61994CC0237_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 Förevarande mål handlar om frågan huruvida en medlemsstat som ger ekonomiskt stöd till behövande personer för att dessa skall kunna bestrida kostnaderna för en begravning handlar i strid mot gemenskapsrätten, då stödet är förenat med villkoret att begravningen äger rum i den medlemsstaten.
2 I Förenade kungariket är myndigheterna skyldiga att se till att varje avliden person får åtminstone en enkel begravning eller kremering. Enligt de uppgifter som den brittiska regeringen har lämnat sker detta huvudsakligen genom att de lokala myndigheterna skall ombesörja gravsättning eller kremering om inte någon annan är beredd att göra det. Denna skyldighet kompletteras av möjligheten att ge personer som förklarar sig vara beredda att ombesörja en begravning ekonomiskt stöd. Förmånen kallas "funeral payment" (begravningsersättning).
3 Föreskrifterna rörande villkoren för att få begravningsersättning finns i Social Fund (Maternity and Funeral Expenses) Regulations 1987(1) - 1987 års förordning om socialfonden (moderskapsersättning och begravningsersättning).
4 Beviljandet av förmånen förutsätter bland annat att sökanden åtar sig att bära begravningskostnaderna. Dessutom måste han uppfylla vissa behovskrav, vilka inte är aktuella i förevarande fall.(2) Framför allt utgår förmånen endast om begravningen sker i Förenade kungariket.(3)
5 Begravningsersättningen skall - med förbehåll för Regulation 8 och del IV i den nämnda förordningen(4) - uppgå till ett belopp som är tillräckligt stort för att täcka de i förordningen uppräknade "nödvändiga kostnaderna". Till dessa kostnader hör bland andra:
"(a) kostnaderna för alla nödvändiga skriftliga handlingar,
(b) kostnaderna för en normal kista och, vid kremering, kostnaderna för en normal urna" och
"(f) ytterligare utgifter, dock högst 75 UKL, som är nödvändiga med hänsyn till den avlidnes trosbekännelse".(5)
6 John O'Flynn är irländsk medborgare och sedan år 1944 bosatt i Förenade kungariket, där han till sin pensionering år 1982 hade sysselsättning som arbetstagare. År 1988 avled hans son. Vid denna tidpunkt uppbar O'Flynn ålderspension, yrkespension och bostadsbidrag från Förenade kungariket.
7 O'Flynn åtog sig att bära kostnaderna för sin sons begravning. Den kyrkliga begravningsceremonin ägde rum i Förenade kungariket, men gravsättningen ägde rum i en familjegrav i Republiken Irland. Av protokollet över den muntliga förhandlingen vid Social Security Appeal Tribunal(6) framgår att O'Flynn har uppgett att kostnaderna var huvudskälet till att gravsättningen ägde rum i Irland och inte i Förenade kungariket.
8 Den 1 september 1988 ansökte O'Flynn om begravningsersättning. Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter hade han rätt att ansöka om ersättning, eftersom han uppbar ett av de förmånsgrundade bidragen (nämligen bostadsbidrag). Ansökan om ersättning avslogs emellertid den 15 november 1988 av en Adjudication Officer med motiveringen att begravningen hade ägt rum utanför Förenade kungariket. O'Flynn anförde besvär mot detta beslut till Social Security Appeal Tribunal som i beslut av den 17 juli 1989 bekräftade detsamma. O'Flynn överklagade detta beslut till Social Security Commissioner som ogillade överklagandet den 8 mars 1991. O'Flynn överklagade ånyo till Court of Appeal som den 5 augusti 1992 upphävde Social Security Commissioners beslut av rättsliga skäl och återförvisade ärendet för förnyad handläggning till Social Security Commissioner.
9 Under förfarandet inför Social Security Commissioner åberopade O'Flynn artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.(7) I denna bestämmelse föreskrivs att arbetstagare från andra medlemsstater skall, i den medlemsstat de är verksamma, "åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare". Det är ostridigt mellan parterna i målet vid den nationella domstolen att den ifrågavarande begravningsersättningen är en social förmån i den mening som avses i bestämmelsen.
10 O'Flynn gjorde i målet vid den nationella domstolen gällande att redan den omständigheten att det uppställs ett krav på att begravningen måste äga rum i Förenade kungariket är diskriminerande. I andra hand hävdade han att det föreligger en diskriminering om medborgare från en annan medlemsstat, som handlar förnuftigt i en normal situation, med mindre sannolikhet skall erhålla förmånen än medborgare i Förenade kungariket. Han intog ståndpunkten att detta redan skulle vara fallet om medborgare från en enda medlemsstat missgynnades.
11 Svaranden gjorde gällande att det föreligger en diskriminering endast om det under hänsynstagande till samtliga omständigheter, inbegripet de krav som följer av sedvänjor och kultur, i praktiken är omöjligt eller väsentligt svårare för medborgare i andra medlemsstater att uppfylla ifrågavarande förutsättning. Svaranden intog ståndpunkten att det är fråga om diskriminering endast om den nämnda förutsättningen kan uppfyllas av en väsentligt mindre andel medborgare från andra medlemsstater än medborgare från Förenade kungariket. Hänsyn måste härvid tas till alla medlemsstater. O'Flynn kunde i vart fall inte hävda att det kunde föreligga en diskriminering, eftersom hans beslut att låta begravningen äga rum i Irland endast bestämts av kostnadsskäl.
12 Social Security Commissioner har därför hänskjutit följande frågor till domstolen:
"1) Är det förenligt med det gemenskapsrättsliga förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i den mening som avses i artikel 7 i förordning nr 1612/68, att Förenade kungariket gör utbetalning av begravningsersättning från Social Fund beroende av ett territoriellt villkor, nämligen att begravningen har ägt rum i Förenade kungariket?
2) Beror svaret på den första frågan (1) på något av följande överväganden:
a) Är det kriterium som skall tillämpas för att avgöra om det föreligger en indirekt diskriminering på grund av nationalitet:
i) huruvida medborgare i andra medlemsstater, som handlar förnuftigt i en normal situation, på grund av det territoriella villkoret erhåller ersättning i mindre utsträckning än medborgare i Förenade kungariket (och, om så är fallet, huruvida det måste visas att en betydligt mindre andel medborgare från andra medlemsstater än från Förenade kungariket sannolikt erhåller ersättningen?);
ii) eller huruvida det i praktiken är betydligt svårare för medborgare i andra medlemsstater att uppfylla villkoret;
iii) eller huruvida något annat kriterium skall tillämpas och i så fall vilket?
b) Räcker det att i varje enskilt fall göra en jämförelse mellan medborgarna i Förenade kungariket och medborgarna i den särskilda medlemsstat i vilken sökanden är medborgare eller måste det ske en jämförelse mellan medborgarna i Förenade kungariket och medborgarna i alla de andra medlemsstaterna?
3) Utgör ett sådant villkor en otillåten diskriminering på grund av nationalitet och/eller har en sökande möjlighet att åberopa denna diskriminering när omständigheterna är sådana att skälet till att han inte uppfyller det ovan nämnda villkoret inte har samband med medborgarskapet, utan med kostnaderna?"
B - Bedömning
13 Såsom redan har nämnts utgår båda parterna i målet vid den nationella domstolen med rätta från att den ifrågavarande begravningsersättningen är en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68. Tvistigt är emellertid om kravet på att begravningen måste äga rum i Förenade kungariket innebär en överträdelse av det i denna bestämmelse föreskrivna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. Jag är överens med kommissionen om att de hänskjutna frågorna kan besvaras i ett sammanhang.
Diskriminering
14 Det är uppenbart att ett villkor av den typ som föreligger här inte utgör någon öppen diskriminering, eftersom det gäller för såväl medborgare i Förenade kungariket som för medborgare i andra medlemsstater. Enligt domstolens fasta praxis innebär den i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 och jämförbara bestämmelser föreskrivna likabehandlingsprincipen emellertid ett förbud "inte endast mot uppenbar diskriminering på grund av nationalitet utan också mot alla dolda former av diskriminering som genom tillämpning av andra urskiljningskriterier faktiskt sett leder till samma resultat."(8)
15 Det ifrågavarande villkoret gäller lika mycket för medborgare i Förenade kungariket som för medborgare i andra medlemsstater. Såsom O'Flynn och kommissionen emellertid med rätta har anfört finns det en fara för att detta villkor kommer att medföra särskilda nackdelar för medborgare i andra medlemsstater. Erfarenheten visar att många migrerande arbetstagare som arbetar eller har arbetat i en annan medlemsstat fortfarande känner sig förbundna med sitt ursprungsland. Det är därför väsentligen mer sannolikt att sådana migrerande arbetstagare beslutar sig för att låta begravningen av en familjemedlem eller den egna begravningen äga rum i detta ursprungsland än att medborgare i Förenade kungariket väljer en sådan lösning.
16 Den brittiska regeringen har visserligen anfört att den förmodar att även många medborgare i Förenade kungariket (liksom medborgare i tredje land som är bosatta i Förenade kungariket) skulle föredra att låta begrava sina anhöriga i vederbörande ursprungsland om de skulle erhålla bidrag för detta. Med hänsyn till att en inte oväsentlig del av medborgarna i Förenade kungariket härstammar från andra stater kan detta mycket väl vara riktigt. Detta ändrar dock inte min slutsats.
Den avgörande frågan är nämligen enligt min mening om det är mer sannolikt att medborgare i andra medlemsstater eller deras anhöriga begravs i en annan medlemsstat än vad som är fallet beträffande medborgare i Förenade kungariket. Denna fråga måste bejakas. Såvitt de av den brittiska regeringen åsyftade medborgarna är personer som härstammar från tredje land är det svårt att inse varför dessa skulle vilja låta sig själva eller sina anhöriga begravas i en annan medlemsstat.(9) Något liknande torde gälla för medborgare i Förenade kungariket som härstammar från en annan medlemsstat i gemenskapen. Det förhållandet att dessa personer har blivit medborgare i Förenade kungariket talar för att de numera huvudsakligen känner sig förbundna med den medlemsstaten.
17 Eftersom rätten till begravningsersättning förutsätter att begravningen sker i Förenade kungariket, och det följaktligen är lättare för medborgare i Förenade kungariket än för medborgare i andra medlemsstater att uppfylla detta omtvistade villkor, är det fråga om ett fall av dold diskriminering.
18 Den brittiska regeringen har emellertid invänt att det endast föreligger diskriminering om det är omöjligt eller väsentligt svårare för medborgare i andra medlemsstater att uppfylla ifrågavarande villkor. Om så är fallet måste enligt denna regering undersökas i såväl kvantitativt som kvalitativt hänseende. För det första måste nämligen ett väsentligt större antal medborgare i andra medlemsstater vara berörda än medborgare i den ifrågavarande medlemsstaten. För det andra måste man enligt den brittiska regeringen ställa frågan om det förhållandet att villkoret inte är uppfyllt beror på den berördes eget fria val eller om det kan föras tillbaka på en nödvändighet som skall bestämmas under hänsynstagande till sedvänjor och kultur. Denna uppfattning och den motsatta positionen som O'Flynn företräder utgör grunden för fråga 2 a) i).
19 Om man kastar en blick på hittillsvarande rättspraxis ser man att domstolen faktiskt har använt sig av formuleringar i vissa fall rörande den fria rörligheten för arbetstagare som skulle kunna tyda på att det föreligger en diskriminering på grund av nationalitet endast då de ifrågavarande reglerna i en medlemsstat berör väsentligt fler medborgare i andra medlemsstater än egna medborgare. Således uttalade domstolen år 1978 i ett mål där kommissionen förde talan om fördragsbrott mot Irland, att de ifrågavarande reglerna missgynnade en "avsevärd del" av andra medlemsstaters fiskeflottor men att någon motsvarande förpliktelse inte gällde i förhållande till irländska medborgare.(10) I den år 1988 meddelade domen i målet Stanton fann domstolen att den i målet aktuella belgiska föreskriften missgynnade självständiga näringsidkare som var anställda i en annan medlemsstat. Domstolen fann dock inte att det förelåg en indirekt diskriminering på grund av nationalitet då "det inför domstolen inte framkommit något" som tillät denna att dra slutsatsen att det beträffande de missgynnade personerna "uteslutande eller huvudsakligen rörde sig om personer som inte var belgare". Följaktligen kunde man inte tillämpa artikel 6 i EG-fördraget (dåvarande artikel 7 i EEG-fördraget).(11) Den år 1993 meddelade domen i målet Sponti handlar om tyska föreskrifter som missgynnar lektorer i främmande språk i förhållande till andra vetenskapliga medarbetare. Domstolen påpekade att lektorer i främmande språk "till helt övervägande delen är utländska medborgare" och att de tyska föreskrifterna därför innebar en indirekt diskriminering på grund av nationalitet.(12)
20 Dessa domar skiljer sig dock från ett stort antal domar där den dolda diskrimineringen inte gjordes beroende av om det förelåg några sådana förutsättningar.
21 Det år 1986 avgjorda målet Pinna handlade om en föreskrift enligt vilken franska familjebidrag endast utbetalades till sådana familjemedlemmar som bodde i Frankrike.(13) Domstolen såg i detta en dold diskriminering då det "framför allt måste antas vara migrerande arbetstagare" som har familjemedlemmar som är bosatta utanför Frankrike.(14) Samma uppfattning gav domstolen uttryck för i målen Roviello(15), Allué(16) och Le Manoir(17).
22 Målet Biehl(18) handlade om en luxemburgsk bestämmelse enligt vilken återbetalning av överskjutande inkomstskatt inte fick ske om den skattskyldige bosatte sig i Luxemburg under ifrågavarande år eller lämnade landet. Domstolen ansåg detta vara en dold diskriminering då den aktuella bestämmelsen innebar en fara för att "särskilt" migrerande arbetstagare "skulle missgynnas".(19) Motsvarande ståndpunkt intog domstolen i målet Bachmann som handlade om den skattemässiga behandlingen av försäkringsavgifter.(20)
23 Av särskilt intresse synes mig domen i målet Paraschi vara i detta sammanhang.(21) Målet rörde förutsättningarna för erhållande av invalidpension enligt tysk rätt. Enligt de tyska bestämmelserna förelåg det en rätt till denna förmån endast om sökanden hade betalat in ett visst antal månadsavgifter inom de senaste 60 kalendermånaderna före försäkringsfallets inträde. Denna period kunde förlängas under vissa förutsättningar, till exempel vid sjukdom eller arbetslöshet. Förutsättningarna var emellertid utformade på så sätt att de kunde uppfyllas av arbetstagare i Tyskland, men inte - eller inte alltid - av arbetstagare som efter att ha arbetat i Tyskland hade återvänt till sitt ursprungsland. Domstolen uttalade att det kunde föreligga en dold diskriminering om den nationelle lagstiftaren utformar förutsättningarna för förvärv eller bevarande av rätten till förmån "på ett sådant sätt att de faktiskt sett endast kan uppfyllas av de egna medborgarna" eller om denne utformar förutsättningarna för förlust eller vilandeförklaring av rätten till förmån på ett sådant sätt att de faktiskt sett medför att de "lättare kan uppfyllas av medborgare från andra medlemsstater".(22) På motsvarande sätt, nämligen genom att det ifrågavarande villkoret lättare kunde uppfyllas av en luxemburgsk medborgare än av medborgare från andra medlemsstater, motiverade domstolen varför det förelåg en dold diskriminering i det år 1993 avgjorda målet kommissionen mot Luxemburg.(23)
24 Av dessa avgöranden framgår enligt min mening tydligt att en dold diskriminering redan föreligger om det i en nationell bestämmelse föreskrivs att beviljandet av en förmån är knutet till ett villkor som lättare eller med större sannolikhet kan uppfyllas av egna medborgare än av medborgare i andra medlemsstater. Såsom mycket riktigt redan generaladvokaten Van Gerven framhöll i sitt förslag till avgörande i målet Kraus, har det ingen betydelse hur stor gruppen av medborgare är i andra medlemsstater som missgynnas av en sådan regel. Om reglerna "är ägnade att skapa en potentiellt diskriminerande effekt gentemot medborgare i andra medlemsstater är detta tillräckligt utan att deras antal därvid spelar någon roll".(24)
25 Vidare låter sig de inledningsvis nämnda domarna, som ger intryck av att domstolen där skulle företräda en annan uppfattning, mycket väl förenas med detta synsätt. I målet Stanton såg domstolen i den ifrågavarande föreskriften ett åsidosättande av artiklarna 48 och 52 i EG-fördraget.(25) Förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 6 i EG-fördraget (artikel 7 i EEG-fördraget) hade därför ingen betydelse i det målet. I domen i målet Sponti och i kommissionen mot Irland torde domstolen, då den hänvisade till den omständigheten att de som berördes av de ifrågavarande reglerna till helt övervägande delen utgjordes av medborgare i andra medlemsstater, endast ha velat uttrycka att det var fråga om tydliga fall av dold diskriminering. För detta talar särskilt att domstolen i den sistnämnda domen först fastslog att även dolda fall av diskriminering var förbjudna och sedan uttalade att det "otvivelaktigt" rörde sig om ett sådant fall, om de ifrågavarande reglerna var till skada för en "väsentlig del" av andra medlemsstaters fiskeflottor.(26) Man kan därför inte av dessa avgöranden dra slutsatsen att det föreligger en dold diskriminering endast om ett större antal medborgare i andra medlemsstater missgynnas.
26 Kommissionen har för övrigt med rätta pekat på att domstolen beträffande förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 48.2 i EG-fördraget redan har slagit fast att "all diskriminering" är förbjuden och även om den endast utgör ett hinder för likheten som "knappt är värt att nämnas".(27) För övrigt kan det konstateras att endast en sådan vid tolkning motsvarar den fundamentala betydelsen av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i det gemenskapsrättsliga systemet.
27 Den brittiska regeringen har i detta sammanhang även hänvisat till domstolens praxis rörande förbudet mot indirekt och dold diskriminering mellan män och kvinnor. Det stämmer att domstolens fasta praxis på detta område är att det föreligger ett åsidosättande av förbudet mot könsdiskriminering endast om en reglering berör väsentligt fler kvinnor än män (eller väsentligt fler män än kvinnor).(28) Såsom O'Flynn mycket riktigt har invänt kan denna praxis dock inte tillämpas på det föreliggande området. Beträffande likabehandlingen av män och kvinnor kan man föreställa sig många fall där det är tveksamt om vissa regler missgynnar kvinnor eller män. Vid dessa förhållanden går det därför endast att tala om könsdiskriminering om de ifrågavarande reglerna berör väsentligt fler kvinnor än män eller väsentligt mer män än kvinnor. Denna fråga kan ofta endast besvaras genom statistiska undersökningar.
I förevarande mål är läget dock helt annorlunda. Detta framgår klart om man försöker mäta det villkor som nu är föremål för bedömning med utgångspunkt i de båda förbuden. Skulle man exempelvis pröva om villkoret för beviljande av begravningsersättning strider mot förbudet mot könsdiskriminering, skulle svaret vara allt annat än uppenbart. Det ifrågavarande villkoret är nämligen så formulerat att sökandens kön över huvud taget inte spelar någon roll. Det skulle därför på sin höjd vara fråga om könsdiskriminering endast om villkoret i praktiken skulle leda till att väsentligt fler män än kvinnor erhöll denna förmån (vilket det naturligtvis vid en första anblick inte finns något som helst stöd för). Helt annorlunda förhåller det sig däremot beträffande frågan om åsidosättande av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. Det ifrågavarande förbudet är emellertid inte neutralt formulerat i detta hänseende. Genom att beviljandet av förmånen knyts till en händelse som äger rum på Förenade kungarikets territorium, uppställs ett territoriellt villkor som missgynnar medborgare i andra medlemsstater och därmed leder till en dold diskriminering.
28 Med hänsyn till dessa omständigheter är det inte nödvändigt att gå in på frågan om personer som befinner sig i samma situation som O'Flynn "handlar förnuftigt i en normal situation" - såsom det heter i fråga 2 a) i) i begäran om förhandsavgörande - eller om dessa personer handlar i enlighet med de krav som följer av sedvänjor och kultur (såsom den brittiska regeringen har uttryckt det). Dessa synpunkter har i förevarande sammanhang ingen betydelse.
29 Inte heller frågan om det aktuella villkoret som har uppställts i Förenade kungarikets rättsordning endast missgynnar medborgare i en av de övriga medlemsstaterna eller om det missgynnar medborgarna i alla de andra medlemsstaterna är relevant. Av domstolens praxis framgår nämligen att det föreligger en diskriminering på grund av nationalitet redan då den ifrågavarande föreskriften i en medlemsstats rättsordning endast missgynnar några få medborgare i andra medlemsstater. Kommissionen har i detta sammanhang med rätta hänvisat till domen i målet Roviello där domstolen uttalade att den omständigheten att vissa andra migrerande arbetstagare till och med gynnades av de där aktuella reglerna "varken kunde undanröja eller uppväga" den konstaterade diskrimineringen.(29)
30 Vad beträffar den tredje frågan i begäran om förhandsavgörande skall slutligen anmärkas att det, för att det skall kunna konstateras att det föreligger en diskriminering, inte spelar någon roll vilka skäl de berörda migrerande arbetstagarna har haft för sitt handlingssätt. Också på denna punkt har kommissionen presenterat de viktigaste övervägandena. Jag kan därför inskränka mig till att sammanfatta dessa överväganden. Såsom kommissionen har anmärkt har generaladvokaten Tesauro i sitt förslag till avgörande i målet Paraschi pekat på att migrerande arbetstagare "av olika uppenbara skäl" är benägna att återvända till sitt ursprungsland vid sjukdom eller arbetslöshet.(30) Varken generaladvokaten eller domstolen ansåg det dock vara nödvändigt att gå närmare in på dessa skäl. Skulle de migrerande arbetstagarna besluta sig för att låta begravningen äga rum i sitt ursprungsland på grund av att de anser att det är billigare, är det för övrigt ett fullt legitimt skäl. Det kan dessutom tilläggas att ett sådant handlingssätt också skulle ligga i den parts intresse som bär kostnaderna, i detta fall alltså Förenade kungariket. Det har därför ingen betydelse om O'Flynn låtit kostnadsskäl vara avgörande vid sitt beslut.(31)
31 Slutligen skall jag undersöka det argument som har framförts av den brittiska regeringen, nämligen att det ifrågavarande villkoret inte i något avseende torde ha verkningar som hindrar den fria rörligheten eller den sociala integrationen. Detta argument synes vara baserat på övervägandet att en migrerande arbetstagare förmodligen inte låter den omständigheten att han vid en familjemedlems död kan erhålla ett bidrag som gör det möjligt för honom att låta begravningen äga rum i ursprungsstaten påverka sitt beslut att såsom i det förevarande fallet bege sig från en medlemsstat till en annan i syfte att ta anställning där. Detta har enligt min mening dock ingen betydelse. I mitt förslag till avgörande i målet Bosman har jag visat att den genom artikel 48 skyddade fria rörligheten för arbetstagare - vars förverkligande också förordning nr 1612/68 tjänar - inte är begränsad till ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet utan skall också uppfattas som ett förbud mot begränsningar av den fria rörligheten.(32) Det betyder dock inte att endast sådana former av diskriminering omfattas som samtidigt begränsar den fria rörligheten. I artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 föreskrivs därför också helt generellt att utländska arbetstagare åtnjuter samma sociala förmåner som inhemska arbetstagare.
32 Slutsatsen är därför att en nationell bestämmelse av nu föreliggande slag, enligt vilken beviljandet av begravningsersättning är knutet till villkoret att begravningen äger rum i den berörda medlemsstaten, strider mot det i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 stadgade förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. En sådan bestämmelse skulle endast vara förenlig med gemenskapsrätten om den var befogad med hänsyn till ett tvingande allmänintresse.(33)
Frågan huruvida villkoret är befogat
33 Den hänskjutande domstolen har - såsom den brittiska regeringen med rätta har anmärkt - inte uttryckligen ställt frågan om det ifrågavarande diskriminerande villkoret eventuellt är befogat. I den första frågan i begäran om förhandsavgörande uppmanas domstolen emellertid att besvara frågan om ett sådant villkor strider mot förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. Då befogad diskriminering inte innebär någon överträdelse, synes det mig vara nödvändigt att också kort gå in på denna fråga för att göra det möjligt för den nationella domstolen att komma fram till ett ändamålsenligt avgörande i det där anhängiga målet.
34 På fråga från domstolen har den brittiska regeringen angett att den omständigheten att begravningsersättningen blott kan utgå i de fall då begravningen äger rum på Förenade kungarikets territorium endast återspeglar den geografiska begränsningen av skyldigheter som utgör grunden för åtgärden. Vad det handlar om är nämligen att säkerställa att en avliden person i vart fall skall få en enkel begravning i Förenade kungariket.
35 Dessa överväganden kan inte motivera varför migrerande arbetstagare skall missgynnas såsom jag har redogjort för ovan. Enligt gällande bestämmelser är rätten till begravningsersättning utesluten om begravningen inte äger rum i Förenade kungariket. Såsom O'Flynn mycket riktigt har påpekat förvägras ersättning även för de kostnader som har uppkommit i Förenade kungariket. De faktiska omständigheterna i det förevarande målet utgör ett utmärkt exempel på detta. Såsom O'Flynn har angett var han tvungen att skaffa en kista när hans son avled. Han vände sig därför till en begravningsentreprenör i Förenade kungariket. Även kostnaderna för dödsbeviset och begravningsceremonin som ägde rum i London uppkom i Förenade kungariket. O'Flynn kunde emellertid inte erhålla ersättning för någon av dessa utgifter endast på grund av att själva gravsättningen ägde rum i en annan medlemsstat. Dessa kostnader hade emellertid även uppkommit om O'Flynn hade låtit sin son gravsättas i Förenade kungariket. I detta fall hade en begravningsersättning utbetalats och han hade fått sina utgifter täckta (i den i lagen föreskrivna omfattningen). Det visar mycket tydligt att de skäl som den brittiska regeringen har anfört inte medför att de gällande bestämmelserna kan anses vara befogade.
36 Den brittiska regeringen har gjort gällande att en utvidgning av beviljandet av begravningsersättning till fall där begravningen äger rum i en annan medlemsstat skulle leda till alltför höga kostnader för staten. Detta är enligt min mening inte riktigt. Om O'Flynn har beslutat sig för att låta gravsättningen äga rum i Förenade kungariket, skulle han ha haft rätt till begravningsersättning. I den utsträckning O'Flynn för talan om ersättning av de kostnader som under alla omständigheter har uppkommit och bestridits i Förenade kungariket, uppkommer det ingen merkostnad för Förenade kungariket. Samma sak skulle även gälla för den händelse att O'Flynn skulle begära begravningsersättning uppgående till ett belopp som motsvarar kostnaderna för en enkel begravning i Förenade kungariket (naturligtvis under förutsättning att de kostnader som han faktiskt har haft åtminstone har uppgått till detta belopp).(34)
En merkostnad skulle endast uppkomma om Förenade kungariket var tvunget att ersätta samtliga kostnader - till exempel alla transportkostnader - för en begravning i en annan medlemsstat. Detta är dock Förenade kungariket inte skyldigt att göra enligt gemenskapsrätten. En bestämmelse enligt vilken den begravningsersättning som skall utgå begränsas till ett belopp som motsvarar de kostnader som skulle ha uppkommit vid en begravning i Förenade kungariket, skulle häva åsidosättandet av gemenskapsrätten utan att åsamka Förenade kungariket nya kostnader. En sådan bestämmelse skulle också minska eller helt undanröja de svårigheter som - såsom Förenade kungariket har anmärkt - kan uppkomma vid prövningen av de kostnader som har uppkommit i andra medlemsstater. Vidare kan man peka på att det redan inom ramen för det nu gällande systemet finns ett sådant tak inom ett delområde. Såsom redan har nämnts ersätts nämligen vissa utgifter som är nödvändiga med hänsyn till den avlidnes trosbekännelse endast upp till 75 UKL.(35)
37 Inom parentes kan nämnas att det system som gäller för närvarande i alla händelser inte är helt konsekvent. Såsom den brittiska regeringen nämligen har erkänt beviljas begravningsersättning även då det rör sig om en person som har bott i Nordirland, men som begravs i Republiken Irland. Även om denna särreglering kan förklaras genom närliggande politiska överväganden, visar den att en utvidgning av de här ifrågavarande sociala förmånerna till fall där begravningen äger rum i en annan medlemsstat inte heller verkar vara otänkbar för den brittiska regeringens vidkommande.
C - Förslag till avgörande
38 Frågorna från Social Security Commissioner skall därför besvaras på så sätt att en nationell bestämmelse enligt vilken, i likhet med den aktuella bestämmelsen, beviljandet av begravningsersättning knyts till villkoret att begravningen äger rum i ifrågavarande medlemsstat strider mot det i artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68 stadgade förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet.
(1) - SI 1987 nr 481. Denna förordning antogs med stöd av artikel 32 i Social Security Act 1986. Enligt de uppgifter som Förenade kungarikets regering har lämnat har föreskriften sedermera influtit i artikel 138 i Social Security Contributions and Benefits Act 1992.
(2) - Förmånen utgår till exempel då sökanden uppbär inkomstbidrag, familjebidrag, ersättning på grund av arbetsoförmåga eller bostadsbidrag (se Regulation 7.1a i).
(3) - Regulation 7.1c.
(4) - Dessa föreskrifter rör tillgodoräkningen av vissa penningmedel som sökanden förfogar över för begravningen (till exempel en förmögenhet som överskrider ett visst belopp).
(5) - Regulation 7.2.
(6) - Se härom punkt 8 nedan.
(7) - EGT nr L 257, s. 2.
(8) - Dom av den 23 februari 1994 i målet Scholz (C-419/92, Rec. s. I-505, punkt 7).
(9) - Detta betyder inte att tillämpningen av gemenskapsrätten måste leda till att dessa personer missgynnas i förhållande till medborgare i medlemsstaterna. Såsom kommer att visas nedan är det möjligt att utforma reglerna för begravningsersättning på ett sådant sätt att de är förenliga med gemenskapsrätten och att alla berörda behandlas lika.
(10) - Dom av den 16 februari 1978 i målet mellan kommissionen och Irland (61/77, Rec. s. 417, punkt 79).
(11) - Dom av den 7 juli 1988 (143/87, Rec. s. 3877, punkt 9).Se även den samma dag meddelade domen i de förenade målen Wolf m.fl. (154/87 och 155/87, Rec. s. 3897, punkt 9).
(12) - Dom av den 20 oktober 1993 (C-272/92, Rec. s. I-5185, punkt 18).
(13) - Dom av den 15 januari 1986 (41/84, Rec. s. 1).
(14) - A. st. (fotnot 13), punkt 24.
(15) - Dom av den 7 juni 1988 (20/85, Rec. s. 2805, punkt 15).
(16) - Dom av den 30 maj 1989 (33/88, Rec. s. 1591, punkt 12).
(17) - Dom av den 21 november 1991 (C-27/91, Rec. s. I-5531, punkt 11).
(18) - Dom av den 8 maj 1990 (C-175/88, Rec. s. I-1779).
(19) - A. st. (fotnot 18), punkt 14.
(20) - Dom av den 28 januari 1992 (C-204/90, Rec. s. I-249, punkt 9).
(21) - Dom av den 4 oktober 1991 (C-349/87, Rec. s. I-4501).
(22) - A. st. (fotnot 21), punkt 23. Domstolen hänvisade här till sin dom av den 28 juni 1978 i målet Kenny (1/78, Rec. s. 1489) där den hade intagit samma ståndpunkt (punkt 17).
(23) - Dom av den 10 mars 1993 (C-111/91, Rec. s. I-817, punkt 10).
(24) - Förslag till avgörande av den 13 januari 1993 i målet Kraus (dom av den 31 mars 1993, C-19/92, Rec. s. I-1663, I-1674 och särskilt s. I-1677, punkt 7, fotnot 10).
(25) - A. st. (fotnot 11), punkt 14.
(26) - A. st. (fotnot 10), punkt 79.
(27) - Dom av den 4 april 1974 i målet kommissionen mot Frankrike (167/73, Rec. s. 359, punkt 46).
(28) - Se exempelvis dom av den 13 maj 1986 i målet Bilka (170/84, Rec. s. 1607, punkt 29). Beträffande nyare praxis, se exempelvis dom av den 6 februari 1996 i målet Lewark (C-457/93, REG s. I-260).
(29) - A. st. (fotnot 15), punkt 16.
(30) - Förslag till avgörande av den 6 juni 1991 i målet Paraschi, fotnot 21, Rec. s. I-4513, s. I-4516, punkt 13).
(31) - Det bör här påpekas att O'Flynn dessutom bestrider att det var kostnadsskäl som gjorde att han beslutade sig för att låta sin son begravas i Irland.
(32) - Förslag till avgörande av den 20 september 1995 i målet Bosman (dom av den 15 december 1995, C-415/93, REG s. I-4921, punkt 165 f.).
(33) - Dom av den 20 maj 1992 i målet Ramrath (C-106/91, Rec. s. I-3351, punkt 31). Se också den ovan nämnda domen av den 3 mars 1993 i målet Kraus (C-19/92, Rec. s. I-1663, punkt 32).
(34) - Enligt de uppgifter som har lämnats av Förenade kungariket uppgår dessa kostnader i händelse av en begravning för närvarande ungefär till 1 000 UKL.
(35) - Se ovan, punkt 5.