61999CC0382_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met het onderhavige beroep verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden het Hof, beschikking 1999/705/EG van de Commissie van 20 juli 1999 nietig te verklaren voorzover daarin de subsidiëring van bepaalde categorieën Nederlandse tankstations met de gemeenschappelijke markt en met de werking van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) onverenigbaar is verklaard en terugvordering van de reeds ter beschikking gestelde steun is gelast.
Volgens het Koninkrijk der Nederlanden heeft de Commissie die subsidie ten onrechte als staatssteun gekwalificeerd en met deze kwalificatie artikel 92, leden 1 en 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, leden 1 en 3, EG), mededeling 96/C 68/06 van de Commissie betreffende de-minimisstaatssteun alsmede het rechtszekerheid-, het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel miskend.
Het meent verder dat de beschikking niet voldoet aan het uit artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) voortvloeiende vereiste van voldoende bepaaldheid" en dat zij niet juist is gemotiveerd in de zin van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG).
Ten slotte betwist de Nederlandse regering de haar opgelegde verplichting om reeds uitbetaalde subsidies terug te vorderen.
I - Rechtskader
A - Het EG-Verdrag
2. Het Verdrag verbiedt in beginsel steun van de lidstaten aan ondernemingen.
3. Artikel 92, lid 1, van het Verdrag bepaalt:
Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt."
4. De afwijkingen van dit beginsel zijn in artikel 92, leden 2 en 3, neergelegd.
5. Artikel 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) omschrijft de procedure voor toekenning van staatssteun.
6. Artikel 93, lid 2, eerste en tweede alinea, van het Verdrag luidt als volgt:
Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 92 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.
Indien deze staat dat besluit niet binnen de gestelde termijn nakomt, kan de Commissie of iedere andere belanghebbende staat zich in afwijking van de artikelen 169 en 170 rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden."
7. Volgens artikel 93, lid 3, van het Verdrag wordt [d]e Commissie [...] van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid."
B - De mededeling
8. De Commissie heeft mededelingen vastgesteld die haar beleid inzake de-minimissteun omschrijven. De laatste is vastgesteld in 1996 en om die mededeling gaat het in de onderhavige zaak.
9. De mededeling beoogt de bepalingen van artikel 92, lid 1, van het Verdrag uit te leggen en meer in het bijzonder het begrip ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten". Volgens de mededeling heeft steun van geringe omvang geen invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
10. De mededeling bepaalt:
Hoewel iedere vorm van financiële steun die aan een onderneming wordt verleend, de concurrentie tussen deze onderneming en haar concurrenten waaraan dergelijke steun niet wordt verleend in meer of mindere mate vervalst of dreigt te vervalsen, heeft niet alle steun een merkbare invloed op het handelsverkeer en de concurrentie tussen de lidstaten. Dit geldt met name voor zeer geringe steunbedragen. [...]"
[...] de Commissie [heeft] in 1992 een zogenaamde de-minimisregel ingevoerd waarbij een steunniveau in een absoluut bedrag wordt vastgesteld; lagere steunbedragen vallen niet onder artikel 92, lid 1, [van het Verdrag] en behoeven niet vooraf bij de Commissie te worden aangemeld uit hoofde van artikel 93, lid 3 [van het Verdrag]."
11. De uitsluiting van de-minimissteun van de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag wordt in de mededeling eveneens door meer pragmatische redenen gerechtvaardigd.
12. De uitvoeringsvoorwaarden van de de-minimisregel zijn bij de mededeling gewijzigd.
13. Volgens de mededeling is artikel 92, lid 1, van het Verdrag niet van toepassing op een totaal steunbedrag van 100 000 euro dat wordt uitbetaald gedurende een periode van drie jaar vanaf het moment waarop de eerste de-minimissteun is verleend. Dat bedrag geldt voor alle categorieën steun, in welke vorm en met welk doel dan ook verleend, met uitzondering van steun voor de uitvoer, welke van de maatregel is uitgesloten.
14. Deze de-minimissteun, die niet bij de Commissie behoeft te worden aangemeld, kan bovenop andere steun komen die uit hoofde van door de Commissie goedgekeurde regelingen is toegekend.
15. De mededeling herinnert er tevens aan dat de Commissie zich ervan moet vergewissen dat de lidstaten hun ondernemingen geen steun verlenen die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en behoudt zich het recht voor om de gepaste maatregelen te nemen met betrekking tot steun die de de-minimisregel in acht neemt, doch andere bepalingen van het Verdrag schendt.
16. De mededeling zet uiteen dat de lidstaten gehouden zijn de uitvoering te vergemakkelijken van de aan de Commissie opgedragen taak om de verenigbaarheid van de uitgekeerde steun met de gemeenschappelijke markt te controleren. Van hen wordt in het bijzonder verlangd dat zij een controlemechanisme instellen waardoor wordt voorkomen dat door cumulatie van verschillende steunregelingen ten behoeve van eenzelfde begunstigde uit hoofde van de de-minimisregel het totaalbedrag van dit soort steun hoger is dan 100 000 euro over een periode van drie jaar. Bovendien dienen de steunverlening of de bepalingen van een regeling voor dit soort steun vergezeld te gaan van de uitdrukkelijke voorwaarde dat als gevolg van eventuele aanvullende steun die eenzelfde bedrijf ontvangt, de totale som van de-minimissteun niet boven de limiet van 100 000 euro over een periode van drie jaar mag stijgen. Dit mechanisme moet de lidstaten eveneens in staat stellen de vragen te beantwoorden die de Commissie hun eventueel zou willen stellen.
II - Feiten en procesverloop
17. Per 1 juli 1997 zijn in het Koninkrijk der Nederlanden de accijnzen voor benzine, diesel en LPG verhoogd met respectievelijk 0,11, 0,05 en 0,08 NLG per liter. Omdat de Nederlandse wetgever zich echter ervan bewust was dat deze door milieu-overwegingen geïnspireerde verhoging nadelige effecten zou hebben voor de Nederlandse pomphouders in de grensstreek, in het bijzonder de grensstreek met Duitsland, meende hij tijdelijk een voorziening te moeten treffen. Die voorziening beoogde het verschil tussen de uit deze verhoging voortvloeiende accijns en de in Duitsland geldende accijns op lichte olie te verminderen.
18. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft op 21 juli 1997 de Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland vastgesteld.
19. De Tijdelijke regeling, die met terugwerkende kracht per 1 juli 1997 in werking trad, voorzag in een subsidie van 0,10 NLG per liter benzine voor pomphouders in een strook van 10 kilometer van de Nederlands-Duitse grens; voor pomphouders in een strook van 10 tot 20 kilometer van de grens bedroeg de subsidie 0,05 NLG per liter. De Tijdelijke regeling preciseerde tevens, dat in geval van een verhoging van de Duitse benzineaccijns het verschil in accijnsdruk dat aan de subsidieregeling ten grondslag lag, zou verminderen. De subsidiebedragen zouden in dat geval worden verlaagd met 10/11, respectievelijk 5/11 deel van de tegenwaarde in Nederlandse guldens van de Duitse accijnsverhoging. Voorts zou de Tijdelijke regeling in haar geheel vervallen, ingeval de subsidie voor de pomphouders binnen een strook van 10 kilometer van de Nederlands-Duitse grens als gevolg van zulk een verlaging minder dan 0,025 NLG per liter zou gaan bedragen.
20. Om aan de voorwaarden van de mededeling te beantwoorden, stelde de Tijdelijke regeling de maximumsubsidie voor een periode van drie jaar (van 1 juli 1997 tot en met 30 juni 2000) vast op 100 000 euro. De subsidie ingevolge deze regeling was een subsidiëring per aanvrager, dat wil zeggen de natuurlijke of rechtspersoon voor wiens rekening en risico een of meer tankstations werden geëxploiteerd en diens rechtsopvolgers.
21. Het voornemen bestond om de Tijdelijke regeling in dier voege aan te passen dat de subsidie niet langer per aanvrager, maar per tankstation zou gelden. Een dergelijk ontwerp was ingegeven door de wens, het verschil in subsidie tussen de verschillende tankstations weg te werken. Sommige aanvragers hadden meerdere tankstations in eigendom, maar ontvingen voor deze tankstations immers slechts 100 000 euro in totaal, terwijl andere aanvragers, die slechts één tankstation bezaten, hiervoor hetzelfde bedrag ontvingen.
22. Vanwege de cumulatie van steun aan ondernemingen die meerdere tankstations in eigendom hadden betwijfelde de Nederlandse regering of dat ontwerp met de mededeling verenigbaar was.
23. Omdat de Nederlandse regering zich zekerheid wilde verschaffen over de toelaatbaarheid onder de mededeling van het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling, brachten de Nederlandse autoriteiten dit ontwerp tot wijziging ter kennis van de Commissie in een brief van 14 augustus 1997, waarin werd gesteld:
Mocht de Commissie echter van oordeel zijn dat de [voorgestelde] regeling toch moet worden aangemeld overeenkomstig artikel 93, derde lid, van het EG-Verdrag, dan verzoekt de Nederlandse regering deze brief als zodanige aanmelding aan te merken."
24. De Commissie ging uit hoofde van artikel 93, lid 3, van het Verdrag over tot een preliminair onderzoek van de Tijdelijke regeling en van het ontwerp tot wijziging daarvan teneinde zich ervan te vergewissen dat die regeling niet geacht kon worden vormen van cumulatie van steun in de hand te werken die door de criteria van de mededeling verboden waren. De Commissie vreesde dat de betrokken regeling de grote oliemaatschappijen de mogelijkheid bood om indirect van de steun aan de verschillende aan hen gebonden pomphouders te profiteren. Zij baseerde die vrees op het bestaan van clausules inzake prijsbeheer" in bepaalde exclusieve-afnameovereenkomsten tussen de oliemaatschappijen en hun distributeurs. De Commissie omschrijft die clausules als volgt:
Het doel van een SPB-clausule [systeem van prijsbeheer] is de omzet van de pomphouder te beschermen tegen een concurrerende verkoop in de directe nabijheid van zijn tankstation. In de SPB-clausule wordt meestal bepaald dat de oliemaatschappij een deel van de kosten van de door de pomphouder aan het tappunt verleende prijskorting voor haar rekening kan nemen, mits de voorwaarden op de binnenlandse en/of internationale markt een tijdelijke of blijvende aanpassing van deze kortingen wenselijk of noodzakelijk maken. Overleg tussen de partijen is dikwijls noodzakelijk voordat tot een dergelijke prijsverlaging wordt overgegaan. De mate waarin de leverancier de pomphouder zal ondersteunen wordt vastgesteld in overeenstemming met een verdelingstabel of een deelnemingsschema. Het bedrag hiervan wordt doorgaans rechtstreeks op de factuur voldaan."
25. De Commissie constateert dat de door de Nederlandse Staat aan de tankstations in de grensstreek met Duitsland verleende steun de omzet van die distributeurs beoogt te beschermen tegen concurrerende verkoop in de directe nabijheid van hun tankstations. Zij meent dat toepassing van de Tijdelijke regeling de in SPB-clausules vervatte verplichting doet vervallen. Bij gebreke van omstandigheden die de uitvoering van die verplichting rechtvaardigen, onttrekken de oliemaatschappijen zich immers heel gemakkelijk aan hun afspraak. Met andere woorden, omdat de prijsverlaging aan de pomp waartoe de pomphouder was overgegaan om zijn marktaandeel te behouden, door de steun van de Nederlandse staat werd gefinancierd, achtten de oliemaatschappijen interventie op basis van SPB-clausules zinloos. Daarenboven was het volgens de Commissie niet uitgesloten, dat de aangemelde regeling van invloed kon zijn op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten (doordat die regeling een verstorende werking kon hebben op de benzinesector in andere lidstaten, in het bijzonder in België en Duitsland).
26. Teneinde te beoordelen of de steun bovendien een cumulatief effect kon hebben, vroeg de Commissie de Nederlandse autoriteiten haar een reeks gegevens te verschaffen over:
- de eigendomsstructuur van de 633 tankstations die voor de steun in aanmerking kwamen;
- een specificatie van de distributieovereenkomsten die de tankstations met hun leveranciers verbonden en een indicatie van het totale aantal tankstations in Nederland;
- het globale marktaandeel van de 633 tankstations in de Nederlands-Duitse grensstreek.
27. Omdat de Commissie de antwoorden van de Nederlandse autoriteiten niet bevredigend vond, besloot zij, in de loop van juni 1998, een procedure ex artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Die procedure mondde uit in de vaststelling van de beschikking waarbij een gedeelte van de omstreden subsidies onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt werd verklaard en een andere gedeelte werd geacht onder de mededeling te vallen.
III - De beschikking, het beroep en de conclusies van partijen
A - De bestreden beschikking
28. Volgens de Commissie bestonden er twee redenen die het inleiden van de onderzoeksprocedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag rechtvaardigden.
29. Ten eerste vreesde de Commissie dat de Tijdelijke regeling en het ontwerp tot wijziging van deze regeling niet konden voorkomen dat er situaties van cumulatie van steun zouden ontstaan, die ingevolge de mededeling verboden zijn. Zij beschreef in dit verband de verschillende gevallen van cumulatie die haar aandacht hadden getrokken.
30. Bovendien betwijfelde de Commissie de waarde die aan de de-minimisregel moest worden gehecht. In punt 22 van de bestreden beschikking preciseerde zij dat:
[...] gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, de de-minimisregel kan worden geïnterpreteerd als een weerlegbaar rechtsvermoeden, d.w.z. dat zelfs wanneer het betrokken steunbedrag klein is en derhalve onder het plafond van de de-minimisregel ligt, deze regel toch niet van toepassing is wanneer de steun het handelsverkeer en de mededinging tussen de lidstaten beïnvloedt".
31. De Commissie zag ervan af haar beoordeling van de litigieuze maatregelen op de tweede overweging te baseren. Volgens haar zou immers:
(68) [...] een dergelijk weerlegbaar vermoeden het absolute karakter van de de-minimisregel [...] ondermijnen. De redenering achter genoemde regel is dat wanneer het steunplafond eenmaal wordt nageleefd, ervan wordt uitgegaan dat de steun geen merkbare gevolgen heeft voor het handelsverkeer en de mededinging tussen de lidstaten en derhalve niet onder artikel [92, lid 1,] valt. Een afwijking van dit beginsel, wegens de bijzondere omstandigheden van dit geval, zou rechtsonzekerheid ten aanzien van de werkingssfeer en de toepassing van de de-minimisregel in het algemeen tot gevolg hebben
(69) De Commissie kan daarom haar beoordeling niet gronden op een mogelijk misbruik van de de-minimisregel; deze beoordeling moet geschieden in het licht van de eerste reden voor de inleiding van de procedure, te weten het risico van cumulering van steun volgens de de-minimisregel, hetzij omdat één eigenaar verscheidene tankstations bezit, dan wel omdat de leverancier, door middel van de voorwaarden van een exclusieve-afnameovereenkomst, feitelijk zeggenschap over de pomphouder heeft."
32. In haar beschikking heeft de Commissie de betrokken tankstations in zes categorieën ingedeeld:
- wederverkopers/eigenaars (dealer-owned/dealer-operated" - Do/Do), waarbij de wederverkoper eigenaar is van het tankstation, dat hij voor eigen risico exploiteert, en door een exclusieve-afnameovereenkomst aan de oliemaatschappij is gebonden;
- wederverkopers/huurders (company-owned/dealer-operated" - Co/Do), waarbij de wederverkoper huurder is van het tankstation, dat hij voor eigen risico exploiteert, en als huurder door een exclusieve-afnameovereenkomst aan de oliemaatschappij is gebonden;
- tankstations waarover de Commissie geen of slechts gedeeltelijke informatie heeft ontvangen;
- wederverkopers in loondienst (company-owned/company-operated" - Co/Co), waarbij het tankstation wordt geëxploiteerd door werknemers, die niet voor eigen risico werken en geen vrije keuze hebben voor hun leveranciers; de Commissie maakt in deze categorie twee subcategorieën: zuivere" Co/Co, waarbij het tankstation eigendom is van de oliemaatschappij en door haar wordt geëxploiteerd; feitelijke" Co/Co, waarbij eenzelfde pomphouder meerdere steunaanvragen indient en meerdere keren op de lijst van voor steun in aanmerking komende begunstigden voorkomt;
- Do/Do-tankstations die door een systeem van prijsbeheer zijn gebonden, waarbij de oliemaatschappij in voorkomend geval een deel van de door de pomphouder doorgevoerde prijsverlagingen aan de pomp voor haar rekening neemt;
- en ten slotte Co/Do-tankstations die door een SPB zijn gebonden.
33. Met betrekking tot de eerste twee categorieën was de Commissie van mening dat er geen risico van cumulatie bestond en achtte zij de de-minimisregel van toepassing.
34. Wat de derde categorie betreft kon volgens de Commissie verboden cumulatie van steun niet worden uitgesloten: de aan de betrokken tankstations verleende steun was onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en met de werking van de EER-Overeenkomst voorzover de steun meer bedroeg dan 100 000 euro per begunstigde gedurende een periode van drie jaar.
35. Met betrekking tot de vierde categorie was volgens de Commissie evenmin uitgesloten dat er sprake was van steun aan bedrijven die meerdere tankstations in eigendom hebben en exploiteren voorzover de steun, rekening houdend met cumulatie, 100 000 euro per begunstigde gedurende een periode van drie jaar overstijgt.
36. Met betrekking tot de twee laatste categorieën ten slotte, heeft de Commissie het risico van steuncumulatie ten gunste van de betrokken oliemaatschappijen aannemelijk geacht: de leverancier profiteerde geheel of ten dele van de aan de pomphouders verleende steun, omdat laatstgenoemden geen beroep konden doen op de SPB-clausule of dit slechts in mindere mate hadden kunnen doen.
37. Volgens de Commissie waren de door de Nederlandse regering getroffen maatregelen die niet onder de de-minimisregel vielen, steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en was die steun niet gerechtvaardigd door een van de afwijkingen van artikel 92, leden 2 en 3 van het Verdrag. Bijgevolg heeft zij die steun met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaard en terugvordering ervan gelast.
B - Het beroep en de conclusies van partijen
38. Het beroep van de Nederlandse regering is op 9 oktober 1999 ingeschreven ter griffie van het Hof.
39. De Nederlandse regering concludeert dat het het Hof behage:
1) de artikelen 2 en 3 van de beschikking van de Commissie van 20 juli 1999 - kennisgeving de dato 5 augustus 1999 - betreffende staatssteun van Nederland ten behoeve van 633 Nederlandse tankstations in de grensstreek met Duitsland (kenmerk C(1999) 2539 def.), nietig te verklaren,
2) de Commissie in de kosten van de procedure te veroordelen."
40. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
1) het onderhavige beroep tot nietigverklaring af te wijzen;
2) de verzoekende partij te veroordelen in de kosten."
IV - Analyse
A - De algemeen door de Nederlandse regering aangevoerde middelen
41. De Nederlandse regering voert algemeen middelen aan die zijn ontleend aan schending van het absolute karakter van de in de mededeling neergelegde de-minimisregel en aan de gevolgen die uit deze schending voortvloeien. Volgens haar heeft deze schending tot gevolg dat de algemene beginselen van rechtszekerheid, gelijke behandeling en gewettigd vertrouwen volledig van hun nuttige werking worden beroofd.
Absolute karakter van de de-minimisregel
Argumenten van partijen
42. De Nederlandse regering betoogt dat de Commissie door de mededeling inzake de-minimissteun gebonden is. Dat volgt niet alleen uit de rechtspraak van het Hof, maar tevens uit de bestreden beschikking, waarin de Commissie heeft erkend dat de de-minimisregel een absoluut - of onweerlegbaar - karakter toekomt.
43. Zij stelt dat de Commissie door haar weigering om zich op het standpunt te stellen dat de Tijdelijke regeling en het ontwerp tot wijziging daarvan verenigbaar waren met de mededeling, een geval van afwijking van de de-minimisregel heeft ingevoerd dat niet in die mededeling is voorzien. Voorzover het bedrag van de aan de tankstations in de grensstreek verleende steun de drempel van 100 000 euro niet overschrijdt moet de mededeling haars inziens immers worden toegepast. Volgens de mededeling hoeft de-minimissteun niet te worden aangemeld en valt deze steun niet onder de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, omdat zij geen invloed heeft op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Daar de Nederlandse regering de uitvoeringsvoorwaarden van de de-minimisregel in acht heeft genomen kon de Commissie de betrokken Nederlandse maatregelen niet zonder schending van het onweerlegbare (of absolute) karakter van die regel met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaren.
44. De Commissie ontkent het onweerlegbare karakter van het vermoeden dat aan de de-minimisregel is verbonden, te hebben geschonden. Deze regel vormt een uitzondering op het in artikel 92, lid 1, van het Verdrag neergelegde stelsel van een principieel verbod op staatssteun. De toepassing van deze afwijking veronderstelt bijgevolg naleving van de strenge voorwaarden van de mededeling. Zij meent echter dat de voorwaarde van non-cumulatie niet is nageleefd. De Commissie heeft dus terecht kunnen afzien van toepassing van de de-minimisregel op de bepalingen van de Tijdelijke regeling waarvan verwacht kon worden dat zij een verboden cumulatieve werking hadden.
Beoordeling
45. Om te beginnen moet worden benadrukt dat het beroep van de Nederlandse regering tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie in wezen gebaseerd is op het dwingende karakter van de inhoud en de strekking van de de-minimisregel zoals neergelegd in de mededeling. Zo zou de verenigbaarheid van de mededeling met de verdragsregels aan de orde kunnen worden gesteld gezien de recente rechtspraak van het Hof waarin de in de mededeling gekozen zuiver kwantitatieve" benadering lijkt te worden afgewezen. Daar het onderzoek van een middel ontleend aan de wettigheid ten gronde van een door een instelling vastgestelde handeling echter niet ambtshalve door het Hof kan geschieden, zal deze vraag niet worden behandeld.
46. Het antwoord op het door de Nederlandse regering aangevoerde middel dat is ontleend aan schending van het absolute karakter van de de-minimisregel hangt ervan af, of de Commissie in casu het onweerlegbare of absolute" karakter van deze regel heeft geschonden.
47. Het Hof heeft steeds geoordeeld dat het officiële standpunt van de Commissie over de wijze waarop zij artikel 92 van het Verdrag toepast, haar bindt. Volgens het Hof volgen de objectieve betekenis en de dwingende werking van richtsnoeren", codes" en gedragscodes" op het gebied van staatssteun uit de in artikel 93, lid 1, van het Verdrag opgelegde verplichting tot regelmatige en periodieke samenwerking. De Commissie en de lidstaten moeten op grond van deze verplichting tot regelmatige samenwerking de bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek onderwerpen. Uit hoofde van het beginsel van goed bestuur bezit de Commissie aldus de bevoegdheid om na een procedure op tegenspraak richtsnoeren vast te stellen waarmee zij aangeeft op welke wijze zij voornemens is haar beoordelingsbevoegdheid in het toezicht op de steun uit te oefenen. De lidstaten kunnen in hun steunbeleid rekening houden met het standpunt van de Commissie en zo eventuele conflicten uit de weg gaan.
48. Zoals gezegd, interpreteert de mededeling één van de criteria voor toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Zij preciseert immers:
Hoewel iedere vorm van financiële steun die aan een onderneming wordt verleend, de concurrentie tussen deze onderneming en haar concurrenten waaraan dergelijke steun niet wordt verleend in meer of mindere mate vervalst of dreigt te vervalsen, heeft niet alle steun een merkbare invloed op het handelsverkeer en de concurrentie tussen de lidstaten. Dit geldt met name voor zeer geringe steunbedragen [...]."
[...] de Commissie [heeft] in 1992 een zogenaamde de-minimisregel ingevoerd waarbij een steunniveau in een absoluut bedrag wordt vastgesteld; lagere steunbedragen vallen niet onder artikel 92, lid 1, [van het Verdrag] en behoeven niet vooraf bij de Commissie te worden aangemeld uit hoofde van artikel 93, lid 3, [van het Verdrag]".
49. De mededeling formuleert het beginsel dat alle steun van geringe omvang geen merkbare invloed heeft op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Zij bepaalt verder dat steun van geringe omvang steun is die minder dan 100 000 euro bedraagt.
50. De Commissie geeft dus een duidelijke en onvoorwaardelijke regel waarbij zij zich ertoe verbindt niets te ondernemen wanneer de autoriteiten die de steun verlenen, die drempel in acht nemen. Volgens de reeds aangehaalde rechtspraak is de Commissie door haar aldus gegeven regel gebonden.
51. De Commissie betwist niet dat de de-minimisregel een absoluut karakter heeft.
52. De Commissie fundeert de beschikking dus niet langer op het weerlegbare karakter van het vermoeden dat aan de de-minimisregel is gekoppeld, maar op schending van de voorwaarden voor toepassing van de de-minimisregel.
53. Volgens haar kan de Nederlandse regering in casu geen beroep doen op de de-minimisregel omdat haar Tijdelijke regeling en het ontwerp tot wijziging van die regeling de voorwaarde van non-cumulatie ten gunste van eenzelfde ontvanger hebben geschonden.
54. De Commissie merkt op dat de de-minimisregel afwijkt van het stelsel van gemeen recht inzake de in het Verdrag geregelde staatssteun. Deze regel dient dus strikt te worden uitgelegd en de voorwaarden die die regel stelt, dienen nauwgezet te worden nageleefd.
55. Ik sluit mij volledig aan bij deze analyse. De de-minimisregel voert immers een uitzonderingsstelsel in dat de lidstaten toestaat steun te verlenen zonder die vooraf bij de Commissie te hoeven aanmelden. Die steun wordt geacht geen invloed te hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten, op voorwaarde dat het bedrag ervan 100 000 euro niet overschrijdt. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt echter dat elk afwijkingsstelsel strikt moet worden uitgelegd. De in de mededeling neergelegde voorwaarden dienen bijgevolg nauwgezet te worden nageleefd.
56. De eerste verplichting van de lidstaten houdt in, steun te verlenen voor een bedrag dat in geen geval hoger mag zijn dan 100 000 euro gedurende een periode van drie jaar vanaf het moment waarop de eerste de-minimissteun is verleend.
57. De tweede verplichting die op de lidstaten rust, is het vergemakkelijken van de aan de Commissie opgedragen toezichthoudende taak.
58. Ten slotte maakt de mededeling de toepassing van de de-minimisregel afhankelijk van naleving van het non-cumulatievereiste. Bovendien is de Commissie volgens de mededeling gehouden toe te zien op naleving van dat vereiste.
59. De Commissie verwijt de Nederlandse regering nu juist, dit non-cumulatievereiste niet te hebben geëerbiedigd. Derhalve kan haar niet worden verweten dat zij nieuwe voorwaarden voor de toepassing van de de-minimisregel heeft gesteld. Bijgevolg moet de grief die aan het absolute karakter van die regel is ontleend worden afgewezen.
Schending van het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel.
60. Volgens de Nederlandse regering heeft de Commissie het absolute karakter van de de-minimisregel geschonden door een bijkomende voorwaarde voor de toepassing ervan in te voeren. Hiermee heeft zij fundamentele beginselen van gemeenschapsrecht, zoals het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel geschonden.
61. Voorzover ik tot de slotsom ben gekomen dat het aan het absolute karakter van de de-minimisregel ontleende middel ongegrond is, geef ik in overweging de grief die is ontleend aan schending van de door de Nederlandse regering in algemene bewoordingen geformuleerde beginselen van gewettigd vertrouwen en gelijke behandeling, af te wijzen.
B - De door de Nederlandse regering specifiek geformuleerde middelen
62. Meer specifiek verwijt de Nederlandse regering de Commissie in zes middelen dat zij:
- op het standpunt stond dat het verlenen van de-minimissteun per tankstation wanneer eenzelfde aanvrager meerdere tankstations exploiteert onder de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag viel en niet onder de de-minimismededeling;
- een onderscheid heeft gemaakt tussen de categorieën zuivere" en feitelijke" Co/Co tankstations;
- het bestaan van indirecte steun heeft verondersteld ten gunste van de oliemaatschappijen die aan de tankstations waren gebonden door een exclusieve-afnameovereenkomst met een clausule inzake prijsbeheer;
- op het standpunt stond dat steunverlening aan tankstations waarover de Nederlandse autoriteiten geen of slechts gedeeltelijke informatie hebben verschaft, onder de werkingssfeer van artikel 92, lid 1, van het Verdrag viel en niet onder de de-minimismededeling valt;
- in haar beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze maatregelen voorbij is gegaan aan het door de Nederlandse regering nagestreefde doel van milieubescherming;
- terugvordering van de steun heeft gelast.
63. De Nederlandse regering preciseert dat waar zij zich op schending van de de-minimisregel beroept, zij zich steeds mede beroept op schending van het rechtszekerheids-, het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel.
Eerste middel
Argumenten van partijen
64. Met dit middel verwijt de Nederlandse regering de Commissie dat zij op het standpunt stond dat het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling vanwege het risico van cumulatie van steun ten gunste van eenzelfde ontvanger, niet onder de de-minimisregel viel.
65. Volgens haar schendt het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling de voorwaarde van non-cumulatie van de-minimissteun niet, omdat indien wordt uitgegaan van per tankstation verleende steun, eenzelfde tankstation nooit meer dan één keer de-minimissteun kan ontvangen. Zij betoogt bovendien dat de invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten als bedoeld in artikel 92, lid 1, van het Verdrag, niet afhangt van de juridische structuur van de betrokken ondernemingen. Met andere woorden, uit zuiver economisch oogpunt is het onverschillig of de 633 gesubsidieerde tankstations steeds als afzonderlijke ondernemingen zijn aan te merken dan wel, in bepaalde gevallen, deel uitmaken van grotere economische entiteiten.
66. De Nederlandse regering meent derhalve dat de Commissie ten onrechte heeft beslist dat naleving van de verplichting van non-cumulatie vereist dat de feitelijke begunstigde van de de-minimissteun in aanmerking wordt genomen. Hierdoor heeft de beschikking het door de mededeling ingevoerde stelsel alsmede het rechtszekerheids-, het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel geschonden.
67. Volgens de Nederlandse regering is de beschikking hoe dan ook in strijd met het in artikel 190 van het Verdrag neergelegde motiveringsvereiste voorzover daarin niet de redenen zijn vermeld, of althans geen begrijpelijke redenen, waarom de de-minimisregel niet per tankstation zou mogen worden toegepast ingeval een tankstation van een grotere economische entiteit deel uitmaakt.
68. De Commissie betoogt dat het standpunt van de Nederlandse regering het in de mededeling vervatte non-cumulatievereiste miskent.
69. Zij herinnert eraan dat het onweerlegbare vermoeden van verenigbaarheid met artikel 92, lid 1, van het Verdrag dat ten aanzien van de-minimissteun bestaat, slechts geldt indien de lidstaten de strenge verplichtingen van de mededeling naleven. Indien niet-nakoming van die verplichtingen wordt vastgesteld, geldt het onweerlegbare vermoeden niet en dient de invloed van de betrokken maatregel op het handelsverkeer en de mededinging te worden getoetst.
70. Volgens de Commissie gaat het er in casu om dat concreet wordt vastgesteld wie uiteindelijk van de steun profiteert. Het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling maakt het niet mogelijk de in de mededeling verboden situaties van cumulatie van de-minimissteun te voorkomen. Dezelfde eigenaar mag meer dan één keer steun ontvangen uit hoofde van de verschillende tankstations die hij voor eigen risico exploiteert.
71. De Commissie stond dus terecht op het standpunt dat het ontwerp tot wijziging van de aangemelde Tijdelijke regeling waarin was bepaald dat steun per tankstation zou worden verleend, niet onder de de-minimisuitzondering kon vallen. Zij heeft aldus voldaan aan de beginselen van rechtszekerheid, gelijke behandeling en gewettigd vertrouwen.
72. De Commissie betwist eveneens dat zij inbreuk heeft gemaakt op de motiveringsplicht. De beschikking preciseert immers de redenen waarom zij eraan twijfelde of de de-minimisdrempel in acht werd genomen.
Beoordeling
Schending van de motiveringsverplichting
73. Wat het motiveringsvereiste van artikel 190 van het Verdrag betreft heeft het Hof de volgende beginselen geformuleerd.
74. De motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van met name de inhoud van de handeling en het belang dat de adressaten of andere personen die door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.
75. De Nederlandse regering verwijt de Commissie dat zij niet aan de formele motiveringsvereisten heeft voldaan. Volgens haar stelt de beschikking haar niet in staat de redenen te kennen waarom de Commissie het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling onverenigbaar achtte met de de-minimisregel.
76. Uit de bestreden beschikking blijkt dat de Commissie algemeen de elementen uiteen heeft gezet die zij in aanmerking zou nemen om vast te stellen of de Tijdelijke regeling en het ontwerp tot wijziging van die regeling aan de voorwaarden voor toepassing van de de-minimisregel voldeden.
77. Zo verklaart de Commissie in punt 74 in fine van de beschikking het volgende:
Bij de de-minimisregel komt het er uiteindelijk op aan vast te stellen wie feitelijk van de steun profiteert en of de de-minimisdrempel voor iedere begunstigde in acht is genomen [...]."
78. In punt 82 van de beschikking preciseert de Commissie dat zij door de mededeling verboden situaties van cumulatie van steun aan het licht heeft gebracht in de gevallen waarin eenzelfde pomphouder meer dan eenmaal een aanvraag voor steun heeft ingediend en daarom verscheidene malen op de lijst van voor subsidie in aanmerking komende begunstigden voorkomt.
79. De Commissie verklaart dus op duidelijke en ondubbelzinnige wijze dat wanneer zij situaties van cumulatie van steun aan het licht brengt, dat wil zeggen wanneer eenzelfde aanvrager meer dan één keer de-minimissteun kan ontvangen, de mededeling volgens haar niet van toepassing is.
80. Ook al heeft de Commissie de redenen waarom het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling niet aan de de-minimisvoorwaarden voldoet niet formeel uiteengezet, uit de punten 74 en 82 van de beschikking blijkt dat de Nederlandse regering de redenen rechtens en feitelijk waarom de Commissie van oordeel was dat een dergelijk ontwerp de mededeling niet eerbiedigde, kon kennen.
81. Het ontwerp tot wijziging van de regeling was er immers juist op gericht om het een eigenaar van meerdere tankstations mogelijk te maken steun te ontvangen voor elk van zijn tankstations. Hij kan derhalve in strijd met de non-cumulatievoorwaarde meer dan één keer de-minimissteun ontvangen. Een dergelijke situatie valt noodzakelijkerwijs binnen hetgeen de Commissie in punt 74 van de beschikking op algemene wijze uiteen heeft gezet.
82. Bijgevolg ben ik van mening dat de beschikking voldoet aan de verplichtingen van artikel 190 van het Verdrag omdat zij elementen bevat die de Nederlandse regering in staat stellen de feitelijke en juridische redenen te begrijpen waarop de Commissie haar beschikking baseert waarin zij op het standpunt staat dat het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling niet onder de werkingssfeer van de mededeling valt.
83. Uit het voorgaande volgt dat het eerste door de Nederlandse regering aangevoerde middel ongegrond is.
Onjuiste beoordeling van de voorwaarde van non-cumulatie
84. Ik herinner er hier aan dat het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling erop gericht is de geconstateerde ongelijkheid tussen de tankstations met betrekking tot het bedrag van de verleende steun op te heffen. Het ontwerp stelt het beginsel van één keer steun per tankstation vast. Met andere woorden het biedt degenen die eigenaar van meerdere tankstations zijn de mogelijkheid om net zoveel keer steun te ontvangen als hij tankstations bezit. Er bestaat dus een wezenlijk risico dat de de-minimisdrempel per aanvrager wordt overschreden, hetgeen ingevolge de mededeling verboden is.
85. In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid niet heeft overschreden door te oordelen dat het ontwerp tot wijziging van de Tijdelijke regeling wegens schending van de non-cumulatieverplichting niet voldoet aan de voorwaarden waaronder dat ontwerp onder de werkingssfeer van de mededeling kon vallen.
86. Uit het voorgaande volgt dat het middel dat is ontleend aan miskenning van de de-minimisregel, moet worden afgewezen.
Schending van het rechtszekerheids-, het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel
87. Voorzover ik tot de slotsom kom dat de grief die is ontleend aan de onjuiste beoordeling van de voorwaarde van non-cumulatie, ongegrond is, kan ik enkel de conclusie trekken dat de grieven die zijn ontleend aan schending van het rechtszekerheids-, het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel zoals de Nederlandse regering die heeft aangevoerd, moeten worden afgewezen.
Tweede middel
Argumenten van partijen
88. Met dit tweede middel betoogt de Nederlandse regering dat de Commissie, door onderscheid te maken tussen zuivere" en feitelijke" Co/Co tankstations, inbreuk heeft gemaakt op artikel 92, lid 1, de de-minimisregel, het rechtszekerheids-, het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel, het vereiste van voldoende bepaaldheid van de beschikking dat voortvloeit uit artikel 189 van het Verdrag, alsmede de in artikel 190 van het Verdrag neergelegde motiveringsplicht.
89. De Nederlandse regering herinnert er primair aan dat, zoals zij ten aanzien van het eerste middel heeft betoogd, de vraag of tankstations die in aanmerking komen voor een steunregeling per tankstation, een afzonderlijke onderneming vormen dan wel eigendom zijn van eenzelfde persoon, geen enkele invloed zou moeten hebben op de toepassing van de de-minimisregel. In beide gevallen ontvangt een tankstation immers nooit meer dan één keer steun. Ingevolge de mededeling verboden situaties van cumulatie kunnen zich derhalve niet voordoen.
90. De Nederlandse regering merkt subsidiair op, dat de Commissie in punt 82, sub a, van de beschikking van mening is dat 28 aanvragers aan de omschrijving van zuivere Co/Co" tankstations beantwoorden. Zij heeft echter niet gepreciseerd welke omstandigheden feitelijk en rechtens haar tot deze slotsom hebben gebracht. Meer in het bijzonder betoogt zij dat de Commissie in de opsomming van de tankstations die in deze typologie vallen, evenmin de oliemaatschappijen heeft genoemd die volgens haar meerdere tankstations in eigendom hebben en meerdere keren voor de-minimissteun in aanmerking komen.
91. Het gebrek aan motivering belet de Nederlandse regering om de beschikking volledig uit te voeren. Zo is zij niet in staat de bedragen te kennen die zij zou moeten terugvorderen en te vernemen van wie zij die zou moeten terugvorderen.
92. De Nederlandse regering formuleert dezelfde grieven met betrekking tot de 21 aanvragers die aan de omschrijving van feitelijke Co/Co" beantwoorden. Aangezien de Commissie niet heeft gepreciseerd welke van deze aanvragers identiek zijn en op welke omstandigheden feitelijk en rechtens zij zich baseert om tot deze slotsom te komen, heeft de Commissie de in de artikelen 189 en 190 van het Verdrag neergelegde verplichtingen geschonden.
93. De Commissie herhaalt de opmerkingen die zij in het kader van het eerste middel heeft gemaakt. Zij herinnert eraan dat wanneer eenzelfde eigenaar meerdere tankstations bezit en per tankstation de-minimissteun ontvangt, de drempel van 100 000 euro wordt overschreden. Die situatie valt dus niet onder de werkingssfeer van de mededeling, maar onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
94. Bovendien merkt zij op dat vanwege het ontbreken van antwoord van de Nederlandse regering op haar vele verzoeken en een bevel met betrekking tot met name de eigendomsstructuur van de tankstations, zij haar beschikking enkel heeft kunnen baseren op de informatie waarover zij beschikte. Zij heeft duidelijk aangegeven dat de informatie waarover zij beschikte, welke ten dele onvoldoende was en ten dele geheel ontbrak (punten 76 tot en met 81 van de beschikking), haar enkel in staat heeft gesteld de in punt 82 van de beschikking weergegeven indeling te maken.
95. Zij meent dat zij heeft voldaan aan de motiveringsplicht die gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval op haar rust.
Beoordeling
96. Ik heb reeds uiteengezet waarom ik meen dat de mededeling niet van toepassing is op situaties waarin eenzelfde aanvrager meerdere keren de-minimissteun kan verkrijgen. Ik zal hierop dus niet terugkomen.
97. Met betrekking tot het door de Nederlandse regering aangevoerde argument dat is ontleend aan ontoereikendheid van de motivering van de beschikking, moeten twee opmerkingen worden gemaakt.
98. In de eerste plaats zij opgemerkt dat de Commissie, zonder door de Nederlandse regering te zijn tegengesproken, uiteen heeft gezet dat zij geen volledige informatie heeft ontvangen die haar in staat zou hebben gesteld precies de tankstations te identificeren die onder een van de drie categorieën Do/Do, Co/Do et Co/Co vallen. Zo heeft zij in punt 64 van de beschikking verklaard dat de Nederlandse autoriteiten enkel de door de tankstations ingevulde vragenformulieren hebben opgestuurd zonder dat de informatie in die formulieren door bewijzen werd gestaafd. Met name is gepreciseerd dat de tankstations zichzelf in één van de categorieën hebben ingedeeld zonder enig bewijs tot staving van die indeling. De Commissie merkt op, en wordt ook hier door de Nederlandse autoriteiten niet tegengesproken, dat de Nederlandse regering haar lijst op basis van de antwoorden van de aanvragers heeft opgesteld, zonder verdere bewijzen. Zij vermeldt dat zij haar indeling daarentegen heeft gemaakt op basis van de overeenkomsten die de oliemaatschappijen aan hun distributeurs binden, welke de Nederlandse regering haar heeft doen toekomen, en op gezag van haar eigen statistische gegevens.
99. Voorts heeft de Nederlandse regering in antwoord op het argument dat de Commissie de beschikking zou hebben gemotiveerd op basis van de ontoereikende informatie die haar was verstrekt, haar nalatigheid verklaard aan de hand van een principestandpunt. Volgens haar gaat de op de lidstaten rustende verplichting om informatie te verstrekken noodzakelijk minder ver uit hoofde van de in de mededeling voorziene de-minimissteun dan uit hoofde van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag. De mededeling berust immers op een streven naar administratieve vereenvoudiging, zowel voor de lidstaten als voor de diensten van de Commissie. Het zou derhalve in strijd zijn met het doel van administratieve vereenvoudiging, indien taken van de lidstaten inzake de informatieverschaffing worden verzwaard. Aangezien de Tijdelijke regeling en het ontwerp tot wijziging daarvan juist op de mededeling zijn gebaseerd, meent de Nederlandse regering dat de intensiteit van de op haar rustende informatieverplichting in het kader van de toepassing van de de-minimisregel minder ver gaat dan in het kader van het stelsel van gemeen recht inzake staatssteun. Bijgevolg kon zij er haars inziens volledig op vertrouwen dat de aan de aanvragers verleende steun niet behoefde te worden aangemeld.
100. Evenals de Commissie meen ik dat deze verplichting tot samenwerking in het kader van de de-minimisregel juist nog intenser is. Er zij aan herinnerd dat de de-minimisregel afwijkt van het gemene recht inzake staatssteun. De toepassing van de regel onttrekt aldus de door de lidstaat toegekende steun aan de aanmeldingsplicht, en dus aan de in de artikel 93, leden 1 en 3, van het Verdrag neergelegde toezichthoudende bevoegdheid van de Commissie. Die regel staat de lidstaten tevens toe die steun uit te keren zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie. En, zoals gezegd, volgens de vaste rechtspraak van het Hof moet elke afwijking van een beginsel strikt worden uitgelegd. Zo ik de Nederlandse regering in haar analyse zou volgen, zou ik de conclusie moeten trekken dat het beginsel van strikte uitlegging van afwijkingen in geval van toepassing van een afwijkende regel juist opzij moet worden geschoven. Naleving van het beginsel van strikte uitlegging van de afwijking van een regel zou dus niet verzekerd zijn indien de analyse van de Nederlandse regering werd aanvaard.
101. De mededeling verplicht de Commissie, erop toe te zien dat de strikte voorwaarden voor toepassing van de de-minimisregel in acht worden genomen. Indien een lidstaat die toepassing van de de-minimisregel aanvoert, niet volledig en strikt aan zijn informatieverplichting hoeft te voldoen, wordt de taak van de Commissie bemoeilijkt, of zelfs onmogelijk gemaakt.
102. Bijgevolg kom ik tot de slotsom dat de lidstaten krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) in het kader van de uitvoering van de mededeling verplicht zijn tot samenwerking. Deze samenwerkingsplicht eist dat de lidstaten de Commissie alle noodzakelijke gegevens verstrekken om haar in staat te stellen haar taak te vervullen en, met name, om haar in staat te stellen de verenigbaarheid van de betrokken steun te beoordelen. Een lidstaat die haar samenwerkingsplicht gedurende de administratieve fase niet nakomt, kan de Commissie nadien niet verwijten dat zij een onjuiste beoordeling heeft gemaakt of haar beschikking niet genoegzaam heeft gemotiveerd.
103. Voorzover de Nederlandse regering haar plicht tot samenwerking gedurende de administratieve fase niet is nagekomen, kan zij de Commissie nadien niet verwijten dat zij een onjuiste beoordeling heeft gemaakt of haar beschikking niet genoegzaam heeft gemotiveerd.
104. In de tweede plaats blijkt dat de Nederlandse regering niet betwist dat zich onder de tankstations in de grensstreek die de-minimissteun hebben aangevraagd, tankstations bevinden die in de categorie Co/Co vallen en meer in het bijzonder in de sub-categorieën zuivere" en feitelijke" Co/Co.
105. De grieven hebben uitsluitend betrekking op de onnauwkeurigheden in de beschikking die haar niet in staat hebben gesteld de identiteit te bepalen van de tankstations die in de twee sub-categorieën vallen en vast te stellen welk bedrag aan steun van hen moest worden teruggevorderd.
106. Er zij aan herinnerd dat de wettigheid van beschikkingen van de Commissie niet in twijfel kan worden getrokken door argumenten met betrekking tot de uitvoeringsmodaliteiten van de beschikking, zoals de stelling dat deze niet kan worden uitgevoerd vanwege moeilijkheden in verband met de identificering van degenen tot wie de vordering tot terugbetaling is gericht.
107. Het Hof heeft steeds geoordeeld dat in dergelijke gevallen de lidstaat die op onverwachte problemen stuit bij de uitvoering van een bevel tot terugvordering, die problemen aan het oordeel van de Commissie [kan] voorleggen. Overeenkomstig het met name in artikel 5 van het Verdrag tot uitdrukking gebrachte beginsel van loyale samenwerking moeten de Commissie en de lidstaat in een dergelijk geval te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende steunmaatregelen, de moeilijkheden te overwinnen".
108. Dus indien de Nederlandse regering bij de uitvoering van de beschikking moeilijkheden heeft ondervonden, had zij de Commissie daarvan in kennis moeten stellen, die overeenkomstig de plicht tot loyale samenwerking van artikel 5 van het Verdrag gehouden was haar te helpen die moeilijkheden te overwinnen.
109. Uit een en ander volgt dat het tweede middel van de Nederlandse regering ongegrond is en derhalve moet worden afgewezen.
Derde middel
110. Met haar derde middel stelt de Nederlandse regering dat de Commissie, door te veronderstellen dat er sprake is van indirecte steun aan de oliemaatschappijen die aan de tankstations zijn gebonden door een exclusieve-afnameovereenkomst waarin een SPB-clausule is opgenomen, artikel 92, lid 1, van het Verdrag, de de-minimisregel, het rechtszekerheids-, het gelijkheids-, en het vertrouwensbeginsel alsmede het motiveringsvereiste van artikel 190 van het Verdrag heeft geschonden.
111. Volgens haar valt indirecte steun niet onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag indien de begunstigde niet rechtstreeks of indirect kan worden geïdentificeerd op basis van de strekking of de doelstelling van de betrokken nationale maatregel.
112. Zij betoogt dat de Commissie aan een privaatrechtelijke contractuele band tussen een oliemaatschappij en haar afnemer een belang hecht dat die band rechtens noch feitelijk toekomt.
113. Zij merkt op dat die clausules in het merendeel van de gevallen immers inhoudelijk variëren en geen onvoorwaardelijke verplichting op de oliemaatschappijen leggen om bij te dragen aan de prijsverlagingen aan de pomp. Het initiatief tot deze prijsverlagingen en tot toepassing van die clausules ligt, meestal, bij de oliemaatschappijen, die niet zouden aanvaarden deze toe te passen indien hun marktaandeel in gevaar zou komen. De respectievelijke concurrentiepositie van de oliemaatschappijen op de Nederlandse markt wordt echter niet aangetast door de prijsverschillen met Duitsland, omdat zij alle in dezelfde mate getroffen zijn.
114. De Nederlandse regering betoogt hoe dan ook dat zij niet kon voorzien dat de oliemaatschappijen indirect van de uit hoofde van de Tijdelijke regeling verleende steun zouden profiteren door middel van de contractclausules inzake prijsbeheer, welke vertrouwelijk zijn. Een dergelijk indirect en eventueel voordeel voor de oliemaatschappijen kan niet als staatssteun worden gekwalificeerd. Dit voordeel vloeit slechts voort uit contractuele relaties waar de nationale overheid geheel buiten staat en die die overheid zelfs niet kent. Van laatstgenoemde kan niet worden verlangd dat zij zich in hun handelen steeds van dergelijke indirecte en voor haar niet zichtbare effecten vergewist, laat staan dat zij het intreden van dergelijke effecten onder alle omstandigheden uitsluit.
Beoordeling
115. Artikel 92, lid 1, van het Verdrag verklaart steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
116. Worden onder meer als steunmaatregelen beschouwd maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.
117. Bovendien heeft het Hof steeds geoordeeld dat de Commissie de verdragsregels moet naleven en moet nagaan wat het werkelijke effect van de maatregelen is, waarbij het doel en de vorm van de steun in dat opzicht niet terzake doen.
118. De vaststelling van de begunstigden van staatssteun is van kapitaal belang. Van deze vaststelling hangt af bij wie in voorkomend geval terugvordering van de steun moet geschieden. Deze vaststelling maakt het bovendien mogelijk te beoordelen of de steun de mededinging of het handelsverkeer aantast en of hij met de gemeenschappelijk markt verenigbaar is.
119. Volgens het Hof zijn begunstigden van steun degenen die deze feitelijk hebben genoten.
120. De Commissie stelt dat de oliemaatschappijen de indirecte begunstigden van de de-minimissteun zijn die de Nederlandse regering aan de tankstations in de grensstreek met Duitsland heeft toegekend. Volgens haar zijn de oliemaatschappijen wegens de door de Nederlandse Staat toegekende steun vrijgesteld van toepassing van SPB-clausules die hen aan hun distributeurs binden. In de woorden van de beschikking:
(84) Het doel van een SPB-clausule is de omzet van de pomphouder te beschermen tegen een concurrerende verkoop in de directe nabijheid van zijn tankstation. In de SPB-clausule wordt meestal bepaald dat de oliemaatschappij een deel van de kosten van de door de pomphouder aan het tappunt verleende prijskorting voor haar rekening kan nemen, mits de voorwaarden op de binnenlandse en/of internationale markt een tijdelijke of blijvende aanpassing van deze kortingen wenselijk of noodzakelijk maken. Overleg tussen de partijen is dikwijls noodzakelijk voordat tot een dergelijke prijsverlaging wordt overgegaan. De mate waarin de leverancier de pomphouder zal ondersteunen wordt vastgesteld in overeenstemming met een verdelingstabel of een deelnemingsschema. Het bedrag hiervan wordt doorgaans rechtstreeks op de factuur voldaan."
121. Volgens de Commissie heeft de door de Nederlandse Staat aan de tankstations in de grensstreek met Duitsland toegekende steun tot doel de omzet van de pomphouders te beschermen tegen concurrerende verkoop in de directe nabijheid van hun tankstations. Zij meent dat toepassing van de Tijdelijke regeling de in de SPB-clausules vervatte verplichting doet vervallen. Bij gebreke van omstandigheden die de uitvoering van die verplichting rechtvaardigen, zouden de oliemaatschappijen immers van hun afspraak zijn bevrijd. Met andere woorden, omdat de prijsverlaging aan de pomp waartoe de pomphouder was overgegaan om zijn marktaandeel te behouden, door steun van de Nederlandse Staat werd gefinancierd, achtten de oliemaatschappijen zijn verzoek om maatregelen op basis van de SPB-clausules noodzakelijkerwijs zinloos.
122. Deze bewijsvoering is overtuigend. Mijns inziens ligt de oorsprong van de het indirecte voordeel voor de oliemaatschappijen immers in de door de Nederlandse Staat toegekende steun.
123. Vergelijking van de bepalingen van de Tijdelijke regeling en de SPB-clausules toont aan dat deze identiek zijn - zelfde uitvoeringsvoorwaarden, zelfde aard, zelfde effecten. De uitvoering van de Tijdelijke regeling maakt toepassing van de contractuele verplichting de facto zinloos. Deze stelsels zouden immers een onnodige herhaling opleveren indien zij naast elkaar werden toegepast.
124. Met betrekking tot de uitvoering van de Tijdelijke regeling zij eraan herinnerd, dat de door de Nederlandse regering uitgekeerde steun beoogde te vermijden dat de tankstations in de grensstreek met Duitsland naar aanleiding van een verhoging van de brandstofprijs - vanwege een accijnsverhoging waartoe in Nederland was besloten - een verlaging van hun omzet zouden ondergaan. Het verschil tussen de uit deze verhoging voortvloeiende accijns en de in Duitsland geldende tarieven deed vrezen dat de clientèle van deze tankstations bij de in Duitsland gelegen concurrerende tankstations zou gaan tanken vanwege de sterker concurrerende prijzen in dat aangrenzende land.
125. De verplichting die voortvloeit uit de SPB-clausules heeft precies hetzelfde doel en geldt in dezelfde situaties. Een dergelijke clausule bestaat immers in de bescherming van de omzet van de pomphouders tegen concurrerende verkoop in de directe nabijheid van hun tankstation, wanneer de voorwaarden op de binnenlandse of de internationale markt een tijdelijke of blijvende aanpassing van deze kortingen wenselijk of noodzakelijk maken.
126. Bovendien heeft steun die is verleend op basis van de Tijdelijke regeling dezelfde effecten als die welke wordt uitgekeerd uit hoofde van de SPB-clausule.
127. Overeenkomstig de Tijdelijke regeling wordt subsidie verleend aan Nederlandse brandstofdistributeurs volgens een schaal die rekening houdt met de nabijheid van de tankstations bij hun Duitse concurrenten. De regeling preciseert dat in geval van verhoging van de Duitse accijnzen, dus wanneer de voorwaarden op de internationale markt het uitkeren van steun niet langer rechtvaardigen, het bedrag van de steun naar evenredigheid zal worden verlaagd.
128. Het door de SPB-clausules ingevoerde stelsel is identiek. Deze clausules bepalen immers dat de oliemaatschappij een deel van de kosten van de door de pomphouder aan het tappunt verleende prijskorting voor haar rekening kan nemen, mits de voorwaarden op de binnenlandse en/of internationale markt een tijdelijke of blijvende aanpassing van deze kortingen wenselijk of noodzakelijk maken". Bovendien is bepaald dat de mate waarin de leverancier de pomphouder zal ondersteunen wordt vastgesteld in overeenstemming met een verdelingstabel of een deelnemingsschema". Deze verdelingstabel of dit deelnemingsschema is dus verwant aan een vooraf opgestelde schaal, die geldt wanneer de voorwaarden van toepassing van de clausule verenigd zijn.
129. Het spreekt voor zich, dat de al dan niet door de Nederlandse Staat uitgekeerde steun voor de tankstations die door de clausules inzake prijsbeheer zijn gebonden, beslissende economische consequenties heeft voor de oliemaatschappijen. De in dergelijke situaties uitbetaalde steun bevrijdt de oliemaatschappij immers van haar verplichting om deel te nemen in de kosten van de door haar distributeur doorgevoerde prijsverlaging aan de pomp. Een a contrario bewijsvoering is in dit opzicht veelzeggend. In een situatie waarin de Nederlandse Staat geen steun zou verlenen aan de tankstations die door dergelijke clausules aan de oliemaatschappijen zijn gebonden, zouden laatstgenoemden door de nationale en internationale marktsituatie gedwongen zijn om aan de ingevolge de SPB-clausule op hen rustende verplichting te voldoen. Zo niet, dan zou hun distributeurs, omdat zij geen staatssteun ontvangen, de mogelijkheid ontnomen worden om verlagingen van de brandstofprijs aan de pomp door te voeren ten einde hun clientèle te behouden. De vrees dat deze clientèle zal gaan tanken bij in de nabijheid van zijn vestiging gelegen concurrenten, die aantrekkelijkere prijzen bieden, is derhalve zeer reëel en serieus. Dergelijke concurrenten zijn met name de pomphouders van Duitse tankstations waar lagere accijnzen worden geheven dan in Nederland en de Nederlandse tankstations die kunnen profiteren van de Tijdelijke regeling. In dat soort situaties lijkt het mij hoogst waarschijnlijk, dat de oliemaatschappijen op verzoek van hun distributeurs gebruik maken van de SPB-clausule om verlies van hun marktaandeel te voorkomen. De toepassing van de-minimissteun in het geval van tankstations die door exclusieve-afnameovereenkomsten met een SPB-clausule zijn gebonden, wettigt derhalve de conclusie dat de oliemaatschappijen de indirecte, maar reële begunstigden van de steun zijn. Gevallen van cumulatie van steun zijn derhalve mogelijk.
130. Uit de voorgaande uiteenzettingen trek ik de conclusie dat het causale verband tussen de toegekende, uit staatsmiddelen bekostigde, steun en de verrijking van de oliemaatschappijen is aangetoond.
131. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Commissie, waar zij op grond van het loutere bestaan van SPB-clausules heeft verondersteld dat er sprake is van indirecte steun aan de oliemaatschappijen die door een exclusieve-afnameovereenkomst met een dergelijke clausule aan de tankstations zijn gebonden, de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet heeft overschreden.
132. Uit het voorgaande volgt dat het derde door de Nederlandse regering aangevoerde middel ongegrond is en derhalve moet worden afgewezen.
Het vierde middel
133. Met haar vierde middel stelt de Nederlandse regering dat de Commissie, door op het standpunt te staan dat steunverlening aan tankstations waarvoor de Nederlandse autoriteiten geen of slechts gedeeltelijke informatie hebben verstrekt, onder artikel 92, lid 1, van het Verdrag valt en niet onder de mededeling, artikel 92, lid 1, van het Verdrag, de de-minimisregel, het rechtszekerheids-, het gelijkheids-, en het vertrouwensbeginsel, het uit artikel 189 van het Verdrag voortvloeiende vereiste van voldoende bepaaldheid van de beschikking, alsmede het in artikel 190 van het Verdrag neergelegde motiveringsvereiste heeft geschonden.
134. Primair betoogt zij algemeen, dat het ontbreken van de door de Commissie verlangde informatie niet haar vrees kan rechtvaardigen van cumulatie van steun ten gunste van de betrokken tankstations. De Nederlandse regering herinnert eraan, zoals zij reeds bij het eerste middel heeft benadrukt, dat, van welk geval men ook uitgaat - te weten een aanvrager die één tankstations bezit dan wel meerdere - het tankstation dat steun ontvangt, die steun nooit meer dan één keer kan ontvangen. Daar aan de voorwaarde van non-cumulatie is voldaan, had de Commissie van toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag moeten afzien.
135. Volgens haar heeft de Commissie een onjuiste beoordeling gemaakt door op het standpunt te staan dat de haar verstrekte informatie enkel op grond van het feit dat de exclusieve-afnameovereenkomsten niet zijn overgelegd onvoldoende is. Het onderzoek van dat soort overeenkomst is immers irrelevant voor de beoordeling van een subsidie aan de pomphouders van tankstations gelet op de criteria van de mededeling. Dezelfde conclusie dringt zich op, rekening gehouden met de voorgaande opmerkingen, waar de Commissie meent dat zij de exclusieve-afnameovereenkomsten nodig heeft om aan het licht te brengen of er sprake is van indirecte steun aan de oliemaatschappijen.
136. Volgens de Nederlandse regering is de stelling van de Commissie dat geen enkele informatie is verstrekt, onjuist ten aanzien van de tankstations met de nummers 297, 372 en 433.
137. De Commissie betoogt dat zij geen informatie heeft ontvangen betreffende de tankstations met de nummers 297, 372, en 433. Bovendien stelt zij dat zo de beschikking onjuistheden bevat, deze te wijten zijn aan de onjuiste en onvolledige informatie van de Nederlandse regering.
138. Volgens haar staat het niet aan de lidstaten te beoordelen of de informatie waarom is verzocht al dan niet relevant is, maar aan de Commissie in het kader van haar discretionaire bevoegdheid. Zij stelt hoe dan ook dat de inhoud van de exclusieve-afnameovereenkomsten voor haar van belang was om na te gaan of toepassing ervan tot cumulatie kon leiden.
Beoordeling
139. Zoals gezegd heeft het Hof steeds geoordeeld, dat de wettigheid van een beschikking inzake staatssteun beoordeeld moet worden op basis van de gegevens waarover de Commissie op het tijdstip van vaststelling ervan beschikte. Een lidstaat kan de wettigheid van een beschikking inzake staatssteun niet betwisten met een beroep op elementen waarvan hij de Commissie niet tijdens de administratieve procedure in kennis heeft gesteld. Het spreekt voor zich dat dit het geval is wanneer een lidstaat heeft geweigerd te antwoorden op een uitdrukkelijk verzoek van de Commissie om inlichtingen.
140. De beschikking preciseert dat de Commissie geen enkele informatie heeft ontvangen met betrekking tot 59 tankstations en onvoldoende informatie met betrekking tot 191 tankstations.
141. De Commissie preciseert wat zij verstaat onder onvoldoende informatie". In punt 64 van de beschikking is vermeld:
[...] de informatie [is] onvoldoende [...] wanneer een tankstation alleen de vragenlijst van Senter heeft ingevuld zonder een afschrift van zijn exclusieve-afnameovereenkomsten te hebben overgelegd. Hierdoor worden de antwoorden zoals deze in de vragenlijst worden gegeven niet met bewijsstukken gestaafd. De tankstations delen zichzelf bijvoorbeeld in één van de drie categorieën Do/Do, Co/Do of Co/Co in, zonder bewijzen voor deze indeling te verschaffen. Ook beweren de tankstations dat zij onafhankelijk zijn, maar deze bewering wordt evenmin met bewijsstukken gestaafd."
142. Uit de formulering van dit punt volgt dat de Commissie heeft verklaard waarom de verstrekte informatie onvoldoende is. In tegenstelling tot de stellingen van de Nederlandse regering beperkt de Commissie dit begrip - onvoldoende informatie - niet tot de antwoorden die geen afschrift van de exclusieve-afnameovereenkomsten bevatten, maar tot de antwoorden die door geen enkel bewijs of rechtvaardiging worden gestaafd. Dit is met name het geval waar de tankstations zelf beslissen over hun indeling in één van de door de Commissie geïnventariseerde categorieën, zonder daarvoor enig bewijs te verschaffen.
143. De Nederlandse regering betwist niet dat zij niet op de verzoeken van de Commissie heeft geantwoord, zij het slechts ten aanzien van drie tankstations. Haar bezwaren zijn in hoofdzaak gericht tegen de relevantie van de verzoeken van de Commissie.
144. Vastgesteld moet worden dat wat de drie hierboven bedoelde tankstations betreft waarover zij stelt geen enkele informatie te hebben ontvangen, niet het bewijs van de aan de Commissie toegeschreven onjuiste beoordeling is geleverd.
145. Bovendien is de door de Commissie verlangde informatie relevant. Zij is noodzakelijk om na te gaan of de wederverkopers/distributeurs in categorie Do/Do, Co/Do of Co/Co vallen. Deze indeling is niet irrelevant, omdat daarvan afhangt, wie de werkelijke begunstigde van de steun is en of er geen sprake is van situaties van door de mededeling verboden cumulatie van steun. Het is dus belangrijk zich er bijvoorbeeld van te vergewissen dat de aanvrager van de-minimissteun het tankstation waarvoor hij steun aanvraagt voor eigen risico exploiteert en niet in loondienst is van een oliemaatschappij. Tevens vereist de vervulling van de voorwaarde van non-cumulatie dat men zich er ook van vergewist dat er geen sprake is van SPB-clausules in de exclusieve-afnameovereenkomst.
146. Ten slotte schrijft de mededeling de Commissie zoals gezegd voor, erop toe te zien dat de gestelde toepassingsvoorwaarden worden nageleefd, met name dat zich geen situaties van cumulatie van steun voordoen. Bijgevolg kan de Commissie zich niet tevreden stellen met antwoorden die door geen enkele rechtvaardiging zijn gestaafd, zonder in gebreke te blijven in de verplichting die haar in de mededeling is toebedeeld.
147. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Nederlandse regering geen gegevens heeft aangevoerd die de conclusie wettigen dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door de steun aan tankstations waarover de Nederlandse autoriteiten geen of slechts gedeeltelijke informatie hebben verstrekt, onverenigbaar met de de-minimisregel te verklaren.
148. Uit het voorgaande volgt dat de Commissie geen kennelijk onjuiste beoordeling heeft gemaakt door te verklaren dat de steun aan tankstations waarover zij geen of slechts onvoldoende informatie heeft ontvangen, niet onder de werkingssfeer van de de-minimisregel valt. Het vierde door de Nederlandse regering aangevoerde middel is derhalve ongegrond, zodat het moet worden afgewezen.
Het vijfde middel
149. Volgens de Nederlandse regering heeft de Commissie, door bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze maatregelen de milieudoelstelling te miskennen, artikel 92, lid 3, van het Verdrag en de motiveringsplicht geschonden.
Beoordeling
150. Volgens vaste rechtspraak kan de Commissie niet worden verweten, dat zij geen rekening heeft gehouden met gegevens waarover zij op het tijdstip waarop zij haar taak verrichtte niet de beschikking had. In casu stelt de Nederlandse regering dat de litigieuze maatregelen door milieu-overwegingen zijn geïnspireerd en dat de beschikking hiermee geen rekening houdt.
151. Vastgesteld moet worden dat de Nederlandse regering geenszins bewijzen of een begin van bewijs heeft aangedragen tot staving van de stelling dat de betrokken nationale wetgeving gerechtvaardigd was door milieu-overwegingen. Gedurende de administratieve procedure heeft de Nederlandse regering ter rechtvaardiging van de Tijdelijke regeling juist economische overwegingen aangevoerd.
152. Overigens volstaan ongedetailleerde stellingen niet om dergelijke beweringen te staven. De Nederlandse regering preciseert niet, welke milieu-overwegingen aan de regeling ten grondslag lagen.
153. Daar de Nederlandse regering deze informatie niet aan de Commissie heeft verstrekt en zich hierdoor heeft onttrokken aan haar plicht tot samenwerking gedurende de administratieve fase, kan zij de Commissie nadien niet verwijten, een onjuiste beoordeling te hebben gemaakt of haar beschikking onvoldoende te hebben gemotiveerd.
154. In die omstandigheden geef ik het Hof in overweging te oordelen, dat de Nederlandse regering niet de gegevens heeft aangedragen op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door na te laten de milieudoelstelling te onderzoeken die door de bevoegde Nederlandse autoriteiten in aanmerking zou zijn genomen.
155. Uit het voorgaande volgt dat de Commissie geen onjuiste beoordeling heeft gemaakt. Het vijfde door de Nederlandse regering aangevoerde middel is dus ongegrond en moet derhalve worden afgewezen.
Het zesde middel
156. Met dit zesde middel stelt de Nederlandse regering dat de verplichting tot terugvordering van de uitgekeerde steun onverenigbaar is met artikel 92, lid 1, van het Verdrag, de de-minimisregel, het rechtszekerheids- en het gelijkheidsbeginsel en het uit artikel 189 voortvloeiende beginsel van voldoende bepaaldheid van de beschikking, alsmede met het in artikel 190 neergelegde motiveringsvereiste.
157. Volgens haar maakt de beschikking het haar niet mogelijk om met zekerheid vast te stellen welke bedragen moeten worden teruggevorderd, noch bij wie dit moet gebeuren.
158. De Nederlandse regering betoogt tevens dat de Commissie reeds op 18 augustus 1997 - datum van inschrijving van de voorwaardelijke aanmeldingsbrief - in kennis is gesteld van de Tijdelijke regeling en van de in dat verband verrichte uitkering van de-minimissteun aan de tankstations die onder de geldende nationale regels vielen. Door zich niet duidelijk te verzetten tegen de toepassing van de Tijdelijke regeling, heeft de Commissie de krachtens artikel 5 van het Verdrag op haar rustende plicht tot loyale samenwerking derhalve verzaakt.
Beoordeling
159. Zoals hierboven reeds is geconstateerd, volgt uit vaste rechtspraak dat de wettigheid van een beschikking inzake staatssteun moet worden beoordeeld op basis van de gegevens waarover de Commissie beschikte op het moment waarop die beschikking werd vastgesteld. Een lidstaat kan ter betwisting van de wettigheid van een beschikking inzake staatssteun geen beroep doen op gegevens waarvan hij de Commissie niet gedurende de administratieve procedure in kennis heeft gesteld. Dit is vanzelfsprekend het geval indien de staat heeft geweigerd te antwoorden op een uitdrukkelijk verzoek van de Commissie om inlichtingen.
160. Bovendien wordt aan de wettigheid van beschikkingen van de Commissie volgens vaste rechtspraak van het Hof niet afgedaan door argumenten die verband houden met de uitvoeringsmodaliteiten van de beschikking, zoals de stelling dat zij niet kan worden uitgevoerd wegens moeilijkheden met betrekking tot de identificatie van degenen tot wie het bevel tot terugvordering is gericht.
161. Uit vaste rechtspraak volgt tevens dat wanneer staatssteun met het Verdrag onverenigbaar is verklaard, terugvordering van die steun moet worden gelast.
162. De grieven met betrekking tot de onnauwkeurigheden in de beschikking die het de Nederlandse autoriteiten niet mogelijk maakten om met zekerheid de terug te vorderen bedragen vast te stellen noch de personen bij wie die terugvordering moest geschieden, hebben derhalve geen invloed op de wettigheid van de beschikking.
163. Zoals reeds gezien, zijn de Nederlandse regering en de Commissie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde beginsel van loyale samenwerking gehouden te goeder trouw samen te werken. Indien de Nederlandse regering op moeilijkheden stuit bij de uitvoering van de beschikking, moet zij de Commissie daarvan in kennis stellen, die op grond van artikel 5 van het Verdrag gehouden is haar te helpen die moeilijkheden te overwinnen.
164. Uit de stukken blijkt dat de Commissie de bevoegde autoriteiten reeds op 22 september 1997, dat wil zeggen één maand na de voorwaardelijke aanmelding, om bijkomende informatie heeft verzocht, opdat zij kon beoordelen of de Tijdelijke regeling en het ontwerp tot wijziging van die regeling aan de voorschriften van de mededeling voldeden. Na herhaalde herinneringen van de Commissie en verzoeken om uitstel van de termijn van de Nederlandse regering, heeft de Commissie wegens gebrek aan bevredigende antwoorden besloten de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
165. Aangezien de vertraagde inleiding van de onderzoeksprocedure aan de Nederlandse regering te wijten is, kan laatstgenoemde moeilijk de Commissie een gebrek aan voortvarendheid verwijten.
166. De beslissing van de Commissie om de onderzoeksprocedure in te leiden, was ingegeven door de twijfel die zij koesterde ten aanzien de verenigbaarheid van de Tijdelijke regeling met het Verdrag en met de de-minimisregel. De Commissie kan niet worden verweten dat zij geen definitief standpunt heeft ingenomen vóór de uitslag van de onderzoeksprocedure. Door deze handelwijze heeft de Commissie juist de administratieve procedure inzake staatssteun geëerbiedigd en heeft zij behoedzaam en regelmatig gehandeld.
167. Eveneens moet worden benadrukt, dat de Commissie haar twijfels ten aanzien van de verenigbaarheid van de Tijdelijke regeling met het Verdrag duidelijk en ondubbelzinnig te kennen heeft gegeven, zodra zij in kennis was gesteld van voldoende gegevens om zich daarover uit te spreken. Het middel dat is ontleend aan schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel is derhalve ongegrond.
168. In die omstandigheden kom ik tot de slotsom, dat de Nederlandse regering geen gegevens heeft aangevoerd die doen veronderstellen dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door op het standpunt te staan dat de Nederlandse regering de uitgekeerde steun wegens onverenigbaarheid met artikel 92, lid 1, van het Verdrag en de de-minimisregel moest terugvorderen.
169. Uit een en ander volgt dat de Commissie geen kennelijk onjuiste beoordeling heeft gemaakt. Het zesde middel van de Nederlandse regering is dus ongegrond en moet derhalve worden afgewezen.
V - Kosten
170. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Conclusie
171. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep van het Koninkrijk der Nederlanden te verwerpen;
2) verzoeker te verwijzen in de kosten.