Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 16. april 2026 (1)
Sag C-154/25
Europa-Kommissionen
mod
Den Franske Republik
» Traktatbrudsprocedure – direktiv (EU) 2020/2184 – kvaliteten af drikkevand – overskridelse af parameterværdierne for nitrat – udbedrende foranstaltninger til at bringe overtrædelsen til ophør – øvrige udbedrende foranstaltninger – ændring af bestemmelser under den administrative procedure «
I.      Indledning
1.        Ved det foreliggende søgsmål har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Frankrig for så vidt angår i alt 107 drikkevandsforsyningsenheder har tilsidesat det tredje drikkevandsdirektiv (2) på grund af for høje nitratværdier i drikkevandet.
2.        Allerede siden det første drikkevandsdirektiv (3), dvs. siden 1985, har den gældende parameterværdi for nitrat i drikkevandet været 50 mg/l. Dette svarer til en vejledende værdi, som Verdenssundhedsorganisationen (WHO, World Health Organisation) har offentliggjort siden 1993 (4).
3.        De hyppigste kilder til nitrat i vandet er ifølge WHO landbrugsaktiviteter (uorganiske gødningsmidler og gylle), spildevandsbehandling, kvælstofholdige affaldsprodukter såsom spildevand fra industrielle processer og køretøjer (5). Ifølge WHO består risiciene for menneskers sundhed først og fremmest i, at nitrat (NO3) omdannes til nitrit (NO2), som kan føre til methæmoglobinæmi, en oxidering af de røde blodlegemer, der i så fald ikke længere kan transportere ilt. Disse risici berører først og fremmest spædbørn på op til seks måneder, som ernæres med flaske. Desuden foreligger der hos kvinder og spædbørn en risiko for negative indvirkninger på skjoldbruskkirtlen. Endvidere er der en mulig sammenhæng mellem kræftrisikoen og endogen nitrosering som følge af høj optagelse af nitrat og nitroserbare forbindelser (6).
4.        Det er ubestridt, at parameterværdien er blevet overskredet, men parterne er uenige om, hvorvidt Frankrig i visse tilfælde har påvist, at overtrædelsen er blevet bragt rettidigt til ophør, og hvorvidt reaktionen på overtrædelserne var tilstrækkelig.
5.        Desuden indledte Kommissionen denne procedure, mens det andet drikkevandsdirektiv (7) endnu var gældende, og støttede dermed åbningsskrivelsen i henhold til artikel 258, stk. 1, TEUF på denne ældre retsakt. Der opstår derfor det spørgsmål, om søgsmålet, som er støttet på det tredje drikkevandsdirektiv, kan antages til realitetsbehandling.
II.    Retsforskrifter
6.        I henhold til det tredje drikkevandsdirektiv skulle dette direktiv gennemføres inden den 12. januar 2023.
7.        Kommissionen indledte imidlertid den administrative procedure på grundlag af det andet drikkevandsdirektiv, som havde erstattet det første drikkevandsdirektiv.
8.        Nitratindholdet i drikkevand, som er genstanden for det første klagepunkt, har i henhold til alle tre direktiver siden den 17. juli 1985 ikke måttet overskride parameterværdien på 50 mg/l (8). Det andet og det tredje direktiv adskiller sig dog fra hinanden med hensyn til andre bestemmelser.
A.      Det tredje drikkevandsdirektiv
9.        Kommissionen har støttet det andet og det tredje klagepunkt på det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 2 og 3. Artikel 14 fastsætter, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne skal træffe i tilfælde af en overskridelse af parameterværdierne:
»2.      Overholder drikkevandet på trods af de foranstaltninger, der er truffet for at opfylde forpligtelserne i henhold til artikel 4, stk. 1, ikke de parameterværdier, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 5, og uden at det berører artikel 6, stk. 2, sikrer den pågældende medlemsstat, at der hurtigst muligt træffes udbedrende foranstaltninger til genoprettelse af kvaliteten af dette vand, og den prioriterer sin håndhævelse, idet den bl.a. tager hensyn til, i hvilken udstrækning den pågældende parameterværdi er overskredet, og den hermed forbundne potentielle fare for menneskers sundhed.
[…]
3.      Uanset om parameterværdierne er overholdt, sikrer medlemsstaterne, at enhver drikkevandsforsyning, der indebærer en potentiel fare for menneskers sundhed, forbydes, eller at brugen af sådant vand begrænses, og at der træffes andre udbedrende foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte menneskers sundhed.
Medlemsstaterne skal betragte en manglende overholdelse af minimumskravene til de parameterværdier, der er fastsat i bilag I, del A og B, som en potentiel fare for menneskers sundhed, medmindre den kompetente myndighed vurderer, at overskridelsen af parameterværdien er ubetydelig.
4.      I de tilfælde, der beskrives i stk. 2 og 3, hvor den manglende overholdelse af parameterværdierne betragtes som en potentiel fare for menneskers sundhed, skal medlemsstaterne hurtigst muligt træffe alle følgende foranstaltninger:
a)      underrette alle berørte forbrugere om den potentielle fare for menneskers sundhed og årsagen til denne, om overskridelser af en parameterværdi og om de trufne udbedrende foranstaltninger, herunder forbud eller begrænsning af brug eller andre foranstaltninger
b)      give og jævnligt ajourføre nødvendig rådgivning til kunder om betingelser for forbrug og brug af vandet, idet der navnlig tages hensyn til befolkningsgrupper med øgede vandrelaterede sundhedsrisici, og
c)      oplyse kunderne, når det er fastslået, at der ikke længere er en potentiel fare for menneskers sundhed, og oplyse dem om, at den normale tjeneste er genoprettet.
5.      De kompetente myndigheder eller andre relevante organer afgør, hvilke foranstaltninger der skal træffes i henhold til stk. 3, idet de også tager hensyn til risiciene for menneskers sundhed ved at afbryde drikkevandsforsyningen eller begrænse brugen af drikkevand.«
10.      Dispensationsordningen i det andet drikkevandsdirektivs artikel 9 blev ikke overtaget i det tredje direktiv, men sidstnævnte direktivs artikel 26 fastsatte, at dispensationer, som allerede var meddelt, fortsat skulle være gældende:
»Dispensationer, som medlemsstaterne har givet i medfør af [det andet drikkevandsdirektivs] artikel 9, stk. 1, […] og som stadig gælder den 12. januar 2023, skal fortsat finde anvendelse, indtil de udløber. De kan kun fornys i henhold til nærværende direktivs artikel 15, hvis der endnu ikke er blevet givet en anden dispensation. Retten til at bede Kommissionen om en tredje dispensation, jf. [det andet drikkevandsdirektivs] artikel 9, stk. 2, […] finder fortsat anvendelse for givne anden dispensationer, som stadig gælder den 12. januar 2021.«
B.      Det andet drikkevandsdirektiv
11.      De anførte bestemmelser i det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14 fremgik delvist allerede af det andet drikkevandsdirektivs artikel 8:
»2.      [Svarer i det væsentlige til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 2.]
3.      [Første punktum svarer i vidt omfang til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit.] I sådanne tilfælde underrettes forbrugerne straks herom og gives den fornødne vejledning.
4.      [Svarer i vidt omfang til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 5].«
12.      Det andet drikkevandsdirektivs artikel 9 fastsatte, at der kunne gives dispensationer fra parameterværdierne:
»1.      Medlemsstaterne kan dispensere fra de parameterværdier, der er fastsat i bilag I, del B, eller som er fastsat i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, inden for en maksimal værdi, som de fastlægger, såfremt dispensationen ikke indebærer en potentiel fare for sundheden, og såfremt drikkevandsforsyningen i det pågældende område ikke kan opretholdes på nogen anden rimelig måde. Dispensationer skal gælde så kort tid som muligt og ikke længere end tre år; inden dispensationen udløber, skal der foretages en revision for at fastslå, om der er gjort tilstrækkeligt fremskridt. Hvis medlemsstaterne ønsker at give endnu en dispensation, skal de sende revisionen samt en begrundelse for deres beslutning om den anden dispensation til Kommissionen. Denne anden dispensation må heller ikke gælde længere end tre år.
2.      Under særlige omstændigheder kan medlemsstaterne sende Kommissionen en ansøgning om en tredje dispensation for en periode på højst tre år. Kommissionen træffer afgørelse om denne ansøgning inden tre måneder.«
III. Den administrative procedure og parternes påstande
13.      Den 30. oktober 2020 fremsendte Kommissionen en skrivelse til Frankrig i henhold til artikel 258, stk. 1, TEUF, hvorved den opfordrede Frankrig til at fremsætte bemærkninger om det klagepunkt, at det andet drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, sammenholdt med direktivets bilag I samt artikel 8, stk. 2, 3 og 7, blev overtrådt som følge af forureningen af drikkevand med nitrat i forskellige kommuner i seks regioner.
14.      Kommissionen støttede derimod den begrundede udtalelse af 15. februar 2023 på det tredje drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, sammenholdt med direktivets bilag I samt artikel 14, stk. 2 og 3. I denne udtalelse gav Kommissionen Frankrig en frist til den 15. april 2023 til at bringe de hævdede overtrædelser til ophør.
15.      Den 21. februar 2025 anlagde Kommissionen det foreliggende søgsmål, hvorved den har nedlagt følgende påstande:
1)      Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel
4, stk. 1, sammenholdt med
direktivets bilag I, del B, og artikel
14, stk. 2 og
3,
–      ved ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at drikkevandet opfylder minimumskravene til parameterværdien for nitrater for så vidt angår de 107 drikkevandsforsyningsenheder, der er angivet i stævningen
–      ved ikke hurtigst muligt at have truffet udbedrende foranstaltninger for at genoprette drikkevandets kvalitet for så vidt angår disse 107 drikkevandsforsyningsenheder
og ikke have prioriteret håndhævelsen, bl.a. under hensyntagen til, i hvilken udstrækning den pågældende parameterværdi er blevet overskredet, og den hermed forbundne potentielle fare for menneskers sundhed, og
–      ved ikke at have begrænset anvendelsen af drikkevand, der gennem længere tid har overskredet parameterværdien for nitrat, eller ved ikke at have truffet andre foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte menneskers sundhed, og ved ikke at have givet forbrugerne tilstrækkelige oplysninger.
2)      Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16.      Den Franske Republik har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17.      Parterne har forhandlet skriftligt og i
retsmødet den 4. februar 2026 også mundtligt.
IV.    Retlig bedømmelse
18.      Kommissionen har fremsat tre klagepunkter. For det første har Frankrig overtrådt det tredje drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, sammenholdt med direktivets bilag I, del B, ved ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at drikkevandet opfylder minimumskravene til parameterværdien for nitrater på 50 mg/l. For det andet har den nævnte medlemsstat her ikke hurtigst muligt truffet udbedrende foranstaltninger for at genoprette drikkevandets kvalitet og ikke prioriteret håndhævelsen, hvilket udgør en overtrædelse af artikel 14, stk. 2. For det tredje har Frankrig i strid med artikel 14, stk. 3, ikke begrænset anvendelsen af drikkevand, der gennem længere tid har overskredet parameterværdien for nitrat, ikke truffet andre foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte menneskers sundhed, og ikke givet forbrugerne tilstrækkelige oplysninger.
A.      Samlet antagelse til realitetsbehandling
19.      Kommissionen støttede opfordringen til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 258, stk. 1, TEUF på det andet drikkevandsdirektiv, men derimod den begrundede udtalelse på det tredje drikkevandsdirektiv, hvis gennemførelsesfrist i mellemtiden var udløbet. Derfor skal Domstolen af egen drift prøve spørgsmålet, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling (9).
20.      Påstandene i stævningen kan principielt ikke udvides i forhold til de overtrædelser, der er angivet i åbningsskrivelsen. En forskriftsmæssig administrativ procedure udgør nemlig en med traktaten tilsigtet væsentlig garanti med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder og
på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand (10). Dog har Kommissionen adgang til at få en traktatbrudspåstand prøvet for så vidt angår forpligtelser, der er fastlagt i et – senere ændret eller ophævet – direktivs første udgave, når disse fortsat består i henhold til nye bestemmelser (11).
21.      Der er derfor ingen tvivl om, at de to første klagepunkter kan antages til realitetsbehandling, eftersom Kommissionen har støttet sig på bestemmelser i det tredje drikkevandsdirektiv, der allerede, med det samme indhold, fremgik af det andet drikkevandsdirektiv.
22.      Sagens genstand kan derimod ikke udvides til også at omfatte forpligtelser i henhold til nye bestemmelser, der ikke findes tilsvarende i vedkommende retsakts oprindelige affattelse. Dette ville være en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter med hensyn til traktatbrudsprocedurens lovlighed (12).
23.      Grundlaget for det tredje klagepunkt adskiller sig imidlertid fra de tilsvarende bestemmelser i det andet drikkevandsdirektiv.
24.      Dermed kan de første to klagepunkter antages til realitetsbehandling. Derimod vil jeg i nedenfor (under D) undersøge, om det tredje klagepunkt kan antages til realitetsbehandling, i forbindelse med drøftelsen af realiteten med hensyn til dette klagepunkt.
B.      Overholdelse af parameterværdien for nitrat (det første klagepunkt)
25.      Med det første klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at parameterværdien på 50 mg/l for nitrat i henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, og bilag I, del B, overskrides i 107 drikkevandsforsyningsenheder, der er opført i bilag A.8 til stævningen.
26.      I henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, sammenholdt med direktivets bilag I, del B, er medlemsstaterne forpligtet til at overholde parameterværdien på 50 mg/l for så vidt angår den maksimalt tilladte koncentration af nitrat i drikkevandet. Parterne er enige om, at dette udgør en resultatforpligtelse (13).
27.      For så vidt angår 65 af disse drikkevandsforsyningsenheder har Frankrig fuldt ud erkendt overtrædelsen.
28.      For så vidt angår 34 andre drikkevandsforsyningsenheder har Frankrig oplyst Domstolen om, at overholdelsen af parameterværdien i mellemtiden er blevet sikret. Medlemsstaten har dog ikke bestridt, at der ved bedømmelsen af søgsmålet skal tages udgangspunkt i situationen ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse (14), dvs. den 15. april 2023, og at parameterværdien på dette tidspunkt endnu ikke blev overholdt i disse drikkevandsforsyningsenheder.
29.      Det er derfor alene omstridt, om parameterværdien for nitrat overholdes i otte drikkevandsforsyningsenheder. Disse vil blive undersøgt i det følgende.
1.      Drikkevandsforsyningsenheden Chevregny (002000143), Aisne, Hauts-de-France
30.      185 forbrugere er tilsluttet nettet for drikkevandsforsyningsenheden Chevregny (002000143) i departementet Aisne i regionen Hauts-de-France. Ifølge Frankrigs forklaring, som ikke er blevet bestridt, fandt den senest konstaterede overskridelse af parameterværdien sted den 19. oktober 2022. Derimod lå de seks måleværdier mellem den 3. november 2022 og den 6. april 2023 og alle værdier, der er blevet målt siden, under parameterværdien. Derfor er Frankrig af den opfattelse, at denne drikkevandsforsyningsenhed overholdt parameterværdien den 15. april 2023.
31.      Heroverfor har Kommissionen i sit svarskrift anført, at de måleværdier, der forelå ved udløbet af fristen, endnu ikke godtgjorde en varig overholdelse af parameterværdien. Den har i denne forbindelse henvist til en dom, hvoraf det fremgår, at en eventuel punktvis overholdelse af parameterværdierne ikke rejser tvivl om den varige karakter af den foreholdte overtrædelse, hvis senere målinger viser, at disse værdier fortsat overskrides efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (15). Som Frankrig med rette har gjort gældende, er dette argument imidlertid ikke relevant med hensyn til drikkevandsforsyningsenheden Chevregny, eftersom parameterværdien her ifølge de foreliggende data ikke er blevet overskredet efter udløbet af denne frist.
32.      I retsmødet fremsatte Kommissionen det modargument, at det ikke alene på grundlag af måleværdier for et helt år kan anerkendes, at en overskridelse af parameterværdien for nitrat er bragt til ophør. Forureningen af drikkevand med nitrat afhænger navnlig af landbruget og vejrforholdene.
33.      Denne argumentation er principielt overbevisende og er ikke blevet draget i tvivl af Frankrig. Både vejret og landbruget gennemløber en årlig cyklus, som kan medføre, at drikkevandskilderne på visse tidspunkter udviser højere nitratværdier. Når der ikke kan forelægges andre beviser, skal drikkevandskvaliteten overvåges i mindst et år for at fastslå, om årsagen til forhøjede nitratværdier faktisk er blevet fjernet.
34.      Denne argumentation vedrører imidlertid ikke ophøret af overtrædelsen som sådan, men kun påvisningen af ophøret.
35.      Drikkevandsdirektivet fastsætter ganske vist en resultatforpligtelse med henblik på overholdelsen af parameterværdierne, men denne forpligtelse er ikke formuleret således, at medlemsstaterne til enhver tid skal dokumentere, at den er blevet overholdt i det foregående år.
36.      Overtrædelsen er imidlertid bragt til ophør, når medlemsstaten har fjernet årsagen til overskridelsen. Der kan således anvendes drikkevand fra en anden, mindre forurenet kilde eller træffes tekniske foranstaltninger til at fjerne nitratet. Hvis disse foranstaltninger er tilstrækkeligt effektive, vil parameterværdierne bliver overholdt fremover, og medlemsstaten vil i fuldt omfang have efterkommet sine forpligtelser.
37.      Denne opfyldelse af forpligtelsen ændres ikke, hvis medlemsstaten endnu ikke kan bevise den ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Ved tilslutningen til en ny kilde bør et sådant bevis ganske vist ikke kræve, at der forelægges en fuld efterfølgende årscyklus, hvor parameteren overholdes. Det bør derimod være tilstrækkeligt, at denne tilslutning og den nye kildes kvalitet dokumenteres med hensyn til fortiden.
38.      Såfremt det i mangel af andre beviser måtte være nødvendigt at fremlægge måleværdier for et helt efterfølgende år, bør det være muligt at forelægge disse beviser i retssagen for at imødegå Kommissionens klagepunkt.
39.      Domstolen har for så vidt angår overskridelsen af parameterværdien allerede anerkendt Kommissionens beviser fra perioden efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Disse senere overskridelser dokumenterede for det første, at der ved fristens udløb endnu ikke var truffet alle nødvendige foranstaltninger til at bringe overtrædelsen til ophør. Og de viste for det andet, at medlemsstaten vedvarende undlod (»défaut persistant«) at træffe de nødvendige foranstaltninger til at bringe overtrædelsen til ophør (16). Med henblik på at bevise sådanne systematiske og vedvarende overtrædelser kan Kommissionen fremlægge beviser, der vedrører perioden efter fristens udløb (17).
40.      Hvis Kommissionen ved hjælp af sådanne beviser kan godtgøre overtrædelser, skal også den pågældende medlemsstat imidlertid have mulighed for at fremlægge sådanne beviser for at bevise sin uskyld. Dette følger af princippet om processuel ligestilling, der er en nødvendig forudsætning for en retfærdig rettergang, som bl.a. er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (18), og har til formål at sikre ligevægt mellem sagens parter (19). Heraf følger, at begge parter, herunder medlemsstater og organer (20) skal gives rimelig mulighed for at fremlægge deres sag, herunder deres beviser, under betingelser, der ikke stiller dem i en situation, der er til deres ugunst i forhold til modparten (21).
41.      Imidlertid ændrer antagelsen af beviser fra perioden efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse i proceduren i henhold til artikel 258 TEUF ikke ved, hvilket tidspunkt der er det relevante for konstateringen af en overtrædelse, eftersom oplysningerne fra efterfølgende perioder kun inddrages for at drage slutninger om situationen på dette tidspunkt.
42.      For så vidt angår drikkevandsforsyningsenheden Chevregny følger det under alle omstændigheder af overholdelsen af parameterværdien siden den 3. november 2022, at årsagen til overskridelsen af parameterværdien for nitrat her var fjernet ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
2.      Drikkevandsforsyningsenheden Wanquetin (062000861), Pas-de-Calais, Hauts-de-France
43.      727 forbrugere er tilsluttet nettet for drikkevandsforsyningsenheden Wanquetin (062000861). Før den 14. april 2023 lå tre på hinanden følgende måleværdier under parameterværdien, men den 5. juni, den 5. oktober og den 18. december samme år blev parameterværdien igen overskredet.
44.      Denne drikkevandsforsyningsenhed er derfor et eksempel på en blot midlertidig overholdelse af parameterværdien, som netop ikke er egnet til at bevise, at Frankrig ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse varigt havde fjernet årsagen til overskridelserne.
45.      Derfor må det fastslås, at det første klagepunkt kan tages til følge for så vidt angår drikkevandsforsyningsenheden Wanquetin.
3.      Drikkevandsforsyningsenheden Arconcey (021000666), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
46.      223 forbrugere er tilsluttet nettet for drikkevandsforsyningsenheden Arconcey (021000666) i departementet Côte-d’Or i regionen Bourgogne-Franche-Comté. Ifølge Frankrigs forklaring fandt den senest konstaterede overskridelse af parameterværdien sted den 9. februar 2023. Måleværdierne lå tidligere gennem flere år mellem 60 og 70 mg/l nitrat. Siden den 12. april 2023 har måleværdierne derimod ligget klart under parameterværdien, som regel mellem 30 og 40 mg/l. Dette skyldes muligvis, at denne forsyningsenhed i marts 2023 blev tilsluttet et andet drikkevandsnet.
47.      Måleværdierne bekræfter således, at årsagen til overskridelsen af parameterværdien for nitrat ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse var varigt fjernet.
4.      Drikkevandsforsyningsenheden Charencey (021000834), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
48.      36 forbrugere er tilsluttet nettet for drikkevandsforsyningsenheden Charencey (021000834) i departementet Côte-d’Or i regionen Bourgogne-Franche-Comté. Ifølge Frankrigs forklaring har måleværdierne siden den 8. december 2022 ligget klart under parameterværdien, som regel under 20 mg/l. Årsagen hertil er sandsynligvis tilslutningen til et andet drikkevandsnet i januar 2023. Tidligere skete der lejlighedsvis væsentlige overskridelser.
49.      Også i dette tilfælde bekræfter de nyere måleværdier, at årsagen til overskridelsen af parameterværdien for nitrat var varigt fjernet i drikkevandsforsyningsenheden Charencey ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
5.      Drikkevandsforsyningsenheden Saint-Seine-l’Abbaye (021001229), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
50.      307 forbrugere er tilsluttet nettet for drikkevandsforsyningsenheden Saint-Seine-l’Abbaye (021001229) i departementet Côte-d’Or i regionen Bourgogne-Franche-Comté. Ifølge Frankrigs forklaring
har måleværdierne siden den 6. marts 2023 ligget under parameterværdien og været faldende.
51.      De nyere måleværdier viser således, at årsagen til overskridelsen af parameterværdien for nitrat også i drikkevandsforsyningsenheden Saint-Seine-l’Abbaye var varigt fjernet ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
6.      Drikkevandsforsyningsenheden Turcey (021001767), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
52.      177 forbrugere er tilsluttet drikkevandsforsyningsenheden Turcey (021001767) i departementet Côte-d’Or i regionen Bourgogne-Franche-Comté. Ifølge Frankrigs forklaring lå måleværdierne mellem den 2. januar og den 25. september 2023 under parameterværdien, men den 29. november skete der en klar overskridelse, og også den 24. januar 2024 blev parameterværdien igen overskredet. Siden da har måleværdierne ligget under parameterværdien.
53.      De nævnte overskridelser viser, at årsagen til overskridelsen af parameterværdien for nitrat i drikkevandsforsyningsenheden Turcey endnu ikke var varigt fjernet ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
7.      Drikkevandsforsyningsenheden Charmes (052001856), Haute-Marne, Grand Est
54.      148 forbrugere er tilsluttet nettet for drikkevandsforsyningsenheden Charmes (052001856) i departementet Haute-Marne i regionen Grand Est. Den seneste overskridelse af parameterværdien fandt sted den 28. oktober 2022. Måleværdierne har siden da ligget under parameterværdien og senest været faldende.
55.      Disse måleværdier gør det muligt at konkludere, at årsagen til overskridelsen af parameterværdien for nitrat i drikkevandsforsyningsenheden Charmes var fjernet ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
8.      Drikkevandsforsyningsenheden Fays (052000917), Haute-Marne, Grand Est
56.      65 forbrugere er tilsluttet drikkevandsforsyningsenheden Fays (052000917) i departementet Haute-Marne i regionen Grand Est. Siden den 10. februar 2023 har måleværdierne med en undtagelse den 28. august 2023 ligget under parameterværdien, dog ikke langt under.
57.      Den nævnte overskridelse og måleværdiernes korte afstand til parameterværdien viser, at årsagen til overskridelsen af parameterværdien for nitrat i drikkevandsforsyningsenheden Fays endnu ikke var fjernet ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
9.      Foreløbig konklusion
58.      Frankrig har dermed tilsidesat sine forpligtelser i henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, sammenholdt med
direktivets bilag I, del B, ved for så vidt angår de 107 drikkevandsforsyningsenheder, der er opført i bilag A.8 til stævningen – med undtagelse af forsyningsenhederne Chevregny, Arconcey, Charencey, Saint-Seine-l’Abbaye og Charmes – ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at drikkevandet opfyldte minimumskravene til parameterværdien på 50 mg/l for nitrat.
C.      Udbedrende foranstaltninger til genoprettelse af drikkevandskvaliteten (det andet klagepunkt)
59.      Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Frankrig for så vidt angår de 107 drikkevandsforsyningsenheder, der er opført i bilag A.8 til stævningen, har tilsidesat det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 2.
60.      I henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 2, første afsnit, træffes der hurtigst muligt udbedrende foranstaltninger til genoprettelse af kvaliteten af drikkevandet, hvis dette vand ikke overholder de parameterværdier, der er fastsat i bilag I, del B. Desuden prioriteres håndhævelsen af disse foranstaltninger, idet der bl.a. tages hensyn til, i hvilken udstrækning den pågældende parameterværdi er overskredet, og den hermed forbundne potentielle fare for menneskers sundhed.
61.      Denne forpligtelse indebærer ligesom det tredje drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, sammenholdt med direktivets bilag I, del B, en resultatforpligtelse (22) for medlemsstaterne til at sikre overholdelsen af parameterværdierne. Den er knyttet til en forpligtelse til at handle hurtigt, eftersom foranstaltningerne i henhold til artikel 14, stk. 2, skal træffes »hurtigst muligt« og »prioriteres« (23).
62.      Kommissionen har gjort gældende, at det allerede fremgår af det forhold, at overskridelserne i forsyningsenhederne har varet mellem 6 og 36 år, at denne forpligtelse er blevet tilsidesat.
1.      Antagelsen af klagepunktet til realitetsbehandling med hensyn til de fem drikkevandsforsyningsenheder, for hvilke overskridelsen af parameterværdien er blevet bragt til ophør
63.      Frankrig er ganske vist af den opfattelse, at der for så vidt angår de otte forsyningsområder, for hvilke der efter denne stats opfattelse ikke kan konstateres en overskridelse af parameterværdien for nitrat på det relevante tidspunkt, heller ikke foreligger en tilsidesættelse af det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 2.
64.      Dette anbringende kan imidlertid ikke tages til følge, uanset resultatet af prøvelsen af det første klagepunkt. Frankrig var ganske vist ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ikke længere forpligtet til at træffe yderligere udbedrende foranstaltninger for de fem forsyningsenheder, hvor overtrædelsen var bragt til ophør. Dette er imidlertid ikke til hinder for, at Domstolen fastslår, at Frankrig ikke hurtigst muligt traf og prioriterede de foranstaltninger, der var nødvendige for at nå dette resultat.
65.      Dette fremgår særlig tydeligt af tilfældet med drikkevandsforsyningsenheden Chevregny, eftersom overskridelsen her ifølge Kommissionens forklaring, som Frankrig ikke har bestridt, varede fra 1997 til 2022, altså i 25 år. Denne overtrædelse blev åbenlyst ikke bragt til ophør hurtigst muligt og på prioriteret vis.
66.      Det er korrekt, at Domstolen på området for offentlige kontrakter har fastslået, at søgsmål anlagt af Kommissionen ikke kan antages til realitetsbehandling, hvis alle virkninger af udbudsbekendtgørelsen eller de omtvistede kontrakter allerede var bortfaldet ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (24). Dette kan være tilfældet for så vidt angår forsyningsenheder, hvor overtrædelsen allerede var bragt til ophør på det relevante tidspunkt (25).
67.      Jeg opfatter imidlertid den nævnte retspraksis som en undtagelse fra princippet om, at Kommissionen i forbindelse med traktatbrudsproceduren ikke skal godtgøre en særlig søgsmålsinteresse (26). Dette princip indebærer ikke, at der ikke kræves nogen søgsmålsinteresse, men blot, at denne interesse formodes at foreligge i forbindelse med traktatbrudsproceduren. En formodning kan dog undtagelsesvist afkræftes, hvilket er sket i de nævnte sager vedrørende offentlige kontrakter.
68.      I den foreliggende sag er der dog fortsat en tilstrækkelig interesse i at få fastslået, at Frankrig i alle 107 enheder ikke har truffet de udbedrende foranstaltninger hurtigst muligt og prioriteret dem.
69.      For det første har Frankrig for så vidt angår alle 107 forsyningsenheder bestridt, at der foreligger en tilsidesættelse. Allerede af denne grund har Kommissionen en legitim interesse i, at Domstolen også afklarer denne uenighed med hensyn til de fem enheder, hvor overtrædelsen allerede var blevet bragt til ophør (27).
70.      For det andet er der i den foreliggende sag også en interesse i at få fastslået tilsidesættelsen, eftersom søgsmålet vedrører mange tilfælde med indbyrdes ligheder, hvor en sådan tilsidesættelse varer ved. Dette viser, at der foreligger en vis risiko for gentagelser, som kan begrunde en søgsmålsinteresse (28).
71.      For det tredje kan en domfældelse af Frankrig for så vidt angår de fem forsyningsenheder i den foreliggende sag have betydning, hvis det i fremtiden måtte blive nødvendigt at pålægge en tvangsbøde og/eller betaling af et fast beløb i henhold til artikel 260, stk. 2, andet punktum, TEUF for utilstrækkelig gennemførelse af dommen. Denne konstatering vil være et holdepunkt for, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af lignende overtrædelser af EU-retten gør det nødvendigt at vedtage en afskrækkende foranstaltning (29), eftersom den vil understrege den foreliggende overtrædelses alvor.
72.      Dermed kan det andet klagepunkt antages til realitetsbehandling for så vidt angår alle de 107 drikkevandsforsyningsenheder, som er opført i bilag A.8 til stævningen.
2.      Realiteten med hensyn til klagepunktet
73.      Hvad angår realiteten er Frankrig af den opfattelse, at de udbedrende foranstaltninger ikke blev iværksat for sent, eftersom overskridelserne for så vidt angår 52 forsyningsenheder havde varet i mindre end ti år.
74.      Det kan i denne henseende lades ude af betragtning, om Frankrig herved implicit har anerkendt overtrædelsen for så vidt angår de øvrige forsyningsenheder, idet der med dette anbringende ses bort fra konsekvenserne af de tidmæssige og processuelle rammer, som navnlig det andet drikkevandsdirektivs artikel 9 fastlagde for udbedrende foranstaltninger.
75.      Det andet drikkevandsdirektivs artikel 9, stk. 1, gav medlemsstaterne mulighed for i op til tre år at dispensere fra de parameterværdier, der var fastsat i bilag I, del B, såfremt dispensationen ikke indebar en potentiel fare for sundheden, og såfremt drikkevandsforsyningen i det pågældende område ikke kunne opretholdes på nogen anden rimelig måde. En anden dispensation i op til tre år var i henhold til denne bestemmelse mulig, såfremt medlemsstaten underrettede Kommissionen herom. Og i henhold til artikel 9, stk. 2, første punktum, kunne en medlemsstat under særlige omstændigheder sende en ansøgning om en tredje dispensation for en periode på højst tre år til Kommissionen, som herefter skulle træffe afgørelse om den. Artikel 9, stk. 3, fastsatte, at medlemsstaten ved en dispensation skulle angive visse oplysninger. Artikel 9, stk. 4, fastsatte derimod en forenklet mulighed for dispensationer på under 30 dage.
76.      Disse bestemmelser fandt principielt anvendelse i den foreliggende sag, eftersom fristen for gennemførelse af det tredje drikkevandsdirektiv først udløb den 12. januar 2023, altså kort før den begrundede udtalelse af 15. februar 2023, og dispensationer, der var givet på grundlag af det andet direktiv på dette tidspunkt, fortsat skulle finde anvendelse i henhold til dette direktivs artikel 26, stk. 2.
77.      For det første ville henstandsperioderne henset hertil kun have fundet anvendelse, hvis de faktisk var blevet påberåbt af Frankrig. Frankrig har i den foreliggende sag dog ikke gjort nogen dispensationer gældende. Uden anvendelsen af dispensationsordningen er det imidlertid udelukket, at det i tilfælde af forsinkelser gennem flere år uden henvisning til allerede gennemførte foranstaltninger kan anerkendes, at udbedrende foranstaltninger er blevet gennemført hurtigst muligt og prioriteret.
78.      Dispensationsreglerne viser for det andet, at årsagerne til en overskridelse efter lovgivers opfattelse som hovedregel skulle være fjernet inden for tre år. En frist på yderligere tre år forudsatte en underretning af Kommissionen og gav den således mulighed for at kontrollere, om betingelserne for en dispensation var opfyldt. Kommissionen kunne have håndhævet overholdelsen af betingelserne ved en traktatbrudsprocedure. En yderligere frist på tre år krævede særlige omstændigheder, der forudsatte Kommissionens anerkendelse.
79.      For det tredje er det tvivlsomt, om betingelserne for en dispensationsordning kan være opfyldt ved en overskridelse af parameterværdien for nitrat. Frankrig har nemlig anerkendt, at overskridelsen af parameterværdien for nitrat er til fare for sundheden for spædbørn på under seks måneder og gravide. Følgelig medførte overskridelsen en potentiel fare for menneskers sundhed. Dette kan muligvis indebære, at sådanne overskridelser skal bringes til ophør inden for en væsentligt kortere frist end de tre år, der indrømmes i forbindelse med en dispensation.
80.      Dermed er Frankrigs anbringende vedrørende den skønsmargen, som angiveligt følger af, at der i henhold til det tredje drikkevandsdirektivartikel 14, stk. 2, bl.a. skal tages hensyn til, i hvilken udstrækning den pågældende parameterværdi er overskredet, og den hermed forbundne potentielle fare for menneskers sundhed, når udbedrende foranstaltninger prioriteres, principielt også irrelevant. Denne skønsmargen kan nemlig ikke medføre en væsentlig forlængelse af udbedringsperioden og må ikke give mulighed for en omgåelse af dispensationsordningerne i det andet drikkevandsdirektivs artikel 9.
81.      Som supplement skal det påpeges, at overskridelsernes varighed i mange tilfælde ikke tyder på, at der er taget hensyn til deres omfang eller de pågældende forsyningsenheders ydeevne. Det er korrekt, at der ofte er tale om meget små enheder med nogle hundrede eller endda under 100 forbrugere. For så små enheder kan det udgøre en betydelig økonomisk byrde at bringe overskridelsen til ophør, navnlig når udgifterne overvæltes på de få forbrugere. Det er imidlertid netop i mange af de større enheder, hvor mere end 1 000 eller endda flere tusind mennesker er berørt, at overskridelserne allerede har varet særligt længe. Således er parameterværdien i den største enhed, Berck-sur-Mer (062000460), departementet Pas-de-Calais, regionen Hauts de France, med mere end 20 611 forbrugere, allerede blevet overskredet i 26 år. I bilag A.8 til stævningen er der anført otte yderligere enheder med mere end 1 000 forbrugere, hvor overskridelserne har varet i mere end 20 år (30). For så vidt angår disse enheder fremgår det ikke, at der er sket en prioritering eller en fuld interesseafvejning.
82.      Følgelig har Frankrig tilsidesat det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 2, første punktum, ved for så vidt angår de 107 drikkevandsforsyningsenheder, der er angivet i bilag A.8 til stævningen, ikke hurtigst muligt at have truffet udbedrende foranstaltninger til genopretning af kvaliteten af drikkevandet, og ved ikke at have sikret, at gennemførelsen heraf blev prioriteret, idet der bl.a. skulle være taget hensyn til, i hvilken udstrækning den pågældende parameterværdi var overskredet, og den hermed forbundne potentielle fare for menneskers sundhed.
D.      Øvrige udbedrende foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte menneskers sundhed (det tredje klagepunkt)
83.      Med det tredje klagepunkt har Kommissionen foreholdt Frankrig ikke at have begrænset anvendelsen af drikkevand, der vedvarende overskrider maksimumsværdien for nitrater, ikke at have truffet andre foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte menneskers sundhed, og ikke at have givet forbrugerne tilstrækkelige oplysninger.
84.      Dette klagepunkt vedrører ganske vist – i modsætning til de to øvrige – ikke udtrykkeligt alle de 107 drikkevandsforsyningsenheder, som er genstand for den foreliggende sag. Det fremgår imidlertid af begrundelsen for klagepunktet, at Kommissionen har fremsat det med henblik på alle disse enheder.
85.      Frankrig er også med hensyn til dette klagepunkt af den opfattelse, at overtrædelsen ikke længere foreligger for så vidt angår de enheder, for hvilke der ikke længere kunne konstateres en overskridelse ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Dette anbringende kan imidlertid heller ikke i dette tilfælde tages til følge – af de grunde, der allerede er anført tidligere (31).
86.      Indledningsvis skal det afklares, i hvilket omfang Kommissionens anbringende vedrørende dette klagepunkt kan antages til realitetsbehandling, og efterfølgende skal realiteten med hensyn til dette klagepunkt undersøges.
1.      Formaliteten
87.      Tvivlen om formaliteten skyldes forskellene mellem det andet og det tredje drikkevandsdirektiv, idet Kommissionen ved indledningen af den administrative procedure ved åbningsskrivelsen af 30. oktober 2020 endnu henviste til det andet direktiv, men i den begrundede udtalelse og navnlig i stævningen har anført det tredje direktiv.
88.      I en traktatbrudsprocedure, som Kommissionen har indledt på grundlag af den oprindelige version af en EU-retsakt, som senere er blevet ændret eller ophævet, og viderefører under påberåbelse af den nye EU-retsakt, kan Kommissionen nemlig – som før nævnt (32) – kun støtte sig på de bestemmelser, der er blevet opretholdt ved den nye retsakt.
89.      Det har betydning for, om Kommissionens anbringende kan antages til realitetsbehandling, at det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, andet afsnit [herom under a)], og
artikel 14,
stk. 4 [herom under c)], ikke var indeholdt i det andet direktiv. Desuden er det nødvendigt at drøfte en subtil ændring af artikel 14, stk. 3, første afsnit [herom under b)].
a)      Det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, andet afsnit
90.      Kommissionen har udtrykkeligt støttet det tredje klagepunkt på begge afsnit i det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3. I henhold til denne bestemmelses første afsnit sikrer medlemsstaterne, uanset om parameterværdierne er overholdt, at enhver drikkevandsforsyning, der indebærer en potentiel fare for menneskers sundhed, forbydes, eller at brugen af sådant vand begrænses, og at der træffes andre udbedrende foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte menneskers sundhed. Andet afsnit fastsætter, at medlemsstaterne skal betragte en manglende overholdelse af minimumskravene til de parameterværdier, der er fastsat i bilag I, del A og B, som en potentiel fare for menneskers sundhed, medmindre den kompetente myndighed vurderer, at overskridelsen af parameterværdien er ubetydelig.
91.      Det er imidlertid kun første afsnit, der, som artikel 8, stk. 3, (i vidt omfang (33)) var indeholdt i det andet drikkevandsdirektiv, som Kommissionen påberåbte sig i åbningsskrivelsen ved indledningen af den administrative procedure.
92.      Formodningen i det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, andet afsnit, for, at en manglende overholdelse af minimumskravene til parameterværdierne skal betragtes som en potentiel fare for menneskers sundhed, fremgår derimod ikke af den tilsvarende bestemmelse i det andet drikkevandsdirektiv. Derimod anføres det i 27. betragtning til det andet direktiv, at den pågældende medlemsstat ved overskridelse af en indikatorparameter skal undersøge, om denne overskridelse indebærer nogen sundhedsfare.
93.      Således kan Kommissionen i den foreliggende sag ikke støtte sig på den formodning, at overskridelsen af parameterværdien for nitrat indebærer en potentiel fare for menneskers sundhed. Anbringendet herom kan ikke antages til realitetsbehandling.
94.      Derimod er der principielt intet til hinder for, at Frankrig påberåber sig, at det i henhold til tredje vandrammedirektivs artikel 14, stk. 3, andet afsnit, kan udelukkes, at der foreligger en potentiel fare for menneskers sundhed, hvis den kompetente myndighed vurderer, at den manglende overholdelse af parameterværdien er ubetydelig. Dette forsvarsmiddel, som nu står til rådighed, kan ikke fratages Frankrig alene af den grund, at Kommissionen har fremsendt åbningsskrivelsen for tidligt. Den skønsmargen, som herved indrømmes, bør imidlertid ikke gå videre end den kontrolbeføjelse, som medlemsstaterne oprindeligt var tillagt i henhold til 27. betragtning til det andet direktiv.
b)      Handlemuligheder i henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit
95.      Selv om det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, ved en overfladisk betragtning allerede var indeholdt i det andet direktiv som artikel 8, stk. 3, giver også denne bestemmelses anvendelse anledning til et formalitetsproblem i den foreliggende sag. De to bestemmelser er nemlig kun i vidt omfang enslydende i den tyske og den græske version, mens alle andre sprogversioner af det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, er blevet subtilt ændret i forhold til det andet direktivs artikel 8, stk. 3, første punktum. Kommissionen har i det mindste implicit påberåbt sig denne ændrede affattelse.
96.      Det andet direktivs artikel 8, stk. 3, første punktum, fastsatte i tilfælde af potentielle farer for sundheden tre handlemuligheder, for det første at drikkevandsforsyningen forbydes, for det andet at brugen af vandet begrænses, og for det tredje at der træffes sådanne andre foranstaltninger, som er nødvendige af hensyn til sundhedsbeskyttelsen. Alle tre muligheder var ligesom i den tyske og den græske version af det tredje direktivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, forbundet med »eller«. De kompetente organer kunne således vælge en af de tre muligheder.
97.      Alle andre sprogversioner af det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, fastsætter derimod, at (enten) forbydes drikkevandsforsyningen, eller brugen begrænses, og at der (herudover) træffes alle andre nødvendige foranstaltninger. Handlerummet reduceres følgelig fra tre til to muligheder, nemlig forbud eller begrænsning, og herudover kan det være nødvendigt at træffe yderligere foranstaltninger.
98.      Denne ændring fra »eller« til »og« fremgår allerede af Kommissionens forslag, hvori den også gjorde opmærksom på denne ændring, men ikke forklarede den (34). Imidlertid blev ændringen ikke overtaget i den tyske og den græske oversættelse af ændringsforslaget.
99.      Uanset disse forskelle mellem sprogversioner taler det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 5, ganske vist for, at EU-lovgiver fortsat tilsigtede at give medlemsstaterne valget mellem alle tre handlemuligheder. I sidste ende kan dette spørgsmål imidlertid lades ude af betragtning i den foreliggende sag, eftersom Kommissionen også på dette punkt kun kan støtte sine klagepunkter på den nye ordning, i det omfang den opretholder den gamle ordning.
100. Derfor kan Kommissionens argument om, at Frankrig i tilfælde af en potentiel fare for menneskers sundhed skulle have valgt mellem at forbyde forsyningen og at begrænse brugen, ikke antages til realitetsbehandling i den foreliggende sag. Derimod kan Frankrig gøre gældende, at de kompetente organer principielt havde alle tre muligheder.
c)      Det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 4
101. Det er også tvivlsomt, om Kommissionens anbringende vedrørende redegørelsen for oplysningskravene i tilfælde af overskridelse af parameterværdien for nitrat i det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 4, som fastsætter disse pligter forholdsvis detaljeret, kan antages til realitetsbehandling. Derimod fastsatte det andet direktivs artikel 8, stk. 3, andet punktum, blot, at forbrugerne i de tilfælde, som i dag er reguleret ved det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, straks skulle underrettes herom og gives den fornødne vejledning. Endvidere fastsatte artikel 8, stk. 7, at forbrugerne informeres, når der træffes udbedrende foranstaltninger, medmindre de kompetente myndigheder finder, at overskridelsen af parameterværdien er ubetydelig.
102. Det tredje drikkevandsdirektiv opretholder den forpligtelse, som er fastsat i det andet direktivs artikel 8, stk. 3, andet punktum, og stk. 7, til i tilfælde af en overskridelse af parameterværdier, som indebærer en potentiel fare for menneskers sundhed, at underrette forbrugerne herom og give dem den fornødne vejledning og til at informere dem, når der træffes udbedrende foranstaltninger.
103. Imidlertid havde medlemsstaterne ved fastlæggelsen af omfanget af disse oplysninger og denne vejledning i henhold til det andet direktivs artikel 8, stk. 3, andet punktum, en videre skønsmargen end i henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 4. Denne videre skønsmargen skal i den foreliggende sag tages i betragtning ved vurderingen af, om Frankrig har opfyldt sine oplysningsforpligtelser.
104. Desuden kan Kommissionen ikke kræve, at Frankrig giver oplysninger eller vejledning i større omfang end det, der er påkrævet i henhold til det tredje direktivs artikel 14, stk. 4, selv hvis yderligere oplysninger eller vejledning synes at være nødvendige på grund af sagens omstændigheder som omhandlet i det andet direktivs artikel 8, stk. 3, andet punktum. Frankrig var nemlig på det relevante tidspunkt og er fortsat i dag underlagt kravene i artikel 14, stk. 4 (35).
d)      Foreløbig konklusion
105. Følgelig kan Kommissionens anbringende vedrørende det tredje klagepunkt ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som den har påberåbt sig ændringerne ved det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3 og 4, i forhold til det andet direktivs artikel 8, stk. 3. Dette vedrører formodningen i henhold til det tredje direktivs artikel 14, stk. 3, andet afsnit, for, at en overskridelse af parameterværdien for nitrat udgør en potentiel fare for menneskers sundhed, ændringen ved artikel 14, stk. 3, første afsnit, angående de forskellige handlemuligheder og konkretiseringen af oplysningsforpligtelserne i henhold til artikel 14, stk. 4.
2.      Realiteten – overholdelsen af det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit
106. For at godtgøre, at det tredje klagepunkt er begrundet, altså at der foreligger en tilsidesættelse af det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, skal Kommissionen dermed først påvise, at overskridelsen af parameterværdien for nitrat udgør en potentiel fare for menneskers sundhed. Kun på dette grundlag kan det vurderes, om Frankrig har truffet de nødvendige udbedrende foranstaltninger.
a)      Potentiel fare for menneskers sundhed
107. Selv om Kommissionen ikke kan formode, at der foreligger en potentiel fare som omhandlet i det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, andet afsnit, er dette spørgsmål relativt uproblematisk i den foreliggende sag.
108. Frankrig har nemlig anerkendt, at en overskridelse af parameterværdien for nitrat indebærer en fare for sundheden for gravide og spædbørn på under seks måneder. Dette indebærer en potentiel fare for menneskers sundhed.
109. Parterne er imidlertid uenige om, hvorvidt der foreligger yderligere potentielle farer for menneskers sundhed. Kommissionen har i denne henseende påberåbt sig forsigtighedsprincippet, men uden yderligere konkretisering giver dette princip ikke mulighed for at antage, at der foreligger potentielle farer.
110. Kommissionen har anført en sådan konkretisering med hensyn til kræftrisikoen. WHO har nævnt denne risiko i et dokument, som begge parter har henvist til (36). Også den franske myndighed Anses (37) har i en rapport, som Frankrig har forelagt under sagen, konkluderet, at der foreligger en positiv sammenhæng mellem forureningen af drikkevandet med nitrat og risikoen for tarmkræft samt mistanken om en sammenhæng med æggestok- og nyrekræft (38). Den franske afvisning af kræftrisici som en potentiel fare for menneskers sundhed er dermed selvmodsigende og kan ikke tiltrædes. Disse kræftrisici begrunder derimod, at der foreligger en yderligere potentiel fare for menneskers sundhed.
b)      Udbedrende foranstaltninger
111. Følgelig opstår det spørgsmål, om Frankrig har truffet de udbedrende foranstaltninger, der var påkrævet i henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, på grund af de potentielle farer for gravides og spædbørns sundhed og på grund af kraftrisiciene.
112. Som før nævnt kan Frankrig i den foreliggende sag principielt ikke bebrejdes, at de kompetente organer har truffet et valg mellem de tre typer udbedrende foranstaltninger, som er fastsat i det andet drikkevandsdirektivs artikel 8, stk. 3. Der er for det første tale om at forbyde drikkevandsforsyningen, for det andet at begrænse brugen heraf og for det tredje yderligere nødvendige foranstaltninger.
113. Efter Kommissionens opfattelse burde der som følge af den potentielle fare for menneskers sundhed være blevet fastsat begrænsninger eller endda udstedt forbud for så vidt angår alle de drikkevandsforsyningsenheder, der var berørt af overskridelserne.
114. Det forekommer imidlertid udelukket, at forureningen af ledningsvand med nitrat i de foreliggende tilfælde kan begrunde et forbud mod forsyningen med ledningsvand. Som Frankrig med rette har påpeget, er forsyningen allerede påkrævet af den grund, at vandforsyningen på trods af nitratforureningen er nødvendig og risikofrit mulig til andre formål end ernæring, f.eks. til personlig hygiejne, rengøringsformål eller vanding af haver.
115. En begrænsning af brugen af ledningsvand til ernæringsformål kan dog være mulig. Effektiviteten af en sådan begrænsning er tvivlsom, eftersom håndhævelsen i praksis ikke er mulig i private husholdninger. En kontrol i restauranter eller kantiner synes dog ikke at være udelukket. Endvidere ville et sådant myndighedspåbud tydeliggøre betydningen af den potentielle fare for menneskers sundhed i højere grad, end hvis der blot oplyses herom. Følgelig bør en begrænsning af brugen i det mindste overvejes som en mulighed.
116. Det vigtigste alternativ til en begrænsning af brugen vil bestå i blot at informere forbrugerne. Informationen skal ganske vist ikke nødvendigvis opfylde kravene i det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 4, men visse oplysninger forekommer at være uomgængelige og bør også gives i forbindelse med en begrænsning af brugen.
117. Dette gælder navnlig overskridelsen af parameterværdien som sådan og de heraf følgende potentielle farer for menneskers sundhed. Begge oplysninger er ufravigeligt nødvendige for, at forbrugerne kan reagere på passende vis.
118. Endvidere var medlemsstaterne allerede i henhold til det andet drikkevandsdirektivs artikel 8, stk. 3, andet punktum, forpligtet til at give »vejledning«. De skulle altså i det mindste give forbrugerne anbefalinger om, hvordan de skulle forholde sig til det forurenede ledningsvand i lyset af de potentielle farer.
119. Det andet direktivs artikel 8, stk. 7, krævede desuden, at forbrugerne blev informeret, når der blev truffet udbedrende foranstaltninger, medmindre de kompetente myndigheder fandt, at overskridelsen af parameterværdierne var ubetydelig. Eftersom Frankrig i hvert fald har anerkendt, at overskridelsen af parameterværdien for nitrat indebærer en potentiel fare for gravides og spædbørns sundhed, ville det være selvmodsigende, hvis de kompetente myndigheder fandt, at overskridelsen var ubetydelig. Følgelig burde der også være givet informationer om udbedrende foranstaltninger.
120. En yderligere foranstaltning, der i det mindste bør overvejes, er en alternativ forsyning med rent vand. En forsyning med vand fyldt på flasker forekommer i denne henseende praktisk mulig. En sådan forsyning vil ganske vist være nyttig for de berørte personer og kan i tilfælde af en begrænsning af brugen bidrage til, at de også overholder denne begrænsning, men sædvanligvis bør forbrugere være i stand til selv at forsyne sig med flaskevand til ernæringsformål ved deres sædvanlige indkøb. Samtidig kan det dog frygtes, at udgifterne til en sådan tilvejebringelse netop i de mindre forsyningsenheder ikke vil stå i forhold til fordelene. Derfor forekommer en alternativ forsyning med rent vand i tilfælde af en overskridelse af parameterværdien for nitrat principielt ikke at være obligatorisk i EU-retlig henseende. I det enkelte tilfælde kan det forholde sig anderledes, f.eks. på grund af særlige økonomiske behov eller begrænset mobilitet, men dette skal forklares på tilstrækkelig vis for at kunne begrunde en forpligtelse.
121. I henhold til artikel 14, stk. 5 (det andet drikkevandsdirektivs artikel 8, stk. 4), er det de kompetente myndigheder eller andre relevante organer, som afgør, hvilke foranstaltninger der skal træffes. De skulle altså vælge mellem en begrænsning af brugen af det forurenede ledningsvand og blot at informere forbrugerne. I denne forbindelse skulle de også tage hensyn til de risici for menneskers sundhed, som en begrænsning af brugen af drikkevand kunne medføre.
122. Kommissionen burde følgelig have undersøgt, af hvilke grunde de kompetente myndigheder eller andre relevante organer havde afstået fra at pålægge begrænsninger eller at give bestemte oplysninger, og redegjort for, hvorfor denne vurdering ikke var korrekt.
123. Kommissionen har henvist til Frankrigs oplysninger, som i tabeller i bilaget til besvarelsen af åbningsskrivelsen (39) detaljeret angiver de foranstaltninger, der er truffet for hver drikkevandsforsyningsenhed. Den har generelt gjort gældende, at oplysningerne ikke tager hensyn til potentielle farer ved en overskridelse af parameterværdien for nitrat. Oplysningerne til befolkningen bør nemlig omfatte forklaringer om denne overskridelses potentielle indvirkninger på menneskers sundhed.
124. Det fremgår imidlertid af tabellerne i bilaget til besvarelsen af åbningsskrivelsen, at det i næsten alle berørte drikkevandsforsyningsenheder blev forbudt at bruge vandet til gravides og spædbørns ernæring, eller at disse grupper i det mindste blev frarådet at bruge det.
125. Ifølge oplysningerne i disse tabeller blev det kun undladt at advare disse grupper i tre enheder, der også er angivet i bilag A.8 til stævningen. Der er tale om Cohons (052001829), Charmes (052001856) og Fays (052000917 [5200106 i bilag A.8 til stævningen]), som alle er beliggende i departementet Haute-Marne i regionen Grand Est.
126. Spørgsmålet om, hvorvidt begrænsningerne og oplysningerne om risikoen for gravide og spædbørn i de øvrige tilfælde var tilstrækkelige, kræver en vurdering i det enkelte tilfælde, som Kommissionen imidlertid ikke har foretaget.
127. Der foreligger derimod ingen oplysninger om, at de franske myndigheder overhovedet har nævnt kræftrisici for forbrugerne eller blot forholdt sig til dem. Heller ikke i den foreliggende sag har Frankrig udtalt sig konkret herom. Følgelig må det lægges til grund, at de kompetente myndigheder ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for så vidt angår denne potentielle fare for menneskers sundhed.
128. Frankrig har således tilsidesat sine forpligtelser i henhold til det tredje drikkevandsdirektivs artikel 14, stk. 3, første afsnit, ved for så vidt angår den potentielle fare for gravides og spædbørns sundhed i forsyningsenhederne Cohons, Charmes og Fays og for så vidt angår kræftrisikoen, som berører alle forbrugere, har undladt at udstede de nødvendige advarsler og råd i alle de forsyningsenheder, der er angivet i bilag A.8 til stævningen.
129. I øvrigt kan dette klagepunkt ikke tages til følge.
V.      Sagsomkostninger
130. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne – som her – henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
VI.    Forslag til afgørelse
131. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1)      Den Franske Republik har
a)      tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, sammenholdt med bilag I, del B, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2020/2184 af 16. december 2020 om kvaliteten af drikkevand ved for så vidt angår de 107 drikkevandsforsyningsenheder, der er opført i bilag A.8 til stævningen – med undtagelse af forsyningsenhederne Chevregny, Arconcey, Charencey, Saint-Seine-l’Abbaye og Charmes – ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at drikkevandet opfyldte minimumskravene til parameterværdien på 50 mg/l for nitrat
b)      tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 2, i direktiv 2020/2184 ved for så vidt angår de 107 drikkevandsforsyningsenheder, der er angivet i bilag A.8 til stævningen, ikke hurtigst muligt at have truffet udbedrende foranstaltninger til genopretning af kvaliteten af drikkevandet, og ved ikke at have sikret, at gennemførelsen heraf blev prioriteret, idet der bl.a. skulle være taget hensyn til, i hvilken udstrækning den pågældende parameterværdi var overskredet, og den hermed forbundne potentielle fare for menneskers sundhed, og
c)      tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 3, første afsnit, i direktiv 2020/2184 ved for så vidt angår den potentielle fare for gravides og spædbørns sundhed i forsyningsenhederne Cohons, Charmes og Fays og for så vidt angår kræftrisikoen, som berører alle forbrugere, har undladt at udstede de nødvendige advarsler og råd i alle de forsyningsenheder, der er angivet i bilag A.8 til stævningen.
2)      Den Franske Republik frifindes i øvrigt.
3)      Europa-Kommissionen og Den Franske
Republik bærer hver deres egne omkostninger.«
1 –      Originalsprog: tysk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2020/2184 af 16.12.2020 om kvaliteten af drikkevand (EUT 2020, L 455, s. 1).
3 –      Rådets direktiv 80/778/EØF af 15.7.1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT 1980, L 229, s. 11).
4 –      WHO, History of Guideline Development, Nitrate and nitrite.
5 –      WHO, Nitrate and Nitrite in Drinking-water, 2016 (WHO/FWC/WSH/16.52, s. 1).
6 –      WHO, Nitrate and Nitrite in Drinking-water, 2016 (WHO/FWC/WSH/16.52, s. 11 ff.).
7 –      Rådets direktiv 98/83/EF af 3.11.1998 om kvaliteten af drikkevand (EFT 1998, L 330, s. 32).
8 –      Det første drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, litra b), artikel 5, stk. 1, og bilag I, del C, det andet drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, litra b), artikel 5, stk. 1, og bilag I, del B, og det tredje drikkevandsdirektivs artikel 4, stk. 1, litra b), artikel 5, stk. 1, og bilag I, del B.
9 –      Jf. dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Portugal (C-52/08, EU:C:2011:337, præmis 39).
10 –      Dom af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien (C-365/97, EU:C:1999:544, præmis 35 og 36).
11 –      Dom af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien (C-365/97, EU:C:1999:544, præmis 36), og af 24.5.2011, Kommissionen mod Portugal (C-52/08, EU:C:2011:337, præmis 42).
12 –      Dom af 10.9.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-416/07, EU:C:2009:528, præmis 28), af 24.5.2011, Kommissionen mod Portugal (C-52/08, EU:C:2011:337, præmis 42), og af 14.5.2020, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Moms – Ordning, der finder anvendelse på terminskontrakter) (C-276/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:368, præmis 39).
13 –      Jf. således vedrørende de tidligere gældende drikkevandsdirektiver dom af 14.11.2002, Kommissionen mod Irland (C-316/00, EU:C:2002:657, præmis 37), og af 25.1.2024, Kommissionen mod Irland (Trihalomethaner i drikkevand) (C-481/22, EU:C:2024:85, præmis 65).
14 –      Dom af 7.9.2023, Kommissionen mod Italien (Grænseværdier – arsenik og fluorider) (C-197/22, EU:C:2023:642, præmis 51), og af 25.1.2024, Kommissionen mod Irland (Trihalomethaner i drikkevand) (C-481/22, EU:C:2024:85, præmis 43).
15 –      Dom af 7.9.2023, Kommissionen mod Italien (Grænseværdier – arsenik og fluorider) (C-197/22, EU:C:2023:642, præmis 65).
16 –      Dom af 22.6.2022, Kommissionen mod Slovakiet (Beskyttelse af agerhønen) (C-661/20, EU:C:2022:496, præmis 94-97), af 7.9.2023, Kommissionen mod Italien (Grænseværdier – arsenik og fluorider) (C-197/22, EU:C:2023:642, præmis 55), og af 25.1.2024, Kommissionen mod Irland (Trihalomethaner i drikkevand) (C-481/22, EU:C:2024:85, præmis 81).
17 –      Dom af 26.4.2005, Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, præmis 37), og af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien (C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 42).
18 –      Dom af 12.7.2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548, præmis 128).
19 –      Jf. dom af 26.6.2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. (C-305/05, EU:C:2007:383, præmis 31), og af 28.7.2016, Conseil des ministres (C-543/14, EU:C:2016:605, præmis 40).
20 –      Jf. i denne retning dom af 2.12.2009, Kommissionen
mod Irland m.fl. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, præmis
53), af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen (C‑514/07 P,
C‑528/07 P
og
C‑532/07 P, EU:C:2010:541, præmis
89), og af 10.9.2020, Rumænien mod Kommissionen (C‑498/19 P, EU:C:2020:686, præmis
75).
21 –      Jf. dom af 28.7.2016, Conseil des ministres (C-543/14, EU:C:2016:605, præmis 40), af 16.5.2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373, præmis 96), og af 12.7.2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2022:548, præmis 128).
22 –      Dom af 7.9.2023, Kommissionen mod Italien (Grænseværdier – arsenik og fluorider) (C-197/22, EU:C:2023:642, præmis 95).
23 –      Dom af 7.9.2023, Kommissionen mod Italien (Grænseværdier – arsenik og fluorider) (C-197/22, EU:C:2023:642, præmis 96), og af 25.1.2024, Kommissionen mod Irland (Trihalomethaner i drikkevand) (C-481/22, EU:C:2024:85, præmis 108).
24 –      Dom af 31.3.1992, Kommissionen mod Italien (C-362/90, EU:C:1992:158, præmis 11 og 13), og af 11.10.2007, Kommissionen mod Grækenland (C-237/05, EU:C:2007:592, præmis 29).
25 –      Jf. punkt 58 ovenfor.
26 –      Dom af 4.4.1974, Kommissionen mod Frankrig (167/73, EU:C:1974:35, præmis 15), af 10.4.2003, Kommissionen mod Tyskland (C-20/01 og C-28/01, EU:C:2003:220, præmis 29), og af 18.11.2020, Kommissionen mod Tyskland (Tilbagebetaling af moms – fakturaer) (C-371/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:936, præmis 45).
27 –      Jf. dom af 10.3.1987, Kommissionen mod Italien (199/85, EU:C:1987:115, præmis 8 og 9).
28 –      Dom af 6.3.1979, Simmenthal mod Kommissionen (92/78, EU:C:1979:53, præmis 32), af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen (C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 50), og af 6.9.2018, Bank Mellat mod Rådet (C-430/16 P, EU:C:2018:668, præmis 64).
29 –      Jf. dom af 9.12.2008, Kommissionen mod Frankrig (C-121/07, EU:C:2008:695, præmis 69), af 17.11.2011, Kommissionen mod Italien (C-496/09, EU:C:2011:740, præmis 89), og af 27.3.2025, Kommissionen mod Italien (Rensning af byspildevand) (C-515/23, EU:C:2025:209, præmis 93).
30 –      Verton (062000461), Pas-de-Calais, Hauts-de-France: 1947 forbrugere, 26 år, Wavignies (060001115), Oise, Hauts-de-France: 1200 forbrugere, 25 år, CCSSOM Secteur Villiers Conflans (051001447), Marne, Grand Est: 1861 forbrugere, 36 år, Pars-lès-Romilly-Gélannes Reseau (010000235), Aube, Grand Est: 3122 forbrugere, 15 år, Marigny-Saint-Flavy Reseau (010000239), Aube, Grand Est: 4032 forbrugere, 25 år, Villiers-Saint-Georges (077001446), Seine-et-Marne, Île-de-France: 1214 forbrugere, 28 år, Méréville (091000168), Essonne, Île-de-France: 3271 forbrugere, 21 år, Argent-sur-Sauldre (018000133), Cher, Centre-Val de Loire: 2285 forbrugere, 25 år, og Dammarie (028000808), Eure-et-Loir, Centre-Val de Loire: 1551 forbrugere, 24 år.
31 –      Jf. punkt IV.C.1-70 ovenfor.
32 –      Jf. punkt 20 ovenfor.
33 –      Jf. herom punkt 95 ff. nedenfor.
34 –      Artikel 12 i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om kvaliteten af drikkevand (omarbejdet), COM(2017)753 final.
35 –      Jf. punkt 94 ovenfor.
36 –      Jf. punkt 3 ovenfor.
37 –      Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (national myndighed for fødevaresikkerhed, miljø og arbejde, Frankrig).
38 –      Évaluation des risques liés à la consommation de nitrates et nitrites (juli 2022), s. 194.
39 –      I bilag A.2 til stævningen er der anført flere bilag til besvarelsen af åbningsskrivelsen. Det andet bilag, s. 138-152, angiver detaljeret sundhedsmyndighedernes foranstaltninger, mens det tredje bilag, s. 153-169, nævner oplysninger og vejledning.