62011CJ0135_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-135/11 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 16. března 2011,
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH, se sídlem v Hamburku (Německo), zastoupená S. Crosbym a S. Santorem, advocaten,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Evropská komise,
zastoupená C. O’Reilly a P. Costa de Oliveira, jako zmocněnkyněmi, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovaná v prvním stupni,
Dánské království,
Finská republika,
Švédské království,
vedlejší účastníci řízení v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda senátu, J. Malenovský (zpravodaj), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász a D. Šváby, soudci,
generální advokát: P. Cruz Villalón,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 1. března 2012,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svým kasačním opravným prostředkem společnost IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (dále jen „IFAW“) požaduje, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 13. ledna 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise (T-362/08, Sb. rozh. s. II-11, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zamítl její žalobu na zrušení rozhodnutí Evropské komise ze dne 19. června 2008 (dále jen „sporné rozhodnutí“), kterým jí byl odepřen přístup k dokumentu předanému Komisi německými orgány v rámci řízení týkajícího se vyřazení lokality chráněné podle směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102).
Právní rámec
2. Článek 255 odst. 1 a 2 ES stanoví:
„1. Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s odstavci 2 a 3.
2. Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Rada do dvou let po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost postupem podle článku 251.“
3. Prohlášení č. 35 k článku [255] odst. 1 [ES], připojené k závěrečnému aktu Amsterodamské smlouvy, uvádí:
„Konference souhlasí s tím, že zásady a podmínky uvedené v čl. [255] odst. 1 [ES] umožní členskému státu požádat Komisi nebo Radu, aby nepředávaly třetím osobám dokument pocházející z toho státu bez jeho předchozího souhlasu.“
4. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 05/05, s. 46) je podle čl. 19 druhého pododstavce použitelné ode dne 3. prosince 2001.
5. Body 2, 4 a 10 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 zní takto:
„(2) Průhlednost umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Průhlednost přispívá k posílení zásad demokracie a dodržování základních práv, která jsou uvedena v článku 6 Smlouvy o EU a v Chartě [Listině] základních práv Evropské unie.
[…]
(4) Účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a stanovit obecné zásady a omezení tohoto přístupu podle čl. 255 odst. 2 Smlouvy o ES.
[…]
(10) Aby se zlepšila průhlednost práce orgánů, měly by Evropský parlament, Rada a Komise zpřístupnit nejen dokumenty, které orgány vytvoří, ale i dokumenty, které obdrží. V této souvislosti je třeba připomenout, že prohlášení č. 35 […] stanoví, že členský stát může Komisi nebo Radu požádat, aby nepředávaly dokument třetím osobám pocházejícím z tohoto státu bez jeho předchozího souhlasu.“
6. Článek 1 nařízení č. 1049/2001, nadepsaný „Účel“, stanoví v písmenu a):
„Účelem tohoto nařízení je
a) vymezit zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen ‚orgány‘) uvedeného v článku 255 Smlouvy o ES tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům.“
7. Článek 2 odst. 1 a 3 uvedeného nařízení stanoví:
„1. Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.
[…]
3. Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.“
8. Článek 3 téhož nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se:
a) ‚dokumentem‘ rozumí obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu;
b) ‚třetí osobou‘ rozumějí všechny fyzické nebo právnické osoby nebo subjekty mimo dotyčný orgán, včetně členských států, ostatních orgánů a institucí Společenství, orgánů a institucí mimo Společenství a třetích zemí.“
9. Článek 4 nařízení č. 1049/2001, který vyjmenovává výjimky z práva na přístup, je formulován takto:
„1. Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
a) veřejného zájmu, pokud jde o
– veřejnou bezpečnost,
– obranné a vojenské záležitosti,
– mezinárodní vztahy,
– finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Společenství nebo členského státu;
[…]
3. […]
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
4. U dokumentů třetích osob konzultuje orgán třetí osobu pro posouzení, zda má uplatnit výjimku uvedenou v odstavci 1 nebo 2, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn.
5. Členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.
6. Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.
7. Výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 se uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. Výjimky lze uplatňovat nejdéle po dobu třiceti let. V případě dokumentů spadajících pod výjimky, které se vztahují k soukromí nebo obchodním zájmům, a v případě citlivých dokumentů lze výjimky uplatňovat i po uplynutí této doby, je-li to nezbytné.“
Skutečnosti předcházející sporu
10. IFAW je nevládní organizace činná v oblasti zachování dobrých životních podmínek zvířat a ochrany přírody. Vzhledem k tomu, že nesouhlasila s realizací průmyslového projektu v chráněné lokalitě v Německu (dále jen „dotčený průmyslový projekt“), požádala o přístup k několika dokumentům, které Komise obdržela v rámci přezkumu tohoto průmyslového projektu, konkrétně k určitým dokumentům pocházejícím od různých orgánů Spolkové republiky Německo.
K první žádosti o přístup k dokumentům podané IFAW
11. Dopisem ze dne 20. prosince 2001, zaslaným Komisi, požádala IFAW o přístup k různým dokumentům, které tento orgán obdržel v rámci přezkumu dotčeného průmyslového projektu, a sice k určitým dokumentům pocházejícím od Spolkové republiky Německo a města Hamburk, jakož i k dopisu ze dne 15. března 2000, zaslanému německým kancléřem předsedovi Komise (dále jen „dopis německého kancléře“).
12. Komise měla za to, že čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 jí při neexistenci předchozího souhlasu dotčeného členského státu zakazuje zpřístupnit dokumenty, jejichž poskytnutí bylo požadováno, a dne 26. března 2002 přijala rozhodnutí, kterým IFAW přístup k požadovaným dokumentům odepřela.
13. Návrhem doručeným kanceláři Tribunálu dne 4. června 2002 podala IFAW žalobu směřující ke zrušení uvedeného rozhodnutí.
14. Rozsudkem dne 30. listopadu 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise (T-168/02, Sb. rozh. s. II-4135), Tribunál tuto žalobu zamítl jako neopodstatněnou.
15. Dne 10. února 2005 podalo Švédské království, vedlejší účastník řízení, v němž byl vydán výše uvedený rozsudek, proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek k Soudnímu dvoru.
16. Rozsudkem ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (C-64/05 P, Sb. rozh. s. I-11389), Soudní dvůr zrušil výše uvedený rozsudek IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise, jakož i rozhodnutí Komise ze dne 26. března 2002.
Ke druhé žádosti o přístup k dokumentům podané IFAW
17. Po vydání výše uvedeného rozsudku Švédsko v. Komise zopakovala IFAW dopisem ze dne 13. února 2008 zaslaným Komisi svou žádost o přístup k dokumentům, které tento orgán obdržel v rámci přezkumu dotčeného průmyslového projektu a které pocházely od německých orgánů.
18. Dopisem ze dne 20. února 2008 potvrdila Komise přijetí dopisu navrhovatelky ze dne 13. února 2008.
19. Dne 26. března 2008 vyzvala navrhovatelka Komisi, aby reagovala na její žádost ze dne 13. února 2008.
20. Dopisem ze dne 7. dubna 2008 informovala Komise IFAW, že probíhá konzultace s německými orgány ohledně zpřístupnění požadovaných dokumentů.
21. Dne 9. dubna 2008 vyzvala navrhovatelka znovu Komisi, aby odpověděla na její žádost ze dne 13. února 2008, a to do 22. dubna 2008.
22. Jelikož Komise k uvedenému datu neodpověděla, podala IFAW dopisem ze dne 29. dubna 2008 potvrzující žádost.
23. Dne 19. května 2008 Komise navrhovatelce písemně potvrdila přijetí potvrzující žádosti a uvedla, že jí odpoví ve lhůtě stanovené nařízením č. 1049/2001.
24. Dne 19. června 2008 přijala Komise sporné rozhodnutí o potvrzující žádosti IFAW a téhož dne jí je oznámila. Tímto rozhodnutím Komise zpřístupnila všechny dokumenty, které navrhovatelka požadovala, konkrétně osm dokumentů pocházejících od města Hamburk a Spolkové republiky Německo, avšak odmítla vyhovět žádosti o přístup k dopisu německého kancléře, jelikož německé orgány vznesly vůči zpřístupnění tohoto dokumentu námitky.
25. Podle sporného rozhodnutí německé orgány uvedly, že by zpřístupnění dopisu německého kancléře vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy a hospodářskou politiku Spolkové republiky Německo, ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001.
26. Tento dopis se totiž vztahoval k důvěrnému prohlášení učiněnému výlučně pro vnitřní použití a týkal se hospodářské politiky Spolkové republiky Německo a dalších členských států. Zpřístupnění tohoto dokumentu by tak vedlo nejen k porušení důvěrnosti na úkor mezinárodních vztahů mezi Spolkovou republikou Německo, orgány a dalšími členskými státy, ale i k ohrožení německé hospodářské politiky a hospodářské politiky dalších členských stát ů. Přístup k dopisu německého kancléře bylo tudíž třeba v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrtou odrážkou nařízení č. 1049/2001 odepřít.
27. Německé orgány dále uvedly, že zpřístupnění dopisu německého kancléře by vážně ohrozilo ochranu rozhodovacího procesu Komise ve smyslu čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001.
28. Dopis se totiž vztahuje k důvěrnému prohlášení zaslanému Komisi a vyhotovenému výlučně pro vnitřní použití v rámci porad uvedeného orgánu v souvislosti s přezkumem dotčeného průmyslového projektu. Jeho zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces Komise. Z toho důvodu bylo třeba na dopis německého kancléře uplatnit výjimku uvedenou v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001.
29. Komise ve sporném rozhodnutí převzala po věcné stránce důvody uplatněné německými orgány. Kromě toho přezkoumala, zda existuje převažující veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, odůvodňující zpřístupnění uvedeného dopisu. V daném případě dospěla k závěru, že nemá k dispozici žádné informace, které by nasvědčovaly, že by případně mohl existovat převažující veřejný zájem ve smyslu tohoto ustanovení, jenž by mohl mít přednost před požadavkem na ochranu rozhodovacího procesu Komise.
30. Pokud jde o otázku částečného přístupu k dotčenému dokumentu, Komise ve sporném rozhodnutí uvedla, že podle výše uvedeného rozsudku Švédsko v. Komise musela vyvodit důsledky z výsledku konzultace a odepřít přístup k dopisu německého kancléře na základě výjimek uplatňovaných německými orgány a jimi uvedených důvodů. Vzhledem k tomu, že tyto orgány měly námitky vůči zpřístupnění celého znění dopisu německého kancléře, nebylo možno poskytnout ani částečný přístup k tomuto dokumentu podle čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
31. IFAW podala dne 28. srpna 2008 proti spornému rozhodnutí žalobu na neplatnost, která byla zamítnuta napadeným rozsudkem.
32. Tribunál v bodech 67 až 88 napadeného rozsudku v podstatě připomněl, že podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 je předchozí souhlas členského státu nezbytnou podmínkou pro zpřístupnění dokumentu, který z tohoto státu pochází.
33. Tribunál však rovněž připomněl, že – jak rozhodl Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Švédsko v. Komise – nařízení č. 1049/2001 nepřiznává dotyčnému členskému státu právo všeobecného a bezpodmínečného veta, na jehož základě by mohl pouze na základě volného uvážení a bez odůvodnění svého rozhodnutí bránit zpřístupnění jakéhokoliv dokumentu drženého orgánem jen z toho důvodu, že zmíněný dokument pochází z tohoto členského státu. Článek 4 odst. 5 tohoto nařízení totiž povoluje dotyčnému členskému státu, aby bránil zpřístupnění dokumentů, které pocházejí z tohoto členského státu, pouze na základě hmotněprávních výjimek stanovených v odstavcích 1 až 3 tohoto článku, přičemž je povinen svůj postoj v tomto ohledu náležitě odůvodnit.
34. Podle Tribunálu tedy Komise před odepřením přístupu k dokumentu pocházejícímu z členského státu musí přezkoumat, zda námitky tohoto členského státu mají oporu v hmotněprávních výjimkách stanovených v uvedeném čl. 4 odst. 1 až 3 a zda členský stát svůj postoj v tomto ohledu náležitě odůvodnil.
35. Tribunál konečně v bodech 84 až 88 napadeného rozsudku rozhodl, že vzhledem k tomu, že se v projednávaném případě jedná o odepření přístupu k dokumentu pocházejícímu z členského státu, které je založeno na důvodech, jichž se v rámci námitek tento členský stát dovolával, není nezbytné řešit otázku, zda byla Komise vedle čistě formální kontroly existence odůvodnění členského státu ohledně odepření přístupu a odkazu na výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 povinna provést i omezený nebo úplný přezkum důvodů, jichž se v rámci námitek členský stát dovolával.
36. Tribunál měl totiž za to, že jestliže rozhodnutí Komise o zpřístupnění dokumentu pocházejícího z členského státu odpovídá stanovisku tohoto státu podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, je jediným relevantním typem přezkumu ten, který je soud Unie oprávněn provést u rozhodnutí Komise o odepření přístupu k dotčenému dokumentu.
37. Ve druhé fázi, a sice v bodech 101 až 127 napadeného rozsudku, Tribunál posoudil opodstatněnost odmítnutí Komise umožnit přístup k dopisu německého kancléře.
38. V bodě 103 napadeného rozsudku nejprve připomněl, že v případě tohoto odepření přístupu k dokumentu pocházejícímu z členského státu podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 ze strany Komise bylo použití výjimek týkajících se veřejného zájmu, stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) uvedeného nařízení, založeno na věcném posouzení členského státu, a nikoli na posouzení Komise.
39. Poté Tribunál v bodech 105 a 106 napadeného rozsudku uvedl, že pokud jde o rozsah přezkumu legality takového rozhodnutí soudem Unie, je v rámci uplatnění jedné z hmotněprávních výjimek stanovených v uvedeném čl. 4 odst. 1 písm. a) třeba Spolkové republice Německo přiznat široký prostor pro uvážení, aby určila, zda zpřístupnění dokumentů z oblastí, na které se vztahují uvedené výjimky, může ohrozit veřejný zájem.
40. Tribunál z toho v bodě 107 napadeného rozsudku vyvodil, že se přezkum soudem Unie musí omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci.
41. Po provedení tohoto přezkumu dospěl Tribunál k závěru, že konstatování, podle něhož zpřístupnění dopisu německého kancléře mohlo ohrozit ochranu veřejného zájmu, pokud jde o hospodářskou politiku Spolkové republiky Německo, nebylo důsledkem zjevně nesprávného posouzení německých orgánů. V bodě 138 napadeného rozsudku tedy konstatoval, že Komise oprávněně odepřela toto zpřístupnění poté, co tento členský stát podal v souladu s čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 námitky na základě výjimky týkající se ochrany veřejného zájmu, pokud jde o hospodářskou politiku členského státu, uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) čtvrté odrážce téhož nařízení.
42. Konečně, když IFAW vyzvala Tribunál, aby v rámci provádění důkazů nařídil Komisi dopis německého kancléře předložit, měl Tribunál za to, že o žalobě může náležitě rozhodnout na základě návrhových žádání, důvodů a argumentů uvedených během řízení, a odmítl nařídit předložení tohoto dokumentu.
Návrhová žádání účastníků řízení
43. IFAW navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek, jakož i sporné rozhodnutí a
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení vynaložených v řízení v prvním stupni i v řízení o kasačním opravném prostředku.
44. Komise navrhuje:
– kasační opravný prostředek zamítnout a
– uložit IFAW náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
45. Na podporu svého návrhu na zrušení napadeného rozsudku uvádí navrhovatelka dva důvody vycházející z nesprávného právního posouzení ze strany Tribunálu, a to zaprvé stran výkladu čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, a zadruhé protože neprovedl úplný přezkum dopisu německého kancléře za účelem ověření opodstatněnosti důvodů odepření přístupu k tomuto dokumentu.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
46. V rámci svého prvního důvodu IFAW v podstatě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když neuznal, že Komisi přísluší provést v případě dokumentu, jehož zpřístupnění dotčený členský stát odmítá, úplné posouzení důvodů uplatňovaných tímto státem v rámci námitek na základě výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001.
Argumentace účastníků řízení
47. IFAW uvádí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že nebylo nezbytné ani relevantní, aby Komise provedla úplný přezkum důvodů odepření namítaných dotčeným členským státem, čímž porušil čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, jak jej vykládá Soudní dvůr. Komisi podle navrhovatelky příslušelo, aby vedle ověření toho, zda tento členský stát své námitky odůvodnil, přezkoumala, zda toto odůvodnění souvisí s výjimkami stanovenými v článku 4 nařízení č. 1049/2001, a konkrétně posoudila, zda se uplatňované výjimky a důvody na dotčený dokument vztahují.
48. Ve své kasační odpovědi Komise uvádí, že přezkoumala, zda výjimky a odůvodnění byly s ohledem na okolnosti projednávaného případu uplatněny prima facie
právem, a jelikož tomu tak bylo, tvrdí, že uvedla důvody svého zamítavého rozhodnutí.
Závěry Soudního dvora
49. Úvodem je třeba připomenout, že účelem nařízení č. 1049/2001, jak plyne z bodu 4 jeho odůvodnění a z jeho článku 1, je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům, které mají orgány v držení. Podle čl. 2 odst. 3 tohoto nařízení se toto právo vztahuje nejen na dokumenty vypracované orgánem, ale i na dokumenty obdržené tímto orgánem od třetích osob, k nimž patří i členské státy, jak výslovně upřesňuje čl. 3 písm. b) téhož nařízení.
50. Nařízení č. 1049/2001 nicméně v článku 4 stanoví výjimky z práva na přístup k dokumentům. Konkrétně odstavec 5 tohoto článku stanoví, že členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.
51. V projednávaném případě Spolková republika Německo využila možnosti, kterou jí poskytuje uvedený čl. 4 odst. 5, a požádala Komisi, aby dopis německého kancléře nezpřístupňovala. Tento členský stát své námitky založil na výjimkách týkajících se ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy a hospodářskou politiku členského státu, stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce uvedeného nařízení, a na výjimce týkající se ochrany rozhodovacího procesu Komise, stanovené v témže čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci. Komise tedy ve sporném rozhodnutí odůvodnila své odepření přístupu k dopisu německého kancléře námitkami německých orgánů vznesenými podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001.
52. Soudní dvůr již měl ve výše uvedeném rozsudku Švédsko v. Komise příležitost upřesnit dosah námitek podaných členským státem na základě uvedeného ustanovení.
53. Soudní dvůr tak zdůraznil, že toto ustanovení má procesní povahu, jelikož se omezuje na stanovení požadavku předchozího souhlasu dotčeného členského státu, pokud tento stát podal konkrétní žádost v tomto smyslu, a je ustanovením upravujícím rozhodovací proces Unie (výše uvedený rozsudek Švédsko v. Komise, body 78 a 81).
54. Na rozdíl od čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001, který třetím osobám v případech, kdy dokumenty pocházejí od nich, přiznává pouze právo, aby je dotčený orgán konzultoval ohledně uplatnění jedné z výjimek stanovených v odstavcích 1 a 2 téhož článku 4, je podle odstavce 5 téhož článku předchozí souhlas členského státu nezbytnou podmínkou pro zpřístupnění dokumentu, který z něj pochází, jestliže o to tento stát požádá.
55. Soudní dvůr tak rozhodl, že pokud členský stát využil možnost, kterou mu dává čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, a to požádat o to, aby specifický dokument pocházející z tohoto státu nebyl zpřístupněn bez jeho předchozího souhlasu, případné zpřístupnění tohoto dokumentu orgánem vyžaduje, aby zmíněný členský stát dal předchozí souhlas (výše uvedený rozsudek Švédsko v. Komise, bod 50).
56. Z toho a contrario
vyplývá, že orgán, který nemá souhlas dotyčného členského státu, není oprávněn dotčený dokument zpřístupnit (výše uvedený rozsudek Švédsko v. Komise, bod 44). V daném případě tedy rozhodnutí Komise o žádosti o přístup k dopisu německého kancléře záviselo na rozhodnutí německých orgánů přijatém v rámci přijímání sporného rozhodnutí.
57. Nicméně podle bodu 58 výše uvedeného rozsudku Švédsko v. Komise čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 nepřiznává dotčenému členskému státu právo všeobecného a bezpodmínečného veta, na jehož základě by členský stát mohl pouze na základě svého volného uvážení a bez odůvodnění svého rozhodnutí bránit zpřístupnění jakéhokoliv dokumentu drženého orgánem jen z toho důvodu, že zmíněný dokument pochází z tohoto členského státu.
58. Podle bodu 76 výše uvedeného rozsudku Švédsko v. Komise výkon pravomoci, kterou čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 přiznává dotyčnému členskému státu, podléhá rámci danému hmotněprávními výjimkami vyjmenovanými v odstavcích 1 až 3 téhož článku, přičemž členskému státu je v tomto ohledu přiznána pouze pravomoc účastnit se rozhodování orgánu. Předchozí souhlas členského státu, na nějž odkazuje tento čl. 4 odst. 5, je tak třeba posuzovat nikoliv jako právo diskrečně uplatňovaného veta, nýbrž jako určitý druh požadavku souhlasného stanoviska, že neexistují důvody pro výjimku vycházející z odstavců 1 až 3 téhož článku. Rozhodovací proces zavedený za těchto podmínek v čl. 4 odst. 5 tak vyžaduje, aby se dotyčný orgán a členský stát držely hmotněprávních výjimek stanovených v uvedených odstavcích 1 až 3 (výše uvedený rozsudek Švédsko v. Komise, bod 83).
59. Z toho vyplývá, že čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 umožňuje dotyčnému členskému státu, aby bránil zpřístupnění dokumentů, které z něj pocházejí, pouze na základě hmotněprávních výjimek stanovených v odstavcích 1 až 3 tohoto článku, přičemž je povinen svůj postoj v tomto ohledu náležitě odůvodnit (výše uvedený rozsudek Švédsko v. Komise, bod 99).
60. Pokud jde o dosah čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 vůči orgánu rozhodujícímu o žádosti v projednávaném případě, je třeba připomenout, že Soudní dvůr již v bodě 94 výše uvedeného rozsudku Švédsko v. Komise rozhodl, že s ohledem na žadatele nemá zásah dotyčného členského státu vliv na to, že rozhodnutí, jež mu později zašle orgán jako odpověď na žádost o přístup, kterou předložil ohledně dokumentu, jež má uvedený orgán v držení, má charakter rozhodnutí Unie.
61. Orgán rozhodující o žádosti jakožto autor rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům je tedy odpovědný za jeho legalitu. Soudní dvůr tak rozhodl, že tento orgán nemůže vyhovět námitkám vzneseným členským státem proti zpřístupnění dokumentu, který z tohoto státu pochází, pokud tyto námitky nejsou nijak odůvodněny nebo pokud odůvodnění, o které se tento stát opírá při odepření přístupu k dotčenému dokumentu, neuvádí odkaz na výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 (výše uvedený rozsudek Švédsko v. Komise, bod 88).
62. Z toho vyplývá, že před odepřením přístupu k dokumentu pocházejícímu z členského státu musí dotyčný orgán přezkoumat, zda námitky tohoto státu mají oporu v hmotněprávních výjimkách stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 a zda členský stát svůj postoj v tomto ohledu náležitě odůvodnil. V rámci procesu přijímání rozhodnutí o odepření přístupu se tedy Komise musí ujistit o existenci takového odůvodnění a uvést jej v rozhodnutí, které přijme na závěr takového procesu (výše uvedený rozsudek Švédsko v. Komise, bod 99).
63. Naopak na rozdíl od toho, co tvrdí IFAW, orgánu rozhodujícímu o žádosti nepřísluší posuzovat vyčerpávajícím způsobem rozhodnutí dotyčného členského státu vznést námitky provedením přezkumu, který by šel nad rámec ověření pouhé existence odůvodnění odkazujícího na výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001.
64. Požadavek na takové úplné posouzení by totiž mohl vést k tomu, že by orgán rozhodující o žádosti mohl po jeho provedení neprávem přistoupit ke zpřístupnění dotčeného dokumentu žadateli bez ohledu na námitky členského státu, z něhož tento dokument pochází, které jsou řádně odůvodněny ve smyslu bodů 61 a 62 tohoto rozsudku.
65. Z toho vyplývá, že tvrzení IFAW, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když neuznal, že Komisi přísluší provést v případě dokumentu, jehož zpřístupnění je odepřeno, úplné posouzení důvodů uplatňovaných členským státem v rámci námitek na základě výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, je neopodstatněné.
66. První důvod uplatňovaný IFAW na podporu jejího kasačního opravného prostředku je tudíž třeba zamítnout.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
67. V rámci svého druhého důvodu IFAW v podstatě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že přezkum, který mu přísluší, může provést, aniž se sám seznámí s dokumentem, jehož zpřístupnění Komise odmítla.
Argumentace účastníků řízení
68. Navrhovatelka má za to, že Tribunál neprávem odmítl nařídit předložení dopisu německého kancléře, který má Komise v držení, jelikož předložení tohoto dokumentu bylo nezbytné k tomu, aby Tribunál mohl sám ověřit faktickou existenci, a tedy použitelnost výjimek uplatňovaných tímto orgánem – a které původně uplatňovala Spolková republika Německo – k odůvodnění jeho rozhodnutí o odepření zpřístupnění tohoto dopisu. Poukazuje v tomto ohledu na to, že Tribunál nemohl svůj úkol splnit, aniž dotčený dokument viděl a přezkoumal.
69. Komise v odpověď tvrdí, že v souvislosti s dokazováním, včetně předkládání dokumentů, má Tribunál diskreční rozhodovací pravomoc.
Závěry Soudního dvora
70. Z bodu 87 napadeného rozsudku vyplývá, že podle Tribunálu použití čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 nebrání tomu, aby Tribunál provedl přezkum rozhodnutí Komise o odepření přístupu, který jde nad rámec přezkumu prima facie
a který je založen na věcném posouzení použitelnosti výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 na daný případ.
71. Tento závěr není stižen vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.
72. V případě, kdy členský stát odmítne povolit přístup k dotčenému dokumentu a toto odmítnutí odůvodní, a kdy je proto dotyčný orgán povinen žádost o přístup zamítnout, má totiž žadatel právo na soudní ochranu. Je v pravomoci soudu Unie na návrh dotčené osoby, vůči níž dožádaný orgán uplatnil odepření přístupu, přezkoumat, zda toto odepření mohlo být právoplatně založeno na uvedených výjimkách, a to bez ohledu na to, zda k tomuto odepření došlo na základě posouzení těchto výjimek samotným orgánem, nebo dotčeným členským státem (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Švédsko v Komise, body 90 a 94).
73. Záruka takové soudní ochrany žadatele, kterému orgán rozhodující o žádosti odepře přístup k jednomu nebo více dokumentům pocházejícím z členského státu v důsledku námitek tohoto státu, tak znamená, že soud Unie posoudí legalitu rozhodnutí o odepření přístupu in concreto (v tomto ohledu viz rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C-266/05 P, Sb. rozh. s. I-1233, body 33 až 39), ve světle všech příslušných skutečností, k nimž náležejí v první řadě dokumenty, jejichž zpřístupnění je odepřeno. Za účelem dodržení zákazu zpřístupnění dotčených dokumentů v případě neexistence předchozího souhlasu dotčeného členského státu Tribunálu přísluší seznámit se s těmito dokumenty in camera
tak, aby ani sami účastníci řízení neměli k dotčeným dokumentům přístup, jak stanoví čl. 67 odst. 3 třetí pododstavec jednacího řádu Tribunálu.
74. Z bodů 152 a 153 napadeného rozsudku přitom vyplývá, že Tribunál nepovažoval za nezbytné nařídit předložení dokumentu, jehož zpřístupnění bylo v tomto případě odepřeno, a sice dopisu německého kancléře.
75. Z toho vyplývá, že jelikož se Tribunál sám s uvedeným dopisem neseznámil, nemohl posoudit in concreto, zda přístup k tomuto dokumentu mohl být platně odepřen na základě výjimek uvedených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001, a tedy přezkoumat legalitu sporného rozhodnutí, v rozporu s požadavkem uvedeným v bodě 73 tohoto rozsudku.
76. Z výše uvedeného vyplývá, že tvrzení navrhovatelky, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že přezkum, který mu přísluší, může provést, aniž se sám seznámí s dokumentem, jehož zpřístupnění Komise odmítla, je opodstatněné.
77. Druhému důvodu kasačního opravného prostředku je tedy třeba vyhovět, a napadený rozsudek v plném rozsahu zrušit.
K žalobě
78. V souladu s článkem 61 prvním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie, je-li kasační opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu. Soudní dvůr pak může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
79. V daném případě soudní řízení nedovoluje, aby Soudní dvůr vydal konečné rozhodnutí ve věci, a je tedy třeba věc vrátit zpět Tribunálu, aby o žalobě podané k němu společností IFAW a směřující ke zrušení sporného rozhodnutí rozhodl s ohledem na dopis německého kancléře.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 13. ledna 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise (T-362/08), se zrušuje.
2) Věc se vrací zpět Tribunálu Evropské unie k rozhodnutí o žalobě podané společností IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH směřující ke zrušení rozhodnutí Evropské komise ze dne 19. června 2008, kterým jí byl odepřen přístup k dokumentu předanému Evropské komisi německými orgány v rámci řízení týkajícího se vyřazení lokality chráněné podle směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin.
3) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.