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Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
A. Introducción
1 El presente procedimiento por incumplimiento versa sobre los obstáculos a la libre circulación de mercancías creados por particulares en Francia en el caso de las frutas y hortalizas, así como sobre la obligación que incumbe a la República Francesa de poner fin a dichos obstáculos.
2 En su recurso, la Comisión expuso de manera concisa y rotunda los hechos que dieron lugar a este recurso y el procedimiento administrativo previo. En su escrito de contestación, el Gobierno de la República Francesa se remitió a dicha exposición. Dada la trascendencia del caso que nos ocupa, considero adecuado citar íntegramente dicha exposición: (1)
«1) Desde hace más de un decenio, la Comisión recibe periódicamente denuncias contra los actos de violencia cometidos por movimientos reivindicativos de agricultores franceses contra productos agrícolas procedentes de otros Estados miembros (actos de pillaje y destrucción de cargamentos y vehículos de transporte, amenazas a los camioneros y distribuidores de frutas y hortalizas).
Con frecuencia, los elementos aportados por numerosos denunciantes han puesto de manifiesto la inexistencia de una respuesta de las autoridades francesas proporcionada a la gravedad de los hechos. Así, los denunciantes han criticado una y otra vez la inactividad de los servicios encargados de velar por el mantenimiento del orden.
Esta situación ha llevado a la Comisión a dirigirse en numerosas ocasiones a las autoridades francesas, entre ellas mediante un primer escrito de requerimiento de 8 de mayo de 1985, instándoles a adoptar las medidas preventivas y represivas necesarias para poner fin a los referidos actos de vandalismo.
Las autoridades francesas siempre han respondido a la Comisión reafirmando su voluntad de reaccionar con firmeza para garantizar la libertad de los intercambios. No obstante, estas reiteradas afirmaciones no han conseguido impedir que las destrucciones y los pillajes se repitieran periódicamente.
2) En 1993, la Comisión hubo de comprobar que este problema recurrente había adquirido una nueva dimensión, al ponerse de manifiesto que, a iniciativa de determinados grupos como "Coordination rurale", las acciones violentas habían dejado de tener el anterior carácter de acciones aisladas y espontáneas para integrarse en un plan estructurado de control de la oferta de mercancías importadas de otros Estados miembros.
Entre los meses de abril y julio de 1993, los cargamentos de frutas y hortalizas españolas y, en particular, de fresas destinadas al mercado francés o en tránsito por el territorio de la República Francesa, fueron objeto de una campaña de acoso orquestada por el movimiento "Coordination rurale".
Durante los meses de agosto y septiembre, le tocó el turno a los envíos de tomates procedentes de Bélgica, que se convirtieron en el objetivo de "Coordination rurale", mientras que en el mes de agosto un grupo de manifestantes atacó un camión que transportaba cerdos procedentes de Dinamarca en el puesto de peaje de la Gravelle, y destruyó la carga.
3) Mediante escrito de 8 de julio de 1993, dirigido al Representante Permanente de Francia ante las Comunidades Europeas, los servicios de la Comisión señalaron que el carácter organizado y planificado de las acciones de "Coordination rurale" formaba parte, sin duda alguna, de un plan destinado a bloquear los intercambios motivado, en particular, por la negativa de los productores españoles a repartirse el mercado sobre la base del principio de complementariedad de los suministros (anexo I).
En efecto, además de los actos vandálicos perpetrados principalmente contra camiones que transportaban fresas españolas o tomates belgas, así como contra los almacenes o grandes superficies que comercializaban estos productos, "Coordination rurale" manifestó haber recurrido a los siguientes medios:
- amenazas e intimidaciones a los agentes, transportistas y grandes distribuidores;
- exigencias "intimidatorias" destinadas a obligar a las grandes superficies a comprar productos nacionales o, mejor dicho, regionales;
- imposición de un precio mínimo de venta a las grandes superficies;
- organización de controles sistemáticos destinados a comprobar que los agentes cumplían las consignas impartidas.
4) En 1994, se lanzó en Francia una nueva campaña de violencia destinada a obstaculizar la libre circulación en territorio francés de fresas procedentes de España. El 19 de abril, unos 150 productores de fresas llegados de Lot-et-Garonne, Dordogne y Gironde controlaron durante dos horas y media los camiones que pasaban por el puesto de peaje de St.-Jean-de-Védas, descargando en la calzada unas 450 toneladas de fresas procedentes de España y de Marruecos. Ese mismo día, más de 300 agricultores invadieron un centro de distribución de gran superficie de Narbona, destruyendo aproximadamente 360 toneladas de fresas de importación.
En consecuencia, ya el 21 de abril de 1994 los servicios de la Comisión instaron a las autoridades francesas a adoptar medidas rigurosas, que aseguraran el mantenimiento del orden, proporcionadas a la gravedad de los hechos y al riesgo potencial de difusión de este tipo de acciones, con el fin de demostrar una voluntad inequívoca de disuadir a los organizadores de estos actos de recurrir a métodos tan agresivos (anexo II).
Por otra parte, los servicios de la Comisión solicitaron información sobre las acciones judiciales iniciadas por las autoridades francesas contra los autores de estos actos de vandalismo cometidos entre el mes de abril y el mes de agosto de 1993.
5) No obstante, dos semanas más tarde, en la noche del 3 de mayo de 1994, unos 150 productores franceses bloquearon de nuevo camiones que transportaban fresas procedentes de España en el mismo puesto de peaje de autopista de St.-Jean-de-Védas, destruyendo la mercancía sin que las fuerzas del orden presentes intervinieran para proteger eficazmente los camiones y su carga.
Además, los servicios de la Comisión volvieron a recibir informaciones relativas a determinadas actividades ilegales de organizaciones como "Coordination rurale", que prosiguió con sus acciones de amenaza y chantaje contra centros comerciales al por mayor y al por menor que presuntamente ofrecían a la venta productos procedentes de otros Estados miembros (como por ejemplo fresas españolas o tomates belgas).
En efecto, de los documentos aportados por los denunciantes se desprende que "Coordination rurale" y otras organizaciones continuaron dirigiendo a los directores de grandes superficies cartas que aparentemente infringen el artículo 322-13, si no el artículo 322-12, del Código Penal francés. Así, una de las advertencias formuladas era la siguiente (anexo III): "Con el fin de evitar que impere un clima de inseguridad en las secciones de frutas y hortalizas de sus establecimientos o de sus almacenes, sería deseable que, a partir de principios de marzo de 1994, dé preferencia a los productos franceses. Contamos con su rápida comprensión para evitar represalias violentas. De su colaboración dependerá la buena marcha de su establecimiento, que visitaremos regularmente."
Otra carta, ésta remitida el 18 de abril de 1994 por la Fédération départemental des producteurs de légumes du Maine-et-Loire a los "grossistes du MIN", estaba redactada en los siguientes términos:
"Tal como anunciamos en nuestra reunión de 12 de abril pasado, les confirmamos las fechas de bloqueo de las importaciones de fresas y espárragos, a saber:
- fresas de Marruecos: bloqueo inmediato, [...]
- fresas y espárragos de España: interrupción, a más tardar, el 1 de mayo, ya que, a partir de dicha fecha, la producción francesa será suficiente para satisfacer el consumo francés.
Las grandes dificultades por las que atraviesan los productores de hortalizas nos obligan a ser muy estrictos en nuestra vigilancia, y el descubrimiento de mercancías con ocasión de los controles que efectuaremos en las citadas fechas supondrá la destrucción de dichas mercancías" (anexo IV).
6) Esta situación llevó a la Comisión a dirigir a las autoridades francesas un escrito de requerimiento de 19 de julio de 1994, a tenor del cual estimaba que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las organizaciones comunes de mercados de los productos agrícolas y del artículo 30 del Tratado CE, en relación con el artículo 5 de dicho Tratado, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y apropiadas para evitar que, mediante actos de naturaleza penal, se obstaculizara la libre circulación de productos agrícolas (anexo V).
7) Las autoridades francesas respondieron mediante un escrito de 10 de octubre de 1994 (anexo VI), en el que reiteraban su firme y constante condena de los actos irresponsables de vandalismo cometidos por agricultores franceses. Asimismo, subrayaban que las medidas preventivas adoptadas habían tenido un efecto suficientemente disuasorio como para hacer posible una considerable disminución de los excesos entre 1993 y 1994, y que, por lo que se refería a la represión, las Fiscalías con competencia territorial habían iniciado de forma sistemática investigaciones judiciales. Si estas investigaciones no habían culminado, se debía, según las autoridades francesas, a los particulares métodos de actuación a que habían recurrido los manifestantes. En cuanto a los intentos ilegales de "Coordination rurale" de regular el mercado mediante amenazas, se había abierto un expediente ante el Conseil de la concurrence.
8) En respuesta a un escrito de la Comisión de 1 de diciembre de 1994 (anexo VII), a raíz de una reunión bilateral celebrada el 27 de octubre de 1994, el 26 de enero de 1995 las autoridades francesas dirigieron una comunicación a la Comisión en la que aportaban precisiones sobre el dispositivo aplicado y las acciones represivas emprendidas (anexo VIII).
9) Mediante escrito de 23 de febrero de 1995, el Comisario Sr. Fischler se dirigió al ministre de l'Agriculture (Ministro de Agricultura) francés, con carácter preventivo, para llamar su atención sobre el riesgo de que, durante la campaña de 1995, se repitiesen los actos de violencia y de que tales prácticas se extendieran tanto en Francia como en el conjunto de la Comunidad, así como para pedir al Gobierno francés que adoptara todas las medidas requeridas para cumplir sus obligaciones. Por último, señalaba que, en caso de que durante la siguiente campaña se reprodujeran situaciones similares a las que habían sido objeto del escrito de requerimiento, se vería obligado a proponer a la Comisión que emitiera un dictamen motivado contra la República Francesa (anexo IX).
10) El 21 de abril de 1995, el Director General de Agricultura de la Comisión escribió asimismo al Representante Permanente de Francia ante la Unión Europea para comunicarle que la Comisión había tenido conocimiento de advertencias y amenazas dirigidas por organizaciones de defensa de los productores de Lot-et-Garonne o de la región del Loira a centrales de compras, supermercados y mayoristas, así como para expresar su inquietud al respecto (anexo X).
11) Con todo, en la noche del jueves 20 de abril de 1995 se volvieron a producir incidentes graves en el suroeste de Francia: un grupo de unos ciento cincuenta manifestantes, que afirmaban ser miembros del "Comité de défense des fruits et légumes du Lot-et-Garonne", interceptó nueve camiones que transportaban fresas españolas en un puesto de peaje de autopista cercano a Narbona, rociando las fresas con gas con el fin de inutilizarlas para el consumo; poco después, paró a otros camiones en el puesto de peaje de Toulouse-sur, quemando los cargamentos de frutas; a continuación, intentó introducirse en los almacenes de una central de compras de Colomiers, en la periferia de Toulouse, para comprobar la procedencia de las frutas, pero las fuerzas del orden se lo impidieron. Estos incidentes provocaron una reacción muy enérgica por parte de las organizaciones de agricultores españolas, que amenazaron con hacer un llamamiento al boicot de los productos franceses y emprender acciones similares a las que sufrían sus productos en Francia.
12) A raíz de estos incidentes, el 5 de mayo de 1995 la Comisión emitió un dictamen motivado con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, según el cual la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las organizaciones comunes de mercados de los productos agrícolas y del artículo 30 del Tratado CE, en relación con el artículo 5 de dicho Tratado, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y apropiadas para evitar que mediante los actos de particulares se obstaculice la libre circulación de frutas y hortalizas. Asimismo, la Comisión instó a la República Francesa, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 169 del Tratado, a adoptar las medidas requeridas para atenerse a dicho dictamen motivado en el plazo de un mes a partir de la notificación del mismo (anexo XI).
13) Esto no impidió que, en la tarde del 3 de junio de 1995, tres camiones que transportaban frutas y hortalizas procedentes de España fueran objeto de actos de vandalismo en la localidad de Salon-de-Provence, sin que intervinieran las fuerzas del orden.
14) A raíz de estos últimos incidentes y de una declaración del nuevo ministre de l'Agriculture francés según la cual, si bien desaprobaba y condenaba los actos ilegales, no tenía previsto en modo alguno ordenar la intervención de las fuerzas del orden para impedirlos, el Comisario Sr. Fischler comunicó a dicho Ministro, mediante escrito de 12 de junio de 1995, que temía que la Comisión se viera obligada a recurrir de inmediato al Tribunal de Justicia (anexo XII).
15) Mediante comunicación enviada a la Comisión el 16 de junio de 1995, el Gobierno francés pretendió demostrar que había adoptado y seguía adoptando todas las medidas a su alcance para responder con eficacia a una situación difícil, adaptando sus medios de prevención y represión a la evolución de las acciones ilegales de determinados grupos de manifestantes, y que, por lo demás, dichas medidas disuasorias habían provocado una contención de los actos de vandalismo cometidos en 1995 (anexo XIII). (2)
16) No obstante, a principios del mes de julio, los productores de frutas y hortalizas de Bouches-du-Rhône destruyeron en Châteaurenard varios pallets de fruta procedentes de Italia y España.»
3 La Comisión decidió entonces interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia. En él, solicita que se declare que, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y apropiadas para evitar que mediante los excesos de particulares se obstaculice la libre circulación de frutas y hortalizas, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las organizaciones comunes de mercados de los productos agrícolas y del artículo 30, en relación el artículo 5, del Tratado CE. Asimismo, solicita que se condene en costas a la parte demandada.
4 El Reino de España y el Reino Unido intervinieron en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
B. Definición de postura
I. La responsabilidad del Estado por actos cometidos por los particulares
5 Tal como subrayó, con razón, el representante de la Comisión en la vista celebrada ante este Tribunal, el presente asunto versa sobre una forma inusitada de infracción del Tratado. En efecto, al Estado miembro demandado no se le reprocha el haber infringido las disposiciones del Derecho comunitario mediante sus propias medidas. Por el contrario, se trata de la cuestión de si un Estado miembro puede incumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE por el hecho de no adoptar medidas o adoptar medidas insuficientes contra un comportamiento de particulares que pone en peligro la ejecución de determinadas disposiciones del Tratado. Este Tribunal deberá decidir si puede exigirse la responsabilidad de un Estado miembro cuando sus nacionales obstaculizan con métodos violentos la importación de mercancías procedentes de otros Estados miembros. En caso de que proceda responder afirmativamente a esta cuestión, habrá de dilucidarse la cuestión de si en el presente caso se produjo semejante incumplimiento.
6 Por tanto, se trata de una situación sobre la cual, tal como se presenta en el presente caso, no me consta que el Tribunal se haya pronunciado hasta ahora. (3) Ciertamente, el hecho de que particulares se opongan ocasionalmente por medios violentos a la importación de mercancías procedentes de otros Estados miembros no es nuevo. El Tribunal ya tuvo conocimiento, en un litigio resuelto a principios de los años ochenta relativo a la importación de vino italiano en Francia, de actos de violencia cometidos por viticultores franceses contra dichas importaciones. (4) Sí es nueva, en cambio, la cuestión de si puede considerarse a un Estado miembro de uno u otro modo responsable de un comportamiento de particulares como el referido. La capital importancia de los interrogantes que esta cuestión suscita es evidente. Ha sido asimismo subrayada con toda claridad por las partes que han participado en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
7 El artículo 169 del Tratado se refiere al incumplimiento por parte de un Estado miembro de una de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. En consecuencia, un recurso fundado en dicho artículo sólo podrá prosperar en la medida en que el propio Estado miembro haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
8 El presente asunto versa ante todo sobre la libre circulación de mercancías, protegida por el artículo 30. Ahora bien, la prohibición de las restricciones cuantitativas y las medidas de efecto equivalente que se impone en dicha disposición se refiere manifiestamente a las medidas adoptadas por los Estados miembros y sus órganos. (5) Las partes están de acuerdo en que las autoridades francesas no adoptaron, ellas mismas, ninguna medida que pueda considerarse directamente como restricción cuantitativa o medida de efecto equivalente.
9 Es cierto que el artículo 30 se aplica también a las medidas adoptadas por particulares cuando están sometidas al control del Estado miembro interesado. Así se desprende de la sentencia, citada por el Gobierno del Reino Unido en otro contexto, que dictó el Tribunal de Justicia en un procedimiento relativo a un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra Irlanda. (6) Dicho asunto tenía por objeto una campaña publicitaria del «Irish Goods Council» que instaba a los consumidores irlandeses a comprar únicamente productos nacionales («Compre irlandés»). En aquel caso, se trataba de una sociedad de Derecho privado, si bien los miembros de su comité de dirección los designaba el Gobierno irlandés. Además, el Gobierno irlandés apoyaba al Irish Goods Council con fondos públicos que cubrían la mayor parte de sus gastos, y definía a grandes rasgos los objetivos de la campaña realizada por el mismo. El Tribunal de Justicia declaró que, en tales circunstancias, el Gobierno irlandés no podía alegar que la campaña había sido realizada por una sociedad de Derecho privado «para liberarse de la responsabilidad que eventualmente le incumba en virtud de las disposiciones del Tratado». (7) Sin embargo, nada indica que, en el presente caso (por lo que respecta, por ejemplo, a «Coordination rurale»), los hechos sean comparables. De hecho, la Comisión ni siquiera se refirió a esta posibilidad en sus observaciones.
10 Lo mismo que con el artículo 30 sucede con las organizaciones comunes de mercados de los productos agrícolas. De conformidad con el apartado 2 del artículo 38 del Tratado, las normas previstas para el establecimiento del mercado común -y, por tanto, también el artículo 30 del Tratado CE- son aplicables a los productos agrícolas, salvo disposición en contrario de los artículos 39 a 46. En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha declarado ya en muchas ocasiones que «las organizaciones comunes de mercados se basan en el principio del mercado abierto, al que todo productor tiene libremente acceso en condiciones efectivas de competencia, y cuyo funcionamiento se halla regulado únicamente por los instrumentos previstos por estas organizaciones». (8) Por consiguiente, también en este ámbito sólo puede vulnerarse la libre circulación de mercancías mediante medidas de un Estado miembro o de sus órganos.
11 En consecuencia, las imputaciones formuladas por la Comisión no tienen fundamento suficiente si sólo se basan en el artículo 30 (y en las organizaciones comunes de mercados de frutas y hortalizas). Por ello, no puedo adherirme a la tesis contraria defendida por el Gobierno español (que, sin embargo, no entra a examinar las objeciones citadas).
12 La Comisión tuvo en cuenta este hecho al imputar a la parte demandada un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de las organizaciones comunes de mercados de los productos agrícolas y del artículo 30 del Tratado, en relación con el artículo 5 de dicho Tratado. Con arreglo a la primera frase del párrafo primero del artículo 5 del Tratado CE, los Estados miembros «adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las Instituciones de la Comunidad». Del artículo 30 del Tratado CE y de las organizaciones comunes de mercados de los productos agrícolas se deriva, para los Estados miembros, la obligación de adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar la libre circulación de mercancías, siempre que el propio Derecho comunitario no autorice restricciones de la misma. A efectos de la apreciación del recurso interpuesto por la Comisión, esto significa que procede examinar si se cumplen dos requisitos: en primer lugar, debe analizarse si concurren unos hechos que -de ser imputables a la parte demandada- constituyan una violación de la libre circulación de mercancías. A continuación, procede examinar si dichos hechos pueden imputarse a la República Francesa y cabe exigirle a ésta responsabilidad por los mismos. Deberá responderse afirmativamente a esta cuestión en la medida en que la parte demandada no haya adoptado «todas las medidas generales o particulares» necesarias para proteger la libre circulación de mercancías.
II. Los obstáculos a la libre circulación de mercancías creados por particulares
13 En el presente caso, no puede haber ninguna duda de que, si pudiera imputarse a la República Francesa, el comportamiento de particulares de que se trata constituiría una violación de la libre circulación de mercancías.
14 El pillaje y la destrucción de mercancías procedentes de otros Estados miembros es una de las formas más graves de restricción de las importaciones que cabe imaginar. Constituye la negación misma de la libre circulación de mercancías. A este respecto, carece de relevancia el hecho de que dichas mercancías sean destruidas durante el transporte o sólo una vez recibidas por los distribuidores en Francia. No menos preocupantes resultan los restantes actos cometidos, según las indicaciones aportadas por la Comisión y no discutidas por la parte demandada, por las personas interesadas. Las amenazas a los camioneros que realizan el transporte de las mercancías obstaculizan directamente la libre circulación de mercancías. Quien tiene que contar con que su camión será objeto de ataques por el hecho de transportar determinadas mercancías, tenderá a eludir ese tipo de transportes. Lo mismo sucede con las amenazas dirigidas a los distribuidores que ofrecen en Francia mercancías procedentes de otros Estados miembros. Si la comercialización de mercancías procedentes de otros Estados miembros entraña el riesgo de sufrir actos de violencia, los distribuidores se lo pensarán dos veces antes de seguir ofreciendo dichas mercancías.
15 La Comisión alega asimismo, con razón, que también el clima de inseguridad e incertidumbre creado por estos excesos violentos constituye un obstáculo a la libre circulación de mercancías. Así, por ejemplo, también los distribuidores de regiones en las que aún no se hayan producido semejantes abusos deben contar con la posibilidad de que se produzcan, por lo que puede ser que renuncien a adquirir las mercancías de que se trata. Más en general, un distribuidor que, como consecuencia de los incidentes que se han descrito, deba contar con la posibilidad de no recibir, o no recibir a su debido tiempo, las mercancías que ha pedido deberá tener en cuenta esta circunstancia a la hora de decidir la fuente de abastecimiento de sus mercancías. Lo mismo sucede con los agentes económicos de otros Estados miembros, ya que con ocasión de los excesos se destruyen también mercancías que no están destinadas al mercado francés, sino a otros Estados miembros. En esta medida, cabe hablar de la existencia de efectos indirectos sobre la libre circulación de mercancías. Ahora bien, también este tipo de obstáculos indirectos están prohibidos con arreglo al Derecho comunitario. (9)
16 En su dúplica, la parte demandada alegó que los incidentes controvertidos «no afectaron realmente» a la comercialización de fresas españolas en Francia, ya que la cantidad de fresas importadas durante los meses de abril y mayo, especialmente afectados por los referidos incidentes, permaneció más o menos inalterado. Habida cuenta de la gravedad de los incidentes, sólo cabe calificar dicha alegación de sorprendente. Es cierto que la parte demandada señaló, al tiempo, que, en principio, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal en relación con el artículo 30, esta alegación carecía de pertinencia. A este respecto, no puedo por menos de estar de acuerdo con la parte demandada. Es indiscutible que los excesos violentos de los que se trata en el presente asunto obstaculizaron directamente la importación de mercancías procedentes de otros Estados miembros. En consecuencia, el hecho de que el volumen de dichas importaciones pudiera permanecer inalterado es irrelevante. Por lo demás, tampoco cabe excluir que las importaciones hubieran alcanzado un volumen mayor de no haberse producido dichos excesos.
En la vista celebrada ante este Tribunal, el representante del Gobierno francés informó de que, en 1994, de las 170.000 toneladas de fresas importadas desde España a Francia, tan sólo 8 toneladas habían sido destruidas, lo que equivale a una proporción del 0,005 %. Ahora bien, esto no obsta para que dichos excesos obstaculizaran directamente la importación de mercancías procedentes de otros Estados miembros. Aunque sólo fuera por la gravedad de los incidentes, no puede atribuirse importancia alguna al hecho de que el volumen de mercancías efectivamente destruidas fuera relativamente reducido, máxime si se tiene en cuenta que no sólo obstaculizan la libre circulación de mercancías las propias destrucciones, sino también el clima de inseguridad e incertidumbre que crean éstas. (10)
17 En su escrito de intervención, el Gobierno del Reino Unido alegó con razón que, de acuerdo con la jurisprudencia, para infringir el artículo 30, una medida «debe presentar un cierto grado de continuidad y generalidad». (11) A este respecto, no cabe duda alguna en el caso de autos, si se tiene en cuenta que los incidentes se reproducen habitualmente año tras año.
III. Las circunstancias justificativas alegadas
18 Si procediera estimar que estos obstáculos a la libre circulación de mercancías son imputables a la parte demandada, (12) se plantearía la cuestión de sus posibles justificaciones.
19 En su escrito de contestación, la República Francesa llamó la atención sobre el contexto social y económico en que se inscriben los incidentes controvertidos. Según su exposición, el mercado francés de frutas y hortalizas experimenta desde hace casi diez años trastornos considerables, a los que ha contribuido particularmente la intensificación de la competencia de los productos españoles que deben afrontar los productores nacionales. Por lo que respecta, por ejemplo, a las fresas, las exportaciones españolas aumentaron de 1.000 toneladas en 1975 a 108.000 toneladas en 1992, es decir, se centuplicaron con creces. Considerando únicamente las exportaciones destinadas a Francia, el volumen pasó de 6.000 toneladas en 1980 a una media de 42.000 toneladas anuales entre 1990 y 1993, llegando a alcanzar aproximadamente las 50.000 toneladas en 1994. En cambio, la producción francesa de fresas está estancada desde 1991 en 82.000 toneladas. La evolución de los tipos de cambio ha agudizado aún más estos problemas. Así, el tipo de cambio de la peseta española se situó en 1995 un 28 % por debajo del vigente en los años 1990 a 1992.
20 En su dúplica, la parte demandada formuló nuevas observaciones a este respecto. En ellas, responde a la objeción formulada por la Comisión en su réplica, según la cual el aumento de las exportaciones españolas se debe sobre todo a la finalización del período transitorio y la consiguiente eliminación de las restricciones de los intercambios, señalando que los incidentes a que se refiere la Comisión en su recurso se produjeron antes del término del período transitorio. En su opinión, los mecanismos establecidos durante este período resultaron ser insuficientes. En este contexto, la parte demandada señaló que, mediante el artículo 81 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a las Comunidades Europeas del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones a los Tratados (en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), se creó el denominado «mecanismo complementario de intercambios», que, en el caso de las frutas y hortalizas, debía aplicarse desde el 1 de enero de 1990 hasta el 31 de diciembre de 1995. En el artículo 83 del Acta de adhesión se preveía la fijación de un «límite indicativo». Sobre la base del Reglamento (CEE) nº 3944/89 de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del mecanismo complementario aplicable a los intercambios de frutas y hortalizas frescas, (13) la Comisión podía definir, para los productos afectados, determinados períodos que debían considerarse «sensibles» (período II) o «muy sensibles» (período III). La definición de estos períodos daba lugar a la introducción de determinados controles de la Comisión sobre las cantidades exportadas por España.
21 Ahora bien, en el presente caso no es necesario proceder a un análisis más pormenorizado de este mecanismo de control y su aplicación en la práctica. En su respuesta al escrito del Reino de España, la parte demandada observó que no discutía la exactitud de las cifras aportadas por esta parte coadyuvante en apoyo de la Comisión. Reconoció que de dichas cifras se desprende que, durante el período transitorio, las exportaciones españolas no superaron significativamente los límites establecidos. Con todo, alegó que los mecanismos previstos en el Derecho comunitario en relación con dicho período se referían únicamente al volumen de las exportaciones de fresas españolas. En cambio, no se había establecido ningún mecanismo de vigilancia de los precios de dichos productos. Pero precisamente la fijación de los precios era la cuestión central que había provocado la inquietud entre los productores franceses. Según la parte demandada, los productores españoles, cuya cosecha llega al mercado francés antes que los productos nacionales, empiezan aplicando precios muy elevados, que reducen considerablemente una vez que empiezan a dejarse sentir los efectos de la competencia. La parte demandada califica esta readaptación de los precios como una «auténtica devaluación».
22 En la vista celebrada ante este Tribunal, el representante del Gobierno demandado endureció aún más estos reproches. En su opinión, determinadas prácticas de los productores españoles constituyen «auténticas provocaciones». Los productores españoles cometen actos de competencia desleal que, «indiscutiblemente», deben considerarse como prácticas de «dumping» y que desestabilizan todo el mercado francés, impidiendo a los productores nacionales vender sus mercancías.
23 He expuesto de forma pormenorizada -aunque en modo alguno exhaustiva- (14) estas observaciones porque la parte demandada atribuye especial importancia a las cuestiones con ellas relacionadas. Es cierto que los representantes del Gobierno francés en todo momento subrayaron expresamente que no consideraban que dichas circunstancias pudieran justificar los excesos producidos. Sin embargo, sostuvieron que las prácticas que reprochan a los productores españoles podrían contribuir a explicar las acciones de los agricultores franceses.
24 No me parece posible formarme, únicamente sobre la base de las consideraciones formuladas en el presente procedimiento, una opinión definitiva sobre la magnitud de las dificultades económicas que sufren los agricultores del sur de Francia y sobre si la afirmación que efectuó en la vista la parte demandada, según la cual se trata de un colectivo especialmente «vulnerable» de la población, es cierta o no. No obstante, hay que tener en cuenta que la Comisión no contradijo estas observaciones del representante del Gobierno francés. Por consiguiente, en lo que sigue partiré del supuesto, favorable a la parte demandada, de que los agricultores del sur de Francia atravesaban efectivamente graves dificultades económicas.
25 Igualmente imposible resulta determinar si las prácticas empleadas por los productores de fresas españoles en el mercado francés eran tan escandalosas como afirma la parte demandada. De hecho, todo indica que al menos algunos de los agricultores del sur de Francia consideran amenazada su existencia por las importaciones baratas procedentes de otros Estados miembros. Ahora bien, a este respecto, la Comisión alegó que sería una exageración atribuir las dificultades de los agricultores del sur de Francia exclusivamente a las fluctuaciones cambiarias. En su opinión, el éxito de los productores españoles se debe más bien, fundamentalmente, a factores estructurales y climáticos. En este contexto, procede recordar que el propio Gobierno francés alegó que las fresas españolas llegan al mercado francés antes que los productos nacionales. En la medida en que los productores españoles se limiten a aprovechar estas manifiestas ventajas para promocionar sus ventas, su comportarían de acuerdo con las reglas del mercado, utilizando las libertades conferidas por el Tratado precisamente con el objetivo previsto en el mismo. Quien, en virtud de unas determinadas circunstancias, está en condiciones de producir a un coste inferior y con mayor eficiencia que sus competidores, de modo que puede ofrecer sus productos a un precio más favorable que éstos, no puede ser acusado por ese solo hecho de prácticas de competencia desleal o de dumping.
26 Pero ni siquiera si fueran ciertos los reproches dirigidos por el representante del Gobierno francés contra los productores españoles podría considerarse lícita la obstaculización de las importaciones.
27 En primer lugar, procede señalar que los argumentos expuestos por la parte demandada se refieren únicamente a la importación de fresas procedentes de España. Sin embargo, tal como se desprende del recurso interpuesto por la Comisión, sus imputaciones no se refieren sólo a este producto, sino también a otros. (15) Además, se trata también de medidas contra las importaciones procedentes de otros Estados miembros distintos de España. (16) La parte demandada no intentó explicar por qué los agricultores franceses actuaron también contra estas importaciones.
28 En segundo lugar, procede observar que los excesos violentos también afectaron a mercancías destinadas a otros Estados miembros. En la vista, la representante del Gobierno español llamó la atención una vez más sobre este extremo. No acabo de entender cómo se pueden explicar, y no digamos justificar, los ataques a estas mercancías en razón de la difícil situación del mercado francés.
29 En tercer lugar, procede señalar que la explicación de los incidentes controvertidos ofrecida por el Gobierno francés se basa en las dificultades económicas por las que atravesaban determinados agricultores franceses. Sin embargo, el Gobierno español observó con razón que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia -en relación con el artículo 36 del Tratado, habría que precisar- las consideraciones de carácter económico no pueden justificar en ningún caso las restricciones de la libre circulación de mercancías. (17) También el representante de la Comisión volvió a resaltar este extremo en la vista celebrada ante el Tribunal. El Gobierno del Reino Unido parece querer expresar una reflexión análoga cuando señala que, en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 169, un Estado miembro no puede invocar las particularidades de su sector agrícola.
30 Con todo, considero que la más importante es otra reflexión de carácter fundamental. Si efectivamente las importaciones de frutas y hortalizas procedentes de otros Estados miembros pusieran en peligro la existencia económica de determinados agricultores en Francia, correspondería a las instancias competentes encontrar una solución a este problema. Dado que la Política Agrícola Común forma parte del ámbito de competencias de la Comunidad, se requeriría, por tanto, la intervención de las Instituciones competentes de la Comunidad. Así se explica que el representante de la Comisión señalara, en la vista celebrada ante este Tribunal, que debía encontrarse una solución a los problemas de los agricultores franceses en un marco diferente.
A este respecto, tal vez tenga interés remitirse a la sentencia del Tribunal de Justicia en relación con el recurso interpuesto por la República Federal de Alemania contra el Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano. En dicha sentencia, el Tribunal declaró que uno de los objetivos del legislador comunitario en aquel caso había consistido en conciliar los intereses opuestos de algunos Estados miembros. Según el Tribunal, uno de dichos intereses consistía en el deseo de algunos Estados miembros de «garantizar a su población agrícola residente en regiones económicamente desfavorecidas la salida al mercado de una producción vital para ella y evitar, de este modo, conflictos sociales». (18)
31 Es cierto que la parte demandada señaló, en su dúplica, que hace años que viene intentando promover una reforma en este sentido de las organizaciones comunes de mercados para las frutas y hortalizas. Ahora bien, a mi juicio, no puede invocar el hecho de que dichas medidas no hayan sido adoptadas hasta ahora. En tanto no haya tenido lugar una modificación de este tipo, los Estados miembros no pueden actuar contra personas que cumplen la normativa vigente.
32 Así lo confirmó el Tribunal en una sentencia de 1979 que presenta algunos puntos de contacto con el presente caso. En aquel asunto, se trataba de las importaciones de carne de ovino procedente del Reino Unido que habían sido obstaculizadas por Francia mediante un régimen que imponía restricciones a la importación. El Gobierno francés no discutió que dicho régimen obstaculizaba la libre circulación de mercancías. No obstante, se refirió a las «graves consecuencias económicas y sociales» que entrañaría la supresión de dicho régimen. Simultáneamente, llamó la atención sobre el alto grado de avance de los trabajos para el establecimiento de una organización común de mercados en el sector de la carne de ovino. (19)
El Tribunal señaló que no desconocía en modo alguno los problemas que tenía este sector en Francia. Sin embargo, indicó que las competencias en ese ámbito correspondían ahora a la Comunidad, «de modo que, en caso de que siga siendo necesario recurrir a medidas particulares, éstas no podrán decidirlas de manera unilateral los Estados miembros interesados, sino que deberán ser adoptadas en el marco del ordenamiento comunitario». El hecho de que los trabajos al efecto aún no hubieran culminado no constituía, para un Estado miembro, una «razón suficiente para mantener una organización de mercado nacional con características incompatibles con las exigencias del Tratado en materia de libre circulación de mercancías». También la alegación según la cual el Reino Unido había mantenido, por su parte, una organización nacional de mercado en este sector fue desestimada. Según el Tribunal, Francia podía actuar contra dicho régimen, «con objeto de conseguir la eliminación de dichas incompatibilidades, tanto en el seno del Consejo como con ayuda de la Comisión o, por último, en el marco de los recursos jurisdiccionales. En ningún caso puede arrogarse un Estado miembro la facultad de adoptar unilateralmente medidas correctivas o defensivas destinadas a contrarrestar un eventual incumplimiento de las normas del Tratado por otro Estado miembro». (20)
33 Todo esto es consecuencia, en último término, del hecho de que la Comunidad Europea es una «comunidad de Derecho» (21) en la que las diferencias de opinión y los litigios deben resolverse por medios jurídicos. Esto significa que dichas controversias deben dirimirse a través de las vías previstas en el Derecho comunitario y ser resueltas en última instancia por un órgano jurisdiccional, el Tribunal de Justicia. Ahora bien, son incompatibles con esta naturaleza de la Comunidad como comunidad de Derecho no sólo las medidas unilaterales de los Estados miembros -como las prohibiciones de importación- revestidas de formas jurídicas, sino también, en una medida aún mucho mayor, los actos de violencia y las arbitrariedades. Si se permitiera también el uso de la fuerza para la consecución de determinados objetivos económicos y políticos, el imperio de la Ley cedería el paso al imperio de la fuerza. Esto significaría asimismo el fin de la Comunidad.
34 Como queda indicado, hasta ahora el Tribunal no se ha ocupado expresamente de esta cuestión. No obstante, considero que una sentencia dictada en 1995 en un procedimiento por incumplimiento iniciado por la Comisión contra la República Francesa se basó en el mismo principio básico. (22) En aquel asunto se trataba del sector de la pesca. A la República Francesa se le habían asignado determinadas cuotas de capturas de anchoas para el período controvertido. Los barcos de pesca franceses habían superado ampliamente dichas cuotas, sin que las autoridades francesas intervinieran para impedirlo, pese a que, con arreglo a las disposiciones pertinentes, estaban obligadas a hacerlo. En su defensa, la República Francesa alegó, entre otras cosas, que «la campaña de pesca de la anchoa se desarrolló en un ambiente socioeconómico de tal dificultad que cabía temer graves desórdenes que darían lugar a serias dificultades económicas. Por lo tanto, las autoridades competentes se vieron obligadas a abstenerse de incoar acciones contra los responsables de las infracciones». (23) El Tribunal desestimó esta alegación. En efecto, en su opinión, el «mero temor de que puedan surgir dificultades internas» no puede justificar que no se aplique el régimen comunitario. (24)
En dicho procedimiento, el Abogado General Sr. Fennelly se expresó en términos sensiblemente más claros:
«Me parece de todo punto inaceptable dicha actitud en lo relativo a la ejecución por un Estado miembro de la legislación comunitaria. [...] El artículo 5 del Tratado impone una obligación estricta de cooperación a los Estados miembros, que deben adoptar todas las medidas apropiadas para velar por el cumplimiento de los fines del Tratado.
De ello se sigue, a mi juicio, que, cuando los Estados miembros tienen encomendada precisamente la ejecución del Derecho comunitario, están obligados a utilizar todos los medios a su alcance, incluidos, en su caso, sus poderes de policía, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que les incumben.» (25)
En mi opinión, lo mismo se aplica también al deber general que incumbe a los Estados miembros, en virtud del artículo 5, de asegurar el cumplimiento de sus obligaciones derivadas del Tratado.
35 En consecuencia, por todas las razones expuestas, en ningún caso podrían justificarse -de poder imputarse a la República Francesa- los excesos cometidos por particulares en Francia contra las importaciones procedentes de otros Estados miembros.
IV. La responsabilidad de la República Francesa por los hechos comprobados
36 Por consiguiente, procede ahora dilucidar la cuestión central del presente procedimiento, a saber, si puede exigirse la responsabilidad de la República Francesa por los mencionados excesos.
37 En la vista celebrada ante este Tribunal, el representante del Gobierno francés sostuvo que, en este contexto, se aplica el principio según el cual un Estado miembro no es responsable del comportamiento de personas concretas. Según alegó, dicho principio se aplica tanto en el Derecho comunitario como en el Derecho internacional. No obstante, también según el Gobierno francés, existe una excepción a dicho principio. Cuando un Estado miembro incumple el «deber de vigilancia y diligencia» que le incumbe, pueden exigírsele responsabilidades por el comportamiento de los particulares sometidos a su jurisdicción soberana.
38 En efecto, por lo que parece, en el Derecho internacional sólo puede exigirse responsabilidad a un Estado cuando dicho Estado haya omitido, por lo que respecta al comportamiento de particulares, «el celo o diligencia debida en función de las circunstancias (due diligence)». (26)
39 Ahora bien, a mi entender, no es preciso profundizar aquí en mayor medida en esta cuestión, ya que el Derecho comunitario ofrece, en el ya citado artículo 5, una norma de la que se desprende que este problema está sometido a un régimen particular en el ámbito de la Comunidad.
40 Dicha disposición impone a los Estados miembros, en primer lugar, un «deber de cooperación y asistencia leales» de carácter general. (27) En el caso que nos ocupa, no está claro que la parte demandada incumpliera esta obligación general. En consecuencia, basándose en el artículo 5 por sí solo, el recurso de la Comisión tampoco hubiera podido prosperar, al igual que sucede sobre la base únicamente del artículo 30. (28)
41 No obstante, del artículo 5 del Tratado CE se derivan asimismo deberes especiales por lo que respecta a las obligaciones derivadas del Derecho comunitario (párrafo primero) y de la realización de los fines del Tratado (párrafo segundo). Si se lee esta disposición en relación con el artículo 30 (y las obligaciones derivadas de las organizaciones comunes de mercados), considero que se deduce, para los Estados miembros, la obligación de adoptar «todas las medidas generales o particulares apropiadas» para proteger la libre circulación de mercancías. Esto se aplica asimismo, y especialmente, a la protección de dicha libertad contra los ataques de particulares.
42 Esta interpretación tiene su fundamento en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 5, por un lado, y los artículos 85 y 86 del Tratado CE, por otro. Dicha jurisprudencia se aplica a una situación que es exactamente la imagen especular o el reverso de la controvertida en el presente caso. Considerados en sí mismos, los artículos 85 y 86 del Tratado CE se refieren únicamente al comportamiento de las empresas, es decir, de particulares. No obstante, es jurisprudencia reiterada que los artículos 85 y 86, considerados en relación con el artículo 5 del Tratado, obligan a los Estados miembros a no adoptar ni mantener en vigor medidas que «puedan anular el efecto útil de las normas sobre la competencia aplicables a las empresas». (29) En una serie de sentencias se aclara que se trata, a este respecto, del párrafo segundo del artículo 5 y de la obligación de abstenerse que en él se impone. (30) Así pues, en dichos asuntos se trata, fundamentalmente, de las obligaciones exigibles a los particulares. Sin embargo, para garantizar el efecto útil de las disposiciones que imponen dichas obligaciones, el Derecho comunitario también prohíbe, en opinión del Tribunal de Justicia, las medidas adoptadas por los Estados miembros que, en última instancia, tendrían las mismas consecuencias negativas para el bien jurídico protegido (en este caso la competencia) que las medidas de particulares. Por esta razón, los Estados miembros están obligados a abstenerse de adoptar tales medidas.
43 Esta lógica puede trasladarse a la situación que nos ocupa en el presente caso. El artículo 30 (31) prohíbe las medidas de los Estados miembros que puedan poner en peligro la libre circulación de mercancías. Ahora bien, tal como se evidencia claramente en el presente caso, la libre circulación de mercancías puede ponerse en peligro asimismo como consecuencia de actos de particulares. Por tanto, para proteger el efecto útil del artículo 30, es necesario que del Tratado se derive una obligación de los Estados miembros de actuar contra dichos actos de particulares. Por su naturaleza, se trata, en este caso, de una obligación de hacer, es decir, de una obligación que se deriva del párrafo primero del artículo 5.
Todo indica que esta interpretación se encuentra asimismo en la base del recurso de la Comisión, aun cuando ésta no proporcionara ninguna explicación adicional al respecto. Considero que también el Gobierno del Reino Unido comparte esta tesis, si bien la formulación elegida -se refiere a las obligaciones del artículo 30 y del artículo 5- permite también una interpretación diferente. (32)
44 El hecho de que dicha interpretación no sea en absoluto ajena al Derecho comunitario se desprende implícitamente, en mi opinión, de una sentencia dictada en 1995. (33) Aquel asunto versaba sobre una estación de transporte internacional de mercancías explotada en la periferia de París por una empresa privada (en lo sucesivo, «Garonor»). En el recinto de la estación se encontraban instalados también unos servicios de aduanas en los que podían llevarse a cabo todas las formalidades que se realizan normalmente en las fronteras de los Estados. Garonor arrendaba oficinas y otras instalaciones a empresas de transporte. Además del alquiler, Garonor percibía unos «derechos de tránsito» -previstos en los respectivos contratos- por cada vehículo. Según las afirmaciones del órgano jurisdiccional nacional, una parte considerable de dichos derechos estaba destinada a cubrir los gastos derivados del cumplimiento de funciones de servicio público. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que dicha exacción infringía los artículos 9 y 12 del Tratado CE. El Tribunal no atribuyó ninguna importancia a la circunstancias de que dichos derechos se cobraran a una empresa privada:
«Tanto si la carga pecuniaria grava al operador en virtud de un acto unilateral de la autoridad como si lo hace de modo indirecto por medio de una serie de acuerdos privados, como sucede en el procedimiento principal, dicha carga deriva siempre, de forma directa o indirecta, del incumplimiento por el Estado miembro de las obligaciones financieras que le incumben en virtud de los artículos 9 y 12 del Tratado». (34)
Aún más convincente resulta la solución propuesta por el Abogado General Sr. La Pergola, según la cual en aquel caso no se trataba de exacciones a efectos de los artículos 9 y 12, a pesar de lo cual el Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dichos artículos, en relación (entre otros) con el párrafo segundo del artículo 5. (35) Aun así, la sentencia pone de manifiesto, en todo caso, que también en el ámbito de la libre circulación de mercancías puede atribuirse a un Estado miembro, en determinadas circunstancias, la responsabilidad por el comportamiento de particulares.
45 Por lo demás, es posible llevar aún más allá el paralelismo que he trazado con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con los artículos 85 y 86 del Tratado CE. De los artículos 85 y 86, en relación con el artículo 5, no se desprende que un Estado miembro deba abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la competencia. Por el contrario, sólo se infringen dichas disposiciones cuando (por lo que respecta, por ejemplo, al artículo 85) el «Estado miembro impone o favorece prácticas colusorias contrarias al artículo 85 o refuerza los efectos de tales prácticas colusorias, o bien retira el carácter estatal a su propia normativa, delegando en operadores privados la responsabilidad de tomar decisiones de intervención en materia económica». (36) Así pues, tampoco en el ámbito de que se trata en el presente asunto puede exigirse que un Estado miembro garantice un determinado resultado («obligation de résultat»), en este caso la libre circulación de mercancías. Ahora bien, tal como señaló el representante de la Comisión en la vista celebrada ante este Tribunal, debe exigirse al menos que dé los pasos necesarios para la realización de dicho objetivo. En otras palabras, debe exigirse que el Estado miembro interesado adopte «todas las medidas generales y particulares apropiadas» para alcanzar dicho resultado («obligation de moyens»).
46 En consecuencia, procede examinar si, en el presente caso, Francia cumplió esta obligación.
47 Tal como señaló la Comisión, en una situación como ésa un Estado miembro cuenta fundamentalmente con dos mecanismos para proteger la libre circulación de mercancías contra los ataques de particulares. En primer lugar, tiene la posibilidad de actuar directamente contra dichos excesos movilizando a sus fuerzas del orden -esto es, en particular, sus fuerzas policiales-, ya sea encargándose de la protección, con carácter preventivo, de los objetivos de dichos ataques, ya mediante la intervención de sus fuerzas para luchar contra dichos ataques cuando éstos se producen. A este respecto, cabe hablar, como hace la Comisión, de medidas preventivas. Pero un Estado miembro también tiene la posibilidad de exigir responsabilidades a posteriori a los causantes de dichos excesos, actuando contra ellos con los medios del Derecho penal. A este respecto, cabe hablar, en síntesis, de medidas penales.
48 Estoy de acuerdo con la Comisión en que ni ella ni ninguna otra Institución de la Comunidad puede imponer a un Estado miembro qué medidas debe aplicar concretamente para proteger la libre circulación de mercancías. Esta decisión corresponde en exclusiva al propio Estado miembro interesado. En esta medida, está del todo justificada también la opinión que expresó en la vista celebrada ante este Tribunal el representante del Gobierno francés, según la cual el Tribunal de Justicia no debe menoscabar la potestad de apreciación de los Estados miembros en relación con el mantenimiento de la seguridad y el orden públicos, sustituyendo la apreciación del Estado miembro interesado por la suya propia.
49 Ahora bien, en la medida en que la advertencia así formulada debe entenderse en el sentido de que la parte demandada estima que, en este ámbito «eminentemente político» -por emplear la misma expresión que el representante del Gobierno francés-, el Tribunal de Justicia no puede ejercer control alguno, hay que contradecirle con toda firmeza. Es asunto del Estado miembro de que se trate decidir los medios que utiliza para conjurar los peligros que para la libre circulación de mercancías se derivan de las acciones de particulares. No obstante, el Tribunal de Justicia tiene la facultad de comprobar si el Estado miembro ha adoptado todas las medidas necesarias y apropiadas al respecto. Es muy cierto, como señaló el Reino Unido, que sólo en casos excepcionales se producirá un incumplimiento de las obligaciones que en este ámbito incumben a un Estado miembro. En efecto, para respetar la potestad de apreciación que sin lugar a dudas corresponde a los Estados miembros, sólo se podrá concluir que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30, en relación con el artículo 5, si se acredita clara e inequívocamente que no ha adoptado todas las medidas necesarias y apropiadas para proteger la libre circulación de mercancías contra los excesos de los particulares.
50 Ahora bien, eso es lo que sucedió en el presente caso.
Medidas preventivas
51 Por lo que respecta, en primer lugar, a las medidas preventivas, la Comisión reprocha a la parte demandada que sus fuerzas del orden no siempre intervinieron con la celeridad y la diligencia requeridas. Con ocasión de los incidentes producidos en abril de 1995, por ejemplo, dichas fuerzas no siempre intervinieron, lo que puede explicarse bien por la falta de medios, o bien, sin embargo, por una pasividad deliberada. En la vista, la Comisión hizo hincapié en otro incidente que se produjo en junio de 1994 en la región de Marsella, en el que estuvieron implicados alrededor de doscientos manifestantes. En aquel caso, las fuerzas del orden no intervinieron, pese a que no cabe duda que se encontraban disponibles en número suficiente. La Comisión reprocha asimismo a las autoridades francesas no haber aprovechado suficientemente los indicios previos de que disponía sobre la inminencia de excesos. La conclusión que saca de todo ello es que la reacción de las autoridades francesas fue estructuralmente insuficiente.
52 En contra de estas imputaciones, la parte demandada alegó, ya en su escrito de contestación, que el Gobierno había ordenado a las autoridades, mediante varios telegramas, que adoptaran todas las medidas de vigilancia y protección apropiadas para la protección de los importadores y distribuidores. Por lo demás, condenó en todo momento los excesos. Por lo que respecta a los sucesos que se produjeron en abril de 1995, no puede achacarse a las autoridades francesas que se comportaran de una manera deliberadamente pasiva. En su dúplica, la parte demandada alegó, además, que en las regiones del país en las que los riesgos de incidentes eran mayores, se dispusieron unidades móviles que podían intervenir en caso necesario. En la vista, el representante del Gobierno francés precisó en mayor medida estos esfuerzos, completándolos con cifras relativas a la intervención de las fuerzas del orden en 1997.
En su dúplica, la parte demandada había señalado que también se había pensado que las fuerzas del orden francesas escoltaran a los camiones desde la frontera. Sin embargo, en la vista aclaró que una protección individual de ese tipo sería imposible, dado el gran número de camiones en circulación.
53 La parte demandada se remite, en especial, a las dificultades que entraña la intervención de las fuerzas del orden. En su opinión, la táctica utilizada por los manifestantes, consistente en atacar rápidamente y por sorpresa, hace muy difícil las intervenciones. Así, el ataque que tuvo lugar el 3 de junio de 1995 en Salon-de-Provence duró diez minutos; transcurrido ese tiempo, los atacantes se dieron a la fuga. Este incidente muestra, además, que los manifestantes disponen de una extraordinaria movilidad. La combinación de ambos factores, unida al fuerte desequilibrio de fuerzas entre manifestantes y fuerzas policiales, hicieron imposible la intervención de estas últimas, que tampoco dispusieron de tiempo para pedir refuerzos.
54 La parte demandada alega, por último, que las autoridades policiales deben disfrutar de una facultad de apreciación en el cumplimiento de su delicada misión de mantenimiento de la seguridad y el orden públicos. En efecto, debe serles posible renunciar a una intervención contra determinados excesos cuando dicha intervención pueda provocar peligros aún mayores y de mayor gravedad para dichos bienes jurídicos. Según sus afirmaciones, esta facultad también se reconoce en la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales franceses.
55 En mi opinión, todas estas observaciones no alcanzan a enervar las imputaciones formuladas por la Comisión.
56 Tal como correctamente alegó en la vista el representante de la Comisión, lo importante no es el volumen de fuerzas del orden que se movilizaron, sino si éstas llegaron a efectivamente intervenir. Tampoco es decisivo el hecho -que la Comisión no niega- de que se impartieran instrucciones. Por el contrario, el elemento determinante es cómo se aplicaron en la práctica tales instrucciones.
57 Ahora bien, a este respecto, son muchos los elementos que indican que la parte demandada no adoptó todas las medidas necesarias y apropiadas.
58 Tanto el Reino de España como el Reino Unido señalan, con razón, que dichos excesos vienen produciéndose desde hace más de diez años. De los hechos se deduce que se producen sobre todo en determinados meses. Asimismo, parece haber algunos lugares especialmente vulnerables. Por ello, no puede dejar de sorprender que un Estado como Francia no esté en condiciones de adoptar medidas eficaces contra dichos excesos. Esto es aún más cierto por cuanto, a lo largo de los años, la Comisión ha instado en varias ocasiones a la parte demandada a actuar con firmeza contra estos incidentes. Por otro lado, en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia se puso de manifiesto -aunque, lógicamente, este hecho carezca de pertinencia en relación con el fondo del presente procedimiento- que esta situación no ha cambiado en absoluto hasta la fecha. La representante del Gobierno español enumeró una larga serie de nuevos incidentes de este tipo acaecidos en las últimas semanas.
59 Es evidente que las dificultades descritas por la parte demandada en la lucha contra este tipo de excesos existen, y ni siquiera la Comisión las niega. Pero no puede afirmarse seriamente que dichas dificultades imposibilitan en todos los casos la intervención eficaz de las fuerzas del orden. Tal vez no sea casual que la parte demandada sólo aportara datos concretos en relación con uno de los incidentes citados por la Comisión, a saber, el que se produjo el 3 de junio de 1995 en Salon-de-Provence. Pero consideremos algunos de los otros incidentes. El 19 de abril de 1994, tuvo lugar en el puesto de peaje de Saint-Jean-de-Védas un ataque en el que intervinieron aproximadamente ciento cincuenta personas. (37) Este ataque no duró, como en el otro caso, diez minutos, sino dos horas y media. Manifiestamente, las fuerzas de intervención especiales citadas por la parte demandada no hicieron acto de presencia en el lugar. Ahora bien, ¿era realmente imposible intervenir con las fuerzas policiales disponibles o -en caso necesario- pedir refuerzos? Dos semanas más tarde, se produjo un nuevo ataque en el mismo lugar. Las fuerzas del orden presentes no intervinieron de manera eficaz. (38) ¿No estaban en condiciones de enfrentarse a los manifestantes? Un artículo de prensa de junio de 1994 pone de manifiesto que en los incidentes que se produjeron en los alrededores de Marsella había presentes un número considerable de fuerzas del orden, sin que por ello actuaran. ¿Por qué razones no lo hicieron? La parte demandada no ha ofrecido respuestas a todas estas cuestiones, que se refieren únicamente a algunos de los incidentes.
60 A este respecto, procede considerar, en particular, que al menos en uno de los casos mencionados por la Comisión las autoridades conocían de antemano la inminencia de los excesos. Así se deduce, como señaló la Comisión -sin que la parte demandada la contradijera a este respecto-, de una carta de 19 de abril de 1994 según la cual al día siguiente iban a producirse protestas. En este contexto, resulta realmente sorprendente el escrito de 6 de mayo de 1994 citado por la Comisión, en el que las autoridades francesas alegan que dichos excesos resultan «difíciles de impedir». Por lo demás, procede señalar una vez más que no se trataba de incidentes aislados, sino de excesos que -tal como lo formuló la representante del Gobierno español en la vista- se reproducían año tras año en la misma época.
61 La afirmación de la parte demandada según la cual en el presente caso adoptó todas las medidas necesarias y apropiadas tampoco se ve confirmada por el comportamiento del propio Gobierno francés. La parte demandada no citó ninguna declaración pública del Gobierno francés en la que éste condenara los incidentes controvertidos. En la vista, el representante de la parte demandada se limitó a señalar que, con ocasión del Consejo Europeo de Noordwijk, (39) el Presidente de la República Francesa se disculpó públicamente ante el Presidente del Gobierno español por los incidentes controvertidos. En su recurso, la Comisión citó una declaración del entonces ministre de l'Agriculture francés en la que éste, si bien desaprobaba los ataques, manifestaba no tener prevista la intervención de las fuerzas del orden para impedirlos. (40)
Esta declaración pone en duda la eficacia de los instrucciones impartidas a las autoridades citadas por la parte demandada. ¿Cabía esperar que las autoridades subordinadas actuaran enérgicamente en todos los casos contra dichos excesos a la vista del silencio del Gobierno o de la manifestación de la referida actitud por parte de un miembro del Gobierno? Para ser cautelosos, procede señalar aquí que la parte demandada no negó la existencia de dicha declaración. A la pregunta que le formulé en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, el representante de la República Francesa declaró no estar autorizado para comentar dicha declaración.
62 No obstante, estoy de acuerdo con la parte demandada cuando alega que las autoridades policiales pueden renunciar a utilizar la violencia contra dichos excesos cuando semejante proceder pueda suscitar peligros aún mayores para la seguridad y el orden públicos. También la Comisión acepta este principio que, en mi opinión, constituye un principio general de la normativa en materia de policía y orden público. Con todo, la Comisión señaló con razón que, en el marco de su jurisprudencia relativa al artículo 36 del Tratado CE, el Tribunal de Justicia ha establecido en todos los casos exigencias estrictas por lo que respecta a la invocación de la protección de la seguridad y el orden públicos como justificación de una restricción de la libre circulación de mercancías. A este respecto, la carga de la prueba recae sobre el Estado miembro. Así, por ejemplo, en la sentencia Cullet, citada por la Comisión, el Tribunal de Justicia desestimó una argumentación análoga, según la cual de lo contrario cabría esperar «reacciones violentas» por parte de determinados comerciantes, señalando que el Gobierno francés no había demostrado que una modificación de la normativa francesa con arreglo al Derecho comunitario «tendría consecuencias para la seguridad y el orden públicos que no podría afrontar con los medios de que dispone». (41) Esto puede trasladarse también a la situación que ahora nos ocupa.
63 La Comisión señaló también, con toda razón, que semejante justificación sólo puede aducirse en casos concretos, pero no con carácter general. De lo contrario, la consecuencia sería, paradójicamente, que debería consentirse y admitirse un peligro para la seguridad y el orden públicos (a saber, el que se deriva de los excesos) precisamente para proteger dichos bienes jurídicos. En este contexto, no puedo sino adherirme a la opinión del Abogado General Sr. VerLoren Van Themaat, asimismo citada por la Comisión en la vista:
«Quisiera añadir, asimismo, que, tal como ponen de manifiesto las experiencias del último año (en particular, en el marco de la "guerra del vino" entre Francia e Italia), aceptar los desórdenes sociales como justificación de las restricciones de la libre circulación de mercancías tendría consecuencias inaceptables. Si se aceptaran como justificación los bloqueos de carreteras y otros medios de lucha empleados por los grupos de interés que se sienten amenazados por la importación y la venta, a precios competitivos, de determinados productos o servicios más baratos, o por los trabajadores inmigrantes o los establecimientos extranjeros, no sería posible seguir confiando en la existencia de las cuatro libertades fundamentales del Tratado CEE. Los grupos de intereses privados, en lugar del Tratado CEE y las Instituciones comunitarias [...], podrían definir el alcance de estas libertades. Por el contrario, en tales casos el principio del orden público exige que de los poderes públicos actúen con eficacia contra dichos disturbios.» (42)
64 Por lo demás, la parte demandada alegó que la facultad de las autoridades policiales de renunciar, en su caso, a intervenir contra dichos excesos tiene su contrapunto en las indemnizaciones por daños que el Estado francés abona a las víctimas de dichos incidentes. A su entender, se trata de una obligación de indemnización que descansa en una obligación legal, pero que no presupone ninguna culpabilidad de las autoridades estatales. En total, se han abonado ya, según el Gobierno francés, 17 millones de FF correspondientes a los años 1993 a 1995.
65 Este argumento puede despacharse con rapidez. El propio representante del Gobierno francés reconoció, en la vista celebrada ante este Tribunal, que dichas indemnizaciones en modo alguno podían reparar las restricciones a la libre circulación de mercancías. Por el contrario, se trata más bien de un gesto de buena voluntad, reafirmada por la parte demandada en varias ocasiones a lo largo del procedimiento. No es necesario examinar aquí la cuestión de si la indemnización concedida cubre todos los daños causados, algo que el Gobierno español, en particular, puso en duda por lo que respecta a los daños indirectos. (43) Tal como con razón señaló la Comisión, la indemnización de los daños por parte del Estado francés puede tener también consecuencias negativas. En efecto, parece lógico suponer que con ella se puede provocar o reforzar en los causantes de los excesos la impresión de que no van a tener que responder por sus actos. En efecto, no son ellos sino el Estado quien arrostra las consecuencias de los daños. En la medida en que esto pueda constituir un estímulo a la repetición de dichos actos, dicho régimen -sin lugar a dudas en sí mismo bienintencionado- produciría en realidad un «efecto perverso», tal como supone la Comisión.
66 En estas circunstancias, considero que apenas puede albergarse duda alguna de que la parte demandada no adoptó todas las medidas necesarias y apropiadas para evitar dichos excesos o luchar contra ellos directamente. Para evitar malentendidos, recordaré una vez más que en modo alguno se exige a la parte demandada una protección absoluta de la libre circulación de mercancías. Lógicamente, es imposible que un Estado miembro proteja perfectamente las importaciones procedentes de otros Estados miembros contra los ataques de particulares. Además, tal como señaló con razón el Gobierno del Reino Unido, no puede exigirse a un Estado miembro que emplee recursos ilimitados para garantizar dicha protección. Sin embargo, sí debe exigirse que un Estado miembro adopte las medidas necesarias y apropiadas al efecto. Y eso es algo que no se hizo en el presente caso.
67 En su dúplica, la parte demandada señaló que, en el presente caso, adoptó todas las medidas a su alcance para evitar (y reprimir) los excesos controvertidos, y que dichas medidas fueron semejantes a las que adopta en el caso de infracciones del Derecho nacional de «naturaleza e importancia similares». No resulta fácil entender a qué hechos comparables se refiere la parte demandada en este caso. Ahora bien, si se refiriese al modo en que las autoridades francesas reaccionaron contra las manifestaciones de protesta de determinados grupos contra su propio Gobierno, (44) sería obligado contradecirla. El artículo 30 del Tratado CE obliga (en su caso, en relación con el artículo 5) a los Estados miembros a proteger la libre circulación de mercancías. Ahora bien, las condiciones de esta libre circulación de mercancías deben regirse en todos los Estados miembros por el Tratado, es decir, ser iguales. En consecuencia, un Estado miembro no puede invocar, para justificar las restricciones de dicha libre circulación de mercancías, su política interna ni, por tanto, sus particularidades nacionales. De lo contrario, el contenido de las normas en materia de libre circulación de mercancías no vendría determinado tanto por el Tratado como por la política de cada uno de los Estados miembros.
Medidas penales
68 La Comisión opina que, en casos como el presente, un Estado miembro debe garantizar el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30, en relación con el artículo 5, si es preciso también mediante medidas penales eficaces. En efecto, si resulta demasiado complicado obtener un resultado satisfactorio mediante medidas preventivas, según la Comisión el Estado miembro interesado debe garantizar que las acciones penales sean verdaderamente eficaces.
69 En mi opinión, no bastaría con que un Estado miembro permitiera semejantes excesos sin intervenir y se limitara a adoptar medidas penales. Semejante interpretación no sería acorde con la especial importancia que reviste la libre circulación de mercancías (al igual que las otras libertades fundamentales). Ahora bien, aun admitiendo la tesis más favorable defendida por la Comisión -y la parte demandada-, se llega forzosamente a la conclusión de que el recurso de la Comisión tiene fundamento. En efecto, tampoco en el ámbito de las medidas penales la parte demandada hizo todo lo necesario y apropiado para atenerse a sus obligaciones.
70 La Comisión estima que las autoridades competentes francesas no sancionaron de modo suficiente los excesos aquí considerados. Por lo que respecta a los actos cometidos en el período comprendido entre abril y agosto de 1993, tan sólo se inició una única investigación, que además fue sobreseída. En su recurso, la Comisión alega que algo similar sucedió por lo que respecta a períodos posteriores. En total, sólo se impuso una condena (aunque afectó, de forma simultánea, a varias personas).
71 En su defensa, la parte demandada objeta que la adopción de medidas penales plantea dificultades. En la dúplica, señaló que los incidentes de que se trata fueron objeto de investigaciones sistemáticas. Si, pese a todo, sólo un reducido número de los procedimientos penales iniciados concluyeron con una condena, ello se debe, según la parte demandada, a las dificultades intrínsecas de dichas investigaciones. En efecto, resulta difícil determinar la identidad exacta de los participantes o demostrar su participación en los correspondientes injustos penales. A este respecto, hay que tener en cuenta, según la parte demandada, que en Francia está vigente la presunción de inocencia, por lo que debe demostrarse en cada caso la responsabilidad individual de una persona por un hecho concreto. Con las mismas dificultades tropiezan también las acciones penales en el caso de otros actos ilícitos penales de naturaleza colectiva cometidos en Francia.
72 En la vista celebrada ante este Tribunal, el representante del Gobierno francés informó de que, desde 1994, otras seis personas han sido condenadas o inculpadas en procesos penales.
73 Ciertamente, a la hora de examinar si, en el presente caso, se adoptaron las medidas penales apropiadas, debe mostrarse una precaución aún mayor -como observó, con razón, el Reino Unido- que en relación con la cuestión de la adopción de medidas preventivas suficientes. Al fin y al cabo, no se trata sólo del Ministerio Fiscal, obligado por las instrucciones que recibe, sino también de órganos jurisdiccionales independientes. Con todo y con eso, mi opinión es que tampoco a este respecto la parte demandada adoptó todas las medidas necesarias y apropiadas para proteger de este modo la libre circulación de mercancías contra los excesos de particulares.
74 Tanto la Comisión como las dos partes coadyuvantes que intervinieron en su apoyo señalan, con razón, que algunos de los incidentes de que se trata en el presente asunto están documentados mediante grabaciones de vídeo. El Gobierno español aportó algunas de dichas grabaciones junto con sus observaciones. La opinión expresada por la parte demandada, según la cual se trata de un medio de prueba más, pero que por sí solo no constituye prueba jurídicamente vinculante, es acertada. Con todo, cabe preguntarse la razón por la cual, pese a la existencia de dichos indicios, sólo se ejercieron un número muy reducido de acciones penales.
75 Estos interrogantes cobran aún mayor relevancia si se piensa que, según hizo ver la Comisión sin ser contradicha, con frecuencia las personas que participan en los excesos no se esfuerzan ni lo más mínimo por ocultar su identidad. Por lo demás, en varios de estos casos había fuerzas del orden presentes, pero no intervinieron para evitar los actos de violencia, o no lo hicieron seriamente. Debe uno preguntarse, con la Comisión, por qué dichas fuerzas no se esforzaron en mayor medida, cuando menos, para detener a los autores o, al menos, reunir pruebas suficientes para permitir su inculpación en la jurisdicción penal.
76 Si bien estas consideraciones son ante todo reflexiones de carácter general, queda un hecho, al menos, que muestra, en todo caso, que tampoco en este terreno la parte demandada hizo suficiente. De los hechos se desprende que personas asiladas y colectivos como «Coordination rurale» profirieron amenazas y las cumplieron efectivamente. La Comisión señaló, con razón, que las autoridades conocían la identidad de estas personas, o al menos podían haberla determinado. En consecuencia, al menos por lo que a estas personas respecta, las dificultades descritas por la parte demandada no podían tener gran importancia. Pese a ello, todo indica que tampoco en su caso se hizo gran cosa.
En consecuencia, tampoco las medidas penales adoptadas por las autoridades francesas contra estos hechos se emprendieron con la firmeza requerida.
77 El recurso de la Comisión está, pues, fundado en su totalidad.
78 La decisión sobre las costas se deduce de los apartados 2 y 4 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
C. Conclusión
79 Por consiguiente, propongo que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las organizaciones comunes de mercados de los productos agrícolas y del artículo 30, en relación con el artículo 5, del Tratado CE, al no haber adoptado todas las medidas necesarias y apropiadas para evitar que mediante los excesos de particulares se obstaculice la libre circulación de frutas y hortalizas.
Por otra parte, propongo que se condene en costas a la República Francesa, con excepción de las costas del Reino de España y del Reino Unido, que deberán soportar dichos Estados miembros.
(1) - No obstante, se ha renunciado a reproducir los voluminosos Anexos.
(2) - No obstante, debe señalarse que el más reciente de los documentos justificativos adjuntos a dicha comunicación se remontaba a marzo de 1993 [nota de la Comisión].
(3) - No obstante, véase la sentencia comentada en el punto 44 infra, relativa a una problemática en cierto modo pertinente en relación con la cuestión que debe examinarse.
(4) - Sentencia de 22 de marzo de 1983, Comisión/Francia (42/82, Rec. p. 1013). Los incidentes de que se trata se mencionan tanto en los antecedentes de hecho (pp. 1019 y 1023) como en los fundamentos de Derecho (apartados 7 y 15). No obstante, dichos incidentes no constituían el objeto de aquel recurso por incumplimiento, que versaba, en cambio, sobre determinadas medidas adoptadas por las autoridades francesas.
(5) - Es cierto que, en el propio artículo 30, sólo se establece, de forma muy general, que quedan prohibidas este tipo de medidas «entre los Estados miembros». No obstante, una comparación con el tenor, por ejemplo, de los artículos 31 y 32 pone de manifiesto que se trata necesariamente de medidas adoptadas por los Estados miembros.
(6) - Sentencia de 24 de noviembre de 1982 (249/81, Rec. p. 4005).
(7) - Loc. cit., nota 6 supra, apartado 15.
(8) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Grecia (C-110/89, Rec. p. I-2659), apartado 21.
(9) - Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837), apartado 5. A este respecto, ni siquiera la sentencia del 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard (asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097), introdujo ninguna modificación.
(10) - Véase el punto 15 supra.
(11) - Sentencia de 9 de mayo de 1985, Comisión/Francia (21/84, Rec. p. 1355), apartado 13.
(12) - Esta cuestión se analizará -como ya se ha indicado- más adelante (véanse los puntos 36 y siguientes infra).
(13) - DO L 379, p. 20.
(14) - Así, por ejemplo, en su escrito de contestación la parte demandada se refirió a otras dificultades (como las heladas tardías que se produjeron en 1991, que causaron importantes daños a la producción) que hubieron de afrontar los productores del sur de Francia.
(15) - Véase, por ejemplo, el final del número 5 de los hechos citados en el punto 2 supra (espárragos procedentes de España).
(16) - Véase el número 2 de los hechos citados en el punto 2 supra (tomates procedentes de Bélgica).
(17) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 11 de junio de 1985, Comisión/Irlanda (288/83, Rec. p. 1761), apartado 28.
(18) - Sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartado 92.
(19) - Sentencia de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia (232/78, Rec. p. 2729), apartado 6.
(20) - Loc. cit., nota 19 supra, apartados 7 a 9.
(21) - Así se señaló ya en la sentencia de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento (294/83, Rec. p. 1339), apartado 23.
(22) - Sentencia de 7 de diciembre de 1995 (C-52/95, Rec. p. I-4443).
(23) - Loc. cit., nota 22 supra, apartado 37.
(24) - Loc. cit., nota 22 supra, apartado 38.
(25) - Conclusiones de 17 de octubre de 1995, Comisión/Francia (Rec. pp. I-4445 y ss., especialmente p. I-4455). El Abogado General Sr. Fennelly volvió a defender esta tesis en sus conclusiones de 26 de junio de 1997 en el asunto C-280/95, Comisión/Italia, aún no publicado en la Recopilación, punto 19.
(26) - Véase, a este respecto, Epiney, A.: Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit von Staaten für rechtswidriges Verhalten im Zusammenhang mit Aktionen Dritter, Baden-Baden, 1992, pp. 205 y ss., especialmente p. 207. En el presente contexto, reviste interés asimismo la cuestión de si el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950 obliga a los Estados contratantes a intervenir activamente para proteger a los particulares de la lesión por otros particulares de los derechos garantizados por el Convenio; véase, a este respecto, Harris, D.J.; O'Boyle, M.; Warbrick, C.: Law of the European Convention on Human Rights, Londres, 1995, pp. 19 y ss.
(27) - Jurisprudencia reiterada; véase, por ejemplo, la sentencia de 19 de febrero de 1991, Comisión/Bélgica (C-374/89, Rec. p. I-367), apartado 15.
(28) - Véanse los puntos 8 a 11 supra.
(29) - Jurisprudencia reiterada; véase, como más reciente, la sentencia de 17 de junio de 1997, Sodemare y otros (C-70/95, Rec. p. I-3395), apartado 41.
(30) - Así se hace, por ejemplo, en la sentencia de 17 de noviembre de 1993, Reiff (C-185/91, Rec. p. I-5801), apartado 24.
(31) - En aras de la simplicidad, en lo sucesivo me limitaré a citar esta disposición, omitiendo las correspondientes obligaciones derivadas de las organizaciones comunes de mercados.
(32) - Obviamente, hay que tener en cuenta que también el Tribunal de Justicia utiliza esta formulación. En el apartado 42 de la sentencia Sodemare y otros, citada en la nota 29 supra, por ejemplo, se habla de una infracción de los «artículos 5 y 85», aunque está claro que se refiere (véase el apartado 41, antes citado) a las obligaciones del artículo 85 en relación con el artículo 5.
(33) - Sentencia de 11 de agosto de 1995, Dubois y Général cargo services (C-16/94, Rec. p. I-2421).
(34) - Loc. cit., nota 33 supra, apartado 20.
(35) - Conclusiones de 18 de mayo de 1995, Dubois y Général cargo services (Rec. pp. I-2423 y ss., especialmente pp. I-2430 y s.)
(36) - Loc. cit., nota 29 supra, apartado 42.
(37) - Véase el número 4 de los hechos expuestos en el punto 2 supra.
(38) - Véase el número 5 de los hechos expuestos en el punto 2 supra.
(39) - Este Consejo Europeo se reunió el 23 de mayo de 1997.
(40) - Véase el número 14 del texto citado en el punto 2 supra.
(41) - Sentencia de 29 de enero de 1985 (231/83, Rec. p. 305), apartados 32 y 33.
(42) - Conclusiones de 23 de octubre de 1984 presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia Cullet, citada en la nota 41 (Rec. pp. 306 y ss., especialmente p. 312).
(43) - Se entiende por daños indirectos aquellos que se derivan del hecho de que, debido a la inseguridad del abastecimiento, los distribuidores de otros Estados miembros cambien de fuentes de abastecimiento.
(44) - Aún está en la memoria, por ejemplo, en el pasado más reciente, la huelga de camioneros.