62021CJ0491_RES
Rechtssache C‑491/21
WA
gegen
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(Vorabentscheidungsersuchen der Înalta Curte de Casație și Justiție)
Urteil des Gerichtshofs (Erste Kammer) vom 22. Februar 2024
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Unionsbürgerschaft – Art. 21 Abs. 1 AEUV – Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten – Art. 45 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Richtlinie 2004/38/EG – Art. 4 – Ausstellung eines Personalausweises – Voraussetzung des Wohnsitzes im Mitgliedstaat, der das Dokument ausstellt – Weigerung der Behörden dieses Mitgliedstaats, einem seiner Staatsangehörigen, der seinen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat hat, einen Personalausweis auszustellen – Gleichbehandlung – Beschränkungen – Rechtfertigung“
Unionsbürgerschaft – Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten – Ausstellung eines innerhalb der Union als Reisedokument geltenden Personalausweises – Unionsbürger, der sein Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt ausgeübt hat – Weigerung der Behörden seines Herkunftsmitgliedstaats, ihm einen solchen Personalausweis auszustellen, weil er seinen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat hat – Unzulässigkeit – Rechtfertigung – Fehlen
(Art. 21 Abs. 1 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 45 Abs. 1; Richtlinie 2004/38 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 1 bis 4 und Art. 4 Abs. 3)
(vgl. Rn. 25‑27, 33, 34, 36‑44, 46-53, 58‑61 und Tenor)
Zusammenfassung
Der Gerichtshof, der um Vorabentscheidung ersucht wird, führt aus, dass das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, das in Art. 21 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankert ist und in Bezug auf die Bedingungen seiner Ausübung durch die Richtlinie 2004/38 (
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) konkretisiert wird, Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegensteht, wonach einem Unionsbürger, der Staatsangehöriger dieses Mitgliedstaats ist und von seinem Recht, sich in einem anderen Mitgliedstaat frei zu bewegen und aufzuhalten, Gebrauch gemacht hat, die Ausstellung eines innerhalb der Union als Reisedokument geltenden Personalausweises allein deshalb verweigert wird, weil er seinen Wohnsitz im Hoheitsgebiet dieses anderen Mitgliedstaats begründet hat.
Der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens, seit 2014 in Frankreich wohnhaft, ist ein rumänischer Staatsangehöriger, der seine Berufstätigkeit sowohl in Frankreich als auch in Rumänien ausübt. Die rumänischen Behörden stellten ihm einen einfachen elektronischen Reisepass, bei dem es sich um ein Reisedokument handelt, mit dem er ins Ausland reisen kann und in dem vermerkt ist, dass er seinen Wohnsitz in Frankreich hat, sowie einen vorläufigen Personalausweis aus. Dieser Ausweis wird rumänischen Staatsangehörigen mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat erteilt, die vorübergehend in Rumänien wohnen, und ist jährlich zu erneuern. Es handelt sich nicht um ein Reisedokument.
Im September 2017 beantragte der Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens die Ausstellung eines Personalausweises oder eines elektronischen Personalausweises, was es ihm ermöglicht hätte, nach Frankreich zu reisen. Dieser Antrag wurde im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, dass er seinen Hauptwohnsitz im Ausland habe.
Im Dezember 2017 erhob er eine Verwaltungsklage bei der Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest, Rumänien), mit der er begehrte, die Ausstellung des von ihm gewünschten Dokuments anzuordnen. Mit Urteil vom März 2018 wies dieses Gericht die Klage ab und führte zur Begründung aus, dass das rumänische Recht nicht vorsehe, dass solche Personalausweise im Fall eines Hauptwohnsitzes im Ausland ausgestellt würden, was im Übrigen nicht gegen Unionsrecht verstoße. Zudem sei er nicht diskriminiert worden, da ihm die rumänischen Behörden einen einfachen elektronischen Reisepass ausgestellt hätten.
Die Înalta Curte de Casație și Justiție (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien), das vorlegende Gericht, wurde mit einem Rechtsmittel gegen dieses Urteil befasst und beschloss, den Gerichtshof nach der Vereinbarkeit dieser Weigerung, dem Rechtsmittelführer des Ausgangsverfahrens einen solchen als Reisedokument innerhalb der Union geltenden Personalausweis auszustellen, und zwar mit der Begründung, dass dieser seinen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat habe, mit dem Unionsrecht zu fragen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zunächst stellt der Gerichtshof fest, dass die rumänischen Rechtsvorschriften über die Ausstellung von Reisedokumenten eine unterschiedliche Behandlung zwischen rumänischen Staatsbürgern mit Wohnsitz in Rumänien und solchen mit Wohnsitz im Ausland vornehmen. Ersteren können ein oder zwei Reisedokumente ausgestellt werden, die es ihnen ermöglichen, sich innerhalb der Union zu bewegen, nämlich ein Personalausweis und/oder ein Reisepass, während Letzteren nur ein Reisepass als Reisedokument ausgestellt werden kann.
Bei der Prüfung, ob eine solche Ungleichbehandlung mit dem Unionsrecht vereinbar ist, stellt der Gerichtshof erstens fest, dass zum einen Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 (
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) den Mitgliedstaaten die Wahl der Art des Reisedokuments, das sie ihren Staatsangehörigen ausstellen müssen, d. h. einen Personalausweis oder einen Reisepass, überlässt. Zum anderen soll die Richtlinie 2004/38 die Ausübung des den Unionsbürgern unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 AEUV erwachsenden elementaren und persönlichen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, erleichtern. Daher müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit auf dem Gebiet der Ausstellung von Personalausweisen das Unionsrecht und insbesondere die Vertragsbestimmungen über das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, beachten, wie es in diesen Bestimmungen vorgesehen ist.
Der Gerichtshof stellt zweitens fest, dass die in Rede stehende Regelung, indem sie verlangt, dass rumänische Staatsangehörige, die in anderen Mitgliedstaaten wohnen und sowohl einen Reisepass als auch einen Personalausweis erhalten möchten, ihren Wohnsitz in Rumänien begründet haben, zu einer weniger günstigen Behandlung dieser Staatsangehörigen allein deshalb führt, weil sie von ihrer Freiheit auf Freizügigkeit und Aufenthalt Gebrauch gemacht haben. Ausgehend von dem Grundsatz, dass die vom Vertrag auf dem Gebiet der Freizügigkeit der Unionsbürger gewährten Erleichterungen nicht ihre volle Wirkung entfalten könnten, wenn ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats wegen einer Regelung seines Herkunftsstaats, die ihn allein deshalb weniger günstig stellt, weil er von diesen Erleichterungen Gebrauch gemacht hat, von ihrer Wahrnehmung durch Hindernisse, die auf seinen Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat zurückzuführen sind, abgehalten werden könnte, führt der Gerichtshof aus, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften geeignet sind, rumänische Staatsangehörige, die sich in einer Situation wie derjenigen des Rechtsmittelführers des Ausgangsverfahrens befinden, davon abzuhalten, von ihrem Recht, sich innerhalb der Union frei zu bewegen und aufzuhalten, Gebrauch zu machen. Die rumänischen Staatsangehörigen, die sich in einer solchen Situation befinden, müssen nämlich in Bezug auf das Verfahren zur Ausstellung von Personalausweisen und/oder Reisepässen einen höheren Verwaltungsaufwand hinnehmen als rumänische Staatsbürger mit Wohnsitz in Rumänien. Folglich stellen die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften eine Beschränkung des Rechts, sich innerhalb der Union frei zu bewegen und aufzuhalten, dar, das sowohl in Art. 21 Abs. 1 AEUV als auch in Art. 45 Abs. 1 der Charta, der diese Bestimmung widerspiegelt, vorgesehen ist.
Drittens lässt sich eine solche Beschränkung unionsrechtlich nur rechtfertigen, wenn sie auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen unabhängigen Erwägungen des Allgemeininteresses beruht und in angemessenem Verhältnis zu dem mit dem nationalen Recht in legitimer Weise verfolgten Ziel steht. Nach der Rechtsprechung ist eine Maßnahme verhältnismäßig, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was dazu notwendig ist. Hierzu trägt die rumänische Regierung eine Rechtfertigung für die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften vor, die sie mit dem Vorliegen bestimmter verwaltungstechnischer Erwägungen begründet, die hauptsächlich mit der Notwendigkeit, der im Personalausweis angegebenen Anschrift des Wohnsitzes Beweiskraft zu verleihen, und mit der Wirksamkeit der Feststellung und Kontrolle dieser Anschrift durch die zuständige nationale Behörde zusammenhängen. Bei der Prüfung dieser verschiedenen Argumente stellt der Gerichtshof zum einen fest, dass die rumänische Regierung den Zusammenhang zwischen der Angabe einer Anschrift auf dem Personalausweis und der Verpflichtung, rumänischen Staatsangehörigen, die ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben, die Ausstellung eines Personalausweises zu verweigern, nicht dargetan hat. Zum anderen weist er darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung Erwägungen administrativer Art es nicht rechtfertigen können, dass ein Mitgliedstaat von den Vorschriften des Unionsrechts abweicht. Daher lässt keines der von der rumänischen Regierung vorgebrachten Argumente die Annahme zu, dass die in Rede stehende Regelung auf objektiven Erwägungen des Allgemeininteresses beruht. Demnach stellt eine solche Regelung eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Freiheit, sich innerhalb der Union frei zu bewegen und aufzuhalten, im Sinne von Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta in Bezug auf rumänische Staatsangehörige mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat dar.
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)	Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. 2004, L 158, S. 77). Mit dieser Richtlinie wird das in den Art. 21 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta verankerte Grundrecht auf Freizügigkeit durchgeführt und werden die Bedingungen für seine Ausübung festgelegt.
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)	Diese Vorschrift sieht vor: „Die Mitgliedstaaten stellen ihren Staatsangehörigen gemäß ihren Rechtsvorschriften einen Personalausweis oder einen Reisepass aus, der ihre Staatsangehörigkeit angibt, und verlängern diese Dokumente.“