61971C0049
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 18. JANUAR 1972
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Der Beurteilung der beiden heute zu behandelnden, durch Gerichtsbeschluß vom 10. November 1971 zum Zwecke gemeinsamer mündlicher Verhandlung verbundenen Vorlagesachen (Rechtssachen 49/71 und 50/71) ist folgendes vorauszuschicken.
Wie wir aus anderen Verfahren wissen, ist durch die Ratsverordnung Nr. 120/67 vom 13. Juni 1967 (ABl. Nr. 117, S. 2269) die endgültige Marktordnung für Getreide mit einem einheitlichen Preissystem (gemeinsamen Richtpreisen, Schwellenpreisen und einheitlichen Interventionspreisen) geschaffen worden. Ihrem Artikel 7 zufolge sind die staatlichen Interventionsstellen während des ganzen Getreidewirtschaftsjahrs verpflichtet, das ihnen angebotene, in der Gemeinschaft geerntete Getreide (unter anderem Weichweizen und Gerste) anzukaufen. Einzelheiten der Intervention sind geregelt in der Ratsverordnung Nr. 132/67 vom 13. Juni 1967 (ABl. Nr. 120, S. 2364) und — soweit es im gegenwärtigen Verfahren von Interesse ist — in der Kommissionsverordnung Nr. 1028/68 vom 19. Juli 1968 (ABl. L 176, S. 1) „zur Festsetzung des Verfahrens und der Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen für das Wirtschaftsjahr 1968/69“. Auf diese Texte werden wir nachher näher eingehen.
Jetzt ist nur hervorzuheben, daß sich im Frühjahr 1969 wegen der seinerzeit erwarteten Abwertung des französischen Franken ein Verfall der Wechselkurse dieser Währung ergeben hat. Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten, die Waren unter Gewährung langfristiger Zahlungsziele in französischen Franken nach Frankreich exportiert hatten, haben ihre Exportforderungen in französischer Valuta damals mit einem Abschlag, also unter dem amtlichen Umrechnungskurs verkauft und es so Importeuren in anderen Mitgliedstaaten — unter anderem Unternehmen in der Bundesrepublik — ermöglicht, französisches Getreide zum Interventionspreis aufzukaufen und trotz der mit den Transaktionen verbundenen Unkosten offenbar mit Gewinn an die deutsche Interventionsstelle (die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel in Frankfurt am Main) abzutreten. Da derartige Geschäfte in größerem Umfang getätigt wurden, kam die deutsche Interventionsstelle hinsichtlich der Lagermöglichkeiten in Schwierigkeiten.
Deshalb hat die Bundesregierung am 2. Mai 1969 bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften den Erlaß von Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 226 des EWG-Vettrags beantragt. Dem ist die Kommission in einer Entscheidung vom 8. Mai 1969 nachgekommen. In ihr wurde die Bundesrepublik ermächtigt, „den Kauf von Weichweizen und Gerste gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67 auf in diesem Mitgliedstaat geerntetes Getreide zu beschränken“. Die deutsche Interventionsstelle war lediglich gehalten, ausländisches Getreide, „das vor Inkrafttreten dieser Entscheidung der Interventionsstelle angeboten wurde“, noch zur Intervention anzunehmen. Entsprechende Ermächtigungen wurden übrigens zur gleichen Zeit auch dem Königreich Belgien und dem Königreich der Niederlande erteilt. Wie wir im Verfahren gehört haben, ist die an die Bundesrepublik gerichtete Entscheidung gemäß Artikel 191 des EWG-Vertrags durch sofortige Bekanntmachung am 8. Mai 1969, um 18 Uhr 40, wirksam geworden. — Daraufhin hat die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel am 8. Mai 1969 folgende Bekanntmachung erlassen und im Bundesanzeiger vom 10. Mai 1969 veröffentlicht: „Auf Weisung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und gemäß der Entscheidung der Europäischen Gemeinschaften vom 8. Mai 1969 wird die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel ab sofort Weichweizen und Gerste nur noch intervenieren, wenn diese in der Bundesrepublik Deutschland geerntet wurden. Weichweizen und Gerste, die vor Inkrafttreten der oben angegebenen Entscheidung (8. Mai 1969, 18 Uhr 40) der Einfuhr- und Vorratsstelle zur Intervention angeboten wurden, werden von der vorstehenden Regelung nicht erfaßt.“ Später, nämlich am 17. Juni 1969, erging im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft eine Verordnung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, in deren § 1 es heißt: „Die Intervention von Weichweizen und Gerste nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67 … wird auf in der Bundesrepublik Deutschland geerntetes Getreide beschränkt.“ Diese Bestimmung trat gemäß § 3 der genannten Verordnung „mit Wirkung vom 9. Mai 1969, 8 Uhr 45, in Kraft“.
Von den erwähnten Regelungen sind die Firmen Hagen und Wünsche, die Klägerinnen der Ausgangsverfahren (künftig werde ich sie Klägerin zu 1 und Klägerin zu 2 nennen), betroffen.
Die Klägerin zu 1 hat nämlich im Januar und Februar 1969 Sommergerste und Weichweizen in Frankreich gekauft und der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide gemäß deren Richtlinien (auf die ich später zurückkommen werde) in einem Antragsformular vom 5. Mai 1969 (bei der Einfuhr- und Vorratsstelle eingegangen am 6. Mai 1969 gegen 11 Uhr) zur Intervention angeboten. Als gewählter Handelsplatz war Mannheim genannt; Angaben über den „derzeitigen Lagerort“ fehlten. Tatsächlich befanden sich die angebotenen Partien zu dieser Zeit auf dem Transport. Die Gerste lagerte vorübergehend in Straßburg, wurde dort auf ein Schiff verladen und traf am Nachmittag des 9. Mai in Mannheim ein. Der angebotene Weizen befand sich auf einem Schiff, dieses passierte am 12. Mai Straßburg und traf am 14. Mai in Mannheim ein. Von der Ankunft des Getreides im Übernahmelager Mannheim machte die Klägerin der Einfuhr- und Vorratsstelle am 12. und 14. Mai Mitteilung. Die Einfuhr- und Vorratsstelle lehnte jedoch die Übernahme mit Bescheiden vom 10. und 11. Juni 1969 ab. Sie wies darauf hin, daß sie ab 9. Mai nicht mehr zum Ankauf ausländischen Getreides verpflichtet sei und daß die vor diesem Zeitpunkt eingegangenen Angebote mangels Angabe eines Lagerorts nicht als wirksam angesehen werden könnten.
Ebenso erging es der Klägerin zu 2, die im Februar 1969 Weichweizen in Frankreich eingekauft hatte. Diesen Weizen hat sie in drei Antragsformularen vom 8. Mai 1969 (bei der Einfuhr- und Vorratsstelle eingegangen am 9. Mai 1969 gegen 12 Uhr) zur Intervention angeboten. Im ersten Antrag war als Ubernahmelager die Firma Silo Kiel-Nordhafen in Kiel-Wik angegeben und ergänzend bemerkt, die Ware schwimme seit dem 6. Mai auf diesen Bestimmungsort zu. Im zweiten Antrag war als Übernahmelager die Firma Rhenus GmbH in Stuttgart genannt und vermerkt, die Ware schwimme seit dem 7. Mai auf diesen Bestimmungsort zu. Die Angaben im dritten Antrag stimmen mit den soeben genannten Angaben des zweiten Antrags überein. Am 12. Mai 1969 wurden die Getreidepartien auf die bezeichneten Übernahmelager verbracht. Mit Schreiben vom 12. Mai 1969 teilte die Klägerin der Einfuhr- und Vorratsstelle mit, daß sich das angebotene Getreide nunmehr an den angegebenen Lagerorten befinde. — In diesen Fällen wurde die Intervention telefonisch am 14. Mai 1969 abgelehnt. Auf Widerspruch der Importfirma erklärte die Einfuhr- und Vorratsstelle in einem schriftlichen Bescheid vom 28. Mai 1969, sie sei ab 9. Mai 1969 nicht mehr zum Ankauf ausländischen Getreides verpflichtet gewesen. Wirksame Angebote hätten nicht vorgelegen, weil sich die Ware im Zeitpunkt des Angebots nicht an einem Lagerort befunden habe, sondern auf hoher See bzw. bei Mannheim schwimmend gewesen sei.
Diese Reaktion der Einfuhr- und Vorratsstelle halten die beiden Importfirmen nicht für gerechtfertigt. Nach ihrer Meinung kommt es entscheidend auf die Absendung der Angebote an. Außerdem seien Angebote auch ohne Angabe des Lagerorts gültig; es sei ausreichend, daß die Ware im angegebenen Liefermonat an die Lagerorte verbracht werde. — Die Importeure haben deshalb das Verwaltungsgericht Frankfurt angerufen und, als sie dort keinen oder nur einen Teilerfolg errangen, die Sache vor den Hessischen Verwaltungsgerichtshof gebracht. Da in den Rechtsstreitigkeiten Fragen der Auslegung des Gemeinschaftsrechts zur Debatte stehen und nach Ansicht des Gerichts entscheidungserheblich sind, setzte der Verwaltungsgerichtshof durch Beschlüsse vom 19. Juli 1971 die Verfahren aus und legte — in beiden Sachen übereinstimmend — folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:
1.
a)
Sind die in den vorstehend bezeichneten Verordnungen enthaltenen Begriffe „Angebot“ und „angeboten“ in den einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft jeweils nach den Bestimmungen und Regeln des nationalen Rechts auszulegen,
oder
b)
hat die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft einen eigenen Begriff des „Angebots“ geschaffen, der demzufolge in allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise auszulegen ist?
2.
Im Falle 1 b:
a)
Ist der Begriff des „Angebots“ dahin auszulegen, daß ein Angebot zur Intervention von Getreide schon zu demjenigen Zeitpunkt als abgegeben gilt, zu dem sich der Anbieter seines Angebots entäußert, auch wenn es die Interventionsstelle noch nicht empfangen hat,
oder
b)
ist ein zulässiges Angebot erst zu dem Zeitpunkt vorhanden, zu dem das Angebot bei der Interventionsstelle eingeht?
3.
Im Falle 1 b:
a)
Ist ein zulässiges und der Annahme fähiges Angebot auch dann vorhanden, wenn darin keine Angabe enthalten ist, an welchem Ort sich das angebotene Getreide zum Zeitpunkt des Angebots befindet bzw. befunden hat,
oder
b)
setzt ein zulässiges und annahmefähiges Angebot voraus, daß es auch die Angabe enthält, an welchem Ort sich das angebotene Getreide zum Angebotszeitpunkt befunden hat?
4.
Im Falle 3 b:
a)
Ist ein zulässiges Angebot nur dann vorhanden, wenn alle essentiellen Angaben einschließlich der Angabe, an welchem Ort sich das angebotene Getreide zum Angebotszeitpunkt befunden hat, gleichzeitig gemacht werden,
oder
b)
kann ein Angebot, bei dem die erforderliche Angabe des Ortes, an dem sich das angebotene Getreide zum Angebotszeitpunkt befunden hat, zunächst nicht gemacht worden ist, nachträglich in der Weise vervollständigt werden, daß diese Angabe nachgeholr wird?
5.
Im Falle 4 b:
a)
Ist ein in der angegebenen Weise sukzessiv gemachtes Angebot schon mit Wirkung zu demjenigen Zeitpunkt als abgegeben zu behandeln, zu dem das zunächst unvollständig gewesene Angebot abgegeben worden ist,
oder
b)
ist ein solches Angebot erst zu dem Zeitpunkt als abgegeben anzusehen, zu dem die Angabe des Ortes, an dem sich das angebotene Getreide zum Angebotszeitpunkt befunden hat, nachgeholt wird?
6.
a)
Ist die in Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 132/67/EWG des Rates enthaltene Formulierung „sich zum Zeitpunkt des Angebots befindet“ dahin zu verstehen, daß das angebotene Getreide zum Zeitpunkt des Angebots an einem bestimmten Ort fest lagern muß,
oder
b)
kann auch Getreide angeboten werden, das sich noch auf dem Transport befindet, sofern es nur für einen Handelsplatz angeboten wird, der unter den drei Handelsplätzen ausgewählt ist, die dem konkreten Ort, an dem sich das Getreide auf seinem Transport zum Zeitpunkt des Angebots befunden hat, am nächsten gelegen sind?
7.
a)
Sind die in den oben bezeichneten Verordnungen enthaltenen Vorschriften über die Grundregeln der Intervention und insbesondere über die Abgabe von Angeboten zur Intervention zwingender Natur,
oder
b)
können die einzelnen Mitgliedstaaten hiervon abweichende Bestimmungen treffen oder eine als rechtmäßig zu wertende, davon abweichende Praxis entwickeln?
Zu diesen Fragen haben sich schriftlich und mündlich die Klägerinnen der Ausgangsverfahren, die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel in Frankfurt und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften geäußert. — Lassen Sie uns nunmehr zusehen, welchen Standpunkt wir dazu einnehmen müssen.
1.
Zunächst sollte hervorgehoben werden, daß im Zentrum der Betrachtung die Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969 steht, mit der die Bundesrepublik — wie bereits erwähnt — zu einem Interventionsstopp für ausländisches Getreide ermächtigt worden ist und die den Vorbehalt enthält, ausländisches Getreide, das vor dem Inkrafttreten der Entscheidung (also vor dem 8. Mai, 18 Uhr 40), angeboten wurde, sei in jedem Fall zur Intervention anzunehmen.
Der Zeitpunkt, zu dem von dieser Ermächtigung wirksam Gebrauch gemacht wurde, ist nach nationalem Recht zu bestimmen. Dafür kann die auf Weisung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassene Bekanntmachung der Einfuhr- und Vorratsstelle vom 8. Mai in Betracht kommen. Insofern kann es auch (mit Rücksicht auf die Bestimmungen des deutschen Grundgesetzes und die Vorschriften des Durchführungsgesetzes EWG vom 30. Juni 1967) auf die im Juni 1969 erlassene Rechtsverordnung und die Frage ankommen, ob sie rückwirkend in Kraft gesetzt werden konnte. — In jedem Fall steht aber fest, daß bis zu dem Zeitpunkt, in dem von der Ermächtigung wirksam Gebrauch gemacht wurde, die allgemeine Interventionsregelung mit der Pflicht zur Annahme des in der Gemeinschaft geernteten Getreides gegolten hat.
Der Vorbehalt in der Entscheidung der Kommission soll also nur ausdrücken, daß unter allen Umständen eine Interventionspflicht für vor deren Inkrafttreten angebotenes Getreide bestand. Dagegen bedeutet er nicht, daß auch bei einer späteren Anwendung der Ermächtigung allein vor dem Inkrafttreten der Entscheidung angebotenes ausländisches Getreide zur Intervention anzunehmen war. Diese Klarstellung, auf die auch die Kommission Wert gelegt hat, erscheint zu Beginn der rechtlichen Erörterungen des gegenwärtigen Falles angezeigt. Ob sich daraus Konsequenzen für die Beurteilung der nationalen Verfahren ergeben, muß das vorlegende Gericht entscheiden.
2.
Die erste Frage betrifft den in der Entscheidung der Kommission und in einigen Gemeinschaftsverordnungen (der Verordnung Nr. 120, der Verordnung Nr. 132 und der Verordnung Nr. 1028) verwendeten Begriff „Angebot“ (bzw. „angeboten“). Insofern soll geklärt werden, ob sich sein Inhalt nach den Regeln des nationalen Rechts bestimmt oder ob es sich um einen gemeinschaftseigenen, in allen Mitgliedstaaten gleich auszulegenden Begriff handelt.
Diese Frage ist, zu einem Teil jedenfalls, leicht zu beantworten. — In der Grundverordnung Nr. 120/67 ist nämlich davon die Rede, die Angebote müßten bestimmten, gemäß Absatz 5 von Artikel 7 festzulegenden Bedingungen entsprechen, und es wird in Absatz 2 von Artikel 7 von den nach den Absätzen 4 und 5 festzulegenden Bedingungen gesprochen, zu denen die Interventionsstellen das Getreide aufkaufen. In Absatz 4 von Artikel 7 heißt es: „Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages die Grundregeln für die Interventionstätigkeit … fest.“ Weiter ist in Absatz 5 vorgesehen, daß „das Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme durch die Interventionsstellen“ in Durchführungsbestimmungen nach dem Verfahren des Artikels 26 (d. h. dem Verwaltungsausschußverfahren) festgesetzt werden. Demgemäß regelt Artikel 1 der Verordnung Nr. 132/67, wie die Angebote zur Intervention abzugeben sind (nämlich für einen Handelsplatz, der unter den drei Handelsplätzen ausgewählt wird, die dem Ort, an dem sich das Getreide zum Zeitpunkt des Angebots befindet, am nächsten gelegen sind). Artikel 3 der Verordnung Nr. 1028/68 schreibr zudem vor, es müsse jedes Verkaufsangebot zur Intervention schriftlich bei einer Interventionsstelle erfolgen. Dabei werden Formulierungen gebraucht, die jeden Zweifel an der bindenden Kraft der getroffenen Regelungen ausschließen. Zumindest insoweit wird man also von einem gemeinschaftseinheitlichen Inhalt des Angebotsbegriffs sprechen müssen.
Darüber hinaus läßt sich zu der ersten Frage noch folgendes anmerken. Wenn in Gemeinschaftstexten bestimmte Begriffe verwendet werden, kann im Zweifel, eben weil das Gemeinschaftsrecht überall die gleiche Tragweite haben muß, davon ausgegangenen werden, daß es sich um einheitliche Begriffe handelt. Soll etwas Abweichendes gelten, die Begriffsbestimmung etwa dem nationalen Recht überlassen werden, so muß dies klar erkennbar, d. h. ausdrücklich gesagt oder aus dem Sinn einer Vorschrift zweifelsfrei zu entnehmen sein. — Für das Interventionssystem ist in diesem Zusammenhang die Erkenntnis bedeutsam, daß es sich um eine gemeinschaftseinheitliche Regelung handelt (die Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 132/67 weisen darauf ausdrücklich mit der Wendung „gemeinschaftliche Interventionsmaßnahmen“ hin). Es gilt in der Gemeinschaft ein kohärentes System von Interventionspreisen, die der Rat, von einem einheitlichen Grundpreis ausgehend, für eine Reihe von Handelsplätzen nach Maßgabe der geographischen Lage und dergestalt festsetzt, daß die bestehenden Marktströmungen möglichst zur Geltung kommen. Weiterhin gilt der Grundsatz, daß in der Gemeinschaft geerntetes Getreide überall in der Gemeinschaft zur Intervention angeboten werden kann. Angesichts dieser Sachlage erscheint es kaum vorstellbar, daß der zentrale Begriff „Angebot“, an den die Interventionspflicht gebunden ist, nach den Regeln des nationalen Rechts unterschiedlich ausgedeutet werden könnte. Schließlich ist auch nicht zu vergessen, daß es jetzt vor allem auf eine Entscheidung der Kommission und den in ihr enthaltenen Begriff ankommt. Er soll — wie schon gesagt — eine nach Gemeinschaftserfordernissen gewählte, absolute Grenze der Ermächtigung aufzeigen, und er hat im übrigen gleichermaßen für mehrere ermächtigte Staaten Bedeutung. Auch das spricht sicherlich dafür, ihn mit einem gemeinschaftsrechtlichen Sinn zu erfüllen.
Somit dürfte kein Zweifel daran bestehen, wie auf die erste Frage zu antworten ist: Es muß festgehalten werden, daß die Begriffe „Angebot“ und „angeboten“ im wesentlichen einen gemeinschaftseinheitlichen Inhalt haben.
3.
Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Angebot zur Intervention mit der Entäußerung durch den Anbietenden als abgegeben gilt oder ob sein Eintreffen bei der Interventionsstelle Wirksamkeitsvoraussetzung ist. Letzteres ist die von der Einfuhr- und Vorratsstelle und von der Kommission vertretene Ansicht; für die Maßgeblichkeit der Absendung plädiert die Klägerin zu 2 (und zwar namentlich im Hinblick darauf, daß ihre Anträge erst am 9. Mai nach 8 Uhr 45 bei der Einfuhr- und Vorratsstelle eingegangen sind).
Geht man für die Lösung dieser Frage zunächst vom allgemeinen Angebotsbegriff aus, so ist unbestreitbar, daß eine Reihe von Indizien für die Richtigkeit der von der Einfuhr- und Vorratsstelle vertretenen These sprechen, d. h. für die Notwendigkeit des Zugangs eines Angebots. Insofern ist schon bezeichnend, daß in den Verordnungen Nr. 132 und Nr. 1028 angeordnet ist, die Angebote seien bei der Interventionsstelle abzugeben. — Würde man, da nichts Näheres bestimmt ist, weiterhin auf das nationale Recht zurückgreifen, so käme man zum Begriff des Angebots, also einer rechtsgeschäftlichen Willenserklärung, nicht an der Erkenntnis vorbei, die der Gerichtshof schon früh, Rechtssache 8/96 - Slg. 1957, 200, gewonnen hat, der Erkenntnis nämlich, es sei „ein in allen Ländern der Gemeinschaft anerkannter Rechtsgrundsatz“, daß „eine schriftliche Willenserklärung wirksam wird, sobald sie ordnungsgemäß in den Machtbereich des Empfängers gelangt ist“. — Nicht zuletzt läßt sich außerdem auf das verwandte Problem des Wirksamwerdens von Anträgen in anderem Zusammenhang (bei der Lizenzerteilung und der Vorausfixierung von Abschöpfungen) hinweisen. In dieser Materie spricht nicht allein die französische Fassung der Artikel 12, 15, 16 der Verordnung Nr. 120 und des Artikels 6 der Verordnung Nr. 1373/70 („Jour du depot“), ABl. 1970, L 158, S. 1, für das Wirksamwerden eines Antrags mit seiner Einreichung, sondern auch die Erkenntnis, daß die einschlägige Regelung offensichtlich auf den Zeitpunkt des Zugangs der Anträge aufbaut. Ich verweise dazu auf die von der Kommission auf Seite 10 ihres Schriftsatzes in der Rechtssache 50/71 gemachten Ausführungen sowie auf das, was sie zu der Verordnung Nr. 2591/69 (betreffend die Anwendung der Schutzklausel des Artikels 20 der Verordnung Nr. 120/67), ABl. 1969, L 324, S. 1, erklärt hat.
Ergeben diese Erwägungen somit, daß es für Angebote im allgemeinen auf den Zeitpunkt ihres Zugangs ankommt, so kann aus dem Umstand, daß die Kommissionsentscheidung vom 8. Mai 1969 schlicht von Angeboten spricht, ohne weiteres geschlossen werden, es müßten hier dieselben Erfordernisse gelten. Ein Wirksamwerden des Angebots mit der Absendung wäre tatsächlich als Abweichung, als Ausnahme zu bezeichnen, und es darf angenommen werden, daß dies — wäre es gewollt gewesen — entsprechend deutlich zum Ausdruck gebracht worden wäre. — Im übrigen entspricht diese Interpretation auch der Interessenlage. Wenn in die Ermächtigungsentscheidung der Kommission ein Vorbehalt zum Schutze eingeleiteter Interventionen aufgenommen wurde, so erklärt sich das aus der Absicht, Eingriffe in wohlerworbene Rechte auszuschließen. Mit der Kommission läßt sich aber sagen, daß sich die Interventionspflicht zu einem schutzwürdigen Interesse erst konkretisiert hat, wenn ordnungsgemäße Angebote vorliegen, wenn der Angebotswille für die Einfuhr- und Vorratsstelle erkennbar wird und Veranlassung zu Interventionsmaßnahmen gibt. Für ein darüber hinausreichendes Schutzbedürfnis sind dagegen keine zwingenden Gründe zu sehen. Insofern spielt nicht nur die Erwägung eine Rolle, daß es auch nach dem Erlaß der nationalen Schutzmaßnahmen, zu denen die Entscheidung der Kommission ermächtigte, möglich blieb, Interventionsmaßnahmen in dem Mitgliedstaat auszulösen, in dem das betreffende Getreide geerntet worden ist. Bedeutsam ist auch, daß unter normalen Umständen, bei normalem Funktionieren des Interventionsmechanismus, dessen Ziel es ist, den Erzeugern Mindestpreise zu garantieren, der grenzüberschreitende Warenverkehr nicht die Regel, sondern die Ausnahme bilden dürfte. Es kann also mit Recht bei Transaktionen der Art, wie sie in den Ausgangsverfahren gegeben sind, d. h. bei Vorgängen, die durch die Entwicklung und die besonderen Gegebenheiten einer nationalen Währung veranlaßt wurden, von atypischen Interventionen gesprochen werden. Dies erlaubt die Annahme, daß die Beteiligten die besondere Natur der begonnenen Geschäfte und deren Risiken erkannt haben und eine besondere Schutzwürdigkeit ihrer Rechtsstellung nicht erwarten konnten.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, daß es für den Begriff „Angebot“ nicht nur im allgemeinen, sondern auch nach der Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969 auf den Zugang beim Adressaten ankommt.
4.
Eine dritte Grupve von Fragen, die zusammenfassend behandelt werden soll, betrifft den Ort, an dem sich das zur Intervention angebotene Getreide im Zeitpunkt des Angebots befindet. Insofern möchte das Gerichr wissen, ob das betreffende Getreide im Zeitpunkt des Angebots an einem bestimmten Ort fest lagern muß oder ob auch auf dem Transport sich befindendes Getreide zur Intervention angeboten werden kann. Außerdem soll geklärt werden, ob die Wirksamkeit eines Angebots von der Angabe abhängt, an welchem Ort sich das Getreide im Zeitpunkt des Angebots befindet.
Wie mir scheint, macht auch die Beantwortung dieser Fragen keine übermäßigen Schwierigkeiten. — In welcher Weise das Interventionssystem funktioniert, kann den einschlägigen Vorschriften mit Klarheit entnommen werden. So sind Angebote zur Intervention gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 132/67 für einen Handelsplatz abzugeben, der unter den drei Handelsplätzen ausgewählt wird, die dem Ort, an dem sich das Getreide zum Zeitpunkt des Angebots befindet, am nächsten gelegen sind. Dabei sind unter den am nächsten gelegenen Handelsplätzen die Handelsplätze zu verstehen, für die Interventionspreise festgesetzt worden sind und zu denen das Getreide mit den niedrigsten Kosten befördert werden kann. Die Interventionsstellen entscheiden dann über den Ort, an dem das Getreide übernommen wird. Übernimmt die Interventionsstelle das Getreide an einem anderen Ort als an dem vom Verkäufer bezeichneten Handelsplatz, so ist der zu zahlende Preis gleich dem Interventionspreis, der an dem vom Verkäufer bezeichneten Handelsplatz gilt, vermindert um die günstigsten Transportkosten von dem Ort, an dem sich das Getreide zum Zeitpunkt des Angebots befindet, bis zu diesem Handelsplatz. Übernimmt die Interventionsstelle das Getreide weder an dem vom Verkäufer bezeichneten Handelsplatz noch an dem Ort. an dem sich das Getreide zum Zeitpunkt des Angebots befindet, so werden — wie es im Artikel 2 der Verordnung Nr. 132/67 weiter heißt — die Transportkosten von dem Orr, an dem sich das Getreide befindet, bis zum Ort der Übernahme von der Interventionsstelle getragen.
Wichtig ist also, daß der Anbietende unter drei im Hinblick auf den Lagerort des Getreides definierten Handelsplätzen zu wählen hat. Wichtig ist weiterhin, daß die Interventionsstelle danach, und zwar, wie in der Verordnung Nr. 1028 angeordnet ist, unverzüglich eine Übernahmeentscheidung zu treffen hat. Dabei läßt sie sich unter anderem von den anfallenden und — wie in der Verordnung Nr. 132/67 vorgesehen ist — von ihr zu bestimmenden Transportkosten leiten. — Demnach kann angenommen werden, daß die Interventionsregelung davon ausgeht, daß sich das angebotene Getreide im Zeitpunkt des Angebots an einem festen Lagerort befindet. Auch wenn man nämlich unterstellt, daß es möglich ist, für eine auf dem Transport sich befindende, den Ort ständig wechselnde Ware im Zeitpunkt des Angebots die Wahl eines Handelsplatzes zu treffen, so muß doch eingeräumt werden, daß in einem solchen Fall die der Interventionsstelle obliegende Kontrolle der Richtigkeit dieser Wahl sehr erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht wird. — Die getroffene Regelung impliziert weiterhin die unmittelbare Angabe des Lagerorts im Angebot, denn die Interventionsstelle muß ihre Entscheidung unverzüglich, also ohne zeitraubende Nachforschungen und Rückfragen treffen, und dies auch im Hinblick auf die anfallenden Transportkosten, die im Interesse sparsamer Verwaltungsführung so niedrig wie möglich zu halten sind. — Nach Wortlaut und Begründung der Interventionsregelung läßt sich somit festhalten, daß ein wirksames Angebot zur Intervention einen festen Lagerort zu diesem Zeitpunkt und seine Angabe voraussetzt. Mit diesem Ergebnis könnte man sich im Grunde begnügen, kommt es doch — da der Angebotsbegriff der Kommissionsentscheidung vom Mai 1969 mit seiner die Ermächtigung des nationalen Gesetzgebers einschränkenden Funktion im Zentrum der Erörterung steht — wesentlich auf die gemeinschaftsrechtliche Bedeutung des untersuchten Begriffs an.
Indessen soll der Vollständigkeit halber noch gezeigt werden, daß eine Modifizierung der gefundenen Antwort selbst bei Berücksichtigung der Besonderheiten des nationalen Rechts nicht angebracht ist. — In diesem Zusammenhang erinnern wir uns des Hinweises der Klägerinnen auf deutsche Durchführungsbestimmungen, d. h. auf die von der Einfuhr- und Vorratsstelle nach Anhörung der Vertreter der deutschen Getreidewirtschaft erlassenen Richtlinien vom 3. Oktober 1967, die gemäß einer Bekanntmachung vom 1. August 1968 auch für das Wirtschaftsjahr 1968/69 Gültigkeit hatten. Aus ihnen ergebe sich — so sagen die Klägerinnen —, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle eine Reihe von Übernahmelagern mit besonderen Ubernahmepreisen im vorhinein bestimmt und die Interessenten damit zum Abschluß entsprechender Lagerverträge veranlaßt habe. Tatsächlich stelle Ziffer 5 Punkt 11 der Richtlinien fest: „Hinsichtlich bestimmter Übernahmeorte (Lager) hat die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide eine generelle Entscheidung dahin gehend getroffen, daß sie Getreide, welches sich auf diesen Lagern befindet und ihr zur Intervention angeboten wird, dortselbst (Übernahmelager der Anlage C) übernimmt.“ Im Rahmen dieser Regelung sei demnach die von der Einfuhr- und Vorratsstelle aufgrund des Interventionssystems allein zu treffende Entscheidung über den Übernahmeort in genereller Weise bereits getroffen worden, und es sei deshalb das Erfordernis, das Getreide müsse im Zeitpunkt des Angebots einen festen Lagerort haben, ohne Sinn und Zweck. Konsequenterweise habe man bei dieser Regelung auch Angebote ohne die Angabe des Lagerorts als gültig anzusehen.
Dieser auf den ersten Blick gewiß eindrucksvollen Argumentation ist jedoch verschiedenes entgegenzuhalten. — Zunächst einmal steht fest, daß das dargestellte vereinfachte Verfahren (wie es die Beteiligten genannt haben) nicht das allein angewandte ist, daß vielmehr daneben auch das — wenn man so will — normale System der Verordnung Nr. 132 zur Anwendung gelangt. Für diesen Fall wird auf dem von der Einfuhr- und Vorratsstelle verwendeten Formblatt ausdrücklich die Angabe des derzeitigen Lagerorts verlangt. Offenbar ist das zuletzt genannte Verfahren — das ergibt sich aus der Begründung des Vorlagebeschlusses und aus den Prozeßakten — im Falle der Klägerin zu 1 befolgt worden. Zumindest insoweit sind also die Hinweise der Klägerinnen auf die Verfahrensvorschriften der Einfuhr- und Vorratsstelle ohne Bedeutung. — Darüber hinaus wäre zu prüfen, ob die von den Klägerinnen gegebene Darstellung des sogenannten vereinfachten Verfahrens tatsächlich zutrifft. Soweit in den Richtlinien der Einfuhr- und Vorratsstelle von Vereinbarungen zwischen Verkäufern und Lagerhaltern die Rede ist, sind nämlich offensichtlich — wie sich aus der ausdrücklichen Bezugnahme auf die Angebotsannahme ergibt — Vereinbarungen nach diesem Zeitpunkt gemeint. Außerdem gilt anscheinend — und das ist noch wichtiger — auch im Rahmen des vereinfachten Verfahrens die Bedingung, daß das angebotene Getreide im Zeitpunkt des Angebots an einem bestimmten Ort fest lagern muß. So hat man nach den einleuchtenden Erklärungen der Einfuhr- und Vorratsstelle das für beide Verfahren gedachte Formblatt D zu verstehen, ist in ihm doch unter Ziffer 7, für den Fall des vereinfachten Verfahrens ausdrücklich zu versichern, daß sich das Getreide auf einem bestimmten Übernahmelager bereits befindet. Es kann also nicht davon die Rede sein, daß es im Rahmen des vereinfachten Verfahrens auf den Lagerort und seine Angabe nicht ankomme. Dafür läßt sich auch leicht eine Erklärung finden. Wie wir im Verfahren gehört haben, bringt die Angebotsannahme einen gewissen Verwaltungsaufwand mit sich. So gesehen darf demnach zu diesem Zeitpunkt kein Zweifel daran bestehen, daß die angerufene Interventionsstelle für das gemachte Angebot überhaupt zuständig ist, daß sich das Getreide in seinem Zuständigkeitsbereich befindet.
Auch wenn es für die Beantwortung der gestellten Frage auf die Ausgestaltung der nationalen Verfahrensvorschriften ankommen würde, müßte es folglich bei der Feststellung bleiben, daß auf die Angabe des Lagerorts bei der Abgabe eines Angebots zur Intervention nicht verzichtet werden kann.
5.
Mit einer weiteren Gruppe von Fragen möchte das vorlegende Gericht sodann wissen, ob Angebote ohne Angabe des Ortes, an dem sich das Getreide im Angebotszeitpunkt befindet, vervollständigt werden können und ob in diesem Fall das Angebot erst als wirksam abgegeben gilt, wenn die Angabe des Lagerorts nachgeholt wird.
Dazu bedarf es meines Erachtens keiner langen Ausführungen. — Da die Ergänzung eines unvollständigen Angebots rechtsgeschäftlich keinen ungewöhnlichen Vorgang darstellt und da die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht die gleichzeitige Vorlage aller erforderlichen Erklärungen verlangen, läßt sich aus diesem Rechtskreis sicher nichts gewinnen, was die Vervollständigung von Interventionsangeboten ausschließen könnte. Wird also in einem Falle, in dem sich zur Intervention angebotenes Getreide auf dem Transport befindet, bei Erreichung des Lagerorts die Interventionsstelle verständigt und damit gleichzeitig zu erkennen gegeben, daß der Angebotswille aufrechterhalten wird, so ist darin eine zulässige Ergänzung des Angebots zu sehen. Im Rahmen der normalen Interventionspraxis bedeutet dies, daß das betreffende Angebot von diesem Augenblick an, d. h. ab Zugang der zusätzlichen Angaben, bearbeitet, also ex nunc rechtswirksam wird. Da andererseits in der Ermächtigungsentscheidung der Kommission etwas Abweichendes nicht ausdrücklich vorgesehen ist, wird man auch in der von der Entscheidung visierten besonderen Situation ein rückwirkendes Gültigwerden anfänglich unvollständiger Angebote zum Nachteil der Interventionsstelle nicht annehmen können, sondern sagen müssen, daß das Angebot erst mit seiner Vervollständigung als wirksam abgegeben gilt.
In diesem Sinne ist auf die vierte Fragengruppe der Vorlagebeschlüsse zu antworten.
6.
Schließlich hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof noch danach gefragt, ob es den Mitgliedstaaten gestattet ist, von den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Grundregeln der Intervention und über die Abgabe von Angeboten zur Intervention abweichende Bestimmungen zu erlassen oder eine abweichende Praxis zu entwickeln.
Auch diese Frage läßt sich verhältnismäßig kürz beantworten. Dazu kann zunächst auf die Kommissionsverordnung Nr. 1028/68 vom 19. Juli 1968 verwiesen werden. In ihrem Artikel 5 ist vorgesehen, daß die Interventionsstellen, „soweit erforderlich, weitere Verfahrens- und Übernahmebedingungen“ erlassen; es findet sich in ihm aber auch der Vorbehalt, daß die nationalen Bestimmungen mit den Vorschriften der Verordnung Nr. 1028 (sowie natürlich mit anderem in dieser Materie maßgeblichen Gemeinschaftsrecht) vereinbar sein müssen. — Sodann läßt sich nach den bisherigen Ausführungen sicher im allgemeinen die Feststellung treffen, daß insoweit, als Vorschriften der Gemeinschaft zwingende Formulierungen enthalten, als es um für das Funktionieren des Inteiventionsmechanismus wesentliche Regeln geht, Abweichungen mit Rücksicht auf die notwendige Einheitlichkeit des Systems nicht statthaft sind. — Wie wir gesehen haben, gilt das in der Regel für die Angebotsabgabe, für die an gültige Angebote zu stellenden Anforderungen und insbesondere die Angabe des Lagerorts. — Sollte das vorlegende Gericht — wie die Klägerinnen meinen und was naheliegt — in diesem Zusammenhang die Ausgestaltung des sogenannten vereinfachten deutschen Übernahmeverfahrens im Auge habe (also die vorherige und allgemeine Bestimmung von Übernahmelagern), so wäre dazu zu sagen, daß Zweifel an seiner Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht nicht zu erkennen sind, eben weil auch insofern das Erfordernis gilt, daß sich das Getreide im Zeitpunkt des Angebots an einem festen Lagerort befinden muß.
Darüber hinaus sind aber vielleicht noch die folgenden Bemerkungen angebracht. Wesentlich erscheint mir, daß die im Zentrum der Untersuchungen stehende Entscheidung der Kommission lediglich eine Ermächtigung zum Erlaß nationaler Schutzmaßnahmen enthält. Von Seiten der Gemeinschaft gilt dafür nur eine Grenze: Es müssen in jedem Falle die vor Inkrafttreten der Kommissionsentscheidung nach Gemeinschaftsrecht wirksam abgegebenen Interventionsangebote angenommen werden. Wie der Ermächtigungsrahmen im nationalen Bereich ausgenutzt wurde und ausgenutzt werden konnte, ist vom Gemeinschaftsrecht her gesehen im übrigen ohne Belang. So ist etwa im Hinblick auf eine bestimmte Ausgestaltung des nationalen Verfahrens und der nationalen Praxis vorstellbar, daß sich aus dem nationalen Recht Grenzen für die Ausnutzung der von der Gemeinschaft erteilten Ermächtigung ergeben. Sie bringen möglicherweise die Verpflichtung der Interventionsstelle mit sich, nicht nur gemeinschaftsrechtlich wirksam abgegebene Angebote zur Intervention ausländischen Getreides anzunehmen, sondern nach den Grundsätzen von Treu und Glauben und nach den Prinzipien des Vertrauensschutzes, wie sie sich dem nationalen Recht entnehmen lassen, auch Angebote, die erst nach Inkrafttreten der nationalen Schutzmaßnahme wirksam geworden sind. Derartige Schlußfolgerungen im Bereich des nationalen Rechts sind nicht ausgeschlossen, eben weil es sich nur um eine gemeinschaftsrechtliche Ermächtigung, nicht aber um eine Verpflichtung zu einem bestimmten Verhalten handelt.
Mit diesem Hinweis will ich mich aber begnügen und meine Bemerkungen zu der letzten Fragengruppe damit abschließen. Alles weitere ist der Beurteilung durch das vorlegende Gericht zu überlassen.
7.
Zusammenfassend schlage ich nach alledem folgende Beantwortung der gestellten Fragen vor:
a)
Die in den Verordnungen Nr. 120, 132 und 1028 enthaltenen Begriffe „Angebot“ und „angeboten“ sind nicht nach dem nationalen Recht der die Interventionsregelung anwendenden Mitgliedstaaten auszulegen, sondern als gemeinschaftseigene Begriffe mit Funktionen im Rahmen eines gemeinschaftlichen Interventionssystems einheitlich für die ganze Gemeinschaft zu definieren.
b)
Angebote der soeben bezeichneten Art werden mit dem Zugang bei der Interventionsstelle, an die sie gerichtet sind, wirksam.
c)
Aus den die Interventionsregelung beherrschenden Grundsätzen folgt, daß das zur Intervention angebotene Getreide im Zeitpunkt des Angebots fest lagern muß (sich also nicht auf dem Transport befinden darf) und daß Angebote nur wirksam sind, wenn sie Angaben über den Lagerort im Zeitpunkt des Angebots enthalten.
d)
Werden Angebote, die nicht alle Wirksamkeitsvoraussetzungen erfüllen, bei Aufrechterhaltung des Angebotswillens später vervollständigt (z. B. unter Angabe des Lagerorts), so tritt ihre Wirksamkeit mit dem Zeitpunkt des Zugangs der vervollständigenden Angaben bei der Interventionsstelle ein.
e)
Die Interventionsstellen sind zwar befugt, weitere Verfahrens- und Übernahmebedingungen gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1028 zu erlassen. Soweit die Interventionsregelung zwingende Formulierungen verwendet und soweit Vorschriften in Frage stehen, die für das Funktionieren des Interventionsmechanismus wesentlich sind, können aber nationale Durchführungsvorschriften Abweichungen vom Gemeinschaftsrecht nicht vorsehen.