62023CJ0633_RES
Rechtssache C‑633/23
Electrabel SA u. a.
gegen
Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour d’appel de Bruxelles)
Urteil des Gerichtshofs (Vierte Kammer) vom 18. Dezember 2025
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Elektrizitätsbinnenmarkt – Verordnung (EU) 2022/1854 – Notfallmaßnahmen als Reaktion auf die hohen Energiepreise – Art. 2 Nrn. 5 und 9 – Art. 6 bis 8 – Obergrenze für Markterlöse von Stromerzeugern, die bestimmte Energiequellen nutzen – Ermittlung der ‚Markterlöse‘ – Nationale Regelung, die den Rückgriff auf Vermutungen vorsieht, die entweder unwiderlegbar oder mittels anderer Vermutungen widerlegbar sind – Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – Art. 22 Abs. 2 Buchst. c – Geltungsdauer der Art. 6 bis 8 dieser Verordnung – Anwendung einer Erlösobergrenze für einen vor dem in dieser Verordnung vorgesehenen Zeitraum aufgrund einer nationalen Regelung, die nach Inkrafttreten dieser Verordnung erlassen wurde – Grundsätze des Vorrangs und der Effektivität des Unionsrechts – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit“
Energie – Elektrizitätsbinnenmarkt – Verordnung 2022/1854 – Notfallmaßnahmen als Reaktion auf die hohen Energiepreise – Obergrenze für Markterlöse von Stromerzeugern, die bestimmte Energiequellen nutzen – Nationale Regelung, die den Rückgriff auf Vermutungen vorsieht, die unwiderlegbar oder mittels anderer Vermutungen widerlegbar sind – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Zulässigkeit – Voraussetzung
(Verordnung 2022/1854 des Rates, 37. Erwägungsgrund, Art. 1, Art. 2 Nrn. 5 und 9 sowie Art. 6 bis 8)
(vgl. Rn. 38-53, 55, Tenor 1)
Energie – Elektrizitätsbinnenmarkt – Verordnung 2022/1854 – Notfallmaßnahmen als Reaktion auf die hohen Energiepreise – Obergrenze für Markterlöse von Stromerzeugern, die bestimmte Energiequellen nutzen – Nach dem Inkrafttreten der Verordnung 2022/1854 erlassene nationale Regelung – Regelung über die Anwendung einer Obergrenze für Markterlöse für einen vor dem in dieser Verordnung vorgesehenen Zeitraum – Grundsätze des Vorrangs und der Effektivität des Unionsrechts sowie der loyalen Zusammenarbeit – Zulässigkeit
(Art. 4 Abs. 3 EUV; Art. 288 AEUV; Verordnung 2022/1854 des Rates, Art. 6 bis 8 und Art. 22 Abs. 2 Buchst. c)
(vgl. Rn. 57-65, Tenor 2)
Zusammenfassung
Auf ein Vorabentscheidungsersuchen der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel, Belgien) äußert sich der Gerichtshof zur Auslegung der Verordnung 2022/1854, die Notfallmaßnahmen festlegt, um die Auswirkungen der hohen Energiepreise u. a. mittels einer verpflichtenden Obergrenze für die Erlöse, die Erzeuger von Strom aus bestimmten Quellen erzielen, abzumildern (
1
). Hierzu untersucht er die Modalitäten für die Bestimmung der Strommarkterlöse, für die diese Obergrenze gilt, und präzisiert den zeitlichen Anwendungsbereich dieser Verordnung im Hinblick auf eine nationale Regelung, die erlassen wurde, als die Verordnung bereits in Kraft war, und die ebenfalls die Anwendung einer Obergrenze für Erlöse aus diesem Markt vorsah.
In Anwendung der Verordnung 2022/1854 wurde mit dem belgischen Elektrizitätsgesetz eine Obergrenze für die Markterlöse bestimmter Elektrizitätserzeuger eingeführt, und zwar durch eine Abgabe zugunsten des Staates auf Überschusserlöse, die während eines bestimmten Zeitraums erzielt wurden (
2
).
Am 28. Februar 2023 erließ die Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz (Regulierungskommission für Strom und Gas, CREG) gemäß einer Bestimmung des Elektrizitätsgesetzes (
3
) eine Entscheidung über das Muster für die Erklärung und das Format der Dokumente, die von den Schuldnern der durch dieses Gesetz eingeführten Abgabe zu übermitteln sind.
Am 29. und 30. März 2023 erhoben die Klägerinnen, bei denen es sich um dieser Abgabe unterliegende juristische Personen des Privatrechts, insbesondere um Erzeuger und/oder Lieferanten von Strom, oder um für ihre Mitglieder handelnde Verbände von Energieunternehmen handelt, beim vorlegenden Gericht drei Klagen auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung. Zur Stützung dieser Klagen machen die Klägerinnen geltend, die Entscheidung der CREG vom 28. Februar 2023 sei unter Verstoß gegen die Verordnung 2022/1854, Art. 288 AEUV und die Grundsätze des Vorrangs und der Effektivität des Unionsrechts erlassen worden.
Das vorlegende Gericht stellt fest, dass das in der Entscheidung der CREG vom 28. Februar 2023 vorgesehene Muster für die Erklärung der Erlöse auf einem Bündel oder einer Abfolge von Vermutungen beruhe, denen sich der Schuldner nie vollständig entziehen könne, so dass er nicht in der Lage sei, seine tatsächlich erzielten Erlöse zu erklären. In diesem Zusammenhang hat es Zweifel, dass es den Mitgliedstaaten, weil sie für die Berechnung der Markterlöse (
4
) auf Schätzungen zurückgreifen könnten, gestattet sei, ein System vorzusehen, das nur auf unwiderlegbaren Vermutungen oder auf teilweise widerlegbaren Vermutungen beruhe, aber in einer Weise, die von dem Mitgliedstaat theoretisch vorgegebene Elemente bestehen lasse, ohne dass die tatsächlich erzielten Erlöse berücksichtigt würden. Außerdem fragt sich das vorlegende Gericht hinsichtlich des Zeitraums, auf den sich die Entscheidung der CREG vom 28. Februar 2023 bezieht, ob die Befugnis der Mitgliedstaaten, Maßnahmen beizubehalten oder einzuführen, durch die die Markterlöse weiter begrenzt werden (
5
), die Befugnis umfasst, vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung eine Regelung über eine Obergrenze einzuführen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Als Erstes stellt der Gerichtshof hinsichtlich der Bestimmung des Betrags der Markterlöse, auf die die in der Verordnung 2022/1854 vorgeschriebene Obergrenze anzuwenden ist, fest, dass sich aus dem Wortlaut der Bestimmungen dieser Verordnung ergibt, dass diese Obergrenze nicht auf theoretische Einnahmen, die nicht der Marktwirklichkeit entsprechen, angewandt werden kann, sondern auf Beträge anzuwenden ist, die die von den betroffenen Betreibern tatsächlich erzielten Einnahmen widerspiegeln. Jedoch wird in keiner der einschlägigen Bestimmungen dieser Verordnung festlegt, nach welcher Methode diese Erlöse bestimmt werden.
So führt der Gerichtshof aus, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, die Modalitäten für die Bestimmung der Markterlöse festzulegen, auf die die Erlösobergrenze anzuwenden ist. Soweit die Mitgliedstaaten dabei die Verordnung 2022/1854 durchführen, müssen sie ihre Befugnisse in einer Weise ausüben, die die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen dieser Verordnung wahrt.
Zur Frage, ob die Mitgliedstaaten in diesem Rahmen auf Vermutungen zurückgreifen dürfen, weist der Gerichtshof erstens darauf hin, dass unter Berücksichtigung des Umstands, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Durchsetzung der Obergrenze für Markterlöse für eine Vielzahl einzelner Transaktionen sicherstellen müssen, diese Behörden die Möglichkeit haben sollten, für die Berechnung dieser Obergrenze auf angemessene Schätzungen zurückzugreifen. Eine Schätzung ist aber naturgemäß eine Annäherung an einen bestimmten Wert und entspricht folglich nicht immer dem genauen Wert. Daher kann eine etwaige Differenz zwischen den tatsächlichen und den vermuteten Erlösen hingenommen werden, ohne dass der Rückgriff auf Vermutungen zwangsläufig mit der Verordnung 2022/1854 unvereinbar ist, sofern diese Differenz, gleich ob positiv oder negativ, sich im Rahmen des Angemessenen hält, d. h., moderat bleibt, und sofern die in Anwendung dieser Vermutungen zugrunde gelegten Schätzungen der Marktwirklichkeit im Bezugszeitraum entsprechen.
Zweitens hat die Verordnung 2022/1854 (
6
) namentlich zum Gegenstand, Notfallmaßnahmen festzulegen, um die Auswirkungen der hohen Energiepreise durch außerordentliche, gezielte und zeitlich begrenzte Maßnahmen abzumildern; diese Maßnahmen zielen insbesondere darauf ab, eine Obergrenze für die mit der Stromerzeugung erzielten Markterlöse bestimmter Erzeuger einzuführen und diese Erlöse gezielt an Stromendkunden weiter zu verteilen. Daher kann der Rückgriff auf angemessene Schätzungen, auch in Form von Vermutungen, zur raschen Umsetzung kurzfristiger Maßnahmen ein geeignetes oder sogar notwendiges Mittel darstellen, um die Wirksamkeit der mit der Verordnung 2022/1854 vorgeschriebenen Erlösobergrenze zu gewährleisten und damit dieses Ziel zu erreichen.
Drittens weist der Gerichtshof darauf hin, dass die Mitgliedstaaten nach der Verordnung 2022/1854 (
7
) verpflichtet sind, wirksame Maßnahmen zu treffen, um die wirksame Anwendung der Obergrenze zu gewährleisten und deren Umgehung zu verhindern, und dass es erforderlich sein kann, die Erhebung und Kontrolle einer sehr großen Datenmenge sicherzustellen. Mithin kann sich der Rückgriff auf Vermutungen als erforderlich erweisen, und zwar je nach den Besonderheiten des betreffenden nationalen Marktes oder den technischen Schwierigkeiten, die hinsichtlich der Möglichkeit bestehen können, die Erlöse zu bestimmen, die tatsächlich der durch diese Verordnung auferlegten Obergrenze unterliegen.
Der Gerichtshof leitet daraus ab, dass die Verordnung 2022/1854 einen Mitgliedstaat nicht daran hindert, auf Vermutungen zurückzugreifen, um den Betrag der Markterlöse zu bestimmen, die der durch diese Verordnung vorgeschriebenen Obergrenze unterliegen, sofern anhand dieser Vermutungen angemessene Schätzungen dieser Erlöse erzielt werden können, die der Marktwirklichkeit im Bezugszeitraum entsprechen.
Angesichts der Dringlichkeit, mit der die in der Verordnung 2022/1854 vorgeschriebene Erlösobergrenze eingeführt werden musste, sowie des außergewöhnlichen und zeitlich begrenzten Charakters dieser Maßnahme erweist sich der Rückgriff auf Vermutungen, gegebenenfalls auch unwiderlegbare Vermutungen, zur genauen Bestimmung der Höhe der Erlöse, auf die diese Maßnahme anzuwenden ist, als verhältnismäßig, soweit anhand dieser angemessene Schätzungen dieser Erlöse erzielt werden können, die der Marktwirklichkeit im Bezugszeitraum entsprechen. Die Frage, ob eine bestimmte Vermutung diese Voraussetzung erfüllt, fällt in die Zuständigkeit der nationalen Behörden, die dabei der Kontrolle der nationalen Gerichte unterliegen. Für diese Würdigung sind alle tatsächlichen und technischen Aspekte zu berücksichtigen, die nicht nur die Situation der betroffenen Betreiber und Anlagen, sondern auch den nationalen Strommarkt kennzeichnen.
Daher ist der Gerichtshof der Auffassung, dass die Verordnung 2022/1854 (
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) und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, nach welcher der gemäß dieser Verordnung einer Obergrenze für Markterlöse unterliegende Betrag der Erlöse je nach den betreffenden Stromerzeugungsanlagen entweder aufgrund unwiderlegbarer Vermutungen bestimmt wird oder aufgrund widerlegbarer Vermutungen, die aber nur unter bestimmten Voraussetzungen widerlegt werden können, sofern mit diesen Vermutungen angemessene Schätzungen dieser Erlöse erzielt werden können, die der Marktwirklichkeit im Bezugszeitraum entsprechen.
Als Zweites stellt der Gerichtshof zum zeitlichen Anwendungsbereich der Verordnung 2022/1854 fest, dass aus keiner Bestimmung dieser Verordnung hervorgeht, dass diese auf eine Erlösobergrenze anwendbar wäre, die durch eine nationale Regelung für einen Zeitraum vor ihrem Inkrafttreten eingeführt wurde, und erst recht nicht, dass eine solche Regelung die in dieser Verordnung vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen müsste. Mangels einer in zeitlicher Hinsicht anwendbaren Unionsregelung auf diesem Gebiet kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass den Mitgliedstaaten die Möglichkeit genommen wird, ihre Befugnisse durch den Erlass einer Obergrenze für Markterlöse auszuüben, die derjenigen ähnelt, deren Einführung die Verordnung 2022/1854 vorschreibt, aber mit einem anderen zeitlichen Anwendungsbereich als dem in dieser Verordnung vorgesehenen.
Der Umstand, dass eine solche nationale Regelung erlassen wurde, obwohl die Verordnung 2022/1854 bereits in Kraft war, ist insoweit unerheblich, denn keine der Bestimmungen dieser Verordnung deutet darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten diese Möglichkeit nehmen oder ihre Ausübung einer Ermächtigung durch die Union unterwerfen wollte. Vielmehr hat der Unionsgesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit in Betracht gezogen, dass die Mitgliedstaaten strengere Obergrenzen (
9
) für Markterlöse einführen oder beibehalten als die in dieser Verordnung vorgesehene Obergrenze (
10
). Im Übrigen sind seit September 2021 auf den Strommärkten sehr hohe Preise zu beobachten, und es ist durch den Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine zu zusätzlichen erheblichen Strompreissteigerungen und ‑schwankungen gekommen (
11
). Zudem hat der Unionsgesetzgeber darauf hingewiesen (
12
), dass alle Mitgliedstaaten von der Energiekrise betroffen sind, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, und dass seit Februar 2022 ein extremer und andauernder Preisanstieg zu beobachten war.
Im Übrigen hat das vorlegende Gericht keine Ausführungen dahin gemacht, dass es die Vereinbarkeit der in Rede stehenden nationalen Regelung mit anderen Bestimmungen des Unionsrechts, die ihrerseits in zeitlicher Hinsicht anwendbar wären, anzweifelte. Außerdem hebt der Gerichtshof zum einen hervor, dass weder Art. 288 AEUV noch die Grundsätze des Vorrangs und der Effektivität des Unionsrechts den Anwendungsbereich einer Verordnung ändern können, wie er vom Unionsgesetzgeber beschlossen wurde. Zum anderen unterlassen die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (
13
) insbesondere alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten. In Anbetracht insbesondere des Umstands, dass mit der Einführung einer Erlösobergrenze, die der in der Verordnung 2022/1854 vorgesehenen ähnelt, Ziele verfolgt werden, die mit denen dieser Verordnung vereinbar sind, kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass ein Mitgliedstaat gegen diesen Grundsatz verstieße, wenn er eine solche Maßnahme auf nationaler Ebene anwendet, bevor ihre Anwendung auf Unionsebene zur Pflicht wird.
Daher befindet der Gerichtshof, dass die Verordnung 2022/1854 (
14
) in Verbindung mit Art. 288 AEUV sowie den Grundsätzen des Vorrangs und der Effektivität des Unionsrechts sowie der loyalen Zusammenarbeit einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung erlassen wurde und die Anwendung einer Obergrenze für Markterlöse vorsieht, die derjenigen ähnelt, deren Einführung diese Verordnung vorschreibt, jedoch für einen Zeitraum, der vor dem in dieser Verordnung festgelegten Zeitraum liegt.
(
1
)	Verordnung (EU) 2022/1854 des Rates vom 6. Oktober 2022 über Notfallmaßnahmen als Reaktion auf die hohen Energiepreise (ABl. 2022, L 261 I, S. 1), Art. 6 und 7.
(
2
)	Art. 22ter des Gesetzes vom 29. April 1999 über die Organisation des Elektrizitätsmarktes (Moniteur belge vom 11. Mai 1999, S. 16264) in der Fassung des Gesetzes vom 16. Dezember 2022 zur Abänderung des Gesetzes über die Organisation des Elektrizitätsmarktes und zur Einführung einer Obergrenze für die von Elektrizitätserzeugern erzielten Markterlöse (Moniteur belge vom 22. Dezember 2022, S. 98819) (im Folgenden: Elektrizitätsgesetz).
(
3
)	Art. 22ter § 6 Abs. 4 des Elektrizitätsgesetzes sieht für die Schuldner der durch diesen Art. 22ter eingeführten Abgabe eine Verpflichtung vor, bis zu einem bestimmten Datum eine Erklärung bei der CREG einzureichen, und enthält Vorgaben zum Inhalt dieser Erklärung.
(
4
)	Gemäß dem 37. Erwägungsgrund der Verordnung 2022/1854, wonach die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben sollten, für die Berechnung der Obergrenze für Markterlöse auf angemessene Schätzungen zurückzugreifen.
(
5
)	Vorgesehen in Art. 8 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung 2022/1854.
(
6
)	Wie sich aus Art. 1 ergibt.
(
7
)	Art. 6 Abs. 3, Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 6.
(
8
)	Insbesondere die Art. 6 bis 8 in Verbindung mit Art. 2 Nrn. 5 und 9.
(
9
)	Art. 8 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung 2022/1854.
(
10
)	Art. 6 Abs. 1.
(
11
)	Erster Erwägungsgrund der Verordnung 2022/1854.
(
12
)	Fünfter Erwägungsgrund der Verordnung 2022/1854.
(
13
)	Art. 4 Abs. 3 EUV.
(
14
)	Konkret die Art. 6 bis 8 sowie Art. 22 Abs. 2 Buchst. c.