DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
10 septembre 2019 (*) (1)
« Référé – Dispositions financières (budget, cadre financier, ressources propres, lutte contre la fraude) – Exécution forcée – Demande de suspension – Recevabilité – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑762/18 R,
Sofia Athanasiadou, demeurant à Athènes (Grèce),
Konstantinos Soulantikas, demeurant à Athènes,
représentés par Me M. Lappa, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes Katsimerou et A. Kyratsou, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 299 TFUE et tendant à la suspension de l’exécution forcée de la décision C(2017) 5883 final de la Commission, du 22 août 2017, de l’injonction de payer du 30 octobre 2018, qui figure au bas de la copie du titre exécutoire adopté en vertu de la décision C(2017) 5883 final de la Commission, du 22 août 2017, et de tout autre acte exécutoire connexe,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1        Les requérants, Mme Sofia Athanasiadou et M. Konstantinos Soulantikas, étaient associés de la société civile Evropaïkos Politistikos Organismos Koinonikis Ekpaidefsis (ci-après « ECOSE »).
2        Les requérants ont constitué ECOSE le 24 janvier 1994 pour une durée initiale de dix ans. ECOSE a été prolongée jusqu’en 2018 par actes sous seing privé modifiant les statuts en 2002 et en 2007.
3        Les statuts d’ECOSE stipulaient que sa gestion incombait aux deux associés et ne prévoyaient pas de modalité pour sa liquidation.
4        Le 28 novembre 2007, ECOSE a conclu avec l’Agence exécutive « Éducation, audiovisuel et culture » (EACEA), agissant en vertu des pouvoirs qui lui ont été délégués par la Commission des Communautés européennes, la convention de subvention 2007-3567/001-001 pour la réalisation du projet 133962-LLP-1-GR-GRUNDTVIG-GMP, intitulé « Séniors en actions ».
5        Conformément à la convention de subvention, ECOSE a perçu un préfinancement d’un montant total de 216 236 euros, accordé sous la forme de deux tranches d’un montant de 108 118 euros versées respectivement le 4 décembre 2007 et le 9 février 2009. Le 6 avril 2010, ECOSE a perçu la somme de 23 189,95 euros.
6        En mars 2012, ECOSE a fait l’objet d’un audit financier pour le compte de la Commission portant sur la période allant du 11 novembre 2007 au 31 octobre 2009. Le rapport d’audit préconisait de recouvrer un montant de 59 696,98 euros, correspondant à des dépenses non éligibles. ECOSE a été informée des conclusions de l’audit par lettre du 1er août 2013 et a eu la possibilité de présenter ses observations dans un délai de deux semaines à compter de la réception de ladite lettre.
7        ECOSE a présenté ses observations à l’EACEA par lettre du 16 septembre 2013.
8        Par acte sous seing privé du 25 octobre 2013, les requérants ont procédé à la dissolution d’ECOSE, sans que l’EACEA en soit informée.
9        Par lettre recommandée du 19 décembre 2013, l’EACEA a répondu aux observations d’ECOSE formulées dans la lettre du 16 septembre 2013.
10      La lettre de l’EACEA du 19 décembre 2013, accompagnée d’une note de débit exigeant d’ECOSE le versement de la somme de 59 696,98 euros pour le 3 février 2014, indiquait que, à défaut de paiement à la date d’échéance, la dette serait majorée d’intérêts.
11      Les 16 avril, 19 mai et 20 novembre 2014, l’EACEA a envoyé à ECOSE des lettres recommandées de rappel, qui lui sont revenues avec la mention « non réclamées ».
12      Le 22 août 2017, la Commission a adopté la décision C(2017) 5883 final relative au recouvrement, auprès d’ECOSE, de la somme de 59 696,98 euros, majorée des intérêts dus (ci‑après la « décision attaquée »). Il ressort du dossier que cette décision, envoyée au siège d’ECOSE, n’a cependant pas été reçue.
13      Conformément aux dispositions du code de procédure civile grec, la Commission a procédé à la signification de la décision attaquée et de l’injonction de payer en recourant aux services d’un huissier de justice. Le 30 octobre 2018, celui‑ci s’est rendu au domicile des requérants, muni d’un mandat d’exécution, mais s’est vu opposer par M. Soulantikas un refus de réceptionner et de signer lesdits documents. L’huissier de justice a alors signifié la décision attaquée par affichage, en présence d’un témoin, conformément aux dispositions du code de procédure civile grec applicables en cas de refus de recevoir un acte.
14      Le même jour, les requérants ont formé opposition devant le Monomeles Protodikeio Athinon (tribunal de grande instance à juge unique d’Athènes, Grèce). La date d’audience devant cette juridiction a été fixée au 6 octobre 2020.
15      Le 31 décembre 2018, les requérants ont notamment introduit une demande de suspension de l’exécution forcée de la décision attaquée devant le Tribunal.
16      Les requérants concluent, en substance, dans leur demande à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        ordonner la suspension de l’exécution forcée de la décision attaquée, de l’injonction de payer du 30 octobre 2018, qui figure au bas de la copie du titre exécutoire adopté en vertu de la décision attaquée, et de tout autre acte exécutoire connexe ;
–        condamner la Commission aux dépens.
17      Le 18 janvier 2019, la Commission a déposé ses observations sur la demande de suspension dans lesquelles elle s’est limitée à conclure à l’irrecevabilité de ladite demande, sans se prononcer sur son bien‑fondé, au motif que les requérants n’avaient pas introduit antérieurement ou concomitamment un recours principal contre la décision attaquée.
18      Le 15 février 2019, le président du Tribunal a invité, d’une part, les requérants à déposer des observations sur les observations de la Commission et, d’autre part, la Commission à déposer des observations concernant le bien-fondé de la demande de suspension.
19      Les 26 et 27 février 2019, le greffe du Tribunal a enregistré les réponses aux demandes du président du Tribunal déposées respectivement par la Commission et les requérants.
20      Dans leurs réponses, les requérants maintiennent leurs conclusions et la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande de suspension en tant que manifestement irrecevable du fait de l’absence de qualité pour agir des requérants ;
–        rejeter la demande de suspension en tant que manifestement irrecevable étant donné qu’elle est dirigée contre l’injonction de payer et contre « tout autre acte exécutoire connexe » ;
–        rejeter la demande de suspension en tant qu’irrecevable du fait de l’imprécision des allégations relatives à l’urgence ;
–        rejeter la demande de suspension en tant que manifestement dénuée de fondement ;
–        condamner les requérants aux dépens.
21      Le 24 avril 2019, le président du Tribunal a invité les requérants à déposer leurs éventuelles observations sur certains points des observations de la Commission datées du 26 février 2019 pour le 2 mai suivant.
22      Cependant, le 3 mai 2019, le greffe du Tribunal a informé le président du Tribunal qu’aucune réponse n’avait été déposée par les requérants.
En droit
Considérations générales
23      Aux termes de l’article 161, paragraphe 1, du règlement de procédure, la demande tendant à suspendre l’exécution forcée d’un acte de la Commission, présentée en vertu de l’article 299 TFUE, est régie par les dispositions de la section 2 dudit règlement, intitulée « Du sursis et des autres mesures provisoires par voie de référé ».
24      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 8 mai 2017, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Commission, T‑207/16 R, non publiée, EU:T:2017:322, point 12).
25      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
26      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision rendue dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
27      Dans le cadre de cet examen préalable, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23].
28      Compte tenu des éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de toutes les informations nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
Sur la recevabilité de la demande en référé
29      Dans ses observations du 18 janvier 2019, la Commission a conclu à l’irrecevabilité de la demande en référé au motif qu’aucun recours principal en annulation de la décision attaquée n’avait été introduit, en violation des articles 161 et 156 du règlement de procédure.
30      À cet égard, il convient de relever, premièrement, que, conformément à l’article 299 TFUE, lu en combinaison avec l’article 256, paragraphe 1, TFUE, l’article 39, paragraphe 1, et l’article 53, paragraphe 1, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, seul le président du Tribunal est compétent pour prononcer la suspension de l’exécution forcée de la décision attaquée. La compétence des juridictions nationales concernées se limite au contrôle de la régularité des mesures d’exécution.
31      Deuxièmement, comme mentionné au point 23 ci‑dessus, aux termes de l’article 161, paragraphe 1, du règlement de procédure, la demande tendant à suspendre l’exécution forcée d’un acte de la Commission, présentée en vertu de l’article 299 TFUE, est régie par les dispositions de la section 2 dudit règlement, intitulée « Du sursis et des autres mesures provisoires par voie de référé ». Dans ce cadre, il convient de relever que l’article 156 du même règlement prévoit des régimes procéduraux différents en fonction de la base juridique sur laquelle se fonde la demande en référé. Ainsi, l’exigence, édictée à l’article 156, paragraphe 1, dudit règlement, faisant dépendre la recevabilité d’une demande de sursis à l’exécution d’un acte d’une institution à l’introduction préalable ou concomitante d’un recours principal contre cet acte, est expressément circonscrite aux demandes introduites sur le fondement des articles 278 TFUE et 157 EA. Par conséquent, contrairement à ce que soutient la Commission, cette obligation ne s’applique pas nécessairement en l’espèce.
32      Troisièmement, la satisfaction d’une telle obligation en l’espèce priverait les requérants du droit à un recours effectif, consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et garanti à l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950. En effet, dans les circonstances de l’espèce, afin de permettre aux juridictions nationales de disposer du temps nécessaire à l’exercice de leur compétence relative au contrôle de la régularité des mesures d’exécution, en vertu de l’article 299, paragraphe 4, TFUE, il doit pouvoir être demandé au juge de l’Union, seul à y être autorisé, de prononcer, le cas échéant, la suspension de l’exécution forcée.
33      Dans cette hypothèse, il y a d’ailleurs lieu de souligner que, corollairement, les moyens soulevés dans le cadre de la démonstration de l’existence d’un fumus boni juris doivent consister en des moyens relevant de la compétence du juge national et présentant une apparence de fondement. En effet, des moyens portant sur la légalité de la décision seraient inopérants, sauf à ce qu’ils soient soulevés dans le cadre d’une demande fondée sur l’article 278 TFUE accompagnant un recours principal introduit conformément à l’article 263 TFUE dans la mesure où le bien-fondé d’une décision formant titre exécutoire ne peut être contesté que devant le juge de l’annulation, sur le fondement de cette disposition (voir arrêt du 4 juillet 2017, Systema Teknolotzis/Commission, T‑234/15, EU:T:2017:461, point 90 et jurisprudence citée).
34      À cet égard, et sans qu’il soit nécessaire à ce stade de se prononcer sur l’apparence de leur bien‑fondé, il peut être relevé, à l’instar de la Commission dans ses observations du 26 février 2019, que, en l’espèce, certains des motifs avancés par les requérants au soutien de la satisfaction de la condition relative au fumus boni juris concernent précisément la procédure d’exécution forcée en Grèce et la régularité des mesures d’exécution et, dès lors, relèvent bien de la compétence du juge national.
35      Par conséquent, la présente demande vise bien à permettre au juge national d’exercer ses compétences, tirées de l’article 299 TFUE.
36      Il résulte de tout ce qui précède que la fin de non-recevoir relative à l’absence de présentation d’un recours principal doit être écartée.
37      À cet égard, il y a lieu de rappeler que le juge de l’Union est en droit d’apprécier, selon les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond le recours, sans statuer préalablement sur sa recevabilité (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52). En l’espèce, et dans un souci d’économie de la procédure, il y a lieu d’examiner le bien-fondé de la demande en référé, sans statuer préalablement sur les autres fins de non-recevoir soulevées par la Commission.
38      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner ensuite si la condition relative à l’urgence est remplie.
Sur l’urgence
39      Selon une jurisprudence constante, le caractère urgent d’une demande en référé doit s’apprécier par rapport à la nécessité de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite les mesures provisoires. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
40      En outre, selon une jurisprudence bien établie, il n’y a urgence que si le préjudice grave et irréparable redouté par la partie qui sollicite les mesures provisoires est imminent à tel point que sa réalisation est prévisible avec un degré de probabilité suffisant. Cette partie demeure, en tout état de cause, tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice, étant entendu qu’un préjudice de nature purement hypothétique, en ce qu’il est fondé sur la survenance d’événements futurs et incertains, ne saurait justifier l’octroi de mesures provisoires (voir ordonnance du 22 juin 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, point 24 et jurisprudence citée).
41      Par ailleurs, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».
42      Ainsi, une demande en référé doit permettre, à elle seule, à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur cette demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde devant ressortir du texte même de ladite demande (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P‑R, non publiée, EU:C:2016:668, point 17 et jurisprudence citée).
43      Il est également de jurisprudence constante que, pour pouvoir apprécier si toutes les conditions mentionnées aux points 39, 40 et 42 ci-dessus sont remplies, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie sollicitant les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie, notamment lorsqu’elle invoque la survenance d’un préjudice de nature financière, doit produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir ordonnance du 22 juin 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, point 27 et jurisprudence citée).
44      Enfin, si la demande en référé peut être complétée sur des points spécifiques par des renvois à des pièces qui y sont annexées, ces dernières ne sauraient pallier l’absence des éléments essentiels dans ladite demande. Il n’incombe pas au juge des référés de rechercher, en lieu et place de la partie concernée, les éléments contenus dans les annexes de la demande en référé, dans la requête déposée dans l’affaire principale ou dans les annexes de cette dernière qui seraient de nature à corroborer la demande en référé. Une telle obligation mise à la charge du juge des référés serait d’ailleurs de nature à priver d’effet l’article 156, paragraphe 5, du règlement de procédure, qui prévoit que la demande relative à des mesures provisoires doit être présentée par acte séparé (voir, en ce sens, ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement et Conseil, T‑410/14 R, non publiée, EU:T:2014:564, point 16 et jurisprudence citée).
45      C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si les requérants parviennent à démontrer l’urgence.
46      En l’espèce, les requérants invoquent, en substance, un préjudice grave et irréparable du fait du risque de la perte de leurs moyens de subsistance. Dans ce cadre, ils font valoir, d’une part, qu’ils sont dépourvus de patrimoine et, d’autre part, que leurs revenus proviennent, pour Mme Athanasiadou, de l’indemnité de chômage qu’elle perçoit du fait de son inscription à l’agence pour l’emploi et, pour M. Soulantikas, de sa pension de retraite. Par conséquent, l’exécution forcée de la décision attaquée aux fins du recouvrement de la somme exigée leur causerait un préjudice irréparable et irréversible, dans la mesure où elle conduirait à saisir leurs uniques sources de revenus les privant ainsi de tous moyens de subsistance.
47      Il convient donc de relever que la nature du préjudice allégué est d’ordre purement financier. Or, un préjudice d’ordre financier ne peut, sauf circonstances exceptionnelles, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable dès lors qu’il peut, en règle générale, faire l’objet d’une compensation financière ultérieure. Toutefois, une mesure provisoire se justifie s’il apparaît que, en l’absence de cette mesure, la partie qui sollicite les mesures provisoires se trouverait dans une situation susceptible de mettre en péril son existence avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure principale (voir, en ce sens, ordonnance du 12 juin 2014, Commission/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, EU:C:2014:1749, point 46 et jurisprudence citée).
48      À cet égard, il convient de relever que, dans ses observations du 26 février 2019, la Commission soutient, premièrement, que, conformément au code de procédure civile grec, les créances de salaires, de pensions de retraite ou de prestations sociales sont insaisissables. Deuxièmement, elle souligne que la situation financière des requérants ne les a pas empêchés de constituer une nouvelle société civile le 4 janvier 2017, dans laquelle ils sont actifs en tant qu’associés uniques.
49      Au regard de ces informations, le 24 avril 2019, le juge des référés a invité les requérants à déposer leurs observations spécifiquement sur ces points. Cependant, aucune réponse n’est parvenue dans le délai fixé (voir points 21 et 22 ci‑dessus).
50      Conformément aux principes rappelés aux points 39 à 44 ci‑dessus, il appartient à la partie qui sollicite les mesures provisoires de fournir au juge des référés les éléments d’informations nécessaires à l’appréciation qu’il lui revient d’effectuer s’agissant notamment du caractère grave et irréparable du préjudice allégué. Or, en s’abstenant de communiquer les éclaircissements demandés, les requérants n’ont pas permis au juge des référés de disposer d’une image fidèle et globale de leur situation économique et financière.
51      Ainsi, dans le cas présent, le juge des référés n’a pas été mis en mesure d’apprécier la réalité du risque allégué par les requérants de se retrouver dans une situation susceptible de mettre en péril leur viabilité financière.
52      Il s’ensuit que les requérants ne sont pas parvenus à établir que la condition relative à l’urgence est satisfaite. En conséquence, la demande en référé doit être rejetée pour défaut d’urgence, sans qu’il soit besoin d’examiner si la condition tenant à l’existence d’un fumus boni juris est remplie, ni de procéder à la mise en balance des intérêts.
Sur les dépens
53      Conformément à l’article 158, paragraphe 5, et à l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, il y a lieu de condamner les requérants à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Mme Sofia Athanasiadou et M. Konstantinos Soulantikas supporteront leurs propres dépens ainsi que ceux de la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 10 septembre 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. Jaeger
*      Langue de procédure : le grec.
1      La présente ordonnance fait l’objet d’une publication par extraits.