat das Königreich Spanien im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen nicht dargetan, dass die Autonomen Gemeinschaften aufgrund einer rechtlichen Verpflichtung handelten, als sie in den Bewirtschaftungsplänen für die genannten Einzugsgebiete auf die Verordnung von 2008 verwiesen. Wenn diese Verweisung aber nur eine Verwaltungspraxis widerspiegelt, die ihrem Wesen nach jederzeit geändert werden kann und nur unzureichend bekannt ist, kann sie nicht als rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Vertrag angesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Januar 2011, Kommission/Luxemburg, C‑490/09, Slg. 2011, I‑247, Randnr. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37      Das Vorbringen des Königreichs Spanien, die Kommission habe unter Verstoß gegen die Art. 4 Abs. 2 EUV und 288 Abs. 3 AEUV versucht, die Umsetzungsweise der fraglichen Vorschriften vorzuschreiben, beruht auf einem Fehlverständnis der Klageschrift der Kommission. Die Kommission hat in ihrer Klageschrift nämlich nicht angegeben oder dem Gerichtshof vorgeschlagen, wie die Umsetzung der fraglichen Vorschriften der Richtlinie 2000/60 in spanisches Recht erfolgen solle.
38      Angesichts dessen ist die Rüge, dass Anhang V Unterabschnitt 1.4.1 Ziff. i bis iii der Richtlinie 2000/60, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, nicht umgesetzt worden sei, begründet.
–       Zur Rüge der Nichtumsetzung der Art. 4 Abs. 8, 7 Abs. 2 und 10 Abs. 1 und 2 sowie des Anhangs V Abschnitt 1.3 der Richtlinie 2000/60, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist
39      Es steht fest, dass die Verordnung von 2008 in ihrer Fassung bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist keine Vorschrift zur Umsetzung der Art. 4 Abs. 8, 7 Abs. 2 und 10 Abs. 1 und 2 sowie des Anhangs V Abschnitt 1.3 der Richtlinie 2000/60, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, enthielt.
40      Das Königreich Spanien beruft sich in seinen Schriftsätzen darauf, dass diese Bestimmungen durch die Verordnung von 2011 in Verbindung mit der Ergänzungsklausel umgesetzt worden seien. Hierzu ist festzustellen, dass die Verordnung von 2011 jedenfalls erst nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist in Kraft getreten ist. Nach ständiger Rechtsprechung ist aber das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der betreffende Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (Urteil vom 6. November 2012, Kommission/Ungarn, C‑286/12, Randnr. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41      Was im Übrigen die in Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2000/60 vorgesehene Frist von zwölf Jahren für die Festlegung und/oder Durchführung bestimmter Emissionsbegrenzungen betrifft, ist festzustellen, dass Art. 24 Abs. 1 dieser Richtlinie die Frist für ihre Umsetzung einschließlich ihres Art. 10 festsetzt. Daher ist den Ausführungen der Generalanwältin in Nr. 7 ihrer Schlussanträge beizupflichten, dass Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2000/60 keine Frist zur Umsetzung dieser Bestimmung aufstellt, sondern eine Frist, innerhalb deren die darin vorgesehenen spezifischen Begrenzungen herbeigeführt werden sollen.
42      Folglich ist die Rüge der Nichtumsetzung der Art. 4 Abs. 8, 7 Abs. 2 und 10 Abs. 1 und 2 sowie des Anhangs V Abschnitt 1.3 der Richtlinie 2000/60, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, begründet.
Zu den Rügen der Nichtumsetzung der Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete in Katalonien
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
43      Das Königreich Spanien stützt sich zum Nachweis dafür, dass die Verpflichtungen aus der Richtlinie 2000/60 in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete in Katalonien umgesetzt wurden, auf die zwei Maßnahmen, die von dieser Autonomen Gemeinschaft innerhalb der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist getroffen wurden, nämlich das Dekret 380/2006 und die Regierungsvereinbarung von 2008. Außerdem führt es drei weitere von dieser Autonomen Gemeinschaft nach Ablauf der genannten Frist erlassene Maßnahmen an, nämlich den Bewirtschaftungsplan für das Einzugsgebiet in Katalonien vom 23. November 2010, das durch die Regierungsvereinbarung der Generalidad de Cataluña vom 23. November 2010 genehmigte Maßnahmenprogramm (im Folgenden: Maßnahmenprogramm vom 23. November 2010) und das Königliche Dekret 1219/2011 zur Genehmigung des Bewirtschaftungsplans für die Flussgebiete in Katalonien (BOE vom 22. September 2011, im Folgenden: Königliches Dekret 1219/2011), ohne jedoch in Bezug auf Letzteres anzugeben, welche Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 mit ihm umgesetzt werden sollen.
44      Die Kommission trägt vor, das Königreich Spanien habe unter Verletzung seiner Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit der Kommission die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2000/60 in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete in Katalonien nicht mitgeteilt und sie zudem ihrer Klagebeantwortung nicht beigefügt. Hilfsweise macht sie insbesondere geltend, das Königliche Dekret 1219/2011 könne nicht herangezogen werden, da es nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassen worden sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
45      Zunächst ist festzustellen, dass das Maßnahmenprogramm vom 23. November 2010 und das Königliche Dekret 1219/2011, auf die sich das Königreich Spanien als Umsetzungsmaßnahmen für die Vorschriften der Richtlinie 2000/60 beruft, nicht berücksichtigt werden können, da diese Maßnahmen nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassen wurden.
46      Was die Umsetzung der Art. 7 Abs. 2 und 10 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2000/60 betrifft, stützt sich das Königreich Spanien neben dem Dekret 380/2006 und der Regierungsvereinbarung von 2008 auf das Maßnahmenprogramm vom 23. November 2010. Folglich wurden diese Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 nur teilweise im Rahmen der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist umgesetzt.
47      Daher ist festzustellen, dass die Rügen der Kommission hinsichtlich der Nichtumsetzung dieser Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 durch das Königreich Spanien begründet sind.
48      Was die Umsetzung von Art. 4 Abs. 8 dieser Richtlinie angeht, macht das Königreich Spanien geltend, diese Bestimmung sei durch das Dekret 380/2006 umgesetzt worden. In Bezug auf die Umsetzung von Anhang V Abschnitt 1.3 und Unterabschnitt 1.4.1 Ziff. i bis iii der Richtlinie, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, stützt sich dieser Mitgliedstaat auf die Regierungsvereinbarung von 2008.
49      In diesem Zusammenhang ist zwar festzustellen, dass sich das Königreich Spanien erstmals im Stadium der Klagebeantwortung auf diese Umsetzungsmaßnahmen bezogen hat, was nicht mit der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit vereinbar ist, die den Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 EUV obliegt. Gegenstand der vorliegenden Klage ist jedoch kein Verstoß gegen die Informationspflicht, sondern ein Verstoß gegen die Verpflichtung zur Umsetzung bestimmter Vorschriften der Richtlinie 2000/60. Die bloße Tatsache, dass das Königreich Spanien die Kommission im Vorverfahren nicht davon in Kenntnis gesetzt hat, dass die Umsetzung bereits stattgefunden hatte, kann nicht ausreichen, um den gerügten Verstoß zu belegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juni 2005, Kommission/Italien, C‑456/03, Slg. 2005, I‑5335, Randnrn. 46 und 47).
50      Die vom Königreich Spanien angeführten Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts müssen nämlich, soweit sie bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist in Kraft waren, vom Gerichtshof bei der Beurteilung des Vorliegens dieses Verstoßes berücksichtigt werden (vgl. Urteil vom 16. Juni 2005, Kommission/Italien, Randnr. 48).
51      Was Art. 4 Abs. 8 der Richtlinie 2000/60 und Anhang V Abschnitt 1.3 und Unterabschnitt 1.4.1 Ziff. i bis iii dieser Richtlinie angeht, ist festzustellen, dass die Kommission keinen inhaltlichen Einwand gegen das Dekret 380/2006 und die Regierungsvereinbarung von 2008 erhebt, mit denen nach den Angaben des Königreichs Spanien die genannten Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 umgesetzt wurden.
52      Somit ist die Rüge hinsichtlich der Nichtumsetzung von Art. 4 Abs. 8 und Anhang V Abschnitt 1.3 und Unterabschnitt 1.4.1 Ziff. i bis iii der Richtlinie 2000/60, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, zurückzuweisen.
53      Unter diesen Umständen ist die Klage abzuweisen, soweit sie auf die Feststellung gerichtet ist, dass Art. 4 Abs. 8 und Anhang V Abschnitt 1.3 und Unterabschnitt 1.4.1 Ziff. i bis iii der Richtlinie 2000/60, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete in Katalonien vom Königreich Spanien nicht umgesetzt wurden.
54      Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2000/60 verstoßen hat, dass es nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie Abschnitt 1.3 und Unterabschnitt 1.4.1 Ziff. i bis iii des Anhangs V dieser Richtlinie, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb von Katalonien sowie Art. 7 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 und 2 der Richtlinie in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete in Katalonien umzusetzen.
55      Im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
Kosten
56      Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Für den Fall, dass jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, bestimmt Art. 138 Abs. 3, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt. Der Gerichtshof kann jedoch entscheiden, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt, wenn dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint.
57      Da die Kommission im vorliegenden Fall beantragt hat, das Königreich Spanien, das im Wesentlichen mit seinem Vorbringen unterlegen ist, zur Tragung der Kosten zu verurteilen, und da dieser Staat während des Vorverfahrens nicht alle sachdienlichen Informationen über die Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts übermittelt hat, mit denen seiner Ansicht nach die verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie 2000/60 erfüllt wurden, sind ihm die gesamten Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.      Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik verstoßen, dass es nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um Art. 4 Abs. 8, Art. 7 Abs. 2, Art. 10 Abs. 1 und 2 sowie Abschnitt 1.3 und Unterabschnitt 1.4.1 Ziff. i bis iii des Anhangs V dieser Richtlinie, auf den ihr Art. 8 Abs. 2 verweist, in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete außerhalb von Katalonien sowie Art. 7 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 und 2 der Richtlinie in Bezug auf die innergemeinschaftlichen Einzugsgebiete in Katalonien umzusetzen.
2.      Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3.      Das Königreich Spanien trägt die Kosten.
Unterschriften
* Verfahrenssprache: Spanisch.