AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena)
de 21 de marzo de 2019 (*)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2002/20/CE — Artículo 6, apartado 1, y parte A del anexo — Autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas — Operadores de telecomunicaciones — Ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma — Aportación financiera anual — Contribución a la financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española»
En los asuntos acumulados C‑119/18 a C‑121/18,
que tienen por objeto tres peticiones de decisión prejudicial planteadas con arreglo al artículo 267 TFUE por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional mediante autos de 14 de diciembre de 2017 (asuntos C‑119/18 y C‑121/18) y 20 de diciembre de 2017 (asunto C‑120/18), recibidos en el Tribunal de Justicia el 13 de febrero de 2018 (asuntos C‑119/18 y C‑120/18) y el 14 de febrero de 2018 (asunto C‑121/18), respectivamente, en los procedimientos seguidos a instancia de
Telefónica Móviles España, S.A.U. (C‑119/18)
Orange España, S.A.U. (C‑120/18)
Vodafone España, S.A.U. (C‑121/18)
contra
Tribunal Económico‑Administrativo Central,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. S. Rodin (Ponente) y N. Piçarra, Jueces;
Abogado General: Sr. E. Tanchev,
Secretario: Sr. A. Calot Escobar,
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre de Telefónica Móviles España, S.A.U., por el Sr. J.C. García Muñoz, abogado;
–        en nombre de Orange España, S.A.U., por los
Sres. D. Sarmiento Ramírez-Escudero y M. Bastida Peydro, abogados,
–        en nombre de Vodafone España, S.A.U., por la Sra. M. Muñoz de Juan, abogada, y los Sres. J.L. Buendía Sierra, J. Viloria Gutiérrez y E. Gardeta González, abogados;
–        en nombre del Gobierno español, por el Sr. M.A. Sampol Pucurull, en calidad de agente;
–        en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. É. Gippini Fournier y las Sras. L. Nicolae y P. Němečková, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta el siguiente
Auto
1        Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (DO 2012, L 108, p. 21).
2        Dichas peticiones se han presentado en el marco de los recursos interpuestos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por Telefónica Móviles España, S.A.U. (en lo sucesivo, «Telefónica»), Orange España, S.A.U. (en lo sucesivo, «Orange»), y Vodafone España, S.A.U. (en lo sucesivo, «Vodafone»), contra sendas resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) dictadas en relación con la adecuación, a los requisitos de proporcionalidad y transparencia establecidos por el artículo 6, apartado 1, y la parte A del anexo de la Directiva autorización, de la aportación financiera a la financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (en lo sucesivo, «RTVE») adeudada por las demandantes de los procedimientos principales (en lo sucesivo, «aportación controvertida»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3        Según el artículo 1 de la Directiva autorización, titulado «Ámbito de aplicación y objetivo»:
«1.      La presente Directiva tiene como finalidad la realización de un mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electrónicas mediante la armonización y simplificación de las normas y condiciones de autorización para facilitar su suministro en toda la Comunidad.
2.      La presente Directiva se aplicará a las autorizaciones de suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas.»
4        El artículo 3 de la misma Directiva, titulado «Autorizaciones generales de redes y servicios de comunicaciones electrónicas», dispone lo siguiente en sus apartados 1 y 2:
«1.      Los Estados miembros garantizarán la libertad de suministrar redes y servicios de comunicaciones electrónicas, sin perjuicio de las condiciones establecidas en la presente Directiva. A tal fin, los Estados miembros no impedirán a una empresa el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas salvo cuando resulte necesario por los motivos contemplados en el apartado 1 del artículo 46 del Tratado.
2.      El suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas solo podrá someterse a una autorización general, sin perjuicio de las obligaciones específicas a que hace referencia el apartado 2 del artículo 6 o de los derechos de uso a que se hace mención en el artículo 5. Se podrá exigir a la empresa afectada que presente una notificación, pero no exigir la obtención una decisión explícita u otro acto administrativo de la autoridad nacional de reglamentación antes de ejercer los derechos derivados de la autorización. Tras la notificación, si ha lugar, la empresa podrá iniciar su actividad, en su caso con sujeción a las disposiciones sobre derechos de uso contenidas en los artículos 5, 6 y 7.
[...]»
5        El artículo 6 de la Directiva, titulado «Condiciones asociadas a la autorización general y a los derechos de uso de radiofrecuencias y números, y obligaciones específicas», es del tenor siguiente:
«1.      La autorización general para el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas y los derechos de uso de radiofrecuencias y de números solo [podrán estar sometidos] a las condiciones enumeradas respectivamente en las partes A, B y C del Anexo. Dichas condiciones deberán justificarse objetivamente en relación con la red o servicio de que se trate y deberán ser no discriminatorias, proporcionadas y transparentes.
[...]
3.      La autorización general contendrá solamente condiciones que sean específicas para el sector y estén establecidas en la Parte A del Anexo, y no repetirá condiciones que ya sean aplicables a las empresas en virtud de otra legislación nacional.
[...]»
6        El artículo 12 de la Directiva, titulado «Tasas administrativas», establece lo siguiente:
«1.      Las tasas administrativas que se impongan a las empresas que presten un servicio o suministren una red al amparo de la autorización general o a quienes se haya otorgado un derecho de uso:
a)      cubrirán en total solamente los gastos administrativos que ocasionen la gestión, el control y la ejecución del régimen de autorización general, de los derechos de uso y de las obligaciones específicas a que se hace referencia en el apartado 2 del artículo 6, pudiendo quedar incluidos gastos de cooperación internacional, armonización y normalización, análisis de mercado, respeto de las normas y otros controles de mercado, así como el trabajo de regulación relativo a la preparación y puesta en práctica de derecho] derivado y de decisiones administrativas, como pueden ser decisiones sobre el acceso y la interconexión; y
b)      se impondrán a las empresas de una manera objetiva, transparente y proporcional, que minimice los costes administrativos adicionales y las cargas que se deriven de ellos.
2.      Cuando las autoridades nacionales de reglamentación impongan tasas administrativas, publicarán un resumen anual de sus gastos administrativos y del importe total de las tasas recaudadas. A la vista de la diferencia entre la suma total de las tasas y los gastos administrativos, deberán introducirse los reajustes adecuados.»
7        La parte A del anexo de la Directiva, titulado «Condiciones que pueden asociarse a una autorización general», enumera estas así:
«1.      Aportaciones financieras a la financiación del servicio universal de conformidad con la Directiva 2002/22/CE (Directiva servicio universal).
2.      Tasas administrativas de conformidad con el artículo 12 de la presente Directiva.
[...]»
Derecho español
8        El artículo 2 de la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (BOE n.º 210 de 31 de agosto de 2009, p. 74003), dispone lo siguiente:
«1.      La Corporación RTVE se financiará con los siguientes recursos:
[...]
c)      La aportación que deben realizar los operadores de telecomunicaciones de ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta ley.
[...]»
9        El artículo 5 de la misma Ley, titulado «Aportación a realizar por los operadores de telecomunicaciones de ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma», establece lo siguiente:
«1.      Los operadores de telecomunicaciones de ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma deberán efectuar una aportación anual, calculada sobre los ingresos brutos de explotación facturados en el año correspondiente, excluidos los obtenidos en el mercado de referencia al por mayor, con la finalidad de contribuir a la financiación de la Corporación RTVE en atención al impacto positivo para el sector de las telecomunicaciones que se deriva de la nueva regulación del sector televisivo y audiovisual y, en especial, por la ampliación de los servicios de banda ancha fija y móvil, así como la supresión de la publicidad y la renuncia a contenidos de pago o acceso condicional de la Corporación RTVE.
[...]
3.      Resultarán obligados al pago de la aportación los operadores de servicios de telecomunicaciones que figuren inscritos en el Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en alguno de los servicios o ámbitos siguientes, siempre que tengan un ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma y exceptuando aquellos que no presten ningún servicio audiovisual ni cualquier otro servicio que incluya ningún tipo de publicidad:
a)      Servicio telefónico fijo.
b)      Servicio telefónico móvil.
c)      Proveedor de acceso a internet.
4.      La aportación se fija en el 0,9 % de los ingresos brutos de explotación facturados en el año correspondiente, excluidos los obtenidos en el mercado de referencia al por mayor. Esta aportación no podrá superar el 25 % del total de ingresos previstos para cada año en la Corporación RTVE.
[...]
7.      El rendimiento de la aportación se destinará a la financiación de la Corporación RTVE por el procedimiento que se determine reglamentariamente.
8.      Reglamentariamente se podrá establecer el deber de autoliquidación de la aportación por los obligados al pago de la misma.»
10      El régimen jurídico de la aportación contemplada en el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Ley 8/2009 se desarrolla en los términos siguientes en el artículo 6 de la misma Ley:
«Aportación a realizar por las sociedades concesionarias y prestadoras del servicio de televisión de ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma.
1.      Las sociedades concesionarias y las prestadoras del servicio de televisión de ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma deberán efectuar una aportación anual, calculada sobre los ingresos brutos de explotación facturados en el año correspondiente, con la finalidad de contribuir a la financiación de la Corporación RTVE como consecuencia de la renuncia a la oferta de contenidos de pago o acceso condicional y de la supresión del régimen de publicidad retribuida como fuente de financiación de dicha Corporación y el impacto económico favorable que de ello se derivará para dichas sociedades concesionarias y prestadoras del servicio de televisión.
[...]
3.      Resultarán obligados al pago de la aportación los operadores de televisión que sean concesionarios o prestadores del servicio de televisión tanto en forma de acceso abierto como de acceso condicional de alguna de las modalidades siguientes, siempre que el servicio tenga un ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma:
a)      Sociedades concesionarias del servicio de televisión privada por ondas terrestres, en sistema analógico o digital.
b)      Sociedades prestadoras del servicio de televisión por satélite.
c)      Sociedades prestadoras del servicio de televisión por cable.
4.      La aportación para los concesionarios o prestadores del servicio de televisión en acceso abierto se fija en el 3 % de los ingresos brutos de explotación facturados en el año correspondiente. Esta aportación no podrá superar el 15 % del total de ingresos previstos para cada año en la Corporación RTVE.
5.      La aportación para los concesionarios o prestadores del servicio de televisión de acceso condicional o de pago se fija en el 1,5 % de los ingresos brutos de explotación facturados en el año correspondiente. Esta aportación no podrá superar el 20 % del total de ingresos previstos para cada año en la Corporación RTVE.
[...]»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
11      Mediante sendas resoluciones de 14 de abril y 28 de julio de 2011 el Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones confirmó el importe de las aportaciones controvertidas de los ejercicios 2009 a 2011.
12      Mediante sendas resoluciones de 17 de diciembre de 2013, relativas a Telefónica y Vodafone respectivamente, y otra relativa a Orange que adoptó el 21 de enero de 2014, el Tribunal Económico-Administrativo Central desestimó los recursos interpuestos por las demandantes contra las resoluciones del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones antes citadas.
13      Entre febrero y marzo de 2014 las demandantes de los litigios principales impugnaron las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
14      El tribunal remitente se plantea si la aportación controvertida es lo suficientemente proporcionada y transparente en los términos exigidos por el artículo 6, apartado 1, y la parte A del anexo de la Directiva autorización.
15      Considera a ese respecto que en cuanto a su proporcionalidad y transparencia resulta problemático: en primer lugar, que la base de cálculo de la aportación controvertida incluya solo los ingresos brutos de explotación facturados, y no incluya los obtenidos en el mercado de referencia al por mayor, y, en segundo lugar, que la aportación se fije en el 0,9 % de dichos ingresos, aun cuando no está claro que este porcentaje corresponda a la utilización de líneas móviles para lo audiovisual o para la publicidad. A ello se añade la imposibilidad de determinar qué actividades de RTVE se ejercen en concepto de servicio universal.
16      Además, según el tribunal remitente, nada apunta a que de la reestructuración de RTVE, que consiste en la renuncia a los servicios de pago y la supresión de la publicidad, se haya derivado un impacto positivo para el servicio telefónico móvil, que fue la ventaja con la que se motivó la exigencia de la aportación controvertida conforme al artículo 5, apartado 1, de la Ley 8/2009.
17      Así las cosas, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      ¿El artículo 6.1, de la [Directiva autorización] admite una interpretación según la cual puede un Estado miembro exigir a los operadores de telecomunicaciones una aportación financiera anual como la contemplada en el art. 5 de la [Ley 8/2009] con la finalidad de contribuir a la financiación de la Corporación RTVE en atención al impacto positivo para el sector de las telecomunicaciones que se deriva de la nueva regulación del sector televisivo y audiovisual y, en especial, por la ampliación de los servicios de banda ancha fija y móvil, así como la supresión de la publicidad y la renuncia a contenidos de pago o acceso [condicional de la Corporación RTVE,] teniendo en cuenta las siguientes circunstancias concurrentes:
–        Que no se ha justificado por esa nueva regulación legal ni acreditado en el ejercicio correspondiente que haya existido dicho impacto positivo, directo o indirecto, para dichas empresas,
–        Que [la aportación controvertida] se fija en el 0,9 % de los ingresos brutos de explotación facturados en el año correspondiente, y no sobre los ingresos derivados de la prestación de los servicios audiovisuales y por publicidad, sobre el incremento que se haya producido sobre los mismos o el beneficio que la actividad genera. Y ello en tanto en cuanto dicha aportación constituye una exacción prevista en el art.5 de la Ley 8/2009 en su redacción originaria y puede no estar justificada en relación con el servicio audiovisual de que se trata, resultando el fundamento de la desestimación de las solicitudes de devolución de ingresos indebidos y rectificación de las autoliquidaciones formuladas por [las recurrentes en las resoluciones impugnadas en los presentes recursos contencioso-administrativos][?].
2)      ¿Es proporcionada dicha aportación que se exige a las empresas de telecomunicaciones que operan en España en el ámbito superior al de una Comunidad Autónoma en atención a la forma de cálculo establecida en el art.5 de la Ley 8/2009 a la que se ha hecho referencia en los términos exigidos por el art. 6.1 de la [Directiva autorización]?
3)      ¿Es transparente dicha aportación exigida conforme al art. 5 [y al art. 6] de la [Ley 8/2009] si no se conoce la actividad concreta que presta la Corporación de Radio Televisión de España en concepto de servicio universal o servicio público en los términos exigidos por el art. 6.1 y Anexo de la [Directiva autorización]?»
Acerca de las cuestiones prejudiciales
18      Mediante esas tres cuestiones, que procede analizar conjuntamente, el tribunal remitente está en esencia preguntando si el artículo 6, apartado 1, de la Directiva autorización debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la normativa nacional exija aportaciones financieras anuales, como sucede con la aportación controvertida, a las empresas de telecomunicaciones que operan en España en un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma y con la finalidad de contribuir a la financiación de la radio y la televisión públicas.
19      Con arreglo al artículo 99 de su Reglamento de Procedimiento, cuando la respuesta a una cuestión prejudicial pueda deducirse claramente de la jurisprudencia o no suscite ninguna duda razonable, el Tribunal de Justicia podrá decidir en cualquier momento, a propuesta del Juez Ponente y tras oír al Abogado General, resolver mediante auto motivado.
20      En el presente asunto procede aplicar esa disposición.
21      Con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Directiva autorización, esta se aplicará a las autorizaciones de suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas. Dicha Directiva establece no solo normas relativas a los procedimientos de concesión de autorizaciones generales o de derechos de uso de radiofrecuencias o de números y al contenido de tales autorizaciones, sino también normas relativas a la naturaleza, e incluso a la magnitud, de las cargas pecuniarias relacionadas con dichos procedimientos que los Estados miembros pueden imponer a las empresas en el sector de los servicios de comunicaciones electrónicas (sentencia de 17 de diciembre de 2015, Proximus, C‑517/13, EU:C:2015:820, apartado 26).
22      Así pues, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, en el marco de la Directiva autorización los Estados miembros no pueden recaudar cánones ni gravámenes sobre el suministro de redes y de servicios de comunicaciones electrónicas distintos de los previstos en ella (sentencias de 6 de octubre de 2015, Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, apartado 16, y de 17 de diciembre de 2015, Proximus, C‑517/13, EU:C:2015:820, apartado 27).
23      A ese respecto, el Tribunal de Justicia ha recordado que el artículo 6 de la Directiva autorización se refiere a las condiciones y obligaciones específicas que pueden asociarse a la autorización general y a los derechos de uso de radiofrecuencias y números. Dicho artículo dispone que la autorización general para el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas y los derechos de uso de radiofrecuencias y números solo podrán estar sometidos a las condiciones enumeradas respectivamente en las partes A, B y C del anexo de esta Directiva (sentencia de 4 de septiembre de 2014, Belgacom y Mobistar, C‑256/13 y C‑264/13, EU:C:2014:2149, apartado 26).
24      De conformidad con la parte A, punto 2, del anexo de la Directiva autorización, entre las condiciones que pueden asociarse a esos derechos están las tasas administrativas mencionadas en su artículo 12.
25      Procede señalar, de entrada, que, para que las disposiciones de la Directiva autorización sean aplicables a un gravamen como la aportación controvertida, el hecho imponible de este deberá estar vinculado al procedimiento de autorización general, que garantiza, según el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva autorización, el derecho a suministrar redes o servicios de comunicaciones electrónicas (sentencia de 6 de octubre de 2015, Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, apartado 17 y jurisprudencia citada; véase asimismo, en ese sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, Proximus, C‑517/13, EU:C:2015:820, apartado 28).
26      Es jurisprudencia del Tribunal de Justicia que las tasas administrativas que los Estados miembros impongan al amparo del artículo 12 de la Directiva autorización a los operadores que sean titulares de autorizaciones generales tendrán por objeto exclusivo los gastos administrativos correspondientes a cuatro actividades administrativas: la expedición, la gestión, el control y la ejecución del régimen aplicable de autorizaciones generales (véase, por analogía, la sentencia de 21 de julio de 2011, Telefónica de España, C‑284/10, EU:C:2011:513, apartado 22; véase, asimismo, la sentencia de 27 de junio de 2013, Comisión/Francia, C‑485/11, no publicada, EU:C:2013:427, apartado 29).
27      Ello se debe a que un gravamen cuyo hecho imponible está vinculado no al procedimiento de autorización general que permite acceder al mercado de servicios de comunicaciones electrónicas sino con el uso de los servicios de telefonía móvil prestados por los operadores y que, en definitiva, va a cargo del usuario de estos, no está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 12 de la Directiva autorización (sentencias de 27 de junio de 2013, Vodafone Malta y Mobisle Communications, C‑71/12, EU:C:2013:431, apartados 25 y 29, y de 17 de septiembre de 2015, Fratelli De Pra y SAIV, C‑416/14, EU:C:2015:617, apartado 41).
28      Volviendo a los litigios principales, es oportuno señalar que el pago de la aportación controvertida se les exige a los operadores en cuestión por disponer previamente de autorización general y por haber prestado el servicio de televisión al consumidor final. Por otra parte, el impago de dicha aportación no acarrearía la pérdida de la autorización ya obtenida.
29      Así pues, de los autos que obran ante el Tribunal de Justicia se desprende que la aportación controvertida no es condición previa para obtener la autorización general a los efectos de la Directiva autorización. En realidad, del artículo 5, apartado 3, de la Ley 8/2009 se desprende que solo resultan obligados al abono de la aportación controvertida los operadores que ya disponen de autorización general. Además, no es que, para mantener la autorización, los titulares de esta estén obligados a pagar dicha contribución durante todo el ejercicio de sus actividades económicas. Por otra parte, conforme al artículo 5, apartado 4, de la Ley 8/2009, se exige la aportación en función de la prestación del servicio de televisión y de la facturación de este a los consumidores finales.
30      Siendo ello así, y sin perjuicio de que el tribunal remitente compruebe los extremos a que se refieren los apartados 24 y 25 del presente auto, resulta obligado declarar que aportaciones financieras como la controvertida, cuyo pago no es condición previa para obtener la autorización general y que van en definitiva a cargo del consumidor del servicio de televisión, no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva autorización.
31      En virtud de todos los razonamientos anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que la Directiva 2002/20, incluido su artículo 6, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que no están comprendidas en su ámbito de aplicación aportaciones financieras anuales, como la controvertida en los litigios principales, que se exigen a las empresas de telecomunicaciones que operan en España en un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma y con la finalidad de contribuir a la financiación de la radio y la televisión públicas.
Costas
32      Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) declara:
La Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización), debe interpretarse en el sentido de que no están comprendidas en su ámbito de aplicación aportaciones financieras anuales, como la controvertida en los litigios principales, que se exigen a las empresas de telecomunicaciones que operan en España en un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma y con la finalidad de contribuir a la financiación de la radio y televisión públicas.
Dictado en Luxemburgo, a 21 de marzo de 2019.
El Secretario
La Presidenta de la Sala Novena
A. Calot Escobar
K. Jürimäe
*      Lengua de procedimiento: español.