61986C0034
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
G. FEDERICO MANCINI
της 2ας Ιουνίου 1986 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαοτές,
1.
Στις 18 Δεκεμβρίου 1985, ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου διαπίστωσε την οριστική έγκριση του γενικού προϋπολογισμού των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για το οικονομικό έτος 1986 ( ΕΕ L 358, σ. 1 ) και, στους επόμενους δύο μήνες, κατατέθηκαν στη γραμματεία του Δικαστηρίου έξι προσφυγές ακυρώσεως της πράξεως αυτής και/ή του κειμένου που δημοσιεύτηκε με την πράξη αυτή. Κατά χρονολογική σειρά, οι προσφυγές αυτές ασκήθηκαν από το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου (υπόθεση 15/86), το Βασίλειο των Κάτω Χωρών (υπόθεση 17/86), τη Γαλλική Δημοκρατία (υπόθεση 18/86), την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ( υπόθεση 19/86 ), το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας (υπόθεση 23/86) και το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ( υπόθεση 34/86 ).
Το Συμβούλιο τόνισε ότι ήταν απαραίτητο να εκδοθεί η απόφαση του Δικαστηρίου πριν από την κατάρτιση του σχεδίου προϋπολογισμού για το 1987 και ζήτησε να εξεταστεί η προσφυγή του πρώτη, παρά το γεγονός ότι περιήλθε στο Δικαστήριο τελευταία (στις 11 Φεβρουαρίου 1986)· μετά δε δύο ημέρες, με απόφαση ερειδόμενη στο άρθρο 55, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού διαδικασίας, ο πρόεδρος του Δικαστηρίου έκανε δεκτό το αίτημα αυτό. Έτσι, δεδομένης της αποφάσεως να δοθεί προτεραιότητα στην υπόθεση 34/86, το Δικαστήριο απέρριψε το αίτημα του Κοινοβουλίου περί παρατάσεως της προθεσμίας καταθέσεως του υπομνήματος αντικρούσεως. Το Συμβούλιο, από την πλευρά του, δεν απάντησε στο υπόμνημα αυτό, ενώ τρία από τα πέντε προσφεύγοντα κράτη (η Γαλλία, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας) αποφάσισαν να παρέμβουν υπέρ του Συμβουλίου. Τα δύο πρώτα κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις, το δε τρίτο περιορίστηκε στην υποβολή παρατηρήσεων κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της 30ής Απριλίου 1986.
Επομένως, οι προτάσεις αυτές αφορούν τη διαφορά μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου. Θα ήταν, εντούτοις, χρήσιμο να τονιστεί ότι, λαμβανομένων υπόψη των φυσιολογικών διαφορών ως προς το ύφος και παρά την, όχι και τόσο κατανοητή, ασυμφωνία όσον αφορά τους αριθμούς, τα επιχειρήματα που προβάλλονται προς στήριξη των λοιπών προσφυγών συμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό με τα επιχειρήματα που πρόκειται να εξετάσω με τις προτάσεις αυτές.
2.
Όπως είναι γνωστό, δεν είναι η πρώτη φορά που ο κοινοτικός προϋπολογισμός αποτελεί αφορμή για την άσκηση προσφυγής. Υπενθυμίζω τις υποθέσεις 48/81, Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κατά Επιτροπής, 72/82, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, 73/82, Συμβούλιο κατά Επιτροπής: οι υποθέσεις αυτές αφορούσαν, η μεν πρώτη, το συμπληρωματικό προϋπολογισμό αριθ. 2 για το 1980 και τον προϋπολογισμό για το 1981, οι δε υπόλοιπες τον προϋπολογισμό του 1982. Η έγκαιρη επίτευξη πολιτικών συμβιβασμών, εντούτοις, δεν επέτρεψε στις υποθέσεις αυτές να προχωρήσουν πέρα από το στάδιο της γραπτής διαδικασίας και διεγράφησαν από το Πρωτόκολλο του Δικαστηρίου με Διατάξεις της 20ής Ιανουαρίου και της 14ης Ιουλίου 1982. Ορισμένοι, μάλιστα, από τους πρωταγωνιστές της διαδικασίας του προϋπολογισμού απείλησαν ότι θα προσφύγουν στο Δικαστήριο προκειμένου να επιτύχουν την καταδίκη της συμπεριφοράς άλλου οργάνου ή κράτους μέλους, την οποία θεωρούσαν παράνομη. Έτσι, για να αναφέρω μόνο ένα από τα δυνατά παραδείγματα, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία βάσει του άρθρου 175 της Συνθήκης ΕΟΚ κατά του Συμβουλίου προκειμένου να το εξαναγκάσει να καλύψει τις ανάγκες της Κοινότητας λαμβάνοντας τα κατάλληλα οικονομικά μέτρα και να καθορίσει τις γεωργικές τιμές αναφοράς.
Και δεν είναι μόνον αυτό. Η κατάσταση για την οποία παραπονείται το Συμβούλιο είναι οτιδήποτε άλλο εκτός από νέα: αντιθέτως, όπως θα διαπιστώσουμε, επαναλαμβάνεται επί έτη — οπωσδήποτε ήδη από το 1975 — με παρόμοια, αν όχι τα ίδια, χαρακτηριστικά. Γιατί, λοιπόν, αυτός ο καταιγισμός προσφυγών που ανέφερα στην αρχή; Ιδιαίτερα, γιατί η σημερινή άκαμπτη αυτή στάση των προσφευγόντων και ιδίως του Συμβουλίου, γιατί αυτή η πρόθεση όχι πλέον μόνο ασκήσεως πιέσεων ή χρησιμοποιήσεως απειλών, αλλά, τη φορά αυτή, η επιδίωξη εκδόσεως αποφάσεως; Κατά τη γνώμη μου, το ερώτημα αυτό επιδέχεται δύο απαντήσεις: η μεν πρώτη είναι νομικής, η δε δεύτερη πολιτικής φύσεως.
Από νομικής απόψεως, δύο παράγοντες απέτρεψαν στο παρελθόν το Συμβούλιο από του να επιδιώξει την επίλυση της διαφοράς από το Δικαστήριο. Ο πρώτος — ανομολόγητος, αλλά όμως προφανής — συνίσταται στη συνειδητοποίηση, εκ μέρους του Συμβουλίου, ότι ο μηχανισμός που προβλέπεται από τη Συνθήκη για την κατάρτιση και έγκριση του προϋπολογισμού είναι σχεδόν ανεφάρμοστος, μέχρι του σημείου ώστε, προς βελτίωση της λειτουργίας του μηχανισμού αυτού, το Συμβούλιο είχε θεσπίσει έναν κώδικα εσωτερικών κανόνων και είχε προσχωρήσει στη διοργανική δήλωση του 1982. Ο δεύτερος συνίσταται στην αβεβαιότητα — η οποία επηρέασε επί έτη όλους όσους ασχολήθηκαν με το κοινοτικό δίκαιο — ως προς την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων του Κοινοβουλίου στα πλαίσια της προσφυγής του άρθρου 173. Τουλάχιστον, όμως, ο δεύτερος αυτός παράγοντας δεν υφίσταται πλέον. Αφού αναφέρθηκε στο θέμα αυτό με τις δύο αποφάσεις όσον αφορά την έδρα και τους τόπους εργασίας του Κοινοβουλίου ( 10 Φεβρουαρίου 1983, υπόθεση 230/81, και 10 Απριλίου 1984, υπόθεση 108/83, Συλλογή 1983, σ. 255, και Συλλογή 1984, σ. 1945), το Δικαστήριο αποφάνθηκε επ' αυτού τελεσιδίκως σε προηγούμενη απόφαση του Les Verts κατά Κοινοβουλίου (23 Απριλίου 1986, υπόθεση 294/83, Συλλογή σ. 1339).
Από πολιτική σκοπιά, τα στοιχεία που εξηγούν τους δισταγμούς του παρελθόντος και τη σημερινή αδιάλλακτη στάση του Συμβουλίου εξηγούνται από τον καθοριστικό ρόλο του προϋπολογισμού στη φυσική διαλεκτική μεταξύ των δύο αντιπροσωπευτικών οργάνων της Κοινότητας. Η στρατηγική του Κοινοβουλίου είναι εμπνευσμένη από την ιστορία των θεσμών της Δύσεως (ποιος δεν θυμάται την αναμέτρηση μεταξύ του House of Commons και του Ιακώβου Ι;) και βασίζεται σε μια στοιχειώδη πρόβλεψη: όσο αυξάνεται η επιρροή του όσον αφορά την κατάρτιση του προϋπολογισμού τόσο θα μειώνονται οι δυνατότητες αντιστάσεως όσον αφορά τα αιτήματα του Κοινοβουλίου για νέες εξουσίες και, επομένως, για περισσότερη δημοκρατία στο κοινοτικό σύστημα. Το Συμβούλιο, από την πλευρά του, στηρίζεται σε πραγματικότητες οπωσδήποτε δυσάρεστες, αλλά οι οποίες δύσκολα μπορούν να αμφισβητηθούν. Ο τρόπος σκέψεως του μπορεί να αναλυθεί ως εξής: οι κοινοτικοί πόροι μπορεί να χαρακτηρίζονται ως « ίδιοι », από αυτό δε το χαρακτηρισμό ορισμένοι πολιτικοί επιστήμονες να συνάγουν το συμπέρασμα ότι ο προϋπολογισμός έχει ήδη ομοσπονδιακή χροιά, προσήκει, όμως, η παρατήρηση ότι, εκτός από τις εισφορές ΕΚΑΧ, οι πόροι αυτοί εξακολουθούν να συλλέγονται από τα κράτη και να τίθενται στη διάθεση της Κοινότητας. Στην ουσία, οι πραγματικοί φορολογούμενοι είναι τα κράτη σ' αυτά, επομένως, ανήκει, μέσω του φορέα που τα εκπροσωπεί, το μεγαλύτερο μέρος της εξουσίας λήψεως αποφάσεων όσον αφορά το ύψος των δαπανών.
Μπορεί όμως — ιδού το ερώτημα — η απαίτηση αυτή να προβληθεί ενώπιον του Δικαστηρίου, έστω και αν διατυπώνεται με ευφυή και συγκεκαλυμμένο τρόπο; Και ακόμα, έστω και αν υποτεθεί ότι αυτό είναι δυνατό, μήπως η θεραπεία είναι χειρότερη από την ασθένεια; Υπάρχει περισσότερο επικίνδυνο πράγμα από την ανάθεση της επίλυσης των συνταγματικών διαφορών στο Δικαστήριο και επαύξηση, κατά τον τρόπο αυτό, των ήδη υπερβολικών εξουσιών του; Αυτοί, νομίζω, ήταν οι δισταγμοί οι οποίοι επί σειρά ετών οδήγησαν το Συμβούλιο να μην υποβάλει στο Δικαστήριο τη διαρκή διένεξη του με το Κοινοβούλιο. Όμως, στα θεσμικά όργανα, όπως και στα άτομα, μια συνεχής κατάσταση προστριβών και η διαρκής αναζήτηση συμβιβαστικών λύσεων είναι δυνατό να προκαλέσει κόπωση· ιδίως όταν μετά από κάθε συμβιβασμό η θέση του αντιπάλου ενισχύεται, τα δε αιτήματά του, βασιζόμενα σε μια όλο και περισσότερο μακροχρόνια πρακτική και, κατά συνέπεια, όλο και περισσότερο «νόμιμα», αυξάνονται συνεχώς. Τελικά, η κρίση όσον αφορά την ασθένεια και τα μέσα θεραπείας αντιστρέφεται. Η προσφυγή στο Δικαστήριο είναι, ασφαλώς, παρακινδυνευμένη· μόνο, όμως, το Δικαστήριο μπορεί να σταματήσει μια διαδικασία, κατά την οποία η θέση του προσφεύγοντος εξασθενεί προοδευτικά, σε ορισμένο σημείο, στο οποίο η θέση αυτή να είναι ακόμα η ισχυρότερη. Συνεπώς, η προσφυγή στο Δικαστήριο ήταν επιβεβλημένη.
3.
Κατά τη γνώμη μου, η ανάλυση αυτή επιβεβαιώνεται πλήρως από τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης και από τα επιχειρήματα των διαδίκων. Πάντως, προτού εξετάσω τα επιχειρήματα αυτά, χρήσιμο θα ήταν να αναλύσω το εν ευρεία έννοια νομοθετικό υπόβαθρο της υπό κρίση διαφοράς: αυτό σημαίνει κυρίως ανάλυση των διαφόρων φάσεων της διαδικασίας καταρτίσεως και εγκρίσεως του προϋπολογισμού υπό το φως των άρθρων 203 της Συνθήκης ΕΟΚ, 78 της Συνθήκης ΕΚΑΧ και 177 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, όπως τα άρθρα αυτά έχουν διατυπωθεί με τις Συνθήκες της 22ας Απριλίου 1970 και της 22ας Ιουλίου 1975. Οι εν λόγω φάσεις ή στάδια είναι επτά τον αριθμό.
Πρώνη φάση. Η Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως με την Επιτροπή Οικονομικής Πολιτικής και πριν από την Ιη Μαΐου κάθε έτους, ορίζει το ανώτατο ποσοστό αυξήσεως των μη υποχρεωτικών δαπανών ( ΜΥΔ ), δηλαδή όλων των δαπανών εκτός από εκείνες που απορρέουν υποχρεωτικώς από τις Συνθήκες ή από τις πράξεις που εκδίδονται δυνάμει των Συνθηκών. Για τον καθορισμό του ποσοστού αυτού, το άρθρο 203, παράγραφος 9, δεύτερο εδάφιο, πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση, επιβάλλει να γίνεται αναφορά σε τρία στοιχεία μακροοικονομικής: α ) « την εξέλιξη του μεγέθους του ακαθάριστου εθνικού προϊόντος εντός της Κοινότητας», το οποίο πρέπει να υπολογίζεται βάσει του ΑΕΠ σε σταθερές τιμές, μετατρεπόμενου κατόπιν σε τρέχουσες τιμές· β) «τη μέση διακύμανση των προϋπολογισμών των κρατών μελών », η οποία υπολογίζεται (πρόκειται δε για δείκτη σε σταθερές τιμές) βάσει των δαπανών των κεντρικών διοικήσεων γ) «την εξέλιξη του κόστους ζωής κατά τη διάρκεια του τελευταίου οικονομικού έτους », η οποία θα πρέπει να μετράται με τη βοήθεια δείκτη ο οποίος να προσφέρεται για τη μετατροπή των σταθερών τιμών του ΑΕΠ σε τρέχουσες τιμές (όπως ο αποπληθωριστής ΑΕΠ ).
Δεύτερη φάση. Η Επιτροπή καταρτίζει, πριν από την 1η Ιουλίου, το προσχέδιο του προϋπολογισμού συγκεντρώνοντας τις καταστάσεις προβλεπομένων εξόδων που καταρτίζει κάθε όργανο, επισυνάπτει δε γνώμη, η οποία μπορεί να περιέχει αποκλίνουσες προβλέψεις. Πριν από την 1η Σεπτεμβρίου, το προσχέδιο διαβιβάζεται στο Συμβούλιο (άρθρο 203, παράγραφοι 2 και 3, πρώτο εδάφιο ).
Τρίτη φάση. Το Συμβούλιο εξετάζει σε πρώτη ανάγνωση το προσχέδιο. Με ειδική πλειοψηφία καταρτίζει το σχέδιο προϋπολογισμού και το διαβιβάζει στο Κοινοβούλιο πριν από την 5η Οκτωβρίου ( άρθρο 203, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, και παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο ).
Τέταρτη φάση. Το Κοινοβούλιο εξετάζει σε πρώτη ανάγνωση το σχέδιο που έχει καταρτίσει το Συμβούλιο. Με την πλειοψηφία των μελών του, έχει το δικαίωμα να το « τροποποιήσει » όσον αφορά τις ΜΥΔ, ενώ, με απόλυτη πλειοψηφία των ψηφισάντων, μπορεί να προτείνει τροπολογίες ως προς τις υποχρεωτικές δαπάνες (ΥΔ) αν εντός σαράντα πέντε ημερών από την κατάθεση του σχεδίου προϋπολογισμού το Κοινοβούλιο εγκρίνει το σχέδιο ή δεν το τροποποιήσει ούτε προτείνει τροπολογίες, ο προϋπολογισμός « καθίσταται » ή « θεωρείται οριστικώς εγκριθείς ». Όταν υπάρχουν τροποποιήσεις και/ή προτάσεις, το σχέδιο επιστρέφει στο Συμβούλιο ( άρθρο 203, παράγραφος 4, τρίτο, τέταρτο και πέμπτο εδάφιο ).
Πέμπτη φάση. Σε δεύτερη ανάγνωση, το Συμβούλιο διαθέτει δεκαπέντε ημέρες για να αποφανθεί επί των τροποποιήσεων και των προτάσεων της Συνελεύσεως. Μπορεί να μεταβάλει τις πρώτες με ειδική πλειοψηφία. Η περίπτωση των προτάσεων είναι περισσότερο περίπλοκη. Οι προτάσεις που δεν συνεπάγονται αύξηση των δαπανών θεωρούνται ότι έγιναν δεκτές αν το Συμβούλιο δεν τις απορρίψει ρητώς με ειδική πλειοψηφία. Για τις προτάσεις που συνεπάγονται αύξηση των δαπανών ισχύει ο αντίθετος κανόνας: θεωρούνται ότι έχουν απορριφθεί αν το Συμβούλιο δεν τις δεχτεί ρητώς επίσης με ειδική πλειοψηφία. Και δεν είναι μόνον αυτό. Αν το Συμβούλιο απορρίψει την πρόταση τροπολογίας, μπορεί, με ειδική πάντοτε πλειοψηφία, είτε να διατηρήσει το ποσό που αναγράφεται στο σχέδιο είτε να ορίσει άλλο ποσό.
Αν το Συμβούλιο δεν μεταβάλει τις τροποποιήσεις και αν δεχτεί τις προτάσεις τροπολογιών, ο προϋπολογισμός « θεωρείται ως οριστικώς εγκριθείς». Στην αντίθετη περίπτωση, το σχέδιο διαβιβάζεται και πάλι στο Κοινοβούλιο ( άρθρο 203, παράγραφος 5 ).
Έκτη φάση. Σε δεύτερη ανάγνωση, το Κοινοβούλιο δεν έχει πλέον την εξουσία να τροποποιήσει τις ΥΔ. Αντιθέτως, εντός δεκαπέντε ημερών από τη γνωστοποίηση του σχεδίου προϋπολογισμού, μπορεί, με πλειοψηφία των μελών του και των τριών πέμπτων των ψηφισάντων, να τροποποιήσει ή να απορρίψει τις μεταβολές που επέφερε το Συμβούλιο στις τροποποιήσεις του. Επιπλέον, μπορεί, « αν συντρέχουν σπουδαίοι λόγοι » και υπό αυστηρότερες προϋποθέσεις (πλειοψηφία των βουλευτών και των δύο τρίτων των ψηφισάντων), να απορρίψει τον προϋπολογισμό στο σύνολό του και να ζητήσει να του υποβληθεί νέο σχέδιο ( άρθρο 203, παράγραφοι 6 και 8 ).
Επομένως, στο θέμα των ΜΥΔ το Κοινοβούλιο έχει την τελευταία λέξη. Υπάρχουν, εντούτοις, διάφορα εμπόδια όσον αφορά την άσκηση της εξουσίας αυτής. Η άσκηση αυτή θα πρέπει να κινείται μέσα στα όρια που επιβάλλει η ισοσκέλιση εσόδων και εξόδων ( άρθρο 203, παράγραφος 10 ) και δεν μπορεί να υπερβεί το ανώτατο ποσοστό αυξήσεως που καθορίζει η Επιτροπή παρά μόνο υπό δύο προϋποθέσεις. Η πρώτη είναι γνωστή ως « περιθώριο ελιγμού »: αν η αύξηση των ΜΥΔ η οποία προκύπτει από το σχέδιο που έχει καταρτίσει το Συμβούλιο είναι μεγαλύτερη από το ήμισυ του ανωτάτου ποσοστού που είχε ορίσει αρχικά η Επιτροπή, το Κοινοβούλιο μπορεί, κατά την άσκηση του δικαιώματος τροποποιήσεως που διαθέτει, να αυξήσει περαιτέρω το συνολικό ποσό των δαπανών, μόνο όμως μέσα στο όριο του ημί-σεος του ποσοστού αυτού ( άρθρο 203, παράγραφος 9, τέταρτο εδάφιο ). Η δεύτερη προϋπόθεση είναι η επίτευξη « συμφωνίας » μεταξύ των πρωταγωνιστών της διαδικασίας: αν, προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι ανάγκες της Κοινότητας, είναι αναγκαία η υπέρβαση του ανωτάτου ποσοστού, μπορεί να οριστεί νέο ποσοστό, μόνο όμως κατόπιν συμφωνίας μεταξύ του Συμβουλίου, το οποίο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, και του Κοινοβουλίου, που αποφασίζει με την πλειοψηφία των μελών του και των τριών πέμπτων των ψηφισάντων (άρθρο 203, παράγραφος 9, πέμπτο εδάφιο).
Έβδομη φάση. Όταν «περατωθεί η διαδικασία », ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου « διαπιστώνει ότι ο προϋπολογισμός έχει οριστικώς εγκριθεί » ( άρθρο 203, παράγραφος 7 ).
4.
Όπως αφήνει να εννοηθεί η σύντομη αυτή έκθεση, το άρθρο 203 περιλαμβάνει δύο ομάδες διατάξεων, οι οποίες αντιστοιχούν σε διαφορετικούς σκοπούς τους οποίους επιδιώκουν με διαφορετικά μέσα. Οι παράγραφοι 3 μέχρι 7 αποβλέπουν στην οργάνωση, με τον κατά το δυνατό περισσότερο ορθολογιστικό τρόπο, της « διπλής κατευθύνσεως επικοινωνίας » μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου. Είναι εμπνευσμένες από την αρχή της ισότητας μεταξύ των δύο οργάνων, στα οποία αναγνωρίζεται εξίσου δικαίωμα «τελευταίας λέξεως» (στο Συμβούλιο για τις ΥΔ, στο Κοινοβούλιο για τις ΜΥΔ), η δε τεχνική που ακολουθούν συνίσταται στην απαίτηση συγκεκριμένων πλειοψηφιών και στον καθορισμό τακτών προθεσμιών (παρέχεται, δηλαδή, ένας ορισμένος αριθμός ημερών και αν δεν επιτευχθεί ορισμένη πλειοψηφία θεωρείται ότι γίνεται δεκτό το κείμενο που έχει υποβάλει η αντίθετη πλευρά ). Η παράγραφος 9 εντάσσεται σαφώς σε άλλα πλαίσια. Σκοπός της είναι η ρύθμιση της αυξήσεως των κοινοτικών δαπανών σε σχέση με ένα ανώτατο ποσοστό το οποίο επιβάλλεται σε όλα τα όργανα, ακολουθεί δε τον κανόνα της συμφωνίας των μερών. Με άλλες λέξεις, υπέρβαση του ποσοστού αυτού είναι δυνατή μόνο όταν τα μέλη της « διαρχίας» που είναι αρμόδια για τις κοινοτικές δαπάνες συμφωνούν ως προς το εφικτό της υπερβάσεως αυτής, καθώς και ως προς το ύψος της.
Και δεν είναι μόνο αυτό. Αν ρίξουμε μια ματιά στις προπαρασκευαστικές εργασίες της τροποποιητικής Συνθήκης της 22ας Απριλίου 1970, θα διαπιστώσουμε ότι η πατρότητα των δύο αυτών κατηγοριών διατάξεων δεν είναι η ίδια. Έτσι, η « διπλής κατευθύνσεως επικοινωνία » περιέχεται στο σχέδιο της Επιτροπής, ενώ η παράγραφος 9 αποτελεί καρπό της πρωτοβουλίας την οποία έλαβε το Συμβούλιο κατά την 102α συνοδό του ( 5-7 Φεβρουαρίου 1970). Το τελικό ανακοινωθέν της συνόδου αυτής ( βλέπε επ' αυτού το « Les ressources propres aux Communautés européennes et les pouvoirs du Parlement européen, Recueil de Documents », που δημοσιεύτηκε από το Κοινοβούλιο στις 7 Ιουνίου 1970, σ. 157) περιέχει, πράγματι, ένα κείμενο το οποίο συμπίπτει σχεδόν με το κείμενο που περιελήφθη στη Συνθήκη. Μπορεί, επομένως, να λεχθεί ότι το άρθρο 203 υποκρύπτει, αν όχι μια πραγματική αντινομία, τουλάχιστον μια ένταση μεταξύ διαφορετικών συμφερόντων και τάσεων, η οποία δεν έχει επιλυθεί.
5.
Αυτός είναι, κατά την άποψη μου, ο τεχνικός ( ή, εν πάση περιπτώσει, όχι αυστηρά πολιτικός ) λόγος της υπάρξεως των εμποδίων που συναντούν οι προσπάθειες της εφαρμογής των εν λόγω διατάξεων. Οι τρεις επόμενες παράγραφοι αναφέρονται στις προσπάθειες αυτές' και αυτή η εξέταση δεν θα πρέπει να είναι άχρηστη αν πράγματι, όπως έγραψε ο Oliver W. Holmes, « A page of history is worth a volume of logic » ( μια σελίδα ιστορίας αξίζει όσο ένας τόμος λογικής ) ( Ν. Υ. Trust Co. κατά Eisner, 1921, 256 US 345, 349).
Θα πρέπει, εντούτοις, να κάνω ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις. Οι συντάκτες της πρώτης τροποποίησης της Συνθήκης αντιμετώπιζαν την υπέρβαση του ποσοστού ως τουλάχιστο μη φυσιολογικό φαινόμενο, τόσο ώστε η αρχική διατύπωση της παραγράφου 9 ( δηλαδή το άρθρο 203, παράγραφος 8, πέμπτο εδάφιο, της Συνθήκης της 22ας Απριλίου 1970) να ορίζει ότι η υπέρβαση αυτή ήταν δυνατή μόνο « σε εξαιρετικές περιπτώσεις ». Πάντως, κατά τα πέντε επόμενα έτη, οι ΜΥΔ — οι οποίες αρχικά περιελάμβαναν μόνο το ποσό των δαπανών προσωπικού και χρηματοδοτήσεως των οργάνων — σημείωσαν τεράστια αύξηση σε όγκο, και έφθασαν από το 3 στο 15 % του προϋπολογισμού. Το γεγονός αυτό, το οποίο καταφανώς οφείλεται στη δραστηριοποίηση του Κοινοβουλίου και ειδικότερα στον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποίησε το δικαίωμα της τελευταίας λέξης, οδήγησε το συνταγματικό νομοθέτη να αναθεωρήσει την αντίληψη στην οποία αναφέρθηκα. 'Εγινε αντιληπτό ότι η υπέρβαση του ποσοστού είχε καταστεί φυσιολογικό φαινόμενο, το οποίο επρόκειτο να επαναλαμβάνεται κάθε έτος, στη δε τροποποίηση της Συνθήκης, το 1975, απαλείφθηκε η αναφορά στον εξαιρετικό χαρακτήρα του μηχανισμού που προβλεπόταν για την εφαρμογή της υπερβάσεως αυτής.
Ας εξετάσουμε, λοιπόν, την ήδη δεκαετή πρακτική που δημιουργήθηκε κατά την εφαρμογή του άρθρου 203, λαμβάνοντας κυρίως υπόψη τις διαδικασίες που ακολουθήθηκαν προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ των δύο αρμοδίων για τον προϋπολογισμό αρχών, καθώς και τις άλλοτε ρητές, άλλοτε ανομολόγητες προθέσεις που υπαγόρευσαν την εφαρμογή των διαδικασιών αυτών. Όπως ήδη ανέφερα, τα μέρη γρήγορα αντιλήφθηκαν ότι η επίτευξη της συμφωνίας αυτής θα ήταν κάθε άλλο παρά εύκολη και ότι θα δημιουργούσε μεγαλύτερη ένταση στις ήδη ακανθώδεις σχέσεις τους. Εξάλλου, υπήρχαν αμφισβητήσεις ως προς το χρονικό σημείο κατά το οποίο θα έπρεπε να συνάπτεται η συμφωνία. Πράγματι, την εποχή εκείνη επικρατούσε η άποψη ότι ο κανόνας της παραγράφου 6, σύμφωνα με τον οποίο το σχέδιο εγκρίνεται ή θεωρείται ως οριστικώς εγκριθέν εντός των δεκαπέντε ημερών από την επαναφορά του ενώπιον του Κοινοβουλίου, υπερισχύει της αρχής που διατυπώνεται στην παράγραφο 9, δηλαδή της αρχής της δυνατότητας αυξήσεως του ανωτάτου ποσοστού. Με άλλες λέξεις, θα έπρεπε να επιτευχθεί συμφωνία επί του νέου ποσοστού προτού εκπνεύσει η εν λόγω προθεσμία.
Συγκεκριμένα, όμως, πότε; Επ' αυτού οι γνώμες διίσταντο. Κατά την άποψη ορισμένων, το χρονικό αυτό σημείο έπρεπε να συμπίπτει με την έναρξη της διαδικασίας κατ' άλλους, με τη δεύτερη ανάγνωση από το Συμβούλιο·
κατ' άλλους, τέλος, με το τέλος της έκτης φάσεως, ειδικότερα δε με τη βραχεία περίοδο που μεσολαβεί μεταξύ της εγκρίσεως από το Κοινοβούλιο και της πράξεως με την οποία ο πρόεδρος διαπιστώνει την έγκριση. Η αβεβαιότητα και η εξ αυτής ανησυχία ότι δεν θα επιτευχθεί εγκαίρως συμφωνία υπήρξαν τόσο έντονες, ώστε, το 1974, τα μέρη παραιτήθηκαν από την εφαρμογή της παραγράφου 9. Το Κοινοβούλιο απέσυρε τις τροποποιήσεις που ήταν ικανές να προκαλέσουν υπέρβαση του ανωτάτου ποσοστού, το δε Συμβούλιο ανέλαβε, σε « αντιστάθμισμα », την υποχρέωση, με την ευκαιρία της συναντήσεως στο Παρίσι των αρχηγών κρατών και των αρχηγών κυβερνήσεων, να εγκρίνει συμπληρωματικό προϋπολογισμό. Είναι, εντούτοις, προφανές ότι ο κανόνας αυτός δεν ήταν δυνατό να παραμείνει νεκρό γράμμα. Έτσι, το 1975 βρέθηκε μια λύση, η οποία, αν και τυπικά σεβόταν τον κανόνα αυτό, στην πραγματικότητα τον παραμέριζε, η λύση δε αυτή εφαρμόστηκε, από όσο γνωρίζω, και όσον αφορά τους επόμενους προϋπολογισμούς ή τουλάχιστον όσον αφορά τους προϋπολογισμούς του 1980 και του 1983. Προέβλεπε, στην ουσία, ότι η συμφωνία δεν διαμορφώνεται επί ενός νέου ποσοστού, αλλά επί μιας συνολικής αυξήσεως των ΜΥΔ και ότι, από πλευράς διαδικασίας, το « placet » του Συμβουλίου θα περιέχεται στα πρακτικά συνόδου η οποία θα λάμβανε χώρα μετά τη δεύτερη ανάγνωση και ακριβώς πριν από την έκδοση της πράξεως του προέδρου περί διαπιστώσεως της εγκρίσεως ( φαίνεται, πάντως, ότι η λύση αυτή δεν λειτούργησε πάντοτε όπως έπρεπε: Isaac, « La rénovation des institutions financières des Communautés européennes depuis 1970 », Revue trimestrielle de droit européen, 1977, σ. 764, όπου αναφέρεται, για παράδειγμα, ότι το 1976 το « placet » έφτασε λίγες ώρες μετά από την έκδοση της πράξεως του προέδρου ).
Η λύση αυτή παρουσίαζε δύο πλεονεκτήματα: συγκάλυπτε ή μετρίαζε τις συζητήσεις που προκαλούσε κάθε έτος η κατάταξη των δαπανών και η χρήση του περιθωρίου ελιγμών εκ μέρους του Κοινοβουλίου προσέδιδε και πάλι στη διαδικασία διαμορφώσεως της συμφωνίας πλήρη πολιτικό χαρακτήρα, τον οποίο, κατά την άποψη των μερών, έπρεπε να έχει η διαδικασία αυτή, ενώ η Συνθήκη της τον είχε αφαιρέσει και την είχε στρέψει προς έναν εντελώς δευτερεύοντα στόχο — τον καθορισμό του νέου ποσοστού. Επί του τελευταίου αυτού αποτελέσματος, το οποίο είχε ιδιαίτερη σημασία, υπάρχουν άφθονες μαρτυρίες. Θα περιοριστώ στο να αναφέρω τον κ. Cheysson, τότε επίτροπο αρμόδιο επί του προϋπολογισμού, ή τον κ. Aigner. Η « πραγματική συζήτηση του προϋπολογισμού » που έχει καθιερωθεί μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου — ανέφερε ο πρώτος το Δεκέμβριο του 1975 — « υπερβαίνει κατά πολύ το νομικό πλαίσιο του άρθρου 203 ». « Η αποφασιστική σημασία του πολιτικού διαλόγου » — προσέθετε ο δεύτερος — επισκίασε τις προθεσμίες όσον αφορά τον καθορισμό του νέου ποσοστού, με συνέπεια οι προθεσμίες αυτές « να μην τηρούνται ούτε από το Συμβούλιο... ούτε από το Κοινοβούλιο ». Και ακόμα: « Η σχηματική αυτή διαδικασία συμβιβασμού δεν λειτουργεί. Συνεπώς, το άρθρο 203 στο σύνολό του, ειδικότερα δε η παράγραφος 8, (σήμερα παράγραφος 9) δεν εφαρμόζεται στην πράξη... Δεν θα είχε επιτευχθεί κανένα αποτέλεσμα αν τα όργανα δεν είχαν το θάρρος να αγνοήσουν το γραμμάτων διατάξεων αυτών και να καταλήξουν σε μια gentlemen's agreement και σε μια συμβιβαστική λύση μέσα στο πνεύμα των ίδιων αυτών διατάξεων » ( ΕΕ, παράρτημα 197, σσ. 76 και 52 ).
6.
Εξάλλου, η gentlemen's agreement έπρεπε να εμφανίζεται σύμφωνη προς την παράγραφο 9 · αλλιώς, η τυπική τήρηση του κανόνα, στην οποία αναφέρθηκα, θα επέτρεπε να γίνει αντιληπτό ότι στηριζόταν σε σαθρή βάση. Το Συμβούλιο συμβιβάστηκε με την απαίτηση αυτή το 1976, όταν ερμήνευσε τη σύμπτωση των βουλήσεων των δύο οργάνων επί του συνολικού ύψους των ΜΥΔ ως « σιωπηρή » συμφωνία επί του νέου ποσοστού το εν λόγω, όμως, εφεύρημα, ευφυές αυτό καθαυτό, στοίχισε τελικά ακριβά. Πράγματι, το 1978, το Κοινοβούλιο ψήφισε σε πρώτη ανάγνωση δύο τροποποιήσεις που αφορούσαν την ενίσχυση του Περιφερειακού Ταμείου με 1000 εκατομμύρια ECU αντί 620 εκατομμυρίων. Και, δεδομένου ότι στο Συμβούλιο δεν επετεύχθη, σε δεύτερη ανάγνωση, ούτε η απαιτούμενη πλειοψηφία για την απόρριψη ή για τη μεταβολή τους ( παράγραφος 5 ), ούτε η πλειοψηφία που είναι αναγκαία προκειμένου να καθοριστεί νέο ανώτατο ποσοστό ( παράγραφος 9 ), οι τροποποιήσεις αυτές θεωρήθηκαν ότι είχαν γίνει δεκτές. Το Κοινοβούλιο περιορίστηκε στο να επισημάνει τη διαδικαστική παγίδα στην οποία είχε πέσει το Συμβούλιο, ο δε πρόεδρος του Κοινοβουλίου, διαπιστώνοντας την οριστική έγκριση του προϋπολογισμού, ανέφερε ότι η συναίνεση του Συμβουλίου συναγόταν « σιωπηρώς » από τη μη απόρριψη — και, κατά συνέπεια, από την αποδοχή — των τροποποιήσεων του Κοινοβουλίου.
Όπως είναι γνωστό, η κρίση που ακολούθησε διευθετήθηκε με την έγκριση διορθωτικού προϋπολογισμού, είχε όμως συνέπειες όσον αφορά τα μεταγενέστερα γεγονότα. Εννοώ κυρίως το μάθημα — το οποίο, εντούτοις, λησμονείται στο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς — που πήραν το Συμβούλιο και η Επιτροπή από τον τρόπο με τον οποίο το Κοινοβούλιο αντιλήφθηκε και εφάρμοσε τη θεωρία της σιωπηρής συμφωνίας. Έτσι, ο επίτροπος Tugendhat υποστήριξε ότι ήταν αναγκαίες « δύο χωριστές αποφάσεις » ( η υπογράμμιση δική μου ), ο δε πρόεδρος Lahnstein διευκρίνισε ότι « η διαδικασία επί του προϋπολογισμού δεν έχει περατωθεί και ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να προβεί στη διαπίστωση της εγκρίσεως του προϋπολογισμού » εφόσον τα μέρη δεν έχουν « καταλήξει » σε πραγματική « συμφωνία » ( ΕΕ, παράρτημα 237, σσ. 45 και 157). Με άλλες λέξεις: η συμφωνία είναι και παραμένει σιωπηρή, αλλά — συγχωρείστε μου αυτό το λογοπαίγνιο — θα πρέπει όμως να εκφράζεται με ρητό τρόπο. Για να θεωρηθεί ότι έχει συμφωνηθεί το νέο ποσοστό, θα πρέπει τελικά οι δύο αρχές να συμφωνούν expressis verbis επί της συνολικής αυξήσεως των ΜΥΔ.
Προσθέτω ότι η ελαφρότητα της στάσης του Κοινοβουλίου προκάλεσε και αντιδράσεις μεταξύ των κρατών μελών. Ειδικότερα, η Δανία, η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο αρνήθηκαν να θεωρήσουν περατωθείσα τη διαδικασία και συνήγαγαν το συμπέρασμα ότι η Κοινότητα λειτουργούσε με το σύστημα των προσωρινών δωδεκατημορίων (άρθρο 204). Εκείνο που ενδιαφέρει κυρίως — και είναι το πρώτο παράδειγμα μιας συμπεριφοράς η οποία επανελήφθη μέχρις ότου, στην υπό κρίση διαφορά, τεθεί θέμα προσωρινής νομιμοποιήσεως ( βλέπε κατωτέρω, σημείο 9 ) — είναι ότι τα κράτη αυτά κατέβαλαν το αναλογούν σ' αυτά τμήμα των « ιδίων πόρων » βάσει των πιστώσεων που είχε εγκρίνει το Συμβούλιο σε πρώτη ανάγνωση.
Εντούτοις, το Κοινοβούλιο δεν εντυπωσιάστηκε πολύ από τη γενική αυτή εξέγερση και περιορίστηκε στο να καταστήσει διακριτικότερη την — ίσως κάπως τραχεία — στρατηγική στην οποία αναφέρθηκα. Έτσι, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας εγκρίσεως του συμπληρωματικού προϋπολογισμού 2/1980 (η οποία συνέπεσε με τη διαδικασία εγκρίσεως του προϋπολογισμού του 1981 ), προσέφυγε στο περιθώριο ελιγμών το οποίο δεν είχε χρησιμοποιήσει το προηγούμενο έτος και, δεδομένου ότι, και πάλι, στο Συμβούλιο δεν επετεύχθη η απαραίτητη πλειοψηφία προς απόρριψη των τροποποιήσεων του Κοινοβουλίου, οι τροποποιήσεις αυτές θεωρήθηκαν ότι είχαν γίνει δεκτές. Αυτό είχε ως συνέπεια να μεταφερθεί η αύξηση αυτή των ΜΥΔ για το 1980 στη βάση υπολογισμού των ίδιων δαπανών για το επόμενο οικονομικό έτος, οι πιστώσεις δε που προέκυψαν βάσει του ανωτάτου ορίου που είχε υποδείξει η Επιτροπή υπερέβησαν τα όρια στα οποία θα είχε θελήσει να τις περιορίσει το Συμβούλιο.
Νέα επιτυχία λοιπόν, αυτή δε τη φορά παραμένοντας στο πλαίσιο του περιθωρίου ελιγμών. Η μεγαλύτερη αυτή τυπικότητα εκτιμήθηκε και απέτρεψε την αναμόρφωση του συνασπισμού του 1978. Πράγματι, αν το Συμβούλιο παραπονέθηκε — σε ήπιο, τελικά τόνο — για « κατάχρηση διαδικασίας », η Επιτροπή, μέσω του προέδρου Thorn, δήλωσε ότι θεωρούσε τον προϋπολογισμό ως «νομικώς ισχύοντα και ενεργό». Λπό την πλευρά τους, τα κράτη τήρησαν διαφορετικές στάσεις. Ορισμένα ( το Βέλγιο, η Γαλλία, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας) εφάρμοσαν το σύστημα των δωδεκατημορίων — και για το λόγο αυτό κατηγορήθηκαν από την Επιτροπή ότι παρέβησαν τις διατάξεις της Συνθήκης — ή προσέφυγαν στο Δικαστήριο ( Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας: υπόθεση 48/81 ) ζητώντας παράλληλα την επ' αόριστο αναβολή της διαδικασίας. 'Αλλα πραγματοποίησαν καταβολές βάσει του προϋπολογισμού του 1981, από αυτά δε, η μεν Ιρλανδία, Ιταλία, Κάτω Χώρες και Ηνωμένο Βασίλειο ανεπιφύλακτα, η δε Δανία και Λουξεμβούργο αφού διατύπωσαν επιφυλάξεις.
Η αιθρία όμως της διαδικασίας του 1980 υπήρξε μόνο παροδική. Το 1981, σημειώθηκε και πάλι σύγκρουση, υπό συνθήκες δε οι οποίες θυμίζουν εκπληκτικά τα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως. Το Συμβούλιο αύξησε, σε δεύτερη ανάγνωση, τις πιστώσεις για τις ΜΥΔ πέραν του ορίου του ανωτάτου ποσοστού και πρότεινε στο Κοινοβούλιο να καθορίσουν από κοινού νέο ποσοστό. Το Κοινοβούλιο απέρριψε την πρόταση και προσέφυγε σε νέο τέχνασμα: εφάρμοσε, δηλαδή, το περιθώριο ελιγμών που διέθετε, αγνοώντας την υπέρβαση του ποσοστού, και τούτο μόλις προτού ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου διαπιστώσει την έγκριση του προϋπολογισμού. Οι διαμαρτυρίες υπήρξαν εντονότερες από ό,τι το 1978, τη φορά δε αυτή δεν περιορίστηκαν στο πολιτικό επίπεδο. Πράγματι, όπως ανέφερα ήδη στο σημείο 2, το Συμβούλιο προσέφυγε ενώπιον του Δικαστηρίου: α) κατά του Κοινοβουλίου, ζητώντας την ακύρωση της πράξεως περί διαπιστώσεως της εγκρίσεως του προϋπολογισμού, καθώς και του επισυναπτόμενου προϋπολογισμού (υπόθεση 72/82) β) κατά της Επιτροπής, προσβάλλοντας μια πράξη εκτελέσεως του εν λόγω προϋπολογισμού και υποβάλλοντας, παρεμπιπτόντως, αίτημα ελέγχου της νομιμότητας του προϋπολογισμού αυτού (υπόθεση 73/82).
7.
Όπως γνωρίζουμε, το ζήτημα διευθετήθηκε για μία ακόμη φορά και το γεγονός αυτό εμπόδισε τις δύο υποθέσεις να ακολουθήσουν τη φυσιολογική πορεία τους. Η ανεπάρκεια, όμως, της εξευρεθείσας λύσεως, καθώς και η προοπτική νέων περιπτώσεων επιδέξιας χρησιμοποιήσεως της διατάξεως που οπωσδήποτε θα ακολουθούσαν, αποκαλύφθηκαν ξαφνικά. Μετά από τόσους πειραματισμούς και αγώνες, είχε φτάσει ο καιρός να εξευρεθεί μια λύση η οποία να μην καλύπτει απλώς τις ρωγμές και, επομένως, να είναι εφήμερη, αλλά μια λύση η οποία να είναι δεσμευτική και, κατά το ανθρωπίνως δυνατό, μόνιμη. Το Συμβούλιο, εξάλλου, είχε αποδυθεί σε μια προσπάθεια διαπνεόμενη από αυτές τις φιλοδοξίες, ήδη μετά το « σοκ » του 1978. Θεώρησε ότι τα προβλήματα που μας απασχολούν θα επιλύονταν όχι με ερμηνεία ή τροποποίηση της Συνθήκης αλλά με τον κατά το δυνατό ακριβέστερο καθορισμό τρόπου με τον οποίο θα έπρεπε να εφαρμόζονται οι επίμαχες παράγραφοι 5 και 9· με άλλες λέξεις, με το να διευκρινιστεί μέχρι πού μπορεί να φτάσει η ψηφοφορία όσον αφορά τις τροποποιήσεις του Κοινοβουλίου και τον καθορισμό του νέου ποσοστού.
Εξ ου και η θέσπιση — η οποία καταψηφίστηκε μόνο από τις Κάτω Χώρες κατά τη σύνοδο της 22ας Μαρτίου 1979 — ενός εσωτερικού « κώδικα » ο οποίος ρυθμίζει τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται κατά τη δεύτερη ανάγνωση ( βλέπε Strasser, «Le budget 1979 - Bilan ď une procédure - Difficultés politiques et juridiques - Perspectives pour une nouvelle année, στη Revue du marché commun, 1979, σ. 251). Ο κώδικας αυτός απέβλεπε κυρίως στην αποφυγή περιπτώσεων όπου οι τροποποιήσεις που έχουν γίνει δεκτές από το Συμβούλιο δεν συμβιβάζονται με το ανώτατο ποσοστό στο οποίο έκρινε το Συμβούλιο ότι μπορούσε να φτάσει και, επομένως, στη μείωση των ποσών που προβλέπουν οι τροποποιήσεις αυτές ώστε να μην υπερβαίνουν τα όρια του ποσοστού ως προς το οποίο έχει επιτευχθεί η πλειοψηφία που απαιτείται για να υπάρξει συμφωνία με το Κοινοβούλιο. Από απόψεως διαδικασίας, θα πρέπει να επισημανθεί το σημείο γ ), σύμφωνα με το οποίο « αν το ανώτατο ποσοστό που έχει εγκρίνει το Συμβούλιο υπερβαίνει το διαπιστούμενο ανώτατο ποσοστό, το Συμβούλιο προτείνει στη Συνέλευση το νέο αυτό ποσοστό προκειμένου να κινηθεί η διαδικασία του άρθρου 203, παράγραφος 9, τελευταίο εδάφιο ».
Ανέφερα προηγουμένως ότι η στάση της Ολλανδίας ήταν αρνητική. Πράγματι, η κυβέρνηση της Χάγης δεσμευόταν από μια πρόταση ψηφίσματος που είχε εγκριθεί από το δεύτερο τμήμα της Εθνοσυνελεύσεως στις 13 Φεβρουαρίου 1979, και η οποία την υποχρέωνε να απορρίπτει κάθε ερμηνεία του άρθρου 203 στην οποία θα προέβαινε μονομερώς το Συμβούλιο. Στο ψήφισμα αυτό υπογραμμιζόταν ότι: α) υπό την έννοια της προαναφερθείσας διατάξεως, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο έχουν από κοινού την ευθύνη της διαδικασίας του προϋπολογισμού· β) η σχετική με τον προϋπολογισμό αρμοδιότητα θα πρέπει να θεωρείται ως θεμελιώδης αρμοδιότητα του Κοινοβουλίου, κατά μείζονα δε λόγο ενός Κοινοβουλίου εκλεγμένου με άμεση καθολική ψηφοφορία, πράγμα το οποίο θα συνέβαινε σε σύντομο χρονικό διάστημα γ) το άρθρο 203 θα πρέπει να ερμηνεύεται από κοινού από τις δύο αρμόδιες επί του προϋπολογισμού αρχές.
Μπορεί να είναι μάλιστα πιθανόν τα επιχειρήματα του ολλανδικού κοινοβουλίου να ήταν ορθά. Ο κώδικας, όμως, της 22ας Μαρτίου 1979 έπασχε ελάττωμα σοβαρότερο από ό,τι ήταν η αβέβαιη νομιμότητα του: ήταν, όπως έχει λεχθεί, « εσωτερικός » δεν δέσμευε παρά μόνο το όργανο από το οποίο προερχόταν. Το ελάττωμα αυτό εξηγεί, αφενός, γιατί ο κώδικας αυτός δεν κατόρθωσε να αποτρέψει τις κρίσεις του 1979 και του 1980 και, αφετέρου, γιατί οι κρίσεις αυτές δημιούργησαν την πεποίθηση ότι η αποτελεσματική και διαρκής λύση στην οποία αναφέρθηκα έπρεπε να βασίζεται σε συμφωνία. Έτσι οι προσπάθειες στράφηκαν προς ένα τέτοιου είδους αποτέλεσμα' και οι προσπάθειες στέφθηκαν από επιτυχία. Μετά από σύντομες αλλά όχι επιφανειακές διαπραγματεύσεις, το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή υπέγραψαν στις 30 Ιουνίου 1982 μια « κοινή δήλωση όσον αφορά διάφορα μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί καλύτερη λειτουργία της διαδικασίας του προϋπολογισμού » ( ΕΕ C 194, σ. 1 ).
Το κείμενο αυτό αποτελείται από: α ) ένα προοίμιο· β) τέσσερα μέρη αφιερωμένα στην κατάταξη των δαπανών, την κατάταξη των νέων κονδυλίων του προϋπολογισμού ή των ήδη υπαρχόντων κονδυλίων των οποίων η νομική βάση έχει τροποποιηθεί, τη συνεργασία μεταξύ των οργάνων στα πλαίσια της διαδικασίας του προϋπολογισμού και άλλα ζητήματα· γ ) ένα παράρτημα το οποίο απαριθμεί, χωρίζοντας τα σε ΥΔ και ΜΥΔ, τα κονδύλια που ήταν εγγεγραμμένα στον προϋπολογισμό του 1982. Για την υπό κρίση υπόθεση, ιδιαίτερη σημασία παρουσιάζουν ο τίτλος III και οι παράγραφοι 1 και 2 του τίτλου IV.
Όσον αφορά τη συνεργασία μεταξύ των οργάνων, αποφασίστηκε ότι « η ανταλλαγή απόψεων ( με το Κοινοβούλιο ) όσον αφορά το προσχέδιο του προϋπολογισμού της Επιτροπής — η οποία προβλέπεται πριν από την κατάρτιση υπό του Συμβουλίου του σχεδίου του προϋπολογισμού — ... πρέπει να γίνεται έγκαιρα, προκειμένου το Συμβούλιο να μπορέσει να λάβει υπόψη του τις προτάσεις του Κοινοβουλίου ». Στη συνέχεια, τρεις παράγραφοι του τίτλου III αφιερώνονται στην εφαρμογή της διατάξεως που αφορά το ανώτατο ποσοστό. Αν θεωρηθεί — σύμφωνα με τις παραγράφους αυτές — ότι για την ολοκλήρωση της διαδικασίας είναι απαραίτητος ο καθορισμός, για την αύξηση των ΜΥΔ, νέου ποσοστού για πιστώσεις πληρωμών και/ή για πιστώσεις υποχρεώσεων (τα δύο αυτά δε ποσοστά μπορούν να είναι διαφορετικού επιπέδου), οι πρόεδροι των τριών οργάνων συσκέπτονται αμέσως. Με βάση τις υπάρχουσες απόψεις, καταβάλλουν κάθε προσπάθεια για να συγκεντρώσουν τα στοιχεία τα οποία μπορούν να οδηγήσουν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στη σύναψη τελικής συμφωνίας πριν από το τέλος του έτους. Η τήρηση της προθεσμίας αυτής είναι πράγματι ουσιώδης για την καλή λειτουργία της Κοινότητας: επομένως, τα μέρη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να κάνουν ό,τι είναι δυνατό για να τηρηθεί η προθεσμία και, αν τούτο δεν καταστεί δυνατό, να συνεχίσουν τις προσπάθειες για την έγκριση του προϋπολογισμού πριν από τις 31 Ιανουαρίου. Η συμφωνία την οποία συνάπτουν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο επί του νέου ποσοστού καθορίζει το επίπεδο των ΜΥΔ στο οποίο θα εγκριθεί ο προϋπολογισμός.
Πάντοτε στον τίτλο III αλλά στην παράγραφο 5, διευκρινίζεται ότι οι τρεις πρόεδροι συσκέπτονται σε περίπτωση ανάγκης και κατόπιν αιτήσεως ενός από αυτούς για να εκτιμήσουν τα αποτελέσματα της εφαρμογής της δηλώσεως και για να εξετάσουν τα εκκρεμή προβλήματα, με σκοπό την προετοιμασία κοινών προτάσεων επιλύσεως προς υποβολή στα όργανα. Τέλος, οι παράγραφοι 1 και 2 του τίτλου IV, ο οποίος είναι αφιερωμένος στα «άλλα ζητήματα», περιέχουν σημαντικές διευκρινίσεις όσον αφορά το περιθώριο ελιγμού του Κοινοβουλίου. Αναφέρεται ότι το περιθώριο αυτό, το ποσό του οποίου αντιστοιχεί τουλάχιστον προς το ήμισυ του ανωτάτου ποσοστού, εφαρμόζεται στο σχέδιο του προϋπολογισμού, όπως καταρτίζεται από το Συμβούλιο σε πρώτη ανάγνωση, λαμβανομένων υπόψη ενδεχομένων διορθωτικών υποδείξεων. Η τήρηση του ανωτάτου ποσοστού επιβάλλεται όσον αφορά τον καταρτιζόμενο προϋπολογισμό, συμπεριλαμβανομένων των συμπληρωματικών και/ή διορθωτικών προϋπολογισμών. Με την επιφύλαξη του καθορισμού νέου ποσοστού, το τμήμα του ανωτάτου ποσοστού που έμεινε αχρησιμοποίητο παραμένει διαθέσιμο για ενδεχόμενη χρησιμοποίηση στο πλαίσιο της εξετάσεως διορθωτικού και/ή συμπληρωματικού σχεδίου προϋπολογισμού.
Το κείμενο αυτό, όπως το περιέγραψα συνοπτικώς, δεν απέφυγε την κριτική, νομίζω, όμως, ότι, αν εξαιρέσουμε το πρόβλημα του δεσμευτικού χαρακτήρα του, οι επικρίσεις δεν ήταν καθόλου δικαιολογημένες και ότι η ύπαρξη του κειμένου αυτού και μόνο είχε θετικά αποτελέσματα. Ας αναλογιστούμε τι συνέβη με τον προϋπολογισμό του 1984. Η Επιτροπή είχε διαπιστώσει αύξηση του ανωτάτου ποσοστού κατά 11,6 ο/ο στη συνέχεια, όμως, με το προσχέδιο αναφέρθηκε στην ανάγκη να αυξηθούν οι ΜΥΔ κατά 34,22 ο/ο για τις πιστώσεις υποχρεώσεων και κατά 13,81 % για τις πιστώσεις πληρωμών σε σχέση με τα ποσά του 1983. Το Συμβούλιο, όμως, σε πρώτη ανάγνωση, μείωσε τις ΜΥΔ σε ποσό που αντιστοιχούσε στο ήμισυ του ανωτάτου ποσοστού, ενώ το Κοινοβούλιο, αγνοώντας την παράγραφο 9 του άρθρου 203, αρνήθηκε να συζητήσει επί της βάσεως του υπολογισμού και επί του ποσοστού. Στην πραγματικότητα, στηρίχθηκε στην άποψη ότι ως βάση δεν έπρεπε να θεωρηθεί ο προηγούμενος προϋπολογισμός και ότι για την αύξηση θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη τόσο οι συμπληρωματικοί προϋπολογισμοί αριθ. 1/83 και 2/83, όσο και τα ποσά που είχαν εγγραφεί ως συμψηφιστικά ποσά υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, έστω και αν τα ποσά αυτά είχαν καταταγεί μεταξύ των ΥΔ στο κείμενο της 30ής Ιουνίου 1982.
Η διαδικασία έφτασε, έτσι, στη δεύτερη ανάγνωση. Το Συμβούλιο, δεχόμενο σειρά τροποποιήσεων του Κοινοβουλίου, παρέμεινε μέσα στα όρια του ανωτάτου ποσοστού όσον αφορά τις πιστώσεις πληρωμών, πρότεινε όμως στο Κοινοβούλιο αύξηση κατά 14,9% του ποσοστού για τις πιστώσεις υποχρεώσεων. Η διάσταση των απόψεων ήταν σοβαρή και, παρά τις προσπάθειες συμβιβασμού, σύντομα προκάλεσε ρήξη. Όταν με τη σειρά του το Κοινοβούλιο έφτασε στη δεύτερη ανάγνωση και χρησιμοποιώντας το περιθώριο ελιγμού σε βαθμό τον οποίο το Συμβούλιο θεώρησε « τεχνητά διογκωμένο », το εν λόγω όργανο έκρινε ότι δεν χρειαζόταν να συμφωνήσει επί νέου ποσοστού και ενέκρινε τον προϋπολογισμό. Το Συμβούλιο διαμαρτυρήθηκε υπενθυμίζοντας στο Κοινοβούλιο ότι δεν είχε εκφράσει σύμφωνη γνώμη, το Κοινοβούλιο, όμως, αγνόησε τη διαμαρτυρία αυτή. Ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου δήλωσε ότι δεν θεωρούσε ότι « συγκεντρώνονται οι προϋποθέσεις εφαρμογής της παραγράφου 9 » και διαπίστωσε την έγκριση του προϋπολογισμού (20 Ιανουαρίου 1983 ).
Ακολούθησαν οι συνήθεις αντιγνωμίες και οι εξίσου συνήθεις αντιδράσεις — τη φορά αυτή υπό τη μορφή επιφυλάξεων ως προς τη νομιμότητα του προϋπολογισμού — εκ μέρους ορισμένων κρατών μελών (Γαλλίας, Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ). Η ατμόσφαιρα, πάντως, ήταν λιγότερο απειλητική από ό,τι σε άλλες περιπτώσεις. Στις 23 Ιανουαρίου, μολονότι επιφυλάχθηκε ως προς την κατάταξη ορισμένων δαπανών, το Συμβούλιο ανέφερε ότι « έλαβε γνώση του γεγονότος ότι οι πιστώσεις πληρωμών ανέρχονταν για το οικονομικό έτος 1984 σε 27377288363 ECU» και σε λιγότερο από δύο μήνες δέχτηκε να καταταγούν τα μέτρα συμψηφισμού υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στις ΥΔ. Η διαφορά διευθετήθηκε, επομένως, χάρη στην επίδειξη καλής θελήσεως, η οποία κατέστη δυνατή μόνο λόγω της υπάρξεως της δηλώσεως της 30ής Ιουνίου 1982.
Αλλά, στην ιστορία την οποία αφηγούμαι, είναι πάγιο φαινόμενο οι καλές θελήσεις να διαρκούν πολύ λίγο. Τις παραμονές ακριβώς της διαδικασίας του προϋπολογισμού που αποτέλεσε την αφορμή της υπό κρίση διαφοράς, δηλαδή στις 4 Δεκεμβρίου 1984, το Συμβούλιο εξέδωσε ορισμένα « πορίσματα » σχετικά με τα μέτρα που απαιτούνται για να διασφαλιστεί η ουσιαστική εφαρμογή των πορισμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ως προς τη « δημοσιονομική πειθαρχία » ( ΕΚ 'Εγγραφα συνόδου 1984-1985, έγγρ. 2-1357/84 της 7.1.1985, παράρτημα Ι ). Πρόκειται, κατ' ουσία, για αντιγραφή του εσωτερικού κώδικα τον οποίο εξέτασα ανωτέρω, ενός κειμένου, δηλαδή, το οποίο, λόγω του μονομερούς χαρακτήρα του, είχε αποδειχτεί στην καλύτερη περίπτωση άχρηστο και στη χειρότερη ικανό να επιτείνει τους φόβους και τις υποψίες του Κοινοβουλίου' επιπλέον δε, ενός κειμένου το οποίο είχε επισκιαστεί από την αναντίρρητη επιτυχία της ρυθμίσεως του 1982. Προς τι λοιπόν αυτή η αναβίωση; Ορισμένοι θεωρούν ότι ο ελιγμός αυτός αποτελεί επίδειξη δυνάμεως. Χωρίς να είμαι τόσο κακόβουλος, θα το χαρακτήριζα ως στρατηγικό σφάλμα.
8.
Έφθασε η ώρα που θα πρέπει να παραθέσω με συντομία τα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως. Προτού, όμως, θίξω την καρδιά του ζητήματος και για να αποφευχθούν οι αμφιβολίες που μπορούν να προκληθούν από την ασυμφωνία μεταξύ των αριθμών που αναφέρουν τα μέρη, θα ήταν χρήσιμο να υπο-μνησθεί ότι, κατά το Συμβούλιο ( έγγραφο του προέδρου του με ημερομηνία 9 Ιουλίου 1985 ), το Κοινοβούλιο, ψηφίζοντας τον προϋπολογισμό του 1985, είχε εγκρίνει συμπληρωματικές ΜΥΔ ύψους 94,3 εκατομμυρίων ECU για πιστώσεις υποχρεώσεων και 29,6 εκατομμυρίων ECU για πιστώσεις πληρωμών. Κατά τη διαδικασία, όμως, του προϋπολογισμού του 1986 και αντίθετα από ό,τι έπραξαν η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο θεώρησε ως βάση υπολογισμού για τον καθορισμό της εφαρμογής του ανωτάτου ποσοστού όχι το ποσό των ΜΥΔ που είχαν εγγραφεί τελικά στο νέο προϋπολογισμό, αλλά το συνολικό ποσό μειωμένο κατά τις προαναφερθείσες συμπληρωματικές πιστώσεις. Εγώ θα χρησιμοποιήσω τους αριθμούς που αναφέρονται στα έγγραφα της Επιτροπής και του Κοινοβουλίου πράγματι, παρά τις επιφυλάξεις που διατύπωσε το Συμβούλιο, ούτε το ίδιο ούτε κανένα κράτος μέλος δεν ζήτησαν από το Δικαστήριο να εξετάσει μήπως υπήρξαν παράνομες πράξεις εκ μέρους του Κοινοβουλίου κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του 1985.
Μετά από αυτό, έρχομαι στην περιγραφή της συμπεριφοράς των μερών κατά τις επτά φάσεις στις οποίες το άρθρο 203 χωρίζει τη διαδικασία του προϋπολογισμού.
Πρώτη φάση. Με έγγραφο της 23ης Απριλίου 1985, η Επιτροπή πληροφόρησε την αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή ότι είχε διαπιστώσει ανώτατο ποσοστό αυξήσεως των ΜΥΔ 7,1 ο/ο σε σχέση με τις αντίστοιχες δαπάνες του προϋπολογισμού του 1985.
Δεύτερη φάση. Στις 31 Ιουλίου, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο το προσχέδιο του προϋπολογισμού, σημειώνοντας, καταρχάς, ότι το προσχέδιο αυτό βασιζόταν σε δύο γεγονότα, τα αποτελέσματα των οποίων θα γίνονταν αισθητά την 1η Ιανουαρίου 1986: την απόφαση του Συμβουλίου της 7ης Μαίου 1985, με την οποία αυξήθηκε σε 1,4 ο/ο το μέρος του ΦΠΑ που προορίζεται για τους ίδιους πόρους, και τη διεύρυνση της Κοινότητας με την Ισπανία και την Πορτογαλία. Η Επιτροπή ανέφερε, στη συνέχεια, τους σκοπούς που επιδίωκε όσον αφορά την Κοινότητα των Δέκα. Προς τούτο, αφού σημείωνε ότι στο θέμα των ΜΥΔ τα « βάρη του παρελθόντος », δηλαδή το σύνολο των υποχρεώσεων που είχαν αναληφθεί κατά τα προηγούμενα οικονομικά έτη, υπολογίζονταν στο εξής σε 10300 εκατομμύρια ECU (από τα οποία τα 8200 αφορούσαν τα τρία διαρθρωτικά ταμεία), έκρινε ότι, προκειμένου να αντεπεξέλθει η Κοινότητα στις υποχρεώσεις αυτές, ήταν αναγκαία 4400 εκατομμύρια ECU (από τα οποία τα 4000 αντιστοιχούσαν σε ΜΥΔ), παρατηρούσε δε ότι αυτό θα μείωνε αργότερα το, ήδη περιορισμένο, διαθέσιμο περιθώριο χρηματοδοτήσεως των νέων κοινοτικών πολιτικών. Επομένως, ήταν απαραίτητο να επιβραδυνθεί η αύξηση των υποχρεώσεων και των πληρωμών όσον αφορά τις ΜΥΔ και να περιοριστεί μεταξύ των ορίων του ανωτάτου ποσοστού, να περιοριστεί δηλαδή στο 7,1 %.
Προβλέπονταν, εντούτοις, ορισμένες εξαιρέσεις από την αρχή αυτή. 'Ετσι, προκειμένου να εξασφαλιστεί πλήρως η κάλυψη των βαρών του παρελθόντος όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία, ήταν απαραίτητη η προσφυγή στα αποθεματικά των εν λόγω κεφαλαίων. Ομοίως, το όριο του 7,1 % δεν θα έπρεπε να εφαρμοστεί ούτε στις πιστώσεις πληρωμών που αντιστοιχούσαν στις νέες πολιτικές ούτε στα ειδικά αποθεματικά (κεφάλαιο 100) και στο γενικό αποθεματικό (κεφάλαιο 101). Τέλος, όσον αφορά τις συνέπειες της διευρύνσεως, η Επιτροπή διευκρίνιζε ότι το σχέδιο « περιλαμβάνει όλες τις αναγκαίες πιστώσεις για τη συμμετοχή των νέων κρατών μελών, ευθύς εξαρχής, σε όλες τις κοινοτικές πολιτικές, σύμφωνα με τις μεταβατικές διαδικασίες που προβλέπουν οι συμφωνίες προσχωρήσεως». Κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, η Ισπανία και η Πορτογαλία θα λάβουν χρηματικό αντιστάθμισμα το οποίο θα μειώνεται παράλληλα με την προοδευτική ένταξη τους στις κοινοτικές πολιτικές' το αντιστάθμισμα ανέρχεται σε 87 % των καταβολών ΦΠΑ για το πρώτο έτος μετά την ένταξη [προσχέδιο 1986, τόμος 7, Επιτροπή, έγγρ. COM( 85 ) 175, σ. Α/8 ].
Βασιζόμενη στις ομοειδείς ΜΥΔ που περιέχονταν στον προϋπολογισμό του 1985, η Επιτροπή έκρινε ότι η εφαρμογή του ανωτάτου ποσοστού του 7,1 % θα επέτρεπε την αύξηση των πιστώσεων υποχρεώσεων κατά περισσότερο από 588 εκατομμύρια ECU και των πιστώσεων πληρωμών κατά περισσότερο από 435 εκατομμύρια ECU (με το σύστημα που υιοθέτησε το Συμβούλιο οι αυξήσεις αυτές μειώνονταν αντιστοίχως σε 582 και 433 εκατομμύρια ECU ). Σε απόλυτους αριθμούς, οι ΜΥΔ θα ανέρχονταν σε 8882 εκατομμύρια ECU περίπου για τις πιστώσεις πληρωμών και σε κατά τι περισσότερο από 6568 εκατομμύρια ECU για τις πιστώσεις πληρωμών. Εντούτοις, οι συνολικές ανάγκες που είχε προσδιορίσει η Επιτροπή σε σχέση με τις ΜΥΔ ανέρχονταν σε περισσότερα από 10546 εκατομμύρια ECU όσον αφορά τις υποχρεώσεις και σε περισσότερα από 9021 εκατομμύρια ECU όσον αφορά τις πληρωμές.
Τρίτη φάση. Το Συμβούλιο, κατά τη συνεδρίαση της 8ης Ιουλίου, εφάρμοσε για πρώτη φορά τα «πορίσματα» της 4ης Δεκεμβρίου 1984 και καθόρισε το «πλαίσιο αναφοράς» όσον αφορά τις ΜΥΔ σε 8782 εκατομμύρια ECU για τις πληρωμές και σε 6537 εκατομμύρια ECU για τις υποχρεώσεις. Δέκα ημέρες αργότερα, τα μέλη του συνάντησαν μια αντιπροσωπεία του Κοινοβουλίου και, κατά τη σύσκεψη της 17ης/18ης Σεπτεμβρίου, κατάρτισαν το σχέδιο του προϋπολογισμού. Το σχέδιο αυτό προέβλεπε αύξηση 578 εκατομμυρίων ECU, ήτοι 7,08 ο/ο, για τις πιστώσεις υποχρεώσεων και 430 εκατομμυρίων ECU, ήτοι 7,04 ο/ο, για τις πιστώσεις πληρωμών. Σε απόλυτους αριθμούς, οι υποχρεώσεις ανέρχονταν σε 8788 εκατομμύρια ECU και οι πληρωμές σε 6533 εκατομμύρια ECU συνεπώς, σε σχέση με τις συνολικές πιστώσεις του προσχεδίου, είχαν μειωθεί κατά 22 ο/ο περίπου.
Στην αιτιολογική έκθεση αναφέρεται ότι το Συμβούλιο έλαβε υπόψη του « τις δημοσιονομικές συνέπειες από την προσχώρηση των δύο νέων κρατών μελών... (και) προσπάθησε να ( τα ) κάνει να συμμετάσχουν, από τον πρώτο κιόλας χρόνο της προσχώρησης τους, στις περισσότερες κοινοτικές πολιτικές ». Εν πάση περιπτώσει, είναι « πρόθυμο να επανεξετάσει, κατά τη δεύτερη ανάγνωση του σχεδίου..., τις πιστώσεις που έχουν εγγραφεί για το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ και, με την ευκαιρία αυτή, να διαβεβαιώσει ότι τα απαραίτητα ποσά για την τήρηση των υποχρεώσεων που προέκυψαν από τις διαπραγματεύσεις προσχώρησης έναντι των δύο νέων κρατών μελών θα τεθούν στη διάθεση των ενδιαφερομένων χωρών, λαμβάνοντας υπόψη την επανεγγραφή των πιστώσεων υποχρεώσεων και των πιστώσεων πληρωμών των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό του 1985 προς όφελος των Δέκα ».
Κατά τη διάρκεια των εργασιών του — συνεχίζει η αιτιολογική έκθεση — το Συμβούλιο έλαβε επίσης υπόψη του το « περίπλοκο » ζήτημα του βάρους του παρελθόντος και υπογράμμισε την πεποίθηση του ότι οι δύο κλάδοι της δημοσιονομικής αρχής όφειλαν να λύσουν από κοινού το ζήτημα αυτό και ότι η λύση του προβλήματος αυτού «θα επεκταθεί ... σε πολλά οικονομικά έτη ». Έδωσε, λοιπόν, στην προεδρία διερευνητική εντολή « προκειμένου να εξετάσει διεξοδικά το ζήτημα αυτό μαζί με την Επιτροπή που γνωρίζει την άποψη (του Κοινοβουλίου) ... και να χαράξει τις γενικές γραμμές μιας λύσης» [σχέδιο προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1986, το οποίο καταρτίστηκε από το Συμβούλιο στις 17 Kat 18 Σεπτεμβρίου 1985 στο Λουξεμβούργο, τόμος 7, « Αιτιολογική έκθεση του Συμβουλίου », έγγρ. 9336/85 ( Budget 12), σσ. 9 και 10].
Τεταρτη φάση. Το Κοινοβούλιο, όταν επρόκειτο να εξετάσει σε πρώτη ανάγνωση το σχέδιο που είχε καταρτίσει το Συμβούλιο, γνώριζε τους περιορισμούς στους οποίους υπέκειτο η πρωτοβουλία του, επίσης όμως και τις ευθύνες που επωμιζόταν. Πράγματι, κατά τους υπολογισμούς της Επιτροπής, το περιθώριο ελιγμού ( δηλαδή η δυνατή αύξηση των ΜΥΔ σε σχέση με τον προηγούμενο προϋπολογισμό ) ανερχόταν σε 294 εκατομμύρια + ECU για τις υποχρεώσεις και σε 217 εκατομμύρια ECU για τις πληρωμές γι' αυτό ακριβώς, αν δεν ληφθεί υπόψη η δυνατότητα υπερβάσεως του ανωτάτου ποσοστού, οι ΜΥΔ μπορούσαν να αυξηθούν μόνο κατά 882 και 652 εκατομμύρια ECU αντίστοιχα. Εξάλλου, ανησυχητικές προοπτικές συνάγονταν από υπόμνημα το οποίο είχε συντάξει, στις 16 Οκτωβρίου 1985, η Γενική Διεύθυνση Προϋπολογισμών.
« II résulte du tableau — αναφερόταν στο υπόμνημα — que les crédits du projet... ne permettent même pas ď assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal ) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts ».
Το σχέδιο συζητήθηκε στην ολομέλεια στις 9 Οκτωβρίου και στις 11 και 12 Νοεμβρίου παρουσία του προέδρου του Συμβουλίου Juncker και του επιτρόπου Christophersen. Επειδή η συζήτηση αυτή φωτίζει τα επιχειρήματα των μερών, το χρήσιμο θα ήταν να αναφερθούν συνοπτικώς ορισμένα σημεία της.
Ο κ. Juncker, διερμηνεύοντας τη φιλοσοφία του κειμένου που κατάρτισε το Συμβούλιο, επεσήμανε, καταρχάς, τον ακόμα ατελή χαρακτήρα του, τουλάχιστον όσον αφορά το θέμα « προσχώρηση », καθώς και το γεγονός ότι το Συμβούλιο είχε συναίσθηση ότι «δεν έκανε παρά ένα πρώτο βήμα ». Κατά τα λοιπά, υπεράσπισε με σθένος την απόφαση να χορηγηθεί στα δύο μεγάλα διαρθρωτικά ταμεία το υπόλοιπο που απέμενε μέσα στο όριο του 7,1 ο/ο. «Η τήρηση του ανωτάτου ποσοστού — δήλωσε — κατά την παρούσα φάση της διαδικασίας... δεν είναι κάτι το παράνομο... Δεν αποτελεί παρανομία για τον πρόεδρο του Συμβουλίου να πρέπει να διαπιστώσει ότι δεν υπάρχει ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο για τον καθορισμό νέου ποσοστού. Δεν αποτελεί παρανομία το να αναφέρει, όσον αφορά το Συμβούλιο, τον προσανατολισμό που θα υποχρεωθεί να λάβει κατά τη δεύτερη ανάγνωση » (ΕΕ, Παράρτημα 2-330, σ. 130). Τελείως διαφορετικό ήταν το περιεχόμενο της παρεμβάσεως του επιτρόπου Christophersen. Η εξέταση του Συμβουλίου, ανέφερε, « αφήνει άλυτα δύο μεγάλα προβλήματα, δηλαδή το πρόβλημα της χρηματοδοτήσεως της διευρύνσεως της Κοινότητας και τα προβλήματα που παραμένουν λόγω των χρεών του παρελθόντος. Με την υπογραφή της συνθήκης προσχωρήσεως δεσμεύτηκε η Κοινότητα να εκπληρώσει τις εν λόγω υποχρεώσεις». Όμως, με το να μειώσει κατά περισσότερο από 700 εκατομμύρια ECU τα ποσά που είχε προβλέψει η Επιτροπή, το Συμβούλιο « παραμέλησε » τις υποχρεώσεις αυτές' και θα πρέπει να ελπίζεται ότι το Συμβούλιο είναι ειλικρινές όταν δηλώνει ότι είναι διατεθειμένο να διορθώσει σε δεύτερη ανάγνωση το « λάθος » αυτό όσον αφορά τα δύο νέα κράτη. Όσον αφορά το βάρος του παρελθόντος, το επίπεδο στο οποίο το σχέδιο καθορίζει τις πιστώσεις πληρωμών κινδυνεύει να επηρεάσει σημαντικά τη δραστηριότητα των διαρθρωτικών ταμείων. Αν οι αριθμοί αυτοί ψηφιστούν, π. χ., « το Κοινωνικό Ταμείο θα υποχρεωθεί να σταματήσει σχεδόν να λειτουργεί πριν συμπληρωθεί το πρώτο εξάμηνο του 1986 » ( ΕΕ, Παράρτημα 2-330, σ. 133 ).
Εξίσου έντονες ήταν και οι κριτικές που ασκήθηκαν από τα έδρανα των βουλευτών: ορισμένες μεθοδολογικής φύσεως ( το Συμβούλιο, καταρτίζοντας ένα σχέδιο συνοδευόμενο από μια « σειρά δηλώσεων προθέσεων » προς πραγματοποίηση κατά τη δεύτερη ανάγνωση, θέλησε, όπως ελέχθη, να « μετατρέψει σε φάρσα την πρώτη ανάγνωση του Κοινοβουλίου»: βουλευτές Fich και von der Vring (EE, Παραρτήματα 2-330, σ. 134, και 2-332, σ. 27) άλλες κριτικές αφορούσαν τα ζητήματα που έθιξε ο Christophersen. Ο κανόνας του ανωτάτου ποσοστού — ανέφερε ειδικότερα ο βουλευτής Fich — εφαρμόζεται όταν υπάρχουν « συγκρίσιμες καταστάσεις », πράγμα το οποίο δεν ισχύει όταν γίνεται μετάβαση « από δέκα σε δώδεκα χώρες... αρκεί να δει κανείς πως οι αριθμοί — το ακαθάριστο εθνικό προϊόν — της Κοινότητας θα αυξηθούν κατά 9 ο/ο, κι εδώ θα πρέπει να προσθέσουμε και κάποιο ποσοστό αύξησης του πληθωρισμού. 'Ετσι, και μόνο για να διατηρήσουμε το παρόν επίπεδο, θα έπρεπε να φτάσουμε σε μια αύξηση 16 ο/ο περίπου. Αυτό απέχει πάρα πολύ από το συντελεστή που χρησιμοποιείται στον καθαρά μαθηματικό υπολογισμό του άρθρου 203» (ΕΕ, Παράρτημα 2-330, σσ. 135 και 136 ). Οι υποχρεώσεις του παρελθόντος — προσέθεσε ο βουλευτής Χριστοδούλου — πρέπει να θεωρούνται « έκτακτες δαπάνες... εκτός ορίου καθώς δεν έχουν καμία σχέση με τις τρέχουσες και κανονικές διαχρονικές αυξήσεις του ορίου που προβλέπονται στο άρθρο 203 » (ΕΕ, Παράρτημα 2-332, σσ. 11 και 40).
Κατά τη συνεδρίαση της 14ης Νοεμβρίου διεξήχθησαν οι ψηφοφορίες με τις οποίες αυξήθηκαν οι ΜΥΔ κατά 1764 εκατομμύρια ECU για τις υποχρεώσεις και κατά 1784 εκατομμύρια ECU για τις πληρωμές. Σε απόλυτους αριθμούς, ανέρχονταν σε 10185 και 8132 εκατομμύρια ECU, παραμένοντας έτσι κατά 6,3 % περίπου χαμηλότερες από εκείνες που περιλαμβάνονταν στο προσχέδιο, ενώ το ποσοστό αυξήσεως τους σε σχέση με τους αριθμούς του 1985 ήταν 35,6 % ( υποχρεώσεις ) και 27,1 % (πληρωμές). Προς επεξήγηση των τροποποιήσεων αυτών, το Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα με το οποίο ασκούσε έντονη κριτική στο Συμβούλιο. Το Κοινοβούλιο εξέφραζε ιδίως τη λύπη του διότι το Συμβούλιο, με την εφαρμογή των « εσωτερικών κανόνων του... δεν υπέβαλε ένα πλήρες σχέδιο σε πρώτη ανάγνωση », αλλά υπέβαλε ένα « περικεκομ-μένο σχέδιο »« ενεργώντας κατά τον τρόπο αυτό κατά παράβαση της Συνθήκης... ». Επιπλέον, έκρινε απαράδεκτο το γεγονός ότι, κατ' αντίθεση προς το άρθρο 199 της Συνθήκης και προς τις διατάξεις που διέπουν τα διαρθρωτικά ταμεία, « το Συμβούλιο δεν έχει εγγράψει όλες τις δαπάνες στον προϋπολογισμό » και ότι « δεν έχουν ληφθεί υπόψη ούτε οι δαπάνες της Κοινότητας μετά τη διεύρυνση ούτε οι αναγκαίες πιστώσεις για την κάλυψη συμβατικών υποχρεώσεων που καθίστανται ληξιπρόθεσμες» (παράγραφοι 10 και 11 του ψηφίσματος ).
Πέμπτη φάση. Σε δεύτερη ανάγνωση ( 26 και 27 Νοεμβρίου), το Συμβούλιο ενέκρινε συμπληρωματικές πιστώσεις για τη διεύρυνση, ύψους 500 εκατομμυρίων ECU για τις υποχρεώσεις και 321 εκατομμυρίων ECU για τις πληρωμές' ζήτησε, εξάλλου, από την Επιτροπή να υποβάλει το 1986 διορθωτικό προϋπολογισμό, προκειμένου να διασφαλιστεί η πραγματοποίηση των στόχων που είχε ορίσει η Επιτροπή όταν πρότεινε, στο προσχέδιο του προϋπολογισμού, την πρόβλεψη αποθεματικού 250 εκατομμυρίων ECU ως ΥΔ. Στη συνέχεια, το Συμβούλιο ενέγραψε, όσον αφορά το βάρος του παρελθόντος, ποσό 400 εκατομμυρίων ECU, από τα οποία τα 196 εκατομμύρια για το ΕΤΠΑ και τα 204 εκατομμύρια για το Κοινωνικό Ταμείο. Αποφασίζοντας την εγγραφή των ποσών αυτών, το Συμβούλιο τάχθηκε υπέρ μιας κλιμακωτής απαλείψεως του βάρους του παρελθόντος κατά τα επόμενα οικονομικά έτη, ανέφερε, όμως, ότι η περίοδος που έπρεπε να προβλεφθεί προς το σκοπό αυτό ήταν « μακρύτερη από εκείνη που προέβλεπε η Επιτροπή » και ζήτησε από την τελευταία « να επιδείξει τη μέγιστη δυνατή ελαστικότητα... προς διασφάλιση της καλής λειτουργίας » των διαρθρωτικών ταμείων.
Κατά την εκτίμηση των τροποποιήσεων του Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο εφάρμοσε συγκεκριμένο κριτήριο: δηλαδή, εφόσον και τα δύο μέρη υποτίθεται ότι υπέχουν τις ίδιες ευθύνες, ένα μέρος των δαπανών για τη διεύρυνση και την εξάλειψη του βάρους του παρελθόντος βαρύνει το περιθώριο ελιγμού του Κοινοβουλίου. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να γίνουν δεκτές οι τροποποιήσεις μέχρι του ποσού των 121,9 εκατομμυρίων ECU για τις υποχρεώσεις και του ποσού των 100 εκατομμυρίων ECU για τις πιστώσεις πληρωμών [σχέδιο προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1986, με τις τροποποιήσεις και τις προτάσεις τροπολογιών, εισαγωγή, έγγραφο 1, 10773/85, (budget 14)]. Σε απόλυτους αριθμούς, το ποσό των ΜΥΔ που προέκυπταν από τις αποφάσεις αυτές ανερχόταν αντιστοίχως σε 9278 και 7254 εκατομμύρια ECU: υπολειπόταν, συνεπώς, κατά 20 % του αντίστοιχου ποσού του προσχεδίου της Επιτροπής.
Έτσι περατώθηκε ένα στάδιο της διαδικασίας, το οποίο επρόκειτο να έχει καθοριστική σημασία για τις τελικές διαπραγματεύσεις μεταξύ των δύο αρχών. Σύμφωνα με τα αποτελέσματα του σταδίου αυτού, το Συμβούλιο, με έγγραφο της 29ης Νοεμβρίου, πρότεινε στο Κοινοβούλιο τον καθορισμό, όσον αφορά τις ΜΥΔ του 1986, των ακολούθων ανωτάτων ποσοστών αυξήσεως σε σχέση με τα ποσά του 1985: 20,5 % για τις πιστώσεις πληρωμών και 14,63 % για τις πιστώσεις υποχρεώσεων.
Έκτη φάση. Το Κοινοβούλιο αφιέρωσε τις συνεδριάσεις της 10ης και 12ης Δεκεμβρίου στη δεύτερη ανάγνωση. Η πρώτη αγόρευση ήταν και πάλι του προέδρου Juncker και, φυσικά, είχε όλα τα στοιχεία δικανικού λόγου. Τη φορά αυτή — δήλωσε — ας μην κατηγορηθούμε για σφάλματα: το Συμβούλιο σεβάστηκε όλες τις υποχρεώσεις που είχε αναλάβει όσον αφορά τη διεύρυνση, ακόμα και τη δέσμευση να αποφασίσει για ένα σχέδιο συμπληρωματικού προϋπολογισμού, ενέγραψε δε όλες τις πιστώσεις που ζήτησε η Επιτροπή για το Κοινωνικό και το Περιφερειακό Ταμείο. Αναμφισβήτητα — απάντησε ο επίτροπος Christophersen — τα λεχθέντα από τον κ. Juncker είναι, τουλάχιστον εν μέρει, ακριβή. Το Συμβούλιο, απομακρυνόμενο από τις απόψεις που είχαν πρυτανεύσει κατά την πρώτη ανάγνωση, έκανε πράγματι « ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση, ιδιαιτέρως όταν έχουμε τη διεύρυνση κατά νου ». Οι σχετικές δαπάνες καλύπτονται πράγματι κατά μεγάλο μέρος από τις πιστώσεις που έχουν εγκριθεί σε δεύτερη ανάγνωση ( ΕΕ, Παράρτημα 2-333, σ. 44 ).
Παρά ταύτα — προσέθεσε ο αντιπρόεδρος της Επιτροπής —, το κείμενο που έχει υποβληθεί στο Κοινοβούλιο δεν μας ικανοποιεί. Μολονότι το Συμβούλιο αναγνωρίζει για πρώτη φορά το πρόβλημα του βάρους του παρελθόντος, στην ουσία δεν το επιλύει. Για την κάλυψη της δαπάνης αυτής « λείπει ένα ποσό αρκετά μεγάλο, δηλαδή γύρω στα 900 εκατομμύρια ECU. Αντ' αυτού το Συμβούλιο παρεμβάλλει μια δήλωση », αρκετά συζητήσιμη εξάλλου, δεδομένου ότι τα « πολύ περιορισμένα περιθώρια» που προσφέρουν οι κανόνες του Κοινωνικού Ταμείου δύσκολα επιτρέπουν διοικητική « ευελιξία », την οποία θα έπρεπε να επιδιώκουμε. Συνεπώς, η Επιτροπή εναποθέτει τις ελπίδες της στο Κοινοβούλιο: σ' αυτό εναπόκειται να κάνει την αναγκαία « προσπάθεια να φτάσει σε έναν προϋπολογισμό που να είναι καλύτερος και σαφέστερος από αυτόν που εκπόνησε το Συμβούλιο... » ( ΕΕ, Παράρτημα 2-333, σ. 45 ).
Η συζήτηση που ακολούθησε υπήρξε τόσο ανούσια και επαναληπτική ώστε δεν χρειάζεται να περιγραφεί. Εν πάση περιπτώσει, οι συζητήσεις τελείωσαν και έφτασε η πολύ πιο ενδιαφέρουσα ώρα των διαπραγματεύσεων επί της αυξήσεως του ανωτάτου ποσοστού. Διεξήχθησαν μέσα σε μία και μόνη ταραχώδη ημέρα, την 11η Δεκεμβρίου. Η πρώτη κίνηση έγινε από το Κοινοβούλιο, το οποίο πρότεινε να προστεθεί στις πιστώσεις που είχαν εγγραφεί κατά τη δεύτερη ανάγνωση του Συμβουλίου ποσό 569 εκατομμυρίων ECU για τις ΜΥΔ η πρόταση όμως αυτή απορρίφθηκε. Το Συμβούλιο ανέθεσε, αντιθέτως, στον πρόεδρο του να διαπραγματευτεί σε προσωπικό επίπεδο με το άλλο μέρος, του επέβαλε όμως να παραμείνει μέσα στο περιθώριο ελιγμού που προβλέπεται στην παράγραφο 9, εδάφιο 4. Ο κ. Juncker, πεπεισμένος ότι δεν μπορούσε να προσφέρει στο Κοινοβούλιο « εκείνο το οποίο εδικαιούτο », αρνήθηκε την εντολή. Το Συμβούλιο ανακάλεσε τότε τον όρο αυτό. Ο κ. Juncker ήταν ελεύθερος να προτείνει ό,τι θα έκρινε αρμόζον στους εκπροσώπους του Κοινοβουλίου, οι οποίοι θα έπρεπε να είχαν την εντολή να όαταλήξουν σε συμφωνία. Στη συνέχεια, το Συμβούλιο θα εκτιμούσε την αντιπρόταση τους.
Οι αριθμοί τους οποίους πρότεινε ο κ. Juncker είναι γνωστοί: στις πιστώσεις που είχε εγκρίνει το Συμβούλιο θα προστίθενταν 242 εκατομμύρια ECU, συμπεριλαμβανομένου του περιθωρίου ελιγμού, για τις πληρωμές και 196 εκατομμύρια ECU για τις υποχρεώσεις, με αύξηση του ανωτάτου ποσοστού κατά 24,46 ο/ο και 17,02 % αντιστοίχως. Πρόκειται για ένα βήμα προς τα εμπρός, το οποίο δεν ικανοποίησε, εντούτοις, ούτε το Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο. Αντιθέτως, το τελευταίο αποφάσισε ότι, σε περίπτωση αποτυχίας των διαπραγματεύσεων, θα επανερχόταν στο ποσοστό που είχε προτείνει κατά τη δεύτερη ανάγνωση, ήτοι το 20,5 °/ο. Η κατάσταση ήταν ελάχιστα ενθαρρυντική ο κ. Juncker, όμως, επέμεινε και κατά τη διάρκεια της νύχτας πέτυχε, υπέρ των απόψεων του, τη συναίνεση των εννέα από τις δέκα κυβερνήσεις. Δεχόμενο το αίτημα των εκπροσώπων του Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο ενέκρινε επίσης κοινή δήλωση, με την οποία οι δύο αρχές αναλάμβαναν την υποχρέωση να διασφαλίσουν « τα απαραίτητα δημοσιονομικά μέσα για τη... φυσιολογική λειτουργία των διαρθρωτικών ταμείων το 1986» στη συνέχεια όμως, ως αντιστάθμισμα σχεδόν στην παραχώρηση αυτή, ανέφερε τις απόψεις του όσον αφορά το βάρος του παρελθόντος και πρότεινε στο Κοινοβούλιο να μη λάβει υπόψη του το βάρος του παρελθόντος όσον αφορά τις ΜΥΔ για τα επόμενα οικονομικά έτη (ΕΕ, Παράρτημα 2-333, σ. 261 ).
Στο σημείο αυτό, η εξέλιξη των γεγονότων υπήρξε ταχύτερη. Το Κοινοβούλιο αποφάσισε να υπερθεματίσει και ενέκρινε, στις 12 Δεκεμβρίου, ψήφισμα, το σημαντικότερο σημείο του οποίου μπορεί να συνοψιστεί ως εξής: οι έκτακτες δαπάνες τις οποίες θα πρέπει να αντιμετωπίσει η Κοινότητα προκειμένου να αντεπεξέλθει στις υποχρεώσεις που συνδέονται με τη διεύρυνση και το βάρος του παρελθόντος « δεν αντιστοιχούν σε ομοειδείς δαπάνες του προϋπολογισμού του 1985» από αυτό συνάγει ότι οι δαπάνες αυτές « δεν εμπίπτουν στις διατάξεις της Συνθήκης » που αφορούν το ανώτατο ποσοστό αυξήσεως των ΜΥΔ και, επομένως, «η διαδικασία του άρθρου 203, παράγραφος 9... δεν εφαρμόζεται εν προκειμένω ». Το Κοινοβούλιο έχει, επομένως, το δικαίωμα και την υποχρέωση να τροποποιήσει εκ νέου το σχέδιο. Τα λόγια ακολούθησαν οι πράξεις. Οι τροποποιήσεις ψηφίστηκαν και οι ΜΥΔ αυξήθηκαν κατά 492 εκατομμύρια ECU ( 19,53 %) για τις πιστώσεις υποχρεώσεων και κατά 563 εκατομμύρια ECU ( 29,73 % ) για τις πιστώσεις πληρωμών. Ο πρόεδρος Juncker, όταν πληροφορήθηκε το γεγονός, προέβη στην ακόλουθη δήλωση: « Λαμβάνω υπόψη μου την ψήφο του Κοινοβουλίου που δεν έκανε δεκτές τις προτάσεις τις οποίες είχα διατυπώσει εξ ονόματος του Συμβουλίου. Η πρόταση... είχε γίνει υπό ορισμένους όρους. Συνεπώς, το Συμβούλιο επανέρχεται στη θέση που είχε υιοθετήσει κατά τη δεύτερη ανάγνωση στις 26 και 27 Νοεμβρίου. Όπως έχουν τα πράγματα, λοιπόν, το Συμβούλιο θα κάνει χρήση όλων των δικαιωμάτων του βάσει των διατάξεων της Συνθήκης » ( ΕΕ, Παράρτημα 2-333, σσ. 265 και 266).
Έβδομη φάση. Στις 18 Δεκεμβρίου και κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 7, ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου διαπίστωσε την περάτωση της διαδικασίας του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1986 και την οριστική έγκριση του γενικού προϋπολογισμού. Ενημέρωσε σχετικά το Συμβούλιο με έγγραφο το οποίο εστάλη στις 19 Δεκεμβρίου και περιήλθε στον παραλήπτη τέσσερις ημέρες αργότερα.
9.
Όπως ανέφερα στο σημείο 1 ανωτέρω, το Δικαστήριο αποφάσισε να εξετάσει κατά προτεραιότητα την προσφυγή 34/86 και να « παγώσει » τις ανάλογες προσφυγές πέντε κρατών μελών, οι οποίες είχαν ασκηθεί προηγουμένως. Υπενθυμίζεται εδώ ότι στις 28 Ιανουαρίου 1986 ( υπόθεση 23/86 R ), το Ηνωμένο Βασίλειο υπέβαλε αίτηση δυνάμει των άρθρων 185 και 186 της Συνθήκης, η οποία ενεγράφη στο Πρωτόκολλο στις 13 Φεβρουαρίου 1986. Με την αίτηση αυτή, το Ηνωμένο Βασίλειο ζητούσε τη λήψη, πριν από την έκδοση οριστικής αποφάσεως επί της κύριας προσφυγής, προσωρινού μέτρου με το οποίο θα επιτρεπόταν στην κυβέρνηση του Λονδίνου να μην καταβάλει για τον προϋπολογισμό του 1986, όσον αφορά τους προερχόμενους από τον ΦΠΑ ίδιους πόρους, ποσά μεγαλύτερα από εκείνα που προέκυπταν από τη δεύτερη ανάγνωση του Συμβουλίου. Πράγματι, κατά την άποψη της βρετανικής κυβερνήσεως, η αύξηση των ΜΥΔ που προέκυπταν από την τελευταία ανάγνωση του Κοινοβουλίου μπορούσε να οδηγήσει την Επιτροπή, η οποία είναι η αρμόδια για την εκτέλεση του προϋπολογισμού αρχή, να ζητήσει από τα κράτη μέλη εισφορές μεγαλύτερες από τα ποσά τα οποία δικαιούται να απαιτήσει η Κοινότητα.
Με Διάταξη της 17ης Μαρτίου 1986, ο πρόεδρος του Δικαστηρίου, κρίνοντας επί προσωρινών μέτρων, διέταξε « την Επιτροπή να εκτελέσει, μέχρι τις 10 Ιουλίου 1986 ή μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία το Δικαστήριο θα εκδώσει απόφαση στην υπόθεση 34/86..., σε περίπτωση που η εν λόγω απόφαση εκδοθεί πριν από τις 10 Ιουλίου..., τον προϋπολογισμό για το οικονομικό έτος 1986 όσον αφορά τόσο τις πιστώσεις πληρωμών όσο και τις πιστώσεις υποχρεώσεων, βάσει του σχεδίου προϋπολογισμού που κατάρτισε σε δεύτερη ανάγνωση το Συμβούλιο στις 27 Νοεμβρίου 1985, υπό την επιφύλαξη των τροποποιήσεων που ψήφισε το Κοινοβούλιο στις 12 Δεκεμβρίου 1985 και οι οποίες δεν έχουν ως αποτέλεσμα την αύξηση των μη υποχρεωτικών δαπανών ».
10.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο: α) να ακυρώσει τον προϋπολογισμό του 1986 στο μέτρο που, λόγω των τροποποιήσεων που ενέκρινε σε δεύτερη ανάγνωση το Κοινοβούλιο, οι πιστώσεις υποχρεώσεων και οι πιστώσεις πληρωμών για τις ΜΥΔ υπερβαίνουν αντίστοιχα κατά 293828185 ECU και 527383692 ECU, ή κατά τα ποσά που θα καθορίσει ενδεχομένως το Δικαστήριο, τα νέα ποσοστά αυξήσεως που θα πρότεινε το Συμβούλιο β) να ακυρώσει τον προϋπολογισμό του 1986 στο μέτρο που το Κοινοβούλιο τροποποίησε, σε δεύτερη ανάγνωση, ορισμένα κονδύλια του προϋπολογισμού όσον αφορά τις ΥΔ ( βλέπε, παράρτημα XVIII της προσφυγής )· γ ) να αναγνωρίσει ότι ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου, με το να διαπιστώσει την οριστική έγκριση του προϋπολογισμού, παρέβη τα άρθρα 78, παράγραφοι 7 και 9, της Συνθήκης ΕΚΑΧ, 203, παράγραφοι 7 και 9, της Συνθήκης ΕΟΚ και 177, παράγραφοι 7 και 9, της Συνθήκης ΕΚΑΕ· δ) επικουρικώς, να ακυρώσει τον προϋπολογισμό του 1986 στο σύνολό του και, κατά συνέπεια, την πράξη του προέδρου του Κοινοβουλίου, ορίζοντας ποια από τα αποτελέσματα του προϋπολογισμού θα πρέπει να θεωρηθούν ως οριστικά.
Για να δικαιολογήσει τα αιτήματα που αναφέρονται στα στοιχεία α ) και β ) — μερική ακύρωση του προϋπολογισμού — το Συμβούλιο δηλώνει ότι έλαβε υπόψη του τις ανάγκες όσον αφορά την καλή λειτουργία της Κοινότητας κατά ένα οικονομικό έτος το οποίο χαρακτηρίζεται από την προσχώρηση δύο νέων κρατών.
11.
Η εξέταση των προβλημάτων που ανακύπτουν θα μας απασχολήσει επί μακρό χρονικό διάστημα. Εντούτοις, θα πρέπει καταρχάς να εξεταστούν τα επιχειρήματα που προέβαλε το Κοινοβούλιο προς στήριξη του ισχυρισμού του ότι η προσφυγή του Συμβουλίου είναι απαράδεκτη, έστω και αν δεν υπέβαλε τυπικά σχετική ένσταση. Τα επιχειρήματα που προβάλλονται σχετικά αφορούν: α) τους κανόνες της Συνθήκης περί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου στο πλαίσιο της προσφυγής ακυρώσεως· β) τους κανόνες που διέπουν τη διαδικασία του προϋπολογισμού· γ) τα αποτελέσματα τα οποία θα είχε η έκδοση ακυρωτικής αποφάσεως επί του υπό κρίση θέματος.
Επί του πρώτου σημείου παρατηρείται ότι τα άρθρα 173 της Συνθήκης ΕΟΚ και 146 της Συνθήκης ΕΚΑΕ δεν προβλέπουν έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων του Κοινοβουλίου. Και δεν θα ήταν ορθό να δοθεί στα άρθρα αυτά διασταλτική ερμηνεία, εφόσον μια πρόταση της Επιτροπής, η οποία απέβλεπε ακριβώς στην αναγνώριση της ενεργητικής και παθητικής νομιμοποιήσεως του Κοινοβουλίου, δεν έγινε δεκτή κατά τη συνδιάσκεψη των εκπροσώπων των κρατών μελών, η οποία πραγματοποιήθηκε στο Λουξεμβούργο το Δεκέμβριο του 1985, και δεν περιλαμβάνεται, επομένως, μεταξύ των τροποποιήσεων που επιφέρει στις Συνθήκες περί ιδρύσεως των Κοινοτήτων η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη. Εν πάση περιπτώσει — και έρχομαι έτσι στο δεύτερο σημείο —, από την εξέταση των διατάξεων που διέπουν τη διαδικασία κατά την οποία καταρτίζεται, εγκρίνεται και ψηφίζεται ο προϋπολογισμός συνάγεται ότι: 1 ) η πράξη του προέδρου περί διαπιστώσεως της εγκρίσεως δεν μπορεί να προσβληθεί, αυτή καθαυτή, ενώπιον του Δικαστηρίου· 2) ο προϋπολογισμός δεν μπορεί να θεωρηθεί ως πράξη « ενός » οργάνου.
Πράγματι, η δυνατότητα ακυρώσεως της πράξεως του προέδρου προϋποθέτει ότι η πράξη αυτή έχει διαπλαστικό χαρακτήρα, ότι μεταβάλλει, δηλαδή, το σχέδιο σε προϋπολογισμό αυτό όμως δεν συμβαίνει, έστω και αν υποτεθεί ότι ο ίδιος ο πρόεδρος, όπως το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, διακρινόμενος όμως και από το ένα και από το άλλο, αποτελεί δημοσιονομική αρχή. Η πράξη αυτή — η οποία, εξάλλου, εκδίδεται αφού έχει ψηφιστεί ο προϋπολογισμός ( άρθρο 203, παράγραφοι 5 και 6) — έχει επομένως αναγνωριστικό χαρακτήρα και, ως τοιαύτη, δεν μπορεί να προσβληθεί αυτοτελώς. Όσον αφορά τον προϋπολογισμό αυτόν καθαυτό, είναι παγκοίνως γνωστό ότι πρόκειται για κείμενο το οποίο καταρτίζεται από κοινού από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Εξάλλου, η φύση του ως κοινής πράξεως των οργάνων αυτών προκύπτει σαφώς από τις διατάξεις που αφορούν τη διαδικασία εγκρίσεως, το ότι δε οι κοινές πράξεις δεν υπόκεινται σε έλεγχο καταδεικνύεται από το άρθρο 176, δυνάμει του οποίου η υποχρέωση λήψεως των μέτρων που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως ακυρώσεως βαρύνει το όργανο ( στον ενικό ) από το οποίο προέρχεται η ακυρωθείσα πράξη.
Το τρίτο επιχείρημα, όπως ανέφερα, βασίζεται στο ανακόλουθο των αποτελεσμάτων τα οποία θα είχε η απόφαση που ζητείται να εκδώσει το Δικαστήριο. Πράγματι, ένα από τα δύο θα συνέβαινε: αν η απόφαση αυτή ακύρωνε τον προϋπολογισμό στο σύνολό του, το Κοινοβούλιο δεν θα μπορούσε να εκτελέσει την απόφαση παρά μόνο με τη συνδρομή του Συμβουλίου, κατά παράβαση, συνεπώς, της διατάξεως του άρθρου 176 που μόλις ανέφερα αντιθέτως, αν η απόφαση ακύρωνε μερικώς τον προϋπολογισμό, θα κατέληγε στο να αναγνωρίζει δεσμευτικό αποτέλεσμα σε προπαρασκευαστική πράξη, όπως αναμφισβήτητα είναι το σχέδιο που εγκρίνει το Συμβούλιο σε δεύτερη ανάγνωση.
Αυτοί οι λόγοι απαραδέκτου, καταλήγει το Κοινοβούλιο, δεν συνεπάγονται, εν πάση περιπτώσει, ότι ο κοινοτικός προϋπολογισμός δεν υπόκειται στον έλεγχο του Δικαστηρίου. Μπορεί να υποβληθεί στο Δικαστήριο προς έλεγχο, χρησιμοποιώντας, όμως, διαφορετικές διαδικασίες. Ειδικότερα, τίποτα δεν εμποδίζει την άσκηση, ενώπιον του Δικαστηρίου, προσφυγής η οποία να στρέφεται κατά εκτελεστικής πράξεως της Επιτροπής και με την οποία να ζητείται συγχρόνως από το Δικαστήριο, βάσει του άρθρου 184, να αποφανθεί παρεμπιπτόντως επί του κύρους του προϋπολογισμού. Εξάλλου, την οδό αυτή ακριβώς ακολούθησε το Συμβούλιο στο πλαίσιο της υποθέσεως 73/82, η οποία αργότερα εγκατελείφθη ( βλέπε ανωτέρω, σημείο 6, in fine ).
12.
Με μία εξαίρεση, την οποία θα επισημάνω κατά την εξέταση του κύριου αιτήματος του Συμβουλίου, τα ως άνω επιχειρήματα δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Το δεύτερο π. χ. συγχέει δύο διαφορετικές έννοιες: την έννοια της διαδικασίας και την έννοια της πράξεως. Κανείς δεν αμφισβητεί ότι ο προϋπολογισμός εγκρίνεται μετά από μια κοινή (ή καλύτερα σύνθετη ) διαδικασία· όμως — και αυτό είναι που έχει σημασία —, δεν αποτελεί πράξη ως προς την οποία να μπορεί να δημιουργηθεί ζήτημα περί του κατά πόσο είναι έγκυρη ή όχι. Νομικώς, ο προϋπολογισμός αποτελεί απλώς « un compie ou, plus exactement, un ensemble de comptes» ( Gaudemet et Molinier, Finances publiques, 4η έκδοση, Παρίσι, 1983, σ. 250) ή, αν προτιμάτε, ένα λογιστικό έγγραφο το οποίο περιλαμβάνει δύο ομάδες στοιχείων όσον αφορά τα έσοδα και τις δαπάνες που θα πρέπει να πραγματοποιηθούν μέσα σε μια δεδομένη χρονική περίοδο ( Buscema, « Bilancio dello stato », στην Enciclopedia del Diritto, V, Μιλάνο, 1959, σ. 378· Duverger, Finances publiques, 8η έκδοση, Παρίσι, 1975, σ. 213). Επισυνάπτεται στην πράξη με την οποία δημοσιεύεται δεν υπάρχει δε καμία αμφιβολία ότι, στο κοινοτικό σύστημα, η πράξη αυτή αποδίδεται στο Κοινοβούλιο ή, ακριβέστερα, στον πρόεδρο του.
Προσθέτω ότι, όπως αποδεικνύεται και από την Entstehungsgeschichte του άρθρου 203, παράγραφος 7, η απόδοση αυτή δεν έχει απλώς καθαρά τυπικό περιεχόμενο. Πράγματι, όταν έληξε το μονοπώλιο του Συμβουλίου όσον αφορά την έγκριση των εξόδων και των δαπανών, το δικαίωμα της διαπιστώσεως της εγκρίσεως του προϋπολογισμού παρέμεινε στον πρόεδρό του, κατά κάποιο τρόπο για να καθίσταται σαφές ότι ο κυρίαρχος ρόλος στη διαδικασία ανήκε πάντοτε στο όργανο που εκπροσωπούσε τα κράτη. Η μεταβίβαση του δικαιώματος αυτού στον πρόεδρο του Κοινοβουλίου, η οποία πραγματοποιήθηκε με την τροποποίηση του 1975, είχε, επομένως, σαφή σημασία: σημείωνε, δηλαδή, κατά τρόπο πανηγυρικό, την οριστική αναγνώριση του Κοινοβουλίου ως δημοσιονομικής αρχής pleno jure.
Τώρα που διευκρινίστηκε το σημείο αυτό, τα υπόλοιπα ζητήματα — η (ρύση της πράξεως που εκδίδει ο πρόεδρος και το αν η πράξη αυτή υπόκειται στον έλεγχο του Δικαστηρίου — δεν παρουσιάζουν ιδιαίτερες δυσκολίες. Το πρώτο προϋποθέτει διευκρίνιση της φύσεως της εξουσίας λήψεως τελικής αποφάσεως επί του προϋπολογισμού. Αν θεωρηθεί ως εξουσία εγκρίσεως — κατ' αντιδιαστολή δε προς την εξουσία απορρίψεως, δεν βλέπω πώς είναι δυνατό να μη θεωρηθεί ως εξουσία εγκρίσεως — η πράξη του προέδρου έχει αναγκαστικά διαπλαστικό χαρακτήρα, δηλαδή να καθορίζει και να καθιστά αναγνωρίσιμο τον προϋπολογισμό, προσδίδοντάς του τυπικά και αναλλοίωτα χαρακτηριστικά, ή, για να γίνω σαφέστερος, του προσδίδει την ικανότητα να παραγάγει εξωτερικά έννομα αποτελέσματα. Το ρήμα « διαπιστώνει » που χρησιμοποιεί η Συνθήκη όσον αφορά τον πρόεδρο δεν θα πρέπει να μας οδηγήσει σε εσφαλμένα συμπεράσματα. « Ο πρόεδρος » — αναφέρει το άρθρο 203, παράγραφος 7 — « διαπιστώνει ότι ο προϋπολογισμός έχει οριστικώς εγκριθεί », ότι δηλαδή οι δύο αρχές έχουν δώσει την τελική μορφή στο « λογαριασμό » ( compte ) ή έγγραφο, αυτό καθαυτό στείρο από νομικής απόψεως, το οποίο ανέφερα προηγουμένως. Τίποτα λιγότερο, αλλά και τίποτα περισσότερο από αυτό.
Όσον αφορά το δεύτερο ζήτημα, αρκεί η αναφορά στη νομολογία του Δικαστηρίου. Γνωρίζουμε ήδη από την απόφαση περί της έδρας της Συνελεύσεως ότι οι πράξεις του Κοινοβουλίου, τουλάχιστον όταν αφορούν τις Συνθήκες « ταυτόχρονα και αδιαίρετα », μπορούν να προσβληθούν βάσει του άρθρου 38 της Συνθήκης ΕΚΑΧ' σήμερα όμως, δηλαδή μετά την έκδοση της αποφάσεως στην υπόθεση « Les Verts », γνωρίζουμε ότι το ίδιο αποτέλεσμα μπορεί να επιτευχθεί και υπό τις πολύ περισσότερο φιλελεύθερες προϋποθέσεις του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Θα λεχθεί ότι ούτε αυτό το θεμελιώδες « κεκτημένο » αρκεί προκειμένου να εξασφαλιστεί το παραδεκτό της υπό κρίση προσφυγής. Πράγματι, στην απόφαση « Les Verts », το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι μπορούν να προσβληθούν μόνο « Les actes du Parlement... destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers » ( σκέψη 25 ) το δε κριτήριο το οποίο χρησιμοποίησε το Δικαστήριο προκειμένου να διακρίνει τον έλεγχο που ασκεί το ίδιο από τον έλεγχο που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο ( σκέψη 28 ) θα μπορούσε να αφήσει να νοηθεί ότι, κατά την άποψη του Δικαστηρίου, ικανή να παραγάγει τα προαναφερθέντα αποτελέσματα είναι όχι η πράξη με την οποία δημοσιεύεται ο προϋπολογισμός αλλά « Ľ acte de droit dérivé dont découle ( la ) dépense », δηλαδή το μέτρο εκτελέσεως ορισμένης θέσεως του προϋπολογισμού. Εντούτοις, αμφιβάλλω ως προς την ορθότητα αυτού του μινιμαλιστικού τρόπου κατανοήσεως της αποφάσεως εν πάση περιπτώσει, πιστεύω ότι ο προϋπολογισμός, εφόσον έχει δημοσιευτεί, δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις όχι μικρότερης, συχνά δε μεγαλύτερης σημασίας από τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από ένα μεγάλο μέρος της κοινοτικής νομοθεσίας. Αρκεί να σκεφθούμε, για να αναφέρω το σημαντικότερο αποτέλεσμά του, το δεσμευτικό καθορισμό του συντελεστή, βάσει του οποίου τα κράτη μέλη καταβάλλουν τους προερχόμενους από τον ΦΠΑ ίδιους πόρους.
Για να καταλήξω όσον αφορά τα διαδικαστικά ζητήματα της υποθέσεως, θα ήθελα να τονίσω ότι η δυνατότητα προσβολής της πράξεως του προέδρου βάσει του άρθρου 173 δεν επηρεάζεται καθόλου από τη δυνατότητα ασκήσεως άλλων ενδίκων μέσων. Ειδικότερα, η διαδικασία που προτείνει το Κοινοβούλιο δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, καθόλου ικανοποιητική: και τούτο διότι υποχρεώνει τους διαδίκους να αναμείνουν τη λήψη μέτρων όσον αφορά τις θέσεις που αμφισβητούνται ή τα ποσά που έχουν καθοριστεί κατά παράβαση των διατάξεων που διέπουν τη διαδικασία του προϋπολογισμού και διότι στρέφεται κατά ενός οργάνου το οποίο δεν είναι αναγκαστικά υπεύθυνο για το ελάττωμα όσον αφορά τη νομιμότητα του προϋπολογισμού. Αντιθέτως, νομίζω ότι η προσφυγή κατά της Επιτροπής είναι ενδεδειγμένη όσο το θέμα αφορά την εφαρμογή, εκ μέρους της Επιτροπής, ενός προϋπολογισμού ο οποίος δεν πάσχει από διαδικαστικά ελαττώματα.
13.
Έρχομαι τώρα στην ουσία της υποθέσεως. Κατά την άποψη του Συμβουλίου, η πράξη του προέδρου περί διαπιστώσεως συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου καθόσον ο ανωτέρω θεώρησε ότι η διαδικασία « περατώθηκε » κατά την έννοια του άρθρου 203, παράγραφος 7. Αντιθέτως, το ελάττωμα το οποίο καθιστά ανίσχυρο τον προϋπολογισμό συνίσταται στην παράβαση της Συνθήκης, ειδικότερα δε: α) του άρθρου 203, παράγραφος 9, στο μέτρο που το Κοινοβούλιο αύξησε με μονομερή απόφαση τις ΜΥΔ πέραν του ποσοστού που προκύπτει από το σχέδιο προϋπολογισμού το οποίο κατάρτισε, σε δεύτερη ανάγνωση, το Συμβούλιο· β) του άρθρου 203, παράγραφοι 5 και 6, καθόσον το Κοινοβούλιο τροποποίησε σε δεύτερη ανάγνωση ορισμένα κονδύλια του προϋπολογισμού όσον αφορά τις ΥΔ.
Θα παρατηρήσω αμέσως ότι, όπως και τα επιχειρήματα που προέβαλε το Κοινοβούλιο περί απαραδέκτου της προσφυγής, έτσι και οι δύο τελευταίες αιτιάσεις βασίζονται στην εσφαλμένη αντίληψη ότι ο προϋπολογισμός συνιστά πράξη η οποία μπορεί να προσβληθεί αυτοτελώς. Εν πάση περιπτώσει, η σειρά των φάσεων της διαδικασίας που διέπεται από το άρθρο 203 μας υποχρεώνει να εξετάσουμε κατά προτεραιότητα τις δύο αυτές αιτιάσεις, αρχίζοντας από αυτή που αναφέρεται στο στοιχείο β ). Θα πρέπει, τότε, να λεχθεί ότι το προσφεύγον δεν αναφέρει όλες τις θέσεις των οποίων την κατάταξη μετέβαλε αυθαίρετα το Κοινοβούλιο, αλλά μόνο τις θέσεις που συνεπάγονται συνολική αύξηση των πιστώσεων αναφέρει ειδικότερα τα « νέα » κονδύλια, από δε τα παλαιά μνημονεύει τις δαπάνες των άρθρων 450 και 926 οι οποίες κατατάγησαν ως ΥΔ τόσο στους προηγούμενους προϋπολογισμούς όσο και στο παράρτημα της διοργανικής δηλώσεως της 30ής Ιουνίου 1982.
Αντιθέτως, η υπό στοιχείο α) αναφερόμενη αιτίαση έχει ως αντικείμενο την έλλειψη συμφωνίας μεταξύ των δύο μερών όσον αφορά τον καθορισμό του ανωτάτου ποσοστού. Η σοβαρότητα του ελαττώματος αυτού — παρατηρείται — είναι ανάλογη προς την εξαιρετική από συνταγματικής απόψεως σημασία της διατάξεως η οποία επιβάλλει την έγκριση του Συμβουλίου. Όσον αφορά τις ΜΥΔ, αποτελεί στην πραγματικότητα τη μόνη αληθινή εγγύηση που διαθέτουν τα κράτη, δηλαδή εκείνοι τους οποίους βαρύνει, σε ένα σύστημα στο οποίο η ισορροπία μεταξύ εσόδων και δαπανών εξασφαλίζεται με την προσφυγή σε ποσοστό του ΦΠΑ, η υποχρέωση χρηματοδοτήσεως της αυξήσεως των κοινοτικών δαπανών. Κατά τον εκπρόσωπο της γαλλικής κυβερνήσεως τα στοιχεία αυτά παρουσιάζουν « simplicité lumineuse ». Δεν συμβαίνει το ίδιο κατά το Κοινοβούλιο, το οποίο αμφισβήτησε με σθένος τα στοιχεία αυτά υποστηρίζοντας, κυρίως, ότι ενήργησε τηρώντας επακριβώς τους κανόνες της Συνθήκης και, επικουρικώς, ότι υιοθέτησε την επικρινόμενη θέση τόσο « προς το συμφέρον της Κοινότητας » όσο και διότι « υποχρεώθηκε » από την παράνομη] συμπεριφορά του Συμβουλίου. Ας εξετάσουμε τα επιχειρήματα αυτά αρχίζοντας από τους κυριότερους αμυντικούς ισχυρισμούς του Κοινοβουλίου, οι οποίοι είναι κατά μεγάλο μέρος αφιερωμένοι στο ζήτημα του ανωτάτου ποσοστού. Πράγματι, όσον αφορά το ζήτημα της φύσεως των δαπανών, το καθού παρακάμπτει το πρόβλημα παρατηρώντας απλώς ότι η εξουσία κατατάξεως των κονδυλίων δεν ανήκει μόνο στο Συμβούλιο και αφήνοντας το Δικαστήριο να εκτιμήσει τους λόγους που το ώθησαν να χαρακτηρίσει ως μη υποχρεωτικά τα επίμαχα κονδύλια.
Ας εξετάσουμε, επομένως, το ζήτημα του ποσοστού. Το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι δεν είναι υποχρεωμένο να σεβαστεί το ποσοστό αυτό όσον αφορά τις « αναπόφευκτες » πιστώσεις, εκείνες δηλαδή που είναι απαραίτητες, αφενός, για να αντεπεξέλθει η Κοινότητα στις υποχρεώσεις που έχει αναλάβει έναντι της Ισπανίας και της Πορτογαλίας και, αφετέρου, για να εξαλειφθεί το βάρος του παρελθόντος. Δύο λόγοι οδηγούν στην υιοθέτηση της απόψεως αυτής. Ο πρώτος εκτίθεται ήδη στο ψήφισμα της 12ης Δεκεμβρίου: τα εν λόγω ποσά — αναφέρει το καθού —, μολονότι εκ φύσεως ανήκουν στις ΜΥΔ, δεν αντιστοιχούν σε καμία δαπάνη του προϋπολογισμού του 1985, ακριβώς δε για το λόγο αυτό η Επιτροπή τα εξαίρεσε, στο προσχέδιο, από την εφαρμογή του ποσοστού. Οι τρεις, όμως, πρώτες παράγραφοι του άρθρου 203 αφήνουν να εννοηθεί ότι, όταν διαπιστώνεται αδυναμία επιτεύξεως συμφωνίας, οι δύο κλάδοι της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής οφείλουν να τηρήσουν τη μέθοδο που ακολουθεί η Επιτροπή. Αυτό ακριβώς έπραξε το Κοινοβούλιο.
Ο δεύτερος λόγος έχει σχέση με το περιθώριο ελιγμού. Το Κοινοβούλιο — υποστηρίζεται — έχει το δικαίωμα να τα χρησιμοποιήσει με αναφορά στο ποσοστό που αναφέρεται στο σχέδιο που καταρτίζει το Συμβούλιο όχι σε πρώτη αλλά σε δεύτερη ανάγνωση και, εφόσον ισχύει αυτό, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το Κοινοβούλιο παρέμεινε μέσα στα όρια του περιθωρίου αυτού. Η άποψη αυτή — είναι αλήθεια — αντίκειται στο γράμμα της διοργανικής δηλώσεως, δυνάμει της οποίας το περιθώριο« εφαρμόζεται στο σχέδιο... όπως καταρτίζεται από το Συμβούλιο στην πρώτη ανάγνωση ... » ( τίτλος IV, παράγραφος 1 ). Εντούτοις, η δήλωση δεν αποτελεί ευαγγέλιο. Σημασία έχει η Συνθήκη και η Συνθήκη επιτρέπει την προαναφερθείσα ερμηνεία. Πράγματι, η παράγραφος 4 του άρθρου 203 ομιλεί περί « ( σχεδίου ) προϋπολογισμού » χωρίς να διευκρινίζει στο πλαίσιο ποιας αναγνώσεως το καταρτίζει το Συμβούλιο.
Τα επιχειρήματα που προβάλλονται επικουρικώς αφορούν, όπως ανέφερα, το παράνομο της συμπεριφοράς του Συμβουλίου. Ο ατελής χαρακτήρας του σχεδίου που κατάρτισε το Συμβούλιο σε πρώτη ανάγνωση και η καθυστερημένη εγγραφή εκ μέρους του των πιστώσεων για τις « αναπόφευκτες » δαπάνες συνιστούσε « κατάχρηση διαδικασίας ». Το ελάττωμα αυτό με τη σειρά του είχε επιπτώσεις επί των εξουσιών του Κοινοβουλίου και ανέτρεψε την επιδιωκόμενη ισορροπία μεταξύ των δύο κλάδων της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής. Το Κοινοβούλιο παραπονείται κυρίως: α) ότι δεν μπόρεσε να προβεί παρά μόνο σε « τυπική » πρώτη ανάγνωση β ) ότι υποχρεώθηκε να χρησιμοποιήσει το περιθώριο ελιγμού που διαθέτει προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι πιστώσεις που είχε παραλείψει το Συμβούλιο γ) ότι αναγκάστηκε, σε δεύτερη ανάγνωση και σύμφωνα με τις αρχές του άρθρου 199, να υπερβεί το ανώτατο ποσοστό προκειμένου να λάβει υπόψη του το βάρος του παρελθόντος.
14.
Κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο, αποφαινόμενο επί των θεμάτων τα οποία μόλις συνόψισα, μπορεί να παραμερίσει το πρόβλημα της κατατάξεως των δαπανών, ειδικότερα δε να αποφύγει να καθορίσει τα κριτήρια βάσει των οποίων γίνεται η διάκριση μεταξύ ΥΔ και ΜΥΔ. Πράγματι, αν μετά από την εξέταση αυτή αποδεικνυόταν ότι οι δαπάνες είναι υποχρεωτικές και υπόκεινται, ως εκ τούτου, στην « τελευταία λέξη » του Συμβουλίου, η αιτίαση που διατυπώνει το τελευταίο κατά του καθού θα ήταν καθ' όλα βάσιμη. Αν, αντιθέτως, τα κονδύλια αυτά έπρεπε να θεωρηθούν ως ΜΥΔ, ο τρόπος με τον οποίο το Κοινοβούλιο τα χρησιμοποίησε κατά τη δεύτερη ανάγνωση θα οδηγούσε στη διαπίστωση νέας αυξήσεως του ανωτάτου ποσοστού: επομένως, η νομιμότητά τους θα εξηρτάτο από την απόφαση του Δικαστηρίου επί της κύριας αιτιάσεως.
Μπορούμε, επομένως, να εξετάσουμε την αιτίαση αυτή. Θα παρατηρήσω πρώτον ότι τα επιχειρήματα που προβάλλει το καθού προς αμφισβήτηση του βάσιμου της προσφυγής φαίνονται πολύ τετριμμένα. Πράγματι, το Κοινοβούλιο ήδη τα προέβαλε κατά τη συζήτηση του προϋπολογισμού του 1975 (βλέπε ψήφισμα της 14ης Νοεμβρίου 1974, GU C 155, σ. 33 ) διακρίνοντας μεταξύ πιστώσεων που έχουν σχέση με τα ισχύοντα μέτρα, συμπληρωματικών πιστώσεων και πιστώσεων για νέες δραστηριότητες. Αλλά αντανακλούν και τις επικρίσεις που ακολούθησαν την έγκριση του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 και τη συνακόλουθη εισαγωγή της διαφοροποιήσεως των πιστώσεων. Το Κοινοβούλιο έκρινε τότε ότι οι πιστώσεις υποχρεώσεων έπρεπε να εξαιρεθούν από την εφαρμογή του ανωτάτου ποσοστού, επανήλθε δε στην άποψη αυτή, διά στόματος του βουλευτή Adonnino, κατά τη διαδικασία του 1981 (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, έγγραφο συνεδριάσεως 1-540-80, σ. 128).
Επομένως, τα επιχειρήματα αυτά δεν είναι νέα' παρά ταύτα δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Όπως έχει ήδη παρατηρηθεί στη θεωρία ( βλέπε Ehlermann, « Applying the new budgetary procedure for the first time », Common Market Law Review, 1975, σ. 340, Sopwith, « Legal aspects of the Community budget », Common Market Law Review, 1980, σ. 330 ), αντίκεινται στο γράμμα και στους σκοπούς του άρθρου 203. Από το κείμενο του άρθρου αυτού σαφώς συνάγεται ότι με τον καθορισμό του ανωτάτου ποσοστού, κατά την παράγραφο 9, πρώτο εδάφιο, καλύπτονται όλες οι μη υποχρεωτικές δαπάνες. Το ποσοστό ορίζεται — αναφέρει το άρθρο — σε σχέση προς τα έξοδα της αυτής φύσεως του τρέχοντος οικονομικού έτους: εφόσον δεν υπάρχει ένδειξη περί του αντιθέτου, οι όροι « της αυτής φύσεως » δεν μπορούν να μην εκληφθούν ως αναφερόμενοι στη φράση « για το ούνολο των ( ΜΥΔ ) », η οποία αναφέρεται στην αρχή του εδαφίου. Θα προσθέσω ότι η διάταξη αυτή αναγνωρίζει υπέρ του Κοινοβουλίου το δικαίωμα της τελευταίας λέξεως, που επιβάλλει όμως ως όριο το ποσοστό που έχει υπολογίσει η Επιτροπή και δεν επιτρέπει υπέρβαση του ποσοστού αυτού παρά μόνο στο μέτρο που συναινεί το Συμβούλιο. Επομένως, η εξαίρεση ορισμένων δαπανών, θεωρουμένων ως αναπόφευκτων, από την εφαρμογή του ποσοστού θα αναιρούσε σε σημαντικό βαθμό την « πρακτική αποτελεσματικότητά του ».
Εξάλλου, δεν είναι ακριβές ότι οι πιστώσεις που αφορούν τη διεύρυνση και το βάρος του παρελθόντος « δεν αντιστοιχούν » σε καμία δαπάνη του προϋπολογισμού του 1985. Το « βάρος του παρελθόντος » θυμίζει αμυδρά χολλυγουντιανή έκφραση, η οποία όμως, αυτή καθαυτή, υπονοεί ότι το φαινόμενο στο οποίο αναφέρεται δεν είναι άνθος το οποίο άνθισε ξαφνικά το καλοκαίρι του 1985. Πράγματι, η αλήθεια είναι ότι η Επιτροπή, το Συμβούλιο και η Συνέλευση είχαν συνείδηση του « βάρους » αυτού τουλάχιστον από το 1978. Το ίδιο ισχύει για τις δαπάνες όσον αφορά τη διεύρυνση. Ήδη υπήρξε μια διεύρυνση μετά την τροποποίηση της Συνθήκης το 1975, με την προσχώρηση της Ελλάδας. Η σημερινή διεύρυνση είναι ασφαλώς σημαντικότερη, ώστε να δικαιολογεί υπέρβαση του ποσοστού. Η διαφορά, όμως, είναι ποσοτική και δεν έγκειται στη φύση των πιστώσεων, είναι δε αδιαμφισβήτητο ότι στους προϋπολογισμούς των προηγουμένων ετών υπήρχαν ήδη πιστώσεις της αυτής φύσεως.
Εξίσου ασθενές είναι και το επιχείρημα σύμφωνα με το οποίο οι δύο αρχές, σε περίπτωση διαφωνίας μεταξύ τους, οφείλουν να τηρήσουν τη μέθοδο που έχει ακολουθήσει η Επιτροπή. Πρώτον, αρνούμαι να δεχτώ ότι η Επιτροπή υιοθέτησε τη μέθοδο στην οποία αναφέρεται το Κοινοβούλιο. Ορισμένα σημεία της πολιτικής εισαγωγής του προσχεδίου του προϋπολογισμού αφήνουν να εννοηθεί ότι η Επιτροπή θεωρούσε σκόπιμη την υπέρβαση του ποσοστού για τις δύο κατηγορίες δαπανών από εκεί, όμως, μέχρι του να θεωρείται ότι είχε την πρόθεση να εξαιρέσει οποιαδήποτε από τις κατηγορίες αυτές από την εφαρμογή του ποσοστού υπάρχει μεγάλη απόσταση. Αλλά ακόμα και αν γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή είχε την πρόθεση αυτή: το καταφανώς ασυμβίβαστο της προθέσεως αυτής με τη Συνθήκη την καθιστά ανίκανη να δημιουργήσει υποχρεώσεις για οποιονδήποτε. Ούτε μπορεί να λεχθεί ότι το Συμβούλιο, με το να προβλέψει σε δεύτερη ανάγνωση αύξηση των πιστώσεων με συνέπεια την υπέρβαση του ποσοστού, συνήνεσε σιωπηρώς, διότι μόλις αποφασίστηκε η αύξηση πρότεινε στο Κοινοβούλιο νέο ποσοστό 20,5 ο/ο.
Τέλος, όσον αφορά το περιθώριο ελιγμού: Υπενθυμίζεται ότι το καθού θεωρεί ότι μπορεί να κάνει χρήση του περιθωρίου αυτού με βάση το ποσοστό που καθορίζει το Συμβούλιο σε δεύτερη ανάγνωση· η άποψη, όμως, αυτή δεν είναι βάσιμη. Ας ανατρέξουμε και πάλι στο εδάφιο 4 της παραγράφου 9: « Αν... » — ορίζει το εδάφιο αυτό — « το ποσοστό αυξήσεως που προκύπτει από το σχέδιο προϋπολογισμού το οποίο καταρτίζεται από το Συμβούλιο είναι ανώτερο από το ήμισυ του ανωτάτου ποσοστού, η Συνέλευση δύναται... να αυξήσει περαιτέρω το συνολικό ποσό ( των ΜΥΔ ) εντός του ορίου του ημίσεος του ανωτάτου ποσοστού. » Δεν νομίζω ότι το κείμενο αυτό είναι, όπως υποστηρίζει το Κοινοβούλιο, ουδέτερο. Αντιθέτως, νομίζω ότι είναι σαφές ότι ομιλεί για « ανώτατο ποσοστό », η διάταξη αυτή αναφέρεται στο ποσοστό που έχει υπολογίσει η Επιτροπή (πράγματι, οι ίδιοι όροι απαντώνται και στα τρία πρώτα εδάφια της παραγράφου 9 ) και ότι με τον όρο « καταρτίζεται » εννοεί την πρώτη ανάγνωση του Συμβουλίου. Πράγματι, όπως αποδεικνύεται από την παράγραφο 3, τελευταίο εδάφιο και, εξ αντιδιαστολής, από την παράγραφο 5 στο σύνολό της, στο πλαίσιο αυτής της αναγνώσεως και μόνο το όργανο αυτό καταρτίζει το σχέδιο προϋπολογισμού.
Από τα ανωτέρω προκύπτει επίσης ότι το περιθώριο ελιγμού και το νέο ποσοστό δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν σωρευτικώς. Το Κοινοβούλιο, δίνοντας τη συγκατάθεση του ως προς το δεύτερο, παραιτείται αυτομάτως του δικαιώματος να χρησιμοποιήσει το πρώτο, το οποίο, πάντως, μπορεί να ληφθεί υπόψη στα «πολιτικά» πλαίσια των διαπραγματεύσεων για τον καθορισμό του οριστικού ποσοστού.
15.
Επομένως, η πρώτη σειρά επιχειρημάτων του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να αντέξει σε επισταμένη εξέταση. Τι μπορεί να λεχθεί για τη δεύτερη; Το προσφεύγον και τα παρεμβαίνοντα κράτη δεν έχουν αμφιβολίες: τα επιχειρήματα αυτά είναι εντελώς αβάσιμα. Πρώτον, δεν είναι ακριβές ότι η εφαρμογή του « κώδικα » που υιοθέτησε το Συμβούλιο το Δεκέμβριο του 1984 μειώνει τις εξουσίες του Κοινοβουλίου: στην πραγματικότητα οι κανόνες αυτοί συμβιβάζονται πλήρως προς τη Συνθήκη. Δεύτερον, είναι εσφαλμένη η άποψη ότι η πρώτη ανάγνωση του Συμβουλίου υπήρξε ανεπαρκής όσον αφορά τις « αναπόφευκτες » δαπάνες και ότι τα σφάλματα της πρώτης αναγνώσεως έπρεπε να διορθωθούν με τη δεύτερη ανάγνωση αντιθέτως — παρατηρεί το Ηνωμένο Βασίλειο —, « απετέλεσε σημαντική προσπάθεια... προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία με το Κοινοβούλιο » ( υπόμνημα παρεμβάσεως, σ. 8 ). Τέλος, είναι παράλογος ο ισχυρισμός ότι η Συνέλευση αναγκάστηκε να προβεί σε τυπική πρώτη ανάγνωση: οι ζωηρές προτάσεις τροπολογιών και οι εξίσου δραστικές τροποποιήσεις που προήλθαν από αυτό το στάδιο της διαδικασίας το αποδεικνύουν ad abundantiam.
Στη συνέχεια, όσον αφορά το άρθρο 199 — συνεχίζει το Συμβούλιο —, οπωσδήποτε κακώς το επικαλείται το Κοινοβούλιο. Η διάταξη αυτή αποβλέπει, στην πραγματικότητα, στην αποφυγή « παραλλήλων » προϋπολογισμών (ή, ορθότερα, της εκτός προϋπολογισμού διαχειρίσεως), επιβάλλοντας την πλήρη κάλυψη των δαπανών' δεν αποκλείει, επομένως, τη δυνατότητα της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής — ιδιαιτέρως όμως του οργάνου στο οποίο εκπροσωπούνται τα κράτη μέλη — να προβαίνει σε πολιτική εκτίμηση των αναγκών και των προτεραιοτήτων στο πλαίσιο της διακριτικής του εξουσίας. Αυτό ακριβώς έπραξε το Συμβούλιο σε πρώτη ανάγνωση όσον αφορά τις ανάγκες που πήγαζαν από το βάρος του παρελθόντος ή από την προσχώρηση της Ισπανίας και της Πορτογαλίας: η συμπεριφορά του δε αυτή — εφόσον εμπνεόταν από την ανάγκη ουσιαστικότερης σταθμίσεως των δύσκόλων αυτών ζητημάτων — δεν μπορεί να θεωρηθεί ως παράλογη ή, ακόμα χειρότερα, παράνομη; Εν πάση περιπτώσει, το Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει την κρίση του στην κρίση της δημοσιονομικής αρχής' το Δικαστήριο μπορεί μόνο να εξετάζει μήπως είναι δυνατό να αποδοθούν στο Συμβούλιο προφανή σφάλματα ή κατάχρηση εξουσίας.
Εντούτοις, τα επιχειρήματα αυτά — εκτός βεβαίως από το τελευταίο με το οποίο δεν μπορώ να μη συμφωνήσω — μου φαίνονται σχολαστικά και, στην ουσία, αρκετά ασθενή. Είναι αναμφισβήτητο ότι το Κοινοβούλιο, σε πρώτη ανάγνωση, ψήφισε τροποποιήσεις και έκανε χρήση του περιθωρίου ελιγμού. Είναι, όμως, επίσης βέβαιο ότι η στρατηγική που ακολούθησε το Συμβούλιο παραβίασε τους κανόνες του παιχνιδιού: εννοώ τους κανόνες, από την τήρηση των οποίων πιστεύω πως εξαρτάται η θετική έκβαση του διαλόγου μεταξύ των οργάνων, τον οποίο επιδιώκει να διασφαλίσει το σύστημα της « διπλής κατευθύνσεως επικοινωνίας » και των δύο διπλών αναγνώσεων. Θα προσπαθήσω να καθορίσω τις μορφές υπό τις οποίες παρατηρήθηκε η παραβίαση αυτή.
Όπως είναι γνωστό, το άρθρο 199 — στο σημείο δε αυτό είναι όχι μόνο σκόπιμο αλλά και ενδεδειγμένο να γίνει αναφορά στο άρθρο αυτό — καθιερώνει την αρχή της γενικότητας και όχι μόνο, όπως φαίνεται να θεωρεί το Συμβούλιο, την αρχή της ενότητας. Πράγματι, προβλέπει ότι όλες οι δαπάνες της Κοινότητας πρέπει να προβλέπονται και να εγγράφονται στον προϋπολογισμό. Από την πλευρά του, το άρθρο 1, παράγραφος 1, του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 01/002, σ. 77 ) ορίζει τον προϋπολογισμό ως « πράξη που προβλέπει και επιτρέπει... κατ' έτος τα προβλεπόμενα έσοδα και έξοδα των Κοινοτήτων ». Από το συνδυασμό των διατάξεων των δύο άρθρων προκύπτει σαφώς, κατά τη γνώμη μου, ότι δεν υπάρχουν « προβλεπόμενα » έξοδα, τα οποία να μπορεί να μη λάβει υπόψη της η δημοσιονομική αρχή. Ειδικότερα, δεν μπορεί να αγνοήσει τα έξοδα τα οποία ο ίδιος κανονισμός αναφέρει ως « δαπάνες τις οποίες συνεπάγεται η εκτέλεση των αναλήψεων των πραγματοποιηθεισών ( των υποχρεώσεων των αναληφθεισών ) κατά τη διάρκεια του τρέχοντος οικονομικού έτους και/ή προηγουμένων οικονομικών ετών » ( βλέπε άρθρο 1, παράγραφος 3, εδάφιο 3 ).
Αντιθέτως, το Συμβούλιο τις αγνόησε, παραλείποντας, τουλάχιστον σε πρώτη ανάγνωση, να εγγράψει τις απαραίτητες για την κάλυψη τους πιστώσεις και δεν χρειάζεται να εξακριβωθεί στο σημείο αυτό αν το Συμβούλιο το έπραξε προκειμένου να τηρήσει τον κώδικα αυτοπειθαρχίας που έχει θεσπίσει και ο οποίος το υποχρέωνε να μην υπερβεί το ανώτατο ποσοστό, ή για άλλους λόγους οι οποίοι δεν έγιναν αντιληπτοί κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. Εκείνο που έχει σημασία είναι η παράλειψη και ο χαρακτηρισμός της από νομικής απόψεως. Κατά τη γνώμη μου, η παράλειψη αυτή αποτελεί εξίσου και προφανές σφάλμα — όπως παραδέχτηκε ο πρόεδρος Juncker στις αγορεύσεις του της 9ης Οκτωβρίου και της 10ης Δεκεμβρίου — και κατάχρηση εξουσίας από την άποψη της καταχρήσεως διαδικασίας. Πράγματι, είναι αδιαμφισβήτητο ότι ο διοργανικός διάλογος επηρεάστηκε και, περισσότερο συγκεκριμένα, ότι η Συνέλευση υποχρεώθηκε κατά τον τρόπο αυτό να προβεί σε διαφορετική πρώτη ανάγνωση από εκείνη που θα είχε πραγματοποιήσει αν οι εν λόγω πιστώσεις είχαν εγγραφεί εξαρχής.
Και δεν είναι μόνον αυτό. Υπάρχει ένα επεισόδιο το οποίο συνέβη κατά τις έσχατες πυρετώδεις ώρες των διαπραγματεύσεων επί του ανωτάτου ποσοστού και το οποίο αξίζει να προσεχτεί από το Δικαστήριο, έστω και αν το καθού το αποσιώπησε. Όπως θυμάται το Δικαστήριο, το Συμβούλιο απάντησε στην τελευταία αύξηση εκ μέρους του Κοινοβουλίου, η οποία ξεπερνούσε το όριο του 20 % που είχε καθορίσει σε δεύτερη ανάγνωση το Συμβούλιο, με πρόταση αυξήσεως των πιστώσεων υποχρεώσεων στο 24,46 %. Η πρόταση συνοδευόταν, εντούτοις, από μία δήλωση, η οποία στα πρακτικά της σχετικής συνεδριάσεως αναφέρεται με τους εξής όρους: « Several delegations stated that the additional amounts referred to in the proposal did not meet their wishes. They none the less gave their agreement to these amounts in the desire to reach a compromise... with Parliament... However it was understood that if Parliament did not also agree to the... compromise proposed, the President of the Council would be empowered to withdraw the proposal on behalf of the Council » (PV/CONS 69, τελικό 628, παράρτημα XIV της προσφυγής του Συμβουλίου ).
Το κείμενο αυτό γεννά, κατά τη γνώμη μου, δύο ειδών σκέψεις. Οι πρώτες έχουν σημαντικό χαρακτήρα. Το γεγονός ότι επιζητείται συμβιβασμός δεν συνεπάγεται ότι δεν ασκούνται πιέσεις στο άλλο μέρος, οπωσδήποτε, όμως, προϋποθέτει ότι δίνονται στο μέρος αυτό ορισμένα περιθώρια εκτιμήσεως της προτάσεως που του έχει γίνει με άλλες λέξεις, προϋποθέτει ότι το μέρος αυτό έχει τη δυνατότητα να αντιπροτείνει ένα μεγαλύτερο ή ένα μικρότερο ποσοστό. Επομένως, το αποτέλεσμα που επιδιώκεται με την υποβολή προτάσεως, η οποία θα πρέπει να θεωρηθεί ως ανακληθείσα εφόσον την απορρίψει το άλλο μέρος, όταν δηλαδή το μέρος αυτό είναι αναγκασμένο « είτε να την πάρει είτε να την αφήσει », δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως συμβιβασμός. Πράγματι, οι όροι που χρησιμοποιούνται συνήθως στην περίπτωση αυτή είναι τελεσίγραφο ή diktat.
Η δεύτερη κατηγορία σκέψεων είναι νομικής φύσεως. Το diktat αυτό, έστω και αν υποτεθεί ότι βασίζεται σε μακρά σειρά προηγουμένων (πράγμα αμφίβολο, όπως ανέφερε ο ίδιος ο εκπρόσωπος του Συμβουλίου απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου ), δεν μπορεί να θεωρηθεί νόμιμο κατά το άρθρο 203. Τα μέρη που συμμετέχουν στο διάλογο, τον οποίο οργανώνει η διάταξη αυτή προκειμένου να επιτευχθεί η συμφωνία που απαιτεί η παράγραφος 9, είναι δύο μεγάλα αντιπροσωπευτικά όργανα, τα οποία καλούνται να επιτελέσουν ένα έργο δημοσίου συμφέροντος όπως είναι η κατάρτιση του κοινοτικού προϋπολογισμού. Επομένως, παρά την τραχύτητα που του προσδίδει η αντίθεση των συμφερόντων των μερών, ο διάλογος αυτός πρέπει να διεξάγεται κατά τρόπο ανάλογο της σοβαρότητας και της αξίας του σκοπού προς τον οποίο οργανώνεται. Για να λεχθεί πιο απλά: ό,τι επιτρέπεται στον κόσμο των επιχειρήσεων μπορεί να μην επιτρέπεται στο Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας όταν λαμβάνουν αποφάσεις όσον αφορά τα έσοδα και τις δαπάνες της Κοινότητας.
16.
Δύο, επομένως, είναι οι παράνομες συμπεριφορές που μπορούν να καταλογιστούν σε βάρος του Συμβουλίου, από τις οποίες η μία — οι παραλείψεις όσον αφορά το βάρος του παρελθόντος — είναι άκρως σοβαρή, αν είναι αληθές, όπως παρατηρεί η Επιτροπή παρουσιάζοντας το προσχέδιο προϋπολογισμού για το 1987, ότι « La caractéristique majeure de la Communauté européenne est d'être une communauté de droit, et donc de devoir honorer ses engagements, faute de quoi sa légitimité politique et juridique se trouverait ébranlée tant à ľ intérieur... que vis-à-vis des pays tiers» (έγγρ. COM (86) 200, 12.5.1986, σ. 2 ). Όμως — και φτάνουμε εδώ στο πραγματικό επίκεντρο της υποθέσεως —, μπορεί να λεχθεί ότι η κατακριτέα συμπεριφορά της άλλης αρχής παρείχε στον πρόεδρο της Συνελεύσεως την εξουσία να διαπιστώσει, παρά την έλλειψη συμφωνίας επί του ανωτάτου ποσού, την περάτωση της διαδικασίας και να προβεί στη δημοσίευση του προϋπολογισμού με τα ποσά που είχε αποφασίσει σε δεύτερη ανάγνωση το Κοινοβούλιο;
Στο ερώτημα αυτό δίνω αρνητική απάντηση. Τα γεγονότα που ανέφερα μέχρι τώρα — επιπλέον δε και άλλα στοιχεία όπως η ειλικρινής πεποίθηση ότι δρα προς το συμφέρον της Κοινότητας ή οι προτροπές της Επιτροπής ( αναφέρομαι στην αγόρευση του επιτρόπου Christophersen της 10ης Δεκεμβρίου) — οδηγούν κάθε αντικειμενικό παρατηρητή να κρίνει το Κοινοβούλιο αθώο σε « ηθικοπολιτικό επίπεδο », όπως θα το αποκαλούσε ο Benedetto Croce' αλλά θα πρέπει να λεχθεί με την ίδια αντικειμενικότητα ότι τα στοιχεία αυτά δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την έκδοση απορριπτικής αποφάσεως επί της προσφυγής. Η Συνέλευση το αμφισβητεί και επικαλείται προς στήριξη των πράξεων της την αρχή inadimplenti non est adimplenďum. Μπορούμε να απαντήσουμε ότι ο κανόνας αυτός προϋποθέτει την ύπαρξη αμφοτεροβαρούς συμβάσεως, ενώ τίποτα παρόμοιο δεν συνδέει τους πρωταγωνιστές της διαδικασίας που διέπεται από το άρθρο 203, οι οποίοι θα πρέπει ακόμα, εν ανάγκη, να συνάψουν « σύμβαση ». Η νομολογία, πάντως, του Δικαστηρίου βαίνει πέραν του τυπικού αυτού στοιχείου και θίγει την καρδιά του προβλήματος.
'Ετσι, με την απόφαση που εξέδωσε στις 13 Νοεμβρίου 1964 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 90 και 91/63, Επιτροπή κατά Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου και Επιτροπή κατά Βασιλείου του Βελγίου, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι « αυτή η σχέση μεταξύ των υποχρεώσεων των μερών δεν μπορεί να γίνει δεκτή στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου πράγματι, η Συνθήκη δεν περιορίζεται στη δημιουργία αμοιβαίων υποχρεώσεων μεταξύ των υποκειμένων... αλλά θεσπίζει νέα έννομη τάξη η οποία ρυθμίζει τις εξουσίες, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των εν λόγω υποκειμένων, καθώς και τις διαδικασίες που είναι απαραίτητες για τη διαπίστωση των ενδεχομένων παραβάσεων και την επιβολή των σχετικών κυρώσεων ως εκ τούτου, εκτός από τις ρητώς προβλεπόμενες περιπτώσεις, το σύστημα της Συνθήκης απαγορεύει στα κράτη μέλη την αυτοδικία' επομένως, η μη εκτέλεση των υποχρεώσεων που υπέχει το Συμβούλιο δεν απαλλάσσει τους καθών από την υποχρέωση εκτελέσεως των δικών τους υποχρεώσεων » ( Race. 1964, σ. 1201· βλέπε επίσης και αποφάσεις της 10ης Δεκεμβρίου 1969, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 6 και 11/69, Επιτροπή κατά Γαλλικής Δημοκρατίας, Race. 1969, σ. 526 της 13ης Φεβρουαρίου 1979, υπόθεση 101/78, Granaria BV κατά Hoofdproduktschap voor akkerbouwprodukten, Race. 1979, σ. 623 καθώς και τη Διάταξη της 21ης Μαΐου 1977 στις υποθέσεις 31/77 R και 53/77 R, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου και Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, Race. 1977, σ. 921 ).
Είναι, όμως, προφανές ότι οι παρατηρήσεις αυτές που διατύπωσε το Δικαστήριο όσον αφορά τα κράτη μέλη ισχύουν a fortiori για τα όργανα, πόσο μάλλον δε όταν η σχέση τους εντάσσεται, όπως εν προκειμένω, στα πλαίσια διαδικασίας καθόλα ρυθμισμένης. Με άλλες λέξεις, το Κοινοβούλιο, προκειμένου να αντιδράσει στην παράνομη συμπεριφορά του Συμβουλίου, θα έπρεπε να προσφύγει στα μέσα, όπως π. χ. το δικαίωμα απορρίψεως, τα οποία θέτει στη διάθεση του το άρθρο 203. Αντιθέτως, με το να θεωρήσει περατωθείσα τη διαδικασία χωρίς να έχει επιτευχθεί συμφωνία επί του νέου ποσοστού, ο πρόεδρος παραβίασε — για να χρησιμοποιήσω τους όρους του Δικαστηρίου — την « απαγόρευση της αυτοδικίας ». Επομένως, η πράξη του προέδρου πάσχει διπλό ελάττωμα: παράβαση ουσιώδους τύπου και παράβαση της Συνθήκης.
17.
Καταλήγοντας στο συμπέρασμα αυτό, το οποίο συνεπάγεται πρόταση ακυρώσεως της εν λόγω πράξεως, θα μπορούσα να θεωρήσω ότι η αποστολή μου έληξε. Πράγματι, ήδη έχω αναφέρει ότι μόνο η πράξη του προέδρου περί διαπιστώσεως της εγκρίσεως μπορεί να προσβληθεί ενώ δεν μπορεί να προσβληθεί το απλό λογιστικό έγγραφο που αποτελεί τον προϋπολογισμό μετά το τέλος της δεύτερης αναγνώσεως από το Κοινοβούλιο και ως εκ τούτου αρνήθηκα κατηγορηματικά να θεωρήσω παραδεκτό το κύριο αίτημα του
Συμβουλίου περί μερικής ακυρώσεως του προϋπολογισμού. Εντούτοις, μπορεί το Δικαστήριο να μη συμμεριστεί την άποψη μου' μπορεί ( αν και πολύ αμφιβάλλω) να δεχτεί την άποψη του βρετανού εκπροσώπου, ο οποίος, καθώς είναι νομικός, διέγνωσε άριστα την αντίφαση στην οποία περιέπεσε το προσφεύγον και, με έναν επιδέξιο ελιγμό, πρότεινε στο Δικαστήριο στο τέλος της επ' ακροατηρίου συζητήσεως να μην ακυρώσει την πράξη του προέδρου αλλά, αντιθέτως, να την ερμηνεύσει κατά τρόπον ώστε να καταστήσει ενεργό τον προϋπολογισμό στο μέτρο που έχει νομίμως εγκριθεί από τη Συνέλευση. Υπό το φως των σκέψεων αυτών, και παρά τις απόψεις μου, θα εξετάσω, κατά συνέπεια, σαν να ήταν παραδεκτό το αίτημα του Συμβουλίου. Γνωρίζετε το αίτημα αυτό. Το Συμβούλιο επιθυμεί να ακυρωθεί ο προϋπολογισμός μόνον όσον αφορά τις αυξήσεις που επηνέχθησαν σε ορισμένες θέσεις — οι οποίες εύκολα μπορούν να προσδιοριστούν και να αποκοπούν από το κύριο σώμα του προϋπολογισμού — λόγω των τροποποιήσεων που ψήφισε η Συνέλευση σε δεύτερη ανάγνωση. Προβάλλει προς τούτο τρία επιχειρήματα: α) θα πρέπει να θεωρηθεί ότι έχει επιτευχθεί η συμφωνία που προβλέπει το άρθρο 203, παράγραφος 9, τελευταίο εδάφιο. Πράγματι, αποφασίζοντας επί του συνολικού ύψους των πιστώσεων με την πλειοψηφία που απαιτείται για την αύξηση του ποσοστού, η Συνέλευση ενέκρινε σιωπηρώς το ανώτατο όριο που πρότεινε το Συμβούλιο· β ) η μερική ακύρωση, στο μέτρο που αποτρέπει την προσφυγή στο σύστημα των δωδεκατημορίων, εξασφαλίζει στην Κοινότητα αδιάκοπη λειτουργία και ανταποκρίνεται έτσι στην αρχή που έχει διατυπώσει το Δικαστήριο, ιδίως με την απόφαση της 5ης Μαΐου 1981 (υπόθεση 804/79, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 1981, σ. 1045) γ) η μερική ακύρωση μπορεί να θεμελιωθεί επίσης στην κατ' αναλογία εφαρμογή του άρθρου 174. Στην περίπτωση αυτή, το Δικαστήριο θα πρέπει να κρίνει ότι ισχύει οριστικά ο προϋπολογισμός που ενέκρινε το Συμβούλιο σε δεύτερη ανάγνωση.
Δεν θεωρώ πειστικό κανένα από τα επιχειρήματα αυτά. Η άποψη περί σιωπηρής συμφωνίας — όπως θα θυμάται το Δικαστήριο — είχε ατυχή ιστορία, γεμάτη φτηνές επινοήσεις και δόλια τεχνάσματα. Το Συμβούλιο, το οποίο την είχε επινοήσει, υπήρξε το κυριότερο θύμα, είναι δε μάλλον παράξενο το ότι την επικαλείται και πάλι σήμερα. Γεγονός, εν πάση περιπτώσει, είναι ότι, τουλάχιστον στην υπό κρίση περίπτωση, η άποψη αυτή δεν διαφωτίζει αλλά συσκοτίζει την πραγματικότητα. Είτε μας αρέσει είτε όχι, το Κοινοβούλιο ψήφισε σε δεύτερη ανάγνωση τροποποιήσεις, το συνολικό ποσό των οποίων υπερέβαινε τα ποσά που είχε προτείνει το Συμβούλιο. Πώς, όμως, θα μπορούσε να μη θεωρηθεί η ψήφος αυτή ως πρόταση περαιτέρω αυξήσεως του ποσοστού; Πώς να μη θεωρηθεί ότι το αποτέλεσμα των τροποποιήσεων ή, αν προτιμάτε, του όλου προϋπολογισμού παρέμενε εκκρεμές ως προς το θέμα αυτό εφόσον εξηρτάτο από τη συγκατάθεση του Συμβουλίου επί του νέου ποσοστού ;
Εντούτοις, το επιχείρημα που εκτίθεται ανωτέρω στο στοιχείο α) επιδέχεται και άλλη ουσιαστικότερη κριτική. In abstracto, μπορεί να θεωρηθεί ότι υφίσταται σιωπηρή συμφωνία εκ μέρους του Συμβουλίου· αντιθέτως, η συμφωνία αυτή δεν τεκμαίρεται όσον αφορά το Κοινοβούλιο, το οποίο διαθέτει, από την πλευρά του, εξουσία απορρίψεως ( άρθρο 203, παράγραφος 8). Γνωρίζουμε ότι το Κοινοβούλιο δεν έκανε χρήση της εξουσίας αυτής στην προκειμένη περίπτωση, μπορούμε δε να υποθέσουμε ότι δεν το έπραξε διότι η εμπειρία δέκα κρίσεων το είχε πείσει ότι και η ενδέκατη θα κατέληγε επίσης σε υποχώρηση του Συμβουλίου εντός των προθεσμιών που καθορίζει η διοργανική δήλωση ή λίγες εβδομάδες αργότερα. Αυτό όμως δεν έχει σημασία' εκείνο που έχει σημασία είναι ότι το Κοινοβούλιο θα μπορούσε να έχει απορρίψει τον προϋπολογισμό και ίσως (ή μάλλον ασφαλώς ) θα τον είχε απορρίψει αν γνώριζε τι επεφύλασσε το μέλλον. Αυτό αρκεί, κατά τη γνώμη μου, για να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να θεωρηθεί ότι οι πράξεις του — οι οποίες εξάλλου έχουν πάντοτε επιθετικό χαρακτήρα και κυριαρχούνται από πνεύμα « υπερθεματισμού » — εκφράζουν πρόθεση συγκαταθέσεως στις προτάσεις του άλλου μέρους.
Ας εξετάσουμε το δεύτερο επιχείρημα. Η αναφορά του Συμβουλίου στην απόφαση της 5ης Μαΐου 1981 δεν είναι ενδεδειγμένη διότι το χαρακτηριστικό στοιχείο της υποθέσεως εκείνης ήταν η ύπαρξη νομοθετικού κενού λόγω της αδρανείας του Συμβουλίου, την οποία εκμεταλλεύτηκε ορισμένο κράτος μέλος για να λάβει μονομερείς πρωτοβουλίες. Ετίθετο, επομένως, θέμα καταδίκης της συμπεριφοράς αυτής, το δε Δικαστήριο την καταδίκασε όντως, κρίνοντας ότι η Κοινότητα θα πρέπει να « βρίσκεται, υπό οποιαδήποτε περίσταση, σε θέση να ανταποκρίνεται στις ευθύνες της τηρώντας τις ουσιώδεις ισορροπίες που επιδιώκει η Συνθήκη » ( σκέψη 23 ).
Στην περίπτωση που μας απασχολεί, η κατάσταση είναι πολύ διαφορετική. Την αρχή της συνεχείας εφαρμόζουν οι ίδιες οι δημοσιονομικές διατάξεις της Συνθήκης, οι οποίες προβλέπουν ότι, ελλείψει προϋπολογισμού, μπορεί να εφαρμοστεί το σύστημα των προσωρινών δωδεκατημορίων. Και το προσφεύγον και το καθού, αν και για διαφορετικούς το καθένα λόγους, το αρνούνται, υποστηρίζοντας ότι το άρθρο 204 δεν λαμβάνεται υπόψη παρά μόνο όταν « στην αρχή ενός οικονομικού έτους ο προϋπολογισμός δεν έχει ακόμα ψηφισθεί» το επιχείρημα όμως αυτό, το οποίο ερείδεται στο γράμμα της διατάξεως, θα πρέπει να απορριφθεί με αποφασιστικότητα. Κατά τη γνώμη μου, καθοριστική σημασία έχει το γεγονός ότι το άρθρο 204 βρίσκεται μεταξύ της διατάξεως που διέπει τη διαδικασία του προϋπολογισμού και της διατάξεως που ρυθμίζει τις λεπτομέρειες εκτελέσεως του. Δεν μπορεί να μη συναχθεί από τη θέση αυτή ότι το σύστημα των δωδεκατημορίων εφαρμόζεται σε άλλες δύο, τουλάχιστον, περιπτώσεις: όταν ο προϋπολογισμός έχει απορριφθεί (όπως άλλωστε συνέβη με τα οικονομικά έτη 1980 και 1985) και όταν η διαδικασία θα πρέπει να θεωρηθεί ότι δεν έχει περατωθεί, διότι δεν έχει εκδοθεί πράξη του προέδρου περί διαπιστώσεως ή η εν λόγω πράξη έχει εκδοθεί παρανόμως.
Θα προσθέσω ότι η άποψη μου δεν βασίζεται μόνο σε συστηματικά στοιχεία. Η θεωρία ( Pipkom, « Legal implications of the absence of the Community budget at the beginning of the financial year», Common Market Law Review, 1981, σ. 141 ) υιοθετεί επίσης την άποψη αυτή, στηριζόμενη: α ) στο άρθρο 8 του δημοσιονομικού κανονισμού του 1977, το οποίο, διευκρινίζοντας τη διάταξη της Συνθήκης, ορίζει ότι ο προσωρινός μηχανισμός εφαρμόζεται « αν ο προϋπολογισμός δεν έχει οριοτικά εγκριθεί κατά την έναρξη του οικονομικού έτους » β ) στην παράγραφο 3, τίτλος III, της διοργανικής δηλώσεως, κατά την οποία οι διαπραγματεύσεις για τον καθορισμό του νέου ποσοστού μπορούν να συνεχιστούν και μετά το τέλος του έτους με σκοπό « την έγκριση του ( προϋπολογισμού ) » πριν από τις 31 Ιανουαρίου, εξυπακούεται δε ότι εν τω μεταξύ εφαρμόζεται το σύστημα των δωδεκατημορίων.
Φυσικά, οι παρατηρήσεις αυτές δεν αναιρούν το γεγονός ότι το προσωρινό καθεστώς των δωδεκατημορίων δεν αποτελεί παρά ένα υποκατάστατο, το οποίο έχει επιπτώσεις σε διάφορες δραστηριότητες (π. χ. στις νέες πολιτικές ). Εντούτοις, η εμπειρία του 1980 και του 1985 αποδεικνύει ότι είναι τουλάχιστον υπερβολή να αντιμετωπίζεται το καθεστώς αυτό με δέος, όπως το αντιμετωπίζουν το προσφεύγον και τα παρεμβαίνοντα υπέρ αυτού κράτη. Πράγματι, πέρα από τη δυνατότητα λήψεως συμπληρωματικών δωδεκατημορίων, μπορεί να αναμένεται ότι οι υφιστάμενες πολιτικές οι οποίες εφαρμόζονται περιοδικώς δεν θα επηρεαστούν. Ειδικότερα, είναι γνωστό ότι, όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία, η Επιτροπή αποφασίζει τον Ιούνιο και το Νοέμβριο: επομένως, η πρώτη « tranche » των υποχρεώσεων θα προηγηθεί της εκδόσεως της αποφάσεως του Δικαστηρίου, η δε δεύτερη — χωρίς αμφιβολία — θα καταστεί ληξιπρόθεσμη μετά τη σύναψη της συμφωνίας. Κανένα πρόβλημα επίσης δεν υπάρχει όσον αφορά τις πληρωμές. Ο χρόνος που απαιτείται για την υποβολή των εθνικών φακέλων και για την εξέταση τους από την Επιτροπή δημιουργεί γενικά μια καθυστέρηση μερικών μηνών σε σχέση με τις προβλέψεις επομένως, το εκτελεστικό όργανο θα διαθέτει, κατά το χρόνο της πληρωμής, τουλάχιστον δύο ή τρία δωδεκατημόρια ( βλέπε Strasser, « Le budget — Son environnement politique et financier — Son rejet et son établissement — La deuxième expérience d'un régime de douzième provisoire », Revue du marché commun, 1985, σ. 372 ).
Το τρίτο επιχείρημα του Συμβουλίου βασίζεται στην κατ' αναλογία εφαρμογή του άρθρου 174 και είναι, κατά τη γνώμη μου, όχι μόνο αβάσιμο αλλά και εξαιρετικά επικίνδυνο. Πράγματι, όπως παρατηρεί το καθού, η απόφαση που θα έκανε δεκτό το επιχείρημα αυτό θα αναγνώριζε δεσμευτικά αποτελέσματα σε προπαρασκευαστική πράξη, όπως είναι το σχέδιο που εγκρίνεται από το Συμβούλιο σε δεύτερη ανάγνωση ( ανωτέρω, σημείο 11 ). Αλλά, πράγμα ακόμα σοβαρότερο, θα νομιμοποιούσε το μονομερή καθορισμό του ανωτάτου ποσοστού εκεί όπου το Σύνταγμα της Κοινότητας απαιτεί συμφωνία των δύο μερών. Επομένως, το Δικαστήριο θα υποκαθιστούσε στην πράξη το Κοινοβούλιο χρίοντας τον εαυτό του δημοσιονομική αρχή. Εύκολα μπορούν να προβλεφτούν οι συνέπειες μιας τέτοιας αποφάσεως. Η κατηγορία ότι το Δικαστήριο αποβλέπει σε κυβέρνηση των δικαστών, η οποία συχνά διατυπώνεται εναντίον του οργάνου αυτού, θα γινόταν ξαφνικά πιστευτή κάθε πράξη και κάθε λόγος του Δικαστηρίου σε οποιαδήποτε μη συνήθη διοικητική διαφορά θα αντιμετωπιζόταν με καχυποψία και κακή προαίρεση. Αυτό αποτελεί ένα σοβαρότατο κίνδυνο, τον οποίο το κοινοτικό σύστημα — το οποίο είναι ευαίσθητο και έχει ανάγκη, περισσότερο από άλλα συστήματα, από μια δικαστική εξουσία που να είναι μεν ενεργητική αλλά να παραμένει μέσα στα όριά της — δεν θα μπορούσε να αντιμετωπίσει. Είμαι πεπεισμένος ότι το Δικαστήριο θα το αποφύγει θα έρθει η ημέρα που το ίδιο το Συμβούλιο θα το ευγνωμονεί διότι δεν του αναγνώρισε το ρόλο του μαθητευόμενου μάγου.
18.
Έτσι, η λύση που προτείνω στο Δικαστήριο είναι να κάνει δεκτό το επικουρικό αίτημα του Συμβουλίου και να ακυρώσει την πράξη του προέδρου περί διαπιστώσεως της εγκρίσεως του προϋπολογισμού. Το Δικαστήριο θα πρέπει εξάλλου να εφαρμόσει κατ' αναλογία το άρθρο 174, δεύτερη παράγραφος, και, κατά συνέπεια, να θεωρήσει ως οριστικές τις υποχρεώσεις που θα έχουν αναληφθεί και τις πληρωμές που θα έχουν πραγματοποιηθεί, βάσει του προϋπολογισμού που δημοσίευσε ο πρόεδρος, πριν από την έκδοση της αποφάσεως του Δικαστηρίου. Δεν χρειάζεται καθόλου να τονιστεί ότι η πρόταση αυτή δεν αντιφάσκει κατά κανένα τρόπο με τις παρατηρήσεις που διατύπωσα όσον αφορά το τελευταίο επιχείρημα του Συμβουλίου. Την πρόταση αυτή επιβάλλουν επιτακτικές ανάγκες ασφαλείας. Μολονότι παράνομη, η δημοσίευση του προϋπολογισμού έχει ήδη παραγάγει ορισμένα άμεσα και έμμεσα αποτελέσματα: η κατάργησή τους, η ακύρωση των δικαιωμάτων που έχουν αποκτήσει τόσα πρόσωπα θα δημιουργούσαν κατάσταση σοβαρότερη από ό,τι θα δημιουργήσει η ίδια η επιβίωση της προσβαλλόμενης πράξεως.
Κατά το άρθρο 176, εναπόκειται στο Κοινοβούλιο, το όργανο από το οποίο προέρχεται η πράξη, να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως, λαμβάνοντας, βεβαίως, υπόψη ότι το άρθρο 203 το υποχρεώνει να έρθει σε συμφωνία με το Συμβούλιο. Ως προς το θέμα αυτό, και αντίθετα από ό,τι υποστήριξαν οι συνήγοροι του Κοινοβουλίου, είμαι πεπεισμένος ότι δεν είναι καθόλου αναγκαία η επανάληψη της όλης διαδικασίας. Από νομικής απόψεως, τουλάχιστον, τίποτα δεν εμποδίζει να επαναληφθεί από το σημείο — τη δεύτερη ανάγνωση της Συνελεύσεως — στο οποίο, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι διεκόπη.
19.
Κύριε πρόεδρε, κύριοι δικαστές, αφιέρωσα το πρώτο μέρος των προτάσεων στην περιγραφή της συμπεριφοράς που τήρησαν οι διάδικοι μεταξύ του 1974 και του 1985, κατόπιν δε μία μακροσκελή παράγραφο στα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως. Τα συμπεράσματα που συνάγονται από την επισκόπηση αυτή δεν προοιωνίζουν τίποτα καλό για το μέλλον. Αντιθέτως, η μέτρια ποιότητα της διατάξεως που διέπει τη διαδικασία του προϋπολογισμού και οι αντικρουόμενοι πολιτικοί στόχοι των δύο οργάνων αφήνουν να εννοηθεί ότι η απόφαση του Δικαστηρίου δεν θα επηρεάσει τις σχέσεις τους, αν μάλιστα δεν τις επιδεινώσει. Θα διακινδυνεύσω μια πρόβλεψη: του χρόνου, ίσως ακόμα και φέτος, η διαφορά που χωρίζει ανέκαθεν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο θα παρουσιάσει νέα αναλαμπή με παρεμφερή ή και παρόμοια χαρακτηριστικά.
Χωρίς να καταδικάζουμε τη διαφορά αυτή — η οποία δεν αποτελεί παθολογικό σύμπτωμα, δεδομένου ότι εκφράζει την προσωρινότητα των θεσμικών ισορροπιών επί των οποίων στηρίζεται η ζωή της Κοινότητας — θα πρέπει λοιπόν να αναζητήσουμε επιμελώς τις μεθόδους και τους μηχανισμούς που μπορούν να καταστήσουν τη διαφορά αυτή λιγότερο καθημερινή, λιγότερο εκρηκτική και, κυρίως, να αποτρέψουν την προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου. Μολονότι δεν πιστεύω ότι χρησιμεύουν προς τούτο οι εσωτερικοί κώδικες αυτοπειθαρχίας, θεωρώ εντούτοις ότι η αναζήτηση που μόλις ανέφερα μπορεί να ξεκινήσει από ένα έγκυρο στοιχείο: τη διοργανική δήλωση του 1982.
Λέγεται ότι το κείμενο αυτό είχε ευεργετικά αποτελέσματα επί πολύ βραχύ χρονικό διάστημα' και είναι αλήθεια. Αυτό όμως συνέβη — πιστεύω — διότι έχει ένα αδύνατο σημείο, δηλαδή την ανεπαρκή, αν όχι ανύπαρκτη, αποτελεσματικότητα της, κατά τα άλλα, κρίσιμης διαδικασίας που προβλέπεται στους τίτλους II, παράγραφοι 3 και 5, και III, παράγραφος 5. Πράγματι, δεν απαιτείται να είναι κανείς ειδικός σε θέματα πολιτικών επιστημών για να αντιληφθεί ότι ένα όργανο μεσολαβήσεως και συμβιβασμού το οποίο συγκροτείται από τους προέδρους των ενδιαφερομένων μερών ( μεταξύ των οποίων θα πρέπει να θεωρηθεί ότι συγκαταλέγεται και ο πρόεδρος της Επιτροπής ) έχει από τη φύση του ελάχιστες δυνατότητες μεσολαβήσεως ή συμβιβασμού. Θα πρέπει επομένως να συμπληρώνεται από ένα πρόσωπο το οποίο να μην έχει σχέση, από θεσμικής απόψεως, με τη διαδικασία του προϋπολογισμού αλλά να διαθέτει επαρκή αξιοπιστία και κύρος για να μπορεί, με τη βεβαιότητα ότι οι προτάσεις του εισακούονται, να καλεί τους μονομάχους να καταθέσουν τα όπλα και να δεχτούν τις συμβουλές του. Αυτό το πρόσωπο μήπως θα μπορούσε να είναι ο πρόεδρος του Δικαστηρίου; Θέτω απλώς το ερώτημα και διευκρινίζω ότι δεν είναι τόσο θρασύ όσο φαίνεται: πράγματι, ο πρόεδρος του Δικαστηρίου έχει ήδη συμμετάσχει σε ανάλογο όργανο βάσει του άρθρου 78, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚΑΧ, το οποίο έχει τώρα καταργηθεί.
20.
Τελειώνοντας με αυτές τις, ίσως, όχι άχρηστες σκέψεις, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει την ακόλουθη απόφαση επί της προσφυγής που άσκησε το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με δικόγραφο που κατατέθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 11 Φεβρουαρίου 1986:
Ακυρώνει την πράξη της 18ης Δεκεμβρίου 1985, με την οποία ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου διαπίστωσε την οριστική έγκριση του γενικού προϋπολογισμού για το 1986. Οι υποχρεώσεις που έχουν αναληφθεί και οι πληρωμές που έχουν πραγματοποιηθεί πριν από την έκδοση της παρούσας αποφάσεως θεωρούνται ως οριστικώς αναληφθείσες ή πραγματοποιηθείσες.
Ο καινοφανής και περίπλοκος χαρακτήρας των υποβληθέντων ζητημάτων με οδηγούν να προτείνω το συμψηφισμό των δικαστικών εξόδων μεταξύ των διαδίκων.
(
*1
)	Μετάφραση από τα ιταλικά.