62020CC0570
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 9. december 2021 (
1
)
Sag C-570/20
BV
mod
Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour de cassation (kassationsdomstol) (Frankrig))
»Præjudiciel forelæggelse – grundlæggende rettigheder – artikel 50 og 52 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – merværdiafgift (moms) – direktiv 2006/112/EF – national lovgivning, hvorefter det er muligt at kumulere administrative og strafferetlige sanktioner for de samme forhold – krav i henhold til princippet ne bis in idem – klarhed og forudsigelighed – nødvendighed og forholdsmæssighed«
1.
Domstolen skal atter tage stilling til problemstillingerne i forbindelse med kumulation af administrative og strafferetlige sanktioner, som pålægges den samme person for de samme forhold med henblik på samtidigt eller successivt at straffe overtrædelser af skattelovgivningen, herunder i forbindelse med merværdiafgift (»moms«).
2.
I dommene af 20. marts 2018 i sagerne Menci (
2
) og Garlsson Real Estate m.fl. (
3
) præciserede Domstolen de betingelser, som skal være opfyldt, for at en national lovgivning i overensstemmelse med artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (»chartret«) kan begrænse den grundlæggende ret til ikke at blive straffet to gange for de samme forhold, som er sikret i chartrets artikel 50.
3.
I den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse er Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) i tvivl om, hvorvidt de nationale bestemmelser, som skal lægges til grund for dens afgørelse, er forenelige med Domstolens faste praksis, navnlig for så vidt angår:
–
om de bestemmelser, som tillader kumulation af retsforfølgelse og sanktioner, er klare og præcise, og
–
om strengheden af alle de pålagte sanktioner er proportional med grovheden af den begåede overtrædelse.
I. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1. Chartret
4.
Artikel 50 bestemmer:
»Ingen skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen.«
5.
Det hedder i artikel 51:
»1.   Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, overholder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deres respektive kompetencer og under overholdelse af grænserne for de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne.
2.   Dette charter udvider ikke anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens kompetencer og skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen og ændrer ikke de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne.«
6.
Artikel 52 har følgende affattelse:
»1.   Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
[…]
3.   I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.
4.   I det omfang dette charter anerkender grundlæggende rettigheder, således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, skal disse rettigheder fortolkes i harmoni med disse traditioner.
[…]
6.   Der tages fuldt hensyn til national lovgivning og praksis som angivet i dette charter.«
2. Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«)
7.
Artikel 325 har følgende ordlyd:
»1.   Unionen og medlemsstaterne bekæmper svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, der træffes i overensstemmelse med denne artikel, som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne samt i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.
2.   Medlemsstaterne træffer de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser.
[…]«
3. Direktiv 2006/112/EF (
4
)
8.
Artikel 273 bestemmer:
»Medlemsstaterne kan fastsætte andre forpligtelser, som de skønner nødvendige for at sikre en korrekt opkrævning af momsen og for at undgå svig, forudsat at der sker ligebehandling af indenlandske transaktioner og transaktioner mellem medlemsstaterne foretaget af afgiftspligtige personer, og såfremt disse forpligtelser ikke i samhandelen mellem medlemsstaterne giver anledning til formaliteter ved grænsepassagen.
[…]«
B.
National ret
1. Code général des impôts (lov om skatter og afgifter, herefter »CGI«)
9.
Følgende bestemmes i artikel 1729 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (
5
):
»I forbindelse med unøjagtigheder eller udeladelser, der konstateres i en angivelse eller en akt, og som vedrører elementer af betydning for afgiftsgrundlaget eller afgiftens opgørelse, samt ved tilbagebetaling af en skatte- eller afgiftsfordring, som med urette er blevet udbetalt af staten, beregnes et tillæg på:
a.
40% i tilfælde af forsætlig overtrædelse
[…]«
10.
Følgende fremgår af artikel 1741 i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (
6
):
»Medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne lovbog, skal enhver, der på ulovlig vis har unddraget sig eller forsøgt at omgås fastsættelsen eller den fulde eller delvise betaling af de i denne lovbog omhandlede skatter og afgifter, enten ved ikke frivilligt at indgive sin angivelse inden for de fastsatte frister, eller ved forsætligt at hemmeligholde en del af de afgiftspligtige beløb, eller ved at foretage handlinger med henblik på at blive insolvent eller gennem andre handlinger at lægge hindringer i vejen for opkrævningen af skatten eller afgiften, eller ved på en hvilken som helst anden måde at handle svigagtigt, pålægges en bøde på 37500 EUR og en fængselsstraf på fem år, uafhængigt af de skatteretlige sanktioner, der måtte finde anvendelse. Såfremt forholdene har fundet sted ved køb eller salg uden faktura eller med fakturaer, som ikke vedrører faktisk udførte transaktioner, eller har haft til formål at opnå uberettigede tilbagebetalinger fra staten, straffes gerningsmanden med bøde på 75000 EUR og fængsel i fem år.
I tilfælde af hemmeligholdelse finder denne bestemmelse dog alene anvendelse, såfremt det hemmeligholdte beløb overstiger enten en tiendedel af det skatte- eller afgiftspligtige beløb eller 153 EUR. Enhver, der dømmes efter bestemmelserne i denne artikel, kan fratages sine samfundsmæssige, borgerlige og familiemæssige rettigheder, jf. bestemmelserne i straffelovbogens artikel 131-26.
Retsinstansen kan endvidere anordne udstilling af den trufne afgørelse samt offentliggørelse heraf på de i straffelovbogens artikel 131-35 eller 131-39 fastsatte vilkår.
Foranstaltningerne iværksættes på de i skatteforvaltningslovens artikel L. 229 – L. 231 fastsatte vilkår.«
2. Livre des procédures fiscales (skatteforvaltningsloven, herefter »LPF«)
11.
Artikel L. 228 fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på sagen, de omstændigheder, hvorunder skatte- og afgiftsmyndigheden kan anmelde forhold, der udgør skatte- eller afgiftssvig, over for anklagemyndigheden:
»For at kunne tages i betragtning skal anmeldelser med henblik på strafferetlige sanktioner på området for direkte skatter og afgifter, merværdiafgift og øvrige omsætningsafgifter, registreringsafgifter, ejendomsskatter og afgift på overdragelse af formuegoder og dokumenterede retshandler indgives af skatte- og afgiftsmyndigheden efter samstemmende udtalelse fra kommissionen for skattesvig.«
II. Faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
12.
BV udøvede selvstændig virksomhed som revisor indtil den 14. juni 2011. Han var i denne egenskab, og grundet størrelsen af hans omsætning, momspligtig (ordinær opgørelsesordning) med månedlig indberetningspligt.
13.
BV var ligeledes indkomstskattepligtig under kategorien ikkehandelsrelaterede indtægter, hvorfor han årligt havde pligt til ud over opgørelsen over den samlede personlige indkomst at indgive en opgørelse over de ikkehandelsrelaterede indtægter.
14.
Ved kontroller gennemført i 2009, 2010 og 2011 konstaterede skattemyndigheden, at BV havde angivet færre erhvervsmæssige indtægter, end der reelt var indgået, hvorfor der således var tale om en skatte- og afgiftsunddragelse på 82507 EUR for så vidt angik moms og på 108833 EUR for så vidt angik ikkehandelsrelaterede indtægter.
15.
Skattemyndigheden indgav den 10. marts 2014 en anmeldelse til anklagemyndigheden om regnskabsmæssige uregelmæssigheder og svig med hensyn til indkomstskat og moms, som bl.a. bestod i, at indgåede indtægter var blevet hemmeligholdt (
7
).
16.
BV blev indkaldt for tribunal correctionnel d’Annecy (retten i første instans i straffesager i Annecy, Frankrig) med henblik på retsforfølgelse for to strafbare forhold: skattesvig ved hemmeligholdelse af skattepligtige beløb og udeladelse af skrivelser i et regnskabsdokument. BV erkendte i alle sagens faser at have begået de forhold, for hvilke han var tiltalt.
17.
Ved dom af 23. juni 2017 idømte tribunal correctionnel d’Annecy (retten i første instans i straffesager i Annecy, Frankrig) BV 12 måneders fængsel efter at have kendt ham skyldig i de lovovertrædelser, for hvilke han var tiltalt.
18.
BV iværksatte appel ved cour d’appel de Chambéry (appeldomstolen i Chambéry, Frankrig) med den begrundelse, at hans domfældelse var i strid med princippet ne bis in idem, eftersom han allerede havde været genstand for en efteropkrævning, som gav anledning til skattebøder på 40% af momsunddragelsen, for de samme forhold. Efter hans opfattelse var retshåndhævelsessystemet samlet set uforholdsmæssigt strengt.
19.
Cour d’appel de Chambéry (appeldomstolen i Chambéry) gav ved sin dom af 13. februar 2019 ikke medhold i appellen, men stadfæstede dommen i første instans med hensyn til den tiltaltes skyld og hævede straffen (
8
) til ti og otte måneders fængsel, hvoraf de seks måneder blev fastsat som prøvetid.
20.
Appeldomstolen afviste, at princippet ne bis in idem var blevet tilsidesat, eftersom kumulationen af straffe og administrative sanktioner havde fundet sted inden for rammerne af CGI’s artikel 1741, som er i overensstemmelse med chartrets artikel 50, for så vidt som bestemmelsen er forenelig med det af Conseil constitutionnel (forfatningsråd, Frankrig) fastslåede.
21.
BV iværksatte kassationsappel ved Cour de cassation (kassationsdomstol), idet han gjorde gældende, at retten i første instans og appeldomstolen:
–
havde tilsidesat chartrets artikel 50 ved at anvende CGI’s artikel 1741, hvis bestemmelser som fortolket af Conseil constitutionnel (forfatningsråd) hverken er klare eller præcise
–
ikke havde begrundet deres afgørelser i overensstemmelse med de af EU-retten afledte krav, idet de ikke havde sikret sig, at den byrde, der fulgte af alle de pålagte sanktioner, ikke var for vidtgående i forhold til overtrædelsens grovhed.
22.
Cour de cassation (kassationsdomstol) har anført følgende:
–
De nationale bestemmelser har bl.a. til formål at bekæmpe lovovertrædelser på momsområdet. De opfylder således et mål af almen interesse, der kan berettige en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter, der tager sigte på komplementære mål.
–
Med hensyn til klarhed og forudsigelighed definerer CGI’s artikel 1729 og 1741 præcist de handlinger eller undladelser, der kan gøres til genstand for retsforfølgelse samt strafferetlige sanktioner og skattemæssige sanktioner.
–
For så vidt angår nødvendigheden og forholdsmæssigheden er muligheden for at kumulere sanktioner begrænset af, at det ikke er muligt at overskride det højeste beløb for en af de allerede ifaldne sanktioner. Denne regel vedrører kun sanktioner af samme art (dvs. økonomiske sanktioner).
–
Det kan imidlertid ikke hævdes, at en korrekt anvendelse af EU-retten er så åbenbar, at den ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl.
23.
I denne forbindelse har Cour de cassation (kassationsdomstol) forelagt Domstolen disse præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er kravet om klarhed og forudsigelighed i forbindelse med de omstændigheder, hvorunder hemmeligholdelse i angivelser af skyldig moms kan give anledning til en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter, opfyldt ved nationale bestemmelser som de ovenfor beskrevne?
2)
Er kravet om, at kumulationen af sådanne sanktioner skal være nødvendig og forholdsmæssig, opfyldt ved nationale bestemmelser som de ovenfor beskrevne?«
III. Retsforhandlingerne ved Domstolen
24.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 28. oktober 2020.
25.
Der er indgivet skriftlige indlæg af BV, den franske regering samt Europa-Kommissionen.
26.
Det er ikke blevet anset for nødvendigt at afholde et retsmøde.
IV. Bedømmelse
A.
Indledende betragtninger vedrørende den omtvistede nationale lovgivning og indholdet af det præjudicielle spørgsmål
27.
De »nationale bestemmelser«, som den forelæggende ret henviser til, skal forstås som det resultat, der fremkommer ved at sammenholde to retsforskrifter med den fortolkning, der er foretaget heraf i retspraksis.
28.
Disse retsforskrifter er CGI’s artikel 1729 og 1741, hvis indhold er gengivet ovenfor (
9
). Sammenfattende fastsætter de administrative sanktioner (forhøjelse på 40% ved forsætlige overtrædelser, jf. artikel 1729) samt bøde- og fængselsstraf (jf. artikel 1741) for bestemte typer adfærd, som krænker skattelovgivningen.
29.
CGI’s artikel 1741 fastsætter udtrykkeligt, at bøde- og fængselsstraf uafhængigt af de skatteretlige sanktioner (dvs. sanktioner, som formelt set er af administrativ karakter) kan idømmes for de samme forhold (
10
).
30.
Med hensyn til fortolkningen i retspraksis af disse nationale bestemmelser har den forelæggende ret anført, at den deri omhandlede kumulation af strafferetlige og administrative sanktioner er underlagt tre fortolkningsmæssige forbehold, som er fremsat af Conseil constitutionnel (forfatningsråd) (
11
).
31.
Disse forbehold – som præciserer, under hvilke betingelser det er muligt at kumulere de i CGI’s artikel 1729 og 1741 omhandlede sanktioner – er følgende:
–
En skattepligtig, som er blevet fritaget for skat ved en retsafgørelse, der er blevet endelig af materielle grunde, kan ikke straffes for skattesvig (første forbehold, som er uden betydning for denne sag).
–
CGI’s artikel 1741 finder kun anvendelse i de groveste tilfælde af svigagtig hemmeligholdelse af skatte- og afgiftspligtige beløb eller manglende angivelse. Grovheden kan følge af størrelsen af de unddragne afgifter, arten af den tiltaltes handlinger eller de omstændigheder, hvorunder disse handlinger er blevet begået (andet forbehold).
–
Selv om muligheden for, at der indledes to procedurer, kan føre til kumulation af sanktioner, indebærer proportionalitetsprincippet, at det samlede beløb for de sanktioner, der eventuelt pålægges, under alle omstændigheder ikke må overstige det højeste beløb for en af de ifaldne sanktioner (tredje forbehold).
32.
For så vidt angår det andet forbehold har den forelæggende ret anført, at den i sin egen retspraksis har præciseret de relevante kriterier vedrørende adfærdens grovhed på følgende vis:
»Når den, der er tiltalt for skattesvig, godtgør, at han personligt er blevet pålagt en skattemæssig sanktion for de samme forhold, tilkommer det dommeren i straffesagen efter at have beskrevet gerningsindholdet i denne strafbare handling i henhold til [CGI’s] artikel 1741 […] og forud for idømmelsen af strafferetlige sanktioner at efterprøve, om de forhold, der lægges til grund, er så alvorlige, at de kan begrunde den yderligere strafferetlige sanktion. Dommeren skal begrunde sin afgørelse, idet grovheden kan følge af størrelsen af de unddragne afgiftsbeløb, arten af tiltaltes handlinger eller de omstændigheder[…], hvorunder disse handlinger blev begået, herunder navnlig omstændigheder, der kan udgøre skærpende omstændigheder« (
12
).
33.
Med hensyn til det tredje forbehold har den forelæggende ret anført, at den har præciseret sine betingelser for anvendelsen således:
–
»Såfremt den tiltalte godtgør, at han er blevet pålagt en endelig skattemæssig sanktion for de samme forhold, er dommeren i straffesagen kun forpligtet til at sikre, at kravet om forholdsmæssighed overholdes, hvis han pålægger en straf af samme art.«
–
»Proportionalitetsprincippet tilsidesættes ikke, når retterne idømmer en tiltalt, som allerede er blevet pålagt endelige administrative sanktioner, en betinget fængselsstraf, så længe de ikke idømmer vedkommende en bødestraf«.
34.
Dette er i korte træk de lovgivningsmæssige rammer – der følger af interaktionen mellem lovbestemmelserne og fortolkningen heraf i retspraksis – som i fransk ret gør det muligt at kombinere administrative og strafferetlige sanktioner for de samme strafbare forhold og overtrædelser af skattelovgivningen, når den offentlige myndighed gør anklagemyndigheden bekendt hermed (
13
).
35.
Cour de cassation (kassationsdomstol) er ikke i tvivl om Domstolens faste praksis vedrørende princippet ne bis in idem for så vidt angår:
–
den strafferetlige karakter af den i CGI’s artikel 1729 omhandlede administrative sanktion (
14
)
–
tilstedeværelsen af en almen interesse, som kan begrunde kombinationen af den administrative og den strafferetlige sanktion, som omhandlet i CGI’s artikel 1741 (
15
).
36.
De af Cour de cassation (kassationsdomstol) rejste spørgsmål handler således om at få belyst, om den nationale lovgivning opfylder de i Menci-dommen opstillede betingelser med hensyn til klarheden, forudsigeligheden, nødvendigheden og forholdsmæssigheden af de lovbestemmelser, der tillader kumulation af retsforfølgelse og sanktioner.
37.
Det er vigtigt at foretage denne afgrænsning af diskussionen i den præjudicielle sag for at kunne fastslå, at følgende problemstillinger ikke er omfattet heraf:
–
identifikation af de »samme forhold« (idem factum)
–
sammenfald af identiske retsbeskyttede interesser i forbindelse med den dobbelte (bis) strafferetlige og administrative sanktionering af disse forhold
–
den »strafferetlige karakter« af en administrativ sanktion, hvorved skatte- eller afgiftsbeløbet forhøjes med 40% i tilfælde af overtrædelser af skattelovgivningen, og
–
den tætte materielle og tidsmæssige forbindelse mellem den administrative og den strafferetlige procedure, som fører til, at den samme person straffes med bøde og fængsel for de samme forhold (
16
).
B.
Om realiteten
1. Det første præjudicielle spørgsmål
38.
Spørgsmålet vedrører en formodet mangel på klarhed og præcision i de nationale bestemmelser, hvorefter bestemte forhold, der udgør overtrædelser af skattelovgivningen, kan gøres til genstand for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af administrativ og strafferetlig karakter.
39.
BV har gjort gældende, at behovet for at ty til den nationale retspraksis for at kunne fastlægge de omstændigheder, hvorunder det er tilladt at kombinere administrative og strafferetlige sanktioner, i sig selv er udtryk for, at den omtvistede lovgivning ikke er tilstrækkelig klar og præcis.
40.
Han har tilføjet, at denne retspraksis ikke er i stand til at afhjælpe den foreholdte mangel, eftersom der ikke er blevet foretaget en objektiv og tilgængelig definition heri af de afgørende kriterier for bedømmelsen af den grovhed, der kan begrunde kumulationen.
41.
Den franske regering og Kommissionen er enige om, at den anvendte lovgivning opfylder kravene om klarhed og forudsigelighed. De kriterier, der i denne forbindelse lægges til grund i den nationale retspraksis, er tilstrækkelig klare (og relevante for den foreliggende sag).
42.
Den franske regering og Kommissionen har endvidere anført, at legalitetsprincippet i straffesager efter Domstolens opfattelse ikke forbyder anvendelsen af en retslig fortolkning i forbindelse med præciseringen af reglerne om strafferetligt ansvar.
43.
Min bedømmelse af dette punkt stemmer i det væsentlige overens med den franske regerings og Kommissionens opfattelse.
44.
Det følger af Domstolens praksis, at en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner som den i den foreliggende sag omhandlede udgør en begrænsning af den grundlæggende ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for den samme overtrædelse (
17
).
45.
I henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kan en national bestemmelse ikke indføre en sådan begrænsning, medmindre den underlægges en række kumulative betingelser:
–
Den skal være fastlagt i lovgivningen.
–
Den skal respektere den berørte rettigheds væsentligste indhold.
–
Den skal være nødvendig under iagttagelse af proportionalitetsprincippet.
–
Den skal faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
46.
Den i den foreliggende sag omtvistede begrænsning er blevet indført ved lov, hvorfor den i princippet opfylder den første af disse betingelser. Muligheden for at kumulere retsforfølgelse og sanktioner af administrativ og strafferetlig karakter følger ikke blot af forvaltningsakter eller retspraksis, men er nedfældet i to konkrete lovbestemmelser:
–
dels CGI’s artikel 1729, hvorefter bestemte skattemæssige unøjagtigheder eller undladelser af forsætlig karakter, for så vidt som det er relevant for denne sag, sanktioneres med en forhøjelse på 40%
–
dels CGI’s artikel 1741, hvorefter det – uanset ovenstående – er tilladt at pålægge bøde og fængselsstraf i tilfælde af svigagtig adfærd af kriminel karakter.
47.
Det følger imidlertid af det ved chartrets artikel 49 sikrede princip om, at straffe skal have lovhjemmel, at det ligeledes er nødvendigt, at loven er klar og præcis for så vidt angår fastsættelsen af de tilfælde, hvor det er muligt at fordoble retsforfølgelse og sanktioner for de samme forhold.
48.
Domstolen har i forbindelse med overholdelsen af proportionalitetsprincippet knyttet kravet om lovens klarhed og præcision sammen med spørgsmålet om, hvorvidt loven er »strengt nødvendig« (
18
).
49.
Ved sin vurdering af, om den gældende lovgivning var »strengt nødvendig«, fastslog Domstolen i Menci-dommen, at den skal »fastsætte klare og præcise regler, der sætter borgerne i stand til at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner« (
19
).
50.
Efter at have undersøgt, om den i den pågældende sag bedømte italienske lovgivning var »klar og præcis« – og efter den forelæggende rets forudgående behørige efterprøvelse heraf – krævede Domstolen i Menci-dommen, at den foreskrevne sammenhæng mellem overtrædelsens grovhed og strengheden af de kumulerede sanktioner i deres helhed blev sikret (
20
).
51.
Efter min opfattelse udspringer kravet om klarhed og præcision af princippet om, at en begrænsning i udøvelsen af de grundlæggende rettigheder skal være lovmedholdelig, således som det fremgår af den første betingelse i chartrets artikel 52, stk. 1.
52.
Kun såfremt bestemmelserne i den lov, der tillader at kumulere retsforfølgelse og sanktioner af administrativ og skatteretlig karakter, er klart og præcist formuleret, vil det være muligt at foretage en nøjagtig bedømmelse af den dobbelte strafs indhold og omfang. Ud fra denne forudsætning vil det derefter være nødvendigt at efterprøve, om kumulationen er forholdsmæssig.
53.
Kravet om, at loven skal være klar og præcis, forfølger et forudgående og begrebsmæssigt selvstændigt formål i forhold til proportionalitetsprincippet. Det skal navnlig opfylde kravet om, at det er loven, og loven alene, som afgør, om princippet ne bis in idem skal gælde.
54.
For at kunne overholde dette princip er det ikke tilstrækkeligt med en hvilken som helst lovmæssig definition af de tilfælde, hvor retsforfølgelse og sanktioner kan kumuleres, men derimod alene en klar og præcis definition.
55.
I modsat fald vil den garanti, der følger af legalitetsprincippet for så vidt angår lovgivers enekompetence til at begrænse de grundlæggende rettigheder, blive udvandet. Den lovgivende magt kan derfor ikke tillægge den offentlige forvaltning eller retsinstanserne udøvelsen af denne kompetence.
56.
I øvrigt skal den lovmedholdelighed, der i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, er påkrævet for at kunne begrænse den ved chartrets artikel 50 sikrede rettighed, anses for et supplement til den lovmedholdelighed, der foreskrives i chartrets artikel 49 med hensyn til fastsættelse af straffen.
57.
I det omfang kumulationen af retsforfølgelse og sanktioner af administrativ og strafferetlig karakter samlet set kan udmønte sig i en større byrde end den, der udelukkende er fastsat af lovgiver på det strafferetlige område, kan en sådan yderligere byrde alene tillades, såfremt lovgiver forud herfor har foretaget en klar og præcis definition af de tilfælde og omstændigheder, hvorunder dette er muligt.
58.
Det strafferetlige legalitetsprincip finder således anvendelse på kumulationen af retsforfølgelse og sanktioner af administrativ og strafferetlig karakter. Følgelig skal de bestemmelser, der tillader en dobbelt straf, opfylde visse krav om tilgængelighed og forudsigelighed (
21
).
59.
Det er i denne sammenhæng, og ikke så meget i forbindelse med proportionalitetsprincippet i chartrets artikel 52, stk. 1, at det i Menci-dommen bedømte krav om klarhed og præcision skal anskues.
60.
Det, som den forelæggende ret er i tvivl om, er, hvorvidt den »klarhed og præcision«, som er påkrævet i henhold til legalitetsprincippet, ene og alene omfatter selve lovteksten, eller om det derimod er muligt ligeledes at tage retsinstansernes praksis på området i betragtning.
61.
Såvel den franske regering som Kommissionen har anført, at det strafferetlige legalitetsprincip efter Domstolens opfattelse ikke udelukker en retslig fortolkning af loven.
62.
Domstolen har bemærket, at såfremt det strafferetlige legalitetsprincip »kræver, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, de medfører«, er denne betingelse »opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar« (
22
).
63.
Som Domstolen endvidere har bemærket, kan »[p]rincippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, […] derfor ikke fortolkes således, at det forbyder en gradvis klarlægning af reglerne om straffeansvar, ved at domstolene fortolker reglerne fra sag til sag, forudsat at resultatet med rimelighed kunne forudses på det tidspunkt, da overtrædelsen blev begået, navnlig henset til den på dette tidspunkt i retspraksis anlagte fortolkning af den pågældende lovbestemmelse« (
23
).
64.
I den foreliggende sag har både Conseil constitutionnel (forfatningsråd) og Cour de cassation (kassationsdomstol) som nævnt fortolket CGI’s artikel 1729 og 1741. Navnlig har den førstnævnte instans betinget begge bestemmelsers forfatningsmæssighed – dvs. deres gyldighed – af, at de ovennævnte forbehold respekteres.
65.
I henhold til disse forbehold vil en kombineret anvendelse af CGI’s artikel 1729 og 1741 – dvs. en kumulation af den retsforfølgelse og de sanktioner, som de hver især fastsætter – alene være forfatningsmæssigt antagelig »i de groveste tilfælde af svigagtig hemmeligholdelse af skatte- og afgiftspligtige beløb«.
66.
Conseil constitutionnel (forfatningsråd) har tilføjet, at denne grovhed »kan følge af størrelsen af de unddragne afgifter, arten af den tiltaltes handlinger eller de omstændigheder, hvorunder disse handlinger er blevet begået« (
24
).
67.
Den af Conseil constitutionnel (forfatningsråd) foretagne fortolkning af CGI’s artikel 1729 og 1741 udgør ikke blot en »hjælp«, som domstolene i henhold til den ovenfor nævnte praksis fra Domstolen (
25
) kan se bort fra i forbindelse med fastlæggelsen af, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar.
68.
Dens forfatningsmæssige karakter indebærer, at den af Conseil constitutionnel (forfatningsråd) foretagne fortolkning integreres normativt i de fortolkede retsforskrifter i en sådan grad, at de tilsammen udgør en uadskillelig helhed.
69.
CGI’s artikel 1729 og 1741 har således det lovgivningsmæssige indhold, der følger af deres forfatningsmæssige fortolkning, og de er i denne henseende et resultat af dels den lovgivende magts positive lovgivning, og dels den »negative lovgivning« fra Conseil constitutionnel (forfatningsråd) (
26
).
70.
CGI’s artikel 1729 og 1741 foreskriver i henhold til den forfatningsmæssige fortolkning, som deres gyldighed er blevet underlagt, at den administrative sanktion, der er fastsat i den førstnævnte bestemmelse i forbindelse med bestemte unøjagtigheder eller undladelser, alene kan ledsages af en strafferetlig sanktion i henhold til CGI’s artikel 1741 i de groveste tilfælde af svigagtig hemmeligholdelse.
71.
Den nationale lovgivning, der blev undersøgt i Menci-dommen, afveg ikke væsentligt fra den lovgivning, som vi har med at gøre her, om end kumulationen i det pågældende tilfælde alene var mulig i forbindelse med lovovertrædelser på over 50000 EUR.
72.
Domstolen fastslog, at den pågældende lovgivning, som den forelæggende ret skulle tage stilling til, klart og præcist fastsatte, under hvilke omstændigheder undladelsen af at indbetale moms kunne gøres til genstand for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner (
27
).
73.
Spørgsmålet er således, om den af Conseil constitutionnel (forfatningsråd) foretagne henvisning til »de groveste tilfælde af svigagtig hemmeligholdelse« udgør en betingelse, som med hensyn til klarhed og præcision svarer til den beløbsmæssige minimumstærskel, der i Menci-sagen var fastsat til 50000 EUR.
74.
I en anden dom fandt Domstolen, at en national bestemmelse, der tillod en fordobling af retsforfølgelse og sanktioner i forbindelse med kursmanipulationer, som kunne bevirke en »markant ændring i kursen på finansielle instrumenter«, var tilstrækkelig »klar og præcis« (
28
). Den afviste således ikke anvendelsen af klausuler af ubestemt karakter, så længe der foreskrives en behørig retslig fastsættelse heraf.
75.
Conseil constitutionnel (forfatningsråd) præciseret den grovhed, der kan berettige en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner. Denne grovhed kan som nævnt »følge af størrelsen af de unddragne afgifter, arten af den tiltaltes handlinger eller de omstændigheder, hvorunder disse handlinger er blevet begået« (
29
).
76.
Som supplement til denne præcisering – der som nævnt skal anses for en integreret del af de omtvistede retsforskrifters indhold – har Cour de cassation (kassationsdomstol) opregnet de kriterier, der kan bidrage til bedømmelsen af, om den af Conseil constitutionnel (forfatningsråd) påkrævede grovhed foreligger (
30
).
77.
Ved at handle på denne måde har Cour de cassation (kassationsdomstol) faktisk i forbindelse med opgaven med at præcisere rækkevidden af de lovbestemmelser, som ifølge dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen skal tillægges de ordinære domstole, gjort den franske ordning for dobbelt strafferetlig og administrativ sanktionering lettere forståelig (
31
).
78.
De anvendte kriterier er – henset til de respektive former for strafbare forhold og de berørte afgifter – følgende:
–
gentagne tilfælde af »manglende angivelser« over en lang periode til trods for flere påkrav
–
den tiltaltes status som folkevalgt
–
anvendelse af mellemmænd etableret i udlandet og
–
størrelsen af de unddragne afgifter (
32
).
79.
Om end det ville være ønskeligt med en større systematisering af alle de anvendelige kriterier, overstiger den øverste franske strafferetlige instans’ præciseringer – på de af den forelæggende ret anførte betingelser – det minimum, der er nødvendigt for, at en national lovgivning – i dette tilfælde summen af den forfatningsmæssigt fortolkede lov og den progressive præcisering, som den pågældende øverste instans har foretaget heraf – på en rimelig forudsigelig måde kan fastsætte de tilfælde, hvor en dobbelt sanktionering er mulig.
80.
Som anført af BV kan det medgives, at klarheden af denne normative ordning ikke er inden for ikke-fagkyndiges rækkevidde, og at det derfor alligevel kan blive nødvendigt at ty til professionel rådgivning. Domstolen har imidlertid fastslået:
–
at »[l]oven kan være forudsigelig, uanset at den berørte person finder det nødvendigt at søge faglig bistand med henblik på i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne vurdere de følger, en bestemt handling vil kunne have« (
33
)
–
at dette »gælder særlig for erhvervsdrivende, der er vant til at måtte udvise stor forsigtighed ved udøvelsen af deres erhverv«, og af hvem det »derfor [kan] forventes, at de udviser særlig omhu ved vurderingen af de risici, som erhvervet indebærer« (
34
).
81.
Jeg skal i denne forbindelse erindre om, at de handlinger, der blev foreholdt BV, blev udført under udøvelsen af hans erhvervsmæssige beskæftigelse som revisor og dermed i en sammenhæng, hvor juridisk rådgivning almindeligvis er reglen og ikke undtagelsen.
82.
Det er ligeledes korrekt, således som BV har anført (
35
), at domstolene i forbindelse med vurderingen af begreber som »forsætlig overtrædelse«, »svigagtig fremgangsmåde« eller »svigagtig unddragelse« gives vide (og efter min opfattelse nødvendige) fortolkningsmæssige beføjelser. Disse begreber (
36
) skal imidlertid ses i sammenhæng med de øvrige af de af Cour de cassation (kassationsdomstol) fastsatte kriterier for at kunne give et mere nøjagtigt billede af den ordning, der tillader en dobbelt sanktionering af overtrædelser af skattelovgivningen.
83.
Det er kort sagt min opfattelse, at det første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at den nationale lovgivning indeholder det minimum af indikationer, som er nødvendigt for på klar og forudsigelig vis at kunne fastlægge de tilfælde, hvor det er muligt at foretage kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af administrativ og strafferetlig karakter over for den samme person for de samme forhold.
2. Det andet præjudicielle spørgsmål
84.
Med sit andet spørgsmål ønsker Cour de cassation (kassationsdomstol) oplyst, om den omtvistede nationale lovgivning opfylder de krav om nødvendighed og forholdsmæssighed, som er en ufravigelig forudsætning for at kunne kumulere retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig og administrativ karakter.
85.
Spørgsmålet skal besvares benægtende, såfremt den pågældende lovgivning går videre, end hvad der er strengt nødvendigt for at opfylde de lovligt forfulgte formål med den dobbelte sanktionering. Dette er såvel BV’s som Kommissionens opfattelse, idet de har gjort gældende, at den ikke garanterer, at den samlede strenghed af de kumulerede sanktioner er proportional med grovheden af den begåede lovovertrædelse.
86.
Efter den franske regerings opfattelse har det derimod afgørende betydning, at den strafferetlige instans i den foreliggende sag har truffet sin afgørelse, efter at den administrative sanktion er blevet endeligt pålagt. Dette indebærer, at retsinstansen, ved at anvende den bestemmelse, der pålægger retten at tage alle sagens omstændigheder i betragtning, må have taget stilling til eksistensen af den pågældende (første) sanktion.
87.
Den franske regering har tilføjet, at forholdsmæssigheden ikke alene kan sikres ved at begrænse sanktionernes størrelse, men også ved kun at tillade kumulation heraf i de groveste tilfælde.
88.
Jeg er ikke enig i den franske regerings sidste påstand, eftersom henvisningen til de groveste tilfælde snarere er betimelig i forbindelse med vurderingen af, om de lovbestemmelser, der tillader den dobbelte sanktionering, er tilstrækkelig præcise. Den omstændighed, at en overtrædelse af skattelovgivningen er af grov karakter, giver ikke uden videre hjemmel til at se bort fra kravene om forholdsmæssighed i forbindelse med bedømmelsen af, om de pålagte (dobbelte) sanktioneringer opfylder disse krav.
89.
Jeg skal atter henvise til Domstolens praksis, hvorefter en national lovgivning, der begrænser den i chartrets artikel 50 sikrede rettighed, skal være af nødvendig karakter.
90.
Domstolen har fastslået følgende:
–
For så vidt angår kumulation af retsforfølgelse er det et ufravigeligt krav, »at der findes regler, som sikrer koordinering, for at nedsætte den yderligere byrde, der er forbundet med en […] kumulation for de berørte personer, til det strengt nødvendige« (
37
).
–
Med hensyn til kumulation af sanktioner skal denne »ledsages af bestemmelser, der skal sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner svarer til den pågældende overtrædelses grovhed, idet et sådant krav ikke blot følger af chartrets artikel 52, stk. 1, men også af princippet om straffes proportionalitet i chartrets artikel 49, stk. 3« (
38
).
91.
Kort sagt har dette krav til formål at sikre, at kumulationen af sanktioner finder sted på en sådan måde, at overensstemmelsen (forholdsmæssigheden) mellem overtrædelsens grovhed og strengheden af de pålagte kumulerede sanktioner sikres behørigt.
92.
Ifølge den forelæggende ret har Conseil constitutionnel (forfatningsråd) på linje hermed fastslået, at proportionalitetsprincippet i tilfælde af kumulation af sanktioner indebærer, at det samlede beløb ikke må overstige det højeste beløb for en af de pålagte sanktioner.
93.
Om end muligheden for at kumulere sanktioner er begrænset, således at det ikke er muligt at overstige det højeste beløb for en af de pålagte sanktioner, vedrører »[d]enne regel […] kun sanktioner af samme art (dvs. økonomiske sanktioner)« (
39
).
94.
Efter således at have afgrænset forholdsmæssigheden til de tilfælde, hvor der kumuleres økonomiske sanktioner, er Cour de cassation (kassationsdomstol) i tvivl om, hvorvidt kravet om at sikre overensstemmelse mellem overtrædelsens grovhed og strengheden af alle sanktionerne (dvs. uden at udelukke de sanktioner, der omfatter frihedsberøvelse) er opfyldt.
95.
I dommen i sagen Garlsson Real Estate fandt Domstolen, at en national lovgivning, der »synes at tage sigte på kumulation af strafferetlige bøder og ikke kumulation af en administrativ bøde af strafferetlig karakter og en fængselsstraf«, var i strid med proportionalitetsprincippet. Den pågældende lovgivning »sikrer [ikke], at strengheden af alle pålagte sanktioner er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt i forhold til af den pågældende overtrædelses grovhed« (
40
).
96.
I lyset af de nationale lovgivningsmæssige rammer, som den forelæggende ret har redegjort for, tillader den franske lovgivning alene en afvejning af de samlede sanktioners strenghed, såfremt de alle er af strafferetlig karakter.
97.
Såfremt dette er tilfældet, vil en anvendelse af den praksis fra Domstolen, som jeg netop har redegjort for, føre til den konklusion, at den omtvistede lovgivning ikke er forenelig med chartrets artikel 50 (således som BV og Kommissionen har argumenteret for). Nærmere bestemt opfylder den ikke forpligtelsen for de kompetente myndigheder i tilfælde af indførelsen af en yderligere sanktion til at sikre, at »strengheden af alle de pålagte sanktioner ikke overstiger den fastslåede overtrædelses grovhed« (
41
).
98.
Den franske regering har i sit svar gjort gældende, at den nationale lovgivning ligeledes sikrer forholdsmæssigheden i tilfælde af forskelligartede sanktioner, eftersom skatte- og strafferetlig retsforfølgelse juridisk set er indbyrdes forbundet: Den sidstnævnte støtter sig på den førstnævnte i forbindelse med pålæggelsen af en supplerende sanktion til de skatteretlige sanktioner, der er blevet anvendt inden for rammerne af en administrativ kontrol (
42
).
99.
Den franske regering har endvidere anført, at straffesagen i et tilfælde som det foreliggende finder sted efter afslutningen af den administrative procedure. Dommeren i straffesagen har i alle tilfælde pligt til at iagttage princippet om straffes proportionalitet og råder til dette formål over en beføjelse til at graduere den strafferetlige sanktion. Denne beføjelse gør det muligt at sikre, at straffen er strengt nødvendig og forholdsmæssig, idet den kan individualiseres ud fra den enkelte sags omstændigheder (
43
).
100.
Navnlig skal retten i henhold til straffelovbogens artikel 132-1 fastlægge straffenes art, størrelse og ordning ud fra omstændighederne ved lovovertrædelsen og gerningsmandens personlighed, samt vedkommendes materielle, familiemæssige og sociale situation (
44
).
101.
I denne sammenhæng er det den franske regerings opfattelse, at dommeren i straffesagen i forbindelse med et tilfælde af kumulation af sanktioner har pligt til at tage hensyn til den forudgående pålæggelse af en administrativ sanktion (
45
).
102.
Domstolen kan ikke blande sig i den forelæggende rets og den franske regerings divergerende synspunkter med hensyn til fortolkningen af national ret. Besvarelsen af anmodninger om præjudiciel afgørelse skal finde sted på grundlag af de nationale faktiske og retlige omstændigheder, som de forelæggende retter redegør for.
103.
Såfremt det forholder sig således, som Cour de cassation (kassationsdomstol) har anført, tillader den nationale lovgivning ikke, at der foretages en bedømmelse af overensstemmelsen mellem lovovertrædelsens grovhed og strengheden af alle de pålagte sanktioner, hvorfor den vil være uforenelig med chartrets artikel 50 som fortolket af Domstolen.
104.
Tilbyder den nationale lovgivning derimod nogle passende redskaber til at sikre, at dommeren i straffesagen kan tilpasse den strafferetlige sanktion (også når det drejer sig om en frihedsberøvelse, og ikke en bødestraf) under hensyntagen til den omstændighed, at den vil supplere en administrativ bødestraf, forekommer der ikke en tilsidesættelse af chartrets artikel 50.
105.
Det vil med andre ord sige, at såfremt den nationale lovgivning ikke tillader en passende overensstemmelse mellem lovovertrædelsens grovhed og de samlede sanktioners strenghed, uanset sanktionernes art, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, tilsidesætter den omtvistede lovgivning chartrets artikel 50 og er derfor uforenelig med EU-retten.
V. Forslag til afgørelse
106.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) forelagte spørgsmål således:
»Artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således:
–
at den ikke er til hinder for en national lovgivning, som tillader kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af administrativ og strafferetlig karakter i tilfælde, der er defineret ud fra klare og præcise kriterier, som er fastsat ved lov og behørigt præciserede i retspraksis
–
at den er til hinder for en national lovgivning, som ikke gør det muligt at sikre en passende forholdsmæssighed mellem lovovertrædelsens grovhed og de samlede sanktioners strenghed, uanset om der er tale om administrative bødesanktioner, der materielt set er af strafferetlig karakter, eller frihedsstraffe.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Sag C-524/15 (EU:C:2018:197, herefter »Menci-dommen«).
(
3
) – Sag C-537/16 (EU:C:2018:193, herefter »dommen i sagen Garlsson Real Estate«).
(
4
) – Rådets direktiv af 28.11.2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT 2006, L 347, s. 1).
(
5
) – Loi n.o 2008-1443 af 30.12.2008.
(
6
) – Loi n.o 2010-1658 af 29.12.2010.
(
7
) – Nærmere bestemt tillagde skattemyndigheden ifølge forelæggelsesafgørelsen BV følgende: »at have fremlagt uregelmæssige regnskaber (ikke-bogførte indtægter, udeladelse af indtægtsbilag og anvendelse af personlige bankkonti til modtagelse af erhvervsmæssige indtægter), at have foretaget momsangivelse med undladelse af størsteparten af indtægterne, med et unddraget momsbeløb på 82507 EUR, at have foretaget reducerede angivelser af de ikkehandelsrelaterede indtægter, at have foretaget reducerede angivelser af de samlede indtægter, med angivelse af lavere ikkehandelsrelaterede indtægter end, hvad der reelt var indgået, med et unddraget indkomstskattebeløb på 108883 EUR«.
(
8
) – Anklagemyndigheden havde ligeledes iværksat appel.
(
9
) – Punkt 9 og 10 i dette forslag til afgørelse.
(
10
) – Når jeg i det følgende anvender udtrykket »administrative sanktioner«, henviser jeg til de sanktioner, der pålægges af skattemyndigheden, og som er af rent strafferetlig karakter, for så vidt som de opfylder de betingelser, der er beskrevet i Menci-dommens præmis 26-33.
(
11
) – Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Conseil constitutionnel (forfatningsråd) »i fire afgørelser har fastslået, at kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig og skatteretlig karakter er i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, når der er tale om hemmeligholdelse af skatte- eller afgiftspligtige beløb og undladelse af at foretage angivelse (afgørelse nr. 2016-545 QPC af 24.6.2016, nr. 2016-546 QPC af 24.6.2016, nr. 2016-556 QPC af 22.7.2016, og nr. 2018-745 QPC af 23.11.2018«).
(
12
) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 28.
(
13
) – Conseil constitutionnel (forfatningsråd) havde i sin afgørelse nr. 2016-555 QPC af 22.7.2016 ingen indvendinger imod, at der forud for anklagemyndighedens rejsning af tiltale for skattesvig nødvendigvis skulle foreligge en anmeldelse fra skattemyndigheden.
(
14
) – Der er i øvrigt tale om en bedømmelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, således som det blev bemærket i Menci-dommen (præmis 27), om end Domstolen imidlertid kan give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret ved dens fortolkning.
(
15
) – Cour de cassation (kassationsdomstol) er af den opfattelse, at »[d]et er ubestridt, at den omhandlede lovgivning bl.a. har til formål at bekæmpe lovovertrædelser på momsområdet med henblik på at sikre, at den skyldige moms opkræves i sin helhed, og således opfylder et mål af almen interesse, der kan berettige en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter, der tager sigte på komplementære mål« (forelæggelsesafgørelsens præmis 48).
(
16
) – Ved at udelukke disse detaljer fra tvisten undgår jeg at skulle fremsætte mine egne betragtninger vedrørende resultatet på disse punkter fra dommen i Menci-sagen. En detaljeret kritik af retspraksis fra denne dom findes i generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse af 2.9.2021 i sag C-117/20, bpost (EU:C:2021:680), og C-151/20, Nordzucker (EU:C:2021:681), navnlig i det førstnævnte forslags punkt 101-117.
(
17
) – Jf. dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 34).
(
18
) – Menci-dommen, præmis 46: Overholdelsen af proportionalitetsprincippet »kræver, at kumulation af retsforfølgelse og sanktioner fastsat i en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål«.
(
19
) – Menci-dommen, præmis 49.
(
20
) – Menci-dommen, præmis 50-59. Jf. i samme retning dommen i sagen Garlsson Real Estate, præmis 51-56.
(
21
) – Jf. i forbindelse med det strafferetlige legalitetsprincip, dom af 11.6.2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku (C-634/18, EU:C:2020:455), i hvis præmis 49 det blev bemærket, at »loven klart skal definere de strafbare handlinger og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd såvel som, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar«. For så vidt angår den foreliggende sag gælder det ligeledes, hvilke handlinger og undladelser der medfører kumulation af retsforfølgelse og sanktioner.
(
22
) – Dom af 22.10.2015, AC-Treuhand mod Kommissionen (C-194/14 P, EU:C:2015:717, herefter »dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen«, præmis 40).
(
23
) – Dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, præmis 41.
(
24
) – Afgørelse nr. 2016-545 QPC af 24.6.2016, præmis 21. Herefter »forfatningsrådets afgørelse«.
(
25
) – Dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, præmis 40.
(
26
) – Forfatningsdomstolenes rolle som »negative lovgivere« i forbindelse med deres kontrol af lovgivningen leder dem til at udelukke de af den lovgivende magt vedtagne bestemmelser, som er strid med de respektive forfatninger, fra retsordenen (eller til ikke at tillade optagelsen heri, når der er tale om en bedømmelse af lovtekster, som endnu ikke er trådt endeligt i kraft).
(
27
) – Menci-dommen, præmis 50 og 51.
(
28
) – Dommen i sagen Garlsson Real Estate, præmis 52 og 53.
(
29
) – Forfatningsrådets afgørelse, præmis 21.
(
30
) – Cour de cassation (kassationsdomstol) har under anvendelse af den forfatningsretlige praksis fastslået, at »[n]år den, der er tiltalt for skattesvig, godtgør, at han personligt er blevet pålagt en skattemæssig sanktion for de samme forhold, tilkommer det dommeren i straffesagen efter at have beskrevet gerningsindholdet i denne strafbare handling i henhold til [CGI’s] artikel 1741 og forud for idømmelsen af strafferetlige sanktioner at efterprøve, om de forhold, der lægges til grund, er så alvorlige, at de kan begrunde den yderligere strafferetlige sanktion. Dommeren skal begrunde sin afgørelse, idet grovheden kan følge af størrelsen af de unddragne afgiftsbeløb, arten af tiltaltes handlinger eller de omstændigheder[…], hvorunder disse handlinger blev begået, herunder navnlig omstændigheder, der kan udgøre skærpende omstændigheder. Såfremt der ikke foreligger en sådan grovhed, kan dommeren ikke overveje en domfældelse« (forelæggelsesafgørelsens præmis 28).
(
31
) – I punkt 75 i sit skriftlige indlæg har BV medgivet, at Cour de cassation (kassationsdomstol) har forsøgt at »præcisere anvendelsesområdet for det [andet] forbehold«, men det er efter hans opfattelse »ikke lykkedes at gøre det mere klart og forudsigeligt«.
(
32
) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 31. For så vidt angår størrelsen af de unddragne afgifter drejer det sig ifølge den forelæggende ret om beløb på mere end 200000 EUR, når der er tale om indkomstskat og formueskat. Retten skal under alle omstændigheder tage begrundet stilling til lovovertrædelsens grovhed forud for dens stillingtagen til valget af den straf, der skal pålægges, og begrundelsen herfor (forelæggelsesafgørelsens præmis 29).
(
33
) – Dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, præmis 42.
(
34
) – Ibidem.
(
35
) – BV har i punkt 73 i sit skriftlige indlæg henvist til en »officiel udtalelse« fra selve Conseil constitutionnel (forfatningsråd), hvori denne retslige skønsmargen anerkendes.
(
36
) – Overensstemmelsen mellem disse begreber og den påkrævede udtømmende karakter af beskrivelsen af de strafbare handlinger vil muligvis kunne give anledning til betænkeligheder. Det er imidlertid ikke inden for disse rammer, at begreberne anvendes, når de bidrager til at fastlægge omfanget af ordningen for kumulation af strafferetlige og administrative sanktioner.
(
37
) – Menci-dommen, præmis 53.
(
38
) – Menci-dommen, præmis 55. Min fremhævelse.
(
39
) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 63.
(
40
) – Dommen i sagen Garlsson Real Estate, præmis 60.
(
41
) – Dommen i sagen Garlsson Real Estate, præmis 56. Min fremhævelse.
(
42
) – Punkt 71 i den franske regerings skriftlige indlæg.
(
43
) – Punkt 75 i den franske regerings skriftlige indlæg.
(
44
) – Punkt 77 i den franske regerings skriftlige indlæg.
(
45
) – Punkt 78 i den franske regerings skriftlige indlæg. Det er imidlertid iøjnefaldende, at det skriftlige indlæg afsluttes med et forslag om, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 50 ikke er til hinder for en »kumulation af sanktioner […], som er begrænset af, at det ikke er muligt at overstige det højeste af sanktionsbeløbene, idet denne begrænsning alene finder anvendelse på sanktioner af samme art, dvs. økonomiske«. Dette forslag udelukker muligheden for at udligne sanktioner af forskellig art.