61987CC0165_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1 . Ook in de procedure die ons vandaag bezighoudt, stelt de Commissie van de Europese Gemeenschappen, verzoekster, beroep in tegen de Raad van de Europese Gemeenschappen, verweerder, wegens het feit dat deze een van zijn besluiten niet op de juiste rechtsgrondslag zou hebben gebaseerd .
2 . Op 7 april 1987 nam verweerder een besluit over de sluiting van het Internationaal Verdrag betreffende het geharmoniseerde systeem inzake de omschrijving en de codering van goederen, alsmede het daarbij behorende protocol van wijzigingen . ( 1 ) Ofschoon verzoekster aan verweerder had voorgesteld, dit besluit te baseren op artikel 113 EEG-Verdrag ( 2 ), wijzigde verweerder krachtens artikel 149 EEG-Verdrag het voorstel van verzoekster en legde hij de artikelen 28, 113 en 235 EEG-Verdrag aan zijn besluit ten grondslag .
3 . Het Internationaal Verdrag betreffende het geharmoniseerde systeem inzake de omschrijving en de codering van goederen, was in juni 1983 aangenomen door de Internationale Douaneraad . Het moest in de plaats komen van de Nomenclatuur van Brussel van december 1950 en voorts worden toegepast op de internationale handelsstatistieken en de statistieken van het goederenvervoer . In het algemeen moest het Verdrag de internationale handel vergemakkelijken .
4 . Naast de materieelrechtelijke bepalingen roept het Verdrag een institutioneel systeem in het leven, dat het mogelijk maakt, in samenwerking tussen het Comité voor het geharmoniseerde systeem en de Internationale Douaneraad, door middel van een vereenvoudigde procedure wijzigingen in het Verdrag voor te stellen, alsmede toelichtingen, adviezen en aanbevelingen uit te werken, ten einde een eenvormige uitlegging en toepassing van het geharmoniseerde systeem te verzekeren .
5 . In het Comité voor het geharmoniseerde systeem is zowel de Europese Economische Gemeenschap vertegenwoordigd alsook - voor de produkten van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal - de Lid-Staten van de Gemeenschap . Gemeenschap en Lid-Staten beschikken in het Comité evenwel slechts over één stem, die zij te zamen moeten uitbrengen .
6 . Het Verdrag stelt geen douanerechten vast .
7 . Verzoekster acht het handelen van verweerder onwettig, daar het bestreden besluit als een handelspolitieke maatregel in de zin van artikel 113 EEG-Verdrag zou moeten worden gekwalificeerd .
8 . Verzoekster concludeert dat het den Hove behage :
- nietig te verklaren besluit nr . 87/369 van de Raad van 7 april 1987 inzake de sluiting van het Internationaal Verdrag betreffende het geharmoniseerde systeem inzake de omschrijving en de codering van goederen, alsmede het daarbij behorende protocol van wijziging;
- de Raad in de kosten te verwijzen .
Verzoekster stelt evenwel voor, om wille van de rechtszekerheid overeenkomstig artikel 174, tweede alinea, vast te stellen, dat het Verdrag ook voor de handel binnen de Gemeenschap van kracht blijft .
9 . Verweerder concludeert tot verwerping van het beroep en verwijzing van verzoekster in de kosten . Naar verweerders opvatting beoogt het Verdrag geen handelspolitiek doel .
10 . Op de argumenten van partijen ga ik, voor zover noodzakelijk, hierna in . Voor het overige verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting .
B - Discussie
11 . Ik zal nu allereerst ingaan op de vraag naar de rechtsgrondslag voor het besluit inzake het Verdrag voor zover dit betrekking heeft op de vaststelling van de douanenomenclatuur . Vervolgens bespreek ik de problematiek rond de goederenstatistiek .
1 . Rechtsgrondslag voor de sluiting van een verdrag inzake de douanenomenclatuur
12 . Volgens artikel 3, sub b, EEG-Verdrag omvat de activiteit van de Gemeenschap de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief . Een gemeenschappelijk douanetarief bestaat uit twee hoofdelementen : de omschrijving van de goederen ( nomenclatuur ) en het bijbehorende douanerecht .
13 . Beziet men de artikelen 18 tot en met 29 EEG-Verdrag, waarin de totstandkoming van het gemeenschappelijk douanetarief binnen de Gemeenschap wordt geregeld, dan valt op, dat daarin bepalingen staan over de aanpassing van de douanerechten in de Lid-Staten en voorts de bepaling dat het gemeenschappelijk douanetarief uiterlijk aan het einde van de overgangsperiode volledig wordt toegepast . Daarenboven wordt in artikel 28 bepaald, dat de Raad over de autonome wijzigingen of schorsingen van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief besluit . Daarentegen bevat dit hoofdstuk van het EEG-Verdrag geen uitdrukkelijke bepaling, op welke wijze en door wie het gemeenschappelijk douanetarief als geheel, en de douanenomenclatuur in het bijzonder, moet worden vastgesteld .
14 . Voor de opstelling van het gemeenschappelijk douanetarief gedurende de overgangsperiode van de EEG was een dergelijke competentieregeling ook niet noodzakelijk, daar het gemeenschappelijk douanetarief krachtens de artikelen 19 en volgende EEG-Verdrag uit de tarieven van de vier douanegebieden van de Gemeenschap moest worden afgeleid . Die tarieven verschilden weliswaar wat de hoogte van de rechten betreft, maar berustten toch alle op het Verdrag van 15 december 1950 inzake de nomenclatuur voor de indeling van goederen in de douanetarieven . De verplichtingen van de Lid-Staten uit dit Verdrag zijn door de Gemeenschap overgenomen, zoals het Hof in zijn arrest van 19 november 1975 in zaak 38/75 ( 3 ) heeft vastgesteld . De Gemeenschap was aan dit Verdrag gebonden, evenals aan het van dezelfde dag daterende Verdrag inzake de instelling van een Internationale Douaneraad . De Gemeenschap heeft zich dan ook bij de eerste vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief aan die zogenoemde nomenclatuur van Brussel gehouden en de desbetreffende verordening gebaseerd op de artikelen 28 en 111 EEG-Verdrag . ( 4 )
15 . Ofschoon noch uit artikel 28 noch uit artikel 111 EEG-Verdrag een uitdrukkelijke bevoegdheid voor het opstellen van een douanenomenclatuur valt af te leiden, is de Raad van het bestaan van een dergelijke bevoegdheid uitgegaan . De artikelen 28 en 113 EEG-Verdrag, welk laatste artikel na afloop van de overgangsperiode in de plaats van artikel 111 kwam, geven de Raad de bevoegdheid, douanerechten te wijzigen . Rechten op zichzelf kunnen evenwel niet worden toegepast zonder douanenomenclatuur . De aangehaalde verdragsbepalingen moeten derhalve ook de bevoegdheid omvatten om de door de Lid-Staten aanvaarde Nomenclatuur van Brussel van 1950 voor de Gemeenschap over te nemen, als het ware als noodzakelijk complement op de bevoegdheid om de douanerechten te wijzigen .
16 . Na afloop van de overgangsperiode werden vervolgens de jaarlijkse verordeningen tot wijziging van het gemeenschappelijk douanetarief ( 5 ), alsmede de besluiten van de Raad tot wijziging van de nomenclatuur, waarbij aanbevelingen van de Internationale Douaneraad werden overgenomen ( 6 ), op de artikelen 28 en 113 EEG-Verdrag gebaseerd .
17 . De opstelling binnen de Gemeenschap van een douanenomenclatuur kan derhalve voor de autonome rechten op artikel 28 worden gebaseerd, en voor de conventionele rechten op artikel 113 . Vervolgens rijst echter de vraag, welke verdragsbepaling de juiste rechtsgrondslag vormt voor het sluiten van een volkenrechtelijk verdrag, dat voorziet in een eenvormige douanenomenclatuur zowel voor de autonome als voor de conventionele rechten .
18 . Volgens verweerder gaat het bij dat Verdrag niet om een handelspolitieke maatregel, daar het noch tot doel noch tot gevolg heeft de omvang van de buitenlandse handel van de Gemeenschap te wijzigen . Aangezien het evenwel communautaire rechtsregels raakt, zoals het op de artikelen 28 en 113 EEG-Verdrag gebaseerde gemeenschappelijk douanetarief, moeten voor het sluiten van dat Verdrag ingevolge 's Hofs arrest van 1 maart 1971 ( zaak 22/70 ( 7 )) die rechtsgrondslagen worden aangehaald waarop de vorengenoemde communautaire rechtsregels berusten, derhalve de artikelen 28 en 113 EEG-Verdrag .
19 . Ook verzoekster erkent, dat het toepassingsgebied van de artikelen 28 en 113 gedeeltelijke overlapping vertoont . Daar men evenwel in artikel 113 de meer algemene norm moet zien, moet artikel 28 eng uitgelegd worden . Als met een maatregel een handelspolitiek doel wordt beoogd, valt zij onder artikel 113 en niet onder artikel 28 EEG-Verdrag .
20 . De vaststelling van een gemeenschappelijk douanetarief en een gemeenschappelijke handelspolitiek tegenover derde landen behoort tot de belangrijkste taken van de Gemeenschap . Dat blijkt uit de plaats van deze taak in het systeem van het Verdrag, namelijk in artikel 3, sub b . De vaststelling van een gemeenschappelijk douanetarief onderstelt noodzakelijk de opstelling van een douanenomenclatuur . De bepalingen over de vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief bevinden zich in het tweede deel van het Verdrag ( de grondslagen van de Gemeenschap, titel I : het vrije verkeer van goederen, hoofdstuk 1 : de douane-unie, tweede afdeling : vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief ).
21 . Allereerst zij eraan herinnerd, dat ten tijde van de vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief de daarin opgenomen douanenomenclatuur reeds bestond : de Nomenclatuur van Brussel van 15 december 1950, die in de oorspronkelijk vier douanegebieden van de Gemeenschap van kracht was en waaraan de Gemeenschap ingevolge 's Hofs rechtspraak was gebonden .
22 . Uiteraard zijn de opstellers van het Verdrag er niet van uitgegaan, dat het aldus vastgestelde douanetarief niet voor verandering vatbaar zou zijn . Daarom hebben zij aan de Gemeenschap onder meer de bevoegdheid tot het sluiten van douaneakkoorden overgedragen . Douaneakkoorden bevatten logischerwijs niet alleen douanerechten, maar ook een douanenomenclatuur . Anders kan men douanerechten niet vaststellen . Het is heel natuurlijk dat de douaneakkoorden in artikel 113 EEG-Verdrag worden vermeld, want douaneakkoorden, die zoals gezegd douanenomenclaturen en rechten omvatten, worden gesloten tussen de douane-unie "Europese Economische Gemeenschap" en derde landen . Voor douanenomenclaturen volgt uit de gegeven omstandigheden, dat de door de Gemeenschap te volgen procedure de multilaterale procedure is . De autonome vaststelling van een douanenomenclatuur is theoretisch wel denkbaar, maar niet meer in zoverre de Lid-Staten van de Gemeenschap en hun rechtsopvolgster, de Europese Economische Gemeenschap, door internationale akkoorden over deze materie zijn gebonden . Dientengevolge komt toepassing van artikel 28 EEG-Verdrag op deze materie noch gezien de tekst, noch gezien de werkelijkheid in aanmerking . De tekst spreekt enkel van rechten, niet van de nomenclatuur . Derhalve komt voor de opstelling van een nieuwe douanenomenclatuur via internationale onderhandelingen enkel artikel 113 in aanmerking .
23 . Dat artikel 113 EEG-Verdrag een bevoegdheid van de Gemeenschap tot het sluiten van een akkoord over de douanenomenclatuur moet inhouden, blijkt uit de volgende overwegingen : onbetwist bevat artikel 28 EEG-Verdrag de bevoegdheid het autonome tarief te wijzigen, mits dit op de Gemeenschap betreffende gronden berust en niet met de communautaire handelspolitiek te maken heeft . Met de invoering van deze communautaire handelspolitiek na afloop van de overgangsperiode moet worden aangenomen, dat de in artikel 113 EEG-Verdrag neergelegde bevoegdheid tot tariefwijziging de algemene bepaling vormt, welke de regeling van artikel 28, die in de afdeling betreffende de vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief staat, verregaand opzij zet . Ten slotte spreekt artikel 113 niet enkel over wijziging van conventionele tarieven, maar van de tarieven in het algemeen . Deze opvatting vindt steun in het arrest van 6 maart 1987 ( zaak 45/86 ( 8 )), waarin het Hof artikel 113 als de juiste rechtsgrondslag voor het stelsel van algemene tariefpreferenties voor goederen uit ontwikkelingslanden aanwees . Ten minste bij schorsingen van rechten voor industriële goederen gaat het namelijk om een autonome maatregel, die niet op verdragsverplichtingen berust, zoals de Raad onlangs in zaak 51/87 ( 9 ) heeft erkend .
24 . Hieraan doet niet af, dat de Lid-Staten van de Gemeenschap in de Europese Akte een nieuwe versie van artikel 28 hebben vastgesteld, die de wijziging van autonome rechten thans in een vereenvoudigde procedure, overeenkomend met die van artikel 113, toestaat . Gezien deze nieuwe versie - die in de onderhavige zaak nog niet toepasselijk is - en het op één lijn brengen van de procedureregels, heeft de vraag naar de afbakening tussen de artikelen 28 en 113 voor de toekomst weliswaar aan betekenis verloren, maar in de voorliggende procedure moet ze toch nog worden beantwoord .
25 . Nu de wijziging van rechten, al naar gelang het doel daarvan, onder artikel 28 of 113 valt en artikel 113 bovendien in het bijzonder op het sluiten van douaneakkoorden ziet, ligt het voor de hand, dat het bij deze akkoorden onder meer om het niet-tarifaire douanerecht moet gaan en derhalve ook om akkoorden over de inrichting van de douanenomenclatuur .
26 . Wanneer er evenwel, zoals uiteengezet, een uitdrukkelijke bevoegdheid van de Gemeenschap tot het sluiten van een akkoord over de douanenomenclatuur bestaat die aan een bepaalde procedure - besluit van de Raad met gekwalificeerde meerderheid - is gebonden, dan is het niet meer toelaatbaar, op een niet uitdrukkelijke vastgelegde restbevoegdheid terug te grijpen, terwijl deze een bevoegdheid tot het sluiten van akkoorden in het geheel niet vermeldt en waarvan op het thans relevante tijdstip enkel door een eenstemmig genomen besluit van de Raad gebruik kan worden gemaakt .
27 . Het zou wel denkbaar zijn geweest, een bevoegdheid van de Gemeenschap tot het sluiten van het akkoord ingeval de regeling van artikel 113 niet had bestaan, te erkennen, met behulp van een ruime uitlegging van artikel 28, in het licht van de beginselen van het arrest van 31 maart 1971 ( zaak 22/70 ( 10 )); de door het Hof in dat arrest geconstateerde "afgeleide bevoegdheden" moeten echter als subsidiair bij de uitdrukkelijke bevoegdheden van het Verdrag ten achter blijven, inzonderheid dan wanneer een zwaardere besluitvormingsprocedure is vereist .
28 . Ten aanzien van dat gedeelte van het akkoord dat op de omschrijving der goederen ( douanenomenclatuur ) betrekking heeft, is het derhalve niet toelaatbaar, artikel 28 als rechtsgrondslag te nemen .
2 . Toepasselijkheid van artikel 235 EEG-Verdrag op de douanenomenclatuur
29 . Artikel 235 EEG-Verdrag kan evenmin als rechtsgrondslag dienen voor het sluiten van het akkoord betreffende de douanenomenclatuur . Een beroep op artikel 235 is eerst dan gerechtvaardigd, zoals reeds uit de bewoordingen van het artikel blijkt en zoals het Hof in zijn arrest van 6 maart 1987 ( zaak 45/86 ) heeft bevestigd, wanneer geen enkele andere verdragsbepaling de gemeenschapsorganen de voor het verrichten van deze rechtshandeling vereiste bevoegdheid verleent . Daar, zoals betoogd, in artikel 113 een voldoende rechtsgrondslag te vinden is, mag voor het terrein van de douanenomenclatuur geen beroep op artikel 235 worden gedaan .
3 . De rechtsgrondslag voor de statistieknomenclatuur
30 . Verweerder is van mening, dat voor het statistiekgedeelte van het akkoord een beroep op artikel 235 EEG-Verdrag moet worden gedaan, daar dit gedeelte de goederennomenclatuur voor de statistieken van de buitenlandse handel van de Gemeenschap en van de handel tussen de Lid-Staten ( Nimexe ) raakt . De Raad heeft de desbetreffende verordening op die basis vastgesteld . ( 11 ) Verzoekster brengt daartegen in, dat het akkoord geen regelingen betreffende de statistieken voor de handel binnen de Gemeenschap bevat . De regeling betreffende de buitenlandse handel daarentegen dient de uitvoering van de handelspolitiek, aangezien daaruit informatie over de ontwikkeling van de handelsstromen en over de doelmatigheid van het gehanteerde handelspolitieke instrumentarium is af te leiden .
31 . Zeker staat buiten kijf, dat een nomenclatuur die als basis moet dienen voor de opstelling van de statistiek van de buitenlandse handel, binnen het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek valt . Zij dient als basis voor de informatievergaring over de ontwikkeling van de internationale handelsbetrekkingen alsmede over de effectiviteit van het gehanteerde handelspolitieke instrumentarium van de Gemeenschap . Een dergelijke regeling staat in een zo nauw verband met de niet als uitputtend bedoelde opsomming van arikel 113, lid 1, EEG-Verdrag, dat zij zonder veel moeite tot de gemeenschappelijke handelspolitiek is te rekenen .
32 . Een dergelijke regeling kan heel wel feitelijke gevolgen hebben voor de statistiek van de handel binnen de Gemeenschap . Rechtsgevolgen - en enkel daarop had het Hof in zijn arrest van 31 maart 1971, ( zaak 22/70 ) het oog 10 - zijn evenwel niet te constateren . Wanneer de organen van de Gemeenschap een dergelijk stelsel, "omdat het vergelijkbaar is", ook voor de statistiek van de handel binnen de Gemeenschap gebruiken, berust dit op een zelfstandige rechtshandeling ( 12 ), die rechtens evenwel in geen enkel verband staat met het Verdrag inzake het geharmoniseerde systeem .
33 . Men mag uit de regeling van de statistiek voor de buitenlandse handel geen conclusies trekken voor de statistiek voor de handel binnen de Gemeenschap . Daaraan staat ook de omstandigheid in de weg, dat weliswaar het voeren van de gemeenschappelijke handelspolitiek onder de bevoegdheid van de gemeenschapsorganen is komen te vallen, echter niet de regeling van de handel binnen de Gemeenschap, daar deze in essentie door het EEG-Verdrag zelf wordt geregeld, met name in de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen . Ook op deze grond komt het weinig overtuigend voor, uit het feit dat de douanenomenclatuur voor de buitenlandse handel wordt toegepast op de binnenlandse handel, conclusies te trekken ten aanzien van de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de douanenomenclatuur .
34 . Ook de toepassing van het geharmoniseerde systeem op de statistieken voor de binnenlandse handel rechtvaardigt derhalve niet, artikel 235 EEG-Verdrag als rechtsgrondslag aan te halen .
4 . De handhaving van het besluit
35 . Al moet derhalve het in geding zijnde besluit nietig worden verklaard, dit verandert niets aan de volkenrechtelijke rechtssituatie, aangezien de Gemeenschap door de aanvaarding van het inmiddels in werking getreden akkoord voortaan daaraan is gebonden . Dit volgt uit de grondbeginselen van het algemene volkenrechtelijk verdragsrecht, zoals bij voorbeeld neergelegd in artikel 46 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969, of in artikel 46 van de voor het verdragsrecht van de internationale organisaties doorslaggevende Overeenkomst van Wenen van 21 maart 1986 . Weliswaar heeft de goedkeuring van de Gemeenschap plaatsgevonden in strijd met de interne procedureregels betreffende de bevoegdheid tot het sluiten van internationale overeenkomsten, maar deze strijdigheid was voor de verdragsluitende partijen niet kenbaar . De Gemeenschap kan zich dan ook tegenover haar verdragspartners niet daarop beroepen .
36 . Daar de volkenrechtelijke gebondenheid derhalve blijft bestaan, lijkt het niet noodzakelijk te bepalen, dat het nietigverklaarde besluit krachtens artikel 174, paragraaf 2, EEG-Verdrag gehandhaafd blijft . Het kan evenwel ook geen kwaad, dit duidelijkheidshalve toch te doen .
C - Conclusie
37 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het beroep gegrond te verklaren en de Raad in de kosten te verwijzen .
(*) Vertaald uit het Duits .
( 1 ) Besluit nr . 87/369/EEG van de Raad van 7 april 1987 over de sluiting van het Internationale Verdrag betreffende het geharmoniseerde systeem inzake de omschrijving en de codering van goederen, alsmede het daarbij behorende protocol van wijzigingen ( PB 1987, L 198, blz . 1 ).
( 2 ) PB 1984, C 120, blz . 2 .
( 3 ) Arrest van 19 november 1975, zaak 38/75, Douaneagent der NV Nederlandse Spoorwegen, Jurispr . 1975, blz . 1439, 1450 .
( 4 ) Verordening nr . 950/68 van de Raad van 28 juni 1968 inzake het gemeenschappelijk douanetarief, PB 1968, L 172, blz . 1 .
( 5 ) Voor het gehele gemeenschappelijk douanetarief voor de eerste maal bij verordening nr . 1/71 van 17 december 1970 tot wijziging van verordening nr . 950/68 betreffende het gemeenschappelijk douanetarief, PB 1971, L 1, blz . 1 .
( 6 ) Vergelijk bij voorbeeld de besluiten van 14 juni 1977, PB 1977, L 149, blz . 17, en 18 december 1978, PB 1979, L 6, blz . 23 .
( 7 ) Arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad, Jurispr . 1971, blz . 263 .
( 8 ) Arrest van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr . 1987, blz . 1493 .
( 9 ) Zaak 51/87, Commissie/Raad, conclusie van 29 juni 1988 .
( 10 ) Zie noot 7, r.o . 15 tot en met 19 .
( 11 ) Verordening nr . 1445/72 van de Raad van 24 april 1972 betreffende de goederennomenclatuur voor de statistieken van de buitenlandse handel en de handel tussen de Lid-Staten, PB 1972, L 161, blz . 1 .
( 12 ) Verordening nr . 3367/87 van de Raad van 9 november 1987 betreffende de toepassing van de gecombineerde nomenclatuur op de statistiek van de handel tussen de Lid-Staten en tot wijziging van Verordening nr . 1736/75 betreffende de statistieken van de buitenlandse handel van de Gemeenschap en van de handel tussen de Lid-Staten, PB 1987, L 321, blz . 3 .