62023CJ0066
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
12 september 2024 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 92/43/EEG – Direktiv 2009/147/EG – Bevarande av vilda fåglar – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Klassificering av ett område som särskilt skyddsområde – Så kallade klassificeringsarter – Tillfälliga horisontella åtgärder som vidtagits enhetligt för samtliga särskilda skyddsområden – Individuella skötsel- och förvaltningsplaner har inte utarbetats”
I mål C‑66/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) genom beslut av den 19 december 2022, som inkom till domstolen den 7 februari 2023, i målet
Elliniki Ornithologiki Etaireia,
Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou,
Perivallontikos Syllogos Rethymnou,
Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou,
KX,
med flera
mot
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Oikonomikon,
Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon,
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev (referent) samt domarna T. von Danwitz, P.G. Xuereb, A. Kumin och I. Ziemele,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren L. Carrasco Marco,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 januari 2024,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Elliniki Ornithologiki Etaireia och Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou, genom P. Fokas-Pagoulatos, dikigoros,
–
Perivallontikos Syllogos Rethymnou, Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou, KX, m.fl., genom D. Bousmpouras och V. Kounelis, dikigoroi,
–
Ypourgos Esoterikon, Ypourgos Oikonomikon, Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, Ypourgos Perivallontos kai Energeias, Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon och Greklands regering, genom E. Leftheriotou, M. Tassopoulou och A. Vasilopoulou, samtliga i egenskap av ombud,
–
Tjeckiens regering, genom J. Benešová, L. Langrová och M. Smolek, samtliga i egenskap av ombud,
–
Nederländernas regering, genom E.M.M. Besselink, M.K. Bulterman och C.S. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud,
–
Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom C. Hermes och E. Manhaeve, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 22 februari 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.1 och 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) (nedan kallat fågeldirektivet), av artikel 6.2 och 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet), och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1) (nedan kallat direktiv 2011/92).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Elliniki Ornithologiki Etaireia (Grekisk ornitologisk sammanslutning) Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (nätverk av ekologiska sammanslutningar för Egeiska havet), Perivallontikos Syllogos Rethymnou (miljöföreningen i Rethymno), Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou (kulturföreningen Thronos Kleisidi), KX m.fl., å ena sidan, och Ypourgos Esoterikon m.fl. (inrikesministern, Grekland), Ypourgos Oikonomikon (finansministern, Grekland), Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (ministern för utveckling och investeringar, Grekland), Ypourgos Perivallontos kai Energeias (miljö- och energiministern, Grekland) och Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministern för landsbygdsutveckling och livsmedel, Grekland), angående lagligheten av en ministerförordning, antagen år 2012, om att ändra och komplettera den akt genom vilken fågeldirektivet införlivas med grekisk rätt.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Fågeldirektivet
3
Enligt artikel 1.1 i fågeldirektivet handlar detta direktiv om bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket EU-fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.
4
Artikel 4 i detta direktiv har följande lydelse:
”1.   För de arter som anges i bilaga I ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
I samband med detta ska hänsyn tas till
a)
utrotningshotade arter,
b)
arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,
c)
arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,
d)
andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.
Vid utvärdering ska hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.
Medlemsstaterna ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
2.   Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, ska medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna ska därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.
…
4.   Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna ska även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
Livsmiljödirektivet
5
Ett särskilt bevarandeområde definieras i artikel 1 led l i livsmiljödirektivet som ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts.
6
I artikel 6 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1.   För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2.   Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3.   Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. …
4.   Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta [Europeiska] kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
…”
7
I artikel 7 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–6.4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i [rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1)] vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare.”
Grekisk rätt
8
Nomos 1650/1986 gia tin prostasia tou perivallontos (lag 1650/1986 om miljöskydd) (FEK Α’ 160/16.10.1986), i dess lydelse enligt Nomos 3937/2011 (lag 3937/2011) (FEK Α’ 60/31.3.2011) och Nomos 4685/2020 (lag 4685/2020) (FEK Α’ 92/7.5.2020), reglerar särskilda skyddsområden i Grekland. I lag 1650/1986, i dess ändrade lydelse, föreskrivs i huvudsak att förvaltningsplaner för berörda arter och för särskilda skyddsområden ska utarbetas efter en särskild miljöbedömning.
9
Nomos 4014/2011 gia tin perivallontiki adeiodotisi ergon kai drastitriotiton, rithmisi afthereton se sinartisi me dimiourgia Perivallontikou isozigiou ki alles diatakseis armodiotitas Ypourgeiou Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Alllagis (lag 4014/2011 om miljötillstånd för projekt och verksamheter, om reglering av icke godkända byggnader inom ramen för skapandet av en miljöbalans och andra bestämmelser som omfattas av ministeriet för miljö, energi och klimatförändring) (FEK Α 209/21.9.2011).
10
I artikel 11 i denna lag föreskrivs att den särskilda miljöbedömningen av ett projekt för offentliga eller privata anläggningsarbeten ska omfatta dels registrering av berörda arter, dels en lämplig bedömning av konsekvenserna av detta projekt, särskilt avseende de vilda fåglar som anges i bilaga I till artikel 14 i Koini ypourgiki apofasi nr 37338/1807/2010 ”Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, ’peri diatiriseos ton agrion ptinon’ tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK” (gemensamt ministerbeslut nr 37338/1807/2010 ”Fastställande av åtgärder och förfaranden för bevarande av vilda fåglar och deras livsmiljöer i enlighet med direktiv 79/409/EEG, kodifierat genom direktiv 2009/147/EG”) (FEK Β’1495/6.9.2010) (nedan kallat 2010 års ministerbeslut), som antagits för att införliva fågeldirektivet i grekisk rätt, och för flyttfåglar som inte anges i denna bilaga men som regelbundet förekommer i Grekland.
11
I artikel 2 i 2010 års ministerförordning utgör dessa vilda fåglar och flyttfåglar så kallade klassificeringsarter, det vill säga fågelarter för vilka de berörda områdena har utsetts till särskilda skyddsområden i enlighet med denna klassificering, mot bakgrund av särskilda vetenskapliga och ornitologiska kriterier som återfinns i bilaga A till denna minsterförordning. Dessa vilda fåglar och flyttfåglar utgör, tillsammans med kriterierna för klassificering av särskilda skyddsområden, avgörande indikatorer för att utse ett område till särskilt skyddsområde. Genom artikel 4 i denna ministerförordning skapas särskilda skyddsområden, inom vilka det vidtas särskilda åtgärder, såsom begränsningar av vissa verksamheter eller begränsning av eller förbud för vissa ingrepp som kan påverka de berörda särskilda skyddsområdena negativt.
12
Koini ypourgiki apofasi no 8353/276/Ε103 ”Tropopoiisi kai simplirosi tis koinis ypourgikis apofasis no 37338/1807/2010 ’Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endiaitimaton tis, se symmorfosi me tin Odigia 79/409/EOK, ′peri diatiriseos ton agrion ptinon′ tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/ΕΚ’” (Gemensam ministerförordning nr 8353/276/Ε103 ”Bestämmelser om ändring och komplettering av gemensam ministerförordning nr 37338/1807/2010, Fastställande av åtgärder och förfaranden för bevarande av vilda fåglar och deras livsmiljöer i enlighet med direktiv 79/409/EEG, kodifierat genom direktiv 2009/147/EG”) (FEK Β′415/23.2.2012) (nedan kallat 2012 års ministerförordning) ändrar och kompletterar 2010 års ministerförordning. I ministerförordningen föreskrivs alltså horisontella åtgärder som är tillämpliga på samtliga särskilda skyddsområden som har utsetts med stöd av 2010 års ministerförordning. Den innebär att det i artikel 14 i ministerförordningen införs en bilaga som räknar upp särskilda skyddsområden efter de klassificeringsarter som avses ovan i punkt 10 i denna dom och föreskriver särskilda skyddsåtgärder för berörda vilda fåglar och deras livsmiljöer, vilka kan kompletteras med skötsel- och förvaltningsplaner.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13
Flera sammanslutningar och ett stort antal enskilda personer har väckt talan mot den skyddsordning som föreskrivs i 2012 års ministerförordning. De har bland annat gjort gällande att fågeldirektivet inte har införlivats på ett korrekt sätt med den grekiska rättsordningen genom denna förordning.
14
Förordningen är således föremål för talan om ogiltigförklaring i två mål vid Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland), tillika den hänskjutande domstolen. Det ena syftar till att få nämnda ministerförordning ogiltigförklarad i sin helhet. Det andra målet avser ogiltigförklaring av artikel 5a.2, artikel 5b.3 och 5b.4, artikel 5c.1, artikel 5d.1 och 5d.3b samt artikel 5i.4 i samma förordning.
15
Till stöd för respektive talan har klagandena i det nationella målet för det första gjort gällande att de skyddsåtgärder som föreskrivs i 2012 års ministerförordning endast avser de ”klassificerade arter” som avses ovan i punkt 10 i denna dom, när de uppfyller de kriterier som fastställs i bilaga A till artikel 14 i 2010 års ministerförordning. Denna bestämmelse strider mot artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, eftersom direktivet gör beviljandet av det i direktivet föreskrivna skyddet beroende av att arter finns med i bilaga I till direktivet och inte av huruvida arterna finns upptagna i en förteckning som upprättats på nationell nivå.
16
För det andra har klagandena i det nationella målet anfört att det i 2012 års ministerförordning föreskrivs horisontella skyddsåtgärder för samtliga särskilda skyddsområden, utan skydd för alla de fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet samt för de flyttfåglar som regelbundet förekommer i samtliga särskilda skyddsområden (nedan tillsammans kallade de skyddade arterna).
17
Motparterna i det nationella målet har genmält att denna ministerförordning utgör ”riktlinjer för hur verksamheten inom de särskilda skyddsområdena ska bedrivas” och att de berörda åtgärderna utgör ”bevarandeåtgärder” som ska vidtas i avvaktan på att det upprättas en heltäckande och särskild skyddsram för varje särskilt skyddsområde.
18
Den nationella domstolen har tillagt att det vid tidpunkten för antagandet av nämnda ministerförordning ännu inte hade fastställts några lämpliga bevarandemål och att det inte hade vidtagits några lämpliga bevarandeåtgärder för varje enskilt särskilt skyddsområde. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida den grekiske lagstiftaren har införlivat fågeldirektivet på ett korrekt sätt, bland annat mot bakgrund av att den bibehöll horisontella ”bevarandeåtgärder” vilka emellertid endast avsåg skyddet av de ovan i punkt 10 i denna dom nämnda klassificeringsarterna inom de särskilda skyddsområdena.
19
Mot denna bakgrund beslutade Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1.
Ska artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, jämförd med artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet, tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning …, enligt vilken de särskilda åtgärderna för att skydda, bevara och återupprätta populationen av vilda fågelarter samt återställa deras livsmiljöer i särskilda skyddsområden enbart omfattar så kallade klassificeringsarter, det vill säga enbart de vilda fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet och de flyttfåglar som regelbundet förekommer i varje särskilt skyddsområde, vilka tillsammans med de kriterier för att utse särskilda skyddsområden som anges i den nationella lagstiftningen tjänar som avgörande indikatorer för att ett område ska utses till ett särskilt skyddsområde?
2.
Är det för att kunna besvara den första frågan relevant att ovannämnda särskilda åtgärder för att skydda, bevara och återupprätta populationen av vilda fågelarter samt återställa deras livsmiljöer i särskilda skyddsområden i huvudsak är förebyggande grundläggande åtgärder för att skydda (’försiktighetsåtgärder’) särskilda skyddsområden som tillämpas horisontellt, det vill säga på alla särskilda skyddsområden, och att det fram till dags dato i den grekiska rättsordningen ännu inte har antagits någon separat förvaltningsplan för varje särskilt skyddsområde som fastställer målen och de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå eller säkerställa en gynnsam bevarandestatus hos varje särskilt skyddsområde och de arter som förekommer i dessa områden?
3.
Är det för att kunna besvara den första och den andra frågan relevant att de arter som anges i bilaga I till fågeldirektivet eller de flyttfåglar som regelbundet förekommer i varje särskilt skyddsområde - mot bakgrund av skyldigheten att bedöma inverkan på miljön av projekt och verksamheter i överensstämmelse med direktiv 2011/92, och den omständigheten att dessa ska bedömas ’på lämpligt sätt’ i den mening som avses i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet - alla tas i beaktande inom ramen för bedömningen av inverkan på miljön av varje specifikt offentligt eller privat projekt?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
20
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4 i fågeldirektivet, jämförd med artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet, ska tolkas så, att de åtgärder för att skydda, bevara och återställa vilda fågelarter och livsmiljöer i de särskilda skyddsområden som föreskrivs däri endast avser de arter som motiverar att det berörda området klassificeras eller om de även avser andra fågelarter som ska skyddas i enlighet med artikel 4 i livsmiljödirektivet och som förekommer i dessa särskilda skyddsområden.
21
Domstolen erinrar inledningsvis om att fågeldirektivet, i enlighet med artikel 1.1 första meningen, avser ”bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket EUF-fördraget tillämpas”.
22
I artikel 4.1 i detta direktiv föreskrivs att för de arter som anges i bilaga I ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa bland annat överlevnad och fortplantning för fågelarter som nämns i bilaga I till detta direktiv. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna även såsom särskilda skyddsområden klassificera de områden som med hänsyn till antal och yta är mest lämpade för att bevara de arter som nämns i bilaga I till detta direktiv.
23
Enligt artikel 4.2 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna även såsom särskilda skyddsområden klassificera häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden för de flyttfåglar som inte avses i bilaga 1 och som förekommer regelbundet, samt rastplatser längs deras färdväg (se, bland annat, dom av den 6 mars 2003, kommissionen/Finland, C‑240/00, EU:C:2003:126, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
24
Genom artikel 4 i fågeldirektivet införs en särskilt riktad och förstärkt ordning både för de arter som anges i bilaga I till direktivet och för de flyttfåglar som inte anges i bilagan men som är regelbundet förekommande. Denna ordning motiveras av den omständigheten att det rör sig om de mest hotade arterna respektive de arter som utgör ett gemensamt arv för Europeiska unionen. Medlemsstaterna är således skyldiga att vidta de åtgärder som krävs för att bevara nämnda arter (se, bland annat, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland, C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
25
Detta system föreskriver två kategorier av kompletterande skyldigheter.
26
För det första är medlemsstaterna skyldiga att såsom särskilda skyddsområden klassificera de områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarande av de skyddade arter med avseende på vilka det inte är möjligt att kringgå denna skyldighet genom att vidta andra särskilda åtgärder för bevarande. När det finns sådana arter inom en medlemsstats territorium är denna medlemsstat således skyldig att för dessa arter bland annat upprätta särskilda skyddsområden (se, analogt, dom av den 19 maj 1998, kommissionen/Nederländerna, C‑3/96, EU:C:1998:238, punkterna 55 och 56 och där angiven rättspraxis).
27
Domstolen slog i det avseendet fast att målet med att upprätta en sådan sammanhängande helhet som åsyftas i artikel 4.3 i fågeldirektivet skulle riskera att inte kunna uppnås om medlemsstaterna kunde undslippa skyldigheten att klassificera särskilda skyddsområden när de finner att andra särskilda bevarandeåtgärder är tillräckliga för att säkerställa överlevnaden och fortplantningen för skyddade arter (se, analogt, dom av den 19 maj 1998, kommissionen/Nederländerna, C‑3/96, EU:C:1998:238, punkt 58).
28
Artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet förpliktar bland annat medlemsstaterna att ge särskilda skyddsområden ett rättsligt skydd som främst är ägnat att säkerställa överlevnad och fortplantning för arter som finns förtecknade i bilaga 1 till direktivet, och häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i denna bilaga (se, bland annat, dom av den 14 oktober 2010, kommissionen/Österrike, C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
29
Detta innebär att särskilda skyddsområden är ägnade för både arter som finns förtecknade i bilaga 1 till fågeldirektivet och för de regelbundet förekommande flyttfågelarter som inte anges i denna bilaga. Vart och ett av dessa skyddsområden kännetecknas således av vissa av dessa skyddade arter.
30
För det andra måste medlemsstaterna vidta särskilda åtgärder för bevarande av livsmiljön.
31
Dessa åtgärder kan inte begränsas till att förebygga externa skador och störningar som orsakats av människan, utan de måste beroende på de faktiska förhållandena även omfatta positiva åtgärder för att bevara eller förbättra det berörda områdets tillstånd (dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 209 och där angiven rättspraxis).
32
Enligt artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, vilken har ersatts av skyldigheterna enligt artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet, ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar ”fåglarna”, om denna inverkan kan ha betydande konsekvenser för målen med denna artikel 4.
33
Domstolen konstaterar, i likhet med vad generaladvokaten anfört i punkt 36 i sitt förslag till avgörande, att det i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, vad gäller kravet på skydd, inte görs någon skillnad på om det berörda särskilda skyddsområdet klassificerats för de fågelarter som skyddats i enlighet med denna bestämmelse eller om dessa arter endast ”förekommer” där i egenskap av andra skyddsvärda arter och området inte har klassificerats som särskilt skyddsområde för de arterna.
34
Det ska dessutom påpekas att denna artikel syftar till att fastställa åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla en gynnsam bevarandestatus hos de arter som är skyddade och som återfinns inom särskilda skyddsområden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 210).
35
Såsom har påpekats i punkt 32 ovan följer av artikel 7 i livsmiljödirektivet att förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–6.4 i detta direktiv ska ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 i detta senare direktiv eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet.
36
I artikel 6.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs en allmän skyldighet för medlemsstaterna att i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna för arterna samt störningar av de arter ”för vilka områdena har utsetts”, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
37
I förevarande fall har klagandena i det nationella målet gjort gällande att, enligt de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet eller tillämpningen av de kriterier som föreskrivs i dessa bestämmelser, varken de särskilda åtgärder för bevarande som föreskrivs i artikel 4.1 i fågeldirektivet – avseende de arter som anges i bilaga I till detta direktiv, de likvärdiga åtgärder som föreskrivs i artikel 4.2 i direktivet avseende regelbundet förekommande flyttfåglar, eller ens de åtgärder som föreskrivs i artikel 6.2, livsmiljödirektivet – är tillämpliga på samtliga fågelarter som ingår i de standardiserade uppgiftsformulären, vilka upprättats genom kommissionens beslut 97/266/EG av den 18 december 1996 om ett formulär för upplysningar om områden som föreslagits som Natura 2000-områden (EGT L 107, 1997, s. 1), och vars förekomst har bedömts vara större än ”obetydlig”.
38
Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ska läsas i sitt sammanhang, med beaktande av artikel 4 i fågeldirektivet och av de bestämmelser som föregår denna bestämmelse samt av de bestämmelser som har ersatt den.
39
I detta avseende konstaterar domstolen att artikel 6 i livsmiljödirektivet delar upp åtgärderna i tre kategorier, nämligen bevarandeåtgärder, förebyggande åtgärder och kompensationsåtgärder, vilka föreskrivs i punkterna 1, 2 och 4 i den artikeln (dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 147 och där angiven rättspraxis).
40
För det första ska det påpekas att artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, som inte är tillämplig på särskilda skyddsområden men som, i likhet med vad kommissionen har anfört, utgör en bestämmelse som motsvarar artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet vad gäller vidtagande av åtgärder för bevarande, föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att fastställa bevarandeåtgärder som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 till livsmiljödirektivet och de arter i bilaga 2 till det direktivet, ”som finns i områdena”. Det relevanta kriteriet är således att arterna finns på det berörda området.
41
För det andra följer det av EU-domstolens praxis att bestämmelserna i artikel 6 i livsmiljödirektivet, med avseende på direktivets bevarandemål, ska tolkas som en sammanhängande enhet. Syftet med artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är nämligen att säkerställa en lika hög skyddsnivå för livsmiljöer och habitat för arter, medan artikel 6.4 i direktivet endast utgör ett undantag till den andra meningen i artikel 6.3 i direktivet (dom av den 12 april 2018, People Over Wind och Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
42
I detta avseende och såsom kommissionen har påpekat, anges det i punkterna 3 och 4 i artikel 6 i livsmiljödirektivet – vilka i enlighet med artikel 7 i direktivet även är tillämpliga på särskilda skyddsområden och enligt vilka medlemsstaterna är skyldiga att göra en förhandsbedömning och kräva förhandstillstånd för planer eller projekt som kan ha betydande konsekvenser för de berörda områdena – att målsättningen vad gäller bevarandet av området utgör ett obligatoriskt riktmärke för de lämpliga bedömningar som krävs.
43
Den skyddsnivå som föreskrivs i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ska således bland annat fastställas med hänsyn till målsättningen vad gäller bevarandet av det berörda området.
44
Det ska dessutom påpekas att särskilda skyddsområden omfattas av de skyldigheter avseende förvaltning av skyddsområden som anges i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet och i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, vilka, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande, syftar till att säkerställa ett skydd som motsvarar det för särskilda skyddsområden enligt artikel 4.4 och artikel 6.1 i livsmiljödirektivet.
45
I domen av den 21 september 2023, kommissionen/Tyskland (Skydd av särskilda bevarandeområden) (C‑116/22, EU:C:2023:687, punkt 105), som avser livsmiljödirektivet men vars tolkning kan överföras på fågeldirektivet, slog domstolen fast att skyldigheten att fastställa bevarandemål för områden som utsetts enligt livsmiljödirektivet föreligger trots att det inte uttryckligen framgår av ordalydelsen i denna bestämmelse.
46
Av detta följer att de skyldigheter avseende skötseln och förvaltningen av särskilda skyddsområden som föreskrivs i artikel 4 i fågeldirektivet, jämförd med artikel 6 i livsmiljödirektivet, innebär att medlemsstaterna måste fastställa bevarandemål för dessa områden. I enlighet med den praxis om vilken det erinras i punkt 28 i förevarande dom ska ett särskilt skyddsområdes rättsliga ställning omfatta sådana bevarandemål.
47
Såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande är det, när bevarandemålen för ett område ska fastställas, nödvändigt att beakta skyddade arter, det vill säga både de arter som anges i bilaga I i fågeldirektivet och de återkommande och flyttande arter som inte anges i denna bilaga, eftersom dessa arter skyddas av den särskilt riktade och förstärkta ordning som föreskrivs i artikel 4 i det direktivet.
48
Skyldigheten att fastställa bevarandemål för de utvalda områdena gäller dessutom berörda arter beroende på om deras förekomst är betydande inom de berörda områdena, och är inte begränsad till de arter på grundval av vilka områdena klassificerades.
49
Domstolen konstaterar följaktligen att målet vad gäller bevarandet av ett område ska fastställas med beaktande av både klassificeringsarterna och andra fågelarter som ska skyddas enligt artikel 4 i fågeldirektivet och som förekommer i betydande mängder inom det berörda särskilda skyddsområdet, varvid det inte är nödvändigt att området har utsetts till särskilt skyddsområde för dessa senare arter.
50
En motsatt tolkning av artikel 6 i livsmiljödirektivet, jämförd med artikel 4 i fågeldirektivet, enligt vilken det endast är klassificeringsarterna som ska beaktas, är inte förenlig med syftet med dessa direktiv. Enligt en sådan tolkning skulle den berörda medlemsstaten, vad gäller ett särskilt skyddsområde, nämligen inte vara skyldig vare sig att fastställa bevarandemål som innefattar det mål som är specifikt för populationen och livsmiljön för en art som skyddas enligt artikel 4, utöver det mål som motiverade klassificeringen som särskilt skyddsområde, eller att anta och genomföra bevarandeåtgärder som specifikt tillgodoser denna arts ekologiska behov, såsom krävs enligt artikel 4.1 i fågeldirektivet. Denna medlemsstat skulle inte heller vara skyldig att vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet för att förhindra försämring av livsmiljöerna eller betydande störningar av denna art, eller att göra en lämplig bedömning av projektens påverkan på populationen och habitaten för denna art.
51
Det kan således konstateras att en sådan motsatt tolkning inte skulle göra det möjligt att ge de skyddade arterna en sådan ”särskilt riktad och förstärkt ordning” som krävs för samtliga dessa arter enligt artikel 4 i fågeldirektivet. Såsom framgår av punkt 24 ovan måste denna ordning ovillkorligen antas och genomföras, eftersom den avser ”de mest hotade arterna respektive de arter som utgör ett gemensamt arv” för Europeiska unionen.
52
Domstolen påpekar att även om det alltså åligger medlemsstaterna att beakta såväl alla de fågelarter som avses i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet och som förekommer inom ett särskilt skyddsområde, som deras livsmiljö, i den mån som det i denna bestämmelse föreskrivs att åtgärder ska vidtas i enlighet med artskyddskraven, vilka är beroende av situationen i det berörda särskilda skyddsområdet, är medlemsstaterna ansvariga för att ange vilken prioritering skyddet av dessa arter ska ha.
53
I detta hänseende är de nationella myndigheterna, enligt nämnda bestämmelse, skyldiga att visa att det förekommer fågelarter som ska skyddas i ett särskilt skyddsområde, visa att dessa populationer bidrar till att uppfylla målen i fågeldirektivet, och redogöra för de risker och hot som dessa populationer utsätts för.
54
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 52 i sitt förslag till avgörande har de arter och livsmiljöer för vilka ett område har klassificerats till särskilt skyddsområde en naturligt prioriterad ställning vad gäller de särskilda bevarandeåtgärder som ska vidtas och genomföras inom detta område. Detta till trots kan man emellertid inte bortse från förekomsten av andra arter, såsom sällsynta fågelarter, känsliga fågelarter eller fågelarter som naturligt förekommer isolerat på det berörda området. Vidtagandet av sådana bevarandeåtgärder för dessa arter kan därför visa sig vara ändamålsenligt eller nödvändigt för att uppnå de relevanta bevarandemålen.
55
Klagandena i målet vid den nationella domstolen har även gjort gällande att förvaltningsplanerna för särskilda skyddsområden, liksom de åtgärder som föreskrivs i dessa planer för att skydda fågelarter och deras livsmiljöer, enligt de nationella bestämmelser som är i fråga i det nationella målet, inte avsåg alla de arter som anges i informationsformulären för ett område som föreslagits som Natura 2000-område. Denna situation medförde att skyddade arter inte skyddades, eftersom de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet begränsade omfattningen av skyldigheten enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet att inkludera en sammanfattning av de särskilda ornitologiska uppgifterna i den särskilda miljöbedömningen för ett projekt enligt direktiv 2011/92. Eftersom det således inte fanns några exakta vetenskapliga uppgifter för andra arter än klassificeringsarterna, utfördes inte denna miljöbedömning i enlighet med denna bestämmelse.
56
Det ska i detta hänseende erinras om att medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet ska genomföras på ett effektivt sätt genom fullständiga, klara och precisa åtgärder (dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 138 och där angiven rättspraxis).
57
Det ska preciseras att det rättsliga skyddet för ett särskilt skyddsområde inte innebär att bevarandemålen måste anges särskilt för varje enskild art. Det finns inte heller någon anledning att anse att bevarandemålen måste anges i samma rättsakt som den som avser vilka olika arter och livsmiljöer som ska skyddas i ett specifikt särskilt skyddsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, kommissionen/Österrike, C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
58
Det ska slutligen preciseras att avgränsningen av ett särskilt skyddsområde, såsom angivande av de arter som motiverar klassificeringen av det berörda området såsom särskilt skyddsområde, ska ske på ett otvetydigt bindande sätt. Annars skulle det nämligen uppstå en risk att skyddsmålet enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet inte kan uppnås till fullo (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, kommissionen/Österrike, C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 64).
59
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande: Artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet samt artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att de ålägger medlemsstaterna att för varje särskilt skyddsområde individuellt fastställa målsättningar och bevarandeåtgärder avseende samtliga skyddade arter och deras livsmiljö. I samband med detta ankommer det på medlemsstaterna att fastställa prioriteringar beroende på vilken betydelse dessa åtgärder har för att uppnå bevarandemålen för samtliga dessa arter.
Den andra frågan
60
Med beaktande av svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan. Såsom framgår av svaret på den första frågan ska de åtgärder för att skydda, bevara och återställa som vidtas med stöd av artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet och artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet i princip grundas på de ekologiska krav som är specifika för de olika särskilda skyddsområdena. För varje särskilt skyddsområde, betraktat för sig och i enlighet med en rangordning som fastställts av den berörda medlemsstaten, ska det fastställas målsättningar och bevarandeåtgärder avseende samtliga fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet och för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i denna bilaga, och deras livsmiljö.
61
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att de nationella åtgärder som är i fråga i det nationella målet endast är individuella till sin karaktär i det hänseendet att de är avsedda att gynna de fågelarter mot bakgrund av vilka ett specifikt område utsetts till särskilt skyddsområde.
Den tredje frågan
62
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet samt artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att skyldigheten att göra en miljöbedömning av ett projekt enligt direktiv 2011/92 påverkar omfattningen av de skyldigheter som följer av dessa bestämmelser.
63
Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang angett att det inom ramen för en sådan bedömning görs en analys av det aktuella projektets inverkan på samtliga fågelarter som räknas upp i bilaga 1 till fågeldirektivet och på de flyttfåglar som regelbundet förekommer i varje särskilt skyddsområde.
64
I detta avseende räcker det att påpeka att en sådan analys kan vara kompletterande men att den under alla omständigheter saknar relevans för tolkningen av de skyldigheter att bevara särskilda skyddsområden som följer av fågeldirektivet, jämfört med livsmiljödirektivet.
65
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet samt artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att skyldigheten att göra en miljöbedömning av projekt enligt direktiv 2011/92 inte påverkar omfattningen av de skyldigheter som följer av dessa bestämmelser.
Rättegångskostnader
66
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artikel 4.1 och 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EEG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar samt artikel 6.2–6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
ska tolkas så,
att de ålägger medlemsstaterna att för varje särskilt skyddsområde individuellt fastställa målsättningar och bevarandeåtgärder avseende samtliga fågelarter som anges i bilaga I till direktiv 2009/147 och för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i denna bilaga, och deras livsmiljö. I samband med detta ankommer det på medlemsstaterna att fastställa prioriteringar beroende på vilken betydelse dessa åtgärder har för att uppnå bevarandemålen för samtliga dessa arter.
2)
Artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2009/147 samt artikel 6.2–6.4 i direktiv 92/43
ska tolkas så,
att skyldigheten att göra en miljöbedömning av projekt enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014, inte påverkar omfattningen av de skyldigheter som följer av dessa bestämmelser.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: grekiska.