NIILO JÄÄSKINEN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. március 1‑je(1)
C‑15/11. sz. ügy
Leopold Sommer
kontra
Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien
(A Verwaltunsgerichtshof [Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Új tagállamok csatlakozása – A Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyv – Bulgária – A 2004/114/EK irányelv alkalmazhatósága – A harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételei –»Standstill«‑záradék – Az uniós preferencia elve – Olyan tagállami szabályozás elfogadhatósága, amely a bolgár állampolgárokra vonatkozó foglalkoztatási engedély megadását a munkaerő-piaci helyzet módszeres vizsgálatához köti”
I –    Bevezetés
1.        A Verwaltunsgerichtshof (Ausztria) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem a Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyvnek(2) (a továbbiakban: jegyzőkönyv), különösen annak 20. cikkének és „A jegyzőkönyv 20. cikkében hivatkozott lista: átmeneti intézkedések – Bulgária” című VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének, valamint a harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről szóló, 2004. december 13‑i 2004/114/EK tanácsi irányelv(3) értelmezésére vonatkozik.
2.        E kérelmet L. Sommer és a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (a bécsi munkaügyi hatóság tartományi kirendeltsége; a továbbiakban: Arbeitsmarktservice) között, L. Sommer által, Ausztriában tanulmányokat folytató, és ott részmunkaidőben gépjárművezetőként munkát végezni kívánó bolgár állampolgár részére kért foglalkoztatási engedély kiadásának megtagadása tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő.
3.        A Bíróság elé terjesztett kérdések arra irányulnak, hogy a Bíróság határozzon a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontjának 14. bekezdésében előírt „standstill”‑kötelezettség értékelésénél figyelembe veendő szempontokról, valamint az ugyanezen bekezdésben kimondott uniós preferencia elvének a bolgár diákoknak az említett jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 2. alpontjának első albekezdésében előírt átmeneti időszak során fennálló joghelyzetére való hatásáról. Ezen összefüggésben a jelen előzetes döntéshozatalra utalás lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy megítélje a tagállamok által elfogadott azon intézkedések elfogadhatóságát, amelyek a bolgár állampolgárok ezen intézkedések alkalmazási időszaka alatti, a munkaerőpiacukra való bejutásának szabályozására irányulnak.
II – Jogi háttér
A –    Az uniós jog
1.      1.     A jegyzőkönyv és VI. melléklete
4.        Az Európai Unió tagállamai, valamint a Bolgár Köztársaság és Románia között, a Bolgár Köztársaságnak és Romániának az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződést (a továbbiakban: csatlakozási szerződés) 2005. április 25‑én írták alá, és 2007. január 1‑jén lépett hatályba (a továbbiakban: a csatlakozás időpontja).
5.        A csatlakozási szerződés 1. cikkének (3) bekezdése szerint „[a] felvétel feltételeit és részletes szabályait az e szerződéshez mellékelt jegyzőkönyv állapítja meg. A jegyzőkönyv rendelkezései e szerződés szerves részét képezik”.
6.        A jegyzőkönyvnek az átmeneti intézkedésekre vonatkozó 20. cikke előírja többek között, hogy az említett jegyzőkönyv VI. mellékletében felsorolt intézkedéseket a Bolgár Köztársaság vonatkozásában az említett mellékletekben meghatározott feltételekkel kell alkalmazni.
7.        A jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 2. bekezdésének első albekezdése előírja, hogy a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendelet(4) 1–6. cikkétől eltérve a csatlakozás időpontját követő kétéves időszak végéig (azaz 2009. január 1‑jéig) a jelenlegi tagállamok a nemzeti jogszabályaikban vagy a kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezéseket alkalmazzák a bolgár állampolgárok területükön való munkavállalási jogosultságára. E rendelkezések alkalmazását a tagállamok a csatlakozás időpontját követő ötéves időszak végéig fenntarthatják.
8.        A jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontjának 14. bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 2–5. és 7–12. bekezdés alkalmazása a bolgár állampolgárok számára a jelenlegi tagállamokban való munkavállalás jogosultsága tekintetében nem eredményezhet szigorúbb feltételeket, mint amelyek a csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában fennállnak.
Az 1–13. bekezdésben foglaltak alkalmazása ellenére a nemzeti jogszabályokban vagy kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezések alkalmazása során a jelenlegi tagállamok a munkavállalási jogosultság tekintetében előnyben részesítik a tagállami állampolgár munkavállalókat az olyan munkavállalókkal szemben, akik harmadik országok állampolgárai.
A jogszerűen valamely másik tagállamban lakó és munkát vállaló bolgár migráns munkavállalókra és családtagjaikra, illetve egy másik tagállam jogszerűen Bulgáriában lakó és munkát vállaló migráns munkavállalóira és családtagjaikra nem vonatkozhatnak szigorúbb korlátozások, mint a harmadik országoknak az adott tagállamban, illetve Bulgáriában lakó és munkát vállaló állampolgáraira. Ezen túlmenően a közösségi preferencia elvének alkalmazásaként harmadik országokból származó, Bulgáriában lakó és munkát vállaló migráns munkavállalók nem részesíthetők kedvezőbb bánásmódban, mint Bulgária állampolgárai.”
2.      A 2004/114 irányelv
9.        A 2004/114 irányelv 2005. január 12‑én lépett hatályba. 22. cikke értelmében az átültetésre vonatkozó határidő 2007. január 12‑én lejárt.
10.      Ezen irányelv (6) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] Közösség oktatás terén végzett tevékenységének egyik célja annak elősegítése, hogy Európa egésze a tanulmányok és a szakképzés legkiemelkedőbb központjává váljon a világon. A harmadik országok állampolgárainak a Közösség felé irányuló, tanulmányi célú mobilitása e stratégia kulcsfontosságú eleme. A belépés és tartózkodás feltételeire vonatkozó tagállami nemzeti jogszabályok közelítése szintén e stratégia részét képezi”.
11.      Ugyanezen irányelv (7) preambulumbekezdése szerint „[a] migráció ezen irányelv alkalmazásában, amely meghatározása szerint átmeneti jellegű, és nem függ a befogadó tagállam munkaerőpiacától, az érintett migránsok származási országuk és a befogadó ország számára a kölcsönös gyarapodás egy formáját jelenti, és elősegíti, hogy a különböző kultúrák közelebb kerüljenek egymáshoz”.
12.      A diákok gazdasági tevékenységét illetően a (18) preambulumbekezdés előríja, hogy „[a]nnak érdekében, hogy a harmadik országbeli diákok számára lehetővé váljék tanulmányi költségeik egy részének fedezése, az ezen irányelvben meghatározott feltételek szerint lehetővé kell tenni számukra a munkaerőpiacra való bejutást. A diákok ezen irányelvben meghatározott feltételek szerinti, munkaerőpiacra való bejutásának általános szabálynak kell lennie; rendkívüli körülmények fennállása esetén azonban lehetőséget kell adni a tagállamoknak arra, hogy figyelemmel legyenek nemzeti munkaerő‑piaci helyzetükre”.
13.      A 2004/114 irányelv 1. cikke kimondja:
„Ennek az irányelvnek a célja, hogy meghatározza:
a)      a harmadik országok állampolgárainak a tagállamok területén tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából, három hónapot meghaladó időtartamra történő beutazásának feltételeit;
b)      a harmadik országok állampolgárainak a tagállamok területére az említett célokból történő fogadásával kapcsolatos eljárási szabályokat.”
14.      Ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésének a) pontja a „harmadik ország állampolgára” fogalmát úgy határozza meg, hogy ebbe a körbe tartozik „bármely olyan személy, aki a Szerződés 17. cikkének (1) bekezdése értelmében nem uniós polgár”.
15.      Az említett irányelvnek „Az érintett harmadik országbeli állampolgárokkal való bánásmód” című IV. fejezetében található, „A hallgató jövedelemszerző tevékenysége” című 17. cikke előírja:
„(1)      A hallgató a tanulmányi idején kívül, valamint a fogadó tagállamnak az adott tevékenységre alkalmazandó szabályaira és feltételeire is figyelemmel, jogosult arra, hogy munkát vállaljon, és jogosult lehet arra, hogy önálló vállalkozóként jövedelemszerző tevékenységet folytasson. A fogadó tagállamon belüli munkaerő‑piaci helyzet figyelembe vehető.
A tagállamok szükség esetén, nemzeti jogszabályaikkal összhangban, a hallgatónak és/vagy a munkáltatónak előzetes engedélyt adnak.
(2)      Minden tagállam meghatározza, hogy hetente legfeljebb hány óra, illetve évente legfeljebb hány nap vagy hónap engedélyezett ilyen tevékenység folytatására, amely pedig nem lehet kevesebb, mint heti 10 óra, illetve az éves szinten ennek megfelelő nap vagy hónap.
(3)      A tartózkodás első évében a fogadó tagállam korlátozhatja a jövedelemszerző tevékenység folytatásának lehetőségét.
(4)      A tagállamok megkövetelhetik a hallgatótól, hogy az érintett tagállam által kijelölt hatóságnak előzetesen vagy más módon jelentse be azt, hogy jövedelemszerző tevékenységet folytat. Az előzetes vagy más módon történő bejelentés kötelezettsége a hallgató munkaadója számára is előírható.”
B –    A nemzeti jog
16.      A letelepedésről és tartózkodásról szóló törvény (Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz)(5) 64. §‑ának (2) bekezdése szerint a külföldi diákok számára kiállított tartózkodási engedély lehetővé teszi a munkaviszony keretében történő gazdasági tevékenység folytatását, feltéve hogy az említett tevékenység nem sérti a tartózkodás alapját adó tanulmányok folytatását.
17.      A foglalkoztatási engedélyt a külföldiek foglalkoztatásáról szóló törvény (Ausländerbeschäftigungsgesetz, a továbbiakban: AuslBG)(6) rendelkezéseinek megfelelően adják ki. E törvénynek „A foglalkoztatási engedély kiadásának feltételei” című 4. §‑a az (1) bekezdésében előírja:
„A foglalkoztatási engedély – eltérő rendelkezés hiányában – akkor adható ki, ha a munkaerőpiac helyzete és fejlődése a foglalkoztatást megengedi, és az ellen nem szólnak fontos köz‑ vagy nemzetgazdasági érdekek.”
18.      Az AuslBG 4. §‑ának (6) bekezdése szabályozza azon helyzeteket, amikor az említett törvény 13. §‑a szerinti, a külföldi munkavállalók maximális tartományi létszámát átlépték. Ebben az esetben új foglalkoztatási engedélyek csak bizonyos, ebben a cikkben érintett feltételekkel adhatók ki.
19.      Az AuslBG „A munkaerőpiac helyzetének vizsgálata” című 4b. §‑a az (1) bekezdésében a következőket írja elő:
„A munkaerőpiac helyzete és fejlődése (4. §, (1) bekezdés) akkor engedi meg a foglalkoztatási engedély kiadását, ha a kérelemben megnevezett külföldi személy által betöltendő állásra sem olyan belföldi, sem a munkaerőpiacon rendelkezésre álló olyan külföldi személy nem áll rendelkezésre, aki kész és alkalmas a kérelemben megjelölt foglalkozás törvényes keretek közötti gyakorlására. A rendelkezésre álló külföldi személyek közül előnyben kell részesíteni a munkanélküliségi biztosítás ellátásaira jogosultakat, a munkavállalási engedéllyel, a munkavállalási engedély alóli felmentéssel vagy a letelepedési igazolással rendelkezőket, valamint az EGT‑polgárokat (2. §, (6) bekezdés) és a Törökországgal kötött társulási megállapodás hatálya alá tartozó munkavállalókat […]”.
III – Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
20.      A felperes, L. Sommer 2008. január 30‑án egy, már több mint egy éve Ausztriában tartózkodó bolgár állampolgársággal rendelkező diák számára kérte foglalkoztatási engedély kiadását, a Bécsbe, rövid határidővel éjszakai szállítások lebonyolításához gépjárművezetőként történő foglalkoztatása érdekében. E kérelmet az Arbeitsmarktservice a 2008. február 8‑i határozatában az AuslBG 4. §‑a (6) bekezdésének 1. pontja alapján elutasította.
21.      L. Sommer panaszt nyújtott be az említett határozattal szemben az Arbeitsmarktservice‑hez, amely 2008. március 17‑i határozatában, többek között ismételten az AuslBG 4. §‑ának (6) bekezdésére hivatkozva, nem adott helyt e panasznak, mivel a külföldi munkavállalóknak a Bécs tartomány vonatkozásában meghatározott maximális számát már túllépték, és nem teljesültek az e rendelkezésben előírt további feltételek. L. Sommer keresetet nyújtott be e határozat ellen a kérdést előterjesztő bírósághoz.
22.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint a 2004/114 irányelv 2. cikkének a) pontjával összefüggésben szó szerint értelmezett 1. cikkének a) pontjából kitűnik, hogy a bolgár állampolgárok nem tartoznak az említett irányelv hatálya alá, mivel a Bolgár Köztársaság Unióhoz történő 2007. január 1‑jei csatlakozását követően az irányelv értelmében már nem „harmadik országok állampolgárai”. E tekintetben vizsgálja többek között a Bolgár Köztársaság csatlakozásának egy bolgár diák helyzetére gyakorolt hatását. Pontosabban azt vizsgálja, hogy a fent leírt jogállásváltozás azzal járhat‑e, hogy romlik a bolgár diák joghelyzete, vagy hátrányosabb bánásmódban részesül a harmadik országok diákjaihoz viszonyítva, ami ellentétes lenne a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének rendelkezéseivel.
23.      A kérdést előterjesztő bíróság többek között úgy érvel, hogy a foglalkoztatási engedély kiadása az AuslBG 4. §‑ának (1) bekezdése értelmében egyrészt a munkaerőpiac helyzete és fejlődése, másrészt pedig az ilyen munkavállaló foglalkoztatását megakadályozó köz‑ vagy nemzetgazdasági érdekek vizsgálatának van alárendelve.
24.      Ilyen előzmények mellett a Verwaltungsgerichtshof – 2010. december 9‑i határozatával – úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Alkalmazandó‑e a [2004/114 irányelv] Ausztriában egy bolgár diákra a [jegyzőkönyvnek] »A jegyzőkönyv 20. cikkében hivatkozott lista: átmeneti intézkedések – Bulgária« című VI. melléklete »A személyek szabad mozgása« című 1. pontja 14. bekezdésének első vagy harmadik albekezdésére tekintettel?
2)      Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: ellentétes‑e az uniós joggal, különösen a [2004/114] irányelv 17. cikkével az olyan nemzeti szabályozás, amely, mint az [AuslBG]‑nek az alapügyben releváns rendelkezései, a foglalkoztatási engedélynek a munkáltató számára a már több mint egy éve az ország területén tartózkodó (a [2004/114] irányelv [3. cikke]) diák foglalkoztatása céljából történő kiadása előtt minden esetben a munkaerő‑piaci helyzet vizsgálatát írja elő, és emellett a külföldi foglalkoztatottak egy meghatározott maximális létszámának átlépése esetén a foglalkoztatási engedély kiadását további feltételektől teszi függővé?”
25.      A Verwaltungsgerichtshof által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmet 2011. január 12‑én vette nyilvántartásba a Bíróság Hivatala.
26.      L. Sommer, az osztrák kormány és a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. Egyik fél sem kérte tárgyalás tartását.
IV – Elemzés
A –    A bolgár állampolgároknak a Bolgár Köztársaságnak az Unióhoz történő csatlakozását követő joghelyzetéről
27.      Figyelembe véve az alapügyben szereplő joghelyzet időbeli szempontjainak összetettségét, hasznosnak tűnik áttekintő táblázat segítségével összefoglalni a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő jogvita megoldása vonatkozásában jelentőséggel bíró időpontokat.
Dátum
Az uniós jog
Helyzet a jelen ügyben
2005. 01. 12.
A 2004/114 irányelv hatálybalépése
2005. 04. 25.
A jegyzőkönyvben a „standstill”-kötelezettséget meghatározó csatlakozási szerződés aláírása
2007. 01. 01.
A csatlakozási szerződés, a jegyzőkönyvet is ideértve, hatálybalépése
2007. 01. 12.
A 2004/114 irányelv átültetésére meghatározott határidő lejárta
2008. 01. 30.
L. Sommer által benyújtott foglalkoztatási engedély iránti kérelem
2008. 02. 08.
Az Arbeitsmarktservice‑nek a kérelmet elutasító határozata
2008. 03. 17.
Az Arbeitsmarktservice‑nek a panaszt elutasító határozata
2012. 01. 01.
A jegyzőkönyvben előírt átmeneti időszak vége
28.      Amint az e táblázatból kitűnik, L. Sommer az alapügyben szereplő jogvita alapját képező, az Ausztriában tartózkodó bolgár állampolgárt érintő foglalkoztatási engedély iránti kérelmet 2008. január 30‑án nyújtotta be. Ezen időpontban és a csatlakozás időpontját követő kétéves időszak végéig a tagállamok a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 2. bekezdésének első albekezdése értelmében a bolgár állampolgárok területükön való munkavállalási jogosultságára a nemzeti jogszabályaikban vagy a kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezéseket alkalmazták. Ugyanezen rendelkezés szerint az említett államok a csatlakozás időpontját követő ötéves időszak végéig fenntarthatják e rendelkezéseiket.
29.      A jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének első albekezdése mindazonáltal korlátozza a tagállamok e vonatkozásban fennálló hatáskörét, pontosítva, hogy az érintett átmeneti rendelkezések alkalmazása a bolgár állampolgárok számára a jelenlegi tagállamokban való munkavállalási jogosultsága tekintetében nem eredményezhet szigorúbb feltételeket, mint amelyek a csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában fennálltak.
30.      A csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában, azaz 2005. április 25‑én, a 2004/114 irányelv már 2005. január 12‑e óta hatályban volt, még ha az annak átültetésére előírt határidő nem is járt le. Az említett aláírás időpontjában a bolgár állampolgárok, harmadik országok állampolgáraiként, a 2004/114 irányelv hatálya alá tartoztak, amelynek az átültetésére előírt határidő még nem járt le.
B –    A 2004/114 irányelv alkalmazhatósága egy bolgár diákra a Bolgár KöztársaságUnióhoz való csatlakozását követően
31.      Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy egyrészt a „standstill”‑záradék, másrészt pedig a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontjának 14. bekezdésében foglalt uniós preferencia elve a 2004/114 irányelvnek a bolgár állampolgárokra való alkalmazási kötelezettségével jár‑e még a Bolgár Köztársaság Unióhoz való csatlakozását követően is.
32.      E kérdés megválaszolása érdekében először is meg kell vizsgálni a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontjának 14. bekezdésében érintett kötelezettségek terjedelmét.
1.      A „standstill”‑kötelezettségről
33.      A jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének első albekezdésében szereplő „standstill”‑záradék célja annak elkerülése, hogy az átmeneti rendelkezések alkalmazása a tagállamokban a bolgár állampolgárok számára azzal járjon, hogy a tagállamokban való munkavállalás jogosultsága tekintetében szigorúbb feltételeket eredményez, mint amelyek a csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában fennálltak.
34.      A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a hasonló „standstill”‑klauzulák célja annak megakadályozása, hogy valamely tagállam olyan új intézkedéseket hozzon, amelyek célja vagy hatása az e klauzulák hatálybalépése előtt alkalmazandó feltételeknél szigorúbb feltételek létrehozása.(7) A harmadik ország állampolgára jogállásból az említett ország uniós csatlakozását követően az uniós állampolgári jogállásba kerülés az érdekelt személyek számára nem járhat tehát azzal, hogy nehezebbé válik a munkaerőpiacra való bejutásuk.
35.      E szemszögből a minden tagállamot terhelő, a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének első albekezdésében előírt „standstill”‑záradék szerinti kötelezettség állandó jellegű. E záradék célja az érintett személyek joghelyzetének, a csatlakozási szerződés aláírásakor, azaz 2005. április 25‑én fennálló joghelyzetükhöz viszonyított rosszabbodása elkerülésének megakadályozása.
36.      Amint azt a fenti áttekintő táblázat világosan megmutatja, a 2004/114 irányelv már hatályban volt a csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában, az átültetésére előírt határidő azonban még nem járt le. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az irányelvek ebben a szakaszban még nem rendelkeznek közvetlen hatállyal,(8) és a nemzeti bíróságok azon kötelezettsége, hogy az említett irányelv rendelkezéseivel összhangban értelmezzék a belső jogot, csak az olyan helyzetekre vonatkozik, amelyekben az „összeegyeztethetetlen” értelmezés az átültetésre előírt határidőt követően súlyosan veszélyeztetné az említett irányelv által elérni kívánt cél megvalósítását és nem célja, hogy előzetese joghatással ruházza fel az abban foglalt szabályokat.(9)
37.      E tekintetben hangsúlyozom, hogy nem osztom az osztrák kormány és a Bizottság azon álláspontját, amely szerint a 2004/114 irányelv normatív tartalma határozza meg a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontjának 14. bekezdésében foglalt „standstill”‑kötelezettség tartalmát. A csatlakozási szerződés aláírásakor, azaz 2005. április 25‑én az Osztrák Köztársaság nem volt köteles alkalmazni az említett irányelvet sem harmadik ország állampolgáraira, sem pedig bolgár állampolgárokra, mivel még nem járt le az irányelv átültetésére előírt határidő. Minden ezzel ellentétes értelmezés értelmetlenné tenné az átültetésre előírt határidő célját, és zavart okozna az irányelvek jogi természetét illetően, amely irányelvek olyan jogi aktusok, amelyek bizonyos kötelező joghatásai csak a nemzeti jogba való átültetésüket követően keletkeznek.
38.      Ebből következik, hogy a csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában a 2004/114 irányelvvel csak az volt összeegyeztethetetlen, hogy az Osztrák Köztársaság olyan rendelkezéseket fogadjon el, amelyek súlyosan veszélyeztetik az ezen irányelv által előírt eredmény megvalósítását. E tilalom, amely a Bíróságnak az Inter-Environnement Wallonie ítélete(10) alapjául szolgáló ügyből eredő ítélkezési gyakorlatából következik, az irányelveknek az átültetésre előírt határidő lejártát követő hatékony érvényesülésének biztosítására irányul.
39.      Ezért a fent hivatkozott Inter-Environnement Wallonie ügyből eredő helyzetekre vonatkozó ítélkezési gyakorlaton kívül a „standstill”‑kötelezettség tartalmát a jelen ügyben kizárólag a nemzeti jogszabályokban vagy kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezésekre, nem pedig a 2004/114 irányelvre tekintettel kell meghatározni. Következésképpen az említett „standstill”‑kötelezettség csak akkor bír jelentőséggel az alapügyben fennálló joghelyzet értékelése szempontjából, ha az osztrák szabályozást úgy módosították, hogy a bolgár állampolgárok osztrák munkaerőpiacra való bejutása nehezebbé vált 2005. április 25. után, mint az említett időpont előtt hatályos jogszabályok által biztosított hozzáférés.(11) A nemzeti bíróság feladata annak ellenőrzése, hogy nem következett‑e be ilyen romlás.
2.      Az uniós preferencia elvéről
40.      A jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének második albekezdése az uniós preferencia elvét érinti, amely szerint a tagállamoknak, az átmeneti időszak során hozott rendelkezésektől függetlenül, a munkavállalási jogosultság tekintetében előnyben kell részesíteniük a tagállami állampolgár munkavállalókat az olyan munkavállalókkal szemben, akik harmadik országok állampolgárai.(12)
41.      Míg a „standstill”‑záradékból eredő kötelezettség állandó jellegű, a tagállamok számára a munkaerőpiacra történő bejutást illetően az uniós állampolgárok előnyben részesítését előíró uniós preferencia elve időbeli szempontból dinamikus jellegű. Azaz a bolgár állampolgárok, a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének második albekezdése szerint, a bánásmódjukat tekintve nemcsak ugyanazon javulást kell, hogy tapasztalják, mint a hasonló helyzetben lévő harmadik országok állampolgárai, hanem az utóbbiakhoz viszonyítva preferenciális bánásmódot is. Az utóbbi kötelezettség tartalma változhat tehát az időben.
42.      A jelen esetben az uniós preferencia szempontjából a foglalkoztatási engedély iránti kérelem benyújtásának időpontja, azaz 2008. január 30. a helyzet értékelése vonatkozásában releváns időpont. Ezen időpontban már egy éve lejárt a 2004/114 irányelv átültetésére előírt határidő.
43.      A munkaerőpiacra való bejutásnak az említett irányelvben előírt feltételei, jóllehet nem közvetlenül alkalmazandóak az olyan bolgár állampolgárságú diákra, mint akit például L. Sommer kíván alkalmazni az alapügyben, mindazonáltal a jegyzőkönyvben előírt minimumküszöböt jelentik, amely az átmeneti rendelkezések alkalmazásának időszaka alatt érvényes az ilyen diákra is. Ebből következik, hogy a 2004/114 irányelvnek a harmadik ország állampolgárságával rendelkező diákok helyzetére gyakorolt joghatásai a csatlakozási szerződésből, tehát elsődleges jogból eredő említett kötelezettség értelmében alkalmazandók a bolgár diákokra is.
44.      Úgy tűnik azonban, hogy az ilyen helyzetben az irányelv joghatását az uniós irányelvek joghatásához kell hasonlítani, nem pedig egy elsődleges jogi aktus joghatásához. Ennek hiányában azon irányelvek, amelyek alkalmazandósága a csatlakozási szerződésből ered, nagyobb normatív értékkel rendelkeznek, mint a többi irányelv.(13)
45.      Így a 2004/114 irányelvben előírt feltételek vajon az uniós preferencia elvének alkalmazása vonatkozásában a mimimumküszöböt jelentik? Következésképpen, ha az osztrák munkaerőpiacra való bejutást a 2004/114 irányelvben előírt módon kell biztosítani az olyan diák számára, aki harmadik ország állampolgára, a bolgár diák munkavállalási jogosultságát legalább ilyen kedvező feltételekkel kell lehetővé tenni, sőt az olyan diákokhoz viszonyítva, akik harmadik ország állampolgárai, elsőbbséget kell élveznie.(14)
46.      Más szóval a Bolgár Köztársaság Unióhoz való csatlakozása azzal járt, hogy a bolgár állampolgárok a harmadik országok állampolgárai jogállásból uniós jogállásba kerültek. A bolgár állampolgárok e jogállásváltozása nem jár azzal, hogy alkalmazandó rájuk a 2004/114 irányelv. Mindazonáltal a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének második albekezdésében előírt uniós preferencia elvéből következik, hogy minimumkövetelményként az átmeneti rendelkezések érvényességének ideje alatt a bolgár diák vonatkozásában is figyelembe kell venni a 2004/114 irányelvben meghatározott munkavállalási jogosultsági feltételeket.(15)
47.      Következésképpen az uniós preferencia elvét alkalmazva az alapügyben szereplőhöz hasonló bolgár állampolgár nem részesíthető kevésbé előnyös bánásmódban (a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének harmadik albekezdésében kimondott elv), mint valamely harmadik ország állampolgára, aki hasonló helyzetben van. Emellett, ami a munkerőpiacra való bejutást illeti, nemcsak hogy legalább olyan kedvező feltételek kell, hogy rá vonatkozzanak, mint amelyek a harmadik ország állampolgáraira alkalmazandóak, hanem az utóbbiakhoz viszonyítva előnyben is kell őt részesíteni.
48.      Meg kell emellett állapítani, hogy a „harmadik ország állampolgára” fogalma nem vonatkozik azon személyekre, akik az Unió és harmadik országok közti nemzetközi megállapodások értelmében az uniós állampolgárokkal megegyező bánásmódban részesülnek, mint például az Európai Gazdasági Térség (EGT) állampolgárai. Ugyanis az ezzel ellentétes értelmezés értelmetlenné tenné a jegyzőkönyv által az átmeneti időszakra előírt rendszert, és azzal a veszéllyel járna, hogy megfosztja hatékony érvényesülésétől a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 2. bekezdése első albekezdésének nagy részét, amely előírja a nemzeti jogszabályokban vagy kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezéseknek az átmeneti időszak alatti alkalmazását.(16)
49.      Ebben az összefüggésben hasznosnak tartom hozzáfűzni, hogy egyrészt az uniós preferencia elvének alkalmazásában az alapügyben szereplő helyzethez hasonló joghelyzetben lévő magánszemélyek a nemzeti bíróságok előtt hivatkozhatnak a fogadó tagállammal szemben a 2004/114 irányelvnek, a tartalmukat illetően feltétel nélküli és kellően pontos rendelkezéseire, amennyiben teljesülnek a Bíróság ítélkezési gyakorlatában az irányelvek közvetlen hatályának kérdésében meghatározott feltételek.(17)
50.      Másrészt az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a nemzeti bíróságnak a belső jogot a lehetséges kereteken belül a kérdéses irányelv szövegének és céljának fényében kell értelmeznie úgy, hogy elérje az irányelv által megfogalmazott eredményt. Így az összhangban álló értelmezésre vonatkozó e kötelezettségből következik, hogy a nemzeti bíróságok kötelesek a nemzeti jog vonatkozó rendelkezéseit az említett irányelv követelményeivel összhangban értelmezni.(18)
C –    Az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozásnak a 2004/114 irányelvvel való összeegyeztethetősége
51.      Előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az első kérdésre adott igenlő válasz esetében az uniós joggal, különösen pedig a 2004/114 irányelv 17. cikkével ellentétes‑e az olyan tagállami szabályozás, amely – mint az alapügyben alkalmazandó AuslBG rendelkezései – a foglalkoztatási engedélynek a munkáltató számára a már több mint egy éve az ország területén tartózkodó diák foglalkoztatása céljából történő kiadása előtt előírja a nemzeti munkaerő‑piaci helyzet módszeres vizsgálatát, sőt amely a külföldi foglalkoztatottak tartomány vonatkozásában meghatározott maximális létszámának átlépése esetén az ilyen engedély kiadását további feltételektől teszi függővé.
1.      A 2004/114 irányelv által kitűzött célok és az osztrák szabályozásban előírt korlátozó rendelkezések közötti kapcsolatról
52.      A kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésre történő válaszadáshoz először is be kell mutatni a 2004/114 irányelv céljait.
53.      A 2004/114 irányelv (6) és (7) preambulumbekezdésének megfelelően, annak célja azon diákok Unió felé irányuló, tanulmányi célú mobilitásának ösztönzése, akik harmadik országok állampolgárai. E mobilitás célja annak elősegítése, hogy Európa a tanulmányok és a szakképzés legkiemelkedőbb központjává váljon a világon. E területen tehát az Unió által keresett migrációról van szó, amely átmeneti jellegű, és nem függ a munkaerő‑piaci helyzettől.
54.      A 2004/114 irányelv 17. cikke (1) bekezdésének első albekezdése szerint a hallgató a tanulmányi idején kívül, valamint a fogadó tagállamnak az adott tevékenységre alkalmazandó szabályaira és feltételeire is figyelemmel, jogosult arra, hogy munkát vállaljon, és jogosult lehet arra, hogy önálló vállalkozóként jövedelemszerző tevékenységet folytasson. Első ránézésre úgy tűnhet, hogy ezen irányelv 17. cikke (1) bekezdésének első albekezdése az érdekelteknek szubjektív jogot biztosít a munkavállalásra, hacsak nem önálló vállalkozóként történő gazdasági tevékenység folytatásáról van szó. Mindazonáltal az említett rendelkezés második mondata lehetővé teszi az érintett tagállamok számára, hogy az első mondatban kimondott szabály ellenére vegyék figyelembe a munkaerő‑piaci helyzetüket. Az említett irányelv 17. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szintén biztosítja azt a lehetőséget, hogy adott esetben a hallgatónak és/vagy a munkáltatónak előzetes engedélyt adjanak.
55.      Sőt a 2004/114 irányelv 17. cikkének (2)–(4) bekezdése felsorolja a tagállamok számára a harmadik országok állampolgárságával rendelkező diákok munkavállalási jogosultságára vonatkozó engedélyezett intézkedéseket. Úgy vélem, hogy a tagállamok főszabály szerint kötelesek ezeket alkalmazni annak megakadályozása érdekében, hogy e diákok, további munkerőforrásként ne okozzanak nehézségeket a munkaerőpiacukon.
56.      A fogadó tagállam csak az említett lehetőségek kimerítését követően hivatkozhat a munkaerő‑piaci helyzet figyelembevétele érdekében a 2004/114 irányelv 17. cikke (1) bekezdése első albekezdésének második mondatára. E tekintetben álláspontom szerint e rendelkezés csak akkor alkalmazható, ha kivételes helyzetről van szó, amint az az említett irányelv (18) preambulumbekezdéséből kitűnik, és a tervezett intézkedések igazoltak és a céljukhoz viszonyítva arányosak.
57.      Ezen értelmezést nemcsak a 2004/114 irányelv általános szerkezete erősíti meg, hanem az ezen (18) preambulumbekezdés célja is, amely megállapítja, hogy a munkaerőpiacra való bejutásnak általános szabálynak kell lennie az ezen irányelv által felállított rendszerben. Ugyanis ez lehetővé teszi az irányelv fent hivatkozott fő céljának a megvalósítását, azaz a harmadik országok állampolgárságával rendelkező diákok Unió felé irányuló, tanulmányi célú mobilitásának ösztönzését, és annak elősegítését, hogy Európa a tanulmányok és a szakképzés legkiemelkedőbb központjává váljon a világon.
58.      Következésképpen tekintettel a 2004/114 irányelv 17. cikke (1) bekezdése első albekezdésének szövegére, és annak céljára, az említett rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy a tartózkodás első évét követően a munkaerőpiacra való bejutás az alkalmazandó szabály a harmadik országok állampolgárságával rendelkező diákok vonatkozásában, és hogy az e bejutás korlátozásai kivételt képeznek. Ebből következik, hogy a munkaerő‑piaci helyzet figyelembevétele csak kivételes – például a munkaerőpiac egyik ágazatának vagy a fogadó tagállam egyik régiójában felmerült nehézségekkel vagy a nemzeti szintű foglalkoztatottsági helyzet teljesen kivételes romlásával jellemezhető – esetekben lehetséges.(19)
59.      Ebben az összefüggésben megállapítom, hogy a kérdést előterjesztő bíróság azon ellentmondást vizsgálja, amely az álláspontja szerint a 2004/114 irányelv 17. cikke (1) bekezdése első albekezdésének második mondata és az említett irányelv 17. cikkének (3) bekezdése között áll fenn.
60.      E két rendelkezés összhangba hozása érdekében olyan értelmezéshez kell folyamodni, amely figyelembe veszi a 2004/114 irányelv általános szerkezetét és célját. Ezen irányelv 17. cikkének (3) bekezdése lehetővé teszi a tanulmányok folytatásához kapcsolódó tartózkodás első évében a munkaerőpiacra való bejutás igazolás nélküli korlátozását. Az ilyen lehetőség szükségesnek tűnik számomra, az ezen irányelvvel való visszaélés elkerülése, és annak biztosítása érdekében, hogy a tanulmányok folytatása legyen a fő ok arra, hogy az érdekeltek az ország területén tartózkodjanak. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az említett irányelv (7) preambulumbekezdése szerint a migráció annak alkalmazásában átmeneti jellegű, és nem függ a befogadó tagállam munkaerőpiacától. Ezért a tartózkodás első évének végéig az érintett diákok csak a nemzeti jogszabályokban előírt feltételek mellett és korlátozásokkal folytathatnak gazdasági tevékenységet.
61.      Mindazonáltal az ilyen, időben behatárolt rendelkezés kevésbé korlátozó jellegű, mint az ugyanezen irányelv 17. cikke (1) bekezdése első albekezdésének második mondatában foglalt rendelkezés. Az érintett tagállamon belüli munkaerő‑piaci helyzetnek az e rendelkezés által engedélyezett figyelembevétele ugyanis általános jellegű eltérést engedő rendelkezés, amely nem korlátozott a tartózkodás első évére, amely tehát megköveteli, amint azt már megállapítottam, hogy kivételes helyzet álljon fent.
62.      Az alapügyben szereplő nemzeti szabályozást illetően az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az említett szabályozás előírja a munkaerőpiac módszeres vizsgálatát.(20) Pontosabban a vonatkozó nemzeti szabályozás szerint, különösen pedig az AuslBG 4. §‑ának (1) bekezdése szerint, a foglalkoztatási engedély kiadását megelőzően az illetékes hatóság köteles módszeresen ellenőrizni, hogy a munkaerőpiac helyzete és alakulása nem akadályozza‑e meg, hogy az állást harmadik országok állampolgárságával rendelkező diák töltse be.
63.      Az AuslBG 4b. §‑a (1) bekezdésének rendelkezése azonban – amely szerint az említett engedély csak akkor adható ki az ilyen diáknak, ha a betöltendő állást nem tudják osztrák állampolgárságú vagy az osztrák állampolgárságú személlyel egy tekintet alá eső külföldi személlyel, mint például uniós állampolgárral, betölteni – igazoltnak tűnik számomra az uniós jogban foglalt_és többek között a jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének második albekezdésében előírt uniós preferencia elvére tekintettel.
64.      Következésképpen az olyan nemzeti szabályozás, amely azzal jár, hogy olyan helyzetet teremt, amelyben a 2004/114 irányelv hatálya alá tartozó harmadik országok állampolgárságával rendelkező diákok főszabály szerint még az első tartózkodási évet követően sem jutnak be a munkaerőpiacra, hanem csak kivételes esetben, összeegyeztethetetlen az említett irányelv 17. cikke (1) bekezdésének első albekezdésével.
2.      A korlátozó rendelkezések igazolásának fennállásáról
65.      Azon kivételes helyzet fennállásának bizonyítása érdekében, amely igazolja a foglalkoztatási engedély harmadik ország állampolgárságával rendelkező diák számára történő kiadása esetében a munkaerőpiac módszeres vizsgálatát, nem tűnik számomra elegendőnek az érintett állam munkaerő‑piaci jellemzőire vonatkozó általános megfontolásokra való hivatkozás.
66.      E tekintetben pontosítom, hogy az ilyen általános megközelítés nem igazolható kellően a nemzeti munkaerőpiacon fennálló munkanélküliség – akár magas – szintjével, hacsak nem kivételes helyzet áll fenn.(21) Ugyanis hangsúlyozom, hogy a 2004/114 irányelvet az Unió tagállamainak összességében fennálló nem elhanyagolható munkanélküliségi szint ellenére fogadták el. Az ilyen általános megfontolások nem igazolhatják tehát a szóban forgó nemzeti szabályozásban előírt rendelkezéseket.
67.      Pontosabban az alapügyben szóban forgó osztrák rendszer elfogadhatóságát illetően az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a külföldi munkavállalók meghatározott maximális számának túllépése esetén a foglalkoztatási engedély harmadik országok állampolgárai számára történő kiadását a munkaerőpiac helyzetének és alakulásának módszeres vizsgálata mellett további feltételeknek rendelik alá. Mivel a 2004/114 irányelvvel ellentétes a munkaerő‑piaci helyzet minden esetben történő vizsgálata, álláspontom szerint méginkább kizár olyan nemzeti rendelkezéseket, amelyek meghaladják e módszeres vizsgálatot, és amelyek ezenkívül az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozásban előírthoz hasonló jellegű további feltételek teljesülését követelik meg a foglalkoztatási engedély kiadásához.
68.      Végül emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós szabályozás végrehajtási intézkedéseinek tagállam általi elfogadása során a nemzeti hatóságoknak a mérlegelési jogkörüket az uniós jog általános elveinek – köztük az arányosság elvének – betartásával kell gyakorolniuk.(22) Ennek az alapelvnek megfelelően azoknak az intézkedéseknek, amelyeket a tagállamoknak lehetőségük van elfogadni, alkalmasnak kell lenniük az elérni kívánt cél megvalósítására, és nem haladhatják meg az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéke.(23)
69.      Ebben az összefüggésben ki kell emelni azt a tényt is, hogy a tagállamok rendelkezésére álló mérlegelési mozgástér gyakorlása nem veszélyeztetheti a 2004/114 irányelvnek a fent emlékeztetett fő célkitűzéseit.(24)
70.      Az előadott megfontolásokra tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a nemzeti szabályozás megfelel‑e ezen követelményeknek ahhoz, hogy a harmadik országok állampolgárságával rendelkező diákoknak az osztrák munkaerőpiacra való bejutására vonatkozó nemzeti szabályozásban előírt korlátozó intézkedéseket igazolja.
V –    Végkövetkeztetések
71.      A fenti megfontolások alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Verwaltungsgerichtshof által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a követező válaszokat adja:
„1)      A harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről szóló, 2004. december 13‑i 2004/114/EK tanácsi irányelv nem alkalmazható a bolgár diákokra a Bolgár Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozását követően. Mindazonáltal a Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének második albekezdésében előírt uniós preferencia elvét alkalmazva, a 2004/114 irányelv rendelkezései az említett jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 2. bekezdésének első albekezdésében előírt átmeneti időszak alatt minimumküszöböt képeznek a bolgár diákok osztrák munkaerőpiacra való bejutása feltételeinek meghatározása vonatkozásában. Az említett elv megköveteli többek között, hogy a bolgár diákok ne csak olyan kedvező feltételekkel tudjanak bejutni a munkaerőpiacra, mint a harmadik ország állampolgárai, hanem ezenkívül még elsőbbséget is élvezzenek velük szemben.
2)      Az uniós joggal, különösen pedig a 2004/114 irányelv 17. cikkével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az alapügyben szereplőhöz hasonlóan a foglalkoztatási engedélynek a munkáltató számára a már több mint egy éve az ország területén tartózkodó diák foglalkoztatása céljából történő kiadása előtt minden esetben a munkaerő‑piaci helyzet vizsgálatát írja elő, és amely emellett a külföldi foglalkoztatottak egy meghatározott maximális létszámának átlépése esetén a foglalkoztatási engedély kiadását további feltételektől teszi függővé.”
1 – Eredeti nyelv: francia.
2 – HL 2005. L 157., 29. o. E jegyzőkönyv a Belga Királyság, a Cseh Köztársaság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, Írország, az Olasz Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Szlovén Köztársaság, a Szlovák Köztársaság, a Finn Köztársaság, a Svéd Királyság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (az Európai Unió tagállamai), valamint a Bolgár Köztársaság és Románia között, a Bolgár Köztársaságnak és Romániának az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződés (HL 2005. L 157., 11. o., a továbbiakban: csatlakozási szerződés) részét képezi.
3 – HL L 375., 12. o.
4 – HL L 257., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 15. o.
5 – BGBl. I. 100/2005. sz.
6 –      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a jelen esetben az Arbeitsmarktservice [munkaerő-piaci szolgálat] hatáskörébe tartozott az említett törvénynek a nemzeti közigazgatási eljárásnak a vitatott foglalkoztatási engedély iránti kérelem benyújtásával történő megindulásakor, 2008. január 30‑án hatályos szövegének az alkalmazása. Ami az AuslBG 4. §‑át illeti, a BGBl. I. 78/2007. számban közzétett megfogalmazásról van szó. Ami az AuslBG 4b. §‑át illeti, annak szövegét a BGBl. I. 28/2004. számában tették közzé.
7 –      A C‑546/07. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2010. január 21‑én hozott ítélet (EBHT 2010., I‑439. o.) 66. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Lásd továbbá analógia útján és a „standstill”‑záradéknak az EGK–Törökország társulási megállapodással összefüggésben történő értelmezése vonatkozásában a C‑256/11. sz., Dereci és társai ügyben 2011. november 15‑én hozott ítélet (EBHT 2011., I‑11315. o.) 88. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
8 –      Azaz a magánszemélyek csak akkor hivatkozhatnak a tagállammal szemben az említett irányelv rendelkezéseire, ha lejárt az átültetésére előírt határidő. Lásd e tekintetben a C‑157/02. sz. Rieser Internationale Transporte ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑1477. o.) 69. pontját.
9 –      Lásd többek között a C‑261/07. és C‑299/07. sz., VTB‑VAB és Galatea egyesített ügyekben 2009. április 23‑án hozott ítélet (EBHT 2009., I‑2949. o.) 39. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a C‑304/08. sz. Plus Warenhandelsgesellschaft ügyben 2010. január 14‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑217. o.) 29. pontját.
10 –      A C‑129/96. sz. ügyben 1997. december 18‑án hozott ítélet (EBHT 1997., I‑7411. o.) 45. pontja. Lásd továbbá a C‑165/09–C‑167/09. sz. Stichting Natuur en Milieu ás társai egyesített ügyekben 2011. május 26‑án hozott ítélet (EBHT 2011., I‑4599. o.) 78. és 79. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
11 – Lásd analógia útján a 77/82. sz. Peskeloglou‑ügyben 1983. március 23‑én hozott ítélet (EBHT 1983., 1085. o.) 11–14. pontját.
12 – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés, ha nem tévedek, egy kisebb pontatlanságot tartalmaz, mivel a kérdést előterjesztő bíróság állításával ellentétben az uniós perefernica elvét a csatlakozási jegyzőkönyv VI. melléklete 1. pontja 14. bekezdésének második albekezdése mondja ki. Ezzel szemben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésben érintett, az említett melléklet 14. bekezdésének harmadik albekezdése azt írja elő, hogy a jogszerűen más tagállamban lakó és munkát vállaló migráns bolgár munkavállalók nem részesíthetők szigorúbb bánásmódban, mint a harmadik országból származó migráns munkavállalók.
13 – Ezen elv, amely szerint a másodlagos jogi aktusok megtartják jogi természetüket az államok uniós csatlakozásakor, állandó az uniós jogban. Többek között a jegyzőkönyv 8. cikkének (1) bekezdésében jelenik meg, amely előírja, hogy az intézmények által elfogadott, az e jegyzőkönyvben megállapított átmeneti rendelkezésekkel érintett jogi aktusok megtartják jogi természetüket. Lásd ebben az értelemben a 203/86. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 1988. szeptember 20‑án hozott ítélet (EBHT 1988., 4563. o.) 5. pontját.
14 – E tekintetben hangsúlyozom, hogy az ilyen elsőbbségi bánásmód nem hoz létre az Európai Unió Alapjogi Chartájának 21. cikkében tiltott, a harmadik országok állampolgáraival szembeni hátrányos megkülönböztetést. Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, amikor a másodlagos jogi rendelkezéseket harmadik országok állampolgáraira alkalmazzák.
15 – Ezen összefüggésben meg kell azt is állapítani, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint valamely csatlakozási okmánynak a Szerződés előírásai alóli eltéréseket engedő rendelkezéseit – a Szerződés érintett előírásainak figyelembevétele mellett – szigorúan kell értelmezni, és céljának eléréséhez viszonyítva szigorúan a legszükségesebbekre kell korlátozni. Lásd ebben az értelemben a C‑420/07. sz. Apostolides‑ügyben 2009. április 28‑án hozott ítélet (EBHT 2009., I‑3571. o.) 35. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. A jelen ügyben ez azt jelenti, hogy valamely bolgár állampolgár jogállása a lehető legkisebb mértékben térhet el csak a más tagállamok állampolgárainak jogállásától.
16 – Lásd analógia útján a C‑307/09–C‑309/09. sz., Vicoplus és társai egyesített ügyekben 2011. február 10‑én hozott ítélet (EBHT 2011., I‑453. o.) 35. pontját.
17 – Lásd többek között a C‑203/10. sz. Auto Nikolovi ügyben 2011. március 3‑án hozott ítélet (EBHT 2011., I‑1083. o.) 61. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a C‑468/10. és C‑469/10. sz., ASNEF és FECEMD egyesített ügyekben 2011. november 24‑én hozott ítélet (EBHT 2011., I‑12181. o.) 51. pontját).
18 –      Lásd különösen az összhangban álló értelmezést illetően a C‑378/07–C‑380/07. sz., Angelidaki és társai egyesített ügyekben 2009. április 23‑án hozott ítélet (EBHT 2009., I‑3071. o.) 197–207. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
19 – Más szóval egy helyzet legalább három esetben minősíthető kivételesnek. Először is lehet szó regionális problémáról, ha egy régió munkanélküliségi rátája lényegesen magasabb, mint az országos átlag. Másodszor a kivételes helyzet kapcsolódhat az ágazati egyensúly hiányához, ha a munkaerőpiac egy adott ágazatában jelentős nehézségek merülnek fel. Végül pedig, harmadszor, országos szinten kivételesen nagymértékben is romolhat a foglalkoztatottsági helyzet. A spanyolországi foglalkoztatottsági helyzet jelenlegi romlása illusztrálhatja e feltevést.
20 – Meg kell állapítani, hogy a Bíróság elnökének 2011. november 22‑én hozott végzésével a Bíróság nyilvántartásából törlésre került a C‑568/10. sz., Bizottság kontra Ausztria ügy. Ezen ügyben a Bizottság azt rótta fel az Osztrák Köztársaságnak, hogy nem teljesítette a 2004/114 irányelv 17. cikkéből eredő kötelezettségeit, mivel a fentebb leírtak szerint fenntartotta a nemzeti jogát. Bár a Bizottság 2010. október 4‑én felhagyott ezen eljárással, mivel az AuslBG 4. §‑át olyan értelemben módosították, hogy e rendelkezés mostantól olyan szabályt tartalmaz, amely szerint a foglalkoztatási engedélynek a harmadik országok állampolgárságával rendelkező diákok számára történő kiadásánál nem kell vizsgálni a munkerő‑piaci helyzetet.
21 – Lásd a jelen indítvány 19. oldalán található lábjegyzetet.
22 –      Lásd különösen a C‑145/10. sz. Painer‑ügyben 2011. december 1‑jén hozott ítélet (EBHT 2011., I‑12533. o.) 105. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
23 –      Uo., 106. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
24 – Lásd analógia útján a fent hivatkozott Painer‑ügyben hozott ítélet 107. pontját.