62008CJ0562
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
25. februar 2010 (
*1
)
»Overvågningssystem for bovin spongiform encephalopati — forordning (EF) nr. 999/2001 — kvæg på over 30 måneder — normal slagtning — kød bestemt til konsum — obligatorisk test — nationale bestemmelser — pligt til at teste — udvidelse — kvæg på over 24 måneder«
I sag C-562/08,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) ved afgørelse af 25. september 2008, indgået til Domstolen den, i sagen:
Müller Fleisch GmbH
mod
Land Baden-Württemberg,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.N. Cunha Rodrigues, og dommerne P. Lindh, U. Lõhmus (refererende dommer), A. Ó Caoimh og A. Arabadjiev,
generaladvokat: J. Mazák
justitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 11. november 2009,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Müller Fleisch GmbH ved Rechtsanwalt A. Kiefer
—
den tyske regering ved M. Lumma og N. Vitzthum, som befuldmægtigede
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Erlbacher og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 999/2001 af 22. maj 2001 om fastsættelse af regler for forebyggelse af, kontrol med og udryddelse af visse transmissible spongiforme encephalopatier (EFT L 147, s. 1) og denne forordnings bilag III, kapitel A, del I, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1248/2001 af (EFT L 173, s. 12).
2
Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem selskabet Müller Fleisch GmbH (herefter »Müller Fleisch«) og Land Baden-Württemberg vedrørende det gebyr, som er blevet pålagt selskabet for den undersøgelse for bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«), der er udført hos virksomheden på slagtekvæg i juli 2001.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3
Forordning nr. 999/2001 blev udstedt i henhold til artikel 152, stk. 4, litra b), EF. Som det fremgår af anden betragtning til denne forordning, omhandler den vedtagelsen af specifikke regler for forebyggelse af, kontrol med og udryddelse af visse transmissible spongiforme encephalopatier (herefter »TSE«), deriblandt BSE, i betragtning af den risiko, disse udgør for menneskers og dyrs sundhed.
4
Nævnte forordnings artikel 6 med overskriften »Overvågningssystem« bestemmer i stk. 1, første afsnit:
»Hver medlemsstat gennemfører et årligt program for overvågning af BSE og scrapie i overensstemmelse med bilag III, kapitel A. En screeningprocedure med anvendelse af hurtige test indgår i dette program.«
5
I den oprindelige udgave af forordning nr. 999/2001 fastsatte bilag III, kapitel A, del 1, »Mindstekrav til et program for overvågning af BSE hos kvæg«. Udgaven fastsatte særligt udvælgelsen af visse delpopulationer af kvæg på over 30 måneder, herunder dem, som med henblik på denne ordning slagtes normalt til konsum.
6
Del III i nævnte kapitel A havde overskriften »Overvågning af højrisikodyr« og bestemte:
»Ud over overvågningsprogrammerne i del I og II kan medlemsstaterne frivilligt foretage målrettet overvågning for at påvise TSE hos højrisikodyr, såsom:
—
dyr med oprindelse i lande med nationale tilfælde af TSE
—
dyr, som har indtaget potentielt kontamineret foder
—
dyr, som er afkom af TSE-inficerede hundyr.«
7
Anden og syvende betragtning til forordning nr. 1248/2001 lyder:
»(2)
Da der er påvist [BSE] hos to kreaturer på 28 måneder ved rutineundersøgelser af nødslagtede dyr og for at indføre et system med tidlig varsling af eventuelt nye negative tendenser i BSE-incidensen hos yngre dyr, bør aldersgrænsen nedsættes til 24 måneder for dyr, der tilhører visse risikopopulationer.
[…]
(7)
Det bør endvidere være tilladt for medlemsstaterne frivilligt at undersøge andre kreaturer, navnlig hvis de pågældende anses for at udgøre en forhøjet risiko, og forudsat at det sker, uden at samhandelen forvrides.«
8
Forordning nr. 1248/2001 ændrer navnlig bilag III til forordning nr. 999/2001. Del I i dette bilags kapitel A, som ændret, finder anvendelse fra den 1. juli 2001 og har overskriften »Overvågning af kvæg«.
9
Punkt 2 i nævnte del, der vedrører overvågning af dyr, som slagtes til konsum, bestemmer:
»2.1.
Alle kreaturer på over 24 måneder:
—
som har undergået særlig nødslagtning som defineret i artikel 2, litra n), i Rådets direktiv 64/433/EØF [af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige problemer vedrørende handelen med fersk kød inden for Fællesskabet (EFT 1963-1964, s. 175)], eller
—
som er slagtet i overensstemmelse med kapitel VI, punkt 28, litra c), i bilag I til nævnte direktiv 64/433/EØF
undersøges for BSE.
2.2.
Alle kreaturer på over 30 måneder, som slagtes som normalt med henblik på konsum, undersøges for BSE.
[…]«
10
Punkt 3 i del I bestemmer, at kreaturer på over 24 måneder, der er døde eller er blevet slået ned navnlig med henblik på andet end konsum, stikprøveundersøges for BSE i overensstemmelse med det minimumsantal af stikprøver, der fastsættes i samme bestemmelse.
11
Punkt 5 i nævnte del I med overskriften »Overvågning af andre dyr« fastsætter:
»Som supplement til de undersøgelser, der er omhandlet i punkt 2-4, kan medlemsstaterne frivilligt beslutte at undersøge andre kreaturer på deres område, navnlig dyr, der har oprindelse i lande med nationale BSE-tilfælde, dyr, der har spist potentielt kontamineret foder, eller dyr, der er afkom af BSE-inficerede hundyr.«
De nationale bestemmelser
12
Bekendtgørelsen om hygiejneundersøgelsen af kød fra slagtet kvæg for BSE (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE) af 1. december 2000 (BGBl. 2000 I, s. 1659), som ændret ved bekendtgørelse af (BGBI. 2001 I, s. 164, herefter »BSE-undersøgelsesbekendtgørelsen«), fastsætter BSE-undersøgelser.
13
Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at som følge af en konstatering af et tilfælde af BSE i Tyskland hos et 28 måneder gammelt stykke kvæg blev der ved nævnte forordning af 25. januar 2001 indført en nedsættelse af den almindelige aldersgrænse for BSE-test af kvæg fra 30 til 24 måneder.
14
Artikel 1, stk. 1, i BSE-undersøgelsesbekendtgørelsen bestemmer således, at kvæg på over 24 måneder undersøges ved hjælp af en af de anerkendte undersøgelser i bilag IV, A, til Kommissionens beslutning 98/272/EF af 23. april 1998 om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier og om ændring af beslutning 94/474/EF (EFT L 122, s. 59).
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15
Müller Fleisch arbejder inden for kødbehandlingsindustrien som virksomhed for slagtning og opskæring. Ved afgørelse af 18. oktober 2001 pålagde Landratsamt Enzkreis virksomheden betaling af et gebyr for den BSE-undersøgelse af slagtekvæg, der blev gennemført på virksomhedens område i juli 2001. Denne betaling inkluderede bl.a. et beløb på 31401,56 EUR for test gennemført på kreaturer, der var mellem 24 og 30 måneder gamle.
16
Sagsøgeren i hovedsagen bestred ved en retssag lovligheden af dette gebyr og gjorde særligt gældende, at artikel 6, stk. 1, sammenholdt med bilag III, kapitel A, del I, til forordning nr. 999/2001 ikke giver adgang til at indføre den almindelige BSE-test for kvæg i dette aldersinterval.
17
Hverken ved dette søgsmål eller i Müller Fleischs påanke fik selskabet medhold. Ankeinstansen vurderede, at den almindelige forpligtelse til at teste, som fastsættes af fællesskabsretten for kvæg på over 30 måneder, ikke indebærer et forbud mod at undersøge yngre kvæg, da nævnte del I udtrykkeligt i punkt 5 giver medlemsstaterne mulighed for at undersøge andet kvæg, forudsat at dette ikke indebærer, at samhandelen forvrides. En sådan forvridning sås ikke at foreligge i sagen.
18
Bundesverwaltungsgericht, som behandler »revisionsanken«, har derimod fundet, at den omstændighed, at nævnte del I indfører et særligt overvågningssystem med detaljerede bestemmelser, taler imod en sådan udvidet pligt til at teste. Ifølge denne ret fremgår det af det andet og tredje eksempel, som er anført i nævnte punkt 5, at fællesskabslovgiver med dette punkt alene tog de nøjagtige tilføjelser til det fastsatte testprogram i betragtning. Kreaturer, der er mellem 24 og 30 måneder gamle, kan desuden ikke anses for »andre dyr« i denne bestemmelses forstand, eftersom pligten til at teste for så vidt angår dem allerede er nøjagtigt reguleret. Endelig kunne væsentlige ændringer i fællesskabsprogrammet føre til en forvridning af samhandelen.
19
På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 6, stk. 1, sammenholdt med bilag III, kapitel A, [del] I, i forordning […] nr. 999/2001, som affattet ved […] forordning […] nr. 1248/2001 […], fortolkes således, at den er til hinder for den udvidelse af pligten til at [teste] alt kvæg på over 24 måneder, der følger af BSE-undersøgelsesbekendtgørelsen […]?«
Om det præjudicielle spørgsmål
20
Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 999/2001 og dennes bilag III, kapitel A, del I, som ændret ved forordning nr. 1248/2001, er til hinder for en national lovgivning, i medfør af hvilken alt kvæg på over 24 måneder skal undersøges for BSE.
21
Det fremgår af artikel 6, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 999/2001, at det årlige program for overvågning af BSE, som medlemsstaterne skal gennemføre, og som en screeningprocedure indgår i, skal være i overensstemmelse med denne forordnings bilag III, kapitel A.
22
Punkt 2 og 3 i dette kapitels del I, som ændret ved forordning nr. 1248/2001, bestemmer for det første, at alt kvæg på over 30 måneder, der slagtes som normalt med henblik på konsum, og for det andet, at alt kvæg på over 24 måneder, der tilhører en del af visse populationer, som identificeres under disse punkter, skal undersøges for BSE.
23
I henhold til punkt 5 i nævnte del I har medlemsstaterne tillige mulighed for at undersøge andre kreaturer end dem, der bl.a. er anført under ovennævnte punkt 2 og 3, som er til stede på deres område.
24
Ifølge Müller Fleisch giver denne mulighed dog ikke medlemsstaterne ret til at foreskrive en screeningsprocedure for alt kvæg på over 24 måneder, som den i hovedsagen omhandlede tyske bekendtgørelse fastsætter det, men tillader alene målrettede undersøgelser af højrisikodyr.
25
Herved bemærkes for det første, at selv hvis de dyr, som omfattes af det andet og tredje eksempel på listen i nævnte punkt 5, kan anses for tilhørende specielle og begrænsede højrisikogrupper, omfatter det første eksempel — nemlig dyr med oprindelse i lande med nationale BSE-tilfælde — potentielt hele kvægbesætningen i et sådant land. For det andet antyder ordet »navnlig«, som står foran denne liste over omstændigheder, under hvilke undersøgelserne kan foretages på andre kreaturer, at denne liste ikke er udtømmende.
26
På samme måde anførte fællesskabslovgiver ved at anvende ordet »navnlig« i syvende betragtning til forordning nr. 1248/2001, at hensigten ikke var at begrænse medlemsstaternes mulighed for at foreskrive sådanne test alene til dyr, der anses for at udgøre en forhøjet risiko.
27
Denne sidste konstatering bestyrkes desuden af den omstændighed, at den bestemmelse, som svarer til ovennævnte punkt 5 i den oprindelige udgave af bilag III til forordning nr. 999/2001, nemlig del III i dennes kapitel A, fastsatte, at medlemsstaterne kan foretage målrettet overvågning af højrisikodyr, mens en sådan begrænsning mangler i nævnte punkt.
28
Det skal således konkluderes, at ordlyden af bilag III, kapitel A, del I, punkt 5, i forordning nr. 999/2001, som ændret ved forordning nr. 1248/2001, på ingen måde bekræfter den fortolkning af denne bestemmelse, som er foreslået af Müller Fleisch, og ikke udelukker en medlemsstats krav om undersøgelser af alt kvæg på over 24 måneder, som findes på dens område.
29
Sagsøgeren i hovedsagen finder imidlertid, at pligten til at teste kreaturer, der er mellem 24 og 30 måneder gamle, allerede er blevet fastsat i punkt 2 og 3 i nævnte del I, hvorfor dyr, der hører med til denne aldersgruppe, ikke kan anses for »andre kreaturer« i nævnte bestemmelses forstand, og at fællesskabslovgiver ikke har overladt indførelsen af tests på andre dyr til medlemsstaternes forgodtbefindende.
30
Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
31
Argumentationen svarer for det første til at hævde, at nævnte punkt 2 og 3 udtømmende regulerer test af kreaturer, der er mellem 24 og 30 måneder gamle, således at del I, punkt 5, kun skulle omhandle kreaturer i andre aldersgrupper. Det måtte da antages, at det samme gælder hvad angår dyr på over 30 måneder, eftersom punkt 2 og 3 også vedrører undersøgelser af disse. Det måtte følge heraf, at punkt 5 alene omhandler kreaturer på under 24 måneder, hvilket ville tømme punktet for en stor del af dets effektive virkning.
32
Det skal endvidere fremhæves, at forordning nr. 999/2001 i overensstemmelse med sin hjemmel, nemlig artikel 152, stk. 4, litra b), EF, direkte har beskyttelsen af den offentlige sundhed som formål. Menneskers liv og sundhed står imidlertid ifølge fast retspraksis øverst blandt de goder og de interesser, som er beskyttet ved EF-traktaten, og det tilkommer medlemsstaterne at træffe bestemmelse om det niveau for beskyttelsen af den offentlige sundhed, som de ønsker at sikre, og hvorledes dette skal nås, hvilket indebærer anerkendelsen af en skønsbeføjelse for medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 11.9.2008, sag C-141/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6935, præmis 51, af, sag C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721, præmis 30, og af, forenede sager C-171/07 og C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., Sml. I, s. 4171, præmis 19).
33
En sådan skønsbeføjelse er i overensstemmelse med det formål, der er angivet i anden betragtning til forordning nr. 1248/2003, og som består i at indføre et system med tidlig varsling af eventuelt nye negative tendenser i BSE-incidensen hos yngre dyr. Skønsbeføjelsen er i øvrigt fremhævet i nævnte forordnings syvende betragtning, der ved ordet »anses« henviser til, at muligheden for at undersøge andre kreaturer henhører under medlemsstaternes skøn.
34
De ændringer af bilag III til forordning nr. 999/2001, som blev foretaget ved forordning nr. 1248/2003, godtgør, at der består en udvidet skønsbeføjelse i forhold til den oprindelige udgave af forordning nr. 999/2001. Som det fremgår af denne doms præmis 27, er medlemsstaterne ikke længere begrænset til på en målrettet måde at undersøge højrisikodyr.
35
Det følger heraf, at forordning nr. 999/2001 tildeler medlemsstaterne en skønsbeføjelse for så vidt angår de kreaturer, som de kan undersøge for BSE.
36
Det følger af de ovenstående bemærkninger, at bestemmelserne i forordning nr. 999/2001, som omhandlet i hovedsagen, principielt ikke afskærer en medlemsstat fra at udvide pligten til at BSE-teste alt kvæg på over 24 måneder, som er til stede på dens område.
37
Syvende betragtning til forordning nr. 1248/2003 angiver dog, at det endvidere bør være tilladt for medlemsstaterne at undersøge andre kreaturer, forudsat at det sker, uden at samhandelen forvrides.
38
Det skal indledningsvis bemærkes, at denne præcisering ikke kan fortolkes således, at den omfatter enhver forvridning af handelen. For det første er enhver screeningsprocedure af en sådan art, at den medfører sådanne forvridninger, som f.eks. forsinkelser, selv om de er ganske minimale.
39
Selv om forholdet, for det andet, er det, at medlemsstaternes bemyndigelse til frivilligt at undersøge andre kreaturer kan føre til opdagelsen af et tilstrækkeligt højt antal tilfælde af BSE i en medlemsstat, der fastsætter strengere bestemmelser, til at deklassere denne medlemsstat i de kategorier, som er defineret i bilag II til forordning nr. 999/2001 med overskriften »Bestemmelse af BSE-status«, gælder det ikke desto mindre, at de forvridninger i eksporten af dyr og animalske produkter, der kan følge heraf, vil bidrage til formålet om at beskytte menneskers og dyrs sundhed.
40
Det må dernæst udtales, at spørgsmålet om forvridningen af samhandelen ikke udtrykkeligt er nævnt i bestemmelserne i forordning nr. 999/2001 og nr. 1248/2003. Betragtningerne til en fællesskabsretsakt er ikke retligt bindende (dom af 2.4.2009, sag C-134/08, Tyson Parketthandel, Sml. I, s. 2875, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis), hvorfor den præcisering, der er angivet i sidstnævnte forordnings syvende betragtning — således som Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har gjort gældende under retsmødet — dermed må fortolkes som en henvisning til den primære ret og navnlig til proportionalitetsprincippet.
41
Medlemsstaterne skal nemlig ved udøvelsen af den skønsbeføjelse, der er beskrevet i denne doms præmis 32-35, i givet fald overholde EF-traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser. Disse bestemmelser indeholder et forbud for medlemsstaterne mod for så vidt angår formålet om beskyttelsen af den offentlige sundhed at indføre eller opretholde uberettigede begrænsninger i udøvelsen af denne frihed (jf. analogt dom af 16.5.2006, sag C-372/04, Watts, Sml. I, s. 4325, præmis 92, samt dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 23, og i sagen Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., præmis 18).
42
Hvad angår de undersøgelser, som en medlemsstat har besluttet at foretage på en del af kvægbesætningen med dette formål, kan en uforholdsmæssig forvridning af samhandelen ikke tillades.
43
I henhold til proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, er lovligheden af sådanne undersøgelser betinget af, at de er nødvendige og passende for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. analogt dom af 3.7.2003, sag C-220/01, Lennox, Sml. I, s. 7091, præmis 76).
44
Indførelsen af test for alle kreaturer, der er mellem 24 og 30 måneder gamle, udgør herved en passende foranstaltning til at opdage BSE-tilfælde hos dyr i denne aldersgruppe og dermed til at nå det tilsigtede formål.
45
Hvad desuden angår denne foranstaltnings nødvendighed skal det påpeges, at medlemsstaterne råder over en skønsbeføjelse på dette område. Den omstændighed, at en medlemsstat fastsætter mindre strenge bestemmelser end en anden medlemsstats bestemmelser, kan ikke betyde, at de sidstnævnte bestemmelser er uforholdsmæssige (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 51).
46
På samme måde kan den omstændighed, at fællesskabslovgiver som svar på opdagelsen af enkeltstående tilfælde af BSE hos dyr på 28 måneder, som det fremgår af anden betragtning til forordning nr. 1248/2001 samt af forelæggelseskendelsen, har fastsat mindre omfattende test for kvæg på over 24 måneder end dem, der er indført af en medlemsstat, ikke betyde, at denne stat ikke lovligt kan anse disse tests for nødvendige.
47
Endelig ses det ikke, at en national foranstaltning som den her omhandlede går videre end nødvendigt for at opfylde formålet om beskyttelse af den offentlige sundhed, sådan som det følger af forordning nr. 999/2001.
48
Det forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 999/2001 og dennes bilag III, kapitel A, del I, som ændret ved forordning nr. 1248/2001, ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter alt kvæg på over 24 måneder skal undersøges for BSE.
Sagens omkostninger
49
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 999/2001 af 22. maj 2001 om fastsættelse af regler for forebyggelse af, kontrol med og udryddelse af visse transmissible spongiforme encephalopatier og dennes bilag III, kapitel A, del I, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1248/2001 af, er ikke til hinder for en national lovgivning, hvorefter alt kvæg på over 24 måneder skal undersøges for bovin spongiform encephalopati.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.