62023CJ0671
WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)
z dnia 19 czerwca 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu – Dyrektywa (UE) 2015/849 – Artykuł 59 – Pojęcie „naruszenia mającego charakter systematyczny” – Kary – Uregulowania krajowe lub praktyka krajowa pozwalające na nałożenie odrębnej grzywny za każde naruszenie stwierdzone w ramach jednej i tej samej kontroli – Zgodność z prawem Unii – Minimalna harmonizacja – Poszanowanie zasad ogólnych prawa Unii – Skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary – Zasada ne bis in idem
W sprawie C‑671/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 listopada 2023 r., w postępowaniu:
M
przeciwko
Lietuvos bankas,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: A. Kumin (sprawozdawca), prezes izby, I. Ziemele i S. Gervasoni, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu rządu litewskiego – V. Kazlauskaitė-Švenčionienė i E. Kurelaitytė, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego – M. Morales Puerta, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – C. Auvret, J. Jokubauskaitė i G. von Rintelen, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 59 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U. 2015, L 141, s. 73).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy M, instytucją pieniądza elektronicznego, a Lietuvos bankas (bankiem Litwy) w przedmiocie podjętej przez bank Litwy decyzji o nałożeniu na M ośmiu odrębnych grzywien za popełnienie ośmiu naruszeń ustawodawstwa krajowego dotyczącego zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motywy 1, 2 i 59 dyrektywy 2015/849 stanowią:
„(1)
Przepływy pieniędzy pochodzących z nielegalnych źródeł mogą szkodzić integralności, stabilności i wiarygodności sektora finansowego oraz stanowić zagrożenie dla rynku wewnętrznego Unii [Europejskiej], jak również rozwoju międzynarodowego. Pranie pieniędzy, finansowanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej nadal stanowią poważny problem, którym należy się zająć na szczeblu Unii. Oprócz dalszego rozwijania instrumentów prawnokarnych na szczeblu Unii niezbędne są ukierunkowane i proporcjonalne działania zapobiegające wykorzystaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, które to działania mogą przynieść komplementarne wyniki.
(2)
Działania przestępców i ich wspólników podejmowane w celu ukrycia pochodzenia dochodów z przestępstwa lub przeznaczenia pieniędzy pochodzących z legalnych lub nielegalnych źródeł na cele terrorystyczne mogą stanowić poważne zagrożenie dla solidności, integralności i stabilności instytucji kredytowych i finansowych oraz dla zaufania do całego systemu finansowego. […] [P]rzeciwwagą dla celów polegających na ochronie społeczeństwa przed przestępczością oraz ochronie stabilności i integralności unijnego systemu finansowego powinna być konieczność stworzenia środowiska regulacyjnego, które umożliwia przedsiębiorstwom rozwijanie działalności bez ponoszenia nieproporcjonalnych kosztów przestrzegania przepisów.
[…]
(59)
Z uwagi na znaczenie walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu państwa członkowskie powinny ustanowić w prawie krajowym skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary i środki administracyjne w przypadku naruszenia przepisów krajowych transponujących niniejszą dyrektywę. […] W związku z tym niniejsza dyrektywa powinna przewidywać zakres kar i środków administracyjnych stosowanych przez państwa członkowskie przynajmniej w przypadku poważnych, powtarzających się lub systematycznych naruszeń wymogów związanych ze środkami należytej staranności wobec klienta, przechowywaniem dokumentacji, zgłaszaniem podejrzanych transakcji oraz kontrolami wewnętrznymi podmiotów zobowiązanych. Przedmiotowy zakres kar i środków powinien być wystarczająco szeroki, aby umożliwić państwom członkowskim i właściwym organom uwzględnianie różnic między podmiotami zobowiązanymi, w szczególności między instytucjami kredytowymi i finansowymi a innymi podmiotami zobowiązanymi, pod względem ich wielkości, cech charakterystycznych i rodzaju działalności. Transponując niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie powinny zapewnić, by nakładanie kar i środków administracyjnych zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz sankcji karnych zgodnie z prawem krajowym nie stanowiło naruszenia zasady ne bis in idem”.
4
Artykuł 1 tej dyrektywy przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Celem niniejszej dyrektywy jest zapobieganie wykorzystywaniu unijnego systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
2.   Państwa członkowskie zapewniają obowiązywanie zakazu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu”.
5
Artykuł 58 rzeczonej dyrektywy stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają – zgodnie z niniejszym artykułem i z art. 59–61 – możliwość pociągania podmiotów zobowiązanych do odpowiedzialności z tytułu naruszeń przepisów krajowych transponujących niniejszą dyrektywę. Wszelkie wynikające stąd kary lub środki muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
2.   Bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do przewidywania i nakładania sankcji karnych państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące kar i środków administracyjnych oraz zapewniają, by ich właściwe organy mogły stosować takie kary i środki w związku z naruszeniami przepisów krajowych transponujących przepisy niniejszej dyrektywy, a także zapewniają ich stosowanie.
[…]”.
6
Artykuł 59 tej samej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają stosowanie niniejszego artykułu przynajmniej w przypadku naruszeń ze strony podmiotów zobowiązanych, które to naruszenia mają charakter poważny, powtarzający się, systematyczny lub charakteryzują się występowaniem dowolnego połączenia tych cech, w odniesieniu do wymogów określonych w:
a)
art. 10–24 (należyta staranność wobec klienta);
b)
art. 33, 34 i 35 (zgłaszanie podejrzanych transakcji);
c)
art. 40 (przechowywanie dokumentacji); oraz
d)
art. 45 i 46 (kontrole wewnętrzne).
2.   Państwa członkowskie zapewniają, by w przypadkach określonych w ust. 1 kary i środki administracyjne, które można zastosować, obejmowały co najmniej następujące elementy:
a)
oświadczenie publiczne wskazujące daną osobę fizyczną lub prawną oraz charakter naruszenia;
b)
decyzję nakazującą danej osobie fizycznej lub prawnej zaprzestanie danego zachowania i zaniechanie powtarzania tego zachowania;
c)
w przypadku podmiotu zobowiązanego podlegającego obowiązkowi posiadania zezwolenia – cofnięcie lub zawieszenie zezwolenia;
d)
tymczasowy zakaz pełnienia funkcji kierowniczych w podmiocie zobowiązanym wobec wszelkich osób wykonujących obowiązki kierownicze w podmiocie zobowiązanym lub wszelkich innych osób fizycznych, odpowiedzialnych za naruszenie;
e)
maksymalne administracyjne kary pieniężne: co najmniej dwukrotnie wyższe od kwoty korzyści uzyskanej w wyniku naruszenia, jeśli można ustalić kwotę takiej korzyści, lub w wysokości co najmniej 1000000 EUR.
3.   Państwa członkowskie zapewniają, na zasadzie odstępstwa od ust. 2 lit. e), by w przypadku gdy dany podmiot zobowiązany jest instytucją kredytową lub finansową, możliwe było zastosowanie również następujących kar:
a)
w przypadku osoby prawnej: maksymalnych administracyjnych kar pieniężnych w wysokości co najmniej 5000000 EUR lub 10 % całkowitego rocznego obrotu zgodnie z najnowszym dostępnym sprawozdaniem finansowym zatwierdzonym przez organ zarządzający; gdy podmiot zobowiązany jest jednostką dominującą lub jednostką zależną jednostki dominującej, która ma obowiązek przygotować skonsolidowane sprawozdanie finansowe, zgodnie z art. 22 dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady] 2013/34/UE [z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek, zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/43/WE oraz uchylającej dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG (Dz.U. 2013, L 182, s. 19)], stosowny całkowity roczny obrót stanowi kwota całkowitego rocznego obrotu lub analogiczny rodzaj dochodu zgodnie ze stosownymi dyrektywami w sprawie rachunkowości, wynikające z najnowszego dostępnego skonsolidowanego sprawozdania finansowego zatwierdzonego przez organ zarządzający jednostki dominującej najwyższego szczebla; lub
b)
w przypadku osoby fizycznej: maksymalnych administracyjnych kar pieniężnych w wysokości co najmniej 5000000 EUR lub, w przypadku państw członkowskich, których walutą nie jest euro, równowartość tej kwoty w walucie krajowej na dzień 25 czerwca 2015 r.
4.   Państwa członkowskie mogą upoważnić właściwe organy do nakładania dodatkowych rodzajów kar administracyjnych – oprócz kar określonych w ust. 2 lit. a)–d) – lub do nakładania administracyjnych kar pieniężnych w wysokości przekraczającej kwoty, o których mowa w ust. 2 lit. e) i w ust. 3”.
7
Artykuł 60 dyrektywy 2015/849 stanowi w ust. 4:
„Państwa członkowskie zapewniają uwzględnianie przez właściwe organy – przy ustalaniu rodzaju oraz wysokości kar lub środków administracyjnych – wszelkich istotnych okoliczności, w tym w stosownych przypadkach:
a)
wagi naruszenia i czasu jego trwania;
b)
stopnia odpowiedzialności danej odpowiedzialnej osoby fizycznej lub prawnej;
c)
kondycji finansowej odpowiedzialnej osoby fizycznej lub prawnej, której to kondycji wyznacznikiem jest na przykład wysokość całkowitych obrotów odpowiedzialnej osoby prawnej lub roczny dochód odpowiedzialnej osoby fizycznej;
d)
korzyści z naruszenia uzyskanej przez odpowiedzialną osobę fizyczną lub prawną, o ile można taką korzyść ustalić;
e)
strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można je ustalić;
f)
stopnia współpracy odpowiedzialnej osoby fizycznej lub prawnej z właściwym organem;
g)
uprzednich naruszeń popełnionych przez odpowiedzialną osobę fizyczną lub prawną”.
Prawo litewskie
Ustawa ZPP/FT
8
Dyrektywę 2015/849 transponuje do prawa litewskiego Lietuvos Respublikos pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencijos įstatymas Nr. VIII-275 (ustawa Republiki Litewskiej nr VIII-275 o zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu) z dnia 19 czerwca 1997 r. (Žin., 1997, nr 64‑1502) w brzmieniu zmienionym ustawą nr XIII-1440 z dnia 30 czerwca 2018 r. (zwana dalej „ustawą ZPP/FT”). Artykuł 34 tej ustawy przewiduje:
„1.   Za naruszenie niniejszej ustawy mające charakter poważny uznaje się:
1)
niedochowanie wymogów dotyczących identyfikacji klienta i beneficjenta przewidzianych w art. 9–15 niniejszej ustawy;
2)
niedochowanie wymogów dotyczących zgłaszania podejrzanych operacji lub transakcji pieniężnych przewidzianych w art. 16 niniejszej ustawy;
3)
niedochowanie wymogów dotyczących przechowywania informacji przewidzianych w art. 19 niniejszej ustawy;
4)
zaniechanie przez instytucję finansową lub inny podmiot zobowiązany ustanowienia procedur kontroli wewnętrznej przewidzianych w art. 29 niniejszej ustawy.
2.   Za naruszenie niniejszej ustawy mające charakter systematyczny uznaje się:
1)
co najmniej trzykrotne naruszenie niniejszej ustawy w okresie jednego roku począwszy od orzeczenia kary za naruszenie niniejszej ustawy;
2)
gdy stwierdzono jednocześnie naruszenia przepisów regulujących zapobieganie praniu pieniędzy lub finansowaniu terroryzmu, które obejmują kilka zbiorów wymogów:
a)
wymogi dotyczące identyfikacji klienta i beneficjenta przewidziane w art. 9–15 niniejszej ustawy;
b)
wymogi dotyczące zgłaszania podejrzanych operacji lub transakcji pieniężnych przewidziane w art. 16 niniejszej ustawy;
c)
wymogi dotyczące przechowywania informacji przewidziane w art. 19 niniejszej ustawy;
d)
wymogi dotyczące procedur kontroli wewnętrznej przewidziane w art. 29 niniejszej ustawy”.
9
Artykuł 39 ustawy ZPP/FT stanowi w ust. 1:
„Bank Litwy i Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba [służby śledcze ds. przestępczości finansowej, Litwa] mogą nałożyć na instytucję finansową lub na oddział zagranicznej instytucji finansowej następujące grzywny:
[…]
2)
za naruszenia niniejszej ustawy, gdy instytucja finansowa lub oddział zagranicznej instytucji finansowej naruszają niniejszą ustawę w sposób systematyczny, dopuszczają się poważnego naruszenia niniejszej ustawy lub naruszają ją w sposób powtarzający się w okresie jednego roku począwszy od orzeczenia kary za naruszenie niniejszej ustawy, w wysokości od 0,5 do 10 % całkowitego rocznego dochodu brutto (jeżeli kwota odpowiadająca 10 % całkowitego rocznego dochodu brutto jest wyższa niż 5100000 EUR) lub w wysokości od 2000 do 5100000 EUR (jeżeli kwota odpowiadająca 10 % całkowitego rocznego dochodu brutto jest niższa niż 5100000 EUR)”.
Ustawa o banku Litwy
10
Artykuł 433 Lietuvos Respublikos Lietuvos banko įstatymas Nr. I-678 (ustawy Republiki Litewskiej nr I-678 o banku Litwy) z dnia 1 grudnia 1994 r. (Žin., 1994, nr 99‑1957) w brzmieniu zmienionym ustawą nr XIII-1854 z dnia 20 grudnia 2018 r. (zwanej dalej „ustawą o banku Litwy”) stanowi w ust. 7 i 10:
„7.   W celu rozstrzygnięcia, czy należy zastosować karę, i w celu określenia kary (kar), którą (które) należy zastosować w konkretnym przypadku, oraz jej (ich) wysokości, bank Litwy uwzględnia:
1)
wagę stwierdzonego naruszenia i czas jego trwania;
2)
kwotę przychodów lub wszystkich innych korzyści majątkowych uzyskanych przez daną osobę w wyniku naruszenia, unikniętych strat lub spowodowanych szkód, o ile można ją ustalić;
3)
uchybienie popełnione przez osobę prawną, formę i rodzaj uchybienia popełnionego przez osobę fizyczną, jak również kondycję finansową osoby, na którą nakłada się karę;
4)
wcześniejsze naruszenia popełnione przez osobę, na którą nakłada się karę, oraz kary, które na tę osobę nałożono, jak również jej współpracę z Bankiem Litwy w toku dochodzenia;
5)
okoliczności łagodzące i obciążające przewidziane w niniejszej ustawie, jak również w innych ustawach regulujących rynki finansowe;
6)
wpływ stwierdzonych naruszeń uregulowań i kar (środków), które należy zastosować, na stabilność i zaufanie rynków finansowych;
7)
środki zastosowane przez osobę, na którą nakłada się karę, w celu uniknięcia powtórnego naruszenia w przyszłości;
8)
każdą inną okoliczność przewidzianą w ustawach regulujących rynki finansowe lub mającą znaczenie.
[…]
10.   Gdy mająca zastosowanie kara jest grzywną, kwotę grzywny nakładanej w konkretnym przypadku określa się trójetapowo, z uwzględnieniem kwoty podstawowej grzywny i okoliczności, o których mowa w ust. 7, 8 i 9 niniejszego artykułu. W pierwszej kolejności ustala się, w świetle wagi stwierdzonego naruszenia i jego czasu trwania, kwotę podstawową grzywny, która nie może przekroczyć 50 % maksymalnej kwoty grzywny, którą można nałożyć za takie naruszenie. W drugiej kolejności kwotę podstawową grzywny w stosownym wypadku obniża się lub podwyższa, uwzględniając okoliczności łagodzące lub obciążające oraz inne okoliczności, które przemawiają na korzyść lub niekorzyść zainteresowanego. […] W trzeciej kolejności kwotę grzywny ustaloną podczas pierwszego i drugiego etapu w stosownym wypadku obniża się lub podwyższa, uwzględniając konieczność zapewnienia proporcjonalności kary i skutku odstraszającego, jak również każdą inną istotną okoliczność, której nie uwzględniono w ramach poprzednich etapów. Organ nadzoru przyjmuje akt ustalający, zgodnie z przepisami niniejszego artykułu, zasady obliczania grzywny”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11
M jest instytucją pieniądza elektronicznego, poddaną przez bank Litwy inspekcji dotyczącej okresu między dniem 1 kwietnia 2019 r. a dniem 31 marca 2020 r. W następstwie owej inspekcji bank Litwy nałożył na M, decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”), osiem grzywien za osiem naruszeń, z których każde polegało na naruszeniu kilku przepisów ustawy ZPP/FT oraz instrukcji dla uczestników rynku finansowego mających na celu zapobieganie praniu pieniędzy lub finansowaniu terroryzmu. Bank Litwy stwierdził, że każde z tych naruszeń ma charakter poważny lub stosunkowo poważny i że siedem spośród nich ma również charakter systematyczny w rozumieniu art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy ZPP/FT.
12
Co się tyczy popełnionych przez M naruszeń mających charakter systematyczny, bank Litwy stwierdził, że owe naruszenia, które polegały na naruszeniach jednego lub kilku zbiorów wymogów, o których mowa we wspomnianym przepisie, powinno się uznać za „odrębne naruszenia mające charakter systematyczny”, z których każe uzasadnia nałożenie grzywny.
13
Bank Litwy obliczył kwotę grzywien nałożonych na M na podstawie art. 433 ustawy o banku Litwy oraz na podstawie przyjętych przez zarząd banku Litwy ustaleń dotyczących obliczania grzywien, uwzględniając maksymalną kwotę grzywien przewidzianą w art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy ZPP/FT.
14
W ramach tego obliczenia Bank Litwy ustalił kwotę podstawową grzywien w odniesieniu do pięciu naruszeń uznanych za poważne na 30 % grzywny maksymalnej, a w odniesieniu do trzech naruszeń uznanych za stosunkowo poważne – na 20 % grzywny maksymalnej. Uwzględnił on następnie okoliczności łagodzące i obciążające, jak również zasady racjonalności i słuszności, oraz obniżył owe kwoty podstawowe, tak by grzywny nie były nieproporcjonalne do całkowitego rocznego dochodu brutto M, a jednocześnie były wystarczająco wysokie, aby zniechęcić M do popełniania naruszeń w przyszłości. W tych okolicznościach bank Litwy nałożył na M pięć grzywien w kwocie 55000 EUR każda, dwie grzywny w kwocie 35000 EUR każda i jedną grzywnę w kwocie 25000 EUR, czyli łączna kwota grzywien wyniosła 370000 EUR.
15
M wniosła przeciwko bankowi Litwy skargę do Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnego sądu administracyjnego w Wilnie, Litwa), w której zażądała unieważnienia w części spornej decyzji oraz nakazania podjęcia konkretnego działania. Na poparcie swojej skargi M podniosła między innymi, że bank Litwy mógł stwierdzić nie kilka „odrębnych naruszeń [ustawy ZPP/FT] mających charakter systematyczny”, lecz jedynie jedno „jednolite naruszenie [owej ustawy] mające charakter systematyczny”, a w związku z tym mógł nałożyć na nią jedynie jedną grzywnę.
16
W wyroku z dnia 21 września 2021 r. wspomniany sąd uwzględnił w części ową skargę i obniżył łączną wysokość grzywien nałożonych na M do kwoty 200000 EUR. Rzeczony sąd odrzucił jednak argument M dotyczący istnienia jednego „jednolitego naruszenia [ustawy ZPP/FT] mającego charakter systematyczny”.
17
M odwołała się od tego wyroku do Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższego sądu administracyjnego Litwy), będącego sądem odsyłającym, i wniosła, po pierwsze, o uchylenie rzeczonego wyroku w zakresie, w jakim odrzucono w nim w części skargę wspomnianą w pkt 15 niniejszego wyroku, a po drugie, o uwzględnienie owej skargi w całości. Również bank Litwy odwołał się od rzeczonego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i o odrzucenie w całości wspomnianej skargi.
18
M podnosi, że art. 34 ustawy ZPP/FT przewiduje zarówno „naruszenia mające charakter poważny”, jak i „naruszenia mające charakter systematyczny”, i twierdzi, że istnienie kilku naruszeń mających charakter poważny powinno skutkować stwierdzeniem pojedynczego „jednolitego naruszenia mającego charakter systematyczny”, a w związku z tym – nałożeniem jednej grzywny, której kwotę maksymalną ustalono w tej ustawie. Poza tym w jej opinii zgodnie z wykładnią literalną owego art. 34 naruszenia należące do tego samego zbioru wymogów uznaje się za jedno naruszenie mające charakter poważny. M twierdzi ponadto, że bank Litwy, poprzez zaniechanie stwierdzenia „jednolitego naruszenia mającego charakter systematyczny” i nałożenie na nią kilku grzywien, podczas gdy stwierdzone naruszenia dotyczyły niedochowania podobnych wymogów, naruszył zasadę ne bis in idem.
19
Bank Litwy twierdzi ze swej strony, opierając się na art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy ZPP/FT, że o ile ustawodawca zmierzał do tego, aby można było nałożyć grzywnę na instytucję finansową, jeżeli dopuści się ona co najmniej jednego naruszenia tej ustawy mającego charakter poważny, o tyle brak jest podobnej regulacji w odniesieniu do naruszenia mającego charakter systematyczny, zatem naruszenie można uznać za mające charakter systematyczny tylko wtedy, gdy stwierdzono również inne naruszenia rzeczonej ustawy, jak wyjaśniono w jej art. 34 ust. 2. Poza tym kwalifikacja – w zakresie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu – kilku naruszeń mających charakter poważny jako „jednolite naruszenie mające charakter poważny” lub jako „jednolite naruszenie mające charakter systematyczny” sprzeciwiałaby się celom dyrektywy 2015/849, a mianowicie ograniczeniu zagrożeń w tym zakresie i ich negatywnych skutków dla gospodarki i systemu finansowego Unii. Taka kwalifikacja zachęcałaby bowiem uczestników rynku finansowego do popełniania w rzeczonym zakresie naruszeń mających charakter poważny oraz systematyczny. Uniemożliwiałaby ona ponadto indywidualizowanie grzywny ze względu na czas trwania i wagę każdego naruszenia, jak również na inne okoliczności towarzyszące naruszeniu, co miałoby wpływ na wykonywanie przez osobę zainteresowaną przysługującego jej prawa do obrony.
20
Sąd odsyłający uważa, iż niniejsza sprawa porusza kwestię, czy art. 59 dyrektywy 2015/849 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ państwa członkowskiego w ramach jednej i tej samej kontroli kilku naruszeń jednego zbioru wymogów lub kilku naruszeń różnych zbiorów wymogów ustanowionych w art. 59 ust. 1 lit. a)–d) tej dyrektywy każde z tych naruszeń powinno się uznać za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną obliczoną z uwzględnieniem maksymalnej kwoty grzywny przewidzianej w ustawie krajowej transponującej rzeczoną dyrektywę.
21
Sąd ów podnosi, iż wbrew temu, co stanowi art. 59 ust. 1 dyrektywy 2015/849, art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy ZPP/FT przewiduje, że aby stwierdzić, iż doszło do naruszenia mającego charakter systematyczny, należy stwierdzić naruszenie kilku zbiorów wymogów, o których mowa w tym ostatnim przepisie. Otóż w niniejszym przypadku bank Litwy stwierdził w spornej decyzji, że doszło do odrębnych naruszeń mających charakter systematyczny zarówno w odniesieniu do naruszeń jednego zbioru, jak i do naruszeń różnych zbiorów wymogów. Rzeczony sąd wyraża wątpliwości dotyczące zgodności z owym art. 59 regulacji krajowej pozwalającej na podjęcie takiej decyzji. W wypadku braku zgodności takiej regulacji krajowej ze wspomnianym artykułem należałoby zbadać, jakie kryteria należy uwzględnić w celu określenia, czy naruszenie ma charakter systematyczny w rozumieniu tegoż artykułu. Sąd odsyłający zastanawia się ponadto nad kwestią, czy w zakresie, w jakim w art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy ZPP/FT przewidziano możliwość nałożenia grzywny za „poważne naruszenie [tej] ustawy”, prawidłowo transponowano rzeczony art. 59 ust. 1, w którym mowa o „naruszeniach mających charakter poważny, powtarzający się, systematyczny lub charakteryzujących się występowaniem dowolnego połączenia tych cech”.
22
Sąd odsyłający zauważa również, że dyrektywa 2015/849 nie zawiera szczegółowej definicji pojęć naruszenia mającego charakter systematyczny lub poważny. Wskazuje on również, że z art. 5 i art. 59 ust. 4 tej dyrektywy wynika, że państwa członkowskie dysponują pewnym marginesem swobody przy przyjmowaniu bardziej rygorystycznych przepisów, w granicach ustalonych prawem Unii. Sąd odsyłający uważa jednak, że wspomnianych art. 5 i 59 nie można interpretować w ten sposób, że owe państwa członkowskie są uprawnione do ustanawiania regulacji lub przepisów krajowych, na mocy których właściwy organ państwa członkowskiego może nałożyć odrębną grzywnę za każde z naruszeń wymogów przewidzianych w niniejszej dyrektywie stwierdzonych w ramach jednej i tej samej kontroli.
23
W opinii sądu odsyłającego w przypadku stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art. 59 ust. 1 dyrektywy 2015/849, należy nałożyć jedną administracyjną karę pieniężną, której kwotę maksymalną ustalono w art. 59 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy. Gdyby można było bowiem nałożyć odrębne grzywny za każde z jednocześnie stwierdzonych naruszeń, o których mowa w art. 59 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, łączna maksymalna kwota grzywien orzeczonych w tym samym czasie mogłaby znacznie przekroczyć maksymalną kwotę grzywny przewidzianą w owym art. 59 ust. 3 lit. a), co mogłoby naruszyć zasady pewności prawa i proporcjonalności.
24
W tych okolicznościach Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 59 dyrektywy 2015/849 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ krajowy kilku naruszeń różnych zbiorów wymogów wskazanych w art. 59 ust. 1 lit. a)–d) [tej dyrektywy] podczas jednej kontroli każde z tych naruszeń uważa się za stanowiące odrębne naruszenie mające charakter systematyczny, zaś każde z tych naruszeń podlega odrębnej karze z uwzględnieniem maksymalnej kwoty kary przewidzianej w przepisach krajowych implementujących [rzeczoną dyrektywę]?
2)
Czy art. 59 dyrektywy 2015/849 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ krajowy kilku naruszeń jednego ze zbiorów wymogów wskazanych w art. 59 ust. 1 lit. a)–d) [tej dyrektywy] podczas jednej kontroli każde z tych naruszeń uważa się za stanowiące odrębne naruszenie mające charakter systematyczny, zaś każde z tych naruszeń podlega odrębnej karze z uwzględnieniem maksymalnej kwoty kary przewidzianej w przepisach krajowych implementujących [rzeczoną dyrektywę]?
3)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na co najmniej jedno z powyższych pytań: jakie kryteria należy brać pod uwagę przy ustalaniu, czy naruszenie w rozumieniu art. 59 dyrektywy 2015/849 ma charakter systematyczny?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
25
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 59 dyrektywy 2015/849 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi każde z „naruszeń mających charakter systematyczny” w odniesieniu do wymogów ustanowionych w ust. 1 tego artykułu, które właściwy organ państwa członkowskiego stwierdzi w ramach jednej i tej samej kontroli, należy uznać za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną, której kwotę ustala się na podstawie maksymalnej kwoty kary pieniężnej, którą można nałożyć na podstawie owych uregulowań krajowych lub praktyki krajowej.
26
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że pytania te dotyczą nie kwestii, czy każde z ośmiu naruszeń rozpatrywanych w postępowaniu głównym, rozpatrywane oddzielnie, wchodzi w zakres pojęcia „naruszenia mającego charakter systematyczny” w rozumieniu art. 59 ust. 1 dyrektywy 2015/849, lecz kwestii, czy przepis ten stoi na przeszkodzie temu, by każde z naruszeń wchodzących w zakres tego pojęcia zostało uznane za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny” – jeżeli wszystkie te naruszenia zostały stwierdzone w ramach jednej i tej samej kontroli, oraz czy w tym kontekście decydująca jest okoliczność, czy owe naruszenia popełniono z naruszeniem wymogów zebranych w jednej spośród lit. a)–d) tego przepisu, czy też z naruszeniem wymogów zebranych w kilku z nich.
W przedmiocie wykładni art. 59 dyrektywy 2015/849
27
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której ów przepis stanowi część (wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck_292/82, EU:C:1983:335, pkt 12; z dnia 18 kwietnia 2024 r., Citadeles nekustamie īpašumi, C‑22/23, EU:C:2024:327, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
28
W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 59 ust. 1 dyrektywy 2015/849, „[p]aństwa członkowskie zapewniają stosowanie niniejszego artykułu przynajmniej w przypadku naruszeń ze strony podmiotów zobowiązanych, które to naruszenia mają charakter poważny, powtarzający się, systematyczny lub charakteryzują się występowaniem dowolnego połączenia tych cech, w odniesieniu do wymogów określonych w: a) art. 10–24 (należyta staranność wobec klienta); b) art. 33, 34 i 35 (zgłaszanie podejrzanych transakcji); c) art. 40 (przechowywanie dokumentacji); oraz d) art. 45 i 46 (kontrole wewnętrzne)”. Poza tym art. 59 ust. 2 i 3 owej dyrektywy przewiduje kary i środki administracyjne, które co najmniej powinien móc zastosować właściwy organ państwa członkowskiego w przypadkach, o których mowa we wspomnianym ust. 1.
29
W tym względzie przede wszystkim z użycia w art. 59 ust. 1–3 dyrektywy 2015/849 określeń „przynajmniej” i „co najmniej” wynika, że dyrektywa ta dokonuje jedynie minimalnej harmonizacji zarówno w odniesieniu do naruszeń, które powinno się karać, jak i do kar, które powinny nakładać państwa członkowskie. Wykładnię tę potwierdza okoliczność, że zgodnie z art. 59 ust. 4 rzeczonej dyrektywy państwa członkowskie mogą upoważnić właściwe organy do nakładania dodatkowych rodzajów kar administracyjnych – oprócz kar określonych w tym artykule – lub do nakładania administracyjnych kar pieniężnych w wysokości przekraczającej kwoty, o których w nim mowa (wyrok z dnia 2 marca 2023 r., PrivatBank i in., C‑78/21, EU:C:2023:137, pkt 65).
30
Dalej należy podkreślić, że dyrektywa 2015/849 nie definiuje pojęcia „naruszenia mającego charakter systematyczny”. Poza tym należy stwierdzić, podobnie jak uczyniła to Komisja Europejska, iż okoliczność, że wymogi przewidziane w tej dyrektywie są w jej art. 59 ust. 1 pogrupowane w zbiory, nie jest jakimkolwiek wskazaniem w kwestii określenia przesłanek tego, kiedy należy stwierdzić istnienie „odrębnych naruszeń mających charakter systematyczny”. Naruszenia wyliczone w lit. a), b), c) i d) owego przepisu dotyczą bowiem artykułu lub artykułów zawartych odpowiednio w rozdziałach II, IV, V i VI rzeczonej dyrektywy, w związku z czym owo wyliczenie odzwierciedla jedynie strukturę tej dyrektywy.
31
Wreszcie wbrew temu, co podnoszą sąd odsyłający i M, nie należy uznawać wszystkich „naruszeń mających charakter systematyczny” i „naruszeń mających charakter poważny” w rozumieniu art. 59 ust. 1 dyrektywy 2015/849 stwierdzonych w ramach jednej i tej samej kontroli przez właściwy organ państwa członkowskiego za „jednolite naruszenie mające charakter systematyczny”. Taka wykładnia nie znajduje bowiem podstawy w brzmieniu tego przepisu. Ponadto użycie w rzeczonym przepisie wyrażenia „połączenia tych cech” pozwala na stwierdzenie, że naruszenie może mieć jednocześnie charakter „systematyczny” i „poważny”.
32
W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się art. 59 dyrektywy 2015/849, należy zauważyć, że zgodnie z art. 60 ust. 4 tej dyrektywy „[p]aństwa członkowskie zapewniają uwzględnianie przez właściwe organy – przy ustalaniu rodzaju oraz wysokości kar lub środków administracyjnych – wszelkich istotnych okoliczności”. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do owych istotnych okoliczności należą między innymi: waga naruszenia i czas jego trwania, straty poniesione przez osoby trzecie, jak również stopień odpowiedzialności i współpracy oraz korzyść uzyskana z naruszenia, a także uprzednie naruszenia popełnione przez odpowiedzialną osobę fizyczną lub prawną.
33
Otóż uregulowania krajowe lub praktyka krajowa, zgodnie z którymi każde z naruszeń wchodzących w zakres pojęcia „naruszenia mającego charakter systematyczny” w rozumieniu art. 59 ust. 1 dyrektywy 2015/849, stwierdzonych w ramach jednej i tej samej kontroli, uznaje się za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, pozwalają danemu państwu członkowskiemu na uwzględnienie wszystkich wspomnianych istotnych okoliczności w większym stopniu, niż pozwalałyby mu na to uregulowania krajowe, zgodnie z którymi owe naruszenia, rozpatrywane łącznie, powinno się uznać za „jednolite naruszenie mające charakter systematyczny”.
34
Ponadto państwa członkowskie posiadają szeroki zakres uznania przy transpozycji dyrektywy 2015/849 w odniesieniu do stosownego wykonania obowiązku ustanowienia kar i środków administracyjnych w wypadku naruszeń wymogów przewidzianych w tej dyrektywie (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 listopada 2022 r., Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, pkt 45).
35
W trzeciej kolejności wykładnię literalną i kontekstową wynikającą z pkt 29 i 32–34 niniejszego wyroku potwierdza wykładnia celowościowa dyrektywy 2015/849, której głównym celem – jak wynika z jej tytułu i jej art. 1 ust. 1 i 2 – jest zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Dokładniej rzecz ujmując, przepisy tej dyrektywy zmierzają do ustanowienia, zgodnie z podejściem opartym na ocenie ryzyka, szeregu środków zapobiegawczych i odstraszających pozwalających na skuteczne zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w celu uniknięcia sytuacji, jak wynika z motywu 1 rzeczonej dyrektywy, w której nielegalne przepływy pieniężne mogłyby szkodzić integralności, stabilności i wiarygodności sektora finansowego Unii oraz zagrozić jej rynkowi wewnętrznemu, jak również rozwojowi międzynarodowemu (wyrok z dnia 5 grudnia 2024 r., MISTRAL TRANS, C‑3/24, EU:C:2024:999, pkt 25, 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
36
Dyrektywa 2015/849 dokonuje w tym celu minimalnej harmonizacji zarówno w odniesieniu do naruszeń wymogów przewidzianych w tej dyrektywie, które powinny być karane, jak i kar, jakie powinny nakładać państwa członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 44).
37
W świetle powyższego art. 59 dyrektywy 2015/849 należy interpretować w ten sposób, że o ile państwa członkowskie powinny karać przynajmniej te naruszenia, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, poprzez ustanowienie co najmniej kar i środków administracyjnych przewidzianych w ust. 2 i 3 rzeczonego artykułu, o tyle mają one jednak możliwość ustanowienia innych kar i środków, w tym za inne naruszenia niż te wymienione we wspomnianym ust. 1, ponieważ rzeczony art. 59 dokonuje jedynie minimalnej harmonizacji.
38
Zatem dyrektywa 2015/849 nie stoi co do zasady na przeszkodzie uregulowaniom krajowym lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi każde z naruszeń mających charakter systematyczny, stwierdzonych w ramach jednej i tej samej kontroli, uznaje się za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną.
W przedmiocie poszanowania ogólnych zasad prawa Unii
39
W ramach zakresu uznania przyznanego im w art. 59 dyrektywy 2015/849 państwa członkowskie są zobowiązane wykonywać swoje kompetencje z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a zwłaszcza z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zasady ne bis in idem i zasady skuteczności, która wymaga, by owe kary miały skuteczny i odstraszający charakter (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 listopada 2022 r., Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
Stwierdzenie to wynika również z brzmienia motywu 59 i art. 58 ust. 1 dyrektywy 2015/849, zgodnie z którymi państwa członkowskie powinny ustanowić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary i środki administracyjne.
– W przedmiocie poszanowania zasady skuteczności
41
Co się tyczy zasady skuteczności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązujące uregulowania krajowe nie mogą czynić wykonywania uprawnień przyznanych przez porządek prawny Unii w praktyce niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 137 i przytoczone tam orzecznictwo).
42
W tym względzie należy przypomnieć, że wymóg skuteczności w sposób nieodzowny obejmuje zarówno ściganie i karanie przestępstw naruszających integralność, stabilność i wiarygodność sektora finansowego Unii, którym to przestępstwom dyrektywa 2015/849 ma – jak wynika z art. 1 ust. 1 tej dyrektywy w związku z jej motywami 1 i 2 – zapobiegać, jak i wykonywanie nałożonych kar, ponieważ w braku skutecznego wykonania kar nie mogą one mieć charakteru skutecznego i odstraszającego. W tym kontekście to ustawodawca krajowy powinien zagwarantować, aby przepisy prawa procesowego mające zastosowanie w przypadku ścigania i karania tych naruszeń nie były ukształtowane w taki sposób, aby ze swej natury powodowały systemowe ryzyko bezkarności czynów stanowiących tego rodzaju naruszenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, pkt 192, 193).
43
Otóż środek jest skuteczny i odstraszający, gdy zachęca zaangażowane podmioty do unikania kar oraz, w sytuacji gdy grzywna została nałożona, do jej bezzwłocznej zapłaty (zob. podobnie wyrok z dnia 19 października 2016 r., EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, pkt 47).
44
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że uregulowania krajowe lub praktyka krajowa, zgodnie z którymi każde z naruszeń mających charakter systematyczny, stwierdzonych w ramach jednej i tej samej kontroli, uznaje się za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną, zachęcają zaangażowane podmioty do unikania kar i zapobiegają systemowemu ryzyku bezkarności, ponieważ takie uregulowania lub taka praktyka zniechęcają zaangażowane podmioty, które popełniły takie naruszenie, do popełniania kolejnych naruszeń. Tym samym, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, uregulowania krajowe lub praktyka krajowa rozpatrywane w postępowaniu głównym wydają się zgodne z zasadą skuteczności.
– W przedmiocie zasady proporcjonalności
45
Co się tyczy zasady proporcjonalności, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dopuszczalne w ustawodawstwie krajowym środki administracyjne lub karne dozwolone przez właściwe ustawodawstwo krajowe nie powinny wykraczać poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji prawnie uzasadnionych celów tego ustawodawstwa, przy czym jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. W szczególności nałożone kary powinny być odpowiednio surowe w stosunku do wagi naruszeń, które mają karać, zwłaszcza poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku i przy poszanowaniu ogólnej zasady proporcjonalności (wyroki: z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 99, 100; z dnia 21 listopada 2024 r., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, pkt 43, 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
46
Ponadto zasada proporcjonalności obowiązuje nie tylko w odniesieniu do określenia znamion naruszenia, ale także do określenia zasad dotyczących surowości grzywien i oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ich ustalaniu (wyrok z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
O ile ostatecznie to do sądu krajowego, który jest wyłącznie właściwy do oceny okoliczności faktycznych i dokonania wykładni prawa krajowego, należy ustalenie, czy w niniejszej sprawie spełnione są te wymogi, o tyle Trybunał, w ramach odesłania prejudycjalnego, jest właściwy do udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznych wskazówek na podstawie akt sprawy w postępowaniu głównym, a także uwag, które zostały mu przedstawione ustnie i na piśmie, tak aby umożliwić temu sądowi rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu (wyrok z dnia 2 marca 2023 r., PrivatBank i in., C‑78/21, EU:C:2023:137, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
W niniejszym przypadku ustawa ZPP/FT, transponująca dyrektywę 2015/849, ma na celu, jak wynika z jej tytułu, zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. To w tym właśnie celu w art. 34 ust. 2 ustawy ZPP/FT zdefiniowano pojęcie „naruszenia [tej ustawy] mającego charakter systematyczny”, a w art. 39 ust. 1 pkt 2 rzeczonej ustawy ustanowiono kwotę grzywien, które można nałożyć w wypadku stwierdzenia takiego naruszenia mającego charakter systematyczny. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający na podstawie uregulowań krajowych lub praktyki krajowej rozpatrywanych w postępowaniu głównym każde z naruszeń tej samej ustawy mających charakter systematyczny, stwierdzonych przez właściwy organ w ramach jednej i tej samej kontroli, powinno się uznać za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną, której kwotę ustala się z uwzględnieniem kwoty maksymalnej przewidzianej w tych uregulowaniach.
49
Co się tyczy w pierwszej kolejności kwestii, czy uregulowania krajowe lub praktyka krajowa rozpatrywane w postępowaniu głównym są odpowiednie do zapewnienia realizacji zamierzonych celów, należy przypomnieć, po pierwsze że uregulowania krajowe są odpowiednie do zapewnienia realizacji przywołanego celu jedynie wówczas, gdy rzeczywiście odzwierciedlają one troskę o jego osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny, a po drugie, że w przypadku gdy celem uregulowań krajowych jest, jak w niniejszej sprawie, zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, uregulowania te powinny być uznane za odpowiednie do realizacji wskazanego celu prewencyjnego, jeżeli pomagają one zmniejszać ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu (wyrok z dnia 2 marca 2023 r., PrivatBank i in., C‑78/21, EU:C:2023:137, pkt 72, 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
Otóż przepisy dyrektywy 2015/849, które mają prewencyjny charakter, zmierzają do ustanowienia, zgodnie z podejściem opartym na ocenie ryzyka, szeregu środków zapobiegawczych i odstraszających pozwalających na skuteczne zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w celu uniknięcia sytuacji, jak wynika z motywu 1 tej dyrektywy, w której nielegalne przepływy pieniężne mogłyby szkodzić integralności, stabilności i wiarygodności sektora finansowego Unii oraz zagrozić jej rynkowi wewnętrznemu, jak również rozwojowi międzynarodowemu (wyrok z dnia 2 marca 2023 r., PrivatBank i in., C‑78/21, EU:C:2023:137, pkt 75).
51
Owe środki zapobiegawcze i odstraszające pozwalające na skuteczne zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu obejmują środki, o których mowa w art. 59 dyrektywy 2015/849, nakładające na państwa członkowskie obowiązek karania przynajmniej naruszeń wymienionych w ust. 1 tego artykułu i ustanowienia w tym celu co najmniej kar, o których mowa w ust. 2 i 3 rzeczonego artykułu. Otóż przepisy te transponowano do prawa litewskiego poprzez art. 34 i art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy ZPP/FT.
52
W związku z tym wydaje się, że uregulowania krajowe lub praktyka krajowa takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym są odpowiednie do realizacji ich prawnie uzasadnionych celów, dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.
53
Po drugie, co się tyczy niezbędności uregulowań krajowych lub praktyki krajowej rozpatrywanych w postępowaniu głównym, należy stwierdzić, iż samo to, że przewidziano, iż każde z naruszeń ustawy ZPP/FT mających charakter systematyczny, stwierdzonych przez właściwy organ w ramach jednej i tej samej kontroli, powinno się uznać za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną, nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu owych uregulowań lub praktyki.
54
W celu zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu należy bowiem zniechęcić zaangażowane podmioty, które naruszyły ustawę ZPP/FT, do popełniania kolejnych naruszeń tej ustawy w przyszłości. Otóż w tym celu konieczne jest, by przewidzieć, iż jeżeli w ramach jednej i tej samej kontroli stwierdzi się kilka naruszeń tej ustawy, na wspomnianych uczestników można nałożyć bądź karę surowszą niż za jednolite naruszenie, bądź – jak wynika z pkt 44 niniejszego wyroku – odrębną karę za każde z popełnionych naruszeń.
55
O ile kara pieniężna wydaje się mniej restrykcyjna niż cofnięcie lub zawieszenie zezwolenia, o których mowa w art. 59 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2015/849 (zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2023 r., PrivatBank i in., C‑78/21, EU:C:2023:137, pkt 90), o tyle do sądu odsyłającego należy jednak upewnienie się, że to, iż w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ w ramach jednej i tej samej kontroli kilku naruszeń mających charakter systematyczny kwotę grzywny za każde z tych naruszeń ustalono – zgodnie z uregulowaniami krajowymi lub praktyką krajową rozpatrywanymi w postępowaniu głównym – z uwzględnieniem tej samej kwoty minimalnej i tej samej kwoty maksymalnej, co w przypadku jednolitego naruszenia mającego charakter systematyczny, nie wykracza poza to, co jest konieczne do realizacji zamierzonych celów.
56
Możliwość kumulacji grzywien, z których każda nie może być niższa od kwoty minimalnej przewidzianej w art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy ZPP/FT, w jeden wymiar grzywny – równy przewidzianej w tym przepisie kwocie maksymalnej pomnożonej przez liczbę nałożonych grzywien – może bowiem prowadzić, w takiej sytuacji, do nałożenia kar pieniężnych w znacznej kwocie, mogącej osiągnąć kilka milionów euro.
57
O ile, rozpatrywane oddzielnie, takie aspekty obliczania grzywien nałożonych w celu ukarania stwierdzonych w ramach jednej i tej samej kontroli kilku naruszeń mających charakter systematyczny niekoniecznie wykraczają poza to, co jest konieczne do realizacji celów uregulowań krajowych lub praktyki krajowej rozpatrywanych w postępowaniu głównym, o tyle połączenie tych różnych aspektów, zwłaszcza możliwość kumulacji grzywien, które nie mogą być niższe od z góry określonej kwoty, w jeden wymiar grzywny odpowiadający wielokrotności kwoty maksymalnej przewidzianej dla każdej z tych grzywien, może jednak naruszać wspomniany wymóg [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 i C‑148/18, EU:C:2019:723, pkt 42, 47, 48; z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność), C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 40, 41].
58
Niemniej jednak z art. 433 ust. 10 ustawy o banku Litwy wynika, że kwotę grzywny w stosownym wypadku obniża się lub podwyższa, uwzględniając konieczność zapewnienia proporcjonalności kary. Zatem wydaje się, że bank Litwy dysponuje pewnym zakresem uznania, pozwalającym mu na ustalenie kar pieniężnych w taki sposób, aby nie wykraczały one poza to, co jest konieczne do zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, co jednak w danym przypadku powinien ustalić sąd odsyłający.
59
Po trzecie, co się tyczy adekwatności kar do wagi stwierdzonych naruszeń, należy przypomnieć, że w przypadku gdy uregulowania krajowe przewidują zbieg kar, taki jak zbieg kilku kar pieniężnych, właściwe organy mają obowiązek upewnić się, że surowość wszystkich zastosowanych kar nie przewyższa wagi stwierdzonego naruszenia, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady proporcjonalności. Ponadto owa zasada proporcjonalności wymaga, aby przy określaniu kar zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku [zob. podobnie wyrok z dnia 19 października 2023 r., G. ST. T. (Proporcjonalność kary w przypadku naruszenia znaku towarowego), C‑655/21, EU:C:2023:791, pkt 66, 67 i przytoczone tam orzecznictwo].
60
Przy ocenie proporcjonalności kar należy również wziąć pod uwagę możliwość zmiany przez sąd krajowy kwalifikacji w stosunku do kwalifikacji zawartej w akcie przyjętym przez właściwy organ państwa członkowskiego – co może prowadzić do zastosowania kary łagodniejszej – oraz możliwość dostosowania kary do wagi stwierdzonego naruszenia [zob. podobnie wyrok z dnia 19 października 2023 r., G. ST. T. (Proporcjonalność kary w przypadku naruszenia znaku towarowego), C‑655/21, EU:C:2023:791, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo].
61
W niniejszym przypadku, po pierwsze, art. 433 ust. 7 i 10 ustawy o banku Litwy przewiduje, że przy określaniu kary oraz ustalaniu kwoty grzywny należy uwzględnić indywidualne okoliczności danego przypadku, jak również konieczność zapewnienia proporcjonalności kar, a po drugie, jak wynika z pkt 14 niniejszego wyroku, bank Litwy uwzględnił owe okoliczności i obniżył kwotę podstawową grzywien rozpatrywanych w postępowaniu głównym ze względu na to, że były one nieproporcjonalne do całkowitego rocznego dochodu brutto M.
62
Ponadto w odniesieniu do maksymalnej kwoty kar pieniężnych, które powinny móc nałożyć państwa członkowskie, art. 59 dyrektywy 2015/849 ustanawia – w ust. 2 lit. e) i ust. 3 – nie pułap, lecz próg. Nie zmienia to faktu, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy surowość wszystkich kar nałożonych w niniejszym przypadku na M nie przewyższa wagi stwierdzonych naruszeń.
63
O ile w świetle powyższego uregulowania krajowe lub praktyka krajowa rozpatrywane w postępowaniu głównym wydają się zgodne z zasadą proporcjonalności, o tyle do sądu odsyłającego należy jednak upewnienie się w niniejszym przypadku, po pierwsze, że kary nałożone na M przez bank Litwy nie wykraczają poza to, co konieczne do zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, a po drugie, że surowość tych kar jest adekwatna do wagi naruszeń, które mają one karać.
– W przedmiocie zasady ne bis in idem
64
Co się tyczy zasady ne bis in idem, której stosowanie powinien zweryfikować sąd odsyłający [zob. podobnie wyrok z dnia 14 września 2023 r., Volkswagen Group Italia i Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, pkt 46], to należy przypomnieć, że zasada ta zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) za te same czyny przeciwko tej samej osobie. Stosowanie rzeczonej zasady zależy od podwójnej przesłanki, a mianowicie, po pierwsze, istnienia wcześniejszego prawomocnego orzeczenia (przesłanka „bis”), a po drugie, tożsamości czynów będących przedmiotem wcześniejszego orzeczenia oraz późniejszych postępowań lub późniejszych orzeczeń (przesłanka „idem”) (wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, pkt 46, 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
65
Co się tyczy przesłanki „bis”, aby można było uznać, że wobec danej osoby wydano „prawomocny wyrok” karny w odniesieniu do zarzucanych jej czynów w rozumieniu art. 50 Karty, konieczne jest, po pierwsze, by prawo oskarżyciela publicznego do oskarżania ostatecznie wygasło zgodnie z prawem krajowym, a po drugie, by orzeczenie to zostało wydane w następstwie oceny sprawy co do istoty (wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, pkt 48, 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
66
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 50 Karty nie ogranicza się jedynie do postępowań i sankcji kwalifikowanych jako „karne” przez prawo krajowe, lecz obejmuje – niezależnie od takiej kwalifikacji w prawie krajowym – postępowania i sankcje, które należy uważać za mające charakter karny ze względu na sam charakter naruszenia lub stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji (wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r., Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
67
Co się tyczy przesłanki „idem”, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału właściwym kryterium dla oceny istnienia tego samego czynu zabronionego w rozumieniu art. 50 Karty jest kryterium tożsamości zdarzenia, rozumianego jako istnienie całości, na którą składają się nierozerwalnie ze sobą związane konkretne okoliczności, które doprowadziły do prawomocnego uniewinnienia lub skazania danej osoby. Zatem wspomniany artykuł zakazuje nakładania za tożsame czyny kilku sankcji o charakterze karnym po zakończeniu różnych prowadzonych w tym celu postępowań (wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada ne bis in idem nie znajduje natomiast zastosowania, w przypadku gdy rozpatrywane czyny nie są tożsame, lecz jedynie podobne (wyrok z dnia 22 marca 2022 r., bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, pkt 36).
68
W celu ustalenia, czy mamy do czynienia z takim zespołem konkretnych okoliczności, właściwe sądy krajowe muszą ustalić, czy okoliczności faktyczne dwóch postępowań stanowią zespół okoliczności nierozerwalnie ze sobą powiązanych w czasie, przestrzeni oraz przez ich przedmiot (wyrok z dnia 14 września 2023 r., Bezirkshauptmannschaft Feldkirch, C‑55/22, EU:C:2023:670, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
69
W niniejszym przypadku wbrew temu, co twierdzi M, akta sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie zawierają jakiejkolwiek informacji pozwalającej stwierdzić naruszenie zasady ne bis in idem. O ile prawdą jest, że nie można z góry wykluczyć, iż grzywny rozpatrywane w postępowaniu głównym można uznać za mające charakter karny w świetle ich stopnia surowości, ponieważ art. 58 ust. 2 dyrektywy 2015/849 pozwala państwom członkowskim na przewidywanie i nakładanie sankcji karnych, o tyle należy jednak stwierdzić, po pierwsze, że z akt sprawy nie wynika, by na M nałożono grzywny prawomocnym orzeczeniem wcześniejszym niż sporna decyzja, dotyczącym czynów tożsamych z tymi, które były przedmiotem owej decyzji. Po drugie, różne naruszenia stwierdzone w rzeczonej decyzji dotyczyły naruszenia różnych przepisów ustawy ZPP/FT oraz instrukcji dla uczestników rynku finansowego mających na celu zapobieganie praniu pieniędzy lub finansowaniu terroryzmu, a tym samym dotyczyły okoliczności, które są jedynie podobne, a nie – tożsame.
70
Otóż z orzecznictwa wynika, że zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której kary dotyczące kilku naruszeń różnych przepisów prawa krajowego transponujących prawo Unii zostały nałożone przez ten sam organ w jednym i tym samym rozstrzygnięciu (zob. podobnie wyrok z dnia 4 marca 2020 r., Marine Harvest /Komisja, C‑10/18 P, EU:C:2020:149, pkt 78).
71
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że art. 59 dyrektywy 2015/849 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi każde z „naruszeń mających charakter systematyczny” w odniesieniu do wymogów ustanowionych w art. 59 ust. 1, stwierdzonych przez właściwy organ państwa członkowskiego w ramach jednej i tej samej kontroli, należy uznać za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną, której kwotę ustala się na podstawie maksymalnej kwoty kary pieniężnej, którą można nałożyć na podstawie owych uregulowań krajowych lub praktyki krajowej, o ile są przestrzegane ogólne zasady prawa Unii, a w szczególności zasady skuteczności i proporcjonalności.
W przedmiocie pytania trzeciego
72
Zważywszy na odpowiedź udzieloną na pytania pierwsze i drugie, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
73
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 59 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym lub praktyce krajowej, zgodnie z którymi każde z „naruszeń mających charakter systematyczny” w odniesieniu do wymogów ustanowionych w art. 59 ust. 1, stwierdzonych przez właściwy organ państwa członkowskiego w ramach jednej i tej samej kontroli, należy uznać za „odrębne naruszenie mające charakter systematyczny”, skutkujące odrębną grzywną, której kwotę ustala się na podstawie maksymalnej kwoty kary pieniężnej, którą można nałożyć na podstawie owych uregulowań krajowych lub praktyki krajowej, o ile przestrzegane są ogólne zasady prawa Unii, a w szczególności zasady skuteczności i proporcjonalności.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: litewski.