61997CC0221_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Klagandena har överklagat förstainstansrättens dom av den 15 april 1997 varigenom förstainstansrätten i mål T-390/94 ogillade deras skadeståndstalan väckt i enlighet med artiklarna 178 och artikel 215 andra stycket i EG-fördraget.(1) I målet yrkade de att kommissionen skulle förpliktas att betala 173 174,45 DM som ersättning för den skada de åsamkats till följd av ett antal beslut fattade av denna institution inom ramen för bekämpningen av klassisk svinpest i Förbundsrepubliken Tyskland under åren 1993 och 1994.
2 Förstainstansrätten ansåg sammanfattningsvis att ett av de villkor som ger upphov till gemenskapens utomobligatoriska ansvar för sina institutioners agerande inte var uppfyllt: de omtvistade besluten hade inte fattats i strid med en överordnad rättsregel, vilket utgjorde ett tillräckligt skäl för att ogilla skadeståndsyrkandet.
Förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna
3 Med beaktande av den faktiska utveckling som gjorde att kommissionen på mycket kort tid fattade ett antal successiva beslut, föredrar jag att endast återge de punkter i förstainstansrättens dom som innehåller en undersökning av "fallen av utbrott av klassisk svinpest i Tyskland under åren 1993-1994 och de åtgärder som kommissionen har vidtagit".
År 1993 meddelades 100 fall av klassisk svinpest i Tyskland, mot 13 fall år 1992 och 6 fall år 1991. Dessa 100 fall var fördelade på sju delstater. Delstaten Niedersachsen drabbades värst med 60 fall, av vilka 18 inträffade under perioden mellan den 25 maj och den 16 juni 1993.
Kommissionen fattade på grundval av artikel 10.4 i direktiv 90/425 beslut 93/364/EEG av den 18 juni 1993 om vissa skyddsåtgärder mot klassisk svinpest i Tyskland (EGT L 150, s. 47, nedan kallat beslut 93/364). Eftersom det enligt övervägandena förelåg smittorisk endast inom ett begränsat område, föreskrevs i artikel 1 att "Tyskland [inte] kommer att till andra medlemsstater sända levande svin som härrör från den del av dess territorium som avses i bilaga I" till beslutet, nämligen vissa distrikt i delstaten Niedersachsen samt delstaterna Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen och Rheinland-Pfalz. Samtidigt som kommissionen konstaterade att Tyskland hade fastställt skydds- och övervakningsområden i enlighet med direktiv 80/217, ålade den emellertid i artikel 2 i beslut 93/364 Tyskland att vidta lämpliga åtgärder på motsvarande nivå, i syfte att säkerställa att sjukdomen inte skulle överföras till andra delar av dess territorium från de delar som hade underkastats begränsningar i förhållande till andra delar. I artikel 3 i beslut 93/364 föreskrevs att Tyskland skulle avstå från att till andra medlemsstater sända färskt svinkött eller svinköttsprodukter som framställts av svin från anläggningar belägna i de delar av dess territorium som angetts i bilaga I.
Eftersom förekomsten av nya härdar av klassisk svinpest under tiden hade upptäckts i Tyskland, utvidgades den del av territoriet som berördes av förbuden mot export av svin genom kommissionens beslut 93/497/EEG av den 15 september 1993 om ändring av beslut 93/364 (EGT L 233, s. 15, nedan kallat beslut 93/497).
Efter att ett första fall av klassisk svinpest diagnostiserats i Belgien hos svin som hade importerats från Tyskland, förbjöd Belgien genom ministeriebeslut av den 14 oktober 1993 import av svin från Tyskland. Kommissionen utvidgade genom beslut 93/539/EEG av den 20 oktober 1993 om vissa skyddsåtgärder mot klassisk svinpest i Tyskland samt om upphävande av beslut 93/364 (EGT L 262, s. 67, nedan kallat beslut 93/539) förbuden mot export av svin till att gälla hela Tysklands territorium.
Genom kommissionens beslut 93/553/EEG av den 29 oktober 1993 om ändring av beslut 93/539 (EGT L 270, s. 74) förlängdes giltighetstiden av de exportförbud som ursprungligen var tillämpliga till och med den 29 oktober 1993, till att gälla till och med den 4 november 1993.
Kommissionen antog sedan, alltjämt på grundval av artikel 10.4 i direktiv 90/425, beslut 93/566/EG av den 4 november 1993 om vissa skyddsåtgärder mot klassisk svinpest i Tyskland, vilket ersätter beslut 93/539 (EGT L 273, s. 60, nedan kallat beslut 93/566). Enligt detta beslut skulle Tyskland inte sända levande svin (artikel 1) eller färskt svinkött eller svinköttsprodukter (artikel 2) som härrör från de distrikt som avses i bilaga I vare sig till andra medlemsstater eller till andra delar av sitt eget territorium (nedan kallade transportförbud).
Distriktet Osnabrück, där klagandenas anläggning är belägen, ingick i de distrikt i delstaten Niedersachsen som räknades upp i den ovan angivna bilaga I.
Genom kommissionens beslut 93/621/EG av den 30 november 1993 om ändring av beslut 93/566, och som ersatte beslut 93/539 (EGT L 297, s. 36, nedan kallat beslut 93/621), avgränsades det territorium som berördes av transportförbuden inte längre utifrån distrikt utan utifrån kommuner. Enligt kommissionen berördes alla kommuner vilkas territorium helt eller delvis var beläget inom en radie av 20 kilometer kring de anläggningar där fall av klassisk svinpest hade upptäckts. Kommunen Bramsche, där klagandenas anläggning är belägen, ingick bland de kommuner i distriktet Osnabrück som räknades upp i den nya bilaga I till det ändrade beslutet 93/566.
Genom kommissionens beslut 93/671/EG av den 10 december 1993 (EGT L 306, s. 59, nedan kallat beslut 93/671) samt kommissionens beslut 93/720/EG av den 30 december 1993 om ändring för andra respektive tredje gången av beslut 93/566, och som ersatte beslut 93/539 (EGT L 333, s. 74, nedan kallat beslut 93/720), anpassades omfattningen av de territorier som berördes av transportförbuden för att hänsyn skulle tas till utvecklingen av förekomsten av fall av klassisk svinpest.
I kommissionens beslut 94/27/EG av den 20 januari 1994 om vissa skyddsåtgärder mot klassisk svinpest i Tyskland samt om upphävande av beslut 93/566 (EGT L 19, s. 31, nedan kallat beslut 94/27), grundat på artikel 10 i direktiv 90/425, bestämdes på nytt omfattningen av de territorier som berördes av transportförbuden. Endast vissa kommuner i tre distrikt i delstaten Niedersachsen berördes fortsättningsvis av förbuden. Kommunen Bramsche ingick bland de kommuner som räknades upp i bilaga I till detta beslut.
Eftersom nya fall av klassisk svinpest hade upptäckts i andra regioner av Niedersachsen, utvidgades transportförbuden gentemot andra delar av Tyskland och andra medlemsstater genom artikel 1.1 i kommissionens beslut 94/178/EG av den 23 mars 1994 om vissa skyddsåtgärder mot klassisk svinpest i Tyskland samt om upphävande av besluten 94/27/EG och 94/28/EG (EGT L 83, s. 54, nedan kallat beslut 94/178) till att gälla hela delstaten Niedersachsens territorium. Dessutom utfärdades i artikel 1.2 i detta beslut ett förbud mot transporter inom själva delstaten Niedersachsen från de särskilt svårt drabbade delarna av dess territorium, vilka nämndes i bilaga II till det angivna beslutet, till det område som avsågs i bilaga I.
På grund av att ett ökat antal härdar av klassisk svinpest uppkommit i delstaten Niedersachsen ändrades beslut 94/178 genom kommissionens beslut 94/292/EG av den 19 maj 1994 (EGT L 128, s. 21, nedan kallat beslut 94/292) för att bland annat anpassa det område som bestämdes genom bilaga II.
Klagandena föder upp grisar av hybridrasen JSR vid sin uppfödningsanläggning som är belägen i Epe i kommunen Bramsche i distriktet Osnabrück i delstaten Niedersachsen. De anläggningar till vilka klagandena levererar är enligt vad de uppgett huvudsakligen belägna i distrikten Vechta, Diepholz och Osnabrück, samt i gränstrakterna till delstaten Nordrhein-Westfalen.
Klagandenas anläggning har inte drabbats av klassisk svinpest, men är belägen i de delar av territoriet som berörs av de transportförbud som har införts genom de ovan nämnda beslut som kommissionen fattade mellan den 4 november 1993 och den 19 maj 1994.
Förstainstansrättens domskäl
4 Efter att ha avslagit kommissionens invändning om rättegångshinder inledde förstainstansrätten sin undersökning av bakgrunden till tvisten genom att beteckna de omtvistade besluten som "normativa rättsakter som utgör avgöranden av ekonomisk-politisk karaktär beträffande vilka institutionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning då de skall antas" (punkt 62). Därefter underkände förstainstansrätten påståendet att det endast var fråga om administrativa rättsakter, såsom påstods i ansökan.
5 Med utgångspunkt i detta övervägande undersökte förstainstansrätten fyra av de fem grunder som klagandena hade åberopat för att visa att dessa beslut var rättsstridiga. Förstainstansrätten förklarade inledningsvis att den femte grunden (bristfällig motivering av rättsakterna) inte behövde undersökas, eftersom den inte var relevant för att ge upphov till gemenskapens ansvar.
6 Genom den första grunden för skadeståndstalan påtalades åsidosättande av principen om icke-diskriminering jämfört med Belgien och delstaten Nordrhein-Westfalen samt diskriminering till följd av att områdena hade avgränsats i enlighet med administrativa gränser.
7 Förstainstansrätten undersökte skillnaden i situationen i delstaten Niedersachsen (med ett stort antal fall av utbrott av pest) å ena sidan och situationen i Belgien och delstaten Nordrhein-Westfalen å andra sidan. Skillnaden var så stor att det inte var möjligt att tala om jämförbara situationer. Vad beträffar kriteriet avseende avgränsning av områdena i enlighet med administrativa gränser betonade förstainstansrätten att det rörde sig om en metod som erbjöd de bästa garantierna för effektiv kontroll och effektivt genomförande av de vidtagna åtgärderna och som inte åsidosatte principen om icke-diskriminering.
8 Som andra grund för skadeståndstalan anförde klagandena att äganderätten och klagandenas rätt att utöva näringsverksamhet hade åsidosatts. De hävdade att de transportförbud som infördes genom kommissionens ifrågasatta beslut förhindrade dem att nyttja egendomen på ett sådant sätt att förbuden i praktiken kunde likställas med konfiskering. Förbuden ledde till att det hade blivit omöjligt att uppföda och göda svin. De tillade att nämnda förbud i själva verket utgjorde förbud mot marknadsföring och var en expropriation som endast var möjlig mot snabb, skälig och reell ersättning, vilket inte hade utgetts i det föreliggande fallet. Av samma skäl innebar de omtvistade besluten att klagandenas rätt att utöva näringsverksamhet åsidosattes.
9 Efter att ha erinrat om att de åberopade rättigheterna inte hade någon absolut företrädesrätt, utan kunde begränsas på grunder av allmänintresse, undersökte förstainstansrätten syftet med de vidtagna åtgärderna (bekämpning av en epizootisk sjukdom med dödlig utgång som kunde påverka svinuppfödningen inom hela gemenskapen) och ansåg att det var tillräckligt viktigt för att motivera de utfärdade transportförbuden.
10 Som tredje grund för skadeståndstalan anförde klagandena att proportionalitetsprincipen hade åsidosatts. Enligt klagandena var de omtvistade besluten oproportionerliga, eftersom deras anläggning inte hade drabbats av klassisk svinpest och en förebyggande vaccinering eller vaccinering i samband med ett sjukdomsutbrott under dessa omständigheter skulle ha varit tillräcklig.
11 Förstainstansrätten betonade tvärtom att användningen av vaccin mot nämnda epizootiska sjukdom i princip var förbjuden enligt olika gemenskapsdirektiv och att den praktiska effekten av förbuden mot rörlighet skulle ha varit densamma även i undantagsfallet med vaccinering i samband med ett sjukdomsutbrott.
12 Som fjärde grund för skadeståndstalan anförde klagandena slutligen att de tillämpliga direktiven inte gjorde det möjligt att vare sig utfärda transportförbud eller vidta skyddsåtgärder inom en enda medlemsstat.
13 I anledning av denna grund fastställde förstainstansrätten att gemenskapsregelverket, såsom det har tolkats av domstolen, utan vidare gjorde det möjligt såväl att vidta sådana skyddsåtgärder som transportförbud för kreaturen som att begränsa dessa åtgärder till vissa delar av en medlemsstat.
Kommissionens inledande invändning om rättegångshinder
14 Kommissionen har inledningsvis hävdat att överklagandet inte kan upptas till sakprövning, eftersom det inte är förenligt med rättsmedlets beskaffenhet. Klagandena har, i stället för att ange grunder och rättsliga argument i den mening som avses i artikel 112 i domstolens rättegångsregler, anfört frågor avseende faktiska omständigheter, kritiserat vissa delar av bedömningen av de faktiska omständigheterna i domen, även erbjudit bevisning, tagit upp nya frågor och avslutningsvis begränsat sig till att upprepa sina argument som framfördes inför förstainstansrätten.
15 Även om jag i stort sett godtar dessa invändningar, anser jag för min del att överklagandet inte skall avvisas i sin helhet utan att vart och ett av argumenten i det skall undersökas för att pröva om det skall avvisas eller för att avgöra om det skall bifallas eller ogillas. Redan av en genomläsning av överklagandet framgår att det förutom otillåtna grunder finns någon grund som hänför sig till rättsfrågor som kan undersökas i samband med ett överklagande.
Den första grunden för överklagandet
16 Till stöd för överklagandet av förstainstansrättens dom har klaganden åberopat två grunder: åsidosättande av rätten till försvar och åsidosättande av gemenskapsrätten.
17 Klagandena har för det första hävdat att förstainstansrätten åsidosatte rätten till försvar, eftersom den underlät att beakta en del av de påståenden som framfördes under rättegången.
18 Klagandena har under denna grund framfört påståenden som skiljer sig från förstainstansrättens bedömning i vissa punkter i domen och därvid hävdat att förstainstansrätten drog oriktiga slutsatser avseende de faktiska omständigheterna eller underlät att beakta innehållet i ansökan och repliken samt de påståenden som framfördes vid förhandlingen.
19 Underlåtenheten eller motstridigheterna skulle bestå av följande omständigheter:
1) I punkt 26 i domen fastställs följande: "... De anläggningar till vilka sökandena levererar är enligt vad de uppgett huvudsakligen belägna i distrikten Vechta, Diepholz och Osnabrück, samt i gränstrakterna till delstaten Nordrhein-Westfalen."
Klagandena har hävdat att de påstod att de levererade produkter till vissa anläggningar i delstaten Nordrhein-Westfalen, vilka hörde till deras kundkrets.
2) I punkt 95 i domen fastställs följande: "... För det andra har sökandena inte visat att en avgränsning av de delar av territoriet som omfattades av förbuden som grundades på endast kriteriet geografiskt avstånd till smitthärdarna skulle ha inneburit att deras anläggning inte skulle ha berörts av [transportförbuden] ..."
Klagandena har hävdat att de påstod att avgränsningen av de områden som omfattades av förbuden i enlighet med de administrativa gränserna var olämplig och att det enda riktiga sättet att bekämpa den epizootiska sjukdomen skulle ha varit kriteriet avseende avstånd till den drabbade svinbesättningen.
3) I punkt 95 i domen fastställs även följande: "... Enligt vad kommissionen har påstått, vilket sökandena inte har bestridit, har distriktet Osnabrück, där sökandenas anläggning är belägen, samt de angränsande distrikten Vechta och Diepholz, där flera fall av klassisk svinpest har upptäckts, emellertid den största koncentrationen av anläggningar för svinuppfödning i världen."
Klagandena har hävdat att de vid förhandlingen ifrågasatte riktigheten av dessa uppgifter.
4) I punkt 99 i domen fastställs följande: "Kommissionen har hävdat, utan att sökandena har bestridit detta, att Förbundsrepubliken Tyskland själv föreslog en avgränsning på grundval av administrativa enheter (distrikt och/eller kommuner) ..."
Klagandena har gjort gällande att denna fastställelse är oriktig.
5) I punkt 129 i domen fastställs följande: "... Dels avsåg begränsningarna enbart geografiskt avgränsade delar av territoriet, där risken var särskilt stor ..."
Klagandena har hävdat att det var omöjligt för dem att sälja kreaturen till sina sedvanliga kunder och att förstainstansrätten inte undersökte åtgärdernas inverkan på deras anläggningar.
20 Överklagandet kan prövas på den första grunden. Rätten att yttra sig vid ett domstolsförfarande innebär inte att en domstol skall ta ställning till samtliga påståenden som parterna framför. Efter att ha hört parterna och prövat bevisningen skall domstolen godta eller underkänna kraven i ansökan och motivera sitt avgörande. Detta är precis vad förstainstansrätten gjorde i sin långa och på ett ingående sätt motiverade dom.
21 Förstainstansrätten uttalade sig faktiskt, i en eller annan riktning, om var och en av de frågor till vilka denna första grund för överklagandet hänför sig. Förstainstansrätten kan således varken kritiseras för bristfällig motivering eller åsidosättande av skyldigheten att höra parterna, eftersom motsatsen framgår av en ren genomläsning av domen.
22 Vad klagandena i själva verket eftersträvar genom denna grund är att ifrågasätta förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna, vilket inte är tillåtet vid ett överklagande. Den första grunden ger inte upphov till några rättsfrågor som behöver undersökas utan endast meningsskiljaktigheter avseende de påstådda faktiska omständigheterna. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan överklagandet endast avse en prövning av om en rättsregel har överträtts och inte någon form av bedömning av de faktiska omständigheterna.(2) Det är således uppenbart att överklagandet inte kan prövas på den första grunden.
Den andra grunden för överklagandet
23 Som andra grund har klagandena påstått att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till åsidosättande av gemenskapsrätten i tre avseenden: a) genom att tillämpa ett felaktigt ansvarskriterium, b) genom att inte beakta klagandenas individuella rättigheter, och c) genom att inte medge att kommissionens beslut saknade rättslig grund.
i) Grundens första del
24 Klagandena anser att eftersom de omtvistade besluten inte är några normativa rättsakter utgör det felaktig rättstillämpning att bedöma dem enligt de kriterier som domstolen har utvecklat i förhållande till gemenskapens ansvar på grund av denna typ av rättsakter.
25 De har tillagt att om förstainstansrätten hade tillämpat kriterierna i fråga om ansvar för administrativa rättsakter, borde den ha fastställt att kommissionens åtgärder var rättsstridiga, vilket innebär att deras rätt till skadestånd till följd av detta utomobligatoriska ansvar skulle ha visats.
26 Det är välkänt att domstolen i samband med att den har tolkat artikel 215 i fördraget har fastställt att de villkor som är nödvändiga för att ge upphov till gemenskapens ansvar är rättsstridigheten av en institutions agerande, uppkomsten av en skada och förekomsten av ett orsakssamband mellan det rättsstridiga agerandet och den åsamkade skadan.
27 Vad beträffar det första villkoret har det i denna rättspraxis gjorts en åtskillnad mellan administrativa och normativa rättsakter. Normativa rättsakter ger upphov till ansvar endast när de innebär att gemenskapsrätten har åsidosatts på ett särskilt grovt sätt, närmare bestämt genom att åsidosätta en överordnad rättsregel till skydd för enskilda.
28 När det är fråga om normativa rättsakter som utgör avgöranden av ekonomisk-politisk karaktär uppkommer det utomobligatoriska ansvaret vidare endast om den gemenskapsinstitution som har antagit rättsakten uppenbart och grovt har överskridit sin rätt att företa en skönsmässig bedömning.
29 Domstolen sammanfattade i sin dom av den 5 mars 1996 i målet Brasserie du pêcheur och Factortame(3) rättsläran om räckvidden av gemenskapens utomobligatoriska ansvar i fråga om normativa rättsakter på följande sätt:
- "Enligt den ordning som domstolen har utvecklat enligt artikel 215 i fördraget, speciellt i fråga om normativa rättsakter, beaktas särskilt komplexiteten hos de situationer som skall regleras, svårigheterna att tillämpa eller att tolka rättsakten och, i synnerhet, det utrymme för skönsmässig bedömning som upphovsmannen till den ifrågasatta rättsakten förfogar över."
- "Det är med beaktande av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna förfogar över för att genomföra gemenskapspolitiken som domstolens rättspraxis avseende gemenskapens utomobligatoriska ansvar har utvecklats, i synnerhet angående normativa rättsakter som innebär val av ekonomisk politik."
- "Den restriktiva ståndpunkten när det gäller gemenskapens ansvar vid utövandet av normgivningsverksamhet förklaras av hänsyn till dels att den lagstiftande verksamheten - även då det finns en domstolskontroll av rättsakters lagenlighet - inte får hindras av att det är möjligt att väcka skadeståndstalan, när allmänintresset inom gemenskapen kräver att det antas normativa bestämmelser som kan skada enskildas intressen, dels att gemenskapens ansvar - i ett normativt sammanhang för vilket det är utmärkande att det finns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket är nödvändigt för genomförandet av gemenskapspolitik - endast kan göras gällande om den berörda institutionen på ett uppenbart och allvarligt sätt har överskridit gränserna för sina befogenheter (dom av den 25 maj 1978 i de förenade målen 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 och 40/77, HNL m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1978, s. 1209, punkterna 5 och 6)."
30 De restriktiva effekterna av denna rättspraxis, som domstolen själv har ansett vara strikt och som enligt min uppfattning - jag är delvis överens med andra generaladvokaters uppfattning -(4) eventuellt borde korrigeras för att anpassas till utvecklingen av de "allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar" på området (artikel 215 andra stycket i fördraget), skulle öka om begreppet "normativ rättsakt" gavs en mycket vid tolkning i likhet med den tolkning som följer av den överklagade domen.
31 Skillnaden mellan en normativ och en administrativ rättsakt är visserligen inte alldeles klar, och inte heller är gränserna mellan båda begreppen väldragna. Skillnaden är givetvis inte heller så stor som klagandena har hävdat. Bland de kriterier som kan användas för att avgöra till vilkendera kategorin en viss rättsakt hör skall man inledningsvis stryka de rent formella kriterierna: den officiella benämningen (beslut, förordning osv.) betyder inte utan vidare att det är fråga om en rättsakt av en viss typ. Det är tvärtom rättsaktens art och materiella innehåll som skall beaktas. Utgångspunkten skall vara att en rättsakts art inte framgår av dess yttre form utan av huruvida rättsakten i fråga har en allmän räckvidd eller inte.(5)
32 I princip kännetecknas en normativ rättsakt av att den är allmän, abstrakt, inte begränsad i tiden, tillämplig på många situationer och medför rättsverkningar för adressater som inte har bestämts enskilt utan har definierats på ett allmänt sätt. En administrativ rättsakt utgör däremot endast verkställighet eller tillämpning av en tidigare regel, är riktad till en eller flera individuellt utpekade adressater och dess tillämpning i tiden "förbrukar" vanligtvis dess verkan.
33 Verkligheten brukar inte vara så enkel och det finns faktiskt grupper av rättsakter som innefattar delar av båda kategorierna. I de olika rättsordningarna finns det således å ena sidan "engångslagar" eller "åtgärdslagar" och å andra sidan administrativa rättsakter med ett pluralistiskt innehåll som i hög grad liknar normativa rättsakter. Särskilt på det rättsområde som rör ekonomiska fenomen förekommer det ofta rättsakter som i princip är normativa, men vilkas typiska innehåll inte är allmänt och obegränsat i tiden, eftersom de har utfärdats för att undvika eller avhjälpa en enstaka och oåterkallelig situation.
34 De omtvistade besluten har drag av båda kategorierna. Å ena sidan rör det sig om rättsakter avsedda att avhjälpa en enstaka situation, vilkas verkan i tiden är begränsad och vilkas tillämpning "förbrukar" deras verkan, det vill säga de innehåller inte något allmänt och abstrakt påbud. I detta avseende ligger de närmare kategorin administrativa rättsakter, eftersom de inte "förnyar" rättsordningen och eftersom de utgör tillämpning av åtgärder som redan har föreskrivits i ett allmänt befintligt regelverk. Å andra sidan innehåller besluten likväl ett påbud riktat till adressater som inte har definierats a priori utan kännetecknas av att de tillhör en kategori som har definierats enligt objektiva kriterier. För dessa potentiella adressater har besluten en allmän räckvidd och medför samma rättsverkningar som vilken annan regel som helst.
35 Om man nödvändigtvis måste välja till vilken kategori de omtvistade besluten hör, skulle jag vara benägen att placera dem bland administrativa rättsakter och inte bland normativa rättsakter. Enligt min åsikt är det avgörande i detta fall att besluten endast är tillämpningsåtgärder av ett tidigare allmänt regelverk.(6) Inget av de enstaka besluten, avsedda att vid en viss tidpunkt och med beaktande av omständigheterna fastställa förekomsten av en epizootisk sjukdom, avgränsa ett konkret territorium och ålägga ett export- eller transportförbud för den motsvarande perioden, utgör enligt min uppfattning normativa rättsakter utan snarare typiska administrativa sanitärpolitiska åtgärder. De föreskrivs som sådana i de lagar och förordningar - såsom de ovannämnda direktiven 80/217 och 90/425 - som reglerar de nationella institutionernas och gemenskapsinstitutionernas agerande i en dylik krissituation. Att dessa myndigheter har ett relativt omfattande utrymme att företa en skönsmässig bedömning då de antar liknande bestämmelser utgör inte något hinder för deras administrativa karaktär, eftersom förekomsten av ett utrymme att företa en skönsmässig bedömning är kännetecknande för administrativa åtgärder, såväl i denna fråga som i andra frågor.
36 Är det då absolut nödvändigt att placera de omtvistade besluten i någon av kategorierna, som om dessa var vattentäta skott? Detta är enligt min åsikt nyckelfrågan i överklagandet. Det svar som synes mig riktigt är att detta behov inte finns, eftersom slutresultatet inte påverkas i det föreliggande fallet, vilken lösning man än väljer. Därigenom saknar denna grund betydelse: Även om man i teorin skulle godta att de omtvistade besluten endast är administrativa rättsakter, står det klart att det inte heller har visats att det första villkoret för gemenskapens utomobligatoriska ansvar, det vill säga rättsstridigheten av nämnda beslut vilket klagandena har lagt till grund för sin ansökan, i så fall skulle vara uppfyllt.(7)
37 Förstainstansrättens prövning av klagandenas argument till stöd för beslutens rättsstridighet ledde till ett för dem negativt resultat: av de fem argument som framfördes i ansökan i detta syfte underkände förstainstansrätten de fyra första och prövade inte det femte, eftersom påstådd bristfällig motivering av ett beslut av detta slag inte är tillräcklig för att gemenskapens ansvar skall uppkomma.
38 Klagandena har inte kommenterat denna sistnämnda aspekt i sitt överklagande. Vad beträffar den omständigheten att de övriga fyra grunderna på vilka ansökan baserades och i vilka det gjordes gällande att kommissionen hade åsidosatt överordnade rättsregler, är förstainstansrättens negativa slutsatser tillämpliga oberoende av om det rör sig om administrativa eller normativa rättsakter.
39 De "brister" avseende rättsstridighet som de omtvistade besluten enligt klagandena var behäftade med (sedan de först hade betecknat dem som administrativa rättsakter) var i själva verket åsidosättanden av överordnade rättsregler avsedda att skydda enskilda. Om förekomsten av något av dessa åsidosättanden hade medgetts, skulle resultatet ha blivit detsamma, oberoende av om besluten betecknades som administrativa eller normativa rättsakter. Om ansökan däremot skulle ha ogillats på denna punkt, skulle det även då ha varit likgiltigt av vilken art den påstått rättsstridiga rättsakten var.
40 Vad slutligen beträffar påståendet om bristfällig motivering av besluten har jag redan nämnt att överklagandet inte innehåller någon hänvisning till det. Det står för övrigt klart att förekomsten av endast ett formfel, såsom bristfällig motivering av en rättsakt, inte är tillräckligt för att gemenskapens utomobligatoriska ansvar skall uppkomma, vilket enligt påståendet följer av innehållet i nämnda rättsakt och dess inverkan på de enskildas rättsliga situationer. I ett sådant fall finns det inte något orsakssamband mellan den formella rättsstridigheten och det skadliga resultatet.
41 Överklagandet kan således inte vinna bifall på den andra grundens första del. Även om man i teorin godtog det påstående som denna del baseras på, skulle detta bifall inte medföra att de omtvistade besluten skulle anses rättsstridiga. Ansökan grundades ju på antagandet om rättsstridighet.
ii) Den andra grundens andra del
42 I denna del av den andra grunden har klagandena kritiserat förstainstansrätten för ett tvåfaldigt åsidosättande av gemenskapsrätten genom att den a) vid bedömningen av åsidosättandet av grundrättigheterna äganderätten och rätten att utöva näringsverksamhet "inte beaktade skyddet av de individuella grundrättigheterna, vilket säkerställs i gemenskapernas rättsordning", och b) åsidosatte principerna om diskriminering och proportionalitet.
a) Påståendet om åsidosättande av grundrättigheterna
43 Klagandenas kritik i detta avseende riktas inte enbart mot förstainstansrättens dom utan även allmänt mot "domstolens rättspraxis" där det enligt dem "inte i tillräcklig grad tas hänsyn till en enskilds subjektiva grundrättighet till att hans individuella grundrättigheter skall iakttas och följas".
44 Såsom kommissionen riktigt har påpekat, är det av två skäl uppenbart att överklagandet inte kan prövas på denna del av den andra grunden. För det första är hänvisningen till den rättsregel som enligt påståendet har åsidosatts vag och inexakt. Klagandena har åberopat medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, utan några närmare angivanden, för att stödja ett visst påstående om det absoluta företräde som skall ges äganderätten (och rätten att utöva näringsverksamhet), utan att hänvisa till några konkreta regler vare sig i traditionerna eller i nämnda konvention.
45 För det andra förekommer den nya inriktning som klagandena försöker ge skadeståndstalan (som inte längre grundas på att besluten var rättsstridiga utan på att de, trots att de var rättsenliga, tvingade klagandena till särskilda uppoffringar till samfundets fördel, vilka de endast var skyldiga att utstå om deras skador ersattes) för första gången i överklagandet utan att förstainstansrätten skulle ha kunnat ta ställning till den. Det rör sig således om en ny fråga som inte är tillåten i samband med ett överklagande som just syftar till att pröva om den överklagade domen eventuellt innehåller några rättsliga fel.(8)
b) Påståendet om åsidosättande av principerna om proportionalitet och icke-diskriminering
46 Överklagandet kan inte heller prövas på denna del av den andra grunden, eftersom klagandena a) har begränsat sig till att hänvisa till påståendena i ansökan och repliken vid förstainstansrätten och b) vidhåller frågor som endast avser bedömning av faktiska omständigheter, såsom jämförelse mellan olika områden som har drabbats av klassisk svinpest, eller hur lämpligt det var att avgränsa områdena enligt olika tekniska kriterier.
47 Enligt domstolens fasta rättspraxis(9) skall ett överklagande innehålla precisa uppgifter om vilka delar som klandras i den dom som begärs upphävd och om de rättsliga argument som åberopas till stöd härför. Ett överklagande som endast innehåller upprepningar eller återgivanden av grunder och argument i den lydelse som redan framförts vid förstainstansrätten, bland dem sådana som förstainstansrätten uttryckligen inte har godtagit, uppfyller inte detta krav.
48 Vad beträffar de ovan avsedda materiella frågorna hänvisar jag till vad jag redan har anfört i samband med undersökningen av den första grunden för överklagandet.
iii) Den andra grundens tredje del
49 I den sista delen av sin andra grund har klagandena hävdat att artikel 10.4 i direktiv 90/425 inte utgör en "tillräcklig rättslig grund" för de omtvistade besluten. Praktiskt taget samtliga argument i detta avseende utgör också endast en upprepning av de argument som framfördes vid förstainstansrätten som i sin dom prövade dem och underkände dem genom en omfattande motivering.
50 Klagandena har nämligen åter begränsat sig till att upprepa sina tidigare påståenden i frågan utan att anföra någon välgrundad kritik mot förstainstansrättens motiverade argument avseende tolkningen av ovannämnda direktiv 90/425.
51 Den enda konkreta kritik av domen som klagandena har framfört i detta avseende rör punkt 156 där förstainstansrätten erinrade om att "... domstolen i sin dom av den 26 maj 1993 i mål C-52/92, kommissionen mot Portugal (REG 1993, s. I-2961) redan fastställt rättsenligheten av ett kommissionsbeslut som hade fattats på grundval av artikel 10 i direktiv 90/425, och varigenom vissa medlemsstater förbjöds att till andra medlemsstater sända svin för avel som härrörde från kommuner där risken var stor". Enligt klagandena kan denna rättspraxis inte åberopas mot deras påståenden, eftersom den inte avser transportförbud inom en och samma medlemsstat.
52 Kritiken skulle vara riktig om förstainstansrätten genom denna hänvisning hade försökt motivera den del av sin dom som avser frågan huruvida det var befogat att utfärda transportförbud inom en och samma medlemsstat. Det är emellertid så att detta åsyftas i punkt 157-161 i domen, och inte i punkt 156 som avser ett annat problem.
53 I punkt 157-161 i domen förklarade förstainstansrätten hur direktiv 90/425 möjliggör transportförbud inom en och samma medlemsstat som en följd av förbuden mot att från anläggningar transportera svin till andra medlemsstater. Punkt 156 i domen innehåller däremot en hänvisning till rättspraxis endast i syfte att förklara att direktiv 90/425 gör det möjligt att vidta allmänna skyddsåtgärder.
54 Det är således uppenbart att kritiken mot denna punkt i domen saknar fog.
55 Slutsatsen blir att överklagandet inte kan prövas på den första grunden och på den andra delen av den andra grunden. Talan kan inte vinna bifall på den första och den tredje delen av den andra grunden.
56 I enlighet med artikel 69.2 samt artiklarna 118 och 122 i rättegångsreglerna skall klagandena förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om domstolen ogillar överklagandet.
Förslag till avgörande
57 Mot bakgrund av vad anförts ovan föreslår jag att domstolen skall
1) ogilla talan, och
2) förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Domen i målet Schröder m.fl. mot kommissionen (REG 1997, s. II-501).
(2) - Dom av den 2 mars 1994 i mål C-53/92 P, Hilti mot kommissionen (REG 1994, s. I-667), punkt 42, och av den 6 april 1995 i de förenade målen C-241/91 P och C-242/91 P, RTE och ITP mot kommissionen (REG 1995, s. I-743), punkt 67, samt beslut av den 17 september 1996 i mål C-19/95 P, San Marco mot kommissionen (REG 1996, s. I-4435), punkterna 39 och 40.
(3) - Förenade målen C-46/93 och C-48/93, REG 1996, s. I-1029, punkt 43-45.
(4) - Generaladvokaten Tesauro anförde i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factortame att det i denna rättspraxis hade framställts "förutsättningar ..., särskilt vad beträffar institutionernas rättsstridiga handlande, som är till den grad restriktiva att de gör det extremt svårt att faktiskt förplikta en gemenskapsinstitution att utge ersättning för den vållade skadan" (punkt 63). I ett annat stycke i sitt förslag till avgörande (fotnot 76) framhöll han även att enligt ifrågavarande rättspraxis tycks samtliga av gemenskapens normativa rättsakter innebära val av ekonomisk politik.
(5) - Se i detta avseende domstolens dom av den 5 maj 1977 i mål 101/76, Koninklijke Schloten Honig mot rådet och kommissionen, REG 1977, s. 797, punkterna 7 och 9.
(6) - I detta fall rör det sig om beslut fattade inom ramen för rådets direktiv 80/217/EEG av den 22 januari 1980 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 47, s. 11; svensk specialutgåva, område 3, volym 11, s. 213) och rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146).
(7) - Klagandena har i själva verket försvarat denna argumentation. I sin replik vid förstainstansrätten (punkt 132 och följande punkter) påstod de att även om det godtogs att det rörde sig om normativa rättsakter skulle villkoren för gemenskapens utomobligatoriska ansvar vara uppfyllda, eftersom besluten på ett tillräckligt klart sätt innebar ett åsidosättande av överordnade rättsregler avsedda att skydda klagandena. Dessa regler var exakt desamma (åsidosättande av principerna om diskriminering och proportionalitet, åsidosättande av grundrättigheter osv.) som åberopades mot besluten såsom administrativa rättsakter.
(8) - Jag måste för min del medge att denna inriktning på problemet är betydligt mer intressant än den inriktning som klagandena valde inför förstainstansrätten. Uppkomsten av gemenskapsinstitutionernas utomobligatoriska ansvar när deras agerande inte har varit rättsstridigt, utan har krävt att vissa ekonomiska aktörer gör enskilda uppoffringar som inte är att anse som en normal begränsning som kan påföras äganderätten eller andra rättigheter, är värd en ingående undersökning. De förfarandemässiga och strukturella kännetecken som hänger samman med ett överklagande innebär emellertid att det inte är möjligt att ta upp frågan inom ramen för detta mål.
(9) - Se bland annat beslut av den 26 april 1993 i mål C-244/92 P, Kupka-Floridi mot ESK (REG 1993, s. I-2041), av den 26 september 1994 i mål C-26/94 P, X mot kommissionen (REG 1994, s. I-4379), och av den 17 oktober 1995 i mål C-62/94 P, Turner mot kommissionen (REG 1995, s. I-3177), samt dom av den 24 oktober 1996 i mål C-73/95 P, Viho mot kommissionen (REG 1996, s. I-5457), punkterna 25 och 26.