62018CC0456
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2020. január 16. (
1
)
C‑456/18. P. sz. ügy
Magyarország
kontra
Európai Bizottság
„Fellebbezés – Állami támogatások – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindítását elrendelő határozat – 659/1999/EK rendelet – A 11. cikk (1) bekezdése – Felfüggesztő rendelkezés – A felfüggesztő rendelkezés megtámadhatósága – Eljáráshoz fűződő érdek okafogyottság ellenére – A mérlegelési jogkörnek a Bizottság által a felfüggesztő rendelkezés elfogadása során való gyakorlása – Arányosság – Indokolási kötelezettség”
I. Az eljárás megindítása
1.
A Törvényszék megtámadott ítéletével (
2
) szemben benyújtott jelen fellebbezés lehetőséget ad a Bíróság számára, hogy egy állami támogatásokra vonatkozó eljárás keretében egy ideiglenes felfüggesztő rendelkezéssel szembeni külön jogorvoslattal foglalkozzon. Egy ilyen rendelkezéssel Magyarországnak kifejezetten megtiltották, hogy a vizsgálati eljárás befejezéséig két támogatási intézkedés végrehajtását folytassa.
2.
Kétségtelen, hogy már az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése is rendelkezik arról, hogy a vizsgálati eljárás megindításával a tagállamok a szóban forgó támogatási intézkedéseket nem hajthatják végre. Ugyanakkor a Bizottság ideiglenes felfüggesztő rendelkezése lehetővé teszi, hogy kötelezettségszegés megállapítása iránti egyszerűsített eljárást folytassanak le, ha valamely tagállam ezt mégis megtenné. A Bizottság nyilvánvalóan ezt feltételezte Magyarországról, ezért az ideiglenes felfüggesztő rendelkezést az eljárás megindításáról szóló határozattal egyidejűleg hozta meg. Az erre vonatkozó indokolásban azonban a Bizottság lényegében csak a támogatás fennállására és terjedelmére hivatkozik.
3.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság vizsgálata két (tágabb értelemben vett) adótörvényre vonatkozik, amelyeknek a támogatási jellegét elsősorban a progresszív adómértékekből vezetik le. Még tisztázatlan és vitatott, hogy az ténylegesen az EUMSZ 107. cikk értelmében vett támogatásnak minősül‑e. (
3
) Magyarország azonban ezt követően nem támadta meg a Bizottság érdemben (a két törvény támogatási jellegére vonatkozóan) hozott végleges határozatát, hanem továbbra is csak elkülönülten vitatja az ideiglenes rendelkezéseket. Magyarország szerint a Bizottság mérlegelési hibát követett el e határozat elfogadásakor, és azt nem indokolta kielégítően.
4.
Mindazonáltal a Törvényszék ezt az elsőfokú eljárásban másképp ítélte meg, így a Bíróságnak most a fellebbezési eljárásban el kell döntenie, hogy a Törvényszék helyesen döntött‑e úgy, hogy nincs akadálya az időközben okafogyottá vált ideiglenes felfüggesztő rendelkezéseknek.
II. Jogi keret
5.
A jogellenes támogatásra vonatkozó eljárást az EUMSZ 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK rendelet (
4
) III. fejezete (a továbbiakban: 659/1999 rendelet) szabályozza.
6.
E rendelet 11. cikke (
5
) a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A Bizottság, miután lehetőséget biztosított az érintett tagállamnak észrevételei megtételére, olyan határozatot hozhat, amely megköveteli a jogellenes támogatás nyújtásának felfüggesztését, amíg a Bizottság határozatot nem hoz a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségéről (a továbbiakban: »felfüggesztő rendelkezés«).
(2)   A Bizottság, miután lehetőséget biztosított az érintett tagállamnak észrevételei megtételére, olyan határozatot hozhat, amely megköveteli a jogellenes támogatás nyújtásának ideiglenes visszatérítését [helyesen: amely a jogellenesen nyújtott támogatás ideiglenes visszatéríttetésére szólítja fel a tagállamot], amíg a Bizottság határozatot nem hoz a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségéről (a továbbiakban: »visszatérítési [helyesen: visszatéríttetési] rendelkezés«), amennyiben a következő feltételek teljesülnek:
–
egy megszilárdult gyakorlat szerint nincs kétség az érintett intézkedés támogatás jellege felől, és
–
sürgős intézkedésre van szükség, és
–
fennáll annak kockázata, hogy egy versenytársat jelentős és helyrehozhatatlan kár ér.
[…]”
7.
A 659/1999 rendelet 12. cikke lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy a felfüggesztő rendelkezés megsértése esetén előzetes eljárás nélkül indítsa meg az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárást:
„Amennyiben a tagállam nem tartja be a felfüggesztő vagy a visszatérítési [helyesen: visszatéríttetési] rendelkezést, a Bizottság jogosult – a rendelkezésére álló információk alapján az ügy lényegére vonatkozó vizsgálat elvégzése mellett – az ügyet közvetlenül az Európai [Unió] Bírósága elé utalni, és annak megállapítását kérni, hogy a rendelkezések be nem tartása a Szerződés megsértését jelenti.”
8.
A Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárást a be nem jelentett támogatások esetén a 659/1999 rendelet 7. cikkével összefüggésben értelmezett 13. cikkének (1) bekezdése szerinti határozattal zárja le. A 7. cikk (5) bekezdése előírja, hogy a Bizottság a támogatásokat az úgynevezett elutasító határozatokkal tiltja meg:
„Amennyiben a Bizottság úgy találja, hogy a bejelentett támogatás nem egyeztethető össze a közös piaccal, úgy határoz, hogy a támogatást nem lehet bevezetni […].”
III. A jogvita háttere
9.
2014‑ben Magyarország elfogadta egyrészt a dohányipari vállalkozások egészségügyi hozzájárulásáról szóló XCIV. törvényt. Másrészt módosította az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvényt.
10.
E két intézkedéssel Magyarország az érintett vállalkozások esetében progresszív támogatási struktúrákat vezetett be, amelyek 2015 elején léptek hatályba.
11.
Magyarország ezen intézkedéseket nem jelentette be a Bizottságnak. A Bizottság tehát tájékoztatta Magyarországot, hogy a XLVI. és a XCIV. törvényben szereplő szabályozások a Bizottság véleménye szerint a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásoknak minősülhetnek. A Bizottság mindkét levelében a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése értelmében vett felfüggesztő rendelkezést helyezett kilátásba, és felszólította Magyarországot, hogy nyújtsa be észrevételeit ezzel kapcsolatban. Magyarország nem válaszolt erre a felszólításra.
12.
2015. július 15‑én a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján két hivatalos vizsgálati eljárást indított. (
6
)
13.
A Bizottság egyúttal mindkét eljárásban felfüggesztő rendelkezéseket hozott. Indokolásként először is előadta, hogy Magyarország nem nyújtott be észrevételeket a felfüggesztő rendelkezések kilátásba helyezésével kapcsolatban, és azon a véleményen volt, hogy az intézkedések nem minősülnek támogatásnak. Másodszor Magyarország továbbra is nyújtja a jogellenes támogatást. Harmadszor, a forgalomra kivetett adók meredeken progresszív jellege potenciálisan jelentős hatással lehet a piacon fennálló versenyhelyzetre. (
7
)
14.
A felfüggesztő rendelkezésekkel szemben Magyarország az előírt határidőn belül keresetet indított.
15.
2016. július 4‑én a Bizottság a 659/1999 rendelet 7. cikkének (5) bekezdésével összefüggésben értelmezett 13. cikkének (1) bekezdése alapján úgy határozott, hogy a vitatott intézkedések az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében a belső piaccal összeegyeztethetetlenek, és az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen végrehajtott állami támogatásoknak minősülnek. (
8
) Mindkét elutasító határozat jogerőre emelkedett.
16.
A Törvényszék a 2018. április 25‑i megtámadott ítéletében elutasította a Magyarország által a felfüggesztő rendelkezésekkel szemben indított keresetet. Az ítéletet 2018. május 2‑án közölték Magyarországgal.
IV. A Bíróság előtti eljárások
17.
Magyarország 2018. július 12‑én a Törvényszék ítélete ellen benyújtotta a jelen fellebbezést. Magyarország azt kéri, hogy a Bíróság
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet,
–
semmisítse meg a C (2015) 4805 final határozatot a felfüggesztő rendelkezésre vonatkozó részében;
–
semmisítse meg a C (2015) 4808 final határozatot a felfüggesztő rendelkezésre vonatkozó részében;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
18.
A Bíróság elnöke a 2018. október 15‑i végzésével engedélyezte, hogy a Lengyel Köztársaság Magyarország támogatása végett beavatkozzon. (
9
)
19.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
a fellebbezést mint elfogadhatatlant és/vagy mint megalapozatlant utasítsa el;
–
Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
20.
A Bíróság előtt Magyarország, Lengyelország és a Bizottság a fellebbezésre vonatkozóan írásbeli észrevételeket tett, a szóbeli észrevételeik meghallgatására pedig a 2019. szeptember 26‑i tárgyaláson került sor.
V. A fellebbezésről
A. A fellebbezés elfogadhatóságáról
21.
A Bizottság úgy véli, hogy a fellebbezés elfogadhatatlan, mivel az nem világos. Különösen az nem derül ki belőle egyértelműen, hogy Magyarország az ítélet mely pontjait kifogásolja. Egyébiránt Magyarország lényegében megismétli az elsőfokú eljárásban felhozott indokokat és érveket, és többször is a Bizottság vitatott határozatait, nem pedig a megtámadott ítéletet kifogásolja.
22.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a fellebbezés nem tesz eleget az a Bíróság eljárási szabályzata 168. cikke (1) bekezdésének d) pontja és 169. cikkének (2) bekezdése által támasztott indokolási követelményeknek, ha a fellebbezés pusztán megismétli a Törvényszék elé terjesztett jogalapokat és érveket. Ugyanakkor, ha a fellebbező az uniós jognak a Törvényszék általi értelmezését vagy alkalmazását kifogásolja, az elsőfokú eljárásban megvizsgált jogkérdések a fellebbezés keretében újból vita tárgyát képezhetik. (
10
)
23.
A jelen ügyben a Bizottság állításával ellentétben a fellebbezés nem csupán az első fokon már előadott érvek megismétlését tartalmazza. Magyarország ugyanis vitatja a megtámadott ítélet indokolását, amelyet mindenekelőtt a Bizottság mérlegelési jogkörének a felfüggesztő rendelkezések meghozatala során való gyakorlására és a Bizottság indokolási kötelezettségének a megsértésére tekintettel kifogásol. Ez elegendő ahhoz, hogy a fellebbezést elfogadhatónak lehessen tekinteni.
B. A fellebbezés megalapozottságáról
24.
A fellebbezés keretében a Bíróság hivatalból vizsgálja a Törvényszék előtt indított keresetek elfogadhatóságát. (
11
)
25.
A fellebbezés érdemi vizsgálata előtt megvizsgálom tehát a Magyarország által a Törvényszék előtt indított keresetek elfogadhatóságát. Ha ugyanis a keresetek már elfogadhatatlanok lettek volna, a Törvényszék végeredményben nem alkalmazta tévesen a jogot a keresetek elutasításával, és Magyarország fellebbezése megalapozatlan lenne.
1.
A felfüggesztő rendelkezésekkel szembeni keresetek elfogadhatóságáról
26.
Az ideiglenes felfüggesztő rendelkezésekkel szembeni keresetek elfogadhatatlanok lehetnének amiatt, hogy az elutasító határozatok időközben jogerőssé váltak.
27.
A Törvényszék azonban úgy vélte, hogy a keresetek elfogadhatóak voltak. Sem a keresetek okafogyottá válását (lásd az a) pontot), sem pedig az eljáráshoz fűződő érdek megszűnését (lásd a b) pontot) nem lehet figyelembe venni. A Törvényszék ezt a megtámadott ítélet 49. pontjában azzal indokolja, hogy a kereset okafogyottá válásának kérdése valójában összemosódik az eljáráshoz fűződő érdek megszűnésével kapcsolatos kérdéssel.
28.
Egyet kell érteni a Törvényszéknek a keresetek elfogadhatóságával kapcsolatos álláspontjával, nem lehet azonban egyetérteni az indokolást érintő álláspontjával.
a)
A kereset okafogyottá válásáról
29.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jogvita tárgyának a bírósági határozat kihirdetéséig fenn kell maradnia, ellenkező esetben a kereset okafogyottá válik. (
12
)
30.
Kétségtelen, hogy ezen ítélkezési gyakorlat – láthatólag – kizárólag a magánszemélyek által az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján indított keresetekre utal, míg a jelen ügyben Magyarország az EUMSZ 263. cikk második bekezdése alapján indított keresetet. E tekintetben kétségtelen, hogy egyet kell érteni a Törvényszékkel abban, hogy a tagállamoknak mint az EUMSZ 263. cikk második bekezdése értelmében vett privilegizált felpereseknek, nem kell eljáráshoz fűződő érdekkel rendelkezniük. Ebből ugyanakkor nem következik, hogy valamely tagállam per se megtámadhat olyan jogi aktusokat, amelyeknek a joghatásai megszűntek. A Törvényszék véleményével ellentétben az eljáráshoz fűződő érdek megszűnése nem azonos a kereset okafogyottá válásával. Az, hogy valamely privilegizált felperesnek nem kell az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti kereset különös feltételeinek megfelelnie, nem jelenti azt, hogy a Bírósághoz olyan keresetekkel fordulhatna, amelyek esetleg csupán hipotetikus jellegűek. (
13
)
31.
A végrehajtás felfüggesztő rendelkezésekből eredő tilalma megszűnt az elutasító határozatok jogerőssé válásával. Ezek elfogadásától kezdve ugyanis Magyarország a felfüggesztő rendelkezésektől függetlenül nem hajthatja végre az intézkedéseket.
32.
A Bizottság felfüggesztő rendelkezéshez kapcsolódó, a 659/1999 rendelet 12. cikke szerinti egyszerűsített keresetindítási lehetősége is tárgytalanná vált. Az elutasító határozat jogerőre emelkedésével ugyanis annak helyébe az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének második albekezdése szerinti, azonos jellegű, kötelezettségszegés megállapítása iránti egyszerűsített eljárás lépett. (
14
)
33.
Következésképpen a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti felfüggesztő rendelkezés így csak az elutasító határozat (jelen ügyben 2016‑ban) történő elfogadásáig fejt ki önálló hatást. Ezt követően a felfüggesztő rendelkezés már nem bír önálló joghatásokkal. Így a jogvita a kereset 2015‑ben történő megindítását követően okafogyottá vált.
b)
Magyarországnak a megtámadott felfüggesztő rendelkezések megsemmisítéséhez fűződő érdekének a fennmaradásáról
34.
Mindazonáltal a jelen ügyben Magyarországnak kivételesen fennmarad a megtámadott felfüggesztő rendelkezések megsemmisítéséhez fűződő érdeke.
35.
Ezen nem változtat az, hogy a jelen ügyben Magyarország hagyta, hogy az elutasító határozatok jogerőssé váljanak. Még ha a felfüggesztő rendelkezés és az elutasító határozat szorosan össze is kapcsolódnak, az elutasító határozat megtámadása nem feltétele az okafogyottá vált felfüggesztő rendelkezés megsemmisítéséhez fűződő érdeknek. A Bizottság mindkét határozatának különböző tárgya van.
36.
Az elutasító határozattal szembeni jogorvoslat keretében a Törvényszék azt vizsgálja, hogy valamely tagállami intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése által tiltott támogatásnak minősül–e. A jelen ügyben azonban a Bizottság végleges határozatok elfogadása előtti ideiglenes hatásköreiről van szó. Az utóbbiakra más feltételek vonatkoznak. Magyarország tehát nem járt el ellentmondásosan amiatt, hogy nem támadta meg az elutasító határozatot. Ezzel nem szűnik meg Magyarországnak ahhoz fűződő érdeke, hogy a felfüggesztő rendelkezést annak okafogyottá válását követően külön felülvizsgálják.
37.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a felperes bizonyos esetekben megőrzi a megtámadott jogi aktus megsemmisítésének kérelmezéséhez fűződő érdeket. Ez lehetővé teszi számára, hogy a jogi aktus kibocsátóját visszatartsa attól, hogy a jogellenes aktust megismételje. Ezen érdek fennmaradása feltételezi, hogy a jogellenesség a jövőben megismétlődhet az adott ügy sajátos körülményeitől függetlenül. (
15
)
38.
Kétségtelen, hogy a tárgyalás során a Bizottság elismerte, hogy viszonylag ritkán fogad el felfüggesztő rendelkezéseket, és Magyarország nem hivatkozott arra, hogy a Bizottság állami támogatásokra vonatkozó más konkrét eljárásokban felfüggesztő rendelkezéseket helyezett kilátásba.
39.
Az állami támogatások ellenőrzése azonban nagyon széles körű, és számos bizottsági eljáráshoz vezet. Ezenkívül nem tűnik úgy, hogy a Bizottság felfüggesztő rendelkezések területén fennálló gyakorlatát meghatározott iránymutatások vezérelnék. Ezért nehéz előre látni, hogy a Bizottság e hatáskört mikor, hogyan és milyen körülmények között gyakorolja.
40.
Ezenkívül a tagállamoknak mint privilegizált felpereseknek, főszabály szerint fokozottabb jogos érdeke áll az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálatában. Ezzel nem ellentétes a Bíróság 13. lábjegyzetben említett, nemrégiben hozott végzése. (
16
) Ebben az ügyben a Bíróság kétségtelenül elutasította, hogy Magyarország érdeke fennmaradt. Ott az okafogyottság azonban abban állt, hogy Magyarország módosította a Bizottság által támogatásként tiltott intézkedést. Ez a jelen ügyben szóban forgótól eltérő helyzet. A jelen ügyben a jogvita tárgyát ugyanis a Bizottságnak a hivatalos vizsgálati eljárás keretében fennálló hatáskörei képezik. Máskülönben megfosztanák a tagállamokat a felfüggesztő rendelkezésekkel mint ideiglenes intézkedésekkel szembeni jogorvoslattól.
41.
Végül Magyarország, Lengyelország és a Bizottság egybehangzóan állították, hogy a jogbiztonság érdekében fennáll a felfüggesztő rendelkezések felülvizsgálatához fűződő érdekük. (
17
)
42.
Ennélfogva a jelen ügyben nem hipotetikus jogvitáról van szó. Inkább arról, hogy fennáll a megismétlődés kellő mértékű veszélye, ami igazolja az okafogyottá vált felfüggesztő rendelkezések felülvizsgálatához fűződő érdek fennmaradását.
c)
Közbenső következtetés
43.
A Törvényszék előtti keresetek tehát elfogadhatóak voltak.
2.
A fellebbezési jogalapokról
44.
Fellebbezésének alátámasztása érdekében Magyarország három jogalapra hivatkozik. Az első jogalappal Magyarország azzal érvel, hogy a Törvényszék egyrészt tévesen értelmezte a felfüggesztő rendelkezések 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti meghozatalának feltételeit, másrészt pedig nem megfelelően vizsgálta felül a Bizottság mérlegelési jogkörének gyakorlását. A második jogalap szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor elutasította Magyarország érveit. A harmadik jogalap a Bizottságot terhelő indokolási kötelezettségre vonatkozik.
45.
A második fellebbezési jogalapot mint nyilvánvalóan megalapozatlant mindjárt az elején el lehet utasítani. E jogalappal Magyarország azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a Magyarország által a tárgyaláson előadott azon érvet, miszerint a Bizottság a Magyarország szóban forgó intézkedéseire vonatkozó referenciakeretet tévesen állapította meg, a megtámadott ítélet 53–57. pontjában mint elkésettet, és ezért a Törvényszék eljárási szabályzatának 84. cikke alapján mint elfogadhatatlant elutasította. A Törvényszék azonban nem alkalmazta tévesen a jogot annak megállapításával, hogy a Bizottságnak az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogása egy elfogadhatatlan új jogalap, mivel a Magyarország által a keresetlevelekben kifejtett érvelés csak a megtámadott felfüggesztő rendelkezések ellen irányult.
a)
A felfüggesztő rendelkezések 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti meghozatalának feltételeiről (az első fellebbezési jogalap első része)
46.
Az első jogalap első részében Magyarország azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot a felfüggesztő rendelkezések 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti meghozatala feltételeinek az értelmezése során.
1) Az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése keretében történő figyelembevételéről
47.
Magyarország úgy véli, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a tagállami bíróságok és a Bizottság közötti hatáskörmegosztásra vonatkozó EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlatot.
48.
Ez a megtámadott ítélet téves értelmezésén alapul. A megtámadott ítélet 68. pontjában a Törvényszék – épp ellenkezőleg – téves jogalkalmazás nélkül emlékeztetett az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatra, (
18
) amely szerint a nemzeti bíróságok hatásköre már korlátozott akkor, ha a Bizottság a bejelentési kötelezettség megsértését feltételezi, és megindítja a hivatalos vizsgálati eljárást.
49.
Emellett a Magyarország által kifogásolt, a Törvényszéknek a „fő joghatásra” (a megtámadott ítélet 33. pontja), illetve a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának és a felfüggesztő rendelkezéseknek a „lényegében ugyanazon joghatására” (megtámadott ítélet 99. pontja) vonatkozó megállapításai egyáltalán nem befolyásolják a jogvita kimenetelét. A joghatások e felvázolása ugyanis semmit sem változtat azok fennállásán. Ezek tehát nem relevánsak a jogvita megoldása szempontjából, mivel azokból Magyarországnak nem származhat előnye. (
19
) Magyarország érvelése tehát hatástalan.
50.
Következésképpen a Törvényszék a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése keretében nem értelmezte félre az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének joghatásait.
2) A 659/1999 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének értelmezéséről
51.
Magyarország a 659/1999 rendelet 11. cikkének értelmezésével kapcsolatban a megtámadott ítélet 73. pontját kifogásolja. Ebben a Törvényszék megállapította, hogy a támogatások ellenőrzésének hatékonysága gyengülne, ha a felfüggesztő rendelkezés meghozatala további érdemi feltételektől függne. Magyarország szerint ez nehezen egyeztethető össze az ítélkezési gyakorlattal. Ez utóbbi szerint a Bizottság nem köteles automatikusan felfüggesztő rendelkezéseket hozni, ha a támogatásokat az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének első mondata alapján nem jelentették be. (
20
)
52.
A Törvényszéknek a megtámadott ítélet 73. és 112. pontjában tett megállapításaiból azonban nem tűnik ki, hogy a Bizottság automatikusan köteles lenne felfüggesztő rendelkezések meghozatalára. Épp ellenkezőleg, a Bizottság felfüggesztő rendelkezések meghozatalára jogosult („hozhat”). A Bizottság mérlegelésére van bízva, hogy gyakorolja‑e ezen jogkörét.
53.
A Törvényszék egyebekben is helyesen értelmezte a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdését. A megtámadott ítélet 70. pontjában megállapította, hogy a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételek egy eljárási feltételre és egy érdemi feltételre korlátozódnak. Eljárásjogi szempontból a Bizottságnak lehetővé kell tennie az érintett tagállam számára, hogy megtegye észrevételeit. Érdemi szempontból a Bizottságnak a szóban forgó nemzeti intézkedést ideiglenesen jogellenes támogatásnak kell minősítenie.
54.
Egyébiránt a megtámadott ítélet 72. pontjában a Törvényszék helyesen utalt arra, hogy a visszatéríttetési rendelkezés 659/1999 rendelet 11. cikkének (2) bekezdése értelmében vett meghozatalára vonatkozó kiegészítő feltételek nem alkalmazandók a felfüggesztő rendelkezések 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése értelmében vett meghozatalára.
55.
Ez a (2) bekezdésnek az (1) bekezdéshez képest történő a contrario értelmezéséből következik, amely utóbbi bekezdés épp nem ír elő további feltételeket. Máskülönben nem érvényesülne a jogalkotó azon döntése, hogy csak az ideiglenes visszatéríttetési rendelkezések 659/1999 rendelet 11. cikkének (2) bekezdése szerinti meghozatalára vonatkozzanak kiegészítő feltételek.
56.
A 659/1999 rendelet 11. cikkének értelme és célja szintén amellett szól, hogy csupán az ideiglenes visszatéríttetési rendelkezések Bizottság általi meghozatala esetében kell kiegészítő feltételeknek teljesülniük. Az ideiglenes visszatéríttetési rendelkezések ugyanis a múltra nézve fejtenek ki hatásokat. Ezzel szemben a felfüggesztési rendelkezés a jövőre nézve fejti ki hatásait. Az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének harmadik mondata szerint egyébként is fennálló, az intézkedések végrehajtására vonatkozó tilalomra tekintettel a 659/1999 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének joghatása mindenekelőtt abban áll, hogy a Bizottságnak a tagállammal szemben lehetősége van a 12. cikk szerint egyszerűsített keresetindításra. E kereset a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset egyedi formájának minősül. (
21
) Az lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy kötelezettségszegés megállapítása iránti egyszerűsített eljárást folytasson le abból a célból, hogy gyorsan és hatékonyan megszüntesse a tagállam általi kötelezettségszegés fokozott veszélyét.
57.
Magyarország kétségtelenül azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot annak megállapításával, hogy e feltételek valóban teljesültek, mivel a megtámadott ítélet 59–87. pontjában szereplő tényeket, illetve bizonyítékokat elferdítette. E tekintetben Magyarország mindenekelőtt absztrakt módon hivatkozik az előny és a szelektivitás fogalmára. Ellenben konkrétan semmit nem ad elő arra vonatkozóan, hogy miben áll a Törvényszék általi elferdítés. Magyarország ezen állítását tehát figyelmen kívül kell hagyni.
3) Közbenső következtetés
58.
Következésképpen a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot a 659/1999 rendelet 11. cikke (1) bekezdése feltételeinek értékelése során, így az első fellebbezési jogalap első részét el kell utasítani.
b)
A Bizottság mérlegelési jogköréről (az első fellebbezési jogalap második része)
59.
Az első jogalap második részében Magyarország és Lengyelország a Bizottság mérlegelési jogkörének Törvényszék általi felülvizsgálatát vitatja.
60.
Magyarország tévesen véli úgy, hogy a Törvényszék szerint korlátlan mérlegelési mozgástér áll a Bizottság rendelkezésére. A Törvényszék azonban helyesen állapította meg a megtámadott ítélet 86. és 94. pontjában, hogy az uniós intézmények ellenőrzés alá esnek a tekintetben, hogy aktusaik, és ezáltal a felfüggesztő rendelkezések meghozatala is, megfelel‑e a Szerződéseknek és az általános jogelveknek. (
22
)
61.
Magyarország és Lengyelország továbbá azzal érvel, hogy a Törvényszék mindenesetre tévesen alkalmazta a jogot a Bizottság mérlegelési jogkörének felülvizsgálata során, mivel arra a következtetésre jutott, hogy a felfüggesztő rendelkezések megfelelnek az arányosság általános elvének.
1) A felfüggesztő rendelkezések szükségességéről
62.
E tekintetben Magyarország és Lengyelország azt kifogásolja, hogy a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti felfüggesztő rendelkezésekhez képest kevésbé korlátozó intézkedésként a Bizottság rendelkezésére állt a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása, és a Törvényszék ezt nem vette figyelembe.
63.
A Törvényszék azonban a megtámadott ítélet 29. pontjában helyesen állapította meg, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítására vonatkozó döntésből maguknak a tagállamoknak kell azt a következtetést levonniuk, hogy fel kell függeszteniük valamely nemzeti intézkedés végrehajtását, míg a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti felfüggesztő rendelkezések közvetlenül – és félreérthetetlenül – kötelezőek. (
23
)
64.
Kétségtelen, hogy ilyen körülmények között a csupán a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat a felfüggesztő rendelkezés meghozatalánál kevésbé korlátozó intézkedés lehet. A Bizottságnak ugyanakkor nem lenne lehetősége arra, hogy sürgős esetben közvetlenül a Bíróság előtt keresetet indítson, és így érvényesítse a végrehajtási tilalmat. A Bizottság ezáltal tehát nem azonos hatékonysággal járna el. Ezenkívül Magyarország és Lengyelország érvelése szerint a felfüggesztő rendelkezések mindig aránytalanok lennének, ha a Bizottság azokat a hivatalos vizsgálati eljárás megindításával egyidejűleg hozná meg.
65.
Ennélfogva a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére szükség volt a felfüggesztő rendelkezések meghozatalára.
2) A felfüggesztő rendelkezések adójogban fennálló arányosságáról
66.
Ezenkívül Lengyelország úgy véli, hogy a Törvényszék figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy a jelen ügyben különleges körülmények fennállására van szükség ahhoz, hogy a felfüggesztő rendelkezések adójog területén való meghozatala megfelelő legyen.
67.
Lengyelország álláspontjával ellentétben azonban a felfüggesztő rendelkezés adójog területén való meghozatala esetében sincs szükség ilyen különleges körülményekre.
68.
Kétségtelen, hogy a Bizottságnak annak vizsgálata során, hogy az általános adószabályozások nem minősülnek‑e támogatásoknak, figyelembe kell vennie a tagállamok adójogi autonómiáját. Ez véleményem szerint a szelektív előny módosított vizsgálatához vezet. (
24
) Ha azonban e módosított vizsgálat alapján a Bizottság arra az előzetes eredményre jut, hogy esetlegesen jogellenes támogatás áll fenn, hatáskörrel rendelkezik arra is, hogy a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése alapján ideiglenes felfüggesztő rendelkezéseket fogadjon el.
69.
Ez attól függetlenül is érvényes, hogy a szóban forgó intézkedés végül valóban támogatásnak minősül‑e. (
25
) A Bizottság csak akkor nem hozhat felfüggesztő rendelkezést, ha nyilvánvalóan nem áll fenn támogatás. Bár még nem tisztázott az a kérdés, hogy egy progresszív adómérték minősülhet‑e szelektív előnynek, (
26
) a támogatás fennállása nem nyilvánvalóan kizárt. Egyébiránt Magyarország nem támadta meg a Bizottság elutasító határozatait, és azok időközben jogerőssé váltak. Így a jelen ügyben még az sem vitatott, hogy a szóban forgó intézkedések a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatások.
70.
Mindazonáltal a Bizottságnak a mérlegelési jogköre felfüggesztő rendelkezések meghozatalakor való gyakorlása során figyelembe kell vennie e rendelkezések különös értelmét és célját. Ez – amint a Törvényszék a megtámadott ítélet 32. pontjában helyesen megállapította – a Bizottság 659/1999 rendelet 12. cikke szerinti egyszerűsített keresetindítási lehetőségében áll. Ezáltal a Bizottság hatékonyan szüntetheti meg a kötelezettségszegés fokozott veszélyét (lásd e tekintetben a fenti 56. pontot).
3) A mérlegelési jogkör Bizottság általi gyakorlása
71.
Magyarország és Lengyelország különösen azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a felfüggesztő rendelkezések arányosságának vizsgálatakor nem vette megfelelően figyelembe a Bizottság korábbi gyakorlatát.
72.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 113. pontjában kifejtette, hogy önmagában az a tény, hogy a Bizottság bizonyos tagállamokban az adóintézkedések tárgyában hivatalos vizsgálati eljárást indított, anélkül hogy felfüggesztő rendelkezést hozott volna, miközben más tagállamokban hasonló eljárások megindítása során ilyen rendelkezéseket hozott, nem elegendő a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az egyenlő bánásmód elve megsértésének a bizonyításához. Magyarország különösen nem bizonyította, hogy a hivatkozott eljárások összehasonlíthatóak (a megtámadott ítélet 111. pontja).
73.
A Bíróság előtti tárgyaláson a Bizottság megerősítette, hogy 1990 óta körülbelül csak 20 felfüggesztő rendelkezést hozott. Magyarország és Lengyelország ezt az azóta lefolytatott több száz támogatási eljárás kontextusába helyezte.
74.
A Bizottságnak a jelen ügyben a mérlegelési jogköre gyakorlása során tehát figyelembe kellett vennie azt a tényt, hogy a korábbi gyakorlatában csak ritkán gyakorolta a felfüggesztő rendelkezések meghozatalára vonatkozó jogkörét. Érthetőnek kell lennie annak, hogy az alapügyben miért hozott mégis felfüggesztő rendelkezéseket.
75.
Amikor a Bizottság felfüggesztő rendelkezést fogad el, azt követően, hogy megindította a hivatalos vizsgálati eljárást, a mérlegelési jogkörében figyelembe veheti azt, hogy a tagállam a tervezett intézkedést az eljárást megindító határozat ellenére végrehajtja.
76.
Ha azonban a Bizottság, mint a jelen ügyben is, a felfüggesztő rendelkezést a hivatalos vizsgálati eljárás megindításával egyidejűleg hozza meg, a mérlegelési jogkörét akkor gyakorolja szabályszerűen, ha tart attól, hogy a tagállam az adott ügy körülményeire tekintettel a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére végrehajtja a támogatási intézkedéseket. A Törvényszék egyébként szintén erre támaszkodott a megtámadott ítélet 136. pontjában a Bizottság indokolására vonatkozóan végzett vizsgálat keretében.
77.
Amint a megtámadott ítélet 81. pontjából kitűnik, a Törvényszék e tekintetben figyelembe vette azt a tényt, hogy a Bizottság a vitatott határozatok meghozatala előtt négy hónappal megindított egy hivatalos vizsgálati eljárást a Magyarország által a reklámágazatban bevezetett adó tekintetében, amely adót az jellemezte, hogy a médiavállalkozások által a reklámszolgáltatásokból elért forgalomra progresszív adómértéket alkalmaztak. (
27
) Ez ennélfogva az egészségügyi hozzájárulásra és a módosított élelmiszerlánc‑felügyeleti díjra hasonlított. E határozat elfogadását megelőzően és azt követően a Bizottság és a magyar hatóságok között eszmecserére került sor.
78.
A Törvényszék ezenkívül a megtámadott ítélet 136. és 137. pontjában figyelembe vette azt a tényt, hogy az iratok szerint Magyarország ezen eljárás megindítása ellenére nem függesztette fel ezen adóintézkedéseket. A Törvényszék e körülmények között állapította meg, hogy félő volt, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére Magyarország végrehajtja a szóban forgó intézkedéseket.
79.
A Törvényszék ebből levonhatta azt a következtetést, hogy a Bizottság a mérlegelési jogkörében figyelembe vette a korábbi gyakorlatát. E tekintetben sem lehet végeredményben vitatni a mérlegelési jogkör Törvényszék általi felülvizsgálatát.
4) Közbenső következtetés
80.
A Törvényszék tehát helyesen állapította meg, hogy a Bizottság nem követett el hibát mérlegelési jogkörének gyakorlása során.
c)
A Bizottság indokolási kötelezettségéről (harmadik fellebbezési jogalap)
81.
Harmadik fellebbezési jogalapjával Magyarország azzal érvel, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe, hogy a Bizottság megsértette az EUMSZ 296. cikk második bekezdésének első mondata és az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 41. cikkének (1) bekezdése és (2) bekezdésének c) pontja értelmében őt terhelő indokolási kötelezettséget.
82.
Először is pontosítani kell, hogy mire vonatkozik a Bizottságot a felfüggesztő rendelkezések meghozatala során terhelő indokolási kötelezettség (1. alcím). Ezt követően megvizsgálom, hogy a Törvényszék téves jogalkalmazás nélkül vizsgálta‑e felül a Bizottság indokolását (2. alcím).
1) A Bizottságot a felfüggesztő rendelkezések meghozatala során terhelő indokolási kötelezettség tárgyáról
83.
Az EUMSZ 296. cikk második bekezdése kifejezetten előírja az intézmények aktusainak indokolására vonatkozó kötelezettséget. Ehhez hasonlóan a Charta 41. cikke (2) bekezdésének c) pontjában foglalt, megfelelő ügyintézéshez való jog magában foglalja az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják. A Charta 41. cikke az uniós jog egyik általános elvét tükrözi, amelyre a tagállamok hivatkozhatnak. (
28
)
84.
A jelen ügyben véleményem szerint a Törvényszék téves jogalkalmazás nélkül fejtette ki azt, hogy a Bizottság indokolásának vonatkoznia kell a 659/1999 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének mindkét feltételére, valamint – a Bizottság állításával ellentétben – a mérlegelési jogkörének gyakorlására.
85.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az uniós intézmények jogi aktusainak az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében előírt indokolásából világosan és egyértelműen ki kell tűnnie az aktust kibocsátó intézmény érvelésének oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, a hatáskörrel rendelkező bíróság pedig gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Az indokolási kötelezettséget az adott ügy összes körülménye alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a felhozott indokok jellege, valamint a címzettek vagy egyéb, a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett személyek magyarázathoz jutás iránti érdeke alapján. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt a kérdést, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikk második bekezdése követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is. (
29
)
86.
Először is a szóban forgó intézkedés jogellenes támogatásnak minősítését illetően a Törvényszék a megtámadott ítélet 129. pontjában helyesen állapította meg, hogy a felfüggesztő rendelkezés indokolása szintjének meg kell felelnie az ítélkezési gyakorlat által a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozatok esetében megkövetelt szintnek.
87.
Másodszor a Törvényszék a megtámadott ítélet 133. pontjában megállapította, hogy a vitatott határozatokból kitűnik, hogy a Bizottság lehetőséget adott Magyarországnak, hogy megtegye észrevételeit. Az indokolás e tekintetben nem kifogásolható.
88.
Harmadszor a Törvényszék a megtámadott ítélet 135. pontjában helyesen állapította meg, hogy a Bizottság indokolásának a mérlegelési jogkörének gyakorlására is ki kell terjednie. E tekintetben a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottságnak figyelembe kell vennie a felfüggesztő rendelkezés által a 659/1999 rendelet 12. cikke alapján kiváltott különös joghatásokat, amennyiben a felfüggesztő rendelkezés a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatban szerepel.
89.
Az indokolási kötelezettség értelme és célja – amint a 85. pontban szerepel – megköveteli, hogy a felfüggesztő rendelkezés meghozatala oly módon történjen, hogy érthető legyen, hogy a Bizottság szerint az érintett tagállam miért nem fog eleget tenni az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt kötelezettségnek, és miért nem fogja felfüggeszteni az intézkedések végrehajtását. Ez azt jelenti, hogy az indokolásban is figyelembe kell venni a felfüggesztő rendelkezés különleges jellegét. Amint a fenti 56. és 70. pontban szerepel, a Bizottság számára rendelkezésre kell állnia egy, a 659/1999 rendelet 12. cikke szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti egyszerűsített eljárásnak, ha fennáll annak a fokozott veszélye, hogy a tagállam a vitatott intézkedést továbbra is alkalmazza. Különleges indokolási kötelezettség áll fenn különösen akkor, ha a korábbi gyakorlatban e jelleget figyelembe véve ráadásul csak ritkán hoztak felfüggesztő rendelkezést.
2) A Bizottság indokolásának Törvényszék általi felülvizsgálata
90.
Magyarország és Lengyelország szerint a Törvényszék nem vette figyelembe azt a tényt, hogy a Bizottság nem indokolta azon aggodalmát, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére Magyarország végre fogja hajtani a szóban forgó nemzeti intézkedéseket.
91.
E tekintetben a Törvényszék a megtámadott ítélet 136. pontjában két tényezőt tekintett a felfüggesztő rendelkezések meghozatalára vonatkozó bizottsági határozat kielégítő magyarázatának. Egyrészt a Bizottság arra támaszkodhatott, hogy Magyarország vitatta az intézkedések támogatásjellegét. Másrészt Magyarország nem foglalt állást a tervezett felfüggesztő rendelkezésekkel kapcsolatban.
92.
Márpedig e két tényező nem ad elegendő indokot a Bizottság azon félelmét illetően, hogy Magyarország a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére annak befejezése előtt folytatni fogja a szóban forgó nemzeti intézkedések végrehajtását. A vitatott határozatokból tehát nem tűnik ki, hogy szükséges lehet egy kötelezettségszegés megállapítása iránti egyszerűsített eljárás.
93.
A tagállamnak ugyanis jogában áll úgy védekeznie, hogy valamely intézkedés nem minősül támogatásnak. Ebből nem lehet annak fokozott veszélyére következtetni, hogy a tagállam nem teljesíti az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének jogi következményeit. Ez a helyzet különösen akkor, ha olyan vitatott jogkérdésről van szó, mint a jelen ügyben is.
94.
Ezenkívül a tagállamoknak csupán lehetőségük az, hogy előterjesszék a felfüggesztő rendelkezések meghozatalára vonatkozó észrevételeiket, azonban arra nem kötelesek. Kétségtelen, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdése szerint a tagállamok segítik az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását. Amennyiben valamely tagállam e tekintetben nem működik együtt a Bizottsággal, ez utóbbi éppenséggel tekintheti ezt hátrányos valószínűsítő körülménynek. Ez azonban önmagában, további körülmények hiányában nem elegendő ahhoz, hogy igazolja a Bizottság azon félelmét, hogy valamely tagállam nem fogja teljesíteni az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
95.
Az ítélet más okokból sem tűnik helyesnek. A Törvényszék által felsorolt szempontok mellett a Bizottság a felfüggesztő rendelkezéseket az egészségügyi hozzájárulásról szóló határozat (47) és (48) preambulumbekezdésében, illetve az élelmiszerlánc‑felügyeleti díj módosításáról szóló határozat (56) és (57) preambulumbekezdésében kétségtelenül azzal indokolta, hogy a felfüggesztő rendelkezések meghozatalának időpontjában Magyarország továbbra is nyújtotta a támogatásokat, tehát fennállt annak a veszélye, hogy a versenyt komoly hatások érik.
96.
A Bizottság azonban e két szempontból sem következtethetett arra, hogy Magyarország nem tesz eleget az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének harmadik mondatából eredő kötelezettségének. Egyrészt ugyanis a hivatalos vizsgálati eljárás megindításából eredő, az intézkedés végrehajtására vonatkozó tilalom még nem állt fenn a felfüggesztő rendelkezések meghozatala előtt, mivel a Bizottság a felfüggesztő rendelkezéseket a hivatalos vizsgálati eljárás megindításával egyidejűleg hozta meg. Másrészt a végrehajtás tilalma az intézkedés versenyre gyakorolt hatásainak a mértékétől függetlenül fennáll. Az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése nem tesz különbséget a támogatás mértéke alapján. Ezenkívül valamely támogatás mértéke főszabály szerint nem lehet releváns egy olyan ideiglenes intézkedés esetében sem, amely csak egy kötelezettségszegés megállapítása iránti egyszerűsített eljárást tesz lehetővé.
97.
Ellenkezőleg, amint Magyarország és Lengyelország kifogásolta, a vitatott határozatok Bizottság általi indokolásából ki kellett volna tűnnie, hogy milyen körülmények alapján tartott attól a Bizottság, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére Magyarország végrehajtja az intézkedéseket.
98.
Amint a 78. pontban szerepel, a jelen ügyben a Bizottság irataiból kitűnik, hogy Magyarország néhány hónappal korábban a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére nem függesztette fel a reklámadóra vonatkozó érintett intézkedéseket. Ez késztethette a Bizottságot a felfüggesztő rendelkezések meghozatalára. Ez önmagában nem is kifogásolható. A mérlegelési jogkör e szempontja azonban annyira fontos, hogy a Bizottságnak ezt az indokolásába bele kellett volna foglalnia.
99.
A Törvényszék által a megtámadott ítélet 137. pontjában megállapítottakkal ellentétben ez nem is csupán a megtámadott rendelkezések meghozatala hátterének olyan része, amelyről Magyarországnak tudnia kellett. Ha Magyarország korábbi magatartása ténylegesen a Bizottság attól való félelmének mérvadó valószínűsítő körülménye volt, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása ellenére Magyarország végrehajtja az intézkedéseket, akkor a Bizottság e gondolatmenetének magából a felfüggesztő rendelkezés közzétett indokolásából ki kell tűnnie. A jelen ügyben azonban nem ez a helyzet.
100.
Csak ez teszi lehetővé először is a határozat címzettje számára, másodszor más potenciális felperesek számára, harmadszor pedig a Törvényszék számára, hogy megértse és felülvizsgálja a Bizottság mérlegelési jogkörének gyakorlását. A fenti megállapítások összességéből következik, hogy a Bizottság indokolása elégtelen volt, és hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 137. és azt követő pontjaiban megállapította, hogy a Bizottság eleget tett indokolási kötelezettségének.
3) Közbenső következtetés
101.
A Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot a Bizottság indokolásának a felülvizsgálata során. A megtámadott felfüggesztő rendelkezések indokolása nem tesz eleget a jogszabályi követelményeknek.
d)
Végkövetkeztetés
102.
Következésképpen Magyarország fellebbezése megalapozott.
VI. A Törvényszék előtti eljárásról
103.
A Bíróság alapokmánya 61. cikkének (1) bekezdése alapján, ha a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi, és ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti.
104.
Mivel a felfüggesztő rendelkezések indokolása jogellenes, a megtámadott ítéletet hatályon kívül kell helyezni, és a vitatott határozatokat a felfüggesztő rendelkezések meghozatala tekintetében semmisnek kell nyilvánítani.
105.
Kétségtelen, hogy a Bíróság mindezidáig megsemmisített okafogyott jogi aktusokat is. (
30
) Ugyanakkor – pontosabban végiggondolva – nehéz elképzelni, hogy megsemmisítsenek olyan okafogyott jogi aktusokat, amelyek már nem fejtenek ki joghatásokat. Ebben az esetben a semmisséget tulajdonképpen csak megállapítani lehet. Ha – a jelen ügyhöz hasonlóan – a megsemmisítéshez fűződő érdek továbbra is fennáll, annak megállapítását javaslom, hogy a jogi aktusok semmisek voltak.
VII. A költségekről
106.
A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről. A 138. cikk (1) bekezdése értelmében, amely az eljárási szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése szerint a fellebbezési eljárásra is alkalmazandó, a pervesztes felet kell kötelezni a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság pervesztes lett, kötelezni kell a költségek viselésére.
107.
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 184. cikkének (1) bekezdése alapján Lengyelország mint beavatkozó fél maga viseli saját költségeit.
VIII. Végkövetkeztetés
108.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
1.
A Bíróság a Törvényszék 2018. április 25‑i Magyarország kontra Bizottság ítéletét (T‑554/15 és T‑555/15) hatályon kívül helyezi.
2.
A Bíróság megállapítja, hogy a C (2015) 4805 final és a C (2015) 4808 final határozat a felfüggesztő rendelkezések meghozatalát érintő részben semmis volt.
3.
Az Európai Bizottság viseli az eljárás költségeit.
4.
A Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	2018. április 25‑iMagyarország kontra Bizottság ítélet (T‑554/15 és T‑555/15, EU:T:2018:220).
(
3
)	Vodafone Magyarország ítélet (C‑75/18); Tesco‑Global Áruházak ítélet (C‑323/18); Bizottság kontra Lengyelország ítélet, (C‑562/19 P); Bizottság kontra Magyarország és Lengyelország ítélet, (C‑596/19 P). Lásd még: a Vodafone Magyarország ügyre vonatkozó indítványom (C‑75/18, EU:C:2019:492, 136. és azt követő pontok); a Tesco‑Global Áruházak ügyre vonatkozó indítványom (C‑323/18, EU:C:2019:567, 128. és azt követő pontok).
(
4
)	A 2013. július 22‑i 734/2013/EU tanácsi rendelettel (HL 2013. L 204., 15. o.) módosított, az EK–Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i tanácsi rendelet (HL 1999. L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.).
A 659/1999 rendeletet 2015. október 14‑ével az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.) váltotta fel.
(
5
)	Jelenleg szinte szó szerint megegyezik a 2015/1589 rendelet 13. cikkével.
(
6
)	A Bizottság 2015. július 15‑i határozatai (az SA.40018 [korábbi 2014/NN] C(2015) 4808 final és az SA.41187 [2015/NN] C(2015) 4805 final állami támogatások), HL 2015. C 277., 12. és 24. o.
(
7
)	„In that context, the Commission underlines that the steeply progressive character of the turnover fee is capable of having a significant impact on the competitive situation in the market [A Bizottság ezzel kapcsolatban hangsúlyozza, hogy az árbevétel alapú díj meredeken progresszív jellege komoly hatást gyakorolhat a piaci versenyhelyzetre.]” (a Bizottság 2015. július 15‑i határozatainak (47) és (56) preambulumbekezdése).
(
8
)	A Magyarország által végrehajtott SA.41187 (2015/C) (korábbi 2015/NN) számú, a dohányipari vállalkozások egészségügyi hozzájárulásáról szóló intézkedésről szóló, 2016. július 4‑i (EU) 2016/1846 bizottsági határozat (az értesítés a C(2016) 4049. számú dokumentummal történt) (HL 2016. L 282., 43. o.) és a magyar élelmiszerlánc‑felügyeleti díj Magyarország által végrehajtott 2014. évi módosításáról szóló SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) intézkedésről szóló, 2016. július 4‑i (EU) 2016/1848 bizottsági határozat (az értesítés a C(2016) 4056. számú dokumentummal történt) (HL 2016. L 282., 63. o.).
(
9
)	Lengyelország beavatkozási beadványából, amely a Bíróság eljárási szabályzata 132. cikke (2) bekezdésének a) pontjával ellentétben nem tartalmaz kérelmeket, egyértelműen kitűnik, hogy Lengyelország Magyarország jogalapjait, és ezáltal annak kérelmeit támogatja.
(
10
)	Lásd: 2019. április 4‑iOZ kontra EBB ítélet (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, 33. és 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
11
)	Lásd: 2012. február 15‑iInternationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet (C‑208/11 P, nem tették közzé, EU:C:2012:76, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); a HX kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványom (C‑423/16 P, EU:C:2017:493, 48. pont).
(
12
)	2007. június 7‑iWunenburger kontra Bizottság ítélet (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, 42. pont); 2013. május 28‑iAbdulrahim kontra Tanács és Bizottság ítélet (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, 61. pont); 2018. szeptember 4‑iClientEarth kontra Bizottság ítélet (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 43. pont).
(
13
)	Lásd: 2017. október 11‑iMagyarország kontra Bizottság végzés (C‑204/17 P (R), nem tették közzé, EU:C:2017:751, 18. pont).
(
14
)	Lásd: 1990. február 14‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet (C‑301/87, EU:C:1990:67, 23. pont); 2001. július 3‑iBizottság kontra Belgium ítélet (C‑378/98, EU:C:2001:370, 24. pont); Wahl főtanácsnok Bizottság kontra Németország ügyre vonatkozó indítványa (C‑527/12, EU:C:2014:90, 25. pont); Stix‑Hackl főtanácsnok Olaszország kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa (C‑400/99, EU:C:2001:191, 64. pont).
(
15
)	Lásd: 2018. szeptember 4‑iClientEarth kontra Bizottság ítélet (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
16
)	2017. október 11‑iMagyarország kontra Bizottság végzés (C‑204/17 P (R), nem tették közzé, EU:C:2017:751, 18. pont).
(
17
)	Lásd ezzel kapcsolatban a megtámadott ítélet 46. pontját.
(
18
)	2013. november 21‑iDeutsche Lufthansa ítélet (C‑284/12, EU:C:2013:755, 41. és 42. pont).
(
19
)	Lásd: 2009. október 6‑iGlaxoSmithKline Services kontra Bizottság ítélet (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P és C‑519/06 P, EU:C:2009:610, 23. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2011. december 21‑iIride kontra Bizottság ítélet (C‑329/09 P, nem tették közzé, EU:C:2011:859, 50. pont).
(
20
)	Lásd: 1999. június 17‑iBelgium kontra Bizottság ítélet (C‑75/97, EU:C:1999:311, 74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
21
)	1990. február 14‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet (C‑301/87, EU:C:1990:67, 23. pont); Mengozzi főtanácsnok Deutsche Lufthansa ügyre vonatkozó indítványa (C‑284/12, EU:C:2013:442, 56. lábjegyzet a 33. pontban); Stix‑Hackl főtanácsnok Olaszország kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa (C‑400/99, EU:C:2001:191, 65. pont).
(
22
)	2010. június 29‑iE és F ítélet (C‑550/09, EU:C:2010:382, 44. pont); 2012. június 26‑iLengyelország kontra Bizottság ítélet (C‑335/09 P, EU:C:2012:385, 48. pont); 2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 91. pont); 2017. május 30‑iSafa Nicu Sepahan kontra Tanács ítélet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, 35. pont).
(
23
)	Lásd: 2001. október 9‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet (C‑400/99, EU:C:2001:528, 60. pont).
(
24
)	Lásd: a Vodafone Magyarország ügyre vonatkozó indítványom (C‑75/18, EU:C:2019:492, 163. és azt követő pontok); a Tesco‑Global Áruházak ügyre vonatkozó indítványom (C‑323/18, EU:C:2019:567, 150. és azt követő pontok).
(
25
)	Lásd: Mengozzi főtanácsnok Deutsche Lufthansa ügyre vonatkozó indítványa (C‑284/12, EU:C:2013:442, 27. pont).
(
26
)	Lásd a 3. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
27
)	Az SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) intézkedésről szóló, 2015. március 12‑i C (2015) 1520 határozat – Magyarország – Reklámadó (HL 2015. L 136., 7. o.).
(
28
)	Lásd: 2017. december 20‑iSpanyolország kontra Tanács ítélet (C‑521/15, EU:C:2017:982, 89. pont); az ezen ügyre vonatkozó indítványom (EU:C:2017:420, 97. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
29
)	2016. március 10‑iHeidelbergCement kontra Bizottság ítélet (C‑247/14 P, EU:C:2016:149, 16. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); ami konkrétan az állami támogatások jogát illeti, bár még az EK 253. cikkel kapcsolatban: 2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítélet (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, 96. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
30
)	Lásd: 2018. szeptember 4‑iClientEarth kontra Bizottság ítélet (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, a rendelkező rész 2. és 3. pontja).