62014CC0267_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Какви са условията и ограниченията за правомощието на Комисията чрез решение да изисква от предприятията да предоставят информация във връзка с разследване за възможни нарушения на правилата на ЕС в областта на конкуренцията?
2. Това са по същество основните въпроси, повдигнати с жалбата, подадена от Buzzi Unicem SpA (наричано по-нататък „Buzzi Unicem“ или „жалбоподателят“) срещу решението, с което Общият съд отхвърля жалбата за отмяна на решение на Комисията, прието съгласно член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003(2), с което от дружеството се изисква да предостави значителен обем информация.
3. До голяма степен подобни въпроси се повдигат с други три жалби, подадени от други дружества с дейност на пазара на цимент срещу три решения на Общия съд, с които същият съд отхвърля в по-голямата им част техните жалби срещу решения на Комисията, аналогични на решението, обжалвано от Buzzi Unicem. Днес ще представя заключение и по тези три други дела(3) . Затова настоящото ми заключение следва да се разглежда във връзка с тях.
I – Правна уредба
4. Съображение 23 от Регламент № 1/2003 гласи:
„Комисията следва да разполага с правомощия по отношение на цялата Общност да изисква предоставяне на информацията, необходима за разкриване на всички споразумения, решения или съгласувани практики, забранени от [член 101 ДФЕС], или всички злоупотреби с господстващо положение, забранени от [член 102 ДФЕС]. Когато изпълняват решение на Комисията, предприятията не могат да бъдат принуждавани да признаят, че са извършили нарушение, но във всеки случай те са длъжни да отговорят на фактически въпроси и да предоставят документи, дори ако тази информация може да бъде използвана за установяване по отношение на тях или на друго предприятие наличието на нарушение“.
5. В релевантната си тук част член 18 („Искания за предоставяне на информация“) от Регламент № 1/2003 предвижда:
„1. За да изпълни задълженията, възложени ѝ с настоящия регламент, Комисията може, чрез обикновено искане или чрез решение, да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят цялата необходима информация.
2. Когато изпраща до предприятие или сдружение на предприятия обикновено искане за предоставяне на информация, Комисията следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията, както и санкциите, предвидени в член 23 за даване на неточна или подвеждаща информация.
3. Когато чрез решение Комисията изисква от предприятия или от сдружения на предприятия да дадат информация, тя следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията. Тя посочва и санкциите, предвидени в член 23, и посочва или налага санкциите, предвидени в член 24. В допълнение тя посочва и правото на обжалване на решението пред Съда на Европейските общности.
[…]“.
II – Фактическа обстановка
6. През 2008 г. и 2009 г. на основание член 20 от Регламент № 1/2003 Комисията извършва редица проверки в помещенията на няколко дружества от циментовия сектор, включително в помещенията на Buzzi Unicem, а също и в тези на двете дружества Dyckerhoff AG и Cimalux SA, които са пряко или косвено контролирани от жалбоподателя. През 2009 г. и 2010 г. тези проверки са последвани от няколко искания за предоставяне на информация съгласно член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003.
7. С писмо от 5 ноември 2010 г. Комисията уведомява Buzzi Unicem за намерението си да му изпрати решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, изискващо предоставянето на информация, и му изпраща проект на въпросник, който възнамерява да приложи към решението. На 17 ноември 2010 г. Buzzi Unicem представя становището си на Комисията.
8. На 6 декември 2010 г. Комисията уведомява Buzzi Unicem, че е решила да образува производство по член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 и член 2 от Регламент (ЕО) № 773/2004(4) срещу него и срещу седем други дружества по подозрение в нарушаване на член 101 ДФЕС чрез ограничаване на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП, разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари.
9. На 30 март 2011 г. Комисията приема решение C(2011) 2356 окончателен относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти) (наричано по-нататък „спорното решение“).
10. В спорното решение Комисията посочва, че съгласно член 18 от Регламент № 1/2003, за да изпълни задълженията, възложени ѝ с посочения регламент, тя може чрез обикновено искане или чрез решение да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят цялата необходима информация (съображение 3 от спорното решение). След като изтъква, че жалбоподателят е бил уведомен за намерението ѝ да приеме решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 и е представил становището си по проекта на въпросник (съображения 4 и 5 от спорното решение), с решението си Комисията изисква от жалбоподателя да отговори на въпросника, съдържащ се в приложение I. Следва да се отбележи, че приложение I се състои от 79 страници и включва 11 поредици от въпроси. Указанията за попълване на въпросника се съдържат в приложение II, а в приложение III са дадени модели за отговор.
11. Комисията припомня и какви са предполагаемите нарушения (съображение 2 от спорното решение), като ги описва по следния начин: „[п]редполагаемите нарушения се отнасят до ограничения на търговските потоци в Европейското икономическо пространство (ЕИП), включително ограничения на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП, разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани с тях антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари“. Като има предвид естеството и количеството на изисканата информация и тежестта на предполагаемите нарушения на правилата на конкуренция, Комисията решава за уместно да даде на жалбоподателя дванадесетседмичен срок за отговор на първите десет поредици от въпроси и двуседмичен срок за отговор на единадесетата поредица (съображение 8 от спорното решение).
12. Разпоредителната част на спорното решение гласи следното:
„Член 1
Buzzi Unicem SpA, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, представя посочената в приложение I към настоящото решение информация във формàта, предвиден в приложение II и приложение III към същото решение, в срок за отговор от дванадесет седмици за въпроси 1—10 и две седмици за въпрос 11, считано от датата на уведомяване за настоящото решение. Всички приложения са неразделна част от настоящото решение.
Член 2
Buzzi Unicem SpA, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, е адресат на настоящото решение“.
III – Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
13. На 10 юни 2011 г. Buzzi Unicem подава жалба за отмяна на спорното решение.
14. С отделна молба, подадена на същия ден, Buzzi Unicem иска делото да се разгледа по реда на бързото производство съгласно член 76а от Процедурния правилник на Общия съд. С решение от 14 септември 2011 г. Общият съд отхвърля това искане.
15. С решение от 14 март 2014 г., Buzzi Unicem/Комисия, T‑297/11 (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“)(5), Общият съд отхвърля жалбата и осъжда Buzzi Unicem да заплати съдебните разноски.
IV – Производството пред Съда и исканията на страните
16. С жалба, подадена на 23 май 2014 г., Buzzi Unicem иска от Съда:
– да отмени решението по дело Т‑297/11,
– да отмени Решение C(2011) 2356 окончателен на Комисията относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти),
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски в производствата пред двете инстанции.
17. Комисията от своя страна моли Съда:
– да отхвърли жалбата срещу решението на Общия съд,
– да осъди Buzzi Unicem да заплати съдебните разноски.
V – Анализ на основанията за обжалване
18. Buzzi Unicem посочва пет основания за обжалване. Най-общо казано, те са свързани с въпроса дали Общият съд е тълкувал правилно правомощието на Комисията да изисква информация съгласно Регламент № 1/2003.
19. Основните законодателни разпоредби и съдебната практика, свързани с правомощието на Комисията да изисква информация, вече обсъдих в заключението си по дело HeidelbergCement/Комисия(6), също представено днес.
20. Именно в този контекст ще анализирам посочените от жалбоподателя основания за обжалване.
А – Цел на искането за предоставяне на информация
1. Доводи на страните
21. По първото основание за обжалване Buzzi Unicem твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, като е отхвърлил довода му за недостатъчно мотивиране на спорното решение. По-специално, спорното решение не било достатъчно подробно, що се отнася до предполагаемите нарушения и до периода, обхванат от разследването на Комисията. Според жалбоподателя Общият съд неправилно е приел, че за изпълнение на изискването за мотивиране е достатъчно само да се препрати към решението за образуване на производство. Освен това жалбоподателят твърди, че и обжалваното съдебно решение е порочно поради непълнота на мотивите, доколкото някои от доводите му по този въпрос са били отхвърлени без приемливо обяснение.
22. Комисията твърди, че посочването на това основание е недопустимо, тъй като в действителност жалбоподателят повдига фактически въпроси, които представя за правни. При условията на евентуалност Комисията твърди, че това правно основание не е налице. Комисията подчертава, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагането на правото, когато е преценявал нейното задължение за мотивиране, и правилно е постановил, в съответствие с постоянната съдебна практика, че в мотивите на актовете на ЕС може да се препраща към други актове.
2. Анализ
23. По предварителния въпрос за допустимостта смятам, че повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост следва да бъде отхвърлено. По първото основание за обжалване жалбоподателят сочи два порока, и двата свързани с мотивираността съответно на спорното решение и на обжалваното съдебно решение. За да разгледа тези твърдения, Съдът няма нужда да преценява отново фактическите обстоятелства, установени в първоинстанционното производство, нито доказателствата, представени в хода му, а само да се произнесе по тълкуването и прилагането на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 и член 296 ДФЕС.
24. Извън това считам, че второто твърдение по това основание за обжалване следва да бъде отхвърлено. В точки 31—38 обжалваното съдебно решение съдържа надлежно изложение на причините, поради които Общият съд е приел, че спорното решение е надлежно мотивирано.
25. За сметка на това според мен първото твърдение на жалбоподателя по първото основание за обжалване, което се отнася до мотивите на спорното решение, е основателно.
26. В началото бих искал да припомня, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви към приеманите от институциите на ЕС актове трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съдилищата на ЕС — да упражнят контрол за законосъобразност. Изискването за мотивиране следва да се преценява с оглед на всички обстоятелства по случая. Не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста им, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя(7) .
27. По отношение на решенията за извършване на проверка по силата на член 20 от Регламент № 1/2003, Съдът неотдавна потвърди, че Комисията не е длъжна да съобщава на адресата на решението за проверка цялата налична информация за предполагаемите нарушения, нито да дава точна правна квалификация на тези нарушения, при условие че посочва ясно предположенията, които възнамерява да провери. Макар Комисията да е длъжна да посочи възможно най-точно какво се издирва и обстоятелствата, които трябва да бъдат проверени, за сметка на това не е необходимо в решението за проверка непременно да се посочат с точност границите на релевантния пазар, нито да се даде точна правна квалификация на подозираните нарушения, нито да се посочи периодът, през който те са били извършени, при условие че посоченото решение за проверка съдържа споменатите вече съществени елементи. Действително проверките обикновено се извършват в началото на разследването, поради което на този етап Комисията все още няма точна информация по тези въпроси. Целта на проверката е именно да се съберат доказателства във връзка с подозирано нарушение, така че Комисията да може да провери основателността на подозренията си и да направи по-конкретна правна преценка(8) .
28. Според мен тези принципи могат да се прилагат съответно по отношение на решенията за изискване на информация по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Очевидно и двата типа мерки имат една и съща цел и чрез тях се установяват фактите. Макар формулировките им да не са идентични, относителната прилика между двете разпоредби видимо също е аргумент в подкрепа на еднаквото им тълкуване(9) .
29. В този контекст основният въпрос е дали Общият съд правилно е преценил пълни ли са мотивите, изложени в спорното решение. С други думи, въпросът е следният: като се има предвид на какъв етап от производството е прието спорното решение, достатъчно ясни ли са изложените в него мотиви, за да може адресатът да упражни правото си на защита и да прецени задължението си за съдействие на Комисията, от една страна, и от друга, за да могат съдилищата на ЕС да упражнят контрол?
30. Отговорът на този въпрос според мен следва да е отрицателен.
31. В точка 36 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че мотивите на спорното решение „търпят критика, тъй като са изложени много общо, въпреки че е могло да бъдат уточнени“. Според мен това едва ли може да се оспорва: мотивите не са достатъчно подробни в три важни аспекта. По-конкретно имам предвид описанието на предполагаемите нарушения, техния географски обхват и продуктите, засегнати от нарушенията.
32. Що се отнася до предполагаемите нарушения, съображение 2 от спорното решение гласи: „[п]редполагаемите нарушения се отнасят до ограничения на търговските потоци […], включително ограничения на вноса […], разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани с тях антиконкурентни практики“. Това описание на възможните нарушения изглежда не само твърде неясно („ограничения на търговските потоци“, „включително ограничения на вноса“), но и всеобхватно („свързани с тях антиконкурентни практики“). Изразите „разпределяне на пазари“ и „съгласуване на цени“ са толкова общи, че не позволяват да се определи с по-голяма точност естеството на поведението, разследвано от Комисията. Всъщност разпределянето на пазари и съгласуването на цени са характерни за повечето картели. На практика голямата част от видовете споразумения, забранени от член 101 ДФЕС, отговарят на това описание.
33. Що се отнася до географския обхват на предполагаемите нарушения, в спорното решение са посочени ограничения на търговските потоци в ЕИП, включително ограничения на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП. Наистина в решенията по член 18 не е нужно да се определя географският обхват на съответния пазар(10), но все пак трябва да е било възможно да се посочат поне някои от засегнатите държави. По-специално не е ясно дали евентуално засегнатият пазар обхваща цялото ЕИП или само част от него и коя би била тази част.
34. На последно място, спорното решение е още по-неясно в частта, в която би трябвало да се обяснява до кои продукти се отнася разследването. Практически само циментът е посочен като релевантен продукт, а за останалите в решението е използван изразът „свързани [с цимента] продуктови пазари“. Това описание също е не само изключително неясно (колко тясно „свързани“ с цимента трябва да са тези продукти?), но и потенциално обхваща всички видове продукти, с които жалбоподателят работи (като продавач или като купувач).
35. Макар да не съм убеден, че в решенията по член 18 от Регламент № 1/2003 непременно трябва да се посочва предполагаемото време на извършване на твърдените нарушения, както явно смята жалбоподателят, включването на подобно указание в спорното решение би било от полза. Като се имат предвид общите описания, упоменати по-горе, а и като се има предвид, че въпросите обхващат цяло десетилетие, повече подробности за релевантния период биха помогнали на жалбоподателя да разбере по-добре обхвата на извършваното от Комисията разследване.
36. Според Общия съд(11) оскъдната информация в спорното решение отчасти се компенсира с факта, че то изрично препраща към решението на Комисията за образуване на производството, в което се съдържат допълнителни данни за географския обхват на предполагаемите нарушения и за вида на разглежданите продукти.
37. Жалбоподателят възразява срещу извода, че препращането към предишно решение е достатъчно, за да компенсира непълнотата на спорното решение, и изтъква, че при всички случаи и информацията в решението за образуване на производството не е достатъчно подробна.
38. Според мен актовете на ЕС, налагащи задължения, които съставляват намеса в личната сфера на лицата или предприятията и са скрепени с тежки финансови санкции в случай на неизпълнение, следва по принцип да имат самостоятелни мотиви(12) . Това е така, защото е важно тези лица или предприятия да са в състояние да разберат мотивите за този акт без прекомерно тълкувателно усилие(13), така че да могат реално и своевременно да упражнят правата си. Това важи особено за актове, които изрично препращат към предходни актове, съдържащи различни мотиви. Всяко значително разминаване между двата акта може да породи несигурност за адресата.
39. Независимо от гореизложеното според мен в настоящия случай следва по изключение да се приеме за правилен изводът на Общия съд, че мотивите на спорното решение могат да се разглеждат във връзка с мотивите, изложени в решението за образуване на производство. Двете решения са приети в рамките на едно и също разследване и очевидно се отнасят за едни и същи предполагаеми нарушения. Освен това те са приети в кратък промеждутък от време. Още по-важно е, че видимо няма значително разминаване между мотивите на двете решения. Затова смятам, че в настоящия случай първото решение може да се разглежда като „контекст“ на второто, контекст, който адресатът не може да не е познавал(14) .
40. При все това, въпреки че наистина включва повече подробности за географския обхват на предполагаемите нарушения (като изброява потенциално засегнатите държави членки), първото решение изобщо не е толкова точно по отношение на естеството на нарушенията и разглежданите продукти. По-конкретно, обяснението на понятието „цимент и свързани продукти“, включено в бележка под линия на страница 4 от това решение, обхваща потенциално много широка и разнородна група продукти.
41. Въпреки това мисля, че дори мотивите да са твърде общи или не съвсем ясни в някои отношения, това не е основание за отмяна, ако останалата част на решението позволява на адресата и на съдилищата на ЕС да разберат достатъчно точно каква информация иска Комисията и по каква причина(15) . Всъщност предметът на пос тавените въпроси може да доизясни, пък макар и само косвено или имплицитно, изготвените без необходимата прецизност мотиви. В крайна сметка, ако въпросите на Комисията са съвсем точни и конкретни, от тях неизбежно ще стане ясно какво обхваща разследването ѝ. Струва ми се, че това важи с особена сила за актовете, приемани на ранен етап от процедурата, когато обхватът на разследването не е напълно и окончателно установен и реално може в бъдеще да бъде ограничен или разширен с оглед на събраната впоследствие информация.
42. В настоящия случай обаче нещата всъщност стоят обратно. Поставените на Buzzi Unicem въпроси са изключително многобройни и обхващат твърде разнообразна по вид информация. Според мен е много трудно да се установи свързващо звено между много от въпросите, включени във въпросника(16) . Освен това някои въпроси изглежда не съответстват напълно на посоченото в по-ранното решение за образуване на производството — например въпроси 3 и 4 (с които се изисква особено голям обем информация за десетгодишен период) не се отнасят само за държавите членки, които са посочени в решението за образуване на производство като вероятно засегнати от нарушението.
43. Впрочем, ако свързващото звено между тези въпроси е идеята за пълно очертаване на структурата на приходите и разходите на предприятието, което да позволи на Комисията да я анализира с иконометрични методи (чрез сравнение с други дружества с дейност в циментовия сектор), може да се постави въпросът дали такова широко и всеобхватно искане за предоставяне на информация изобщо е допустимо съгласно член 18. Освен ако Комисията не разполага с конкретни улики за укоримо поведение, за чието доказване да е необходим такъв анализ, подобно искане за информация би било по-уместно за секторно разследване съгласно член 17 от Регламент № 1/2003.
44. При тези обстоятелства съм съгласен с жалбоподателя, че целта на искането на Комисията за информация не е достатъчно ясна и недвусмислена. Следователно за въпросното предприятие е било прекомерно трудно да разбере какви са предполагаемите нарушения, така че да прецени обхвата на своето задължение да съдейства на Комисията и при необходимост да упражни правото си на защита, като например откаже да отговори на въпросите, които счита за незаконосъобразни. Това е вярно, още повече че някои въпроси се отнасят до информация, която не е чисто фактическа и предполага стойностна преценка(17), а други въпроси са относително неясни(18) . Затова по отношение на тези въпроси жалбоподателят не би могъл лесно да изключи риска от предоставяне на самоуличаващи отговори(19) .
45. Липсата на подробности не може, както твърди Комисията, да се обоснове с факта, че спорното решение е прието на ранен етап от разследването. Напротив, решението е издадено почти три години след началото на разследването. През това време са извършени няколко проверки и Комисията издава много подробни искания за предоставяне на информация, които са получили отговор от съответните предприятия. Всъщност няколко месеца преди приемането на спорното решение Комисията преценява, че е събрала достатъчно данни за образуване на производство по член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 и член 2 от Регламент № 773/2004. Тези данни би трябвало да са позволявали на Комисията да изложи по-подробни мотиви в спорното решение.
46. Съгласен съм със становището на Комисията, че обемът информация, който трябва да съдържа изложението на мотивите, зависи, освен всичко друго, от информацията, с която Комисията разполага при приемането на решение по член 18(20) . Според мен обаче това задължително означава, че изложение на мотивите, което може да е приемливо, когато става дума за решение, прието в началото на разследването (например решение, изискващо предприятието да допусне проверка по член 20, или първото решение за изискване на информация по член 18, параграф 3), може вече да не е приемливо за решение, прието на по-късен етап от разследването, когато Комисията разполага с по-обширна информация за предполагаемите нарушения.
47. При тези обстоятелства считам за неоправдано това, че въпреки цялата информация, вече предоставена на Комисията през предходните години, и въпреки допълнителните усилия, които спорното решение налага, Buzzi Unicem пак е било „оставено в неведение“ за точния обхват на разследването на Комисията.
48. Освен това според мен жалбоподателят с право твърди, че така за съдилищата на ЕС е много по-трудно да упражнят съдебен контрол за законосъобразност на спорното решение. Както съм обяснил по-подробно в заключението си по дело HeidelbergCement(21), при оскъдната информация за предполагаемите нарушения, която се съдържа в спорното решение (дори при разглеждането му във връзка с решението за образуване на производството), за Съда е трудно да провери изпълнението на изискванията за необходимост и пропорционалност на искането(22) . Що се отнася до първото изискване, от Съда се очаква да прецени дали взаимовръзката между предполагаемото нарушение и изисканата информация е достатъчно тясна, за да обоснове искането на Комисията. По отношение на второто изискване Съдът трябва да определи дали усилията, които предприятието трябва да положи, са оправдани от гледна точка на обществения интерес и не са прекомерни.
49. По тези съображения смятам, че Общият съд неправилно е тълкувал и приложил член 296 ДФЕС и член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 по въпроса как трябва да се мотивират решенията за изискване на информация. Следователно обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено, доколкото по изложените в точки 19—39 от него съображения Общият съд постановява, че спорното решение е мотивирано в необходимата степен.
Б – Злоупотреба с власт и разместване на доказателствената тежест
1. Доводи на страните
50. По второто основание за обжалване Buzzi Unicem оспорва изводите на Общия съд по отношение на оплакването му за злоупотреба с власт от страна на Комисията и разместване на доказателствената тежест в спорното решение. Според жалбоподателя видът и количеството на изисканата информация ясно показват, че при приемането на спорното решение Комисията не е разполагала с достатъчно данни за наличието на нарушение на член 101 ДФЕС. Следователно можело да се счита, че решението е с проучвателен характер („fishing expedition“), което е недопустимо съгласно член 18 от Регламент № 1/2003. Ако е възнамерявала да проведе секторно разследване, Комисията трябвало да действа по реда на член 17 от Регламента. Според жалбоподателя Общият съд не е разгледал надлежно тези доводи. По-конкретно, жалбоподателят възразява срещу това, че Общият съд не е разпоредил събиране на доказателства, за да провери дали Комисията е разполагала с достатъчно данни, за да приеме решение по член 18.
51. От своя страна Комисията твърди, че твърденията по това основание за обжалване са недопустими, тъй като повдигат фактически въпроси, и че при всички случаи са и неоснователни.
2. Анализ
52. По второто основание за обжалване — с което се оспорват точки 45—48 от обжалваното съдебно решение — жалбоподателят по същество възразява срещу изводите на Общия съд по отношение на доводите му за злоупотреба с власт и разместване на доказателствената тежест.
53. Съгласен съм с Комисията, че твърденията за наличие на това основание за обжалване са отчасти недопустими и отчасти неоснователни.
54. Първо, доколкото твърди, че Общият съд е преценил неправилно посочените в първоинстанционното производство факти и доказателства в подкрепа на оплакването за злоупотреба с власт, жалбоподателят по същество иска Съдът да извърши нова преценка на тези факти и доказателства. Това обаче е недопустимо в производството по обжалване.
55. Второ, трябва да се отхвърли и оплакването, че Общият съд не е разпоредил служебно събиране на доказателства или процесуално-организационни действия, за да провери дали действително е имало достатъчно данни за нарушение. Съгласно постоянната съдебна практика Общият съд самостоятелно преценява евентуалната необходимост от допълване на данните, с които разполага по висящите пред него дела. Наличието или липсата на доказателствен характер на материалите по делото попада в обхвата на неговата самостоятелна преценка на фактите, която остава извън контрола на Съда в рамките на производството по обжалване, освен в случай на изопачаване на представените на Общия съд доказателства или когато от съдържащите се в преписката документи проличава неточност на фактическите констатации на последния(23) . На още по-голямо основание този принцип важи, когато става въпрос за служебно събиране на доказателства или разпореждане на процесуално-организационни действия(24) .
56. В настоящия случай жалбоподателят е имал възможност да поиска от Общия съд да разпореди извършването на такива действия с цел да се потвърди дали Комисията е разполагала с достатъчно данни. Всъщност в „паралелното“ дело Cementos Portland Valderrivas/Комисия Общият съд, след изрично искане от страна на жалбоподателя, разпорежда на Комисията да представи уликите, с които разполага, за да може той да се увери, че спорното решение не е произволно(25) .
57. В настоящия случай обаче жалбоподателят не е направил такова искане. При положение че Общият съд е взел предвид изтъкнатите от жалбоподателя общи факти (преценка, която не подлежи на преразглеждане в производството по обжалване) и не е имало изрично искане за събиране на доказателства, според мен трудно може да се възрази срещу решението му, че не е необходимо допълнително да проучва въпроса(26) .
58. Трето, според мен е неоснователно оплакването за непълнота на мотивите на обжалваното съдебно решение по твърдението за злоупотреба с власт и разместване на доказателствената тежест. Преди всичко е очевидно, че в точки 46 и 47 от решението си Общият съд всъщност е преценил довода на жалбоподателя за злоупотреба с власт. В точка 61 и сл. от обжалваното съдебно решение той е разгледал и довода на жалбоподателя за разместването на доказателствената тежест.
59. Вярно е, че на места обжалваното съдебно решение е сравнително лаконично, що се отнася до причините за отхвърляне на определени доводи, а редица доводи са разгледани само в тяхната съвкупност. Според мен обаче Общият съд не може да бъде упрекван за това, тъй като разглежданата от него жалба е съдържала няколко основания и доводи, едни от които се повтарят, а други не са изложени с необходимата яснота.
60. Затова смятам, че второто основание за обжалване не е налице.
В – Естество на изисканата информация
1. Доводи на страните
61. По третото основание за обжалване — с което се оспорват точки 54—83 от обжалваното съдебно решение — Buzzi Unicem твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото и не е посочил достатъчно мотиви във връзка с твърдението му за злоупотреба с власт от страна на Комисията при прилагането на член 18 от Регламент № 1/2003. Жалбоподателят възразява срещу това, че Общият съд не е отменил искането на Комисията за три вида информация: самоуличаваща информация, публично достъпна информация и информация, с която жалбоподателят не разполага. Що се отнася конкретно до самоуличаващата информация, жалбоподателят твърди, че Общият съд неправилно е констатирал, че въпроси 5R, 5S, 5T и 5V са чисто фактически въпроси и че въпрос 1D не е самоуличаващ.
62. На първо място, Комисията твърди, че посочването на това основание е недопустимо, тъй като жалбоподателят по същество повтаря същите доводи, които е изложил пред Общия съд. Според Комисията посочването на това основание за обжалване е недопустимо и защото жалбоподателят иска от Съда да преразгледа преценката за естеството на някои въпроси, които Общия съд окачествява като „чисто фактически“. На второ място, Комисията поддържа, че твърденията по това основание с а и неоснователни, тъй като Общият съд правилно е тълкувал и приложил член 18 от Регламент № 1/2003.
2. Анализ
63. По третото основание за обжалване Buzzi Unicem по същество твърди, че Общият съд неправилно е тълкувал и приложил член 18 от Регламент № 1/2003, що се отнася до естеството на информацията, която Комисията има право да изисква от дадено предприятие.
64. Преди да разгледам по същество въпроса, който според мен е най-проблематичен в настоящия контекст (въпросът, свързан със самоуличаването), трябва да обърна внимание на някои предварителни доводи, изтъкнати от страните.
65. Първо, по отношение на допустимостта, трябва да посоча, че макар доводите в жалбата по този въпрос да са взети почти дословно от представената пред Общия съд жалба, този факт е ирелевантен, доколкото жалбоподателят посочва конкретните откъси или точки от обжалваното съдебно решение, за които твърди, че съдържат грешки при прилагане на правото, и причините за тези грешки. В настоящия случай ми се струва, че по отношение на третото основание жалбата отговаря на тези изисквания.
66. Освен това ще посоча, че дали някои конкретни въпроси, включени в спорното решение, се отнасят само до фактически обстоятелства, със сигурност е фактически въпрос, който не подлежи на преразглеждане в производството по обжалване. Обратно, дали някои въпроси са самоуличаващи по смисъла на правото на ЕС, е въпрос, който е свързан с правната квалификация на фактите и като такъв подлежи на преразглеждане в производството по обжалване.
67. В тези граници твърденията по третото основание за обжалване са допустими(27) .
68. Второ, по съществото на тези твърдения считам, че някои от тях могат да бъдат отхвърлени като неоснователни.
69. Що се отнася до довода на жалбоподателя, че му е изисквана информация, с която той не разполага, смятам, че той се опира на погрешна интерпретация на обжалваното съдебно решение. Всъщност никъде в това решение не се посочва, че Комисията има право да иска от предприятието информация, с която последното не разполага. В точки 80 и 81 от обжалваното съдебно решение се посочва, първо, че член 18 от Регламент № 1/2003 не изключва възможността предприятието да трябва да събере или оформи данните, с които разполага, за да може да отговори на искането на Комисията за предоставяне на информация. След това обаче се посочва, че този принцип не е приложим по отношение на данни, с които предприятието не разполага.
70. Очевидно по този въпрос мога да се съглася с Общия съд. Освен че е валидна известната правна максима ad impossibilia nemo tenetur (никой не е длъжен да върши невъзможното), в голяма степен споделям следните съображения на генералния адвокат Darmon: „Комисията може да изисква от предприятието да предостави само информация, с която то вече разполага, макар че при необходимост може да се наложи то да оформи тази информация. Искането за предоставяне на информация не може да задължава предприятието да търси информация, с която разполагат трети страни. Следователно, когато Комисията знае, че съответната информация не е или не може да е на разположение на съответното предприятие, искането то да ѝ предостави тази информация безспорно би било недопустимо“(28) .
71. По-нататък, що се отнася до довода за непълнота на мотивите на обжалваното съдебно решение по въпроса дали Комисията има право да иска от страните да предоставят информация, която е публично достъпна, бих искал да отбележа следното. Жалбоподателят неправилно твърди, че Общият съд не е разгледал изрично този довод. В действителност Общият съд го е разгледал при анализа на пропорционалността на искането и необходимостта от изисканата информация(29) . Фактът, че в това отношение обжалваното съдебно решение е твърде лаконично, може да се обясни с това, че Buzzi Unicem повдига този въпрос само в една от точките на жалбата си до Общия съд и не го развива по-обстойно в репликата си. В съответната точка жалбоподателят по същество се оплаква, че определена част от информацията не е била „единствено на негово разположение“, и заявява, че Комисията би могла да получи тази информация „самостоятелно“. Липсва дори и кратко обяснение за причините, поради които член 18 от Регламент № 1/2003 следва да се тълкува в смисъл, че не допуска Комисията да иска информация, която би могла да получи от други източници, а още по-малко за това откъде и как би могла да се получи тази информация.
72. При посочените обстоятелства няма място за критики към Общия съд за това, че не е разгледал по-обстойно този довод.
73. Накрая ще се спра на ключовия според мен въпрос, който стои във връзка с разглежданото тук основание за обжалване: как Общият съд е тълкувал и приложил правото да не се предоставя самоуличаваща информация.
74. В началото ми се струва полезно да припомня, че в съображение 23 от Регламент № 1/2003 е споменато правото на предприятията да не се самоуличават, когато изпълняват решение на Комисията, с което им се изисква информация. Това право е било признато от Съда още преди приемането на Регламента(30) . Всъщност то е един от основните елементи на правото на защита на предприятието и следва да се съблюдава в целия ход на производството, образувано от Комисията съгласно Регламент № 1/2003.
75. В този контекст, на първо място, ще разгледам въпроса дали Общият съд е тълкувал твърде стеснително правото да не сe предоставя самоуличаваща информация, а на второ място — дали това право е приложено правилно в разглеждания случай.
76. В точка 63 от обжалваното съдебно решение Общият съд постановява, че следва да се прави разлика между въпросите, които могат да се определят като чисто фактически, и тези, които не могат. Според него само когато въпросът не може да се определи като чисто фактически, трябва да се провери дали такъв въпрос би могъл да принуди предприятието да признае съществуването на нарушение, което всъщност Комисията трябва да докаже. В следващите точки 64 и 65 Общият съд констатира, че определени въпроси, които изискват от предприятието просто да събере данните, имат изключително фактическо измерение и като такива не могат да нарушат правото на защита на предприятието.
77. Това според мен е неправилно тълкуване на правото да не сe предоставя самоуличаваща информация. Въпреки донякъде нееднозначната формулировка на съображение 23 от Регламент № 1/2003(31), в това отношение е важно, но не и непременно определящо, дали съответният въпрос изисква от предприятието само да предостави фактическа информация (например събиране на данни, изясняване на фактически обстоятелства, описване на обективни факти и др.). Фактът, че от предприятието не се изисква информация от субективно естество, не изключва възможността при определени обстоятелства да се стигне до нарушение на правото му да не се самоуличава.
78. Съдът трайно използва израза въпроси, чрез които предприятието „би било принудено
да признае съществуването на нарушение“. Избраните от Съда термини не са случайни. В решение PVC II Съдът допълнително пояснява критерия за самоуличаване: от значение е дали отговорът на предприятието адресат е равносилен
на признание за нарушение(32) .
79. Тази съдебна практика означава, че Комисията няма право да отправя въпроси, чиито отговори може да предполагат
признаване на вина от страна на въпросното предприятие.
80. Според мен например е несъмнено, че Комисията няма право да пита предприятията дали по време на определена среща техните представители са се споразумели с представителите на конкурентите за увеличения на цените или са се съгласили да не се конкурират на някои национални пазари. Въпреки че може да се определят като чисто фактически, такива въпроси са в явно противоречие с правото на предприятието да не предоставя самоуличаваща информация, доколкото отговорът може да бъде равносилен на изрично признание за нарушение на член 101 ДФЕС.
81. Предлаганото тълкуване на правото да не се предоставя самоуличаваща информация намира потвърждение и в съдебната практика, и по-специално в решения Orkem, Solvay и SGL Carbon. По всички тези дела въпросите, които Съдът приема за самоуличаващи, а следователно и за недопустими, са били чисто фактически(33) .
82. При това положение, дори когато се отнася само до факти и не изисква изразяване на мнение по тези факти, даден въпрос може при определени обстоятелства да е недопустим, тъй като отговорът му може да предполага признание за вина. Следователно Общият съд е допуснал грешка при тълкуването на правото на предприятията да не сe предоставя самоуличаваща информация.
83. Противно на поддържаното от Комисията, на още по-голямо основание следва да се приеме, че въпросите може да са в противоречие с правото на предприятието да не се самоуличава дори когато от адресата не се иска да извърши правна преценка или да даде правно мнение. Това категорично следва от посочената в точка 81 по-горе съдебна практика: нито един от въпросите, които тогава Съдът приема за недопустими, не е изисквал от съответните предприятия да дават правни квалификации. Следователно фактът, че въпрос 1D не изисква жалбоподателя да изразява мнения от правно естество, не изключва непременно възможността с този въпрос да бъде нарушено правото му да не сe самоуличава.
84. След този извод за изчерпателност ще разгледам въпроса дали правото на предприятията да не сe самоуличават, е приложено погрешно в настоящия случай.
85. В точка 73 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че преценката, която Buzzi Unicem е трябвало да даде в рамките на въпрос 1D, „би означавала [то] да коментира равнището на [своите] маржове на печалба“, което може „да се окаже красноречив показател за съществуването на ограничителни конкурентни практики“. Макар текстът на обжалваното съдебно решение да не е съвсем ясен, видимо в него се приема, че с отговора на този въпрос жалбоподателят на практика е можело да бъде подтикнат да признае участието си в предполагаемите нарушения.
86. След това обаче Общият съд приема, че въпреки самоуличаващия характер на въпрос 1D трябва да се има предвид и фактът, че на по-късен етап от административното производство или при обжалването на крайното решение на Комисията жалбоподателят ще има възможност да изложи друго тълкуване на своя отговор на този въпрос от това, което е възприела Комисията(34) . По тези съображения Общият съд отхвърля доводите на жалбоподателя.
87. Съображенията на Общия съд са доста озадачаващи. Наистина Buzzi Unicem би имало и друга възможност да възрази срещу самоуличаващия характер на въпрос 1D — ако и когато Комисията приеме решение, с което му налага глоба (за това, че не е отговорило на въпроса, или пък за това, че е нарушило член 101 ДФЕС), но този факт не означава, че съдилищата на ЕС не могат (и не трябва) в настоящото производство да санкционират нарушението на правото на защита на предприятието от страна на Комисията. Съображенията на Общия съд по този въпрос биха обезсмислили правото на адресата на решението да го обжалва пред съдилищата на ЕС, право, което е изрично предвидено в член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003.
88. В този контекст ключовият въпрос, върху който Общият съд е трябвало да съсредоточи анализа си, е дали за Buzzi Unicem отговарянето на въпрос 1D би могло да е равносилно
на признание за нарушение.
89. Общият съд обаче заобикаля въпроса и не заема категорична позиция по него. Лично според мен текстът на въпрос 1D има някои сходства с два въпроса, които в решения Orkem и Solvay Съдът е приел за недопустими, тъй като могат да принудят предприятието да признае участието си в споразумение, забранено от (тогавашния) член 85 ЕИО(35) . В настоящия случай също не е напълно изключено с въпроса за най-добрия метод за изчисляване на тримесечните брутни маржове Комисията да се е опитала да принуди предприятието да признае за тайно споразумение с конкурентите си за определяне или съгласуване на цените.
90. Доколкото обаче при всички случаи Общият съд е тълкувал неправилно правото на предприятията да не сe самоуличават, считам за излишно да се задълбочавам още повече в този въпрос.
91. По изложените съображения считам, че обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено, доколкото в точки 57—79 от него е отхвърлено твърдението на жалбоподателя, че има основание за отмяна на спорното решение поради нарушаване на правото му да не се самоуличава. Останалата част от твърденията на жалбоподателя по това основание са отчасти недопустими и отчасти неоснователни.
Г – Пропорционалност и необходимост
1. Доводи на страните
92. По четвъртото основание за обжалване — с което се оспорват точки 84—115 от обжалваното съдебно решение — Buzzi Unicem твърди, че Общият съд е допуснал грешка при тълкуването и прилагането на изискването за необходимост от изисканата със спорното решение информация и за пропорционалност на искането.
93. Комисията поддържа, че това основание не е налице: Общият съд правилно приел, че Комисията следва да се ползва с широка свобода на преценка, когато решава каква информация е необходима за разследването ѝ. Тя допълва, че Общият съд правилно е констатирал, че спорното решение е пропорционално.
2. Анализ
94. Твърденията по това основание логически се разделят на две самостоятелни части, като едната се отнася до необходимостта от информацията, изискана със спорното решение, а другата — до цялостната пропорционалност на решението. Двете проверки взаимно се допълват. От една страна, проверката дали е изпълнено изискването за необходимост, предполага да се прецени дали към момента на приемане на искането за информация от гледна точка на Комисията е било вероятно изисканата от предприятието информация да ѝ е от полза при проверката дали е извършено предполагаемото нарушение и за определянето на точното му естество и обхват. От друга страна, проверката за пропорционалност предполага да се прецени дали от гледна точка на адресата на решението на Комисията искането за информация представлява прекомерна и нетърпима тежест.
95. По-задълбоченият анализ на доводите на жалбоподателя в настоящото производство обаче показва, че i) жалбоподателят почти винаги се позовава на двете изисквания едновременно и ii) по същество с доводите си иска да покаже най-вече прекомерната и нетърпима тежест, която му се възлага със спорното решение.
96. Ето защо за процесуална икономия няма да разглеждам поотделно доводите, които могат да се отнасят до липсата на необходимост от изисканата информация. За общи съображения по този въпрос препращам към точки 70—76 от заключението ми по дело HeidelbergCement.
97. Така ще премина веднага към доводите във връзка с пропорционалността на спорното решение.
98. В началото ще припомня, че Съдът многократно е подчертавал, че необходимостта от защита на лицата от произволна и непропорционална намеса на публичните органи в тяхната лична сфера, включително когато тези органи прилагат правилата за конкуренция, е общ принцип на правото на ЕС(36) . В частност мярката за разследване е непропорционална, когато съставлява прекомерна и поради това нетърпима намеса(37) .
99. Очевидно не съществува точен критерий за определяне дали конкретно искане за информация от дадено предприятие е прекомерно. Това може да се определи само с индивидуална преценка на всеки отделен случай, като се вземат предвид всички релевантни обстоятелства по случая.
100. За да се прецени пропорционалността на конкретно искане за информация, трябва да се претеглят в частност два фактора(38) . От едната страна на везните са общественият интерес, който обосновава разследването на Комисията, и необходимостта тази институция да получи информация, която да ѝ позволи да изпълни задачите, възложени ѝ с Договора. Колкото по-вредно за конкуренцията е предполагаемото нарушение, толкова по-голямо усилие има право да изисква Комисията от съответното предприятие, когато то предоставя изисквана информация в изпълнение на задължението си за активно съдействие. От другата страна на везните е обемът работа, която се създава за предприятието с искането за информация. Колкото повече работа се създава, която отклонява персонала от обичайните му задачи и налага допълнителни разходи, толкова по-голямо е основанието искането за информация да се счита за прекомерно.
101. В настоящия случай Комисията поддържа, че твърдяното деяние на жалбоподателя съставлява особено тежко нарушение на правилата за конкуренция в ЕС. Въпреки оскъдната информация по този въпрос в спорното решение и в решението за образуване на производството вероятно може да се приеме за вярно становището на Комисията, че предполагаемите нарушения, ако бъдат доказани, биха имали особено тежки последици за европейските потребители(39) .
102. Независимо от този факт работата, която спорното решение създава за жалбоподателя (описана в обжалваното съдебно решение като довела до „особено значително увеличение на тежестта на задачите“)(40), се явява прекомерна и необосновано тежка.
103. Реално няма основание да се оспорва това, че спорното решение изисква да се предостави изключително голямо количество данни, които се отнасят до почти всички икономически дейности на жалбоподателя в 12 държави членки в продължение на десетилетие.
104. Buzzi Unicem твърди — а Комисията не опровергава това твърдение — че самото събиране на някои от изисканите данни създава значителна работа за неговия персонал: някои от въпросите го задължават да прегледа почти всички икономически сделки, сключени през последните 10 години, за да извлече изисканите данни. Част от тези данни обаче, особено за по-стари сделки, не се съдържат в неговите бази данни. Следователно жалбоподателят е трябвало да провери един по един хиляди финансови документи, след което ръчно да впише съответните данни във файлове Excel, форматирани съгласно указанията на Комисията.
105. Друга причина за значителния обем на работата, създавана от спорното решение, е форматът, наложен от Комисията за представянето на изисканата информация. Всъщност в цифровата епоха фактът, че дадено искане за информация налага представянето на много голямо количество данни, често може да е от второстепенно значение. В много случаи обемът на създаваната от искането за информация работа зависи основно от изисквания от Комисията начин на представяне на информацията от адресата. С други думи, често пъти наложеният от Комисията формат на изисканата информация може да е причината за по-голямата част от създадената за предприятието работа.
106. В това отношение считам, че приложение II (подробни указания за попълване на въпросника) и приложение III (модели за отговор) към спорното решение възлизат заедно на почти 30 страници крайно сложен текст. Изискваният формат е особено строг, а указанията — изключително подробни.
107. Относно строгостта на модела ще изтъкна, че за да се гарантира пълно съобразяване с изисквания формат, изрично са предвидени санкции в случай на несъобразяване. В обособено каре в началото на въпросника Комисията е записала (с удебелен шрифт и подчертаване): „Моля да имате предвид, че отговорът Ви може да се смята за неверен или подвеждащ, ако не спазите следните определения и указания“.
108. Що се отнася до изключително подробния характер на указанията, ще посоча само твърде педантичните предписания относно отговорите, които Комисията изисква да бъдат представени във файл Excel. Жалбоподателят може да използва само моделите, включени в приложение III, и е длъжен да следва стриктно указанията в частност за броя на файловете, които ще предостави, броя на електронните таблици във всеки файл, наименованията на тези таблици, използваните съкращения, наименованията и броя на колоните или редовете, формата на датите и използването на интервали, специални знаци или символи(41) .
109. Освен това многобройните и почти неразгадаеми кодове, които адресатът на решението е трябвало да използва, при това — както подчертава Комисията — „неизменно“ и „в отговорите на всички въпроси“(42), очевидно нито подобряват четивността и достъпността на спорното решение, нито улесняват задачата на предприятието да събере отговорите.
110. Спокойно може да се каже, че дори за опитен бизнесмен въпросният формат на пръв поглед би изглеждал като сложна главоблъсканица.
111. Както съм обяснил в заключението си по дело HeidelbergCement, понятието „информация“ по член 18 от Регламент № 1/2003 не може да се тълкува в смисъл, че позволява на Комисията да изисква от предприятията да предоставят изискваната информация в конкретен формат. Адресатите на искания за информация несъмнено са длъжни да отговарят на исканията, като предоставят информация, която е не само вярна и пълна, но и точна и ясна. Освен това, доколкото за предоставянето на полезен отговор е нужно оформяне на съответните данни, от предприятията може да се очаква, с оглед на задължението им за активно съдействие, да се съобразят с искания от Комисията формат. Въпреки това Комисията не може да изисква от предприятията да извършват дотолкова обемна, сложна и времеемка техническа и административна работа за представянето на изисканата информация, че практически да им „превъзложи“ подготовката на преписката и работата по случая. Все пак задължение на Комисията е да докаже наличието на нарушение на правилата за конкуренция в ЕС(43) .
112. Както и да е, независимо дали евентуално е нарушен член 18 (което жалбоподателят не твърди), според мен изисканият със спорното решение формат безспорно е създал значителна работа за жалбоподателя. Това е още по-неприемливо, доколкото изисканата от Комисията работа по форматирането в много случаи се отнася до данни, които вече са на нейно разположение или са публично достъпни.
113. Що се отнася до първия аспект, не бива да се забравя, че спорното решение е издадено след други особено обременителни искания за информация (под формата на обикновени искания по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003), на които Buzzi Unicem вече е отговорило. Предходните искания до голяма степен са се отнасяли до същата информация, но с някои разлики в детайлите или формата.
114. Така спорното решение задължава жалбоподателя — поради изисквания формат за предоставяне на информацията — да направи допълнителни усилия само за преформатиране на данните, които вече е предоставил на Комисията. На намирам оправдание за подобно искане. При тези обстоятелства искането на Комисията за преформатиране на особено голям обем данни би могло да се приравни съответно на искане за превод на друг език на множество дълги документи, с които предприятието разполага. Фактът, че служителите на Комисията може да нямат необходимите езикови познания, според мен не би обосновал подобно искане.
115. Ако в исканията за информация по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003 Комисията беше изложила въпросите си по начина, по който са формулирани в спорното решение, или ако впоследствие беше допуснала информацията да ѝ се предостави във всякакъв друг формат, щеше да спести значителен обем работа на жалбоподателя.
116. Що се отнася до втория аспект, спорното решение изисква от жалбоподателя да оформя информация, която е публично достъпна. Например точка 10 от приложение II към спорното решение гласи: „Всички парични стойности трябва да бъдат изразени в евро. Ако използваната местна валута не е евро, моля, преизчислете в евро, като използвате официалния обменен курс, обявен от Европейската централна банка за съответния период“. Не е ясно защо да не може тези изчисления да се извършат от служителите на самата Комисия(44) .
117. По всички изложени съображения считам за правилно твърдението на жалбоподателя, че Общият съд е допуснал грешка при тълкуването и прилагането на принципа на пропорционалност. Следователно четвъртото основание на жалбоподателя е налице и съответно обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено.
Д – Добри практики
1. Доводи на страните
118. По петото и последно основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е осигурил защита на правата на жалбоподателя съгласно „Най-добри[те] практики в областта на представянето на икономически доказателства и събиране на данни в случаите, свързани с прилагането на член 101 и член 102 ДФЕС, и при сливания“ (работен документ на Комисията)(45) (наричани по-нататък „добрите практики“). Според жалбоподателя, ако реши да следва добрите практики, като се консултира с предприятието относно проекта на искането за информация, Комисията е и длъжна да вземе предвид коментарите на предприятието и исканията му за разяснения. Следователно Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като не съобразил това задължение.
119. Комисията смята, че тези доводи следва да се отхвърлят.
2. Анализ
120. Точка 3.4.3 от добрите практики гласи следното: „Когато това е подходящо и полезно, ГД „Конкуренция“ изпраща „проект“ на отнасящите се до количествени данни искания за информация, за да способства за по-добро идентифициране на формата и да даде възможност за някои елементарни проверки за съответствие (вж. точка 3.3.2). Предназначението на проекта на искането за информация е да се предостави възможност на страните да предложат изменения, с които би могло да се облекчи работата по изпълнението на искането, а същевременно да се осигури необходимата информация. Може да се допусне ограничаване на обхвата на искането за информация само ако това не би затруднило разследването и ако може да доведе, особено по делата за сливания, до съкращаване на първоначално предвидения срок за отговор“.
121. Според мен Общият съд правилно се позовава на съдебната практика, съгласно която, когато Комисията приема инструктивни правила за поведение, предназначени да породят външно действие, тя не може да се отклонява от тях в конкретен случай, без да изложи съображения, които да са съобразени с принципа за равно третиране. Както обаче изтъква и Общият съд, добрите практики ясно описват дискреционната власт на Комисията да взема предвид становищата, когато това е „подходящо и полезно“, и да се съобразява със становището на предприятието, когато това „не би затруднило разследването“(46) .
122. Следователно текстът на добрите практики не ми позволява да заключа, че в това отношение Комисията си е наложила ясно и категорично правило за поведение.
123. Нещо по-важно: според мен е абсурдно да се твърди, че с изпращането на проект на решение до потенциалните адресати Комисията се задължава да се съобразява с представените от тях становища. Няма основание за такова твърдение, нито логика, която да го подкрепя. Не откривам друго възможно задължение за Комисията въз основа на точка 3.4.3 от добрите практики, освен задължението да взема предвид становищата на предприятията, с които се консултира. В това отношение Buzzi Unicem не изтъква конкретни факти, които да сочат, че Комисията не е взела предвид неговото становище.
124. Накрая ще отбележа също, че точки 7 и 8 от добрите практики ясно указват, че Комисията може да променя своя подход съгласно тези практики и че документът не е предназначен да поражда нови правни последици или да променя практиката на Комисията по вземане на решения. Освен това необвързващият характер на добрите практики се потвърждава и от факта, че те са издадени само като „работен документ“ на генерална дирекция „Конкуренция“ на Комисията, а не като документ на цялата Комисия (т.е. приеман от членовете на Комисията). Всъщност добрите практики изобщо не са публикувани в Официален вестник на Европейския съюз . Макар да е озадачаващо защо Комисията публикува съобщения, които след това омаловажава, когато друг се позове на тях в съдебно производство, остава фактът, че добрите практики със сигурност не установяват задължителни правила.
125. По изложените причини смятам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е отхвърлил твърдението на жалбоподателя за нарушение на добрите практики. Следователно петото основание за обжалване не е налице.
VI – Последици от анализа
126. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда, ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд. Той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.Той може също да върне делото на Общия съд.
127. Моето заключение е, че три от петте основания за обжалване, посочени от жалбоподателя, са налице отчасти или изцяло и съответно обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено.
128. Предвид установените факти и представените становища в производствата пред Общия съд и пред Съда считам, че е възможно Съдът да постанови окончателно решение по това дело.
129. В жалбата си пред Общия съд Buzzi Unicem посочва пет основания за отмяна на спорното решение.
130. По изложените по-горе съображения смятам, че спорното решение е незаконосъобразно по две основни причини: не е достатъчно мотивирано, що се отнася до целта на искането (вж. точки 23—49 от настоящото заключение), и не отговаря на изискването за пропорционалност (вж. точки 94—117 от настоящото заключение). Всеки от тези пороци сам по себе си е достатъчно основание за отмяната на цялото решение. Затова считам, че не е необходимо да обсъждам дали са основателни останалите доводи, изтъкнати от жалбоподателя в първоинстанционното производство.
VII – По съдебните разноски
131. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
132. В случай че Съдът приеме моето заключение по жалбата, в съответствие с членове 137, 138 и 184 от Процедурния правилник Комисията следва да заплати съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
VIII – Заключение
133. По изложените съображения предлагам на Съда:
– да отмени решението на Общия съд от 14 март 2014 г., Buzzi Unicem/Комисия, T‑297/11,
– да отмени Решение C(2011) 2356 окончателен на Комисията от 30 март 2011 г. относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти),
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
(1) .
(2)  –	Регламент на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).
(3)  –	HeidelbergCement/Комисия, C‑247/14 P, Schwenk Zement/Комисия, C‑248/14 P и Italmobiliare/Комисия, C‑268/14 P.
(4)  –	Регламент на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 и 82 от Договора за ЕО (ОВ L 123, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 242).
(5)  –	EU:T:2014:122.
(6)  –	С‑247/14 Р, точки 22—27.
(7)  –	Вж. решение Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, т. 31 и 32, както и цитираната съдебна практика).
(8)  –	Пак там, т. 34—37 и цитираната съдебна практика.
(9)  –	Член 18 от Регламент № 1/2003 предвижда, че в решението си Комисията трябва „да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията“. Член 20, параграф 4 от същия регламент предвижда, че в решението се „посочват предметът и целта на проверката, насрочва се дата, на която тя ще започне“.
(10)  –	Заключение на генералния адвокат Kokott по дело Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, т. 35—38).
(11)  –	Точки 35 и 36 от обжалваното съдебно решение.
(12)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Léger по дело BPB Industries и British Gypsum/Комисия (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, т. 22).
(13)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Lenz по дело SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, т. 59).
(14)  –	Вж. съдебната практика, посочена в точка 26 от настоящото заключение.
(15)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, т. 52).
(16)  –	За повече подробности вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 46 и 47).
(17)  –	Въпрос 1D. Вж. по-нататък, точка 85 от настоящото заключение.
(18)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 138—146).
(19)  –	Вж. по-нататък, точки 73—91 от настоящото заключение.
(20)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 50).
(21)  –	C‑247/14 P, т. 52—54.
(22)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Jacobs по дело SEP/Комисия (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, т. 30).
(23)  –	Вж. решение Der Grüne Punkt — Duales System Deutschland/Комисия (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, т. 163 и цитираната съдебна практика).
(24)  –	Вж. в този смисъл решение Chalkor/Комисия (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, т. 65 и 66).
(25)  –	T‑296/11, EU:T:2014:121, т. 41—56.
(26)  –	Точка 45 от обжалваното съдебно решение.
(27)  –	Съответно според мен Съдът не е компетентен да проверява дали въпроси 5S, 5R, 5T и 5V се отнасят само до фактически обстоятелства, което във всички случаи ми се струва трудно оспоримо.
(28)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Darmon по дело Orkem/Комисия (374/87, EU:C:1989:207, т. 55).
(29)  –	Вж. точки 87 и 88 от обжалваното съдебно решение.
(30)  –	Вж. по-специално решения Orkem/Комисия (374/87, EU:C:1989:387, т. 35) и Solvay/Комисия (27/88, EU:C:1989:388, т. 32).
(31)  –	В съображение 23 се говори, както вече казах, за „фактически въпроси“. Проблемът с намирането на най-подходящите думи, за да се опише какъв вид въпроси, които поради своето фактическо съдържание не могат да доведат до нарушение на правото на предприятията да не се самоуличават, личи и в съдебната практика. Вж. съдебната практика, посочена в бележка под линия 94 от заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P).
(32)  –	Решение Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, EU:C:2002:582, известно като „решение PVC II“, т. 273) (курсивът мой).
(33)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 157).
(34)  –	Точка 74 от обжалваното съдебно решение.
(35)  –	Вж. по-специално решения Orkem/Комисия (374/87, EU:C:1989:387, т. 39) и Solvay/Комисия (27/88, EU:C:1989:388, т. 36).
(36)  –	Вж. решения Hoechst/Комисия (46/87 и 227/88, EU:C:1989:337, т. 19) и Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 27, 50 и 52).
(37)  –	Вж. в този смисъл решение Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 76 и 80, както и цитираната съдебна практика) .
(38)  –	Останалите фактори са например естеството на деянието на съответното предприятие, важността на търсените доказателства, обемът и видът на полезната информация, която въпросното предприятие притежава според Комисията.
(39)  –	Тук вземам предвид, наред с другото, броя на участващите дружества, географския обхват на предполагаемите нарушения и съществените ограничения, произтичащи от предполагаемите споразумения.
(40)  –	Точка 129 от обжалваното съдебно решение.
(41)  –	Вж. точки 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 и 15 от приложение III. За също толкова сложни указания вж. още например въпрос 1A и въпрос 2 в приложение I.
(42)  –	Вж. точки 16 и 17 от приложение II.
(43)  –	Вж. член 2 от Регламент № 1/2003.
(44)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 120).
(45)  –	Документът е публикуван на уебсайта на ГД „Конкуренция“ на Комисията.
(46)  –	Вж. точки 140 и 141 от обжалваното съдебно решение и цитираната съдебна практика.