62001CC0491_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Ι - Εισαγωγή
1 Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως του High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Ηνωμένο Βασίλειο) αφορά το κύρος και την ερμηνεία της οδηγίας 2001/37/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2001, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την παραγωγή, την παρουσίαση και την πώληση των προϋόντων καπνού (1) (στο εξής: οδηγία).
2 Η οδηγία αυτή διαφέρει σε ένα σημαντικό σημείο από πολλές άλλες κοινοτικές οδηγίες που θεσπίζουν προδιαγραφές για προϋόντα. Συγκεκριμένα, η οδηγία (ή τουλάχιστον το άρθρο 3) δεν εφαρμόζεται μόνον επί των προϋόντων καπνού που διατίθενται στο εμπόριο εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης, αλλά και επί των προϋόντων καπνού που παράγονται εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης και εξάγονται σε τρίτες χώρες.
3 Κεντρικό ζήτημα της υποθέσεως είναι αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας και αν το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για τη ρύθμιση των εξαγωγών τσιγάρων. Το High Court of Justice (Administrative Court) ερωτά εξάλλου το Δικαστήριο αν η οδηγία είναι άκυρη, διότι παραβιάζει ορισμένες αρχές του δικαίου ή αντιβαίνει στο δίκαιο της ιδιοκτησίας. Τέλος, το High Court υποβάλλει στο Δικαστήριο ερώτημα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 7 της οδηγίας.
4 Η παρούσα υπόθεση είναι συναφής με την υπόθεση Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (2) (στο εξής: απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού), με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε μια άλλη οδηγία για τα προϋόντα καπνού. Επρόκειτο για την οδηγία 98/43/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Ιουλίου 1998, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών όσον αφορά τη διαφήμιση και τη χορηγία υπέρ των προϋόντων καπνού (3).
5 Όσον αφορά την εμπλεκόμενη στην παρούσα υπόθεση οδηγία, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε το κύρος της ενώπιον του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο, με διάταξη της 17ης Μαου 2002 (4), κήρυξε απαράδεκτη την προσφυγή ως εκπρόθεσμη.
6 Η παρούσα υπόθεση μου δίνει την ευκαιρία να εξετάσω γενικώς την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 95 ΕΚ. Βάσει του άρθρου αυτού, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να θεσπίσει κανόνες για την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Ειδικότερα, στην παρούσα υπόθεση ανακύπτουν δύο ερωτήματα:
- περιλαμβάνει αυτή η αρμοδιότητα τη δυνατότητα θεσπίσεως κανόνων για την προστασία κυρίως της δημόσιας υγείας; και
- σε ποιο βαθμό μπορεί αυτή η νομική βάση να χρησιμοποιηθεί για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με προϋόντα τα οποία, παρότι παρασκευάστηκαν στην Κοινότητα, δεν προορίζονται για εμπορία στην εσωτερική αγορά;
Στην παρούσα υπόθεση πρέπει να ληφθεί υπόψη η αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 133 ΕΚ, ιδίως ο βαθμός στον οποίο ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να επιβάλει περιορισμούς στις εξαγωγές ορισμένων προϋόντων σε τρίτες χώρες, λόγω των κινδύνων που μπορεί να προκαλέσουν αυτά τα προϋόντα στη δημόσια υγεία.
ΙΙ - Το νομικό πλαίσιο
Α - Διατάξεις της οδηγίας
7 Τα άρθρα 3 έως 7 της οδηγίας ορίζουν τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στους καπνοβιομήχανους και στους εμπόρους των προϋόντων καπνού. Τα άρθρα αυτά παρατίθενται αναλυτικά κατωτέρω.
8 Τα άρθρα 3 έως 7 προβλέπουν τα εξής:
«Άρθρο 3
Τσιγάρα: μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα, σε νικοτίνη και σε μονοξείδιο του άνθρακα
1. Από την 1η Ιανουαρίου 2004, τα τσιγάρα που τίθενται σε ελεύθερη κυκλοφορία, διατίθενται στο εμπόριο ή παράγονται στα κράτη μέλη δεν μπορούν να έχουν περιεκτικότητα που να υπερβαίνει:
- τα 10 mg ανά τσιγάρο όσον αφορά την πίσσα,
- το 1 mg ανά τσιγάρο όσον αφορά τη νικοτίνη,
- τα 10 mg ανά τσιγάρο όσον αφορά το μονοξείδιο του άνθρακα.
2. Κατά παρέκκλιση της ημερομηνίας που αναφέρεται στην παράγραφο 1, όσον αφορά τα τσιγάρα που παρασκευάζονται στην Ευρωπαϋκή Κοινότητα, αλλά προορίζονται για εξαγωγή, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν τις οριακές περιεκτικότητες που προβλέπονται στο παρόν άρθρο από την 1η Ιανουαρίου 2005, αλλά υποχρεούνται οπωσδήποτε να τις εφαρμόζουν από την 1η Ιανουαρίου 2007 το αργότερο.
3. Για την Ελληνική Δημοκρατία, ως προσωρινή παρέκκλιση, η ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή της μέγιστης περιεκτικότητας σε πίσσα των τσιγάρων που παράγονται και διατίθενται στο εμπόριο στην επικράτειά της, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 1, είναι η 1η Ιανουαρίου 2007.
Άρθρο 4
Μέθοδοι μέτρησης
1. Οι περιεκτικότητες των τσιγάρων σε πίσσα, νικοτίνη και μονοξείδιο του άνθρακα μετρώνται βάσει των προτύπων ISO 4387 για την πίσσα, ISO 10315 για τη νικοτίνη και ISO 8454 για το μονοξείδιο του άνθρακα.
Η ακρίβεια των ενδείξεων στα πακέτα όσον αφορά την πίσσα και τη νικοτίνη ελέγχεται σύμφωνα με το πρότυπο ISO 8243.
2. Οι δοκιμές που αναφέρονται στην παράγραφο 1 πραγματοποιούνται ή ελέγχονται σε εργαστήρια δοκιμών, εγκεκριμένα και ελεγχόμενα από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών.
Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν στην Επιτροπή, μέχρι τις 30 Σεπτεμβρίου 2002, και με την ευκαιρία κάθε τροποποίησης, κατάλογο των εγκεκριμένων εργαστηρίων, καθορίζοντας τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την έγκριση και τις μεθόδους εποπτείας που εφαρμόζονται.
3. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να απαιτούν από τους καπνοβιομηχάνους ή τους εισαγωγείς καπνού να πραγματοποιούν κάθε άλλη δοκιμή επιβαλλόμενη από τις αρμόδιες εθνικές αρχές προκειμένου να υπολογιστεί η περιεκτικότητα άλλων ουσιών που παράγονται από τα προϋόντα καπνού τους ανά μάρκα και τύπο και να εκτιμηθούν οι συνέπειες αυτών των ουσιών για την υγεία, λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, και τον κίνδυνο εθισμού που συνεπάγονται. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να απαιτούν οι δοκιμές αυτές να πραγματοποιούνται ή να ελέγχονται στα εγκεκριμένα εργαστήρια δοκιμών, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 2.
4. Τα αποτελέσματα των δοκιμών που πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγράφου 3, υποβάλλονται στις οικείες εθνικές αρχές σε ετήσια βάση. Τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν ότι τα αποτελέσματα των δοκιμών κοινοποιούνται σε πιο αραιά χρονικά διαστήματα, εάν οι προδιαγραφές του προϋόντος δεν έχουν μεταβληθεί. Τα κράτη μέλη ενημερώνονται για τις τυχόν μεταβολές των εν λόγω προδιαγραφών του προϋόντος.
Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη διάδοση, με κάθε κατάλληλο μέσο, των πληροφοριών που υποβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, προκειμένου να ενημερώνονται οι καταναλωτές, λαμβάνοντας υπόψη, όπου χρειάζεται, τις πληροφορίες που αποτελούν εμπορικό απόρρητο.
5. Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν κατ' έτος στην Επιτροπή όλα τα στοιχεία και τις πληροφορίες που υποβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, η οποία τα λαμβάνει υπόψη κατά την εκπόνηση της έκθεσης που αναφέρεται στο άρθρο 11.
Άρθρο 5
Σήμανση
1. Οι περιεκτικότητες των τσιγάρων σε πίσσα, σε νικοτίνη και σε μονοξείδιο του άνθρακα, οι οποίες μετρούνται σύμφωνα με το άρθρο 4, τυπώνονται σε μία από τις πλάγιες όψεις του πακέτου τσιγάρων, στην επίσημη γλώσσα ή γλώσσες του κράτους μέλους στο οποίο το προϋόν διατίθεται στο εμπόριο, έτσι ώστε να καλύπτεται τουλάχιστον το 10 % της αντίστοιχης επιφάνειας.
Το ποσοστό αυτό αυξάνεται σε 12 % για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 15 % για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες.
2. Κάθε μονάδα συσκευασίας προϋόντων καπνού, εκτός από τα προϋόντα καπνού που λαμβάνονται από το στόμα και άλλα μη καπνιζόμενα προϋόντα καπνού, πρέπει να φέρει τις ακόλουθες προειδοποιήσεις:
α) Γενικές προειδοποιήσεις:
1. "Το κάπνισμα σκοτώνει" ή "Το κάπνισμα μπορεί να σκοτώσει".
2. "Το κάπνισμα βλάπτει σοβαρά εσάς και τους γύρω σας".
Οι γενικές προειδοποιήσεις που αναφέρονται ανωτέρω εναλλάσσονται κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζεται η τακτική τους εμφάνιση. Η προειδοποίηση τυπώνεται στην πιο ορατή επιφάνεια της μονάδας συσκευασίας και σε κάθε εξωτερική συσκευασία, εκτός του διαφανούς περιτυλίγματος, που χρησιμοποιείται στη λιανική πώληση του προϋόντος.
β) Μια συμπληρωματική προειδοποίηση η οποία λαμβάνεται από τον κατάλογο του παραρτήματος Ι.
Οι προαναφερόμενες συμπληρωματικές προειδοποιήσεις εναλλάσσονται κατά τρόπο που να εξασφαλίζει την τακτική εμφάνισή τους.
Η προειδοποίηση αυτή τυπώνεται στην άλλη περισσότερο ορατή επιφάνεια της μονάδας συσκευασίας και σε κάθε εξωτερική συσκευασία, εκτός του διαφανούς περιτυλίγματος, που χρησιμοποιείται στη λιανική πώληση του προϋόντος.
Τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίσουν τη θέση των προειδοποιήσεων στις επιφάνειες αυτές ανάλογα με τις γλωσσικές απαιτήσεις.
3. Η Επιτροπή, μόλις τούτο καταστεί εφικτό και σε κάθε περίπτωση όχι αργότερα από τις 31 Δεκεμβρίου 2002, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 10, παράγραφος 2, θεσπίζει κανόνες για τη χρήση έγχρωμων φωτογραφιών ή άλλων εικονογραφήσεων που παριστάνουν και επεξηγούν τις συνέπειες του καπνίσματος για την υγεία, προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι δεν υπονομεύονται οι διατάξεις της εσωτερικής αγοράς.
Όταν τα κράτη μέλη απαιτούν συμπληρωματικές προειδοποιήσεις υπό μορφή έγχρωμων φωτογραφιών ή άλλων εικονογραφήσεων, αυτές συμφωνούν με τους προαναφερθέντες κανόνες.
4. Τα προϋόντα καπνού που λαμβάνονται από το στόμα και η διάθεση των οποίων επιτρέπεται στο εμπόριο δυνάμει του άρθρου 8 και τα μη καπνιζόμενα προϋόντα καπνού, φέρουν την ακόλουθη προειδοποίηση: "Αυτό το προϋόν καπνού μπορεί να βλάψει την υγεία σας και προκαλεί εξάρτηση".
Η προειδοποίηση αυτή τυπώνεται στην περισσότερο ορατή επιφάνεια της μονάδας συσκευασίας και σε κάθε εξωτερική συσκευασία, εκτός του διαφανούς περιτυλίγματος, η οποία χρησιμοποιείται στη λιανική πώληση του προϋόντος.
Τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίσουν τη θέση της προειδοποίησης στην επιφάνεια αυτή ανάλογα με τις γλωσσικές απαιτήσεις.
5. Η γενική προειδοποίηση που απαιτείται σύμφωνα με την παράγραφο 2, στοιχείο α), και η προειδοποίηση για τα μη καπνιζόμενα προϋόντα καπνού και τα προϋόντα καπνού που λαμβάνονται από το στόμα, τα οποία αναφέρονται στην παράγραφο 4, καλύπτουν τουλάχιστον το 30 % της εξωτερικής επιφάνειας της αντίστοιχης πλευράς της μονάδας συσκευασίας καπνού στην οποία τυπώνονται. Το ποσοστό αυτό αυξάνεται σε 32 % για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 35 % για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες. Η συμπληρωματική προειδοποίηση που αναφέρεται στην παράγραφο 2, στοιχείο ββ, καλύπτει τουλάχιστον το 40 % της εξωτερικής επιφάνειας της αντίστοιχης πλευράς της ατομικής συσκευασίας του καπνού στην οποία τυπώνεται. Το ποσοστό αυτό αυξάνεται σε 45 % για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 50 % για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες.
Ωστόσο, όσον αφορά τις μονάδες συσκευασίας που προορίζονται για προϋόντα εκτός των τσιγάρων, η πιο ορατή επιφάνεια των οποίων υπερβαίνει τα 75 cm2, οι προειδοποιήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 2 καλύπτουν τουλάχιστον 22,5 cm2 σε κάθε επιφάνεια. Το μέγεθος αυτό αυξάνεται σε 24 cm2 για τα κράτη μέλη με δύο επίσημες γλώσσες και σε 26,25 cm2 για τα κράτη μέλη με τρεις επίσημες γλώσσες.
6. Το κείμενο των προειδοποιήσεων και οι ενδείξεις της περιεκτικότητας που απαιτούνται από το παρόν άρθρο:
α) τυπώνονται με έντονα μαύρα στοιχεία τύπου Helvetica σε άσπρο φόντο. Ανάλογα με τις γλωσσικές απαιτήσεις, τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέγουν το μέγεθος των στοιχείων, υπό τον όρο ότι το μέγεθος των στοιχείων που καθορίζεται στη νομοθεσία τους είναι τέτοιο ώστε να καλύπτεται όσο το δυνατόν μεγαλύτερο μέρος της επιφάνειας η οποία διατίθεται στο απαιτούμενο κείμενο·
β) γράφονται με μικρά γράμματα, εκτός από το αρχικό γράμμα του μηνύματος καθώς και, όταν απαιτείται, σύμφωνα με τους κανόνες της γραμματικής·
γ) τοποθετούνται στο κέντρο της επιφάνειας όπου πρέπει να τυπωθεί το κείμενο και παράλληλα προς το επάνω άκρο του πακέτου·
δ) για τα προϋόντα εκτός από αυτά που αναφέρονται στην παράγραφο 4, περιβάλλονται από μαύρο περίγραμμα ελάχιστου πάχους 3 mm και μέγιστου 4 mm, το οποίο δεν ενοχλεί από καμία άποψη την ανάγνωση της προειδοποίησης ή των πληροφοριών που παρέχονται·
ε) τυπώνονται στην επίσημη ή τις επίσημες γλώσσες του κράτους μέλους στο οποίο το προϋόν διατίθεται στο εμπόριο.
7. Τα κείμενα που ορίζονται στο παρόν άρθρο δεν επιτρέπεται να τυπώνονται επάνω στην ταινία φόρου της μονάδας συσκευασίας. Τα κείμενα αυτά τυπώνονται κατά τρόπον ώστε να μην αποσπώνται και να είναι ανεξίτηλα και δεν πρέπει να κρύβονται, να καλύπτονται ή να διακόπτονται με κανένα τρόπο από άλλες ενδείξεις ή εικόνες, ούτε από το άνοιγμα του πακέτου. Τα κείμενα για τα προϋόντα καπνού, εκτός των τσιγάρων, μπορούν να προσαρτώνται με αυτοκόλλητες ετικέτες, αρκεί αυτές να είναι αναπόσπαστες.
8. Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι οι προειδοποιήσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 2 και 3 συνοδεύονται από την ένδειξη, εκτός του πλαισίου που προβλέπεται για τις προειδοποιήσεις, της αρχής που τις συνέταξε.
9. Για να εξασφαλίζονται η εξακρίβωση και η ανιχνευσιμότητα του προϋόντος, το προϋόν καπνού πρέπει να σημαίνεται με κάθε κατάλληλο τρόπο, με τον αριθμό της παρτίδας ή αντίστοιχο τρόπο, στη μονάδα συσκευασίας ώστε να μπορούν να καθοριστούν ο τόπος και ο χρόνος της παρασκευής.
Τα τεχνικά μέτρα για την εφαρμογή της παρούσας διάταξης, θεσπίζονται σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 10 παράγραφος 2.
Άρθρο 6
Άλλες πληροφορίες για το προϋόν
1. Τα κράτη μέλη απαιτούν από όλους τους καπνοβιομηχάνους και εισαγωγείς προϋόντων καπνού να τους υποβάλουν κατάλογο όλων των συστατικών που χρησιμοποιούνται στην παραγωγή των προϋόντων καπνού τους ανά μάρκα και τύπο, καθώς και των ποσοτήτων των συστατικών αυτών.
Ο κατάλογος συνοδεύεται από δήλωση που εκθέτει τους λόγους για τους οποίους συμπεριλαμβάνονται τα εν λόγω συστατικά στα προϋόντα καπνού. Αναφέρει τη λειτουργία και την κατηγορία τους. Ο κατάλογος συνοδεύεται επίσης από τα τοξικολογικά στοιχεία τα οποία διαθέτει ο κατασκευαστής ή εισαγωγέας όσον αφορά αυτά τα συστατικά πριν και μετά την καύση, όπως ενδείκνυται, αναφέροντας ιδιαίτερα τις επιπτώσεις τους στην υγεία και λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, τους κινδύνους εθισμού. Ο κατάλογος καθορίζεται με φθίνουσα σειρά βάρους κάθε συστατικού που περιλαμβάνει το προϋόν.
Οι πληροφορίες που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο παρέχονται σε ετήσια βάση, και για πρώτη φορά το αργότερο μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2002.
2. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη διάδοση, με κάθε κατάλληλο μέσο, των πληροφοριών που παρέχονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, με σκοπό την ενημέρωση των καταναλωτών. Ωστόσο, λαμβάνεται δεόντως υπόψη η προστασία των πληροφοριών για συγκεκριμένο τύπο προϋόντος, οι οποίες αποτελούν εμπορικό απόρρητο.
3. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι ο κατάλογος των συστατικών για κάθε προϋόν, ο οποίος αναφέρει την πίσσα, τη νικοτίνη και το μονοξείδιο του άνθρακα, δημοσιοποιείται.
4. Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν κατ' έτος στην Επιτροπή όλα τα στοιχεία και τις πληροφορίες που υποβάλλονται σύμφωνα με το παρόν άρθρο, η οποία τα λαμβάνει υπόψη κατά την εκπόνηση της έκθεσης που αναφέρεται στο άρθρο 11.
Άρθρο 7
Περιγραφή του προϋόντος
Από τις 30 Σεπτεμβρίου 2003 και με την επιφύλαξη του άρθρου 5, παράγραφος 1, τα κείμενα, ονόματα, εμπορικά σήματα και απεικονίσεις ή άλλα σημεία που υποδεικνύουν ότι ένα συγκεκριμένο προϋόν καπνού είναι λιγότερο επιβλαβές από άλλα, δεν χρησιμοποιούνται για τη συσκευασία προϋόντων καπνού.»
9 Το άρθρο 13 της οδηγίας καθορίζει τις αρμοδιότητες και τις υποχρεώσεις των κρατών μελών μετά τη θέση σε ισχύ της οδηγίας. Το άρθρο αυτό προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν, για λόγους σχετικούς με τον περιορισμό της περιεκτικότητας των τσιγάρων σε πίσσα, σε νικοτίνη ή σε μονοξείδιο του άνθρακα, με τις προειδοποιήσεις που αφορούν την υγεία και άλλες ενδείξεις ή με άλλες απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας, να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την εισαγωγή, την πώληση ή την κατανάλωση προϋόντων καπνού τα οποία είναι σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, με εξαίρεση τα ληφθέντα μέτρα με σκοπό την επαλήθευση των στοιχείων που προβλέπονται από το άρθρο 4.
2. Η παρούσα οδηγία δεν θίγει το δικαίωμα των κρατών μελών να διατηρούν ή να θεσπίζουν, σύμφωνα με τη Συνθήκη, περισσότερο αυστηρούς κανόνες σχετικά με την παραγωγή, την εισαγωγή, την πώληση και την κατανάλωση προϋόντων καπνού τους οποίους κρίνουν αναγκαίους για την προστασία της δημόσιας υγείας, εφόσον οι κανόνες αυτοί δεν θίγουν τους κανόνες που θεσπίζει η παρούσα οδηγία.
3. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν την απαγόρευση, όσο εκκρεμεί η σύνταξη του κοινού καταλόγου συστατικών που αναφέρεται στο άρθρο 12, της χρήσης συστατικών που συντελούν στην αύξηση των ιδιοτήτων εθισμού των προϋόντων καπνού.»
Β - Η νομική βάση και το προοίμιο της οδηγίας
10 Ο κοινοτικός νομοθέτης επέλεξε τα άρθρα 95 ΕΚ και 133 ΕΚ ως νομική βάση της οδηγίας. Πρέπει να σημειωθεί ότι το Κοινοβούλιο πρόσθεσε το άρθρο 133 ΕΚ στο τελικό στάδιο της διαδικασίας εκδόσεως της οδηγίας. Η πρόταση της Επιτροπής περιείχε μία μόνον νομική βάση, το άρθρο 95 ΕΚ.
11 Με το προοίμιο δίνεται ιδιαίτερη σημασία στο άρθρο 95 ΕΚ ή, τουλάχιστον, στην κατάργηση των εμποδίων στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Η δεύτερη και τρίτη αιτιολογική σκέψη αναφέρουν ότι εξακολουθούν να υπάρχουν ουσιαστικές διαφορές μεταξύ των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την παραγωγή, την παρουσίαση και την πώληση των προϋόντων καπνού, οι οποίες εμποδίζουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Τα εμπόδια αυτά πρέπει να εκλείψουν. Σύμφωνα με την τέταρτη αιτιολογική σκέψη, λόγω των ιδιαίτερα επιβλαβών συνεπειών του καπνού, η προστασία της υγείας θα πρέπει να αποτελέσει κατά προτεραιότητα αντικείμενο προσοχής, σύμφωνα με το άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ.
12 Στα (δυνητικά) εμπόδια γίνεται συχνά μνεία σε πολλές άλλες αιτιολογικές σκέψεις. Αναφέρω τις ακόλουθες:
- στην έβδομη αιτιολογική σκέψη, πρώτη φράση: «Διάφορα κράτη μέλη έχουν δηλώσει ότι, αν δεν θεσπιστούν σε κοινοτικό επίπεδο μέτρα για τη θέσπιση μέγιστης περιεκτικότητας των τσιγάρων σε μονοξείδιο του άνθρακα, θα λάβουν σχετικά μέτρα σε εθνικό επίπεδο»,
- στην ένατη αιτιολογική σκέψη, πρώτη και δεύτερη φράση: «Υπάρχουν διαφορές μεταξύ των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη μέγιστη επιτρεπτή περιεκτικότητα νικοτίνης στα τσιγάρα. Οι διαφορές αυτές ενδέχεται να δημιουργήσουν προσκόμματα στο εμπόριο και να εμποδίσουν την ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.»
13 Μόνον η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αφορά τις εξαγωγές και, επομένως, το άρθρο 133 ΕΚ. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη προβλέπει: «Η παρούσα οδηγία θα έχει επίσης συνέπειες για τα προϋόντα καπνού που εξάγονται από την Ευρωπαϋκή Κοινότητα. Το καθεστώς εξαγωγής αποτελεί μέρος της κοινής εμπορικής πολιτικής. Σύμφωνα με το άρθρο 152, παράγραφος 1, της Συνθήκης και τη νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, οι απαιτήσεις της προστασίας της υγείας πρέπει να αποτελούν συστατικό μέρος των άλλων πολιτικών της Κοινότητας. Θα πρέπει να θεσπισθούν κανόνες προκειμένου να διασφαλίζεται ότι δεν υπονομεύονται οι διατάξεις της εσωτερικής αγοράς.»
14 Τους λόγους καθορισμού της μέγιστης επιτρεπόμενης περιεκτικότητας σε ορισμένες επιβλαβείς ουσίες (άρθρο 3 της οδηγίας) αναφέρουν η πέμπτη, έβδομη και ένατη αιτιολογική σκέψη. Όσον αφορά την πίσσα, η οδηγία 90/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Μαου 1990, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη μέγιστη περιεκτικότητα των τσιγάρων σε πίσσα (5) καθορίζει τη μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα των τσιγάρων που πωλούνται στα κράτη μέλη. Η καρκινογόνος φύση της πίσσας καθιστά απαραίτητη την περαιτέρω μείωση των επιπέδων πίσσας στα τσιγάρα. Όσον αφορά το μονοξείδιο του άνθρακα, «έχει αποδειχθεί ότι τα τσιγάρα παράγουν ποσότητες μονοξειδίου του άνθρακα που είναι επικίνδυνες για την ανθρώπινη υγεία και ικανές να συμβάλλουν στην πρόκληση καρδιαγγειακών παθήσεων και άλλων ασθενειών». Σύμφωνα με την ένατη αιτιολογική σκέψη, η νικοτίνη προκαλεί ειδικά προβλήματα δημόσιας υγείας.
15 Η δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη αναφέρει τους λόγους θεσπίσεως του άρθρου 5 της οδηγίας και προβλέπει τα εξής: «Η παρουσίαση των προειδοποιητικών μηνυμάτων και των περιεκτικοτήτων εξακολουθεί να διαφέρει ανάμεσα στα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, οι καταναλωτές σε ένα κράτος μέλος μπορούν να ενημερώνονται καλύτερα ως προς τους κινδύνους των προϋόντων καπνού από ό,τι σε κάποιο άλλο. Οι διαφορές αυτές είναι απαράδεκτες και ενδέχεται να δημιουργήσουν προσκόμματα στο εμπόριο και να εμποδίσουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς όσον αφορά τα προϋόντα καπνού και θα πρέπει, κατά συνέπεια, να εξαλειφθούν. Είναι ανάγκη, για τον σκοπό αυτό, να ενισχυθεί και να διασαφηνιστεί η ισχύουσα νομοθεσία, εξασφαλίζοντας ένα υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας.»
16 Όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 7 της οδηγίας - το δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο - είναι σχετική η εικοστή έβδομη αιτιολογική σκέψη: «Η χρησιμοποίηση επάνω στις συσκευασίες προϋόντων καπνού χαρακτηρισμών, όπως "low tar", "light", "ultra light", "mild", ονομάτων, εικόνων και παραστατικών ή άλλων ενδείξεων, ενδέχεται να παραπλανήσει τον καταναλωτή δημιουργώντας την εσφαλμένη εντύπωση ότι τα προϋόντα αυτά είναι λιγότερο βλαβερά και να προκαλέσει αλλαγές στην κατανάλωση. Τα επίπεδα των εισπνεόμενων ουσιών εξαρτώνται όχι μόνον από τις ποσότητες ορισμένων ουσιών που περιέχονται στο προϋόν πριν από την κατανάλωση, αλλά και από τη συμπεριφορά του καπνιστή και τον εθισμό. Το θέμα αυτό δεν αντικατοπτρίζεται στη χρησιμοποίηση τέτοιων όρων και έτσι μπορεί να υπονομεύσει τις απαιτήσεις επισήμανσης οι οποίες καθορίζονται στην παρούσα οδηγία. Προκειμένου να διασφαλισθεί η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και δεδομένης της εξέλιξης των προτεινόμενων διεθνών κανόνων, θα πρέπει να προβλεφθεί η απαγόρευση αυτής της χρησιμοποίησης σε κοινοτικό επίπεδο, παρέχοντας επαρκή χρόνο για την εισαγωγή του εν λόγω κανόνα.»
Γ - Η απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού
17 Η απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε την οδηγία 98/43, είναι ιδιαίτερα σημαντική για την εξέταση της παρούσας υποθέσεως. Ανακύπτει το ζήτημα της σημασίας αυτής της αποφάσεως στην παρούσα οδηγία, η οποία επιδιώκει επίσης τη μείωση της καταναλώσεως καπνού και στηρίζεται - τουλάχιστον κυρίως - στο άρθρο 95 ΕΚ. Γι' αυτόν τον λόγο θα παραθέσω, ως μέρος του νομικού πλαισίου, τις κύριες σκέψεις της αποφάσεως αυτής.
18 Το Δικαστήριο όρισε τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για την εναρμόνιση των απαιτήσεων για τα προϋόντα. Περιληπτικά, οι προϋποθέσεις αυτές είναι οι εξής (6):
- Τα μέτρα πρέπει να αποσκοπούν στη βελτίωση των συνθηκών εγκαθίδρυσης και λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Το άρθρο 95 ΕΚ δεν παρέχει στον κοινοτικό νομοθέτη γενική αρμοδιότητα για τη ρύθμιση της εσωτερικής αγοράς.
- Τα μέτρα πρέπει να αποσκοπούν στην εξάλειψη των εμποδίων στις θεμελιώδεις ελευθερίες ή στην εξάλειψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.
- Πρέπει να υπάρχει σοβαρός κίνδυνος. Η χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ είναι δυνατή προκειμένου να προληφθεί η εμφάνιση μελλοντικών εμποδίων στο εμπόριο λόγω της ανομοιογενούς εξελίξεως των εθνικών νομοθεσιών. Εντούτοις, η εμφάνιση τέτοιων εμποδίων πρέπει να είναι πιθανή και το επίμαχο μέτρο πρέπει να αποσκοπεί στην πρόληψή τους.
- Η οδηγία μπορεί να περιέχει διατάξεις μη συμβάλλουσες στην εξάλειψη των εμποδίων στις θεμελιώδεις ελευθερίες μόνον εφόσον οι διατάξεις αυτές είναι αναγκαίες για την αποφυγή της καταστρατηγήσεως ορισμένων απαγορεύσεων που έχουν τέτοιο σκοπό.
- Λαμβάνονται υπόψη μόνον οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που, σύμφωνα με τη νομολογία, είναι αισθητές.
- Το Δικαστήριο κρίνει ως στρέβλωση του ανταγωνισμού κάθε περιορισμό των μορφών ανταγωνισμού, επιβαλλόμενο κατά τον ίδιο τρόπο σε όλους τους επιχειρηματίες ενός κράτους μέλους, για παράδειγμα η απαγόρευση μιας συγκεκριμένης πράξεως. Η στρέβλωση αυτή δεν δικαιολογεί τη χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσεως για να επεκταθεί η εφαρμογή σε όλη την Ευρωπαϋκή Ένωση ενός αυστηρού εθνικού περιορισμού.
19 Αν πληρούνται οι προϋποθέσεις χρησιμοποίησης του άρθρου 95 ΕΚ, η προστασία της δημόσιας υγείας μπορεί να είναι καθοριστική για τις επιλογές που πρέπει να γίνουν.
20 Όσον αφορά το θεσπισθέν μέτρο, πρέπει να εξεταστεί αν συμβάλλει στην εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία ή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.
21 Όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία, η εξέταση κατέληξε στα εξής. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 95 ΕΚ επιτρέπει τους κανόνες για τη διαφήμιση με έντυπα μέσα, αλλά ότι η απαγόρευση της διαφημίσεως, μεταξύ άλλων, με αφίσες, ομπρέλες ηλίου, σταχτοδοχεία, και η απαγόρευση των διαφημιστικών μηνυμάτων στον κινηματογράφο δεν επηρεάζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των οικείων προϋόντων. Το Δικαστήριο στηρίχτηκε προφανώς στην ιδέα ότι αυτές οι τελευταίες περιπτώσεις αφορούν τοπικές μάλλον αγορές, οι οποίες, κατά τη γνώμη μου, δεν είναι τόσο προφανείς, δεδομένης της διεθνούς φύσεως της αγοράς καπνού, μέρος της οποίας είναι η παραγωγή και το εμπόριο των διαφημιστικών πινακίδων. Το Δικαστήριο έλαβε ιδίως υπόψη το γεγονός ότι οι διατάξεις για τις διαφημιστικές πινακίδες είναι ελάχιστες προϋποθέσεις. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλουν αυστηρότερες απαιτήσεις. Επομένως - αν ορθώς αντιλαμβάνομαι την άποψη του Δικαστηρίου -, η οδηγία δεν μπορεί να συμβάλει πραγματικά στην εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
22 Η εξέταση από πλευράς του δικαίου του ανταγωνισμού κατέληξε στην ακόλουθη διαπίστωση: το άρθρο 95 ΕΚ δεν είναι κατάλληλο για την εξάλειψη στρεβλώσεως του ανταγωνισμού με τον περαιτέρω περιορισμό του ανταγωνισμού στο σύνολο της Κοινότητας.
23 Τέλος, το Δικαστήριο, λόγω της γενικής φύσεως της απαγορεύσεως που θέσπισε η οδηγία, έκρινε ότι δεν ήταν αρμόδιο να ακυρώσει εν μέρει την οδηγία.
ΙΙΙ - Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
Α - Η διαφορά της κύριας δίκης
24 Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης, η British American Tobacco (Investments) Ltd και η Imperial Tobacco Ltd (στο εξής: οι προσφεύγουσες) παρασκευάζουν προϋόντα καπνού στο Ηνωμένο Βασίλειο. Συγκαταλέγονται μεταξύ των μεγαλύτερων καπνοβιομηχάνων παγκοσμίως. Ασκούν δραστηριότητες σε 180 χώρες και κατέχουν συνολικό ποσοστό αγοράς 15,1 %. Διαθέτουν περισσότερα από 80 εργοστάσια σε 64 χώρες και παρασκευάζουν 800 δισεκατομμύρια τσιγάρα ετησίως. Απασχολούν περίπου 80 000 εργαζομένους παγκοσμίως. Τα κυριότερα διεθνή τους σήματα είναι το Lucky Strike, το Kent, το Dunhill και το Pall Mall. Άλλα σημαντικά σήματα είναι το Rothmans, το Peter Stuyvesant, το Benson & Hedges και το John Player Gold Leaf (7). Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι η εφαρμογή της οδηγίας θα επηρεάσει σημαντικά τις δραστηριότητές τους και τις δραστηριότητες των θυγατρικών τους εταιριών.
25 Στις 3 Σεπτεμβρίου 2001 οι προσφεύγουσες υπέβαλαν αίτηση ενώπιον του High Court of Justice προκειμένου να τους επιτραπεί η άσκηση προσφυγής περί δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας της προθέσεως και/ή της υποχρεώσεως της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου να μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ανέκυψε το ζήτημα της ερμηνείας του άρθρου 2, παράγραφος 2, του European Communities Act. Oι προσφεύγουσες ισχυρίστηκαν ότι αυτή η διάταξη παρέχει στην Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου την εκτελεστική των κοινοτικών της υποχρεώσεων αρμοδιότητα. Οι προσφεύγουσες ζήτησαν από το εθνικό δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υπερέβη τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που της παρέχει το European Communities Act, εφόσον η οδηγία είναι άκυρη. Ως εκ τούτου, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου δεν υπείχε την υποχρέωση βάσει του κοινοτικού δικαίου να δικαιολογήσει την άσκηση αυτής της αρμοδιότητας.
26 Με διάταξη της 26ης Φεβρουαρίου 2002, επετράπη, ενώπιον του High Court of Justice, η παρέμβαση της Japan Tobacco Inc. και της JT International SA.
27 Η Japan Tobacco Inc. δήλωσε ότι οι αιτιάσεις της αφορούν το άρθρο 7 της οδηγίας και ιδίως τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλουν οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη.
28 Η Japan Tobacco Inc. είναι μία από τις μεγαλύτερες καπνοβιομηχανίες παγκοσμίως. Η JT International SA είναι θυγατρική της Japan Tobacco Inc. και παρασκευάζει τσιγάρα στα εργοστάσιά της στη Γερμανία και τα διανέμει στα δεκαπέντε κράτη μέλη της Κοινότητας. Η Japan Tobacco Inc. είναι επίσης δικαιούχος του σήματος Mild Seven. Ισχυρίζεται ότι το Mild Seven είναι το δεύτερο σήμα τσιγάρων παγκοσμίως. Η JT International SA είναι η αποκλειστική κάτοχος άδειας αυτού του σήματος. Οι πωλήσεις του Mild Seven αντιπροσωπεύουν ποστοστό μεγαλύτερο του 40 % των συνολικών πωλήσεων της Japan Tobacco Inc. (8).
29 Οι προσφεύγουσες προβάλλουν επτά λόγους ακυρώσεως της οδηγίας, οι οποίοι παρατίθενται στα επτά υποερωτήματα του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος.
Β - Τα προδικαστικά ερωτήματα
30 Με διάταξη της 6ης Δεκεμβρίου 2001, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 19 Δεκεμβρίου 2001, το High Court of Justice (Administrative Court) υπέβαλε τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Είναι η οδηγία 2001/37/ΕΚ ανίσχυρη, εν όλω ή εν μέρει, λόγω:
α) ακαταλληλότητας των άρθρων 95 και/ή 133 ΕΚ ως νομικής βάσεως;
β) της χρησιμοποιήσεως των άρθρων 95 και 133 ΕΚ ως διττής νομικής βάσεως;
γ) προσβολής της αρχής της αναλογικότητας;
δ) παραβάσεως του άρθρου 295 ΕΚ, προσβολής του θεμελιώδους δικαιώματος επί της ιδιοκτησίας και/ή παραβάσεως του άρθρου 20 της Συμφωνίας για τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας στον τομέα του εμπορίου (TRIP);
ε) παραβάσεως του άρθρου 295 ΕΚ και/ή της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως;
στ) προσβολής της αρχής της επικουρικότητας;
ζ) καταχρήσεως εξουσίας;
2. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, εφαρμόζεται το άρθρο 7 της οδηγίας 2001/37/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου μόνον επί των προϋόντων καπνού που διατίθενται στο εμπόριο εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας ή εφαρμόζεται και επί προϋόντων καπνού που συσκευάζονται εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας για να εξαχθούν σε τρίτες χώρες;»
Γ - Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
31 Σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν οι προσφεύγουσες, η Japan Tobacco, το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, καθώς και η Βελγική, η Γερμανική, η Γαλλική, η Ελληνική, η Ιταλική, η Ιρλανδική, η Λουξεμβουργιανή, η Ολλανδική, η Φινλανδική, η Σουηδική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της 2ας Ιουλίου 2002, οι προσφεύγουσες, η Japan Tobacco, το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, καθώς και η Βελγική, η Γερμανική, η Φινλανδική, η Γαλλική, η Ελληνική, η Ιρλανδική, η Ιταλική, η Λουξεμβουργιανή, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου αγόρευσαν προς στήριξη των αιτημάτων τους.
Δ - Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
32 Το Κοινοβούλιο παρατηρεί ότι οι προσφεύγουσες δήλωσαν ότι τα επιχειρήματά τους στηρίζονται σε εμπιστευτική γνωμοδότηση της Νομικής του Υπηρεσίας όσον αφορά το σχέδιο της οδηγίας. Δύο διαφορετικές γνωμοδοτήσεις της Νομικής του Υπηρεσίας παρατίθενται με τις μαρτυρικές καταθέσεις των προσφευγουσών. Οι προσφεύγουσες ενισχύουν την άποψή τους επικαλούμενες γνωμοδότηση της νομικής επιτροπής του Κοινοβουλίου.
33 Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να μη λάβει υπόψη αυτές τις γνωμοδοτήσεις ούτε τα έγγραφα με τα οποία γίνεται παραπομπή στις εν λόγω γνωμοδοτήσεις. Παραπέμπει συναφώς στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs, στο πλαίσιο της υποθέσεως Ισπανία κατά Συμβουλίου (9), με τις οποίες ο γενικός εισαγγελέας ανέφερε ότι, ελλείψει ρητής άδειας του κοινοτικού οργάνου, δεν μπορεί να γίνει ενώπιον του Δικαστηρίου, άμεση ή έμμεση, επίκληση των συμβουλών της Νομικής Υπηρεσίας αυτού του οργάνου. Αυτό θα ήταν επιζήμιο για το δημόσιο συμφέρον που έγκειται στην παροχή, κατά τρόπο ανεξάρτητο, νομικών συμβουλών. Το Κοινοβούλιο επίσης παραπέμπει στη διάταξη του Προέδρου του Πρωτοδικείου επί της υποθέσεως Carlsen κ.λπ. κατά Συμβουλίου (10), από την οποία προκύπτει ότι η κοινολόγηση των απόψεων της Νομικής Υπηρεσίας μπορεί να δημιουργήσει αβεβαιότητα ως προς τη νομιμότητα των κοινοτικών πράξεων και να έχει αρνητικές επιπτώσεις στη λειτουργία των κοινοτικών οργάνων. Αυτή η κοινολόγηση θα απειλούσε τη σταθερότητα της κοινοτικής έννομης τάξεως και την εύρυθμη λειτουργία των κοινοτικών οργάνων - που αποτελούν γενικά συμφέροντα, η προστασία των οποίων πρέπει να διαφαλίζεται οπωσδήποτε.
34 Φρονώ ότι οι γνωμοδοτήσεις κατά τη διαδικασία εκδόσεως κοινοτικής νομοθεσίας δεν πρέπει να είναι εμπιστευτικές σε όλες τις περιπτώσεις. Η δημοσιοποίηση αυτών των γνωμοδοτήσεων παρουσιάζει και πλεονεκτήματα, διότι αυξάνεται η διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας. Αυτό ωστόσο δεν σημαίνει ότι όλες οι γνωμοδοτήσεις και οι συμβουλές πρέπει να δημοσιοποιούνται. Διακρίνω, συναφώς, μεταξύ, αφενός, των εσωτερικών γνωμοδοτήσεων των νομικών υπηρεσιών, οι οποίες πρέπει να εκδίδονται ελεύθερα για τον καθορισμό της απόψεως του κοινοτικού οργάνου, και, αφετέρου, των εξωτερικών, πιο επίσημων, γνωμοδοτήσεων που εκδίδει το Συμβούλιο της επικρατείας σε ορισμένα κράτη μέλη. Στην τελευταία περίπτωση δεν βλέπω τον λόγο για τον οποίο οι γνωμοδητήσεις πρέπει να είναι εμπιστευτικές. Ωστόσο, και στην περίπτωση εσωτερικής γνωμοδότησης, η γνωμοδότηση μπορεί να δημοσιευθεί, για οποιονδήποτε λόγο. Οι διάδικοι μπορούν βεβαίως να χρησιμοποιούν ελεύθερα τα επιχειρήματα που περιέχει η γνωμοδότηση, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι το κοινοτικό όργανο δεσμεύεται από τις απόψεις της Νομικής του Υπηρεσίας.
35 Στην παρούσα υπόθεση, τα εν λόγω έγγραφα δεν είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη κατά την εκτίμηση της βουλήσεως του κοινοτικού νομοθέτη. Προτείνω στο Δικαστήριο να σημειώσει, κατά την εξέταση της υποθέσεως, ότι αυτές οι γνωμοδοτήσεις δεν εκφράζουν την άποψη του Κοινοβουλίου. Παρέλκει, επομένως, η περαιτέρω εξέταση του αιτήματος του Κοινοβουλίου.
IV - Ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της διαδικασίας και το παραδεκτό
36 Η παρούσα υπόθεση έχει ιδιαίτερο χαρακτήρα, διότι για πρώτη φορά το Δικαστήριο καλείται να κρίνει το παραδεκτό προδικαστικών ερωτημάτων που αφορούν το κύρος οδηγίας και τα οποία διατύπωσαν τα ενδιαφερόμενα μέρη στο πλαίσιο διαδικασίας ενώπιον εθνικού Δικαστηρίου κατά το στάδιο εφαρμογής της οδηγίας. Παρόμοια ήταν η υπόθεση Imperial Tobacco κ.λπ. (11), στην οποία ωστόσο το Δικαστήριο δεν έπρεπε να αποφανθεί επί του παραδεκτού, διότι η υπόθεση κατέστη άνευ αντικειμένου μετά την απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού (12), με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε την οδηγία 98/43. Με την απόφαση SMW Winzersekt (13), το Δικαστήριο απάντησε σε παρόμοιο ερώτημα. Η υπόθεση αφορούσε τη διάταξη κανονισμού που θα εφαρμοζόταν μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ο προσφεύγων της κύριας δίκης δεν υποχρεούτο να αναμείνει τη λήξη της μεταβατικής περιόδου για να επικαλεστεί ενώπιον εθνικού δικαστηρίου το ανεφάρμοστο διατάξεως.
37 Η Γαλλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή αμφισβητούν το παραδεκτό της παρούσας υποθέσεως. Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι μια οδηγία, αυτή καθεαυτή, δεν μπορεί να δημιουργεί υποχρεώσεις σε βάρος ιδιώτη. Παραπέμπει ειδικά στην απόφαση Salamander κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (14), με την οποία το Πρωτοδικείο έκρινε ότι μια οδηγία η οποία υποχρεώνει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν υποχρεώσεις στους επιχειρηματίες δεν μπορεί, αυτή καθεαυτή, πριν από τη θέσπιση των κρατικών μέτρων περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο και ανεξαρτήτως αυτών, να επηρεάσει άμεσα τη νομική κατάσταση των εν λόγω επιχειρηματιών. Η ζημία που προκαλείται στους ιδιώτες κατά την περίοδο μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο είναι ζημία που αφορά τα πραγματικά περιστατικά και δεν απορρέει από το κοινοτικό δίκαιο. Η Επιτροπή φρονεί ότι πριν από τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας, το Δικαστήριο δεν πρέπει να αποφανθεί επί του κύρους και της ερμηνείας της οδηγίας. Επιπλέον, αν ένας ιδιώτης μπορούσε να αμφισβητήσει το κύρος οδηγίας ενώπιον εθνικού δικαστηρίου πριν από τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας, αυτό θα συνιστούσε καταστρατήγηση του άρθρου 230 ΕΚ, κατά παράβαση του συστήματος ενδίκων μέσων που προβλέπει η Συνθήκη.
38 Κατά τη γνώμη μου, η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το παραδεκτό των προδικαστικών ερωτημάτων δίνει απάντηση στην παρούσα υπόθεση όσον αφορά ερωτήματα για το κύρος της οδηγίας που υποβάλλονται κατά την περίοδο μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο.
39 Στην ουσία, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν τα εθνικά δικαστήρια υποβάλλουν ερωτήματα που αφορούν την ερμηνεία διατάξεως του κοινοτικού δικαίου το Δικαστήριο οφείλει καταρχήν να αποφαίνεται. Η απόρριψη της αιτήσεως του εθνικού δικαστηρίου είναι δυνατή μόνον εφόσον προκύπτει ότι καταστρατηγείται το άρθρο 234 ΕΚ ή το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί κατασκευασμένης διαφοράς ή είναι προφανές ότι η διάταξη του κοινοτικού δικαίου δεν μπορεί να εφαρμοστεί ούτε άμεσα ούτε έμμεσα στις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως (15).
40 Το Δικαστήριο ερμηνεύει ευρέως την υποχρέωσή του να απαντά σε προδικαστικά ερωτήματα, υπογραμμίζοντας πάντοτε ότι η διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 234 ΕΚ αποτελεί μέσο συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων. Επομένως, το Δικαστήριο έκρινε ότι μόνον τα εθνικά δικαστήρια ενώπιον των οποίων εκκρεμεί η διαφορά και τα οποία έχουν την ευθύνη της αποφάσεως που θα εκδώσουν είναι αρμόδια να εκτιμούν, με βάση τις ιδιαιτερότητες κάθε υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα της προδικαστικής αποφάσεως προκειμένου να εκδώσουν τη δική τους απόφαση όσο και τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλουν στο Δικαστήριο.
41 Με άλλα λόγια, το εθνικό δικαστήριο - και όχι το Δικαστήριο - εκτιμά το λυσιτελές της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων. Μοναδική προϋπόθεση είναι να μην πρόκειται για κατασκευασμένη διαφορά και τα ερωτήματα να αφορούν την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.
42 Κατά τη γνώμη μου, δεν υπάρχει αμφιβολία επ' αυτών των σημείων. Πρώτον, πρόκειται για πραγματική διαφορά δυνάμει του εθνικού δικαίου, όσον αφορά την αρμοδιότητα της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου να εφαρμόσει το άρθρο 2, παράγραφος 2, του European Communities Act. Δεύτερον, τα ερωτήματα αφορούν την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. H διαφορά, πράγματι, δεν αφορά σχέδιο κοινοτικής νομοθεσίας, αλλά οδηγία που έχει ήδη εκδοθεί και, σύμφωνα με το άρθρο 16, τέθηκε σε ισχύ την ημέρα δημοσιεύσεώς της. Το περιεχόμενο της οδηγίας και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτή κατά τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας είναι δεδομένα.
43 Η διαπίστωση αυτή - όπως τονίζει και η Επιτροπή - δεν αναιρείται από την απόφαση Vaneetveld (16). Με την απόφαση αυτή, τo Δικαστήριο έκρινε ότι οι ιδιώτες μπορούν να επικαλεστούν μια οδηγία ενώπιον εθνικού δικαστηρίου μόνον μετά τη λήξη της προθεσμίας που τίθεται για τη μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο. Πριν από τη λήξη αυτής της προθεσμίας, η οδηγία δεν γεννά υπέρ ιδιωτών δικαιώματα που τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να προστατεύουν. Κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, η οδηγία δεν επιβάλλει σαφείς υποχρεώσεις στους ιδιώτες. Μόνον τα κράτη μέλη υπέχουν υποχρεώσεις κατά την εν λόγω περίοδο. Οφείλουν να μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία και να απέχουν από τη θέσπιση διατάξεων ικανών να διακυβεύσουν σοβαρά το επιδιωκόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα (17).
44 Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν υφίσταται αντικειμενική ανάγκη (18) να δοθεί απάντηση στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα, ούτε ότι πρόκειται για κατασκευασμένη διαφορά, στην οποία το Δικαστήριο δεν υποχρεούται να απαντήσει.
45 Επιπλέον, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι προσφεύγουσες έχουν έννομο συμφέρον στην επίλυση της διαφοράς. Το συμφέρον έγκειται στο ότι απαιτούν ασφάλεια όσον αφορά τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που είναι θεμελιώδη για την άσκηση των δραστηριοτήτων τους και τα οποία θα επικαλεστούν προσεχώς. Επιπλέον, είναι πιθανόν να οφείλουν να λάβουν ορισμένα μέτρα κατά τη διαχείριση των επιχειρήσεών τους πριν από τη λήξη της ταχθείσας για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας. Το Δικαστήριο δεν οφείλει να εκτιμήσει το περιεχόμενο ή την έκταση αυτού του συμφέροντος, διότι η εκτίμηση αυτή εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια. Αυτή είναι η διαφορά μεταξύ της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως και των απευθείας προσφυγών δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ (19). Για λόγους πληρότητας, αναφέρω ότι το συμφέρον των προσφευγουσών είναι αναμφιβόλως σημαντικό. Ομοίως, εξετάζω το επιχείρημα της Γαλλικής Κυβερνήσεως σύμφωνα με το οποίο το συμφέρον των προσφευγουσών αφορά πραγματικά περισταστικά και δεν στηρίζεται στο κοινοτικό δίκαιο. Θεωρώ το επιχείρημα αυτό όχι μόνον εσφαλμένο (20), αλλά και αλυσιτελές, διότι απόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει αυτό το συμφέρον.
46 Συναφώς, διαπιστώνω ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα υποβληθέντα από το High Court προδικαστικά ερωτήματα. Αυτή η διαπίστωση συνάδει με τη λύση που επέλεξε το Δικαστήριο στην παρόμοια υπόθεση SMW Winzersekt (21).
47 Πρέπει όμως να τονιστεί ότι μια διαφορετική διαπίστωση - που θα οδηγούσε στο απαράδεκτο - θα σήμαινε ότι η κοινοτική έννομη τάξη δεν παρέχει αποτελεσματική δικαστική προστασία στις προσφεύγουσες. Επομένως, δεν θα λαμβάνονταν υπόψη μια σημαντική γενική αρχή του δικαίου, την οποία το Δικαστήριο παγίως αναγνώρισε (22) ως ανήκουσα στις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Την αρχή αυτή προβλέπουν τα άρθρα 6 και 13 της Ευρωπαϋκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (στο εξής: ΕΣΔΑ) και το άρθρο 47 της Ευρωπαϋκής Ξάρτας Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
48 Όσον αφορά την αποτελεσματική δικαστική προστασία, σημειώνω, κατ' αρχήν, τα εξής: η διαδικασία υποβολής προδικαστικού ερωτήματος αποτελεί μέρος του συνόλου των ενδίκων μέσων, τα οποία παρέχουν την αναγκαία έννομη προστασία στους ιδιώτες. Εκτός της διαδικασίας αυτής, η Συνθήκη προβλέπει και την απευθείας προσφυγή που κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να ασκήσει ενώπιον του Πρωτοδικείου.
49 Το άρθρο 230 ΕΚ προβλέπει εντούτοις ότι το κύρος μιας οδηγίας μπορεί να εξετάζεται μόνον κατόπιν απευθείας προσφυγής που ασκεί ένα κράτος μέλος, το Συμβούλιο ή η Επιτροπή (23). Τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα δεν μπορούν, βάσει αυτού του άρθρου, να ασκήσουν προσφυγή ως προς το κύρος μιας οδηγίας. Το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 230 ΕΚ αναφέρει μόνον τις αποφάσεις και - υπό μία συγκεκριμένη προϋπόθεση - τους κανονισμούς.
50 Από το γεγονός ότι το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 230 ΕΚ περιγράφει λεπτομερώς τις περιπτώσεις στις οποίες τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα έχουν δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής συνάγεται ότι η κοινοτική νομοθεσία ρητώς επέλεξε να μην παράσχει απευθείας δικαίωμα προσφυγής ενώπιον των κοινοτικών δικαστηρίων σε περίπτωση όπως η παρούσα. Αυτό συνάδει και με τη νομολογία του Δικαστηρίου, με την οποία το Δικαστήριο όρισε περιοριστικά τις προϋποθέσεις εννόμου συμφέροντος των ιδιωτών για την άσκηση προσφυγής ενώπιον των κοινοτικών δικαστηρίων (24). Οι ιδιώτες έχουν έννομο συμφέρον ασκήσεως προσφυγής μόνον εάν «η απόφαση τους θίγει λόγω ορισμένων ιδιαιτέρων ιδιοτήτων που έχουν ή λόγω μιας πραγματικής καταστάσεως η οποία τους χαρακτηρίζει σε σχέση με κάθε άλλο πρόσωπο και εκ του γεγονότος αυτού τους εξατομικεύει κατά ανάλογο τρόπο προς εκείνο του αποδέκτη» (25). Κατά τη νομολογία αυτή, οι προσφεύγουσες δεν μπορούν, επομένως, να ασκήσουν προσφυγή εν προκειμένω, διότι δεν διαφοροποιούνται από τους λοιπούς καπνοβιομήχανους που θίγει η οδηγία. Εν συντομία, ακόμη και αν το άρθρο 230 ΕΚ, τέταρτο εδάφιο, έκανε μνεία των οδηγιών, οι προσφεύγουσες δεν θα είχαν δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής.
51 Η περιοριστική ερμηνεία του Δικαστηρίου στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στο επιχείρημα ότι οι ιδιώτες μπορούν να ασκούν προσφυγή ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα οποία μπορούν να υποβάλουν προδικαστικά ερωτήματα ενώπιον του Δικαστηρίου. Το δικαίωμα των ιδιωτών για αποτελεσματική δικαστική προστασία διασφαλίζεται μέσω της διαδικασίας υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων (26). Εντούτοις, το κοινοτικό δίκαιο δεν πρέπει να αποκλείσει αυτόν τον τρόπο υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων και να δημιουργήσει, επομένως, νομικό κενό. Εξετάζω αυτό το ζήτημα χωριστά από το ζήτημα αν αυτή η περιοριστική από το Δικαστήριο ερμηνεία του άρθρου 230 ΕΚ, τέταρτο εδάφιο, λαμβάνει επαρκώς υπόψη τα θεμελιώδη δικαιώματα των ιδιωτών ως προς την άσκηση ενδίκων μέσων. Συναφώς, ο γενικός εισαγγελέας Jacobs, με τις προτάσεις του επί της αποφάσεως UPA (27), διατύπωσε, ορθώς κατά τη γνώμη μου, σοβαρές αμφιβολίες.
52 Δεύτερον, κατά τη γνώμη μου, σημαντική είναι και η αρχή της ασφάλειας δικαίου. Σε μια έννομη τάξη που λειτουργεί ορθώς, κάθε ενδιαφερόμενος πρέπει να έχει όσο το δυνατόν μεγαλύτερη ασφάλεια ως προς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του. Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο για τις υποχρεώσεις που επηρεάζουν σημαντικά τη διαχείριση των υποθέσεών του. Δεν έχει σημασία το ότι η υπόθεση αφορά δικαιώματα και υποχρεώσεις που δεν τέθηκαν ακόμη σε ισχύ σε μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο, τα οποία όμως είναι βέβαιο ότι θα τεθούν συντόμως σε ισχύ.
53 Δεν αμφισβητείται ότι δυνάμει της Συνθήκης, στο πλαίσιο της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων, το κύρος μιας οδηγίας μπορεί να υποβληθεί στην εκτίμηση του Δικαστηρίου στο πλαίσιο προσφυγής ενώπιον εθνικού δικαστηρίου που άσκησε ένας ενδιαφερόμενος, ο οποίος είχε βάσιμες αμφιβολίες ως προς το κύρος της οδηγίας. Θεωρώ ότι αντίκειται στην αρχή της ασφάλειας δικαίου η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου υπό την έννοια ότι ο ενδιαφερόμενος πρέπει να περιμένει τη λήξη της προβλεπόμενης για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας για να ασκήσει αυτό το ένδικο μέσο.
54 Τρίτον, το απαράδεκτο στην παρούσα υπόθεση θα προκαλούσε ζημία στις προσφεύγουσες, δεδομένου ότι πρέπει ήδη να λάβουν μέτρα για να προσαρμόσουν την παραγωγή τους, ενώ αργότερα μπορεί να αποδειχτεί το ανίσχυρο της οδηγίας. Τα ενδιαφερόμενα μέρη θα έπρεπε τότε να ζητήσουν αποκατάσταση της ζημίας από το κράτος μέλος που θέσπισε μέτρα μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ή απευθείας από την Ευρωπαϋκή Κοινότητα, σύμφωνα με τη δυνατότητα που παρέχει το άρθρο 288, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ.
55 Κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο εξαρτά τη χορήγηση αποζημιώσεως λόγω παράνομης νομοθεσίας από αυστηρές προϋποθέσεις. Δεν θα εξετάσω λεπτομερώς το ζήτημα αν μπορεί να ευδοκιμήσει η αγωγή αποζημιώσεως κατά των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων. Δεν το θεωρώ απίθανο, ιδίως αν η παρανομία απορρέει από το γεγονός ότι ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε ένα μέτρο, για το οποίο, βάσει της Συνθήκης, ήταν αναρμόδιος λόγω ελλείψεως νομικής βάσεως.
56 Πιο σημαντικό είναι ότι, αν κηρυσσόταν το απαράδεκτο και στη συνέχεια η οδηγία, στο πλαίσιο νέας διαδικασίας, κηρυσσόταν ανίσχυρη, οι προσφεύγουσες θα είχαν υποστεί ζημία χωρίς να ήταν σε θέση να επέμβουν. Το ζήτημα της θεσπίσεως των αναγκαίων για την εκτέλεση της οδηγίας μέτρων - προτού διαπιστωθεί το ανίσχυρο - δεν εξαρτάται από την επιλογή της επιχείρισης, αλλά από μια εκ του νόμου υποχρέωση.
57 Ένα σύστημα ενδίκων μέσων πρέπει να προβλέπει μέσα για την κατά το δυνατό πρόληψη ζημιών ή, τουλάχιστον, για τον περιορισμό του μεγέθους της ζημίας. Με άλλα λόγια, θα ήταν εσφαλμένη η ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης περί ενδίκων μέσων κατά τρόπο που να αποκλείει τη δυνατότητα των ιδιωτών να περιορίσουν αυτή τη ζημία.
V - Κρίσιμα πραγματικά περιστατικά
Α - Γενικά
58 Η παρούσα υπόθεση δεν είναι μεμονωμένη. Η επίλυσή της εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται. Πρώτον, υπάρχει το πραγματικό πλαίσιο στο οποίο τα προϋόντα παρασκευάζονται, πωλούνται και καταναλώνται. Σ' αυτό το πλαίσιο εκδόθηκε η οδηγία. Η διαδικασία έκδοσης της οδηγίας θα εξεταστεί στο δεύτερο μέρος αυτού του κεφαλαίου. Το τρίτο σημείο που θεωρώ κρίσιμο είναι οι ουσιαστικές τροποποιήσεις που απορρέουν από την οδηγία. Ο κοινοτικός νομοθέτης έχει ρυθμίσει, πράγματι, παλαιότερα τη σύνθεση και τη σήμανση των προϋόντων καπνού.
Β - Πραγματικό πλαίσιο
59 Τα διάδικα μέρη προσκόμισαν στο Δικαστήριο πολλά πληροφοριακά στοιχεία για τους κινδύνους που προκαλεί η κατανάλωση καπνού, μεταξύ των οποίων εκτενείς ιατρικές και επιστημονικές εκθέσεις, καθώς και φωτογραφίες θυμάτων. Δεν νομίζω ότι απόκειται στο Δικαστήριο να κρίνει λεπτομερώς τις επιπτώσεις του καπνίσματος. Αρκεί η διαπίστωση ότι ουδόλως αμφισβητείται η σοβαρότητα των επιπτώσεών του και ότι η κοινή γνώμη για την κατανάλωση καπνού έχει αλλάξει στάση σημαντικά. Οι δύο αυτές εξελίξεις είναι συνέπεια της αύξησης των επιστημονικών γνώσεων σχετικά με τις επιβλαβείς συνέπειες του καπνίσματος. Ωστόσο, πολλοί, μεταξύ των οποίων και νέοι, συνεχίζουν να καπνίζουν (28).
60 Η πολιτική όσον αφορά το κάπνισμα τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϋκής Ενώσεως όσο και σε επίπεδο κρατών μελών στηρίζεται σε δύο άξονες. Ο πρώτος περιλαμβάνει μέτρα για την κατά το δυνατό αποθάρρυνση του καπνίσματος, με ιδιαίτερη έμφαση στους νέους, ενώ ο δεύτερος αφορά μέτρα για τον κατά το δυνατό περιορισμό των επιβλαβών συνεπειών του καπνίσματος. Οι υποχρεώσεις για τη σήμανση που επιβάλλει η οδηγία είναι παράδειγμα πολιτικής του πρώτου άξονα, ενώ οι υποχρεώσεις για τη σύνθεση εμπίπτουν στον δεύτερο άξονα. Η Επιτροπή παρατηρεί επιπλέον ότι η θέσπιση ενός πιο ριζικού μέτρου - η πλήρης απαγόρευση των προϋόντων καπνού - θα δικαιολογούνταν ίσως από τους κινδύνους που προκαλεί το κάπνισμα, αλλά είναι αδύνατη για πρακτικούς, φορολογικούς και πολιτικούς λόγους.
61 Θα αναφερθώ τώρα στην αγορά των προϋόντων καπνού, ιδίως στην αγορά των τσιγάρων. Η αγορά αυτή αποκτά όλο και περισσότερο διεθνικό χαρακτήρα (29). Οι τοπικές προτιμήσεις διαδραματίζουν όλο και πιο περιορισμένο ρόλο· η αγορά κυριαρχείται από περιορισμένο αριθμό σημάτων τσιγάρων. Η συγκέντρωση στον τομέα της καπνοβιομηχανίας είναι ακόμη μεγαλύτερη (30): οι κυριότεροι επιχειρηματίες διαθέτουν στο εμπόριο συχνά διάφορα σήματα. Ο διεθνικός χαρακτήρας της αγοράς των τσιγάρων δεν σημαίνει την ύπαρξη απολύτως ενιαίας αγοράς. Αντιθέτως, η αγορά ρυθμίζεται σε μεγάλο βαθμό από τις εθνικές αρχές. Οι εθνικοί ειδικοί φόροι καταναλώσεως, μεταξύ άλλων, συνεπάγονται μεγάλες διαφορές στην τιμή, ενώ και οι κανόνες περί διαφημίσεως διαφέρουν σημαντικά.
62 Λόγω των σημανικτών διαφορών στην τιμή, η αγορά αυτή προσφέρεται ιδιαιτέρως για την ανάπτυξη παράνομου εμπορίου και λαθρεμπορίας. Σύμφωνα με την έκθεση της Παγκόσμιας Τράπεζας για το 1999 (31), υπολογίζεται ότι το 30 % των διεθνώς εξαγόμενων τσιγάρων, δηλαδή περίπου 355 δισεκατομμύρια τσιγάρα, διακινούνται λαθραίως.
63 Στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϋκής Ενώσεως και των τρίτων χωρών, το παράνομο εμπόριο και η λαθρεμπορία είναι σημαντική δραστηριότητα, γεγονός που δεν αμφισβητείται στην παρούσα υπόθεση. Οι απόψεις ωστόσο διίστανται ως προς την έκταση της λαθρεμπορίας τσιγάρων που παρασκευάζονται εντός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως και στη συνέχεια διατίθενται στην ευρωπαϋκή αγορά (ανεξαρτήτως του αν εξήχθησαν και επανεισήχθησαν) ή τσιγάρων που προέρχονται από τρίτες χώρες.
64 Η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση αναφέρει ότι 97 % των παρανόμως εισαγόμενων στην Ευρωπαϋκή Ένωση τσιγάρων προέρχονται από τρίτες χώρες, η Γερμανική Κυβέρνηση αναφέρει το ίδιο ποσοστό για τις παράνομες εισαγωγές στη Γερμανία και οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι 85 % των τσιγάρων που διατίθενται παράνομα στο εμπόριο προέρχονται από τρίτες χώρες. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι από τα τσιγάρα που διακινούνται παράνομα στην Ευρωπαϋκή Ένωση το ποσοστό αυτών που παρασκευάζονται στην Ευρωπαϋκή Ένωση υπερβαίνει κατά πολύ το 15 %.
65 Σύμφωνα με την πιο πρόσφατη έκθεση της OLAF (32), η λαθρεμπορία τσιγάρων είναι για όλα τα κράτη μέλη και για πολλές τρίτες χώρες ένα πρόβλημα που συνεπάγεται σημαντικές απώλειες τόσο για τον κοινοτικό, όσο και για τους εθνικούς προϋπολογισμούς. Οι επιχειρηματίες παρανομούν στον τομέα των τσιγάρων σε παγκόσμιο επίπεδο και διαθέτουν σημαντικούς οικονομικούς πόρους και περίπλοκη υποδομή. Οι απάτες στον τομέα των τσιγάρων οργανώνονται κατά κανόνα με τον ίδιο τρόπο: συνήθως με ψευδείς δηλώσεις, καταστρατήγηση της νομοθεσίας και λαθρεμπορία. Αν ένα κράτος μέλος ή μια τρίτη χώρα εντείνει τους ελέγχους ως προς την προέλευση των τσιγάρων, οι επιχειρηματίες που παρανομούν θα μεταφέρουν τις δραστηριότητές τους σε άλλο κράτος μέλος ή σε άλλη τρίτη χώρα. Λόγω των τεράστιων διακυβευόμενων κερδών, οι παρανομούντες είναι διατεθειμένοι να αποθηκεύσουν ή να μεταφέρουν τα τσιγάρα για μεγάλα χρονικά διαστήματα, μέχρις ότου η προσοχή των υπηρεσιών ελέγχου εξασθενήσει και είναι σε θέση να εισάγουν παράνομα τα τσιγάρα στην Κοινότητα (33). Η έκθεση αναφέρει εξάλλου ότι τα λαθραία τσιγάρα αποθηκεύονται στην Ευρωπαϋκή Ένωση προτού εξαχθούν σε τρίτες χώρες (ή δηλωθούν για εξαγωγή).
66 Στην παρούσα υπόθεση πρέπει να υπογραμμιστεί η οικονομική σημασία του τομέα καπνού στην Ευρωπαϋκή Ένωση, δηλαδή η καλλιέργεια καπνού - ιδίως σε πολλά νότια κράτη μέλη - και η βιομηχανική του μεταποίηση. Η οδηγία μπορεί να επηρεάσει δυσμενώς αυτόν τον τομέα. Σύμφωνα με τις προσφεύγουσες, η εφαρμογή της οδηγίας στις εξαγωγές θα οδηγήσει σε απώλεια 1 800 έως 3 000 θέσεων εργασίας μόνον στις επιχειρήσεις τους.
Γ - Ιστορικό της οδηγίας
67 Η οδηγία έχει μακρά ιστορία. Η ανακοίνωση της Επιτροπής της 18ης Δεκεμβρίου 1996 είχε ήδη κάνει μνεία στα σημαντικότερα μέτρα που θεσπίζει η οδηγία (άρθρα 3 έως 7) (34). Η Επιτροπή, με την ανακοίνωση αυτή, πρότεινε σειρά μέτρων για την εντατικοποίηση των ελέγχων για την πρόληψη του καπνίσματος στην Κοινότητα.
68 Μετά την ανακοίνωση αυτή εκδόθηκε, μεταξύ άλλων, ψήφισμα του Κοινοβουλίου (35), με το οποίο το Κοινοβούλιο συνέστησε την προσεκτική επιτήρηση της εξέλιξης της περιεκτικότητας νικοτίνης που αναγράφεται στις συσκευασίες τσιγάρων στο σύνολο της Κοινότητας. Κάλεσε επίσης την Επιτροπή να αξιολογήσει την αποτελεσματικότητα της επισήμανσης επί της συσκευασίας των κινδύνων του καπνίσματος για την υγεία. Το Κοινοβούλιο καταδίκασε τις εξαγωγές κακής ποιότητας καπνού της Ευρωπαϋκής Ενώσεως σε τρίτες χώρες, οι οποίες συμβάλλουν έτσι στην όξυνση των προβλημάτων υγείας σε χώρες που διακρίνονται ήδη για χαμηλού επιπέδου δημόσια υγεία.
69 Μετά τις παρατηρήσεις του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, η Επιτροπή υπέβαλε τον Οκτώβριο του 1999 σχετική έκθεση (36). Η έκθεση περιέχει ανάλυση της πολιτικής και της πρακτικής των κρατών μελών σε σχέση με σειρά μέτρων καταπολέμησης του καπνίσματος.
70 Το Συμβούλιο, με τα συμπεράσματά του για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού (37), υπογράμμισε την ανάγκη να αναπτυχθεί μια γενική στρατηγική που να περιέχει αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης της κατανάλωσης καπνού, των σχετικών πολιτικών και των επιπτώσεών τους σε όλη την Κοινότητα, καθώς και της εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας. Ορισμένα από τα προταθέντα με τα εν λόγω συμπεράσματα μέτρα αναπτύχθηκαν λεπτομερώς με την πρόσφατη πρόταση της Επιτροπής για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού (38). Η πρόταση αυτή περιέχει, ιδίως, ατομικές πρωτοβουλίες με στόχο την προστασία των ανηλίκων, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων για τις προϋποθέσεις πώλησης, τις πωλήσεις με ηλεκτρονικά μέσα και από μηχανήματα αυτόματης πώλησης.
71 Η παρέμβαση της Ευρωπαϋκής Κοινότητας για την καταπολέμηση του καπνίσματος είναι παλαιότερη. Ήδη τον Ιούνιο του 1985, το Ευρωπαϋκό Συμβούλιο του Μιλάνου υπογράμμισε τη σημασία της προώθησης ευρωπαϋκού προγράμματος δράσης κατά του καρκίνου. Το πρόγραμμα δράσης τέθηκε σε ισχύ στις 7 Ιουλίου 1986 (39) και αποσκοπούσε στη βελτίωση της υγείας και της ποιότητας ζωής των πολιτών της Κοινότητας, μειώνοντας τις περιπτώσεις καρκίνου. Το εν λόγω πρόγραμμα δράσης ανέφερε ότι έπρεπε να δοθεί προτεραιότητα στην καταπολέμηση του καπνίσματος. Εκτέλεση του εν λόγω προγράμματος δράσης ήταν η έκδοση των πρώτων οδηγιών εναρμόνισης στον τομέα της καταναλώσεως καπνού.
72 Το ιστορικό της οδηγίας πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ενόψει των εξελίξεων σε διεθνές επίπεδο. Ορισμένες δυτικές χώρες εκτός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως ενίσχυσαν σημαντικά τη νομοθεσία τους τα τελευταία χρόνια. Ο Καναδάς συχνά αναφέρεται ως παράδειγμα, διότι τα προειδοποιητικά μηνύματα για την υγεία είναι πολύ αυστηρότερα από αυτά που προτείνει η οδηγία.
73 Εξάλλου, σε εξέλιξη βρίσκονται διαπραγματεύσεις για την κατάρτιση σύμβασης-πλαισίου της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας (ΠΟΥ) για τον έλεγχο του καπνού (40). Τόσο η Επιτροπή, όσο και τα κράτη μέλη συμμετέχουν σ' αυτές τις διαπραγματεύσεις. Από τα πρακτικά των διαπραγματεύσεων (41) προκύπτει ότι η καπνοβιομηχανία ενημερώνεται για τις διαπραγματεύσεις σχετικά με τη σύμβαση-πλαίσιο και είναι σε θέση να προβάλει τις απόψεις της επί της συμβάσεως.
74 Εν περιλήψει, οι περιορισμοί που επιβάλλει η οδηγία για τη σύνθεση, τη σήμανση και την ονομασία των προϋόντων καπνού δεν ήταν τελείως απρόβλεπτοι· υπάρχει μακρύ ιστορικό, στο οποίο συμμετείχε ενεργά η καπνοβιομιηχανία. Αυτό σημαίνει ότι η καπνοβιομήχανοι εντός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως - καθώς και οι εισαγωγείς προϋόντων καπνού - είχαν την ευκαιρία να λάβουν εγκαίρως τα αναγκαία μέτρα για τον περιορισμό της ζημίας που ενδέχεται να τους προκαλέσει η οδηγία.
Δ - Ουσιαστικές τροποποιήσεις που απορρέουν από την οδηγία
75 Το εμπόριο προϋόντων καπνού υπόκειται ήδη σε κοινοτικούς κανόνες σχετικά με τους κινδύνους που προκαλεί το κάπνισμα στην υγεία. Τους κανόνες αυτούς προβλέπουν οι εξής οδηγίες:
- η οδηγία 89/622/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Νοεμβρίου 1989, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη σήμανση των προϋόντων καπνού, καθώς και με την απαγόρευση ορισμένων καπνών που λαμβάνονται από το στόμα (42)·
- η οδηγία 90/239/ΕΟΚ·
- η οδηγία 89/552/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Οκτωβρίου 1989, για το συντονισμό ορισμένων νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την άσκηση τηλεοπτικών δραστηριοτήτων, αποκαλούμενη «οδηγία για την τηλεόραση χωρίς σύνορα» (43), που απαγορεύει τη διαφήμιση προϋόντων καπνού στην τηλεόραση.
Σ' αυτές τις οδηγίες προστίθεται η οδηγία 98/43 για τη διαφήμιση και τη χορηγία υπέρ των προϋόντων καπνού. Tην οδηγία αυτή ακύρωσε, όπως προανέφερα, το Δικαστήριο.
76 H υφιστάμενη κοινοτική ρύθμιση ενισχύθηκε με την επίμαχη οδηγία. Αυτό ισχύει τόσο για τις διατάξεις για τη σήμανση - τα προειδοποητικά μηνύματα για τους καπνιστές είναι όλο και σοβαρότερα - όσο και για τις διατάξεις για τη σύνθεση. Εκτός της χαμηλότερης περιεκτικότητας σε πίσσα, επιβλήθηκε μέγιστη περιεκτικότητα σε νικοτίνη και μονοξείδιο του άνθρακα. Επιπλέον - και πρόκειται για νέο στοιχείο της νομοθεσίας - οι μέγιστες περιεκτικότητες ισχύουν τώρα και για τα τσιγάρα που παρασκευάζονται στην Κοινότητα και προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες.
77 Η οδηγία επιβάλλει επίσης δύο νέες υποχρεώσεις. Το άρθρο 6 προβλέπει τη δημοσίευση από τις αρχές των κρατών μελών όλων των συστατικών που χρησιμοποιούνται στην παρασκευή των προϋόντων καπνού. Το άρθρο 7 απαγορεύει τη χρήση ορισμένων ενδείξεων που μπορεί να υποδεικνύουν ότι ένα συγκεκριμένο προϋόν καπνού είναι λιγότερο επιβλαβές από άλλα, όπως «mild», «light» ή «ultra light». Η απαγόρευση αυτή ισχύει και όταν οι εν λόγω ενδείξεις καταχωρίστηκαν ως σήμα ή μέρος σήματος.
VI - Εξέταση του πρώτου ερωτήματος: επιλογή της νομικής βάσης
Α - Εισαγωγή και προσέγγιση
78 Το πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο είναι στο επίκεντρο της παρούσας διαδικασίας. Το High Court αναφέρει ορισμένα στοιχεία ικανά να αμφισβητήσουν το κύρος της οδηγίας.
79 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Βελγική, η Φινλανδική, η Γαλλική, η Ιρλανδική, η Ιταλική, η Ολλανδική και η Σουηδική Κυβέρνηση, καθώς και το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή φρονούν ότι η οδηγία είναι έγκυρη. Αντιθέτως, οι προσφεύγουσες, καθώς και η Ελληνική και η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση φρονούν ότι η οδηγία είναι ανίσχυρη στο σύνολό της. Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι η οδηγία δεν αποσκοπεί στη βελτίωση των συνθηκών εγκαθίδρυσης και λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Ούτε όσον αφορά τη χρησιμοποίηση του άρθρου 133 ΕΚ ως νομικής βάσης η οδηγία αποσκοπεί στη θέσπιση κοινής εμπορικής πολιτικής. Η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι σκοπός της οδηγίας είναι η προστασία μόνον της δημόσιας υγείας και ότι, γι' αυτόν τον σκοπό, δεν επιτρέπεται εναρμόνιση. Η Ελληνική Κυβέρνηση αμφισβητεί το κύρος της οδηγίας όσον αφορά την εξαγωγή των τσιγάρων. Κατά την Japan Tobacco, το άρθρο 7 της οδηγίας είναι ανίσχυρο. Η Γερμανική Κυβέρνηση, παρότι δεν λαμβάνει θέση ως προς το κύρος άλλων διατάξεων της οδηγίας, ισχυρίζεται ότι το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2, είναι ανίσχυρο, διότι απαγορεύει την παρασκευή τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή.
80 Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, θα εξετάσω πρώτα το ζήτημα της νομικής βάσης, όπως τίθεται με τα υποερωτήματα αα και ββ. Είναι αρμόδια το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την εναρμόνιση των κανόνων παρασκευής προϋόντων, όπως προβλέπει η οδηγία; Το ζήτημα αν το περιεχόμενο της οδηγίας παραβιάζει ορισμένες αρχές του δικαίου θα εξεταστεί στο κεφάλαιο VII των παρουσών προτάσεων.
81 Σ' αυτή την προσέγγιση, θα ακολουθήσω τη σειρά των ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου. Μεγάλο μέρος της διαδικασίας δεν αφορά τόσο το σύνολο της οδηγίας, όσο την ισχύ διαφόρων υποχρεώσεων που επιβάλλουν τα άρθρα 3 έως 7 της οδηγίας. Η προσέγγιση που επέλεξα σημαίνει ότι ορισμένες από αυτές τις υποχρεώσεις θα εξεταστούν σε περισσότερα από ένα σημεία. Στην ουσία, όμως, θα διαχωρίσω μεταξύ, αφενός, των απαιτήσεων για τη σύνθεση (άρθρο 3, σε συνδυασμό με το άρθρο 4 της οδηγίας), στις οποίες η νομική βάση που επελέγη αμφισβητείται, και, επικουρικώς ιδίως της αναλογικότητας, και, αφετέρου, των υποχρεώσεων για τη σήμανση και την πληροφόρηση (άρθρα 5 έως 7), οπότε θα εξετάσω την αναλογικότητα και το δικαίωμα της ιδιοκτησίας.
82 Στη συνέχεια, θα προσθέσω έναν ακόμη περιορισμό. Το Δικαστήριο δεν πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να εξετάσει χωριστά τα άρθρα 4 και 6 της οδηγίας.
83 Όσον αφορά το άρθρο 4, ο καθορισμός μεθόδων μέτρησης είναι η αναγκαία συνέπεια των υποχρεώσεων που επιβάλλει το άρθρο 3 για τη σύνθεση. Ξωρίς τον καθορισμό των μεθόδων μέτρησης, δεν έχει νόημα ο καθορισμός μέγιστης περιεκτικότητας των τσιγάρων σε πίσσα, νικοτίνη και μονοξείδιο του άνθρακα. Η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μετρήσεις για άλλες ουσίες. Αντίθετα προς ό,τι συνάγεται από τα επιχειρήματα των προσφευγουσών, το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεν συνιστά αυτόνομο εμπόδιο στο εμπόριο. Η διάταξη αυτή απλώς επιβεβαιώνει το περιθώριο παρέμβασης που διαθέτουν τα κράτη μέλη, όσον αφορά ένα ζήτημα που δεν εναρμόνισε η οδηγία.
84 Ο λόγος για τον οποίο δεν πρέπει να εξεταστεί χωριστά το άρθρο 6 της οδηγίας είναι διαφορετικής φύσης. Ουδεμία αιτίαση δεν αφορά το άρθρο 6. Το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι το εν λόγω άρθρο δεν αποσκοπεί στην εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, αλλά στην προστασία της δημόσιας υγείας (44), θα εξεταστεί αναλυτικά στο κεφάλαιο VI-Γ, χωριστά από τις διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας.
Β - Προκαταρκτικές παρατηρήσεις σχετικά με τη νομική βάση
85 Η οδηγία στηρίζεται στο άρθρο 95 ΕΚ και στο άρθρο 133 ΕΚ. Οι δύο αυτές νομικές βάσεις δεν μπορεί να θεωρηθούν ισοδύναμες. Σημείο εκκίνησης για τον κοινοτικό νομοθέτη ήταν το άρθρο 95 ΕΚ. Δεδομένου ότι δεν ήταν σίγουρος αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με τα τσιγάρα που προορίζονται για εξαγωγή από την Ευρωπαϋκή Ένωση, πρόσθεσε το άρθρο 133 ΕΚ ως νομική βάση γι' αυτό το συγκεγκριμένο ζήτημα.
86 Την αιτιολογία του νομοθέτη για την εφαρμογή της οδηγίας στις εξαγωγές μνημονεύει η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Απ' αυτή τη σκέψη, μόνον η τελευταία φράση είναι κατάλληλη για να δικαιολογήσει τη ρύθμιση. Η εν λόγω φράση παραπέμπει στην επιθυμία να μην υπονομεύονται οι διατάξεις της εσωτερικής αγοράς. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο προέβαλαν πρόσθετη αιτιολογία. Ισχυρίστηκαν ότι η εφαρμογή της οδηγίας στις εξαγωγές υπηρετεί δύο σκοπούς, άρρηκτα συνδεδεμένους μεταξύ τους. Ο πρώτος σκοπός που δικαιολογεί τη χρήση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσης αφορά την καταπολέμηση του παράνομου εμπορίου και, επομένως, την προστασία της εσωτερικής αγοράς. Ο δεύτερος αφορά την εξαγωγή των τσιγάρων και νομική βάση είναι το άρθρο 133 ΕΚ. Θα συνεχίσω θεωρώντας ότι μόνον ο πρώτος σκοπός βρίσκει στήριγμα στις αιτιολογικές σκέψεις.
87 Το Δικαστήριο, εξετάζοντας το βάσιμο της νομικής βάσης που επελέγη, θα πρέπει να λάβει υπόψη τη μη ισοδυναμία των δύο νομικών βάσεων και της αιτιολογίας που επέλεξε ο κοινοτικός νομοθέτης. Πρώτον, πρέπει να εξεταστεί αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας στο σύνολό της. Δύο είναι τα κύρια ερωτήματα συναφώς:
- Μπορεί ένα μέτρο που αποσκοπεί (μεταξύ άλλων) στην προστασία της δημόσιας υγείας να στηρίζεται στο άρθρο 95 ΕΚ;
- Μπορεί ένα μέτρο που στηρίζεται στο άρθρο 95 ΕΚ να αφορά και την παρασκευή προϋόντων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες;
Η αρνητική απάντηση στο πρώτο ερώτημα συνεπάγεται το ανίσχυρο της οδηγίας· η αρνητική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα δεν έχει οπωσδήποτε τις ίδιες συνέπειες. Ανακύπτει τότε το ζήτημα αν το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει επικουρική νομική βάση για τις εξαγωγές σε τρίτες χώρες. Εντούτοις, ακόμη κι αν δοθεί καταφατική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει και το άρθρο 133 ΕΚ. Ανεξαρτήτως του ζητήματος αν ο κοινοτικός νομοθέτης χρειαζόταν το άρθρο 133 ΕΚ ως επικουρική νομική βάση, γεγονός είναι ότι το χρησιμοποίησε.
88 Η εξέταση της χρησιμοποίησης του άρθρου 133 ΕΚ ως νομικής βάσης περιλαμβάνει τα ακόλουθα ερωτήματα:
- Μπορεί να χρησιμοποιηθεί στην παρούσα υπόθεση διττή νομική βάση, δηλαδή το άρθρο 133 ΕΚ επιπλέον του άρθρου 95 ΕΚ;
- Μπορεί το άρθρο 133 ΕΚ να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση κανόνων για την παρασκευή προϋόντων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες; Το Δικαστήριο, σ' αυτό το πλαίσιο, πρέπει επίσης να λάβει υπόψη την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.
- Αν το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας, ποιες οι νομικές συνέπειες της εσφαλμένης χρησιμοποιήσεως του άρθρου 133 ΕΚ;
Γ - Το άρθρο 95 ΕΚ και η προστασία της δημόσιας υγείας
1. Επιχειρήματα
89 Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν είναι αρμόδιος για την εναρμόνιση των εθνικών κανόνων στον τομέα της δημόσιας υγείας. Το άρθρο 152, παράγραφος 1, ΕΚ προβλέπει ότι κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας πρέπει να εξασφαλίζεται υψηλού επιπέδου προστασία της ανθρώπινης υγείας. Το άρθρο 152 ΕΚ εξηγεί στη συνέχεια λεπτομερώς πώς μπορεί να παρέμβει η Κοινότητα στον τομέα της δημόσιας υγείας μαζί με τα κράτη μέλη και συμπληρώνοντας τις παρεμβάσεις τους. Το άρθρο 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ, αποκλείει τα μέτρα εναρμονίσεως. Η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση συμφωνεί επ' αυτού με τις προσφεύγουσες.
90 Κατά τις προσφεύγουσες, το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση μόνο για τη βελτίωση των συνθηκών εγκαθίδρυσης και λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Σ' αυτό το πλαίσιο, οι προσφεύγουσες θεωρούν τους σκοπούς που μνημονεύει η εν λόγω διάταξη ως μέσα για την προώθηση του εμπορίου και όχι για τον περιορισμό του. Τονίζουν ότι η οδηγία 98/43 ακυρώθηκε παρά το ότι το προοίμιο της οδηγίας ανέφερε την ύπαρξη ανησυχιών στον τομέα της δημόσιας υγείας. Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται στην ουσία ότι η εν λόγω οδηγία αποτελεί συγκεκαλυμμένο μέτρο προστασίας της δημόσιας υγείας, εμπνεόμενο από την ίδια ιδέα με το σχέδιο της σύμβασης-πλαισίου της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας για τον έλεγχο του καπνού, την οποία αναφέρει η δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.
91 Κατά τις προσφεύγουσες, η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα για τη δικαιολόγηση των κανόνων που θεσπίζει η οδηγία σχετικά με την περιεκτικότητα των τσιγάρων σε πίσσα. Συγκεκριμένα, η οδηγία 90/239 εναρμόνισε πλήρως τους κανόνες για την περιεκτικότητα των τσιγάρων σε πίσσα. Δεν επιτρέπεται η εμφάνιση νέων εμποδίων στο εμπόριο και ο κοινοτικός νομοθέτης δεν μπορεί να μειώσει περαιτέρω τη μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα, με σκοπό την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Οι προσφεύγουσες προσθέτουν ότι ακόμη κι αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε να νομοθετήσει εκ νέου όσον αφορά την περιεκτικότητα σε πίσσα για λόγους δημόσιας υγείας, οι κανόνες αυτοί θα έπρεπε τουλάχιστον να στηρίζονται σε νέες εξελίξεις που βασίζονται σε επιστημονικά δεδομένα.
92 Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν ήταν αρμόδιος όσον αφορά τη μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα και μονοξείδιο του άνθρακα, διότι καμία συγκεκριμένη απειλή εμποδίων στο εμπόριο δεν απορρέει από μονομερή μέτρα των κρατών μελών. Συναφώς, είναι εσφαλμένη η ένατη αιτιολογική σκέψη, η οποία παραπέμπει στις διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών σχετικά με τη μέγιστη επιτρεπτή περιεκτικότητα των τσιγάρων σε νικοτίνη.
93 Κανένα από τα πολλά διάδικα μέρη που υπέβαλαν παρατηρήσεις δεν συμφωνεί με το επιχείρημα των προσφευγουσών για την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να θεσπίσει, βάσει του άρθρου 95 ΕΚ, μέτρα εναρμονίσεως στον τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας. Τα επιχειρήματα αυτά αμφισβητήθηκαν σε μεγάλο βαθμό. Αυτό ισχύει τόσο για τα επιχειρήματα για την αρμοδιότητα γενικώς, όσο και για τα επιχειρήματα που αφορούν ειδικώς την οδηγία. Υπάρχουν ωστόσο διαφωνίες ως προς τον σκοπό της οδηγίας, αν δηλαδή κύριος σκοπός της είναι η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς και η προστασία της δημόσιας υγείας ή, όπως ισχυρίστηκε η Ιρλανδική Κυβέρνηση κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, και τα δύο ταυτόχρονα.
2. Η νομολογία
94 Το Δικαστήριο, με την απόφαση Κάτω Ξώρες κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (στο εξής: απόφαση Βιοτεχνολογία) (45), ερμήνευσε ευρέως τη δυνατότητα χρησιμοποίησης του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσης όταν ένα μέτρο δεν αποσκοπεί απλώς στην άρση των εμποδίων στην εσωτερική αγορά. Παραθέτω: «Ο προσδιορισμός της νομικής βάσεως ως αναγκαίου θεμελίου της εκδοθησομένης πράξεως πρέπει να είναι συνάρτηση του κυρίου αντικειμένου της [...]. Καίτοι δεν αμφισβητείται συναφώς ότι η οδηγία επιδιώκει τον στόχο της προωθήσεως της έρευνας και της αναπτύξεως στον τομέα της γενετικής μηχανικής εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας, ο τρόπος με τον οποίο συμβάλλει σ' αυτό συνίσταται στην άρση των εμποδίων νομικής φύσεως που αποτελούν, στα πλαίσια της εσωτερικής αγοράς, οι νομοθετικές και νομολογιακές διαφορές μεταξύ κρατών μελών, δυνάμενες να παρεμβάλουν προσκόμματα και να διαταράξουν τις δραστηριότητες έρευνας και αναπτύξεως στον ως άνω τομέα. Η προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών δεν αποτελεί, επομένως, παρεμπίπτοντα ή επικουρικό στόχο της οδηγίας, αλλά ανταποκρίνεται στην ίδια την ουσία του. Το γεγονός ότι η οδηγία επιδιώκει και στόχο εμπίπτοντα στα άρθρα 130 και 130 ΣΤ της Συνθήκης (46) δεν είναι ικανό, υπό τις περιστάσεις αυτές, να καταστήσει απρόσφορη την επίκληση του άρθρου 100 Α της Συνθήκης (47) ως νομικής βάσεως της οδηγίας.»
95 Όταν ένα μέτρο αποσκοπεί στην προστασία της δημόσιας υγείας, η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να θεσπίσει κανόνες βάσει του άρθρου 95 ΕΚ είναι τουλάχιστον το ίδιο ευρεία. Η αρμοδιότητα αυτή δεν είναι απεριόριστη, όπως προκύπτει σαφώς από την απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού. Τα μέτρα, ακόμη κι αν δεν αποσκοπούν στην άρση των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία, πρέπει να συμβάλλουν σημαντικά στην άρση τους. Αν πρόκειται για μελλοντικά εμπόδια, πρέπει να είναι πιθανή η εμφάνισή τους.
96 Συναφώς, το Δικαστήριο φαίνεται να αποδίδει μεγαλύτερη σημασία στο περιεχόμενο (αντικείμενο) του μέτρου απ' ό,τι στον επιδιωκόμενο από τον νομοθέτη σκοπό. Ως παράδειγμα αναφέρω τη διάκριση μεταξύ του σκοπού και του αντικειμένου στην οποία προέβη ο γενικός εισαγγελέας Tesauro με τις προτάσεις του στο πλαίσιο της αποφάσεως «διοξείδιο του τιτανίου» (48). Ο γενικός εισαγγελέας φρονεί τελικά ότι αυτή η διαφορά αφορά απλώς και μόνον την ορολογία. Ωστόσο, για τον καθορισμό του αντικειμένου ενός μέτρου πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και ο σκοπός του, ο οποίος εξάλλου νοείται μόνον με γνώμονα το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα του μέτρου, προκειμένου να αποφευχθεί ο κίνδυνος (και η κατηγορία) ότι η ανάλυση στηρίζεται σε κριτήριο υποκειμενικό (την πεποίθηση του κοινοτικού οργάνου ως προς τους σκοπούς που επιδιώκει το μέτρο).
3. Γενική εκτίμηση
97 Πολλές από τις υποβληθείσες παρατηρήσεις αφορούν τον κύριο σκοπό της οδηγίας. Σκοπός της οδηγίας είναι η κοινή αγορά ή η προστασία της δημόσιας υγείας; Εκ πρώτης όψεως, φρονώ ότι κύριος σκοπός είναι ο δεύτερος, ιδίως αν σκεφτούμε ότι η οδηγία αποτελεί μέρος ενός συνόλου κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση του καπνίσματος (49). Θεωρώ λιγότερο σημαντικό το ότι οι αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας παραπέμπουν εκτενώς στην κοινή αγορά: οι παραπομπές αυτές γίνονται για τη δικαιολόγηση της χρησιμοποίησης του άρθρου 95 ΕΚ και όχι τόσο για τον καθορισμό του πραγματικού σκοπού της οδηγίας. Οι απόψεις μου κατωτέρω για τη νομική βάση του άρθρου 95 ΕΚ πρέπει να ενταχθούν σ' αυτό το πλαίσιο.
98 Από τις υποβληθείσες ενώπιον του Δικαστηρίου παρατηρήσεις και από τη νομολογία συνάγω ότι το ακόλουθο ερώτημα εκφράζει τις ενδεχόμενες αμφιβολίες για την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να εκδώσει μια οδηγία, όπως η εν προκειμένω: έχει την έννοια η απαίτηση του άρθρου 95 ΕΚ ότι ένα μέτρο πρέπει να αποσκοπεί στην εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, ότι ο κύριος σκοπός του μέτρου πρέπει να αφορά την εσωτερική αγορά; Ή είναι ορθό το επιχείρημα της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, παραπέμποντας στην απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, ότι το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση ενός μέτρου το οποίο δεν αποσκοπεί στην προώθηση της εσωτερικής αγοράς, αλλά στην προστασία της δημόσιας υγείας;
99 Προκειμένου να δοθεί απάντηση σ' αυτά τα ερωτήματα, θα εξετάσω γενικώς την αρμοδιότητα που παρέχει το άρθρο 95 ΕΚ στον κοινοτικό νομοθέτη.
100 Πρόκειται για το ακόλουθο ζήτημα: αν εμφανιστεί ένα (ενδεχόμενο) εμπόδιο στο εμπόριο, η Κοινότητα πρέπει να είναι σε θέση να παρέμβει. Αυτή η παρέμβαση πρέπει, όπως συνάγω από την απόφαση Βιοτεχνολογία (50), να συνίσταται στην άρση του εμποδίου. Το άρθρο 95 ΕΚ παρέχει αυτή την αρμοδιότητα. Δεν είναι σημαντικό το ζήτημα αν το εμπόδιο αποτελεί τον κύριο λόγο παρέμβασης του κοινοτικού νομοθέτη. Το γεγονός ότι η Συνθήκη παρέχει στον κοινοτικό νομοθέτη ειδική αρμοδιότητα για να παρέμβει σε συγκεκριμένους τομείς, όπως στον τομέα της δημόσιας υγείας βάσει του άρθρου 152 ΕΚ, δεν αναιρεί αυτή τη διαπίστωση.
101 Αυτή η αρμοδιότητα δεν είναι απεριόριστη. Ακόμη κι αν διαπιστωθεί ότι ένα μέτρο αφορά ένα εμπόδιο στο εμπόριο, το εθνικό δικαστήριο μπορεί, σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, να εξετάσει αν ο κοινοτικός νομοθέτης άσκησε την αρμοδιότητά του σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο. Μπορεί εν πάση περιπτώσει να εξετάσει αν το μέτρο αποσκοπεί πράγματι στην προστασία του δημοσίου συμφέροντος που αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο. Το εν λόγω δικαστήριο θα εξετάσει στη συνέχεια αν η παρέμβαση του κοινοτικού νομοθέτη σε μια συγκεκριμένη περίπτωση συμβάλλει πράγματι στην άρση του εμποδίου στο εμπόριο. Μπορεί επίσης να εξετάσει την ενδεχόμενη εσφαλμένη χρήση της παρεχόμενης από τη Συνθήκη αρμοδιότητας, καθώς και τις λοιπές αρχές του δικαίου που μνημονεύει το High Court με τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα. Θα εξετάσω κατωτέρω τις αρχές του δικαίου (51).
4. Επί της ουσίας της αρμοδιότητας
102 Θα εξετάσω τώρα αυτά τα σημεία, αρχίζοντας από την ουσία της παρεχόμενης από το άρθρο 95 ΕΚ αρμοδιότητας.
103 Το άρθρο 95 ΕΚ δεν παρέχει γενική αρμοδιότητα στον κοινοτικό νομοθέτη για την εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων. Προβλέπει απλώς την αρμοδιότητα θεσπίσεως μέτρων εναρμονίσεως που αποσκοπούν στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς (52). Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο γγ ΕΚ, η εσωτερική αγορά εγκαθιδρύεται με την εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών. Η Συνθήκη προβλέπει δύο πρόσθετα εργαλεία για την εξάλειψη αυτών των εμποδίων. Αν περιοριστώ μόνον στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, το πρώτο εργαλείο συνίσταται στην απαγόρευση, βάσει των άρθρων 28 ΕΚ και 29 ΕΚ, των ποσοτικών περιορισμών επί των εισαγωγών και εξαγωγών, καθώς και των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος, συμπεριλαμβανομένων των εξαιρέσεων που προβλέπει το άρθρο 30 ΕΚ και η νομολογία του Δικαστηρίου. Το δεύτερο εργαλείο είναι η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 95 ΕΚ για την άρση των υφιστάμενων - ή των δημιουργηθέντων - εμποδίων, λόγω εφαρμογής εκ μέρους του εθνικού νομοθέτη μιας εξαίρεσης από τις απαγορεύσεις που προβλέπουν τα άρθρα 28 ΕΚ και 29 ΕΚ. Οι εθνικές νομοθετικές διατάξεις για την προστασία συγκεκριμένων δημοσίων αναγνωρισμένων συμφερόντων αποτελούν παράδειγμα μέτρων που δημιουργούν εμπόδια στο εμπόριο.
104 Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη γεννάται από την εμφάνιση πραγματικών εμποδίων, ή τουλάχιστον από τη στιγμή που είναι πιθανή η εμφάνιση μελλοντικών εμποδίων.
105 Όσον αφορά την παρούσα υπόθεση, το εθνικό μέτρο που επιβάλλει περιορισμούς στη σύνθεση ή στην παρουσίαση των προϋόντων καπνού αποτελεί ποσοτικό περιορισμό επί των εξαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 29 ΕΚ. Το άρθρο 30 ΕΚ παρέχει ωστόσο δικαιολογητικό λόγο για τη θέσπιση αυτού του εθνικού μέτρου όταν το μέτρο αποσκοπεί στην προστασία της δημόσιας υγείας. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, το εθνικό μέτρο πρέπει να πληροί ορισμένες πρόσθετες προϋποθέσεις, μεταξύ άλλων, όσον αφορά την αναλογικότητα. Στην παρούσα υπόθεση, η οποία αφορά την καταπολέμηση του καπνίσματος, αυτό το εθνικό μέτρο θα ήταν εύκολα αποδεκτό.
106 Υποθέτοντας ότι ένα εθνικό μέτρο, όπως αυτό που περιέγραψα στο προηγούμενο σημείο, δικαιολογείται από το άρθρο 30 ΕΚ σημαίνει ότι το εμπόδιο στο εμπόριο υπάρχει. Για την εξάλειψη αυτού του εμποδίου, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να θεσπίσει μέτρα υποκαθιστώντας τον εθνικό νομοθέτη στην προστασία του δημόσιου συμφέροντος (εν προκειμένω την προστασία της δημόσιας υγείας). Με άλλα λόγια, η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς σημαίνει ίσως ότι ένα συγκεκριμένο δημόσιο συμφέρον - όπως η δημόσια υγεία - διασφαλίζεται σε επίπεδο Ευρωπαϋκής Ένωσης. Το συμφέρον της εσωτερικής αγοράς δεν είναι ακόμη ο κύριος σκοπός ενός κοινοτικού μέτρου. Η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς απλώς καθορίζει το επίπεδο στο οποίο διαφαλίζεται ένα άλλο δημόσιο συμφέρον.
107 Αυτή η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη είναι ουσιώδης για την κοινοτική ολοκλήρωση. Παραπέμπω συναφώς στο άρθρο 2 ΕΕ, σύμφωνα με το οποίο η δημιουργία ενός χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα είναι κύριος σκοπός της Ευρωπαϋκής Ένωσης, και στο άρθρο 2 ΕΚ, βάσει του οποίου εγκαθιδρύθηκε η κοινή αγορά. Σ' ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα ή σε μια κοινή αγορά, το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών δεν μπορεί να εμποδίζεται από περιοριστικές προϋποθέσεις. Αν ο κοινοτικός νομοθέτης δεν μπορούσε να παρέμβει σε τέτοια περίπτωση, θα έλειπε ένα σημαντικό μέσο για την εξάλειψη αυτών των προϋποθέσεων. Θα μπορούσα μάλιστα να πω ότι η Συνθήκη υποχρεώνει τον κοινοτικό νομοθέτη να θεσπίζει τα αναγκαία μέτρα για την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
108 Όπως ήδη ανέφερα, ο σκοπός της επεμβάσεως δεν είναι σημαντικός. Σ' αυτό το πλαίσιο, η κοινοτική αρμοδιότητα μπορεί να συγκριθεί με την αρμοδιότητα των ομοσπονδιακών αρχών στις Ηνωμένες Πολιτείες σε θέματα εμπορίου μεταξύ των πολιτειών. Όπως έκρινε το Supreme Court (Ηνωμένες Πολιτείες): δεν έχει σημασία αν ο εξωγενής σκοπός (εν προκειμένω: η δημόσια υγεία) είναι ο κύριος ή ο δεσπόζων σκοπός του ομοσπονδιακού μέτρου (εν προκειμένω: η οδηγία) εφόσον συμβάλλει επαρκώς στην πραγματοποίηση ενός νόμιμου σκοπού (εν προκειμένω: η εσωτερική αγορά) (53). Θεωρώ την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη λειτουργική αρμοδιότητα, αναγκαία για την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς.
109 Εν συντομία, το Δικαστήριο, προκειμένου να απαντήσει στο ερώτημα αν η Κοινότητα είναι αρμόδια για να θεσπίσει ένα συγκεκεριμένο μέτρο που αποσκοπεί στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς, πρέπει να εξετάσει αν το μέτρο συνδέεται άμεσα με ένα εμπόδιο στο διακρατικό εμπόριο. Παραπέμπω σ' αυτό το σημείο στη σκέψη 84 της αποφάσεως για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού.
110 Οι προσφεύγουσες παραπέμπουν στην ειδική αρμοδιότητα που έχει η Κοινότητα σε θέματα δημόσιας υγείας. Αναφέρουν ειδικότερα ότι το άρθρο 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ αποκλείει κάθε εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών. Ισχυρίζονται ότι η εναρμόνιση των νομοθεσιών βάσει του άρθρου 95 ΕΚ θα οδηγούσε σε καταστρατήγηση του άρθρου 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ.
111 Αυτή η ερμηνεία του άρθρου 152 ΕΚ δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Κατά τη σύνταξη της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η ένταξη στη Συνθήκη ΕΚ τίτλου για τη δημόσια υγεία αποσκοπούσε ειδικώς στο να αναγνωριστεί στον κοινοτικό νομοθέτη αρμοδιότητα σε τομείς στους οποίους δεν είχε μέχρι τότε αρμοδιότητα. Επρόκειτο, μεταξύ άλλων, για μέτρα στον τομέα της δημόσιας υγείας που δεν συνδέονται άμεσα με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
112 Η ένταξη αυτής της νέας αρμοδιότητας στη Συνθήκη δεν μπορεί βεβαίως να έχει ως συνέπεια να αφαιρεθεί από την Κοινότητα ένα προηγούμενο νομοθετικό εργαλείο, με το οποίο η δημόσια υγεία μπορούσε επίσης να διασφαλιστεί. Αυτή η συνέπεια θα αντέκειτο όχι μόνον στον σκοπό του άρθρου 152 ΕΚ, που είναι η παροχή (και όχι η αφαίρεση) ειδικών αρμοδιοτήτων στην Κοινότητα σε θέματα δημόσιας υγείας, αλλά θα παραβίαζε και την αρχή του άρθρου 15, παράγραφος 1, ΕΚ, σύμφωνα με την οποία εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας του ανθρώπου κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας.
113 Επιπλέον, αν δεν ήταν δυνατή η χρήση της αρμοδιότητας βάσει του άρθρου 95 ΕΚ για την εναρμόνιση των κανόνων σε θέματα δημόσιας υγείας, θα εξέλιπε ένα σημαντικό εργαλείο πραγματοποίησης της εσωτερικής αγοράς. Όπως ήδη υπογράμμισα, αποδεικνύεται συχνά ότι τα δικαιολογημένα εθνικά μέτρα δημόσιας υγείας δημιουργούν εμπόδια στο εμπόριο (54).
114 Εν περιλήψει, το άρθρο 152 ΕΚ συμπληρώνει τις ήδη υφιστάμενες βάσει της Συνθήκης αρμοδιότητες, όπως την αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 95 ΕΚ. Η εξαίρεση του άρθρου 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ σημαίνει απλώς ότι το άρθρο 152 ΕΚ δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για την εναρμόνιση, αλλά ουδόλως επηρεάζει τις νομικές βάσεις που προβλέπει σε άλλα σημεία η Συνθήκη. Το άρθρο 152, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, ΕΚ δεν περιορίζει ratione materiae την αρμοδιότητα εναρμόνισης των εθνικών μέτρων στον τομέα της δημόσιας υγείας (55).
5. Επί της ασκήσεως της αρμοδιότητας
115 Θα εξετάσω σ' αυτό το σημείο την άσκηση από τον κοινοτικό νομοθέτη της παρεχόμενης αρμοδιότητας.
116 Εκ προοιμίου, σημειώνω τα εξής. Ανέφερα ήδη ότι η Συνθήκη ΕΚ επιβάλλει στον κοινοτικό νομοθέτη την υποχρέωση θεσπίσεως των αναγκαίων για την εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής αγοράς μέτρων. Για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής, ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει διακριτική ευχέρεια. Ο ίδιος εκτιμά πότε κρίνει πρόσφορη τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων εναρμονίσεως. Στο πλαίσιο της εκτίμησης αυτής, καθορίζει αν το επιλεγέν εργαλείο είναι το καταλληλότερο για τη διασφάλιση της προστασίας του συγκεκριμένου δημόσιου συμφέροντος, καθώς και το επιθυμητό επίπεδο προστασίας. Το Δικαστήριο δεν επεμβαίνει σ' αυτές τις νομοθετικές εκτιμήσεις, ελέγχει μόνον αν ο κοινοτικός νομοθέτης υπερέβη τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας.
117 Το πρώτο όριο αφορά την αναμενόμενη επίπτωση ενός μέτρου. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένα μέτρο που θεσπίζεται βάσει του άρθρου 95 ΕΚ πρέπει πράγματι να συμβάλλει στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς (56). Στην παρούσα υπόθεση τίθεται το ζήτημα αν ένα μέτρο μπορεί να συμβάλει στην κατάργηση υφιστάμενων ή τουλάχιστον πιθανών εμποδίων στο εμπόριο. Υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο ακύρωσε την οδηγία 98/43 με την απόφαση για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, διότι όλες οι διατάξεις αυτής της οδηγίας δεν πληρούσαν αυτό το κριτήριο. Το Δικαστήριο έκρινε ότι όλες οι διατάξεις δεν αφορούσαν το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Στην παρούσα υπόθεση η κατάσταση είναι διαφορετική: εκτός της απαγορεύσεως παρασκευής, όλα τα μέτρα αφορούν το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
118 Το δεύτερο όριο συνδέεται με τον (κύριο) σκοπό επέμβασης βάσει του άρθρου 95 ΕΚ, εν προκειμένω την προστασία της δημόσιας υγείας. Ο κοινοτικός νομοθέτης, χρησιμοποιώντας το άρθρο 95 ΕΚ, αφαιρεί την προστασία αυτού του δημοσίου συμφέροντος από την αρμοδιότητα του εθνικού νομοθέτη (57). H αφαίρεση από την εθνική αρμοδιότητα της προστασίας ενός αναγνωρισμένου από τη Συνθήκη δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η δημόσια υγεία, δεν έχει ως αποτέλεσμα ότι γι' αυτό το συμφέρον διασφαλίζεται χαμηλότερο επίπεδο προστασίας (58), επειδή ο κοινοτικός νομοθέτης λαμβάνει υπόψη μόνον τα συμφέροντα που συνδέονται με την αγορά.
119 Στην ουσία, ο κοινοτικός νομοθέτης πρέπει να προβεί στην ίδια εκτίμηση με τον εθνικό νομοθέτη, τον οποίο υποκαθιστά. Αυτή η εκτίμηση πρέπει να οδηγήσει στη θέσπιση ορισμένων προηγούμενων προϋποθέσεων στην οικονομική ελευθερία των επιχειρηματιών, λαμβάνοντας υπόψη την ελευθερία των επιχειρηματιών και την ανάγκη προστασίας ορισμένων δημόσιων συμφερόντων.
120 Ο κοινοτικός νομοθέτης, κατά την εκτίμηση αυτή, διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, ιδίως όταν πρόκειται για την προστασία της δημόσιας υγείας. Επ' αυτού δεν διαφέρει από τον εθνικό νομοθέτη, ο οποίος χρησιμοποιεί την ευχέρεια που του παρέχει το άρθρο 30 ΕΚ. Κατά την εκτίμηση αυτή πολλά στοιχεία είναι σημαντικά. Η ανάγκη θεσπίσεως προστατευτικών μέτρων εξαρτάται όχι μόνον από τις επιστημονικές γνώσεις για τους ειδικούς κινδύνους υγείας, αλλά και από την κοινωνική και πολιτική εκτίμηση των εν λόγω κινδύνων. Αυτό ισχύει και για την επιλογή του μέτρου. Ο κοινοτικός νομοθέτης (και αυτές είναι μόνον οι ελάχιστες ουσιαστικές προϋποθέσεις που απορρέουν από τη Συνθήκη) πρέπει να λαμβάνει υπόψη την αρχή της προφυλάξεως και να διασφαλίζει υψηλό επίπεδο προστασίας (άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ). Πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να λαμβάνει υπόψη τις επιστημονικές εξελίξεις.
121 Το τρίτο όριο είναι οι αρχές του δικαίου, ιδίως η αρχή της αναλογικότητας, την οποία θα αναπτύξω στο κεφάλαιο VII-A.
122 Εν περιλήψει, η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη απορρέει από την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Ο νομοθέτης μπορεί ωστόσο να ασκήσει αυτή την αρμοδιότητα για την προστασία ενός δημόσιου συμφέροντος, όπως είναι η δημόσια υγεία στην παρούσα υπόθεση. Τα ληφθέντα μέτρα πρέπει να είναι κατάλληλα για την κατάργηση των υφισταμένων ή τουλάχιστον πιθανών εμποδίων στο εμπόριο. Ο κοινοτικός νομοθέτης, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του, πρέπει να προβεί στην ίδια εκτίμηση με τον εθνικό νομοθέτη όταν σκοπεύει, για την προστασία ζητήματος δημοσίου συμφέροντος, να επιβάλει προηγούμενες προϋποθέσεις στην οικονομική ελευθερία των επιχειρηματιών.
6. Επί της ενισχύσεως των ήδη εναρμονισθέντων κανόνων παρασκευής
123 Οι προσφεύγουσες αμφισβητούν την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να ενισχύσει, σύμφωνα με το άρθρο 95 ΕΚ, τους ήδη εναρμονισθέντες κανόνες παρασκευής. Κατά τη γνώμη τους, οι υφιστάμενοι κανόνες διασφαλίζουν ήδη το ενιαίο της αγοράς και η ενίσχυσή τους ουδόλως αφορά την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Η άποψη, αυτή καθ' εαυτή, δεν είναι εσφαλμένη: δεν υπάρχει πράγματι κίνδυνος διαφορών της νομοθεσίας των κρατών μελών. Εντούτοις, ούτε η νομολογία του Δικαστηρίου ούτε οι ανωτέρω παρατηρήσεις μου στηρίζουν την εν λόγω άποψη.
124 Μετά την εναρμόνιση, η προστασία της δημόσιας υγείας εμπίπτει στην αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη. Πράγματι, ο εθνικός νομοθέτης δεν είναι πλέον αρμόδιος για τη θέσπιση κανόνων επί του ζητήματος. Ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί ωστόσο να εκπληρώσει ορθώς το καθήκον του μόνον αν μπορεί να τροποποιεί τη νομοθεσία λαμβάνοντας υπόψη κάθε μεταβολή των περιστάσεων ή κάθε εξέλιξη των γνώσεων. Εν συντομία, η εκπλήρωση των καθηκόντων του κοινοτικού νομοθέτη δεν είναι στατική, αλλά δυναμική.
125 Αυτόν τον δυναμικό χαρακτήρα έλαβε υπόψη και η Συνθήκη. Το άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ υποχρεώνει τα κοινοτικά όργανα να λαμβάνουν υπόψη τις επιστημονικές εξελίξεις (59). Αντίθετα προς τους ισχυρισμούς των προσφευγουσών, το άρθρο 95 ΕΚ δεν απαιτεί την ύπαρξη νέων επιστημονικών εξελίξεων. Το άρθρο 95 ΕΚ προβλέπει μόνον ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι επιστημονικές εξελίξεις. Το ανέφερα ήδη στο σημείο 120.
126 Γενικότερα, είναι αληθές ότι η νομοθετική δραστηριότητα είναι δυναμική δραστηριότητα. Ο νομοθέτης δεν υποχρεούται μόνον να θεσπίζει κανόνες, αλλά και να τους τροποποιεί, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη των κοινωνικών συνθηκών. Αν δεν το πράξει, η νομοθεσία θα καταστεί γρήγορα απαρχαιωμένη και δεν θα πληροί πλέον τις επιβαλλόμενες απαιτήσεις.
127 Κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ιδίως ισχυρίστηκε ότι αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε να παρέμβει μία μόνον φορά, η ρύθμιση θα απειλούνταν με «απολίθωση». Ήδη αυτός ο όρος αποδεικνύει ότι τα επιχειρήματα των προσφευγουσών θα είχαν παράλογες συνέπειες στην πράξη.
7. Η οδηγία
128 Το Δικαστήριο πρέπει απλώς να εξετάσει αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε ευλόγως να καταλήξει στην εν λόγω διαπίστωση. Δεν χρειάζεται να εξετάσω εδώ τις απαιτήσεις για την παραγωγή.
129 Πρώτον, θα αναφερθώ στο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η οδηγία. Η καταπολέμηση του καπνίσματος είναι σε πολλά κράτη μέλη ζήτημα μεγάλης πολιτικής σημασίας. Ενώ υπάρχει σχετική συναίνεση ως προς την ενίσχυση των κανόνων για τη χρήση του καπνού - ιδίως λόγω των αυξημένων γνώσεων για τις επιβλαβείς συνέπειες του καπνίσματος -, αυτό δεν σημαίνει ότι υπάρχει συναίνεση ως προς τον συγκεκριμένο τρόπο αντιμετώπισης του ζητήματος. Αυτό προκύπτει και από τις διαφορετικές απόψεις που εξέφρασαν τα κράτη μέλη κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία. Οι απόψεις διαφέρουν σημαντικά, ανάλογα με τον χρόνο και τον τόπο. Ως εκ τούτου, υπάρχει κίνδυνος διαφοράς των εθνικών διατάξεων, ιδίως σε σχέση με τις επιτρεπόμενες περιεκτικότητες των τσιγάρων σε επιβλαβείς ουσίες.
130 Κατά τη γνώμη μου, είναι πρόδηλη η καταφατική απάντηση στο ερώτημα ως προς τη στάθμιση συμφερόντων στην οποία πρέπει να προβεί ο κοινοτικός νομοθέτης. Πρώτον, υπάρχει αρμοδιότητα και το μέτρο αφορά το ενδοκοινοτικό εμπόριο προϋόντων. Δεύτερον, προστατεύεται δημόσιο συμφέρον αναγνωρισμένο από το κοινοτικό δίκαιο και δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς το υψηλό επίπεδο προστασίας, διότι οι απαιτήσεις για τη σύνθεση και την παρουσίαση των τσιγάρων ενισχύθηκαν σημαντικά. Τρίτον, μπορεί να υποτεθεί ότι υπήρχαν διαφορές - ή τουλάχιστον υπήρχε συγκεκριμένος κίνδυνος υπάρξεως διαφορών - μεταξύ των νομοθετικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών. Σύμφωνα με την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, διάφορα κράτη μέλη σκόπευαν να θεσπίσουν εθνικά μέτρα, αν δεν θεσπίζονταν σχετικά μέτρα σε κοινοτικό επίπεδο.
131 Ιδιαίτερη σημασία πρέπει να δοθεί στην έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Η αιτιολογική αυτή σκέψη στηρίζεται σε ερωτηματολόγιο που συμπλήρωσαν τα κράτη μέλη μετά από σχετικό αίτημα της Επιτροπής. Από την ανάγνωση των αποτελεσμάτων του ερωτηματολογίου (60) δεν προκύπτει άμεσα ότι υπήρχαν συγκεκριμένα σχέδια θεσπίσεως μέτρων σε εθνικό επίπεδο. Κανένα κράτος μέλος δεν αναφέρει την πρόθεσή του να τροποποιήσει την υφιστάμενη νομοθεσία. Ωστόσο, δεν βλέπω τον λόγο υπάρξεως αμφιβολιών ως προς την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 95 ΕΚ. Η κατάσταση έχει ως εξής:
- Σύμφωνα με το ερωτηματολόγιο, πολλά κράτη μέλη - η Γαλλία, η Ιταλία, οι Κάτω Ξώρες, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Σουηδία - εκφράζουν ρητώς την άποψη ότι πρέπει να ενισχυθούν οι κανόνες παρασκευής προϋόντων καπνού. Προτιμούν ωστόσο τη ρύθμιση σε κοινοτικό επίπεδο.
- Δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς τη στάση των κρατών μελών. Αποδίδεται προτεραιότητα στα μέτρα καταπολέμησης του καπνίσματος, καθώς και στην πολιτική και κοινωνική σημασία του ζητήματος.
Αν δεν παρέμβει ο κοινοτικός νομοθέτης, είναι πιθανόν τα κράτη μέλη να επιλέξουν την πιο συμφέρουσα γι' αυτά εναλλακτική λύση, δηλαδή την ενίσχυση των κανόνων σε εθνικό επίπεδο. Προσθέτω ένα στοιχείο σχετικά με τις πιθανές συνέπειες της αντίθετης άποψης. Η προτίμηση εκ μέρους των κρατών μελών για τη ρύθμιση σε κοινοτικό επίπεδο - και, επομένως, η μη θέσπιση εθνικών μέτρων που εμποδίζουν το εμπόριο - θα σήμαινε την αναρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη, διότι δεν θα υπήρχαν εθνικά μέτρα που να δημιουργούν εμπόδια στο εμπόριο.
132 Για λόγους πληρότητας σημειώνω ότι κατά την έκδοση της οδηγίας το Βέλγιο, η Ισπανία και η Πορτογαλία είχαν ήδη θεσπίσει κανόνες για τη
μέγιστη περιεκτικότητα σε νικοτίνη. Και οι προσφεύγουσες το ανέφεραν, αλλά ισχυρίζονται ότι αυτοί οι εθνικοί κανόνες δεν έχουν στην πράξη αποτελέσματα, διότι δεν χωρεί υπέρβαση της μέγιστης περιεκτικότητας σε νικοτίνη που επιβάλλουν οι εθνικές νομοθεσίες λόγω της βιοχημικής σχέσεως μεταξύ της περιεκτικότητας σε νικοτίνη και σε πίσσα. Αυτές οι υφιστάμενες νομοθετικές ρυθμίσεις δεν μπορούν επομένως να δημιουργήσουν εμπόδια στο εμπόριο. Αυτή η άποψη των προσφευγουσών μπορεί να γίνει δεκτή - εξάλλου δεν αμφισβητήθηκε από τα πραγματικά περιστατικά. Η αιτιολογία των δύο πρώτων φράσεων της ένατης αιτιολογικής σκέψης δεν μπορεί, επομένως, να στηρίξει το μέτρο εναρμονίσεως. Αυτή η έλλειψη δεν επηρεάζει όμως την παρούσα υπόθεση, δεδομένου ότι η ύπαρξη εμποδίων στο εμπόριο είναι επαρκώς πιθανή.
Δ - Το άρθρο 95 ΕΚ και η παρασκευή τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες
1. Επιχειρήματα
133 Η κύρια αιτίαση που υποβλήθηκε κατά τη διαδικασία (61) κατά της απαγόρευσης παρασκευής, η οποία έχει ως συνέπεια την εφαρμογή της οδηγίας (μέρος της) επί προϋόντων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες, είναι η εξής: η απαγόρευση δεν συμβάλλει στην άρση των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, ούτε διασφαλίζει τη μη καταστρατήγηση των κανόνων που ισχύουν στην εσωτερική αγορά. Η Ελληνική Κυβέρνηση παραπέμπει συναφώς στο άρθρο 14 ΕΚ. Η Γερμανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι η απαγόρευση αυτή μπορεί να γίνει δεκτή, κατ' αρχήν, μόνον αν το ίδιο το προϋόν είναι επικίνδυνο. Στην παρούσα υπόθεση ωστόσο η απαγόρευση δεν είναι προς το συμφέρον ούτε της εσωτερικής αγοράς ούτε της δημόσιας υγείας εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης.
134 Άλλοι παρεμβαίνοντες, αντιθέτως, ερμηνεύουν ευνοϋκά αυτή την απαγόρευση παρασκευής λόγω του σοβαρού, κατά τη γνώμη τους, κινδύνου τα τσιγάρα που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες να διατίθενται παρά ταύτα στην Ευρωπαϋκή Ένωση, είτε κατόπιν παράνομων επανεισαγωγών, είτε επειδή δεν εξήχθησαν από την Ευρωπαϋκή Ένωση. Στην ουσία, τα υποβληθέντα ενώπιον του Δικαστηρίου επιχειρήματα αφορούν κυρίως τις προβλέψεις σχετικά με τον κίνδυνο παράνομου εμπορίου και το πρόσφορο της απαγόρευσης παρασκευής για την αντιμετώπισή του.
135 Μη λαμβάνοντας υπόψη τους πολλούς και συχνά αντιφατικούς μεταξύ τους αριθμούς που προσκομίστηκαν κατά τη διαδικασία όσον αφορά το νόμιμο και το παράνομο εμπόριο τσιγάρων, οι αιτιάσεις κατά της απαγορεύσεως παρασκευής συνοψίζονται ως εξής:
- το μέτρο είναι ακατάλληλο, διότι το μεγαλύτερο μέρος των παρανόμως καταναλωθέντων τσιγάρων στην Ευρωπαϋκή Ένωση προέρχεται από τρίτες χώρες·
- το παράνομο εμπόριο τσιγάρων υφίσταται για να μην καταβληθούν οι υψηλοί δασμοί και φόροι επί των προϋόντων καπνού. Το παράνομο εμπόριο δεν σχετίζεται με τη σύνθεση ή τη σήμανση των τσιγάρων·
- το παράνομο εμπόριο μπορεί να καταπολεμηθεί με αποτελεσματικότερους ελέγχους.
136 Τα επιχειρήματα υπέρ της απαγόρευσης παρασκευής τσιγάρων είναι τα εξής:
- το Συμβούλιο ιδίως ισχυρίστηκε ότι, παρότι το ποσοστό των τσιγάρων που διατίθενται παρανόμως στο εμπόριο είναι μικρό, αυτό δεν σημαίνει ότι το παράνομο εμπόριο είναι μικρό σε απόλυτους αριθμούς·
- η έκθεση δραστηριοτήτων της OLAF (62) επιβεβαιώνει τη σοβαρότητα του λαθρεμπορίου τσιγάρων·
- η ενίσχυση των ελέγχων από τα κράτη μέλη δεν είναι κατάλληλη εναλλακτική λύση εντός του ανοιχτού χώρου της Ευρωπαϋκής Ένωσης.
2. Προσέγγιση
137 Το ζήτημα που τίθεται είναι αν ο κοινοτικός νομοθέτης είναι αρμόδιος στην παρούσα υπόθεση βάσει του άρθρου 95 ΕΚ να θεσπίσει κανόνες για την παρασκευή τσιγάρων, ακόμη κι όταν η παρασκευή αυτή προορίζεται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες. Το μέτρο αφορά, επομένως, προϋόντα που δεν θα διατεθούν στην εσωτερική αγορά ή, τουλάχιστον, δεν προορίζονται γι' αυτό.
138 Θα ακολουθήσω την εξής προσέγγιση απαντώντας στο ερώτημα. Θα εξετάσω συνοπτικά πώς ο κοινοτικός νομοθέτης χρησιμοποίησε το άρθρο 95 ΕΚ - και το παρόμοιο το άρθρο 94 ΕΚ - σε προηγούμενες υποθέσεις για τη θέσπιση κανόνων στο στάδιο παραγωγής. Στη συνέχεια, θα αναλύσω την αρμοδιότητα που παρέχει το άρθρο 95 ΕΚ στον κοινοτικό νομοθέτη σχετικά με κανόνες που δεν αφορούν άμεσα το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Η ανάλυση αυτή είναι αναγκαία προκειμένου να διαπιστώσω ότι το άρθρο 95 ΕΚ παρέχει ευρεία, αλλά βεβαίως όχι απεριόριστη, αρμοδιότητα για την πραγματοποίηση της εναρμόνισης. Τέλος, θα εξετάσω αν ο κοινοτικός νομοθέτης άσκησε αυτή την αρμοδιότητα στην παρούσα υπόθεση εντός των επιτρεπόμενων ορίων.
3. Τα άρθρα 94 ΕΚ και 95 ΕΚ και οι απαιτήσεις κατά το στάδιο παραγωγής: συνοπτική παρουσίαση
139 Οι απαιτήσεις κατά το στάδιο παραγωγής μπορεί να αφορούν τόσο τα χαρακτηριστικά των προϋόντων, όσο και τις προϋποθέσεις παρασκευής τους, για παράδειγμα όσον αφορά το περιβάλλον και τις συνθήκες εργασίας.
140 Οι κατά κυριολεξία απαιτήσεις παραγωγής που εφαρμόζονται και στο στάδιο παραγωγής αποτελούν εξαίρεση στην κοινοτική νομοθεσία. Οι περισσότεροι κανόνες που στηρίζονται στο άρθρο 95 ΕΚ αφορούν μόνον τη διάθεση των προϋόντων στην εσωτερική αγορά και δεν επηρεάζουν το στάδιο παραγωγής, ακόμη και όταν πρόκειται για προϋόντα ευαίσθητα από υγειονομικής απόψεως. Ως παράδειγμα αναφέρω τα συστήματα έγκρισης που εφαρμόζονται επί των φαρμάκων για ιατρική και κτηνιατρική χρήση και επί των φυτοπροστατευτικών προϋόντων (63). Γι' αυτά τα προϋόντα, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν θεώρησε αναγκαία την εφαρμογή συστημάτων εγκρίσεως κατά την παρασκευή και, επομένως, για τα προϋόντα που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες. Υπάρχουν ωστόσο απαιτήσεις για τα προϋόντα κατά το στάδιο παρασκευής. Επομένως, η ευρωπαϋκή νομοθεσία στον τομέα των τροφίμων εφαρμόζεται σε όλα τα στάδια της αλυσίδας παραγωγής (64). Το ευρύ πεδίο εφαρμογής οφείλεται στο ότι όλα τα στάδια της αλυσίδας παραγωγής μπορεί να επηρεάσουν τελικά το ακίνδυνο του τροφίμου (65).
141 Θα εξετάσω τώρα τις απαιτήσεις που ισχύουν για την παραγωγή. Πρώτον, θα αναφέρω την οδηγία για το διοξείδιο του τιτανίου (66). Η οδηγία αυτή εκδόθηκε μετά την ακύρωση από το Δικαστήριο, λόγω εσφαλμένης νομικής βάσης, της προηγούμενης οδηγίας για το διοξείδιο του τιτανίου (67). Η Επιτροπή αιτιολογεί ως εξής την απόφασή της για να στηρίξει την πρότασή της για την καινούργια οδηγία στο άρθρο 95 ΕΚ: παρότι οι υφιστάμενοι εθνικοί κανόνες θεσπίστηκαν για την προστασία του περιβάλλοντος, η απαίτηση εναρμόνισης προκύπτει από την ανάγκη εξάλειψης των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού (68). Η οδηγία επιβάλλει, μεταξύ άλλων, κανόνες για τη διαδικασία παρασκευής, και ιδίως, για την επεξεργασία των αποβλήτων.
142 Οι προηγούμενες οδηγίες για το περιβάλλον που είχαν εκδοθεί πριν από την Ενιαία Ευρωπαϋκή Πράξη, με την οποία προστέθηκε στη Συνθήκη ειδικός τίτλος για το περιβάλλον, αποτελούν παράδειγμα για τις δυνατότητες επιβολής απαιτήσεων κατά τη διαδικασία παρασκευής, σύμφωνα με τα άρθρα 94 ΕΚ και 95 ΕΚ (69). Ο κοινοτικός νομοθέτης με τις οδηγίες αυτές θεωρεί παγίως ότι οι διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά, για παράδειγμα, τις επιτρεπόμενες εκχύσεις στο ύδωρ ή τις επιτρεπόμενες εκπομπές στον αέρα μπορεί να οδηγήσουν σε άνισες συνθήκες ανταγωνισμού και, επομένως, να επηρεάσουν άμεσα τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Το άρθρο 94 ΕΚ μπορούσε να αποτελέσει νομική βάση συναφώς. Αφετέρου, ο κοινοτικός νομοθέτης έκρινε αναγκαίο να βασιστεί στο άρθρο 308 ΕΚ, διότι η Συνθήκη ΕΚ δεν προέβλεπε αρμοδιότητα για την προστασία του περιβάλλοντος. Το όριο που χρησιμοποίησε εδώ ο κοινοτικός νομοθέτης δεν είναι σαφές και δεν αιτιολογείται.
143 Όσον αφορά τις συνθήκες εργασίας, το άρθρο 94 ΕΚ παρέχει στον κοινοτικό νομοθέτη τη δυνατότητα εκδόσεως οδηγίας για την προστασία των εργαζομένων από την έκθεσή τους σε χημικά, φυσικά ή βιολογικά μέσα (70). Κατά τον κοινοτικό νομοθέτη, πρόκειται για μέτρα που επηρεάζουν άμεσα τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
144 Μετά την προσθήκη ειδικού τίτλου για το περιβάλλον και την προσθήκη του άρθρου 137 ΕΚ στον τομέα των συνθηκών εργασίας, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν χρειάζεται να χρησιμοποιεί τα άρθρα 94 ΕΚ και 95 ΕΚ για τη θέσπιση διατάξεων για την παραγωγή. Αυτό ωστόσο δεν σημαίνει ότι δεν υπάρχει πλέον αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 95 ΕΚ (71).
145 Εν περιλήψει, ο κοινοτικός νομοθέτης άσκησε την αρμοδιότητά του για τη θέσπιση κανόνων στο στάδιο παραγωγής όσον αφορά την καταπολέμηση των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Η οδηγία στην παρούσα υπόθεση αφορά απαιτήσεις που εφαρμόζονται επί των προϋόντων πριν ακόμη διατεθούν στο εμπόριο. Από τη συνοπτική αυτή εξέταση προκύπτει ότι η οδηγία καινοτομεί, διότι θεσπίζει απαγόρευση παρασκευής για να μην υπονομευθούν οι κανόνες της εσωτερικής αγοράς.
4. Η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη: οι στρεβλώσεις πρέπει να είναι αισθητές
146 Το άρθρο 95 ΕΚ προβλέπει, πρώτον, ότι ο κοινοτικός νομοθέτης είναι αρμόδιος να θεσπίσει μέτρα που αποσκοπούν στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς: μέτρα μπορεί να θεσπιστούν βάσει του άρθρου 95 ΕΚ για τη εξάλειψη των εμποδίων στο εμπόριο. Αν περιοριστώ μόνον στη νομοθεσία για τα προϋόντα, πρόκειται για την εναρμόνιση των εθνικών κανόνων σχετικά με το εμπόριο προϋόντων στην εσωτερική αγορά. Μαζί με τα άρθρα 28 ΕΚ, 29 ΕΚ και 30 ΕΚ, αυτή η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη αποτελεί εξέλιξη του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, ΕΚ. Εξέτασα ήδη αυτό το ζήτημα αναλυτικά στο σημείο 103 των παρουσών προτάσεων. Η Συνθήκη προβλέπει δύο αλληλοσυμπληρούμενα εργαλεία για την κατάργηση αυτών των εμποδίων.
147 Με τη συμπληρωματική εφαρμογή του άρθρου 95 ΕΚ, αφενός, και των άρθρων 28 ΕΚ έως 30 ΕΚ, αφετέρου, εγκαθιδρύεται η εσωτερική αγορά. Αυτό ωστόσο δεν διασφαλίζει ότι η αγορά που εγκαθιδρύθηκε μπορεί και να λειτουργήσει ως εσωτερική αγορά. Συχνά είναι αναγκαία πρόσθετα μέτρα εναρμόνισης. Ο κοινοτικός νομοθέτης αναγνώρισε το πρόβλημα και πρόσθεσε δεύτερο τμήμα στην αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 95 ΕΚ: αυτή η αρμοδιότητα επεκτείνεται, rationae materiae, σε μέτρα εναρμονίσεως που δεν αφορούν την εγκαθίδρυση, αλλά τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (72). Πρόκειται για εξέλιξη του άρθρου 3, στοιχείο ηη, της Συνθήκης, το οποίο προβλέπει την προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών εφόσον απαιτείται για τη λειτουργία της κοινής αγοράς.
148 Επ' αυτού προσθέτω ότι με την πρόοδο στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς που σημειώθηκε με τη σταδιακή μείωση των εμποδίων στο ενδοκοινοτικό εμπόριο - λόγω ιδίως της εναρμόνισης της νομοθεσίας που ισχύει στα προϋόντα - έμφαση δίνεται συχνά στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Για την πραγματική ενότητα αγοράς δεν αρκεί μόνον η απλή κατάργηση των εμποδίων στα σύνορα. Τονίζω συναφώς ότι η Κοινότητα θέσπισε, βάσει του άρθρου 95 ΕΚ, σειρά μέτρων για την ενίσχυση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Ως παράδειγμα αναφέρω τις οδηγίες που μνημόνευσα στα σημεία 141, 142 και 143.
149 Πρόκειται για τομέα στον οποίο κατ' αρχήν αρμόδια για τη θέσπιση κανόνων είναι τα κράτη μέλη. Δεν υπάρχει γενική απαγορευτική διάταξη, όπως αυτή του άρθρου 28 ΕΚ. Πρόκειται για μέτρα τα οποία αν είχαν θεσπιστεί από τον εθνικό νομοθέτη δεν θα συνεπάγονταν ποσοτικούς περιορισμούς στις εισαγωγές ή στις εξαγωγές. Πρόκειται για μέτρα που ρυθμίζουν τις συνθήκες παρασκευής και δεν είναι κανόνες για προϋόντα που διατίθενται στην κοινή αγορά. H Κοινότητα πρέπει να έχει έννομο συμφέρον για να είναι σε θέση να παραβιάσει αυτή την αρμοδιότητα των κρατών μελών ή, για να χρησιμοποιήσω τους όρους του Δικαστηρίου όσον αφορά τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, η στρέβλωση της λειτουργίας της αγοράς πρέπει να είναι αισθητή (73).
150 Η απαίτηση περί αισθητής στρεβλώσεως του ανταγωνισμού σημαίνει επίσης ότι το άρθρο 95 ΕΚ δεν παρέχει γενική και απεριόριστη αρμοδιότητα για την εναρμόνιση. Αυτό θα ίσχυε αν για κάθε στρέβλωση - ακόμη και μικρή - της λειτουργίας της κοινής αγοράς ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε να θεσπίζει μέτρα εναρμόνισης. Εν συντομία, εφόσον πρόκειται για τομέα στον οποίο τα κράτη μέλη έχουν αυτόνομη νομοθετική αρμοδιότητα, η οποία δεν περιορίζεται από γενική απαγορευτική διάταξη, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να περέμβει μόνον αν η στρέβλωση είναι αισθητή. Γι' αυτόν τον λόγο ο κοινοτικός νομοθέτης χρησιμοποίησε το άρθρο 308 ΕΚ ως κοινή βάση για τις περιβαλλοντικές οδηγίες που ανέφερα στο σημείο 142.
151 Αυτή η απαίτηση περί αισθητής στρέβλωσης είναι, επομένως, στοιχείο της κοινοτικής νομοθεσίας, εφόσον πρόκειται για κανόνες που θεσπίζονται βάσει του άρθρου 95 ΕΚ κατά το στάδιο παραγωγής. Τίθεται τώρα το ερώτημα πότε πρόκειται για αισθητή στρέβλωση. Κατά τη γνώμη μου, δύο είδους στρεβλώσεις είναι σχετικές.
152 Η πρώτη στρέβλωση αφορά τον κίνδυνο να παραβιαστούν εύκολα οι κανόνες που αφορούν άμεσα το εμπόριο στην εσωτερική αγορά. Ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί τότε να θεσπίσει πρόσθετους κανόνες για το στάδιο παραγωγής, προκειμένου να αποφευχθεί αυτή η συνέπεια. Αν ο κοινοτικός νομοθέτης δεν μπορούσε θεσπίσει αυτούς τους κανόνες, θα υπήρχε βεβαίως κοινή αγορά, αλλά δεν θα λειτουργούσε το ίδιο αποτελεσματικά. Πιο συγκεκριμένα, πρόκειται για κανόνες που αποσκοπούν στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των κανόνων για το εμπόριο στην εσωτερική αγορά. Η εφαρμογή και η ενίσχυση αυτών των κανόνων μπορεί να εμποδιστεί αν ένα μέτρο προβλέπει δυνατότητες καταστρατήγησης. Αυτή είναι η αιτιολογία που προβάλλει ο κοινοτικός νομοθέτης στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.
153 Η δεύτερη στρέβλωση που μπορεί να δικαιολογήσει τη θέσπιση κανόνων κατά το στάδιο της παραγωγής αφορά την ανισότητα στις σχέσεις ανταγωνισμού. Αυτό συμβαίνει όταν οι διαφορές μεταξύ των συνθηκών στα κράτη μέλη σχετικά με τη συμμετοχή στην κοινή αγορά είναι πολύ μεγάλες, λόγω της διαφοράς των εθνικών συνθηκών που ισχύουν στην παρασκευή συγκεκριμένων προϋόντων. Η θέσπιση ενός μέτρου εναρμόνισης βάσει του άρθρου 95 ΕΚ μπορεί να άρει αυτή τη διαφορά.
154 Η απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου» είναι σχετική. Με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο έκρινε ότι εθνικές διατάξεις - που είχαν θεσπιστεί για λόγους υγείας ή περιβάλλοντος - μπορεί να βαρύνουν τις επιχειρήσεις στις οποίες εφαρμόζονται (74). Ξωρίς εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων, υπάρχει σοβαρός κίνδυνος στρέβλωσης του ανταγωνισμού. Ένα μέτρο εναρμόνισης των εθνικών κανόνων για τις συνθήκες παραγωγής σ' αυτόν τον τομέα που αποσκοπεί στην εξάλειψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στον συγκεγκριμένο τομέα συμβάλλει, επομένως, στην πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς και εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 95 ΕΚ. Η απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου» αφορούσε μια εθνική ρύθμιση για την επεξεργασία των αποβλήτων. Το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι μια εθνική ρύθμιση που εφαρμόζεται αδιακρίτως σε όλους τους επιχειρηματίες συγκεκριμένης αγοράς μπορεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.
5. Η οδηγία
155 Θα εξετάσω τώρα αν ο κοινοτικός νομοθέτης, κατά την έκδοση της οδηγίας, κατάργησε μια αισθητή στρέβλωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.
156 Κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, ο κοινοτικός νομοθέτης ανέφερε, για να αιτιολογήσει την εφαρμογή της οδηγίας επί των τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή, ότι δεν υπονομεύεται η ρύθμιση της εσωτερικής αγοράς. Από την εξέταση της υποθέσεως ενώπιον του Δικαστηρίου προκύπτει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης (75) ανησυχεί για την παράνομη επανεισαγωγή τσιγάρων που δεν πληρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας και επιθυμεί να εμποδίσει την παράνομη διάθεση τσιγάρων εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης. Πρόκειται για την πρώτη μορφή στρέβλωσης που περιέγραψα στο σημείο 152.
157 Κατά τη γνώμη μου, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να παρέμβει σε μια τέτοια περίπτωση υπό τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
- Η ζημία που προκαλείται από την καταστρατήγηση στο αποτέλεσμα του μέτρου πρέπει να είναι σημαντική. Αυτή η απαίτηση περί σοβαρής ζημίας συγκεκριμενοποιεί την ανωτέρω απαίτηση περί αισθητής στρεβλώσεως.
- Η ζημία μπορεί ευλόγως να αποφευχθεί μόνον αν διασφαλίζεται ότι όλα τα κράτη μέλη ενεργούν ομοιόμορφα. Με άλλα λόγια, αν υπάρχουν διαφορές στις εθνικές διατάξεις εφαρμογής και στην πρακτική, ή τουλάχιστον υπάρχει σοβαρός κίνδυνος διαφορών, δεν είναι βέβαιο ότι η παρέμβαση κατά της καταστρατήγησης θα είναι αποτελεσματική.
- Η έλλειψη πρόσθετων κανόνων είναι δυσανάλογα επαχθής για τη μεταφορά και την εφαρμογή της οδηγίας.
158 Για την εκτίμηση της σοβαρότητας του ενδεχόμενου κινδύνου πρέπει να εξεταστεί ο κίνδυνος δημιουργίας παράνομης αγοράς. Κατά τη γνώμη μου, τα ακόλουθα στοιχεία είναι σημαντικά. Τα τσιγάρα είναι διεγερτικά προϋόντα και γι' αυτόν τον λόγο θελκτικά για τους καπνιστές. Αυτό ισχύει ιδίως για τους νέους καπνιστές, στους οποίους απευθύνεται ένα μεγάλο μέρος της αντικαπνιστικής εκστραστείας. Υπ' αυτές τις συνθήκες, ευλόγως μπορεί να υποτεθεί ότι μπορεί να δημιουργηθεί παράνομη αγορά απαγορευμένων εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης τσιγάρων, τα οποία όμως διατίθενται εκτός της Ευρωπαϋκής Ένωσης. Ο παράνομος χαρακτήρας και μόνον μπορεί να δημιουργήσει παράνομη αγορά. Δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, σημαντικό το επιχείρημα ότι το παρόν παράνομο εμπόριο υφίσταται λόγω μόνον της διαφυγής των φόρων επί των τσιγάρων. Η ύπαρξη παράνομης αγοράς προϋποθέτει τη νομοθεσία που δημιουργεί αυτή την παρανομία. Επιπλέον, όσο αυστηρότερες είναι οι διατάξεις, τόσο μεγαλύτερη είναι η πιθανότητα παρανομίας. Η έκδοση της οδηγίας κατέστησε κατ' αρχήν δυνατή τη δημιουργία παράνομης - και ίσως ελκυστικής - αγοράς.
159 Η δεύτερη προϋπόθεση αφορά την ανάγκη κοινοτικής παρέμβασης. Μια μονομερής εθνική απαγόρευση παρασκευής για την καταπολέμηση των παρανόμων επανεισαγωγών δεν είναι αποτελεσματική, διότι έλεγχοι πρέπει να διενεργούνται στο σύνολο των εξωτερικών συνόρων. Αν υπάρχουν διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών - και επομένως διαφορές στους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα - η παράνομη ροή του εμπορίου θα μετατεθεί απλώς στα εξωτερικά σύνορα επί των οποίων δεν ισχύει η απαγόρευση. Είναι, επομένως, αναγκαία η κοινοτική παρέμβαση. Ωστόσο, ακόμη κι αν τα τσιγάρα δεν εξαχθούν από την Ευρωπαϋκή Ένωση, ένα εθνικό μέτρο δεν μπορεί να είναι αποτελεσματικό, λόγω της ανοιχτής εσωτερικής αγοράς. Εντός της αγοράς αυτής, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να εμποδίσει αποτελεσματικά στην επικράτειά του την παράνομη εμπορία τσιγάρων που προέρχονται από άλλο κράτος μέλος στο οποίο δεν ισχύει η απαγόρευση.
160 Θα εξετάσω την τρίτη προϋπόθεση. Δεδομένου ότι η επανεισαγωγή είναι παράνομη και ότι συχνά μεμονωμένοι ταξιδιώτες επανεισάγουν στην Ευρωπαϋκή Ένωση τα προϋόντα, είναι σχεδόν αδύνατη η διενέργεια ελέγχων. Οι έλεγχοι αυτοί προκαλούν, τουλάχιστον, δυσανάλογες δυσκολίες στην εφαρμογή. Το ίδιο ισχύει εξάλλου και για το παράνομο εμπόριο εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης.
161 Σ' αυτό το σημείο καταλήγω στο συμπέρασμα ότι ο κοινοτικός νομοθέτης εξάλειψε μια αισθητή στρέβλωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς. Θεωρώ ωστόσο ότι η απαγόρευση παρασκευής μπορεί να στηρίζεται και σε άλλη βάση. Ο πραγματικός κίνδυνος στρέβλωσης του ανταγωνισμού, που είναι το δεύτερο είδος δυσλειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να αποτελέσει βάση των κοινοτικών διατάξεων.
162 Δεν αμφιβάλλω ότι οι κανόνες για τη σύνθεση των τσιγάρων - και οι προβλέψεις για την εξέλιξη αυτών των κανόνων - επηρεάζουν σημαντικά τις αποφάσεις σε θέματα επενδύσεων των καπνοβιομηχάνων, οι οποίοι παράγουν με σκοπό (και) την εξαγωγή σε τρίτες χώρες. Οι καπνοβιομήχανοι προτιμούν να επενδύουν σε χώρες που έχουν λιγότερο αυστηρή νομοθεσία. Πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι, στις τρίτες χώρες, πρέπει να ανταγωνιστούν με καπνοβιομήχανους εκτός της Ευρωπαϋκής Ένωσης που δεν υπόκεινται στις αυστηρές απαιτήσεις για τη σύνθεση. Εν συντομία, αναμένεται η διαφορά στις νομοθεσίες να οδηγήσει σε μετατόπιση των επενδύσεων εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης και, επομένως, σε αισθητή στρέβλωση της εσωτερικής αγοράς. Το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι μπορεί να μετατοπίσουν τις μονάδες παραγωγής τους ως συνέπεια της οδηγίας επιβεβαιώνει την άποψή μου.
163 Η μονομερής απαγόρευση παρασκευής δεν θα ήταν μόνον αναποτελεσματική, αλλά είναι και αδιανόητη. Ένα κράτος μέλος δεν μπορεί μονομερώς να απαγορεύσει την παρασκευή τσιγάρων, για να διασφαλίσει την τήρηση της απαγόρευσης εμπορίας στην εσωτερική αγορά. Σε μια τέτοια περίπτωση, η παραγωγή του καπνοβιομηχανιών θα μετατοπιζόταν σε άλλο κράτος μέλος στο οποίο δεν ισχύει η απαγόρευση παρασκευής. Ένα μονομερές μέτρο όχι μόνον δεν θα είχε αποτέλεσμα, αλλά θα συνεπαγόταν οικονομική ζημία για το οικείο κράτος μέλος.
164 Υπ' αυτή την ένννοια, η οδηγία - εναρμονίζοντας τους κανόνες για τα προϋόντα καπνού που παρασκευάζονται στην Ευρωπαϋκή Ένωση, ανεξαρτήτως του προορισμού τους - συμβάλλει στην πρόληψη σημαντικών διαφορών στις συνθήκες συμμετοχής στην αγορά των καπνοβιομηχάνων σε διάφορα κράτη μέλη.
165 Για λόγους πληρότητας, προσθέτω ότι η οδηγία πρέπει να διαχωριστεί από την οδηγία 98/43. Το Δικαστήριο έκρινε σχετικά με την οδηγία αυτή ότι οι διαφορές μεταξύ κρατών μελών σχετικά με τις συνθήκες ανταγωνισμού δεν αποτελούν βάση ενός μέτρου εναρμόνισης, διότι αυτό μπορεί να καταργήσει, ή τουλάχιστον να περιορίσει σημαντικά, τον ανταγωνισμό στην Κοινότητα. Πιστεύω ότι αυτή τη διαπίστωση του Δικαστηρίου πρέπει να εκτιμηθεί στο συγκεκριμένο πλαίσιο της οδηγίας 98/43. Η εν λόγω οδηγία περιορίζει σημαντικά τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού και στερεί, επομένως, από τους καπνοβιομηχάνους ένα εργαλείο ανταγωνισμού. Ως συνέπεια της οδηγίας, οι καπνοβιομήχανοι είχαν λιγότερες δυνατότητες να παρουσιάσουν τα προϋόντα τους στους καταναλωτές. Η οδηγία στην παρούσα υπόθεση δεν έχει τέτοιο αποτέλεσμα στον ανταγωνισμό.
166 Ανακεφαλαιώνοντας, το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση ενός μέτρου που επιβάλλει προϋποθέσεις στην παρασκευή προϋόντων καπνού, ανεξαρτήτως του προορισμού για τον οποίο παρασκευάζονται.
Ε - Επιτρέπεται η χρήση διττής νομικής βάσης;
167 Στην ουσία πρόκειται για το εξής. Πρώτον, η ουσιαστική εξέταση: υπό ποιες προϋποθέσεις ένα μέτρο μπορεί να στηρίζεται σε περισσότερες νομικές βάσεις; Πρέπει οι νομικές βάσεις να είναι ισοδύναμες ενόψει του επιδιωκόμενου από το μέτρο σκοπού; Δεύτερον, μπορεί ο κοινοτικός νομοθέτης που επιθυμεί να ρυθμίσει διάφορα θέματα - τα οποία δεν μπορεί να έχουν μόνο μία νομική βάση - να εντάξει αυτά τα διαφορετικά θέματα σε μία μόνον ρύθμιση; Τρίτον, η διαδικασία εκδόσεως: οι διαδικασίες που προβλέπουν τα άρθρα 95 ΕΚ και 133 ΕΚ συνάδουν μεταξύ τους;
168 Για την επίλυση του πρώτου ζητήματος, το κοινοτικό δίκαιο παρέχει σημαντική βοήθεια. Ένα κοινοτικό μέτρο, όπως η οδηγία, πρέπει, όπως προκύπτει από την πρώτη παράγραφο του άρθρου 5 ΕΚ, να έχει συγκεγκριμένη νομική βάση. Την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου επαναλαμβάνει η γνωμοδότηση σχετικά με το πρωτόκολλο της Καρθαγένης (76):
«[...] κατά πάγια νομολογία, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως, συμπεριλαμβανομένης εκείνης που θεσπίζεται ενόψει της συνάψεως διεθνούς συμφωνίας, δεν είναι προϋόν της πεποιθήσεως και μόνον του συντάκτη της πράξεως, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεκτικά δικαιοδοτικού ελέγχου. Μεταξύ των στοιχείων αυτών συγκαταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως [...]. Αν από την εξέταση της κοινοτικής πράξεως αποδεικνύεται ότι αυτή επιδιώκει διπλό στόχο ή ότι απαρτίζεται από δύο συνιστώσες, εκ των οποίων η μία μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύρια ή δεσπόζουσα, ενώ η άλλη είναι απλώς παρακολουθηματική, η πράξη πρέπει να στηρίζεται σε μία μόνη νομική βάση, ήτοι εκείνη η οποία απαιτείται από τον κύριο ή δεσπόζοντα στόχο ή από την κύρια ή δεσπόζουσα συνιστώσα [...]. Κατ' εξαίρεση, αν διαπιστώνεται ότι η πράξη επιδιώκει συγχρόνως πολλούς στόχους, οι οποίοι συνδέονται μεταξύ τους κατά τρόπο αδιαχώριστο, χωρίς ο ένας να είναι δευτερεύων και έμμεσος εν σχέσει προς τον άλλον, η πράξη αυτή μπορεί να στηρίζεται στις διάφορες αντίστοιχες νομικές βάσεις».
169 Όταν μια πράξη επιδιώκει περισσότερους σκοπούς της ίδιας περίπου σημασίας, εφαρμόζεται ο κανόνας που απορρέει από την απόφαση του Δικαστηρίου Επιτροπή κατά Συμβουλίου (77), σχετικά με την ονοματολογία των εμπορευμάτων, σύμφωνα με την οποία «καθόσον η αρμοδιότητα ενός θεσμικού οργάνου στηρίζεται σε δύο διατάξεις της Συνθήκης, το όργανο αυτό υποχρεούται να εκδίδει τις αντίστοιχες πράξεις στηριζόμενο στις δύο εν λόγω διατάξεις».
170 Αυτή η νομολογία παρέχει την αναγκαία αρμοδιότητα στον κοινοτικό νομοθέτη για να στηρίξει τη νομοθετική ρύθμιση σε περισσότερα άρθρα της Συνθήκης, υπό την προϋπόθεση ότι η χρησιμοποίηση της νομικής βάσης είναι πραγματική. Παρεπόμενοι λόγοι δεν επαρκούν. Για λόγους σαφήνειας παραπέμπω στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Fennelly στο πλαίσιο της αποφάσεως για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού. Στο σημείο 68 των προτάσεών του (78) ισχυρίζεται - και συμφωνώ μαζί του - ότι η έννοια του «κέντρου βάρους» ενός μέτρου είναι σημαντική μόνον όταν αποκλείεται η χρησιμοποίηση διττής νομικής βάσεως, διότι οι νομοθετικές διαδικασίες δεν συμβιβάζονται μεταξύ τους.
171 Εφόσον αυτό δεν συμβαίνει στην παρούσα υπόθεση - θα επανέλθω επ' αυτού κατωτέρω -, το Δικαστήριο δεν πρέπει να δώσει σημασία στη μη ισοδυναμία των δύο νομικών βάσεων που χρησιμοποιήθηκαν στην παρούσα υπόθεση. Αρκεί το άρθρο 133 ΕΚ να αποτελεί την πραγματική βάση μέρους - ακόμη και μικρού - της οδηγίας. Συγκεκριμένα, πρέπει να καθοριστεί αν ο κοινοτικός νομοθέτης, αναφέροντας ότι η οδηγία εφαρμόζεται και επί των τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες, επεδίωκε στόχο που εμπίπτει στην κοινή εμπορική πολιτική.
172 Το δεύτερο σημείο που προανέφερα προκύπτει από τα επιχειρήματα των προσφευγουσών και της Γερμανικής Κυβερνήσεως. Παραπέμποντας στη νομοθεσία σχετικά με τα τρόφιμα για βρέφη (79), ισχυρίζονται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έπρεπε να θεσπίσει το μέτρο για τις εξαγωγές των τσιγάρων με ξεχωριστή νομοθετική ρύθμιση.
173 Η νομολογία επιβεβαιώνει τη νομοθετική πρακτική βάσει της οποίας πολλές νομικές βάσεις χρησιμοποιούνται ταυτόχρονα για μία μόνον ρύθμιση (80). Η νομοθεσία συχνά περιλαμβάνει διάφορα κεφάλαια - ή συνιστώσες, για να χρησιμοποιήσω τον όρο που χρησιμοποίησε το Δικαστήριο στη προπαρατεθείσα γνωμοδότηση - και επιδιώκει διάφορους σκοπούς ταυτόχρονα. Από άποψη νομοθετικής οικονομίας, αυτό είναι επιθυμητό. Δεν έχει σημασία ο διαχωρισμός των κανόνων που θεσπίζονται για συγκεκριμένο τύπο προϋόντων ανάλογα με τον σκοπό ή τους σκοπούς που επιδιώκουν. Πιο ολοκληρωμένες διατάξεις είναι καλύτερα κατανοητές για τον πολίτη, ενώ έτσι αποφεύγεται και ο κίνδυνος διαφορετικής ερμηνείας ή εφαρμογής (81). Υπ' αυτή την έννοια θεωρώ ανεπιτυχή τη λύση που επελέγη, για παράδειγμα, για τους κανόνες σχετικά με τα τρόφιμα για βρέφη, καθόσον θεσπίστηκαν δύο οδηγίες, η εφαρμογή των οποίων εξαρτάται από τον προορισμό του προϋόντος.
174 Το τρίτο σημείο αφορά το αν νομοθετικές διαδικασίες συμβιβάζονται μεταξύ τους.
175 Όπως προκύπτει από την απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου» (82), υπάρχει μια εξαίρεση στον κύριο κανόνα, βάσει του οποίου επιτρέπεται η χρησιμοποίηση διττής νομικής βάσης. Η εξαίρεση αυτή ισχύει για τις διατάξεις της Συνθήκης που χρησιμοποιήθηκαν ως νομική βάση και οι οποίες προβλέπουν διαφορετικές και ασυμβίβαστες μεταξύ τους νομοθετικές διαδικασίες.
176 Το Κοινοβούλιο, η Επιτροπή και το Συμβούλιο, καθώς και πολλές κυβερνήσεις που υπέβαλαν παρατηρήσεις ισχυρίστηκαν ότι η σωρευτική χρήση των άρθρων 95 ΕΚ και 133 ΕΚ είναι δυνατή, διότι αυτή η χρήση διαφέρει σημαντικά από εκείνη στο πλαίσιο της απόφασης «διοξείδιο του τιτανίου». Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται αντιθέτως ότι οι νομοθετικές διαδικασίες δεν συμβιβάζονται μεταξύ τους. Η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί επίσης ότι οι δύο νομικές βάσεις είναι ασυμβίβαστες μεταξύ τους. Η θεσμική ισορροπία θα κινδύνευε (83), κατά τη γνώμη τους, από τη θέσπιση της οδηγίας βάσει της διαδικασίας συναποφάσεως, ενώ το Συμβούλιο αποφασίζει μόνο του βάσει του άρθρου 133, παράγραφος 4, ΕΚ.
177 Προς εκτίμηση αυτού του τρίτου σημείου, θα παραθέσω πρώτα τις σχετικές σκέψεις της απόφασης «διοξείδιο του τιτανίου» (84): «[...] το άρθρο 100 Α επιβάλλει τη διαδικασία της συνεργασίας, που προβλέπει το άρθρο 149, παράγραφος 2, της Συνθήκης, ενώ [...] το άρθρο 130 Ρ επιβάλλει την ομόφωνη ψήφιση από το Συμβούλιο κατόπιν απλής διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο . [...] κατά τη διαδικασία συνεργασίας, το Συμβούλιο αποφασίζει [γενικώς] (85) με ειδική πλειοψηφία [...]. Το ουσιώδες αυτό στοιχείο της διαδικασίας συνεργασίας θα κινδύνευε αν, λόγω της ταυτόχρονης αναφοράς στα άρθρα 100 Α και 130 Ρ, το Συμβούλιο όφειλε, εν πάση περιπτώσει, να αποφασίσει ομόφωνα. Κατ' αυτόν τον τρόπο, θα κινδύνευε το ίδιο το αντικείμενο της διαδικασίας συνεργασίας που συνίσταται στην ενίσχυση της συμμετοχής του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία της Κοινότητας. Όπως έκρινε το Δικαστήριο [...], η συμμετοχή αυτή αποτελεί την απήχηση, στο επίπεδο της Κοινότητας, μιας θεμελιώδους δημοκρατικής αρχής, της αρχής ότι οι λαοί συμμετέχουν στην άσκηση της εξουσίας μέσω συνελεύσεως των αντιπροσώπων τους.»
178 Δύο είναι τα ουσιώδη στοιχεία, η δυνατότητα λήψεως αποφάσεως (μερικές φορές) με ειδική πλειοψηφία και οι προνομίες του Κοινοβουλίου. Κανένα από τα στοιχεία αυτά δεν είναι σημαντικό στην παρούσα υπόθεση. Παρότι το άρθρο 95 ΕΚ παραπέμπει και το άρθρο 133 ΕΚ δεν παραπέμπει στη διαδικασία συναποφάσεως, αυτό δεν σημαίνει ότι οι δύο νομικές βάσεις δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν ταυτοχρόνως. Από την απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου» συνάγω ότι η διαδικασία συναποφάσεως πρέπει να εφαρμοστεί. Ειδάλλως, θα παραβιάζονταν οι προνομίες του Κοινοβουλίου (86).
179 Όσον αφορά το επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως σχετικά με τη θεσμική ισορροπία, πιστεύω ότι στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της αποφάσεως «διοξείδιο του τιτανίου». Η θεσμική ισορροπία διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην απόφαση του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο καθιερώνει άμεση σχέση των προνομίων του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και των δημοκρατικών αρχών στις οποίες στηρίζονται.
180 Δεν βλέπω ποιο συμφέρον θίγεται από τη χρησιμοποίηση της διαδικασίας συναποφάσεως στην παρούσα υπόθεση. Αντιθέτως, ακολουθήθηκε η πιο αυστηρή νομοθετική διαδικασία, η οποία λαμβάνει υπόψη όσο το δυνατόν περισσότερα συμφέροντα. Όσον αφορά τη θεσμική ισορροπία, αν υπάρχει στο κοινοτικό δίκαιο μια νομοθετική διαδικασία που να διασφαλίζει την καλύτερη ισορροπία μεταξύ των διαφόρων αρχών, κατά τη γνώμη μου είναι η διαδικασία συναποφάσεως. Οι συντάκτες της Συνθήκης επιβεβαίωσαν την προτίμησή τους γι' αυτή τη διαδικασία. Με τις πιο πρόσφατες τροποποιήσεις της Συνθήκης στο Άμστερνταμ και στη Νίκαια εφαρμόστηκε επίσης η διαδικασία συναποφάσεως σε πολλές περιπτώσεις.
181 Τέλος, σημειώνω το εξής. Ακόμη κι αν θίχτηκε το αναγνωρισμένο συμφέρον του Συμβουλίου να μπορεί να λαμβάνει αποφάσεις μόνο του, ο ίδιος ο κοινοτικός νομοθέτης - και, επομένως, το Συμβούλιο - επέλεξε να μην λάβει υπόψη αυτό το συμφέρον. Πράγματι, ο κοινοτικός νομοθέτης θα μπορούσε να εφαρμόσει την ίδια τεχνική που επελέγη για τη νομοθεσία για τα τρόφιμα βρεφών και να θεσπίσει άλλη ρύθμιση για τις εξαγωγές. Το γεγονός ότι κάτι τέτοιο δεν το προτιμώ δεν έχει σημασία.
182 Εν περιλήψει και σχετικά με την παρούσα υπόθεση: η νομολογία του Δικαστηρίου δεν αντίκειται στη χρησιμοποίηση του άρθρου 133 ΕΚ ως νομικής βάσης μαζί με το άρθρο 95 ΕΚ, διότι οι νομοθετικές διαδικασίες που προβλέπουν τα δύο άρθρα συμβιβάζονται μεταξύ τους. Η απάντηση στο ερώτημα αν ήταν δυνατή ή αναγκαία η προσθήκη του άρθρου 133 ΕΚ σ' αυτή την περίπτωση εξαρτάται από τον σκοπό που επιδιώκει ο κοινοτικός νομοθέτης.
ΣΤ - Άρθρο 133 ΕΚ και εξαγωγές σε τρίτες χώρες
183 Ήδη διαπίστωσα ανωτέρω ότι το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για την εφαρμογή της οδηγίας επί της παρασκευής τσιγάρων ανεξαρτήτως του προορισμού τους. Επομένως, η οδηγία στο σύνολό της μπορεί να έχει ως νομική βάση το άρθρο 95 ΕΚ. Εντούτοις, εφόσον η οδηγία χρησιμοποιεί και το άρθρο 133 ΕΚ ως νομική βάση, πρέπει να εξεταστεί αν το άρθρο αυτό μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για τον περιορισμό των εξαγωγών από την Ευρωπαϋκή Ένωση. Πρέπει να υπογραμμίσω ότι ο κοινοτικός νομοθέτης κατά την παρούσα μόνον διαδικασία - δηλαδή εκ των υστέρων - δήλωσε ότι σκόπευσε να ρυθμίσει τις εν λόγω εξαγωγές. Στο τέλος του κεφαλαίου αυτού θα εξετάσω αν μια εκ των υστέρων αιτιολόγηση μπορεί να στηρίξει ένα μέτρο. Εξάλλου, θα ακολουθήσω παρόμοια με το κεφάλαιο IV-Δ προσέγγιση: θα ξεκινήσω με μια συνοπτική παρουσίαση της νομολογίας του Δικαστηρίου, στη συνέχεια θα εξετάσω την ευρεία, κατά τη γνώμη μου, αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη και, τέλος, θα εξετάσω αν ο κοινοτικός νομοθέτης υπερέβη τα όρια της αρμοδιότητας του.
1. Επιχειρήματα
184 Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ισχυρίστηκαν, όπως προανέφερα, ότι η οδηγία αποσκοπεί και στη ρύθμιση των εξαγωγών. Γι' αυτόν τον λόγο, ορθώς κατά τη γνώμη τους, προστέθηκε το άρθρο 133 ΕΚ ως νομική βάση. Την ίδια άποψη υποστήριξε και η Επιτροπή και διάφορες κυβερνήσεις που υπέβαλαν παρατηρήσεις. Συναφώς, προβλήθηκαν κι άλλα σχετικά επιχειρήματα:
- Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίζεται ότι η χρησιμοποίηση του άρθρου 133 ΕΚ ως νομικής βάσης δικαιολογείται, διότι τα άρθρα 3 και 7 της οδηγίας θεσπίζουν σαφείς αρχές κοινής εμπορικής πολιτικής. Το άρθρο 95 ΕΚ είναι δευτερεύουσα νομική βάση για την παρασκευή τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες.
- Η Κυβέρνηση των Κάτω Ξωρών παραπέμπει στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, σύμφωνα με την οποία το καθεστώς εξαγωγής αποτελεί μέρος της κοινής εμπορικής πολιτικής. Το γεγονός ότι η οδηγία επιδιώκει επίσης (ή επιτυγχάνει, παρότι δεν είναι αντικείμενό της) σκοπούς που δεν αφορούν την εμπορική πολιτική δεν επηρεάζει αυτή τη διαπίστωση (87).
- Η Επιτροπή φρονεί ότι είναι προς το εμπορικό συμφέρον της Ευρωπαϋκής Ένωσης η εφαρμογή κανόνων ποιότητας στις εξαγωγές, διότι οι εν λόγω κανόνες εμποδίζουν τη διάθεση στη διεθνή αγορά προϋόντων κατώτερης ποιότητας. Γι' αυτόν τον λόγο και μόνον, το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση.
185 Οι κυριότερες αντιρρήσεις κατά της χρησιμοποίησης του άρθρου 133 ΕΚ είναι οι εξής:
- Κατά τις προσφεύγουσες, η αρμοδιότητα της Κοινότητας στον τομέα της κοινής εμπορικής πολιτικής έχει ως κύριο σκοπό να διασφαλιστεί ότι το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και τρίτων χωρών δεν προκαλεί στρεβλώσεις στο ενδοκοινοτικό εμπόριο.
- Οι προσφεύγουσες τονίζουν ότι σκοπός της οδηγίας είναι η προστασία της δημόσιας υγείας. Γι' αυτόν τον λόγο το άρθρο 133 ΕΚ δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας. Το άρθρο αυτό παρέχει αρμοδιότητα για την προώθηση και όχι για τον περιορισμό του εμπορίου. Η Ελληνική Κυβέρνηση προβάλλει παρόμοιο επιχείρημα.
- Ως εκ τούτου, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι τα μέτρα που στηρίζονται στο άρθρο 133 ΕΚ πρέπει να αποσκοπούν στον επηρεασμό των εμπορικών ρευμάτων με τρίτες χώρες. Πρέπει να προωθείται η ελευθέρωση και όχι ο περιορισμός του εμπορίου. Τα περιοριστικά μέτρα, παρότι επιτρέπονται βάσει του άρθρου 133 ΕΚ, πρέπει να αποσκοπούν στην ελευθέρωση του οικείου τομέα.
- Η Γερμανική και η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση αναφέρουν την προστασία της δημόσιας υγείας σε τρίτες χώρες, ως συνέπεια της οδηγίας. Η οδηγία έχει εξωεδαφικά αποτελέσματα, παρότι - ελλείψει διεθνών κανόνων - απόκειται στις χώρες εισαγωγής να επιβάλλουν κανόνες υγιεινής.
2. Το άρθρο 133 ΕΚ και η εξαγωγή προϋόντων σε τρίτες χώρες: συνοπτική παρουσίαση
186 Για τα προϋόντα που προορίζονται για εξαγωγή βάσει του άρθρου 133 ΕΚ υπάρχει κοινοτική νομοθεσία σε διάφορους τομείς και με διάφορους σκοπούς. Συχνά βασίζεται σε διεθνείς συμβάσεις. Ως παράδειγμα αναφέρω τη νομοθεσία με την οποία επιβλήθηκαν κυρώσεις (88) και τους κανονισμούς για την καταπολέμηση των εξαγωγών ναρκωτικών ή προϋόντων παραποίησης/απομίμησης (89). Μερικές φορές πρόκειται για μονομερή κοινοτική νομοθεσία, όπως είναι η οδηγία 98/43. Πρόσφατο παράδειγμα είναι ο κανονισμός-πλαίσιο για τα τρόφιμα (90), ο οποίος εξετάζεται κατωτέρω στο σημείο 190.
187 Τα μέτρα για τα προϋόντα που προορίζονται για εξαγωγή δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 133 ΕΚ. Στον γεωργικό τομέα, για παράδειγμα, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση (91), με την οποία απαγορεύτηκαν οι εξαγωγές βρετανικών βοοειδών, με επείγοντα μέτρα καταπολέμησης της σπογγώδους εγκεφαλοπάθειας των βοοειδών. Αυτό το μέτρο εφαρμόζεται και στις εξαγωγές σε τρίτες χώρες, γεγονός αξιοσημείωτο, διότι οι κανονισμοί του Συμβουλίου, βάσει των οποίων εκδόθηκε η απόφαση της Επιτροπής, αφορούν μόνον το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Αιτιολογία των μέτρων αυτών ήταν ο κίνδυνος επανεισαγωγής (92).
188 Τρία μέτρα παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την παρούσα υπόθεση.
189 Τους βασικούς κανόνες για την εφαρμογή του άρθρου 133 ΕΚ στις εξαγωγές καθορίζει ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2603/69 του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1969, περί θεσπίσεως κοινού καθεστώτος εξαγωγών (93). Ο κύριος κανόνας, στο άρθρο 1, προβλέπει ότι οι εξαγωγές δεν υπόκεινται κατ' αρχήν σε ποσοτικούς περιορισμούς. Το άρθρο 11 παρέχει εντούτοις στα κράτη μέλη τη δυνατότητα επιβολής εθνικών ποσοτικών περιορισμών στις εξαγωγές για λόγους προστασίας των συμφερόντων που αναφέρει το άρθρο 30 ΕΚ.
190 Το άρθρο 133 ΕΚ αποτελεί τη νομική βάση για τους κοινοτικούς κανόνες παρασκευής προϋόντων για εξαγωγή στον - ευρύ - κανονισμό-πλαίσιο για τη ρύθμιση των τροφίμων (94). Επίκεντρο του κανονισμού αυτού είναι η προστασία της υγείας και της ασφάλειας των υπηκόων της Ευρωπαϋκής Ένωσης και των τρίτων χωρών. Τα τρόφιμα που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες και διατίθενται στην αγορά σ' αυτή τη χώρα πρέπει να πληρούν τους κανόνες της νομοθεσίας περί τροφίμων που ισχύουν για τα τρόφιμα που προορίζονται για εσωτερική κατανάλωση. Επιπλέον, δεν πρέπει να είναι επικίνδυνα για την υγεία ή, όταν πρόκειται για ζωοτροφές, για την ασφάλεια.
191 Η οδηγία 92/52/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για τα παρασκευάσματα για βρέφη και τα παρασκευάσματα της δεύτερης βρεφικής ηλικίας που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες (95) εκδόθηκε για να ρυθμίσει τις εξαγωγές. Η οδηγία αυτή, νομική βάση της οποίας είναι το άρθρο 133 ΕΚ, συμπληρώνει παλαιότερες οδηγίες που περιέχουν (παρόμοιους) κανόνες παρασκευής για τη διατροφή των βρεφών και τα παρασκευάσματα της δεύτερης βρεφικής ηλικίας που προορίζονται για την εσωτερική αγορά (96). Η εν λόγω οδηγία αποσκοπεί στην προστασία των βρεφών τρίτων χωρών. Οι εν λόγω κανόνες σύνθεσης πρέπει να συνάδουν με την ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία ή με τους διεθνώς ισχύοντες κανόνες στο πλαίσιο του Codex Alimentarius (97).
192 Εν περιλήψει, βάσει του άρθρου 133 ΕΚ θεσπίζονται κανόνες και ισχύουν για τα προϋόντα που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες για διάφορους σκοπούς. Οι σκοποί αυτοί δεν αφορούν μόνον την κοινή εμπορική πολιτική υπό τη στενή έννοια της προώθησης του εμπορίου, αλλά και τα μέτρα που περιορίζουν τις εξαγωγές ορισμένων προϋόντων για άλλους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος.
3. Επί της αρμοδιότητας βάσει του άρθρου 133 ΕΚ
193 Το πρώτο ερώτημα στο οποίο πρέπει να δοθεί απάντηση είναι αν το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση για ένα μέτρο που αποσκοπεί κυρίως στην προστασία της δημόσιας υγείας. Το ερώτημα αυτό δεν διαφέρει στην ουσία από το ερώτημα που έθεσα σχετικά με το άρθρο 95 ΕΚ. Με άλλα λόγια, το ερώτημα είναι αν το άρθρο 133 ΕΚ πρέπει να θεωρηθεί ότι παρέχει λειτουργική αρμοδιότητα, η οποία είναι αναγκαία για τη θέσπιση από τον κοινοτικό νομοθέτη μέτρων που έχουν εξωεδαφικά αποτελέσματα.
194 Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη ερμηνεύεται ευρέως. Το Δικαστήριο, με τη γνωμοδότηση 1/78 έκρινε: «Το άρθρο 113 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν μπορεί, επομένως, να ερμηνευτεί κατά τέτοιο τρόπο, ώστε η κοινή εμπορική πολιτική να περιορίζεται στη χρησιμοποίηση των μέσων που προορίζονται για τη ρύθμιση των παραδοσιακών μόνο πλευρών του εξωτερικού εμπορίου». Το Δικαστήριο πρόσθεσε ότι «η απαρίθμηση των στόχων της εμπορικής πολιτικής στο άρθρο 113 [...] πρέπει να θεωρηθεί ως μη περιοριστική απαρίθμηση» (98). Αν και μπορεί κανείς να σκεφτεί ότι «κατά την εποχή της συντάξεως της Συνθήκης η ελευθέρωση των εμπορικών ανταλλαγών ήταν η ιδέα που κυριαρχούσε» κι άλλοι σκοποί διαδραμάτισαν σημαντικό ρόλο, όπως τα ζητήματα σχετικά με την ανάπτυξη (99).
195 Από τη γνωμοδότηση αυτή προκύπτει ότι το άρθρο 133 ΕΚ δεν αποσκοπεί μόνον στην προώθηση του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών και των τρίτων χωρών. Ακόμη και στις περιπτώσεις εφαρμογής του άρθρου 133 ΕΚ, κι άλλα δημόσια συμφέροντα μπορεί να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο, ενόψει των οποίων ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να επιβάλλει στο εμπόριο προηγούμενες απαιτήσεις ποιότητας. Η νομολογία του Δικαστηρίου επιβεβαιώνει την ευρεία ερμηνεία της έννοιας της κοινής εμπορικής πολιτικής, η οποία προκύπτει και από την πρακτική του κοινοτικού νομοθέτη.
196 Από τον κανονισμό 2603/69 προκύπτει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να λάβει υπόψη κι άλλα δημόσια συμφέροντα. Ο εν λόγω κανονισμός επιτρέπει στα κράτη μέλη να περιορίσουν τις εξαγωγές για την προστασία άλλων δημοσίων συμφερόντων που αναφέρει το άρθρο 30 ΕΚ. Η ύπαρξη αυτής της αρμοδιότητας των κρατών μελών σημαίνει ότι η προώθηση των συμφερόντων μπορεί να αποτελέσει και αντικείμενο κοινοτικής παρέμβασης. Πράγματι, η μονομερής δράση ενός κράτους μέλους μπορεί να παρεμποδίσει την κοινή εμπορική πολιτική - τομέα στον οποίο η Κοινότητα έχει αποκλειστική αρμοδιότητα. Ο κοινοτικός νομοθέτης πρέπει, επομένως, να είναι σε θέση, προς το συμφέρον του εμπορίου, να αντικαστήσει αυτά τα μονομερή εθνικά μέτρα με την κοινοτική παρέμβαση. Αφετέρου, η κοινοτική παρέμβαση δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια τη μικρότερη προστασία άλλων δημοσίων συμφερόντων. Όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας, η υποχρέωση βάσει του άρθρου 152, παράγραφος 1, ΕΚ είναι σημαντική και απαιτεί τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας. Κι εδώ η σύγκριση με το ενδοκοινοτικό εμπόριο είναι προφανής. Ακριβώς επειδή βάσει του άρθρου 30 ΕΚ μπορεί να προκύψουν εμπόδια στο εμπόριο, η Κοινότητα πρέπει - βάσει του άρθρου 95 ΕΚ - να είναι σε θέση να παρέμβει.
197 Εν περιλήψει, η αρμοδιότητα της Κοινότητας να παρέμβει σε εξωτερικό επίπεδο βάσει του άρθρου 133 ΕΚ είναι σε μεγάλο βαθμό παρόμοια με την αρμοδιότητα του κοινοτικού νομοθέτη να παρέμβει σε εσωτερικό επίπεδο βάσει του άρθρου 95 ΕΚ (100). Πρόκειται κι εδώ για λειτουργική αρμοδιότητα.
198 Σημειώνω συναφώς ότι το άρθρο ΞΞ της Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου (GATT) προβλέπει εξαιρέσεις για ορισμένα δημόσια συμφέροντα, όπως η προστασία της δημόσιας υγείας. Είναι λογικό. Η προώθηση του ελεύθερου εμπορίου σημαίνει ότι μπορεί να επιβληθούν προηγούμενες προϋποθέσεις στο εμπόριο. Δεν πρέπει να συγχέονται αυτές οι προηγούμενες προϋποθέσεις με τα εμπόδια στο εμπόριο, όπως φαίνεται να συγχέουν οι προσφεύγουσες.
199 Η Γερμανική και η Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση προβάλλουν τα εξωεδαφικά αποτελέσματα της οδηγίας, εφόσον οι απαιτήσεις για τις εξαγωγές συνεπάγονται στην ουσία την προστασία της δημόσιας υγείας σε τρίτες χώρες. Συμφωνώ με την άποψη αυτών των Κυβερνήσεων ότι απόκειται στις κυβερνήσεις των χωρών εισαγωγής - εν πάση περιπτώσει, κυρίως - να διασφαλίσουν αυτή την προστασία. Τίθεται όμως το ερώτημα αν αυτό σημαίνει ότι δεν είναι δυνατή η επιβολή πρόσθετων προϋποθέσεων στις εξαγωγές.
200 Το ζήτημα αυτό εμπίπτει στον ευαίσθητο τομέα των εξωεδαφικών μέτρων προστασίας. Οι απόψεις σχετικά με το επιτρεπτό αυτών των μέτρων διίστανται, ανάλογα με την ερμηνεία της έννοιας της εμπορικής πολιτικής. Το Δικαστήριο δεν απεφάνθη επί του ζητήματος ρητώς. Ούτε στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου φαίνεται να έχει ρυθμιστεί το ζήτημα, τουλάχιστον όσον αφορά τα μέτρα για τις εξαγωγές (101).
201 Η απάντησή μου στο ερώτημα είναι η ακόλουθη. Οι κανόνες που επιβάλλονται στα προϋόντα που προορίζονται για εξαγωγή μπορούν να διαιρεθούν σε τρεις κατηγορίες. Η πρώτη αφορά τους κανόνες που απορρέουν από διεθνείς συμφωνίες, η δεύτερη τους μονομερείς κοινοτικούς κανόνες που ισχύουν στην εσωτερική αγορά και ισχύουν και για τις εξαγωγές και η τρίτη περιλαμβάνει απαιτήσεις που επιβάλλονται αποκλειστικά στις εξαγωγές.
202 Κατά τη γνώμη μου, οι κανόνες της πρώτης και δεύτερης κατηγορίας γενικώς επιτρέπονται, δεδομένης της ευρείας ερμηνείας της έννοιας της κοινής εμπορικής πολιτικής τόσο στη νομολογία του Δικαστηρίου όσο και στη νομοθετική πρακτική.
203 Όσον αφορά την πρώτη κατηγορία, τα εξωεδαφικά μέτρα προστασίας δεν μπορούν να αμφισβητηθούν, αν στηρίζονται σε διεθνή πρότυπα. Το άρθρο 133 ΕΚ προβλέπει το εργαλείο με το οποίο η Κοινότητα μπορεί να εκτελέσει διεθνείς συμφωνίες για το εμπόριο. Τα πρότυπα αυτά αποτελούν τη βάση των κανόνων για τις εξαγωγές τροφίμων για βρέφη.
204 Όσον αφορά τη δεύτερη κατηγορία κανόνων, στην οποία εμπίπτει και η οδηγία, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να απαγορεύσει την εξαγωγή προϋόντων κατώτερης ποιότητας, τα οποία απαγορεύονται και στην εσωτερική αγορά. Ο λόγος είναι ότι είναι σημαντικό για την αξιοπιστία του εμπορίου να μη διατίθενται στην εσωτερική αγορά προϋόντα κατώτερης ποιότητας. Όσον αφορά την εσωτερική αγορά, το Δικαστήριο αναγνώρισε αυτή την αιτιολογία με την απόφαση Alpine Investments (102). Είναι αλυσιτελές το αν πρόκειται για ελαττωματικά, επικίνδυνα προϋόντα ή - όπως στην παρούσα υπόθεση - για επικίνδυνα για την υγεία προϋόντα. Υπ' αυτή την έννοια, συμφωνώ με το επιχείρημα της Επιτροπής που προανέφερα στο σημείο 184. Αυτή η αιτιολογία είναι η βάση της απαγόρευσης των εξαγωγών επιβλαβών τροφίμων.
205 Πιο συγκεκριμένα, φρονώ ότι απάντηση στο ερώτημα σχετικά με το επιτρεπτό των μέτρων προστασίας πρέπει να δοθεί μόνον στην περίπτωση μονομερών μέτρων που έλαβε η Κοινότητα (ή ένα κράτος μέλος), τα οποία αφορούν αποκλειστικά τις εξαγωγές και δεν ισχύουν για την εσωτερική αγορά. Δεδομένου του περιεχομένου της οδηγίας, παρέλκει η απάντηση στο ερώτημα αυτό.
4. Τα όρια της αρμοδιότητας
206 To Δικαστήριο, με τη γνωμοδότησή του 2/00 σχετικά με το πρωτόκολλο της Καρθαγένης (103), έκρινε ότι η ευρεία ερμηνεία εκ μέρους του κοινοτικού νομοθέτη δεν μπορεί να καταστήσει άνευ περιεχομένου τις ειδικές διατάξεις της Συνθήκης σχετικά - σ' αυτή τη συγκεκριμένη υπόθεση - με την πολιτική προστασίας του περιβάλλοντος, διότι το άρθρο 133 ΕΚ θα εφαρμοζόταν μόλις γινόταν αντιληπτό ότι η κοινοτική παρέμβαση μπορεί να έχει επιπτώσεις επί των εμπορικών συναλλαγών. Αυτή η γνωμοδότηση του Δικαστηρίου είναι λυσιτελής μόνον στις περιπτώσεις στις οποίες πρέπει να γίνει επιλογή μιας νομικής βάσης λόγω διαφορετικών νομοθετικών διαδικασιών (104). Σ' αυτές τις περιπτώσεις πρέπει να κριθεί σε ποιον τομέα εμπίπτει κυρίως το μέτρο. Συχνά, όμως, είναι δυνατή η σώρευση των νομικών βάσεων.
207 Η γνωμοδότηση 2/00 αφορούσε το όριο μεταξύ της κοινής εμπορικής πολιτικής και της αρμοδιότητας της Κοινότητας στον τομέα της προστασίας ειδικών δημοσίων συμφερόντων. Πρέπει να οριστεί και ένα δεύτερο όριο, μεταξύ της κοινής εμπορικής πολιτικής (όταν αφορά το εμπόριο με τρίτες χώρες) και της εσωτερικής αγοράς.
208 Το Δικαστήριο έκρινε ότι μόνον το γεγονός ότι ένα μέτρο αφορά και τις εισαγωγές στην Κοινότητα δεν είναι αρκετό για να καταστήσει εφαρμοστέο το άρθρο 133 ΕΚ (105). Η υπόθεση αφορούσε μια ενιαία ρύθμιση για το εμπόριο συγκεκριμένων προϋόντων κρέατος. Ο μόνος λόγος για τον οποίο επηρεάζονταν και οι εισαγωγές ήταν ότι το μέτρο δεν διέκρινε μεταξύ των προϋόντων προελεύσεως τρίτων χωρών και των προϋόντων κοινοτικής προελεύσεως. Αυτό που ισχύει για τις εισαγωγές ισχύει, κατά τη γνώμη μου, και για τις εξαγωγές. Μόνον το γεγονός ότι ένας κανόνας που ισχύει για την παρασκευή προϋόντων στην εσωτερική αγορά ισχύει και για τα προϋόντα που προορίζονται για εξαγωγή δεν σημαίνει αυτομάτως ότι το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση.
209 Η ρύθμιση για τις εισαγωγές γεωργικών προϋόντων στην Ευρωπαϋκή Ένωση μετά το ατύχημα του Τσερνομπίλ μπορούσε, αντιθέτως, να στηριχτεί στο άρθρο 133 ΕΚ (106). Το Δικαστήριο στηρίχτηκε κυρίως στον επιδιωκόμενο από τον κανονισμό σκοπό. Οι κοινοτικοί κανόνες αποσκοπούσαν στη διαφάλιση της υγείας των καταναλωτών, στη διατήρηση του ενιαίου της εσωτερικής αγοράς και στην πρόληψη της εκτροπής του ρεύματος του εμπορίου, χωρίς να επιβάλλει περιττά εμπόδια στο εμπόριο μεταξύ της Ευρωπαϋκής Κοινότητας και των τρίτων χωρών.
210 To Δικαστήριο, με τη γνωμοδότηση της 15ης Νοεμβρίου 1994 (107), εξέτασε την αρμοδιότητα της Ευρωπαϋκής Κοινότητας να συνάψει τη συμφωνία TRIP's (108). Το Δικαστήριο έκρινε ότι τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας δεν συνδέονται ειδικά με τις διεθνείς συναλλαγές, αλλά άπτονται εξίσου του εγχωρίου εμπορίου. Το άρθρο 133 ΕΚ δεν αποτελούσε, επομένως, κατάλληλη νομική βάση σ' αυτή την περίπτωση.
211 Συνοψίζω. Το όριο του άρθρου 133 ΕΚ έχει δύο όρια. Το πρώτο όριο είναι ευρύ: το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την προστασία άλλων δημοσίων συμφερόντων, εκτός του συμφέροντος του διεθνούς εμπορίου αυτού καθ' εαυτού. Η άσκηση της αρμοδιότητας όμως δεν μπορεί να συγκρούεται με ειδικές αρμοδιότητες που αναγνωρίζονται στα κοινοτικά όργανα. Το δεύτερο όριο είναι στενότερο. Όταν ένα μέτρο αποσκοπεί κυρίως στη ρύθμιση του εσωτερικού εμπορίου, το άρθρο 133 ΕΚ δεν μπορεί να εφαρμοστεί, ακόμη κι αν αφορά εισαγόμενα και εξαγόμενα προϋόντα.
212 Φρονώ ότι οι αρμοδιότητες βάσει του άρθρου 95 ΕΚ και του άρθρου 133 ΕΚ είναι συγκρίσιμες και συμπληρωματικές. Το άρθρο 95 ΕΚ είναι για την εσωτερική αγορά ό,τι το άρθρο 133 ΕΚ για την εξωτερική. Το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση μόνον όταν τα μέτρα συνδέονται πράγματι με την εξωτερική αγορά και οι συνέπειές τους για τη εξωτερικό εμπόριο δεν είναι απλώς παρεπόμενες.
5. Εκτίμηση της οδηγίας
213 Αν θεωρήσω ως σημείο εκκίνησης την αιτιολογία του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση - δηλαδή a posteriori - καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 133 ΕΚ μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για τα εξωεδαφικά αποτελέσματα. Θεωρώ πολύ σημαντικό το αντικείμενο του μέτρου. Ο κοινοτικός νομοθέτης, με την απαγόρευση στην παρασκευή, αποσκοπεί στην επιβολή πραγματικών προϋποθέσεων στις εξαγωγές τσιγάρων σε τρίτες χώρες.
214 Αυτή η άποψη στηρίζεται στα ακόλουθα στοιχεία:
- το άρθρο 133 ΕΚ συνιστά λειτουργική αρμοδιότητα, η οποία μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την επιβολή προηγούμενων ποιοτικών προϋποθέσεων στην εξαγωγή προϋόντων·
- το εξωεδαφικό αποτέλεσμα των μέτρων προστασίας δικαιολογείται από το περιεχόμενό τους, δηλαδή η απαγόρευση αφορά μόνον τις εξαγωγές τσιγάρων κατώτερης ποιότητας, η κυκλοφορία των οποίων στην εσωτερική αγορά απαγορεύεται·
- η σώρευση των νομικών βάσεων του άρθρου 95 ΕΚ και του άρθρου 133 ΕΚ είναι κατ' αρχήν δυνατή·
- το μέτρο αφορά πράγματι την εσωτερική αγορά. Τα εξωεδαφικά αποτελέσματα είναι περισσότερο από παρεπόμενα.
215 Τονίζω συναφώς ότι η οδηγία μπορεί να συγκριθεί, όσον αφορά το εξωεδαφικό αποτέλεσμα, με άλλες ρυθμίσεις για προϋόντα που αποσκοπούν στην προστασία της υγείας των υπηκόων τρίτων χωρών. Προανέφερα τον κανονισμό-πλαίσιο για τη ρύθμιση των τροφίμων και τη ρύθμιση για τη διατροφή των βρεφών (109).
216 Φρονώ ότι δεσμεύομαι από τη συλλογιστική του κοινοτικού νομοθέτη στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Κατά πάγια νομολογία σχετικά με το άρθρο 253 ΕΚ, από την αιτιολογία πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του κοινοτικού νομοθέτη, έτσι ώστε να παρέχεται στους ενδιαφερομένους η δυνατότητα να γνωρίσουν τους λόγους που δικαιολογούν το μέτρο που ελήφθη και στο Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του (110). Δεδομένης της υποχρέωσης αιτιολογήσεως, δεν αρκεί η αιτιολογία να παρέχεται a posteriori, όταν ανακύπτει τυχαία ενώπιον του Δικαστηρίου το ζήτημα. Είναι αληθές ότι ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να διευκρινίσει την αιτιολογία κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, αυτό όμως δεν σημαίνει ότι μπορεί να προβάλει μια εντελώς νέα αιτιολογία.
217 Όπως προανέφερα στο σημείο 86, σύμφωνα με την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, η εφαρμογή της οδηγίας στις εξαγωγές αποσκοπεί στο να διασφαλιστεί ότι δεν υπονομεύονται οι διατάξεις της εσωτερικής αγοράς. Τα αποτελέσματα της οδηγίας στο εξωτερικό εμπόριο είναι απλώς παρεπόμενα· είναι συνέπεια του μέτρου για την εσωτερική αγορά και, γι' αυτόν τον λόγο, το άρθρο 133 ΕΚ δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση.
218 Το μέτρο δεν αποσκοπεί, σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις, στην επιβολή περιορισμών στο εμπόριο με τρίτες χώρες. Ούτε μπορεί να θεωρηθεί μέρος της κοινής εμπορικής πολιτικής. Το γεγονός ότι έχει πράγματι συνέπειες στο εμπόριο με τρίτες χώρες είναι αλυσιτελές. Παραπέμπω σ' αυτό το σημείο, στη διατύπωση του Δικαστηρίου στην απόφαση Βιοτεχνολογία (111). Εν συντομία: η εφαρμογή της οδηγίας σε τσιγάρα που προορίζονται για εξαγωγή είναι παρεπόμενος ή επικουρικός σκοπός της οδηγίας και δεν αποτελεί τον λόγο υπάρξεώς του.
219 Ενόψει των προεκτεθέντων, συνάγω ότι το άρθρο 133 ΕΚ εσφαλμένα χρησιμοποιήθηκε ως νομική βάση της οδηγίας. Ακόμη και οι κανόνες για τις εξαγωγές μπορούσαν και έπρεπε να στηρίζονται στο άρθρο 95 ΕΚ.
Ζ - Η νομική συνέπεια της εσφαλμένης χρησιμοποίησης του άρθρου 133 ΕΚ
220 Τίθεται το ερώτημα ποια είναι η νομική συνέπεια αυτού του τυπικού ελαττώματος: συνεπάγεται την ακυρότητα της οδηγίας; Η απάντησή μου είναι αρνητική. Ακόμη κι αν το άρθρο 133 ΕΚ δεν αποτελεί νομική βάση, το άρθρο 95 ΕΚ αποτελεί επαρκή νομική βάση. Και από το ιστορικό της οδηγίας προκύπτει ότι το άρθρο 133 ΕΚ προστέθηκε επικουρικώς ως νομική βάση. Ακόμη κι όταν αυτή η περιττή νομική βάση δεν υπάρχει, η αρχική νομική βάση εξακολουθεί να υπάρχει.
221 Επιπλέον, το τυπικό αυτό ελάττωμα σημαίνει ότι απλώς η οδηγία έχει ανεπαρκή αιτιολογία. Η ανακρίβεια στο προοίμιο της οδηγίας δεν πρέπει να συγχέεται με την ανακρίβεια στο ουσιαστικό της μέρος. Η ανακρίβεια στο ουσιαστικό μέρος σημαίνει ότι η εν λόγω διάταξη δεν μπορεί να εφαρμοστεί. Σ' αυτή την περίπτωση, το Δικαστήριο υποχρεούται να ακυρώσει την οδηγία εν όλω ή εν μέρει. Η ανακρίβεια στο προοίμιο σημαίνει ότι η οδηγία δεν μπορεί να στηρίζεται στην εν λόγω αιτιολογική σκέψη ή νομική βάση. Το Δικαστήριο πρέπει στη συνέχεια να κρίνει αν η οδηγία έχει επαρκή αιτιολογία χωρίς αυτή την αιτιολογική σκέψη ή τη νομική βάση.
222 Φρονώ εντούτοις ότι το γεγονός ότι μια οδηγία όπως η υπό κρίση παραμένει σε ισχύ παρά το τυπικό της ελάττωμα δεν πρέπει να αποτελέσει κίνητρο για τον κοινοτικό νομοθέτη να παρέχει όσο το δυνατό ευρύτερη αιτιολογία. Κάθε αιτιολογία υπόκειται εν πάση περιπτώσει στον έλεγχο του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο στηρίζεται σ' ένα ουσιώδες χαρακτηριστικό του κοινοτικού δικαίου, ότι δηλαδή η Συνθήκη ΕΚ παρέχει περιοριστικά ορισμένες εξουσίες στον κοινοτικό νομοθέτη. Το χαρακτηριστικό αυτό βρίσκεται στο επίκεντρο της διάκρισης των εξουσιών μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών. Η ορθή χρήση αυτών των εξουσιών απαιτεί ακρίβεια και υπόκειται στον έλεγχο του Δικαστηρίου. Γι' αυτό εξάλλου και το άρθρο 7 ΕΚ προβλέπει, ως αρχή του κοινοτικού δικαίου, ότι κάθε κοινοτικό όργανο ενεργεί εντός των ορίων των εξουσιών που του παρέχονται από τη Συνθήκη.
VII - Εξέταση του πρώτου ερωτήματος: ενδεχόμενη παραβίαση των αρχών του δικαίου
223 Ακόμη κι αν είναι σαφές ότι επελέγη η ορθή νομική βάση, αυτό δεν σημαίνει ότι η οδηγία είναι και νόμιμη. Μπορεί να υπάρχουν άλλοι λόγοι ακυρώσεως, όπως η παραβίαση των αρχών του δικαίου. Το High Court θέτει αυτά τα ερωτήματα με τα υποερωτήματα γγ έως ζζ του πρώτου ερωτήματος. Θεωρώ πιο σημαντική στην παρούσα υπόθεση μια εδεχόμενη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, δεδομένου ότι μόνον σε σχέση με αυτή την αρχή του δικαίου υπάρχουν σοβαρές αμφιβολίες για τη ισχύ της οδηγίας. Όσον αφορά τις λοιπές αρχές, είναι σαφές ότι δεν μπορούν να έχουν - τουλάχιστον από μόνες τους - νομικές συνέπειες. Αυτό ισχύει ιδίως για το δικαίωμα ιδιοκτησίας, στο οποίο θα επανέλθω αργότερα.
Α - Η αρχή της αναλογικότητας
224 Θα εξετάσω πρώτα τη σημασία της αρχής της αναλογικότητας για την οδηγία στο σύνολό της. Στη συνέχεια θα εξετάσω λεπτομερώς την αναλογικότητα των κανόνων που ισχύουν για τα τσιγάρα που προορίζονται για εξαγωγή και, τέλος, θα εξετάσω την αναλογικότητα του άρθρου 7 της οδηγίας.
1. Γενική εκτίμηση
225 Η εξέταση της αρχής της αναλογικότητας στην παρούσα υπόθεση περιλαμβάνει διάφορα στοιχεία. Το κύριο στοιχείο είναι το εξής: δεν αμφισβητείται το καθήκον του κοινοτικού νομοθέτη να διασφαλίσει κατάλληλη προστασία σε θέματα δημοσίου συμφέροντος στο τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας. Απ' αυτή την πλευρά, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν διαφέρει από τον εθνικό νομοθέτη. Όπως ανέφερε η Επιτροπή κατά την παρούσα διαδικασία, ο δικαστικός έλεγχος είναι περιορισμένος. Το Δικαστήριο μπορεί να εξετάσει μόνον αν ο κοινοτικός νομοθέτης υπερέβη τα όρια της αρμοδιότητας του. Ένα από τα όρια αυτά είναι η αρχή της αναλογικότητας. Παραπέμπω στα σημεία 120 και 121 των παρουσών προτάσεων.
226 Με τις προτάσεις μου στο πλαίσιο της υποθέσεως Hahn (112) παρέπεμψα στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία η υγεία και η ζωή των ανθρώπων κατέχουν την πρώτη θέση μεταξύ των αγαθών και συμφερόντων που προστατεύονται από το άρθρο 30 ΕΚ. Στα κράτη μέλη εναπόκειται, ελλείψει πλήρους εναρμονίσεως, να αποφασίζουν σχετικά με το επίπεδο προστασίας της ζωής και της υγείας των ανθρώπων. Παρότι διαθέτουν συναφώς ευρεία διακριτική ευχέρεια, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις επιταγές της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Για παράδειγμα, μια εθνική ρύθμιση ή πρακτική δεν εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 30 ΕΚ όταν η υγεία και η ζωή των ανθρώπων μπορούν να προστατεύονται κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό με μέτρα λιγότερο περιοριστικά για το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
227 Την ειδική φύση της δημόσιας υγείας εκφράζει και το άρθρο 152, παράγραφος 1, ΕΚ, σύμφωνα με το οποίο οι απαιτήσεις στον τομέα της προστασίας της υγείας αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας. Το Δικαστήριο τόνισε τη σημασία αυτής της διατάξεως, ιδίως σε σχέση με την κοινή γεωργική πολιτική (113).
228 Με τις προτάσεις μου στο πλαίσιο της υποθέσεως Hahn, εξέτασα την αρχή της προφυλάξεως. Την αρχή της προφυλάξεως και της προληπτικής δράσεως ορίζει ο τίτλος της Συνθήκης ΕΚ για το περιβάλλον, αλλά και το Δικαστήριο τις αναγνώρισε ως αρχές που μπορεί να αποτελέσουν τη βάση μέτρων προστασίας της δημόσιας υγείας. Το Δικαστήριο δέχθηκε αυτές τις αρχές ως νομική βάση για τα νομοθετικά μέτρα καταπολέμησης της ΣEB (114).
229 Εν περιλήψει, η προστασία της δημόσιας υγείας είναι ζήτημα δημοσίου συμφέροντος, το οποίο ο κοινοτικός νομοθέτης πρέπει να είναι σε θέση να προστατεύσει πλήρως. Η αξία αυτού του συμφέροντος είναι τόσο μεγάλη ώστε άλλα συμφέροντα, όπως η ελευθερία των επιχειρηματιών, πρέπει να είναι δευτερεύοντα κατά την εκτίμηση του νομοθέτη. Αυτό ισχύει τόσο για τον εθνικό όσο και για τον κοινοτικό νομοθέτη, εφόσον ο τελευταίος υποκατέστησε τον εθνικό νομοθέτη στην προστασία της δημόσιας υγείας (115).
230 Σ' αυτό το πλαίσιο εντάσσεται το περιεχόμενο της αρχής της αναλογικότητας. Η εν λόγω αρχή δεν σημαίνει ότι δύο συμφέροντα πρέπει να συγκρούονται, αλλά αφορά μόνον την επιλογή του μέτρου που θεσπίστηκε ή θεσπίζεται για τη προστασία της δημόσιας υγείας. Είναι αυτό το μέτρο κατάλληλο και υπάρχει άλλο μέτρο - λιγότερο περιοριστικό - που να προστατεύει εξίσου τη δημόσια υγεία; Το Δικαστήριο ασκεί περιορισμένο έλεγχο επί του θέματος.
231 Κατά τη γνώμη μου, είναι σαφές ότι οι υποχρεώσεις που επιβάλλει η οδηγία πληρούν αυτά τα κριτήρια. Επιπλέον, φρονώ ότι οι εν λόγω διατάξεις είναι κατάλληλες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, δηλαδή την προστασία της δημόσιας υγείας. Ο κοινοτικός νομοθέτης, όταν θεσπίζει μέτρα για τον περιορισμό (των συνεπειών) του καπνίσματος, επιδιώκει την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ των μέτρων τα οποία, αφενός, είναι ουσιώδη και αναμένεται να είναι αποτελεσματικά, και, αφετέρου, λαμβάνουν υπόψη το γεγονός ότι η κατανάλωση καπνού δεν μπορεί να απαγορευθεί πλήρως ή τουλάχιστον ότι η απαγόρευση αυτή θα οδηγούσε σε σημαντική παραοικονομία. Ο κοινοτικός νομοθέτης φαίνεται να πέτυχε αυτή την ισορροπία στην παρούσα υπόθεση. Δεν μπορώ να σκεφτώ άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα που να προστατεύουν το ίδιο αποτελεσματικά τη δημόσια υγεία.
2. Εφαρμογή στις εξαγωγές
232 Πιο συγκεγκριμένα, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει την αναλογικότητα της εφαρμογής (του άρθρου 3) της οδηγίας επί των τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες. Διαπίστωσα ανωτέρω (σημεία 213 επ.) ότι η απαγόρευση αυτή αποσκοπεί κυρίως στη μείωση του παράνομου εμπορίου εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης. Τίθεται τώρα το ερώτημα αν αυτός ο σκοπός μπορούσε να επιτευχθεί το ίδιο αποτελεσματικά με λιγότερο περιοριστικά του εμπορίου μέτρα. Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας η προβλεπόμενη από το άρθρο 3 της οδηγίας απαγόρευση παρασκευής στην Κοινότητα και, επομένως, εξαγωγής τσιγάρων που δεν τηρούν τις μέγιστες περιεκτικότητες.
233 Η αναλογικότητα αυτού του μέτρου δεν είναι προφανής εκ προοιμίου. Υπάρχει ασυμμετρία μεταξύ, αφενός, της ουσίας και του αποτελέσματος του μέτρου και, αφετέρου, του επιδιωκόμενου από το μέτρο σκοπού. Πράγματι, μπορούμε να υποθέσουμε ότι τα τσιγάρα εξάγονται κανονικά προς πώληση και κατανάλωση σε τρίτες χώρες, και ότι συνήθως καταναλώνονται σ' αυτές τις χώρες. Το σύνολο όμως των εξαγωγών αυτών υπόκειται σε περιορισμούς για την πρόληψη μιας παρεπόμενης συνέπειας, δηλαδή το παράνομο εμπόριο τσιγάρων εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης.
234 Κατ' αρχήν, οι προσφεύγουσες και η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβητούν το πρόσφορο του μέτρου. Το συγκρίνουν με την απαγόρευση εξαγωγών βοοειδών από το Ηνωμένο Βασίλειο μετά τη μόλυνση από τη ΣΕΒ, την οποία επιβεβαίωσε το Δικαστήριο με την απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (116). Ισχυρίζονται ότι η απαγόρευση στην υπόθεση ΣΕΒ ήταν κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, διότι η πηγή του υγειονομικού κινδύνου, στον περιορισμό του οποίου αποσκοπούσε η νομοθεσία, βρισκόταν στο Ηνωμένο Βασίλειο, ενώ στην παρούσα υπόθεση η πηγή βρίσκεται κυρίως εκτός της Ευρωπαϋκής Ένωσης. Το Συμβούλιο παρατηρεί επ' αυτού ότι το μέτρο στην υπόθεση ΣΕΒ ήταν πολύ πιο περιοριστικό από το μέτρο που θεσπίζει η οδηγία. Με άλλα λόγια, εφόσον η οδηγία δεν είναι κατάλληλη για την αποτελεσματική και πλήρη εξάλειψη του υγειονομικού κινδύνου, ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε πιο περιορισμένο μέτρο.
235 Οι προσφεύγουσες και η Γερμανική Κυβέρνηση επέλεξαν, κατά τη γνώμη μου, εσφαλμένη βάση για την εκτίμηση της καταλληλότητας του μέτρου. Αν σκοπός είναι η απαγόρευση της παράνομης κατανάλωσης τσιγάρων που δεν πληρούν τις κοινοτικές απαιτήσεις, το μέτρο δεν είναι κατάλληλο, διότι μεγάλο μέρος των εν λόγω τσιγάρων δεν προέρχονται από την Ευρωπαϋκή Ένωση. Το μέτρο έχει ωστόσο πιο περιορισμένο σκοπό, τη μη υπονόμευση των κανόνων της εσωτερικής αγοράς από τα τσιγάρα που παρασκευάζονται στην Ευρωπαϋκή Ένωση και δεν μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο εκεί, αλλά διατίθενται εντούτοις σ' αυτή την αγορά. Δεδομένου του περιορισμένου σκοπού, αποδεικνύεται ο πρόσφορος χαρακτήρας του μέτρου.
236 Μου φαίνεται πιο δύσκολο, κατά τη γνώμη μου, να απαντηθεί το ερώτημα αν μπορούσε να θεσπιστεί ένα λιγότερο περιοριστικό μέτρο. Η παρατήρηση του Συμβουλίου είναι σχετική, αλλά δεν με βρίσκει σύμφωνο, διότι το μέτρο δεν έχει περιορισμένο περιεχόμενο. Όπως προανέφερα, το μέτρο συνεπάγεται πλήρη απαγόρευση της εξαγωγής των τσιγάρων που δεν πληρούν τις απαιτήσεις. Αφετέρου - και αυτό νομίζω ότι είναι πιο σημαντικό - η σημασία της απαγόρευσης δεν πρέπει να υπερεκτιμάται: πολλές χώρες εισαγωγής επιβάλλουν παρόμοιες - ή ακόμη αυστηρότερες - απαιτήσεις στα τσιγάρα· διεθνείς κανόνες για τα τσιγάρα είναι υπό εκπόνηση και, επιπλέον, το γεγονός ότι η Ευρωπαϋκή Ένωση διασφαλίζει ότι τσιγάρα κατώτερης ποιότητας δεν διατίθενται στην αγορά μπορεί να αυξήσει την εμπιστοσύνη που έχουν οι καταναλωτές τρίτων χωρών στα ευρωπαϋκά τσιγάρα.
237 Είναι σαφές, κατά τη γνώμη μου, ότι επιβάλλεται η απαγόρευση παρασκευής για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από το μέτρο σκοπού. Παραπέμπω για άλλη μια φορά στα ακόλουθα στοιχεία (117):
- είναι πιθανός ο κίνδυνος αναπτύξεως παράνομης αγοράς, είτε με τις επανεισαγωγές, είτε διότι τα προϋόντα διατίθενται αμέσως στην παράνομη αγορά·
- είναι αναγκαία η παρέμβαση σε κοινοτικό επίπεδο προς αποφυγή αυτού του κινδύνου. Τα μονομερή εθνικά μέτρα δεν είναι αποτελεσματικά για τους σκοπούς των ελέγχων·
- τα μονομερή εθνικά μέτρα μπορεί να οδηγήσουν σε σημαντική στρέβλωση της εσωτερικής αγοράς.
238 Δεν βλέπω ποιο άλλο μέτρο λιγότερο δραστικό από την απαγόρευση παρασκευής θα διασφάλιζε την ίδια προστασία. Λιγότερο δραστικό μέτρο θα μπορούσε, για παράδειγμα, να είναι ο διαχωρισμός των ρευμάτων παραγωγής, ενδεχομένως με την πρόσθετη υποχρέωση αποδείξεως εκ μέρους των παραγωγών ότι τα τσιγάρα πράγματι εξήχθησαν. Ανεξάρτητα από την αποτελεσματικότητα αυτών των μέτρων, ποτέ δεν θα μπορούν να εμποδίσουν την εμφάνιση της παραοικονομίας. Μέρος αυτής της παραοικονομίας προέχεται από την επανεισαγωγή. Ακόμη κι αν υποθέσουμε ότι οι κοινοτικοί κανόνες μπορούσαν να εφαρμοστούν εύκολα και η κατάσταση θα διαμορφωνόταν έτσι ώστε πράγματι να εξάγονται όλα - ή σχεδόν όλα - τα τσιγάρα που προορίζονται για εξαγωγή, η ελκυστικότητα της παράνομης επανεισαγωγής απλώς θα αυξηθεί.
3. Εκτίμηση σε σχέση με το άρθρο 7
239 Οι προσφεύγουσες, η Japan Tobacco και η Ελληνική Κυβέρνηση αμφισβητούν την αναλογικότητα του άρθρου 7 της οδηγίας, όπως ερμηνεύεται με την εικοστή έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Ισχυρίζονται, πρώτον, ότι το μέτρο δεν είναι κατάλληλο για την προστασία της υγείας και, δεύτερον, ότι υπάρχει λιγότερο επαχθής εναλλακτική λύση.
240 Κύριο επιχείρημα για την καταλληλότητα του άρθρου 7 της οδηγίας είναι ότι το εν λόγω άρθρο αντίκειται στα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας. Ισχυρίζονται στην ουσία ότι ενώ τα άρθρα 3 και 5 περιέχουν μέτρα που επιδιώκουν ο καπνιστής να επιλέγει τσιγάρα πιο «ελαφρά», το άρθρο 7 έχει ως συνέπεια η επιλογή αυτή να γίνεται δυσκολότερη. Η Japan Tobacco ισχυρίζεται ότι οι ενδείξεις που απαγορεύει το άρθρο 7 - οι οποίες αναφέρονται και ως «περιγραφικοί όροι» - επιδιώκουν χρήσιμο σκοπό: πληροφορούν τους καταναλωτές για την περιεκτικότητα των προϋόντων καπνού σε νικοτίνη και πίσσα. Απαγορεύοντας τη χρήση των περιγραφικών όρων, το άρθρο 7 στερεί από τους καταναλωτές αυτά τα πληροφοριακά στοιχεία.
241 Από τα ανωτέρω οι προσφεύγουσες, η Japan Tobacco και η Ελληνική Κυβέρνηση συνάγουν ότι το μέτρο δεν είναι κατάλληλο για την προστασία της δημόσιας υγείας. Τα επιχειρήματα αυτά αντικρούονται από το επιχείρημα ότι οι ενδείξεις που απαγορεύει το άρθρο 7 δεν περιέχουν αντικειμενικά πληροφοριακά στοιχεία, αλλά μάλλον παραπλανούν τους καπνιστές υποδηλώνοντας ότι ένα συγκεκριμένο προϋόν καπνού είναι λιγότερο επιβλαβές από άλλα.
242 Κεντρικό στοιχείο της συζήτησης είναι, μεταξύ άλλων, η διένεξη σχετικά με τον βαθμό στον οποίο τα τσιγάρα με χαμηλότερη περιεκτικότητα σε πίσσα είναι λιγότερο επιβλαβή από τα τσιγάρα με μεγαλύτερη περιεκτικότητα. Τα επιχειρήματα και τα αποδεικτικά στοιχεία που προσκομίστηκαν κατά τη διαδικασία δεν επιλύουν αυτή τη διένεξη. Αφενός, θεωρώ προφανές ότι ένα τσιγάρο με χαμηλότερη περιεκτικότητα σε πίσσα είναι λιγότερο επιβλαβές από ένα τσιγάρο με μεγαλύτερη περιεκτικότητα σε πίσσα. Αυτό είναι και το σημείο εκκινήσεως του κοινοτικού νομοθέτη. Γι' αυτόν τον λόγο η μέγιστη περιεκτικότητα σε πίσσα μειώθηκε με το άρθρο 3 της οδηγίας. Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας τονίζει τη σχέση μεταξύ αυτής της μείωσης και της καρκινογόνου φύσης. Αφετέρου, η Επιτροπή ισχυρίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι τα τσιγάρα με χαμηλή περιεκτικότητα σε πίσσα περιέχουν μεγάλες ποσότητες επιβλαβών ουσιών και, επομένως, είναι επιβλαβή. Επιπλέον, δεν είναι απίθανο ένας καπνιστής να καπνίσει περισσότερα τσιγάρα με χαμηλότερη περιεκτικότητα σε πίσσα. Παραθέτω την εικοστή έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας: «Τα επίπεδα των εισπνεόμενων ουσιών εξαρτώνται όχι μόνον από τις ποσότητες ορισμένων ουσιών που περιέχονται στο προϋόν πριν από την κατανάλωση, αλλά και από τη συμπεριφορά του καπνιστή και τον εθισμό». Εν συντομία, είναι αμφίβολο αν το γεγονός ότι οι καπνιστές αντί για τα βαρύτερα τσιγάρα καπνίζουν «lighter» ποικιλίες συνιστά σημαντικό πλεονέκτημα για την υγεία.
243 Δεύτερο στοιχείο αυτής της διένεξης είναι το αποτέλεσμα που αναμένεται να έχει το μέτρο στη δημόσια υγεία. Οι απόψεις επ' αυτού διίστανται, όπως προκύπτει από τις παρατηρήσεις των παρεμβαινόντων κατά τη διαδικασία. Δεν με εκπλήσσει η έλλειψη ομοφωνίας επ' αυτού. Το ζήτημα είναι κατά πόσο ένας καπνιστής θα αλλάξει συμπεριφορά, ως συνέπεια της μη αναγραφής των ενδείξεων «light» και «mild».
244 Αυτές οι δύο πλευρές της διαφωνίας καθορίζουν το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το μέτρο. Προκειμένου να δοθεί ικανοποιητική απάντηση στο ερώτημα σχετικά με τον πρόσφορο χαρακτήρα του μέτρου για την προστασία της δημόσιας υγείας, θα εξετάσω λεπτομερώς το περιεχόμενο του μέτρου.
245 Πρώτον, δεν περιορίζεται η δυνατότητα παροχής αντικειμενικών πληροφοριακών στοιχείων για τη σύνθεση των προϋόντων καπνού. Δεύτερον, - όπως ισχυρίστηκε, μεταξύ άλλων, και η Γαλλική Κυβέρνηση - το άρθρο 7 της οδηγίας δεν απαγορεύει όλες τις ενδείξεις ή τους τρόπους παρουσιάσεως των τσιγάρων που προσελκύουν τους καπνιστές και κερδίζουν την εμπιστοσύνη τους, αλλά μόνον όσες αναφέρουν ότι ένα συγκεκριμένο προϋόν καπνού είναι λιγότερο επιβλαβές από τα άλλα. Με άλλα λόγια, απαγορεύονται οι ενδείξεις που μπορεί να προκαλέσουν σύγχυση στους καταναλωτές. Οι ενδείξεις αυτές χρησιμοποιούνται για να τονίσουν διάφορα χαρακτηριστικά των τσιγάρων, μερικές φορές χωρίς να συνδέονται με την περιεκτικότητα του τσιγάρου σε πίσσα. Επομένως, όπως τόνισε η Ολλανδική Κυβέρνηση κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο όρος «mild» μπορεί να χρησιμοποιηθεί για να δηλώσει μια γευστική αίσθηση. Θα αναφέρω ένα δεύτερο στοιχείο πιθανής σύγχυσης: ακόμη και τα τσιγάρα «lighter» περιέχουν πίσσα. Οι καπνιστές μπορεί να παραπλανηθούν, διότι δημιουργείται η εσφαλμένη εντύπωση ότι πρόκειται για ακίνδυνα προϋόντα, γεγονός που δεν είναι αληθές, ιδίως διότι τα τσιγάρα περιέχουν άλλες επιβλαβείς ουσίες που δεν ρυθμίζει η οδηγία.
246 Εν συντομία, η εν λόγω διάταξη απαγορεύει περιορισμένο αριθμό συνηθισμένων ενδείξεων ικανών να προκαλέσουν σύγχυση στους καταναλωτές, ιδίως όσον αφορά το επιβλαβές του προϋόντος. Φρονώ ότι η εν λόγω διάταξη αποτελεί, γενικώς, κατάλληλο μέσο για την προστασία της δημόσιας υγείας.
247 Πράγματι, το εργαλείο αυτό είναι κατάλληλο, δεδομένων των σοβαρών αμφιβολιών σχετικά με το όφελος που υπάρχει υπέρ των καταναλωτών που καπνίζουν τσιγάρα με χαμηλότερη περιεκτικότητα σε πίσσα. Ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε, γι' αυτούς τους λόγους, να αποφασίσει την απαγόρευση της χρησιμοποίησης των περιγραφικών ενδείξεων, δεδομένου ότι ενθαρρύνουν εμμέσως το κάπνισμα τσιγάρων χαμηλής περιεκτικότητας σε πίσσα.
248 Εντούτοις, ακόμη κι αν υποτεθεί ότι τα τσιγάρα χαμηλής περιεκτικότητας σε πίσσα είναι λιγότερο επιβλαβή για τη δημόσια υγεία, ο κοινοτικός νομοθέτης ευλόγως θεώρησε ότι η χρήση αυτών των περιγραφικών ενδείξεων πρέπει να απαγορευθεί. Πρόκειται για παραπλανητικές ενδείξεις που αποσκοπούν στο να ενθαρρύνουν τους καταναλωτές να χρησιμοποιούν αυτά τα προϋόντα, ακόμη κι αν είναι γνωστό ότι τα τσιγάρα χαμηλότερης περιετικότητας σε πίσσα είναι επίσης - αν και σε μικρότερο βαθμό - επιβλαβή για τη δημόσια υγεία. Επιπλέον, και αυτό είναι σημαντικότερο, η χρήση αυτών των ενδείξεων δεν συνοδεύεται από αντικειμενικά στοιχεία, όπως η περιεκτικότητα σε πίσσα. Οι περιγραφικές ενδείξεις διαφέρουν σ' αυτό το σημείο από τις ενδείξεις για την περιεκτικότητα σε πίσσα, νικοτίνη και μονοξείδιο του άνθρακα, οι οποίες σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας πρέπει να αναγράφονται στη συσκευασία. Ενώ οι ενδείξεις για την περιεκτικότητα παρέχουν αντικειμενική πληροφόρηση στον καταναλωτή, οι περιγραφικές ενδείξεις, όπως προανέφερα, είναι παραπλανητικές και δεν παρέχουν απλώς αντικειμενική πληροφόρηση.
249 Προανέφερα - ως δεύτερο σημείο διαφωνίας - το αναμενόμενο αποτέλεσμα του άρθρου 7 της οδηγίας. Το αποτέλεσμα, η αλλαγή δηλαδή της συμπεριφοράς των καπνιστών, είναι δύσκολο να αποδεχτεί. Εντούτοις, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν υποχρεούται να το αποδείξει. Διαθέτει μεγάλη διακριτική ευχέρεια κατά την επιλογή των εργαλείων για την προστασία της δημόσιας υγείας, κατά την άσκηση της υποχρέωσης να τηρεί την αρχή της προφυλάξεως, και, επιπλέον, το μέτρο εμπίπτει στην κοινοτική πολιτική για την αποθάρρυνση του καπνίσματος. Αυτή η πολιτική θα υπονομευόταν αν επιτρεπόταν η χρήση ενθαρρυντικών για τους καπνιστές ενδείξεων.
250 Εν συντομία, φρονώ ότι το άρθρο 7 είναι κατάλληλο για την προστασία της δημόσιας υγείας. Το επόμενο ερώτημα είναι αν ένα άλλο μέτρο θα μπορούσε να προστατεύσει εξίσου αποτελεσματικά τη δημόσια υγεία. Η ισχύουσα ισπανική νομοθεσία αναφέρθηκε ως παράδειγμα: βάσει της νομοθεσίας αυτής, η χρήση ενδείξεων, όπως «light» και «ultra light», επιτρέπεται μόνον για τσιγάρα με συγκεκριμένη περιεκτικότητα σε πίσσα ή, ενδεχομένως, με πολύ χαμηλή περιεκτικότητα σε πίσσα. Η Ελληνική Κυβέρνηση, ιδίως, ισχυρίστηκε ότι η χρήση περιγραφικών όρων - όπως το επιτρέπει η ισπανική νομοθεσία - συμβάλλει στην αντικειμενική πληροφόρηση του καταναλωτή, χωρίς να θίγει υπερβολικώς τα οικονομικά συμφέροντα των καπνοβιομηχάνων.
251 Φρονώ ότι το Δικαστήριο δεν χρειάζεται να εξετάσει λεπτομερώς αν ένα μέτρο, το οποίο προφανώς εμποδίζει λιγότερο το εμπόριο, προστατεύει εξίσου αποτελεσματικά τη δημόσια υγεία. Ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει εξουσία εκτιμήσεως κατά την επιλογή του καταλληλότερου εργαλείου. Το Δικαστήριο κρίνει απλώς αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε ευλόγως να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η ισπανική ρύθμιση δεν παρέχει εξίσου αποτελεσματική προστασία. Αυτό αποδεικνεύεται από όσα προανέφερα σχετικά με τον παραπλανητικό χαρακτήρα των περιγραφικών στοιχείων. Ακόμη κι αν η χρήση των περιγραφικών στοιχείων συνδεόταν με συγκεκριμένη περιεκτικότητα σε πίσσα, οι ενδείξεις αυτές μπορεί να ενθαρρύνουν το κάπνισμα.
4. Περίληψη
252 Η οδηγία συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας. Αυτό ισχύει για όλα τα τμήματα της οδηγίας.
Β - Περιορισμός των δικαιωμάτων (πνευματικής) ιδιοκτησίας
1. Οριοθέτηση
253 Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι τα άρθρα 5 και 7 της οδηγίας αντιβαίνουν στο άρθρο 295 ΕΚ, σύμφωνα με το οποίο η Συνθήκη δεν προδικάζει με κανένα τρόπο το καθεστώς της ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη. Ισχυρίζονται επιπλέον ότι οι εν λόγω διατάξεις προσβάλλουν το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, όπως ορίζεται, μεταξύ άλλων, στην ΕΣΔΑ και/ή στο άρθρο 20 της συμφωνίας TRIP's (118).
254 Πιο συγκεκριμένα, οι προσφεύγουσες φρονούν ότι τα άρθρα 5 και 7 της οδηγίας θίγουν σημαντικά τα δικαιώματά τους πνευματικής ιδιοκτησίας, λόγω των πολύ μεγάλων διαστάσεων των προειδοποιητικών μηνυμάτων για την υγεία. Ισχυρίζονται ότι η οδηγία καθιστά αδύνατη τη νόμιμη άσκηση αυτών των δικαιωμάτων και μειώνει την εμπορική αξία των σημάτων. Η Japan Tobacco ισχυρίζεται ότι οι καπνοβιομήχανοι, λόγω της απαγόρευσης του άρθρου 7, δεν θα μπορούν πλέον να ασκούν τα δικαιώματα που απέκτησαν από διάφορα κατατεθέντα σήματα. Η Japan Tobacco φρονεί επίσης ότι το άρθρο 7 της οδηγίας τής απαγορεύει την άσκηση των δικαιωμάτων της πνευματικής ιδιοκτησίας, εμποδίζοντάς την να χρησιμοποιήσει το σήμα «Mild Seven» εντός της Κοινότητας (119). Ισχυρίζεται ότι της στερεί το οικονομικό όφελος των αποκλειστικών της αδειών εκμεταλλεύσεως του σήματος αυτού. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Japan Tobacco πρόσθεσε ότι το άρθρο 7 θα της στερήσει ένα από τα κυριότερα περιουσιακά της στοιχεία. Η Ελληνική Κυβέρνηση συμφωνεί με την άποψη ότι η απαγόρευση προσβάλλει τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας των καπνοβιομηχάνων.
255 Προτού εξετάσω το περιεχόμενο της ενδεχόμενης προσβολής του δικαιώματος (πνευματικής) ιδιοκτησίας, θα αναφέρω δύο κανόνες δικαίου που προβλήθηκαν, αλλά δεν σχετίζονται με την παρούσα υπόθεση. Αφορούν το άρθρο 295 ΕΚ και τη συμφωνία TRIP's.
256 Όσον αφορά το άρθρο 295 ΕΚ, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Γαλλική και η Βελγική Κυβέρνηση ορθώς ανέφεραν ότι οι διατάξεις της οδηγίας δεν αφορούν τo σύστημα ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη κατά την έννοια του άρθρου 295 ΕΚ. Η οδηγία δεν επιβάλλει περιορισμούς στην άσκηση συγκεκριμένων δικαιωμάτων ιδιοκτησίας από τους καπνοβιομηχάνους. Το άρθρο 295 ΕΚ δεν μπορεί να προβληθεί για να μην εφαρμοστεί ένας περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας που απορρέει από κοινοτικές διατάξεις (120).
257 Όσον αφορά τη συμφωνία TRIP's, το Δικαστήριο έκρινε επανειλημμένως ότι λόγω της φύσεως και της οικονομίας τους, οι συμφωνίες ΠΟΕ δεν περιλαμβάνονται, καταρχήν, στους κανόνες βάσει των οποίων το Δικαστήριο ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων των κοινοτικών οργάνων (121). Παρότι αναγνωρίζει ότι υπάρχουν ατομικές εξαιρέσεις σ' αυτή την αρχή - «ειδικές υποχρεώσεις» που αναλήφθηκαν στο πλαίσιο του ΠΟΕ -, το Δικαστήριο με την απόφαση Dior (122) έκρινε ότι η συμφωνία TRIP's δεν μπορεί να δημιουργήσει για τους ιδιώτες δικαιώματα που αυτοί θα μπορούν βάσει του κοινοτικού δικαίου να επικαλεστούν ευθέως ενώπιον των δικαστηρίων.
258 Το Δικαστήριο αναγνώρισε ωστόσο με την απόφαση Dior ότι η συμφωνία TRIP's μπορεί να έχει ιδιαίτερη σημασία στο πλαίσιο διαδικασίας ενώπιον εθνικού δικαστηρίου (123). Συναφώς παραπέμπω στη συμφωνία TRIP's. Δεν αντίκειται στη συμφωνία το να περιορίσει ένα συμβαλλόμενο μέρος της τη χρήση σήματος για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Η εκτίμηση του εθνικού δικαστηρίου στο πλαίσιο της συμφωνίας TRIP's δεν προσθέτει τίποτα στην εκτίμηση στην οποία πρέπει εν πάση περιπτώσει να προβεί το δικαστήριο βάσει της Συνθήκης ΕΚ. Εν συντομία, η συμφωνία TRIP's είναι σημαντική κατά την εκτίμηση της νομιμότητας της παρέμβασης στο δικαίωμα ιδιοκτησίας.
2. Το δικαίωμα ιδιοκτησίας στο κοινοτικό δίκαιο
259 Το δικαίωμα ιδιοκτησίας δεν αναγνωρίζεται ως δικαίωμα αυτό καθ' εαυτό από τη Συνθήκη ΕΚ ή από τη Συνθήκη ΕΕ. Το άρθρο 17 της Ξάρτας Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (124) αναγνωρίζει το δικαίωμα ιδιοκτησίας (και την προστασία της πνευματικής ιδιοκτησίας). Στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου θεωρώ σημαντικότερο το άρθρο 6, βάσει του οποίου η Ευρωπαϋκή Ένωση πρέπει να σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως κατοχυρώνονται, μεταξύ άλλων, από την ΕΣΔΑ, ως γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου. Ένα από τα θεμελιώδη δικαιώματα είναι το δικαίωμα ιδιοκτησίας κατά την έννοια του άρθρου 1 του πρωτοκόλλου 1 της εν λόγω συμβάσεως.
260 Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως αναγνωρίσει ρητώς το δικαίωμα ιδιοκτησίας στην κοινοτική έννομη τάξη (125). Κατά πάγια νομολογία, επιτρέπεται να επιβάλλονται περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας υπό τον όρο ότι οι εν λόγω περιορισμοί ανταποκρίνονται πράγματι σε επιδιωκόμενους από την Κοινότητα σκοπούς που εξυπηρετούν το κοινό συμφέρον και δεν συνιστούν, ενόψει του επιδιωκόμενου σκοπού, υπέρμετρη και αφόρητη επέμβαση που θίγει αυτήν την ίδια την ουσία του εν λόγω δικαιώματος (126).
261 Δεν αμφισβητείται στην παρούσα υπόθεση ότι οι περιορισμοί στο δικαίωμα ιδιοκτησίας επιβλήθηκαν για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Προκειμένου να εκτιμηθεί αν πρόκειται για υπέρμετρη και αφόρητη επέμβαση, πρέπει να εξεταστούν τα εξής ζητήματα. Πρώτον, πρέπει να καθοριστεί αν η επέμβαση είναι νόμιμη. Στη συνέχεια, πρέπει να εξεταστεί αν παραβιάστηκε η αρχή της ασφάλειας δικαίου ή, ενδεχομένως, η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
262 Χεκινώ από την εκτίμηση του περιεχομένου της επέμβασης. Σε ποιο βαθμό περιορίζεται η κατοχή και υπονομεύεται η ουσία του δικαιώματος; Ξωρίς να εξετάσω λεπτομερώς (δεν χρειάζεται να εξετάσω την ενδεχόμενη προσβολή του δικαιώματος επί του σήματος): η κατοχή δεν περιορίζεται ιδιαιτέρως ούτε υπονομεύεται η ουσία της. Δεν περιορίζεται η κατοχή μονάδας παραγωγής τσιγάρων. Ακόμη και μετά την εφαρμογή της οδηγίας, μια μονάδα παραγωγής τσιγάρων μπορεί να λειτουργήσει και να παρασκευάζει τσιγάρα. Μόνον η σύνθεση και η σήμανση των τσιγάρων πρέπει να προσαρμοστεί. Ούτε περιορίζεται η χρήση των προϋόντων: όπως συμβαίνει συχνά με τη νομοθεσία για τα προϋόντα, ο δικαιούχος πρέπει να προσαρμόσει τη σύνθεση και τη σήμανση των προϋόντων του και διαθέτει μεταβατική περίοδο, ώστε να είναι σε θέση να πωλήσει τα υπάρχοντα αποθέματα. Τα νέα προϋόντα καπνού που πρόκειται να παρασκευάσει και να διαθέσει στο εμπόριο πρέπει να πληρούν συγκεκριμένες απαιτήσεις ως προς τη σύνθεση και τη σήμανση. Οι απαιτήσεις αυτές ουδεμία σχέση έχουν με περιορισμό του δικαιώματος ιδιοκτησίας των προϋόντων.
263 Εν περιλήψει, όσον αφορά τον επιδιωκόμενο σκοπό, τα εν λόγω μέτρα δεν συνιστούν υπέρμετρη και αφόρητη επέμβαση στο δικαίωμα ιδιοκτησίας. Παρέλκει, επομένως, η εξέταση της ενδεχόμενης παραβιάσεως των αρχών της ασφάλειας δικαίου ή, ενδεχομένως, της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
3. Το δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας
264 Θα εξετάσω τώρα το δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας ή, πιο συγκεκριμένα, το δικαίωμα επί του σήματος. Η θέση σε εφαρμογή της οδηγίας μπορεί να θίξει σημαντικά το δικαίωμα επί του σήματος. Ορισμένα σήματα, λόγω του άρθρου 7 της οδηγίας, δεν θα μπορούν πλέον να χρησιμοποιούνται στο σύνολό τους, ενώ οι διαστάσεις των προειδοποιήσεων σχετικά με τους κινδύνους για την υγεία βάσει του άρθρου 5 μπορεί να οδηγήσουν στη σημαντική μείωση της διακριτικής ισχύος του σήματος σε μια συσκευασία τσιγάρων. Και τα δύο στοιχεία μειώνουν τη δυνατότητα αποσβέσεως των επενδύσεων που καταβλήθηκαν για την καθιέρωση του σήματος και, συνεπάγονται σημαντική απώλεια.
265 Η άσκηση του δικαιώματος επί του σήματος μπορεί να υπόκειται σε περιορισμούς για λόγους γενικού συμφέροντος (127), αλλά η ουσία του δικαιώματος δεν μπορεί να υπονομευθεί.
266 Δεν βλέπω πώς οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 5 μπορεί να θεωρηθούν ότι υπονομεύουν την ουσία του δικαιώματος επί του σήματος. Το σήμα μπορεί να αναγράφεται κανονικά στη συσκευασία. Μόνο τμήμα της συσκευασίαας - που είναι μικρότερο από 50 % - πρέπει να καλύπτεται από τα προειδοποιητικά μηνύματα που προβλέπει το άρθρο 5. Επιπλέον, το δικαίωμα επί του σήματος δεν είναι, στην ουσία, δικαίωμα που μπορεί να αντιταχθεί στις δημόσιες αρχές για να χρησιμοποιηθεί ένα σήμα χωρίς τους περιορισμούς που απορρέουν από τις διατάξεις δημοσίου δικαίου. Αντιθέτως, το δικαίωμα επί του σήματος είναι κυρίως δικαίωμα που μπορεί να αντιταχθεί σε ιδιώτες που προσβάλλουν τη χρήση του σήματος από τον δικαιούχο. Αυτό συμβαίνει μόνον όταν η κανονική χρήση του σήματος δεν είναι πλέον δυνατή λόγω διατάξεων δημοσίου δικαίου, οπότε οι εν λόγω διατάξεις προσβάλλουν την ουσία του δικαιώματος.
267 Η κατάσταση είναι πιο περίπλοκη όσον αφορά την απαγόρευση που προβλέπει το άρθρο 7. Το άρθρο 7, πράγματι, απαγορεύει τη χρήση επί των προϋόντων καπνού ορισμένων σημάτων, όπως το σήμα Mild Seven που χρησιμοποιεί η Japan Tobacco, ή μέρους σήματος, όπως ο όρος «light» όταν είναι συστατικό σήματος. Στην περίπτωση του σήματος Mild Seven, όπως ισχυρίζεται η Japan Tobacco, το σήμα δεν μπορεί να προσαρμοστεί αφαιρώντας τον πρόσθετο όρο «mild». Τονίζω (128) όμως ότι ο όρος «mild» που αποτελεί μέρος του σήματος Mild Seven μπορεί να παραπλανήσει τους καταναλωτές. Ο λόγος είναι ότι κατά την παρούσα διαδικασία αποδείχτηκε ότι με το σήμα Mild Seven διατίθενται στο εμπόριο τσιγάρα με πολύ διαφορετικές περιεκτικότητες σε πίσσα.
268 Φρονώ ότι το άρθρο 7 δεν αντίκειται στο δικαίωμα (πενευματικής) ιδιοκτησίας. Η άποψη αυτή δεν στηρίζεται στην εκτίμηση αν υπονομεύεται στην παρούσα υπόθεση η ουσία της χρήσης δικαιώματος επί του σήματος, αλλά μάλλον σε συλλογισμό βάσει του δικαιώματος επί του σήματος. Το εν λόγω δικαίωμα δεν είναι απαραβίαστο. Η κοινοτική νομοθεσία για τα σήματα ήδη προβλέπει διάφορους λόγους ακυρότητας.
269 Στην παρούσα υπόθεση ιδιαίτερη σημασία έχει το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο ζζ, της οδηγίας 89/104 για τα σήματα (129). Βάσει της διατάξεως αυτής, σήματα ικανά να παραπλανήσουν το κοινό μπορεί να κηρυχθούν άκυρα. Στην περίπτωση του κοινοτικού σήματος, αυτή τη δυνατότητα προβλέπει το άρθρο 51, παράγραφος 1, στοιχείο αα, σε συνδυασμό με το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο ζζ, του κανονισμού 40/94 του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1993, για το κοινοτικό σήμα (130).
270 Το άρθρο 7 της οδηγίας, που παραπέμπει ρητώς στα εμπορικά σήματα, απαγορεύει τη χρήση ειδικών ενδείξεων με παραπλανητικό περιεχόμενο. Εν συντομία, πρόκειται για ενδείξεις που μπορεί να παραπλανήσουν το κοινό. Το άρθρο 7 εμποδίζει, επομένως, μόνον την άσκηση του δικαιώματος επί του σήματος στην περίπτωση που το δικαίωμα δεν είναι απαραβίαστο.
271 Δεν πρόκειται τότε για παράνομη επέμβαση στην ουσία του δικαιώματος. Παρέλκει, επομένως, η εκτίμηση του περιεχομένου της επέμβασης, προκειμένου να καθοριστεί αν πρόκειται για δυσανάλογη ή αφόρητη παρέμβαση.
272 Προσθέτω ακόμη ότι και οι δύο κοινοτικές ρυθμίσεις για τα σήματα προβλέπουν κι έναν άλλο λόγο ακυρότητας, την προσβολή της δημόσιας τάξης ή των χρηστών ηθών. Ένα σήμα που εμπίπτει στην απαγόρευση δημοσίου δικαίου για τις ενδείξεις, την οποία προβλέπει το άρθρο 7 της οδηγίας για την προστασία της δημόσιας υγείας, είναι, κατά τη γνώμη μου, άκυρο, διότι αντίκειται στη δημόσια τάξη.
273 Για λόγους πληρότητας, τονίζω ότι δεν πρόκειται, κατά τη γνώμη μου, για δυσανάλογη ή αφόρητη παρέμβαση. Το Συμβούλιο παραπέμπει συναφώς στην απόφαση Estιe Lauder (131), η οποία αφορούσε ένα καλλυντικό προϋόν που περιείχε τον όρο "lifting". Το Δικαστήριο δέχθηκε την εθνική ρύθμιση που απαγόρευε την εισαγωγή και τη διάθεση στο εμπόριο αυτού του καλλυντικού προϋόντος. Όπως η υπόθεση Estιe Lauder, η παρούσα υπόθεση αφορά την απαγόρευση χρήσης ορισμένων ενδείξεων που έχουν ιδιαίτερη σημασία. Ο επηρεασμός του δικαιώματος επί του σήματος είναι παρεπόμενος, όταν η ένδειξη αποτελεί τμήμα σήματος. Αυτό το αποτέλεσμα δεν καθιστά άκυρο το μέτρο. Κατά πάγια νομολογία, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και ο επιδιωκόμενος σκοπός. Ο σκοπός αυτός δικαιολογεί μεγαλύτερη παρέμβαση. Τέλος, θεωρώ σημαντικό το γεγονός ότι η οδηγία προβλέπει, όσον αφορά το άρθρο 7, μεταβατική περίοδο που λήγει στις 30 Σεπτεμβρίου 2003. Η προθεσμία αυτή παρέχει τη δυνατότητα στις επιχειρήσεις να επενδύσουν σε νέα σήματα.
274 Αν, όπως διαπίστωσα, η παρέμβαση είναι νόμιμη, μπορούμε να μιλάμε για παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου και ιδίως της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης; Ένας επιχειρηματίας πρέπει να είναι σε θέση να στηρίζεται στην ισχύουσα νομοθεσία όταν λαμβάνει εμπορικές αποφάσεις. Η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, όπως τόνισα στις προτάσεις μου στο πλαίσιο της υποθέσεως Silos (132), εκδηλώνεται με δύο μορφές εμπιστοσύνης που ενδέχεται να χρήζουν προστασίας. Πρώτον, πρόκειται για την προστασία από την προσβολή υφιστάμενων δικαιωμάτων. To δικαίωμα αυτό, όπως τόνισα με τις εν λόγω προτάσεις, δεν είναι απόλυτο. Δεύτερον, η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης αφορά την προστασία των δικαιολογημένων προσδοκιών.
275 Αν εφαρμόσουμε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στην παρούσα υπόθεση, πρέπει να δοθεί απάντηση στο ακόλουθο ερώτημα. Σε ποιον βαθμό ένας καπνοβιομήχανος μπορεί να βασιστεί στο γεγονός ότι, όταν λαμβάνει εμπορικές αποφάσεις, η νομοθεσία για τη σύνθεση και τη σήμανση των τσιγάρων δεν θα αλλάξει;
276 Πρόκειται μάλλον για ρητορικό ερώτημα. Ο παραγωγός οποιουδήποτε προϋόντος πρέπει πάντοτε να λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι οι ισχύοντες για το προϋόν κανόνες δεν θα παραμείνουν αμετάβλητοι για πάντα. Αυτοί οι - τεχνικοί - κανόνες έχουν από τη φύση τους πράγματι τοπικό και χρονικό χαρακτήρα. Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο για τους κανόνες σχετικά με τα τσιγάρα. Οι επιστημονικές γνώσεις για τις επιβλαβείς συνέπειες του καπνίσματος και η κοινή γνώμη όσον αφορά το κάπνισμα εξελίσσονται ραγδαία. Είναι, επομένως, εύλογο η θέσπιση κανόνων να εξελίσσεται εξίσου γρήγορα. Η καπνοβιομηχανία το γνωρίζει καλύτερα από οποιονδήποτε άλλον.
277 Όσον αφορά τα δικαιώματα επί των σημάτων, δεν υφίσταται παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Πρώτον, η οδηγία - και ιδίως η απαγόρευση του άρθρου 7 - δεν ήταν εντελώς αναπάντεχη. Ήδη η ανακοίνωση της Επιτροπής της 18ης Δεκεμβρίου 1996 (133) περιείχε τα κυριότερα μέτρα που προβλέπει η οδηγία, συμπεριλαμβανομένου του άρθρου 7. Ένας ενήμερος παραγωγός θα ήταν, επομένως, σε θέση να αλλάξει τη στρατηγική μάρκετινγκ και να επιλέξει ένα σήμα που να ενέχει λιγότερους κινδύνους. Δεύτερον, ο παραγωγός, επιλέγοντας ένα σήμα που υποδηλώνει ότι το οικείο προϋόν δεν είναι επιβλαβές, ήδη ανέλαβε ορισμένο κίνδυνο, ακόμη κι αν δεν δημιούργησε συνειδητά αυτή την εντύπωση. Πράγματι, σύμφωνα με την προστασία που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο στα δικαιώματα επί των σημάτων, το δικαίωμα χρήσης ενός σήματος δεν είναι απαραβίαστο, όταν μπορεί να παραπλανήσει το κοινό. Εξέτασα ήδη αυτό το ζήτημα στα σημεία 268 επ.
278 Ως παράδειγμα αναφέρω την άποψη της Japan Tobacco, επιχείρηση στην οποία φαίνεται ότι το άρθρο 7 της οδηγίας προκαλεί μεγαλύτερη ζημία. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, οι οποίοι δεν αμφισβητήθηκαν, το σήμα Mild Seven είχε εισαχθεί στην Ευρωπαϋκή Ένωση λίγο καιρό μόνον πριν και, εν πάση περιπτώσει, πολύ μετά την ανακοίνωση της Επιτροπής της 18ης Δεκεμβρίου 1996. Επιπλέον, το σήμα ήταν διαθέσιμο μόνον σε ένα κράτος μέλος. Υπ' αυτές τις συνθήκες, είναι αυτονόητο ότι δεν υφίσταται παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου ή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Γ - Άλλες αρχές του δικαίου
279 Το High Court αναφέρει επιπλέον τρεις αρχές του δικαίου που μπορεί να σχετίζονται με το κύρος της οδηγίας: πρόκειται για την υποχρέωση αιτιολογήσεως, την αρχή της επικουρικότητας και την αρχή της μη κατάχρησης εξουσίας.
1. Η υποχρέωση αιτιολογήσεως
280 Τα επιχειρήματα για την ενδεχόμενη παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως είναι δύο ειδών. Το πρώτο αφορά τα πραγματικά και επιστημονικά στοιχεία στα οποία στηρίζεται η οδηγία. Αναφέρω το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι η νέα νομοθεσία πρέπει να στηρίζεται σε νέες εξελίξεις που να βασίζονται με τη σειρά τους σε επιστημονικά δεδομένα. Το προοίμιο της οδηγίας, ωστόσο, δεν παραπέμπει σε επιστημονικά δεδομένα. Το δεύτερο είδος επιχειρημάτων αφορά την αιτιολογία της ενδέκατης αιτιολογικής σκέψης. Η Ελληνική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, μεταξύ άλλων, ότι η παραπομπή στο άρθρο 133 ΕΚ δεν διευκρινίζει ποια πλευρά της κοινής εμπορικής πολιτικής πραγματοποιείται με την απαγόρευση της παραγωγής που προορίζεται για εξαγωγή. Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, η αιτιολογική σκέψη δεν αναφέρει πώς η προστασία της υγείας εντός της Κοινότητας επηρεάζεται από την παράνομη επανεισαγωγή προϋόντων καπνού που παρασκευάζονται στην Κοινότητα.
281 Στο επιχείρημα αυτό αντιτάχθηκε ιδίως ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν υποχρεούται να αιτιολογεί ειδικώς καθεμία από τις επιλογές στις οποίες προβαίνει. Ούτε υποχρεούται να παραπέμπει σε επιστημονικά στοιχεία.
282 Εξέτασα ήδη την υποχρέωση αιτιολογήσεως σε ένα σημαντικό σημείο των παρουσών προτάσεων. Ήταν ο λόγος για τον οποίο το άρθρο 133 ΕΚ δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση της οδηγίας. Απάντησα, επομένως, στο επιχείρημα της Ελληνικής Κυβερνήσεως.
283 Επιπλέον, η αιτιολογία της ενδέκατης αιτιολογικής σκέψης εξετάστηκε στο πλαίσιο της απαγόρευσης παραγωγής (βλ. κεφάλαιο VI-Δ). Η αιτιολογία - αν και περιληπτική - που περιέχει η αιτιολογική σκέψη μπορεί να στηρίξει την απαγόρευση παραγωγής. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, δεν πρέπει να διευκρινίζονται όλα τα στοιχεία. Τονίζω συναφώς ότι η αιτιολογική σκέψη δεν αναφέρει τον κίνδυνο στρεβλώσεων του ανταγωνισμού ως βάση της οδηγίας. Για λόγους πληρότητας, επομένως, εξέτασα το ζήτημα αυτό στα σημεία 161 επ.
284 Κατά τα λοιπά, η αιτιολογική σκέψη αναφέρει λεπτομερώς τους λόγους εκδόσεως της οδηγίας. Δεν είναι αναγκαία η παραπομπή σε επιστημονικά στοιχεία, ιδίως όσον αφορά τα μέτρα καταπολέμησης του καπνίσματος. Ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί να λάβει υπόψη όχι μόνον επιστημονικά στοιχεία, αλλά και την κοινή γνώμη.
2. Η αρχή της επικουρικότητας
285 Το ζήτημα της επικουρικότητας μπορεί, κατά τη γνώμη μου, εύκολα να επιλυθεί. Το Δικαστήριο, όπως με την απόφαση Βιοτεχνολογία (134), μπορεί να κρίνει, χωρίς λεπτομερή αιτιολογία, ότι δεν υφίσταται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Κατ' αρχήν, η αρχή της επικουρικότητας είναι δυναμική έννοια, η οποία παρέχει στον κοινοτικό νομοθέτη το αναγκαίο περιθώριο εκτιμήσεως· δεύτερον, η ανάγκη κοινοτικής παρέμβασης αιτιολογείται λεπτομερώς (135) και, τέλος, η οδηγία συνάδει με τις κατευθυντήριες γραμμές του πρωτοκόλλου για την επικουρικότητα (136). Όπως διαπίστωσα εν προκειμένω η παρέμβαση του κοινοτικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 95 ΕΚ ήταν αναγκαία και ο έλεγχος της επικουρικότητας δεν είναι πλέον σημαντικός. Όσον αφορά την οδηγία, παραπέμπω ειδικότερα:
- στο σημείο 130 των παρουσών προτάσεων, με το οποίο διαπίστωσα ότι το μέτρο στηρίζεται στις διαφορές - ή τουλάχιστον στον συγκεκριμένο κίνδυνο υπάρξεως διαφορών - μεταξύ των νομοθετικών διατάξεων των κρατών μελών, που μπορούν να δημιουργήσουν εμπόδια στο εμπόριο·
- στα σημεία 159 έως 163 των παρουσών προτάσεων, με τα οποία διαπίστωσα ότι μια εθνική απαγόρευση παρασκευής δεν είναι αποτελεσματική και είναι αδιανόητη.
3. Κατάχρηση εξουσίας
286 Τέλος, θα εξετάσω την κατάχρηση εξουσίας. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένα μέτρο έχει εκδοθεί κατά κατάχρηση εξουσίας όταν, βάσει αντικειμενικών, ουσιωδών και συγκλινουσών ενδείξεων, έχει εκδοθεί, αποκλειστικά ή τουλάχιστον κυρίως, προς επίτευξη σκοπών διαφορετικών από αυτούς που αναφέρει ή ακόμη προς καταστρατήγηση ειδικής διαδικασίας που προβλέπει η Συνθήκη στο πλαίσιο αντιμετώπισης των περιστάσεων της υπόθεσης.
287 Εφαρμόζοντας αυτή τη νομολογία στην παρούσα υπόθεση, διαπιστώνω ότι σε υπόθεση στην οποία η νομική βάση ενός κοινοτικού μέτρου αμφισβητείται δεν πρέπει να δίνεται χωριστή σημασία στην αρχή της κατάχρησης εξουσίας. Το Δικαστήριο μπορεί να κρίνει ότι επελέγη η ορθή νομική βάση επιβεβαιώνοντας ότι ο κοινοτικός νομοθέτης χρησιμοποίησε ορθώς την αρμοδιότητα που του ανατέθηκε. Δεν τίθεται, επομένως, ζήτημα κατάχρησης εξουσίας. Το Δικαστήριο μπορεί επίσης να κρίνει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν επέλεξε την ορθή νομική βάση και να ακυρώσει, επομένως, την οδηγία. Παρέλκει τότε η εξέταση από το Δικαστήριο του ζητήματος της κατάχρησης εξουσίας.
VIII - Εξέταση του δεύτερου ερωτήματος
Α - Επιχειρήματα
288 Σύμφωνα με τις προσφεύγουσες, την Ελληνική, την Ιρλανδική, τη Λουξεμβουργιανή, την Ολλανδική και τη Σουηδική Κυβέρνηση, καθώς και το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή, το άρθρο 7 της οδηγίας εφαρμόζεται μόνον επί των προϋόντων καπνού που διατίθενται στο εμπόριο στην Κοινότητα. Αντιθέτως, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Βελγική, η Γαλλική, η Ιταλική και η Φινλανδική Κυβέρνηση φρονούν ότι το άρθρο 7 της οδηγίας εφαρμόζεται και επί των προϋόντων καπνού που παρασκευάζονται στην Κοινότητα για να εξαχθούν σε τρίτες χώρες.
289 Τα κύρια επιχειρήματα που προβάλλει η πρώτη ομάδα υπέρ της στενής ερμηνείας είναι τα εξής:
- Από το γράμμα του άρθρου 7 δεν προκύπτει η βούληση του κοινοτικού νομοθέτη να έχει το εν λόγω άρθρο εξωεδαφικά αποτελέσματα. Το Συμβούλιο αναγνωρίζει ωστόσο ότι το άρθρο 7 δεν περιορίζει ρητώς το εδαφικό αποτέλεσμα της διατάξεως.
- Η επέκταση της απαγόρευσης στα προϋόντα καπνού που προορίζονται για εξαγωγή δεν είναι κατάλληλη για να αποφευχθεί η υπονόμευση των διατάξεων της εσωτερικής αγοράς.
- Το άρθρο 7 δεν μπορεί να εξεταστεί χωριστά από το άρθρο 5, διότι σκοπός του άρθρου 7 είναι να μην υπονομευθούν οι προβλεπόμενες από το άρθρο 5 απαιτήσεις σήμανσης. Αυτό σημαίνει ότι οι δύο διατάξεις έχουν το ίδιο εδαφικό πεδίο εφαρμογής. Το άρθρο 5, λόγω των γλωσσικών απαιτήσεων που θεσπίζει, εφαρμόζεται μόνον επί των προϋόντων καπνού που διατίθενται στο εμπόριο εντός της Κοινότητας.
290 Τα κυριότερα επιχειρήματα που προβάλλει η δεύτερη ομάδα υπέρ της ευρείας ερμηνείας είναι τα εξής:
- Από το γράμμα του άρθρου 7, το οποίο προβλέπει ότι ορισμένα περιγραφικά στοιχεία δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται στη συσκευασία προϋόντων καπνού, δεν προκύπτει ότι το εν λόγω άρθρο εφαρμόζεται μόνον στα τσιγάρα που προορίζονται για την εσωτερική αγορά.
- Η εφαρμογή του άρθρου 7 στις εξαγωγές δικαιολογείται από τον πραγματικό κίνδυνο παράνομου εμπορίου.
- Το άρθρο 152, παράγραφος 1, ΕΚ απαιτεί, κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας, τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας του ανθρώπου. Η υποχρέωση αυτή εκτείνεται και στην κοινή εμπορική πολιτική. Κατά την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, αυτό σημαίνει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης, αν σκόπευε να εξαιρέσει τις εξαγωγές προς τρίτες χώρες από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7, θα το είχε αναφέρει ρητώς.
Β - Εκτίμηση
291 Κατά τη γνώμη μου, το γράμμα της οδηγίας δεν επιλύει το ζήτημα αν το άρθρο 7 εφαρμόζεται και επί των τσιγάρων που προορίζονται για εξαγωγή σε τρίτες χώρες. Το γράμμα της οδηγίας είναι διφορούμενο, όπως φαίνεται και από το γεγονός ότι τόσο όσοι υποστηρίζουν ότι το άρθρο 7 παράγει εξωεδαφικά αποτελέσματα, όσο και όσοι υποστηρίζουν το αντίθετο επικαλούνται το γράμμα της οδηγίας. Υπ' αυτές τις συνθήκες, το Δικαστήριο διαθέτει διάφορες μεθόδους ερμηνείας.
292 Κατά τη γνώμη μου, η συστηματική ερμηνεία είναι η πιο κατάλληλη. Μπορεί να γίνει βάσει των δύο σημαντικότερων υποχρεώσεων που επιβάλλει η οδηγία, εκτός αυτής που απορρέει από το άρθρο 7. Πρόκειται για την υποχρέωση για τη σύνθεση που προβλέπει το άρθρο 3 και την υποχρέωση για τη σήμανση που προβλέπει το άρθρο 5. Το άρθρο 3 αφορά και την παραγωγή για εξαγωγή και το αναφέρει ρητώς. Το άρθρο 5 δεν προβλέπει τίποτε για το πεδίο εφαρμογής. Από μια προσεκτική όμως ανάγνωση προκύπτει ότι το άρθρο 5 δεν μπορεί να αφορά και τις εξαγωγές σε τρίτες χώρες. Κι αυτό διότι κείμενο των προειδοποιητικών ενδείξεων πρέπει να τυπώνεται στην επίσημη γλώσσα του κράτους μέλους. Αυτή η γλωσσική απαίτηση, που είναι ουσιώδες στοιχείο της υποχρέωσης του άρθρου 5, δεν θα είχε νόημα αν αφορούσε τις εξαγωγές σε τρίτες χώρες.
293 Το άρθρο 7, όπως και το άρθρο 5, σε αντίθεση προς το άρθρο 3, δεν αναφέρει τίποτε για το πεδίο εφαρμογής του και, ως εκ τούτου, είναι προτιμότερο να ερμηνευθεί κατ' αναλογία του άρθρου 3. Επιπλέον, το άρθρο 7, από άποψη περιεχομένου, είναι πιο κοντά με το άρθρο 5 απ' ό,τι με το άρθρο 3. Συγκεκριμένα, το άρθρο 7 αφορά τις ενδείξεις και όχι τη σύνθεση των προϋόντων καπνού. Θεωρώ σημαντικότερο επίσης το γεγονός ότι τα άρθρα 5 και 7 συνδέονται στενά μεταξύ τους. Όπως τόνισε και η Βελγική Κυβέρνηση κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, τα άρθρα 5 και 7 μπορεί να θεωρηθούν αλληλοσυμπληρούμενες διατάξεις. Το άρθρο 5 επιβάλλει την ένδειξη στις συσκευασίες τσιγάρων αντικειμενικών στοιχείων, μεταξύ άλλων, όσον αφορά την περιεκτικότητα σε πίσσα, ενώ το άρθρο 7 απαγορεύει τη χρήση περιγραφικών στοιχείων ικανών να παραπλανήσουν τον καταναλωτή σε σχέση με την αξία που προσδίνει στα αντικειμενικά στοιχεία που τυπώνονται βάσει του άρθρου 5. Συμφωνώ με την άποψη ότι το αποτέλεσμα του άρθρου 5 μπορεί να υπονομευθεί χωρίς το άρθρο 7.
294 Εν συντομία, από τη συστηματική ερμηνεία συνάγεται ότι το άρθρο 7 δεν εφαρμόζεται επί των προϋόντων που προορίζονται για εξαγωγή.
295 Η τελεολογική μέθοδος ερμηνείας καταλήγει στο ίδιο συμπέρασμα. Πρώτον, το άρθρο 7 επιβάλλει ευρεία υποχρέωση σε ορισμένους επιχειρηματίες. Σ' αυτή την περίπτωση δεν απόκειται στα δικαστήρια να ερμηνεύουν το πεδίο εφαρμογής όσο το δυνατό ευρύτερα όταν η διάταξη είναι διφορούμενη. Ο περιορισμός της ελευθερίας των επιχειρηματιών πρέπει να στηρίζεται σε ρητή επιλογή του νομοθέτη.
296 Το άρθρο 152, παράγραφος 1, ΕΚ είναι αλυσιτελές. Περιέχει μια γενική κατευθυντήρια αρχή για τον κοινοτικό νομοθέτη, αλλά δεν είναι πηγή ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, ελλείψει ρητής πρόβλεψης από τον κοινοτικό νομοθέτη. Επιπλέον, όπως προκύπτει από τις προτάσεις μου και αντίθετα προς την άποψη που ανέφερα στο σημείο 290, τέταρτη παύλα, η οδηγία δεν αφορά την κοινή εμπορική πολιτική.
297 Τέλος, θα εξετάσω - ως τρίτη μέθοδο ερμηνείας - τη φύση και το περιεχόμενο του άρθρου 7 της οδηγίας. Κι εδώ επίσης καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το εν λόγω άρθρο δεν αφορά τις εξαγωγές από την Ευρωπαϋκή Ένωση. Το άρθρο 7 αφορά τις ενδείξεις και, επομένως, τη σήμανση των τσιγάρων. Η σήμανση των τσιγάρων ποικίλλει ανάλογα με τη χώρα προορισμού, ενόψει επίσης των προειδοποιητικών μηνυμάτων που, βάσει του άρθρου 3, πρέπει να περιέχει η συσκευασία. Δεδομένου ότι η συσκευασία των τσιγάρων, σε αντίθεση προς τη σύνθεσή τους, διαφέρει ανάλογα με τη χώρα προορισμού των τσιγάρων, δεν βλέπω τον λόγο για τον οποίο το άρθρο 7 πρέπει να ερμηνευθεί κατά τρόπο που να μην λαμβάνει υπόψη αυτή τη διάκριση. Συμφωνώ με το επιχείρημα ότι η επέκταση της απαγόρευσης του άρθρου 7 στα προϋόντα καπνού που προορίζονται για εξαγωγή δεν είναι κατάλληλη για να αποφευχθεί η καταστρατήγηση των διατάξεων για την εσωτερική αγορά. Όπως προανέφερα, η σήμανση των τσιγάρων διαφέρει, εξ ορισμού, ανάλογα με τη χώρα προορισμού.
ΙΞ - Πρόταση
298 Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα ερωτήματα που υπέβαλε το High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court):
«1) Η οδηγία 2001/37/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2001, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την παραγωγή, την παρουσίαση και την πώληση των προϋόντων καπνού είναι έγκυρη.
2) Το άρθρο 7 της οδηγίας 2001/37/ΕΚ δεν εφαρμόζεται επί των προϋόντων καπνού που δεν διατίθενται στο εμπόριο εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας.»
(1) - ΕΕ L 194, σ. 26.
(2) - Απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2000, C-376/98 (Συλλογή 2000, σ. I-8419).
(3) - ΕΕ L 213 σ. 9.
(4) - Υπόθεση C-406/01, Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή).
(5) - ΕΕ L 137, σ. 36.
(6) - Βλ. σκέψεις 83, 84, 86, 88 και 100 της αποφάσεως.
(7) - Πληροφοριακά στοιχεία από την ιστοσελίδα των προσφευγουσών.
(8) - Η Japan Tobacco Inc. και η JT International SA στο εξής θα αποκαλούνται Japan Tobacco.
(9) - Aπόφαση της 13ης Ιουλίου 1995, C-350/92 (Συλλογή 1995, σ. I-1985). Κατά τον γενικό εισαγγελέα Jacobs, πρέπει να εφαρμοστεί η ίδια αρχή και στην περίπτωση που δεν προσκομίζεται κανένα έγγραφο της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου, αλλ' απλώς γίνεται αναφορά, με τις παρατηρήσεις, στην άποψη που φέρεται ότι υιοθέτησε η Νομική Υπηρεσία.
(10) - Διάταξη της 3ης Μαρτίου 1998, Τ-610/97 (Συλλογή 1998, σ. II-485). Βλ. επίσης την απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 2000, T-44/97, Ghignone κ.λπ. κατά Συμβουλίου (Συλλογή Yπ.Yπ. 2000, σ. Ι.Α-223 και ΙΙ-1023).
(11) - Aπόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2000, C-74/99 (Συλλογή 2000, σ. I-8599).
(12) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 3 απόφαση.
(13) - Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1994, C-306/93 (Συλλογή 1994, σ. I-5555).
(14) - Απόφαση της 27ης Ιουνίου 2000, T-172/98, T-175/98 έως T-177/98 (Συλλογή 2000, σ. II-2487, σκέψη 54).
(15) - Βλ. για παράδειγμα απόφαση της 17ης Ιουλίου 1997, C-130/95, Giloy (Συλλογή 1997, σ. I-4291, σκέψεις 20 επ.).
(16) - Aπόφαση της 3ης Μαρτίου 1994, C-316/93 (Συλλογή 1994, σ. I-763).
(17) - Aπόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 1997, C-129/96, Inter-Εnvironnement Wallonie (Συλλογή 1997, σ. I-7411).
(18) - Το Δικαστήριο εφαρμόζει το κριτήριο αυτό και στην απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1995, C-415/93, Bosman (Συλλογή 1995, σ. I-4921, σκέψη 65).
(19) - Βλ. επίσης, υπ' αυτή την έννοια, το σημείο 32 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Fennelly επί της αποφάσεως Imperial Tobacco κ.λπ., προπαρατεθείσας στην υποσημείωση 12.
(20) - Βλ. σημείο 37 των παρουσών προτάσεων.
(21) - Βλ. σημείο 36 των παρουσών προτάσεων.
(22) - Βλ., για παράδειγμα, την απόφαση της 15ης Μαου 1986, 222/84, Johnston (Συλλογή 1986, σ. 1651).
(23) - Και, σε ειδικές περιπτώσεις, το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, το Ελεγκτικό Συνέδριο ή η Ευρωπαϋκή Κεντρική Τράπεζα.
(24) - Για την ανασκόπηση αυτής της νομολογίας, βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs της 21ης Μαρτίου 2002 επί της αποφάσεως της 25ης Ιουλίου 2002, C-50/00 P, Uniσn de Pequeρnos Agricultores κατά Συμβουλίου (που δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή).
(25) - Aπόφαση της 2ας Απριλίου 1998, C-321/95 Ρ, Greenpeace κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. I-1651, σκέψη 7), την οποία επιβεβαίωσε προσφάτως η προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 25 απόφαση Uniσn de Pequeρnos Agricultores κατά Συμβουλίου (σκέψη 44).
(26) - Για το σκεπτικό του Δικαστηρίου, βλ. ιδίως την προπαρατεθείσα απόφαση Uniσn de Pequeρnos Agricultores κατά Συμβουλίου (σκέψεις 38 επ.). Το Δικαστήριο ακολουθεί διαμετρικά αντίθετη προσέγγιση με την Επιτροπή, η οποία ισχυρίστηκε ότι η δυνατότητα υποβολής προδικαστικού ερωτήματος αντιβαίνει στο σύστημα ενδίκων μέσων της Συνθήκης.
(27) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 25. Με την απόφαση της 3ης Μαου 2002, T-177/01, Jιgo-Quιrι κατά Επιτροπής (που δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή), το Πρωτοδικείο έδωσε ήδη ευρύτερη ερμηνεία.
(28) - Η ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο επί του σημερινού και του προτεινόμενου ρόλου της Κοινότητας για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού [COM(96) 0609 τελικό], της 18ης Δεκεμβρίου 1996, στηρίζεται στο γεγονός ότι - το 1996 - περισσότερο από το 40 % του ενήλικου πληθυσμού ακόμη κάπνιζε.
(29) - Σύμφωνα με τα στοιχεία της Eurostat για το 1999, το διακρατικό εμπόριο εντός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως είναι σημαντικό (αξία των εξαγωγών εντός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως: 3 626 419 070 ECU) σε σχέση με τη συνολική αξία των πωληθέντων στην Ευρωπαϋκή Ένωση τσιγάρων, η αξία των οποίων ανέρχεται σε 14 275 426 293 ECU. Οι εξαγωγές από την Ευρωπαϋκή Ένωση σε τρίτες χώρες αντιπροσωπεύουν επίσης μεγάλη αξία, δηλ. 1 667 025 670 ECU. Ωστόσο, οι εισαγωγές στην Ευρωπαϋκή Ένωση από τρίτες χώρες είναι περιορισμένες (10 627 240 ECU). Βλ. ep16va, Annual value data (NACE 16: Manufacture of tobacco products), Eurostat, 1999.
(30) - Σύμφωνα με τα στοιχεία της Eurostat, το 2000 υπήρχαν 46 μονάδες παραγωγής στην Ευρωπαϋκή Ένωση: 4 στο Βέλγιο, 7 στη Γερμανία, 6 στην Ελλάδα, 6 στην Ισπανία, 3 στην Ιρλανδία, 4 στις Κάτω Ξώρες, 3 στην Πορτογαλία και 4 στο Ηνωμένο Βασίλειο.
(31) - Curbing the epidemic, Governments and the Economics of Tobacco Control, Washington D.C. 1999, σ. 63.
(32) - Έκθεση της Ευρωπαϋκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης, έκθεση δραστηριοτήτων για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2000 έως 31 Μαου 2001, σ. 26 και 27.
(33) - Σύμφωνα με την ετήσια έκθεση για το 1998, η Ανδόρρα είναι από το 1996 η κύρια χώρα λαθρεμπορίας τσιγάρων στην Κοινότητα. Βλ. Protecting the Communities' financial interest and the fight against fraud, Annual Report 1998, σ. 19.
(34) - Βλ. υποσημείωση 29.
(35) - Ψήφισμα σχετικά με την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο για τον σημερινό και τον προτεινόμενο ρόλο της Κοινότητας στην καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού (ΕΕ 1998, C 14, σ. 197).
(36) - Έκθεση της Επιτροπής στο Συμβούλιο, στο Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών - Η πρόοδος που έχει επιτευχθεί σχετικά με την προστασία της δημόσιας υγείας από τις επιβλαβείς συνέπειες της κατανάλωσης καπνού [COM(1999) 407 τελικό].
(37) - Συμπεράσματα του Συμβουλίου, της 18ης Νοεμβρίου 1999, για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού (ΕΕ 2000, C 18, σ. 4).
(38) - Πρόταση σύστασης του Συμβουλίου για την πρόληψη του καπνίσματος και για ορισμένες πρωτοβουλίες για την ενισχυμένη καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού [COM(2002) 303 τελικό].
(39) - ΕΕ C 184, σ. 19.
(40) - Για περισσότερες λεπτομέριες επί του θέματος, βλ. την ιστοσελίδα της ΠΟΥ www.who.int.
(41) - Διατίθενται στην ιστοσελίδα της ΠΟΥ.
(42) - ΕΕ L 359 σ. 1. Η οδηγία αυτή τροποποιήθηκε σημαντικά από την οδηγία 92/41/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Μαου 1992 (ΕΕ L 158 σ. 30).
(43) - ΕΕ L 298 σ. 23, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 97/36/ΕΚ, του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1997 (ΕΕ L 202, σ. 60).
(44) - Οι προσφεύγουσες παραπέμπουν και στην εικοστή δεύτερη αιτιολογική σκέψη, η οποία μνημονεύει τη διαφάνεια μεταξύ των σκοπών της οδηγίας.
(45) - Απόφαση 9ης Οκτωβρίου 2001, C-377/98 (Συλλογή 2001, σ. I-7079, σκέψεις 27 και 28).
(46) - Νυν άρθρα 157 ΕΚ και 163 ΕΚ αντιστοίχως.
(47) - Νυν άρθρο 95 ΕΚ.
(48) - Απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991, C-300/89, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, λεγόμενη απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου» (Συλλογή 1991, σ. I-2867).
(49) - Βλ. σημεία 67 έως 77.
(50) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 46.
(51) - Βλ. σημεία 223 επ.
(52) - Το άρθρο 95 ΕΚ μνημονεύει και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Θα εξετάσω αυτή την πλευρά του άρθρου 95 ΕΚ κατωτέρω (σημεία 133 επ.) μαζί με την αρμοδιότητα, βάσει του άρθρου 95 ΕΚ, θεσπίσεως κανόνων για την παρασκευή τσιγάρων.
(53) - Oklahoma ex rel. Phillips/Guy F. Atkinson Co., 313 U.S. 508, 533-34 (1941), όπως παρατίθεται από τον Engdahl, D. E., Constitutional Federalism, St. Paul, Minnesota 1987 (ελεύθερη μετάφραση).
(54) - Βλ. υπ' αυτή την έννοια, τη σκέψη 23 της αποφάσεως «διοξείδιο του τιτανίου», με την οποία το Δικαστήριο αναφέρει τις συνέπειες που μπορεί να έχουν στην εσωτερική αγορά εθνικές διατάξεις που θεσπίζονται για λόγους δημόσιας υγείας και προστασίας του περιβάλλοντος.
(55) - Στηρίζομαι εδώ στη συλλογιστική του γενικού εισαγγελέα Fennelly στις προτάσεις του στο πλαίσιο της απόφασης για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, προπαρατεθείσας στην υποσημείωση 3, σημείο 78.
(56) - Βλ., μεταξύ άλλων, σκέψη 23 της αποφάσεως «διοξείδιο του τιτανίου», προπαρατεθείσας στην υποσημείωση 49.
(57) - Ο γενικός εισαγγελέας Fennelly, στο σημείο 65 των προτάσεών του επί της αποφάσεως για τη διαφήμιση των προϋόντων καπνού, προπαρατεθείσας στην υποσημείωση 3, κάνει λόγο για υποκατάσταση.
(58) - Βλ., μεταξύ άλλων, άρθρα 3, παράγραφος 1, στοιχείο οο, ΕΚ και 152 ΕΚ.
(59) - Στο δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο ως παράδειγμα αναφέρω τη ρύθμιση των επικινδύνων ουσιών στο πλαίσιο της οδηγίας 76/769/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουλίου 1976, περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν περιορισμούς κυκλοφορίας στην αγορά και χρήσεως μερικών επικινδύνων ουσιών και παρασκευασμάτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 13/004, σ. 178). Αυτή η ρύθμιση προβλέπει, μεταξύ άλλων, την υποχρεωτική και συστηματική εκτίμηση ορισμένων επικινδύνων ουσιών και παρασκευασμάτων και μια απλοποιημένη διαδικασία προσαρμογής των ρυθμίσεων στις εξελίξεις σε τεχνικό επίπεδο.
(60) - Βλ. την Έκθεση της Επιτροπής στο Συμβούλιο, στο Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών - Η πρόοδος που έχει επιτευχθεί σχετικά με την προστασία της δημόσιας υγείας από τις επιβλαβείς συνέπειες της κατανάλωσης καπνού, προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 3, σ. 22 επ.
(61) - Από τις προσφεύγουσες και τη Γερμανική, Ελληνική και Λουξεμβουργιανή Κυβέρνηση.
(62) - Βλ. σημείο 65 των παρουσών προτάσεων.
(63) - Βλ. την οδηγία 2001/83/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Νοεμβρίου 2001, περί κοινοτικού κώδικος για τα φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη χρήση (ΕΕ L 311, σ. 67), την οδηγία 2001/82/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Νοεμβρίου 2001, περί κοινοτικού κώδικος για τα κτηνιατρικά φάρμακα (ΕΕ L 311, σ. 1), και την οδηγία 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1991, σχετικά με τη διάθεση στην αγορά φυτοπροστατευτικών προϋόντων (ΕΕ L 230, σ. 1). Aναφέρομαι και στις ρυθμίσεις που αφορούν διαφορετικού είδους προϋόντα, όπως για παράδειγμα η οδηγία 88/378/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαου 1988, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την ασφάλεια των παιχνιδιών (ΕΕ L 187 σ. 1), η οποία αφορά μόνον τη διάθεση προϋόντων εντός της κοινοτικής αγοράς.
(64) - Βλ. το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002 του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϋκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων (ΕΕ L 31, σ. 1).
(65) - Συναφώς, παραπέμπω στην οδηγία 89/107/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα πρόσθετα που μπορούν να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα τα οποία προορίζονται για ανθρώπινη διατροφή (ΕΕ L 40, σ. 27). Ενώ η οδηγία δεν επιβάλλει απαιτήσεις στην ίδια την παρασκευή (προσθέτων ή τροφίμων στα οποία χρησιμοποιούνται πρόσθετα), επιβάλλει ωστόσο έμμεσα απαιτήσεις στην παρασκευή τροφίμων.
(66) - Οδηγία 92/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1992, για τον καθορισμό των διαδικασιών εναρμόνισης των προγραμμάτων περιορισμού της ρύπανσης που προκαλούν τα απόβλητα της βιομηχανίας διοξειδίου του τιτανίου, με προοπτική την εξάλειψή της (EE L 409, σ. 11).
(67) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 49 απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου».
(68) - COM(91) 358 τελικό.
(69) - Βλ., για παράδειγμα, την οδηγία 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 138), την οδηγία 85/203/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1985, σχετικά με τις προδιαγραφές ποιότητας του αέρα για το διοξείδιο του αζώτου (ΕΕ L 87, σ. 1) και την οδηγία 87/217/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Μαρτίου 1987, σχετικά με την πρόληψη και τη μείωση της ρύπανσης του περιβάλλοντος από τον αμίαντο (ΕΕ L 85, σ. 40).
(70) - Οδηγία 80/1107/EOK του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1980, περί προστασίας των εργαζομένων από τους κινδύνους που παρουσιάζονται συνεπεία εκθέσεώς τους, κατά τη διάρκεια της εργασίας, σε χημικά, φυσικά ή βιολογικά μέσα (ΕΕ ειδ. έκδ. 5/04, σ. 42).
(71) - Αναφέρω ως παράδειγμα την οδηγία 2001/18/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Μαρτίου 2001, για τη σκόπιμη ελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον και την κατάργηση της οδηγίας 90/220/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ L 106, σ. 1). Αυτή η οδηγία δεν ρυθμίζει μόνον την κυκλοφορία εντός της εσωτερικής αγοράς γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών ως προϋόντων ή εντός προϋόντων, αλλά και τη σκόπιμη ελευθέρωση των εν λόγω οργανισμών στο περιβάλλον για σκοπούς άλλους από την εμπορία εντός της Ευρωπαϋκής Ένωσης. Πρόδηλος σκοπός αυτής της προσθήκης είναι η προστασία του περιβάλλοντος στην Ευρωπαϋκή Ένωση. Το άρθρο 95 ΕΚ δεν επελέγη ωστόσο ως νομική βάση.
(72) - Στην πράξη, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν διαχωρίζει σαφώς μεταξύ της εγκαθιδρύσεως και της λειτουργίας. Η εξάλειψη των εμποδίων στο εμπόριο αναφέρεται στις αιτιολογικές σκέψεις πολλών νομοθετικών κειμένων ως «λειτουργία» της αγοράς. Αυτό ισχύει εξάλλου και για την οδηγία.
(73) - Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου», προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 3, σκέψη 106.
(74) - Προπαρατεθείσα απόφαση στην υποσημείωση 49, σκέψη 23.
(75) - Το Συμβούλιο ιδίως προέβαλε αυτό το επιχείρημα κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.
(76) - Γνωμοδότηση του Δικαστηρίου της 6ης Δεκεμβρίου 2001 (Συλλογή 2001, σ. Ι-9713, σκέψεις 22 και 23).
(77) - Απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 165/87 (Συλλογή 1988, σ. 5545, σκέψη 11).
(78) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 3 απόφαση.
(79) - Βλ. σημεία 191 επ. των παρουσών προτάσεων.
(80) - Σχετικό παράδειγμα αποτελεί ο κανονισμός 178/2002, προπαρατεθείς στην υποσημείωση 65. Ο κανονισμός στηρίζεται στα άρθρα 39 ΕΚ, 95 ΕΚ, 133 ΕΚ και 152, παράγραφος 4, στοιχείο ββ, ΕΚ.
(81) - Αυτή η επιλογή συνάδει και με τις διατάξεις της διοργανικής συμφωνίας της 22ας Δεκεμβρίου 1998, για τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την ποιότητα της διατύπωσης της κοινοτικής νομοθεσίας (ΕΕ C 73, σ. 1).
(82) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 49, σκέψεις 17 επ.
(83) - Παρόμοιο είναι το επιχείρημα των προσφευγουσών σχετικά με το άρθρο 300, παράγραφος 3, ΕΚ. Ισχυρίζονται ότι η διάταξη αυτή προβλέπει συμβουλευτικό μόνον ρόλο για το Κοινοβούλιο. Θα ήταν από συνταγματικής απόψεως απρόσφορη η ενίσχυση του ρόλου του Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία. Δεν θα επεκταθώ επ' αυτού, διότι η εν λόγω διάταξη αφορά μόνον τη σύναψη διεθνών συμφωνιών.
(84) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 49, σκέψεις 18 έως 20.
(85) - Προσθήκη δική μου.
(86) - Η παρούσα υπόθεση θα ήταν παρόμοια με την υπόθεση «διοξείδιο του τιτανίου». Οι διατάξεις της Συνθήκης που παρατίθενται εδώ είτε τροποποιήθηκαν (ιδίως το άρθρο 130 Ρ, νυν άρθρο 175 ΕΚ) είτε καταργήθηκαν (άρθρο 149, παράγραφος 2).
(87) - Απόφαση της 29ης Μαρτίου 1990, C-62/88, Ελλάδα κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. Ι-1527, σκέψεις 17 έως 20).
(88) - Βλ., για παράδειγμα, τον κανονισμό (ΕΟΚ) 990/93 του Συμβουλίου, της 26ης Απριλίου 1993, για τις συναλλαγές μεταξύ της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γιουγκοσλαβίας (Σερβία και Μαυροβούνιο) (ΕΕ 1993, L 102, σ. 14), που ήταν αντικείμενο της απόφασης της 30ής Ιουλίου 1996, C-84/95, Bosphorus (Συλλογή 1996, σ. I-3953).
(89) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 3677/90 του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 1990, για τη θέσπιση μέτρων για την πρόληψη της διοχέτευσης ορισμένων ουσιών στην παράνομη παρασκευή ναρκωτικών και ψυχοτρόπων ουσιών (ΕΕ L 357, σ. 1). Παρότι τα προϋόντα που αφορά ο κανονισμός αυτός έχουν παρόμοιες συνέπεις με τα προϋόντα καπνού, η ρύθμιση διαφέρει ουσιαστικά από την οδηγία στην παρούσα υπόθεση. Βλ. επίσης τον κανονισμό (ΕΚ) 3295/94 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1994, περί μέτρων απαγόρευσης της ελεύθερης κυκλοφορίας της εξαγωγής, της επανεξαγωγής και της υπαγωγής υπό καθεστώς αναστολής των εμπορευμάτων παραποίησης/απομίμησης και των αναπαραχθέντων χωρίς άδεια (πειρατικών) (ΕΕ L 341, σ. 8). Ο κανονισμός αυτός απαγορεύει την κυκλοφορία, την εξαγωγή ή την επανεξαγωγή εμπορευμάτων που παραποιήθηκαν ή αναπαρήχθησαν χωρίς άδεια.
(90) - Προπαρατεθείς στην υποσημείωση 65 κανονισμός 178/2002. Ο κανονισμός αυτός έχει νομική βάση τα άρθρα 37 ΕΚ, 95 ΕΚ, 133 ΕΚ και 152, παράγραφος 4, στοιχείο ββ, ΕΚ.
(91) - Απόφαση 96/239/ΕΚ της Επιτροπής, της 27ης Μαρτίου 1996, σχετικά με ορισμένα επείγοντα μέτρα προστασίας από τη σπογγώδη εγκεφαλοπάθεια των βοοειδών (ΕΕ L 78, σ. 47).
(92) - To Δικαστήριο, με την απόφαση της 5ης Μαου 1998, C-180/96, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. I-2265) απέρριψε την προσφυγή περί ακυρώσεως της αποφάσεως αυτής. Βλ. επίσης σημείο 234 των παρουσών προτάσεων. Βλ. επίσης τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2455/92 του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992, για τις εξαγωγές και εισαγωγές ορισμένων επικίνδυνων χημικών ουσιών (ΕΕ L 251 σ. 13). Ο κανονισμός αυτός αποσκοπεί στην προστασία της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος τόσο στην Κοινότητα, όσο και σε τρίτες χώρες. Οι διατάξεις απορρέουν εν μέρει από τη συνεργασία με διεθνείς οργανισμούς, όπως το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον (UNEP) και ο Οργανισμός Τροφίμων και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών (FAO).
(93) - ΕΕ ειδ. εκδ. 11/001, σ. 101.
(94) - Βλ. υποσημείωση 65.
(95) - ΕΕ L 179, σ. 129.
(96) - Οδηγία 89/398/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαου 1989, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα τρόφιμα που προορίζονται για ειδική διατροφή (ΕΕ L 186, σ. 27), και οδηγία 91/321/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 14ης Μαου 1991, σχετικά με τα παρασκευάσματα για βρέφη και τα παρασκευάσματα δεύτερης βρεφικής ηλικίας (ΕΕ L 175, σ. 35).
(97) - Ο κοινοτικός νομοθέτης χρησιμοποίησε παρόμοια τεχνική στη νομοθεσία για τη ραδιενεργή μόλυνση των τροφίμων και ζωοτροφών. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2219/89 του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 1989, σχετικά με τους ειδικούς όρους εξαγωγής τροφίμων και ζωοτροφών ύστερα από πυρηνικό ατύχημα ή σε κάθε άλλη περίπτωση κινδύνου από ακτινοβολίες (ΕΕ L 211, σ. 4), ο οποίος στηρίζεται στο άρθρο 133 ΕΚ, απαγορεύει την εξαγωγή προϋόντων και ζωοτροφών, των οποίων το επίπεδο ραδιενεργής μόλυνσης υπερβαίνει τα μέγιστα αποδεκτά επίπεδα που ισχύουν για τα προϋόντα που προορίζονται για κατανάλωση εντός της Κοινότητας. Τα μέγιστα αποδεκτά επίπεδα ραδιενέργειας στα τρόφιμα και τις ζωοτροφές καθορίζει ο κανονισμός (Ευρατόμ) 3954/87 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1987, για τον καθορισμό των μεγίστων επιτρεπτών επιπέδων ραδιενέργειας στα τρόφιμα και τις ζωοτροφές λόγω πυρηνικού ατυχήματος ή σε περίπτωση εκτάκτου κινδύνου από ακτινοβολίες (ΕΕ L 371, σ. 11), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (Ευρατόμ) 2218/89 (ΕΕ L 211, σ. 1).
(98) - Γνωμοδότηση του Δικαστηρίου της 4ης Οκτωβρίου 1979 (Συλλογή τόμος 1979-ΙΙ, σ. 401, σκέψεις 44 και 45).
(99) - Βλ. συναφώς την απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1987, σ. 1493).
(100) - Ως παράδειγμα αναφέρω τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs επί της υποθέσεως C-70/94, Werner (απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 1995, Συλλογή 1995, σ. I-3189), με τις οποίες τόνισε ότι το άρθρο 11 του κανονισμού 2603/69 πρέπει να ερμηνευθεί σε μεγάλο βαθμό ομοίως με το άρθρο 30 ΕΚ.
(101) - Είναι αληθές ότι σε δύο υποθέσεις σχετικά με τον τόνο, η ομάδα τεχνικών εμπειρογνωμόνων της GATT έκρινε ότι οι εισαγωγές τόνου δεν μπορούν να απαγορεύονται για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος σε άλλη χώρα. Βλ. www.wto.int, Committee on Trade and Environment, GATT/WTO Dispute Settlement Practice relating to Article XX, Paragraphs (b), (d) and (g) of GATT, document symbol WT/CTE/W/53.
(102) - Απόφαση της 10ης Μαου 1995, C-384/93 (Συλλογή 1995, σ. I-1141). Με τη σκέψη 43 το Δικαστήριο έκρινε ότι παρότι η προστασία των καταναλωτών στο έδαφος των άλλων κρατών μελών δεν απόκειται, αυτή καθαυτή, στις αρχές ενός κράτους μέλους, εντούτοις η φύση και η έκταση της προστασίας αυτής επηρεάζει έμμεσα την καλή φήμη του εμπορίου.
(103) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 77, σκέψη 40.
(104) - Υπ' αυτή την έννοια, η γνωμοδότηση 2/00 συμφωνεί με την απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου», προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 49.
(105) - Απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 1989, 131/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1989, σ. 3743, σκέψη 28).
(106) - Απόφαση Ελλάς κατά Συμβουλίου (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 88, σκέψεις 14 έως 16).
(107) - Γνωμοδότηση 1/94, Συλλογή 1994, σ. Ι-5267, σκέψη 57.
(108) - Η συμφωνία αυτή αποτελεί το παράρτημα Ι Γ της συμφωνίας για την ίδρυση του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, η οποία εγκρίθηκε εξ ονόματος της Κοινότητας, καθόσον αφορά τα θέματα που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές της, με την απόφαση 94/800/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1994 (ΕΕ L 336, σ. 1).
(109) - Βλ. σημεία 190 και 191.
(110) - Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 2001, C-228/99, Silos (Συλλογή 2001, σ. I-8401, σκέψη 27.)
(111) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 46.
(112) - Προτάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 2001, C-121/00, σημείο 34. Η άποψη αυτή χρονολογείται από την απόφαση της 20ής Μαου 1976, 104/75, De Peijper (Συλλογή τόμος 1976, σ. 241).
(113) - Απόφαση της 5ης Μαου 1998, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 93, σκέψη 120). Η Συνθήκη προβλέπει παρόμοια διάταξη για την προστασία του περιβάλλοντος.
(114) - Βλ. την προπαρατεθείσα στην προηγούμενη υποσημείωση απόφαση. Το Δικαστήριο έκρινε συναφώς ότι σύμφωνα με το άρθρο 174, παράγραφος 1, ΕΚ, η προστασία της δημόσιας υγείας εμπίπτει στην πολιτική περιβάλλοντος και, επομένως, ότι αυτή η περιβαλλοντική αρχή ισχύει και για την προστασίας της υγείας.
(115) - Βλ. επίσης σημεία 118 επ. των παρουσών προτάσεων.
(116) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 93.
(117) - Βλ. σημεία 159 έως 163 των παρουσών προτάσεων.
(118) - Βλ. υποσημείωση 109.
(119) - Η Japan Tobacco κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ανέφερε ότι οι αρμόδιες σε ζητήματα διαφήμισης ολλανδικές αρχές, με πρόσφατη απόφασή τους, έκριναν ότι ο όρος «mild» που περιέχει το σήμα Mild Seven δεν προκαλεί σύγχυση.
(120) - Βλ. συναφώς την απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 1984, 182/83, Fearon (Συλλογή 1984, σ. 3677, σκέψη 7). Το Δικαστήριο έκρινε ότι η ευχέρεια των κρατών μελών να θεσπίζουν σύστημα ιδιοκτησίας δεν επηρεάζει τους περιορισμούς που απορρέουν από την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων, όπως προστατεύεται από τη Συνθήκη.
(121) - Βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 1999, C-149/96, Πορτογαλία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1999, σ. I-8395, σκέψη 47).
(122) - Aπόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2000, C-300/98 και C-392/98 (Συλλογή 2000, σ. I-11307, σκέψη 44).
(123) - Βλ. ιδίως σκέψεις 47 και 48 της αποφάσεως, προπαρατεθείσας στην προηγούμενη υποσημείωση.
(124) - Ξάρτα Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϋκής Ενώσεως (ΕΕ 2000, C 364, σ. 1).
(125) - Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1979, 44/79, Hauer κατά Land Rheinland-Pfalz (Συλλογή τόμος 1979-II, σ. 749).
(126) - Αυτή η νομολογία αναπτύχθηκε στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής. Βλ. απόφαση της 13ης Ιουλίου 1989, 5/88, Wachauf (Συλλογή 1989, σ. 2609, σκέψη 18) και, πιο πρόσφατα, απόφαση της 13ης Απριλίου 2000, C-292/97, Karlsson κ.λπ. (Συλλογή 2000, σ. I-2737, σκέψη 45).
(127) - Όπως ανέφερα στη σκέψη 261, αυτό το συμφέρον δεν αμφισβητείται στην παρούσα υπόθεση.
(128) - Όπως τόνισε και η Επιτροπή κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.
(129) - Πρώτη οδηγία 89/104/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Δεκεμβρίου 1988 για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών περί σημάτων (ΕΕ L 40, σ. 1).
(130) - ΕΕ 1994, L 11, σ. 1.
(131) - Aπόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2000, C-220/98 (Συλλογή 2000, σ. I-117). Η υπόθεση αυτή δεν αφορούσε το δίκαιο των σημάτων.
(132) - Προτάσεις της 3ης Απριλίου 2001, στο πλαίσιο της υποθέσεως Silos, προπαρατεθείσας στην υποσημείωση 111, σημεία 46 επ.
(133) - Βλ. σημείο 67 των παρουσών προτάσεων.
(134) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 46 απόφαση, σκέψεις 30 επ.
(135) - Βλ. τις αιτιολογικές σκέψεις, ιδίως την τριακοστή τρίτη αιτιολογική σκέψη.
(136) - Πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, το οποίο είναι παράρτημα της Συνθήκης του Άμστερνταμ.