DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
13. marts 2019 (*)
»Annullationssøgsmål – direktiv (EU) 2016/2284 – nedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stoffer – vedtagelse af EU-retsakter – lovgivningsprocedurens forløb – artikel 4, stk. 3, TEU – princippet om loyalt samarbejde – faktisk udøvelse af EU-lovgivers skønsbeføjelse – konsekvensanalyse – tilstrækkelig vurdering af den anfægtede retsakts virkninger – artikel 5, stk. 4, TEU – proportionalitetsprincippet – artikel 4, stk. 2, TEU – medlemsstaternes lighed over for traktaterne – artikel 191, stk. 2, TEUF – Unionens politik på miljøområdet – hensyntagen til forskelligartetheden af områderne i Den Europæiske Union – retslig prøvelse«
I sag C-128/17,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 10. marts 2017,
Republikken Polen ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
sagsøger,
støttet af
Ungarn ved M.Z. Fehér, G. Koós og E. Tóth, som befuldmægtigede,
Rumænien ved C. Canţăr, R.H. Radu, A. Wellman og M. Chicu, som befuldmægtigede,
intervenienter,
mod
Europa-Parlamentet ved A. Tamás og A. Pospíšilová Padowska, som befuldmægtigede,
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Simm, A.-Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre og A. Sikora-Kalėda, som befuldmægtigede,
sagsøgte,
støttet af
Europa-Kommissionen ved K. Petersen, K. Herrmann og G. Gattinara, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af formanden for Første Afdeling, J.-C. Bonichot (refererende dommer), som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne E. Regan og C.G. Fernlund,
generaladvokat: N. Wahl,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1        Republikken Polen har i stævningen principalt nedlagt påstand om, at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/2284 af 14. december 2016 om nedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stoffer, om ændring af direktiv 2003/35/EF og om ophævelse af direktiv 2001/81/EF (EUT 2016, L 344, s. 1, herefter »det anfægtede direktiv«) annulleres, og subsidiært, at dette direktiv annulleres, i det omfang det fastsætter nationale emissionsreduktionstilsagn for 2030 og frem.
Retsforskrifter
Det anfægtede direktiv
2        Første, tredje, femte til niende, tiende, trettende, fjortende, attende og nittende betragtning til det anfægtede direktiv har følgende ordlyd:
»(1)      Der er i løbet af de seneste 20 år gjort betydelige fremskridt i Unionen med hensyn til menneskeskabte luftemissioner og luftkvalitet, navnlig gennem en målrettet EU-politik, herunder Kommissionens meddelelse af 21. september 2005 med titlen »Temastrategi for luftforurening« [COM(2005) 446 final]. […] Men som angivet i meddelelsen fra Kommissionen af 18. december 2013 med titlen »Programmet ren luft i Europa« [COM(2013) 918 final] (»den reviderede temastrategi for luftforurening«) er der stadig betydelige negative virkninger og risici for menneskers sundhed og miljøet.
[…]
(3)      I den reviderede temastrategi for luftforurening fastsættes der nye strategiske mål for perioden frem til 2030 med henblik på at komme tættere på Unionens langsigtede mål for luftkvalitet.
[…]
(5)      Medlemsstaterne og Unionen er parter i De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europas (UNECEs) konvention [af 13. november 1979] om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (»LRTAP-konventionen«) og flere af dens protokoller, herunder protokollen angående reduktion af forsuring, eutrofiering og ozon ved jordoverfladen fra 1999, der blev revideret i 2012 (»den reviderede Göteborgprotokol«).
(6)      Hvad angår året 2020 og derefter fastsættes der i den reviderede Göteborgprotokol nye emissionsreduktionstilsagn for hver part vedrørende svovldioxid, nitrogenoxider, andre flygtige organiske forbindelser end metan, ammoniak og fine partikler i forhold til basisåret 2005 […]
(7)      Den ordning med nationale emissionslofter, som er oprettet ved [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2001/81/EF [af 23. oktober 2001 om nationale emissionslofter for visse luftforurenende stoffer (EFT 2001, L 309, s. 22)], bør derfor revideres, så den bringes på linje med Unionens og medlemsstaternes internationale tilsagn. Med henblik herpå er de nationale emissionsreduktionstilsagn for et hvilket som helst år fra 2020 til 2029 i nærværende direktiv identiske med dem, der er fastsat i den reviderede Göteborgprotokol.
(8)      Medlemsstaterne bør gennemføre dette direktiv på en måde, der bidrager effektivt til at opnå Unionens langsigtede mål for luftkvalitet, som understøttet af Verdenssundhedsorganisationens retningslinjer […]
(9)      Dette direktiv bør ligeledes bidrage til på en omkostningseffektiv måde at opnå de mål for luftkvalitet, der er fastsat i EU-lovgivningen, og til at afbøde virkningerne af klimaændringer ud over at forbedre luftkvaliteten globalt og forbedre synergierne med Unionens klima- og energipolitikker og samtidig undgå overlap med eksisterende EU-lovgivning.
(10)      Dette direktiv bidrager også til at reducere de sundhedsmæssige omkostninger ved luftforurening i Unionen ved at forbedre EU-borgernes velfærd samt fremme overgangen til en grøn økonomi.
[…]
(13)      Medlemsstaterne bør opfylde de tilsagn om emissionsreduktion, som er fastsat i dette direktiv fra 2020 til 2029 og fra 2030 og frem. For at sikre påviselige fremskridt mod 2030-tilsagnene bør medlemsstaterne identificere vejledende emissionsniveauer i 2025, som teknisk set er opnåelige og ikke medfører uforholdsmæssigt store udgifter, og de bør bestræbe sig på at opfylde disse niveauer. Hvis emissionerne for 2025 ikke kan begrænses i overensstemmelse med det fastsatte reduktionsforløb, bør medlemsstaterne gøre rede for årsagerne til denne afvigelse samt de foranstaltninger, der vil kunne bringe medlemsstaterne tilbage på deres forløb, i deres efterfølgende rapporter, der skal udarbejdes i henhold til dette direktiv.
(14)      De nationale emissionsreduktionstilsagn, der er fastsat i dette direktiv for 2030 og frem, er baseret på de enkelte medlemsstaters anslåede reduktionspotentiale i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening fra januar 2015, på en teknisk undersøgelse af forskellene mellem de nationale skøn og skønnene i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening og på det politiske mål om at fastholde den samlede reduktion af virkningerne for sundheden i 2030 (sammenlignet med 2005) tættest muligt på den reduktion, der er angivet i Kommissionens forslag til dette direktiv. For at øge gennemsigtigheden bør Kommissionen offentliggøre de bagve[dl]iggende antagelser, der er anvendt i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening.
[…]
(18)      Hver medlemsstat bør udarbejde, vedtage og gennemføre et nationalt program for bekæmpelse af luftforurening med henblik på at opfylde sit emissionsreduktionstilsagn og medvirke effektivt til virkeliggørelsen af luftkvalitetsmålsætningerne. […]
(19)      Med henblik på at reducere emissioner fra menneskeskabte kilder bør de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening overveje foranstaltninger, der gælder for alle relevante sektorer, herunder landbrug, energi, industri, vejtransport, transport ad indre vandveje, boligopvarmning og brug af mobile ikkevejgående maskiner og opløsningsmidler. Medlemsstaterne bør dog have ret til at bestemme, hvilke foranstaltninger de vil træffe for at opfylde emissionsreduktionstilsagnene fastsat i dette direktiv.«
3        Artikel 1 i det anfægtede direktiv fastsætter følgende:
»1.      For at nærme sig opnåelsen af luftkvalitetsniveauer, der ikke medfører væsentlige negative virkninger og risici for menneskers sundhed og miljøet, fastsætter dette direktiv emissionsreduktionstilsagn for medlemsstaternes menneskeskabte emissioner af svovldioxid (SO2), nitrogenoxider (NOx), andre flygtige organiske forbindelser end metan (NMVOC), ammoniak (NH3) og fine partikler (PM2_5) til luften, og kræver, at der udarbejdes, vedtages og gennemføres nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, og at emissionerne af disse forurenende stoffer og de andre forurenende stoffer, der er omhandlet i bilag I, samt deres virkninger overvåges og indberettes.
2.      Dette direktiv bidrager også til at opnå:
a)      de mål for luftkvalitet, der er fastsat i EU-lovgivningen, og gøre fremskridt hen imod Unionens langsigtede mål om at opnå luftkvalitetsniveauer i overensstemmelse med de retningslinjer for luftkvalitet, der er offentliggjort af Verdenssundhedsorganisationen
b)      Unionens mål for biodiversitet og økosystemer i overensstemmelse med det syvende miljøhandlingsprogram
c)      forstærkede synergier mellem Unionens luftkvalitetspolitik og andre relevante EU-politikker, navnlig klima- og energipolitikker.«
4        Direktivets artikel 4 bestemmer følgende:
»1.      Medlemsstaterne begrænser som minimum deres årlige menneskeskabte emissioner af svovldioxid, nitrogenoxider, andre flygtige organiske forbindelser end metan, ammoniak og fine partikler i overensstemmelse med de nationale emissionsreduktionstilsagn, der gælder fra 2020 til 2029 og fra 2030 og frem, jf. bilag II.
2.      Uanset stk. 1 træffer medlemsstaterne de fornødne foranstaltninger med henblik på at begrænse deres […] emissioner […] for 2025. De vejledende niveauer for disse emissioner fastsættes ved et lineært reduktionsforløb mellem de emissionsniveauer, der svarer til emissionsreduktionstilsagnene for 2020, og de emissionsniveauer, der svarer til emissionsreduktionstilsagnene for 2030.
Medlemsstaterne kan følge et ikkelineært reduktionsforløb, hvis det økonomisk eller teknisk set er mere effektivt, og forudsat at det fra 2025 gradvis nærmer sig det lineære reduktionsforløb, og at det ikke påvirker noget emissionsreduktionstilsagn for 2030. Medlemsstaterne angiver det nævnte ikkelineære reduktionsforløb og årsagerne til, at det følges, i de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, som skal forelægges for Kommissionen, jf. artikel 10, stk. 1.
Hvis emissionerne i 2025 ikke kan begrænses i overensstemmelse med det fastsatte reduktionsforløb, gør medlemsstaterne rede for årsagerne til denne afvigelse og for de foranstaltninger, der vil kunne bringe medlemsstaterne tilbage på deres forløb, i de efterfølgende orienterende opgørelsesrapporter, der skal indgives til Kommissionen i henhold til artikel 10, stk. 2.
[…]«
5        Direktivets artikel 5, stk. 3, har følgende ordlyd:
»Hvis en medlemsstat, for hvilken et eller flere reduktionstilsagn fastlagt i bilag II er fastsat på et strengere niveau end den omkostningseffektive reduktion, der er angivet i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening, i et givet år ikke kan opfylde de relevante emissionsreduktionstilsagn efter at have gennemført alle omkostningseffektive foranstaltninger, anses den for at opfylde dette relevante emissionsreduktionstilsagn i maksimalt fem år, forudsat at den for hvert af disse år kompenserer for denne manglende opfyldelse ved en tilsvarende emissionsreduktion for et andet forurenende stof, der er omhandlet i bilag II.«
6        Samme direktivs artikel 14, stk. 3, har følgende ordlyd:
»Kommissionen offentliggør på sit websted:
a)      de bagvedliggende antagelser, der for hver medlemsstat er taget hensyn til ved fastsættelsen af deres nationale emissionsreduktionspotentiale, og som blev anvendt i forbindelse med udarbejdelsen af rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening
[…]«
7        Bilag II til det anfægtede direktiv indeholder en liste, som for hver medlemsstat angiver de nationale emissionsreduktionstilsagn, som gælder for årene 2020-2029 og fra 2030.
8        Direktivets bilag III, del 1, punkt 1, har følgende ordlyd:
»De første nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening, der er omhandlet i artikel 6 og 10, skal mindst indeholde følgende:
[…]
b)      de politikmuligheder, der har været overvejet med henblik på at opfylde emissionsreduktionstilsagnene for perioden mellem 2020 og 2029 og for 2030 og frem og de mellemliggende emissionsniveauer fastsat for 2025, og med henblik på at bidrage til en yderligere forbedring af luftkvaliteten, samt en analyse af disse muligheder, herunder analysemetoden; om muligt disse politikkers og foranstaltningers enkeltvise eller samlede indvirkning på emissionsreduktion, luftkvalitet og miljøet og den dertil knyttede usikkerhed
[…]
d)      hvis det er relevant, en redegørelse for årsagerne til, at de vejledende emissionsniveauer for 2025 ikke kan overholdes uden foranstaltninger, der medfører uforholdsmæssigt store udgifter
[…]«
Den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning
9        Den interinstitutionelle aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen af 13. april 2016 om bedre lovgivning (EUT 2016, L 123, s. 1, herefter »den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning«) indeholder et afsnit III med titlen »Værktøjer til bedre lovgivning«, som bl.a. omfatter aftalens punkt 12-15. Disse punkter er affattet som følger:
»12.      De tre institutioner er enige om, at konsekvensanalyser yder et positivt bidrag til forbedring af EU-lovgivningens kvalitet.
Konsekvensanalyser er et værktøj, der skal hjælpe de tre institutioner med at nå frem til velfunderede beslutninger, og ikke en erstatning for politiske beslutninger i den demokratiske beslutningsproces. Konsekvensanalyser må ikke medføre unødige forsinkelser i lovgivningsprocessen eller forringe medlovgivernes mulighed for at foreslå ændringer.
Konsekvensanalyser bør omfatte eksistensen, omfanget og konsekvenserne af et problem og angive, om det er nødvendigt med tiltag fra Unionens side. De bør foreslå alternative løsninger og om muligt angive de potentielle omkostninger og fordele på kort og lang sigt, idet de på en integreret og afbalanceret måde vurderer de økonomiske, miljømæssige og sociale indvirkninger ved anvendelse af både kvalitative og kvantitative analyser. Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet samt de grundlæggende rettigheder bør respekteres fuldt ud. […] Konsekvensanalyser bør baseres på nøjagtige, objektive og fuldstændige oplysninger og bør stå i rimeligt forhold til deres anvendelsesområde og fokus.
13.      Kommissionen vil foretage konsekvensanalyser af sine lovgivnings- og ikkelovgivningsinitiativer […].
14.      Europa-Parlamentet og Rådet vil ved behandling af Kommissionens lovgivningsforslag tage fuldt hensyn til Kommissionens konsekvensanalyser. […]
15.      Europa-Parlamentet og Rådet vil foretage konsekvensanalyser i forbindelse med deres væsentlige ændringer af Kommissionens forslag, når de mener, at dette er hensigtsmæssigt og nødvendigt for lovgivningsprocessen. Europa-Parlamentet og Rådet vil som hovedregel tage udgangspunkt i Kommissionens konsekvensanalyse i deres videre arbejde. Det er op til den respektive institution at afgøre, hvad der er definitionen på en »væsentlig« ændring.«
Tvistens baggrund
10      Det anfægtede direktiv er en af de foranstaltninger, som EU har vedtaget på området for menneskeskabte emissioner til luften og luftkvalitet. Det indgår i en strategisk EU-politik, som på datoen for vedtagelsen af direktivet bl.a. omfattede følgende:
–        den strategiske politik vedrørende luftforurening i 2005, der er et resultat af det sjette handlingsprogram fra 2002, som er fastlagt ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1600/2002/EF af 22. juli 2002 om fastlæggelse af Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram (EFT 2002, L 242, s. 1)
–        de EU-retsakter, hvorved denne strategi gennemføres, som f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21. maj 2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa (EUT 2008, L 152, s. 1) og direktiv 2001/81
–        Unionens handlinger på internationalt plan og navnlig LRTAP-konventionen, som blev godkendt af Unionen ved Rådets afgørelse 81/462/EØF af 11. juni 1981 (EFT 1981, L 171, s. 11), og protokollen til denne konvention om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående reduktion af forsuring, eutrofiering og ozon ved jordoverfladen, som blev vedtaget den 30. november 1999 (herefter »Göteborgprotokollen«) og godkendt af Unionen ved Rådets afgørelse 2003/507/EF af 13. juni 2003 (EUT 2003, L 179, s. 1).
11      Den reviderede Göteborgprotokol blev godkendt af Unionen ved Rådets afgørelse (EU) 2017/1757 af 17. juli 2017 (EUT 2017, L 248, s. 3).
12      I 2013 offentliggjorde Kommissionen sin reviderede temastrategi for luftforurening, hvoraf det fremgår, at der stadig var betydelige negative virkninger og risici for menneskers sundhed og miljøet som følge af luftforurening. På denne baggrund fremsatte Kommissionen den 18. december 2013 et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om nedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stoffer og om ændring af direktiv 2003/35/EF (COM(2013) 920 final, herefter »direktivforslaget«).
13      I dette forslag blev de nationale emissionsreduktionstilsagn for 2020 og 2030 fastsat på grundlag af data, som omfattede Kommissionens tjenestegrenes konsekvensanalyse af 18. december 2013 (SWD(2013) 531 final, herefter »konsekvensanalysen«). Ved udarbejdelsen af konsekvensanalysen anvendte Kommissionen data, som var genereret ved hjælp af modelberegningssystemet »GAINS« (herefter »GAINS-systemet«) fra International Institute for Applied System Analysis (herefter »IIASA«), der var konsulent for Kommissionen.
14      Europa-Parlamentet og Rådet behandlede direktivforslaget. I Rådet blev dette forslag og konsekvensanalysen drøftet under 24 møder i arbejdsgruppen, 13 møder i De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) og 4 møder på ministerniveau i årene fra 2014 til 2016. Desuden organiserede de skiftende formandskaber for Rådet bilaterale, uformelle møder med alle medlemsstaterne, delvis med støtte fra Kommissionen, med henblik på at afklare specifikke spørgsmål vedrørende forskellige medlemsstater. I denne forbindelse blev dataene i konsekvensanalysen ajourført på grundlag af 17 successive rapporter fra IIASA med titlen »Rapport om temastrategien for luftforurening« med angivelse af deres respektive numre (1-16b).
15      Den 16. december 2015 vedtog Rådet en generel indstilling vedrørende direktivforslaget. I begyndelse af 2016 indledte det forhandlinger med Parlamentet. En uformel aftale mellem disse to institutioner blev godkendt af Coreper den 29. juni 2016.
16      På Rådets samling den 17. oktober 2016 udtrykte Republikken Polen, Ungarn og Rumænien betænkeligheder vedrørende de økonomiske virkninger af de nationale emissionsreduktionstilsagn, som var fastsat i direktivforslaget, og vedrørende den metode, der var anvendt til at fastsætte disse tilsagn.
17      Efter afstemningen i Parlamentet den 23. november 2016 var det anfægtede direktiv til afstemning i Rådet den 8. december 2016. Det blev vedtaget i Strasbourg den 14. december 2016.
Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen
18      Republikken Polen har nedlagt følgende påstande:
–        Principalt annulleres det anfægtede direktiv.
–        Subsidiært annulleres dette direktivs artikel 4, stk. 1 og 2, artikel 14, stk. 3, litra a), bilag II og bilag III, del 1, punkt 1, litra b) og d).
–        Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
19      Parlamentet og Rådet har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse i det hele.
–        Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20      Ved afgørelse af 30. august 2017 fik Ungarn og Rumænien tilladelse til at intervenere til støtte for Republikken Polens påstande. Samme dag fik Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.
Om søgsmålet
Det tredje anbringende
Parternes argumenter
21      Republikken Polen har med sit tredje anbringende, som skal behandles først, gjort gældende, at Parlamentet og Rådet har tilsidesat pligten til at foretage en behørig konsekvensanalyse vedrørende det anfægtede direktiv før dets vedtagelse.
22      I overensstemmelse med punkt 13 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning har Kommissionen pligt til at foretage en konsekvensanalyse, når en retsakt forventes at få betydelige konsekvenser. I henhold til denne aftales punkt 12 skal der i konsekvensanalyser, som gennemføres i forbindelse med lovgivningsprocessen, foretages en undersøgelse af eksistensen, omfanget og konsekvenserne af et problem. Konsekvensanalyserne skal tage omkostningerne og de økonomiske, sociale og miljømæssige indvirkninger i betragtning. Analyserne bør ligeledes stå i rimeligt forhold til deres anvendelsesområde og fokus og baseres på objektive, fuldstændige og nøjagtige oplysninger. I overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer af 7. juli 2017 om gennemførelsesbestemmelser til den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning (SWD(2017) 350 final) har Kommissionen pligt til at gennemføre en sektoranalyse. Kommissionen har følgelig ikke en skønsbeføjelse vedrørende indholdet af en konsekvensanalyse.
23      Konsekvensanalysen opfylder ikke disse krav. Omkostningerne i forbindelse med de nationale emissionsreduktionstilsagn og de økonomiske virkninger for de berørte sektorer er ikke blevet behørigt undersøgt eller er blevet undervurderet. Desuden er de data, som er blevet anvendt med henblik på at vurdere de positive virkninger af det anfægtede direktiv, ikke pålidelige.
24      Disse mangler vedrører navnlig emissionsreduktionspotentialet og omkostningerne ved de nødvendige foranstaltninger i landbrugsproduktionssektoren, den individuelle transportsektor og elproduktionssektoren. Det samme gælder modernisering af boligopvarmning.
25      Konsekvensanalysen er desuden for generel, idet virkningerne af samtlige de retsakter, som er vedtaget i forbindelse med »ren luft«-pakken, nemlig det anfægtede direktiv, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2193 af 25. november 2015 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra mellemstore fyringsanlæg (EUT 2015, L 313, s. 1) og afgørelse 2017/1757, undersøges under ét. Den undlader ligeledes at tage hensyn til den specifikke situation i hver enkelt medlemsstat.
26      I lyset af det ovenstående er det umuligt at estimere omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af det anfægtede direktiv i Polen.
27      I øvrigt ændrede Parlamentet og Rådet under lovgivningsproceduren væsentlige elementer i direktivforslaget, navnlig hvad angår reduktionsniveauerne for fine partikler i Polen. Som følge heraf burde konsekvensanalysen i overensstemmelse med punkt 15 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning være blevet ajourført. Eftersom analysen blev udarbejdet i løbet af 2013, var en ajourføring af den ligeledes nødvendig med henblik på at kontrollere, om den fortsat var aktuel for 2016.
28      Det fremgår endog af konsekvensanalysen, at gennemførelsen af de nationale emissionsreduktionstilsagn muligvis ville kræve en ændring af selve sammensætningen af energiforsyningen i medlemsstaterne. I givet fald burde det anfægtede direktiv have været vedtaget med enstemmighed i henhold til artikel 192, stk. 2, TEUF, som fastsætter en sådan beslutningsdygtighed, når der vedtages foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning.
29      Parlamentet og Rådet har gjort gældende, at det tredje anbringende bør forkastes.
Domstolens bemærkninger
30      Republikken Polen har til støtte for sit tredje anbringende i det væsentlige gjort den ulovlige karakter af proceduren for vedtagelse af det anfægtede direktiv gældende, som følge af manglerne ved konsekvensanalysen, navnlig hvad angår konsekvenserne af de påtænkte foranstaltninger for medlemsstaternes økonomi, især for Republikken Polen.
31      Det bemærkes for det første, at således som Parlamentet med rette har anført, er den form, hvori de grundlæggende data, som EU-lovgiver har taget hensyn til, er opført, uden betydning. EU-lovgiver kan tage hensyn til ikke alene konsekvensanalysen, men også til enhver anden informationskilde (jf. analogt dom af 8.7.2010, Afton Chemical, C-343/09, EU:C:2010:419, præmis 36, 37 og 40, og af 4.5.2016, Pillbox 38, C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 64-66).
32      Med henblik på vedtagelsen af det anfægtede direktiv baserede EU-lovgiver sig på konsekvensanalysen, på dataene i GAINS-systemet, på rapporterne om temastrategien for luftforurening samt på en følsomhedsanalyse, som Rådets dokument nr. 11265/16 af 14. juli 2016 indeholder et resumé af.
33      Hvad for det første angår konsekvensanalysen viser denne som anført af Rådet og Kommissionen de omkostninger, som er forbundet med overholdelsen af tilsagnene for hver enkelt medlemsstat og for hver af de overvejede løsningsmodeller, udtrykt i mio. euro og i procent af bruttonationalproduktet (BNP). De omkostninger, som er forbundet med overholdelsen af tilsagnene, opstilles ligeledes for hver økonomisk sektor på EU-niveau.
34      I konsekvensanalysen undersøges fem strategiske løsningsmodeller, som adskiller sig fra hinanden med hensyn til det påtænkte emissionsreduktionsniveau. For hver model foretages der på grundlag af skøn og prognoser en vurdering af, hvilke investeringer det vil kræve at gennemføre modellen, og de direkte og ikkedirekte fordele herved præsenteres.
35      Hvad dernæst angår GAINS-systemet gør dette system – som anført af Rådet – det muligt at undersøge emissionskontrolstrategier, som er tilstrækkeligt omkostningseffektive, ved så vidt muligt at efterligne historiske emissioner og på grundlag heraf opstille fremskrivninger af emissioner af visse luftforurenende stoffer for hvert land. De data, som anvendes til dette formål, er data fra internationale energi- og industristatistikker samt fra emissionsopgørelser og data leveret af de pågældende lande selv. GAINS-systemet fungerer ved, at medlemsstaterne får stillet alle data til rådighed med henblik på at kunne fremlægge beviser til støtte for alternative antagelser, der forelægges til undersøgelse. Henvisningerne til den ajourførte ramme findes i konsekvensanalysen. De detaljerede data vedrørende de parametre, som er anvendt for hver sektor i de forskellige medlemsstater, offentliggøres på GAINS’ websted, for at disse medlemsstater kan identificere de konkrete antagelser, som er gjort med hensyn til deres situation.
36      Kommissionen har i denne henseende med rette præciseret, at GAINS-systemet leverer detaljerede oplysninger vedrørende hver økonomisk sektor i hver enkelt medlemsstat hvad angår de emissioner, som har fundet sted, reduktionspotentialet for disse emissioner og omkostningerne ved en sådan reduktion.
37      Som Parlamentet har fremhævet, er disse data blevet undersøgt i tæt samarbejde med myndighederne og de nationale eksperter. I øvrigt er det ubestridt, at medlemsstaterne havde adgang til GAINS-systemet og til de rapporter om temastrategien for luftforurening, som blev udarbejdet af IIASA.
38      Det fremgår desuden af Parlamentets og Rådets indlæg, som Kommissionen har støttet, at IIASA ajourførte sine beregninger efter offentliggørelsen af konsekvensanalysen og i denne forbindelse vedtog rapport nr. 11-16b om temastrategien for luftforurening. Med henblik på at eliminere en række forskelle, som var konstateret mellem de nationale antagelser og IIASA’s antagelser, offentliggjorde IIASA rapport nr. 13 og 14 om temastrategien for luftforurening og genberegnede emissionsreduktionstilsagnene i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening. Republikken Polen har i stævningen i øvrigt medgivet, at undersøgelsen af forskellene mellem de forskellige medlemsstaters skøn og IIASA’s skøn er blevet offentliggjort i flere rapporter om temastrategien for luftforurening.
39      Som Rådet – støttet af Kommissionen – har anført, havde medlemsstaterne ligeledes mulighed for at give udtryk for deres holdninger vedrørende afvigelserne mellem deres skøn over omkostningerne og de skøn, som IIASA foretog, i forbindelse med de bilaterale drøftelser, som formandskabet for Rådet førte. Resultatet af disse drøftelser er omhandlet i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening, hvilket Republikken Polen ikke har bestridt.
40      Endelig er der blevet udført en følsomhedsanalyse med henblik på at fastsætte omfanget af de nationale emissionsreduktionstilsagn for perioden mellem 2020 og 2029 og fra 2030 endeligt, således som de er opført i bilag II til det anfægtede direktiv. Som anført i denne doms præmis 32, indeholder Rådets dokument nr. 11265/16 af 14. juli 2016 et resumé af denne analyse. En fuldstændig version af denne blev fremsendt til de polske myndigheder den 13. maj 2016, således som Kommissionen har anført. I forbindelse med denne følsomhedsanalyse er det blevet undersøgt, om anvendelsen af medlemsstaternes egne skøn vedrørende visse antagelser ville have påvirket gennemførligheden af de emissionsreduktionstilsagn, som er foreslået i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening.
41      Det følger af ovenstående betragtninger, at Republikken Polen ikke med rette kan gøre gældende, at de data, som EU-lovgiver tog i betragtning med henblik på vedtagelsen af det anfægtede direktiv, var ufuldstændige hvad angår Republikken Polens særlige situation, idet disse data er fastsat af IIASA sammen med denne medlemsstats repræsentanter og navnlig på grundlag af data leveret af disse repræsentanter. Som det fremgår af Rådets dokument nr. 11265/16 af 14. juli 2016 (side 66 og 67), fremsendte Republikken Polen tilmed ikke alle de krævede oplysninger vedrørende visse forurenende stoffer, som er omhandlet i det anfægtede direktiv.
42      Af de samme årsager – og navnlig da EU-lovgiver ligeledes baserede sig på andre tilgængelige oplysninger – kan Republikken Polens argumenter med henblik på at påvise, at konsekvensanalysen skulle være upræcis, utilstrækkelig og for generel, ikke tiltrædes.
43      Hvad for det andet angår Republikken Polens argumentation om, at Parlamentet og Rådet skulle have ændret væsentlige elementer i direktivforslaget, og at de derfor burde have foretaget en ajourføring af konsekvensanalysen i overensstemmelse med punkt 15 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning, skal det blot bemærkes, at denne bestemmelse under alle omstændigheder ikke indeholder nogen konkret forpligtelse for de omhandlede institutioner. Den fastsætter alene muligheden for at foretage en sådan ajourføring, hvis Parlamentet og Rådet »mener, at dette er hensigtsmæssigt og nødvendigt for lovgivningsprocessen«.
44      Under alle omstændigheder kan Republikken Polen ikke foreholde Parlamentet og Rådet at have baseret vedtagelsen af det anfægtede direktiv på data, som ikke længere var ajourførte. Beslutningsprocessen blev nemlig hele tiden ledsaget af ajourføringer af de tilgængelige data, hvilket navnlig rapporterne om temastrategien for luftforurening og den følsomhedsanalyse, som er nævnt i denne doms foregående præmisser, vider om.
45      Det følger af det ovenstående, at Parlamentet og Rådet under lovgivningsproceduren tog hensyn til de videnskabelige data og de tilgængelige oplysninger ved den faktiske udøvelse af deres skønsbeføjelse.
46      Hvad for det tredje angår Republikken Polens argumenter om, at det anfægtede direktiv burde have været vedtaget i henhold til stk. 2, og ikke stk. 1, i artikel 192 TEUF, skal disse i forbindelse med nærværende anbringende forkastes som irrelevante. Republikken Polen søger nemlig med sit tredje anbringende alene at godtgøre konsekvensanalysens mangelfulde karakter uden at rejse tvivl om valget af retsgrundlag for det anfægtede direktiv.
47      Følgelig skal det tredje anbringende forkastes.
Det første og det andet anbringende
Parternes argumenter
48      Republikken Polen har med sit første og andet anbringende gjort gældende, at Parlamentet og Rådet har tilsidesat princippet om loyalt samarbejde, gennemsigtighedsprincippet, åbenhedsprincippet og pligten til at begrunde retsakter.
49      For det første var forhandlingerne om de nationale emissionsreduktionstilsagn diskriminerende og uigennemsigtige, og for det andet blev Republikken Polen frataget processuelle garantier såsom muligheden for at kontrollere de antagelser, som lå til grund for disse tilsagn.
50      Det fremgår af dom af 24. juni 1992, Kommissionen mod Grækenland (C-137/91, EU:C:1992:272), at princippet om loyalt samarbejde som nedfældet i artikel 4, stk. 3, TEU kan være selvstændigt grundlag for et søgsmål ved Domstolen, og af dom af 14. juni 2016, Parlamentet mod Rådet (C-263/14, EU:C:2016:435), at en tilsidesættelse af dette princip gør det muligt at annullere en EU-retsakt, selv hvis den i EUF-traktaten fastsatte lovgivningsprocedure ikke er blevet tilsidesat.
51      Republikken Polen har – støttet af Ungarn og Rumænien – anført, at Rådet med henblik på at overholde princippet om loyalt samarbejde fuldt ud under den procedure, som fører til vedtagelse af en EU-retsakt, har pligt til under det forberedende arbejde at fremsende oplysninger til alle medlemsstaterne, som gør det muligt at forstå virkningerne af den pågældende retsakt. Denne fortolkning bekræftes af dom af 5. december 2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935, præmis 107).
52      Princippet om loyalt samarbejde, gennemsigtighedsprincippet, åbenhedsprincippet og begrundelsespligten finder desuden anvendelse på lovgivningsprocessen og sikrer, at denne fungerer korrekt, hvilket fremgår af den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning.
53      Republikken Polen har anført, at den under hele den procedure, som førte til vedtagelsen af det anfægtede direktiv, gav udtryk for forbehold vedrørende forhandlingsforløbet. Republikken Polen anmodede ligeledes om yderligere oplysninger med den begrundelse, at de antagelser og de data, som blev brugt til at fastsætte de nationale emissionsreduktionstilsagn, var delvist ukendte.
54      Visse grundlæggende oplysninger var nemlig hverken indeholdt i GAINS-systemet eller i IIASA’s publikationer. Republikken Polen kunne navnlig ikke kontrollere visse antagelser vedrørende fordelingen – sektor for sektor – af kilderne til luftforureningen, antagelserne vedrørende udviklingen i medlemsstaternes økonomier og de prognoser vedrørende emissioner, der var opstillet for 2030 og frem. De nærmere regler for, hvordan den overordnede målsætning for sundheden blev konverteret til emissionsreduktionstilsagn, og måden, hvorpå disse tilsagn blev fastsat for hver medlemsstat, blev ikke offentliggjort. Republikken Polen anmodede uden held om en beskrivelse af hver underkategori af undersøgte emissionskilder.
55      Når der ikke var adgang til alle de tilgrundliggende antagelser, modelleringsværktøjerne, programmeringen og parametrene, kunne GAINS-systemet ikke afhjælpe disse mangler. Det samme gælder den såkaldte »Primes«-model, som Kommissionen anvender til at generere inputdata til GAINS-systemet. Med hensyn til Rådets dokument nr. 11265/16 af 14. juli 2016 indeholder dette heller ikke de nødvendige oplysninger, men alene en kort beskrivelse af den anvendte metode.
56      Rumænien har til støtte for Republikken Polens påstande gjort gældende, at Rådets dokument nr. 11265/16 af 14. juli 2016 ikke indeholder alle de tekniske oplysninger, som begrunder de emissionsreduktionstilsagn, som er blevet pålagt Republikken Polen. Dette dokument blev i øvrigt fremsendt for sent, nemlig efter afstemningen i Rådet den 29. juni 2016 om udkastet til direktiv.
57      Ifølge Republikken Polen er visse bagvedliggende antagelser tilmed fejlagtige, navnlig antagelserne vedrørende tempoet i udskiftningen af køretøjer med forbrændingsmotorer og vedrørende ammoniakemissionerne i landbruget. Kommissionen har ikke rettet disse fejl, således som Republikken Polen krævede.
58      Efter Republikken Polens opfattelse blev de problemer, som den opregnede, uanset dens protester ikke taget i betragtning af Rådet, som derved tilsidesatte dens ret til at deltage fuldt ud i lovgivningsproceduren.
59      Princippet om loyalt samarbejde omfatter retten til at blive hørt, der gør det muligt for en part, som er berørt af en for den pågældende bebyrdende retsakt, effektivt at gøre sine synspunkter gældende. Denne ret er blevet tilsidesat, idet Republikken Polen ikke kunne få kendskab til de socioøkonomiske virkninger af de emissionsreduktionstilsagn, som medlemsstaterne blev pålagt.
60      Princippet om loyalt samarbejde forudsætter desuden et samarbejde i god tro mellem institutionerne og medlemsstaterne, som bør nå til enighed om de påtænkte løsninger og de data, der skal tages hensyn til med henblik herpå. Institutionerne var forpligtede til at gå i dialog med Republikken Polen og begrunde, hvorfor de forkastede denne medlemsstats indsigelser. Blot at henvise til GAINS-systemets analysemodeller eller til andre af IIASA’s dokumenter, som alle medlemsstaterne har adgang til, var ikke tilstrækkeligt i denne henseende.
61      Rumænien har i øvrigt anført, at åbenhedsprincippet er fastsat i artikel 19, stk. 1, i Rådets afgørelse 2009/937/EU af 1. december 2009 om vedtagelse af Rådets forretningsorden (EUT 2009, L 325, s. 35, herefter »Rådets forretningsorden«). Rækkevidden af dette princip er konkretiseret i forretningsordenens artikel 20, sammenholdt med bilag V hertil, som fastsætter, at »[f]ormandskabet […] så hurtigt som muligt inden for rammerne af forberedelserne af Corepers drøftelser [skal] forelægge delegationerne alle nødvendige oplysninger for at give mulighed for en grundig forberedelse af Corepers møder«.
62      I den foreliggende sag tillod tidsrummet mellem meddelelsen af det nye forslag til affattelse af det anfægtede direktivs bilag II den 28. juni 2016 og vedtagelsen af dette forslag i Coreper den 29. juni 2016 med henblik på at indgå en aftale med Parlamentet ikke en grundig forberedelse. Desuden blev metoden til beregning af de nationale emissionsreduktionstilsagn først meddelt medlemsstaterne den 18. juli 2016.
63      Denne konstatering kan ikke svækkes af den omstændighed, at det anfægtede direktiv først blev vedtaget efter en afstemning i Rådet den 8. december 2016, eftersom medlemsstaterne efter afstemningen den 29. juni 2016 de facto var frataget enhver mulighed for at gøre deres respektive holdninger gældende.
64      Rumænien er desuden af den opfattelse, at bestemmelserne i bilag II, artikel 5, i Rådets forretningsorden om anvendelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) ikke er blevet overholdt i forbindelse med behandlingen af de anmodninger om oplysninger, som Republikken Polen indgav.
65      Parlamentet og Rådet er af den opfattelse, at disse anbringender bør forkastes.
Domstolens bemærkninger
66      Det fremgår navnlig af den argumentation, som i det væsentlige er gengivet i denne doms præmis 51, 52 og 58-60, at Republikken Polen ved at gøre gældende, at gennemsigtighedsprincippet, retten til at blive hørt og begrundelsespligten er blevet tilsidesat, alene ønsker at illustrere de forpligtelser, som EU-institutionerne i henhold til princippet om loyalt samarbejde skal efterleve i lovgivningsprocessen. De argumenter, som denne medlemsstat har fremført til støtte for sit første og andet anbringende, bør derfor alene bedømmes efter sidstnævnte princips målestok.
67      Det bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
68      Det skal således under hensyn til den beslutningsproces, som førte til vedtagelsen af det anfægtede direktiv, således som den fremgår af sagens akter for Domstolen, undersøges, om Parlamentet og Rådet har tilsidesat deres pligt til at samarbejde loyalt.
69      Som det i denne henseende fremgår af denne doms præmis 14, blev direktivforslaget og konsekvensanalysen drøftet i Rådet under 24 møder i arbejdsgruppen, 13 møder i Coreper og 4 møder på ministerniveau i årene fra 2014 til 2016. Desuden organiserede de skiftende formandskaber for Rådet bilaterale, uformelle møder med alle medlemsstaterne, delvis med støtte fra Kommissionen.
70      Som det fremgår af denne doms præmis 32-41, havde Republikken Polen desuden under lovgivningsprocessen adgang til samtlige dokumenter, som EU-lovgiver baserede sig på med henblik på vedtagelsen af det anfægtede direktiv, og kunne fremsætte sine bemærkninger vedrørende dataene i disse dokumenter og de tilgrundliggende antagelser.
71      Denne konstatering svækkes ikke af Rumæniens argument om, at Rådets dokument nr. 11265/16 af 14. juli 2016 blev fremsendt for sent til Republikken Polen. Dette dokument var nemlig tilgængeligt flere måneder før Rådets vedtagelse af det anfægtede direktiv den 8. december 2016.
72      Republikken Polen har desuden anført, at de oplysninger, som EU-lovgiver og medlemsstaterne rådede over under lovgivningsprocessen, og som førte til vedtagelsen af det anfægtede direktiv, var utilstrækkelige med henblik på at forstå alle virkningerne af dette direktiv og i nogle tilfælde endda fejlagtige.
73      På de områder, hvor EU-lovgiver råder over en vid skønsbeføjelse, efterprøver Domstolen imidlertid kun, om ophavsmændene til den anfægtede retsakt er i stand til at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, og med henblik herpå på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i denne retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af (jf. i denne retning dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 151-153). Det fremgår af nærværende doms præmis 45, at EU-lovgiver faktisk opfyldte denne forpligtelse ved at tage samtlige de mange tilgængelige data i betragtning.
74      Pligten til loyalt samarbejde kan ikke have en videre rækkevidde i den forstand, at den skulle bevirke, at EU-lovgiver under alle omstændigheder tvinges til på en medlemsstats anmodning at fremlægge dokumenter og oplysninger, som angiveligt mangler, eller at rette oplysninger, som EU-lovgiver råder over, inden en retsakt kan vedtages. En sådan fortolkning ville nemlig kunne forhindre institutionerne i at udøve deres skønsbeføjelse og blokere lovgivningsprocessen.
75      Det er ganske vist korrekt, at pligten til loyalt samarbejde omfatter en forpligtelse til at yde gensidig bistand, som navnlig indebærer udveksling af de relevante oplysninger mellem institutionerne og medlemsstaterne i forbindelse med lovgivningsprocessen. Denne forpligtelse gør det imidlertid ikke muligt for en af disse medlemsstater, som er uenig med hensyn til, om de tilgængelige data er tilstrækkelige, relevante eller nøjagtige, alene af den grund at anfægte lovgivningsprocessens lovlighed.
76      Det følger i denne henseende af Domstolens praksis, at vedtagelsen af en retsakt under overholdelse af de relevante bestemmelser i EUF-traktaten på trods af, at et mindretal af medlemsstater stemte imod den, ikke kan udgøre en tilsidesættelse af den forpligtelse til loyalt samarbejde, som påhviler Parlamentet og Rådet (jf. i denne retning dom af 13.10.1992, Portugal og Spanien mod Rådet, C-63/90 og C-67/90, EU:C:1992:381, præmis 53, og af 23.11.1999, Portugal mod Rådet, C-149/96, EU:C:1999:574, præmis 66).
77      Dommen af 5. december 2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935), kan ikke svække denne konstatering, idet Domstolen i dennes præmis 107 – som Republikken Polen har henvist til – alene behandlede spørgsmålet om, hvorvidt den beslutningsprocedure, der førte til vedtagelsen af den retsakt, som var anfægtet i den sag, som gav anledning til dommen, i lyset af princippet om loyalt samarbejde var blevet gennemført med den fornødne hurtighed under hensyntagen til de relevante omstændigheder.
78      Med hensyn til Rumæniens argumentation, som i det væsentlige er gengivet i denne doms præmis 61-63, og hvorefter lovgivningsproceduren ikke blev gennemført i overensstemmelse med Rådets forretningsorden som følge af den for sene meddelelse af visse oplysninger og visse dokumenter, skal det bemærkes, at Republikken Polen med sit første og andet anbringende har gjort gældende, at den ikke havde de nødvendige oplysninger for at kunne deltage på en meningsfuld måde i den proces, som førte til vedtagelsen af det anfægtede direktiv. Republikken Polen har derimod ikke anført, at Rådets forretningsorden er blevet tilsidesat, eller at oplysninger eller dokumenter er blevet fremsendt for sent til den.
79      I denne henseende bemærkes det, at en part, der i medfør af artikel 40 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol har fået tilladelse til at intervenere i en sag for Domstolen, ikke kan ændre sagens genstand, således som denne er afgrænset i hovedparternes påstande og anbringender. Det følger heraf, at alene de af en intervenients argumenter, som ligger inden for rammerne af disse påstande og anbringender, kan realitetsbehandles (dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet, C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 27).
80      Rumæniens argumentation på dette punkt skal derfor afvises.
81      Det samme gælder Rumæniens argumentation vedrørende tilsidesættelse af forordning nr. 1049/2001, idet Republikken Polen ikke har gjort gældende, at den har fremsendt en begæring om aktindsigt til Rådet i medfør af forordning nr. 1049/2001, og heller ikke, at Parlamentet og Rådet har tilsidesat denne forordning.
82      Henset til det ovenstående skal Republikken Polens første og andet anbringende forkastes.
Det fjerde anbringende
Parternes argumenter
83      Republikken Polen har med sit fjerde anbringende gjort gældende, at de nødvendige foranstaltninger med henblik på at overholde de nationale emissionsreduktionstilsagn, som er fastsat ved det anfægtede direktiv, for denne medlemsstat kan medføre negative virkninger på visse sektorer og særligt tyngende socioøkonomiske omkostninger. EU-lovgiver har ikke taget hensyn til dette og har derfor ved at vedtage det anfægtede direktiv begået en åbenbar fejl, som udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU.
84      Republikken Polen er af den opfattelse, at Domstolens kontrol af en foranstaltnings proportionalitet ikke er begrænset til åbenbare fejl, men også omfatter en afvejning af de foreliggende interesser og en vurdering af, om de anfægtede foranstaltninger er hensigtsmæssige og nødvendige, og om medlemsstaterne er i stand til at gennemføre dem. Domstolen bør ligeledes undersøge, om der findes mindre bebyrdende løsninger, forholdet mellem omkostningerne og det mål, som forfølges, samt mulighederne for at lette byrden for erhvervslivet.
85      Med henblik på denne undersøgelse vil den reviderede Göteborgprotokol, som nævnes i betragtningerne til det anfægtede direktiv, ikke kunne tjene som referenceramme. Den er ikke ratificeret af alle medlemsstaterne, og den er ikke en del af Unionens retsorden.
86      Hvad angår omkostningerne ved at gennemføre det anfægtede direktiv mener Republikken Polen, at de for dennes vedkommende vil løbe op i ca. 557 mio. EUR pr. år ud over omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2008/50. Disse omkostninger og de negative virkninger, som følger af de nationale emissionsreduktionstilsagn for industrielle og ikkeindustrielle sektorer, dvs. transport, landbrug og bymæssige husholdninger, vil være langt større end fordelene herved.
87      I landbrugssektoren er mere end to tredjedele af landbrugene små og kan undtages fra de foranstaltninger, som tager sigte på at reducere emissioner af ammoniak, i medfør af bilag III, del 2, punkt C, til det anfægtede direktiv. Dermed skal en tredjedel af de nationale landbrug bære hele byrden af disse foranstaltninger. I transportsektoren udgøres den polske bilpart i vidt omfang af køretøjer, som er mere end ti år gamle. Udskiftning af disse vil medføre omkostninger på skønsmæssigt mellem 1,3 og 3,9 mia. EUR, uden at det krævede emissionsreduktionsniveau kan nås ved denne foranstaltning. Omkostningerne i forbindelse med udskiftning af boligopvarmningsanlæg vil beløbe sig til ca. 12,7 mia. EUR for hele landet. Opgivelsen af kul, som er den billigste energikilde, vil øge prisen på energi betydeligt.
88      I lyset af disse sektorers struktur vil reduktionen af emissionerne i henhold til det anfægtede direktiv i højere grad ramme personer med lav indkomst. Republikken Polen vil ikke være i stand til at lade andre personer bære denne byrde. Navnlig er princippet om, at forureneren betaler, og ligebehandlingsprincippet til hinder for, at ansvaret overvæltes på de store landbrug. De små landbrugs konkurrenceevne vil således blive truet.
89      Republikken Polen er desuden af den opfattelse, at de nationale emissionsreduktionstilsagn og fastsættelsen af en kort frist for gennemførelsen af disse går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, som EU-lovgiver har fastsat. Det samme gælder hvad angår medlemsstaternes forpligtelse til fra 2025 at fastsætte vejledende niveauer for emissioner ved et lineært reduktionsforløb fastsat ud fra emissionsreduktionstilsagnene for dels 2020, dels 2030. En mekanisme til gradvis opnåelse af tilsagnene mellem 2030 og 2035 ville have været en mulighed og ville have gjort det muligt at fordele omkostningerne over tid. Disse omkostninger kan desuden vise sig at blive mindre, eftersom prisen på teknologien kan falde med tiden.
90      Den bindende karakter af den tidsplan, som er fastsat i direktivet, er desuden i strid med artikel 288 TEUF, i henhold til hvilken et direktiv overlader det til medlemsstaterne at vælge form og midler for dets gennemførelse.
91      Den fleksibilitetsmekanisme, som er indført ved det anfægtede direktivs artikel 5, stk. 3, mindsker ikke omfanget af de nationale emissionsreduktionstilsagn, eftersom betingelserne for anvendelsen af denne mekanisme er for strenge.
92      Proportionalitetsvurderingen af det anfægtede direktiv viser desuden, at Republikken Polen vil skulle bære en tungere byrde end de andre medlemsstater. Hvad angår reduktionen af ammoniakemissioner er det mål, som er fastsat for Republikken Polen, en reduktion af disse emissioner svarende til 17%, mens gennemsnittet på EU-plan er på ca. 13%. Med hensyn til fine partikler (PM2_5) skal Republikken Polen nå en reduktion på 58%, sammenlignet med gennemsnittet på 27%. Emissionsreduktionspotentialet er utvivlsomt stort i Polen. Det kan imidlertid ikke begrunde, at denne medlemsstat pålægges uforholdsmæssige forpligtelser.
93      Parlamentet og Rådet er af den opfattelse, at dette anbringende bør forkastes.
Domstolens bemærkninger
94      Indledningsvis skal det bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at proportionalitetsprincippet kræver, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og de forvoldte ulemper må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. bl.a. dom af 4.5.2016, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-358/14, EU:C:2016:323, præmis 78, og af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet, C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 206).
95      Hvad angår den retslige prøvelse af, om dette princip er iagttaget, råder EU-lovgiver på et komplekst teknisk område i udvikling, navnlig vedrørende faktuelle forhold af videnskabelig og teknisk meget kompliceret art, over en vid skønsbeføjelse til at bestemme karakteren og omfanget af de foranstaltninger, som den pågældende vedtager, mens Unionens retsinstanser bør begrænse sig til at efterprøve, om udøvelsen af dette skøn er behæftet med en åbenbar fejl, om der foreligger magtfordrejning, eller om lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse. I en sådan sammenhæng kan Unionens retsinstanser således ikke sætte deres egen vurdering af de faktiske omstændigheder af videnskabelig og teknisk art i stedet for EU-lovgivers, som efter traktaten varetager denne opgave (dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 150).
96      I lyset af disse betragtninger skal det afgøres, om EU-lovgiver ved at vedtage de i det anfægtede direktiv omhandlede foranstaltninger begik en åbenbar fejl, og om de ulemper, der følger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der er forbundet hermed (jf. i denne retning dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 170).
97      Som det fremgår af første betragtning til det anfægtede direktiv, er der på trods af de fremskridt, der allerede er gjort i Unionen med hensyn til menneskeskabte luftemissioner og luftkvalitet, stadig betydelige negative virkninger og risici for menneskers sundhed og miljøet. Ifølge ottende betragtning til direktivet bør medlemsstaternes gennemførelse af dette direktiv ligeledes bidrage til at opnå de mål for luftkvalitet, der er fastsat i EU-lovgivningen, og gøre fremskridt hen imod Unionens langsigtede mål om at opnå luftkvalitetsniveauer i overensstemmelse med de retningslinjer for luftkvalitet, der er offentliggjort af Verdenssundhedsorganisationen (WHO).
98      I overensstemmelse med direktivets artikel 1, stk. 1, og artikel 4 fastsætter direktivet flere foranstaltninger, som skal gøre det muligt at nærme sig opnåelsen af luftkvalitetsniveauer, der ikke medfører væsentlige negative virkninger og risici for menneskers sundhed og miljøet, og navnlig reduktion af emissioner i to etaper for perioden mellem 2020 og 2029 og fra 2030 og frem.
99      Det fremgår af syvende betragtning til det anfægtede direktiv, at de nationale emissionsreduktionstilsagn for perioden mellem 2020 og 2029, som er opført i bilag II til direktivet, skal gøre det muligt for Unionen at opfylde medlemsstaternes og Unionens internationale tilsagn. Disse tilsagn er nemlig identiske med dem, der er fastsat i den reviderede Göteborgprotokol, der som nævnt i denne doms præmis 11 blev godkendt på Unionens vegne ved afgørelse 2017/1757.
100    Det følger desuden af konsekvensanalysen, at de nationale emissionsreduktionstilsagn for perioden mellem 2020 og 2029 ville kunne nås, hvis den EU-lovgivning om luftkvalitet, som var i kraft i 2012, blev gennemført fuldt ud.
101    Som anført i 14. betragtning til det anfægtede direktiv, er de nationale emissionsreduktionstilsagn, der er fastsat i direktivet for 2030 og frem, bl.a. baseret på de enkelte medlemsstaters anslåede reduktionspotentiale, på en teknisk undersøgelse af forskellene mellem de nationale skøn og skønnene i rapport nr. 16 om temastrategien for luftforurening og på det politiske mål om at fastholde den samlede reduktion af virkningerne for sundheden i 2030, sammenlignet med 2005, tættest muligt på den reduktion, der er angivet i direktivforslaget.
102    For at dette mål kan nås, fastsættes der i direktivets artikel 4, stk. 2, sammenholdt med 13. betragtning hertil, en mekanisme, som skal sikre påviselige fremskridt med henblik på at nå det emissionsreduktionsniveau, som gælder fra 2030 og frem. Denne bestemmelse forpligter medlemsstaterne til at sikre, at de nationale emissioner i 2025 svarer til et niveau, som følger et lineært reduktionsforløb mellem tilsagnene for 2020 og tilsagnene for 2030. På denne måde fremmer det anfægtede direktiv en gradvis og fortsat reduktion af emissionerne.
103    På baggrund af samtlige disse betragtninger fremgår det ikke, at EU-lovgiver begik en åbenbar fejl ved at forpligte medlemsstaterne til som minimum at begrænse deres årlige menneskeskabte emissioner af svovldioxid, nitrogenoxider, andre flygtige organiske forbindelser end metan, ammoniak og fine partikler i overensstemmelse med de nationale emissionsreduktionstilsagn, der gælder i perioden mellem 2020 og 2029 og fra 2030 og frem, og som er nævnt i bilag II til det anfægtede direktiv.
104    Denne konstatering kan ikke svækkes af Republikken Polens argumentation om, at de negative virkninger, som overholdelsen af disse tilsagn vil betyde for denne medlemsstat i landbrugs- og transportsektoren, samt for husholdninger, som kun har lave indkomster, er uforholdsmæssige.
105    Det bemærkes således, at som anført af Parlamentet og Rådet er hverken fordelingen af omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af emissionsreduktionstilsagnene eller finansieringskilden fastsat ved det anfægtede direktiv, således som det fremgår af 19. betragtning hertil.
106    I øvrigt er EU-lovgiver ikke forpligtet til at tage hensyn til en medlemsstats særlige situation, når den omhandlede EU-retsakt har konsekvenser i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med retsakten forfulgte mål. Følgelig kan efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til en enkelt medlemsstats særlige situation, men situationen for samtlige EU’s medlemsstater, ikke i sig selv anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 167).
107    I denne henseende undlod Parlamentet og Rådet, som det allerede fremgår af denne doms præmis 32-40, ikke at tage hensyn til de socioøkonomiske omkostninger, som gennemførelsen af det anfægtede direktiv medfører, bl.a. hvad angår Republikken Polen. Tværtimod fandt disse institutioner på grundlag af samtlige de oplysninger, som de rådede over, at omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af direktivet var betydeligt mindre end de socioøkonomiske fordele herved. Disse fordele omfatter eksempelvis nedbringelse af omkostningerne inden for sundhedsplejen, forbedret produktivitet, færre skader på bygninger, større høstudbytte og stigning i antallet af forventede raske leveår.
108    Det fremgår desuden af niende og tiende betragtning til samme direktiv, at dette tager sigte på at gøre det muligt på en omkostningseffektiv måde at opnå de mål for luftkvalitet, der er fastsat i EU-lovgivningen, og at det bidrager til at reducere de sundhedsmæssige omkostninger ved luftforurening i Unionen ved at forbedre EU-borgernes velfærd.
109    Som det fremgår af denne doms præmis 34, er der i konsekvensanalysen redegjort for de respektive omkostninger og fordele ved fem strategiske løsningsmodeller. Som Rådet har bekræftet, blev model »6C« valgt. Det fremgår navnlig af bilag 7 til konsekvensanalysen, at denne model hvad angår omkostninger og fordele var den, hvis gennemførelse kunne give de største nettofordele. Som Kommissionen har anført, gik model 6C ud på at fastsætte det samlede emissionsreduktionstilsagn for 2025 på 75% udbedring af hullet (gap closure) i forhold til WHO’s retningslinjer vedrørende virkningen af fine partikler (PM2_5) for menneskers sundhed.
110    Som Kommissionen har anført, indebar direktivforslaget desuden en mindre ambitiøs udbedring af hullet på 67% over en længere periode, nemlig indtil 2030, hvor det blev anslået, at det ville kunne mindske dels omkostningerne med 40% for de mest berørte sektorer, nemlig landbrugs- og raffinaderisektorerne, dels de samlede omkostninger i forbindelse med mindskelsen af luftforureningen med 25% i forhold til de omkostninger, som er anført i konsekvensanalysen.
111    Under forhandlingerne i Rådet blev det samlede emissionsreduktionstilsagn yderligere mindsket, hvilket Republikken Polen selv har medgivet i stævningen. Som Kommissionen ligeledes har bekræftet, fastsatte direktivforslaget nemlig for 2030 og frem et generelt mål for nedbringelse af antallet af for tidlige dødsfald på grund af den dårlige luftkvalitet i Europa på 52% i forhold til antallet af sådanne dødsfald, som blev konstateret i 2005. Under forhandlingerne i Rådet blev dette mål nedsat til 49,6%. På grundlag heraf vedtog Parlamentet den 23. november 2016 sin holdning til direktivforslaget, som Rådet undertegnede den 8. december 2016.
112    Det fremgår desuden af konsekvensanalysens kapitel 6 og bilag 8, at fordelingen af indsatsen mellem medlemsstaterne ikke er åbenbart ulige. Der er ganske vist forud foretaget investeringer svarende til 0,003% af BNP i Sverige og til 0,168% af BNP i Bulgarien med henblik på at nå de mål, som er fastsat ved model 6C. Denne forskel afspejler imidlertid på én gang de forskellige BNP-niveauer i EU og den indsats, som allerede er sat i værk i visse medlemsstater. Rådet har i denne henseende med rette anført, at sammenhængen mellem det historiske emissionsniveau og det indsatsniveau, som kræves i henhold til det anfægtede direktiv, er i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler.
113    Det er herefter tilstrækkeligt at bemærke, at Republikken Polen nøjes med at kritisere de høje omkostninger, som følger af de nationale emissionsreduktionstilsagn, uden at tage de fordele i betragtning, som er omhandlet i denne doms præmis 107. Republikken Polen har heller ikke godtgjort, at disse tilsagn går videre end, hvad der er nødvendigt i forhold til det anfægtede direktivs mål, eller fremlagt oplysninger, som gør det muligt at lægge til grund, at mindre bebyrdende tilsagn ligeledes ville have gjort det muligt at opnå disse mål.
114    Republikken Polens indvendinger vedrørende valget af 2030 som begyndelsestidspunkt for forhøjelsen af emissionsreduktionsniveauet må forkastes af de samme grunde som anført i denne doms præmis 113. Navnlig er den omstændighed, at en udskydelse af dette tidspunkt vil gøre det muligt at fordele omkostningerne over tid, ikke tilstrækkelig til at fastslå, at EU-lovgivers valg klart vil få uforholdsmæssige konsekvenser for denne medlemsstat. Det samme gælder hypotesen om, at prisen på den teknologi, som gør det muligt at reducere de i det anfægtede direktiv omhandlede emissioner, kan falde med tiden.
115    De samme betragtninger gør sig gældende mutatis mutandis for argumentet om, at forpligtelsen til at reducere emissionerne efter et lineært forløb i overensstemmelse med det anfægtede direktivs artikel 4, stk. 2, udgør en yderligere, uforholdsmæssig byrde for så vidt angår Republikken Polen. Republikken Polen har ikke fremlagt oplysninger, som gør det muligt at antage, at EU-lovgiver begik en åbenbar fejl ved at beslutte at indføre en mekanisme til gradvis reduktion af emissionerne fra det niveau, som er fastsat for 2020, for at sikre et påviseligt fremskridt hen imod det niveau, som skal gælde for perioden efter 2030.
116    Med hensyn til argumentet om, at denne forpligtelse til gradvis reduktion begrænser medlemsstaternes råderum i urimelig grad i betragtning af selve den retlige karakter af direktiver, således som denne følger af artikel 288 TEUF, skal det blot bemærkes, at det anfægtede direktiv ganske vist fastsætter bindende forpligtelser, men det overlader det til medlemsstaterne at vælge midlerne til at opfylde disse. Under alle omstændigheder vedrører Republikken Polens fjerde anbringende det anfægtede direktivs proportionalitet og ikke en tilsidesættelse af artikel 296, stk. 1, TEUF om Unionens retsakter.
117    For så vidt som Republikken Polen har gjort gældende, at det anfægtede direktiv pålægger den en tungere byrde end de andre medlemsstater, søger den i virkeligheden at godtgøre en tilsidesættelse af princippet om medlemsstaternes lighed over for traktaterne, som skal behandles i forbindelse med det femte anbringende.
118    På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det fjerde anbringende forkastes.
Det femte anbringende
Parternes argumenter
119    Med sit femte anbringende har Republikken Polen gjort gældende, at princippet om medlemsstaternes lighed over for traktaterne og princippet om en afbalanceret udvikling er blevet tilsidesat med den begrundelse, at de nationale emissionsreduktionstilsagn, som er omhandlet i det anfægtede direktiv, er blevet fastsat uden hensyntagen til den økonomiske og sociale situation, de teknologiske fremskridt og omkostningerne ved at gennemføre disse tilsagn i de forskellige medlemsstater og områder i Unionen.
120    Til støtte for dette anbringende har Republikken Polen påberåbt sig bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, TEU og artikel 191 TEUF, som vedrører henholdsvis medlemsstaternes lighed over for traktaterne og den afbalancerede udvikling i Unionens områder, og i denne henseende henvist til dom af 14. juli 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, EU:C:1998:352, præmis 36 og 37). Ved denne dom fastslog Domstolen, at alle de mål, principper og kriterier, som er fastsat i artikel 191 TEUF, skal anses for at være lige vigtige og tages i betragtning i det omfang, det er muligt. Artikel 37 og 51 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) kræver ligeledes, at princippet om en afbalanceret udvikling i udformningen af EU’s miljøpolitik overholdes.
121    Med henblik på at overholde disse forpligtelser er det ikke tilstrækkeligt at tage hensyn til socioøkonomiske data vedrørende en medlemsstat på en selektiv, ufuldstændig og simplificeret måde. Det anfægtede direktiv foretager heller ikke en interesseafvejning mellem beskyttelsen af miljøet på den ene side og den økonomiske udvikling i Unionens forskellige områder på den anden side. Direktivet risikerer tværtimod at begrænse konkurrenceevnen, medføre et fald i levestandarden og forværre fattigdommen i Polen, hvilket vil være i modstrid med EU’s samhørighedspolitik.
122    I øvrigt vil omkostningerne ved at gennemføre de nationale emissionsreduktionstilsagn i Polen beløbe sig til ca. 543 mio. EUR pr. år. Dette skøn ligger tæt på de 557 mio. EUR pr. år, som IIASA beregnede i 2015, svarende til omkring en fjerdedel af de samlede omkostninger ved at gennemføre tilsagnene i EU. Dette beløb skal lægges til de omkostninger, som er forbundet med gennemførelsen af direktiv 2008/50. Selv om Republikken Polen ikke bestrider, at det er nødvendigt at reducere de emissioner, som det anfægtede direktiv omhandler, er det dens opfattelse, at gennemførelsen af direktivet indebærer en uforholdsmæssig stor byrde for Polen, eftersom omkostningerne i forbindelse hermed løber op i næsten 15 EUR om måneden pr. indbygger i Polen, hvorimod disse omkostninger i velstående medlemsstater som Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland er mindre end 3 EUR.
123    Denne uforholdsmæssige byrde vidner om det forhold, at den metode, der gjorde det muligt at fastsætte de nationale emissionsreduktionstilsagn, ikke tog hensyn til de omkostninger, der er forbundet med gennemførelsen af det anfægtede direktiv. Det historiske niveau i Polen for de emissioner, som er omhandlet i direktivet, kan ikke begrunde uforholdsmæssigt store udgifter, som under alle omstændigheder er i strid med princippet om bæredygtig udvikling. Henvisningen til dette historiske niveau tager desuden ikke hensyn til den betydelige forbedring af luftkvaliteten, som er sket gennem mange år i denne medlemsstat.
124    I øvrigt er niende og trettende betragtning til det anfægtede direktiv til hinder for, at der stilles krav om tilsagn, som medfører uforholdsmæssigt store udgifter. Punkt 84 i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1386/2013/EU af 20. november 2013 om et generelt EU-miljøhandlingsprogram frem til 2020, »Et godt liv i en ressourcebegrænset verden« (EUT 2013, L 354, s. 171), bekræfter denne konstatering.
125    Konsekvensanalysen tog desuden ikke behørigt hensyn til virkningerne af den grænseoverskridende forurening fra tredjelande, især fordi de relevante data fra Ukraine og Republikken Hviderusland var ufuldstændige. Den grænseoverskridende forurening risikerer således at ødelægge den indsats, som Republikken Polen gør for at overholde sine tilsagn i henhold til det anfægtede direktiv, hvilket medfører en ulige behandling af medlemsstater, der har grænser med tredjelande, i forhold til andre medlemsstater og er i strid med princippet om, at forureneren betaler.
126    Parlamentet og Rådet har gjort gældende, at det femte anbringende bør forkastes.
Domstolens bemærkninger
127    Republikken Polen har med sit femte anbringende for det første i det væsentlige gjort gældende, at omkostningerne ved at gennemføre det anfægtede direktiv er betydeligt højere i Polen end i andre medlemsstater. Denne forskel er uforholdsmæssig og i strid med princippet om medlemsstaternes lighed over for traktaterne som fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, artikel 191, stk. 3, TEUF og chartrets artikel 37. De to sidstnævnte bestemmelser kræver navnlig, at der tages hensyn til den afbalancerede og bæredygtige udvikling i Unionens områder.
128    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 191, stk. 2, TEUF bestemmer, at Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et »højt beskyttelsesniveau« under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Unionen. Tilsvarende fastsættes det i artikel 3, stk. 3, TEU, at Unionen tilstræber et »højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten« (dom af 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, EU:C:2016:978, præmis 42).
129    Chartrets artikel 37 fastsætter, at et »højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om en bæredygtig udvikling«.
130    Chartrets artikel 52, stk. 2, bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri. Dette er tilfældet for så vidt angår chartrets artikel 37, som i det væsentlige er baseret på artikel 3, stk. 3, TEU og artikel 11 TEUF og 191 TEUF (dom af 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, EU:C:2016:978, præmis 62).
131    Republikken Polens argumentation vedrørende chartret skal følgelig undersøges i lyset af de betingelser og begrænsninger, som følger af artikel 191 TEUF.
132    Selv om det står fast, at artikel 191, stk. 2, TEUF kræver, at Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau, skal et sådant beskyttelsesniveau for at være foreneligt med denne bestemmelse ikke nødvendigvis være det teknisk højst mulige (dom af 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, EU:C:2016:978, præmis 44).
133    Artikel 191 TEUF fastsætter nemlig en række mål, principper og kriterier, som EU-lovgiver skal overholde ved gennemførelsen af miljøpolitikken (jf. i denne retning dom af 14.7.1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, EU:C:1998:352, præmis 36).
134    Det fremgår navnlig af artikel 191, stk. 3, TEUF, at der ved udarbejdelsen af Unionens politik på miljøområdet tages hensyn til eksisterende videnskabelige og tekniske data, de miljømæssige forhold i de forskellige områder i Unionen, fordele og ulemper ved foranstaltningens gennemførelse eller undladelse af at gennemføre den samt den økonomiske og sociale udvikling i Unionen som helhed og den afbalancerede udvikling i dens områder.
135    Da det imidlertid er nødvendigt at foretage en afvejning af visse af disse mål og principper, og da det er kompliceret at anvende disse kriterier, må den retslige kontrol nødvendigvis begrænses til en undersøgelse af, om EU-lovgiver har anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til betingelserne for anvendelse af artikel 191 TEUF (dom af 14.7.1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, EU:C:1998:352, præmis 37, og af 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, EU:C:2016:978, præmis 46).
136    Som det navnlig fremgår af denne doms præmis 32-40, vedtog EU-lovgiver det anfægtede direktiv under hensyntagen til en lang række data, heriblandt navnlig oplysninger vedrørende omkostningerne ved at gennemføre direktivet i hver enkelt medlemsstat og fordelene herved. EU-lovgiver foretog ligeledes et valg mellem flere løsningsmodeller med henblik på at udvælge den, som kunne give de største nettofordele.
137    Som allerede bemærket i navnlig præmis 101 og 112 i denne dom, tog EU-lovgiver desuden behørigt hensyn til reduktionspotentialet for emissionerne i hver enkelt medlemsstat og tilstræbte at fastsætte en ligelig fordeling af indsatsen mellem disse.
138    Ved at gøre dette overholdt lovgiver sin forpligtelse i henhold til artikel 191, stk. 3, TEUF. På grundlag af de eksisterende videnskabelige og tekniske data tog lovgiver nemlig rent faktisk hensyn til den afbalancerede udvikling i Unionen og dens områder, navnlig ved at tage hensyn til de omkostninger, som var forbundet med gennemførelsen af det anfægtede direktiv i hver enkelt medlemsstat og de mulige fordele herved.
139    Denne konstatering bekræftes af den retspraksis, som er nævnt i denne doms præmis 106, og ifølge hvilken EU-lovgivers efterstræbelse af en sådan ligevægt, der ikke måles ud fra en enkelt medlemsstats særlige situation, men i forhold til situationen for samtlige medlemsstater, ikke kan anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet.
140    Republikken Polen har for det andet gjort gældende, at visse socioøkonomiske sektorer og visse af dens områder, såsom landbrugssektoren og landområderne, vil blive særligt berørt af de økonomiske forpligtelser, som følger af de nationale emissionsreduktionstilsagn. I denne forbindelse skal det blot bemærkes, således som det fremgår af denne doms præmis 105, at hverken fordelingen af omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af disse tilsagn eller finansieringskilden er fastsat ved det anfægtede direktiv, som det påhviler medlemsstaterne at gennemføre.
141    Det forhold, at Republikken Polen er blandt de medlemsstater, som med henblik på at overholde deres tilsagn i henhold til det anfægtede direktiv skal foretage de største økonomiske investeringer, betyder i øvrigt ikke i sig selv, at direktivet pålægger denne medlemsstat eller dens områder en uforholdsmæssig byrde.
142    Hvad for det tredje angår argumentet om en angivelig manglende hensyntagen til den grænseoverskridende forurening er det tilstrækkeligt at fastslå, at Republikken Polen ikke har fremlagt oplysninger, som kan begrunde dens kritik. Denne medlemsstat har navnlig ikke forklaret, hvorfor den grænseoverskridende forurening skulle have afgørende betydning for de emissioner på polsk område, som er omhandlet i det anfægtede direktiv, og dermed for fastsættelsen af Polens tilsagn om at reducere disse.
143    Det følger nemlig af det anfægtede direktivs artikel 1, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, at direktivet finder anvendelse på emissioner af de forurenende stoffer, som er omhandlet i bilag I, »fra alle kilder på medlemsstaternes område«, og at det fastsætter medlemsstaternes tilsagn om at reducere disse emissioner. Som det anføres i 14. betragtning til direktivet, er disse tilsagn for 2030 og frem baseret på de enkelte medlemsstaters anslåede reduktionspotentiale og på det politiske mål om at mindske forureningens virkninger for sundheden.
144    Republikken Polen har heller ikke med sit argument om, at den grænseoverskridende forurening skulle ødelægge den indsats, som det påhviler den at gøre i henhold til det anfægtede direktiv, formået at godtgøre en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, eftersom Republikken Polen ikke til støtte for dette argument har angivet nærmere oplysninger, som under alle omstændigheder ville gøre det muligt at bedømme, om det er begrundet.
145    Det følger af ovenstående betragtninger, at EU-lovgiver ikke har anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til betingelserne for anvendelse af artikel 191 TEUF.
146    Af de samme grunde må Republikken Polens argumentation om, at det anfægtede direktiv tilsidesætter princippet om medlemsstaternes lighed over for traktaterne, forkastes.
147    Følgelig skal det femte anbringende forkastes i sin helhed.
148    Da ingen af de anbringender, som Republikken Polen har fremsat til støtte for søgsmålet, kan tages til følge, skal Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union følgelig frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
149    I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale de sagsomkostninger, der er afholdt af disse to institutioner.
150    I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Ungarn, Rumænien og Kommissionen deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):
1)      Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)      Republikken Polen betaler de af Parlamentet og Rådet afholdte omkostninger.
3)      Ungarn, Rumænien og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: polsk.