62013TJ0680
TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
den 13 juli 2018 (
*1
)
”Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Ekonomisk och monetär politik – Program till stöd för Cyperns stabilitet – ECB-rådets beslut om tillhandahållande av akut likviditetsstöd efter begäran av Cyperns centralbank – Eurogruppens uttalanden av den 25 mars, 12 april, 13 maj och 13 september 2013 rörande Cypern – Beslut 2013/236/EU – Samförståndsavtalet av den 26 april 2013 om de specifika ekonomisk-politiska villkoren mellan Cypern och Europeiska stabilitetsmekanismen – Tribunalens behörighet – Upptagande till prövning – Formkrav – Uttömmande av nationella rättsmedel – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger rättigheter åt enskilda – Rätt till egendom – Berättigade förväntningar – Likabehandling”
I mål T‑680/13,
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC, Nicosia (Cypern), och övriga sökande vars namn upptagits i bilaga, (
1
) företrädda av P. Tridimas, barrister,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou och E. Moro, samtliga i egenskap av ombud,
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av B. Smulders, J.-P. Keppenne och M. Konstantinidis, därefter av J.-P. Keppenne, M. Konstantinidis och L. Flynn, samtliga i egenskap av ombud,
Europeiska centralbanken (ECB), inledningsvis företrädd av N. Lenihan och F. Athanasiou, därefter av P. Papapaschalis och P. Senkovic samt slutligen M. Szablewska och K. Laurinavičius, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaten H.-G. Kamann,
Eurogruppen, företrädd av Europeiska unionens råd, företrätt av A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou och E. Moro, samtliga i egenskap av ombud,
Europeiska unionen, företrädd av Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av B. Smulders, J.-P. Keppenne och M. Konstantinidis, därefter av J.-P. Keppenne, M. Konstantinidis och L. Flynn, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 268 FEUF om ersättning för den skada som sökandena påstår sig ha lidit till följd av det beslut som ECB-rådet fattat den 21 mars 2013 angående tillhandahållandet av akutlikviditetsstöd efter begäran från Cyperns centralbank, Eurogruppens uttalanden av den 25 mars, den 12 april, den 13 maj och den 13 september 2013 angående Cypern, rådets beslut 2013/236/EU riktat till Cypern om särskilda åtgärder för att återställa finansiell stabilitet och hållbar tillväxt (EUT L 141, 2013, s. 32), samförståndsavtalet av den 26 april 2013 om de specifika ekonomisk-politiska villkoren, träffat mellan Republiken Cypern och Europeiska stabilitetsmekanismen samt andra rättsakter och uppträdanden från kommissionen, rådet, ECB och Eurogruppen i samband med lämnandet av en finansiell stödfacilitet till Republiken Cypern,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen (referent) samt domarna J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín och I. Reine,
justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 11 september 2017,
följande
Dom
I. Bakgrund till tvisten
A. ESM-fördraget
1
Den 2 februari 2012 ingicks i Bryssel (Belgien) fördraget om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen mellan Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Irland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Republiken Cypern, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Malta, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Republiken Slovenien, Republiken Slovakien och Republiken Finland (nedan kallat ESM-fördraget). Fördraget trädde i kraft den 27 september 2012.
2
Skäl 1 i ESM-fördraget har följande lydelse:
”Europeiska rådet enades den 17 december 2010 om behovet av att medlemsstaterna i euroområdet inrättar en permanent stabilitetsmekanism. Denna europeiska stabilitetsmekanism (ESM) kommer att överta de uppgifter som för närvarande fullgörs av Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) för att vid behov ge finansiellt stöd till medlemsstater i euroområdet.”
3
Enligt artiklarna 1, 2 och 32.2 inrättar de fördragsslutande parterna, det vill säga de medlemsstater som har euro som valuta, sinsemellan en internationell finansiell institution med namnet Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Denna finansiella institution är ett rättssubjekt.
4
I artikel 3 i ESM-fördraget beskrivs den finansiella institutionens syfte på följande sätt:
”Syftet med ESM ska vara att anskaffa medel och ge stabilitetsstöd på strikta villkor, väl anpassade till de valda finansiella stödinstrumenten, till förmån för ESM-medlemmar som drabbats eller hotas av allvarliga finansieringsproblem, om det är oundgängligt för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet eller i dess medlemsstater. I detta syfte ska ESM ha rätt att anskaffa medel genom att utfärda finansiella instrument eller genom att ingå finansiella eller andra avtal eller överenskommelser med ESM-medlemmar, finansiella institutioner eller andra tredjeparter.”
5
I artikel 4.1, 4.3 och 4.4 första stycket i ESM-fördraget föreskrivs följande:
”1.   ESM ska ha ett råd och en styrelse samt även en verkställande direktör och den övriga särskilda personal som anses vara nödvändig.
…
3.   För antagande av ett beslut genom ömsesidig överenskommelse ska det krävas enhällighet bland de ledamöter som deltar i omröstningen. Nedlagda röster ska inte hindra antagande av ett beslut genom ömsesidig överenskommelse.
4.   Med avvikelse från punkt 3 ska ett nödförfarande för omröstning användas när kommissionen och [Europeiska centralbanken (ECB)] båda konstaterar att en underlåtenhet att skyndsamt anta ett beslut om att bevilja eller genomföra finansiellt stöd, enligt definitionen i artiklarna 13–18, skulle hota den ekonomiska och finansiella hållbarheten i euroområdet …”
6
I artikel 5.3 i ESM-fördraget anges att ”[d]en ledamot av Europeiska kommissionen som har ansvar för ekonomiska och monetära frågor och ordföranden för ECB samt Eurogruppens ordförande (om denne inte är ordförande för eller en ledamot av ESM-rådet) får delta i ESM-rådets möten som observatörer”.
7
I artikel 6.2 i ESM-fördraget anges att ”[d]en ledamot av Europeiska kommissionen som har ansvar för ekonomiska och monetära frågor och ECB:s ordförande får utse en observatör var [till ESM:s styrelse]”.
8
I artikel 12 i ESM-fördraget anges de principer som ska gälla för stabilitetsstödet, och i artikelns första punkt anges följande:
”Om det är oundgängligt för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet och i dess medlemsstater får ESM ge stabilitetsstöd till en ESM-medlem, på strikta villkor, väl anpassade till de valda finansiella stödinstrumenten. Sådana villkor kan gälla allt från ett makroekonomiskt anpassningsprogram till fortlöpande iakttagande av i förväg fastställda kvalifikationskrav.”
9
I artikel 13 i ESM-fördraget beskrivs förfarandet för beviljande av stabilitetsstöd på följande sätt:
”1.   En ESM-medlem får rikta en begäran om stabilitetsstöd till ESM-rådets ordförande. En sådan begäran ska innehålla uppgift om tänkbara finansiella stödinstrument. Efter att ha mottagit en sådan begäran ska ESM-rådets ordförande ge Europeiska kommissionen i uppdrag att, i samarbete med ECB, göra följande
a)
Bedöma om det föreligger en risk för den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet, eller i dess medlemsstater, om inte ECB redan har lämnat in en analys enligt artikel 18.2,
b)
Bedöma huruvida den offentliga skulden är hållbar. När så är lämpligt och möjligt, väntas en sådan bedömning genomföras tillsammans med [Internationella valutafonden] IMF.
c)
Bedöma den berörda ESM-medlemmens faktiska eller potentiella finansieringsbehov.
2.   På grundval av begäran från ESM-medlemsstaten och bedömningen enligt punkt 1 får ESM-rådet besluta att, i princip, bevilja stabilitetsstöd till den berörda ESM-medlemmen i form av en finansiell stödfacilitet.
3.   Om ett beslut enligt punkt 2 antas ska ESM-rådet ge kommissionen i uppdrag att – i samarbete med ECB och, när så är möjligt, tillsammans med IMF – med den berörda ESM-medlemmen förhandla fram ett samförståndsavtal som anger de villkor som är förbundna med den finansiella stödfaciliteten. Innehållet i samförståndsavtalet ska avspegla hur allvarliga de svagheter som ska åtgärdas är och det valda ekonomiska stödinstrumentet. Parallellt ska ESM:s verkställande direktör utarbeta ett förslag till avtal om en finansiell stödfacilitet, inbegripet finansiella och andra villkor och valet av instrument, som ska antas av ESM-rådet.
Samförståndsavtalet ska vara fullt förenligt med de åtgärder för samordning av den ekonomiska politiken som avses i EUF-fördraget, särskilt med varje akt i EU-rätten, inklusive varje yttrande, varning, rekommendation eller beslut som riktas till den berörda ESM-medlemmen.
4.   Europeiska kommissionen ska underteckna samförståndsavtalet på ESM:s vägnar, under förutsättning att de villkor som fastställs i punkt 3 är uppfyllda och ESM-rådet har gett sitt godkännande.
5.   Styrelsen ska godkänna avtalet om en finansiell stödfacilitet med detaljerade uppgifter om de finansiella aspekterna av det stabilitetsstöd som ska beviljas samt, i tillämpliga fall, den första delutbetalningen av stödet.
…
7.   Europeiska kommissionen ska – i samarbete med ECB och, när så är möjligt, tillsammans med IMF – få i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de villkor som är förbundna med den finansiella stödfaciliteten.”
B. Republiken Cyperns ekonomiska svårigheter och begäran om finansiellt stöd
10
Under de första månaderna år 2012 kom Republiken Grekland och dess privata långivare överens om och genomförde ett utbyte av grekiska obligationer med en kraftig nedskrivning av det nominella värdet på dessa fordringsbevis som privata investerare hade (Private Sector Involvement (nedan kallat PSI)).
11
Till följd av det innehav av obligationer som omfattades av PSI gjorde ett flertal banker etablerade i Cypern, däribland Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (nedan kallad Laïki) och Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd (nedan kallad BoC), stora förluster. Tillsammans uppgick dessa förluster till mer än fyra miljarder euro och utgjorde omkring 25 procent av Republiken Cyperns bruttonationalprodukt (BNP).
12
Laïki, BoC och andra banker som var etablerade i Cypern drabbades därefter av problem med underkapitalisering. Då den inte längre kunde lämna tillräcklig säkerhet för att få finansiering från Europeiska centralbanken (ECB), begärde Laïki, och erhöll, akut likviditetsstöd från Kentriki Trapeza tis Kyprou (Cyperns centralbank, nedan kallad CCB). Det totala beloppet för akut likviditetsstöd som lämnades Laïki uppgick till 3,8 miljarder euro i maj 2012 och närmare 9,6 miljarder euro den 3 juli 2012.
13
Mot denna bakgrund ansåg Republiken Cypern det nödvändigt att ingripa till stöd för den cypriotiska banksektorn, bland annat genom att lämna Laïki ett kapitaltillskott på 1,8 miljarder euro i juni 2012. Under samma månad påtalade BoC också ett behov av kapitaltillskott från cypriotiska myndigheter, men erhöll inget sådant.
14
Under denna period handskades Republiken Cypern själv med stora finansiella och budgetära problem. Dess kreditbetyg hade fallit ett eller två steg hos finansinstitut som Fitch, Moody’s och Standard & Poor’s under det första kvartalet 2011, till följd bland annat av dess banksektors exponering mot den grekiska ekonomin. Republiken Cypern kunde mot denna bakgrund sedan maj 2011 inte refinansiera sig på marknaden till räntor som var förenliga med en långsiktigt hållbar budget. Republiken Cypern täckte därför sina finansieringsbehov genom att bland annat utge mycket kortfristiga statsskuldsväxlar och genom att, i oktober 2011, träffa ett officiellt låneavtal på 2,5 miljarder euro med Ryska federationen.
15
Den 25 juni 2012 sänkte finansinstitutet Fitch, efter finansinstituten Moody’s och Standard & Poor’s, kreditbetyget för Republiken Cypern till ”spekulativt”. Republiken Cyperns obligationer uppfyllde därmed inte villkoren för att kunna utgöra säkerhet för monetära transaktioner inom eurosystemet, vilket består av centralbankerna i euroområdet och ECB och vilket bestämmer unionens monetära politik. Samma dag lämnade Republiken Cypern till eurogruppens ordförande en begäran om finansiellt stöd från ESM eller Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF). Enligt förklaringar från den cypriotiska regeringen avsåg begäran att ”begränsa riskerna för den cypriotiska ekonomin, bland annat de som härrörde från de negativa verkningarna över hela dess finanssektor som är mycket exponerad för den grekiska ekonomin”.
16
Euroguppen förklarade den 27 juni 2012 att begärt finansiellt stöd skulle lämnas Republiken Cypern antingen genom EFSF eller genom ESM, inom ramen för ett makroekonomiskt anpassningsprogram som skulle fastställas i ett samförståndsavtal. Detta avtal var avsett att förhandlas fram mellan, å ena sidan, Europeiska kommissionen jämte Europeiska Centralbanken (ECB) och Internationella valutafonden (IMF) och, å andra sidan, cypriotiska myndigheter.
17
Den 29 november 2012 upprättade företrädare för kommissionen, ECB, IMF och Republiken Cypern ett utkast till samförståndsavtal.
18
Eurogruppen förklarade den 21 januari 2013 dels att ett slutligt avtal angående ett makroekonomiskt anpassningsprogram kunde träffas i mars 2013, dels att det uppmanade berörda parter till framsteg för att slutföra de delar som detta utkast till protokoll bestod av.
19
I mars 2013 träffade Republiken Cypern och övriga euroländer ett politiskt avtal om detta utkast till samförståndsavtal.
20
Eurogruppen förklarade den 16 mars 2013 att den välkomnade överenskommelsen liksom de cypriotiska myndigheternas åtagande att vidta kompletterande interna åtgärder i syfte att begränsa omfattningen av det finansiella stödet inom ramen för det makroekonomiska anpassningsprogram som avses i 18 ovan. Bland dessa åtgärder märks bland annat införandet av en skatt på banktillgodohavanden i Cypern, omstrukturering och rekapitalisering av banker samt interna räddningsaktioner för innehavare av lägre rankade obligationer. Eurogruppen underströk även att den cypriotiska finanssektorn skulle genomgå en lämplig nedskärning i syfte att åtgärda dess utsatthet och minska dess omfattning i förhållande till Republiken Cyperns BNP. Eurogruppen angav att det mot denna bakgrund fanns principiella skäl att bevilja ett finansiellt stöd för att säkerställa den finansiella stabiliteten i Republiken Cypern och euroområdet och uppmanade de berörda parterna att påskynda de pågående förhandlingarna.
21
Den 18 mars 2013 beslutade Republiken Cypern att bankerna skulle hållas stängda den 19 och den 20 mars 2013. De cypriotiska myndigheterna beslutade att förlänga stängningen av bankerna till och med den 28 mars 2013 för att undvika en bankrusning.
22
Den 19 mars 2013 förkastade det cypriotiska parlamentet den cypriotiska regeringens lagförslag angående införandet av en skatt på alla bankinsättningar i Cypern. Den cypriotiska regeringen utarbetade därför ett nytt lagförslag som innebar att omstruktureringen enbart skulle beröra två banker, nämligen Trapeza Kyprou Dimosia Etairia Ltd (BoC) och Laïki (nedan kallade de aktuella bankerna).
23
Den 21 mars 2013, när de skulder för Laïki och BoC som härrörde från akut likviditetsstöd uppgick till 9,5 miljarder euro respektive 1,9 miljarder euro, lämnade ECB ett pressmeddelande där den angav följande:
”ECB:s råd har beslutat att upprätthålla den befintliga nivån på det akuta likviditetsstödet till och med den 25 mars 2013.
En förlängning av återbetalningsfristen kan endast ske om ett unions/IMF-program genom vilket de berörda bankernas solvens garanteras genomförs.”
24
Den 22 mars 2013 antog det cypriotiska parlamentet O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (nr 17(1)/2013) (lagen om resolution av kreditinstitut och andra värdepappersinstitut, EE, bilaga I(I), nr 4379, 22.3.2013, s. 117) (nedan kallad lagen av den 22 mars 2013). Enligt punkterna 3.1 och 5.1 i denna lag har den cypriotiska centralbanken (CCB) getts ansvaret att gemensamt med finansministeriet omstrukturera de institut som omfattas av nämnda lag. För detta ändamål föreskrivs i punkt 12.1 i lagen av den 22 mars 2013 att CCB i form av dekret får omstrukturera lån och obligationer för ett institut i resolution, och att detta får ske genom nedskrivning, ändring, omläggning eller novation av det nominella eller utestående kapitalet för alla typer av fordringar, befintliga och framtida, mot institutet i resolution, eller genom en omvandling av skuldebrev eller obligationer till aktier i eget kapital. Enligt denna punkt föreskrivs att garanterade insättningar i den mening som avses i punkt 2 femte stycket i lagen av den 22 mars 2013 är de insättningar som uppgår till högst 100000 euro. I punkterna 3 (2) A och B i denna lag föreskrivs att ägarna till sådana institut som är föremål för resolution ska vara de första att stå varje förlust som följt av genomförandet av resolutionen, medan långivarna till ett sådant institut endast ska ersätta förluster först efter aktieägarna. Slutligen föreskrivs det i punkt 3 (2) D i den lagen att de åtgärder som antagits med stöd av den inte kan medföra att de berörda bankernas fordringsägare hamnar i en sämre ställning än de skulle ha befunnit sig i om dessa likviderats. I punkt 12 (14) i lagen preciseras att när sådana åtgärder som avses i punkt 12 (1) i lagen genomförs ska de parter som berörs som betalning för sin fordran erhålla minst det belopp de skulle ha erhållit enligt cypriotisk rätt vid likvidering av dessa banker.
25
I förklaring av den 25 mars 2013 uttalade Eurogruppen att den nått en överenskommelse med de cypriotiska myndigheterna angående de väsentliga delarna i ett framtida makroekonomiskt anpassningsprogram, vilket samtliga medlemsstater som har euro som valuta, kommissionen, ECB och IMF stod bakom.
26
I denna förklaring angavs bland annat följande:
”Eurogruppen välkomnar den planerade omstruktureringen av finanssektorn enligt bilaga. Dessa åtgärder ska ligga till grund för ett återställande av bärkraften i finanssektorn. I synnerhet ska alla insatta medel som understiger 100000 euro garanteras, i enlighet med unionens principer.
Programmet innebär en beslutsmekanism i syfte att åtgärda obalanser i finanssektorn. Det sker en lämplig minskning av den sektorn …
Eurogruppen ser fram emot ett omedelbart genomförande av avtalet mellan [Republiken Cypern] och [Republiken Grekland] avseende de grekiska delarna av cypriotiska banker, vilket samtidigt skyddar stabiliteten i såväl det grekiska som det cypriotiska bankväsendet.”
27
Bilagan till denna förklaring har följande lydelse:
”Efter det att [Republiken Cyperns] myndigheter presenterat sina policyplaner, vilka varmt välkomnades av Eurogruppen, nåddes följande överenskommelse:
1.
Laïki kommer omedelbart att avvecklas – varvid aktieägarna, obligationsinnehavarna och de icke garanterade insättarna kommer att bidra fullt ut – med stöd av ett beslut av [BCC] med tillämpning av det nyligen antagna regelverket för bankresolution.
2.
Laïki delas upp i en avvecklingsdel och en sanerad del. Avvecklingsdelen kommer att avvecklas stegvis.
3.
Sedan BoC:s och Laïkis styrelser beretts tillfälle att yttra sig, kommer den bra delen att uppgå i [BoC] med tillämpning av regelverket för bankresolution. Denna del kommer att föra med sig [akut likviditetsstöd] på 9 milliarder euro. Enbart icke garanterade insättningar i BoC kommer att förbli frusna till dess att rekapitaliseringen har genomförts och kan därefter bli föremål för lämpliga villkor.
4.
ECB:s råd kommer att tillhandahålla BoC likviditet i enlighet med tillämpliga regler.
5.
BoC kommer att rekapitaliseras genom en konvertering av icke garanterade insättningar till aktiekapital, varvid aktieägare och obligationsinnehavare kommer att bidra fullt ut.
6.
Konverteringen kommer att genomföras på så sätt att en kapitalandel på 9 procent kommer att garanteras i slutet av programmet.
7.
Alla som har garanterade tillgodohavanden i alla banker kommer att åtnjuta fullt skydd i enlighet med tillämplig [unions]lagstiftning.
8.
Programkapitalet (upp till 10 milliarder euro) kommer inte att användas för att rekapitalisera Laïki eller [BoC].”
28
Såsom framkommit genom tribunalens frågor till parterna har det beräknats att av de 10 miljarder euro som programmet omfattade har 3,4 miljarder euro gått till Republiken Cyperns budgetära behov, 4,1 miljarder euro till den republikens inlösen av obligationer och 2,5 miljarder euro till rekapitalisering och omstrukturering av andra cypriotiska banker än de aktuella bankerna.
C. Omstruktureringsåtgärder för banker som vidtagits av Republiken Cypern
29
Den 25 mars 2013 beslutade BCC:s ordförande att inleda ett resolutionsförfarande för BoC och Laïki.
30
Senare offentliggjordes fyra dekret som antagits med stöd av lagen av den 22 mars 2013, nämligen
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 96/2013 om försäljning av delar av BoC:s verksamhet i Grekland, administrativ förordning nr 96), EE, bilaga III(I), nr 4640, 26.3.2013, s. 745),
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 97/2013 om försäljning av delar av Laïkis verksamhet i Grekland, administrativ förordning nr 97), EE, bilaga III(I), nr 4640, 26.3.2013, s. 749),
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 103/2013 om konsolidering av BoC med eget kapital, administrativ förordning nr 103), EE, bilaga III(I), nr 4645, 29.3.2013, s. 769), och
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (dekret 104/2013 om försäljning av delar av Laïkis verksamhet, administrativ förordning nr 104), EE, bilaga III(I), nr 4645, 29.3.2013, s. 781).
31
Genom dekret nr 96 och nr 97 föreskrivs att de filialer som BoC respektive Laïki hade i Grekland (nedan tillsammans kallade de grekiska filialerna) skulle avyttras.
32
I punkterna 5 och 6 i dekret nr 103 föreskrivs en rekapitalisering av BoC, vilken bland annat skulle bekostas av icke garanterade insättare, dess aktieägare och obligationsinnehavare, i syfte att banken skulle kunna fortsätta att tillhandahålla banktjänster. Icke garanterade insättningar konverterades därmed till aktier i BoC (motsvarande 37,5 procent av varje icke garanterad insättning), till konvertibler med möjlighet för BoC att konvertera till aktier eller insättningar (motsvarande 22,5 procent av varje icke garanterad insättning), och till konvertibler med möjlighet för CCB att konvertera till insättningar (motsvarande 40 procent av varje icke garanterad insättning). Bland de skuldebrev som kunde konverteras av CCB, var 25 procent (10 procent av varje icke garanterad insättning) fria. Återstående 75 procent (30 procent av varje icke garanterad insättning) var alltjämt utom insättarnas tillgång. I punkt 6 (5) i dekret nr 103 angavs att om bidragen från innehavare av icke garanterade insättningar översteg vad som var nödvändigt för att återställa BoC:s eget kapital skulle resolutionsmyndigheten bestämma det belopp som svarade mot överkapitaliseringen och behandla det som om konverteringen aldrig ägt rum. Dekret nr 103 trädde i enlighet med dess punkt 10 i kraft den 29 mars 2013 kl. 06.00.
33
Efter ändringar i dekret nr 103 den 30 juli 2013 beslutades först att 10 procent av icke garanterade insättningar, som tidigare konverterats till värdepapper konvertibla till aktier eller inlåningar, skulle konverteras till aktier i BoC. Bland de konvertibla värdepapper som av CCB antingen kunde konverteras till aktier eller till inlåningar (12,5 procent av varje icke garanterad insättning) och de konvertibla värdepapper som av CCB kunde konverteras till inlåningar och ännu inte frisläppts (30 procent av varje icke garanterad insättning), hade 12 procent placerats på nya transaktionskonton, medan 88 procent hade placerats i lika delar på kapitalkonton med låsningstid på sex månader, nio månader respektive tolv månader.
34
För det andra hade det nominella värdet på en euro för varje stamaktie i BoC skrivits ned till en cent eller sammanlades med en stamaktie med ett nominellt värde på en euro. De stamaktier med ett nominellt värde på en cent där innehavet understeg 100 aktier kunde därmed inte sammanläggas för att utgöra en ny stamaktie med ett nominellt värde på en euro och upphävdes därför.
35
När det gäller dekret nr 104 föreskrivs det i bestämmelserna i punkten 2 jämte punkten 5 i detta dekret att vissa tillgångar och skulder, inbegripet insättningar under 100000 euro, ska överföras från Laïki till BoC den 29 mars 2013 kl. 06.10. Insättningar över 100000 euro behålls hos Laïki i avvaktan på bankens likvidation
36
Efter ändringar i dekret nr 104 den 30 juli 2013 lämnades ungefär 18 procent av det nya aktiekapitalet i BoC till Laïki under år 2013.
37
Efter antagandet av dekret nr 96, 97, 103 och 104 (nedan tillsammans kallade de skadebringande dekreten) inledde kommissionen, ECB och IMF nya diskussioner med de cypriotiska myndigheterna i syfte att färdigställa protokollet över överenskommelsen.
D. Beviljandet av finansiellt stöd till Republiken Cypern
38
Eurogruppen välkomnade i ett uttalande av den 12 april 2013 det avtal som träffats mellan å ena sidan de cypriotiska myndigheterna och, å den andra sidan, IMF, kommissionen och ECB. Den anförde att mot bakgrund av detta avtal förelåg alla nödvändiga omständigheter för att starta det nationella förfarande som krävs för ett formellt godkännande av avtalet om finansiellt stöd till Republiken Cypern. Den anförde vidare att den förväntade sig att ESM-rådet kunde godkänna avtalet den 24 april 2013, under förutsättning att nationella förfaranden avslutats då. Eurogruppen anförde att de cypriotiska myndigheterna hade genomfört de avgörande åtgärderna för resolutionen, omstruktureringen och rekapitaliseringen i syfte att åtgärda den känsliga och unika situationen inom den cypriotiska finanssektorn.
39
ESM-rådet bekräftade vid sitt möte den 24 april 2013 för det första att kommissionen och ECB fått i uppgift att genomföra de bedömningar som avses i artikel 13.1 i ESM-fördraget och, för det andra, att kommissionen, tillsammans med ECB och IMF, fått i uppgift att förhandla fram ett samförståndsavtal med Republiken Cypern. Det beslutades att bevilja Republiken Cypern ett stabilitetsstöd i form av en finansiell stödfacilitet (nedan kallad FSF) i enlighet med det förslag som lagts fram av ESM:s generaldirektör. För det tredje godkände det ett nytt utkast till samförståndsavtal mellan å ena sidan kommissionen, tillsammans med ECB och IMF, samt, å andra sidan, Republiken Cypern. För det fjärde uppdrogs åt kommissionen att underteckna avtalet på ESM:s vägnar.
40
Europeiska unionens råd antog den 25 april 2013, med stöd av artikel 136.1 FEUF, beslut 2013/236/EU riktat till Cypern om särskilda åtgärder för att återställa finansiell stabilitet och hållbar tillväxt (EUT L 141, 2013, s. 32). I detta beslut angavs en rad ”åtgärder och resultat” med syftet att komma till rätta med Republiken Cyperns budgetunderskott och återupprätta soliditeten i dess finansiella system.
41
Den 26 april 2013 undertecknades ett nytt samförståndsavtal (nedan kallat samförståndsavtalet den 26 april 2013) av kommissionens vice ordförande, för ESM:s räkning, av Republiken Cyperns finansminister och av ordföranden för CCB.
42
Under rubriken ”Omstrukturering och resolution av [de berörda bankerna]” angavs i punkterna 1.23–1.28 i det avtalet följande:
”1.23 Efter nämnda bedömning av det bokföringsmässiga och det ekonomiska värdet framkom att de två största bankerna på Cypern var insolventa. För att åtgärda denna situation har regeringen antagit en långtgående plan för resolution och omstrukturering. I syfte att förhindra att obalanser uppkommer i framtiden och att återställa lönsamheten i denna sektor med bibehållen konkurrens, antogs en strategi i fyra delar som inte innebär att skattebetalarnas pengar tas i anspråk.
1.24 För det första överläts alla tillgångar (inbegripet alla lån på sjöfartsområdet) och skulder kopplade till Grekland. Dessa värderades under ogynnsamma förhållanden till 16,4 respektive 15 miljarder euro. De grekiska tillgångarna och skulderna förvärvades av Piraeus Bank, vilken kommer att omstruktureras av de grekiska myndigheterna. Överlåtelsen grundade sig på en överenskommelse som undertecknats den 26 mars 2013. Med ett bokfört värde på tillgångarna som uppgår till 19,2 miljarder, innebar överlåtelsen en väsentlig minskning av den korsvisa exponeringen mellan Grekland och Cypern.
1.25 När det gäller [Laïkis] filial i Förenade kungariket, så överfördes samtliga insättningar till [BoC:s] brittiska filial. Anknutna tillgångar integrerades i [BoC].
1.26 För det andra övertar [BoC] – genom ett förfarande för uppköp och övertagande av skulder – de cypriotiska tillgångarna i [Laïki] till deras rätta värde samt försäkrade insättningar och exponering som omfattas av akut likviditetsstöd till nominellt värde. Icke garanterade insättningar i [Laïki] ska ligga kvar i den gamla enheten. Målet är att värdet på de överförda tillgångarna ska vara större än de överförda förpliktelserna så att skillnaden motsvarar [Laïkis] rekapitalisering av [BoC] med 9 procent av de överförda riskvägda tillgångarna. [BoC] rekapitaliseras för att i slutet av programmet nå en kärnprimärkapitalrelation på 9 procent under det allvarliga scenariot i stresstestet, vilket borde bidra till att återställa förtroendet och normala finansieringsvillkor. Konverteringen av 37,5 procent av icke garanterade insättningar i [BoC] till klass A-aktier med full röst- och utdelningsrätt tillhandahåller den största delen av kapitalbehovet, med ytterligare tillskott av kapital från den gamla enheten i [Laïki]. Delar av de kvarvarande oförsäkrade insättningarna i [BoC] kommer tillfälligt att frysas.
1.27 För att säkerställa att målen med kapitaliseringen uppnås, kommer för det tredje en mer detaljerad och uppdaterad oberoende värdering att göras av [de berörda bankernas] tillgångar i [slutet av juni 2013] i enlighet med kraven i regelverket för bankresolution. För detta ändamål ska referensvillkoren för den oberoende värderingen fastställas i samråd med kommissionen, ECB och IMF senast i mitten av april 2013. I enlighet med denna värdering och om så är nödvändigt, kommer ytterligare en konvertering av icke garanterade insättningar till klass A-aktier att genomföras för att säkerställa att målet att nå ett kärnprimärkapital på 9 procent under stress kan uppnås i slutet av programmet. Om [BoC] skulle bedömas vara överkapitaliserad i förhållande till målet, kommer köp av egna aktier genomföras i syfte att återbetala insättarna motsvarande det överkapitaliserade beloppet.
1.28 Mot bakgrund av den stora systematiska betydelse som [BoC] har är det, slutligen, av vikt att [Laïkis] verksamhet skyndsamt integreras, att dess operativa effektivitet förbättras, indrivning av obetalda lån optimeras genom åtgärder som vidtas av den befintliga enheten, samt att finansieringsvillkoren fortlöpande normaliseras. För att förverkliga dessa syften och säkerställa att [BoC] kan driva sin verksamhet med maximala garantier för att bevara stabilitet och livskraft under en övergångsperiod ska CCB, efter konsultation av finansministrarna, interimistiskt utse en ny styrelse och en ny generaldirektör tills de nya aktieägarna i [BoC] kan organiseras till en bolagsstämma. CCB ska kräva av styrelsen att den utarbetar en omstruktureringsplan i vilken de affärsmässiga och politiska målen för bankens kreditverksamhet definieras fram till slutet av september 2013. För att säkerställa att normal affärsverksamhet inte påverkas ska de institutionella arrangemangen vara genomförda i slutet av juni 2013 i enlighet med cypriotisk rätt, för att skydda [BoC] från risker avseende sin renommé och sin styrning.”
43
Den 30 april 2013 godkände det cypriotiska parlamentet samförståndsavtalet av den 26 april 2013.
44
Den 8 maj 2013 träffade ESM, Republiken Cypern och CCB ett avtal rörande FSF. Samma dag godkände ESM:s styrelse detta avtal tillsammans med ett förslag till metoder för betalning till Republiken Cypern av en första del av stödet på ett belopp av tre miljarder euro. Denna del uppdelades i två betalningar. Den första, som var på två miljarder euro, betalades den 13 maj 2013. Den andra, som var på en miljard euro, betalades den 26 juni 2013.
45
Eurogruppen välkomnade i ett uttalande av den 13 maj 2013 ESM-rådets beslut att godkänna den första delen av stödet och bekräftade att den genomfört de åtgärder som överenskommits i samförståndsavtalet den 26 april 2013.
46
Eurogruppen välkomnade i ett uttalande den 13 september 2013 dels avslutandet av den första kontroll som genomförts av kommissionen, ECB och IMF, dels att resolutionen avseende BoC var avslutad den 30 juli 2013. Eurogruppen uttalade vidare sitt stöd för betalning av en andra del av stödet. Den 27 september 2013 betalades sålunda en och en halv miljard euro ut.
II. Förfarandet och parternas yrkanden
47
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 december 2013 väckte sökandena, Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC och övriga parter vars namn förtecknats i bilagan, förevarande talan.
48
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
i första hand förplikta svarandena att till dem betala de belopp som anges i bilagan till ansökan, med ränta från den 16 mars 2013 tills tribunalen meddelar sin dom,
–
i andra hand fastslå att unionen och/eller svarandena ådragit sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar och fastställa det förfarande som ska genomföras för att fastställa vilka ersättningsgilla skador som uppstått, och
–
förplikta svarandena att ersätta rättegångskostnaderna.
49
Sökandena har i sin ansökan vidare begärt att målet ska handläggas skyndsamt enligt artikel 55.2 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
50
Genom separata handlingar, som inkom till tribunalens kansli den 14 juli 2014, den 16 juli 2014 och den 18 augusti 2014, framställde rådet, ECB och kommissionen invändningar om rättegångshinder med stöd av artikel 114 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
51
Rådet har genom sin invändning om rättegångshinder yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
52
ECB har genom sin invändning om rättegångshinder yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan eller förklara den uppenbart ogrundad i den mening som avses i artikel 111 i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
53
Kommissionen har genom sin invändning om rättegångshinder yrkat att tribunalen ska
–
i första hand avvisa överklagandet, eftersom det är uppenbart att det inte kan prövas i sak,
–
i andra hand avvisa talan såsom uppenbart ogrundad i den mening som avses i artikel 111 i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991, och
–
under alla förhållanden förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
54
Sökandena yttrade sig den 2 oktober 2014 över invändningarna. Sökandena har i sitt yttrande yrkat att tribunalen ska
–
lämna invändningarna om rättegångshinder utan bifall,
–
i andra hand göra bedömningen av avvisningsyrkandet tillsammans med prövningen i sak, och
–
bifalla sökandenas talan.
55
Tribunalen (första avdelningen) beslutade den 3 juni 2015 att avgöra frågan om rättegångshinder i samband med det slutliga avgörandet, i enlighet med artikel 114.4 i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991.
56
Den 28 juli 2015, den 30 juli 2015 respektive den 31 juli 2015 lämnade rådet, ECB respektive kommissionen sina svaromål.
57
Rådet har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan,
–
i andra hand ogilla talan, eftersom det är uppenbart att den är ogrundad, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
58
ECB har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan,
–
i andra hand ogilla talan såsom ogrundad, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
59
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa eller ogilla talan, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
60
Tribunalen beslutade den 23 september 2015, med tillämpning av artikel 83.1 i tribunalens rättegångsregler, att det inte var nödvändigt med en andra omgång skriftväxling.
61
Sökandena begärde, genom en särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 14 oktober 2015, att enligt artikel 83.2 i rättegångsreglerna beviljas tillstånd att ge in en replik.
62
Tribunalen beslutade att bevilja denna begäran genom beslut av den 28 oktober 2015.
63
Sökandena gav in sin replik den 9 december 2015. Rådet, kommissionen och ECB gav in sina dupliker den 29 januari 2016, den 11 februari 2016 respektive den 12 februari 2016.
64
Sökandena begärde i en skrivelse som kom in till tribunalens kansli den 2 mars 2016 dels att de skulle få yttra sig vid en muntlig förhandling, dels att förevarande mål och mål T‑786/14, Bourdouvali m.fl./rådet m.fl., skulle förenas vad gäller den muntliga delen av förfarandet. Svarandena angav till tribunalen att de inte hade någon invändning mot den begärda föreningen av mål.
65
Den 18 april 2016 beslutade ordföranden på tribunalens första avdelning att, med tillämpning av artikel 69 d i rättegångsreglerna, vilandeförklara förevarande mål tills ett slutligt avgörande i domstolen skett av målen C‑8/15 P, Ledra Advertising/kommissionen och ECB, C‑9/15 P, Eleftheriou m.fl./kommissionen och ECB, C‑10/15 P, Theophilou och Theophilou/kommissionen och ECB, C‑105/15 P, Mallis och Malli/kommissionen och ECB, C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/kommissionen och ECB, C‑107/15 P, Chatzithoma/kommissionen och ECB, C‑108/15 P, Chatziioannou/kommissionen och ECB, och C‑109/15 P, Nikolaou/kommissionen och ECB.
66
Efter dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701), samt dom av den 20 september 2016, Mallis m.fl./kommissionen och ECB (C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702), genom vilka domstolen slutligt avgjorde de mål som angivits i punkt 65 ovan, återupptogs förfarandet i förevarande mål.
67
Den 27 oktober 2016 uppmanade tribunalen, som en processledande åtgärd enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, parterna att yttra sig angående de konsekvenser de ansåg följa i förevarande mål av dessa två domar. Parterna följde uppmaningen inom den angivna fristen.
68
Eftersom sammansättningen av tribunalens avdelningar förändrats enligt artikel 27.5 i rättegångsreglerna och referenten placerats på fjärde avdelningen omfördelades förevarande mål till den avdelningen.
69
Den 27 april 2017 beslutade ordföranden på tribunalens fjärde avdelning att förevarande mål skulle förenas med mål T‑786/13, Bourdouvali m.fl./rådet m.fl., vad gäller det muntliga förfarandet.
70
På förslag av fjärde avdelningen beslutade tribunalen den 17 maj 2017, i enlighet med artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta målet till en avdelning som sammanträder i utökad sammansättning.
71
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen den 18 maj 2017 att inleda det muntliga förfarandet utan att bifalla begäran om att målet skulle handläggas med förtur. Samma dag beslutade fjärde avdelningens ordförande att förhandlingen skulle hållas den 12 juli 2017.
72
Den 14 juni 2017 ställde tribunalen, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till parterna, som svarade inom föreskriven frist.
73
Sökandena begärde i skrivelse av den 20 juni 2017 att få tillgång till förhandlingsrapporten inför förhandlingen den 12 juli 2017 (se punkt 71 ovan). Ordföranden på fjärde avdelningen beslutade den 26 juni 2017 att bifalla denna begäran och sköt upp förhandlingen till den 11 september 2017.
74
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 11 september 2017.
III. Rättslig bedömning
75
När de skadebringande dekreten trädde i kraft (se punkterna 30–36 ovan) var sökandena antingen innehavare av insättningar hos Laïki och BoC, eller var ägare till aktier i dessa bolag.
76
Tillämpningen av de åtgärder som angivits i de skadebringande dekreten, i deras lydelse av den 30 juli 2013 (nedan tillsammans kallade de skadebringande åtgärderna) ledde till en avsevärd minskning av värdet på insättningar, aktier och obligationer. De exakta uppgifterna om detta har angivits av sökandena i en bilaga till ansökan.
77
Sökandena har gjort gällande att antagandet av de skadebringande åtgärderna kan tillskrivas svarandena. De har antagit vissa rättsakter (nedan kallade de omtvistade rättsakterna), genom vilka de, för det första, har tvingat Republiken Cypern att vidta de skadebringande åtgärderna för att komma i åtnjutande av för den oundgängligt stöd. För det andra har de godkänt att dessa åtgärder vidtas och, för det tredje, främjat eller vidmakthållit genomförandet av dessa åtgärder. Det rör sig mer specifikt om följande rättsakter:
–
Eurogruppens uttalande av den 25 mars 2013,
–
Eurogruppens ”avtal av den 25 mars 2013”,
–
”ECB:s råds beslut av den 21 mars 2013 om återbetalning av akut likviditetsstöd den 26 mars om inte ett avtal om räddningspaket träffas dessförinnan”,
–
”ECB:s beslut att fortsätta att lämna akut likviditetsstöd”,
–
kommissionens förhandling och träffande av samförståndsavtalet av den 26 april 2013 och
–
övriga rättsakter varigenom svarandena har bekräftat eller godkänt de skadebringande åtgärderna, det vill säga Eurogruppens uttalanden av den 12 april, den 13 maj och den 13 september 2013, ”kommissionens överväganden att de åtgärder som vidtagits av cypriotiska myndigheter uppfyllde villkoren”, beslut 2013/236 och kommissionens och ECB:s godkännande av betalning av olika utbetalningar av FSF till Republiken Cypern.
78
Sökandena har vidare gjort gällande att de omtvistade rättsakterna antagits utan beaktande av intressena hos den slutna grupp som bestått av insättare hos eller aktieägare i de berörda bankerna, vilket är ett allvarligt och tydligt åsidosättande av unionsrätten.
79
Sökandena har slutligen anfört att det finns ett direkt samband mellan de skadebringande åtgärderna och de förluster som de har lidit. De har begärt att dessa förluster ska ersättas.
A. Tribunalens behörighet
80
Svarandena har gjort gällande att tribunalen inte är behörig att pröva talan i förevarande mål.
81
Enligt artiklarna 268 och 340 andra och tredje styckena FEUF är tribunalen när det gäller utomobligatoriskt ansvar endast behörig att pröva tvister avseende ersättning för skada som orsakats av ECB eller unionens institutioner i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, deras organ eller deras tjänstemän när de utövar sitt uppdrag (se, för ett motsvarande synsätt, beslut av den 1 april 2008, Ayyanarsamy/kommissionen och Tyskland, T‑412/07, ej publicerat, EU:T:2008:84, punkt 24).
82
Enligt rättspraxis avser uttrycket ”institution” i artikel 340 andra stycket FEUF inte enbart de unionsinstitutioner som uppräknas i 13.1 FEU (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 2 december 1992, SGEEM och Etroy/BEI, C‑370/89, EU:C:1992:482, punkt 16). Uttrycket omfattar, med hänsyn till det system för utomobligatoriskt skadestånd som fastställs i EUF-fördraget, även samtliga andra unionsorgan som inrättats genom fördragen och som syftar till att genomföra unionens målsättningar. Följaktligen är unionen, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaterna och som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, ansvarig för de rättsakter som antas av dessa organ vid utövandet av de befogenheter som unionsrätten ger dem (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 10 april 2002, Lamberts/ombudsmannen, T‑209/00, EU:T:2002:94, punkt 49).
83
Härav följer att tribunalen inte får pröva en talan om skadestånd mot unionen som grundas på rättsstridigheten av en rättsakt som antagits av någon annan än ECB, någon av unionens institutioner i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, dess organ eller dess tjänstemän inom ramen för deras utövande av sitt uppdrag. De skador som orsakats av nationella myndigheter inom ramen för deras befogenhetsutövning kan således endast leda till ansvar för dessa och det är endast de nationella domstolarna som är behöriga att säkerställa att de eventuellt ersätts (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 7 juli 1987, L’Étoile commerciale och CNTA/kommissionen, 89/86 och 91/86, EU:C:1987:337, punkt 17, och där angiven rättspraxis, samt dom av den 4 februari 1998, Laga/kommissionen, T‑93/95, EU:T:1998:22, punkt 47).
84
Däremot kan det inte uteslutas att tribunalen kan pröva en talan om ersättning för skada som orsakats av en rättsakt från eller uppträdande hos en nationell myndighet när den säkerställer genomförandet av en rättsakt från unionen. Det ska i ett sådant fall, för att avgöra tribunalens behörighet, prövas om det påstått rättsstridiga handlandet härrör från en institution eller ett organ inom unionen eller från dess tjänstemän inom ramen för deras utövande av sitt uppdrag och inte kan tillskrivas den nationella myndigheten i fråga (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, dom av den 26 februari 1986, Krohn Import-Export/kommissionen_175/84, EU:C:1986:85, punkt 19). Så är fallet när den nationella myndigheten saknar utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av unionsbestämmelser som är rättsstridiga (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 11 januari 2002, Biret International/rådet, T‑174/00, EU:T:2002:2, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
85
Tribunalen är vidare behörig att pröva en talan om ersättning för skada som orsakats av rättsakter från eller rättsstridigt uppträdande av kommissionen eller ECB inom ramen för de uppgifter de fullgör i anledning av ESM-fördraget (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 54–60).
86
Utan att närmare identifiera den avgörande orsaken till påstådd skada i förevarande mål kan det konstateras att det är i tillämpningen av de skadebringande åtgärderna som den omedelbara orsaken till den ekonomiska förlust som sökandena påstår sig ha lidit, antingen som aktieägare eller insättare i de berörda bankerna, återfinns. Såsom sökandena anfört har dessa åtgärder införts med stöd av de skadebringande dekreten. De skadebringande dekreten, som utfärdades den 29 mars 2013 (se punkt 30 ovan) och ändrades den 30 juli samma år, antogs av en cypriotisk myndighet, CCB:s chef, med stöd av den cypriotiska lagen av den 22 mars 2013. Antagandet av denna lag och utfärdandet av dessa dekret föregick undertecknandet av samförståndsavtalet den 26 april 2013 och krävdes inte formellt genom någon rättsakt från unionen, till skillnad från till exempel en nationell rättsakt som antagits för att införliva ett direktiv. De skadebringande dekreten kan således inte formellt tillskrivas unionen.
87
Svarandena har i detta avseende, för det första, gjort gällande att utfärdandet av de skadebringande dekreten inte heller i praktiken kan tillskrivas unionen och det kan därför inte leda till ansvar för unionen. Dekreten kan enbart tillskrivas cypriotiska myndigheter, som har antagit dem ensidigt och med utövande av sina självständiga befogenheter. Kommissionen och ECB har preciserat att i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 nämns de skadebringande åtgärderna av historiska och beskrivande skäl, men lämnandet av FSF har endast villkorats av antagandet av framtida åtgärder. När det gäller de tekniska råd som lämnats under ett nationellt förfarande har kommissionen och ECB anfört att dessa inte kan leda till ansvar för unionen.
88
Rådet och kommissionen har, för det andra, understrukit att Eurogruppen är en informell mellanstatlig grupp vars uttalanden, som saknar all rättsverkan, ska tillskrivas deltagande medlemsstater och följaktligen inte kan utlösa ansvar för unionen.
89
ECB har, för det tredje, anfört att akut likviditetsstöd omfattas av befogenheten för centralbankerna inom Eurosystemet. ECB kan endast avgöra om det strider mot de uppgifter och syften som Europeiska centralbankssystemet (ECBS) har. Vid denna uppgifts utförande, då den inte är behörig att bedöma cypriotiska bankernas solvens, är ECB tvungen att godta de bedömningar som gjorts av CCB, vilka starkt grundats på det omedelbart förestående antagandet av ett stödprogram. ECB måste följaktligen komma fram till ett annat angreppssätt om inget sådant program skulle antas.
90
I alla händelser har ECB den 21 mars 2013 inte antagit något beslut enligt artikel 14.4 i protokoll nr 4 av den 30 mars 2010 om stadgan för [ECBS] och ECB (EUT C 83, 2010, s. 230) (nedan kallad stadgan för ECB), utan angett en enkel avsiktsförklaring som inte medfört några rättsverkningar och som fritt kunde ändras, även om denna förklaring kunde ha förstärkt trycket på de cypriotiska myndigheterna till följd av den dåliga situation dess finanser och banker befann sig i.
91
Kommissionen har, för det fjärde, anfört att varken ESM-fördraget eller rättspraxis förpliktar den att säkerställa att allt som omfattas av detta fördrag uppfyller unionsrätten. Då den har till uppgift att övervaka tillämpningen av fördraget enligt artikel 17 FEU, inom ramen för ESM, säkerställde kommissionen att samförståndsavtalet den 26 april 2013 var förenligt med unionsrätten. Det framgår av rättspraxis att artikel 17 FEU inte ger rättigheter till enskilda och att ett åsidosättande av den bestämmelsen inte kan ge upphov till ansvar för unionen.
92
Sökandena har gjort gällande att tribunalen är behörig att pröva talan i förevarande mål.
93
De har för det första gjort gällande att även om de skadebringande dekreten formellt utgör ensidiga och självständiga rättsakter utfärdade av Republiken Cypern, ska de skadebringande åtgärderna i praktiken tillskrivas svarandena. Eurogruppen har nämligen, i sitt uttalande av den 25 mars 2013, beslutat att villkora FSF med antagandet av dessa åtgärder och, med beaktande av ”ECB:s krav på återbetalning av det akuta likviditetsstödet senast den 26 mars 2013”, var FSF nödvändigt för att undvika Republiken Cyperns konkurs och dess handlingsfrihet var således obefintlig. Då Eurogruppen har krävt ett antagande av de skadebringande åtgärderna, är den omständigheten att de antagits före undertecknandet av samförståndsavtalet den 26 april 2013 irrelevant för frågan om de kan tillskrivas unionen. Däremot visar den omständigheten att de skadebringande åtgärderna nämnts i samförståndsavtalet den 26 april 2013 och att deras genomförande har övervakats av kommissionen, i enlighet med artikel 1.2 i beslut 2013/236 och i enlighet med innebörden av artikel 2.6 i det beslutet, att det rört sig om villkor för lämnandet av FSF.
94
Sökandena har, för det andra, anfört att vad som sker i Eurogruppen kan leda till skadeståndsansvar för unionen eftersom det rör sig om ett organ som anges i primärrätten, vars uppgifter utförs inom ramen för den monetära unionen som är en del av unionens exklusiva befogenhet. Enligt sökanden följer rådet dessutom alltid Eurogruppens beslut, eftersom Eurogruppen sammanträder på kvällen i samband med rådets ECOFIN-möten och förfogar över röster från medlemsstater som vid tidpunkten för händelserna i målet företrädde 215 av de 255 röster som behövdes för att uppnå kvalificerad majoritet.
95
Sökandena har tillagt att en icke bindande rättsakt, såsom ett offentliggörande, kan leda till skadeståndsansvar för unionen. I alla händelser var Eurogruppens uttalande av den 25 mars 2013 bindande. Eurogruppen beslutade att underställa lämnandet av FSF tydliga villkor vilka de cypriotiska myndigheterna, ESM och unionens berörda institutioner uppfattat som bindande. I synnerhet har ESM-rådet haft samma sammansättning som Eurogruppen och kan därför enligt sökandena inte göra annat än att följa detta beslut och uppfatta sig som bundet av det. Detta framgår för övrigt av själva förklaringen av den 25 mars 2013, liksom av parlamentets resolution av den 13 mars 2014 angående undersökningsrapporten avseende trojkans, det vill säga kommissionen, ECB och IMF, roll och aktiviteter i de euroländer som ”omfattas av stödprogram”. Sökandena har i detta avseende gjort gällande att den rättspraxis enligt vilken en unionsrättsakt som bemyndigar en medlemsstat att vidta en åtgärd direkt påverkar den rättsliga situationen för enskilda när det inte råder något tvivel om medlemsstatens utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning är analogt tillämplig i förevarande mål.
96
Sökandena har vidare anfört att lämnandet av FSF omfattas av unionsrätten. Stödet beslutades, för det första, av Eurogruppen, som är ett unionsorgan, i syfte att förverkliga unionens ändamål. Vidare lämnades FSF formellt av ESM, en mekanism vars nödvändighet fastställts av Europeiska rådet och vars ändamål är nära förbundet med unionens, som är underställd kommissionens och ECB:s kontroll. Slutligen åtföljdes FSF av beslut 2013/236, som antogs dagen före undertecknandet av samförståndsavtalet den 26 april 2013.
97
Sökandena har, för det tredje, anfört att ECB i enlighet med artikel 14.4 i stadgan för ECB skulle informeras om varje åtgärd avseende akut likviditetsstöd och ha rätt att förhindra en sådan. Den omständigheten att ECB inte var behörig att bedöma bankernas solvens innebär inte att dess beslut skulle vara godtyckliga.
98
För det fjärde har sökandena gjort gällande att unionen ådrar sig skadeståndsansvar när unionens institutioner, när de uppträder inom ramen för ESM, åsidosätter unionsrätten och samarbetar med att anta en rättsakt som utgör ett åsidosättande av unionsrätten eller underlåter att säkerställa att den ifrågavarande rättsakten är förenlig med unionsrätten. Unionens ansvar aktualiseras även på den grunden att svarandena godkänt de skadebringande åtgärderna.
99
Parternas meningsskiljaktigheter rör i sak två frågor som tribunalen ska pröva efter varandra. Den första är om de skadebringande åtgärderna, som formellt vidtagits av Republiken Cypern, i praktiken helt eller delvis ska tillskrivas svarandena (se punkterna 101–193 nedan).
100
Den andra frågan är om vissa rättsakter och visst uppträdande från svarandena kan, oavsett frågan om de kan tillskrivas ansvar för de skadebringande åtgärderna, ådra unionen utomobligatoriskt skadeståndsansvar (se punkterna 194–207 nedan).
1.
Ska de skadebringande åtgärderna tillskrivas sökandena?
101
För det första kan prövningen av om en omtvistad rättsakt eller ett omtvistat uppträdande kan tillskrivas sökandena vara relevant dels inom ramen för bedömningen av tribunalens behörighet, då den inte är behörig att pröva en talan om ersättning för skada som varken kan tillskrivas ECB, unionens institutioner i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, dess organ eller deras tjänstemän under tjänsteutövning, utan en medlemsstat eller något annat organ som inte tillhör unionen, dels inom ramen för bedömningen av talan i sak, då det rör omständigheter som gör det möjligt att fastställa om ett av de tre villkor som gäller för att unionen ska ådra sig skadeståndsansvar är uppfyllt, det vill säga om det finns ett orsakssamband mellan uppträdandet hos ECB, unionens institutioner i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, dess organ eller deras tjänstemän under tjänsteutövning och den påstådda skadan (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 3 maj 2017, Sotiropoulou m.fl./rådet, T‑531/14, ej publicerad, EU:T:2017:297, punkt 57). I förevarande mål ska, i synnerhet mot bakgrund av parternas argument (se punkterna 87–98 ovan), tribunalen pröva frågan om tillskrivande inom ramen för prövningen av sin behörighet.
102
Sökandena har i sak gjort gällande att svarandena i praktiken, genom de omtvistade rättsakterna (se punkt 77 ovan), tvingat Republiken Cypern att besluta om de skadebringande åtgärderna. Härav följer att sökandenas förluster i deras egenskap av aktieägare eller sparare i de berörda bankerna har uppkommit till följd av åtgärder som kan anses ha orsakats av unionens institutioner i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, dess organ, av ECB eller av deras tjänstemän under tjänsteutövning, vilket svarandena har bestritt.
103
Det ska således prövas, utifrån den rättspraxis som angivits i punkterna 81–85 ovan, om rådet, kommissionen och ECB, liksom Eurogruppen i den mån den kan anses vara en unionsinstitution i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, genom de omtvistade rättsakterna (se punkt 77 ovan) krävt att de skadebringande åtgärderna ska vidtas (se punkterna 104–182 nedan) och, om så är fallet, om Republiken Cypern hade något utrymme för skönsmässig bedömning att avstå från detta krav (se punkterna 183–191 nedan). Tribunalen preciserar att bedömningen av om de omtvistade rättsakterna är bindande eller inte och bedömningen av den ekonomiska och finansiella press som Republiken Cypern utsatts för har samband med frågan om fastställandet av den medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning. Dessa frågor ska således, om det behövs, prövas i den del av förevarande dom som rör den frågan.
a)
Har sökandena genom de omtvistade rättsakterna krävt att de skadebringande åtgärderna ska vidtas?
104
Tribunalen ska pröva var och en av de omtvistade rättsakterna (se punkt 77 ovan) för att avgöra om rådet, kommissionen och ECB, eller Eurogruppen, i den mån den är en unionsinstitution i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, genom en eller flera av dem har ålagt Republiken Cypern att vidta de skadebringande åtgärderna.
1) Eurogruppens uttalande av den 25 mars 2013
105
Sökandena har i sak gjort gällande att Eurogruppen genom sitt uttalande av den 25 mars 2013 villkorat lämnandet av FSF med att de skadebringande åtgärderna antas.
106
Innan prövningen av innehållet i detta uttalande ska det prövas om Eurogruppen är en unionsinstitution i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF. I enlighet med den rättspraxis som redovisats i punkt 82 ovan är det nämligen bara i ett sådant fall som en rättsakt från Eurogruppen, såsom här aktuell förklaring, kan ådra unionen skadeståndsansvar. Såsom angivits i punkt 82 ovan omfattar uttrycket ”institution” i artikel 340 andra stycket FEUF inte bara de institutioner som uppräknats i artikel 13.1 FEU, utan även samtliga andra unionsorgan som inrättats genom fördragen och som syftar till att genomföra unionens målsättningar.
107
Rådet och kommissionen har i sak anfört att Eurogruppen inte är en unionsinstitution i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF. Rådet har till stöd för detta hänvisat till bland annat punkt 61 i dom av den 20 september 2016, Mallis m.fl./kommissionen och ECB (C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702), av vilken det framgår att Eurogruppen inte ingår bland de olika konstellationer som finns inom Europeiska unionens råd eller utgör ett unionsorgan eller en unionsbyrå, varför den inte kan ådra unionen ett utomobligatoriskt ansvar.
108
Det kan konstateras att domstolen i punkt 61 i dom av den 20 september 2016, Mallis m.fl./kommissionen och ECB (C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702) angivit att Eurogruppen inte kan betraktas som ett unionsorgan eller en unionsbyrå ”i den mening som avses i artikel 263 FEUF”.
109
Den behörighet som unionsdomstolen har vid prövningen av en ogiltighetstalan enligt artikel 263 FEUF skiljer sig såväl vad gäller syfte som de yrkanden som kan prövas, från den behörighet som unionsdomstolen har vid prövningen av en talan om utomobligatoriskt skadestånd enligt artiklarna 268 och 340 FEUF (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, dom av den 14 juli 1961, Vloeberghs/Höga myndigheten, 9/60 och 12/60, EU:C:1961:18, s. 425). Såsom sökandena understrukit har talan om utomobligatoriskt skadestånd för unionen till följd av handlande eller underlåtenhet från dess institutioner införts som ett särskilt rättsmedel som är fristående i förhållande till andra rättsmedel, som har en särskild funktion i rättsmedelssystemet och som är underkastat villkor som har utformats med hänsyn till dess särskilda syfte (dom av den 28 april 1971, Lütticke/kommissionen_4/69, EU:C:1971:40, punkt 6, dom av den 12 april 1984, Unifrex/kommissionen och rådet, 281/82, EU:C:1984:165, punkt 11, och dom av den 7 juni 2017, Guardian Europe/Europeiska unionen, T‑673/15, under överklagande, EU:T:2017:377, punkt 53). Medan en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF syftar till ett upphävande av en viss åtgärd, syftar en talan om ersättning enligt artikel 340 FEUF till att ge ersättning för den skada som orsakats av en institution (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 2 december 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/rådet_5/71, EU:C:1971:116, punkt 3, och dom av den 18 september 2014, Georgias m.fl./rådet och kommissionen, T‑168/12, EU:T:2014:781, punkt 32).
110
Oberoende av huruvida en rättsakt utgör en sådan rättsakt mot vilken en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF kan väckas, är alla akter från en unionsinstitution i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, dess organ, ECB eller deras anställda under tjänsteutövning i princip sådana rättsakter mot vilka en skadeståndstalan enligt artikel 268 FEUF kan väckas (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 18 december 2009, Arizmendi m.fl./rådet och kommissionen, T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 och T‑484/04, EU:T:2009:530, punkt 65). På samma sätt kan ett uppträdande från unionen som inte utmynnar i något avgörande, vilket är ägnat att ådra unionen utomobligatoriskt skadeståndsansvar, ligga till grund för en skadeståndstalan även om det inte kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 15 januari 2003, Philip Morris International/kommissionen, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 och T‑272/01, EU:T:2003:6, punkt 123).
111
I det system av rättsmedel som inrättats genom EUF-fördraget är syftet med en talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar att vara kompenserande, bland annat genom att säkerställa ett effektivt rättsskydd för enskilda mot rättsakter och uppträdande från unionens institutioner i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, dess organ, ECB eller dess anställda under tjänsteutövning, när detta inte kan bli föremål för en ogiltighetstalan enligt artikel 263 FEUF. Utifrån de olika och kompletterande syften som dessa typer av rättsmedel har kan det inte anses att begreppet ”institution” i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF med nödvändighet är begränsat till sådana institutioner, organ och byråer inom unionen som avses i artikel 263 första stycket FEUF.
112
Tvärtom ska identifieringen av de enheter inom unionen som kan anses utgöra ”institutioner” i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF göras enligt kriterier som är specifika för denna bestämmelse och som skiljer sig från dem som används för att identifiera organ och byråer som avses i artikel 263 första stycket FEUF. För de behov som följer av artikel 263 FEUF avser det relevanta kriteriet möjligheten för svaranden att utfärda rättsakter som medför rättsverkningar för tredje man (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet_294/83, EU:C:1986:166, punkterna 23–25). När det däremot gäller de behov som följer av artikel 340 andra stycket FEUF ska det prövas om den enhet inom unionen som rättsakten eller det rättsstridiga uppträdandet kan tillskrivas har upprättats med stöd av fördragen och är avsedd att bidra till förverkligandet av unionens ändamål (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 10 april 2002, Lamberts/ombudsmannen, T‑209/00, EU:T:2002:94, punkt 49).
113
I artikel 137 FEUF och i protokoll nr 14 av den 26 oktober 2012 om Eurogruppen (EUT C 326, 2012, s. 283), som bifogats EUF-fördraget, finns bestämmelser om bland annat Eurogruppens inrättande, sammansättning, sammanträdesformer och dess uppgifter. I artikel 1 i protokollet föreskrivs att Eurogruppen ska sammanträda ”för att diskutera frågor förknippade med det särskilda ansvar som de delar när det gäller den gemensamma valutan”. Dessa frågor omfattas enligt artikel 119.2 FEUF av unionens åtgärder för att förverkliga de ändamål som avses i artikel 3 EUF, bland vilka återfinns upprättandet av en ekonomisk och monetär union vars valuta ska vara euron. Härav följer att Eurogruppen är ”ett unionsorgan som formellt inrättats genom fördragen” och vars syfte är att bidra till förverkligandet av unionens ändamål. Eurogruppens akter och uppträdande i samband med utövandet av den befogenhet den tilldelats genom unionsrätten ska således tillskrivas unionen.
114
En motsatt lösning skulle strida mot principen om en rättslig union, genom att göra det möjligt att inom ramen för unionens rättsordning upprätta organ vars rättsakter och uppträdande inte kan medföra något skadeståndsansvar för unionen.
115
Det ska, mot denna bakgrund, prövas om Eurogruppen, genom sitt uttalande av den 25 mars 2013, krävt att Republiken Cypern skulle anta de skadebringande åtgärderna. Det ska därvid framhållas att Eurogruppen i sitt uttalande av den 25 mars 2013 redogjorde på ett mycket allmänt sätt om vissa åtgärder som överenskommits politiskt med Republiken Cypern i syfte att stabilisera dess finansiella situation och angav eller uppmanade till vissa framtida åtgärder.
116
Eurogruppen uttalade däremot inte något slutligt ställningstagande avseende lämnade av FSF eller de villkor som Republiken Cypern skulle uppfylla för att få detta stöd. I synnerhet angav Eurogruppen varken att FSF skulle lämnas Republiken Cypern endast om den beslutade om de skadebringande åtgärderna eller att de omstruktureringsplaner för finanssektorn som specificerades i bilagan till förklaringen i fråga skulle anses utgöra en del av det makroekonomiska anpassningsprogrammet som Republiken Cypern skulle genomgå enligt artikel 12.1 i ESM-fördraget.
117
För det andra framgår det av uttalandet i fråga att Eurogruppen bedömt att möjligheten att bevilja eller avslå det begärda stödet inte omfattades av dess befogenhet, utan av ESM-rådets befogenhet. Tvärtemot vad sökandena påstått och trots att formuleringarna i bilagan till uttalandet kan förefalla kategoriska, däribland att Laïki omedelbart skulle likvideras med full täckning från aktieägarna, obligationsinnehavare och innehavare av icke garanterade insättningar och att BoC skulle rekapitaliseras genom en konvertering av icke garanterade insättningar till eget kapital med täckning från aktieägare och obligationsinnehavare (se punkt 27 ovan), var Eurogruppens uttalande av den 25 mars 2013 enbart av informativ art. Eurogruppen har endast informerat allmänheten om förekomsten av vissa avtal som träffats på politisk nivå och uttryckt sin uppfattning avseende sannolikheten att ESM skulle lämna FSF (se, för ett motsvarande synsätt, beslut av den 16 oktober 2014, Mallis och Malli/kommissionen och ECB, T‑327/13, EU:T:2014:909, punkterna 56–61).
118
Eurogruppen har således inte genom sin förklaring av den 25 mars 2013 krävt att Republiken Cypern skulle anta de skadebringande åtgärderna.
2) ”Eurogruppens avtal av den 25 mars 2013”
119
Såsom sökandena bekräftat till svar på tribunalens frågor anser de även att det i Eurogruppens uttalande av den 25 mars 2013 informerades om förekomsten av ett avtal träffat samma dag, enligt vilket medlemmarna i Eurogruppen överenskom att FSF endast skulle lämnas Republiken Cypern på villkor att den antog de skadebringande åtgärderna, utan någon möjlighet till omförhandling.
120
Förekomsten av ett sådant avtal framgår inte klart och entydigt av lydelsen av Eurogruppens uttalande av den 25 mars 2013. Sökandena har emellertid dragit slutsatsen att ett sådant avtal träffats utifrån vissa handlingar, däribland en skrivelse från den tyska finansministern till det tyska parlamentet den 13 april 2013 i syfte att få dess godkännande av att ESM skulle besluta att lämna FSF till Republiken Cypern. Denna skrivelse har följande lydelse:
”Eurogruppen har kommit fram till att, mot bakgrund av att den ursprungliga överenskommelsen förkastats av Cyperns parlament och osäkerheten i händelseutvecklingen därefter, i synnerhet i den cypriotiska banksektorn, ett tilltänkt program endast kan komma till stånd om följande åtgärder genomförs:
–
De grekiska filialerna som ägs av de största cypriotiska bankerna övertas av den grekiska banksektorn.
–
Likvidationen av [Laïki] och omstruktureringen av [BoC] utan användning av framtida stödmedel …
Bankernas ägare och andra fordringsägare är således involverade i ovannämnda omstruktureringsåtgärder enligt följande:
–
Ägarna och innehavare av underordnade fordringar och obligationsinnehavare står förluster motsvarande deras andelar i dess helhet.
–
Inlåning i Laïki … på mer än 100000 euro och som inte omfattas av insättningsgaranti bidrar till att täcka finansieringsbehovet för likvidationsåtgärderna. Insättningar på mindre än 100000 euro och som omfattas av insättningsgaranti överförs till [BoC].
–
Tillgångar av värde i Laïki … överförs till [BoC]. De tillgångar som överförs ska ha ett större värde än de skulder som överförs, så att Laïki … även bidrar till att stärka kapitalet i [BoC].
–
37,5 procent av insättningarna i [BoC] som inte omfattas av insättningsgaranti konverteras till aktier i banken. [En ytterligare del på 22,5 procent av dessa insättningar] kan också konverteras till aktier om så behövs. Syftet är att uppnå en grundläggande kärnprimärkapitalsrelation på 9 procent i [BoC].”
121
Av detta framgår att den tyska finansministern informerade det tyska parlamentet om förekomsten av ett avtal mellan medlemmarna i Eurogruppen om att villkora lämnandet av FSF med ett antagande av de skadebringande åtgärderna (eller i vart fall åtgärder som i hög grad liknar dem). Förekomsten av ett sådant avtal stöds av ett flertal förklaringar från de cypriotiska myndigheterna och vittnesuppgifter inför en undersökningskommission som det cypriotiska parlamentet tillsatt.
122
Det kan således konstateras att, för det första, det funnits ett avtal mellan företrädarna för de medlemsstater som har euron som valuta (nedan kallat villkorsavtalet) om att FSF endast skulle lämnas Republiken Cypern om den antog de skadebringande åtgärderna (eller i vart fall åtgärder som i hög grad liknade dem), att, för det andra, detta avtal var av informellt slag, då det inte träffats efter något på förhand reglerat förfarande eller med stöd av en viss rättslig grund, och att, för det tredje, det avtalet träffades vid ett sammanträde i Eurogruppen den 25 mars 2013, eller någon gång i närheten av denna tidpunkt, och den tyska finansministern ansåg att avtalet träffats av Eurogruppen.
123
Enligt artikel 137 FEUF jämförd med artikel 1 i protokoll nr 14 om Eurogruppen, är denna ett informellt sammanträde mellan ministrarna i de medlemsstater som har euron som valuta, vars syfte är att underlätta utbytet av synpunkter angående det specifika ansvar de delar i frågor rörande valutaunionen (se, för ett motsvarande synsätt, beslut av den 16 oktober 2014, Mallis och Malli/kommissionen och ECB, T‑327/13, EU:T:2014:909, punkt 41). I protokollet anges att Eurogruppens sammanträden ska förberedas av företrädarna för finansministrarna i de medlemsstater som har euron som valuta och kommissionen. Utifrån dessa bestämmelser är det rimligt att sluta sig till att Eurogruppen i princip består av finansministrarna i de medlemsstater som har euron som valuta. Som rådet bekräftade vid förhandlingen var så fallet här, där ministrarna i de medlemsstater som har euron som valuta som närvarade vid Eurogruppens sammanträde den 25 mars 2013 var de som ansvarade för finansfrågor.
124
För det andra består ESM-rådet enligt artikel 5.1 i ESM-fördraget av finansministrarna i de medlemsstater som har euron som valuta.
125
Såsom sökandena framhållit är medlemmarna i ESM-rådet och de ministrar som sammanträtt i Eurogruppen, i princip och i alla händelser i detta fall, samma fysiska personer. Det är således i praktiken omöjligt att avgöra om ett ”informellt” avtal, såsom villkorsavtalet, träffats av dessa personer i egenskap av företrädare för de medlemsstater som har euron som valuta inom ramen för Eurogruppen eller i egenskap av medlemmar i ESM-rådet.
126
FSF lämnades av ESM, enligt de regler och förfaranden som föreskrivs i ESM-fördraget, och inte av Eurogruppen.
127
Mot den bakgrunden ska villkorsavtalet anses ha träffats av finansministrarna i de medlemsstater som har euron som valuta som sammanträtt den 25 mars 2013 i egenskap av medlemmar i ESM-rådet och inte i egenskap av medlemmar i Eurogruppen. Omnämnandet av Eurogruppen i den skrivelse från den tyska finansministern som avses i punkt 120 ovan kan förklaras av att företrädarna för de medlemsstater som har euron som valuta i Eurogruppen som sammanträtt den dagen i praktiken är samma fysiska personer som medlemmarna i ESM-rådet.
128
Det ska tilläggas att de medlemsstater som har euron som valuta genom att skapa ESM, valt att ge denna internationella organisation, som är en juridisk person, konkret och exklusiv befogenhet i fråga om lämnande av finansiellt stöd till sådana stater i svårigheter. Utövandet av denna befogenhet är underställd folkrättsliga regler för organisationer för mellanstatligt samarbete, medan unionsrätten endast är tillämplig i den mån som det särskilt föreskrivs i ESM-fördraget. De medlemsstater som har euron som valuta har tydligt placerat lämnandet av FAF utanför såväl unionens verksamhetsområde som dess rättsliga ramverk.
129
De medlemsstater som har euron som valuta har visserligen samarbetat med vissa unionsinstitutioner, nämligen kommissionen och ECB, för att utföra vissa uppgifter till nytta för ESM. De uppgifter som lämnats dessa institutioner inom ramen för ESM-fördraget innefattar emellertid inte någon egen beslutanderätt och de åtgärder som dessa institutioner vidtar inom ramen för det fördraget binder endast ESM (dom av den 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 161, och dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 53).
130
Eurogruppen är, till skillnad från kommissionen och ECB, inte omnämnd i ESM-fördraget i egenskap av organ som kan utföra uppgifter för ESM:s räkning.
131
De finansministrar i de medlemsstater som har euron som valuta som sammanträtt i Eurogruppen i egenskap av medlemmar i den gruppen kan således inte tillskrivas befogenheten att i denna egenskap föregripa eller villkora de beslut som fattas av ESM-rådet, utan denna befogenhet kan enbart tillskrivas dem i egenskap av medlemmar i detta råd, även om avtal om villkoren för lämnande av FAF beslutas inom ramen för ett sammanträde i Eurogruppen.
132
Villkorsavtalet ska således anses ha träffats mellan företrädarna för de medlemsstater som har euron som valuta i deras egenskap av medlemmar i ESM-rådet.
133
Mot denna bakgrund kan det inte anses att Eurogruppen genom villkorsavtalet krävt att de skadebringande åtgärderna skulle vidtas.
3) ”ECB:s råds beslut av den 21 mars 2013 om återbetalning av det akuta likviditetsstödet senast den 26 mars om inte ett avtal om räddningspaket träffas dessförinnan”
134
Sökandenas talan avser även det pressmeddelande som lämnats av ECB den 21 mars 2013 (se punkt 23 ovan) Såsom preciserats vid förhandlingen anser sökandena att detta pressmeddelande innefattade ett meddelande av beslutet av ECB-rådet om återbetalning av det akuta likviditetsstödet senast den 26 mars 2013, om inte ett avtal om räddningspaket träffas dessförinnan.
135
Pressmeddelandet löd som följer:
”ECB:s råd har beslutat att upprätthålla den befintliga nivån på det akuta likviditetsstödet till och med den 25 mars 2013.
En förlängning av återbetalningsfristen kan endast ske om ett unions/IMF-program genom vilket de berörda bankernas solvens garanteras genomförs.”
136
Tribunalen ska först pröva räckvidden av detta pressmeddelande. I detta syfte ska de huvudsakliga regler som omger det akuta likviditetsstödet redovisas.
137
Det framgår av avtalet av den 7 februari 2013 om akut likviditetsstöd att akut likviditetsstöd definieras som tillhandahållande av ”centralbankmedel” eller varje annat stöd som kan leda till en ökning av ”centralbankmedel” till en finansiell institution eller en grupp av finansinstitutioner med likviditetsproblem, utan att dessa åtgärder omfattas av den enhetliga monetära politiken.
138
Enligt samma avtal är ansvaret för akut likviditetsstöd den berörda nationella centralbankens, som står dess kostnader och risker. Akut likviditetsstöd vilar således i princip på nationell rättslig grund. Det framgår i förevarande mål av invändningen om rättegångshinder från ECB och dess svar på tribunalens frågor att akut likviditetsstöd lämnats av CCB till berörda banker på grundval av punkt 6.2 e och punkt 46.3 O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (No. 138(I)/2002) (lag om Cyperns centralbank 2002), EE, bilaga I(I), no 3624, 19.7.2002) (nedan kallad lagen av den 19 juli 2002). Enligt den förstnämnda bestämmelsen har CCB i uppgift att bland annat säkerställa det finansiella systemets stabilitet. Den sistnämnda bestämmelsen ger CCB behörighet att ”lämna förskott mot säkerhet eller lån mot säkerhet till banker, med fastställd löptid och av skäl som den kan utforma”.
139
Såsom framgår av skrivelsen från CCB av den 25 juli 2017 som bilagts ECB:s svar på tribunalens frågor har CCB:s råd, i en handling av den 31 januari 2011, närmare beskrivit de principer och förfaranden som omger tillhandahållandet av akut likviditetsstöd. I denna handling anges bland annat att CCB får tillämpa punkt 46.3 i lagen av den 19 juli 2002 för att ge tillfällig hjälp till ett övervakat solvent kreditinstitut med likviditetsbrist. I handlingen preciseras att en sådan hjälp avser att säkerställa den finansiella stabiliteten och får endast ske när det föreligger en potentiell risk för systemet och lämnas i allmänhet endast under exceptionella förhållanden.
140
Det framgår även, såsom sökandena anfört, av denna handling att akut likviditetsstöd inte omfattas av den enhetliga valutapolitiken och omfattas därmed av tillämpningsområdet för artikel 14.4 i stadgan för ECB. Den bestämmelsen har följande lydelse:
”De nationella centralbankerna kan utföra andra uppgifter än de som anges i [stadgan för ECB], såvida inte ECB-rådet med en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna finner att dessa uppgifter strider mot ECB:s mål och funktioner. Sådana uppgifter ska utföras på de nationella centralbankernas eget ansvar och egen risk och ska inte betraktas som en del av ECBS funktioner.”
141
I en handling med titeln ”Förfaranden för [akut likviditetsstöd]” som åberopats till stöd för invändningen om rättegångshinder har ECB anfört att ECB-rådet enligt artikel 14.4 i stadgan för ECB hade ansvaret för att begränsa det akuta likviditetsstödet om rådet ansåg att dessa stöd inkräktade på de syften och uppgifter som ECBS hade. Beslutet från ECB-rådet av den 3 november 2011 om förfaranden för akut likviditetsstöd och avtalet av den 7 februari 2013 om akut likviditetsstöd (se punkt 137 ovan) föreskriver i detta avseende ett system för informationsutbyte och samarbete mellan centralbankerna och ECB.
142
Bland de upplysningar som nationella centralbanker därmed ska tillhandahålla ECB angående varje transaktion avseende akut likviditetsstöd återfinns ”bedömningen av en omsorgsfull kontrollant på kort och meddellång sikt av solvensen och likviditen hos de kreditinrättningar som mottar akut likviditetsstöd, inklusive de kriterier som använts för att komma fram till en positiv bedömning av solvensen”. Detta villkor ska förstås utifrån förbudet mot monetär finansiering i artikel 123 FEUF, vilket återges i artikel 21.1 i stadgan för ECB. ECB har i sin invändning om rättegångshinder anfört att den alltjämt ansåg att finansieringen av solventa kreditinrättningar med hjälp av akut likviditetsstöd var förenligt med detta förbud, medan finansieringen av insolventa kreditinrättningar inte var det. Handlingen från CCB av den 31 januari 2011 som redovisats i punkt 139 ovan ger stöd för den hållningen, genom att ange att allt tillhandahållande av akut likviditetsstöd när det fanns underliggande solvensproblem stod i klar strid med artikel 123 FEUF och med artikel 21.1 i stadgan för ECB.
143
Under den tid när omständigheterna i målet inträffade hade ECB inte någon särskild befogenhet i fråga om tillsyn över kreditinrättningar i unionen, som uteslutande omfattades av de nationella övervakningsmyndigheternas behörighet. Mot denna bakgrund var det akuta likviditetsstödet, för att kunna säkerställa iakttagande av förbudet mot monetär finansiering, beroende av den information som dessa myndigheter lämnade om solvensen hos de banker som mottog akut likviditetsstöd.
144
Det ska, för det andra, prövas om pressmeddelandet av den 21 mars 2013 visar att det fanns ett beslut som fattats enligt artikel 14.4 i stadgan för ECB, såsom sökandena påstått (se punkt 134 ovan), eller om det enbart var en avsiktsförklaring, såsom ECB påstått (se punkt 90 ovan).
145
Enligt artikel 14.4 i stadgan för ECB har ECB-rådet befogenhet att förbjuda en nationell centralbank att lämna akut likviditetsstöd när det strider mot ECB:s mål och funktioner. I pressmeddelandet av den 21 mars 2013 anges att ECB-rådet ”beslutat” att upprätthålla en viss nivå på det akuta likviditetsstödet till och med den 25 mars 2013. Härav följer underförstått men med nödvändighet att upprätthållandet av denna nivå på det akuta likviditetsstödet från och med den 26 mars 2013 inte längre skulle vara tillåtet och, såsom anges i pressmeddelandet kunde en ”förlängning av återbetalningsfristen … endast ske om ett unions/IMF-program genom vilket de berörda bankernas solvens garanteras genomförs”.
146
Tribunalen konstaterar således, i likhet med sökandena, att pressmeddelandet av den 21 mars 2013 visade att det fattats ett beslut i ECB-rådet om att motsätta sig bibehållandet av den existerande nivån på akut likviditetsstöd från och med den 26 mars 2013 och villkora en eventuell förlängning av återbetalningstiden med att det beslutas om att ett stödprogram som säkerställer berörda bankernas solvens genomförs (nedan kallat ECB-rådets beslut av den 21 mars 2013).
147
För det tredje ska det prövas om det framgår av lydelsen av pressmeddelandet den 21 mars 2013 att ECB krävt att Republiken Cypern skulle anta de skadebringande åtgärderna.
148
I pressmeddelandet av den 21 mars 2013 uttalas endast vilket resultat som ska uppnås. ECB har nämligen varken direkt eller indirekt hänvisat till de skadebringande åtgärderna, utan endast uttalat att ett villkor för en eventuell förlängning av återbetalningsfristen för det akuta likviditetsstödet var att det beslutades om ett stödprogram från unionen och IMF som säkerställde solvensen för berörda banker. Pressmeddelandet specificerade inte på något sätt de särdrag som ett sådant program skulle ha. Inte heller nämndes något om Eurogruppens uttalanden, rättsakter från ESM eller pågående förhandlingar om antagandet av de skadebringande åtgärderna.
149
Tvärtemot vad sökandena gjort gällande påverkar tidningsartikeln av den 17 oktober 2014 med rubriken ”Before a bailout, E.C.B. minutes showed doubts over keeping a Cyprus Bank Afloat” (ECB:s protokoll visar på att det före räddningsaktionen fanns tvivel om det var möjligt att hålla cypriotisk bank flytande) inte på något sätt denna bedömning. I artikeln rapporteras nämligen bara att ”en närmare läsning av protokollet [från sammanträden i ECB-rådet] visar på flera tillfällen när företrädare för ECB anfört att de ska avsluta ett program [för akut likviditetsstöd som lämnats till Laïki] om Republiken Cypern inte gör nödvändiga framsteg för att säkerställa ett ekonomiskt räddningsprogram”, utan att någonstans påstå att dessa företrädare ska ha krävt att ett sådant program ska ha något specifikt innehåll eller särskilda särdrag.
150
Även om det skulle bevisas att en ledamot av ECB:s direktion skulle ha gett uttryck för vissa uppfattningar vid Eurogruppens sammanträde den 15 och 16 mars 2013 stödjer detta inte sökandenas sak. Enligt en tidningsartikel den 19 februari 2015 med rubriken ”Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (Har trojkan lurat till sig miljarder på bekostnad av spararna i Cypern?), till vilken sökandena hänvisat, har denna ledamot av ECB:s direktion hotat med att beröva de cypriotiska bankerna tillgång till akut likviditetsstöd. Det framgår emellertid inte på något sätt av de uttalanden som refereras i artikeln att denna ledamot i ECB:s direktion därmed avsett att villkora ECB:s godtagande av fortsatt akut likviditetsstöd av ett antagande av de skadebringande åtgärderna. Det är snarare möjligt att anse att detta, mot bakgrund av de vittnesmål som lämnats av Republiken Cyperns finansminister inför en undersökningskommission som det cypriotiska parlamentet tillsatt vid denna tid, avsåg införandet av en skatt på alla banktillgodohavanden i Cypern. Denna skatt, som underkändes av det cypriotiska parlamentet den 19 mars 2013 (se punkt 22 ovan), återfinns inte bland de skadebringande åtgärderna.
151
Mot denna bakgrund kan det konstateras att, såsom ECB anfört, det framgår av pressmeddelandet av den 21 mars 2013 att Republiken Cypern hade utrymme att vidta andra åtgärder än de skadebringande åtgärderna för att säkerställa de berörda bankernas solvens (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, beslut av den 14 juli 2016, Alcimos Consulting/ECB, T‑368/15, ej publicerat, EU:T:2016:438, punkt 38). Varken pressmeddelandet eller det beslut till vilket det hänvisar kan således anses ha inneburit ett krav från ECB på Republiken Cypern att anta de åtgärderna.
4) ”[Besluten] att fortsätta bevilja akut likviditetsstöd” som ska ha fattats av ECB
152
Sökandena har särskiljt mellan ECB-rådets beslut av den 21 mars 2013 (se punkterna 134–151 ovan) och det beslut som de kallar ECB:s beslut att ”fortsätta att lämna akut likviditetsstöd”. Vid förhandlingen förklarade sökandena att dessa beslut fattats före pressmeddelandet av den 21 mars 2013.
153
Vid denna tid omfattades akut likviditetsstöd emellertid enbart av nationella övervakningsorgans befogenheter (se punkterna 137–143 ovan). ECB-rådet hade således endast befogenhet att begränsa det akuta likviditetsstödet om det ansåg att dessa stöd inkräktade på de syften och uppgifter som ECBS hade. Det måste mot den bakgrunden anses att sökandena har hänvisat till de ECB:s rättsakter som beslutats före den 21 mars 2013 om att inte motsätta sig akut likviditetsstöd.
154
Det framgår emellertid inte av handlingarna i målt att ECB genom dessa beslut skulle ha krävt att Republiken Cypern skulle anta de skadebringande åtgärderna. Tvärtom har sökandena själva vid förhandlingen erkänt att de hänvisat till dessa beslut enbart för att visa det påstått godtyckliga i ECB-rådets beslut av den 21 mars 2013.
155
ECB har således inte genom ”[besluten] att fortsätta att lämna akut likviditetsstöd” som antagits före pressmeddelandet av den 21 mars 2013 krävt att Republiken Cypern skulle anta de skadebringande åtgärderna.
5) Senare akter
156
Bland de omtvistade akterna (se punkt 77, femte och sjätte strecksatserna, ovan) återfinns även följande fyra grupper av akter:
–
kommissionens förhandling och träffande av samförståndsavtalet av den 26 april 2013 och
–
”kommissionens överväganden att de åtgärder som vidtagits av cypriotiska myndigheter uppfyllde villkoren” och kommissionens och ECB:s godkännande av utbetalningar av olika delutbetalningar av FSF till Republiken Cypern.
–
Eurogruppens uttalanden av den 12 april, den 13 maj och den 13 september 2013 och
–
beslut 2013/236.
157
Dessa akter har beslutats efter den 29 mars 2013 och därmed efter det att de skadebringande dekreten antogs. Det är således inte möjligt att anse att svarandena genom dessa akter ska ha krävt ett antagande av de skadebringande åtgärder som återfanns i dessa dekret. De kunde på sin höjd ha krävt ett antagande av de skadebringande åtgärder som infördes genom de ändringar av de skadebringande dekreten den 30 juli 2013 och som redovisats i punkterna 33 och 34 ovan. Sökandena har emellertid gjort gällande att de omtvistade akterna sammantagna utgör en ”kontinuerlig helhet” som inleddes med svarandenas uppträdande som ledde fram till antagandet av villkorsavtalet och som fortsatt genom ett flertal åtgärder före och efter undertecknandet av samförståndsavtalet den 26 april 2013. Sökandena preciserade vid förhandlingen att var och en av dessa rättsakter och uppträdanden var en ”nödvändig länk i en kedja av villkor”. Mot denna bakgrund skulle en underlåtenhet från svarandenas sida att vidta någon av dessa rättsakter ha inneburit slutet för de skadebringande åtgärderna, som då inte hade kunnat genomföras.
158
Sökandenas argument utgår från att svarandenas antagande av var och en av de akter som angivits i punkt 156 ovan var ett nödvändigt villkor för Republiken Cyperns vidmakthållande eller fortsatta genomförande av de skadebringande åtgärderna. Det kan emellertid konstateras att detta resonemang bygger på ren spekulation. Det framgår nämligen inte av handlingarna i målet att Republiken Cypern skulle ha varit tvungen att avbryta genomförandet av någon av de skadebringande åtgärderna ifall någon av de senare rättsakterna som angivits i punkt 156 ovan inte hade antagits.
159
Sökandenas skrivelser i målet vid tribunalen, i synnerhet vad som anförts om att Republiken Cypern inte utan att åsidosätta vissa av de efterföljande akterna kunde ha upphävt lagen av den 22 mars 2013 och de skadebringande dekreten eller upphört med genomförandet av de skadebringande åtgärderna som infördes den 29 mars 2013, kan emellertid tolkas på så sätt att svarandena har tvingat Republiken Cypern att vidmakthålla och fortsätta med genomförandet av dessa åtgärder. Den påstådda skadan var således inte enbart en konsekvens av antagandet av de skadebringande åtgärderna, utan även av vidmakthållandet och det fortsatta genomförandet av dem.
160
Det ska därför prövas om svarandena genom att anta de akter som avses i punkt 156 ovan tvingat Republiken Cypern att vidmakthålla eller fortsätta att genomföra de skadebringande åtgärder som infördes den 29 mars 2013. Det ska även prövas om svarandena genom dessa akter krävt ett antagande av de skadebringande åtgärder som införts genom ändringarna i de skadebringande dekreten den 30 juli 2013 och som avses i punkterna 33 och 34 ovan.
161
När det, för det första, gäller kommissionens ingående av samförståndsavtalet den 26 april 2013 kan de åtgärder som specificeras i det avtalet delas in i tre grupper, där var och en av dem har olika syften, nämligen, för det första, ett återupprättande av ett hälsosamt cypriotiskt finanssystem och av insättarnas och marknadens förtroende, för det andra, den fortsatta konsolideringsprocessen av skattesystemet och, för det tredje, genomförandet av strukturella reformer.
162
De skadebringande åtgärderna återfinns i den första av dessa tre grupper. De har angivits först under rubriken ”Hittills vunna framsteg” och senare mer detaljerat i punkterna 1.23–1.28 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 (se punkt 42 ovan).
163
Tribunalen ska först pröva vad ECB och kommissionen anfört om att de skadebringande åtgärderna återgivits i samförståndsavtalet av rent historiska och deskriptiva skäl (se punkt 87 ovan).
164
Det anges i skälen D och F i samförståndsavtalet av den 26 april 2013, dels att FSF lämnas Republiken Cypern på villkor att den respekterar de åtgärder som anges i detta, dels att ESM-rådet ska besluta, på grundval av kommissionens rapport och innan utbetalningar sker, huruvida dessa åtgärder respekteras. Tvärtemot vad kommissionen anfört finns det ingen bestämmelse i samförståndsavtalet den 26 april 2013 som anger att Republiken Cypern kan begränsa sig till att vidta vissa nya åtgärder. Det framgår snarare av hela avtalets avfattning att genomförandet av samtliga åtgärder som anges i det, således även vidmakthållandet av de åtgärder som redan vidtagits innan avtalet undertecknades, har ansetts nödvändiga.
165
För det andra nämns, i punkterna 1.23–1.28 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013, de åtgärder som redan vidtagits tillsammans med åtgärder att vidta. De sistnämnda skulle förlora sin verkan i avsaknad av de åtgärder som redan vidtagits. Såsom anges i punkt 1.26 i samförståndsavtalet den 26 april 2013 att rekapitaliseringen av BoC genomförts med hjälp av bland annat en konvertering av insättningar som inte omfattas av bankgaranti till aktier (en åtgärd som redan vidtagits) och i punkt 1.27 i avtalet att om en utvärdering av kapitalbehovet för BoC som skulle genomföras senare skulle visa att BoC var underkapitaliserad skulle en större del av insättningar som inte omfattas av bankgaranti konverteras till aktier, medan det för det fall att BoC skulle visa sig vara överkapitaliserat hade innehavare av insättningar som inte omfattas av bankgaranti rätt till återbetalning (åtgärd att vidta).
166
Vad kommissionen och ECB anfört om att de skadebringande åtgärderna redovisats i samförståndsavtalet enbart av historiska och deskriptiva skäl ska således lämnas utan avseende. Härav följer att det i punkt 1.26 i samförståndsavtalet den 26 april 2013 krävs ett vidmakthållande av de skadebringande åtgärder som införts den 29 mars 2013 såsom villkor för lämnande av FSF. Vad gäller punkt 1.27 i detta avtal rör den ytterligare konverteringar av insättningar i BoC till aktier, såsom också beslutades den 30 juli 2013 genom de ändringar i dekret nr 103 som redovisats i punkt 33 ovan.
167
Kommissionen undertecknade emellertid samförståndsavtalet den 26 april 2013 för ESM:s räkning, enligt artikel 13.4 i ESM-fördraget. Som anförts i punkt 129 ovan, innebär emellertid de uppgifter som anförtrotts kommissionen och ECB inom ramen för ESM-fördraget inte någon egen beslutanderätt och den verksamhet som dessa två institutioner utövar inom ramen för samma fördrag kan endast leda till ansvar för ESM (dom av den 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 161, och av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 53). Kravet på vidmakthållande och fortsatt genomförande av de skadebringande åtgärderna, liksom kravet på en eventuell ytterligare konvertering till aktier i BoC, som upptagits i detta samförståndsavtal kan således enbart tillskrivas ESM och inte kommissionen.
168
Således har kommissionen genom att ingå samförståndsavtalet den 26 april 2013 inte krävt vidmakthållandet eller det fortsatta genomförandet av de skadebringande åtgärder som infördes den 29 mars 2013 av Republiken Cypern, utan har enbart lämnat ESM praktiskt bistånd för att träffa ett avtal för vilket ESM och Republiken Cypern ansvarar. Samma slutsats gäller för de skadebringande åtgärder som infördes den 30 juli 2013 genom ändringar i de skadebringande dekreten och redovisas i punkterna 33 och 34 ovan.
169
Även om, för det andra, kommissionen skulle anses ha krävt ett vidmakthållande eller ett fortsatt genomförande av de skadebringande åtgärderna eller antagande av de skadebringande åtgärder som infördes den 30 juli 2013 genom ändringar i de skadebringande dekret som angivits i punkterna 33 och 34 ovan, kan kommissionens konstaterande att ”de åtgärder som de cypriotiska myndigheterna vidtagit uppfyller villkoren” eller dess och ECB:s godkännande av utbetalning av vissa delar av FSF till Republiken Cypern (se punkt 156, andra strecksatsen, ovan), av skäl som motsvarar de som angivits i punkterna 167 och 168 ovan, inte tillskrivas dem utan enbart ESM. När kommissionen i enlighet med artikel 13.7 i ESM-fördraget tillsammans med ECB övervakar iakttagandet av villkoren för FSF, utövar den nämligen endast en praktisk uppgift för ESM:s räkning, som ensam har beslutsrätten.
170
När det, för det tredje, gäller Eurogruppens uttalanden den 12 april, 13 maj och 13 september 2013 (se punkt 156, tredje strecksatsen, ovan), har Eurogruppen inte anfört att det skulle vara nödvändigt att vidmakthålla eller fortsätta att genomföra de skadebringande åtgärderna för att Republiken Cypern skulle kunna få utbetalningar av olika delar av FSF från ESM. Det anges heller inget om att det skulle vara nödvändigt att anta de skadebringande åtgärder som infördes den 30 juli 2013 genom de ändringar av de skadebringande dekreten som beskrivits i punkterna 33 och 34 ovan. Eurogruppen har i dessa uttalanden enbart mycket kortfattat beskrivit och välkomnat vissa åtgärder som de cypriotiska myndigheterna vidtagit, och uttryckt sin uppfattning att dessa åtgärder kunde bidra till att lindra de finansiella svårigheter som Republiken Cypern ställts inför. Eurogruppen beskrev även i dessa uttalanden de steg som genomgåtts och uttryckte sitt stöd för utbetalning av en ny del av stödet.
171
Eurogruppen har således inte genom uttalandena den 12 april, 13 maj och 13 september 2013 krävt ett vidmakthållande eller ett fortsatt genomförande av de skadebringande åtgärderna eller ett antagande av de skadebringande åtgärder som infördes den 30 juli 2013 genom de ändringar i de skadebringande dekreten som redovisats i punkterna 33 och 34 ovan.
172
När det, för det fjärde, gäller beslut 2013/236 (se punkt 156, fjärde strecksatsen, ovan), genom vilket rådet ska ha ”godkänt och införlivat med unionsrätten” de påstått rättsstridiga villkoren för FSF kan det konstateras att, tvärtemot vad sökandena anfört, de skadebringande åtgärderna inte specifikt omnämns i det beslutet. Det är nämligen enbart skälen 5 och 9 samt artikel 2.6 i beslutet, vilka inte direkt avser den större delen av de skadebringande åtgärderna, som rör frågor som har samband med dessa.
173
I skäl 5 i beslut 2013/236 finns ett avsnitt som har följande lydelse:
”… Den 25 mars 2013 nådde Eurogruppen en politisk överenskommelse med de cypriotiska myndigheterna om grunderna för ett makroekonomiskt anpassningsprogram. Banksektorn skulle omstruktureras och skäras ned och insatserna trappas upp för en konsolidering av de offentliga finanserna, strukturreformer och privatisering. Dessutom skulle rekapitaliseringen av de två största bankerna nästan uteslutande genereras inifrån dessa banker (dvs. från aktieägare, obligationsinnehavare och insättare).”
174
Skäl 9 i beslut 2013/236 lyder som följer:
”Att öka den cypriotiska banksektorns långsiktiga motståndskraft är avgörande för att återställa finansiell stabilitet i Cypern och följaktligen – med tanke på de nära kopplingarna – bevara den finansiella stabiliteten i euroområdet som helhet. Betydande nedskärningar och omstruktureringar av den cypriotiska banksektorn håller på att genomföras. Det cypriotiska Representanthuset har antagit lagstiftning för att upprätta en övergripande ram för återhämtning, rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut. Genom den nya ramen har den cypriotiska banksektorn omedelbart och i betydande utsträckning kunnat skäras ned. För att bevara den cypriotiska banksektorns likviditet har tillfälliga administrativa åtgärder införts, inbegripet kapitalkontroller.”
175
Rådet har i dessa två skäl på ett allmänt sätt beskrivit de ansträngningar för att omstrukturera finanssektorn som redan gjorts av de cypriotiska myndigheterna, men inte några detaljer om innehållet i de skadebringande åtgärder som infördes den 29 mars 2013, förutom genom en allmän hänvisning till aktieägarnas och insättarnas roll i rekapitaliseringen av de berörda bankerna. Där har heller inte angivits att dessa åtgärder ska vidmakthållas eller att de cypriotiska myndigheterna ska fortsätta att genomföra dem. Rådet har heller inte specifikt berört de skadebringande åtgärder som infördes den 30 juli 2013 genom de ändringar i de skadebringande dekreten som redovisats i punkterna 33 och 34 ovan.
176
Artikel 2.6 i beslut 2013/236 har följande lydelse:
”I syfte att återställa den finansiella sektorns sundhet ska Cypern fortsätta att grundligt reformera och omstrukturera banksektorn och förstärka bärkraftiga banker genom att återställa deras kapital, åtgärda deras likvida ställning och förstärka tillsynen över dem. Programmet ska omfatta följande åtgärder och resultat:
a)
Säkerställande av att banksektorns likviditetsläge noga övervakas. De tillfälliga begränsningarna av den fria rörligheten för kapital som nyligen införts … ska övervakas noggrant. Målet är att kontrollerna ska kvarstå endast så länge som det är absolut nödvändigt … De nationella bankernas medelfristiga finansierings- och kapitalplaner som är beroende av finansiering från centralbanken eller statligt stöd bör realistiskt återspegla banksektorns förväntade skuldsaneringsprocess, och minska beroendet av lån från centralbanker, samtidigt som man undviker akut försäljning av tillgångar och kreditåtstramning. Bestämmelserna om minsta likviditetskrav ska uppdateras för att förhindra överdriven emittentkoncentration i framtiden.
b)
Upprätta en oberoende värdering av tillgångarna i [de berörda bankerna] och snabbt integrera verksamheten i [Laïki] i [BoC]. Värderingen ska slutföras snabbt för att göra det möjligt att slutföra [BoC] konvertering från inlåning till aktier.
c)
Anta nödvändiga regleringskrav avseende en ökning av den lägsta kärnprimärkapitalrelationen till 9 procent senast i slutet av 2013.
d)
Vidta åtgärder för att minimera kostnaderna för omstrukturering av banker som bärs av skattebetalare. Underkapitaliserade kommersiella och kooperativa kreditinstitut ska, i största möjliga utsträckning, mobilisera kapital från privata källor innan statliga stöd beviljas. Eventuella planer på omstrukturering ska formellt godkännas enligt reglerna om statligt stöd, innan sådant statligt stöd tillhandahålls.
e)
Garantera att ett kreditregister upprättas …
f)
Stärka bankernas styrelseformer, också genom att förbjuda utlåning till oberoende styrelseledamöter eller till dem anknutna parter.
g)
Maximera återkrav av nödlidande lån, samtidigt som man minimerar låntagarnas incitament till strategiska betalningsinställelser …
h)
Anpassa regleringen av och tillsynen över kooperativa kreditinstitut till dem för kommersiella banker.
i)
Att fastställa lönsamheten för kooperativa kreditinstitut och, i samråd med kommissionen, ECB och IMF, utveckla en strategi för framtida struktur, funktionssätt och lönsamhet för den kooperativa kreditinstitutssektorn. Strategin bör vara genomförd före mitten av 2015.
j)
Öka övervakningen av skulderna hos företags- och hushållssektorerna och inrätta en ram för riktad omstrukturering av den privata sektorn.
k)
Ytterligare stärka ramen för bekämpning av penningtvätt och säkerställa fullständig insyn i enheter …
l)
Införa obligatorisk övervakning baserad på kapitaliseringsnivån.
m)
Integrera stresstest i den reguljära externa bankövervakningen och
n)
Införa ett enhetligt databaserat rapporteringssystem för banker och kreditinstitut.”
177
Bland dessa ”åtgärder och resultat” kan endast de som anges i, för det första, artikel 2.6 b i beslut 2013/236, avseende integreringen av Laïki med BoC och konverteringen av inlåning till aktier i BoC, och, för det andra, artikel 2.6 d i samma beslut, avseende minimeringen av kostnaderna för omstrukturering av banker som bärs av skattebetalare, anses röra de skadebringande åtgärderna i fråga.
178
När det, för det första, gäller integreringen av Laïki i BoC ska det understrykas att artikel 2.6 b i beslut 2013/236 endast i allmänna termer identifierar en åtgärd som Republiken Cypern var skyldig att vidta. Det anges inte i bestämmelsen att integrationen av Laïki i BoC ska genomföras på något särskilt sätt. De cypriotiska myndigheterna förfogade således, i vart fall över ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid definitionen av dessa metoder. Integrationen av Laïki i BoC kan inte i sig utgöra en sådan rättsstridig handling som sökandena gjort gällande, utan snarare kan metoderna för genomförande av denna åtgärd innebära en sådan rättsstridighet. Även om det skulle vara visat följer således inte den skada som sökandena påstått sig ha lidit till följd av den omständigheten att Laïki integrerats i BoC av artikel 2.6 b i beslut 2013/236, utan av de tillämpningsåtgärder som antagits av Republiken Cypern för att genomföra den.
179
När det därefter gäller minimeringen av kostnaderna för omstrukturering av banker som bärs av skattebetalare kan det konstateras att antagandet av åtgärder i detta syfte i artikel 2.6 d i beslut 2013/236 endast, för det första, beskrivs allmänt och, för det andra, att underkapitaliserade kommersiella och kooperativa kreditinstitut i största möjliga utsträckning ska mobilisera kapital från privata källor innan statliga stöd beviljas dem. Artikel 2.6 d i beslut 2013/236 innehåller ingen hänvisning till någon specifik åtgärd och lämnar således Republiken Cypern ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Denna tolkning stöds av att denna bestämmelse avser såväl kommersiella som kooperativa kreditinstitut, medan det endast är de förstnämnda som varit föremål för de skadebringande åtgärderna. Bestämmelsen ska således inte förstås som ett krav på Republiken Cypern om vidmakthållande eller fortsatt genomförande av de skadebringande åtgärderna.
180
När det slutligen gäller konvertering till aktier av inlåning i BoC ska det framhållas att artikel 2.6 b i beslut 2013/236 kräver att en oberoende värdering av de berörda bankernas tillgångar genomförs inom en frist som gör det möjligt att genomföra en sådan konvertering. Härav följer, underförstått men med nödvändighet, att – med förbehåll för det praktiska genomförandet av en sådan – artikel 2.6 b i beslut 2013/236 inte gav de cypriotiska myndigheterna något utrymme att avstå från att konvertera inlåning i BoC till aktier. Mot bakgrund av omständigheterna i målet, i synnerhet den finansiella situationen i de berörda bankerna, kunde ett krav på vidmakthållande eller fortsatt genomförande av denna konvertering, oberoende av dess närmare metoder för genomförande, innefatta en eller flera av de rättsstridigheter som sökandena åberopat.
181
Det ska således slås fast att rådet genom artikel 2.6 b i beslut 2013/236 krävt att Republiken Cypern skulle vidmakthålla eller fortsätta att genomföra den skadebringande åtgärden bestående i konvertering till aktier av den inlåning i BoC som inte omfattades av bankgaranti. Rådet har däremot inte genom att anta beslut 2013/236 krävt att Republiken Cypern skulle vidmakthålla eller fortsätta att genomföra de andra skadebringande åtgärderna som infördes den 29 mars 2013 eller att anta de sådana åtgärder som införts därefter genom de ändringar av de skadebringande dekreten som redovisats i punkterna 33 och 34 ovan.
182
Det ska således, i enlighet med vad som anförts i punkt 103 ovan, prövas om Republiken Cypern hade något utrymme för skönsmässig bedömning genom vilket den kunde frigöra sig från kravet på vidmakthållande eller fortsatt genomförande av den skadebringande åtgärd som i vart fall underförstått avses i artikel 2.6 b i beslut 2013/236 och som avser konvertering av inlåning i BoC till aktier.
b)
Huruvida Republiken Cypern hade ett utrymme för skönsmässig bedömning genom vilket den kunde frigöra sig från kravet på vidmakthållande eller fortsatt genomförande av konverteringen av inlåning i BoC till aktier
183
Beslut 2013/236 antogs av rådet på förslag av kommissionen med beaktande av ”fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 136.1 jämförd med artikel 126.6”. Beslutet offentliggjordes i serie L i Europeiska unionens officiella tidning, vars syfte är att offentliggöra bindande rättsakter.
184
I artikel 136.1 FEUF föreskrivs följande:
”För att den ekonomiska och monetära unionen ska fungera smidigt, och i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördragen, ska rådet i enlighet med det tillämpliga förfarandet bland dem som anges i artiklarna 121 och 126, med undantag för det förfarande som anges i artikel 126.14, besluta om åtgärder för de medlemsstater som har euron som valuta för att
a)
stärka samordningen och övervakningen av dessa staters budgetdisciplin,
b)
för dessa medlemsstater utarbeta riktlinjer för den ekonomiska politiken och se till att de överensstämmer med de riktlinjer som har antagits för hela unionen, samt se till att de övervakas.”
185
I artikel 126.6 FEUF, som rör det förfarande enligt vilket beslut 2013/236 antagits, föreskrivs att rådet på förslag av kommissionen och med beaktande av eventuella synpunkter från berörd medlemsstat ska ”avgöra” om ett alltför stort underskott föreligger.
186
Beslut 2013/236 utgör således ett beslut i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF. Under den tid som det gällde var beslutet i sig bindande för Republiken Cypern i alla delar, inklusive dess artikel 2.6 b.
187
Den bindande arten av beslut 2013/236 bekräftas av såväl dess lydelse och sakinnehåll som genom det sammanhang i vilket dess upphovsmans avsikt återfinns. Även om skälen 7, 10, 11, 13 och 14 i beslutet avfattats med hjälp av verbet ”bör” är dess bestämmelser i alla delar bindande, vilket visas av en systematisk användning av verbet ”ska” i artiklarna 1 och 2 (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 5 september 2012, Rahman m.fl., C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 21). Således föreskrivs i artikel 1.1 i beslut 2013/236 att Republiken Cypern ska ”strikt genomföra ett makroekonomiskt anpassningsprogram … vars viktigaste aspekter fastställs i artikel 2 i föreliggande beslut”. I synnerhet föreskrivs, såsom framhållits i punkt 176 ovan, i artikel 2.6 i beslutet att Republiken Cypern ska ”fortsätta att grundligt reformera och omstrukturera banksektorn och stärka lönsamma banker genom att återställa deras kapital, sanera deras likvida situation och stärka deras tillsyn”. Det makroekonomiska anpassningsprogrammet ”ska” i detta avseende omfatta, såsom redovisats i punkterna 176 och 177 ovan, ”åtgärder och resultat”, bland vilka återfinns åtgärden att snabbt genomföra en oberoende värdering av tillgångarna i de berörda bankerna i syfte att göra det möjligt att konvertera inlåning i BoC till aktier.
188
För det andra framgår det av rådets inlagor till tribunalen att beslut 2013/236 var avsett att medföra bindande rättsverkningar och att rådet avsåg att ge det sådana verkningar. Rådet har, för det första, bedömt det nödvändigt att vid antagandet av detta beslut ”göra [Republiken] Cypern till mottagare av en rättsakt med bindande rättsverkningar”.
189
För det andra antogs beslut 2013/236 den 25 april 2013, det vill säga dagen efter sammanträdet den 24 april 2013, under vilket ESM-rådet bland annat beslutade att ge stöd till stabiliteten i Republiken Cypern i form av FSF och godtog ett nytt utkast till samförståndsavtal, samt visade sin avsikt att underteckna samförståndsavtalet den 26 april 2013 (se punkterna 39–41 ovan).
190
Enligt rådets svar på tribunalens frågor återfinns beslut 2013/236 i en ”gemensam praxis som funnits sedan inledningen av krisen i eurozonen, enligt vilken villkoren för stöd som är föremål för en mellanstatlig överenskommelse mellan mottagande medlemsstat och ESM förenas med beslut som antas av rådet med stöd av artikel 136 FEUF” i syfte att ”säkerställa överensstämmelsen och koherensen mellan de mellanstatliga åtgärderna och unionens åtgärder”.
191
Det framgår av vad som anförts ovan att enligt artikel 2.6 b i beslut 2013/236 hade Republiken Cypern inget utrymme för skönsmässig bedömning att avstå från att konvertera inlåning i BoC till aktier.
c)
Slutsatser avseende huruvida antagandet, vidmakthållandet eller genomförandet av de skadebringande åtgärderna kan tillskrivas sökandena
192
Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det konstateras att Republiken Cyperns vidmakthållande eller fortsatta genomförande av den skadebringande åtgärd som består i en konvertering till aktier av inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti i vart fall delvis kan tillskrivas unionen. Följaktligen är tribunalen behörig att pröva förevarande talan såvitt den avser denna åtgärd, såsom nämnda åtgärd framgår av artikel 2.6 b i beslut 2013/236.
193
Tribunalen anser däremot att, utan att det ska prövas om Republiken Cypern hade ett utrymme för skönsmässig bedömning i det avseendet, antagandet, vidmakthållandet och det fortlöpande genomförandet av övriga skadebringande åtgärder inte kan tillskrivas sökandena. Tribunalen är således inte behörig att pröva talan i det avseendet inom ramen för detta mål.
2.
Unionens ådragande av skadeståndsansvar till följd av vissa åtgärder och visst uppträdande från svarandenas sida
194
Vad sökandena anfört kan förstås så, att oavsett om antagandet av de skadebringande åtgärderna eller deras vidmakthållande eller fortsatta genomförande kan tillskrivas sökandena har vissa rättsakter och visst uppträdande hos sökandena som hör samman med lämnandet av FSF medfört att unionen ådragit sig skadeståndsansvar. Det rör sig för det första om rättsakter och uppträdande genom vilka de skadebringande dekreten enligt sökandena har ”godkänts av kommissionen, ECB, Eurogruppen och rådet”, för det andra om kommissionens och ECB:s uppträdande vid ingående av samförståndsavtalet den 26 april 2013, för det tredje om svarandenas och i synnerhet Eurogruppens tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas och, för det fjärde, olika beslut som antagits av ECB när det gäller akut likviditetsstöd till förmån för Laïki.
195
Det ska prövas avseende var och en av dessa rättsakter eller vart och ett av dessa uppträdanden om de är sådana att de kan ådra unionen skadeståndsansvar.
196
När det, för det första, gäller svarandenas påstådda godkännande av de skadebringande dekreten (se punkt 194 ovan), kan det konstateras att sökandena inte preciserat har angivit vilka rättsakter eller vilket uppträdande som avses, utan har nöjt sig med att hänvisa till ”de villkor som svarandeinstitutionerna vidmakthållit och godkänt genom att medge lämnandet av finansiellt stöd”. Det är ändå möjligt att dra slutsatsen utifrån strukturen av sökandenas argumentation att de avser dels kommissionens och ECB:s övervakning enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget av genomförandet av de skadebringande åtgärderna, dels övervakningen av det makroekonomiska anpassningsprogrammet enligt artikel 1.2 i beslut 2013/236 och slutligen Eurogruppens uttalanden av den 12 april och den 13 maj 2013. Sökandena har stött sin argumentation på dom av den 14 juli 1967, Kampffmeyer m.fl./kommissionen (5/66, 7/66, 13/66–16/66 och 18/66–24/66, ej publicerad, EU:C:1967:31, s. 317), av vilken det enligt dem framgår att unionen kan ådra sig skadeståndsansvar genom att unionsinstitutionerna godkänner rättsakter som orsakat sökanden skada.
197
Kommissionens och ECB:s övervakning enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget av genomförandet av de skadebringande åtgärderna ska prövas tillsammans med institutionernas övriga uppträdande rörande samförståndsavtalet den 26 april 2013 (se punkterna 201–204 nedan).
198
Kommissionens och ECB:s övervakning av genomförandet av det makroekonomiska anpassningsprogrammet enligt artikel 1.2 i beslut 2013/236 omfattas av den befogenhet som de ges enligt unionsrätten och kan därmed ådra unionen skadeståndsansvar.
199
När det slutligen gäller Eurogruppens uttalanden av den 12 april och 13 maj 2013 ska det framhållas att, såsom anförts i punkt 113 ovan, det i artikel 1 i protokoll nr 14 av den 26 oktober 2012 föreskrivs att Eurogruppen ska sammanträda ”för att diskutera de frågor som hör samman med det specifika ansvar som [de ministrar som ingår i gruppen] delar i fråga om den enhetliga valutan”. Dessa frågor omfattas enligt artikel 119.2 FEUF av unionens åtgärder för att uppnå de ändamål som anges i artikel 3 FEU, bland vilka återfinns upprättandet av en ekonomisk och monetär union vars valuta ska vara euron.
200
Eurogruppen har i sina uttalanden av den 12 april och 13 maj 2013 endast kortfattat beskrivit och välkomnat de åtgärder som de cypriotiska myndigheterna vidtagit, samt uttryckt uppfattningen att dessa åtgärder bland annat var ägnade att lindra de finansiella svårigheter som Republiken Cypern utsatts för (se punkt 170 ovan). Mot bakgrund av de överväganden som redovisats i punkt 199 ovan kan det inte anses att Eurogruppens uttryck för denna uppfattning är skild från unionens befogenheter på detta område. Följaktligen kan det ådra unionen skadeståndsansvar.
201
För det andra har sökandena hänvisat till ett flertal åtgärder från kommissionen och ECB rörande samförståndsavtalet den 26 april 2013, det vill säga kommissionens förhandling och undertecknande av samförståndsavtalet den 26 april 2013 samt ECB:s och kommissionens övervakning enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna. De uppgifter som anförtrotts kommissionen och ECB genom ESM-fördraget förändrar inte de uppgifter som dessa institutioner har enligt EU-fördraget och EUF-fördraget. När det i synnerhet gäller kommissionen, ger artikel 13.3 och 13.4 i ESM-fördraget den en skyldighet att övervaka att de samförståndsavtal som ESM träffar är förenliga med unionsrätten, så att den inom ramen för ESM-fördraget alltjämt har sin roll som fördragens väktare såsom anges i artikel 17.1 EUF, enligt vilken kommissionen ska ”främja unionens allmänna intresse” och ”övervaka tillämpningen av unionsrätten”. Den är således skyldig att avstå från att underteckna ett samförståndsavtal om den hyser tvivel huruvida att det är förenligt med unionsrätten (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 56–59).
202
En sökande har således rätt att åberopa kommissionens påstått rättsstridiga uppträdande vid antagandet av samförståndsavtalet den 26 april 2013 för ESM:s räkning inom ramen för en skadeståndstalan (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 55).
203
Tvärtemot vad ECB anfört framgår det inte av domen av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, att kommissionens rättsstridiga uppträdande i samband med antagandet av ett samförståndsavtal är de enda rättsstridiga uppträdanden från en unionsinstitutions sida inom ramen för ESM-fördraget som kan ådra unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701). Domstolen slog nämligen, för det första, fast i den domen att arten av de rättsakter som beslutas av ESM, som endast rör ESM och inte omfattas av unionens rättsordning, inte hindrar att ett rättsstridigt uppträdande i samband med antagandet av ett samförståndsavtal i ESM:s namn görs gällande mot kommissionen och ECB inom ramen för en talan om utomobligatoriskt skadestånd (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 53–55). Även om, vidare, artikel 17.1 EUF och artikel 13.3 och 13.4 i ESM-fördraget innebär skyldigheter för kommissionen som inte ECB har (se punkt 201 ovan) lämnar ECB genom sin funktion inom ramen för ESM-fördraget sitt stöd avseende unionens allmänna ekonomiska politik enligt artikel 282.2 FEUF (dom av den 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 165). Slutligen ska det understrykas att ECB i likhet med kommissionen är skyldig att respektera Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) när den uppträder utanför ramarna för unionsrätten (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 67). Härav följer att ett rättsstridigt uppträdande i samband med ECB:s och kommissionens övervakning av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna kan göras gällande mot dem inom ramen för en talan om skadestånd.
204
Kommissionens förhandlande och undertecknande av samförståndsavtalet den 26 april 2013 liksom ECB:s och kommissionens övervakning enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna kan således ådra unionens skadeståndsansvar.
205
När det, för det tredje, gäller att svarandena och framför allt Eurogruppen lämnat tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas ska det framhållas att principen om skydd för berättigade förväntningar är en hierarkiskt överordnad allmän princip i unionsrätten som syftar till att skydda enskilda (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 19 maj 1992, Mülder m.fl./rådet och kommissionen, C‑104/89 och C‑37/90, EU:C:1992:217, punkt 15), vars åsidosättande av en unionsinstitution kan ådra unionen skadeståndsansvar (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 26 juni 1990, Sofrimport/kommissionen, C‑152/88, EU:C:1990:259, punkt 26).
206
Svarandens och i synnerhet Eurogruppens lämnande av tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas kan således ådra unionen skadeståndsansvar.
207
För det fjärde är ECB:s beslut rörande akut likviditetsstöd akter som antagits av en unionsinstitution inom ramen för utövandet av den befogenhet som den getts enligt unionsrätten. Dessa beslut kan därmed ådra unionens skadeståndsansvar.
3.
Slutsatser avseende tribunalens behörighet
208
Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det konstateras att tribunalen är behörig att pröva förevarande talan i den mån den avser, för det första, svarandenas påstådda godkännande av de skadebringande dekreten, för det andra, skyldigheten enligt artikel 2.6 b i beslut 2013/236 att vidmakthålla eller fortsätta att genomföra konverteringen av inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti, för det tredje, kommissionens förhandlande och undertecknande av samförståndsavtalet den 26 april 2013, för det fjärde, kommissionens och ECB:s övervakning enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna, för det femte svarandenas och i synnerhet Eurogruppens lämnande av tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas och, för det sjätte, de beslut som ECB fattat rörande akut likviditetsstöd.
B. Upptagande till sakprövning
209
Rådet, kommissionen och ECB har gjort gällande att förevarande talan helt eller delvis ska avvisas. Deras argumentation grundar sig dels på att formkraven inte iakttagits (se punkterna 210–234 nedan), dels på att inhemska rättsmedel inte uttömts (se punkterna 235–242 nedan).
1.
Iakttagande av formkraven
210
Rådet och ECB har gjort gällande att talan i förevarande mål inte uppfyller de tillämpliga formkraven. ECB har, för det första, gjort gällande att talan inte uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 44.1 i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991. Sökandena har inte styrkt något orsakssamband mellan det påstått rättsstridiga uppträdande de tillskrivit sökandena och den påstådda skadan. I synnerhet har sökandena underlåtit att förklara hur ECB utifrån sin rent rådgivande roll vid antagandet av de skadebringande åtgärderna skulle kunna ansvara för påstådd skada. Sökandena har vidare inte tillräckligt tydligt beskrivit den skada de påstår sig ha lidit. De har inte förmått visa på vilket sätt deras förlust av en del av deras insättningar skulle ha kunnat vara mindre om de aktuella bankerna likviderats i stället för att bli föremål för de skadebringande åtgärderna. Slutligen är sökandenas argument så svaga att det rättsstridiga uppträdande som tillskrivits ECB inte är tillräckligt underbyggt.
211
Rådet har, för det andra, gjort gällande att ansökan inte uppfyller villkoren i artikel 21 första stycket i domstolens stadga och artikel 44.1 c i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991 när det gäller beslut 2013/236. Ansökan gör det nämligen inte möjligt att med erforderlig precision identifiera varken den rättsstridighet som sökandena menar att det beslutet innefattar eller skälen till att de menar att det skulle finnas ett orsakssamband mellan en sådan rättstridighet och den skada de påstår sig ha lidit. Den närmare omfattningen av rådets inblandning i denna skada framgår heller inte. Rådet menar att talan ska avvisas i den mån den riktats mot detta beslut.
212
Sökandena har bestritt avvisningsyrkandena.
213
De har, för det första, gjort gällande att ansökan styrker att det finns ett direkt orsakssamband mellan svarandeinstitutionernas rättsstridiga handlande och den skada de lidit. När det särskilt gäller vad ECB anfört om beskrivningen av skadan menar sökandena att den frågan ska prövas när sakfrågan avgörs och inte inom ramen för upptagande till sakprövning.
214
För det andra gör de gällande att de har anfört skälen till att beslut 2013/236, genom vilket villkoren för FSF integrerades med unionsrätten, är rättsstridigt och har orsakat den påstådda skadan.
215
Enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 44.1 c i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991 ska ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan, yrkandena och en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. För att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning krävs, för att en talan ska kunna tas upp till sakprövning, att de väsentligaste faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundar sig på åtminstone kortfattat men på ett konsekvent och begripligt sätt framgår av innehållet i själva ansökan (beslut av den 28 april 1993, De Hoe/kommissionen, T‑85/92, EU:T:1993:39, punkt 20, och dom av den 15 juni 1999, Ismeri Europa/revisionsrätten, T‑277/97, EU:T:1999:124, punkt 29).
216
En ansökan om ersättning för skador som påstås ha orsakats av en unionsinstitution, ett unionsorgan, en unionsbyrå eller en av unionens anställda i tjänsten ska, för att uppfylla dessa krav, innehålla uppgifter som gör det möjligt att identifiera det handlande som sökanden lägger svaranden till last och skälen till att sökanden anser att det finns ett orsakssamband mellan detta handlande och den skada som denne påstår sig ha lidit samt arten och omfattningen av denna skada (se dom av den 18 september 1996, Asia Motor France m.fl./kommissionen, T‑387/94, EU:T:1996:120, punkt 107, och dom av den 29 januari 1998, Dubois och Fils/rådet och kommissionen, T‑113/96, EU:T:1998:11, punkt 30).
217
Innan parternas argument enligt punkterna 210–214 ovan prövas mot bakgrund av denna rättspraxis konstaterar tribunalen följande. Sökandenas påståenden såvitt avser den skuldnedskrivning som aktieägarna i Laïki var föremål för är, även om det antas att påståendena avser akter och handlingar som tribunalen är behörig att pröva, alltför vaga för att tribunalen ska kunna pröva dem. Sökandena har i princip endast påstått att aktierna i Laïki till följd av de skadebringande åtgärderna har ”dragits in” utan ekonomisk ersättning eller att deras ekonomiska värde har ”helt utplånats”.
218
Det framgår av handlingarna i målet och i synnerhet av de omständigheter som redovisats i punkterna 30–36 ovan att de skadebringande dekreten inte innebar någon föreskrift om att aktierna i Laïki skulle vara föremål för någon skuldnedskrivningsåtgärd. Mot den bakgrunden framgår det inte av vad sökandena anfört hur svarandena, genom att ge sitt stöd till de skadebringande åtgärder som anges i de skadebringande dekreten, kunde bidra till den skada som aktieägarna i Laïki ska ha lidit. Härav följer, enligt den rättspraxis som redovisats i punkterna 215 och 216 ovan, att talan i förevarande mål uppenbart inte kan tas upp till sakprövning i den mån den avser ersättning för den skada sökandena påstår sig ha lidit till följd av den påstådda indragningen av aktierna i Laïki.
219
Med detta konstaterande ska det prövas om talan i förevarande mål uppfyller de formkrav som redovisats i punkterna 215 och 216 ovan i den del den avser de akter och det handlande som tribunalen är behörig att pröva, det vill säga, för det första, svarandenas påstådda godkännande av de skadebringande dekreten, för det andra, skyldigheten att vidmakthålla eller fortsätta att genomföra konverteringen av den inlåning i BoC som inte omfattas av bankgaranti enligt artikel 2.6 b i beslut 2013/236, för det tredje, kommissionens förhandlande och undertecknande av samförståndsavtalet den 26 april 2013, för det fjärde, kommissionens och ECB:s övervakning av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget, för det femte, svarandenas och i synnerhet Eurogruppens lämnande av tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas och, för det sjätte, de beslut som ECB fattat rörande akut likviditetsstöd.
220
När det, för det första, gäller svarandenas påstådda godkännande av de skadebringande dekreten, kan det konstateras att det, för att visa ett orsakssamband mellan, å ena sidan, övervakningen av det makroekonomiska anpassningsprogrammet enligt artikel 1.2 i beslut 2013/236 och Eurogruppens uttalanden av den 12 april och 13 maj 2013 och, å andra sidan, den påstådda skadan har sökandena endast hänvisat till dom av den 14 juli 1967, Kampffmeyer m.fl./kommissionen (5/66, 7/66, 13/66–16/66 och 18/66–24/66, ej publicerad, EU:C:1967:31, s. 317), av vilken dom det framgår att unionen kan ådra sig skadeståndsansvar genom att unionsinstitutionerna godkänt akter som medfört skada för sökanden.
221
Det kan konstateras att Eurogruppen, som inte har befogenhet att fatta bindande beslut, i sina uttalanden av den 12 april och 13 maj 2013, endast mycket kortfattat har beskrivit och välkomnat vissa åtgärder som de cypriotiska myndigheterna antagit samt uttryckt uppfattningen att dessa åtgärder kunde bidra bland annat till att minska de finansiella svårigheter som Republiken Cypern ställts inför (se punkt 170 ovan). Eurogruppen har således genom dessa uttalanden gett uttryck för en uppfattning gentemot Republiken Cypern som saknar bindande verkan och som inte förpliktade de behöriga nationella myndigheterna.
222
När det gäller kommissionens och ECB:s övervakning av det makroekonomiska anpassningsprogrammet framgår det av artikel 1.2 i beslut 2013/236 bland annat att kommissionen tillsammans med ECB och, i förekommande fall, IMF ska övervaka de framsteg som uppnås av Republiken Cypern i dess genomförande av detta program. I artikel 1.3 i det beslutet föreskrivs att kommissionen samarbete med ECB och, i förekommande fall, med IMF, tillsammans med de cypriotiska myndigheterna ska granska eventuella ändringar och uppdateringar av programmet som kan behövas, ge fortsatt vägledning och rådgivning om finanspolitiska reformer, reformer av finansmarknaden och strukturreformer och, slutligen, bedöma programmets ekonomiska inverkan och rekommendera nödvändiga korrigeringar för att öka tillväxten och sysselsättningen, säkerställa nödvändig finanspolitisk konsolidering och minimera negativa sociala konsekvenser. Ingen av dessa skyldigheter medför i sig någon beslutskompetens eller rätt att fatta bindande beslut för kommissionen. Varje godkännande som kommissionen kan ha gett uttryck för vid genomförandet av sina skyldigheter enligt artikel 1.2 i beslut 2013/236 saknar således bindande verkan och har således inte förpliktat de cypriotiska myndigheterna.
223
Härav följer att Republiken Cypern, som inte varit förpliktad att anta de skadebringande åtgärderna (se punkterna 105–155 ovan), heller inte var skyldig att begära tillstånd från kommissionen, ECB eller Eurogruppen för att anta dessa åtgärder. Såsom anförts i punkterna 221 och 222 ovan har kommissionen, ECB och Eurogruppen i alla händelser inte lämnat de cypriotiska myndigheterna något godkännande av detta slag genom de akter eller det handlande som avses i dessa punkter.
224
I dom av den 14 juli 1967, Kampffmeyer m.fl./kommissionen (5/66, 7/66, 13/66–16/66 och 18/66–24/66, ej publicerad, EU:C:1967:31, s. 317) fastställde domstolen däremot att Europeiska gemenskapens ådragit sig skadeståndsansvar till följd av att kommissionen felaktigt gett Förbundsrepubliken Tyskland tillstånd att vidta vissa skyddsåtgärder i jordbruksfrågor. I det målet var kommissionens tillstånd en nödvändig förutsättning för antagandet av dessa åtgärder. Gemenskapens vållande bestod således inte i enbart själva godkännandet från en av dess institutioner av åtgärder som en medlemsstat vidtagit, utan tillståndet att vidta dessa åtgärder, utan vilket dessa inte kunnat genomföras.
225
Sökandenas hänvisning till domen av den 14 juli 1967, Kampffmeyer m.fl./kommissionen (5/66, 7/66, 13/66–16/66 och 18/66–24/66, ej publicerad, EU:C:1967:31, s. 317) gör det således inte möjligt att förstå på vilket sätt godkännandet av antagandet av de skadebringande åtgärderna skulle kunna leda till den förmögenhetsförlust sökandena gjort gällande.
226
Härav följer att talan i förevarande mål inte kan tas upp till sakprövning såvitt avser svarandenas påstådda godkännande av att de skadebringande dekreten antogs.
227
När det, för det andra, gäller skyldigheten att vidmakthålla eller fortsätta att genomföra konverteringen i enlighet med artikel 2.6 b i beslut 2013/236 av inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti till aktier kan det konstateras att sökandena med tillräcklig precision har angett dels det handlande för vilket de klandrar rådet för, nämligen att det genom detta beslut ”godkänt och integrerat i unionens rättsordning” de påstått rättsstridiga villkoren för beviljande av FAF, dels arten och omfattningen av den påstådda skadan, vilka beskrivits detaljerat i brödtexten i ansökan och i bilagan till ansökan. Såsom framgår av punkt 159 ovan har sökandena även med tillräcklig precision beskrivit det orsakssamband som de anser föreligga mellan rådets enligt dem rättsstridiga handlande och den skada de påstår.
228
När det, för det tredje, gäller undertecknandet av samförståndsavtalet av den 26 april 2013 är det möjligt att uppfatta sökandenas argument på det sättet att de menar att om kommissionen inte godtagit att underteckna samarbetsavtalet den 26 april 2013, skulle ESM och Republiken Cypern inte ha kunnat komma överens om att ett vidmakthållande eller ett fortsatt genomförande av de skadebringande åtgärder som infördes den 29 mars 2013 och antagandet av de skadebringande åtgärder som infördes den 30 juli 2013 – genom de ändringar i de skadebringande dekreten som beskrivits i punkterna 33 och 34 – ovan var en nödvändig förutsättning för beviljandet av FSF.
229
Beslutet att underteckna samförståndsavtalet av den 26 april 2013 är således i vart fall delvis ursprunget till den påstådda skadan. Sökandena har klargjort varför de anser att det finns ett orsakssamband mellan, å ena sidan, det handlande som består i undertecknandet av samförståndsavtalet av den 26 april 2013, och, å andra sidan, den påstådda skadan.
230
Däremot redovisas, vad gäller sökandenas påståenden avseende förhandlingen av samförståndsavtalet av den 26 april 2013, inget specifikt eller detaljerat i det avsnitt i sökandenas inlagor som ägnas åt rättslig argumentation. I synnerhet finns det inget i inlagorna som gör det möjligt att bestämma skälen till att sökandena anser att kommissionens eller ECB:s uppträdande inom ramen för förhandlingarna om samförståndsavtalet av den 26 april 2013 har bidragit till den påstådda skadan.
231
När det, för det fjärde, gäller kommissionens och ECB:s övervakning av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget, äger de skäl som anförts i punkterna 228 och 229 ovan giltighet i tillämpliga delar.
232
När det, för det femte, gäller att svarandena och i synnerhet Eurogruppen ska ha lämnat tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas, vilket enligt sökandena har medfört att det uppstått berättigade förväntningar hos dem, vilka har åsidosatts genom antagandet av dessa åtgärder. Sökandena har därigenom med tillräcklig tydlighet angett den rättsstridighet som de klandrar svarandena för att ha begått och de skäl till att de anser det finnas ett orsakssamband mellan detta handlande och den påstådda skadan.
233
För det sjätte har sökandena anfört att de beslut som ECB fattat rörande akut likviditetsstöd har bidragit till åsidosättandet av deras berättigade förväntningar och deras rätt till egendom, samt försvårat de ekonomiska problem som Laïki haft, och därmed den skada de lidit. De har därmed tillräckligt klart identifierat den rättsstridighet som de anser besluten vara behäftade med och de skäl till att det enligt dem finns ett orsakssamband mellan detta handlande och den påstådda skadan.
234
Härav följer att förevarande talan uppfyller formkraven såvitt avser, för det första, skyldigheten enligt artikel 2.6 b i beslut 2013/236 att vidmakthålla eller genomföra konverteringen av inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti till aktier, för det andra, kommissionens undertecknande av samförståndsavtalet av den 26 april 2013, för det tredje, kommissionens och ECB:s övervakning av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget, för det fjärde, svarandenas och i synnerhet Eurogruppens lämnande av tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas, och för det femte, ECB:s beslut rörande akut likviditetsstöd.
2.
Svarandenas invändning om att inhemska rättsmedel inte uttömts
235
Kommissionen har i sin argumentation avseende den påstådda skadan gjort gällande i sak att eftersom den omedelbara orsaken till den påstådda skadan är de nationella åtgärderna och då ingen omedelbar skada kan tillskrivas enbart unionen samt de påstådda rättsstridigheterna inte är direkt förknippade med unionens påstådda åtgärder åligger det sökandena att uttömma nationella rättsmedel innan unionsdomstolarna är behöriga att pröva en talan om skadestånd.
236
Sökandena har invänt att de enligt rättspraxis inte är skyldiga att föra talan vid nationell domstol innan den väcker talan vid tribunalen då de skadebringande åtgärderna kan tillskrivas unionen och de nationella domstolarna inte kan säkerställa ett effektivt rättsskydd för sökandena.
237
I den mån vad kommissionen anfört ska tolkas som en invändning om rättegångshinder och inte som argumentation avseende den påstådda skadan ska denna lämnas utan avseende.
238
Enligt fast rättspraxis ska en talan om skadestånd enligt artikel 268 FEUF och artikel 340 andra och tredje styckena FEUF bedömas med hänsyn tagen till systemet för rättsskydd för enskilda i dess helhet. Upptagandet till sakprövning av en sådan talan kan alltså i vissa fall vara beroende av att sökanden har uttömt möjligheterna att föra talan vid de nationella domstolarna för att uppnå ogiltigförklaring av en nationell myndighets beslut. För uppställandet av ett sådant villkor krävs dock att möjligheterna att föra talan på nationell nivå på ett effektivt sätt säkerställer skyddet för de berörda enskilda genom att det kan leda till ersättning för den påstådda skadan (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 30 maj 1989, Roquette frères/kommissionen, 20/88, EU:C:1989:221, punkt 15 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 december 2006, É. R. m.fl./rådet och kommissionen, T‑138/03, EU:T:2006:390, punkt 40).
239
Tribunalen har i dom av den 18 september 2014, Holcim (Romania)/kommissionen, preciserat att rättegångshinder bestående i underlåtenhet att uttömma nationella rättsmedel är begränsat till det fall där underlåtenheten att uttömma nationella rättsmedel hindrar unionsdomstolen från att fastställa och bedöma arten och omfattningen av den skada som påstås vid denna, vilket leder till att villkoren i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna, såsom dessa tolkats genom den rättspraxis som redovisas i punkterna 215 och 216 ovan inte är uppfyllda (T‑317/12, EU:T:2014:782, punkterna 73–77).
240
I förevarande mål kan tribunalen fastställa arten och omfattningen av den påstådda skadan, som sökandena beskrivit med tillräcklig precision i sina inlagor och i bilagorna till dessa. Mot den bakgrunden, och utan att det är nödvändigt att pröva om de akter och det uppträdande som avses i punkt 234 ovan i sig kan vara föremål för en talan vid nationell domstol, kan det inte anses föreligga hinder mot att uppta talan till sakprövning enbart på den grunden att sökandena inte har uttömt nationella rättsmedel.
241
Möjligen kan den omständigheten att en eller flera av sökandena skulle väcka talan vid en nationell domstol om ersättning för samma skada som talan i förevarande mål rör kunna påverka bedömningen av den sistnämnda talan. Enligt rättspraxis ska, när någon väcker talan i två mål om ersättning för samma skada, den ena mot en nationell myndighet vid en nationell domstol och den andra mot en unionsinstitution vid unionsdomstolarna, och det därmed finns en risk för olika bedömningar av denna skada av de olika domstolarna, och den som väckt talan därför får otillräcklig eller alltför omfattande ersättning ska unionsdomstolen avvakta den nationella domstolens slutliga prövning av den talan som förts vid denna innan den avgör frågan om skadan (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 14 juli 1967, Kampffmeyer m.fl./kommissionen, 5/66, 7/66, 13/66–16/66 och 18/66–24/66, ej publicerad, EU:C:1967:31, s. 344, och av den 13 december 2006, É. R. m.fl./rådet och kommissionen, T‑138/03, EU:T:2006:390, punkt 42). I ett sådant fall är således unionsdomstolen skyldig att avvakta den nationella domstolens avgörande innan den tar ställning till förekomsten och omfattningen av skadan. Däremot får unionsdomstolen, även innan den nationella domstolen har fattat ett avgörande, avgöra huruvida det kritiserade handlandet är sådant att det kan medföra utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 18 september 2014, Holcim (Romania)/kommissionen, T‑317/12, EU:T:2014:782, punkt 80).
242
Även om en eller flera sökanden i förevarande mål skulle ha väckt talan vid cypriotisk domstol om ersättning för samma skada som talan i förevarande mål rör finns det således inget som hindrar att tribunalen prövar de påstådda rättsstridigheterna även innan dessa domstolar avgjort saken.
C. Slutsats avseende tribunalens behörighet och upptagande av talan till sakprövning
243
Mot bakgrund av allt som anförts ovan kan det konstateras att tribunalen är behörig att pröva talan i förevarande mål och att den ska upptas till sakprövning, såvitt avser, för det första, skyldigheten att upprätthålla eller genomföra konverteringen enligt artikel 2.6 b i beslut 2013/236 av inlåning som inte omfattas av insättningsgaranti i BoC till aktier, för det andra, kommissionens undertecknande av samförståndsavtalet av den 26 april 2013, för det tredje, kommissionens och ECB:s övervakning av tillämpningen av de skadebringande åtgärderna enligt artikel 13.7 i ESM-fördraget, för det fjärde, svarandenas och i synnerhet Eurogruppens lämnande av tydliga försäkringar om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas, och för det femte, ECB:s beslut rörande akut likviditetsstöd.
244
När det däremot gäller andra akter och annat handlande som sökandena klandrat svarandena för kan det konstateras att dessa delvis inte ska upptas till sakprövning och att tribunalen i övrigt inte är behörig att pröva dem. Det är således enbart de av parternas grunder och argument rörande de akter och det handlande som avses i punkt 243 ovan som ska prövas i sak.
D. Prövning i sak
245
Det framgår av fast rättspraxis, tillämplig även på ECB:s utomobligatoriska skadeståndsansvar enligt artikel 340 tredje stycket FEUF, att unionen ådrar sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF när vissa villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs unionsinstitutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan institutionens handlande och den åberopade skadan (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 64 och där angiven rättspraxis, och dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 65). Eftersom dessa tre villkor samtidigt ska vara uppfyllda är det tillräckligt att ett av dem inte är uppfyllt för att en talan om skadestånd ska lämnas utan bifall (dom av den 9 september 1999, Lucaccioni/kommissionen, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, punkt 14).
246
I förevarande mål ska det först prövas om det första av dessa villkor, avseende rättsstridigheten av det handlande som läggs svarandena till last, är uppfyllt.
247
Domstolen har i detta avseende framhållit att det fordras att det har visats att det skett en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter till enskilda rättssubjekt för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar (se dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
248
Sökandena har i sin ansökan gjort gällande att svarandena handlat utan att beakta intressena hos den avgränsade gruppen av insättare eller aktieägare i de berörda bankerna, vilket är en allvarlig och klar överträdelse av tre unionsbestämmelser avsedda att skydda enskilda, det vill säga rätten till egendom, principen om skydd för berättigade förväntningar och likabehandlingsprincipen.
249
Rådet och ECB har invänt att varken de akter eller det handlande som avses i punkt 243 ovan eller de skadebringande åtgärderna utgör något åsidosättande av unionsrätten.
250
Kommissionen, som anser att den skada som gjorts gällande endast kan tillskrivas Republiken Cypern, har avstått från att systematiskt försvara lagenligheten av de åtgärder som Republiken Cypern själv har vidtagit och har i sak begränsat sig till att lägga fram vissa begränsade synpunkter på de rättsstridigheter som enligt sökandena ska ha skett.
251
Tribunalen ska i tur och ordning pröva de påstådda rättsstridigheterna. Först ska frågan om rätten till egendom har åsidosatts prövas (se punkterna 252–402 nedan), därefter ska frågan om principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts prövas (se punkterna 404–439 nedan) och sist ska frågan om likabehandlingsprincipen har åsidosatts prövas (se 440–508 nedan).
1.
Har rätten till egendom åsidosatts?
252
Sökandena har gjort gällande att de i strid med artikel 17.1 i stadgan och i rättspraxis från Europadomstolen för mänskliga rättigheter (nedan kallad Europadomstolen) fråntagits sin rätt till egendom avseende den inlåning som de har haft hos de berörda bankerna eller de aktier i dessa banker som de hade.
253
Svarandena har bestritt vad sökandena anfört.
254
Det framgår av fast rättspraxis att rätten till egendom, vilken är garanterad i artikel 17.1 i stadgan, inte är absolut. Såsom framgår av artikel 52.1 i stadgan kan dessa rättigheter följaktligen begränsas under förutsättning att de faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 69 och 70 och där angiven rättspraxis).
255
Det framgår av artikel 12 i ESM-fördraget att antagandet av ett samförståndsavtal såsom avtalet av den 26 april 2013 grundas på ett allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen, nämligen att säkerställa stabiliteten i banksystemet inom euroområdet i dess helhet. Finansiella tjänster har nämligen en central funktion i unionens ekonomi. Bankerna, en nödvändig källa till finansiering för företag, är ofta sammanlänkade med varandra. Om en eller flera banker går omkull, riskerar det att snabbt sprida sig till andra banker, antingen i den berörda medlemsstaten eller i andra medlemsstater. Detta riskerar i sin tur att få negativa följdverkningar inom andra sektorer i ekonomin (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 71 och 72 och där angiven rättspraxis, Europadomstolens dom av den 10 juli 2012, Grainger m.fl. mot Förenade kungariket, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, § 39 och 42, och Europadomstolens dom av den 21 juli 2016, Mamatas m.fl. mot Grekland, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 103).
256
Domstolen har i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 73–75), fastslagit att, mot bakgrund av det allmänna samhällsintresse som angivits i punkt 255 ovan och med hänsyn till den överhängande risken för ekonomiska förluster som insättarna vid de båda berörda bankerna skulle ha åsamkats om bankerna hade försatts i konkurs, utgör tre av de skadebringande åtgärderna som beskrivits i punkterna 31–35 ovan inte, såsom angivits i punkterna 1.23–1.27 i samförståndsavtalet den 26 april 2013, ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som kränker insättarnas rätt till egendom och kan därmed inte anses utgöra omotiverade begränsningar av denna rättighet. Bland dessa åtgärder återfinns, för det första, BoC:s återtagande av garanterad inlåning i Laïki och bibehållandet av icke garanterad inlåning i Laïki i avvaktan på dess likvidering, för det andra, konverteringen av 37,5 procent av den icke garanterade inlåningen i BoC till aktier med full rösträtt och rätt till utdelning och, för det tredje, den tillfälliga frysningen av en annan del av den icke garanterade inlåningen, med den preciseringen att om BoC skulle vara överkapitaliserad i förhållande till den lägsta kärnprimärkapitalnivå på 9 procent i krislägen skulle ett återköp av aktier ske i syfte att återbetala innehavare av icke garanterade inlåning ett belopp motsvarande överkapitaliseringen (nedan tillsammans kallade den första gruppen skadebringande åtgärder).
257
Domstolen har däremot inte i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701), prövat om övriga skadebringande åtgärder är förenliga med rätten till egendom. Det rör sig om försäljningen av grekiska filialer, såsom angivits i punkt 1.24 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 och som föreskrivs i dekret nr 96 och 97 (se punkt 31 ovan), och nedskrivningen från ett nominellt värde på en euro av varje stamaktie i BoC till ett nominellt värde på en cent, såsom föreskrivs i dekret nr 103 och de ändringar som gjorts i detta den 30 juli 2013 och som bidrog till rekapitaliseringen av BoC enligt punkt 1.26 i samförståndsavtalet den 26 april 2013 (se punkt 34 ovan) (nedan tillsammans kallade den andra gruppen skadebringande åtgärder).
258
Tribunalen ska först pröva om sökandenas rätt till egendom åsidosatts genom den första gruppen skadebringande åtgärder (se punkterna 259–324 nedan) och därefter om de åsidosatts genom den andra gruppen skadebringande åtgärder (se punkterna 326–360 nedan). I ett tredje steg ska tribunalen pröva vad som anförts om åsidosättande av artikel 14.4 i stadgan för ECB, god förvaltningssed samt kraven på skälighet och koherens som sökandena anfört till stöd för sin invändning om åsidosättande av rätten till egendom (se punkterna 362–402 nedan).
a)
Den första gruppen skadebringande åtgärder
259
Sökandena har i förevarande mål inte bestritt att, såsom domstolen fastslagit i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P C‑10/15 P, EU:C:2016:701) (se punkterna 255 och 256 ovan), det ändamål som eftersträvats med den första gruppen skadebringande åtgärder utgör ett samhällsintresse. Sökandena har emellertid bestritt att den slutsats domstolen kom fram till i den domen, om att den första gruppen skadebringande åtgärder inte utgjort ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som kränker kärnan i rätten till egendom för insättarna i de berörda bankerna och därmed heller inte en omotiverad begränsning av denna rättighet, skulle göra sig gällande i förevarande mål. De har anfört tre argument i detta avseende. Det första rör arten av domstolens prövning i det målet (se punkterna 260–262 nedan), den andra rör bevis som sökandena lagt fram i det mål som ledde fram till den domen (se punkterna 263–266 nedan) och den tredje rör villkoret att varje begränsning av rätten till egendom ska vara föreskriven i lag och proportionerlig till det ändamål som eftersträvas (se punkterna 267–324 nedan).
1) Arten av den prövning som domstolen gjort i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P– C‑10/15 P)
260
Sökandena har gjort gällande att domstolen i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701), endast har prövat förekomsten av ett eventuellt åsidosättande av insättarnas rätt till egendom utifrån ett inkluderande av punkterna 1.23–1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013, vilka bland annat rör den första gruppen skadebringande åtgärder. Domstolen har således inte prövat svarandenas uppträdande vars rättsstridighet åberopats i förevarande mål. Detta uppträdande är en del av en fortlöpande helhet som tog sin början i svarandenas åtgärder före undertecknandet av samförståndsavtalet och som har fortsatt med de åtgärder som vidtagits efter det att avtalet undertecknades. I punkterna 1.23–1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 beskrivs de åtgärder som skulle ha antagits innan avtalets undertecknande och som kan tillskrivas svarandena.
261
Detta argument grundas på en felaktig tolkning av domen av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701). Visserligen har domstolen i punkt 75 i den domen fastslagit att kommissionen inte genom att tillåta antagandet av punkterna 1.23–1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 hade bidragit till ett åsidosättande av sökandenas rätt till egendom. Vid denna prövning undersökte emellertid domstolen, i punkterna 73 och 74 i samma dom, om den första gruppen skadebringande åtgärder, såsom de angivits i punkterna 1.23–1.27 i avtalet i sig innebar ett åsidosättande av sökandenas rätt till egendom. De skäl som angivits i de punkterna i domen rör frågan om dessa åtgärder i sig varit rättsstridiga. Sökandenas argument om att det rättsstridiga uppträdandet utgjort en del i en fortlöpande helhet har behandlats i punkt 158 ovan.
262
Sökandenas första argument ska således lämnas utan avseende.
2) Bevis som sökandena lagt fram i det mål som ledde fram till domen av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P)
263
Sökandena har gjort gällande att domstolens slutsats i dess dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701), avseende förekomsten av ett åsidosättande av rätten till egendom ska förstås mot bakgrund av sökandenas snävt utformade yrkanden i det målet. Det är nämligen uppenbart att varken tribunalen eller domstolen på något sätt, i det mål som ledde fram till den domen, prövat några bevis avsedda att styrka ett åsidosättande av rätten till egendom. I förevarande mål har sökandena lagt fram en lång rad bevis avseende de omständigheter som lett fram till antagandet av ”Eurogruppens uttalande” och som förklarar svarandenas handlande före och efter detta uttalande. Dessa bevis, som domstolen inte prövade i sin dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701), ska enligt sökandena prövas minutiöst i förevarande mål för att avgöra om de skadebringande åtgärderna utgjorde ett obefogat ingrepp i sökandenas rätt till egendom och säkerställa deras rätt till ett effektivt domstolsskydd.
264
Tribunalen konstaterar att de bevis till vilka sökandena hänför sig rör, för det första, huruvida de skadebringande åtgärderna kan tillskrivas svarandena och huruvida den påstådda skada verkligen föreligger. Bevisen är inte i sig sådana att de kan visa att domstolens slutsatser i sin dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701), avseende förekomsten av ett sådant åsidosättande, inte gör sig gällande i förevarande fall.
265
Följaktligen ska sökandenas argument avseende bevis för att de skadebringande åtgärderna ska tillskrivas svarandena och huruvida den påstådda skadan verkligen föreligger lämnas utan avseende.
266
De bevis som sökandena lagt fram i syfte att visa att den första gruppen skadebringande åtgärder innefattar ett åsidosättande av rätten till egendom ska de prövas inom ramen för prövningen av sökandenas argument om att varje begränsning av rätten till egendom ska vara föreskriven i lag och proportionerlig till det ändamål som eftersträvas.
3) Frågan huruvida kraven att varje begränsning av rätten till egendoms ska vara föreskriven i lag och proportionerlig till det ändamål som eftersträvas
267
Sökandena har i sak gjort gällande att den första gruppen skadebringande åtgärder innefattar ett uppenbart åsidosättande av deras rätt till egendom, genom att dessa åtgärder inte föreskrivits i lag och antagits utan möjligheter för dem att utöva sin rätt till försvar och trots att det finns mindre ingripande åtgärder, såsom en gradvis minskning av inlåningen i förhållande till dess storlek. Sökandena har i sin ansökan anfört att det följer av artikel 17.1 i stadgan att varje begränsning av rätten till egendom ska vara föreskriven i lag och proportionerlig i förhållande till det ändamål som eftersträvas.
268
Tribunalen ska i tur och ordning pröva om den första gruppen skadebringande åtgärder uppfyller kraven att alla begränsningar av rätten till egendom ska dels vara föreskriven i lag, dels vara proportionerlig i förhållande till det ändamål som eftersträvas. Tribunalen ska därvid beakta att enligt punkt 1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 skulle frusen inlåning i BoC som inte omfattades av insättningsgaranti kunna bli föremål för en konvertering till aktier, vilket har skett i detta fall (se punkterna 32 och 33 ovan).
i) Kravet att varje begränsning i rätten till egendom ska vara föreskriven i lag
269
Sökandena har till stöd för sitt påstående att de skadebringande åtgärderna inte föreskrivits i lag hänvisat till rättspraxis från Europadomstolen rörande artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), där det föreskrivs att varje begränsning av i rätten till egendom ska vara grundat på ett rättsligt ramverk som är klart, förutsägbart och tillgängligt
270
Enligt sökandena fanns det ingen bestämmelse i unionsrätten som, under den i målet relevanta tiden, gjorde det möjligt för svarandena att anta de skadebringande åtgärderna, vilka för övrigt inte uppfyller ”villkoren avseende rättssäkerhet, förfarandets behöriga gång och förutsebarhet”. De skadebringande åtgärderna har således antagits av chefen för CCB med användning av det utrymme för skönsmässig bedömning som ges i en ospecifik lag, där det inte finns några tydliga bestämmelser om kompensation eller rätt till domstolsskydd, medan inget föreskrivits på cypriotisk nivå eller unionsnivå om skyldighet att samråda med berörda parter eller för att ge aktieägare och insättare i de berörda bankerna tillfälle att ge uttryck för sina synpunkter.
271
Rådet och ECB har bestritt sökandens argument.
272
Tribunalen erinrar om att enligt artikel 17.1 och artikel 52.1 i stadgan får ingen berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Vid bedömningen av tillämpningsområdet för denna rätt ska enligt artikel 52.3 i stadgan hänsyn tas till tilläggsprotokoll nr 1 till Europakonventionen (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 356). Enligt Europadomstolens praxis innebär villkoret ”föreskrivs i lag” inte bara att den ifrågasatta åtgärden ska grundas på en intern föreskrift, utan rör även den ifrågavarande lagens egenskaper och kräver att denna ska vara tillgänglig för berörda och förutsebar vad gäller dess effekter (se, för ett motsvarande synsätt, Europadomstolens dom av den 13 juli 2010, Kurić m.fl. mot Slovenien, CE:ECHR:2010:0713JUD 002682806, § 363).
273
Det ska således prövas om den första gruppen skadebringande åtgärder antagits utan något klart, tillgängligt och förutsebar rättsligt ramverk som föreskriver ett system för kompensation och ett tillräckligt rättsligt skydd.
274
Det ska framhållas att de skadebringande åtgärderna antagits av chefen för CCB, i enlighet med lagen av den 22 mars 2013, vilken hade godkänts av det cypriotiska parlamentet.
275
Såsom sökandena framhållit lämnar lagen av den 22 mars 2013 CCB en omfattande befogenhet. CCB får, i synnerhet, omstrukturera skulder och obligationer från ett kreditinstitut som är föremål för ett resolutionsförfarande (punkt 12.1 i lagen av den 22 mars 2013, se punkt 24 ovan), ställa krav på en kapitalökning i en sådan institution oberoende av annan lagstiftning (punkt 8.1 i lagen av den 22 mars 2013) och förordna om försäljning av vissa verksamheter i dessa utan att det är nödvändigt att få tillstånd från dess styrelse eller aktieägare (punkt 9.1 i lagen av den 22 mars 2013). Enbart den omständigheten att de åtgärder som får vidtas med stöd av lagen av den 22 mars 2013 är många eller omfattande innebär emellertid inte att lagen saknar klarhet, precision eller förutsebarhet.
276
För det andra kan det konstateras att det i lagen av den 22 mars 2013 föreskrivs en rad garantier till förmån för borgenärer till och aktieägare i de berörda bankerna. I punkt 3.2 A och 3.2 B i den lagen föreskrivs nämligen att aktieägarna till en kreditinrättning som är föremål för ett resolutionsförfarande ska vara de första som står varje förlust som följer av genomförandet av resolutionsåtgärderna, medan borgenärerna till en sådan inrättning ansvarar för dessa skulder först efter aktieägarna. När det gäller punkt 3.2 D i den lagen föreskrivs där att de åtgärder som vidtas med stöd av lagen inte får medföra en sämre situation för borgenärerna än den de skulle ha befunnit sig i vid en likvidation. I punkt 12.14 i lagen föreskrivs att vid en eventuell omstrukturering enligt punkt 12.1 samma lag ska, vad gäller de skulder och förpliktelser som en inrättning som är föremål för ett resolutionsförfarande har, de parter som berörs som betalning för dessa erhålla åtminstone det belopp de skulle ha fått vid en likvidation av dessa banker enligt cypriotisk rätt (se punkt 24 ovan).
277
Även om, för det andra, kravet att varje begränsning av rätten till egendom ska vara föreskriven i lag skulle innebära att det förfarande för erhållande av kompensation för den förlust som en sådan begränsning kan ge upphov till också föreskrivs i lag, framgår det av punkt 26.1 i lagen av den 22 mars 2013 att var och en som anser sig orättmätigt ha förlorat sin rätt till egendom genom resolutionsförfarandet får väcka talan vid behörig nationell domstol för att begära kompensation. I punkt 26.2 och 26.3 i lagen anges att den som anser sin finansiella ställning ha försämrats påtagligt jämfört med vad som skulle ha gällt om resolutionsförfarandet inte hade genomförts och den berörda banken i stället direkt likviderats får begära kompensation enbart för lidna förluster utan att det påverkar det förfarande som genomförts eller andra åtgärder som vidtagits med stöd av lagen.
278
Sökandena har i detta avseende anfört att enligt punkt 26.3 i lagen av den 22 mars 2013 får framställningarna inte riktas mot varken resolutionsmyndigheten, med förbehåll för vad som föreskrivs i punkt 29 i lagen, eller mot den person som drar nytta av en övergång av verksamhet, nyttigheter eller tillgångar till följd av antagandet av denna resolutionsåtgärd. Sökandena har gjort gällande att de därmed omöjligen kan förstå mot vem talan ska riktas.
279
Frågan mot vem en talan om ersättning för den skada som rättsstridigt orsakats av en resolutionsåtgärd som antagits med stöd av lagen av den 22 mars 2013 besvaras med tillämpning av cypriotisk rätt. Det är inte möjligt att utifrån handlingarna i målet besvara den frågan, vilken det i alla händelser inte ankommer på tribunalen att besvara inom ramen för förevarande mål. Det kan emellertid konstateras att varken lydelsen av punkt 26.3 i lagen av den 22 mars 2013 eller handlingarna i målet leder till den slutsatsen att det i praktiken skulle vara omöjligt att väcka en talan om ersättning för den skada som rättsstridigt orsakats av en resolutionsåtgärd som antagits med stöd av den lagen. Som sökandena själva erkänt föreskrivs i punkt 29 i lagen av den 22 mars 2013 att föra talan mot resolutionsmyndigheten i fall av bedrägeri, ond tro eller grov oaktsamhet.
280
Sökandena har vidare gjort gällande att det i punkt 22 i lagen av den 22 mars 2013 föreskrivs att resolutionsmyndigheten ska göra en utvärdering i syfte att genomföra resolutionsåtgärderna, och att den myndigheten fått ett mycket omfattande utrymme för skönsmässig bedömning. Sökandena har gjort gällande att i enlighet med punkt 22.7 i lagen kan en sådan utvärdering inte vara föremål för någon separat domstolsprövning, utan får bedömas tillsammans med det beslut som fattas med stöd av ”denna avdelning”. Enligt sökandena framgår det härav att den som anser sin ekonomiska situation försämrad till följd av en resolutionsåtgärd är tvingad att bestrida en uppskattning som gjorts helt skönsmässigt av resolutionsmyndigheten. Det är svårt att förstå på vilket sätt denna uppskattning skulle kunna angripas på ett effektivt sätt, om inte den i sig bygger på en underskattning.
281
Inget i punkt 22 i lagen av den 22 mars 2013 talar för att en sådan utvärdering skulle vara bindande för den nationella domstol som ska pröva en talan om kompensation. Sökandena har således inte visat att denna bestämmelse skulle göra det i praktiken omöjligt att föra en sådan talan om kompensation, eller att den skulle sakna verkan.
282
För det tredje kan de skadebringande åtgärderna inte anses sakna garantier för att bereda sökandena tillfälle att föra fram sina synpunkter. Tillämpliga förfaranden ska erbjuda berörd person tillfälle att på ett adekvat sätt lägga fram sin sak inför behöriga myndigheter. För att säkerställa iakttagandet av detta villkor, som med nödvändighet följer av artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till Europakonventionen, ska de tillämpliga förfarandena bedömas ur allmän synpunkt (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 368 och där angiven rättspraxis, och Europadomstolen, 20 juli 2004, Bäck mot Finland, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, § 56). Detta krav ska således inte förstås så, att en berörd person under alla förhållanden ska kunna lägga fram sin syn på saken inför behöriga myndigheter innan de vidtar åtgärder som innebär ingrepp i deras rätt till egendom (se, för ett motsvarande synsätt, Europadomstolens dom av den 19 september 2006, Maupas m.fl. mot Frankrike, CE:ECHR:2006:0919JUD001384402, § 20 och 21). Så är i synnerhet fallet när, såsom i förevarande mål, åtgärderna inte utgör någon sanktion och vidtas i ett sammanhang som ställer krav på särskild skyndsamhet. Såsom ECB anförde vid förhandlingen skulle den omedelbara risken för kollaps för de berörda bankerna förhindras för att bevara stabiliteten i det cypriotiska finansiella systemet och därmed undvika en spridningseffekt till andra medlemsstater i euroområdet. Genomförandet av ett föregående samrådsförfarande där tusentals aktieägare och insättare i de berörda bankerna skulle kunna lägga fram sina synpunkter på ett verkningsfullt sätt inför CCB före antagandet av de skadebringande dekreten skulle oundvikligen ha försenat antagandet av åtgärder vars syfte var att förhindra en sådan kollaps. Uppnåendet av ändamålet att bevara stabiliteten i det cypriotiska finanssystemet och därmed undvika en spridning till andra medlemsstater i euroområdet skulle allvarligt ha äventyrats av ett sådant förfarande (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, Europadomstolens dom av den 21 juli 2016, Mamatas m.fl. mot Grekland, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 139).
283
Mot denna bakgrund ska emellertid berörda personer ha rätt till ett förfarande inför domstol som innefattar de processuella garantier som krävs, så att nationell domstol på ett verkningsfullt och skäligt sätt kan avgöra tvister om påstådda åsidosättanden av rätten till egendom. Som framgått av punkterna 277 och 279–281 ovan är så fallet i förevarande mål.
284
Som kommissionen anfört innebär, för det fjärde, den omständigheten att det under den aktuella tidsperioden inte fanns några harmoniseringsåtgärder på unionsnivå angående skuldnedskrivning för banker inte att det inte var tillåtet för medlemsstaterna att besluta om skuldnedskrivningsåtgärder. Det följer heller inte av avsaknaden av sådana åtgärder att det skulle vara förbjudet för unionsinstitutionerna att ge sitt stöd till de cypriotiska myndigheternas genomförande av sådana åtgärder eller att kräva ett vidmakthållande eller det fortsatta genomförandet.
285
Av vad som ovan anförts följer att sökandena inte har visat att den första gruppen skadebringande åtgärder inte föreskrivits i lag.
ii) Kravet att varje begränsning av rätten till egendom ska vara proportionerlig i förhållande till det eftersträvade ändamålet
286
Sökandena har gjort gällande att den första gruppen skadebringande åtgärder inte är proportionerlig i förhållande till det eftersträvade ändamålet, då de ålagts en orimlig börda. För det första har de varit tvungna att betala för felaktigheter som kan tillskrivas Republiken Cyperns regering, avsaknaden av tidigare ingripanden från unionsinstitutionerna och ECB:s vårdslöshet, då dess ”liberala politik” i fråga om akut likviditetsstöd bidragit påtagligt till skuldackumuleringen för Laïki. För det andra har svarandena underlåtit att beakta alternativa åtgärder som skulle ha varit mindre ingripande i sökandenas rätt till egendom.
287
Rådet och ECB har bestritt sökandenas argumentation.
288
Domstolen har, för det första, i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 73–75), uttryckligen uttalat sig angående proportionaliteten i förhållande till det eftersträvade ändamålet för den första gruppen skadebringande åtgärder, och kommit fram till att de inte kunde medföra ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar kärnan i insättarnas i de berörda bankerna rätt till egendom. Sökandena har inte förklarat varför denna slutsats inte skulle överföras på förevarande mål. Tribunalen anser således att den ska överföras på förevarande mål.
289
För det andra kan de argument som lagts fram av sökandena till stöd för deras invändning om att den första gruppen skadebringande åtgärder skulle vara oproportionerliga under alla omständigheter inte leda till någon annan slutsats än den som domstolen kommit fram till i sin dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkterna 73–75) i detta avseende.
290
Begränsningar av rätten till egendom får inte vara oproportionerliga. Begränsningen ska svara mot det mål av allmänt samhällsintresse som eftersträvas och vara nödvändigt och proportionerligt för att uppnå detta mål. Vidare får det ”väsentliga innehållet”, det vill säga kärnan i denna rätt till egendom inte åsidosättas (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkterna 355 och 360, dom av den 13 juni 2017, Florescu m.fl., C‑258/14, EU:C:2017:448, punkterna 53 och 54, och dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkt 200).
291
När en unionsinstitution, såsom i förevarande mål, har att inom ett komplext område under snabb utveckling göra tekniska val och avancerade prognoser och bedömningar, har de ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning avseende arten och omfattningen av de åtgärder den ger sitt stöd eller som de kräver ett vidmakthållande eller fortsatt genomförande av. I en sådan situation krävs det, för att villkoret om rättsstridighet ska vara uppfyllt, att det visas att den berörda institutionen uppenbart och allvarligt har överträtt sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 10 juli 2014, Nikolaou/revisionsrätten, C‑220/13 P, EU:C:2014:2057, punkt 53 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 68).
292
Det är mot bakgrund av dessa principer som sökandenas argument ska prövas. Mer specifikt ska tribunalen pröva om den första gruppen skadebringande åtgärder var ägnade att bidra till förverkligandet av det eftersträvade målet av allmänt samhällsintresse (se punkterna 293–299 nedan), därefter om de var proportionerliga och nödvändiga för att uppnå detta mål (se punkterna 300–313 nedan) och slutligen om de olägenheter som de medför inte är orimliga i förhållande till det målet (se punkterna 317–323 nedan).
– Var den första gruppen skadebringande åtgärder ägnade att bidra till förverkligande av det eftersträvade målet?
293
Enligt rättspraxis ska det prövas om den aktuella begränsningen av rätten till egendom har bidragit till att förverkliga det mål av allmänt samhällsintresse som eftersträvas (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkt 203).
294
Antagandet av de skadebringande åtgärderna skedde i en situation där de aktuella bankerna, om de inte rekapitaliserades, riskerade att utsättas för massuttag när den period under vilka de hölls stängda skulle löpa ut den 18 mars 2013, så att de skulle tvingas att upphöra med sin verksamhet och i oordnade former bli insolventa. Såsom ECB understrukit till svar på tribunalens fråga skulle verkningarna av att dessa banker blev insolventa ha kunnat vara systemhotande, och riskera att Republiken Cypern själv skulle hamna på obestånd samt riskera att sprida sig till andra banker, i synnerhet de cypriotiska. Insättarnas förtroende och Republiken Cyperns solvens som garant för Laïkis skulder hade påverkats och stabiliteten i hela det cypriotiska finanssystemet äventyrats. Som kommissionen och ECB anfört kunde risken för spridning till andra medlemsstater, för att inte tala om hela banksystemet inom euroområdet, inte längre uteslutas.
295
Utifrån handlingarna i målet kan det inte sägas att denna analys av den finansiella och ekonomiska situationen i Republiken Cypern och i unionen när de skadebringande åtgärderna antogs utgjorde en uppenbar felbedömning. De vaga påståenden som sökandena lagt fram om att den cypriotiska ekonomin haft så begränsad storlek att Republiken Cyperns insolvens endast skulle ha haft begränsade verkningar i euroområdet i övrigt stöds inte av några omständigheter. Detta påstående tar inte hänsyn till att den cypriotiska finanssektorn var åtta gånger större än BNP i Republiken Cypern vid den aktuella tidpunkten eller till risken för spridning till andra medlemsstater.
296
Enligt punkt 1.26 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 avsåg konverteringen av 37,5 procent av den inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti till att den banken skulle uppnå, ”vid programmets slut, en kärnprimärkapitalrelation … på 9 procent, om stresstestet skulle misslyckas”. Enligt punkt 1.27 i samma samförståndsavtal skulle ytterligare konverteringar av inlåning, såsom de som avses i punkt 33 ovan, syfta till att säkerställa att detta ändamål uppnås vid programmets slut. Mot bakgrund av de omständigheter som angivits i punkt 294 ovan var det inte uppenbart orimligt att anse att dessa åtgärder kunde bidra till att stabilisera finanssystemet, genom att, såsom anges i punkt 1.26 i samförståndsavtalet den 26 april 2013, ”återupprätta förtroendet och normalisera finansmarknadens villkor”.
297
När det gäller den skadebringande åtgärden att BoC var skyldig att överta inlåning i Laïki som omfattades av insättningsgaranti, medan inlåning i den banken som inte omfattades av insättningsgaranti skulle vara kvar där i avvaktan på bankens likvidation avser den, såsom framgår av CCB:s pressmeddelande den 26 mars 2013 att göra det möjligt att dela upp Laïki i en avvecklingsbank och en sanerad bank. Under de förhållanden som beskrivits i punkt 294 ovan var det inte uppenbart orimligt att anse att denna åtgärd kunde bidra till att stabilisera finanssystemet genom att förhindra Laïkis oordnade insolvens.
298
Den mycket omfattande cypriotiska finanssektorn var en av de främsta orsakerna till bankkrisen. Såsom framgår av en rapport från IMF i maj 2013 hade de kännetecken på obalans som påverkat den cypriotiska ekonomin sedan före finanskrisen förvärrats av en svag och oproportionerligt stor finanssektor. Den sektorn var starkt exponerad mot Grekland och omfattade, såsom angivits tidigare (se punkt 295 ovan), mer än 800 procent av Republiken Cyperns BNP.
299
Den första gruppen skadebringande åtgärder omfattar bland annat antagandet av en nedskrivning av inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti och kunde därmed göra det möjligt att minska den cypriotiska finanssektorn. Mot bakgrund av de omständigheter som redovisats i punkt 298 ovan var det således inte uppenbart orimligt att anse att denna nedskrivning kunde bidra till att säkerställa stabiliteten i euroområdets banksystem.
– Den första gruppen skadebringande åtgärders proportionalitet och nödvändighet
300
Enligt rättspraxis ska det prövas om begränsningen av rätten till egendom går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med regleringen. Om det finns ett val mellan flera lämpliga åtgärder ska således den som är minst ingripande väljas (se dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkt 205 och där angiven rättspraxis).
301
I förevarande mål har sökandena i sak anfört att mindre ingripande åtgärder för deras rätt till egendom än den första gruppen skadebringande åtgärder inte har beaktats. Enligt sökandena var det möjligt att rädda ekonomin i Republiken Cypern genom att föreskriva mindre betungande åligganden än vad som skett. För det andra har sökandena gjort gällande att de utsatts för expropriation och inte fått en ersättning för denna som kan anses vara rättmätig i den mening som avses i artikel 17.1 i stadgan.
302
När det gäller beaktandet av mindre ingripande alternativ framgår det av handlingarna att, såsom rådet anfört, varje annat angreppssätt än det som till slut kommit till användning inte var genomförbart eller kunde inte förväntas leda till de resultat som skulle uppnås. Det ska framhållas att det var de cypriotiska myndigheterna som antog de skadebringande åtgärderna först efter det att det cypriotiska parlamentet sagt nej till en för sökandena mindre ingripande åtgärd än den första gruppen skadebringande åtgärder, nämligen att införa en skatt på samtliga tillgodohavanden i bankerna i Cypern (se punkt 22 ovan).
303
Vidare framgår det av rapporten från IMF i maj 2013 att om Republiken Cypern skulle belasta sin budget med kostnaden för rekapitalisering av de berörda bankerna hade det lett till att Cyperns statsskuld hade ökat till en ohållbar nivå. Enligt punkt 11 i rapporten skulle, vid ett sådant offentligt kapitaltillskott till de berörda bankerna, statsskulden ha uppgått till närmare 150 procent av Cyperns BNP och riskerat att öka än mer. Enligt IMF skulle de cypriotiska skattebetalarna ha fått bära bördan medan banksektorns storlek, som var en av de främsta orsakerna till krisen (se punkt 298 ovan), alltjämt ha varit för stor och fortsatt att vara en belastning för Republiken Cypern.
304
Slutligen framgår det av punkt 11 i den rapport som omnämnts i punkt 303 ovan att metoder som inte leder till skuldsättning, såsom direkt rekapitalisering av de berörda bankerna av ESM eller en ren och enkel försäljning av dem inte stod till förfogande. Ett utträde ur euroområdet skulle endast delvis ha rått bot på svårigheterna för Cypern och lett till avsevärda förluster för såväl skattebetalare som insättare med garanterade insättningar.
305
Sökandena har ändå gjort gällande att ytterligare andra åtgärder borde ha övervägts och att svarandena har åsidosatt sin skyldighet att beakta situationer som kan jämföras med den som Republiken Cypern befann sig i, det vill säga de fyra andra medlemsstater som har euron som valuta vilka tidigare fått finansiell hjälp, det vill säga Irland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal.
306
När det gäller alternativa, mindre ingripande åtgärder har sökandena gjort gällande att det skulle ha varit fullt genomförbart, även inom den tid som stod till förfogande för räddningsåtgärder, att föreskriva ett alternativt system för nedskrivning i vilket storleken på inlåningen i de berörda bankerna beaktats. Enligt sökandena hade det även varit möjligt att besluta om en nedskrivning grundad på en procentandel av den inlåning som överstiger 100000 euro eller ett progressivt system där nedskrivningen skulle stiga när vissa tröskelvärden passerades.
307
Det kan emellertid konstateras att sökandena inte har lagt fram några konkreta omständigheter till stöd för sina påståenden, vilka för övrigt inte kvantifierats. Sökandena har inte preciserat med vilken procentsats eller utifrån vilka tröskelvärden minskningen ska tillämpas, och heller inte visat att den metod de förespråkar hade gjort det möjligt för BoC att uppnå den lägsta kärnprimärkapitalrelation som är föreskriven i punkt 1.26 i samförståndsavtalet den 26 april 2013.
308
Det är dock möjligt att utifrån vad sökandena påstått sluta sig till att denna metod endast hade gjort det möjligt att tillskjuta rekapitaliseringen av BoC ett mindre belopp än det som erhållits genom den första gruppen skadebringande åtgärder. Mot bakgrund av kravet på att skydda den inlåning som omfattas av insättningsgaranti skulle den nedskrivning som sökandena förespråkat, i likhet med vad som var fallet med den första gruppen skadebringande åtgärder, endast ha kunnat röra inlåning större än 100000 euro. Men till skillnad från de åtgärderna kunde sökandenas nedskrivning endast ha avsett en procentandel av den ifrågavarande inlåningen.
309
Denna procentandel hade antingen varit för liten för att göra det möjligt för BoC att uppnå det egna kapital som avses i punkterna 1.26 och 1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013, i vilket fall den metod som sökandena förespråkat inte skulle ha varit tillräcklig för att förverkliga det eftersträvade ändamålet, eller så hade denna procentandel varit tillräckligt stor för att ge BoC det föreskrivna egna kapitalet, vilket inneburit att sökandena skulle ha lidit förluster som det inte har visats skulle vara påtagligt lägre än dem de lidit genom den första gruppen skadebringande åtgärder. Så skulle vara fallet även om den nedskrivning som faktiskt tillämpats skulle vara större än vad som var strängt nödvändigt för att BoC skulle uppnå en nivå på det egna kapitalet överstigande vad som angivits i punkterna 1.26 och 1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013. I enlighet med punkt 1.27 i det avtalet, som i sak återges i punkt 6.5 i dekret nr 103, föreskrivs det att om BoC skulle överkapitaliseras i jämförelse med den lägsta kärnprimärkapitalrelation om 9 procent under krisförhållanden, skulle det nämligen ske ett återköp av aktier i syfte att återbetala innehavare av inlåning som inte omfattas insättningsgaranti ett belopp motsvarande överkapitaliseringen.
310
I alla händelser ska tribunalen beakta nödvändigheten av ett snabbt agerande från de cypriotiska myndigheterna vid antagandet av de skadebringande åtgärderna. Långt ifrån att utgöra en indikation på ett åsidosättande av sökandenas rätt till en god förvaltning, som sökandena påstått, vittnar den skyndsamhet med vilken de skadebringande åtgärderna antagits om den akuta situation som Republiken Cypern befann sig i under den aktuella tidsperioden. Såsom angivits i punkt 282 ovan har det varit fråga om att förhindra en överhängande risk för kollaps av de berörda bankerna för att bevara stabiliteten i det cypriotiska finanssystemet och undvika en spridning till andra medlemsstater i euroområdet. Att i ett sådant sammanhang utarbeta ett sådant differentierat system för nedskrivning som sökandena föreslagit skulle ha ställt cypriotiska myndigheter inför ett mycket osäkert och vanskligt företag för att fastställa de procentandelar och tröskelvärden som skulle ha gjort det möjligt för BoC att uppnå miniminivåerna för kärnprimärkapital enligt punkterna 1.26 och 1.27 i samförståndsavtalet den 26 april 2013, och även utsatt rekapitaliseringen av BoC för betydande risker (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, Europadomstolens dom av den 21 juli 2016, Mamatas m.fl. mot Grekland, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 139).
311
När det, för det andra, gäller förekomsten av jämförbara situationer kan det konstateras att de åtgärder som kan komma i fråga vid ekonomiskt stöd från ESM (eller andra internationella organ, unionsinstitutioner eller organ eller stater) för att lösa de finansiella problem som uppkommer för en stat som ställs inför behovet att rekapitalisera sitt banksystem kan variera avsevärt från ett fall till ett annat utifrån vunna erfarenheter och samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Bland de sistnämnda återfinns bland annat den ekonomiska situationen i den mottagande staten, stödets omfattning i förhållande till hela dess ekonomi, utsikterna för att berörda banker ska återhämta sig ekonomiskt och de skäl som lett fram till svårigheterna, inklusive en orimligt stor banksektor i den mottagande staten i förhållande till sin nationella ekonomi, utvecklingen av den internationella konjunkturen eller en förhöjd sannolikhet för framtida åtgärder från ESM (eller andra internationella organ, unionsinstitutioner eller organ eller stater) till stöd för andra stater i svårigheter som kan medföra krav på en preventiv begränsning av de belopp som avsätts till varje åtgärd.
312
I förevarande fall har sökandena endast jämfört storleken (i absoluta och relativa tal) på det stöd som å ena sidan Republiken Cypern fått och det som, å andra sidan, Irland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal fått. Sökandena har således inte visat eller ens påstått att finanssektorn i de övriga medlemsstater som har euron som valuta, vilka erhållit ekonomiskt stöd, däribland Republiken Grekland, i likhet med finanssektorn i Republiken Cypern (se punkt 298 ovan), är orimligt stor i jämförelse med den nationella ekonomin i respektive medlemsstat som har euron som valuta. Det framgår tvärtom av handlingarna i målet att finanssektorn i respektive medlemsstat var i mindre obalans än den var i Republiken Cypern. I en tidningsartikel daterad den 20 mars 2013 rapporteras förslaget till en ny medlem i ECB:s direktion, enligt vilket den cypriotiska banksektorn hade ”unika särdrag” genom att inget annat land i Europa hade en på långa vägar lika obalanserad banksektor i detta avseende.
313
Sökandena har heller inte visat att vunna erfarenheter och skillnader mellan de ekonomiska situationerna i berörda medlemsstater som har euron som valuta eller utsikterna för att berörda banker ska återhämta sig ekonomiskt, utvecklingen av den internationella konjunkturen eller att en förhöjd sannolikhet för framtida åtgärder från ESM till stöd för andra stater i svårigheter kan motivera en förebyggande begränsning av de belopp som lämnas i varje enskilt fall inte kunde motivera en åtskillnad i behandling mellan Republiken Cypern å ena sidan samt Irland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal å den andra sidan.
314
När det, för det andra, gäller lämnandet av rättmätig ersättning till sökandena, under antagande att den första gruppen skadebringande åtgärder kan anses innebära att sökandena berövas sin rätt till egendom, ska det framhållas att ett berövande av egendom utan betalning av en rättmätig ersättning i förhållande till egendomens värde normalt anses vara ett oproportionerligt ingrepp i rätten till egendom (se, för ett motsvarande synsätt, Europadomstolens dom av den 21 februari 1986, James m.fl. mot Förenade kungariket, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, punkt 54). När det gäller värdepapper ska ersättningsbeloppet beräknas utifrån det verkliga marknadsvärdet vid tidpunkten för antagandet av den ifrågasatta regleringen och inte dess nominella värde eller värde som dess innehavare hoppades erhålla vid förvärvstidpunkten (se, för ett motsvarande synsätt, Europadomstolens dom av den 21 juli 2016, Mamatas m.fl. mot Grekland, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, punkt 112). I förevarande mål är det inte tribunalens uppgift att abstrakt uppskatta beloppet för en hypotetisk ersättning som sökandena borde ha fått under dessa omständigheter. Det ska emellertid noteras att berörda banker riskerade att upphöra med sin verksamhet och att utsättas för en oordnad konkurs (se punkt 294 ovan). Sökandena har inte visat att det verkliga marknadsvärdet på deras tillgångar under dessa förhållanden var sådant att de skulle ha haft rätt till sådan ersättning.
315
I alla händelser ska det framhållas att, som framgår av punkterna 277, 279 och 281 ovan, punkt 26 i lagen av den 22 mars 2013 föreskrivs att den som anser sig att vederbörandes rätt till egendom blivit otillbörligen kränkt genom resolutionsåtgärder har rätt att föra talan vid behörig nationell domstol om ersättning för detta. Sökandena har således inte visat att de rättsstridigt berövats rätten till rättmätig ersättning.
316
Den första gruppen skadebringande åtgärder har således inte gått längre än vad som varit lämpligt och nödvändigt för att förverkliga det eftersträvade ändamålet.
– De olägenheter som den första gruppen skadebringande åtgärder orsakat
317
Enligt rättspraxis ska det prövas om de olägenheter som orsakats av den aktuella begränsningen av rätten till egendom är oproportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkterna 205 och 209).
318
Det ska för det första konstateras att insättningar i en bank inte är riskfritt. Vid den i målet aktuella tiden föreskrevs i artikel 7.1a i parlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar (EGT L 135, 1994, s. 5; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 227), i dess lydelse enligt parlamentets och rådets direktiv 2005/1/EG av den 9 mars 2005, ändring av rådets direktiv 73/239/EEG, 85/611/EEG, 91/675/EEG, 92/49/EEG och 93/6/EEG samt Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG, 98/78/EG, 2000/12/EG, 2001/34/EG, 2002/83/EG och 2002/87/EG i syfte att skapa en ny organisationsstruktur för kommittéer på området finansiella tjänster (EUT L 79, 2005, s. 9) och parlamentets och rådets direktiv 2009/14/EG av den 11 mars 2009 (EUT L 68, 2009, s. 3), att medlemsstaterna ska se till att täckningen för varje insättares sammanlagda insättningar är fastställd till 100000 euro i den händelse insättningarna blir indisponibla. Mot denna bakgrund måste insättarna anses ha varit medvetna om risken för förlust i den händelse deras insättningar blir indisponibla, av hela eller delar av beloppet överstigande 100000 euro som de anförtrott berörda banker.
319
För det andra föreskrivs i punkt 3.2 A och 3.2 B i lagen av den 22 mars 2013 att aktieägare i en kreditinrättning som är föremål för ett resolutionsförfarande ska vara de första att lida all skada som uppkommer till följd av genomförandet av resolutionsåtgärderna, medan borgenärerna för en sådan inrättning ska ersätta sådana förluster först efter aktieägarna. Härav följer att insättarna först efter aktieägarna i de berörda bankerna ska stå de förluster som följer av genomförandet av de skadebringande åtgärderna.
320
För det tredje garanterar lagen av den 22 mars 2013 insättarna i de berörda bankerna en skyddsnivå som i vart fall motsvarar den de skulle haft vid likvidation av dessa. Det framgår nämligen av punkt 3.2 D i lagen att de åtgärder som antas med stöd av den lagen inte får leda till att bankens borgenärer försätts i en sämre ekonomisk situation än de skulle ha befunnit sig i vid en likvidation av dessa. I punkt 12.14 i lagen föreskrivs att vid en omstrukturering enligt punkt 12.1 i samma lag ska skulder och förpliktelser som en inrättning som är föremål för resolutionsförfarande har betalas med i vart fall det belopp som de skulle ha fått enligt cypriotisk rätt vid en likvidation av dessa banker (se punkt 24 ovan).
321
Det är i förevarande mål ostridigt mellan parterna att de berörda bankerna troligen hade behövts likviderats om ett ingripande inte skett. Mot den bakgrunden har således punkterna 3.2 D och 12.14 i lagen av den 22 mars 2013 således säkerställt att berörda parter inte till följd av den första gruppen skadebringande åtgärder befann sig i en sämre situation än den de skulle ha befunnit sig i om de cypriotiska myndigheterna inte hade ingripit (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, generaladvokat Wahls förslag till avgörande i målet Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:102, punkt 90).
322
För det fjärde föreskrivs, i enlighet med punkt 1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013, i punkt 6.5 i dekret nr 103 att om de bidrag som lämnats av insättare med inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti överstiger vad som är nödvändigt för att återupprätta dess egna kapital ska resolutionsmyndigheten fastställa det belopp som svarar mot överkapitaliseringen och behandla det som om konverteringen aldrig ägt rum.
323
Med beaktande av betydelsen av de mål som eftersträvats (se punkterna 254 och 255 ovan) kan det konstateras att de olägenheter som följt av tillämpningen av den första gruppen skadebringande åtgärder för sökandenas del inte är uppenbart oproportionerliga.
324
Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan det konstateras att den första gruppen skadebringande åtgärder inte kan anses ha utgjort ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som kränker kärnan i sökandenas rätt till egendom. Rådet kan därmed inte genom att anta beslut 2013/236 anses ha krävt ett vidmakthållande eller ett fortsatt genomförande av en åtgärd som inneburit en kränkning av sökandenas rätt till egendom. Varken kommissionen eller ECB har, genom att ge sitt stöd till den första gruppen skadebringande åtgärder, bidragit till en sådan kränkning.
325
Det ska därför prövas om kommissionen och ECB, genom att ge sitt stöd till den andra gruppen skadebringande åtgärder, bidragit till en kränkning av sökandenas rätt till egendom.
b)
Den andra gruppen skadebringande åtgärder
326
Tribunalen ska, för det första, pröva om nedskrivningen av det nominella värdet för respektive stamaktie från en euro till en cent var förenlig med sökandenas rätt till egendom (se punkterna 327–331 nedan) och, för det andra, om försäljningen av de grekiska filialerna var det (se punkterna 332–359 nedan).
1) Nedskrivningen av det nominella värdet av stamaktier i BoC
327
Sökandena har inte bestritt att på samma sätt som konverteringen av inlåning i BoC som inte omfattades av insättningsgaranti hade nedskrivningen av det nominella värdet från en euro till en cent för varje stamaktie i BoC enligt dekret nr 103 och som var en del av rekapitaliseringen av BoC enligt punkt 1.26 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 till syfte att återställa det egna kapitalet i BoC och säkerställa stabiliteten i det cypriotiska finanssystemet och euroområdet i dess helhet, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 255 ovan.
328
Sökandena har emellertid gjort gällande att, av de skäl som återgivits u punkterna 267, 269, 270, 301, 305 och 306 ovan, åtgärden att skriva ned det nominella värdet på aktierna i BoC inte vidtagits på villkor som föreskrivits i lag och att den inte är proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet.
329
Denna åtgärd, som uttryckligen föreskrivits i dekret nr 103 i ändrad lydelse, ska av samma skäl som angivits i punkterna 272–284 ovan anses ha vidtagits med stöd av lag.
330
Åtgärden är även proportionerlig i förhållande till det mål som eftersträvas i de skäl som anförts i punkterna 289–325 ovan, vilka gör sig gällande även i denna del. För det första avsåg åtgärden att skriva ned det nominella värdet av aktierna i BoC att bidra till rekapitaliseringen av den banken, såsom angivits i punkt 1.26 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013. Som sådan och med beaktande av vad som anförts i punkterna 294 –296 ovan var åtgärden lämplig för att bidra till ändamålet att säkerställa stabiliteten i det cypriotiska finanssystemet och i euroområdet i dess helhet. Vidare kan åtgärden inte anses gå längre än vad som är lämpligt och nödvändigt för att förverkliga detta ändamål. Av de skäl som anförts i punkterna 302–313 ovan var de mindre ingripande åtgärder som sökandena hänvisat till antingen inte genomförbara eller otillräckliga för att uppnå det ändamål som eftersträvats. Slutligen kan åtgärden, mot bakgrund av den stora betydelsen av det ändamål som eftersträvats, inte anses ge upphov till oproportionerliga olägenheter. Om insättningar hos kreditinrättningar, såsom de aktuella bankerna, inte är undantagna risker gäller det av starkare skäl även förvärv av aktier i sådana inrättningar. Till skillnad från insättare, vars insättningar åtminstone delvis skyddas om de blir indisponibla, bär bankens aktieägare i princip den fulla risken för sin investering. I punkt 3.2 A och 3.2 B i lagen av den 22 mars 2013 föreskrivs att aktieägarna i en kreditinrättning som genomgår ett resolutionsförfarande ska vara de första att bära varje förlust som följer av resolutionsåtgärdernas genomförande, medan inrättningens borgenärer står dessa förluster först efter aktieägarna. BoC:s aktieägare ska således anses ha varit medvetna om risken att förlora sin investering. För övrigt åtnjuter, i likhet med insättarna i BoC, dess aktieägare de garantier som anges i punkt 12.14 i lagen av den 22 mars 2013.
331
Följaktligen kan nedskrivningen av det nominella värdet på aktierna i BoC inte anses ha utgjort ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som kränker kärnan i sökandenas rätt till egendom.
2) Försäljningen av de grekiska filialerna
332
Sökandena har gjort gällande att försäljningen av de grekiska filialerna inte kan anses ha varit objektivt motiverad, föreskriven i lag eller förenlig med proportionalitetsprincipen.
333
Det kan emellertid konstateras att försäljningen av de grekiska filialerna som föreskrivs i punkt 1.24 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 och i dekreten nr 96 och 97 var i likhet med de skadebringande åtgärder som tidigare prövats motiverade av allmänintresset att säkerställa stabiliteten i det cypriotiska finanssystemet och i euroområdet i dess helhet, i enlighet med den rättspraxis som redovisats i punkt 255 ovan.
334
Det framgår nämligen av handlingarna i målet att denna försäljning syftade till att, med beaktande av den ömsesidiga exponering som rådde mellan Grekland och Cypern, förhindra en allmän destabilisering av finanssystemen i dessa två medlemsstater.
335
Det framgår i detta avseende av skäl 302 i kommissionens beslut (EU) 2015/455 av den 23 juli 2014 om det statliga stöd SA.34826 (2012/C), SA.36005 (2013/NN) som Grekland har genomfört till förmån för Piraeus Bank Group beträffande rekapitaliseringen och omstruktureringen av Piraeus Bank SA (EUT L 80, 2015, s. 49), att syftet med försäljningen av de tre cypriotiska bankernas grekiska verksamhet och i synnerhet de grekiska filialerna i de berörda bankerna var att skydda det grekiska banksystemets stabilitet och se till att de cypriotiska bankerna kunde sälja av verksamheter innan dessa riskerade att bli värdelösa.
336
Visserligen framgår inte skälet till att kommissionen ansåg att försäljningen av dessa filialer var nödvändig för att säkerställa stabiliteten i det grekiska bankväsendet klart av beslut 2015/455. Som sökandena i princip medgett i sina svar på tribunalens frågor beskrivs dessa skäl i en intern ECB-rapport av den 27 januari 2013. Det framgår av den handlingen att syftet med en eventuell försäljning av de grekiska filialerna var att undvika varje spridningseffekt från det cypriotiska bankväsendet till det grekiska finanssystemet och därmed upprätthålla stabiliteten i det sistnämnda. Det var fråga om att hindra massuttag i Grekland till följd av antingen Laïkis konkurs eller nedskrivningen av inlåningen i BoC. Såsom ECB uppgett till svar på tribunalens frågor fanns det en fruktan för att situationen generellt i Cypern skulle leda till att att innehavare av insättningar i de grekiska filialerna skulle göra massuttag, eftersom deras inlåning omfattades av den cypriotiska insättningsgarantin (se punkt 456 nedan).
337
De grekiska filialernas bärkraft och till och med de berörda bankerna, till vilka filialerna hörde, skulle ha påverkats negativt, samtidigt som värdet på deras tillgångar minskat som konsekvens av detta. En sådan utveckling hade således riskerat att äventyra det återupprättade förtroendet inom den grekiska banksektorn, vars inlåning hade börjat öka efter två år av uttalad nedgång. Det fanns en stor risk för massuttag i Grekland, vilket som direkt följdverkan skulle ha kunnat förvärra de grekiska bankernas redan svaga finansieringskapacitet och krävt en ökning av det akuta likviditetsstödet till dessa banker, till en nivå som eventuellt kunde överstiga den verkliga kapaciteten hos centralbankerna i eurosystemet.
338
För det andra framgår det av svar från sökandena, kommissionen och ECB på frågor som tribunalen ställt att försäljningen av de grekiska filialerna även avsåg att skydda det cypriotiska bankväsendet från spridningseffekter till följd av bland annat en möjlig försämring av den ekonomiska situationen i Grekland. Såsom anges i en rapport från kommissionen i maj 2013, till vilken de hänfört sig i sitt svar på tribunalens frågor, var det cypriotiska bankväsendet och, i synnerhet, Laïki särskilt exponerat för svårigheterna i den grekiska ekonomin.
339
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska det prövas dels om försäljningen av de grekiska filialerna var föreskriven i lag, dels om det utifrån det mål av allmänt samhällsintresse som avses i punkterna 333 och 334 kan anses ha utgjort ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som kränker kärnan i sökandenas rätt till egendom.
340
Av skäl som motsvarar de som anförts i punkterna 272–284 ovan var försäljningen av de grekiska filialerna föreskiven i lag.
341
När det vidare gäller proportionaliteten av försäljningen av de grekiska filialerna kan det inledningsvis konstateras att den var ägnad att förverkliga det mål som eftersträvades genom att minska den ömsesidiga exponeringen mellan de grekiska och cypriotiska bankväsendena.
342
Det framgår inte av handlingarna i målet att de eftersträvade målen kunde ha uppnåtts med mindre ingripande åtgärder än en försäljning av de grekiska filialerna. Sökandena har inom ramen för sin invändning om åsidosättande av likabehandlingsprincipen gjort gällande att ”en uppdelning av kostnaderna för skuldnedskrivningen mellan cypriotiska skattebetalare” skulle ha gjort det möjligt att uppnå dessa ändamål.
343
Såsom sökandena bekräftat vid förhandlingen skulle emellertid en sådan åtgärd vara detsamma som att Republiken Cypern i sin budget tog ansvar för kostnaden för att rekapitalisera och omstrukturera de berörda bankerna. Den metoden skulle, för det första, inte ha varit genomförbar. Som kommissionen anfört till svar på tribunalens frågor förfogade inte Republiken Cypern vid denna tid över nödvändiga medel för att kunna genomföra en sådan åtgärd. Landet hade heller inte tillgång till den internationella kapitalmarknaden. Mot den bakgrunden är det, såsom sökandena medgett i svar på tribunalens frågor, svårt att förstå hur Republiken Cypern skulle ha kunnat rekapitalisera de aktuella bankerna utan externt finansiellt stöd.
344
Beloppet för FSF, som begränsats till 10 miljarder euro, har beräknats utifrån de ekonomiska behoven som Republiken Cypern haft i avsaknad av något offentligt kapitaltillskott till förmån för bankerna. Eftersom rekapitaliseringen av de berörda bankerna enligt en rapport från mars 2013 gjord av Pacific Investment Management Company (PIMCO) (nedan kallad PIMCO-rapporten) skulle, vid slutet av år 2012, ha krävt ett totalbelopp på närmare 7,8 miljarder euro skulle den lösning som sökandena förordat gjort det nödvändigt att antingen öka beloppet för FSF eller använda en väsentlig del av detta till att rekapitalisera de aktuella bankerna.
345
Det första av dessa två alternativ skulle medföra stora svårigheter som sökandena inte på något sätt förklarat hur Republiken Cypern skulle ha kunnat övervinna. För det första hade ESM inte någon skyldighet att lämna Republiken Cypern FSF till ett belopp på mer än 10 miljarder euro. Tvärtom kunde ESM med rätta anse att ett sådant stödpaket borde begränsas för att bevara dess framtida interventionsförmåga. För det andra skulle en ökning av beloppet för FSF i syfte att rekapitalisera de aktuella bankerna ha bidragit till att öka den cypriotiska statsskulden till en ohållbar nivå (se punkt 303 ovan).
346
Det andra av dessa alternativ skulle heller inte, utifrån handlingarna i målet, ha varit genomförbart. Att, för det första, lämna en väsentlig del av de 10 miljarder euro i FSF till rekapitaliseringen av de berörda bankerna hade varit oförenligt med villkoren för lämnade av FSF, i vilka det föreskrevs att de inte fick användas för detta ändamål. Oavsett dessa villkor kan det, för det andra, konstateras att denna metod med nödvändighet skulle fordra en betydande omfördelning av de belopp som lämnades Republiken Cypern i form av FSF. Således skulle hela eller delar av de 7,8 miljarder euro som skulle ha avsatts för rekapitalisering av de berörda bankerna inte längre ha kunnat stå till förfogande för budgeten i Republiken Cypern, för dess återköp av obligationer eller rekapitalisering av andra cypriotiska banker än de aktuella bankerna. Sökandena har själva medgett att Republiken Cypern i avsaknad av finansiellt stöd inte skulle ha kunnat möta sina ekonomiska förpliktelser och dess solvens skulle ha äventyrats. Mot bakgrund av de risker som skulle ha följt för den finansiella stabiliteten inom euroområdet i dess helhet hade det således varit sannolikt att FSF då inte hade gjort det möjligt att uppnå det mål av allmänt samhällsintresse som eftersträvades.
347
Till skillnad från en försäljning av de grekiska filialerna skulle, för det andra, en överföring av kostnaderna för rekapitalisering och omstrukturering av de berörda bankerna till Republiken Cyperns budget inte ha varit ägnat att minska den ömsesidiga exponering som rådde mellan Grekland och Cypern. En sådan åtgärd skulle nämligen ha låtit förbindelserna mellan de aktuella bankerna och det grekiska bankväsendet förbli oförändrade.
348
När det slutligen gäller olägenheterna till följd av försäljningen av de grekiska filialerna framgår det visserligen av skäl 294 i beslut 2015/455 att Piraeus Bank hade låneportföljer kopplade till de tre cypriotiska bankernas, däribland de aktuella bankerna, grekiska verksamhet till ett pris som låg under deras nominella värde. Det framgår även av samma skäl att försäljningspriset för försäljningen av dessa filialer minskats för att spegla de framtida förluster som förutspåddes inom ramen för ett stresstest. Enligt ECB:s svar på tribunalens frågor syftade detta stresstest till att fastställa kapitalbehovet hos deltagande banker och ingick i en revision av det cypriotiska bankväsendet som PIMCO fått i uppdrag att genomföra till förmån för CCB och som genomfördes under ledning av en kommitté med företrädare för CCB, kommissionen, ECB, ESM, Europeiska bankmyndigheten och IMF (som observatör). Av testet följde att risken för ytterligare låneförluster utöver vad som redan var diskonterat i priset var begränsad.
349
Kommissionen har även anfört, i skäl 298 i beslut 2015/455, att det vederlag som Piraeus Bank slutligen betalade för förvärvet av de tre berörda cypriotiska bankernas grekiska verksamheter, inklusive de grekiska filialerna, var mycket lägre än den förvärvade portföljens bokförda värde. Vederlaget var till och med lägre än värdet på lånen efter att detta skrevs ned för att spegla de framtida förluster som förutspåddes följa på stresstestet. Kommissionen drog härav slutsatsen att priset kunde anses vara negativt, vilket bekräftades av att Piraeus Bank bokförde en stor negativ goodwill efter förvärvet, vilket ökade bankens kapital.
350
Det kan således inte uteslutas att de aktuella bankerna lidit betydande ekonomisk förlust till följd av försäljnigen av de grekiska filialerna. I skäl 74 i beslut 2015/455 uttalas följande:
”Värdet på de tillgångar som överfördes till [Piraeus Bank] uppgick till ca 18,9 miljarder euro och värdet på skulderna uppgick till ca 15 miljarder euro. Parterna enades emellertid om att ta hänsyn till PIMCO-rapportens prognos om storleken på de förväntade förlusterna för bankerna i Cypern vid ett negativt scenario Enligt PIMCO-rapporten skulle värdet på de tillgångar som skulle överföras till banken uppgå till ca 16,5 miljarder euro. Värdet på de överförda skulderna uppgick till ca 14,5 miljarder euro.”
351
Det framgår emellertid av skälen 75 och 303 i beslut 2015/455 att försäljningen skedde inom ramen för ett öppet, transparent och icke diskriminerande förfarande under vilket endast tre anbud ingavs, av vilka enbart det avseende Piraeus Bank var giltigt.
352
Sökandena har inte lagt fram något som visar att detta förfarande för försäljning var rättsstridigt. De har enbart anfört att priset för de grekiska filialerna bestämts utifrån den värdering som PIMCO gjort i sin rapport – vars roll väsentligen var att understryka behovet av eget kapital i de berörda bankerna – utan deltagande av bankernas ledning eller aktieägare och insättare, trots att respektive banks styrelse motsatte sig detta, utan insyn och i strid med den internationella normen för finansiell information (IFRS).
353
Det kan, för det första, konstateras att sökandenas resonemang bygger på förutsättningen att priset vid försäljningen av de grekiska filialerna hade ”beräknats”. Denna utgångspunkt är felaktig. Priset är resultatet av det bästa anbud som lagts inom ramen för ett öppet upphandlingsförfarande (se punkt 351 ovan).
354
Även om, för det andra, resultatet av PIMCO-rapporten, vars syfte inte specifikt var att fastställa de grekiska filialernas värde vid en eventuell försäljning, utan att mer allmänt värdera de cypriotiska bankerna utifrån ett grundläggande scenario och ett oförmånligt scenario, skulle vara felaktigt innebär inte det att försäljningen av dessa filialer i sig var rättsstridig. Det har nämligen inte på något sätt visats att detta skulle medföra något hinder för de anbudsgivare som deltog i förfarandet för försäljning av de grekiska filialerna att erbjuda ett annat pris än det som följde av PIMCO-rapporten.
355
Sökandena har, för det tredje, till svar på tribunalens frågor hänvisat till en annons från CCB i 7 juni 2013, av vilken det framgick att priset och villkoren för försäljningen av de grekiska filialerna fastställts ”på politisk nivå” av Republiken Cypern och Republiken Grekland vid Eurogruppens sammanträden under mars 2013. Vid förhandlingen preciserade sökandena detta på så sätt att de åberopade denna annons för att visa att försäljningen av de grekiska filialerna genomförts i ett förfarande som saknat insyn och till ett pris som inte bestämts av marknaden.
356
De slutsatser sökandena dragit av denna annons kan emellertid inte godtas. Utan att det är nödvändigt att uttala sig om bevisvärdet av denna annons kan det konstateras att inget i handlingarna tyder på att priset och försäljningsvillkoren skulle ha fastställts av grekiska och cypriotiska myndigheter ”på politisk nivå” och bundit anbudsgivarna under förfarandet för försäljning av de grekiska filialerna.
357
De slutsatser som sökandena dragit av en tidningsartikel av den 19 februari 2015 med rubriken ”Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (Har trojkan lurat till sig miljarder på bekostnad av spararna i Cypern?) stödjer heller inte deras inställning. Tvärtemot vad sökandena gjort gällande framgår det nämligen inte på något sätt av denna artikel att Eurogruppen skulle ha ”godtagit” att försäljningen av de grekiska filialerna skulle ske till ett pris som väsentligt understeg deras värde. Det framgår heller inte att ECB skulle ha ”utformat och definierat” denna försäljning och än mindre att ”ECB:s och kommissionens tjänstemän tagit fram en djärv plan” enligt vilken de cypriotiska bankerna var tvingade att överge ”samtliga sina grekiska verksamheter i syfte att skydda grekerna från den cypriotiska chocken”. I detta syfte stödjer sig emellertid artikeln i fråga på den interna ECB-rapporten av den 27 januari 2013 som redovisats i punkt 336 ovan och som prövat olika scenarion för avskiljandet av de grekiska filialerna och de berörda bankerna utifrån risken för spridning till det grekiska finanssystemet. Som ECB framhållit innebär inte den omständigheten att dess tjänstemän undersökt sådana scenarion i en intern handling att ECB skulle ha ”utformat och definierat” försäljningen av de grekiska filialerna, eller att ECB skulle ha spelat en avgörande roll vid fastställandet av försäljningspriset. Som framgår av punkterna 351–356 ovan har detta pris fastställts efter ett transparent, öppet och icke-diskriminerande förfarande.
358
Följaktligen kan, med beaktande av betydelsen av de mål som eftersträvas, det inte anses att de olägenheter som orsakats av försäljningen av de grekiska filialerna var oproportionerliga.
359
Sökandena har således inte visat att försäljningen av de grekiska filialerna, som föreskrivits i dekret nr 96 och 97 och avses i punkt 1.24 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013, har utgjort ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som kränker kärnan i sökandenas rätt till egendom.
360
Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan den andra gruppen skadebringande åtgärder inte anses utgöra en kränkning av rätten till egendom. Härav följer vidare att kommissionen och ECB inte, genom att ge sitt stöd till den grupp av skadebringande åtgärder som avses i punkterna 256 och 257 ovan, har bidragit till en kränkning av sökandenas rätt till egendom. Inte heller rådet har, genom att anta beslut 2013/236, krävt något vidmakthållande eller ett fortsatt genomförande av en åtgärd behäftad med en rättsstridighet av detta slag.
361
Sökandens argument om åsidosättande av artikel 14.4 i stadgan för ECB, av rätten till en god förvaltning och principerna om skälighet och koherens, föranleder ingen annan slutsats.
c)
Åsidosättande av artikel 14.4 i stadgan för ECB, av rätten till god förvaltning samt av principerna om skälighet och koherens
362
Sökandena har, för att visa att deras rätt till egendom kränkts, gjort gällande artikel 14.4 i stadgan för ECB, kraven på skälighet och koherens samt principen om god förvaltningssed, som är nödvändiga beståndsdelar i proportionalitetsprincipen, vilken i sig innehåller en rad villkor som ska iakttas vid varje begränsning av rätten till egendom, har åsidosatts. Sökandena har till stöd för detta anfört tre grupper av argument.
363
Sökandena har, för det första, anfört att Eurogruppen åsidosatt principen om god förvaltningssed genom att besluta om de skadebringande åtgärderna med åsidosättande av ”grundläggande demokratiska principer”. Sökandena anser att det följer av dessa principer att nationella myndigheter, till följd av deras direkta kunskap om samhället och dess behov, i princip är de som bäst kan avgöra allmänintressets omfattning. Antagandet av de skadebringande åtgärderna har emellertid enligt sökandena i praktiken inte gjorts av de cypriotiska myndigheterna, utan har påbjudits av Eurogruppen, som inte svarar inför några väljare, inte berörs av nationella intressen i Republiken Cypern och inte har någon direkt kunskap om samhället och dess behov. Tvärtom har Eurogruppen fattat ett beslut grundat på långivarnas oro och krav.
364
ECB har bestritt denna argumentation.
365
Det är i detta avseende tillräckligt att framhålla, såsom angivits i punkterna 105–133 ovan, att Eurogruppen inte kan anses ha krävt att Republiken Cypern skulle anta de skadebringande åtgärderna. Detta argument kan således avfärdas utan att det är nödvändigt att pröva om det påstådda åsidosättandet av ”grundläggande demokratiska principer” på något sätt skulle vara relevant för att avgöra om det skett någon kränkning av sökandenas rätt till egendom.
366
Sökandena har, för det andra, gjort gällande att ECB åsidosatt kraven på skälighet och koherens, genom att besluta att ge stöd åt de berörda bankernas skuldnedskrivning, trots att direktören för CCB-chefens kansli i en skrivelse av den 11 februari 2013 till de verkställande direktörerna för dessa banker i Eurosystemets namn försäkrat dem om att spararnas rätt inte skulle inskränkas.
367
Svarandena har inte tagit ställning till detta argument.
368
Utan att det påverkar prövningen av frågan om det påstådda åsidosättandet av kraven på skälighet och koherens kan vara relevant för att bedöma om det skett en kränkning av sökandenas rätt till egendom, kan det konstateras att detta argument överlappar med ett av de två argument som anförts till stöd för sökandenas invändning om åsidosättande av skyddet för berättigade förväntningar, tillsammans med vilken det således ska prövas (se punkterna 407–423 nedan).
369
Sökandena har, för det tredje, kritiserat ECB:s handlande avseende akut likviditetsstöd. Enligt sökandena har handlandet präglats av orättfärdighet, inkoherens och åsidosättande av artikel 14.4 i stadgan för ECB, samt av åsidosättande av principen om god förvaltningssed, vilket ECB bestritt.
370
Sökandena har till stöd för detta påstående anfört, för det första, att den rättsliga ram som reglerar ingripanden från ECB i frågor om akut likviditetsstöd strider mot principen om god förvaltningssed och kravet på koherens, vilka ingår som nödvändiga beståndsdelar av proportionalitetsprincipen och åsidosätter kravet på att varje begränsning av rätten till egendom ska vara föreskriven i lag. Sökandena har i detta avseende anfört att akut likviditetsstöd är underkastat villkoret att mottagaren är solvent. Enligt sökandena har begreppet solvens i fråga om akut likviditetsstöd inte rättsligt definierats. ECB är således inte tvungen att avgöra om en potentiell mottagare uppfyller ett strikt definierat solvenskriterium föreskrivet i lag, utan kan tvärtom anse att en bank är solvent och följaktligen fortsätta att lämna tillstånd till akut likviditetsstöd utifrån perspektivet att ekonomiskt stöd kommer att lämnas.
371
Samtidigt kan ECB, genom sitt deltagande i Eurogruppen och som den gjort i förevarande mål, utöva ett bestämmande inflytande över beslutet att lämna stöd och de villkor som det stödet är underställt. ECB deltar även, genom att den tillhör trojkan, i övervakningen av Republiken Cyperns iakttagande av dessa villkor. Härav följer en uppenbar ”moralisk risk”, då ECB fritt kan lämna sitt tillstånd till akut likviditetsstöd utifrån att den kan begära återbetalning som villkor för allt ekonomiskt stöd.
372
Sökandena har, för det andra, gjort gällande att ECB åsidosatt kraven på koherens och rättfärdighet genom att inte fram till den 21 mars 2013 motsätta sig att akut likviditetsstöd lämnades till de berörda bankerna, samtidigt som den förklarade att akut likviditetsstöd var förbehållet solventa banker. Enligt sökandena kände ECB redan till Laïkis insolvens före den 21 mars 2013. Sökandena har, till stöd för sin argumentation, hänvisat till dels PIMCO-rapporten, av vilken det framgår att Laïki och BoC var ”ekonomiskt insolventa”, dels till en tidningsartikel den 17 oktober 2014 som redovisats i punkt 149 ovan, av vilken det bland annat framgår att ordföranden för Bundesbank redan påtalat Laïkis insolvens vid ett möte med ECB-rådet i december 2012.
373
Sökandena har, för det tredje, anfört att ECB uppträtt på ett inkonsekvent, oproportionerligt och orättfärdigt sätt, genom att den först mellan oktober 2011 och mars 2013 intagit en liberal hållning genom att påskynda lämnandet av ett i praktiken obegränsat akut likviditetsstöd till Laïki, för att därefter den 21 mars 2013 plötsligt upphöra med lämnandet av akut likviditetsstöd.
374
För det fjärde har sökandena, i sin replik, anfört att de saknar förmåga att bemöta den bedömning som lett fram till att ECB-rådet fattade sitt beslut av den 21 mars 2013. Enligt sökandena saknar det beslutet all motivering och kan ha fattats utan någon verklig bedömning. Beslutet är på så sätt, enligt vad sökandena klargjort vid förhandlingen, enligt dem ett tecken på att det rättsliga ramverket är olämpligt utformat i fråga om akut likviditetsstöd.
375
Sökandena har, för det femte, gjort gällande att ECB:s handlande i fråga om akut likviditetsstöd utgör en uppenbar och allvarlig överträdelse av det utrymme för skönsmässig bedömning som ECB förfogar över enligt artikel 14.4 i dess stadga.
376
Svarandena har bestritt sökandenas argumentation.
377
Det omedelbara ursprunget till sökandenas påstådda förmögenhetsförlust återfinns i tillämpningen av de skadebringande åtgärderna (se punkt 86 ovan). Såsom framgår av punkterna 134–155 ovan har ECB inte krävt något antagande av de skadebringande åtgärderna, varken genom sitt pressmeddelande av den 21 mars 2013, genom de beslut som avsågs i detta meddelande eller genom de dessförinnan fattade besluten att ”fortsätta att lämna akut likviditetsstöd”. Mot den bakgrunden kan eventuella rättsstridigheter i dessa handlingar inte anses visa någon avsaknad av proportionalitet i skadebringande åtgärderna eller att ECB åsidosatt villkoret att varje begränsning av rätten till egendom ska vara föreskriven i lag. Denna slutsats gör sig särskilt gällande i fråga om sökandenas argument avseende att det rättsliga ramverket är olämpligt utformat i fråga om akut likviditetsstöd (se punkterna 370, 371 och 374 ovan). Denna rättsliga ram är nämligen inte den inom vilken de skadebringande åtgärderna antagits (se, i detta avseende, punkterna 272–284, 329 och 340 ovan), varför dess påstådda olämplighet inte på något sätt indikerar att åtgärderna inte antagits på villkor som föreskrivits i lag.
378
Det kan i alla händelser konstateras att sökandenas argument inte visar att ECB:s handlande med avseende på akut likviditetsstöd skulle vara rättsstridigt.
379
För det första kan inte sökandenas argument att begreppet solvens saknar precision godtas. Den omständigheten att ECB vid utövandet av sin befogenhet enligt artikel 14.4 i stadgan för ECB och sitt omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, kan ha att tolka eller tillämpa ett ekonomiskt begrepp inom ramen för en komplex ekonomisk bedömning kan nämligen inte i sig utgöra någon rättsstridighet.
380
Vidare kan heller inte vad sökandena anfört om att de många funktioner som ECB har att fylla är oförenliga med proportionalitetsprincipen till följd av bristande koherens eller för att principen om god förvaltningssed åsidosätts godtas. I det avseendet ska det erinras om omfattningen av villkoret avseende koherens inom ramen för bedömningen av huruvida en åtgärd är nödvändig och proportionerlig. Enligt fast rättspraxis är en åtgärd endast ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet, om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett koherent och systematiskt sätt (dom av den 12 januari 2010, Petersen, C‑341/08, EU:C:2010:4, punkt 53). Sökandena har inte på något sätt förklarat hur den omständigheten att ECB har flera funktioner att uppfylla och den ”moraliska risk” som skulle följa därav skulle kunna leda till åsidosättande av kraven på ett koherent och systematiskt uppfyllande av ändamålet att säkerställa den finansiella stabiliteten i euroområdet som de skadebringande åtgärderna skulle bidra till. De har heller inte visat på vilket sätt den omständigheten skulle kunna medföra ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed.
381
Det kan vidare konstateras att handlingarna i målet inte ger något stöd för vad sökandena anfört om ECB:s många funktioner. När det gäller ECB:s deltagande i Eurogruppen är det tillräckligt att påminna om att uttalandena av den 25 mars (se punkterna 105–118 ovan), den 12 april, den 13 maj och den 13 september 2013 (se punkterna 170 och 171 ovan) är de enda omtvistade rättsakter som härrör från Eurogruppen. Det framgår av punkterna 116 och 117 ovan att uttalandet av den 25 mars 2013 var av rent informerande art och inte gav uttryck för något definitivt ställningstagande avseende lämnande av FSF eller vilka villkor som Republiken Cypern skulle uppfylla för att få tillgång till det. När det gäller uttalandena av den 12 april, den 13 maj och den 13 september 2013, är de begränsade till, såsom anförts i punkt 170 ovan, kortfattat beskriva och välkomna de åtgärder som vidtagits av de cypriotiska myndigheterna och till att ge uttryck för uppfattningen att dessa åtgärder kunde bidra till att lindra de finansiella svårigheter som Republiken Cypern ställts inför. Mot den bakgrunden kan inte ECB:s deltagande i Eurogruppens sammanträden anses ha gjort det möjligt för ECB att utöva ett avgörande inflytande över lämnandet av FSF eller de villkor som Republiken Cypern skulle uppfylla för att få tillgång till det.
382
När det gäller att ECB ingår i trojkan är det tillräckligt att konstatera att övervakandet av respekten för villkoren förutsätter att dessa fastslagits på förhand. Tvärtemot vad sökandena gjort gällande innebär inte den övervakande roll som artikel 13.7 i ESM-fördraget ger ECB inte att den är behörig att begära återbetalning som villkor för lämnande av finansiellt stöd.
383
För det andra kan inte ECB anses ha uppträtt på ett inkonsekvent, godtyckligt eller orättfärdigt sätt genom att inte förrän den 21 mars 2013 motsätta sig akut likviditetsstöd, trots att det påståtts att ECB redan dessförinnan fått kännedom om Laïkis insolvens.
384
ECB-rådets uppgift enligt artikel 14.4 i stadgan för ECB var i detta fall begränsad till att pröva om det akuta likviditetsstödet stod i strid med ändamålen och uppgifterna för ECBS. Det ankom i synnerhet på ECB-rådet att, för att upprätthålla förbudet mot monetär finansiering i artikel 123 FEUF och artikel 21.1 i stadgan för ECB, kontrollera att akut likviditetsstöd inte lämnades till en insolvent bank (se punkt 142 ovan). Som anförts i punkt 143 ovan, hade ECB under den aktuella tiden inte någon särskild befogenhet i fråga om tillsyn över kreditinrättningar i unionen, som uteslutande omfattades av de nationella tillsynsmyndigheternas befogenhet. Mot denna bakgrund var ECB beroende av den information som dessa myndigheter lämnade om solvensen hos de banker som mottog akut likviditetsstöd. Enligt ECB:s inlagor kommunicerade CCB från september 2011 till ECB-rådet sin bedömning att de aktuella bankerna alltjämt var solventa. Detta har inte bestritts av sökandena Då dessa bankers finansiella sundhet försvagades fortlöpande, såsom ECB anfört utan att motsägas av sökandena, vilade CCB:s bedömning av Laïkis solvens mer och mer på att det omedelbart skulle lämnas finansiellt stöd till Republiken Cypern. När ett eventuellt lämnande av sådant stöd blev mer avlägset till följd av det cypriotiska parlamentets avslag den 19 mars 2013 av förslaget att beskatta all bankinlåning, motsatte sig ECB-rådet ett upprätthållande av den befintliga nivån på akut likviditetsstöd till de berörda bankerna. Såsom framgår av yttrandet av ECB:s ordförande Mario Draghi vid presskonferensen den 4 april 2013 ansåg ECB-rådet, när det fattade beslutet av den 21 mars 2013, att ”i avsaknad av ett program kunde dessa banker inte anses vara solventa och livskraftiga” och att ”det vid denna tidpunkt inte fanns något program på plats”.
385
Enbart den omständigheten att ett privat företag som PIMCO eller en ledamot av ECB-rådet redan tidigare uttryckt en uppfattning som avviker från CCB:s uppfattning i fråga om Laïkis solvens är inte tillräckligt för att visa att ECB-rådet redan borde ha ändrat uppfattning i frågan – och därmed motsätta sig en fortsättning av – det akuta likviditetsstödet.
386
För det tredje kan inte ECB anses ha uppträtt på ett inkonsekvent, oproportionerligt eller orättfärdigt sätt genom att den 21 mars 2013 motsätta sig ett upprätthållande av den befintliga nivån på det akuta likviditetsstödet, trots att det lämnat tillstånd till akut likviditetsstöd sedan oktober 2011. Långt ifrån att utgöra en tvär omkastning utan motivering, grundades nämligen ECB-rådets beslut av den 21 mars 2013 helt enkelt på ändrade omständigheter, vilka beskrivits i punkt 384 ovan.
387
För det fjärde ska sökandenas argument om avsaknad av eller otillräcklig motivering av ECB-rådets beslut av den 21 mars 2013 prövas.
388
ECB har gjort gällande att detta argument ska lämnas utan avseende. Den har anfört, för det första, att det inte framförts förrän i repliken och att det således utgör en ny omständighet som inte ska prövas i sak.
389
För det andra har ECB anfört att ECB-rådets beslut av den 21 mars 2013 inte är offentligt. Enligt ECB går det inte av den omständigheten att beslutet inte är offentligt att dra slutsatsen att det saknar motivering. Beslutet riktade sig till CCB, varför förklaringen under ECB-rådets möte till företrädaren för CCB av denna motivering var tillräcklig.
390
För det första ska ECB:s invändning om rättegångshinder ogillas, då avsaknad av eller otillräcklig motivering enligt fast rättspraxis innebär ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter i den mening som avses i artikel 263 FEUF, och utgör en grund avseende tvingande rätt som tribunalen när som helst kan pröva på eget initiativ (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 februari 1997, kommissionen/Daffix, C‑166/95 P, EU:C:1997:73, punkt 24, dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 67, och dom av den 2 december 2009, kommissionen/Irland m.fl., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punkt 34).
391
Således ska det undersökas huruvida detta påstående är välgrundat.
392
När en unionsinstitution förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, såsom ECB i detta fall, är kontrollen av att vissa garantier avseende förfarandet efterlevs av grundläggande betydelse. Bland dessa återfinns ECB:s skyldighet att tillräckligt motivera sina beslut (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 69).
393
Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och unionsdomstolen ges möjlighet att göra sin prövning. Motiveringsskyldigheten ska först och främst bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll och beskaffenheten av de åberopade skälen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste/UFEX m.fl, C‑341/06 P och C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punkt 88). Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens lydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga regler på det ifrågavarande området (se dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen, C‑88/03, EU:C:2006:511, punkt 88 och där angiven rättspraxis).
394
Motiveringen kan vara underförstådd, på villkor att den ger de berörda parterna möjlighet att ta del av skälen till varför åtgärderna i fråga har vidtagits, och att behörig domstol kan få tillräckligt underlag för att utöva sin kontroll (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 7 januari 2004, Aalborg Portland m.fl./kommissionen, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punkt 372, och dom av den 8 februari 2007, Groupe Danone/kommissionen, C‑3/06 P, EU:C:2007:88, punkt 46).
395
En bedömning av om motiveringsskyldigheten iakttagits kan, slutligen, endast göras utifrån ett beslut som blivit formellt antaget. Emellertid kan andra handlingar, såsom ett pressmeddelande, göra det möjligt att få kännedom om de väsentliga delarna av beslutet i fråga och göra det möjligt för berörda parter att förstå skälen till att beslutet fattats och ge domstolen möjlighet att utföra sin kontroll (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 71).
396
Det kan i förevarande mål konstateras att det enbart är utifrån pressmeddelandet av den 21 mars 2013 som sökandena har klandrat ECB för att inte ha lämnat några skäl till sitt beslut samma dag att motsätta sig bibehållandet av den befintliga nivån på det akuta likviditetsstödet från och med den 26 mars 2013. Pressmeddelandet är emellertid inte samma sak som beslutet. Såsom framgår av punkterna 145 och 146 ovan har pressmeddelandet i fråga enbart redovisat att detta beslut fattats. Beslutet har inte givits in i målet. Det framgår av vad ECB anfört skriftligen att det inte offentliggjorts och att dess skäl lämnades till företrädaren för CCB, som var beslutets enda adressat.
397
Det framgår i detta avseende av pressmeddelandet av den 21 mars 2013 att ”ECB-rådet beslutat att upprätthålla nuvarande nivå på det akuta likviditetsstödet till och med den 25 mars 2013” och att ”en förlängning för återbetalning inte är aktuell om inte ett program från [unionen/IMF] som garanterar de berörda bankernas solvens antas”. Härav följer underförstått men med nödvändighet att de berörda bankernas solvens inte skulle ha varit garanterad utan ett sådant program. Yttrandet från Mario Draghi vid presskonferensen den 4 april 2013 (se punkt 384 ovan) angående beslutet av den 21 mars 2013 från ECB-rådet stödjer denna tolkning:
”Akut likviditetsstöd kan endast lämnas solventa och bärkraftiga banker. Det har framkommit att dessa banker, i avsaknad av ett program, inte är solventa och bärkraftiga. Vid den tidpunkten ansåg ECB-rådet att det inte fanns något sådant program, varför den fattade detta beslut.”
398
Det ska vidare understrykas att vid offentliggörandet av pressmeddelandet den 21 mars 2013 var de svårigheter som Republiken Cypern och de aktuella bankerna ställdes inför kända. Det var även känt att Republiken Cypern begärt finansiellt stöd från ordföranden i Eurogruppen, att ett sådant stöd endast kunde ges inom ramen för ett makroekonomiskt anpassningsprogram som konkretiserades i ett samförståndsavtal och att det cypriotiska parlamentet avslagit införandet av en åtgärd som de cypriotiska myndigheterna åtagit sig att införa för att få fram interna medel för att begränsa volymen på det finansiella stöd detta program var förbundet med (se, i synnerhet, punkterna 13–15, 18 och 20–22 ovan).
399
Det ska slutligen framhållas att, såsom framgår av punkt 142 ovan, reglerna om akut likviditetsstöd förbjuder att sådant stöd lämnas till insolventa kreditinrättningar.
400
Mot denna bakgrund ska lydelsen av pressmeddelandet den 21 mars 2013, hur lakoniskt det än är, följaktligen anses ha gjort det möjligt för sökandena att utifrån sammanhanget, de tillämpliga rättsreglerna och yttranden från Mario Draghi vid presskonferensen den 4 april 2013, förstå att de berörda bankernas insolvens i avsaknad av ett adekvat anpassningsprogram utgjorde hinder för ett bibehållande av den dittillsvarande nivån på det akuta likviditetsstödet. Samma pressmeddelande gör det möjligt för unionsdomstolen att utöva sin kontroll. Vad sökandena anfört om motiveringen av ECB-rådets beslut av den 21 mars 2013 ska således lämnas utan avseende.
401
När det, för det femte, gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 14.4 i stadgan för ECB, är det tillräckligt att sökandena i denna del endast lagt fram ett blankt påstående utan någon förklaring av varför ECB:s handlande med avseende på det akuta likviditetsstödet skulle stå i strid med denna bestämmelse.
402
Sökandena har därmed inte visat att ECB:s handlande med avseende på det akuta likviditetsstödet utgjort ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed, av artikel 14.4 i stadgan för ECB eller av kraven på skälighet och koherens. Sökandenas tredje grupp av argument ska därmed lämnas utan avseende.
403
Då de tre grupper av argument som sökandena anfört således inte kan godtas, ska invändningarna om åsidosättande av artikel 14.4 i stadgan för ECB, av kraven på skälighet och koherens samt av principen om god förvaltningssed lämnas utan avseende.
2.
Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
404
Principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en grundläggande princip inom unionsrätten (dom av den 24 mars 2011, ISD Polska m.fl./kommissionen, C‑369/09 P, EU:C:2011:175, punkt 122). För att principen om skydd för berättigade förväntningar ska kunna åberopas krävs det att tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga samt härrör från behöriga och tillförlitliga källor har meddelats den berörde av de behöriga unionsinstitutionerna. Varje enskild person har nämligen denna rätt om han befinner sig i en situation av vilken det framgår att en institution, ett organ eller en byrå inom unionen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar (se dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
405
Sökandena har i förevarande mål gjort gällande att svarandena grovt åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar. De har anfört att svarandena lämnat samstämmiga och tydliga försäkringar att de skadebringande åtgärderna inte skulle åläggas Republiken Cypern. Dessa försäkringar framgår, för det första, av en skrivelse av den 11 februari 2013 till de verkställande direktörerna för de berörda bankerna från direktören för CCB-chefens kansli, i Eurosystemets namn, för det andra av ett åtagande från Eurogruppen av den 21 januari 2013 om möjligheten att lämna FSF på grundval av en politisk överenskommelse från november 2012, för det tredje av den behandling av de medlemsstater som har euron som valuta som erhållit finansiellt stöd innan Republiken Cypern gjorde det och, för det fjärde ECB:s beslut att tillåta akut likviditetsstöd under avsevärd tid.
406
Sökandena har tillagt att dessa akter och detta handlande var ägnade att skapa berättigade förväntningar inte bara enskilt utan tagna tillsammans. Enligt sökandena har dessa rättsakter och detta handlande nämligen haft en kumulativ verkan som förstärkt försäkringen om att inga skuldnedskrivningsåtgärder skulle antas.
a)
Berättigade förväntningar utifrån skrivelsen av den 11 februari 2013
407
Sökandena har gjort gällande att direktören för CCB-chefens kansli i en skrivelse till de verkställande direktörerna för de berörda bankerna av den 11 februari 2013 i Eurosystemets namn lämnat försäkringar som var klara, tydliga, ovillkorliga och förenliga med lagen om att deras insättares rättigheter inte skulle inskränkas (se även punkterna 366–368 ovan). Sökandena har i detta avseende anfört att, för det första, enligt artikel 282.1 FEUF består Eurosystemet av ECB och centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta och genomför unionens monetära politik, samt för det andra att Eurosystemets uppgift visar att det talar med en röst. Varje iakttagare måste således rimligen uppfatta att den ifrågavarande skrivelsen var bindande för Eurosystemet, inklusive ECB, som åsidosatte sökandenas berättigade förväntningar genom att därefter kräva att Republiken Cypern skulle följa villkorsavtalet. Även om ECB inte uppfattade att denna skrivelse återgav dess inställning korrekt borde den ha gjort ett offentligt uttalande för att korrigera felen i skrivelsen. ECB har inte gjort något sådant uttalande, vilket ådrar den skadeståndsansvar.
408
Svarandena har bestritt sökandenas argumentation.
409
Det finns, för det första, inget i skrivelsen av den 11 februari 2013 som föranleder en omsorgsfull och upplyst läsare att uppfatta att dess innehåll kan tillskrivas Eurosystemet eller ECB.
410
För det första är skrivelsen ställd till de verkställande direktörerna för de berörda bankerna av en person som undertecknat den i egenskap av kommunikationschef och chef för CCB-direktörens kansli (Head of Governor’s Office and Communications). Den personen har inte på något sätt påstått sig tala för Eurosystemet. Tvärtom framgår det av skrivelsen att vederbörande uttalar sig för CCB och hänvisar inte till Eurosystemets organ eller arbetsordning:
”Efter publiceringen av en artikel i Financial Times den 10 februari 2013 med rubriken ’Radical rescue proposed for Cyprus’ önskar [CCB] understryka att varje åtgärd för att minska eller begränsa insättarnas rättigheter eller för att beröva dem denna är oförenlig med Republiken Cyperns författning och artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter, vars bestämmelser skyddar egendomsrätten och är grundläggande för marknadsekonomins funktion.
Följaktligen saknar varje förslag i motsatt riktning inte bara rättsligt stöd utan förtjänar inte att tas på allvar.”
411
Det är riktigt att det, såsom sökandena understrukit, i brevhuvudet på denna skrivelse finns en logotyp från CCB, följd av denna text: ”Central Bank of Cyprus” och ”Eurosystem”.
412
Enbart förekomsten av detta brevhuvud kan emellertid inte leda till att en omsorgsfull och upplyst läsare uppfattar att denna skrivelse härrör från Eurosystemet. Tvärtom är det intryck som följer av brevhuvudet att skrivelsen upprättats i CCB:s namn och inte i Eurosystemets namn, samt att angivandet av ”Eurosystem” är av rent upplysande slag, och indikerar enbart att CCB tillhör Eurosystemet i dess egenskap av centralbank i en medlemsstat som har euron som valuta. De bokstäver som uttrycket ”Eurosystem” består av i brevhuvudet på skrivelsen av den 11 februari 2013 återfinns vidare under den text som anger ”Central Bank of Cyprus” och är något mindre än bokstäverna i den texten.
413
Såsom sökandena själva medgett, för det andra, i svar på tribunalens frågor utgör texten ”Eurosystem” en integrerad del av CCB:s logotyp och finns därmed på samtliga eller de flesta handlingar från CCB. Det är således inte möjligt att dra några slutsatser enbart av att denna text återfinns i skrivelsen av den 11 februari 2013, utom att sökandena menar att samtliga eller de flesta av de skrivelser som härrör från CCB kan tillskrivas Eurosystemet enbart på den grunden att de anger att CCB tillhör det systemet.
414
Sidfoten i skrivelsen av den 11 februari 2013, där adress och webbadress för CCB anges, innehåller ingen hänvisning till Eurosystemet.
415
Nationella centralbanker utför, för det andra, två slags uppgifter – dels sådana som föreskrivits i stadgan för ECB, dels sådana som inte föreskrivits där. De senare kan varken tillskrivas ECBS eller Eurosystemet. Såsom ECB framhållit föreskrivs i artikel 14.4 i stadgan för ECB att de nationella centralbankerna kan utföra andra uppgifter än de som anges i denna stadga, såvida inte ECB-rådet med en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna finner att dessa uppgifter strider mot ECB:s mål och funktioner. Sådana uppgifter ska utföras på de nationella centralbankernas eget ansvar och egen risk och ska inte betraktas som en del av ECBS funktioner (se punkterna 138–140 ovan).
416
Vid den aktuella tiden angavs inte i stadgan för ECB, bland målen för ECB eller ECBS, fastställande av villkoren för rekapitalisering eller resolution av finansiella institutioner. Det rörde sig således om uppgifter som de nationella centralbankerna utövade på eget ansvar och egen risk. Mot den bakgrunden kunde en omsorgsfull och upplyst läsare inte rimligen anse att ett påstående från CCB om villkoren för rekapitalisering eller resolution av finansiella institutioner kunde tillskrivas Eurosystemet och binda detta. Tvärtom skulle en sådan läsare med nödvändighet uppfatta att CCB uttalade sig, i skrivelsen av den 11 februari 2013, i eget namn och i egenskap av nationell centralbank.
417
Tvärtemot vad sökandena i sak gjort gällande kan varken artikel 282.1 FEUF eller förklaringen om Eurosystemets uppgift leda till någon annan slutsats.
418
Artikel 282.1 FEUF rör uteslutande Eurosystemets roll inom den monetära politiken. Bestämmelsen har följande lydelse:
”[ECB] och de nationella centralbankerna ska utgöra [ECBS]. [ECB] och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta, vilka utgör Eurosystemet, ska föra unionens monetära politik.”
419
Sökandena kunde inte rimligen utifrån artikel 282.1 FEUF dra slutsatsen att Eurosystemet skulle garantera upprätthållandet av värdet på inlåningen i de berörda bankerna vid en rekapitalisering eller resolution av dem.
420
När det gäller förklaringen avseende ECB:s och Eurosystemets uppgifter ska det, för det första, framhållas att detta enbart är en avsiktsförklaring som inte har något rättsligt värde (se, för ett analogt synsätt, dom av den 23 september 2015, ClientEarth och International Chemical Secretariat/Europeiska kemikaliemyndigheten, T‑245/11, EU:T:2015:675, punkt 103 och där angiven rättspraxis) och har därför inte offentliggjorts i varken serie L i Europeiska unionens officiella tidning, som har till uppgift att offentliggöra bindande rättsakter, eller i serie C av denna, där upplysningar, rekommendationer och yttranden rörande unionen offentliggörs (se, för ett analogiskt synsätt, dom av den 13 december 2012, Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, punkt 30). Såsom ECB framhållit till svar på tribunalens frågor ger denna förklaring enbart uttryck för en önskan och syftar inte till att förplikta dess upphovsmän eller att på ett uttömmande sätt uppräkna samtliga målsättningar och behörigheter hos medlemmarna i Eurosystemet.
421
För det andra kan inte innehållet i denna förklaring leda till slutsatsen att Eurosystemet skulle ha någon befogenhet när det gäller skyddet för bankinlåning vid rekapitaliseringar eller restitution av en bank. Tvärtom framgår det av denna förklaring att Eurosystemets främsta syfte är att upprätthålla prisstabiliteten. Visserligen anges i förklaringen även att Eurosystemet i egenskap av främsta finansiella myndighet syftar till att säkerställa den finansiella stabiliteten och främja den finansiella integrationen i unionen. En omsorgsfull och upplyst läsare kan emellertid inte rimligen utifrån en så vag upplysning dra slutsatsen att Eurosystemet skulle ha befogenhet att fastställa de villkor på vilka en eventuell rekapitalisering eller resolution av de berörda bankerna skulle ske.
422
På samma sätt kan inte vad som angivits om att ”med iakttagande av de rättsliga ramarna för dess medlemmar uppträder Eurosystemet och dess tjänstegrenar för att främja samhörighet och enhet” och ”i denna anda och med lagarbete talar Eurosystemet med en enda röst och står nära de europeiska medborgarna” rimligen, av en omsorgsfull och upplyst läsare tolkas som att det innebär att varje meddelande från en nationell centralbank som ingår i Eurosystemet företräder hela detta system. Det rör sig snarare om en allmän och obestämd avsiktsförklaring, som på sin höjd är tillämplig inom de områden där Eurosystemet har behörighet.
423
Sökandena har således inte visat att de kunnat grunda berättigade förväntningar på skrivelsen av den 11 februari 2013 om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas. Av samma skäl kan ECB inte anses ha, genom de rättsakter och det uppträdande som föregått denna skrivelse, åsidosatt dessa förväntningar.
b)
Berättigade förväntningar på Eurogruppens ”åtagande av den 21 januari 2013 om möjligheten att erbjuda FSF på grundval av en politisk överenskommelse som ingåtts i november 2012”
424
Sökandena har gjort gällande att Eurogruppen har gett upphov till berättigade förväntningar hos dem om att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas, genom att den 21 januari 2013 lämna FSF till Republiken Cypern på grundval av en politisk överenskommelse som ingåtts i november 2012 i vilken det inte angavs något om att dessa åtgärder skulle antas. De har, till svar på tribunalens frågor, bekräftat att det ”antagande” de avser är Eurogruppens förklaring av den 21 januari 2013 som beskrivits i punkt 18 ovan.
425
Svarandena har bestritt sökandenas argumentation.
426
Inget i Eurogruppens uttalande av den 21 januari 2013 innebär en tydlig försäkran om att FSF enbart skulle vara underställt villkoret i utkastet till samförståndsavtal, som vid denna tidpunkt var föremål för förhandlingar mellan Republiken Cypern, å ena sidan, och kommissionen, ECB och IMF, å andra sidan. I detta uttalande har Eurogruppen inte på något sätt åtagit sig att lämna Republiken Cypern den FSF som den begärt, utan har enbart beskrivit förhandlingarna i allmänna och generella ordalag och uppmuntrat de berörda parterna att göra framsteg för att slutligt komma överens om innehållet i detta utkast till avtal.
427
För det andra, som även framgår av punkterna 123–129 ovan, omfattades lämnandet av FSF av ESM:s och inte Eurogruppens befogenhet. ESM var inte part i förhandlingarna med Republiken Cypern om att färdigställa utkastet till det avtal som avsågs i förklaringen av den 21 januari 2013. Även om detta utkast skulle innehålla tydliga försäkringar avseende lämnandet av FSF till Republiken Cypern, härrör dessa försäkringar inte från den behöriga myndigheten i den mening som avses i den rättspraxis som redovisats i punkt 404 ovan (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 30 april 2009, Nintendo och Nintendo of Europe/kommissionen, T‑13/03, EU:T:2009:131, punkt 208, och dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 79).
428
För det tredje har det utkast till avtal som avses i Eurogruppens uttalande av den 21 januari 2013 och som togs fram den 29 november 2012 inte lett till ingåendet av något avtal. Som framgår av Eurogruppens uttalande av den 16 mars 2013 hade de cypriotiska myndigheterna, i syfte att detta utkast till samförståndsavtal skulle antas, åtagit sig att vidta åtgärder som skulle godkännas av det cypriotiska parlamentet, inklusive en skatt på samtliga banktillgodohavanden (se punkterna 19 och 20 ovan). Denna skatt avslogs emellertid av det cypriotiska parlamentet (se punkt 22 ovan). Mot denna bakgrund kunde sökandena inte ha berättigade förväntningar på att FSF trots allt skulle lämnas Republiken Cypern på grundval av detta utkast till samförståndsavtal.
429
Mot bakgrund av vad som ovan anförts har sökandena inte visat att de kunde ha berättigade förväntningar utifrån Eurogruppens uttalande av den 21 januari 2013.
c)
Berättigade förväntningar utifrån den behandling som de medlemsstater som har euron som valuta, vilka fått finansiellt stöd före Republiken Cypern erhållit
430
Sökandena har gjort gällande att de hade berättigade förväntningar på att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas utifrån den omständigheten att lämnandet av finansiellt stöd till andra medlemsstater som har euron som valuta, nämligen Irland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal, inte varit underkastat något villkor om skuldnedskrivning.
431
Svarandena har inte uttryckligen tagit ställning till detta argument.
432
Enbart den omständigheten att lämnandet av finansiellt stöd i ett tidigare skede av en internationell finansiell kris inte varit underkastat något villkor om antagande av jämförbara skadebringande åtgärder kan inte i sig anses utgöra en tydlig, ovillkorlig och samstämmig försäkran som kan ge upphov till berättigade förväntningar hos aktieägarna och insättarna i de berörda bankerna om att lämnandet av finansiellt bistånd till Republiken Cypern inte skulle vara det (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkterna 65 och 66).
433
För det andra ska det framhållas att de villkor om åtgärder som finansiellt stöd som lämnas av ESM (eller av andra internationella organisationer, unionsorgan eller institutioner eller stater) kan vara underkastade för att komma till rätta med de ekonomiska svårigheter som en stat med behov av att rekapitalisera sitt bankväsende kan ha varierar avsevärt från ett fall till ett annat och utifrån en rad omständigheter i det enskilda fallet (se punkt 311 ovan). Vid sådant förhållande och i avsaknad av ett klart och uttryckligt åtagande från behöriga myndigheter är det inte möjligt att anse att sökandena kunde ha berättigade förväntningar på att lämnandet av FSF skulle vara underkastat samma eller liknande villkor som gällt för lämnandet av finansiellt bistånd till Irland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal.
434
Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan det konstateras att sökandena inte visat att de grundat några berättigade förväntningar på det faktum att lämnandet av FSF till andra medlemsstater som har euron som valuta inte hade varit underkastade villkor om antagande av åtgärder som var jämförbara med de skadebringande åtgärderna.
d)
Berättigade förväntningar utifrån att ECB beslutat att tillåta akut likviditetsstöd under lång tid
435
Sökandena har gjort gällande att de hade berättigade förväntningar utifrån den omständigheten att ECB under lång tid beslutat att tillåta att CCB lämnade akut likviditetsstöd till Laïki.
436
Svarandena har bestritt denna argumentation.
437
Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att sökandena inte på något sätt förklarat på vilket sätt den omständigheten att ECB under lång tid har gett CCB tillstånd att lämna akut likviditetsstöd till Laïki kunde ge upphov till berättigade förväntningar på att de skadebringande åtgärderna inte skulle antas. Sökandena har således inte visat att de kunde ha berättigade förväntningar grundade på denna omständighet.
438
Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan det konstateras att sökandena inte hade berättigade förväntningar utifrån någon av de akter och uppträdanden som avses i punkt 405 ovan, sedda var för sig. Således kan inte heller dessa akter och uppträdanden tagna tillsammans ge upphov till några berättigade förväntningar hos sökandena.
439
Härav följer att sökandenas invändning om åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar inte kan godtas.
3.
Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
440
Likabehandlingsprincipen utgör en allmän princip i unionsrätten som fastslås i artiklarna 20 och 21 i stadgan (dom av den 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals/kommissionen m.fl., C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punkt 54). Unionsinstitutionerna är skyldiga att respektera denna princip, som är en hierarkiskt överordnad unionsregel avsedd att skydda enskilda (dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756 punkt 87, och dom av den 24 januari 2017, Nausicaa Anadyomène och Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, ej publicerad, EU:T:2017:21, punkt 110).
441
Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals/kommissionen m.fl., C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punkt 55 och där angiven rättspraxis). De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med de rättsakter som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
442
Då sökandena har åberopat ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen ankommer det på dem att med precision identifiera de jämförbara situationer de anser har behandlats på olika sätt eller de olika situationer de anser har behandlats på samma sätt (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) m.fl./kommissionen, T‑31/07, ej publicerad, EU:T:2013:167, punkt 311).
443
I förevarande mål har sökandena gjort gällande att svarandena åsidosatt likabehandlingsprincipen i fem avseenden, vilket svarandena bestritt.
a)
Diskriminering i jämförelse med de av Laïkis borgenärer vars anspråk grundas på det akuta likviditetsstödet?
444
Sökandena har gjort gällande att innehavarna av inlåning i Laïki som inte omfattas av insättningsgaranti diskriminerats i jämförelse med dem vars anspråk grundas på det akuta likviditetsstödet. I den mån som Laïkis skuld avseende det akuta likvidetsstödet överförts till BoC, har dessa insättare nämligen kunnat vända sig mot BoC, medan den skuld som Laïki hade mot innehavare av inlåning som inte omfattades av insättningsgaranti upphävdes.
445
Sökandena har tillagt att denna överföring av Laïkis skuld avseende det akuta likviditetsstödet till BoC medfört en avsevärd börda för BoC. Andra kategorier av sökande har diskriminerats till följd av detta. Överföringen i fråga har nämligen lett till drastiska begränsningar av klagomål från insättare i BoC och en minskning av värdet på aktierna i BoC och i Laïki. ECB, som ligger bakom det akuta likviditetsstödet, och övriga svaranden har sålunda satt sina egna intressen före sökandenas.
446
Svarandena har bestritt sökandenas argument.
447
Överföringen av skulder avseende det akuta likviditetsstödet till BoC är ett av villkoren för lämnande av FSF. I punkt 1.26 i samförståndsavtalet den 26 april 2013 föreskrivs nämligen följande:
”[BoC] övertar – genom ett förfarande för uppköp och övertagande av skulder – de cypriotiska tillgångarna i [Laïki] till deras rätta värde samt inlåning som omfattas av insättningsgaranti och exponering som omfattas av nödlikviditetsstöd till nominellt värde. Inlåning i [Laïki] som inte omfattas av insättningsgaranti kommer att behållas i den gamla enheten. …”
448
Såsom sökandena medgett i svar på frågor från tribunalen omfattas, för det andra, lämnande av akut likviditetsstöd av de nationella centralbankernas behörighet och ECB är endast behörig att förbjuda dem att lämna akut likviditetsstöd när det strider mot ECBS ändamål och uppdrag (se punkterna 137–143 ovan). Utifrån denna kompetensfördelning är det enbart CCB som lämnat akut likviditetsstöd till Laïki och innehade därmed en fordran på den banken. Mot denna bakgrund var det korrekt av ECB att göra gällande att det endast var CCB som enligt låneavtalet med Laïki hade rätt till återbetalning av den skuld som avser lämnandet av akut likviditetsstöd. Den krets av rättssubjekt som, enligt sökandenas argument (se punkterna 444 och 445 ovan), hade kunnat bli föremål för en åtskillnad i behandling på grund av överföringen till BoC av Laïkis skuld avseende akut likviditetsstöd var dels CCB, dels innehavare av inlåning som inte omfattades av insättningsgaranti och aktieägarna i de berörda bankerna.
449
För det tredje ska det påpekas att en privat aktör som, i likhet med innehavare av inlåning i de berörda bankerna som inte omfattas av insättningsgaranti och aktieägarna i BoC, uppträder enbart utifrån sitt eget ekonomiska intresse, befinner sig i en annan situation i den mening som avses i punkt 441 ovan än en centralbank i Eurosystemet, som uppträder med enbart allmänintresset för ögonen. Enbart den omständigheten att sökandena och en centralbank i Eurosystemet vars beslut styrs av sådana allmänintressen har samma slags fordringsrätt mot samma bank medför inte någon annan bedömning. Likabehandlingsprincipen innebär inte något krav på att dessa två kategorier av rättssubjekt ska behandlas på samma sätt (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 7 oktober 2015, Accorinti m.fl./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punkt 92, och dom av den 24 januari 2017, Nausicaa Anadyomène och Banque d’escompte/ECB, T‑749/15, ej publicerad, EU:T:2017:21 punkterna 108 och 109).
450
I förevarande mål har CCB förvärvat fordran avseende det akuta likviditetsstödet för att bidra till förverkligandet av ett mål av allmänt samhällsintresse, bestående i stabiliseringen av en av de två största cypriotiska bankerna och på samma gång landets finanssystem. Det framgår av punkterna 138 och 139 ovan att CCB lämnat akut likviditetsstöd till Laïki i kraft av CCB:s myndighetsutövning enligt cypriotisk rätt. Det framgår i synnerhet av ECB:s svar på tribunalens frågor och skrivelser från CCB som bifogats dessa svar att akut likviditetsstöd är ett instrument som gör det möjligt för CCB att utföra uppgiften att säkerställa finanssystemets stabilitet som den har enligt bestämmelserna i punkt 6.2 e jämförd med punkt 46.3 i lagen av den 19 juli 2002.
451
För det andra kan det konstateras att, såsom kommissionen och ECB understrukit, fordran avseende akut likviditetsstöd garanterades av tillgångarna i Laïki. CCB var således i egenskap av innehavare av denna fordran, till skillnad från innehavare av inlåning i de berörda bankerna som inte omfattades av insättningsgaranti, en prioriterad borgenär. Då det är ostridigt mellan parterna att fordringar till insättare betalas före aktieägarnas fordringar vid en likvidation av en bank, kan följaktligen aktieägarna i BoC än mindre göra gällande att de befann sig i en situation som var jämförbar med den som CCB befann sig i.
452
Mot bakgrund av vad som ovan anförts var de situationer som CCB befann sig i, å ena sidan, och innehavarna av inlåning i de berörda bankerna som inte omfattades av insättningsgaranti och aktieägare i BoC, å den andra, inte jämförbara. Sökandena har således inte visat att dessa kategorier av rättssubjekt diskriminerats i förhållande till CCB.
b)
Diskriminering i jämförelse med innehavare av insättningar hos de grekiska filialerna?
453
Sökandena har gjort gällande att de diskriminerats på grund av nationalitet jämfört med innehavare av insättningar som gjorts vid de grekiska filialerna. Sökandena har framhållit att medan lämnandet av FSF villkorats av att de cypriotiska myndigheterna beslutar om skuldnedskrivning som slagit mot inlåning vid de berörda bankerna i Cypern, har något sådant villkor inte föreskrivits när det gäller inlåning vid samma banker i Grekland. Denna inlåning överfördes till en grekisk bank efter den bankens förvärv av de grekiska filialerna och kan således i princip kvarstå ograverade. I avsaknad av objektiva skäl innebär en sådan åtskillnad i behandling ett åsidosättande av de grundläggande friheter som säkerställs i fördraget och förbjuds enligt artikel 18 FEUF.
454
Svarandena har bestritt sökandenas argumentation.
455
Det är ostridigt mellan parterna att de grekiska filialerna var filialer i den mening som avses i artikel 4.3 i parlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006, om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EUT L 177, 2006, s. 1). Som sådana ingick filialerna i de berörda bankerna som delar utan egen rättskapacitet, vilka direkt drev, helt eller delvis, den verksamhet som kreditinrättningar gör.
456
För det andra omfattades enligt artikel 4.1 i direktiv 94/19, i dess lydelse enligt direktiv 2005/1 och direktiv 2009/14, insättarna i dessa filialer av det cypriotiska systemet för insättningsgaranti.
457
För det tredje framgår det av skäl 21 och artiklarna 40–43 i direktiv 2006/48 att ansvaret för övervakning av de grekiska filialernas finansiella sundhet, och i synnerhet deras solvens, ankom på de cypriotiska myndigheterna, medan de grekiska myndigheterna endast ansvarade för övervakningen av dessa filialers likviditet och monetära policy.
458
Härav följer att de sökande som var innehavare av inlåning vid de berörda bankerna i Cypern och innehavare av inlåning vid de grekiska filialerna har inlåning vid samma banker och omfattas av samma system för insättningsgaranti och av samma regler. Tvärtemot vad rådet anfört finns det inte skäl att anse att det föreligger en skillnad enbart utifrån platsen där inlåningen gjorts och anse att detta under de omständigheter som föreligger i förevarande mål motiverar en åtskillnad i behandling. I synnerhet utgör nödvändigheten av att undvika spridningseffekter, som rådet hänvisat till, inte någon objektiv skillnad utan en motivering av en åtskillnad i behandling av två jämförbara situationer. De sökande som varit innehavare av inlåning som gjorts vid de berörda bankerna i Cypern och de innehavare av inlåning som gjorts vid de grekiska filialerna var således i jämförbara situationer.
459
Till skillnad från inlåningen vid de grekiska filialerna har inlåningen vid de berörda bankerna i Cypern varit föremål för skuldnedskrivningsåtgärder. Innehavare av inlåning vid de berörda bankerna i Cypern har således behandlats mindre förmånligt jämfört med innehavare av inlåning vid de grekiska filialerna.
460
Vad ECB anfört påverkar inte denna bedömning. ECB har gjort gällande att den diskriminering som sökandena utsatts för ska anses ha utgjort en ”omvänd diskriminering”, vilket inte unionsrätten hindrar.
461
Enligt fast rättspraxis kan unionsrätten inte tillämpas i situationer som inte har någon anknytning till någon sådan situation som avses i denna där samtliga relevanta omständigheter är begränsade till en enda medlemsstat. Den hindrar således inte att medborgarna i den medlemsstaten får en mindre förmånlig behandling än den som medborgarna i en annan medlemsstat får i en sådan situation (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 16 juni 1994, Steen, C‑132/93, EU:C:1994:254, punkt 11, och dom av den 1 april 2008, Gouvernement de la Communauté française och gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, punkt 33).
462
Denna rättspraxis kan emellertid inte tillämpas när handlande eller underlåtenhet från en eller flera unionsinstitutioner bidragit till en sådan behandling eller innefattat krav på dess fortsatta tillämpning. I förevarande mål ska det prövas just om svarandeinstitutionerna kunde lämna sitt stöd till antagandet och genomförandet av samförståndsavtalet och villkora lämnandet av FSF med en diskriminerande behandling eller kräva dess fortsatta tillämpning.
463
Även om påståendena om diskriminering mellan insättare i de cypriotiska bankerna och innehavare av inlåning vid de grekiska filialerna i samma banker kunde anses avse en situation där samtliga relevanta omständigheter äger rum i en enda medlemsstat, ska ECB:s argument om att den diskriminering som sökandena utsatts för utgjort en sådan ”omvänd diskriminering” som inte är förbjuden enligt unionsrätten avfärdas.
464
ECB har vidare anfört att försäljningen av de grekiska filialerna skett till marknadspris och att de berörda bankernas egna kapital därmed hållits intakt. Försäljningen har därmed inte medfört någon ytterligare nackdel för sökandena.
465
Det kan i detta avseende framhållas att det för att en unionsinstitution ska anses ha åsidosatt likabehandlingsprincipen krävs att behandlingen i fråga medfört en nackdel för vissa personer i jämförelse med andra personer. Förekomsten av en sådan nackdel kan inte avfärdas enbart av det skälet att åtskillnaden i behandling inte lett till oförmånliga ekonomiska konsekvenser, då en nackdel med avseende på likabehandlingsprincipen också kan vara sådan att en persons rättsliga ställning påverkas av denna åtskillnad i behandling (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkterna 39 och 44). Vad ECB anfört rör enbart avsaknaden av ekonomisk förlust för sökandena till följd av försäljningen av de grekiska filialerna. Även om så skulle visa sig vara fallet är detta således inte tillräckligt för att i sig visa att det inte förekommit någon diskriminering i strid med unionsrätten. Snarare kan en sådan omständighet, vilket ECB för övrigt själv synes anse, vara relevant för att bedöma proportionaliteten av en eventuell åtskillnad i behandling utifrån det eftersträvade ändamålet. I ett första steg är den relevanta frågan emellertid om de sökande som var innehavare av inlåning vid de berörda bankerna i Cypern befann sig i en situation jämförbar med den som innehavare av inlåning vid de grekiska filialerna befann sig i, vilket är fallet i förevarande mål (se punkt 458 ovan).
466
Utifrån den rättspraxis som redovisats i punkt 441 ovan ska det således prövas om det i förevarande mål finns något som objektivt motiverar den åtskillnad i behandling som gjorts mellan de sökande som var innehavare av inlåning vid de berörda bankerna i Cypern och innehavare av inlåning vid de grekiska filialerna.
467
Såsom anförts i punkterna 335–337 ovan grundades denna åtskillnad i behandling bland annat på behovet av att hindra spridning från det cypriotiska banksystemet till det grekiska. Som sökandena anfört till svar på tribunalens frågor framgår det av en intern ECB-rapport som bifogats repliken att en nedskrivning av inlåningen vid de grekiska filialerna skulle ha riskerat att utlösa massuttag i Grekland, vilket kunnat försämra de grekiska bankernas svaga finansieringskapacitet och lett till en ökning av behovet av akut likviditetsstöd på en nivå som kunde ha hotat den verkliga kapaciteten hos centralbankerna i Eurosystemet.
468
Sökandena har anfört att dessa argument inte kan motivera en diskriminering som indirekt grundas på nationalitet, såsom den de varit utsatta för.
469
Enligt domstolens praxis är en skillnad i behandling berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det ändamål som eftersträvas genom behandlingen i fråga (dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine, C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 47).
470
När det gäller frågan om åtskillnaden i behandling mellan de sökande som var innehavare av inlåning vid de berörda bankerna i Cypern och innehavare av inlåning vid de grekiska filialerna grundats på ett objektivt och skäligt kriterium, ska det framhållas att, av de skäl som anförts i punkterna 255 och 256 ovan och med beaktande av rättspraxis från Europadomstolen (se Europadomstolens dom av den 21 juli 2016, Mamatas m.fl. mot Grekland, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 103 och 138), ändamålet att förhindra en allmän destabilisering av det grekiska finanssystemet via en spridning från det cypriotiska bankväsendet ska anses vara objektivt och skäligt.
471
När det, för det andra, gäller proportionaliteten av denna åtskillnad i behandling mellan sökande som var innehavare av inlåning vid de berörda bankerna i Cypern och innehavare av inlåning vid de grekiska filialerna, ska det framhållas att en åtskillnad i behandling ska anses vara proportionerlig när den är ägnad att förverkliga de legitima ändamål som eftersträvas och inte går längre än vad som behövs för att dessa ska uppnås (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 13 mars 2012, Melli Bank/rådet, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
472
Av skäl som motsvarar dem som redovisats i punkterna 341–358 ovan ska denna åtskillnad i behandling anses ha varit ägnad att uppnå de ändamål som eftersträvats och inte ha gått längre än vad som krävts för att göra det.
473
Den omständigheten att FSF, å ena sidan underställts villkoret att de cypriotiska myndigheterna skulle vidta en åtgärd som innebar en nedskrivning av inlåningen i de aktuella bankerna i Cypern, och, å andra sidan, inte underkastats något motsvarande villkor när det gäller inlåningen i Grekland, var således objektivt motiverad och utgjorde inte något åsidosättande av likabehandlingsprincipen.
474
Denna bedömning påverkas inte av vad sökandena anfört om att Eurogruppen tidigare uppmuntrat PSI trots den spridningsverkan som denna kunde ha på de cypriotiska bankerna.
475
Detta argument går i princip ut på att stabiliteten i det cypriotiska finanssystemet inte beaktades vid antagandet av vissa åtgärder för att komma till rätta med finansiella problem i Republiken Grekland, och att – utan att visa prov på ”mycket omfattande inkoherens” som var oförenlig med proportionalitetsprincipen – stabiliten i det grekiska finanssystemet på motsvarande sätt inte borde ha beaktats vid det senare antagandet av åtgärder som avsåg att komma till rätta med ekonomiska svårigheter i Republiken Cypern.
476
Skälen till att Eurogruppen eller unionens institutioner kunnat favorisera PSI kan inte bedömas utan att de särskilda omständigheter under vilka PSI beslutades beaktas. Såsom understrukits i punkterna 311 och 433 ovan, kan de villkor som åtgärder som finansiellt stöd som lämnas av ESM (eller av andra internationella organisationer, unionsorgan eller institutioner eller stater) kan vara underkastade för att komma till rätta med de ekonomiska svårigheter som en stat med behov av att rekapitalisera sitt bankväsende variera avsevärt från ett fall till ett annat och utifrån en rad omständigheter i det enskilda fallet.
477
Sökandena har inte på något sätt visat att, utifrån de relevanta omständigheterna och de vunna erfarenheterna, den omständigheten att Eurogruppen tidigare uppmuntrat PSI trots risken för spridningseffekter till de cypriotiska bankerna skulle motivera att risken för spridning till det grekiska bankväsendet i detta fall inte skulle beaktas.
478
Sökandena har således inte visat att likabehandlingsprincipen skulle ha åsidosatts genom en åtskillnad i behandling av deras inlåning och inlåningen vid de grekiska filialerna.
c)
Åsidosättande av likabehandlingsprincipen genom diskriminering av insättare i de berörda bankerna vars inlåning inte översteg 100000 euro
479
Sökandena har gjort gällande att de sökande vars inlåning i de berörda bankerna överstigit 100000 euro diskriminerats jämfört med insättare i dessa banker vars inlåning inte översteg det beloppet. Inlåning som uppgick till högst 100000 euro omfattades nämligen i sin helhet av det cypriotiska systemet för insättningsgaranti, medan belopp över den nivån endast täcktes av denna upp till 100000 euro. Den omständigheten att direktiv 94/19, i dess lydelse enligt direktiv 2005/1 och direktiv 2009/14, föreskrev att medlemsstaterna skulle införa ett system för garanti av samtlig inlåning från en person upp till en nivå på 100000 euro motiverar inte att innehavare av inlåning som inte omfattas av insättningsgaranti skulle hindras från att få ersättning vid en likvidation, och förklarar inte heller varför en innehavare som har inlåning på 100000 euro inte blivit föremål för någon nedskrivning, medan en innehavare av inlåning som uppgår till 1000000 euro blivit föremål för en nedskrivning på 90 procent.
480
Rådet och ECB har bestritt sökandenas argument.
481
Den diskriminering som de berörda sökandena gjort gällande rör i själva verket två skilda delar av de skadebringande åtgärderna.
482
För det första rör det sig om den åtgärd som avses i punkt 5 i dekret nr 104, där det i enlighet med punkt 1.26 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013 föreskrivs att Laïkis skulder till var och en av dess insättare överförs till BoC upp till ett belopp av 100000 euro, medan de belopp som överstiger 100000 euro behålls hos Laïki i avvaktan på dess likvidation (se punkt 35 ovan). Det kan emellertid konstateras att denna åtgärd gäller utan åtskillnad för samtliga insättare hos Laïki. Tvärtemot vad sökandena har gjort gällande har de således inte visat att det varit fråga om någon åtskillnad i behandling mellan insättare utifrån storleken på den inlåning som de gjort i denna bank.
483
Enbart den omständigheten att överföringarna av inlåning i Laïki till BoC haft ett enhetligt tak på 100000 euro per insättare och därmed kan medföra olika konsekvenser för olika insättare utifrån storleken på deras inlåning påverkar inte denna bedömning. Alla skillnader av detta slag är nämligen resultatet av det tak för insättningsgarantin på 100000 euro som föreskrivs i artikel 7.1 a i direktiv 94/19, i dess lydelse enligt direktiv 2005/1 och direktiv 2009/14, vilket direktiv sökandena inte har påstått skulle vara rättsstridigt. Det rör sig således om ett villkor som är både objektivt och ägnat att tillgodose behovet av ett fungerande europeiskt bankväsende (se, för ett motsvarande och analogiskt synsätt, dom av den 19 september 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, punkt 34 och där angiven rättspraxis, och dom av den 30 september 2009, Arkema/kommissionen, T‑168/05, ej publicerad, EU:T:2009:367, punkt 115). I skäl 16 i direktiv 94/19, i dess lydelse enligt direktiv 2005/1 och direktiv 2009/14, uttalas att nivån på en sådan garanti avser dels att inte lämna en alltför stor andel av insättningarna oskyddade för att bevara konsumenternas intresse av stabilitet i finansieringssystemet, dels beakta kostnaderna för finansiering av garantisystem och att inte införa en skyddsnivå i hela unionen som i vissa fall kunde leda till en sämre hantering av kreditinrättningar.
484
För det andra rör det sig om åtgärder för konvertering av aktier i BoC, som föreskrivs i dekret nr 103, i ändrad lydelse, som återges i sak i punkterna 1.26 och 1.27 i samförståndsavtalet av den 26 april 2013. Denna åtgärd innebär att nedskrivningen av den inlåning i BoC som inte omfattas av insättningsgaranti endast gäller för de insättare vars inlåning överstiger 100000 euro. Härav följer således, såsom sökandena anfört, att det gjorts en åtskillnad i behandling mellan insättarna i BoC utifrån huruvida beloppen av den inlåning som gjorts hos BoC överstiger 100000 euro eller inte.
485
Tvärtemot vad sökandena gjort gällande utgör denna åtskillnad i behandling inte på något sätt en sådan diskriminering som är förbjuden enligt unionsrätten. Såsom rådet och ECB anfört har de insättare vars inlåning hos de berörda bankerna överstigit 100000 euro befunnit sig i en annan rättslig situation än den som insättare vars inlåning hos de berörda bankerna inte överstigit detta belopp befunnit sig i. Enligt artikel 7.1a i direktiv 94/19, i dess lydelse enligt direktiv 2005/1 och direktiv 2009/14, ska de senares inlåning vid fall av indisponibilitet i dess helhet omfattas av det cypriotiska systemet för insättningsgaranti, medan de förstnämndas inlåning bara omfattades upp till ett belopp av 100000 euro.
486
Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det konstateras att det inte skett någon diskriminering av de sökande vars inlåning i de berörda bankerna överstigit 100000 euro i förevarande mål.
d)
Åsidosättande av likabehandlingsprincipen genom en diskriminering i förhållande till insättare och aktieägare i banker i andra medlemsstater som har euron som valuta som erhållit finansiellt stöd innan Republiken Cypern
487
Sökandena har gjort gällande att de diskriminerats i förhållande till insättare och aktieägare i banker som etablerats i andra medlemsstater som har euron som valuta som fått statligt stöd som liknar FSF innan Republiken Cypern fick det. Sökandena har, för det första, anfört att beloppen för dessa stöd vid varje tillfälle har varit större än det som genom FSF lämnats Republiken Cypern, men att inlåningen och aktierna i banker i dessa övriga medlemsstater inte påverkats. För det andra har sökandena anfört att de grekiska bankerna fått stöd uppgående till 50 miljarder euro för att kompensera för verkningarna av PSI, trots att PSI påverkat de aktuella bankerna starkare än vad det påverkat de grekiska bankerna.
488
Sökandena menar att det härav följer att de utsatts för indirekt diskriminering på grund av nationalitet i strid med artikel 18 FEUF och artikel 21 i stadgan. Vad gäller Republiken Cypern har den diskriminerats i förhållande till andra medlemsstater som har euron som valuta som mottagit stöd som liknar FSF.
489
Rådet och ECB har bestritt sökandenas argumentation.
490
De villkor som åtgärder som finansiellt stöd som lämnas av ESM (eller av andra internationella organisationer, unionsorgan eller institutioner eller stater) kan vara underkastade för att komma till rätta med de ekonomiska svårigheter som en stat med behov av att rekapitalisera sitt bankväsende kan ha varierar avsevärt från ett fall till ett annat och utifrån en rad andra omständigheter än omfattningen av stödet i förhållande till storleken på den berörda statens ekonomi. Bland dessa återfinns, såsom framhållits i punkt 311 ovan, bland annat den ekonomiska situationen i den mottagande staten, utsikterna för att berörda banker ska återhämta sig ekonomiskt och de skäl som lett fram till svårigheterna, inklusive en orimligt stor banksektor i den mottagande staten i förhållande till den nationella ekonomin, utvecklingen av den internationella konjunkturen eller en förhöjd sannolikhet för framtida åtgärder från ESM (eller andra internationella organ, unionsinstitutioner eller organ eller stater) till stöd för andra stater i svårigheter som kan medföra krav på en preventiv begränsning av de belopp som avsätts till varje åtgärd.
491
Sökandena har i förevarande mål i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 442 ovan, med precision identifierat de jämförbara situationer som behandlats på ett annorlunda sätt. De har, förutom ett flertal hänvisningar till omfattningen (i absoluta och relativa tal) av det finansiella stöd som lämnats de fyra berörda medlemsstater som har euron som valuta, inte på något sätt förklarat hur deras situation under den aktuella tiden kunde jämföras med den situation som Republiken Cypern befunnit sig i (se punkterna 311 och 312 ovan).
492
Sökandena har således inte visat att de befunnit sig i en jämförbar situation med de insättare och aktieägare i banker i de medlemsstater som har euron som valuta som mottagit stöd liknande FSF innan Republiken Cypern gjorde det.
493
Det kan således inte anses att den omständigheten att lämnandet av FSF skedde på villkor om antagande av åtgärder för att minska den cypriotiska finanssektorns storlek, medan lämnandet av finansiellt stöd till andra medlemsstater som har euron som valuta inte underkastats något motsvarande villkor, skulle utgöra något åsidosättande av likabehandlingsprincipen med avseende på sökandena eller, om det vore möjligt att åberopa ett åsidosättande av denna princip i förhållande till en utomstående, på Republiken Cypern.
e)
Diskriminering i förhållande till medlemmarna i den cypriotiska kooperativa banksektorn
494
Det är ostridigt mellan parterna att Republiken Cypern rekapitaliserat, med 1,5 miljarder euro, det centrala cypriotiska organet Co-operative Central Bank (nedan kallad CoCB) och de kooperativa kreditinrättningar som hör till detta (nedan tillsammans med CoCB kallad den kooperativa banksektorn). Det är vidare ostridigt att beviljandet av FSF inte har varit underkastat något krav på att det inte fick användas för detta ändamål. Parterna är ense om att ett belopp på 1,5 miljarder som anslagits till rekapitaliseringen av den cypriotiska kooperativa banksektorn härrörde från FSF.
495
Det är även ostridigt mellan parterna att lämnandet av FSF skett på villkor att det inte används för att rekapitalisera de aktuella bankerna. Sökandena menar sig därmed ha utsatts för en otillåten diskriminering jämfört med medlemmarna i den kooperativa banksektorn.
496
Svarandena har inte bestritt att medlemmarna i den kooperativa banksektorn, som inte varit föremål för någon skuldnedskrivning, blivit föremål för en mer förmånlig behandling än sökandena. Svarandena har emellertid gjort gällande att denna åtskillnad i behandling inte på något sätt utgjort en otillåten diskriminering.
497
I enlighet med den rättspraxis som redovisats i punkt 441 ovan ska det prövas om dessa två grupper av rättssubjekt befann sig i en jämförbar situation och, om så var fallet, om denna åtskillnad i behandling var objektivt motiverad.
498
Sökandena har till svar på tribunalens frågor anfört att den kooperativa banksektorn och de aktuella bankerna befann sig i en jämförbar situation. Enligt sökandena var nämligen den kooperativa banksektorn och de aktuella bankerna verksamma på samma marknad och konkurrerade med varandra. Sökandena har vidare anfört att situationen för medlemmarna i den kooperativa banksektorn på alla sätt var jämförbar med den situation som insättare i de berörda bankerna befann sig i. Ingen av dem kunde nämligen enligt sökandena hållas ansvariga för de omständigheter som lett till att Republiken Cypern begärde finansiellt stöd.
499
Rådet och ECB anser däremot att medlemmarna i den kooperativa banksektorn befunnit sig i en annan situation än sökandena. De skillnader som ECB och rådet har hänvisat till är två. Den första är betydelsen av de berörda bankerna jämfört med den kooperativa banksektorn när det gäller finansiell stabilitet. Den andra är allvaret och arten av de svårigheter som dessa två kategorier av kreditinrättningar ställts inför.
500
När det, för det första, gäller betydelsen för den finansiella stabiliteten hos de berörda bankerna och den kooperativa banksektorn har ECB understrukit att den kooperativa banksektorn spelat en avgörande roll på den cypriotiska inlånings- och kreditmarknaden och att en skuldnedskrivning inom denna sektor skulle ha haft mer uttalade negativa verkningar för den nationella ekonomin och, därmed, på budgetsituationen i Republiken Cypern, än en skuldnedskrivning riktad mot de berörda bankerna.
501
Det ankommer i princip på den person som lämnar ett påstående till stöd för sin talan att bevisa att det är riktigt (beslut av den 25 januari 2008, Provincia di Ascoli Piceno och Comune di Monte Urano/Apache Footwear m.fl., C‑464/07 P(I), ej publicerat, EU:C:2008:49, punkt 9, se även, för ett motsvarande synsätt, dom av den 6 mars 2001, Connolly/kommissionen, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punkt 113). I förevarande mål har ECB inte åberopat någon bevisning alls till stöd för sina påståenden avseende den relativa betydelsen av den kooperativa banksektorn eller visat att en skuldnedskrivning inom denna sektor skulle ha medfört mer negativa konsekvenser för budgetsituationen i Republiken Cypern än en skuldnedskrivning riktad mot de berörda bankerna. ECB fick frågor om detta under förhandlingen men lämnade inte några ytterligare preciseringar i detta avseende.
502
Vad ECB anfört om den respektive betydelsen av de berörda bankerna och den kooperativa banksektorn utifrån finansiell stabilitet ska således lämnas utan avseende.
503
När det, för det andra, rör de svårigheter som kreditinrättningarna i fråga utsatts för har rådet och ECB gjort gällande att de aktuella bankerna befann sig i en allvarligare ekonomisk situation än den kooperativa banksektorn. Såsom framgår av ECB:s skrivelser i målet har sökandena i synnerhet inte bestritt att den kooperativa banksektorn inte, till skillnad från de berörda bankerna, var insolvent under den aktuella tidsperioden. Det är nämligen ostridigt mellan parterna att de aktuella bankerna var insolventa när de skadebringande åtgärderna antogs. Däremot framgår det av avsnitt 3.1 i utlämnandet av information från CoCB i maj 2013 i enlighet med tredje pelaren i Basel-reglerna och av ECB:s svar under förhandlingen att den 31 december 2012 var den koncernbaserade beräkningen av kapitalrelationen i detta centralorgan och de 92 kooperativa kreditinrättningar som hörde till detta godtagbar utifrån då gällande regler. Punkt 20 i IMF:s rapport från maj 2013 stödjer denna slutsats, genom att det där anges att den cypriotiska kooperativa sektorn som helhet ansågs vara solvent.
504
Det följer av allt som anförts ovan att den stora verifierbara skillnaden mellan sökandena och medlemmarna i den kooperativa banksektorn består i huruvida de berörda bankerna var solventa eller inte. I övrigt rör det sig nämligen, i två fall, om insättare eller investerare i en cypriotisk bank som haft behov av att rekapitaliseras för att fortsätta sin verksamhet och i detta syfte hade behov av offentliga medel eller en skuldnedskrivning.
505
Sökandena har inte i sig bestritt att solvens kan utgöra ett relevant kriterium som kan leda till en åtskillnad i behandling mellan olika banker. Vid förhandlingen gjorde de emellertid gällande att de skillnader som svarandena åberopat i detta avseende, däribland den rörande de ifrågavarande bankernas solvens, utgjorde ett ”rättfärdigande i efterhand av en orättvisa”. Svarandena har nämligen inte åberopat dessa skillnader förrän ”flera år senare” för att förklara varför insättarna och aktieägarna i de berörda bankerna utsatts.
506
Det kan emellertid konstateras att handlingarna i målet inte ger stöd åt sökandenas argumentation. Det framgår nämligen av punkt 11 i IMF-rapporten från maj 2013 att nödvändigheten av att skilja mellan solventa och insolventa banker var ett av skälen till att skuldnedskrivning avseende de berörda bankerna prioriterades framför en engångsskatt på_inlåningen i samtliga cypriotiska banker, såväl inlåning som omfattades av insättningsgaranti som inlåning som inte omfattades av sådan garanti. Vid den aktuella tidpunkten var således en särskillnad i behandling av cypriotiska banker utifrån huruvida de var solventa eller inte önskvärd.
507
Följaktligen var situationen för medlemmarna i den kooperativa banksektorn inte jämförbar med sökandenas. Det kan därmed inte anses ha förekommit någon otillåten diskriminering av sökandena i förevarande mål.
508
Mot bakgrund av allt som anförts ovan har sökandena inte visat att de varit utsatta för ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen. Rådet har således inte, genom att anta beslut 2013/236, krävt ett vidmakthållande eller ett fortsatt genomförande av en åtgärd som innefattat ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen. Kommissionen och ECB har inte, genom att ge sitt stöd till de skadebringande åtgärderna, bidragit till att åsidosätta denna princip.
509
Härav följer att det första villkoret för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar inte är uppfyllt i förevarande mål. Sökandenas talan om skadestånd ska därför lämnas utan bifall.
IV. Rättegångskostnader
510
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
511
Eftersom sökandena har tappat målet ska de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens, rådets och ECB:s yrkanden.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC och övriga sökande vars namn är upptagna i bilagan ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta rättegångskostnaderna för Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen och Europeiska centralbanken (ECB).
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 juli 2018.
Underskrifter
Innehållsförteckning
I. Bakgrund till tvisten
A. ESM-fördraget
B. Republiken Cyperns ekonomiska svårigheter och begäran om finansiellt stöd
C. Omstruktureringsåtgärder för banker som vidtagits av Republiken Cypern
D. Beviljandet av finansiellt stöd till Republiken Cypern
II. Förfarandet och parternas yrkanden
III. Rättslig bedömning
A. Tribunalens behörighet
1. Ska de skadebringande åtgärderna tillskrivas sökandena?
a) Har sökandena genom de omtvistade rättsakterna krävt att de skadebringande åtgärderna ska vidtas?
1) Eurogruppens uttalande av den 25 mars 2013
2) ”Eurogruppens avtal av den 25 mars 2013”
3) ”ECB:s råds beslut av den 21 mars 2013 om återbetalning av det akuta likviditetsstödet senast den 26 mars om inte ett avtal om räddningspaket träffas dessförinnan”
4) ”[Besluten] att fortsätta bevilja akut likviditetsstöd” som ska ha fattats av ECB
5) Senare akter
b) Huruvida Republiken Cypern hade ett utrymme för skönsmässig bedömning genom vilket den kunde frigöra sig från kravet på vidmakthållande eller fortsatt genomförande av konverteringen av inlåning i BoC till aktier
c) Slutsatser avseende huruvida antagandet, vidmakthållandet eller genomförandet av de skadebringande åtgärderna kan tillskrivas sökandena
2. Unionens ådragande av skadeståndsansvar till följd av vissa åtgärder och visst uppträdande från svarandenas sida
3. Slutsatser avseende tribunalens behörighet
B. Upptagande till sakprövning
1. Iakttagande av formkraven
2. Svarandenas invändning om att inhemska rättsmedel inte uttömts
C. Slutsats avseende tribunalens behörighet och upptagande av talan till sakprövning
D. Prövning i sak
1. Har rätten till egendom åsidosatts?
a) Den första gruppen skadebringande åtgärder
1) Arten av den prövning som domstolen gjort i dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P– C‑10/15 P)
2) Bevis som sökandena lagt fram i det mål som ledde fram till domen av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P)
3) Frågan huruvida kraven att varje begränsning av rätten till egendoms ska vara föreskriven i lag och proportionerlig till det ändamål som eftersträvas
i) Kravet att varje begränsning i rätten till egendom ska vara föreskriven i lag
ii) Kravet att varje begränsning av rätten till egendom ska vara proportionerlig i förhållande till det eftersträvade ändamålet
– Var den första gruppen skadebringande åtgärder ägnade att bidra till förverkligande av det eftersträvade målet?
– Den första gruppen skadebringande åtgärders proportionalitet och nödvändighet
– De olägenheter som den första gruppen skadebringande åtgärder orsakat
b) Den andra gruppen skadebringande åtgärder
1) Nedskrivningen av det nominella värdet av stamaktier i BoC
2) Försäljningen av de grekiska filialerna
c) Åsidosättande av artikel 14.4 i stadgan för ECB, av rätten till god förvaltning samt av principerna om skälighet och koherens
2. Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
a) Berättigade förväntningar utifrån skrivelsen av den 11 februari 2013
b) Berättigade förväntningar på Eurogruppens ”åtagande av den 21 januari 2013 om möjligheten att erbjuda FSF på grundval av en politisk överenskommelse som ingåtts i november 2012”
c) Berättigade förväntningar utifrån den behandling som de medlemsstater som har euron som valuta, vilka fått finansiellt stöd före Republiken Cypern erhållit
d) Berättigade förväntningar utifrån att ECB beslutat att tillåta akut likviditetsstöd under lång tid
3. Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
a) Diskriminering i jämförelse med de av Laïkis borgenärer vars anspråk grundas på det akuta likviditetsstödet?
b) Diskriminering i jämförelse med innehavare av insättningar hos de grekiska filialerna?
c) Åsidosättande av likabehandlingsprincipen genom diskriminering av insättare i de berörda bankerna vars inlåning inte översteg 100000 euro
d) Åsidosättande av likabehandlingsprincipen genom en diskriminering i förhållande till insättare och aktieägare i banker i andra medlemsstater som har euron som valuta som erhållit finansiellt stöd innan Republiken Cypern
e) Diskriminering i förhållande till medlemmarna i den cypriotiska kooperativa banksektorn
IV. Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
1
)	Förteckningen över övriga sökande bifogas endast i den version som delges parterna.