61977C0061(02)
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GERHARD REISCHL
apresentadas em 19 de Janeiro de 1978 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
O caso sobre o qual somos hoje chamados a estatuir foi já objecto da atenção do Tribunal de Justiça em diversas ocasiões no passado ano com base num pedido apresentado ao abrigo do artigo 83.o do Regulamento Processual. Podemos assim limitarmo-nos a prestar algumas indicações no que respeita aos factos.
Em 30 de Outubro de 1976, o Conselho reuniu-se em Haia. Nesta reunião, foram adoptadas diversas resoluções relativamente aos problemas da pesca, as quais foram confirmadas em 3 de Novembro de 1976.
Entre elas, figurava em primeiro lugar a decisão dos Estados-membros de alargar concertadamente, a partir de 1 de Janeiro de 1977, as suas zonas de pesca às 200 milhas ao largo das costas do Mar do Norte e do Atlântico Norte.
Na Irlanda, parte demandada no presente processo, este alargamento verificou-se através de um decreto de 22 de Dezembro de 1976.
Na mesma reunião de Haia foram também discutidas medidas comunitárias com vista à preservação dos recursos da pesca. A este problema se refere uma declaração da Comissão, à qual o Conselho deu o seu acordo, figurando no anexo VI das Resoluções de Haia e que passamos a citar na íntegra, devido à sua importância para o caso em apreço. Esta declaração tem a seguinte redacção:
«Enquanto não forem aplicadas medidas comunitárias em matéria de conservação dos recursos, actualmente em elaboração, os Estados-membros abstêm-se de adoptar medidas unilaterais de conservação dos recursos.
Contudo, se não se verificar um acordo no âmbito das comissões internacionais de pesca em relação ao ano de 1977 e se, na sequência, não for possível adoptar, de imediato, medidas comunitárias autónomas, os Estados-membros poderão adoptar, a título provisório e de maneira não discriminatória, as medidas adequadas para assegurar a protecção dos recursos localizados nas zonas de pesca ao largo das suas costas.
Antes de adoptar estas medidas, o Estado-membro em questão procurará obter a aprovação da Comissão, a qual deve ser consultada em todas as fases destes procedimentos.
Estas eventuais medidas não obstam às orientações a adoptar com vista à aplicação de disposições de natureza comunitária em matéria de conservação dos recursos.»
No que diz respeito aos esforços levados a cabo em comum tendo em vista estabelecer medidas provisórias de conservação, devem citar-se as propostas de regulamento da Comissão de 3 de Dezembro de 1976 (documento n.o 3 em anexo ao processo), de 14 de Janeiro de 1977 (documento n.o 5) e de 11 de Março de 1977 (documento n.o 13). Contudo, nenhum destes esforços foi coroado de êxito com excepção de algumas regulamentações restritas, contendo medidas conservatórias, adoptadas durante este período, como o Regulamento n.o 194/77, de 28 de Janeiro de 1977 (JO L 25, p. 46), o Regulamento n.o 350/77, de 18 de Fevereiro de 1977 (JO L 48, p. 28), e o Regulamento n.o 373/77, de 24 de Fevereiro de 1977 (JO L 53, p. 1).
Esta situação levou o ministro dos Negócios Estrangeiros irlandês a dar a conhecer à Comissão, em 14 de Fevereiro de 1977, a intenção de o seu Governo adoptar medidas de conservação unilaterais cujos traços essenciais eram indicados. Estas medidas foram adoptadas em 16 de Fevereiro de 1977 sob a forma, por um lado, do «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977», o qual contém a proibição, aplicável a qualquer embarcação de pesca, de permanecer numa zona marítima determinada, definida em termos de latitude e longitude, e, por outro, do «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) (No 2) Order 1977», nos termos do qual esta proibição não é aplicável às embarcações com comprimento inferior a 33 metros ou com a potência de motor não superior a 1100 CV. Estes decretos do ministro das Pescas irlandês — os quais serão designados na nossa exposição pela expressão «medidas irlandesas» — deviam entrar em vigor, inicialmente, a 1 de Março de 1977. Contudo, não foi esse o caso, em grande parte devido à insistência da Comissão, a qual, relativamente a este assunto, reuniu-se em 21 de Fevereiro com os representantes do Governo irlandês e dos outros Estados-membros. Estas medidas apenas entraram em vigor a 10 de Abril de 1977, após se verificar uma falta de consenso no Conselho quanto a medidas conservatórias comunitárias, no decurso de uma reunião que teve lugar no fim do mês de Março de 1977. Nessa ocasião, o Governo irlandês convidou os outros Estados-membros a submeter-lhe para aprovação os seus planos de pesca, os quais deveriam, eventualmente, substituir as medidas acima referidas. Voltaremos a este assunto.
A Comissão, a qual havia já sublinhado, na reunião que teve lugar no fim de Março de 1977, a natureza ilegal, em relação ao direito comunitário, das medidas adoptadas pela Irlanda, o que correspondia ao ponto de vista perfilhado pela maioria dos Estados-membros, durante a reunião de 21 de Fevereiro de 1977, decidiu então dar início, nos. termos do artigo 169.o do Tratado CEE, a um processo de declaração de incumprimento do Tratado, através de uma carta de 2 de Maio de 1977, na qual afirmava ao Governo irlandês que as medidas por si adoptadas possuíam uma natureza discriminatória, que não constituíam verdadeiras medidas conservatórias e que, além do mais, os seus efeitos sobre a organização comum de mercado para produtos da pesca não seriam tão reduzidos quanto possível, o que constitui uma condição necessária. Após uma resposta do Governo irlandês em 6 de Maio de 1977, a qual não satisfez a Comissão, esta emitiu, em 7 de Maio de 1977, um parecer fundamentado nos termos do artigo 169.o do Tratado. Após ter expirado o prazo fixado para a suspensão das medidas irlandesas (10 de Maio de 1977), a Comissão propôs a acção no Tribunal em 13 de Maio de 1977, sendo este agora convidado a decidir se o Governo irlandês violou ou não disposições do direito comunitário.
Antes de abordar esta questão, não queremos deixar ainda de recordar que, em paralelo com a acção, foi apresentado no Tribunal um pedido de medidas provisórias, nos termos do artigo 83.o do Regulamento Processual. Após a discussão oral em 21 e 22 de Maio de 1977, o Tribunal decidiu suster a sua decisão quanto ao pedido, a fim de permitir às partes negociar um acordo sobre soluções de substituição. Um relatório sobre este assunto devia ser apresentado num prazo determinado, sendo este prorrogado por diversas vezes. Após a apresentação do relatório, para além de novas discussões orais em 11 e 13 de Julho de 1977, o Tribunal proferiu um segundo despacho ordenando à Irlanda a suspensão das medidas em questão relativamente às embarcações dos outros Estados-membros, o mais tardar, a partir de 18 de Julho de 1977. Além disso, o Tribunal acrescentou que era válido e lícito a este país adoptar, com o acordo da Comissão, outras medidas conservatórias conformes ao direito comunitário e compatíveis com os objectivos da política comum no sector da pesca. De facto, as medidas em questão deixaram de ser aplicadas a partir de 18 de Julho de 1977, tendo o Tribunal recebido garantias quanto ao assunto, prosseguindo a pesca na zona em questão e não tendo sido adoptada qualquer outra medida.
Por outro lado, o problema de licitude das medidas irlandesas também foi submetido à apreciação do Tribunal por iniciativa de um tribunal irlandês, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado da CEE. Este pedido prejudicial — inscrito no registo do Tribunal com o número 88/77 — será evidentemente objecto de conclusões específicas mas, não obstante, pensamos que convirá apreciar, já no presente processo, alguns dos argumentos que foram desenvolvidos naquele âmbito pelas partes que não intervêm no caso em apreço, pois parece-nos injustificado conhecer do fundamento da violação do Tratado sem apreciar todos os aspectos que apresentam interesse para o processo a decidir em concreto.
1.
Entre os fundamentos desenvolvidos pela Comissão contra a Irlanda no caso em espécie, o Regulamento n.o 101/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca (JO L 20, p. 19; EE 04 F1 p. 16), desempenha um papel assaz importante. O seu artigo 4.o — não pretendemos aprofundar aqui o conjunto das disposições deste acto — fala do estabelecimento de uma regulamentação comum para o exercício da pesca nas águas marítimas e a coordenação das políticas de estruturas dos Estados-membros nesse domínio. O artigo 2.o prevê que o regime aplicado por cada Estado-membro para o exercício da pesca, nas águas marítimas sob a sua jurisdição ou soberania, não pode provocar diferenças de tratamento em relação aos restantes Estados-membros, e que os Estados-membros assegurem a igualdade de condições de acesso e de exploração dos fundos, situados nas águas referidas no seu primeiro parágrafo, a todos os navios de pesca com bandeira de um dos Estados-membros e matriculados no território comunitário. Para além disso, o artigo 4.o tem a seguinte redacção:
«Quando o exercício da pesca nas águas marítimas dos Estados-membros, referidas no artigo 2.o, põe em perigo os seus recursos, por exploração intensiva, o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, conforme o n.o 2 do artigo 43.o do Tratado, pode adoptar medidas necessárias para a sua conservação.
Estas medidas podem, entre outras, determinar restrições de capturas de certas espécies, de zonas, de período de pesca, métodos e de artes a utilizar.»
A principal objecção do Governo irlandês é a de que estas disposições, designadamente o artigo 2.o, apenas se referem às águas que se encontravam sob a soberania dos Estados-membros à época em que foi adoptado o regulamento. Baseia-se a este respeito na redacção do n.o 3 do artigo 2.o, que é a seguinte:
«As águas marítimas, referidas no presente artigo, são as águas fixadas pelas leis em vigor em cada Estado-membro.»
Ora, é alegado que naquela época a zona das 200 milhas ainda não tinha sido fixada e as águas territoriais se limitavam — no caso da Irlanda — às 12 milhas. Por outro lado, prossegue o Governo irlandês, tendo sido estabelecido que as medidas de salvaguarda irlandesas deveriam ser aplicadas principalmente fora desta última zona, estas medidas não poderiam ser apreciadas em função do Regulamento n.o 101/76 enquanto não fosse precisada a aplicação das suas disposições também às águas territoriais alargadas, modificando-se a situação de direito.
Por si só, este ponto do litígio poderia ser ignorado se se tratasse apenas de saber se as medidas irlandesas são contrárias ao princípio da não discriminação. Com efeito, esta questão também poderia ser apreciada — como veremos mais tarde — independentemente do Regulamento n.o 101/76, pois — como o vimos — o anexo VI das Resoluções de Haia contém também uma proibição de discriminação à semelhança do artigo 7.o do Tratado CEE, a qual, também na opinião do Governo irlandês, se aplica ao conjunto das águas que relevam da soberania da Irlanda. Não obstante, é nossa intenção aprofundar a questão atendendo a que, na opinião da Comissão, o Regulamento n.o 101/76 desempenha também uma função com respeito a outros aspectos, sendo difícil admitir que a definição contida no n.o 3 do artigo 2.o se refere apenas à proibição de discriminação e não aos outros princípios contidos no regulamento.
Entendemos como errada a surpreendente tese do Governo irlandês, e isto a diversos títulos.
Em primeiro lugar, temos a impressão de que o que é possível deduzir do próprio Regulamento n.o 101/76 constitui mais exactamente o oposto da tese defendida pela Irlanda. O texto do n.o 3 do artigo 2.o, o qual, já citámos, tem uma redacção de tal forma genérica que, de acordo com o princípio segundo o qual o domínio territorial do mercado comum se determina em função do território de cada Estado-membro — não queremos, de modo nenhum, desenvolver aqui considerações próprias do direito internacional —, é possível atribuir-lhe, sem mais, o sentido de que o importante não são as disposições nacionais em vigor no momento de adopção do regulamento, mas sim as aplicáveis durante o período de vigência. A definição do n.o 3 do artigo 2.o vale para todo o regulamento, a opinião contrária conduzindo à conclusão absolutamente inaceitável de que, em caso de alargamento das águas territoriais e na falta de uma alteração formal do regulamento, apenas seria possível aplicar uma política comum de estruturas a uma parte mínima das águas comunitárias, ou seja, numa medida que, devido à própria natureza das coisas, não permitiria adoptar disposições úteis.
Parece-nos também que importa recordar o artigo 102.o do acto relativo às condições de adesão e às adaptações dos Tratados, o qual tem a seguinte redacção:
«O mais tardar a partir do sexto ano após a adesão, o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, determinará as condições do exercício da pesca a fim de garantir a protecção dos fundos marinhos e a conservação dos recursos biológicos do mar.»
Não há qualquer dúvida que esta disposição prevê competências comunitárias para o conjunto das águas territoriais sem mais precisões, pelo que parece ser incompatível sustentar a possibilidade da existência de águas territoriais que exorbitam da competência comunitária e para as quais o exercício da pesca e a protecção dos fundos apenas poderiam ser garantidas através de medidas puramente nacionais.
Além disso, é nossa convicção que é necessário atribuir uma particular importância ao que se pode deduzir do conjunto das Resoluções de Haia, tendo em vista este problema em concreto. Para começar, constatamos que é feita referência à criação de uma zona de pesca de 200 milhas no interior da Comunidade e que o alargamento dos limites de pesca se realizou através de uma acção concertada; que o alargamento da competência tem origem, pois, num acto da Comunidade. Esta é a razão pela qual se previu que os direitos de pesca de países terceiros nessas zonas fossem definidos em convenções bilaterais concluídas com a Comunidade e é também a razão pela qual a Comissão foi encarregada de conduzir as negociações. Isto explica também por que se fala no anexo VII de recursos comuns e de medidas comunitárias no que diz respeito ao regime interno e ao conjunto das águas marítimas que relevam da soberania dos Estados-membros; admite-se, pois, que as disposições da política comum são aplicáveis ao conjunto das águas marítimas que relevam da soberania dos Estados-membros. Além disso, é claro que o já referido anexo VI, no qual se mencionam medidas de conservação comuns cuja elaboração está precisamente a decorrer, para além de apenas admitir medidas unilaterais sob certas condições, se refere ao conjunto das águas territoriais que relevam da soberania dos Estados-membros, o que implica necessariamente que os autores deste texto admitiram na matéria a ideia de uma autoridade comunitária bem como a aplicação do artigo 4.o do Regulamento n.o 101/76.
Por fim, é interessante notar não só que o acórdão do Tribunal de 14 de Julho de 1976, Kramer (3/76, 4/76 e 6/76, Colect., p. 515) — o qual retomaremos mais adiante — afirma que resulta da natureza das coisas que a competência regulamentar ratione materiae da Comunidade se estende também à pesca no alto mar — na medida em que uma competência análoga é pertença dos Estados, por força do direito internacional público —, mas que é também possível refutar a tese defendida pelo Governo irlandês com referência a regulamentações adoptadas posteriormente, nomeadamente os Regulamentos n.o 350/77 (JO L 48, p. 28) e n.o 1412/77 (JO L 160, p. 5), bem como a uma série de outras regulamentações invocadas pela Comissão que contêm disposições análogas. Quanto à análise detalhada do conjunto destas regulamentações, remetemos para a exposição desenvolvida pela Comissão; queremos apenas sublinhar que as medidas de conservação nelas previstas se referem ao conjunto da zona das 200 milhas e que resulta claramente da sua economia que o legislador comunitário admite a ideia de uma competência regulamentar no domínio da pesca que engloba no seu âmbito o conjunto das águas marítimas nacionais, o que apenas vem confirmar, especialmente, se considerarmos conjuntamente as disposições dos artigos 1.o e 4.o do Regulamento n.o 1412/77, a ideia de que, na falta de uma alteração explícita, o Regulamento n.o 101/76 se refere às águas marítimas alargadas que relevam da soberania dos Estados-membros.
Não obstante, nestas condições, como é possível defender a tese segundo a qual a regulamentação comunitária prevista no mencionado regulamento não se estende à zona visada pelas medidas irlandesas? Não o compreendemos de todo.
2.
Em segundo lugar, convém apreciar se na época em questão era possível, apesar de tudo, adoptar medidas nacionais com vista à conservação dos recursos da pesca ou se apenas as instituições da Comunidade eram competentes neste domínio. Este é um argumento invocado pelos demandados no processo que deu origem ao pedido prejudicial 88/77. Contudo, refere-se apenas às águas marítimas dentro do limite das 12 milhas, pelo que convém, pois, neste âmbito — bem como, aliás, no caso em apreço —, não considerar as águas costeiras, na acepção dos artigos 100.o e 101.o dos actos de adesão, tendo em consideração que as derrogações à política comum e, nomeadamente, as particulares limitações das capturas foram declaradas lícitas em relação a estas águas.
Os defensores da tese da ilegalidade das medidas nacionais apoiam-se principalmente no já referido artigo 102.o dos actos de adesão, bem como no primeiro parágrafo do artigo 4.o do Regulamento n.o 101/76, também anteriormente referido. Além disso, rejeitam qualquer referência ao acórdão Kramer (3/76, 4/76 e 6/76), alegando tratar-se de uma situação diferente na época. Consideram que, no que diz respeito ao argumento deduzido das Resoluções de Haia, onde se faz referência, na verdade, a medidas unilaterais, estas não visavam modificar o Regulamento n.o 101/76, o que, aliás, não poderiam fazer. Por fim, e este não é um argumento menor, invocam a adopção pelo Conselho, no início do ano de 1977, de medidas transitórias com vista à conservação dos recursos da pesca e que, ao fazê-lo, usou, pois, os seus poderes.
No que diz respeito a estas alegações, é inegável a existência de uma competência comunitária no domínio das medidas de conservação dos recursos da pesca e que, neste âmbito, o artigo 4.o do Regulamento n.o 101/76 ocupa o primeiro plano. Contudo, é preciso não esquecer que uma disposição análoga figurava já no artigo 5.o do Regulamento n.o 2141/70 (JO L 236, p. 1) e que, apesar disso, nenhum fundamento de impugnação foi suscitado, no processo Kramer, contra as medidas de conservação nacionais. Isto deve-se essencialmente ao facto de, até então, as instituições da Comunidade não terem utilizado a possibilidade de adoptar uma regulamentação ao nível comunitário. Foi explicitamente sublinhado que, na época, os Estados-membros eram competentes para agir porque a Comunidade ainda não tinha assumido em pleno as suas responsabilidades na matéria. Manifestamente, uma situação análoga verificou-se também no início de Abril de 1977, pois é preciso não esquecer que até então as medidas efectivamente adoptadas ao nível comunitário não tinham uma natureza global mas visavam apenas domínios parciais. A este respeito, permitimo-nos remeter para os regulamentos que as prevêem.
Certamente, é incontestável que, de facto, as circunstâncias do processo Kramer não são exactamente as mesmas que as do caso em apreço. Em particular, as medidas nacionais aplicáveis naquela época tinham sido adoptadas em execução dos compromissos subscritos pelos Países Baixos no âmbito da Convenção de 24 de Janeiro de 1959 sobre a pesca no Atlântico Norte. Tratava-se, pois, de uma regulamentação com força obrigatória para todos os Estados interessados (são partes na convenção todos os Estados-membros, com excepção da Itália e do Luxemburgo, bem como sete países terceiros). Não temos, contudo, a certeza de que este facto revista uma importância decisiva e, por outro lado, é preciso admitir que não é necessário recorrer exclusivamente ao acórdão Kramer para justificar a tese da licitude das medidas de conservação nacionais. Será suficiente lembrar aqui o anexo VI das Resoluções de Haia, no qual ela é claramente admitida sob certas condições. Aliás, é em vão que se invocará que estas resoluções não visavam modificar o Regulamento n.o 101/76, o que, aliás, não poderiam fazer. Na realidade, não foi este o fim que determinou a sua adopção; com efeito, visam simplesmente esclarecer — esclarecimento que o Tribunal também prestou no acórdão Kramer — que, enquanto a Comunidade não fizer uso das suas competências, em caso de necessidade podem ser adoptadas medidas no plano nacional.
Por fim, neste contexto também se pode fazer referência à fundamentação do Regulamento n.o 350/77, de 18 de Fevereiro de 1977, que define certas medidas provisórias de conservação e de gestão dos recursos da pesca. Com efeito, nos considerandos deste regulamento, afirma-se em termos explícitos o seguinte:
«…enquanto se não estabelecer um regime comunitário de conservação e de gestão das unidades populacionais ('stocks') de pesca, e sem prejuízo das disposições do presente regulamento, os Estados-membros podem adoptar, nos termos do processo e das condições definidos no anexo VI da Resolução do Conselho de 3 de Novembro de 1976, de maneira não discriminatória as medidas suplementares adequadas para garantir a protecção dos recursos das zonas de pesca localizadas ao largo das suas costas».
Contudo, porque em Abril de 1977 apenas existiam regulamentações parciais — como já o dissemos — e porque, embora já se discutisse uma política global, esta ainda não tinha sido levada à prática, é de facto incontestável que, na época, era ainda permitido, em princípio, adoptar medidas de conservação no plano nacional.
3.
A condição essencial para a adopção das medidas de conservação é naturalmente — como já o dissemos — que sejam necessárias, ou seja, que os recursos de pesca estejam já consideravelmente reduzidos numa determinada zona ou que exista o perigo imediato de pesca excessiva ou ainda que a regeneração e, por isso, os recursos futuros se encontrem ameaçados por falta de restrições e de medidas de protecção.
Quanto a este ponto, certas declarações da Comissão, bem como outras circunstâncias cuja existência se determinou no decurso do processo, podem levar-nos a crer que as medidas irlandesas não preenchem esta condição.
Pensemos no que afirmou a Comissão quanto à redução considerável das capturas realizadas por países terceiros na sequência das medidas adoptadas pela Comunidade após 1 de Janeiro de 1977. Se, em 1976, as embarcações com pavilhão de países terceiros capturaram mais de 400000 toneladas na zona considerada, o total das capturas realizadas por estes mesmos navios em 1977 não deverá ultrapassar as 130000 toneladas aproximadamente. Com efeito, uma comparação das quotas relativas a certas espécies de peixes que as embarcações soviéticas podiam pescar na zona VII (aquela que está em causa) em 1975, por um lado, e 1977, por outro, não deixa de impressionar; o mesmo se verifica quando se comparam estes números no que toca ao conjunto das capturas da Comunidade, em 1975, na referida zona. É preciso não esquecer que à redução de quotas se liga uma diminuição das capturas incidentais. Lembremos ainda as medidas adoptadas no plano comunitário com vista a limitar ou proibir a captura de arenques, medidas que aliviaram consideravelmente a situação no sector. Recordemos ainda que, após o despacho do Tribunal de Justiça, a aplicação das medidas irlandesas foi suspensa a partir de 18 de Julho de 1977 e que nenhuma outra medida foi adoptada, como a fixação de planos de pesca, etc…
No entanto, se se prestar mais atenção, conclui-se que estes fundamentos não autorizam a negação pura e simples da necessidade de adoptar medidas de conservação no plano nacional em Abril de 1977.
Naturalmente, porque se trata da época durante a qual foram aplicadas as medidas irlandesas e, em rigor, de acções previsíveis neste âmbito, é preciso não tomar em consideração as medidas adoptadas pelo Conselho em data posterior, como, por exemplo, os Regulamentos n.o 1672/77 (JO L 186, p. 27), n.o 1709/77 (JO L 189, p. 8) e n.o 1779/77 (JO L 196, p. 8), estabelecidas nos fins de Julho e princípios de Agosto de 1977.
No que diz respeito às restrições impostas a certas capturas por parte de países terceiros — as quais são, aliás, limitadas no tempo —, importa notar, por outro lado, que existiam medidas comunitárias deste género desde o início do ano de 1977, como, por exemplo, o Regulamento n.o 194/77, de 28 de Janeiro de 1977, e o Regulamento n.o 373/77, de 24 de Fevereiro de 1977. Isto não impediu a Comissão de apresentar, em Março de 1977, propostas em matéria de medidas de conservação. Nestas propostas, a Comissão reconhecia que certos grupos de unidades populacionais («stocks») existentes nas águas irlandesas tinham sido objecto de uma pesca excessiva e que a adopção de medidas relativamente a certas espécies importantes de peixe nas zonas VI e VII parecia particularmente urgente. É esta a razão pela qual as medidas de conservação propostas pela Comissão previam, para 1977, uma redução de 41 % das capturas. Aliás, é também por esta razão que a Comissão não contestou em si mesma a necessidade de medidas de conservação — mesmo durante a fase oral —, mas se limitou a sublinhar o facto de que, devido à redução das capturas de países terceiros, a situação era menos dramática do que afirmava o Governo irlandês.
Por fim, não se pode deduzir do comportamento da Irlanda, após o despacho do Tribunal de 13 de Julho de 1977, que as medidas adoptadas por este país não eram necessárias ab origine. É possível que as medidas comunitárias que entretanto foram adoptadas, ou que o serão brevemente, bem como o facto das medidas irlandesas terem produzido, os seus efeitos durante um período considerável, tenham exercido uma influência a este respeito e que, por este facto, a adopção de medidas unilaterais mais radicais pareça menos urgente. Além disso, não foi esclarecido durante o processo porque é que os planos de pesca, nos quais a Irlanda insistia originalmente, não viram a luz do dia. Desconhecendo-se a razão, não se pode deixar de pensar que razões de facto podem ter feito obstáculo à sua elaboração, como, por exemplo, a insuficiência de informações e a impossibilidade de criar um necessário sistema de controlo, o qual apenas poderia funcionar em colaboração com os outros Estados-membros.
Por todas estas razões, entendemos que as medidas irlandesas não podem ser criticadas com o fundamento de que, em princípio, não eram necessárias. Evidentemente, é um problema completamente diferente — o qual retomaremos a seguir de forma mais ampla — o de saber se as medidas em questão eram necessárias na forma global que o Governo irlandês escolheu para as adoptar — quer no que diz respeito à zona à qual se aplicavam, quer quanto às espécies visadas — ou se é preciso considerar que ultrapassaram a medida do necessário.
4.
Continuaremos, pois, a análise do caso em apreço analisando a forma e os efeitos das medidas irlandesas. Diversos pontos de vista — os quais, mais uma vez, decorrem em parte do processo 88/77 — entram aqui em linha de conta.
Deste modo, foi suscitada a questão de saber se a limitação das capturas não deve ser considerada como constituindo uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, nos termos do artigo 30.o do Tratado da CEE, e, por isso, como uma medida ilegal. A natureza conservatória das medidas irlandesas foi contestada. Além disso, alegou-se que violam o princípio da não discriminação a diversos títulos. Foi também afirmado que não se limitaram ao absolutamente necessário nos seus efeitos sobre a organização comum de mercado e que são susceptíveis de fazer perigar as negociações com os países terceiros que incumbe à Comissão conduzir nos termos das Resoluções de Haia.
a)
Entre estes pontos, o primeiro é, sem dúvida, aquele que se pode analisar mais facilmente, pelo menos se nos limitarmos a constatações de princípio.
Alegou-se, quanto a este ponto, que o Regulamento n.o 100/76, de 19 de Janeiro de 1976, relativo à organização comum de mercado dos produtos da pesca (JO L 20, p. 1) contém também disposições em matéria de produção e proíbe, no n.o 2 do seu artigo 18.o, a aplicação de restrições quantitativas. Segundo a definição — lata — do conceito de restrições quantitativas, tal como decorre da jurisprudência, nomeadamente do acórdão de 30 de Outubro de 1974, Haaster (190/73, Colect., p. 471), é claro que esta visa também as restrições à produção. Não é possível, neste caso, justificar restrições desta natureza — concretamente, uma limitação das capturas — com fundamento no artigo 36.o, já que as medidas em questão iriam longe demais. Com efeito, bastaria aplicar um regime de quotas adequado; do mesmo modo, poderia pensar-se na utilização do processo previsto no anexo VI das Resoluções de Haia, o qual prevê uma cooperação com a Comissão.
Pensamos que, quanto a este ponto, basta recordar o já referido acórdão Kramer, no qual se sublinhou que a limitação da actividade da pesca visa manter os recursos do mar e que embora, deste modo, se verifique a curto prazo uma redução das quantidades que podem ser objecto de trocas entre os Estados-membros, não obstante, aquela limitação não é de considerar como proibida nos termos do Tratado, tendo em consideração que esta medida é necessária com vista a garantir a longo prazo um rendimento óptimo e constante da pesca. Em contrapartida, o argumento relativo à possibilidade de instaurar um sistema de quotas é tão estéril quanto aos seus resultados, como o relativo ao processo do anexo VI das Resoluções de Haia — o qual leva ao mesmo resultado. Com efeito, não se trata aqui de medidas puramente unilaterais, enquanto o presente processo se refere exclusivamente a medidas deste género. Além de que é preciso não esquecer que a Irlanda procurou de imediato uma outra solução, convidando os outros Estados-membros a apresentar-lhe planos de pesca. Pensamos por isso — sendo esta, evidentemente, apenas uma opinião provisória — não se poder contestar a licitude de princípio das medidas irlandesas com o fundamento de que constituem, nos termos do Tratado, medidas proibidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, o que deixa evidentemente fora de consideração a questão de saber se as medidas em questão ultrapassaram a medida do necessário e podem, portanto, ser qualificadas da maneira acima descrita. A seguir, retomaremos este último aspecto no âmbito de outras considerações.
b)
É preciso apreciar de seguida se medidas que excluem apenas embarcações de certo porte e de certa potência de motor são verdadeiras medidas de conservação. Com efeito, a Comissão expressou reticências quanto a este ponto.
O Governo irlandês alega a este respeito que antigos regulamentos irlandeses [Sea Fisheries Act 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act 1959 e Licensing of Sea-Fishing Vessels Regulations 1960] já submetiam os navios com certo porte a licenciamento e lhes proibiam o acesso a certas zonas. Observa, para além disso, que o porte dos navios também faz parte das medidas recomendadas por uma comissão internacional, as quais foram também objecto do processo Kramer, sem que tenham sofrido críticas. Faz notar, por fim, que elementos deste género se encontram nas propostas da Comissão em matéria de medidas de conservação datadas de Dezembro de 1976 e de Janeiro de 1977, e sublinha que estes elementos figuram também nos Regulamentos n.o 194/77 (JO L 46, p. 25) e n.o 746/77 (JO L 90, p. 8) que dizem respeito aos direitos de pesca de países terceiros.
Quanto a isto, outras partes no processo — nomeadamente a Comissão — contestam afirmando que o simples facto das embarcações assim excluídas terem procurado exercer a sua actividade de pesca noutras águas, aumentando aí o risco de uma exploração abusiva, mostra por si só que, no caso concreto, não se tratava de uma medida de conservação. Alegam que o artigo 4.o do Regulamento n.o 101/76 fornece exemplos de medidas de conservação e fala, designadamente, de limitações de capturas de certas espécies, de zonas, de períodos de pesca, de métodos e de artes de pesca. Com efeito, as verdadeiras medidas de conservação — podendo ser feita referência a este respeito, aos usos em matéria de convenções e organizações internacionais — seriam definidas em função das particularidades biológicas de certas regiões, o que não é o caso do mar da Irlanda; além disso, deveriam prever um tratamento diferente em função das espécies e dos tamanhos dos peixes. O seu fim seria, nomeadamente, fixar a quantidade global de peixe susceptível de ser pescada e reparti-la entre os diversos interessados. Para este efeito, deveriam fixar o número das embarcações e a duração da pesca. Muitas vezes, determinariam também os métodos de pesca e conteriam igualmente disposições quanto ao equipamento das embarcações, por exemplo, a dimensão das redes, etc., tendo em vista preservar os locais de reprodução e os grupos de unidades populacionais («stocks») de peixe jovem. Seria pois errado da parte do Governo irlandês, invocar medidas anteriormente por si adoptadas, atendendo a que estas apenas seriam aplicáveis às águas costeiras, para além de que estariam fortemente imbuídas de preocupações de ordem social. As propostas da Comissão invocadas pelo Governo irlandês, visando apenas a zona das 12 milhas, provocam os mesmos comentários. Além disso — ou seja, se nos abstrairmos dos aspectos de ordem social e regional —, convém também ter em consideração que estas medidas visavam proteger zonas particularmente vulneráveis (zonas de reprodução), o que explica que contivessem disposições proibindo certos materiais de pesca. Do mesmo modo, não são de invocar aqui os regulamentos relativos aos direitos de pesca de países terceiros, pois não se referem, com efeito, a medidas de conservação pura e simples e — se nos abstrairmos das regras aplicáveis à frota de pesca espanhola, as quais são estabelecidas em função dos tipos de navios utilizados até ao presente por esta — não visam apenas os navios de outros portes, mas contêm igualmente uma regulamentação em matéria de quotas de pesca e, em ligação com esta, uma limitação do número de grandes navios. Por fim, é preciso tomar ainda em consideração o facto de as medidas irlandesas contestadas não preverem uma limitação do número dos navios de pequeno porte autorizados a pescar na zona visada por estas medidas. Seria pois possível substituir, sem dificuldade, os navios de grande porte por outros de dimensões mais modestas, não se devendo, aliás, esquecer a este respeito que as embarcações deste último tipo podem constituir um maior perigo para as unidades populacionais («stocks») de peixe do que as embarcações de maiores dimensões, devido ao método de pesca aplicado e à utilização dada às capturas.
Digamos, desde já, que o argumento invocado contra as medidas irlandesas de que teriam um efeito desfavorável quanto a outras águas, aumentando aí o perigo de exploração abusiva, é muito pouco convincente. Naturalmente, uma regulamentação de conjunto que vise todas as águas seria a mais adequada na matéria. Ora, as Resoluções de Haia previam precisamente a adopção de medidas nacionais unilaterais caso não fosse possível adoptar, em tempo útil, uma regulamentação do género. Como toda a medida nacional tem efeitos restritivos, é absolutamente impossível contestar a sua licitude através da afirmação de que representa um perigo para as zonas marítimas para onde possam dirigir-se as embarcações excluídas de outras zonas.
Acrescente-se ainda — o que constitui um elemento desfavorável para as medidas irlandesas —, que é nossa convicção que as medidas de conservação devem, idealmente, apresentar-se sob a forma descrita pela Comissão. Da mesma maneira, entendemos como válidas as afirmações da Comissão quanto à referência feita, pelo Governo irlandês, às regulamentações por este aplicadas no passado sobre as medidas em causa no processo Kramer bem como sobre as propostas apresentadas pela Comissão na Primavera do ano passado. Com efeito, existe indubitavelmente uma diferença fundamental entre medidas limitadas a águas costeiras que abrigam unidades populacionais («stocks») de peixe particularmente vulneráveis e medidas que se estendem a uma enorme zona de mar, independentemente do facto de as propostas da Comissão estarem claramente imbuídas de preocupações que relevam quer da política regional, quer da política social, o que não se verifica no caso de medidas nacionais unilaterais.
Além disso, as medidas irlandesas não prevêem restrições para os pequenos navios, o que, a longo prazo, lhes retira qualquer efeito conservatório. Na verdade, convém notar que o Governo neerlandês declarou ser possível a substituição, num período de tempo relativamente curto, dos navios excluídos pelas medidas irlandesas por outros de menor porte, o que também parece plausível no que respeita à frota francesa se se considerar o porte dos seus navios. Da mesma maneira, interessa também notar que, de acordo com as declarações dos arguidos na acção principal no processo 88/77, os navios de menores dimensões podem, através da utilização de determinadas técnicas de pesca e ao destinar as capturas a certos usos (transformação em farinha de peixe), representar um perigo maior para os recursos da pesca do que os navios de dimensões mais importantes que destinam as suas capturas apenas para a alimentação humana, preparando-as de imediato a bordo com vista a esse fim.
Mas, por outro lado, com vista a apreciar o caso em concreto, não se pode negar que importa ainda ter em consideração a necessidade de adoptar rapidamente medidas nacionais e das limitadas possibilidades de controlo por parte da Irlanda. Além disso, é preciso admitir que as medidas irlandesas tiveram certamente como efeito, a curto prazo, a limitação das capturas e, por isso, contribuíram para a preservação dos recursos de pesca. Com efeito, é necessário um certo período de tempo para substituir os navios de grandes dimensões por outros de dimensões mais reduzidas, independentemente do facto das possibilidades de acção das embarcações de dimensões mais modestas de outros Estados-membros serem limitadas tanto pela distância como pelas condições atmosféricas que reinam na zona marítima em questão. De qualquer modo, a intenção do Governo irlandês — segundo as suas declarações — foi apenas a de adoptar medidas provisórias passíveis de serem substituídas por planos de pesca ou mesmo por medidas comunitárias.
Assim, após o exame de todos os elementos importantes neste contexto, apenas nos é possível exprimir dúvidas quanto à veracidade da natureza conservatória das medidas impugnadas. É nossa convicção que apenas é possível pronunciar com certeza uma decisão quanto a este ponto após a audição de um perito, mas não pensamos, contudo, que seja necessário aprofundar a instrução a este ponto, preferindo voltar a nossa atenção para um outro aspecto do processo sobre o qual nos parece ser mais fácil proferir uma decisão inequívoca.
c)
Chegamos assim à acusação — que está indubitavelmente no centro do presente processo — segundo a qual as medidas irlandesas violaram a proibição de discriminação. Esta acusação tem fundamento no anexo VI das Resoluções de Haia, no qual se diz que os Estados-membros adoptam as medidas adequadas de maneira não discriminatória. Além disso, o artigo 2.o do Regulamento n.o 101/76 prevê a proibição de aplicar diferenças de tratamento em relação a outros Estados-membros e que os navios de pesca dos Estados-membros gozam de «igualdade de condições de acesso e de exploração dos fundos» situados nas águas marítimas que relevam da soberania dos outros Estados-membros.
Quanto a isto, a Comissão demonstrou que o critério do porte e da potência de motor das embarcações, escolhido pelo Governo irlandês, tem, na verdade, efeitos díspares sobre as frotas de pesca dos Estados-membros, nomeadamente se se tomarem em consideração os navios que, no passado, pescavam tradicionalmente nas águas em questão e que foram daí excluídos na sequência das medidas irlandesas. Estas diferenças surgem desde logo ao comparar a situação de outros Estados-membros interessados com aquela em que se encontra a frota irlandesa e, por outro lado, ao comparar a situação dos outros Estados-membros entre si. Para além do mais, os arguidos na acção principal do processo a título prejudicial 88/77 declararam que se pode também considerar que há discriminação entre navios de grande porte, excluídos das águas em questão, e os de menores dimensões, cujo acesso é permitido.
Na sua defesa, o Governo irlandês sustenta principalmente aqui — se nos abstrairmos do argumento que já analisámos, segundo o qual o Regulamento n.o 101/76 não se aplica à zona das 200 milhas — que, na realidade, não foi feita qualquer distinção com base na nacionalidade, tendo sido aplicados apenas critérios objectivos que visavam os interessados de acordo com um padrão idêntico. Os efeitos divergentes que decorrem da aplicação destes critérios não têm relevância para a proibição de discriminação. No que diz respeito à sua incidência sobre a frota neerlandesa, convém ter também em consideração o facto de esta apenas há pouco tempo pescar nas águas irlandesas. De qualquer maneira, o que é determinante — no que respeita à circunstância das medidas em questão não terem praticamente qualquer efeito sobre a frota irlandesa — é o estarmos em presença de uma situação particular, atendendo a que, devido à sua estrutura, a frota irlandesa apenas tem acesso às águas irlandesas; estas águas apresentam, pois, um interesse vital para aquela. Considerações razoáveis argumentam assim em favor da preservação da indústria irlandesa da pesca, em conformidade com a orientação da jurisprudência na matéria, tratando-se apenas da realização de um equilíbrio necessário. Além disso, ê também possível referir certas declarações de instituições da Comunidade, as quais, de acordo com o Governo irlandês, manifestaram em diversas ocasiões uma preferência em favor da indústria irlandesa da pesca. Foi assim que o Conselho confirmou nas Resoluções de Haia a necessidade de um desenvolvimento progressivo e contínuo da indústria da pesca na Irlanda, em função dos problemas particulares deste país, e a Comissão admitiu nas suas propostas de Março de 1977 que a importância das capturas irlandesas poderia, mesmo no âmbito de medidas conservatórias comunitárias, aumentar em cerca de 20 % em relação às do ano de 1977.
A propósito deste ponto litigioso, bastante importante no presente processo, gostaríamos de sublinhar desde já que, no plano jurídico, o critério de maior relevo não é tanto o do anexo VI das Resoluções de Haia como o do já referido artigo 2o do Regulamento n.o 101/76. Para evitar qualquer mal entendido, queremos acrescentar todavia que, na nossa convicção, o anexo VI das Resoluções de Haia não visa de forma alguma restringir o alcance do critério, tendo apenas como fim reproduzir, sob uma forma mais concisa, a ideia já contida no artigo 2.o daquele regulamento.
Pensamos também dever sublinhar a título preliminar o que diz a nossa jurisprudência a respeito do princípio da exclusão das discriminações ou da igualdade de tratamento. É isto que, antes de tudo o mais, interessa que retenhamos; em contrapartida, a referência à jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, feita pelo Governo irlandês no decurso da fase oral, tem apenas um interesse menor devido, nomeadamente, ao facto da proibição de discriminação ser formulada de maneira diferente na Convenção relativa à Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. É por isso que, no acórdão de 17 de Julho de 1963, República Italiana/Comissão (13 /63, Colect. 1962-1964, p. 305), se diz que situações similares não podem ser objecto de um tratamento diferente, atendendo à proibição de discriminação; o determinante é saber se existe discriminação material. No acórdão de 12 de Fevereiro de 1974, Sotgiu/Deutsche Bundespost (152/73, Colect., p. 91), o Tribunal sublinhou que, em matéria de discriminação, não se visa apenas a discriminação ostensiva mas também qualquer forma dissimulada de discriminação; o determinante não são as formas inerentes à técnica jurídica, mas os efeitos que se podem constatar. Além disso, o acórdão de 21 de Fevereiro de 1974, Holtz & Willemsen/Conselho e Comissão (153/73, Colect., p. 353) tem como objecto a necessidade de critérios objectivos para garantir uma repartição equilibrada das vantagens e dos inconvenientes.
Se se considerarem as medidas irlandesas face a este pano de fundo, não podemos deixar de constatar, desde logo, que os critérios retidos não tinham praticamente qualquer efeito sobre a frota irlandesa, a qual exercia a sua actividade até então na zona em questão, pois apenas duas embarcações foram excluídas da pesca; ora, trata-se de embarcações que apenas entraram ao serviço em 1975, não sendo contestado que uma delas nunca pescou particularmente na zona em questão. Por outro lado, no que diz respeito à França, em 407 embarcações que normalmente pescavam nas águas irlandesas, 101, ou seja, cerca de 25 %, foram excluídas de qualquer actividade devido às referidas medidas. No que diz respeito aos Países Baixos, determinou-se que uma parte importante da frota neerlandesa pesca desde há anos nas águas irlandesas, pelo que pode, pois, perfeitamente, invocar «direitos de antiguidade», os quais há que tomar em consideração no caso em apreço. Segundo as declarações do Governo neerlandês, em 42 navios equipados para a pesca nas águas irlandesas, 35 foram excluídos da pesca com base nos critérios estabelecidos no âmbito das medidas irlandesas, apesar de a frota neerlandesa, que pesca tradicionalmente na zona considerada, se ter reduzido de qualquer maneira em mais de um terço desde 1975. Não se pode, pois, contestar que as medidas irlandesas têm efeitos nitidamente diferentes sobre os diversos Estados-membros.
Não se pode objectar contra isto que a incidência de efeitos negativos das medidas em questão sobre as frotas francesa e neerlandesa pode ser atenuada através da redução do porte dos navios, pois ignora-se em que medida é possível aos 3700 pequenos navios da frota francesa e aos 460 pequenos navios da frota neerlandesa — se nos abstrairmos da frota de Ijsselmeer — pescar noutras águas. Além disso, é de qualquer maneira seguro — pois de outro modo as medidas irlandesas não teriam sentido — que uma adaptação imediata da frota de pesca e, daí, uma compensação imediata não são possíveis. Acresce o facto de que as embarcações de menor porte estão de tal modo limitadas na sua acção nestas águas tão longínquas, onde o mar está frequentemente agitado, que não podem contabilizar capturas análogas às de embarcações de maiores dimensões, o que também vem arguir contra a possibilidade de uma compensação.
Além disso, não pensamos que as diferenças que indicamos na incidência das medidas impugnadas se possam justificar pela particular situação da indústria irlandesa da pesca a cujo respeito se determinou, em primeiro lugar, que, diferentemente dos grandes navios neerlandeses e franceses, as embarcações irlandesas não poderiam deslocar-se para outras zonas de pesca e se admitiu, por outro lado, que necessita ser desenvolvida. Diversos elementos demonstram que os fundamentos invocados pelo Governo irlandês não podem ser considerados como elementos materiais no sentido do princípio da igualdade de tratamento. Para começar, não há uma clara certeza de que as embarcações francesas e neerlandesas possam encontrar em outras águas uma compensação para as perdas ocasionadas pela aplicação das medidas impugnadas e de que esta possibilidade não implica esforços consideravelmente mais elevados. De seguida, é legítimo duvidar que, não obstante, seja possível tomar em consideração neste contexto todas as circunstâncias do sector económico interessado. Nos termos do artigo 2o
do Regulamento n.o 101/76, a principal preocupação do legislador comunitário é a de garantir a igualdade de acesso às águas irlandesas, pelo que, assim sendo, para se aferir a incidência das medidas contestadas, convém indubitavelmente comparar a situação que elas criaram com a existente antes da sua entrada em vigor. Além disso, na medida em que a Irlanda invoca o facto da necessidade de desenvolver a sua indústria da pesca ter sido lembrada em diversas ocasiões no seio das instituições da Comunidade, deve sublinhar-se que estas preocupações não implicam necessariamente um aumento das quotas de pesca — a concessão de auxílios pelo Estado poderia também ser considerada, tal como o sublinhou a Comissão — e, por outro lado, é preciso dizer que, no caso, se tratam apenas de declarações de intenção relativas ao regime interno ainda a estabelecer e que visam precisar os elementos de uma política comum, a qual se poderá também caracterizar através de outros factores. Ora, o que é possível no âmbito de um acto comunitário — visto sob o ângulo da política social e da política regional ou da concessão de auxílio —, não o é certamente pela pura iniciativa dos Estados-membros no âmbito de medidas nacionais unilaterais.
Se é, pois, difícil contestar a ideia de que as medidas irlandesas exerceram uma discriminação entre as frotas de pesca francesa e neerlandesa, por um lado, e a frota irlandesa, por outro, acresce o facto de ser ainda possível apontar uma desigualdade de tratamento, se se limitar a análise aos outros Estados-membros — excluindo, pois, a Irlanda. É o caso no que diz respeito à situação da França em relação aos Países Baixos; com efeito, basta recordar os números anteriormente citados a propósito da exclusão de navios que pescavam tradicionalmente nas águas irlandesas para se considerar que a França está, sem dúvida, em melhor situação para enfrentar as medidas impugnadas, recorrendo a embarcações mais pequenas, com o porte ou potência de motor autorizados, e isto devido quer à distância, quer ao número de pequenos navios que conta a sua frota. Pode também dizer-se o mesmo no que diz respeito à situação destes dois países em relação à Grã-Bretanha, pois — segundo as afirmações da Comissão no requerimento — a frota britânica, a qual pesca até hoje nas águas em questão, não foi afectada de qualquer modo pelas medidas irlandesas.
Por fim, também não é possível opor à acusação de violação da proibição de discriminação acima afirmada — a questão de saber se existe também discriminação dos grandes navios em relação aos pequenos pode (na nossa opinião) não ser considerada — que qualquer medida de conservação tem necessariamente efeitos diferenciados e que a Irlanda não podia perspectivar outras medidas unilaterais atendendo às disponibilidades de controlo de que dispõe.
Quanto a nós, não acreditamos que qualquer medida de conservação (a situação pode ser diferente no caso da proibição completa de pesca) tenha necessariamente efeitos diferenciados. Em qualquer caso, no que diz respeito às medidas irlandesas, as quais visam uma enorme zona de mar, esta tese levanta dúvidas consideráveis quanto à sua conveniência, dúvidas que não puderam ser afastadas, não tendo sido demonstrado, na nossa opinião, a total impossibilidade de imaginar outras medidas de efeito não discriminatório ou de menor efeito discriminatório. Aliás, a Comissão referiu, por exemplo, a possibilidade de limitar a proibição de pesca no tempo ou no espaço. Para além disso, poder-se-ia pensar numa sensível limitação das capturas irlandesas ou na adopção de uma regulamentação de «standstill» com base nas capturas do ano de 1976, regulamentação à qual a Irlanda havia dado o seu acordo em Março de 1977, independentemente do facto, que não nos foi completamente esclarecido, de o comportamento de outros Estados-membros nas negociações com a Irlanda ter impedido a rápida substituição das medidas irlandesas por planos de pesca.
Esta é a razão pela qual, tendo chegado a este ponto da nossa análise, temos que reconhecer que é a justo título que a Comissão censura o Governo irlandês por violação de um princípio fundamental contido no Regulamento n.o 101/76 e que esta circunstância basta, por si só, para justificar a declaração de uma violação de direito comunitário.
d)
Desta maneira torna-se supérfluo, com efeito, examinar os outros problemas do presente caso. Não obstante, queremos abordá-los rapidamente, ou seja, analisar sucintamente o que diz respeito ao princípio segundo o qual qualquer medida de conservação nacional deve ser limitada ao estritamente necessário e, em particular, à obrigação de zelar por que as medidas desta natureza tenham uma incidência tão reduzida quanto possível sobre a política comum e o funcionamento de uma organização comum de mercado. Para além disso, também examinaremos resumidamente o argumento segundo o qual as medidas irlandesas teriam afectado as negociações conduzidas pela Comissão com países terceiros.
aa)
Quanto ao primeiro ponto, a Comissão invoca a jurisprudência do Tribunal, a qual, em diversas ocasiões, salientou o princípio da proporcionalidade. Segundo esta jurisprudência — v., por exemplo, o acórdão de 30 de Abril de 1974, Sacchi (155 /73, Colect., p. 223) —, este princípio afirma que as medidas de intervenção apenas são lícitas na medida do que é absolutamente necessário e que convém — neste sentido, o acórdão de 20 de Maio de 1976, Peijper (104/75, Colect., p. 263) — que as medidas de salvaguarda se limitem ao que é necessário contendo apenas as prescrições menos limitativas. No âmbito do presente caso, interessa ainda citar o já referido acórdão Kramer, no qual o Tribunal sublinhou que as medidas nacionais não podem colocar em perigo os objectivos e funcionamento do regime comum e, nomeadamente, que a aplicação de medidas relativas à limitação das capturas deve ser assegurada de maneira a que os seus efeitos se limitem ao mínimo sobre o funcionamento da organização comum de mercado.
E, de facto, há numerosas razões para supor que este princípio não foi suficientemente tomado em consideração quando da adopção das medidas irlandesas.
Em relação a este ponto, queremos contudo deixar em aberto a questão de saber se se pode afirmar fundamentadamente — não é de rejeitar a ideia por completo — que as medidas irlandesas constituem um obstáculo para a política comum que deve agora ser elaborada; que são susceptíveis de prejudicar o resultado das negociações quanto a um regime interno e, por isso, de dificultar a realização de um acordo.
Na nossa opinião, são suficientes as seguintes considerações:
—
Parece ter ficado estabelecido que as medidas irlandesas foram além do necessário tanto do ponto de vista geográfico como sob a perspectiva biológica. Aplicam-se a uma zona muito extensa, ou seja, a 25 % das águas irlandesas, e, por isso, à quase totalidade das águas pesqueiras desta zona. Além disso, aplicam-se sem distinção a todas as espécies de peixes. Ora, o Governo irlandês não apresentou razões de ordem biológica que demonstrem a existência de um tão grande risco de exploração abusiva e, nomeadamente, não refutou a alegação devidamente fundada da Comissão de que as águas irlandesas não constituem uma entidade ecológica independente e de que todas as espécies de peixes que aí se encontram não necessitam de ser protegidas da mesma maneira. Neste contexto, é, pelo menos, possível acentuar a justo título a importante redução das capturas de países terceiros, circunstância que já reduziu consideravelmente o perigo de sobreexplo-ração que pesava sobre esta zona. Esta é a razão por que a Comissão suscitou a justo título a questão de saber se não bastariam medidas de menor alcance, como uma decisão de «standstill» baseada nas capturas da campanha de 1976.
—
Para além do acima exposto, foi feita uma referência a justo título — no que diz respeito ao conteúdo das medidas irlandesas — quanto aos objectivos da política estrutural contidos no Regulamento n.o 101/76 (exploração racional dos recursos biológicos do mar, aumento de produtividade, reestruturação das frotas de pesca atendendo à evolução do progresso técnico, etc). Para um sector que se encontra numa fase de recessão e tem que enfrentar dificuldades económicas consideráveis, estes aspectos assumem incontestavelmente uma importância particular. Ora, estes objectivos estão em contradição com medidas que excluam da pesca as embarcações modernas de grande porte e incitam a equipar as frotas com embarcações mais pequenas e menos modernas.
Assim, pode, pelo menos, dizer-se que estas circunstâncias fizeram aparecer novas e consideráveis dúvidas quanto à compatibilidade das medidas irlandesas com os princípios de direito comunitário. Tal como se apresenta, a situação não permite, contudo, que se aprofundem muito mais estes aspectos. Aliás, nem é indispensável fazê-lo, atendendo a que basta a acusação de discriminação para dar ganho de causa à Comissão quanto ao seu pedido de declaração de violação.
bb)
No que toca à incidência negativa das medidas irlandesas sobre as negociações com países terceiros relativamente aos problemas da pesca, diremos ainda o seguinte:
A Comissão alega — e invoca para este efeito o acórdão Kramer bem como o parecer 1/76 — que os Estados-membros têm a obrigação de agir em comum em relação ao exterior; que a Comunidade é competente para concluir acordos no domínio da organização de mercado da pesca; que, por esta razão, foi ela, Comissão, encarregada em Haia de conduzir as negociações neste domínio com vista à conclusão de acordos bilaterais. Em consequência, entende que é preciso considerar ilícito que certos Estados-membros revoguem unilateralmente o mandato que lhe foi confiado, não sendo pois admissível, na sua opinião, que as negociações em questão sejam afectadas pelo comportamento de alguns destes Estados-membros. Ora, prossegue, é de prever que medidas do género das irlandesas coloquem em perigo a sua posição, dando alguns exemplos para o efeito.
O Governo irlandês contestou esta afirmação dizendo que ele próprio participa nas negociações e que não tem conhecimento de dificuldades de qualquer natureza relativamente às medidas por si adoptadas. Com efeito, enquanto for possível a adopção de medidas de conservação nacionais, é necessário, na sua opinião, ter em consideração esta possibilidade nas negociações com os países terceiros. Além disso, ainda no seu parecer, é preciso não perder de vista que, de momento, se trata apenas da elaboração de acordos de enquadramento e não da fixação de quotas, de zonas de pesca, etc., atendendo a que estes detalhes se ligam, de qualquer maneira, à definição do regime interno, cuja elaboração não foi ainda levada a bom termo.
No que toca a este ponto, queremos observar que, por um lado, os exemplos apresentados pela Comissão no que diz respeito ao prejuízo produzido nas negociações com países terceiros não parecem muito impressionantes. Recordemos que, neste contexto, foi dito que certos Estados terceiros apenas querem concluir acordos com os Estados-membros individualmente considerados; foi dito que certos Estados-membros contestam a competência da Comunidade para concluir acordos neste domínio e assegurar a sua aplicação; deu-se conta da ameaça de medidas de represália com vista a restabelecer o equilíbrio no âmbito de acordos existentes e que a Noruega, por exemplo, declarou que as medidas irlandesas, as quais foram aplicadas a alguns navios com pavilhão deste país, poderiam levar ao pedido de renegociação dos acordos concluídos. Na verdade, é preciso fazer notar aqui que a Irlanda afirmou, sem ser contestada, que a exclusão dos navios noruegueses constitui um erro e que o problema colocado por esta medida foi entretanto resolvido. Além disso, é preciso não esquecer que foi efectivamente possível acordar limitações de capturas com certos Estados terceiros.
Por outro lado, devemos notar que as medidas nacionais unilaterais com as quais há que contar, com efeito, nas negociações com países terceiros, devem ser de molde a permitir que se lhes reconheça a natureza de medidas de conservação e ser limitadas ao que é estritamente necessário, sem o que a posição da Comunidade nas negociações com países terceiros se arrisca a ser afectada em medida excessiva. Como o vimos, é, contudo, muito duvidoso que este seja o caso no que diz respeito às medidas irlandesas.
Por estes fundamentos, pelo menos não é de excluir que as medidas em questão se prestam à crítica sob a perspectiva da «não afectação das negociações com os países terceiros». Podemos, indubitavelmente, limitar-nos a esta constatação. Parece que o estádio dos nossos conhecimentos na matéria não nos permite aprofundar mais a questão; o que não é, aliás, necessário, atendendo a que, como o demonstrámos, a acusação de discriminação basta para que o pedido da Comissão proceda.
5.
Assim sendo, diremos, em resumo, que a acção da Comissão deve ser julgada procedente e que se deve declarar, em consequência, ao adoptar os dois decretos de 16 de Fevereiro de 1977 e ao aplicá-los a partir de 10 de Abril de 1977, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário. Por este facto, a Irlanda deve ser condenada nas despesas dos processos, em conformidade com os pedidos da Comissão.
(
*1
)	Língua original: alemão