Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M.
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 16. april 2026 (1)
Sag C-249/25 [Jilin] (i)
Minister van Asiel en Migratie
mod
UB
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene))
» Præjudiciel forelæggelse – asylpolitik – midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer – direktiv 2001/55/EF – artikel 17, stk. 2 – international beskyttelse – direktiv 2013/32/EU – artikel
31 – suspension af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse fra personer med midlertidig beskyttelse – begrænsninger «
1.        I den tvist, der ligger til grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, bliver det diskuteret, om de nationale myndigheder i et tilfælde, hvor en fordrevet person har opnået midlertidig beskyttelse i en medlemsstat i medfør af direktiv 2001/55/EF (2), og i den pågældende medlemsstat har ansøgt om international beskyttelse inden for rammerne af direktiv 2011/95/EU (3) og direktiv 2013/32/EU (4), kan suspendere behandlingen af ansøgningen, så længe situationen med midlertidig beskyttelse består.
2.        De nederlandske myndigheder traf beslutning om at behandle en ansøgning om international beskyttelse, der var indgivet af en tredjelandsstatsborger, som var fordrevet fra Ukraine efter invasionen i 2022, og som havde opnået midlertidig beskyttelse i Nederlandene i medfør af direktiv 2001/55. Den kompetente minister (5) var imidlertid af den opfattelse, at vedkommende ikke var forpligtet til at træffe afgørelse vedrørende tildelingen af international beskyttelsesstatus, så længe ansøgeren nød godt af den midlertidige beskyttelse.
3.        Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt denne nationale ordning er forenelig med de EU-retlige forskrifter.
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Direktiv 2001/55
4.        Artikel 1 er affattet som følger:
»Formålet med dette direktiv er at indføre minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, og at fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til at modtage disse personer og bære følgerne heraf.«
5.        Artikel 2 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a)      »midlertidig beskyttelse«: en usædvanlig procedure, som i tilfælde af massetilstrømning eller forestående massetilstrømning af fordrevne personer fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, sikrer de pågældende øjeblikkelig, midlertidig beskyttelse, især hvis der også er risiko for, at asylsystemet ikke kan håndtere denne tilstrømning, uden at det vil gå ud over dets effektivitet og uden ulemper for de pågældende personer og for andre, der anmoder om beskyttelse.
[…]
e)      »flygtninge«: tredjelandsstatsborgere eller statsløse som omhandlet i [...] artikel 1, afsnit A[, i Genèvekonventionen
af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling, som ændret ved New York-protokollen af 31. januar 1967].
[…]«
6.        Følgende fremgår af artikel 3:
»1.      Midlertidig beskyttelse berører ikke anerkendelse som flygtning i henhold til Genève-konventionen.
[…]
5.      Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes ret til at indføre eller opretholde gunstigere vilkår for de personer, der får midlertidig beskyttelse.«
7.        Artikel 5 fastsætter:
»1.      Massetilstrømning af fordrevne personer konstateres ved en afgørelse truffet af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen, der også behandler enhver anmodning fra en medlemsstat om, at den skal forelægge Rådet et forslag.
[…]«
8.        Det hedder i artikel 17:
»1.      Personer med midlertidig beskyttelse skal på et hvilket som helst tidspunkt kunne ansøge om asyl.
2.      Behandlingen af asylansøgninger, der ikke er blevet behandlet inden den midlertidige beskyttelsesperiodes udløb, skal afsluttes efter denne periodes udløb.«
9.        Artikel 19 har følgende ordlyd:
»1.      Medlemsstaterne kan bestemme, at retten til midlertidig beskyttelse og status som en asylansøger, hvis ansøgning behandles, ikke kan kumuleres.
2.      Hvis en person, der har mulighed for at få eller allerede har midlertidig beskyttelse, efter behandlingen af sin asylansøgning ikke anerkendes som flygtning, eller, hvis det er relevant, ikke opnår andre former for beskyttelse, fastsætter medlemsstaterne, at den pågældende skal have eller fortsat skal have midlertidig beskyttelse for resten af den midlertidige beskyttelsesperiode, jf. dog artikel 28.«
2.      Direktiv 2013/32
10.      Artikel 1 (»Formål«) bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU.«
11.      Artikel 2 (»Definitioner«) fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
b)      »ansøgning om international beskyttelse« eller »ansøgning«: en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, hvor der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af direktiv 2011/95/EU, og som kan søges særskilt
[…]
g)      »flygtning«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, som opfylder kravene i artikel 2, litra d), i direktiv 2011/95/EU
h)      »person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, som opfylder kravene i artikel 2, litra f), i direktiv 2011/95/EU
i)      »international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i litra j) og k)
j)      »flygtningestatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs som flygtning
k)      »subsidiær beskyttelsesstatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs som en person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse
[…]«
12.      Artikel 10 (»Krav til behandlingen af ansøgninger«) fastsætter:
»[…]
2.      Ved behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse afgør den besluttende myndighed først, hvorvidt ansøgerne kan anerkendes som flygtninge, og hvis ikke, om de kan indrømmes subsidiær beskyttelse.
[…]«
13.      Det hedder i artikel 31 (»Behandlingsprocedure«):
»1.      Den behandlingsprocedure, medlemsstaterne anvender i forbindelse med behandling af ansøgninger om international beskyttelse, skal være i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II.
2.      Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren bliver så kort som muligt, dog således at det ikke sker på bekostning af en korrekt og komplet sagsbehandling.
3.      Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet.
[…]
Medlemsstaterne kan forlænge den i dette stykke omhandlede frist på seks måneder med en periode, som ikke må overstige yderligere ni måneder, hvis:
[…]
b)      et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse samtidigt søger om international beskyttelse, og det derfor i praksis er meget vanskeligt at afslutte proceduren inden for seksmånedersfristen
[…]
Som en undtagelse kan medlemsstaterne i behørigt begrundede tilfælde overskride tidsfristerne i dette stykke med højst tre måneder, når det er nødvendigt for at sikre en korrekt og fuldstændig behandling af ansøgningen om international beskyttelse.
4.      Medlemsstaterne kan med forbehold af artikel 13 og 18 i direktiv 2011/95/EU udsætte afslutningen af behandlingsproceduren, hvis den besluttende myndighed ikke med rimelighed kan forventes at træffe afgørelse inden for de tidsfrister, der er fastsat i stk. 3, på grund af en usikker situation i oprindelseslandet, som forventes at være midlertidig. I så fald skal medlemsstaterne:
a)      foretage en gennemgang af situationen i det pågældende oprindelsesland mindst hver sjette måned
b)      inden for en rimelig tidsfrist underrette de berørte ansøgere om årsagen til udsættelsen
c)      inden for en rimelig tidsfrist underrette Kommissionen om udsættelsen af procedurerne for det pågældende oprindelsesland.
5.      Medlemsstaterne skal under alle omstændigheder afslutte behandlingsproceduren senest 21 måneder efter indgivelsen af ansøgningen.
[…]
9.      […]
Med forbehold af stk. 3-5 kan medlemsstaterne overskride disse tidsfrister, når det er nødvendigt for at sikre en korrekt og fuldstændig behandling af ansøgningen om international beskyttelse.«
3.      Gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 (6)
14.      Det fremgår af artikel 1 (»Emne«):
»Det konstateres hermed, at der er tale om massetilstrømning til Unionen af fordrevne personer, der har måttet forlade Ukraine som følge af en væbnet konflikt.«
B.      Nederlandsk ret
1.      Vreemdelingenwet 2000 (7)
15.      I artikel 1 defineres »midlertidig beskyttelse« som lovligt ophold i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 8, litra f) og h), for en udlænding, som i henhold til direktiv 2001/55 ikke udvises på grundlag af en ansøgning, der er omfattet af artikel 28.
16.      I henhold til artikel 8 har udlændinge alene ret til at opholde sig lovligt i Nederlandene:
»[…]
f)      mens udlændingen afventer, at der træffes en afgørelse vedrørende en ansøgning om opholdstilladelse som den i artikel 14 og 28 omhandlede, når det i denne lov, i en bestemmelse vedtaget på grundlag heraf eller i en domstolsafgørelse bestemmes, at ansøgeren ikke skal udvises, så længe der ikke er truffet afgørelse vedrørende ansøgningen
[…]
h)      såfremt udlændingen, mens det afventes, at der træffes en afgørelse vedrørende en klage eller i et af denne anlagt søgsmål, i overensstemmelse med denne lov, med en bestemmelse vedtaget på grundlag heraf eller med en domstolsafgørelse ikke skal udvises, så længe der ikke er truffet afgørelse vedrørende klagen eller søgsmålet.«
17.      I henhold til artikel 28 har ministeren kompetence til at imødekomme, afslå eller uden behandling afvise en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse, eller at erklære den for uantagelig, og kan endog beslutte ikke at fortsætte behandlingen af ansøgningen.
18.      Artikel 42, stk. 1, fastsætter, at afgørelsen vedrørende en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse i henhold til artikel 28 skal træffes inden for seks måneder efter modtagelsen af ansøgningen. Det fremgår af stk. 4, at den i stk. 1 fastsatte frist kan forlænges med yderligere ni måneder. I henhold til stk. 5 kan fristen, efter forlængelsen i stk. 4, forlænges med højst tre måneder, såfremt det er nødvendigt for en grundig og behørig behandling af ansøgningen.
19.      Det bestemmes i artikel 43, stk. 1, at den i artikel 42, stk. 1, fastsatte frist ved afgørelse truffet af ministeren kan forlænges med højst 21 måneder for bestemte kategorier af udlændinge, som har indgivet en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse i medfør af artikel 28, når der med al sandsynlighed i et kortere tidsrum vil være usikkerhed om situationen i oprindelseslandet, og det som følge heraf ikke er muligt med rimelighed at tage stilling til, om ansøgningen kan imødekommes under henvisning til en af de i artikel 29 nævnte grunde.
20.      I overensstemmelse med artikel 43a træffes den i artikel 28 omhandlede afgørelse vedrørende ansøgningen om midlertidig opholdstilladelse for udlændinge, der nyder midlertidig beskyttelse – uanset bestemmelsen i artikel 42, stk. 1 – på et tidspunkt i tidsrummet fra modtagelsen af ansøgningen til seks måneder efter udløbet af den midlertidige beskyttelse.
2.      Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenbesluit 2000) (8)
21.      I henhold til artikel 3.1.a, stk. 1, medfører indgivelsen af en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse på grundlag af asyl, at udvisning ikke finder sted, så længe en afgørelse som den i artikel 5, stk. 3, i direktiv 2001/55 omhandlede er i kraft, såfremt udlændingen:
a)      tilhører en specifik gruppe af udlændinge, som er defineret i en afgørelse fra Rådet for Den Europæiske Union som omhandlet i artikel 5, stk. 3, i direktiv 2001/55
b)      er ægtefælle til den i litra a) nævnte udlænding, eller partner, med hvem den pågældende udlænding lever i et fast forhold, og er bosiddende sammen med vedkommende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der lå til grund for den i artikel 5, stk. 3, i direktiv 2001/55 nævnte afgørelse
c)      er et mindreårigt, ugift, adopteret eller ikke adopteret barn af den i litra a) eller b) nævnte udlænding.
3.      Voorschrift Vreemdelingen 2000 (9)
22.      I artikel 3.9.a, stk. 1, defineres de udlændinge, der er omhandlet i artikel 3.1.a, stk. 1, den indledende del, og litra e), i udlændingebekendtgørelsen af 2000, som de udlændinge, der: a) har ukrainsk statsborgerskab og er flygtet fra Ukraine efter den 26. november 2021, eller er indrejst på Den Europæiske Unions område mellem den 27. november 2021 og den 23. februar 2022, b) har ukrainsk statsborgerskab og kan dokumentere, at de allerede havde fast bopæl i Nederlandene før den 27. november 2021, eller c) som havde en gyldig permanent opholdstilladelse i Ukraine den 23. februar 2022, og hvorom: 1) det er sandsynligt, at de forlod Ukraine efter den 26. november 2021, og 2) det ikke er godtgjort, at de er vendt tilbage til deres hjemland efter den 23. februar 2022.
23.      Det bestemmes i artikel 3.9.a, stk. 2, at artikel 3.1a, stk. 1, den indledende del, og litra b) og d), i udlændingebekendtgørelsen af 2000 finder tilsvarende anvendelse på de i stk. 1 nævnte udlændinges familiemedlemmer.
II.    De faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
24.      Forløbet af de faktiske omstændigheder, der er redegjort for i forelæggelsesafgørelsen, er følgende:
–        »Udlændingen er kinesisk statsborger. Han har oplyst, at han boede i Ukraine fra 2009 til 2014 og fra 2018 til sin udrejse i februar 2022. Den 5. maj 2012 giftede han sig med en ukrainsk kvinde, med hvem han har en søn. Han rejste ind i Nederlandene med sin kone og søn den 7. marts 2022 og indgav en asylansøgning […] den 13. april 2022. Hans hustru og hans barn er ikke en del af denne procedure. Der er mellem parterne [i hovedsagen] enighed om, at udlændingen har mulighed for at få midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv 2001/55, eftersom han inden den 24. februar 2022 boede i Ukraine sammen med sin ukrainske kone og sin ukrainske søn. Han er familiemedlem til en ukrainsk statsborger som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra c), i gennemførelsesafgørelse 2022/382« (10).
–        »Ministeren påbegyndte i første omgang behandlingen af asylansøgningen [...]. Sidenhen konstaterede ministeren, at udlændingen havde ret til midlertidig beskyttelse i medfør af direktiv 2001/55. Den personlige samtale med udlændingen om hans asylansøgning fandt sted den 19. september 2023. Samme dag meddelte ministeren ham, at hans asylansøgning ikke længere ville blive behandlet, eftersom han var omfattet af midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv 2001/55« (11).
25.      For så vidt angår sagens forløb fremgår det af forelæggelsesafgørelsen:
–        »Ved skrivelse af 16. januar 2024 fremsendte udlændingen en påmindelse til ministeren, fordi denne ikke rettidigt havde truffet en afgørelse om hans asylansøgning af 13. april 2022. Da ministeren derefter ikke traf en afgørelse inden for to uger, anlagde udlændingen sag ved rechtbank [Den Haag (retten i første instans i Haag, Nederlandene)][...] med påstand om, at ministeren skulle pålægges at træffe en afgørelse inden for to uger, samt at ministeren skulle pålægges en tvangsbøde på 100 EUR pr. dag [med manglende overholdelse]« (12).
–        »I første instans fandt rechtbank […], at den i artikel 31, stk. 5, i direktiv [2013/32] fastsatte frist på 21 måneder under alle omstændigheder begyndte at løbe fra tidspunktet for asylansøgningens indgivelse. […] I den sag, som den skulle påkende, betød det således [...] at ministeren skulle have truffet en afgørelse om udlændingens asylansøgning i januar 2024. Eftersom dette ikke var tilfældet, fandt rechtbank, at ministeren ikke havde truffet afgørelse om asylansøgningen inden for den fastsatte frist. Følgelig pålagde rechtbank ministeren at træffe en afgørelse inden for otte uger efter dommens forkyndelse […]« (13).
–        »Ved en appel [iværksat ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene)] gjorde ministeren gældende, at rechtbank havde fortolket forholdet mellem direktiv 2001/55 og direktiv [2013/32] forkert. Ministeren henviste til, at direktiv 2001/55 har et selvstændigt grundlag samt undtagelseskarakter, og at direktivet tjener det fælles europæiske asylsystem i den forstand, at det udgør et instrument, der skal sørge for, at [dette system] fungerer efter hensigten, og ikke kollapser i tilfælde af massetilstrømning. Efter ministerens opfattelse fremgår det hverken af ordlyden af direktiv [2013/32] vedrørende fristerne for at træffe afgørelse eller af det formål, der ligger til grund for direktivet, at reglerne vedrørende fristerne for at træffe afgørelse ligeledes finder anvendelse på den undtagelsessituation, som er reguleret ved direktiv 2001/55. Ministeren gjorde endvidere gældende, at rechtbank havde foretaget en forkert fortolkning af artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55 og af gennemførelsen heraf i Nederlandene ved artikel 43a i [udlændingeloven]. Ministeren gjorde gældende, at det fremgår af ordlyden af artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55, at behandlingen af en asylansøgning kan afsluttes efter den midlertidige beskyttelsesperiodes udløb. Dette er efter ministerens opfattelse i overensstemmelse med formålet med direktiv 2001/55« (14).
26.      På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 17, stk. 2, i direktiv [2001/55] fortolkes således, at denne bestemmelse bemyndiger medlemsstaterne til at udsætte behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse fra en person med midlertidig beskyttelse, så længe den midlertidige beskyttelsesperiode varer?
2)      Skal fristerne for at træffe afgørelse i artikel 31 i direktiv [2013/32] fortolkes således, at de, i tilfælde af at en ansøgning om international beskyttelse fra en person med midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv [2001/55] er indgivet inden den midlertidige beskyttelses begyndelse eller i den midlertidige beskyttelsesperiode, først begynder at løbe, henholdsvis fortsætter med at løbe, efter den midlertidige beskyttelsesperiodes udløb?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
27.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 2. april 2025.
28.      Der er indgivet skriftlige indlæg af UB, den belgiske, den nederlandske, den polske og den tyske regering samt Europa-Kommissionen.
29.      Domstolen har ikke fundet det nødvendigt at afholde et retsmøde.
IV.    Bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
30.      Domstolen har for nylig, i Framholm-sagen, taget stilling til sameksistensen af de ordninger for midlertidig beskyttelse og international beskyttelse, som finder anvendelse på fordrevne personer fra Ukraine (15).
31.      I forbindelse med fremsættelsen af mit forslag til afgørelse i den pågældende sag (16) gennemførte jeg, efter at have foretaget et antal begrebsmæssige og terminologiske præciseringer vedrørende de forskellige kategorier af beskyttelse (midlertidig, subsidiær og international), en analyse af ordningen for midlertidig beskyttelse i direktiv 2001/55 for personer, der er blevet fordrevet efter invasionen af Ukraine (17).
32.      Domstolen fastslog i Framholm-dommen, at artikel 3, 17 og 19 i direktiv 2001/55, sammenholdt med direktiv 2011/95 og direktiv 2013/32, »[…] ikke tillader en medlemsstat at afvise en ansøgning om international beskyttelse, for så vidt som der hermed ansøges om tildeling af subsidiær beskyttelsesstatus, alene med den begrundelse, at ansøgeren har midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv 2001/55« (18).
B.      Nederlandsk lovgivning og praksis vedrørende midlertidig beskyttelse
33.      Den forelæggende ret har fremlagt følgende oplysninger vedrørende gennemførelsen af direktiv 2001/55 i Nederlandene:
–        For at opnå midlertidig beskyttelse i medfør af direktiv 2001/55 skal den fordrevne person indgive en ansøgning om international beskyttelse (19).
–        Den fordrevne person skal henvende sig til en kommune, hvor vedkommende vil blive opført i folkeregistret. En sådan henvendelse anses for en tilkendegivelse af vedkommendes ønske om at opnå international beskyttelse. Fra dette tidspunkt har den pågældende person lovligt ophold i henhold til udlændingeloven.
–        Personer, der er opført i folkeregistret, kan aftale et møde med Immigratie- en Naturalisatiedienst (immigrations- og naturalisationstjenesten, Nederlandene), som på grundlag af de foreliggende dokumenter vurderer, om de reelt er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2001/55. Ved denne lejlighed indgiver den fordrevne person en formel ansøgning om international beskyttelse ved underskrivelse af en blanket. Herefter får vedkommende udleveret et bevis for sin status som person med midlertidig beskyttelse.
–        Fristen for at træffe afgørelse vedrørende ansøgningen om international beskyttelse suspenderes i den midlertidige beskyttelsesperiode. Efter ministerens opfattelse skal han (ministeren) således ikke træffe afgørelse vedrørende ansøgningen om international beskyttelse, før den midlertidige beskyttelse er ophørt (20).
34.      Selv om denne procedure som følge af omstændighederne ikke blev fulgt i UB’s tilfælde, for så vidt som han indgav sin ansøgning via et modtagelsescenter, er det ministerens opfattelse, at denne omstændighed er uden betydning, og at »[ministeren] i intet tilfælde er forpligtet til i løbet af den midlertidige beskyttelsesperiode at tage stilling til asylansøgninger indgivet af personer, for hvem det er blevet fastslået, at de har mulighed for at få midlertidig beskyttelse« (21).
C.      De præjudicielle spørgsmål
35.      Den forelæggende ret har i sin forelæggelsesafgørelse foreløbigt vurderet (22), at artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/55 kan fortolkes således, at den giver medlemsstaterne mulighed for at fravige de fastsatte afgørelsesfrister i artikel 31 i direktiv 2013/32, når en person med midlertidig beskyttelse har indgivet en ansøgning om international beskyttelse.
36.      Den forelæggende ret er imidlertid selv i tvivl om, hvorvidt denne fortolkning af EU-retten er korrekt, hvorfor den har forelagt Domstolen de to ovenfor gengivne præjudicielle spørgsmål, som kan besvares samlet.
37.      Det spørgsmål, som den forelæggende ret grundlæggende har rejst for Domstolen, er, om medlemsstaterne, i den periode, hvor den midlertidige beskyttelse, som en fordrevet person er blevet indrømmet, er i kraft, kan udsætte behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse indgivet af den samme person, således at fristen for at træffe afgørelse vedrørende ansøgningen om international beskyttelse først begynder at løbe (henholdsvis fortsætter med at løbe) efter den midlertidige beskyttelsesperiodes udløb.
1.      Framholm-dommens betydning
38.      Besvarelsen af disse spørgsmål skal som udgangspunkt tage hensyn til følgende udtalelser fra Domstolen i Framholm-dommen:
–        »[D]irektiv 2001/55 [sikrer bl.a.], at tredjelandsstatsborgere og statsløse, der nyder midlertidig beskyttelse, bevarer en faktisk mulighed for at opnå international beskyttelse efter en passende undersøgelse af deres individuelle situation, samtidig med at de straks sikres en mindre omfattende beskyttelse« (23).
–        »Et sådant formål taler for en fortolkning af artikel 3, 17 og 19 i direktiv 2001/55, hvorefter disse artikler forhindrer medlemsstaterne i at lægge til grund, at en person med midlertidig beskyttelse ikke kan ansøge om [international] beskyttelse, så længe denne midlertidige beskyttelse varer« (24).
–        »Når en person opfylder de i EU-retten fastsatte minimumsstandarder for at være berettiget til en af de nævnte former for status […], er medlemsstaterne derfor – med forbehold for de i direktivet fastsatte udelukkelsesgrunde og de i direktiv 2013/32 fastsatte grunde til afvisning af ansøgningen – forpligtet til at tildele den ansøgte internationale beskyttelse, idet disse stater ikke råder over nogen skønsbeføjelse i denne forbindelse« (25).
–        »[Der er] ingen bestemmelse i direktiv 2011/95, som fastsætter, at personer med midlertidig beskyttelse ikke kan indrømmes [international] beskyttelse [...]« (26).
–        »[A]rtikel 10, stk. 2, [i direktiv 2013/32] fastsætter, at ved behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse tilkommer det den kompetente nationale myndighed først at afgøre, hvorvidt ansøgerne kan anerkendes som flygtninge, og hvis ikke, om de kan indrømmes subsidiær beskyttelse. Det følger heraf, at en ansøgning om international beskyttelse, […] kun kan afslås som ugrundet, såfremt den kompetente myndighed er nået frem til den konklusion, at ansøgeren hverken kan tildeles flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus« (27).
2.      Suspension af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse
39.      Til forskel fra hvad der var tilfældet i Framholm-sagen, afviser myndighederne i Nederlandene ikke at undersøge ansøgninger om international beskyttelse fra personer, der nyder midlertidig beskyttelse, men suspenderer derimod behandlingen af disse ansøgninger, indtil den midlertidige beskyttelse ophører.
40.      Det er imidlertid min opfattelse, at denne forskel er mere teoretisk end reel. Den automatiske suspension i hele den midlertidige beskyttelsesperiode svarer, materielt set og i praktisk henseende, til en afvisning af at behandle ansøgningen om international beskyttelse indgivet af en person, som er fordrevet fra Ukraine.
41.      Direktiv 2001/55 indeholder ingen bestemmelser, der tillader (endsige pålægger) en suspension på ubestemt tid af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse indgivet af personer, der nyder midlertidig beskyttelse.
42.      I forarbejderne til direktiv 2001/55 tillod artikel
16 i Kommissionens indledende forslag, at »behandlingen af ansøgningen [...] suspendere[s]« (28). I den endelige affattelse af artikel 17 i direktiv 2001/55 blev denne sætning imidlertid udeladt, bl.a. fordi den ikke var i overensstemmelse med Genève-konventionen af 1951, og fordi en overladelse af muligheden for at suspendere behandlingen af ansøgningerne til medlemsstaternes skøn ville have indvirkning på den ensartede gennemførelse af direktivet (29).
43.      De regeringer, som har medvirket i den foreliggende sag, er af den opfattelse, at udeladelsen ikke ændrede noget, og at medlemsstaterne har beføjelse til at suspendere ansøgninger om international beskyttelse, så længe den midlertidige beskyttelse varer.
44.      Kommissionen er derimod af den opfattelse, at forarbejderne viser, at medlemsstaterne ikke nåede til enighed, »[…] hverken om en udtrykkelig mulighed for suspension eller om et udtrykkeligt
forbud mod en sådan mulighed. De nåede således frem til et politisk kompromis om, at artikel 17, stk. 2, i direktiv[et] har en funktionel tvetydighed« (30).
45.      Selv om henvisningen til forarbejderne til direktiv 2001/55 ikke har afgørende betydning (31), vidner udeladelsen af beføjelsen til at suspendere behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse i den endelige affattelse om, at EU-lovgiver i sidste ende ikke godtog dette standpunkt. Af hensyn til retssikkerheden i forbindelse med en ensartet ordning i hele Unionen må tavsheden (eller tvetydigheden) vedrørende muligheden for at suspendere ansøgninger om international beskyttelse på ubestemt tid anses for at tale for et forbud herimod. Navnlig henset til, at udeladelsen af denne mulighed som nævnt var begrundet i en iagttagelse af Genève-konventionen af 1951.
46.      Logikken i direktiv 2001/55 er, at medlemsstaterne i tilfælde af en massetilstrømning af fordrevne personer kan afpasse behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse efter den faktiske strøm af ansøgninger samt deres beslutningskapacitet. Direktiv 2001/55 tillader derimod ikke en drastisk suspension på ubestemt tid af alle sager vedrørende international beskyttelse, som er indledt på grundlag af ansøgninger indgivet af personer, der nyder midlertidig beskyttelse.
47.      I forslaget
til afgørelse i Framholm-sagen gjorde jeg opmærksom på nødvendigheden af, at aktiveringen af ordningen for midlertidig beskyttelse ikke må føre til en overbelastning af de nationale asylsystemer. Jeg udtrykte det på følgende vis:
–        »Direktiv 2001/55 tillægger […] medlemsstaterne visse beføjelser til at begrænse adgangen til international beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne. Der tages i denne forbindelse hensyn til den indvirkning, som denne faktor kan have på det nationale asylsystem. Dette direktivs artikel 2, litra a), nævner i forbindelse med definitionen af midlertidig beskyttelse, den situation, at der »er risiko for, at asylsystemet ikke kan håndtere denne tilstrømning, uden at det vil gå ud over dets effektivitet […]«« (32).
–        »Hensynet til ikke at overbelaste de nationale asylsystemer ved reguleringen af den midlertidige beskyttelse af personer, der er blevet fordrevet af invasionen af Ukraine, blev understreget i gennemførelsesafgørelse 2022/382 og de efterfølgende forlængelser heraf. Det afspejles i sjette betragtning til gennemførelsesafgørelse 2022/382 (33), syvende betragtning til gennemførelsesafgørelse 2023/2409 (34) samt syvende og ottende betragtning til gennemførelsesafgørelse 2024/1836« (35). Hertil skal nu tilføjes niende og tiende betragtning til gennemførelsesafgørelse 2025/1460.
–        »Staterne har således en vis skønsmargen til at regulere hastigheden i behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse for at undgå, at deres nationale asylsystemer overbebyrdes« (36).
–        »EU-lovgiver har besluttet, at denne risiko for overbebyrdelse kan begrunde midlertidige begrænsninger af retten til adgang til international beskyttelse for personer med midlertidig beskyttelse. I et sådant tilfælde bør besvarelsen tilpasses de reelle muligheder for at imødegå en ekstraordinær situation, som er fremkaldt af en massetilstrømning af fordrevne personer« (37).
–        »Direktiv 2001/55 indgår således i den fælles ordning for behandling af ansøgninger om international beskyttelse, som allerede omfatter en mulighed for udsættelse af den pågældende afgørelse, når »et stort antal tredjelandsstatsborgere eller statsløse samtidigt søger om international beskyttelse, og det derfor i praksis er meget vanskeligt at afslutte proceduren inden for seksmånedersfristen« [...]« (38).
–        »Jeg mener dog, at […] [d]en fælles ordning for international beskyttelse giver ikke mulighed for, at en national bestemmelse fastsætter en forpligtelse til som hovedregel at afvise alle ansøgninger om [international] beskyttelse fra personer med midlertidig beskyttelse« (39).
48.      Disse betragtninger kan efter min opfattelse overføres til den foreliggende sag. Som jeg allerede har gjort rede for, forekommer der i den nederlandske praksis et fænomen svarende til det, der blev analyseret i Framholm-sagen: Selv om de nederlandske myndigheder ikke har bestemt, at ansøgninger om international beskyttelse indgivet af personer med midlertidig beskyttelse ikke kan antages til realitetsbehandling, underkaster de dem en ordning med automatisk suspension på ubestemt tid, som fratager ansøgerne enhver mulighed for at opnå international beskyttelse i et tidsrum, der kan ende med at være ganske langt (40).
49.      Efter min opfattelse er en sådan ubegrænset suspension, der ikke har nogen tidsmæssig afgrænsning og ikke er bestemt af den konkrete indvirkning, som den kan have på asylsystemets funktion i den enkelte medlemsstat, ikke i overensstemmelse med direktiv 2001/55.
50.      Det kan ganske vist ikke udelukkes, at medlemsstaterne suspenderer behandlingen af nogle ansøgninger om international beskyttelse, såfremt en sådan behandling kan føre til en overbelastning af de nationale asylsystemer, således som jeg har nævnt ovenfor. Dette er den underliggende præmis i direktiv 2001/55. Denne præmis viser sig imidlertid at være uforenelig med en generel automatisk suspension – på ubestemt tid – af samtlige ansøgninger, uanset hvilken indvirkning de hver især har med hensyn til en overbelastning af systemet. Dette er tilfældet, når den midlertidige beskyttelse uden videre indebærer en suspension af procedurerne vedrørende international beskyttelse.
51.      Den nederlandske regering kæder i øvrigt ikke suspensionen af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse sammen med risikoen for en overbelastning af systemet. Regeringen har anført, at den i henhold til nederlandsk ret har mulighed for at træffe en afgørelse vedrørende disse ansøgninger i løbet af den midlertidige beskyttelsesperiode, og at det derfor er muligt at behandle en del af ansøgningerne i denne periode (41).
52.      Den »trinvise behandling« af ansøgninger om international beskyttelse, som den nederlandske regering henviser til, ville gøre det muligt at tilpasse tempoet i behandlingen af disse ansøgninger til systemets reelle muligheder, samtidig med at de fordrevnes ret til at få deres situation vurderet, når det er relevant, respekteres.
53.      En automatisk suspension på ubestemt tid er ej heller i overensstemmelse med det princip, der ligger til grund for direktiv 2013/32.
54.      Artikel 31, stk. 3, litra b), i direktiv 2013/32 giver mulighed for at udskyde behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse i tilfælde, hvor der modtages samtidige ansøgninger fra »et stort antal tredjelandsstatsborgere [...], og det derfor i praksis er meget vanskeligt at afslutte proceduren inden for seksmånedersfristen«. I henhold til artikel 31, stk. 5, i direktiv 2013/32 skal »[m]edlemsstaterne [imidlertid] under alle omstændigheder afslutte behandlingsproceduren senest 21 måneder efter indgivelsen af ansøgningen«.
55.      Unionens ordning for international beskyttelse giver således medlemsstaterne mulighed for at forlænge behandlingsperioden til 21 måneder, men giver under ingen omstændigheder mulighed for at suspendere behandlingen på ubestemt tid.
56.      Til støtte for muligheden for frit at suspendere behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse har den polske regering (42) påberåbt sig artikel 3, stk. 3, i direktiv 2013/33/EU (43), som udelukker tilfælde, hvor bestemmelserne i direktiv 2001/55 anvendes, fra sit anvendelsesområde.
57.      I forslaget
til afgørelse i
Framholm-sagen fik jeg anledning til at tage stilling til dette argument, idet jeg forklarede, at »denne udelukkelse kan ved en modsætningsslutning fortolkes således, at fraværet af en sådan bestemmelse i direktiv 2013/32 indebærer, at dette direktiv finder anvendelse på tilfælde, hvor der foreligger midlertidig beskyttelse i henhold til direktiv 2001/55« (44).
58.      I samme forslag til afgørelse gjorde jeg rede for, at »[e]n undersøgelse af de materielle områder, der er dækket af direktiv 2001/55 og 2013/33, med hensyn til modtagelsen af ansøgere om international beskyttelse bekræfter [at]:
–        Direktiv 2013/33, som supplerer direktiv 2011/95 og 2013/32, vedrører de individuelle situationer for ansøgere om international beskyttelse med henblik på at sikre dem visse »modtagelsesforhold« [defineret i artikel 2, litra f), i direktiv 2013/33], mens deres ansøgning behandles. Direktiv 2001/55 vedrører derimod situationer med massetilstrømning af fordrevne.
–        Forskellen i angivelsen af de personer, der er omfattet af fordelene, er ikke til hinder for, at der kan være overlap: En person, der er involveret i en massefordrivelse som følge af en krig, kan opfylde betingelserne for at ansøge om en af formerne for international beskyttelse.
–        Det afgørende er, at ækvivalensen mellem indholdet og rækkevidden af den beskyttelse, der er fastsat i direktiv 2001/55, og de modtagelsesforhold, der er fastsat i direktiv 2013/33, gør det logisk, at sidstnævnte direktiv fastsætter, at det ikke finder anvendelse, når en af de andre støtteordninger allerede anvendes« (45).
59.      Den samme logik kan forklare, at artikel 19, stk. 1, i direktiv 2001/55 giver medlemsstaterne beføjelse til at bestemme, at en midlertidig beskyttelse og en status som asylansøger ikke kan kumuleres, så længe ansøgningen er under behandling.
60.      I de ekstraordinære tilfælde, der er omhandlet i artikel 78, stk. 3, TEUF, og som blev imødegået af afgørelse (EU) 2015/1523 (46) og afgørelse (EU) 2015/1601 (47), vedblev de i direktiv 2013/32 fastsatte garantier i øvrigt med at være gældende (48). Der er efter min opfattelse ikke noget grundlag for, at ansøgere om international beskyttelse skulle behandles anderledes i en ligeledes ekstraordinær situation som den, der er opstået i kølvandet på fordrivelserne på grund af krigen i Ukraine.
61.      Endelig er det nødvendigt at erindre om, at artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ophøjer asylretten til en grundlæggende rettighed. Denne bestemmelse sikrer den »effektive nydelse af [retten] til at ansøge om asyl [...]« i medlemsstaterne (49).
62.      Domstolen har bemærket, at »[s]elv om ansøgningen om international beskyttelse og den formelle indgivelse af en sådan ansøgning udgør på hinanden følgende og særskilte trin […], er der således ikke desto mindre tale om en nær forbindelse mellem disse handlinger, eftersom de dels tager sigte på at sikre en effektiv adgang til den procedure, der giver mulighed for behandling af en ansøgning om international beskyttelse, og dels den effektive virkning af chartrets artikel 18« (50).
63.      Effektiviteten af retten til at søge asyl er i direkte konflikt med suspensionen på ubestemt tid af behandlingen af de pågældende ansøgninger. Den omstændighed, at ministeren træffer afgørelse om disse ansøgninger i en senere fase, afhjælper ikke denne problemstilling (51), eftersom behandlingen af disse ansøgninger kan finde sted flere år efter, at den fordrevne person indgav sin ansøgning om international beskyttelse. Under disse omstændigheder vil effektiviteten af den grundlæggende ret til at søge om asyl som nævnt ikke være sikret.
64.      Artikel 17, stk. 1, i direktiv 2001/55 fastsætter, at personer med midlertidig beskyttelse »på et hvilket som helst tidspunkt [skal] kunne ansøge om asyl«. For at respektere udøvelsen af en grundlæggende rettighed kræver denne bestemmelse implicit, at ansøgningen behandles af den kompetente myndighed, som vurderer den fordrevne persons situation (52). En anerkendelse af retten til at indgive en ansøgning, som straks efterfølges af en årelang udsættelse af dens behandling, er ikke i overensstemmelse med den nævnte bestemmelse, og følgelig ej heller med det væsentligste indhold af den grundlæggende rettighed, som er forankret i chartrets artikel 18.
65.      Det følger af chartrets artikel 52, stk. 1, at »[e]nhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold«.
66.      Det synes at fremgå af forelæggelsesafgørelsen, at den automatiske suspension af behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse i disse tilfælde i virkeligheden snarere er begrundet i ministerens faste praksis end i en lovgivningsmæssig beslutning. Såfremt dette er tilfældet, er kravet om, at begrænsninger i de grundlæggende rettigheder skal være fastsat ved lov, ikke opfyldt.
67.      Under disse omstændigheder er argumentet om, at den fordrevne person i henhold til artikel
19, stk. 2, i direktiv 2001/55 nyder midlertidig beskyttelse, selv om vedkommende ikke indrømmes international beskyttelse, efter min opfattelse ikke overbevisende (53). Som Domstolen bemærkede i præmis 82 i Kaduna-dommen (54), giver den midlertidige beskyttelse de omfattede personer mere begrænsede rettigheder end dem, der følger af tildelingen af international beskyttelse.
68.      Tværtimod synes en fortolkning i overensstemmelse med den grundlæggende rettighed til asyl efter min opfattelse at indebære, at personer, der nyder midlertidig beskyttelse, har ret til at få deres ansøgninger om international beskyttelse behandlet inden for den periode, hvor den midlertidige beskyttelse gælder, også selv om det finder sted i et tempo, der er betinget af ordningens begrænsninger.
V.      Forslag til afgørelse
69.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at de af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) forelagte spørgsmål besvares således:
»Artikel 17, stk. 2, i Rådets direktiv 2001/55/EF af 20. juli 2001 om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelsen af disse personer og følgerne heraf, og artikel 31 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse
skal fortolkes således, at
bestemmelserne ikke giver medlemsstaterne beføjelse til automatisk og på ubestemt tid at suspendere behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, som er indgivet af en person med midlertidig beskyttelse, i det tidsrum, hvor denne beskyttelse er gældende, således at fristen for at træffe afgørelse vedrørende ansøgningen om international beskyttelse først begynder at løbe, henholdsvis fortsætter med at løbe, efter den midlertidige beskyttelsesperiodes udløb.«
1 –      Originalsprog: spansk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Rådets direktiv af 20.7.2001 om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelsen af disse personer og følgerne heraf (EFT 2001, L 212, s. 12).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
5 –      Det drejer sig om Minister van Asiel en Migratie (ministeren for asyl og immigration, Nederlandene) (herefter »ministeren«).
6 –      Rådets gennemførelsesafgørelse af 4.3.2022 om konstatering af massetilstrømning af fordrevne personer fra Ukraine som omhandlet i artikel 5 i direktiv 2001/55/EF og deraf følgende indførelse af midlertidig beskyttelse (EUT 2022, L 71, s. 1). Gennemførelsesafgørelse 2022/382 fandt anvendelse i en indledende periode på et år, indtil den 4.3.2023, og blev herefter forlænget til den 4.3.2024. Rådet besluttede at forlænge perioden for midlertidig beskyttelse til den 4.3.2025 ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2023/2409 af 19.10.2023 om forlængelse af den midlertidige beskyttelse som indført ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 (EUT L, 2023/2409). Denne periode blev forlænget på ny, til den 4.3.2026, ved Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2024/1836 af 25.6.2024 om forlængelse af den midlertidige beskyttelse som indført ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 (EUT L, 2024/1836). Perioden blev på ny forlænget, til den 4.3.2027, ved Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2025/1460 af 15.7.2025 om forlængelse af den midlertidige beskyttelse som indført ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 (EUT L, 2025/1460).
7 –      Udlændingeloven af 2000, af 23.11.2000 (Stb. 2000, nr. 495, herefter »udlændingeloven«).
8 –      Bekendtgørelse af 23.11.2000 om gennemførelse af udlændingeloven (Stb. 2000, nr. 497, herefter »udlændingebekendtgørelsen af 2000«).
9 –      Udlændingeforordningen af 2000, af 18.12.2000 (Stcrt. 2001, nr. 10).
10 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 2.1.
11 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 2.2.
12 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 3.1.
13 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 3.2.
14 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 3.3.
15 –      Dom af 20.11.2025 (C-195/25, EU:C:2025:904, herefter »Framholm-dommen«).
16 –      EU:C:2025:700. Herefter »forslaget
til afgørelse i Framholm-sagen«.
17 –      Punkt 29-38 i forslaget til afgørelse i Framholm-sagen. Jeg henviser til indholdet heraf, uden at det er nødvendigt at gengive det på nuværende tidspunkt.
18 –      Framholm-dommen, domskonklusionens punkt 1.
19 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 4.3. Der henvises heri til en meddelelse af 30.3.2022 fra ministeren til formanden for det nederlandske andetkammer, med supplerende forklaringer vedrørende fortolkningen af gennemførelsesloven. Den nederlandske regering har anført (punkt 11 i sit skriftlige indlæg), at den nederlandske lovgiver har valgt at betinge opnåelsen af midlertidig beskyttelse af, at der er indgivet en ansøgning om international beskyttelse.
20 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 4.3.
21 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 4.4.
22 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 12.1.
23 –      Framholm-dommen, præmis 48. Min fremhævelse.
24 –      Ibidem, præmis 49.
25 –      Ibidem, præmis 54. Min fremhævelse.
26 –      Ibidem, præmis 55.
27 –      Ibidem, præmis 57.
28 –      KOM/2000/0303 endelig udg. (EFT 2000, C 311 E, s. 251).
29 –      Således fremgår det af det dokument, som Asylgruppen udarbejdede den 2.10.2000, og som er tilgængeligt på https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11650-2000-INIT/da/pdf. I fodnote 1 til [artikel 16], stk. 2, beskrives drøftelserne vedrørende muligheden for at suspendere behandlingen af asylansøgninger.
30 –      Punkt 27 i Kommissionens skriftlige indlæg.
31 –      Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen (præmis 11.7.4) bemærket, at det ikke med sikkerhed kan udledes af tilblivelseshistorien for direktiv 2001/55, om medlemsstaterne formelt set har haft til hensigt at indføre en suspensionsbeføjelse eller ej.
32 –      Forslaget
til afgørelse i Framholm-sagen, punkt 73.
33 –      »Indførelse af midlertidig beskyttelse forventes […] at være til gavn for medlemsstaterne, eftersom rettighederne forbundet med midlertidig beskyttelse mindsker de fordrevne personers behov for straks at søge international beskyttelse og dermed risikoen for at overbebyrde deres asylsystemer.« Min fremhævelse.
34 –      »En forlængelse af den midlertidige beskyttelse vil også bidrage til at sikre, at medlemsstaternes asylsystemer ikke overbelastes af en betydelig stigning i antallet af ansøgninger om international beskyttelse, der kan indgives af personer, som nyder midlertidig beskyttelse indtil den 4.3.2024, hvis den midlertidige beskyttelse bortfalder på dette tidspunkt, eller personer, der flygter fra krigen i Ukraine, og som ankommer til Unionen efter denne dato og før den 4.3.2025.«
35 –      Forslaget
til afgørelse i Framholm-sagen, punkt 74.
36 –      Ibidem, punkt 75.
37 –      Ibidem, punkt 76.
38 –      Ibidem, punkt 77, med henvisning til dom af 8.5.2025, Zimir (C-662/23, EU:C:2025:326, præmis 32).
39 –      Ibidem, punkt 78. I punkt 79 og 80 i samme forslag til afgørelse antydede jeg, at artikel 33 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31), i forbindelse med situationer, der er kendetegnet ved tilstrømningen af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå international beskyttelse, fastsætter »en procedure for tidlig varsling, beredskab og krisestyring, som tilsigter at gennemføre forebyggende foranstaltninger med henblik bl.a. på at undgå, at anvendelsen af forordningen vil kunne blive forstyrret som følge af en dokumenteret risiko for et særligt pres, der udøves på en medlemsstats asylsystem« (punkt 79 i forslaget til afgørelse i Framholm-sagen). EU-lovgiver har således heller ikke i disse tilfælde givet mulighed for, at medlemsstaterne selv kan bestemme, at ansøgninger om international beskyttelse automatisk skal afvises fra realitetsbehandling (punkt 80 i samme forslag til afgørelse).
40 –      Den forelæggende ret har beskrevet (præmis 11.4.1 i forelæggelsesafgørelsen), hvordan dette tidsrum, som følge af de på hinanden følgende gennemførelsesafgørelser fra Rådet, kan ende med at være på fire år, dvs. indtil den 4.3.2026. Til denne beregning skal lægges det yderligere år, der følger af gennemførelsesafgørelse 2025/1460 (efter tidspunktet for forelæggelsesafgørelsen), dvs. indtil den 4.3.2027.
41 –      Punkt 15 i den nederlandske regerings skriftlige indlæg.
42 –      Den polske regerings skriftlige indlæg, punkt 14.
43 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96). I henhold til artikel 3, stk. 3, finder »[d]ette direktiv […] ikke anvendelse, når bestemmelserne i Rådets direktiv 2001/55 […] anvendes«. Det samme fremgik af artikel 3, stk. 3, i den retsakt, der gik forud for dette direktiv, dvs. Rådets direktiv 2003/9/EF af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT 2003, L 31, s. 18).
44 –      Forslaget
til afgørelse i Framholm-sagen, punkt 67.
45 –      Ibidem, punkt 68.
46 –      Rådets afgørelse af 14.9.2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland på området international beskyttelse (EUT 2015, L 239, s. 146).
47 –      Rådets afgørelse af 22.9.2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse (EUT 2015,
L 248, s. 80).
48 –      Henholdsvis 31. og 36. betragtning.
49 –      Dom af 22.6.2023, Kommissionen mod Ungarn (Hensigtserklæring forud for en asylansøgning) (C-823/21, EU:C:2023:504, præmis 52, min fremhævelse). I Framholm-dommen fremhæves rettighedens effektivitet og medlemsstaternes respektive forpligtelse: »Når en person opfylder de i EU-retten fastsatte minimumsstandarder for at være berettiget til en af de nævnte former for status, […] er medlemsstaterne derfor – med forbehold for de i [direktiv 2001/55] fastsatte udelukkelsesgrunde og de i direktiv 2013/32 fastsatte grunde til afvisning af ansøgningen – forpligtet til at tildele den ansøgte internationale beskyttelse, idet disse stater ikke råder over nogen skønsbeføjelse i denne forbindelse« (præmis 54).
50 –      Dom af 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl. (C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, præmis 62), med henvisning til dom af 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Myndighed, der kan modtage en ansøgning om international beskyttelse) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, præmis 93).
51 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 12.1.
52 –      Jf. i denne henseende forelæggelsesafgørelsens præmis 11.4.2.
53 –      Punkt 17 i den tyske regerings skriftlige indlæg.
54 –      Dom af 19.12.2024 (C-244/24 og C-290/24, EU:C:2024:1038). Den forelæggende ret har henvist til denne dom i forelæggelsesafgørelsens præmis 11.3, 11.4.6, 11.5 og 11.6.