62012CJ0497_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑497/12,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italië) bij beslissing van 9 oktober 2012, ingekomen bij het Hof op 7 november 2012, in de procedure
Davide Gullotta,
Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas
tegen
Ministero della Salute,
Azienda Sanitaria Provinciale di Catania,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, K. Jürimäe, J. Malenovský (rapporteur), M. Safjan en A. Prechal, rechters,
advocaat-generaal: N. Wahl,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– D. Gullotta en Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas, vertegenwoordigd door G. Spadaro en G. F. Licata, avvocati,
– Federfarma – Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, vertegenwoordigd door M. Luciani, A. Arena, G. M. Roberti en I. Perego, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door F. Urbani Neri, avvocato dello Stato,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Skandalou als gemachtigde,
– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Montaguti en H. Tserepa-Lacombe als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 maart 2015,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 49 VWEU, 102 VWEU en 106 VWEU alsmede van artikel 15 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen D. Gullotta en Farmacia di Gullotta Davide & C. Sas enerzijds en Ministero della Salute en Azienda Sanitaria Provinciale di Catania anderzijds over de weigering Gullotta toe te staan in een van zijn parafarmaceutische verkooppunten geneesmiddelen te verkopen die enkel op recept verkrijgbaar zijn en niet worden vergoed door de gezondheidsdiensten.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. Overweging 26 van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB L 255, blz. 22) luidt als volgt:
„Deze richtlijn coördineert niet alle voorwaarden voor de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden op farmaceutisch gebied; met name de geografische spreiding van apotheken en het monopolie van de geneesmiddelenverstrekking blijven een bevoegdheid van de lidstaten. Deze richtlijn laat de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die ondernemingen verbieden bepaalde werkzaamheden van apothekers uit te oefenen of die aan deze uitoefening bepaalde voorwaarden verbinden, onverlet.”
Italiaans recht
4. In wet nr. 468 van 22 mei 1913 werd de verstrekking van farmaceutische zorg omschreven als „een primaire overheidsactiviteit” die uitsluitend mocht worden uitgeoefend door gemeentelijke apotheken of particuliere apotheken met een door de overheid verleende exploitatievergunning.
5. Om te garanderen dat geneesmiddelen op het gehele nationale grondgebied verkrijgbaar zijn en te voorkomen dat apotheken zich zouden concentreren in de vanuit commercieel oogpunt aantrekkelijkste gebieden, is een bestuurlijke regeling opgezet, de „pianta organica”, die voorziet in een territoriale spreiding van de apotheken in Italië volgens een maximaal aantal dat wordt geacht op geschikte wijze aan de vraag van de betrokken personen te beantwoorden, teneinde elke apotheek een marktaandeel te garanderen en de geneesmiddelenbehoeften op het volledige nationale grondgebied te dekken.
6. Bij koninklijk besluit nr. 1265 van 27 juli 1934 is in artikel 122 ervan bepaald dat de verkoop van geneesmiddelen uitsluitend aan apotheken is voorbehouden.
7. Later zijn bij wet nr. 537 van 24 december 1993 geneesmiddelen opnieuw ingedeeld op basis van de volgende klassen: klasse A, essentiële geneesmiddelen en geneesmiddelen voor chronische ziekten; klasse B, niet onder klasse A ingedeelde geneesmiddelen van significante therapeutische betekenis, en klasse C, andere dan de in klasse A of klasse B ingedeelde geneesmiddelen. Ingevolge artikel 8, lid 14, van wet nr. 537 van 24 december 1993 komen de geneesmiddelen van klasse A en klasse B volledig ten laste van de nationale gezondheidsdienst, terwijl de kosten van medicijnen van klasse C volledig ten laste van de klant komen.
8. Later is bij artikel 85, lid 1, van wet nr. 388 van 23 december 2000 klasse B afgeschaft, en bij artikel 1 van wet nr. 311 van 30 december 2004 een nieuwe klasse ingevoerd – klasse C‑bis – voor geneesmiddelen die zonder recept verkrijgbaar zijn en waarvoor, anders dan voor geneesmiddelen die in de andere categorieën vallen, publieksreclame is toegestaan. De kosten van de geneesmiddelen van klasse C‑bis komen, evenals die van klasse C, ten laste van de klant.
9. Decreto legge (voorlopig wetsbesluit) nr. 223 van 4 juli 2006, omgezet in wet bij wet nr. 248 van 4 augustus 2006, heeft parafarmaceutische verkooppunten mogelijk gemaakt, waar de eigenaars ervan vrij verkrijgbare geneesmiddelen van klasse C‑bis mogen verkopen. Meer recent is bij decreto legge nr. 201 van 6 december 2011, omgezet in wet bij wet nr. 214 van 22 december 2011, het aantal geneesmiddelen dat door parafarmaceutische verkooppunten mag worden verkocht verder uitgebreid, zodat zij thans sommige van de geneesmiddelen van klasse C die zonder recept verkrijgbaar zijn, aan het publiek mogen verkopen.
Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
10. Verzoekende partij in het hoofdgeding, die bevoegd is het apothekersvak uit te oefenen en is ingeschreven bij de orde van apothekers van Catania (Italië), is eigenaar van meerdere parafarmaceutische verkooppunten. Hij heeft het Ministero della Salute toestemming gevraagd om in één van zijn parafarmaceutische verkooppunten geneesmiddelen te verkopen die enkel op recept verkrijgbaar zijn, maar waarvan de kosten volledig ten laste komen van de klant.
11. Het Ministero della Salute heeft dit verzoek verworpen, omdat die geneesmiddelen volgens de geldende voorschriften slechts in apotheken mogen worden verkocht.
12. Verzoekende partij in het hoofdgeding heeft voor de verwijzende rechter een beroep ingesteld en aangevoerd dat die voorschriften in strijd zijn met het Unierecht.
13. Daarop heeft het Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Verzetten de beginselen van de vrijheid van vestiging, non-discriminatie en bescherming van de mededinging die in de artikelen 49 VWEU en volgende zijn neergelegd, zich tegen een nationale regeling op grond waarvan een bevoegde apotheker, die is ingeschreven bij de beroepsorde maar geen houder is van een vestigingsvergunning voor een apotheek, in zijn parafarmaceutische verkooppunt het publiek ook geen medicijnen mag verkopen die op een zogenoemd ‚wit recept’ verkrijgbaar zijn, dat wil zeggen niet door de nationale gezondheidsdienst worden vergoed, maar geheel ten laste van de burger komen, zodat ook in dit segment een verbod geldt bepaalde klassen farmaceutische producten te verkopen en het aantal verkooppunten op het nationale grondgebied is gecontingenteerd?
2) Moet artikel 15 van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het daarin neergelegde beginsel zonder beperkingen mede van toepassing is op het beroep van apotheker en het openbaar belang van dit beroep geen rechtvaardiging vormt voor uiteenlopende regelingen voor apothekers die een apotheek drijven en apothekers die een parafarmaceutisch verkooppunt drijven met het oog op de verkoop van de hierboven in punt 1 bedoelde geneesmiddelen?
3) Moeten de artikelen 102 VWEU en 106[, lid 1,] VWEU aldus worden uitgelegd dat het verbod van misbruik van een machtspositie zonder beperkingen van toepassing is op het beroep van apotheker, nu een apotheker die een traditionele apotheek drijft en geneesmiddelen verkoopt op grond van een overeenkomst met de nationale gezondheidsdienst, profiteert van het verbod om geneesmiddelen klasse C te verkopen voor apothekers die een parafarmaceutisch verkooppunt drijven, zonder dat dit wordt gerechtvaardigd door de onmiskenbare bijzondere kenmerken van het apothekersberoep in verband met het openbaar belang dat gemoeid is met de bescherming van de volksgezondheid?”
14. Bij brief van 16 december 2013 heeft de griffie van het Hof het arrest Venturini e.a. (C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:791) toegezonden aan de verwijzende rechter met het verzoek aan te geven of, gelet op dat arrest, hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenste te handhaven.
15. Bij beslissing van 10 juli 2014, die op 1 augustus 2014 bij het Hof is binnengekomen, heeft de verwijzende rechter laten weten dat hij de tweede en derde vraag handhaafde.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Tweede vraag
16. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd, dat dit artikel zonder beperkingen mede van toepassing is op het beroep van apotheker en het openbaar belang van dit beroep geen rechtvaardiging vormt voor uiteenlopende regelingen voor apothekers die een apotheek drijven en apothekers die een parafarmaceutisch verkooppunt drijven met het oog op de verkoop van geneesmiddelen die op „wit recept” verkrijgbaar zijn, dat wil zeggen niet door de nationale gezondheidsdienst worden vergoed, maar geheel ten laste van de burger komen.
17. Om het Hof in staat te stellen een uitlegging van het Unierecht te geven die nuttig is voor de nationale rechter, volgt in dit verband uit artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat het verzoek om een prejudiciële beslissing de uiteenzetting van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het Unierecht vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling, dient te bevatten.
18. Met betrekking tot de tweede vraag voldoet de verwijzende rechter echter niet aan deze vereisten.
19. Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 68 tot en met 74 van zijn conclusie, kunnen met die beslissing immers niet de redenen worden begrepen waarom de verwijzende rechter twijfelt aan de verenigbaarheid van de wetgeving in het hoofdgeding met artikel 15 van het Handvest en bevat die beslissing ook geen aanwijzingen die het Hof in staat stellen de verwijzende rechter de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen waarmee hij het juridische probleem waarvoor hij is aangezocht, zou kunnen oplossen.
20. Volgens vaste rechtspraak kan het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter, wanneer blijkt dat de gevraagde uitlegging van een Unierechtelijke bepaling geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de noodzakelijke gegevens, feitelijk en rechtens, waarmee het een nuttig antwoord kan geven op de hem gestelde vragen (zie in die zin arrest OTP Bank, C‑672/13, EU:C:2015:185, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21. Aangezien het Hof niet over de noodzakelijke gegevens beschikt om een nuttig antwoord te geven, dient de tweede vraag niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Derde vraag
22. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 102 VWEU en 106, lid 1, VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat het verbod van misbruik van een machtspositie zonder beperkingen van toepassing is op het beroep van apotheker, nu een apotheker die een traditionele apotheek drijft en geneesmiddelen verkoopt op grond van een overeenkomst met de nationale gezondheidsdienst, profiteert van het verbod om geneesmiddelen klasse C te verkopen voor apothekers die een parafarmaceutisch verkooppunt drijven, zonder dat dit wordt gerechtvaardigd door de bijzondere kenmerken van het apothekersberoep in verband met het openbaar belang dat gemoeid is met de bescherming van de volksgezondheid.
23. Volgens vaste rechtspraak is het enkele feit dat door het verlenen van bijzondere of uitsluitende rechten als bedoeld in artikel 106, lid 1, VWEU een dergelijke machtspositie wordt gecreëerd, als zodanig niet onverenigbaar met artikel 102 VWEU. Een lidstaat handelt immers slechts in strijd met de in deze twee bepalingen vervatte verboden wanneer de betrokken onderneming door de enkele uitoefening van de haar toegekende speciale of uitsluitende rechten misbruik maakt van haar machtspositie, of indien deze rechten een situatie kunnen creëren waarin die onderneming tot een dergelijk misbruik wordt gebracht (arrest Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, EU:C:2006:208, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24. Bijgevolg rijst niet alleen de vraag of de nationale wetgeving in het hoofdgeding aan apotheken bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van artikel 106, lid 1, VWEU heeft toegekend, maar ook of een dergelijke regeling tot misbruik van een machtspositie heeft geleid (zie in die zin arrest Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, EU:C:2006:208, punt 24).
25. Zoals de advocaat-generaal in de punten 79 en 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt, ontbreekt in de verwijzingsbeslissing evenwel elke toelichting waarom de verwijzende rechter van oordeel is dat de litigieuze wetgeving niet in overeenstemming is met de artikelen 102 VWEU en 106 VWEU. Met name licht hij niet toe waarom die wetgeving apothekers ertoe zou kunnen brengen misbruik te maken van hun positie.
26. In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat volgens de in punt 20 van dit arrest aangehaalde rechtspraak een prejudiciële vraag van een nationale rechter niet-ontvankelijk is wanneer hij het Hof niet de noodzakelijke gegevens, feitelijk en rechtens, verschaft waarmee het een nuttig antwoord kan geven.
27. Aangezien het Hof niet over de noodzakelijke gegevens beschikt om een nuttig antwoord te geven, moet worden vastgesteld dat de derde vraag niet-ontvankelijk is.
Kosten
28. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
De vragen die zijn gesteld in het bij beslissing van 9 oktober 2012 door het Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italië) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing, en door die rechter zijn gehandhaafd, zijn niet-ontvankelijk.