62012CC0162
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 21 november 2013 (
1
)
Förenade målen C‑162/12 och C‑163/12
Airport Shuttle Express scarl och Giovanni Panarisi (C‑162/12),
Società Cooperativa Autonoleggio Piccola arl och
Gianpaolo Vivani (C‑163/12)
mot
Comune di Grottaferrata
och
förenade målen C‑419/12 och C‑420/12
Crono Service scarl m.fl.
mot
Roma Capitale (C‑419/12)
och
Anitrav
mot
Roma Capitale och Regione Lazio (C‑420/12)
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italien))
”Begäran om förhandsavgörande — Upptagande till sakprövning — Diskriminering av landets egna medborgare — Etableringsfriheten — Tjänsten uthyrning av fordon med chaufför — En nationell bestämmelse enligt vilken det för att tillhandahålla tjänsten bland annat krävs tillstånd samt att vissa bestämmelser avseende fordonets uppställningsplats beaktas”
I – Inledning
1.
Begäran om förhandsavgörande avser italienska bestämmelser om persontransport som genomförs av vissa hyrbilsföretag. (
2
) Det rör sig om företag som för persontransport använder fordon, i vilka högst åtta personer kan transporteras förutom chauffören. (
3
) Till skillnad från vad som är fallet med hyrbilar som kunderna själva kör utnyttjar passageraren vid denna särskilda typ av persontransport fordonet och en chaufför som hyrbilsföretaget tillhandahåller för en viss resa. ”Uthyrning av fordon med chaufför” kompletterar således kollektivtrafikens och särskilt linjetrafikens alternativ för persontransport.
2.
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida italienska bestämmelser som avser det sätt på vilket verksamheten utövas i regionen Lazio och i Roms kommun är förenliga med unionslagstiftningen och särskilt med etableringsfriheten. Eftersom de omständigheter som den hänskjutande domstolen har redovisat inte har gränsöverskridande karaktär, är det emellertid tveksamt om begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. Dessutom uppkommer frågan huruvida EU‑domstolen också borde bedöma de nationella målen med hänsyn till förbudet mot diskriminering av landets egna medborgare, trots att den hänskjutande domstolen inte har uttalat sig på denna punkt.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – De unionsrättsliga bestämmelserna
Rådets förordning (EG) nr 12/98 av den 11 december 1997 om villkoren för att transportföretag skall få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (
4
)
3.
Förordning (EG) nr 12/98 ersattes med verkan den 4 december 2011 av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss och om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 (
5
).
4.
Enligt artikel 2.4 gällde förordning (EG) nr 12/98 för ”motorfordon som är konstruerade och utrustade för att kunna transportera mer än nio personer, föraren medräknad, och är avsedda för detta ändamål”.
B – Den nationella lagstiftningen
5.
Enligt den italienska lagstiftningen krävs det tillstånd för ”uthyrning av fordon med chaufför”. Det erforderliga tillståndet utfärdas av en kommun genom ett offentligt förfarande. (
6
) Tillståndet är knutet till fordonet. En företagare kan emellertid få flera tillstånd för flera fordon. (
7
) Transportören måste vara etablerad (
8
) och uppställningsplatsen vara belägen inom den kommun som har utfärdat tillståndet. (
9
) En hyrd parkeringsplats kan duga som uppställningsplats. Tillståndet för att utföra persontransporter är inte begränsat till kommunens område. Resan måste emellertid bokas på den ort där fordonets uppställningsplats är belägen, (
10
) och fordonet måste (
11
) köras tillbaka dit när transporten har utförts oberoende av var passageraren hämtas upp och lämnas av.
6.
Enligt de regionala bestämmelserna i regionen Lazio (
12
) ska passageraren dessutom hämtas upp i den kommun som har utfärdat tillstånd.
7.
För Roms kommun finns det dessutom särskilda bestämmelser. Enligt dessa ska bland annat hyrbilsföretagarna från andra kommuner betala avgift när de kör i zoner med trafikbegränsningar i Roms kommun.
III – Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
A – Förenade målen C‑162/12 och C‑163/12
8.
Klagandena i de nationella målen är fysiska personer (nedan kallade hyrbilsföretagare) som är hemmahörande i Italien och kooperativa föreningar bildade enligt italiensk rätt med säte i Italien. De ifrågavarande hyrbilsföretagarna har inte använt sin uppställningsplats i den tillståndsgivande kommunen Grottaferrata (Italien, regionen Lazio) för sina fordon. De har i stället parkerat sina fordon utanför Grottaferrata på en kooperativ förenings uppställningsplats. Åt denna förening har de också upplåtit fordonen i fråga för användning, tydligen efter att ha överlåtit sitt tillstånd för persontransport (
13
). Detta påtalades av polisen, och de tillstånd som hade utfärdats för hyrbilsföretagarna upphävdes för en begränsad tid i februari 2011. De berörda företagarna har i de nationella målen ifrågasatt de förvaltningsbeslut genom vilka deras tillstånd tillfälligt drogs in, och de har dessutom yrkat skadestånd och bland annat gjort gällande att unionslagstiftningen åsidosatts.
9.
Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som den nationella domstolen beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Är artiklarna 49 FEUF, 3, 4, 5 och 6 FEU, 101 och 102 FEUF samt förordning (EEG) nr 2454/92 och förordning (EG) nr 12/98 till hinder för tillämpningen av artiklarna 3.3 och 11 i lag nr 21 av år 1992 i den del det föreskrivs att ’3. Transportföretaget måste ha sitt säte och uppställningsplatsen måste vara belägen inom den kommun som har utfärdat tillståndet’ respektive att ’… Tjänsten uthyrning av fordon med chaufför ska bokas på uppställningsplatserna. Varje gång tjänsten uthyrning av fordon med chaufför utnyttjas måste tillhandahållandet påbörjas och avslutas på uppställningsplatsen, belägen i den kommun som har utfärdat tillståndet, och fordonet måste återvända till denna plats, medan kunden kan hämtas upp och lämnas av även i andra kommuner. …’?
2)
Är artiklarna 49 FEUF, 3, 4, 5 och 6 FEU, 101 och 102 FEUF samt förordning (EEG) nr 2454/92 och förordning (EG) nr 12/98 till hinder för tillämpningen av artiklarna 5 och 10 i Lazios regionala lag nr 58 av den 26 oktober 1993, i den del det föreskrivs att ’… Kunder ska hämtas upp, alternativt tjänsten ska börja tillhandahållas, i den kommun som har utfärdat tillståndet’ respektive att ’… [kunden måste] hämtas upp och tjänsten börja tillhandahållas inom den kommun som har utfärdat licensen eller tillståndet, varvid tjänsten kan avse valfri destination förutsatt att föraren har godkänt destinationer bortom kommungränsen. ...’?”
B – Förenade målen C‑419/12 och C‑420/12
10.
Föremålet för tvisten i målen vid den nationella domstolen är ansökningar om att flera rättsakter som avser Roms kommun ska upphävas. Det rör sig närmare bestämt om beslut nr 68/2011 meddelat av Roms kommunstyrelse om antagande av förordningen om reglering av de offentliga persontransporttjänsterna utanför linjetrafiken, om beslut nr 403/2011 meddelat av Roms kommunstyrelse om metoder och förfaranden för att ge tillstånd för inresa i Roms kommun och i zonerna med trafikbegränsning för fordon för vilka en annan kommun har gett tillstånd för uthyrning med chaufför, och om två ytterligare rättsakter som har antagits av stadsförvaltningen i Rom och bland annat föreskriver att hyrbilsföretagare som inte kommer från Rom ska betala ett visst belopp för att få tillstånd att köra in i Rom.
11.
Klagandena i de nationella målen är italienska hyrbilsföretag som har tillstånd som inte har beviljats av Roms kommun.
12.
De har gjort gällande att den nämnda rättsakten är rättsstridig, bland annat mot bakgrund av unionslagstiftningen, i synnerhet företagens grundläggande frihet att etablera sig i varje land i Europeiska unionen också genom att inrätta en filial. De företag som har grundats i en medlemsstat om denna frihet åsidosattes skulle nämligen vara skyldiga att utan undantag ta emot beställningar av transporter på den enda uppställningsplatsen, som nödvändigtvis måste vara belägen i den kommun som har beviljat tillståndet, och också påbörja och avsluta tjänsten där.
13.
Detta leder till en särbehandling i samband med företagets verksamhet som uteslutande beror på en geografisk omständighet. En sådan skillnad i behandling föreligger dels mellan uthyrare med tillstånd som har beviljats av Roms kommun och uthyrare med tillstånd som har beviljats av en annan kommun (i Lazio), dels mellan de senare och de uthyrare som inte är etablerade i Lazio, för vilka den regionala lagen inte gäller och som därför inte omfattas av några begränsningar när det gäller upphämtningsplats.
14.
Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
Är artikel 49 FEUF, artikel 3 FEU och artiklarna 3, 4, 5, 6, 101 och 102 FEUF till hinder för tillämpningen av artiklarna 3.3, 8.3 och 11 i lag nr 21 av år 1992 i den del det föreskrivs att ”[t]ransportföretaget måste ha sitt säte och uppställningsplatsen måste vara belägen inom den kommun som har utfärdat tillståndet”, ”[e]ndast den som enligt en giltig rättsakt har säte i, och förfogar över en uppställningsplats eller en depå som är belägen i, den kommun som utfärdar tillståndet kan erhålla och bibehålla tillståndet att tillhandahålla tjänsten uthyrning av bil med chaufför” och ”[t]jänsten uthyrning av bil med chaufför ska bokas på uppställningsplatserna. Varje gång tjänsten uthyrning av fordon med chaufför utnyttjas måste tillhandahållandet påbörjas och avslutas på uppställningsplatsen, belägen i den kommun som har utfärdat tillståndet, och fordonet måste återvända till denna plats, medan kunden kan hämtas upp och lämnas av även i andra kommuner.”?
IV – Bedömning av tolkningsfrågorna
15.
Jag ska i det följande undersöka huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
A – Upptagande till sakprövning
16.
Tolkningsfrågorna avser för det första två sekundärrättsakter, nämligen förordning (EG) nr 12/98 och förordning (EEG) nr 2454/92 (
14
). För det andra avser de primärrättsliga bestämmelser, närmare bestämt framför allt artiklarna 101 och 102 FEUF, vilka avser konkurrensbegränsande metoder, och artikel 49 FEUF, som garanterar etableringsfriheten.
17.
Både vad gäller de sekundärrättsliga och de primärrättsliga frågorna är det tveksamt huruvida de kan tas upp till prövning, eftersom det inte framgår att de har betydelse för avgörandet av de nationella målen.
18.
Det ankommer visserligen i princip på den nationella domstolen att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen kan emellertid avvisa en begäran från en nationell domstol då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, då frågorna är hypotetiska eller då EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. (
15
)
1. Förordning (EEG) nr 2454/92 och förordning (EG) nr 12/98 har ingen anknytning till föremålet för tvisten
a) Förordning (EEG) nr 2454/92
19.
Domstolen ogiltigförklarade förordning (EEG) nr 2454/92 redan år 1994. (
16
) Den kan därför inte vara relevant för de nationella målen, som handlar om vilka omständigheter som inträffade år 2011. Det finns uppenbarligen inget samband med föremålet för tvisten i de nationella målen, och begäran om förhandsavgörande kan således inte tas upp till prövning i denna del.
b) Förordning (EG) nr 12/98
20.
Förordning (EG) 12/98 upphävdes den 4 december 2011 (
17
) och skulle därför fortfarande kunna vara relevant för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen vad gäller det tidsmässiga tillämpningsområdet. Dessa omständigheter har emellertid inga beröringspunkter med förordningen i fråga redan av den anledningen att förordning (EG) nr 12/98 enligt artikel 2 punkt 4 i denna gällde för ”motorfordon som är konstruerade och utrustade för att kunna transportera mer än nio personer, föraren medräknad och är avsedda för detta ändamål”. I målen vid den nationella domstolen är det emellertid frågan om mindre fordon med vilka, föraren medräknad, högst nio personer kan transporteras. Därför har förordning (EG) 12/98 uppenbarligen inte heller något samband med föremålet för tvisten i de nationella målen, och begäran om förhandsavgörande kan således inte tas upp till prövning i denna del.
2. Inga tillräckliga uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållandena när det gäller artiklarna 101 och 102 FEUF i förening med artiklarna 3, 4, 5 och 6 FEU och med artiklarna 3, 4, 5 och 6 FEUF
21.
Den hänskjutande domstolen utgår från att de italienska bestämmelserna kan innebära att områden avskärmas och konkurrensen snedvrids. Den vill i detta sammanhang få klarhet i huruvida artiklarna 101 och 102 FEUF i förening med artiklarna 3, 4 och 5 FEU och med artiklarna 3, 4, 5 och 6 FEUF utgör hinder för de ifrågavarande italienska bestämmelserna. Den har i detta sammanhang dessutom citerat artikel 6 FEU i vilken sambandet mellan unionen och de grundläggande rättigheterna tas upp.
22.
Den hänskjutande domstolen har dock inte preciserat i detalj hur de nämnda primärrättsliga behörighetsbestämmelserna förhåller sig till de frågor som den har ställt och till de nationella målen. Detsamma gäller för sambandet mellan unionen och de grundläggande rättigheterna.
23.
När det gäller artiklarna 101 och 102 FEUF måste den hänskjutande domstolen dessutom med hänsyn till komplexiteten hos de överväganden som krävs i konkurrensärenden i detalj beskriva den faktiska och rättsliga bakgrund mot vilken tolkningsfrågorna ställs och åtminstone förklara de faktiska omständigheter som ligger till grund för frågorna. (
18
)
24.
De uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat uppfyller i det aktuella fallet inte dessa krav. Enligt artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF är konkurrensbegränsande överenskommelser och metoder samt missbruk av en dominerande marknadsställning förbjudna. Det tycks dock inte vara tal om vare sig det ena eller det andra i de nationella målen. De avser snarare nationella och regionala bestämmelser som reglerar uthyrning av fordon med chaufför, och inte företagares uppträdande, vilket ska prövas enligt konkurrensrätten. Eftersom de berörda företagen i de nationella målen inte har gjort sig skyldiga till konkurrensbegränsande beteende, går det inte att se i vad mån ett sådant skulle kunna främjas genom de ifrågavarande nationella bestämmelserna och därmed den ändamålsenliga verkan av unionens konkurrensrätt ifrågasättas. Bortsett från detta finns det hos de omständigheter som den hänskjutande domstolen har meddelat inte heller något som tyder på att de skulle vara relevanta för den inre marknaden.
25.
Eftersom det inte finns tillräckliga uppgifter om de omständigheter och det rättsläge utifrån vilka domstolen och parterna i målet skulle kunna yttra sig på ett användbart sätt om de citerade bestämmelserna i samband med de nationella målen, kan således inte heller dessa frågor som har hänskjutits för förhandsavgörande tas upp till prövning.
3. Frågornas hypotetiska karaktär enligt artikel 49 FEUF
26.
Det är också tveksamt huruvida artikel 49 FEUF kan vara relevant för förevarande begäran om förhandsavgörande.
27.
Det är för det första tveksamt eftersom de nationella målen inte har gränsöverskridande karaktär. För det andra framgår det inte av begäran om förhandsavgörande huruvida, och om så är fallet i vilken utsträckning, artikel 49 FEUF på grund av krav på tillämpning i den nationella lagstiftningen skulle kunna bli relevant mot bakgrund av helt och hållet nationella omständigheter.
a) Avsaknad av gränsöverskridande karaktär
28.
Etableringsfriheten kan bara vara relevant när det föreligger anknytningskriterier som medför att unionslagstiftningen ska tillämpas. (
19
) Ett sådant anknytningskriterium föreligger när omständigheterna har gränsöverskridande karaktär. Bestämmelserna om etableringsfriheten i fördraget gäller därmed inte för omständigheter som uteslutande utspelar sig inom en medlemsstat. (
20
)
29.
Mot denna bakgrund verkar det tveksamt att pröva de ifrågavarande nationella målen med tillämpning av artikel 49 FEUF. De nationella målen har nämligen, även om det är frågan om italienska bestämmelser som enligt ordalydelsen kan tillämpas utan åtskillnad på italienska aktörer och aktörer i andra medlemsstater, en rent italiensk, till och med regional prägel, eftersom de tycks vara begränsade till regionen Lazio och inte har något samband med handeln mellan medlemsstaterna. Enligt ordalydelsen i de italienska bestämmelserna är det förvisso inte uteslutet att de ifrågavarande hyrbilsföretagarna skulle kunna använda sina fordon också för resor till angränsande medlemsstater. Den hänskjutande domstolen har inte lämnat någon information i detta avseende. Den har däremot för domstolen beskrivit omständigheter där det enbart rör sig om italiensk persontransport. Detta är i överensstämmelse med det som parterna har anfört vid den muntliga förhandlingen, enligt vilket hyrbilsföretagare typiskt anlitas för korta resor i Italien. Eventuella problem med persontransporterna i den gränsöverskridande trafiken är därför inte föremål för tvisten i de nationella målen. Det tycks snarare bland annat handla om tillträde till marknaden i Rom för italienska företagare som har sitt säte i periferin.
30.
EU-domstolen har emellertid använt artikel 49 FEUF som prövningskriterium också för nationella mål där inga medborgare från andra medlemsstater varit involverade i de omständigheter som den hänskjutande domstolen haft att bedöma och där inte heller någon gripbar gränsöverskridande karaktär förelegat. Detta har skett när domstolen funnit att det ”inte på något sätt [kunnat] uteslutas” att också medborgare från andra medlemsstater, bortsett från den faktiska processrättsliga situationen, i liknande fall skulle kunna konfronteras med den ifrågavarande medlemsstatens bestämmelser när de utövar sin etableringsfrihet. (
21
)
31.
Vid en första anblick står denna lösning, enligt vilken det är tillräckligt att det är möjligt, om än ”inte på något sätt uteslutet”, att medborgare från andra medlemsstater kan vara berörda, i ett spänningsförhållande till den i fast rättspraxis upprepade grundregeln enligt vilken hypotetiska rättsfrågor inte ska hänskjutas till domstolen för förhandsavgörande, eftersom de saknar betydelse för de nationella målen. Området för vad som visserligen inte är verkligt, men ”inte på något sätt uteslutet” (och därmed ska prövas av domstolen) och följaktligen inte längre rent hypotetiskt, behöver klargöras på ett sätt som är användbart i praktiken.
32.
I sin senare praxis tycks domstolen till en del ha bortsett från detta spänningsförhållande mellan ”hypotetiskt” och ”inte på något sätt uteslutet”. I den ovannämnda domen i målet Duomo Gpa m.fl. (
22
) nöjde den sig inte med ett sammanfattande, icke bevisat och inte ytterligare underbyggt konstaterande att medborgare från andra medlemsstater skulle kunna vara ”intresserade” (
23
), utan den konkretiserade detta ”intresse”, på grund av vilket en gränsöverskridande karaktär föreligger och artikel 49 FEUF således är tillämplig, med hänvisning till vissa bestämda kriterier. Dessa hämtade domstolen inte bara från besluten om hänskjutande, utan dessutom också från det som parterna i målet anförde. (
24
)
33.
Ett sådant ”konkretiserande” tillvägagångssätt gör det möjligt att i domstolens praxis göra åtskillnad mellan rent hypotetiskt och inte på något sätt uteslutet. Till sist togs funktionsfördelningen mellan EU‑domstolen och den hänskjutande domstolen upp. Vid situationer som vid en första anblick inte är gränsöverskridande kan det, bortsett från uppenbara fall, inte åligga EU-domstolen att utan att ha något att gå efter, undersöka om och, om så är fallet, i vad mån det ”inte på något sätt [är] uteslutet” att medborgare från andra medlemsstater kan ha ett ”intresse” beroende på omständigheterna i det nationella målet. Den hänskjutande domstolen (
25
), och i förekommande fall parterna i målet, har klart bättre möjligheter att bedöma detta, liksom i förekommande fall alltså medlemsstaterna vid begäran om förhandsavgörande.
34.
I det aktuella fallet ska jag mot denna bakgrund för det första gå in på vilken betydelse den omständigheten att de omtvistade italienska bestämmelserna (till en del) har kritiserats i klagomål till kommissionen ska tillmätas (i), och för det andra ställa frågan huruvida de italienska kommunernas offentliga tillståndsgivning för hyrbilar kan ha betydelse (ii).
i) Huruvida Europeiska unionens förfarande EU Pilot 623/09/TREN är relevant
35.
Både den hänskjutande domstolen och klagande i det nationella mål som ligger till grund för mål C‑162/12 har hänvisat till Europeiska kommissionens förfarande EU Pilot 623/09/TREN. Förfarandet avser huvudsakligen frågan huruvida lag nr 21/1992 i dess dåvarande lydelse är förenlig med etableringsfriheten. Förfarandet i fråga går enligt de akter som domstolen har tillgång till tillbaka på ett klagomål vilket Federnoleggio, som intervenerade till stöd för sökanden i det nationella mål som låg till grund för mål C‑162/12, förefaller ha ingett till kommissionen år 2009. Kommissionen yttrade sig om detta förfarande vid den muntliga förhandlingen: Det hade inställts efter det att de italienska myndigheterna hade meddelat att de ifrågasatta bestämmelserna inte längre tillämpades och att bestämmelserna i fråga skulle omarbetas. Kommissionen ansåg att det därför inte fanns skäl för att inleda ett förfarande om fördragsbrott. (
26
)
36.
Jag betvivlar att redan den omständigheten att ett sådant klagomål har ingetts till kommissionen är tillräckligt för att tillämpa artikel 49 FEUF i ett nationellt mål som i övrigt har en helt och hållet nationell karaktär.
37.
I annat fall skulle parterna kunna göra det möjligt att tillämpa artikel 49 FEUF genom att godtyckligt inge klagomål och därmed ge anledning att begära ett förhandsavgörande. Mål om förhandsavgörande och förfaranden vid avdelningarna vid kommissionen ska hållas isär. Att ett förfarande vid kommissionen har inletts innebär inte att omständigheterna har gränsöverskridande karaktär, även om bestämmelser som är föremål för kommissionens bedömning kan tillämpas på dessa omständigheter.
38.
Situationen är en annan när medborgare från andra medlemsstater inger klagomål till kommissionen avseende etableringsfriheten och ifrågasätter nationella bestämmelser i detta sammanhang. I sådana fall kan det ligga nära tillhands att anta att klagandena faktiskt har ett intresse av att utöva etableringsfriheten i ett visst område och att det således ur den hänskjutande domstolens synvinkel ”inte på något sätt [kan] uteslutas” att också medborgare från andra medlemsstater och inte bara parterna i det aktuella målet kan vara berörda. Det är nämligen inte först när medborgare från andra medlemsstater redan vidtar konkreta åtgärder för att etablera sig i en annan medlemsstat, eller till och med redan för talan i domstol om villkoren för sin verksamhet där, som situationen inte längre är helt och hållet hypotetisk. Ett ”intresse” av att utöva etableringsfriheten kan ”inte [heller] på något sätt uteslutas” när medborgare från andra medlemsstater, vilket kan verifieras av tredje part, först informerar sig om sakläget och det rättsliga läget och på allvar, och i avsikt att etablera sig, ifrågasätter de bestämmelser som är ofördelaktiga för dem.
39.
Förfarandet EU Pilot 623/09/TREN har dock speciella särdrag. Det inleddes tydligen av Federnoleggio som har säte i Italien. Enligt de akter som domstolen har tillgång till har också flera icke italienska företag i samma bransch (genom i huvudsak identiska skrivelser) meddelat sitt intresse till Federnoleggios juridiska ombud, som för övrigt också har företrätt sökandena i det nationella mål som ligger till grund för mål C‑162/12, och förklarat att de är intresserade av att ansluta sig till Federnoleggios klagomål. Anledningen till att de gjorde detta framgår dock inte av de nämnda skrivelserna. Det saknas i synnerhet upplysningar om att de ifrågavarande företagen avsåg att etablera sig i Italien och såg sig hindrade av de ifrågasatta bestämmelserna. Det är tvärtom anmärkningsvärt att det i skrivelserna betonades att Federnoleggio skulle betala alla eventuella kostnader för förfarandet. Detta ger snarast intryck av att de gav solidariskt stöd åt den italienska klaganden, och man behöver inte nödvändigtvis dra slutsatsen att de själva var berörda. Den omständigheten att utländska företagare deltar i förfarandet vid kommissionen är därför inte heller något hållbart argument för att anta att det ”inte på något sätt [är] uteslutet” att medborgare från andra medlemsstater är intresserade av att utöva etableringsfriheten i Italien.
ii) Huruvida den offentliga tillståndsgivningen för hyrbilar är relevant
40.
Det skulle med stöd av konkretiserbara fakta ”inte på något sätt [vara] uteslutet” att medborgare från andra medlemsstater hade ett intresse av att etablera sig som hyrbilsföretagare i Italien, om kommunernas tillstånd tilldelades genom upphandlingsförfaranden på europeisk nivå eller det ekonomiska värdet av tillstånden i fråga var så betydande att man skulle kunna räkna med gränsöverskridande deltagande oberoende av publiciteten kring förfarandet. Denna problematik togs inte upp i besluten att begära förhandsavgörande. Vid den muntliga förhandlingen uppgav en part i målet att det inte är uteslutet att det finns ett intresse i hela EU av en tillståndsgivning, dock utan att detta preciserades närmare.
41.
En tillståndsgivning för hyrbilar på EU-nivå verkar ytterst tveksam redan av den anledningen att tillstånden beviljas speciellt för varje fordon och den ekonomiska betydelsen därför är begränsad. Situationen kan vara en annan i områdena nära gränsen i Italien. Där gäller dock, vilket den hänskjutande domstolen och parter i målet har förklarat, inte nödvändigtvis samma rättsliga förhållanden som i Lazio för näringen, och de är i varje fall inte är föremål för detta förfarande.
42.
Eftersom en konkretiserbar gränsöverskridande karaktär saknas är artikel 49 FEUF således inte tillämplig i det aktuella fallet.
43.
Jag ska avslutningsvis undersöka om förevarande begäran om förhandsavgörande ger anledning att bedöma omständigheterna i enlighet med de principer som gäller för diskriminering av landets egna medborgare och i detta sammanhang gå in på artikel 49 FEUF.
b) Huruvida landets egna medborgare diskrimineras
44.
Även om det står klart att alla aspekter av den tvist som har framlagts för domstolen avser en enda medlemsstat kan det ändå vara ändamålsenligt att besvara frågorna om de grundläggande friheterna, ifall den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet föreskriver att landets egna medborgare ska ha samma rättigheter som dem som medborgare från andra medlemsstater skulle ha i samma situation enligt unionsrätten. (
27
)
45.
I begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen dock inte fastslagit att ett förbud mot så kallad omvänd diskriminering eller diskriminering av landets egna medborgare följer av den italienska lagstiftningen i det aktuella fallet. (
28
) Jag ska därför till att börja med klargöra vilka slutsatser man kan dra av detta vid en bedömning av etableringsfriheten i samband med de italienska bestämmelserna.
46.
Domstolen har i sin praxis bedömt de grundläggande friheterna också i situationer som inte haft gränsöverskridande karaktär, detta delvis enbart på grund av att det, vilket inte har motiverats närmare, kan vara möjligt att ett förbud mot diskriminering av landets egna medborgare föreskrivs i den nationella lagstiftningen, och med hänsyn till den hänskjutande domstolens bedömningsföreträde vad gäller tolkningsfrågornas relevans för avgörandet. (
29
)
47.
På senare tid tycks domstolen dock ha blivit mer restriktiv såtillvida som den, när omständigheterna uppenbarligen inte har gränsöverskridande karaktär, till en del gör en mer ingående prövning av problematiken i samband med diskriminering av landets egna medborgare med hänsyn till frågan huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, utöver att den nämner fenomenet utan närmare precisering.
48.
I en dom av den 21 februari 2013 fastslog domstolen till exempel, först efter att ha konstaterat att det ”framgår ... av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen anser det skulle strida mot sådana principer i den nationella rätten som bekräftats i konstitutionell rättspraxis att godta en omvänd diskriminering”, att det finns ”ett klart unionsintresse av att domstolen tolkar” vissa unionsrättsliga bestämmelser i en i övrigt helt och hållet nationell (italiensk) situation. (
30
) I en dom av den 22 december 2010 utgick domstolen på liknande sätt från en begäran om förhandsavgörande, av vilken det inte ”framg[ick] ... att den nationella domstolen under sådana förhållanden som dem som råd[de] i det mål som den ha[de] att avgöra, [var] skyldig att tillerkänna företag etablerade i Belgien samma rättigheter” som ett företag i en annan medlemsstat skulle ha enligt unionsrätten. (
31
) I en dom av den 21 juni 2012 lät domstolen det emellertid i samband med en finländsk begäran om förhandsavgörande vara tillräckligt att ”klagandenas ombud [vid den muntliga förhandlingen gjorde] gällande att det i finländsk förvaltningsrätt finns regler som säkerställer att finländska medborgare inte utsätts för omvänd diskriminering. Mot denna bakgrund framst[od] det inte som uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte skulle vara användbar för den hänskjutande domstolen.” (
32
)
49.
Den rättspraxis som har beskrivits ovan visar att frågan huruvida ett nationellt förbud mot diskriminering av landets egna medborgare föreligger i första hand avgörs av den information som den hänskjutande domstolen lämnar om det gällande rättsläget i sin medlemsstat. För att EU-domstolen ska kunna göra en användbar prövning ska denna information vara så ingående som möjligt och under ideala förhållanden innehålla uppgifter om exakt vilka nationella omständigheter som enligt de nationella bestämmelserna ska beaktas på samma sätt som omständigheter som omfattas av unionsrätten.
50.
I avsaknad av sådana uppgifter från den hänskjutande domstolen har EU-domstolen också låtit (obestridda) uppgifter från parter i målet beträffande diskriminering av landets egna medborgare vara tillräckligt.
51.
I de aktuella nationella målen saknas däremot för det första uppgifter från den hänskjutande domstolen beträffande diskriminering av landets egna medborgare. För det andra överensstämmer inte de uppgifter som parterna i målet har lämnat. Det juridiska ombudet för Airport Shuttle och Crono Service har hänvisat till artikel 14bis i en lag nr 88 av den 7 juli 2008, enligt vilken bestämmelser i den italienska rättsordningen som är diskriminerande för medborgare från andra medlemsstater inte ska vara tillämpliga på italienska medborgare. Italiens juridiska ombud har däremot citerat andra bestämmelser utan att exakt precisera innehållet i dessa.
52.
Av detta kan man dra två slutsatser. För det första att det för att oklarheter och missförstånd ska undvikas måste åligga den hänskjutande domstolen att i varje begäran om förhandsavgörande när det är befogat själv ta ställning till frågan om diskriminering av landets egna invånare, om den anser att EU-domstolens prövning av frågan har betydelse för utgången i målet. (
33
) Om den hänskjutande domstolen inte gör detta behöver EU-domstolen för det andra i synnerhet inte pröva frågor om de grundläggande friheterna med hänsyn till diskriminering av landets egna invånare när yttrandena beträffande detta från parterna i målet är oklara eller motsägelsefulla.
53.
Det kan nämligen med hänsyn till funktionsfördelningen mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna inte åligga EU-domstolen att själv göra undersökningar och överväganden beträffande den ifrågavarande nationella rättsordningen och dess värderingar i frågor som rör diskriminering av landets egna medborgare. Det verkar inte heller vara ändamålsenligt att EU-domstolen, utan att ha tillgång till tillräckliga uppgifter om det nationella sak- och rättsläget, så att säga i förebyggande syfte uttalar sig om ett eventuellt förbud mot diskriminering av landets egna medborgare, och detta särskilt inte när den inte känner till de gällande nationella kriterierna och bara kan göra antaganden i detta avseende.
54.
Om begäran om förhandsavgörande inte innehåller några entydiga och rimliga uppgifter om diskriminering av landets egna medborgare som är relevanta för det nationella målet finns det till och med goda skäl för att inte pröva denna också om det i tidigare framställningar om förhandsavgörande som avser samma medlemsstat redan har förklarats att principen om förbud mot diskriminering av landets egna invånare ingår i den nationella rätten. Det kan nämligen inte heller vara EU-domstolens uppgift att för varje medlemsstat i denna fråga följa hela rättsutvecklingen, som kan ändras och eventuellt har invecklade särdrag som är speciella för det enskilda fallet. Det åligger tvärtom i varje enskilt fall den hänskjutande domstolen att lämna aktuell, tillförlitlig och användbar information till domstolen. Det aktuella fallet förtydligar de problem som annars uppkommer, eftersom den enda nationella bestämmelse avseende diskriminering av landets egna medborgare vars ordalydelse har citerats (av en part i målet) och vars giltighet är oklar i brist på tydliga uppgifter från den hänskjutande domstolen, föreskriver likabehandling av landets egna medborgare vid ”diskriminering” utan att det framgår vilka rättsområden och situationer som faktiskt avses.
55.
Om EU-domstolen i förekommande fall uttalade sig om förbudet mot diskriminering av landets egna medborgare utifrån sin egen kännedom om den ifrågavarande nationella rätten utan att den hänskjutande domstolen faktiskt hänvisat till detta förbud, skulle det dessutom finnas risk för att inte alla medlemsstater behandlades lika, om domstolen till exempel kände till rättsläget i en viss medlemsstat beträffande diskriminering av landets egna medborgare, men inte rättsläget i en annan medlemsstat.
56.
Bortsett från detta är det också av andra skäl ganska svårt att avgöra om den hänskjutande domstolen har utgått från att artikel 49 FEUF är relevant för begäran om förhandsavgörande.
57.
I de förenade målen C‑419/12 och C‑420/12 tycks det inte så mycket vara tal om problematiken i samband med permanent etablering i Italien som om de villkor som gäller för hyrbilsföretagare med säte utanför Rom när de tillfälligt önskar köra i Roms kommun. Om sådana villkor gällde också för jämförbara företagare från andra medlemsstater skulle det ligga närmare till hands att som jämförelsekriterium tillämpa den fria rörligheten för tjänster i stället för etableringsfriheten.
58.
Vad beträffar de förenade målen C‑162/12 och C‑163/12 kommer jag att tänka på en parallell till domen i målet Sbarigia (
34
), i vilken domstolen fann att en begäran om förhandsavgörande inte kunde tas upp till prövning. Mot bakgrund av helt och hållet italienska omständigheter ville den hänskjutande domstolen bland annat få klarhet i huruvida italienska bestämmelser (om bland annat apotekens semesterstängning på sommaren) var förenliga med de grundläggande friheterna. Beträffande detta förklarade domstolen att etableringsfriheten inte var ”relevant när det gällde att avgöra det nationella målet” redan av den anledningen att den apoteksinnehavare som berördes av semesterbestämmelserna och ”som ant[og]s vara medborgare i en annan medlemsstat, redan utövade en kontinuerlig yrkesverksamhet”, varför ”etableringsfriheten inte [var] aktuell i målet vid den nationella domstolen”. Denna lösning kan tillämpas på motsvarande sätt på fallet med hyrbilsföretagare som utövar en kontinuerlig näringsverksamhet och vars tillstånd tillfälligt dragits in på grund av överträdelse av bestämmelserna om uppställningsplats.
59.
Inte minst nämnda dom visar att domstolen har blivit klart mer restriktiv när frågor som rör etableringsfriheten uppkommer i en helt och hållet nationell situation. Det är en utveckling som också är rimlig av de skäl som anges i punkterna ovan.
60.
Mot denna bakgrund kan frågorna avseende etableringsfriheten liksom begäran om förhandsavgörande i dess helhet inte heller tas upp till prövning.
V – Förslag till avgörande
61.
Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:
Begäran om förhandsavgörande i de förenade målen C‑162/12 och C‑163/12 och i de förenade målen C‑419/12 och C‑420/12 kan inte tas upp till prövning.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	I de italienska bestämmelserna talas det om ”Uthyrning av fordon med chaufför”.
(
3
)	Se s. 9 i begäran om förhandsavgörande i mål C‑162/12 och hänvisningen i denna till artikel 47 i lagstiftningsdekretet av den 30 april 1992.
(
4
)	EGT L 4, s. 10.
(
5
)	EUT L 300, s. 88.
(
6
)	Artikel 8.1 i lag nr 21 av den 15 januari 1992 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, GURI nr 18 av den 23 januari 1992) i dess lydelse enligt lagdekret nr 207 av den 30 december 2008 (GURI nr 304 av den 31 december 2008) och enligt lag nr 14/2009 (GURI nr 49 av den 28 februari 2009, Supplemento Ordinario nr 28) (nedan kallad lag nr 21/1992), vilka är relevanta för de nationella målen.
(
7
)	Artikel 8.2 i lag nr 21/1992.
(
8
)	I de italienska bestämmelserna talas det om ”sede”. En filial tycks emellertid enligt vad som framgår av det som somliga parter i målet har framfört vara tillräckligt, vilket också möjliggör samtidig verksamhet i olika kommuner, något som bland annat företrädare för den italienska regeringen har påpekat.
(
9
)	Artikel 3.3 i lag nr 21/1992.
(
10
)	Artikel 11.4 i lag nr 21/1992.
(
11
)	Enligt artikel 11.4 i lag nr 21/1992 kan detta också äga rum på andra kommuners område.
(
12
)	Artikel 5 i den regionala lagen nr 58/1993 i den lydelse som är relevant för de nationella målen.
(
13
)	Se artikel 7.2 i lag nr 21/1992 och s. 12 i begäran om förhandsavgörande i mål C‑162/12.
(
14
)	Rådets förordning (EEG) nr 2454/92 av den 23 juli 1992 om villkoren för att transportföretag skall få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande. (EGT L 251, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 134).
(
15
)	Dom av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra (REG 2001, s. I-2099), punkt 39, av den 23 april 2009 i mål C-544/07, Rüffler (REG 2009, s. I-3389), punkt 37, av den 19 november 2009 i mål C-314/08, Filipiak (REG 2009, s. I-11049), punkt 41, av den 7 juli 2011 i mål C‑310/10, Agafiţei m.fl. (REU 2011, s. I‑5989), punkt 26, och av den 15 januari 2013 i mål C‑416/10, Križan m.fl., punkt 54.
(
16
)	Dom av den 1 juni 1994 i mål C-388/92, parlamentet mot rådet (REG 1994, s. I-2067).
(
17
)	Se artiklarna 30 och 31 i förordning (EG) nr 1073/2009.
(
18
)	Dom av den 11 mars 2010 i mål C‑384/08, Attanasio Group (REU 2010, s. I‑2055), punkt 32.
(
19
)	Se dom av den 3 oktober 1990 i de förenade målen C-54/88, C-91/88 och C-14/89, Nino m.fl. (REG 1990, s. I-3537), punkterna 9–11.
(
20
)	Se, bland annat, dom av den 7 december 1995 i mål C-17/94, Gervais m.fl. (REG 1995, s. I-4353), punkterna 24–26, av den 21 juni 2012 i mål C‑84/11, Susisalo m.fl., punkt 18, och av den 10 maj 2012 i de förenade målen C‑357/10–C‑359/10, Duomo Gpa m.fl., punkt 26 och där angiven rättspraxis.
(
21
)	Se, bland annat, beträffande drift av apotek och bränsledistribution, dom av den 1 juni 2010 i de förenade målen C‑570/07 och C‑571/07, Blanco Pérez och Chao Gómez (REU 2010, s. I‑4629), punkt 40, och domen i målet Attanasio Group (ovan fotnot 18), punkt 24.
(
22
)	Ovan fotnot 20.
(
23
)	Domen i målet Duomo Gpa m.fl., (ovan fotnot 20), punkt 40.
(
24
)	Se, beträffande kommissionens argumentation, domen i målet Duomo Gpa m.fl. (ovan fotnot 20), punkt 28.
(
25
)	Se punkt 38 i generaladvokaten Wahls förslag till avgörande av den 5 september 2013 i de förenade målen C‑159/12–C‑161/12, Venturini m.fl.
(
26
)	I besluten att begära förhandsavgörande uttalar sig den nationella domstolen inte i detalj om fortsättningen på förfarandet vid kommissionen och betydelsen av Italiens åtgärder.
(
27
)	Se, bland annat, dom av den 30 mars 2006 i mål C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (REG 2006, s. I-2941), punkt 29.
(
28
)	Det finns därmed i synnerhet inget som faktiskt visar huruvida och i vad mån det under de omständigheter som gäller i det nationella målet enligt likhetsprincipen i den italienska författningsrätten skulle kunna krävas att man utgår från förbudet mot diskriminering av landets egna medborgare, och huruvida och i vilken mån den konstitutionella rättspraxis som utvecklades på 1990-talet beträffande artikel 28 EG skulle kunna tillämpas på det aktuella fallet. Se, beträffande denna rättspraxis, fotnot 57 i generaladvokaten Maduros förslag till avgörande av den 6 maj 2004 i mål C-72/03, Carbonati Apuani (REG 2004), s. I‑8027.
(
29
)	Se, beträffande den fria rörligheten för varor, dom av den 5 december 2000 i mål C-448/98, Guimont (REG 2000, s. I-10663), punkterna 21–23, beträffande den fria rörligheten för tjänster, dom av den 5 december 2006 i de förenade målen C-94/04 och C-202/04, Cipolla m.fl. (REG 2006, s. I-11421), punkterna 30 och 31, beträffande etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster, domen i målet Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (ovan fotnot 27), punkterna 29 och 30, och beträffande etableringsfriheten, domen i målet Blanco Pérez och Chao Gómez (ovan fotnot 21), punkt 36.
(
30
)	Dom av den 21 februari 2013 i mål C‑111/12, Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia m.fl., punkterna 34 och 35.
(
31
)	Dom av den 22 december 2010 i mål C‑245/09, Omalet (REU 2010, s. I‑13771), punkt 17.
(
32
)	Domen i målet Susisalo m.fl. (ovan fotnot 20), punkt 21.
(
33
)	Se punkterna 42, 45, 58 och 60 i generaladvokaten Wahls förslag till avgörande i de förenade målen Venturini m.fl. (ovan fotnot 25).
(
34
)	Dom av den 1 juli 2010 i mål C‑393/08, Sbarigia (REU 2010, s. I‑6337), punkterna 27 och 28.