62021CJ0671
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
28. rujna 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Jedinstveni europski željeznički prostor – Direktiva 2012/34/EU – Dodjela željezničkog infrastrukturnog kapaciteta – Članak 45. – Raspored – Članak 46. – Postupak usuglašavanja – Članak 47. – Zakrčena infrastruktura – Davanje prednosti određenim uslugama – Kriteriji za davanje prednosti – Nacionalni propis koji predviđa pravila prednosti povezana sa stopom iskorištenosti infrastrukture”
U predmetu C‑671/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Vrhovni upravni sud Litve), odlukom od 5. studenoga 2021., koju je Sud zaprimio 9. studenoga 2021., u postupku
„Gargždų geležinkelis” UAB
uz sudjelovanje:
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
„LTG Infra” AB,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (izvjestitelj) i I. Ziemele, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za „Gargždų geležinkelis” UAB, V. Nikitinas, advokatas,
–
za litavsku vladu, K. Dieninis i S. Grigonis, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, S. L. Kalėda, P. Messina i G. Wilms, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 16. ožujka 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 45. do 47. Direktive 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (SL 2012., L 343, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25, str. 136.).
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka koji je pokrenulo društvo „Gargždų geležinkelis” UAB povodom odluke Lietuvos transporto saugos administracije (Litavska uprava za sigurnost prometa, Litva) (u daljnjem tekstu: tijelo nadležno za sigurnost prometa), kojom je odbijena dodijela javnog željezničkog infrastrukturnog kapaciteta društvu Gargždų geležinkelis, i odluke Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (Regulatorno tijelo za komunikacije Republike Litve) kojom se odbija žalba koju je društvo Gargždų geležinkelis podnijelo protiv te odluke.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U skladu s uvodnim izjavama 3. i 34. Direktive 2012/34:
„(3)
Potrebno je unaprijediti učinkovitost željezničkog sustava radi njegove integracije u konkurentno tržište pritom uzimajući u obzir posebna obilježja željeznica.
[…]
(34)
Kako bi se osigurala transparentnost i nediskriminirajući pristup željezničkoj infrastrukturi i uslugama u uslužnim objektima, za sve željezničke prijevoznike, u izvješću o mreži potrebno je objaviti sve potrebne informacije za ostvarenje prava pristupa. […]”
4
U skladu s člankom 3. točkom 20. te direktive, „zakrčena infrastruktura” znači dio infrastrukture na kojem se potražnja za infrastrukturnim kapacitetom ne može potpuno zadovoljiti tijekom određenih razdoblja čak i nakon usuglašavanja različitih zahtjeva za kapacitetom.
5
Na temelju članka 3. točke 26., navedene direktive, „izvješće o mreži” znači izvješće u kojem se detaljno utvrđuju opća pravila, rokovi, postupci i kriteriji za programe određivanje pristojbi i dodjelu kapaciteta, uključujući druge podatke koji su nužni za podnošenje zahtjeva za dodjelom infrastrukturnog kapaciteta.
6
U skladu s člankom 3. točkom 27. te direktive, „trasa vlaka” znači infrastrukturni kapacitet koji je potreban za vožnju vlaka između dvaju mjesta u određenom vremenu.
7
Poglavlje IV. Direktive 2012/34 odnosi se na ubiranje pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjelu željezničkog infrastrukturnog kapaciteta. Odjeljak 1. tog poglavlja IV., naslovljen „Opća načela”, sadržava, među ostalim, članke 26. i 27. te direktive.
8
Članak 26. navedene direktive, naslovljen „Učinkovito korištenje infrastrukturnog kapaciteta”, glasi:
„Države članice osiguravaju da programi ubiranja pristojbi i dodjele željezničkog infrastrukturnog kapaciteta slijede načela iz ove Direktive i stoga omogućuju upravitelju infrastrukture oglašavanje i optimalno učinkovito korištenje dostupnog infrastrukturnog kapaciteta.”
9
Članak 27. te direktive, naslovljen „Izvješće o mreži”, u stavku 1. propisuje:
„Upravitelj infrastrukture dužan je, nakon savjetovanja sa zainteresiranim strankama, sastaviti i objaviti izvješće o mreži koje je dostupno uz naknadu koja nije veća od troška objave tog izvješća. […]”
10
Odjeljak 2. poglavlja IV. Direktive 2012/34, naslovljen „Pristojbe za infrastrukturu i usluge”, sadržava njezine članke 31., 32. i 36.
11
Članak 31. navedene direktive, naslovljen „Načela za određivanje pristojbi”, u stavku 4. određuje:
„Pristojbe za korištenje infrastrukture iz stavka 3. mogu uključivati pristojbu koja odražava manjak kapaciteta na određenom dijelu infrastrukture za vrijeme zakrčenosti.”
12
Članak 32. te direktive, naslovljen „Iznimke od načela za određivanje pristojbi”, u stavku 1. četvrtom podstavku određuje:
„Upravitelji infrastrukture mogu dalje razlikovati tržišne segmente prema vrsti prevezene robe i putnika.”
13
Člankom 36. Direktive 2012/34, naslovljenim „Pristojbe za rezervaciju”, predviđa se:
„Upravitelji infrastrukture mogu odrediti odgovarajuće pristojbe za kapacitet koji je dodijeljen, ali se ne koristi. Tom se pristojbom za nekorištenje potiče učinkovito korištenje kapaciteta. Ubiranje te pristojbe od podnositelja zahtjeva kojima je dodijeljena trasa vlaka obvezno je ako oni redovno ne koriste cijelu ili dio te trase. […]”
14
Odjeljak 3. poglavlja IV. te direktive, naslovljen „dodjela infrastrukturnog kapaciteta”, sadržava članke 38. do 54. navedene direktive.
15
Članak 38. te direktive, naslovljen „Prava na kapacitet”, u stavku 1. prvom podstavku određuje:
„Infrastrukturni kapacitet dodjeljuje upravitelj infrastrukture. Kada je podnositelju zahtjeva kapacitet dodijeljen, on ga ne smije prenositi na drugog prijevoznika ili uslugu.”
16
Članak 39. Direktive 2012/34, naslovljen „Dodjela kapaciteta“, u stavku 1. predviđa:
„Države članice mogu propisati okvir za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta poštujući uvjet neovisnosti u upravljanju koji je propisan u članku 4. Propisuju se posebna pravila za dodjelu kapaciteta. Upravitelj infrastrukture provodi postupak dodjele kapaciteta. Upravitelj infrastrukture posebno osigurava dodjelu kapaciteta na pravedan i nediskriminirajući način i u skladu s pravom Unije.”
17
Članak 45. te direktive, naslovljen „Raspored”, predviđa:
„1.   Upravitelj infrastrukture, u što većoj mogućoj mjeri, ispunjava sve zahtjeve za dodjelom infrastrukturnog kapaciteta, uključujući zahtjeve za trase vlaka koje prelaze više mreža, i, u što većoj mogućoj mjeri, uzima u obzir sva ograničenja za podnositelje zahtjeva, uključujući gospodarski učinak na njihovo poslovanje.
2.   Upravitelj infrastrukture može dati prioritet određenim uslugama kod izrade rasporeda i usuglašavanja, ali samo u skladu s člancima 47. i 49.
3.   Upravitelj infrastrukture savjetuje se sa zainteresiranim strankama o nacrtu voznog reda i daje im barem mjesec dana da daju svoje mišljenje. Zainteresirane stranke su svi oni koji su zatražili infrastrukturni kapacitet i druge stranke koje žele imati priliku komentirati kako vozni red može imati učinka na njihovu sposobnost pružanja željezničkih usluga za vrijeme valjanosti voznog reda.
4.   Upravitelj infrastrukture poduzima odgovarajuće mjere kako bi se pozabavio svim spomenutim problemima.”
18
Člankom 46. navedene direktive, naslovljenim „Postupak usuglašavanja”, u stavcima 1. i 3. određuje se:
„1.   Ako upravitelj infrastrukture naiđe na sukobe između različitih zahtjeva tijekom postupka izrade rasporeda iz članka 45., on pokušava koordinirati zahtjeve i osigurati da u najboljoj mogućoj mjeri zadovolji sve zahtjeve.
2.   Ako dođe do situacije koja zahtijeva usuglašavanje, upravitelj infrastrukture, u razumnim granicama, ima pravo predložiti infrastrukturni kapacitet koji se razlikuje od zatraženog.
3.   Upravitelj infrastrukture pokušava sve sukobe riješiti savjetovanjem s podnositeljima zahtjeva. To savjetovanje temelji se na dostavi sljedećih podataka u razumnom roku, besplatno i u pismenom ili elektronskom obliku:
(a)
trase vlaka koje svi drugi podnositelji zahtjeva traže na istim prugama;
(b)
trase vlaka koje su privremeno dodijeljene svim drugim podnositeljima zahtjeva na istim prugama;
(c)
alternativni pravci vlaka predloženi na mjerodavnim prugama u skladu sa stavkom 2.;
(d)
sve pojedinosti kriterija koji se koriste u postupku dodjele kapaciteta.
U skladu s člankom 39. stavkom 2., ti se podaci moraju dati bez otkrivanja identiteta drugih podnositelja zahtjeva, osim ako su predmetni podnositelji zahtjeva pristali na otkrivanje podataka.”
19
Članak 47. Direktive 2012/34, naslovljen „Zakrčena infrastruktura”, glasi:
„1.   Ako, nakon usuglašavanja traženih trasa vlakova i savjetovanja s podnositeljima zahtjeva, nije moguće zadovoljiti zahtjeve za dodjelom infrastrukturnog kapaciteta, upravitelj infrastrukture odmah proglašava zakrčenim dio infrastrukture na kojem se to dogodilo. To se čini i u slučaju infrastrukture za koju se očekuje da u skoroj budućnosti neće imati dovoljno kapaciteta.
2.   Kad je infrastruktura proglašena zakrčenom, upravitelj infrastrukture provodi analizu kapaciteta predviđenu u članku 50., osim ako se već ne provodi plan povećanja kapaciteta predviđen člankom 51.
3.   Ako pristojbe u skladu s člankom 31. stavkom 4. nisu naplaćene ili nisu ostvarile zadovoljavajući rezultat i infrastruktura je proglašena zakrčenom, upravitelj infrastrukture može dodatno primijeniti kriterij prednosti za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta.
4.   Kriteriji za davanje prednosti uzet će u obzir važnost usluge za društvo u odnosu na bilo koju drugu uslugu koja će zbog toga biti isključena.
Kako bi osigurale razvoj odgovarajućih usluga prijevoza, posebno kako bi ispunile zahtjeve vezane uz javne usluge ili kako bi promicale domaći i međunarodni željeznički prijevoz tereta, države članice mogu, pod nediskriminirajućim uvjetima, poduzeti sve potrebne mjere kako bi se osiguralo da se takvim uslugama da prednost pri dodjeli infrastrukturnih kapaciteta.
[…]”
20
Članak 49. te direktive, naslovljen „Specijalizirana infrastruktura”, u stavcima 1. i 2. određuje:
„1.   Ne dovodeći u pitanje stavak 2., infrastrukturni kapaciteti smatraju se raspoloživim za uporabu svim vrstama usluga koje zadovoljavaju značajke nužne za prometovanje na navedenoj trasi vlaka.
2.   Kada postoje odgovarajući alternativni pravci, upravitelj infrastrukture, nakon savjetovanja sa zainteresiranim stranama, može odlučiti da se određena infrastruktura koristi za određene vrste prometa. Ne dovodeći u pitanje članke 101., 102. i 106. Ugovora, kad dođe do takvog određivanja, upravitelj infrastrukture može dati prednost toj vrsti prometa pri dodjeli infrastrukturnog kapaciteta.
Takvo određivanje infrastrukture ne sprečava korištenje navedene infrastrukture za druge vrste prijevoza kada za to postoji raspoloživ kapacitet.”
21
Članak 52. navedene direktive, naslovljen „Korištenje trasa vlakova”, u stavku 1. određuje:
„Upravitelj infrastrukture navodi u izvješću o mreži uvjete na temelju kojih pri određivanju prioriteta za postupak dodjele uzima u obzir razine iskorištenosti trasa vlakova u prethodnom razdoblju.”
Litavsko pravo
22
U točki 28. Pravila o dodjeli javnog željezničkog infrastrukturnog kapaciteta, koja su donesena Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimasom Nr. 611 „Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo” (Uredba br. 611 Vlade Republike Litve o donošenju pravila o dodjeli javnog željezničkog infrastrukturnog kapaciteta), od19. svibnja 2004. (Žin., 2004., br. 83‑3019), kako je izmijenjen Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimasom Nr. 355 (Uredba Vlade Republike Litve br. 355) od 9. travnja 2018. (TAR, 2018., br. 2018‑6085) (u daljnjem tekstu: pravila o dodjeli), navodi se:
„Kad je to moguće, upravitelj javne željezničke infrastrukture, kako bi usuglasio zahtjeve za dodjelu podnesene za isti kapacitet, podnositeljima zahtjeva i/ili poduzećima za održavanje predlaže druge kapacitete, koje dotični podnositelji nisu naveli u zahtjevima. Ako podnositelji zahtjeva i/ili poduzeća za održavanje odbiju alternativne kapacitete koje predloži taj upravitelj ili ako oni ne postoje, navedeni upravitelj primjenjuje pravilo o davanju prednosti, odnosno, kapacitet o kojem je riječ dodjeljuje podnositelju zahtjeva koji će ga koristiti za pružanje usluga prijevoza putnika i prtljage na međunarodnoj razini; ako se kapaciteti neće koristiti za pružanje usluga prijevoza putnika i prtljage na međunarodnoj razini, dodjeljuju se podnositelju zahtjeva koji će ih koristiti za pružanje usluga prijevoza putnika i robe na lokalnoj razini; ako se navedeni kapaciteti neće koristiti za pružanje usluga prijevoza putnika i prtljage ni na međunarodnoj ni na lokalnoj razini, dodjeljuju se podnositelju zahtjeva ili poduzeću za održavanje koji će ih koristiti tijekom najvećeg broja dana; ako se predviđa korištenje jednakog kapaciteta tijekom jednakog broja dana, dodjeljuje se podnositelju zahtjeva koji je u svojem zahtjevu zatražio najveći broj pruga na pravcu o kojem je riječ.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
23
Društvo Gargždų geležinkelis podnijelo je 3. travnja 2019. tijelu nadležnom za sigurnost prometa zahtjev za dodjelu javnog željezničkog infrastrukturnog kapaciteta za teretne vlakove na temelju voznog reda za razdoblje 2019. – 2020. Taj je zahtjev proslijeđen upravitelju javne infrastrukture, odnosno upravi za željezničku infrastrukturu društva „Lietuvos geležinkeliai” AB, koje je postalo društvo „LTG Infra” (u daljnjem tekstu: upravitelj infrastrukture).
24
Nakon ispitivanja navedenog zahtjeva upravitelj infrastrukture zaključio je da zbog ograničenog kapaciteta određenih dijelova dotične željezničke infrastrukture nije moguće rasporediti u voznom redu sav kapacitet koji su zatražili podnositelji zahtjeva, uključujući i kapacitet koji je zatražilo društvo Gargždų geležinkelis, s obzirom na to da su njihovi zahtjevi djelomično bili međusobno konkurentski. Što se tiče navoda društva Gargždų geležinkelis, prema kojem je zakrčenost te željezničke infrastrukture eventualno bila umjetna jer su različiti podnositelji zahtjeva podnijeli zahtjeve za dodjelu kapaciteta za prijevoz istog tereta u voznom redu, upravitelj infrastrukture pojasnio je da ti zahtjevi za dodjelu nisu sadržavali informacije o predviđenim teretima i da stoga nije mogao potvrditi tu tvrdnju.
25
Iako je pokrenut postupak usuglašavanja za rješavanje spora, jedan od podnositelja zahtjeva, koji nije bilo društvo Gargždų geležinkelis, odbio je u njemu sudjelovati i upravitelj infrastrukture tom društvu nije mogao ponuditi druge kapacitete osim onih navedenih u njegovu zahtjevu. Osim toga, utvrdivši da nakon tog postupka usuglašavanja nije mogao zadovoljiti sve zahtjeve podnesene zbog nedostatka kapaciteta, upravitelj infrastrukture izjavio je da je infrastruktura zakrčena na predmetnim dionicama.
26
Upravitelj infrastrukture zatim je, tijekom rujna 2019., tijelu nadležnom za sigurnost prometa proslijedio izmijenjeni nacrt voznog reda radi donošenja odluka o dodjeli kapaciteta kao i informacije o stvarnom kapacitetu predmetnih dionica, koji je određen na temelju primljenih zahtjeva.
27
Društvo Gargždų geležinkelis 30. rujna 2019. pokrenulo je s tim u svezi postupak pred tijelom za sigurnost prometa.
28
Odlukom od 15. listopada 2019. tijelo nadležno za sigurnost prometa odlučilo je da je upravitelj infrastrukture, prilikom ispitivanja i usuglašavanja zahtjeva koji su mu podneseni, postupao u skladu sa zahtjevima propisa na snazi i da nije povrijedio prava društva Gargždų geležinkelis ni naštetio njegovim legitimnim interesima.
29
Usto, odlukom od 17. listopada 2019. direktor tijela za sigurnost prometa odlučio je društvu Gargždų geležinkelis ne dodijeliti kapacitete koje je to društvo zatražilo, uz obrazloženje da oni ne postoje. Ti su kapaciteti dodijeljeni drugim poduzetnicima primjenom pravila o davanju prednosti utvrđenog u točki 28. Pravila o dodjeli. U toj je odluci navedeno da nije moguće predložiti alternativne kapacitete jer je dotični dio javne željezničke infrastrukture također zakrčen.
30
Odlukom od 13. veljače 2020. direktor regulatornog tijela za komunikacije Republike Litve utvrdio je da je upravno pravno sredstvo koji je društvo Gargždų geležinkelis podnijelo protiv odluke od 17. listopada 2019. neosnovano te je stoga odbio to pravno sredstvo.
31
Budući da je tužba koju je društvo Gargždų geležinkelis podnijelo Vilniaus apygardos administracinis teismasu (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva) protiv odluke od 13. veljače 2020. također odbijena presudom od 22. listopada 2020., to je društvo podnijelo žalbu protiv te presude Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasu (Visoki upravni sud Litve), sudu koji je uputio zahtjev.
32
Potonji se sud u dvama pogledima pita o usklađenosti nacionalnih pravila kojima se uređuje dodjela javnog željezničkog infrastrukturnog kapaciteta s Direktivom 2012/34.
33
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev ističe da je u razdoblju o kojem je riječ u glavnom postupku jedino rješenje koje omogućuje rješavanje problema zakrčenosti odnosne infrastrukture bilo primjena pravila o davanju prednosti utvrđenog u točki 28. Pravila o dodjeli. Budući da članak 47. stavak 4. Direktive 2012/34 dopušta državama članicama da odrede prioritete u svrhu dodjele infrastrukturnog kapaciteta, oslanjajući se na vrstu pruženih usluga, taj sud smatra da su sukladni toj odredbi prvi i drugi kriterij predviđeni u toj točki 28., prema kojima je dana prednost povezana upravo s vrstom usluga koje podnositelj zahtjeva namjerava pružiti.
34
Suprotno tomu, treći i četvrti kriterij, prema kojima dodjela kapaciteta ovisi o stopi iskorištenosti predmetne mreže, pobuđuju sumnje. Sud koji je uputio zahtjev u tom kontekstu navodi da, prema mišljenju društva Gargždų geležinkelis, takva pravila o davanju prednosti ne jamče poštovanje načela nediskriminacije jer se tim pravilima tradicionalnom prijevozniku daje neopravdana prednost. Suprotno tomu, upravitelj infrastrukture tvrdi da se prednost koja se odnosi na veću stopu iskorištenosti mreže temelji na kriteriju učinkovitog korištenja javnom željezničkom infrastrukturom.
35
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev podsjeća na to da mjere koje države članice mogu donijeti na temelju članka 47. stavka 4. Direktive 2012/34 treba donijeti pod nediskriminirajućim uvjetima.
36
Također podsjeća na to da je Sud u presudi od 28. veljače 2013., Komisija/Španjolska (C‑483/10, EU:C:2013:114) analizirao sadržaj Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL 2001., L 75, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, svezak 7., poglavlje 5., str. 27.), koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2012/34.
37
Sud je u toj presudi presudio, kad je riječ o odredbi španjolskog prava, da je kriterij koji se temelji na stvarnom korištenju mreže, kao kriterij dodjele infrastrukturnog kapaciteta, diskriminirajuć jer, kad je podneseno više zahtjeva za isti dio voznog reda ili je mreža zakrčena, pogoduje postojećim korisnicima te novim sudionicima na tržištu uskraćuje najprivlačniji vozni red. Osim toga, Sud nije prihvatio osnovanost razloga za opravdanje na koji se dotična država članica pozvala u tom pogledu, a koji se temelji na jamstvu učinkovitijeg iskorištavanja infrastrukture, jer je smatrao da za postizanje takvog cilja ni u kojem slučaju nije nužno provoditi diskriminaciju među prijevoznicima iz mreže ni onemogućiti novim sudionicima da se uključe u mrežu.
38
Što se tiče glavnog postupka, sud koji je uputio zahtjev navodi četiri posebne okolnosti.
39
Kao prvo, za razliku od situacije koju je Sud ispitao u presudi od 28. veljače 2013., Komisija/Španjolska (C‑483/10, EU:C:2013:114), mogućnost, koja proizlazi iz nacionalnog pravila o davanju prednosti, odnosno točke 28. pravila o dodjeli, da se prilikom dodjele kapaciteta uzme u obzir stopu iskorištenosti infrastrukture ne odnosi se na prošlo korištenje, nego na njezino buduće korištenje.
40
Kao drugo, odredbe Direktive 2012/34 kojima se uređuje dodjela kapaciteta, točnije njezini članci 45. i 46., daju upravitelju infrastrukture široku diskrecijsku ovlast za rješavanje od slučaja do slučaja eventualnih sporova koji se odnose na konkurentske zahtjeve za dodjelu kapaciteta.
41
Kao treće, na temelju članka 52. stavka 1. Direktive 2012/34, upravitelj infrastrukture ovlašten je uzeti u obzir prethodne razine iskorištenosti trasa vlakova.
42
Kao četvrto, društvo Gargždų geležinkelis tvrdi da, što se tiče njegova zahtjeva, infrastruktura o kojoj je riječ u glavnom postupku nije stvarno zakrčena, s obzirom na to da se natječe s drugim poduzetnikom u pogledu istih tereta. Prema njegovu mišljenju, pitanje preklapanja kapaciteta treba riješiti samo u okviru rasporeda i postupka usuglašavanja, predviđenih člancima 45. i 46. Direktive 2012/34, izuzimanjem iz primjene pravila o dodjeli prednosti, kako se ne bi poticalo prijevoznika u čiju korist idu ta pravila da zlorabi pravo na traženje kapaciteta.
43
S obzirom na ta razmatranja, sud koji je uputio zahtjev pita se protivi li se članku 47. stavku 4. Direktive 2012/34 donošenje nacionalnog propisa u skladu s kojim se u slučaju zakrčenosti željezničke infrastrukture prilikom dodjele kapaciteta može uzeti u obzir stopa iskorištenosti te infrastrukture.
44
Kao drugo, što se tiče koordinacije zahtjeva za dodjelu kapaciteta i zakrčenosti infrastrukture, sud koji je uputio zahtjev ističe da, u skladu s Direktivom 2012/34, upravitelj infrastrukture mora najprije, nakon što je zaprimio sve zahtjeve, pokušati usuglasiti ih prije nego što utvrdi, ovisno o slučaju, da je ta infrastruktura zakrčena i primijeni mjere za rješavanje problema zakrčenosti navedene infrastrukture, među kojima su pravila o dodjeli prednosti.
45
Tako iz članka 47. stavka 1. Direktive 2012/34 proizlazi da je primjena pravila o dodjeli prednosti uvjetovana time da je infrastruktura proglašena zakrčenom. Međutim, u skladu s člankom 45. stavkom 2. te direktive, upravitelj infrastrukture može u okviru izrade rasporeda i postupka usuglašavanja dati prednost određenim uslugama. Navedena direktiva stoga dopušta davanje prednosti prije proglašenja infrastrukture zakrčenom.
46
Sud koji je uputio zahtjev pita se o sadržaju obveze usklađivanja zahtjeva i savjetovanja s podnositeljima zahtjeva na temelju članka 47. stavka 1. Direktive 2012/34 prije proglašenja infrastrukture zakrčenom. Naime, što se tiče glavnog postupka, čini se da se društvo Gargždų geležinkelis natječe s drugim željezničkim prijevoznikom, s obzirom na to da su ta dva poduzetnika podnijela zahtjeve koji se odnose na kapacitete koji su djelomično istovjetni.
47
Međutim, kada se više poduzetnika natječe za prijevoz istih tereta, infrastruktura nije tehnički zakrčena, s obzirom na to da, u svakom slučaju, predmetni teret prevozi samo jedan od tih poduzetnika. Stoga se sud koji je uputio zahtjev pita treba li upravitelj infrastrukture utvrditi eventualni identitet tereta više željezničkih prijevoznika prije nego što može proglasiti infrastrukturu zakrčenom.
48
U tim je okolnostima Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Visoki upravni sud Litve) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li prvu i drugu rečenicu članka 47. stavka 4. Direktive 2012/34/tumačiti na način da nedvosmisleno zabranjuju usvajanje nacionalnog propisa prema kojem se u slučaju zakrčenosti željezničke infrastrukture može uzeti u obzir stopa njezine iskorištenosti u trenutku dodjele kapaciteta? Je li u tom pogledu relevantno je li stopa iskorištenosti navedene infrastrukture povezana sa stvarnom iskorištenosti te infrastrukture u prošlosti ili s njezinom planiranom iskorištenosti tijekom važenja relevantnog voznog reda? Jesu li u tom pogledu relevantne odredbe članaka 45. i 46. Direktive 2012/34, kojima se upravitelju javne infrastrukture ili subjektu koji odlučuje o dodjeli kapaciteta daje široka diskrecijska ovlast za usuglašavanje traženih kapaciteta, i provedba tih odredbi u nacionalnom pravu? Je li u tom pogledu relevantna činjenica da je infrastruktura u danom slučaju proglašena zakrčenom zbog toga što su dva ili više željezničkih prijevoznika zatražila kapacitet za prijevoz istog tereta?
2.
Znači li članak 45. stavak 2. Direktive 2012/34, prema kojem ‚[u]pravitelj infrastrukture može dati prioritet određenim uslugama kod izrade rasporeda i usuglašavanja, ali samo u skladu s člancima 47. i 49.’, da upravitelj infrastrukture može nacionalno pravilo o davanju prednosti primijeniti i kada infrastruktura nije proglašena zakrčenom? U kojoj mjeri (na temelju kojih kriterija) upravitelj infrastrukture mora, prije proglašenja infrastrukture zakrčenom, usuglasiti zatražene trase vlakova te se savjetovati s podnositeljima zahtjeva na temelju prve rečenice članka 47. stavka 1. Direktive 2012/34? Treba li to savjetovanje s podnositeljima zahtjeva obuhvaćati ocjenjivanje toga je li više podnositelja zahtjeva podnijelo konkurentske zahtjeve za prijevoz istog tereta (robe)?”
O prethodnim pitanjima
Drugo pitanje
49
Svojim drugim pitanjem, koje valja ispitati najprije, sud koji je uputio zahtjev u biti pita, što se tiče izrade rasporeda i postupka usuglašavanja iz članaka 45. i 46. Direktive 2012/34, mora li upravitelj infrastrukture provjeriti je li više podnositelja zahtjeva podnijelo konkurentske zahtjeve za dodjelu kapaciteta za prijevoz istih tereta, može li primijeniti, u okviru tih postupaka, pravilo o davanju prednosti predviđeno nacionalnim pravom kada infrastruktura nije proglašena zakrčenom i u kojoj mjeri mora usuglasiti zatražene trase vlakova te se savjetovati s podnositeljima zahtjeva prije proglašenja infrastrukture zakrčenom.
50
Uvodno valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst i ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 21. prosinca 2021., Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, t. 43. i navedena sudska praksa).
51
Na temelju članka 38. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2012/34, u vezi s njezinim člankom 39. stavkom 1., raspoloživi infrastrukturni kapacitet dodjeljuje upravitelj infrastrukture na pravedan i nediskriminirajući način i u skladu s pravom Unije.
52
Što se tiče rasporeda, članak 45. stavak 1. te direktive predviđa da upravitelj infrastrukture, u što većoj mogućoj mjeri, ispunjava sve zahtjeve za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta i, u što većoj mogućoj mjeri, uzima u obzir sva ograničenja za podnositelje zahtjeva, uključujući gospodarski učinak na njihovo poslovanje.
53
Na temelju članka 45. stavaka 3. i 4. navedene direktive, upravitelj infrastrukture savjetuje se sa zainteresiranim stranama o nacrtu voznog reda, daje im barem mjesec dana da daju svoje mišljenje i poduzima odgovarajuće mjere kako bi se pozabavio svim spomenutim problemima.
54
Ako upravitelj infrastrukture tijekom postupka izrade rasporeda naiđe na sukobe između različitih zahtjeva, on pokušava, u skladu s člankom 46. stavkom 1. te direktive, koordinirati zahtjeve i osigurati da u najboljoj mogućoj mjeri zadovolji sve zahtjeve. U skladu sa stavcima 2. i 3. tog članka 46., on ima pravo, u razumnim granicama, predložiti kapacitet koji se razlikuje od zatraženog i pokušava sve sukobe riješiti savjetovanjem s podnositeljima zahtjeva.
55
Kao prvo, valja utvrditi da ni iz odredbi članka 45. Direktive 2012/34 ni iz odredbi njezina članka 46. ne proizlazi da je narav robe koju podnositelj zahtjeva namjerava prevesti relevantan element u okviru izrade rasporeda i postupka usuglašavanja. Konkretno, taj se navod ne nalazi među podacima dostavljenima u svrhu savjetovanja s podnositeljima zahtjeva, navedenima u članku 46. stavku 3. te direktive.
56
To potvrđuje kontekst članaka 45. i 46. Direktive 2012/34, koji čine dio odjeljka 3. poglavlja IV. te direktive, naslovljenog „Dodjela infrastrukturnog kapaciteta”.
57
Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 64. svojeg mišljenja, dok se u odredbama Direktive 2012/34 koje se odnose na dodjelu infrastrukturnog kapaciteta, a koje se nalaze u tom odjeljku 3., ne upućuje na prevezenu robu, drukčije je s onima koje se odnose na ubiranje pristojbi za korištenje infrastrukture iz odjeljka 2. istog poglavlja. Tako članak 32. stavak 1. četvrti podstavak te direktive ovlašćuje upravitelja infrastrukture da dalje razlikuje tržišne segmente prema vrsti prevezene robe i putnika.
58
Osim toga, ni cilj na kojem se temelje odredbe Direktive 2012/34 koje se odnose na dodjelu infrastrukturnog kapaciteta, odnosno optimalno učinkovito korištenje tog kapaciteta, iz članka 26. te direktive, ne nalaže da se u svrhu te dodjele uzme u obzir vrsta robe koju podnositelj zahtjeva namjerava prevoziti.
59
Stoga upravitelj infrastrukture u svrhu dodjele infrastrukturnog kapaciteta nije dužan provjeriti je li više podnositelja zahtjeva podnijelo konkurentske zahtjeve za dodjelu kapaciteta za prijevoz istih tereta.
60
Kao drugo, što se tiče pitanja može li upravitelj infrastrukture primijeniti pravilo o davanju prednosti predviđeno nacionalnim pravom, pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi se na tumačenje članka 45. stavka 2. Direktive 2012/34, u skladu s kojim „[u]pravitelj infrastrukture može dati prioritet određenim uslugama kod izrade rasporeda i usuglašavanja, ali samo u skladu s člancima 47. i 49.”.
61
Članci 47. i 49. Direktive 2012/34 odnose se na „zakrčenu infrastrukturu” i na „specijaliziranu infrastrukturu”.
62
Tako članak 47. stavak 1. te direktive predviđa da ako, nakon usuglašavanja traženih trasa vlakova i savjetovanja sa podnositeljima zahtjeva, nije moguće zadovoljiti zahtjeve za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta, upravitelj infrastrukture odmah proglašava zakrčenim dio infrastrukture na kojem se to dogodilo. U tom slučaju, pod uvjetima predviđenima u stavku 3. tog članka 47., upravitelj infrastrukture može primijeniti kriterij prednosti za dodjelu njezina kapaciteta.
63
Osim toga, člankom 49. stavkom 2. Direktive 2012/34 predviđa se da, kada postoje odgovarajući alternativni pravci upravitelj infrastrukture može odlučiti da se određena infrastruktura koristi za određene vrste prometa te može dati prednost određenoj vrsti prometa pri dodjeli infrastrukturnog kapaciteta.
64
Međutim, iako je točno da članci 47. i 49. Direktive 2012/34 predviđaju da se kriteriji prioriteta mogu primijeniti, kad je riječ o zakrčenoj ili specijaliziranoj infrastrukturi, u smislu tih odredbi, članak 45. stavak 2. te direktive ne može se shvatiti na način da se njime isključuje to da upravitelj infrastrukture pri izradi rasporeda i postupka usuglašavanja primijeni određene kriterije, uključujući kriterije koji uključuju element davanja prednosti, pod uvjetom da njihova primjena omogućuje dodjelu infrastrukturnog kapaciteta na pravedan i nediskriminirajući način i u skladu s pravom Unije, sukladno članku 39. stavku 1. navedene direktive.
65
To potvrđuje članak 27. stavak 1. Direktive 2012/34, u vezi s njezinim člankom 3. točkom 26., iz kojeg proizlazi da upravitelj infrastrukture sastavlja i objavljuje izvješće o mreži u kojem se navode, među ostalim, kriteriji koji se odnose na programe dodjele kapaciteta. Osim toga, članak 46. stavak 3. točka (d) te direktive predviđa da se savjetovanje o rješavanju mogućih sukoba temelji, među ostalim, na dostavi svih pojedinosti kriterija koji se koriste u postupku dodjele kapaciteta.
66
Činjenica da upravitelj infrastrukture djeluje u skladu s unaprijed utvrđenim kriterijima, osim toga, pridonosi unaprjeđenju učinkovitosti željezničkog sustava i ključna je za osiguravanje transparentnosti dodjele infrastrukturnog kapaciteta, što su ciljevi istaknuti u uvodnim izjavama 3. i 34. Direktive 2012/34.
67
Kao treće, što se tiče pitanja u kojoj mjeri upravitelj infrastrukture mora usuglasiti zatražene trase vlakova te se savjetovati s podnositeljima zahtjeva prije proglašenja infrastrukture zakrčenom, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je, iako je u ovom slučaju pokrenut postupak usuglašavanja radi rješavanja spora o dodjeli kapaciteta, jedan od podnositelja zahtjeva, koji nije bio tužitelj u glavnom postupku, odbio sudjelovati u tom postupku.
68
Osim toga, prema navodima tužitelja u glavnom postupku, koji nisu bili osporeni tijekom postupka pred Sudom, nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku ne definira načine odvijanja postupka usuglašavanja, s obzirom na to da se taj postupak u ovom slučaju sastojao samo od razmjene prepiske.
69
U tom pogledu valja istaknuti, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točkama 51. i 52. svojeg mišljenja, da postupak usuglašavanja iz članka 46. Direktive 2012/34 ima ključnu ulogu u dodjeli infrastrukturnog kapaciteta u slučaju međusobno nekompatibilnih zahtjeva. Uspjeh tog postupka usuglašavanja nužno ovisi o tome da i upravitelj infrastrukture i podnositelji zahtjeva aktivno traže zadovoljavajuće rješenje.
70
Upravitelj infrastrukture stoga je dužan, kao što je to navedeno u točki 54. ove presude, usuglašavanjem zahtjeva pokušati osigurati najbolje moguće usklađivanje među njima i riješiti eventualne sukobe savjetovanjem s dotičnim podnositeljima zahtjeva.
71
Međutim, takvi zahtjevi ne bi bili ispunjeni da je postupak usuglašavanja u biti ograničen na običnu razmjenu prepiske koja ne uključuje aktivno sudjelovanje upravitelja infrastrukture i podnositelja zahtjeva u pronalaženju zadovoljavajućeg rješenja.
72
U tom kontekstu, odbijanje podnositelja zahtjeva da sudjeluje u postupku usuglašavanja okolnost je koju upravitelj infrastrukture mora uzeti u obzir prilikom rješavanja sukoba i dodjele kapaciteta koju treba izvršiti, na štetu tog podnositelja zahtjeva, s obzirom na to da on ne traži aktivno zadovoljavajuće rješenje s upraviteljem infrastrukture i drugim podnositeljima zahtjeva, kao što je to navedeno u točki 69. ove presude.
73
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članke 45. i 46. Direktive 2012/34 treba tumačiti na način da, u okviru izrade rasporeda i postupka usuglašavanja iz tih članaka, upravitelj infrastrukture
–
nije dužan provjeriti je li više podnositelja zahtjeva podnijelo konkurentske zahtjeve za prijevoz istog tereta;
–
može primijeniti određene kriterije, uključujući kriterije koji uključuju element davanja prednosti, pod uvjetom da njihova primjena omogućuje dodjelu infrastrukturnog kapaciteta na pravedan i nediskriminirajući način i u skladu s pravom Unije;
–
dužan je aktivno tražiti zadovoljavajuće rješenje s podnositeljima zahtjeva u slučaju sukoba.
Prvo pitanje
74
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 47. stavak 4. prvi i drugi podstavak Direktive 2012/34 tumačiti na način da mu se protivi donošenje nacionalnog propisa u skladu s kojim se u slučaju zakrčenosti željezničke infrastrukture prilikom dodjele kapaciteta može uzeti u obzir stopa iskorištenosti infrastrukture.
75
Kao što je to navedeno u točki 62. ove presude, u skladu s člankom 47. stavkom 1. Direktive 2012/34, ako nakon usuglašavanja traženih trasa vlakova i savjetovanja s podnositeljima zahtjeva nije moguće zadovoljiti zahtjeve za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta, upravitelj infrastrukture odmah proglašava „zakrčenom” infrastrukturom dio infrastrukture na kojem se to dogodilo.
76
Na temelju članka 47. stavka 3. Direktive 2012/34, ako pristojbe u skladu s člankom 31. stavkom 4. te direktive nisu naplaćene ili nisu ostvarile zadovoljavajući rezultat i infrastruktura je proglašena zakrčenom, upravitelj infrastrukture može dodatno primijeniti kriterij prednosti za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta.
77
U skladu s člankom 47. stavkom 4. prvim podstavkom navedene direktive, ti kriteriji moraju uzeti u obzir važnost usluge za društvo u odnosu na bilo koju drugu uslugu koja će zbog toga biti isključena. U drugom podstavku tog članka 47. stavka 4. navodi se da, kako bi osigurale razvoj odgovarajućih usluga prijevoza, posebno kako bi ispunile zahtjeve vezane uz javne usluge ili kako bi promicale domaći i međunarodni željeznički prijevoz tereta, države članice mogu, pod nediskriminirajućim uvjetima, poduzeti sve potrebne mjere kako bi se osiguralo da se takvim uslugama da prednost pri dodjeli infrastrukturnih kapaciteta.
78
U presudi od 28. veljače 2013., Komisija/Španjolska (C‑483/10, EU:C:2013:114, t. 95.), Sud je presudio da je kriterij koji se temelji na stvarnom korištenju mreže, kao kriterij dodjele infrastrukturnog kapaciteta, diskriminirajuć jer, kad je podneseno više zahtjeva za isti dio voznog reda ili je mreža zakrčena, pogoduje postojećim korisnicima te novim sudionicima na tržištu uskraćuje najprivlačniji vozni red.
79
Točno je, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, da se kriterij davanja prednosti koji je Sud ispitao u predmetu u kojem je donesena ta presuda odnosio na stvarnu iskorištenost željezničke infrastrukture u prošlosti, dok nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku sadržava kriterije koji se odnose na planiranu iskorištenost mreže. Osim toga, valja smatrati da se takav kriterij usmjeren na budućnost razlikuje od kriterija koji se odnosi na prošlost jer i novi sudionici mogu planirati opseg iskorištavanja.
80
Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točkama 70., 71. i 73. svojeg mišljenja, kriterij davanja prednosti usmjeren na predviđanja budućeg iskorištavanja mreže također može imati diskriminirajući učinak u odnosu na nove sudionike, osobito kada se ta predviđanja temelje na podacima koji proizlaze iz iskorištavanje u neposrednoj prošlosti, s obzirom na to da novi sudionici ne mogu pružiti takve podatke.
81
Usto, što se tiče cilja koji se sastoji od osiguravanja učinkovitog iskorištavanja infrastrukturnog kapaciteta, navedenog u članku 26. Direktive 2012/34 i na koji se poziva litavska vlada, valja istaknuti da za njegovo postizanje ni u kojem slučaju nije nužno provoditi diskriminaciju među prijevoznicima iz mreže niti onemogućavati novim sudionicima da se uključe u mrežu (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2013., Komisija/Španjolska, C‑483/10, EU:C:2013:114, t. 97.).
82
Naime, Direktiva 2012/34 sadržava posebne odredbe kojima se potiče učinkovito iskorištavanje infrastrukturnog kapaciteta i istodobno jamči pravedan i nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži. Primjerice, članak 52. stavak 1. te direktive predviđa mogućnost da upravitelj infrastrukture utvrdi uvjete na temelju kojih pri određivanju prioriteta za postupak dodjele kapaciteta uzima u obzir razine iskorištenosti trasa vlakova u prethodnom razdoblju. Isto tako, članak 36. navedene direktive određuje da upravitelj infrastrukture može naplatiti pristojbu za rezervaciju kapaciteta koji je zatražen, ali se ne koristi, kako bi se potaknulo učinkovito iskorištavanje infrastrukturnog kapaciteta (vidjeti po analogiji presudu od 28. veljače 2013., Komisija/Španjolska, C‑483/10, EU:C:2013:114, t. 98.).
83
Iz toga slijedi da kriterij davanja prednosti koji se temelji na planiranoj iskorištenosti infrastrukturnog kapaciteta jest u skladu s Direktivom 2012/34 samo ako je popraćen jamstvima kojima se osigurava da se taj kriterij ne primjenjuje na štetu novih sudionika.
84
Uostalom, valja utvrditi da se ni članak 47. Direktive 2012/34 ni uostalom definicija pojma „zakrčena infrastruktura” iz članka 3. točke 20. te direktive ne odnose na robu koju podnositelj zahtjeva namjerava prevesti. Stoga je u svrhu procjene zakrčenosti infrastrukture nebitna činjenica da je u konkretnom slučaju više podnositelja zahtjeva zatražilo kapacitete za prijevoz istog tereta.
85
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 47. stavke 3. i 4. Direktive 2012/34 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se u svrhu dodjele infrastrukturnog kapaciteta u slučaju zakrčenosti infrastrukture predviđa primjena kriterija davanja prednosti koji se temelji na planiranoj iskorištenosti tog kapaciteta, osim ako taj kriterij nije popraćen jamstvima kojima se osigurava da se on ne primjenjuje na štetu novih sudionika.
Troškovi
86
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.
Članke 45. i 46. Direktive 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora
treba tumačiti na način da:
u okviru izrade rasporeda i postupka usuglašavanja iz tih članaka, upravitelj infrastrukture
–
nije dužan provjeriti je li više podnositelja zahtjeva podnijelo konkurentske zahtjeve za prijevoz istog tereta;
–
može primijeniti određene kriterije, uključujući kriterije koji uključuju element davanja prednosti, pod uvjetom da njihova primjena omogućuje dodjelu infrastrukturnog kapaciteta na pravedan i nediskriminirajući način i u skladu s pravom Unije;
–
dužan je aktivno tražiti zadovoljavajuće rješenje s podnositeljima zahtjeva u slučaju sukoba.
2.
Članak 47. stavke 3. i 4. Direktive 2012/34
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis kojim se u svrhu dodjele infrastrukturnog kapaciteta u slučaju zakrčenosti infrastrukture predviđa primjena kriterija davanja prednosti koji se temelji na planiranoj iskorištenosti tog kapaciteta, osim ako taj kriterij nije popraćen jamstvima kojima se osigurava da se on ne primjenjuje na štetu novih sudionika.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: litavski