Asunto C‑167/22
Comisión Europea
contra
Reino de Dinamarca
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 21 de diciembre de 2023
«Incumplimiento de Estado — Transporte internacional de mercancías por carretera — Reglamento (CE) n.º 1072/2009 — Artículos 8 y 9 — Reglamento (CE) n.º 561/2006 — Período de descanso — Normativa nacional que establece un período máximo de estacionamiento de veinticinco horas en las áreas de descanso públicas de la red de autopistas de un Estado miembro — Obstáculo a la libre prestación de servicios de transporte por carretera — Carga de la prueba»
1.        Libre prestación de servicios — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Servicios en el ámbito de los transportes en el sentido del artículo 58 TFUE, apartado 1 — Acto de la Unión que ha hecho aplicable a un sector de transporte el principio de libre prestación de servicios consagrado en el artículo 56 TFUE — Alcance
[Arts. 56 TFUE y 58 TFUE, ap. 1; Reglamento (CE) n.º 1072/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 2 y 4 y arts. 1, aps. 1 y 4, y 2, punto 6]
(véanse los apartados 39 a 42)
2.        Recurso por incumplimiento — Prueba del incumplimiento — Carga que incumbe a la Comisión — Aportación de pruebas que ponen de manifiesto el incumplimiento — Presunciones — Improcedencia — Normativa nacional que impone un límite de veinticinco horas de estacionamiento en las áreas de descanso públicas de la red de autopistas del Estado miembro en cuestión — Respeto de los períodos de descanso establecidos en el Reglamento (CE) n.º 561/2006 — Recurso que tiene por objeto acreditar un obstáculo a la libre prestación de servicios de transporte por carretera comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1072/2009 — Recurso basado en presunciones — Inexistencia de prueba — Desestimación del recurso
[Art. 258 TFUE; Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.º 561/2006, arts. 2, ap. 1, letra a), 4, 6 y 8, y n.º 1072/2009, arts. 8 y 9]
(véanse los apartados 43 a 57)
Resumen
El Reglamento n.º 1072/2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera (1) tiene por objeto establecer una política común de transporte, que implica la eliminación de todas las restricciones con relación al prestador de servicios de transporte por razón de su nacionalidad o de la circunstancia de que se halle establecido en un Estado miembro distinto de aquel en el que se deben prestar los servicios.
El 1 de julio de 2018, el Reino de Dinamarca instauró una norma que limitaba a veinticinco horas el período máximo de estacionamiento en las áreas de descanso públicas de su red de autopistas (en lo sucesivo, «norma de las veinticinco horas»). (2)
Tras haber dirigido al Reino de Dinamarca una solicitud de información, la Comisión incoó un procedimiento de infracción, sobre la base del artículo 258 TFUE, por incumplimiento de la obligación de asegurar la libre prestación de servicios de transporte garantizada por el Reglamento n.º 1072/2009. En esencia, la Comisión adujo que, aunque la norma de las veinticinco horas no introduce directamente una discriminación, constituye una restricción a la libre prestación de servicios de transporte, ya que no afecta del mismo modo a los transportistas por carretera domiciliados en Dinamarca y a los transportistas por carretera no residentes. El Reino de Dinamarca negó cualquier infracción al respecto y presentó la información adicional solicitada por la Comisión. Al considerar que esta respuesta no era convincente, la Comisión remitió un dictamen motivado al Reino de Dinamarca, al que este último respondió manteniendo su postura en el sentido de que la norma de las veinticinco horas era conforme con el Derecho de la Unión. No estimando satisfactorias las alegaciones formuladas por el Gobierno danés, la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia solicitando que se declarara que, al haber instaurado la norma de las veinticinco horas, el Reino de Dinamarca había incumplido sus obligaciones relativas a la libre prestación de servicios de transporte establecidas en los artículos 1, 8 y 9 del Reglamento n.º 1072/2009. En tal sentido, la norma referida, según la Comisión, afecta en mayor medida a los transportistas no residentes y el obstáculo a la libre prestación de servicios que de ella se deriva no está justificado por ninguna de las razones imperiosas de interés público invocadas por dicho Estado miembro.
Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia desestima el recurso de la Comisión. Recuerda, a la luz de su reiterada jurisprudencia, que, en un recurso por incumplimiento, la carga de la prueba en cuanto a la existencia de tal incumplimiento incumbe a la Comisión, sin que esta pueda basarse en presunciones. Pues bien, el Tribunal de Justicia considera que, en el presente asunto, la Comisión no ha aportado, de modo suficiente en Derecho, la prueba de sus alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Tras desestimar la causa de inadmisión planteada por el Reino de Dinamarca, el Tribunal de Justicia examina el fondo del recurso y, recuerda, para empezar, que los servicios que responden a la calificación de «servicio en el ámbito de los transportes» están incluidos en el ámbito de aplicación del artículo 58 TFUE, apartado 1 —que es una disposición específica—, lo que los excluye del ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE, relativo a la libre prestación de servicios en general. (3) Ello no impide que un acto de la Unión adoptado sobre la base de las disposiciones de los Tratados relativas a los transportes (4) pueda, en la medida que tal acto determine, hacer aplicable a un sector de transporte el principio de libre prestación de servicios consagrado en el artículo 56 TFUE.
En el presente asunto, el Tribunal de Justicia señala que el Reglamento n.º 1072/2009 se aplica a los transportes internacionales de mercancías por carretera por cuenta ajena para los trayectos efectuados en el territorio de la Unión y a los transportes de cabotaje, a saber, los transportes nacionales de mercancías por carretera por cuenta ajena llevados a cabo con carácter temporal por un transportista no residente. (5) A este respecto, el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1072/2009 precisa, en particular, que las disposiciones nacionales contempladas el apartado 1 de dicho artículo se aplicarán del mismo modo a los transportistas no residentes y a los establecidos en el Estado miembro de acogida, con el fin de impedir cualquier discriminación basada en la nacionalidad o en el lugar de establecimiento.
Seguidamente, por lo que respecta a la alegación del Reino de Dinamarca relativa a que la competencia para establecer normas en materia de duración del estacionamiento en las áreas de descanso públicas corresponde a los Estados miembros, el Tribunal de Justicia recuerda que, según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros deben ejercer sus competencias respetando el Derecho de la Unión y, por tanto, en el presente asunto, las disposiciones pertinentes del Reglamento n.º 1072/2009. En este contexto, dichos Estados deben, por otra parte, tener en cuenta las normas relativas a los tiempos de conducción, pausas y períodos de descanso que, en virtud del Reglamento n.º 561/2006, (6) han de respetar los conductores que se dedican al transporte de mercancías mediante vehículos con una masa máxima autorizada superior a 3,5 toneladas (7) (en lo sucesivo, «vehículos en cuestión»). La observancia de estos períodos de descanso puede depender, entre otras cosas, de la disponibilidad de áreas de descanso en las autopistas. A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que, por su propia naturaleza, una norma como las de las veinticinco horas implica que estas áreas de descanso no estén disponibles a efectos de respetar los diferentes períodos de descanso contemplados en el Reglamento n.º 561/2006. (8) De ello se deduce que tal norma puede tener a priori un efecto concreto en el ejercicio, por los transportistas no residentes, de los derechos de transporte, en particular, de cabotaje, y afectar en mayor medida a estos últimos que a los transportistas domiciliados en Dinamarca.
A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda, no obstante, que, según jurisprudencia reiterada, en un procedimiento por incumplimiento corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que la Comisión pueda basarse en presunciones. En el caso de autos, el Reino de Dinamarca ha presentado, en el procedimiento administrativo previo y en su escrito de contestación, datos sobre el número de plazas de estacionamiento para los vehículos en cuestión, en particular, sobre las facilitadas por el sector privado, y, en la vista, ha aportado precisiones sobre esos datos. Pues bien, en su escrito de recurso, la Comisión se ciñó a invocar que no existe una capacidad de estacionamiento alternativa suficiente repartida por la red de autopistas danesa y, por otro lado, se limitó a observar, en su escrito de réplica, que los datos esgrimidos en su defensa por el Reino de Dinamarca no modificaban sus conclusiones en ese ámbito.
En cambio, la Comisión no ha aportado ningún dato objetivo que permita demostrar la insuficiencia de la capacidad de estacionamiento para respetar períodos de descanso superiores a las veinticinco horas. Pues bien, sin tales datos objetivos, no puede acreditarse, salvo sobre la base de presunciones, que la norma de las veinticinco horas puede efectivamente obstaculizar las actividades de transporte de cabotaje realizadas por prestadores no residentes, perjudicando a estos con respecto a los domiciliados en Dinamarca. Así pues, la mera existencia de problemas de capacidad en las áreas de descanso públicas de la red de autopistas danesa y que el Estado miembro afectado señalara los desafíos que cabía destacar en términos de capacidad de estacionamiento —que fue uno de los motivos principales de la introducción de la norma de las veinticinco horas— no permiten concluir que esta infrinja el Reglamento n.º 1702/2009. Lo mismo sucede con el hecho de que la capacidad de estacionamiento ofrecida por el sector privado sea inferior a la de las áreas de descanso públicas, puesto que, dentro de ese límite horario de las veinticinco horas, el estacionamiento de esos vehículos sigue estando permitido en las referidas áreas.
Por último, en el presente asunto, la Comisión tampoco ha demostrado objetivamente que la localización de las plazas alternativas proporcionadas por el sector privado y su reparto en el territorio ni que algunas de esas plazas sean de pago puedan obstaculizar las actividades de transporte en perjuicio de los prestadores no residentes, sino que se ha limitado, a estos efectos, a basarse en presunciones.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia considera que la Comisión no ha aportado, de modo suficiente en Derecho, la prueba de sus afirmaciones, según las cuales la norma de las veinticinco horas constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios de transporte comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1072/2009. En consecuencia, el Tribunal de Justicia desestima el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión.
1      Reglamento (CE) n.º 1072/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera (DO 2009, L 300, p. 72).
2      Esta norma se aplicó por la autoridad viaria en virtud del artículo 92, apartado 1, del færdselsloven (Código de Circulación danés).
3      Sentencias de 20 de diciembre de 2017, Asociación Profesional Élite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, apartado 44, y de 8 de diciembre de 2020, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑626/18, EU:C:2020:1000, apartado 145.
4      A saber, el título VI de la tercera parte del Tratado FUE, que comprende los artículos 90 TFUE a 100 TFUE.
5      De conformidad con el artículo 1, apartados 1 y 4, del Reglamento n.º 1072/2009, en relación con su artículo 2, punto 6.
6      Reglamento (CE) n.º 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 3821/85 y (CE) n.º 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 3820/85 del Consejo (DO 2006, L 102, p. 1).
7      Estas normas se mencionan expresamente en el considerando 13 y el artículo 9, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 1072/2009.
8      Períodos de descanso semanales normales (de al menos cuarenta y cinco horas) y períodos de descanso semanales reducidos (de menos de cuarenta y cinco horas, que pueden reducirse, cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 8, apartado 6, del Reglamento n.º 561/2006, a un mínimo de veinticuatro horas consecutivas), con la única excepción de los períodos de descanso semanales reducidos que van de veinticuatro a veinticinco horas.