62017CJ0216
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
19 päivänä joulukuuta 2018 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2004/18/EY – 1 artiklan 5 kohta – 32 artiklan 2 kohta – Julkisia rakennusurakoita sekä tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettely – Puitejärjestelyt – Puitejärjestelyn laajentamista muihin hankintaviranomaisiin koskeva lauseke – Avoimuuden ja taloudellisten toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteet – Myöhempien hankintasopimusten määrän määrittämättä jättäminen tai sen määrittäminen viittaamalla hankintaviranomaisten, jotka eivät ole puitejärjestelyn allekirjoittajina, tavanomaisiin tarpeisiin – Kielto
Asiassa C‑216/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 9.3.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 24.4.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust ja
Coopservice Soc. coop. arl
vastaan
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (ASST) ja
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),
Markas Srl:n,
ATI – Zanetti Arturo & C. Srl e in proprion ja
Regione Lombardian
osallistuessa asian käsittelyyn,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: J. Malenovský, joka hoitaa jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit M. Safjan ja D. Šváby (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.7.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Coopservice Soc. coop. arl, edustajanaan P. S. Pugliano, avvocato,
–
Markas Srl, edustajinaan F. G. Scoca, P. Adami ja I. Tranquilli, avvocati,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan B. Tidore ja P. Palmieri, avvocati dello Stato,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek, J. Vláčil ja T. Müller,
–
Itävallan hallitus, asiamiehenään M. Fruhmann,
–
Suomen hallitus, asiamiehenään S. Hartikainen,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara ja P. Ondrůšek,
kuultuaan julkisasiamiehen 3.10.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL 2004, L 134, s. 114) 1 artiklan 5 kohdan ja 32 artiklan sekä julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) 33 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty kahdessa asiassa, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on yhdistänyt ja joista ensimmäisessä kantajana on Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (toimivan kilpailun ja markkinasääntöjen noudattamista valvova viranomainen, Italia; jäljempänä AGCM) ja toisessa Coopservice Soc. coop. arl ja molemmissa vastaajana l’Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (Valcamonica–Sebinon alueellinen sosiaali- ja terveydenhuoltolaitos, Italia; jäljempänä ASST Valcamonica) ja jotka koskevat viimeksi mainitun päätöstä liittyä puhtaanapito- ja jätehuoltosopimukseen (jäljempänä alkuperäinen sopimus), jonka Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (Gardan alueellinen sosiaali- ja terveydenhuoltolaitos, Italia; jäljempänä ASST Garda) ja Markas Srl:n ja Zanetti Arturon muodostama yritysten tilapäinen yhteenliittymä ATI – Zanetti Arturo & C. Srl (jäljempänä ATE Markas) tekivät vuonna 2012.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2004/18
3
Direktiivin 2004/18 johdanto-osan 11 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(11)
Olisi sovittava puitejärjestelyjä koskevasta [unionin] määritelmästä sekä tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvista hankintasopimuksista tehtyjä puitejärjestelyjä koskevista erityissäännöistä. Kun hankintaviranomainen sopii tämän direktiivin säännösten mukaisesti puitejärjestelystä, joka liittyy muun muassa tarjousten julkistamiseen, määräaikoihin ja tarjousten jättämistä koskeviin ehtoihin, se voi näiden erityissääntöjen mukaan puitejärjestelyn voimassa ollessa tehdä siihen perustuvia hankintasopimuksia joko soveltamalla puitejärjestelyssä sovittuja ehtoja tai, jos kaikkia ehtoja ei ole siinä ennalta vahvistettu, kilpailutettuaan sitä ennen uudelleen puitejärjestelyn osapuolia vahvistamattomien ehtojen osalta. Uudelleen kilpailuttamisessa olisi noudatettava tiettyjä sääntöjä, joilla pyritään takaamaan vaadittu joustavuus sekä yleisperiaatteiden noudattaminen, yhdenvertaisen kohtelun periaate mukaan lukien. Näistä syistä puitejärjestelyjen keston olisi oltava rajoitettu eikä se saisi ylittää neljää vuotta lukuun ottamatta tapauksia, jotka hankintaviranomaiset ovat asianmukaisesti perustelleet.
– –
(15)
Jäsenvaltioissa on kehitetty tiettyjä keskitettyjä hankintamenetelmiä. Useille hankintaviranomaisille on annettu tehtäväksi suorittaa hankintoja tai tehdä julkisia hankintoja koskevia sopimuksia/puitejärjestelyjä muille hankintaviranomaisille. Hankintaerien suuruuden vuoksi voidaan näiden menetelmien avulla lisätä kilpailua ja parantaa julkisten hankintojen tehokkuutta. Tämän vuoksi olisi luotava yhteisön määritelmä hankintaviranomaisia varten perustetuille yhteishankintaviranomaisille. Olisi myös määriteltävä edellytykset, joiden mukaisesti hankintaviranomaisten, jotka yhteishankintaviranomaista käyttäen hankkivat julkisia rakennusurakoita, tavaraa ja/tai palveluja, voidaan katsoa noudattaneen tätä direktiiviä syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden mukaisesti.”
4
Tämän direktiivin 1 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”’Puitejärjestelyllä’ tarkoitetaan yhden tai useamman hankintaviranomaisen ja yhden tai useamman taloudellisen toimijan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot erityisesti hintojen ja tarvittaessa ennakoitujen määrien osalta.”
5
Mainitun direktiivin 2 artiklan, joka koskee ”julkisissa hankintasopimuksissa noudatettav[ia ] periaattee[ita]”, sanamuoto on seuraava:
”Hankintaviranomaisten on kohdeltava taloudellisia toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti.”
6
Saman direktiivin 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkista hankintaa koskevien sopimusten, puitejärjestelyjen ja dynaamisten hankintajärjestelmien ennakoidun arvon laskentamenetelmät”, säädetään seuraavaa:
”1.   Julkista hankintaa koskevan sopimuksen ennakoidun arvon laskentaperusteena käytetään hankintaviranomaisen arvioimaa maksettavaa kokonaismäärää ilman arvonlisäveroa. Tässä laskelmassa otetaan huomioon arvioitu kokonaismäärä, mukaan lukien mahdolliset eri vaihtoehdot ja sopimuksen uusimiset.
– –
3.   Rakennusurakkahanketta tai suunniteltua hankintaa, jolla on tarkoitus hankkia tietty määrä tavaraa ja/tai palveluja, ei saa jakaa osiin tämän direktiivin soveltamisen välttämiseksi.
– –
7.   Säännöllisesti toistuvien tai määräajoin uudistettavien julkisten tavara- tai palveluhankintoja koskevien sopimusten ennakoidun arvon laskentaperusteena käytetään:
a)
viimeksi kuluneiden 12 kuukauden tai viimeksi kuluneen varainhoitokauden aikana peräkkäin tehtyjen vastaavien hankintasopimusten todellista yhteisarvoa mahdollisuuksien mukaan oikaistuna alkuperäisen sopimuksen alkamista seuraavien 12 kuukauden aikana odotettavissa olevien määrän tai arvon muutosten mukaisesti; tai
b)
niiden sopimusten ennakoitua yhteisarvoa, jotka tehdään ensimmäistä tavarantoimitusta seuraavien 12 kuukauden aikana tai, jos se on pitempi kuin 12 kuukautta, sitä seuraavan varainhoitokauden aikana.
Julkisen hankintasopimuksen ennakoidun arvon laskentamenetelmän valintaa ei saa tehdä tämän direktiivin soveltamisen välttämiseksi.
– –
9.   Puitejärjestelyjen ja dynaamisten hankintajärjestelmien osalta huomioon otettava arvo on kaikkien puitejärjestelyn tai dynaamisen hankintajärjestelmän koko keston ajalle suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitu enimmäisarvo ilman arvonlisäveroa.”
7
Direktiivin 2004/18 32 artiklassa, joka koskee ”puitejärjestely[jä]”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat antaa hankintaviranomaisille mahdollisuuden tehdä puitejärjestelyjä.
2.   Tehdäkseen puitejärjestelyn hankintaviranomaisen on noudatettava kaikissa menettelyn vaiheissa tässä direktiivissä tarkoitettuja sääntöjä puitejärjestelyyn perustuvien hankintasopimusten tekemiseen saakka. Puitejärjestelyn osapuolet valitaan 53 artiklan mukaisesti laadittuja hankintasopimuksen tekoperusteita soveltaen.
Puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset tehdään 3 ja 4 kohdassa säädettyjä menettelyjä noudattaen. Menettelyjä noudatetaan ainoastaan niiden hankintaviranomaisten ja taloudellisten toimijoiden välillä, jotka ovat puitejärjestelyn alkuperäisiä osapuolia.
Puitejärjestelyyn perustuvia hankintasopimuksia tehtäessä osapuolet eivät missään tapauksessa eivätkä etenkään 3 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa saa tehdä huomattavia muutoksia puitejärjestelyssä vahvistettuihin ehtoihin.
Puitejärjestelyn enimmäiskesto on neljä vuotta lukuun ottamatta poikkeustapauksia, joissa se on asianmukaisesti perusteltua puitejärjestelyn kohteen vuoksi.
Hankintaviranomaiset eivät saa käyttää puitejärjestelyjä väärin eivätkä siten, että estetään, rajoitetaan tai vääristetään kilpailua.
3.   Jos puitejärjestely tehdään yhden ainoan taloudellisen toimijan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti.
Kyseisten hankintasopimusten tekemistä varten hankintaviranomaiset voivat kuulla kirjallisesti puitejärjestelyn osapuolena olevaa toimijaa ja pyytää tätä tarvittaessa täydentämään tarjoustaan.
4.   Jos puitejärjestely tehdään usean taloudellisen toimijan kanssa, näitä on oltava vähintään kolme edellyttäen, että valintaperusteet täyttäviä taloudellisia toimijoita ja/tai sopimuksentekoperusteet täyttäviä tarjouksia on riittävä määrä.
Useiden taloudellisten toimijoiden kanssa tehtyihin puitejärjestelyihin perustuvat hankintasopimukset voidaan tehdä:
–
puitejärjestelyssä vahvistetuin ehdoin ilman kilpailuttamista, tai
–
jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, sen jälkeen kun osapuolia on uudelleen kilpailutettu samoin ehdoin, jotka määritellään tarvittaessa yksityiskohtaisesti, ja tarvittaessa lisäksi puitejärjestelyn tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyin ehdoin, seuraavaa menettelyä noudattaen:
– –”
8
Kyseisen direktiivin 35 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmoitukset”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisten, jotka ovat tehneet julkisen hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn, on lähetettävä ilmoitus hankintamenettelyn tuloksista 48 päivän kuluessa hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn tekemisestä.
Jos hankintaviranomaiset ovat tehneet puitejärjestelyn 32 artiklan mukaisesti, niiden ei tarvitse lähettää ilmoitusta hankintamenettelyn tuloksista kustakin tähän puitejärjestelyyn perustuvasta hankintasopimuksesta.
– –”
9
Mainitun direktiivin liitteessä VII A, joka koskee ”julkisia hankintoja koskeviin hankintailmoituksiin [sisällytettäviä tietoja], täsmennetään seuraavaa:
”– –
Hankintailmoitus
– –
3.
– –
c)
Mainittava tarvittaessa, onko kyseessä puitejärjestely.
– –
6.
– –
c)
Julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset:
–
palvelun pääluokka ja kuvaus. Nimikkeistön viitenumero(t). Suoritettavien palvelujen määrä. Maininta erityisesti mahdollisista lisähankintamahdollisuuksista ja, jos se on tiedossa, arvioitu ajankohta, jolloin kyseisiä lisähankintamahdollisuuksia voidaan käyttää, sekä sopimuksen mahdollisten jatkumisten lukumäärä. Tietyn ajanjakson aikana uudistettavien sopimusten osalta myöhempien suunniteltuja palveluhankintoja koskevien julkisten sopimusten arvioitu ajankohta, jos se on tiedossa.
Puitejärjestelyissä mainittava myös puitejärjestelyn kesto, suoritettavien palvelujen arvioitu kokonaisarvo koko puitejärjestelyn kestoajalta sekä mahdollisuuksien mukaan tehtävien hankintasopimusten arvo ja määrä.
–
– –
18.
Puitejärjestelyn osalta: puitejärjestelyyn osallistuvien taloudellisten toimijoiden suunniteltu lukumäärä ja tarvittaessa enimmäismäärä, puitejärjestelyn kesto ja tarvittaessa perustelut puitejärjestelyn käytölle, jos sen kesto on yli neljä vuotta.
– –”
Italian oikeus
Kansallinen lainsäädäntö
10
Lain nro 296, joka on annettu 27.12.2006 (legge n. 296; GURI nro 299, Supplemento ordinario nro 244, 27.12.2006) 1 §:n 449 momentin loppuosassa säädetään seuraavaa:
”Kansallisen terveydenhuoltojärjestelmän laitokset ovat kaikissa tapauksissa velvollisia tekemään hankinnat käyttäen alueellisten viiteyksiköiden tekemiä sopimuksia tai voimassa olevien alueellisten sopimusten puuttuessa [Italian julkishallinnon yhteishankintayksikön] tekemiä puitesopimuksia.”
11
Asetuksen nro 163, joka on annettu 12.4.2006 (decreto legislativo n. 163; GURI nro 100, Supplemento ordinario nro 107, 2.5.2006), joka oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä, tavoitteena oli erityisesti direktiivin 2004/18 saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä.
12
Mainitun asetuksen 3 §:n 13 momentissa säädettiin seuraavaa:
”’Puitejärjestelyllä’ tarkoitetaan yhden tai useamman hankintaviranomaisen ja yhden tai useamman taloudellisen toimijan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot erityisesti hintojen ja tarvittaessa ennakoitujen määrien osalta.”
13
Yhden ainoan taloudellisen toimijan kanssa tehdyn puitejärjestelyn toiminta kuvattiin mainitun asetuksen 59 §:ssä. Tämän säännöksen 2, 3 ja 4 §:ssä toistettiin sanatarkasti direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan ensimmäisen, toisen ja kolmannen alakohdan sekä 3 kohdan säännökset. Sitä vastoin säännöksessä ei pantu täytäntöön tämän direktiivin 32 artiklan 2 kohdan neljättä alakohtaa, jonka tavoitteena on rajoittaa puitejärjestelyn enimmäiskesto neljään vuoteen lukuun ottamatta asianmukaisesti perusteltuja poikkeustapauksia, eikä viidettä alakohtaa, jonka tavoitteena on kieltää hankintaviranomaisia käyttämästä puitejärjestelyjä väärin tai siten, että estetään, rajoitetaan tai vääristetään kilpailua.
14
Asetuksen nro 95, joka on annettu 6.7.2012 (decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135; GURI nro 156, Supplemento ordinario nro 141, 6.7.2012) ja joka muutettiin ja muunnettiin 7.8.2012 laiksi nro 135 (GURI nro 189, Suppelemento ordinario nro 173, 14.8.2012), 1 §:n 12 momentissa sallitaan sopimusehtojen muuttaminen sopimuksen toteuttamisen aikana alkuperäisessä hankintamenettelyssä vahvistettujen sopimusehtojen parantamiseksi.
15
Asetuksen 15 §:n 13 momentin b kohdan mukaan laissa säädettyihin edellytyksiin nähden liian kalliiksi tullut, tavaroiden luovutuksia tai palvelujen suorituksia koskeva sopimus voidaan purkaa uuden sopimuksen tekemiseksi ilman uutta hankintamenettelyä siten, että sen ehdot määritetään muiden yritysten kanssa voimassa olevan sopimuksen perusteella.
Alueellinen oikeus
16
Lombardiassa (Italia) 19.5.1997 annetun alueellisen lain nro 14 (legge regionale n. 14) 3 §:n 7 momentissa vahvistetaan jokaisen alueellisen viranomaisen velvollisuus käyttää keskitettyä hankintajärjestelyä mukaan lukien alueellinen yhteishankintayksikkö.
17
Maakuntavaltuuston 6.12.2011 tekemässä päätöksessä nro 2633 asetetaan kullekin ASST:lle velvollisuus liittyä yhteistilauksiin ja käyttämään yhteishankintayksiköitä.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
18
Pääasian oikeusriita koskee päätöstä nro 1158/2015, jonka ASST Valcamonican pääjohtaja teki 30.12.2015 alkuperäiseen sopimukseen liittymiseksi ilman julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn järjestämistä 1.2.2016 ja 15.2.2021 väliselle ajanjaksolle.
19
Tätä varten ASST Valcamonican pääjohtaja pyysi ASST Gardan pääjohtajan 4.11.2011 tekemällä päätöksellä nro 828/2011 (jäljempänä päätös nro 828/2011), jolla hankintasopimuksen sopimuspuoleksi oli alun perin valittu ATE Markas, laajentamista.
20
Tällä päätöksellä oli valittu ATE Markas tilojen puhtaanapito- ja jätehuoltopalveluja koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi; sopimuksen voimassaoloaika oli 108 kuukautta eli yhdeksän vuotta, ja se koski 16.2.2012 ja 15.2.2021 välistä ajanjaksoa. Hankintasopimusta koskevan tarjouspyyntöasiakirjan 5 kohdassa oli lauseke, jonka otsikko oli ”Sopimuksen soveltamisalan laajentaminen” (jäljempänä laajentamista koskeva lauseke) ja jonka mukaan yhden tai usean kyseessä olevassa lausekkeessa mainitun laitoksen oli mahdollista pyytää hankintasopimuksen sopimuspuoleksi valittua tarjoajaa laajentamaan sopimuksen soveltamisalaa niitä koskevaksi ”samoilla kyseisen sopimuksen ehdoilla”. Tässä lausekkeessa, jossa mainittiin muun muassa ASST Valcamonica, täsmennettiin, että sopimuspuoleksi valitun tarjoajan ei ollut pakko hyväksyä laajentamista koskevaa pyyntöä. Lisäksi tämän lausekkeen perusteella syntyi ”itsenäinen sopimussuhde”, joka kattoi alkuperäisen hankintasopimuksen mukaisesta sopimuksen kestosta jäljellä olevan ajan.
21
Coopservice, joka oli kyseiseen hetkeen saakka vastannut ASST Valcamonican tilojen puhtaanapidosta, ja AGCM nostivat kumpikin kanteen Tribunale amministrativo regionale della Lombardiassa (Lombardian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), ja vaativat erityisesti päätöksen nro 1158/2015, päätöksen nro 828/2011 sekä laajentamista koskevan lausekkeen kumoamista sillä perusteella, että nämä toimet mahdollistivat uuden palveluja koskevan hankintasopimuksen sopimuspuolen valinnan, joka rikkoi kansallisia ja unionin kilpailusääntöjä ja erityisesti tarjouspyyntöön turvautumista koskevaa velvollisuutta.
22
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia hylkäsi molemmat kanteet 7.11.2016 antamallaan tuomiolla sillä perusteella, että puitejärjestelystä voitiin sopia tietyn taloudellisen toimijan ja yhden ainoan sellaisen hankintaviranomaisen välillä, joka toimii omaan lukuunsa ja sellaisten muiden sopimuksessa mainittujen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät kuitenkaan suoraan ole puitejärjestelyn osapuolia. Lisäksi se katsoi, että ei ole välttämätöntä, että puitejärjestelyssä mainitaan nimenomaisesti ja alun perin niiden suoritusten määrä, joita laajentamista koskevaan lausekkeeseen mahdollisesti vetoavat hankintaviranomaiset voivat tilata, koska tästä määrästä voidaan määrätä implisiittisesti viittaamalla näiden viranomaisten tavanomaisiin tarpeisiin.
23
Coopservice ja AGCM valittivat tällöin tästä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia).
24
Kyseisessä tuomioistuimessa Markas, joka on ASST Valcamonican vaatimuksia tukeva väliintulija, väittää, että ASST Valcamonican liittyminen alkuperäiseen sopimukseen on ollut direktiivin 2014/24 33 artiklan mukainen, ja vaatii, että tämän säännöksen tulkinnasta esitetään ennakkoratkaisukysymys unionin tuomioistuimelle.
25
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää tästä kolme toteamusta.
26
Ensinnäkin se katsoo, että direktiivin 2004/18 32 artiklaa sovelletaan pääasiaan. Se katsoo kuitenkin yhtäältä, että tämä direktiivi on kumottu 18.4.2016 alkavin vaikutuksin direktiivillä 2014/24, ja toisaalta, että viimeksi mainitun direktiivin merkitykselliset säännökset pääasian oikeusriidan ratkaisemiseksi ovat samat kuin direktiivin 2004/18 säännökset, joten direktiivejä 2004/18 ja 2014/24 on asianmukaista tulkita yhdessä.
27
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää tarkoituksenmukaisena luokitella alkuperäinen sopimus lähtökohtaisesti direktiiveissä 2004/18 ja 2014/24 tarkoitetuksi puitejärjestelyksi.
28
Kolmanneksi se katsoo, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohdassa ja 32 artiklassa tarkoitetulla puitejärjestelyllä on kaksi pääasiallista ominaispiirrettä. Yhtäältä kilpailuttamisen pitäisi tapahtua ennakoivasti silloin, kun nimetään sopimuspuoleksi valittu tarjoaja, eikä se siis ole tarpeen kunkin sellaisen hankintasopimuksen tekemiseksi, joka tehdään sen taloudellisen toimijan kanssa, joka on valittu puitejärjestelyn toteuttamiseen johtaneen julkisen hankintamenettelyn päätteeksi, tehdyn puitejärjestelyn täytäntöönpanemiseksi (jäljempänä myöhemmät hankintasopimukset). Toisaalta, kun otetaan huomioon direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohdassa mainittu adverbi ”tarvittaessa”, puitejärjestelyssä ei välttämättä tarvitse täsmentää määriä, jota se koskee.
29
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on niin, että vaikka Tribunale amministrativo regionale della Lombardian omaksuma kanta voidaan perustella yhteisostoja koskevien menettelyjen suosimisella, jota Italian lainsäätäjä puoltaa, tällainen kanta ei kuitenkaan ole unionin oikeuden mukainen. Kyseinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että tästä kysymyksestä ei ole olemassa merkityksellistä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.
30
Tästä Consiglio di Stato katsoo, että tulkinta, jonka Tribunale amministrativo regionale della Lombardia on tehnyt adverbista ”tarvittaessa”, on liian laaja. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä laajentamista koskevaa lauseketta tulisi rajoittaa kahdella tavalla. Subjektiivisesti siinä pitäisi mainita ne hankintaviranomaiset, jotka voivat vedota siihen, ja objektiivisesti siinä pitäisi määrätä mahdollisen laajentamisen taloudellisesta arvosta mukaan lukien enimmäisarvo, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on jo katsonut useissa tuomioissaan. Päinvastainen tulkinta oikeuttaisi määräämättömät perättäiset suorahankinnat, mikä loukkaisi unionin oikeuden perusperiaatteita, joiden nojalla julkisia hankintoja koskevat sopimukset tehdään julkisessa hankintamenettelyssä, ja näin ollen ne ovat kilpailusääntöjen vastaisia.
31
Näin ollen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin puoltaa suppeaa tulkintaa tästä adverbista, jonka mukaan puitejärjestelyllä vahvistetaan ”tarvittaessa” sitä koskevien suoritusten määrä. Tämä täsmennys voidaan jättää huomiotta ainoastaan silloin, kun suoritukset itsessään on määritetty tai määritettävissä selvästi ja yksiselitteisesti, kun otetaan huomioon se tosiasiallinen tai oikeudellinen tilanne, joka kyseessä olevan puitejärjestelyn osapuolilla on tiedossaan, vaikka ne eivät ole sisällyttäneet sitä puitejärjestelyyn.
32
Selvennyspyyntöön, jonka unionin tuomioistuin esitti työjärjestyksen 101 artiklan nojalla saadakseen tietää syyt, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli luokitellut alkuperäisen hankintaviranomaisen ja ATE Markasin välisen sopimuksen direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohdassa ja 32 artiklassa tarkoitetuksi puitejärjestelyksi, vaikka tämä hankintasopimus oli tehty yhdeksäksi vuodeksi, vastatessaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selitti 20.2.2018 annetussa päätöksessä olevansa hallinnollisena tuomioistuimena velvollinen noudattamaan määräämisperiaatetta ja että viran puolesta huomioon ottaminen olisi sallittua vain, jos hallintotoimea rasittavat erityisen vakavat virheet, jotka voivat johtaa sen kumoamiseen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan ”on – – ilman muuta suljettava pois se, että laissa säädettyä enimmäiskestoa pidempi kesto olisi niin vakava virhe, että se oikeuttaisi toimenpiteen mitätöimisen, ja siis virhe, jonka tuomioistuin voisi teoriassa ottaa viran puolesta huomioon”. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kun otetaan huomioon alkuperäisen sopimuksen erityinen tavoite, joka on useiden sairaaloiden moitteettoman toiminnan takaaminen, sopimukseen voidaan soveltaa direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa säädettyä poikkeusta.
33
Näissä olosuhteissa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko direktiivin 2004/18 [1] artiklan 5 kohtaa ja 32 artiklaa sekä direktiivin 2004/24 33 artiklaa tulkita siten, että niissä sallitaan sellaisen puitejärjestelyn tekeminen, jossa
–
hankintaviranomainen toimii omaan lukuunsa ja sellaisten muiden erikseen mainittujen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät kuitenkaan osallistu suoraan kyseisen puitejärjestelyn allekirjoittamiseen;
–
ei ole määritetty niiden suoritusten määrää, joita hankintaviranomaiset, jotka eivät ole allekirjoittajina, voivat tilata, kun ne tekevät kyseisen puitejärjestelyn mukaisia myöhempiä sopimuksia?
2)
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, voidaanko direktiivin 2004/18 [1] artiklan 5 kohtaa ja 32 artiklaa sekä direktiivin 2014/24 33 artiklaa tulkita siten, että niissä sallitaan sellaisen puitejärjestelyn tekeminen, jossa
–
hankintaviranomainen toimii omaan lukuunsa ja sellaisten muiden erikseen mainittujen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät kuitenkaan osallistu suoraan kyseisen puitejärjestelyn allekirjoittamiseen;
–
niiden suoritusten määrä, joita hankintaviranomaiset, jotka eivät ole allekirjoittajina, voivat tilata, kun ne tekevät kyseisen puitejärjestelyn mukaisia myöhempiä sopimuksia, määritetään viittaamalla niiden tavanomaisiin tarpeisiin?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
34
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen päättely perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan alkuperäinen sopimus on katsottava direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohdassa ja 32 artiklassa tarkoitetuksi puitejärjestelyksi.
35
Coopservice ja Euroopan komissio kuitenkin kyseenalaistavat tämän lähtökohdan perusteltavuuden. Ne nimittäin väittävät, että alkuperäisessä sopimuksessa ei oteta huomioon direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan neljättä alakohtaa, jonka mukaan puitejärjestelyn enimmäiskesto on neljä vuotta lukuun ottamatta ”poikkeustapauksia, joissa se on asianmukaisesti perusteltua puitejärjestelyn kohteen vuoksi”. Niiden mukaan ei kuitenkaan ole esitetty mitään perustelua neljän vuoden määräajan noudattamatta jättämiselle. Tästä seuraa, että kyseistä sopimusta ei voida katsoa direktiivissä 2004/18 tarkoitetuksi puitejärjestelyksi ja näin ollen ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta.
36
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei nimittäin ole esittänyt syitä, joiden vuoksi alkuperäiseen yhdeksäksi vuodeksi tehtyyn sopimukseen voitaisiin soveltaa direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa säädettyä poikkeusta, se ei Coopservicen ja Euroopan komission mukaan ole määrittänyt unionin tuomioistuimelle esittämiinsä kysymyksiin liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja eikä selostanut niitä tosiseikkoja koskevia lähtökohtia, joihin sen kysymykset perustuvat, ja näin tehdessään se on jättänyt noudattamatta unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan määräyksiä.
37
Tästä on huomautettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että jotta unionin oikeutta voitaisiin tulkita SEUT 267 artiklalla käyttöön otetussa viimeksi mainitun tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä siten, että tulkinta olisi kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, kansallisen tuomioistuimen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat. Unionin tuomioistuin on nimittäin toimivaltainen lausumaan ainoastaan unionin säädöksen tulkinnasta niiden tosiseikkojen perusteella, jotka kansallinen tuomioistuin sille ilmoittaa (ks. sijoittautumisvapaudesta hiljattain annettu määräys 31.5.2018, Bán, C‑24/18, ei julkaistu, EU:C:2018:376, 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
On kuitenkin niin, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla käyttöön otettu menettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla unionin tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita nämä tarvitsevat ratkaistakseen niiden käsiteltäviksi saatetut asiat (ks. vastaavasti mm. tuomio 16.7.1992, Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332,22 kohta ja tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 24 kohta).
39
Tässä yhteistyössä olettamana on, että unionin oikeuteen liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta, joten unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. vastaavasti tuomio 5.12.2006, Cipolla ym., C‑94/04 ja C‑202/04, EU:C:2006:758, 25 kohta ja tuomio 11.5.2017, Archus ja Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, 42 kohta).
40
Lisäksi on todettava, että unionin oikeus ei velvoita kansallista tuomioistuinta ottamaan viran puolesta huomioon unionin oikeussääntöjen rikkomista koskevaa perustetta, jos tuomioistuimen olisi tutkiakseen tällaisen perusteen luovuttava sille kuuluvasta passiivisuudesta, koska sen pitäisi ylittää asianosaisten määrittämän riita-asian rajat ja nojautua muihin tosiseikkoihin ja olosuhteisiin kuin niihin, joihin asianosainen, jonka edun mukaista on soveltaa sanottuja oikeussääntöjä, on perustanut vaatimuksensa (ks. vastaavasti tuomio 14.12.1995, van Schijndel ja van Veen, C‑430/93 ja C‑431/93, EU:C:1995:441, 21 ja 22 kohta).
41
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tutkittava, onko, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 77 kohdassa, sen mahdotonta arvioida alkuperäisen sopimuksen keston yhdenmukaisuus direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan neljännen alakohdan kanssa, siltä osin kuin pääasian asianosaiset näyttävät vedonneen tämän direktiivin liitteessä VII A olevan otsikon ”Hankintailmoitus” alla olevan 6 kohdan c alakohtaan, jonka otsikko on ”Julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset”. Tässä viimeksi mainitussa säännöksessä mainitaan tietojen, jotka on ehdottomasti sisällytettävä julkisia palveluhankintoja koskeviin ilmoituksiin, joukossa suoritettavien palvelujen arvioitu kokonaisarvo koko puitejärjestelyn kestoajalta.
42
Ei myöskään ole mitenkään osoitettu, että alkuperäisen sopimuksen kaltaista julkista hankintaa koskevaa sopimusta ei voitaisi luokitella direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohdassa ja 32 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa tarkoitetuksi puitejärjestelyksi vain siitä syystä, että se on tehty neljää vuotta pidemmäksi kaudeksi, ilman että hankintaviranomainen olisi asianmukaisesti perustellut tämän keston ylityksen. On nimittäin niin, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa ei voida sulkea pois sitä, että alkuperäisen sopimuksen kaltainen sopimus merkitsee viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitettua voimassa olevaa puitejärjestelyä neljän ensimmäisen soveltamisvuotensa ajan ja että se raukeaa tämän ajanjakson päätyttyä.
43
Näin ollen ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
44
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa unionin tuomioistuimelle esittämissään kysymyksissä samanaikaisesti direktiiviin 2004/18 ja direktiiviin 2014/24.
45
Tästä on huomautettava aluksi, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sovellettava direktiivi on lähtökohtaisesti direktiivi, joka on voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko velvollisuutta järjestää kilpailu ennen julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa. Sen sijaan direktiivin, jonka täytäntöönpanon määräaika on päättynyt kyseisen hetken jälkeen, säännöksiä ei ole sovellettava (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 31 kohta ja tuomio 7.4.2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, 83 kohta).
46
Pääasiassa alkuperäinen sopimus on tehty 4.11.2011 tehdyn päätöksen nro 828/2011 muodossa, kun taas direktiivi 2004/18 on kumottu direktiivillä 2014/24 vasta 18.4.2016 alkavin vaikutuksin.
47
Niinpä pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettiin vielä direktiiviä 2004/18, joten ennakkoratkaisupyynnön on katsottava koskevan sen eikä direktiivin 2014/24 tulkintaa (ks. analogisesti määräys 10.11.2016, Spinosa Costruzioni Generali ja Melfi, C‑162/16, ei julkaistu, EU:C:2016:870, 21 kohta).
48
Näin ollen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kahdella kysymyksellään, joita on tutkittava yhdessä, onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohtaa ja 32 artiklaa tulkittava siten, että niissä sallitaan sellainen puitejärjestely, jonka nojalla yhtäältä hankintaviranomainen toimii omaan lukuunsa ja muiden sellaisten erikseen mainittujen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät kuitenkaan suoraan ole kyseisen puitejärjestelyn osapuolia, ja toisaalta niiden suoritusten määrää, joita hankintaviranomaiset, jotka eivät ole allekirjoittaneet puitejärjestelyä, voivat tilata, kun ne tekevät kyseisessä puitejärjestelyssä määrättyjä myöhempiä sopimuksia, ei ole määritetty tai se on määritetty viittaamalla niiden tavanomaisiin tarpeisiin.
Hankintaviranomaisen mahdollisuus toimia omaan lukuunsa ja sellaisten muiden selvästi nimettyjen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät kuitenkaan suoraan ole kyseisen puitejärjestelyn osapuolia
49
Direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä noudattaen menettelyjä, joita noudatetaan ainoastaan niiden hankintaviranomaisten ja taloudellisten toimijoiden välillä, jotka ovat puitejärjestelyn alkuperäisiä osapuolia.
50
Koska tämän säännöksen sanamuodon perusteella ei sellaisenaan voida määrittää sitä, koskeeko puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena olemisen vaatimus samalla sekä hankintaviranomaisia että taloudellisia toimijoita vai pelkästään jälkimmäisiä, on otettava huomioon paitsi säännöksen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (ks. vastaavasti tuomio 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta).
51
Tästä on korostettava aluksi, että direktiivin 2004/18 32 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa, luettuna tämän direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleen valossa, säädetään, että jos puitejärjestely on tehty usean sopimuspuoleksi valitun tarjoajan kanssa, myöhemmät hankintasopimukset tehdään sen jälkeen, kun puitejärjestelyn osapuolet on kilpailutettu ennalta vahvistamattomien ehtojen osalta. Myös mainitun direktiivin liitteessä VII A olevan otsikon ”Hankintailmoitus” alla olevassa 18 kohdassa velvoitetaan puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena oleva hankintaviranomainen ilmoittamaan ”puitejärjestelyyn osallistuvien taloudellisten toimijoiden suunniteltu lukumäärä ja tarvittaessa enimmäismäärä – –”.
52
Näistä säännöksistä käy ilmi, että puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena olemista koskeva vaatimus koskee ainoastaan taloudellisia toimijoita, koska itse hankintaviranomaisten kilpailuttaminen ei voi tulla kysymykseen.
53
Tämä tulkinta auttaa myös direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohdan ja 32 artiklan tehokkaan vaikutuksen varmistamisessa; säännösten tavoite on erityisesti julkisten hankintojen tehokkuuden parantaminen kannustamalla puitejärjestelyin tapahtuvien julkisten ostojen yhdistämiseen mittakaavaetujen toteuttamiseksi.
54
Lisäksi tätä tulkintaa tukee – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 62 kohdassa – direktiivin 2014/24 32 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan sanamuoto, jonka mukaan julkisia hankintoja koskevien sopimusten, jotka perustuvat puitejärjestelyyn, tekomenettelyjä voidaan soveltaa ainoastaan sellaisten hankintaviranomaisten, jotka on selvästi yksilöity tätä varten tarjouskilpailukutsussa tai kiinnostuksen vahvistamispyynnössä, ja sellaisten talouden toimijoiden välillä, jotka olivat puitejärjestelyn osapuolia sitä tehtäessä.
55
Edellä esitetyistä toteamuksista seuraa, että direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan tarkoituksena on mahdollistaa se, että hankintaviranomainen avaa muille hankintaviranomaisille pääsyn puitejärjestelyyn, jonka se aikoo tehdä sellaisten taloudellisten toimijoiden kanssa, jotka tulevat alusta alkaen sen osapuoliksi.
56
Direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa ei siis edellytetä, että ”toissijainen” hankintaviranomainen, kuten pääasiassa ASST Valcamonica, on osallistunut puitejärjestelyn allekirjoittamiseen voidakseen tehdä myöhemmän hankintasopimuksen. Riittää, että tällainen hankintaviranomainen mainitaan puitejärjestelystä mahdollisesti hyötyvänä toimijana jo järjestelyn tekemisajankohtana siten, että se on selkeästi nimetty tarjouspyyntöä koskevissa asiakirjoissa nimenomaisella maininnalla, jolla ilmoitetaan tästä mahdollisuudesta sekä itse ”toissijaiselle” hankintaviranomaiselle että kaikille halukkaille toimijoille. Tämä maininta voi olla joko itse puitejärjestelyssä tai muussa asiakirjassa, kuten tarjouspyyntöasiakirjassa olevassa laajentamista koskevassa lausekkeessa, kunhan julkisuutta ja oikeusvarmuutta ja siis avoimuutta koskevia vaatimuksia noudatetaan.
Hankintaviranomaisten, jotka eivät ole allekirjoittaneet puitejärjestelyä, mahdollisuus jättää määrittämättä niiden suoritusten määrä, jotka voidaan tilata niiden tehdessä myöhempiä hankintasopimuksia, tai määrittää se viittamaalla tavanomaisiin tarpeisiinsa
57
Direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohdasta käy ilmi, että puitejärjestelyn tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä sopimuksia koskevat ehdot erityisesti hintojen ja tarvittaessa ennakoitujen määrien osalta.
58
Adverbista ”tarvittaessa” voitaisiin kyllä päätellä, että suoritusten, joita puitejärjestely koskee, määrän ilmoittaminen olisi vain vapaaehtoista.
59
Tätä tulkintaa ei kuitenkaan voida hyväksyä.
60
Ensinnäkin joukosta muita direktiivin 2004/18 säännöksiä seuraa, että puitejärjestelyssä on alusta alkaen määritettävä niiden tavaroiden tai palvelujen enimmäismäärä, jotka voivat olla myöhempien hankintasopimusten kohteena. Erityisesti tämän direktiivin 9 artiklan 9 kohdassa, joka koskee erityisesti puitejärjestelyjen ennakoidun arvon laskentamenetelmiä, säädetään, että huomioon otettava arvo on tämän järjestelyn koko keston ajalle suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitu enimmäisarvo ilman arvonlisäveroa. Direktiivin 2004/18 liitteessä VII A olevan otsikon ”Hankintailmoitukset” alla olevan 6 kohdan c alakohdassa, jonka otsikko on ”Julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset”, edellytetään myös, että tällaiseen järjestelyyn liittyvässä hankintailmoituksessa mainitaan suoritettavien palvelujen arvioitu kokonaisarvo koko puitejärjestelyn kestoajalta sekä mahdollisuuksien mukaan tehtävien hankintasopimusten arvo ja esiintymistiheys. Kuten komissio olennaisilta osin väittää ja kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 78 kohdassa, on niin, että vaikka puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena ollutta hankintaviranomaista koskee kunkin myöhemmän hankintasopimuksen arvon ja esiintymistiheyden täsmentämisen osalta vain menettelytapaa koskeva velvollisuus, sen on sitä vastoin ehdottomasti täsmennettävä enimmäismäärä, jota myöhemmät hankintasopimukset voisivat koskea.
61
Toiseksi direktiivin 2004/18 32 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos puitejärjestely tehdään yhden ainoan taloudellisen toimijan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Tästä seuraa, että puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena oleva hankintaviranomainen voi sitoutua omaan lukuunsa ja muiden tässä järjestelyssä selvästi nimettyjen mahdollisten hankintaviranomaisten lukuun vain tiettyyn määrään asti, ja kun tämä määrä on saavutettu, kyseinen järjestely on menettänyt merkityksensä.
62
Kolmanneksi tällä tulkinnalla voidaan taata niiden perusperiaatteiden noudattaminen, jotka sääntelevät julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä ja joita sovelletaan puitejärjestelyn tekemiseen direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti. Puitejärjestely kuuluu nimittäin yleisesti julkisia hankintoja koskevan sopimuksen käsitteen alaan, koska siinä kootaan yhteen sen soveltamisalaan kuuluvat yksittäiset hankintasopimukset (ks. vastaavasti tuomio 4.5.1995, komissio v. Kreikka, C‑79/94, EU:C:1995:120, 15 kohta; tuomio 29.11.2007, komissio v. Italia, C‑119/06, ei julkaistu, EU:C:2007:729, 43 kohta ja tuomio 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino ym., C‑113/13, EU:C:2014:2440, 36 kohta).
63
Sekä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet että niistä seuraava avoimuuden periaate (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2015, UNIS ja Beaudout Père et Fils, C‑25/14 ja C‑26/14, EU:C:2015:821, 38 kohta) edellyttävät kuitenkin, että kaikki hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen laajuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja että toisaalta mahdollistetaan hankintaviranomaiselle sen tosiasiallinen tarkistaminen, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevaa hankintasopimusta määrittäviä perusteita (ks. vastaavasti tuomio 13.7.2017, Ingsteel ja Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, 34 kohta).
64
On nimittäin niin, että avoimuusperiaate ja puitejärjestelystä kiinnostuneiden taloudellisten toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaate, jotka on määritelty muun muassa direktiivin 2004/18 2 artiklassa, vaarantuisivat, mikäli puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena oleva hankintaviranomainen ei täsmentäisi kokonaismäärää, jota tällainen sopimus koskee.
65
Avoimuusperiaatetta on noudatettava sitäkin suuremmalla syyllä, että myöhemmän hankintasopimuksen tapauksessa hankintaviranomaisen ei direktiivin 2004/18 35 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla tarvitse lähettää ilmoitusta hankintamenettelyn tuloksista kustakin tähän puitejärjestelyyn perustuvasta hankintasopimuksesta.
66
Lisäksi on todettava, että mikäli puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena olevan hankintaviranomaisen ei heti alkuun tarvitsisi ilmoittaa järjestelyn kattamien suoritusten enimmäismäärää ja enimmäissummaa, puitejärjestelyn tekeminen voisi myötävaikuttaa hankintasopimuksen keinotekoiseen jakamiseen ja siihen, että direktiivillä 2004/18 säädetyt rajat eivät ylity, mikä kielletään direktiivin 2004/18 9 artiklan 3 kohdassa.
67
On myös niin, että vaikka katsottaisiin, että viittaus puitejärjestelyssä selvästi nimettyjen hankintaviranomaisten tavanomaisiin tarpeisiin voisi osoittautua riittävän selkeäksi kotimaisten taloudellisten toimijoiden kannalta, ei voida olettaa, että asia on väistämättä näin toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen taloudellisen toimijan kannalta.
68
Lopuksi on todettava, että mikäli näitä tavanomaisia tarpeita edustavien suoritusten kokonaismäärä on yleisesti tunnettu, ei pitäisi olla mitään vaikeuksia mainita sitä itse puitejärjestelyssä tai muussa julkiseksi saatetussa asiakirjassa kuten tarjouspyyntöasiakirjassa, ja varmistaa näin avoimuuden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden täysimääräinen noudattaminen.
69
Neljänneksi sillä, että puitejärjestelyn alkuperäisenä osapuolena olevaa hankintaviranomaista vaaditaan täsmentämään puitejärjestelyssä järjestelyn kattamien palvelujen määrä ja summa, konkretisoidaan direktiivin 2004/18 32 artiklan 2 kohdan viidennessä alakohdassa säädetty kielto käyttää puitejärjestelyjä väärin tai siten, että estetään, rajoitetaan tai vääristetään kilpailua.
70
Näin ollen esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 5 kohtaa ja 32 artiklan 2 kohdan neljättä alakohtaa on tulkittava siten, että
–
hankintaviranomainen voi toimia omaan lukuunsa ja sellaisten muiden selvästi nimettyjen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät suoraan ole puitejärjestelyn osapuolia, mikäli julkisuutta ja oikeusvarmuutta ja näin ollen avoimuutta koskevia vaatimuksia noudatetaan, ja
–
ei voida hyväksyä sitä, että hankintaviranomaiset, jotka eivät ole kyseisen puitejärjestelyn allekirjoittajina, eivät määritä niiden suoritusten määrää, jotka voidaan tilata niiden tehdessä myöhempiä hankintasopimuksia tämän puitejärjestelyn täytäntöönpanemiseksi, tai määrittävät ne viittamaalla tavanomaisiin tarpeisiinsa, koska näin tehtäessä loukataan avoimuusperiaatetta ja kyseisestä puitejärjestelystä kiinnostuneiden taloudellisten toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
Oikeudenkäyntikulut
71
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 5 kohtaa ja 32 artiklan 2 kohdan neljättä alakohtaa on tulkittava siten, että
–
hankintaviranomainen voi toimia omaan lukuunsa ja sellaisten muiden selvästi nimettyjen hankintaviranomaisten lukuun, jotka eivät suoraan ole puitejärjestelyn osapuolia, mikäli julkisuutta ja oikeusvarmuutta ja näin ollen avoimuutta koskevia vaatimuksia noudatetaan, ja
–
ei voida hyväksyä sitä, että hankintaviranomaiset, jotka eivät ole kyseisen puitejärjestelyn allekirjoittajina, eivät määritä niiden suoritusten määrää, jotka voidaan tilata niiden tehdessä myöhempiä hankintasopimuksia tämän puitejärjestelyn täytäntöönpanemiseksi, tai määrittävät ne viittamaalla tavanomaisiin tarpeisiinsa, koska näin tehtäessä loukataan avoimuusperiaatetta ja kyseisestä puitejärjestelystä kiinnostuneiden taloudellisten toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.