Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 23. oktober 2025 (1)
Sag C-224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
mod
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
procesdeltagere:
Regione Marche,
FP
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))
» Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2012/18/EU – affaldsbehandlingsanlæg – farlige stoffer – begrebet »tilstedeværelse af farlige stoffer« – påregnelig tilstedeværelse – anmeldelsespligt «
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), vedrører fortolkningen af kriterierne for bestemmelse af tilstedeværelsen af farlige stoffer som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/18/EU af 4. juli 2012 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer (almindeligvis benævnt »Seveso-III-direktivet«) (2).
2.        Direktiv 2012/18 er den tredje version af »Seveso«-direktivet (3), der har sit navn fra en industrikatastrofe, som fandt sted i nærheden af byen Seveso (Italien) i 1976. Dette var én af de alvorligste miljøkatastrofer i historien og fik den daværende EØF-lovgiver til at vedtage regler til forebyggelse og afbødning af sådanne katastrofer.
3.        Direktiv 2012/18 pålægger kort sagt forskellige forpligtelser for virksomheder, hvor farlige stoffer findes i mængder, der svarer til eller overstiger de mængder, der er anført i bilag I til dette direktiv. Afhængigt af de tilstedeværende mængder kan virksomhederne klassificeres som »kolonne 2-virksomheder« eller »kolonne 3-virksomheder« (hvilket udløser yderligere forpligtelser).
4.        Den problematik, der er rejst i den foreliggende sag, har således stor betydning for opbygningen af direktiv 2012/18, eftersom den har en direkte indvirkning på klassificeringen af de virksomheder, der er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, og i sådanne tilfælde på den type forpligtelser, som disse virksomheder
skal opfylde.
II.    Retsforskrifter
5.        Dette forslag til afgørelse vedrører hovedsageligt fortolkningen af artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18, som fastsætter definitionen af »tilstedeværelse af farlige stoffer«, og hvis ordlyd er gengivet i punkt 18 nedenfor.
6.        I dette forslag til afgørelse vil jeg ligeledes henvise til 1.-6., 26. og 29. betragtning til direktivet samt til artikel 1, 7, 8 og 10-12 heri. Jeg vil derimod ikke henvise til bestemmelserne i direktiv 2008/98/EF (4) og i direktiv 2010/75/EU (5). Selv om disse direktiver er nævnt i det første præjudicielle spørgsmål, synes de ikke at være relevante for den foreliggende sag.
7.        Direktiv 2012/18 er blevet gennemført i italiensk ret ved decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (lovdekret nr. 105 af 26.6.2015 – Gennemførelse af direktiv 2012/18/EU om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer) (herefter »lovdekret nr. 105«) (6).
III. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
8.        Sagsøgeren i hovedsagen (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali; herefter »Bufarini«) er et selskab, der driver et anlæg til behandling af farligt og ufarligt flydende affald i Falconara Marittima (Italien) i henhold til en integreret miljøgodkendelse udstedt af provinsen Ancona (Italien). I henhold til denne godkendelse kan Bufarini oplagre op til 800 tons farligt affald og behandle op til 200 tons affald af denne type dagligt.
9.        I en rapport, der blev offentliggjort i 2020, nåede Comitato tecnico regionale delle Marche (det regionale tekniske udvalg for regionen Marche, Italien, herefter »RTC«) til den konklusion, at det anlæg, der drives af Bufarini, henset til dets kapacitet til at oplagre og behandle farlige stoffer, er omfattet af anvendelsesområdet for lovdekret nr. 105. På grundlag af denne rapport opfordrede RTC Bufarini til inden for en frist på 60 dage at fremlægge den anmeldelse og den rapport, der var fastsat i denne lovgivning.
10.      Da virksomheden ikke traf passende foranstaltninger til opfyldelse af kravene, udstedte RTC ved afgørelse af 24. november 2020 et nyt påbud til Bufarini med krav om indsendelse af den tidligere anmodede dokumentation eller, subsidiært, en fysisk begrænsning af anvendelsen af visse beholdere i virksomhedens anlæg. RTC indtog det standpunkt, at der med henblik på fastlæggelsen af den lovgivningsmæssige ordning, som finder anvendelse på en virksomhed som den, der drives af Bufarini i henhold til direktiv 2012/18, skulle tages udgangspunkt i den maksimale mængde farlige stoffer, der kunne oplagres eller forarbejdes under forudseelige forhold. Ifølge RTC var den blotte midlertidige tilstedeværelse af sådanne stoffer på lokaliteten ikke i sig selv tilstrækkelig til at begrunde denne vurdering.
11.      Bufarini bestred dette synspunkt. Ifølge Bufarini var virksomhedens fabrik ikke omfattet af anvendelsesområdet for lovdekret nr. 105. Virksomheden har henvist til, at den har indført et system for forvaltning af lagrene og kontrol med, at de i lovgivningen fastsatte grænser ikke overskrides.
12.      Bufarini anlagde derfor sag til prøvelse af RTC’s afgørelse ved Tribunale amministrativo regionale per le Marche (den regionale forvaltningsdomstol for Marche, Italien). Ved dom af 23. juni 2021 frifandt denne ret RTC.
13.      Bufarini iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret, Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager). I 2022 udsatte denne ret sagen og forelagde Domstolen tre præjudicielle spørgsmål. Det tredje præjudicielle spørgsmål vedrørte fortolkningen af artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18.
14.      Disse spørgsmål var genstand for sag C-144/22, som blev afgjort af Domstolen ved kendelse af 15. december 2022, Società Eredi Raimondo Bufarini (7). I denne kendelse fastslog Domstolen imidlertid, at det var ufornødent at besvare det tredje spørgsmål, idet det kun var blevet forelagt for det tilfælde, at Domstolen havde besvaret det første spørgsmål (som vedrørte rækkevidden af forelæggelsespligten i henhold til artikel
267, stk. 3, TEUF) bekræftende, hvilket den ikke gjorde.
15.      I forbindelse med den samme nationale sag besluttede Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) den 21. marts 2024 at udsætte sagen og forelægge Domstolen endnu en anmodning om præjudiciel afgørelse. De forelagte spørgsmål i den foreliggende sag, er følgende:
»1)      Er definitionen af begrebet »tilstedeværelse af farlige stoffer« i artikel 3, nr. 12), i direktiv [2012/18] til hinder for en praksis, ifølge hvilken skøn af mængderne af farlige stoffer, der er til stede i et affaldsbehandlingsanlæg, er overladt til en driftsprocedure iværksat af driftslederen (og eventuelt godkendt ved en tilladelse ifølge artikel 23 i direktiv [2008/98] eller en godkendelse ifølge artikel 4 i direktiv [2010/75], der – henset til, at affald kvalificeres som blandinger som omhandlet i artikel 3, nr. 3), i direktiv [2012/18]
– omfatter kontinuerlig overvågning af mængden af farlige stoffer, der er til stede i anlægget, og sikrer, at den lavere og den højere tærskelmængde, der er fastsat i henholdsvis kolonne 2 og 3 i bilag I til direktiv [2012/18], ikke overskrides?
2)      Er artikel 7 i direktiv [2012/18], ifølge hvilken driftslederen har pligt til at indsende »en anmeldelse til den kompetente myndighed« med oplysningerne i direktivets artikel 7, stk. 1, som fortolket i lyset af konkurrenceprincippet og princippet om etableringsfriheden, til hinder for en national lovgivning som den, der følger af artikel 13, stk. 1, 2 og 5, i lovdekret nr. 105/2015, der foreskriver, at oplysninger udelukkende skal indsendes ved brug af »en anmeldelse, udarbejdet ifølge formularen i bilag 5« (stk. 1), »undertegnet i form af en tro og love-erklæring som fastsat i den gældende lovgivning« (stk. 2), »som driftslederen indsender til de i stk. 1 nævnte adressater elektronisk ved brug af de tjenester og værktøj til elektronisk oversendelse, som er stillet til rådighed via fortegnelsen over de i artikel 5, stk. 3, omhandlede virksomheder, der kan forårsage større uheld«, eller »udelukkende via certificeret e-post med digital signatur« (stk. 5), hvilket udelukker en fremgangsmåde for indsendelse efter »en driftsprocedure iværksat af driftslederen«, der omfatter kontinuerlig overvågning af mængden af farlige stoffer, der er til stede i anlægget, og sikrer, at den lavere og den højere tærskelmængde, der er fastsat i henholdsvis kolonne 2 og 3 i bilag I til direktiv [2012/18], ikke overskrides?«
16.      Bufarini og Europa-Kommissionen har fremsat skriftlige bemærkninger.
IV.    Analyse
A.      Det første præjudicielle spørgsmål
17.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret en præcisering af definitionen af begrebet »tilstedeværelse af farlige stoffer« i artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18 og nærmere bestemt af betydningen af begrebet »påregnelig tilstedeværelse« i denne bestemmelse.
18.      Denne bestemmelse har følgende ordlyd:
»[T]ilstedeværelse af farlige stoffer«: faktisk eller påregnelig tilstedeværelse af farlige stoffer i virksomheden, eller af farlige stoffer, som det med rimelighed kan forudses kunne blive dannet, såfremt processer, herunder oplagringsaktiviteter, kommer ud af kontrol i et anlæg i virksomheden, i mængder der er lig med eller større end de i del 1 eller del 2 i bilag I anførte tærskelmængder« (8).
19.      Det følger heraf, at farlige stoffer i direktivets forstand anses for at være til stede i en virksomhed – forudsat at deres mængder svarer til eller overstiger de mængder, der er anført i bilag I – i tre tilfælde: i) når de faktisk er til stede, ii) hvis deres tilstedeværelse er påregnelig, eller iii) når det med rimelighed kan forudses, at de kan blive dannet, såfremt processer i virksomheden kommer ud af kontrol.
20.      Klassificeringen af en virksomhed i et af de tre scenarier skal i princippet foretages, inden enhver aktivitet, der omfatter behandling af farlige stoffer, påbegyndes. Som anført ovenfor er det den anden af disse situationer, der er relevant i den foreliggende sag.
21.      Spørgsmålet er nærmere bestemt, om det var med rette, at de nationale myndigheder (dvs. RTC) fandt, at de »påregnelige« mængder i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede skulle fastsættes på grundlag af virksomhedens maksimale kapacitet i overensstemmelse med miljøgodkendelsen. Dette synspunkt er også blevet tiltrådt af Kommissionen i den foreliggende sag.
22.      Bufarini er derimod af den opfattelse, at en driftsleder med henblik på at fastslå »påregnelig tilstedeværelse« af farlige stoffer kan påberåbe sig en mekanisme, der fastsætter en konstant overvågning af mængden af farlige stoffer i anlægget og sikrer, at de tærskelværdier, der er fastsat i direktiv 2012/18, ikke overskrides. Bufarini understreger, at denne virksomhed oplagrer og behandler både farlige og ikke-farlige stoffer.
23.      Det bemærkes, at direktiv 2012/18 ikke definerer begrebet »påregnelig« og heller ikke præciserer dets betydning. Denne mangel på en præcis definition rejser spørgsmål om, hvordan de kompetente myndigheder skal vurdere »påregnelig« tilstedeværelse af farlige stoffer med henblik på klassificering i henhold til direktivet.
24.      I mangel af en udtrykkelig definition skal fortolkningen af begrebet »påregnelig« således være styret af bestemmelsens ordlyd samt af direktivets formål og generelle opbygning.
25.      Hvad angår ordlyden af denne bestemmelse bemærker jeg, at begrebet
»påregnelig« i almindelig sprogbrug almindeligvis forstås som et synonym for termer såsom »forventet«, »forestillet«, »planlagt«, »anticiperet« eller »forudset«. En sammenligning af de forskellige sprogversioner af direktivet bekræfter denne konstatering (9).
26.      I lyset af det ovenstående synes en ordlydsfortolkning af artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18 ikke at støtte det synspunkt, som RTC har argumenteret for, og som Kommissionen har forsvaret, hvorefter »påregnelig tilstedeværelse« skal sidestilles med en maksimal kapacitet. Det, der synes at være et krav i bestemmelsens ordlyd, er som minimum en rimelig sandsynlighed for, at de pågældende farlige stoffer på et givet tidspunkt er til stede i større mængder end dem, der er anført i bilag I.
27.      Dette understøttes ligeledes af ordlyden af artikel
7, stk. 1, i direktiv 2012/18, som pålægger driftslederne at indsende en anmeldelse til den kompetente myndighed, der bl.a. skal indeholde »tilstrækkelige oplysninger til identificering af de farlige stoffer og den kategori af stoffer, det drejer sig om, eller som sandsynligvis vil være til stede«, samt »det pågældende farlige stofs eller de pågældende farlige stoffers mængde og fysiske tilstand« (10). Ligeledes præciseres det i fodnote 3 i bilag I til direktiv 2012/18, at »[d]e mængder, der skal lægges til grund ved
anvendelsen af de relevante artikler [i direktivet], er de maksimale mængder, som er eller kan være til stede på et hvilket som helst tidspunkt« (11).
28.      Min fortolkning af begrebet »påregnelig« er også mere i overensstemmelse med ordlyden af artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18 for så vidt angår den tredje situation, hvor farlige stoffer anses for at være til stede på en virksomhed: når det »med rimelighed kan forudses [at de] kunne blive dannet, såfremt processer […] kommer ud af kontrol […] i virksomheden«. Denne del af bestemmelsen antyder ligeledes, at den blotte teoretiske mulighed for, at farlige stoffer kan være til stede i mængder, der svarer til eller overstiger de mængder, der er anført i bilag I, ikke er tilstrækkelig til at udløse anvendelsen af direktiv 2012/18.
29.      Hvis anvendelsen af direktivet skulle udløses af en virksomheds blotte kapacitet til at oplagre, forarbejde eller fremstille farlige stoffer, kan det under alle omstændigheder med rimelighed påregnes, at EU-lovgiver har afgrænset de relevante bestemmelser i overensstemmelse hermed. Anvendelsen af udtrykket »påregnelig tilstedeværelse« for at formidle begrebet om samlet maksimal kapacitet forekommer sprogligt og begrebsmæssigt upræcist, navnlig i forbindelse med en retsakt, hvis bestemmelser ifølge EU-lovgiver selv skulle være »klare, sammenhængende og letforståelige for at fremme deres gennemførelse og gøre dem lettere at håndhæve« (12).
30.      Den fortolkning af begrebet »påregnelig«, som RTC og Kommissionen har foreslået, understøttes heller ikke af en fortolkning af den sammenhæng, hvori det indgår, eller af teleologisk fortolkning af bestemmelserne i direktiv 2012/18.
31.      For så vidt angår sammenhængen er jeg ikke overbevist af Kommissionens argumenter om, at en kapacitetsbaseret fortolkning af begrebet »påregnelig« er nødvendig, for så vidt som flere af de forpligtelser, der er fastsat i direktiv 2012/18, skal opfyldes på forhånd, dvs. før de farlige stoffer er til stede for første gang i virksomheden. Kommissionen har navnlig henvist til forpligtelsen til at udarbejde og gennemføre en plan for forebyggelse af større uheld (direktivets artikel
8), til at udarbejde en sikkerhedsrapport (direktivets artikel
10), til at udarbejde en beredskabsplan og til at give de kompetente nationale myndigheder oplysninger herom (direktivets artikel
12) (13).
32.      Dette argument synes at være noget cirkulært, da det bygger på den antagelse, at de pågældende bestemmelser skal finde anvendelse på enhver virksomhed, der ikke på forhånd er i stand til at forudsige de nøjagtige mængder af farlige stoffer, der findes på et givet tidspunkt. Efter min opfattelse er denne antagelse ugrundet. Forudsat at tærsklerne i bilag I ikke overskrides, er det irrelevant, at det ikke er muligt på forhånd at anslå de nøjagtige mængder af behandlede stoffer til enhver tid. Kommissionens betænkeligheder med hensyn til anvendelsen af artikel 8, 10 og 12 i direktiv 2012/18 kan derfor i princippet ikke realiseres.
33.      Kommissionens argument vedrørende ordlyden af artikel
7, stk. 4, og artikel
11 i direktiv 2012/18 er heller ikke overbevisende. Kommissionen har understreget, at driftslederne i henhold til disse bestemmelser skal underrette den kompetente myndighed om væsentlige forøgelser eller reduktioner af mængden af farlige stoffer, der forekommer, inden de finder sted, og om nødvendigt træffe passende foranstaltninger. Som Kommissionen har påpeget, er dette ikke muligt i forbindelse med uventede og pludselige stigninger på grund af en fejlfunktion i en kontrolproces.
34.      Efter min opfattelse gør disse bestemmelser det ikke muligt at forstå, hvordan artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18 skal fortolkes. Som det fremgår af ordlyden af artikel
7, stk. 4, litra
a), og artikel
11 i direktiv 2012/18 og den sammenhæng, hvori de
indgår, vedrører disse bestemmelser langsigtede forøgelser eller reduktioner af mængden af farlige stoffer i virksomheden.
35.      Utilsigtede og midlertidige situationer, der kan føre til, at mængder af farlige stoffer oplagres, forarbejdes eller genereres over de niveauer, der er indberettet til myndighederne (og, hvor det er relevant, over de niveauer, der er tilladt i henhold til tilladelsen), kan potentielt opstå i mange,
om ikke alle virksomheder. Dette gælder også for dem, der opfylder alle de forpligtelser, der er fastsat i direktivet. Det er helt klart, at driftslederne i disse situationer ikke er forpligtet til at gennemgå eller ajourføre anmeldelsen, den overordnede plan for forebyggelse af uheld osv.
36.      Det samme bør logisk set gælde i situationer, hvor der, som Bufarini har gjort gældende, findes en mekanisme, der konstant kontrollerer mængden af farlige stoffer i virksomheden, således at det sikres, at de grænser, der er fastsat i bilag I til direktiv 2012/18, ikke overskrides. Hvis grænserne ved en fejltagelse kunne overskrides på et givet tidspunkt, ville det tilskynde driftslederen til at gribe ind for at reducere mængden under de grænser, der er fastsat i bilag I. I disse tilfælde er der heller ikke tale om en langsigtet ændring af mængden af behandlede farlige stoffer, selv når driftslederen ikke kan reagere øjeblikkeligt. Disse situationer er derfor ikke omfattet af anvendelsesområdet for de bestemmelser, som Kommissionen har henvist til (14).
37.      Hvad dernæst angår den teleologiske fortolkning af bestemmelserne i direktiv 2012/18 bemærker jeg følgende.
38.      Det er for det første korrekt, at direktivets endelige mål er at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet (15). Dets anvendelsesområde er imidlertid – som det bl.a. fremgår af første til sjette betragtning til og artikel
1 i direktivet – begrænset til »forebyggelse af større uheld […] og […] begrænsning af deres følger« (16). Det er ikke et instrument, der er rettet mod alle industriulykker, der involverer farlige stoffer, men kun dem, der medfører betydelige farer for menneskers sundhed og miljøet. Den har heller ikke til formål at reducere risiciene til nul (naturligvis en umulig opgave) eller at nærme sig dette (17).
39.      Det må ikke overses, at selv i tilfælde af funktionsfejl i kontrolmekanismer som dem, Bufarini har beskrevet, og som kan føre til, at mængder af farlige stoffer midlertidigt overskrider de tærskler, der er fastsat i bilag I, vil en sådan hændelse ikke i sig selv direkte medføre et uheld og endnu mindre et større uheld. Dette er navnlig tilfældet, når driftslederen bevarer evnen til at gribe hurtigt og effektivt ind for at reducere de pågældende mængder og genoprette sikkerhedsforholdene. Forudsat at der hurtigt gennemføres passende afbødende foranstaltninger, vil virksomhedens risikoprofil derfor ikke blive væsentligt forøget. Dette understreger betydningen af at tage hensyn til både de eksisterende tekniske sikkerhedsforanstaltninger og driftslederens operationelle reaktion i forbindelse med vurderingen af de potentielle risici i henhold til direktiv 2012/18.
40.      Desuden skal dette endelige mål forenes med andre offentlige interesser. Som forklaret i fjerde betragtning til det nævnte direktiv har EU-lovgiver navnlig også forsøgt at »mindske unødige administrative byrder ved at strømline eller forenkle reglerne, forudsat at det ikke går ud over sikkerheden og beskyttelsen af miljøet og menneskers sundhed«. En lignende bekymring kommer til udtryk i 18. betragtning til nævnte direktiv, hvori der henvises til behovet for »at mindske de administrative byrder, navnlig for små og mellemstore virksomheder [...] så vidt muligt [...]«.
41.      At acceptere Kommissionens fortolkning af artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18 ville svare til at pålægge driftsledere med en meget lav risikoprofil (18) at overholde flere forpligtelser, som kan være dyre at gennemføre. Disse administrative og finansielle byrder forekommer uforholdsmæssige og langt fra en realistisk tilgang til håndtering af risikoen for større uheld (19).
42.      Henset til proportionalitetsprincippet er det rimeligt at antage, at EU-lovgiver har anlagt en pragmatisk og ikke for formalistisk tilgang ved at definere begrebet »tilstedeværelse af farlige stoffer« som parameter for fastlæggelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2012/18 og for sondringen mellem kolonne 2-virksomheder og kolonne 3-virksomheder.
43.      Jeg er derfor af den opfattelse, at begrebet »påregnelig tilstedeværelse« skal fortolkes på en måde, der afspejler en risikobaseret tilgang, der er i overensstemmelse med direktivets forebyggende formål, idet der fokuseres på forudseelige driftsbetingelser snarere end på teoretisk maksimal kapacitet. En sådan fortolkning er i overensstemmelse med direktivets formål om at forebygge større uheld ved at kræve, at medlemsstaterne og driftslederne vurderer den sandsynlige faktiske tilstedeværelse og håndtering af farlige stoffer, hvorved
forholdsmæssige reguleringsforanstaltninger, der kan håndhæves, fremmes.
44.      Jeg er naturligvis enig med Kommissionen i, at det er nødvendigt at undgå situationer, hvor driftsledere – i ond tro eller blot på grund af uagtsomhed – let kan unddrage sig deres forpligtelser i henhold til direktiv 2012/18. En fortolkning af begrebet »påregnelig tilstedeværelse«, som de facto ville give driftslederne
carte blanche til at basere sig på deres subjektive forventninger og skøn, ville skade effektiviteten af den beskyttelsesordning, der er indført ved direktiv 2012/18.
45.      Anvendelsen af direktiv 2012/18 på en given virksomhed
eller dens kvalificering som »kolonne 2-virksomhed« eller »kolonne 3-virksomhed« skal efter min opfattelse baseres på objektive oplysninger, som de kompetente myndigheder hurtigt og nemt kan kontrollere. I modsat fald ville det
kontrol- og sanktionssystem, som EU-lovgiver har fastsat, ikke fungere korrekt (20).
46.      Det fremgår af artikel
20, stk. 1, i direktiv 2012/18, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder indfører et inspektionssystem«. Disse inspektioner har først og fremmest til formål at gøre det muligt for de kompetente myndigheder at »[træffe] de nødvendige foranstaltninger i tilfælde, hvor [direktivet] ikke overholdes« (26. betragtning hertil). Desuden pålægger artikel
28 i direktiv 2012/18, som gengivet i 29. betragtning hertil, medlemsstaterne at fastsætte og effektivt iværksætte sanktioner for overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af dette direktiv, og som skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning.
47.      På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at en ordning som den af Bufarini påtænkte under visse omstændigheder kan være egnet til at sikre, at »påregnelig tilstedeværelse« af farlige stoffer i virksomheden forbliver under de tærskelværdier, der er fastsat i bilag I. Denne ordning består i, at der til enhver tid indføres en kontrolmekanisme for mængden af farlige stoffer i virksomheden, som gør det muligt for driftslederen hurtigt at gribe ind, når der er risiko for, at stofferne overskrider de tærskler, der er fastsat i bilag I.
48.      Det må imidlertid udtrykkeligt bemærkes, at for, at en ordning kan anses for at være i overensstemmelse med kravene i direktiv 2012/18, skal den gøre det muligt for driftslederen at gribe ind forebyggende – dvs. før mængderne af farlige stoffer overskrider de tærskelværdier, der er fastsat i bilag I. Enhver mekanisme, der udelukkende fungerer ved efterfølgende udbedrende foranstaltninger, og som fører til tilstedeværelsen af farlige stoffer over disse tærskler med en vis grad af regelmæssighed, kan ikke anses for at være ækvivalent. I sådanne tilfælde er overskridelsen ikke tilfældig, men forudseelig, og anvendelsen af direktivet udløses således utvetydigt.
49.      Desuden bør en sådan ordning også registrere de mængder, der er til stede til enhver tid, så de kompetente myndigheder når som helst kan kontrollere, om de pågældende tærskler er blevet overskredet, og i så fald få de nødvendige oplysninger (bl.a. datoer, varighed og hyppighed af forekomsten/forekomsterne, overskredne mængder osv.).
50.      Spørgsmålet om, hvorvidt den specifikke ordning, som en given driftsleder har indført, er nøjagtig, pålidelig og effektiv, henhører naturligvis under de nationale myndigheders kompetence, først og fremmest de administrative myndigheder og –
i tilfælde af tvister – de retslige myndigheder.
51.      I lyset af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at artikel
3, nr. 12), i direktiv 2012/18 ikke er til hinder for en national
praksis, hvorefter »påregnelig« tilstedeværelse af farlige stoffer i en virksomhed vurderes på grundlag af de mekanismer, som driftslederen har indført for at sikre en kontinuerlig kontrol med de faktisk forekommende mængder. Sådanne mekanismer skal gøre det muligt at gribe hurtigt ind for at reducere disse mængder i tilfælde, hvor der er en forudseelig risiko for, at tærsklerne i bilag I overskrides. Denne fremgangsmåde kan dog kun tillades, hvis ordningen fører tilstrækkelige optegnelser, så de kompetente myndigheder kan foretage den nødvendige kontrol.
B.      Det andet præjudicielle spørgsmål
52.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en national lovgivning kan kræve, at den anmeldelse, der er omhandlet i artikel
7, stk. 1, i direktiv 2012/18, skal foretages på en specifik måde, således at de former for anmeldelse, der er baseret på nyere teknologi, udelukkes. Den forelæggende ret har i denne henseende henvist til de teknologier, der anvendes af Bufarini og andre driftsledere, der har indført kontrolmekanismer som de ovenfor nævnte.
53.      Grundene til, at den forelæggende ret har stillet dette spørgsmål, er efter min opfattelse ikke helt klare. Jeg kan desuden ikke se, hvordan en besvarelse af dette spørgsmål kan have betydning for den sag, der i øjeblikket verserer for den forelæggende ret.
54.      Det centrale spørgsmål i tvisten i hovedsagen er, så vidt jeg forstår, hvilken metode der skal anvendes ved afgørelsen af, om en virksomhed er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2012/18 med den begrundelse, at farlige stoffer faktisk er til stede eller kan forekomme i en mængde, der svarer til eller overstiger de grænser, der er fastsat i bilag I til direktiv 2012/18. Bufarini har gjort gældende, at den i denne forbindelse anvendte metode er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Dette vil betyde, at denne virksomhed falder uden for direktivets anvendelsesområde.
55.      Fastlæggelsen af den måde, hvorpå en driftsleder skal foretage anmeldelse i henhold til artikel
7 i direktiv 2012/18 – hvis det antages, at denne bestemmelse finder anvendelse på Bufarini – synes ikke at være relevant for de spørgsmål, der er rejst i hovedsagen. Denne konklusion gælder så meget desto mere, hvis det første præjudicielle spørgsmål besvares på den måde, som jeg har foreslået ovenfor.
56.      Jeg er derfor af den opfattelse, at det andet præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
V.      Forslag til afgørelse
57.      På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) forelagte spørgsmål som følger:
»1)      Artikel 3, nr. 12) i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/18/EU af 4. juli 2012 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer
skal fortolkes således, at
den ikke er til hinder for en praksis, hvorefter »påregnelig« tilstedeværelse af farlige stoffer i en virksomhed vurderes på grundlag af de mekanismer, som driftslederen har indført for at sikre en kontinuerlig kontrol med de faktisk forekommende mængder. Sådanne mekanismer skal gøre det muligt at gribe hurtigt ind for at reducere disse mængder, hvis der er en forudseelig risiko for, at tærsklerne i bilag I til direktiv 2012/18 overskrides. Dette er tilfældet, forudsat at ordningen fører tilstrækkelige optegnelser, så de kompetente myndigheder kan foretage den nødvendige kontrol.
2)      Det andet præjudicielle spørgsmål kan ikke antages til realitetsbehandling.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Direktiv om ændring og senere ophævelse af Rådets direktiv 96/82/EF (EUT 2012, L 197, s. 1, berigtiget i EUT 2014, L 291, s. 20, og EUT 2017, L 343, s. 79).
3 –      Den første version af direktivet går tilbage til 1982: Rådets direktiv 82/501/EØF af 24.6.1982 om risikoen for større uheld i forbindelse med en række industrielle aktiviteter (EFT 1982, L 230, s. 1).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 24.11.2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT 2010, L 334, s. 17).
6 –      GURI nr. 161 af
14.7.2015.
7 –      EU:C:2022:1013.
8 –      Min fremhævelse.
9 –      Jf. f.eks. den tyske (»vorgesehene«), den græske (»προβλεπόμενη«), den spanske (»anticipada«), den franske (»anticipée«), den nederlandske (»verwachte«), den italienske (»prevista«), den polske (»przewidywaną«), den portugisiske (»prevista«), den rumænske (»anticipată«) og den finske (»niitä ennakoidaan olevan«)
sprogversion af direktiv 2012/18.
10 –      Min fremhævelse.
11 –      Min fremhævelse.
12 –      Jf. fjerde betragtning til direktiv 2012/18.
13 –      Det bemærkes, at artikel 10 og 12 i direktiv 2012/18 kun finder anvendelse på kolonne 3-virksomheder.
14 –      Det kan imidlertid forholde sig anderledes, når mængderne ikke hurtigt kan reduceres. I disse tilfælde kan en fejlfunktion i kontrolsystemet ikke blot føre til pålæggelse af sanktioner (jf. punkt 48 i dette forslag til afgørelse), men også føre til anvendelse af direktiv 2012/18.
15 –      Jf. bl.a. anden til fjerde og sjette betragtning til samt artikel
1 i direktiv 2012/18.
16 –      Min fremhævelse. Jf. i denne forbindelse også dom af 17.6.1999, Kommissionen mod Italien (C-336/97, EU:C:1999:314, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
17 –      Jf. f.eks. OECD, »OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third edition«, 2023, s. 15: »De foranstaltninger, som industrien træffer for at imødegå risikoen for kemiske ulykker, bør være hensigtsmæssige, så de minimeres mest muligt.« Min fremhævelse.
18 –      Det er i denne forbindelse interessant at bemærke, at Kommissionen i en nylig rapport har anført, at ifølge dens særlige database er størstedelen af de uheld (herunder de »større« ulykker), der er registreret i perioden 2019-2022, foregået i kolonne 3-virksomheder. Jf. rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelse og effektiv gennemførelse af direktiv [2012/18] om bekæmpelse af risikoen for større uheld i perioden 2019-2022, COM(2025) 508 final af 19.9.2025, s. 13.
19 –      Jf. i denne henseende Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer«, COM(2010) 781 final – 2010/0377 (COD), punkt 4.9.
20 –      Jf. vedrørende betydningen af en korrekt gennemførelse af en sådan ordning dom af 17.6.1999, Kommissionen mod Italien (C-336/97, EU:C:1999:314, præmis 25).