61984CC0176_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
En el caso de autos la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al prohibir la importación de cerveza producida y comercializada legalmente en otros Estados miembros pero no conforme a lo dispuesto por su Derecho nacional, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE.
Las disposiciones del Derecho griego correspondientes al caso son, en resumen, las siguientes:
a) La Ley griega nº 2963/1922 prevé en su artículo 3 que únicamente podrá elaborarse cerveza en Grecia previa autorización administrativa especial, y que: "2) La cerveza de fabricación nacional deberá obtenerse exclusivamente a partir de la malta y el lúpulo y cumplir los requisitos que figuran a continuación". Se exige una densidad inicial mínima del mosto antes de la fermentación y un grado de fermentación mínimo para la cerveza destinada al consumo nacional y a la exportación. Se prohíbe la fabricación de cerveza que no reúna los requisitos enunciados, así como "la adición a la cerveza, o durante su fabricación, de extractos de malta, glicerina, glicirricina, azúcar amiláceo o dextrina u otros feculantes, o de sustancias que sustituyan a la malta de cebada, así como la adición de alcohol" (apartado 4 del artículo 3).
Entre 1945 y 1980, la ley de urgencia nº 205 de 19 de marzo de 1945 admitió la posibilidad de que se autorizase el uso de sustancias distintas de la malta de cebada, si bien se afirma que de hecho no se dió ninguna autorización. En cualquier caso, dicha Ley fue derogada, a partir del 1 de enero de 1981 por la Ley nº 1402/1983 de 18 de noviembre de 1983.
b) El Código de Alimentos y Bebidas de 1971
i) El apartado 8 del artículo 3 prohíbe la comercialización de productos alimenticios que contengan sustancias químicas inorgánicas u orgánicas, ajenas a la naturaleza del producto de que se trate y que no pudieren justificarse por la naturaleza y composición de éste, o residuos de dichas sustancias derivados de tratamientos autorizados, cuando las cantidades de residuos resultaren excesivas respecto a la aplicación regular de dichos tratamientos y pudieran dañar la salud pública.
ii) El apartado 4 del artículo 29 dispone que "a falta de mención expresa al respecto en los artículos del presente Código relativos a un alimento concreto, no podrán añadirse a los alimentos los aditivos a que se refiere el presente capítulo sin previa autorización del Comité Superior de la Química; en caso contrario, el uso de aditivos se considerará como un acto que pone en peligro la salud pública y será tratado en consecuencia."
Aunque no estamos ante una prohibición absoluta de los aditivos, el Gobierno griego admite que no se ha concedido ninguna autorización para el uso de aditivos en la cerveza ni es probable que se conceda. Aunque puede resultar discutible si se refiere también a la cerveza, así se ha considerado en el tratamiento del asunto presente.
iii) A tenor del párrafo 4 del artículo 144, "la cerveza deberá fabricarse y comercializarse con arreglo a las disposiciones y requisitos previstos por la legislación especial sobre la cerveza". Según el Gobierno griego, esto hace referencia a la Ley nº 2963/1922.
c) Normas penales
El artículo 8 del Decreto Ley de 29 de diciembre de 1923 establece penas de multa y prisión para el que fabricare cerveza a partir de productos que no sean exclusivamente la malta y el lúpulo o utilizare en dicha fabricación sustancias prohibidas por la Ley. Otras sanciones penales relacionadas con la fabricación de cerveza están contenidas en el Código de la Legislación sobre Impuestos y Alcohol (Real Decreto de 14 de febrero de 1939).
Todas estas normas se refieren a la producción nacional, pero la Orden nº 24408/4369 del Ministerio de Hacienda griego, de fecha 6 de diciembre de 1980, expone, entre otras cosas, que el apartado 1 del artículo 7 del Código de Alimentos y Bebidas dispone que los productos alimenticios importados deberán cumplir los requisitos y condiciones de la legislación griega y que, por consiguiente, las cervezas importadas deberán ajustarse a la Ley nº 2963/1922. La importación de cervezas únicamente será autorizada si el importador de que se trate aporta una certificación de un organismo público extranjero que acredite que la cerveza importada se ha elaborado exclusivamente a partir de malta de cebada y que posee una densidad mínima inicial del mosto antes de la fermentación de 11,50 y un grado de fermentación mínimo de 45. También dispone que no se autorizará, bajo la denominación de cerveza, el consumo nacional de productos que no reúnan dichos requisitos, y que la palabra "cerveza" no podrá figurar en los envases, ni en griego ni en ninguna lengua extranjera.
La Comisión alega, y el Gobierno griego lo admite, que el efecto de la normativa griega es que las cervezas fabricadas legal y tradicionalmente en otros Estados miembros a partir de cereales distintos de la cebada, y que contienen aditivos, no puedan importarse en Grecia ni venderse como "cerveza". Desde el punto de vista de la Comisión, dichas normas constituyen medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, prohibidas por el artículo 30, que no pueden justificarse como exigencias imperativas en el sentido de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 120/78, Cassis de Dijon (Rec. 1979, p. 649, apartado 8), ni con arreglo al artículo 36 del Tratado; no pueden justificarse tampoco con el argumento de que están dentro de los límites de la competencia que tienen los Estados miembros para regular las importaciones hasta que se lleve a cabo la armonización o la aproximación de las legislaciones nacionales por parte de la Comunidad. En cualquier caso, se afirma que la normativa adoptada constituye un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio en el sentido del artículo 36 del Tratado CEE.
La respuesta del Gobierno griego consiste en que dichas disposiciones están justificadas por ser necesarias para proteger la salud pública, dado que las directivas de la Comunidad no abarcan todos los aspectos de la cuestión. El uso de aditivos no es necesario puesto que se puede obtener cerveza sin ellos, a partir de la malta de cebada; no puede tampoco justificarse, ya que, a la vista de la incertidumbre sobre los efectos acumulativos e interactivos del uso de aditivos, no se puede demostrar que sean inofensivos para la salud. Se alega que no hay ninguna razón para que todos los Estados miembros deban adoptar el más bajo nivel de protección de la salud aplicado en los Estados miembros de la Comunidad. Se afirma que dichas normas son asimismo necesarias para evitar la confusión, pues la Comunidad no exige aún el etiquetado, y para proteger la salud de los consumidores, ya que la cerveza griega es más sana y mejor que la cerveza obtenida a partir de otros cereales con empleo de aditivos. Por último, se afirma que las restricciones están justificadas por la necesidad de garantizar un control fiscal efectivo, dado que en Grecia, desde 1887, el impuesto grava la materia prima originaria, la malta de cebada, pero no el producto acabado.
En la vista, el Gobierno griego alegó que la Orden Ministerial nº 24408/4369 carecía de fuerza de ley. En mi opinión, que carezca o no de ella es algo irrelevante para nuestros fines. Si tiene fuerza de ley, contiene claramente la prohibición de importar cerveza elaborada de manera diferente a la prevista por la legislación nacional griega. Si no la tiene, no se puede negar que se trata de una formulación de las normas tal como se entienden dispuestas por el Código de Alimentos y Bebidas griego y por la Ley nº 2963/1922 y tal como se aplican. En cualquiera de ambas interpretaciones, la normativa griega, tal como se aplica, constituye un obstáculo a la importación de cervezas procedentes de otros Estados miembros, cuando dichas cervezas no se elaboran con arreglo a las disposiciones nacionales griegas.
Es evidente que el hecho de que la normativa nacional en cuestión se aplique tanto a la cerveza nacional como a la importada no excluye la aplicación del artículo 30 (asunto 193/80, Comisión contra Italia, Rec. 1981, p. 3019, apartados 19 y 20). A la inversa, también es evidente que las restricciones relacionadas con la producción y la comercialización de bebidas alcohólicas pueden considerarse necesarias para satisfacer las exigencias imperativas de interés público del tipo admitido en el apartado 8 del asunto Cassis de Dijon.
La alegación relativa al pretendidamente mejor o más apreciado sabor de la cerveza fabricada a partir de malta de cebada no justifica tales restricciones.
El objetivo del mercado común es que las mercancías circulen libremente de un Estado miembro a otro, para que, de este modo, los consumidores de cada Estado miembro puedan elegir entre los productos procedentes de todos los Estados miembros. Corresponde a los consumidores decidir si les gusta o no, tanto por razones de calidad como de precio, la cerveza importada de los demás Estados miembros. El Estado miembro de que se trate no tiene derecho a impedirles esta elección.
Por lo que respecta a la protección de los consumidores, no considero que el Gobierno griego haya demostrado la probabilidad real de que los consumidores griegos sean inducidos a error o defraudados por la cerveza vendida en su país y elaborada en otros Estados miembros con arreglo a métodos distintos a los indicados en la Ley de 1922. Incluso si existiese dicha posibilidad, se podría proteger suficientemente a los consumidores griegos de cerveza mediante un adecuado etiquetado del producto: asunto 27/80, Fietje, Rec. 1980, p. 3839, y asunto 182/84, Miro, sentencia de 26 de noviembre de 1985. Se puede facilitar a los consumidores de cerveza una información suficiente que les permita distinguir la cerveza importada que no haya sido elaborada con arreglo a la normativa griega de la cerveza de producción nacional. Si la cerveza se envasa para la venta al por menor, los consumidores pueden ser adecuadamente informados de lo que compran mediante el etiquetado de la botella o envase. Cuando se trata de cerveza de barril, es posible también facilitar al consumidor adecuada información mediante indicaciones en los lugares de consumo, máxime si se tiene en cuenta que la cerveza se vende y compra generalmente bajo la denominación de un determinado fabricante o tipo de cerveza. Por consiguiente, no considero que el Gobierno griego haya logrado justificar, en virtud de la protección de los consumidores, la restricción establecida por su legislación.
En cuanto a la eficacia del control fiscal, parece que el impuesto griego sobre la cerveza se basa en el contenido de malta de cebada, es decir, en un ingrediente de la cerveza, y no en el volumen o en el contenido de alcohol, y se alega que este método no puede aplicarse a la cerveza importada. Por razones históricas, dicho método puede haber sido o incluso seguir siendo conveniente para gravar la cerveza de producción nacional, pero la conveniencia no justitica per se una infracción del Tratado CEE. Si pueden utilizarse otros métodos de control fiscal que no conduzcan a la infracción del Derecho comunitario, deberá adoptarse uno de ellos, a no ser que sea desproporcionadamente oneroso o ineficaz. Es de dominio público que los impuestos especiales sobre bebidas alcohólicas basados en el volumen o en el contenido de alcohol han sido adoptados y, al parecer, funcionan eficazmente en otros varios Estados miembros. En el caso de autos, el Gobierno griego no ha logrado justificar la restricción de las importaciones por motivos de eficacia del control fiscal. Esto no significa que finalmente la cerveza importada vaya a tener ventajas sobre la cerveza de producción nacional, como parece sugerirse. Es perfectamente posible adoptar un sistema impositivo que trate del mismo modo la cerveza nacional y la importada.
Por último, se alega la necesidad de proteger la salud pública con arreglo al artículo 36 o de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Cassis de Dijon. Ya me he referido a estos argumentos en mis conclusiones en el asunto 178/84, Comisión contra Alemania, y, por consiguiente, puedo analizar dicha postura con mayor brevedad.
Con arreglo a reiterada jurisprudencia de este Tribunal, en la medida en que persista la incertidumbre en el estado actual de la investigación científica, y a falta de armonización a nivel comunitario, corresponde a los Estados miembros decidir qué grado de protección de la salud y de la vida humanas pretenden garantizar, pero con sujección al principio de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad: véase por ejemplo, el asunto 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Rec. 1981, pp. 3277 a 3290, apartado 12; el asunto 174/82, Sandoz, Rec. 1983, pp. 2445 a 2463, apartado 16; y el asunto 227/82, Van Bennekom, Rec. 1983, pp. 3883 a 3905, apartado 37. No obstante, tales prohibiciones o restricciones de las importaciones procedentes de otros Estados miembros por motivos de salud pública no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. En una serie de asuntos, el Tribunal ha aclarado que el principio de proporcionalidad que subyace en la última frase del artículo 36 exige que la facultad de los Estados miembros de prohibir la importación de los productos en cuestión, procedentes de otros Estados miembros, se limite a lo estrictamente necesario para alcanzar el legítimo objetivo de la protección de la salud: asunto 124/81, Comisión contra Reino Unido, Rec. 1983, pp. 203 a 240, apartado 33; asunto 174/82, Sandoz, apartado 18; asunto 227/82, Van Bennekom, apartado 39; asunto 247/84, Motte, sentencia de 10 de diciembre de 1985, apartado 23; y asunto 304/84, Muller, sentencia de 6 de mayo de 1986, apartado 23. Las medidas nacionales únicamente estarán justificadas si se demuestra que son necesarias para proteger la salud pública y que dicho objetivo no puede alcanzarse mediante medidas menos restrictivas para el comercio dentro de la Comunidad: asunto 155/82, Comisión contra Bélgica, Rec. 1983, pp. 531 a 543, apartado 12; y asunto 247/81, Comisión contra Alemania, Rec. 1984, pp. 1111 a 1120, apartado 7.
Incumbe a las autoridades nacionales probar en cada caso que sus normas son necesarias para proporcionar protección eficaz y, en particular, demostrar que la comercialización del producto de que se trate supone un grave riesgo para la salud pública y, si fuere necesario, que la adición de los componentes químicos de que se trate no responde a una verdadera necesidad: asunto 227/82, Van Bennekom, apartado 40; y asunto 304/84, Muller, apartado 25. De este modo, en el asunto presente, incumbe al Gobierno griego, no meramente alegar prima facie que la restricción de las importaciones está justificada por motivos de protección de la salud, sino también demostrar que su normativa nacional no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de la protección de la salud. En contra de lo que el Gobierno griego ha intentado argumentar, no incumbe a la Comisión probar que la cerveza elaborada en otros Estados miembros sea absolutamente inofensiva o incluso que los aditivos que pueda contener sean indispensables por razones tecnológicas.
Por lo que se refiere a las materias primas básicas, la malta y el lúpulo, el Gobierno griego no ha demostrado su tesis de que las demás materias primas sean peligrosas en sí mismas. Ha afirmado que cuando la cerveza se elabora a partir de cereales que no son malteados, tienen que emplearse enzimas. Sin embargo, admite que las enzimas pueden ser admisibles si proceden de materias primas salubres y se elaboran con arreglo a una práctica industrial adecuada. No ha argumentado, pues, en favor de una prohibición absoluta del uso de enzimas en la elaboración de la cerveza, sino que se ha limitado a aseverar que su uso debería someterse a ciertas normas. En la vista, confirmó esta postura, cuando su Agente dijo que el Gobierno griego no alega que las enzimas sean nocivas en general. A la vista de lo que antecede, carece de justificación la prohibición absoluta del uso de enzimas en la elaboración de la cerveza, que, según ha sido admitido, impone la legislación griega. No se ha probado realmente que las enzimas concretas utilizadas sean potencialmente nocivas.
En mi opinión, tampoco se ha indicado cómo se puede considerar que los extractos de malta, la dextrosa o el azúcar, la dextrina u otros feculantes, las sustancias que sustituyan a la malta de cebada, o el alcohol, son lo suficientemente tóxicos como para justificar, por motivos de salud pública, la prohibición del apartado 4 del artículo 3 de la Ley nº 2963/1922. Tampoco aquí se ha probado, realmente ni siquiera se ha alegado, que dichas sustancias sean nocivas o potencialmente nocivas.
En cuanto a la glicerina y a la glicirricina, que son los otros productos cuya adición a la cerveza está prohibida por el apartado 4 del artículo 3, el Gobierno griego no ha alegado nada concreto ni aportado prueba específica alguna de su toxicidad. El informe redactado para la Comisión por los peritos C. E. Dalgliesh y J. Gry, incorporado en anexo a la demanda en el caso de autos, no se refiere a la glicerina. Afirma que la glicirricina es un agente edulcorante de escaso empleo, y que, por ejemplo, está prohibida en el Reino Unido porque da a la cerveza una falsa impresión de "cuerpo" y "vigor" (punto éste que, en mi opinión, se refiere más bien a la buena fe de las transacciones comerciales que a la protección de la salud). El informe afirma también que se emplea únicamente en algunos tipos de cerveza muy especiales y solamente en los países del Benelux; que no se admite como aditivo alimentario en todos los países de la CEE; y que está siendo actualmente examinado por el Comité Científico para la Alimentación de la CEE. No constituye esto, en sí mismo, suficiente fundamento de la alegación del Gobierno griego, aunque plantea una cuestión que debe examinarse. A la vista del material que consta en autos, no me parece que el Tribunal deba resolver en sentido afirmativo la cuestión de si se ha demostrado que las restricciones impuestas a la glicerina o a la glicirricina estaban justificadas. Por consiguiente, considero que el Gobierno griego no ha logrado justificar la prohibición de ninguno de los productos mencionados en el apartado 4 del artículo 3 de la Ley de 1922.
En cuanto a la prohibición general de los aditivos, que se admite que está contenida en el apartado 4 del artículo 29 del Código de Alimentos y Bebidas, a pesar de las dudas expresadas en cuanto a su interpretación, el Gobierno griego ha alegado una serie de argumentos que se refieren principalmente a la incertidumbre relativa a los niveles globales de seguridad de la ingestión de aditivos y de su posible interacción con otras sustancias. Ninguno de ellos especifica ningún producto concreto del que se diga que es tóxico o peligroso o incluso que representa un grave daño para la salud. No obstante, a mi modo de ver, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dispone que los Estados miembros deberán proceder, caso por caso, a determinar si un producto concreto representa en su país un riesgo para la salud pública, habida cuenta de los hábitos alimenticios nacionales y tomando en consideración los resultados de la investigación científica internacional. De este modo, lo que el Tribunal de Justicia dijo acerca de los plaguicidas en el asunto 94/83 (Heijn, Rec. 1984, p. 3263) no es aplicable necesariamente a las enzimas o a los aditivos alimentarios. No consta que el Gobierno griego haya llevado a cabo tal investigación en el asunto presente. El riesgo alegado es de naturaleza general y, desde luego, es tan tenue que una prohibición absoluta de todos los aditivos, como la contenida en el apartado 4 del artículo 29 del Código, no guarda proporción con lo que resulta necesario para alcanzar el objetivo de la protección de la salud pública, que figura en el artículo 36 del Tratado CEE. En mi opinión, no se ha establecido una justificación prima facie, basada en motivos de protección de la salud, de dichas medidas; pero aunque se opine lo contrario, la medida incurre en la segunda frase del artículo 36 por ser "un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros".
Por consiguiente, considero que el Gobierno griego no ha logrado justificar, de acuerdo con motivos de protección de la salud pública, la prohibición general de los aditivos contenida en el apartado 4 del artículo 29 de su Código de Alimentos y Bebidas, en la medida en que dicha disposición puede dar lugar a impedir la importación en Grecia de cervezas producidas y comercializadas legalmente en otros Estados miembros.
Por consiguiente, bajo mi punto de vista, la Comisión tiene derecho a obtener que se declare que, al prohibir la importación de cerveza producida y comercializada legalmente en otros Estados miembros, pero que no cumple los requisitos exigidos por su legislación nacional, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE. Considero que la República Helénica debería abonar las costas.
(*) Traducido del inglés.