62019CC0793
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
18 päivänä marraskuuta 2021 (
1
)
Yhdistetyt asiat C-793/19 ja C-794/19
Saksan liittotasavalta
vastaan
SpaceNet AG (C-793/19)
Telekom Deutschland GmbH (C-794/19)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Televiestintä – Henkilötietojen käsittely ja yksityisyyden suoja sähköisen viestinnän alalla – Direktiivi 2002/58/EY – 15 artiklan 3 kohta – SEU 4 artiklan 2 kohta – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 6, 7, 8 ja 11 artikla ja 52 artiklan 1 kohta – Yhteystietojen yleinen ja erotuksetta tapahtuva säilyttäminen vakavista rikoksista rankaisemiseksi ja kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvan konkreettisen vaaran ehkäisemiseksi
1.
Nyt käsiteltävistä ennakkoratkaisupyynnöistä, ja niiden ohella ennakkoratkaisupyynnöstä C-140/20 (
2
), ilmenee taas kerran joissakin jäsenvaltioissa esiin tullut huoli, joka koskee sähköisen viestinnän alalla tuotettujen henkilötietojen säilyttämisestä ja saannista annettua unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.
2.
Ratkaisuehdotuksessa C‑511/18 ja C‑512/18, La Quadrature du Net ym., (
3
) sekä ratkaisuehdotuksessa C‑520/18, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym., (
4
) olen todennut, että tämän oikeuskäytännön tähän asti merkittävimmät ratkaisut ovat olleet seuraavat:
–
Tuomio 8.4.2014, Digital Rights Ireland ym., (
5
) jossa direktiivi 2006/24/EY (
6
) todettiin pätemättömäksi siltä osin, että siihen sisältyy suhteeton puuttuminen Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 ja 8 artiklassa vahvistettuihin oikeuksiin.
–
Tuomio 21.12.2016, Tele2 Sverige ja Watson ym., (
7
) jossa todetaan, että direktiivin 2002/58/EY (
8
) 15 artiklan 1 kohta on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään liikenne- ja paikkatietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä vakavan rikollisuuden torjumiseksi.
–
Tuomio 2.10.2018, Ministerio Fiscal, (
9
) jossa vahvistetaan direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan edellä mainittu tulkinta ja korostetaan tämän osalla suhteellisuusperiaatteen merkitystä.
3.
Vuonna 2018 tiettyjen jäsenvaltioiden eräät tuomioistuimet kääntyivät unionin tuomioistuimen puoleen tiedustellen kussakin ennakkoratkaisupyynnössä, voidaanko näillä tuomioilla (vuodelta 2014, 2016 ja 2018) viedä valtioiden viranomaisilta kansallisen turvallisuuden turvaamiselle ja rikollisuuden ja terrorismin torjumiselle välttämätön väline.
4.
Neljä näistä ennakkoratkaisupyynnöistä johti tuomioihin Privacy International (
10
) ja La Quadrature du Net ym., (
11
) jotka molemmat annettiin 6.10.2020 ja joissa vahvistetiin tuomioon Tele2 Sverige pohjautuva oikeuskäytäntö olennaisilta osin mutta myös lisättiin joitakin täydentäviä piirteitä.
5.
Kun otetaan huomioon tuomioiden antaja (unionin tuomioistuimen suuri jaosto), niiden sisältö ja niillä oleva tavoite, jona oli selittää seikkaperäistesti ja vuoropuhelussa ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten kanssa ne syyt, jotka kaiken kaikkiaan oikeuttavat tuomioissa esitetyt päätelmät, olisi voinut olettaa, että näiden kahden 6.10.2020 annetun kokoavan tuomion myötä asia olisi tullut loppuun käsitellyksi. Kaikki muut samaa aihetta koskevat ennakkoratkaisupyynnöt olisi siis ratkaistava unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 99 artiklassa tarkoitetulla perustellulla määräyksellä.
6.
Silti 6.10.2020 mennessä unionin tuomioistuimeen oli kuitenkin kirjattu saapuneeksi kolme uutta sellaista ennakkoratkaisupyyntöä (tässä menettelyssä yhdistetyt kaksi asiaa ja asia C-140/20), joissa direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa koskeva vakiintunut oikeuskäytäntö kyseenalaistettiin uudelleen.
7.
Unionin tuomioistuin saattoi ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten tietoon 6.10.2020 annetut tuomiot, jotta ne olisivat halutessaan voineet peruuttaa esittämänsä ennakkoratkaisupyynnöt. Koska ne halusivat kuitenkin pitää pyynnöt voimassa, kuten jäljempänä selvitän, (
12
) päätettiin, että työjärjestyksen 99 artiklaa ei sovelleta ja unionin tuomioistuimen suuri jaosto vastaa kysymyksiin.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Euroopan unionin oikeus. Direktiivi 2002/58
8.
Direktiivin 2002/58 5 artiklan (”Viestinnän luottamuksellisuus”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on kansallisella lainsäädännöllä varmistettava yleisen viestintäverkon ja yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen välityksellä tapahtuvan viestinnän ja siihen liittyvien liikennetietojen luottamuksellisuus. Niiden on erityisesti kiellettävä se, että muut henkilöt kuin käyttäjät ilman kyseisten käyttäjien nimenomaista suostumusta kuuntelevat, salakuuntelevat, tallentavat tai muulla tavalla sieppaavat tai valvovat viestintää ja siihen liittyviä liikennetietoja, jollei se ole laillisesti sallittua 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Mitä tässä kohdassa säädetään, ei estä teknistä tallentamista, joka on tarpeen viestinnän välittämiselle, tämän rajoittamatta luottamuksellisuuden periaatteen soveltamista.”
9.
Direktiivin 2002/58 6 artiklassa (”Liikennetiedot”) säädetään seuraavaa:
”1.   Tilaajia ja käyttäjiä koskevat liikennetiedot, jotka yleisen viestintäverkon tai yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoaja käsittelee ja tallentaa, on poistettava tai tehtävä nimettömiksi, kun niitä ei enää tarvita viestinnän välittämiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän artiklan 2, 3 ja 5 kohdan sekä 15 artiklan 1 kohdan soveltamista.
2.   Tilaajalaskutusta ja yhteenliittämismaksuja varten tarvittavia liikennetietoja voidaan käsitellä. Tällainen käsittely on sallittua ainoastaan sen ajanjakson loppuun asti, jona lasku voidaan laillisesti riitauttaa tai maksu periä.
– –”
10.
Direktiivin 2002/58 15 artiklan (”Direktiivin 95/46/EY (
13
) tiettyjen säännösten soveltaminen”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat toteuttaa lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla rajoitetaan tämän direktiivin 5 artiklassa, 6 artiklassa, 8 artiklan 1, 2, 3 ja 4 kohdassa sekä 9 artiklassa säädettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien soveltamisalaa, jos tällaiset rajoitukset ovat välttämättömiä, asianmukaisia ja oikeasuhteisia demokraattisen yhteiskunnan toimenpiteitä kansallisen turvallisuuden (valtion turvallisuus) sekä puolustuksen, yleisen turvallisuuden tai rikosten tai sähköisen viestintäjärjestelmän luvattoman käytön torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan varmistamiseksi direktiivin 95/46/EY 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tätä varten jäsenvaltiot voivat muun muassa hyväksyä lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joissa säädetään tietojen säilyttämisestä sellaiseksi rajoitetuksi ajaksi, joka on perusteltua tässä kohdassa säädetyistä syistä. Kaikkien tässä kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden on oltava yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden mukaisia, mukaan lukien Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut periaatteet”.
B
Kansallinen lainsäädäntö
1. Televiestintälaki (Telekommunikationsgesetz, jäljempänä TKG)
11.
Televiestintälain 113a §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jäljempänä 113b–113g momentissa määritellyt liikennetietojen säilyttämistä, käyttöä ja turvallisuutta koskeva velvollisuudet koskevat operaattoreita, jotka tarjoavat loppukäyttäjille yleisesti saatavilla olevia telepalveluita”.
12.
TKG:n 113b §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Edellä 113a §:ssä tarkoitettujen operaattorien on säilytettävä tiedot Saksassa seuraavasti:
1.
kymmenen viikon ajan, jos on kyse 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista tiedoista,
2.
neljän viikon ajan, jos on kyse 4 momentissa tarkoitetuista paikkatiedoista,
(2)   Yleisesti saatavilla olevien puhelinpalvelujen tarjoajien on säilytettävä
1.
puhelinnumero tai muu liittymän, josta soitetaan, ja liittymän, johon soitetaan, tunniste sekä puhelunsiirron yhteydessä jokaisen muun käytetyn liittymän tunniste,
2.
viestinnän alkamisen ja päättymisen päivämäärä ja kellonaika aikavyöhyketietoineen
3.
tiedot käytetystä palvelusta, jos puhelinpalvelun yhteydessä voidaan käyttää erilaisia palveluja,
4.
matkapuhelinpalvelujen tapauksessa lisäksi
a)
matkapuhelinpalvelun käyttäjän kansainvälinen tunniste liittymän, josta soitetaan, ja liittymän, johon soitetaan, osalta,
b)
päätelaitteiden, joista soitetaan, ja päätelaitteen, joihin soitetaan, kansainvälinen tunniste,
c)
palvelun ensimmäisen aktivoinnin päivämäärä ja kellonaika aikavyöhyketietoineen, jos palvelu on maksettu etukäteen,
5.
internetpuhelinpalvelujen osalta myös liittymän, josta soitetaan, ja liittymän, johon soitetaan, IP-osoitteet ja annetut käyttäjätunnisteet
Ensimmäistä virkettä sovelletaan soveltuvin osin,
1.
kun viestintä tapahtuu tekstiviesteillä, multimediaviesteillä tai vastaavilla viesteillä; tällöin ensimmäisen virkkeen 2 kohdassa tarkoitetut tiedot korvataan viestin lähetys- ja vastaanottoajankohdalla,
2.
verkon hallinnoijan osallistumisen vuoksi vastaamatta jääneet tai epäonnistuneet puhelut – –
(3)   Yleisesti saatavilla olevien internetyhteyspalvelujen tarjoajien on säilytettävä
1.
tilaajalle internetin käyttöä varten annettu IP-osoite,
2.
internetiin pääsyn mahdollistavan liittymän selvä tunniste ja annettu käyttäjätunniste
3.
annetusta IP-osoitteesta tapahtuvan internetin käytön alkamisen ja päättymisen päivä ja aika aikavyöhyketietoineen.
(4)   Matkapuhelinpalveluita käytettäessä on säilytettävä viestinnän alkaessa käytettyjen puhelun soittajan ja sen vastaanottajan liittymien käyttämien lähetyssolujen tunnukset. Yleisesti saatavilla olevien internetyhteyspalvelujen yhteydessä on mobiilikäytön tapauksessa säilytettävä internetyhteyden alkaessa käytettyjen lähetyssolujen tunnukset. On myös säilytettävä tiedot, joiden perusteella saadaan selville kyseisen lähetyssolun antennien maatieteellinen sijainti ja säteilyn pääsuunnat.
(5)   Viestinnän sisältöä, tietoja vierailluista internetsivuista ja tietoja sähköpostipalveluista ei saada säilyttää tämän säännöksen nojalla.
(6)   Edellä 99 §:n 2 momentissa tarkoitetun viestinnän taustalla olevia tietoja ei saada säilyttää tämän säännöksen nojalla. Tätä sovelletaan soveltuvin osin 99 §:n 2 momentissa tarkoitetuilta toimijoilta lähtöisin olevaan puhelinviestintään. Edellä 99 §:n 2 momentin toisesta seitsemänteen virkettä sovelletaan soveltuvin osin.[ (
14
)]
– –”.
13.
TKG:n 113c §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   113b §:n nojalla säilytetyt tiedot voidaan
1.
luovuttaa lainvalvontaviranomaisille, kun nämä ovat vaatineet luovuttamista jonkin sellaisen lain säännöksen nojalla, jossa sille sallitaan 113b §:ssä tarkoitettujen tietojen kerääminen erittäin vakavista rikoksista rankaisemiseksi
2.
luovuttaa Saksan osavaltion turvallisuusviranomaiselle, kun tämä on vaatinut luovuttamista jonkin sellaisen lain säännöksen nojalla, jossa sille sallitaan 113b §:ssä tarkoitettujen tietojen kerääminen henkilön fyysiseen koskemattomuuteen, henkeen tai vapauteen tai liittotasavallan tai osavaltion olemassaoloon kohdistuvan konkreettisen vaaran torjumiseksi;
3.
käyttää yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen tarjoajan toimesta 113 §:n 1 momentin kolmannessa virkkeessä tarkoitetun tiedon toimittamiseksi.
(2)   Edellä 113a §:n 1 momentissa asetettujen velvollisuuden kohteena olevat eivät saa käyttää 113b §:n nojalla säilytettyjä tietoja muuhun kuin 1 momentissa tarkoitettuun käyttöön.
– –.”
14.
TKG:n 113d §:ssä säädetään seuraavaa:
”Sen, jolle 113a §:n 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus on asetettu, on valvottava, että 113b §:n 1 momentin mukaisesti säilytysvelvollisuuden nojalla säilytetyt tiedot ovat suojattuja tekniikan osalta ajanmukaisilla teknisillä ja organisatorisilla toimenpiteillä luvatonta saantia ja käyttöä vastaan. Näitä toimenpiteitä ovat muun massa
1.
erityisen turvallisen salausmenetelmän käyttö
2.
tallentaminen eri tallennusinfrastruktuureissa, joka ovat erillisiä tavanomaisista toiminnan tehtävistä
3.
tallentaminen internetistä erillisiin tietojenkäsittelyn tietojärjestelmiin, jotka on varustettu korkealla suojelun tasolla internethyökkäyksiä vastaan
4.
tietojenkäsittelyyn käytettäviin laitteisiin pääsyn rajaaminen henkilöihin, joilla on velvollisuudesta vastuussa olevan myöntämä erityinen valtuus ja
5.
velvollisuus huolehtia siitä, että tietojen saantiin osallistuu vähintään kaksi velvollisuudesta vastuussa olevan myöntämän erityisen valtuutuksen omaavaa henkilöä”.
15.
TKG:n 113e §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Edellä 113a §:n 1 momentissa tarkoitetusta velvollisuudesta vastuussa olevan on huolehdittava siitä, että tietosuojavalvonnasta huolehtimiseksi jokaisesta 113b §:n 1 momentin tarkoitetun säilyttämisvelvollisuuden nojalla säilytettyjen tietojen saannista ja erityisesti tietojen lukemisesta, jäljentämisestä, muuttamisesta, poistamisesta ja sulkemisesta tehdään merkintä. Merkinnässä on ilmoitettava
1.
saannin aika
2.
henkilöt, joilla on pääsy tietoihin
3.
saannin tarkoitus ja luonne
(2)   Merkinnän tietoja ei saa käyttää muuhun kuin tietosuojavalvontaan.
(3)   Edellä 113a §:n 1 momentissa tarkoitetun velvollisuudesta vastuussa olevan on huolehdittava siitä, että merkintöjen tiedot poistetaan vuoden kuluttua”.
2. Rikosprosessilaki (Strafprozessordnung, jäljempänä StPO)
16.
StPO:n 100g §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
(2) Jos tiettyjen seikkojen perusteella on syytä epäillä, että joku on syyllistynyt tekijänä tai osallisena johonkin toisessa virkkeessä kuvatuista erityisen vakavista rikoksista tai tapauksissa, jossa rikoksen yritys on säädetty rangaistavaksi, hän on yrittänyt tehdä rikoksen, ja jos rikos on myös konkreettisessa tapauksessa erityisen vakava, [TKG:n] 113b §:n mukaisesti tallennetut liikennetiedot voidaan hankkia, jos tapahtumien tutkinta tai tutkittavan henkilön olinpaikan selvittäminen muulla tavoin olisi olennaisesti vaikeampaa tai mahdotonta ja jos tietojenhankinta on oikeasuhteista asian merkityksellisyyteen nähden.
– –
(4) Kiellettyä on sellainen – – 2 momentin mukainen liikennetietojen hankinta, joka todennäköisesti johtaa tietoon, joista kyseinen henkilö voi kieltäytyä todistamasta – –”.
17.
StPO:n 101a §:n 1 momentin mukaan 100g §:n mukainen liikennetietojen hankinta edellyttää tuomioistuimen päätöstä. StPO:n 101a §:n 2 momentin mukaan tuomioistuimen päätöksessä on arvioitava toimenpiteen tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta kyseisessä konkreettisessa tapauksessa, ja sen toteuttamisesta on ilmoitettava viestintään osallistuneille (StPO:n 101 §:n 6 momentti).
II Tosiseikat, riita-asiat ja ennakkoratkaisukysymykset
18.
SpaceNet AG ja Telekom Deutschland GmbH ovat yhtiöitä, jotka tarjoavat yleisesti saatavilla olevia internetyhteyspalveluja Saksan liittotasavallassa.
19.
Nämä kaksi yhtiötä riitauttivat Verwaltungsgerichtissa (hallintotuomioistuin, Saksa) niille 113a §:n 1 momentissa, luettuna yhdessä 113b §:n kanssa, asetetun velvollisuuden tallentaa 1.7.2017 lähtien asiakkaidensa televiestinnän liikennetiedot.
20.
Heidän vaatimuksensa tulivat hyväksytyiksi ensimmäisessä oikeusasteessa, ja Bundesnetzagentur teki annetuista ratkaisuista Revision-valituksen Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin), joka on päättänyt, että ennen tuomion antamista se esittää kummassakin näissä menettelyissä seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin [2002/58] 15 artiklaa tulkittava yhtäältä – – perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan ja toisaalta – – perusoikeuskirjan 6 artiklan ja [SEU] 4 artiklan valossa siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoaja velvoitetaan säilyttämään näiden palvelujen loppukäyttäjien liikenne- ja paikkatiedot, jos
–
tässä velvoitteessa ei edellytetä mitään erityistä paikallista, ajallista tai maantieteellistä aluetta koskevaa perustetta
–
tallentamisvelvoite koskee yleisesti saatavilla olevien puhelinpalvelujen tarjoamisen – teksti- ja multimediaviestien tai vastaavien viestien sekä vastaamattomien tai epäonnistuneiden puhelujen välittäminen mukaan luettuna – yhteydessä seuraavia tietoja:
–
puhelinnumero tai muu liittymän, josta soitetaan, ja liittymän, johon soitetaan, tunniste sekä puhelunsiirron yhteydessä jokaisen muun asianomaisen liittymän tunniste
–
yhteyden alkamisen ja päättymisen päivämäärä ja kellonaika tai – teksti- ja multimediaviestien tai vastaavien viestien välittämisen yhteydessä – viestin lähettämis- ja vastaanottamisajankohta aikavyöhyketietoineen
–
tiedot käytetystä palvelusta, jos puhelinpalvelun yhteydessä voidaan käyttää erilaisia palveluja
–
matkapuhelinpalvelujen tapauksessa lisäksi
–
matkapuhelinpalvelun tilaajien kansainvälinen tunniste liittymän, josta soitetaan, ja liittymän, johon soitetaan, osalta
–
päätelaitteen, josta soitetaan, ja päätelaitteen, johon soitetaan, kansainvälinen tunniste
–
palvelun ensimmäisen aktivoinnin päivämäärä ja kellonaika aikavyöhyketietoineen, jos palvelu on maksettu etukäteen
–
niiden solujen nimet, joita liittymä, josta soitetaan, ja liittymä, johon soitetaan, käyttivät yhteyden alussa
–
internetpuhelinpalvelujen osalta myös liittymän, josta soitetaan, ja liittymän, johon soitetaan, internetprotokollaosoitteet (jäljempänä IP-osoite) ja annetut käyttäjätunnisteet
–
tallentamisvelvoite koskee yleisesti saatavilla olevien internetpalvelujen tarjoamisen yhteydessä seuraavia tietoja:
–
tilaajalle internetin käyttöä varten annettu IP-osoite
–
liittymän, jolla internetiä käytetään, yksiselitteinen tunniste ja annettu käyttäjätunniste
–
annetun IP-osoitteen avulla tapahtuvan internetin käytön alkamisen ja päättymisen päivämäärä ja kellonaika aikavyöhyketietoineen
–
mobiilikäytössä internetyhteyden alkaessa käytetyn solun tunniste
–
seuraavia tietoja ei saa tallentaa:
–
viestinnän sisältöä
–
tietoja vierailluista internetsivuista
–
tietoja sähköpostipalveluista
–
tietoja yhteyksistä sosiaalialalla tai kirkon piirissä toimivien henkilöiden, viranomaisten ja järjestöjen liittymiin tai tällaisista liittymistä
–
säilyttäminen kestää paikkatietojen, ts. käytetyn solun tunnisteen, osalta neljä viikkoa ja muiden tietojen osalta kymmenen viikkoa
–
taataan säilytettyjen tietojen tehokas suoja väärinkäytösriskiltä ja kaikenlaiselta luvattomalta pääsyltä ja
–
säilytettyjä tietoja voidaan käyttää ainoastaan erityisten vakavien rikosten syyteharkintaan ja henkilön terveyteen, henkeen tai vapauteen tai liitto- tai osavaltioon kohdistuvan konkreettisen vaaran torjumiseen, lukuun ottamatta tilaajalle internetin käyttöä varten annettua IP-osoitetta, jonka käyttö paikkatietojen haussa on sallittua kaikenlaisten rikosten syyteharkintaa, yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen kohdistuvan vaaran torjumista ja tiedustelupalvelujen tehtävien hoitamista varten?”
21.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selityksen mukaan pääasiassa kyseessä olevan velvollisuuden sääntelyä muutettiin 10.12.2015 annetulla lailla, (
15
) jonka antamiseen olivat velvoittaneet
–
Bundesverfassungsgerichtin (liittovaltion perustuslakituomioistuin, Saksa) 2.3.2010 antama tuomio, (
16
) jossa säilyttämistä koskevat aiemmat säännökset oli todettu perustuslainvastaisiksi, ja
–
direktiivi 2006/24, jonka täytäntöön panemiseksi nämä säännökset oli annettu, toteaminen pätemättömäksi.
22.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasiassa kyseessä olevalla tallentamisvelvoitteella rajoitetaan direktiivin 2002/58 5 artiklan 1 kohdan, 6 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan 1 kohdan mukaisia oikeuksia. Se katsoo, että tällainen rajoittaminen on perusteltua vain, jos se perustuu kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohtaan.
23.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tuomiosta Tele2 Sverige ja Watson ym. johtuvasta oikeuskäytännöstä huolimatta oikeusriidan kohteena oleva velvollisuus saatettaisiin voida perustaa direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaan seuraavista syistä:
–
Kansallisissa sovellettavissa säännöksissä ei edellytetä kaikkien televiestinnän liikennetietojen säilyttämistä kaikkien käyttäjien ja tilaajien kaikkien sähköisten viestintävälineiden osalta.
–
Näissä säännöksissä säilytysaikaa on lyhennetty selvästi (enimmillään kymmeneksi viikoksi) verrattuna tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. tarkastellussa lainsäädännössä säädettyyn ja direktiivissä 2006/24 tarkasteltuun aikaan, mikä tekee profiilien laatimisesta vaikeampaa.
–
On asetettu tiukkoja rajoituksia säilytettävien tietojen suojan, niiden saannin ja niiden käytön alalle.
–
Lainsäätäjä on vain noudattanut oikeudesta turvallisuuteen (perusoikeuskirjan 6 artikla) johtuvia toimintavelvollisuuksia. (
17
)
–
Jos ”perusteetonta” (
18
) tietojen säilyttämistä ei voida perustaa yleisesti direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaan (eli kyseessä olevien tietoliikennevälineiden, säilytettyjen tietojen tyyppien, säilyttämisen keston, säilytettyjen tietojen saannin edellytysten ja väärinkäyttöriskeiltä suojaamisen sääntelemisen muodolla ei olisi merkitystä), kansallisten lainsäätäjien liikkumavara syytetoimien ja yleisen turvallisuuden kaltaisella, SEU 4 artiklan 2 kohdan kolmannen virkkeen mukaan edelleen täysin jäsenvaltioiden vastuulle kuuluvalla alalla kaventuisi merkittävästi.
–
On varmistettava johdonmukaisuus perusoikeuskirjassa vahvistettujen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattujen, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkitsemien oikeuksien välillä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin oikeuden itsenäisyyttä ja unionin tuomioistuimen auktoriteettia.
III Menettely unionin tuomioistuimessa
24.
Ennakkoratkaisupyynnöt kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 29.10.2019.
25.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet SpaceNet ja Telekom Deutschland sekä Alankomaiden, Espanjan, Irlannin, Puolan, Ranskan, Ruotsin, Saksan, Suomen, Tanskan ja Viron hallitukset ja komissio.
26.
Kun ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta oli pyydetty lausumaan mahdollisesta ennakkoratkaisupyynnön peruuttamisesta tuomion La Quadrature du Net antamisen jälkeen, se ilmoitti 13.1.2021 saapuneeksi kirjatussa kirjelmässä aikomuksestaan sen voimassapitämiseen, koska sitä ei voitu katsoa ratkaistuksi kyseisellä tuomiolla.
27.
Julkinen istunto, joka oli yhteinen liitännäisen asian C-140/20 kanssa, pidettiin 13.9.2021, ja siihen osallistuivat tässä menettelyssä kirjallisia huomautuksia esittäneiden lisäksi Bundesnetzagentur ja Euroopan tietosuojavaltuutettu.
IV Asian tarkastelu
A
Alustavat huomautukset
28.
Näitä kahta ennakkoratkaisupyyntöä voidaan käsitellä joko analysoimalla niitä sellaisina kuin ne on alkujaan esitetty tai tarkastelemalla ensisijaisesti syitä, jotka ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on esittänyt vastatessaan unionin tuomioistuimelle 13.1.2021 ennakkoratkaisupyynnön voimassapitämisen perustelemiseksi sen jälkeen, kun se oli saanut tiedon tuomioista La Quadrature du Net.
29.
Tarkastelen suppeasti alkuperäisten ennakkoratkaisupyyntöjen merkityksellisimpiä seikkoja mutta varsinaisesti keskityn analysoimaan perusteita, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on katsonut, että unionin tuomioistuimen tulkinta on edelleen aiheellinen. Tiivistäen voidaan todeta, että kaikki nämä perusteet tukeutuvat siihen, että lähtötilanteen lainsäädäntö on erilainen kuin tuomiossa La Quadrature du Net tarkasteltu lainsäädäntö.
30.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti 13.1.2021 päivätyssä ilmoituksessaan seuraavat perustelut:
–
Saksan säännökset poikkeavat huomattavasti niistä Ranskan ja Belgian säännöksistä, joista tuomio La Quadrature du Net on annettu. Näiden ensiksi mainittujen nojalla ei säilytetä tietoja vierailluista internetsivuista, sähköposteista eikä sosiaalialalla tai kirkon piirissä toimivien auttavan puhelimen palveluihin tulevasta tai niistä lähtevästä viestinnästä.
–
Toinen merkittävämpi ero on se, että säilyttämisen kesto on TKG:n 113b §:n 1 momentin mukaan neljä tai kymmenen viikkoa, ei vuoden. Tämä tekijä pienentää vaaraa siitä, että asianomaisista henkilöistä voidaan laatia kokonaisprofiili.
–
Saksan säännöksillä annetaan tehokasta suojaa säilytetyille tiedoille väärinkäytösten ja laittoman saannin vaaroja vastaan.
–
Bundesverfassungsgerichtin äskettäisen TKG:n 113 §:ää koskeneen ratkaisun (
19
) jälkeen tämän säännöksen voimassaolo on tullut riippuvaiseksi edellytyksistä, joiden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa ei ole helppo määrittää.
–
On epävarmuutta unionin oikeuden vaatimuksista suhteessa IP-osoitteisiin, koska tuomiosta La Quadrature du Net ei voida selvästi päätellä, suljetaanko sillä niiden säilyttäminen yleisesti ulkopuolelle, koska tuomion 168 ja 155 kohdassa on havaittavissa tiettyä jännitettä.
B
Direktiivin 2002/58 sovellettavuus
31.
Irlanti ja Alankomaiden, Puolan, Ranskan ja Ruotsin hallitukset puoltavat pääasiallisesti kantaa, jonka mukaan direktiiviä 2002/58 ei sovelleta näissä oikeusriidoissa käsiteltävän kaltaiseen kansallisen lainsäädäntöön. Koska näillä säännöksillä pyritään suojaamaan kansallista turvallisuutta ja ehkäisemään vakavia rikoksia ja rankaisemaan niistä, tämä lainsäädäntö kuuluu jäsenvaltion yksinomaisen toimivallan piiriin SEU 4 artiklan 2 momentin nojalla.
32.
Unionin tuomioistun on torjunut vastaväitteen selkeästi tuomiossa La Quadrature du Net todeten, että ”pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö, jonka mukaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien on säilytettävä liikenne- ja paikkatiedot kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi ja rikollisuuden torjumiseksi, kuuluu direktiivin 2002/58 soveltamisalaan”. (
20
)
33.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin omaksuu tämän lähtökohdan vahvistaessaan alioikeuden arvioinnin ja lisätessään, että direktiiviin 2005/58 sovellettavuus tähän asiaan on ”vahvistettu lopullisesti” tuomiossaTele2 Sverige. (
21
)
34.
En siis nyt käsittele tätä seikkaa laajemmin, ja minulle tarjoutui aikanaan tilaisuus esittää siitä unionin tuomioistuimen kanssa samansuuntainen näkemykseni ratkaisuehdotuksessa La Quadrature du Net. (
22
)
C
Liikenne- ja paikkatietojen yleinen ja erotuksetta tapahtuva säilyttäminen verrattuna kohdennettuun säilyttämiseen
35.
Direktiiviä 2002/58 koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ydinajatuksena on, että sähköisten viestintävälineiden käyttäjillä on oikeus olettaa, että heidän viestintänsä ja siihen liittyvät tiedot säilyvät nimettöminä eikä niitä voida tallentaa, paitsi jos he ovat antaneet siihen suostumuksensa. (
23
)
36.
Direktiiviin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa sallitaan poikkeukset luottamuksellisuuden takaamista koskevaan ja vastaaviin velvollisuuksiin jäljempänä esittämilläni ehdoilla. Tuomiossa La Quadrature du Net tarkastellaan näiden poikkeusten sovittamista yhteen niiden perusoikeuksien kanssa, joiden käytölle on mahdollisesti aiheutunut haittaa. (
24
)
37.
Liikenne- ja paikkatietojen yleinen ja erotuksetta tapahtuva säilyttäminen on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perusteltua ainoastaan tavoitteena kansallisen turvallisuuden takaaminen, koska se on ”tärkeämpi kuin direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut muut tavoitteet”. (
25
)
38.
Tässä tapauksessa (kansallinen turvallisuus) unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohta, luettuna perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, ”ei siis lähtökohtaisesti ole esteenä lainsäädännölliselle toimenpiteelle, jonka mukaan toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttämään kaikkien sähköisten viestintävälineiden käyttäjien liikenne- ja paikkatiedot rajoitetun ajanjakson ajan, kun on olemassa riittävän konkreettisia seikkoja, joiden perusteella voidaan katsoa, että asianomaisen jäsenvaltion kansalliseen turvallisuuteen kohdistuu – – vakava uhka, joka osoittautuu todelliseksi ja olemassa olevaksi tai ennakoitavissa olevaksi”. (
26
)
39.
Nämä määräykset varmasti johtavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvaa järjestelmää tiukempaan ja ankarampaan järjestelmään. Se, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia vastaavien perusoikeuskirjan ”oikeuksien merkitys ja ulottuvuus” on oltava samat, ei ole perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan loppuosan mukaisesti esteenä sille, että unionin oikeudessa myönnetään laajempi suoja.
40.
Muilta osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka johtuu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 25.5.2021 antamasta tuomiosta Big Brother Watch ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta (
27
) ja 25.5.2021 antamasta tuomiosta Centrum för Rättvisa v. Ruotsi (
28
) sekä 4.12.2015 annetusta tuomiosta Zakharov v. Venäjä (
29
) koskee tilanteita, kuten istunnossa oli osapuolten kesken vallitsevana kantana, jotka eivät ole rinnastettavissa näissä ennakkoratkaisupyynnöissä käsiteltäviin tilanteisiin. Näihin on etsittävä ratkaisu soveltamalla kansallisia lainsäädäntöjä, joiden katsotaan olevan direktiivin 2002/58, sellaisena kuin unionin tuomioistuin sitä tulkitsee, kattavan sääntelyn mukaisia.
41.
Riippumatta siitä, mitä mieltä ollaan kansalliseen turvallisuuteen vetoamisesta tuomiossa La Quadrature du Net perusteena poiketa tietyin edellytyksin kiellosta, joka koskee liikenne- ja paikkatietojen yleistä ja erotuksetta tapahtuvaa säilyttämistä (mielestäni unionin tuomioistuimen asettamat rajat ovat liian väljät), saman tuomion 137–139 kohdassa lueteltuja edellytyksiä on noudatettava.
42.
Tämän ohella on analysoitava, tukeutuuko kansallinen sääntely riittävän kohdennettuihin kriteereihin, jotta sillä pystytään täyttämään edellytykset, joilla tietojen säilyttämisen kaltainen erittäin vakava puuttuminen kyseessä oleviin perusoikeuksiin on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perusteltavissa.
43.
Liikenne- ja paikkatietojen kohdennettu säilyttäminen (
30
) on unionin tuomioistuimen tätä alaa koskevien tuomioiden päättelyn kulmakivi. Tämä kohdentaminen voidaan tehdä muun muassa asianomaisten henkilöiden ryhmien mukaan (
31
) tai maantieteellisen kriteerin perusteella. (
32
)
44.
Sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin että suurin osa huomautuksia esittäneistä osapuolista edustavat samaan näkemystä tuoden esiin unionin tuomioistuimen osoittamiin kriteereihin liittyvät vaikeudet. Olen itse tuonut esiin joitakin näistä vaikeuksista (
33
) ratkaisuehdotuksessani Ordre des barreaux francophones et germanophone. (
34
)
45.
Ei kuitenkaan pidä sulkea pois sitä, että on olemassa näihin kriteereihin perustuvia valikoivan säilyttämisen muotoja, jotka voivat olla tehokkaita ja samalla syrjimättömiä. On kansallisten lainsäätäjien eikä unionin tuomioistuimen tehtävä suunnitella ne perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia kunnioittaen. (
35
)
46.
Muilta osin korostan sitä, että olisi virheellistä päätellä, että henkilöihin liittyvät tai maantieteeliset kriteerit ovat ainoita, jotka ovat direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan, luettuna perusoikeuskirjan valossa, mukaisia.
47.
Vaikka Ranskan hallitus väittää, että neuvoston alaisuudessa kokoontunut, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisten säilyttämistä ja saantia koskevien sääntöjen määrittelemisen työryhmien (
36
) esittämät tavat on osoitettu tehottomiksi, (
37
) en usko, että niitä sopii myöskään väheksyä. (
38
)
48.
On mielestäni ensisijaista säilyttää väliaikaisesti tiettyjen liikenne- ja paikkatietojen luokat, jotka rajataan tiukkojen turvallisuusvaatimusten perusteella ja joista ei kokonaisuutena voida saada täsmällistä ja yksityiskohtaista kuvaa asianomaisten henkilöiden elämästä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kahdesta pääluokasta (liikennetiedot ja paikkatiedot) säilytetään sopivien suodattimien avulla vähimmäistiedot, jotka katsotaan ehdottoman välttämättömiksi rikollisuuden tehokkaan ehkäisemisen ja valvonnan sekä kansallisen turvallisuuden suojaamisen kannalta. (
39
)
49.
Toistan, että joka tapauksessa jäsenvaltioiden tai unionin toimielinten on toteutettava lainsäädäntöteitse (omien asiantuntijoidensa avulla) tämä valintamenettely ja torjuttava kaikki pyrkimykset määrätä kaikkien liikenne- ja paikkatietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä. (
40
)
50.
Tämän vuoksi ratkaisuehdotuksessa Ordre des barreaux francophones et germanophone totesin, että ”myönnän, että on vaikea määrittää lainsäädännössä tarkasti ne tilanteet ja edellytykset, joiden toteutuessa tiedot voidaan säilyttää valikoidusti, mutta se ei oikeuta jäsenvaltioita muuttamaan poikkeusta säännöksi siten, että ne tekevät henkilötietojen yleisestä säilyttämisestä lainsäädäntönsä keskeisen periaatteen. Jos näin olisi, hyväksyttäisiin henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden loukkauksen jatkuminen määräämättömän ajan”. (
41
)
D
Tuomion La Quadrature du Net 168 kohta
51.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle annettavaa vastausta varten tarvittavat seikat ilmenevät mielestäni suoraan tuomiossa La Quadrature du Net yhteen kootusta unionin tuomioistuimen direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa koskevasta oikeuskäytännöstä.
52.
Ensiksi minun on palautettava mieliin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka se on esittänyt mainitussa tuomiossa ja tiivistänyt 168 kohdassa seuraavasti:
”Direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että se on esteenä lainsäädännöllisille toimenpiteille, joissa säädetään kyseisessä 15 artiklan 1 kohdassa säädettyjä tarkoituksia varten ennakoivasti liikenne- ja paikkatietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä. Mainittu 15 artiklan 1 kohta, luettuna perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, ei sitä vastoin ole esteenä lainsäädännöllisille toimenpiteille, joissa
–
sallitaan kansallisen turvallisuuden takaamiseksi se, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat määrätään säilyttämään liikenne- ja paikkatiedot yleisesti ja erotuksetta tilanteissa, joissa asianomaisen jäsenvaltion kansalliseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka, joka osoittautuu todelliseksi ja olemassa olevaksi tai ennakoitavissa olevaksi, ja joko tuomioistuin tai riippumaton hallinnollinen elin, jonka ratkaisu on sitova, voi kohdistaa päätökseen, jolla tällainen määräys annetaan, tehokasta valvontaa, jolla pyritään tarkastamaan, että kyseessä on jokin näistä tilanteista ja että niitä edellytyksiä ja takeita, joista on säädettävä, noudatetaan; mainittu määräys voidaan antaa ainoastaan ajanjaksoksi, joka on rajoitettu täysin välttämättömään mutta jota voidaan jatkaa, jos kyseinen uhka on edelleen olemassa
–
säädetään kansallisen turvallisuuden takaamiseksi, vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemiseksi liikenne- ja paikkatietojen kohdennetusta säilyttämisestä, joka on objektiivisten ja syrjimättömien seikkojen perusteella rajattu asianomaisten henkilöiden ryhmien mukaan tai maantieteellisen kriteerin avulla ajanjaksoksi, joka on rajoitettu täysin välttämättömään mutta jota voidaan jatkaa
–
säädetään kansallisen turvallisuuden takaamiseksi, vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemiseksi liittymän lähteelle annettujen IP-osoitteiden yleisestä ja erotuksettomasta säilyttämisestä ajanjaksoksi, joka on rajattu täysin välttämättömään
–
säädetään kansallisen turvallisuuden takaamiseksi, rikollisuuden torjumiseksi ja yleisen turvallisuuden takaamiseksi sähköisten viestintävälineiden käyttäjien henkilöllisyyttä koskevien tietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä ja
–
sallitaan vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja varsinkin kansallisen turvallisuuden takaamiseksi se, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat määrätään toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä, johon kohdistuu tehokas tuomioistuinvalvonta, varmistamaan nopeasti kyseisten palveluntarjoajien käytössä olevien liikenne- ja paikkatietojen säilyttäminen tietyn ajan,
jos näillä toimenpiteillä varmistetaan selvin ja täsmällisin säännöin, että kyseessä olevien tietojen säilyttämisen ehtona on, että näihin toimenpiteisiin liittyviä aineellisia ja menettelyllisiä edellytyksiä noudatetaan, ja että asianomaisilla henkilöillä on tehokkaat takeet väärinkäytön vaaroja vastaan.”
E
Nyt käsiteltävissä ennakkoratkaisupyynnöissä kyseessä olevan lainsäädännön arviointi tuomion La Quadrature du Net valossa
53.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jolla on yksin toimivalta tulkita Saksan lainsäädäntöä, mukaan tässä lainsäädännössä säädetään ”televiestinnän merkityksellisistä liikennetiedoista suurimman osan perusteettomasta, yleisestä ja henkilöllisesti, ajallisesti ja maantieteellisesti erottelemattomasta tietojen säilyttämisestä”. (
42
)
54.
Kyseessä olevassa lainsäädännössä ei ainoastaan anneta toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuutta määrätä liikenne- ja paikkatietojen säilyttämisestä rajoitetun ajanjakson ajan: siinä lainsäätäjä säätää suoraan ja määräämättömäksi ajaksi velvollisuudesta tietojen säilyttämiseen.
55.
Vahvistettuaan tämän lähtökohdakseen kansallinen tuomioistuin luettelee 13.1.2021 päivätyssä ilmoituksessaan kansallisen lainsäädännön ja tuomiossa La Quadrature du Net tarkastellun lainsäädännön väliset eroavaisuudet, jotka saattaisivat johtaa erilaiseen ratkaisuun kuin mainitussa tuomiossa tehty.
56.
Tarkastelen näitä eroavaisuuksia siinä järjestyksessä, jossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne esittänyt, mutta ennen sitä haluan todeta, että Saksan lainsäätäjä on huolehtinut tunnollisesti tehtävästään sopeuttaa kansallinen lainsäädäntö unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä tällä alalla syntyviin vaatimuksiin.
57.
Kuten ennakkoratkaisua pyytävät tuomioistuin tuo esiin, kyseessä oleva lainsäädäntö on seurausta Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytännön ja tuomiossa Digital Rights vahvistetun oikeuskäytännön myötävaikutuksesta toteutetusta lakimuutoksesta.
58.
Ne siis ovat kunnioituksen arvoisia kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön edistysaskeleita ja seurausta määrätietoisesta tahdosta mukautua unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.
59.
Lainsäädäntötyössä on ehkä kuitenkin keskitytty enemmän säilytettyjen tietojen suojelemisen ja saannin kuin säilytettäväksi määrättyjen tietojen kohdentavan rajaamisen näkökohtiin.
1. Säilytettyjen tietojen luokittelu
60.
Säilytettyjen tietojen (tietoja vierailluista internetsivuista, sähköposteista eikä sosiaalialalla tai kirkon piirissä toimivien auttavan puhelimen palveluihin tulevasta tai niistä lähtevästä viestinnästä ei tallenneta) luokittelulla ei mielestäni ratkaista sitä, että yleinen ja erotuksetta tapahtuva tallentamisvelvoite ulottuu hyvin laajalle moniin muihin, tuomiossa La Quadrature du Net tarkasteltujen kanssa kaiken kaikkiaan samankaltaisiin liikenne- ja paikkatietoihin.
61.
Tässä mielessä on lähes merkityksetöntä, että ulkopuolelle jätetään tiettyjen sosiaalialalla tai kirkon piirissä toimivien henkilöiden, viranomaisten ja järjestöjen liittymien viestintään liittyvät tiedot, sillä nämä tiedot ovat luonteeltaan erityisiä ja niillä on hyvin vähäinen merkitys kokonaisuuden kannalta. (
43
)
62.
Ei myöskään ole ratkaisevaa, että velvollisuus säilyttämiseen ei ulotu sisältöihin (ei vierailtujen sivustojen eikä sähköpostien), koska tuomiossa La Quadrature du Net ei käsitelty näitä vaan sähköisen viestinnän liikenne- ja paikkatietoja.
2. Tietojen säilyttämisvelvollisuuden kesto
63.
Merkittävin eroavaisuus kansallisen lainsäädännön ja tuomiossa La Quadrature du Net tarkastellun lainsäädännön välillä on tallentamisen kesto, joka TKG:n 113b §:n 1 momentin mukaan on neljä tai kymmeneen viikkoa (neljä viikkoa paikkatietojen osalla ja kymmen viikkoa muiden tietojen osalla), eikä vuoden.
64.
Sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin että jotkin edustettuina olleista hallituksista korostavat tätä seikkaa painottaen, että kyseessä olevalla lainsäädännöllä lyhennetään huomattavasti tietojen säilyttämisen määräaikaa. Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen näkemyksen mukaan lyhempi kesto pienentää vaaraa siitä, että asianomaisista voidaan laatia kokonaisprofiili.
65.
Kuten esitin ratkaisuehdotuksessa Ordre des barreaux francophones et germanophone, toistan nimenomaisesti nyt käsiteltävän kansallisen lainsäädännön osalta, että säilytettyjä tietoja ei saa pitää tallessa kuin rajoitetun ajan, (
44
) joka riippuu luokasta, johon tiedot kuuluvat. (
45
)
66.
Vaikka säilytysajan ajallinen rajaaminen on merkittävä seikka kyseessä olevan lainsäädännön arvioinnissa, tällä ei kuitenkaan pystytä korjaamaan sitä, että siinä velvoitetaan liikenne- ja paikkatietojen yleiseen ja erotuksetta tapahtuvan säilyttämiseen.
67.
Olen jo tuonut esiin, että unionin tuomioistuimen käytännön mukaan on niin, että jos jätetään tarkastelun ulkopuolelle kansallisen turvallisuuden puolustamisella perusteltavissa olevan tilanteen, sähköisen viestinnän tietoja voidaan säilyttää vain kohdennetusti, koska niiden yleisestä säilyttämisestä aiheutuisi vakava vaara.
68.
Tämä vaara on ollut unioni tuomioistuimen tämän alan oikeuskäytännön perimmäisenä perusteena: ” – – liikenne- ja paikkatiedot voivat paljastaa tietoja huomattavasta määrästä asianomaisten henkilöiden yksityiselämään liittyviä seikkoja, ja myös arkaluonteisia tietoja, kuten seksuaalista suuntautumista, poliittisia mielipiteitä, uskonnollista, filosofista, yhteiskunnallista tai muuta vakaumusta sekä terveydentilaa koskevia tietoja, vaikka tällaiset tiedot saavat unionin oikeudessa lisäksi erityistä suojaa. Näiden tietojen kokonaisuus voi mahdollistaa hyvin tarkkojen päätelmien tekemisen niiden henkilöiden, joiden tietoja on säilytetty, yksityiselämästä, kuten elämäntavoista, vakituisista tai tilapäisistä oleskelupaikoista, päivittäisestä tai muusta liikkumisesta, toiminnasta sekä näiden henkilöiden sosiaalisista suhteista ja heidän sosiaalisesta ympäristöstään. Niiden perusteella voidaan erityisesti laatia rekisteröityjen profiili, joka on yksityiselämän kunnioittamista koskevan oikeuden kannalta aivan yhtä arkaluonteista tietoa kuin itse viestinnän sisältö.” (
46
)
69.
Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ajallisesti hyvin rajattu säilyttäminen tietenkin vaikeuttaa profiilien laatimista.
70.
Tältä osin suurin tai vähäisin vaikeus ei ilmene vain suhteessa säilytysaikaan vaan myös suhteessa säilytettyjen tietojen määrään ja laatuun: mitä enemmän on tietoja, sitä suurempi mahdollisuus on saada arkaluontoista tietoa ajanjaksoilla, joiden pituus puolestaan riippuu seurantatekniikkojen kehityksestä ja sähköiseen viestintää liittyvien tietojen joukon korrelaatiosta ja kehityksestä. Aika, joka tänään on ehkä riittämätön profiilien laatimisen edellyttämän tiedon keräämiseen, voi ennemmin tai myöhemmin olla sen saavuttamiseen enemmän kuin tarpeeksi. (
47
)
71.
Joka tapauksessa ja unionin tuomioistuimen mukaan ”se perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin puuttuminen, jota viranomaisen oikeus saada joukko liikenne- ja paikkatietoja, jotka ovat omiaan antamaan tietoja sähköisen viestintävälineen käyttäjän harjoittamasta viestinnästä tai tämän käyttämien päätelaitteiden sijainnista, merkitsee, on joka tapauksessa vakava riippumatta sen ajanjakson kestosta, jolta mainittujen tietojen saantia pyydetään, ja tällaiselta ajanjaksolta saatavilla olevien tietojen määrästä tai laadusta, kun – – kyseisen tietojen joukon perusteella voidaan tehdä täsmällisiä päätelmiä kyseessä olevan henkilön tai olevien henkilöiden yksityiselämästä”. (
48
)
72.
Katson siis, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuomista eroista huolimatta nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä olevan säännöstön ja tuomioon La Quadrature du Net johtaneissa asioissa kyseessä olleiden säädösten tätä aspektia koskevat yhtäläisyydet eivät anna mahdollisuutta viimeksi mainitun oikeuskäytännön sivuuttamiseen.
3. Tietojen suojaaminen lainvastaiselta saannilta
73.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoittaa, että Saksan säännöksillä annetaan tehokasta suojaa säilytetyille tiedoille väärinkäytösten ja laittoman saannin vaaroja vastaan.
74.
Tietojen suojaamista ja niiden saantia koskevia lainsäädäntötoimia väheksymättä on kuitenkin muistettava, että unionin tuomioistuimelle ”liikenne- ja paikkatietojen säilyttäminen merkitsee sinänsä – – puuttumista – – yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskeviin perusoikeuksiin”. (
49
) Tässä merkityksessä ”oikeus saada tällaisia tietoja merkitsee siitä riippumatta, miten niitä käytetään myöhemmin, erillistä puuttumista” mainittuihin perusoikeuksiin. (
50
)
75.
Nyt käsiteltävän asian kannalta ei ole merkitystä sillä, että Saksan lainsäätäjän säätämällä säilytettyjen tietojen suojaamista koskevalla järjestelmällä a) taataan tehokkaasti näiden tietojen loukkaamattomuus; b) rajoitetaan tietojen saannin edellytyksiä tiukasti ja tehokkaasti, rajaamalla niiden saantiin oikeutettujen piiriä ja c) sallitaan säilytettyjen tietojen käyttö ainoastaan vakavien rikosten tutkintaan ja henkilön henkeen tai vapauteen tai valtion turvallisuuteen kohdistuvien konkreettisten vaarojen torjuntaan.
76.
Todella ratkaisevaa on, kuten myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toistaa, että kyseessä olevalle säilytysvelvollisuudelle ei sinällään tarkasteltuna ole asetettu mitään erityisedellytystä.
4. Bundesverfassungsgerichtin 27.5.2020 antaman tuomion vaikutukset
77.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa Bundesverfassungsgerichtin TKG:n 113 §:ää koskeneeseen ratkaisuun, (
51
) jonka vuoksi tämän säännöksen perustuslainvastaiseksi toteamisen jälkeen sen voimassaolo on tullut riippuvaiseksi edellytyksistä, joiden yhteensopivuutta unioni oikeuden kanssa ei ole helppo määritellä.
78.
Unionin tuomioistuimella ei ole tällä hetkellä mitään kommentoitavaa kyseisen tuomion vaikutuksista eikä sellaisten uusien säännösten piirteistä, jotka Saksan lainsäätäjän on hyväksyttävä (tai jotka se on mahdollisesti jo hyväksynyt).
79.
Jos, kuten ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin vakuuttaa, sen on annettava Revision-tuomio antopäivänä voimassa olevan lainsäädännön perusteella, sen on itse selvitettävä tämän lainsäädännön yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa sähköisen viestinnän tietojen suojaamiseen liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa.
5. IP-osoitteet
80.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tuomion La Quadrature du Net 168 kohdasta seuraa, että unionin tuomioistuin vaatii IP-osoitteiden osalta kansallisen turvallisuuden suojaamiseen, vakavan rikollisuuden torjumiseen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemiseen liittyvää säilyttämisperustetta. Tuomion 155 kohdasta on kuitenkin pääteltävissä, että nämä IP-osoitteet voidaan säilyttää ilman, että siihen on mitään eritystä perustetta, ja ainoastaan näiden tietojen käyttö edellyttää tähän tavoitteeseen sidoksissa olevaa perustetta.
81.
Käsittääkseni tällaista jännitettä ei kuitenkaan ole (eikä ainakaan ristiriitaa). Vaikka tuomion 155 kohdassa todetaan, että liittymän lähteelle annettujen IP-osoitteiden yleisesti ja erotuksetta tapahtuva säilyttäminen ”ei lähtökohtaisesti ole vastoin direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa”, heti sen jälkeen kuitenkin todetaan tuomion 156 kohdassa, että ”kun otetaan huomioon se, että kyseisestä säilyttämisestä johtuva puuttuminen – – perusoikeuksiin on vakavaa, ainoastaan vakavan rikollisuuden torjunta ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäiseminen voivat kansallisen turvallisuuden takaamisen tavoin oikeuttaa kyseisen puuttumisen – –”.
82.
Tuomion La Quadrature du Net 155 ja 156 kohdan yhtäaikaisesta tarkastelusta siis tulee esiin unionin tuomioistuimen tuomion 168 kohdassa antama johdonmukainen vastaus tuolloin esitettyihin IP-osoitteiden säilyttämistä koskeviin ennakkoratkaisukysymyksiin.
83.
Istunnossa tuotiin esiin joitakin IP-osoitteiden säilyttämistä koskevia ongelmia, jotka joidenkin osapuolten näkemyksen mukaan vaativat selvittämistä unionin tuomioistuimen toimesta. Ratkaisu näihin ongelmiin (muiden muassa niihin, jotka aiheutuvat staattisten ja dynaamisen IP-osoitteiden erosta ja Ipv6-protokollan vaikutuksesta) mielestäni ylittää sen, mitä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kysynyt, sillä alkuperäiset ennakkoratkaisupyynnöt (
52
) ja 13.1.2021 päivätty ilmoitus ovat tämän yksityiskohdan osalta ulottuvuudeltaan huomattavasti suppeampia.
V Ratkaisuehdotus
84.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtille seuraavasti:
Henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla 12.7.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58/EY (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/136/EY, 15 artiklan 1 kohtaa, luettuna Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat velvoitetaan säilyttämään ennakoivasti, yleisesti ja erotuksetta näiden palvelujen loppukäyttäjien liikenne- ja paikkatiedot eri tarkoituksiin kuin siihen, että taataan kansallinen turvallisuus, kun siihen kohdistuu vakava uhka, joka osoittautuu todelliseksi ja olemassa olevaksi tai ennakoitavissa olevaksi.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	Asia C-140/20, Commissioner of the Garda Síochána ym., josta myös annan tänään ratkaisuehdotuksen.
(
3
)	Jäljempänä ratkaisuehdotus La Quadrature du Net (EU:C:2020:6).
(
4
)	Jäljempänä ratkaisuehdotus Ordre des barreaux francophones et germanophone (EU:C:2020:7).
(
5
)	Yhdistetyt asiat C-293/12 ja C-594/12 (EU:C:2014/238; jäljempänä tuomio Digital Rights).
(
6
)	Yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tai yleisten viestintäverkkojen yhteydessä tuotettavien tai käsiteltävien tietojen säilyttämisestä ja direktiivin 2002/58/EY muuttamisesta 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/24/EY (EUVL 2006, L 105, s. 54).
(
7
)	Yhdistetyt asiat C-203/15 ja C-698/15 (EU:C:2016:970; jäljempänä tuomio Tele2 Sverige).
(
8
)	Henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla 12.7.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/58/EY (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi) (EYVL 2002, L 201, s. 37), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/136/EY (EUVL 2009, L 337, s. 11).
(
9
)	Asia C-207/16 (EU:C:2018:788).
(
10
)	Asia C‑623/17 (EU:C:2020:790).
(
11
)	Yhdistetyt asiat C‑511/18, C‑512/18 ja C‑520/18 (EU:C:2020:791; jäljempänä tuomio La Quadrature du Net).
(
12
)	Tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohta.
(
13
)	Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31).
(
14
)	Viestintä, johon TKG:n 99 §:n 2 momentissa viitataan, on viestintää sosiaalialalla tai kirkon piirissä toimivien henkilöiden kanssa, jossa nämä tarjoavat puhekumppaneille, jotka ovat lähtökohtaisesti nimettömiä, auttavan puhelimen palveluja psyykkisissä tai sosiaalisissa kriisitilanteissa, ja sitä koskee erityiset luottamuksellisuusvelvollisuudet. TKG:n 99 §:n 2 momentin toisesta neljänteen virkkeen mukaan kyseisen poikkeuksen edellytyksenä on, että toimija on merkittynä Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnenin (liittovaltion sähkö-, kaasu-, televiestintä-, posti- ja rautatieverkkovirasto; jäljempänä Bundesnetzagentur) ylläpitämään luetteloon, mikä edellyttää palvelujen luonteen osoittamista julkisoikeudellisen elimen, laitoksen, tai säätiön antamalla todistuksella.
(
15
)	Liikennetietojen tallentamisen velvoitteen ja tallentamisen enimmäismääräajan käyttöönotosta annettu laki (Gesetz zur Einführung einer Speicherpflicht und einer Höchstspeicherfrist für Verkehrsdaten).
(
16
)	1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 (DE:BVerfG:2010:rs20100302.1bvr025608). .
(
17
)	Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei täysin suljeta pois kansallisten lainsäätäjien mahdollisuutta säätää asianmukaisen harkinnan jälkeen perusteettomasta tietojen tallentamisesta (tarvittaessa tietojen saantia koskevalla tiukalla järjestelmällä täydennettynä), jossa otetaan huomioon uusista tietoliikennevälineistä johtuva mahdollinen erityinen vaara.
(
18
)	Tämä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käyttämän ilmaisun sanamuoto.
(
19
)	Tuomio 27.5.2020, 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 (DE:BVerfG:2020:rs20200527.1bvr187313). Tämän tuomion mukaan TKG:n 113 § on perustuslain (Grundgesetz) 2 §:n 1 momentin ja 10 §:n 1 momentin vastainen ja sitä voidaan soveltaa ainoastaan uusien säännösten antamiseen, enimmillään 31.12.2021, asti.
(
20
)	Tuomio La Quadrature du Net, 104 kohta.
(
21
)	Ennakkoratkaisupyynnön 19 kohdan a alakohta.
(
22
)	Ratkaisuehdotus La Quadrature du Net, 40–90 kohta.
(
23
)	Tuomio La Quadrature du Net, 109 kohta.
(
24
)	Ibidem, 111–133 kohta.
(
25
)	Tuomio La Quadrature du Net, 136 kohta.
(
26
)	Ibidem, 137 kohta (kursivointi tässä). Näin on, unionin tuomioistuin jatkaa, ”vaikka tällaista toimenpidettä sovelletaan erotuksetta kaikkiin sähköisten viestintävälineiden käyttäjiin ilman, että ensi näkemältä vaikuttaisi siltä, että niillä on – – yhteys kyseisen jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle aiheutuvaan uhkaan” ja tällöin on ”katsottava, että tällaisen uhan olemassaolo on sellaisenaan omiaan osoittamaan tämän yhteyden” (loc. ult. cit.).
(
27
)	CE:ECHR:2021:0525JUD005817013.
(
28
)	CE:ECHR:2021:0525JUD003525208.
(
29
)	CE:ECHR:2015:1204JUD004714306.
(
30
)	Tuomio La Quadrature du Net, 147 kohta: ”direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohta, luettuna perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, ei siten ole esteenä sille, että jäsenvaltio antaa säännöstön, jossa sallitaan ennakoivasti liikenne- ja paikkatietojen kohdennettu säilyttäminen vakavan rikollisuuden torjumiseksi ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ehkäisemiseksi kuten myös kansallisen turvallisuuden takaamiseksi, sillä edellytyksellä, että tällainen säilyttäminen on säilytettävien tietoryhmien, kyseessä olevien viestintävälineiden, asianomaisten henkilöiden ja aiotun säilytyksen keston osalta rajoitettu täysin välttämättömään”. Kursivointi tässä.
(
31
)	Tuomio La Quadrature du Net, 148 ja 149 kohta.
(
32
)	Tuomio La Quadrature du Net, 150 kohta.
(
33
)	Riittämättömyyden lisäksi vaara siitä, että ne johtavat joihinkin väestöryhmiin kohdistuvan yleisen epäilyn järjestelmän muodostumiseen ja tiettyjen maantieteellisten alueiden leimautumiseen.
(
34
)	Ratkaisuehdotus Ordre des barreaux francophones et germanophone, 88 ja 89 kohta.
(
35
)	Ibidem, 90 kohta.
(
36
)	Tietojenvaihto- ja tietosuojatyöryhmä (DAPIX). Ruotsin hallitus on esittänyt saman näkemyksen kirjallisten huomautustensa 21 osassa.
(
37
)	Ranskan kirjallisten huomautusten 47 kohta. Myös jotkin muut hallitukset puolsivat samaa näkemystä istunnossa.
(
38
)	Ratkaisuehdotuksen Ordre des barreaux francophones et germanophone 92 kohdassa toin esiin sen, että nämä neuvoston työryhmät ovat arvioineet mahdollisiksi keinoiksi säilytettävien tietojen luokkien rajoittamisen, tietojen pseudonymisoinnin, rajoitettujen säilytysaikojen käyttöönoton, tiettyjen sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien ryhmien huomiotta jättämisen, uusittavissa olevat tallennusluvat, velvollisuuden säilyttää tallennetut tiedot unionin alueella sekä sen, että riippumaton hallintoviranomainen valvoo systemaattisesti ja säännöllisesti takeita, jotka sähköisten viestintäpalvelujen tarjoaja antaa tietojen luvatonta käyttöä vastaan.
(
39
)	Ratkaisuehdotus Ordre des barreaux francophones et germanophone, 93 ja 94 kohta.
(
40
)	Ibidem, 95 kohta.
(
41
)	Ibidem, 104 kohta.
(
42
)	Saksan alkuperäisen ennakkoratkaisupyynnön 25b kohdan b alakohta.
(
43
)	Suullisessa käsittelyssä Saksan hallitus arvioi, että tällä perusteella säilyttämisvelvollisuuden ulkopuolelle jätettyjen tahojen määrä olisi 1300, ja selvitti, että samaa poikkeusta ei voida soveltaa ammatinharjoittajiin (esim. asianajajiin ja lääkäreihin), joita koskee vaitiolovelvollisuus, koska heitä on niin paljon.
(
44
)	Ratkaisuehdotus Ordre des barreaux francophones et germonophone, 96 kohta. Näin ei ole ”mahdollista saada yksityiskohtaista kuvaa asianomaisten henkilöiden elämästä. Säilytysaika on lisäksi mukautettava tietojen luonteeseen, jotta ne tiedot, joista kyseisten henkilöiden elämäntyyli ja -tavat ilmenevät tarkemmin, säilytetään lyhimmän aikaa”.
(
45
)	Ibidem, 97 kohta. ”Toisin sanoen on tutkittava mahdollisuutta toteuttaa menettely, jossa kuhunkin luokkaan kuuluvien tietojen säilytysaika on erilainen sen mukaan, miten hyödyllisiä ne ovat turvallisuustavoitteiden saavuttamisen kannalta. Rajaamalla kummankin tietoluokan samanaikaista säilytysaikaa (jonka kuluessa niitä voidaan siis käyttää asianomaisten henkilöiden elämäntyyliä ilmentävien vastaavuuksien etsimiseen) laajennetaan perusoikeuskirjan 8 artiklassa turvatun oikeuden suojaa.”
(
46
)	Tuomio La Quadrature du Net, 117 kohta.
(
47
)	Kuten istunnossa kävi ilmi, jopa kymmenen viikon metatietojen (liikenne- ja paikkatiedot) keräämisaika voi olla riittävä tilaajan toimintatapojen tunnistamiseen, jotka toistuvuutensa vuoksi paljastaisivat arkaluontisia piirteitä hänen persoonastaan ja elämästään.
(
48
)	Tuomio 2.3.2021, Prokuratuur (Sähköiseen viestintään liittyvien tietojen saannin edellytykset) (C-746/18, EU:C:2021:152, 39 kohta). Kursivointi tässä.
(
49
)	Tuomio La Quadrature du Net, 115 kohta.
(
50
)	Ibidem, 116 kohta. Kursivointi tässä.
(
51
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 19 kohta.
(
52
)	Ennakkoratkaisupyynnön 30 kohta.