62021CC0174
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 17 listopada 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑174/21
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Bułgarii
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Środki wynikające z wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) – Dyrektywa 2008/50/WE – Jakość otaczającego powietrza – Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego – Pył zawieszony (PM10) – Przekroczenie – Dopuszczalność skargi – Wezwanie do przedstawienia uwag – Dowód na istnienie uchybienia – Plany ochrony jakości powietrza – Wymogi – Okresowa kara pieniężna – Ryczałt
I. Wprowadzenie
1.
Dyrektywa w sprawie jakości otaczającego powietrza (
2
) ustala dopuszczalne wartości dla niektórych zanieczyszczeń w powietrzu i ustanawia w odniesieniu do państw członkowskich wymóg sporządzenia planów ochrony jakości powietrza w przypadku przekroczenia tych wartości, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy.
2.
W wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) Trybunał stwierdził, że wartości dopuszczalne dla pyłu zawieszonego (PM10, tj. cząstek o wielkości do 10 μm) były systematycznie i ciągle naruszane we wszystkich strefach i aglomeracjach Bułgarii oraz że właściwe organy nie opracowały takich planów ochrony jakości powietrza, które byłyby wystarczające, aby położyć kres temu naruszeniu.
3.
W niniejszym postępowaniu Komisja domaga się stwierdzenia, że Bułgaria nie wykonała wyroku. Wnosi o zasądzenie ryczałtu i dziennej okresowej kary pieniężnej do czasu całkowitego wykonania tego wyroku.
4.
W sprawie tej powstają nowe pytania dotyczące dopuszczalności takiej skargi, ponieważ Komisja w swoim wezwaniu do przedstawienia uwag nie zarzuciła żadnego przekroczenia dopuszczalnych wartości od czasu wydania wspomnianego wyroku. Ponadto należy wyjaśnić, w jakim zakresie Komisja może kwestionować jakość bułgarskich planów ochrony jakości powietrza – niezależnie od zarzutu przekroczenia dopuszczalnych wartości od czasu wydania wyroku – i na podstawie jakich norm należy ocenić taki zarzut w postępowaniu, o którym mowa w art. 260 TFUE.
II. Ramy prawne
5.
Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy w sprawie jakości powietrza zobowiązuje państwa członkowskie do przestrzegania różnych dopuszczalnych wartości jakości powietrza:
„Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.
[…]”.
6.
Zgodnie z załącznikiem XI do dyrektywy w sprawie jakości powietrza 24-godzinna wartość dopuszczalna 50 μg/m3 PM10 nie może – ze względu na ochronę zdrowia ludzi – zostać przekroczona więcej niż 35 razy w roku. Roczna wartość dopuszczalna została ustalona na poziomie 40 μg/m3 PM10. Te dopuszczalne wartości jakości powietrza obowiązują w Bułgarii na podstawie dyrektywy 99/30 (
3
) od momentu przystąpienia tego państwa członkowskiego do Unii w dniu 1 stycznia 2007 r. (
4
).
7.
Artykuł 23 ust. 1 dyrektywy w sprawie jakości powietrza stanowi, że w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych dla jakości powietrza w określonych strefach lub aglomeracjach należy sporządzić plany ochrony jakości powietrza w celu dotrzymania tych wartości:
„W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.
W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. […]
Plany ochrony jakości powietrza zawierają co najmniej informacje określone w załączniku XV sekcja A […]
[…]”.
8.
Zgodnie z art. 27 ust. 2 dyrektywy w sprawie jakości powietrza państwa członkowskie muszą przedłożyć Komisji, nie później niż przed upływem dziewięciu miesięcy od zakończenia każdego roku, informacje służące do przeprowadzenia oceny zgodności z wartościami dopuszczalnymi.
III. Wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267)
9.
W wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), Trybunał stwierdził, że Bułgaria:
–
z powodu systematycznego, trwającego od 2007 r. do co najmniej 2014 r. włącznie, nieprzestrzegania dziennych i rocznych dopuszczalnych wartości stężeń PM10 w strefach i aglomeracjach: BG0001 Sofia, BG0002 Płowdiw, BG0004 północnej, BG0005 południowo-zachodniej oraz BG0006 południowo-wschodniej,
–
z powodu systematycznego, trwającego od 2007 r. do co najmniej 2014 r. włącznie, nieprzestrzegania dziennej dopuszczalnej wartości stężeń PM10 w strefie BG0003 Warna oraz nieprzestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej w latach 2007, 2008 i od 2010 r. do co najmniej 2014 r. włącznie w tej samej strefie BG0003 Warna,
uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 13 ust. 1 dyrektywy w sprawie jakości powietrza w związku z załącznikiem XI do niej oraz:
–
ze względu na to, że w odniesieniu do okresu od dnia 11 czerwca 2010 r. do co najmniej 2014 r. włącznie przekroczenia dziennych i rocznych dopuszczalnych wartości stężeń PM10 utrzymywały się we wszystkich wyżej wskazanych strefach i aglomeracjach, uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, a w szczególności zobowiązaniu do zapewnienia, aby okres naruszenia był jak najkrótszy.
IV. Postępowanie i wnioski
10.
Po wydaniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., w odpowiedzi na zapytanie Komisji, Bułgaria kilkakrotnie przedstawiła informacje dotyczące wykonania wyroku.
11.
Bułgaria powiadamiała także stale Komisję o wynikach pomiarów zanieczyszczeń PM10. W szczególności, zgodnie z uzyskanymi od Komisji na rozprawie informacjami, to państwo członkowskie przekazało we wrześniu 2018 r. wyniki za rok 2017, które jednak wymagały jeszcze korekt. Według Komisji, korekty te zostały przekazane w dniu 6 listopada 2018 r.
12.
Niemniej jednak, w dniu 9 listopada 2018 r., Komisja formalnie wezwała Bułgarię do przedstawienia uwag na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE i wyznaczyła termin do dnia 9 stycznia 2019 r. na udzielenie odpowiedzi. Na wniosek Bułgarii Komisja przedłużyła ten termin do dnia 9 lutego 2019 r.
13.
W tym wezwaniu Komisja zauważyła, że przekroczenie dopuszczalnych wartości utrzymywało się w latach 2015 i 2016.
14.
Komisja zarzuciła również Bułgarii, że ta nie przedstawiła, celem poprawy jakości powietrza, nowych planów ochrony jego jakości. Chociaż zapowiedziano przyjęcie środków krajowych, to prawie żaden z nich nie został jeszcze wdrożony. Nie poinformowano ani o postępach w realizacji, ani o harmonogramie dalszego wdrażania. Brak jest również dokładnych informacji na temat oczekiwanej poprawy jakości powietrza, a charakter samych środków jest często niejasny. Wreszcie w przypadku kilku środków stwierdzono, że konieczne są (finansowe) środki (na ich wdrożenie).
15.
Bułgaria stwierdziła w odpowiedzi, którą Komisja otrzymała w dniu 18 stycznia 2019 r., że dopuszczalne wartości zostały przekroczone również w 2017 r., ale wskazała, że sytuacja uległa poprawie, ponieważ poziom przekroczenia zmniejszył się.
16.
W odniesieniu do planów ochrony jakości powietrza Bułgaria przypomniała, że w 2017 i 2018 r. przedłożyła programy dla łącznie 19 miast. Przygotowywane są dalsze środki na poziomie krajowym.
17.
Komisja Europejska wniosła jednak niniejszą skargę w dniu 21 marca 2021 r., domagając się:
–
stwierdzenia, że nie podejmując wszelkich środków niezbędnych w celu wykonania wyroku Trybunału z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 260 ust. 1 TFUE w odniesieniu do stref i aglomeracji BG0001 Sofia, BG0002 Płowdiw, BG0004 północnej, BG0005 południowo-zachodniej oraz BG0006 południowo-wschodniej;
–
zasądzenia od Republiki Bułgarii na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 3156 EUR za każdy dzień, naliczanego od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie lub, w razie gdyby uchybienie zobowiązaniom zakończyło się wcześniej, do dnia 31 grudnia ostatniego roku, w którym nie został on wykonany, ale w każdym razie kwoty nie niższej niż minimalny ryczałt w wysokości 653000 EUR;
–
zasądzenia od Republiki Bułgarii na rzecz Komisji dziennej stawki okresowej kary pieniężnej w wysokości 5677,20 EUR dla każdej strefy ochrony jakości powietrza, naliczanej od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w niniejszej sprawie do roku, w którym nastąpiło całkowite wykonanie wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267);
–
zasądzenia od Republiki Bułgarii kosztów postępowania.
18.
Republika Bułgarii wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
19.
Polska popiera żądania Bułgarii.
20.
Strony przedstawiły swoje uwagi na piśmie oraz – z wyjątkiem Polski – ustnie na rozprawie w dniu 21 września 2022 r.
V. Ocena prawna
21.
Zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE, jeżeli Trybunał stwierdza w wyroku, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniu wynikającemu z prawa Unii, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Mimo że w przepisie tym nie uściślono terminu, w którym powinno nastąpić wykonanie wyroku, troska o bezzwłoczne i jednolite stosowanie prawa Unii wymaga, by wykonanie to rozpoczęło się bezzwłocznie oraz by zostało zakończone w możliwie najkrótszym terminie (
5
).
22.
Jeżeli Komisja uzna, że dane państwo członkowskie nie podjęło niezbędnych środków, może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE, po umożliwieniu temu państwu przedstawienia uwag. Wskazuje ona przy tym wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.
23.
W niniejszym postępowaniu Komisja wnosi o stwierdzenie, że Bułgaria nie wykonała w pełni wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., oraz o nałożenie ryczałtu i okresowej kary pieniężnej do czasu jego całkowitego wykonania. Żądanie Komisji nie dotyczy jednak objętej tym wyrokiem aglomeracji BG03 Warna, ponieważ Bułgaria poinformowała, że przedmiotowe wartości dopuszczalne dla PM10 są tam przestrzegane.
24.
Poniżej zostanie najpierw przeanalizowana dopuszczalność tej skargi, następnie jej zasadność i, wreszcie, kwestia, czy i ewentualnie w jakiej wysokości powinien zostać nałożony ryczałt lub okresowa kara pieniężna.
A.
Dopuszczalność skargi
25.
Bułgaria uważa, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na nieprawidłowości, jakich dopuszczono się w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi.
26.
Zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE Komisja musi umożliwić danemu państwu członkowskiemu przedstawienie uwag przed wniesieniem sprawy do Trybunału z powodu braku wykonania wyroku. Zdaniem Bułgarii ten etap postępowania jest dotknięty nieprawidłowością, ponieważ Komisja zarzuca niewystarczające wykonanie wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., tj. naruszenie art. 260 TFUE, ale w swoim wezwaniu do przedstawienia uwag odniosła się jedynie do przekroczenia dopuszczalnych wartości w latach 2015 i 2016.
27.
Podnosząc ten argument, Bułgaria powołuje się na fakt, że Komisja może wezwać państwo członkowskie do przedstawienia uwag zgodnie z art. 258 TFUE dopiero po dopuszczeniu się przez to państwo naruszenia prawa Unii. Oznacza to, że zobowiązanie, którego naruszenie Komisja zarzuca, musi już istnieć (
6
).
28.
Wbrew temu jednak, co twierdzi Bułgaria, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku.
29.
Jest bowiem oczywiste, że Bułgaria, gdy została wezwana do przedstawienia swoich uwag w dniu 9 listopada 2018 r., była już zobowiązana do wykonania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Komisja mogła zatem powołać się w tym wezwaniu na uchybienie temu zobowiązaniu.
30.
Podnosząc ten argument, Bułgaria wskazuje jednak na inną nieprawidłowość. W wezwaniu z dnia 9 listopada 2018 r. Komisja nie podnosi bowiem, że Bułgaria – od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. – nie zaprzestała przekraczania dopuszczalnych wartości, które zostało stwierdzone w tym wyroku (zob. pkt 1 poniżej). Zarzut, że Bułgaria nie poprawiła w wystarczającym stopniu swoich planów ochrony jakości powietrza od czasu wydania wyroku, został jednak w tym wezwaniu zawarty (zob. pkt 2 poniżej).
1. Wartości dopuszczalne
31.
W ramach pierwszego zarzutu skargi Komisja podnosi, że od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. w Bułgarii nadal przekraczane są – wynikające z art. 13 dyrektywy w sprawie jakości powietrza i załącznika XI do tej dyrektywy – wartości dopuszczalne dla pyłu zawieszonego (PM10), mimo że w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. stwierdzono systematyczne i ciągłe naruszanie tych wartości.
32.
W wezwaniu z dnia 9 listopada 2018 r. Komisja nie stwierdziła jednak wprost, że od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. te wartości dopuszczalne były przekraczane. Ograniczyła się raczej do omówienia przekroczeń w latach 2015 i 2016.
33.
Przekroczenia te dotyczą okresu, który nie jest jeszcze objęty wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Niewątpliwie świadczy to o tym, że nadal dochodziło do naruszania wartości dopuszczalnych, a tym samym prawa Unii. Jednak przekroczenie tych dopuszczalnych wartości w latach 2015 i 2016 nie musi automatycznie oznaczać, że Bułgaria nie wykonała wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Obowiązek wykonania przewidziany w art. 260 ust. 1 TFUE powstaje dopiero z chwilą wydania wyroku i dotyczy okresu po nim następującego.
34.
Charakteru przedmiotowego naruszenia, systematycznego i ciągłego przekraczania dopuszczalnych wartości, nie zmienia również fakt, że Komisja musiała zarzucić naruszenie wartości dopuszczalnych po wydaniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Przekroczenie w latach 2015 i 2016 świadczy co prawda o tym, że naruszenie to było kontynuowane także po będącym przedmiotem wyroku okresie do 2014 r. Jednakże to przekroczenie jako takie nie uchybia jeszcze zobowiązaniu do wykonania wyroku.
35.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 258 TFUE zaniechanie to stanowiłoby poważne uchybienie proceduralne, ponieważ w tym postępowaniu to w wezwaniu do usunięcia uchybienia po raz pierwszy zostaje określony zakres naruszenia prawa Unii, co do którego Komisja i państwo członkowskie pozostają w sporze, czyli przedmiot sporu (
7
). Jeżeli Komisja nie wskaże wyraźnie uchybienia w wezwaniu do jego usunięcia, pismo to nie może spełnić tej funkcji.
36.
Niewątpliwie postępowanie prowadzone na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE różni się od tego prowadzonego na podstawie art. 258, ponieważ przedmiot sporu zostaje wyznaczony w wyroku Trybunału (
8
). To wyznaczenie przedmiotu sporu w wyroku jest ze swej natury znacznie bardziej precyzyjne niż to określenie zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia skierowanym na podstawie art. 258, ponieważ wyrok opiera się na bardziej szczegółowych wyjaśnieniach wynikających z postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i postępowania sądowego. Konieczność określania przedmiotu sporu ma zatem mniejsze znaczenie w przypadku wezwania wystosowanego na podstawie art. 260 ust. 2.
37.
Natomiast ewentualne konsekwencje prawne postępowania prowadzonego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE są niewątpliwie bardziej doniosłe niż konsekwencje prawne postępowania prowadzonego na podstawie art. 258, ponieważ na podstawie art. 260 Trybunał może nałożyć ryczałt i okresową karę pieniężną. Dlatego też, ze względu na pewność prawa i prawo państwa członkowskiego do obrony, Komisja musi dochować szczególnej staranności przy określaniu przedmiotu sporu.
38.
Niewątpliwie Bułgaria przyznała, że Komisja zgłosiła zarzuty wobec niewystarczającej zgodności z dopuszczalnymi wartościami od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Świadczy o tym w szczególności fakt, że Bułgaria w swojej odpowiedzi na skargę odnosi się do wyników pomiarów w 2017 r., a więc również do okresu po wydaniu spornego wyroku. Bułgaria nie została więc pozbawiona możliwości obrony.
39.
Jednakże państwo członkowskie nie może później zaradzić nieprawidłowości, jakiej dopuściła się w swym wezwaniu Komisja. Sprowadzałoby się to do określania przedmiotu sporu przez państwo członkowskie, a nie przez Komisję.
40.
Dlatego też jedynie Komisja mogłaby skorygować swoje zaniechanie, wysyłając dodatkowe wezwanie. Byłoby to stosunkowo łatwe, ponieważ Bułgaria w międzyczasie przekazała niezbędne informacje dotyczące 2017 r., a między tą odpowiedzią a złożeniem skargi upłynęły dalsze ponad dwa lata. W tym czasie Komisja musiałaby jedynie wysłać dodatkowe wezwanie, aby doprecyzować przedmiot sporu.
41.
Podczas rozprawy Komisja argumentowała, że Bułgaria przedstawiła wyniki pomiarów za 2017 r. po upływie terminu. Wyniki te były bowiem kompletne dopiero po uwzględnieniu korekt otrzymanych w dniu 6 listopada 2018 r.
42.
Okoliczność, że Bułgaria nie dokonała tych korekt jeszcze przed upływem terminu na podanie do wiadomości wyników pomiarów pod koniec września 2018 r., można uznać za naruszenie art. 27 ust. 2 dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Niemniej jednak Komisja dysponowała już danymi liczbowymi za 2017 r. w momencie wezwania do przedstawienia uwag i mogła uczynić je przedmiotem tego wezwania. Natomiast w tym wezwaniu Komisja nie zarzuciła Bułgarii żadnych uchybień przy przekazywaniu wyników pomiarów za 2017 r.
43.
Ponadto Komisja nie próbowała w żaden inny sposób wykazać, że dopuszczalne wartości zostały przekroczone od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Przykładowo z przekroczenia dopuszczalnych wartości w latach 2015 i 2016 w połączeniu z brakiem wystarczających planów ochrony jakości powietrza, co Komisja podnosi w drugim zarzucie skargi, instytucja mogła wywnioskować, że dopuszczalne wartości zostaną prawdopodobnie przekroczone również w 2017 r. Nie wydaje się również niemożliwe, aby sama Komisja monitorowała publikację danych dotyczących jakości powietrza przez państwa członkowskie zgodnie z art. 26 dyrektywy w sprawie jakości powietrza i wyciągała z tego wnioski dotyczące zgodności z dopuszczalnymi wartościami, nie czekając na oficjalne przekazanie danych liczbowych.
44.
Tym samym, pomimo oczywistych intencji Komisji, w wezwaniu tym zabrakło – w odniesieniu do przekroczenia wartości dopuszczalnych – elementu decydującego dla wszczęcia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, a mianowicie stwierdzenia, że w ocenie Komisji dopuszczalne wartości były faktycznie przekraczane od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r.
45.
Ta podstawa skargi jest zatem niedopuszczalna ze względu na nieprawidłowości, jakich dopuszczono się w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
2. Plany ochrony jakości powietrza
46.
W ramach drugiego zarzutu skargi Komisja podnosi, że Bułgaria, nawet po wydaniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., nadal uchybiała zobowiązaniu wynikającemu z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Zdaniem tej instytucji Bułgaria nie zapewniła, aby zostały sporządzone plany ochrony jakości powietrza przewidujące środki odpowiednie do tego, aby okres niezgodności był jak najkrótszy.
47.
Z kolei Bułgaria uważa, iż nieprzedstawienie przez Komisję w wezwaniu do przedstawienia uwag zarzutu, że wartości dopuszczalne zostały przekroczone od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., skutkuje niedopuszczalnością również i tego zarzutu.
48.
W odróżnieniu jednak od przekroczenia wartości dopuszczalnych Komisja – w drugim akapicie zawartym w sekcji 3 wezwania z dnia 9 listopada 2018 r. – wyraźnie zarzuciła Bułgarii nieprzedstawienie do tego dnia nowych planów zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza, które wystarczająco świadczyłyby o znacznej poprawie polityki zmniejszania zanieczyszczenia powietrza pyłami PM10 i zarządzania nim (
9
). Komisja rozpoczęła kolejny akapit od stwierdzenia, że Bułgaria do tej pory, tj. w okresie pomiędzy wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. a wezwaniem do przedstawienia uwag, przedstawiła bardzo niewiele nowych środków i nie wdrożyła jeszcze prawie żadnego z nich. Komisja odniosła się przy tym w szczególności do przyjęcia krajowego programu ochrony powietrza i zmian w ustawie o czystym powietrzu, które jeszcze nie nastąpiły (
10
). Komisja oparła się na powiadomieniach przesłanych przez Bułgarię z dnia 5 czerwca 2017 r., z dnia 8 marca 2018 r. i z dnia 27 lipca 2018 r.
49.
Tym samym, w wezwaniu do przedstawienia uwag z dnia 9 listopada 2018 r. Komisja jednoznacznie podniosła, że zarzucane naruszenie zobowiązania do sporządzenia planów ochrony jakości powietrza dotyczy okresu po wydaniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r.
50.
Niewątpliwie w swoim wezwaniu Komisja na potwierdzenie tego zarzutu powołuje się m.in. na materiał dowodowy, który może być wykorzystany tylko w bardzo ograniczonym zakresie, a mianowicie na przekroczenie dopuszczalnych wartości w latach 2015 i 2016.
51.
Gdyby wartości dopuszczalne nie były już po wydaniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. przekraczane, wygasłoby zobowiązanie do sporządzenia planów ochrony jakości powietrza. Zgodnie z art. 23 dyrektywy w sprawie jakości powietrza to przekroczenie wartości dopuszczalnych jest bowiem warunkiem koniecznym do powstania zobowiązania do sporządzenia planów ochrony jakości powietrza.
52.
Natomiast przekroczenia w latach 2015 i 2016 stanowią co najwyżej wątłe poszlaki tego, że również i po wydaniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. nie zastosowano wystarczających planów ochrony jakości powietrza. Nie są one same w sobie wystarczające do tego, aby wykazać dalsze istnienie zobowiązania do sporządzenia planów ochrony jakości powietrza na podstawie art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza oraz uchybienie temu obowiązkowi.
53.
Jednakże – w odróżnieniu od kwestii, czy Komisja wystarczająco określiła zarzucane naruszenie – to, czy powołuje się ona na dowody nadające się do poparcia podnoszonych twierdzeń, nie jest kwestią dopuszczalności, lecz kwestią zasadności skargi.
54.
W szczególności nie jest wymagane, aby już w wezwaniu do przedstawienia uwag na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE niezbędne dowody były wymienione w sposób szczegółowy i wyczerpujący. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym pierwszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, wezwanie do usunięcia uchybienia, które może polegać jedynie na pierwszym zwięzłym streszczeniu zarzutów, nie może podlegać równie ścisłym wymogom w zakresie precyzyjności jego treści, jak drugi etap postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, czyli uzasadniona opinia (
11
).
55.
Tym bardziej dotyczy to postępowania prowadzonego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE. W traktacie z Lizbony państwa członkowskie zniosły bowiem w tym przypadku, w celu uproszczenia tego postępowania, wymóg przedstawienia uzasadnionej opinii (
12
). Ustanowienie bardziej rygorystycznych wymogów dotyczących dowodu naruszenia w wezwaniu byłyby zatem niezgodne z takim uproszczeniem.
56.
Ponadto przedstawienie nowych dowodów ilustrujących zarzuty Komisji sformułowane w jej oświadczeniu złożonym w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi nie zmienia przedmiotu sporu (
13
). Wręcz przeciwnie, w ramach postępowań prowadzonych na podstawie art. 258 TFUE Trybunał orzekł, że przedmiot skargi dotyczącej zarzucanego ciągłego uchybienia zobowiązaniom może zostać rozszerzony również na okoliczności faktyczne, które zaistniały po wydaniu uzasadnionej opinii, pod warunkiem że mają one taki sam charakter jak okoliczności wskazane w tej opinii i są związane z jednym i tym samym zachowaniem (
14
).
57.
Powinno to znaleźć w drodze analogii zastosowanie w ramach art. 260 ust. 2 TFUE, choćby dlatego, że w tym postępowaniu Komisja musi co do zasady udowadniać nie tylko naruszenie w określonym momencie, a mianowicie w momencie upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu. Nałożenie okresowej kary pieniężnej wymaga raczej, aby Komisja udowodniła również kontynuację naruszenia do czasu wydania wyroku przez Trybunał (
15
). Jednak dowody na to mogą w momencie wystosowania wezwania jeszcze nie istnieć.
58.
W związku z tym, zgodnie z art. 128 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, Komisja i państwo członkowskie mogą w każdym razie przedstawić nowe dowody – w niniejszej sprawie na przykład dowody na przekroczenie dopuszczalnych wartości w latach 2017–2020 – w skardze i odpowiedzi na skargę oraz, jeżeli zwłoka jest uzasadniona, także w replice i duplice, i, w wyjątkowych przypadkach, także po zamknięciu pisemnego etapu postępowania (
16
). Komisja musi jedynie zapewnić, by dowody, które przedstawi po wystosowaniu wezwania, nie poszerzyły przedmiotu sporu.
59.
Natomiast przedmiot drugiego zarzutu skargi jest już dostatecznie sprecyzowany w wezwaniu: Komisja zarzuca Bułgarii, że ta od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. nie wywiązała się z zobowiązania wynikającego z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza, polegającego na zapewnieniu sporządzenia planów ochrony jakości powietrza przewidujących środki odpowiednie do tego, aby okres niezgodności był jak najkrótszy. Nowe dowody wskazujące na istnienie tego zobowiązania lub poddające w wątpliwość jakość tych planów nie rozszerzają zakresu przedmiotu sporu.
60.
Ponadto już w tym wezwaniu Komisja, oprócz przekroczeń w latach 2015 i 2016, przedstawiła i inne dowody, a mianowicie w szczególności podane przez Bułgarię informacje, że większość zgłoszonych środków nie została jeszcze przyjęta, oraz zakres – zdaniem Komisji niewystarczający – już przyjętych środków.
61.
Jeśli ten argument jest trafny, mógłby, w połączeniu z tendencją dostrzegalną w latach 2015 i 2016, dowodzić, że Bułgaria była nadal zobowiązana do przygotowania planów ochrony jakości powietrza oraz że bułgarskie plany ochrony jakości powietrza nie spełniały wymogów określonych w art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Natomiast niepewność co do tego, czy wartości dopuszczalne będą nadal przekraczane, powinna być niewystarczająca do obalenia tego argumentu. W przeciwnym razie egzekwowanie takich zobowiązań byłoby praktycznie niemożliwe, ponieważ ani Komisja w momencie wystosowywania wezwania do przedstawienia uwag, ani Trybunał w momencie wydawania wyroku (
17
) nie dysponują codziennie aktualizowanymi wynikami pomiarów. I Komisja, i Trybunał muszą, przeciwnie, zawsze odwoływać się do wartości z przeszłości. Ponadto państwa członkowskie mogłyby utrudniać egzekwowanie swoich zobowiązań wynikających z art. 23 [dyrektywy w sprawie jakości powietrza] po prostu poprzez zaprzestanie pobierania próbek jakości powietrza lub opóźnianie przekazywania wyników pomiarów, jeżeli te wyniki pomiarów byłyby warunkiem koniecznym ustalenia istnienia zobowiązania.
62.
Tym samym Komisja w wystarczającym stopniu wyjaśniła zarzucane naruszenie w wezwaniu z dnia 9 listopada 2018 r.
3. Wstępny wniosek
63.
W związku z tym skarga jest dopuszczalna w zakresie, w jakim Komisja podnosi, że Bułgaria nadal nie wywiązała się z zobowiązań wynikających z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza, polegających na zapewnieniu sporządzenia planów ochrony jakości powietrza przewidujących środki odpowiednie do tego, aby okres niezgodności był jak najkrótszy. Niedopuszczalny jest natomiast zarzut skargi dotyczący przekroczenia wartości dopuszczalnych.
B.
Wykonanie wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r.
64.
Po rozważaniach dotyczących dopuszczalności przedmiot niniejszego sporu zostaje ograniczony do tego, czy Bułgaria po wydaniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. wypełniła swoje zobowiązania wynikające z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza.
65.
W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziom zawartości zanieczyszczeń w powietrzu przekracza wartości dopuszczalne, państwa członkowskie, zgodnie z niniejszym przepisem, zapewniają opracowanie dla przedmiotowych stref lub aglomeracji planów ochrony jakości powietrza przewidujących środki odpowiednie do tego, aby okres niezgodności był jak najkrótszy.
66.
Decydującym momentem dla oceny, czy nastąpiło uchybienie zobowiązaniom, o którym mowa w art. 260 ust. 2 TFUE, jest upływ terminu określonego w wezwaniu do przedstawienia uwag wysłanym na podstawie tego przepisu (
18
). W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 9 lutego 2019 r. (zob. śródtytuł 1 poniżej).
67.
Ponadto przy analizie możliwości nałożenia ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE decydujące znaczenie ma sytuacja istniejąca w chwili orzekania przez Trybunał w danym postępowaniu. W szczególności nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko w sytuacji, gdy uchybienie zobowiązaniom wynikające z niewykonania wcześniejszego wyroku Trybunału ciągle trwa (zob. śródtytuł 2 poniżej) (
19
).
1. Wykonanie orzeczenia z dnia 5 kwietnia 2017 r. po upływie terminu
68.
W dniu 9 lutego 2019 r. Bułgaria nie wywiązała się jeszcze ze swojego, ustalonego w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., zobowiązania, aby zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza zapewnić przygotowanie planów ochrony jakości powietrza zawierających środki odpowiednie do tego, aby okres niezgodności był jak najkrótszy.
a) Nadal istniejące zobowiązanie wynikającego z art. 23 dyrektywy w sprawie jakości powietrza
69.
Ze względu na to, że Komisja nie wspomniała w wezwaniu o żadnych przekroczeniach od czasu wydania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., można by mieć wątpliwości, czy zobowiązanie wynikające z art. 23 dyrektywy w sprawie jakości powietrza w dniu 9 lutego 2019 r. nadal istniało. Niezależnie jednak od poszlak świadczących o istnieniu tego zobowiązania, które zostały wskazane w wezwaniu (
20
), obecnie bezsporne jest, że wartości dopuszczalne we wszystkich strefach i aglomeracjach objętych niniejszym postępowaniem były przekraczane w sposób ciągły do 2020 r. (
21
). W związku z tym, na dzień 9 lutego 2019 r., Bułgaria musiała zapewnić sporządzenie planów ochrony jakości powietrza spełniających wymogi określone w art. 23 dyrektywy w sprawie jakości powietrza.
70.
Fakt, że w wezwaniu z dnia 9 listopada 2018 r. Komisja oparła się jedynie na pomiarach z lat 2015 i 2016, nie wyklucza uwzględnienia pomiarów z lat 2017–2020 w celu udowodnienia istnienia po stronie Bułgarii zobowiązania do przygotowania planów ochrony jakości powietrza. Wykorzystanie tych późniejszych pomiarów nie służy formalnemu stwierdzeniu naruszenia dopuszczalnych wartości, o których mowa w art. 13 dyrektywy w sprawie jakości powietrza, lecz jest jedynie dowodem na istnienie dochodzonego zobowiązania wynikającego z art. 23 ust. 1 akapit drugi w odniesieniu do planów ochrony jakości powietrza (
22
).
71.
Wyroki wydane na podstawie art. 258 TFUE w sprawie naruszenia dyrektywy w sprawie jakości powietrza potwierdzają, że tego rodzaju dowody są możliwe. Nawet bowiem w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi na podstawie art. 258 TFUE Komisja, wyznaczając w uzasadnionej opinii odpowiedni termin, nie dysponuje jeszcze wynikami pomiarów, które dowodziłyby, że po upływie tego terminu wartości dopuszczalne będą nadal przekraczane (
23
). Zgodnie z art. 27 ust. 2 dyrektywy w sprawie jakości powietrza państwa członkowskie muszą bowiem powiadamiać Komisję o tych pomiarach dopiero po upływie dziewięciu miesięcy od końca danego roku. Niemniej jednak Trybunał stwierdził przekroczenie w odpowiednim okresie (
24
) oraz uchybienie zobowiązaniu do sporządzenia odpowiednich planów ochrony jakości powietrza (
25
) na podstawie później przekazanych danych.
b) Uchybienie zobowiązaniu wynikającemu z art. 23 dyrektywy w sprawie jakości powietrza
72.
Jak słusznie zauważa Komisja, przekroczenie dopuszczalnych wartości do 2020 r. jest jednocześnie istotną przesłanką świadczącą o tym, że dostępne w dniu 9 lutego 2019 r. plany ochrony jakości powietrza nie były wystarczające do tego, aby zapewnić, że okres niezgodności będzie jak najkrótszy (
26
).
73.
Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Trybunału plany ochrony jakości powietrza mogą być sporządzane wyłącznie przy założeniu istnienia równowagi między celem obniżenia ryzyka zanieczyszczenia a różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi i prywatnymi. Należy zatem zbadać, w drodze analizy poszczególnych przypadków, czy plany sporządzone przez dane państwo członkowskie są zgodne z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza (
27
).
74.
Choć państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy określeniu środków, jakie należy przyjąć, to jednak w każdym przypadku powinny one zapewnić, aby okres, w którym wartości dopuszczalne są przekraczane, był możliwie jak najkrótszy (
28
). W żadnym wypadku nie można go przedłużać w nieskończoność (
29
).
75.
Już w swoim wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Trybunał stwierdził, że Bułgaria uchybiła temu zobowiązaniu w odniesieniu do stężeń PM10 do 2014 r. włącznie (
30
). Nie oznacza to jednak, że od czasu wydania wyroku Bułgaria nie mogła już przedłożyć planu w celu wypełnienia swoich zobowiązań wynikających z art. 23 dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 260 TFUE sprawia raczej, że dane państwo członkowskie może (i musi) podjąć środki, które – choć są zwykle podejmowane zbyt późno, by zapobiec naruszeniu – przynajmniej je zakończą. Tak więc spóźniona transpozycja dyrektywy nie może zaradzić skutkom uchybienia terminowi, ale może wyeliminować przyczynę wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
76.
Jednak na dzień 9 lutego 2019 r. Bułgaria nie podjęła jeszcze środków niezbędnych do zaradzenia naruszeniu art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza stwierdzonego w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r.
77.
W tym czasie bowiem nie zostały jeszcze przyjęte wszystkie niezbędne środki krajowe, które są częścią strategii przyjętej przez Bułgarię w celu wykonania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Dotyczy to w szczególności krajowych programów poprawy jakości powietrza i wymiany niektórych urządzeń grzewczych, a także przepisów dotyczących konstrukcji pieców na paliwa stałe i jakości paliw. Ze względu na to, że Bułgaria w swojej odpowiedzi na wezwanie Komisji uznała te środki za istotne dla wykonania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., należy założyć, że bez tych środków plany ochrony jakości powietrza były niekompletne.
78.
Nie ma zatem potrzeby merytorycznego badania tych środków lub lokalnych planów ochrony jakości powietrza, ani omawiania przewidywanego okresu do osiągnięcia zgodności z wartościami dopuszczalnymi.
c) Wstępny wniosek
79.
Należy zatem zauważyć, że na dzień 9 lutego 2019 r. Bułgaria nie wykonała jeszcze w pełni wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. w odniesieniu do zobowiązania wynikającego z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza.
2. Obecna sytuacja
80.
Do podjęcia decyzji o nałożeniu okresowej kary pieniężnej konieczne jest zbadanie obecnej sytuacji. Nie można jej wprawdzie ocenić ostatecznie, ponieważ nie wszystkie wyniki pomiarów dotyczących bieżącego roku są dostępne. Jednak przyjęte w międzyczasie plany dotyczące ochrony jakości powietrza oraz najnowsze wyniki pomiarów zawierają ważne poszlaki. Wprawdzie większość z tych planów i wyników pomiarów nie była jeszcze przedmiotem wezwania do przedstawienia uwag z dnia 9 listopada 2018 r., ale ich uwzględnienie nie zmienia przedmiotu sporu (
31
). Są to raczej nowe dowody, które pokazują, w jakim zakresie ten przedmiot sporu przestał być w międzyczasie aktualny (
32
).
a) Nieprzestrzeganie wartości dopuszczalnych
81.
Bezpośrednio przed rozprawą Bułgaria, na wniosek Trybunału, przedstawiła najnowsze dane za 2021 r. Ze względu na to jednak, że dane te są na razie wstępne, nie mogą mieć decydującego znaczenia w niniejszym postępowaniu (
33
). Z zastrzeżeniem, że zostaną one ostatecznie potwierdzone, nie można ich jednakże pominąć przy ocenie, czy naruszenie nadal istnieje.
82.
Jeśli chodzi o wyniki pomiarów, roczna dopuszczalna wartość została przekroczona w 2020 r. już tylko w aglomeracji BG0002 Płowdiw, a mianowicie w punkcie poboru próbek w samym mieście Płowdiw. Ale nawet tam, według wstępnych danych na 2021 r., ta dopuszczalna wartość była ostatnio przestrzegana.
83.
Natomiast dobowe dopuszczalne wartości w 2020 r. nadal były zbyt często przekraczane we wszystkich spornych strefach i aglomeracjach, a dokładniej rzecz biorąc w: Sofii, Asenowgradzie, Płowdiwie, Widyniu, Montanie, Gornej Orjachowicy, Perniku, Smolanie, Chaskowie, Pazardżiku i Burgas. Według danych za 2021 r., które nie zostały jeszcze potwierdzone, w większości z tych lokalizacji nadal występowało zbyt wiele przekroczeń.
84.
Jednak według tych danych w 2021 r. dzienne wartości dopuszczalne w Perniku, a także w pozostałych gminach strefy BG0006 południowo-wschodniej, to jest w: Chaskowie, Pazardżiku i Burgas (po raz drugi od 2019 r.), zostały przekroczone mniej niż 35 razy. Wydaje się, że w ten sposób Bułgaria po raz pierwszy powołała się na fakt, iż część wykrytych przekroczeń wynika z emisji ze źródeł naturalnych i dlatego nie są one uznawane za przekroczenie wartości dopuszczalnych zgodnie z art. 20 ust. 2 dyrektywy w sprawie jakości powietrza.
85.
Niewątpliwie nie można wykluczyć, że poprawa w tych obszarach jest tylko przejściowa. Ale jeśli potwierdzą się dane na 2021 r., to nie można już stwierdzić, przynajmniej na podstawie dostępnych dziś informacji, że nadal trzeba będzie tam opracować plany ochrony jakości powietrza.
b) Informacje dotyczące skutków środków, o których mowa w sekcji A załącznika XV do dyrektywy w sprawie jakości powietrza
86.
Ze względu na to, że dzienne dopuszczalne wartości były zbyt często przekraczane również w 2021 r., powstaje pytanie, czy przyjęte w międzyczasie plany ochrony jakości powietrza spełniają wymogi art. 23 ust. 1 pkt 2 dyrektywy w sprawie jakości powietrza.
87.
Aby móc udzielić odpowiedzi na to pytanie, konieczne jest w szczególności, aby plany te zawierały informacje, o których mowa w sekcji A załącznika XV do dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Przedmiotowe informacje dokumentują m.in. pochodzenie zanieczyszczenia (pkt 5 i 6), analizę możliwych do podjęcia środków poprawy jakości powietrza (pkt 6) oraz podjęte i wdrożone środki (pkt 7–9), w tym harmonogram i oszacowanie poprawy jakości powietrza, która ma być osiągnięta (pkt 8).
88.
W szczególności, wobec braku oszacowania planowanej poprawy jakości powietrza i przewidywanego czasu potrzebnego na osiągnięcie tych celów, o których mowa w pkt 8 lit. c) sekcji A załącznika XV do dyrektywy w sprawie jakości powietrza, dokonanie oceny, czy plan ten zapewni, że okres niezgodności będzie jak najkrótszy, jest właściwie niemożliwe. Bez wiedzy na temat środków niezbędnych do tego, aby zapewnić przestrzeganie wartości dopuszczalnych, nie można bowiem również ocenić, czy żądanie szybszego działania jest uzasadnione. Również Trybunał stwierdził już, że informacje te mają kluczowe znaczenie (
34
).
89.
Brak takich informacji stanowi zatem bezwzględnie jedno z naruszeń art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza stwierdzone przez Trybunał w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. (
35
).
90.
W związku z tym Komisja postawiła zarzut – zarówno w wezwaniu (
36
), jak i w postępowaniu sądowym – że informacje te nie są dostępne.
91.
Instytucja ta nie odniosła się jednak szczegółowo do lokalnych planów ochrony jakości powietrza.
92.
W ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego to na Komisji spoczywa obowiązek udowodnienia istnienia zarzucanego uchybienia zobowiązaniom oraz dostarczenia Trybunałowi niezbędnych dowodów pozwalających na sprawdzenie, czy rzeczywiście do niego doszło. Komisja nie może przy tym opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (
37
). Dotyczy to również postępowania prowadzonego na podstawie art. 260 TFUE (
38
). Już z tego powodu, aby móc podnieść zarzut, że plany ochrony jakości powietrza w danym państwie członkowskim są niekompletne, Komisja musi zbadać wszystkie plany danego państwa członkowskiego, tj. nie tylko środki krajowe, ale również oparte na nich plany lokalne.
93.
Ponadto, jak rząd Bułgarii poinformował Trybunał w odpowiedzi na jego zapytanie, to, co zawierają plany poszczególnych gmin, można sprawdzić w Internecie. Z odpowiedzi tej wynika, że plany te prima facie zawierają informacje, o których mowa w sekcji A załącznika XV do dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Ponadto nie wydaje się wykluczone, żeby niektóre służby Komisji były tego świadome, a nawet współdziałały w zapewnieniu, że plany spełniają te wymogi, ponieważ sporządzenie planów było najwyraźniej wspierane z funduszy unijnych.
94.
Komisja nie uzasadniła zatem w wystarczającym stopniu zarzutu, że bułgarskie plany ochrony jakości powietrza nie zawierają informacji wymaganych zgodnie z sekcją A załącznika XV do dyrektywy w sprawie ochrony jakości powietrza.
c) Przydatność bułgarskich środków do tego, aby doprowadzić do przestrzegania wartości dopuszczalnych
95.
To, że Komisja nie zapoznała się z lokalnymi planami ochrony jakości powietrza podważa również podnoszone przez tę instytucję zarzuty dotyczące przydatności bułgarskich środków do tego, aby doprowadzić do przestrzegania wartości dopuszczalnych. Wynika to bowiem z faktu, że krytyka ta jest również w istocie ukierunkowana na środki krajowe.
96.
To zaś, w jakim stopniu te krajowe środki wykonują wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., będzie można ocenić dopiero po przeanalizowaniu ich łącznie z planami lokalnymi. Wynika to bowiem z faktu, że plany lokalne bazują na tych środkach i realizują je w praktyce. Przede wszystkim tylko na podstawie planów lokalnych można ocenić, czy planowane lokalnie środki wraz ze środkami krajowymi są wystarczające do [tego, aby doprowadzić do] przestrzegania wartości dopuszczalnych, a jeśli tak, to ile czasu jest na to potrzebne. Tylko posiadając te informacje, można sensownie dyskutować, czy potrzebne jest przyjęcie dodatkowych środków na poziomie krajowym.
97.
Ze względu na to, że Komisja nie zajmuje się tymi lokalnymi szacunkami, jej krytyka przydatności środków krajowych nie jest należycie uzasadniona.
98.
Również w tym zakresie argument Komisji musi zostać odrzucony.
d) Okres niezgodności
99.
Można zatem założyć, że obecne plany – przedstawione przez Bułgarię jako całość – pozwalają na prognozę, że przed 2024 r. wartości dopuszczalne będą przestrzegane w całej Bułgarii.
100.
Pozostaje zatem ustalenie, czy, w przypadku doprowadzenia do przestrzegania wartości dopuszczalnych przed 2024 r. okres niezgodności byłby możliwie najkrótszy. Ze względu na to, że musi to być oceniane w kontekście wykonania wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., dekada przekroczeń poprzedzająca wydanie tego wyroku nie jest w tym względzie brana pod uwagę.
101.
Niemniej jednak, nawet począwszy od dnia 5 kwietnia 2017 r., wartości dopuszczalne – zgodnie z celami bułgarskich środków – nadal nie będą przestrzegane przez okres prawie siedmiu lat.
102.
Okres ten jest niewątpliwie długi. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę swobodę pozostawioną państwom członkowskim przy wyważaniu sprzecznych interesów (
39
), nie jest to wystarczające. Świadczy o tym w szczególności art. 22 ust. 2 dyrektywy w sprawie jakości powietrza. Zgodnie z tym przepisem termin osiągnięcia zgodności z wartościami dopuszczalnymi dla PM10 może być pod pewnymi warunkami przedłużony z dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 11 czerwca 2011 r. Był to podobnie długi okres dodatkowego nieprzestrzegania wartości dopuszczalnych, który ustawodawca unijny zaakceptował.
103.
Ponadto możliwość wspomnianego wyżej przedłużenia terminu przyznano wszystkim państwom członkowskim, niezależnie od ich pozycji wyjściowej i wyników gospodarczych. Jest jednak jasne, że przestrzeganie wartości dopuszczalnych dla PM10 jest szczególnie dużym wyzwaniem dla Bułgarii ze względu na istniejące praktyki grzewcze. Ponadto pokonanie ich wiąże się ze znacznymi kosztami, które ze względu na sytuację gospodarczą Bułgarii obciążają ją bardziej niż obciążałyby inne państwa członkowskie.
104.
Okres prawie siedmiu lat na osiągnięcie stanu przestrzegania wartości dopuszczalnych dla PM10 nie jest więc w sposób oczywisty zbyt długi, przynajmniej w przypadku Bułgarii.
105.
Nie wyklucza to wprawdzie możliwości, że w niektórych przypadkach – a może nawet w całym kraju – te wartości dopuszczalne mogłyby być przestrzegane szybciej. Przemawia za tym w szczególności krytyka Komisji, która podnosi, że niektóre środki ogólnokrajowe, np. normy dla paliw stałych lub ich egzekwowanie, zostały wprowadzone stosunkowo późno. Bułgaria nie podważyła tej krytyki.
106.
Jednak, mimo że szybsze wprowadzenie tych środków najprawdopodobniej poprawiłoby jakość powietrza, Komisja nie wykazała, że wystarczyłoby to do wcześniejszego przestrzegania wartości dopuszczalnych. Stwierdzenie, że okres przekraczania wartości dopuszczalnych nie pozostaje „możliwie jak najkrótszy” wymagałoby raczej przeprowadzenia konkretnej analizy w kontekście odpowiednich lokalnych planów ochrony jakości powietrza. Co do zasady konieczne byłoby również sprawdzenie, czy dokonano wyważenia sprzecznych interesów, co również byłoby możliwe tylko na podstawie lokalnych planów ochrony jakości powietrza. Bo tylko z tych planów może wynikać, dlaczego w danej lokalizacji nie wdrożono wcześniej określonych działań. Ze względu na to, że Komisja nie przeanalizowała tych planów, Trybunał nie może stwierdzić, że okres niezgodności będzie w niektórych przypadkach, lub nawet ogółem, zbyt długi.
e) Wstępny wniosek
107.
W związku z tym argumenty Komisji są niewystarczające do stwierdzenia, że Bułgaria do chwili obecnej nie zastosowała się do wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. w odniesieniu do zobowiązań ciążących na niej na mocy art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie jakości powietrza.
C.
Okresowa kara pieniężna i ryczałt
108.
W oparciu o dotychczasowe ustalenia nie ma podstaw do nałożenia okresowej kary pieniężnej (
40
). Ryczałt z powodu niewystarczającego wykonania wyroku do dnia 9 lutego 2019 r. również nie wydaje mi się rozsądny, ponieważ Bułgaria mogłaby lepiej zainwestować skąpe środki w poprawę jakości powietrza.
VI. W przedmiocie kosztów
109.
Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron – jak w niniejszym przypadku – każda z nich pokrywa własne koszty.
VII. Wnioski
110.
Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1)
Na dzień 9 lutego 2019 r. Republika Bułgarii nie wykonała jeszcze wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. w zakresie zobowiązania ciążącego na tym państwie członkowskim na mocy art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Komisja Europejska i Republika Bułgarii pokrywają własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).
(
3
)	Dyrektywa Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnosząca się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu (Dz.U. 1999, L 163, s. 41).
(
4
)	Wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 75).
(
5
)	Wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (Windfarm Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, pkt 123).
(
6
)	Postanowienie z dnia 13 września 2000 r., Komisja/Niderlandy (C‑341/97, EU:C:2000:434, pkt 18); wyroki: z dnia 15 lutego 2001 r., Komisja/Francja (C‑230/99, EU:C:2001:100, pkt 32); z dnia 27 października 2005 r., Komisja/Luksemburg (C‑23/05, EU:C:2005:660, pkt 7); z dnia 5 grudnia 2019 r., Komisja/Hiszpania (plany gospodarki odpadami) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, pkt 17, 18).
(
7
)	Wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 64).
(
8
)	Wyroki: z dnia 2 grudnia 2014 r., Komisja/Włochy (C‑196/13, EU:C:2014:2407, pkt 32); z dnia 4 lipca 2018 r., Komisja/Słowacja (C‑626/16, EU:C:2018:525, pkt 35).
(
9
)	Strona 6 wezwania do przedstawienia uwag: „До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10” („Do tej pory nie przedłożono jednak Komisji żadnych nowych planów na mocy art. 23 dyrektywy 2008/50/WE, które wskazywałyby na znaczną poprawę ogólnej polityki w zakresie łagodzenia skutków zanieczyszczenia powietrza PM10 i zarządzania nim”).
(
10
)	Strona 6 wezwania do przedstawienia uwag: „Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С-488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух)” [„Komisja zauważa, że od czasu wydania wyroku w sprawie C‑488/15 przedstawiono dotychczas bardzo niewiele nowych środków (które nie zostały przedstawione i ocenione w trakcie procedury z art. 258 TFUE), a prawie żadne z nich nie zostały jeszcze wdrożone (przyjęcie krajowego programu ochrony powietrza, zmiany w ustawie o czystym powietrzu)”].
(
11
)	Wyroki: z dnia 28 marca 1985 r., Komisja/Włochy (274/83, EU:C:1985:148, pkt 21); z dnia 8 kwietnia 2008 r., Komisja/Włochy (C‑337/05, EU:C:2008:203, pkt 23); z dnia 26 kwietnia 2018 r., Komisja/Bułgaria (C‑97/17, EU:C:2018:285, pkt 19).
(
12
)	Zobacz w tej kwestii moja opinia w sprawie Komisja/Słowacja (C‑626/16, EU:C:2018:4, pkt 39–46).
(
13
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia (C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 38).
(
14
)	Wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 43); z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 66); z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑635/18, niepublikowany, EU:C:2021:437, pkt 55); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 61).
(
15
)	Zobacz wyroki: z dnia 9 grudnia 2008 r., Komisja/Francja (C‑121/07, EU:C:2008:695, pkt 27); z dnia 7 lipca 2009 r., Komisja/Grecja (C‑369/07, EU:C:2009:428, pkt 59); z dnia 17 listopada 2011 r., Komisja/Włochy (C‑496/09, EU:C:2011:740, pkt 42); z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania (C‑610/10, EU:C:2012:781, pkt 96); z dnia 28 listopada 2013 r., Komisja/Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, pkt 43).
(
16
)	Zobacz wyroki: z dnia 10 listopada 2016 r., Komisja/Grecja (C‑504/14, EU:C:2016:847, pkt 20–26); z dnia 14 listopada 2018 r., Komisja/Grecja (C‑93/17, EU:C:2018:903, pkt 37).
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 17 października 2013 r., Komisja/Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, pkt 65, 74).
(
18
)	Wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania (C‑610/10, EU:C:2012:781, pkt 67); z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Grecja (C‑328/16, EU:C:2018:98, pkt 49).
(
19
)	Wyroki: z dnia 9 grudnia 2008 r., Komisja/Francja (C‑121/07, EU:C:2008:695, pkt 27); z dnia 7 lipca 2009 r., Komisja/Grecja (C‑369/07, EU:C:2009:428, pkt 59); z dnia 17 listopada 2011 r., Komisja/Włochy (C‑496/09, EU:C:2011:740, pkt 42); z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania (C‑610/10, EU:C:2012:781, pkt 96); z dnia 28 listopada 2013 r., Komisja/Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, pkt 43).
(
20
)	Zobacz pkt 60, 61 powyżej.
(
21
)	Tabele 1 i 2 w skardze Komisji oraz załączniki B.3 i B.4 do odpowiedzi Bułgarii.
(
22
)	Zobacz, w zakresie przeprowadzania dowodów, pkt 56–58 powyżej.
(
23
)	Wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 26); z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 21); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 24).
(
24
)	W szczególności wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑635/18, niepublikowany, EU:C:2021:437, pkt 47–58) oraz wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 71); z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 72); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 65).
(
25
)	W szczególności wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑635/18, niepublikowany, EU:C:2021:437, pkt 144) oraz wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 115); z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 138); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 134).
(
26
)	Zobacz wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 115); z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 145); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 136, 137).
(
27
)	Wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 106, 107, 108); z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 134, 135, 137); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 130, 131, 133).
(
28
)	Wyroki: z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 109); z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 136); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 132).
(
29
)	Wyrok z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 154).
(
30
)	Wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 117).
(
31
)	Zobacz pkt 56–58 powyżej.
(
32
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 marca 2021 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑664/18, niepublikowany, EU:C:2021:171, pkt 81–84).
(
33
)	Wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑635/18, niepublikowany, EU:C:2021:437, pkt 59).
(
34
)	Wyroki: z dnia 4 marca 2021 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑664/18, niepublikowany, EU:C:2021:171, pkt 146); z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑635/18, niepublikowany, EU:C:2021:437, pkt 147); z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Bułgaria (Wartości dopuszczalne – SO2) (C‑730/19, niepublikowany, EU:C:2022:382, pkt 139). Zobacz także moja opinia w sprawie Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2016:862, pkt 113). Zobacz też wyrok z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne dla PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 141).
(
35
)	Wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 103).
(
36
)	Wprowadzenie do sekcji 3, a w szczególności sekcja 3.2.
(
37
)	Wyroki: z dnia 25 maja 1982 r., Komisja/Niderlandy (96/81, EU:C:1982:192, pkt 6); z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia (C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 41); z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 112).
(
38
)	Wyrok z dnia 17 września 2015 r., Komisja/Włochy (C‑367/14, niepublikowany, EU:C:2015:611).
(
39
)	Zobacz pkt 73 powyżej.
(
40
)	Zobacz wyrok z dnia 17 października 2013 r., Komisja/Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, pkt 64).