62019CJ0320
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
3. prosinca 2020. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2003/87/EZ – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova – Članak 3. točka (h) – Novi sudionici – Članak 10.a – Prijelazno uređenje besplatne dodjele jedinica – Odluka 2011/278/EU – Članak 18. stavak 1. točka (c) – Razina djelatnosti vezana uz gorivo – Članak 18. stavak 2. drugi podstavak – Vrijednost relevantnog faktora iskorištenja kapaciteta”
U predmetu C‑320/19,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka), odlukom od 1. travnja 2019., koju je Sud zaprimio 19. travnja 2019., u postupku
Ingredion Germany GmbH
protiv
Bundesrepublik Deutschland,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos i I. Jarukaitis, suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: D. Dittert, načelnik odjela,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. ožujka 2020.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Ingredion Germany GmbH, D. Lang i L. Borchardt, Rechtsanwälte,
–
za Bundesrepublik Deutschland, J. Steegmann i H. Barth, u svojstvu agenata,
–
za njemačku vladu, D. Klebs, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, u početku J.-F. Brakeland i A. Becker, a zatim A. Becker i B. De Meester, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 18. lipnja 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 18. stavka 2. drugog podstavka Odluke Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2011., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 257.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Ingredion Germany GmbH i Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka), koju zastupa Umweltbundesamt (Savezni ured za okoliš, Njemačka), u vezi s određivanjem relevantnog faktora iskorištenja kapaciteta za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova (u daljnjem tekstu: emisijske jedinice) novom sudioniku koji ima potpostrojenje s referentnom vrijednosti za gorivo.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/87
3
Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. (SL 2009., L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87), uspostavljen je sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova na razini Europske unije. Taj je sustav u uporabi od 1. siječnja 2005. u svim državama Europskog gospodarskog prostora (EGP). U skladu s člankom 13. stavkom 1. te direktive, treće razdoblje trgovanja obuhvaća osam godina, od 2013. do 2020. (u daljnjem tekstu: treće razdoblje trgovanja).
4
Uvodne izjave 5. i 7. Direktive 2003/87 glase:
„(5)
Zajednica i njezine države članice dogovorile su se da zajednički ispune svoje obveze i smanje emisiju stakleničkih plinova uzrokovanih ljudskom djelatnošću prema Kyotskom protokolu, u skladu s Odlukom [Vijeća] 2002/358/EZ [od 25. travnja 2002. o odobravanju, u ime Europske zajednice, Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime i zajedničkom ispunjavanju obveza koje iz njega proizlaze (SL 2002., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 16., str. 245.)]. Cilj je ove Direktive doprinijeti učinkovitijem ispunjavanju obveza Europske zajednice i njezinih država članica putem učinkovitog europskog tržišta emisijskim jedinicama stakleničkih plinova, uz najmanje moguće smanjivanje gospodarskog razvoja i zapošljavanja.
[…]
(7)
Nužno je donošenje odredaba Zajednice o raspodjeli emisijskih jedinica koje dodjeljuju države članice da bi se doprinijelo očuvanju cjelovitosti unutarnjeg tržišta i izbjeglo narušavanje tržišnog natjecanja.”
5
Članak 3. Direktive 2003/87, naslovljen „Definicije”, predviđa:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(h)
‚novi sudionik' znači:
–
svako postrojenje u kojem se obavljaju jedna ili više djelatnosti navedenih u Prilogu I., koje je dobilo dozvolu za emisije stakleničkih plinova prvi put nakon 30. lipnja 2011.;
–
svako postrojenje u kojem se prvi put obavlja neka od djelatnosti obuhvaćenih sustavom Zajednice u skladu s člankom 24. stavcima 1. ili 2., ili
–
svako postrojenje u kojem se obavljaju jedna ili više djelatnosti navedenih u Prilogu I., ili neka od djelatnosti obuhvaćenih sustavom Zajednice u skladu s člankom 24. stavcima 1. ili 2., čiji je kapacitet značajno povećan nakon 30. lipnja 2011., samo s obzirom na to povećanje kapaciteta;
[…]”
6
Članak 10. navedene direktive, naslovljen „Dražbovna prodaja emisijskih jedinica”, u stavku 1. propisuje:
„Od 2013. nadalje države članice prodaju na dražbi sve emisijske jedinice koje nisu besplatno raspodijeljene u skladu s člancima 10.a i 10.c. […]”
7
U skladu s člankom 10.a te direktive, naslovljenim „Prijelazna pravila na razini Zajednice o usklađenoj dodjeli besplatnih emisijskih jedinica”:
„1.   Do 31. prosinca 2010. Komisija donosi potpuno usklađene mjere na razini Zajednice za dodjelu emisijskih jedinica […]
[…]
U okviru mjera iz prvog podstavka utvrđuju se, koliko to bude moguće, ex‑ante referentne vrijednosti na razini Zajednice kako bi se osiguralo da se dodjela odvija na način koji potiče smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike, uzimajući u obzir najučinkovitije tehnike, nadomjesne, alternativne proizvodne procese, visoko učinkovitu kogeneraciju, učinkovito obnavljanje energije iz otpadnih plinova, korištenje biomase te hvatanje i skladištenje CO2 gdje postoje odgovarajući objekti i oprema, a ne potiču povećavanje emisija. Besplatne emisijske jedinice ne dodjeljuju se ni za kakve oblike proizvodnje električne energije, osim u slučajevima koji pripadaju članku 10.c i za električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova.
[…]
2.   Početna točka pri definiranju načela za utvrđivanje ex‑ante referentnih vrijednosti u pojedinačnim sektorima ili podsektorima mora biti prosječni učinak 10 % najučinkovitijih postrojenja u predmetnom sektoru ili podsektoru u okviru Zajednice u razdoblju 2007. – 2008. godine. Komisija se pritom savjetuje s relevantnim zainteresiranim stranama, uključujući i predmetne sektore i podsektore.
Propisi sukladni člancima 14. i 15. utvrđuju usklađena pravila o praćenju, izvješćivanju i verificiranju emisija stakleničkih plinova povezanih s proizvodnjom u svrhu utvrđivanja ex‑ante referentnih vrijednosti.
[…]
7.   Pet posto ukupne količine emisijskih jedinica na razini Zajednice, utvrđenih u skladu s člancima 9. i 9.a za razdoblje od 2013. do 2020., stavlja se na stranu za nove sudionike kao maksimalni iznos koji se može dodijeliti novim sudionicima u skladu s pravilima donesenima u skladu sa stavkom 1. ovog članka. Emisijske jedinice iz te rezerve na razini Zajednice, koje ne budu dodijeljene novim sudionicima niti upotrijebljene u skladu sa stavcima 8., 9. ili 10. ovog članka tijekom razdoblja od 2013. do 2020., države članice prodaju na dražbi uzimajući u obzir količinu koju su postrojenja u državama članicama dobila iz te rezerve u skladu s člankom 10. stavkom 2., pri čemu se detaljni postupak i vremenski okvir utvrđuju u skladu s člankom 10. stavkom 4. i relevantnim provedbenim odredbama.
[…]
Do 31. prosinca 2010. godine Komisija donosi usklađena pravila za primjenu definicije pojma ‚novi sudionik', posebno u vezi s definicijom pojma ‚znatna proširenja'.
[…]
11.   Prema članku 10.b količina emisijskih jedinica koje se 2013. godine besplatno dodjeljuju u skladu sa stavcima 4. do 7. ovog članka iznosi 80 % količine utvrđene u skladu s mjerama navedenima u stavku 1. Nakon toga broj besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica svake se godine smanjuje za jednake iznose te 2020. godine iznosi 30 %, s ciljem da od 2027. godine uopće više ne bude besplatnih dodjela.
[…]”
Direktiva 2009/29
8
Direktiva 2009/29 u uvodnim izjavama 8., 15. i 23. navodi:
„(8)
Dok iskustva prikupljena tijekom prvog razdoblja trgovanja upućuju na mogućnost da će sustav Zajednice i konačno utvrđivanje nacionalnih planova dodjele emisijskih jedinica za drugo razdoblje trgovanja donijeti znatna smanjenja emisija do 2012. godine, preispitivanje provedeno 2007. godine potvrdilo je da je nužan usklađeniji sustav trgovanja emisijama radi boljeg iskorištavanja prednosti trgovanja emisijama, izbjegavanja narušavanja međunarodnog tržišta i lakšeg međusobnog povezivanja sustava trgovanja emisijama. Isto tako treba osigurati veću predvidljivost i proširiti polje primjene sustava kroz uključivanje novih sektora i plinova s ciljem jačanja signala cijene ugljika, što je potrebno za iniciranje nužnih investicija, te kroz nuđenje novih mogućnosti za smanjivanje emisija, što će dovesti do nižih ukupnih troškova smanjenja i veće učinkovitosti sustava.
[…]
(15)
Gospodarstvo Zajednice morat će, između ostalog, osigurati da revidirani sustav Zajednice djeluje na najvišoj mogućoj razini gospodarske učinkovitosti i na temelju potpuno usklađenih uvjeta za dodjelu emisijskih jedinica u okviru Zajednice. Prema tome, dodjela se treba temeljiti na dražbovnoj prodaji jer je taj sustav najjednostavniji i općenito se smatra najučinkovitijim. Time bi se isto tako eliminirala slučajna dobit, a novi sudionici i gospodarstva s natprosječno brzim rastom bili bi stavljeni u isti položaj s postojećim postrojenjima.
[…]
(23)
Dodjeljivanje besplatnih emisijskih jedinica postrojenjima u prijelaznom razdoblju treba osigurati kroz primjenu pravila usklađenih na razini Zajednice (referentne vrijednosti ex‑ante) kako bi se narušavanje tržišnog natjecanja u Zajednici svelo na minimum. […]”
Odluka 2011/278
9
Uvodne izjave 12., 16., 35. i 36. Odluke 2011/278 glase:
„(12)
Ako nije bilo moguće izvesti referentnu vrijednost, a prisutni su staklenički plinovi koji ispunjavaju uvjete za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, te bi emisijske jedinice trebalo dodjeljivati na temelju generičkih pomoćnih metoda. Da bi se postigla najveća moguća smanjenja emisija stakleničkih plinova i uštede energije barem za dijelove proizvodnih postupaka u pitanju, utvrđena je hijerarhija triju pomoćnih metoda. Referentna vrijednost za toplinu primjenjuje se kod postupaka s potrošnjom topline u kojima se koristi mjerljivi nositelj topline. Referentna vrijednost za gorivo primjenjuje se u slučajevima kad se koristi nemjerljiva toplina. Vrijednosti referentnih vrijednosti za toplinu i gorivo izvedene su prema načelu transparentnosti i jednostavnosti, primjenom referentne učinkovitosti široko dostupnoga goriva koje se može smatrati drugim najboljim gorivom u smislu učinkovitosti što se tiče emisija stakleničkih plinova, uzimajući u obzir energetski učinkovite tehnike. U slučaju procesnih emisija, emisijske jedinice trebalo bi dodjeljivati na temelju povijesnih razina emisija. Da bi se besplatnom dodjelom emisijskih jedinica u slučaju ovakvih emisija osigurali dostatni poticaji za smanjenja emisija stakleničkih plinova te kako se procesne emisije za koje se emisijske jedinice dodjeljuju na temelju povijesnih razina emisija i emisije unutar granica sustava referentne vrijednosti za proizvod ne bi različito tretirale, povijesnu razinu djelatnosti svakog postrojenja trebalo bi kod određivanja broja besplatnih emisijskih jedinica pomnožiti faktorom 0,9700.
[…]
(16)
Količina emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju postojećim postrojenjima trebala bi se temeljiti na povijesnim podacima o proizvodnji. Da bi referentno razdoblje bilo što reprezentativnije s obzirom na industrijske cikluse i obuhvatilo relevantno razdoblje u kojemu su raspoloživi kvalitetni podaci te kako bi se umanjio učinak posebnih okolnosti, kao što je privremeno zatvaranje postrojenja, povijesne razine djelatnosti temelje se na vrijednosti medijana proizvodnje u razdoblju od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. ili, ako je ta vrijednost veća, na vrijednosti medijana proizvodnje u razdoblju od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. Osim toga, potrebno je voditi računa o svim značajnim promjenama kapaciteta do kojih je došlo u relevantnom razdoblju. U slučaju novih sudionika, određivanje razina djelatnosti trebalo bi se temeljiti na standardnom iskorištenju kapaciteta, u skladu sa sektorskim informacijama, ili na specifičnom iskorištenju kapaciteta postrojenja.
[…]
(35)
Ulaganja u značajna proširenja kapaciteta koja omogućuju pristup rezervi za nove sudionike predviđena u članku 10.a stavku 7. Direktive [2003/87] trebala bi biti nedvosmislena i određenoga reda veličine kako bi se izbjeglo preuranjeno iscrpljivanje rezerve emisijskih jedinica za nove sudionike, narušavanje tržišnog natjecanja i neprimjereno upravno opterećenje te kako bi se osigurali ravnopravni uvjeti za postrojenja u svim državama članicama. Stoga je potrebno postaviti prag za značajnu promjenu kapaciteta na 10 % instaliranog kapaciteta postrojenja i predvidjeti da se promjena instaliranog kapaciteta mora očitovati značajnim povećanjem ili smanjenjem razine djelatnosti postrojenja u pitanju. Ipak, kad se procjenjuje je li taj prag dosegnut, trebalo bi uzeti u obzir postupna proširenja odnosno smanjenja kapaciteta.
(36)
Kad se iz rezerve za nove sudionike izda znatna količina emisijskih jedinica novim sudionicima, trebalo bi procijeniti, uzimajući u obzir ograničeni broj emisijskih jedinica koje su raspoložive u toj rezervi, je li zajamčen pravedan i ravnopravan pristup preostalim emisijskim jedinicama. U svjetlu rezultata te procjene može se predvidjeti mogućnost uvođenja sustava liste čekanja. Oblik toga sustava i kriteriji za ostvarivanje prava u okviru njega trebali bi odražavati različite prakse izdavanja dozvola u državama članicama i spriječiti zlouporabe sustava te ne bi smjeli pružati poticaje za rezerviranje emisijskih jedinica nakon određenog razumnog razdoblja.”
10
Članak 3. te odluke, naslovljen „Definicije”, propisuje:
„U smislu ove Odluke primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚postojeće postrojenje’ znači postrojenje koje obavlja jednu ili više djelatnosti iz Priloga I. Direktivi [2003/87] ili djelatnost koja je prvi put uključena u sustav Unije u skladu s člankom 24. te Direktive i:
i.
kojemu je izdana dozvola za emisije stakleničkih plinova prije 30. lipnja 2011.; ili
ii.
koje radi i kojemu su do 30. lipnja 2011. izdane sve relevantne okolišne dozvole, uključujući, prema potrebi, dozvolu predviđenu Direktivom 2008/1/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL 2008., L 24, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 114.)], i koje je do toga datuma ispunilo sve ostale kriterije utvrđene u nacionalnim pravnim propisima države članice u pitanju na temelju kojih bi postrojenje imalo pravo na izdavanje dozvole za emisije stakleničkih plinova;
[…]
(n)
‚početak redovnog rada’ znači verificirani i odobreni prvi dan neprekinutog 90-dnevnog razdoblja odnosno, ako uobičajeni proizvodni ciklus u sektoru u pitanju ne pretpostavlja neprekidnu proizvodnju, prvi dan 90-dnevnog razdoblja podijeljenog u specifične proizvodne cikluse toga sektora tijekom kojega postrojenje radi s barem 40 % projektiranog kapaciteta opreme, uzimajući prema potrebi u obzir specifične radne uvjete postrojenja;
[…]”
11
Članak 6. navedene odluke, naslovljen „Podjela postrojenja na potpostrojenja”, predviđa:
„1.   Države članice za potrebe ove Odluke svako postrojenje koje ispunjava uvjete za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive [2003/87] prema potrebi dijel[e] na jedno ili više potpostrojenja, kako slijedi:
(a)
potpostrojenje s referentnom vrijednosti za proizvod;
(b)
potpostrojenje s referentnom vrijednosti za toplinu;
(c)
potpostrojenje s referentnom vrijednosti za gorivo;
(d)
potpostrojenje s procesnim emisijama.
[…]”
12
Poglavlje II. te odluke, naslovljeno „Postojeća postrojenja”, sadržava članke 5. do 14.
13
Članak 7. te odluke, naslovljen „Prikupljanje referentnih podataka”, u stavku 3. određuje:
„Države članice zahtijevaju da operater dostavi početni instalirani kapacitet svakog potpostrojenja s referentnom vrijednosti za proizvod, koji se određuje na sljedeći način:
(a)
početni instalirani kapacitet načelno odgovara prosjeku 2 najviša mjesečna opsega proizvodnje u razdoblju od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008., pod pretpostavkom da je to potpostrojenje pri tom opterećenju radilo 720 sati mjesečno 12 mjeseci u godini;
(b)
ako nije moguće odrediti početni instalirani kapacitet u skladu s točkom (a), provodi se pokusna verifikacija kapaciteta potpostrojenja pod nadzorom verifikatora kako bi se zajamčilo da su parametri koji se koriste tipični za sektor u pitanju i da su rezultati pokusne verifikacije reprezentativni.”
14
U skladu s člankom 9. te odluke, naslovljenim „Povijesna razina djelatnosti”:
„1.   Države članice za sva postojeća postrojenja određuju povijesne razine djelatnosti za referentno razdoblje od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, ako su te vrijednosti više, za referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 7.
2.   Povijesna razina djelatnosti vezana uz proizvod se kod svakog proizvoda za koji je određena referentna vrijednost za proizvod iz Priloga I. odnosi na vrijednost medijana povijesne godišnje proizvodnje toga proizvoda u postrojenju u pitanju tijekom referentnog razdoblja.
3.   Povijesna razina djelatnosti vezana uz toplinu odnosi se na vrijednost medijana povijesne godišnje vrijednosti preuzete mjerljive topline iz postrojenja obuhvaćenog sustavom Unije i/ili proizvodnju mjerljive topline tijekom referentnog razdoblja koja se troši unutar granica postrojenja za proizvodnju proizvoda, za proizvodnju mehaničke energije koja se ne koristi za proizvodnju električne energije, za grijanje ili hlađenje, uz izuzetak potrošnje za proizvodnju električne energije, ili se isporučuje u postrojenja ili drugu jedinicu koja nije obuhvaćena sustavom Unije, uz izuzetak isporuke za proizvodnju električne energije, izraženo u teradžulima godišnje.
4.   Povijesna razina djelatnosti vezana uz gorivo odnosi se na vrijednost medijana povijesne godišnje potrošnje goriva koja se koriste za proizvodnju nemjerljive topline koja se troši za proizvodnju proizvoda, za proizvodnju mehaničke energije koja se ne koristi za proizvodnju električne energije, za grijanje ili hlađenje, tijekom referentnog razdoblja, uz izuzetak potrošnje za proizvodnju električne energije te uključujući sigurnosno spaljivanje na baklji, izraženo u teradžulima godišnje.
[…]
6.   Za potrebe određivanja vrijednosti medijana iz stavaka od 1. do 5. uzimaju se u obzir samo kalendarske godine tijekom kojih je postrojenje radilo najmanje 1 dan.
Ako je tijekom relevantnog referentnog razdoblja postrojenje radilo manje od 2 kalendarske godine, povijesne razine djelatnosti izračunavaju se množenjem početnog instaliranog kapaciteta, određenog u skladu s metodologijom iz članka 7. stavka 3. za svako potpostrojenje, relevantnim faktorom iskorištenja kapaciteta određenim u skladu s člankom 18. stavkom 2.”
15
Članak 10. te odluke, naslovljen „Dodjela na razini postrojenja”, glasi:
„1.   Države članice na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 7. za svaku godinu izračunavaju broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno svakom postojećem postrojenju na njihovom teritoriju od 2013. nadalje u skladu sa stavkom od 2. do 8.
2.   Države članice za potrebe ovog izračuna prvo određuju preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno svakom pojedinom dijelu postrojenja kako slijedi:
(a)
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju svakom potpostrojenju s referentnom vrijednosti za proizvod za pojedinu godinu dobiva se množenjem te referentne vrijednosti za proizvod, kako je navedeno u Prilogu I., s relevantnom povijesnom razinom djelatnosti vezanom uz proizvod;
(b)
i.
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju potpostrojenju s referentnom vrijednosti za toplinu za pojedinu godinu dobiva se množenjem referentne vrijednosti za toplinu za mjerljivu toplinu, kako je navedeno u Prilogu I., s povijesnom razinom djelatnosti vezanom uz toplinu za potrošnju mjerljive topline;
ii.
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju potpostrojenju s referentnom vrijednosti za gorivo za pojedinu godinu dobiva se množenjem referentne vrijednosti za gorivo, kako je navedeno u Prilogu I., s povijesnom razinom djelatnosti vezanom uz gorivo za potrošeno gorivo;
iii.
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju potpostrojenju s procesnim emisijama za pojedinu godinu dobiva se množenjem povijesne razine djelatnosti vezane uz procese s 0,9700.
[…]”
16
Poglavlje IV. Odluke 2011/278, naslovljeno „Novi sudionici i zatvorena postrojenja”, sadržava članke 17. do 24.
17
Članak 17. te odluke, naslovljen „Zahtjev za besplatnu dodjelu”, propisuje:
„1.   Države članice po primitku zahtjeva novog sudionika određuju na temelju važećih pravila količinu emisijskih jedinica koje se trebaju besplatno dodijeliti tom postrojenju nakon što ono započne s redovnim radom i nakon što se odredi njegov početni instalirani kapacitet.
2.   Države članice prihvaćaju samo one zahtjeve koji se podnesu nadležnom tijelu u roku od 1 godine od početka redovnog rada postrojenja odnosno potpostrojenja u pitanju.
3.   Države članice, u skladu s člankom 6. ove odluke, predmetno postrojenje dijele na potpostrojenje i zahtijevaju od operatera da priloži zahtjevu iz stavka 1. upućenom nadležnom tijelu, odvojeno za svako potpostrojenje, sve relevantne informacije i podatke u vezi sa svim parametrima iz Priloga V. U slučaju potrebe, države članice mogu od operatera zahtijevati da im dostavi detaljnije podatke.
4.   Države članice u slučaju postrojenja iz članka 3. točke (h) Direktive [2003/87], uz izuzetak postrojenja koja su doživjela značajno proširenje nakon 30. lipnja 2011., zahtijevaju da operater utvrdi početni instalirani kapacitet za svako potpostrojenje u skladu s metodologijom iz članka 7. stavka 3., koristeći kao referentnu veličinu neprekinuto 90-dnevno razdoblje na temelju kojega se određuje početak redovnog rada. Države članice taj početni instalirani kapacitet za svako potpostrojenje odobravaju prije izračunavanja dodjele za postrojenje.
[…]”
18
Članak 18. navedene odluke, naslovljen „Razine djelatnosti”, predviđa:
„1.   Države članice za svako postrojenje iz članka 3. točke (h) Direktive [2003/87], osim postrojenja koja su doživjela značajno proširenje nakon 30. lipnja 2011. određuju razinu djelatnosti postrojenja na sljedeći način:
(a)
razina djelatnosti vezana uz proizvod za svaki proizvod za koji je određena referentna vrijednost za proizvod iz Priloga I. dobiva se množenjem početnog instaliranog kapaciteta predmetnog postrojenja za proizvodnju tog proizvoda standardnim faktorom iskorištenja kapaciteta;
(b)
razina djelatnosti vezana uz toplinu dobiva se množenjem početnog instaliranog kapaciteta za preuzimanje mjerljive topline iz postrojenja obuhvaćenih sustavom Unije i/ili za proizvodnju mjerljive topline koja se troši unutar granica postrojenja za proizvodnju proizvoda, za proizvodnju mehaničke energije koja se ne koristi za proizvodnju električne energije, za grijanje ili hlađenje, uz izuzetak potrošnje za proizvodnju električne energije, ili se isporučuje postrojenju ili drugoj jedinici koja nije obuhvaćena sustavom Unije, uz izuzetak isporuke za proizvodnju električne energije, relevantnim faktorom iskorištenja kapaciteta;
(c)
razina djelatnosti vezana uz gorivo dobiva se množenjem početnog instaliranog kapaciteta za potrošnju goriva koja se koriste za proizvodnju nemjerljive topline koja se troši za proizvodnju proizvoda, za proizvodnju mehaničke energije koja se ne koristi za proizvodnju električne energije, za grijanje ili hlađenje postrojenja u pitanju, uz izuzetak potrošnje za proizvodnju električne energije, uključujući sigurnosno spaljivanje na baklji, relevantnim faktorom iskorištenja kapaciteta;
(d)
razina djelatnosti vezana uz procesne emisije dobiva se množenjem početnog instaliranog kapaciteta za proizvodnju procesnih emisija procesne jedinice relevantnim faktorom iskorištenja kapaciteta.
2.   Standardni faktor iskorištenja kapaciteta iz stavka 1. točke (a) određuje i objavljuje Komisija na temelju podataka koje prikupljaju države članice u skladu s člankom 7. ove Odluke. On u slučaju referentne vrijednosti za proizvod iz Priloga I. odgovara 80. percentilu faktora prosječnoga godišnjeg iskorištenja kapaciteta svih postrojenja koja proizvode proizvod u pitanju. Faktor prosječnoga godišnjeg iskorištenja kapaciteta svakog postrojenja koje proizvodi proizvod u pitanju dobiva se dijeljenjem prosječne godišnje proizvodnje za razdoblje od 2005. do 2008. početnim instaliranim kapacitetom.
Relevantni faktor iskorištenja kapaciteta iz stavka 1. točaka od (b) do (d) određuju države članice na temelju uredno potkrijepljenih i neovisno potvrđenih informacija o planiranom redovnom radu postrojenja, održavanju, uobičajenom proizvodnom ciklusu, energetski učinkovitim tehnikama i tipičnom iskorištenju kapaciteta u sektoru u pitanju u usporedbi sa sektorskim informacijama.
[…]”
19
U skladu s člankom 19. te odluke, naslovljenim „Dodjela novim sudionicima”:
„1.   Države članice za potrebe dodjele emisijskih jedinica novim sudionicima, uz izuzetak dodjele postrojenjima iz treće alineje članka 3. točke (h) Direktive [2003/87], izračunavaju preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju od početka redovnog rada postrojenja za svako potpostrojenje zasebno, i to na sljedeći način:
(a)
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju svakom dijelu postrojenja s referentnom vrijednosti za proizvod za danu godinu dobiva se množenjem te referentne vrijednosti za proizvod s razinom djelatnosti vezanom uz proizvod;
(b)
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju svakom dijelu postrojenja s referentnom vrijednosti za toplinu dobiva se množenjem referentne vrijednosti za toplinu za tu mjerljivu toplinu, kako je navedeno u Prilogu I., s razinom djelatnosti vezanom uz toplinu;
(c)
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju svakom dijelu postrojenja s referentnom vrijednosti za gorivo dobiva se množenjem referentne vrijednosti za gorivo iz Priloga I. s razinom djelatnosti vezanom uz gorivo;
(d)
preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju svakom dijelu postrojenja s procesnim emisijama za danu godinu dobiva se množenjem razine djelatnosti vezane uz procese s 0,9700.
Članak 10. stavci od 4. do 6. i stavak 8. te članci 11., 12., 13. i 14. ove Odluke primjenjuju se na izračun preliminarnoga godišnjeg broja emisijskih jedinica koje se dodjeljuju besplatno mutatis mutandis.
[…]
4.   Države članice Komisiji bez odlaganja prijavljuju preliminarnu ukupnu godišnju količinu besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica. Emisijske jedinice iz rezerve za nove sudionike oblikovane na temelju članka 10.a stavka 7. Direktive [2003/87] dodjeljuju se prema redu prijave.
Komisija može odbiti preliminarnu konačnu godišnju količinu emisijskih jedinica besplatno dodijeljenih pojedinom postrojenju. Ako Komisija ne odbije ukupnu godišnju količinu besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica, država članica u pitanju pristupa određivanju konačne godišnje količine besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica.
[…]”
Odluka 2013/447/EU
20
Odluka Komisije 2013/447/EU od 5. rujna 2013. o standardnom faktoru iskorištenja kapaciteta na temelju članka 18. stavka 2. Odluke 2011/278/EU (SL 2013., L 240, str. 23.) u Prilogu navodi standardne faktore iskorištenja kapaciteta koji se primjenjuju za treće razdoblje trgovanja radi određivanja razine djelatnosti novih sudionika s referentnom vrijednosti za proizvod.
Njemačko pravo
21
Članak 9. stavak 1. Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetza (Zakon o trgovanju emisijama stakleničkih plinova) od 21. srpnja 2011. (BGBl. 2011. I, str. 1475.; u daljnjem tekstu: TEHG) glasi:
„Operaterima postrojenja besplatno se dodjeljuju emisijske jedinice u skladu s načelima iz članka 10.a stavaka 1. do 5., stavka 7. i stavaka 11. do 20. Direktive [2003/87] u verziji koja je na snazi te s načelima iz Odluke [2011/278].”
22
Članak 34. stavak 1. TEHG‑a, u verziji od 18. siječnja 2019. (BGBl. 2019. I, str. 37.) propisuje:
„Za ispuštanje stakleničkih plinova zbog djelatnosti u smislu Priloga 1. u odnosu na [treće razdoblje trgovanja] i dalje se primjenjuju članci 1. do 36. u verziji koja vrijedi do 24. siječnja 2019. […]”
23
Člankom 2. Verordnunga über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Uredba o dodjeli emisijskih jedinica stakleničkih plinova u razdoblju trgovanja od 2013. do 2020.) od 26. rujna 2011. (BGBl. 2011. I, str. 1921.; u daljnjem tekstu: ZuV 2020), naslovljenim „Definicije” određuje se:
„Za ovu uredbu uz definicije iz članka 3. [TEHG‑a] vrijede i ove definicije:
[…]
2. Početak redovnog pogona
prvi dan stalnog devedesetodnevnog razdoblja ili, ako uobičajeni proizvodni ciklus u dotičnom sektoru ne predviđa stalnu proizvodnju, prvi dan devedesetodnevnog razdoblja podijeljenog u proizvodne cikluse specifične za sektor, u kojem postrojenje radi s prosječno najmanje 40 posto proizvodnog kapaciteta za koji je namijenjen, prema potrebi uzimajući u obzir uvjete rada za specifično postrojenje;
[…]
10. Nova postrojenja
Svi novi sudionici u skladu s člankom 3. točkom (h) prvom alinejom Direktive [2003/87];
[…]
27. Element dodjele s vrijednošću emisija za gorivo
Skup ulaznih i izlaznih struja i povezanih emisija koje nisu obuhvaćene elementom dodjele prema točki 28. ili 30. za slučajeve proizvodnje nemjerljive topline kroz sagorijevanje goriva, pod uvjetom da se nemjerljiva toplina
(a)
koristi za proizvodnju proizvoda, proizvodnju mehaničke energije, zagrijavanje ili hlađenje ili
(b)
proizvodi kroz sigurnosne baklje, pod uvjetom da je s time povezano sagorijevanje goriva i varijabilnih količina procesnog ili preostalog plina predviđeno odobrenjem za isključivo rasterećenje postrojenja prilikom poremećaja ili drugih izvanrednih situacija;
od čega se oduzima nemjerljiva toplina koja se koristi za proizvodnju struje ili izvozi za proizvodnju struje;
[…]”
24
U skladu s člankom 16. ZuV‑a 2020, naslovljenim „Zahtjev za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica”:
(1)   Zahtjevi za besplatnu dodjelu za nove sudionike moraju se podnijeti unutar jedne godine nakon početka redovnog rada postrojenja i, kod značajnog povećanja kapaciteta unutar jedne godine nakon početka izmijenjenog rada.
[…]
(4)   Početni instalirani kapacitet za nova postrojenja odgovara za svaki element dodjele, odstupanjem od članka 4., prosjeku dviju najvećih mjesečnih proizvodnih količina unutar neprekinutog devedesetodnevnog razdoblja, na temelju kojeg je određen početak redovnog pogona, preračunato na jednu kalendarsku godinu.
[…]”
25
Članak 17. ZuV‑a 2020, naslovljen „Razine djelatnosti novih sudionika”, određuje:
„(1)   Za elemente dodjele za nova postrojenja koji se moraju odrediti prema članku 3. razine djelatnosti relevantne za dodjelu jedinica određuju se kako slijedi:
[…]
3. razina djelatnosti vezana uz gorivo elementa dodjele s vrijednosti emisije za gorivo odgovara početnom instaliranom kapacitetu dotičnog elementa dodjele, pomnoženom s relevantnim faktorom iskorištenja kapaciteta
[…]
(2)   Relevantni faktor iskorištenja kapaciteta u skladu sa stavkom 1. točkama 2. do 4. određuje se na temelju podataka podnositelja zahtjeva o:
1. stvarnom radu elementa dodjele do podnošenja zahtjeva i o planiranom radu postrojenja ili elementa dodjele, njihovim razdobljima održavanja i planiranim proizvodnim ciklusima,
2. upotrebi tehnika učinkovitih s obzirom na energiju i stakleničke plinove, koji mogu utjecati na relevantni faktor iskorištenja kapaciteta postrojenja,
3. tipičnom iskorištenju kapaciteta u dotičnom sektoru.
[…]”
26
Članak 18. ZuV‑a 2020, naslovljen „Dodjela za nove sudionike”, glasi:
„(1)   Za dodjelu jedinica za nova postrojenja nadležno tijelo računa preliminarni godišnji broj jedinica koje treba besplatno dodijeliti prilikom početka redovnog rada postrojenja za preostale godine razdoblja trgovanja od 2013. do 2020. na sljedeći način i za svaki element dodjele zasebno:
[…]
3.   za svaki element dodjele s vrijednosti emisije za gorivo preliminarni godišnji broj jedinica koje treba besplatno dodijeliti odgovara umnošku vrijednosti emisija za gorivo i razine djelatnosti u vezi s gorivom;
[…]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
27
Ingredion Germany u Hamburgu (Njemačka) upravlja postrojenjem za proizvodnju proizvoda od škroba. To postrojenje obuhvaća nove dijelove postrojenja za grijanje zraka i proizvodnju pare. U postrojenju se para i zemni plin upotrebljavaju za proizvodnju topline za proizvodnju škroba.
28
Ingredion Germany je 8. kolovoza 2014. od Deutsche Emissionshandelsstellea (Njemačka služba za trgovanje emisijskim jedinicama; u daljnjem tekstu: DEHSt) za treće razdoblje trgovanja zatražio dodjelu besplatnih emisijskih jedinica za novo postrojenje, i to, s jedne strane, prema vrijednosti toplinskih emisija i, s druge strane, prema vrijednosti emisija za gorivo.
29
Za vrijednost emisija za gorivo DEHSt je najprije pošao od relevantnog faktora iskorištenja kapaciteta od 109 %, prema navodima društva Ingredion Germany. Naime, instalirani početni kapacitet određen je pomoću količine proizvodnje unutar 90 dana nakon početka redovnog pogona u trenutku u kojem postrojenje još nije dosegnulo planiranu proizvodnju. Zbog toga je stvarni kapacitet u relevantnom razdoblju od 15. kolovoza 2013. do 20. lipnja 2014. iznosio preko 100 % instaliranog početnog kapaciteta.
30
Odlukom od 1. rujna 2015. DEHSt je društvu Ingredion Germany za treće razdoblje trgovanja dodijelio 124908 besplatnih emisijskih jedinica. U obrazloženju je navedeno da je DEHSt najprije Komisiji prijavio količinu dodjele na temelju relevantnog faktora iskorištenja kapaciteta od 109 %. Komisija je odlukom od 24. ožujka 2015. (C(2015) 1733 final) za tri druga njemačka postrojenja odbila relevantni faktor iskorištenja kapaciteta od 100 % ili više. U skladu s time, DEHSt je pošao od faktora iskorištenja kapaciteta od 99,9 %.
31
Prigovor društva Ingredion Germany od 30. rujna 2015. pred DEHSt‑om protiv njegove odluke od 1. rujna 2015. odbijen je odlukom od 7. srpnja 2017.
32
Tužbom podnesenom 9. kolovoza 2017. pred Verwaltungsgerichtom Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) Ingredion Germany ostao je pri svojem zahtjevu za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica novim sudionicima.
33
Sud koji je uputio zahtjev navodi da rješavanje spora koji je pred njim iznesen ovisi o odgovoru na pitanje je li, na temelju članka 18. stavka 2. drugog podstavka Odluke 2011/278, relevantni faktor iskorištenja kapaciteta ograničen na vrijednost manju od 100 % za potrebe te dodjele.
34
U tom pogledu, taj sud smatra da se u tekstu te odredbe ne spominje eventualno ograničenje vrijednosti relevantnog faktora iskorištenja kapaciteta. U ovom slučaju veći relevantni faktor iskorištenja kapaciteta proizlazi iz potkrijepljenih i neovisno provjerenih informacija ne samo o planiranom nego i o stvarnom normalnom radu postrojenja do podnošenja takvog zahtjeva. Za razliku od postojećih postrojenja, utvrđivanje početnog instaliranog kapaciteta za nove sudionike temelji se, u skladu s člankom 17. stavkom 4. Odluke 2011/278, na razdoblju od 90 dana nakon početka normalnog rada, a ne na razdoblju od četiri godine, koje je načelno predviđeno člankom 7. stavkom 3. točkom (a) te odluke, tako da bi se češće moglo dogoditi da se tijekom tog razdoblja od 90 dana još ne postigne predviđeni redovni rad.
35
Međutim, sud koji je uputio zahtjev također primjećuje da se članak 18. stavak 2. drugi podstavak te odluke odnosi na tipično iskorištenje kapaciteta u dotičnom sektoru, koje je u pravilu niže od 100 %. Nadalje, u skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (a) Odluke 2011/278, standardni faktor iskorištenja kapaciteta primjenjuje se na nove sudionike koji raspolažu potpostrojenjima s referentnom vrijednosti za proizvod, a taj faktor, kako je utvrđen u Odluci 2013/447, uvijek ima vrijednost manju od 100 %.
36
U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 18. stavak 1. točku (c) i stavak 2. drugi podstavak Odluke [2011/278] u vezi s člankom 3. točkom (h) i člankom 10.a Direktive [2003/87] tumačiti na način da je za nove sudionike relevantni faktor iskorištenja kapaciteta za razinu djelatnosti vezanu uz gorivo ograničen na vrijednost manju od 100 %?”
O prethodnom pitanju
37
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 18. stavak 2. drugi podstavak Odluke 2011/278 tumačiti na način da je za potrebe besplatne dodjele emisijskih jedinica novim sudionicima relevantni faktor iskorištenja kapaciteta ograničen na vrijednost manju od 100 %.
38
Najprije valja podsjetiti na to da je cilj Direktive 2003/87 uspostaviti sustav trgovanja emisijskim jedinicama koji teži smanjenju emisija stakleničkih plinova u atmosferu na razinu koja će spriječiti opasne antropogene poremećaje klimatskog sustava, a čiji je krajnji cilj zaštita okoliša (presuda od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 62. i navedena sudska praksa).
39
Taj sustav počiva na gospodarskoj logici koja potiče svakog sudionika u tom sustavu na ispuštanje količine stakleničkih plinova niže od emisijskih jedinica koje su mu prvotno dodijeljene, kako bi prenio višak drugom sudioniku koji je proizveo količinu emisija višu od emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene (presuda od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 63. i navedena sudska praksa).
40
Direktiva 2003/87 tako teži smanjivanju ukupnih emisija stakleničkih plinova u Europskoj uniji do 2020. za najmanje 20 % u odnosu na razinu iz 1990. na gospodarski učinkovit način (vidjeti u tom smislu presudu od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
41
U tu svrhu članak 10.a te direktive za postrojenja u određenim sektorima djelatnosti predviđa besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, čija se količina – u skladu sa stavkom 11. te odredbe – postupno smanjuje u trećem razdoblju trgovanja, s ciljem da se 2027. besplatne jedinice više ne dodjeljuju (vidjeti u tom smislu presudu od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
42
Kao što to među ostalim proizlazi iz članka 10. stavka 1. Direktive 2003/87 i uvodne izjave 15. Direktive 2009/29, raspodjela emisijskih jedinica će se dakle, radi smanjivanja emisija stakleničkih plinova, postupno isključivo temeljiti na dražbovnoj prodaji, koja se, prema mišljenju zakonodavca Unije, općenito smatra gospodarski najučinkovitijim sustavom (presuda od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 66.).
43
U skladu s člankom 10.a stavkom 1. Direktive 2003/87, Komisija je Odlukom od 2011/278 donijela usklađena pravila na razini Unije za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica. Iz stavka 2. tog članka proizlazi da Komisija u sklopu toga određuje referentne vrijednosti u sektoru ili podsektoru.
44
U tom kontekstu članak 19. stavak 1. te odluke predviđa da za nove sudionike, kako su definirani u članku 3. točki (h) Direktive 2003/87 i uz izuzetak onih iz treće alineje te odredbe, države članice izračunavaju preliminarni godišnji broj emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju množenjem vrijednosti tih referentnih vrijednosti s razinom djelatnosti svakog potpostrojenja. U tu svrhu, u skladu s člankom 6. te odluke, države članice dužne su razlikovati potpostrojenja ovisno o njihovoj djelatnosti, kako bi mogle utvrditi treba li primijeniti „referentnu vrijednost za proizvod”, „referentnu vrijednost za toplinu” ili „referentnu vrijednost za gorivo” ili pak poseban faktor za „potpostrojenja s procesnim emisijama”.
45
U tom pogledu, u skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (c) Odluke 2011/278, razina djelatnosti koja se odnosi na goriva, koja je relevantna u okviru spora u glavnom postupku, odgovara, kao što je to predviđeno za toplinu i procesne emisije, na temelju stavka 1. točaka (b) i (d) tog članka, početnom instaliranom kapacitetu predmetnog postrojenja pomnoženom s relevantnim faktorom iskorištenja kapaciteta.
46
Stoga, kako bi se ocijenio opseg prava novih sudionika na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, valja ispitati je li taj relevantni faktor iskorištenja kapaciteta ograničen na vrijednost manju od 100 %.
47
U tom pogledu valja primijetiti da članak 18. stavak 2. drugi podstavak Odluke 2011/278 precizira načine utvrđivanja navedenog faktora i elemente koje u tu svrhu treba uzeti u obzir.
48
Ta odredba predviđa da relevantni faktor iskorištenja kapaciteta određuju države članice na temelju uredno potkrijepljenih i neovisno potvrđenih informacija o planiranom redovnom radu postrojenja, održavanju, uobičajenom proizvodnom ciklusu, energetski učinkovitim tehnikama i tipičnom iskorištenju kapaciteta u sektoru u pitanju u usporedbi sa sektorskim informacijama. Međutim, valja utvrditi da navedena odredba ne sadržava pojašnjenja o vrijednosti tog faktora kao takvoj.
49
Iz toga slijedi da tekst članka 18. stavka 2. drugog podstavka Odluke 2011/278 ne daje odlučujuću naznaku koja bi omogućila rješavanje pitanja mogućeg ograničenja navedenog faktora na vrijednost manju od 100 %.
50
U tim okolnostima, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, valja voditi računa o općoj strukturi Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278 kao i o njihovim ciljevima (presuda od 18. siječnja 2018., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, t. 35. i navedena sudska praksa).
51
Što se tiče, kao prvo, opće strukture te direktive i te odluke, odredbe o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica u korist novog sudionika, poput tužitelja u glavnom postupku, koji ima potpostrojenje s referentnom vrijednosti za gorivo, mogu se usporediti s onima koje se primjenjuju na postojeća postrojenja, s jedne strane, i na nove sudionike koji imaju potpostrojenja s drugom referentnom vrijednosti, s druge strane.
52
Najprije, što se tiče postojećih postrojenja, koja su definirana u članku 3. točki (a) navedene odluke, valja primijetiti da uvodna izjava 16. te iste odluke određuje da se besplatne emisijske jedinice koje im se dodjeljuju moraju temeljiti na povijesnim podacima o proizvodnji u odnosu na određeno referentno razdoblje koje treba biti što reprezentativnije s obzirom na industrijske cikluse, obuhvaćati relevantno razdoblje u kojemu su raspoloživi kvalitetni podaci i umanjiti učinak posebnih okolnosti, kao što je privremeno zatvaranje postrojenja.
53
U tom pogledu valja utvrditi da početni instalirani kapacitet postojećih postrojenja načelno nije podatak koji se uzima u obzir za potrebe izračuna preliminarnog godišnjeg broja emisijskih jedinica koje im se besplatno dodjeljuju.
54
Naime, u skladu s člankom 10. stavcima 1. i 2. Odluke 2011/278, taj se izračun provodi množenjem referentne vrijednosti za dotično potpostrojenje i njegove povijesne razine djelatnosti.
55
U tom pogledu, kao što je to predviđeno člankom 9. stavkom 1. te odluke, države članice utvrđuju povijesne razine djelatnosti svakog postrojenja za referentno razdoblje od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. ili, ako su te razine više, za referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010.
56
Osim toga, stavci 2. do 5. tog članka pojašnjavaju da povijesna razina djelatnosti odgovara vrijednosti medijana faktora svake referentne vrijednosti, koji se, u skladu sa stavkom 4. navedenog članka, sastoji od povijesne godišnje potrošnje goriva koja se koriste za proizvodnju nemjerljive topline koja se troši za određene djelatnosti iz te odredbe u referentnom razdoblju.
57
Stoga valja smatrati da se, s obzirom na sustav koji se na njih primjenjuje, besplatna dodjela emisijskih jedinica postojećim postrojenjima provodi na temelju podataka koji odražavaju stvarno iskorištavanje tih postrojenja.
58
S druge strane, iz uvodne izjave 16. Odluke 2011/278 također proizlazi da se taj sustav ne odnosi na nove sudionike, za koje je izričito predviđeno da besplatna dodjela emisijskih jedinica podliježe drukčijem načinu izračuna.
59
U tom pogledu, kao što je to navedeno u točkama 44. i 45. ove presude, ta se dodjela novim sudionicima provodi na temelju početnog instaliranog kapaciteta predmetnih postrojenja.
60
Valja osobito primijetiti da se taj početni instalirani kapacitet, u skladu s člankom 17. stavkom 4. te odluke, utvrđuje u skladu s metodom navedenom u članku 7. stavku 3., koji predviđa da, načelno, navedeni početni kapacitet odgovara prosjeku dvaju najviših mjesečnih opsega proizvodnje tijekom određenog razdoblja, pri čemu se kao referentno razdoblje koristi neprekinuto razdoblje od 90 dana koje služi kao osnova za određivanje početka redovnog rada.
61
Osim toga, početak redovnog rada definiran je u članku 3. točki (n) te odluke kao verificirani i odobreni prvi dan neprekinutog 90-dnevnog razdoblja odnosno, ako uobičajeni proizvodni ciklus u sektoru u pitanju ne pretpostavlja neprekidnu proizvodnju, prvi dan 90-dnevnog razdoblja podijeljenog u specifične proizvodne cikluse toga sektora tijekom kojega postrojenje radi s barem 40 % projektiranog kapaciteta opreme, uzimajući prema potrebi u obzir specifične radne uvjete postrojenja.
62
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 54. svojeg mišljenja, iz kratkoće referentnog razdoblja kao i niske razine dopuštenog praga kapaciteta nedvojbeno se zaključuje da je bilo izričito odabrano da se besplatna dodjela emisijskih jedinica novim sudionicima ne učini ovisnom o podacima koji su nužno reprezentativni za stvarno iskorištavanje predmetnih postrojenja.
63
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, načelo jednakog postupanja, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (presuda od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 90. i navedena sudska praksa).
64
U tom pogledu, s obzirom na njihove posebne situacije, uspostavljena su dva različita sustava za potrebe besplatne dodjele emisijskih jedinica postojećim postrojenjima, s jedne strane, i novim sudionicima, s druge strane.
65
Iz toga slijedi da se, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 60. svojeg mišljenja, ne može tvrditi da se relevantnim faktorom iskorištenja kapaciteta, prema potrebi, vrijednošću većom od 100 %, želi osigurati da se, poput postojećih postrojenja, besplatna dodjela emisijskih jedinica u korist novih sudionika provodi na temelju podataka koji odražavaju stvarno iskorištenje kapaciteta predmetnog postrojenja.
66
Nadalje, u svrhu tumačenja članka 18. stavka 2. drugog podstavka Odluke 2011/278 s obzirom na opću strukturu Direktive 2003/87 i te odluke, valja ocijeniti situaciju novog sudionika, kao što je to Ingredion Germany, koji ima potpostrojenje s referentnom vrijednosti za gorivo u usporedbi s onom u kojoj se nalaze novi sudionici koji imaju potpostrojenja s drugim referentnim vrijednostima.
67
Kao što je to navedeno u točki 44. ove presude, u svrhu izračuna preliminarnog godišnjeg broja emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju novim sudionicima, potrebno je utvrditi jesu li predmetna potpostrojenja obuhvaćena referentnom vrijednosti za proizvod, referentnom vrijednosti za toplinu ili referentnom vrijednosti za gorivo ili je pak riječ o potpostrojenjima s procesnim emisijama.
68
U tom je pogledu Sud već naveo da su definicije potpostrojenja s referentnom vrijednosti za proizvod, s referentnom vrijednosti za toplinu, s referentnom vrijednosti za gorivo i s procesnim emisijama, koje su navedene u članku 3. Odluke 2011/278, međusobno isključive (presuda od 18. siječnja 2018., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, t. 29. i navedena sudska praksa).
69
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 12. te odluke, samo ako nije moguće izračunati referentnu vrijednost za proizvod, a prisutni su staklenički plinovi koji mogu dovesti do besplatne dodjele jedinica, te bi jedinice trebalo dodjeljivati na temelju triju „pomoćnih” metoda, prema tako utvrđenoj hijerarhiji, kako bi se postigla najveća moguća smanjenja emisija stakleničkih plinova i uštede energije barem za neke dijelove proizvodnih postupaka u pitanju (presuda od 18. siječnja 2018., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, t. 30. i navedena sudska praksa).
70
U kontekstu besplatne dodjele emisijskih jedinica novim sudionicima, a osobito kad je riječ o određivanju razine djelatnosti predmetnih postrojenja, valja razlikovati, s jedne strane, potpostrojenja s referentnom vrijednosti za proizvod i, s druge strane, postrojenja s referentnom vrijednosti za toplinu, s referentnom vrijednosti za gorivo ili s procesnim emisijama.
71
Naime, dok, što se tiče potonjih, kao što to proizlazi iz članka 18. stavka 1. točaka (b) do (d) Odluke 2011/278, određivanje razine djelatnosti ovisi o relevantnom faktoru iskorištenja kapaciteta, to nije slučaj s novim sudionicima koji imaju postrojenje s referentnom vrijednosti za proizvod. Za potonje članak 18. stavak 1. točka (a) te odluke predviđa da se razina djelatnosti vezana uz proizvod dobiva množenjem početnog instaliranog kapaciteta predmetnog postrojenja za proizvodnju tog proizvoda standardnim faktorom iskorištenja kapaciteta.
72
Kao što to proizlazi iz članka 18. stavka 2. prvog podstavka te odluke, taj standardni faktor iskorištenja kapaciteta određuje i objavljuje Komisija. U tom pogledu valja utvrditi da je, kao što je utvrđena Odlukom 2013/447 za treće razdoblje trgovanja, vrijednost tog standardnog faktora iskorištenja kapaciteta niža od 100 % za svaku od referentnih vrijednosti za proizvod.
73
Iz toga proizlazi da se članku 18. stavku 2. drugom podstavku Odluke 2011/278 s obzirom na odredbe o određivanju razine djelatnosti novih sudionika koji imaju postrojenja s referentnom vrijednosti za proizvod protivi to da vrijednost relevantnog faktora iskorištenja kapaciteta može biti 100 % ili veća.
74
Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 43. do 46. svojeg mišljenja, ne može se prihvatiti tumačenje te odredbe prema kojem, kad se primjena referentne vrijednosti za proizvod, koja je u načelu predviđena tom odlukom, pokaže nemogućom, primjena neke druge referentne vrijednosti kao pomoćne metode može dovesti, u pogledu besplatne dodjele emisijskih jedinica, do povoljnijeg postupanja s novim sudionicima koji iskorištavaju potpostrojenja s referentnom vrijednosti za gorivo, referentnom vrijednosti za toplinu ili procesnim emisijama, nauštrb novih sudionika koji iskorištavaju potpostrojenja s referentnom vrijednosti za proizvod.
75
Ta su razmatranja potkrijepljena ciljevima koje je postavio zakonodavac Unije.
76
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, iako je glavni cilj Direktive 2003/87, kao što je to navedeno u točki 38. ove presude, znatno smanjiti emisije stakleničkih plinova, taj cilj treba ostvariti uz poštovanje niza podciljeva. Kao što je navedeno u uvodnim izjavama 5. i 7. te direktive, ti su podciljevi, među ostalim, očuvanje gospodarskog razvoja i zaposlenosti kao i cjelovitosti unutarnjeg tržišta i uvjeta tržišnog natjecanja (presuda od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, t. 49. i navedena sudska praksa).
77
Postojanje nejednakog postupanja koje nije objektivno opravdano između kategorija novih sudionika iz točke 74. ove presude moglo bi spriječiti ostvarenje tih podciljeva.
78
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 18. stavak 2. drugi podstavak Odluke 2011/278 treba tumačiti na način da je za potrebe besplatne dodjele emisijskih jedinica novim sudionicima relevantni faktor iskorištenja kapaciteta ograničen na vrijednost manju od 100 %.
Troškovi
79
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Članak 18. stavak 2. drugi podstavak Odluke Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća treba tumačiti na način da je za potrebe besplatne dodjele emisijskih jedinica novim sudionicima relevantni faktor iskorištenja kapaciteta ograničen na vrijednost manju od 100 %.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački