62023CC0632
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 27. marts 2025 (
1
)
Sag C-632/23
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Bulgarien
»Traktatbrud – statsstøtte – støtte erklæret for ulovlig og uforenelig med det indre marked – artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF – afgørelse (EU) 2015/456 – statsstøtte ydet i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer – pligt til tilbagesøgning – oplysningspligt – manglende gennemførsel inden for den fastsatte frist – udpegelse af en uafhængig valuar ved fastsættelsen af de statsstøttebeløb, der skal tilbagesøges – foreligger ikke«
I. Indledning
1.
Ved det foreliggende traktatbrudssøgsmål, som er anlagt i henhold til artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF, har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Republikken Bulgarien ved ikke inden for den fastsatte frist at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre afgørelse (EU) 2015/456 om den støtteordning, som Republikken Bulgarien har gennemført i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer (
2
), har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF og afgørelsens artikel 4-6.
2.
Nærmere bestemt har Kommissionen foreholdt Republikken Bulgarien, at denne ikke udløbet af fristen på 12 måneder efter datoen for meddelelse af afgørelse 2015/456, dvs. inden den 5. september 2015, havde truffet alle de nødvendige foranstaltninger for dels at tilbagesøge hele den statsstøtte, som var blevet tildelt virksomheder i forbindelse med ombytningen af statsejede skovarealer med privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som ved afgørelsen blev erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked, dels at opfylde sin oplysningspligt over for Kommissionen.
3.
Til støtte for søgsmålet har Kommissionen fremført tre klagepunkter, som delvist overlapper hinanden, og hvoraf det første vedrører manglende gennemførelse af afgørelse 2015/456 inden for den fastsatte frist, det andet et meget begrænset resultat af tilbagesøgningen af den omhandlede støtte og det tredje mangel på omstændigheder, som godtgør, at det har været absolut umuligt at gennemføre afgørelsen.
4.
I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil dette forslag til afgørelse fokusere på en vurdering af Kommissionens andet klagepunkts første led, som i det væsentlige er bygget op omkring tre argumenter vedrørende Republikken Bulgarien, der drejer sig om, for det første at denne medlemsstat angiveligt uberettiget, i henhold til 176. betragtning til afgørelse 2015/456, valgte at benytte en uafhængig valuar til at vurdere markedspriserne for de ombyttede lodder med henblik på at fastsætte de støttebeløb, der skulle tilbagesøges, for det andet at den udpegede valuar angiveligt ikke var uafhængig, og for det tredje at pligten til loyalt samarbejde angiveligt blev tilsidesat, ved at Kommissionen ikke blev oplyst om, at den udpegede valuar var en offentlig virksomhed.
II. Retsforskrifter
A.
Forordning (EF) nr. 659/1999
5.
Forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [108 TEUF] (
3
), som er blevet erstattet af forordning (EU) 2015/1589 (
4
), finder fortsat anvendelse på den foreliggende tvist henset til tidspunktet for de faktiske omstændigheder i nærværende sag.
6.
13. betragtning til forordning nr. 659/1999 havde følgende ordlyd:
»[I] tilfælde af ulovlig støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, skal den effektive konkurrence genetableres; til det formål er det nødvendigt, at støtten, inklusive renter, omgående tilbagebetales; tilbagebetalingen bør ske i overensstemmelse med procedurerne i national ret; anvendelsen af disse procedurer må ikke – ved at forhindre en omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning – være til hinder for en genskabelse af normale konkurrencevilkår; med henblik herpå bør medlemsstaterne træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at Kommissionens beslutning fungerer efter hensigten[.]«
7.
Forordningens artikel 14 med overskriften »Tilbagebetaling af støtte« bestemte i stk. 3:
»Med forbehold af eventuel kendelse fra [Domstolen] efter [artikel 278 TEUF] skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af [EU-]retten.«
8.
Forordningens artikel 23 med overskriften »Manglende overholdelse af beslutninger og domme« bestemte i stk. 1:
»Retter den pågældende medlemsstat sig ikke efter betingede eller negative beslutninger, navnlig i sager, der henvises til i artikel 14, kan Kommissionen indbringe sagen direkte for Domstolen i overensstemmelse med [artikel 108, stk. 2, TEUF].«
B.
Afgørelse 2015/456
9.
I 44., 118.-121., 146. og 172.-177. betragtning til afgørelse 2015/456 bestemtes følgende:
»(44)
Kommissionen lagde sig også i indledningsafgørelsen fast på den foreløbige holdning til, hvordan fordelen ved de anfægtede byttetransaktioner skulle kvantificeres, hvis den skulle ende med at mene, at disse byttetransaktioner gav anledning til statsstøtte:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på privatejet skovlod 1 og den administrative pris på lod 1 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på statsejet skovlod 2 og den administrative pris på lod 2 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det statsstøttebeløb, der ligger i byttetransaktionerne, ville i så fald være lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Enhver økonomisk kompensation, der hidrører fra forskellen mellem den administrative pris på to lodder i en byttetransaktion, og som den ene part betaler til den anden, skal også tages i betragtning, når det potentielle element af statsstøtte i transaktionen beregnes.
[...]
(118)
I efterfølgende skrivelser som svar på anmodninger om oplysninger fremsendte de bulgarske myndigheder markedspriser for både privatejet og statsejet skovjord for alle de byttetransaktioner, der var foregået i den omhandlede periode [...]
(119)
I deres skrivelse af 19. november 2013 [...] angav de bulgarske myndigheder imidlertid, at der var visse problemer med pålideligheden af de data, de fremsendte. Navnlig hvad angår formlen i betragtning 44, angav de bulgarske myndigheder fair markedspriser for 82 [...] lodder, der var berørt af de anfægtede byttetransaktioner. For de resterende lodder angav de markedsværdierne på den bedst mulige måde, idet de anførte, at de måske ikke nødvendigvis repræsenterede fair markedsværdier. For de resterende berørte statsejede lodder forklarede de bulgarske myndigheder, at de priser, de angav som markedspriser, faktisk var gennemsnittet af priserne på forskellige typer skovtransaktioner. Derfor repræsenterer de ikke nødvendigvis en fair markedsværdi, fordi de ikke er på niveau med gennemsnitspriserne på fuldstændig tilsvarende transaktioner.
(120)
Ligeledes anførte de bulgarske myndigheder vedrørende de resterende privatejede lodder, som endnu ikke havde været genstand for en uafhængig sagkyndig vurdering, at priserne, der var opført i handelsdokumenterne, og som myndighederne brugte som en erstatning for de angivne markedsværdier af disse lodder, i visse tilfælde var tæt på eller lig med ejendomsvurderingen. Ejendomsvurderingen af en lod er ikke dens markedsværdi, men mindsteprisen, som skal betales i ejendomshandler, hvilket vil sige, at markedsværdien af den berørte lod i princippet vil være højere.
(121)
Uanset ovenstående understregede de bulgarske myndigheder, at de oplysninger, de fremsendte om markedspriser, er det bedste skøn, de kan nå frem til, idet i) der ikke findes særlige regler i Bulgarien for bestemmelse af markedspriserne på skovlodder ved værdiansættelse, ii) det ville tage lang tid at lade en sagkyndig valuar gennemføre en værdiansættelse af, hvad markedsprisen på de berørte lodder ville have været på byttetidspunktet, og iii) en sådan værdiansættelse ville være en meget bekostelig affære. Yderligere anførte de bulgarske myndigheder, at de anførte priser alligevel ligger tættere på fair markedspriser end på de administrative priser.
[...]
(146)
De bulgarske myndigheder angav, at der var nogle problemer med pålideligheden af de oplysninger, som de kunne fremsende om markedspriserne [...] De anførte dog samtidig, at de fremsendte oplysninger er det bedst mulige skøn over markedspriserne [...] Kommissionen mener, at disse oplysninger er tilstrækkeligt pålidelige skøn over den reelle (dvs. »fair«) markedsværdi af de pågældende lodder.
[...]
(172)
Kommissionen er ikke retligt forpligtet til at fastsætte det nøjagtige beløb, der skal tilbagesøges, især når den ikke har adgang til de nødvendige oplysninger. I stedet er det tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder oplysninger, der sætter medlemsstaten i stand til uden større vanskeligheder at fastslå det beløb, der skal tilbagebetales [...]
(173)
[...] Kommissionen [mener], at følgende metodologi bør bruges som udgangspunkt af medlemsstaten til at fastslå beløbet for den uforenelige støtte, der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en [privatejet] skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det oprindelige statsstøttebeløb, der blev modtaget som resultat af byttetransaktionen, er lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Dette første beløb bør korrigeres i de tilfælde, hvor en statsejet jordlod med en højere administrativ værdi blev byttet med en privatejet jordlod med en mindre administrativ værdi. Ifølge de bulgarske myndigheder skulle støttemodtageren i sådanne tilfælde betale en kompensation til staten til dækning af værdiforskellen mellem jordlodderne. Derfor bør det først beregnede støttebeløb nedsættes med beløbet for den kompensation, som støttemodtageren betalte de bulgarske myndigheder. Resultatet er dermed det beløb, som de bulgarske myndigheder skal tilbagesøge fra den pågældende støttemodtager for den fordel, som denne har fået som resultat af byttetransaktionen.
(174)
Med henblik på bestemmelse af markedspriserne på de omhandlede lodder bør den økonomiske værdi af den pågældende jord på byttetidspunktet afspejles til fulde [...]
(175)
Kommissionen bemærker, at de bulgarske myndigheder [...] allerede er i besiddelse af oplysningerne om de administrative priser, der blev brugt i byttetransaktionerne, samt markedsprisen på alle de lodder, der indgik i transaktionerne, og at de derfor ikke bør have unødigt vanskeligt ved at fastslå de beløb, der skal tilbagebetales, ved hjælp af den metodologi, der fremgår af betragtning 173 [...]
(176)
I tilfælde[,] hvor de bulgarske myndigheder kan godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt metodologien kan gennemføres eller resulterer i et beløb, der påviseligt ikke i tilstrækkelig grad afspejler det statsstøttebeløb, som modtageren fik, kan de dog beslutte at foretage en vurdering af markedsprisen på de byttede lodder på tidspunktet for byttetransaktionen ved at benytte en uafhængig valuar, som er skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure. Når der fastlægges en sådan procedure for udvælgelse af en sagkyndig, skal principperne om gennemsigtighed og ligebehandling overholdes, også selv om kontrakten ikke overstiger tærsklerne i EU’s udbudsdirektiver. Navnlig skal udbudsproceduren i) være bekendtgjort i tilstrækkelig grad, ii) være baseret på objektive udvælgelseskriterier, der er oplyst på forhånd, og iii) give oplysning om, at den endelige afgørelse efter den foreløbige udvælgelse bliver truffet under deltagelse af repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene. I sådanne usædvanlige tilfælde skal de bulgarske myndigheder i) angive de omhandlede lodder, ii) angive begrundelsen for behovet for en uafhængig sagkyndig vurdering i det enkelte tilfælde og iii) forelægge Kommissionen et forslag til en sådan uafhængig valuar (udvalgt i en udbudsprocedure), som Kommissionen og de bulgarske myndigheder skal enes om.
(177)
Da det endelige formål med tilbagesøgningen er at genoprette situationen fra før den dato, hvor byttetransaktionerne blev gennemført, mener Kommissionen, at Republikken Bulgarien set i lyset af de usædvanlige byttetransaktioner med skovlodder, der ikke har været udnyttet kommercielt, ville opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovligt tildelt støtte, hvis den ophæver de anfægtede byttetransaktioner ved at bytte pågældende lodder tilbage igen [...]«
10.
Artikel 1 og 4-6 i afgørelsens dispositive del af har følgende ordlyd:
»Artikel 1
Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med [artikel 108, stk. 3, TEUF], er uforenelig med det indre marked.
[...]
Artikel 4
1.   Republikken Bulgarien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, fra støttemodtagerne.
2.   Uanset stk. 1 gælder, at den uforenelige støtte kan tilbagesøges fra støttemodtagerne ved at omgøre byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke er foretaget materielle ændringer af det pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovareal siden transaktionsdatoen.
[...]
Artikel 5
1.   Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2.   Republikken Bulgarien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes fuldt ud inden for 12 måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 6
[...]
3. Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Republikken Bulgarien dokumentation for, at støtten er fuldt tilbagebetalt af de berørte støttemodtagere.
4. Republikken Bulgarien underretter løbende ved indsendelse af rapporter hver anden måned Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er iværksat til efterlevelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, er afsluttet. Bulgarien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Bulgarien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.«
III. Tvistens baggrund og den administrative procedure
A.
De faktiske omstændigheder
11.
I 1947 blev skovarealerne i Republikken Bulgarien nationaliseret. Efter 2000 begyndte Republikken Bulgarien at tilbagelevere dem til deres tidligere private ejere. Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at det efter en ændring af skovloven (
5
), der trådte i kraft den 22. februar 2002, blev muligt at ombytte privatiserede skovarealer med statsejede skovarealer tilhørende den statslige skovfond. Priserne for de arealer, der blev ombyttet, blev fastsat på grundlag af kriterier fastlagt i den bulgarske lovgivning, der trådte i kraft den 18. november 2003 (
6
).
12.
Da et forbud mod ombytning af ejerskab af skovarealer trådte i kraft den 27. januar 2009, består den relevante periode for de omtvistede byttetransaktioner af tiden fra den 1. januar 2007 (dvs. datoen for Republikken Bulgariens tiltrædelse af Unionen) til den 27. januar 2009 (
7
).
13.
Som følge af en klage indgivet i 2008 over ulovlig statsstøtte i forbindelse med ombytningen af ejerskab af arealer meddelte Kommissionen ved skrivelse af 29. juni 2011 Republikken Bulgarien sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF vedrørende de omtvistede byttetransaktioner.
14.
Ved afgørelse 2015/456 fastslog Kommissionen, at Republikken Bulgarien havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF ved at yde virksomheder statsstøtte, som var ulovlig og uforenelig med det indre marked, til virksomheder i forbindelse med ombytningen af mindst to statsejede skovlodder med privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, der vedrørte i alt 132 byttetransaktioner.
15.
Kommissionen fandt hvad dette angår, at de byttetransaktioner, som Republikken Bulgarien havde gennemført i den relevante periode, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, når de personer, som havde deltaget i ombytningen, var virksomheder som omhandlet i denne bestemmelse, og værdien af medlemsstatens skovarealer ikke afspejlede markedsværdien (
8
), dog forudsat at der ikke var tale om de minimis-støtte som omhandlet i forordning (EU) nr. 1407/2013 (
9
).
16.
Den 5. november 2014 besluttede Republikken Bulgarien ikke at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse 2015/456.
B.
Den administrative procedure
17.
Efter vedtagelsen af afgørelse 2015/456 førte de bulgarske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene en omfattende korrespondance om gennemførelsen af afgørelsen. I nærværende fokuserede forslag til afgørelse vil nedenstående fremstilling udelukkende omhandle korrespondancen vedrørende udpegelsen af den uafhængige valuar.
18.
Den 7. oktober 2014 meddelte de bulgarske myndigheder under deres første møde med Kommissionens tjenestegrene efter vedtagelsen af afgørelse 2015/456 Kommissionen, at de havde besluttet at tilbagesøge den uforenelige støtte, men uden at gøre brug af den mulighed, der var fastsat i artikel 4, stk. 2, i den dispositive del og i 177. betragtning til afgørelse 2015/456, dvs. at annullere byttetransaktionerne i de tilfælde, hvor der ikke var foretaget nogen materielle ændringer af de af transaktionerne berørte skovarealer efter transaktionsdatoen. De forpligtede sig derimod til at tilbagesøge støtten i alle de tilfælde, hvor støttebeløbet oversteg de minimis-loftet. De bulgarske myndigheder oplyste, at de med henblik herpå ville foretage en vurdering af markedspriserne for de ombyttede arealer med bistand fra en uafhængig valuar i overensstemmelse med 176. betragtning til afgørelsen. På dette møde modsatte Kommissionen sig ikke de bulgarske myndigheders valg med hensyn til at benytte en sådan uafhængig valuar.
19.
Ved e-mail af 17. oktober 2014 tilsendte de bulgarske myndigheder Kommissionen en liste over 78 byttetransaktioner vedrørende skovarealer, som var omfattet af de minimis-reglerne.
20.
Ved e-mail af 22. oktober 2014 meddelte Kommissionens tjenestegrene de bulgarske myndigheder, at denne liste var blevet »udarbejdet korrekt«.
21.
Den 26. november 2014 godkendte det bulgarske ministerium for landbrug, fødevarer og skovbrug listen over byttetransaktioner, der oversteg de minimis-loftet, og for hvilke det var nødvendigt at lade en uafhængig valuar vurdere markedsprisen for skovlodderne på tidspunktet for ombytningen.
22.
Udbudsproceduren med henblik på udvælgelse af den uafhængige valuar fandt sted i perioden fra 2014 til 2017, hvor der blev iværksat flere udbud, eftersom en række proceduremæssige vanskeligheder havde hindret de første udbud i at blive afsluttet (
10
).
23.
Ved skrivelse af 16. oktober 2017 underrettede de bulgarske myndigheder Kommissionen om resultatet af den sidste udbudsprocedure og anførte, at den udvalgte valuar var selskabet Agrolesproekt EOOD, og at denne ville gennemføre kontrakten ved hjælp af to kvalificerede sagkyndige, som var registreret i det bulgarske kammer for uafhængige valuarer og godkendt til at vurdere jordlodder i skovområder. Det fremgik endvidere af skrivelsen, at der i overensstemmelse med de krav, som tilbudsgiverne var blevet pålagt i dokumentationen for det offentlige udbud, var blevet udfærdiget en erklæring om de to valuarer, hvoraf det bl.a. fremgik, at de ikke havde deltaget i sammensætningen af de udvalg, der godkendte de vurderingsrapporter, som var blevet udarbejdet for den i afgørelse 2015/456 omhandlede periode fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009 (
11
). Den nævnte skrivelse indeholdt ingen oplysninger om Agrolesproekts ejerskabsstruktur og navnlig ikke om den omstændighed, at Agrolesproekt var ejet fuldt ud af den bulgarske stat.
24.
Ved skrivelse af 26. oktober 2017 meddelte Kommissionen Republikken Bulgarien dels, at den havde noteret sig udvælgelsen af Agrolesproekt og det forhold, at kontrakten ville blive gennemført af de to sagkyndige, dels at den foreslåede udvælgelse på grundlag af de foreliggende oplysninger opfyldte kriterierne for at benytte uafhængige og tilstrækkeligt kvalificerede valuarer, som ikke tidligere havde deltaget i de i afgørelse 2015/456 omhandlede byttetransaktioner. Derefter anmodede Kommissionen de bulgarske myndigheder om at tilsende den vurderingsrapporterne, så snart valuarerne havde færdiggjort dem.
25.
Den 7. november 2017 underskrev de bulgarske myndigheder og Agrolesproekt en kontrakt om levering af en beregning af markedsprisen for ombyttede arealer.
26.
Ved skrivelse af 8. juni 2018 meddelte Republikken Bulgarien som svar på skrivelsen af 26. oktober 2017 Kommissionen, at Agrolesproekt havde udarbejdet en rapport om det udførte arbejde, som var blevet fremsendt til den ordregivende myndighed, der havde godkendt den, efter at den var blevet evalueret af skovstyrelsens ekspertudvalg, som enstemmigt havde fastslået, at vurderingsrapporterne var blevet udarbejdet i overensstemmelse med de tekniske specifikationer i udbuddet og den metode, der var fastsat i udbudsbetingelserne.
27.
Ved skrivelse af 29. juni 2018 anmodede Kommissionen Republikken Bulgarien om oplysninger om udførelsen af opgaven med hensyn til at vurdere skovejendommene.
28.
Ved skrivelse af 4. september 2018 fremlagde de bulgarske myndigheder deres rapporter om vurderingen af markedspriserne for de ombyttede arealer. På grundlag af disse rapporter blev der konstateret et positivt støttebeløb for 103 af de 132 byttetransaktioner, som var omfattet af afgørelse 2015/456 (
12
).
29.
Ved skrivelse af 22. oktober 2018 meddelte Kommissionen som svar på skrivelsen af 4. september 2018 de bulgarske myndigheder, at den havde taget de fremsendte oplysninger til efterretning, og bekræftede konklusionen om, at der var konstateret en fordel for de modtagere, som havde deltaget i 103 af byttetransaktionerne (af i alt 132).
30.
I november 2018 oplyste de bulgarske myndigheder ifølge Kommissionen, at de beløb, der skulle tilbagesøges, udgjorde ca. 40 mio. EUR.
31.
I 2020 modtog Kommissionen en klage, hvori det blev hævdet, at det beløb, som skulle tilbagesøges, udgjorde over 500 mio. EUR, og hvori der blev udtrykt tvivl om den metode til beregning af støtten, som de nævnte myndigheder havde anvendt i forbindelse med tilbagesøgningen.
32.
Ved skrivelse af 15. maj 2020 anmodede Kommissionen på grund af denne tvivl Republikken Bulgarien om en række oplysninger vedrørende Agrolesproekts virksomhed, navnlig om selskabets ejerforhold, anvendelsen af kriteriet om valuarens uafhængighed i forbindelse med udbudsproceduren og om vederlaget til de to sagkyndige, som Agrolesproekt havde benyttet (
13
).
33.
Ved skrivelse af 10. juli 2020 svarede Republikken Bulgarien, at Agrolesproekt var et selskab, som ejedes fuldt ud af den bulgarske stat, og hvis hovedaktivitet bestod i levering af tjenesteydelser i forbindelse med skovbrug og skovdrift, og at de forvaltningsmæssige funktioner blev varetaget af ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug.
34.
Ved skrivelse af 22. september 2020 anmodede Kommissionen, som fandt, at de oplysninger, som de bulgarske myndigheder havde fremlagt, ikke gjorde det muligt at bortvejre den alvorlige tvivl, som var blevet udtrykt om, hvorvidt tilbagesøgningsafgørelsen var blevet gennemført fuldt ud (
14
), de nævnte myndigheder om at foretage en fornyet gennemgang af alle de individuelle vurderingsrapporter, som Agrolesproekt havde udarbejdet, med henblik på at fastsætte markedspriserne efter den korrekte metode og straks beregne de korrekte statsstøttebeløb, der skulle tilbagesøges.
35.
Ved skrivelse af 2. november 2020 oplyste de bulgarske myndigheder Kommissionen om, at der var blevet anlagt talrige sager ved de nationale domstole til prøvelse af de udstedte tilbagesøgningspåbud, og at der ikke fandtes nogen retlig eller lovgivningsmæssig mekanisme, som gjorde det muligt at genoptage eller afslutte en verserende retslig procedure.
36.
Ved skrivelse af 19. april 2021 meddelte Kommissionen de nævnte myndigheder, at den omstændighed, at Agrolesproekt var en »offentlig virksomhed« som omhandlet i artikel 2, litra b), i direktiv 2006/111/EF (
15
), var til hinder for, at denne virksomhed vurderede markedsprisen for de ombyttede lodder på transaktionstidspunktet. Ifølge Kommissionen var den af Agrolesproekt udarbejdede sagkyndige vurdering, som de bulgarske myndigheder havde anvendt som grundlag for de foranstaltninger, som de havde truffet for at gennemføre afgørelsen om tilbagesøgning af statsstøtten, følgelig ikke pålidelig med henblik på at gennemføre afgørelse 2015/456. Kommissionen anmodede derfor de bulgarske myndigheder om at undersøge muligheden for at iværksætte en ny offentlig udbudsprocedure med henblik på at udpege en uafhængig valuar i overensstemmelse med 176. betragtning til afgørelsen (
16
).
37.
Ved skrivelse af 11. maj 2021 besvarede de bulgarske myndigheder denne skrivelse, idet de forsvarede valget af Agrolesproekt som valuar ved bl.a. at fremhæve, at det var blevet truffet ved hjælp af en tilstrækkeligt gennemsigtig, konkurrencebaseret, åben og ubetinget offentlig procedure i overensstemmelse med 176. betragtning til afgørelsen og på grundlag af kriteriet om det laveste bud. De anførte videre, at virksomheden ikke modtog finansiering til sine aktiviteter over statsbudgettet, fra kommunerne eller fra andre anvisningsberettigede myndigheder, idet dens indtægter hidrørte fra dens hovedaktivitet, nemlig udarbejdelse af skovplaner og kortlægning af skovområder inden for rammerne af kontrakter indgået efter deltagelse i procedurer indledt i henhold til Zakon za obshtestvenite porachki (lov om offentlige udbud) (
17
). Endelig anførte de nævnte myndigheder, at der verserede talrige sager ved de nationale domstole, hvori størrelsen af den støtte, der skulle tilbagesøges, var blevet anfægtet, og at juridiske sagkyndige i nogle af disse sager havde fastsat en markedspris, der svarede til eller var lavere end den pris, som den nævnte virksomhed havde fastlagt.
38.
Ved skrivelse af 20. juni 2022 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om Agrolesproekts uafhængighed. Kommissionen insisterede på gennemsigtighed for så vidt angår følgende: a) virksomhedens hovedaktivitet, de tilbudte tjenesteydelser og listen over de vigtigste kunder, b) virksomhedens handelspolitik og dens beslutningsprocedurer, c) de øvrige enheder eller interesserede enheder, som kontrollerede eller havde indflydelse på virksomhedens aktivitet, og d) en udførlig oversigt over indtægtskilder og den andel af virksomhedens omsætning, som udgjordes af offentlig finansiering eller kontrakter indgået med staten, samt de attesterede regnskaber for perioden 2017-2021.
39.
Ved skrivelse af 12. juli 2022 gentog Republikken Bulgarien de bemærkninger, som den havde fremsat i sin skrivelse af 11. maj 2021, og anførte samtidig, at der indtil da var blevet indledt 66 retslige procedurer om tilbagesøgningen af støtten i forbindelse med i alt 102 sager, hvori der var blevet påvist ydelse af statsstøtte, og at Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) i 10 sager havde annulleret de anfægtede tilbagesøgningspåbud. De bulgarske myndigheder anførte, at de havde udstedt 21 tilbagesøgningspåbud, hvoraf 10 var blevet betalt, mens 5 havde ført til, at byttetransaktionen var blevet annulleret.
40.
Domstolen er af Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) inden for rammerne af en sag anlagt til prøvelse af et sådant påbud om tilbagesøgning af støtte i forbindelse med ombytning af ejerskab af arealer blevet forelagt spørgsmål til præjudiciel afgørelse om fortolkningen af begrebet »virksomhed« som omhandlet i artikel 107 TEUF og om reglerne for beregning af markedsværdien af de ombyttede arealer (
18
).
41.
Kommissionen har på baggrund af det ovennævnte besluttet at anlægge den foreliggende sag.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
42.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Republikken Bulgarien ved ikke inden udløbet af den fastsatte frist at træffe alle de foranstaltninger, som er nødvendige for fra modtagerne at tilbagesøge den statsstøtte, der ved afgørelse 2015/456 er erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF, og afgørelsens artikel 4-6, og pålægger denne medlemsstat at betale sagsomkostningerne.
43.
Republikken Bulgarien har nedlagt påstand om frifindelse i det hele og om, at Kommissionen pålægges at betale sagsomkostningerne.
44.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Domstolen i retsmødet den 8. januar 2025.
V. Bedømmelse
45.
Til støtte for søgsmålet har Kommissionen fremført tre klagepunkter, som delvist overlapper hinanden, og hvoraf det første vedrører manglende gennemførelse af afgørelse 2015/456 inden udløbet af den fastsatte frist, det andet det meget begrænsede resultat af tilbagesøgningen af den omhandlede statsstøtte og det tredje mangel på omstændigheder, som godtgør, at det har været absolut umuligt at gennemføre afgørelsen.
46.
Det andet klagepunkt består af to led, som vedrører de to hovedårsager, der ifølge Kommissionen har forhindret en effektiv gennemførelse af afgørelse 2015/456, nemlig henholdsvis den uberettigede udpegelse af en valuar, som ikke opfyldte de i 176. betragtning til afgørelsen fastsatte krav om uafhængighed, til at fastsætte det støttebeløb, der skulle tilbagesøges, og det forhold, at valuaren anvendte en forkert beregningsmetode, som ikke gjorde det muligt at afspejle den reelle markedspris.
47.
I overensstemmelse med Domstolens anmodning fokuserer dette forslag til afgørelse på det andet klagepunkts første led (
19
), som i det væsentlige er opdelt i tre af Kommissionen fremsatte argumenter, der drejer sig om, for det første at Republikken Bulgarien traf det angiveligt uberettigede valg at benytte en uafhængig valuar (B), for det andet at den udpegede valuar angiveligt ikke var uafhængig (C), og for det tredje at pligten til loyalt samarbejde angiveligt blev tilsidesat ved, at Kommissionen ikke blev oplyst om, at den udpegede valuar var en offentlig virksomhed (D) (
20
). Med henblik på en bedre klarlæggelse af disse forskellige argumenter finder jeg det dog hensigtsmæssigt først at give en kort sammenfatning af principperne vedrørende forpligtelsen til at tilbagesøge statsstøtte, der er erklæret ulovlig (A).
A.
Forpligtelsen til at tilbagesøge ulovlig statsstøtte
48.
Således som Domstolen gentagne gange har fastslået, er ophævelsen af en ulovlig statsstøtte ved tilbagesøgning den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Følgelig er den medlemsstat, som en beslutning om tilbagesøgning af ulovlig støtte er rettet til, i medfør af artikel 288 TEUF forpligtet til at træffe alle fornødne foranstaltninger til sikring af denne beslutnings gennemførelse. Dette skal føre til en effektiv opkrævning af de skyldige beløb med henblik på at eliminere den konkurrencefordrejning, der er forårsaget af den konkurrencemæssige fordel på grund af den ulovlige støtte (
21
).
49.
Tilbagesøgning af en støtte, som Kommissionen ved en afgørelse har erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked, skal i henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 (
22
), som var gældende, da afgørelse 2015/456 blev vedtaget, og således som det ligeledes fremgår af 13. betragtning til den nævnte forordning, ske »omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret«, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af afgørelsen, hvilket er en betingelse, som afspejler effektivitetsprincippet (
23
).
50.
Tilbagesøgningen skal således ske omgående, nærmere bestemt inden udløbet af den frist, der er fastsat i den afgørelse, som er vedtaget i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, og hvori det pålægges at tilbagesøge en statsstøtte, eller i givet fald den frist, som Kommissionen senere har fastsat. En forsinket tilbagesøgning efter de fastsatte frister kan ikke opfylde kravene i EUF-traktaten (
24
).
51.
Endelig er hvad dette angår, med undtagelse af tilfælde, hvor en afgørelse om tilbagesøgning er blevet annulleret i henhold til artikel 263 TEUF, den eneste indsigelse, som kan gøres gældende af en medlemsstat over for et af Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, ifølge Domstolens faste praksis indsigelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre den omhandlede afgørelse (
25
). Denne situation skal imidlertid fortolkes indskrænkende. Betingelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre afgørelsen, er således ikke opfyldt, når den sagsøgte medlemsstat blot har meddelt Kommissionen de retlige, politiske og praktiske problemer, som en gennemførelse af den indebærer, uden at træffe nogen egentlige tilbagesøgningsforanstaltninger over for de berørte virksomheder og uden at foreslå Kommissionen alternative måder at gennemføre afgørelsen på, som kunne have overvundet vanskelighederne (
26
).
52.
Det er på baggrund af disse principper, at det foreliggende traktatbrudssøgsmål skal vurderes med henblik på at efterprøve, dels om Republikken Bulgarien behørigt har sikret, at støtten er blevet tilbagesøgt inden udløbet af den i afgørelse 2015/456 fastsatte frist (det første og det andet klagepunkt), dels, hvis dette ikke er tilfældet, om denne medlemsstat lovligt kan henvise til grunde, som har gjort det absolut umuligt at gennemføre afgørelsen (det tredje klagepunkt) (
27
).
B.
Beslutningen om at benytte en uafhængig valuar
53.
Ved sit første argument inden for rammerne af det andet klagepunkts første led har Kommissionen foreholdt Republikken Bulgarien, at den besluttede at benytte en uafhængig valuar til at vurdere markedspriserne for de ombyttede lodder ved fastsættelsen af de statsstøttebeløb, der skulle tilbagesøges, selv om de bulgarske myndigheder, således som det fremgår af 146. og 175. betragtning til afgørelse 2015/456, navnlig allerede rådede over markedspriserne på tidspunktet for ombytningen af ejerskabet af alle de af transaktionerne omfattede arealer, da afgørelsen blev vedtaget. Ifølge Kommissionen burde denne omstændighed have lettet fastsættelsen af det nøjagtige støttebeløb, der skulle tilbagesøges, i overensstemmelse med den metode, som var angivet i 173. betragtning til afgørelsen, uden at det var nødvendigt at udpege en valuar. I henhold til 176. betragtning til afgørelsen skulle der kun benyttes en uafhængig valuar, hvis den metode, der var angivet i 173. betragtning til afgørelsen, ikke kunne anvendes eller ville have ført til et beløb, som ikke i tilstrækkelig grad afspejlede det beløb, som modtageren modtog. Imidlertid forelå ingen af disse to grunde, som berettigede, at der blev benyttet en uafhængig valuar, i det aktuelle tilfælde. At de bulgarske myndigheder valgte at lade foretage en ny beregning af markedspriserne for alle de 132 byttetransaktioner, som var omfattet af afgørelsen, ved at benytte en uafhængig valuar, medførte derfor en betydelig yderligere forsinkelse og en uberettiget vanskeliggørelse af tilbagesøgningsprocessen.
54.
Heroverfor har de bulgarske myndigheder anført, at betingelserne for at anvende 176. betragtning til afgørelse 2015/456 var opfyldt, eftersom de markedsværdier, der blev anvendt til at bestemme støtten i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen, ikke nødvendigvis afspejlede den fair markedsværdi af de pågældende skovlodder. Ifølge de bulgarske myndigheder påpegede de således allerede under den administrative fase, at der forelå »visse problemer« med hensyn til pålideligheden af de meddelte oplysninger, således som Kommissionen selv anerkendte i 119. betragtning til afgørelsen, eftersom værdierne bl.a. var fastsat på grundlag af upålidelige skatteestimater.
55.
Af de følgende grunde er jeg af den opfattelse, at Kommissionen ikke kan kritisere Republikken Bulgarien for at have benyttet en uafhængig valuar.
56.
For det første skal det anføres, at muligheden for at fastlægge beregningsmetoden på grundlag af en uafhængig sagkyndig vurdering udtrykkeligt var fastsat i selve afgørelse 2015/456. Ifølge 176. betragtning til afgørelsen kunne der således benyttes en uafhængig valuar »[i] tilfælde[,] hvor de bulgarske myndigheder kan godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt [den metode, der beskrives i 173. betragtning,] kan gennemføres eller resulterer i et beløb, der påviseligt ikke i tilstrækkelig grad afspejler det statsstøttebeløb, som modtageren fik« (
28
). Det forhold, at denne mulighed var udtrykkeligt fastsat i afgørelsen, indebærer nødvendigvis, at Kommissionen var klar over, at der på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen var mulighed for, at tilbagesøgningen af støtten ikke kunne foregå mere eller mindre automatisk på grundlag af de markedspriser for arealerne, som var blevet meddelt under den administrative procedure. Desuden har Kommissionen anerkendt i sit skriftlige indlæg, at fastsættelsen af markedsværdien af et lod i praksis kan frembyde visse vanskeligheder, som det forhold, at der kun foreligger et begrænset antal sammenlignelige transaktioner, kan forøge, og at der som udgangspunkt findes flere mulige metoder til at fastsætte et areals markedsværdi.
57.
For det andet havde de bulgarske myndigheder allerede under den administrative procedure, i god tid før vedtagelsen af afgørelse 2015/456, behørigt givet meddelelse om, at markedspriserne for skovlodderne ikke var pålidelige, nemlig i deres bemærkninger af 19. november 2013 og, som følge af en anmodning om oplysninger, i form af en tabel fremsendt ved en e-mail af 21. januar 2014. Dette anerkendte Kommissionen udtrykkeligt i 119. betragtning til afgørelsen. Således som Republikken Bulgarien har forklaret i sit skriftlige indlæg, skyldtes manglen på pålidelighed bl.a., at der ikke forelå tilstrækkeligt mange sammenlignelige transaktioner på det begrænsede marked for arealer beliggende i skovområder, og det særlige nationale forhold, at langt størstedelen af de notarialakter, som de bulgarske myndigheder havde anvendt, afspejlede skattemæssige ejendomsvurderinger, der ikke i tilstrækkelig grad repræsenterede den reelle markedspris. Ud over disse konstaterede vanskeligheder anførte de bulgarske myndigheder, således som det fremgår af 121. betragtning til afgørelsen, at de fremlagte oplysninger om markedsprisen udgjorde »de bedste tilnærmelsesvise skøn, som de kunne opnå« (
29
), henset til, at »i) der ikke findes særlige regler i Bulgarien for bestemmelse af markedspriserne på skovlodder ved værdiansættelse, ii) det ville tage lang tid at lade en sagkyndig valuar gennemføre en værdiansættelse af, hvad markedsprisen på de berørte lodder ville have været på byttetidspunktet, og iii) en sådan værdiansættelse ville være en meget bekostelig affære«. Kommissionen kunne derfor hverken være uvidende om, at de meddelte priser udgjorde »tilnærmelsesvise skøn«, og heller ikke kategorisk hævde, at de bulgarske myndigheder på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen rådede over alle de oplysninger, som krævedes for at fastsætte størrelsen af den støtte, der skulle tilbagesøges.
58.
For det tredje var det i betragtning af det ovenstående efter min opfattelse både berettiget og nødvendigt at benytte en uafhængig valuar med særlige kvalifikationer for at råde bod på, at de oplysninger, som Republikken Bulgarien oprindelig meddelte Kommissionen, manglede pålidelighed. Således som denne medlemsstat har anført, ville det nemlig have været umuligt at anvende den metode, hvortil Kommissionen henviser i 173. betragtning til afgørelse 2015/456, på fyldestgørende måde, uden at markedspriserne for arealerne var blevet fastlagt præcist, eftersom markedsprisen på arealet var en integrerende del af den matematiske ligning, som er omhandlet i denne betragtning.
59.
For det fjerde og sidste synes denne opfattelse også at have været Kommissionens oprindelige holdning. Således som Kommissionen bekræftede i retsmødet, accepterede den nemlig på mødet med de bulgarske myndigheder den 7. oktober 2014, dvs. det første møde med disse myndigheder efter vedtagelsen af afgørelse 2015/456 (
30
), at de havde valgt at benytte en valuar. Ved at acceptere dette valg godtog Kommissionen implicit også de praktiske konsekvenser heraf. Den kunne således ikke undgå at være fuldt bevidst om, at sådant valg nødvendigvis ville føre til en forsinkelse af proceduren for tilbagesøgning af støtten, navnlig fordi udpegelsen af valuaren i henhold til 176. betragtning til afgørelsen skulle ske ved en udbudsprocedure. Hvis Kommissionen var af den opfattelse, at der ikke var grund til at anvende den metode, som er omhandlet i den nævnte betragtning, burde den have modsat sig dette fra begyndelsen, navnlig på ovennævnte første møde, og ikke ti år senere i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål. Endvidere er, således som det fremgår af punkt 18-29 i dette forslag til afgørelse, alle de foranstaltninger, som Republikken Bulgarien har truffet mellem vedtagelsen af afgørelse 2015/456 og fremlæggelsen af den uafhængige valuars rapport, blevet truffet i samråd med Kommissionens tjenestegrene, som aldrig, i det mindste ikke skriftligt, har rejst indvending mod det oprindelige valg med hensyn til at benytte valuaren. Således som det fremgår af punkt 29 i dette forslag til afgørelse, rejste Kommissionen nemlig selv efter afslutningen af valuarens arbejde og fremsendelsen af vurderingsrapporterne, der omfatter samtlige 132 byttetransaktioner, ingen indvendinger og fremsatte ingen forslag, med henblik på at der blev truffet nye eller supplerende foranstaltninger vedrørende vurderingen af arealerne.
60.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionens første argument inden for rammerne af det andet klagepunkts første led efter min opfattelse skal forkastes som ugrundet.
C.
Den udpegede valuars manglende uafhængighed
61.
Med sit andet argument inden for rammerne af det andet klagepunkts første led har Kommissionen gjort gældende, at den af Republikken Bulgarien udpegede valuar, nemlig en virksomhed, som på det tidspunkt, hvor den blev udvalgt, ejedes fuldt ud af den bulgarske stat, og som var kontrolleret af den samme myndighed, som oprindelig tildelte den omhandlede støtte, nemlig ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug, ikke opfyldte de krav om uafhængighed, der er fastsat i 176. betragtning til afgørelse 2015/456. Nærmere bestemt fandt Kommissionen efter anmodningen om oplysninger af 20. juni 2022 (
31
) og på grundlag af de svar, som Republikken Bulgarien gav den 12. juli 2022 (
32
), at det var klart, at Agrolesproekt og dette ministerium ikke var funktionelt og økonomisk uafhængige af hinanden, og at dette havde gjort proceduren for tilbagesøgning af støtten og dermed den effektive gennemførelse af dens afgørelse mangelfuld.
62.
Hvad for det første angår den funktionelle uafhængighed fremgår det ifølge Kommissionen i det væsentlige af Agrolesproekts vedtægter, aktivitetsberetninger og årsregnskaber, at den bulgarske stats rettigheder som eneejer af kapitalen i denne virksomhed blev udøvet af ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug, og at der derfor forelå et direkte underordningsforhold mellem den nævnte virksomhed og den offentlige enhed, som ydede støtten (
33
). Kommissionen anførte i retsmødet, at denne strukturelle tilknytning udgjorde et problem med hensyn til objektiv uafhængighed, eftersom Agrolesproekt måtte formodes at have handlet under tilsyn af den bulgarske stat og som en gren af støtteyderen. I denne henseende var interessekonflikten ifølge Kommissionen åbenbar, eftersom Agrolesproekts forvaltningsmæssige funktioner udøvedes af en statslig myndighed, som havde tilsidesat EU-retten; det ville således »ikke kunne benægtes, at denne myndighed havde indflydelse på virksomhedens beslutningsproces«. Hvad for det andet angår økonomisk uafhængighed er der ifølge Kommissionen en række forhold, som underbygger, at virksomheden ikke var økonomisk uafhængig, såsom bl.a. den omstændighed, at dens aktivitet helt og holdent afhang af offentlig finansiering, eftersom alle de kontrakter, Agrolesproekt havde gennemført, var blevet tildelt ved udbud foranstaltet af den offentlige sektor. I øvrigt havde Republikken Bulgarien ikke givet nærmere oplysninger om, hvilke ordregivende enheder inden for den offentlige sektor der var tale om.
63.
Republikken Bulgarien har bestridt dette argument, idet den i det væsentlige har gjort gældende, at det forhold, at Agrolesproekt var en offentlig enhed, ikke kunne påvirke dens uafhængighed i relation til den opgave, virksomheden blev betroet, navnlig fordi den med henblik på at vurdere markedspriserne for de ombyttede lodder og fastsætte de støttebeløb, der skulle tilbagesøges, benyttede to sagkyndige, som var registreret i det bulgarske kammer for uafhængige valuarer og godkendt til at vurdere jordlodder i skovområder, og hvis uafhængighed ikke kunne drages i tvivl.
64.
Hvad dette angår skal det indledningsvis fremhæves, at der i afgørelse 2015/456, nærmere bestemt i 176. betragtning, dels kun angives, at de bulgarske myndigheder kunne lade vurderingen af markedspriserne for de af afgørelsen omfattede lodder foretage af »en uafhængig valuar, som er skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure«, dels kun fastsættes, hvilke trin proceduren for udvælgelse af denne valuar skal indeholde. Om end det fastsættes i denne bestemmelse, at valuaren skal være »uafhængig«, »skikket« og »udvalgt i en udbudsprocedure«, angives der intet udtrykkeligt om den pågældendes retlige status eller ejerforhold og navnlig om, at vedkommende ikke kan være en offentlig virksomhed.
65.
Det skal derfor efterprøves, om de bulgarske myndigheder på trods af manglen på sådanne angivelser i afgørelse 2015/456 ikke desto mindre burde have vidst, at udpegelsen af en offentlig enhed som valuar i sig selv var uforenelig med kravet om, at den pågældende var uafhængig.
66.
Af de følgende grunde er jeg af den opfattelse, at det ikke forholdt sig således i det foreliggende tilfælde.
67.
Det skal nemlig for det første anføres, at et sådant princip om, at offentlige enheder skal udelukkes fra udbud af sagkyndige vurderinger, hverken fremgår af EU-reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter eller af de mere specifikke bestemmelser om statsstøtte.
68.
Hvad i første række angår reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter følger det af artikel 2, stk. 1, nr. 10), i direktiv 2014/24/EU (
34
), sammenholdt med 14. betragtning til direktivet, at begrebet »økonomisk aktør« skal fortolkes bredt, således at det ikke blot omfatter fysiske eller juridiske personer, men ligeledes enhver offentlig enhed, der bl.a. tilbyder de omhandlede tjenesteydelser på markedet, uanset under hvilken retlig form den har valgt at arbejde. Domstolen har derfor fastslået, at en økonomisk aktørs eventuelle fordelagtige stilling som følge af offentlig finansiering eller statsstøtte ikke a priori og uden yderligere undersøgelse kan berettige, at aktøren udelukkes fra at deltage i et offentligt udbud (
35
). Domstolen har således udtalt, at et af formålene med EU-bestemmelserne om offentlige kontrakter er at skabe så bred konkurrence som muligt, og at det er i EU-rettens interesse at sikre, at det størst mulige antal bydende kan deltage i en udbudsprocedure, ikke kun i forhold til interessen i varernes og tjenesteydelsernes frie bevægelighed, men ligeledes til den pågældende ordregivende myndigheds egen interesse, idet myndigheden således har et større udvalg hvad angår det mest fordelagtige bud og det bedst egnede til at opfylde den relevante offentligheds behov (
36
).
69.
Hvad i anden række angår de mere specifikke bestemmelser om statsstøtte var det udtrykkeligt fastsat i Kommissionens meddelelse om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger (herefter »meddelelsen af 1997«) (
37
), som var gældende, da afgørelse 2015/456 blev vedtaget, og således under de tre første udbud, som de bulgarske myndigheder iværksatte for at udvælge den uafhængige valuar (
38
), at statslige embedsmænd og offentligt ansatte kunne deltage i en uafhængig sagkyndig vurdering. Nærmere bestemt var det angivet i meddelelsen under afsnit II »Principper«, punkt 2, litra a), at hvis de offentlige myndigheder i en medlemsstat ikke ønskede at foretage et salg af grunde og bygninger inden for rammerne af et betingelsesløst udbud (
39
), kunne de, før der blev indledt forhandlinger om salg, lade en vurdering foretage af en eller flere vurderingssagkyndig(e) med henblik på at fastlægge en markedsværdi på grundlag af almindeligt accepterede markedsindikatorer og vurderingsstandarder. Den således fastlagte laveste købspris repræsenterede den laveste købspris, der kunne accepteres, uden at den skulle kvalificeres som statsstøtte. I denne henseende præciseredes det i samme bestemmelses fjerde afsnit, at den sagkyndige ud over de faglige kvalifikationer (
40
) skulle være »frit stillet med hensyn til udførelsen af sin opgave«, hvilket indebar, at de »offentlige myndigheder [ikke burde] have ret til at øve indflydelse på vurderingens resultat. Statslige vurderingskontorer, embedsmænd og offentligt ansatte [skulle] anses for uafhængige, hvis uretmæssig påvirkning af deres resultater [var] fuldstændigt udelukket« (
41
).
70.
Det skal bemærkes, at meddelelsen af 1997 ikke fandt anvendelse på den procedure, hvorved Agrolesproekt blev udvalgt; den gjorde det ikke ratione materiae, da den vedrørte dels »salg« af jord og bygninger tilhørende staten og ikke »ombytninger« (
42
) og dels vurderingen af grunde eller bygninger i forbindelse med kvalificeringen af en støtte og ikke tilbagesøgningen af støtten; den gjorde det heller ikke ratione temporis, eftersom meddelelsen ikke længere var i kraft på det tidspunkt, hvor Agrolesproekt blev forelagt Kommissionens tjenestegrene til godkendelse (
43
). Meddelelsen er imidlertid fortsat relevant for nærværende vurdering, navnlig fordi der i den fastsættes det princip, at offentlige vurderingsorganer udmærket kan foretage vurderinger i forbindelse med gennemførelsen af statsstøttereglerne, uden at der er formodning for, at ikke de ikke handler uafhængigt. Det skal således understreges, at ingen bestemmelse i Kommissionens meddelelse om begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, der erstattede meddelelsen af 1997, udelukker muligheden for at benytte uafhængige valuarer, som er offentlige organer, idet muligheden for at gøre brug af uafhængige sagkyndige fortsat er gældende (
44
).
71.
Denne konstatering kan ikke afkræfte Kommissionens argument om, at baggrunden for den foreliggende sag ikke består i den oprindelige vurdering ved en valuar af et areal, der skulle sælges, hvor de offentlige vurderingsorganer i henhold til meddelelsen af 1997 kunne foretage uafhængige vurderinger, men i tilbagesøgningen af en ulovlig og med det indre marked uforenelig statsstøtte, der krævede særlige forsigtighedshensyn.
72.
Jeg har nemlig indledningsvis vanskeligt ved at tilslutte mig en opfattelse af uafhængighedskriteriet, som varierer alt efter det pågældende administrative trin. En autoriseret uafhængig valuar må, hvad enten der er tale om et offentligt eller et privat organ, antages at handle helt uafhængigt, uanset om det drejer sig om at vurdere salget af et areal med henblik på at fastslå, om der foreligger støtte (på et indledende trin), eller at vurdere værdien af et areal med henblik på at tilbagesøge en støtte (på et senere trin). Endvidere har jeg set fra et teoretisk synspunkt svært ved at forstå, hvorfor faren for en eventuel statslig indflydelse skulle være anderledes, alt efter om vurderingen drejer sig om, hvorvidt der foreligger støtte, eller om tilbagesøgning af støtte. Hvis formålet med en sådan indflydelse f.eks. består i at minimere støttebeløbet, således at det kvalificeres som »de minimis«, vil risiciene være de samme, hvad enten der er tale om det trin, hvor støtten kvalificeres, eller det, hvor den tilbagesøges. Dette gælder, selv om, således som Kommissionen har gjort gældende, den støtteydende myndigheds og støttemodtagernes interesser er sammenfaldende (
45
). Endelig er et princip om, at en medlemsstat i realiteten formodes at handle ulovligt ved at påvirke en sagkyndig, når denne er en offentlig virksomhed, efter min opfattelse i strid med princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, og princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne, og kan derfor ikke retfærdiggøres.
73.
For det andet burde Kommissionen i 176. betragtning til afgørelse 2015/456, henset til det ovenfor fastslåede om, at offentlige enheder ikke på grundlag af EU-retten kan udelukkes fra udbud af vurderinger, der skal foretages i forbindelse med tilbagesøgning af statsstøtte, hvis den fandt, at ombytningen af ejerskabet af arealer i det foreliggende tilfælde var et følsomt emne, og at der forelå en reel risiko for, at det støtteydende organ ville øve indflydelse på den enhed, som foretog vurderingen (eller som udvalgte uafhængige valuarer), udtrykkeligt have fastsat i 176. betragtning til afgørelse 2015/456, at udpegelsen af de uafhængige valuarer skulle foretages af et »uafhængigt organ« (
46
). I mangel af en sådan angivelse kunne Republikken Bulgarien imidlertid ikke forventes at vide, at udpegelsen af Agrolesproekt i sig selv ville være i strid med de krav om uafhængighed, der er fastsat i 176. betragtning til afgørelsen.
74.
For det tredje fremgår det af de sagsakter, som er fremlagt for Domstolen, at ingen andre beviser hidrørende fra de forskellige skriftvekslinger mellem parterne indebar en forpligtelse for de bulgarske myndigheder (eller en berettiget forventning hos Kommissionen) om, at den uafhængige valuar, der blev udpeget, ikke var en offentlig enhed. Tværtimod accepterede Kommissionen under den administrative procedure, som førte til vedtagelsen af afgørelse 2015/456, med henblik på at bestemme, om der forelå støtte, uden indvendinger de priser, som var blevet fastsat af sagkyndige, der selv tilhørte ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug. På samme måde bestred Kommissionen ikke, således som Republikken Bulgarien har anført, selv efter at afgørelsen var blevet vedtaget, at rapporten om vurderingerne vedrørende de minimis-transaktioner var objektiv, selv om den var blevet udarbejdet af tjenestemænd i det samme ministerium (
47
). Endelig blev spørgsmålet om valuarernes uafhængighed ligeledes udtrykkeligt behandlet i forbindelse med skriftvekslingerne om den første udbudsprocedure, der blev annulleret med bl.a. den begrundelse, at den autoriserede valuar tidligere havde taget stilling til de vurderingsrapporter, som var blevet udarbejdet med henblik på at bestemme støtten (
48
). Selv i denne forbindelse benyttede Kommissionen ikke lejligheden til at udtrykke sin betænkelighed over den angivelige risiko ved, at en offentlig virksomhed blev udpeget som uafhængig valuar.
75.
For det fjerde og sidste har Kommissionen under alle omstændigheder ikke været i stand til at påvise, at de bulgarske myndigheder øvede en eller anden form for indflydelse på Agrolesproekts sagkyndige rapport. Hvad dette angår skal det anføres, at hvis man lader sig lede af de kriterier, som er fastlagt for vurderingen af retsinstansers uafhængighed, omfatter kravet om uafhængighed to forskellige aspekter, nemlig objektiv uafhængighed og subjektiv uafhængighed (
49
). Kommissionen har gjort gældende, at disse to aspekter ikke foreligger i det aktuelle tilfælde.
76.
Hvad for det første angår den objektive uafhængighed forudsætter denne, at den sagkyndige udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen. Den sagkyndige er således beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe hans sagkyndige rapports uafhængighed i fare (
50
).
77.
I denne henseende har Kommissionen, således som det fremgår af punkt 62 i dette forslag til afgørelse, udtrykt forbehold med hensyn til Agrolesproekts såvel funktionelle som økonomiske uafhængighed af ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug.
78.
Indledningsvis er jeg med hensyn til den funktionelle uafhængighed af den opfattelse, at Agrolesproekts uafhængighed ikke kan drages i tvivl af den grund alene, at virksomheden blev udpeget af den myndighed, som ydede den omhandlede støtte. Tværtimod er jeg tilbøjelig til at mene, at de to sagkyndige, som selskabet benyttede, udøvede deres virksomhed under overholdelse af høje etiske og deontologiske normer for uafhængighed, da de udarbejdede vurderingsrapporterne, eftersom det er ubestridt mellem parterne, at de var registreret i kammeret for uafhængige valuarer (
51
). De må således formodes at have været tilstrækkeligt objektivt uafhængige. Denne formodning bestyrkes navnlig af, at det ikke er indlysende, hvorfor det er relevant i sig selv, at det var ovennævnte ministerium, der rekvirerede den sagkyndige vurdering. Således som Republikken Bulgarien har bekræftet, havde de to sagkyndige nemlig på den ene side ingen direkte forbindelse til den bulgarske stat: De var ikke tjenestemænd i ministeriet eller noget andet offentligt organ og heller ikke i Agrolesproekt, og de blev udelukkende antaget til at løse de specifikke opgaver, som de blev betroet. Kommissionen har på den anden side hverken rejst tvivl om de faglige kvalifikationer, som de to af Agrolesproekt udpegede sagkyndige besad, eller deres evne til at gennemføre den sagkyndige vurdering, som de blev betroet. Den medgav endog i retsmødet, at hvis de to sagkyndige var blevet udvalgt direkte af de bulgarske myndigheder uden Agrolesproekts medvirken, ville betingelsen om uafhængighed som omhandlet i 176. betragtning til afgørelse 2015/456 have været opfyldt.
79.
Dernæst mener jeg ikke, at formodningen kan afkræftes af den blotte påstand om, at »det ikke [kan] benægtes, at [ministeriet] havde indflydelse på virksomhedens beslutningsproces«. Ifølge Domstolens faste praksis påhviler det nemlig under en traktatbrudssag Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (
52
). For at godtgøre, at Agrolesproekt ikke opfyldte de betingelser for at gennemføre afgørelsen, som er fastsat i 176. betragtning til afgørelse 2015/456, påhviler det derfor Kommissionen at bevise, at der var en forbindelse mellem virksomhedens statslige karakter og kvaliteten eller pålideligheden af vurderingsrapporterne. Således som det fremgik i retsmødet, har Kommissionen imidlertid ikke fremlagt noget bevis for, at de bulgarske myndigheder havde givet virksomheden eller de to udpegede sagkyndige instrukser. På samme måde er der i de årsberetninger, som virksomheden har udarbejdet, og hvortil Kommissionen har henvist, ikke noget konkret holdepunkt for, at de sagkyndige ikke frit kunne udføre deres opgaver i fuld uafhængighed.
80.
Hvad endelig angår den økonomiske uafhængighed er det ganske vist rigtigt, at sagkyndiges vederlag rent faktisk kan spille en rolle for deres objektive uafhængighed, således som Republikken Bulgarien har anført, men finansieringen af Agrolesproekt følger af den økonomiske virksomhed, som selskabet udøver. Dets indtægter hidrører således fra dets hovedaktivitet, dvs. udarbejdelse af planer for skovdrift og kortlægning af skovområder inden for rammerne af kontrakter indgået efter deltagelse i åbne procedurer. Disse oplysninger underbygges af årsregnskaberne for regnskabsårene 2018 og 2019, som offentliggøres i virksomhedsregistret, hvori det faktisk angives, at selskabet i løbet af den pågældende regnskabsperiode genererede sine egne indtægter gennem kontrakter inden for rammerne af procedurer indledt i henhold til lov om offentlige udbud.
81.
Efter min opfattelse kan ingen af de beviser, som Kommissionen har fremlagt, derfor godtgøre, at der i det foreliggende tilfælde var fare for, at Agrolesproekt eller de to af selskabet benyttede sagkyndige ikke var objektivt uafhængige.
82.
Hvad for det andet angår den subjektive uafhængighed skal det anføres, at den hænger sammen med begrebet »upartiskhed« og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Dette aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i indholdet af den sagkyndige vurdering, der foretages (
53
).
83.
I denne henseende gjorde Kommissionen gældende i retsmødet, at den rådede over oplysninger, der tydede på, at de omhandlede to sagkyndige ikke havde kunnet løse deres opgave fuldstændig frit inden for de af Agrolesproekt fastsatte rammer, at de modtog anvisninger fra de bulgarske myndigheder, og at dette fremgår af selve virksomhedens rapporter.
84.
Således som det allerede er blevet anført i punkt 78-80 i dette forslag til afgørelse, synes intet i Agrolesproekts årsberetninger imidlertid at tyde på, at de sagkyndige ikke frit kunne løse deres opgaver. Årsberetningerne omhandler projekter vedrørende tilrettelæggelse af skovbrug, hvori bulgarske statsorganer deltog. De er imidlertid ikke relevante for Agrolesproekts opgave med hensyn til at beregne priserne for skovarealer. I øvrigt fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at vurderingsrapporten som fremlagt af virksomheden blev godkendt af den ordregivende myndighed, efter at den var blevet evalueret af skovstyrelsens ekspertudvalg, som ikke havde nogen bemærkninger til dens indhold (
54
).
85.
Henset til det ovenstående, og navnlig til ordlyden af 176. betragtning til afgørelse 2015/456, de relevante EU-retlige bestemmelser, utilstrækkeligheden af Kommissionens angivelser under den administrative procedure før og efter vedtagelsen af afgørelsen samt manglen på beviser, der kan rejse tvivl om objektiviteten af den sagkyndige rapport, som Agrolesproekt fremlagde, må det fastslås, at det ikke er godtgjort, at Republikken Bulgarien tilsidesatte afgørelsen ved at udpege en valuar, som ikke opfyldte de krav om uafhængighed, der er fastsat i denne betragtning.
86.
Jeg foreslår derfor, at det andet argument, som er fremført i forbindelse med det andet klagepunkts første led, forkastes som ugrundet.
D.
Tilsidesættelse af pligten til loyalt samarbejde som følge af manglende oplysning om, at den udpegede valuar var en offentligt ejet enhed
87.
Ved sit tredje og sidste argument inden for rammerne af det andet klagepunkts første led har Kommissionen foreholdt de bulgarske myndigheder, at de ikke tilstrækkeligt tidligt – dvs. inden Kommissionen godkendte udpegelsen af Agrolesproekt den 26. oktober 2017 (
55
) – oplyste, at Agrolesproekt var en offentlig virksomhed, og at dens forvaltningsmæssige funktioner blev varetaget af ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug. Denne undladelse, som var vildledende for Kommissionens tjenestegrene, udgjorde en tilsidesættelse af pligten til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEUF. Oplysningen blev først meddelt Kommissionen to år senere, nemlig den 10. juli 2020 (
56
). I retsmødet anførte Kommissionen, at de bulgarske myndigheder ikke kunne være uvidende om den betydning og relevans, som denne oplysning, der vedrørte kontrollen med virksomheden, havde for kravene om uafhængighed.
88.
Republikken Bulgarien har påstået dette klagepunkt forkastet som ugrundet.
89.
Hvad dette angår er det tilstrækkeligt at bemærke, således som det fremgår af punkt 67-72 i dette forslag til afgørelse, at intet i EU-retten eller Kommissionens beslutningspraksis burde have foranlediget Republikken Bulgarien til at oplyse, at de to uafhængige sagkyndige var blevet udpeget af Agrolesproekt, som er en offentlig virksomhed, der kontrolleres af staten, nærmere bestemt af ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug.
90.
Under alle omstændigheder var der let og bred adgang til denne oplysning, hvis Kommissionen havde ønsket at kontrollere den, således som Republikken Bulgarien med rette har anført. Oplysningerne om en virksomheds ledelsesorganer og kontrollerende kapital er nemlig offentligt tilgængelige og til rådighed i virksomhedsregistret, hvorfor alle interesserede hurtigt og gratis kan få adgang til dem, hvis de finder det nødvendigt for at kunne træffe en afgørelse (
57
).
91.
Det følger efter min opfattelse heraf, at Republikken Bulgarien ikke kan anses for at have tilsidesat forpligtelsen til loyalt samarbejde, og at det tredje argument, der er blevet fremført inden for rammerne af det andet klagepunkts første led, ligeledes skal forkastes som ugrundet.
VI. Forslag til afgørelse
92.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen, hvis den finder det hensigtsmæssigt at tage stilling til det andet klagepunkts første led, fastslår, at Europa-Kommissionen ikke har godtgjort, at Republikken Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bl.a. 176. betragtning til afgørelse (EU) 2015/456 af 5. september 2014 om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer.
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Afgørelse af 5.9.2014 om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer (EUT 2015, L 80, s. 100).
(
3
) – Rådets forordning af 22.3.1999 (EFT 1999, L 83, s. 1).
(
4
) – Rådets forordning af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9).
(
5
) – Zakon za gorite (skovloven, DV nr. 125 af 29.12.1997).
(
6
) – Nærmere bestemt regulativet om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer, vedtaget ved ministerrådets dekret nr. 252 af 6.11.2003, (DV nr. 101 af 18.11.2003, som ændret ved DV nr. 1 af 5.1.2007).
(
7
) – Den 3.9.2009 blev der iværksat et moratorium for senere ændringer af den fastlagte anvendelse af de ombyttede arealer.
(
8
) – Hvis, i det væsentlige, værdien af det statsejede skovareal, der blev modtaget i bytte, oversteg værdien af det privatejede skovlod, som blev givet i bytte. Kommissionen fandt derimod, at en offentlig myndigheds beslutning om at ændre den fastlagte anvendelse af et bestemt lod efter en byttetransaktion, hvorved skovarealet blev bebyggeligt, ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
(
9
) – Kommissionens forordning af 18.12.2013 om anvendelse af artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF] på de minimis-støtte (EUT 2013, L 352, s. 1), hvori betingelserne herfor blev fastsat.
(
10
) – Det fremgår af Republikken Bulgariens skriftlige indlæg, at det første udbud, der blev bekendtgjort den 18.12.2014, blev annulleret med den begrundelse, at det var blevet konstateret, at den eneste tilbudsgiver, som deltog i udbuddet, dels havde foreslået en autoriseret valuar, der tidligere, nemlig i perioden fra 2003 til 2009, havde været medlem af et udvalg og i denne egenskab taget stilling til de udarbejdede vurderingsrapporter, dels havde fremsat et teknisk forslag, som ikke var i overensstemmelse med den ordregivende myndigheds udbudsbetingelser; det andet udbud, der blev bekendtgjort den 20.3.2015, blev annulleret som følge af en materiel ændring af omstændighederne, og fordi det var nødvendigt at gennemgå byttetransaktionerne på ny og ændre antallet af ejendomme, der skulle vurderes, i udbudsbetingelserne, således at samtlige 132 transaktioner kunne vurderes på ny; det tredje udbud, der blev bekendtgjort den 10.10.2016, blev annulleret efter forslag fra bedømmelsesudvalget på grund af begrundede konstateringer vedrørende de to deltagere, hvorefter de ikke opfyldte de betingelser, som på forhånd var fastsat i udbudsdokumenterne.
(
11
) – Det fremgår af den nævnte skrivelse, at de to sagkyndige var i besiddelse af et bevis som autoriseret valuar, at de havde en mastergrad på skovområdet, og at de havde godtgjort, at de havde en samlet erhvervserfaring på henholdsvis 28 og 22 år som forstkandidat og havde foretaget henholdsvis 722 og 53 sagkyndige vurderinger af skovlodder.
(
12
) – Hvad de øvrige 29 byttetransaktioner angår havde de formodede modtagere ikke opnået nogen fordel. Ifølge Republikken Bulgariens oplysninger udarbejdede Agrolesproekt 264 vurderingsrapporter med en vurdering af markedsprisen for de 2 500 arealer, som var genstand for de 132 byttetransaktioner. I hver rapport var der opstillet en tabel over forskellen mellem den reelle markedspris og den administrative pris, der var anvendt i kontrakterne om ombytning af ejerskab af arealer.
(
13
) – Oplysningerne vedrørte nærmere bestemt: for det første valuarens væsentligste virksomhed, hvilke tjenesteydelser valuaren tilbød, og hvilke personer de er rettet til, valuarens ejerskabsstruktur, navnlig med hensyn til om valuaren var statsejet eller tilknyttet en offentlig enhed, som var ejet af den private eller den blandede sektor, hvilken enhed eller hvilke enheder der ejede valuaren, og fastlæggelsen af, hvilke personer eller enheder der havde bestemmende indflydelse på valuarens virksomhed, for det andet valuarens indtægtskilder, navnlig om og i hvilket omfang disse var afhængige af offentlig finansiering eller statstildelte kontrakter, og for det tredje kriteriet om en uafhængig sagkyndig i forbindelse med modtagelsen af valuarens bud.
(
14
) – Bl.a. fordi der var taget hensyn til tilsvarende ejendomme på markedet med unormalt lave priser (dvs. lavere end de tidligere anvendte administrative priser) og priser, der udelukkende var blevet oplyst i skattemæssigt øjemed.
(
15
) – Kommissionens direktiv af 16.11.2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (EUT 2006, L 318, s. 17).
(
16
) – I samme skrivelse bemærkede Kommissionen, at de bulgarske myndigheder ikke havde besvaret de spørgsmål, de var blevet stillet i skrivelsen af 15.5.2020 om Agrolesproekts indtægtskilder, navnlig spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang disse var afhængige af offentlig finansiering eller kontrakter tildelt af staten.
(
17
) –, DV nr. 13 af 16.2.2016, som ændret og suppleret flere gange, senest i DV nr. 11 af 6.2.2024.
(
18
) – Denne sag har givet anledning til dom af 19.10.2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793), hvori Domstolen bl.a. fastslog, at artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for, at de kriterier, der gør det muligt at fastsætte størrelsen af en statsstøtte, der oppebæres ved erhvervelsen af arealer i forbindelse med en ombytning af ejerskab af skovarealer, baseres på gennemsnitspriserne for registrerede ejendomstransaktioner vedrørende arealer med lignende karakteristika som dem, der er genstand for vurderingen, og som er beliggende i nærheden af disse arealer, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, og som indgås inden for en frist på 12 måneder forud for vurderingen, forudsat at anvendelsen af sådanne kriterier er forenelig med Kommissionens afgørelse om tilbagebetaling af støtten, og at disse kriterier gør det muligt at fastsætte markedsværdien af disse arealer på tidspunktet for ombytningen.
(
19
) – Selv om Kommissionen har fremført disse argumenter i forbindelse med det andet klagepunkt, er betragtningerne om valget af den udpegede valuar og dennes uafhængighed imidlertid uløseligt forbundne og ligeledes relevante for vurderingen af det første og det tredje klagepunkt.
(
20
) – Kommissionen har i replikken påberåbt sig to uregelmæssigheder, der vedrører tilrettelæggelsen af udbudsproceduren og udvælgelsen af den uafhængige valuar: for det første at den pris, der oprindelig blev foreslået inden for rammerne af det første udbud, var for lav til at tiltrække ansøgere, hvilket Republikken Bulgarien har medgivet, og hvilket foranledigede den til at forhøje prisen inden for rammerne af det andet udbud, og for det andet at det i udbuddet fastsatte krav om, at valuaren dels ajourførte den administrative pris, dels integrerede de administrative priser i metoden til fastsættelse af markedsprisen, kunne være vildledende dermed føre til en ukorrekt gennemførelse af afgørelse 2015/456. Kommissionen har fremført disse klagepunkter til støtte for, at den under ingen omstændigheder kan holdes ansvarlig for uregelmæssigheder i forbindelse med tilrettelæggelsen af udbudsproceduren og udvælgelsen af den uafhængige valuar. Disse angivelige uregelmæssigheder kan imidlertid ikke betragtes som selvstændige klagepunkter med henblik på at fastslå, at Republikken Bulgarien er skyldig i traktatbrud, eftersom de er blevet fremført for første gang i replikken (jf. hvad dette angår artikel 120 og artikel 121, stk. 1, i Domstolens procesreglement).
(
21
) – Jf. dom af 6.5.2015, Kommissionen mod Tyskland (C-674/13, EU:C:2015:302, præmis 37 og 38 og den deri nævnte retspraksis), og af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere) (C-11/20, EU:C:2021:380, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
(
22
) – Denne forpligtelse følger ligeledes af artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589, der har erstattet forordning nr. 659/1999 (jf. hvad dette angår dom af 16.1.2025, Scai, C-588/23, EU:C:2025:23, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
(
23
) – Jf. dom af 6.5.2015, Kommissionen mod Tyskland (C-674/13, EU:C:2015:302, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis), og af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere) (C-11/20, EU:C:2021:380, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
(
24
) – Jf. dom af 13.10.2011, Kommissionen mod Italien (C-454/09, EU:C:2011:650, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
(
25
) – Jf. dom af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland (C-527/12, EU:C:2014:2193, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis), og af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere) (C-11/20, EU:C:2021:380, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
(
26
) – Jf. dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-37/14, EU:C:2015:90, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
(
27
) – Navnlig den omstændighed, at 66 af i alt 102 støttemodtagere har anfægtet tilbagesøgningspåbuddene for de nationale domstole, hvilket har medført yderligere forsinkelser i gennemførelsen af afgørelse 2015/456.
(
28
) – Denne mulighed er i overensstemmelse med Domstolens praksis, hvorefter Kommissionen ikke er forpligtet til at fastsætte det nøjagtige beløb, som den støtte, der skal tilbagebetales, repræsenterer, når den giver pålæg om tilbagebetaling af en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, forudsat at dens afgørelse indeholder anvisninger, som gør det muligt for adressaten selv at fastsætte beløbet uden urimelige vanskeligheder (jf. dom af 12.10.2000, Spanien mod Kommissionen, C-480/98, EU:C:2000:559, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis, af 20.3.2014, Rousse Industry mod Kommissionen, C-271/13 P, EU:C:2014:175, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis, og af 6.5.2015, Kommissionen mod Tyskland, C-674/13, EU:C:2015:302, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis). Eksempelvis er Kommissionen, når den står over for en støtteordning, som regel ikke i stand til at identificere den præcise størrelse af den støtte, som hver enkelt støttemodtager har fået tildelt, og de særlige omstændigheder for en af støttemodtagerne inden for en støtteordning kan således først vurderes på tidspunktet for støttens tilbagesøgning (jf. dom af 13.2.2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Min fremhævelse.
(
30
) – Jf. punkt 18 i dette forslag til afgørelse.
(
31
) – Jf. punkt 38 i dette forslag til afgørelse.
(
32
) – Jf. punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
(
33
) – Kommissionen har under henvisning til Agrolesproekts årlige aktivitetsberetning for 2020 præciseret, at det fremgår af beretningen, at gennemførelsen af virksomhedens forskellige projekter i det væsentlige blev kontrolleret af et administrativt organ under ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug.
(
34
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65).
(
35
) – Jf. i denne retning dom af 23.12.2009, CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
(
36
) – Jf. i denne retning dom af 23.12.2009, CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
(
37
) – EFT 1997, C 209, s. 3.
(
38
) – Jf. punkt 22 i dette forslag til afgørelse.
(
39
) – Dvs. en procedure, der kan sammenlignes med et offentligt salg til markedsværdi, og som derfor ikke indeholder statsstøtte.
(
40
) – Jf. afsnit II »Principper«, punkt 2, litra a), andet og tredje afsnit, i meddelelsen af 1997.
(
41
) – Min fremhævelse.
(
42
) – Det var således angivet i afsnit I »Indledning«, fjerde afsnit, i meddelelsen af 1997, at »[v]ejledningen omfatter kun salg af jord og bygninger, der ejes af det offentlige. Den omfatter ikke det offentliges erhvervelse af jord og bygninger eller offentlige myndigheders udlejning af jord og bygninger. Sådanne transaktioner kan også indeholde statsstøtteelementer«.
(
43
) – Jf. punkt 23 i dette forslag til afgørelse.
(
44
) – EUT 2016, C 262, s. 1. Jf. hvad dette angår punkt 103 og fodnote 163 samt fodnote 133 til meddelelsen om begrebet statsstøtte, hvori det kun angives, at »forhåndsvurderinger [bør] udføres med bistand fra eksperter med tilstrækkelig faglig viden og erfaring. Disse forhåndsvurderinger skal altid foretages på grundlag af objektive kriterier og må ikke påvirkes af politiske hensyn«.
(
45
) – Således som Republikken Bulgarien med rette har gjort gældende, kan der nemlig kun opstå en interessekonflikt mellem den uafhængige sagkyndige og medlemsstaten i en situation, hvor der er mulighed for at drage en uberettiget fordel. I det foreliggende tilfælde har Republikken Bulgarien eller Agrolesproekt imidlertid ikke draget fordel af, at vurderingen af markedsprisen netop blev foretaget af dette erhvervsdrivende selskab.
(
46
) – Jf. i denne retning Kommissionens beslutning af 30.4.2008 om [Republikken] Østrigs statsstøtte C 56/06 (ex NN 77/06) til privatiseringen af Bank Burgenland (meddelt under nummer K(2008) 1625). I denne sag anførte Kommissionen, at den ikke var i besiddelse af alle de oplysninger, som var nødvendige for endeligt at kunne afgøre, om en bestemt foranstaltning udgjorde en fordel, og at Republikken Østrig derfor skulle »fremlægge en sagkyndig rapport fra en uafhængig ekspert udpeget af et uafhængigt organ med en vurdering af [Bank Burgenlands] fire ejendomsselskaber« (jf. 172. betragtning til denne beslutning) (min fremhævelse).
(
47
) – Jf. punkt 19 og 20 i dette forslag til afgørelse.
(
48
) – Jf. punkt 22 i dette forslag til afgørelse.
(
49
) – Jf. i denne henseende generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Governo della Repubblica italiana (Italienske fredsdommeres status) (C-658/18, herefter forslaget til afgørelse i sagen om italienske fredsdommeres status, EU:C:2020:33, punkt 42-59 og den deri nævnte retspraksis).
(
50
) – Jf. analogt forslaget til afgørelse i sagen om italienske fredsdommeres status (punkt 43 og den deri nævnte retspraksis).
(
51
) – I henhold til artikel 18, stk. 6, i Zakon za nezavisimite otseniteli (lov om uafhængige valuarer, bekendtgjort i DV nr. 98 af 14.11.2008, som ændret og suppleret senest i DV nr. 19 af 8.3.2011) skal hver uafhængig valuar »overholde den etiske kodeks for uafhængige valuarer«.
(
52
) – Jf. bl.a. dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-37/14, EU:C:2015:90, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.12.2023, Kommissionen mod Danmark (Maksimal parkeringsvarighed) (C-167/22, EU:C:2023:1020, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Ifølge denne retspraksis påhviler det derimod den pågældende medlemsstat, når det er blevet godtgjort, at en del af den omhandlede støtte eller hele støtten ikke er blevet tilbagesøgt, at begrunde, hvorfor tilbagesøgning ikke er påkrævet over for visse støttemodtagere.
(
53
) – Jf. analogt forslaget til afgørelse i sagen om italienske fredsdommeres status (punkt 49 og den deri nævnte retspraksis).
(
54
) – Jf. punkt 26 i dette forslag til afgørelse.
(
55
) – Jf. punkt 24 i dette forslag til afgørelse.
(
56
) – Jf. punkt 33 i dette forslag til afgørelse.
(
57
) – I øvrigt kan det nævnes, at Kommissionen i 142. betragtning til afgørelse 2015/456 selv henviste til oplysninger om støttemodtagerne, som fremgik af det bulgarske virksomhedsregister (»[e]n række af støttemodtagerne [...] i byttetransaktionerne har [...] i det bulgarske erhvervsregister angivet bl.a. byggeri, turisme, restauration og skovbrug som de økonomiske sektorer, hvori de driver virksomhed«) (min fremhævelse).