62022CC0011
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 23 marca 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑11/22
Est Wind Power OÜ
przeciwko
AS Elering
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie, Estonia)]
Odesłanie prejudycjalne – Pomoc przyznawana przez państwa – Wsparcie na rzecz energii odnawialnej – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 – Punkt 19 ppkt 44 i przypis 66 w pkt 126 – Budowa farmy wiatrowej – Pojęcie „krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego” – Pojęcie „rozpoczęcia prac”
Wprowadzenie
1.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni pkt 19 ppkt 44 i przypisu 66 w pkt 126 wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (zwanych dalej „wytycznymi z 2014 r.) (
2
).
2.
Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy spółką Est Wind Power OÜ (zwaną dalej „EWP”), będącą wytwórcą energii ze źródeł odnawialnych, a AS Elering, która jest estońskim organem odpowiedzialnym za przyznawanie pomocy na rzecz energii odnawialnej, w przedmiocie zgodności z prawem wydanej przez ten organ oceny stwierdzającej, że stan zaawansowania projektu budowy farmy wiatrowej realizowanego przez EWP nie spełnia wymogów ustawodawstwa krajowego umożliwiającego w ramach programu pomocy ustanowionego przez Republikę Estońską tej spółce uzyskanie pomocy na rzecz energii odnawialnej dla potrzeb budowy tej farmy wiatrowej.
3.
Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii skoncentruję się na analizie pytań prejudycjalnych pierwszego i ósmego, które dotyczą wykładni pojęć „rozpoczęcia prac” i „krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego”, o których mowa odpowiednio, w odniesieniu do pierwszego pojęcia, w pkt 19 ppkt 44 i w przypisie 66 w pkt 126 wytycznych z 2014 r., a w odniesieniu do drugiego – w motywie 42 decyzji z dnia 6 grudnia 2017 r. w sprawie zmian estońskiego programu pomocy na rzecz odnawialnych źródeł energii i kogeneracji (pomoc państwa SA.47354) (
3
) (zwanej dalej „decyzją z 2017 r.”), przy czym oba te pojęcia opisują warunki wymagane do otrzymania rozpatrywanej pomocy.
Ramy prawne
Prawo Unii
Wytyczne z 2014 r.
4.
Punkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. zawiera następującą definicję:
„»rozpoczęcie prac« oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją albo pierwsze wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi wcześniej. Zakupu gruntów oraz prac przygotowawczych, takich jak uzyskiwanie zezwoleń i wykonywanie wstępnych studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac […]”.
5.
Punkt 50 tych wytycznych stanowi:
„Komisja uznaje, że pomoc nie stanowi zachęty dla beneficjenta w tych wszystkich przypadkach, w których prace nad projektem zostały rozpoczęte przed złożeniem przez beneficjenta wniosku o przyznanie pomocy do władz krajowych. W takich przypadkach, jeśli beneficjent rozpoczyna realizację projektu przed złożeniem wniosku o pomoc, żadnej pomocy przyznanej na taki projekt nie uważa się za zgodną z rynkiem wewnętrznym”.
6.
Punkt 126 rzeczonych wytycznych przewiduje w szczególności:
„[…]
Od dnia 1 stycznia 2017 r. zastosowanie mają następujące wymogi:
pomoc przyznaje się w drodze procedury przetargowej zgodnej z zasadami konkurencji na podstawie jasnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów[…]”.
7.
Zgodnie z przypisem 66 dotyczącym pkt 126 tych wytycznych:
„Pomoc można przyznać na instalacje, które zostały uruchomione przed 1 stycznia 2017 r. i dla których państwo członkowskie wydało potwierdzenie pomocy przed tą datą, opierając się na programie mającym zastosowanie w chwili przekazania potwierdzenia”.
Decyzja z 2017 r.
8.
Motywy 42–44 decyzji z 2017 r. mają następujące brzmienie:
„(42)
Przypis 66 do [wytycznych z 2014 r.] można uznać za transpozycję prawnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, przy czym jest on ściśle związany z wymogiem występowania efektu zachęty w przypadku pomocy państwa. Konkretnie rzecz ujmując, oznacza to, że organy przyznające pomoc powinny uznać za istniejących wytwórców tych wytwórców, których projekt był w dniu 1 stycznia 2017 r. na takim etapie zaawansowania, że może być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony, wobec czego wytwórcy ci powinni otrzymać pomoc zgodnie z istniejącym programem pomocy (uzasadnione oczekiwania). Zakłada to co najmniej, że wykonawca projektu uzyskał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu oraz posiada tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym ma być realizowany projekt.
(43)
Dalsze szczegółowe wskazówki daje w tym względzie definicja pojęcia »rozpoczęcia prac« zapisana w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.]. Zatem podmioty przyznające pomoc powinny rozumieć i interpretować przypis 66 do [wytycznych z 2014 r.] w taki sposób, aby ów element uwzględnić. W związku z tym Komisja zauważa, że państwa członkowskie pozostają odpowiedzialne za właściwe wdrażanie środków pomocy za pośrednictwem swoich właściwych organów.
(44)
Jeżeli organ przyznający pomoc uzna, że prace nad konkretnym projektem rozpoczęły się, w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], przed dniem 1 stycznia 2017 r., Komisja uważa, że ocena ta dotyczy tego projektu jako takiego”.
Prawo estońskie
9.
Paragraf 59 elektrituruseadus (ustawy o rynku energii elektrycznej) (Riigi Teataja z dnia 30 czerwca 2020 r., zwanej dalej „ELTS”), zatytułowany „Pomoc”, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 października 2021 r. stanowił:
„1.   Wytwórca ma prawo do uzyskania od operatora systemu przesyłowego pomocy, o której mowa w niniejszym paragrafie: 1) na wytwarzanie energii elektrycznej, pod warunkiem, że wykorzystywał w tym celu instalację wytwórczą energii odnawialnej o mocy netto nieprzekraczającej 125 MW;
[…].
2.   Operator systemu przesyłowego wypłaca wytwórcy pomoc na jego wniosek:
[…].
2.1   Pomoc, o której mowa w ust. 2 niniejszego paragrafu, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE], przyznaną zgodnie z wytycznymi z [2014 r.] oraz na podstawie decyzji z [2017 r.].
2.2   O pomoc wskazaną w ust. 2 niniejszego paragrafu na energię wytworzoną przez instalację wytwórczą o mocy elektrycznej wynoszącej co najmniej 1 MW może ubiegać się wytwórca, który w odniesieniu do projektu inwestycyjnego związanego z tymi instalacjami wytwórczymi rozpoczął prace do dnia 31 grudnia 2016 r. w co najmniej jeden z następujących sposobów:
1)
rozpoczęcie wytwarzania energii elektrycznej;
2)
rozpoczęcie robót budowlanych związanych z rzeczonym projektem inwestycyjnym;
3)
podjęcie wiążącego zobowiązania do zamówienia urządzeń w celu budowy instalacji wytwórczej;
4)
podjęcie innego zobowiązania, które sprawia, że projekt inwestycyjny staje się nieodwracalny, poza nabyciem gruntu, na którym znajduje się instalacja wytwórcza, uzyskaniem zezwoleń i pracami przygotowawczymi, które nie należą do zobowiązań sprawiających, że projekt inwestycyjny staje się nieodwracalny.
2.3   W przypadku, gdy wytwórca zwraca się do operatora systemu przesyłowego o ocenę zgodności z przesłankami, o których mowa w ust. 22 niniejszego paragrafu, ocenę tę należy wydać w ciągu 90 dni od otrzymania rzeczonego wniosku.
[…]”.
Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
10.
W celu wzniesienia farmy wiatrowej składającej się z 28 turbin wiatrowych o łącznej mocy 64,4 MW w Päite-Vaivina na terenie gminy Toila (Estonia) EWP podjęła opisane poniżej działania: w dniu 27 kwietnia 2004 r. spółka ta zawarła umowę o przyłączenie z operatorem systemu przesyłowego Elering i z tego tytułu uiściła opłaty za przyłączenie w wysokości 522813,93 EUR; w trakcie 2008 r. EWP postawiła tam maszty do pomiaru wiatru i poniosła z tego tytułu koszty w wysokości 212002,15 EUR; w drodze umowy z dnia 11 maja 2010 r. EWP nabyła prawa zabudowy w odniesieniu do 28 działek przewidzianych pod budowę planowanej farmy wiatrowej.
11.
W dniu 19 stycznia 2016 r. rada gminy Toila opublikowała warunki zagospodarowania i zabudowy dla farmy wiatrowej, a w dniu 4 lutego 2016 r. EWP złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W dniu 20 kwietnia 2016 r. ministerstwo obrony odmówiło zatwierdzenia planów budowy farmy wiatrowej, a uchwałą z dnia 26 kwietnia 2016 r. rada gminy Toila odmówiła wydania wymaganego pozwolenia na budowę. W następstwie tej odmowy EWP wniosła skargi na decyzje odmowne.
12.
W dniu 29 września 2020 r. EWP zwróciła się do Elering na podstawie § 59 ust. 23 ELTS o ocenę zgodności przewidzianego projektu inwestycyjnego z przesłankami określonymi w § 59 ust. 22 tej ustawy. W ocenie z dnia 13 kwietnia 2021 r. Elering uznała, że projekt ten nie spełnia przesłanek przewidzianych w tym przepisie i że w związku z tym EWP nie można zakwalifikować jako „istniejącego wytwórcy” w rozumieniu ustawodawstwa krajowego.
13.
W dniu 13 maja 2021 r. EWP wniosła do Tallinna Halduskohus (sądu administracyjnego w Tallinie, Estonia), będącego sądem odsyłającym, skargę mającą na celu uchylenie spornej oceny i zwróciła się do niego o nakazanie Elering ponownego rozpatrzenia jej wniosku.
14.
Sąd odsyłający wskazał, że w ramach postępowania głównego zwrócił się na podstawie art. 29 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2015/1589 (
4
) do Komisji Europejskiej o wydanie opinii w przedmiocie wykładni motywu 42 decyzji z 2017 r., a w szczególności zawartego w nim pojęcia „istniejącego wytwórcy”.
15.
W opinii z dnia 17 stycznia 2020 r. Komisja odpowiedziała, że motyw 42 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że wymaga on, aby w dniu 1 stycznia 2017 r.„wykonawca projektu uzyskał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu oraz posiada[ł] tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym ma być realizowany projekt”. Dodała ona, że aby przedsiębiorstwo mogło być uznane za „istniejącego wytwórcę”, a tym samym miało możliwość otrzymania pomocy państwa zgodnej z rynkiem wewnętrznym na mocy decyzji z 2017 r., obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie z jednym z trzech członów definicji, o której mowa w pkt 19 ppkt 44 zdanie pierwsze wytycznych z 2014 r.
16.
W świetle tej opinii sąd odsyłający uważa za konieczne uzyskanie dalszych wyjaśnień co do pojęć „rozpoczęcia prac”, „robót budowlanych związanych z inwestycją”, „innego zobowiązania, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna” oraz „krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego”, o których mowa w pkt 19 ppkt 44 i w pkt 126 wytycznych z 2014 r., a także co do wymogów wynikających z nich dla administracji krajowej w zakresie oceny prawdopodobieństwa ukończenia projektu inwestycyjnego.
17.
W tych okolicznościach Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa, w szczególności pierwszy człon definicji »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], a mianowicie »rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją«, należy interpretować w ten sposób, że chodzi o rozpoczęcie robót budowlanych powiązanych z jakimkolwiek projektem inwestycyjnym, czy też jedynie o rozpoczęcie takich robót budowlanych, które pozostają w związku z instalowanym w ramach projektu inwestycyjnego urządzeniem, za pomocą którego będzie wytwarzana energia ze źródeł odnawialnych?
2)
Czy przepisy Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa, w szczególności pierwszy człon definicji »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], a mianowicie »rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją«, należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji, w której właściwy organ państwa członkowskiego stwierdził rozpoczęcie robót budowlanych pozostających w związku z inwestycją, musi on zgodnie z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań dodatkowo ocenić, jaki jest etap zaawansowania projektu inwestycyjnego i jakie jest prawdopodobieństwo ukończenia tego projektu?
3)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: Czy przy ocenie etapu zaawansowania projektu inwestycyjnego można uwzględnić inne obiektywne okoliczności, np. toczące się postępowania sądowe, które utrudniają kontynuację projektu inwestycyjnego?
4)
Czy ma znaczenie w niniejszej sprawie okoliczność, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł w sprawie Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), w pkt 61 i 68 wyroku z dnia 5 marca 2019 r., że istnienia lub nieistnienia efektu zachęty nie można uznać za kryterium jasne i łatwe do zastosowania przez organy krajowe, gdyż jego weryfikacja wymaga przeprowadzenia w każdym indywidualnym przypadku złożonych ocen ekonomicznych, a zatem takie kryterium nie jest zgodne z wymogiem, by kryteria dotyczące stosowania zwolnienia były jasne i łatwe do zastosowania przez władze krajowe?
5)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: Czy przepisy Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa, w szczególności przypis 66 do pkt 126 [wytycznych z 2014 r.] w związku z pkt 19 ppkt 44 [tych wytycznych] należy interpretować w ten sposób, że organ krajowy nie jest zobowiązany przy badaniu kryterium rozpoczęcia prac do dokonania oceny ekonomicznej projektu inwestycyjnego w każdym indywidualnym przypadku?
6)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: Czy przepisy Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa, w szczególności ostatni człon definicji »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], a mianowicie »inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna«, należy interpretować w ten sposób, że jakiekolwiek inne zobowiązanie – z wyjątkiem zakupu gruntu i prac przygotowawczych (takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę) – sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, niezależnie od kosztów podjętego zobowiązania?
7)
Czy przepisy Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa, a w szczególności pojęcie »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.] należy interpretować w ten sposób, że warunkiem koniecznym dla rozpoczęcia prac jest posiadanie prawa do korzystania z gruntu przez wytwórcę i istnienie krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego?
8)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: Czy pojęcie »krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego« należy interpretować w świetle prawa krajowego i czy może chodzić tu wyłącznie o zezwolenie, na podstawie którego wykonywane są roboty budowlane pozostające w związku z projektem inwestycyjnym?”.
18.
EWP, Elering, rząd estoński oraz Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. Uczestnicy ci wypowiedzieli się ponadto na rozprawie, która odbyła się w dniu 12 stycznia 2023 r.
Ocena
W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych od pierwszego do szóstego
19.
Na wstępie należy przeanalizować zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję w odniesieniu do sześciu pierwszych pytań prejudycjalnych.
20.
Komisja uważa, że w świetle odpowiedzi, jakich należy udzielić na pytania prejudycjalne siódme i ósme, pytania prejudycjalne od pierwszego do szóstego są niedopuszczalne, a w każdym razie pozbawione znaczenia dla sprawy.
21.
W tym względzie Komisja twierdzi, że pośród przesłanek przyznania pomocy znaleźć można wymóg ustanowiony w motywie 42 decyzji z 2017 r., zgodnie z którym, aby wytwórca mógł zostać uznany za „istniejącego wytwórcę” w dniu 1 stycznia 2017 r., musi on posiadać niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu inwestycyjnego oraz tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym ma być realizowany projekt. Tymczasem uważa ona, że tak nie jest w niniejszym przypadku, ponieważ z postanowienia odsyłającego wynika, że EWP nie posiadała w tym dniu niezbędnego zezwolenia organów estońskich na budowę rozpatrywanej farmy wiatrowej. Zdaniem Komisji płynie stąd wniosek, że jedna z przesłanek przewidzianych w decyzji z 2017 r. nie jest spełniona, skutkiem czego pytania prejudycjalne od pierwszego do szóstego nie mają znaczenia dla sprawy.
22.
O ile należy zauważyć, że bezsporne jest, iż „[niezbędne] krajowe zezwolenie państwowe [na realizację projektu inwestycyjnego]” stanowi jedną ze wstępnych przesłanek koniecznych do tego, aby inwestora można było uznać za „istniejącego wytwórcę” na potrzeby otrzymania pomocy na podstawie estońskiego programu pomocy państwa, o tyle trzeba też stwierdzić, że ani w decyzji z 2017 r., ani w wytycznych z 2014 r. nie zdefiniowano tego terminu ani nie wyjaśniono rodzaju wymaganego „zezwolenia krajowego” (co jest zresztą powodem złożenia przez sąd odsyłający wniosku o udzielenie wyjaśnień co do rodzaju wymaganego zezwolenia, które jest przedmiotem pytań prejudycjalnych siódmego i ósmego).
23.
W związku z tym, w zakresie, w jakim kwestia wykładni pojęcia „zezwolenia krajowego” jest przedmiotem rozbieżnych interpretacji między stronami i nie znalazła ostatecznego rozstrzygnięcia, uważam, że pytania od pierwszego do szóstego dotyczące definicji głównego kryterium przyznania pomocy zachowują znaczenie dla sprawy, a zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję należy w rezultacie oddalić.
Co do istoty
Uwagi wstępne
24.
Sąd odsyłający w ośmiu pytaniach prejudycjalnych zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni wytycznych z 2014 r. w celu ustalenia, czy właściwy organ krajowy, a mianowicie operator systemu przesyłowego Elering, słusznie odmówił przyznania EWP statusu „istniejącego wytwórcy” na dzień 31 grudnia 2016 r., który to status umożliwiłby jej otrzymanie pomocy w ramach dawnego programu, zastąpionego w dniu 1 stycznia 2017 r.
25.
Należy przypomnieć w tym względzie, że w decyzji z 2017 r. przewidziano, iż od dnia 1 stycznia 2017 r. pomoc dla wytwórców energii ze źródeł odnawialnych w Estonii będzie przyznawana w drodze procedury przetargowej. W systemie estońskim przewidziano jednak odstępstwo, ponieważ obowiązek posłużenia się procedurą przetargową w celu przyznania takiej pomocy nie ma zastosowania w odniesieniu do „[i]nstalacji, które zostały uruchomione przed dniem 1 stycznia 2017 r. i dla których państwo członkowskie wydało potwierdzenie pomocy przed tą datą”.
26.
Poprzez swoje pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierza właśnie do uzyskania wyjaśnień w przedmiocie zakresu stosowania tego odstępstwa.
27.
Uważam, że przed przystąpieniem do analizy konieczne jest – zważywszy na jej znaczenie dla kwestii rozstrzyganych przez Trybunał – zajęcie stanowiska w przedmiocie zakresu wytycznych z 2014 r. i ich wiążącego charakteru w niniejszej sprawie, co było dyskutowane na rozprawie.
28.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii. W tym względzie Komisji przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, których wykonanie wiąże się z dokonywaniem złożonych ocen ekonomicznych i społecznych. Przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych Komisja może wydawać wytyczne w celu ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza ona oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy planowanych przez państwa członkowskie (
5
).
29.
Również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wytyczne wydawane przez Komisję w drodze komunikatów skutkują, co do zasady, wyłącznie związaniem tej instytucji przy wykonywaniu przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych i nie mogą ustanawiać autonomicznych obowiązków prawnych wobec państw członkowskich (
6
). Tak więc w dziedzinie pomocy państwa jedynie decyzje wydane przez Komisję mają skutek wiążący dla państw członkowskich, które są zobowiązane do zapewnienia ich przestrzegania.
30.
Należy jednak stwierdzić, że decyzja z 2017 r. opiera się na wytycznych z 2014 r. i odnosi się do nich w sposób wyraźny, co może nadać im wiążący charakter. Przesłanki wymienione w wytycznych z 2014 r., które są przytaczane i przyjmowane jako kryteria zgodności w decyzji z 2017 r., stanowią zatem integralną część tej ostatniej, a w rezultacie Komisja wymaga ich przestrzegania przez Republikę Estońską (
7
).
31.
Ponadto zarówno z decyzji z 2017 r., jak i z uwag rządu estońskiego jasno wynika, że Republika Estońska dostosowała swój program pomocy państwa do ram przewidzianych w wytycznych z 2014 r. w taki sposób, aby przesłanki przyznania odnośnej pomocy były, jeśli nawet nie identyczne, to przynajmniej zgodne z wytycznymi z 2014 r. (
8
). Zgłaszając plan pomocy państwa zgodny z wytycznymi, państwo członkowskie zmierza zatem do „uzyskania pewności”, że Komisja uzna zgłoszoną pomoc za zgodną z art. 107 ust. 3 TFUE, ponieważ wytyczne stanowią samoograniczenie Komisji w wykonywaniu jej uprawnień dyskrecjonalnych (
9
).
32.
Ponadto przyjęcie w niniejszej sprawie, że przepisy wytycznych, wskazane przez Komisję w decyzji z 2017 r. jako kryteria zatwierdzenia przyznanej pomocy, nie będą wiążące dla Republiki Estońskiej, sprowadzałoby się w rozpatrywanym przypadku do uznania, że państwo to nie jest związane decyzją z 2017 r. i w konsekwencji może uchylić się od wynikających z niej zobowiązań, co oczywiście nie dałoby się pogodzić z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przytoczonym w pkt 29 niniejszej opinii.
33.
Wreszcie uważam, że okoliczność, iż w treści pytań prejudycjalnych sąd odsyłający nie odniósł się (bezpośrednio) do motywów decyzji z 2017 r., które odsyłają do przepisów wytycznych z 2014 r., lecz raczej bezpośrednio do tych ostatnich, nie może podważyć powyższych ustaleń ani wzbudzać jakichkolwiek wątpliwości co do dopuszczalności pytań prejudycjalnych przedstawionych przez wspomniany sąd odsyłający.
W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
34.
W pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zastanawia się nad tym, w jaki sposób należy interpretować pierwszy człon definicji pojęcia „rozpoczęcia prac”, o którym mowa w pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r., a mianowicie „rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją”.
35.
Dokładniej rzecz ujmując, biorąc pod uwagę fakt, że EWP dokonała już instalacji masztów pomiarowych i niezbędnych przyłączeń, pytanie pierwsze zmierza do ustalenia, czy takie prace stanowią „rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją” w rozumieniu ww. przepisu, jak utrzymuje EWP, czy też pojęcie to odnosi się jedynie do rozpoczęcia robót budowlanych w odniesieniu do instalacji wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, a zatem w niniejszym przypadku turbin wiatrowych, jak utrzymują Elering i rząd estoński (
10
).
36.
Na wstępie należy zauważyć, że definicja zawarta w pkt 19 ppkt 44 zdanie pierwsze wytycznych z 2014 r., którą przytoczono w motywie 36 decyzji z 2017 r., nie pozwala na określenie rodzaju robót budowlanych objętych określonych wyrażeniem „roboty budowlane związane z inwestycją”, ani na ustanowienie progu w odniesieniu do kosztów, po którego przekroczeniu należy uznać, że rozpoczęte prace spełniają przesłanki umożliwiające skorzystanie z pomocy.
37.
Należy jednak przypomnieć, że pojęcie „rozpoczęcia prac”, jak wynika z motywu 42 decyzji z 2017 r., umożliwia ustalenie, czy w dniu 1 stycznia 2017 r. wykonawca mógł zostać uznany za „istniejącego wytwórcę” energii ze źródeł odnawialnych. Aby zatem zgodnie z tym motywem wykonawcę można było uznać za „istniejącego wytwórcę”, konieczne byłoby, aby projekt znajdował się w tym dniu „na takim etapie zaawansowania, że mógł zostać ukończony z bardzo wysokim prawdopodobieństwem” (
11
). W tym samym motywie wyjaśniono, że inwestorowi, którego kwalifikuje się jako „istniejącego wytwórcę”, należy przyznać pomoc zgodnie z istniejącym programem pomocy, w szczególności w świetle „zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań” (
12
).
38.
Należy ponadto podkreślić, że estoński program pomocy państwa ma na celu zagwarantowanie, że za „istniejących wytwórców” można uznać jedynie wytwórców należących do określonej kategorii, i umożliwienie im skorzystania na zasadzie odstępstwa z pomocy na podstawie dawnego programu, bez poddania ich nowemu systemowi przetargów, przy czym takie odstępstwo przyczynia się ponadto do ułatwienia przejścia z dawnego na nowy program pomocy (
13
).
39.
Z motywu 42 decyzji z 2017 r. wynika również, że celem zmian wprowadzonych przez Republikę Estońską do programu pomocy państwa (które zostały zatwierdzone przez Komisję w tej decyzji), w tym zmian dotyczących pojęcia „istniejącego wytwórcy”, było właśnie zrównanie z wytwórcami energii ze źródeł odnawialnych działającymi już na rynku pewnej kategorii wytwórców, których wejście na rynek było wysoce prawdopodobne, biorąc pod uwagę stan zaawansowania (dotychczas wykonanych) prac, a także gwarancje już uzyskane w tym względzie przez organy krajowe.
40.
W świetle powyższych uwag jestem zdania, że należy oddalić wykładnię proponowaną przez EWP, zgodnie z którą sam fakt rozpoczęcia robót związanych z projektem inwestycyjnym tej spółki wystarcza do uznania jej za „istniejącego wytwórcę” i przyznania pomocy na podstawie decyzji z 2017 r.
41.
O ile bezsporne jest, że roboty przeprowadzone przez EWP stanowią zasadniczo jeden z etapów niezbędnych do budowy i funkcjonowania planowanej farmy wiatrowej, o tyle wykładnię przedstawioną przez tę spółkę trudno jest pogodzić z warunkami przyznania pomocy wynikającymi z decyzji z 2017 r.
42.
Wykładnia proponowana przez EWP prowadziłaby, po pierwsze, do rozszerzenia pojęcia „istniejącego wytwórcy” w sposób nieznajdujący uzasadnienia w tej decyzji, ponieważ jej skutkiem byłoby zrównanie z wytwórcami już działającymi na rynku (i wytwórcami, których wejście na rynek jest nieuchronne), wytwórców, których roboty znajdują się na wczesnym etapie i w przypadku których nie istnieje (w dniu 31 grudnia 2016 r.) żadna gwarancja ich ukończenia. Wykładnia przyjęta przez EWP umożliwiałaby zatem każdemu wytwórcy ubieganie się o przyznanie pomocy państwa, niezależnie od charakteru wykonanych robót i już zrealizowanych inwestycji.
43.
Po drugie, jak stwierdzono w pkt 37–39 niniejszej opinii, nie wystarczy, by prace związane z budową farmy wiatrowej po prostu się rozpoczęły, lecz konieczne jest jeszcze, aby ich stan zaawansowania był taki, że inwestycja stała się nieodwracalna i w rezultacie istniało wysokie prawdopodobieństwo, że roboty zostaną zrealizowane.
44.
Otóż oznacza to moim zdaniem, że pojęcie „rozpoczęcia prac” zakłada nie tylko, że przeprowadzono wszystkie prace przygotowawcze (w tym uzyskanie pozwolenia na budowę), lecz również, że dokonano oszacowania wielkości poniesionych kosztów, zrealizowanych inwestycji i podjętych zobowiązań na tle łącznego kosztu przedsięwzięcia. O ile EWP kwestionuje dokonaną przez Elering ocenę proporcji kosztów zrealizowanych przez nią robót w stosunku do łącznych kosztów omawianego projektu, o tyle strony nie kwestionują, że budowa turbin wiatrowych (która w niniejszym przypadku nawet się jeszcze nie rozpoczęła) stanowi najważniejszą część łącznych kosztów tego projektu (
14
).
45.
W świetle powyższych rozważań (a w szczególności motywu 42 decyzji z 2017 r.) jestem zdania, że pojęcie „rozpoczęcia robót budowlanych związanych z inwestycją” należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono w niniejszym przypadku budowę instalacji wytwarzających energię elektryczną.
46.
Po trzecie, należy przypomnieć, że z definicji rozpoczęcia prac zawartej w pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. wyraźnie wyłączono „prace przygotowawcze, takie jak […] wykonywanie wstępnych studiów wykonalności”.
47.
Z zastrzeżeniem ustaleń faktycznych, których dokonanie należy w tym zakresie do sądu odsyłającego, wydaje się, że charakterystyka i cele instalacji takiej jak maszty do pomiaru wiatru (a także działania podjęte przez EWP w celu przeprowadzenia niezbędnych przyłączeń) są zbliżone raczej do „wstępnego studium wykonalności” umożliwiającego danemu inwestorowi ustalenie, czy wybrana lokalizacja jest odpowiednia do budowy farmy wiatrowej, zanim przystąpi on do prac niezbędnych do realizacji tej inwestycji (
15
).
48.
Powyższe elementy wydają się zatem wskazywać na to, że w dniu 1 stycznia 2017 r. projekt EWP nie znajdował się na takim etapie rozwoju, by wydawało się wysoce prawdopodobne, iż zostanie on pomyślnie zakończony i powinien otrzymać pomoc na podstawie istniejącego programu pomocy w rozumieniu motywu 42 decyzji z 2017 r.
49.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, że przepisy Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa, w szczególności pierwszy człon definicji „rozpoczęcia prac” w pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r., a mianowicie „rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją”, należy interpretować w ten sposób, że nie odnosi się on do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych powiązanych z projektem inwestycyjnym, lecz jedynie do rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie elektrowni wiatrowych wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych.
W przedmiocie ósmego pytania prejudycjalnego
50.
Poprzez pytanie ósme sąd odsyłający zastanawia się przede wszystkim nad kwestią, czy pojęcie „krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego” należy interpretować w świetle prawa krajowego. Sąd ten pragnie ponadto uzyskać wyjaśnienia co do rodzaju zezwolenia wymaganego do budowy farmy wiatrowej. Dokładniej rzecz ujmując, chociaż w pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. nie określono rodzaju potrzebnego zezwolenia, to motyw 42 decyzji z 2017 r. zawiera wymóg, aby „wykonawca projektu uzyskał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu” (
16
).
51.
Należy przede wszystkim zauważyć, że strony w postępowaniu głównym nie zgadzają się co do treści, jaką należy nadać pojęciu „zezwolenia krajowego”. Z jednej strony Elering, rząd estoński i Komisja uważają bowiem, że zezwolenie krajowe oznacza pozwolenie na budowę, czyli zezwolenie, które przyznaje bezpośrednio prawo do budowy farmy wiatrowej. Z drugiej strony, EWP uważa, że niekoniecznie musi tu chodzić o wydane ostateczne pozwolenie na budowę wszystkich części projektu, przy czym w niniejszym przypadku kryterium dotyczące zezwolenia krajowego jest już spełnione ze względu na istnienie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje farmę wiatrową.
52.
Na wstępie należy zauważyć, że wobec niezapisania w decyzji z 2017 r. szczegółowych informacji na temat rodzaju wymaganego zezwolenia oraz przy braku harmonizacji na poziomie prawa Unii pojęcie „zezwolenia krajowego” należy interpretować w świetle prawa krajowego. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa – w kompetencji Trybunału nie leży orzekanie w przedmiocie wykładni przepisów krajowych (
17
). Po drugie, należy podkreślić, że sąd odsyłający w ramach przysługującej mu swobodnej oceny jest zobowiązany do przestrzegania decyzji z 2017 r. (
18
).
53.
Warto przypomnieć w tym względzie, że uzyskanie zezwolenia krajowego stanowi jedną z przesłanek uznania inwestora za „istniejącego wytwórcę”, a w związku z tym skorzystania z dawnego programu pomocy, przy czym wspomniane uzyskanie zezwolenia zwykle następuje przed wystąpieniem zdarzeń związanych z trzema członami definicji wymienionymi w pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r.
54.
Dokładniej rzecz ujmując, motyw 42 decyzji z 2017 r. zawiera wymóg, aby wytwórca w dniu 1 stycznia 2017 r. posiadał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu inwestycyjnego (oraz tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym projekt ma być realizowany). Ponadto konsekwencją ustalonego w tym motywie związku z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań jest to, że zezwolenia krajowe powinny być uzyskiwane w sposób wywołujący uzasadnione oczekiwania co do realizacji projektu inwestycyjnego. Innymi słowy, rozpatrywany projekt musi znajdować się na etapie, na którym jego ukończenie wydaje się wysoce prawdopodobne, biorąc pod uwagę zarówno stan zaawansowania robót, jak i gwarancje uzyskane w tym względzie przez organy publiczne.
55.
Ostatecznie do sądu odsyłającego będzie zatem należało dokonanie oceny, czy zgodnie z prawem krajowym warunki wymagane do zagospodarowania i zabudowy farmy wiatrowej EWP były spełnione w dniu 31 grudnia 2016 r., a w szczególności, czy plan zagospodarowania przestrzennego opublikowany przez radę gminy Toila w dniu 19 stycznia 2016 r. można uznać za wystarczający do ustalenia, czy EWP uzyskała konieczne „zezwolenie krajowe” w rozumieniu motywu 42 decyzji z 2017 r.
56.
Należy jednak wyjaśnić, że z ustaleń dokonanych przez sąd odsyłający wynika, iż, o ile w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono realizację tego projektu, określając niektóre z jego parametrów, o tyle plan ten stanowi jedynie dokument o charakterze ogólnym, który sam w sobie nie pozwala na budowę farmy wiatrowej. Do budowy różnych obiektów wchodzących w skład farmy wiatrowej, w tym w szczególności do budowy turbin wiatrowych, konieczne wydają się bowiem dodatkowe zezwolenia, w tym pozwolenie na budowę (
19
).
57.
Ponadto w świetle ustalonego w motywie 42 decyzji z 2017 r. związku między zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań a wymaganym zezwoleniem krajowym podzielam stanowisko Elering i rządu estońskiego, zgodnie z którym dopóki nie zostaną spełnione wszystkie wymogi wynikające z prawa krajowego, dopóty po stronie przedsiębiorstwa nie mogą powstać żadne uzasadnione oczekiwania co do realizacji projektu inwestycyjnego. Zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań może być bowiem objęta jedynie sytuacja, która powstała zgodnie z prawem. W konsekwencji na zasadę tę nie można powoływać się, w sytuacji gdy stan prawny nie został ostatecznie ukształtowany lub gdy spełnione są tylko niektóre z wymaganych przesłanek prawnych, podczas gdy inne nie są spełnione. Ponadto zasada ta nie chroni samej tylko możliwości lub perspektywy nabycia prawa w przyszłości, w szczególności gdy jego nabycie uzależnione jest od dodatkowych warunków, jak wydaje się to mieć miejsce w niniejszej sprawie (zważywszy, że plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia następnie wydanie pozwolenia na budowę, ale z zastrzeżeniem uzyskania innych zezwoleń).
58.
Tymczasem okoliczność, że zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ministerstwo obrony odmówiło, w dniu 20 kwietnia 2016 r., zatwierdzenia projektu budowy farmy wiatrowej, a rada gminy Toila odmówiła, uchwałą z dnia 26 kwietnia 2016 r., wydania pozwolenia na budowę, wydaje się wskazywać, że do dnia 31 grudnia 2016 r. nie zgromadzono wszystkich niezbędnych zezwoleń krajowych w rozumieniu motywu 42 decyzji z 2017 r. (a zgromadzenie ich w żadnym razie nie było możliwe z uwagi na wspomniane wyżej odmowy).
59.
W świetle powyższego proponuję odpowiedzieć na pytanie ósme w ten sposób, że pojęcie „krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego” należy zdefiniować w świetle prawa krajowego. Ponadto, w przypadku gdy do realizacji projektu inwestycyjnego niezbędne jest wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, „krajowym zezwoleniem na realizację projektu inwestycyjnego” może być jedynie pozwolenie na budowę, czyli ostateczne zezwolenie na wykonanie robót budowlanych.
Wnioski
60.
W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie, Estonia) odpowiedział w następujący sposób:
1)
Punkt 19 ppkt 44 wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020
należy interpretować w ten sposób, że:
pierwszy człon definicji „rozpoczęcia prac”, a mianowicie „rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją”, odnosi się nie do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych powiązanych z projektem inwestycyjnym, lecz jedynie do rozpoczęcia takich robót budowlanych w zakresie elektrowni wiatrowych wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych.
2)
Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020
należy interpretować w ten sposób, że:
–
pojęcie „krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego” należy zdefiniować w świetle prawa krajowego, przy zachowaniu zgodności z decyzjami wydanymi przez Komisję Europejską w dziedzinie pomocy państwa;
–
w przypadku gdy do realizacji projektu inwestycyjnego niezbędne jest wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, „krajowym zezwoleniem na realizację projektu inwestycyjnego” może być jedynie pozwolenie na budowę, czyli ostateczne zezwolenie na wykonanie robót budowlanych.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dz.U. 2014, C 200, s. 1.
(
3
)	Dz.U. 2018, C 121, s. 7.
(
4
)	Rozporządzenie Rady z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
(
5
)	Wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 37– 39).
(
6
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 40); z dnia 15 grudnia 2022 r._Veejaam i Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 30).
(
7
)	W tym względzie należy wyjaśnić, że zarówno możliwość wprowadzenia odstępstwa od nowego systemu przetargowego (opisana w motywach 34 i 35 decyzji z 2017 r.), jak i przesłanki przyznawania pomocy państwa (określone w motywach 36–44 decyzji z 2017 r.) opierają się na wytycznych z 2014 r.
(
8
)	Zobacz, na przykład, motyw 37 decyzji z 2017 r., w którym Komisja stwierdza, że definicja terminu „istniejący wytwórca” przewidziana w ustawie estońskiej jest zgodna z pojęciem „rozpoczęcia prac” zawartym w pkt 19 (44) wytycznych z 2014 r.
(
9
)	Chociaż przypadek taki nie zachodzi w niniejszej sprawie, należy jednak wyjaśnić, że państwa członkowskie zachowują możliwość zgłaszania Komisji projektów pomocy państwa, które nie spełniają (lub nie spełniają w całości) kryteriów przewidzianych w wytycznych, i nie musi to oznaczać, iż Komisja takich projektów nie zatwierdzi. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 43); a także z dnia 15 grudnia 2022 r._Veejaam i Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 31).
(
10
)	Stanowisko Komisji wydaje się zbliżone do stanowiska bronionego przez te dwie strony, co jednak nie wynika jasno z jej uwag ustnych, ponieważ podczas rozprawy instytucja ta analizowała kryteria przyznawania pomocy ustanowione w decyzji z 2017 r. głównie w sposób abstrakcyjny, nie wypowiadając się konkretnie na temat niniejszej sprawy. Ponadto z powodów wskazanych w pkt 21 niniejszej opinii Komisja nie przedstawiła uwag na piśmie w odniesieniu do tego pytania.
(
11
)	Wyróżnienie własne.
(
12
)	Zobacz motyw 42 decyzji z 2017 r.
(
13
)	Zobacz motywy 34, 35 i 40 decyzji z 2017 r.
(
14
)	W tym względzie Elering oszacowała, że budowa i instalacja turbin wiatrowych stanowi około 80 % łącznych kosztów projektu.
(
15
)	W niniejszym przypadku oznacza to, że inwestor zainteresowany budową farmy wiatrowej z założenia określa preferowaną lokalizację geograficzną na podstawie ukształtowania terenu wybranego umiejscowienia i występujących tam warunków meteorologicznych. Na tym etapie, co do zasady, inwestor bada kilka lokalizacji za pomocą zainstalowanych masztów pomiarowych, aby znaleźć idealne miejsce do budowy farmy wiatrowej, a także określić potencjał wiatrowy wybranej lokalizacji, przy czym nie musi to oznaczać, że farma wiatrowa zostanie wzniesiona w każdym z miejsc, w których te maszty początkowo zainstalowano. Tak więc koszty poniesione przez EWP należy raczej traktować jako koszty ogólne i bieżące, a nie koszty (nieodwracalne) związane z infrastrukturą farmy wiatrowej.
(
16
)	Na wstępie należy zauważyć, że do Trybunału zwrócono się o wypowiedzenie się w przedmiocie tego pytania wyłącznie na wypadek, gdyby uznał on, iż na siódme pytanie prejudycjalne należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Tymczasem wydaje się, że odpowiedź taka wypływa bezpośrednio z treści decyzji z 2017 r. W tym względzie z pkt 19 (44) wytycznych z 2014 r. wynika, że zakup gruntu i uzyskanie „zezwolenia krajowego” wchodzą w zakres prac przygotowawczych, zaś w motywie 42 decyzji z 2017 r. wskazano jednoznacznie, że aby inwestora można było uznać za „istniejącego wytwórcę”, musi on posiadać tytuł prawny do korzystania z gruntu i „zezwolenie krajowe”.
(
17
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 września 2022 r., Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644, pkt 64).
(
18
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., Veejaam i Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 26); a także moją opinię w sprawie Veejaam i Espo (C‑470/20, EU:C:2022:430, pkt 24).
(
19
)	Ustalenie to wydają się zresztą potwierdzać okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym, w szczególności odmowa ze strony ministerstwa obrony zatwierdzenia projektów budowy farmy wiatrowej, jak i odmowa przez radę gminy Toila wydania pozwolenia na budowę, o które wystąpiła EWP.