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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Il Bundesverwaltungsgericht vi ha sottoposto esattamente le stesse questioni, in occasione della stessa controversia, che hanno dato luogo alla vostra sentenza 22 giugno 1994, Deutsches Milch-Kontor (1) (in prosieguo: la «vostra sentenza» o la «sentenza 22 giugno 1994»).
Esse vertono sull'interpretazione di diversi regolamenti comunitari che disciplinano le condizioni per la concessione dell'aiuto comunitario per il latte scremato in polvere prodotto in uno Stato membro e destinato ad essere trasformato in un altro Stato membro.
2 Il giudice di rinvio ritiene che le soluzioni fornite nella sentenza 22 giugno 1994 si riferiscano ad una situazione di fatto diversa da quella illustrata nella sua domanda e non siano, quindi, atte a dissipare i dubbi che esso nutre relativamente all'interpretazione del diritto comunitario richiesta.
3 Senza riferire nei particolari il contesto della causa - rinvio per quanto necessario alla sentenza 22 giugno 1994 e alle relative conclusioni dell'avvocato generale Darmon -, ricordo semplicemente che questa solleva in sostanza due difficoltà. Siete interrogati, in primo luogo, sulla frequenza e sul tipo di controlli che possono essere effettuati nell'ambito della normativa comunitaria pertinente e, in secondo luogo, sulla compatibilità, alla luce del diritto comunitario, dell'accollo agli operatori economici delle spese delle analisi effettuate all'atto di controlli sistematici del latte destinato ad essere esportato per la trasformazione.
4 Ricordo che la normativa comunitaria pertinente è stata istituita al fine di sostenere lo smaltimento, sul mercato, dei prodotti da essa contemplati ai fini della loro utilizzazione nell'alimentazione zootecnica. Il sistema istituito prevede che in linea di principio l'aiuto venga concesso nello Stato membro in cui ha luogo la trasformazione (2). Cionondimeno, gli Stati membri hanno altresì la possibilità di derogare a tale sistema autorizzando il versamento dell'aiuto da parte dello Stato di fabbricazione del prodotto e non da parte di quello nel quale ha luogo la trasformazione. Gli Stati membri si sono avvalsi di tale possibilità solo per quanto riguarda l'esportazione in Italia di latte scremato in polvere. Per i prodotti aventi come destinazione tale paese,
tocca quindi allo Stato membro esportatore pagare l'aiuto al latte scremato in polvere prodotto nel suo territorio, ma destinato ad essere denaturato o trasformato in Italia (3). Il pagamento dell'aiuto è subordinato a talune condizioni (4).
5 L'impresa Deutsches Milch-Kontor (in prosieguo: la «DMK») esporta latte scremato in polvere dalla Germania in Italia, dove esso viene trasformato in mangimi composti per animali. Il trasporto si effettua mediante autocarri contenenti ciascuno circa 25 tonnellate di prodotto.
6 Al fine di accertare se questo latte potesse essere ammesso a fruire di un aiuto, il Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Ufficio federale per l'alimentazione e le foreste; in prosieguo: il «BEF») faceva effettuare controlli dal competente ufficio doganale di spedizione. Tali controlli venivano effettuati in modo sistematico e consistevano in prelievi di campioni del carico di ciascun autocarro che venivano in seguito analizzati. Le spese delle analisi afferenti tali controlli erano poste dal BEF a carico della DMK.
7 Il Bundesverwaltungsgericht precisa nella nuova ordinanza di rinvio (5) che il BEF ha sede in Amburgo e che tali controlli vengono effettuati nell'ambito di operazioni transfrontaliere, ma all'interno del paese, a grande distanza dalla frontiera (tedesco-austriaca o tedesco-svizzera) da attraversare.
8 Dato il disaccordo tra le parti sul se la DMK possa chiedere al BEF la restituzione delle spese di cui trattasi, il giudice a quo sottoponeva alla Corte nella causa C-426/92 le seguenti questioni:
«1) Se l'art. 2, n. 4, prima frase, del regolamento (CEE) 2 luglio 1976, n. 1624, nella formulazione dell'art. 1 del regolamento (CEE) 26 luglio 1979, n. 1726, vada interpretato nel senso che all'atto dell'esportazione in Italia, mediante autocarri, di latte scremato in polvere prodotto in Germania al fine della produzione di alimenti composti per animali le competenti autorità, per poter rilasciare l'attestato menzionato in tale disposizione, debbono far prelevare ed esaminare un campione dal carico di ogni autocarro.
2) Quali criteri, in caso di soluzione negativa della questione sub 1), si debbano trarre dal combinato disposto dell'art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento (CEE) n. 1624/76, nella formulazione dell'art. 1 del regolamento (CEE) n. 1726/79, e dell'art. 10 del regolamento (CEE) n. 1725/79 per la soluzione della questione relativa alla frequenza con cui debbono o possono avvenire prelievi di campioni all'atto dell'esportazione di latte scremato in polvere in Italia mediante autocarri.
3) Se sia compatibile con il divieto di tasse di effetto equivalente a dazi doganali (artt. 9, 12 e 16 del Trattato CEE), con il divieto di discriminazione (art. 95 del Trattato CEE) e con il restante diritto comunitario imporre all'esportatore, sulla base di disposizioni di diritto nazionale, l'intero costo dei controlli, continuativi o occasionali».
9 Nella sentenza 22 giugno 1994 vi siete pronunciati in questi termini:
«1) L'art. 2, nn. 1 e 4, del regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1976, n. 1624, relativo a disposizioni particolari concernenti il pagamento dell'aiuto per il latte scremato in polvere denaturato o trasformato in alimenti composti per animali nel territorio di un altro Stato membro, nella versione di cui al regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1726, e l'art. 10 del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei vitelli, combinati con l'art. 34 del Trattato CEE, devono essere interpretati nel senso che essi non consentono che siano effettuati controlli sistematici alla frontiera per accertare che siano soddisfatte le condizioni relative alla composizione e alla qualità del latte scremato in polvere destinato alla preparazione di alimenti composti per animali in un altro Stato membro, alle quali è subordinato il versamento di restituzioni all'esportazione. Le dette disposizioni non ostano tuttavia al controllo alla frontiera, purché tali controlli vengano effettuati solo per sondaggio.
2) Un onere pecuniario riscosso in occasione dei suddetti controlli sistematici alla frontiera costituisce una tassa d'effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione, vietata dagli artt. 9 e 12, anche se corrisponde al costo effettivo di ciascun controllo».
10 Nonostante tale sentenza, il Bundesverwaltungsgericht vi sottopone le stesse questioni, giustificando la loro riproposizione nel modo seguente.
11 Esso rileva che si fa espressamente menzione, non soltanto nel dispositivo, ma anche nella motivazione della vostra sentenza, di «controlli sistematici alla frontiera». Il Bundesverwaltungsgericht ritiene che, ciò facendo, la vostra Corte si sia basata su fatti diversi da quelli che sono stati esposti nell'ordinanza di rinvio, e che, per questo motivo, la causa non è ancora matura per la decisione. La terminologia usata nella sentenza 22 giugno 1994 lascerebbe intendere, a suo parere, che la Corte alluda «(...) a controlli effettuati nelle immediate vicinanze della frontiera e non anche a controlli operati nell'interno del paese in occasione di un previsto passaggio della frontiera»; si tratterebbe, cioè, «esclusivamente di controlli effettuati direttamente alla frontiera al momento del suo attraversamento» (6).
12 Orbene, esso precisa nella nuova ordinanza di rinvio che i controlli controversi sono stati effettuati «(...)presso l'ufficio doganale di spedizione di Amburgo, nella cui zona di competenza ha sede l'attrice, quindi nell'ambito di un'operazione transfrontaliera, ma all'interno del paese, a grande distanza dalla frontiera da attraversare» (7).
13 L'attuale rinvio pregiudiziale ha quindi, in definitiva, il solo scopo di farvi precisare se la sentenza 22 giugno 1994 si applichi alla situazione di fatto come precisata, senza che sia necessario modificare la soluzione fornita. In altri termini, vi viene chiesto unicamente se, nel caso in cui i controlli vengano effettuati nell'ambito di un'operazione internazionale, ma all'interno del paese, a grande distanza dalla frontiera da attraversare, le questioni sollevate debbano ricevere la stessa soluzione che nel caso in cui i controlli vengano effettuati all'atto dell'attraversamento della frontiera.
14 Ritengo che tale questione, come riformulata, vada risolta in senso affermativo.
15 Considererò ciascuno dei due interrogativi formulati dal giudice a quo e confronterò le soluzioni che avete fornito con i dati di fatto come oggi precisati.
16 Esaminando le due prime questioni, avete considerato che dei controlli effettuati sistematicamente mediante prelievi di campioni nello Stato membro di spedizione e destinati a verificare la composizione e la qualità del latte ai fini dell'aiuto, dato che non sono né previsti dalla normativa comunitaria pertinente né giustificati da uno dei motivi contemplati dall'art. 36 del Trattato, costituiscono misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'esportazione negli scambi tra Stati membri, vietate dall'art. 34 del Trattato.
17 Il fatto che abbiate fatto riferimento ai controlli alla frontiera non mi sembra avere alcuna importanza determinante nell'iter logico che avete seguito.
18 Infatti, alla lettura della sentenza, il luogo in cui vengono effettuati tali controlli ha scarsa rilevanza. Sono la frequenza e la natura dei controlli previsti nel caso di specie dal diritto nazionale - cioè dei controlli sistematici effettuati mediante prelievo di campioni - gli elementi che avete considerato in contrasto con il diritto comunitario.
Così, avete precisato che dei controlli alla frontiera aventi lo stesso oggetto sarebbero ammissibili se avessero natura diversa e venissero effettuati con frequenze diverse:
«(...) non può essere escluso che [gli Stati membri] continuino a controllare alla frontiera le partite esportate, a condizione che tali controlli vengano effettuati sporadicamente» (8); le disposizioni comunitarie controverse «non ostano tuttavia a controlli alla frontiera, purché tali controlli vengano effettuati solo per sondaggio» (9).
19 La motivazione esposta nella vostra sentenza resta d'altronde valida indipendentemente dal luogo dei controlli controversi.
20 Con riferimento alla vostra precedente giurisprudenza (10), avete anzitutto ricordato che:
«(...) negli scambi intracomunitari qualsiasi controllo sistematico alla frontiera costituisce un ostacolo che può contravvenire agli artt. 30 e 34 del Trattato» (11).
Orbene, perché le misure controverse ricadano sotto il divieto sancito da tali disposizioni, è sufficiente che esse possano ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, le importazioni o le esportazioni tra Stati membri. Costituiscono misure del genere tutte le operazioni di controllo che, in ragione degli indugi che comportano e delle maggiori spese di trasporto che possono derivarne per l'importatore, sono «atte a rendere le importazioni o le esportazioni più difficili o più onerose» (12).
Tanto se tali controlli vengano concretamente effettuati all'atto dell'effettivo attraversamento della frontiera da parte della merce destinata all'esportazione, quanto se abbiano luogo prima, ma sempre in vista del valico della frontiera, sta di fatto che, per il loro carattere sistematico e la forma nella quale vengono effettuati, essi sono «atti a rendere le importazioni o le esportazioni più difficili o più onerose» e contravvengono quindi all'art. 34 del Trattato.
21 Una volta ammesso che i controlli come descritti dal giudice a quo costituiscono restrizioni quantitative all'esportazione vietate dal diritto comunitario, indipendentemente dal luogo in cui vengono effettuati, esaminerò se la presa in considerazione di questo luogo possa rimettere in discussione la valutazione che avete espresso sulla mancanza di giustificazione di siffatti controlli alla luce dell'art. 36 del Trattato.
22 Sono state prospettate tre giustificazioni.
23 Per quanto riguarda le prime due, attinenti l'una a motivi d'ordine economico e pratico, l'altra ad un argomento basato su un'analisi dei controlli come contropartita dei vantaggi ricavati da una volontaria adesione ad un regime di restituzione all'esportazione, la presa in considerazione del luogo dei controlli non mi sembra idonea a rimettere in discussione il loro rigetto, sulla base della vostra motivazione. Infatti, come avete rilevato, per quanto riguarda i motivi di ordine economico e pratico, «(...) è sufficiente ricordare che l'art. 36 del Trattato non può servire a giustificare normative o prassi, anche utili, che tuttavia presentino aspetti restrittivi motivati essenzialmente dall'intento di ridurre l'impegno dell'amministrazione o le spese pubbliche (...)» (13), e relativamente al secondo argomento: «(...) è sufficiente rilevare che controlli sistematici non previsti dalle norme comunitarie in materia non possono costituire una contropartita del genere» (14).
24 Nella causa C-426/92 la Commissione tentava di giustificare i controlli controversi con un terzo argomento - prospettato all'udienza della presente causa anche dal rappresentante del BEF -, sostenendo che «(...) i controlli alla frontiera costituisc[o]no il solo modo per evitare le frodi che possono essere commesse durante il tragitto tra lo stabilimento di produzione e l'impresa di trasformazione» (15). Nemmeno respingendo questa tesi con la considerazione, sulla base della vostra giurisprudenza (16), che «(...) controlli sistematici alla frontiera sono incompatibili con le disposizioni che regolano la libera circolazione delle merci (...)» (17) vi siete rifatti ad un criterio attinente al luogo di tali controlli. Avete infatti osservato che:
«(...) anche se i controversi controlli effettuati alla frontiera possono prevenire frodi al momento del trasporto all'interno del territorio tedesco, essi non consentono di garantire che la merce pervenga all'impresa di trasformazione soddisfacendo ancora le condizioni minime di composizione e di qualità prescritte dalla normativa comunitaria. Infatti, non può essere escluso che le frodi siano perpetrate durante il trasporto nel territorio degli Stati di transito o in quello dello stesso Stato destinatario» (18).
Analogamente, nemmeno controlli effettuati in vista del valico della frontiera, ma all'interno del territorio dello Stato speditore, offrono la garanzia che nessuna frode sarà commessa durante il tragitto che resta da effettuare.
25 Le soluzioni da voi fornite alle due prime questioni restano quindi valide nel caso in cui i controlli non abbiano luogo all'atto dell'attraversamento della frontiera, ma presso il competente ufficio doganale di spedizione in Amburgo.
26 Con l'ultima questione, il Bundesverwaltungsgericht chiede che sia precisato se si possa porre a carico dell'esportatore la totalità delle spese provocate dai controlli controversi.
27 Anche su questo punto ritengo di dovermi attenere alla soluzione che avete fornito nel primo procedimento pregiudiziale. Ancora una volta, il luogo in cui sono effettuate le operazioni di controllo non può rimettere in discussione il fatto che un onere pecuniario riscosso in occasione dei controlli sistematici controversi «(...) costituisce una tassa di effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione, vietata dagli artt. 9 e 12 [del Trattato], anche se corrisponde al costo effettivo di ciascun controllo» (19).
28 In definitiva, i «controlli alla frontiera» cui si fa riferimento nella vostra sentenza vanno considerati, a mio avviso, indipendentemente dal luogo in cui vengono effettuati. E' irrilevante il fatto che essi siano operati in prossimità della frontiera fisica tra due Stati o all'interno del territorio di uno di essi, dal momento che è previsto il valico della frontiera.
29 L'elemento determinante non è affatto il luogo in cui sono effettuati i controlli, ma la ragione per la quale vengono effettuati, cioè l'attraversamento della frontiera da parte della merce trasportata. E' indifferente che i campioni vengano prelevati direttamente alla frontiera, all'atto del valico, ovvero presso il competente ufficio doganale di spedizione.
30 L'elemento determinante consiste nel tipo e nella frequenza dei controlli. In base alla normativa controversa, dei controlli sistematici effettuati mediante prelievi di campioni non sono ammissibili, in conformità della sentenza 22 giugno 1994.
31 Vi propongo quindi di risolvere nel modo seguente le questioni sollevate dal Bundesverwaltungsgericht, come riformulate:
«La sentenza della Corte pronunciata il 22 giugno 1994 nella causa C-426/92, Deutsches Milch-Kontor, si applica indipendentemente dal luogo in cui vengono effettuati i controlli controversi, ed in particolare nel caso in cui essi siano effettuati all'interno del paese, ad una grande distanza dalla frontiera da attraversare, quando il valico della frontiera è effettivamente previsto».
(1) - Causa C-426/92 (Racc. pag. I-2757).
(2) - Regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986, che stabilisce le norme generali relative alla concessione di aiuti per il latte scremato ed il latte scremato in polvere destinati all'alimentazione degli animali (GU L 169, pag. 4).
(3) - Regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1976, n. 1624, relativo a disposizioni particolari concernenti il pagamento dell'aiuto per il latte scremato in polvere denaturato o trasformato in alimenti composti per animali nel territorio di un altro Stato membro (GU L 180, pag. 9).
(4) - Previste dal regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1726, che modifica i regolamenti (CEE) nn. 1624/76, 368/77, 443/77 e 1844/77 relativi a misure di aiuti e a vendite speciali di latte scremato in polvere destinato all'alimentazione degli animali (GU L 199, pag. 10), e il regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei vitelli (GU L 199, pag. 1).
(5) - Pag. 6, secondo paragrafo, della traduzione italiana dell'ordinanza di rinvio.
(6) - Ordinanza di rinvio, pag. 5 della traduzione italiana.
(7) - Ibidem, pag. 6, secondo comma, sesta linea.
(8) - Punto 44, il corsivo è mio.
(9) - Punto 45, il corsivo è mio.
(10) - Sentenze 15 dicembre 1976, causa 35/76, Simmenthal (Racc. pag. 19871, punto 14), e 20 settembre 1988, causa 190/87, Moormann (Racc. pag. 4689, punto 8), citate ai punti 20 e 21 della sentenza.
(11) - Punto 22.
(12) - Punto 20.
(13) - Punto 39.
(14) - Punto 40.
(15) - Punto 37, il corsivo è mio.
(16) - Sentenza 11 febbraio 1971, causa 39/70, Fleischkontor (Racc. pag. 49, punto 5).
(17) - Punto 42.
(18) - Punto 43.
(19) - Punto 56.