62023TJ0489_RES
Rechtssache T‑489/23
Ilan Mironovich Shor
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Fünfte Kammer) vom 18. Dezember 2024
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die Moldau destabilisieren – Einfrieren von Geldern – Beschränkung der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten – Listen der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden und deren Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten Beschränkungen unterliegt – Aufnahme des Namens des Klägers in die Listen und Belassung auf den Listen – Planung und Steuerung gewaltsamer Demonstrationen – Art. 1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii und Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii des Beschlusses (GASP) 2023/891 und Art. 2 Abs. 3 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung (EU) 2023/888 – Begründungspflicht – Einrede der Rechtswidrigkeit – Beurteilungsfehler – Unternehmerische Freiheit – Eigentumsrecht – Außervertragliche Haftung“
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Umfang der Kontrolle
(Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2023/1047 und [GASP] 2024/1244 geänderten Fassung; Verordnungen 2023/888, 2023/1045 und 2024/1243 des Rates)
(vgl. Rn. 21)
Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder von Personen, die für Handlungen verantwortlich sind, die die Souveränität und Unabhängigkeit Moldaus untergraben oder bedrohen – Pflicht, in der Begründung die besonderen und konkreten Gründe zur Rechtfertigung dieser Maßnahme anzugeben – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung
(Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2023/1047 und [GASP] 2024/1244 geänderten Fassung; Verordnungen 2023/888, 2023/1045 und 2024/1243 des Rates)
(vgl. Rn. 26-33)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit – Umfang – Vorschrift mit allgemeiner Geltung im Zusammenhang mit einer einzelfallbezogenen restriktiven Maßnahme – Einbeziehung
(Art. 29 EUV; Art. 275 Abs. 2 und Art. 277 AEUV; Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates, Verordnung 2023/888 des Rates)
(vgl. Rn. 42-44)
Handlungen der Organe – Wahl der Rechtsgrundlage – Rechtsakte betreffend den Erlass restriktiver Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder von Personen, die gewaltsame Demonstrationen oder andere Gewalttaten planen, steuern oder sich daran beteiligen – Art. 29 EUV und Art. 215 Abs. 2 AEUV – Zulässigkeit
(Art. 3 Abs. 5 sowie Art. 21, 23, 24 und 29 EUV; Art. 215 Abs. 2 AEUV; Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates, Art. 1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii und Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii; Verordnung 2023/888 des Rates, Art. 2 Abs. 3 Buchst. a Ziff. ii)
(vgl. Rn. 50, 51, 56-59)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Rechtsgrundlage – Restriktive Maßnahmen, die in einem Beschluss und einer Verordnung vorgesehen sind, die auf der Grundlage von Art. 29 EUV und Art. 215 AEUV erlassen wurden – Zuständigkeit des Rates für den Erlass restriktiver Maßnahmen zur Unterstützung der Rechtsstaatlichkeit eines Landes, das der Union beitreten möchte
(Art. 21 Abs. 2 Buchst. b und Art. 29 EUV; Art. 215 Abs. 2 AEUV; Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates, Art. 1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii und Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii; Verordnung 2023/888 des Rates, Art. 2 Abs. 3 Buchst. a Ziff. ii)
(vgl. Rn. 62)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Umfang der Kontrolle – Eingeschränkte Kontrolle in Bezug auf allgemeine Regeln – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder von Personen, die gewaltsame Demonstrationen oder andere Gewalttaten planen, steuern oder sich daran beteiligen – Umfang – Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Wahrung des Grundsatzes der Rechtssicherheit
(Art. 275 Abs. 2 AEUV; Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates, Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii; Verordnung 2023/888 des Rates, Art. 2 Abs. 3 Buchst. a Ziff. ii)
(vgl. Rn. 71-75, 78, 79, 85)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Verantwortung für Handlungen oder politische Maßnahmen, die die Souveränität und die Unabhängigkeit der Republik Moldau untergraben oder bedrohen – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert – Grundsatz der freien Beweiswürdigung
(Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2023/1047 und [GASP] 2024/1244 geänderten Fassung; Verordnungen 2023/888, 2023/1045 und 2024/1243 des Rates)
(vgl. Rn. 102-112)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder von Personen, die für Handlungen oder politische Maßnahmen verantwortlich sind, die die Souveränität und die Unabhängigkeit der Republik Moldau untergraben oder bedrohen – Kläger, der Vorsitzender der Partei ist, die im Interesse und mit der Unterstützung der Russischen Föderation gewaltsame Demonstrationen organisiert hat – Beurteilungsfehler – Fehlen
(Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2023/1047 und [GASP] 2024/1244 geänderten Fassung; Verordnungen 2023/888, 2023/1045 und 2024/1243 des Rates)
(vgl. Rn. 119, 129-137, 151, 152)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen – Umfang des Ermessens der zuständigen Behörde – Relevanz der für eine frühere Aufnahme vorgelegten Beweise, wenn sich weder die Begründung noch die Situation des Klägers noch der Kontext in Moldau geändert haben
(Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2023/1047 und [GASP] 2024/1244 geänderten Fassung; Verordnungen 2023/888, 2023/1045 und 2024/1243 des Rates)
(vgl. Rn. 154, 160-163)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Anwendungsbereich – Personen, die für Handlungen oder politische Maßnahmen verantwortlich sind, die die Souveränität und die Unabhängigkeit der Republik Moldau untergraben oder bedrohen – Begriff – Personen, die diese Handlungen in der Vergangenheit begangen haben, ohne dass es Beweise für eine gegenwärtige Beteiligung oder Teilnahme an solchen Handlungen gäbe – Einbeziehung
(Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2023/1047 und [GASP] 2024/1244 geänderten Fassung, Art. 1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii und Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii; Verordnung 2023/888 des Rates, Art. 2 Abs. 3 Buchst. a Ziff. ii; Verordnungen 2023/1045 und 2024/1243 des Rates)
(vgl. Rn. 158, 159)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Moldau – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder von Personen, die gewaltsame Demonstrationen oder andere Gewalttaten planen, steuern oder sich daran beteiligen – Einschränkung des Eigentumsrechts und der unternehmerischen Freiheit – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 16 und 17; Beschluss [GASP] 2023/891 des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2023/1047 und [GASP] 2024/1244 geänderten Fassung; Verordnungen 2023/888, 2023/1045 und 2024/1243 des Rates)
(vgl. Rn. 171-178, 181)
Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Tatsächlicher und sicherer Schaden – Berechnung – Kriterien – Kein tatsächlicher und sicherer Schaden
(Art. 340 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 185, 186)
Zusammenfassung
Das Gericht weist mit seinem Urteil die Nichtigkeitsklage von Ilan Mironovich Shor gegen die Rechtsakte ab, mit denen der Rat der Europäischen Union ihn im Jahr 2023 (
1
) in die Listen der von restriktiven Maßnahmen angesichts der Lage in der Republik Moldau betroffenen Personen und Organisationen aufgenommen und danach im Jahr 2024 (
2
) auf diesen Listen belassen hat. Diese Rechtssache ermöglicht es dem Gericht, sich erstmals zur Rechtmäßigkeit des in Art. 1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii und Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii des Beschlusses 2023/891 (
3
) genannten Kriteriums für die Aufnahme in die Listen (im Folgenden: Kriterium ii) zu äußern, das es dem Rat erlaubt, restriktive Maßnahmen gegen Personen zu erlassen, die gewaltsame Demonstrationen oder andere Gewalttaten planen, steuern oder sich daran beteiligen. Außerdem handelt es sich um das erste Urteil, das im Rahmen von angesichts der Lage in der Republik Moldau erlassenen restriktiven Maßnahmen ergeht, in dem das Gericht eine Prüfung in der Sache vornimmt.
Angesichts der destabilisierenden Handlungen, mit denen die Republik Moldau konfrontiert war, hat die Europäische Union erstmals im April 2023 restriktive Maßnahmen erlassen. Diese zielen insbesondere auf Personen ab, die für Handlungen oder politische Maßnahmen verantwortlich sind, die die Souveränität und die Unabhängigkeit dieses Drittstaats sowie seine Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Stabilität oder Sicherheit untergraben oder bedrohen bzw. die diese Handlungen unterstützen oder umsetzen. (
4
)
Der Kläger ist ein Politiker und Geschäftsmann mit moldauischer und israelischer Staatsangehörigkeit, dessen Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen u. a. deshalb eingefroren wurden, weil er an der Steuerung und Planung gewaltsamer Demonstrationen beteiligt gewesen sein soll. Der Rat warf dem Kläger in diesem Zusammenhang vor, an der Aufstachelung zu Gewalt gegen die amtierende Regierung der Republik Moldau beteiligt zu sein und in diesem Land eine russlandfreundliche Tätigkeit zu unterstützen.
Würdigung durch das Gericht
Als Erstes führt das Gericht in Bezug auf das Kriterium ii aus, dass der Rat die Gründe für seine Annahme, dass der Kläger aufgrund der von ihm gesteuerten und geplanten Demonstrationen für Handlungen verantwortlich war, die die Souveränität und die Unabhängigkeit der Republik Moldau sowie die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit die Stabilität und die Sicherheit in diesem Staat untergruben und bedrohten, verständlich und hinreichend genau dargelegt hat. Im Hinblick auf den Kontext, in dem die Rechtsakte erlassen wurden, weist das Gericht daher den auf Verletzungen der Begründungspflicht gestützten Klagegrund zurück.
Als Zweites weist das Gericht auch den auf eine Einrede der Rechtswidrigkeit des Beschlusses 2023/891 und der Verordnung 2023/888 gestützten Klagegrund als unbegründet zurück.
Insoweit stellt das Gericht zunächst fest, dass das Kriterium ii mit dem Beschluss 2023/891 und der Verordnung 2023/888, die jeweils auf Art. 29 EUV und Art. 215 Abs. 2 AEUV gestützt waren, in die Rechtsordnung der Union eingeführt werden durfte. Im Hinblick auf die Zielsetzung und den Inhalt des Beschlusses 2023/891 steht dieser nämlich in unmittelbarem Zusammenhang mit den in Art. 21 Abs. 2 Buchst. b EUV genannten Zielen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), soweit diese der Festigung und Förderung der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit in der Republik Moldau dient. Unter diesen Umständen können die Planung oder die Steuerung von oder die Beteiligung an gewaltsamen Demonstrationen und anderen Gewalttaten ein auf das Ziel der Festigung und Förderung der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit gestütztes Eingreifen der Union im Rahmen der GASP rechtfertigen. Gewaltsame Demonstrationen können die rechtlichen und institutionellen Grundlagen des betroffenen Landes beeinträchtigen und fallen nicht unter das in Art. 11 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (
5
) und in Art. 12 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerte Grundrecht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln.
Weiter stellt das Gericht fest, dass der von den auf das Kriterium ii gestützten Maßnahmen potenziell betroffene Personenkreis nicht unverhältnismäßig weit ist. Damit restriktive Maßnahmen auf der Grundlage dieses Kriteriums erlassen werden, müssen die Handlungen des Betroffenen tatsächlich geeignet sein, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Republik Moldau oder die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit, die Stabilität oder die Sicherheit dieses Staates zu untergraben oder zu bedrohen. Mit anderen Worten: Diese Handlungen müssen geeignet sein, die institutionellen und rechtlichen Grundlagen des betroffenen Landes zu beeinträchtigen. Somit dürfen keine restriktiven Maßnahmen gegen Personen erlassen werden, die für die Planung oder die Steuerung von oder für die Beteiligung an Demonstrationen verantwortlich sind, die unter das Recht fallen, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln.
Schließlich entscheidet das Gericht, dass der Rat bei der Annahme, dass der Kläger aufgrund der von ihm gesteuerten und geplanten gewaltsamen Demonstrationen für Handlungen verantwortlich war, die die Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit in der Republik Moldau untergruben und bedrohten, keinen Rechtsfehler begangen hat.
Hierzu stellt das Gericht zunächst fest, dass die Begründungen der angefochtenen Rechtsakte hinreichend untermauert waren, um zu belegen, dass zum einen der Kläger daran beteiligt war, Personen dafür auszubilden, dass diese bei den Demonstrationen in der Republik Moldau für Störungen und Aufruhr sorgen, und dass zum anderen seine Partei in den Jahren 2022 und 2023 hauptsächlich in der Hauptstadt Chișinău gewalttätige Demonstrationen und Versammlungen organisiert hat, die von bezahlten Demonstranten unterstützt wurden. Mehrere Beweise sprechen nämlich konkret, aussagekräftig und übereinstimmend dafür, dass zahlreiche Personen von der Partei ausgewählt und dafür bezahlt wurden, an den fraglichen Demonstrationen teilzunehmen. Aus ihnen geht u. a. hervor, dass der Kläger die Absicht hatte, bestimmte Personen mit einem besonderen Profil gegen Bezahlung für die Teilnahme an diesen Demonstrationen zu gewinnen, damit sie dort für Störungen und Aufruhr sorgen, um die Regierung einzuschüchtern. Insofern kann nicht angenommen werden, dass diese Personen durch die Teilnahme an den Demonstrationen von ihrem Recht Gebrauch machen wollten, sich zur persönlichen Meinungsäußerung frei und friedlich mit anderen zu versammeln.
Überdies wurden die fraglichen gewaltsamen Demonstrationen im Interesse und mit der Unterstützung der Russischen Föderation organisiert, so dass sie in vollem Umfang Bestandteil der die moldauische Regierung destabilisierenden Handlungen sind, denen mit den in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen begegnet werden soll.
Schließlich ist das Gericht der Auffassung, dass die bloße Auflösung der Partei des Klägers, selbst wenn der Rat nicht bewiesen hat, dass der Kläger seit der Aufnahme seines Namens in die fraglichen Listen gewaltsame Demonstrationen oder andere Gewalttaten geplant oder gesteuert oder sich direkt oder indirekt an solchen beteiligt hat, nicht dafür ausreicht, die gegen ihn erlassenen Maßnahmen gegenstandslos zu machen, da nach Auffassung des Rates die Bedrohung für die Demokratie und den Rechtsstaat sowie für die Stabilität und die Sicherheit der Republik Moldau noch bestand.
Das Gericht weist insoweit darauf hin, dass die Planung gewaltsamer Demonstrationen nicht vom Bestehen der politischen Partei abhängt, deren Vorsitzender der Kläger war.
Im Übrigen bedeutet die Tatsache, dass die Gründe für die Aufnahme des Namens des Klägers in die fraglichen Listen sich auf eine tatsächliche Situation beziehen, die vor dem Erlass der ursprünglichen Rechtsakte bestanden und sich erst vor Kurzem geändert hat, nicht zwangsläufig, dass die gegen ihn mit diesen Rechtsakten erlassenen restriktiven Maßnahmen gegenstandslos geworden sind. Diese Auslegung wird durch Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2023/891 und durch Art. 13 Abs. 4 der Verordnung 2023/888 gestützt. Diese Vorschriften erlauben es, die Namen von Personen und Organisationen, die während des Zeitraums vor der Überprüfung keine Handlungen zur Destabilisierung der Republik Moldau begangen haben, auf den fraglichen Listen beizubehalten, wenn diese Beibehaltung im Hinblick auf alle maßgeblichen Umstände und insbesondere angesichts der Tatsache gerechtfertigt bleibt, dass die mit den restriktiven Maßnahmen verfolgten Ziele nicht erreicht wurden.
Im Übrigen hat der Kläger unmittelbar nach der Auflösung seiner Partei eine neue politische Gruppierung gegründet und die Verbindungen zwischen ihm und der Russischen Föderation sind nicht allein durch die Auflösung seiner Partei im Juni 2023 verschwunden.
Der Kontext, der die ursprüngliche Aufnahme des Namens des Klägers in die fraglichen Listen rechtfertigte, hat sich nicht so geändert, dass der Rat daran gehindert wäre, den Namen des Klägers gemäß dem Kriterium ii auf diesen Listen zu belassen und sich dabei auf dieselben Beweise wie zur Rechtfertigung der ursprünglichen Aufnahme seines Namens zu stützen.
Nach alledem weist das Gericht die Nichtigkeitsklage ab und weist auch die Anträge des Klägers auf Schadensersatz mangels des Nachweises eines tatsächlichen und sicheren Schadens zurück.
(
1
)	Beschluss (GASP) 2023/1047 des Rates vom 30. Mai 2023 zur Änderung des Beschlusses (GASP) 2023/891 des Rates über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die Republik Moldau destabilisieren (ABl. 2023, L 140 I, S. 9) und Durchführungsverordnung (EU) 2023/1045 des Rates vom 30. Mai 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) 2023/888 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die Republik Moldau destabilisieren (ABl. 2023, L 140 I, S. 1).
(
2
)	Beschluss (GASP) 2024/1244 des Rates vom 26. April 2024 zur Änderung des Beschlusses (GASP) 2023/891 des Rates über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die Republik Moldau destabilisieren (ABl. L, 2024/1242) und Durchführungsverordnung (EU) 2024/1243 des Rates vom 26. April 2024 zur Durchführung der Verordnung (EU) 2023/888 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die Republik Moldau destabilisieren (ABl. L, 2024/1243).
(
3
)	Beschluss (GASP) 2023/891 des Rates vom 28. April 2023 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die Republik Moldau destabilisieren (ABl. 2023, L 114, S. 15).
(
4
)	Vgl. Art. 1 Abs. 1 des Beschlusses (GASP) 2023/891 und Art. 2 Abs. 3 der Verordnung 2023/888 des Rates vom 28. April 2023 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die Republik Moldau destabilisieren (ABl. 2023, L 114, S. 1).
(
5
)	Unterzeichnet am 4. November 1950 in Rom.