URTEIL DES GERICHTS (Achte Kammer)
5. Juli 2018(*)
„ELER – Letztes Durchführungsjahr des Programmplanungszeitraums2007–2013 – Rechnungsabschluss der Zahlstellen der Mitgliedstaaten – Beschluss, mit dem ein bestimmter Betrag im Rahmen des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum der Autonomen Gemeinschaft Extremadura für nicht wiederverwendbar erklärt wird – Berechnungsmethode – Art. 69 Abs. 5b der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 – Vertrauensschutz“
In der Rechtssache T‑88/17
Königreich Spanien, vertreten durch M. A. Sampol Pucurull und M. J. García-Valdecasas Dorrego als Bevollmächtigte,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch J. Aquilina und M. Morales Puerta als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen einer Klage nach Art. 263 AEUV auf teilweise Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2016/2113 der Kommission vom 30. November 2016 über den Rechnungsabschluss der Zahlstellen der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) im letzten Durchführungsjahr des ELER-Programmplanungszeitraums 2007-2013 (16. Oktober 2014 – 31. Dezember 2015) (ABl. 2016, L 327, S. 79) finanzierten Ausgaben, mit dem die Kommission den Betrag von 5 364 682,52 Euro im Rahmen des Rechnungsabschlusses der Zahlstelle von Extremadura als „nicht wiederverwendbaren Betrag“ eingestuft hat,
erlässt
DAS GERICHT (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten A. M. Collins sowie der Richterin M. Kancheva und des Richters G. De Baere (Berichterstatter),
Kanzler: E. Coulon,
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 1306/2013
1        Die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. 2005, L 209, S. 1) bildete die Grundverordnung für den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), die beide im Rahmen dieser Verordnung errichtet wurden.
2        Die Verordnung Nr. 1290/2005 wurde aufgehoben durch die Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549).
3        Die Art. 23 und 29 der Verordnung Nr. 1290/2005, bei denen es um Mittelbindungen bzw. die automatische Aufhebung von Mittelbindungen geht, blieben für die vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1306/2013 am 20. Dezember 2013 eingetretenen Ereignisse des vorliegenden Falles weiterhin gültig.
4        Die Art. 37 und 51 der Verordnung Nr. 1306/2013, bei denen es um die Zahlung des Restbetrags und den Abschluss des Programms bzw. um den Rechnungsabschluss geht, waren bei Erlass des klagegegenständlichen Beschlusses anwendbar, da gemäß Art. 121 dieser Verordnung die meisten ihrer Vorschriften ab 1. Januar 2014 gelten.
5        Art. 23 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 bestimmte:
„Die Bindung der Gemeinschaftsmittel für die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum … erfolgt in Jahrestranchen während des Zeitraums vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2013.
Die Entscheidung der Kommission zur Annahme eines Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum … stellt nach ihrer Notifizierung an den betreffenden Mitgliedstaat eine rechtliche Verpflichtung … dar.“
6        Art. 29 („Automatische Aufhebung von Mittelbindungen“) Abs. 1 und 7 der Verordnung Nr. 1290/2005 sah vor:
„(1)      Der Teil einer Mittelbindung für ein Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum, der nicht zur Zahlung des Vorschusses oder für Zwischenzahlungen verwendet worden ist oder für den der Kommission bis zum 31. Dezember des zweiten auf das Jahr der Mittelbindung folgenden Jahres keine Ausgabenerklärung vorgelegt worden ist, die die [vorgesehenen] Bedingungen … erfüllt, wird von der Kommission automatisch aufgehoben.
…
(7)      Im Falle einer automatischen Aufhebung von Mittelbindungen wird die Beteiligung des ELER an dem betreffenden Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum für das betreffende Jahr um den Betrag der automatisch aufgehobenen Mittelbindungen gekürzt. Der Mitgliedstaat erstellt einen revidierten Finanzierungsplan, um den Betrag der Mittelkürzung auf die Programmschwerpunkte aufzuteilen. …“
7        Art. 37 („Zahlung des Restbetrags und Abschluss des Programms“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 bestimmt:
„Der Restbetrag wird von der Kommission vorbehaltlich der Verfügbarkeit der Haushaltsmittel nach Eingang des letzten jährlichen Durchführungsberichts über die Umsetzung eines Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums auf der Grundlage des geltenden Finanzierungsplans, der Jahresrechnungen des letzten Durchführungsjahres des betreffenden Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums und des entsprechenden Rechnungsabschlussbeschlusses gezahlt. Diese Rechnungen werden der Kommission spätestens sechs Monate nach dem Endtermin für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben … vorgelegt und beziehen sich auf die von der Zahlstelle bis zum Endtermin für die Förderfähigkeit der getätigten Ausgaben.“
8        Art. 51 („Rechnungsabschluss“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 bestimmt:
„Vor dem 31. Mai des Jahres, das auf das betreffende Haushaltsjahr folgt, erlässt die Kommission auf der Grundlage der nach Artikel 102 Absatz 1 Buchstabe c mitgeteilten Angaben Durchführungsrechtsakte mit ihrem Beschluss zum Rechnungsabschluss der zugelassenen Zahlstellen. Diese Durchführungsrechtsakte beziehen sich auf die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der vorgelegten Jahresabschlüsse …“
Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 in der durch die Verordnungen (EG) Nr. 74/2009 und (EG) Nr. 473/2009 geänderten Fassung
9        Die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den ELER (ABl. 2005, L 277, S. 1) enthielt die allgemeinen Bestimmungen für die durch den ELER finanzierte Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch die Gemeinschaft.
10      Die Verordnung Nr. 1698/2005 wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den ELER (ABl. 2013, L 347, S. 487) aufgehoben. Nach Art. 88 der Verordnung Nr. 1305/2013 gilt jedoch die Verordnung Nr. 1698/2005 weiterhin für Vorhaben, die gemäß von der Europäischen Kommission im Rahmen der letztgenannten Verordnung vor dem 1. Januar 2014 genehmigten Programmen durchgeführt werden, was im vorliegenden Fall zutrifft.
11      Nach Art. 15 der Verordnung Nr. 1698/2005 wurde mit jedem Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum eine Strategie der ländlichen Entwicklung über ein Bündel von Maßnahmen umgesetzt, die nach verschiedenen Schwerpunkten gruppiert waren. Jedes Entwicklungsprogramm erstreckte sich auf einen zwischen dem 1. Januar 2007 und dem 31. Dezember 2013 liegenden Zeitraum. Ein Mitgliedstaat konnte entweder ein einziges Programm für sein gesamtes Hoheitsgebiet oder ein Bündel von regionalen Programmen vorlegen. Nach Art. 19 dieser Verordnung wurden die Programme überprüft und gegebenenfalls nach Annahme durch den Begleitausschuss von dem Mitgliedstaat für die verbleibende Laufzeit überarbeitet. Bei dieser Revision war den Ergebnissen der Bewertung und den Berichten der Kommission insbesondere mit dem Ziel Rechnung zu tragen, die Prioritäten der Gemeinschaft stärker oder anders zu berücksichtigen.
12      Art. 69 („Haushaltsmittel und ihre Aufteilung“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1698/2005 bestimmte:
„Der Rat legt den Betrag für die Gemeinschaftsförderung der Entwicklung des ländlichen Raums gemäß der vorliegenden Verordnung für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2013, die jährliche Aufteilung dieser Förderung und den Mindestbetrag der Konzentration in den im Rahmen des Konvergenzziels förderfähigen Regionen im Einklang mit der Finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 2007 bis 2013 und der Interinstitutionellen Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens für denselben Zeitraum fest.“
13      Art. 70 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1698/2005 sah vor, dass in der Entscheidung zur Genehmigung eines Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum die Höchstbeteiligung des ELER für jeden Schwerpunkt innerhalb einer Flexibilitätsobergrenze festgesetzt wird, und dass die etwaigen Mittelzuweisungen für die im Rahmen des Konvergenzziels förderfähigen Regionen in der Entscheidung gesondert ausgewiesen werden. Art. 70 Abs. 2 sah vor, dass die Beteiligung des ELER auf der Grundlage der zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben berechnet wird.
14      Am 19. Januar 2009 erließ der Rat der Europäischen Union die Verordnung (EG) Nr. 74/2009 zur Änderung der Verordnung Nr. 1698/2005 (ABl. 2009, L 30, S. 100).
15      Durch die Verordnung Nr. 74/2009 wurde ein Art. 16a in die Verordnung Nr. 1698/2005 eingefügt. In diesem Artikel wurden in Abs. 1 Buchst. a bis f bestimmte Prioritäten festgelegt (im Folgenden: neue Herausforderungen), die die Mitgliedstaaten in ihre Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum aufnehmen mussten.
16      Art. 16a der Verordnung Nr. 1698/2005 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 473/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 zur Änderung der Verordnung Nr. 1698/2005 und der Verordnung Nr. 1290/2005 (ABl. 2009, L 144, S. 3) durch die Hinzufügung einer zusätzlichen Priorität, die in Abs. 1 Buchst. g festgelegt wurde, geändert.
17      Der geänderte Art. 16a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1698/2005 bestimmte:
„Bis zum 31. Dezember 2009 nehmen die Mitgliedstaaten in ihre Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum Arten von Vorhaben auf, die auf ihre spezifischen Bedürfnisse abgestimmt sind und auf folgende Prioritäten, die in den strategischen Leitlinien der Gemeinschaft beschrieben und in den nationalen Strategieplänen näher ausgeführt sind, abzielen:
a)      Klimawandel,
b)      erneuerbare Energien,
c)      Wasserwirtschaft,
d)      biologische Vielfalt,
e)      Maßnahmen zur Abfederung der Umstrukturierung des Milchsektors,
f)      Innovationen mit Bezug zu den unter den Buchstaben a bis d genannten Prioritäten,
g)      Breitband-Internetinfrastrukturen im ländlichen Raum …“
18      Im Anschluss an die Festlegung der neuen Herausforderungen und im Hinblick auf die Bereitstellung zusätzlicher Mittel für die Mitgliedstaaten, um ihnen zu ermöglichen, in ihre Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum die fraglichen Prioritäten aufzunehmen, wurde Art. 69 der Verordnung Nr. 1698/2005 geändert. Mit der Verordnung Nr. 74/2009 wurden diesem Artikel insbesondere die Abs. 5a und 5b hinzugefügt und mit der Verordnung Nr. 473/2009 wurde diesem Artikel der Abs. 2a hinzugefügt und wurden dessen Abs. 5a und 5b geändert.
19      Art. 69 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1698/2005 sah vor:
„Der Teil des Betrags gemäß Absatz 1, der sich aus der Anhebung des Gesamtbetrags der Verpflichtungsermächtigungen gemäß dem Beschluss 2006/493/EG des Rates vom 19. Juni 2006 zur Festlegung des Betrags für die Gemeinschaftsförderung der Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2013, der jährlichen Aufteilung dieser Förderung und des Mindestbetrags der Konzentration in den im Rahmen des Ziels Konvergenz förderfähigen Regionen, geändert durch den Beschluss 2009/434/EG, ergibt, wird für die Arten von Vorhaben verwendet, die mit Prioritäten gemäß Artikel 16a Absatz 1 der vorliegenden Verordnung im Zusammenhang stehen.“
20      Art. 69 Abs. 5a Unterabs. 1 und 4 der Verordnung Nr. 1698/2005 bestimmte in der geänderten Fassung:
„Ein Betrag in Höhe der Beträge, die sich aus der obligatorischen Modulation nach Artikel 9 Absatz 4 und Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 sowie ab 2011 aus Artikel 136 derselben Verordnung ergeben, wird von den Mitgliedstaaten im Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2015 ausschließlich als Gemeinschaftsbeteiligung im Rahmen der laufenden Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum für Vorhaben gemäß Artikel 16a Absatz 1 Buchstaben a bis f der vorliegenden Verordnung eingesetzt.
...
Der Anteil der Mitgliedstaaten an dem in Absatz 2a genannten Betrag wird von den Mitgliedstaaten im Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2015 ausschließlich als Gemeinschaftsbeteil[ig]ung im Rahmen der laufenden Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum für Vorhaben gemäß Artikel 16a Absatz 1 eingesetzt.“
21      Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 bestimmte:
„Wenn beim Abschluss eines Programms der für Vorhaben nach Artikel 16a Absatz 1 tatsächlich ausgegebene Betrag der Gemeinschaftsbeteiligung niedriger ist als die Summe der Beträge gemäß Absatz 5a des vorliegenden Artikels, so erstattet der Mitgliedstaat dem Gesamthaushalt der Europäischen Gemeinschaften die Differenz bis zu dem Betrag, um den die für andere Vorhaben als Vorhaben nach Artikel 16a Absatz 1 zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen überschritten wurden.
…“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
22      Wie aus den Erwägungsgründen 1 bis 3 der Verordnung Nr. 473/2009 hervorgeht, wurden im Zusammenhang mit der Verabschiedung eines Europäischen Konjunkturprogramms durch den Europäischen Rat am 11. und am 12. Dezember 2008, das die Einleitung vorrangiger Maßnahmen vorsieht, allen Mitgliedstaaten über den ELER auch zusätzliche Mittel zur Verfügung gestellt, um die Priorität in Bezug auf das Breitbandinternet auszubauen und die Vorhaben für die neuen Herausforderungen verstärkt voranzutreiben (im Folgenden: Mittel für das Konjunkturprogramm).
23      Mit Beschluss 2009/434/EG des Rates vom 25. Mai 2009 zur Änderung des Beschlusses 2006/493/EG zur Festlegung des Betrags für die Gemeinschaftsförderung der Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2013, der jährlichen Aufteilung dieser Förderung und des Mindestbetrags der Konzentration in den im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ förderfähigen Regionen (ABl. 2009, L 144, S. 25) wurden allen Mitgliedstaaten über den ELER aus den Mitteln für das Konjunkturprogramm zusätzliche Mittel zur Verfügung gestellt. Nach Anhang I der Entscheidung 2009/545/EG der Kommission vom 7. Juli 2009 zur Festlegung der jährlichen Aufteilung des Betrags gemäß Art. 69 Abs. 2a der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums auf die Mitgliedstaaten und zur Änderung der Entscheidung 2006/636/EG der Kommission (ABl. 2009, L 181, S. 49) wurde dem Königreich Spanien ein Gesamtbetrag von 76 296 000 Euro zugewiesen.
24      Wie sich aus den Erwägungsgründen 1, 9 und 10 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. 2009, L 30, S. 16) ergibt, stellte die Europäische Gemeinschaft unter Berücksichtigung einer von der Kommission vorgelegten Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament mit dem Titel „Vorbereitung auf den GAP-Gesundheitscheck“ fest, dass sich der Agrarsektor einer Reihe neuer und anspruchsvoller Herausforderungen gegenüber sah und dass diesen neuen Herausforderungen zu begegnen war. Im Bereich der Landwirtschaft stellte der ELER ein wirksames Instrument hierfür dar.
25      Es wurde daher vorgesehen, zusätzliche Mittel des ELER zu mobilisieren, und zwar durch das Verfahren der obligatorischen Modulation nach Art. 9 Abs. 4 und Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 73/2009 und durch spezielle Mittelübertragungen nach Art. 136 dieser Verordnung (im Folgenden: Mittel für den Gesundheitscheck).
26      Mit Entscheidung 2009/444/EG der Kommission vom 10. Juni 2009 über die Zuweisung der sich aus der Modulation nach den Artikeln 7 und 10 der Verordnung Nr. 73/2009 des Rates ergebenden Beträge an die Mitgliedstaaten für die Jahre 2009 bis 2012 (ABl. 2009, L 148, S. 29) wurde dem Königreich Spanien gemäß Anhang II dieser Entscheidung ein Betrag von 498 100 000 Euro zugewiesen, der den Mitteln für den Gesundheitscheck entspricht.
27      Die dem Königreich Spanien zugewiesenen Mittel für den Gesundheitscheck und die Mittel für das Konjunkturprogramm beliefen sich somit auf 574 396 000 Euro. Von diesem Betrag wurden 70 709 037 Euro der Zahlstelle der Autonomen Gemeinschaft Extremadura (im Folgenden: Extremadura) zugewiesen.
28      Die spanischen Behörden ersuchten die Kommission um Überarbeitung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum in Bezug auf Extremadura, um die Zuteilung der Mittel für das Konjunkturprogramm und der Mittel für den Gesundheitscheck (im Folgenden gemeinsam: zusätzliche Mittel) zu berücksichtigen.
29      Mit Beschluss C(2010) 1729 vom 18. März 2010 genehmigte die Kommission die Überarbeitung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum in Bezug auf Extremadura für den Zeitraum 2007–2013, die die Gewährung der zusätzlichen Mittel berücksichtigte (im Folgenden: erster Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms).
30      Im Anhang des Beschlusses C(2010) 1729 befand sich eine Tabelle, die die Beteiligung des ELER nach Jahren aufgeschlüsselt für den Zeitraum 2007–2013 darstellte. Diese Tabelle sah vor:
–        einen Gesamtbetrag von 878 066 742 Euro entsprechend der Beteiligung des ELER für Extremadura, der sich zusammensetzte aus:
–        einem speziellen Betrag von 70 709 037 Euro, verteilt auf die Jahre 2009 bis 2013, entsprechend den zusätzlichen Mitteln gemäß Art. 69 Abs. 5a der Verordnung Nr. 1698/2005;
–        einem Restbetrag von 807 357 705 Euro, entsprechend der Zuteilung der im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ förderfähigen Regionen.
31      Am 29. Mai 2013 nahm die Kommission die automatische Aufhebung der Mittelbindung in Höhe von 57 963 282 Euro im Rahmen des Verfahrens nach Art. 29 der Verordnung Nr. 1290/2005 vor. Der Teil der Mittelbindung für das Jahr 2010, der für eine Zahlung verwendet wurde oder für den bis spätestens 31. Dezember 2012 eine Ausgabenerklärung vorgelegt wurde, die die Bedingungen erfüllte (Regel n+2), lag unter der für das Jahr 2010 vorgesehenen Mittelbindung und die Differenz betrug 57 963 282 Euro. Folglich legten die spanischen Behörden gemäß Art. 29 Abs. 7 dieser Verordnung sowie gemäß Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1698/2005 einen überarbeiteten Finanzierungsplan für das Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum betreffend Extremadura vor.
32      Mit Beschluss C(2013) 9347 final vom 17. Dezember 2013 genehmigte die Kommission die Überarbeitung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum betreffend Extremadura für den Zeitraum 2007–2013, worin insbesondere der von ihr automatisch aufgehobene Betrag berücksichtigt war (im Folgenden: zweiter Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms).
33      Im Anhang des Beschlusses C(2013) 9347 final befand sich insbesondere eine Tabelle mit der Beteiligung des ELER nach Jahren aufgeschlüsselt für den Zeitraum 2007–2013. Diese Tabelle sah vor:
–        einen Gesamtbetrag von 828 279 953 Euro entsprechend der Beteiligung des ELER für Extremadura, der sich zusammensetzte aus:
–        einem speziellen Betrag von 64 496 589 Euro, verteilt auf die Jahre 2009 bis 2013, entsprechend den zusätzlichen Mitteln gemäß Art. 69 Abs. 5a der Verordnung Nr. 1698/2005;
–        einem Restbetrag von 763 783 364 Euro, entsprechend der Zuteilung der im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ förderfähigen Regionen.
34      Am 16. und 17. November 2015 fand ein Seminar statt, bei dem Sachverständige der Kommission den Mitgliedstaaten Leitlinien zur Verfügung stellten, die mit Beschluss C(2015) 1399 final der Kommission vom 5. März 2015 über den Abschluss der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum 2007–2013 (im Folgenden: Leitlinien) erlassen wurden, sowie Anleitungen zu der Methode, die die Kommission anzuwenden beabsichtigte, um die in Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehene Berechnung durchzuführen.
35      Im Hinblick auf den Abschluss des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum für den Zeitraum 2007–2013 legte Extremadura Jahresrechnungen des letzten Durchführungsjahrs des Programms, nämlich für den Zeitraum vom 16. Oktober 2014 bis 31. Dezember 2015 (im Folgenden: letztes Durchführungsjahr) für den späteren Rechnungsabschluss durch die Kommission vor.
36      In Anhang 6 der von Extremadura vorgelegten Jahresrechnung des letzten Durchführungsjahrs befand sich eine Tabelle mit den Beträgen, die für die in Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehene Berechnung erforderlich sind. In der linken Spalte standen die ursprünglichen Beträge, die im Rahmen der Beteiligung des ELER vorgesehen waren. Nach den Angaben der spanischen Behörden stammte von den insgesamt 828 279 952 Euro für die im Rahmen des ELER vorgesehene Finanzierung ein Betrag von 64 496 589 Euro aus der Summe der Mittel für das Konjunkturprogramm und der Mittel für den Gesundheitscheck und fiel ein Betrag von 763 783 363 Euro unter „andere Mittel“. In der rechten Spalte standen die Beträge der von diesen Behörden erklärten Ausgaben. Es wurde angegeben, dass von einem Gesamtbetrag von 819 397 233,37 Euro erklärter Ausgaben ein Betrag von 56 765 681,26 Euro für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen ausgegeben worden und ein Betrag von 762 631 552,11 Euro „anderen Ausgaben“ gewidmet worden sei.
37      Mit Schreiben vom 26. September 2016 an die spanischen Behörden gab die Kommission den Rechnungsabschluss des letzten Durchführungsjahrs des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2007–2013 betreffend Extremadura bekannt. Sie wies auf einen Abzug in Höhe von 5 060 636,11 Euro in Anwendung von Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 sowie auf einen Abzug in Höhe von 304 046,41 Euro aufgrund der Anpassung der Schwellenwerte an die durchgeführten Programmschwerpunkte hin. Sodann legte Extremadura der Kommission einen Bericht vor, in dem sie ihre Stellungnahme zu diesem Schreiben abgab und um ein informelles bilaterales Treffen ersuchte.
38      Am 30. November 2016 erließ die Kommission den Durchführungsbeschluss (EU) 2016/2113 über den Rechnungsabschluss der Zahlstellen der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) im letzten Durchführungsjahr des ELER-Programmplanungszeitraums 2007-2013 (16. Oktober 2014 bis 31. Dezember 2015) finanzierten Ausgaben (im Folgenden: angefochtener Beschluss). Dieser Beschluss stützt sich auf Art. 51 der Verordnung Nr. 1306/2013. Nach Art. 1 dieses Beschlusses werden die Rechnungen des letzten Durchführungsjahrs dieses Programmplanungszeitraums für die in Anhang I dieses Beschlusses aufgeführten Zahlstellen mit diesem Beschluss abgeschlossen. In dieser Auflistung ist das Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum betreffend Extremadura enthalten.
39      Aus der Tabelle in Anhang I des angefochtenen Beschlusses ergibt sich, dass die Kommission davon ausgegangen ist, dass ein Betrag von 5 364 682,52 Euro, der als „nicht wiederverwendbar“ eingestuft wurde, von dem an Extremadura beim Abschluss des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum 2007–2013 im Rahmen des ELER zu zahlenden Restbetrag abgezogen werden müsse. Am Ende dieser Tabelle wird erläutert, dass dieser Betrag „der Deckelung und den Abzügen nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005“ entspricht.
40      Am 31. Januar 2017 fand in Brüssel (Belgien) ein informelles Treffen von Vertretern der Kommission und des Königreichs Spanien statt. Das Protokoll dieses Treffens wurde dem Königreich Spanien am 24. Februar 2017 übermittelt.
Verfahren und Anträge der Beteiligten
41      Mit Klageschrift, die am 13. Februar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Spanien die vorliegende Klage erhoben.
42      Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts ist die vorliegende Rechtssache gemäß Art. 27 Abs. 5 der Verfahrensordnung des Gerichts der Achten Kammer zugewiesen worden.
43      Das Königreich Spanien beantragt,
–        den angefochtenen Beschluss in Bezug auf Extremadura für teilweise nichtig zu erklären, soweit er die Nichterstattung von 5 364 682,52 Euro vorsieht;
–        der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
44      Die Kommission beantragt,
–        die Klage als unbegründet abzuweisen;
–        dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
45      Das Königreich Spanien stützt seine Klage auf zwei Klagegründe. Mit dem ersten Klagegrund wird ein Verstoß gegen Art. 69 der Verordnung Nr. 1698/2005 gerügt. Mit dem zweiten Klagegrund wird geltend gemacht, dass die Kommission ihren Beurteilungsspielraum verkannt und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen habe.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 69 der Verordnung Nr. 1698/2005
Vorbemerkungen
46      Die Klage ist auf Nichtigerklärung eines Beschlusses über den Rechnungsabschluss des letzten Durchführungsjahrs für Extremadura im Rahmen des Abschlusses des Programms betreffend diese Zahlstelle für den Programmplanungszeitraum 2007–2013 gerichtet.
47      Nach Nr. 5.1 der Leitlinien bestimmt die letzte Rechnungsabschlussentscheidung vor Abschluss die Beträge der im Laufe des letzten Durchführungsjahrs getätigten Ausgaben, die vor allem auf der Grundlage der Jahresrechnung zulasten des ELER anzuerkennen sind.
48      In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach der Rechtsprechung nicht befugt ist, bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik Mittelbindungen entgegen den Vorschriften der fraglichen gemeinsamen Marktorganisation vorzunehmen, und dass diese Regel allgemein gilt (Urteile vom 9. Juni 2005, Spanien/Kommission, C‑287/02, EU:C:2005:368, Rn. 34, vom 28. März 2007, Spanien/Kommission, T‑220/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2007:97, Rn. 162, und vom 8. Oktober 2015, Italien/Kommission, T‑358/13, EU:T:2015:773, Rn. 68).
49      Nach Art. 33 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1306/2013 hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Mittelverwaltung, des Rechnungsabschlusses und der Bestimmungen für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz (ABl. 2014, L 255, S. 59) sind im „Rechnungsabschlussbeschluss gemäß Artikel 51 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 … die für die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der [Jahresrechnungen] … in dem betreffenden Haushaltsjahr zulasten der Fonds anerkannten Ausgabenbeträge … aufgeführt“. Daher nimmt die Kommission unvermeidlich eine Schätzung der nicht anerkannten Beträge vor (vgl. in diesem Sinne in Bezug auf den Rechnungsabschluss im Rahmen von Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2245/1999, Urteil vom 9. Juni 2005, Spanien/Kommission, C‑287/02, EU:C:2005:368, Rn. 51).
50      Im Hinblick auf den Abschluss des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum betreffend Extremadura nahm die Kommission die Berechnung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 vor und kam zu dem Ergebnis, dass die an den Haushalt der Union im Sinne der fraglichen Bestimmung zu erstattende Differenz für dieses Programm 5 060 636,11 Euro betrage. Daher zog sie diesen Betrag vom endgültig an diese Zahlstelle zu zahlenden Restbetrag ab, wie aus dem Schreiben vom 26. September 2016 hervorgeht (vgl. oben, Rn. 37). Dieser Betrag war Teil des Betrags von 5 364 682,52 Euro, den die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses des letzten Durchführungsjahrs für diese Zahlstelle als „nicht wiederverwendbar“ einstufte, wie aus dem angefochtenen Beschluss hervorgeht.
51      Insoweit ist mit der Kommission darauf hinzuweisen, dass das Königreich Spanien nichts vorträgt, um dem Abzug eines Betrags von 304 046,41 Euro von dem an Extremadura zahlbaren Restbetrag entgegenzutreten, der der Anpassung der Schwellenwerte gemäß der zweiten Zeile der Tabelle in Anhang I des Schreibens vom 26. September 2016 entspricht.
52      Was den im angefochtenen Beschluss als „nicht wiederverwendbar“ eingestuften Betrag von 5 364 682,52 Euro betrifft, so wird nur der Betrag von 5 060 636,11 Euro, der sich aus der Berechnung der Kommission in Anwendung von Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 ergibt, tatsächlich vom Königreich Spanien in Abrede gestellt.
Zur Richtigkeit der Berechnung, die die Kommission in Anwendung von Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgenommen hat
53      Das Königreich Spanien macht geltend, die Kommission habe gegen Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 verstoßen. Die Anwendung dieser Vorschrift erfordere, dass zwei Voraussetzungen erfüllt seien, nämlich zum einen eine Nichtausschöpfung der zusätzlichen Mittel für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen und zum anderen eine Überschreitung der für andere Vorhaben als Vorhaben, die für die neuen Herausforderungen vorgesehen sind, zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen. Keine dieser beiden Voraussetzungen sei jedoch im vorliegenden Fall erfüllt.
54      Das Königreich Spanien macht insbesondere geltend, die für andere Vorhaben als Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen seien nicht überschritten worden, da ein von der Kommission nicht bestrittener Betrag in Höhe von 762 Mio. Euro für diese anderen Vorhaben ausgegeben worden sei, was niedriger sei als der Betrag der vorgesehenen Mittelbindungen, der sich auf 763 Mio. Euro belaufe.
55      Das Königreich Spanien weist darauf hin, dass das Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum betreffend Extremadura zwei Mal geändert worden sei, um zunächst die Zuweisung zusätzlicher Mittel für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen (erster Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms) und sodann die automatische Aufhebung eines bestimmten Betrags der Mittelbindung für das Jahr 2010 (zweiter Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms) zu berücksichtigen, und macht geltend, dass Extremadura bei seinen Berechnungen im Rahmen des Protokolls des Abschlusses des Programms Beträge berücksichtigen könne, die von der Kommission in letzterem Beschluss genehmigt worden seien. So habe Extremadura als ursprüngliche Mittelbindungen einen Betrag von 64 Mio. Euro berücksichtigen können, der den zusätzlichen Mitteln für neue Herausforderungen nach Art. 69 Abs. 5a der Verordnung Nr. 1698/2005 entspreche, und einen Betrag von 763 Mio. Euro, der den Mitteln für andere Vorhaben als Vorhaben, die für die neuen Herausforderungen vorgesehen seien, entspreche.
56      Die Kommission widerspricht diesem Vorbringen in seiner Gesamtheit.
57      Insbesondere was die Berechnung gemäß Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 anbelange, habe sie den ursprünglichen Betrag von 70 709 037 Euro im Rahmen der Finanzierung durch zusätzliche Mittel berücksichtigt, was aus dem ersten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms hervorgehe.
58      Die Kommission führt weiter aus, der Betrag der für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen geltend gemachten Ausgaben belaufe sich, wie aus den von Extremadura vorgelegten Jahresrechnungen hervorgehe, auf 56 765 681,26 Euro, was um 13 943 355,74 Euro niedriger sei als der ursprüngliche Betrag von 70 709 037 Euro im Rahmen der zusätzlichen Mittel.
59      Die Kommission fügt hinzu, sie habe festgestellt, dass sich die Nichtausschöpfung des fraglichen Programms insgesamt auf 8 882 719,63 Euro belaufe, was der Differenz zwischen dem Betrag der gesamten ELER-Beteiligung am Programm in Höhe von 828 279 953 Euro nach automatischer Aufhebung gemäß dem zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms und dem tatsächlich ausgegebenen Betrag entspreche, also 819 397 233,37 Euro, wie aus den von Extremadura vorgelegten Jahresrechnungen hervorgehe.
60      Schließlich kommt die Kommission zu dem Schluss, Extremadura habe für andere Vorhaben als Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen den Betrag von 5 060 636,11 Euro ausgegeben, der sich aus der Differenz zwischen dem Betrag von 13 943 355,74 Euro, der der Nichtausschöpfung der Beträge für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen entspreche, und dem Betrag von 8 882 719,63 Euro, der der Nichtausschöpfung des betreffenden Programms insgesamt entspreche, ergebe. Dieser Betrag von 5 060 636,11 Euro müsse daher an den Haushalt der Europäischen Union erstattet und folglich vom Restbetrag abgezogen werden, der an Extremadura zu zahlen sei.
61      Es ist festzustellen, dass sich die Parteien nicht über die Beträge einig sind, die im Rahmen der finanziellen ELER-Beteiligung am Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum betreffend Extremadura vorgesehen waren und bei der Berechnung gemäß Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 zu berücksichtigen sind, und die nach dem Verfahren zur automatischen Aufhebung im Laufe der Durchführung dieses Programms revidiert wurden. Das Königreich Spanien macht geltend, die Kommission müsse die Beträge zugrunde legen, die sich aus dem zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms ergäben, sie aber hinsichtlich der zusätzlichen Mittel den Betrag zugrunde gelegt habe, der sich aus dem ersten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms ergebe, und hinsichtlich der Gesamtbeteiligung des ELER den Betrag, der sich aus dem zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms ergebe.
62      Es sind daher die Beträge zu bestimmen, die die Kommission bei der Berechnung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 berücksichtigen musste, bevor geprüft wird, ob die Kommission bei der von ihr vorgenommenen Berechnung einen Fehler begangen hat.
–       Zu den von der Kommission bei der Berechnung berücksichtigten Beträgen
63      Zunächst ist anzumerken, dass die Leitlinien keine relevante Aussage hinsichtlich der Beträge enthalten, die bei der Berechnung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 zu berücksichtigen sind. Wenngleich darin Erläuterungen zu dieser Berechnung enthalten sind und sie die Möglichkeit einer Erstattung auf der Grundlage dieser Vorschrift beim Abschluss des Programms vorsehen, so gehen sie nicht auf den Fall einer automatischen Aufhebung eines Teils der Mittelbindungen ein, die zur Überarbeitung der Beträge der ELER-Beteiligung führt.
64      Sodann ist darauf hinzuweisen, dass, wenn der Betrag der Beihilfe der Union, der tatsächlich für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen ausgegeben wird, niedriger ist als die Summe der Beträge gemäß Abs. 5a dieses Artikels, nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 der Mitgliedstaat dem Haushalt der Union die Differenz bis zu dem Betrag erstattet, um den die für andere Vorhaben als jene im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen überschritten wurden.
65      Die in Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehene Erstattung von der Zahlstelle an den Haushalt der Union beruht daher auf zwei Prämissen.
66      Erstens muss der Betrag der für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen getätigten Ausgaben niedriger sein als die Summe der Beträge gemäß Art. 69 Abs. 5a der Verordnung Nr. 1698/2005. In diesem Absatz werden die Beträge genannt, auf die Abs. 2a dieses Artikels abzielt, und die zum einen den Mitteln für das Konjunkturprogramm entsprechen, die für das Königreich Spanien durch den Beschluss 2009/545 festgelegt sind (vgl. oben, Rn. 23), und zum anderen den Mitteln für den Gesundheitscheck, die sich aus der Anwendung bestimmter Vorschriften der Verordnung Nr. 73/2009 ergeben und für das Königreich Spanien durch den Beschluss 2009/444 festgelegt sind (vgl. oben, Rn. 26).
67      Zweitens muss ein Überschreiten der „für andere Vorhaben“ als jene im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen „zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen“ festgestellt werden. Aufgrund der Verwendung des Ausdrucks „für andere Vorhaben zur Verfügung stehende Gesamtzuweisungen“ ist davon auszugehen, dass es sich um alle Beträge handelt, die nicht für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen bestimmt sind und folglich um die Gesamtheit der Zuweisungen mit Ausnahme der zusätzlichen Mittel. Im Übrigen ist zwischen den Parteien unstreitig, dass der Betrag der zusätzlichen Mittel vom Gesamtbetrag der finanziellen Beteiligung des ELER abzuziehen ist, um den Betrag der zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen zu errechnen.
68      Schließlich ist die Berechnung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 in ihrem Kontext zu betrachten und ihr Mechanismus und ihr Zweck zu prüfen.
69      Gemäß den Erwägungsgründen der Verordnungen Nrn. 73/2009, 74/2009 und 473/2009 musste die Rolle der Unterstützung der Entwicklung des ländlichen Raums verstärkt werden, um es der europäischen Landwirtschaft zu ermöglichen, sich neuen Herausforderungen zu stellen, wie dem Klimawandel, einer nachhaltigen Wasserwirtschaft oder dem Schutz der biologischen Vielfalt.
70      Es wurden neue Herausforderungen aufgeführt (vgl. oben, Rn. 15 und 17), denen die Mitgliedstaaten mit der Umsetzung bestimmter Arten von Vorhaben im Rahmen ihrer Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum begegnen mussten und wofür sie zusätzliche Mittel erhielten.
71      Insoweit ist festzustellen, dass die Zurverfügungstellung zusätzlicher Mittel mit einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Nutzung einhergeht. Diese Verpflichtung findet sich in Art. 69 Abs. 5a der Verordnung Nr. 1698/2005, auf den Art. 69 Abs. 5b dieser Verordnung mittelbar verweist. Art. 69 Abs. 5a Unterabs. 1 und 4 dieser Verordnung bestimmt im Wesentlichen, dass die Mitgliedstaaten die Mittel aus dem Gesundheitscheck und dem Konjunkturprogramm ausschließlich für Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen ausgeben müssen.
72      Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005, der die Erstattung an den Haushalt der Union vorsieht, geht davon aus, dass die beiden oben in den Rn. 65 bis 67 aufgeführten Prämissen, nämlich eine Nichtausschöpfung der für die Durchführung der Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen vorgesehenen Beträge und eine Überschreitung der für andere Vorhaben zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen, festgestellt werden. Wie die Kommission betont, ist ein Nichtausschöpfen der für die neuen Herausforderungen vorgesehenen zusätzlichen Mittel daher nicht rechtswidrig, sofern die für andere Vorhaben als jene im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen zur Verfügung stehenden Zuweisungen nicht überschritten werden. Nur wenn die ausgegebenen Beträge die Zuweisungen überschreiten, die für andere Vorhaben zur Verfügung stehen, ist eine Erstattung an den Haushalt der Union notwendig.
73      Die Beträge, die sich aus der Überschreitung der „für andere Vorhaben“ als jene im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen „zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen“ ergeben, können nicht als Ausgaben im Rahmen von nicht verwendeten zusätzlichen Mitteln anerkannt werden, da sie nicht die Arten von Vorhaben finanziert haben, die im Zusammenhang mit diesen durch die Verordnung Nr. 1698/2005 ausdrücklich vorgesehenen neuen Herausforderungen stehen.
74      Folglich besteht der Zweck von Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 darin, zu vermeiden, dass die zusätzlichen Mittel für andere Vorhaben verwendet werden als jene, die im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen stehen.
75      Im Lichte dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob die Kommission im vorliegenden Fall die von ihr angegebenen Beträge bei der Berechnung gemäß Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 berücksichtigen konnte, ohne einen Fehler zu begehen.
76      Erstens hat die Kommission zu Recht im Rahmen der zusätzlichen Mittel den ursprünglich für Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Voraussetzungen vorgesehenen Betrag berücksichtigt, der im ersten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms genannt ist, nämlich den Betrag von 70 709 037 Euro.
77      Diese Schlussfolgerung beruht auf dem Wortlaut von Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005, da der Ausdruck „Summe der Beträge gemäß Absatz 5a“ die Summe der zusätzlichen Mittel bezeichnet, die ursprünglich generiert wurden, um die Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen zu finanzieren. Dieser Betrag ist jener, der im ersten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms betreffend Extremadura genannt wird, mit dem gerade dieses Programm überarbeitet wird, um die zusätzlichen Mittel zu berücksichtigen, die dem Königreich Spanien mit den Beschlüssen 2009/444 und 2009/545 zugewiesen wurden.
78      Zudem ist festzustellen, dass die zusätzlichen Mittel, deren Gewährung vorgesehen wurde, um die Durchführung bestimmter Arten von Vorhaben für den Zeitraum 2007–2013 zu fördern, durch das Verfahren zur automatischen Aufhebung der Bindung von im Laufe des Jahres 2010 nicht ausgegebenen Mitteln nicht reduziert werden können. Wie die Kommission vorträgt, konnte das Verfahren zur automatischen Aufhebung von Mittelbindungen nicht bewirken, dass das Königreich Spanien von seiner Verpflichtung befreit ist, alle im Rahmen der zusätzlichen Mittel vorgesehenen Zuweisungen für Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen im Sinne von Art. 69 Abs. 5a der Verordnung Nr. 1698/2005 zu verwenden.
79      Insoweit ist zwischen dem Verfahren zur automatischen Aufhebung von Mittelbindungen und dem Verfahren zu unterscheiden, das von der Kommission nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 im Rahmen des Rechnungsabschlusses des letzten Durchführungsjahrs im Hinblick auf den Abschluss des Programms eingehalten werden muss.
80      Zum einen ergibt sich aus dem 22. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1290/2005, dass die Regelung der automatischen Aufhebung von Mittelbindungen entwickelt wurde, um damit zur Beschleunigung der Durchführung der Programme und zur Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung beizutragen. So ist die Kommission auf der Grundlage von Art. 29 dieser Verordnung befugt, den Teil einer Mittelbindung für ein Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum, der nicht zur Zahlung des Vorschusses oder für Zwischenzahlungen verwendet worden ist oder für den bis zum 31. Dezember des zweiten auf das Jahr der Mittelbindung folgenden Jahres keine ordnungsgemäße Ausgabenerklärung vorgelegt worden ist, automatisch aufzuheben (Urteil vom 8. Oktober 2015, Italien/Kommission, T‑358/13, EU:T:2015:773, Rn. 77).
81      Zum anderen ergibt sich aus Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005, dass im Rahmen der Überprüfung der Einhaltung der Verpflichtung zur ausschließlichen Verwendung der für eine bestimmte Art von Vorhaben reservierten Mittel beim Abschluss des Programms eine Erstattung an den Haushalt der Union notwendig ist, auch wenn die Zahlstellen die Mittel bereits an die Begünstigten ausgegeben haben.
82      Zwar haben daher beide oben in Rn. 79 angeführte Verfahren den Ausschluss eines Betrags von der Finanzierung der Union zur Folge, doch wird im Rahmen des Verfahrens der automatischen Aufhebung der Teil der Mittelbindung automatisch zum Zeitpunkt „n+2“ verringert, weil er nicht ausgegeben wurde, wohingegen im Rahmen der Berechnung in Anwendung von Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 der Mitgliedstaat dem Haushalt der Union einen bestimmten Betrag erstatten muss, der auf der Grundlage der „tatsächlich getätigten“ Ausgaben am letzten Tag der Förderfähigkeit der Ausgaben berechnet wird.
83      Es genügt die Feststellung, dass unabhängig von der Unmöglichkeit, die für ein anderes regionales Programm vorgesehenen Beträge zu ändern, auf die das Königreich Spanien verweist, die Kürzung der zusätzlichen Mittel für Extremadura nach dem Verfahren zur automatischen Aufhebung, wie sie aus der Tabelle im Anhang des zweiten Beschlusses zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms hervorgeht, dazu geführt hat, dass beim Abschluss des Programms die Beträge, die für Vorhaben, auf die zusätzliche Mittel entfielen, ausgegeben wurden, entgegen den einschlägigen Vorschriften der Verordnung Nr. 1698/2005 nicht mehr den ursprünglich für diesen Mitgliedstaat vorgesehenen Zuweisungen entsprachen.
84      Was zweitens den Betrag der „für andere Vorhaben“ als jene im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen „zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen “ betrifft, der berechnet wird, indem der Betrag der zusätzlichen Mittel vom Gesamtbetrag der finanziellen Beteiligung des ELER abgezogen wird (vgl. oben, Rn. 67), so hat die Kommission ebenfalls zu Recht nach dem Verfahren zur automatischen Aufhebung den im zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms genannten Betrag bei dem Gesamtbetrag der ELER-Beteiligung berücksichtigt.
85      Wie nämlich oben in Rn. 82 ausgeführt, hat das Verfahren zur automatischen Aufhebung zum Zeitpunkt „n+2“ automatisch zu einer Freigabe der nicht in Anspruch genommenen gebundenen Mittel für das Jahr 2010 geführt, soweit diese nicht für eine Zahlung verwendet wurden oder nicht Gegenstand einer richtigen Ausgabenerklärung waren. Daraus folgt, dass die Kommission beim Abschluss des Programms im Rahmen des Verfahrens des Rechnungsabschlusses für das letzte Durchführungsjahr auf der Grundlage der tatsächlich getätigten Ausgaben den Gesamtbetrag der finanziellen Beteiligung des ELER abzüglich des Betrags der automatischen Aufhebung zu berücksichtigen hatte.
86      Im Übrigen ist in Art. 2 des zweiten Beschlusses zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms der nach der automatischen Aufhebung zu berücksichtigende Gesamtbetrag der finanziellen Beteiligung des ELER, nämlich 828 279 953 Euro, ausdrücklich angeführt. Dieser Betrag erscheint auch in den von Extremadura vorgelegten Jahresrechnungen und wird von den Parteien nicht bestritten.
87      Daher belief sich der für andere Vorhaben zur Verfügung stehende Betrag, der sich nach Abzug des den zusätzlichen Mitteln entsprechenden Betrags von 70 709 037 Euro vom oben genannten Gesamtbetrag von 828 279 953 Euro ergab, auf 757 570 916 Euro, wie die Kommission in der Gegenerwiderung betont.
88      Das Vorbringen des Königreichs Spanien, dass bei der Berechnung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 die Beträge zu berücksichtigen seien, die im zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms aufgeführt gewesen seien, kann nicht greifen.
89      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in Art. 2 des zweiten Beschlusses zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms auf den Anhang verweist, der die Tabellen für den überarbeiteten Finanzierungsplan enthält, der von den spanischen Behörden gemäß Art. 29 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1290/2005 sowie gemäß Art. 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgelegt wurde, die nach der automatischen Aufhebung eine Kürzung sowohl der zusätzlichen Mittel als auch der anderen im Rahmen der finanziellen ELER-Beteiligung zur Verfügung stehenden Mittel vorsehen (vgl. oben, Rn. 33). Wie die Kommission zu Recht vorträgt, macht Art. 29 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1290/2005, der vorsieht, dass im Falle einer automatischen Aufhebung von Mittelbindungen die „Beteiligung des ELER an dem betreffenden [Programm] für das betreffende Jahr“ gekürzt wird, keinen Unterschied zwischen den Quellen der Finanzierung.
90      Zwar wurden die fraglichen Beträge von der Kommission im zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms genehmigt. Nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 gilt die Entscheidung der Kommission zur Annahme eines Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum nach förmlicher Vorlage durch den Mitgliedstaat als Finanzierungsbeschluss und stellt nach ihrer Notifizierung an den betreffenden Mitgliedstaat eine rechtliche Verpflichtung dar.
91      Doch auch wenn man davon ausgeht, dass Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 auch Beschlüsse der Kommission betrifft, mit denen eine Überarbeitung eines Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum nach einer automatischen Aufhebung der Mittelbindung genehmigt wird, ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, da die in Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 vorgesehene Berechnung von ihr beim Abschluss des Programms vorgenommen wird, zum Zeitpunkt der Genehmigung des überarbeiteten Finanzierungsplans nach dem Verfahren zur automatischen Aufhebung der Mittelbindung den Betrag der Ausgaben, die tatsächlich von Extremadura bei der Durchführung dieses Programms getätigt werden würden, nicht voraussehen konnte. Wie die Kommission vorträgt, wäre eine Erstattung gemäß letzterer Vorschrift nicht notwendig gewesen, wenn Extremadura für die Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen letztlich einen Betrag ausgegeben hätte, der im überarbeiteten Finanzierungsplan angegeben und niedriger als der ursprünglich im Rahmen dieser Mittel zugeteilte Betrag war, der Betrag der zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen aber nicht im Rahmen der anderen Ausgaben überschritten worden wäre.
92      Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die Genehmigung eines überarbeiteten Finanzierungsplans durch die Kommission, der die Verteilung der Mittel nach einer automatischen Aufhebung der Mittelbindung für ein Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum vorsieht, diesem Dokument keinen höheren rechtlichen Rang als einer Verordnung einräumt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Februar 2015, Polen/Kommission, T‑257/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:111, Rn. 53, und vom 3. Dezember 2015, Polen/Kommission, T‑367/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:933, Rn. 44).
93      Folglich waren sowohl die Kommission als auch das Königreich Spanien verpflichtet, die Vorschriften der Verordnung Nr. 1698/2005 und die oben in Rn. 74 beschriebene Verpflichtung zu beachten, nämlich die Verwendung der den Mitgliedstaaten für die Durchführung bestimmter Prioritäten zur Verfügung gestellten Mittel für von dieser Verordnung nicht vorgesehene Zwecke zu vermeiden.
94      Die Kommission hat daher keinen Fehler begangen, als sie feststellte, dass unter Berücksichtigung der von ihr angegebenen Beträge bei der Berechnung gemäß Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 eine Erstattung notwendig sei (vgl. oben, Rn. 57 bis 60).
–       Zu der von der Kommission durchgeführten Berechnung
95      Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Gesamtbetrag der finanziellen Beteiligung des ELER für Extremadura, den die Kommission zu berücksichtigen hatte, 828 279 953 Euro betrug. Der den zusätzlichen Mitteln entsprechende Betrag machte 70 709 037 Euro aus, wie oben in Rn. 76 ausgeführt, und der Betrag, der den für andere Vorhaben zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen entsprach, belief sich auf 757 570 916 Euro, wie oben in Rn. 87 ausgeführt. Da der Betrag der tatsächlich getätigten Ausgaben für Vorhaben im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen 56 765 681,26 Euro und der Betrag der tatsächlichen Ausgaben für andere Vorhaben als jene, die im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen standen, 762 631 552,11 Euro ausmachte, wie aus den von Extremadura vorgelegten Jahresrechnungen hervorgeht, hat die Kommission zu Recht eine Nichtausschöpfung der zusätzlichen Mittel für Vorhaben, die auf die neuen Herausforderungen abzielten, und gleichzeitig eine Überschreitung der für andere Vorhaben zur Verfügung stehenden Gesamtzuweisungen festgestellt. Die Kommission durfte daher den Schluss ziehen, dass eine Erstattung bis zu dem Betrag, um den die Gesamtzuweisungen überschritten wurden, nämlich 5 060 636,11 Euro, erforderlich sei.
96      Folglich hat sie zu Recht festgestellt, dass letzterer Betrag von dem an Extremadura beim Abschluss des Programms zu zahlenden Restbetrag abzuziehen sei, und ihn beim Rechnungsabschluss des letzten Durchführungsjahrs als „nicht wiederverwendbaren Betrag“ eingestuft.
97      Daraus folgt, dass der erste Klagegrund zurückzuweisen ist.
Zum zweiten Klagegrund: Die Kommission habe ihren Beurteilungsspielraum verkannt und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen
98      Das Königreich Spanien macht geltend, die Kommission habe den Beurteilungsspielraum verkannt, über den sie verfügt habe, und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen.
99      Der zweite Klagegrund des Königreichs Spanien stützt sich im Wesentlichen auf zwei Argumentationsstränge, die nacheinander zu prüfen sind.
Zum Vorbringen, mit dem ein willkürliches Verhalten der Kommission und eine Inkohärenz im Zusammenhang mit den für die Berechnung verwendeten Beträgen geltend gemacht wird
100    Das Königreich Spanien trägt vor, dass, wenngleich der Kommission in Bereichen, in denen komplexe wirtschaftliche Beurteilungen erforderlich seien, ein Beurteilungsspielraum zustehe, der Unionsrichter nicht nur die sachliche Richtigkeit der angeführten Beweise, ihre Zuverlässigkeit und ihre Kohärenz prüfen müsse, sondern auch kontrollieren müsse, ob diese Beweise alle relevanten Daten darstellten, die heranzuziehen gewesen seien. Die Kommission habe willkürlich gehandelt, da sie für die Berechnung gemäß Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 inkohärente Daten verwendet habe.
101    Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
102    Aus den Erwägungen im Rahmen der Prüfung des ersten Klagegrundes ergibt sich, dass die Kommission die von ihr angegebenen Beträge zu Recht berücksichtigt hat. Der Umstand, dass es sich bei diesen Beträgen um die Beträge handelt, die im ersten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms betreffend die ELER-Beteiligung im Rahmen der zusätzlichen Mittel vorgesehen sind, und um jene, die im zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms betreffend die gesamte ELER-Beteiligung vorgesehen sind, macht diese Daten nicht inkohärent für die Berechnung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005.
103    Zudem entspricht die im vorliegenden Fall bei der Berechnung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 angewandte Methode sowohl dem Wortlaut als auch dem Zweck dieser Vorschrift. Die Kommission konnte beim Rechnungsabschluss des letzten Durchführungsjahrs die Ausgaben, die entgegen der Verpflichtung einer ausschließlichen Verwendung der zusätzlichen Mittel für Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen getätigt wurden, nicht akzeptieren.
104    Daher kann der Kommission, die verpflichtet war, bei der Berechnung der vom Königreich Spanien zu leistenden Erstattung die Vorschriften der Verordnung Nr. 1698/2005 zu beachten, und insoweit über kein Ermessen verfügte, nicht wirksam entgegengehalten werden, bei Erlass des angefochtenen Beschlusses willkürlich gehandelt zu haben.
Zum Vorbringen, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes geltend gemacht wird
105    Das Königreich Spanien wirft der Kommission vor, durch die Änderung des einschlägigen Berechnungskriteriums gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen zu haben. Es stützt sich insoweit auf einen Vortrag des Koordinierungsausschusses der Verwaltungsbehörden am 4. Mai 2009 in Madrid, aus dem sich ergeben habe, dass im Falle einer automatischen Aufhebung alle verfügbaren Beträge, einschließlich der zusätzlichen Mittel für die neuen Herausforderungen gekürzt würden. Extremadura habe daher im Rahmen des zweiten Beschlusses zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms einen Teil des Betrags der automatischen Aufhebung der Bindung der zusätzlichen Mittel abziehen können. Die Kommission habe diese Berechnungsmethode jedoch im November 2015, also einen Monat vor Abschluss des Programms, im Rahmen der Arbeitsgruppe der Sachverständigen (vgl. oben, Rn. 34) ohne jede Rechtfertigung und ohne Extremadura einen Handlungsspielraum zu lassen, geändert. Das Königreich Spanien fügt hinzu, die Kommission habe bis Dezember 2015, dem Zeitpunkt des Abschlusses des Programms, nicht angegeben, dass sie die im zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms angeführten Beträge ändern werde.
106    Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
107    Nach ständiger Rechtsprechung kann sich jeder auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, bei dem ein Unionsorgan durch klare Zusicherungen begründete Erwartungen geweckt hat. Klare, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung solche Zusicherungen dar. Dagegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem keine solchen klaren Zusicherungen gegeben wurden (vgl. Urteil vom 13. September 2017, Pappalardo u. a./Kommission, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung). Es ist unstreitig, dass sich auf diesen Grundsatz auch ein Mitgliedstaat berufen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. April 2015, Polen/Kommission, T‑290/12, EU:T:2015:221, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
108    Das Königreich Spanien stützt sein Vorbringen auf einen Vortrag des Koordinierungsausschusses der Verwaltungsbehörden am 4. Mai 2009 in Madrid, der sich im PowerPoint-Format in Anhang 13 der Klageschrift befindet, und auf den zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms.
109    Erstens ist festzuhalten, dass das Königreich Spanien aus dem fraglichen Vortrag keinerlei klare Zusicherung der Kommission im Sinne der oben in Rn. 107 angeführten Rechtsprechung hinsichtlich der Beträge, die für die Zwecke der Berechnung gemäß Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 zu berücksichtigen sind, ableiten kann.
110    Der fragliche Vortrag diente nur als Unterstützung bei einer Sitzung mit den spanischen Behörden im Hinblick auf die Einfügung von Vorschriften im Zusammenhang mit zusätzlichen Mitteln in die einschlägigen Verordnungen und auf Änderungen, die die Mitgliedstaaten an ihren Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum vornehmen mussten.
111    Zudem wird im betreffenden Vortrag zwar Art. 69 Abs. 5a der Verordnung Nr. 1698/2005 erwähnt, jedoch wird auf die Berechnung, die nach Art. 69 Abs. 5b dieser Verordnung vorzunehmen ist, nicht Bezug genommen.
112    Entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien gibt der fragliche Vortrag auch keine Anleitung hinsichtlich der Art von Mitteln, die Gegenstand einer automatischen Aufhebung im Sinne von Art. 29 der Verordnung Nr. 1290/2005 sein können.
113    Zweitens kann das Königreich Spanien aus dem zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms nicht herleiten, dass darin eine von der Kommission angewandte Berechnungsmethode zum Ausdruck kommt.
114    Zwar ergibt sich aus den Tabellen im Anhang des zweiten Beschlusses zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms nach der automatischen Aufhebung eine Kürzung sowohl des Betrags im Rahmen der zusätzlichen Mittel als auch des Betrags im Rahmen der für andere Vorhaben als jene im Zusammenhang mit neuen Herausforderungen zur Verfügung stehenden Mittel (vgl. oben, Rn. 33), jedoch stellen die Tabellen keine klare Zusicherung der Kommission im Sinne der oben in Rn. 107 angeführten Rechtsprechung in Bezug auf die Beträge dar, die sie bei der Berechnung der Erstattung gemäß Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 beim Abschluss des Programms berücksichtigen würde.
115    Zudem entsprechen die fraglichen Tabellen dem überarbeiteten Finanzierungsplan der spanischen Behörden nach der automatischen Aufhebung, und auch wenn letzterer von der Kommission genehmigt worden war, griff seine Genehmigung dem Betrag der tatsächlich von Extremadura getätigten Ausgaben nicht vor, auf deren Grundlage die Notwendigkeit einer Erstattung nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 beim Abschluss des Programms zu beurteilen war (vgl. oben, Rn. 91).
116    Im Übrigen ist Rn. 92 oben zu entnehmen, dass dem zweiten Beschluss zur Genehmigung der Überarbeitung des Programms kein höherer rechtlicher Rang als der im vorliegenden Fall anwendbaren Verordnung einzuräumen ist.
117    Schließlich betont die Kommission, dass den Mitgliedstaaten anlässlich der Sitzung der Sachverständigengruppe (vgl. oben, Rn. 34) genaue und kohärente Angaben zur Berechnungsmethode nach Art. 69 Abs. 5b der Verordnung Nr. 1698/2005 im Rahmen der Arbeiten zum Abschluss der Programme gegeben wurden. Zudem ergibt sich aus der Klageschrift, dass Extremadura und die Kommission auch im Mai 2016 einen Schriftverkehr führten, im Rahmen dessen die Kommission die Berechnungsmethode erklärte, die sie anzuwenden gedachte. Im Übrigen wird zwar in den Leitlinien nicht auf die Auswirkungen einer automatischen Aufhebung bestimmter Mittelbindungen auf die Berechnungsmethode im Laufe des Programms im Rahmen dieser Vorschrift eingegangen, jedoch ändert dies nichts daran, dass bereits in Nr. 5.2 der Leitlinien die Notwendigkeit einer Erstattung im Fall einer Nichtausschöpfung der ausschließlich für Vorhaben im Zusammenhang mit den neuen Herausforderungen reservierten Beträge angeführt wird, was jedenfalls bei Extremadura der Fall war. So kann entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien nicht davon ausgegangen werden, dass die Kommission die Methode, die sie bei der Berechnung im Rahmen dieser Vorschrift anzuwenden beabsichtigte, nicht dargelegt hat.
118    Nach alledem ist festzustellen, dass die Kommission nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen hat.
119    Daher ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen und die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
120    Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
121    Da das Königreich Spanien unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.      Die Klage wird abgewiesen.
2.      Das Königreich Spanien trägt die Kosten.
Collins
Kancheva
De Baere
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 5. Juli 2018.
Unterschriften
*      Verfahrenssprache: Spanisch.