62016TJ0518
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid)
4 december 2018 (
*1
)
„Openbare dienst – Ambtenaren en arbeidscontractanten – Wijziging van het Statuut van 1 januari 2014 – Artikel 6 van bijlage X bij het Statuut – Nieuwe bepalingen inzake jaarlijks verlof voor ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land – Exceptie van onwettigheid – Doel van het jaarlijks verlof”
In zaak T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, ambtenaar van de Europese Commissie, wonende te Addis Abeba (Ethiopië), en de overige ambtenaren en arbeidscontractanten van de Europese Commissie wier namen zijn opgenomen in de bijlage (
1
), vertegenwoordigd door S. Orlandi en T. Martin, advocaten,
verzoekers,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Currall en G. Gattinara, vervolgens door G. Gattinara en A.‑C. Simon als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Steele en E. Taneva als gemachtigden,
en door
Raad van de Europese Unie, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Bauer en M. Veiga, vervolgens door M. Bauer en R. Meyer als gemachtigden,
interveniënten,
betreffende een verzoek krachtens artikel 270 VWEU, strekkende tot nietigverklaring van de besluiten tot vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen van verzoekers met ingang van het jaar 2014,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: H. Kanninen, president, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (rapporteur) en I. Reine, rechters,
griffier: M. Marescaux, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 21 november 2017,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
1
Verzoekers, Francisco Carreras Sequeros en de andere personen wier namen zijn opgenomen in de bijlage, zijn ambtenaren of arbeidscontractanten van de Europese Commissie. Zij zijn allen in derde landen tewerkgesteld en waren dat reeds vóór 1 januari 2014.
2
Krachtens artikel 57, eerste alinea, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”), dat van overeenkomstige toepassing is op arbeidscontractanten op grond van de artikelen 16 en 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (hierna: „RAP”), hebben ambtenaren en functionarissen per kalenderjaar recht op een verlof van ten minste 24 werkdagen en ten hoogste 30 werkdagen, volgens een regeling die in gemeenschappelijk overleg tussen de instellingen van de Europese Unie na advies van het Comité voor het Statuut wordt vastgesteld. Krachtens deze bepaling is het aantal jaarlijkse verlofdagen vastgesteld op 24, vermeerderd met extra verlofdagen die naargelang van leeftijd en functie worden toegekend met inachtneming van de genoemde bovengrens van 30 dagen.
3
Bijlage X bij het Statuut bevat echter bijzondere afwijkende bepalingen voor ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land. Krachtens artikel 118 RAP is een aantal van deze bepalingen van overeenkomstige toepassing op arbeidscontractanten die in dezelfde situatie verkeren. Dat geldt ook voor artikel 6 van deze bijlage.
4
Artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, in de versie vóór de inwerkingtreding van verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van het Statuut en de RAP (PB 2013, L 287, blz. 15), luidde voor personeelsleden die zijn tewerkgesteld in een derde land, als volgt:
„De ambtenaar heeft per kalenderjaar recht op een vakantieverlof van drie en een halve dag per dienstmaand.”
5
In overweging 27 van verordening nr. 1023/2013, heeft de wetgever van de Unie evenwel het volgende uiteengezet:
„Het is passend om de arbeidsvoorwaarden voor personeel in derde landen te moderniseren en kosteneffectiever te maken, opdat kostenbesparingen worden gegenereerd. Rechten op jaarlijkse vakantie moeten worden aangepast en voorzieningen moeten worden getroffen voor de mogelijkheid om bij de berekening van de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden rekening te houden met een breed spectrum aan parameters, zonder dat dit de globale doelstelling van de totstandbrenging van kostenbesparingen in de weg staat. De voorwaarden voor de toekenning van de huisvestingstoelage moeten worden herzien om beter rekening te houden met de plaatselijke omstandigheden en om de administratieve lasten te verminderen.”
6
Sinds de inwerkingtreding van artikel 1, punt 70, onder a), van verordening nr. 1023/2013 op 1 januari 2014, bepaalt artikel 6 van bijlage X bij het Statuut (hierna: „nieuw artikel 6 van bijlage X bij het Statuut”), wat de in een derde land tewerkgestelde ambtenaren betreft, het volgende:
„De ambtenaar heeft per kalenderjaar recht op een vakantieverlof van twee werkdagen per dienstmaand.
Niettegenstaande lid 1 van dit artikel hebben ambtenaren die op 1 januari 2014 reeds gestationeerd zijn in een derde land recht op:
–
drie werkdagen van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014;
–
twee en een halve werkdag van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015.”
7
De persoonsdossiers van verzoekers zijn bijgewerkt om rekening te houden met het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut en aan verzoekers is derhalve voor het jaar 2014 een jaarlijks verlof van 36 werkdagen toegekend tegenover 42 het voorgaande jaar.
8
Verzoekers hebben tussen 17 februari en 13 maart 2014 klachten ingediend. Deze klachten werden afgewezen, al naargelang van het geval, door het tot aanstelling bevoegd gezag of het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag (hierna: „bevoegd gezag”), bij besluiten van 23 mei 2014, alle op dezelfde wijze geformuleerd.
II. Procedure en conclusies van partijen
9
Bij verzoekschrift, binnengekomen ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie op 2 september 2014, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer F‑88/14.
10
Bij beslissing van 10 november 2014 heeft het Gerecht voor ambtenarenzaken besloten de onderhavige zaak te schorsen totdat de zaken T‑17/14, U4U e.a./Parlement en Raad, en T‑23/14, Bos e.a./Parlement en Raad, in kracht van gewijsde zijn gegaan.
11
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken op 29 oktober 2014 en 5 februari 2015, hebben de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
12
Krachtens artikel 3 van verordening (EU, Euratom) 2016/1192 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 betreffende de overdracht aan het Gerecht van de bevoegdheid om in eerste aanleg uitspraak te doen in geschillen tussen de Europese Unie en haar personeelsleden (PB 2016, L 200, blz. 137), is de onderhavige zaak in de staat waarin zij zich op 31 augustus 2016 bevond overgedragen aan het Gerecht en moet zij thans worden behandeld overeenkomstig het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. De zaak is ingeschreven onder nummer T‑518/16 en toegewezen aan de Vierde kamer.
13
De zaken in afwachting waarvan de procedure was geschorst, hebben geleid tot het arrest van 15 september 2016, U4U e.a./Parlement en Raad (T‑17/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:489), en de beschikking van 11 november 2014, Bos e.a./Parlement en Raad (T‑23/14, niet gepubliceerd, EU:T:2014:956). Er is geen hogere voorziening tegen dit arrest en deze beschikking ingesteld, zodat zij in kracht van gewijsde zijn gegaan.
14
De Raad en het Parlement zijn toegelaten tot interventie in de onderhavige procedure bij beslissingen van het Gerecht van 6 maart 2017.
15
Op voorstel van de Vierde kamer heeft het Gerecht op 20 september 2017, overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering, besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
16
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) op 18 oktober 2017 besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering, partijen verzocht vóór de terechtzitting schriftelijk vragen te beantwoorden. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
17
Partijen zijn ter terechtzitting van 21 november 2017 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
18
Verzoekers verzoeken het Gerecht:
–
te verklaren en vast te stellen dat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut onwettig is;
–
de besluiten houdende vermindering van hun jaarlijks verlof „met ingang van [het jaar] 2014” nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
19
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekers te verwijzen in de kosten.
20
Het Parlement concludeert tot verwerping van het beroep.
21
De Raad verzoekt het Gerecht:
–
de exceptie van onwettigheid betreffende het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut ongegrond te verklaren;
–
het beroep te verwerpen.
III. In rechte
A. Eerste vordering, strekkende tot onwettigverklaring door het Gerecht van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut
22
Verzoekers verzoeken het Gerecht in hun eerste vordering het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut onwettig te verklaren.
23
De Commissie en het Parlement zijn van mening dat de vaststelling van een onrechtmatigheid, na het onderzoek van een exceptie van onwettigheid, slechts incidenteel van aard kan zijn en niet kan worden opgenomen in het dictum van een arrest, zodat de eerste vordering van verzoekers als zodanig niet-ontvankelijk is.
24
Het is inderdaad zo dat het niet aan de Unierechter staat om principiële vaststellingen te doen in het dictum van zijn arresten (zie in die zin arrest van 16 december 2004, De Nicola/EIB, T‑120/01 en T‑300/01, EU:T:2004:367, punten 136 en 137). In de onderhavige zaak is echter duidelijk dat de eerste vordering niet los van de tweede vordering moet worden gezien, aangezien, zoals de Commissie en het Parlement zelf verklaren, verzoekers zich in wezen, als tussenvordering, op de onwettigheid van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut beroepen tot staving van hun vordering tot nietigverklaring van de besluiten tot vermindering van hun jaarlijks verlof „met ingang van [het jaar] 2014”.
B. Tweede vordering, strekkende tot nietigverklaring van de besluiten tot vermindering van het jaarlijks verlof van verzoekers „met ingang van [het jaar] 2014”
1.
Voorwerp van de tweede vordering
25
Verzoekers verzoeken in hun tweede vordering om nietigverklaring van de besluiten tot vermindering van hun recht op jaarlijks verlof „met ingang van [het jaar] 2014”.
26
In antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in punt 16 hierboven, hebben verzoekers evenwel opgemerkt dat het in 2014 ingestelde beroep in wezen dient te worden uitgelegd als gericht tegen de besluiten tot vermindering van het aantal verlofdagen in dat jaar (hierna: „bestreden besluiten”) en dat dit beroep geen betrekking had op de rechtmatigheid van de in 2015 en 2016 daarover genomen besluiten.
2.
Gevolgen van de beperking van het voorwerp van het beroep tot de door verzoekers opgeworpen excepties van onwettigheid
27
Aangezien in de bestreden besluiten uitsluitend het aantal jaarlijkse verlofdagen voor het jaar 2014 werd vastgesteld, rijst de vraag of verzoekers, zoals zij hebben gedaan, middelen kunnen aanvoeren op basis van excepties van onwettigheid zowel van het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut, betreffende het vakantieverlof van dat jaar, als meer in het algemeen van de eerste alinea van dit artikel waarin het aantal verlofdagen met ingang van het jaar 2016 wordt vastgesteld.
28
In antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in punt 16 hierboven, stelden verzoekers dat zij er belang bij hadden om de onrechtmatigheid van het gehele nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut aan te voeren en dat de overgangsfase als bedoeld in de tweede alinea, eerste streepje, in samenhang met de eerste alinea moest worden uitgelegd, volgens welke de ambtenaren en personeelsleden die in een derde land tewerkgesteld waren, voortaan slechts recht hadden op 24 verlofdagen per jaar.
29
De Commissie en de Raad waren echter van mening dat de aangevoerde excepties van onwettigheid geen betrekking konden hebben op het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut, omdat de exceptie van onwettigheid geen autonoom vorderingsrecht vormde en dus slechts een incidentele strekking kon hebben die werd beperkt door het voorwerp van het beroep.
30
Volgens vaste rechtspraak is een naar aanleiding van de primaire betwisting van de wettigheid van een andere handeling krachtens artikel 277 VWEU incidenteel opgeworpen exceptie van onwettigheid, slechts ontvankelijk indien er een samenhang is tussen deze handeling en de regel waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd. Aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft het een partij mogelijk te maken bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook te betwisten, moet de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil (zie arrest van 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commissie, T‑296/12, EU:T:2015:375, punt 170 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daaruit volgt dat de handeling van algemene strekking waarvan onwettigheid wordt gesteld, direct of indirect moet kunnen worden toegepast op de in het beroep behandelde zaak en dat er een rechtstreeks juridisch verband moet bestaan tussen het bestreden individuele besluit en de betrokken handeling van algemene aard (arresten van 15 maart 2017, Fernández González/Commissie, T‑455/16 P, niet gepubliceerd, EU:T:2017:169, punt 34, en 22 november 2017, von Blumenthal e.a./EIB, T‑558/16, EU:T:2017:827, punt 71).
31
Niettemin moet artikel 277 VWEU voldoende ruim worden uitgelegd teneinde een doeltreffende controle van de wettigheid van handelingen van algemene aard van de instellingen te waarborgen ten behoeve van personen die zijn uitgesloten van een rechtstreeks beroep tegen deze handelingen (arresten van 26 oktober 1993, Reinarz/Commissie, T‑6/92 en T‑52/92, EU:T:1993:89, punt 56, en 21 oktober 2010, Agapiou Joséphidès/Commissie en Eacea, T‑439/08, niet gepubliceerd, EU:T:2010:442, punt 50). Evenzo dient het toepassingsgebied van artikel 277 VWEU zich uit te strekken tot handelingen van de instellingen die relevant zijn geweest voor de vaststelling van het besluit waartegen het beroep tot nietigverklaring is ingesteld (arresten van 4 maart 1998, De Abreu/Hof van Justitie, T‑146/96, EU:T:1998:50, punt 27, en 2 oktober 2001, Martinez e.a./Parlement, T‑222/99, T‑327/99 en T‑329/99, EU:T:2001:242, punt 135), met dien verstande dat het besluit wezenlijk berust op genoemde handelingen (arrest van 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commissie, T‑296/12, EU:T:2015:375, punt 172), zelfs indien zij formeel niet als rechtsgrondslag voor dat besluit hebben gediend (arresten van 2 oktober 2001, Martinez e.a./Parlement, T‑222/99, T‑327/99 en T‑329/99, EU:T:2001:242, punt 135; 20 november 2007, Ianniello/Commissie, T‑308/04, EU:T:2007:347, punt 33, en 2 oktober 2014, Spraylat/ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, punt 25).
32
Krachtens artikel 6 van bijlage X bij het Statuut in de versie vóór de inwerkingtreding van artikel 1, punt 70, onder a), van verordening nr. 1023/2013, hadden verzoekers in de onderhavige zaak recht op 42 verlofdagen in 2013. In 2014, toen het beroep werd ingesteld, ontvingen zij jaarlijks maximaal 36 verlofdagen krachtens het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut. In 2015 hadden zij recht op maximaal 30 verlofdagen per jaar overeenkomstig het tweede streepje van de tweede alinea van dat artikel. Tot slot hebben verzoekers met ingang van 2016 in beginsel slechts recht op maximaal 24 verlofdagen per jaar, krachtens de eerste alinea van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut.
33
Het bevoegd gezag beschikt dus niet over enige speelruimte om het aantal jaarlijkse verlofdagen vast te stellen. Bovendien blijkt uit een contextuele en systematische uitlegging van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut dat het eerste streepje van de tweede alinea, dat rechtstreeks op de bestreden besluiten van toepassing is, een overgangsbepaling vormde, terwijl in de eerste alinea van dat artikel de nieuwe definitieve regeling inzake vakantieverlof van ambtenaren en functionarissen in derde landen is opgenomen.
34
Bijgevolg moet eraan worden herinnerd dat een overgangsperiode ertoe strekt om de geleidelijke overgang van de ene naar de andere regeling vorm te geven (arresten van 6 juli 2017, Bodson e.a./EIB, T‑508/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:469, punt 117, en 12 februari 2014, Bodson e.a./EIB, F‑83/12, EU:F:2014:15, punt 139) teneinde de problemen op te lossen die inherent zijn aan de totstandkoming van de nieuwe regeling of een abrupte wijziging van de oude regeling te vermijden.
35
Gezien het verband tussen de overgangsbepalingen en de uiteindelijke bepalingen, hebben eerstgenoemde geen bestaansreden zonder laatstgenoemde en, gelet op het ontbreken van een speelruimte van het bevoegde gezag, moet worden aangenomen dat er in de onderhavige zaak een rechtstreeks juridisch verband bestaat tussen de bestreden besluiten en het nieuwe artikel 6, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut en dat, aangezien deze eerste alinea het eindresultaat is van het nieuwe artikel 6, tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut, deze eerste alinea ten minste indirect van toepassing moet zijn op deze besluiten voor zover deze relevant was voor de vaststelling ervan, aangezien zij in wezen berustten op deze alinea, zelfs indien deze formeel gezien niet als rechtsgrondslag voor die besluiten heeft gediend.
36
Ook waren de bestreden besluiten ten opzichte van verzoekers de eerste toepassing van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, met als gevolg dat zij vanaf 2016 slechts recht hadden op 24 verlofdagen.
37
De Commissie heeft echter ter terechtzitting betoogd dat, toen het beroep in 2014 werd ingesteld, de toepassing van het nieuwe artikel 6, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut met ingang van 2016 voor verzoekers onzeker was.
38
Inderdaad blijkt uit verzoekers’ antwoorden op de maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in punt 16 hierboven, dat twee van hen van toen af aan in Brussel (België) waren tewerkgesteld. Daaruit mag echter niet worden afgeleid dat de toepassing van het nieuwe artikel 6, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut met ingang van het jaar 2016, in 2014 voor verzoekers onzeker was. Ook al was een van de betrokkenen pas sinds 1 september 2017 in Brussel tewerkgesteld, zij kwamen, als ambtenaar of functionaris die binnen het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling in een derde land is tewerkgesteld, in aanmerking voor de toepassing van dit artikel.
39
Zelfs al zijn de bestreden besluiten formeel gebaseerd op de overgangsbepaling die alleen voor het jaar 2014 gold, zoals opgenomen in het eerste streepje van de tweede alinea van artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, verzoekers zijn derhalve ontvankelijk om ook bij wege van exceptie de wettigheid van de definitieve regeling van het jaarlijks verlof zoals bedoeld in de eerste alinea van dit artikel, te betwisten.
3.
Middelen
a)
Inleidende opmerking
40
In hun verzoekschrift hebben verzoekers betoogd dat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut in strijd was met de bijzondere aard en het doel van het recht op het jaarlijks verlof, het algemene beginsel van gelijke behandeling, het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 10 van het Statuut.
41
Gelet op het arrest van 15 september 2016, U4U e.a./Parlement en Raad (T‑17/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:489), hebben verzoekers echter afstand gedaan van het rechtsmiddel dat is gebaseerd op schending van artikel 10 van het Statuut.
42
Bovendien zijn verzoekers, in antwoord op een vraag van het Gerecht, van mening dat het derde rechtsmiddel dat is gebaseerd op schending van het rechtszekerheidsbeginsel, moet worden uitgelegd als ontleend aan schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
43
Ten slotte bevat het verzoekschrift beschouwingen betreffende het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven, waarvan moet worden aangenomen dat zij een afzonderlijk rechtsmiddel vormen.
44
Kortom, er zijn vier middelen voor het Gerecht aangevoerd betreffende schending van:
–
de bijzondere aard en het doel van het recht op jaarlijks verlof,
–
het algemene beginsel van gelijke behandeling,
–
het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen,
–
het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie‑ en gezinsleven.
b)
Eerste middel, schending van de bijzondere aard en het doel van het recht op jaarlijks verlof
1) Argumenten van partijen
45
Op basis van de rechtspraak van het Hof, met name het arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), betogen verzoekers dat het recht op jaarlijks verlof een beginsel van sociaal recht van de Unie is met een bijzonder belang. Dit beginsel is thans neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en wordt onder meer gewaarborgd door artikel 7 van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 2003, L 299, blz. 9). Verzoekers benadrukken dat dit recht volgens de rechtspraak een tweevoudig doel heeft, namelijk de werknemer in staat stellen enerzijds uit te rusten van de uitvoering van de hem opgelegde taken en, anderzijds, over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken. De gunstigere regels die voor ambtenaren en functionarissen in derde landen op het gebied van jaarlijks verlof gelden, hadden juist tot doel de nadelen te compenseren die samenhangen met de immer als bijzonder zwaar en vermoeiend beschouwde levensomstandigheden van hun standplaats.
46
In dit verband zou volgens de rechtspraak en overweging 4 van richtlijn 2003/88, de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers via het recht op jaarlijks verlof, een doelstelling kunnen zijn die niet ondergeschikt mag worden gemaakt aan overwegingen van zuiver economische aard. De vermindering van het recht op jaarlijks verlof van ambtenaren en functionarissen in derde landen zou echter volgens overweging 27 van verordening nr. 1023/2013 gerechtvaardigd zijn door een dergelijke reden, te weten de verbetering van de kosteneffectiviteit van dit personeel en de noodzaak van het realiseren van besparingen. Bovendien zou het feit dat deze vermindering tevens gerechtvaardigd zou zijn door het belang van de dienst en met name dat van kleine delegaties, waarvan het functioneren zou worden belemmerd door het veelvuldig afwezig zijn van hun personeel, een niet-onderbouwde bewering zijn die geen algemene gelding heeft. Voorts kan de aan de orde zijnde vermindering evenmin worden gerechtvaardigd door de doelstelling van het moderniseren van de arbeidsvoorwaarden, die zogenaamd gekoppeld zou zijn aan de ontwikkeling van de wijzen van vervoer en communicatie, zoals aangevoerd door de Commissie en het Parlement, aangezien deze redenering zou leiden tot een geleidelijke aantasting van het recht op jaarlijks verlof zonder het doel ervan in aanmerking te nemen.
47
Het feit dat het aantal jaarlijkse verlofdagen als bedoeld in het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut hoger blijft dan het aantal als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2003/88, betekent overigens niet dat dit nieuwe artikel een adequate bescherming van de arbeidsvoorwaarden, de gezondheid en de veiligheid van de verzoekers waarborgt. Immers, richtlijn 2003/88 beoogt alleen te voorzien in een minimumbeschermingsniveau. Bovendien bevat artikel 23 van deze richtlijn een non-regressieclausule waaruit blijkt dat de vermindering van het aantal verlofdagen niet mag worden gerechtvaardigd door het enkele feit dat dit aantal hoger blijft dan dat als bedoeld in voornoemd artikel 7.
48
In elk geval zou de verslechtering van de arbeidsomstandigheden van verzoekers onevenredige gevolgen hebben voor hun werkende leven en hun gezondheid.
49
Ten slotte had de wetgever, ondanks zijn ruime beoordelingsvrijheid, de gevolgen van de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen voor de gezondheid en de veiligheid van ambtenaren en functionarissen in derde landen moeten beoordelen, aangezien door de praktijk het vermoeden zou zijn ontstaan dat het werk in derde landen zwaarder is dan het werk dat in de instellingen wordt verricht. Evenzo zou de wetgever de verslechtering van de arbeidsvoorwaarden van de betrokkenen in voldoende mate moeten onderbouwen. Een dergelijke beoordeling en een dergelijke onderbouwing ontbreken in de onderhavige zaak.
50
De Commissie bestrijdt meteen al de relevantie van het arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), en het Parlement en de Raad sluiten zich bij haar argumenten aan.
51
Zowel de Commissie als het Parlement en de Raad merken ook op dat de wetgever in overweging 14 van richtlijn 2003/88 heeft overwogen dat de „[m]eer specifieke voorschriften die in andere communautaire besluiten zijn vastgesteld”, moeten prevaleren boven de bepalingen van deze richtlijn. Dit zou het geval zijn voor het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut. Bovendien zou het jaarlijkse aantal verlofdagen als bedoeld in dat artikel, hoger blijven dan de minimumvakantieduur van „ten minste vier weken” als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2003/88. Aldus zou het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut geen afbreuk doen aan de kern van het recht op jaarlijks verlof.
52
Bij de invoering van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut zou de wetgever voorts niet slechts een economisch oogmerk hebben gehad. Uit overweging 27 van verordening nr. 1023/2013 zou namelijk blijken dat het doel ervan ook was het moderniseren van de arbeidsvoorwaarden voor personeel in derde landen, te weten een administratieve verplichting om de arbeidsvoorwaarden aan te passen aan de veranderende economische en sociale omstandigheden. In dit verband wijst de Raad erop dat een jaarlijkse vakantie van 42 werkdagen problematisch was in kleine delegaties, die als gevolg van deze verloven en absenties wegens andere redenen, niet altijd over voldoende personeel beschikten om het goede functioneren ervan te waarborgen. De Commissie en het Parlement zijn van mening dat de situatie die de oude regeling deels rechtvaardigde, tussen 2004 en 2014 is gewijzigd door de aanzienlijke toename van de communicatie via het internet en de aanzienlijke toename van goedkope vluchten.
53
Overigens hebben verzoekers niet aangetoond dat de wetgever heeft gehandeld in strijd met het recht op jaarlijks verlof, dat de werknemer in staat stelt, enerzijds uit te rusten en anderzijds een periode van ontspanning en vrije tijd te hebben. In dit verband kan de oude „handelwijze”, die gebaseerd was op een vermeend vermoeden dat het werk in derde landen zwaar zou zijn, en zo dit al is aangetoond, de wetgever op geen enkele wijze binden, aangezien deze over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt om het Statuut aan te passen aan de veranderende economische en sociale context en te allen tijde de rechten en verplichtingen van de ambtenaren in ongunstige zin te wijzigen.
54
De wetgever heeft hoe dan ook rekening gehouden met de bijzondere druk die inherent is aan de situatie van personeel in derde landen, enerzijds in artikel 7 van bijlage X bij het Statuut, betreffende de berekening van de duur van het verlof bij in‑ en uitdiensttreding in een derde land en de overdracht van niet-opgenomen verlofdagen, en anderzijds in artikel 7, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut, betreffende de reistijd.
55
Ten slotte betoogt de Commissie dat de handelingen van algemene strekking in voldoende mate worden gemotiveerd wanneer de wetgever, ook al is het in het kort, de kern van deze maatregelen uiteenzet. Derhalve zou uit geen enkele bepaling of geen enkel beginsel zijn af te leiden dat de wetgever rekening had moeten houden met de gevolgen van de vermindering van het jaarlijks verlof voor de gezondheid en de veiligheid van de ambtenaren, of had moeten beoordelen wat de reikwijdte van deze vermindering was ten opzichte van de algemene doelstelling van het verbeteren van hun arbeidsomstandigheden dan wel de efficiëntiewinst van deze vermindering had moeten aantonen.
2) Beoordeling door het Gerecht
i) Inleidende opmerking
56
Om te beginnen moet de relevantie voor de onderhavige zaak worden onderzocht van het arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), waarop verzoekers zich grotendeels baseren.
57
Zoals de Commissie, het Parlement en de Raad betogen, heeft het Hof zich in dit arrest slechts uitgesproken over een bepaling van geldend recht die de overdracht van de in een jaar niet opgenomen verlofdagen naar een ander jaar regelt.
58
Ook al is in de onderhavige zaak sprake van een wetswijziging waarbij de duur van het jaarlijks verlof wordt verminderd, de nadere uitwerking, in genoemd arrest, van met name de aard van dat verlof en het doel ervan, de voorwaarden waaronder een richtlijn tegen een instelling kan worden ingeroepen en de voorwaarden voor toepassing van het Handvest op de instellingen, zijn relevant voor de onderhavige zaak.
59
Gelet op het voorgaande, leiden verzoekers de specifieke aard en het doel van het recht op jaarlijks verlof waarop zij zich beroepen, juist af uit richtlijn 2003/88 en uit de daarop betrekking hebbende rechtspraak. Daarom moet ook allereerst worden onderzocht in hoeverre deze richtlijn in de onderhavige zaak kan worden toegepast.
ii) Mogelijkheid om richtlijn 2003/88 tegen te werpen aan de Uniewetgever
60
Er zij aan herinnerd dat, aangezien volgens vaste rechtspraak de richtlijnen tot de lidstaten zijn gericht en niet tot de instellingen of organen van de Unie, de bepalingen van richtlijn 2003/88 niet kunnen worden geacht als zodanig verplichtingen op te leggen aan de instellingen in hun betrekkingen met hun personeel (zie in die zin arrest van 15 september 2016, TAO‑AFI en SFIE‑PE/Parlement en Raad, T‑456/14, EU:T:2016:493, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61
Zoals reeds is geoordeeld, kan de omstandigheid dat een richtlijn de instellingen niet als zodanig bindt, echter niet uitsluiten dat de in die richtlijn neergelegde regels of beginselen tegen die instellingen kunnen worden aangevoerd, wanneer blijkt dat zij slechts de specifieke uitdrukking vormen van de fundamentele regels van het Verdrag en van algemene beginselen die rechtstreeks gelden voor die instellingen. Bovendien kan een richtlijn een instelling binden wanneer zij in het kader van haar organisatieautonomie en binnen de grenzen van het Statuut, uitvoering wil geven aan een bijzondere door een richtlijn genoemde verplichting of wanneer een intern besluit dat van algemene toepassing is zelf uitdrukkelijk verwijst naar maatregelen die de wetgever van de Unie krachtens de Verdragen heeft vastgesteld. Tot slot moeten de instellingen, overeenkomstig de loyaliteitsverplichting die op hen rust, bij hun gedrag als werkgever rekening houden met de wettelijke bepalingen die op het niveau van de Unie zijn vastgesteld (zie arrest van 15 september 2016, TAO‑AFI en SFIE‑PE/Parlement en Raad, T‑456/14, EU:T:2016:493, punten 73 en 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62
In de onderhavige zaak betogen verzoekers in hun stukken dat artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut een intern besluit van algemene toepassing is dat verwijst naar richtlijn 2003/88.
63
Het is in dit verband inderdaad zo dat het Hof in zijn arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punt 43), heeft geoordeeld dat artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut doelt op regels zoals die zijn opgenomen in richtlijn 2003/88, aangezien zowel dit artikel als deze richtlijn tot doel heeft minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd te bepalen, waaronder de minimumperioden van jaarlijkse vakantie.
64
In zijn arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punten 48 e.v.), heeft het Hof evenwel richtlijn 2003/88 slechts gebruikt voor de uitlegging van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut juncto artikel 1 sexies, lid 2, van ditzelfde Statuut. Aangezien de bijlagen bij het Statuut echter dezelfde juridische waarde hebben als het Statuut zelf (zie in die zin arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad, C‑40/10, EU:C:2010:713, punt 61, en beschikking van 13 december 2012, Mische/Commissie, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, punt 41) en een hiërarchie tussen richtlijn 2003/88 en verordening nr. 1023/2013 tot wijziging van het Statuut – welke verordening overigens niet een gedelegeerde of uitvoeringshandeling van die richtlijn vormt (zie in die zin arrest van 13 november 2014, Spanje/Commissie, T‑481/11, EU:T:2014:945, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak) –, ontbreekt, kunnen artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut en richtlijn 2003/88 niet worden aangevoerd ter onderbouwing van een exceptie van onwettigheid teneinde het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut buiten toepassing te verklaren.
65
Dit neemt niet weg dat verzoekers in hun memories eveneens verwijzen naar artikel 31, lid 2, van het Handvest en dat zij in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting uitdrukkelijk hebben aangevoerd dat richtlijn 2003/88 kan worden tegengeworpen aan de Uniewetgever aangezien daarin een fundamenteel recht wordt weergegeven.
66
Er zij aan herinnerd dat uit artikel 51, lid 1, van het Handvest volgt dat de bepalingen van het Handvest met name gericht zijn tot de instellingen van de Unie, die derhalve verplicht zijn om de toepassing van de erin vervatte beginselen, waaronder het recht op jaarlijkse vakantie als gewaarborgd door artikel 31, lid 2, van het Handvest, in acht te nemen en te bevorderen.
67
Tevens dient erop te worden gewezen dat de toelichting van het presidium van de Conventie bij het Handvest (PB 2007, C 303, blz. 17) in aanmerking moet worden genomen bij de uitlegging ervan, overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest (zie in die zin arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punt 27).
68
Uit de in punt 67 hierboven genoemde toelichting volgt echter dat artikel 31, lid 2, van het Handvest met name een bevestiging is van de kern van richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 1993, L 307, blz. 18), welke richtlijn vervolgens is vervangen en gecodificeerd door richtlijn 2003/88 (arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punt 39). Met name artikel 7 van richtlijn 2003/88 betreffende de jaarlijkse vakantie, is identiek aan artikel 7 van richtlijn 93/104. Lid 1 van dat artikel bepaalt dat „[d]e lidstaten […] de nodige maatregelen [treffen] opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie”.
69
Aangezien richtlijn 2003/88 een concrete uitdrukking is van het beginsel van artikel 31, lid 2, van het Handvest, zoals blijkt uit de toelichting van het presidium (zie punt 67 hierboven), kon de wetgever, die dit artikel, dat dezelfde rechtskracht heeft als de Verdragen, in aanmerking moet nemen, niet voorbijgaan aan de inhoud van deze richtlijn.
70
Voorts moet worden afgezien van de toepassing van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut indien dat artikel onverenigbaar blijkt te zijn met het recht op vakantieverlof, waarvan de aard en het doel volgen uit artikel 31, lid 2, van het Handvest, gelezen in het licht van richtlijn 2003/88.
71
Derhalve staat het aan het Gerecht om na te gaan of het nieuwe artikel 6, eerste alinea, en tweede alinea, eerste streepje, van bijlage X bij het Statuut, in strijd is met het recht op jaarlijkse verlof en, meer in het bijzonder, met de aard en het doel ervan.
– Schending van het recht op jaarlijks verlof
72
Allereerst moet worden opgemerkt dat, aangezien uit artikel 31, lid 2, van het Handvest en de toelichting daarop (zie punt 67 hierboven) volgt dat richtlijn 2003/88 in aanmerking moet worden genomen, de inhoud van de bepalingen ervan niet buiten beschouwing mag worden gelaten.
73
In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 14 van richtlijn 2003/88 bepaalt dat de bepalingen van deze richtlijn „[niet] gelden […] wanneer andere […] besluiten [van de Unie] meer specifieke voorschriften inzake de organisatie van de arbeidstijd voor bepaalde beroepen of beroepswerkzaamheden bevatten”. Zoals blijkt uit overweging 14 van die richtlijn, doelt dit artikel met name op specifieke voorschriften inzake vakantieverlof voor „bepaalde categorieën werknemers”.
74
De Commissie is derhalve van mening dat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut als een voorschrift moet worden beschouwd dat, wat de duur van het jaarlijks verlof betreft, prevaleert boven de bepalingen van richtlijn 2003/88.
75
Uit artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88 volgt echter dat de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd die deze richtlijn bevat, in beginsel van toepassing zijn op alle particuliere of openbare sectoren. Tegen deze achtergrond en mede gelet op overweging 14 van die richtlijn, moet artikel 14 ervan worden uitgelegd als gericht op specifieke voorschriften voor bepaalde categorieën werknemers wegens het bijzondere karakter van hun beroep of beroepswerkzaamheden.
76
Zo heeft de wetgever specifieke voorschriften voor het vervoer respectievelijk over de weg, door de lucht en over het water ingevoerd, in richtlijn 2002/15/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 betreffende de organisatie van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen (PB 2002, L 80, blz. 35), in richtlijn 2000/79/EG van de Raad van 27 november 2000 inzake de inwerkingstelling van de Europese Overeenkomst betreffende de organisatie van de arbeidstijd van mobiel personeel in de burgerluchtvaart gesloten door de Association of European Airlines (AEA), de European Transport Workers’ Association (ETF), de European Cockpit Association (ECA), de European Regions Airline Association (ERA) en de International Air Carrier Association (IACA) (PB 2000, L 302, blz. 57), en in richtlijn 2014/112/EU van de Raad van 19 december 2014 tot uitvoering van de Europese Overeenkomst betreffende de regeling van bepaalde aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de binnenvaart die is gesloten door de Europese Binnenvaartunie (EBU), de Europese Schippersorganisatie (ESO) en de Europese Federatie van Vervoerswerknemers (ETF) (PB 2014, L 367, blz. 86).
77
In de onderhavige zaak is het van belang erop te wijzen dat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut niet is opgesteld als een specifiek voorschrift inzake de organisatie van de arbeidstijd als bedoeld in artikel 14 van richtlijn 2003/88. Bovendien voert de Commissie geen elementen aan ter onderbouwing van de stelling dat de betrokken ambtenaren en functionarissen die zijn tewerkgesteld in derde landen, een beroepsactiviteit uitoefenen waarvoor specifieke voorschriften nodig zijn zoals genoemd in het voorgaande punt. In dit verband volstaat de omstandigheid dat artikel 336 VWEU het Parlement en de Raad de bevoegdheid verleent om het Statuut en de RAP volgens de gewone wetgevingsprocedure vast te stellen, niet om te bepalen dat sprake is van specificiteit.
78
De Commissie bepleit dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 slechts voorziet in een verplichting om de nodige maatregelen te treffen om alle werknemers het recht op jaarlijks verlof met behoud van loon van ten minste vier weken te verlenen, te weten 20 werkdagen, zodat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, dat het aantal jaarlijkse verlofdagen met ingang van 2016 op 24 vaststelt, dit minimum in acht neemt.
79
Verzoekers betwisten op hun beurt dat het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut verenigbaar is met de aard en het doel van de jaarlijkse vakantie, voor zover het aantal jaarlijkse verlofdagen hoger is dan het minimum als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2003/88. Zo merken verzoekers op dat artikel 23 van richtlijn 2003/88 een non-regressieclausule bevat en benadrukken zij ook dat deze richtlijn hoofdzakelijk tot doel heeft de levensomstandigheden van de werknemers te verbeteren.
80
Artikel 23 van richtlijn 2003/88 bepaalt dat „mits de hand wordt gehouden aan de minimumeisen van deze richtlijn, […] de tenuitvoerlegging van deze richtlijn geen rechtvaardiging [vormt] voor een verlaging van het algemene beschermingsniveau van de werknemers”. Hieruit volgt dat een verlaging van het beschermingsniveau van de werknemers op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd, niet als zodanig door richtlijn 2003/88 wordt verboden, maar dat, om onder het verbod van artikel 23 van die richtlijn te vallen, deze verlaging, enerzijds, verband moet houden met de „tenuitvoerlegging” van de richtlijn en, anderzijds, betrekking moet hebben op het „het algemene beschermingsniveau” van de betrokken werknemers (zie naar analogie arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punt 126).
81
Meer in het bijzonder omvat de voorwaarde betreffende de „tenuitvoerlegging” van richtlijn 2003/88 elke nationale omzettingsmaatregel die beoogt te waarborgen dat het door die bepaling nagestreefde doel kan worden bereikt. Daarentegen kan een wettelijke regeling niet in strijd worden geacht met artikel 23 van richtlijn 2003/88, indien de verlaging die zij meebrengt geen enkel verband houdt met de tenuitvoerlegging ervan, met andere woorden, indien de regressieve maatregel niet wordt gerechtvaardigd door de noodzaak van een omzetting, maar door de noodzaak van het bevorderen van een ander doel (zie naar analogie arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punten 131 en 133).
82
Blijkens overweging 27 van verordening nr. 1023/2013 had artikel 1, punt 70, onder a), van deze verordening tot doel, besparingen te realiseren en de arbeidsvoorwaarden voor personeel in derde landen te moderniseren, en niet het verwezenlijken van de doelstelling van richtlijn 2003/88.
83
Derhalve kunnen verzoekers zich niet op artikel 23 van richtlijn 2003/88 beroepen om de geldigheid van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut te betwisten.
84
Dit neemt niet weg dat, zoals verzoekers bepleiten, het recht op jaarlijks verlof van elke werknemer, met inbegrip van ambtenaren en functionarissen, als een bijzonder belangrijk beginsel van sociaal recht van de Unie moet worden beschouwd (arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punt 26). Doel van dit recht is namelijk de werknemer in staat te stellen uit te rusten en over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken (arrest van 20 januari 2009, Schultz-Hoff e.a., C‑350/06 en C‑520/06, EU:C:2009:18, punt 25) en zo zijn veiligheid en gezondheid te beschermen (zie in die zin arrest van 14 oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, punt 37, en beschikking van 4 maart 2011, Grigore, C‑258/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:122, punt 40).
85
De doelstelling van het jaarlijks verlof sluit dus aan bij de door artikel 151 VWEU aan de Unie opgedragen doelstelling om de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van werknemers te verbeteren en om, overeenkomstig artikel 153 VWEU, het optreden van de lidstaten op het gebied van de verbetering van het arbeidsmilieu te ondersteunen en aan te vullen, teneinde de gezondheid en de veiligheid van de betrokkenen te beschermen.
86
Voorts moet de Unie krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest de beginselen, zoals het recht op jaarlijks verlof, naleven en de toepassing ervan bevorderen.
87
Uit de toelichting van het presidium van de Conventie betreffende artikel 31, lid 2, van het Handvest (zie punt 67 hierboven), blijkt eveneens dat dit artikel is gebaseerd op richtlijn 93/104, die is vervangen door richtlijn 2003/88, en op punt 8 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, vastgesteld op de bijeenkomst van de Europese Raad te Straatsburg (Frankrijk) op 9 december 1989. Uit overweging 4 van richtlijn 2003/88 volgt dat de maatregelen betreffende de organisatie van de arbeidstijd en met name die betreffende het jaarlijks verlof met behoud van loon als bedoeld in artikel 7 daarvan, vooral zijn bedoeld om rechtstreeks bij te dragen tot de verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers (zie in die zin arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punt 44). Volgens punt 8 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden „[heeft] [i]edere werknemer van de Europese Gemeenschap recht […] op een wekelijkse rusttijd en een jaarlijkse vakantie met behoud van loon, waarvan de duur onderling in opwaartse zin moet worden aangepast, overeenkomstig de nationale gebruiken”.
88
Uit het voorgaande volgt dat het recht op jaarlijks verlof als bedoeld in artikel 31, lid 2, van het Handvest, door zijn aard, in beginsel beoogt te bevorderen dat de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers worden verbeterd.
89
De omstandigheid dat het aantal jaarlijkse verlofdagen als bedoeld in het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut hoger blijft dan het vereiste minimum als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2003/88, volstaat derhalve niet om, zoals de Commissie stelt, te concluderen dat dit nieuwe artikel niet indruist tegen het recht op jaarlijks verlof.
90
Ook al is de eventuele vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen op zich onvoldoende om vast te stellen dat er sprake is van een inbreuk op het recht op jaarlijkse vakantie zoals gewaarborgd door artikel 31, lid 2, van het Handvest, dit geldt niet voor het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, in welk artikel de duur van het verlof van ambtenaren en functionarissen in derde landen, in drie jaar wordt verminderd van 42 tot 24 dagen. Die vermindering kan niet worden beschouwd als verenigbaar met het beginsel van de verbetering van de leef‑ en werkomstandigheden van de betrokkenen.
91
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de argumenten van de Commissie, het Parlement en de Raad, aangezien de omvang van die vermindering niet wordt verzacht door de andere bepalingen van het Statuut en zijn bijlagen die de context vormen van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut.
92
Zo heeft artikel 1, punt 70, onder b), van verordening nr. 1023/2013 artikel 7, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut gewijzigd en de regeling van ambtenaren en functionarissen in derde landen aangepast aan die van andere ambtenaren en functionarissen door het aantal verlofdagen waarop zij recht hadden bij indiensttreding of beëindiging van de dienst in de loop van het jaar, te verminderen.
93
Bovendien kan volgens artikel 8, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut en artikel 9, lid 2, van dezelfde bijlage het tot aanstelling bevoegd gezag „aan de ambtenaar bij wijze van uitzondering, bij een bijzonder, met redenen omkleed besluit, […] een ontspanningsverlof verlenen” voor een maximumperiode van 15 werkdagen „wegens bijzondere zware levensomstandigheden in zijn standplaats”. Daar echter moet worden nagegaan of de wetgever naar behoren rekening heeft gehouden met het doel en de strekking van het jaarlijks verlof, moet worden vastgesteld dat deze bepalingen reeds bestonden vóór de inwerkingtreding van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut. Daarom kunnen zij de omvang van de door de wetgever ingevoerde vermindering van het verlof dus niet verzachten. Dit geldt temeer daar artikel 1, punt 70, onder c), van verordening nr. 1023/2013 aan artikel 8 van bijlage X bij het Statuut toevoegt dat ambtenaren die aan bij‑ en nascholingsactiviteiten deelnemen en aan wie ontspanningsverlof is verleend, moeten proberen deze twee te combineren, terwijl dat verlof de betrokkene in staat moet stellen uit te rusten, zoals uit het opschrift ervan blijkt.
94
Bovendien is het voor het recht op jaarlijks verlof irrelevant dat krachtens artikel 5 van bijlage X bij het Statuut een dienstwoning aan een bij een delegatie tewerkgestelde ambtenaar of functionaris ter beschikking kan worden gesteld, en dat er in dezelfde bijlage bepalingen zijn opgenomen die het voor de gezinsleden van de betrokkene mogelijk maken om hem naar het derde land te volgen.
95
Ook de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden als bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, alsmede de overige bepalingen in deze bijlage inzake onkostenvergoedingen voor verblijf, reis of vervoer of inzake de socialezekerheidsprestaties van de betrokkenen, bestonden niet alleen vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013, maar mogen ook niet een tegenwicht vormen voor de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen. In het belang van een doeltreffende bescherming van zijn veiligheid en gezondheid moet de werknemer immers in normale omstandigheden daadwerkelijke rust kunnen genieten, zodanig dat het jaarlijks verlof niet door een financiële vergoeding kan worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband, zoals blijkt uit artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/88 (zie in die zin arrest van 10 september 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, punt 20).
96
Ten slotte blijkt uit artikel 7, tweede alinea, van bijlage X bij het Statuut dat een ambtenaar die is tewerkgesteld in een derde land en die zijn vakantieverlof niet volledig heeft opgenomen, 14 werkdagen naar het volgende jaar kan overdragen, tegen 12 werkdagen voor ambtenaren die op het grondgebied van de Unie werken krachtens artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij dit Statuut. Voorts blijkt uit artikel 7, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut dat het verlof om het thuisland te bezoeken, dat in beginsel op twee en een halve verlofdag wordt vastgesteld, voor personeelsleden die zijn tewerkgesteld in een derde land, kan worden verlengd wanneer dit door de behoeften gerechtvaardigd wordt. Deze voor in een derde land tewerkgestelde ambtenaren en functionarissen gunstige maatregelen, lijken echter marginaal te zijn in vergelijking met de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen dat voortvloeit uit het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut.
97
Zoals verzoekers betogen, moet derhalve geoordeeld worden dat de aanzienlijke vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen door het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut, inbreuk maakt op hun recht op jaarlijks verlof. In deze omstandigheden moet worden onderzocht of deze inbreuk gerechtvaardigd is.
– Rechtvaardiging van de inbreuk op het recht op jaarlijks verlof
98
Er zij aan herinnerd dat krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest beperkingen mogen worden opgelegd aan de fundamentele rechten die geen absolute voorrechten vormen, zoals het eigendomsrecht en het recht van vrije bedrijfsuitoefening, mits deze beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doelstellingen van algemeen belang en zij, gelet op het nagestreefde doel, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (arresten van 28 november 2013, Raad/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punt 122, en 26 september 2014, Arctic Paper Mochenwangen/Commissie, T‑634/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:828, punt 55).
99
Naar analogie moet worden geoordeeld dat onder dezelfde voorwaarden beperkingen, zoals in de onderhavige zaak, kunnen worden gesteld aan beginselen, zoals het recht op jaarlijks verlof, die in eerste instantie in overeenstemming met artikel 52, lid 5, van het Handvest zijn ingevoerd.
100
De wetgever beschikt evenwel over een ruime speelruimte om het Statuut te wijzigen en om te allen tijde, zelfs in ongunstige zin, de rechten en verplichtingen van ambtenaren te wijzigen. Dit betekent echter niet dat de wetgever zich, met volledige kennis van zaken en na een uitvoerig, zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van alle relevante elementen, kan onthouden van een oordeel (zie in die zin arrest van 14 november 2013, Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, punt 72). Bijgevolg staat het met name aan het Gerecht om te waarborgen dat de wetgever heeft onderzocht of aan de hierboven in punt 98 genoemde voorwaarden was voldaan (zie in die zin arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert, C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662, punten 79‑83).
101
Wat betreft de vraag of het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut wordt gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang, moet in de eerste plaats worden verwezen naar overweging 27 van verordening nr. 1023/2013, volgens welke „[h]et […] passend [was] om de arbeidsvoorwaarden voor personeel in derde landen te moderniseren en kosteneffectiever te maken, opdat kostenbesparingen worden gegenereerd”.
102
Overigens blijkt uit overweging 4 van richtlijn 2003/88 dat „de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers op het werk […] een doelstelling [is] die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt mag worden gemaakt”. Het Hof was in punt 55 van zijn arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), eveneens van oordeel dat overwegingen ontleend aan de noodzaak om de financiële belangen van de Unie te beschermen, niet kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een aantasting van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Hieruit volgt dat dergelijke doelstellingen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor een inbreuk op het recht op jaarlijkse vakantie als gewaarborgd door artikel 31, lid 2, van het Handvest. Derhalve kan de doelstelling van het waarborgen van een betere kostenefficiëntie van ambtenaren en functionarissen in derde landen, waarbij kostenbesparingen worden gerealiseerd, in casu niet een legitiem doel vormen dat de vermindering van de duur van het jaarlijks verlof van verzoekers rechtvaardigt.
103
Volgens de bewoordingen van overweging 27 van verordening nr. 1023/2013 was de nagestreefde doelstelling echter ook „de arbeidsvoorwaarden voor personeel in derde landen te moderniseren”.
104
De Commissie, het Parlement en de Raad lijken dit doel echter niet eenduidig op te vatten.
105
Volgens de Commissie en het Parlement is de situatie die de oude regeling deels rechtvaardigde, tussen 2004 en 2014 veranderd door een aanzienlijke toename van de communicatie via internet en een toename van de goedkope vluchten. Volgens de Raad leidde een jaarlijks verlof van 42 werkdagen tot problemen voor de kleine delegaties aangezien zij als gevolg van deze verloven en absenties wegens andere redenen niet altijd beschikten over voldoende personeel om het naar behoren functioneren ervan te waarborgen.
106
Bovendien zijn de Commissie en het Parlement niet in staat om aan te geven in welk opzicht, gelet op het doel van het jaarlijks verlof, de toename van goedkope reizen en de ruimere gebruiksmogelijkheden van het internet dan voorheen, een beperking van dit verlof rechtvaardigden. Met name de toename van goedkope vluchten lijkt hooguit een reden te kunnen zijn om de reistijd, als bedoeld in artikel 7 van bijlage V bij het Statuut, te verminderen, terwijl deze tijd juist verlengd zou kunnen worden voor personeel in derde landen, zoals de Commissie zelf erkent.
107
Met betrekking tot de door de Raad gegeven rechtvaardiging, merken verzoekers terecht op dat zij niet geldt voor alle delegaties. De Raad heeft namelijk geen enkel element aangedragen op grond waarvan kan worden geoordeeld dat de situatie van de kleine delegaties dermate relevant was dat de wetgever van oordeel kon zijn dat een algehele vermindering van het aantal verlofdagen de enig mogelijke oplossing was. Bovendien blijkt niet dat de wetgever heeft nagegaan of die rechtvaardiging relevant was gelet op de in artikel 9, lid 1, van bijlage X bij het Statuut bedoelde mogelijkheid om verlof in het belang van de dienst te weigeren, terwijl hij met de invoering van artikel 1, punt 70, onder d), van verordening nr. 1023/2013 de duur van het verlof dat ten minste een keer per jaar moet worden opgenomen, heeft verminderd van 14 werkdagen tot twee achtereenvolgende weken.
108
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut evenredig is aan het nagestreefde doel, zijn er geen aanwijzingen dat, voorafgaand aan de invoering ervan, de wetgever de gevolgen heeft onderzocht van de vermindering van het aantal jaarlijkse verlofdagen voor de gezondheid en de veiligheid van ambtenaren en functionarissen in derde landen, noch dat hij andere wijzen van vermindering heeft onderzocht, ofschoon het jaarlijks verlof met behoud van loon rechtstreeks bijdraagt tot de verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers (zie in die zin arrest van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punt 44).
109
Door het jaarlijks verlof van ambtenaren en functionarissen in derde landen in het nieuwe artikel 6, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut met ingang van 2016 formeel te beperken tot 24 werkdagen, blijkt bovendien niet dat de wetgever als zodanig rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat krachtens artikel 57 van het Statuut de binnen de Unie werkzame ambtenaren en functionarissen recht hebben op een verlof tot 30 werkdagen, naargelang van hun leeftijd en rang.
110
Evenmin blijkt dat de wetgever, voor zover het hem aangaat, heeft onderzocht of de bewoordingen van artikel 8, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut, inzake het ontspanningsverlof, als zodanig waarborgden dat de gezondheid en de veiligheid van iedere ambtenaar en functionaris die in een derde land onder bijzonder zware omstandigheden is tewerkgesteld, voldoende werden beschermd, terwijl het ontspanningsverlof ingevolge deze bepaling slechts bij wijze van uitzondering, bij een bijzonder, met redenen omkleed besluit kan worden verleend.
111
Ten slotte stelt de Commissie ten onrechte dat de wetgever rekening heeft gehouden met de belasting die inherent is aan de positie van het personeel dat in derde landen is tewerkgesteld, met name gelet op hun recht op jaarlijks verlof, door te verwijzen naar artikel 7, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut, terwijl deze bij artikel 1, punt 71, onder b), van verordening nr. 1023/2013 gewijzigde bepaling, zoals al uiteengezet (zie punt 92 hierboven), juist de regeling van de betrokkenen aanpast aan die van andere ambtenaren en functionarissen door het aantal verlofdagen waarop zij recht hadden in geval van in‑ of uitdiensttreding in de loop van het jaar, te verminderen.
112
Op basis van het bovenstaande moet worden vastgesteld dat niet blijkt dat de Uniewetgever bij de invoering van het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut heeft gecontroleerd of dit artikel daadwerkelijk gerechtvaardigd werd door een doelstelling van algemeen belang en, gelet op het nagestreefde doel, niet een onevenredige inbreuk vormde op het recht op jaarlijks verlof van ambtenaren en functionarissen in derde landen. Bijgevolg kon de Commissie zich bij de vaststelling van de bestreden besluiten niet met succes beroepen op het nieuwe artikel 6 van bijlage X bij het Statuut.
113
Hieruit volgt dat het eerste middel gegrond is en dat de bestreden besluiten nietig moeten worden verklaard, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere middelen van verzoekers.
IV. Kosten
114
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
115
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten.
116
Nu de Commissie in de onderhavige zaak in het ongelijk is gesteld, moet zij, overeenkomstig de vordering van verzoekers, in haar eigen kosten alsmede in de kosten van verzoekers worden verwezen. Voorts dragen het Parlement en de Raad, als interveniërende instellingen, hun eigen kosten.
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
De besluiten tot vermindering in 2014 van het aantal jaarlijkse verlofdagen van Francisco Carreras Sequeros en de andere ambtenaren of functionarissen van de Europese Commissie wier namen in de bijlage zijn opgenomen, worden nietig verklaard.
2)
De Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van Carreras Sequeros en van de andere ambtenaren of functionarissen van de Commissie wier namen in de bijlage zijn opgenomen.
3)
Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 december 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.
(
1
)	De lijst met de overige verzoekende partijen is alleen als bijlage bij de aan partijen betekende versie gevoegd.