62018CJ0066_RES
Zadeva C‑66/18
Evropska komisija
proti
Madžarski
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 6. oktobra 2020
„Neizpolnitev obveznosti države – Dopustnost – Pristojnost Sodišča – Splošni sporazum o trgovini s storitvami – Člen XVI – Dostop na trg – Lista specifičnih obvez – Pogoj v zvezi z obstojem dovoljenja – Člen XX(2) – Člen XVII –Nacionalna obravnava – Ponudnik storitev s sedežem v tretji državi – Nacionalna ureditev države članice, ki določa pogoje za izvajanje storitev visokošolskega izobraževanja na njenem ozemlju – Zahteva, da se sklene mednarodna pogodba z državo, v kateri ima ponudnik storitev sedež – Zahteva, da se izobraževanje izvaja v državi, v kateri ima ponudnik sedež – Sprememba konkurenčnih pogojev v prid nacionalnih ponudnikov – Upravičenost – Javni red – Preprečevanje zavajajočih praks – Člen 49 PDEU – Svoboda ustanavljanja – Direktiva 2006/123/ES – Storitve na notranjem trgu – Člen 16 – Člen 56 PDEU – Svoboda opravljanja storitev – Obstoj omejitve – Upravičenost – Razlog v splošnem interesu – Javni red – Preprečevanje zavajajočih praks – Visoka raven kakovosti izobraževanja – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 13 – Akademska svoboda – Člen 14(3) – Svoboda ustanavljanja izobraževalnih zavodov – Člen 16 – Svoboda gospodarske pobude – Člen 52(1)“
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Predhodni postopek – Predmet – Roki, določeni državi članici – Zahteva po razumnih rokih – Merila presoje – Vpliv kratkih rokov na dopustnost tožbe – Pogoji – Dokaz o kršitvi pravice do obrambe države članice
(člen 258 PDEU)
(Glej točke od 45 do 47 in 52.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Pristojnost Sodišča – Tožba zaradi ugotovitve nespoštovanja mednarodnega sporazuma – Sporazumi Unije – Specifične obveze, sprejete v okviru Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami (GATS), priloženega Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije – Izključna pristojnost Unije – Vključitev
(členi 3(1)(e), 216(2) in 258 PDEU)
(Glej točke od 68 do 71, 73 in 74.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Pristojnost Sodišča – Tožba zaradi ugotovitve, da država članica ni spoštovala specifičnih obvez, sprejetih v okviru Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami (GATS), priloženega Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (STO) – Vključitev – Utemeljitev – Mednarodna odgovornost Unije, če država članica krši svoje mednarodne obveznosti – Vpliv obstoja sistema za reševanje sporov v STO – Neobstoj – Obveznost Unije, da spoštuje splošna in običajna pravila in načela mednarodnega prava – Učinki ugotovitve mednarodno protipravnega dejanja oziroma ugotovitve neizpolnitve obveznosti
(člen 258 PDEU; Dogovor o pravilih in postopkih za reševanje sporov, priložen Sporazumu o ustanovitvi STO)
(Glej točke 81 in od 84 do 91.)
Skupna trgovinska politika – Mednarodni sporazumi – Splošni sporazum o trgovini s storitvami (GATS), priložen Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije – Pravilo nacionalne obravnave – Omejitve – Obseg – Specifične obveze na področju zasebno financiranih visokošolskih storitev – Omejitve dostopa na trg s sistemom predhodnega dovoljenja – Razširitev pravila o nacionalni obravnavi – Pogoj – Ukrep, ki je v nasprotju z obveznostmi dostopa na trg in nacionalne obravnave
(Splošni sporazum o trgovini s storitvami (GATS), členi XVI, XVII in XX)
(Glej točke 107, 108, 112 in 113.)
Skupna trgovinska politika – Mednarodni sporazumi – Splošni sporazum o trgovini s storitvami (GATS), priložen Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije – Pravilo nacionalne obravnave – Specifične obveze na področju zasebno financiranih visokošolskih storitev – Nacionalna ureditev, ki izvajanje takih storitve pogojuje z obstojem predhodne mednarodne pogodbe – Spreminjanje konkurenčnih pogojev v prid enakih nacionalnih ponudnikov storitev – Nedopustnost – Utemeljitev – Ohranjanje javnega reda – Izključitev, ker ni dokazov o resnični in dovolj resni grožnji – Preprečevanje zavajajočih praks – Samovoljen in nesorazmeren ukrep – Izključitev
(Splošni sporazum o trgovini s storitvami (GATS), člen XIV(a) in (c), (i), ter člen XVII)
(Glej točke 118, 120, 121, 128, 130 in od 135 do 137.)
Skupna trgovinska politika – Mednarodni sporazumi – Splošni sporazum o trgovini s storitvami (GATS), priložen Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije – Pravilo nacionalne obravnave – Specifične obveze na področju zasebno financiranih visokošolskih storitev – Nacionalna ureditev, ki izvajanje takih storitve pogojuje z izvajanjem izobraževanja v državi izvora – Spreminjanje konkurenčnih pogojev v prid enakih nacionalnih ponudnikov storitev – Nedopustnost – Utemeljitev – Ohranjanje javnega reda – Izključitev, ker ni dokazov o resnični in dovolj resni grožnji – Preprečevanje zavajajočih praks – Izključitev
(Splošni sporazum o trgovini s storitvami (GATS), člen XIV(a) in (c), (i), ter člen XVII)
(Glej točke od 147 do 149, 154 in 155.)
Svoboda ustanavljanja – Določbe Pogodbe – Področje uporabe – Nacionalna zakonodaja, ki se uporablja za vse visokošolske zavode – Vključitev
(člen 49 PDEU)
(Glej točke od 159 do 163.)
Svoboda ustanavljanja – Omejitve – Nacionalna ureditev, ki izvajanje storitve visokošolskega izobraževanja tujih zavodov pogojuje z izvajanjem izobraževanja v državi izvora – Nedopustnost – Utemeljitev – Ohranjanje javnega reda – Izključitev, ker ni dokazov o resnični in dovolj resni grožnji – Preprečevanje zavajajočih praks – Izključitev, ker ni posebnih in podrobnih dokazov – Potreba po zagotovitvi visoke ravni kakovosti visokošolskega izobraževanja – Izključitev zaradi neprimernega ukrepa za uresničevanje tega cilja
(člen 49 PDEU)
(Glej točke od 167 do 170, 178, 179, 181, 182, 185, 187 in 188.)
Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123 – Področje uporabe – Izvajanje storitev visokošolskega izobraževanja za plačilo – Vključitev
(člen 57 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2006/123, člena 2 in 4(1))
(Glej točke od 193 do 195.)
Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123 – Nacionalna ureditev, ki izvajanje storitve visokošolskega izobraževanja tujih zavodov pogojuje z izvajanjem izobraževanja v državi izvora – Nedopustnost – Utemeljitev – Razlogi javnega reda in javne varnosti – Izključitev, ker ni dokazov o resnični in dovolj resni grožnji
(Direktiva Parlamenta in Sveta 2006/123, člen 16(1), drugi pododstavek, in (3))
(Glej točke od 198 do 200 in od 203 do 206.)
Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Področje uporabe – Izvajanje prava Unije – Nacionalna ureditev, ki je del izvajanja obveznosti iz mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija – Nacionalna ureditev, ki ovira uresničevanje ene ali več temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba DEU – Država članica, ki kot utemeljitev navaja nujne razloge v splošnem interesu, ki jih priznava pravo Unije – Vključitev
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 51(1))
(Glej točke od 212 do 215.)
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Združljivost nacionalnih ukrepov s pravom Unije – Očitek, ki se nanaša na kršitev pravic, zagotovljenih z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah – Akademska svoboda, svoboda ustanavljanja izobraževalnih zavodov in svoboda gospodarske pobude – Avtonomna preučitev – Pogoji – Uporaba Listine
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 13, 14(3), 16 in 51(1))
(Glej točke od 212 do 215.)
Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Akademska svoboda – Obseg – Neobstoj določitve kot take v Evropski konvenciji o človekovih pravicah – Upoštevanje priporočil organov Sveta Evrope in Organizacije združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (UNESCO) – Avtonomija visokošolskih zavodov – Vključitev
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 13 in 52(3))
(Glej točke od 222 do 227.)
Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Akademska svoboda – Svoboda ustanavljanja izobraževalnih zavodov in svoboda gospodarske pobude – Nacionalna ureditev, ki izvajanje storitve visokošolskega izobraževanja tujih zavodov pogojuje z izvajanjem izobraževanja v državi izvora in z obstojem predhodne mednarodne pogodbe – Nedopustnost
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 13, 14(3) in 16)
(Glej točke 228, 233, 234 in od 239 do 242.)
Povzetek
Pogoji, ki jih je uvedla Madžarska, da bi lahko tuji visokošolski zavodi opravljali svoje dejavnosti na njenem ozemlju, niso združljivi s pravom Unije.
Sodišče (veliki senat) je v sodbi z dne 6 oktobra 2020, Komisija/Madžarska (Visokošolsko izobraževanje) (C‑66/18), ugodilo tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je Evropska komisija vložila proti tej državi članici. Sodišče je ugotovilo, prvič, da Madžarska s tem, da za tuje visokošolske zavode, ki so zunaj Evropskega gospodarskega prostora (EGP), izvajanje dejavnosti izobraževanja za pridobitev diplome na Madžarskem pogojuje z obstojem mednarodne pogodbe, ki zavezuje Madžarsko s tretjo državo, v kateri ima zadevni zavod sedež, ni izpolnila obvez, ki jih je glede nacionalne obravnave sprejela na podlagi Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami (GATS), sklenjenega v okviru Svetovne trgovinske organizacije (STO). (
1
) Poleg tega je ta zahteva v nasprotju z določbami Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) v zvezi z akademsko svobodo, svobodo ustanavljanja visokošolskih zavodov in svobodo gospodarske pobude. (
2
)
Drugič, Sodišče je ugotovilo, da Madžarska s tem, da izvajanje dejavnosti tujih visokošolskih zavodov, vključno z zavodi s sedežem v drugi državi članici EGP, na Madžarskem pogojuje s tem, da ti zavodi izvajajo visokošolsko izobraževanje v državi svojega sedeža, ni izpolnila obvez, ki jih ima na področju nacionalne obravnave na podlagi GATS, ter obveznosti, ki jih ima na podlagi svobode ustanavljanja, (
3
) prostega pretoka storitev (
4
) in zgoraj navedenih določb Listine.
Madžarska je 4. aprila 2017 v nujnem postopku sprejela zakon o spremembi zakona o visokem šolstvu, (
5
) ki je bil predstavljen kot namenjen zagotavljanju kakovosti visokošolskega izobraževanja in katerega glavni cilj je bil preoblikovati sistem dovoljenj, ki je veljal za tuje visokošolske zavode. Ne glede na to, ali jim je bila podeljena predhodna akreditacija ali ne, so od takrat za te zavode veljale nove zahteve, med katerimi so zahteve, ki jih je preučilo Sodišče.
Komisija je pri Sodišču proti Madžarski vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer je trdila, da zakon o visokošolskem izobraževanju iz leta 2017 ni združljiv tako z obvezami, ki jih je Madžarska prevzela v okviru GATS, kot s svobodo ustanavljanja, prostim pretokom storitev in določbami Listine v zvezi z akademsko svobodo, svobodo ustanavljanja visokošolskih zavodov in svobodo gospodarske pobude.
Sodišče je najprej zavrnilo razloge za nedopustnost, ki jih je navedla Madžarska. Po eni strani je namreč Sodišče glede kratkosti rokov, ki jih je Komisija uporabila v predhodnem postopku, potrdilo svojo sodno prakso na tem področju, (
6
) preučilo konkreten potek tega postopka in ugotovilo, da Madžarska ni dokazala zatrjevane kršitve pravice do obrambe. Poleg tega je Sodišče navedlo, da so bili izpodbijani roki določeni ob upoštevanju začetka veljavnosti zadevnih določb v kratkem roku, ki je bil prvotno določen na 1. januar 2018. Po drugi strani je Sodišče menilo, da se madžarska vlada ne more uspešno sklicevati na nelegitimnost političnih namer, ki naj bi jih imela Komisija, in sicer na varstvo posebnih interesov zavoda Central European University, ker je možnost začeti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti odvisna zgolj od diskrecijske pravice, ki jo ima Komisija v zvezi s tem in ki ni predmet sodnega nadzora, ki ga izvaja Sodišče.
Sodišče se je nato izreklo za pristojno za odločanje o očitkih v zvezi s kršitvami prava STO. V zvezi s tem je Sodišče po tem, ko je opozorilo, da je vsak mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, sestavni del prava Unije, ugotovilo, da to velja za Sporazum o ustanovitvi STO, katerega del je GATS. Dalje, glede razmerja med izključno pristojnostjo Unije na področju skupne trgovinske politike in široko pristojnostjo držav članic na področju izobraževanja, je Sodišče pojasnilo, da obveze, sprejete v okviru AGCS, vključno s tistimi, ki se nanašajo na liberalizacijo trgovine z zasebnimi izobraževalnimi storitvami, spadajo v skupno trgovinsko politiko. Poleg tega je Sodišče v odgovor na trditve madžarske vlade, ki se nanašajo na izključnost pristojnosti za razlago, ki je med drugim podeljena organom, ki so del sistema za reševanje sporov v STO, poudarilo, da ne le to, da obstoj sistema za reševanje sporov, ki je značilen za STO, ne nasprotuje temu, da Sodišče v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti prizna svojo pristojnost za odločanje o očitkih, ki se nanašajo na kršitve prava STO, v obravnavani zadevi GATS, temveč je poleg tega izvajanje te pristojnosti popolnoma v skladu z obveznostjo vsake članice STO, katere del je Unija, da zagotovi izpolnjevanje svojih obveznosti, ki izhajajo iz prava te organizacije. V zvezi s tem je Sodišče poudarilo, da bi se lahko uveljavljala mednarodna odgovornost Unije, ker država članica morebiti ne spoštuje obveznosti, ki jih je prevzela na podlagi GATS.
S tega vidika je Sodišče pojasnilo konkretne posledice – glede izvajanja svojih pristojnosti – določb mednarodnih pogodb, ki ga zavezujejo, ter pravil in načel mednarodnega splošnega običajnega prava, za katere je takoj opozorilo, da so za Unijo zavezujoča. Tako je Sodišče glede na načela splošnega mednarodnega prava, ki so bila kodificirana, na področju odgovornosti države za mednarodno protipravna dejanja ugotovilo, da presoja ravnanja države članice, ki jo mora opraviti v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, čeprav z vidika prava STO, ne zavezuje drugih članic STO niti ne more vplivati na poznejšo presojo, ki bi jo lahko opravil Organ STO za reševanje sporov (DBS). Tako se po mnenju Sodišča niti Unija niti zadevna država članica ne moreta sklicevati na sodbo, ki jo je izdalo Sodišče na podlagi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, da bi se izognili obveznosti, ki jima je naložena, da ravnata v skladu s pravnimi posledicami, ki jih pravo STO določa za sklepe DBS.
Ker je Sodišče tako priznalo svojo pristojnost, je začelo preučevati očitke Komisije. Prvič, glede presoje zahteve v zvezi z obstojem predhodne mednarodne pogodbe glede na člen XVII GATS, ki se nanaša na nacionalno obravnavo, je Sodišče najprej ugotovilo, da se je Madžarska na področju storitev visokošolskega izobraževanja v celoti zavezala, da bo zagotovila nacionalno obravnavo, določeno v tem členu, in to kljub pridržku, oblikovanemu v zvezi z obvezo dostopa na trg (člen XVI), da ustanovitev izobraževalnih zavodov ostaja pogojena s predhodnim dovoljenjem na Madžarskem. V skladu s pravom STO lahko namreč tak pridržek predhodnega dovoljenja, katerega namen je omejiti prevzete obveze na področju dostopa na trg, na področju nacionalne obravnave velja le, če se nanaša na ukrep, ki je v nasprotju tako z obveznostjo na področju dostopa na trg kot z obveznostjo v zvezi z nacionalno obravnavo. V obravnavani zadevi pa splošna narava pridržka predhodnega dovoljenja, s katerim je Madžarska želela omejiti svojo obvezo glede dostopa na trg, nikakor ni diskriminatorna, tako da se Madžarska nanj ne more sklicevati v zvezi z obveznostjo nacionalne obravnave.
Sodišče je nato pojasnilo, da sklenitev mednarodne pogodbe, kot se zahteva z zakonom o visokošolskem izobraževanju iz leta 2017, nalaga zadevnim tujim ponudnikom dodaten pogoj za opravljanje storitev visokošolskega izobraževanja na Madžarskem, kot pogoj, katerega izpolnjevanje spada v diskrecijsko pravico madžarskih organov, kar zadostuje za opredelitev spremembe konkurenčnih pogojev v škodo zadevnih zavodov in v prid madžarskih zavodov. Nazadnje, Sodišče je menilo, da pojasnila madžarske vlade v zvezi s cilji, ki jih uresničuje zadevna zahteva, glede na člen XIV GATS ne zadostujejo za njeno utemeljitev. Glede sklicevanja Madžarske na varstvo javnega reda namreč ta država članica ni konkretno in podrobno dokazala obstoja resnične in dovolj resne grožnje kateremu izmed temeljnih interesov madžarske družbe. Poleg tega je Sodišče v delu, v katerem naj bi bila zadevna zahteva namenjena preprečevanju zavajajočih praks, razsodilo, da zadevna zahteva pomeni samovoljno diskriminacijo zaradi odločilnega pomena politične volje madžarskih organov za njeno izpolnitev. Ta utemeljitev Madžarske zato prav tako ni bila sprejeta.
Poleg tega in vsekakor je Sodišče presodilo, da zadevna zahteva ni sorazmerna, saj je ugotovilo, da se uporablja brez razlikovanja, tudi za zavode, ki so že prisotni na madžarskem trgu.
Drugič, Sodišče je preučilo zahtevo po izobraževanju v državi izvora. Najprej, glede obveze, ki jo je Madžarska prevzela na podlagi člena XVII GATS, je Sodišče, potem ko je poudarilo slabši konkurenčni položaj, ki izhaja iz zadevne zahteve za zadevne zavode, ugotovilo, kot je že prej navedlo, da pojasnila madžarske vlade v zvezi s cilji, s katerimi je mogoče utemeljiti njeno nujnost, niso zadostna. Iz podobnih razlogov, kot so bili navedeni v okviru analize prvega očitka, je Sodišče zato sklenilo, da je ta zahteva v delu, v katerem se nanaša na visokošolske zavode s sedežem v tretji državi članici STO, v nasprotju s to določbo. Poleg tega je Sodišče v delu, v katerem se navedena zahteva nanaša na izobraževalne zavode s sedežem v drugi državi članici Unije, ugotovilo obstoj neutemeljene omejitve tako svobode ustanavljanja, zagotovljene s členom 49 PDEU, kot prostega pretoka storitev iz člena 16 Direktive o storitvah. Nazadnje, Sodišče je v delu, v katerem je zadevna zahteva predstavljena tako, da je njen namen zagotoviti visoko raven kakovosti visokošolskega izobraževanja, ugotovilo, da zahtevana dejavnost, katere kakovost še ni izkazana, nikakor ne vpliva na kakovost izobraževanja, ki se izvaja na Madžarskem, tako da tak cilj ne zadostuje za utemeljitev zadevne zahteve.
Tretjič, Sodišče je preučilo, ali so zadevne zahteve, uvedene z zakonom o visokošolskem izobraževanju iz leta 2017, v skladu s členi 13, 14(3) in 16 Listine. V zvezi s tem je Sodišče najprej pojasnilo, da Listina Madžarsko v zvezi s spornimi določbami zavezuje, ker na eni strani izpolnitev obveznosti, ki jih ima Madžarska na podlagi mednarodnega sporazuma, ki je sestavni del prava Unije, kot je GATS, in na drugi strani omejitve v teh istih določbah, ki se nanašajo na temeljne svoboščine in za katere je Madžarska zaman trdila, da so utemeljene, spadajo na področje izvajanja prava Unije v smislu člena 51(1) Listine.
Sodišče je zaporedno preučilo obseg jamstev, zagotovljenih z določbami Listine, in v zvezi z izvajanjem dejavnosti visokošolskih zavodov poudarilo, da akademska svoboda nima le individualne razsežnosti v delu, v katerem je povezana s svobodo izražanja in, natančneje, na področju raziskav s svobodo obveščanja, raziskovanja in širjenja tako pridobljenih rezultatov, temveč tudi institucionalno in organizacijsko razsežnost, ki se izraža v avtonomiji teh zavodov. Sodišče pa je ugotovilo, da bi sporni ukrepi lahko ogrozili akademsko dejavnost zadevnih tujih visokošolskih zavodov na madžarskem ozemlju in tako zadevnim akademikom odvzeli avtonomno infrastrukturo, potrebno za opravljanje njihovih znanstvenih raziskav in opravljanje njihovih pedagoških dejavnosti, tako da so navedeni ukrepi taki, da omejujejo akademsko svobodo, varovano s členom 13 Listine. Poleg tega ustanovitev teh zavodov spada na področje uporabe členov 14(3) in 16 Listine, sporni ukrepi pa iz podobnih razlogov, kot so navedeni zgoraj, pomenijo poseganje v pravice, določene s tema določbama. Ker ta različna poseganja glede na člen 52(1) Listine niso bila utemeljena, je Sodišče ugotovilo, da Madžarska ni izpolnila zgoraj navedenih določb Listine.
(
1
)	Člen XVII GATS.
(
2
)	Členi 13, 14(3) in 16 Listine.
(
3
)	Člen 49 PDEU.
(
4
)	Člen 16 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36, v nadaljevanju: Direktiva o storitvah).
(
5
)	Nemzeti felsőtatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (zakon št. XXV iz leta 2017 o spremembi zakona št. CCIV iz leta 2011 o nacionalnem visokem šolstvu; v nadaljevanju: zakon o visokošolskem izobraževanju iz leta 2017).
(
6
)	Glej zlasti sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 30 in navedena sodna praksa) (glej tudi sporočilo za medije št. 73/20).