62005CJ0382
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
18. juuli 2007 (
*1
)
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — Teenuste riigihange — Direktiiv 92/50/EMÜ — Olmejäätmete töötlemise lepingud — Kvalifitseerimine — Riigihange — Teenuste kontsessioon — Avaldamismeetmed”
Kohtuasjas C-382/05,
mille esemeks on EÜ artikli 226 alusel 20. oktoobril 2005 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: A. Aresu ja X. Lewis, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Itaalia Vabariik, esindaja I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato G. Fiengo, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A Timmermans, kohtunikud P. Kūris, K. Schiemann (ettekandja), L. Bay Larsen ja C. Toader,
kohtujurist: J. Mazák,
kohtusekretär: ametnik J. Swedenborg,
arvestades kirjalikus menetluses ja 8. märtsi 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministrite nõukogu esimees) – Dipartimento per la protezione civile (kodanikukaitse osakond) – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia (Sitsiilia jäätmetega seotud hädaolukordade ja veekaitsega tegeleva komissari amet) algatas lepingute sõlmimise menetluse, et kasutada pärast jäätmete sorteerimist allesjäävaid Sitsiilia maakonna omavalitsusüksuste olmejäätmeid, ja sõlmis nimetatud lepingud ilma nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivis 92/50/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord (EÜT L 209, lk 1; ELT eriväljaanne 06/01, lk 322), mida on muudetud komisjoni 13. septembri 2001. aasta direktiiviga 2001/78/EÜ (EÜT L 285, lk 1; ELT eriväljaanne 06/04, lk 94) (edaspidi „direktiiv 92/50”), ette nähtud menetlusi kohaldamata ja eelkõige jättes avaldamata asjakohase hanketeate Euroopa Ühenduste Teatajas, siis on Itaalia Vabariik rikkunud eespool viidatud direktiivist ja eelkõige selle artiklitest 11, 15 ja 17 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
2
Direktiivi 92/50 artikli 1 punkti a kohaselt:
„a)
riiklikud teenuslepingud – teenuseosutaja ja tellija vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingud […]”
3
Nimetatud direktiivi artikkel 8 sätestab:
„Lepingud, mille objektiks on I A lisas loetletud teenused, sõlmitakse kooskõlas III–VI jaotise sätetega.”
4
Direktiivi 92/50 V jaotises esitatud artikli 15 lõige 2 näeb ette:
„Tellijad, kes soovivad sõlmida riikliku teenuslepingu, kasutades avatud, piiratud või vastavalt artiklis 11 sätestatud tingimustele läbirääkimistega menetlust, teatavad sellest asjakohase teatega.”
5
Direktiivi 92/50 artikkel 17 määrab kindlaks:
„1.   Teated koostatakse III ja IV lisas sätestatud näidiste alusel ning need sisaldavad näidistes nõutavaid andmeid. […]
4.   Artikli 15 lõigetes 2 ja 3 nimetatud teade avaldatakse algkeeles tervikuna Euroopa Ühenduste Teatajas ja TED-andmepangas. Igas teates sisalduvatest olulistest andmetest avaldatakse kokkuvõte ühenduse ametlikes keeltes, kusjuures autentne on üksnes algkeelne tekst.
[…]”
6
Direktiivi 92/50 I A lisa pealkirjaga „Teenused artikli 8 tähenduses” sisaldab nimelt kategooriat 16 nimetusega „Reovee- ja jäätmekäitlusteenused; kanalisatsiooni- jms teenused”, mis vastavad CPC viitenumbrile 94.
7
Eelviidatud direktiivi III lisa sisaldab muu hulgas „eelteate” ja „hanketeate” näidiseid.
Siseriiklikud õigusnormid
8
Ministrite nõukogu esimehe 31. mai 1999. aasta määruse nr 2983 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (edaspidi „GURI”) nr 132, 8.6.1999), muudetud 22. märtsi 2002. aasta määrusega nr 3190, (edaspidi „määrus nr 2983/99”) artiklis 4 on sätestatud:
„Olles kuulanud ära keskkonna- ja maastikukaitse ministeeriumi arvamuse, sõlmib volitatud komissar, Sitsiilia maakonna president, maksimaalselt 20 aastaks pärast jäätmete sorteerimist allesjäävate Sitsiilia maakonna omavalitsusüksuste olmejäätmete kasutamise lepingud […]. Volitatud komissar, Sitsiilia maakonna president, määrab selleks tööstusettevõtjad läbipaistvate avalike menetluste abil ühenduse hankemenetlusi järgimata […]”.
9
Selles sättes sisalduv väljend „ühenduse hankemenetlusi järgimata” tunnistati kehtetuks ministrite nõukogu esimehe 23. jaanuari 2004. aasta määrusega nr 3334 (GURI nr 132, 2.2.2004).
Vaidluse taust ja kohtueelne menetlus
10
Sitsiilia maakonna president, Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia (Sitsiilia jäätmetega seotud hädaolukordade ja veekaitsega tegelev komissar, edaspidi „volitatud komissar”) ülesannetes, kiitis 5. augusti 2002. aasta määrusega nr 670 määruse nr 2983/99 artikli 4 alusel heaks dokumendi nimetusega „Hanketeade pärast jäätmete sorteerimist allesjäävate Sitsiilia maakonna omavalitsusüksuste olmejäätmete kasutamise lepingute sõlmimise kohta” (edaspidi „vaidlusalune hanketeade”). Vaidlusalune hanketeade sisaldas kolme lisa. Lisas A esitati „[j]uhised pärast jäätmete sorteerimist allesjäävate Sitsiilia maakonna omavalitsusüksuste olmejäätmete kasutamise kohta”. Lisa B kandis pealkirja „Finantsplaani kokkuvõte” ja lisa C sisaldas väljavalitud ettevõtjatega sõlmitavat tüüplepingut (edaspidi „tüüpleping”).
11
7. augustil 2002 saadeti väljaannete talitusele direktiivi 92/50 III lisas pealkirja „Eelteade” all avaldatud näidise alusel koostatud teade eespool nimetatud lepingute kohta. See teade avaldati 16. augustil 2002 Euroopa Ühenduste Teatajas (EÜT S 158, elektrooniline versioon).
12
Vaidlusalune hanketeade avaldati omakorda 9. augustil Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana’s.
13
Kuna komisjon sai selle menetluse peale esitatud kaebuse, saatis ta 15. novembril 2002 Itaalia ametivõimudele kirja, milles palus teavet; sellele vastati 2. mai 2003. aasta kirjaga.
14
Volitatud komissar sõlmis 17. juunil 2003 neli tüüplepingu alusel koostatud lepingut, vastavalt Tifeo Energia Ambiente Soc. coop. arl-iga, Palermo Energia Ambiente Soc. coop. arl-iga, Sicil Power spA-ga ja Platani Energia Ambiente Soc. coop. arl-ga (edaspidi „vaidlusalused lepingud”).
15
Komisjon saatis Itaalia Vabariigile 17. oktoobril 2003 vastavalt EÜ artiklile 226 märgukirja, milles heitis sellele liikmesriigile ette direktiivi 92/50, eelkõige selle artiklite 11, 15 ja 17 rikkumist. Kuna sellele märgukirjale 1. aprillil 2004 saadetud vastus komisjoni ei rahuldanud, saatis komisjon Itaalia Vabariigile 9. juulil 2004 põhjendatud arvamuse, nähes selles ette kahekuulise tähtaja etteheidetud rikkumise lõpetamiseks.
16
Itaalia ametivõimud vaidlustasid põhjendatud arvamusele 24. septembril 2004 saadetud vastuses etteheidetud rikkumise.
17
Kuna asjaomane vastus komisjoni ei rahuldanud, otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
Hagi
Poolte argumendid
18
Komisjon väidab, et vaidlusalused lepingud kujutavad endast riiklikke teenuslepinguid direktiivi 92/50 artikli 1 tähenduses ja et nende sõlmimisel ei ole järgitud selles direktiivist tulenevaid avaldamisnõudeid. Eelkõige märgib komisjon, et Euroopa Ühenduste Teatajas avaldatud teade ei olnud selle direktiivi III lisa kohane hanketeade hankemenetluse korraldamise kohta, vaid samas lisas esitatud nn eelteade. Lisaks diskrimineeriti teenuste osutajaid, kes ei olnud pärit sellest liikmesriigist, võrreldes liikmesriigi ettevõtjatega, kes said tutvuda üksikasjaliku Gazetta ufficiale della Regione Siciliana’s avaldatud hanketeatega.
19
Komisjon on seisukohal, et vaidlusalused lepingud ei kujuta endast direktiivi 92/50 kohaldamisalast välja jäävaid teenuste kontsessioone, nagu väidab Itaalia Vabariik. Nimelt ei seisne ettevõtjate saadav hüvitis nende õiguses osutada kasutajatele tasu eest teenuseid, kandes ise kõiki sellise teenuse osutamisega seotud riske.
20
Ühelt poolt leiab komisjon, et käesoleval juhul koosneb ettevõtjate saadav hüvitis volitatud komissari poolt otse makstavast tasust, mille suuruse on omavalitsusüksus vaidlusalustes lepingutes määranud eurodes ettevõtjale üleantud jäätmetonni kohta. Tulu, mida ettevõtja võib lisaks saada jäätmete soojustöötluse abil toodetud elektrienergia müügist, ei ole osaks selle ettevõtja saadavast hüvitisest.
21
Komisjon on seisukohal, et teiselt poolt ei kanna ettevõtja teenuse osutamisega seotud riski, eelkõige kuna vaidlusaluste lepingutega tagatakse talle iga-aastane minimaalne üleantavate jäätmete kogus, nähes lepingutes ette iga-aastase tasu summa korrigeerimise, et võtta arvesse ettevõtja poolt kantavate kulude muutusi. Lisaks nähakse lepingutes ette nimetatud tasu korrigeerimine juhul, kui tegelik aastane üleantavate jäätmete kogus jääb alla 95% või ületab 115% minimaalsest tagatud kogusest selleks, et tagada ettevõtja majanduslik tootlikkus ja finantstasakaal.
22
Itaalia valitsus väidab seevastu, et nagu selgub eelkõige siseriiklikust kohtupraktikast, kujutavad vaidlusalused lepingud endast direktiivi 92/50 kohaldamisalast välja jäävaid teenuste kontsessioone.
23
Esiteks on selliste kontsessioonide esemeks sellise üldistes huvides osutatava teenuse üleandmine, mille jätkuvuse ettevõtja peab tagama.
24
Teiseks osutatakse käsitletavaid teenuseid otse kasutajatele, st jäätmeid tekitavate omavalitsusüksuse elanikele, kes olles kohustatud maksma omavalitsusüksusele maksu nii jäätmete kogumise kui töötluse eest, kannavad lõppkokkuvõttes ettevõtjale makstud tasu kulud ja hüvitavad seega tema osutatud teenused. Volitatud komissar on selles osas ainult vahendaja rollis.
25
Kolmandaks on Itaalia valitsuse arvates vaidlusaluste lepingute esemeks igal juhul kohustus toota jäätmete töötlemisel energiat ja seda seega müüa. On tavaline, et kontsessiooni eest saadav hüvitis tuleneb mitte ainult kasutaja makstavast hinnast, vaid ka teistest osutatavate teenustega seotud tegevustest.
26
Neljandaks märgib Itaalia valitsus, et arvestades ettevõtja olulisi investeeringuid, mis ulatuvad ligikaudu miljardi euroni, ja vaidlusaluste lepingute pikaajalist kestust, s.o 20 aastat, on ettevõtjate saadav kasum oletuslik, eelkõige kuna osa sellest tuleb toodetud energia müügist.
27
Viiendaks on nii üle antud teenuste pakkumine kui ka haldamine samuti täielikult ettevõtja ülesanne, ametivõimudele jääb ainult järelevalve ülesanne.
28
Itaalia valitsus leiab teenuste kontsessioonide osas, et nende puhul võib vajaliku läbipaistvuse tagada igasuguste asjakohaste meetmetega, sh näiteks käesoleval juhul siseriiklikus asjakohases päevalehes teate avaldamisega.
Euroopa Kohtu hinnang
29
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei kuulu teenuste kontsessioonid direktiivi 92/50 kohaldamisalasse (vt eelkõige 21. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-231/03: Coname, EKL 2005, lk I-7287, punkt 9, ja 13. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas C-458/03: Parking Brixen, EKL 2005, lk I-8585, punkt 42).
30
Itaalia valitsus on mitmel puhul rõhutanud asjaolu, et siseriikliku kohtupraktika kohaselt tuleb selliseid lepinguid nagu vaidlusalused lepingud pidada teenuste kontsessioonideks, esialgu tuleb selle kohta märkida, et kuna teenuste riigihanke mõiste kuulub ühenduse õiguse valdkonda, siis ei ole selleks, et otsustada, kas vaidlusalused lepingud kuuluvad direktiivi kohaldamisalasse, vaja uurida, kuidas Itaalia õigus nimetatud lepinguid käsitleb (vt selle kohta 20. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas C-264/03: komisjon vs. Prantsusmaa, ELK 2005, lk I-8831, punkt 36, ja 18. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas C-220/05: Auroux jt, EKL 2007, lk I-385, punkt 40).
31
Küsimust, kas vaidlusaluseid lepingud tuleb pidada teenuste kontsessioonideks, tuleb seega hinnata ainult ühenduse õigust silmas pidades.
32
Selles osas tuleb ühelt poolt sedastada, et asjaomased lepingud näevad ette selle, et volitatud komissar maksab ettevõtjale tasu, mille suuruse on omavalitsusüksus kindlaks määranud eurodes sellele ettevõtjale üleantud jäätmetonni kohta.
33
Nagu Euroopa Kohtus on juba eelnevalt sedastanud, selgub direktiivi 92/50 artikli 1 punktis a esitatud definitsioonist, et riiklik teenusleping direktiivi tähenduses hõlmab vastutasu, mida tellija maksab otse teenuseosutajale (eespool viidatud kohtuotsus Parking Brixen, punkt 39). Seega on vaidlusalustes lepingutes ettenähtud tasu alusel võimalik käsitleda lepingut rahaliste huvidega seotud lepinguna viidatud artikli 1 punkti a mõttes ja seega riikliku teenuslepinguna (vt linna või jäätmete kogumise ja töötluse eest täielikult vastutava ettevõtte poolt kindlaksmääratud summana prügikasti või konteineri kohta tasu maksmise osas 10. novembri 2005. aasta kohtuotsus C-29/04: komisjon vs. Austria, EKL 2005, lk I-9705, punktid 8 ja 32).
34
Teisalt selgub Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et teenuste kontsessiooniga on tegemist siis, kui kokkulepitud hüvitamise meetod seisneb selles, et teenuseosutajale antakse õigus realiseerida omaenese teenuseid ja ta võtab enda kanda teenuse osutamisega seonduva riski (vt 7. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-324/98: Telaustria ja Telefonadress, EKL 2000, lk I-10745, punkt 58, ja 30. mai 2002. aasta määrus kohtuasjas C-358/00: Buchhändler Vereinigung, EKL 2002, lk I-4685, punkt 28, ja eespool viidatud kohtuotsus Parking Brixen, punkt 40).
35
Selles osas tuleb sedastada, et vaidlusalustes lepingutes ette nähtud hüvitamise meetod ei seisne selles, et teenuseosutajale antakse õigus realiseerida asjaomaseid teenuseid, ega selles, et ta võtab enda kanda teenuse osutamisega seonduva riski.
36
Peale selle, et volitatud komissar maksab teenuseosutajale hüvitist, mille suurus on kindlaks määratud talle üleantud jäätmetonni kohta, nagu on viidatud käesoleva otsuse punktis 32, on tegelikult ka selge, et vastavalt vaidlusalustele lepingutele kohustub volitatud komissar ühelt poolt ettevõtjale üle andma kõik asjaomaste maakondade allesjäävad jäätmed ja teiselt poolt antakse ettevõtjale üle iga-aastane minimaalne jäätmete kogus. Asjaomastes lepingutes nähakse ette tasu korrigeerimine juhul, kui tegelik aastane üleantavate jäätmete kogus jääb alla 95% või ületab 115% minimaalsest tagatud kogusest selleks, et tagada ettevõtja majanduslik tootlikkus ja finantstasakaal. Samuti näevad lepingud ette aastase tasu suuruse iga-aastase korrigeerimise, arvestades muudatusi personali, toorme ja hooldustöödega seotud kuludes ning finantsnäitajaid. Nendes lepingutes nähakse veel ette hüvitise suuruse kohta uue kokkuleppe sõlmimine juhul, kui ettevõtja peab õigusaktide muudatustest tulenevatele nõuetele vastamiseks tegema teatud taset ületavaid investeeringuid.
37
Eeltoodust tulenevalt peab vaidlusaluseid lepinguid käsitlema direktiivi 92/50 kohaste riiklike teenuslepingutena, mitte selle kohaldamisalast välja jäävate teenuste kontsessioonidena.
38
Mitte ükski Itaalia valitsuse poolt sellise käsitluse vastu esitatud argumentidest ei kummuta seda määratlust.
39
Asjaolu kohta, et ettevõtjatel on lisaks kokkulepitud tasule võimalus saada kasu jäätmete töötlemisel toodetud elektri edasimüügiga seotud tagasimaksetest, tuleb esiteks meenutada, et direktiivi 92/50 artikli 1 punktis a, mis määratleb riikliku teenuslepingu mõiste, viidatakse „rahaliste huvidega seotud lepingule” ja lepingu seotus rahaliste huvidega tähendab seda, et tellija pakub teenuseosutajale osutatud teenuste eest vastutasu (eespool viidatud kohtuotsus Auroux jt, punkt 45).
40
Käesoleval juhul on selge, et vastutasu, mida teenuseosutaja osutatud teenuste eest volitatud komissarilt saab, st üleantud jäätmete töötlemise eest koos jäätmete energiakasutusega, koosneb peamiselt volitatud komissari makstavast tasu summast.
41
Isegi kui oletada, et elektri müügist saadavat tulu saab pidada vastutasuks volitatud komissarile osutatavate teenuste eest, eelkõige põhjusel, et nimetatu on vaidlusaluste lepingute kohaselt kohustunud hõlbustama selle müüki kolmandatele isikutele, ei piisa ainuüksi asjaolust, et ettevõtjal on samuti võimalus lisaks asjaomaselt komissarilt saadavale rahalisele hüvitisele saada teatud tulu kolmandatelt isikutelt oma teenuse osutamise eest, et välistada vaidlusaluste lepingute määratlemine riiklike teenuslepingutena (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Auroux jt, punkt 45).
42
Järgmiseks tuleb märkida, et vaidlusaluste lepingute pikk kestus ja asjaolu, et nende täitmiseks peavad ettevõtjad tegema alguses olulisi investeeringuid, ei ole nende lepingute liigitamise seisukohast otsustavad, kuna sellised tingimused võivad esineda nii hankelepingute kui ka teenuste kontsessioonide puhul.
43
Sama kehtib asjaolu kohta, et jäätmete töötlemine toimub üldistes huvides. Selles suhtes tuleb lisaks märkida, et nagu tuleneb direktiivi 92/50 I A lisast, sisaldavad „[t]eenused artikli 8 tähenduses”, mille suhtes asjaomast direktiivi kohaldatakse, nimelt kategooriat „[r]eovee- ja jäätmekäitlusteenused; kanalisatsiooni- jms teenused”, mille suhtes Euroopa Kohus on juba varem asunud seisukohale, et need hõlmavad nimelt jäätmete kogumise ja töötlemisega seotud teenuseid (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Austria, punkt 32).
44
Lõpuks tuleb sedastada, et lepingu kvalifitseerimisel hankelepinguna või teenuste kontsessioonina ei ole samuti otsustav asjaolu, kas ettevõtja osutatavate teenuste iseloom eeldab seda, et nende osutajal on märkimisväärne iseseisvus.
45
Kuna vaidlusalused lepingud kujutavad endast riiklikke teenuslepinguid direktiivi 92/50 artikli 1 punkti a mõttes, võib neid sõlmida ainult järgides nimetatud direktiivi sätteid, eelkõige selle artikleid 11, 15 ja 17. Nende kohaselt on nimelt tellijal kohustus avaldada direktiivi III lisas esitatud näidise kohane hanketeade, mida aga ei ole käesoleval juhul tehtud.
46
Seega tuleb komisjoni hagi rahuldada ja tuvastada, et kuna Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia algatas lepingute sõlmimise menetluse, et kasutada pärast jäätmete sorteerimist allesjäävaid Sitsiilia maakonna omavalitsusüksuste olmejäätmeid, ja sõlmis nimetatud lepingud ilma direktiivis 92/50 ette nähtud menetlusi kohaldamata ja jättes eelkõige avaldamata asjakohase hanketeate Euroopa Ühenduste Teatajas, siis on Itaalia Vabariik rikkunud eespool viidatud direktiivist ja eelkõige selle artiklitest 11, 15 ja 17 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
47
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Itaalia Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Itaalia Vabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1.
Kuna Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia algatas lepingute sõlmimise menetluse, et kasutada pärast jäätmete sorteerimist allesjäävaid Sitsiilia maakonna omavalitsusüksuste olmejäätmeid, ja sõlmis nimetatud lepingud ilma nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivis 92/50/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord, mida on muudetud komisjoni 13. septembri 2001. aasta direktiiviga 2001/78/EÜ, ette nähtud menetlusi kohaldamata ja eelkõige jättes avaldamata asjakohase hanketeate Euroopa Ühenduste Teatajas, siis on Itaalia Vabariik rikkunud eespool viidatud direktiivist ja eelkõige selle artiklitest 11, 15 ja 17 tulenevaid kohustusi.
2.
Mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.