OPINIA RZECZNIK
A GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 31 października 2019 r.(1)
Sprawa
C‑715/17
Komisja Europejska
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej
Sprawa
C‑718/17
Komisja Europejska
p
rzeciwko
Republice Węgierskiej
Sprawa
C‑719/17
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Czeskiej
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Decyzje (UE) 2015/1523 i (UE) 2015/1601 – Środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej – Nadzwyczajna sytuacja charakteryzująca się nagłym napływem obywateli państw trzecich na terytorium niektórych państw członkowskich – Relokacja tych obywateli na terytorium innych państw członkowskich – Procedura relokacji – Obowiązek państw członkowskich podawania regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczby wnioskodawców, których można szybko relokować na ich terytorium – Wynikające z niego obowiązki przeprowadzenia rzeczywistej relokacji – Artykuł 72 TFUE i bezpieczeństwo wewnętrzne
1.        W zwykłych okolicznościach rozporządzenie nr 604/2013 (zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”)(2) reguluje przydzielenie państwom członkowskim osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Unii Europejskiej. Jednakże trwający w Syrii konflikt doprowadził do dramatycznego wzrostu całkowitej liczby osób poszukujących takiej ochrony(3). Niebezpieczna podróż morska przez Morze Śródziemne była, i nadal pozostaje, główną drogą dla tych osób (oraz innych przyszłych uchodźców), umożliwiającą wjazd na terytorium Unii(4). Ten szlak prowadzi nieuchronnie przez dwa państwa członkowskie Unii, Włochy i Grecję (zwane dalej „państwami członkowskimi pierwszej linii”), oba mające długie wybrzeża śródziemnomorskie, których w praktyce nie
można skutecznie nadzorować. W zwykłych okolicznościach to te państwa członkowskie byłyby, zgodnie z art. 13 rozporządzenia Dublin III(5), odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby, które wjeżdżają do Unii Europejskiej poprzez ich terytorium(6). W obu tych państwach liczba potencjalnych wnioskodawców
stała się zbyt duża, by
takie działania były możliwe(7).
2.        W dniach 14 i 22 września 2015 r., odpowiednio, Rada przyjęła dwie decyzje ustanawiające środki tymczasowe na rzecz państw członkowskich pierwszej linii: decyzję Rady (UE) 2015/1523(8) i decyzję Rady (UE) 2015/1601(9). Obie te decyzje były oparte na podstawie prawnej zawartej w art. 78 ust. 3 TFUE. Te dwie decyzje wprowadziły szczegółowe zasady relokacji, odpowiednio, 40 000 i 120 000 wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej. W poniższych rozważaniach będę odnosiła się do tych dwóch decyzji łącznie jako „decyzji w sprawie relokacji” i jedynie w razie konieczności wymienię je w indywidualnie.
3.        Zgodność z prawem decyzji 2015/1601 była kwestionowana, ale bez powodzenia(10).
4.        Komisja wszczęła obecnie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko trzem państwom członkowskim: Polsce (sprawa C‑715/17), Węgrom (sprawa C‑718/17) i Republice Czeskiej (sprawa C‑719/17). Te państwa członkowskie będę nazywała łącznie, tam gdzie to właściwe, „trzema pozwanymi państwami członkowskimi”.
5.        W tych równoległych postępowaniach Komisja podnosi, że trzy pozwane państwa członkowskie naruszyły, w przypadku Polski i Republiki Czeskiej, art. 5 ust. 2 zarówno decyzji 2015/1523, jak i decyzji 2015/1601 („obowiązek przekazania informacji”), lub, w przypadku Węgier, art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a także wynikające z nich obowiązki określone w art. 5 ust. 4–11 wspomnianych decyzji, nie udzielając Włochom i Grecji pomocy poprzez relokację wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej na ich odpowiednie terytoria, aby przystąpić tam do rozpatrzenia co do istoty indywidualnych wniosków(11).
6.        Polska, Węgry i Republika Czeska kwestionują dopuszczalność skarg. Posiłkowo podnoszą one, że mogą powoływać się na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia niestosowania tych decyzji (których zgodności z prawem obecnie nie podważają), ponieważ środki przyjęte przez Unię na podstawie tytułu V części trzeciej TFUE
(w której zawarty jest art. 78 TFUE, podstawa decyzji w sprawie relokacji), „nie [naruszają] wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.
7.        Te trzy sprawy zostały połączone w celu przeprowadzenia rozprawy i przedstawię wspólną opinię obejmującą trzy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Ramy prawne
8.        Te dwie decyzje w sprawie relokacji nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od kontekstu. Zostały one przyjęte w kontekście szeregu (bardzo złożonych) obowiązków i wynikających z nich ustaleń w dziedzinie prawa międzynarodowego i prawa Unii, a także rzetelnego i szczegółowego orzeczenia Trybunału w wyroku Słowacja i Węgry/Rada. Zajmę się sprecyzowaniem tego kontekstu w sposób tak krótki, jak to możliwie.
Powszechna deklaracja praw człowieka
9.        Artykuł 14 ust. 1 Powszechnej deklaracji praw człowieka(12) stanowi ogólnie, że „[w] razie prześladowania każda osoba jest uprawniona do ubiegania się o azyl i korzystania z niego w innych krajach”. Jednakże w art. 14 ust. 2 tej deklaracji przewidziano, że „[n]a prawo to nie można się powoływać w razie ścigania dotyczącego w istocie przestępstw pospolitych [ang. non-political crimes; franc. un crime de droit commun] albo działań sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”(13).
Konwencja genewska
10.      Zgodnie z art. 1A pkt 2 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców(14) termin „uchodźca” stosuje się do osoby, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa”. W akapicie drugim dodano wyjaśnienie, że w przypadku osób niemających żadnego obywatelstwa „to państwo” oznacza państwo stałego zamieszkania.
11.      Jednakże w art. 1F przewidziano, że konwencja genewska „nie [ma] zastosowania do osoby, w stosunku do której istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że: a) dokonała zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych dla ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni; b) dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, przed uznaniem jej za uchodźcę; c) jest winną czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”.
Traktat o Unii Europejskiej
12.      Zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec [t]raktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
13.      Artykuł 72 TFUE znajduje się w rozdziale 1 „Postanowienia ogólne” tytułu V traktatu FUE („Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, zwana dalej „PWBiS”). Stanowi on lakonicznie, że „[n]iniejszy tytuł nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.
14.      Artykuł 78 ust. 1 TFUE, stanowiący część rozdziału 2, zatytułowanego „Polityki dotyczące kontroli granicznych, azylu i imigracji”, przewiduje, że Unia „rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. Polityka ta musi być zgodna z [konwencją genewską], jak również z innymi odpowiednimi traktatami”. Artykuł 78 ust. 2 TFUE stanowi podstawę prawną dla środków przyjętych w celu skonstruowania wspólnego europejskiego systemu azylowego (zwanego dalej „WESA”)(15).
15.      Zgodnie z art. 78 ust. 3 TFUE „[w] przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego państwa lub państw członkowskich. Rada stanowi po konsultacji z Parlamentem Europejskim”.
16.      W art. 80 TFUE przewidziano, że „[p]olityki Unii, o których mowa w niniejszym rozdziale, oraz ich wprowadzanie w życie podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej. Akty Unii przyjęte na podstawie niniejszego rozdziału zawierają, w każdym niezbędnym przypadku, odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady”.
Karta praw podstawowych
17.      Artykuł 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(16) stanowi, że „[g]warantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad [konwencji genewskiej] oraz zgodnie z [TUE] i [TFUE]”.
Istotne elementy dorobku prawnego Unii w dziedzinie azylu
18.      W obszernych uregulowaniach prawa wtórnego Unii utworzono WESA i ustanowiono jednolite przepisy proceduralne i materialne, które państwa członkowskie są zobowiązane stosować przy rozpatrywaniu i podejmowaniu decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Dyrektywa w sprawie kwalifikacji
19.      Dyrektywa 2011/95 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie kwalifikacji”)(17) zawiera jednolite kryteria, które należy stosować w celu ustalenia, czy obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy spełniają kryteria dla uzyskania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Zawiera ona również przepisy regulujące wykluczenie
możliwości otrzymania tego statusu i umożliwiające państwu członkowskiemu cofnięcie, pozbawienie lub odmowę przedłużenia jego ważności w określonych okolicznościach.
20.      W art. 2 lit. a) zdefiniowano „ochronę międzynarodową” jako „status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej określony w lit. e) i g)”; w art. 2 lit. d) zdefiniowano „uchodźcę” zgodnie z art. 1A pkt 2 akapit pierwszy konwencji genewskiej; w art. 2 lit. e) wyjaśniono, że „status uchodźcy” oznacza „uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca za uchodźcę”; zaś w art. 2 lit. f) przewidziano definicję „osoby kwalifikującej się do otrzymania ochrony uzupełniającej”.
21.      W art. 2 lit. h) i art. 2 lit. i) odpowiednio zdefiniowano „wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej” jako „wniosek […] złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej […]”; i „wnioskodawcę” jako „obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ale w odniesieniu do jego wniosku nie zapadła jeszcze prawomocna decyzja”.
22.      Dyrektywa w sprawie kwalifikacji reguluje następnie kolejno ocenę wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (rozdział II, art. 4–8) oraz kwalifikowanie się do otrzymania statusu uchodźcy (rozdział III, art. 9–12). W art. 12 („Wykluczenie”) zawarto szczegółowy wykaz obowiązkowych podstaw wykluczających obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca z możliwości otrzymania statusu uchodźcy. Na potrzeby niniejszej sprawy przydatne jest przypomnienie treści art. 12 ust. 2, wymieniającego podstawy, które ogólnie rzecz biorąc odpowiadają podstawom zawartym w art. 1F konwencji genewskiej(18).
23.      Rozdział IV, zatytułowany „Status uchodźcy”, zawiera długi przepis (art. 14) wymieniający warunki, na jakich status uchodźcy, po jego przyznaniu, może jednak ustać lub nie zostać przedłużony. Obejmują one przypadki, gdy należy wykluczyć, aby dana osoba
miała możliwość otrzymania takiego statusu zgodnie z art. 12 [art. 14 ust. 3 lit. a)]: gdy zniekształcenie faktów zadecydowało o przyznaniu statusu [art. 14 ust. 3 lit. b)], gdy istnieją racjonalne podstawy, by uznać daną osobę za „zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa” [art. 14 ust. 4 lit. a)] oraz gdy „dany uchodźca został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo i stanowi zagrożenie dla społeczności tego państwa członkowskiego” [art. 14 ust. 4 lit. b)](19).
24.      W ramach rozdziału V, zatytułowanego „Kwalifikowanie się do objęcia ochroną uzupełniającą”, art. 17 zawiera postanowienia ogólnie podobne do postanowień zawartych w art. 12 w odniesieniu do statusu uchodźcy w celu wykluczenia obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej. Wśród wymienionych obowiązkowych podstaw wykluczenia, poza podstawami zawartymi w art. 12 dyrektywy powtarzającymi art. 1F konwencji genewskiej, znajduje się także sytuacja, gdy „[wnioskodawca] stanowi zagrożenie dla społeczności lub bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa” [art. 17 ust. 1 lit. d)]. Artykuł 17 ust. 2 rozszerza zakres obowiązkowego wykluczenia na „[osoby], które podżegają do przestępstw lub czynów określonych w [art. 17 ust. 1] lub w inny sposób uczestniczą w ich popełnianiu”. Ponadto, w art. 17 ust. 3 przewidziano, że państwa członkowskie mogą wykluczyć obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej, „jeżeli przed przyjęciem do danego państwa członkowskiego popełnił on jedno lub więcej przestępstw nieobjętych zakresem [art. 17 ust. 1], które – gdyby zostały popełnione w danym państwie członkowskim – podlegałyby karze więzienia, i jeżeli opuścił on kraj pochodzenia wyłącznie w celu uniknięcia kary wynikającej z popełnienia tych przestępstw”.
25.      Rozdział VI, zatytułowany „Status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej”, zawiera w art. 19 przepis równoległy do art. 14 w odniesieniu do statusu uchodźcy, wymieniający warunki, w jakich status ochrony uzupełniającej, po przyznaniu go, może jednak ustać lub nie zostać przedłużony. Takie działanie jest dopuszczalne, między innymi jeśli dana osoba mogła zostać wykluczona(20) z możliwości otrzymania takiej ochrony zgodnie z art. 17 ust. 3 [art. 19 ust. 2)], lub powinna była zostać lub jest wykluczona zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 [art. 19 ust. 3 lit. a)] oraz gdy wcześniejsze zniekształcenie faktów zadecydowało o nadaniu statusu [art. 19 ust. 3 lit. b)].
26.      Wreszcie w ramach rozdziału VII („Zakres ochrony międzynarodowej”) art. 21 dotyczy ochrony przed odesłaniem. Wymagając od państw członkowskich „zgodnie [z ich] zobowiązaniami międzynarodowymi [przestrzegania] zasady non-refoulement” (art. 21 ust. 1), w art. 21 ust. 2 przewidziano wyraźnie, że „[j]eżeli zobowiązania międzynarodowe wspomniane w [art. 21 ust. 1] tego nie zabraniają, państwa członkowskie mogą odesłać uchodźcę, bez względu na to, czy jego status został formalnie uznany, jeżeli: a) istnieją racjonalne podstawy, by uznać danego uchodźcę za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa; lub b) dany uchodźca został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo i stanowi zagrożenie dla społeczności tego państwa członkowskiego”.
Dyrektywa w sprawie procedur
27.      Dyrektywa 2013/32 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie procedur”)(21) ustanawia jednolite procedury w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. W motywie 51 tej dyrektywy przewidziano wyraźnie, że „[z]godnie z art. 72 [TFUE] niniejsza dyrektywa nie narusza wykonywania ciążących na państwach członkowskich obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.
28.      Definicja „wnioskodawcy” w art. 2 lit. c) powtarza art. 2 lit. i) dyrektywy w sprawie kwalifikacji.
29.      Z uwagi na to, że wśród licznych wnioskodawców, którzy mieli być relokowani na podstawie decyzji w sprawie relokacji, znajdowali się małoletni bez opieki, należy wspomnieć o art. 25 ust. 6 lit. a) ppkt (iii) i art. 25 ust. 6 lit. b) ppkt (iii) dyrektywy w sprawie procedur, które umożliwiają państwom członkowskim odstąpienie od przepisów proceduralnych mających zastosowanie w innych przypadkach, gdy dany małoletni bez opieki „może z poważnych przyczyn być uznany za zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego, lub […] został przymusowo wydalony z poważnych względów bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego zgodnie z prawem krajowym”(22).
30.      Bardziej ogólnie rzecz ujmując, w art. 31 dyrektywy w sprawie procedur („Procedura rozpatrywania wniosku”) wyraźnie zezwolono państwu członkowskiemu na prowadzenie procedury rozpatrywania w trybie przyspieszonym lub przeprowadzenie jej na granicy lub w strefach tranzytowych, jeżeli w szczególności „wnioskodawca może być z poważnych powodów uznany za zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego, lub […] został już wcześniej przymusowo wydalony z poważnych powodów związanych z bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym na mocy prawa krajowego” [art. 31 ust. 8 lit. j)](23).
Dyrektywa w sprawie przyjmowania
31.      Dyrektywa 2013/33 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie przyjmowania”)(24) uzupełnia dyrektywę w sprawie procedur, wprowadzając szczegółowe uregulowania dotyczące traktowania („przyjmowania”) wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej w czasie, gdy ich wnioski są rozpatrywane. Definicja „wnioskodawców” zawarta w art. 2 lit. b) tej dyrektywy powtarza art. 2 lit. i) dyrektywy w sprawie kwalifikacji.
32.      W rozdziale II („Przepisy ogólne dotyczące warunków przyjmowania”), w art. 7 ust. 1 ustanowiono zasadę swobody przemieszczania się wnioskodawców w granicach terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub na obszarze wyznaczonym im przez to państwo członkowskie. Jednakże w drodze odstępstwa od tej zasady w art. 7 ust. 2 wyraźnie zezwolono państwom członkowskim na „[podejmowanie decyzji dotyczących] miejsca pobytu wnioskodawcy, jeśli przemawia za tym interes publiczny, porządek publiczny lub, w razie konieczności, ze względu na sprawne rozpatrzenie i skuteczne monitorowanie wniosku o ochronę międzynarodową”.
33.      Artykuł 8 reguluje zatrzymanie wnioskodawców. Artykuł 8 ust. 2 stanowi, że „[w] przypadkach gdy jest to konieczne, państwa członkowskie mogą, po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, zatrzymać wnioskodawcę, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu”. Wyczerpujący wykaz dopuszczalnych podstaw zatrzymania obejmuje, w art. 8 ust. 3 lit. e), sytuację, gdy „wymaga tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny”.
Dyrektywa w sprawie powrotów
34.      Wreszcie, w przypadku gdy wnioskodawca, który nie otrzymał ochrony międzynarodowej, będzie nadal nielegalnie przebywał na terytorium państwa członkowskiego, dyrektywa 2008/115 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie powrotów”)(25) przewiduje jednolite zasady ich wydalania i repatriacji.
35.      W art. 1 wyjaśniono, że dyrektywa „określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa [Unii] oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.
36.      W art. 2 przewidziano, że dyrektywa ma zastosowanie, z pewnymi wyjątkami(26), do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.
37.      W art. 6 ust. 1 państwa członkowskie zostały zobowiązane do wydania decyzji nakazującej powrót(27) każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium. Gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, taka decyzja może zostać wydana, nawet jeśli ta osoba posiada ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ją do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie (art. 6 ust. 2). Zwykle wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni (art. 7 ust. 1); jednak „[j]eżeli istnieje ryzyko ucieczki […] lub jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu, lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni” (art. 7 ust. 4). W ostateczności mogą zostać zastosowane środki przymusu w celu przeprowadzenia wydalenia (art. 8 ust. 4).
38.      Artykuł 11 jest poświęcony nałożeniu zakazu wjazdu, towarzyszącemu decyzji nakazującej powrót. Taki zakaz jest bowiem obowiązkowy, jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu [art. 11 ust. 1 lit. a)]. Czas trwania zakazu wjazdu „jest określany, z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności i co do zasady nie przekracza pięciu lat. Może on być jednak dłuższy niż pięć lat, jeżeli obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego” (art. 11 ust. 2). W szczególnych okolicznościach, gdy takie represyjne środki są proporcjonalne i należycie uzasadnione, państwa członkowskie mogą stosować wobec obywatela państwa trzeciego środki detencyjne w celu wydalenia (zob. szczegółowe przepisy w art. 15).
Decyzje w sprawie relokacji
39.      Przed przyjęciem decyzji w sprawie relokacji Unia Europejska podjęła działania w odpowiedzi na sytuację, która została uznana za światowy kryzys migracyjny. W następstwie zalecenia Komisji z dnia 8 czerwca 2015 r.(28) 27 państw członkowskich (z wyłączeniem Węgier) oraz Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria (zwane dalej „państwami stosującymi rozporządzenie dublińskie”) wyraziły zgodę w dniu 20 lipca 2015 r. na przesiedlenie w ramach programów wielostronnych i krajowych 22 504 osób wysiedlonych spoza Unii, które w oczywisty sposób wymagały ochrony międzynarodowej(29). Miejsca dla przesiedlonych uchodźców zostały rozdzielone między poszczególne państwa członkowskie i państwa stosujące rozporządzenie dublińskie na podstawie zobowiązań określonych w załączniku do rezolucji z dnia 20 lipca
2015 r.(30).
40.      Odpowiednio w dniach 14 i 22 września 2015 r. Rada przyjęła decyzje 2015/1523 i 2015/1601 w oparciu o art. 78 ust. 3 TFUE jako podstawę prawną do wprowadzenia środków tymczasowych w celu zaradzenia nadzwyczajnej sytuacji, która występuje w państwach członkowskich pierwszej linii. Obie te decyzje zostały przyjęte na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Decyzja 2015/1523 została przyjęta w drodze konsensusu(31), podczas gdy decyzję 2015/1601 przyjęto kwalifikowaną większością głosów(32). Brzmienie tych dwóch decyzji w sprawie relokacji nie jest identyczne pod każdym względem. Decyzja 2015/1523 przewidywała relokację 40 000 wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej z Włoch i Grecji w myśl porozumienia między państwami członkowskimi zawartego w konkluzjach z dnia 20 lipca 2015 r. Zgodnie z decyzją 2015/1601 120 000 wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej miało być relokowanych z Włoch i Grecji. Załączniki do tej decyzji określają konkretne liczby osób, które należy przydzielić poszczególnym państwom członkowskim.
41.      W dniu 15 grudnia 2015 r. Komisja przyjęła zalecenie w sprawie programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych (Voluntary Humanitarian Admission Scheme) realizowanego z Turcją, proponując uczestniczącym państwom członkowskim przyjęcie osób wysiedlonych w następstwie konfliktu w Syrii, wymagających ochrony międzynarodowej i zarejestrowanych przez tureckie władze przed dniem 29 listopada 2015 r. Program ten miał być środkiem wspierającym wzajemne zobowiązania zawarte we wspólnym planie działania UE–Turcja z dnia 29 listopada 2015 r.(33).
Decyzja 2015/1523
42.      Motywy decyzji 2015/1523 zawierają następujące stwierdzenia(34):
„(1)      Zgodnie z art. 78 ust. 3 [TFUE] w przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego państwa lub państw członkowskich.
(2)      Zgodnie z art. 80 TFUE polityki Unii dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji oraz ich wprowadzanie w życie podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, a akty Unii przyjęte w tej dziedzinie zawierają odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady.
(3)      Niedawny kryzys w basenie Morza Śródziemnego skłonił instytucje Unii do natychmiastowego uznania przepływów migracyjnych w tym regionie za wyjątkowe i wezwania do podjęcia konkretnych środków solidarności na rzecz państw członkowskich pierwszej linii. W szczególności na wspólnym posiedzeniu ministrów spraw zagranicznych i ministrów spraw wewnętrznych w dniu 20 kwietnia 2015 r. Komisja przedstawiła dziesięciopunktowy plan natychmiastowych działań, jakie należy podjąć w odpowiedzi na ten kryzys, obejmujący zobowiązanie do rozważenia możliwych wariantów nadzwyczajnego mechanizmu relokacji.
(4)      Na posiedzeniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada Europejska postanowiła, między innymi, wzmocnić wewnętrzną solidarność i odpowiedzialność oraz zobowiązała się w szczególności do zwiększenia pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych na rzecz państw członkowskich pierwszej linii oraz rozważenia możliwości zorganizowania na zasadzie dobrowolności nadzwyczajnej relokacji między państwami członkowskimi oraz rozmieszczenia w państwach członkowskich pierwszej linii zespołów Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) w celu wspólnego rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, łącznie z rejestrowaniem i pobieraniem odcisków palców.
(5)      W rezolucji z dnia 28 kwietnia 2015 r. Parlament Europejski powtórzył, że swoją odpowiedź na ostatnie tragiczne wydarzenia na Morzu Śródziemnym Unia musi oprzeć na solidarności i sprawiedliwym podziale odpowiedzialności oraz zwiększyć wysiłki w tej dziedzinie na rzecz tych państw członkowskich, do których przybywa największa – w wartościach bezwzględnych albo względnych – liczba uchodźców i wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową.
[…]
(9)      Wśród państw członkowskich znajdujących się pod znaczną presją i w kontekście niedawnych tragicznych wypadków na Morzu Śródziemnym Włochy i Grecja w szczególności doświadczyły niespotykanego dotąd napływu migrantów przyjeżdżających na ich terytoria, w tym wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, którzy potrzebują tej ochrony w sposób oczywisty, co spowodowało znaczne obciążenie dla ich systemów migracyjnych i azylowych.
(10)      Według danych Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex) szlaki prowadzące przez środkową i wschodnią część regionu Morza Śródziemnego w 2014 r. były głównym obszarem nielegalnego przekraczania granic UE. W 2014 r. do samych tylko Włoch przybyło w sposób nielegalny ponad 170 000 migrantów, co stanowi wzrost o 277% w porównaniu z 2013 r. Również w Grecji odnotowano stały wzrost liczby nielegalnych migrantów; liczba ta wyniosła 50 000, co stanowi wzrost o 153% w porównaniu z 2013 r. Do końca 2015 r. całkowita liczba jeszcze wzrosła. W pierwszym półroczu 2015 r. liczba nielegalnych przekroczeń granicy we Włoszech wzrosła o 5% w porównaniu z tym samym okresem poprzedniego roku. W tym samym okresie gwałtowny wzrost liczby nielegalnych przekroczeń granicy nastąpił w Grecji – był to sześciokrotny wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem w 2014 r. (ponad 76 000 w okresie styczeń–czerwiec 2015 r. w porównaniu z 11 336 w okresie styczeń–czerwiec 2014 r.). Znaczna część całkowitej liczby nielegalnych migrantów, których obecność stwierdzono w tych dwóch regionach, obejmowała migrantów posiadających obywatelstwo państw, których obywatele w znacznym odsetku – według danych Eurostatu – uzyskują na poziomie Unii ochronę międzynarodową.
[…]
(13)      Z powodu ciągłej niestabilności i konfliktów trwających w bezpośrednim sąsiedztwie Włoch i Grecji bardzo prawdopodobne jest, że ich systemy migracyjne i azylowe nadal będą się znajdować pod znaczną i rosnącą presją, gdyż znaczna część migrantów może potrzebować ochrony międzynarodowej. Wskazuje to na pilną potrzebę okazania solidarności na rzecz Włoch i Grecji oraz uzupełnienia działań podjętych dotychczas w celu wspierania ich za pomocą środków tymczasowych w dziedzinie azylu i migracji.
[…]
(16)      Jeżeli którekolwiek państwo członkowskie znalazłoby się w podobnej sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE środki tymczasowe na korzyść danego państwa członkowskiego. Środki takie mogą, w stosownych przypadkach, obejmować zawieszenie obowiązków tego państwa członkowskiego przewidzianych w niniejszej decyzji.
(17)      Zgodnie z art. 78 ust. 3 TFUE środki przewidziane na korzyść Włoch i Grecji powinny mieć charakter tymczasowy. Aby środki przewidziane w niniejszej decyzji wywarły faktyczny wpływ w kontekście wsparcia udzielonego Włochom i Grecji, tak aby państwa te mogły stawić czoła znacznemu napływowi migracyjnemu na ich terytoria, zasadne jest przyjęcie okresu 24 miesięcy.
(18)      Środki dotyczące relokacji z Włoch i z Grecji ustanowione w niniejszej decyzji pociągają za sobą czasowe odstąpienie od zasady ustanowionej w art. 13 ust. 1 [rozporządzenia Dublin III], zgodnie z którą to Włochy i Grecja byłyby odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w oparciu o kryteria ustanowione w rozdziale III tego rozporządzenia, jak również czasowe odstępstwo dotyczące kolejnych czynności proceduralnych, w tym terminów określonych w art. 21, 22 i 29 tego rozporządzenia. Nadal stosuje się inne przepisy [rozporządzenia Dublin III], w tym przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1560/2003(35) i rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 118/2014(36), w tym zawarte w nich zasady dotyczące spoczywającego na przekazujących państwach członkowskich obowiązku pokrycia kosztów niezbędnych do przekazania wnioskodawcy do państwa członkowskiego relokacji i dotyczące współpracy w zakresie przekazywania między państwami członkowskimi, a także dotyczące przekazywania informacji w sieci łączności elektronicznej DubliNet.
Niniejsza decyzja pociąga za sobą także odstępstwo od wymogu wyrażenia zgody przez wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 516/2014(37).
(19)      Środki dotyczące relokacji nie zwalniają państw członkowskich ze stosowania w pełni [rozporządzenia Dublin III], w tym przepisów dotyczących łączenia rodzin, specjalnej ochrony małoletnich bez opieki oraz klauzuli dyskrecjonalnej ze względów humanitarnych.
[…]
(21)      Celem środków tymczasowych jest zmniejszenie znacznej presji azylowej, pod jaką znajdują się Włochy i Grecja, w szczególności poprzez relokację znacznej liczby wnioskodawców potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej, którzy przybyli na terytorium Włoch lub Grecji po wejściu w życie niniejszej decyzji. Uwzględniając całkowitą liczbę obywateli państw trzecich, którzy przybyli nielegalnie do Włoch lub Grecji w 2014 r., oraz liczbę osób potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej, z Włoch i Grecji powinno być relokowanych łącznie 40 000 wnioskodawców potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej. Liczba ta stanowi ok. 40% ogólnej liczby obywateli państw trzecich potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej, którzy przybyli nielegalnie do Włoch lub do Grecji w 2014 r. Tym samym przewidziany w niniejszej decyzji środek dotyczący relokacji wprowadza sprawiedliwy podział obciążeń między Włochami i Grecją a pozostałymi państwami członkowskimi. W oparciu o te same dane ogólne pochodzące z Włoch i Grecji, dostępne za 2014 r. oraz pierwsze cztery miesiące 2015 r., 60% wspomnianych wnioskodawców powinno zostać relokowanych z Włoch, a 40% – z Grecji.
[…]
(24)      Z myślą o realizacji zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności oraz biorąc pod uwagę, że niniejsza decyzja stanowi element dalszego kształtowania się polityki w tej dziedzinie, należy zapewnić, by państwa członkowskie, które relokują wnioskodawców potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej z Włoch lub Grecji zgodnie z niniejszą decyzją, otrzymywały kwotę ryczałtową na każdą relokowaną osobę, która to kwota odpowiada kwocie ryczałtowej przewidzianej w art. 18 rozporządzenia (UE) nr 516/2014, tj. 6000 EUR, i wypłacanej przy zastosowaniu tych samych procedur. Wiąże się to z ograniczonym czasowym odstępstwem od art. 18 rozporządzenia (UE)
nr 516/2014 ze względu na to, że kwota ryczałtowa powinna być wypłacana w odniesieniu do wnioskodawców relokowanych, a nie osób korzystających z ochrony międzynarodowej. Takie czasowe rozszerzenie zakresu potencjalnie otrzymujących kwotę ryczałtową wydaje się bowiem stanowić integralną część systemu reagowania w sytuacji nadzwyczajnej, ustanowionego na mocy niniejszej decyzji.
(25)      Konieczne jest zapewnienie wprowadzenia sprawnej procedury relokacji, a realizacji środków tymczasowych powinna towarzyszyć ścisła współpraca administracyjna między państwami członkowskimi oraz wsparcie operacyjne EASO.
(26)      Podczas całej procedury relokacji, do momentu przekazania wnioskodawcy, należy mieć na uwadze bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny. Z pełnym poszanowaniem podstawowych praw wnioskodawców, w tym stosownych zasad dotyczących ochrony danych, w przypadkach gdy państwo członkowskie ma uzasadnione powody, aby sądzić, że wnioskodawca zagraża jego bezpieczeństwu narodowemu lub porządkowi publicznemu, informuje ono o tym inne państwa członkowskie.
[…]
(32)      Należy przyjąć środki w celu uniknięcia wtórnego przemieszczania się osób relokowanych z państwa członkowskiego relokacji do innych państw członkowskich, które mogłoby utrudnić skuteczne stosowanie niniejszej decyzji. Należy, w szczególności, poinformować wnioskodawców o konsekwencjach wtórnego, nielegalnego przemieszczania się między państwami członkowskimi oraz o tym, że jeżeli państwo członkowskie relokacji przyznaje im ochronę międzynarodową, prawa wynikające z ochrony międzynarodowej przysługują im jedynie – co do zasady – w tym państwie członkowskim.
[…]
(41)      Zważywszy na pilny charakter i powagę sytuacji, niniejsza decyzja powinna wejść w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”.
43.      Artykuł 1 stanowi, że decyzja 2015/1523 „ustanawia środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na korzyść Włoch i Grecji w celu wsparcia tych państw członkowskich, aby mogły skuteczniej sprostać sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli krajów trzecich na ich terytorium”.
44.      W art. 2 przewidziano następujące definicje:
„a)      »wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. h) [dyrektywy w sprawie kwalifikacji];
b)      »wnioskodawca« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do którego nie została jeszcze wydana ostateczna decyzja;
c)      »ochrona międzynarodowa« oznacza status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej zgodnie z definicjami zawartymi odpowiednio w art. 2 lit. e) i g) [dyrektywy w sprawie kwalifikacji];
d)      »członkowie rodziny« oznaczają członków rodziny zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. g) [rozporządzenia Dublin III];
e)      »relokacja« oznacza przekazanie wnioskodawcy z terytorium państwa członkowskiego, które kryteria określone w rozdziale III [rozporządzenia Dublin III] wskazują jako odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, na terytorium państwa członkowskiego relokacji;
f)      »państwo członkowskie relokacji« oznacza państwo członkowskie, które staje się, zgodnie z [rozporządzeniem Dublin III], odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wnioskodawcy po jego relokacji na terytorium tego państwa członkowskiego”.
45.      Zgodnie z art. 3 ust. 1 relokacji na podstawie decyzji 2015/1523 dokonywało się jedynie w stosunku do wnioskodawców, którzy złożyli wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej we Włoszech lub w Grecji, za których rozpatrzenie te państwa członkowskie byłyby odpowiedzialne, w braku relokacji, zgodnie z kryteriami ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego określonymi w rozdziale III [rozporządzenia Dublin III].
46.      Artykuł 4 stanowi:
„W związku z porozumieniem między państwami członkowskimi wyrażonym w przyjętej w dniu 20 lipca 2015 r. rezolucji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w sprawie relokacji z Włoch i z Grecji 40 000 osób wymagających w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej:
a)      24 000 wnioskodawców zostanie relokowanych z Włoch na terytorium innych państw członkowskich;
b)      16 000 wnioskodawców zostanie relokowanych z Grecji na terytorium innych państw członkowskich”.
47.      Procedura relokacji została uregulowana w art. 5. Przepis ten zredagowano bardzo podobnie do art. 5 decyzji 2015/1601, który przytaczam poniżej. Nie będę zatem powtarzać jego brzmienia w tym miejscu.
48.      W art. 10 przewidziano, że „[p]aństwo członkowskie relokacji otrzymuje kwotę ryczałtową w wysokości 6000 EUR na każdą osobę relokowaną zgodnie z niniejszą decyzją. Takie wsparcie finansowe realizowane jest przy zastosowanie procedur określonych w art. 18 rozporządzenia (UE) nr 516/2014”.
49.      Zgodnie z art. 12 na podstawie informacji przedstawianych przez państwa członkowskie i właściwe agencje Komisja miała co sześć miesięcy przedstawiać Radzie sprawozdanie z wykonania decyzji 2015/1523. Na podstawie informacji przedstawianych przez Włochy i Grecję Komisja miała także przedstawiać Radzie co sześć miesięcy sprawozdanie z wykonania planów działania, o których mowa w art. 8(38).
50.      W art. 13 przewidziano, że decyzja 2015/1523 weszła w życie w dniu 15 września 2015 r. i była stosowana do dnia 17 września 2017 r.
Decyzja 2015/1601
51.      W motywach decyzji 2015/1601 zawarto poniższe dodatkowe stwierdzenia(39):
„(11)      W dniu 20 lipca 2015 r. w drodze konsensusu przyjęto – odzwierciedlając szczególne położenie poszczególnych
państw członkowskich – rezolucję przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie dotyczącą relokacji z Grecji i z Włoch 40 000 osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej. W ciągu dwóch lat z Włoch zostanie relokowanych 24 000 osób, a z Grecji – 16 000 osób. W dniu 14 września 2015 r. Rada przyjęła decyzję (UE) nr 2015/1523 ustanawiającą tymczasowy i wyjątkowy mechanizm relokacji – z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich – osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej.
(12)      W ostatnich miesiącach presja migracyjna na południowych zewnętrznych granicach lądowych i morskich znów gwałtownie wzrosła i nadal obserwuje się przesuwanie się przepływów migracyjnych ze środkowej do wschodniej części regionu Morza Śródziemnego oraz w kierunku szlaku prowadzącego przez Bałkany Zachodnie, w wyniku rosnącej liczby migrantów przybywających do i z Grecji. W świetle tej sytuacji powinny zostać zapewnione dalsze środki tymczasowe służące złagodzeniu presji azylowej we Włoszech i Grecji.
[…]
(18)      […][W] decyzji (UE) nr 2015/1523 nałożono na Włochy i Grecję obowiązek zapewnienia rozwiązań strukturalnych mających rozładować wyjątkową presję migracyjną wpływającą na ich systemy azylowe i migracyjne przez utworzenie solidnych strategicznych ram reagowania na sytuacje kryzysowe i zintensyfikowanie trwającego procesu reform w tych obszarach. Plany działania, jakie Włochy i Grecja przedstawiły w tym celu, powinny zostać uaktualnione, tak aby uwzględnić niniejszą decyzję.
[…]
(20)      Począwszy od dnia 26 września 2016 r.
54 000 wnioskodawców powinno zostać proporcjonalnie relokowanych z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich. Rada i Komisja powinny prowadzić regularny przegląd sytuacji odnośnie [do] masowego napływu obywateli państw trzecich do państw członkowskich. W stosownych przypadkach Komisja powinna przedłożyć wnioski dotyczące zmiany niniejszej decyzji, aby odpowiedzieć na zmianę sytuacji w terenie i jej wpływ na mechanizm relokacji, a także zmieniającą się presję na państwa członkowskie, w szczególności państwa członkowskie pierwszej linii. Dokonując tego, powinna uwzględnić stanowiska państw członkowskich, które prawdopodobnie będą beneficjentami.
[…]
(26)      Celem środków tymczasowych jest zmniejszenie znacznej presji azylowej, pod jaką znajdują się Włochy i Grecja, w szczególności poprzez relokację znacznej liczby wnioskodawców w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, którzy będą znajdowali się na terytorium Włoch lub Grecji po dniu rozpoczęcia stosowania niniejszej decyzji. Uwzględniając całkowitą liczbę obywateli państw trzecich, którzy przybyli w sposób nieuregulowany do Włoch i Grecji w 2015 r., oraz liczbę osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, z Włoch i Grecji powinno być relokowanych łącznie 120 000 wnioskodawców w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej. Liczba ta stanowi około 43% ogólnej liczby obywateli państw trzecich w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, którzy przybyli w sposób nieuregulowany do Włoch i Grecji w lipcu i sierpniu 2015 r. Przewidziany w niniejszej decyzji środek dotyczący relokacji zapewnia sprawiedliwy podział obciążeń między Włochami i Grecją, z jednej strony, oraz innymi państwami członkowskimi, z drugiej strony, przy uwzględnieniu ogólnych danych dotyczących przypadków nieuregulowanego przekroczenia granic dostępnych za 2015 r. Uwzględniając bieżące dane liczbowe, 13% wspomnianych wnioskodawców powinno zostać relokowanych z Włoch, 42% z Grecji, a 45% powinno zostać relokowanych jak przewidziano w niniejszej decyzji.
[…]
(44)      Ponieważ cele niniejszej decyzji nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na ich rozmiary i skutki możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5
[TUE]. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, określoną w tym artykule, niniejsza decyzja nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.
[…]
(50)      Zważywszy na pilny charakter i powagę sytuacji, niniejsza decyzja powinna wejść w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”(40).
52.      Artykuł 1 ust. 1 miał identyczne brzmienie jak jedno zdanie zawarte w art. 1 decyzji 2015/1523 (ustanowienie środków tymczasowych). Artykuł 1 ust. 2 zobowiązywał Komisję do prowadzenia stałego przeglądu sytuacji w odniesieniu do masowego napływu obywateli państw trzecich oraz do przedkładania wniosków dotyczących zmiany tej decyzji, aby uwzględnić zmianę sytuacji w terenie i jej wpływ na mechanizm relokacji(41).
53.      Definicje zawarte w art. 2 są identyczne z definicjami zawartymi w art. 2 decyzji 2015/1523. Nie będę ich w tym miejscu powtarzać.
54.      Artykuł 3 („Zakres stosowania”) również zredagowano w podobny sposób do art. 3 decyzji 2015/1523.
55.      Artykuł 4 nosi tytuł „Relokacja 120 000 wnioskodawców do państw członkowskich”. Jego brzmienie jest następujące:
„1.      Relokacja 120 000 wnioskodawców do innych państw członkowskich odbywa się w następujący sposób:
a)      z Włoch na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 15 600 wnioskodawców zgodnie z tabelą zamieszczoną w załączniku I;
b)      z Grecji na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 50 400 wnioskodawców zgodnie z tabelą zamieszczoną w załączniku II;
c)      na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 54 000 wnioskodawców proporcjonalnie do danych liczbowych zamieszczonych w załącznikach I i II, albo zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu w drodze zmiany niniejszej decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 2 oraz w ust. 3 niniejszego artykułu.
2.      Począwszy od dnia 26 września 2016 r., 54 000 wnioskodawców, o których mowa w ust. 1 lit. c), zostaje relokowanych z Włoch i Grecji, w proporcjach wynikających z ust. 1 lit. a) i b), na terytorium innych państw członkowskich, proporcjonalnie do danych liczbowych zamieszczonych w załącznikach I i II. Komisja przedkłada Radzie wniosek dotyczący danych liczbowych, które mają być odpowiednio przydzielone poszczególnym państwom członkowskim.
3.      Jeżeli do dnia 26 września 2016 r. Komisja stwierdzi, że dostosowanie mechanizmu relokacji jest uzasadnione zmianą sytuacji w terenie lub że z uwagi na gwałtowną zmianę kierunku przepływów migracyjnych państwo członkowskie znalazło się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich oraz uwzględniając stanowiska państw członkowskich, które prawdopodobnie będą beneficjentami, może ona, w stosownych przypadkach, przedłożyć Radzie wnioski, o których mowa w art. 1 ust. 2.
3a.      W odniesieniu do relokacji wnioskodawców, o których mowa w ust. 1 lit. c), państwa członkowskie mogą zdecydować o wypełnieniu swoich obowiązków poprzez przyjęcie na swoje terytorium obywateli syryjskich przebywających w Turcji w ramach krajowych lub wielostronnych programów legalnego przyjęcia osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, innych niż program przesiedleń, który był przedmiotem konkluzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie z dnia 20 lipca 2015 r. Liczba przyjętych w ten sposób osób przez dane państwo członkowskie powoduje odpowiednią redukcję zobowiązań tego państwa członkowskiego.
Do każdego takiego legalnego przyjęcia powodującego redukcję zobowiązań w zakresie relokacji stosuje się odpowiednio art. 10.
Państwa członkowskie, które zdecydują się skorzystać z możliwości przewidzianej w niniejszym ustępie, co miesiąc składają Komisji sprawozdanie dotyczące liczby osób legalnie przyjętych do celów niniejszego ustępu, wskazując rodzaj programu, w ramach którego dokonano przyjęcia, oraz formę legalnego przyjęcia, jaką zastosowano”(42).
56.      W załączniku I wymieniono przydział miejsc na każde państwo członkowskie dla wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej z Włoch. W załączniku II wymieniono przydział miejsc na każde państwo członkowskie dla takich wnioskodawców z Grecji.
57.      Artykuł 5 stanowi, co następuje:
„1.      Na potrzeby współpracy administracyjnej niezbędnej do wykonania niniejszej decyzji każde państwo członkowskie wyznacza krajowy punkt kontaktowy, którego adres przekazuje pozostałym państwom członkowskim oraz EASO. Państwa członkowskie, w porozumieniu z EASO i innymi właściwymi agencjami, podejmują wszelkie odpowiednie środki, aby właściwe organy nawiązały bezpośrednią współpracę i rozpoczęły wymianę informacji, w tym informacji dotyczących powodów, o których mowa w ust. 7.
2.      Państwa członkowskie podają regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczbę wnioskodawców, których można szybko relokować na ich terytorium, oraz przekazują wszelkie inne istotne informacje.
3.      Na podstawie tych informacji Włochy i Grecja – z pomocą EASO, oraz, w stosownych przypadkach, oficerów łącznikowych państw członkowskich, o których mowa w ust. 8 – wskazują poszczególnych wnioskodawców, których można relokować do innych państw członkowskich, oraz przekazują możliwie jak najszybciej wszelkie istotne informacje punktom kontaktowym tych państw członkowskich. W tym zakresie pierwszeństwo mają wnioskodawcy szczególnej troski w rozumieniu art. 21 i art. 22 dyrektywy 2013/33/UE.
4.      Po wyrażeniu zgody przez państwo członkowskie relokacji Włochy i Grecja możliwie jak najszybciej podejmują decyzję o relokacji poszczególnych wnioskodawców do danego państwa członkowskiego relokacji, w uzgodnieniu z EASO, i powiadamiają wnioskodawcę zgodnie z art. 6 ust. 4. Państwo członkowskie relokacji może podjąć decyzję o odmowie zgody na relokację danego wnioskodawcy wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu.
5.      Wnioskodawcy, od których należy pobrać odciski palców zgodnie z obowiązkami określonymi w art. 9 rozporządzenia (UE) nr 603/2013[(43)], mogą być zgłoszeni do relokacji dopiero po pobraniu odcisków palców i przekazaniu ich do systemu centralnego Eurodac na mocy tego rozporządzenia.
6.      Przekazanie wnioskodawcy na terytorium państwa członkowskiego relokacji następuje możliwie jak najszybciej po dacie powiadomienia zainteresowanej osoby o decyzji o przekazaniu, o której mowa w art. 6 ust. 4 niniejszej decyzji. Włochy i Grecja informują państwo członkowskie relokacji o dacie i godzinie przekazania oraz udzielają mu wszelkich innych istotnych informacji.
7.      Państwa członkowskie zachowują prawo do odmowy relokacji wnioskodawcy wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, lub w przypadku wystąpienia poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia, określonych w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95/UE.
8.      W celu wdrożenia wszystkich elementów procedury relokacji opisanej w niniejszym artykule państwa członkowskie mogą po wymianie wszystkich istotnych informacji podjąć decyzję o oddelegowaniu oficerów łącznikowych do Włoch i Grecji.
9.      Zgodnie z unijnym dorobkiem prawnym państwa członkowskie w pełni wykonują swoje zobowiązania. W związku z tym Włochy i Grecja gwarantują identyfikację, rejestrację i pobieranie odcisków palców w ramach procedury relokacji. W celu zapewnienia skuteczności i wykonalności tego procesu organizuje się w należyty sposób infrastrukturę i środki recepcyjne, aby tymczasowo zakwaterować ludzi, zgodnie z unijnym dorobkiem prawnym, do czasu szybkiego podjęcia decyzji w sprawie ich sytuacji. Wnioskodawcy, którzy uchylają się od procedury relokacji, są z niej wyłączani[(44)].
10.      Przewidzianą w niniejszym artykule procedurę relokacji należy przeprowadzić jak najszybciej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od momentu, w którym państwo członkowskie relokacji podało liczbę wnioskodawców, o których mowa w ust. 2, chyba że państwo członkowskie relokacji wyraziło zgodę, o której mowa w ust. 4, później niż dwa tygodnie przed końcem tego dwumiesięcznego terminu. W takim przypadku termin przeprowadzenia procedury relokacji można przedłużyć o okres nieprzekraczający kolejnych dwóch tygodni. Ponadto termin można również przedłużyć o kolejne cztery tygodnie, w odpowiednich przypadkach, jeżeli Włochy lub Grecja wykażą obiektywne, praktyczne przeszkody, które uniemożliwiają dokonanie przekazania.
Jeżeli procedury relokacji nie uda się przeprowadzić w tych terminach i o ile Włochy i Grecja nie uzgodnią z państwem członkowskim relokacji, że termin ten zostaje w rozsądnych granicach przedłużony, Włochy i Grecja pozostają odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z [rozporządzeniem Dublin III].
11.      Po relokacji wnioskodawcy państwo członkowskie relokacji pobiera odciski palców wnioskodawcy i przekazuje je do systemu centralnego Eurodac zgodnie z art. 9 [rozporządzenia Dublin III] oraz uaktualnia zestawy danych zgodnie z art. 10, a w stosownych przypadkach zgodnie z art. 18 tego rozporządzenia”.
58.      Zgodnie z art. 10 na każdą relokowaną osobę państwo członkowskie relokacji otrzymywało kwotę ryczałtową w wysokości 6000 EUR, zaś Włochy lub Grecja (w zależności od przypadku) otrzymywały kwotę ryczałtową w wysokości co najmniej 500 EUR.
59.      Zgodnie z art. 12 tej decyzji na podstawie informacji przedstawianych przez państwa członkowskie Komisja miała co sześć miesięcy przedstawiać Radzie sprawozdanie z wykonania decyzji 2015/1601.
60.      Zgodnie z jej art. 13 decyzja 2015/1601 weszła w życie w dniu 25 września 2015 r. i była stosowana do dnia 26 września 2017 r.
61.      Komisja przedstawiła od tamtego czasu 15 sprawozdań w sprawie relokacji i przesiedlenia zgodnie z art. 12 decyzji w sprawie relokacji i pkt 6 komunikatu Komisji z dnia 4 marca 2016 r. (Przywrócenie strefy Schengen – Plan działania, COM(2016) 120 final)(45).
Wyrok Słowacja i Węgry/Rada
62.      Odpowiednio w dniach 2 i 3 grudnia 2015 r.
Słowacja i Węgry wniosły skargi przeciwko Radzie o stwierdzenie nieważności decyzji 2015/1601(46). Słowacja podniosła sześć zarzutów, podczas gdy Węgry podniosły 10 zarzutów.
63.      Trybunał zbadał podniesione zarzuty, łącząc je w grupy. W pierwszej kolejności dokonał oceny twierdzenia, zgodnie z którym art. 78 ust. 3 TFUE nie stanowi właściwej podstawy prawnej dla decyzji 2015/1601. Ocena ta obejmowała następujące elementy: (i) ustawodawczy charakter decyzji; (ii) czy decyzja miała tymczasowy charakter oraz czy była stosowana zbyt długo; a także (iii) czy decyzja ta spełniała przesłanki zastosowania art. 78 ust. 3 TFUE.
64.      Następnie Trybunał zbadał zgodność z prawem procedury, która doprowadziła do przyjęcia decyzji 2015/1601. W związku z tym zbadał on: (i) czy prawodawca naruszył art. 68 TFUE; (ii) czy naruszono istotne wymogi proceduralne, takie jak obowiązek konsultacji z Parlamentem; (iii) czy Rada mogła nie stanowić jednomyślnie zgodnie z art. 293 ust. 1 TFUE; (iv) czy naruszono prawa parlamentów krajowych do wydania opinii; oraz (v) czy Rada przestrzegała reguł systemu językowego Unii w chwili przyjęcia decyzji 2015/1601.
65.      Jako ostatnią grupę Trybunał przeanalizował grupę zarzutów co do istoty podniesionych przez Słowację i Węgry. Obejmowały one: (i) zarzucane naruszenie zasady proporcjonalności; (ii) zarzucany brak uwzględnienia skutków tej decyzji na Węgrzech; oraz (iii) zarzucane naruszenie zasady pewności prawa i konwencji genewskiej.
66.      W starannej i obszernej opinii, na którą składają się 344 punkty, mój szanowny i nieodżałowany kolega i przyjaciel rzecznik generalny Yves Bot zalecił Trybunałowi oddalenie tych skarg(47).
67.      W dniu 6 września 2017 r. w równie starannym i długim wyroku obejmującym 347 punktów wielka izba oddaliła wszystkie zarzuty i oddaliła skargi.
68.      Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi we wszystkich trzech niniejszych postępowaniach o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęto w lecie 2017 r.: a więc przed wydaniem wyroku Słowacja i Węgry/Rada(48). Jednakże skargi wniesione do Trybunału zostały zarejestrowane w dniu 21 grudnia 2017 r. (Komisja/Polska) i w dniu 22 grudnia 2017 r., odpowiednio (Komisja/Węgry i Komisja/Republika Czeska), czyli po tym, jak Trybunał potwierdził ważność decyzji 2015/1601. W chwili wszczęcia procedury pisemnej przed Trybunałem ważność tej decyzji nie była zatem podważana.
69.      Zasadniczą kwestię w niniejszych trzech postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom można zatem zreasumować w następujący sposób: biorąc pod uwagę, że decyzja 2015/1601 jest ważna, a w związku z tym nadal obowiązuje wszystkie państwa członkowskie, które są jej adresatami, czy istnieją argumenty prawne, które trzy pozwane państwa członkowskie mogą podnieść w celu zwolnienia się z obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji(49)?
Okoliczności faktyczne powstania sporu
70.      W dniu 16 grudnia 2015 r. Polska zgłosiła Komisji, że zaakceptuje relokację 100 wnioskodawców (65 wnioskodawców z Grecji i 35 wnioskodawców z Włoch). Na tej podstawie Grecja i Włochy wytypowały odpowiednio 73 i 36 wnioskodawców w celu relokacji do Polski. Jednakże Komisja twierdzi (co nie zostało zakwestionowane przez Polskę), że żaden z tych wnioskodawców nie został relokowany do Polski, oraz że Polska nie przekazała Komisji żadnej innej informacji dotyczącej przyjęcia wnioskodawców.
71.      Komisja twierdzi (co nie zostało zakwestionowane przez Węgry), że Węgry nie zgłosiły Komisji zgody na przyjęcie jakiegokolwiek
wnioskodawcy na podstawie decyzji w sprawie relokacji.
72.      W dniu 8 lipca 2015 r., czyli przed konkluzjami posiedzenia Rady WSiSW w dniu 20 lipca 2015 r.(50) – Republika Czeska przyjęła rezolucję nr 556 dotyczącą relokacji z Grecji i z Włoch(51). W dniu 5 lutego 2016 r. Republika Czeska poinformowała Komisję, że zgodzi się na relokację 30 wnioskodawców na podstawie decyzji 2015/1523. W dniu 13 maja 2016 r. uzupełniła ona to zgłoszenie, wskazując, że zaakceptuje dodatkowych 20 wnioskodawców na podstawie decyzji 2015/1601. Na tej podstawie Grecja i Włochy wytypowały odpowiednio 30 i 10 wnioskodawców w celu relokacji do Republiki Czeskiej. Komisja twierdzi (co również nie zostało zakwestionowane przez to państwo członkowskie), że z wnioskodawców w ten sposób wytypowanych do relokacji Republika Czeska zgodziła się przyjąć 15 wnioskodawców z Grecji, z czego 12 zostało rzeczywiście relokowanych, oraz że żaden wnioskodawca z Włoch nie został zaakceptowany ani relokowany.
73.      W równoległych pismach z dnia 10 lutego 2016 r. do Polski, Węgier i Republiki Czeskiej Komisja zwróciła się do tych trzech państw członkowskich o rozpoczęcie relokacji migrantów tak szybko jak to możliwe oraz o zapewnienie szybkiego wprowadzenia w życie procedury relokacji.
74.      W dniu 4 marca 2016 r. Komisja wydała komunikat (na podstawie art. 12 decyzji w sprawie relokacji) zatytułowany „Przywrócenie strefy Schengen – Plan działania”(52). Wydarzenia, które nastąpiły później, znajdują wyjaśnienie w następujących stwierdzeniach pochodzących z szeregu sprawozdań Komisji w sprawie relokacji i przesiedleń, oraz w stwierdzeniach pochodzących z korespondencji z państwami członkowskimi.
75.      W pierwszym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedlenia z dnia 16 marca 2016 r. Komisja stwierdziła, że „relokacja objęła zaledwie 937 osób z Włoch i Grecji” oraz że „[n]iezadowalające postępy we wdrażaniu programu przesiedleń i mechanizmu relokacji wynikają z różnych czynników, m.in. z braku woli politycznej państw członkowskich, by wypełnić w całości i terminowo swoje zobowiązania prawne w zakresie relokacji”(53).
76.      W czwartym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedlenia z dnia 15 czerwca 2016 r. Komisja zauważyła, że „[p]ięć państw członkowskich (Austria, Chorwacja, Węgry, Polska i Słowacja) nie przeprowadziło relokacji ani jednego wnioskodawcy” i że „siedem państw członkowskich (Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Litwa, Rumunia i Hiszpania) przeprowadziło relokację tylko 1% swojej docelowej kwoty”(54).
77.      W równoległych pismach z dnia 5 sierpnia 2016 r. do Polski i Republiki Czeskiej Komisja zwróciła się do tych państw członkowskich o „uszanowanie zobowiązań podjętych [przez nie] zgodnie z [decyzjami w sprawie relokacji] i pilne udzielenie właściwej odpowiedzi poprzez podjęcie aktywniejszej i bardziej regularnej relokacji zarówno z Włoch, jak i z Grecji”. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. Komisja przypomniała również w podobnych słowach Węgrom o ich zobowiązaniach.
78.      W trakcie maltańskiej prezydencji Rady (okres od stycznia do czerwca 2017 r.) maltański minister spraw wewnętrznych i Komisja wspólnie napisali w dniu 28 lutego 2017 r. do ministrów spraw wewnętrznych we wszystkich innych państwach członkowskich(55). W piśmie tym wskazano, że „w szczególności nawołujemy państwa członkowskie, które nie relokowały jeszcze nikogo lub prowadziły relokację nieproporcjonalną do swojej docelowej kwoty, do natychmiastowego zwiększenia swoich wysiłków, jednocześnie zachęcamy te państwa członkowskie, które realizują swoje zobowiązania, do kontynuowania ich wysiłków”.
79.      W dniu 1 marca 2017 r. Republika Czeska odpowiedziała Komisji, że uważała, iż jej pierwotna propozycja relokacji jest wystarczająca. W dniu 5 czerwca 2017 r. Republika Czeska przyjęła rezolucję nr 439 dotyczącą „poważnego pogorszenia sytuacji w dziedzinie bezpieczeństwa w Unii Europejskiej oraz w odniesieniu do nieprawidłowego funkcjonowania systemu relokacji”, która zawieszała jej wcześniejszą rezolucję nr 556 w sprawie relokacji z Grecji i z Włoch na mocy decyzji 2015/1523. Rezolucja nr 439 zawieszała jednocześnie także relokację na podstawie decyzji 2015/1601 i nakazywała ministrowi spraw wewnętrznych zaprzestanie działań w rozpatrywanych obszarach. Celem uzasadnienia podjętych działań w rezolucji nr 439 wskazano na „nieprawidłowe funkcjonowanie systemu [relokacji]”.
80.      W dziesiątym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń z dnia 2 marca 2017 r. Komisja zauważyła, że „Węgry, Austria i Polska nadal odmawiają udziału w programie relokacji. Republika Czeska nie podjęła nowych zobowiązań od maja 2016 r. i nie przeprowadziła żadnych relokacji od sierpnia 2016 r.”(56).
81.      W piętnastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń z dnia 6 września 2017 r. Komisja stwierdziła, że „Węgry i Polska pozostają jedynymi państwami członkowskimi, które nie dokonały ani jednej relokacji, a Polska nie przedstawiła żadnych deklaracji od dnia 16 grudnia 2015 r. Także Republika Czeska nie złożyła nowych deklaracji od maja 2016 r. i nie przeprowadziła żadnych relokacji od sierpnia 2016 r. Państwa te powinny natychmiast rozpocząć składanie deklaracji i relokacje”(57).
Postępowanie przed Trybunałem
82.      Zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 258 TFUE Komisja skierowała do wszystkich trzech pozwanych państw członkowskich wezwanie do usunięcia uchybienia(58). Biorąc pod uwagę ich odpowiedzi, następnie w dniu 26 lipca 2017 r. wydała ona w odniesieniu do wszystkich trzech państw uzasadnioną opinię, określając dzień 23 sierpnia 2017 r. jako datę, do której te państwa członkowskie miały zastosować się do uzasadnionej opinii. Nie uczyniły tego.
83.      Pismami z dnia 19 września 2017 r. Komisja przypomniała Polsce, Węgrom i Republice Czeskiej, że „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdził niedawno zgodność z prawem środków relokacji” w wyroku Słowacja i Węgry/Rada. Komisja wezwała trzy pozwane państwa członkowskie „do szybkiego podjęcia niezbędnych kroków w celu przyczynienia się w stosownym czasie do relokacji pozostałych wnioskodawców spełniających kryteria, poczynając od wskazania osób, które zamierzają [te państwa] relokować na [ich]
terytorium”.
84.      Żadne z trzech pozwanych państw członkowskich nie odpowiedziało Komisji.
85.      W związku z tym Komisja wniosła niniejsze skargi w dniu 21 grudnia 2017 r. (C‑715/17, Komisja/Polska) oraz w dniu 22 grudnia 2017 r. (dwie sprawy C‑718/17, Komisja/Węgry, i C‑719/17, Komisja/Republika Czeska).
86.      W sprawie C‑715/17, Komisja/Polska, Komisja zmierza do stwierdzenia, że Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji, do regularnego podawania, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczby wnioskodawców, których można relokować na jej terytorium, jak również wszelkich innych istotnych informacji; oraz że w konsekwencji naruszyła ona dalsze zobowiązania ciążące na niej na mocy art. 5 ust. 4–11 tych dwóch decyzji.
87.      W sprawie C‑718/17, Komisja/Węgry, Komisja wnosi o stwierdzenie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 i że w konsekwencji ma miejsce naruszenie dalszych zobowiązań w rozumieniu art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.
88.      W sprawie C‑719/17, Komisja/Republika Czeska,
żądanie Komisji zostało sformułowane w ten sam sposób jak w sprawie C‑715/17, Komisja/Polska.
89.      We wszystkich trzech sprawach przeprowadzono pełną procedurę pisemną.
90.      Wspólna rozprawa odbyła się w dniu 15 maja 2019 r. Polska, Węgry, Republika Czeska i Komisja wzięły udział w tej rozprawie i przedstawiły swoje stanowiska.
Dopuszczalność
91.      Trzy pozwane państwa członkowskie kwestionują dopuszczalność wniesionej przeciwko nim skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Podnoszą one w istocie cztery kategorie argumentów: i) bezprzedmiotowość tych postępowań, brak interesu prawnego we wszczęciu tych postępowań i naruszenie zasady prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości; ii) naruszenie zasady równego traktowania; iii) naruszenie prawa do obrony ze względu na to, że nie miały one wystarczająco dużo czasu na udzielenie odpowiedzi w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, oraz na to, że skarga Komisji jest sformułowana w sposób niewystarczająco precyzyjny; oraz iv) (w sprawie C‑719/17, Komisja/Republika Czeska) niewystarczająco precyzyjna forma żądanego stwierdzenia (petitum) w skardze Komisji.
92.      Odniosę się zatem do tych czterech kategorii argumentów w celu wykazania dopuszczalności skarg wniesionych przez Komisję w tych sprawach.
Bezprzedmiotowość, brak interesu prawnego we wszczęciu postępowań i naruszenie zasady prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości
93.      Trzy pozwane państwa członkowskie podnoszą, że postępowania wszczęte przez Komisję przeciwko nim są niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu, zważywszy, że obowiązki ustanowione w art. 5 ust. 2 i 4–11 decyzji 2015/1523 i decyzji 2015/1601 ostatecznie wygasły, odpowiednio, w dniach 17 i 26 września 2016 r.
94.      Polska (sprawa C‑715/17) zauważa, że zarzucane naruszenie ustało z dniem 18 i 27 września 2017 r. w odniesieniu odpowiednio do każdej z decyzji w sprawie relokacji. Przyznając, że w ramach skargi opartej na art. 258 TFUE istnienie uchybienia zobowiązaniom powinno być oceniane w świetle uregulowań Unii Europejskiej obowiązujących w chwili upływu terminu wyznaczonego przez Komisję danemu państwu członkowskiemu w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii(59) (w niniejszym przypadku w dniu 23 sierpnia 2017 r.), Polska uważa, iż taka skarga powinna mieć na celu zakończenie naruszenia. Polska podnosi, że w związku z tym, iż decyzje w sprawie relokacji wygasły, a zainteresowane państwa członkowskie nie mogą już się do nich zastosować, niniejsza skarga jest bezprzedmiotowa. Polska argumentuje ponadto, że w braku jakiejkolwiek możliwości naprawienia zarzucanego naruszenia, wyrok Trybunału mógłby mieć wyłącznie skutek deklaratoryjny.
95.      Węgry i Republika Czeska przyjęły podobne podejście w swoich pismach oraz na rozprawie.
96.      Zdaniem Węgier (sprawa C‑718/17) tego rodzaju posłużenie się postępowaniem w sprawie uchybienia jest niewłaściwe, stanowi nadużycie i jest sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, ponieważ może ono prowadzić jedynie do orzeczenia co do zasady, które nie ma żadnego rzeczywistego skutku prawnego. Republika Czeska (sprawa C‑719/17) dodaje, że przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia nie powinna być „akademicka debata” w kwestii, czy w przeszłości państwo członkowskie naruszyło prawo Unii, czy też nie.
97.      W tym samym duchu trzy pozwane państwa członkowskie podnoszą, że Komisja nie wykazała w wystarczający sposób interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz że jej skarga zmierza jedynie do realizacji politycznego celu, a mianowicie „napiętnowania” państw członkowskich, które otwarcie podważyły mechanizm relokacji ustanowiony na mocy decyzji w sprawie relokacji(60). Twierdzą one, że postępując w ten sposób, Komisja naruszyła ducha art. 258 TFUE.
98.      Nie zgadzam się z tymi argumentami.
99.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału procedura przewidziana w art. 258 TFUE opiera się na obiektywnym stwierdzeniu naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań, jakie ciążą na nim na mocy prawa Unii(61).
100. Wyroki wydane przez Trybunał na podstawie tego postanowienia mają zasadniczo charakter deklaratoryjny ze swojej istoty(62). Celem postępowania przed Trybunałem, samego w sobie, nie jest położenie kresu zarzucanemu naruszeniu. Trybunał ogranicza się do stwierdzenia, że państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom albo oddala skargę. Po stwierdzeniu uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał nie wydaje nakazu danemu państwu członkowskiemu.
W razie potrzeby to do tego ostatniego należy podjęcie środków odpowiednich dla zapewnienia zgodności jego działań z prawem Unii, jak tego wymaga art. 260 ust. 1 TFUE.
101. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwestię, czy doszło do uchybienia przez państwo członkowskie jego zobowiązaniom, należy rozstrzygać przez odwołanie się do sytuacji panującej w państwie członkowskim w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a więc Trybunał nie może brać pod uwagę żadnych późniejszych zmian(63). Komisja może zatem wnieść sprawę do Trybunału nawet wówczas, gdy zarzucane uchybienie zobowiązaniom w rzeczywistości ustało(64).
102. Orzecznictwo przywołane w tym miejscu przez Polskę w jej uwagach na piśmie nie dotyczy niniejszej sprawy. Sprawa C‑365/97 (Komisja/Włochy)(65) dotyczyła sytuacji, w której znajdujące zastosowanie prawo Unii zmieniono w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. W niniejszej sprawie decyzje w sprawie relokacji pozostały niezmienione do końca terminu określonego w uzasadnionej opinii. Okoliczność, że te decyzje następnie wygasły, nie ma żadnego wpływu na fakt, że trzy pozwane państwa członkowskie nie przestrzegały (jak zresztą przyznają) wymogów wynikających z tych decyzji. W sprawie C‑177/03 Komisja/Francja(66) sporna regulacja krajowa została zmieniona pomiędzy wygaśnięciem terminu wyznaczonego na zastosowanie się do uzasadnionej opinii a wniesieniem skargi o stwierdzenie uchybienia, tak że wyrok, który miał zostać wydany, mógł stać się „bezprzedmiotowy”. Trybunał uznał, że w takich okolicznościach korzystniejsze dla Komisji mogłoby być nie
wnoszenie skargi, lecz wydanie „nowej uzasadnionej opinii, precyzującej zarzuty, które pragnie podtrzymać w związku ze zmienionymi okolicznościami”(67). Oczywiście orzecznictwo to nie ma zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy.
103. Ponieważ nie zakwestionowano okoliczności, że naruszenie decyzji w sprawie relokacji trwało w chwili upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii (23 sierpnia 2017 r.), Komisja ma prawo wnieść skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z tych decyzji i żądać, by Trybunał stwierdził istnienie takiego naruszenia. Jako że decyzje w sprawie relokacji w międzyczasie wygasły, nie będzie konieczne, aby pozwane państwa członkowskie przyjęły szczególne środki w celu dostosowania się do prawa Unii. Nie oznacza to, że postępowanie będzie bezprzedmiotowe.
104. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Komisja nie musi wykazywać istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi ani wskazywać powodów, dla których wnosi skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(68). Prawdą jest, że Trybunał uznał, iż w przypadku naruszenia, które miało miejsce w przeszłości, musi on zbadać, „czy Komisja ma wystarczający interes prawny we wniesieniu skargi”(69). W niniejszym przypadku, jak słusznie podkreśliła Komisja, w sporze między Komisją i trzema pozwanymi państwami członkowskimi powstają zasadnicze problemy, w szczególności dotyczące możliwości powołania się na art. 72 TFUE w celu zwolnienia państw członkowskich z ciążących na nich w przeciwnym razie obowiązków wynikających z prawa wtórnego Unii.
105. Ogólniej rzecz ujmując, w postępowaniu tym powstają uzasadnione i istotne kwestie dotyczące poszanowania państwa prawnego, zasady solidarności, wspólnej polityki azylowej i roli Komisji jako strażniczki traktatów. Bez względu na to, czy naruszenie „miało miejsce w przeszłości” czy nie, kwestie te zachowują całą swoją doniosłość. Nie jest to w żaden sposób – jak sugerowała Republika Czeska – „akademicka” debata. Niestety, przyszłe zarządzanie masową migracją może wywołać problemy analogiczne do tych, które doprowadziły do przyjęcia decyzji w sprawie relokacji. Moim zdaniem interes Komisji w stwierdzeniu uchybienia i doprecyzowaniu obowiązków ciążących na państwach członkowskich jest zatem bezsporny(70).
106. W konsekwencji uważam, że skargi wniesione przez Komisję w tych sprawach nie są bezprzedmiotowe. Komisja ma wystarczający interes prawny we wniesieniu tych skarg; nie można także uznać, że jej podejście jest sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości.
Naruszenie zasady równego traktowania
107. Węgry (sprawa C‑718/17) podnoszą, że wszczynając postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wyłącznie przeciwko trzem pozwanym państwom członkowskim, podczas gdy znaczna większość państw członkowskich nie wypełniła w całości obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji, Komisja naruszyła zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 4 ust. 2 TUE i nadużyła uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej na podstawie art. 258 TFUE.
108. Węgry twierdzą w szczególności, że Komisja wybrała grupę państw członkowskich pozwanych w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom w sposób arbitralny i dyskryminacyjny. Gdyby Komisja zastosowała podejście obiektywne, wszczęłaby takie postępowanie przeciwko wszystkim państwom członkowskim, które nie wypełniły
w całości obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji, ponieważ wszystkie te państwa członkowskie znajdują się w porównywalnej sytuacji. Przedstawiając ten argument, Węgry przyjęły zatem podejście dwubiegunowe. Należy zbadać jedynie dwie grupy: te państwa, który w całości wypełniły swoje obowiązki, i te, które ich nie wypełniły, bez względu na to, jak poważne czy drobne byłoby uchybienie w wypełnieniu obowiązków(71). Skupiając się na Polsce, Węgrzech i Republice Czeskiej, Komisja próbuje zrobić z nich (cytuję) „kozły ofiarne”, które mają ponieść konsekwencje „porażki” systemu relokacji wprowadzonego w decyzjach w sprawie relokacji.
109. Polska (sprawa C‑715/17) określa swoje
stanowisko podobnie jak Węgry w odniesieniu do tych kwestii.
110. Nie przychylam się do tego rozumowania.
111. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja dysponuje szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia na podstawie art. 258 TFUE: „to do Komisji należy ocena celowości wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu, określenie przepisów, jakie ono naruszyło, i wybór chwili, w której rozpocznie postępowanie o uchybienie przez nie jego zobowiązaniom, a względy decydujące o tym wyborze nie mają wpływu na dopuszczalność skargi”(72).
112. Niewniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia przeciwko państwu członkowskiemu nie wpływa zatem na ocenę dopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia wniesionej przeciwko innemu państwu członkowskiemu(73).
113. Trybunał stwierdził również jasno, iż „państwo członkowskie nie może powoływać się na okoliczność, że inne państwa członkowskie również uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą, w celu usprawiedliwienia własnego uchybienia w zakresie wykonania swoich zobowiązań wynikających z [traktatu FUE]”. W unijnym porządku prawnym wdrażanie prawa Unii
przez państwa członkowskie nie może być uzależnione od przesłanki wzajemności. Artykuły 258 TFUE i 259 TFUE przewidują odpowiednie środki zaskarżenia na wypadek, gdy państwa członkowskie uchybią swoim zobowiązaniom wynikającym z [TFUE](74).
114. Zarówno Węgry, jak i Polska wskazały, że poprzez te argumenty nie zamierzają powołać się na brak poszanowania przez inne państwa członkowskie zobowiązań ciążących na nich na mocy prawa Unii w celu uzasadnienia własnych naruszeń tych zobowiązań. Te niepoparte niczym twierdzenia nie są dla mnie przekonujące. Z pism tych dwóch państw członkowskich wynika bowiem, że zamierzają one właśnie powołać się na ogólne nieprawidłowości w stosowaniu systemu relokacji, po pierwsze, w celu zakwestionowania dopuszczalności wszczętych przeciwko nim postępowań, a po drugie, dla uzasadnienia odmowy wykonania decyzji w sprawie relokacji. Tego rodzaju ogólne nieprawidłowości, gdyby zostały wykazane, dotyczyłyby (z założenia) możliwości przestrzegania decyzji w sprawie relokacji przez wszystkie państwa członkowskie; a zarówno Węgry, jak i Polska podnoszą (poprzez swój argument dotyczący dyskryminacji) okoliczność, że wiele innych państw członkowskich nie wypełniło w całości swoich obowiązków wynikających z tych decyzji.
115. Czy Komisja nadużyła swoich uprawnień dyskrecjonalnych przy wykonywaniu swoich kompetencji? A dokładniej rzecz ujmując: czy można rozsądnie przyjąć, że trzy pozwane państwa członkowskie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją innych państw członkowskich i że Komisja
w oczywisty sposób nadużyła swoich uprawnień dyskrecjonalnych, uciekając się do nieuzasadnionego odmiennego traktowania ze szkodą dla trzech zainteresowanych państw członkowskich?
116. Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie brzmi „nie”.
117. Jak bowiem Komisja podkreśliła w swoich pismach i wystąpieniach, rozpatrywane trzy pozwane państwa członkowskie były jedynymi, które nie podjęły żadnego formalnego zobowiązania do relokacji (Węgry) lub nie podjęły żadnego zobowiązania do relokacji przez co najmniej jeden rok (Polska i Republika Czeska) na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji, pomimo wielokrotnych wezwań Komisji. Sprawozdania
dwunaste i trzynaste w sprawie relokacji i przesiedleń zawierają wiele dowodów na te okoliczności.
118. Wynika z tego, że trzy pozwane państwa członkowskie znajdują się w sytuacji, którą można odróżnić, ze względu na wagę i uporczywość uchybienia, od sytuacji innych państw członkowskich, które przynajmniej zgłosiły gotowość do relokacji określonej liczby wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej, nawet jeśli (co jest godne pożałowania) w praktyce deklaracje te nie były systematycznie realizowane w postaci rzeczywistych relokacji(75).
119. W związku z tym uważam, że Komisja nie przekroczyła granic uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych w art. 258 TFUE, wnosząc skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Polsce, Węgrom i Republice Czeskiej, i jednocześnie nie wnosząc takich skarg przeciwko innym państwom członkowskim, które nie wypełniły w całości obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji.
120. Na koniec należy w tym miejscu wspomnieć o dodatkowym argumencie podniesionym przez Węgry w ich pismach. To państwo członkowskie kwestionuje rzeczywistą możliwość żądania wypełniania obowiązków wynikających z decyzji 2015/1601 w braku wypełnienia w całości obowiązków nałożonych na mocy decyzji 2015/1523. Wydaje mi się, że ten argument, podniesiony przez Węgry, jest oczywiście pozbawiony znaczenia dla sprawy. Jedynie decyzja 2015/1601 dotyczy Węgier; a postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom wszczęte przeciwko temu państwu
dotyczy wyłącznie niewypełnienia obowiązków, które na nim ciążą na mocy tej decyzji.
121. Uważam zatem, że należy odrzucić argumenty dotyczące dopuszczalności oparte na naruszeniu zasady równego traktowania.
Naruszenie prawa do obrony
122. Węgry (sprawa C‑718/17) podnoszą, że Komisja naruszyła przysługujące im prawo do obrony na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, i) dając im jedynie cztery tygodnie na udzielenie odpowiedzi, zarówno na wezwanie do usunięcia uchybienia, jak i na uzasadnioną opinię; oraz ii) nie określając w sposób jasny zarzucanego uchybienia, ponieważ Komisja nie wyjaśniła w wystarczający sposób związku pomiędzy zarzucanym naruszeniem art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 a zarzucanymi naruszeniami art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.
Terminy do udzielenia odpowiedzi na poprzedzające wniesienie skargi pisma Komisji
123. Węgry przyznają, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia Komisja dysponuje z pewnością znacznymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi przy ustalaniu terminów na poszczególnych etapach postępowania. Państwo to uważa jednak, że Komisja nadużyła przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w niniejszej sprawie. Węgry twierdzą, że Komisja nałożyła terminy „wyjątkowo krótkie” w połowie lata, nie biorąc pod uwagę okoliczności, że Węgry uczestniczyły w innym postępowaniu w sprawie uchybienia w tym samym okresie. Węgry sugerują, że taki sposób postępowania zmierzał do „uniemożliwienia” skorzystania przez Węgry z prawa do obrony.
124. Węgry twierdzą ponadto, że Komisja nie mogła powołać się na sytuację nadzwyczajną, którą sama wywołała, powstrzymując się od wcześniejszego działania; a zatem, że Komisja skróciła terminy wyłącznie w celu zapewnienia, aby postępowanie o stwierdzenie uchybienia, które Komisja była tak czy inaczej zdecydowana wnieść do Trybunału przed końcem roku, było dopuszczalne(76).
125. Węgry twierdzą wreszcie, że krótkie terminy nie mogą być uzasadnione okolicznością, iż miały one pełną świadomość zarzucanego uchybienia.
126. Zgadzam się z Komisją, że prawo Węgier do obrony nie zostało naruszone przez krótkie terminy ustalone w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
127. Trybunał wyjaśnił, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi przewidziane w art. 258 TFUE realizuje podwójny cel. Ma ono na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań, które nakłada na nie prawo Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję(77). Prawidłowość tego postępowania jest podstawową gwarancją przyznaną w traktacie FUE nie tylko w celu ochrony praw pozwanego państwa członkowskiego, lecz również w celu zapewnienia, że zakres sporu stanowiącego przedmiot ewentualnego postępowania sądowego będzie jasno określony(78). Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi (wezwanie do usunięcia uchybienia, a następnie uzasadniona opinia) ma zatem na celu zakreślenie przedmiotu sporu i umożliwienie państwu członkowskiemu przygotowania obrony, a także (co ważne) umożliwienie państwu członkowskiemu wypełnienia jego zobowiązań,
zanim sprawa zostanie skierowana do Trybunału.
128. Komisja musi zatem przyznać państwom członkowskim rozsądny termin na udzielenie odpowiedzi na pisma wzywające do usunięcia uchybienia oraz na zastosowanie się do uzasadnionych opinii lub, w razie konieczności, na przygotowanie obrony. W celu określenia rozsądnego charakteru ustalonego terminu należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku. Tak więc bardzo krótkie terminy mogą być uzasadnione w szczególnych okolicznościach, zwłaszcza w przypadku, gdy istnieje pilna potrzeba usunięcia naruszenia lub gdy dane państwo członkowskie zna doskonale punkt widzenia Komisji na długo przed rozpoczęciem postępowania(79).
129. Pragnę również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału do Komisji należy „wybór chwili, w której rozpocznie postępowanie o uchybienie [przeciwko państwu członkowskiemu], a względy decydujące o tym wyborze nie mają wpływu na dopuszczalność skargi”(80).
130. Jeśli chodzi o pilny charakter, pragnę zauważyć, że decyzje w sprawie relokacji zostały przyjęte w odpowiedzi na szczególnie krytyczną i pilną sytuację masowej migracji uzasadniającą zastosowanie środków tymczasowych, o których mowa w tych decyzjach.
131. Komisja wyjaśniła, że przyjęła podejście oparte na współpracy, mające na celu zachęcenie państw członkowskich do wprowadzenia w życie środków ustanowionych w decyzjach w sprawie relokacji z własnej woli. Komisja zamierzała również uwzględnić czas, jakiego każde państwo członkowskie potrzebuje, aby przygotować się na proces relokacji, co pociągało za sobą, jak słusznie wskazała, złożone procedury administracyjne wymagające ścisłej współpracy między państwami członkowskimi.
132. W sprawozdaniach w sprawie relokacji i przesiedleń Komisja zwracała uwagę państw członkowskich na ich zobowiązania w regularnych odstępach czasu.
133. Dlatego też logicznie rzecz biorąc, to właśnie z tego powodu, że Komisja postanowiła zachęcić państwa członkowskie do dobrowolnego przestrzegania decyzji w sprawie relokacji, nie wszczęła ona wcześniej postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w okresie 24 miesięcy na wykonanie decyzji w sprawie relokacji. W maju 2017 r. rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stało się rzeczywiście pilne. Okoliczność ta nie może zatem zostać przypisana Komisji, lecz uporczywej odmowie przez trzy pozwane państwa członkowskie wywiązania się z ciążących na nich zobowiązań. Nie można zatem zarzucać Komisji, że „powołała się na pilną sytuację, którą sama wywołała”, nie wszczynając postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wcześniej. Z tego powodu odwołanie się przez Węgry do sprawy 293/85, Komisja/Belgia(81), jest pozbawione znaczenia.
134. Pragnę również przypomnieć, że w wyroku C‑20/09 Komisja/Portugalia Trybunał orzekł, iż Komisja ma za zadanie czuwać z urzędu i w interesie ogólnym nad stosowaniem przez państwa członkowskie prawa Unii oraz wnosić o stwierdzenie istnienia ewentualnych uchybień zobowiązaniom wywodzonym z tego prawa celem doprowadzenia do ich zaprzestania(82). Wynika z tego, że Komisja miała prawo zapewnić, w niniejszej sprawie poprzez wyznaczenie (krótkich) terminów w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, że zainteresowane trzy pozwane państwa członkowskie zostaną pociągnięte do odpowiedzialności przed Trybunałem za ich celowy wybór niewprowadzania w życie decyzji w sprawie relokacji(83).
135. Krótkie terminy wyznaczone przez Komisję wydają się również uzasadnione z tego względu, że trzy pozwane państwa członkowskie znały doskonale punkt widzenia Komisji na długo przed rozpoczęciem formalnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(84). Komisja zwróciła się do Węgier o wypełnienie ich obowiązków wynikających z decyzji 2015/1601 w kilku odrębnych pismach i w ramach szeregu jej sprawozdań miesięcznych, przed wysłaniem wezwania do usunięcia uchybienia. W dwunastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń (wydanym w dniu 16 maja 2017 r.) w jasny sposób wskazano wszystkim państwom członkowskim, że Komisja zamierza wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku trwającego naruszenia(85).
136. Wreszcie argument, zgodnie z którym należało uwzględnić okoliczność, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi odbyło się w okresie letnim, podczas gdy Węgry broniły się również w innych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wydaje mi się pozbawiony podstaw. Państwo członkowskie powinno posiadać zasoby administracyjne niezbędne do tego, aby bronić się w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi w dowolnym momencie w roku, jeśli to będzie konieczne. Dotyczy to tym bardziej sytuacji, w której zamiar wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom był znany od tygodni.
137. Wnioskuję z tego, że terminy wyznaczone przez Komisję na etapie poprzedzającym wniesienie skargi w niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie były nadmiernie krótkie i nie mogły zagrażać wykonywaniu prawa do obrony przez Węgry.
Określenie zarzucanego naruszenia
138. Węgry zarzucają Komisji, że nie określiła w stosownym czasie zarzucanego naruszenia i w szczególności nie wyjaśniła, dlaczego – poza zarzuceniem naruszenia art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 – Komisja zarzuca również naruszenie art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.
139. Konkretnie Węgry podnoszą w tym miejscu, że nie były w stanie zrozumieć związku między nieprzestrzeganiem art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 (podaniem liczby wnioskodawców, którzy mogą zostać relokowani), a naruszeniem art. 5 ust. 4–11 tej decyzji (późniejsze wprowadzenie relokacji w życie). Węgry zarzucają Komisji, że nie przedstawiła w uzasadnionej opinii szczegółowych wyjaśnień co do sposobu, w jaki te dwa naruszenia były powiązane; a zatem nie zdefiniowała jasno naruszenia, jakie zarzucała Węgrom. Ten brak jasności miał być tym większy, że w uzasadnionej opinii skierowanej do Węgier zawarto błędne odesłania do decyzji 2015/1523, którą Węgry uważają za nieistotną.
(Prawdopodobnie dlatego, że uzasadnione opinie dotyczące Polski i Republiki Czeskiej redagowano równolegle, a tym dwóm państwom członkowskim zarzucano naruszenia zarówno decyzji 2015/1523, jak i decyzji 2015/1601).
140. Pragnę zauważyć, że w ostatniej części zarówno wezwania do usunięcia uchybienia, jak i uzasadnionej opinii skierowanej do Węgier powołano art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601, a także art. 5 ust. 2 tej decyzji. Choć to być może oczywiste: celem decyzji w sprawie relokacji jest umożliwienie rzeczywistej relokacji wnioskodawców wjeżdżających na terytorium Włoch i Grecji. Zadeklarowanie przyjęcia pewnej liczby wnioskodawców było z pewnością obowiązkowe; ale był to jedynie pierwszy etap procesu relokacji. Nie był on sam w sobie wystarczający. Wynika to zresztą z dużą jasnością z szeregu sprawozdań w sprawie relokacji i przesiedleń. Tym samym argument, zgodnie z którym naruszenie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 oznaczało de facto naruszenie art. 5 ust. 4–11 tej decyzji, powinien być oczywisty dla każdej osoby odczytującej tę decyzję w dobrej wierze(86).
141. Trzy pozwane państwa członkowskie wyraźnie podniosły w szczególności na rozprawie, że przypisano im status „buntowników”, którzy chcieli się sprzeciwić i przeciwstawić wdrożeniu mechanizmu relokacji. Komisja nie zaprzecza tej wersji wydarzeń prowadzących do niniejszego postępowania. Jednakże, ze stanowiska, które te państwa członkowskie zdecydowały się zająć, wynika również, że trudno jest uwierzyć w twierdzenie Węgier, iż nie znały one z jakiegoś powodu zakresu naruszenia decyzji 2015/1601, które może im zostać zarzucone.
142. Wreszcie, jest oczywiście godne ubolewania, że do uzasadnionej opinii skierowanej do Węgier wkradły się błędne odesłania do decyzji 2015/1523. Prawdopodobne wydaje się, że błędy mają swoje źródło w użyciu funkcji „kopiuj/wklej” przy jednoczesnym opracowywaniu trzech uzasadnionych opinii, które miały zostać skierowane do Polski, Węgier i Republiki Czeskiej. Nie uważam, by błędy te były takiej natury, aby uczynić zarzuty sformułowane wobec Węgier w uzasadnionej opinii niezrozumiałymi. W związku z tym nie uważam, aby miały one niekorzystny wpływ na wykonywanie przez Węgry prawa do obrony.
143. W konsekwencji dochodzę do wniosku, że należy odrzucić w całości argument Węgier dotyczący naruszenia prawa do obrony.
W sprawie C‑719/17 brak precyzji co do formy żądanego stwierdzenia (petitum)
144. Zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii skierowanych do Republiki Czeskiej Komisja wskazała datę rozpoczęcia naruszenia na dzień 13 sierpnia 2016 r. W swojej skardze Komisja podniosła, że od czasu jej zgłoszenia z dnia 13 maja 2016 r. Republika Czeska nie przedstawiła żadnej dalszej deklaracji co do liczby wnioskodawców, którzy mogli być relokowani, pomimo że była ona zobowiązana to czynić przynajmniej raz na trzy miesiące. Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że Republika Czeska uchybiła swoim zobowiązaniom od dnia 13 sierpnia 2016 r.(87). Jednakże w petitum skargi nie sprecyzowano daty rozpoczęcia naruszenia(88). W późniejszym piśmie procesowym Komisja również wskazała dzień 13 sierpnia 2016 r. jako datę rozpoczęcia naruszenia.
145. Republika Czeska podnosi, że treść petitum nie pozwala na określenie zakresu zarzucanego jej naruszenia(89). Podnosi ona również, że pisma Komisji są niejednoznaczne w odniesieniu do kwestii, czy naruszenie rozpoczęło się w dniu 13 maja 2016 r., czy w dniu 13 sierpnia 2016 r.
146. Moim zdaniem zastrzeżenia podniesione przez Republikę Czeską nie są zasadne.
147. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „każda skarga wszczynająca postępowanie powinna wskazywać przedmiot sporu, podnoszone zarzuty i argumenty oraz zwięzłe omówienie tych zarzutów. Owo wskazanie powinno być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi – dokonanie kontroli. Z powyższego wynika, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności, w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem jednego z zarzutów”(90).
148. Moim zdaniem z treści skargi jasno wynika, że ostatnie zgłoszenie przez Republikę Czeską na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji zostało dokonane w dniu 13 maja 2016 r. Ponieważ przepis ten nakładał na państwa członkowskie obowiązek dokonania takich powiadomień co najmniej co trzy miesiące, można logicznie wywnioskować, że naruszenie rozpoczęło się trzy miesiące po tej dacie, czyli w dniu 13 sierpnia 2016 r. Komisja wskazała właśnie tę dokładną datę zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii; oraz potwierdziła tę datę w swoich późniejszych pismach przed Trybunałem. Logiczny związek pomiędzy dniem 13 maja 2016 r. a dniem 13 sierpnia 2016 r. wynika wyraźnie ze skargi Komisji(91).
149. Oczywiście godne ubolewania jest to, że w samym petitum nie wymieniono wyraźnie dnia 13 sierpnia 2016 r. Co powiedziawszy, tekst skargi zawiera jednak zasadnicze elementy stanu faktycznego i prawnego na poparcie skargi. Te elementy zostały przedstawione w sposób spójny i zrozumiały; i nie zostały zakwestionowane w korespondencji wymienionej w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi(92). W tych okolicznościach, niezależnie od zaniechania w petitum, nie dostrzegam żadnego rzeczywistego ryzyka, że Trybunał może orzekać ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu.
150. Nie podzielam również opinii Republiki Czeskiej, zgodnie z którą twierdzenia Komisji dotyczące daty rozpoczęcia naruszenia są sformułowane w sposób dwuznaczny lub wewnętrznie sprzeczny. Daty podane przez Komisję w jej pismach są spójne i nie mogą prowadzić do wprowadzenia w błąd żadnej osoby czytającej uważnie i w dobrej wierze.
151. Dochodzę do wniosku, że należy oddalić jako bezzasadny argument Republiki Czeskiej (sprawa C‑719/17) oparty na niewystarczająco precyzyjnym sformułowaniu petitum.
Wnioski w przedmiocie dopuszczalności
152. W świetle powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesione przeciwko trzem pozwanym państwom członkowskim są dopuszczalne.
Co do istoty
Uwagi wstępne
153. Wyczerpująca analiza decyzji 2015/1601 dokonana przez Trybunał w wyroku Słowacja i Węgry/Rada została zwieńczona oddaleniem skargi o stwierdzenie nieważności tego aktu. Żadna skarga nie została wniesiona w terminie na wcześniejszą decyzję 2015/1523. Z dokonanego przez wielką izbę badania decyzji 2015/1601 siłą rzeczy wynika, że gdyby skarga, w której podnoszono by podobne argumenty, została wniesiona od decyzji 2015/1523, spotkałby ją ten sam los.
154. Należy zatem uznać, że decyzje w sprawie relokacji niezaprzeczalnie zostały wydane w zakresie przysługujących kompetencji i są ważne. Trzy pozwane państwa członkowskie przyznają w niniejszym postępowaniu, że tak jest(93).
155. Obie decyzje w sprawie relokacji były środkami tymczasowymi przyjętymi na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE. Jak Trybunał wyjaśnił w wyroku Słowacja i Węgry/Rada, „skoro środki, które można przyjąć na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, nie są przyjmowane w ramach procedury ustawodawczej, należy kwalifikować je jako »akty nieustawodawcze«”(94).
156. Artykuł 288 TFUE stanowi, że „[d]ecyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów”. Decyzje w sprawie relokacji nie wskazują adresatów. Wiązały one w całości i wyraźnie stworzyły obowiązki prawne dla trzech pozwanych państw członkowskich.
157. Niewypełnienie (a tym bardziej odmowa wypełnienia) przez państwo członkowskie jego obowiązków prawnych wynikających z decyzji w sprawie relokacji ma nieodzownie negatywny wpływ na ostateczną skuteczność nadzwyczajnej operacji relokacji wprowadzonej przez te decyzje w celu zaradzenia nagłemu napływowi migrantów. Powoduje ono, że państwa członkowskie będące beneficjentami (Włochy i Grecja) zostają same ze swoimi zmaganiami zmierzającymi do poradzenia sobie z samą liczbą wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej przybywających w dzień i w nocy na ich terytorium. Utrudnia ono tym państwom członkowskim oraz instytucjom Unii lub uniemożliwia im wypełnianie ich własnych obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji.
Skarga Komisji
158. Trybunał konsekwentnie orzekał, że w skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wniesionej przeciwko państwu członkowskiemu na podstawie art. 258 TFUE Komisja powinna „przedstawić zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, aby umożliwić państwu członkowskiemu oraz Trybunałowi dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego naruszenia prawa Unii, co jest niezbędnym warunkiem możliwości podjęcia przez to państwo skutecznej obrony oraz zbadania przez Trybunał istnienia uchybienia”(95).
159. Komisja określiła zarzucane naruszenie jako zasadniczo niezgłoszenie zobowiązań zgodnie z art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji, a w konsekwencji niedokonanie relokacji zgodnie z art. 5 ust. 4–11 tej decyzji(96).
160.  Spośród trzech pozwanych państw członkowskich Polska i Republika Czeska czynią ograniczone wysiłki w celu zakwestionowania (a raczej niuansowania) twierdzeń Komisji dotyczących okoliczności faktycznych. Węgry nie kwestionują zasadniczo opisu okoliczności faktycznych dokonanego przez Komisję.
161. Tak więc Polska argumentuje, że decyzje w sprawie relokacji nie dawały możliwości sprawdzenia, czy osoby, które miały potencjalnie zostać przekazane, miały powiązania z organizacjami ekstremistycznymi lub przestępczymi w taki sposób, że mogłyby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa. Polska odnosi się w sposób ogólny do incydentów w innych państwach członkowskich, w których niektórzy wnioskodawcy, którym przyznano status uchodźcy, następnie brali udział w napadach i przestępstwach. Polska twierdzi, że brak wiarygodnej dokumentacji, okoliczność, że osoby przekazywane przebywały za granicą, a nie w Polsce, krótki czas, jakim dysponował oficer łącznikowy i (w przypadku niektórych potencjalnie przekazywanych osób) niemożność przeprowadzenia spotkań w celach bezpieczeństwa przed przekazaniem, w istocie uniemożliwiły Polsce wypełnienie obowiązków ciążących na niej na podstawie art. 72 TFUE i jednoczesne zastosowanie decyzji w sprawie relokacji.
162. Republika Czeska podnosi, że wiele potencjalnie przekazywanych osób, wybranych przez Grecję i Włochy, nie miało właściwych dokumentów tożsamości oraz że współpraca tych dwóch państw członkowskich w zakresie decyzji w sprawie relokacji nie była wystarczająca. W konsekwencji obwinia ona Włochy i Grecję o to, że przekazano jedynie niewielką liczbę wnioskodawców.
163. Żadna z okoliczności faktycznych przedstawionych przez Polskę i Republikę Czeską nie podważyłyby, nawet gdyby je wykazano, twierdzenia Komisji, zgodnie z którym wszystkie trzy pozwane państwa członkowskie nie przestrzegały swojego obowiązku powiadamiania co trzy miesiące na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji. Wskazanie, ilu wnioskodawców można potencjalnie przyjąć w pewnym okresie, jest kwestią w swojej istocie zupełnie inną od kwestii, czy istnieje właściwa podstawa do tego, by nie przyjąć określonej potencjalnie przekazywanej osoby zaproponowanej przez Włochy lub Grecję.
164. Podobnie szczególne problemy podkreślone przez Polskę i Republikę Czeską mogą tłumaczyć w indywidualnym przypadku, dlaczego określony wnioskodawca nie może zostać zaakceptowany do przekazania, niezależnie od szczegółowych ustaleń co do łączności i współpracy zawartych w decyzjach w sprawie relokacji. Są one jednak zupełnie niewystarczające dla uzasadnienia niemal całkowitego zaniechania (przez wszystkie trzy pozwane państwa członkowskie) wypełniania zobowiązań zawartych w art. 5 ust. 4–11 tych decyzji.
165. W związku z tym uważam, że Komisja wskazała prawidłową podstawę faktyczną dla swoich zarzutów wobec trzech pozwanych państw członkowskich.
166. Dwie decyzje w sprawie relokacji różnią się w ustaleniach co do tego, w jaki sposób państwa członkowskie mają uczestniczyć w procesie relokacji. Tak więc, w art. 4 decyzji 2015/1523 ograniczono się do wskazania całkowitej liczby relokacji, jakie należy przeprowadzić (24 000 z Włoch, 16 000 z Grecji), nie precyzując liczby wnioskodawców, których każde państwo członkowskie ma zaakceptować do relokacji. Natomiast w art. 4 decyzji 2015/1601 w związku z załącznikami I i II do tej decyzji przewidziano bardziej precyzyjny i szczegółowy mechanizm. W art. 4 ust. 1 wskazano, w jaki sposób pierwsze 66 000 ze 120 000 wnioskodawców, którzy mają być relokowani, ma zostać rozdzielonych między inne państwa członkowskie (załącznik I obejmuje 15 600 relokacji z Włoch, załącznik II obejmuje odpowiednio 50 400 relokacji z Grecji). W art. 4 ust. 2 uściślono następnie, że pozostałe 54 000 wnioskodawców należy relokować „proporcjonalnie do danych liczbowych zamieszczonych w załącznikach I i II”(97).
167. Jednakże w art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji zawarto jasny wymóg powiadamiania co najmniej raz na 3 miesiące, podczas gdy w art. 5 ust. 4–11 nałożono obowiązek (poprzez zastosowanie określonych tam procedur) przyjęcia relokacji, z wyjątkiem sytuacji, w których mają zastosowanie szczególne wyłączenia, takie jak przewidziane w art. 5 ust. 7, w odniesieniu do jednostek stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego.
168. Pomimo (różnego) zakresu uznania przyznanego w ten sposób państwom członkowskim w dwóch decyzjach w sprawie relokacji, na który wskazałam, nie mam żadnych wątpliwości co do tego, że zadeklarowania przyjęcia 100 wnioskodawców (Polska)(98), 50 wnioskodawców (Republika Czeska)(99), czy wręcz nieprzekazania żadnej deklaracji (Węgry)(100), nie można w żaden sposób uznać za zgodne ani z literą, ani z duchem obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji.
169. A co z dodatkowym twierdzeniem Komisji, zgodnie z którym trzy pozwane państwa członkowskie naruszyły również obowiązki wynikające z art. 5 ust. 4–11 decyzji w sprawie relokacji?
170. Wydaje mi się, że Komisja słusznie z logicznego punktu widzenia podnosi, iż skoro państwo członkowskie nie zgłosiło liczby wnioskodawców, których jest gotowe zaakceptować, to siłą rzeczy na podstawie takiej deklaracji nie przyjmie ono również żadnych relokacji, a zatem naruszy także dalsze obowiązki wynikające z art. 5 ust. 4–11 decyzji w sprawie relokacji. Trzy pozwane państwa członkowskie nie twierdzą zresztą poważnie, że jest inaczej, a znajduje to potwierdzenie w fakcie, że wszystkie trzy nie przyjęły albo prawie żadnych przekazanych osób (Polska i Republika Czeska) albo zupełnie żadnych przekazanych osób (Węgry).
171. Wnioskuję z tego, że Komisja przedstawiła swoje argumenty w sposób wymagany w art. 258 TFUE. Należy zatem ustalić, czy okoliczności powołane przez trzy pozwane państwa członkowskie stanowią właściwy pod względem prawnym środek obrony w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Na tym etapie ciężar przedstawienia tej obrony nieuchronnie przechodzi na zainteresowane państwa członkowskie.
Argumenty stron
172. Polska twierdzi, że wykonanie decyzji w sprawie relokacji uniemożliwiłoby jej realizację jej obowiązków na podstawie art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE, w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, co do których to kwestii zachowuje ona wyłączną kompetencję(101). Jako postanowienie prawa pierwotnego, art. 72 TFUE ma pierwszeństwo przed decyzjami w sprawie relokacji i gwarantuje państwom członkowskim pełną kontrolę nad ich bezpieczeństwem wewnętrznym i porządkiem publicznym. Nie chodzi tu o zwykłą kontrolę zgodności z prawem w trakcie procesu legislacyjnego, lecz o przepis rozstrzygający kolizję praw, który daje pierwszeństwo kompetencji państw członkowskich. Do państwa członkowskiego należy ocena, czy w danych okolicznościach istnieje taka kolizja. Państwo członkowskie może zatem powołać się na art. 72 TFUE w celu odparcia argumentów dotyczących pozbawienia decyzji w sprawie relokacji „effet utile” lub apele o okazanie solidarności – nie istnieje żaden obowiązek zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego poprzez okazywanie solidarności z innymi państwami członkowskimi. Wyrok Słowacja i Węgry/Rada nie pozbawia (i nie mógłby pozbawić) państwa członkowskiego niezbywalnego prawa do powoływania się na art. 72 TFUE dla poniechania innych obowiązków, jakie mogłyby wynikać z aktów prawa wtórnego Unii przyjętych na podstawie części trzeciej tytułu V TFUE. Z tego powodu Polska celowo nie
podnosi zarzutu niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE.
173. Węgry również powołują się na art. 72 TFUE, jako przyznający im prawo do niestosowania decyzji opartej na art. 78 ust. 3 TFUE, jeżeli uznają, że decyzja ta nie zapewnia wystarczających gwarancji w zakresie ich bezpieczeństwa wewnętrznego. Węgry podnoszą, że fakt, iż osoby, które potencjalnie mogą być przekazywane na podstawie decyzji 2015/1601,
powinny posiadać narodowości, w odniesieniu do których w co najmniej 75% przypadków przyznawana jest ochrona międzynarodowa (art. 3 ust. 1 decyzji 2015/1601), ogranicza możliwość powołania się przez nie na podstawy wykluczenia z zakresu chronionego statusu (uchodźcy lub osoby korzystającej z ochrony uzupełniającej) związane z bezpieczeństwem narodowym i z porządkiem publicznym. Okoliczność, że w wyroku Słowacja i Węgry/Rada potwierdzono ważność decyzji 2015/1601, jest pozbawiona znaczenia. Niniejsza kwestia jest inna i odrębna: czy państwo członkowskie może powołać się na art. 72 TFUE, aby wyłączyć lub ograniczyć relokacje zgodnie z decyzją 2015/1601, jeżeli ma zastrzeżenia co do wpływu tych relokacji na bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny na swoim terytorium?
174. Republika Czeska podnosi zasadniczo, że mechanizm relokacji wprowadzony decyzjami w sprawie relokacji jest dysfunkcyjny i że podjęła ona inne, bardziej skuteczne środki w celu przyczynienia się do walki z kryzysem migracyjnym. Konkretnie, udzieliła ona znacznej pomocy państwom trzecim, z których wyjazdy były najliczniejsze, oraz oddelegowała znaczną liczbę funkcjonariuszy policji do pracy przy ochronie granic zewnętrznych Unii.
175. Komisja opiera się zasadniczo na wyroku Słowacja i Węgry/Rada, konieczności zapewnienia „effet utile” decyzji w sprawie relokacji oraz zasadzie solidarności między państwami członkowskimi. Podkreśla ona, że w decyzjach w sprawie relokacji istniały odpowiednie mechanizmy umożliwiające państwom członkowskim relokacji(102) podjęcie w odniesieniu do każdego indywidualnego wnioskodawcy środków koniecznych dla ochrony bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego na ich terytorium.
176. Na potrzeby dalszej analizy połączę argumenty podniesione przez trzy pozwane państwa członkowskie w następujące grupy: i) okoliczność, że wyrok Słowacja i Węgry/Rada potwierdził ważność decyzji 2015/1601, jest pozbawiona znaczenia (Polska i Węgry); ii) państwa członkowskie miały prawo nie
stosować decyzji w sprawie relokacji (pomimo ich ważności) na podstawie zachowanych przez nie kompetencji zgodnie z art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE (Polska i Węgry); iii) decyzje w sprawie relokacji tworzyły dysfunkcyjny system (Republika Czeska).
i)      Okoliczność, że wyrok Słowacja i Węgry/Rada potwierdził ważność decyzji 2015/1601, jest pozbawiona znaczenia
177. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnione opinie Polska i Węgry powołały się na nieważność decyzji w sprawie relokacji. Argumenty te zostały przedstawione przed wydaniem przez Trybunał wyroku Słowacja i Węgry/Rada, w którym Trybunał potwierdził ważność decyzji 2015/1601. Jakiekolwiek dalsze kwestionowanie ważności decyzji w sprawie relokacji na podstawie art. 263 TFUE byłoby obecnie spóźnione.
178. W świetle otrzymanych pism procesowych Trybunał wezwał strony do udzielenia na rozprawie odpowiedzi na pytanie, czy państwo członkowskie w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE może uzasadniać niestosowanie aktu Unii, w sytuacji gdy skarga kwestionująca ważność tego aktu (w niniejszej sprawie skargi wniesione przez Słowację i Węgry, które doprowadziły do wydania wyroku Słowacja i Węgry/Rada) nie powoduje automatycznego zawieszenia tego aktu zgodnie z art. 278 TFUE, a Trybunał nie orzekł takiego zawieszenia. Trybunał zapytał również, czy państwo członkowskie w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE może uzasadnić niestosowanie aktu Unii bez powołania się na zarzut niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE i czy decyzje w sprawie relokacji mogą być uznane za akty o zasięgu ogólnym w rozumieniu art. 277 TFUE.
179. W trakcie rozprawy trzy pozwane państwa członkowskie wyraźnie wskazały, że nie kwestionują ważności decyzji w sprawie relokacji, ani nie zamierzają podnieść zarzutu incydentalnej niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE. Węgry pozostawiły Trybunałowi możliwość dokonania oceny ich linii obrony opartej na tym artykule, gdyby Trybunał miał taki zamiar.
180. Wydaje mi się, że w świetle rozprawy kwestie podniesione w związku z art. 277 TFUE nie są już w rzeczywistości „aktualne”. Jakkolwiek badanie zewnętrznych granic zakresu tego postanowienia byłoby interesujące z intelektualnego punktu widzenia, powstrzymam się jednak od tego. Ten temat musi zaczekać na inną sprawę i inny czas.
181. Zgodnie z argumentem podniesionym przez Polskę i Węgry w ramach niniejszego postępowania wyrok Słowacja i Węgry/Rada nie ma znaczenia dla linii obrony w niniejszej sprawie.
182. W celu dokonania oceny tego twierdzenia należy się zastanowić nad tym, co w tym wyroku orzeczono w przedmiocie art. 72 TFUE oraz w przedmiocie tego, w jaki sposób decyzja 2015/1601 uszanowała kompetencje państw członkowskich do wypełnienia ich obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego na ich terytorium. Najłatwiej będzie tego dokonać w ramach analizy linii obrony, jaką Polska i Węgry przedstawiają na podstawie art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE. Zajmę się tym obecnie.
(ii)      Państwa członkowskie miały prawo nie stosować decyzji w sprawie relokacji (pomimo ich ważności) na podstawie zachowanych przez nie kompetencji zgodnie z art. 72 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TUE
183. W pisemnych pytaniach, skierowanych do stron przed rozprawą, Trybunał przygotował pole do dyskusji w przedmiocie tego argumentu, zwracając się do Komisji o wyjaśnienie, czy pojęcia „porządku publicznego” i „bezpieczeństwa wewnętrznego” należy interpretować w taki sam sposób jak analogiczne pojęcia stosowane w dziedzinie podstawowych swobód i użyte w postanowieniach takich jak art. 346 TFUE.
184. Komisja podnosi, że art. 346 TFUE dotyczy konkretnych zagadnień w zakresie udzielania informacji i handlu bronią oraz że pojęcie bezpieczeństwa stosowane w tym postanowieniu jest pozbawione znaczenia w ramach niniejszego postępowania.
185. Trybunał zwrócił się również do Komisji z pytaniem, czy państwo członkowskie może powołać się na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia niestosowania aktu Unii przyjętego na mocy tytułu V części trzeciej traktatu FUE, w sytuacji gdy dany akt nie dostarczył wystarczających gwarancji dla ochrony „porządku publicznego” oraz „bezpieczeństwa wewnętrznego”, a także czy powinna istnieć możliwość powoływania się na art. 72 TFUE w szerszym kontekście.
186. Komisja podnosi, że art. 72 TFUE wyraża zasadę prawną, którą należy brać pod uwagę we wszystkich przypadkach, w których działa prawodawca Unii. Jeżeli prawodawca tego nie uczyni, państwo członkowskie może wystąpić do sądu przeciwko prawodawcy Unii na podstawie postanowień traktatów dotyczących postępowań przed Trybunałem.
187. Ponadto Komisja podnosi, że art. 72 TFUE jest ograniczony w podobny sposób jak ograniczenia mające zastosowanie do art. 36, art. 45 ust. 3 i art. 52 ust. 1 TFUE w odniesieniu do swobodnego przepływu na rynku wewnętrznym. O ile przepisy te umożliwiają państwom członkowskim ograniczenie swobody przepływu, nałożone ograniczenia pozostają poddane kontroli instytucji Unii, w szczególności Trybunału.
188. W tym kontekście przejdę do rozważań nad podniesionymi kwestiami.
–       Orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 72 TFUE
189. Według mojej wiedzy Trybunał jak dotąd trzykrotnie orzekał w przedmiocie art. 72 TFUE.
190. Po pierwsze, w wyroku Adil(103) Trybunał zastanawiał się nad prawidłową wykładnią art. 21 lit. a) kodeksu granicznego Schengen(104) w kontekście art. 72 TFUE. Przypomniał on, iż „art. 21
lit. a) [kodeksu granicznego Schengen] stanowi, że zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy państw członkowskich na mocy prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną, oraz że ma to zastosowanie również do stref przygranicznych. Ten przepis [kodeksu granicznego Schengen] precyzuje, iż wykonywania uprawnień policyjnych nie można uważać w szczególności za równoważne z dokonywaniem odprawy granicznej, jeżeli działania policji nie mają na celu kontroli na granicach, opierają się na informacjach ogólnych i doświadczeniu służb policyjnych dotyczących ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego i mają na celu w szczególności walkę z przestępczością transgraniczną, są planowane i wykonywane w sposób zdecydowanie odróżniający je od rutynowej odprawy osób na granicach zewnętrznych oraz są przeprowadzane na podstawie wyrywkowych kontroli”(105).
191. Trybunał doszedł do wniosku, że sporne w tej sprawie kontrole mobilne w zakresie bezpieczeństwa nie stanowiły „odprawy granicznej”, której zabrania art. 20 kodeksu granicznego Schengen, lecz kontrole na terytorium państwa członkowskiego, o których mowa w art. 21 tego kodeksu(106). W dalszej części tego samego wyroku Trybunał stwierdził ponownie, że „przepisy art. 21 lit. a)–d) [kodeksu granicznego Schengen], a także brzmienie art. 72 TFUE potwierdzają, iż zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie ma wpływu na obowiązki spoczywające na państwach członkowskich związane z utrzymaniem porządku publicznego i ochroną bezpieczeństwa wewnętrznego”(107).
192. Następnie w wyroku A(108) Trybunał potwierdził zasadniczo swoje orzeczenie w wyroku Adil (tym razem w odniesieniu do podobnego systemu kontroli mobilnych w zakresie bezpieczeństwa, stosowanego w Niemczech).
193. Wreszcie w wyroku Słowacja i Węgry/Rada Trybunał zbadał argument Polski w tej sprawie, zgodnie z którym „zaskarżona decyzja jest niezgodna z zasadą proporcjonalności, jako że nie pozwala państwom członkowskim na skuteczne wykonywanie ich obowiązków w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, co przewiduje art. 72 TFUE”(109).
194. Trybunał zaznaczył, że w motywie 32 decyzji 2015/1601 wskazano wyraźnie, iż „w trakcie całej procedury relokacji, do momentu przekazania wnioskodawcy, należy mieć na uwadze bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny” oraz że art. 5 ust. 7 wyraźnie chroni prawo państw członkowskich do odmowy relokacji wnioskodawcy, choć wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. Nawet jeśli ten mechanizm „będzie nieskuteczny, gdyż będzie zmuszał państwa członkowskie do weryfikacji wielu osób w krótkim czasie, tego rodzaju praktyczne trudności nie wydają się być wpisane w ten mechanizm i w każdym wypadku muszą zostać rozwiązane w duchu współpracy i wzajemnego zaufania organów państw członkowskich korzystających z tego mechanizmu i organów państw członkowskich relokacji, którym należy kierować się przy przeprowadzaniu procedury relokacji przewidzianej w art. 5 [decyzji 2015/1601]”(110).
195. Do pewnego stopnia zatem wyrok Słowacja i Węgry przyćmiewa argumentację podniesioną przez trzy pozwane państwa członkowskie w niniejszym postępowaniu. Co powiedziawszy, skoro powołanie się na kompetencje zachowane na podstawie art. 72 TFUE stanowi centralny element ich linii obrony, muszę obecnie zbadać ten argument w sposób bardziej szczegółowy.
–       Pojęcia porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego
196. Pojęcie porządku publicznego było analizowane w wyroku N.(111), w którym Trybunał orzekł, że „pojęcie »porządku publicznego« oznacza w każdym wypadku istnienie, oprócz zakłócenia porządku społecznego, z jakim wiąże się każde naruszenie prawa, rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa”.
197. Wcześniej, w wyroku Zh. i O.(112), Trybunał orzekł, że w odniesieniu do praw podstawowych obywateli państw trzecich zasięg pojęć takich jak „bezpieczeństwo” nie może być „określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości sprawowania kontroli przez instytucje Unii”.
198. Przyjmę te dwa cytaty za punkt wyjścia do poniższej analizy.
199. Ogólnie rzecz ujmując, wydaje mi się, że istniejące orzecznictwo Trybunału dotyczące swobód podstawowych, w szczególności swobody przepływu osób, daje bezpieczną podstawę do rozważań nad pojęciami porządku publicznego i bezpieczeństwa w niniejszych postępowaniach. Pragnę przypomnieć, że w dorobku prawnym w dziedzinie azylu, w szczególności w rozporządzeniu Dublin III(113) i w dyrektywie w sprawie kwalifikacji(114), przy rozstrzyganiu zagadnień przyjęto perspektywę indywidualnego wnioskodawcy. Jak Trybunał wyjaśnił już dawno w wyroku Bouchereau, należy oceniać indywidualne zachowanie zainteresowanej osoby w celu ustalenia, czy istnieje zagrożenie dla społeczności w danym państwie członkowskim(115).
200. Zgadzam się z Komisją, że art. 346 TFUE jest szczególnym postanowieniem traktatu regulującym szczególną sytuację. Z tego względu nie sądzę, aby można było skutecznie rozszerzyć jego zakres na potrzeby niniejszego postępowania.
201. Jednakże pragnę również przypomnieć, że szczególnym celem art. 78 ust. 3 TFUE jest umożliwienie Radzie ustanowienia środków tymczasowych, aby pomóc państwu członkowskiemu, które „znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich”. W zakresie, w jakim sama liczba osób napływających do państwa członkowskiego może stworzyć sytuację nadzwyczajną (a rozumiem ten termin jako obejmujący również sytuację stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego), art. 78 ust. 3 TFUE zapewnia niezbędną podstawę prawną do podjęcia odpowiednich działań przy poszanowaniu zobowiązań międzynarodowych państw członkowskich na mocy konwencji genewskiej i wszystkich mających zastosowanie podstawowych zasad prawa Unii. Te ostatnie zasady obejmują zarówno solidarność, jak i poszanowanie państwa prawnego, do których powrócę na koniec niniejszej opinii.
–       Rola art. 72 TFEU
202. Artykuł 72 TFUE jest częścią rozdziału 1 („Postanowienia ogólne”) tytułu V traktatu FUE („Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”). Poprzez wyraźne uznanie kompetencji i odpowiedzialności państw członkowskich za utrzymanie porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, art. 72 TFUE w oczywisty sposób służy przypomnieniu prawodawcy Unii o konieczności ustanowienia w aktach prawa wtórnego przyjętych na mocy tytułu V odpowiednich przepisów umożliwiających państwom członkowskim wykonywanie tych zadań. Gdyby prawodawca Unii nie wypełnił tego obowiązku przy redagowaniu aktu, art. 72 TFUE dawałby w sposób jasny państwu członkowskiemu podstawę do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności (w tym zakresie podzielam stanowisko Komisji). W niniejszym przypadku takie zaniechanie nie miało jednak miejsca.
203. Bezpośrednia odpowiedź na główny argument wysunięty przez Polskę i Węgry jest zawarta w dwóch podstawowych przepisach samych decyzji w sprawie relokacji. W art. 5 ust. 4 zdanie ostatnie tych decyzji przewidziano, że „[p]aństwo członkowskie relokacji może podjąć decyzję o odmowie zgody na relokację danego wnioskodawcy wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu”. W art. 5 ust. 7 tych decyzji przewidziano natomiast, że „[p]aństwa członkowskie zachowują prawo do odmowy relokacji wnioskodawcy wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, lub w przypadku wystąpienia poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia, określonych w art. 12 i 17 [dyrektywy w sprawie kwalifikacji]”.
204. W nawiasie pragnę dodać, że zarówno motyw 26 decyzji 2015/1523, jak i motyw 32 decyzji 2015/1601 stanowi, iż „[p]odczas całej procedury relokacji, do momentu przekazania wnioskodawcy, należy mieć na uwadze bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny” oraz wskazuje, że „w przypadkach gdy państwo członkowskie ma uzasadnione powody, by sądzić, że wnioskodawca zagraża jego bezpieczeństwu narodowemu lub porządkowi publicznemu, informuje ono o tym pozostałe państwa członkowskie”. W ten sposób potencjalne państwo członkowskie relokacji okazuje solidarność wobec pozostałych państw członkowskich, które, podobnie jak ono, ponoszą odpowiedzialność za utrzymanie bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego na ich odpowiednich terytoriach.
205. W tych dwóch istotnych ustępach decyzji w sprawie relokacji, rozpatrywanych łącznie, wyraźnie uznano, że państwo członkowskie relokacji zachowało prawo do odmowy relokacji konkretnego wnioskodawcy, gdy i) istnieją uzasadnione powody, by sądzić, że wnioskodawca zagraża jego bezpieczeństwu narodowemu lub porządkowi publicznemu; lub ii) istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że osoba ta może zgodnie z prawem zostać wykluczona z korzystania z wnioskowanej ochrony międzynarodowej.
206. W zakresie, w jakim państwo członkowskie relokacji miało uzasadnione wątpliwości co do tego, czy powinno zaakceptować relokację wnioskodawcy X, decyzje w sprawie relokacji dawały w ten sposób temu państwu członkowskiemu jasną, oczywistą i zgodną z prawem podstawę do odmowy przyjęcia relokacji tego konkretnego wnioskodawcy.
207. Patrząc w sposób zawężający na kwestie podniesione w niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia, można by to uznać za wystarczające dla oddalenia głównego argumentu wysuniętego przez trzy pozwane państwa członkowskie w ramach linii obrony ich postępowania. Miały one pełną możliwość utrzymania bezpieczeństwa i dobrostanu ich obywateli poprzez odmowę (w oparciu o same decyzje w sprawie relokacji) przyjęcia wnioskodawcy X, wykonując w ten sposób „[ciążące na] państw[ach] członkowski[ch] obowiązk[i] dotycząc[e] utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego” (art. 72 TFUE).
208. Jednak, aby oddać sprawiedliwość trzem zainteresowanym państwom członkowskim, nie mogę na tym poprzestać. Odesłanie w art. 5 ust. 7 decyzji w sprawie relokacji do dyrektywy w sprawie kwalifikacji w łatwy sposób prowadzi do bardziej podstawowego zagadnienia, o które chodzi w niniejszej sprawie. Zachowane kompetencje państw członkowskich zgodnie z art. 72 TFUE należy rozważać w kontekście obszernych i jednorodnych przepisów prawa wtórnego Unii regulujących proces oceny wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i materialne kryteria rozpatrywania tych wniosków (dorobek prawny w dziedzinie azylu). Czy w tym kontekście państwo członkowskie może powołać się na art. 72 TFUE (w związku,
jak wskazują Węgry, z art. 4 ust. 2 TUE) po to, aby po prostu nie stosować ważnego aktu Unii wydanego(116) na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, z którym się nie zgadza?
209. Przy udzielaniu odpowiedzi na to pytanie rozmyślnie pozostawiam więc na marginesie wszelkie kwestie proceduralne (na przykład dotyczące terminu bezpośredniego zaskarżenia lub przesłanek podniesienia incydentalnego zarzutu niezgodności z prawem), aby skupić się na rozpatrywanym podstawowym problemie.
210. Zobowiązania międzynarodowe poszczególnych państw członkowskich na podstawie konwencji genewskiej znajdują swój jednorodny wyraz na szczeblu Unii w złożonym systemie dyrektyw dotyczących rozpatrywania i rozstrzygania co do istoty wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej: w szczególności dyrektywie w sprawie kwalifikacji, dyrektywie w sprawie procedur i dyrektywie w sprawie przyjmowania. Podstawą prawną tych aktów jest art. 78 ust. 2 TFUE, który znajduje się w rozdziale 2 tytułu V („Polityki dotyczące kontroli granicznych, azylu i imigracji”). Poruszamy się zatem z pewnością w dziedzinie szczegółowo regulowanej zarówno przez sam TFUE, jak i przez prawo wtórne Unii, oparte na prawie pierwotnym Unii.
211. W takich okolicznościach, jeżeli traktaty uznają kompetencje, obowiązek lub zobowiązanie zachowane przez państwa członkowskie, państwa członkowskie powinny wykonywać swoje kompetencje w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się odpowiednim zasadom prawa Unii.
212. Artykuł 72 TFUE nie jest zatem, jak utrzymują Polska i Węgry, normą kolizyjną przyznającą pierwszeństwo kompetencjom państwa członkowskiego przed środkami przyjętymi przez prawodawcę Unii lub podmiot podejmujący decyzje w Unii. Jest to norma współistnienia praw. Państwa członkowskie zachowują kompetencje do działania na danym obszarze (nie zostały one przekazane Unii Europejskiej). Niemniej jednak podejmowane działania muszą być zgodne z nadrzędnymi zasadami, które państwo członkowskie przyjęło na siebie, gdy stało się państwem członkowskim, jak również z wszelkimi właściwymi unormowaniami zawartymi w traktatach i prawie wtórnym Unii.
213. Dwa przykłady wystarczą dla uzasadnienia tego przekonania.
214. Okoliczności faktyczne prowadzące do „sprawy Factortame”(117), obejmowały ustanowienie przez Zjednoczone Królestwo Merchant Shipping Act 1988. Ten akt Parlamentu wprowadził radykalne zmiany w brytyjskim rejestrze morskim, pozbawiając w ten sposób statki rybackie hiszpańskich właścicieli prawa do figurowania w tym rejestrze, do używania(118) brytyjskiego oznaczenia morskiego, a zatem do wykonywania połowów w ramach kwot połowowych Zjednoczonego Królestwa(119). W ten sposób Zjednoczone Królestwo (następnie popierane przed Trybunałem przez Belgię i Grecję) oparło się na kompetencji przysługującej każdemu państwu zgodnie z prawem międzynarodowym publicznym do określenia według własnego uznania warunków, na jakich przyznaje statkowi prawo do pływania pod jego banderą(120).
215. Pierwsze pytanie przedstawione przez High Court brzmiało po prostu „czy [prawo Unii] ma wpływ na warunki, na jakich państwo członkowskie ustanawia zasady określania, które statki są uprawnione do wpisu do rejestru w tym państwie, do pływania pod jego banderą i do deklarowania jego przynależności państwowej?”.
216. Odpowiadając na to pytanie, Trybunał wyraźnie przyznał, że „w obecnym stanie prawa [Unii] kompetencja do określenia warunków rejestracji statków należy do państw członkowskich”(121), ale że „niemniej jednak kompetencje, które zachowują państwa członkowskie, powinny być wykonywane z poszanowaniem prawa [Unii]”(122). Argument Zjednoczonego Królestwa oparty na prawie międzynarodowym „mógłby być zasadny jedynie o tyle, o ile wymogi przewidziane w prawie [Unii] w odniesieniu do wykonywania przez państwa członkowskie kompetencji, które zachowują w zakresie rejestracji statków, byłyby sprzeczne z normami prawa międzynarodowego”(123). Oczywiste jest, że Trybunał nie stwierdził występowania takiego konfliktu, ponieważ w bezpośrednio następującym punkcie wyroku wskazał, iż „w konsekwencji na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że w obecnym stanie prawa [Unii] do państw członkowskich należy określenie, w zgodzie z ogólnymi normami prawa międzynarodowego, warunków, które muszą zostać spełnione, aby statek został zarejestrowany w ich rejestrach i uzyskał prawo do pływania pod ich banderą, lecz przy wykonywaniu tych kompetencji państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa [Unii]”(124).
217. Trybunał uznał następnie, że wymogom dotyczącym przynależności państwowej ustanowionym przez Merchant Shipping Act 1988 stały na przeszkodzie postanowienia traktatu dotyczące swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu kapitału, a także ogólny zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo.
218. Niedawno Trybunał rozpoznawał kilka spraw dotyczących wykonywania przez państwa członkowskie (bezspornych) kompetencji do stanowienia prawa w dziedzinie podatków bezpośrednich, która to dziedzina nie została zharmonizowana na poziomie Unii. Niekiedy jednak ustanowione przepisy krajowe skutkują mniej korzystnym traktowaniem podatników mających miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim. Nie ma potrzeby analizowania technicznych szczegółów tych spraw. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że o ile państwa członkowskie dysponują uprawnieniem do ustanowienia podatków bezpośrednich, uprawnienie to powinno być wykonywane zgodnie z zasadami ustanowionymi w prawie Unii(125).
219. Moim zdaniem, w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom, państwa członkowskie również są zobowiązane do wykonywania swojej kompetencji na mocy art. 72 TFUE w celu wypełnienia ich obowiązków w zakresie „utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego” w sposób zgodny z innymi odpowiednimi przepisami prawa Unii. Tymi przepisami są z jednej strony same dyrektywy w sprawie relokacji (które, jak wskazałam, stanowią wystarczającą podstawę prawną do każdego działania, jakie państwo członkowskie potrzebowałoby podjąć
w indywidualnym przypadku), a z drugiej strony ogół ram prawnych, które istnieją już w prawie Unii, regulujących rozpatrywanie indywidualnego wniosku oraz materialną decyzję, którą ma wydać państwo członkowskie w ramach rozpatrywania tego wniosku.
220. Tak więc art. 12 i 17 dyrektywy w sprawie kwalifikacji powtarzają konwencję genewską i szczegółowo określają podstawy, na jakich wnioskodawcę można wykluczyć z możliwości uzyskania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Przepisy te są wzmocnione przez art. 14 i 19(126), które umożliwiają państwu członkowskiemu uchylenie chronionego statusu, jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla społeczeństwa lub bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa. Zgodnie z dyrektywą w sprawie procedur wnioskodawcy mogą być kontrolowani na granicy lub w strefach tranzytowych, jeżeli z poważnych względów można ich uznać za zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego [art. 31 ust. 8 lit. j)](127); i nawet małoletni bez opieki może na tej samej podstawie zostać objęty surowszym systemem rozpatrywania [art. 25 ust. 6 lit. a) ppkt (iii) i art. 25 ust. 6 lit. b) ppkt (iii)](128). Dyrektywa w sprawie przyjmowania pozwala państwom członkowskim na decydowanie o miejscu pobytu wnioskodawcy (stanowiąc odstępstwo od jego powszechnego prawa do swobodnego przemieszczania się), ze względów
w szczególności interesu publicznego i porządku publicznego (art. 7 ust. 2)(129). Wnioskodawca może zostać zatrzymany, gdy wymaga tego ochrona bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego [art. 8 ust. 3 lit. e)](130). Zaś dyrektywa w sprawie powrotów upoważnia państwo członkowskie do niewyznaczania terminu dobrowolnego wyjazdu, do zatrzymania osoby wnioskującej bez powodzenia o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz do nałożenia dłuższego zakazu wjazdu, jeżeli środki te (bardziej represyjne) są uzasadnione względami bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego [zob. art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 4, art. 11 ust. 2 i art. 15].
221. Zatem krótko mówiąc, prawo pochodne Unii Europejskiej w ramach dorobku prawnego w dziedzinie azylu oferuje odpowiednie ramy prawne, w których mogą zostać uwzględnione uzasadnione obawy państwa członkowskiego dotyczące bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego i ochrony społeczeństwa
w odniesieniu do indywidualnego wnioskodawcy o udzielenie ochrony międzynarodowej. W tym kontekście nie znajduję żadnego pola manewru dla uwzględnienia argumentu, zgodnie z którym art. 72 TFUE przyznaje państwom członkowskim nieograniczone prawo do niestosowania obowiązującego aktu prawa wtórnego Unii, z którym mogłoby się ono nie w pełni zgadzać.
222. W tym względzie powołanie przez Polskę wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) w sprawie N przeciwko Finlandii (38885/02)(131) nie stanowi lepszego poparcia dla tego argumentu. ETPC orzekł w tym wyroku, że „umawiające się państwa mają prawo, wynikające z ugruntowanego prawa międzynarodowego i z poszanowaniem zobowiązań wynikających z traktatów, w tym zobowiązań wynikających z konwencji, do kontrolowania wjazdu, pobytu i wydalania cudzoziemców”. To jest bezsporne. Jednakże sposób, w jaki państwo członkowskie korzysta z tego prawa, jest ograniczony zobowiązaniami, które to państwo swobodnie zaciągnęło na podstawie prawa międzynarodowego, kiedy przystąpiło do Unii Europejskiej, a mianowicie zobowiązaniem do wypełniania obowiązków wynikających z prawa Unii.
223. Jak już wskazałam, samo prawo Unii oferuje państwu członkowskiemu wiele środków dla ochrony jego uzasadnionych obaw związanych z bezpieczeństwem narodowym lub porządkiem publicznym
w odniesieniu do konkretnego wnioskodawcy w ramach jego obowiązków wynikających z prawa Unii. Niemniej jednak prawo Unii nie pozwala państwu członkowskiemu na arbitralne niewypełnienie tych obowiązków, a w związku z tym jakby na wywieszenie tabliczki „Chasse gardée” (co można z grubsza przetłumaczyć jako „prywatne polowanie – zakaz wstępu”).
–       Artykuł 4 ust. 2) TUE
224. Zarówno Polska, jak i Węgry przypomniały, że art. 4 ust. 2 TUE dotyczy „tożsamości narodowej” i stanowi, iż „[Unia] szanuje podstawowe funkcje państwa [państw członkowskich], zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”. W różnym stopniu usiłują one powołać się na to postanowienie w związku z art. 72 TFUE, jako pozwalające im na niestosowanie decyzji w sprawie relokacji w celu zagwarantowania spójności społecznej i kulturalnej, a także w celu uniknięcia potencjalnych konfliktów etnicznych i religijnych.
225. To stanowisko mogę przeanalizować krótko.
226. W wyroku Komisja/Luksemburg(132) Trybunał został skonfrontowany z podobnym argumentem w związku ze stosowaniem do notariuszy warunku przynależności państwowej. Luksemburg podniósł w szczególności, że warunek ten był uzasadniony koniecznością zagwarantowania używania języka luksemburskiego przy wykonywaniu przez notariuszy czynności notarialnych. Odrzucając ten argument, Trybunał orzekł, że „[j]eżeli ochrona tożsamości narodowej państw członkowskich stanowi uprawniony cel respektowany w porządku prawnym Unii, jak stanowi ponadto art. 4 ust. 2 TUE, interes, na który powołuje się Wielkie Księstwo Luksemburga, może być jednak chroniony skutecznie za pomocą innych środków niż wykluczenie w sposób ogólny obywateli innych państw członkowskich”.
227. Z tego samego powodu art. 4 ust. 2 TUE nie może uzasadniać po prostu odmowy relokacji wnioskodawców na podstawie decyzji w sprawie relokacji. Uzasadniony interes państw członkowskich w zachowaniu spójności społecznej i kulturalnej może być skutecznie chroniony poprzez inne środki, mniej restrykcyjne niż jednostronna i całkowita odmowa wypełnienia ich obowiązków wynikających z prawa Unii.
(iii)      Decyzje w sprawie relokacji stworzyły dysfunkcyjny system
228. Polska i Węgry położyły nacisk na zagrożenie dla bezpieczeństwa nierozerwalnie związane z rozpatrywaniem znacznej liczby wniosków wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej, z których niektórzy mogą rzeczywiście mieć powiązania z międzynarodowym terroryzmem. W tym kontekście Polska powołuje się na roczną analizę zagrożeń dla roku 2016, przedstawioną przez Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach (zwaną dalej „Frontexem”), w której stwierdzono, że „zapewnienie ratunku, bezpieczeństwa, rejestracji i identyfikacji tysięcy narażonych osób jest zadaniem niezwykle trudnym i podlegającym pewnemu poziomowi nieuniknionego ryzyka i zagrożenia na zewnętrznych granicach”(133).
229. Republika Czeska wysuwa
ten sam argument. Podnosi ona, że Grecja i Włochy wyznaczały do relokacji wnioskodawców, którzy nie posiadali dokumentów osobistych. Republika Czeska nie byłaby w stanie ocenić zagrożenia, jakie takie osoby bez dokumentów mogą stwarzać dla bezpieczeństwa narodowego. W związku z tym bezcelowe byłoby, by Republika Czeska informowała Komisję o liczbie wnioskodawców, których jest gotowa przyjąć. System wprowadzony decyzjami w sprawie relokacji był, jej zdaniem, „dysfunkcyjny”.
230. Nie zgadzam się z argumentem opartym na tym, że zagrożenie związane z rozpatrywaniem znacznej liczby wniosków zwolniło trzy pozwane państwa członkowskie z ich prawnego obowiązku uczestnictwa w mechanizmach ustanowionych w decyzjach w sprawie relokacji.
231. W motywach tych decyzji wskazano wyraźnie, że „[w] przypadkach gdy państwo członkowskie ma uzasadnione powody, by sądzić, że wnioskodawca zagraża jego bezpieczeństwu narodowemu lub porządkowi publicznemu, informuje ono o tym pozostałe państwa członkowskie”(134). Przepisy materialne nałożyły następnie na władze greckie i włoskie szczególne obowiązki w zakresie identyfikacji i rozpatrywania wniosków wnioskodawców potencjalnie przeznaczonych do relokacji(135).
232. Ponadto w art. 5 ust. 7 decyzji w sprawie relokacji wyraźnie utrzymano prawo państw członkowskich do odmowy relokacji indywidualnego wnioskodawcy, w przypadku wystąpienia „uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, lub w przypadku wystąpienia poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia, określonych w art. 12 i 17 [dyrektywy w sprawie kwalifikacji]”.
233. W wyroku Słowacja i Węgry/Rada Trybunał orzekł konkretnie, że trudności praktyczne muszą „zostać rozwiązane w duchu współpracy i wzajemnego zaufania organów państw członkowskich korzystających z tego mechanizmu i organów państw członkowskich relokacji, którym należy kierować się przy przeprowadzaniu procedury relokacji przewidzianej w art. 5 [decyzji 2015/1601]”(136).
234. Wydaje mi się, że wynika z tego pełna odpowiedź na argument podnoszony w niniejszej sprawie. Mające zastosowanie prawo (decyzje w sprawie relokacji) przewidywało właściwy mechanizm rozwiązywania złożonych problemów i logistyki związanej z relokacją znacznej liczby wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej z państw członkowskich pierwszej linii do innych państw członkowskich. Nie można zatem rozsądnie określić samych decyzji jako „dysfunkcyjne”. W oczywistej sytuacji kryzysowej
zarówno państwa członkowskie pierwszej linii, jak i potencjalne państwa członkowskie relokacji, były odpowiedzialne za stosowanie tego mechanizmu w odpowiedni sposób, tak aby relokacji można było poddać wystarczającą liczbę wnioskodawców,
co pomogłoby zredukować niedopuszczalną presję wywieraną na państwa członkowskie pierwszej linii. Na tym polega solidarność.
235. Dla uzupełnienia wywodu pragnę dodać, że z niektórych sprawozdań dotyczących wykonania decyzji w sprawie relokacji jasno wynika, iż inne państwa członkowskie zmagające się z problemami związanymi z ich obowiązkami relokacji, takie jak Austria i Szwecja, zwróciły się i otrzymały tymczasowe zawieszenie obowiązków wynikających z tych decyzji, jak to przewidziano w art. 4 ust. 5 i 6 tych decyzji(137). Jeśli trzy pozwane państwa członkowskie rzeczywiście zmagały się z poważnymi trudnościami, podjęcie takiego działania, a nie jednostronna decyzja, że przestrzeganie decyzji w sprawie relokacji nie było konieczne, było w oczywisty sposób właściwe dla poszanowania zasady solidarności. Powrócę do tej kwestii na końcu mojej opinii.
236. Ponadto pragnę wskazać na poszczególne twierdzenia, zgodnie z którymi pozwane państwa członkowskie próbowały udzielić pomocy Grecji i Włochom poprzez środki inne niż relokacja. Argument ten jest oczywiście pozbawiony znaczenia. Decyzje w sprawie relokacji nie zawierają bowiem żadnej podstawy prawnej pozwalającej na zastąpienie wymogu zgłoszenia i wynikających z niego obowiązków innymi środkami.
237. Nie zgadzam się więc z twierdzeniem, że ze względu na to, iż system relokacji był (jakoby) dysfunkcyjny, państwa członkowskie były uprawnione do jednostronnego zawieszenia obowiązków zgłaszania i relokacji wynikających z decyzji w sprawie relokacji.
Uwagi podsumowujące
238. Poza szczególnymi zagadnieniami, które omówiłam do tej pory (ze szczególnym uwzględnieniem zakresu i wykładni art. 72 TFUE), w niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom podniesiono podstawowe kwestie dotyczące zasad porządku prawnego Unii Europejskiej oraz obowiązków spoczywających na państwach członkowskich. W tych uwagach podsumowujących zajmę się zatem trzema ważnymi aspektami tego porządku prawnego: zasadą praworządności, obowiązkiem lojalnej współpracy oraz zasadą solidarności.
Zasada praworządności
239. W preambule do traktatu UE podkreślono, że państwo prawne jest „powszechną wartością”, która stanowi część „kulturowego, religijnego i humanistycznego dziedzictwa Europy”(138), zaś państwa członkowskie potwierdzają swoje przywiązanie do tej wartości(139). W art. 2 TUE dano wyraz tym motywom w prawie materialnym, wyjaśniając, że „Unia opiera się na wartościach poszanowania […] państwa prawnego […]. Wartości te są wspólne państwom członkowskim […]”.
240. W swoim doniosłym wyroku Les Verts/Parlament Trybunał po raz pierwszy stwierdził, że (ówczesna) EWG „jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat”(140).
241. Państwo prawne obejmuje liczne istotne elementy, takie jak poszanowanie prawidłowego wyważenia między różnymi władzami(141) i zapewnienie niezawisłości władzy sądowniczej poprzez ochronę okresu sprawowania funkcji(142). Analizowane bardziej dogłębnie, poszanowanie państwa prawnego wymaga wypełniania prawnych obowiązków państwa. Niewypełnienie tych obowiązków z tego względu, że w konkretnym przypadku są one niekorzystne lub niepopularne, stanowi ryzykowny pierwszy krok w kierunku załamania uporządkowanego i ustrukturyzowanego społeczeństwa, przestrzegającego zasady państwa prawnego, z której korzystamy jako obywatele, czerpiąc z niej wsparcie i bezpieczeństwo. Zły przykład dawany przez państwo członkowskie jest szczególnie zgubny.
Obowiązek lojalnej współpracy
242. Artykuł 4 ust. 3 TUE stanowi:
„Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z [t]raktatów.
Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z [t]raktatów lub aktów instytucji Unii.
Państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”.
243. Wielka izba wskazała wyraźnie w wyroku Achmea na konsekwencje tego postanowienia: „[p]rawo Unii opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, co zostało sprecyzowane w art. 2 TUE. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi co do tego, że wartości te będą uznawane, a zatem tego, że prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane. Dokładnie w tym kontekście państwa członkowskie są zobowiązane – między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii oraz podjąć w tym celu wszelkie środki ogólne lub szczególne, które są odpowiednie dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających
z traktatów lub aktów instytucji Unii”(143).
244. Trybunał stwierdził również jasno, że okoliczność, iż państwo członkowskie ma wątpliwości co do ważności aktu Unii lub uważa, że może ono mieć uzasadnione powody do podjęcia działań sprzecznych z tym aktem, nie zwalnia tego państwa członkowskiego z obowiązku poszanowania zasady lojalnej współpracy(144).
245. Ponadto zgodnie z zasadą lojalnej współpracy każde państwo członkowskie ma prawo oczekiwać, że inne państwa członkowskie wypełnią swoje obowiązki z należytą starannością(145). W niniejszej sprawie jednak w oczywisty sposób się to nie wydarzyło.
Solidarność
246. Ojcowie założyciele „projektu europejskiego” – Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer – byli mężami stanu z państw uwikłanych wcześniej (zarówno jako najeźdźcy, ofiary, zwycięzcy i pokonani) w sześcioletni niszczycielski i destrukcyjny konflikt. Gdyby nie ich pierwotna wizja i otwarty umysł, nie powstałaby Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) ani sześć lat później Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom.
247. W sławnej deklaracji Schumana z dnia 9 maja 1950 r. przyznano, że „Europa nie powstanie od razu ani w całości, czy też zgodnie z jednym planem: będzie powstawała przez konkretne realizacje, tworząc najpierw rzeczywistą solidarność”(146). To stwierdzenie zostało powtórzone w motywie trzecim Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (poprzedzającym traktat EWG, którego bezpośrednimi następcami są obecnie traktat UE i traktat FUE), w którym była mowa wyraźnie o „uznaniu, iż Europa może zostać zbudowana wyłącznie poprzez konkretne realizacje, tworzące najpierw rzeczywistą solidarność, oraz poprzez ustanowienie wspólnych podstaw gospodarczego rozwoju”(147).
248. W art. 2 TUE nadal przypomina się nam, że Unia Europejska opiera się na wspólnych wartościach, a „wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn” (wyróżnienie moje).
249. Trybunał na przestrzeni lat wielokrotnie nawoływał do solidarności. I tak, już w 1983 r., w kontekście kwot produkcyjnych stali Trybunał wyjaśnił, że „[…] nie jest możliwe powoływanie się na przymusowe położenie w odniesieniu do systemu kwot przewidzianego w art. 58 traktatu EWWiS, który opiera się na solidarności wszystkich wspólnotowych przedsiębiorstw z sektora hutnictwa stali w obliczu kryzysu i wymaga sprawiedliwego podziału poświęceń wynikających z nieuniknionych okoliczności gospodarczych”(148). Słowa te można łatwo odpowiednio zastosować do niniejszej sprawy.
250. Niewiele później, w ramach rozbudowanego systemu ustanowionego dla zbytu nadwyżek cukru(149), Trybunał miał wypowiedzieć się w wyroku Eridania zuccherifici nazionali i in.(150) w przedmiocie niezgodności z prawem systemu kwot obciążającego jakoby w większym stopniu pod względem finansowym producentów włoskich niż producentów pochodzących z innych państw członkowskich. Komisja, broniąc tego systemu, podniosła, że ustalanie limitów na podstawie rzeczywistej produkcji przedsiębiorstw było zgodne z zasadą solidarności producentów. Trybunał orzekł, że „Rada miała podstawy do podziału limitów pomiędzy poszczególne przedsiębiorstwa na podstawie ich rzeczywistej produkcji […] taki podział ciężarów […] jest zgodny z zasadą solidarności producentów, ponieważ produkcja stanowi zgodne z prawem kryterium oceny siły gospodarczej producentów i korzyści, jakie czerpią z tego systemu”(151).
251. Orzekając w ten sposób, Trybunał jasno wskazał, że zasada solidarności oznacza niekiedy nieuchronnie przyjęcie podziału ciężarów.
252. Później, w wyroku Grzelczyk(152), Trybunał powołał się na obywatelstwo Unii w związku z solidarnością, aby uzasadnić obowiązek Belgii przyznania R. Grzelczykowi dostępu do tego samego świadczenia (minimex), do jakiego mają dostęp studiujący z nim studenci belgijscy, w ostatnim roku jego studiów. W wyroku Bidar(153) Trybunał oparł się na tym orzeczeniu, uznając, że jakkolwiek państwo członkowskie mogło zgodnie z prawem wymagać „pewnego stopnia zintegrowania” z przyjmującym państwem członkowskim przed okazaniem solidarności w kategoriach finansowych, to jednak nie może ono nakładać dodatkowych warunków, które uniemożliwiałyby obywatelom Unii pochodzącym z innych państw członkowskich, spełniających te warunki dotyczące pobytu, uzyskanie pożyczek studenckich.
253. Solidarność jest siłą napędową projektu europejskiego. Ze względu na swój udział w tym projekcie oraz na ich obywatelstwo Unii Europejskiej państwa członkowskie i ich obywatele mają zobowiązania oraz korzyści, obowiązki oraz prawa. Udział w europejskim „demos” nie polega na wertowaniu traktatów i prawa wtórnego w poszukiwaniu tego, czego można zażądać. Wymaga on ponadto wypełniania wspólnych obowiązków i (tak) ponoszenia wspólnego ciężaru, w trosce o wspólne dobro.
254. Przestrzeganie „zasad gry” i odgrywanie swojej właściwej roli solidarnie z pozostałymi współ-Europejczykami nie może opierać się na skrupulatnej analizie kosztów i korzyści zgodnie z formułą (znaną niestety z retoryki zwolenników Brexitu) „Ile dokładnie Unia Europejska mnie kosztuje tygodniowo i jaką dokładnie ja osobiście odnoszę z niej korzyść?”. Taka koncentracja na sobie jest zdradą wizji ojców założycieli, wizji prosperującego kontynentu żyjącego w pokoju. Jest to przeciwieństwo lojalności państwa członkowskiego i bycia godnym, jako jednostka, wspólnego europejskiego obywatelstwa. Jeśli europejski projekt ma odnieść sukces i się rozwijać, wszyscy musimy się bardziej postarać.
255. Chciałabym zakończyć, przypominając starą historię z tradycji żydowskiej, która zasługuje na szerzy odbiór. Grupa mężczyzn płynie wspólnie w łodzi. Nagle jeden z nich chwyta wiertło i zaczyna wiercić dziurę w dnie pod nim. Jego towarzysze próbują mu to wyperswadować. „Dlaczego to robisz?” krzyczą. „Dlaczego narzekacie?” mówi on, „Czy nie wiercę dziury pod własnym siedzeniem?”, „Tak” odpowiadają, „ale woda wleje się i zatopi łódź dla nas wszystkich”(154).
W przedmiocie kosztów
256. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania w sprawie uchybienia każdego z trzech pozwanych państw członkowskich, a żądania każdego z tych państw członkowskich nie zostały uwzględnione, Polskę, Węgry i Republikę Czeską należy obciążyć ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
257. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Wnioski
258. W świetle przedstawionych powyżej rozważań jestem zdania, że Trybunał powinien:
w sprawie C‑715/17, Komisja/Polska
1)      stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska – poprzez niepodawanie regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby wnioskodawców, których można szybko relokować na polskie terytorium, i innych istotnych informacji zgodnie z art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1523 z dnia 14 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji oraz art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji – uchybiła swoim zobowiązaniom ustanowionym w art. 5 tych decyzji.
Z tego względu nie dokonano relokacji wnioskodawców, która wynika zarówno z art. 4 decyzji 2015/1523, jak i z art. 4 decyzji 2015/1601, w ramach procedury relokacji przewidzianej w art. 5 tych decyzji. Naruszenie art. 5 powstrzymało w szczególności Włochy i Grecję od identyfikacji indywidualnych wnioskodawców, którzy mogli być relokowani do Polski na podstawie art. 5 ust. 3, i od podjęcia decyzji o relokacji takich wnioskodawców na podstawie art. 5 ust. 4, co naruszyło zasadę lojalnej współpracy zawartą w art. 4 ust. 3 TUE.W konsekwencji Polska uchybiła również zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 ust. 5–11 decyzji 2015/1523 i decyzji 2015/1601, w szczególności polegającym na możliwie najszybszym dopełnieniu procedury relokacji przewidzianej w art. 5 ust. 10 tych decyzji;
2)      obciążyć Rzeczpospolitą Polską kosztami postępowania;
3)      orzec, że Republika Czeska i Węgry pokrywają własne koszty;
w sprawie C‑718/17, Komisja/Węgry
1)      stwierdzić, że Węgry – poprzez niepodawanie regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby wnioskodawców, których można szybko relokować na węgierskie terytorium, i innych istotnych informacji zgodnie z art. 5 ust. 2 decyzji Rady (UE) 2015/1601 – uchybiły swoim zobowiązaniom ustanowionym w art. 5 tej decyzji.
Z tego względu nie dokonano relokacji wnioskodawców, która wynika z art. 4 decyzji 2015/1601, w ramach procedury relokacji przewidzianej w art. 5 tej decyzji. Naruszenie art. 5 powstrzymało w szczególności Włochy i Grecję od identyfikacji indywidualnych wnioskodawców, którzy mogli być relokowani do Węgier na podstawie art. 5 ust. 3, i od podjęcia decyzji o relokacji takich wnioskodawców na podstawie art. 5 ust. 4, co naruszyło zasadę lojalnej współpracy zawartą w art. 4 ust. 3 TUE.
W konsekwencji Węgry uchybiły również zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 5 ust. 5–11 decyzji 2015/1601, w szczególności polegającym na możliwie najszybszym dopełnieniu procedury relokacji przewidzianej w art. 5 ust. 10 tej decyzji;
2)      obciążyć Węgry kosztami postępowania;
3)      orzec, że Republika Czeska i Polska pokrywają własne koszty.
w sprawie C‑719/17, Komisja/Republika Czeska
1)      stwierdzić, że Republika Czeska – poprzez niepodawanie regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby wnioskodawców, których można szybko relokować na czeskie terytorium, i innych istotnych informacji zgodnie z art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1523 oraz art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 – uchybiła swoim zobowiązaniom ustanowionym w art. 5 tych decyzji.
Z tego względu nie dokonano relokacji wnioskodawców, która wynika zarówno z art. 4 decyzji 2015/1523, jak i z art. 4 decyzji 2015/1601, w ramach procedury relokacji przewidzianej w art. 5 tych decyzji. Naruszenie art. 5 powstrzymało w szczególności Włochy i Grecję od identyfikacji indywidualnych wnioskodawców, którzy mogli być relokowani do Republiki Czeskiej na podstawie art. 5 ust. 3, i od podjęcia decyzji o relokacji takich wnioskodawców na podstawie art. 5 ust. 4, co naruszyło zasadę lojalnej współpracy zawartą w art. 4 ust. 3 TUE.
W konsekwencji Republika Czeska uchybiła również zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 ust. 5–11 decyzji 2015/1523 i decyzji 2015/1601, w szczególności polegającym na możliwie najszybszym dopełnieniu procedury relokacji przewidzianej w art. 5 ust. 10 tych decyzji;
2)      obciążyć Republikę Czeską kosztami postępowania;
3)      orzec, że Węgry i Polska pokrywają własne koszty.
1      Język oryginału: angielski.
2      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31). Rozporządzenie Dublin III jest trzecim tego rodzaju środkiem zmierzającym do uregulowania kwestii, które państwo członkowskie ma przejąć odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przyjętym po Konwencji wyznaczającej państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich (konwencji dublińskiej, Dz.U. 1997, C 254, s. 1), zastąpionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającym kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. 2003, L 50, s. 1,
zwanym dalej „rozporządzeniem Dublin II”).
3      Co się tyczy bardziej szczegółowego opisu tych zdarzeń, zob. moja opinia w sprawie A.S. i Jafari, C‑490/16 i C‑646/16, EU:C:2017:443, pkt 1–18.
4      Znaczna liczba osób wjechała także drogą przez „Bałkany Zachodnie”, co opisałam w mojej opinii w sprawie A.S. i Jafari (C‑490/16 i C‑646/16, EU:C:2017:443, pkt 7–18).
5      Artykuł 13 rozporządzenia Dublin III stanowi, że „[w] przypadku gdy […] wnioskodawca przekroczył nielegalnie granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego, państwo członkowskie, do którego w ten sposób wjechał, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”. Ogólnie rzecz ujmując, przepis ten obejmował większość osób poszukujących ochrony międzynarodowej, które wjechały do Włoch i Grecji.
6      W mojej opinii w sprawie Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:480, pkt 69–73, zwróciłam uwagę na pewne podstawowe problemy związane z automatycznym przypisywaniem odpowiedzialności na podstawie art. 13 rozporządzenia Dublin III „nadbrzeżnemu” państwu członkowskiemu, które przyjęło osoby wychodzące na brzeg po przeprowadzeniu operacji poszukiwawczej i ratowniczej na morzu (operacji „SAR”). Te (trudne) kwestie nadal pozostają nierozwiązane.
7      Już w 2011 r. Trybunał uznał w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 81–94), że mogą zaistnieć okoliczności, w których państwo członkowskie (w tamtym przypadku Zjednoczone Królestwo) nie mogło przekazać z powrotem osoby ubiegającej się o azyl do Grecji, ponieważ system rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym państwie członkowskim był bliski załamania..
8      Decyzja z dnia 14 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji
(Dz.U. 2015, L 239, s. 146).
9      Decyzja z dnia 22 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (Dz.U. 2015, L 248, s. 80).
10      Wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631 (zwany dalej „wyrokiem Słowacja i Węgry/Rada”). Zobacz ponadto pkt 62–69 poniżej.
11      Zobacz ponadto pkt 86–88 poniżej w odniesieniu do stwierdzenia, o które Komisja wnosi w każdej skardze.
12      Rezolucja 217A Zgromadzenia Ogólnego
została ogłoszona przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Paryżu w dniu 10 grudnia 1948 r.
13      Chociaż Powszechna deklaracja praw człowieka nie jest prawnie wiążąca, stanowi ona punkt odniesienia zarówno dla prawa międzynarodowego, jak i dla prawa Unii. Zobacz „The Universal Declaration of Human Rights and its relevance for the European Union”, Parlament Europejski 2018, EPRS_ATA (2018)628295_EN.
14      Podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r., która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 137, uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 606, s. 267, który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwanej dalej łącznie „konwencją genewską”).
15      W motywie 2 rozporządzenia Dublin III opisano wspólną politykę azylową, w tym WESA, jako „integralną część celu Unii Europejskiej, jakim jest stopniowe ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości otwartej dla wszystkich tych, którzy, zmuszeni okolicznościami, słusznie szukają ochrony w Unii”.
16      Dz.U. 2012, C 326, s. 391.
17      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9). Dyrektywa w sprawie kwalifikacji uchyliła wcześniejszą dyrektywę Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw
trzecich lub bezpaństwowców
jako uchodźców
lub jako osoby, które z innych względów
potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.U. 2004, L 304, s. 12). Dyrektywa 2004/83/WE również zawierała przepisy regulujące wykluczenie z możliwości otrzymania statutu uchodźcy (art. 12) lub ochrony uzupełniającej (art. 17) oraz przepisy umożliwiające ustanie lub cofnięcie takiego statusu po jego przyznaniu [art. 14 (uchodźcy) i art. 19 (osoby, którym przyznano ochronę uzupełniającą)], jeśli istniały rozsądne podstawy, aby sądzić, że dana osoba stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa.
18      Główne różnice polegają na tym, że w art. 12 ust. 2 lit. b) wymieniono „poważne przestępstwo o charakterze niepolitycznym” i uściślono, że „szczególnie okrutne czyny, nawet jeśli zostały popełnione z rzekomo politycznych pobudek, można zakwalifikować jako poważne zbrodnie o charakterze niepolitycznym”; zaś w art. 12 ust. 2 lit. c) wyraźnie wskazano popełnienie „czynów sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych określonymi w preambule i art. 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych” jako podstawę wykluczenia.
19      Zobacz także motyw 37, w którym wyjaśniono, że „[p]ojęcie bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego dotyczy także przypadków, w których obywatel państwa trzeciego należy do ugrupowania wspierającego międzynarodowy terroryzm lub sam takie ugrupowanie wspiera”.
20      Zgodnie ze sformułowaniem zawartym w art. 19 ust. 2 „powinien on był zostać wykluczony z możliwości […] zgodnie z art. 17 ust. 3” (wyróżnienie moje). Ponieważ ten ostatni przepis daje państwom członkowskim możliwość wykluczenia wnioskodawcy, a nie wymaga tego od nich, użyłam wyrazu „mogła” w treści mojej opinii, co wydaje się bardziej logiczne.
21      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
22      Artykuł 25 został zredagowany, delikatnie mówiąc, w sposób zagmatwany; zainteresowanych czytelników, pragnących uzyskać dalsze informacje co do tej kwestii, odsyłam do pełnego tekstu dyrektywy w sprawie procedur.
23      Zobacz także w tym kontekście motyw 20: „W dokładnie określonych okolicznościach, w przypadku gdy […] występują poważne obawy związane z bezpieczeństwem narodowym lub porządkiem publicznym, państwa członkowskie powinny mieć możliwość przyspieszenia procedury rozpatrywania wniosku, w szczególności poprzez wprowadzenie krótszych, lecz rozsądnych, terminów przeprowadzania niektórych etapów procedury, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku oraz dla skutecznego dostępu wnioskodawcy do podstawowych zasad i gwarancji przewidzianych w niniejszej dyrektywie”.
24      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową
(Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
25      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).
26      Państwa członkowskie mogą nie stosować tej dyrektywy do obywateli państw trzecich objętych jednym z dwóch wyjątków wymienionych w art. 2 ust. 2, tj. osób, które „a) podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 13 kodeksu granicznego Schengen lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem lądowej, morskiej lub powietrznej zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego oraz którzy nie otrzymali następnie zezwolenia na pobyt lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim” lub „b) podlegają sankcji karnej, która przewiduje lub której skutkiem jest zobowiązanie do powrotu, zgodnie z prawem krajowym, lub podlegają ekstradycji”. Ponadto dyrektywa nie ma zastosowania do „osób korzystających [z unijnego] prawa do swobodnego przemieszczania się, określonych w art. 2 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen” (wyjątek, który raczej nie będzie miał znaczenia dla celów niniejszego postępowania).
27      Zdefiniowanej w art. 3 ust. 4 jako „[decyzja administracyjna] lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu” (ten ostatni termin został ponadto zdefiniowany szczegółowo w art. 3 ust. 3).
28      Zalecenie Komisji z dnia 8 czerwca 2015 r. dotyczące europejskiego programu przesiedleń, C(2015) 3560 final.
29      Zobacz uzasadnienie wniosku Komisji decyzji Rady zmieniającej decyzję Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji, s. 2 (COM(2016) 171 final). Państwa stosujące rozporządzenie dublińskie uczestniczyły wraz z państwami członkowskimi Unii w późniejszych działaniach.
30      Dokument 11130/15; „Konkluzje przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w sprawie przesiedlenia – za pomocą wielostronnych i krajowych systemów – 20 000 osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej” (zwany dalej „rezolucją z dnia 20 lipca 2015 r.”).
31      Zobacz dokument Rady 11969/15 Presse 53 PR CO 45 z posiedzenia Rady nr 3498. Zgodnie z postanowieniami protokołów nr 21 i 22 do traktatów Unii Dania, Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie uczestniczyły w przyjęciu decyzji 2015/1523.
32      Zobacz wyrok Słowacja i Węgry/Rada, pkt 11. Pierwotny wniosek Komisji dotyczący tej decyzji został zmieniony przez Radę na wniosek Węgier, w taki sposób, że usunięto wszelkie odniesienia do Węgier jako państwa członkowskiego będącego beneficjentem. W późniejszym głosowaniu Republika Czeska, Węgry, Rumunia oraz Republika Słowacka głosowały przeciwko przyjęciu zmienionego wniosku. Republika Finlandii wstrzymała się od głosu. Podobnie jak w przypadku decyzji 2015/1523, zgodnie z protokołami nr 21 i 22 do traktatu UE, Dania, Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie brały udziału w przyjęciu decyzji 2015/1601.
33      COM(2016) 171 final, pkt 1.2, s. 2.
34      Motywy 1–5 decyzji 2015/1601 odpowiadają motywom 1–5 decyzji 2015/1523. Nie będę zatem ich powtarzać poniżej w pkt 51. Po stwierdzeniach zawartych w pierwszych pięciu motywach numeracja różni się, lecz treść jest często w istocie identyczna.
35      Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1560/2003 z dnia 2 września 2003 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003
(Dz.U. 2003, L 222, s. 3).
36      Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 118/2014 z dnia 30 stycznia 2014 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1560/2003 (Dz.U. 2014, L 39, s. 1).
37      Rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiające Fundusz Azylu, Migracji i Integracji, zmieniające decyzję Rady 2008/381/WE oraz uchylające decyzje Parlamentu Europejskiego i Rady nr 573/2007/WE i nr 575/2007/WE oraz decyzję Rady 2007/435/WE (Dz.U. 2014, L 150, s. 168).
38      W art. 8 opisano środki uzupełniające, jakie Włochy i Grecja mają podjąć, które każde państwo członkowskie miało przedstawić Komisji najpóźniej w dniu 16 września 2015 r. w ramach planu działania.
39      Motywy 1–5 decyzji 2015/1601 odpowiadają motywom 1–5 decyzji 2015/1523, przedstawionym w pkt 42 powyżej.
40      Przedstawionym w pkt 42 motywom decyzji 2015/1523 odpowiadają motywy 10, 16, 21, 22, 23, 24, 30, 31, 32 i 38 decyzji 2015/1601. Aby uniknąć powtórzenia w treści opinii, nie przytaczam ich ponownie.
41      Decyzja 2015/1601 została prawidłowo zmieniona decyzją Rady (UE) 2016/1754: zob. pkt 55 i przypis 42 poniżej.
42      Artykuł 4 ust. 3a został wprowadzony decyzją Rady (UE) 2016/1754 z dnia 29 września 2016 r. zmieniającą decyzję 2015/1601 (Dz.U. 2016, L 268, s. 82). Celem tej zmiany jest zaliczenie działań państw członkowskich polegających na przyjęciu Syryjczyków przebywających w Turcji w ramach przesiedlenia, przyjęcia ze względów humanitarnych lub w ramach innych form legalnego przyjęcia, na poczet całkowitej liczby wnioskodawców, którzy mieli być relokowani na ich terytorium na mocy decyzji Rady 2015/1601. Co się tyczy 54 000 wnioskodawców, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) decyzji Rady 2015/1601, zmiana ta pozwoliła państwom członkowskim na odjęcie od przydzielonej im liczby relokowanych wnioskodawców tych Syryjczyków przebywających w Turcji, których przyjęły w ramach przesiedlenia, przyjęcia ze względów humanitarnych lub w ramach innych form legalnego przyjęcia w krajowych lub wielostronnych programach innych niż program przesiedlenia ustanowiony w konkluzjach przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w dniu 20 lipca 2015 r. Syryjscy wnioskodawcy z Turcji nie mogli zatem zostać zaliczeni na poczet obowiązków relokacji na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) lub b). Artykuł 10 decyzji Rady (UE) 2015/1601 miał zastosowanie, co oznaczało, że państwa członkowskie, które skorzystały z tej możliwości, otrzymały kwotę 6500 EUR za każdego relokowanego wnioskodawcę. Zobacz COM(2016) 171 final, pkt 2.1.
43      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 603/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania rozporządzenia nr 604/2013 oraz w sprawie występowania o porównanie z danymi Eurodac przez organy ścigania państw członkowskich i Europol na potrzeby ochrony porządku publicznego, oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1077/2011 ustanawiające Europejską Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (Dz.U. 2013, L 180, s. 1, zwane dalej „rozporządzeniem Eurodac”). Artykuł 9 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że „[k]ażde państwo członkowskie niezwłocznie pobiera odciski wszystkich palców od każdej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową w wieku co najmniej 14 lat”.
44      Artykuł 5 ust. 9 decyzji 2015/1601 stanowi zasadniczo bardziej rozbudowaną wersję art. 5 ust. 9 decyzji 2015/1523.
45      Zobacz także pkt 71 poniżej. W tym miejscu pragnę odesłać do następujących sprawozdań: pierwsze sprawozdanie z dnia 16 marca 2016 r., COM(2016) 165 final, drugie sprawozdanie z dnia 12 kwietnia 2016 r., COM(2016) 222 final, trzecie sprawozdanie z dnia 18 maja 2016 r., COM(2016) 360 final, czwarte sprawozdanie z dnia 15 czerwca 2016 r., COM(2016) 416 final, piąte sprawozdanie z dnia 13 lipca 2016 r., COM(2016) 480 final, szóste sprawozdanie z dnia 28 września 2016 r., COM(2016) 636 final, siódme sprawozdanie z dnia 9 listopada 2016 r., COM(2016) 720 final, ósme sprawozdanie z dnia 8 grudnia 2016 r., COM(2016) 791 final, dziewiąte sprawozdanie z dnia 8 lutego 2017 r., COM(2017) 74 final, dziesiąte sprawozdanie z dnia 2 marca 2017 r., COM(2017) 202 final, jedenaste sprawozdanie z dnia 12 kwietnia 2017 r., COM(2017) 212 final, dwunaste sprawozdanie z dnia 16 maja 2017 r., COM(2017) 260 final, trzynaste sprawozdanie z dnia 13 czerwca 2017 r., COM(2017) 330 final, czternaste sprawozdanie z dnia 26 lipca 2017 r., COM(2017) 405 final, oraz piętnaste sprawozdanie z dnia 6 września 2017 r., COM(2017) 465 final. Następnie na podstawie komunikatu Komisji z dnia 13 maja 2015 r., Europejski program w zakresie migracji, COM(2015) 240 final, Komisja wydała pierwsze sprawozdanie z postępów z dnia 15 listopada 2017 r., COM(2017) 669 final, drugie sprawozdanie z postępów z dnia 14 marca 2018 r., COM(2018) 250 final, trzecie sprawozdanie z postępów z dnia 16 maja 2018 r., COM(2018) 301 final, oraz czwarte sprawozdanie z postępów z dnia 6 marca 2019 r., COM(2019) 126 final.
46      Polska przystąpiła do postępowania jako interwenient popierający żądania Słowacji i Węgier. Belgia, Francja, Niemcy, Grecja, Włochy, Luksemburg, Szwecja i Komisja popierały Radę broniącą decyzji 2015/1601.
47      Opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawach połączonych Słowacja/Rada i Węgry/Rada, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:618.
48      Zobacz pkt 82–90 poniżej w przedmiocie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
49      Dla dokładności wywodu pragnę przypomnieć, że wyrok Słowacja i Węgry/Rada dotyczył jedynie decyzji 2015/1601. Termin na zakwestionowanie jej poprzedniczki, decyzji 2015/1523, wówczas dawno już upłynął; zaś zasadniczy mechanizm działania obydwu decyzji jest podobny. Polska i Republika Czeska są jedynymi państwami członkowskimi, których naruszenie decyzji 2015/1523 jest obecnie przedmiotem sporu przed Trybunałem. Ryzykując przyjęcie podejścia pragmatycznego raczej niż purystycznego, nie widzę, w jaki sposób byłoby realistyczne – w kontekście starannego i długiego wyroku Słowacja i Węgry/Rada – przyjęcie, że którekolwiek z nich mogłoby podnieść nowy argument, mogący skutecznie podać w wątpliwość ważność decyzji 2015/1523 (żadne z tych państw członkowskich nie usiłowało zresztą tego zrobić).
50      Zobacz pkt 39 i przypis 29 powyżej.
51      Żaden dokument wskazujący na treść tej rezolucji nie został przedłożony Trybunałowi. Zobacz także pkt 79 poniżej.
52      Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, COM(2016) 120 final. Komunikat ten stanowił podstawę dla sprawozdań, o których mowa w przypisie 45, przytoczonych w pkt 75, 76, 80 i 81 głównego tekstu.
53      Zobacz powyżej przypis 45, sekcja 1, s. 2 tego sprawozdania.
54      Zobacz powyżej przypis 45, sekcja 2, s. 3 tego sprawozdania.
55      Ref. Ares(2017)2738421‑31/05/2017.
56      Zobacz powyżej przypis 45, sekcja 2, s. 4 tego sprawozdania.
57      Zobacz powyżej przypis 45, sekcja 2, s. 3 tego sprawozdania.
58      Listy były odpowiednio datowane na dzień 15 czerwca 2017 r. (zarówno sprawa C‑718/17, Komisja/Węgry, jak i C‑719/17, Komisja/Republika Czeska) i na dzień 16 czerwca 2017 r. (sprawa C‑715/17, Komisja/Polska).
59      Zobacz wyrok z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Grecja, C‑61/08, EU:C:2011:340, pkt 122 i przytoczone tam orzecznictwo.
60      Zobacz także pkt 107–110 poniżej, dotyczące zarzucanego naruszenia zasady równego traktowania.
61      Wyrok z dnia 24 kwietnia 2007 r., Komisja/Niderlandy, C‑523/04, EU:C:2007:244, pkt 28.
62      Zobacz E. von Bardeleben, F. Donnat i D. Siritzky, La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, Paris, La Documentation française, 2012, s. 196.
63      Zobacz wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia, C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo.
64      Wyrok z dnia 9 lipca 1970 r., Komisja/Francja, 26/69, EU:C:1970:67, pkt 9,
10.
65      Wyrok z dnia 9 listopada 1999 r., Komisja/Włochy, C‑365/97, EU:C:1999:544.
66      Wyrok z dnia 9 grudnia 2004 r., Komisja/Francja, C‑177/03, EU:C:2004:784.
67      Wyrok z dnia 9 grudnia 2004 r., Komisja/Francja, C‑177/03, EU:C:2004:784, pkt 21.
68      Wyroki: z dnia 3 marca 2016 r., Komisja/Malta, C‑12/14, EU:C:2016:135, pkt 26;
z dnia 6 października 2009 r., Komisja/Hiszpania, C‑562/07, EU:C:2009:614, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo.
69      Wyrok z dnia 9 lipca 1970 r., Komisja/Francja, 26/69, EU:C:1970:67, pkt 10 (wyróżnienie moje).
70      Jak wyjaśnił Trybunał w swoim wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., Komisja/Portugalia (C‑34/11, EU:C:2012:712, pkt 36), przytoczonym przez Polskę w jej pismach, Komisja czerpie korzyść z tego rodzaju uściślenia, nawet jeśli dotyczy ono sytuacji zaistniałej w przeszłości.
71      Węgry podnoszą dalszy argument o charakterze technicznym, właściwy dla ich sprawy, który zbadam pokrótce w pkt 120 poniżej.
72      Wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia, C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo.
73      Wyrok z dnia 3 marca 2016 r., Komisja/Malta, C‑12/14, EU:C:2016:135, pkt 25.
74      Wyrok z dnia 11 lipca 2018 r., Komisja/Belgia, C‑356/15, EU:C:2018:555, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo.
75      I tak na przykład w trzynastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń wskazano, że Austria podjęła swoje pierwsze i ostatnie formalne zobowiązanie do relokacji w maju 2017 r. Zobowiązanie to obejmowało najwyraźniej 50 osób z Włoch, z których 15 faktycznie relokowano na terytorium Austrii (zob. załącznik 2 do trzynastego sprawozdania).
76      W swoich pismach Polska także zakwestionowała krótkie terminy, jakie zostały jej przyznane w celu udzielenia odpowiedzi na poprzedzającą wniesienie skargi korespondencję, nie podnosząc jednak, że zostało naruszone jej prawo do obrony. Rozumiem tę część argumentacji Polski w ten sposób, że zmierza ona do wykazania, iż Komisja dążyła do stwierdzenia uchybień przez trzy pozwane państwa członkowskie w celu napiętnowania ich za ich sprzeciw wobec mechanizmu relokacji, narzuconego decyzjami w sprawie relokacji.
77      Wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia, C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo.
78      Wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia, C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo.
79      Wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r., Komisja/Francja, C‑1/00, EU:C:2001:687, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo. Wyróżnienie moje.
80      Zobacz wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia, C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo.
81      Wyrok z dnia 2 lutego 1988 r., Komisja/Belgia, 293/85, EU:C:1988:40.
82      Wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r., Komisja/Portugalia,
C‑20/09, EU:C:2011:214, pkt 41.
83      Pragnę przypomnieć, że w przypadku Węgier spór dotyczy jedynie decyzji 2015/1601.
84      Zobacz także pkt 138–143 niniejszej opinii w odniesieniu do określenia zarzucanego uchybienia.
85      Dla uzupełnienia wywodu pragnę zauważyć, że argumenty przedstawione przed Trybunałem przez trzy pozwane państwa członkowskie (w odpowiedziach na skargę, duplikach i uwagach interwenienta) są analogiczne do argumentów podniesionych w ich odpowiedziach na pisma wzywające do usunięcia uchybienia i na uzasadnione opinie. Potwierdza to mój wniosek, zgodnie z którym niezależnie od stosunkowo krótkich terminów na udzielenie odpowiedzi na pisma Komisji w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, nie doszło do naruszenia prawa państw członkowskich do obrony.
86      Zobacz także pkt 169–171 poniżej.
87      W pkt 21 skargi Komisja wyjaśnia związek między dwoma rozważanymi datami (13 maja i 13 sierpnia 2016 r.).
88      Informacja opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2018, C 112, s. 19).
89      Republika Czeska podkreśliła, że w petitum skargi wniesionej przeciwko Węgrom (sprawa C‑718/17) także nie wspomniano o dacie rozpoczęcia naruszenia. Węgry nie podniosły tej kwestii w swojej odpowiedzi na skargę. Pragnę zauważyć, że podczas gdy zarówno Polska, jak i Republika Czeska, dokonały ograniczonych powiadomień na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji, Węgry nigdy nie wypełniły, nawet w części, swoich obowiązków wynikających z decyzji 2015/1601. Nie było zatem konieczne (chyba tylko pro forma) określenie daty rozpoczęcia naruszenia w odniesieniu do Węgier.
90      Zobacz wyrok z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia, C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo.
91      Z jej pkt 21 i 33.
92      Pragnę przypomnieć, że „przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia […] jest ograniczony poprzez […] postępowanie poprzedzające wniesienie skargi w ten sposób, że skarga musi być oparta na tym samym uzasadnieniu i zarzutach, co uzasadniona opinia” (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., Komisja/Luksemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, pkt 36).
93      Zobacz pkt 172–176 poniżej.
94      Punkt 66. W dalszej części, w pkt 70–74, Trybunał zbadał dokładniej charakter „środków tymczasowych” przyjętych zgodnie z art. 78 ust. 3 TFUE i wyjaśnił, że art. 78 ust. 2 i 3 to dwa odrębne postanowienia prawa pierwotnego Unii Europejskiej, służące realizacji odmiennych celów. Środki przyjęte zgodnie z art. 78 ust. 3 TFUE to „środki tymczasowe o charakterze nieustawodawczym, mające na celu jak najszybsze zaradzenie nadzwyczajnej sytuacji, w której znalazły się państwa członkowskie” (pkt 73). Zobacz także pkt 64–68 opinii rzecznika generalnego Y. Bota w tych sprawach, EU:C:2017:618.
95      Zobacz wyroki: z dnia 22 października 2014 r., Komisja/Niderlandy, C‑252/13, EU:C:2014:2312, s. 34; z dnia 16 stycznia 2014 r. Komisja/Hiszpania, C‑67/12, EU:C:2014:5, s. 42; z dnia 16 czerwca 2009 r., Komisja/Polska, C‑165/08, EU:C:2009:473, s. 43.
96      W odniesieniu do konkretnego twierdzenia i petitum w każdym z trzech postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zob. pkt 86–88 powyżej.
97      Co do wpływu art. 4 ust. 3a decyzji 2015/1601, dodanego przez decyzję 2015/1754, zob. przypis 42.
98      Zobacz pkt 70 powyżej.
99      Zobacz pkt 72 powyżej.
100      Zobacz pkt 71 powyżej.
101      Polska cytuje w tym miejscu wyrok z dnia 9 grudnia 1997 r., Komisja/Francja (C‑265/95, EU:C:1997:595, pkt 33).
102      Pojęcie „państwa członkowskiego relokacji” jest pojęciem używanym w wyroku Słowacja i Węgry/Rada dla opisania państwa członkowskiego, do którego ma nastąpić relokacja z państwa członkowskiego pierwszej linii. Zobacz na przykład pkt 290.
103      Wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Adil, C‑278/12
PPU, EU:C:2012:508.
104      Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)
(Dz.U. 2006, L 105, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2010, L 275, s. 11; Dz.U. 2015, L 191, s. 8).
105      Wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, pkt 53–54.
106      Wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, pkt 56.
107      Wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, pkt 66.
108      Wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r., A, C‑9/16, EU:C:2017:483.
109      Argument Polski w brzmieniu przytoczonym w pkt 306 tego wyroku.
110      Punkt 309 wyroku Słowacja i Węgry/Rada.
111      Wyrok z dnia 15 lutego 2016 r., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 65.
112      Wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O., C‑554/13, EU:C:2015:377, pkt 48.
113      Zobacz pkt 4 mojej opinii w sprawach połączonych A.S. i Jafari, C‑490/16 i C‑646/16, EU:C:2017:443.
114      Zobacz pkt 19 powyżej.
115      Zobacz (w kilku miejscach) wyrok z dnia 27 października 1977 r., Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172 (sprawa dotycząca wykładni art. 2 i 3 dyrektywy 64/221/EWG). Zobacz obecnie, w tym samym kontekście swobodnego przepływu osób, art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytoriach państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77,
zwana „dyrektywą w sprawie praw obywateli”).
116      Ważność decyzji 2015/1601 została oczywiście potwierdzona przez wielką izbę w wyroku Słowacja i Węgry/Rada.
117      Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału, wynikające z tego sporu, miały finał w wyrokach: z dnia 19 czerwca 1990 r., Factortame i in., C‑213/89, EU:C:1990:257 (kwestia środka tymczasowego); z dnia 25 lipca 1991 r., Factortame i in., C‑221/89, EU:C:1991:320 (meritum sprawy) i z dnia 5 marca 1996 r., Brasserie du Pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79. Staranna opinia rzecznika generalnego J. Mischa w sprawie Factortame i in. (C‑221/89, EU:C:1991:113) jest szczególnie warta przeczytania. Komisja wniosła również skargę o stwierdzenie uchybienia przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (wyrok z dnia 8 października 1991 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑246/89, EU:C:1991:375) oraz równolegle (zakończony sukcesem) wniosek o zastosowanie środków tymczasowych (wyrok z dnia 10 października 1989 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑246/89 R, EU:C:1989:368).
118      Jako żeglarka (tradycjonalistka) mogę powiedzieć, że technicznie statek „podnosi” banderę, a nie pływa pod nią. Jednakże, oficjalne angielskie tłumaczenie zbioru orzeczeń Trybunału ustanowiło „pływać pod banderą” jako czasownik, którego należy używać, więc posłużę się tym terminem w każdym bezpośrednim cytacie.
119      Postępowanie dotyczyło 95 statków, które do tamtej pory były wpisane do rejestru brytyjskich statków na mocy Merchant Shipping Act 1894 (ustawy z 1894 r. o marynarce handlowej). Wśród tych statków 53 były pierwotnie zarejestrowane w Hiszpanii i podnosiły hiszpańską banderę, lecz w różnych datach od 1980 r. zostały one wpisane do brytyjskiego rejestru. Pozostałe 42 statki były zawsze zarejestrowane w Zjednoczonym Królestwie, lecz zostały zakupione w różnych dniach przez spółki hiszpańskie. Jedna spółka, Rawlings Trawling – słynnie nazwana przez Nicholasa Forwooda, QC (którym wtedy był) na rozprawie w ramach postępowania w przedmiocie środka tymczasowego (sprawa C‑213/89) „rybą przypadkowo złapaną w sieci” – nie była hiszpańska, lecz jakimś sposobem została uwikłana w powstałe prawne zamieszanie. Zobacz ponadto wyrok w sprawie Factortame i in. (C‑221/89, EU:C:1991:320,
pkt 3–10).
120      Państwa członkowskie powołały się na art. 5 ust. 1 Konwencji genewskiej o morzu pełnym podpisanej dnia 29 kwietnia 1958 r. (Recueil des traités des Nations unies,
vol. 450,
s. 11): „Każde państwo ustala warunki, na jakich przyznaje swą przynależność państwową statkom, jak również warunki rejestracji statków na swym terytorium oraz prawo podnoszenia jego bandery. Statki posiadają przynależność państwa, którego banderę mają prawo podnosić. Pomiędzy państwem a statkiem powinien istnieć rzeczywisty związek; w szczególności państwo powinno skutecznie wykonywać swą jurysdykcję i swą kontrolę w zakresie technicznym, administracyjnym i socjalnym nad statkami podnoszącymi jego banderę”.
121      Wyrok z dnia 25 lipca
1991 r., Factortame i in., C‑221/89, EU:C:1991:320, pkt 13. Trybunał orzekł już w wyroku z dnia 19 stycznia 1988 r., Pesca Valentia/Minister for Fisheries and Forestry, 223/86, EU:C:1988:14, pkt 13, że zgodnie z rozporządzeniem Rady ustanawiającym wspólnotową politykę strukturalną w dziedzinie rybołówstwa terminy „pływać pod banderą państwa członkowskiego” lub „zarejestrowany” w danym państwie członkowskim miały być definiowane w porządkach prawnych państw członkowskich.
122      Wyrok z dnia 25 lipca
1991 r., Factortame i in., C‑221/89, EU:C:1991:320, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo.
123      Wyrok z dnia 25 lipca 1991 r., Factortame i in., C‑221/89, EU:C:1991:320, pkt 16.
124      Wyrok z dnia 25 lipca 1991 r., Factortame i in., C‑221/89, EU:C:1991:320, pkt 17, pkt 1 sentencji, wyróżnienie własne
125      Zobacz wyroki: z dnia 26 maja 2016 r., NN (L) International, C‑48/15, EU:C:2016:356, pkt 43; z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry, C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 171
i przytoczone tam orzecznictwo.
126      Pragnę wskazać w szczególności na art. 14 ust. 4 lit. a) i b) (zob. pkt 23 powyżej) i na art. 19 ust. 3 lit. a) (zob. pkt 25 powyżej).
127      Zobacz pkt 30 powyżej.
128      Zobacz pkt 29 powyżej.
129      Zobacz pkt 32 powyżej.
130      Zobacz pkt 33 powyżej.
131      Wyrok z dnia 26 lipca 2005 r., CE:ECHR:2005:0726JUD003888502, § 158.
132      Wyrok z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Luksemburg,
C‑51/08, EU:C:2011:336, pkt 124.
133      Risk Analysis for 2016, Frontex 2016, ISBN 978‑92‑95205‑47‑5, s. 5.
134      Zobacz motyw 26 decyzji 2015/1523 i motyw 32 decyzji 2015/1601.
135      Zobacz w szczególności art. 5 ust. 4, 5 i 9 tych decyzji. Dodatkowo, w art. 5 ust. 8 dopuszczono oddelegowanie oficerów łącznikowych w celu ułatwienia procesu relokacji.
136      Punkt 309. Zasada wzajemnego zaufania stanowi obecnie część fundamentów prawa Unii i daje podstawę w wielu przypadkach dla znacznej części współpracy, jaka odbywa się między państwami członkowskimi w ramach PWBiS. Zobacz opinia Trybunału 2/13
(przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 191. Trybunał podkreślił również, że wzajemne zaufanie to nie ślepe zaufanie: zob. wyrok Aranyosi i Căldăraru, C‑404/15 i C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, pkt 78–82.
137      Zobacz decyzję wykonawczą Rady (UE) 2016/408 z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie tymczasowego zawieszenia relokacji 30% wnioskodawców przydzielonych Austrii na mocy decyzji 2015/1601 (Dz.U. 2016, L 74, s. 36) i decyzję Rady (UE) 2016/946 z dnia 9 czerwca 2016 r. ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Szwecji zgodnie z art. 9 decyzji 2015/1523 oraz art. 9 decyzji 2015/1601 (Dz.U. 2016, L 157, s. 23).
138      Motyw drugi.
139      Motyw czwarty.
140      Wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, pkt 23.
141      Jaskrawy niedawny przykład z państwa członkowskiego, z którego pochodzę, znajdujemy w wyroku UK Supreme Court (sądu najwyższego Zjednoczonego Królestwa) w sprawie R (Miller) przeciwko The Prime Minister
i Cherry przeciwko Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41.
142      Zobacz wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531.
143      Wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, pkt 34, wyróżnienie moje. Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 września 2017 r., The Trustees of the BT Pension Scheme, C‑628/15, EU:C:2017:687, pkt 47.
144      Zobacz długi i szczegółowy wyrok z dnia 27 marca 2019 r., Komisja/Niemcy, C‑620/16, EU:C:2019:256, oraz w szczególności wnioski wyciągnięte w pkt 98–100.
145      Zobacz przykładowo wyroki: z dnia 6 lutego 2018 r., Altun i in., C‑359/16, EU:C:2018:63, pkt 42; z dnia 3 marca 2016 r., Komisja/Malta, C‑12/14, EU:C:2016:135, pkt 37.
146      Pełny tekst deklaracji jest dostępny na następującej stronie internetowej: https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_en.
147      CELEX:11951K.
148      Wyrok z dnia 14 grudnia 1983 r., Klöckner-Werke/Komisja, 263/82, EU:C:1983:373, pkt 17 (wyróżnienie moje). Punkty 18–20 również zasługują na lekturę.
149      Miałam wątpliwy zaszczyt analizowania niektórych aspektów tego systemu w szeregu opinii, odkąd znalazłam się w Trybunale w 2006 r.; zachęcam osoby zainteresowane dalszym zgłębianiem działania rynku cukru do lektury tych tekstów. Zobacz na przykład moje opinie w sprawach Zuckerfabrik Jülich i in., C‑5/06 i od C‑23/06 do C‑36/06, EU:C:2007:346, oraz w sprawach połączonych Zuckerfabrik
Jülich i in.,
C‑113/10, C‑147/10 i C‑234/10, EU:C:2011:701.
150      Wyrok z dnia 22 stycznia 1986 r., Eridania zuccherifici nazionali i in., 250/84, EU:C:1986:22.
151      Wyrok z dnia 22 stycznia 1986 r., Eridania zuccherifici nazionali i in., 250/84, EU:C:1986:22, pkt 20.
152      Wyrok z dnia 20 września 2001 r., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458. Zobacz obszerną i staranną analizę w pkt 31–46 oraz szczególne odniesienie do „pewnego stopnia solidarności finansowej między obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego a obywatelami innych państw członkowskich” w pkt 44.
153      Wyrok z dnia 15 marca 2005 r., Bidar, C‑209/03, EU:C:2005:169. Zobacz w szczególności pkt 56–63 tego wyroku.
154      Z nauk rabina Shimona bar Yochai („Rashbi”: 2nd century C.E.), cytowany w Midrash, Vayikra Rabbah 4:6. Zobacz https://www.sefaria.org/Vayikra_Rabbah.1.1?lang=bi&with=all&lang2=en. Przeredagowałam nieco tłumaczenie, aby było łatwiejsze w odbiorze.