Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 26. marts 2026 (1)
Sag C-505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
mod
Ryanair DAC,
Europa-Kommissionen
» Appel – statsstøtte – det tyske marked for lufttransport – støtte ydet af Forbundsrepublikken Tyskland til fordel for et luftfartsselskab i forbindelse med covid-19-pandemien – midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte – rekapitalisering af Condor Flugdienst GmbH – Europa-Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelse – annullationssøgsmål – artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF – punkt 67 i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – byrdefordeling «
I.      Indledning
1.        Rednings- og omstruktureringsstøtte er en af de mest konkurrencefordrejende former for statsstøtte i EU-retten. Som anerkendt i punkt 6 i rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder (2) er det et normalt og ønskeligt træk ved en velfungerende markedsøkonomi, at mindre effektive virksomheder forlader markedet for at gøre det muligt for deres mere effektive og teknologisk avancerede konkurrenter at vokse. Hvis rednings- og omstruktureringsstøtte griber ind i denne proces, risikerer den at forsinke nødvendige markedstilpasninger og kan bremse den økonomiske vækst i de berørte sektorer betydeligt, hvilket har en negativ indvirkning på økonomien som helhed og resulterer i skadelige virkninger på det indre marked. Rednings- og omstruktureringsstøtte er som følge af sådanne potentielt alvorlige konkurrencefordrejninger alene berettiget under snævert afgrænsede omstændigheder.
2.        Rammebestemmelserne, som fastlægger betingelserne for, hvornår rednings- og omstruktureringsstøtte anses for at være forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, skelner tydeligt mellem redningsstøtte, som er en midlertidig form for bistand, og omstruktureringsstøtte, som har til formål at genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet (3) med henblik på at sætte den i stand til at konkurrere på markedet på egen hånd uden fortsat at modtage statsstøtte (4).
3.        Hvad angår omstruktureringsstøtte fastsætter rammebestemmelsernes afsnit 3.5.2 specifikke krav med henblik på at sikre, at støttens størrelse og intensitet begrænses til det strengt nødvendige minimum for omstruktureringens gennemførelse. Det skal med henblik herpå sikres, at der betales et betydeligt »egetbidrag« (5) til omstruktureringsomkostningerne, og at der er en passende »byrdefordeling«.
4.        Byrdefordeling er et forholdsvist nyt krav i statsstøtteretten. Det kom for første gang til udtryk i rammebestemmelserne for statsstøtte til banksektoren fra 2009 (6), inden det blev fremhævet i bankmeddelelsen fra 2013 (7). Det blev efterfølgende medtaget i de reviderede rammebestemmelser fra 2014, der blev vedtaget som led i et bredere program for modernisering af statsstøttepolitikken. Kravet om byrdefordeling er reguleret i afsnit 3.5.2.2 i sidstnævnte rammebestemmelser og kræver indledningsvis, at aktionærer og, hvis det er nødvendigt, de efterstillede kreditorer skal bære tidligere tab fuldt ud, inden offentlige midler tilføres (8). Byrdefordeling sikrer, at støtte ikke anvendes til at beskytte investorer fra konsekvenserne af tidligere forretningsbeslutninger, eftersom dette kan skabe problemer med moral hazard og undergrave markedsdisciplinen (9). Risikoen for moral hazard, som opstår, når virksomheder regner med, at de sandsynligvis vil blive reddet, når de støder på vanskeligheder, og kaster sig ud i uforholdsmæssigt risikable og uholdbare virksomhedsstrategier, er en central bekymring, som understøtter rammebestemmelserne (10).
5.        Passende byrdefordeling i henhold til rammebestemmelserne kræver ikke blot, at de tidligere tab bæres fuldt ud inden statslig indgriben. Som anført i rammebestemmelsernes punkt 67 er det også et krav, at statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital, »kun bør ydes på vilkår, der giver staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster, og som står mål med det beløb, staten har indskudt, og i forhold til virksomhedens tilbageværende egenkapital, efter tabene er gjort op«. Den tvist, der er genstand for den foreliggende appel, vedrører anvendelsen af dette specifikke krav.
II.    Tvistens baggrund, den omtvistede afgørelse, den appellerede dom og parternes påstande
6.        I perioden 2019-2021 modtog appellanten, Condor Flugdienst GmbH (herefter »Condor«), flere statsstøtteforanstaltninger, som kan inddeles i to grupper, nemlig støtteforanstaltninger, der på den ene side havde til formål at afhjælpe selskabets økonomiske vanskeligheder, som skyldtes insolvens hos appellantens tidligere moderselskab, Thomas Cook Group plc (herefter »Thomas Cook«), og støtteforanstaltninger, der på den anden side skulle afhjælpe de skader, Condor havde lidt som følge af indførelsen af rejsebegrænsninger i forbindelse med covid-19-pandemien fra den 17. marts til den 31. december 2020 (herefter »covid-19-støtten fra 2020«) og fra den 1. januar til den 31. maj 2021 (herefter »covid-19-støtten fra 2021«) (11).
7.        Ved afgørelse af 26. april 2020 godkendte Europa-Kommissionen covid-19-støtten fra 2020, som bestod af to lån på i alt 550 mio. EUR (herefter »covid-19-lånene fra 2020«) med sikkerhed i en statsgaranti, på grundlag af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF (12).
8.        Ved dom af 9. juni 2021, Ryanair mod Kommissionen (Condor; covid-19) (13), annullerede Retten denne afgørelse på grund af manglende begrundelse.
9.        Den 26. juli 2021 godkendte Kommissionen først covid-19-støtten fra 2020 på ny. For at efterkomme ovennævnte dom undtog Kommissionens afgørelse imidlertid for det første de omkostninger, som Condor havde afholdt som følge af forlængelsen af insolvensbehandlingen, fra beregningen af de skader, som Condor havde lidt. For det andet konstaterede Kommissionen på grundlag af de efterfølgende data, som de tyske myndigheder havde fremlagt, at Condor havde modtaget en overkompensation på 91,745
mio. EUR med tillæg af renter (14).
10.      Dernæst godkendte Kommissionen covid-19-støtten fra 2021, som havde form af en delvis afskrivning af et beløb på 60 mio. EUR af den gæld, der skyldtes covid-19-lånene fra 2020, i overensstemmelse med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF (15).
11.      Endelig godkendte Kommissionen på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og rammebestemmelserne en støtteforanstaltning, der havde til formål at støtte omstruktureringen og videreførelsen af Condors aktiviteter, og som bestod af to dele (herefter »den omhandlede foranstaltning«). Den første del bestod dels af ændringen af betingelserne for covid-19-lånene fra 2020, dels af en delvis afskrivning af et beløb på 90 mio. EUR af den gæld, der fulgte af disse lån. Den anden del bestod i afskrivning af en gæld på 20,2 mio. EUR svarende til de renter, som Condor skulle tilbagebetale som følge af den ændrede afgørelse om covid-19-støtten fra 2020 (16) (herefter »den omtvistede afgørelse«). Begge var en del af en finansiel pakke, som blev forhandlet af Forbundsrepublikken Tyskland, den nye private aktionær i Condor, Attestor Limited (herefter »Attestor«) og den tyske offentlige udviklingsbank, Kreditanstalt für Wiederaufbau (herefter »KfW«), med henblik på at støtte omstruktureringen og videreførelsen af Condors aktiviteter (herefter »købsaftalen«).
12.      Ryanair DAC (herefter »Ryanair«) anlagde sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, idet selskabet bl.a. gjorde gældende, at selskabets proceduremæssige rettigheder som en interesseret part var blevet tilsidesat, som følge af at Kommissionen undlod at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 108, stk. 2, TEUF på trods af alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked (17). I den appellerede dom forkastede Retten de fleste af Ryanairs anbringender med undtagelse af to klagepunkter, som blev fremsat i forbindelse med det sjette anbringende, hvor det blev gjort gældende, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at statsstøtten var forholdsmæssig. Retten fandt, at Ryanair i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at Kommissionen burde have næret tvivl, der kunne have begrundet indledningen af proceduren i artikel 108, stk. 2, TEUF, om for det første, hvorvidt den omhandlede foranstaltning opfyldte kravet i rammebestemmelsernes punkt 67 om passende byrdefordeling, og for det andet, hvorvidt omfanget af foranstaltningerne til begrænsning af konkurrencefordrejninger var i overensstemmelse med de krav, der navnlig er fastsat i disse rammebestemmelsers afsnit 3.6.2.2.
13.      Retten annullerede derfor den omtvistede afgørelse uden at undersøge de to øvrige anbringender om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om fri udveksling af tjenesteydelser og princippet om fri etableringsret samt tilsidesættelse af begrundelsespligten (18).
14.      Efter Rettens dom iværksatte Condor appel ved Domstolen den 18. juli 2024. Condor, Ryanair, Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. november 2025.
15.      Condor har med sin appel nedlagt påstand om ophævelse af den appellerede dom, frifindelse i det hele i det af Ryanair anlagte søgsmål, og at Ryanair tilpligtes at betale sagsomkostningerne i forbindelse med sagen i første instans og appelsagen.
16.      Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har begge gjort gældende, at appellen tages til følge, at den appellerede dom ophæves, og at Ryanair tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17.      Ryanair har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Condor tilpligtes at betale alle de omkostninger, som Ryanair har afholdt i forbindelse med den foreliggende sag.
III. Appelskriftet
18.      Condor har til støtte for sin appel fremsat tre appelanbringender. Med sit første appelanbringende har appellanten anfægtet Rettens fortolkning af anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67. Med sit andet appelanbringende har appellanten gjort gældende, at den omtvistede afgørelse under alle omstændigheder er i overensstemmelse med punkt 67, og at Retten i det væsentlige undlod at vurdere indholdet af denne afgørelse. Condor har med sit tredje appelanbringende gjort gældende, at den angivelige fejl i Kommissionens undersøgelse ikke havde betydning for resultatet af den omtvistede afgørelse.
19.      På Domstolens anmodning vil dette forslag til afgørelse udelukkende fokusere på det andet appelanbringende.
A.      Det andet appelanbringende
20.      Condor har med sit andet appelanbringende, som støttes af Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland, anfægtet den appellerede doms præmis 207, 232 og 233.
21.      I disse præmisser fastslog Retten, at Kommissionen undlod at undersøge, om den omhandlede foranstaltning opfyldte kravene i rammebestemmelsernes punkt 67. Retten præciserede, at intet i den omtvistede afgørelse tydede på, at Kommissionen undersøgte, om den omhandlede foranstaltning var blevet tildelt i henhold til de nærmere regler, der ville sikre Forbundsrepublikken Tyskland en rimelig del i Condors fremtidige gevinster (19). I dommens præmis 232 forkastede Retten Condors argument, hvorefter den fremtidige tilbagebetaling af den resterende del af gælden, som fulgte af covid-19-lånene fra 2020, ville kunne anses for at sikre staten »en rimelig del af [de] fremtidige gevinster« som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67. For det første supplerede dette argument ifølge Retten begrundelsen for den omtvistede afgørelse. For det andet fastslog Retten, at en tiltrædelse af Condors argument risikerede at fratage rammebestemmelsernes punkt 67 enhver virkning. Den forklarede, at en delvis afskrivning af gælden i sagens natur indebærer tilbagebetalingen af den ikkeafskrevne del af gælden. Condors argument svarede således til de facto at udelukke en delvis afskrivning af gæld fra anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67.
22.      Condor har gjort gældende, at Retten begik en fejl ved at fastslå, at Kommissionen burde have næret tvivl om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning opfyldte kravet i rammebestemmelsernes punkt 67. Ifølge Condor indeholder den omtvistede afgørelse tilstrækkelige forhold til at finde, at dette krav er blevet opfyldt, selv om den ikke indeholder en udtrykkelig henvisning til punkt 67.
23.      Jeg vil indledningsvis påpege, at det følger af fast retspraksis, at Unionens retsinstanser i forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF under ingen omstændigheder kan sætte deres egen begrundelse i stedet for den, udstederen af den omtvistede retsakt har angivet (20). Efter at have konkluderet, at Kommissionen ikke havde undersøgt, om den omhandlede foranstaltning var i overensstemmelse med rammebestemmelsernes punkt 67, tilkom det ikke Retten at foretage en sådan vurdering ved på grundlag af oplysningerne i den omtvistede afgørelse at afgøre, om den omhandlede foranstaltning var blevet tildelt på vilkår, der ville sikre Forbundsrepublikken Tyskland en rimelig del af Condors fremtidige gevinster.
24.      Som Condor har gjort gældende, anførte Domstolen ganske vist i dom af 28. september 2023, Ryanair mod Kommissionen (21), at Retten har kompetence til at anføre indholdet af den påklagede afgørelse og drage konklusioner af det heri anførte. Dette giver dog ikke Retten beføjelse til, og stiller heller ikke krav om, at den på eget initiativ foretager en vurdering, som Kommissionen har undladt at foretage, navnlig når en sådan vurdering indebærer udøvelsen af skøn. Ifølge retspraksis udgør konstateringen af den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af en undersøgelse et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af den pågældende foranstaltning, hvilket i sig selv rejser tvivl om lovligheden af en afgørelse såsom den omtvistede afgørelse om ikke at gøre indsigelser (22).
25.      Selv om Condor således har ret til at anfægte Rettens konstatering af, at den omtvistede afgørelse ikke indeholder en vurdering af overholdelsen af rammebestemmelsernes punkt 67, kan selskabet ikke kritisere Retten for at undlade at vurdere, hvorvidt den omhandlede foranstaltning, set i lyset af de forhold, der er indeholdt i den omtvistede afgørelse, var i overensstemmelse med dette punkt.
26.      Efter at dette spørgsmål er blevet afklaret, vil jeg behandle de to særskilte anbringender, som Condor har gjort gældende. Jeg vil derefter undersøge de specifikke argumenter, som Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har fremført til støtte for det andet appelanbringende.
1.      Det andet appelanbringendes første klagepunkt
27.      Condor har med det andet appelanbringendes første klagepunkt gjort gældende, at Retten ved at forkaste argumentet, hvorefter den fremtidige tilbagebetaling af den resterende del af gælden, som følger af covid-19-lånene fra 2020, ville kunne anses for at sikre staten »en rimelig del af [Condors] fremtidige gevinster« som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67, åbenbart gengav såvel Condors som Kommissionens klagepunkter urigtigt. Retten fastslog med urette, at Condor havde fuldstændiggjort begrundelsen for den omtvistede afgørelse »under behandlingen af sagen« (23). Både Kommissionen og Condor havde i deres respektive klagepunkter reelt gjort gældende, at 126. betragtning til denne afgørelse klart viste, at Attestors bud tilbød de bedste betingelser for tilbagebetalingen af de offentlige lån, og at den finansielle pakke, som Attestor tilbød, også afspejlede de potentielle fremtidige gevinster, som Condor kunne opnå (24).
28.      I ovennævnte 126. betragtning til den pågældende afgørelse anførte Kommissionen efter kort at have henvist til de forskellige komponenter i den omhandlede foranstaltning, at betingelserne i købsaftalen og i omstruktureringen af covid-19-lånene fra 2020 udgjorde en pakke, der havde til formål at maksimere fordelene for Attestor samt optimere tilbagebetalingen af lånet, og var afhængige af hinanden. Selv om det samlede rentebeløb, der skulle betales på det omstrukturerede lån, var lavere end det oprindelige lån, var »det […] en del af en forhandlet pakke, der [havde] til formål at maksimere afkastet for Attestor og for den tyske regering, […] og [kunne] derfor anses for at udgøre en passende forrentning af støtten«.
29.      Jeg kan ikke se, hvordan denne betragtning kan anses for at behandle spørgsmålet om, hvorvidt den komponent af den omhandlede foranstaltning, som Retten identificerede som værende omfattet af anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67, dvs. den delvise gældsafskrivning, opfyldte det i dette punkt fastsatte krav. Vurderingen i 126. betragtning vedrører de betingelser, hvorunder den del af gælden, der ikke er blevet afskrevet, vil blive forrentet. Den vedrører snarere kravet i rammebestemmelsernes punkt 54, hvorefter der skal betales en passende pris for støtte til kriseramte virksomheder. Der er ikke noget i denne betragtning, der indikerer, at Kommissionen foretog en vurdering af, hvorvidt den delvise gældsafskrivning, der var fastsat i den omhandlede foranstaltning, gav Forbundsrepublikken Tyskland en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster.
30.      Retten gengav ikke Condors argument, der var støttet på 126. betragtning til den omtvistede afgørelse, urigtigt. Den forkastede blot dette argument efter at have konstateret, at der ikke var noget i den omtvistede afgørelse, herunder 126. betragtning, der tydede på, at Kommissionen havde vurderet, hvorvidt den omhandlede foranstaltning, som var blevet anset for at forbedre Condors egenkapital, gav staten en rimelig del af Condors fremtidige gevinster, således som det kræves i henhold til rammebestemmelsernes punkt 67. Det første klagepunkt i det andet appelanbringende bør derfor efter min opfattelse forkastes.
2.      Det andet appelanbringendes andet klagepunkt
31.      Condor har med det andet appelanbringendes andet klagepunkt gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at sikringen af de bedste vilkår for tilbagebetaling af de offentlige lån igennem den pakke, som blev tilbudt af Attestor, ikke kunne anses for at give staten en rimelig del i de fremtidige gevinster som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67. Pakken omfattede en delvis afskrivning og en earn out-mekanisme for dele af de omstrukturerede lån, i henhold til hvilken en større del af lånebeløbet ville blive tilbagebetalt, hvis virksomheden klarede sig godt. Rettens argument om, at »[e]n delvis afskrivning af gælden […] i sagens natur [indebærer] tilbagebetalingen af den ikke-afskrevne del af gælden« (25), besvarede ikke de argumenter, som Condor og Kommissionen havde fremført på grundlag af 126. betragtning til den omtvistede afgørelse.
32.      Som jeg allerede har anført i punkt 29 i dette forslag til afgørelse, behandler 126. betragtning til den omtvistede afgørelse på ingen måde spørgsmålet om, hvorvidt gældsafskrivningen er forenelig med rammebestemmelsernes punkt 67. Den blotte konstatering af, at den finansielle pakke, der var aftalt med Attestor, udgjorde en passende pris for støtten, kunne ikke foranledige Retten til at fastslå, at Kommissionen havde foretaget en behørig vurdering af dette krav og med rette konkluderet, uden behov for nærmere undersøgelser, at den tildelte Forbundsrepublikken Tyskland en rimelig del af Condors fremtidige gevinster til gengæld for den delvise afskrivning af den gæld, der var omfattet af den omhandlede foranstaltning.
33.      Hvad angår den earn out-mekanisme, der er fastsat i ovennævnte pakke, er det ubestridt, at denne mekanisme udgør et vilkår, der er knyttet til tilbagebetalingen af den resterende del af omstruktureringen af lån, og at den således ikke er relevant med henblik på at afgøre, om den delvise gældsafskrivning, som Forbundsrepublikken Tyskland indvilligede i, var i overensstemmelse med rammebestemmelsernes punkt 67. Som Retten anførte i den appellerede doms præmis 232, ville en anden konklusion svare til de facto at udelukke den delvise gældsafskrivning fra anvendelsesområdet for rammebestemmelsernes punkt 67.
34.      Retten begik derfor ikke en retlig fejl og undlod heller ikke at besvare de af Condor og Kommissionen fremførte argumenter på grundlag af 126. betragtning til den omtvistede afgørelse. En accept af dette argument ville have medført, at manglerne i begrundelsen for den omtvistede afgørelse eller i Kommissionens vurdering af overholdelsen af kravene i rammebestemmelserne ville blive afhjulpet. Begge er forbudt i forbindelse med legalitetskontrol af Kommissionens afgørelser i henhold til artikel
263 TEUF.
35.      Jeg er derfor af den opfattelse, at det andet klagepunkt i det andet appelanbringende ligeledes bør forkastes.
3.      Kommissionens og Forbundsrepublikken Tysklands argumenter til støtte for det andet appelanbringende
36.      Kommissionen har til støtte for Condors andet appelanbringende gjort gældende, at den vurdering, der godtgør, at støtten er i overensstemmelse med rammebestemmelsernes punkt 67, fremgår af 135. og 136. betragtning til den omtvistede afgørelse, hvori det konkluderes, at den omhandlede foranstaltning som følge af et fuldstændigt tab af den hidtidige aktionærs rettigheder (26) og et næsten fuldstændigt tab af fordringer for Condors kreditorer (27) indebar en passende byrdefordeling (28). Ifølge Kommissionen så Retten bort fra både denne vurdering og de væsentligste argumenter, som Kommissionen fremsatte i denne henseende i svarskriftet og duplikken, hvorved Retten foretog en fejlagtig fortolkning af den omtvistede afgørelse (29) og ikke angav en begrundelse.
37.      Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at Retten fejlagtigt fortolkede rammebestemmelsernes punkt 67. Kommissionen har anført, at rammebestemmelsernes punkt 66 og 67 har til formål at mindske risikoen for moral hazard for eksisterende investorer ved at forhindre, at omstruktureringsstøtte beskytter dem mod konsekvenserne af deres valg om at investere i støttemodtageren. De »eksisterende investorer« er de hidtidige aktionærer og i et vist omfang efterstillede kreditorer. Attestor, hvis indtræden i Condor blev muliggjort som følge af godkendelsen af den omhandlede foranstaltning, bør ikke anses for at være en aktionær som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67. Kravet om byrdefordeling i punkt 67 står mål med »virksomhedens tilbageværende egenkapital, efter at tabene er gjort op«. Når der som i den foreliggende sag er tale om et fuldstændigt tab af den hidtidige aktionærs rettigheder og et næsten fuldstændigt tab af kreditorernes fordringer, er enhver del, der gives til staten, af de fremtidige fordele ved omstruktureringen, herunder en andel på 0%, derfor rimelig. Forbundsrepublikken Tyskland har fremført et lignende argument i sit svarskrift.
38.      Condor har tilsluttet sig disse anbringender i sin replik og i retsmødet.
39.      Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har ligeledes gjort gældende, at Retten så bort fra det skøn, som Kommissionen råder over for så vidt angår komplekse økonomiske og/eller sociale vurderinger. Forbundsrepublikken Tyskland har navnlig foreholdt Retten, at den udvidede grænserne for sin legalitetskontrol af afgørelser om ikke at gøre indsigelse i henhold til artikel 4 i Rådets forordning (EU) 2015/1589 (30). Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at det med henblik på besvarelse af spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen burde have næret tvivl om den omhandlede støttes forenelighed med rammebestemmelsernes punkt 67, er uden betydning for, om eller i hvilket omfang den omtvistede afgørelse udtrykkeligt henviser til rammebestemmelsernes punkt 67. Dette er alene, hvis overhovedet, relevant for spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede afgørelse indeholder en tilstrækkelig begrundelse eller ej. Retten forvekslede disse aspekter og begik derved en retlig fejl. Kommissionen har for sit vedkommende gjort gældende, at Retten ikke har anerkendt det skøn, som den råder over med hensyn til fortolkningen af rammebestemmelserne.
40.      Ryanair har i retsmødet for Domstolen fremsat en formalitetsindsigelse, idet selskabet har gjort gældende, at Kommissionens argument vedrørende 135. og 136. betragtning burde have været fremsat i forbindelse med en kontraappel, da der er tale om et anbringende, som Condor ikke har fremsat i sin appel.
41.      Det skal erindres, at parter i den pågældende sag for Retten, som har en interesse i, at appellen tages til følge, eller at den afvises eller forkastes, i henhold til artikel 172 og 174 i Domstolens procesreglement kan indgive svarskrift med påstand om, at appellen helt eller delvist tages til følge, afvises eller forkastes. Disse parter kan ligeledes i henhold til procesreglementets artikel 176, artikel 178, stk. 1, og artikel 178, stk. 3, andet punktum, indlede en kontraappel, der skal iværksættes ved et særskilt dokument, som skal være forskellig fra svarskriftet, og påstandene heri skal gå ud på, at Rettens afgørelse ophæves helt eller delvist på grundlag af anbringender og argumenter, som skal være forskellige fra dem, der gøres gældende i svarskriftet. Ifølge Domstolens praksis fremgår det af disse bestemmelser, at formålet med det svarskrift, der er omhandlet i dette reglements artikel 172, ikke kan være ophævelse af Rettens afgørelse af grunde, som adskiller sig fra og er selvstændige i forhold til de grunde, der påberåbes i appellen, idet sådanne grunde kun kan påberåbes inden for rammerne af en kontraappel (31).
42.      I den foreliggende sag vedrører det af Kommissionen fremsatte anbringende, hvorefter Retten angiveligt har tilsidesat vurderingen i 135. betragtning til den omtvistede afgørelse, ikke nogen af de anbringender, som Condor har gjort gældende til støtte for sin appel. Selv om det formelt er fremsat til støtte for det andet appelanbringende, er dette anbringende en helt ny anfægtelse af Rettens begrundelse. Ifølge Kommissionen er vurderingen af overholdelse af rammebestemmelsernes punkt 67 beskrevet i 135. betragtning til denne afgørelse, hvori Kommissionen fastslog, at der ikke var nogen tilbageværende egenkapital, som ville have gjort det muligt for Forbundsrepublikken Tyskland at opnå en rimelig del af Condors fremtidige gevinster. I modsætning hertil har Condor i appelskriftet gjort gældende, at Kommissionen behandlede punkt 67 i 126. betragtning til den omtvistede afgørelse, og at den finansielle pakke, der var aftalt med Attestor, tildelte Forbundsrepublikken Tyskland en sådan del.
43.      Kommissionens anbringende er ligeledes baseret på en fortolkning af rammebestemmelsernes punkt 67, der adskiller sig fra og strider mod den fortolkning, som Condor har fremført. Mens Condor i sit første appelanbringende udtrykkeligt har afvist forudsætningen om, at en risiko for moral hazard er den underliggende begrundelse for rammebestemmelsernes punkt 67 og har anført, at Retten i strid med loven overførte denne begrundelse, som reelt understøtter punkt 65 og 66, til punkt 67, har Kommissionen fastholdt, at mindskelse af en sådan risiko reelt er hovedformålet med sidstnævnte punkt. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at rammebestemmelsernes punkt 67 ikke vedrører nye investorer, hvorimod Condor i sit appelskrift har gjort gældende, at den finansielle pakke, som Attestor tilbød, udgjorde en passende pris for støtten og tildelte staten en rimelig del af de fremtidige gevinster, som Condor kunne opnå, og anerkendte derved implicit, at ovennævnte punkt 67 kan påvirke nye investorer.
44.      Endelig, og vigtigst af alt, har Condor i sin appel og Kommissionen i sit svarskrift påberåbt sig forskellige retlige fejl, idet de har anfægtet Rettens konklusion om, at den omtvistede afgørelse ikke indeholdt en vurdering af overholdelsen af rammebestemmelsernes punkt 67. Mens Kommissionen har gjort gældende, at der er tale om en fejlagtig fortolkning af ovennævnte punkt 67 og af 135. betragtning til den omtvistede afgørelse, har Condor gjort gældende, at appellantens klagepunkter vedrørende relevansen af 126. betragtning blev fordrejet, og at Rettens begrundelse for at afvise dette klagepunkt på grundlag af 126. betragtning til afgørelsen var mangelfuld og utilstrækkelig eller på anden måde ufyldestgørende.
45.      Jeg er derfor af den opfattelse, at Kommissionen har fremsat et særskilt og selvstændigt anbringende i sit svarskrift, som bør afvises. Den samme konklusion finder anvendelse på det tilsvarende anbringende, som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, og på de anbringender, som Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, jf. punkt 39 i dette forslag til afgørelse. Det skal i denne forbindelse påpeges, at Condor i sit første appelanbringende har fremført, at Retten tilsidesatte den skønsmargen, som Kommissionen råder over for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt rammebestemmelsernes punkt 67 finder anvendelse på gældsafskrivningen og i forbindelse med det tredje appelanbringende for så vidt angår foranstaltningens egnethed til at begrænse konkurrencefordrejninger, men ikke i forbindelse med det andet appelanbringende.
46.      Kommissionens anbringende, hvorefter Retten så bort fra dens hovedargument, der blev fremsat i svarskriftet og duplikken i første instans vedrørende 135. og 136. betragtning til den omtvistede afgørelse, kan derimod antages til realitetsbehandling.
47.      Domstolen har præciseret, at formålet med efterprøvelse under en appelsag bl.a. er at undersøge, om Retten i tilstrækkelig grad har taget stilling til alle de argumenter, som appellanten har fremført, og at et anbringende om Rettens manglende stillingtagen til argumenter fremført i første instans i det væsentlige svarer til påberåbelse af en tilsidesættelse af begrundelsespligten (32). En manglende eller utilstrækkelig begrundelse udgør et anbringende, som Unionens retsinstanser kan – eller skal – tage stilling til ex officio (33).
48.      Dette anbringende er imidlertid efter min opfattelse ugrundet.
49.      Kommissionen har til støtte herfor henvist til punkt 122 og 123 i sit svarskrift og til punkt 94 og 95 i duplikken i første instans.
50.      I disse to punkter i Kommissionens svarskrift, som forholder sig til Ryanairs sjette anbringende, har Kommissionen fremført et argument om, at kravet om byrdefordeling er blevet overholdt. Kommissionen har nærmere bestemt indledningsvist påpeget, at aktierne i Condor var blevet placeret i en trust, idet Condors tidligere ejer havde mistet enhver værdi af sine kapitalandele og på ingen måde drog fordel af fordelene ved en vellykket omstrukturering af støttemodtageren. Dernæst har Kommissionen anført, at støttemodtagerens kreditorer ligeledes afskrev næsten alle deres fordringer i forbindelse med insolvensbehandlingen. 135. betragtning til den omtvistede afgørelse, hvortil der kun henvises en gang i Kommissionens svarskrift, er nævnt i fodnote 164 heri til støtte for dette argument. Hverken henvisningen til 135. betragtning til den omtvistede afgørelse eller det argument, som Kommissionen har fremført i punkt 122 og 123 i sit svarskrift, forholder sig specifikt til rammebestemmelsernes punkt 67.
51.      I punkt 94 og 95 i sin duplik gjorde Kommissionen gældende, at Ryanair ikke havde fremlagt beviser til støtte for sit
anbringende om, at Condors salgspris ikke afspejlede de potentielle fremtidige gevinster, som støttemodtageren kunne opnå, og mindede om, at »formålet med byrdefordelingen er at sikre, at de hidtidige ejere (og efterstillede kreditorer) ikke uberettiget får gavn af egenkapitalstøtte ydet af staten, men at de i videst muligt omfang bærer tabene fuldt ud« (34).
52.      Jeg skal minde om, at det ifølge retspraksis ikke påhviler Retten i sin fremstilling udtømmende og et for et at behandle alle de argumenter, der er fremført af parterne i sagen. Rettens begrundelse kan således fremgå indirekte, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til begrundelsen for, at Retten ikke har godtaget deres argumenter, og således, at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udøve sin prøvelsesret (35).
53.      I den foreliggende sag kan den blotte henvisning til 135. betragtning i den omtvistede afgørelse i Kommissionens skriftlige indlæg i første instans ikke med rimelighed kvalificeres som »hovedargumenter«. Under disse omstændigheder var Retten ikke forpligtet til at gøre mere end blot konstatere, at den omtvistede afgørelse ikke indeholdt en vurdering af overholdelsen af rammebestemmelsernes punkt 67.
54.      Det skal ligeledes anføres, at den fortolkning af rammebestemmelsernes punkt 67, som Kommissionen har argumenteret for i sit svarskrift i forbindelse med nærværende appel, i henhold til hvilket det pågældende punkt ikke finder anvendelse på nye investorer og tillader, at statens del er 0%, når der ikke er nogen tilbageværende egenkapital i selskabet, efter at tabene er gjort op, hverken fremgår af den omtvistede afgørelse eller af Kommissionens skriftlige indlæg for Retten. Den synes først at være blevet udviklet i forbindelse med den foreliggende sag. I stedet for at anfægte Rettens konstateringer eller en begrundelsesmangel synes Kommissionens argument i virkeligheden at have til formål at supplere begrundelsen i den omtvistede afgørelse, hvilket ikke er tilladt i forbindelse med et annullationssøgsmål ved Retten, endsige i en appelsag for Domstolen.
55.      Under disse omstændigheder kan Retten ikke kritiseres for ikke at have givet en specifik begrundelse for at behandle punkter, som hverken var klart formuleret eller uddybende fremført under sagen. Ej heller kan den kritiseres for at have fokuseret på det af Kommissionen under sagen i første instans fremførte argument om, at rammebestemmelsernes punkt 67 ikke finder anvendelse på gældsafskrivning (36).
56.      Det følger af det ovenstående, at de anbringender, som Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har påberåbt sig til støtte for det andet appelanbringende, efter min opfattelse bør forkastes, idet de delvist er uantagelige til realitetsbehandling og delvist er ugrundede.
57.      Følgende betragtninger vedrørende grundlaget for de anbringender, som efter min opfattelse ikke er antagelige til realitetsbehandling, fremsættes derfor for det tilfælde, at Domstolen ikke er enig i mit forslag.
58.      Indledningsvis vil jeg besvare de to klagepunkter, som Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen har fremført, jf. punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
59.      Forbundsrepublikken Tyskland har kritiseret den udtalelse, som Retten fremsatte i præmis 35 i den appellerede dom, hvorefter domstolsprøvelse af, om der foreligger »tvivl« (37) om, hvorvidt den pågældende foranstaltning, for så vidt som den falder inden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF, er forenelig med det indre marked, i sagens natur vil gå ud over en vurdering af, om der foreligger en åbenbar fejlvurdering. Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at en sådan tilgang fører til en mere omfattende efterprøvelse af en af Kommissionen truffet afgørelse om ikke at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel
4 i forordning (EU) 2015/1589 end af en af Kommissionen truffet afgørelse, der vedtages efter, at en sådan procedure er afsluttet.
60.      Jeg minder om, at alene Kommissionen er kompetent til at træffe afgørelse om støtteforanstaltningernes forenelighed med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, TEUF (38), og at Kommissionen råder over et vidt skøn, herunder i forbindelse med den foreløbige undersøgelse af en anmeldt foranstaltning, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger. Det følger således af Domstolens faste praksis, at prøvelsen af disse vurderinger er begrænset (39).
61.      Det bør dog haves in mente, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger alvorlige vanskeligheder på det indledende undersøgelsestrin, som begrunder afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, adskiller sig fra den materielle vurdering af foranstaltningens forenelighed. Som Retten med rette bemærkede i den appellerede doms præmis 35, har begrebet »tvivl« i artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning (EU) 2015/1589, som kommer til udtryk i form af, at Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved sin undersøgelse af, om den omhandlede foranstaltning udgør støtte, eller om den er forenelig med det indre marked, en objektiv karakter (40). Unionens retsinstanser skal ved at sammenligne begrundelsen for afgørelsen om ikke at gøre indsigelse med de oplysninger, som Kommissionen rådede over på tidspunktet for dens vedtagelse, være i stand til objektivt at afgøre, om denne institution var i stand til at løse alle relevante spørgsmål uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Mens de materielle økonomiske eller sociale vurderinger til støtte for konklusionen om, at det ikke er nødvendigt at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, er genstand for begrænset legalitetskontrol, er spørgsmålet om, hvorvidt denne konklusion opfylder det retlige krav om »fravær af alvorlige vanskeligheder«, ikke underlagt en sådan kontrol. Det af Forbundsrepublikken Tysklands fremsatte argument bør derfor efter min opfattelse forkastes.
62.      Hvad angår Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at Retten fejlagtigt forvekslede den manglende tilstrækkelige begrundelse i den omtvistede afgørelse med det forhold, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, rejser, således som jeg allerede har nævnt, konstateringen af, at undersøgelsen er af en utilstrækkelig eller ufuldstændig karakter, ifølge retspraksis tvivl om lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelse, for så vidt som den udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af den omhandlede foranstaltning (41). Dette argument bør derfor ligeledes forkastes.
63.      Kommissionen har gjort gældende, at rammebestemmelserne er af en anden karakter end bindende EU-retsakter (42), og at det ikke er korrekt at fortolke dem ved hjælp af de samme fortolkningsmetoder. Når Kommissionen i forbindelse med anvendelsen af sine rammebestemmelser konstaterer, at ordlyden af disse rammebestemmelser kan fortolkes på flere måder, bør den bevare sin skønsbeføjelse til at vedtage den fortolkning, der bedst afspejler dens statsstøttepolitik. Følgelig bør den legalitetskontrol, som Unionens retsinstanser foretager, begrænses til at fastslå, om Kommissionens fortolkning er behæftet med en åbenbar fejl. Når det først er konstateret, at Kommissionens fortolkning af sådanne rammebestemmelser i det mindste er sandsynlig, kan det ikke lægges til grund, at Kommissionen har overskredet sin skønsbeføjelse.
64.      Jeg er ikke enig i dette argument. Fortolkningen af et retligt instrument, uanset dettes karakter, er en opgave, som adskiller sig fra prøvelsen af, om det er blevet anvendt konsekvent og lovligt. Fortolkningsprocessen indebærer fastlæggelse af betydningen af det, der fortolkes, herunder når det er et udtryk for den skønsbeføjelse, som ophavsmanden nyder.
65.      Hvis det accepteres, at Unionens retsinstanser har ret til at fortolke Kommissionens rammebestemmelser for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, TEUF, hvilket jeg mener er korrekt, skal en sådan opgave udføres efter foruddefinerede objektive kriterier, selv når det drejer sig om at rekonstruere ophavsmandens hensigt. Disse kriterier kan findes i retspraksis.
66.      I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal der, ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (43). Denne retspraksis er blevet påberåbt, og efter min opfattelse med rette, til at fortolke både Kommissionens afgørelser (44) og rammebestemmelser, navnlig på statsstøtteområdet, herunder af Domstolen selv (45). På samme måde bør andre veletablerede principper vedrørende fortolkningen af EU-retlige bestemmelser anses for også at finde anvendelse for så vidt angår Kommissionens rammebestemmelser. Dette omfatter princippet om, at den fortolkning, som kan sikre bestemmelsens effektive virkning, foretrækkes, hvis en sådan bestemmelse kan fortolkes på flere måder (46).
67.      I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, øger snarere end mindsker tvetydigheden behovet for retlig fortolkning, selv når det drejer sig om instrumenter såsom rammebestemmelserne. Det tilkommer Unionens retsinstanser at afhjælpe enhver uklarhed eller inkonsekvens i ordlyden ved at anvende en systematisk og frem for alt teleologisk fortolkning. Sidstnævnte indebærer, at der ikke blot skal tages hensyn til formålet med og den generelle opbygning af sådanne instrumenter, men også til de mål, der forfølges med artikel 107, stk. 3, TEUF og mere generelt med statsstøttereglerne, med henblik på at sikre overensstemmelse med disse mål og garantere deres effektive virkning. Hvis Kommissionen, når ordlyden af et sæt rammebestemmelser kan fortolkes på flere måder, ansås for at have fuld skønsbeføjelse til at fastholde sin egen fortolkning, når denne er sandsynlig, ville det efter min opfattelse mindske den effektive virkning af legalitetskontrollen og undergrave retssikkerheden ved potentielt at give Kommissionen mulighed for at udnytte manglende præcision til at omgå sine egne, selvpålagte regler.
68.      Jeg vil nu behandle grundlaget for de argumenter, som Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har fremført, og som jeg har redegjort for i punkt 36 og 37 i dette forslag til afgørelse. Disse argumenter er baseret på en fortolkning af rammebestemmelsernes punkt 67, hvorefter kravet i dette punkt kun vedrører hidtidige aktionærer eller efterstillede kreditorer og ikke nye investorer eller støttemodtageren selv.
69.      Rammebestemmelsernes punkt 67 finder anvendelse på »enhver statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital«, og kræver, at staten i sådanne situationer »bør« gives »en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster«, »som står mål med det beløb, staten har indskudt, og i forhold til virksomhedens tilbageværende egenkapital, efter tabene er gjort op« (min fremhævelse). Det kan hævdes, at rammebestemmelsernes punkt 67 er tiltænkt at finde anvendelse, når kravene om byrdefordeling i rammebestemmelsernes punkt 66 er blevet anvendt, og der fortsat er en positiv egenkapital, i forhold til hvilken en sådan sammenligning kan foretages. Punkt 67 ville dermed udgøre et ekstra trin, som er betinget af, at der er en tilbageværende egenkapital, efter at punkt 66 er blevet overholdt. Henvisningen til »tilbageværende egenkapital« er imidlertid langt fra entydig, især når man tager i betragtning, at kravet om en »rimelig del af fremtidige gevinster« vedrører et andet tidspunkt end dækningen af tab og først anvendes, når støttemodtagerens rentabilitet er blevet genoprettet. Denne henvisning gør det ikke i sig selv muligt at konkludere, at rammebestemmelsernes punkt 67 alene vedrører eksisterende aktionærer og efterstillede kreditorer og ikke investorer, der deltager i omstruktureringsplanen sammen med staten.
70.      Hvad angår den kontekstuelle bedømmelse skal det påpeges, at punkt 67 findes i rammebestemmelsernes afsnit 3.5.2.2, som omhandler byrdefordeling og følger efter punkt 65 og 66, der udtrykkeligt er formuleret således, at de finder anvendelse på eksisterende investorer. Disse punkter udpeger udtrykkeligt de hidtidige aktionærer og efterstillede kreditorer som værende dem, der har hovedansvaret for at bære eventuelle tab, inden der ydes statsstøtte. Punkt 67 tilføjer imidlertid også et selvstændigt og kumulativt krav til kravene i punkt 66, idet bestemmelsen indledes med ordene »[p]assende byrdefordeling betyder også« (min fremhævelse) (47). Punkt 65-67 er endvidere en del af rammebestemmelsernes afsnit 3.5, som har overskriften »Støttens proportionalitet/begrænsning til det nødvendige minimum«. Punkt 61 i dette afsnit fastslår, at omstruktureringsstøttens størrelse og intensitet skal være begrænset til det strengt nødvendige minimum, så omstruktureringen kan gennemføres, og at det skal sikres, at der betales et passende egetbidrag til omstruktureringsomkostningerne, og at der er et passende byrdefordelingsniveau. Det følger heraf, at det ikke kan udledes af den sammenhæng, hvori punkt 67 indgår, at punktet åbenbart er begrænset til hidtidige aktionærer og efterstillede kreditorer på samme måde som i punkt 65 og 66.
71.      For så vidt angår de mål, der forfølges med kravet i rammebestemmelsernes punkt 67, fremgår det klart af punkt 65 heri, at byrdefordelingen i henhold til afsnit 3.5.2.2 har til formål at mindske moral hazard ved at sikre, at eksisterende investorer ikke undgår konsekvenserne af deres tidligere risikotagning på bekostning af offentlige midler. Det synes imidlertid efter min opfattelse tydeligt, og det er endvidere udtrykkeligt anført i rammebestemmelsernes punkt 11 (48), at punkt 67 ikke udelukkende (eller sågar primært) er begrænset til at afhjælpe de betænkeligheder, der er forbundet med moral hazard. For det første viser placeringen af punktet i det afsnit i rammebestemmelserne, der omhandler proportionalitet, sammen med egetbidrag, at byrdefordelingen efterstræber et supplerende og overordnet mål, nemlig at sikre, at statsstøtte begrænses til det nødvendige minimum for at reducere byrden for skatteyderne (49). For det andet afviger den underliggende logik for punkt 67 en smule fra den for punkt 66. I stedet for at pålægge forpligtelser for specifikke kategorier af private aktionærer eller kreditorer hos støttemodtageren regulerer punkt 67 vilkårene for at yde statsstøtte, der forbedrer egenkapitalen. I denne henseende synes det i højere grad at handle om at fastsætte et krav om egetbidrag end et krav om byrdefordeling, og det synes primært at være udformet som et incitament til at begrænse størrelsen af den omstruktureringsstøtte, der anmodes om (50). Det kan således efter min opfattelse ikke helt udelukkes, at rammebestemmelsernes punkt 67, i lighed med punkt 62 om egetbidrag og i modsætning til punkt 66, ligeledes er tiltænkt at finde anvendelse på nye investorer, der deltager i en omstrukturering og drager fordel af støttemodtagerens fremtidige gevinster, som i det mindste delvist er opnået som følge af statsstøtte. Som Forbundsrepublikken Tyskland har påpeget, ville Attestors indtræden i Condor ikke have været mulig uden den støtte, der blev ydet i henhold til den omhandlede foranstaltning. Det er derfor rimeligt at forvente, at Condors fremtidige gevinster skal deles med skatteyderne på en retfærdig måde.
72.      Kommissionen og Condor har imidlertid gjort gældende, at udvidelse af rammebestemmelsernes punkt 67 til at omfatte nye investorer kan afholde private investorer fra at deltage i omstruktureringer, der modtager statsstøtte. Som konsekvens heraf vil der være behov for mere støtte, ikke mindre, for at erstatte disse tabte investeringer, hvilket ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. For at undgå en sådan risiko påhviler det Kommissionen i forbindelse med anvendelsen af punkt 67 under omstændigheder som dem i den foreliggende sag at finde en balance mellem behovet for at give staten en rimelig del af støttemodtagerens fremtidige gevinster og behovet for at undgå, at nye investorer påvirkes uforholdsmæssigt.
73.      Eftersom 135. betragtning til den omtvistede afgørelse ikke indeholder en sådan bedømmelse, er jeg tilbøjelig til at konkludere, at hvis Domstolen måtte finde, at de anbringender, som Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har påberåbt sig i denne henseende, kan antages til realitetsbehandling, bør de forkastes.
B.      Konklusion vedrørende det andet appelanbringende
74.      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det andet appelanbringende efter min opfattelse bør forkastes.
IV.    Forslag til afgørelse
75.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen forkaster det andet appelanbringende.
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      EUT 2014, C 249, s. 1, herefter »rammebestemmelserne«.
3 –      Rammebestemmelsernes punkt 26 og 27.
4 –      Jf. rammebestemmelsernes punkt 52.
5 –      Jf. rammebestemmelsernes punkt 62-64. Et sådant bidrag kræves fra den støttemodtagende virksomheds egne ressourcer, dens aktionærer, dens kreditorer eller den koncern, som den tilhører, eller fra nye investorer, og det skal være reelt, faktisk, må ikke indeholde statsstøtte og skal være tilstrækkeligt, dvs. det skal dække mindst 50% af omstruktureringsomkostningerne under normale omstændigheder.
6 –      Meddelelse fra Kommissionen om genoprettelse af rentabiliteten i finanssektoren under den nuværende krise og vurdering af omstruktureringsforanstaltninger på grundlag af statsstøttereglerne (EUT 2009, C 195, s. 9).
7 –      Meddelelse fra Kommissionen om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1.8.2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen (»Bankmeddelelsen«) (EUT 2013, C 216, s. 1).
8 –      Det fremgår af rammebestemmelsernes punkt 66, at »[p]assende byrdefordeling [normalt] betyder […], at de hidtidige aktionærer og, hvis det er nødvendigt, de efterstillede kreditorer skal bære tidligere tab fuldt ud. Efterstillede kreditorer bør enten bidrage til at bære tabene ved konvertering af gæld til egenkapital eller ved nedskrivninger af de relevante instrumenters hovedstol. Derfor bør statslig indgriben først finde sted, efter at tabene er gjort op og tilskrevet de eksisterende aktionærer og efterstillede kreditorer. […]«
9 –      Jf. rammebestemmelsernes punkt 65.
10 –      Jf. navnlig rammebestemmelsernes punkt 9 og 11.
11 –      Jf. dom af 8.5.2024, Ryanair mod Kommissionen (Condor, omstruktureringsstøtte) (T-28/22, EU:T:2024:301, præmis 3-9)
(herefter »den appellerede dom«).
12 –      Afgørelse C(2020) 2795 final af 26.4.2020 om statsstøtte SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Tyskland – Kompensation til Condor for skade, som skyldes covid-19-pandemien.
13 –      T-665/20, EU:T:2021:344.
14 –      Afgørelse C(2021) 5731 final af 26.7.2021 om statsstøtte SA.63617 (2021/N) – Tyskland covid-19 – Kompensation til Condor for skade II.
15 –      Afgørelse C(2021) 5731 final af 26.7.2021 om statsstøtte SA.63617 (2021/N) – Tyskland covid-19 – Kompensation til Condor for skade II.
16 –      Afgørelse C(2021) 5729 final af 26.7.2021 om statsstøtte SA. 63203 (2021/N) – Tyskland – Omstruktureringsstøtte til Condor.
17 –      Condor og Forbundsrepublikken Tyskland intervenerede i sagen for Retten til støtte for Kommissionens påstande.
18 –      Efter den appellerede dom underrettede Kommissionen den 29.7.2024 Forbundsrepublikken Tyskland om sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med henblik på vedtagelse af en ny afgørelse om omstruktureringsstøtten til Condor, jf. afgørelse C(2024)5322 final af 29.7.2024 om statsstøttesag SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) – Tyskland – omstruktureringsstøtte til Condor (EUT C, C/2024/5533). Der er siden blevet vedtaget en afgørelse om en ny godkendelse i april 2025, jf. afgørelse C(2025) 2294 final af 28.4.2025 om statsstøtte SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) gennemført af Tyskland for [Condor] (EUT L, 2025/2178) (herefter »den nye afgørelse«). Den nye afgørelse er ikke blevet anfægtet ved Retten.
19 –      Jf. den appellerede doms præmis 207 og 232. I denne doms præmis 212 konkluderede Retten, at den omhandlede foranstaltning, der bl.a. havde form af en delvis gældsafskrivning, skulle kvalificeres som »statsstøtte, der forbedrer støttemodtagerens egenkapital« som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 67. Condor har anfægtet denne konklusion i sit første appelanbringende.
20 –      Jf. bl.a. dom af 6.10.2021, World Duty Free Group og Spanien mod Kommissionen (C-51/19 P og C-64/19 P, EU:C:2021:793), og af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen (C-321/21 P, EU:C:2023:713).
21 –      C-321/21 P, EU:C:2023:713, præmis 104 ff.
22 –      Jf. bl.a. dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology (C-57/19 P, herefter »Tempus-dommen«, EU:C:2021:663, præmis 41).
23 –      Jf. den appellerede doms præmis 232.
24 –      I svarskriftet gjorde Kommissionen for så vidt angår 126. betragtning gældende, at kravet om byrdefordeling var opfyldt, fordi Attestor havde erhvervet Condor igennem en udbudsprocedure, hvor selskabets bud var blevet valgt ud af de tre tilgængelige tilbud, fordi det tilbød de bedste betingelser for tilbagebetalingen af de offentlige lån. I sit interventionsindlæg gjorde Condor til støtte for Kommissionens klagepunkter for Retten gældende, at der uden Attestors tilbud, som afspejlede potentielle fremtidige gevinster i prisfastsættelsen, ville have været langt færre, om nogen, chancer for tilbagebetaling af Forbundsrepublikken Tysklands tidligere lån. I den situation kunne tilbagebetalingen af tidligere lån, under hensyntagen til alle tab og potentielle tab, anses for at være en rimelig del af Condors fremtidige gevinster for Forbundsrepublikken Tyskland. Ifølge Condor var disse betragtninger afspejlet i 126. betragtning til den omtvistede afgørelse. Selv om dette argument var kernen i Condors interventionsindlæg, blev 126. betragtning til den omtvistede afgørelse kun nævnt én gang i Kommissionens svarskrift, nemlig i fodnote 165 heri.
25 –      Jf. den appellerede doms præmis 232.
26 –      19. betragtning ff. og 135. betragtning til den omtvistede afgørelse.
27 –      33. betragtning og 132. betragtning ff. til den omtvistede afgørelse.
28 –      Det fremgår af 135. betragtning, at »[h]vad angår fordelingen af omstruktureringsbyrden mellem tidligere aktionærer og efterstillede kreditorer fremgår det, at den tidligere kontrollerende aktionær i Condor, TCG, opløses og likvideres, mens Condors aktier er blevet overført til en trust (12. og 19. betragtning). TCG mister hele værdien af sin aktiebesiddelse og vil på ingen måde drage fordel af fordelene ved den vellykkede omstrukturering af Condor. Condors kreditorer afskriver ligeledes næsten alle deres fordringer i forbindelse med insolvensbehandlingen og bidrager således til omstruktureringsplanen. Afskrivningsbidraget overstiger omstruktureringsstøtten med hensyn til både delvis afskrivning og fortsættelse af de omstrukturerede KfW-lån, som Condor har fået stillet til rådighed. Condors tidligere aktionærer og kreditorer bidrager effektivt til omstruktureringen og mindsker dermed behovet for statsstøtte og mindsker moral hazard«. Kommissionen konkluderede derfor i 136. betragtning, at støtten indebar en passende byrdefordeling.
29 –      Fejlagtig fortolkning af en omtvistet retsakt udgør en retlig fejl og kan antages til realitetsbehandling under en appelsag, jf. dom af 10.3.2022, Kommissionen mod Freistaat Bayern m.fl. (C-167/19 P og C-171/19 P, EU:C:2022:176, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis), og af 10.9.2024, Kommissionen mod Irland m.fl. (C-465/20 P, EU:C:2024:724, præmis 112).
30 –      Forordning af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9).
31 –      Jf. dom af 14.9.2023, Land Rheinland-Pfalz mod Deutsche Lufthansa (C-466/21 P, EU:C:2023:666, præmis 50 og 51 og den deri nævnte retspraksis), og af 1.8.2025, Frankrig og Kommissionen mod CWS Powder Coatings m.fl. (C-71/23 P og C-82/23 P, EU:C:2025:601, præmis 57).
32 –      Jf. i denne retning dom af 14.9.2023, Land Rheinland-Pfalz mod Deutsche Lufthansa (C-466/21 P, EU:C:2023:666, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
33 –      Jf. dom af 9.3.2023, Les Mousquetaires og ITM Entreprises mod Kommissionen (C-682/20 P, EU:C:2023:170, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
34 –      Kommissionen har udtrykkeligt alene henvist til rammebestemmelsernes punkt 65 og 66. Kommissionen har under henvisning til punkt 122 og 123 i sit svarskrift tilføjet, at Ryanair ikke har »gjort gældende (endsige godtgjort), at Condors hidtidige ejere eller efterstillede kreditorer ville have opnået uberettigede gevinster«.
35 –      Jf. dom af 14.9.2023, Land Rheinland-Pfalz mod Deutsche Lufthansa (C-466/21 P, EU:C:2023:666, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
36 –      Dette argument, som ikke fremgår af Kommissionens skriftlige indlæg i første instans, blev ifølge Forbundsrepublikken Tysklands svarskrift fremsat i retsmødet for Retten den 22.9.2023.
37 –      Begrebet »tvivl« fremgår af artikel 4, stk. 3 og 4, i forordning (EU) 2015/1589 og angiver, at Kommissionen står over for alvorlige vanskeligheder ved sin undersøgelse af den pågældende foranstaltning.
38 –      Jf. bl.a. dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl. (C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 37).
39 –      Denne prøvelse skal begrænses til en prøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, den materielle korrekthed af de faktiske omstændigheder, som er lagt til grund, og om der er begået retlige fejl, foretaget et åbenbart urigtigt skøn af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning. Jf. dom af 4.10.2024, E. Breuninger mod Kommissionen (C-124/23 P, EU:C:2024:860, præmis 30).
40 –      Jf. navnlig dom af 2.4.2009, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen (C-431/07 P, EU:C:2009:223, præmis 63).
41 –      Jf. bl.a. Tempus-dommen, præmis 41.
42 –      Det er velkendt, at Kommissionen som led i udøvelsen af sit skøn i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF kan vedtage bløde lovgivningsinstrumenter med henblik på at præcisere de kriterier, som den påtænker at lægge til grund for sin vurdering af nationale foranstaltningers forenelighed med det indre marked i henhold til statsstøttereglerne, samtidig med at den nødvendigvis skal overholde højerestående lovbestemmelser (uanset om det drejer sig om primær og/eller sekundær EU-ret). Rammebestemmelserne udgør en selvpålagt begrænsning af Kommissionens skøn. Sidstnævnte kan i princippet ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl., C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 39, 40 og 43). Selv om rammebestemmelser ikke kan skabe selvstændige retlige forpligtelser for medlemsstaterne, kan deres bestemmelser blive bindende ved en kommissionsafgørelse, der anvender dem (jf. i denne retning dom af 12.10.2023, Est Wind Power, C-11/22, EU:C:2023:765, præmis 30-38, og generaladvokat Rantos’ forslag til afgørelse Est Wind Power, C-11/22, EU:C:2023:241, punkt 28-32).
43 –      jf. bl.a. dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), af 7.3.2018; SNCF Mobilités mod Kommissionen (C-127/16 P, EU:C:2018:165, præmis 29), og af 12.10.2023, Est Wind Power (C-11/22, EU:C:2023:765, præmis 46).
44 –      Jf. i denne retning dom af 7.3.2018, SNCF Mobilités mod Kommissionen (C-127/16 P, EU:C:2018:165, præmis 29 ff.), og af 17.12.2015, SNCF mod Kommissionen (T-242/12, EU:T:2015:1003, præmis 88 ff.).
45 –      Jf. i denne retning dom af 12.10.2023, Est Wind Power (C-11/22, EU:C:2023:765, præmis 46 ff.).
46 –      Jf. bl.a. dom af 22.9.1988, Saarland m.fl. (187/87, EU:C:1988:439, præmis 19), af 10.9.2014, Holger Forstmann Transporte (C-152/13, EU:C:2014:2184, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis), og af 15.6.2000, Kommissionen mod Tyskland (C-348/97, EU:C:2000:317, præmis 53).
47 –      Som Retten med rette bemærkede i den appellerede doms præmis 223.
48 –      Det fremgår af rammebestemmelsernes punkt 11, at »[b]egrebet byrdefordeling blev bl.a. indført for bedre at kunne tackle problemet med moral hazard«.
49 –      Jf. analogt dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl. (C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 55-58).
50 –      Jf. i denne retning U. Soltész og F. Maier-Rigaud, »Rescue and restructuring aid«, i P. Werner
og V. Verouden, EU State Aid Control: Law and Economics, 2025, s. 553 og 554.