61997CC0244_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Deze socialezekerheidszaak betreft twee bijzondere kwesties. In de eerste plaats gaat het om de vraag, hoe het recht van een gepensioneerde op een progressief minimumpensioen in een lidstaat, waarvoor naar nationaal recht het vereiste van een "volledige loopbaan" in die lidstaat geldt, wordt beïnvloed door het vervullen van tijdvakken van tewerkstelling in een andere lidstaat. In de tweede plaats rijst de vraag naar de uitlegging van een rectificatie van de communautaire socialezekerheidsregels met beperkte terugwerkende kracht.
I - Feiten en rechtskader van de hoofdprocedure
2 Krachtens de Belgische wetgeving worden rustpensioenen normaal toegekend op basis van de inkomsten van de gepensioneerde gedurende zijn loopbaan. Om evenwel te voorkomen, dat gepensioneerden met een laag inkomen een zeer laag pensioen krijgen, voorziet de Belgische wetgeving in een progressief wettelijk minimumpensioen voor werknemers die na een volledige loopbaan met pensioen gaan.(1) Ten tijde van de feiten in het hoofdgeding, werd voor een vrouw een loopbaan van 40 jaar als een volledige loopbaan aangemerkt. Personen die ten minste twee derden van een volledige loopbaan in België hebben vervuld, hebben recht op een overeenstemmende breuk van het minimumpensioen, die gelijk is aan de breuk die voor de berekening van een pensioen ten laste van de normale pensioenregeling voor werknemers heeft gediend.(2)
3 G. Lustig (hierna: "verzoekster") is geboren op 15 januari 1929. Zij werkte van 1946 tot 1968 in Nederland en van 1970 tot 1988 in België. Indien deze tijdvakken van tewerkstelling volledig in België waren vervuld, zouden zij een volledige loopbaan vormen in de zin van de wetten van 1980 en 1981. Toen verzoekster 60 jaar werd, kende de Rijksdienst voor Pensioenen (hierna: "verweerder") haar krachtens de normale regeling voor werknemers vanaf 1 februari 1989 een Belgisch rustpensioen toe ten belope van 106 834 BFR, op basis van een loopbaan van 19 jaar in België. Het toegekende bedrag kwam overeen met 19/40 van het bedrag dat haar krachtens de normale regeling zou zijn toegekend op grond van een overeenstemmende loopbaan van 40 jaar in België, zonder verwijzing naar het progressief minimumpensioen.
4 Krachtens het Nederlandse stelsel had verzoekster pas recht op een rustpensioen vanaf de leeftijd van 65 jaar. Vanaf 1 januari 1994 ontving zij een Nederlands rustpensioen dat overeenstemde met de duur van haar tewerkstelling in Nederland. Met ingang van dezelfde datum paste verweerder de samentellingsbepalingen toe van hoofdstuk 3 van titel III van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.(3) Daartoe hield hij rekening met verzoeksters tijdvakken van tewerkstelling in Nederland, waardoor zij voldeed aan de voorwaarde van een volledige loopbaan en waardoor zij, zij het enkel voor de toekomst, recht had op een herberekend Belgisch pensioen van 142 046 BFR, zijnde 19/40 van het progressief wettelijk minimumpensioen.
5 Verzoekster vorderde van verweerder betaling voor de periode van 1989 tot 1994 van een gelijkwaardig pensioen, opdat haar periode van tewerkstelling in Nederland in aanmerking zou worden genomen en zij de drempel voor toekenning van een progressief minimumpensioen zou bereiken. Haar bij de Arbeidsrechtbank te Antwerpen, en in hoger beroep bij het Arbeidshof te Antwerpen ingediende vorderingen werden toegewezen, op verschillende gronden. Verweerder ging in beroep bij het Belgische Hof van Cassatie (hierna: "nationale rechter"). Verweerder voerde voor de nationale rechter aan, dat verzoekster voor de betrokken periode reeds krachtens de Belgische wetgeving recht had op een pensioen, op grond van haar 19 jaar tewerkstelling in België, zonder dat beroep hoefde te worden gedaan op de bepalingen van verordening nr. 1408/71. Hij betoogde in het bijzonder, dat hij volgens artikel 49, lid 1, sub b-ii, van die verordening krachtens het gemeenschapsrecht niet verplicht was om de tijdvakken van verzekering onder het Nederlandse stelsel in aanmerking te nemen bij de berekening van het bedrag van een Belgisch rustpensioen voor die periode, aangezien verzoekster niet voldeed aan de voorwaarden (waaronder de leeftijdsvoorwaarde) voor toekenning van een Nederlands pensioen.
6 De nationale rechter heeft het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
"Moet artikel 49, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71, in samenhang met artikel 45 van die verordening, aldus worden uitgelegd dat het aan de bevoegde nationale overheid oplegt, als de betrokkene voldoet aan de voorwaarde van één wetgeving om het recht te hebben op een zij het beperkt ouderdomspensioen, zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op de tijdvakken van verzekering vervuld krachtens een andere wetgeving, aan de voorwaarden waarvan niet is voldaan om rechten op pensioen te laten gelden, toch de krachtens de laatstgenoemde wetgeving vervulde tijdvakken in aanmerking te nemen wanneer hierdoor een hoger ouderdomspensioen kan worden toegekend tot het ogenblik waarop ook krachtens de laatstgenoemde wetgeving aan de nodige voorwaarden is voldaan?"
II - Bepalingen van gemeenschapsrecht
7 In artikel 45 van verordening nr. 1408/71 is het beginsel neergelegd van samentelling van de in verschillende lidstaten vervulde tijdvakken van verzekering of van wonen, met het oog op het verkrijgen van het recht op een rustpensioen. Om te bepalen of het een rustpensioen zal toekennen, houdt het bevoegde nationale orgaan rekening met in andere lidstaten vervulde tijdvakken van verzekering of van wonen alsof deze krachtens de door dat orgaan toegepaste wetgeving waren vervuld. Artikel 46 van verordening nr. 1408/71 bevat de methode volgens welke het bedrag van het rustpensioen wordt berekend, zelfs in gevallen waarin de gepensioneerde reeds recht heeft op een pensioen krachtens de nationale wetgeving alleen, zonder dat de samentellingsbepalingen van artikel 45 hoeven te worden toegepast. Het bevoegde orgaan berekent eerst de "autonome uitkering", het bedrag van de uitkering dat uitsluitend op grond van de nationale wetgeving aan de gepensioneerde verschuldigd is.(4) Vervolgens berekent het het "werkelijke" of "geproratiseerde bedrag". Het werkelijke of geproratiseerde bedrag is afgeleid van het "theoretische pensioenbedrag", dat zou worden toegekend indien alle tijdvakken van verzekering of van wonen van de gepensioneerde in de betrokken lidstaat waren vervuld: het werkelijke bedrag van de uitkering is het proportionele aandeel van het theoretische bedrag dat overeenstemt met het proportionele aandeel van het totaal van de tijdvakken van verzekering of van wonen dat de gepensioneerde daadwerkelijk in de betrokken lidstaat heeft vervuld.(5) Te nslotte vergelijkt het bevoegde orgaan het autonome bedrag en het werkelijke bedrag, en keert het hoogste bedrag uit.(6)
8 Artikel 49 van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening nr. 2001/83(7), luidt als volgt:
"1. Indien de betrokkene, eventueel met inachtneming van artikel 45, op een bepaald tijdstip niet ten volle voldoet aan de voorwaarden welke door de wettelijke regelingen van alle lidstaten waaraan hij onderworpen is geweest, voor het recht op uitkeringen worden gesteld, doch uitsluitend voldoet aan de voorwaarden van een of meer van deze wettelijke regelingen, zijn de volgende bepalingen van toepassing:
a) elk der bevoegde organen welke een wettelijke regeling toepassen aan de voorwaarden waarvan is voldaan, berekent het bedrag van de verschuldigde uitkering overeenkomstig artikel 46;
b) evenwel,
i) indien de betrokkene voldoet aan de voorwaarden van ten minste twee wettelijke regelingen zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op de tijdvakken van verzekering of van wonen welke vervuld zijn krachtens de wettelijke regelingen aan de voorwaarden waarvan niet is voldaan, wordt voor de toepassing van artikel 46, lid 2, met deze tijdvakken geen rekening gehouden;
ii) indien de betrokkene voldoet aan de voorwaarden van één enkele wettelijke regeling zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op de tijdvakken van verzekering of van wonen welke vervuld zijn krachtens de wettelijke regelingen aan de voorwaarden waarvan niet is voldaan, wordt het bedrag van de verschuldigde uitkering uitsluitend berekend overeenkomstig de wettelijke regeling aan de voorwaarden waarvan is voldaan, en uitsluitend rekening houdend met de tijdvakken welke krachtens deze wettelijke regeling zijn vervuld.
2. De uitkering of uitkeringen welke in het in lid 1 bedoelde geval krachtens een of meer der betrokken wettelijke regelingen worden toegekend, worden overeenkomstig artikel 46 ambtshalve opnieuw berekend, naarmate aan de voorwaarden van een of meer der andere wettelijke regelingen waaraan de werknemer onderworpen is geweest, wordt voldaan, eventueel met inachtneming van artikel 45."
Deze bepaling is met ingang van 1 juni 1992 gewijzigd bij verordening nr. 1248/92(8), op een manier die niet relevant is voor deze zaak.(9) Zij is voorts gewijzigd bij verordening nr. 3096/95(10), eveneens met ingang van 1 juni 1992. De vijfde overweging van de considerans van laatstgenoemde verordening luidt als volgt:
"Overwegende dat het op basis van artikel 49, lid 1, sub b, mogelijk is bij de vaststelling van een uitkering enkel rekening te houden met de tijdvakken welke zijn vervuld krachtens de wetgevingen die een recht verlenen wanneer deze tijdvakken volstaan voor de berekening van uitkeringen krachtens wetgevingen aan de voorwaarden waarvan is voldaan; dat het echter in bepaalde gevallen mogelijk is dat het beroep op de tijdvakken welke zijn vervuld krachtens wetgevingen waarvan de voorwaarden voor het ingaan van een recht niet zijn voldaan, leidt tot de vaststelling van een hogere uitkering krachtens de wetgeving waarvan de voorwaarden vervuld zijn; dat het derhalve nuttig lijkt artikel 49, lid 1, sub b-i en ii, aan te vullen teneinde het mogelijk te maken om met dergelijke tijdvakken rekening te houden wanneer dit tot gevolg heeft dat de betrokkene een hogere uitkering krijgt."
Artikel 49, lid 1, zoals gewijzigd, luidt nu, voor zover relevant, als volgt:
"Indien de betrokkene, eventueel met inachtneming van artikel 45 en/of artikel 40, lid 3, op een bepaald tijdstip niet aan de bij de wetgevingen van alle lidstaten, waaraan hij onderworpen is geweest, gestelde voorwaarden voor het recht op uitkeringen voldoet, doch uitsluitend aan de voorwaarden van één of meer van deze wetgevingen, zijn de volgende bepalingen van toepassing:
a) elke der bevoegde organen welke een wetgeving toepassen aan de voorwaarden waarvan is voldaan, berekent het bedrag van de verschuldigde uitkering overeenkomstig artikel 46;
b) evenwel:
i) indien de betrokkene voldoet aan de voorwaarden van ten minste twee wetgevingen zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op de tijdvakken van verzekering of van wonen welke vervuld zijn krachtens de wetgevingen aan de voorwaarden waarvan niet is voldaan, wordt voor de toepassing van artikel 46, lid 2, met deze tijdvakken geen rekening gehouden tenzij een beroep op deze tijdvakken de vaststelling van een hogere uitkering mogelijk maakt;
ii) indien de betrokkene voldoet aan de voorwaarden van een enkele wetgeving zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op de tijdvakken van verzekering of van wonen welke vervuld zijn krachtens de wetgevingen aan de voorwaarden waarvan niet is voldaan, wordt het bedrag van de verschuldigde uitkering, overeenkomstig artikel 46, lid 1, sub a-i, uitsluitend berekend overeenkomstig de wetgeving aan de voorwaarden waarvan is voldaan, en uitsluitend rekening houdend met de tijdvakken welke krachtens deze wetgeving zijn vervuld, tenzij een beroep op de tijdvakken welke zijn vervuld krachtens de wetgevingen aan de voorwaarden waarvan niet is voldaan, de vaststelling overeenkomstig artikel 46, lid 1, sub a-ii, van een hogere uitkering mogelijk maakt (...)"
III - Opmerkingen
9 Verweerder en de Commissie hebben schriftelijke en mondelinge opmerkingen gemaakt. Voorts zijn door het Koninkrijk België schriftelijke opmerkingen en door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland mondelinge opmerkingen gemaakt.
10 Alle partijen die opmerkingen hebben ingediend, betogen dat het progressief wettelijk minimumpensioen geen afzonderlijke uitkering is waarvan de toekenningsvoorwaarden onderworpen zouden zijn aan artikel 45 van verordening nr. 1408/71, en dat het criterium van een volledige loopbaan in België daarentegen een bijkomend middel is ter berekening van het bedrag van het Belgische rustpensioen, dat onder meer onderworpen is aan de artikelen 46 en 49 van die verordening. Verzoekster behoeft geen beroep te doen op artikel 45 van verordening nr. 1408/71 om krachtens de Belgische wetgeving een pensioen te verkrijgen, hoewel zij uiteraard een pensioen ontvangt dat lager is dan de overeenstemmende fractie van het wettelijk minimumpensioen.
11 Verweerder, België en het Verenigd Koninkrijk stellen voor, de vraag van de nationale rechter ontkennend te beantwoorden. Zelfs indien een gepensioneerde zich op artikel 45 van verordening nr. 1408/71 beroept om de voorwaarden inzake verzekering of wonen voor toekenning van een pensioen te vervullen, bepaalt artikel 49, lid 1, sub b-ii, van die verordening uitdrukkelijk, dat indien de betrokkene niet gelijktijdig voldoet aan de bij alle stelsels waaraan hij onderworpen is geweest, gestelde voorwaarden - zoals in casu de leeftijdsvoorwaarden - voor het recht op een pensioen, het bedrag van het pensioen uitsluitend wordt berekend overeenkomstig de wetgeving aan de voorwaarden waarvan is voldaan, en uitsluitend rekening houdend met de tijdvakken welke krachtens deze wetgeving zijn vervuld, te weten, in casu, de tijdvakken van tewerkstelling in België. Zij menen dat dit de duidelijke letterlijke betekenis van de bewoordingen van artikel 49 is; het zou ingaan tegen het rechtszekerheidsbeginsel, er de door de Commissie voorgestane beperkte betekenis aan toe te kennen. De bij verordening nr. 3096/95 ingevoerde wijziging kan daarom niet worden aangemerkt als een louter verduidelijkende wijziging, en zij was door de gemeenschapswetgever ook niet als zodanig bedoeld. Bovendien zou de wijziging overbodig zijn indien de Commissie gelijk had. Het Verenigd Koninkrijk hecht verder veel belang aan het arrest McLachlan, waarin het Hof naar zijn mening artikel 49 aldus heeft uitgelegd, dat de lidstaten voor de berekening van het bedrag van een rustpensioen geen rekening mogen houden met tijdvakken van verzekering of van wonen die vervuld zijn in andere lidstaten, waarvan de voorwaarden voor toekenning van een pensioen niet zijn vervuld.(11)
12 De Commissie betoogt, dat het in artikel 51 van het Verdrag neergelegde beginsel, dat "met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen alsmede voor de berekening daarvan, al die tijdvakken worden bijeengeteld welke door de verschillende nationale wetgevingen in aanmerking worden genomen", waaraan door de artikelen 45 en 46 van verordening nr. 1408/71 uitvoering is gegeven, een grondbeginsel van het communautaire socialezekerheidsrecht is. Het gemeenschapsrecht wil daarmee voorkomen, dat migrerende werknemers socialezekerheidsvoordelen die hen door de wetten van de lidstaten zijn toegekend, zouden verliezen doordat zij gebruik maken van hun recht op vrij verkeer, in het licht waarvan alle bepalingen van de verordening moeten worden uitgelegd.(12) Artikel 46 van verordening nr. 1408/71 bevat nog een tweede grondbeginsel, dat inhoudt dat de toepassing van het gemeenschapsrecht niet mag leiden tot een resultaat dat minder gunstig is dan het resultaat dat verkregen zou worden door de enkele toepassing van de nationale wetgeving(13), zodat het bedrag van de autonome uitkering moet worden vergeleken met het werkelijke of geproratiseerde bedrag van de uitkering. Artikel 49 kan, als afwijking van artikel 46, enkel bedoeld zijn om te komen tot een beter resultaat dan dat waartoe de toepassing van de berekeningswijze van laatstgenoemde bepaling zou leiden, vooral omdat de gepensioneerde slechts een gedeeltelijk inkomen zal hebben tot hij voldoet aan de voorwaarden van de andere stelsels waaraan hij onderworpen is geweest. Samentelling moet steeds plaatsvinden, indien zij leidt tot een resultaat dat gelijkwaardig is aan het resultaat dat de werknemer verzekerd zou zijn geweest indien hij gedurende zijn hele loopbaan in een lidstaat was gebleven. Artikel 49 kan daarom niet aldus worden uitgelegd, dat het zich tegen de berekening van de uitkering overeenkomstig artikel 46 verzet wanneer dit tot een hogere uitkering voor de gepensioneerde zou leiden. De wijziging van artikel 49 in die zin, ingevoerd bij verordening nr. 3096/95, moet derhalve louter als een verduidelijking van de bestaande werkingssfeer van die bepaling worden uitgelegd. De gemachtigde van de Commissie heeft ter terechtzitting verklaard, dat de wijziging was voorgesteld en dat daaraan terugwerkende kracht tot 1 juni 1992 was verleend in antwoord op de - naar het oordeel van de Commissie - verkeerde uitlegging die ten minste een lidstaat aan artikel 49 had gegeven sinds de uitgebreide wijzigingen van hoofdstuk 3 van titel III van verordening nr. 1408/71 bij verordening nr. 1248/92.
IV - Analyse
13 Om te beginnen wil ik duidelijk stellen, dat ik het met de partijen die opmerkingen hebben ingediend erover eens ben, dat het progressief minimumpensioen geen afzonderlijke uitkering is waarvan de toekenning onderworpen is aan artikel 45 en waarvan het bedrag in casu zou worden vastgesteld overeenkomstig artikel 46, lid 2, van verordening nr. 1408/71. Het lijkt duidelijk, dat de wetten van 1980 en 1981 enkel een bijkomende berekeningsmethode hebben vastgesteld, waarbij een gunstig percentage wordt ingevoerd voor bepaalde gepensioneerden die een zeer laag rustpensioen ontvangen. Het recht daarop wordt in de eerste plaats bepaald aan de hand van verschillende regels. Bij de bepaling of het samentellingsbeginsel moet worden toegepast op de berekening van de aan verzoekster verschuldigde uitkering, moet evenwel voor ogen worden gehouden, dat deze zaak betrekking heeft op een regel inzake opname in een afzonderlijke groep van pensioentrekkers, die in aanmerking komen voor toepassing van een progressieve minimumschaal. De situatie van verzoekster vertoont dus bepaalde gelijkenissen met die van een persoon die van meet af aan zou zijn uitgesloten van de groep ontvangers van ouderdomsuitkeringen, indien zijn tijdvakken van verzekering of van wonen in andere lidstaten niet in aanmerking werden genomen. Artikel 45 van verordening nr. 1408/71 maakt het mogelijk, dat een persoon die zich in laatstgenoemde situatie bevindt, voldoet aan de door een nationaal socialezekerheidsstelsel opgelegde minimumvereisten voor het recht op een pensioen, terwijl de regels van artikel 46 inzake samentelling en proratisering niettemin verzekeren, dat hij van de betrokken lidstaat een pensioen ontvangt dat alleen met zijn tijdvakken van verzekering of van wonen in dat land overeenstemt. Aan de andere kant houden sommige partijen staande, dat in een zaak als de onderhavige, waarin een gepensioneerde aan wie door lidstaat A een pensioen wordt toegekend, van meet af aan zou zijn uitgesloten van de groep ontvangers van een bijzonder progressief percentage van minimumouderdomsuitkeringen indien geen rekening werd gehouden met zijn tijdvakken van verzekering of van wonen in andere lidstaten, artikel 49 van verordening nr. 1408/71 in de weg staat aan toepassing van de samentellingsregels van artikel 46, lid 2, sub a, en aan de betaling, overeenkomstig artikel 46, lid 2, sub b, van een progressief minimumpensioen dat overeenstemt met het in lidstaat A vervulde deel van de volledige loopbaan van de gepensioneerde.
14 Om twijfel te voorkomen, vermeld ik ook, dat artikel 50 van verordening nr. 1408/71 mijns inziens niet relevant is.(14) Artikel 50 voorziet in de betaling van een aanvullend bedrag, dat gelijk is aan het verschil tussen de som van de krachtens hoofdstuk 3 van titel III verschuldigde uitkeringen en het bedrag van de minimumuitkering die verschuldigd is in de lidstaat waar de gepensioneerde een tijdvak van verzekering of van wonen vervult dat gelijk is aan de gezamenlijke tijdvakken welke overeenkomstig de voorgaande artikelen van dat hoofdstuk voor de vaststelling van de uitkering in aanmerking zijn genomen. De onderhavige procedure betreft de vraag, hoe de overeenkomstig hoofdstuk 3 van titel III aan verzoekster verschuldigde uitkeringen moeten worden berekend. Indien de stelling van de Commissie aangaande de uitlegging van artikel 49 werd aanvaard, zou artikel 50 niet hoeven te worden toegepast, aangezien verzoekster volgens artikel 46 de Belgische minimumuitkering zou ontvangen die verschuldigd is voor de tijdvakken welke voor de betaling van een uitkering in aanmerking worden genomen.(15) Indien anderzijds de bepalingen van artikel 49, lid 1, sub b-ii, onbeperkt werden toegepast, zou voor de berekening van het Belgische pensioen dat haar vóór de leeftijd van 65 jaar verschuldigd is, geen rekening worden gehouden met verzoeksters tijdvakken van verzekering of van wonen in Nederland. In dat geval zou de toepassing van artikel 50 haar geen aanvullend voordeel garanderen, aangezien het aan verzoekster toegekende pensioen zou overeenstemmen met de minimumuitkering die voor het relevante tijdvak van verzekering in België verschuldigd is, dat wil zeggen, de normale, uitsluitend op vroegere inkomsten gebaseerde uitkering die moet worden betaald aan een persoon die niet ten minste twee derden van een volledige loopbaan in België heeft vervuld.
15 Alvorens te onderzoeken hoe, in het algemeen, artikel 49 van verordening nr. 1408/71 in het licht van artikel 51 van het Verdrag moet worden uitgelegd, wil ik de precieze draagwijdte van 's Hofs arrest McLachlan bepalen.(16) Deze zaak had betrekking op een inwoner van Frankrijk, die 120 kwartalen van verzekering in Frankrijk had vervuld en 53 in het Verenigd Koninkrijk. In het Verenigd Koninkrijk kon hij vóór het bereiken van de wettelijke pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar geen aanspraak op een ouderdomspensioen maken. Volgens de Franse wet mag bij de vaststelling van het ouderdomspensioen rekening wordt gehouden met ten hoogste 150 verzekeringskwartalen. Indien de verzekerde minder kwartalen heeft vervuld, is het pensioen gelijk aan 1/150ste van het volledige pensioen, berekend op basis van het jaarlijkse basissalaris van de gerechtigde, vermenigvuldigd met het aantal vervulde verzekeringskwartalen. Personen van boven de 60 jaar die meer dan 150 verzekeringskwartalen hebben vervuld, komen niet in aanmerking voor een werkloosheidsuitkering, maar ontvangen in de plaats daarvan een ouderdomspensioen. Nadat verzoeker in die zaak op 61-jarige leeftijd was ontslagen, werd hem een ouderdomspensioen toegekend, doordat zowel zijn in Frankrijk als zijn in het Verenigd Koninkrijk vervulde periodes in aanmerking werden genomen om hem van een werkloosheidsuitkering uit te sluiten. Het bedrag van zijn pensioen werd evenwel uitsluitend op basis van de 120 in Frankrijk vervulde tijdvakken van verzekering berekend.
16 Verzoeker in de zaak McLachlan vroeg niet om eenvoudige toepassing van de regels inzake samentelling en proratisering van artikel 46 van verordening nr. 1408/71, aangezien de krachtens de nationale wetgeving verschuldigde uitkering hoger, althans niet lager, bleek te zijn dan het geproratiseerde bedrag.(17) Hij leek daarentegen van de Franse autoriteiten de onmiddellijke betaling van een volledig Frans pensioen te vorderen, overeenstemmend met 150 verzekeringskwartalen, op grond dat dit bedrag hem zou zijn toegekend indien hij zijn volledige loopbaan in Frankrijk had vervuld.(18) In dat kader overwoog het Hof - zoals in het bijzonder door het Verenigd Koninkrijk wordt aangehaald - dat: "het door (...) [artikel 49] wordt uitgesloten dat deze wettelijke regeling [aan de voorwaarden waarvan is voldaan] onder de wettelijke regeling van een andere lidstaat vervulde tijdvakken in aanmerking neemt voor de berekening van het bedrag van het pensioen".(19) Volgens het Hof was dit resultaat in overeenstemming met "het stelsel van verordening nr. 1408/71, dat verschillende stelsels laat voortbestaan die verschillende vorderingen doen ontstaan op onderscheiden organen tegenover welke de uitkeringsgerechtigde rechtstreeks aanspraken bezit".(20) Het Hof verklaarde, dat McLachlan daarom aanspraken tegenover de bevoegde organen van het Verenigd Koninkrijk had voor de tijdvakken van verzekering die op het grondgebied van die staat waren vervuld, en tegenover de Franse organen voor de in Frankrijk vervulde tijdvakken.(21) Bijgevolg "[kent] iedere staat de prestaties toe die overeenkomen met de onder zijn wettelijke regeling vervulde tijdvakken".(22)
17 Blijkens deze overwegingen erkende het Hof het bestaan van grenzen die inherent zijn aan de toepassing van het beginsel, dat migrerende werknemers niet mogen worden beroofd van de voordelen waarop zij krachtens de wetgeving van één lidstaat recht zouden hebben gehad indien zij daar gedurende hun hele loopbaan hadden gewerkt. Die grenzen vloeien voort uit het loutere bestaan van verschillende socialezekerheidsstelsels die verschillende voorwaarden toepassen, met inbegrip van voorwaarden inzake de minimumleeftijd voor het toekennen van bepaalde voordelen. Het bestaan van die grenzen wordt ook erkend in het stelsel van verordening nr. 1408/71: bijgevolg wordt de toepassing van het samentellingsbeginsel om het recht op en het bedrag van bepaalde voordelen overeenkomstig verschillende nationale stelsels te bepalen, noodzakelijkerwijze afgezwakt door het beginsel van evenredige verdeling over de nationale stelsels van de verantwoordelijkheid voor de betaling van de voordelen, in overeenstemming met mogelijke aanvullende nationale voorwaarden, zoals leeftijdsvoorwaarden.
18 In het arrest McLachlan werd een poging ondernomen om de beginselen van samentelling en van evenredige verdeling van elkaar te scheiden. De onderhavige zaak is volledig anders. Verzoekster vordert enkel toepassing van de regels inzake samentelling en evenredige verdeling van artikel 46 van verordening nr. 1408/71. Hoewel zij recht heeft op toekenning van een Belgisch rustpensioen op grond van haar loopbaan van 19 jaar in dat land, komt zij gedurende de relevante periode niet in aanmerking voor toepassing van een bepaald minimumpercentage van dat pensioen, dat ook enkel op grond van die 19 jaar verschuldigd zou zijn, tenzij tevens rekening wordt gehouden met de periode van haar tewerkstelling in Nederland. Dienaangaande is het nuttig de volgende overweging van het Hof in het arrest McLachlan aan te halen:
"Artikel 49 verbiedt evenwel niet, dat de wettelijke regeling van een lidstaat aan de voorwaarden waarvan is voldaan, de tijdvakken van verzekering die onder de wettelijke regeling van een andere lidstaat zijn vervuld, in aanmerking neemt voor het ontstaan van het recht op ouderdomspensioen en voor de vaststelling van het percentage van dit pensioen. Bovendien zou dit artikel daaraan niet in de weg kunnen staan, omdat volgens vaste rechtspraak verordening nr. 1408/71 niet aldus kan worden uitgelegd, dat migrerende werknemers worden beroofd van voordelen waarop zij recht zouden hebben gehad uit hoofde van de wetgeving van een lidstaat alleen."(23)
19 In deze overweging erkent het Hof een onderscheid tussen het percentage van een pensioen en het uiteindelijke bedrag ervan. In een stelsel van samentelling en evenredige verdeling zoals dat van artikel 46, lid 2, van verordening nr. 1408/71, wordt het percentage van het pensioen vastgesteld door de berekening van het theoretische bedrag; de samentelling zorgt ervoor, dat wanneer verschillende percentages of schalen van ouderdomsuitkeringen van toepassing zijn, afhankelijk van de totale duur van de loopbaan van de gepensioneerde in het betrokken land, zijn volledige loopbaan in de Gemeenschap in aanmerking wordt genomen om het toepasselijke percentage vast te stellen. Het bedrag dat uiteindelijk verschuldigd is (indien de autonome uitkering niet hoger is), is het werkelijke of geproratiseerde bedrag, waardoor een pensioen wordt betaald op basis van een percentage dat is vastgesteld uitsluitend aan de hand van het aandeel van zijn loopbaan dat de gepensioneerde daadwerkelijk in de betrokken lidstaat heeft vervuld, zelfs indien die periode volgens de nationale regels enkel recht zou hebben gegeven op een pensioen op basis van een lager percentage.
20 In de onderhavige zaak rijst de vraag of, bij gebreke van nationale regels zoals de regels bedoeld in de hiervóór aangehaalde passage en in weerwil van artikel 49, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71, het gemeenschapsrecht de toepassing van het samentellingsbeginsel eist voor de vaststelling van het pensioen dat verschuldigd is door de lidstaat waarvan de voorwaarden voor de toekenning van ouderdomsuitkeringen zijn vervuld. Naar mijn mening eist het gemeenschapsrecht dit inderdaad, met dien verstande uiteraard dat het beginsel van de evenredige verdeling eveneens van toepassing is, dat wil zeggen, dat de in artikel 46, lid 2, neergelegde regels voor de berekening volledig in acht moeten worden genomen. Deze conclusie vloeit in de eerste plaats voort uit de bepalingen van artikel 51 van het Verdrag zelf, dat het samentellingsbeginsel invoert als norm voor de gemeenschapsrechtelijke regels inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, en in het licht waarvan verordening nr. 1408/71 moet worden uitgelegd.(24) Bovendien zou artikel 49, lid 1, sub b-ii, indien het onverkort werd toegepast, een werknemer als verzoekster beroven van hogere uitkeringen, die haar zouden zijn toegekend indien zij haar volledige loopbaan in België had vervuld, en dit op een manier die niets te maken heeft met het voortbestaan van verschillende stelsels welke vorderingen doen ontstaan tegenover verschillende organen jegens welke verzoekster rechtstreekse rechten heeft. Vaststaat, dat verzoekster op grond van haar loopbaan in Nederland pas vanaf de leeftijd van 65 jaar recht heeft op een pensioen. Indien een bepaald tijdvak van wonen of van verzekering vervuld moet zijn om uit hoofde van een nationaal stelsel van sociale zekerheid recht te hebben op een hogere uitkering, wordt het samentellingsbeginsel normalerwijze toegepast voor de berekening van het bedrag van de uitkering, juist om te verzekeren dat een loopbaan die in meer dan een lidstaat is vervuld, niet leidt tot de betaling van een uitkering op basis van een lager percentage dan het percentage dat van toepassing zou zijn op iemand die dezelfde loopbaan uitsluitend in het betrokken land heeft vervuld.(25) De toepassing van dat beginsel op de berekening van het door lidstaat A verschuldigde pensioen, waarvan de voorwaarden op alle andere vlakken vervuld zijn, geeft geen recht op bijkomende vorderingen jegens de organen van het stelsel van een andere lidstaat, ongeacht of aan de voorwaarden voor toekenning van een pensioen van die lidstaat voldaan is.
21 De onverkorte toepassing van artikel 49, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71 zou ook onlogische gevolgen kunnen hebben. Indien België ook voor de toekenning van een basispensioen de vervulling van twee derden van een volledige loopbaan in België zou eisen, zou verzoekster in aanmerking komen voor toepassing van artikel 45 juncto artikel 46 om een progressief minimumpensioen te ontvangen voor haar loopbaan van 19 jaar in dat land. De hogere leeftijd voor toekenning van een aanvullend Nederlands pensioen, die indien nodig ook onderworpen is aan samentelling en evenredige verdeling, zou in dergelijke omstandigheden irrelevant zijn, hetgeen mijns inziens ook in deze zaak het geval zou moeten zijn.
22 Bovendien ligt het beginsel van de autonomie van de lidstaten om voor de toekenning van socialezekerheidsuitkeringen verschillende materiële voorwaarden vast te stellen, met inbegrip van leeftijdsvoorwaarden, ten grondslag aan de gemeenschapsrechtelijke regels inzake samentelling en evenredige verdeling. De autonome keuze van een lidstaat om op de leeftijd van 60 jaar de uitkering van een volledig pensioen toe te staan, verdient in het kader van de communautaire regels ter bescherming van migrerende werknemers evenveel respect als de keuze van een lidstaat die daarin pas voorziet op de leeftijd van 65 jaar. De toepassing van de regels inzake samentelling en evenredige verdeling in omstandigheden als die van het hoofdgeding betekent in dat kader een grotere waarborg van die autonomie, dan een onbeperkte toepassing van artikel 49, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71. Een dergelijke toepassing zou de toekenning door België, op de door België gekozen leeftijd, van samengetelde geproratiseerde uitkeringen op basis van een percentage dat overeenstemt met de duur van de loopbaan van de gepensioneerde in de Gemeenschap, onderwerpen aan het vereiste, dat tevens is voldaan aan de verschillende materiële voorwaarden die worden opgelegd door de andere lidstaten waar deze persoon heeft gewerkt. De toepassing van deze regels zou, met andere woorden, in feite betekenen, dat de Nederlandse pensioengerechtigde leeftijd aan het Belgische stelsel wordt opgelegd.
23 Aan deze conclusie betreffende de juiste uitlegging van artikel 49, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71 in het licht van artikel 46 en, uiteindelijk, van artikel 51 van het Verdrag, wordt mijns inziens niet afgedaan door de terugwerkende kracht van verordening nr. 3096/95 tot een bepaalde datum, namelijk 1 juni 1992, noch door de vijfde overweging van de considerans van die verordening. Het argument dat beide elementen de indruk geven dat de wijziging van artikel 49 wezenlijk een vernieuwing was, klinkt aannemelijk. Wat de terugwerkende kracht betreft, heeft de Commissie uitgelegd, dat de wijziging was voorgesteld in antwoord op een vermeende onjuiste opvatting over de gevolgen van artikel 49 in ten minste een lidstaat, hetgeen samenviel met de algemene herziening van hoofdstuk 3 van titel III, ingevoerd bij verordening nr. 1248/92. Deze stelling is niet weerlegd. Indien de Raad de wijziging louter als een verduidelijking had bedoeld, was het zinnig geweest om er terugwerkende kracht aan te verlenen voor de periode waarin de kennelijk verkeerde uitlegging van de bestaande bepaling gangbaar was, teneinde de besluiten van nationale socialezekerheidsorganen bij te sturen die anders beschermd zouden worden door, bijvoorbeeld, het verstrijken van beroepstermijnen of het res-judicatabeginsel. Dit is niet onverenigbaar met de opvatting, dat de bewoordingen van de wijziging enkel de juiste constructie van de voorgaande tekst verwoorden, zodat de wijziging in wezen meer schijn dan werkelijkheid is.
24 De bewoordingen van de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 3096/95 geven niet duidelijk aan, dat de Raad de wijziging als een vernieuwing bedoelde. Door te zeggen dat het "nuttig lijkt" artikel 49, lid 1, sub b-i en ii, aan te vullen, maakt de Raad niet duidelijk, of hij een inhoudelijke dan wel een louter tekstuele aanvulling van die bepaling in gedachten had. In het arrest Reichling verklaarde het Hof, dat zijn uitlegging van de bepaling werd "bevestigd" door verdere wijzigingen, in tegenstelling tot de argumenten a contrario van het socialezekerheidsorgaan.(26) Ten bewijze dat de wijziging enkel een verduidelijk was, wees het Hof erop, dat de considerans geen toelichting bij de wijzigingen bevatte. De toelichting in de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 3096/95 is evenwel niet in tegenspraak met de stelling, dat de bij die maatregel ingevoerde wijziging van artikel 49 van verordening nr. 1408/71 ook eenvoudigweg bedoeld was om de wet te verduidelijken.
25 Hoe dan ook, de door mij voorgestane uitlegging van de bewoordingen van artikel 49 vóór de wijziging, is gebaseerd op een lezing van die bepaling in het licht van artikel 51 van het Verdrag en van de daaruit voortvloeiende regeling en doelstellingen van verordening nr. 1408/71. Indien het Hof vaststelt, dat dit van meet af aan de juiste uitlegging van die bepaling was, heeft de Raad niet de bevoegdheid om jaren na de vaststelling van de oorspronkelijke bepaling verwarring te zaaien, door voor hetzelfde resultaat uitdrukkelijk wetgeving te creëren en de onjuiste indruk te wekken dat hij een nieuw recht in het leven riep.
V - Conclusie
26 Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de vraag van het Belgische Hof van Cassatie te beantwoorden als volgt:
"Artikel 49, lid 1, sub b-ii, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, moet aldus worden uitgelegd, dat indien de betrokkene voldoet aan de voorwaarden van één wetgeving om recht op een, zij het beperkt, ouderdomspensioen te hebben, zonder dat een beroep behoeft te worden gedaan op tijdvakken van verzekering of van wonen vervuld krachtens een andere wetgeving, aan de voorwaarden waarvan niet is voldaan om rechten op pensioen te laten gelden, de bevoegde nationale overheid niettemin overeenkomstig de regels inzake samentelling en evenredige verdeling van artikel 46, lid 2, van die verordening de krachtens laatstgenoemde wetgeving vervulde tijdvakken in aanmerking moet nemen, wanneer hierdoor een hoger ouderdomspensioen kan worden toegekend tot het ogenblik waarop ook krachtens laatstgenoemde wetgeving aan de nodige voorwaarden is voldaan."
(1) - Artikel 152 van de wet van 8 augustus 1980, Belgisch Staatsblad van 15 augustus 1980.
(2) - Artikel 33 van de wet van 10 februari 1981, Belgisch Staatsblad van 14 februari 1981.
(3) - PB L 149, blz. 2. In deze zaak is de verordening van toepassing zoals zij is gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB L 230, blz. 6), en zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1248/92 van de Raad van 30 april 1992 (PB L 136, blz. 7), respectievelijk bij verordening (EG) nr. 3096/95 van de Raad van 22 december 1995 (PB L 335, blz. 10).
(4) - Artikel 46, lid 1, van verordening nr. 1408/71.
(5) - Artikel 46, lid 2, van verordening nr. 1408/71.
(6) - Voorheen artikel 46, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1408/71; sinds de inwerkingtreding van verordening nr. 1248/92 gaat het om artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71.
(7) - Reeds aangehaald.
(8) - Reeds aangehaald. De Engelse tekst van de geconsolideerde versie van verordening nr. 1408/71, die in het licht van onder meer de bij verordening nr. 1248/92 ingevoerde wijzigingen is gepubliceerd in PB 1992, C 325, blz. 1, lijkt onjuist waar de eerste zin van artikel 49, lid 1, geen verwijzing naar artikel 45 bevat.
(9) - Met de wijziging werd in artikel 49, lid 1, een verwijzing naar artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1408/71 ingevoegd, en werd een laatste zin toegevoegd betreffende de uitoefening van de mogelijkheid om overeenkomstig artikel 44, lid 2, om uitstel van de vaststelling van de uitkeringen te verzoeken. Een overeenkomstige bepaling werd toegevoegd aan artikel 49, lid 2.
(10) - Reeds aangehaald.
(11) - Arrest van 7 juli 1994 (C-146/93, Jurispr. blz. I-3229, punten 28 en 29.
(12) - Arresten van 9 augustus 1994, Reichling (C-406/93, Jurispr. blz. I-4061, punten 21 en 24); 5 oktober 1994, Van Munster (C-165/91, Jurispr. blz. I-4661, punt 27); en van 26 oktober 1995, Moscato (C-481/93, Jurispr. blz. I-3525, punten 27 en 28), en Klaus (C-482/93, Jurispr. blz. I-3551, punt 21).
(13) - Arresten van 21 oktober 1975, Petroni (24/75, Jurispr. blz. 1149, punt 16), en 11 juni 1992, Di Crescenzo en Casagrande (C-90/91 en C-91/91, Jurispr. blz. I-3851, punten 14 en 34). Met betrekking tot artikel 49 van verordening nr. 1408/71, zie arrest McLachlan, reeds aangehaald, punt 31.
(14) - Deze bepaling vormt het voorwerp van de zaak Stinco en Panfilo (C-132/96), waarin op 24 september 1998 arrest wordt gewezen.
(15) - Tot vervulling van de voorwaarden van de Nederlandse wetgeving, zouden voor de betaling van een uitkering alleen de tijdvakken in België in aanmerking worden genomen, hoewel verzoeksters loopbaan in Nederland zou worden gebruikt om de drempel voor toepassing van het Belgische stelsel van het progressief minimumpensioen te bereiken, dit is de vervulling van ten minste twee derden van een volledige loopbaan in België.
(16) - Reeds aangehaald. In de hiernavolgende uiteenzetting wordt het nationale recht beschreven zoals het van toepassing was tijdens de voor het arrest McLachlan relevante periode.
(17) - De autonome uitkering kwam overeen met 120 verzekeringskwartalen, het theoretische bedrag met 150 kwartalen. Het geproratiseerde bedrag was gebaseerd op 150 kwartalen, vermenigvuldigd met 120/173, dat wil zeggen 104,05. In die omstandigheden had het theoretische bedrag moeten worden toegekend, ongeacht of artikel 46, en in het bijzonder het huidige lid 3 daarvan, dan wel artikel 49 van verordening nr. 1408/71 van toepassing waren. Advocaat-generaal Lenz zegt in punt 4 van zijn conclusie in deze zaak evenwel, dat verzoeker een pensioen werd toegekend dat ongeveer twee derde bedroeg van een volledig ouderdomspensioen dat hem zou zijn toegekend, indien hij 150 kwartalen in het Franse stelsel had vervuld. Dit lijkt erop te wijzen, dat verzoeker slechts het geproratiseerde bedrag van de Franse autoriteiten ontving. De advocaat-generaal erkent dit impliciet in punt 21 van zijn conclusie.
(18) - De precieze inhoud van de vordering van verzoeker in de zaak McLachlan is niet helemaal duidelijk, deels omdat hij op soorgelijke gronden betoogde, dat de toekenning van een pensioen in plaats van een werkloosheidsuitkering onwettig was, en dat het bedrag van het toegekende pensioen te laag was. Zie evenwel de door de Cour de cassation verwezen vraag (punt 18 van het arrest) en voorts de punten 12, 21, 23, 24 en 36 van het arrest en punt 11 van de conclusie.
(19) - Reeds aangehaald, punt 29. Het Hof bedoelde vermoedelijk, dat artikel 49 een dergelijk resultaat niet vereist, aangezien het gemeenschapsrecht de vrijheid van een lidstaat om louter nationale regels vast te stellen waarbij gepensioneerden ten koste van de staat een pensioen wordt toegekend dat overeenstemt met hun tijdvakken van verzekering of wonen in een andere lidstaat, niet beknot. Zie verder punt 31, hierna aangehaald.
(20) - Ibid., in dezelfde zin. Het Hof haalde het arrest van 6 maart 1979, Rossi (100/78, Jurispr. blz. 831, punt 13), aan.
(21) - Ibid., punt 30.
(22) - Ibid., punt 37.
(23) - Ibid., punt 31 (cursivering van mij). Het Hof haalde het arrest van 15 oktober 1991, Faux (C-302/90, Jurispr. blz. I-4875, punt 28), aan.
(24) - Zie in het bijzonder het arrest Klaus, reeds aangehaald, punt 21.
(25) - Zie in het bijzonder het arrest Reichling, reeds aangehaald, punten 23 en 24.
(26) - Ibid., punt 29.