61984C0214
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 24 ottobre 1985
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Nel quadro di una controversia fra la società Stinnes AG di Mühlheim-Ruhr e l'ufficio doganale principale di Kassel, il Finanzgericht dell'Assia vi chiede d'interpretare l'articolo 8 regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697/79, « relativo al ricupero a posteriori dei dazi all'importazione o ( ... ) all'esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l'obbligo di effettuarne il pagamento« (GU L 197, pag. 1). Secondo il primo paragrafo di questo disposto, « non si procede al ricupero a posteriori dei dazi all'importazione o ( ... ) all'esportazione il cui importo, per una determinata azione di ricupero, sia inferiore a 10 UCE ». In particolare, il giudice a quo v'interroga sulla portata dell'espressione « per una determinata azione di ricupero » e sulle modalità di computo degli importi da recuperare.
2.
Nel 1981 la società Stinnes importò dalla Cecoslovacchia nella Repubblica federale di Germania complessivamente 502 partite di tavolozze di legno. Per un errore di calcolo delle spese di trasporto, l'ufficio doganale principale di Kassel determinò dazi all'importazione inferiori agli importi legalmente dovuti. Accortasi di tale sbaglio (del resto, non contestato dall'importatrice), l'amministrazione emise quattro avvisi di recupero in cui raggruppò per trimestre le 502 importazioni avvenute nel 1981, sommando gli importi dovuti a conguaglio per un totale di 5285,80 marchi.
A questo punto la Stinnes adì il Finanzgericht dell'Assia impugnando i quattro avvisi e chiedendone l'annullamento. Nel ricorso la società lamentò la violazione dell'articolo 8 regolamento 1697/79 contestando che esso abiliti l'amministrazione a raggruppare e a sommare tutti gli importi, compresi quelli per cui la differenza fra dazio corrisposto e dazio dovuto sia inferiore a 10 UCE. L'espressione « per una determinata azione di ricupero », che figura nella norma, deve infatti interpretarsi come riferita a ciascuna originaria operazione d'importazione (o esportazione). Se l'ufficio avesse correttamente applicato l'articolo 8, solo 5 delle 502 operazioni avrebbero potuto dar luogo a recupero, poiché solo per esse la differenza fra dazio corrisposto e dazio dovuto superava la soglia fissata dalla norma.
Davanti al Finanzgericht l'ufficio si difese sostenendo che, secondo il regolamento 1697/79, « l'azione di ricupero » non si riferisce alla singola operazione d'importazione (o d'esportazione), ma all'atto con cui essa provvede al recupero, anche se, com'è prassi, riguardi una pluralità di operazioni. D'altra parte, raggruppare e sommare tutti gli importi dovuti risponde all'obiettivo del regolamento che mira a semplificare il lavoro amministrativo e a recuperare i dazi nella massima misura possibile.
Ritenuto che la soluzione della lite dipende dall'interpretazione di una norma comunitaria, la VII sezione del Finanzgericht dell'Assia sospese il procedimento con ordinanza 10 agosto 1984 e, ai sensi dell'articolo 177 trattato CEE, vi chiese « se l'espressione “ una determinata azione di ricupero ” di cui all'articolo 8, regolamento 1697/79, debba esser interpretata nel senso che concerne il recupero a posteriori corrispondente a ciascuna operazione d'importazione o d'esportazione unitariamente considerata o se vada intesa come “ provvedimento di ricupero ”, anche se esso raggruppi nella medesima azione più operazioni d'importazione o d'esportazione effettuate da uno stesso soggetto ».
3.
Nel procedimento davanti a questa Corte hanno presentato osservazioni scritte la Commissione delle Comunità europee e la società Stinnes.
La Commissione abbraccia le tesi dell'amministrazione doganale. Essa confronta anzitutto le diverse versioni dell'articolo 8 in sei lingue comunitarie e rileva che, mentre la tedesca e l'olandese ammettono entrambe le interpretazioni proposte dalle parti, la francese, l'inglese, l'italiana e la danese possono essere lette solo nel senso fatto proprio dall'ufficio di Kassel. Lo prova l'uso del termine « azione » (« action », « opkraevning ») che si riferisce chiaramente al provvedimento amministrativo emanato in esito alla procedura di recupero. Tale interpretazione è inoltre conforme alla finalità della fonte di cui l'articolo 8 fa parte. Come risulta dal suo primo considerando, infatti, il regolamento 1697/79 non fu adottato per evitare agli interessati il pagamento dei dazi dovuti, ma per tutelare gli interessi economici e finanziari della Comunità che sarebbero pregiudicati dall'insufficiente riscossione dei dazi.
Nella normativa così motivata il disposto di cui trattasi è stato inserito allo scopo di semplificare il lavoro dell'amministrazione. Ne viene che esso consente non solo di raggruppare tutte le operazioni d'importazione, ma altresì di sommare gli importi dovuti, compresi quelli inferiori alle 10 UCE. Quando raggruppa più operazioni in un avviso globale, infatti, l'amministrazione realizza l'obiettivo essenziale del regolamento e cioè il recupero totale dei dazi senza inutile dispendio di energie amministrative.
Questa tesi, continua la Commissione, è altresì confortata dall'interpretazione che il comitato per le franchigie doganali dà dell'articolo 20 regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430/79, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione (GU L 175, pag. 1). Secondo tale norma « si procede al rimborso o allo sgravio ( ... ) soltanto se l'importo [relativo] supera le 10 UCE». Ora, nella riunione del 27 maggio 1984, il comitato decise che essa non vieta di accedere a una domanda di rimborso o di sgravio in cui siano raggruppate più importazioni e il cui ammontare risulti dalla somma degli importi indebitamente corrisposti, purché sia superiore alle 10 UCE. Tenendo conto che il regolamento 1697/79 prevede all'articolo 8 una regola d'identico tenore le stesse modalità di calcolo dovrebbero valere per il caso del recupero a posteriori.
La società Stinnes, dal canto suo, ripete e precisa la tesi sostenuta davanti al giudice nazionale. A suo avviso, l'espressione « una determinata azione di ricupero » non può riferirsi che a una specifica operazione d'importazione o d'esportazione, onde è inconcepibile che raggruppi più operazioni e consenta di sommare tutte le differenze fra dazi dovuti e pagati. In questo senso non milita solo l'uso dell'aggettivo « determinata ». Rilevante è anche il fatto che l'articolo 8 non conferisce all'amministrazione alcuna discrezionalità rispetto al momento in cui procedere al recupero o all'entità della somma da recuperare; la prassi di raggruppare le operazioni in un solo avviso, per contro, si risolve nell'attribuire al fisco la scelta del tempo in cui richiedere il pagamento e il potere di sommare un numero maggiore o minore di importi.
Inaccettabile, inoltre, è l'argomento tratto dall'interpretazione del comitato per le franchigie. Il metodo che esso legittima — sommare tutti gli importi indebitamente corrisposti, anche se inferiori alle 10 UCE — può ritenersi equo rispetto alla domanda di rimborso o di sgravio perché risulta comunque a vantaggio del contribuente; non lo è invece nel caso del recupero a posteriori perché il contribuente viene ad esserne penalizzato. A differenza di quanto afferma la Commissione, infatti, lo scopo dell'articolo 8 sta proprio nel proteggere gli interessi degli operatori, che sarebbero danneggiati se l'amministrazione doganale recuperasse anche gli importi inferiori alle 10 UCE.
4.
I termini del quesito pregiudiziale sono semplici. Si tratta in primo luogo di chiarire il significato dell'espressione « una determinata azione di ricupero », contenuta nell'articolo 8 del regolamento 1697/79. Sempre a stregua di tale disposto, occorre poi valutare la correttezza della prassi che consiste a) nel raggruppare in un provvedimento globale di recupero, relativo a un determinato periodo, più operazioni d'importazione o d'esportazione effettuate da uno stesso soggetto e b) nell'esigere il pagamento della cifra ottenuta sommando tutti gli importi corrispondenti alle differenze fra i dazi pagati e i dazi dovuti per ogni operazione.
Chiediamoci anzitutto che cosa sia l'azione di recupero alla luce della norma — articolo 2, primo paragrafo, regolamento 1697/79 — in cui si stabiliscono le sue condizioni. « Quando — vi si afferma — le autorità competenti accertano che i dazi ( ... ) legalmente dovuti per una merce dichiarata per un regime doganale comportante l'obbligo di effettuarne il pagamento non sono stati richiesti in tutto o in parte al debitore, esse iniziano un'azione di ricupero dei dazi non riscossi ( ... ). Tale azione non può più essere avviata dopo la scadenza di un termine di tre anni a decorrere dalla data di contabilizzazione dell'importo originariamente richiesto ( ... ) ovvero, se non vi è stata contabilizzazione, ( ... ) dalla data in cui è nato il debito doganale relativo alla merce in questione » (i corsivi sono miei).
Sono, mi sembra, parole chiare. L'azione di recupero si « inizia », si « avvia »: è cioè un fenomeno che si svolge nel tempo. Non può consistere dunque che nel procedimento amministrativo per cui si mette capo alla definitiva contabilizzazione del debito o, in altri termini, all'avviso che determina l'importo dovuto dall'operatore. Ne deriva che identificare, come fa la Commissione, ľ« azione » con l'avviso è sicuramente erroneo: una cosa è l'iter di un atto e altra cosa è l'atto che lo conclude.
Fin qui difficoltà non esistono. Sta di fatto, tuttavia, che, nel primo paragrafo dell'articolo 8, all'espressione « azione di ricupero » il legislatore aggiunge l'aggettivo « determinata ». Ebbene, che valore ha tale parola? Ne dedurremo che la norma esige l'avvio di tanti procedimenti quante sono le operazioni per cui si rende necessario un recupero?
Alla domanda — io credo — va data risposta negativa. La prassi di raggruppare in un'unica azione più operazioni svolte dallo stesso soggetto nello stesso periodo è stata fatta propria dalle amministrazioni di tutti gli Stati membri e la sua ratio corrisponde a un principio generale: l'opportunità di economizzare le procedure e di semplificare l'azione amministrativa. È dunque impensabile che il legislatore abbia inteso proibirla. D'altra parte, non è vero, come afferma la Stinnes, che il regolamento n. 1697/79 precluda all'amministrazione la scelta del momento in cui procedere all'azione di recupero. Di questa preclusione nelle sue norme non v'è traccia. Il termine triennale posto all'esercizio del potere di agire è semmai l'indizio di una volontà contraria.
La liceità del raggruppamento di più operazioni in una sola azione non implica tuttavia che nella somma delle differenze fra dazi corrisposti e dazi dovuti sia lecito tener conto di quelle inferiori alle 10 UCE. Ricordo che la possibilità di sommare anche questi importi discende per la Commissione dagli obiettivi del regolamento: tutelare gli interessi della Comunità massimizzando la percezione dei dazi col minimo dispendio di energie amministrative. Proprio in funzione di tale esigenza, la Commissione invoca l'applicazione delle modalità di calcolo definite dal comitato per le franchigie interpretando il disposto, simile a quello dell'articolo 8, che figura nell'articolo 20 del regolamento n. 1430/79.
Ma la tesi non mi persuade. La sua premessa, relativa allo scopo generale del regolamento, è esatta; scorrette invece sono le conseguenze che se ne traggono sul terreno particolare dell'articolo 8. Qual è infatti l'obiettivo di detta norma? Escluso che s'identifichi con quello fatto valere dalla Stinnes (è inconcepibile che una disciplina tutta rivolta a evitare perdite di gettito doganale miri, seppure su un punto specifico, ad avvantaggiare i debitori), io ritengo che a individuarlo sia la motivazione del regolamento. Si legga infatti il quarto considerando: «non è utile — vi si dice — procedere al ricupero di somme non superiori a 10 UCE » (il corsivo è mio). Il legislatore, in altre parole, ha giudicato svantaggioso che l'amministrazione affronti oneri notevoli per recuperare importi tanto esigui; così facendo, tuttavia, egli ha ingenerato negli operatori l'affidamento che — derivino da errori di calcolo o da qualsiasi altra causa — tali importi non saranno recuperati. L'articolo 8, dunque, non può esser interpretato nel senso che autorizzi a recuperarli. Si aggiunga che una lettura di questo genere lo priverebbe in pratica di ogni effetto utile: è ovvio infatti che la somma di tutte le differenze tra dazi corrisposti e dazi dovuti darebbe solo eccezionalmente una cifra inferiore alle 10 UCE.
Quanto alla decisione del comitato per le franchigie doganali, mi limito ad osservare che nella specie essa è stata utilizzata non direttamente, ma per analogia. Sappiamo in ogni caso che le pronunzie di tale organo non vincolano la funzione interpretativa affidata alla Corte dall'articolo 177 del trattato CEE (cfr. in questo senso con riferimento ai pareri del comitato per la nomenclatura della TDC, che ha compiti analoghi al nostro comitato, sentenze 15 febbraio 1977, cause riunite 69 e 70/76, Dittmeyer/Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, Race. 1977, pag. 231; 11 luglio 1980, causa 798/79, Hauptzollamt Köln-Rheinau/Chem-Tec, Racc. 1980, pag. 2639).
5.
Per tutte le considerazioni fin qui esposte vi suggerisco di rispondere nel modo che segue al quesito postovi dal Finanzgericht dell'Assia, con ordinanza 10 agosto 1984, nella causa dinanzi ad esso pendente fra la società Stinnes AG e l'ufficio doganale principale di Kassel:
L'espressione « per una determinata azione di ricupero », impiegata nell'articolo 8, regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697/79, dev'essere interpretata come riferentesi al procedimento in esito al quale l'amministrazione doganale accerta definitivamente gli importi legalmente dovuti. L'atto amministrativo con cui si conclude tale procedimento può raggruppare una pluralità di operazioni d'importazione o d'esportazione svolte dal medesimo soggetto in un certo periodo ed esigere il pagamento della cifra che risulta dalla somma delle differenze fra dazi corrisposti e dazi legalmente dovuti. Peraltro, da questo calcolo vanno escluse le differenze relative a singole operazioni i cui importi siano inferiori alle 10 UCE.