62023CJ0146
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
25. februar 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – fastfrysning eller nedsættelse af lønningerne i den nationale offentlige forvaltning – foranstaltninger, der specifikt er rettet mod dommere – artikel 2 TEU – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – medlemsstaternes forpligtelse til at etablere de nødvendige retsmidler med henblik på at sikre en effektiv retsbeskyttelse – princippet om dommeres uafhængighed – kompetence for medlemsstaternes lovgivende og udøvende magt til at fastsætte de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn – mulighed for at fravige disse nærmere regler – betingelser«
I de forenede sager C-146/23 [Sąd Rejonowy w Białymstoku] og C-374/23 [Adoreikė] (
i
),
angående to anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok, Polen) (C-146/23) og af Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) (C-374/23) ved afgørelser af 10. marts og 1. juni 2023, indgået til Domstolen henholdsvis den 10. marts og den 13. juni 2023, i sagerne
XL
mod
Sąd Rejonowy w Białymstoku (C-146/23),
og
SR,
RB
mod
Lietuvos Respublika (C-374/23),
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, T. von Danwitz, afdelingsformændene F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún, N. Jääskinen, D. Gratsias og M. Gavalec (refererende dommer) samt dommerne E. Regan, J. Passer, Z. Csehi og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitssekretær: fuldmægtig M. Siekierzyńska,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. marts 2024,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
XL, som selvmøder,
–
den polske regering ved B. Majczyna og S. Żyrek, som befuldmægtigede,
–
den litauiske regering ved K. Dieninis, S. Grigonis og V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved K. Herrmann, A. Steiblytė og P. Van Nuffel, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. juni 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to tvister, i sag C-146/23 mellem på den ene side XL, der er dommer, og på den anden side Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok, Polen), og i sag C-374/23 mellem på den ene side SR og RB, der er dommere, og på den anden side Lietuvos Respublika (Republikken Litauen), vedrørende størrelsen af disse dommeres løn.
Retsforskrifter
Polsk ret
3
Artikel 178 i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republikken Polens forfatning) vedrørende dommeres uafhængighed fastsætter følgende:
»1.   Dommere skal ved udøvelsen af deres embede være uafhængige og kun være undergivet forfatningen og lovgivningen.
2.   Dommere skal have arbejdsvilkår og en aflønning, der sikrer deres embedes værdighed og svarer til omfanget af deres forpligtelser.
3.   Dommere må ikke være tilknyttet et politisk parti eller en fagforening eller udøve en offentlig aktivitet, der er uforenelig med princippet om domstolenes og dommernes uafhængighed.«
4
Ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (lov om de almindelige domstoles organisation) af 27. juli 2001 (Dz. U. af 2001, nr. 98, pos. 1070) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen i sag C-146/23 (herefter »lov om de almindelige domstole«), indeholder artikel 91 vedrørende aflønning af dommere, der har følgende ordlyd:
»[...]
1c.   Med forbehold af stk. 1d baseres dommernes grundløn på gennemsnitslønnen i andet kvartal af det foregående år, offentliggjort i [Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej »Monitor Polski« (Republikken Polens officielle tidende »Monitor Polski«)] af præsidenten for [Głównego Urzędu Statystycznego (det centrale statistiske kontor, Polen)] i henhold til artikel 20, nr. 2, i [ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lov om alderspensioner og andre pensioner ydet af den sociale sikringskasse) af 17. december 1998 (Dz. U. af 1998, nr. 162, pos. 1118)].
1d.   Såfremt den i stk. 1c nævnte gennemsnitlige løn er lavere end den gennemsnitlige løn, som er offentliggjort for andet kvartal i det foregående år, skal dette sidstnævnte beløb lægges til grund for fastsættelse af en dommers grundløn.
2.   En dommers aflønning udtrykkes i lønklasser, hvis niveau fastsættes gennem anvendelse af multiplikatorer på grundlaget for fastsættelsen af den i stk. 1c nævnte grundløn. Grundlønsklasserne for de enkelte dommerembeder og de multiplikatorer, der anvendes til at fastsætte grundlønnen for dommere i de enkelte lønklasser, er anført i bilaget til denne lov.
[...]
6.   Dommeren har ret til et funktionstillæg i forbindelse med sit hverv.
7.   Endvidere består dommeres aflønning af et anciennitetstillæg, der fra det sjette tjenesteår udgør 5% af grundlønnen og hvert år stiger med 1%, indtil det er nået op på 20% af grundlønnen.
[...]«
5
Følgende fremgik af artikel 8 i ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lov om særlige bestemmelser til gennemførelse af finansloven for 2022) af 17. december 2021 (Dz. U. af 2021, pos. 2445, herefter »finansloven for 2022«):
»1.   I 2022 skal grundlaget for fastsættelse af grundlønnen for en dommer som nævnt i artikel 91, stk. 1c, i [lov om de almindelige domstole] være det gennemsnitlige vederlag i andet kvartal 2020, som er offentliggjort i meddelelsen fra formanden for det centrale statistiske kontor.
2.   Det i stk. 1 nævnte grundlag forhøjes med 26 [polske zloty (PLN) (ca. 6 EUR)].
3.   Når der i forskellige bestemmelser henvises til grundlønnen for en dommer, som er nævnt i artikel 91, stk. 1c, i [lov om de almindelige domstole], svarer det for så vidt angår 2022 til det gennemsnitlige vederlag i andet kvartal 2020, som er offentliggjort i meddelelsen fra formanden for det centrale statistiske kontor, forhøjet med 26 PLN.
4.   Når der i forskellige bestemmelser henvises til dommeres løn, svarer denne løn for så vidt angår 2022 til den løn, der er beregnet i henhold til stk. 1 og 2.«
6
Artikel 8 i ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lov om særlige bestemmelser til gennemførelse af finansloven for 2023) af 1. december 2022 (Dz. U. af 2022, pos. 2666, herefter »finansloven for 2023«) bestemte:
»1.   For 2023 udgør beregningsgrundlaget for dommeres løn som omhandlet i artikel 91, stk. 1c, i [lov om de almindelige domstole] 5444,42 PLN [(ca. 1274 EUR)].
2.   Når der i forskellige bestemmelser henvises til grundlønnen for en dommer, som er nævnt i artikel 91, stk. 1c, i [lov om de almindelige domstole], er dette beløb for så vidt angår 2023 på 5444,42 PLN.«
Litauisk ret
7
Artikel 3 i Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo Mozstatymas (lov om aflønning af dommere i Republikken Litauen) af 6. november 2008 (Žin., 2008, nr. 131-5022, herefter »lov om aflønning af dommere«) bestemte i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, at aflønningen af dommere blev beregnet på grundlag af grundbeløbet for aflønningen af nationale politikere, dommere, tjenestemænd og øvrige ansatte i statens og kommunernes budgetinstitutioner, som blev fastsat for et givent år af Republikken Litauens parlament efter indstilling fra denne medlemsstats regering. Dette grundbeløb måtte ikke være lavere end grundbeløbet for det foregående år, medmindre der forelå ekstraordinære omstændigheder. Grundbeløbet skulle fastsættes under hensyntagen til den gennemsnitlige årlige inflation i det foregående år, som blev beregnet ved det nationale forbrugerprisindeks, størrelsen af den månedlige mindsteløn og betydningen af andre faktorer, som påvirker niveauet for og udviklingen i gennemsnitslønnen i den offentlige sektor.
8
I medfør af artikel 4, stk. 2, i lov om aflønning af dommere bestod aflønningen af dommere ved almindelige domstole og særdomstole af grundløn, anciennitetstillæg i den offentlige sektor, arbejdstillæg, tillæg for at stå til rådighed på hvile- og helligdage samt for vikariater og endelig af et tillæg for en forøgelse af arbejdsbyrden.
9
Aflønningen af dommere ved apygardos teismai (regionale domstole, Litauen) blev beregnet ved at multiplicere grundlønnen med en lønkoefficient, som i henhold til afsnit II i bilaget til denne lov var på 17,2 for disse dommere.
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-146/23
10
Den 4. december 2003 blev XL udnævnt til dommer ved Sąd Rejonowy i Suwałki (retten i første instans i Suwałki, Polen). Siden den 3. april 2007 har han udøvet sit hverv ved Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok). Hans grundløn består af beregningsgrundlaget for hans grundløn, på hvilken der anvendes en multiplikator på 2,5, hvortil kommer bl.a. et anciennitetstillæg svarende til 20% af grundlønnen. Beregningsgrundlaget for hans grundløn var 5050,48 PLN (ca. 1181 EUR) for 2022 og 5444,42 PLN (ca. 1274 EUR) for 2023.
11
XL modtog således en månedlig aflønning på 15151,44 PLN (ca. 3544 EUR) for perioden fra juli til november 2022, 15033,51 PLN (ca. 3517 EUR) for december 2022 og 16333,26 PLN (ca. 3821 EUR) for januar 2023.
12
Efter at XL’s arbejdsgiver på hans anmodning havde oplyst ham om, at han ville have modtaget yderligere 10000 PLN (ca. 2339 EUR) ud over, hvad han havde modtaget i løn for perioden fra den 1. juli 2022 til den 31. januar 2023, hvis hans løn var blevet beregnet i overensstemmelse med artikel 91, stk. 1c, i lov om de almindelige domstole, anlagde XL sag mod Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) ved denne ret, som er den forelæggende ret, med påstand om betaling af dette beløb med tillæg af lovbestemte morarenter.
13
Den forelæggende ret har indledningsvis anført, at det følger af dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 42-45), at det forhold, at dommere oppebærer en løn, hvis niveau er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udfører, udgør en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at denne garanti skal overholdes, herunder når ændringerne af den nationale lovgivning om fastsættelse af dommeres løn medfører en forværring af deres materielle situation som følge af en varig nedsættelse af deres løn.
14
Den forelæggende ret har dernæst fremhævet, at artikel 91, stk. 1c, i lov om de almindelige domstole bestemmer, at grundlønnen for dommere for et givent år fastsættes objektivt på grundlag af gennemsnitslønnen for andet kvartal af det foregående år, som offentliggjort af formanden for det centrale statistiske kontor.
15
Den forelæggende ret har hertil tilføjet, at denne mekanisme til fastsættelse af dommeres grundløn imidlertid for nylig er blevet ændret tre gange. For 2021 blev grundlønnen således fastsat i forhold til gennemsnitslønnen i andet kvartal af år »n – 2«, dvs. gennemsnitslønnen for 2019, og ikke i forhold til gennemsnitslønnen i andet kvartal af år »n – 1«, dvs. gennemsnitslønnen for 2020, hvilket medførte en »fastfrysning« af reguleringen af dommeres løn. For 2022 var det gennemsnitslønnen for andet kvartal af 2020, der blev lagt til grund for fastsættelsen, forhøjet med et tillæg på 26 PLN. Endelig blev dommeres løn for 2023 ikke beregnet på grundlag af gennemsnitslønnen for andet kvartal 2022, men på grundlag af et grundbeløb fastsat af den polske lovgiver.
16
Den forelæggende ret har fremhævet, at den polske regering har begrundet disse ændringer med den økonomiske situation i Polen, der for 2021 var forårsaget af covid-19-pandemien, og for 2023 af såvel denne pandemi som Den Russiske Føderations invasion af Ukraine. Der blev derimod ikke nævnt nogen særlig grund for 2022.
17
Den forelæggende ret har endvidere anført, at førstepræsidenten for Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen), præsidenten for Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) og Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale råd for retsvæsenet, Polen) har anlagt tre særskilte søgsmål ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) med påstand om, at det fastslås, at artikel 8 i finansloven for 2023 er forfatningsstridig. I forbindelse med disse tre søgsmål er det i det væsentlige blevet gjort gældende, at denne artikel tilsidesætter de garantier, der sikrer dommere en løn, der svarer til deres embedes værdighed, princippet om dommeres uafhængighed samt princippet om beskyttelse af velerhvervede rettigheder og tillid til staten. Den nævnte artikel fastsætter nemlig en metode til fastsættelse af dommeres grundløn, som er i strid med deres ret til at oppebære en løn, der fastsættes på grundlag af objektive kriterier, som er uafhængige af enhver vilkårlig afgørelse fra lovgivers side, og som er i overensstemmelse med den værdighed, som deres embede kræver. Da grundbeløbet for dommeres løn fastsættes hvert år af lovgiver, er den model, der vedtages med henblik på at fastsætte denne løn, i et vist omfang uforudsigelig. Selv om »fastfrysningen« af lønningerne skulle være indført midlertidigt, viser opretholdelsen heraf for 2023 i øvrigt, at det var hensigten at nedsætte dommernes løn permanent i strid med artikel 178, stk. 2, i Republikken Polens forfatning. Endelig kan ethvert indgreb i den dømmende magts funktion og organisation kun ske undtagelsesvis og skal være resultatet af en samordnet handling fra den lovgivende og den dømmende magts side.
18
Den forelæggende ret, der i sin egenskab af at være XL’s arbejdsgiver er af den opfattelse, at den ikke har ret til at se bort fra de anfægtede nationale bestemmelser, er enig i de argumenter, der er anført i den foregående præmis. I det foreliggende tilfælde består indgrebet i dommernes uafhængighed i den varige »fastfrysning«, der har stået på i tre år, af reguleringen af deres løn og den de facto ophævelse i 2023 af mekanismen til fastsættelse af dommeres løn baseret på gennemsnitslønnen i andet kvartal af det foregående år, som fastsat i artikel 91, stk. 1c, i lov om de almindelige domstole. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at denne varige, gentagne og betydelige udvikling i dommeres løn er ubegrundet, henset til den stabile situation for Republikken Polens offentlige finanser, og har til formål at få en uafhængig og selvstændig dømmende magt til at handle vilkårligt på grundlag af politiske overvejelser, der er dikteret af den udøvende og den lovgivende magt.
19
I lighed med XL er den forelæggende ret af den opfattelse, at dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), og af 7. februar 2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106), ikke kan overføres på den foreliggende sag, for så vidt som fravigelsen af mekanismen til fastsættelse af dommeres løn i det foreliggende tilfælde er permanent og ikke midlertidig som i de sager, der gav anledning til disse domme, og for så vidt som den hovedsageligt vedrører dommere, hvilket ikke var tilfældet i disse sager.
20
På denne baggrund har Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 2 [TEU], der definerer de værdier, som Den Europæiske Union er baseret på, med henvisning til respekten for retsstaten og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, [TEU,] sammenholdt med [chartrets] artikel 47 [...], der pålægger medlemsstaterne at sikre en effektiv retsbeskyttelse, der er baseret på retten til adgang til en uafhængig og upartisk domstol, fortolkes således, at princippet om domstolenes uafhængighed er til hinder for bestemmelser i national lovgivning, som – for at begrænse budgetudgifterne – resulterer i, at en mekanisme til fastsættelse af dommeres løn på grundlag af objektive kriterier, der er uafhængige af vilkårlig indblanding fra den udøvende og lovgivende magts side, undlades anvendt, hvilket resulterer i en varig nedsættelse af aflønningsniveauet for dommere og indebærer en tilsidesættelse af de forfatningsmæssige garantier, som skal sikre dommere en løn, der er i overensstemmelse med embedets værdighed og omfanget af deres hverv og retsplejen ved de uafhængige domstole, der sikres af dem som uafhængige dommere?«
21
Som svar på en anmodning om oplysninger fra Domstolen, der bl.a. vedrørte den eventuelle indvirkning på anmodningen om præjudiciel afgørelse af dommen afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) den 8. november 2023 (sag nr. K 1/23), hvorved det blev fastslået, at artikel 8 i finansloven for 2023 er uforenelig med artikel 178, stk. 2, i Republikken Polens forfatning, anførte den forelæggende ret, at den ønskede at opretholde denne anmodning, eftersom Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) ikke havde undersøgt, om denne artikel 8 var i overensstemmelse med princippet om dommeres uafhængighed som fastsat i denne artikel 178, stk. 1. Denne dom vedrørte desuden udelukkende finansloven for 2023, mens tvisten i hovedsagen ligeledes indebærer, at det skal afgøres, om finansloven for 2022 overholder dette princip.
Sag C-374/23
22
SR og RB, der er dommere ved Vilniaus apygardos teismas (den regionale domstol i Vilnius, Litauen), har anlagt et erstatningssøgsmål mod Republikken Litauen ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen), som er den forelæggende ret, med påstand om betaling af en erstatning med tillæg af renter på 74286,09 EUR for SR og et beløb på 95620,17 EUR for RB. De har gjort gældende, at fastsættelsen af deres løn afhænger af den udøvende og den lovgivende magts politiske vilje, og at den bl.a. tilsidesætter det forfatningsmæssige princip om dommernes uafhængighed.
23
SR og RB har kritiseret manglen på en retslig mekanisme, der gør det muligt for en domstol eller en dommer at forpligte den udøvende og den lovgivende magt til at fastsætte en anstændig løn, der er baseret på nationale økonomiske indikatorer og svarer til dommernes ansvar, samt de strenge begrænsninger, som de er pålagt, navnlig med hensyn til udøvelsen af anden virksomhed.
24
Republikken Litauen har for sit vedkommende gjort gældende, at planlægningen af statsbudgettet og navnlig af størrelsen af lønnen til statstjenestemænd og arbejdstagere i den offentlige sektor henhører under regeringens prærogativer, der er fastsat i Republikken Litauens forfatning. Desuden fastsættes grundbeløbet for disse tjenestemænds og arbejdstageres løn årligt i forhold til statens ressourcer og økonomiske begrænsninger, således at staten ikke har kunnet forhøje dette grundbeløb hurtigere, end den har gjort. I øvrigt steg det nævnte grundbeløb fra 2018-2023 regelmæssigt og havde en direkte økonomisk indvirkning på lønningerne i den private sektor og på den nationale gennemsnitsløn samt en betydelig indvirkning på væksten i domstolenes lønsum. Endelig har denne medlemsstat gjort gældende, at fastsættelsen af ordningen for aflønning af dommere er omfattet af statens og dens institutioners eksklusive skønsmæssige forfatningsmæssige beføjelser.
25
Den forelæggende ret har anført, at i medfør af artikel 3 i lov om aflønning af dommere, sammenholdt med bilaget til denne lov, beregnes grundbeløbet for dommere ved apygardos teismai (regionale domstole) ved at multiplicere grundbeløbet, som var 181 EUR for 2022 og 186 EUR for 2023, med en lønkoefficient på 17,2, idet denne koefficient ikke har ændret sig siden den 1. oktober 2013, undtagen for dommere ved apylinkės teismai (distriktsdomstole, Litauen).
26
Uden at tage hensyn til anciennitetstillægget udgjorde lønnen for dommere ved apygardos teismai (regionale domstole) 2440,85 EUR (brutto) for 2008 og 2362 EUR (brutto) for 2021, idet der tages hensyn til den skattereform, der blev indført i 2019. Mens dommeres løn synes at være steget med ca. 8% i løbet af 13 år, er deres nominelle løn således i realiteten faldet med 3,2% alene på grund af denne skattereform. Aflønningen af dommere har siden 2021 nærmet sig den nationale gennemsnitsløn. I første kvartal af 2022 var den nationale gennemsnitlige månedsløn 1729,90 EUR, mens den gennemsnitlige månedsløn for en dommer var 3113,20 EUR. Dommere er i øvrigt underlagt temmelig strenge forpligtelser, der bl.a. består i at udvise en upåklagelig adfærd, at udøve deres hverv for den samme månedsløn uafhængigt af deres arbejdsbyrde og ikke at udøve anden virksomhed, bortset fra undervisningsaktiviteter og kreativ virksomhed.
27
Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at timelønnen for en advokat ifølge anbefalingerne om maksimumsbeløbet for salæret til bistand fra en advokat eller advokatfuldmægtig i civile sager, som blev godkendt i 2004 af Republikken Litauens justitsminister og det litauiske advokatråd, er på 179,9 EUR, mens bruttolønnen for en dommer ved en apygardos teismas (regional domstol, Litauen), eksklusive anciennitetstillæg, er på ca. 20 EUR. En sådan forskel udgør en forskelsbehandling, der er i strid med lighedsprincippet og artikel 2 TEU, til ulempe for disse i forhold til jurister, der udøver sammenlignelige erhverv.
28
Den forelæggende ret har endelig anført, at det følger af dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), at dommeres uafhængighed indebærer, at aflønningen af de nationale dommere fastsættes efter kriterier, der er uafhængige af den udøvende og den lovgivende magts vilkårlige indgreb, og at dommernes lønniveau er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
29
I denne sammenhæng har denne ret anført, at den skal vurdere, om den nationale ordning for aflønning af dommere, som direkte afhænger af den lovgivende og den udøvende magts politiske vilje, er forenelig med EU-retten og sikrer de værdier, der beskyttes ved artikel 2 TEU, og princippet om domstolenes uafhængighed som fastsat i chartrets artikel 47.
30
På denne baggrund har Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal værdierne demokrati, retsstaten, respekt for menneskerettighederne og retfærdighed, som fastsat i artikel 2 TEU, og bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU fortolkes således, at de tillægger den lovgivende og den udøvende magt i medlemsstaterne en [ubegrænset] eksklusiv skønsmargen til ved national lovgivning at fastsætte dommeres vederlag på et niveau, der alene afhænger af den lovgivende og den udøvende magts vilje?
2)
Skal bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, som bl.a. omhandler domstolenes uafhængighed, fortolkes således, at disse bestemmelser tillader medlemsstaterne at indføre regler ved national lovgivning, som fastsætter dommeres vederlag på et lavere niveau end det vederlag eller honorar, som staten fastsætter for medlemmer af andre juridiske erhverv?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
31
Ved Domstolens afgørelse af 23. januar 2024 er sagerne C-146/23 og C-374/23 blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
Om Domstolens kompetence og formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-374/23
32
Den litauiske regering har i sit skriftlige indlæg for det første gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse om de spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, eftersom EU-retten hverken regulerer niveauet for nationale dommeres løn eller de nærmere regler for fastsættelse, beregning eller udbetaling af denne løn.
33
Denne argumentation vedrører imidlertid reelt fortolkningen af de bestemmelser i den primære EU-ret, som den forelæggende ret har henvist til i sine spørgsmål. Fortolkningen af disse bestemmelser er således åbenbart inden for Domstolens kompetence i henhold til artikel 267 TEUF. Selv om organiseringen af retsvæsenet i medlemsstaterne henhører under disses kompetence, gælder det ikke desto mindre, at medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (jf. i denne retning dom af 18.5.2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 111, og af 9.1.2024, G. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved de almindelige domstole i Polen), C-181/21 og C-269/21, EU:C:2024:1, præmis 57 og 58), navnlig når de vedtager de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn.
34
Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU finder desuden ud fra et materielt synspunkt anvendelse i forhold til enhver national dommer eller national retsinstans, der kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten, og som således vedrører områder, der er omfattet af EU-retten som omhandlet i denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis). Dette er således bl.a. tilfældet for de to sagsøgere i hovedsagen i sag C-374/23 i deres egenskab af dommere ved Vilniaus apygardos teismas (den regionale domstol i Vilnius).
35
Heraf følger, at de i sag C-374/23 forelagte spørgsmål henhører under Domstolens kompetence.
36
For det andet har den litauiske regering gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at de forelagte spørgsmål savner enhver forbindelse med de faktiske omstændigheder i hovedsagen og dennes genstand, og at den ønskede fortolkning derfor ikke er nødvendig for at afgøre denne tvist. Den har således fremhævet, at der i det foreliggende tilfælde ikke er blevet anfægtet nogen national foranstaltning, der specifikt har til formål at nedsætte dommeres løn, og at der i den omhandlede periode skete en regelmæssig stigning i de litauiske dommeres løn.
37
I denne henseende følger det af fast retspraksis, at det inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter i henhold til artikel 267 TEUF udelukkende tilkommer de nationale retter, for hvilke tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i hver sag at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante, og at Domstolen, når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, principielt er forpligtet til at træffe afgørelse. Domstolen kan dermed kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 18.5.2021, Asociația Forumul Judecătorilor Din România m.fl., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 115 og 116 og den deri nævnte retspraksis).
38
Det fremgår imidlertid af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at der ved den forelæggende ret er anlagt et erstatningssøgsmål mod Republikken Litauen, inden for rammerne af hvilket det i det væsentlige gøres gældende, at den skønsbeføjelse, som denne medlemsstats lovgivende og udøvende magt råder over til at fastsætte dommeres løn, tilsidesætter princippet om sidstnævntes uafhængighed. I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret med henblik på at træffe afgørelse i dette søgsmål oplyst, om de nærmere regler for fastsættelsen af denne løn og dennes størrelse er i overensstemmelse med dette princip, der følger af artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt chartrets artikel 47.
39
En besvarelse af de spørgsmål, der er stillet i sag C-374/23, og som vedrører fortolkningen af disse bestemmelser, synes følgelig at være nødvendig for, at den forelæggende ret kan træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen.
40
Heraf følger, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-374/23 kan antages til realitetsbehandling.
Om de præjudicielle spørgsmål
41
For så vidt som det andet spørgsmål i sag C-374/23 vedrører fortolkningen af chartrets artikel 47, skal det indledningsvis fremhæves, at anerkendelsen af retten til effektive retsmidler i en given sag forudsætter, at den person, som påberåber sig den, gør rettigheder eller friheder, som er sikret ved EU-retten, gældende, eller at denne person er genstand for retsforfølgning, der udgør en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
42
Det fremgår imidlertid ikke af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at SR og RB opfylder nogen af disse betingelser.
43
I overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1, finder chartrets artikel 47 derfor ikke som sådan anvendelse i sag C-374/23. Eftersom artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger alle medlemsstaterne at indføre de retsmidler, der er nødvendige for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten som omhandlet i bl.a. chartrets artikel 47, skal der ikke desto mindre tages behørigt hensyn til sidstnævnte bestemmelse ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (dom af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 44 og 45, og af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 36 og 37).
44
Når dette er sagt, skal de spørgsmål, der er forelagt i sagerne C-146/23 og C-374/23, som skal behandles samlet, forstås således, at det nærmere bestemt ønskes oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU, skal fortolkes således, at princippet om dommeres uafhængighed er til hinder for, at
–
en medlemsstats lovgivende og udøvende magt for det første skønsmæssigt i denne medlemsstats lovgivning fastlægger de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn
–
en medlemsstats lovgivende og udøvende magt for det andet fraviger denne medlemsstats lovgivning, som på objektiv vis fastlægger de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn, ved at beslutte at forhøje denne løn med et lavere beløb end fastsat i denne lovgivning eller endog fastfryse eller nedsætte størrelsen af den nævnte løn.
45
I denne henseende pålægger hverken artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU eller nogen anden bestemmelse i EU-retten medlemsstaterne en præcis forfatningsmæssig model, der regulerer forholdet og samspillet mellem de forskellige statslige instanser, navnlig hvad angår definitionen og afgrænsningen af disses kompetencer. I medfør af artikel 4, stk. 2, TEU respekterer Unionen nemlig medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer. Ved valget af deres respektive forfatningsmæssige model skal medlemsstaterne imidlertid overholde de krav, der følger af EU-retten (jf. i denne retning dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
46
Det følger nemlig af den faste retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 33, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under disses kompetence, skal medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence ikke desto mindre overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, og navnlig i henhold til artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (jf. i denne retning dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis). Dette er bl.a. tilfældet, når de vedtager de nærmere regler for fastsættelsen af dommeres løn.
47
Artikel 19 TEU, som udmønter det i artikel 2 TEU fastsatte retsstatsprincip, betror de nationale domstole og Domstolen opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten. Med henblik herpå er det afgørende, at disse retters uafhængighed bevares (jf. i denne retning dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål), C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 108 og 115 og den deri nævnte retspraksis).
48
Kravet om retternes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er således en del af kerneindholdet i den grundlæggende ret til en effektiv retsbeskyttelse og til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder retsstatsprincippet (dom af 11.7.2024, Hann-Invest m.fl., C-554/21, C-622/21 og C-727/21, EU:C:2024:594, præmis 49, og dom af 297.2024, Valančius, C-119/23, EU:C:2024:653, præmis 46).
49
Begrebet retternes uafhængighed indebærer bl.a., at den pågældende ret udøver sit juridiske hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, således at den dermed er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser. Ligesom det forhold, at dommerne ved den omhandlede ret er uafsættelige, udgør det forhold, at de oppebærer en løn, der er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udfører, en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed (dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 44 og 45, og af 7.2.2019, Escribano Vindel, C-49/18, EU:C:2019:106, præmis 66).
50
Mere specifikt skal retsinstansernes uafhængighed i overensstemmelse med det princip om magtens tredeling, som er kendetegnende for en retsstats funktionsmåde, bl.a. sikres i forhold til den lovgivende og den udøvende magt (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 124, af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 54, og af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 42).
51
Når dette er sagt, kan den omstændighed alene, at den lovgivende og den udøvende magt i en medlemsstat er involveret i fastsættelsen af dommeres løn, ikke i sig selv skabe en afhængighed for dommerne af den lovgivende og den udøvende magt eller give anledning til tvivl med hensyn til dommernes uafhængighed eller upartiskhed. Som Europa-Kommissionen har fremhævet i sit skriftlige indlæg, råder medlemsstaterne over et vidt skøn, når de udarbejder deres budget og foretager afvejninger mellem de forskellige offentlige udgiftsposter. Denne vide skønsmargen omfatter fastsættelsen af metoden til beregning af disse udgifter og navnlig af dommeres løn. Den nationale lovgivende og udøvende magt er nemlig bedst i stand til at tage hensyn til den særlige socioøkonomiske kontekst i den medlemsstat, hvor budgettet skal udarbejdes og dommernes uafhængighed sikres.
52
Det forholder sig ikke desto mindre således, at de nationale regler vedrørende aflønning af dommere ikke må give anledning til, at der opstår rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de pågældende dommere er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden (jf. analogt dom af 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 56 og 57).
53
Med henblik herpå kan chartre, rapporter og andre dokumenter, der er udarbejdet af Europarådets organer eller af FN-organer, give relevante retningslinjer for fortolkningen af EU-retten, når der foreligger nationale bestemmelser, der er vedtaget på området.
54
Hvad i første række angår de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn er det i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet for det første vigtigt, at disse nærmere regler fastsættes ved lov, som kan foreskrive, at arbejdsmarkedets parter, navnlig de organisationer, der repræsenterer de pågældende dommere, deltager. I denne forbindelse bidrager lovgivningsprocedurens gennemsigtighed til at sikre dommernes uafhængighed.
55
I denne henseende anføres i punkt 11 i »Grundprincipper for domstolenes uafhængighed«, som blev vedtaget af De Forenede Nationers syvende kongres om forebyggelse af kriminalitet og behandling af gerningsmænd, afholdt i Milano fra den 26. august til den 6. september 1985, at en passende aflønning af dommere »skal sikres ved lov«. I henstilling CM/Rec (2010)12 fra Europarådets Ministerkomité med overskriften »Dommere: uafhængighed, effektivitet og ansvar«, der blev vedtaget den 17. november 2010 (herefter »Ministerkomitéens henstilling af 2010«), er tilsvarende i punkt 53 anført, at »[d]e væsentligste regler for lønordningen for professionelle dommere bør fastsættes ved lov«.
56
Princippet om dommeres uafhængighed, sammenholdt med retssikkerhedsprincippet, kræver i øvrigt, at de nærmere regler for fastsættelse af deres løn skal være objektive, forudsigelige, stabile og gennemsigtige, således at enhver vilkårlig indgriben fra den pågældende medlemsstats lovgivende og udøvende magt er udelukket.
57
Som det er nævnt i nærværende doms præmis 49, udgør det forhold, at dommere oppebærer en løn, hvis niveau er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udfører, for det andet en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed.
58
I denne henseende fremgår det af den retspraksis, der følger af dom af 7. februar 2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106, præmis 70, 71 og 73), at dommeres lønniveau, henset til den pågældende medlemsstats socioøkonomiske kontekst, skal være tilstrækkelig højt til at give dem en vis økonomisk uafhængighed, der kan beskytte dem mod risikoen for, at der sker indgreb eller udøves pres udefra til skade for objektiviteten af de retsafgørelser, som de skal træffe. Lønniveauet skal således være af en sådan art, at det beskytter dommerne mod risikoen for korruption.
59
Det fremgår af punkt 54 i Ministerkomitéens henstilling af 2010, at »[a]flønningen af dommere bør stå i forhold til deres rolle og ansvar og være på et niveau, der er tilstrækkeligt til at beskytte dem mod ethvert pres, der har til formål at påvirke deres afgørelser«. Punkt 57 i begrundelsen for denne henstilling præciserer, at »[e]t passende lønniveau er et centralt element i bekæmpelsen af korruption blandt dommere og har til formål at beskytte dem mod det pres, der kan udøves«.
60
Dommeres løn kan således variere afhængigt af ancienniteten og arten af det hverv, som de er blevet betroet. Under alle omstændigheder skal lønnen altid være passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udfører.
61
Vurderingen af, om dommeres løn er passende, forudsætter, at der ud over den almindelige grundløn tages hensyn til de forskellige tillæg og godtgørelser, som de modtager, bl.a. på grundlag af deres anciennitet eller det hverv, som de er betroet, men også til en eventuel fritagelse for sociale bidrag.
62
Endvidere skal spørgsmålet om, hvorvidt dommeres løn er passende, vurderes under hensyntagen til den pågældende medlemsstats økonomiske, sociale og finansielle situation, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 49 i forslaget til afgørelse. Ud fra dette perspektiv er det hensigtsmæssigt at sammenligne dommernes gennemsnitlige løn med gennemsnitslønnen i denne stat, således som det bl.a. er fremhævet i evalueringsrapporten for de europæiske retssystemer, der blev udarbejdet i 2020 af Europa-Kommissionen for et Effektivt Retsvæsen (CEPEJ) (s. 68).
63
Det fremgår i øvrigt af denne rapport (s. 67), at for at sikre dommernes uafhængighed og mere generelt kvaliteten af retsvæsenet i en retsstat »bør retspolitikken også tage hensyn til lønningerne i andre juridiske erhverv for at gøre dommerembedet attraktivt for højt kvalificerede retlige aktører«. Det kan imidlertid ikke heraf udledes, at princippet om dommernes uafhængighed er til hinder for, at dommeres løn fastsættes på et lavere niveau end gennemsnitslønnen for andre jurister, navnlig dem, der udøver et liberalt erhverv, såsom advokater, når disse åbenbart befinder sig i en anden situation end dommere.
64
For det tredje skal de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn kunne gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til de processuelle regler, der er fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning.
65
Hvad i anden række angår muligheden for, at en medlemsstats lovgivende og udøvende magt kan fravige den nationale lovgivning, som på objektiv vis fastlægger de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn, ved at beslutte at forhøje denne løn med et lavere beløb end fastsat i denne lovgivning, eller endog fastfryse eller nedsætte størrelsen af den nævnte løn, skal vedtagelsen af sådanne fravigelsesforanstaltninger også opfylde en række krav.
66
For det første skal en fravigelsesforanstaltning som omhandlet i den foregående præmis i lighed med de almindelige regler om fastsættelse af dommeres løn, som den fraviger, være fastsat i lovgivningen. Desuden skal de nærmere regler for aflønning af dommere, der er fastsat i denne fravigelsesforanstaltning, være objektive, forudsigelige og gennemsigtige.
67
For det andet skal den nævnte fravigelsesforanstaltning være begrundet i et mål af almen interesse, såsom et krav om nedbringelse af et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud som omhandlet i artikel 126, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 46, og af 7.2.2019, Escribano Vindel, C-49/18, EU:C:2019:106, præmis 67).
68
Som generaladvokaten har anført i punkt 60 i forslaget til afgørelse, forudsætter muligheden for, at en medlemsstat kan påberåbe sig et sådant krav, imidlertid ikke, at der over for denne medlemsstat indledes en procedure i henhold til protokol nr. 12 om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten.
69
De budgetmæssige grunde, der ligger til grund for vedtagelsen af en foranstaltning, der fraviger de almindelige retsregler om aflønning af dommere, skal præciseres klart. Med forbehold af behørigt begrundede ekstraordinære omstændigheder bør disse foranstaltninger desuden ikke specifikt være rettet mod medlemmer af de nationale domstole, men skal indgå i en mere generel ramme, der har til formål at sikre, at en bredere gruppe af medlemmer af den nationale offentlige forvaltning bidrager til den finanspolitiske indsats, der forfølges (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 49, og af 7.2.2019, Escribano Vindel, C-49/18, EU:C:2019:106, præmis 67).
70
I denne henseende fremgår det af punkt 54 i Ministerkomitéens henstilling af 2010, at »[d]er bør indføres særlige lovbestemmelser for at beskytte sig mod en lønnedsættelse, der specifikt er rettet mod dommere«. Som det præciseres i punkt 57 i begrundelsen for denne henstilling, er »[b]estemmelsen om ikke specifikt at nedsætte dommeres løn [derimod] ikke til hinder for en lønnedsættelse, der indgår i offentlige politikker, der tager sigte på en generel nedsættelse af lønnen for ansatte i den offentlige sektor«.
71
Når en medlemsstat vedtager budgetbegrænsende foranstaltninger, der rammer dens tjenestemænd og offentligt ansatte, kan den således i et samfund præget af solidaritet, således som det er fremhævet i artikel 2 TEU, beslutte også at anvende disse foranstaltninger på de nationale retter.
72
For det tredje skal en fravigelsesforanstaltning som den, der er omhandlet i nærværende doms præmis 65, i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, som udgør et almindeligt princip i EU-retten (dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 31), være egnet til at sikre gennemførelsen af det forfulgte mål af almen interesse, begrænse sig til, hvad der er strengt nødvendigt for at nå dette mål, og ikke være uforholdsmæssig i forhold til det nævnte mål, hvilket indebærer en afvejning af betydningen af dette mål og alvoren af indgrebet i princippet om dommeres uafhængighed.
73
I denne henseende skal en foranstaltning af denne art, selv om den forekommer egnet til at nå det mål af almen interesse, der er omhandlet i nærværende doms præmis 67, imidlertid forblive ekstraordinær og midlertidig, for så vidt som den ikke må finde anvendelse ud over den periode, der er nødvendig for at nå det forfulgte legitime mål, såsom nedbringelse af et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud.
74
Desuden må den nævnte foranstaltnings indvirkning på dommeres aflønning ikke være uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål.
75
For det fjerde kræver bevarelsen af dommernes uafhængighed, at selv om der anvendes en budgetmæssig begrænsende foranstaltning over for dem, og selv om en sådan foranstaltning er knyttet til eksistensen af en alvorlig økonomisk, social og finansiel krise, skal niveauet for dommeres løn altid være passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, således at de forbliver beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe deres uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 49.
76
For det femte skal en fravigelsesforanstaltning som omhandlet i nærværende doms præmis 65 kunne gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse på de betingelser, der er nævnt i nærværende doms præmis 64.
77
Selv om det inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i artikel 267 TEUF, ikke tilkommer Domstolen at anvende de EU-retlige regler på et bestemt tilfælde, kan Domstolen med henblik på at give de forelæggende retter et hensigtsmæssigt svar på grundlag af det i hovedsagerne oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg vejlede disse retter på en sådan måde, at de kan træffe afgørelse (jf. i denne retning dom af 20.6.1991, Newton, C-356/89, EU:C:1991:265, præmis 10, af 16.7.2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria, C-83/14, EU:C:2015:480, præmis 71, og af 7.11.2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C-503/23, EU:C:2024:933, præmis 85).
78
I sag C-146/23 tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om de foranstaltninger, der fraviger artikel 91, stk. 1c, i lov om de almindelige domstole, og som fandt anvendelse i 2022 og 2023, således som den polske regering har gjort gældende for Domstolen, opfyldte et mål af almen interesse, der bestod i at omfordele budgetmidler i en kontekst, der var kendetegnet ved covid-19-pandemien, Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine og den heraf følgende hidtil usete stigning i energipriserne.
79
Eftersom artikel 8 i finansloven for 2022 og artikel 8 i finansloven for 2023 specifikt vedrørte dommeres og anklageres løn, skal sådanne foranstaltninger umiddelbart anses for at kunne gøre indgreb i princippet om dommeres uafhængighed. Henset til de betragtninger, der er anført i nærværende doms præmis 69 og 70, og i lyset af de oplysninger, som den polske regering har fremført for Domstolen, kan det dog ikke udelukkes, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, at disse foranstaltninger, selv om de specifikt vedrører dommere, indgår i bredere reformer, der ligeledes påvirker aflønningen af andre kategorier af tjenestemænd eller offentligt ansatte. Ifølge disse oplysninger kan de nævnte foranstaltninger i realiteten navnlig have til formål at anvende budgetbegrænsende foranstaltninger, som andre kategorier af offentligt ansatte har været genstand for i løbet af de foregående år, forskudt på dommerstanden.
80
Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det i øvrigt, at de to nationale bestemmelser, der er nævnt i den foregående præmis, hver især udelukkende har fundet anvendelse i et år. De i hovedsagen omhandlede lønforanstaltninger synes således at have haft en ekstraordinær og midlertidig karakter, hvilket synes at bekræfte den omstændighed, at den mekanisme for lønberegning, der er fastsat i artikel 91 i lov om de almindelige domstole, ikke blev ophævet, og at den på ny fandt anvendelse i 2024, således som den polske regering og Kommissionen har anført i retsmødet for Domstolen.
81
Det fremgår desuden af de sagsakter, som Domstolen råder over, at disse foranstaltninger, stadig med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, ikke har bevirket, at XL er blevet frataget sin ret til at oppebære en løn, som, henset til den økonomiske, sociale og finansielle kontekst i den pågældende medlemsstat og gennemsnitslønnen i denne medlemsstat, er passende i forhold til betydningen af det hverv, som han udfører. Selv om disse foranstaltninger kan have medført et tab af købekraft for XL, synes de ifølge oplysningerne i sagsakterne ikke at have nedsat hans løn, som blev fastfrosset i 2021 og steg med 4,37% i 2022 og med 7,8% i 2023. Den polske regering og Kommissionen har i øvrigt fremhævet, at de polske dommeres løn ved at integrere de forskellige tillæg og den fritagelse for sociale bidrag, som de polske dommere nyder godt af, og som udgør en besparelse på næsten 14% af bruttolønnen, i denne periode forblev over tre gange så høj som den gennemsnitlige løn i Polen.
82
Endelig er den præjudicielle forelæggelse fra Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) i sag C-146/23 tilstrækkelig til at godtgøre, at der findes en mulighed for en effektiv domstolsprøvelse af de i hovedsagen omhandlede lønforanstaltninger.
83
Med forbehold af den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, fremgår det således ikke, at artikel 8 i finansloven for 2022 og artikel 8 i finansloven for 2023 har tilsidesat de krav, der følger af princippet om dommeres uafhængighed, således som det følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU.
84
Hvad angår sag C-374/23 fremgår det for det første af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at fastsættelsen af lønnen for dommere ved apygardos teismai (regionale domstole) hviler på et retsgrundlag, nemlig artikel 3 i lov om aflønning af dommere, som bestemmer, at grundbeløbet for denne løn hvert år fastsættes af den lovgivende og den udøvende magt på et niveau, der ikke må være lavere end det foregående års, og at der skal tages hensyn til en række objektive kriterier f.eks. den årlige inflationsrate i det foregående år, som afhænger af det nationale forbrugerprisindeks, størrelsen af den månedlige mindsteløn og virkningen af andre faktorer, der påvirker niveauet for og udviklingen i gennemsnitslønnen i den offentlige sektor. For det andet forekommer disse nærmere regler, henset til disse forhold og med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at være objektive, forudsigelige, stabile og gennemsigtige.
85
Selv hvis det antages, at den forelæggende ret ønsker at rejse tvivl om, hvorvidt den løn, som SR og RB har oppebåret, er passende, er det anført i nærværende doms præmis 62, at spørgsmålet om, hvorvidt dommeres løn er passende, skal vurderes under hensyntagen til den økonomiske, sociale og finansielle situation i den pågældende medlemsstat og ved at sammenligne dommernes gennemsnitsløn med gennemsnitslønnen i den nævnte stat.
86
Som det fremgår af oplysningerne for 2020 i CEPEJ’s evalueringsrapport for de europæiske retssystemer fra 2022 (s. 80), svarede de litauiske dommeres gennemsnitlige bruttoløn i begyndelsen af deres karriere til 2,1 gange den gennemsnitlige bruttoløn i Litauen og til 2,9 gange denne gennemsnitlige bruttoløn for dommerne ved Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol).
87
Den forelæggende ret har ganske vist ligeledes henvist til en skattereform, der fandt sted i 2019, og som førte til en nedsættelse af disse dommeres nominelle løn. I mangel af oplysninger om denne reform i forelæggelsesafgørelsen er påberåbelsen af, at den finder anvendelse på dommere, imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelig til at konkludere, at der foreligger et indgreb i princippet om dommeres uafhængighed.
88
Med forbehold af den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, fremgår det følgelig ikke i sag C-374/23, at de nærmere regler for fastsættelsen af den løn, som SR og RB oppebar i den i hovedsagen omhandlede periode, har tilsidesat dette princip.
89
Endelig er den præjudicielle forelæggelse, som Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) har foretaget i denne sag, tilstrækkelig til at godtgøre, at der findes en mulighed for en effektiv domstolsprøvelse af de i hovedsagen omhandlede lønforanstaltninger.
90
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de spørgsmål, der er forelagt i sagerne C-146/23 og C-374/23, besvares med, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU, skal fortolkes således, at princippet om dommeres uafhængighed ikke er til hinder for, at
–
en medlemsstats lovgivende og udøvende magt for det første fastsætter dommeres løn, for så vidt som denne fastsættelse ikke er udtryk for udøvelse af en vilkårlig beføjelse, men er baseret på bestemmelser, der
–
er fastsat ved lov
–
er objektive, forudsigelige, stabile og gennemsigtige
–
sikrer dommerne et lønniveau, der er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, under hensyntagen til den pågældende medlemsstats økonomiske, sociale og finansielle situation og gennemsnitslønnen i denne medlemsstat
–
kan gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til de processuelle regler, der er fastsat i den nævnte medlemsstats lovgivning
–
en medlemsstats lovgivende og udøvende magt for det andet fraviger national lovgivning, som på objektiv vis fastlægger de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn, ved at beslutte at forhøje denne løn med et lavere beløb end fastsat i denne lovgivning eller endog fastfryse eller nedsætte størrelsen af den nævnte løn, for så vidt som en sådan fravigelsesforanstaltning ikke er udtryk for udøvelse af en vilkårlig beføjelse, men
–
er fastsat ved lov
–
fastsætter nærmere regler for aflønning, som er objektive, forudsigelige og gennemsigtige
–
er begrundet i et mål af almen interesse, der forfølges inden for rammerne af foranstaltninger, der med forbehold af behørigt begrundede ekstraordinære omstændigheder ikke specifikt tager sigte på dommere, men mere generelt påvirker aflønningen af kategorier af tjenestemænd eller offentligt ansatte
–
er nødvendig og strengt proportional i forhold til at nå dette mål, hvilket forudsætter, at den forbliver ekstraordinær og midlertidig, og at den ikke påvirker det forhold, at dommeres løn skal være passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, og
–
kan gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til de processuelle regler, der er fastsat i den omhandlede medlemsstats lovgivning.
Sagsomkostninger
91
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for de forelæggende retter, tilkommer det disse at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 2 TEU, skal fortolkes således, at princippet om dommeres uafhængighed ikke er til hinder for, at
–
en medlemsstats lovgivende og udøvende magt for det første fastsætter dommeres løn, for så vidt som denne fastsættelse ikke er udtryk for udøvelse af en vilkårlig beføjelse, men er baseret på bestemmelser, der
–
er fastsat ved lov
–
er objektive, forudsigelige, stabile og gennemsigtige
–
sikrer dommerne et lønniveau, der er passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, under hensyntagen til den pågældende medlemsstats økonomiske, sociale og finansielle situation og gennemsnitslønnen i denne medlemsstat
–
kan gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til de processuelle regler, der er fastsat i den nævnte medlemsstats lovgivning
–
en medlemsstats lovgivende og udøvende magt for det andet fraviger national lovgivning, som på objektiv vis fastlægger de nærmere regler for fastsættelse af dommeres løn, ved at beslutte at forhøje denne løn med et lavere beløb end fastsat i denne lovgivning eller endog fastfryse eller nedsætte størrelsen af den nævnte løn, for så vidt som en sådan fravigelsesforanstaltning ikke er udtryk for udøvelse af en vilkårlig beføjelse, men
–
er fastsat ved lov
–
fastsætter nærmere regler for aflønning, som er objektive, forudsigelige og gennemsigtige
–
er begrundet i et mål af almen interesse, der forfølges inden for rammerne af foranstaltninger, der med forbehold af behørigt begrundede ekstraordinære omstændigheder ikke specifikt tager sigte på dommere, men mere generelt påvirker aflønningen af kategorier af tjenestemænd eller offentligt ansatte
–
er nødvendig og strengt proportional i forhold til at nå dette mål, hvilket forudsætter, at den forbliver ekstraordinær og midlertidig, og at den ikke påvirker det forhold, at dommeres løn skal være passende i forhold til betydningen af det hverv, som de udøver, og
–
kan gøres til genstand for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til de processuelle regler, der er fastsat i den omhandlede medlemsstats lovgivning.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk og litauisk.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.