62009TJ0457_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache T‑457/09
Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband
mit Sitz in Münster (Deutschland), Prozessbevollmächtigte: zunächst Rechtsanwälte A. Rosenfeld und I. Liebach, dann Rechtsanwälte A. Rosenfeld und O. Corzilius,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission,
zunächst vertreten durch L. Flynn, K. Gross und B. Martenczuk, dann durch L. Flynn, B. Martenczuk und T. Maxian Rusche als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung der Entscheidung 2009/971/EG der Kommission vom 12. Mai 2009 über die staatliche Beihilfe C 43/08 (ex N 390/08), die Deutschland zur Umstrukturierung der WestLB AG gewähren will (ABl. L 345, S. 1),
erlässt
DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kanninen (Berichterstatter), der Richterin I. Pelikánová sowie der Richter E. Buttigieg, A. Collins und S. Gervasoni,
Kanzler: T. Weiler, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. Dezember 2013
folgendes
Entscheidungsgründe
Urteil
Sachverhalt
1. Beihilfeempfänger
1. Im maßgebenden Zeitraum war die WestLB AG eine international operierende Geschäftsbank mit Sitz in Nordrhein-Westfalen. Mit einer Gesamtbilanzsumme von 286,5 Mrd. Euro (Stand: 31. Dezember 2007) war sie einer der führenden Finanzdienstleister Deutschlands. Als Zentralbank der Sparkassen in den Ländern Nordrhein-Westfalen und Brandenburg (Deutschland) hatte sie für diese eine Brückenfunktion zu den globalen Finanzmärkten. Sie bot die komplette Produkt- und Dienstleistungspalette einer Universalbank an.
2. Die Aktien der WestLB wurden im maßgebenden Zeitraum erstens vom Kläger, dem Westfälisch-Lippischen Sparkassen- und Giroverband, zweitens vom Rheinischen Sparkassen- und Giroverband, drittens vom Land Nordrhein-Westfalen, viertens vom Landschaftsverband Westfalen-Lippe und fünftens vom Landschaftsverband Rheinland (im Folgenden: Eigentümer) gehalten.
3. Der Kläger und der Rheinische Sparkassen- und Giroverband sind Zusammenschlüsse von Sparkassen der Regionen Westfalen-Lippe (Deutschland) bzw. Rheinland (Deutschland), die im maßgebenden Zeitraum jeweils 25,03 % des Kapitals der WestLB hielten. Das Land Nordrhein-Westfalen hielt 37,4 % des Kapitals. Der Landschaftsverband Westfalen-Lippe und der Landschaftsverband Rheinland schließlich sind zwei Gemeindeverbände der Regionen Westfalen-Lippe bzw. Rheinland, die jeweils 6,09 % des Kapitals der WestLB hielten.
2. Finanzielle Schwierigkeiten der WestLB und Notifizierung der Abwicklungsanstalt
4. Ab Mitte 2007 entwickelten sich die strukturierten Portfolioinvestments der WestLB mit einem Nominalwert von 23 Mrd. Euro – darunter riskante „Subprime“-Hypothekarkredite – (im Folgenden: 23-Mrd.-Euro-Portfolio) rückläufig. Da es der WestLB nicht gelang, dieses Portfolio auf dem Markt zu refinanzieren, musste sie es in ihrer Bilanz konsolidieren, indem sie darin hohe Verluste auswies.
5. Am 20. Januar 2008 entschieden die Eigentümer in einer Dringlichkeitssitzung zum einen, der WestLB bis zu 2 Mrd. Euro zuzuführen, um die für das Jahr 2007 erwarteten Verluste und vorübergehenden Wertabschreibungen auszugleichen, und zum anderen, dass die WestLB Umstrukturierungspläne umsetzen und mit der Landesbank der Bundesländer Hessen und Thüringen (Landesbank Hessen-Thürigen, im Folgenden: Helaba) über eine mögliche Fusion verhandeln sollte.
6. Am 7. Februar 2008 teilte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission der Europäischen Gemeinschaften mit, dass die WestLB ohne Stützungsmaßnahmen Gefahr laufe, am 31. März 2008 die gesetzliche Mindestkapitalquote zu unterschreiten.
7. Am 8. Februar 2008 einigten sich die Eigentümer auf ein so genanntes „Eckpunktepapier“. Diese Vereinbarung sah eine Maßnahme vor, die die am 20. Januar 2008 beschlossenen Maßnahmen ersetzen sollte, nämlich die Schaffung einer Abwicklungsanstalt (im Folgenden: Abwicklungsanstalt) zur Ausgliederung der Risiken des 23-Mrd.-Euro-Portfolios aus der WestLB. Am selben Tag informierte die Bundesrepublik Deutschland die Kommission über das Vorliegen der Vereinbarung, die am 27. März 2008 angemeldet wurde.
8. Am 31. März 2008 genehmigten die Eigentümer die Errichtung der Abwicklungsanstalt vorbehaltlich der Zustimmung des Landtags des Landes Nordrhein-Westfalen.
3. Beschreibung der Abwicklungsanstalt
9. Die Errichtung der Abwicklungsanstalt umfasste den Verkauf des 23-Mrd.-Euro-Portfolios mit einem Volumen von 23 Mrd. Euro zu seinem Nominalwert an eine Zweckgesellschaft mit Sitz in Irland, die Phoenix Light SF Ltd (im Folgenden: Phoenix Light), mit Wirkung vom 31. März 2008. Diese Gesellschaft hatte sich verpflichtet, das genannte Portfolio weiter zu refinanzieren.
10. Um den Verkaufspreis aufzubringen, emittierte Phoenix Light Schuldverschreibungen mit einem Nominalwert von 23 Mrd. Euro. Die Emission erfolgte in zwei Tranchen. Die erste Tranche bestand aus gewöhnlichen Schuldverschreibungen (im Folgenden: Senior Notes) mit einem Gesamtnominalwert von 18 Mrd. Euro. Die zweite Tranche bestand aus nachrangigen Schuldverschreibungen mit einem Gesamtnominalwert von 5 Mrd. Euro, die von Zahlungsausfällen aus den übertragenen Aktiva vorrangig betroffen sind (im Folgenden: Junior Notes).
11. Das Land Nordrhein-Westfalen garantierte gegenüber den Inhabern der Junior Notes die Rückzahlung des entsprechenden Kapitals in vollem Umfang. Für jede gemäß der so gebildeten Garantie (im Folgenden: streitige Garantie) geleistete Rückzahlung konnte es nach dem Eckpunktepapier von den vier anderen Eigentümern entsprechend deren Beteiligung an der WestLB einen mit 2 Mrd. Euro begrenzten Ausgleich verlangen. Im Fall der Abrufung der zusätzlichen 3 Mrd. Euro konnte es verlangen, dass ihm diese Eigentümer die entsprechende Anzahl von ihren Aktien an der WestLB übertragen. Die Eigentümer konnten sich auch auf einen Barausgleich einigen.
12. Phoenix Light musste für die streitige Garantie jährlich eine Avalprovision zahlen. Sie musste zudem eine Vergütung an die Halter der Schuldverschreibungen zahlen. Diese Kosten und die Verwaltungskosten für die Abwicklungsanstalt wurden durch die Vergütung für die auf Phoenix Light übertragenen Papiere abgedeckt.
13. Sodann kaufte die WestLB die Junior Notes, und zwar aus zwei Gründen. Zum einen entschieden die Wirtschaftsprüfer der WestLB wegen der Gewährung einer Garantie für diese Schuldverschreibungen durch das Land Nordrhein-Westfalen, dass deren Wert im Unterschied zu dem 23-Mrd.-Euro-Portfolio nicht nach unten korrigiert werden musste. Zum anderen konnten die Junior Notes bei Aufnahme der zu ihrem Kauf benötigten Mittel als Sicherheit verwendet werden.
14. Die WestLB kaufte auch die Senior Notes.
4. Ergänzende Anmeldung
15. Am 11. April 2008 übermittelte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission eine ergänzende Anmeldung bezüglich der Abwicklungsanstalt. Sie wies darauf hin, dass diese Struktur nach der Genehmigung durch den Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen umgesetzt worden sei. Gleichzeitig räumte sie ein, dass die Durchführung der Abwicklungsanstalt die Gewährung einer staatlichen Beihilfe beinhaltete, und ersuchte deshalb um deren unverzügliche Genehmigung als Rettungsbeihilfe. Sie verpflichtete sich, der Kommission innerhalb von sechs Monaten, also am 8. August 2008, entweder einen Umstrukturierungsplan für die WestLB oder den Beweis für die vollständige Beendigung der streitigen Garantie vorzulegen. Sie wies darauf hin, dass die WestLB im letztgenannten Fall alle etwaig erhaltenen Zahlungen zurückzahlen müsste und alle wirtschaftlichen Effekte der Garantie rückgängig gemacht würden.
5. Genehmigung der streitigen Garantie für eine Dauer von sechs Monaten
16. Am 30. April 2008 nahm die Kommission die Entscheidung K(2008)1628 endgültig über die von der Bundesrepublik Deutschland zugunsten der WestLB geschaffene Abwicklungsanstalt (Beihilfe NN 25/2008, ex CP 15/08) (im Folgenden: vorläufige Entscheidung) an.
17. In dieser Entscheidung ging die Kommission erstens davon aus, dass die streitige Garantie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 87 EG sei (Erwägungsgründe 28 bis 39 der vorläufigen Entscheidung).
18. Zweitens merkte die Kommission an, dass die in der vorstehenden Randnummer genannte Beihilfe nicht zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats bestimmt sei. Folglich könne sie nicht auf der Grundlage von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Jedoch ging die Kommission nach Prüfung der Beihilfe im Licht der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (ABl. 2004, C 244, S. 2, im Folgenden: Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung) davon aus, dass sie nach Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG genehmigt werden könne (Erwägungsgründe 41 bis 58 der vorläufigen Entscheidung).
19. In diesem Zusammenhang stellte die Kommission erstens fest, dass die WestLB ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung sei. Wäre die streitige Garantie nicht gewährt worden, hätte die WestLB die gesetzliche Mindestkapitalquote nicht einhalten können; außerdem wäre ihre Kreditwürdigkeit herabgestuft worden, was ihre Refinanzierung erschwert hätte und zusätzliche Verluste nach sich gezogen hätte, die auf mittlere Sicht zur Einstellung ihrer Geschäftstätigkeit hätten führen können (Erwägungsgründe 44 und 45 der vorläufigen Entscheidung).
20. Zweitens wies die Kommission darauf hin, dass die streitige Garantie mit der „Leihe von Kapital“ vergleichbar sei, die es der WestLB ermögliche, die gesetzliche Mindestkapitalquote einzuhalten und somit ihre Geschäftstätigkeit fortzusetzen. Diese Garantie halte die von den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung vorgesehenen Beschränkungen insofern ein, als sie zum einen für einen Zeitraum von sechs Monaten geschaffen worden sei und rückgängig gemacht werden könne und zum anderen die Beihilfe, die sie enthalte, das erforderliche Mindestmaß sei, um die Fortsetzung der Tätigkeit sicherzustellen (Erwägungsgründe 47 bis 49, 52, 54 und 55 der vorläufigen Entscheidung).
21. Drittens stellte die Kommission fest, dass die gewährte Beihilfe aus akuten sozialen Gründen gerechtfertigt sei, keine unverhältnismäßig gravierenden Ausstrahlungseffekte habe und die erste Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe sei, die die WestLB in den letzten zehn Jahren erhalten habe, wie dies von den Leitlinien für die Rettung und Umstrukturierung gefordert werde (Erwägungsgründe 56 und 57 der vorläufigen Entscheidung).
22. Im verfügenden Teil der vorläufigen Entscheidung kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass die streitige Garantie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG sei, die unter Verletzung von Art. 88 Abs. 3 EG durchgeführt worden sei und gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei. Die Bundesrepublik Deutschland müsse der Kommission bis spätestens 8. August 2008 entweder einen Umstrukturierungsplan der WestLB oder den Beweis für die vollständige Beendigung der streitigen Garantie vorlegen. Für den letztgenannten Fall habe sich die Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Kommission dazu verpflichtet, dass der „Garantievertrag zwischen dem Land NRW und Phoenix Light“ aufgehoben werde. Die WestLB werde dann alle im Rahmen des Garantievertrags geleisteten Zahlungen zurückerstatten.
23. Schließlich genehmigte die Kommission die in Rede stehende Beihilfe bis zum 8. August 2008. Für den Fall, dass die Bundesrepublik Deutschland ihr einen schlüssigen Umstrukturierungsplan vorlege, würde die Genehmigung grundsätzlich bis zu einer endgültigen Entscheidung über diesen Plan verlängert.
6. Notifizierung und Prüfung der Verlängerung der Abwicklungsanstalt
24. Zwischen der Kommission, der Bundesrepublik Deutschland, der WestLB und den Eigentümern fand im Hinblick auf die Annahme eines Umstrukturierungsplans ein regelmäßiger Austausch statt. Der Kläger macht geltend, dass die Kommission im Rahmen eines Treffens am 15. Juli 2008 mit der WestLB und den Eigentümern die Kriterien festgelegt habe, die nach ihrer Auffassung Voraussetzung für eine Genehmigungsentscheidung seien, nämlich dass der Plan es ermögliche, innerhalb bestimmter zwingender Fristen eine Reduzierung der Bilanzsumme der WestLB um 50 % und eine Änderung ihrer Eigentümerstruktur zu erreichen.
25. Mit Schreiben vom 8. August 2008 teilte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission ihre Absicht mit, die Abwicklungsanstalt in eine permanente Struktur umzuwandeln. Der Mitteilung war ein Plan zur Umstrukturierung der WestLB (im Folgenden: ursprünglicher Umstrukturierungsplan) und eine so genannte „Eckpunktevereinbarung“ der Eigentümer beigefügt.
26. Der ursprüngliche Umstrukturierungsplan sah u. a. erhebliche Maßnahmen zur Reduzierung der Bilanzsumme und der Tätigkeiten der WestLB und eine Veränderung von deren Eigentümerstruktur vor, durch die sichergestellt werden sollte, dass die Eigentümer am 30. Dezember 2009 nicht mehr die Kontrollmehrheit haben (die Eigentümer und die Bundesrepublik Deutschland verpflichteten sich, die Kommission bis zum 31. Dezember 2008 hierzu näher zu informieren).
27. Die Eigentümer verpflichteten sich in der Eckpunktevereinbarung dazu, Lösungen für die Schwierigkeiten der WestLB zu finden, die mit einer nachhaltigen Reform des deutschen Landesbankensektors vereinbar sind. Sie wiesen darauf hin, dass sie beabsichtigten, der Kommission bis zum 31. Dezember 2008 einen adjustierten Umstrukturierungsplan vorzulegen, der Reduktionsmaßnahmen enthalte, die über den ursprünglichen Umstrukturierungsplan hinausgingen und eine Veränderung der Eigentümerstruktur berücksichtigten.
28. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2008 mit Aufforderung zur Stellungna hme gemäß Artikel 88 Absatz 2 [EG] (Staatliche Beihilfe C 43/08 [ex N 390/08] – WestLB – Deutschland) (ABl. C 322, S. 16, im Folgenden: Eröffnungsentscheidung) teilte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland ihre Entscheidung mit, hinsichtlich der „Risikoabschirmung zugunsten der WestLB durch deren öffentlich-rechtliche Eigentümer“ das förmliche Prüfverfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG (im Folgenden: förmliches Prüfverfahren) einzuleiten.
29. Zunächst bestätigte die Kommission die Ausführungen, die sie in der vorläufigen Entscheidung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe (Erwägungsgründe 34 und 35 der Eröffnungsentscheidung) und zu der Möglichkeit gemacht hatte, deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt ausschließlich auf der Grundlage von Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG zu prüfen. Sie ging davon aus, dass die Krise auf dem „Sub-Prime-Markt“ noch nicht zu einer ernsthaften Störung des Wirtschaftslebens im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG geführt habe (Erwägungsgründe 43 und 45 der Eröffnungsentscheidung). Angesichts der von der Bundesrepublik Deutschland geplanten Überführung der Abwicklungsanstalt in eine permanente Struktur müsse die in Rede stehende Beihilfe nunmehr als Umstrukturierungsbeihilfe geprüft werden (33. Erwägungsgrund der Eröffnungsentscheidung).
30. Sodann äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit des ursprünglichen Umstrukturierungsplans mit den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung und wies darauf hin, dass sie weitere Informationen benötige (47. Erwägungsgrund der Eröffnungsentscheidung).
31. Hierzu bemerkte sie, dass die WestLB nicht beabsichtige, von ihrem Geschäftsmodell abzuweichen, das sich als langfristig nicht tragfähig erwiesen habe. Zur Gewährleistung ihrer Rentabilität könnten daher einschneidendere Änderungen nötig sein. Die Schwierigkeiten der WestLB seien wahrscheinlich auf die Eigentümerstruktur und die unterschiedlichen Interessen der Eigentümer zurückzuführen. Es bestünden Zweifel, ob eine strategische Neuausrichtung ohne eine Lösung dieser strukturellen Probleme möglich sei. Die Kommission bewertete positiv, dass der ursprüngliche Umstrukturierungsplan eine Änderung der Eigentümerstruktur vorgesehen habe, da dies zu einer Änderung des Geschäftsmodells der WestLB führen könne. Da der Plan keine konkreten Maßnahmen zu diesem Punkt enthalte, könne jedoch nicht bewertet werden, inwieweit er zur Wiederherstellung der Rentabilität dieser Bank beitragen würde (Erwägungsgründe 48 bis 50 der Eröffnungsentscheidung).
32. Schließlich forderte die Kommission die Beteiligten auf, Stellung zu nehmen, was lediglich die Bundesrepublik Deutschland tat, und zwar am 24. November 2008.
33. Am 16. Dezember 2008 ersuchte die Bundesrepublik Deutschland um Verlängerung der Frist für die Mitteilung konkreter Maßnahmen zur Veränderung der Eigentümerstruktur der WestLB. Die Kommission verlängerte diese Frist bis zum 31. März 2009.
34. Nach Angaben des Klägers stellte die Kommission am 31. März 2009 während eines Treffens mit der Bundesrepublik Deutschland eine „Roadmap“ vor, die die Voraussetzungen enthielt, die nach einem vorgegebenen Zeitplan einzuhalten seien, um die Abwicklungsanstalt als permanente Struktur zu genehmigen. Sie habe darauf hingewiesen, dass sie am 13. Mai 2009 eine Negativentscheidung erlassen könnte.
35. Vom 6. bis 8. April 2009 verhandelte die Kommission mit der Bundesrepublik Deutschland, der WestLB und den Eigentümern über die Umstrukturierung der Bank und die notwendigen Voraussetzungen, um eine negative Entscheidung abzuwenden.
36. Am 30. April 2009 stellte die Bundesrepublik Deutschland einen Umstrukturierungsplan vor, der im Vergleich zum ursprünglichen Umstrukturierungsplan einige mit der Kommission besprochene Änderungen beinhaltete (im Folgenden: endgültiger Umstrukturierungsplan).
37. Dieser Plan sah zunächst eine bis zum 31. Dezember 2008 zu konkretisierende Veränderung der Eigentümerstruktur der WestLB vor (z. B. durch einen Letter of intent). Die WestLB werde im Ganzen oder als einzelne Einheiten in einem Bieterverfahren zum Kauf angeboten, das bis zum 31. August 2010 eingeleitet werde, so dass die Veräußerung unter bestimmten Voraussetzungen spätestens am 1. Januar 2012 wirksam werden könne.
38. Um die Veräußerung der WestLB zu erleichtern, waren sodann Rationalisierungsmaßnahmen vorgesehen, die eine Senkung der Kosten und der Risiken und eine geschäftliche Neuausrichtung ermöglichen sollten, und zwar die Schließung mehrerer Niederlassungen und die Reduzierung der Bilanzsumme und der risikogewichteten Aktiva bis zum 31. März 2010 um 25 % und bis Ende März 2011 um 50 % gegenüber dem Niveau von 2007.
39. Schließlich sah der Plan die Aufgabe oder Reduzierung mehrerer Geschäftsbereiche der WestLB vor.
7. Angefochtene Entscheidung
40. Am 12. Mai 2009 nahm die Kommission die Entscheidung 2009/971/EG über die staatliche Beihilfe C 43/08 (ex N 390/08), die Deutschland zur Umstrukturierung der WestLB gewähren will, an.
41. Mit Schreiben vom 29. Mai 2009 teilte ihr die Bundesrepublik Deutschland mit, dass diese Entscheidung nach ihrer Auffassung Fehler und Ungenauigkeiten enthalte, insbesondere hinsichtlich ihres 41. Erwägungsgrundes, in dem es hieß:
„Alle Änderungen an dem [ursprünglichen] Umstrukturierungsplan … wurden mit der Kommission erörtert, von [der Bundesrepublik] Deutschland akzeptiert und anschließend der Kommission am 30. April 2009 als Änderung des Umstrukturierungsplans vorgelegt. Drei der fünf [Eigentümer] haben jedoch den [endgültigen Umstrukturierungsplan] noch nicht offiziell bestätigt. Deshalb kann der [endgültige] Umstrukturierungsplan, obwohl von [der Bundesrepublik] Deutschland und den Eigentümern akzeptiert, nicht als bindend angesehen werden. Während des Verfahrens stellte die Kommission fest, dass die Eigentümer die Fristen nicht einhielten und das Verfahren verzögerten. Deshalb erachtet die Kommission es als notwendig, ihre Entscheidung an bestimmte Bedingungen zu knüpfen.“
42. Die Bundesrepublik Deutschland machte geltend, dass der vorletzte Satz dieses Erwägungsgrundes insoweit unzutreffend sei, als „die gewährte Fristverlängerung begründet und von der Kommission genehmigt wurde“.
43. Am 10. Juni 2009 schlug die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, den Wortlaut des vorletzten Satzes des Erwägungsgrundes wie folgt zu ändern, wobei sie darauf hinwies, dass es sich um eine bloße Konkretisierung handele:
„Während des Verfahrens stellte die Kommission fest, dass die Eigentümer der ursprünglichen Terminplanung für einen genehmigten Umstrukturierungsplan nicht folgen konnten und die Terminierung der Beschlussgremien das Verfahren verzögerte.“
44. Da die Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 22. Juni 2009 ihre Zustimmung zu dem neuen Wortlaut gegeben hatte, erließ die Kommission am 28. Juli 2009 ein Korrigendum der Entscheidung 2009/971. Sie übermittelte dies der Bundesrepublik Deutschland gemeinsam mit der entsprechend berichtigten Fassung der Entscheidung (ABl. L 345, S. 1, im Folgenden: angefochtene Entscheidung).
45. In der angefochtenen Entscheidung stellte die Kommission als Erstes fest, dass sie in der vorläufigen Entscheidung davon ausgegangen sei, dass die Durchführung der Abwicklungsanstalt die Gewährung einer staatlichen Beihilfe an die WestLB umfasse. Sobald die Abwicklungsanstalt in eine permanente Struktur umgewandelt sei, entspreche der Betrag dieser Beihilfe aller Wahrscheinlichkeit nach dem Nominalwert (5 Mrd. Euro) der streitigen Garantie (Erwägungsgründe 52, 54 bis 58 und 60 der angefochtenen Entscheidung).
46. Als Zweites ging die Kommission anders als in der vorläufigen Entscheidung und in der Eröffnungsentscheidung davon aus, dass es möglich sei, die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG zu prüfen.
47. Diese Umorientierung sei darauf zurückzuführen, dass sie nach Erlass der Eröffnungsentscheidung in der Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise (ABl. 2008, C 270, S. 8, im Folgenden: Mitteilung über die wegen der Finanzkrise getroffenen Maßnahmen), der Mitteilung „Rekapitalisierung von Finanzinstituten in der derzeitigen Finanzkrise: Beschränkung der Hilfen auf das erforderliche Minimum und Vorkehrungen gegen unverhältnismäßige Wettbewerbsverzerrungen“ (ABl. 2009, C 10, S. 2) und der Mitteilung über die Behandlung wertgeminderter Aktiva festgestellt habe, dass Maßnahmen zur Stützung von Banken zur Behebung einer drohenden beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Deutschlands geeignet seien (Erwägungsgründe 61 und 62 der angefochtenen Entscheidung).
48. Jedoch wies die Kommission darauf hin, dass entsprechend ihren Ausführungen in den in der vorstehenden Randnummer genannten Mitteilungen die Vereinbarkeit der im Zusammenhang mit der Finanzkrise gewährten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nach den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung und unter Berücksichtigung der Besonderheiten einer Systemkrise der Finanzmärkte bewertet werden müsse (63. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung).
49. Als Drittes prüfte die Kommission die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt. Sie habe nach den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung zunächst zu prüfen, ob es einen Umstrukturierungsplan gebe, durch den die langfristige Rentabilität der WestLB wiederhergestellt werden könne, sodann, ob die Beihilfe zeitlich und finanziell auf das notwendige Minimum beschränkt sei und die WestLB einen bedeutenden Beitrag zu den Umstrukturierungskosten leiste, und schließlich, ob die Beihilfe den Wettbewerb in einer Weise verzerre, die dem allgemeinen Interesse zuwiderlaufe. Außerdem wies die Kommission darauf hin, dass sie dem Begünstigten Bedingungen auferlegen könne (65. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung).
50. Die Kommission untersuchte insoweit zunächst die im endgültigen Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen. Sie kam zu dem Ergebnis, dass diese zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der WestLB geeignet seien (Erwägungsgründe 66 bis 75 der angefochtenen Entscheidung).
51. Die Kommission stellte sodann fest, dass die WestLB einen wesentlichen und größtmöglichen Eigenbeitrag zur Umstrukturierung geleistet habe und dass der Betrag der Beihilfe auf das erforderliche Minimum begrenzt sei (Erwägungsgründe 76 und 79 der angefochtenen Entscheidung).
52. Schließlich prüfte die Kommission in den Erwägungsgründen 80 bis 87 der angefochtenen Entscheidung, ob in dem endgültigen Umstrukturierungsplan Maßnahmen vorgesehen waren, die geeignet waren, nachteilige Auswirkungen der Beihilfe auf die Wettbewerber so weit wie möglich abzuschwächen, und kam im 88. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung zu dem Schluss, dass die „Ausgleichsmaßnahmen“ insgesamt in einem angemessenen Verhältnis zu den Verzerrungseffekten stünden und diese Effekte so weit wie möglich minimiert würden.
53. Entsprechend erachtete die Kommission die Beihilfe unter bestimmten Bedingungen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar (89. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung).
54. Der verfügende Teil der angefochtenen Entscheidung bestimmt:
„ Artikel 1
Die Beihilfe in Form einer Garantie in Höhe von 5 Mrd. EUR, die [die Bundesrepublik] Deutschland zugunsten der WestLB … gewähren will, ist vorbehaltlich der in Artikel 2 und im Anhang genannten Bedingungen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
Artikel 2
(1) Der [endgültige] Umstrukturierungsplan … muss einschließlich aller im Anhang wiedergegebenen Bedingungen und gemäß dem angegebenen Zeitplan vollständig umgesetzt werden.
(2) Die Kommission kann, wenn dies … angezeigt ist, auf einen hinreichend begründeten Antrag [der Bundesrepublik Deutschland]
a) eine Verlängerung der … Fristen gewähren oder
b) unter außergewöhnlichen Umständen auf eine oder mehrere der … Bedingungen verzichten, sie abändern oder ersetzen.
…“
55. Im Anhang der angefochtenen Entscheidung heißt es:
„Zu Artikel 2 Absatz 1 [der angefochtenen Entscheidung]
…
2.1 Die Eigentümer … veräußern die WestLB im Ganzen oder in Teilen … bis zum 31. Dezember 2011.
2.2 Die Eigentümer … leiten ein Bieterverfahren … spätestens bis zum 31. August 2010 ein und schließen spätestens bis zum 31. August 2011 einen Kaufvertrag mit dem Erwerber ab, so dass die Veräußerung spätestens am 1. Januar 2012 wirksam wird. In begründeten Fällen kann die Kommission der Durchführung eines freihändigen Verkaufs oder einer Landesbankenkonsolidierung … zustimmen.
3.1 Ausgehend von der geprüften Bilanzsumme der WestLB zum Stichtag 31. Dezember 2007 …, wird die Gesamtbilanzsumme bis zum 31. März 2010 um insgesamt 25 % und bis zum 31. März 2011 um insgesamt 50 % reduziert …
…
4.1 Die Kerngeschäftsaktivitäten der WestLB werden entflochten und spätestens bis zum 30. Oktober 2009 folgenden … segmentierten Teilbereichen zugeordnet:
a) Transaction Banking,
b) Verbund/Mittelstand,
c) Firmenkunden/Kapitalmarkt/Strukturierte Finanzierungen.
4.2 [Die genannten] Teilbereiche werden spätestens bis zum 31. Dezember 2011 zusammen oder einzeln veräußert.
4.3 Bis zur Veräußerung ist in keinem [der genannten] Teilbereiche eine Ausweitung der Geschäftstätigkeit durch Zukauf oder Zusammenschluss mit anderen Unternehmen gestattet …
…
4.5 Für die Kapitalmarktaktivitäten … gelten bis zur Veräußerung die folgenden Einschränkungen:
…
4.6 Für die Aktivitäten im Bereich Firmenkunden/Strukturierte Finanzierungen … gelten bis zur Veräußerung die folgenden Einschränkungen:
…
5.1 Alle im Folgenden genannten Beteiligungen … werden schnellstmöglich, spätestens bis … 2010, vollständig veräußert: [16 Beteiligungen]
…
5.8 Bis zur Veräußerung leistet die WestLB im Verlustfall keine Zahlungen auf hybride Kapitalinstrumente. Diese Instrumente werden auch an Verlusten beteiligt, wenn die Bilanz der WestLB ohne Auflösung von Kapitalreserven einen Verlust ausweisen würde.
…
6.1 Die WestLB wird im Ganzen und in Teilen in einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Bieterverfahren unter Einhaltung der in Nummern 2.1 und 2.2 [des Anhangs der angefochtenen Entscheidung] festgelegten Fristen veräußert.
6.2 Das Bieterverfahren ist für jeden potenziellen in- und ausländischen Käufer offen. …
…
6.4 Der jeweilige Erwerber
(a) ist eine dritte von den Eigentümern … unabhängige Partei; …
(b) ist vernünftigerweise in der Lage, alle erforderlichen Freigaben der einschlägigen [Behörden] … zu erhalten,
(c) ist aufgrund seiner Finanzkraft, insbesondere seines Ratings geeignet, die Solvenz der [WestLB] dauerhaft zu sichern.
6.5 Die vollständige Veräußerung von segmentierten Teilbereichen ist der bloßen Übertragung der Stimmrechtsmehrheit … vorzuziehen. Die bloße Übertragung der Stimmrechtsmehrheit ist nur dann zulässig, wenn im Bieterverfahren kein Gebot für die vollständige Übernahme eines oder mehrerer segmentierter Teilbereiche eingereicht wurde. Die … Kommission wird vor der Erteilung des Zuschlags informiert und behält sich das Recht vor, einen Einspruch einzulegen.
6.6 Die … Möglichkeit des freihändigen Verkaufs oder einer Landesbankenkonsolidierung mit Zustimmung der Kommission bleibt unberührt. Dabei können die bisherigen Eigentümer zu Minderheitseigentümern werden, wenn die Kontrollmehrheit abgegeben wird.
6.7 Die Teilbereiche und Aktivitäten, die … nicht veräußert wurden, werden zum 31. Dezember 2011 endgültig eingestellt bzw. laufen von diesem Zeitpunkt an entsprechend der Fristigkeit der zugrunde liegenden Geschäfte aus.
…
Zu Artikel 2 Absatz 2 [der angefochtenen Entscheidung]
Bei der Anwendung der Überprüfungsklausel gemäß Artikel 2 Absatz 2 [der angefochtenen Entscheidung] wird die Kommission die Angebotskonditionen und die Lage auf den Kapitalmärkten angemessen berücksichtigen.“
8. Entwicklung der Lage der WestLB nach der Annahme der angefochtenen Entscheidung
56. Nach dem Erlass der angefochtenen Entscheidung verringerte sich der Wert des 23-Mrd.-Euro-Portfolios in einem solchen Ausmaß, dass die streitige Garantie nicht ausreichte, um es der WestLB zu ermöglichen, die gesetzliche Mindestkapitalquote einzuhalten. Die Kommission genehmigte mit Entscheidung vom 7. Oktober 2009 auf Grundlage von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG vorläufig die Gewährung einer weiteren Garantie zugunsten der WestLB in Höhe von 6,4 Mrd. Euro (staatliche Beihilfe N 531/2009) (ABl. C 305, S. 4). Die Bundesrepublik Deutschland verpflichtete sich, bis zum 30. November 2009 weitere Umstrukturierungsmaßnahmen vorzulegen.
57. Am 10. Dezember 2009 meldete die Bundesrepublik Deutschland bei der Kommission eine Kapitalzuführung an die WestLB von 3 Mrd. Euro sowie eine weitere Garantie in Höhe von 1 Mrd. Euro an, womit in eine neue Abwicklungsanstalt Aktiva mit einem Nominalwert von 85,1 Mrd. Euro ausgelagert werden sollten. Mit Entscheidung vom 22. Dezember 2009 genehmigte die Kommission diese neuen Maßnahmen vorübergehend.
58. Am 15. Dezember 2009 übermittelte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission einen modifizierten Umstrukturierungsplan (im Folgenden: Abwicklungsplan).
59. Am 20. Dezember 2011 nahm die Kommission einen neuen Beschluss betreffend die zwischen 2007 und Ende 2011 zugunsten der WestLB umgesetzten Stützungsmaßnahmen (Staatliche Beihilfen C 40/2009 und C 43/2008, im Folgenden: endgültiger Beschluss von 2011) an. Mit diesem Beschluss hob die Kommission die angefochtene Entscheidung auf (Art. 3 des endgültigen Beschlusses von 2011). Sie prüfte die verschiedenen Kapitalzufuhren und Garantien, die der WestLB zwischen 2007 und Dezember 2011 gewährt worden waren, einschließlich der streitigen Garantie, gemeinsam unter dem Blickwinkel des Beihilferechts. Die Kommission ging vorbehaltlich der Umsetzung der vom Abwicklungsplan vorgesehenen Maßnahmen davon aus, dass es sich um Umstrukturierungsbeihilfen handele, die gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien.
Verfahren
60. Mit Klageschrift, die am 13. November 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung erhoben.
61. Mit besonderem Schriftsatz, der am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger beantragt, im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes den Vollzug der angefochtenen Entscheidung auszusetzen. Mit Beschluss vom 18. März 2011, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Kommission (T‑457/09 R, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht), hat der für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zuständige Richter den Antrag zurückgewiesen und die Kostenentscheidung vorbehalten.
62. Mit Schreiben vom 26. April 2012 hat die Kommission dem Gericht die Annahme des endgültigen Beschlusses von 2011 mitgeteilt und geltend gemacht, dass nach dessen Annahme „das Rechtsschutzinteresse des Klägers, soweit es überhaupt bestanden hat, entfallen ist“. Sie hat jedoch nicht weiter erläutert, warum dies der Fall sein soll.
63. Das Gericht hat den Kläger im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 seiner Verfahrensordnung (im Folgenden: prozessleitende Maßnahmen) gebeten, sich zu den Auswirkungen zu äußern, die die Annahme des endgültigen Beschlusses von 2011 für den vorliegenden Rechtsstreit hat.
64. Der Kläger ist dieser Aufforderung mit Schriftsatz vom 11. Juni 2012 nachgekommen.
65. Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen hat das Gericht die Kommission mit Schreiben vom 28. November 2012 aufgefordert, zu dem Schriftsatz des Klägers vom 11. Juni 2012 Stellung zu nehmen.
66. Die Kommission ist dieser Aufforderung mit Schriftsatz vom 11. Januar 2013 nachgekommen. Darin beantragt sie, den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären, und begründet dies.
67. Mit Schriftsatz vom 4. April 2013 hat der Kläger zum Antrag der Kommission auf Erledigterklärung des Rechtsstreits in der Hauptsache Stellung genommen.
68. Mit Beschluss vom 16. Oktober 2013 hat das Gericht die Rechtssache gemäß Art. 14 § 1 und Art. 51 § 1 Abs. 1 der Verfahrensordnung auf Vorschlag der Ersten Kammer an die Erste erweiterte Kammer verwiesen.
69. Mit Beschluss vom 24. Oktober 2013 hat das Gericht (Erste erweiterte Kammer) die Entscheidung über den Antrag der Kommission auf Erledigterklärung des Rechtsstreits in der Hauptsache dem Endurteil vorbehalten.
70. Am 31. Oktober 2013 hat das Gericht den Parteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen schriftliche Fragen gestellt. Die Parteien sind dieser Aufforderung fristgemäß nachgekommen.
71. Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Erste erweiterte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
72. In der Sitzung vom 6. Dezember 2013 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Anträge der Parteien
73. In der Klageschrift beantragt der Kläger,
– die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
74. In der Klagebeantwortung beantragt die Kommission,
– die Klage teils als unzulässig, teils als unbegründet abzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
75. In ihrem Schriftsatz vom 26. April 2012 beantragt die Kommission,
– dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme zur Frage zu geben, ob er bereit ist, die Klage zurückzunehmen;
– sollte dies nicht der Fall sein, festzustellen, dass der Rechtsstreit gegenstandslos geworden ist.
76. In seinem Schriftsatz vom 11. Juni 2012 beantragt der Kläger,
– den Antrag der Kommission, den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären, zurückzuweisen;
– hilfsweise, für den Fall, dass das Gericht zu der Auffassung gelangen sollte, dass die Klage gegen die angefochtene Entscheidung gegenstandslos geworden ist, die Anpassung seiner Klagegründe und ‑anträge zuzulassen und davon auszugehen, dass sie nunmehr auf die teilweise Nichtigerklärung des endgültigen Beschlusses von 2011 gerichtet sind, soweit dieser die angefochtene Entscheidung ersetzt.
77. In ihrem Schriftsatz vom 11. Januar 2013 beantragt die Kommission,
– den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären;
– den Antrag auf Anpassung der Klagegründe und ‑anträge zurückzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
78. In seinem Schriftsatz vom 4. April 2013 beantragt der Kläger,
– den Antrag der Kommission auf Erledigterklärung des Rechtsstreits in der Hauptsache zurückzuweisen;
– für den Fall, dass das Gericht zu der Auffassung gelangen sollte, dass sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt hat, der Kommission die Kosten aufzuerlegen;
– eine mündliche Verhandlung anzuberaumen.
Würdigung
1. Zulässigkeit
Zur Klagebefugnis
79. Als über eigene Rechtspersönlichkeit verfügende Körperschaft öffentlichen Rechts ist der Kläger zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 Abs. 4 EG befugt, wie er zu Recht geltend macht. Da die angefochtene Entscheidung jedoch allein an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet ist, ist zu prüfen, ob sie den Kläger im Sinne der genannten Bestimmung individuell betrifft. Dass sie ihn unmittelbar betrifft, ist unzweifelhaft und unstreitig.
80. Nach ständiger Rechtsprechung kann, wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten (Urteile des Gerichtshofs vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission, 25/62, Slg. 1963, 213, 238, und vom 13. Dezember 2005, Kommission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Slg. 2005, I‑10737, Rn. 33).
81. Der Kläger macht geltend, er sei von der angefochtenen Entscheidung im Sinne der in der vorstehenden Randnummer genannten Rechtsprechung in vollem Umfang individuell betoffen. Er bringt insofern mehrere Argumente vor, die sich zu zwei Hauptargumenten zusammenfassen lassen: Erstens habe er zu den Körperschaften gehört, die die von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung als Beihilfe eingestufte Maßnahme getroffen hätten; zweitens sei er in seiner Eigenschaft als Eigentümer besonders betroffen.
82. Die Kommission macht geltend, der Kläger sei durch die angefochtene Entscheidung nur teilweise individuell betroffen. Aus seiner Stellung als Körperschaft, die die in der angefochtenen Entscheidung als Beihilfe eingestufte Maßnahme getroffen habe, könne er eine Klagebefugnis nicht ableiten. Und in seiner Eigenschaft als Eigentümer sei er nur durch die im Anhang der angefochtenen Entscheidung enthaltenen Bedingungen über die Verpflichtung der Eigentümer zur Veräußerung der WestLB an einen unabhängigen Dritten (im Folgenden: Veräußerungspflicht) individuell betroffen.
Zum ersten Argument: Der Kläger sei eine der Körperschaften, die die in der angefochtenen Entscheidung als staatliche Beihilfe eingestufte Maßnahme getroffen haben
83. Nach der Rechtsprechung kann die Rechtsstellung einer Einheit, die kein Mitgliedstaat ist, aber Rechtspersönlichkeit besitzt und eine von der Kommission in einer endgültigen Entscheidung als staatliche Beihilfe eingestufte Maßnahme getroffen hat (im Folgenden: Beihilfegeber), durch die Entscheidung individuell betroffen sein, wenn sie sie daran hindert, ihre eigenen Befugnisse, die insbesondere in der Gewährung der betreffenden Beihilfe bestehen, in der von ihr gewünschten Weise auszuüben (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 30. April 1998, Vlaams Gewest/Kommission, T‑214/95, Slg. 1998, II‑717, Rn. 29, und vom 6. März 2002, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission, T‑127/99, T‑129/99 und T‑148/99, Slg. 2002, II‑1275, Rn. 50 und 51).
84. Der Kläger macht geltend, er sei eine der Körperschaften, die die in der angefochtenen Entscheidung als staatliche Beihilfe eingestufte Maßnahme getroffen hätten; er habe diese in Ausübung seiner eigenen Befugnisse getroffen. Die angefochtene Entscheidung hindere ihn daran, diese Befugnisse in der von ihm gewünschten Weise auszuüben, die im vorliegenden Fall in der Gewährung der streitigen Garantie bestünden. Nach der in der vorstehenden Randnummer angeführten Rechtsprechung sei die Klage mithin zulässig.
85. In ihren Schriftsätzen hat die Kommission nicht bestritten, dass der Kläger als Geber der in der angefochtenen Entscheidung untersuchten Beihilfe angesehen werden kann. Vielmehr hat sie geltend gemacht, der Kläger habe kein eigenes Interesse, so dass er nach der Rechtsprechung keine Klage als Beihilfegeber erheben könne. In ihrer Antwort auf die Fragen des Gerichts vom 31. Oktober 2013 und in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission aber die Auffassung vertreten, dass der Kläger nicht als Beihilfegeber angesehen werden könne. Die in der angefochtenen Entscheidung untersuchte Beihilfe sei der WestLB allein durch das Land Nordrhein-Westfalen gewährt worden.
86. Nach ihrem verfügenden Teil, der sich lediglich auf eine „Garantie in Höhe von 5 Mrd. EUR“ bezieht (siehe oben, Rn. 54), wird in der angefochtenen Entscheidung nur die streitige Garantie formal als staatliche Beihilfe eingestuft.
87. Es ist daher zu prüfen, ob angenommen werden kann, dass diese Beihilfe zu einem Teil vom Kläger gewährt worden ist.
88. Insofern ist zunächst festzustellen, dass formal das Land Nordrhein-Westfalen die streitige Garantie gegenüber etwaigen Erwerbern von Junior Notes übernommen hat, und keine anderen Eigentümer als das Land (im Folgenden: andere Eigentümer). Die Beteiligung der anderen Eigentümer, einschließlich des Klägers, im Fall einer etwaigen Inanspruchnahme der Garantie betraf lediglich das Innenverhältnis der Eigentümer.
89. Dem 24. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung zufolge hatten die Erwerber von Junior Notes bei Verlusten wegen des Verfalls des Wertes dieser Papiere gegen das Land Nordrhein-Westfalen einen Anspruch auf einen wirtschaftlichen Ausgleich. In der angefochtenen Entscheidung und in der Akte gibt es aber keine Anhaltspunkte dafür, dass sie auch gegen die anderen Eigentümer irgendeinen Ausgleichsanspruch gehabt hätten. Deren Beteiligung im Fall der Inanspruchnahme der streitigen Garantie beschränkt sich nach den Vereinbarungen der Eigentümer für die ersten 2 Mrd. Euro, die ausgegeben werden, auf einen Ausgleich entsprechend der Beteiligung und für jeden überschießenden Betrag entweder auf die Übertragung von Aktien der WestLB oder auf einem Barausgleich (siehe oben, Rn. 11, und 24. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung).
90. Im Übrigen hat insoweit der Kläger in seiner Antwort auf die Fragen des Gerichts vom 31. Oktober 2013 und in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass nur das Land Nordrhein-Westfalen gegenüber den Inhabern der Junior Notes für deren Nominalwert eine Garantie übernommen hat und diese gegen die anderen Eigentümer keinen Ausgleichsanspruch haben.
91. Außerdem geht aus den Erwägungsgründen 24 und 26 der angefochtenen Entscheidung und dem dritten Absatz des 20. Erwägungsgrundes der vorläufigen Entscheidung hervor, dass die Beteiligung der anderen Eigentümer zugunsten des Landes Nordrhein-Westfalen im Fall der Inanspruchnahme der streitigen Garantie nicht automatisch erfolgt, sondern voraussetzt, dass das Land Nordrhein-Westfalen vorher einen Antrag auf Ausgleich stellt. Das Land Nordrhein-Westfalen ist somit nicht nur der alleinige Garant des Nominalwerts der Junior Notes gegenüber den Inhabern dieser Wertpapiere, sondern auch Herr über die Verteilung der mit einer etwaigen Durchführung der streitigen Garantie verbundenen Kosten unter den Eigentümern, unter Beachtung der von den Eigentümern vereinbarten Haftungsobergrenzen.
92. Sodann ist inhaltlich festzustellen, dass die WestLB, wie die Parteien in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht haben, insofern der Begünstigte der streitigen Garantie ist, als ihr die in den Rn. 9 bis 14 des vorliegenden Urteils beschriebenen Operationen zur Gründung der Abwicklungsanstalt letztlich ermöglicht haben, aus ihrer Bilanz Aktiva, die erheblich an Wert verloren hatten, zu entfernen und in die Bilanz neue Aktiva, die Junior Notes, aufzunehmen, deren dem der entfernten Aktiva entsprechende Nominalwert garantiert war. Während die Beteiligung des Landes Nordrhein-Westfalen an der streitigen Garantie der WestLB in diesem Zusammenhang einen Vorteil verschaffen konnte, kann bei der Beteiligung der anderen Eigentümer nicht davon ausgegangen werden, dass sie für die Garantie konstitutiv wäre.
93. Denn erstens kann die Verpflichtung der anderen Eigentümer gegenüber dem Land Nordrhein-Westfalen zur teilweisen Erstattung von Aufwendungen im Fall der Durchführung der streitigen Garantie (im Folgenden: Verpflichtung der anderen Eigentümer) entgegen dem Vorbringen des Klägers in der mündlichen Verhandlung nicht als „Rückgriffsgarantie“ zugunsten der Inhaber der Junior Notes aufgefasst werden, da diese bei Inanspruchnahme der streitigen Garantie im Fall der N ichtleistung des Landes Nordrhein-Westfalen keinen Anspruch gegen die anderen Eigentümer auf Zahlung eines Prozentsatzes des Nominalwerts der genannten Wertpapiere haben.
94. Was zweitens die Frage angeht, ob, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, die Verpflichtung der anderen Eigentümer die Zahlungsfähigkeit des Landes Nordrhein-Westfalen gegenüber den Inhabern der Junior Notes erhöht, ist festzustellen, dass, selbst wenn das Risiko der Insolvenz des Landes Nordrhein-Westfalen, einer Gebietskörperschaft, deren Autonomie und Hoheitsrechte sich aus der deutschen Verfassung ergeben, erwiesen wäre und die Bundesrepublik Deutschland nach ihrem innerstaatlichen Recht bei einer Insolvenz nicht verpflichtet wäre, dem Land finanziellen Beistand zu leisten, damit es seine Schulden begleichen kann, es in der Akte keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass das Bestehen der Verpflichtung der anderen Eigentümer geeignet wäre, den Wert des Anspruchs der Inhaber der Junior Notes auf die streitige Garantie zu erhöhen oder diesen Vorrang gegenüber anderen Gläubigern des Landes Nordrhein-Westfalen einzuräumen.
95. Somit ist festzustellen, dass die mit der angefochtenen Entscheidung genehmigte Beihilfe, wie die Kommission geltend macht, allein vom Land Nordrhein-Westfalen gewährt worden ist. Die anderen Eigentümer können nicht als Geber eines Teils dieser Beihilfe angesehen werden.
96. Dieses Ergebnis wird durch keines der Argumente, die der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat, in Frage gestellt.
97. Als Erstes hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, die Kommission habe die anderen Eigentümer in der angefochtenen Entscheidung selbst als Beihilfegeber eingestuft.
98. Hierzu ist erstens festzustellen, dass es sich bei der Frage, ob der Kläger Beihilfegeber ist, um eine objektive Frage handelt, für die die in der angefochtenen Entscheidung dargelegten, vom Kläger nicht bestrittenen Tatsachen maßgeblich sind, und nicht eine etwaige Beurteilung dieser Tatsachen durch die Kommission.
99. Zweitens musste die Kommission den Beihilfegeber in der angefochtenen Entscheidung nicht genau bestimmen. Wie sie zu Recht in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, konnte sie sich darauf beschränken, zu begründen, warum sie davon ausgegangen ist, dass die streitige Garantie aus öffentlichen Mitteln vom Staat gewährt worden ist. Da die Bundesrepublik Deutschland die Zurechenbarkeit der streitigen Garantie an den Staat und die Übertragung öffentlicher Mittel in keiner Phase des Verwaltungsverfahrens bestritten hat, kam es im Rahmen der angefochtenen Entscheidung nicht darauf an, ob die anderen Eigentümer als Beihilfegeber angesehen werden konnten.
100. Was drittens diese Beurteilung angeht, stellt die Kommission im ersten Gedankenstrich des 23. Erwägungsgrundes der angefochtenen Entscheidung zwar fest, dass die streitige Garantie u. a. aus „einer Garantieerklärung der Eigentümer der WestLB entsprechend ihrer jeweiligen Anteilsquote zur Absicherung von Forderungen der WestLB bis zu einer Höhe von 2 Mrd. EUR gegen Phoenix Light“ besteht. Ebenso heißt es im vierten Gedankenstrich des 23. Erwägungsgrundes der angefochtenen Entscheidung, dass Phoenix Light „den Garantiegebern“ für die Bereitstellung der Garantie jährlich eine Avalprovision zahlt. Gleichzeitig stellt die Kommission im dritten Gedankenstrich dieses Erwägungsgrundes der angefochtenen Entscheidung aber fest, dass das Land Nordrhein-Westfalen für die Junior Notes eine Garantie gewährte, durch die diese Wertpapiere sicherer sind. Schließlich ist festzustellen, dass die Kommission im verfügenden Teil der vorläufigen Entscheidung ausgeführt hat, dass sich die Bundesrepublik Deutschland für den Fall, dass der Kommission bis spätestens 8. August 2008 kein Umstrukturierungsplan vorgelegt werde, dazu verpflichtet habe, dass „der Garantievertrag zwischen dem Land NRW und Phoenix Light“ aufgehoben werde (siehe oben, Rn. 15 und 22).
101. Als Zweites hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass das Land Nordrhein-Westfalen den Nominalwert der Junior Notes ohne die Verpflichtung der anderen Eigentümer niemals garantiert hätte. Diese Verpflichtung sei mithin eine conditio sine qua non
der streitigen Garantie.
102. Hierzu ist festzustellen, dass der Kläger seine Behauptung nicht mit Beweisen untermauert hat. Ob das Land Nordrhein-Westfalen die streitige Garantie auch ohne die Verpflichtung der anderen Eigentümer gewährt hätte, lässt sich daher nicht feststellen.
103. Jedenfalls unterscheidet Art. 87 Abs. 1 EG nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission, C‑487/06 P, Slg. 2008, I‑10515, Rn. 85 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die subjektiven Gründe, die das Land Nordrhein-Westfalen dazu bewogen haben, die Garantie für den Nominalwert der Junior Notes gegenüber deren Inhabern allein zu übernehmen, sind für die Frage, ob die Verpflichtung der anderen Eigentümer für die WestLB einen spürbaren Vorteil bedeutet und als staatliche Beihilfe zugunsten dieser Bank angesehen werden kann, also völlig unerheblich.
104. Als Drittes hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, das Land Nordrhein-Westfalen habe den Nominalwert der Junior Notes deshalb alleine garantiert, weil es die einzige praktikable Lösung gewesen sei. Da die Wertpapiere auf den internationalen Finanzmärkten platziert werden sollten, hätte die damit verbundene Garantie rechtlich einfach gestaltet sein müssen, so dass die Investoren, die beim Kauf solcher Wertpapiere keine eingehenden Analysen durchführen könnten, den Garanten hätten leicht identifizieren können und sich im Garantiefall nicht an verschiedene Garanten hätten wenden müssen.
105. Insofern ist zunächst die Behauptung zurückzuweisen, dass Investoren beim Kauf von Wertpapieren auf den internationalen Finanzmärkten keine eingehenden Analysen durchführten. Sie ist nicht belegt und wenig plausibel. Ein Mindestmaß an Sorgfalt ist nämlich von jedem Investor zu erwarten, zumal von Investoren, die während einer schweren Krise der internationalen Finanzmärkte auf diesen Märkten agieren.
106. Sodann ist festzustellen, dass sich anhand des Vorbringens des Klägers nicht nachvollziehen lässt, inwieweit im Hinblick auf die Einfachheit für die Inhaber der Junior Notes nicht auch andere Lösungen in Betracht gekommen wären.
107. So lässt sich anhand des Vorbringens des Klägers nicht nachvollziehen, warum die Käufer der Junior Notes bei Gewährung einer gesamtschuldnerischen Garantie aller Eigentümer für einen Teil des Nominalwerts eines jeden Wertpapiers verbunden mit einer ausschließlichen Garantie des Landes Nordrhein-Westfalen für den übrigen Teil oder bei einem System von Rückgriffsgarantien, bei dem sich die anderen Eigentümer bereit erklären, bei Zahlungsunfähigkeit für einen Prozentsatz der Haftung des Landes Nordrhein-Westfalen einzustehen, den Garanten der Wertpapiere nicht hätten leicht identifizieren können und sich im Garantiefall nicht nur an einen Garanten hätten wenden müssen. Diese beiden Alternativsysteme, die mit internen Vereinbarungen über die Verteilung der Kosten einer etwaigen Durchführung der Garantie hätten flankiert werden können, hätten anders als die Verpflichtung der anderen Eigentümer im vorliegenden Fall einen zusätzlichen Vorteil für die Inhaber der Junior Notes mit sich bringen können.
108. Schließlich ist die Frage, ob das von den Eigentümern gewählte System zur Garantie des Nominalwerts der Junior Notes das einzig denkbare System war, für die Frage, ob die Verpflichtung der anderen Eigentümer der WestLB, die von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung als Empfängerin der staatlichen Beihilfe identifiziert worden ist, einen Vorteil verschafft hat, ohnehin unerheblich. Diese Frage ist somit auch für die Frage unerheblich, ob die anderen Eigentümer als Geber der in Rede stehenden Beihilfe angesehen werden können.
109. Somit ist festzustellen, das nicht erwiesen ist, dass der Kläger als Geber der in Rede stehenden Beihilfe von der angefochtenen Entscheidung individuell betroffen ist.
Zum zweiten Argument: individuelle Betroffenheit des Klägers in seiner Eigenschaft als Eigentümer
110. Der Kläger macht geltend, er sei durch die angefochtene Entscheidung in seiner Eigenschaft als Eigentümer individuell betroffen, auch hinsichtlich aller Bedingungen dieser Entscheidung.
111. Die Kommission räumt ein, dass der Kläger durch die Veräußerungspflicht als Eigentümer individuell betroffen ist. Sie bestreitet jedoch, dass er durch die anderen Bedingungen der angefochtenen Entscheidung individuell betroffen ist.
112. Nach einer gefestigten Rechtsprechung kann eine Person, soweit sie kein Rechtsschutzinteresse geltend machen kann, das sich von dem einer Gesellschaft unterscheidet, die von einer Unionsmaßnahme betroffen ist und an deren Kapital sie beteiligt ist, ihre Interessen gegenüber dieser Maßnahme nur durch Ausübung ihrer Rechte als Teilhaberin dieser Gesellschaft, die ihrerseits ein Klagerecht hat, verteidigen (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 20. Juni 2000, Euromin/Rat, T‑597/97, Slg. 2000, II‑2419, Rn. 50, und vom 24. März 2011, Freistaat Sachsen u.  a./Kommission, T‑443/08 und T‑455/08, Slg. 2011, II‑1311, Rn. 62, und Beschluss des Gerichts vom 27. März 2012, European Goldfields/Kommission, T‑261/11, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 21).
113. Es ist somit zu prüfen, ob der Kläger hinsichtlich der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung ein Rechtsschutzinteresse hat, das sich von dem der WestLB unterscheidet.
114. Der Kläger macht geltend, sein Rechtsschutzinteresse unterscheide sich insoweit von dem der WestLB, als die angefochtene Entscheidung ihn dazu zwinge, sein Eigentum an der WestLB aufzugeben und einen radikalen Umbau dieser Bank hinzunehmen, einschließlich einer Reduzierung der Bilanzsumme um 50 %, wodurch die Aktien substanziell an Wert verlören.
115. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass der Kläger hinsichtlich der Veräußerungspflicht ein Rechtsschutzinteresse hat, das sich von dem der WestLB unterscheidet, wie die Kommission selbst einräumt.
116. Diese Verpflichtung trifft nämlich nur die Eigentümer, die gezwungen sind, innerhalb fester Fristen auf ihr Eigentum an der WestLB zu verzichten, damit die dieser Bank gewährte, für ihre Umstrukturierung erforderliche Beihilfe genehmigt wird. Hingegen hat die WestLB selbst aufgrund dieser Verpflichtung, die ihr Vermögen nicht betrifft und ihr Verhalten auf dem Markt nicht bestimmt, nichts zu unternehmen.
117. Was hingegen die anderen Bedingungen der angefochtenen Entscheidung angeht, u. a. diejenigen über die Reduzierung der Bilanzsumme der WestLB, ist zunächst festzustellen, dass sie sich auf die Geschäftstätigkeit der Bank und den Verkauf oder die Abwicklung ihres Vermögens beziehen. Die WestLB könnte im Rahmen einer Klage gegen die angefochtene Entscheidung jedes Argument zur Rechtswidrigkeit oder Nichterforderlichkeit dieser Bedingungen selbst geltend machen.
118. Sodann ist festzustellen, dass die Kommission, ohne dass ihr der Kläger widerspricht, darauf hinweist, dass ein Aktionär einer deutschen Aktiengesellschaft neben seinen Mitwirkungsrechten lediglich Anspruch auf Gewinnverteilung und auf eine Beteiligung an einem etwaigen Liquidationserlös im Fall einer Auflösung der Gesellschaft hat. Die Stellung als Aktionär verleiht nach deutschem Recht also keine Rechte an den Vermögenswerten der Gesellschaft. Bedingungen, die sich auf die Reduzierung der Bilanzsumme eines Unternehmens beziehen, können daher die Rechte der Aktionäre nicht beeinträchtigen.
119. Schließlich ist das Vorbringen des Klägers, jede Entscheidung der Kommission, die möglicherweise negative Auswirkungen auf den Wert der Aktie einer Aktiengesellschaft habe, könne von den Aktionären der Gesellschaft vor dem Gericht angefochten werden, sei mit der in Rn. 112 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung unvereinbar und daher zurückzuweisen.
120. Somit ist festzustellen, dass das Rechtsschutzinteresse des Klägers hinsichtlich der Bedingungen der angefochtenen Entscheidung (u. a. über die Reduzierung der Bilanzsumme der WestLB) außer derjenigen über die Veräußerungspflicht mit dem der WestLB zusammenfällt, so dass die angefochtene Entscheidung den Kläger insofern nicht individuell betrifft. Hingegen betrifft sie ihn individuell, soweit die Genehmigung der streitigen Garantie unter der Bedingung der Beachtung der Veräußerungspflicht erteilt worden ist.
Ergebnis zur Klagebefugnis des Klägers
121. Der Kläger ist demzufolge hinsichtlich der angefochtenen Entscheidung nur insoweit klagebefugt, als diese mit der Veräußerungspflicht verbunden ist.
122. Die Klagegründe und Argumente, die der Kläger zur Stützung seines Antrags auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung vorbringt, können daher nur insoweit geprüft werden, als mit ihnen dargetan werden soll, dass die Aufnahme der genannten Verpflichtung in den Anhang der angefochtenen Entscheidung rechtswidrig ist. Im Übrigen sind sie als unzulässig zurückzuweisen.
Zum Rechtsschutzinteresse des Klägers
123. Zunächst ist festzustellen, dass die Kommission im Rahmen des endgültigen Beschlusses von 2011 neben der streitigen Garantie weitere sechs Beihilfemaßnahmen unter dem Vorbehalt der Beachtung des Abwicklungsplans genehmigt hat. Diese sechs Maßnahmen sind in Art. 1 Abs. 1 Buchst. b bis g des Beschlusses genannt.
124. Der Abwicklungsplan, der den endgültigen Umstrukturierungsplan ersetzt, beinhaltet die Auflösung der WestLB und sieht, wie die Kommission, ohne dass der Kläger widerspricht, geltend macht, Folgendes vor:
– Ausgliederung bestimmter Aktivitäten der WestLB in Form einer Verbundbank als Dienstleister für die nordrhein-westfälischen und brandenburgischen Sparkassen und ihre Kunden;
– Veräußerung vieler Teilbereiche und Beteiligungen der WestLB;
– endgültige Übertragung der verbleibenden Portfolios der WestLB auf eine neue Abwicklungsanstalt (EAA);
– Einrichtung einer Service- und Portfoliomanagementbank (Arbeitstitel „SPM-Bank“, heute „Portigon“) zur Erbringung von Serviceleistungen für die EAA und die Verbundbank;
– Reduzierung der Universalbanklizenz der WestLB um bestimmte Lizenzen.
125. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, beinhaltet der Abwicklungsplan eine geordnete Zerschlagung der Geschäftstätigkeiten der WestLB und die Übertragung eines Teils dieser Geschäftstätigkeiten auf die Verbundbank zur Gewährleistung bestimmter Dienste, die für die Sparkassen, für die die WestLB im maßgebenden Zeitraum als Zentralbank die Verbindung zu den Finanzmärkten der Welt herstellte, als strategisch angesehen werden.
126. Hingegen sieht der Abwicklungsplan weder eine grundlegende Änderung der Eigentümerstruktur der WestLB vor deren Auflösung vor, noch verbietet er, dass die Eigentümer nach der Auflösung der WestLB an den Einheiten, die bestimmte Geschäftstätigkeiten der WestLB fortführen, nämlich der Verbundbank, der EEA oder der Service- und Portfoliomanagementbank (Arbeitstitel „SPM-Bank“, heute „Portigon“), Beteiligungen gleich welcher Art halten.
127. Insofern führt die Kommission, ohne dass ihr der Kläger widerspricht, aus, dass die Verbundbank am 1. Juli 2012 von der Helaba übernommen wurde und der Kläger nach der Vereinbarung über die Übernahme der Verbundbank durch die Helaba Aktionär der Helaba und somit indirekt Miteigentümer der Verbundbank geworden ist.
128. Der Antrag der Kommission, den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären, weil der Kläger sein Rechtsschutzinteresse in Bezug auf die angefochtene Entscheidung nach Erlass des endgültigen Beschlusses von 2011 verloren habe, ist vor dem Hintergrund dieser Tatsachen zu prüfen.
129. Nach ständiger Rechtsprechung beurteilt sich das Rechtsschutzinteresse des Klägers im Hinblick auf den Klagegegenstand zum Zeitpunkt der Klageerhebung; fehlt es, ist die Klage unzulässig. Zudem muss das Interesse des Klägers, Genugtuung zu erlangen, bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung weiter vorliegen, andernfalls ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 16. Dezember 1963, Forges de Clabecq/Hohe Behörde, 14/63, Slg. 1963, 769, 799, und vom 7. Juni 2007, Wunenburger/Kommission, C‑362/05 P, Slg. 2007, I‑4333, Rn. 42).
130. Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung hat sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt, wenn der Kläger sein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung wegen eines während des Verfahrens eingetretenen Ereignisses verloren hat, das zur Folge hat, dass die Nichtigerklärung des Rechtsakts nicht mehr als solche Rechtswirkungen haben kann (vgl. Urteil des Gerichts vom 9. September 2011, Dow AgroSciences u. a/Kommission, T‑475/07, Slg. 2011, II‑5937, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).
131. Gleichwohl kann ein Kläger, wie der Kläger zu Recht geltend macht, weiterhin ein Interesse an der Nichtigerklärung eines aufgehobenen Rechtsakts haben, da die Aufhebung nicht die gleichen Rechtswirkungen hervorruft wie eine etwaige Nichtigerklärung durch das Gericht. Denn die Aufhebung eines Rechtsakts eines Organs stellt keine Anerkennung der Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts dar und wirkt ex nunc, während eine Nichtigerklärung ex tunc
wirkt (vgl. Urteil Dow AgroSciences u. a/Kommission, oben in Rn. 130 angeführt, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).
132. Wird eine Handlung für nichtig erklärt, hat zudem das Organ, dem das Handeln zur Last fällt, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Dabei handelt es sich namentlich um die Beseitigung der Wirkungen der im Nichtigkeitsurteil festgestellten Rechtsverstöße. Das Organ kann daher veranlasst sein, den Kläger in angemessener Weise wieder in einen früheren Stand zu versetzen oder dafür zu sorgen, dass keine identische Handlung erlassen wird (vgl. Urteil Dow AgroSciences u. a/Kommission, oben in Rn. 130 angeführt, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
133. Wie oben in Rn. 59 ausgeführt sind die angefochtene Entscheidung und damit alle ihre Bedingungen durch den endgültigen Beschluss von 2011 aufgehoben worden. Die Kommission hat die angefochtene Entscheidung jedoch nicht zurückgenommen. Somit hat die angefochtene Entscheidung für den Zeitraum zwischen ihrem Inkrafttreten und ihrer Aufhebung (12. Mai 2009 bis 20. Dezember 2011) weiterhin rechtliche Auswirkungen auf die Situation des Klägers. Insbesondere hat sie den Kläger, wie dieser zu Recht geltend macht, während dieser Zeit zur Aufgabe seiner Beteiligung an der WestLB verpflichtet. Die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung kann daher als solche Auswirkungen auf die rechtliche Situation des Klägers haben, so dass dieser weiterhin ein Rechtsschutzinteresse hat (vgl. in diesem Sinne Urteil Dow AgroSciences u. a./Kommission, oben in Rn. 130 angeführt, Rn. 70).
134. Die Kommission bringt im Wesentlichen zwei Argumente vor, um diese Feststellung zu entkräften.
135. Erstens macht sie geltend, die Veräußerungspflicht sei angesichts der Unmöglichkeit, einen Erwerber für die WestLB zu finden, nicht umgesetzt worden und sei im Abwicklungsplan nicht mehr enthalten, und der Kläger sei sogar Miteigentümer der Helaba und somit der Verbundbank geworden. Eine etwaige Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung änderte die rechtliche Situation des Klägers hinsichtlich der Veräußerungspflicht nicht. Da die Klage aber nur insoweit zulässig sei, als sie diese Verpflichtung betreffe, könne der Kläger keinen Vorteil erlangen, wenn seiner Klage stattgegeben würde.
136. Hierzu ist festzustellen, dass die Veräußerungspflicht mehr als zwei Jahre lang für den Kläger gegolten hat. Zwar ist sie in der Praxis nicht umgesetzt worden. Dennoch hat der Kläger nach wie vor ein Interesse daran, die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung zu verlangen, soweit sie mit dieser Verpflichtung verbunden war.
137. Ein Kläger kann nämlich weiterhin ein Rechtsschutzinteresse an der Nichtigerklärung eines nicht durchgeführten, ihn unmittelbar berührenden Rechtsakts haben, um vom Unionsrichter feststellen zu lassen, dass ihm gegenüber rechtswidrig gehandelt wurde, damit er aufgrund dieser Feststellung eine Klage auf angemessenen Ersatz des durch die angefochtene Handlung entstandenen Schadens erheben kann (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 18. März 2009, Shanghai Excell M & E Enterprise und Shanghai Adeptech Precision/Rat, T‑299/05, Slg. 2009, II‑565, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
138. Dies ist hier der Fall, da der Kläger Aufwendungen im Hinblick auf den Verkauf seiner Beteiligung an der WestLB gemacht hat, auch wenn dieser Verkauf letztlich nicht stattgefunden hat. Anders als die Kommission meint, sind diese Aufwendungen hinreichend unmittelbar auf die angefochtene Entscheidung zurückzuführen und gibt es trotz der verschiedenen Entscheidungen, die nach der Finanzkrise in Bezug auf die WestLB erlassen worden sind, keine Anhaltspunkte dafür, dass es unmöglich wäre, den Teil der vom Kläger gemachten Aufwendungen angemessen zu bestimmen, der auf die erforderlichen Verkaufsbemühungen des Klägers entfällt.
139. Der Kläger hat unter diesen Umständen weiterhin ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung, denn zum einen wäre diese Feststellung für den Unionsrichter im Rahmen einer Schadensersatzklage bindend und zum anderen könnte sie Grundlage für etwaige außergerichtliche Verhandlungen zwischen der Kommission und dem Kläger wegen Ersatzes des ihm entstandenen Schadens sein (vgl. in diesem Sinne Urteil Shanghai Excell M & E Enterprise und Shanghai Adeptech Precision/Rat, oben in Rn. 137 angeführt, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
140. Der Kommission zu folgen würde im Übrigen darauf hinauslaufen, zuzulassen, dass von den Organen erlassene Rechtsakte, die nach der Erhebung einer Nichtigkeitsklage, aber vor Verkündung des entsprechenden Urteils aufgehoben werden, sofern sie nicht durchgeführt worden sind, jeglicher gerichtlicher Kontrolle entzogen sind. Das liefe jedoch dem Sinn und Zweck von Art. 263 AEUV zuwider, wonach der Unionsrichter die Rechtmäßigkeit der gemeinsamen Handlungen des Parlaments und des Rates sowie der Handlungen des Rates, der Kommission und der Europäischen Zentralbank (EZB) – soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt – und der Handlungen des Parlaments mit Rechtswirkung gegenüber Dritten überwacht. Die Union ist nämlich eine Rechtsgemeinschaft in dem Sinne, dass weder die Mitgliedstaaten noch die Unionsorgane der Kontrolle entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Union, d. h. dem AEU-Vertrag, und dem aus diesem abgeleiteten Recht stehen (vgl. in diesem Sinne Urteil Shanghai Excell M & E Enterprise und Shanghai Adeptech Precision/Rat, oben in Rn. 137 angeführt, Rn. 56 und 57).
141. Das erste Argument, das die Kommission vorbringt, um die Feststellung zu entkräften, dass der Kläger weiter ein Rechtsschutzinteresse hat, ist daher zurückzuweisen.
142. Die Kommission macht zweitens geltend, der Kläger habe in Bezug auf die angefochtene Entscheidung kein Rechtsschutzinteresse mehr, da alle schädlichen Wirkungen, die die Bedingungen dieser Entscheidung im Hinblick auf seine rechtliche Situation hätten hervorrufen können, auch durch den endgültigen Beschluss von 2011 hervorgerufen würden.
143. Insoweit kann es mit dem Hinweis sein Bewenden haben, dass der endgültige Beschluss von 2011, anders als die Kommission behauptet, nicht alle diese schädlichen Wirkungen hervorruft. Er legt dem Kläger nämlich keine Veräußerungspflicht auf und ermöglicht ihm somit, Beteiligungen – im Prinzip beliebiger Art – an den abgespaltenen Geschäftstätigkeiten der WestLB zu halten.
144. Das zweite Argument, das die Kommission vorbringt, um die Feststellung zu entkräften, dass der Kläger weiter ein Rechtsschutzinteresse hat, ist daher ebenfalls zurückzuweisen.
145. Somit ist festzustellen, dass der Kläger weiter ein Rechtsschutzinteresse hat. Der Antrag der Kommission, den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären, ist daher zurückzuweisen.
146. Der Antrag auf Anpassung der Klagegründe und ‑anträge nach Erlass des endgültigen Beschlusses von 2011, den der Kläger für den Fall gestellt hat, dass das Gericht zu der Auffassung gelangen sollte, dass die Klage gegen die angefochtene Entscheidung gegenstandslos geworden ist, braucht daher nicht geprüft zu werden.
2. Begründetheit
Vorbemerkungen
147. Der Kläger macht acht Klagegründe geltend. Er rügt einen Verstoß gegen das Kollegialprinzip (erster Klagegrund), gegen Art. 87 Abs. 1 EG wegen Nichtprüfung der durch die streitige Garantie verursachten Wettbewerbsverfälschung (zweiter Klagegrund), gegen Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG (dritter Klagegrund), gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vierter Klagegrund), gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (fünfter Klagegrund), gegen Art. 295 EG (sechster Klagegrund), gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] (ABl. L 83, S. 1) (siebter Klagegrund) und gegen die Begründungspflicht (achter Klagegrund).
148. Die Kommission hält diese Klagegründe allesamt für unbegründet.
149. Wie oben in Rn. 122 festgestellt, sind die Klagegründe des Klägers nur insoweit zulässig, als mit ihnen dargetan werden soll, dass die Aufnahme der Veräußerungspflicht in den Anhang der angefochtenen Entscheidung rechtswidrig war.
150. Der Kläger macht die Rechtswidrigkeit der Aufnahme dieser Verpflichtung in den Anhang der angefochtenen Entscheidung im Rahmen seines vierten, fünften, sechsten, siebten und achten Klagegrundes geltend. Im Rahmen dieser Klagegründe bringt der Kläger aber auch Argumente vor, die die Rechtmäßigkeit der anderen Bedingungen im Anhang der angefochtenen Entscheidung betreffen. Da diese Argumente unzulässig sind, sind sie von vornherein zurückzuweisen.
151. Sodann hätte die Aufnahme der Veräußerungspflicht in den Anhang der angefochtenen Entscheidung nicht rechtmäßig sein können, wenn diese Entscheidung unter Verstoß gegen das Kollegialprinzip, gegen Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG, gegen Art. 87 Abs. 1 EG oder gegen die Begründungspflicht hinsichtlich der Beeinträchtigung des Wettbewerbs durch die streitige Garantie angenommen worden wäre, wie der Kläger im Rahmen der ersten drei Klagegründe behauptet. Diese Klagegründe sind daher auch zulässig und zu prüfen.
152. Zu prüfen sind somit:
– erstens: erster Klagegrund (Verstoß gegen das Kollegialprinzip);
– zweitens: dritter Klagegrund (Verstoß gegen Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG);
– drittens: zweiter Klagegrund (Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 EG);
– viertens: achter Klagegrund (Verstoß gegen die Begründungspflicht);
– fünftens: vierter, fünfter, sechster und siebter Klagegrund (Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, gegen Art. 295 EG und gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999).
153. Schließlich sind im Rahmen des zweiten Klagegrundes bestimmte im Rahmen des achten Klagegrundes vorgebrachte Argumente zu prüfen, mit denen geltend gemacht wird, dass die angefochtene Entscheidung hinsichtlich etwaiger Auswirkungen der streitigen Garantie auf den Wettbewerb nicht hinreichend begründet gewesen sei.
Erster Klagegrund: Verstoß gegen das Kollegialprinzip
154. In der Klageschrift macht der Kläger geltend, die angefochtene Entscheidung sei nicht vom Kollegium der Mitglieder der Kommission erlassen worden, sondern lediglich von dem zur maßgebenden Zeit für Wettbewerbsfragen zuständigen Mitglied, Frau N. Kroes, was einen Verstoß gegen das sich aus Art. 219 EG und Art. 1 der Geschäftsordnung der Kommission (K[2000] 3614) (ABl. 2000, L 308, S. 26) ergebende Kollegialprinzip darstelle.
155. Die Kommission weist aber zu Recht darauf hin, dass aus einer Mitteilung des Direktors der Kanzlei des Sekretariats der Kommission vom 12. Mai 2009 über den Erlass bestimmter Entscheidungen der Kommission an diesem Tag (SEC 2009 663/2002) hervorgeht, dass die angefochtene Entscheidung im schriftlichen Verfahren vom Kollegium der Mitglieder der Kommission angenommen wurde, und nicht von Frau Kroes.
156. In der Erwiderung räumt der Kläger ein, dass die in der vorstehenden Randnummer genannte Mitteilung des Direktors der Kanzlei des Sekretariats der Kommission beweist, dass die angefochtene Entscheidung im schriftlichen Verfahren angenommen wurde. Dennoch erhält er den vorliegenden Klagegrund aufrecht und stellt zwei neue Behauptungen auf (im Folgenden: neue Behauptungen).
157. Der Kläger macht als Erstes geltend, dass das schriftliche Verfahren „in der Regel fünf Arbeitstage beträgt“. Die Kommission habe der WestLB die deutsche Fassung der angefochtenen Entscheidung aber am 6. Mai 2009 übermittelt. Aus den E-Mails der Kommission vom 6. und 7. Mai 2009 gehe hervor, dass der Text der angefochtenen Entscheidung am 7. Mai 2009 überarbeitet worden sei. Für ihn, den Kläger, sei daher nicht nachvollziehbar, „zu welchem Entscheidungstext und zu welchem Zeitpunkt ein schriftliches Verfahren durchgeführt und abgeschlossen worden ist“. Er bittet die Kommission, insoweit „für die nötige Aufklärung [zu] sorgen“.
158. Als Zweites macht der Kläger geltend, dass „[d]er Nachweis der Durchführung eines schriftlichen Verfahrens … nicht [erklärt], warum eine … für die Sitzung der Kommission am 13. Mai 2009 vorgesehene Entscheidung kurzfristig um einen Tag vorverlegt worden ist“. Einer E-Mail des Bundesministers für Wirtschaft vom 11. Mai 2009 zufolge habe sich die Kommission für diese Änderung entschieden, „um den sehr entscheidungsreichen Mittwoch zu entzerren“. Es sei also geplant gewesen, die angefochtene Entscheidung in der Sitzung vom 13. Mai 2009 anzunehmen, und nicht im schriftlichen Verfahren. Dieses Verfahren solle im Übrigen nur bei solchen Entscheidungen angewandt werden, die zum laufenden Tagesgeschäft gehörten. Für die Annahme einer Entscheidung mit einer Veräußerungspflicht komme es daher überhaupt nicht in Betracht.
159. Die Kommission macht geltend, die neuen Behauptungen seien unzulässig, da es sich um das Vorbringen neuer Angriffsmittel im Stadium der Erwiderung handele. Jedenfalls seien die Behauptungen offensichtlich unbegründet.
160. Nach Art. 44 § 1 Buchst. c in Verbindung mit Art. 48 § 2 der Verfahrensordnung muss die Klageschrift den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten; im Übrigen können neue Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind (Urteil des Gerichts vom 8. März 2007, France Télécom/Kommission, T‑340/04, Slg. 2007, II‑573, Rn. 164).
161. Ein Angriffsmittel, das eine Erweiterung eines bereits vorher – unmittelbar oder implizit – in der Klageschrift vorgetragenen Angriffsmittels darstellt und einen engen Zusammenhang mit diesem aufweist, ist jedoch für zulässig zu erklären (Urteile des Gerichts vom 19. September 2000, Dürbeck/Kommission, T‑252/97, Slg. 2000, II‑3031, Rn. 39, und vom 10. April 2003, Travelex Global and Financial Services und Interpayment Services/Kommission, T‑195/00, Slg. 2003, II‑1677, Rn. 34).
162. Der Kläger ficht die angefochtene Entscheidung nicht mehr deshalb an, weil sie, wie er in der Klageschrift geltend gemacht hatte, nicht vom Kollegium der Mitglieder der Kommission erlassen worden wäre. Mit den neuen Behauptungen macht er aber weiterhin geltend, dass die angefochtene Entscheidung nicht wirklich oder nicht wirksam vom Kollegium der Mitglieder der Kommission erlassen worden sei. Zwischen dem ursprünglichen Klagegrund und den neuen Behauptungen besteht demzufolge ein hinreichender Zusammenhang, so dass diese zulässig sind.
163. Es ist also zu prüfen, ob die neuen Behauptungen zutreffen.
164. Mit der ersten neuen Behauptung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, dass die endgültige Fassung der angefochtenen Entscheidung den Mitgliedern der Kommission nicht rechtzeitig zugeleitet worden sei und die Kommission angeben müsse, ob die endgültige Fassung der angefochtenen Entscheidung tatsächlich im schriftlichen Verfahren angenommen worden sei.
165. Was die erste Frage angeht, weist der Kläger lediglich darauf hin, dass das schriftliche Verfahren „in der Regel fünf Arbeitstage beträgt“ und dass die Kommission den Text der angefochtenen Entscheidung bis zum 7. Mai 2009 überarbeitet habe. Art. 12 der Geschäftsordnung der Kommission, nach dem die Kommission eine von einem oder mehreren ihrer Mitglieder unterbreitete Vorlage im schriftlichen Verfahren annehmen kann, legt jedoch keine bestimmte Frist fest, innerhalb deren die Mitglieder der Kommission über den Text der Vorlage verfügen müssten, damit diese angenommen werden kann. In Abs. 2 dieses Artikels heißt es lediglich: „[D]er Wortlaut der Vorlage [wird] allen Mitgliedern der Kommission … zugeleitet …, wobei eine Frist gesetzt wird, vor deren Ablauf die Vorbehalte oder Änderungsanträge mitzuteilen sind, zu denen die Vorlage Anlass geben kann.“
166. Im Übrigen hat die Kommission in der Gegenerwiderung, ohne dass ihr der Kläger widersprochen hätte, darauf hingewiesen, dass die Änderungen am Text lediglich geringfügige Korrekturen am deutschen Text der Entscheidung im Vergleich zum englischen Arbeitstext betrafen.
167. Das Vorbringen, bei der Annahme der angefochtenen Entscheidung sei den Mitgliedern der Kommission eine zu kurze Frist für ihre Prüfung eingeräumt worden, ist daher zurückzuweisen.
168. Was die zweite Frage angeht, kann es mit dem Hinweis sein Bewenden haben, dass die Kommission bereits präzisiert hat, dass die angefochtene Entscheidung in ihrer endgültigen Fassung am 12. Mai 2009 im schriftlichen Verfahren erlassen worden sei. Dies wird belegt durch die in Rn. 155 des vorliegenden Urteils genannte Mitteilung des Direktors der Kanzlei des Sekretariats der Kommission und wird vom Kläger nicht in Zweifel gezogen.
169. Die erste neue Behauptung ist somit als unbegründet zurückzuweisen.
170. Mit der zweiten neuen Behauptung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, bei der Annahme der angefochtenen Entscheidung hätte das schriftliche Verfahren nicht zur Anwendung kommen dürfen, da es der An nahme von Entscheidungen vorbehalten sei, die zum laufenden Tagesgeschäft gehörten.
171. Insofern genügt ein Vergleich des Wortlauts der Art. 13 und 14 der Geschäftsordnung der Kommission, nach denen das Ermächtigungsverfahren und das Verfahren der Befugnisübertragung Maßnahmen der Geschäftsführung und der Verwaltung vorbehalten sind, mit dem Wortlaut von Art. 12 der Geschäftsordnung, der für das schriftliche Verfahren keine solche Beschränkung enthält.
172. Anders als der Kläger geltend macht, wird diese Feststellung nicht durch die Erläuterung der Geschäftsordnung der Kommission auf deren Website entkräftet, die der Kläger als Anlage zur Erwiderung vorgelegt hat. Wie die Kommission zu Recht geltend macht, ist diese Mitteilung rechtlich nicht verbindlich, worauf in deren Text selbst hingewiesen wird. Im Übrigen heißt es in diesen Erläuterungen, dass „[das schriftliche Verfahren, das Ermächtigungsverfahren und das Verfahren der Befugnisübertragung] überwiegend den Zweck [haben], das Kollegium zu entlasten; sie werden bei Beschlüssen angewandt, die zum laufenden Tagesgeschäft gehören und ohne Aussprache gefasst werden können“. Das bedeutet aber nicht, dass das schriftliche Verfahren für den Erlass von Beschlüssen, die nicht zum laufenden Tagesgeschäft gehören, überhaupt nicht in Betracht kommt.
173. Somit ist auch die zweite neue Behauptung unbegründet.
174. Der vorliegenden Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG
175. Der Kläger weist darauf hin, dass die Kommission die Gewährung der streitigen Garantie zugunsten der WestLB gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG genehmigt hat, und macht geltend, die Kommission habe diese Bestimmung fehlerhaft angewandt.
176. Er bringt insoweit mehrere Argumente vor, die sich in zwei Teile gliedern lassen, von denen der zweite hilfsweise geltend gemacht wird: Die Kommission habe zum einen zu Unrecht eine Zweckidentität von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG und den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung angenommen und zum anderen in der angefochtenen Entscheidung zu Unrecht strengere Bedingungen festgelegt als sie nach den genannten Leitlinien in Verbindung mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG festgelegt werden könnten.
Zum ersten Teil: Die Kommission habe zu Unrecht eine Zweckidentität von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG und den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung angenommen
177. Der Kläger macht geltend, die Kommission sei bei der Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG von einer Zweckidentität dieser Bestimmung mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG und mit den Leitlinien zur Rettung und Umstrukturierung ausgegangen. Das sei ein gravierender Beurteilungsfehler.
178. Der Kläger erhebt im Rahmen des vorliegen Teils des Klagegrundes zwei Rügen, denen die Kommission entgegentritt. Mit der ersten Rüge macht er geltend, das Ziel der Behebung einer Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats entspreche stets dem gemeinsamen Interesse. Mit der zweiten Rüge macht er geltend, die Kommission habe in der angefochtenen Entscheidung zwei Fehler begangen: Zum einen habe sie die Zielrichtung von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG verkannt, indem sie die Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit dem Gemeinsamen Markt im Licht der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung geprüft habe; zum anderen habe sie die Genehmigung der streitigen Garantie jedenfalls nicht unter leichteren Voraussetzungen als gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG gewährt.
– Zur ersten Rüge: Das Ziel der Behebung einer Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats entspreche stets dem gemeinsamen Interesse
179. Der Kläger macht geltend, in den Fällen, auf die die Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung abzielten, sei Ziel von Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG, einem Unternehmen in Schwierigkeiten in einem gesunden Marktumfeld zu helfen. Wegen dieses gesunden Marktumfelds seien nach dieser Bestimmung Beihilfen, die die Handelsbedingungen in einer Weise veränderten, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe, nicht genehmigungsfähig und habe die Kommission dafür zu sorgen, dass die Auswirkungen der genehmigten Beihilfen auf den Wettbewerb so gering wie möglich seien. Hingegen diene Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG der Beseitigung einer gesamtwirtschaftlichen Störung. Dieses Ziel sei stets mit dem gemeinsamen Interesse vereinbar und sei eine unerlässliche Voraussetzung für einen gesunden Wettbewerb. Deshalb könne die Genehmigung einer unter diese Bestimmung fallenden Beihilfe nicht an Bedingungen geknüpft werden, die dem Schutz des Wettbewerbs dienten.
180. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung davon ausgegangen ist, dass Ziel der streitigen Beihilfe die Ermöglichung der Umstrukturierung der WestLB war, die wegen der systemrelevanten Bedeutung dieser Bank zur Behebung einer durch eine schwere Finanzkrise hervorgerufenen beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Deutschlands erforderlich war, was der Kläger nicht bestreitet.
181. Soweit die vorliegende Rüge dahin zu verstehen sein sollte, dass die Kommission die streitige Beihilfe nach ihrer Einstufung als Beihilfe zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Deutschlands als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ansehen musste und die Genehmigung nicht an Bedingungen knüpfen durfte, ist zunächst festzustellen, dass sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG ergibt, dass die Kommission, wenn sie – wie im vorliegenden Fall – feststellt, dass eine Beihilfe zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats vorliegt, nicht bereits deshalb davon ausgehen muss, dass die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
182. Denn anders als bei den Beihilfen, die unter die Ausnahmen vom allgemeinen Verbot staatlicher Beihilfen gemäß Art. 87 Abs. 2 EG fallen, die nach dieser Bestimmung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar „sind“, sieht Art. 87 Abs. 3 EG vor, dass bestimmte Arten von Beihilfen, u. a. Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden „können“.
183. Im Übrigen räumt Art. 87 Abs. 3 EG der Kommission nach ständiger Rechtsprechung ein Ermessen ein, das sie nach Maßgabe wirtschaftlicher und sozialer Wertungen ausübt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind (Urteile des Gerichtshofs vom 17. September 1980, Philip Morris/Kommission, 730/79, Slg. 1980, 2671, Rn. 24, vom 24. Februar 1987, Deufil/Kommission, 310/85, Slg. 1987, 901, Rn. 18, und vom 14. Januar 1997, Spanien/Kommission, C‑169/95, Slg. 1997, I‑135, Rn. 18).
184. Der vom Kläger betonte Unterschied in der Formulierung zwischen Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG, nach dem bestimmte Beihilfen genehmigt werden können, soweit sie „die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, und Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG, der keine solche Voraussetzung vorsieht, kann also nicht bedeuten, dass die Kommission die Auswirkungen einer gemäß der letztgenannten Bestimmung genehmigten Beihilfe auf den oder die relevanten Märkte in der gesamten Union nicht untersuchen dürfte (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 6. Juli 1995, AITEC u. a./Kommission, T‑447/93 bis T‑449/93, Slg. 1995, II‑1971, Rn. 138 bis 143; vgl. entsprechend auch Urteil Spanien/Kommission, oben in Rn. 183 angeführt, Rn. 17).
185. Die Befugnis der Kommission gemäß Art. 88 Abs. 2 Unterabs. 1 EG, zu entscheiden, dass eine Beihilfe, die nicht mit dem Wortlaut von Art. 87 EG vereinbar ist, umzugestalten ist, schließt notwendig ein, dass eine Entscheidung, mit der eine Beihilfe im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG genehmigt wird, mit Bedingungen verbunden werden kann, um zu verhindern, dass die Handelsbedingungen in einem dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderlaufenden Maß beeinträchtigt werden (Urteil des Gerichts vom 13. September 1995, TWD/Kommission, T‑244/93 und T‑486/93, Slg. 1995, II‑2265, Rn. 53 bis 55).
186. Somit ist festzustellen, dass Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG die Kommission nicht daran hindert, die Genehmigung der streitigen Garantie an Bedingungen zu knüpfen.
187. Was die Frage angeht, ob mit solchen Bedingungen die Korrektur der Auswirkungen der genehmigten Beihilfe auf den Wettbewerb bezweckt werden darf, kann es mit dem Hinweis sein Bewenden haben, dass aus den Erwägungsgründen 68 und 69 der angefochtenen Entscheidung, die die Veräußerungspflicht betreffen, und aus deren Stellung im Abschnitt der angefochtenen Entscheidung über die Prüfung der Maßnahmen des endgültigen Umstrukturierungsplans, mit denen die langfristige Rentabilität der WestLB gewährleistet werden soll, hervorgeht, dass die Genehmigung der streitigen Garantie nicht an die Bedingung der Beachtung der Veräußerungspflicht geknüpft worden ist, um deren Auswirkungen auf den Wettbewerb so gering wie möglich zu halten, sondern um die Rentabilität der WestLB zu gewährleisten.
188. Folglich ist die erste Rüge zurückzuweisen.
– Zur zweiten Rüge: Die Kommission habe in der angefochtenen Entscheidung zwei Fehler begangen, nämlich die Zielrichtung von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG verkannt, indem sie die Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit dem Gemeinsamen Markt im Licht der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung geprüft habe, und die Genehmigung der streitigen Garantie jedenfalls nicht unter leichteren Voraussetzungen gewährt als gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG
189. Der Kläger macht geltend, die Kommission habe die Zielrichtung von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG verkannt, indem sie die Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit dem Gemeinsamen Markt nach Maßgabe der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung geprüft habe, obwohl sie davon ausgegangen sei, dass diese Garantie zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Deutschlands geeignet sei. Außerdem müsse die Genehmigung einer Beihilfe gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG jedenfalls unter leichteren Voraussetzungen gewährt werden als gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG.
190. Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 183) verfügt die Kommission in Bezug auf Art. 87 Abs. 3 EG nach ständiger Rechtsprechung über ein weites Ermessen. Die Nachprüfung durch den Unionsrichter muss sich daher darauf beschränken, ob die Vorschriften über das Verfahren und die Begründung eingehalten und die Tatsachen richtig ermittelt wurden und kein offensichtlicher Beurteilungsfehler oder Ermessensmissbrauch vorliegt. Der Unionsrichter darf seine wirtschaftliche Beurteilung nicht an die Stelle der Beurteilung der Kommission setzen (vgl. Urteil des Gerichts vom 11. Juli 2002, HAMSA/Kommission, T‑152/99, Slg. 2002, II‑3049, Rn. 48 und die dort angeführte Rechsprechung).
191. Im Rahmen dieses weiten Ermessens darf die Kommission die Kriterien heranziehen, die ihr am geeignetsten erscheinen, um zu prüfen, ob eine Beihilfe als vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehen werden kann, vorausgesetzt, diese Kriterien sind von Art. 3 Buchst. g EG und Art. 87 EG gedeckt, und diese Kriterien in Leitlinien präzisieren, die mit dem Vertrag in Einklang stehen. Der Erlass solcher Leitlinien durch die Kommission geschieht in Ausübung ihres Ermessens und führt nur zu einer Selbstbeschränkung dieses Ermessens, wobei der Grundsatz der Gleichbehandlung zu beachten ist. Beurteilt die Kommission eine individuelle Beihilfe anhand der von ihr zuvor erlassenen Leitlinien, so kann ihr weder eine Überschreitung noch eine Nichtausübung ihres Ermessens vorgeworfen werden. Zum einen behält sie ihre Befugnis, diese Leitlinien aufzuheben oder zu ändern, wenn die Umstände es gebieten. Zum anderen betreffen die Leitlinien einen abgegrenzten Bereich und beruhen auf dem Bestreben, eine von ihr festgelegte Politik zu verfolgen (vgl. in diesem Sinne Urteil Vlaams Gewest/Kommission, oben in Rn. 83 angeführt, Rn. 89).
192. Insoweit ist als Erstes festzustellen, dass die Kommission den Mitgliedstaaten vor der Annahme der angefochtenen Entscheidung die Leitlinien mitgeteilt hatte, die sie gemäß ihren Befugnissen aus Art. 87 EG ff. auf Beihilfen, die Finanzinstituten wegen der Finanzkrise gewährt werden, anzuwenden gedenke. Dies war u. a. Gegenstand der Mitteilung über die wegen der Finanzkrise getroffenen Maßnahmen, auf die die Kommission im 63. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung verweist.
193. Nach Rn. 10 dieser Mitteilung ist bei der Würdigung der Vereinbarkeit von wegen der Finanzkrise getroffenen Maßnahmen der Mitgliedstaaten mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG zwar nach den allgemeinen Grundsätzen der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien zu verfahren, jedoch können die „aktuellen Umstände“ die Genehmigung außergewöhnlicher Maßnahmen erlauben. Indem die Kommission diese Leitlinien in der angefochtenen Entscheidung angewandt hat, hat sie also die Selbstbeschränkung ihres Ermessens beachtet, die sie sich zuvor auferlegt hatte.
194. Als Zweites ist festzustellen, dass der Kläger nicht dargetan hat, dass die Kriterien gemäß den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung, die die Kommission zum Zeitpunkt der Annahme der angefochtenen Entscheidung für die Beurteilung der Vereinbarkeit von wegen der Finanzkrise gewährten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt für am geeignetsten gehalten hat, im Hinblick auf Art. 3 Buchst. g EG und Art. 87 EG für Beihilfen, die zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats für erforderlich erachtet werden, nicht passend wären.
195. Im Übrigen kann davon ausgegangen werden, dass diese Leitlinien grundsätzlich für die Beurteilung der Vereinbarkeit der genannten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt geeignet sind, insbesondere, wenn Beihilfeempfänger – wie im vorliegenden Fall – systemrelevante Banken sind, deren Rentabilität derart beeinträchtigt war, dass ihre Existenz bedroht war.
196. Dass eine solche Beihilfe zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats erforderlich ist, bedeutet also nicht, dass sie nicht als Beihilfe zugunsten eines Unternehmens in Schwierigkeiten im Sinne von Rn. 9 der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung angesehen werden könnte. Nach dieser Bestimmung befindet sich ein Unternehmen in Schwierigkeiten, wenn es nicht in der Lage ist, mit eigenen finanziellen Mitteln oder Fremdmitteln, die ihm von seinen Eigentümern/Anteilseignern oder Gläubigern zur Verfügung gestellt werden, Verluste aufzufangen, die das Unternehmen auf kurze oder mittlere Sicht so gut wie sicher in den wirtschaftlichen Untergang treiben werden, wenn der Staat nicht eingreift. Eine Bank, deren Rentabilität derart beeinträchtigt ist, dass ihre Existenz bedroht ist, kann grundsätzlich als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden.
197. Außerdem setzt die Einstufung einer Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar nach den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung voraus, dass der Empfänger einem die Wiederherstellung seiner langfristigen Rentabilität innerhalb einer angemessenen Frist erlaubenden Umstrukturierungsplan unterliegt und dass die Beihilfe mit Maßnahmen zur Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen flankiert wird und sich auf die für die Umstrukturierung unbedingt notwendigen Mindestkosten beschränkt (Rn. 35 bis 37, 38 bis 42 und 43 bis 45 der genannten Leitlinien). Die Kommission kann aber verlangen, dass die Genehmigung von Beihilfen, die systemrelevanten Banken wegen der Finanzkrise gewährt werden, von der Beachtung dieser Bedingungen abhängig gemacht wird, selbst wenn mit der Beihilfe eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats behoben werden soll.
198. Was zunächst das Erfordernis eines Umstrukturierungsplans angeht, der die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität solcher Banken innerhalb einer angemessenen Frist erlauben muss, hat die Kommission im Prinzip zu Recht angenommen, dass die Umstrukturierung einer systemrelevanten Bank, deren Überlebensfähigkeit nicht gesichert ist, nicht dazu beitragen kann, die von den finanziellen Schwierigkeiten dieser Bank oder des Finanzsektors insgesamt verursachten Störungen im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats dauerhaft zu beheben. Eine solche Bank könnte ihre Geschäftstätigkeit kaum normal ausüben, da die Beziehungen zu ihren Kunden, Gläubigern und Partnern durch die Ungewissheit der Fortdauer ihrer Geschäftstätigkeit und durch die Schwäche ihrer finanziellen Position negativ beeinflusst würden. In Anbetracht der Systemrelevanz der Bank könnte die Unmöglichkeit der normalen Ausübung der Geschäftstätigkeit negative Auswirkungen auf das gesamte nationale Finanzsystem haben, die auf die gesamte Wirtschaft übergreifen könnten.
199. Was das Erfordernis begleitender Maßnahmen zur Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen angeht, ist zu beachten, dass die Kommission im Rahmen der von ihr bei der Anwendung von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG durchzuführenden Beurteilung der Auswirkungen einer Beihilfe auf den oder die relevanten Märkte, insbesondere der Auswirkungen auf die Handelsbedingungen, die absehbaren Auswirkungen auf den Wettbewerb und den innergemeinschaftlichen Handel berücksichtigen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil AITEC u. a./Kommission, oben in Rn. 184 angeführt, Rn. 138 bis 143). Deshalb kann die Kommission eine Umstrukturierungsbeihilfe von der Beachtung von Bedingungen abhängig machen, mit denen die Auswirkungen dieser Beihilfe auf den Wettbewerb so weit wie möglich abgeschwächt werden sollen.
200. Was schließlich das Erfordernis der Begrenzung der Beihilfe auf die für die Umstrukturierung unbedingt notwendigen Mindestkosten angeht, ist festzustellen, dass Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG als Ausnahmevorschrift eng auszulegen ist (Urteil des Gerichtshofs vom 30. September 2003, Freistaat Sachsen u. a./Kommission, C‑57/00 P und C‑61/00 P, Slg. 2003, I‑9975, Rn. 98). Daher kann nicht angenommen werden, dass die Kommission gegen diese Bestimmung verstieße, wenn sie nur die Beihilfen genehmigt, die auf das unbedingt Notwendige beschränkt und erforderlich sind, um die Umstrukturierung des Empfängers zu gewährleisten, damit er zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben seine Geschäftstätigkeit hinreichend entfalten kann.
201. Als Drittes ist festzustellen, dass die Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung einige spezielle Kriterien für den Finanzsektor vorsehen (vgl. Rn. 6 der Mitteilung über die wegen der Finanzkrise getroffenen Maßnahmen und Fußnote zu Rn. 25 Buchst. a der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung).
202. Somit war die Kommission zum Zeitpunkt der Annahme der angefochtenen Entscheidung befugt, Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG anzuwenden und dabei die Vereinbarkeit der systemrelevanten Banken in Schwierigkeiten gewährten Umstrukturierungsbeihilfen nach Maßgabe der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung zu prüfen.
203. Bei der Frage, ob die Kommission im vorliegenden Fall die Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung anwenden durfte, ist daher zu prüfen, ob sie davon ausgehen durfte, dass die WestLB eine systemrelevante Bank in Schwierigkeiten war und dass ihr eine Umstrukturierungsbeihilfe gewährt wurde.
204. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass unstreitig ist, dass unmittelbares Ziel der streitigen Garantie war, die negativen Auswirkungen des Marktwertverlusts des 23-Mrd.-Euro-Portfolios auf die Bilanz der WestLB zu verhindern. Die Parteien weisen im Wesentlichen darauf hin, dass die WestLB ohne die streitige Garantie oder andere Unterstützungsmaßnahmen mit gleicher Wirksamkeit ernsthafte finanzielle Schwierigkeiten gehabt hätte, die geeignet gewesen wären, den kurzfristigen Fortbestand ihrer Bankgeschäftstätigkeit zu gefährden und gar zu ihrem Verschwinden zu führen. Daher konnte di e Kommission, ohne einen Fehler zu begehen, davon ausgehen, dass es sich bei der WestLB um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne von Rn. 9 der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung handelte, was sie bereits in den Erwägungsgründen 44 und 45 der vorläufigen Entscheidung festgestellt hatte und was im Übrigen weder von der Bundesrepublik Deutschland noch von der Klägerin bestritten worden ist.
205. Entgegen dem Vorbringen des Klägers in der mündlichen Verhandlung bedeutet der Umstand, dass die streitige Garantie von einem Eigentümer der WestLB gewährt worden ist, nicht, dass diese Bank nicht als Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne von Rn. 9 der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung angesehen werden könnte.
206. Folgte man der Auffassung des Klägers, könnte ein Großteil der öffentlichen Unternehmen nämlich nie als Unternehmen in Schwierigkeiten eingestuft werden. Ziel von Rn. 9 der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung ist aber offensichtlich nicht, öffentliche Unternehmen von ihrem Anwendungsbereich auszuschließen, sondern Unternehmen, die ohne die Gewährung einer staatlichen Beihilfe ihren Fortbestand nicht gewährleisten können (Unternehmen in Schwierigkeiten), von solchen zu unterscheiden, für die eine staatliche Beihilfe nicht unerlässlich ist.
207. Mithin ist der Umstand, dass die streitige Garantie von einem Eigentümer der WestLB gewährt worden ist, für die Frage, ob diese Bank als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden kann, völlig unerheblich. Insoweit kommt es allein darauf an, ob die Bank ihre wirtschaftlichen Schwierigkeiten ohne eine öffentliche Unterstützung, die als staatliche Beihilfe eingestuft werden kann, hätte überwinden können – eine Frage, die vom Kläger nicht aufgeworfen worden ist.
208. Außerdem hat der Kläger selbst darauf hingewiesen, dass die WestLB für die deutsche Wirtschaft systemrelevant war.
209. Schließlich hat er der Einstufung der Errichtung der Abwicklungsanstalt als Umstrukturierung der WestLB bzw. der Einstufung der streitigen Garantie als Umstrukturierungsbeihilfe nicht widersprochen.
210. Die Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit dem Gemeinsamen Markt konnte daher nach Maßgabe der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung erfolgen.
211. Das Vorbringen des Klägers ist daher, soweit es dahin zu verstehen ist, dass er geltend macht, dass die Kommission einen Rechtsfehler begangen hat, indem sie die Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit dem Gemeinsamen Markt nach Maßgabe der genannten Leitlinien geprüft hat, zurückzuweisen.
212. Jedenfalls macht die Kommission zu Recht geltend, dass sie sich in der angefochtenen Entscheidung nicht auf eine Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit dem Gemeinsamen Markt nach Maßgabe der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung beschränkt hat. Aus den Erwägungsgründen 63 und 76 bis 79 der angefochtenen Entscheidung geht hervor, dass die Kommission von der WestLB nicht die Leistung eines Eigenbeitrags in Höhe von 50 % der Umstrukturierungskosten verlangt hat, obwohl ein solcher Mindestbeitrag in Rn. 44 der Leitlinien für die Umstrukturierung großer Unternehmen grundsätzlich vorgesehen war. Die Kommission hat ausgeführt, dass diese Eigenbetragszielvorgabe bei der WestLB wegen ihrer Außenfinanzierung kaum zu erfüllen sein dürfte. Sie hat ferner festgestellt, dass es während der Systemkrise auf den Finanzmärkten unangebracht sein könnte, von der WestLB einen genau quantifizierten Eigenbeitrag zu verlangen.
213. Die Entscheidung der Kommission, die Gewährung der streitigen Garantie zugunsten der WestLB gemäß der Ausnahme von dem Verbot staatlicher Beihilfen gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG zu genehmigen führt also, anders als der Kläger behauptet, dazu, dass für die Genehmigung in bestimmten Punkten leichtere Voraussetzungen gelten als normalerweise von den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung vorgesehen.
214. Auch die zweite Rüge ist daher zurückzuweisen.
215. Somit ist der vorliegende Teil des Klagegrundes zurückzuweisen.
Zum zweiten, hilfsweise geltend gemachten Teil des Klagegrundes: Die Kommission habe in der angefochtenen Entscheidung zu Unrecht härtere Bedingungen auferlegt als sie nach den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung in Verbindung mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG auferlegt werden könnten
216. Der Kläger macht geltend, die angefochtene Entscheidung sei selbst dann für nichtig zu erklären, wenn man von einer Zweckidentität der Ausnahmen von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b und c EG ausgehe, da die Kommission in der angefochtenen Entscheidung härtere Bedingungen auferlegt habe als sie nach den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung hätten auferlegt werden können. Der Kläger legt eine Tabelle mit einem Vergleich bestimmter Entscheidungen der Kommission über Beihilfen zugunsten mehrerer Banken vor und nach der Finanzkrise vor. Aus dieser Tabelle gehe hervor, dass die Genehmigung der Beihilfen zur Behebung einer Störung im Wirtschaftsleben an wesentlich härtere Bedingungen geknüpft worden sei als die Genehmigung von Beihilfen zur Verhinderung von Insolvenzen in einem gesunden wirtschaftlichen Umfeld. In keinem der in dieser Tabelle aufgeführten Fälle, mit Ausnahme des der WestLB, habe die Kommission eine Änderung der Eigentümerstruktur des Beihilfeempfängers verlangt.
217. Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
218. In der vom Kläger vorgelegten Vergleichstabelle ist erstens für jede der angeführten Entscheidungen die Reduzierung der Bilanzsumme des Empfängers der betreffenden Beihilfe angegeben, von der die Kommission die Genehmigung der Beihilfe abhängig gemacht hat. Bestimmte Entscheidungen sollen nach Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG, andere nach Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG ergangen sein, und die Kommission soll in allen Fällen die Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung angewandt haben, was sie auch nicht bestreitet.
219. Wie die Kommission zu Recht geltend macht, lassen sich anhand der Tabelle aber weder der tatsächliche und rechtliche Rahmen der Gewährung der Beihilfen noch die Überlegungen beurteilen, die die Kommission in jedem einzelnen Fall angestellt hat. Anhand der Tabelle lässt sich auch nicht beurteilen, ob die anderen Bedingungen, an die die Kommission die Genehmigung jeweils geknüpft hat, strenger oder weniger streng waren und welche Ausnahmen von den Grundsätzen der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung die Kommission zugelassen hat. So geht aus den in der Tabelle enthaltenen Angaben z. B. nicht hervor, dass die Kommission von der WestLB keinen Eigenbeitrag von mindestens 50 % der Umstrukturierungskosten verlangt hat, obwohl dies bei der Beurteilung der Frage, ob die Bedingungen, an die die Kommission die Genehmigung der streitigen Garantie geknüpft hat, strenger oder weniger streng waren, zu berücksichtigen ist. Im vorliegenden Fall ist die Bedeutung der Schlüsse, die der Kläger aus der Tabelle gezogen hat, also zu relativieren.
220. Was zweitens die Veräußerungspflicht angeht, legt der Kläger in keiner Weise dar, inwiefern diese Bedingung strenger sein sollte als diejenigen, die nach den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung in Verbindung mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG auferlegt werden können.
221. Jedenfalls hängen Art und Bedeutung der Bedingungen, an die eine Entscheidung zur Gewährleistung der langfristigen Rentabilität des Empfängers geknüpft werden kann, notwendigerweise von der wirtschaftlichen Situation des relevanten Marktes oder der relevanten Märkte und den wirtschaftlichen Schwierigkeiten des Beihilfeempfängers ab.
222. Wird die Beihilfe einer Bank im Rahmen einer schweren Finanzkrise gewährt, können die Bedingungen, wie die Kommission zu Recht geltend macht, in bestimmter Hinsicht aber durchaus strenger sein. Im Kontext eines stark destabilisierten Marktes kann es eher erforderlich sein, die Struktur und das Risikoprofil eines Unternehmens in Schwierigkeiten zu reduzieren, um dessen Fortbestand zu gewährleisten, wozu es durchaus erforderlich sein kann, eine Änderung der Eigentümerstruktur zu verlangen.
223. Dieser Teil des Klagegrundes ist also zurückzuweisen.
224. Mithin ist der dritte Klagegrund in vollem Umfang zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 EG und die Begründungspflicht, soweit die Kommission die Auswirkungen der streitigen Garantie auf den Wettbewerb nicht nachgewiesen und nicht ausreichend begründet habe, inwiefern die Garantie zu einer Wettbewerbsverzerrung führe
225. Der Kläger macht geltend, die Kommission habe in der angefochtenen Entscheidung die Auswirkungen der streitigen Garantie auf den Wettbewerb nicht nachgewiesen und nicht ausreichend begründet, dass die Garantie zu einer Wettbewerbsverzerrung führe. Die Kommission habe daher gegen Art. 87 Abs. 1 EG und die Begründungspflicht verstoßen.
226. In diesem Zusammenhang ist bereits in diesem Stadium das vom Kläger im Rahmen des achten Klagegrundes vorgebrachte Argument zu prüfen, wonach „die Begründung der angefochtenen Entscheidung unzureichend [ist], weil nicht erläutert wird, ob und welche Wettbewerbsverzerrungen in einem von Marktversagen und staatlichen Unterstützungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten in Höhe von 3 000 Mrd. EUR gekennzeichneten Finanzsektor von der [streitigen] Garantie … ausgehe“.
227. Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
228. Art. 87 Abs. 1 EG verbietet Beihilfen, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Wie die Kommission aber zu Recht geltend macht, ist sie im Rahmen ihrer Beurteilung dieser beiden Voraussetzungen nicht zum Nachweis einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung verpflichtet, sondern hat nur zu prüfen, ob die Beihilfen geeignet sind, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen (Urteil des Gerichtshofs vom 15. Dezember 2005, Italien/Kommission, C‑66/02, Slg. 2005, I‑10901, Rn. 111).
229. Dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung das Vorliegen von durch die streitige Beihilfe hervorgerufenen Wettbewerbsverzerrungen nicht nachgewiesen hat, kann also weder einen Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 EG noch einen Verstoß gegen die Begründungspflicht darstellen. Es kommt lediglich darauf an, ob die Kommission in der angefochtenen Entscheidung begründet hat, warum die streitige Garantie geeignet war, eine Wettbewerbsverzerrung hervorzurufen, und gegebenenfalls, ob dem Kläger der Nachweis gelungen ist, dass die Begründung insofern unzutreffend war.
230. Zunächst ist die erste dieser beiden Fragen zu prüfen, die die Begründung betrifft, dann die zweite, die Begründetheit betreffende.
Zur Begründung der angefochtenen Entscheidung hinsichtlich der Auswirkungen der streitigen Beihilfe auf den Wettbewerb
231. Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Art. 253 EG vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Unionsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 253 EG genügt, nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand ihres Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (Urteile des Gerichtshofs vom 2. April 1998, Kommission/Sytraval und Brink’s France, C‑367/95 P, Slg. 1998, I‑1719, Rn. 63, vom 30. September 2003, Deutschland/Kommission, C‑301/96, Slg. 2003, I‑9919, Rn. 87, und vom 22. Juni 2004, Portugal/Kommission, C‑42/01, Slg. 2004, I‑6079, Rn. 66).
232. Auf die Qualifizierung einer Beihilfemaßnahme angewandt, verlangt der in der vorstehenden Randnummer genannte Grundsatz, dass die Gründe angeführt werden, aus denen die betreffende Maßnahme nach Ansicht der Kommission in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG fällt. Dabei hat die Kommission auch in den Fällen, in denen sich aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergibt, dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, zumindest diese Umstände in der Begründung ihrer Entscheidung anzugeben (Urteile des Gerichtshofs vom 7. Juni 1988, Griechenland/Kommission, 57/86, Slg. 1988, 2855, Rn. 15, vom 24. Oktober 1996, Deutschland u. a./Kommission, C‑329/93, C‑62/95 und C‑63/95, Slg. 1996, I‑5151, Rn. 52, und vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, C‑156/98, Slg. 2000, I‑6857, Rn. 98).
233. Wird eine Entscheidung im Bereich der staatlichen Beihilfen aber in einem der betreffenden Regierung wohlbekannten Kontext erlassen und setzt sie eine ständige Entscheidungspraxis, insbesondere in Bezug auf die betreffende Regierung, fort, kann sie summarisch begründet werden (vgl. Beschluss des Gerichtshofs vom 21. Januar 2010, Iride und Iride Energia/Kommission, C‑150/09 P, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
234. Speziell zu der Frage, ob die streitige Garantie geeignet war, den Wettbewerb zu verfälschen, enthält die angefochtene Entscheidung keine Begründung. Die Kommission hat im 52. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung ausgeführt:
„Es ist festzustellen, dass es sich bei [der streitigen Garantie] um eine Fortsetzung der von den Eigentümern gewährten Rettungsbeihilfe handelt. Wie bereits in der [vorläufigen] Entscheidung … festgestellt, handelt es sich bei [der streitigen Garantie] um eine staatliche Beihilfe. Dies wird von [der Bundesrepublik] Deutschland nicht in Abrede gestellt.“
235. Die Begründung der angefochtenen Entscheidung verweist hinsichtlich der Einstufung der streitigen Garantie als Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG und somit zwangsläufig zu der Frage, ob diese Garantie geeignet war, den Wettbewerb zu verfälschen, also in vollem Umfang auf die in der vorläufigen Entscheidung enthaltene Begründung, was der Kläger selbst einräumt.
236. Zunächst ist also zu prüfen, ob sich die Kommission auf einen Verweis auf die in der vorläufigen Entscheidung gegebene Begründung beschränken durfte.
237. Insoweit ist festzustellen, dass der Gerichtshof in dem Beschluss Iride und Iride Energia/Kommission (oben in Rn. 233 angeführt) geprüft hat, ob die Begründung einer Entscheidung (im Folgenden: Iride-Entscheidung) ausreichend war, in der die Kommission im Hinblick auf die Einstufung einer Maßnahme als staatliche Beihilfe lediglich ausgeführt hatte, dass sie „festgestellt [hat], dass die zu würdigende Maßnahme als staatliche Beihilfe anzusehen ist“ (vgl. Beschluss Iride und Iride Energia/Kommission, oben in Rn. 233 angeführt, in Verbindung mit dem Urteil des Gerichts vom 11. Februar 2009, Iride und Iride Energia/Kommission, T‑25/07, Slg. 2009, II‑245, Rn. 67, auf das im Rechtsmittelverfahren der genannte Beschluss ergangen ist).
238. Der Gerichtshof hat diese Begründung aus zweierlei Gründen für ausreichend erachtet. Zum einen habe die betreffende Regierung die betreffende Maßnahme in ihrer Anmeldung selbst als staatliche Beihilfe eingestuft. Zum anderen habe zum rechtlichen und tatsächlichen Rahmen der Iride-Entscheidung eine ausreichend begründete Entscheidung über eine staatliche Beihilfe zugunsten eines anderen Empfängers (im Folgenden: ENEL-Entscheidung) gehört, die in einem konnexen und hinreichend vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Rahmen ergangen sei (Beschluss Iride und Iride Energia/Kommission, oben in Rn. 233 angeführt, Rn. 24 und 26).
239. Die beiden Umstände, auf die der Gerichtshof in dem Beschluss Iride und Iride Energia/Kommission (oben in Rn. 233 angeführt) bei der Feststellung der ausreichenden Begründung der Iride-Entscheidung abgestellt hat, liegen im Wesentlichen auch im vorliegenden Fall vor.
240. Zum einen hat die Bundesrepublik Deutschland, als sie der Kommission am 11. April 2008 eine ergänzende Anmeldung zur Abwicklungsanstalt übermittelte und um die vorläufige Genehmigung für die Gründung dieser Anstalt bat, eingeräumt, dass diese eine staatliche Beihilfe zugunsten der WestLB beinhalte (Erwägungsgründe 4 und 25 der vorläufigen Entscheidung). Aus den Akten geht aber nicht hervor, dass die Bundesrepublik Deutschland die vorläufige Entscheidung in der Folge insoweit angefochten hätte, als die streitige Beihilfe darin als staatliche Beihilfe eingestuft worden ist.
241. Zum anderen betreffen die angefochtene und die vorläufige Entscheidung dieselbe staatliche Maßnahme (streitige Garantie), denselben Begünstigten (WestLB) und dasselbe Ziel (zu verhindern, dass die WestLB wegen des Verlust des Wertes des 23-Mrd.-Euro-Portfolios im Rahmen der Finanzkrise zur Einstellung ihres Geschäftsbetriebs gezwungen wird). Die beiden Entscheidungen sind also in einem konnexen und hinreichend vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Rahmen ergangen.
242. Im Übrigen sind zwischen dem Erlass der ENEL-Entscheidung (1. Dezember 2004) und dem Erlass der Iride-Entscheidung (8. November 2006) 23 Monate vergangen, zwischen dem Erlass der vorläufigen Entscheidung (30. April 2008) und dem Erlass der angefochtenen Entscheidung (12. Mai 2009) hingegen nur zwölf Monate und zwölf Tage.
243. Somit ist festzustellen, dass sich die Kommission in der angefochtenen Entscheidung auf einen Verweis auf die von ihr in der vorläufigen Entscheidung vorgenommene Einstufung als staatliche Beihilfe beschränken konnte.
244. Sodann ist zu prüfen, ob die vorläufige Entscheidung insoweit hinreichend begründet ist.
245. Die entsprechende Begründung findet sich im 30. Erwägungsgrund der vorläufigen Entscheidung, wo es heißt:
„[D]ie Kommission [nimmt] zur Kenntnis, dass die WestLB grenzüberschreitend und international tätig ist, so dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil den Wettbewerb im Bankensektor beeinträchtigen und sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken würde (Entscheidung der Kommission in der Rs. C50/2006 vom 27.6.2007 BAWAG, noch nicht veröffentlicht, Erwägungsgrund 127).“
246. Die Begründung der vorläufigen Entscheidung ist zu ergänzen durch die in der Entscheidung der Kommission vom 27. Juni 2007 über die Staatliche Beihilfe C 50/2006 (ex NN 68/2006, CP 102/2006), die Österreich zugunsten der BAWAG-PSK gewährt hat (ABl. 2008, L 83, S. 7, im Folgenden: BAWAG-PSK-Entscheidung), enthaltene, auf die die Kommission verweist. Wie die Kommission in ihrer Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichts mitgeteilt hat, ist ihr im 30. Erwägungsgrund der vorläufigen Entscheidung beim Verweis auf den 127. Erwägungsgrund der BAWAG-PSK-Entscheidung, der nicht die Frage betrifft, ob die betreffende Beihilfe geeignet war, eine Wettbewerbsverzerrung hervorzurufen, ein Schreibfehler unterlaufen. Diese Frage wird in Wirklichkeit in den Erwägungsgründen 121 bis 125 der BAWAG-PSK-Entscheidung geprüft, die lauten:
„(121)	Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag verbietet Beihilfen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.
(122)	Die Kommission muss im Rahmen ihrer rechtlichen Würdigung nicht eine tatsächliche Auswirkung von Beihilfen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und eine tatsächliche Wettbewerbsverfälschung nachweisen, sondern lediglich, ob Beihilfen geeignet sind, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen. Stärkt die Beihilfe eines Mitgliedstaats die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muss deren Wettbewerbsfähigkeit als durch die Beihilfe beeinträchtigt angesehen werden.
(123)	Die Kommission erinnert daran, dass der Bankensektor seit vielen Jahren für den Wettbewerb geöffnet ist. Der Wettbewerb, der unter Umständen bereits aufgrund des im EG-Vertrag vorgesehenen freien Kapitalverkehrs bestand, hat sich durch fortschreitende Liberalisierung verbessert.
(124)	Die BAWAG-PSK verfügt über Zweigstellen bzw. Tochtergesellschaften in verschiedenen Mitgliedstaaten … Umgekehrt sind auch Banken aus anderen Mitgliedstaaten in Österreich tätig …
(125)	Schließlich findet im Bankensektor Handel zwischen Mitgliedstaaten statt. Die Bürgschaft stärkt die BAWAG-PSK gegenüber anderen Bankunternehmen, mit denen sie im innergemeinschaftlichen Handel im Wettbewerb steht. Die Bürgschaft ist daher geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen.“
247. Demnach ist die Kommission in der vorläufigen Entscheidung davon ausgegangen, dass die streitige Garantie geeignet sei, den Wettbewerb im Bankensektor zu beeinträchtigen, erstens, weil dieser für den Wettbewerb geöffnet sei, zweitens, weil die streitige Garantie die Position der WestLB auf den Märkten, auf denen sie tätig sei, gegenüber der Position der Banken, die keine Beihilfen erhalten hätten, stärke, und drittens, weil die WestLB grenzüberschreitend und international tätig sei.
248. Es ist anhand des Kontexts der vorläufigen Entscheidung und sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet zu prüfen, ob diese Begründung den Anforderungen der Rechtsprechung entspricht.
249. Als Erstes hat der Unionsrichter entschieden, dass bei staatlichen Beihilfen die jeweiligen Voraussetzungen für eine Auswirkung auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und eine Verzerrung des Wettbewerbs im Allgemeinen untrennbar miteinander verbunden sind und dass, wenn eine Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel verstärkt, dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden muss (vgl. Urteil des Gerichts vom 15. Juni 2000, Alzetta u. a./Kommission, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 bis T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 bis T‑6/98 und T‑23/98, Slg. 2000, II‑2319, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).
250. Es ist aber unstreitig und offensichtlich, dass die WestLB auf dem Markt mehrerer Mitgliedstaaten präsent ist und auf dem deutschen Markt dem – tatsächlichen oder potenziellen – Wettbewerb mehrerer Banken mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten ausgesetzt ist.
251. Als Zweites ist der Bankensektor, wie die Kommission im 123. Erwägungsgrund der BAWAG-PSK-Entscheidung ausgeführt hat, auf Gemeinschaftsebene in erheblichem Umfang liberalisiert worden. Nach der Rechtsprechung verschärft dies den Wettbewerb, der bereits aufgrund des im Vertrag vorgesehenen freien Kapitalverkehrs möglich war, was dazu führt, dass die Beihilfen den Wettbewerb tatsächlich oder pozentiell beeinflussen oder sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken (Urteil des Gerichtshofs vom 10. Januar 2006, Cassa di Risparmio di Firenze u. a., C‑222/04, Slg. 2006, I‑289, Rn. 142 und 145).
252. Schließlich ist als Drittes festzustellen, dass das Ausscheiden leistungsschwacher Unternehmen, wie die Kommission in Rn. 4 der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung ausgeführt hat, ein normaler Vorgang am Markt ist und die Umstrukturierungsbeihilfen zu den Beihilfearten zählen, die den Wettbewerb am stärksten verzerren, so dass das für sie nach dem EG-Vertrag geltende allgemeine Verbot bei diesen Beihilfen die Regel bleiben sollte und Ausnahmen nur begrenzt zugelassen werden sollten.
253. Ist eine Beihilfe für das Überleben eines Unternehmens, das sonst vom Markt verschwinden würde, unerlässlich, führt die Gewährung der Beihilfe im Prinzip zwangsläufig zu einer Wettbewerbsverzerrung, da sie eine Aufteilung der Marktanteile dieses Unternehmens unter dessen Wettbewerbern verhindert.
254. Bei einer Entscheidung, mit der eine Umstrukturierungsbeihilfe zugunsten eines Unternehmens als staatliche Beihilfe eingestuft wird, das – wie die WestLB – in erheblichem Umfang grenzüberschreitend und in einem in der Union liberalisierten Sektor wie dem Bankensektor tätig ist und hätte vom Markt verschwinden können, wenn die Beihilfe nicht gewährt worden wäre, kann die Begründung daher besonders knapp ausfallen.
255. Somit ist die in der vorläufigen Entscheidung zu der Frage, ob die streitige Garantie den Wettbewerb beeinträchtigen konnte, gegebene Begründung, als ausreichend anzusehen.
Zur Richtigkeit der Begründung der angefochtenen Entscheidung hinsichtlich der Auswirkungen der streitigen Garantie auf den Wettbewerb
256. Der Kläger zieht die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung hinsichtlich der Frage, ob die streitige Entscheidung den Wettbewerb beschränken konnte, mit zwei Argumenten in Zweifel: Erstens hätte die Kommission die tatsächliche Situation des Marktes zum Zeitpunkt der Annahme der angefochtenen Entscheidung untersuchen müssen, um zu überprüfen, ob die in der vorläufigen Entscheidung als staatliche Beihilfe eingestufte streitige Garantie nach wie vor so eingestuft werden könne; zweitens könnten die Beihilfen zugunsten des Finanzsektors, die ab 2008 gewährt worden seien, den Wettbewerb nicht verfälschen.
– Zum ersten Argument: Die Kommission hätte die tatsächliche Situation des Marktes zum Zeitpunkt der Annahme der angefochtenen Entscheidung untersuchen müssen
257. Der Kläger macht geltend, die Kommission hätte sich hinsichtlich der Frage, ob die streitige Garantie geeignet gewesen sei, zu einer Wettbewerbsverzerrung zu führen, nicht auf einen Verweis auf die vorläufige Entscheidung beschränken dürfen. Nehme die Kommission eine Entscheidung an, mit der festgestellt werde, dass eine Maßnahme in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG falle, sei sie stets verpflichtet, die tatsächliche Situation des Marktes zum Zeitpunkt der Annahme der Entscheidung zu untersuchen. Gerade im vorliegenden Fall sei die Kommission hierzu verpflichtet gewesen. Zwischen der Annahme der vorläufigen Entscheidung und der Annahme der angefochtenen Entscheidung habe sich die Finanzkrise zu einer der schwersten seit einem Jahrhundert verschärft, was die Kommission dazu veranlasst habe, die Gewährung von Beihilfen zugunsten des Finanzsektors in Höhe von etwa 3 000 Mrd. Euro zu genehmigen. Es sei fraglich, ob in diesem Sektor zum Zeitpunkt der Annahme der angefochtenen Entscheidung überhaupt noch Wettbewerb stattgefunden habe, der habe verfälscht werden können. Im Übrigen könne eine Beihilfe von 5 Mrd. Euro, d. h. 0,167 % aller von der Kommission wegen der Finanzkrise bis zur Annahme der angefochtenen Entscheidung genehmigten Beihilfen, auf Dauer kaum eine spürbare Verzerrung des Wettbewerbs bewirken. Außerdem betreffe die vorläufige Entscheidung eine vorübergehende Rettungsmaßnahme, die angefochtene Entscheidung hingegen eine dauerhafte Umstrukturierungsmaßnahme.
258. Die Frage, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, ist im Prinzip aufgrund objektiver Gegebenheiten zu beantworten, für deren Beurteilung der Zeitpunkt maßgeblich ist, zu dem die Kommission ihre Entscheidung trifft, so dass sich die Kontrolle des Unionsrichters auf die von der Kommission zu diesem Zeitpunkt vorgenommene Beurteilung der Lage richtet (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 11. Dezember 2008, Kommission/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Slg. 2008, I‑9465, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
259. Hat die Kommission eine Maßnahme in einer nicht angefochtenen Entscheidung jedoch bereits als staatliche Beihilfe eingestuft – wie im vorliegenden Fall die streitige Garantie in der vorläufigen Entscheidung –, muss sie bei einer neuen Entscheidung, in der dieselbe Maßnahme nach wie vor als staatliche Beihilfe eingestuft wird, sofern die beiden Entscheidungen in einem konnexen und hinreichend vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Rahmen ergehen, nicht unbedingt eine neue Prüfung der Wettbewerbssituation zum Zeitpunkt der Annahme der neuen Entscheidung vornehmen.
260. Der Kläger hat aber nicht dargetan, dass sich die Umstände zwischen der Annahme der vorläufigen Entscheidung und der Annahme der angefochtenen Entscheidung geändert hätten, so dass die Kommission zu einer neuen Prüfung der potenziellen Auswirkungen der streitigen Garantie auf den Wettbewerb verpflichtet gewesen wäre.
261. Erstens war die Kommission durch eine etwaige Verschärfung der Finanzkrise zwischen der Annahme der vorläufigen Entscheidung (30. April 2008) und der angefochtenen Entscheidung (12. Mai 2009) und die Genehmigungen, die sie in diesem Zeitraum für eine Reihe von staatlichen Beihilfen zugunsten des Finanzsektors mit einem hohen Gesamtvolumen erteilt hatte, nicht daran gehindert, eine zugunsten einer Bank in Schwierigkeiten getroffene Maßnahme ohne neue Analyse der Wettbewerbssituation in diesem Sektor weiter als staatliche Beihilfe einzustufen.
262. Zum einen ist der Finanzsektor auf Gemeinschaftsebene in erheblichem Umfang liberalisiert worden, was den Wettbewerb, der bereits aufgrund des im Vertrag vorgesehenen freien Kapitalverkehrs möglich war, verschärft hat (Urteil Cassa di Risparmio di Firenze u. a., oben in Rn. 251 angeführt, Rn. 145). Der Kläger kann aber nicht behaupten, dass die etwaige Verschärfung der Finanzkrise und die Genehmigung der in der vorstehenden Randnummer genannten Beihilfen diesen verschärften Wettbewerb derart beseitigt hätten, dass die streitige Garantie ihn nicht mehr beeinträchtigen kann.
263. Jedenfalls ist davon auszugehen, dass die Gewährung einer staatlichen Beihilfe in Höhe von 5 Mrd. Euro, die es einer Großbank in Schwierigkeiten ermöglicht, ihre Geschäfte weiterzuführen und somit ihre bedeutenden Marktanteile nicht an die Wettbewerber zu verlieren, grundsätzlich geeignet ist, den bestehenden Wettbewerb zu beeinträchtigen, auch wenn dieser besonders geschwächt ist.
264. Zum anderen tritt der Kläger nicht dem Vorbringen der Kommission entgegen, dass zum Zeitpunkt der Annahme der angefochtenen Entscheidung zahlreiche Banken in den Mitgliedstaaten, auch deutsche Landesbanken, die mit der WestLB vergleichbar waren, nicht in den Genuss staatlicher Beihilfen gekommen waren. Wie die Kommission zu Recht geltend macht, wurde der Wettbewerb zwischen den letztgenannten Banken und der WestLB durch die Gewährung der streitigen Beihilfe beeinträchtigt, auch wenn zum Zeitpunkt der Annahme der angefochtenen Entscheidung auch andere Banken in erheblichem Umfang durch die öffentliche Hand unterstützt wurden.
265. Im Übrigen hat der Umstand, dass Wettbewerber des Begünstigten einer Maßnahme staatliche Beihilfen erhalten haben, keine Auswirkung auf deren Einstufung als staatliche Beihilfe (Urteil Vlaams Gewest/Kommission, oben in Rn. 83 angeführt, Rn. 54).
266. Zweitens stellt der Umstand, dass die streitige Garantie, die bei der Annahme der vorläufigen Entscheidung als umkehrbare vorübergehende Maßnahme gedacht war, bei der Annahme der angefochtenen Entscheidung zu einer Maßnahme mit Dauerwirkungen geworden ist, keine Änderung der Umstände dar, die die Kommission daran hindern könnte, in dieser Entscheidung auf die in der vorläufigen Entscheidung vorgenommene Einstufung zu verweisen. Vielmehr konnte die Kommission, wie sie zu Recht geltend macht, davon ausgehen, dass eine als staatliche Beihilfe eingestufte und damit potenziell wettbewerbsverzerrende Maßnahme, deren Anwendung zeitlich begrenzt war, ohne diese zeitliche Begrenzung erst recht als staatliche Beihilfe einzustufen war.
267. Somit ist festzustellen, dass der Umstand, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung nicht geprüft hat, ob die streitige Garantie geeignet war, zu einer Wettbewerbsverzerrung zu führen, sondern auf die von ihr insoweit in der vorläufigen Entscheidung durchgeführte Prüfung verwiesen hat, keinen Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 EG darstellt. Das vorliegende Argument ist folglich zurückzuweisen.
– Zum zweiten Argument: Die Beihilfen zugunsten des Finanzsektors, die ab 2008 gewährt worden seien, könnten den Wettbewerb nicht verfälschen
268. Der Kläger macht geltend, die Beihilfen, die seit 2008 zugunsten des Finanzsektors gewährt würden, dienten dazu, einen Zusammenbruch dieses Sektors zu verhindern, und könnten demnach den Wettbewerb nicht verfälschen.
269. Insofern kann es mit der Feststellung sein Bewenden haben, dass es sich bei der von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung geprüften Beihilfe um eine einer einzigen Bank, der WestLB, gewährte Einzelbeihilfe handelt, und nicht um eine Beihilfe, die dem deutschen oder europäischen Finanzsektor insgesamt gewährt worden wäre. Zwar ist nicht auszuschließen, dass das Überleben der WestLB auch positive wirtschaftliche Auswirkungen auf Institute haben kann, die nicht in den Genuss staatlicher Stützungsmaßnahmen gekommen sind. Jedoch befindet sich die WestLB gegenüber solchen Instituten zwangsläufig in einer stärkeren Wettbewerbsstellung, als wenn sie ihren Geschäftsbetrieb hätte einstellen müssen.
270. Dem Argument des Klägers kann also nicht gefolgt werden.
271. Somit ist festzustellen, dass die Begründung der angefochtenen Entscheidung hinsichtlich der Frage, ob die streitige Entscheidung zu einer Wettbewerbsverzerrung führen konnte, ausreichend ist und dem Kläger nicht der Nachweis gelungen ist, dass die von der Kommission gegebene Begründung fehlerhaft wäre.
272. Der zweite Klagegrund ist also zurückzuweisen.
Zum achten Klagegrund: Verletzung der Begründungspflicht
Vorbemerkungen
273. Zunächst ist festzustellen, dass das Vorbringen des Klägers, die angefochtene Entscheidung sei nicht ausreichend begründet, weil sie nicht die Feststellung enthalte, dass die streitige Entscheidung zu Wettbewerbsverzerrungen führen könne, und die Art der Wettbewerbsverzerrungen nicht angegeben sei, bereits im Rahmen des zweiten Klagegrundes geprüft worden ist.
274. Der Kläger macht ferner geltend, die angefochtene Entscheidung sei hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit der streitigen Garantie mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG nicht ausreichend begründet. Anhand der Begründung der angefochtenen Entscheidung sei nicht nachvollziehbar, inwieweit die Bedingungen in deren Anhang zur Erreichung des von der genannten Bestimmung festgelegten Ziels erforderlich und verhältnismäßig seien. Die Begründung hätte insoweit aber erstens wegen des Kontexts der Finanzkrise, zweitens wegen der Reichweite der in der angefochtenen Entscheidung auferlegten Bedingungen und drittens, weil sie „erheblich über frühere Entscheidungen hinausgeht“, besonders detailliert ausfallen müssen.
275. Hierzu ist festzustellen, dass die Begründetheit des Vorbringens des Klägers, da die Klage nur insoweit zulässig ist, als sie die Aufnahme der Bedingungen über die Veräußerungspflicht in den Anhang der angefochtenen Entscheidung betrifft, nur im Hinblick auf die sich auf diese Bedingungen beziehende Begründung geprüft werden kann.
276. Der Kläger macht insoweit geltend, die angefochtene Entscheidung hätte eine eingehendere Begründung zur Erforderlichkeit der Veräußerungspflicht enthalten müssen, zumal in anderen „aktuellen Verfahren“ keine vergleichbare Verpflichtung auferlegt worden sei. Die entsprechende Begründung im 69. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung, wonach die Sparkassen und das Land Nordrhein-Westfalen manchmal entgegengesetzte Interessen verfolgten, sei nicht ausreichend. Es sei im Übrigen nichts Ungewöhnliches, dass die Interessen der Anteilseigner einer Aktiengesellschaft manchmal entgegengesetzt seien. Schließlich macht der Kläger geltend, die Begründung der angefochtenen Entscheidung könne durch Ausführungen, die die Kommission lediglich vor dem Gericht gemacht habe, nicht vervollständigt werden.
277. Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
278. Die Kommission hat in der angefochtenen Entscheidung festgestellt, dass es sich bei der streitigen Garantie um eine Umstrukturierungsbeihilfe zugunsten eines Unternehmens in Schwierigkeiten handele. Wie in Rn. 210 des vorliegenden Urteils ausgeführt, konnte sie die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt deshalb nach Maßgabe der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung prüfen.
279. Nach diesen Leitlinien stützt sich eine Umstrukturierung auf einen realistischen, kohärenten und weitreichenden Plan zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität eines Unternehmens (Rn. 17). Eine Einzelumstrukturierungsbeihilfe kann nur gewährt werden, wenn sie von der Durchführung eines Umstrukturierungsplans abhängig gemacht wird, der zuvor von der Kommission gebilligt werden muss (Rn. 34).
280. Der Beihilfeempfänger muss den Umstrukturierungsplan vollständig durchführen und alle in der Genehmigung festgelegten Bedingungen und Auflagen erfüllen; jede Nichteinhaltung des Plans oder der sonstigen Bedingungen und Auflagen wird als missbräuchliche Verwendung der Beihilfe betrachtet (Rn. 47).
281. Die Rn. 35 bis 37 der genannten Leitlinien enthalten Bestimmungen über die Vorlage des Umstrukturierungsplans bei der Kommission und den Inhalt dieses Plans. Erstens muss der Plan alle erforderlichen Angaben enthalten, u. a. eine Marktstudie und eine Beschreibung der Umstände, die zu den Schwierigkeiten des Unternehmens geführt haben, damit die vorgeschlagenen Maßnahmen beurteilt werden können. Zweitens muss sich der betreffende Mitgliedstaat für den Plan verbürgen. Drittens muss der Plan die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Unternehmens innerhalb einer angemessenen Frist auf der Grundlage realistischer Annahmen erlauben, so dass es nach Abschluss der Umstrukturierung alle seine Kosten aus eigener Kraft decken kann. Viertens müssen, wenn die Schwierigkeiten des Unternehmens auf ein unzulängliches System der Unternehmensführung zurückzuführen sind, geeignete Anpassungen vorgenommen werden.
282. Die Rn. 38 bis 40 der genannten Leitlinien beziehen sich auf die „Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen“, die mit der Gewährung einer Umstrukturierungsbeihilfe einhergehen. Gemäß diesen Bestimmungen sind erstens Ausgleichsmaßnahmen zu erlassen, um die nachteiligen Auswirkungen der Beihilfe auf den Wettbewerb und den Handel zu begrenzen (im Folgenden: Ausgleichsmaßnahmen). Zweitens müssen diese Maßnahmen „angemessen“ in dem Sinne sein, dass sie keine Verschlechterung der Marktstruktur zur Folge haben. Drittens müssen sie im Hinblick auf die durch die Beihilfe verursachten Verzerrungseffekte „verhältnismäßig“ sein. Dazu müssen diese Maßnahmen zunächst an dem oder den Märkten ansetzen, auf denen das fragliche Unternehmen nach der Umstrukturierung eine bedeutende Stellung hat. Sodann können diese Maßnahmen zwar vor oder nach Gewährung der Beihilfe ergriffen werden, müssen jedoch auf jeden Fall integraler Bestandteil des Umstrukturierungsplans sein. Schließlich dürfen sie nicht lediglich aus einem Schuldenerlass oder der Schließung defizitärer Geschäftsbereiche bestehen, weil sie sonst zu keiner Reduzierung der Kapazitäten oder der Marktpräsenz des fraglichen Unternehmens führen würden (Urteil des Gerichts vom 14. Februar 2012, Electrolux/Kommission, T‑115/09 und T‑116/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 44).
283. Somit ist die Existenz eines Umstrukturierungsplans zum einen eine unabdingbare Voraussetzung dafür, dass eine Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann. Dieser Plan steht im Mittelpunkt der Analyse, die die Kommission insofern vorzunehmen hat (im Folgenden: Prüfung der Vereinbarkeit). Schließlich sehen die Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung die automatische Abhängigkeit einer etwaigen Genehmigung von der Beachtung des von der Kommission geprüften und gebilligten Plans vor.
284. Zum anderen muss der Umstrukturierungsplan, anhand dessen die Kommission die Vereinbarkeit prüft, zwei, sich in ihrem Ziel unterscheidende Arten von Maßnahmen enthalten. Ziel der ersten Art von Maßnahmen ist die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Unternehmens. Ziel der zweiten Art von Maßnahmen ist die Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen. Grundsätzlich kann der Inhalt aller im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat – gegebenenfalls unter Hinzuziehung des Beihilfeempfängers – ausgehandelt werden. Jedoch geht aus den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung hervor, dass sich letztlich der betreffende Mitgliedstaat für einen endgültigen Plan verbürgen muss.
285. Zur Vereinbarkeit einer Umstrukturierungsbeihilfe mit dem Gemeinsamen Markt geht schließlich aus der Rechtsprechung hervor, dass die Begründungspflicht erfüllt ist, wenn in der Entscheidung der Kommission die Gründe angegeben werden, aus denen die Beihilfe ihres Erachtens mit den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung in Einklang steht, die im Wesentlichen das Vorliegen eines Umstrukturierungsplans, einen zufriedenstellenden Nachweis für die langfristige Lebensfähigkeit des Beihilfeempfängers und ein angemessenes Verhältnis zwischen der Beihilfe und dem Beitrag ihres Empfängers voraussetzen (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 15. Juni 2005, Corsica Ferries France/Kommission, T‑349/03, Slg. 2005, II‑2197, Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung).
286. Im Licht der vorstehenden Erwägungen ist der Umfang der Verpflichtung der Kommission zur Begründung der Abhängigmachung der Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht zu bestimmen und zu prüfen, ob die Begründung der angefochtenen Entscheidung insofern ausreichend ist.
Zum Umfang der Verpflichtung der Kommission zur Begründung der Abhängigmachung der Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht
287. Zur Bestimmung des Umfangs der Verpflichtung der Kommission zur Begründung der Abhängigmachung der Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht ist erstens zu ermitteln, im Hinblick auf welches Ziel die Kommission die angefochtene Entscheidung zu rechtfertigen hatte. Zweitens ist der Umfang der allgemeinen Verpflichtung der Kommission zur Begründung von Entscheidungen zu bestimmen, mit denen die Genehmigung von Umstrukturierungsbeihilfen von der Beachtung der Maßnahmen abhängig gemacht wird, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, für den sich die betreffenden Mitgliedstaaten verbürgt haben. Drittens ist zu prüfen, ob der Umfang dieser Verpflichtung anders ist, wenn die Kommission die Beachtung der betreffenden Pläne gewährleistet, indem sie ihre Entscheidungen gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 mit Bedingungen verbindet. Schließlich ist viertens zu prüfen, ob die Veräußerungspflicht Bestandteil des ersten vollständigen Plans zur Umstrukturierung der WestLB war, für den sich die Bundesrepublik Deutschland verbürgt hatte.
– Zu dem Ziel, im Hinblick auf das die Kommission ihre Entscheidung, die Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht abhängig zu machen, zu rechtfertigen hatte
288. Der Kläger macht im Wesentlichen geltend, wenn die Kommission die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe von der Beachtung bestimmter Bedingungen abhängig mache, verfolge sie das Ziel der Ausnahme von dem allgemeinen Verbot staatlicher Beihilfen, auf das die Genehmigung gestützt sei. Werde die Genehmigung auf Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG zweite Alternative gestützt, sei dieses Ziel die Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats.
289. Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen.
290. Wie in Rn. 284 des vorliegenden Urteils ausgeführt, verfolgt die Kommission, wenn sie die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe von der Beachtung von Maßnahmen abhängig macht, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, für den sich der betreffende Mitgliedstaat verbürgt hat, erstens das Ziel der Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Beihilfeempfängers und zweitens das Ziel der Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen.
291. Wie in Rn. 187 des vorliegenden Urteils ausgeführt, wurde die Veräußerungspflicht im vorliegenden Fall als Maßnahme zur Gewährleistung der Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der WestLB in den Anhang der angefochtenen Entscheidung aufgenommen. Die Kommission hatte ihre Entscheidung, die Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung dieser Verpflichtung abhängig zu machen, also allein im Hinblick auf dieses Ziel zu rechtfertigen.
– Zum Umfang der allgemeinen Verpflichtung der Kommission zur Begründung von Entscheidungen, mit denen die Genehmigung von Umstrukturierungsbeihilfen von der Beachtung der Maßnahmen abhängig gemacht wird, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, für den sich die betreffenden Mitgliedstaaten verbürgen
292. Zwar obliegt es grundsätzlich der Kommission, den Nachweis für die Gewährung einer Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG zu erbringen. Die Beweislast dafür, dass die Beihilfe abweichend von dieser Bestimmung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, trägt jedoch grundsätzlich der betreffende Mitgliedstaat, der nachweisen muss, dass die Voraussetzungen für diese Ausnahme erfüllt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 12. September 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Kommission, T‑68/03, Slg. 2007, II‑2911, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
293. Verlangt die Kommission – wie im vorliegenden Fall in ihren Leitlinien, ihren Hinweisen oder ihren Mitteilungen für die Genehmigung einer Beihilfe – in Ausübung des weiten Ermessens, über das sie hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Art. 87 Abs. 3 EG verfügt (siehe oben, Rn. 183), dass der betreffende Mitgliedstaat sich für einen Plan verbürgt, der die Verwirklichung bestimmter legitimer Ziele ermöglicht, hat also der betreffende Mitgliedstaat nachzuweisen, dass der Plan hierfür geeignet ist, und nicht die Kommission, dass jede einzelne Maßnahme, die in dem Plan vorgesehen ist, hierfür unerlässlich ist.
294. In Anbetracht der Ausführungen in den Rn. 279 bis 284 des vorliegenden Urteils besteht ein Umstrukturierungsplan also aus einem Bündel von Verpflichtungen, die von einem Mitgliedstaat vorgeschlagen werden, um nachzuweisen, dass die Voraussetzungen einer Ausnahme von dem allgemeinen Verbot staatlicher Beihilfen erfüllt sind. Mit diesen Verpflichtungen soll von der Kommission eine Entscheidung erlangt werden, auf die der betreffende Mitgliedstaat keinen Anspruch hat, nämlich die Genehmigung einer Beihilfe, die es ermöglicht, das Ergebnis des Wettbewerbs zu umgehen. Sie werden vorgeschlagen, um zu gewährleisten, dass die in den Rn. 284 und 290 des vorliegenden Urteils genannten Ziele erreicht werden.
295. Für den Beihilfeempfänger stellt der Umstrukturierungsplan im Übrigen die Gesamtheit der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe durch den betreffenden Mitgliedstaat dar, da sich dieser gegenüber der Kommission verpflichtet, die Beihilfe nur zu gewähren, wenn der Beihilfeempfänger den Umstrukturierungsplan beachtet.
296. Im Rahmen ihrer Genehmigungsentscheidung hat die Kommission daher erstens u. a. nachzuweisen, dass die genehmigte Maßnahme tatsächlich als staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG einzustufen ist, zweitens zu überprüfen, ob der betreffende Mitgliedstaat nachgewiesen hat, dass für die Beihilfe eine der Ausnahmen des Art. 87 Abs. 3 EG gelten konnte, und drittens festzustellen, dass in Anbetracht sämtlicher Maßnahmen, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, für den sich der Mitgliedstaat verbürgt hat, angenommen werden kann, dass der Beihilfeempfänger langfristig rentabel sein wird und die durch die Beihilfe hervorgerufenen Wettbewerbsverfälschungen nicht unzumutbar sind.
297. Entgegen dem Vorbringen des Klägers ist die Kommission jedoch nicht verpflichtet, die Erforderlichkeit einer jeden einzelnen im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahme darzulegen noch darauf bedacht zu sein, von den Maßnahmen, die für die Gewährleistung der Verwirklichung der in der vorstehenden Randnummer genannten Ziele geeignet sind, nur die am wenigsten belastenden aufzuerlegen, es sei denn, der betreffende Mitgliedstaat hat sich vorher für einen weniger belastenden Umstrukturierungsplan verbürgt, der diese Ziele ebenso adäquat verwirklicht, oder hat der Aufnahme bestimmter Maßnahmen in den Umstrukturierungsplan widersprochen und sich für diesen mit der Begründung verbürgt, dass die Kommission ihm endgültig mitgeteilt habe, dass die Beihilfe ohne diese Maßnahmen nicht genehmigt werde. In solchen Fällen kann die Entscheidung, die Gewährung der Beihilfe von der Beachtung der genannten Maßnahmen abhängig zu machen, dem betreffenden Mitgliedstaat nämlich nicht zugerechnet werden.
298. Diese Feststellung wird erstens dadurch bestätigt, dass in einem Umstrukturierungsplan viele verschiedenartige Maßnahmen vorgesehen werden können, so dass es, um Alternativmaßnahmen in Betracht ziehen zu können, erforderlich ist, fundierte Kenntnisse über die interne Funktionsweise und die innere Struktur des Beihilfeempfängers, seine geschäftlichen Lage und die ihm angebotenen strategischen Optionen zu haben. Da die Kommission nicht unbedingt über solche Kenntnisse verfügt, ist es ihr nicht möglich, Alternativen zu den Maßnahmen zu finden, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, für den sich der betreffende Mitgliedstaat verbürgt hat.
299. Zweitens könnte die Kommission, wenn man von ihr verlangte, bei jeder einzelnen Maßnahme, die in einem Umstrukturierungsplan vorgesehen ist, zu rechtfertigen, dass sie erforderlich ist, unter bestimmten Umständen die langfristige Rentabilität des Beihilfeempfängers nicht feststellen. Das wäre der Fall bei einem Umstrukturierungsplan, der bestimmte Maßnahmen enthält, die insgesamt betrachtet die Rentabilität des Beihilfeempfängers gewährleisten würden, hierfür isoliert betrachtet aber nicht unerlässlich wären. In einem solchen Fall könnte die Kommission bei keiner der vorgeschlagenen Maßnahmen den Nachweis der Erforderlichkeit erbringen und die Genehmigung der Beihilfe letztlich nicht von der Beachtung dieser Maßnahmen abhängig machen. Sie könnte mithin nicht gewährleisten, dass die Rentabilität des Beihilfeempfängers wiederhergestellt wird.
300. Drittens schließlich ist festzustellen, dass wenn die Kommission eine Umstrukturierungsbeihilfe zugunsten einer Bank genehmigt, deren wirtschaftliche Lage sich derart verschlechtert hatte, dass die Möglichkeit bestand, dass sie ihren Geschäftsbetrieb aufgibt und eine Krise auf dem nationalen Finanzmarkt auslöst, nur das Eingreifen des Staates – unter Vermeidung eines Ergebnisses des Wettbewerbs – das Fortbestehen dieser Bank gewährleistet, und zwar zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats.
301. Vor diesem Hintergrund ist es also gerechtfertigt, von der Kommission zu verlangen, dass sie dafür Sorge trägt, dass die gewährte Beihilfe zum einen geeignet ist, die erwünschte Wirkung auf das Wirtschaftsleben des betreffenden Mitgliedstaats zu haben, was u. a. erfordern kann, dass die Rentabilität der Bank gewährleistet ist, und zum anderen, dass die Auswirkungen auf den Wettbewerb möglichst gering sind. Hingegen wäre es übertrieben, zu verlangen, dass sie ebenfalls nachweist, dass die Bedingungen der Genehmigung der Beihilfe für den Beihilfeempfänger mit dem geringsten Aufwand verbunden sind.
302. Die Feststellung in den Rn. 296 und 297 des vorliegenden Urteils steht im Übrigen in Einklang mit der Rechtsprechung, wonach die Begründungspflicht der Kommission hinsichtlich der Vereinbarkeit einer Umstrukturierungsbeihilfe mit dem Gemeinsamen Markt erfüllt ist, wenn in der betreffenden Entscheidung die Gründe angegeben werden, aus denen die Beihilfe mit den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung in Einklang steht, die im Wesentlichen das Vorliegen eines Umstrukturierungsplans, einen zufriedenstellenden Nachweis für die langfristige Lebensfähigkeit des Beihilfeempfängers und ein angemessenes Verhältnis zwischen der Beihilfe und dem Beitrag ihres Empfängers voraussetzen (siehe oben, Rn. 285).
– Zur Frage, ob der Umfang der allgemeinen Verpflichtung der Kommission zur Begründung von Entscheidungen, mit denen die Genehmigung von Umstrukturierungsbeihilfen von der Beachtung von Umstrukturierungsplänen abhängig gemacht wird, für die sich die betreffenden Mitgliedstaaten verbürgen, anders ist, wenn die Kommission die Beachtung eines Umstrukturierungsplans sicherstellt, indem sie ihre Entscheidung gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 mit Bedingungen verbindet
303. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung behauptet, die Begründungspflicht der Kommission sei anders als die in den Rn. 296 und 297 des vorliegenden Urteils dargestellte, wenn die Kommission eine Entscheidung, mit der eine Umstrukturierungsbeihilfe genehmigt werde, gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 mit einer Bedingung verbinde.
304. Soweit eine solche Bedingung wie im vorliegenden Fall eine Maßnahme aufgreift, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen ist, für den sich der betreffende Mitgliedstaat verbürgt hat, ist diese Behauptung jedoch zurückzuweisen.
305. In Anbetracht der besonderen Verantwortung, die die Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung jedem Mitgliedstaat, der einem Unternehmen eine Umstrukturierungsbeihilfe gewähren möchte, hinsichtlich der Vorlage eines Umstrukturierungsplans auferlegen, und der in den Leitlinien vorgesehenen automatischen Abhängigkeit der Genehmigung der Beihilfe von der Beachtung der im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen ist nämlich davon auszugehen, dass diese Maßnahmen zu den Bedingungen der Gewährung der Beihilfe gehören, die der betreffende Mitgliedstaat festgelegt hat (siehe oben, Rn. 295). Diese Bedingungen sind im Übrigen Bestandteil des tatsächlichen und rechtlichen Rahmens, auf dessen Grundlage der betreffende Mitgliedstaat die Kommission um Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe ersucht hat.
306. Verbindet die Kommission die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe mit einer solchen Bedingung, legt sie also weder dem Beihilfeempfänger noch dem betreffenden Mitgliedstaat irgendeine Verpflichtung auf, die dieser nicht schon vorher übernommen hätte.
307. Im Übrigen hat die Nichteinhaltung einer solchen Bedingung für den betreffenden Mitgliedstaat letztlich dieselben Folgen wie die Nichtbeachtung einer Maßnahme, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen ist, für den er sich verbürgt hat. In beiden Fällen kann die Kommission die Beihilfe als missbräuchlich verwendet betrachten und den Gerichtshof anrufen, um feststellen zu lassen, dass der betreffende Mitgliedstaat seine Verpflichtungen verletzt hat.
308. Schließlich wäre es, wenn die Kommission festgestellt hat, dass die streitige Garantie nur in Anbetracht des Vorliegens eines Umstrukturierungsplans, der die Durchführung bestimmter Maßnahmen vorsieht, genehmigt werden kann, jedenfalls nicht logisch, zu verlangen, dass sie begründet, warum ihre Entscheidung, die Beihilfe zu genehmigen, mit der Bedingung zu verbinden ist, dass diese Maßnahmen durchgeführt werden.
309. Somit ist festzustellen, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung lediglich begründen musste, warum das Ergreifen sämtlicher Maßnahmen, die in dem endgültigen Umstrukturierungsplan vorgesehen waren, zu denen unstreitig die Veräußerungspflicht gehörte, genügte, um zu gewährleisten, dass die WestLB langfristig rentabel ist und dass die streitige Garantie nicht zu unzumutbaren Wettbewerbsverfälschungen führt, sofern angenommen werden kann, dass sich die Bundesrepublik Deutschland nicht vorher für einen vollständigen Umstrukturierungsplan verbürgt hat, der weniger belastend, für die Verwirklichung der genannten Ziele aber ebenso adäquat war, und nicht der Aufnahme der Veräußerungspflicht in den endgültigen Umstrukturierungsplan widersprochen und die Aufnahme dieser Verpflichtung in den Plan nur vorgeschlagen hat, weil die Kommission endgültig darauf hingewiesen hat, dass die Beihilfe andernfalls nicht genehmigt werde (siehe oben, Rn. 297).
– Zu der Frage, ob der endgültige Umstrukturierungsplan der erste vollständige Plan zur Umstrukturierung der WestLB gewesen ist, für den sich die Bundesrepublik Deutschland verbürgt hat, und ob die Bundesrepublik Deutschland der Aufnahme der Veräußerungspflicht in diesen Plan widersprochen hat
310. Zunächst ist zu prüfen, ob der ursprüngliche Umstrukturierungsplan, der der Kommission am 8. August 2008 vorgelegt wurde und die Veräußerung der WestLB nicht mit demselben Wortlaut vorsah wie der endgültige Umstrukturierungsplan, als vollständiger Umstrukturierungsplan angesehen werden kann.
311. Der ursprüngliche Umstrukturierungsplan enthielt die Verpflichtung, bis zum 31. Dezember 2008 „konkrete Angaben“ zur Veränderung der Eigentümerstruktur der WestLB vorzulegen (vgl. 25. Erwägungsgrund der Eröffnungsentscheidung und Erwägungsgründe 2 und 29 der angefochtenen Entscheidung sowie oben, Rn. 26). Diese nicht näher bestimmte n Maßnahmen sollten dazu führen, dass die Eigentümer ihre Kontrollmehrheit bis zum 30. September 2009 verlieren.
312. Bei der Zustellung des ursprünglichen Umstrukturierungsplans an die Kommission wurde diese von der Bundesrepublik Deutschland darüber unterrichtet, dass sich die Eigentümer im Rahmen der Eckpunktevereinbarung darauf geeinigt hätten, der Kommission einen überarbeiteten Umstrukturierungsplan vorzulegen, der über den ursprünglichen Umstrukturierungsplan hinausgehende Reduktionsmaßnahmen enthalte und eine Veränderung der Eigentümerstruktur bis zum 31. Dezember 2008 berücksichtige (26. Erwägungsgrund der Eröffnungsentscheidung und oben, Rn. 27).
313. Als der Kommission der ursprüngliche Umstrukturierungsplan zugestellt wurde, musste sie daher zwangsläufig davon ausgehen, dass ihr später weitere wesentliche Umstrukturierungsmaßnahmen vorgeschlagen würden, die offensichtlich Auswirkungen auf die Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Garantie haben könnten. Sie war daher nicht in der Lage, diese Prüfung auf der Grundlage des ursprünglichen Umstrukturierungsplans durchzuführen. Dieser konnte daher nicht als vollständiger Plan im Sinne der Rn. 35 bis 45 der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung angesehen werden.
314. Sodann ist festzustellen, dass sich aus den Akten nicht ergibt, dass die Bundesrepublik Deutschland die Kommission darum ersucht hätte, die Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Garantie im Licht der im ursprünglichen Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen oder anderer Maßnahmen, die sich von denen unterscheiden, die im endgültigen Plan vorgesehen sind, vorzunehmen, noch dass sie nicht damit einverstanden gewesen wäre, die Gewährung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht abhängig zu machen. In Anbetracht der besonderen Verantwortlichkeit, die einem Mitgliedstaat, der eine Umstrukturierungsbeihilfe gewähren möchte, nach den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung hinsichtlich der Vorlage eines Umstrukturierungsplans zukommt, kann aber nicht angenommen werden, dass dem Mitgliedstaat die darin vorgesehenen Maßnahmen, wenn er ihnen nicht widersprochen hat, nicht zuzurechnen wären. Die Bundesrepublik Deutschland hat in ihrer Stellungnahme zu der Eröffnungsentscheidung nicht einmal geltend gemacht, dass die Veräußerungspflicht nicht erforderlich sei, um die Rentabilität der WestLB zu gewährleisten, oder dass weniger einschneidende Alternativen in Betracht kämen (vgl. Erwägungsgründe 44 bis 50 der angefochtenen Entscheidung), während die Kommission, wie sie zu Recht geltend macht, im 49. Erwägungsgrund der Eröffnungsentscheidung bereits im Wesentlichen angegeben hatte, dass hierzu ein Wechsel der Eigentümerstruktur der WestLB erforderlich sein könnte. Da weder die WestLB noch einer der Beteiligten Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung eingereicht haben (siehe oben, Rn. 32), ist davon auszugehen, dass auch sie damit einverstanden waren. Unter diesen tatsächlichen Umständen kann im vorliegenden Fall nicht angenommen werden, dass die Entscheidung, die Veräußerungspflicht in den endgültigen Umstrukturierungsplan aufzunehmen, der Bundesrepublik Deutschland nicht zugerechnet werden könnte.
315. Auch wenn der Kläger geltend macht, die Aufnahme der Veräußerungspflicht in den endgültigen Umstrukturierungsplan sei von der Kommission vorgeschlagen, ja verlangt worden, macht er jedenfalls nicht geltend, dass diese eine ausdrückliche oder stillschweigende Entscheidung angenommen hätte, mit der der ursprüngliche oder einer anderer früherer, keine Veräußerungspflicht enthaltender Umstrukturierungsplan zurückgewiesen worden oder der Bundesrepublik Deutschland endgültig mitgeteilt worden wäre, dass die streitige Garantie nicht genehmigt werde, wenn diese Verpflichtung nicht in den Umstrukturierungsplan der WestLB aufgenommen werde.
316. Somit ist festzustellen, dass der endgültige Umstrukturierungsplan der einzige Plan im Sinne der Rn. 35 bis 40 der Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung war, für den sich die Bundesrepublik Deutschland vor der Annahme der angefochtenen Entscheidung verbürgt hat, und nicht erwiesen ist, dass die Bundesrepublik Deutschland der Aufnahme der Veräußerungspflicht in den genannten Plan widersprochen hätte und ihr die Aufnahme dieser Verpflichtung in den Plan daher nicht zugerechnet werden könnte.
– Ergebnis
317. Somit ist festzustellen, dass die Kommission hinsichtlich der Erforderlichkeit, die Genehmigung der streitigen Garantie von den Bedingungen abhängig zu machen, die im endgültigen Umstrukturierungsplan zur Gewährleistung der langfristigen Rentabilität der WestLB vorgesehen sind, begründen musste, warum sie der Auffassung ist, dass die Beachtung dieses Plans genügt, um das genannte Ziel zu verwirklichen.
318. Folglich ist die Begründung der angefochtenen Entscheidung hinsichtlich der Veräußerungspflicht entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht gesondert zu prüfen. Die Kommission musste in der angefochtenen Entscheidung nämlich lediglich angeben, warum die Veräußerungspflicht in Verbindung mit den anderen im endgültigen Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen zur Verwirklichung des Ziels der Gewährleistung der langfristigen Rentabilität der WestLB geeignet war.
319. Demnach ist zu prüfen, ob die Kommission dieser Verpflichtung in der angefochtenen Entscheidung nachgekommen ist.
Zur Frage, ob die in der angefochtenen Entscheidung zur Erforderlichkeit der Veräußerungspflicht gegebene Begründung ausreichend ist
320. Erstens ist festzustellen, dass die Kommission im 64. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung darauf hingewiesen hat, dass der zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der WestLB erforderliche Umfang der Umstrukturierungsmaßnahmen direkt proportional sein dürfte zum Umfang und zur Höhe der Beihilfe für die WestLB und in Verhältnis stehen dürfte zur Solidität des Geschäftsmodells dieser Bank, wie es in Rn. 52 der Mitteilung über die Behandlung wertgeminderter Aktiva und in Rn. 44 der Mitteilung „Die Rekapitalisierung von Finanzinstituten in der derzeitigen Finanzkrise: Beschränkung der Hilfen auf das erforderliche Minimum und Vorkehrungen gegen unverhältnismäßige Wettbewerbsverzerrungen“ heißt.
321. Zweitens hat die Kommission im 68. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung festgestellt, dass die Änderung der Eigentümerstruktur der WestLB für die Lösung der aufgetretenen Schwierigkeiten und eine positive wirtschaftliche Entwicklung der Bank von zentraler Bedeutung sei. Die Kommission hat hierbei auf die Feststellungen in der Eröffnungsentscheidung verwiesen, wonach diese Schwierigkeiten auf die Eigentümerstruktur und die Interessenkonflikte der Eigentümer zurückzuführen sind.
322. Wie in Rn. 31 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hatte die Kommission bereits in der Eröffnungsentscheidung festgestellt, dass die schwierige Lage der WestLB auf ihre Eigentümerstruktur und die „unterschiedlichen Interessen“ der Eigentümer zurückzuführen sein dürfte (49. Erwägungsgrund), dass die im ursprünglichen Umstrukturierungsplan angekündigte Änderung der Eigentümerstruktur unter Umständen zu Änderungen am Geschäftsmodell der Bank führen könnte (50. Erwägungsgrund) und dass sich dieses Geschäftsmodell, das durch umfangreiche strukturierte Investmentportfolios und außerbilanzielle Verbindlichkeiten sowie begrenzten Zugang zum kundengetriebenen Geschäft charakterisiert sei, als langfristig nicht tragfähig erwiesen habe (48. Erwägungsgrund).
323. Drittens hat die Kommission im 69. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung darauf hingewiesen, dass die WestLB und die Eigentümer die Auffassung, dass die Schwierigkeiten der WestLB zum Teil auf die Eigentümerstruktur zurückzuführen seien, geteilt und sich dazu verpflichtet hätten, bis zum 31. Dezember 2008 einen Nachweis über die Konkretisierung des Eigentümerwechsels, z. B. in Form eines Letter of Intent, zu erbringen. Der bevorzugte Lösungsansatz habe in einer Zusammenführung der WestLB und der Helaba bestanden. Als ergänzende Maßnahme sei die Integration der Dekabank Deutsche Girozentrale in diesen Konzern vorgeschlagen worden. Beide Optionen hätten sich aus vielerlei Gründen, u. a. wegen der unterschiedlichen Interessen der Eigentümer, nicht als erfolgreich erwiesen. Die indirekt unter den Eigentümern der WestLB präsenten Sparkassen und das Land Nordrhein-Westfalen verfolgten manchmal diametral entgegengesetzte Interessen, was zeige, dass die von ihr, der Kommission, in der Eröffnungsentscheidung „in diesem Punkt vertretene Auffassung richtig war“ und „dass der Eigentümerwechsel für die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der Bank von höchster Bedeutung ist“.
324. Viertens hat die Kommission im 73. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung ausgeführt, dass die Veräußerung der WestLB durch die vorhergehende Entflechtung der Geschäftsprozesse und deren Zuordnung zu drei Kerngeschäftsfeldern, die sowohl einzeln als auch als Gesamtpaket im Rahmen eines Bieterverfahrens zum Verkauf angeboten würden, erleichtert werde.
325. Fünftens hat die Kommission im 74. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung festgestellt, dass die WestLB ihre Geschäftstätigkeit neu ausgerichtet habe. Sie habe sich aus defizitären Geschäftsbereichen wie dem Investment Management und den Eigenhandelsgeschäften, die die Krise ausgelöst hätten, zurückgezogen und lege nun den Schwerpunkt auf das kundengetriebene Geschäft. Der endgültige Umstrukturierungsplan ermögliche es der WestLB, ihre Geschäftstätigkeit wieder auf Nordrhein-Westfalen und allgemein Deutschland zu konzentrieren und den Schwerpunkt erneut auf bestimmte Kerngeschäftsfelder zu legen. Durch die Abkehr von risikoreichen Geschäften und die Rückbesinnung auf weniger volatile Geschäfte wie das Transaction Banking und die Zusammenarbeit mit Sparkassen, Privatkunden und mittleren Unternehmen werde der Anteil der langfristig tragfähigen Geschäfte am Gesamtgeschäft der WestLB erhöht und ein Beitrag zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der Bank und somit zur Abkehr von einem Konzept geleistet, das sich in der Vergangenheit als langfristig nicht tragfähig erwiesen habe.
326. Sechstens schließlich hat die Kommission im 75. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung festgestellt, dass der endgültige Umstrukturierungsplan Kostensenkungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Verbesserung des Risikomanagements und damit des Risikoprofils der WestLB umfasse. Wie in Rn. 50 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass aus dem genannten Plan eindeutig hervorgehe, dass die WestLB ihre langfristige Rentabilität wiederherstellen könne.
327. Demnach hat die Kommission in der angefochtenen Entscheidung hinreichend genau mehrere im endgültigen Umstrukturierungsplan enthaltene Maßnahmen benannt, die die Änderung der Geschäftspalette und der Eigentümerstruktur der WestLB ermöglichen. Diese Änderung führte nach Ansicht der Kommission zu einer Aufgabe der Geschäftspolitik, die insbesondere durch risikoreiche Geschäfte gekennzeichnet gewesen sei, auf die die finanziellen Schwierigkeiten der Bank zurückzuführen gewesen seien. Außerdem werde es zwischen den Eigentümern der Bank keine Interessenkonflikte mehr geben, die zu einem großen Teil für die Entstehung der Probleme verantwortlich gewesen seien. Schließlich hat die Kommission festgestellt, dass der Übergang der WestLB zu einem weniger riskanten Geschäftsmodell und einer weniger konfliktreichen Eigentümerstruktur durch Maßnahmen der Kostensenkung und durch die Aufspaltung in verschiedene Geschäftsbereiche, die getrennt verkauft werden könnten, gestärkt werde.
328. Anhand dieser Begründung lässt sich nachvollziehen, warum die Kommission zu der Auffassung gelangt ist, dass die im Anhang der angefochtenen Entscheidung aufgeführten Maßnahmen des endgültigen Umstrukturierungsplans, einschließlich derjenigen, die sich auf die Veräußerungspflicht bezogen, geeignet waren, die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der WestLB zu gewährleisten.
329. Die angefochtene Entscheidung ist hinsichtlich der Abhängigmachung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht also ausreichend begründet.
330. Die Begründung wäre auch dann als ausreichend anzusehen, wenn die Kommission, wie der Kläger geltend macht, verpflichtet gewesen wäre, die Erforderlichkeit der Veräußerungspflicht für die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität zu rechtfertigen.
331. Aus den Rn. 31, 32 und 321 des vorliegenden Urteils geht nämlich hervor, dass die Kommission im Verwaltungsverfahren, das zur Annahme der angefochtenen Entscheidung geführt hat, und in der angefochtenen Entscheidung selbst darauf hingewiesen hat, dass die finanziellen Schwierigkeiten der WestLB auf ein nicht rentables Geschäftsmodell zurückzuführen seien.
332. Die Kommission hat ferner festgestellt, dass dieses Modell zum Teil auf das Bestehen einer besonderen Eigentümerstruktur und gegensätzliche Interessen der Eigentümer zurückzuführen sei.
333. Zwar hat die Kommission die Merkmale der Eigentümerstruktur der WestLB, die ihrer Auffassung nach für das genannte Modell verantwortlich ist, und die gegensätzlichen Interessen der Eigentümer, die geeignet gewesen seien, die Rentabilität der Bank zu erschweren, erst in ihren Schriftsätzen präzisiert. Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Eigentümer der WestLB von den Sparkassen der Regionen Westfalen-Lippe und Rheinland kontrolliert würden und daher nicht angenommen werden könne, dass die WestLB in einem für die Wiederherstellung ihrer Rentabilität wesentlichen Bereich, in dem diese Sparkassen aktiv seien, dem Privatkundengeschäft, eine erhebliche Geschäftstätigkeit entwickeln könne.
334. Die Eigentümerstruktur der WestLB und die gegebenenfalls gegensätzlichen Interessen der Eigentümer sind aber zwangsläufig Umstände, die dem Kläger wohlbekannt sind, so dass es übertrieben wäre, von der Kommission zu verlangen, dass sie in der angefochtenen Entscheidung die Merkmale dieser Struktur beschreibt, auf die die Schwierigkeiten der WestLB ihrer Auffassung nach zurückzuführen sind (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil des Gerichts vom 13. April 2011, Far Eastern New Century/Rat, T‑167/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 127).
335. Im Übrigen hatte die Kommission bereits in der Eröffnungsentscheidung im Wesentlichen dargelegt, dass die finanziellen Schwierigkeiten der WestLB auf ein Geschäftsmodell zurückzuführen seien, das wegen der Eigentümerstruktur und den gegensätzlichen Interessen der Eigentümer nicht rentabel sei, ohne dass die Bundesrepublik Deutschland oder der Kläger als Beteiligter diese vorläufige Feststellung in Frage gestellt noch insofern eine eingehendere Begründung verlangt hätten. Im vorliegenden Fall ist der Umfang der Verpflichtung der Kommission zur Begründung der angefochtenen Entscheidung deshalb entsprechend zu beschränken (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil Far Eastern New Century/Rat, oben in Rn. 334 angeführt, Rn. 128).
336. Schließlich haben die Eigentümer, worauf der Kläger selbst hinweist, die der Kommission am 8. August 2008 übermittelte Eckpunktevereinbarung unterzeichnet (siehe oben, Rn. 25). Diese Vereinbarung, die nach einem Austausch zwischen der Kommission, der Bundesrepublik Deutschland, der WestLB und den Eigentümern getroffen wurde, enthält eine Verpflichtung zur Änderung der Eigentümerstruktur der Bank (siehe oben, Rn. 26 und 27). An die Kommission sind hinsichtlich der Begründung der Erforderlichkeit dieser Änderung im vorliegenden Fall also geringere Anforderungen zu stellen.
337. Der vorliegende Klagegrund ist folglich zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
338. Der vorliegende Klagegrund gliedert sich im Wesentlichen in drei Teile: Erstens habe die Kommission die Bedingungen, mit denen die angefochtene Entscheidung verbunden ist, auf der Grundlage einer falschen Prämisse beurteilt, zweitens liege eine Verletzung des Eigentumsrechts vor, und drittens bestehe für die Eigentümer ein Schaden, der in einem ungemessenen Verhältnis zu dem mit der angefochtenen Entscheidung verfolgten Ziel stehe.
Zum ersten Teil: Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Bedingungen, mit denen die angefochtene Entscheidung verbunden ist, auf der Grundlage einer falschen Prämisse
339. Wie im Rahmen des dritten Klagegrundes macht der Kläger geltend, dass die Kommission von einer Zweckidentität von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG, der Bestimmung, auf deren Grundlage die streitige Garantie genehmigt worden ist, und Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG ausgegangen sei. Sie habe bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Bedingungen, mit denen die angefochtene Entscheidung verbunden sei, eine falsche Prämisse zugrunde gelegt. Bei der Beseitigung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben handele es sich um ein Ziel von überragendem Interesse, das eine weitaus höhere Bedeutung besitze als das Ziel der Förderung einzelner Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete. Bereits aus diesem Grund liege ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor.
340. Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
341. Rein formal macht der Kläger nur einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geltend. In Wirklichkeit wendet er sich aber gegen die Anwendung von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG in der angefochtenen Entscheidung durch die Kommission und verweist auf sein entsprechendes Vorbringen im Rahmen des dritten Klagegrundes. Wie die Kommission zu Recht geltend macht, ist der erste Teil des vorliegenden Klagegrundes daher aus denselben Gründen wie dieses Vorbringen zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des Klagegrundes: Verstoß gegen das Eigentumsrecht
342. Der Kläger macht geltend, den Eigentümern sei durch die angefochtene Entscheidung unter Verstoß gegen die unionsrechtlich geschützte Eigentumsordnung ihr Eigentum entzogen worden, was die Kommission bestreitet.
343. Wie beim ersten Teil des Klagegrundes wird auch mit dem vorliegenden Teil des Klagegrundes nur formal ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geltend gemacht. In Wirklichkeit bringt der Kläger Argumente vor, die er im Rahmen des sechsten Klagegrundes vorgebracht hat, zu dessen Stützung er sich darauf beruft, dass die Kommission nicht befugt gewesen sei, die Eigentümer zu zwingen, ihr Eigentum an der WestLB zu veräußern. Die Argumente des Klägers werden daher im Rahmen des sechsten Klagegrundes geprüft werden. Im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes sind sie allerdings, da sie nicht für den Nachweis eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geeignet sind, zurückzuweisen.
Zum dritten Teil des Klagegrundes: Schaden für die Eigentümer, der in einem unangemessenen Verhältnis zu dem mit der angefochtenen Entscheidung verfolgten Ziel stehe
344. Der Kläger macht geltend, der durch die angefochtene Entscheidung bewirkte Entzug ihres Eigentums bedeute für die Eigentümer einen Schaden, der in einem unangemessenen Verhältnis zu dem von der Kommission verfolgten Ziel der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im Finanzsektor stehe. Dies gelte umso mehr, als dieser Sektor bereits durch zahlreiche Beihilfen gestört gewesen sei und die streitige Garantie als erforderlich für die „Rettung“ einer bedeutenden Bank und die Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Finanzsektors insgesamt angesehen worden sei.
345. Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
346. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Rechtsakte der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist; stehen mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl, ist die am wenigsten belastende zu wählen (Urteile des Gerichtshofs vom 17. Mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Slg. 1984, 2171, Rn. 25, und vom 11. Juli 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Slg. 1989, 2237, Rn. 21).
347. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts Maßstab für die Rechtmäßigkeit aller Handlungen der Unionsorgane. Bei der Prüfung von Maßnahmen der Kommission stellt sich aber stets die Frage nach dem Umfang und den genauen Grenzen der sich aus ihm ergebenden Verpflichtungen und nach den Grenzen der gerichtlichen Nachprüfung (Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2010, Kommission/Alrosa, C‑441/07 P, Slg. 2010, I‑5949, Rn. 36 und 37).
348. Zur Prüfung der Tragweite des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im vorliegenden Fall sind insbesondere die Verpflichtungen der Kommission und des betreffenden Mitgliedstaats im Rahmen eines Verfahrens der Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe zugunsten eines Unternehmens, dessen Fortbestand gefährdet ist, zu prüfen, wie sie im Wesentlichen aus den Rn. 287 bis 302 des vorliegenden Urteils hervorgehen.
349. Nach den Feststellungen in den Rn. 287 bis 302 des vorliegenden Urteils erfordert der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht, dass die Kommission die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe von den Maßnahmen abhängig macht, die zur Wiederherstellung der Rentabilität des Beihilfeempfängers und der Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen strikt erforderlich sind, wenn die Maßnahmen in einem Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, für den sich der betreffende Mitgliedstaat verbürgt hat.
350. Die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch die Kommission beschränkt sich in diesem Zusammenhang nämlich zum einen auf die Feststellung, dass der Umstrukturierungsplan, für den sich der betreffende Mitgliedstaat verbürgt hat, annehmen lässt, dass der Beihilfeempfänger langfristig rentabel sein wird und unzumutbare Wettbewerbsverfälschungen vermieden werden, und zum anderen auf die Feststellung, dass sich der betreffende Mitgliedstaat nicht für einen Plan mit weniger belastenden Maßnahmen verbürgt hat, die die langfristige Rentabilität des Beihilfeempfängers und die Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen ebenfalls hinreichend gewährleisten (vgl. entsprechend Urteil Kommission/Alrosa, oben in Rn. 347 angeführt, Rn. 41).
351. Die Verhältnismäßigkeit der Entscheidung der Kommission, die Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht abhängig zu machen, ist folglich nach Maßgabe dieser Vorgaben zu prüfen.
352. Der endgültige Umstrukturierungsplan ist der einzige vollständige Umstrukturierungsplan, für den sich die Bundesrepublik Deutschland vor der Annahme der angefochtenen Entscheidung verbürgt hat (siehe oben, Rn. 316). Da die Veräußerungspflicht darin vorgesehen war, war die Kommission nicht verpflichtet, die Genehmigung der streitigen Garantie hinsichtlich des Eigentümerwechsels der WestLB von weniger strengen Bedingungen abhängig zu machen, als sie im endgültigen Umstrukturierungsplan vorgesehen waren.
353. Indem sie die Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht abhängig gemacht hat, hat die Kommission also nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen.
354. Selbst wenn die Kommission verpflichtet wäre, die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe nur von möglichst wenig belastenden Maßnahmen abhängig zu machen, die geeignet sind, die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Beihilfeempfängers zu gewährleisten, hätte der Kläger überdies nicht dargetan, dass die Veräußerungspflicht im Hinblick auf das von der Kommission verfolgte Ziel unverhältnismäßig wäre.
355. Insoweit ist festzustellen, dass die Kommission entgegen dem Vorbringen des Klägers damit, dass sie die Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht abhängig machte, nicht das Ziel verfolgte, zu verhindern, dass die Garantie zu unzumutbaren Wettbewerbsverfälschungen auf den Finanzmärkten führt.
356. Wie die Kommission zu Recht geltend macht und wie in den Rn. 187 und 291 des vorliegenden Urteils ausgeführt, soll mit der Veräußerungspflicht nämlich die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der WestLB gewährleistet werden.
357. Daher ist das Vorbringen des Klägers, die genannte Bedingung sei im Hinblick auf das Ziel der Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen unverhältnismäßig, als ins Leere gehend zurückzuweisen.
358. Der Kläger hat auch nicht dargetan, dass die Entscheidung der Kommission, die Genehmigung der streitigen Garantie von der Beachtung der Veräußerungspflicht abhängig zu machen, im Hinblick auf das Ziel der Gewährleistung der Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der WestLB unverhältnismäßig wäre.
359. Somit ist der vorliegende Klagegrund in vollem Umfang zurückzuweisen.
Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und Ermessensmissbrauch
360. Der Kläger macht geltend, die Kommission habe, indem sie die angefochtene Entscheidung angenommen habe, gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen und einen Ermessensmissbrauch begangen.
361. Nach Auffassung des Klägers hat es die Verknüpfung der Genehmigung einer Beihilfe zugunsten einer Bank mit der Verpflichtung zu deren Veräußerung in der bisherigen Entscheidungspraxis der Kommission nicht gegeben. Das Vorliegen einer Ungleichbehandlung werde an einem Vergleich der angefochtenen Entscheidung mit der Entscheidung K(2009) 3708 endgültig der Kommission vom 7. Mai 2009 betreffend die staatliche Beihilfe N 244/2009 – Commerzbank – Deutschland (im Folgenden: Commerzbank-Entscheidung) deutlich. In dieser Entscheidung, die eine Woche vor der angefochtenen Entscheidung angenommen worden sei, habe die Kommission beim Beihilfeempfänger keinen Eigentümerwechsel verlangt. Ferner legt der Kläger eine Tabelle vor, die zeige, dass die Entscheidung zur WestLB von den Entscheidungen zu Beihilfen, die im Kontext der Finanzkrise gewährt worden seien, die einzige sei, bei der die Genehmigung der geprüften Beihilfe von einem Wechsel der Eigentümer des Beihilfeempfängers abhängig gemacht worden sei.
362. Die Kommission habe auch keine objektive Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung der WestLB geliefert. Sie habe ihre Befugnisse gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG willkürlich zu anderen Zwecken genutzt als dem von dieser Bestimmung verfolgten, nämlich zur Umgestaltung der WestLB und ihrer Eigentümerstruktur. Das sei ein Ermessensmissbrauch im Sinne von Art. 230 Abs. 2 EG. Zur Stützung dieser Behauptung beruft sich der Kläger auf drei Umstände. Erstens habe die Kommission am 15. Juli 2008 die Bedingungen einer Genehmigung der Umstrukturierung im Voraus festgelegt. Zweitens habe sie diese in der angefochtenen Entscheidung nicht geändert, obwohl sich die Finanzkrise verschärft und sie sich letztlich für eine Anwendung von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG entschieden habe. Drittens habe Frau Kroes mehrmals öffentlich auf den geforderten Bedingungen bestanden, insbesondere im Rahmen von vier Zeitungsartikeln, sowie in regelmäßigen Abständen die Konsolidierung der Landesbanken angemahnt und das deutsche „Dreisäulenmodell“ des Finanzsektors als überholt und veränderungsbedürftig bezeichnet.
363. Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
364. Zunächst ist festzustellen, dass die Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, es sei denn, dass eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 26. Oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, Slg. 2006, I‑10211, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Urteil des Gerichts vom 18. Januar 2012, Djebel - SGPS/Kommission, T‑422/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 202).
365. Der Kläger hat aber nicht dargetan, dass sich die WestLB in einer vergleichbaren Situation befunden hätte wie die Banken, denen die in der Klageschrift angeführten Beihilfen gewährt worden sind und bei denen die Kommission Umstrukturierungsbeihilfen seiner Auffassung nach genehmigt hat, ohne einen Eigentümerwechsel zu verlangen.
366. Insofern ist festzustellen, dass die Auswirkungen einer Umstrukturierungsbeihilfe, die einer Bank in Schwierigkeiten im Kontext einer Finanzkrise gewährt wird, grundlegend von einer Gesamtheit von individuellen Umständen abhängen, u. a. der wirtschaftlichen Lage der Bank und deren Aussichten auf Wiederherstellung ihrer Rentabilität. Wie die Kommission zu Recht geltend macht, hat der Kläger aber nicht geprüft, ob die Kommission in den von ihm angeführten Bankenentscheidungen von einer ebenso problematischen Eigentümerstruktur wie bei der WestLB ausgegangen ist.
367. Zur Genehmigung der Beihilfe, die Gegenstand der Commerzbank-Entscheidung war, führt die Kommission aus, dass sie deshalb nicht von einem Wechsel der Eigentümer des Beihilfeempfängers abhängig gemacht worden sei, weil es sich bei der Commerzbank anders als bei der WestLB um eine Publikumsgesellschaft gehandelt habe, deren Anteile sich in Streubesitz befunden hätten und die Schwierigkeiten der Commerzbank weder auf ihre Eigentümerstruktur noch die unterschiedlichen Interessen der Eigentümer zurückzuführen gewesen seien, was der Kläger weder in der Gegenerwiderung noch in der mündlichen Verhandlung bestritten hat.
368. Zweitens bildet, wie die Kommission im Wesentlichen geltend macht, allein Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG und nicht eine frühere Entscheidungspraxis der Kommission, ihr tatsächliches Bestehen einmal unterstellt, den Rahmen für die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung, mit der die Kommission feststellt, dass eine neue Beihilfe die Tatbestandsmerkmale dieser Ausnahme nicht erfüllt (vgl. entsprechend Urteile des Gerichts vom 8. Juli 2010, Freistaat Sachsen und Land Sachsen-Anhalt/Kommission, T‑396/08, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 54, und Djebel - SGPS/Kommission, oben in Rn. 364 angeführt, Rn. 198). Der Begriff der staatlichen Beihilfe und die Voraussetzungen für die Gewährleistung der Wiederherstellung der Rentabilität des Beihilfeempfängers hängen von einer objektiven Situation ab, für deren Beurteilung der Zeitpunkt der Annahme der Entscheidung durch die Kommission maßgeblich ist. Die Gründe, warum die Kommission in einer früheren Entscheidung eine andere Beurteilung vorgenommen hat, sind für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung daher unerheblich (vgl. entsprechend Urteil Djebel – SGPS/Kommission, oben in Rn. 364 angeführt, Rn. 199 und die dort angeführte Rechtsprechung).
369. Drittens kann der Kommission, wie sie zu Recht geltend macht, nicht die Möglichkeit genommen werden, strengere Voraussetzungen für die Vereinbarkeit festzulegen als in früheren Entscheidungen, wenn die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes und das Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs auf diesem Markt es erfordern, da die Wirtschaftsteilnehmer kein berechtigtes Vertrauen darauf haben können, dass eine bestehende Situation, die im Rahmen des Ermessens der Organe der Union geändert werden kann, weiter besteht (vgl. in diesem Sinne Urteil Djebel - SGPS/Kommission, oben in Rn. 364 angeführt, Rn. 200 und die dort angeführte Rechtsprechung).
370. Außerdem kann die Abhängigmachung der Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe von der Beachtung der Maßnahmen, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, für den sich der betreffende Mitgliedstaat verbürgt hat, grundsätzlich keinen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz darstellen.
371. Würde die Genehmigung von zwei vergleichbaren Umstrukturierungsbeihilfen von verschiedenen Bedingungen abhängig gemacht wird, die in Umstrukturierungsplänen vorgesehen sind, für die sich die betreffenden Mitgliedstaaten jeweils verbürgt haben, resultierte die unterschiedliche Situation, in der sich die Beihilfeempfänger gegebenenfalls befänden, nämlich nicht aus einer Entscheidung der Kommission, sondern aus der Art der von diesen Mitgliedstaaten jeweils eingegangenen Verpflichtungen, wobei die Kommission zu prüfen hätte, ob sie zur Wiederherstellung der Rentabilität der Beihilfeempfänger und zur Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen geeignet wären.
372. Schließlich ist zu der Frage, ob die Kommission einen Ermessensmissbrauch begangen hat, indem sie die angefochtene Entscheidung angenommen hat, festzustellen, dass eine Maßnahme nach ständiger Rechtsprechung nur dann ermessensmissbräuchlich ist, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen (Urteil des Gerichtshofs vom 10. März 2005, Spanien/Rat, C‑342/03, Slg. 2005, I‑1975, Rn. 64).
373. Zunächst ist aber festzustellen, dass die vom Kläger angeführten Zeitungsartikel mit bestimmten Aussagen von Frau Kroes, wie die Kommission zu Recht geltend macht, nicht beweisen, dass die Kommission ihre Befugnisse zur Kontrolle staatlicher Beihilfen zu anderen Zwecken als den in Art. 87 EG vorgesehenen benutzt hätte.
374. Mit ihren Äußerungen hat Frau Kroes nämlich ihre Meinung geäußert, dass die Genehmigung der streitigen Garantie auf jeden Fall von der Lösung der Probleme abhängig gemacht werden sollte, wegen deren sich die WestLB vor der Finanzkrise in Schwierigkeiten befunden habe, was eine erhebliche Änderung ihres Geschäftsmodells und der mit ihrer Eigentümerstruktur zusammenhängenden Probleme erfordere. Diese Äußerungen stellen keine endgültige Stellungnahme der Kommission zu dieser Frage und erst recht nicht zur Struktur des deutschen Finanzsektors dar.
375. Jedenfalls hat der Kläger nicht dargelegt, inwiefern die Aussagen von Frau Kroes als ein Bündel objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien dafür anzusehen wären, dass die angefochtene Entscheidung ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen.
376. Auch der Umstand, dass die Kommission am 15. Juli 2008 die Bedingungen angeben konnte, die ihrer Auffassung nach erfüllt sein mussten, damit die streitige Genehmigung genehmigt werden konnte, und dass sie diese Bedingungen in der angefochtenen Entscheidung trotz der Verschärfung der Finanzkrise und ihrer Entscheidung für die Anwendung von Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG nicht geändert hat, stellt kein objektives Indiz dafür dar, dass die angefochtene Entscheidung zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen.
377. Dies zeigt nämlich nur, dass die Kommission in einem recht frühen Stadium darauf hingewiesen hatte, dass die streitige Garantie kaum genehmigt werden könne, wenn der Plan zur Umstrukturierung der WestLB nicht bestimmte, schließlich in den endgültigen Umstrukturierungsplan aufgenommene Bedingungen enthalte, ohne damit insofern endgültig Stellung zu beziehen. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich jedoch nicht, dass die Kommission versucht hätte, die Eigentümerstruktur der WestLB zu ändern oder diese Bank zu verkleinern, um andere Ziele zu erreichen als die Wiederherstellung der Rentabilität der Bank und die Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen.
378. Im Übrigen ist festzustellen, dass der Kläger keinen Nichtigkeitsgrund geltend gemacht hat, mit dem er rügt, dass die Kommission ungebührlichen Zwang oder Druck auf die Bundesrepublik Deutschland ausgeübt hätte, damit diese sich für den endgültigen Umstrukturierungsplan verbürgt.
379. Außerdem war der von der Kommission am 15. Juli 2008 vorgenommenen informellen Bewertung der Möglichkeiten, die streitige Garantie ohne bestimmte Maßnahmen zu genehmigen, eine eingehende beihilferechtliche Untersuchung vorausgegangen. Die Kommission hatte nämlich am 30. April 2008 die vorläufige Entscheidung erlassen, die die Vereinbarkeit eben dieser Garantie mit dem Gemeinsamen Markt betraf, und, wie in Rn. 320 des vorliegenden Urteils ausgeführt, haben sich weder die Bundesrepublik Deutschland noch die WestLB noch ein anderer Beteiligter, als sie Gelegenheit hatten, zur Eröffnungsentscheidung Stellung zu nehmen, förmlich gegen die darin enthaltene vorläufige Feststellung der Kommission gewandt, dass zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der WestLB ein Eigentümerwechsel erforderlich sein könnte.
380. Somit ist festzustellen, dass der Kläger nicht den Nachweis erbracht hat, dass die Kommission ihn diskriminiert oder ihre Befugnisse gemäß Art. 87 EG missbraucht hätte.
381. Der vorliegende Klagegrund ist also zurückzuweisen.
Zum sechsten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 295 EG
382. Nach Art. 295 EG „lässt [der EG-Vertrag] die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt“.
383. Der Kläger macht geltend, die Kommission habe gegen diese Vorschrift verstoßen, indem sie die Genehmigung der streitigen Garantie von der Veräußerungspflicht abhängig gemacht habe. Die Kommission habe den Eigentümern ihr Eigentum entzogen und festgelegt, wer Eigentümer eines bestimmten Gegenstands sein könne, was in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle. Die Kommission könne einen Eigentümer auch in Ausübung ihrer Befugnisse gemäß den Art. 87 EG und 88 EG nicht zur Aufgabe seines Eigentums zwingen, ohne die den Befugnissen der Union durch Art. 295 EG gesetzten absoluten Grenzen zu überschreiten.
384. Der Schutzbereich des Art. 295 EG werde jedenfalls dann verletzt, wenn den Mitgliedstaaten kein Raum mehr verbleibe, öffentliche Unternehmen zu betreiben, Beteiligungen an ihnen zu halten oder andere als rein ertragsorientierte Erwägungen anzustellen. Dieser Raum sei den Eigentümern durch die angefochtene Entscheidung genommen worden. Ob es sich bei dieser Zielsetzung der angefochtenen Entscheidung um ein primäres oder ein sekundäres Ziel handele, sei entgegen dem Vorbringen der Kommission irrelevant.
385. Der Kläger macht geltend: „Betrachtet man die zahlreichen Beihilfeverfahren zu staatlichen Beihilferegelungen und Ad hoc-Maßnahmen im Finanzsektor, wird deutlich, dass die Kommission nicht mehr Einzelfälle entscheidet, sondern durch strukturelle Eingriffe in die Geschäftsmodelle und Tätigkeitsbereiche einzelner Banken den Finanzsektor … insgesamt tiefgreifend umgestaltet.“ Die Kommission habe den gesamten Sektor in Wirklichkeit nicht wettbewerbs-, sondern wirtschaftspolitisch gesteuert, womit sie ihre Befugnisse überschritten und gegen Art. 295 EG verstoßen habe.
386. Die Kommission tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
387. Zunächst ist festzustellen, dass Art. 295 EG nach der Rechtsprechung, wie die Kommission geltend macht, auch wenn die Eigentumsordnung danach weiterhin in die Zuständigkeit des einzelnen Mitgliedstaats fällt, nicht dazu führt, dass die in den Mitgliedstaaten bestehenden Eigentumsordnungen den Grundsatzbestimmungen des EG-Vertrags entzogen sind (Urteile des Gerichtshofs vom 6. November 1984, Fearon, 182/83, Slg. 1984, 3677, Rn. 7, und vom 4. Juni 2002, Kommission/Portugal, C‑367/98, Slg. 2002, I‑4731, Rn. 48; Urteil des Gerichts vom 6. März 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, T‑228/99 und T‑233/99, Slg. 2003, II‑435, Rn. 192).
388. Somit sind, wie auch nach Art. 86 Abs. 1 EG vorgesehen, die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags als Grundsatzbestimmungen unterschiedslos auf öffentliche und private Unternehmen anwendbar (Urteil Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, oben in Rn. 387 angeführt, Rn. 193).
389. Mithin schränkt Art. 295 EG den Beihilfebegriff im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG nicht ein (Urteil Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, oben in Rn. 387 angeführt, Rn. 194).
390. Art. 295 kann demzufolge nicht das Ermessen begrenzen, über das die Kommission bei der Entscheidung verfügt, ob eine Maßnahme, die unter das allgemeine Verbot staatlicher Beihilfen gemäß Art. 87 Abs. 1 EG fällt, nach einer der Ausnahmen gemäß Art. 87 Abs. 3 EG genehmigt werden kann.
391. Art. 295 EG hindert die Kommission deshalb nicht daran, die Genehmigung einer staatlichen Beihilfe zugunsten eines umzustrukturierenden Unternehmens von dessen Veräußerung abhängig zu machen, wenn dies dazu dient, die langfristige Rentabilität des Unternehmens zu gewährleisten.
392. Wie die Kommission geltend macht, stellt eine solche Bedingung auch nicht die „Eigentumsordnung“ in dem betreffenden Mitgliedstaat in Frage.
393. Insofern kann es zunächst mit dem Hinweis sein Bewenden haben, dass die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Unternehmen unabhängig von der für sie geltenden Eigentumsordnung nach der Rechtsprechung nicht dazu führt, dass der Schutzbereich von Art. 295 EG eingeschränkt würde und den Mitgliedstaaten praktisch kein Raum mehr verbliebe, öffentliche Unternehmen zu betreiben, an ihnen Beteiligungen zu halten oder andere als rein ertragsorientierte Erwägungen anzustellen (Urteil Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, oben in Rn. 387 angeführt, Rn. 195).
394. Sollten nämlich die in der vorstehenden Randnummer genannten Interessen der Anwendung der Wettbewerbsregeln entgegenstehen können, wird ihnen durch Art. 86 Abs. 2 EG insoweit Rechnung getragen, als danach die Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, von der Anwendung der Wettbewerbsregeln ausgenommen sein können, soweit diese die Erfüllung der den betreffenden Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindern (Urteil Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, oben in Rn. 387 angeführt, Rn. 196).
395. Im vorliegenden Fall hat der Kläger aber nicht geltend gemacht, dass die Voraussetzungen von Art. 86 Abs. 2 EG für eine Ausnahme der WestLB von der Anwendung der Wettbewerbsregeln erfüllt seien (vgl. in diesem Sinne Urteil Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, oben in Rn. 387 angeführt, Rn. 197).
396. Das Vorbringen des Klägers, die Kommission habe mit der Abhängigmachung der Genehmigung der streitigen Garantie von der Veräußerungspflicht die Struktur des deutschen Finanzsektors und die Existenz öffentlicher Beteiligungen an der WestLB oder anderen Banken in Frage stellen wollen, ist also unzutreffend, wie die Kommission zu Recht geltend macht.
397. Insoweit ist zu ergänzen, dass die angefochtene Entscheidung die Genehmigung der streitigen Garantie nicht von der Veräußerung der WestLB an Private abhängig macht. Vielmehr hat die Kommission im 72. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung ausgeführt, dass alternative Lösungen akzeptiert würden, z. B. die Konsolidierung der – öffentlich-rechtlichen – deutschen Landesbanken, wie die Parteien in ihren Antworten auf die schriftlichen Fragen des Gerichts vom 31. Oktober 2013 angegeben haben.
398. Schließlich ist die Genehmigung der streitigen Garantie, wie die Kommission geltend macht, nicht von einem Verlust ohne Gegenleistung der Anteile der Eigentümer an der WestLB abhängig gemacht worden. Nach den Bedingungen, von denen die Genehmigung abhängig gemacht wurde, konnten die Eigentümer ihre Anteile mit Zustimmung der Kommission an jede private oder öffentliche Person verkaufen, die bestimmte Kriterien erfüllte.
399. Es ist nicht auszuschließen, dass die Bedingungen für diesen Verkauf, insbesondere die Frist, innerhalb der er zu erfolgen hatte, und das Fehlen einer Garantie dafür, dass die Finanzkrise und deren Auswirkungen auf den Wert der Bankaktiva vor Ablauf der Frist beendet sind, geeignet waren, erhebliche Auswirkungen auf den Preis zu haben, der von den Eigentümern erzielt werden konnte. Dabei ist aber zu bedenken, dass die WestLB ohne die Gewährung der streitigen Garantie oder eine entsprechende Stützungsmaßnahme mit gleicher Wirksamkeit hätte verschwinden können, so dass der Marktwert dieses Unternehmens im Prinzip viel niedriger gewesen wäre, wenn die Garantie nicht von dem allgemeinen Verbot staatlicher Beihilfen gemäß Art. 87 Abs. 1 EG ausgenommen worden wäre.
400. Der vorliegende Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zum siebten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999
401. Nach Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 „kann [die Kommission] eine Positiventscheidung mit Bedingungen und Auflagen verbinden, die ihr ermöglichen, die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären bzw. die Befolgung ihrer Entscheidung zu überwachen“.
402. Wie der Kläger geltend macht, war die Möglichkeit für die Kommission, Bedingungen oder Auflagen aufzuerlegen, bereits vor der Annahme der Verordnung Nr. 659/1999 von den Gerichten der Union anerkannt (siehe oben, Rn. 185).
403. Der Kläger bringt zur Stützung des vorliegenden Klagegrundes im Wesentlichen drei Argumente vor, denen die Kommission entgegentritt.
404. Als Erstes macht er geltend, in dem Verstoß gegen Art. 295 EG, den die Kommission mit der Annahme der angefochtenen Entscheidung begangen habe, liege zugleich ein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 vor.
405. Hierzu kann es aber mit dem Hinweis sein Bewenden haben, dass sich dieses Vorbringen nicht von dem Vorbringen des Klägers im Rahmen des vorstehend geprüften Klagegrundes (Verstoß gegen Art. 295 EG) unterscheidet. Folglich ist es aus denselben Gründen zurückzuweisen.
406. Als Zweites macht der Kläger geltend, Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 ermögliche der Kommission nicht, Bedingungen vorzuschreiben, die in das Eigentum eingriffen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit, nach dem Rechtsvorschriften klar und bestimmt sein müssten, damit Tatbestände und Rechtsbeziehungen voraussehbar seien, verlange, dass ein Eingriff in ein so grundlegendes Recht auf einer bestimmten Norm beruhe, die eine Ermächtigung der Union und des jeweils handelnden Organs vorsehe. Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 könne nicht als eine solche Rechtsvorschrift angesehen werden, da er nicht die Bedingungen und Auflagen definiere, die von der Kommission vorgeschrieben werden könnten.
407. Der Kläger macht geltend, dieses Argument werde durch einen „Vergleich mit anderen Regelungsbereichen“ bekräftigt. So könne die Kommission nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 [EG] und 82 [EG] niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. L 1, S. 1) Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verpflichten, Zuwiderhandlungen gegen die Art. 81 EG und 82 EG abzustellen. Nach Art. 7 Abs. 1 der genannten Verordnung könnten alle erforderlichen Abhilfemaßnahmen verhaltensorientierter oder struktureller Art vorgeschrieben werden, die gegenüber der festgestellten Zuwiderhandlung verhältnismäßig und für deren wirksame Abstellung erforderlich seien, und könnten Abhilfemaßnahmen struktureller Art nur in Ermangelung einer verhaltensorientierten Abhilfemaßnahme von gleicher Wirksamkeit festgelegt werden, oder wenn Letztere im Vergleich zu Abhilfemaßnahmen struktureller Art mit einer größeren Belastung für die beteiligten Unternehmen verbunden wäre. Solche Regelungen fehlten in Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999.
408. Ebenso weist der Kläger darauf hin, dass Art. 6 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (ABl. L 24, S. 1) „einen Mindestgehalt materieller Voraussetzungen für den Erlass von Bedingungen“ regelten. Außerdem heiße es in der Mitteilung der Kommission über nach der Verordnung Nr. 139/2004 und der Verordnung (EG) Nr. 802/2004 der Kommission zulässige Abhilfemaßnahmen (ABl. 2008, C 267, S. 1), dass die Kommission die Genehmigung eines Zusammenschlusses nur von Verpflichtungen der beteiligten Unternehmen abhängig machen könne.
409. Hierzu ist festzustellen, dass Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999, wie die Kommission zu Recht geltend macht, lediglich regelt, unter welchen verfahrensmäßigen Voraussetzungen sie eine Beihilfe unter Bedingungen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären kann. Wie die Kommission ausgeführt hat, ergibt sich aus der genannten Bestimmung insbesondere, dass dies nur in Entscheidungen möglich ist, die wie im vorliegenden Fall nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens ergehen. Von welchen Bedingungen die Kommission die Genehmigung einer staatlichen Beihilfe gemäß Art. 87 Abs. 3 EG inhaltlich abhängig machen kann, ergibt sich nicht aus Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999, sondern aus der Rechtsgrundlage, auf der die Feststellung der Vereinbarkeit der Beihilfe beruht, im vorliegenden Fall Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG.
410. Wie bereits mehrfach ausgeführt, kann die Kommission, wenn sie eine Umstrukturierungsbeihilfe gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. b EG genehmigen möchte, bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe die in den Leitlinien über die Rettung und Umstrukturierung enthaltenen Kriterien heranziehen, u. a. das Kriterium in Bezug auf die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Beihilfeempfängers. Die Kommission kann die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe gemäß der genannten Bestimmung also von der Beachtung einer jeden Maßnahme zur Gewährleistung der Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Beihilfeempfängers abhängig machen, die in dem Umstrukturierungsplan vorgesehen ist, für den sich der Mitgliedstaat verbürgt hat.
411. Zu diesen Maßnahmen gehört u. a die Veräußerungspflicht, auf die sich der Kläger im Wesentlichen bezieht.
412. Folglich ist das zweite Argument, das der Kläger im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes vorbringt, zurückzuweisen.
413. Als Drittes macht der Kläger geltend, dass „die Kommission … die Festlegung einseitiger Bedingungen einschließlich der Aufgabe der Eigentümerposition als notwendig angesehen [hat]“. In der ursprünglichen Entscheidung sei dies damit begründet worden, dass die Eigentümer „die Fristen nicht einhielten und das Verfahren verzögerten“. Es hätten aber gar keine Fristen existiert. Zwar sei diese Rechtfertigung in der angefochtenen Entscheidung nicht mehr enthalten. Es handele sich aber nicht um „kleinere Fehler“, die „keine Auswirkungen auf den Tenor und die Begründung der Entscheidung“ hätten. Die Kommission habe die Bedingungen dann als notwendig erachtet, weil „die Terminierung der Beschlussgremien das Verfahren verzögerte“. Eine Entscheidung der zuständigen Gremien der Eigentümer hätte aber bis Ende Mai 2009 erfolgen können. Die Kommission habe es also vorgezogen, diese Entscheidung nicht abzuwarten. Es sei schließlich für die Anwendung von Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 weder erforderlich noch ausreichend, dass Fristen – die im Übrigen nicht existierten – von Verfahrensbeteiligten nicht eingehalten würden.
414. Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht verpflichtet war, abzuwarten, bis die Eigentümer selbst über die Bedingungen der Umstrukturierung der WestLB entscheiden. Wie in Rn. 284 des vorliegenden Urteils ausgeführt, mussten diese Bedingungen in einem Umstrukturierungsplan vorgesehen sein, für den sich der betreffende Mitgliedstaat, und nicht die Eigentümer, verbürgt.
415. Was die Hinweise auf die Berichtigung des 41. Erwägungsgrundes der angefochtenen Entscheidung in der Fassung vor der Berichtigung (42. Erwägungsgrund der Entscheidung) angeht, gibt der Kläger nicht klar an, welche Schlüsse das Gericht daraus seiner Auffassung nach ziehen soll.
416. Jedenfalls zeigt ein Vergleich der Fassung vor der Berichtigung mit der berichtigten Fassung der angefochtenen Entscheidung, dass es sich um eine unbedeutende Änderung handelt.
417. Wie sich aus den Rn. 41 und 43 des vorliegenden Urteils ergibt, hieß es in der angefochtenen Entscheidung in ihrer Fassung vor der Berichtigung, dass „der [endgültige] Umstrukturierungsplan, obwohl von [der Bundesrepublik] Deutschland und den Eigentümern akzeptiert, nicht als bindend angesehen werden [kann]“ und dass „[die Kommission] während des Verfahrens … fest[stellte], dass die Eigentümer die Fristen nicht einhielten und das Verfahren verzögerten“. In der berichtigten Fassung der angefochtenen Entscheidung sind diese Feststellungen nicht mehr enthalten. Es heißt dort: „Während des Verfahrens stellte die Kommission fest, dass die Eigentümer der ursprünglichen Terminplanung für einen genehmigten Umstrukturierungsplan nicht folgen konnten und die Terminierung der Beschlussgremien das Verfahren verzögerte.“
418. Inhaltlich sind die beiden Fassungen der angefochtenen Entscheidung insoweit also vergleichbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die zwischen den beiden Fassungen bestehenden Unterschiede in der Formulierung irgendeine Änderung der Überlegungen der Kommission offenbarten.
419. Schließlich hat diese Berichtigung, wie die Kommission geltend macht, nichts mit ihrer Möglichkeit zu tun, die Genehmigung der streitigen Entscheidung von der Beachtung bestimmter Bedingungen abhängig zu machen. Die Kommission musste ihre Entscheidung, von ihrer Möglichkeit gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 Gebrauch zu machen, um die Genehmigung einer Beihilfe von der Beachtung der in der angefochtenen Entscheidung genannten Bedingungen abhängig zu machen, nicht rechtfertigen.
420. Das dritte Argument, das der Kläger im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes geltend macht, ist also zurückzuweisen.
421. Nach alledem ist der vorliegende Klagegrund in vollem Umfang zurückzuweisen.
422. Da alle zulässigen Klagegründe der vorliegenden Klage als unbegründet zurückgewiesen worden sind, ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Kosten
423. Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
424. Da der Kläger unterlegen ist, sind ihm seine eigenen Kosten und, wie von der Kommission beantragt, die Kosten der Kommission aufzuerlegen. Dies gilt sowohl für die Kosten des Hauptsacheverfahrens als auch für die Kosten des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Antrag der Europäischen Kommission, den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären, wird zurückgewiesen.
2. Die Klage wird abgewiesen.
3. Der Westfälisch-Lippische Sparkassen- und Giroverband trägt seine eigenen Kosten und die Kosten der Kommission einschließlich der Kosten des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes.