62001CC0211_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Il presente procedimento riguarda la scelta del fondamento normativo idoneo per le decisioni del Consiglio 2001/265/CE e 2001/266/CE, relative all'approvazione degli accordi tra la Comunità europea e la Bulgaria e l'Ungheria che istituiscono talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato (1). La Commissione considera i due accordi come misure di politica dei trasporti e aveva pertanto proposto di approvarle sul fondamento normativo costituito dall'art. 71 CE. Il Consiglio non ha seguito questo orientamento. A motivo delle disposizioni di cui all'art. 8 degli accordi, definite come «disposizioni in materia fiscale», il Consiglio ha fatto riferimento anche all'art. 93 CE nell'emanare le decisioni impugnate.
II - Contesto normativo
2 Le due decisioni impugnate e gli accordi ad esse allegati sono pressoché identici.
3 Nel primo `considerando' delle decisioni viene rilevato che gli accordi costituiscono uno strumento adeguato per un ulteriore sviluppo delle relazioni tra le due parti contraenti nel settore dei trasporti. Il secondo `considerando' recita: «La conclusione dell'accordo contribuisce al corretto funzionamento del mercato interno perché favorisce il traffico di transito attraverso la Repubblica di Bulgaria [e, rispettivamente, la Repubblica di Ungheria] per i trasporti interni tra la Grecia e gli altri Stati membri e così consente di ridurre al minimo i costi per il pubblico del commercio intracomunitario e gli impedimenti tecnico-amministrativi che incidono su tale commercio». Nel terzo `considerando' viene constatato che i rispettivi accordi favoriscono il trasporto combinato con l'obiettivo di tutelare l'ambiente.
4 Il titolo di ciascuno degli accordi è «Accordo (...) che istituisce talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato».
5 Il secondo `considerando' degli accordi recita: «considerando che, nell'ambito del completamento del mercato interno e dell'applicazione della politica comune dei trasporti, è di fondamentale importanza per la Comunità che il transito delle sue merci attraverso la Bulgaria [e rispettivamente l'Ungheria] avvenga nel modo più rapido ed efficace possibile, senza ostacoli o discriminazioni».
6 Ai sensi del loro art. 1, gli accordi mirano «(...) a promuovere la cooperazione fra le parti contraenti nel settore del trasporto merci, segnatamente il traffico di transito su strada, garantendo a tal fine uno sviluppo coordinato dei trasporti tra e attraverso i territori delle parti contraenti».
7 L'art. 2 definisce l'ambito di applicazione dell'accordo:
«1. La cooperazione riguarda il trasporto di merci su strada e il trasporto combinato.
2. A tale riguardo, il presente accordo si riferisce in particolare:
- all'accesso al mercato del traffico di transito nel settore del trasporto merci su strada,
- ai necessari provvedimenti giuridici e amministrativi, compresi quelli di natura commerciale, fiscale, sociale e tecnica,
- alla cooperazione per lo sviluppo di un sistema di trasporto che tenga conto delle esigenze ambientali,
- a uno scambio regolare di informazioni sullo sviluppo delle politiche delle parti contraenti in materia di trasporti».
8 All'art. 3 figurano definizioni irrilevanti nel caso di specie. Gli artt. 4 e 5 sono dedicati al trasporto combinato. L'art. 6 contiene disposizioni generali in materia di trasporto stradale. L'art. 7 disciplina l'accesso al mercato dei trasporti su strada.
9 L'art. 8 si intitola «Disposizioni in materia fiscale» e recita:
«Nel caso di operazioni di trasporto oggetto del presente accordo:
1. Le parti contraenti provvedono affinché il principio di non discriminazione sulla base della nazionalità o del luogo di stabilimento sia applicato alla tassazione dei veicoli stradali, agli oneri fiscali, ai pedaggi e a tutti gli altri tipi di diritti di utenza delle infrastrutture di trasporto stradale.
2. I veicoli stradali immatricolati nello Stato di una parte contraente sono esentati da tutte le tasse e gli oneri fiscali gravanti sulla circolazione o sul possesso dei veicoli nonché da tutte le tasse o gli oneri fiscali gravanti sulle operazioni di trasporto effettuate sul territorio dell'altra parte contraente.
I veicoli stradali non sono esentati dal pagamento di tasse o oneri fiscali sul carburante, da pedaggi stradali e oneri per l'utenza imposti per l'uso delle infrastrutture (2).
3. Le parti contraenti provvedono affinché non vengano imposti contemporaneamente pedaggi e altri tipi di oneri per l'utenza per l'uso di un unico tratto stradale. Tuttavia nelle reti già soggette a diritti di utenza, le parti contraenti possono imporre un pedaggio per l'uso di ponti, gallerie e valichi di montagna.
4. Le seguenti voci sono esentate da dazi doganali e da ogni tipo di imposte e oneri:
a) il carburante contenuto nei serbatoi dei veicoli stradali al momento dell'importazione nel territorio dell'altra parte contraente, quando tali serbatoi sono quelli previsti dal costruttore per il tipo di veicolo stradale in questione;
b) il carburante contenuto nei serbatoi di rimorchi e semirimorchi utilizzato per i sistemi di raffreddamento dei refrigeratori (3);
c) i lubrificanti nei quantitativi necessari per l'uso durante il viaggio;
d) i pezzi di ricambio e gli strumenti necessari per la riparazione di un veicolo che abbia subito un guasto durante un'operazione di trasporto internazionale su strada. I pezzi sostituiti devono essere riesportati o distrutti sotto la supervisione delle competenti autorità doganali dell'altra parte contraente.
5. Fatto salvo il paragrafo 2, secondo comma, se i pesi, le dimensioni o il carico per asse di un veicolo superano i limiti massimi in vigore nel territorio della Bulgaria ma il veicolo rispetta le disposizioni della direttiva 96/53/CE del Consiglio sui pesi e le dimensioni, il veicolo non dovrà essere soggetto a dazi speciali a condizione che esso viaggi sulle principali strade di transito interessate in Bulgaria quali specificate nell'allegato 5» (4).
10 Gli artt. 9 e 10 riguardano rispettivamente aspetti sociali e norme tecniche. L'art. 11 dispone la semplificazione delle formalità. Le disposizioni finali di cui agli artt. 12-19 disciplinano questioni relative all'estensione dell'ambito di applicazione, all'istituzione di un comitato misto, alla notifica di infrazioni degli accordi, alla durata e alla denuncia degli accordi, al carattere vincolante degli allegati, alle versioni linguistiche facenti fede e all'entrata in vigore.
III - Fatti
11 Nel dicembre 1995 il Consiglio conferiva alla Commissione un mandato relativo alla negoziazione di accordi relativi al trasporto delle merci su strada, al trasporto combinato nonché al transito di autoveicoli con Bulgaria, Ungheria e Romania. Gli accordi con la Bulgaria e con l'Ungheria venivano siglati rispettivamente nel dicembre 1998 e nell'aprile 1999. Con la Romania erano ancora in corso trattative, perlomeno alla data in cui è stato proposto il ricorso.
12 La Commissione presentava al Consiglio le proposte di decisioni relative alla firma degli accordi con la Bulgaria (5) e con l'Ungheria (6) che citavano come fondamento normativo gli artt. 71 CE e 300, n. 3, primo comma, CE.
13 Il Consiglio autorizzava la firma degli accordi attraverso una decisione del 19 marzo 2000. Dal comunicato stampa relativo alla seduta del Consiglio (7) non è possibile desumere il fondamento normativo alla base di detta autorizzazione. In ogni caso il Consiglio aggiungeva alle decisioni impugnate relative alla conclusione degli accordi (8), come ulteriore fondamento normativo, l'art. 93 CE e modificava la disposizione relativa alla consultazione del Parlamento in art. 300, n. 3, secondo comma, CE.
IV - Argomenti dei partecipanti e conclusioni delle parti
14 La Commissione ritiene che le decisioni impugnate avrebbero dovuto essere fondate unicamente sull'art. 71 CE. Già in base alla lettera della disposizione occorrerebbe dare un'interpretazione estensiva della stessa. La Comunità è incaricata di instaurare una «politica» d'insieme nel settore dei trasporti e non solo di adottare singole misure. Siffatta interpretazione sarebbe corroborata anche dal fatto che l'art. 71 CE autorizza espressamente la Comunità ad adottare ogni «altra
utile disposizione» (9).
15 All'udienza la Commissione ha integrato il suddetto argomento attraverso un rinvio all'art. 70 CE, ai sensi del quale gli Stati membri perseguono gli obiettivi del Trattato nel quadro di una politica comune dei trasporti. La Commissione interpreta questa disposizione nel senso che gli altri obiettivi del Trattato nell'ambito della politica dei trasporti rivestono sempre un'importanza secondaria.
16 La Commissione cita le direttive 94/58/CE (10), 2000/59/CE (11) e 92/14/CE (12) quali esempi di misure nel cui ambito il legislatore avrebbe adottato, in relazione all'adozione di disposizioni per la realizzazione della politica dei trasporti, norme in materia di formazione professionale, tutela dell'ambiente e inquinamento acustico. In tutti questi casi le normative avrebbero avuto come fondamento giuridico solo l'art. 71 CE.
17 Fra gli accordi internazionali, la Commissione menziona l'accordo tra la Comunità economica europea e la Repubblica di Slovenia nel settore dei trasporti (13), sottoscritto il 5 aprile 1993, nonché l'accordo tra la Comunità europea e l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia nel settore dei trasporti (14), siglato il 29 aprile 1997. I due accordi si fonderebbero esclusivamente sull'art. 71 CE e conterrebbero un art. 14 (15) (16) di analogo tenore, equiparabile all'art. 8 in esame nel caso di specie.
18 Per quanto riguarda l'art. 8 degli accordi, la Commissione ritiene che - semmai - esso contenga solo singole disposizioni in materia fiscale. Le discipline concernenti dazi doganali e imposte di effetto equivalente (punto 4) non costituirebbero comunque disposizioni in materia fiscale, bensì discipline di diritto doganale (art. 26 CE). I diritti di utenza delle infrastrutture di trasporto stradale andrebbero considerati come controprestazione per il servizio della messa a disposizione delle infrastrutture stradali. Per quanto attiene alla disciplina in materia di diritti di utenza delle infrastrutture di trasporto stradale, la Commissione rinvia alle sentenze Commissione/Francia e Commissione/Spagna (17), secondo cui dette imposte esulano dall'ambito di applicazione dell'art. 93 CE. In ogni caso gli altri diritti di utenza potrebbero avere natura fiscale in quanto sarebbero privi di un nesso diretto tra l'importo dovuto e la prestazione fornita. Infine l'art. 8, punto 5, conterrebbe unicamente l'obbligo di non riscuotere dazi speciali sugli autoveicoli conformi alle disposizioni della direttiva 96/53/CE (18). La natura fiscale di dette imposte speciali sarebbe estremamente discutibile. Si tratterebbe piuttosto di un tipo di penalità per danni causati alle strade utilizzate. Sulla base di quest'analisi la Commissione perviene alla conclusione che l'art. 8 contiene misure di accompagnamento secondarie, volte solo al conseguimento dell'obiettivo principale, vale a dire favorire il trasporto delle merci su strada e il trasporto combinato tra la Grecia e gli altri Stati membri.
19 Questa tesi verrebbe dimostrata dagli orientamenti negoziali che il Consiglio ha fissato l'11 dicembre 1995. Da tali orientamenti emergerebbe che si sarebbe trattato di favorire il trasporto delle merci dirette e provenienti dalla Grecia mediante la conclusione di accordi di transito con la Bulgaria, l'Ungheria e la Romania.
20 La disciplina di cui all'art. 8 mirerebbe in particolare ad evitare discriminazioni sulla base della nazionalità e una doppia imposizione. Essa non conterrebbe misure volte all'armonizzazione. Del resto, gli ambiti menzionati sarebbero già armonizzati sul piano comunitario dalla direttiva 1999/62/CE (19), relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti, e dalle direttive 92/12/CEE (20), 92/81/CEE (21) e 92/82/CEE (22), riguardanti altre imposte. L'unico effetto della disciplina di cui all'art. 8 sarebbe l'obbligo per gli Stati membri di esentare i trasportatori di paesi terzi da talune imposte.
21 Inoltre la Commissione rinvia alla giurisprudenza della Corte riguardante la scelta del fondamento normativo nell'ambito della conclusione di accordi internazionali (23). La Corte si sarebbe sempre fondata sullo scopo essenziale dell'accordo di volta in volta in questione.
22 La Commissione ritiene che i fondamenti normativi costituiti dagli artt. 71 CE e 93 CE non siano compatibili. Essa osserva che una decisione ai sensi dell'art. 71 CE richiede solo una maggioranza qualificata in seno al Consiglio nell'ambito della procedura di codecisione, mentre l'art. 93 CE prevede l'unanimità del Consiglio e solo una consultazione del Parlamento. Ai sensi della giurisprudenza biossido di titanio (24), le due procedure sono incompatibili, e detta giurisprudenza sarebbe stata in seguito sempre riconfermata dalla Corte (25). Inoltre la questione si porrebbe sia nell'ambito della procedura di codecisione sia in quello della procedura di cooperazione, su cui verte la sentenza biossido di titanio. La disciplina dell'art. 151 CE (Cultura), che prevede una deliberazione all'unanimità in seno al Consiglio, costituirebbe un'eccezione e, in quanto tale, andrebbe interpretata in maniera restrittiva. Detta disposizione non potrebbe giustificare una rottura dell'equilibrio istituzionale a motivo del cumulo con un altro fondamento giuridico incompatibile con l'art. 71 CE.
23 La Commissione ritiene che l'erroneo riferimento all'art. 93 CE abbia comportato una modifica radicale della procedura. Ciò varrebbe anche ove nel caso di specie l'applicazione dell'art. 300, n. 3, CE non abbia pregiudicato la posizione del Parlamento. Di norma la conclusione di un accordo internazionale richiederebbe solo la maggioranza qualificata.
24 La Commissione chiede che la Corte voglia
- annullare le decisioni del Consiglio 19 marzo 2001, 2001/265/CE e 2001/266/CE, relative alla conclusione di accordi di transito tra la Comunità e la Bulgaria e rispettivamente l'Ungheria, nei limiti in cui sono state adottate sul fondamento dell'art. 93 CE mentre la base giuridica necessaria e sufficiente è l'art. 71 CE;
- mantenere in essere gli effetti di tali accordi fino all'adozione di nuovi atti da parte del Consiglio e
- condannare il Consiglio alle spese.
25 Il Consiglio chiede che la Corte voglia
- respingere il ricorso e
- condannare la Commissione alla spese.
- In subordine, nel caso in cui la Corte annulli le decisioni, anche il Consiglio chiede di mantenere in essere gli effetti di tali accordi fino all'adozione di nuovi atti.
26 Il Consiglio ritiene che, alla luce della disposizione di cui all'art. 8 dei due accordi, fosse necessario basare entrambe le decisioni sul duplice fondamento normativo costituito dagli artt. 71 CE e 93 CE. Da un lato, l'art. 8 implicherebbe un'armonizzazione delle disposizioni in materia fiscale degli Stati membri. D'altro lato, il contenuto dell'art. 8 sarebbe separabile ed indipendente dalle altre disposizioni degli accordi, cosicché sarebbe necessario un duplice fondamento normativo.
27 L'art. 8 condurrebbe ad un'armonizzazione delle disposizioni degli Stati membri in materia di tassazione dei veicoli stradali e di oneri fiscali (punto 1), di tasse e oneri fiscali gravanti sulla circolazione o sul possesso dei veicoli, di tasse od oneri fiscali speciali gravanti sulle operazioni di trasporto, di tasse od oneri fiscali sul carburante (punto 2), di tasse gravanti sul carburante contenuto nei serbatoi [punto 4, lett. a) e b)], di imposte gravanti sui lubrificanti [punto 4, lett. c)], nonché sui pezzi di ricambio [punto 4, lett. d)]. L'art. 2, n. 2, delle decisioni impugnate distinguerebbe manifestamente queste norme, al secondo trattino, dalle disposizioni in materia di trasporto di cui al primo, terzo e quarto trattino.
28 In tale contesto il Consiglio cita un'intera serie di atti riguardanti il settore dei trasporti che in passato esso ha basato, per questo motivo, sul duplice fondamento normativo costituito dall'art. 71 CE e dall'art. 93 CE (26). Inoltre esso rinvia alla sentenza nella causa Parlamento/Consiglio (27) in cui la Corte non ha contestato la scelta del duplice fondamento normativo.
29 La scelta del duplice fondamento normativo sarebbe anche compatibile con la giurisprudenza relativa agli accordi internazionali. Nella causa Portogallo/Consiglio (28) la Corte ha dichiarato che singole clausole sono irrilevanti per la qualificazione di un accordo, «(...) purché tali clausole non comportino obblighi di una tale portata nelle materie specifiche considerate che detti obblighi constituiscono in realtà scopi distinti da quelli della cooperazione allo sviluppo» (29). Ora, la disciplina di cui all'art. 8 degli accordi con la Bulgaria e l'Ungheria produrrebbe proprio questo effetto.
30 Il Consiglio considera l'interpretazione estensiva dell'art. 71 CE, sostenuta dalla Commissione, incompatibile con il principio delle competenze di attribuzione su cui si fonderebbe il Trattato. In particolare il potere di adottare ogni «altra utile disposizione» non autorizzerebbe ad escludere specifiche competenze ed agire come quelle contenute all'art. 93 CE, ove venissero preseguiti obiettivi diversi da quelli della politica dei trasporti.
31 Per quanto riguarda l'obiezione di diritto processuale, secondo cui l'art. 71 CE presupporrebbe la maggioranza qualificata, mentre l'art. 93 CE richiederebbe l'unanimità, il Consiglio controbatte che dopo la pronuncia della sentenza biossido di titanio il Trattato CE sarebbe stato più volte modificato. Così esso prevedrebbe, ad es., nel settore della politica culturale disciplinato all'art. 151 CE e in quello della ricerca e della tecnologia di cui all'art. 166 CE l'unanimità in seno al Consiglio anche nel caso di applicazione di una procedura di codecisione. Il Consiglio considera la giurisprudenza biossido di titanio superata anche perché nel frattempo la procedura di cooperazione, a cui si riferiva la sentenza biossido di titanio, sarebbe stata ampiamente sostituita dalla procedura di codecisione. Del resto un'eventuale incompatibilità delle due procedure verrebbe sanata dal fatto che, in ogni caso, ai sensi dell'art. 300, n. 3, CE doveva essere consultato solo il Parlamento. Entro questi limiti il Consiglio attribuisce all'argomento dedotto dalla Commissione una portata meramente teorica (30).
32 Il Consiglio reputa non convincente il raffronto effettuato dalla Commissione con gli accordi conclusi con la Slovenia e con l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia. A differenza dell'art. 8, l'art. 14 di detti accordi non conterrebbe disposizioni che conducano ad un'armonizzazione delle disposizioni degli Stati membri. Tale articolo prevedrebbe invece solo orientamenti cui le parti contraenti dovrebbero attenersi al fine di evitare trattamenti discriminatori. Inoltre queste disposizioni rinvierebbero ad accordi da concludere in futuro.
33 Il governo tedesco sostiene la posizione del Consiglio. Esso condivide l'argomento del Consiglio riguardo alla valutazione del contenuto dell'art. 8 degli accordi. In particolare le disposizioni di cui ai punti 1, 2 e 4 avrebbero natura fiscale. Esse disciplinerebbero l'esenzione uniforme dagli oneri fiscali menzionati, per cui gli accordi condurrebbero ad un'armonizzazione di imposte indirette negli Stati membri. Ciò giustificherebbe il ricorso all'art. 93 CE come fondamento normativo.
34 Al pari del Consiglio, anche il governo tedesco ritiene la disciplina di cui all'art. 8 indipendente e separabile dal rimanente contenuto degli accordi. Anche per questo motivo sarebbe necessario un duplice fondamento normativo.
35 Il governo tedesco fa altresì riferimento al carattere orizzontale della politica fiscale e ritiene pertanto, a differenza della Commissione, che la norma dell'art. 93 CE abbia priorità rispetto alla norma settoriale di cui all'art. 71 CE. Esso trae tale conclusione da un raffronto tra l'art. 93 CE e l'art. 95 CE e generalizza tale risultato nel senso che ne emergerebbe una portata fondamentale del Trattato CE, in base alla quale le norme di abilitazione orizzontali avrebbero sempre priorità rispetto ai fondamenti normativi settoriali.
36 Come il Consiglio, anche il governo tedesco rinvia agli artt. 151 CE e 166 CE quali esempi di fondamenti di competenza, in cui si cumulerebbe la procedura di codecisione con l'unanimità in seno al Consiglio. Di conseguenza non sarebbe escluso un cumulo degli artt. 71 CE e 93 CE come fondamenti normativi sulla base della giurisprudenza biossido di titanio.
37 Anche il governo lussemburghese sostiene l'argomento addotto dal Consiglio in relazione al contenuto fiscale dell'art. 8 ed alla conseguente necessità di basare le decisioni sul duplice fondamento normativo. Esso definisce la norma di cui all'art. 8 imprescindibile per il conseguimento dell'obiettivo perseguito dagli accordi, vale a dire quello di favorire il trasporto delle merci tra la Grecia e gli altri Stati membri. A tale riguardo esso rinvia al secondo `considerando' delle decisioni impugnate.
38 Al pari del Consiglio e del governo tedesco, esso ritiene che la giurisprudenza biossido di titanio sia superata sulla base delle disposizioni di cui agli artt. 151 CE e 166 CE. Dal concorso della procedura di codecisione e del requisito di unanimità in seno al Consiglio non deriverebbe l'inammissibilità del duplice fondamento normativo.
V - Analisi
39 Secondo una costante giurisprudenza, la scelta del fondamento giuridico di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, che possono costituire oggetto di sindacato giurisdizionale. Come tali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto. Se un atto comunitario persegue più finalità e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, mentre le altre sono solo accessorie, l'atto dev'essere basato su un solo fondamento giuridico, vale a dire quello richiesto dalla finalità principale o preponderante. Per contro, in via eccezionale, se vengono perseguiti contemporaneamente obiettivi che sono connessi in maniera inscindibile, senza che uno sia subordinato e indiretto rispetto all'altro, un atto del genere potrà essere basato sui diversi fondamenti giuridici corrispondenti (31).
40 Tutti i partecipanti al procedimento sono concordi in merito a questi principi. Tutti sostengono che gli accordi mirano ad agevolare il trasporto delle merci su strada e il trasporto combinato tra la Grecia e gli altri Stati membri. In particolare detto obiettivo di politica dei trasporti è suffragato dal cit. secondo `considerando' (32) delle impugnatdecisioni 2001/265 e 2001/266. E' pacifico che gli accordi perseguono un obiettivo di politica dei trasporti ed hanno un contenuto di politica dei trasporti. E' invece controversa la questione della misura in cui l'art. 8 degli accordi abbia un contenuto fiscale che giustifichi il ricorso all'art. 93 CE quale ulteriore fondamento normativo delle decisioni impugnate.
41 Occorre pertanto esaminare se, conformemente al loro scopo e al loro contenuto, le decisioni impugnate perseguano, oltre ad una finalità di politica dei trasporti, anche una finalità di politica fiscale e se una di queste due sia qualificabile come principale o preponderante o se entrambe siano connesse in maniera inscindibile, senza che una sia subordinata e indiretta rispetto all'altra.
A - Le decisioni impugnate perseguono una finalità di natura fiscale?
42 Il primo `considerando' indica quale obiettivo delle decisioni impugnate l'ulteriore sviluppo delle relazioni tra le parti contraenti nel settore dei trasporti. Nel secondo `considerando' viene precisato che gli accordi contribuiscono al corretto funzionamento del mercato interno perché essi intendono favorire il traffico di transito attraverso la Repubblica di Bulgaria e la Repubblica d'Ungheria ai fini dei trasporti intracomunitari tra la Grecia e gli altri Stati membri. Infine, nel terzo `considerando' si fa riferimento al fatto di favorire il trasporto combinato con l'obiettivo di tutelare l'ambiente.
43 Pertanto senza i rispettivi allegati le decisioni impugnate non contengono riferimenti ad un obiettivo di natura fiscale. Vengono unicamente menzionati interessi riguardanti la politica dei trasporti e la tutela dell'ambiente.
44 Il secondo `considerando' degli accordi pone in evidenza l'importanza del traffico di transito delle merci attraverso la Bulgaria e l'Ungheria per il completamento del mercato interno e per l'applicazione della politica comune dei trasporti. Anche il terzo e il quarto `considerando' riguardano l'accesso al mercato dei trasporti e il traffico di transito nonché l'ulteriore sviluppo dei trasporti, ma non menzionano l'armonizzazione di tasse od oneri fiscali quale obiettivo degli accordi.
45 L'art. 1 degli accordi stabilisce quale obiettivo la cooperazione fra le parti contraenti nel settore del trasporto merci, segnatamente il traffico di transito su strada, con la garanzia di uno sviluppo coordinato dei trasporti tra e attraverso i territori delle parti contraenti. Neanche questa disposizione contiene riferimenti ad una finalità di politica fiscale degli accordi.
46 Pertanto, come risultato dell'analisi dell'obiettivo perseguito dalle decisioni impugnate e dagli accordi ad esse allegati, si deve constatare che non esistono riferimenti ad una finalità di politica fiscale, il che milita contro il ricorso all'art. 93 CE quale fondamento normativo delle decisioni impugnate.
47 Il contenuto delle decisioni impugnate si limita all'approvazione della conclusione degli accordi e delle disposizioni tecniche. Esso non fornisce elementi utili alla soluzione della questione da esaminare nel caso di specie.
48 Occorre ora stabilire se dal contenuto degli accordi emerga una finalità di politica fiscale delle decisioni impugnate. Vero è che l'art. 2, n. 2, secondo trattino, degli accordi include i provvedimenti di natura fiscale tra i «necessari provvedimenti» giuridici e amministrativi. Tuttavia in tale disposizione non figura alcun contenuto normativo, ragion per cui essa non è atta a giustificare il ricorso all'art. 93 CE come fondamento normativo.
49 L'art. 8 si intitola «Disposizioni in materia fiscale», il che indica un contenuto di natura fiscale. Il punto 1 enuncia il principio di non discriminazione sulla base della nazionalità o del luogo di stabilimento riguardo alla tassazione dei veicoli stradali, agli oneri fiscali, ai pedaggi e a tutti gli altri tipi di diritti di utenza delle infrastrutture di trasporto stradale. Vero è che questa disposizione si riferisce a tasse, tuttavia non è atta a giustificare il ricorso all'art. 93 CE. Il divieto di discriminazioni è oggetto dell'art. 90 CE.
50 Il punto 2, primo comma, prevede un'esenzione da tasse ed oneri fiscali gravanti sulla circolazione o sul possesso di veicoli nonché da tasse od oneri fiscali speciali gravanti sulle operazioni di trasporto effettuate sul territorio dell'altra parte contraente. Il secondo comma contiene eccezioni a questa esenzione nel caso di tasse od oneri fiscali su carburante, pedaggi stradali e altri oneri per l'utenza imposti per l'uso delle infrastrutture. Secondo la giurisprudenza, il pedaggio non costituisce un tributo, bensì il corrispettivo di una prestazione di servizi (33). Lo stesso vale per altri diritti di utenza a seguito del nesso diretto tra la tassa dovuta e la messa a disposizione dell'infrastruttura stradale. Ne consegue che il contenuto di natura fiscale del punto 2 si limita all'esenzione da tasse ed oneri fiscali gravanti sul possesso o sulla circolazione di veicoli, nonché da tasse gravanti sulle operazioni di trasporto e alla non esenzione dal pagamento di tasse od oneri fiscali sul carburante.
51 Inoltre il punto 3 riguarda pedaggi e altri tipi di diritti di utenza che, come constatato al paragrafo precedente, non costituiscono tributi ai sensi del diritto comunitario. In tal senso il punto 3 non ha contenuto di natura fiscale.
52 Il punto 4 stabilisce altre esenzioni dal pagamento di dazi doganali e imposte. I dazi doganali eventualmente dovuti per pezzi di ricambio e strumenti di riparazione [v. lett. d)] non costituiscono imposte ai sensi degli artt. 90 CE-93 CE, bensì rientrano nelle disposizioni in materia di unione doganale, di cui agli artt. 25 CE e segg. Stando alla lettera della disposizione, si tratta di pezzi di ricambio e strumenti di riparazione che il conducente porta con sé. Pertanto essa non riguarda l'importazione e non si estende quindi ad un'imposta sul valore aggiunto applicabile a tali oggetti. Di conseguenza la lett. d) non giustifica il ricorso all'art. 93 CE come fondamento normativo. Le altre esenzioni di cui alle lett. a), b) e c) concernono imposte sul carburante contenuto nei serbatoi o utilizzato per i sistemi di raffreddamento e imposte gravanti sui lubrificanti nei quantitativi necessari per il viaggio. Queste disposizioni hanno un contenuto di natura fiscale, ragion per cui al riguardo occorrerebbe prendere in considerazione un ricorso all'art. 93 CE.
53 Infine il punto 5 concerne un'esenzione da dazi speciali gravanti su veicoli che superano determinati limiti massimi in Bulgaria e Ungheria. In questo caso si configura un nesso diretto tra la tassa dovuta in assenza di tale disciplina e la messa a disposizione dell'infrastruttura stradale. Tale tassa compensa un utilizzo particolarmente usurante dell'infrastruttura stradale. Pertanto questi tributi si avvicinano ai pedaggi e ad altri diritti di utenza delle infrastrutture di trasporto stradale, per cui come questi ultimi potrebbero esulare dalla nozione di tributo.
54 In esito all'esame dell'art. 8 si può constatare che i punti 2 e 4 hanno un certo contenuto fiscale: si tratta di esenzioni fiscali.
55 Sulla base di queste constatazioni, va respinto il raffronto, effettuato dalla Commissione, con l'art. 14 rispettivamente degli accordi con la Slovenia e la Macedonia. Vero è che questo articolo enuncia, al n. 1, il principio di non discriminazione, corrispondente all'art. 8, punto 1, in esame nel caso di specie. Tuttavia all'art. 14, nn. 2-4, degli accordi con la Slovenia e la Macedonia figura solo un obbligo di avviare negoziati tra le parti. Invece gli artt. 8, punti 2 e 4, degli accordi con la Bulgaria e con l'Ungheria hanno un concreto contenuto di natura fiscale che eccede tale ambito.
56 Un'esenzione da imposte, come prevista all'art. 8, punti 2 e 4, può risultare in forma di soppressione delle diverse disposizioni degli Stati membri e, di conseguenza, mediante un processo di armonizzazione (34) delle disposizioni degli Stati membri in materia di imposte indirette. Al riguardo si possono considerare soddisfatte le condizioni di applicazione di cui all'art. 93 CE.
57 Occorre tuttavia osservare che l'art. 93 CE costituisce il fondamento giuridico solo per le misure di armonizzazione riguardanti imposte indirette che siano necessarie per l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno. Nel caso di specie questa seconda condizione non poteva essere soddisfatta.
58 L'eventuale armonizzazione ad opera dell'art. 8, punti 2 e 4, riguarda gli operatori economici solo nella misura in cui essi partecipano al trasporto delle merci in Bulgaria o in Ungheria. Tale disciplina favorisce i cittadini delle due parti contraenti (Comunità europea e Bulgaria ovvero Comunità europea e Ungheria) nel territorio della rispettiva controparte. Gli operatori economici attivi nel mercato interno europeo beneficiano di questa disposizione solo al di fuori di detto mercato. Pertanto manca la seconda condizione di applicazione dell'art. 93 CE. La disciplina di cui all'art. 8, punti 2 e 4, degli accordi non è necessaria per l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno nel settore del trasporto delle merci.
59 Il Consiglio e i governi intervenuti a suo sostegno ritengono che tale disciplina sia rivolta al mercato interno in quanto favorisce il trasporto delle merci tra la Grecia e gli altri Stati membri. Si deve senz'altro condividere questa tesi. Solo essa costituisce un argomento che giustifica il ricorso al fondamento normativo relativo ai trasporti, ossia l'art. 71 CE, in quanto si tratta, come si è detto, del mercato interno per il trasporto delle merci. Tuttavia l'argomento non giustifica il ricorso all'art. 93 CE quale fondamento normativo.
60 Tali considerazioni sulla scelta del fondamento normativo applicabile nel caso delle decisioni impugnate trovano conferma nelle osservazioni presentate dalla Commissione nelle sue proposte di decisioni relative alla firma e alla conclusione degli accordi, in cui si afferma:
«In generale, le operazioni di trasporto nell'Europa dell'Est sono state soggette di quando in quando a oneri fiscali e parafiscali eccessivi e spesso discriminatori. Nuovi oneri o aumenti degli stessi sono stati spesso introdotti con un brevissimo preavviso e senza informare sufficientemente le società di trasporti della Comunità sulle norme in vigore.
Al fine di evitare questo tipo di problemi, gli accordi stabiliscono una serie di disposizioni specifiche relative al tipo di oneri che possono essere imposti sulle operazioni di trasporto effettuate nel quadro degli stessi. Tali disposizioni contengono i principi e le norme dell'"acquis" comunitario. Ciò implica che, in linea di principio, possono essere imposti oneri o tributi di tipo non discriminatorio e collegati all'uso delle infrastrutture, ma che le operazioni di trasporto in quanto tali non possono essere soggette a tasse o tributi speciali» (35).
61 Da queste considerazioni emerge innanzi tutto che la disposizione di cui all'art. 8 degli accordi è volta ad evitare oneri discriminatori per imprese di trasporto comunitarie in occasione del transito attraverso la Bulgaria e l'Ungheria. In secondo luogo, da tali considerazioni si può desumere che con l'art. 8 degli accordi non può essere introdotto un nuovo diritto comunitario, bensì che tali «disposizioni contengono i principi e le norme dell'"acquis" comunitario». Neanche questa posizione tratta dai lavori preparatori corrobora quindi il ricorso all'art. 93 CE come fondamento normativo.
62 In aggiunta a dette considerazioni contenute nei lavori preparatori occorre ancora segnalare che i fatti generatori d'imposta in questione costituivano già oggetto di misure di armonizzazione di diritto comunitario, come la Commissione ha giustamente constatato nella sua replica. La direttiva 1999/62 (36) armonizza la tassazione a carico di taluni autoveicoli pesanti. La direttiva 92/12 armonizza la tassazione di oli minerali (37) e le direttive 92/81 (38) e 92/82 (39) avevano conseguito già in precedenza una certa armonizzazione nell'ambito dei regimi di imposta. L'art. 8, punti 2 e 4, degli accordi non modifica queste normative e non introduce neppure una nuova armonizzazione. Esso assicura unicamente la non discriminazione degli operatori economici della Comunità europea rispetto a quelli bulgari ed ungheresi in occasione del transito in tali paesi e viceversa. Anche ciò milita contro un ricorso all'art. 93 CE come fondamento giuridico delle decisioni impugnate.
63 Di conseguenza si può constatare, a titolo di conclusione provvisoria, che le decisioni impugnate non hanno finalità di natura fiscale che soddisfino alle condizioni di applicazione dell'art. 93 CE. Pertanto questa disposizione non costituisce un fondamento normativo idoneo per l'adozione delle decisioni impugnate.
B - Se una delle due finalità, vale a dire quella di favorire i trasporti e l'armonizzazione fiscale, risulti preponderante o se i due obiettivi siano connessi in maniera inscindibile, senza che uno sia subordinato e indiretto rispetto all'altro
64 Nel caso in cui non si condivida questa interpretazione delle decisioni impugnate e si ipotizzi che l'art. 8, punti 2 e 4, degli accordi rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 93 CE, occorrerebbe esaminare se tali disposizioni giustifichino il ricorso all'art. 93 CE come fondamento normativo. Ciò presuppone che l'art. 8 abbia un contenuto normativo autonomo non solo subordinato o indiretto rispetto alla finalità di politica dei trasporti.
65 La disposizione di cui all'art. 8, punto 2, prevede un'esenzione da tasse e oneri fiscali gravanti sulla circolazione o sul possesso dei veicoli nonché da tasse o oneri fiscali gravanti sulle operazioni di trasporto effettuate sul territorio dell'altra parte contraente. L'esenzione si applica solo a veicoli stradali immatricolati da una parte contraente. A tale proposito si tratta di una disposizione volta ad evitare una doppia imposizione. Come emerge dall'eccezione disciplinata al secondo comma riguardo a tasse od oneri fiscali sul carburante, pedaggi stradali e oneri per l'utenza imposti per l'uso delle infrastrutture, anche nel primo comma si tratta di tasse e oneri fiscali che, in mancanza della disposizione, potrebbero essere riscossi, se del caso, in occasione del transito attraverso il territorio delle parti contraenti. In questo senso tale disposizione è strettamente connessa al conseguimento della finalità di politica dei trasporti perseguita dagli accordi, vale a dire quella di favorire il transito attraverso la Bulgaria e l'Ungheria. A questo riguardo l'art. 8, punto 2, svolge un ruolo di sostegno. Quest'ultima disposizione ha senso solo in tale contesto di politica dei trasporti.
66 Lo stesso vale per le fattispecie di cui all'art. 8, punto 4, lett. a), b) e c). Le disposizioni in materia di esenzione fiscale del carburante contenuto nei serbatoi o utilizzato per i sistemi di raffreddamento dei veicoli, e dei lubrificanti nei quantitativi necessari per l'uso durante il viaggio hanno un nesso diretto con il transito. Siffatte disposizioni sono necessarie solo in quanto gli accordi debbono agevolare il transito. Pertanto esse hanno altresì una grande rilevanza in relazione alla finalità principale di politica dei trasporti degli accordi.
67 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre constatare che il ricorso all'art. 93 CE come fondamento normativo, oltre all'art. 71 CE, è fuori questione anche perché le disposizioni di cui all'art. 8, punti 2 e 4, degli accordi non hanno un contenuto di natura fiscale autonomo che possa sussistere separatamente dall'obiettivo principale, vale a dire quello di favorire il trasporto delle merci tra la Grecia e gli altri Stati membri promuovendo il transito attraverso la Bulgaria o l'Ungheria. L'obiettivo del ravvicinamento delle imposte, anche ammesso che venga perseguito, ha rilevanza trascurabile rispetto all'obiettivo principale di promuovere il trasporto delle merci tra la Grecia e gli altri Stati membri facilitando il transito attraverso la Bulgaria e l'Ungheria.
68 A questo punto non è più necessario approfondire gli argomenti addotti dalla Commissione, secondo cui l'art. 70 CE darebbe in linea di principio priorità agli obiettivi di politica dei trasporti rispetto agli altri obiettivi perseguiti dal Trattato e l'art. 71 CE avrebbe un ampio ambito di applicazione, come emergerebbe in particolare anche dalla disposizione di cui al n. 1, lett. d), che conferisce alla Comunità il potere di adottare ogni altra utile disposizione. Le disposizioni in materia fiscale di cui all'art. 8, punti 2 e 4, hanno rilevanza secondaria.
69 Non occorre neanche approfondire la tesi, esposta dal governo tedesco, secondo cui l'art. 93 CE avrebbe in linea di principio priorità, in quanto fondamento di competenza orizzontale, rispetto al fondamento di competenza settoriale costituito dall'art. 71 CE.
70 Pertanto, a titolo di conclusione provvisoria, è d'uopo rilevare che l'art. 71 CE costituisce un fondamento normativo sufficiente per l'adozione delle decisioni impugnate.
71 Infine, solo ad abundantiam è d'uopo esaminare l'argomento della Commissione secondo cui il ricorso al duplice fondamento normativo costituito dagli artt. 71 CE e 93 CE sarebbe inammissibile anche sotto il profilo dell'incompatibilità delle procedure legislative prescritte dalle due norme.
72 Occorre innanzi tutto constatare che il richiamo del Consiglio alla sua estesa prassi di basare atti sul duplice fondamento normativo costituito dagli artt. 71 CE e 93 CE non è idoneo a legittimare tale modo di procedere. Secondo una costante giurisprudenza, una siffatta prassi del Consiglio non vale a derogare a norme del Trattato e non può quindi costituire un precedente che vincoli le istituzioni della Comunità in ordine alla scelta del fondamento giuridico corretto (40).
73 Inoltre il rinvio all'art. 166 CE, operato dal Consiglio e dai governi intervenuti a sostegno di quest'ultimo come argomento in senso contrario per provare la compatibilità della procedura di codecisione prevista all'art. 71 CE con il requisito dell'unanimità in seno al Consiglio di cui all'art. 93 CE, non è convincente. Dopo l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam l'art. 166 CE prescrive ormai solo la maggioranza qualificata in seno al Consiglio.
74 Tuttavia, oltre all'art. 151 CE, il Trattato contempla anche agli artt. 18 CE, 42 CE e 47 CE disposizioni che prevedono l'adozione di una procedura di codecisione contemporaneamente al requisito dell'unanimità in seno al Consiglio. Cionondimeno, l'esistenza di queste norme di diritto primario non infirma l'argomento di natura processuale addotto dalla Commissione. La contemporanea presenza della procedura di codecisione e del requisito dell'unanimità in seno al Consiglio emerge nei cit. articoli rispettivamente da una singola disposizione. Per contro, nel caso di specie l'adozione congiunta della procedura di codecisione e dell'unanimità in seno al Consiglio deriva dalla combinazione di due diverse disposizioni. A tale proposito la situazione giuridica menzionata dal Consiglio non è analoga a quella del caso di specie.
75 Inoltre il Trattato di Maastricht e quello di Amsterdam non hanno reso superata la giurisprudenza biossido di titanio, come sostenuto dal Consiglio e dai governi intervenuti a sostegno della posizione di questo. La Corte ha riconfermato detta giurisprudenza appena di recente. Nella sentenza British American Tobacco la Corte ha dichiarato che l'erroneo rinvio all'art. 133 CE non comprometteva la legittimità della procedura, in quanto questa disposizione, come pure l'art. 95 CE ivi applicabile, richiedeva la maggioranza qualificata in seno al Consiglio (41). La validità del principio della sentenza biossido di titanio è stata confermata nel senso che disposizioni che prevedono la procedura di codecisione e disposizioni che richiedono una delibera all'unanimità del Consiglio non sono compatibili fra loro.
76 L'introduzione della procedura di codecisione, avvenuta con il Trattato di Maastricht, era volta a rafforzare l'elemento democratico presente nella legislazione. Il Trattato di Amsterdam sviluppa ulteriormente questa impostazione eliminando il n. 6 dell'ex art. 189 B del Trattato CE, che in definitiva consentiva ancora al Consiglio di prescindere dal voto del Parlamento. Ora il Parlamento è divenuto a tutti gli effetti controparte del Consiglio con pari diritti nell'ambito della procedura di codecisione.
77 La procedura di codecisione obbliga il Parlamento e il Consiglio a trovare una linea comune in merito ad un testo legislativo. Detto accordo può essere raggiunto, se del caso, solo in seno al comitato di conciliazione. Tuttavia l'attuazione di una procedura di conciliazione ha scarso significato se la delegazione del Consiglio, a causa del requisito dell'unanimità in seno al Consiglio, non ha alcun margine discrezionale o ne ha comunque solo uno molto limitato. La conciliazione mira appunto ad un ravvicinamento dei punti di vista delle parti e sull'elaborazione di un compromesso cui devono giungere successivamente le due branche del potere legislativo comunitario. Al fine di non ostacolare questo significato della procedura di codecisione, occorre evitare per quanto possibile la combinazione della procedura di codecisione e dell'unanimità in seno al Consiglio. Solo questa impostazione è conforme all'equilibrio istituzionale istituito dal Trattato.
78 Pertanto le isolate disposizioni del Trattato menzionate, in cui si cumulano procedura di codecisione e unanimità in seno al Consiglio, sono in linea di massima contrarie al sistema. Per questo non se ne possano trarre conclusioni generalizzate. Come dimostra altresì proprio l'esempio dell'art. 166 CE, esse vengono a poco a poco eliminate, non appena ciò risulta accettabile dal punto di vista politico. Se nel Trattato di Maastricht si era ancora prevista l'unanimità (ex art. 130 I del Trattato CE), nel Trattato di Amsterdam si è potuto passare alla forma della maggioranza qualificata, più adeguata alla procedura di codecisione (art. 166 CE).
79 Il Consiglio ritiene che l'attuazione della procedura di cui all'art. 300, n. 3, CE nel caso di specie comporti che un'eventuale incompatibilità di diritto processuale dell'art. 71 CE con l'art. 93 CE avrebbe una portata meramente teorica. A sostegno della propria tesi esso rinvia alla sentenza nella causa Portogallo/Consiglio (42). Per contro, secondo la Commissione, il requisito dell'unanimità in seno al Consiglio conduce ad una radicale modifica della procedura anche se l'applicazione dell'art. 300, n. 3, CE nella fattispecie non pregiudica la posizione del Parlamento. Infatti, di norma per la conclusione di un accordo internazionale sarebbe necessaria solo la maggioranza qualificata.
80 Il caso di specie è caratterizzato dal fatto che il cumulo tra i due fondamenti normativi costituiti dagli artt. 71 CE e 93 CE non influisce sulla posizione del Parlamento. Nella fattispecie la differenza tra la posizione del Parlamento prevista ai sensi dell'art. 71 CE - procedura di codecisione -, da un lato, e dell'art. 93 CE - procedura di consultazione -, dall'altro, viene superata mediante la richiesta del suo parere conforme ai sensi dell'art. 300, n. 3, secondo comma, CE.
81 Con lettere del 1$ e del 4 agosto 2000 il Consiglio ha chiesto al Parlamento, sul fondamento dell'art. 300, n. 3, secondo comma, CE, il parere conforme in merito alle decisioni impugnate (43) e non, come essa afferma nelle sue osservazioni scritte, solo una consultazione conformemente al primo comma di tale disposizione. Il 25 ottobre 2000 il Parlamento ha espresso parere conforme in merito alle proposte in base al fondamento normativo costituito dall'art. 300, n. 3, secondo comma, CE (44).
82 Tuttavia il riferimento all'art. 93 CE ha influito sulla procedura di approvazione delle due decisioni impugnate in quanto il Consiglio ha dovuto deliberare all'unanimità e non a maggioranza qualificata, come sarebbe stato sufficiente se ci si fosse fondati sull'art. 71 CE.
83 Secondo la giurisprudenza della Corte, nel caso di siffatte modifiche in relazione alla maggioranza richiesta in seno al Consiglio occorre considerare che la scelta del fondamento normativo poteva incidere anche sulla determinazione del contenuto degli atti impugnati (45). Pertanto, alla luce di questa giurisprudenza si deve partire dal presupposto che l'erroneo riferimento all'art. 93 CE poteva incidere sulla determinazione del contenuto delle decisioni impugnate e, quindi, la scelta del fondamento normativo non ha solo una portata ipotetica. Entro questi limiti va respinto anche questo argomento del Consiglio.
84 In conclusione occorre pertanto rilevare che nel caso di specie è già estremamente dubbio che le decisioni rientrino in qualche modo nell'ambito di applicazione dell'art. 93 CE. Tuttavia, anche ipotizzando l'applicabilità dell'art. 93 CE, le disposizioni in materia fiscale di cui all'art. 8, punti 2 e 4, vanno considerate secondarie e subordinate rispetto all'obiettivo principale di politica dei trasporti perseguito dalle decisioni. L'art. 71 CE, unitamente all'art. 300, n. 3, secondo comma, CE, va pertanto ritenuto l'unico fondamento normativo delle decisioni. Di conseguenza queste ultime devono essere annullate nei limiti in cui menzionano l'art. 93 CE quale fondamento normativo.
VI - Limitazione degli effetti prodotti dalla sentenza
85 Entrambe le parti hanno chiesto, nell'ipotesi in cui il fondamento normativo costituito dall'art. 93 CE non venga considerato idoneo per le decisioni impugnate, di limitare gli effetti prodotti dalla sentenza, vale a dire di conservare gli effetti degli accordi fino alla corrispondente adozione di nuovi atti da parte del Consiglio.
86 L'erroneo riferimento all'art. 93 CE come secondo fondamento normativo delle decisioni impugnate non determina di per sé l'invalidità di queste ultime. Un errore nel preambolo di un atto comunitario costituisce in linea di principio un vizio puramente formale, salvo che ne risulti un'irregolarità nella procedura di adozione dell'atto impugnato (46).
87 Tuttavia, alla luce delle considerazioni che precedono, l'erroneo rinvio all'art. 93 CE può aver inciso sulla determinazione del contenuto delle decisioni impugnate a motivo dell'unanimità divenuta necessaria in seno al Consiglio. Pertanto la procedura va considerata illegittima.
88 Le parti sono peraltro concordi nel ritenere che il contenuto sostanziale delle decisioni impugnate non dovrebbe essere messo in questione dal presente procedimento. Inoltre, nell'interesse della tutela dell'affidamento degli operatori economici nel mantenimento della normativa e per ragioni inerenti alla certezza del diritto nell'ambito delle relazioni tra la Comunità, da un lato, e la Bulgaria e l'Ungheria, dall'altro, appare appropriato dichiarare, in analogia all'art. 231, secondo comma, CE (47), che il contenuto delle decisioni impugnate rimane in vigore fino all'adozione, da parte delle istituzioni competenti, dei provvedimenti che risultano dalla sentenza emanata nella presente causa.
VII - Spese
89 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna alle spese del Consiglio che è rimasto soccombente, le spese vanno poste a carico di quest'ultimo.
90 Gli intervenienti sono Stati membri che sopportano le proprie spese ai sensi dell'art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura.
VIII - Conclusione
91 Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere la controversia come segue:
1) Le decisioni del Consiglio 19 marzo 2001, 2001/265/CE e 2001/266/CE, relative alla conclusione di accordi di transito tra la Comunità e la Bulgaria e, rispettivamente, l'Ungheria, sono annullate in quanto adottate sul fondamento dell'art. 93 CE.
2) Gli effetti delle decisioni impugnate sono mantenuti in essere fino all'adozione da parte delle istituzioni dei provvedimenti necessari sulla base di questa sentenza.
3) Il Consiglio sopporta le spese del procedimento. La Repubblica federale di Germania e il Granducato di Lussemburgo sopportano le proprie spese.
(1) - Decisione del Consiglio 19 marzo 2001, 2001/265/CE, relativa alla conclusione dell'accordo tra la Comunità europea e la Repubblica di Bulgaria che istituisce talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato (GU L 108, pag. 4). Decisione del Consiglio 19 marzo 2001, 2001/266/CE, relativa alla conclusione dell'accordo tra la Comunità europea e la Repubblica di Ungheria che istituisce talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato (GU L 108, pag. 27).
(2) - Il secondo comma dell'accordo con l'Ungheria recita: «I veicoli stradali non sono esentati dal pagamento di tasse o oneri fiscali sul carburante, fatto salvo il punto 4, dei pedaggi stradali e dei diritti di utenza delle infrastrutture» (il corsivo è mio).
(3) - Il punto 4, lett. b), dell'accordo con l'Ungheria dispone quanto segue: «il carburante contenuto nei serbatoi inamovibili di rimorchi e semirimorchi utilizzato per i sistemi di raffreddamento dei refrigeratori, quando i serbatoi sono quelli previsti dal costruttore per il tipo di veicolo stradale in questione» (il corsivo è mio).
(4) - Il punto 5 dell'accordo con l'Ungheria recita: «Fatto salvo il paragrafo 2, secondo comma, se i pesi, le dimensioni o il carico per asse di un veicolo superano i limiti massimi in vigore nel territorio dell'Ungheria ma il veicolo rispetta le disposizioni della direttiva 96/53/CE del Consiglio sui pesi e le dimensioni, il veicolo non dovrà essere soggetto a dazi speciali a condizione che esso viaggi sulle principali strade di transito interessate in Ungheria quali specificate nell'allegato 5».
(5) - Proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma dell'accordo tra la Comunità europea e la Repubblica di Bulgaria che istituisce talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato nonché proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione dell'accordo tra la Comunità europea e la Repubblica di Bulgaria che istituisce talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato 10 dicembre 1999, COM/1999/666 def. La proposta di decisione relativa alla firma dell'accordo è pubblicata nella GU C 89 E del 28 marzo 2000, pag. 51.
(6) - Proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma dell'accordo tra la Comunità europea e la Repubblica di Ungheria che istituisce talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato nonché proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione dell'accordo tra la Comunità europea e la Repubblica di Ungheria che istituisce talune condizioni relative al trasporto delle merci su strada e alla promozione del trasporto combinato del 10 dicembre 1999, COM/1999/665 def. La proposta di decisione relativa alla firma dell'accordo è pubblicata nella GU C 089 E del 28 marzo 2000, pag. 35.
(7) - PRES/00/87 del 17/04/2000 riguardante la 2252a sessione del Consiglio - Trasporti - del 28 marzo 2000, disponibile sul sito: www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=PRES/00/87|0|AGED&lg=IT&display=.
(8) - Cit. alla nota 2.
(9) - La Commissione si fonda sulla sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio, «AETS» (Racc. pag. 263, in particolare punti 20-26), sul parere della Corte 26 aprile 1977, 1/76 (progetto di accordo relativo all'istituzione di un Fondo europeo d'immobilizzazione della navigazione interna, Racc. pag. 741), e sul parere della Corte 15 novembre 1994, 1/94 (competenza della Comunità a stipulare accordi internazionali in materia di servizi e di tutela della proprietà intellettuale, Racc. pag. I-5267).
(10) - Direttiva del Consiglio 22 novembre 1994, 94/58/CE, concernente i requisiti minimi di formazione per la gente di mare (GU L 319, pag. 28).
(11) - Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 novembre 2000, 2000/59/CE, relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico (GU L 332, pag. 81).
(12) - Direttiva del Consiglio 2 marzo 1992, 92/14/CEE, sulla limitazione dell'utilizzazione degli aerei disciplinati dall'allegato 16 della convenzione sull'aviazione civile internazionale, volume 1, parte II, capitolo 2, seconda edizione (1988) (GU L 76, pag. 21).
(13) - GU 1993, L 189, pag. 161.
(14) - GU 1997, L 348, pag. 170.
(15) - L'art. 14 dell'accordo con la Slovenia recita:
«Regime fiscale
1. Le parti contraenti riconoscono che i rispettivi veicoli stradali devono essere soggetti a un trattamento fiscale, pedaggi ed altri oneri in modo non discriminatorio.
2. Le parti contraenti avvieranno negoziati al fine di giungere ad un accordo sull'imposizione del traffico stradale, non appena entrerà in vigore nella Comunità una normativa al riguardo. L'accordo sarà inteso in particolare a garantire il libero scorrimento del traffico transfrontaliero, a ridurre le divergenze tra i sistemi di imposizione del traffico stradale delle due parti e ad eliminare le distorsioni di concorrenza che ne conseguono.
3. In attesa della conclusione dei negoziati menzionati nel paragrafo 2 e nell'articolo 13, la Slovenia procede a negoziare accordi bilaterali con singoli Stati membri della Comunità, sulla reciproca esenzione da tasse ed imposte relative alla circolazione e/o al possesso di automezzi pesanti, come pure da tutte le tasse o imposte speciali concernenti le operazioni di trasporto nel territorio delle parti. La presente disposizione non include necessariamente le tasse e le imposte sui carburanti, l'IVA sui servizi di trasporto ed i pedaggi o tariffe similari relative all'uso di parti delle rispettive reti di trasporto.
4. Fino alla conclusione degli accordi menzionati nel paragrafo 2 e nell'articolo 13, tutte le modifiche relative ad imposizioni fiscali, a pedaggi o altri oneri applicabili al traffico comunitario in transito attraverso la Slovenia, proposte dopo l'entrata in vigore del presente accordo, sono soggette ad una procedura di consultazione preventiva nell'ambito del comitato misto».
(16) - L'art. 14 dell'accordo con l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia recita:
«Imposte, pedaggi ed altri oneri
1. Le parti contraenti riconoscono che le imposte, i pedaggi e gli altri oneri applicati ai rispettivi veicoli stradali devono essere non discriminatori.
2. Le parti contraenti avviano negoziati onde raggiungere quanto prima un accordo sull'imposizione del traffico stradale in base alle norme adottate dalla Comunità in materia. Il presente accordo sarà inteso, in particolare, a garantire il libero scorrimento del traffico transfrontaliero, a ridurre le divergenze tra i sistemi di imposizione del traffico stradale applicati dalle parti contraenti e ad eliminare le distorsioni di concorrenza che ne conseguono.
3. In attesa della conclusione dei negoziati di cui al paragrafo 2, le parti contraenti eliminano le discriminazioni tra gli autotrasportatori della Comunità e dell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia per quanto riguarda le imposte e gli altri oneri sulla circolazione e/o sul possesso di veicoli industriali pesanti nonché quelli sulle operazioni di trasporto nei loro territori.
4. Fintantoché non saranno stati conclusi gli accordi di cui al paragrafo 2 e all'articolo 13, tutte le modifiche relative al regime fiscale applicato al traffico comunitario in transito attraverso l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia proposte dopo l'entrata in vigore del presente accordo saranno soggette ad una procedura di consultazione preventiva in sede di comitato misto».
(17) - Sentenze 25 gennaio 2001, causa C-429/97 (Racc. pag. I-637, punti 32, 35 e 36), e 18 gennaio 2001, causa C-83/99 (Racc. pag. I-445, punto 11).
(18) - Direttiva del Consiglio 25 luglio 1996, 96/53/CE, che stabilisce, per taluni veicoli stradali che circolano nella Comunità, le dimensioni massime autorizzate nel traffico nazionale e internazionale e i pesi massimi autorizzati nel traffico internazionale (GU L 235, pag. 59).
(19) - Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 17 giugno 1999, 1999/62/CE, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (GU L 187, pag. 42).
(20) - Direttiva del Consiglio 25 febbraio 1992, 92/12/CEE, relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione ed ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa (GU L 76, pag. 1).
(21) - Direttiva del Consiglio 19 ottobre 1992, 92/81/CEE, relativa all'armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali (GU L 316, pag. 12).
(22) - Direttiva del Consiglio 19 ottobre 1992, 92/82/CEE, relativa al ravvicinamento delle aliquote di accisa sugli oli minerali (GU L 316, pag. 19).
(23) - La Commissione cita i pareri della Corte 24 marzo 1995, 2/92 (competenza della Comunità o di una delle sue istituzioni a partecipare alla terza decisione modificata del Consiglio dell'OCSE relativa al trattamento nazionale, Racc. pag. I-521, punto 27), e 4 ottobre 1979, 1/78 (accordo internazionale sulla gomma naturale, Racc. pag. 2871, punto 56), nonché la sentenza 3 dicembre 1996, causa C-268/94, Portogallo/Consiglio (Racc. pag. I-6177, punto 39).
(24) - Sentenza 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-2867, punti 17-21). La Commissione rinvia altresì alla sentenza 25 febbraio 1999, cause riunite C-164/97 e C-165/97, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1139, punto 14).
(25) - La Commissione cita le sentenze 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-939, punto 19); 18 novembre 1999, causa C-209/97, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-8087, punto 35); 30 gennaio 2001, causa C-36/98, Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-779, punto 59); 3 dicembre 1996, causa C-268/94 (citata alla nota 24, punto 39); 25 febbraio 1999, cause riunite C-164/97 e C-165/97 (citata alla nota 25, punto 19), e 23 febbraio 1999, causa C-42/97, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-869, punto 31).
(26) - Cit. alla nota 3 del controricorso.
(27) - Sentenza 5 luglio 1995, causa C-21/94 (Racc. pag. I-1827).
(28) - Sentenza nella causa C-268/94 (cit. alla nota 24).
(29) - Ibidem, punto 39.
(30) - Ibidem, punto 79.
(31) - V. le osservazioni contenute nel parere della Corte 6 dicembre 2001, 2/00 (Protocollo di Cartagena, Racc. pag. I-9713, punto 23); sentenze 10 dicembre 2002, causa C-491/01, British American Tobacco (Racc. pag. I-0000, punti 93 e 94) e 12 dicembre 2002, causa C-281/01, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-0000, punti 33-35).
(32) - V. paragrafo 3 delle presenti conclusioni.
(33) - Sentenza 12 settembre 2000, causa C-276/97, Commissione/Francia (Racc. pag. I-6251, punto 36); v. anche le mie conclusioni presentate il 27 gennaio 2000 nella medesima causa (Racc. pag. I-6254, paragrafo 47).
(34) - Per quanto riguarda la nozione di armonizzazione, v. Voß, in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, volume I, 19, supplemento, febbraio 2002, sull'art. 90, numero a margine 41.
(35) - COM (1999) 666 def. del 10 dicembre 1999 (cit. alla nota 6), punto B.2 Oneri per le infrastrutture, nn. 11 e 12. V. anche le osservazioni corrispondenti contenute nella proposta relativa alla firma dell'accordo con l'Ungheria, COM (1999) 665 def. del 10 dicembre 1999 (cit. alla nota 7), punto B.2 Oneri per le infrastrutture, nn. 11 e 12.
(36) - Cit. alla nota 20.
(37) - Cit. alla nota 21.
(38) - Cit. alla nota 22.
(39) - Cit. alla nota 23.
(40) - Sentenze 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 905, punto 29), e causa 68/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 855, punto 24); 9 novembre 1995, causa C-426/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-3723, punto 21); 26 marzo 1996, causa C-271/94, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1689, punto 34), e 12 novembre 1996, causa C-84/94, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. I-5755, punto 19).
(41) - Sentenza nella causa C-491/01 (cit. alla nota 32, punto 109).
(42) - Sentenza nella causa C-268/94 (cit. alla nota 24, punto 79).
(43) - V. relazione A5-0278/2000 della commissione per la politica regionale, i trasporti e i turismo, presentata l'11 ottobre 2000 (Relatore: on. Konstantinos Hatzidakis), pag. 4.
(44) - GU 2001, C 197, pag. 171.
(45) - Sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1493, punto 12), e sentenza nella causa 131/86 (cit. alla nota 41, punto 11).
(46) - V. sentenze 27 settembre 1988, causa 165/87, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 5545, punto 19), e 10 dicembre 2002, causa C-491/01 (cit. alla nota 32, punto 98).
(47) - Per quanto riguarda l'applicazione analogica di questa disposizione ad altri atti quali regolamenti, v., ad esempio, sentenze 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione (Racc. pag. 777, punti 106 e segg.), relativamente ad una decisione individuale, e 7 luglio 1992, causa C-295/90, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4193, punto 27), in relazione ad una direttiva.