62020CC0620
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 3 marca 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑620/20 P
International Management Group (IMG)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Rozporządzenie finansowe – Ochrona interesów finansowych Unii – Współpraca na rzecz rozwoju – Wykonywanie budżetu w ramach zarządzania pośredniego przez organizację międzynarodową – Decyzja o odmowie powierzenia zadania wykonywania budżetu danemu podmiotowi z powodu wątpliwości dotyczących jego statusu – Stwierdzenie nieważności – Naprawienie szkody – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej prawa jednostkom – Zasada dobrej administracji – Wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność
1.
Przepisy finansowe zezwalają na stosowanie mechanizmu zarządzania pośredniego w celu wdrożenia funduszy z budżetu Unii. Komisja uczyniła to w 2013 r., przyznając zadanie zarządzania niektórymi funduszami współpracy na rzecz rozwoju podmiotowi International Management Group (zwanemu dalej „IMG”), którego status organizacji międzynarodowej jest obecnie przedmiotem sporu.
2.
W 2014 r. Komisja zakończyła stosunki z IMG ze względu na wątpliwości co do jego statusu prawnego, a w 2015 r. poinformowała IMG, że nie zawrze z nim żadnych nowych umów o delegowanie zadań w ramach zarządzania pośredniego.
3.
IMG zaskarżyło te decyzje Komisji do Sądu, który oddalił jego żądania (
2
). W postępowaniu odwoławczym Trybunał uwzględnił jednak odwołanie IMG, stwierdził nieważność decyzji Komisji i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia w przedmiocie żądania naprawienia szkody wniesionego przez ten podmiot (
3
).
4.
Sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd, który ostatecznie oddalił żądanie naprawienia szkody (
4
). IMG wnosi odwołanie od tego wyroku Sądu.
I. Ramy prawne
5.
Odsyłam do przedstawienia przepisów finansowych, o których mowa w wyrokach C‑183/17 P i C‑184/17 P, mających zastosowanie do zarządzania pośredniego budżetem Unii, bez potrzeby ponownego ich przedstawiania.
6.
Wyrok ten odzwierciedla mające zastosowanie przepisy rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1605/2002 (
5
) (w szczególności jego art. 53 i 53d); rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2342/2002 (
6
) (w szczególności jego art. 43); rozporządzenia nr 966/2012 (
7
) (w szczególności jego art. 58 ust. 1 i art. 84–86); oraz rozporządzenia delegowanego (UE) nr 1268/2012 (
8
) (w szczególności jego art. 43).
II. Okoliczności poprzedzające powstanie sporów
7.
Okoliczności poprzedzające powstanie sporów zostały szczegółowo przedstawione w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P oraz w zaskarżonym wyroku, do których to wyroków odsyłam.
8.
Z pierwszego z tych wyroków przytaczam następujące okoliczności faktyczne (
9
):
„–
Zgodnie z dokumentami statutowymi zawartymi w aktach przedstawionych Trybunałowi IMG zostało utworzone w dniu 25 listopada 1994 r. jako organizacja międzynarodowa o nazwie »International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina« z siedzibą w Belgradzie (Serbia), aby umożliwić państwom uczestniczącym w odbudowie Bośni i Hercegowiny dysponowanie w tym celu specjalnym podmiotem. Od tamtej pory IMG stopniowo rozszerzało zakres swojej działalności, a następnie w dniu 13 czerwca 2012 r. zawarło umowę w sprawie siedziby z Królestwem Belgii.
–
W dniu 7 listopada 2013 r. Komisja przyjęła, na podstawie art. 84 rozporządzenia nr 966/2012, decyzję wykonawczą C(2013) 7682 final w sprawie finansowanego z budżetu ogólnego Unii Europejskiej rocznego programu działań na rok 2013 na rzecz Mjanmy/Birmy (zwaną dalej »pierwotną decyzją«).
–
Artykuł 1 owej decyzji stanowi, że program działań na rok 2013 na rzecz Mjanmy/Birmy, określony w załącznikach 1 i 2 do tej decyzji, zostaje zatwierdzony.
–
Artykuł 3 tej decyzji stanowi, że zadania związane z wykonywaniem budżetu poprzez wspólne zarządzanie mogą być powierzane podmiotom wymienionym w załącznikach 1 i 2 tej decyzji, z zastrzeżeniem zawarcia umowy o delegowaniu zadań.
–
Załącznik 2 do tej decyzji opisuje działanie drugie objęte programem działań na rok 2013 na rzecz Mjanmy/Birmy. Punkty 5 i 8 tego załącznika stanowią w istocie, że działaniem tym jest program rozwoju handlu, którego koszt, oszacowany na 10 mln euro, zostanie sfinansowany przez Unię Europejską, a jego wdrożenie zostanie zapewnione poprzez wspólne zarządzanie z IMG. W podpunkcie 8.3.1 wspomnianego załącznika IMG zostało przedstawione jako organizacja międzynarodowa utworzona już w Mjanmie/Birmie i zaangażowana we wdrażanie projektów finansowanych przez Unię w tym państwie.
–
W dniu 17 lutego 2014 r. OLAF powiadomił Komisję, że wszczął dochodzenie w sprawie statusu IMG.
–
W dniu 24 lutego 2014 r. sekretarz generalny Komisji przekazał tę informację dyrektorowi generalnemu ds. współpracy międzynarodowej i rozwoju tej instytucji, zwracając jego uwagę na możliwość podjęcia środków zapobiegawczych na podstawie art. 7 ust. 6 rozporządzenia nr 883/2013.
–
W dniu 26 lutego 2014 r. dyrektor generalny podjął środki zapobiegawcze na podstawie rzeczonego przepisu, uzasadniając je okolicznością, że wstępna analiza przeprowadzona przez OLAF wykazała wątpliwości co do statusu IMG (zwane dalej »środkami zapobiegawczymi z dnia 26 lutego 2014 r.«). Owe środki zapobiegawcze polegały w istocie na tymczasowym zakazie, po pierwsze, zawarcia jakiejkolwiek nowej umowy o delegowaniu zadań z IMG w ramach zarządzania pośredniego budżetem Unii na podstawie rozporządzenia nr 966/2012, a po drugie, rozszerzenia jakiejkolwiek umowy o delegowaniu zadań zawartej już z IMG w ramach wspólnego zarządzania budżetem Unii na podstawie rozporządzenia nr 1605/2002.
–
W dniu 25 kwietnia 2014 r. ten sam dyrektor generalny skierował do IMG pismo (zwane dalej »pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r.«), w którym poinformował IMG o trzech nowych informacjach w aktach Komisji, dotyczących, po pierwsze, okoliczności, że pięć państw członkowskich Unii, które IMG przedstawiło jako swoich członków, nie uważało się za takich, po drugie, okoliczności, że sekretarz generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) wskazał, iż IMG nie jest wyspecjalizowaną agencją ONZ, i po trzecie, okoliczności, że istnieją wątpliwości co do uprawnień osób, które reprezentowały niektóre państwa obecne przy podpisywaniu aktu założycielskiego IMG. Dyrektor generalny ds. współpracy międzynarodowej i rozwoju komisji wskazał również, że ze względu na wątpliwości, jakie budzą te informacje w odniesieniu do statusu IMG, polecił swoim służbom czasowe zawieszenie stosowania w odniesieniu do IMG procedur służących wykonywaniu zadań budżetowych przez organizacje międzynarodowe.
–
W dniu 15 grudnia 2014 r. Komisja otrzymała sprawozdanie przygotowane przez OLAF po przeprowadzeniu dochodzenia (zwane dalej »sprawozdaniem OLAF‑u«) zawierające szereg zaleceń. W sprawozdaniu tym OLAF stwierdził w istocie, że IMG nie jest organizacją międzynarodową w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r., oraz zaleci Komisji nałożenie sankcji na IMG i podjęcie działań zmierzających do odzyskania kwot wypłaconych IMG jako organizacji międzynarodowej.
–
Dzień później Komisja wydała decyzję z dnia 16 grudnia 2014 r. na podstawie art. 84 rozporządzenia nr 966/2012. Zgodnie z art. 1 tej decyzji załącznik 2 do pierwotnej decyzji zastępuje się nowym załącznikiem, którego punkty 1 i 4.3 stanowią w istocie, że wdrożenie programu rozwoju handlu przewidzianego w decyzji pierwotnej zostanie zapewnione poprzez zarządzanie pośrednie już nie przez IMG, lecz przez Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (zwany dalej zwanej »GIZ«).
–
W dniu 16 stycznia 2015 r. służba prawna Komisji sporządziła komunikat zatytułowany »Analiza prawna [sprawozdania OLAF‑u] w dochodzeniu […] w sprawie [IMG]« (zwany dalej »opinią służby prawnej«).
–
W dniu 8 maja 2015 r. Komisja skierowała do IMG pismo z informacją o działaniach, jakie zamierza podjąć w następstwie sprawozdania OLAF‑u, w którym powiadomiła IMG, że choć nie podejmie większości działań zalecanych przez OLAF, postanowiła między innymi, że dopóki nie istnieje całkowita pewność co do posiadania przez IMG statusu organizacji międzynarodowej, służby Komisji nie zawrą już z nim nowej umowy o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego z organizacją międzynarodową, przewidzianego w rozporządzeniu nr 966/2012. To właśnie ten fragment wspomnianego pisma stanowi decyzję z dnia 8 maja 2015 r., o której mowa w pkt 1 niniejszego wyroku”.
III. Wyrok C‑183/17 P i C‑184/17 P
9.
IMG wniosło do Sądu dwie skargi na decyzje Komisji: z dnia 16 grudnia 2014 r. (skarga T‑29/15) i z dnia 8 maja 2015 r. (skarga T‑381/15). W obu skargach IMG wnosiło o stwierdzenie nieważności tych decyzji, a w ramach drugiej skargi – o naprawienie wyrządzonej szkody.
10.
W dniu 2 lutego 2017 r. Sąd wydał dwa wyroki oddalające skargi odpowiednio T‑29/15 i T‑381/15.
11.
IMG wniosło dwa odwołania od tych wyroków. Orzekając w przedmiocie tych odwołań w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P, Trybunał uwzględnił zarzut drugi obu odwołań i uchylił wyroki wydane w pierwszej instancji.
12.
Zdaniem Trybunału Sąd naruszył prawo, „uzasadniając wydanie spornych decyzji [Komisji] wątpliwościami, jakie żywiła w przedmiocie posiadania przez IMG statusu »organizacji międzynarodowej« w rozumieniu przepisów finansowych z 2002 r. i z 2012 r.” (
10
)
13.
Zdaniem Trybunału elementy przedstawione przez Sąd w celu uznania wątpliwości Komisji za uzasadnione nie pozwalały na ich uzasadnienie pod względem prawnym (
11
).
14.
Trybunał orzekł, że uwzględnienie drugiego zarzutu odwołań pociąga za sobą następujące konsekwencje:
–
Naruszenie prawa, którego dopuścił się Sąd, skutkowało uchyleniem w całości wyroków T‑29/15 i T‑381/15.
–
W obu sprawach stan postępowania pozwalał na wydanie orzeczenia w zakresie, w jakim IMG wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 grudnia 2014 r. i z dnia 8 maja 2015 r.
–
Te dwie decyzje były dotknięte takim samym naruszeniem prawa jak wyroki T‑29/15 i T‑381/15, w związku z czym należało również stwierdzić ich nieważność w całości.
–
Stan postępowania nie pozwalał natomiast na wydanie orzeczenia w przedmiocie żądania naprawienia szkód wyrządzonych IMG decyzją z dnia 8 maja 2015 r. i w związku z tym żądanie to musiało zostać przekazane do ponownego rozpoznania przez Sąd.
15.
IMG zwróciło się do Trybunału o dokonanie wykładni pkt 1–3 sentencji wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P. Podniosło ono w tym względzie, że Komisja nie może mieć wątpliwości co do jego statusu organizacji międzynarodowej zgodnie z rozporządzeniami finansowymi z 2002 r. i 2012 r.
16.
Trybunał oddalił wniosek IMG o wykładnię (
12
), wyjaśniając w szczególności, że ograniczył się do uznania za błędne wątpliwości wyrażone przez Komisję w oparciu o elementy prawne, dotyczące statusu IMG jako organizacji międzynarodowej. Natomiast Trybunał nie rozstrzygnął w żadnym razie, czy w oparciu o analizę nieobarczoną naruszeniem prawa i przy uwzględnieniu wszystkich istotnych elementów należy uznać, że IMG posiada taki status czy też nie (
13
).
IV. Zaskarżony wyrok
17.
W następstwie wydania przez Trybunał wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P Sąd po otrzymaniu uwag stron wydał zaskarżony wyrok, oddalając żądanie IMG o odszkodowanie z tytułu szkód rzekomo wyrządzonych decyzją z dnia 8 maja 2015 r.
18.
W zaskarżonym wyroku Sąd:
–
Orzekł, że żądanie jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim ma ono na celu uzyskanie naprawienia szeregu szkód dodatkowych w stosunku do tych, które zostały wskazane w skardze wszczynającej postępowanie, lub które zmieniły swój charakter w stosunku do nich. W szczególności uznał za niedopuszczalne żądania IMG mające na celu uzyskanie naprawienia szkody w naturze za niektóre szkody majątkowe i niemajątkowe, jakie IMG miało ponieść w wyniku decyzji z dnia 8 maja 2015 r.
–
Uznał, że roszczenie jest dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy, z jednej strony, szkody majątkowej oszacowanej na kwotę 3 mln EUR, a z drugiej strony, szkody niemajątkowej oszacowanej na symboliczną kwotę 1 EUR.
–
Stwierdził, że nawet jeśli decyzja z dnia 8 maja 2015 r. była niezgodna z prawem z powodów wskazanych w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P, nie naruszyła ona żadnego „przepisu prawa mającego na celu przyznanie praw jednostkom”. Z tego względu Sąd uznał za bezzasadny argument IMG, zgodnie z którym przepisy rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. należy interpretować w świetle wskazówek wynikających z prawa międzynarodowego publicznego, dotyczących pojęcia „organizacji międzynarodowej”, jako przyznające podmiotom, wobec których Komisja uznała ten status, „prawo nabyte” do traktowania ich jako takie.
–
Wskazał, że nawet jeśli przyjąć, iż uznanie statusu organizacji międzynarodowej danego podmiotu może mieć charakter ostateczny w prawie międzynarodowym publicznym, zasada należytego zarządzania finansami, o której mowa w art. 310 i 317 TFUE, zobowiązuje Komisję do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności gdy powierza ona wykonanie działań budżetowych organizacjom międzynarodowym.
–
Dodał, że z wyroku Trybunału C‑183/17 P i C‑184/17 P (pkt 88–90) wynika, iż nawet jeśli uznano status organizacji międzynarodowej danego podmiotu w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r., status ten może zostać następnie podważony przez Komisję, jeśli jest to uzasadnione.
–
Odrzucił jako bezzasadny argument IMG, zgodnie z którym stwierdzona przez Trybunał niezgodność z prawem decyzji z dnia 8 maja 2015 r. powinna być uznana za równoznaczną z naruszeniem zasady dobrej administracji ustanowionej w art. 41 karty, a konkretnie obowiązku dokładnego i bezstronnego zbadania statusu IMG jako organizacji międzynarodowej w świetle rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r., z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych (
14
).
–
Stwierdził ponadto, że naruszenie rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r., na które powołuje się IMG, nie wydaje się w każdym razie „wystarczająco istotne” w rozumieniu orzecznictwa, ponieważ IMG nie wykazało, że Komisja nie dysponowała żadnym zakresem uznania przy ich stosowaniu.
19.
Podsumowując, Sąd wykluczył istnienie wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie praw jednostkom, w związku z czym żądanie IMG dotyczące naprawienia szkody musiało zostać oddalone w całości.
V. Inne czynności procesowe, które mogą mieć wpływ na spór
20.
Równolegle z postępowaniem przed Sądem w sprawie T‑381/15 RENV Komisja i IMG prowadzili korespondencję dotyczącą wykonania wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P. Z korespondencji tej wynika, że różnie interpretowali oni jego uzasadnienie:
–
Zdaniem Komisji stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 grudnia 2014 r. i z dnia 8 maja 2015 r. było oparte na braku ich uzasadnienia.
–
Natomiast zdaniem IMG stwierdzenie nieważności zobowiązywało Komisję do uznania, że IMG ma status organizacji międzynarodowej w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r.
21.
W ramach wspomnianej korespondencji Komisja przesłała IMG w dniu 18 lipca 2019 r. pismo, w którym uznała, że w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P Trybunał nie stwierdził, iż IMG jest organizacją międzynarodową. Wykonanie tego wyroku nie wymagało zatem „automatycznego uznania IMG za organizację międzynarodową, lecz dokonania ponownej oceny jego statusu prawnego w świetle dostępnych informacji i obowiązujących przepisów finansowych” (
15
).
22.
IMG wniosło do Sądu skargę (T‑645/19) na to pismo, wnosząc, po pierwsze, o stwierdzenie jego nieważności, a po drugie, o naprawienie szkód, jakie to pismo mu wyrządziło.
23.
Postanowieniem z dnia 9 września 2020 r. (
16
).. Sąd oddalił skargę T‑645/19. IMG wniosło odwołanie C‑619/20 P od tego postanowienia.
24.
Wreszcie, IMG wniosło do Sądu nową skargę z tytułu odpowiedzialności pozaumownej przeciwko Komisji (sprawa T‑752/20 IMG/Komisja, wciąż zawisła), w ramach której wnosi o naprawienie szkód majątkowych i niemajątkowych, które IMG miało ponieść w wyniku działań Komisji i OLAF‑u w ramach prowadzonego w stosunku do niego dochodzenia.
VI. Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem w ramach odwołania C‑620/20 P
25.
IMG wnosi do Trybunału o:
–
Uchylenie wyroku Sądu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie T‑381/15/RENV.
–
Uwzględnienie żądań przedstawionych przez stronę wnoszącą odwołanie w pierwszej instancji w ich zmienionym brzmieniu, a w związku z tym:
–
Zasądzenie od strony przeciwnej odszkodowania i zadośćuczynienia zgodnie z żądaniami przedstawionymi w uwagach po przekazaniu do ponownego rozpoznania sprawy T‑381/15 RENV.
–
Obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.
26.
Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie IMG kosztami postępowania.
27.
Trybunał postanowił połączyć odwołania C‑619/20 P i C‑620/20 P do celów wydania wyroku.
28.
Na wniosek Trybunału niniejsza opinia dotyczy jedynie sprawy C‑620/20 P.
VII. Analiza odwołania C‑620/20 P
A.
Uwagi wstępne: zarzut odwołania podniesiony przez Komisję
29.
Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. Komisja poinformowała sekretariat Trybunału o elemencie, który określiła jako „nową istotną okoliczność faktyczną”, a mianowicie o przekazaniu IMG w dniu 8 czerwca 2021 r. (negatywnej) oceny jego statusu organizacji międzynarodowej, dokonanej w celu wykonania wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P w świetle rozporządzeń finansowych z 2002 r., 2012 r. i 2018 r.
30.
Zgodnie z tą oceną, która miałaby zastosowanie z mocą wsteczną od 2014 r., IMG nie kwalifikuje się do wdrażania funduszy Unii w drodze zarządzania pośredniego przez organizację międzynarodową.
31.
Komisja uważa, że okoliczność ta może uczynić odwołania C‑619/20 P i C‑620/20 P bezprzedmiotowymi, w związku z czym podnosi ją jako (nowy) zarzut odwołania zgodnie z art. 127 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
32.
IMG sprzeciwiło się temu żądaniu Komisji, a ponadto wniosło do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji zawartej w piśmie z dnia 8 lipca 2021 r. (
17
)
33.
W ramach tego nowego zarzutu Komisja wnosi obecnie do Trybunału o rozstrzygnięcie kwestii, czy IMG ma status organizacji międzynarodowej, czy też nie, oraz o stwierdzenie, że odwołanie stało się bezprzedmiotowe.
34.
Żądanie Komisji jest niedopuszczalne w ramach tego odwołania ze względu na to, że:
–
Po pierwsze, zgodność z prawem decyzji Komisji z dnia 8 lipca 2021 r. jest przedmiotem postępowania przed Sądem w sprawie T‑509/21, która jest nadal zawisła.
–
Po drugie, odwołanie to dotyczy wyłącznie skutków niezgodności z prawem stwierdzonej w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P. W ramach postępowania w przedmiocie odwołania należy rozstrzygnąć, czy owa niezgodność z prawem spowodowała powstanie odpowiedzialności Unii. Kwestia ta nie traci swojej racji bytu, ani IMG nie traci interesu we wniesieniu skargi o odszkodowanie w odniesieniu do sytuacji minionej z tego tylko powodu, że Komisja zdecydowała w 2021 r., iż IMG nie jest organizacją międzynarodową w rozumieniu przepisów finansowych Unii.
–
Po trzecie, przedmiot odwołania nie może różnić się od przedmiotu zaskarżonego wyroku (
18
).
B.
Zarzut pierwszy odwołania: naruszenie wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P
1. Argumenty stron
35.
IMG twierdzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie zastosował się do wyroku Trybunału C‑183/17 P i C‑184/17 P.
36.
W ocenie IMG Sąd, zamiast uznać niezgodność z prawem decyzji z dnia 8 maja 2015 r., przyjmuje, że Komisja może nadal podważać jego status organizacji międzynarodowej, mimo iż w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P stwierdzono, że wątpliwości Komisji dotyczące charakteru IMG były bezzasadne.
37.
Komisja nie zgadza się z argumentami IMG i wnosi o oddalenie tego zarzutu odwołania.
2. Ocena
38.
Artykuł 61 akapit drugi statutu Trybunału stanowi, że „[g]dy sprawa zostanie skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd, jest on związany orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości co do kwestii prawnych”.
39.
Moim zdaniem Sąd nie narusza tego przepisu, ani też nie neguje brzmienia wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P poprzez odmówienie uwzględnienia żądania IMG dotyczącego odszkodowania, stwierdziwszy, że z wyroku tego nie wynika obowiązek uznania tego podmiotu za organizację międzynarodową, która, zgodnie z rozporządzeniami finansowymi z 2002 r. i 2012 r., jest uprawniona do powierzenia jej zadań związanych z wykonaniem budżetu i do otrzymania odpowiednich środków w ramach zarządzania pośredniego.
40.
W szczególności, wbrew temu co twierdzi IMG, z wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P nie wynika, że po uznaniu przez Komisję statusu danego podmiotu jako organizacji międzynarodowej nie może ona już ponownie go rozważyć.
41.
Przeciwnie, z wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P oraz z późniejszego postanowienia C‑183/17 P-INT wynika, że uznanie przez Komisję statusu organizacji międzynarodowej w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. nie było ostateczne i mogło, pod pewnymi warunkami, podlegać ponownej ocenie.
42.
Postanowienie C‑183/17 P-INT jest szczególnie wymowne w tym względzie. Jak już wspomniałem, Trybunał wskazuje w nim znaczenie wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P, orzekając, że nie rozstrzygnął, czy w wyniku analizy wszystkich istotnych okoliczności IMG posiada, czy też nie posiada statusu organizacji międzynarodowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii należało do Sądu.
43.
W związku z tym z uchylenia wyroku Sądu i stwierdzenia przez Trybunał nieważności decyzji Komisji nie wynikało – jak słusznie stwierdza się w zaskarżonym wyroku –, że przepisy finansowe przyznają skarżącej prawo do utrzymania statusu organizacji międzynarodowej, a zatem do zawierania z Komisją umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego.
44.
Co więcej, można by dodać, że Komisja ma obowiązek dokonania ponownej oceny statusu organizacji międzynarodowej, takiej jak IMG, przed powierzeniem jej zadania pośredniego zarządzania środkami z budżetu Unii, o ile pojawią się wątpliwości co do jej charakteru.
45.
Pierwszy zarzut odwołania powinien zatem zostać oddalony jako bezzasadny.
C.
Zarzut drugi odwołania: naruszenie pojęcia organizacji międzynarodowej przewidzianego w przepisach finansowych
1. Argumenty stron
46.
IMG zarzuca, że w zaskarżonym wyroku: a) dokonano błędnej wykładni pojęcia organizacji międzynarodowej, zawartego w przepisach finansowych; b) naruszono międzynarodową uznawalność i hierarchię norm; oraz c) nie zastosowano się do wykładni przepisów finansowych Unii dokonanej w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P.
47.
Zdaniem IMG Sąd pomylił kwalifikację podmiotu jako organizacji międzynarodowej z jego zdolnością do zapewnienia zarządzania finansami Unii. Komisja musi zapewnić należyte zarządzanie finansowe środkami z budżetu Unii, ale nie może pominąć samego istnienia organizacji międzynarodowej, to znaczy możliwości powołania się na nie w prawie międzynarodowym.
48.
Komisja odrzuca argumentację IMG i wnosi o oddalenie zarzutu jako nieistotnego dla sprawy lub oczywiście bezzasadnego.
2. Ocena
49.
Zgodnie z pkt 4 sentencji wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P, w następstwie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sąd musiał wydać orzeczenie w przedmiocie „żądania naprawienia szkody [IMG] dotyczącego zarzucanych szkód wyrządzonych temu podmiotowi decyzją Komisji [zawartą w jej piśmie z dnia 8 maja 2015 r.]”.
50.
W celu rozstrzygnięcia tego żądania Sąd nie musiał orzekać w przedmiocie statusu IMG jako organizacji międzynarodowej w świetle wiążących Unię norm prawa międzynarodowego publicznego. Wystarczyło – jak uczynił to w pkt 78–80 zaskarżonego wyroku – wskazać, że pojęcie organizacji międzynarodowej, które występuje w rozporządzeniach finansowych z 2002 r. i 2012 r., jest pojęciem używanym w prawie międzynarodowym, lecz że w rozporządzeniach tych jest ono używane w szczególnym celu, jakim jest wykonanie budżetu Unii.
51.
Moim zdaniem Sąd słusznie orzekł (
19
), że Komisja, badając kwestię, czy skarżąca jest organizacją międzynarodową do celów zawarcia umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego, „musi nie tylko uwzględnić zasady prawa międzynarodowego dotyczące organizacji międzynarodowych, ale także podjąć wszystkie konieczne działania w celu ochrony interesów finansowych Unii, zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą [należytego zarządzania finansami]” (
20
).
52.
W niniejszej sprawie charakter IMG jako organizacji międzynarodowej w świetle prawa międzynarodowego nie jest zatem elementem istotnym dla ustalenia odpowiedzialności pozaumownej Unii. Ta odpowiedzialność pozaumowna Unii powstanie tylko wtedy, gdy niezgodność z prawem decyzji Komisji (z dnia 8 maja 2015 r.), której nieważność stwierdził Trybunał, będzie można określić jako wystarczająco istotne naruszenie normy prawa Unii, która przyznaje prawa jednostkom.
53.
Normy prawa międzynarodowego, na które powołuje się IMG, nawet jeśli stanowią część prawa Unii, nie przyznają organizacji międzynarodowej prawa do tego, by jej status, który został uznany przez Unię, nie mógł być przedmiotem ponownej oceny (
21
). Ponowna ocena dokonywana przez Komisję, w przypadku gdy istnieją wystarczające dowody, jest zgodna z celem, jakim jest zapewnienie należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii.
54.
Ponadto organizacja międzynarodowa nie może twierdzić, że jej udział w pośrednim zarządzaniu środkami z budżetu Unii przez pewien okres zapewnia jej prawo do kontynuowania tej działalności w przyszłości.
55.
Zgodnie z rozporządzeniami finansowymi z 2002 r. i 2012 r. Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania, który pozwala jej wybrać spośród organizacji międzynarodowych te, które są najbardziej odpowiednie do pośredniego zarządzania środkami z jej budżetu, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady należytego zarządzania finansami.
56.
Pozostałe argumenty IMG dotyczące uznania organizacji międzynarodowych są nieistotne dla sprawy, ponieważ opierają się na błędnym założeniu, że w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P Trybunał przyznał IMG ten status.
57.
W każdym razie, po wydaniu przez Komisję nowej decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. (
22
), przeciwko której IMG wniosło skargę o stwierdzenie nieważności T‑509/21, konieczne będzie rozstrzygnięcie w ramach tego postępowania przed Sądem, czy podmiot ten może zostać uznany za organizację międzynarodową dla celów pośredniego zarządzania środkami z budżetu Unii. Trybunał nie może oczywiście przewidzieć, jaki wyrok zostanie wydany przez Sąd w następstwie wspomnianej skargi.
58.
Drugi zarzut odwołania powinien zatem zostać oddalony, po pierwsze, jako bezzasadny, a po drugie, jako nieistotny dla sprawy.
D.
Zarzut trzeci odwołania: naruszenie zasady dobrej administracji
1. Argumenty stron
59.
IMG podnosi, że Sąd błędnie uznał (pkt 90–93 zaskarżonego wyroku), że nie doszło do naruszenia zasady dobrej administracji powodującego powstanie odpowiedzialności pozaumownej Komisji.
60.
Nieuzasadniony charakter wątpliwości dotyczących statusu IMG, który doprowadził do stwierdzenia przez Trybunał nieważności decyzji Komisji z dnia 8 maja 2015 r., oznacza – zdaniem IMG –, że instytucja ta dopuściła się niezgodności z prawem i naruszyła zasadę dobrej administracji (art. 41 karty), naruszając obowiązek starannego i bezstronnego rozpatrzenia jego sytuacji.
61.
Komisja odrzuca tę argumentację IMG i wnosi o oddalenie zarzutu.
2. Ocena
62.
Zarzut trzeci odwołania opiera się na niewłaściwym założeniu, które podważa jego dalsze uzasadnienie: IMG wywodzi po raz kolejny z wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P, że Komisja powinna uznać w sposób automatyczny i nieodwołalny jego status organizacji międzynarodowej do celów pośredniego zarządzania środkami z budżetu Unii.
63.
IMG utożsamia niezgodność z prawem, której Komisja dopuściła się w decyzji z dnia 8 maja 2015 r., z naruszeniem zasady dobrej administracji, twierdząc, że naruszenie to powoduje po prostu powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii.
64.
Jak wyjaśnię bardziej szczegółowo w ramach rozpatrywania zarzutu czwartego odwołania (z którym pokrywa się obecnie analizowany zarzut), samo naruszenie zasady dobrej administracji nie jest wystarczające do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. Odpowiedzialność pozaumowna Unii musi wynikać z wystarczająco istotnego naruszenia.
65.
W ramach tego zarzutu IMG nie podnosi argumentów, które wykazałyby istnienie wystarczająco istotnego naruszenia. W szczególności IMG nie wskazuje, w jaki sposób naruszenie prawa i błędy w ocenie, które doprowadziły Trybunał do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 8 maja 2015 r., stanowią wystarczająco istotne naruszenie zasady dobrej administracji (w szczególności w odniesieniu do obowiązku bezstronnego działania).
66.
Zarzut trzeci odwołania powinien zatem zostać oddalony jako bezzasadny.
E.
Zarzut czwarty odwołania: błędna wykładnia pojęcia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie praw jednostkom.
1. Argumenty stron
67.
Zdaniem IMG Sąd w pkt 87–98 zaskarżonego wyroku błędnie zastosował wymóg wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie praw jednostkom jako przesłankę stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej Unii.
68.
W ocenie IMG organizacje międzynarodowe, wobec których Komisja uznaje możliwość pośredniego zarządzania środkami Unii, są uprawnione, zgodnie z rozporządzeniami finansowymi z 2002 r. i 2012 r., do tego, by ich status nie był następnie ponownie badany przez Komisję.
69.
IMG uważa ponadto, że Komisja nie dysponowała żadnym zakresem uznania oraz że samo naruszenie prawa do niekwestionowania jego statusu pociąga za sobą wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie praw jednostkom.
70.
Co więcej, IMG twierdzi, że Sąd popełnił błąd w pkt 90–92 zaskarżonego wyroku, nie uznając, iż Komisja naruszyła zasadę dobrej administracji. Naruszenie takie miało miejsce, ponieważ Komisja nie działała z zachowaniem bezstronności, z jaką wiąże się ta zasada, co oznacza wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie praw jednostkom.
71.
Komisja kwestionuje argumenty IMG i wnosi o oddalenie tego zarzutu, sugerując, że jest on częściowo niedopuszczalny ze względu na brak jasności w odniesieniu do podnoszonego naruszenia zasady dobrej administracji.
2. Ocena
72.
Zdaniem Trybunału powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek (
23
):
–
niezgodność z prawem zachowania zarzucanego instytucji Unii, które musi stanowić wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie praw osobom fizycznym lub prawnym;
–
rzeczywistość szkody; oraz
–
istnienie związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem instytucji a podnoszoną szkodą.
73.
Jeżeli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, odwołanie powinno zostać oddalone w całości, bez konieczności badania pozostałych przesłanek (
24
).
74.
Trybunał stwierdził, że „[…] tylko wystarczająco istotne, a nie jakiekolwiek naruszenie normy prawa Unii zapewniającej ochronę jednostkom, może prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. Ponadto, w sytuacji gdy danej instytucji lub organowi Unii przysługuje pewien zakres uznania, tylko oczywiste i poważne przekroczenie przez tę instytucję lub organ granic tego uznania może stanowić takie wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii” (
25
).
75.
Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie praw osobom fizycznym lub prawnym ma zatem miejsce wówczas, gdy naruszenie ma taki charakter, że można zarzucić instytucji oczywiste i poważne naruszenie granic przysługującego jej zakresu uznania.
76.
W tym względzie elementami, jakie należy wziąć pod uwagę, są w szczególności złożoność sytuacji, stopień jasności i precyzji naruszonej normy, a także zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia instytucji Unii (
26
).
77.
Jeżeli instytucja Unii dysponuje jedynie znacznie ograniczoną swobodą uznania bądź nie ma takiej swobody, każde naruszenie prawa Unii może być wystarczające dla stwierdzenia wystąpienia wystarczająco istotnego naruszenia tego prawa i prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii (
27
).
78.
Nie ma jednak automatycznego związku między brakiem uprawnień dyskrecjonalnych instytucji a istnieniem wystarczająco istotnego naruszenia. Naruszenie może zostać uznane za wykazane tylko wtedy, gdy chodzi o nieprawidłowości, których nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracji działający ze zwykłą ostrożnością i starannością (
28
).
79.
Zgodnie z tymi kryteriami należy zbadać argumenty IMG przedstawione w ramach tego zarzutu odwołania, w których to argumentach IMG podnosi dwa naruszenia, których rzekomo dopuściła się Komisja: po pierwsze, naruszenie rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r., a po drugie, naruszenie zasady (lub prawa do) dobrej administracji.
a) Naruszenie rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r.
80.
Moim zdaniem Sąd słusznie stwierdził, że „[…] przepisy rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. dotyczące zarządzania pośredniego, które odnoszą się do organizacji międzynarodowych, nie stanowią norm prawnych, których celem jest przyznanie podmiotom, względem których Komisji uznała, że posiadają status organizacji międzynarodowej, prawa do niepodważania tego statusu […]” (
29
).
81.
Rozporządzenia finansowe z 2002 r. i 2012 r.:
–
przyznają Komisji uprawnienie do powierzenia podmiotom trzecim (w niniejszym przypadku organizacjom międzynarodowym) zadania pośredniego zarządzania środkami z budżetu Unii. Rozporządzenia te nie przyznają wspomnianym podmiotom prawa do bycia wybranymi do zarządzania pośredniego, ani też nie zapewniają im ciągłości ich zadań jako podmiotów zarządzających pośrednio budżetem Unii, poza konkretnym aktem powierzenia.
–
Przyznają Komisji szeroki zakres uznania przy podejmowaniu decyzji, zgodnie z ogólnym interesem Unii, z którymi organizacjami międzynarodowymi realizowane będzie zadanie pośredniego zarządzania środkami Unii, po ustaleniu tego statusu (
30
).
–
Upoważniają Komisję do dokonania ponownej oceny, w uzasadniony sposób, statusu tych podmiotów jako organizacji międzynarodowych lub do ponownego rozważenia dalszego powierzania im zadania pośredniego zarządzania środkami Unii (
31
).
82.
Przyjmując powyższe przesłanki, ta część zarzutu czwartego odwołania nie może zostać uwzględniona z dwóch powodów:
–
Po pierwsze, jak już wspomniałem, przepisy finansowe nie przyznają IMG prawa do dalszego uznawania go za organizację międzynarodową, a tym samym do zawierania z Komisją nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego.
–
Po drugie, gdyby przyjąć (quod non), że owe przepisy przyznały to prawo rzeczonym organizacjom międzynarodowym, błąd Komisji przy wydawaniu decyzji z dnia 8 maja 2015 r. nie wykraczałby w sposób oczywisty i poważny poza granice przysługującego jej zakresu swobodnego uznania.
83.
Pragnę przypomnieć, że w decyzji z dnia 8 maja 2015 r. Komisja poinformowała IMG, że do czasu uzyskania całkowitej pewności co do jego statusu jako organizacji międzynarodowej służby Komisji nie będą zawierać z IMG żadnych nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego z organizacją międzynarodową.
84.
Niewątpliwie decyzja ta, jeśli chodzi o wątpliwości, nie była oparta na analizie, która uzasadniałaby ją w odpowiedni sposób, jak wskazał Trybunał w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P. Jej nieważność wynikała z niewystarczającego charakteru dowodów przedstawionych przez Komisję w celu jej uzasadnienia.
85.
Jednakże brak ten, wynikający z błędnej oceny Komisji, nie był dostrzegalny na pierwszy rzut oka, lecz dopiero po przeprowadzeniu kontradyktoryjnej debaty prawnej, w której przedstawiono racjonalne argumenty za i przeciw (
32
). Nie można zatem uznać, że Komisja przekroczyła w sposób oczywisty granice przysługującego jej zakresu swobodnego uznania.
b) Naruszenie zasady dobrej administracji
86.
Prawo do (zasada) dobrej administracji jest ustanowione w art. 41 ust. 1 karty, zgodnie z którym „[k]ażdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii” (
33
).
87.
Prawo to odzwierciedla ogólną zasadę porządku prawnego Unii (
34
). Jak wskazano w wyjaśnieniach dotyczących karty (
35
), „[a]rtykuł 41 jest oparty na istnieniu Unii jako podmiotu prawa, którego cechy zostały określone w orzecznictwie, które określa, między innymi, dobrą administrację jako podstawową zasadę prawa”.
88.
Obowiązek staranności, który jest nieodłącznie związany z zasadą dobrej administracji, stosuje się w sposób ogólny do działań Komisji i oznacza on, że Komisja musi działać z rozwagą i ostrożnością. Jak stwierdził Trybunał, „jest możliwe, aby administracja wspólnotowa poniosła odpowiedzialność pozaumowną za niedozwolone zachowanie, jeżeli nie działa z całą wymaganą starannością i z tego powodu wyrządza szkodę” (
36
).
89.
Zdaniem Trybunału, „jeżeli jedna ze stron powołuje się na oczywisty błąd w ocenie, popełniony przez właściwą instytucję, sąd Unii Europejskiej musi sprawdzić, czy instytucja ta starannie i bezstronnie zbadała wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, na których oparto tę ocenę […]. Ów obowiązek staranności jest […] nierozerwalnie związany z zasadą dobrej administracji i odnosi się ogólnie do działania administracji Unii” (
37
).
90.
W zaskarżonym wyroku Sąd był zbyt lakoniczny, odrzucając argumenty IMG dotyczące zastosowania tej zasady w następujący sposób:
–
„[W] niniejszym postępowaniu po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania skarżąca powołała się na zasadę dobrej administracji na poparcie argumentu, zgodnie z którym Komisja nie mogła podważyć statusu organizacji międzynarodowej, który uznała względem niej w przeszłości. Na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżąca stwierdziła, że na mocy tej zasady Komisja powinna była zbadać jej sytuację w sposób staranny i bezstronny w świetle wszystkich pomocnych informacji” (pkt 90).
–
„Komisja jest zobowiązana do upewnienia się, że podmiot, z którym zawiera umowę o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego, posiada status organizacji międzynarodowej, nawet jeżeli zawarła już z tym podmiotem umowę o takim charakterze, gdyż nie można uznać, że taki status zostaje przyznany w sposób ostateczny […]. Zgodnie z zasadą dobrej administracji i zasadą należytego zarządzania finansami […] nie można zarzucać Komisji, że nie zawarła nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego z podmiotem, w sytuacji gdy jego status organizacji międzynarodowej mógł być podważony z uwagi na przemawiające za tym elementy, które zostały przekazane do wiadomości tej instytucji” (pkt 91).
–
„Ponadto skarżąca nie wskazuje, dlaczego naruszenie prawa i oczywisty błąd w ocenie, które skłoniły Trybunał do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, miałyby stanowić naruszenie zasady dobrej administracji, w szczególności w odniesieniu do ciążącego na Komisji obowiązku bezstronnego działania, które odpowiadałoby przesłankom wskazanym w orzecznictwie przypomnianym w pkt 89 [zaskarżonego wyroku] i które mogłoby powodować powstanie odpowiedzialności Unii” (pkt 92).
91.
IMG zarzuca Sądowi, że nie przestrzegał prawa do dobrej administracji, wyrażającego się w szczególnym prawie do tego, by Komisja rozpatrzyła jego sytuację w sposób staranny, rozważny i bezstronny. Świadczy o tym stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P.
92.
Komisja odrzuca ten zarzut, podnosząc, że dla powstania odpowiedzialności pozaumownej nie wystarczy samo zachowanie niezgodne z prawem: konieczne jest ponadto wykazanie, że instytucja nie działała w sposób staranny lub bezstronny, czego – zdaniem Komisji – IMG nie dowodzi.
93.
Po wydaniu wyroku C‑183/17 P i C‑184/17 P jest już bezsporne, że Komisja naruszyła prawo w decyzji z dnia 8 maja 2015 r.
94.
Taka niezgodna z prawem decyzja nie narusza jednak automatycznie zasady dobrej administracji (wyrażającej się w prawie obywateli do tego, by instytucje Unii podejmowały decyzje w ich sprawach w sposób staranny) do tego stopnia, by powodować powstanie odpowiedzialności finansowej Unii.
95.
Niewątpliwie decyzja z dnia 8 maja 2015 r. jest dotknięta błędem w ocenie dowodów na jej poparcie. Komisja przyjmuje ją, korzystając z przysługującego jej swobodnego uznania, na podstawie niektórych, lecz nie wszystkich czynników, które a posteriori i po przeprowadzeniu debaty kontradyktoryjnej w ramach zaskarżenia przed sądem okazałyby się niezbędne do potwierdzenia statusu IMG jako organizacji międzynarodowej lub do zaprzeczenia temu statusowi.
96.
Nie uważam tego za wystarczająco istotne naruszenie zasady dobrej administracji.
97.
Naruszenie obowiązku staranności nie może zostać stwierdzone bez uwzględnienia obszaru, warunków i kontekstu, w jakim obowiązek ten spoczywa na danej instytucji Unii podlegającej takiemu obowiązkowi (
38
).
98.
Komisja działała w celu ochrony należytego zarządzania budżetem Unii, co jest właściwe dla starannej administracji w trosce o środki publiczne. Chociaż – pragnę powtórzyć – wątpliwości dotyczące statusu IMG jako organizacji międzynarodowej (a tym samym jego zdolności do pośredniego zarządzania środkami Unii) nie były w tamtym czasie wystarczająco uzasadnione, nie można zaprzeczyć, że istniała sytuacja niepewności w tym względzie.
99.
Niewątpliwie Komisja nie wykazała się gorliwością przy gromadzeniu w 2015 r. wszystkich informacji dotyczących rzeczywistego charakteru IMG i z tego powodu wydała decyzję na niewystarczającej podstawie, jak zauważył Trybunał. Można jej zarzucić, że nie przeprowadziła wówczas bardziej szczegółowego dochodzenia, takiego jak to, które doprowadziło ją do przyjęcia nowej decyzji z dnia 8 czerwca 2021 r., w celu potwierdzenia, że IMG nie jest organizacją międzynarodową.
100.
Komisja nie powinna była czekać do dnia 8 czerwca 2021 r., aby ostatecznie wyjaśnić, czy IMG jest organizacją międzynarodową, czy też nie. Prawdą jest, że zwróciła się ona o informacje do IMG i że podmiot ten nie dostarczył jej żądanych informacji, w związku z czym musiała zwrócić się do państw, które rzekomo są członkami IMG, o informacje na temat ich udziału w IMG. Pożądana byłaby większa staranność administracji, ale nie dostrzegam w jej zachowaniu wystarczająco istotnego naruszenia obowiązku staranności Komisji związanego z prawem do dobrej administracji, które mogłoby prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii (
39
).
101.
W systemie odpowiedzialności pozaumownej instytucji Unii, który jest mniej rygorystyczny niż ten wynikający z orzecznictwa Trybunału, samo stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby ewentualnie powodować powstanie obowiązku naprawienia wyrządzonych szkód.
102.
Inaczej jest w przypadku, gdy ta odpowiedzialność pozaumowna nie jest spowodowana jakimkolwiek naruszeniem, lecz wystarczająco istotnym naruszeniem normy prawa Unii chroniącej jednostki. Ponadto, „w sytuacji gdy danej instytucji lub organowi Unii przysługuje pewien zakres uznania, tylko oczywiste i poważne przekroczenie przez tę instytucję lub organ granic tego uznania może stanowić takie wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii (
40
), co, jak już zauważyłem, nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
103.
Uważam zatem, że Komisja, mimo iż działała bez oparcia się na niezbędnych dowodach przy przyjmowaniu decyzji z dnia 8 maja 2015 r., nie dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia charakteryzującego się naruszeniem ciążącego na niej obowiązku staranności. Mimo iż błąd Komisji jest bezsporny, nie można go określić jako nieusprawiedliwiony (
41
), ani też wnioski Komisji nie były nieracjonalne (
42
), wobec których można było jednak podnieść zarzut braku dalszych dowodów na ich poparcie.
104.
Podsumowując, zarzut czwarty odwołania powinien zostać oddalony jako bezzasadny.
F.
Zarzuty odwołania piąty, szósty i siódmy: naruszenia dotyczące szkody poniesionej przez IMG
1. Argumenty stron
105.
W ramach zarzutu piątego odwołania IMG podnosi, że w odniesieniu do żądań wymienionych w pkt 40 tiret od pierwszego do trzeciego zaskarżonego wyroku Sąd naruszył: zasadę naprawienia szkody w naturze, obowiązek uzasadnienia, przesłanki dopuszczalności oraz art. 76 lit. e) i art. 84 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
106.
W zarzucie szóstym odwołania IMG podnosi, że w odniesieniu do żądań wymienionych w pkt 40 tiret czwarte zaskarżonego wyroku Sąd naruszył obowiązek uzasadnienia oraz art. 76 lit. e) i art. 84 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
107.
W zarzucie siódmym odwołania IMG podnosi, że w odniesieniu do krzywdy Sąd naruszył zasadę naprawienia szkody w naturze, obowiązek uzasadnienia oraz art. 76 lit. e) i art. 84 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, jak również prawo nieograniczonego orzekania.
108.
Komisja kwestionuje te trzy zarzuty i wnosi o ich oddalenie.
2. Ocena
109.
Moim zdaniem Trybunał powinien oddalić te trzy zarzuty odwołania jako nieistotne dla sprawy, jeżeli oddali poprzednie zarzuty.
110.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „powstanie pozaumownej odpowiedzialności Unii […] zależy od […] spełnienia przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom Unii, rzeczywistości szkody oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem a podnoszoną szkodą […]. [J]eżeli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, skargę należy w całości oddalić, bez konieczności badania pozostałych przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej […]” (
43
).
111.
Dotychczas starałem się argumentować, że nie istnieje wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej prawa IMG. Ponieważ pierwsza z przesłanek niezbędnych do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii nie została spełniona, nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie rzeczywistego charakteru szkody i określenia wysokości szkody.
112.
Proponuję zatem oddalić zarzuty odwołania piąty, szósty i siódmy jako nieistotne dla sprawy.
VIII. W przedmiocie kosztów
113.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, który ma zastosowanie do odwołania na mocy art. 184 § 2 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
114.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie IMG kosztami postępowania, a żądania IMG zostały oddalone, należy obciążyć IMG kosztami postępowania.
IX. Wnioski
115.
Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał:
1)
uznał nowy zarzut odwołania podniesiony przez Komisję za niedopuszczalny.
2)
oddalił zarzuty odwołania pierwszy, trzeci i czwarty jako bezzasadne.
3)
oddalił zarzut drugi odwołania jako w części bezzasadny, a w części nieistotny dla sprawy.
4)
oddalił zarzuty odwołania piąty, szósty i siódmy jako nieistotne dla sprawy.
5)
orzekł, że International Management Group pokrywa własne koszty oraz zostaje obciążony kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską, z wyjątkiem kosztów związanych z nowym zarzutem odwołania podniesionym przez Komisję.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Wyrok Sądu z dnia 2 lutego 2017 r., IMG/Komisja (T‑381/15, niepublikowany, EU:T:2017:57).
(
3
)	Wyrok Trybunału z dnia 31 stycznia 2019 r., International Management Group/Komisja (C‑183/17 P i C‑184/17 P, EU:C:2019:78; zwany dalej „wyrokiem C‑183/17 P i C‑184/17 P”).
(
4
)	Wyrok Sądu z dnia 9 września 2020 r.IMG/Komisja (T‑381/15 RENV, niepublikowany, EU:T:2020:406), zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”.
(
5
)	Rozporządzenie Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2006, L 390, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem finansowym z 2002 r.”).
(
6
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1605/2002 (Dz.U. 2002, L 357, s. 1), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE, Euratom) nr 478/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. (Dz.U. 2007, L 111, s. 13).
(
7
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1). Rozporządzenie to zostało z kolei uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającym rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającym rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1).
(
8
)	Rozporządzenie delegowane Komisji z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia nr 966/2012 (Dz.U. 2012, L 362, s. 1).
(
9
)	Wyrok C‑183/17 P i C‑184/17 P, pkt 16–28.
(
10
)	Wyrok C‑183/17 P i C‑184/17 P, pkt 97.
(
11
)	Ibidem, pkt 94–96. W punktach tych stwierdzono:
- Jeśli chodzi o wątpliwości dotyczące tego, „czy kilka państw przedstawionych przez IMG jako jego członkowie było nimi rzeczywiście, to ze stwierdzeń samego Sądu wynika, że wątpliwości Komisji w tym zakresie dotyczyły jedynie »niektórych« członków IMG, a dokładniej pięciu spośród szesnastu. Tymczasem takie wątpliwości, przy założeniu, że są zasadne, nie skutkują w prawie międzynarodowym pozbawieniem podmiotu, którego państwa te nie są – lub przestały być – członkami, statusu »organizacji międzynarodowej«, zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, zainteresowane państwa stanowią jedynie zdecydowanie mniejszościową część danego podmiotu”.
- W odniesieniu do wątpliwości „dotyczących uprawnień osób reprezentujących niektóre państwa przy podpisywaniu aktu założycielskiego IMG, należy – podobnie – zauważyć, że okoliczność ta mogłaby ewentualnie podawać w wątpliwość ważność podpisania, w szczególności przez te państwa, aktu założycielskiego IMG, ale nie ważność samego utworzenia IMG, ponieważ ewentualne nieprawidłowości reprezentacji dotyczyły tylko niewielkiej liczby państw uczestniczących”.
- Co do „trzeciej okoliczności, dotyczącej tego, że sekretarz ONZ wskazał OLAF, że IMG nie stanowi wyspecjalizowanej agencji ONZ, to wystarczy stwierdzić, że jest ona pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego. […] [P]rzepisy finansowe z 2002 r. i 2012 r. nie wymagają wcale, aby dany podmiot był agencją ONZ, aby można było go uznać za »organizację międzynarodową«. Ponadto w niniejszym przypadku bezsporne jest, że IMG nigdy nie utrzymywało, iż jest taką agencją, lecz domagało się uznania jego statusu organizacji międzynarodowej utworzonej na podstawie porozumienia międzyrządowego […]”.
(
12
)	Postanowienie z dnia 9 czerwca 2020 r., International Management Group/Komisja (C‑183/17 P-INT, EU:C:2020:507; zwane dalej „postanowieniem C 183/17 P INT”).
(
13
)	Ibidem, pkt 23.
(
14
)	Aby dojść do takiego wniosku, Sąd oparł się na trzech przesłankach. Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „zasada ta nie przyznaje sama w sobie praw jednostkom, chyba że stanowi ona wyraz konkretnych praw”. Ponadto z ocen prawnych dokonanych wcześniej przez ten sąd wynika, że Komisja może zakwestionować status IMG jako organizacji międzynarodowej w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. Wreszcie, IMG nie wykazało, w jaki sposób niezgodność z prawem, która doprowadziła Trybunał do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 maja 2015 r., stanowi naruszenie zasady dobrej administracji, a konkretnie ciążącego na Komisji obowiązku staranności.
(
15
)	Następnie Komisja ponowiła swój wniosek do IMG o przedstawienie dokumentów, o których mowa w piśmie z dnia 6 maja 2019 r., i wyjaśniła, że jeżeli IMG tego nie uczyni, zwróci się bezpośrednio do państw, które IMG uważa za swych członków.
(
16
)	Postanowienie z dnia 9 września 2020 r., IMG/Komisja (T‑645/19, niepublikowane, EU:T:2020:388).
(
17
)	Sprawa T‑509/21.
(
18
)	W zaskarżonym wyroku, pkt 39, stwierdzono w odniesieniu do przedmiotu sporu po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, że „[n]a rozprawie, w odpowiedzi na pytanie Sądu, strony potwierdziły, że przedmiot niniejszego sporu nie wykracza poza zasądzenie odszkodowania za szkodę wynikająca z decyzji Komisji zawartej w piśmie z dnia 8 maja 2015 r., której nieważność stwierdził Trybunał, o niezawieraniu ze skarżącą nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego »dopóki nie istnieje całkowita pewność co do posiadania przez [nią] statusu organizacji międzynarodowej« […]”. Wyróżnienie moje.
(
19
)	Punkt 80 zaskarżonego wyroku.
(
20
)	Zobacz w przedmiocie tej zasady wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., ADR Center/Komisja (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, pkt 100–102); z dnia 28 lutego 2019 r., Alfamicro/Komisja (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, pkt 65–67).
(
21
)	Zdaniem Komisji ponowna ocena jest częstą praktyką administracyjną (która jest stosowana w szczególności, gdy następuje zmiana przepisów finansowych, jak to miało miejsce w przypadku rozporządzenia delegowanego 2015/2462) i nie wywoływała sporów, z wyjątkiem przypadku IMG.
(
22
)	Punkty 29 i 30 niniejszej opinii.
(
23
)	Wyroki: z dnia 28 października 2021 r., Vialto Consulting/Komisja (C‑650/19 P, EU:C:2021:879, pkt 138); z dnia 5 lutego 2021 r., Dalli/Komisja (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, pkt 41); z dnia 5 września 2019 r., Unia Europejska/Guardian Europe i Guardian Europe/Unia Europejska (C‑447/17 P i C‑479/17 P, EU:C:2019:672, pkt 147); z dnia 13 grudnia 2018 r., Unia Europejska/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, pkt 117); z dnia 4 lipca 2000 r., Bergaderm i Goupil/Komisja (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, pkt 42).
(
24
)	Wyroki: z dnia 5 lutego 2021 r., Dalli/Komisja (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, pkt 42); z dnia 5 września 2019 r., Unia Europejska/Guardian Europe i Guardian Europe/Unia Europejska (C‑447/17 P i C‑479/17 P, EU:C:2019:672, pkt 148).
(
25
)	Wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 37).
(
26
)	Wyrok z dnia 30 maja 2017 r., Safa Nicu Sepahan/Rada (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, pkt 30).
(
27
)	Wyroki: z dnia 28 października 2021 r., Vialto Consulting/Komisja (C‑650/19 P, EU:C:2021:879, pkt 142); z dnia 20 stycznia 2021 r., Komisja/Printeos (C‑301/19 P, EU:C:2021:39, pkt 103); z dnia 10 grudnia 2002 r., Komisja/Camar i Tico (C‑312/00 P, EU:C:2002:736, pkt 54).
(
28
)	Wyroki: z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 43); z dnia 23 marca 2004 r., Rzecznik Praw Obywatelskich/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, pkt 49); z dnia 4 kwietnia 2017 r., Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 31).
(
29
)	Punkt 88 zaskarżonego wyroku.
(
30
)	Wyrok C‑183/17 P i C‑184/17 P, pkt 89: „[…] jeżeli Komisja zamierza przyjąć decyzję o powierzeniu zadań związanych z wykonywaniem budżetu danemu podmiotowi, ma obowiązek upewnić się, że posiada on status organizacji międzynarodowej”.
(
31
)	Ibidem, pkt 90: „[…] jeżeli po przyjęciu decyzji o powierzeniu zadań związanych z wykonywaniem budżetu danemu podmiotowi jako organizacji międzynarodowej Komisja przyjmuje decyzje takie jak [sporna decyzja], w oparciu o elementy, które mogą jej zdaniem podważać ten status, decyzje takie muszą być uzasadnione pod względem prawnym i faktycznym”.
(
32
)	Moim zdaniem za stwierdzeniem tym przemawia okoliczność, że w opinii przedstawionej w sprawach C‑183/17 P i C‑184/17 P (EU:C:2018:782) rzecznik generalny H. Saugmandsgaard Øe uznał, iż „Sąd nie skorzystał w sposób nieprawidłowy z przysługujących mu uprawnień kontrolnych poprzez wniosek, że w świetle dowodów znajdujących się aktach sprawy, Komisja w sposób uzasadniony i zgodny z prawem postanowiła dłużej nie powierzać IMG zadań związanych z wykonywaniem budżetu Unii na zasadzie środka ostrożności, dopóki status prawny zainteresowanej nie zostanie wyjaśniony” (pkt 64).
(
33
)	Zdaniem Trybunału instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii są zobowiązane do przestrzegania praw podstawowych zagwarantowanych w prawie Unii, wśród których znajduje się prawo do dobrej administracji, przewidziane w art. 41 karty [wyroki: z dnia 21 października 2021 r., Parlament/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, pkt 51, 52); z dnia 27 marca 2019 r., August Wolff i Remedia/Komisja (C‑680/16 P, EU:C:2019:257, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo)].
(
34
)	Wyroki: z dnia 8 maja 2014 r., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, pkt 49); z dnia 19 czerwca 2014 r., Commune de Millau i SEMEA/Komisja (C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, pkt 97).
(
35
)	Dz.U. 2007, C 303, s. 17.
(
36
)	Wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Masdar (UK)/Komisja, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, pkt 91.
(
37
)	Wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882, pkt 35).
(
38
)	Wyroki: z dnia 4 kwietnia 2017 r., Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 40); z dnia 30 stycznia 1992 r., Finsider i in./Komisja (C‑363/88 i C‑364/88, EU:C:1992:44, pkt 24).
(
39
)	Ponadto takiej nieprawidłowości mógłby się dopuścić w podobnych okolicznościach każdy inny organ administracji, który miałby wątpliwości co do charakteru prawnego organizacji, która miała być związana z pośrednim zarządzaniem środkami publicznymi.
(
40
)	Wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 37).
(
41
)	Wyroki: z dnia 30 stycznia 1992 r., Finsider i in./Komisja (C‑363/88 i C‑364/88, EU:C:1992:44, pkt 22); z dnia 4 lipca 2000 r., Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, pkt 42, 43).
(
42
)	Wyrok z dnia 22 października 1991 r., Nölle (C‑16/90, EU:C:1991:402, pkt 13).
(
43
)	Wyroki: z dnia 5 lutego 2021 r., Dalli/Komisja (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, pkt 42); z dnia 5 września 2019 r., Unia Europejska/Guardian Europe i Guardian Europe/Unia Europejska (C‑447/17 P i C‑479/17 P, EU:C:2019:672, pkt 148).