62018TO0293
RETTENS KENDELSE (Fjerde Afdeling)
30. januar 2020 (
*1
)
»Annullationssøgsmål – fælles fiskeripolitik – Paristraktaten om øgruppen Spitsbergen (Norge) – fiskerimulighederne for arktiske krabber i området omkring Svalbard (Norge) – forordning (EU) 2017/127 – søfartøjer, der er indregistreret i EU, og som har fiskeritilladelse – tilbageholdelse af et lettisk skib – artikel 265 TEUF – opfordring til at handle – stillingtagen fra Kommissionen – retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger – afvisning«
I sag T-293/18,
Republikken Letland ved V. Soņeca, som befuldmægtiget,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis og A. Sauka, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om dels annullation af Kommissionens skrivelse af 12. marts 2018, hvorved denne institution tog stilling til den opfordring til at handle, som Republikken Letland havde tilsendt den i medfør af artikel 265 TEUF ved skrivelse af 22. december 2017, og som i det væsentlige havde til formål, at Kommissionen traf foranstaltninger vedrørende varetagelse af Den Europæiske Unions fiskerirettigheder og interesser i fiskeriområdet Svalbard (Norge), dels om, at Kommissionen tilpligtes at indtage et standpunkt vedrørende dette spørgsmål, som ikke har negative retsvirkninger for Republikken Letland,
har
RETTEN (Fjerde Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne J. Schwarcz og C. Iliopoulos (refererende dommer),
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Kendelse
Sagens baggrund
1
Ved skrivelse af 22. december 2017, modtaget af Europa-Kommissionen den 12. januar 2018, opfordrede Republikken Letland Kommissionen til at handle i medfør af artikel 265 TEUF ved at træffe foranstaltninger om forsvar af Den Europæiske Unions fiskerirettigheder og interesser i fiskeriområdet Svalbard i Norge (herefter »opfordringen til at handle«). Nærmere bestemt opfordrede Republikken Letland Kommissionen til at træffe følgende foranstaltninger:
–
I løbet af det første kvartal (indtil den 31.3.2018) at tilrettelægge og deltage i officielle forhandlinger med Kongeriget Norge med henblik på at sikre overholdelse af Unionens fiskerirettigheder i fiskeriområdet Svalbard, således at EU-søfartøjer, med hensyn til hvilke EU-bestemmelserne giver mulighed for at fiske arktiske krabber i fiskeriområdet Svalbard, kan udøve deres rettigheder.
–
Dersom det er umuligt frem til den 31. marts 2018 at sikre Unionens fiskerirettigheder i fiskeriområdet Svalbard forpligte sig til at gennemføre en international domstolssag mod Kongeriget Norge.
2
Ved skrivelse af 12. marts 2018 besvarede Kommissionen opfordringen til at handle, idet den gav udtryk for sin stillingtagen til den angivelige passivitet som omhandlet i artikel 265 TEUF og navnlig om de to foranstaltninger, som Republikken Letland har anmodet om (herefter »den anfægtede skrivelse«).
3
Hvad angår den første foranstaltning foreslået af Republikken Letland om at tilrettelægge og deltage i forhandlinger med Kongeriget Norge med henblik på at sikre overholdelse af Unionens fiskerirettigheder i fiskeriområdet Svalbard indtil den endelige frist den 31. marts 2018 forkastede Kommissionen den implicit, idet den i det væsentlige anførte, at den ville fortsætte med at deltage i forhandlingerne uden at fastsætte en endelig frist for disse forhandlingers afslutning. Kommissionen anførte nærmere bestemt som følger:
»53. Til trods for den aktuelle stilstand i drøftelserne med [Kongeriget] Norge vil Kommissionen fortsætte med at søge en løsning på denne tvist med de norske myndigheder baseret på en dialog og en konstruktiv tilgang frem for en konfrontation. Samtidigt vil Kommissionen, henset til, hvad der står på spil ud over fiskeri, bidrage til, at uanset hvilken løsning der findes, vil den være i overensstemmelse med Unions standpunkt vedrørende Svalbard.
54. Den sidste verbalnote opfordrer [Kongeriget Norge] til at forny dialogen med Unionen for, i lighed med adskillige gange tidligere, at nå frem til et gensidigt tilfredsstillende arrangement, som gør det muligt for Unionens fiskerifartøjer at genoptage deres aktiviteter i regionen. Henset til de nylige reaktioner fra [Kongeriget] Norge er det ligeledes klart, at det på nuværende tidspunkt er lidet sandsynligt, at der vil blive fundet en løsning i den nære fremtid, og at der bør træffes forholdsregler for at undgå en eskalering i uoverensstemmelsen til skade for de presserende strategiske interesser i forholdet til [Kongeriget] Norge samt i det arktiske område.«
4
Hvad angår den anden foranstaltning, som Republikken Letland har foreslået om at anlægge en international domstolssag mod Kongeriget Norge efter den 31. marts 2018, har Kommissionen i det væsentlige anført, at den ikke kunne gøre dette, da der bestod processuelle hindringer. Nærmere bestemt præciserede Kommissionen som følger:
»55. Hvad angår forslaget i [opfordringen til at handle] om at anlægge en international domstolssag mod [Kongeriget] Norge, idet der ses bort fra enhver betragtning med hensyn til realiteten, er der klare processuelle hindringer, som [opfordringen til at handle] ikke tager hensyn til.
56. For det første bemærkes, at Paristraktaten af 1920 ikke indeholder bestemmelser om bilæggelse af tvister. Mekanismerne for bilæggelse af tvister fastsat i De Forenede Nationers havretskonvention (Unclos) finder ikke anvendelse, eftersom de i tvisten omhandlede spørgsmål ikke vedrører fortolkningen og anvendelsen af (Unclos), men snarere fortolkningen og anvendelsen af Paristraktaten af 1920.
57. For det andet er international voldgift underlagt indgåelsen af en aftale med [Kongeriget] Norge, hvilket på nuværende tidspunkt er lidet sandsynligt, henset til de foreliggende omstændigheder.
58. For det tredje er den mekanisme til bilæggelse af tvister, som står tilbage, Den Internationale Domstol. Den Europæiske Union har imidlertid ikke søgsmålskompetence ved denne domstol. Desuden bemærkes, at mens et vist antal medlemsstater er parter i Paristraktaten af 1920, er Den Europæiske Union ikke part. Ikke desto mindre har Unionen enekompetence med hensyn til bevarelse af havets biologiske ressourcer.
59. Under alle omstændigheder kan indledningen af en international domstolssag i en multilateral kontekst have betydelige konsekvenser. Paristraktaten involverer 46 kontraherende parter, som hver har en forskellig fortolkning af dens bestemmelser. En sådan foranstaltning risikerer ligeledes at påvirke Unionens bilaterale forhold til [Kongeriget] Norge på andre områder end fiskeriområdet.
60. Endelig bemærkes, at selv om der gælder et almindeligt princip om fredelig bilæggelse af tvister på området for international ret, er der ingen forpligtelse i henhold til EU-retten eller international ret til at anlægge en domstolssag, idet international ret indeholder forskellige bestemmelser [som ikke] alle er af retslig art.«
5
Endelig konkluderede Kommissionen med hensyn til dens angivelige passivitet som omhandlet i artikel 265 TEUF som følger:
»61.   […] Kommissionen har ikke afholdt sig fra at handle i overensstemmelse med sine forpligtelser, men har tværtimod handlet og fortsætter med at handle. Kommissionen har til opfyldelse af sine opgaver valgt de mest egnede skridt og foranstaltninger for bedst at beskytte Unionens rettigheder og interesser hvad angår fiskeri i Svalbard-området, herunder forhandlinger eller andre midler til bilæggelse af tvister med [Kongeriget] Norge. I denne henseende tager den ligeledes hensyn til Unionens forhold til [Kongeriget] Norge og til den multilaterale karakter af Paristraktaten.
62.   Det er Kommissionens opfattelse, at den har gjort alt i sin magt for at finde en passende fredelig bilateral løsning på uenigheden med [Kongeriget] Norge vedrørende arktiske krabber. Som det ovenfor anførte viser, har den behandlet sagen på forskellige måder og på forskellige niveauer, herunder direkte med [Kongeriget] Norge, inden for rammerne af Rådet eller med [Republikken] Letland.
63.   De udfordringer, som er forbundet med Svalbard, går videre end fiskerinteresser, og risici for udbredelse til andre områder udgør et vigtigt aspekt, som der skal tages hensyn til ved hver etape. Kommissionen, som repræsenterer Den Europæiske Union som eneste samarbejdspartner for tredjelande vedrørende fiskerispørgsmål, har samarbejdet tæt med Rådet og medlemsstaterne under alle stadier af processen. Forberedelsen og gennemførelsen af hver etape [er blevet ledsaget] af en høring af alle medlemsstater i Rådet og af en hyppig informering.«
Retsforhandlinger og parternes påstande
6
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. maj 2018 har Republikken Letland anlagt den foreliggende sag.
7
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 16. august 2018 har Kongeriget Spanien fremsat anmodning om at måtte intervenere i sagen til støtte for Republikken Letlands påstande.
8
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 24. august 2018 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse i medfør af artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.
9
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 17. oktober 2018 har Republikken Letland fremsat sine bemærkninger til Kommissionens formalitetsindsigelse.
10
Den 10. maj 2019 har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at fremsende spørgsmål til parterne til skriftlig besvarelse i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse som fastsat i artikel 89 i procesreglementet. Parterne har besvaret disse spørgsmål inden for den fastsatte frist.
11
I stævningen har Republikken Letland nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede skrivelse annulleres, og Kommissionen tilpligtes i denne henseende til at indtage et standpunkt, som ikke har negative retsvirkninger for Republikken Letland.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12
Kommissionen har i formalitetsindsigelsen i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises.
–
Republikken Letland tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
–
Subsidiært og dersom formalitetsindsigelsen forkastes, fastsættes en ny frist for sagens behandling i overensstemmelse med procesreglementets artikel 130, stk. 8.
13
Republikken Letland har i sine bemærkninger til Kommissionens formalitetsindsigelse nedlagt følgende påstande:
–
Formalitetsindsigelsen forkastes.
–
Sagen behandles med hensyn til realiteten.
Retlige bemærkninger
14
I medfør af procesreglementets artikel 130, stk. 1 og 7, kan Retten, hvis sagsøgte anmoder herom, tage stilling til, om sagen bør afvises, uden at indlede behandlingen af sagens realitet.
15
I den foreliggende sag har Kommissionen anmodet om, at der træffes afgørelse om, hvorvidt sagen skal afvises, og da Retten finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst i sagsakterne, har den besluttet at træffe afgørelse om denne anmodning uden at fortsætte sagens behandling.
16
Kommissionen har til støtte for formalitetsindsigelsen fremsat to afvisningspåstande om for det første den omstændighed, at den anfægtede skrivelse ikke udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, idet den ikke har nogen retsvirkning, som ændrer retsstillingen for Letland, og for det andet om Rettens manglende kompetence til at pålægge den at indtage et standpunkt, som ikke er kilde til negative retsvirkninger for Republikken Letland.
17
I stævningen og i bemærkningerne til formalitetsindsigelsen har Republikken Letland anført, at medlemsstatens søgsmål kan antages til realitetsbehandling, idet den anfægtede skrivelse udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF. Denne medlemsstat har imidlertid ikke fremført noget argument vedrørende den anden formalitetsindsigelse.
18
Retten finder det nødvendigt først at vurdere, om den anfægtede retsakt kan anses for en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF.
19
Republikken Letland har herved i det væsentlige anført, at det standpunkt, som Kommissionen har givet udtryk for i den anfægtede skrivelse, har retsvirkninger i forhold til denne medlemsstat, for så vidt som det forholder sig således, at eftersom Kommissionen gentagne gange har anført, at Republikken Letland kunne anvende sine fiskerirettigheder, og idet den ikke har løst situationen med Kongeriget Norge, er der skabt en situation, hvor denne medlemsstat ikke kan gøre brug af de rettigheder, som den er tillagt i medfør af EU-retten, nemlig Rådets forordning (EU) 2017/127 af 20. januar 2017 om fastsættelse for 2017 af fiskerimuligheder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande gældende for EU-farvande og for EU-fiskerfartøjer i visse andre farvande (EUT 2017, L 24, s. 1) og Rådets forordning (EU) 2018/120 af 23. januar 2018 om fastsættelse for 2018 af fiskerimuligheder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande gældende for EU-farvande og for EU-fiskerfartøjer i visse andre farvande og om ændring af forordning 2017/127 (EUT 2018, L 27, s. 1). En medlemsstat bør imidlertid ikke befinde sig i en situation, hvor den udsættes for negative konsekvenser (f.eks. tilbageholdelse af et fartøj) efter brug af de rettigheder, som den er tillagt ved EU-retten. Denne konstatering følger navnlig af den omstændighed, at Kommissionen i den anfægtede skrivelse endnu en gang har fremhævet, at Republikken Letland kunne udøve sine fiskerirettigheder.
20
Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen med den anfægtede skrivelse tog stilling til den opfordring til at handle, som Republikken Letland havde tilstillet den i medfør af artikel 265 TEUF, idet den konkluderede, at der ikke forelå passivitet som omhandlet i artikel 265 TEUF. Nærmere bestemt har Kommissionen gjort gældende, at den ikke har undladt at opfylde sin handlepligt, men at den har handlet og er fortsat med at handle.
21
Det følger herved af fast retspraksis, at en institutions nægtelse af at handle i overensstemmelse med en sagsøgers opfordring udgør en stillingtagen, som bringer passiviteten til ophør (jf. kendelse af 4.5.2005, Holcim (Frankrig) mod Kommissionen, T-86/03, EU:T:2005:157, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 21.7.2016, Nutria mod Kommissionen, T-832/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:428, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis). Det skal desuden bemærkes, at det af ligeledes fast retspraksis følger, at en institutions nægtelse af at handle i overensstemmelse med en opfordring til at handle i medfør af artikel 265 TEUF kan udgøre en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF (jf. kendelse af 4.5.2005, Holcim (France) mod Kommissionen, T-86/03, EU:T:2005:157, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 21.7.2016, Nutria mod Kommissionen, T-832/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:428, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis). Den omstændighed, at Republikken Letland ikke kan anlægge et passivitetssøgsmål, har derfor ingen betydning for, om annullationssøgsmålet kan antages til realitetsbehandling. Den anfægtede skrivelse udgør således en retsakt, som kan gøres til genstand for et søgsmål som omhandlet i artikel 263 TEUF, forudsat at betingelserne for at anlægge et sådant søgsmål er opfyldt (jf. i denne retning kendelse af 5.1.2010, Química Atlântica mod Kommissionen, T-71/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:1, præmis 32).
22
Det følger af fast retspraksis, at enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, anses for at udgøre en »anfægtelig retsakt« i artikel 263 TEUF’s forstand (jf. dom af 25.10.2017, Slovakiet mod Kommissionen, C-593/15 P og C-594/15 P, EU:C:2017:800, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis, og af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
23
Derimod er enhver retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger, som f.eks. forberedende retsakter, bekræftende retsakter, rene gennemførelsesforanstaltninger, simple henstillinger og udtalelser og i princippet interne instrukser, ikke underlagt den i artikel 263 TEUF omhandlede domstolsprøvelse (jf. i denne retning dom af 12.9.2006, Reynolds Tobacco m.fl. mod Kommissionen, C-131/03 P, EU:C:2006:541, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) mod Kommissionen, C-477/11 P, ikke trykt i Sml. EU:C:2012:292, præmis 52). En retsakt, som alene har karakter af oplysning, kan således ikke påvirke adressatens interesser eller retsstilling i forhold til den situation, som forelå før modtagelsen af den nævnte retsakt (jf. i denne retning kendelse af 4.10.2007, Finland mod Kommissionen, C-457/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2007:582, præmis 36). Det er derfor ikke tilstrækkeligt, at der foreligger en skrivelse fra en af Unionens institutioner, der besvarer en anmodning fra den, som skrivelsen er stilet til, til at kvalificere skrivelsen som en afgørelse, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål (jf. dom af 14.12.2006, Tyskland mod Kommissionen, T-314/04 og T-414/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2006:399, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis). En skriftlig meningstilkendegivelse eller blot en hensigtserklæring fra en EU-institution kan heller ikke udgøre en afgørelse, der kan anfægtes gennem et annullationssøgsmål, når den ikke kan afføde retsvirkninger eller ikke har til formål at skabe sådanne virkninger (jf. i denne retning kendelse af 9.1.2006, Finland mod Kommissionen, T-177/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2006:1, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
24
Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har sådanne virkninger, skal vægten lægges på dens indhold. Disse retsvirkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom denne retsakts indhold, i givet fald under hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (jf. dom af 25.10.2017, Slovakiet mod Kommissionen, C-593/15 P og C-594/15 P, EU:C:2017:800, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis, og af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
25
Endelig gælder, at en afgørelse fra Kommissionen, der har karakter af et afslag, skal bedømmes efter arten af den henvendelse, som den er svar på (dom af 24.11.1992, Buckl m.fl. mod Kommissionen, C-15/91 og C-108/91, EU:C:1992:454, præmis 22; jf. ligeledes i denne retning dom af 9.10.2018, Multiconnect mod Kommissionen, T-884/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:665, præmis 45). Navnlig er et afslag en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, når den retsakt, som institutionen nægter at udstede, kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse (jf. dom af 22.10.1996, Salt Union mod Kommissionen, T-330/94, EU:T:1996:154, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
26
I den foreliggende sag forholder det sig således, at for at den anfægtede skrivelse kan anses for en »anfægtelig retsakt« i artikel 263 TEUF’s forstand, skal den kunne have bindende retsvirkninger. Det følger af den retspraksis, der er nævnt i præmis 24 ovenfor, at det med henblik på at efterprøve, om den anfægtede skrivelse har sådanne virkninger, skal undersøges, om den har retligt bindende virkninger i forhold til Republikken Letland, under hensyntagen til objektive kriterier, såsom dens ordlyd, indhold, den sammenhæng, hvori den indgår, og hensigten hos dens ophavsmand, navnlig henset til Kommissionens beføjelser inden for området bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik.
27
Hvad angår ordlyden og indholdet af den anfægtede skrivelse må det fastslås, at den anfægtede skrivelse består af en følgeskrivelse og et bilag med overskriften »Europa-Kommissionens stillingtagen til opfordringen til at handle fra Republikken Letland i medfør af artikel 265 TEUF« (herefter »opfordringen til at handle«). Det skal endvidere fastslås, at en del af opfordringen til at handle (nemlig punkt 1-52) beskriver den internationale ret i form af traktaten om Spitsbergen indgået i Paris den 9. februar 1920 (herefter »Paristraktaten«) og Kommissionens nøglehandlinger gennemført i forhold til Kongeriget Norge, og at en del af denne tekst, nemlig punkt 53-64, der er gengivet i følgeskrivelsen (gengivet i punkt 3 og 4 ovenfor), indeholder Kommissionens stillingtagen til opfordringen til at handle. Det skal derfor undersøges, om disse passager i den anfægtede skrivelse indeholder elementer, som kan have bindende retsvirkninger i forhold til Republikken Letland.
28
Det må for det første hvad angår delene med overskriften »Indledning« og »Indledende bemærkninger og juridisk kontekst« (jf. henholdsvis punkt 1-5 og 6-17 i opfordringen til at handle) konstateres, at Kommissionen i disse passager har formuleret indledende bemærkninger og præsenteret den gældende juridiske kontekst. I lyset af den retspraksis, der er nævnt i præmis 23 ovenfor, kan de ikke anses for at have retsvirkninger.
29
Hvad for det andet angår delen med overskriften »Tvisten vedrørende spørgsmålet om arktiske krabber i Svalbard: nøglehandlinger gennemført indtil dags dato af Kommissionen« (punkt 18-52 i opfordringen til at handle) foretog Kommissionen en detaljeret beskrivelse af Unionens stillingtagen til den fortolkning af Paristraktaten som de medlemsstater, som er kontraherende parter, har givet, korrespondancen med Republikken Letland, efter at sidstnævnte tiltrådte Paristraktaten den 13. juni 2016 og Kommissionens forskellige handlinger. Kommissionen konkluderede i denne henseende, at »alle disse handlinger ikke kan fortolkes således, at [den] har tilladt lettiske fartøjer at udøve denne fiskerivirksomhed og påtaget sig de juridiske risici forbundet med en manglende overholdelse af de norske bestemmelser«. Kommissionen konstaterede endvidere, at til trods for disse meldinger foretog fartøjet Senator fiskeri af arktiske krabber i fiskerizonen Svalbard, og der blev foretaget arrest i fartøjet for at have fisket uden udtrykkelig tilladelse fra Kongeriget Norge og i strid med den norske forordning nr. 1836 af 19. december 2014. Kommissionen har dernæst beskrevet de forskellige tiltag som følge af arresten af fartøjet.
30
Heraf følger, at denne del af [Kommissionens] stillingtagen til opfordringen til at handle i det væsentlige er beskrivende og ikke i sig selv kan have retsvirkninger, som kan påvirke Republikken Letlands interesser.
31
Denne konstatering ændres ikke af det af Republikken Letland fremførte argument om, at Kommissionen gentagne gange har gjort gældende, at Republikken Letland kunne anvende sine fiskerirettigheder, selv om den ikke havde løst situationen med Kongeriget Norge, hvilket skabte en situation, hvor Republikken Letland ikke kunne gøre brug af de rettigheder, som denne medlemsstat var tillagt i medfør af EU-bestemmelserne.
32
I punkt 20 i opfordringen til at handle bekræftede Kommissionen ganske vist, at »i overensstemmelse med [Unionens] konstante stillingtagen vedrørende fortolkningen af [Paristraktaten] [havde] de medlemsstater, som [var] kontraherende parter, lige adgang til fiskeriressourcerne i maritimzonerne Svalbard, herunder sedentære arter såsom arktiske krabber på øgruppens kontinentalsokkel«. I modsætning til, hvad Republikken Letland har gjort gældende, kan denne sætning imidlertid ikke fortolkes således, at den er udtryk for en opfordring til at gøre brug af de fiskerirettigheder, som er tillagt i medfør af EU-bestemmelserne. Som det fremgår af punkt 25 i [Kommissionens] stillingtagen, har Kommissionen fremhævet den omstændighed, at forordning nr. 2017/127 indeholder en fodnote, hvorefter »[t]ildelingen af fiskerimuligheder, som Unionen har adgang til i området omkring Svalbard, [ikke] berører […] de rettigheder og forpligtelser, der følger af Paristraktaten«, idet det herved anføres, at »en bestemmelse i EU-retten ikke i sig selv kan have bindende virkninger og/eller skabe eksigible forpligtelser for tredjelande«. Det fremgår endvidere af sagsakterne, at Kommissionen ved flere lejligheder over for medlemsstaterne og navnlig over for Republikken Letland har henvist til den retlige og praktiske usikkerhed, som er forbundet med fiskeri i området omkring Svalbard med anmodning om at oplyse nationale virksomheder, som ønsker at udøve sådanne aktiviteter, om risiciene forbundet hermed.
33
For det tredje indeholder den del med overskriften »Strategi, som skal følges« (punkt 53-64 i opfordringen til at handle, gengivet i følgeskrivelsen og gengivet i præmis 3 og 4 nedenfor) Kommissionens stillingtagen til opfordringen til at handle. Det skal efterprøves, hvilke retsvirkninger der kan følge af disse passager. Udtrykt på en anden måde står det tilbage at undersøge, om hensigten om ikke at handle således som Republikken Letland ønsker, kunne bevirke, at den anfægtede skrivelse kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. i denne retning kendelse af 22.1.2010, Makhteshim-Agan Holding m.fl. mod Kommissionen, C-69/09 P, ikke trykt i Sml. EU:C:2010:37, præmis 39 og 40).
34
Hvad for det første angår den første anmodning fra Republikken Letland forbundet med en forlængelse af forhandlingerne med Kongeriget Norge indtil den endelige frist den 31. marts 2018, må det konstateres, at Kommissionen med den anfægtede skrivelse implicit har anført, at den ville fortsætte med at deltage i forhandlingerne uden at fastsætte en endelig frist. Kommissionen anførte med den sidste verbalnote af 1. marts 2018 på den ene side, at den havde opfordret Kongeriget Norge til at genoptage dialogen med Unionen for at nå frem til et gensidigt tilfredsstillende arrangement, som gør det muligt for EU-fiskerifartøjer at genoptage deres virksomhed i regionen, mens den på den anden side anerkendte, at det var lidet sandsynligt, at der ville blive fundet en løsning på kort sigt (jf. præmis 3 nedenfor).
35
I henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 25 ovenfor, skal en retsakt fra Kommissionen, der har karakter af et afslag, bedømmes efter arten af den henvendelse, som den er et svar på. I den foreliggende sag må det konstateres, at den retsakt, hvis vedtagelse blev nægtet, i det væsentlige var en retsakt, som kunne fastsætte en endelige frist for forhandlingerne med Kongeriget Norge. Republikken Letland har ikke i opfordringen til at handle præciseret, hvordan Kommissionen ville have kunnet fastsætte en endelig frist for forhandlingerne med Kongeriget Norge. Den har imidlertid i sine skriftlige indlæg præciseret, at Kommissionen burde have affattet en anmodning om en henstilling (dvs. et uformelt dokument) om Unionens stillingtagen og anmodet Den Europæiske Unions Råd om et mandat til at indlede formelle forhandlinger i medfør af artikel 218 TEUF.
36
Med henblik på at afgøre, om sådanne retsakter ville have kunnet haft bindende retsvirkninger, som vil kunne gøres til genstand for et søgsmål, skal den relevante sammenhæng, som de indgår i, undersøges.
37
Det bemærkes herved for det første, at i henhold til artikel 38, stk. 1, TEUF har Unionen kompetence til at fastlægge den fælles fiskeripolitik. Endvidere følger det af artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, at Unionen har enekompetence på området bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, og at der for resten af fiskeriområdet i henhold til artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF gælder en delt kompetence mellem medlemsstaterne og Unionen. Henset til denne delte kompetence i forbindelse med gennemførelsen af den fælles fiskeripolitik skal Kommissionen først og fremmest handle inden for rammerne af artikel 17, stk. 1, TEU, hvorefter den tager passende initiativer med henblik herpå og varetager Unionens repræsentation udadtil. Dernæst skal Kommissionen samarbejde med Rådet i overensstemmelse med artikel 13, stk. 2, TEU, som kræver, at hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og at »[i]nstitutionerne samarbejder loyalt med hinanden«. Endelig skal Kommissionen være lydhør over for de bekymringer, som af en medlemsstat meddeles på bilateralt grundlag, i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde fastsat i artikel 4 TEU.
38
Inden for rammerne af forhandlinger om fiskerivirksomhed i Svalbardområdet er det ubestridt, at Kommissionen ikke har indledt officielle forhandlinger med Kongeriget Norge, og den har derfor ikke handlet i medfør af artikel 218 TEUF, som på området for indgåelse af internationale traktater udgør en selvstændig og almindelig regel af forfatningsmæssig rækkevidde, idet den giver EU-institutionerne bestemte kompetencer (jf. i denne retning dom af 9.8.1994, Frankrig mod Kommissionen, C-327/91, EU:C:1994:305, præmis 28). Heraf følger, at Kommissionen har til opgave at varetage forhandlinger og løse tvister, idet den skal komme med løsningsforslag og definere betingelserne for forhandling under overholdelse af princippet om loyalt samarbejde nævnt i præmis 37 nedenor. Inden for rammerne af disse forhandlinger konsulterer Kommissionen Rådet og hvad angår den kommunikation, som den med Kongeriget Norge skal varetage på Unionens vegne, giver medlemsstaterne udtryk for deres opfattelse som medlemmer af Rådet. Nærmere bestemt udarbejder Kommissionen i samarbejde med Rådet Unionens stillingtagen og fremsender som ekstern repræsentant og vogter af traktaterne (i medfør af artikel 17, stk.1, TEU) denne stillingtagen til Kongeriget Norge. Med henblik på at forsvare Unionens stillingtagen og interesser udsteder den verbalnoter, som normalt er genstand for en koordinering med medlemsstaterne og Rådets arbejdsgruppe »Intern og ekstern fiskeripolitik«.
39
Henset til det foregående er et uformelt dokument fra Kommissionen om Unionens stillingtagen, som fastsætter en endelig frist for forhandlinger, eller som indebærer, at Kommissionen for Rådet fremlægger en anmodning om et mandat, der gør det muligt for den at indlede formelle forhandlinger i medfør af artikel 218 TEUF, ikke retsakter, som kan have bindende retsvirkninger.
40
Vedtagelsen af sådanne retsakter er således ikke en automatisk procedure, eftersom Kommissionen ikke har pligt til at efterkomme enhver anmodning fra en medlemsstat. Nærmere bestemt skal Kommissionen, henset til den institutionelle kontekst, der er beskrevet i præmis 37 og 38 ovenfor, ganske vist tage hensyn til ethvert forslag meddelt på bilateralt grundlag af en medlemsstat i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde i artikel 4 TEU. Dette princip forpligter imidlertid på ingen måde Kommissionen til at efterkomme et forslag fra en medlemsstat, navnlig uden at forslaget er genstand for en bredere konsensus i Rådet. I denne forbindelse skal Republikken Letlands argument om, at Kommissionen også skal handle efter opfordring fra en enkelt medlemsstat, fordi EU-traktaten ikke fastsætter det antal medlemsstater, som skal opfordre Kommissionen til at handle, for at den har en pligt i denne henseende inden for rammerne af disse forhandlinger, forkastes.
41
For fuldstændighedens skyld skal det konstateres, at det kun er hvis forhandlingerne med Kongeriget Norge vedrørende fiskerirettighederne i Svalbardområdet resulterede i en konsensus om indgåelse af en international aftale, at Rådets afgørelse om undertegnelse og indgåelse af denne aftale vil kunne anfægtes for Domstolen i medfør af artikel 263 TEUF.
42
Under omstændigheder som de foreliggende kan en eventuel anmodning om vedtagelse af et uformelt dokument vedrørende Unionens stillingtagen eller indgivelse af en anmodning om et mandat til Rådet om indledning af formelle forhandlinger ikke udgøre retsakter, som vil kunne have bindende retsvirkninger, der vil kunne påvirke Republikken Letlands interesser.
43
Denne konklusion ændres ikke af Republikken Letlands argumenter, hvorefter dels Rådets forordninger om fastsættelse af muligheder for fiskeri for 2017-2019 fastsatte og fortsat fastsætter muligheder for fiskeri af arktiske krabber i Svalbard for fiskerifartøjer fra flere medlemsstater, dels den omstændighed at på grund af Unionens enekompetence rådede Republikken Letland ikke på området for udøvelse af fiskerirettigheder tilhørende Unionen over noget instrument til beskyttelse af rettigheder, som denne medlemsstat kunne anvende til beskyttelse af sine interesser.
44
Som Kommissionen med rette har gjort gældende, og som Republikken Letland har anerkendt, findes der ikke nogen skriftlig regel i EU-retten, som forpligter Kommissionen til at løse tvister med Kongeriget Norge. Inden for rammerne af forhandlinger kan Kommissionen således ikke pålægges en forpligtelse med hensyn til resultatet, til trods for dens rolle med hensyn til at fremme Unionens almindelige interesse.
45
Kommissionen har ganske vist pligt til i medfør af artikel 17, stk. 1, TEU at overvåge anvendelsen af EU-retten med kontrol fra Den Europæiske Unions Domstol, men i mangel af en aftale indgået i medfør af EU-traktaten og EUF-traktaten kan denne opgave ikke, som Republikken Letland har gjort det, fortolkes således, at den pålægger Kommissionen en pligt til at sikre et tredjelands korrekte anvendelse af EU-retten, så meget desto mindre som der er divergenser med hensyn til fortolkningen og rækkevidden af de forpligteler, som i denne forbindelse påberåbes i forhold til dette tredjeland. Kommissionen er således ikke i stand til at efterkomme anmodningerne fra Republikken Letland ved at handle inden for rammerne af artikel 17 TEU. Det er kun inden for rammerne af en juridisk bindende international aftale indgået i overensstemmelse med artikel 218 TEUF, at Kommissionen reelt kan beskytte fiskerirettighederne. For at tilrettelægge officielle forhandlinger med Kongeriget Norge og deltage heri for at beskytte Unionens fiskerirettigheder som omhandlet i artikel 218, stk. 9, TEUF har Kommissionen brug for en tilsvarende afgørelse fra Rådet.
46
Hvad for det andet angår den anden anmodning fra Republikken Letland om at anlægge en international domstolssag mod Kongeriget Norge efter den 1. april 2018 har Kommissionen, idet den har påberåbt sig en række processuelle hindringer, i det væsentlige anført, at den ikke kunne efterkomme forslaget fra Republikken Letland.
47
Ligesom for den første anmodning gælder det, at når en retsakt fra Kommissionen har karakter af et afslag, skal den bedømmes efter karakteren af den ansøgning, som den er et svar på. Heraf følger, at det skal undersøges, om indledningen af en sådan domstolssag mod Kongeriget Norge kan anses for en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF.
48
Det skal herved indledningsvis konstateres, at i mangel af bestemmelser, som pålægger Kommissionen at løse tvister med Kongeriget Norge ved at anlægge en sag mod dette land, kan Kommissionen ikke anses for forpligtet til at løse tvister med de midler, som en enkelt medlemsstat er fortaler for (jf. i denne retning kendelse af 12.7.2012, Mugraby mod Rådet og Kommissionen, C-581/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:466, præmis 68-70).
49
Det må dernæst og under alle omstændigheder fastslås, at det følger af fast retspraksis, at en afgørelse om at indlede en domstolssag, selv om den udgør en nødvendig foranstaltning for vedtagelsen af en retsafgørelse, der kan ændre retsstillingen, ikke i sig selv ændrer denne retsstilling (jf. i denne retning dom af 29.9.1998, Kommissionen mod TysklandC-191/95, EU:C:1998:441, præmis 47, og af 15.1.2003, Philip Morris International mod Kommissionen, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 og T-272/01, EU:T:2003:6, præmis 79). Denne konklusion finder desuden ikke kun anvendelse på anlæggelsen af et søgsmål for Den Europæiske Unions Domstol, men også hvad angår de nationale domstole i medlemsstaterne (dom af 15.1.2003, Philip Morris International mod Kommissionen, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 og T-272/01, EU:T:2003:6, præmis 93), og der er ingen grund til antage, at der kan drages en anden konklusion for anlæggelsen af et søgsmål for en national domstol.
50
Det følger af samtlige foregående betragtninger, at det ikke er muligt at tillægge den anfægtede skrivelse en bindende juridisk karakter i forhold til Republikken Letland, således at der ikke er tale om en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF.
51
Der skal derfor gives medhold i Kommissionens formalitetsindsigelse, og søgsmålet skal afvises, uden at det er nødvendigt at tage stilling til, om Republikken Letlands påstand om, at Retten pålægger Kommissionen at indtage et standpunkt til opfordringen til at handle, som ikke har negative retsvirkninger for denne medlemsstat, skal afvises. Endvidere er det ikke længere nødvendigt at tage stilling til den af Kongeriget Spanien indgivne anmodning om intervention i medfør af procesreglementets artikel 142, stk. 2.
Sagsomkostninger
52
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Republikken Letland har tabt sagen, bør den i overensstemmelse med Kommissionens påstande pålægges at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger, med undtagelse af omkostningerne forbundet med anmodningen om intervention.
53
Det følger af procesreglementets artikel 144, stk. 10, at såfremt hovedsagen afsluttes, inden der er truffet afgørelse om en anmodning om intervention, skal Kongeriget Spanien, Republikken Letland og Kommissionen hver især bære de omkostninger, som de har haft i forbindelse med anmodningen om intervention.
På grundlag af disse præmisser bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1)
Sagen afvises.
2)
Det er ufornødent at træffe afgørelse om Kongeriget Spaniens anmodning om intervention.
3)
Republikken Letland bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger med undtagelse af omkostningerne i forbindelse med anmodningen om intervention.
4)
Kongeriget Spanien, Republikken Letland og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningen om intervention.
Således bestemt i Luxembourg den 30. januar 2020.
E. Coulon
Justitssekretær
H. Kanninen
Afdelingsformand
(
*1
) – Processprog: lettisk.