61996CC0269_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1 Deze zaak betreft de vraag of een industriecomplex waar suikerbieten tot stroop worden verwerkt, en witte suiker wordt geraffineerd uit een mengeling van ruwe rietsuiker en bietenstroop, als raffinaderij moet worden beschouwd voor de toekenning van steun voor de afzet van ruwe rietsuiker uit de Franse overzeese departementen (hierna: "ruwe suiker uit de DOM").(1) Zij betreft met name de uitlegging van verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker(2) (hierna: "basisverordening"), zoals gewijzigd bij de verordeningen (EEG) nr. 1482/85 van de Raad van 23 mei 1985(3) en nr. 2250/88 van de Raad van 19 juli 1988(4), en van verordening (EEG) nr. 2225/86 van de Raad van 15 juli 1986 tot vaststelling van maatregelen voor de afzet van in de Franse overzeese departementen geproduceerde suiker en de egalisatie van de prijsvoorwaarden met die voor preferentiële ruwe suiker.(5)
II - De feiten en de toepasselijke regelingen
2 Suiker kan uit suikerriet of uit suikerbieten worden geperst. Om bij beide planten zo weinig mogelijk suiker te verliezen en dus zoveel mogelijk suiker te winnen, geschiedt de eerste verwerking zowel van suikerriet als van suikerbieten tot ruwe suiker of stroop dicht bij de plaats waar zij worden geteeld en geoogst. De ruwe suiker of stroop wordt vervolgens geraffineerd tot witte suiker. De ruwe suiker uit de DOM wordt gewoonlijk naar Europa verscheept voor raffinage voornamelijk in raffinaderijen dicht bij zeehavens zoals, in Frankrijk, Nantes en Marseille.
3 Artikel 3 van de basisverordening voorziet in de vaststelling van een interventieprijs voor witte suiker uit de Gemeenschap. Bovendien voorzien de artikelen 4 en 5 respectievelijk in een basisprijs voor suikerbieten en in een minimumprijs voor bepaalde hoeveelheden suikerbieten. De basisprijs wordt bepaald met inachtneming van de verwerkingsmarge en de interventieprijs van witte suiker.(6) Voor suikerriet of ruwe suiker uit suikerriet wordt de interventieprijs van witte gemeenschapssuiker niet aangevuld door soortgelijke prijsmechanismen. Over alle witte gemeenschapssuiker wordt krachtens artikel 8, lid 2, van de basisverordening een heffing voor opslagkosten geïnd tot financiering van een bij lid 1 van dit artikel ingesteld vereveningsstelsel voor de opslagkosten, alsmede een productieheffing krachtens artikel 28, lid 3, tot financiering van de uitvoerrestituties voor op de wereldmarkt verkochte overschotten.
4 Krachtens protocol nr. 8 bij de Vierde ACS-EEG-overeenkomst van Lomé, ondertekend op 15 december 1989(7), en de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek India betreffende rietsuiker(8) voert de Gemeenschap gespecificeerde hoeveelheden ruwe of witte "preferentiële suiker" uit de betrokken derde landen in tegen gegarandeerde prijzen.
5 Ruwe suiker uit de DOM is op de gemeenschapsmarkt in bepaalde opzichten benadeeld tegenover preferentiële suiker en ruwe suiker. Over ruwe suiker uit de DOM worden zowel opslag- als productieheffingen geïnd die voor preferentiële suiker niet gelden. Ter compensatie van dit nadeel stelde de gemeenschapswetgever een opslagsteun voor ruwe suiker uit de DOM in.(9) Ter aanvulling van een door de Gemeenschap verleende aanpassingssteun voor de raffinaderijen die preferentiële ruwe suiker verwerken, is ook een extra steun ingesteld voor ruwe suiker uit de DOM.(10)
6 Artikel 9, lid 4, van de basisverordening (hierna naar gelang van de context, aangeduid als "artikel 9, lid 4"), zoals gewijzigd bij verordening nr. 1482/85, luidt als volgt:
"Er worden passende maatregelen genomen met betrekking tot de vervoerskosten en de opslag van in de Franse overzeese departementen voortgebrachte suiker, om de afzet van deze suiker in de Europese gebieden van de Gemeenschap mogelijk te maken.
Voor zover zulks voor de voorziening van de raffinaderijen nodig is, kan worden bepaald dat ruwe suiker, vervaardigd uit in de Gemeenschap geoogste suikerbieten, eveneens in aanmerking komt voor de maatregelen als bedoeld in de eerste alinea.
In dit artikel wordt onder raffinaderij verstaan een technische eenheid waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij stropen die een tussenstadium in de productie van vaste suiker vormen."
Volgens de tweede overweging van de considerans van wijzigingsverordening nr. 1482/85 is het doel, "de regelmatige voorziening te verzekeren van alle raffinaderijen van de Gemeenschap die ruwe suiker tot witte suiker verwerken", met dien verstande, dat "voor deze voorziening niet alleen preferentiële suiker moet worden geleverd, maar ook in de Franse overzeese departementen geproduceerde ruwe rietsuiker en ruwe suiker vervaardigd uit in de Gemeenschap geoogste suikerbieten".
7 Artikel 9, lid 4, is bij bijlage I, XIV, sub c, punt 2, van de Toetredingsakte Spanje en Portugal(11) aangevuld als volgt:
"De in het autonome gebied van de Azoren gevestigde suikerproducerende onderneming wordt evenwel als raffinaderij in de zin van dit lid beschouwd voor het raffineren van ruwe suiker van suikerbieten binnen de grenzen van een in witte suiker uitgedrukte hoeveelheid die gelijk is aan het verschil tussen de werkelijke productie die heeft plaatsgevonden in het kader van de A- en B-quota en 20 000 ton."
8 In het kader van een afwijking op de differentiële bijdragen op preferentiële ruwe suiker "bestemd om te worden geraffineerd in een raffinaderij", gaf artikel 36, lid 3, van de basisverordening een gelijkluidende definitie van raffinaderij als artikel 9, lid 4, derde alinea. Volgens artikel 36, lid 2, sub b, kon de bijdrage ook niet worden geheven voor ruwe preferentiële suiker die in bepaalde gebieden van de Gemeenschap wordt ingevoerd en "geraffineerd in een andere technische bedrijfseenheid dan een raffinaderij".(12) Ook artikel 9, lid 7, van de voorganger ervan, verordening (EEG) nr. 3330/74 van de Raad van 19 december 1974 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker(13), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2623/75 van de Raad van 13 oktober 1975(14), gaf eenzelfde definitie van raffinaderij als artikel 9, lid 4, derde alinea. Volgens artikel 9, lid 3, van verordening nr. 3330/74, zoals gewijzigd, kon steun worden toegekend voor ruwe suiker uit de DOM "die wordt geraffineerd in een in de Gemeenschap gelegen raffinaderij of andere technische bedrijfseenheid".(15)
9 Volgens artikel 9, lid 4 ter, van de basisverordening, toegevoegd bij artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2250/88, werd voor suiker, geraffineerd in witte suiker in de in artikel 9, lid 4, derde alinea, bedoelde raffinaderijen, voor bepaalde hoeveelheden tegen een bepaald percentage "bij wijze van interventiemaatregel, aan de industrie voor de raffinage van ruwe, preferentiële rietsuiker in de Gemeenschap aanpassingssteun toegekend". Voorts werd volgens artikel 9, lid 4 ter, een gelijkwaardige hoeveelheid van "aanvullende steun (...) toegekend voor de raffinage in de in lid 4, derde alinea, bedoelde raffinaderijen van ruwe, in de Franse overzeese departementen geproduceerde rietsuiker, teneinde zo het evenwicht tussen de prijs voor die suiker en die van de preferentiële suiker te herstellen". Deze steun kon ook worden toegekend voor ruwe bietsuiker wanneer de bepalingen van artikel 9, lid 4, tweede alinea, werden toegepast. Deze steun wordt thans onder soortgelijke voorwaarden toegekend door de nieuwe titel IV van de basisverordening, die bij verordening nr. 1101/95 daaraan is toegevoegd. Artikel 37 van de basisverordening, zoals gewijzigd, voorziet ook in een "bijzonder preferentieel" verlaagd recht op ruwe rietsuiker(16) met het oog op "een adequate voorziening van de in artikel 9, lid 4, bedoelde raffinaderijen", en bepaalt de geraamde maximumbehoeften aan bevoorrading per verkoopseizoen van de raffinage-industrie in Europees Frankrijk, Finland, continentaal Portugal en het Verenigd Koninkrijk. Naar blijkt, verwerkt de raffinage-industrie van Finland, continentaal Portugal en het Verenigd Koninkrijk nagenoeg uitsluitend suikerriet, terwijl in Frankrijk twee installaties in Nantes en Marseille uitsluitend suikerriet raffineren. Volgens de elfde overweging van de considerans van verordening nr. 1101/95 worden "door het raffineren van rietsuiker hoogwaardige producten (...) verkregen" en zijn "de raffinaderijen in de havens voor de Gemeenschap een waardevol complement van de suikerbietenverwerkende industrie".
10 Volgens artikel 3 van verordening nr. 2225/86 wordt steun toegekend voor de opslag van in de Franse overzeese departementen geproduceerde suiker. Deze steun is afhankelijk gesteld van de raffinage van de betrokken suiker "in de Europese gebieden van de Gemeenschap". Artikel 3 van verordening nr. 2225/86 geeft geen definitie van raffinaderij, doch de eerste overweging van de considerans verwijst naar het bepaalde in artikel 9, lid 4, van de basisverordening, te weten dat passende maatregelen moeten worden genomen met betrekking tot de vervoerskosten en de opslag van in de Franse overzeese departementen voortgebrachte suiker. Volgens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2225/86 wordt de opslagsteun toegekend "binnen de grenzen van de maximumhoeveelheden die worden vastgesteld per gebied van de Gemeenschap waar de raffinage zou kunnen plaatsvinden, met dien verstande dat een onderscheid wordt gemaakt naargelang de suiker afkomstig is van een of meer Franse overzeese departementen". Deze hoeveelheden worden vastgesteld "aan de hand van een voorzieningsbalans voor de Gemeenschap voor ruwe suiker en voor raffinage in de betrokken Europese gebieden van de Gemeenschap".(17) Volgens de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 2225/86 maakt de daarbij ingestelde steun "het mogelijk (...) ruwe suiker die enerzijds in de Franse overzeese departementen is geproduceerd in de Europese gebieden van de Gemeenschap af te zetten en anderzijds deze suiker in die gebieden te raffineren". Volgens de tweede overweging van de considerans is het noodzakelijk "de voorziening van de Portugese raffinaderijen met die suiker onder analoge prijsvoorwaarden als voor preferentiële suiker mogelijk te maken". Volgens artikel 3, tweede alinea, van verordening nr. 2750/86 betekent "raffinage" voor de toekenning van opslagsteun de verwerking van ruwe suiker tot witte suiker.(18)
11 Verzoekster in het hoofdgeding, de Société des Sucreries et Raffineries d'Erstein (hierna: "Erstein"), is een in de Elzas gevestigde suikerproducent. Haar industrieel complex omvat een installatie die suikerbieten tot stroop en ruwe suiker verwerkt, en een raffinage-installatie die stroop en ruwe suiker tot witte suiker verwerkt. De stroop en de ruwe suiker die in de raffinage-installatie worden gebruikt, komen zowel van bieten als van suikerriet en worden gemengd ter verkrijging van een homogeen eindproduct. Volgens Erstein is haar complex uniek doordat het zowel suikerbieten als suikerriet kan verwerken. In 1993 kocht zij ruwe rietsuiker in Guadeloupe die zij in 1993 en 1994 in haar raffinage-installatie gebruikte. Herhaaldelijk verzocht zij het Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (het Franse interventiebureau voor suiker; hierna: "FIRS") om steun voor opslag krachtens artikel 9, lid 4, van de basisverordening en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2225/86, alsmede om aanvullende steun krachtens artikel 9, lid 4 ter, van de basisverordening. In een aantal tussen 28 maart 1994 en 7 februari 1995 gegeven beschikkingen wees de directeur van het FIRS deze verzoeken af, op grond dat Erstein niet had aangetoond, dat zij de ruwe suiker uit de DOM en de bietsuiker in haar fabriek gescheiden en in verschillende periodes verwerkte, zodat haar raffinage-installatie geen "raffinaderij" in de zin van de steunregels was.(19) Erstein verzocht het Tribunal administratif de Paris (hierna: "nationale rechter") om nietigverklaring van deze beschikkingen, op grond dat zij uitgingen van een onjuiste uitlegging van de toepasselijke gemeenschapsregels.
12 Van oordeel, dat de beslechting van het geding een uitlegging van het gemeenschapsrecht vereiste, heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 177 van het Verdrag de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"Kunnen binnen een industriecomplex waar bieten tot witte suiker worden verwerkt, waarin eerst bepaalde installaties de bieten opnemen, behandelen en er het suikersap uit persen, en in een later stadium installaties het sap en de stroop, eventueel verrijkt met ruwe rietsuiker uit de DOM, tot witte suiker verwerken, de in het latere stadium gebruikte installaties voor de toekenning van steun voor de raffinage van de betrokken suiker uit de DOM permanent als een $technische eenheid' en als een $raffinaderij' in de zin van de verordeningen (EEG) nr. 1785/81, artikel 9, en nr. 2225/86 worden aangemerkt?
Kan, indien deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, een dergelijk complex van installaties dan met tussenpozen, voor onderbroken tijdvakken, als een $technische eenheid' en als een $raffinaderij' in de zin van deze verordeningen worden aangemerkt?
Moeten, indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, deze tijdvakken dan worden beperkt tot die waarin de verwerking van ruwe rietsuiker tot witte suiker niet plaatsvindt tegelijk met de verwerking van de uit de bieten getrokken stroop in de installaties die in hetzelfde industriecomplex in het eerste stadium worden gebruikt?"
III - Opmerkingen en analyse
13 Erstein, de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, de Portugese Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Erstein, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben mondelinge opmerkingen gemaakt.
14 Volgens Erstein vallen alle suikerraffinage-installaties onder de definitie van raffinaderij van artikel 9, lid 4, derde alinea, van de basisverordening. "Ruwe suiker" en "stropen die een tussenstadium in de productie van vaste suiker vormen" zijn niet noodzakelijkerwijs uitsluitend derivaten van suikerriet respectievelijk suikerbieten. Ook verwijst artikel 9, lid 4, tweede alinea, uitdrukkelijk naar uit suikerbieten geoogste ruwe suiker. Bovendien wordt de doelstelling de afzet van suiker uit de Franse overzeese departementen te vergemakkelijken, niet bereikt door de steun te beperken tot de raffinage-installaties die uitsluitend ruwe rietsuiker verwerken, wat de meer geavanceerde gemengde producenten zou benadelen en een met artikel 40, lid 3, van het Verdrag onwettige discriminatie zou zijn.
15 Ik kan dit argument niet aanvaarden. Zoals Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk verklaarden, gaat het niet aan, raffinaderij "in de zin van" artikel 9, lid 4, van de basisverordening te definiëren, zodat daarin alle soorten suikerraffinage-installaties zijn begrepen. Dit ware ook onverenigbaar met een aantal duidelijke aanwijzingen in en buiten het artikel, dat de definitie een bepaald doel heeft. De toevoeging van een vierde alinea aan artikel 9, lid 4, met betrekking tot een in de Azoren gevestigde suikerproducent, impliceert dat deze anders buiten de definitie zou vallen. Zowel in het oude artikel 36, lid 2, sub b, van de basisverordening als in artikel 9, lid 3, van verordening nr. 3330/74 is sprake van andere technische bedrijfseenheden dan raffinaderijen (gedefinieerd in dezelfde bewoordingen als in de bepaling die hier aan de orde is), waar toch suiker werd geraffineerd.(20)
16 Voorts valt een ruime uitlegging van de definitie van raffinaderij in artikel 9, lid 4, niet te rijmen met de doelstellingen van de betrokken steun, waarop de Commissie en de lidstaten die opmerkingen hebben gemaakt, hebben gewezen tot staving van verschillende meer restrictieve benaderingen. De Commissie en de Franse Republiek beroepen zich op het tweeledige doel, de afzet van ruwe suiker uit de DOM, die concurreert met preferentiële suikers, rechtstreeks te subsidiëren en de continue bevoorrading en de levensvatbaarheid te garanderen van bepaalde traditionele raffinage-installaties in de havens, die uitsluitend ruwe rietsuiker verwerken en in een relatie van wederzijdse afhankelijkheid staan met de producenten van ruwe suiker uit de DOM, waardoor aan laatstgenoemden een permanente afzet wordt verzekerd. De tweede overweging van de considerans van verordening nr. 2225/86 noemt de behoeften van de suikerraffinerende industrie in Portugal. Ofschoon de algemene verwijzingen naar de rol van de "raffinaderijen in de havens" in de elfde overweging van de considerans van verordening nr. 1101/95 en de uitdrukkelijke vermelding in artikel 37 van de basisverordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1101/95, van de behoeften van de suikerraffinerende industrie van Europees Frankrijk, Finland, continentaal Portugal en het Verenigd Koninkrijk, van na de litigieuze beschikkingen dateren, is de steun aan opslag van ruwe suiker uit de DOM van de aanvang aan beperkt tot raffinadeurs in Europees Frankrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk, waar vele raffinaderijen zijn die uitsluitend suikerriet verwerken.(21) Ter terechtzitting verklaarde de vertegenwoordiger van Frankrijk anderzijds, dat de door Erstein verwerkte ruwe suiker uit de DOM krachtens artikel 2 van verordening nr. 2225/86 vervoersteun genoot, die geheel andere doelstellingen heeft.
17 Voorts, aldus de Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland, verschilt de kostenstructuur van deze raffinage-installaties voor suikerriet aanzienlijk van die van ondernemingen die suiker uit bieten persen en raffineren, en wordt de mededinging vervalst en de steun misbruikt wanneer hij aan laatstgenoemden wordt verleend, zodra zij ook maar een kleine hoeveelheid ruwe rietsuiker gebruiken. In dezelfde gedachtegang noemde de raadsman van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting drie doelstellingen: de noodzaak een evenwicht tussen de gespecialiseerde raffinadeurs van rietsuiker en de gespecialiseerde raffinadeurs van bietsuiker te handhaven gelet op kostenvoordelen die laatstgenoemden genieten, alsmede de twee in het voorgaande punt besproken doelstellingen. De concurrentie tussen traditionele raffinadeurs van rietsuiker en degenen die vooral bietsuiker verwerken, kan ook leiden tot bevoorradingsmoeilijkheden voor eerstgenoemden. In het bijzonder, aldus de Commissie, genieten de raffinadeurs van bietsuiker een geïnstitutionaliseerde verwerkingsmarge, aangezien de prijzen zowel van hun grondstof als van hun eindproduct door communautaire prijsmechanismen worden beheerst, wat niet het geval is voor de raffinadeurs van rietsuiker, aangezien er geen basis- of minimumprijs voor rietsuiker en evenmin een richtprijs voor de ruwe rietsuiker is.
18 Deze overwegingen kunnen mijns inziens voor de uitlegging niet hetzelfde gewicht hebben als die welke ik in punt 16 supra heb besproken. In de eerste plaats ziet de toepasselijke wetgeving niet op de mededinging tussen raffinadeurs van rietsuiker enerzijds en degenen die uitsluitend raffineren uit bietsuiker, of in Ersteins geval uit biet- en rietsuiker, anderzijds. In de tweede plaats bestaat geen duidelijkheid of eenstemmigheid omtrent de economische consequenties van de verschillende marktordeningen voor suikerbieten en suikerriet. Zo heeft, volgens Ersteins raadsman ter terechtzitting, het ontbreken van institutionele prijzen voor suikerriet of ruwe rietsuiker eerder voordeel dan nadeel voor de raffinadeurs die deze grondstof gebruiken, vermoedelijk omdat zij
aldus een neerwaartse druk op de prijzen van de suikerrietproducenten kunnen uitoefenen. Dit soort argumenten lijkt er evenwel op te wijzen, dat de raffinadeurs van rietsuiker belang hebben bij een zekere bevoorrading, indien zij verder moeten zorgen voor een gegarandeerde afzet van ruwe suiker uit de DOM. Zoals de raadsman van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting zei, zou elk tekort ten opzichte van de behoeften van deze gespecialiseerde raffinadeurs, veroorzaakt doordat aan hoeveelheden ruwe suiker een andere bestemming werd gegeven, hen dwingen veel duurdere, met hoge heffingen belaste ruwe suiker te gebruiken.
19 Volgens de Commissie en de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, kan de definitie van raffinaderij in artikel 9, lid 4, gelet op de doelstellingen ervan, op drieërlei wijze worden gelezen. Een raffinaderij, aldus Frankrijk, is een installatie die uitsluitend ruwe suiker of uitsluitend stroop raffineert, maar niet de twee tezamen. Dit zou blijken uit de in de Franse tekst gebruikte disjunctieve formulering.(22) Frankrijk lijkt ervan uit te gaan, dat deze uitlegging resulteert in een strikt onderscheid tussen enerzijds raffinage van suikerriet waarbij ruwe rietsuiker wordt gebruikt, en anderzijds raffinage van bieten, waarbij stroop (in installaties die beantwoorden aan de definitie van raffinaderij, maar geen recht hebben op steun voor ruwe suiker uit de DOM) wordt gebruikt, en de raffinage van ruwe (riet)suiker en stroop (uit bieten). De Commissie volgt een andere, duidelijk meer functionele uitlegging, die duidelijk de installaties begunstigt die slechts rietsuiker raffineren. Industriële installaties die ruwe rietsuiker raffineren en op een ander tijdstip bietsuiker produceren, zouden evenwel ook voldoen aan deze functionele criteria, in het bijzonder wat de kostenstructuur betreft, en komen in zoverre ook in aanmerking voor steun.(23) Op die tijdstippen bestaat hun "enige activiteit" uit het raffineren van ruwe rietsuiker.
20 Bij geen van deze interpretaties wordt een bijzonder belang gehecht aan de definitie van "technische eenheid"; de Commissie behandelt een raffinage-installatie impliciet als de relevante technische eenheid, ook al is zij een onderdeel van een groter industrieel complex. De derde mogelijkheid is die welke Duitsland en Portugal aanvankelijk voorstelden, die ook Frankrijk in zijn schriftelijke opmerkingen leek te ondersteunen en die ter terechtzitting door het Verenigd Koninkrijk verder werd uitgewerkt. Hun stelling of een uitvloeisel daarvan is, dat het volledige industriële complex van een suikerproducerende onderneming de in artikel 9, lid 4, derde alinea, bedoelde technische eenheid is, zodat de raffinage-installatie van een groter complex dat ook een installatie omvat waar suiker in een voorafgaand stadium wordt geperst, niet voldoet aan de voorwaarde, dat een technische eenheid als enige activiteit de raffinage van ruwe suiker en stroop heeft. De raadsman van het Verenigd Koninkrijk sprak van "gespecialiseerde" of "zuivere raffinaderijen".(24) In deze gedachtegang worden, wat raffinage in de Europese gebieden van de Gemeenschap betreft, alleen installaties die rietsuiker verwerken, daadwerkelijk als raffinaderij aangemerkt, aangezien het uitpersen van de suiker vooraf gebeurt in de gebieden buiten Europa waar suikerriet wordt verbouwd. Blijkens het betoog van de Commissie is er geen markt van ruwe bietsuiker of van bietenstroop, die het mogelijk maakt deze producten in een aldus gedefinieerde raffinaderij te raffineren, los van het aanvankelijke uitpersen van de suiker; artikel 9, lid 4, tweede alinea, kan evenwel aldus worden uitgelegd, dat het dat ziet als een uitzonderlijke mogelijkheid wanneer bevoorrading met ruwe rietsuiker onmogelijk is.
21 Het voornaamste argument van Frankrijk, dat ofwel uitsluitend ruwe suiker ofwel uitsluitend stroop moet worden geraffineerd, is mijns inziens onaanvaardbaar. In dit argument staat het begrip "enige activiteit" in de toepasselijke bepaling weliswaar centraal, doch het kan mijns inziens alles welbeschouwd niet slagen, omdat het uitgaat van een misvatting omtrent het productieproces van suiker. Het is zo, dat suiker zowel uit suikerriet als uit suikerbieten in de vorm van ruwe suiker en stroop kan worden geperst. In feite verwijst artikel 9, lid 4, tweede alinea, zoals de raadsman van Erstein ter terechtzitting opmerkte, naar "ruwe suiker, vervaardigd uit (...) suikerbieten". Deze alinea houdt ook duidelijk rekening met de mogelijkheid, dat de in de derde alinea bedoelde raffinaderijen soms bietsuiker willen raffineren. Al is het verschil tussen ruwe suiker en stroop niet precies even groot als dat tussen suikerriet en suikerbieten, toch is de strikte scheiding tussen de raffinage van ruwe suiker en die van stroop geenszins dienstig ter verzekering van de raffinage en afzet van suiker uit de DOM. Gelet op de letter van alle op het relevante tijdstip toepasselijke taalversies van artikel 9, lid 4(25), is het argument van Frankrijk hoe dan ook geenszins overtuigend.
22 Evenmin kan het argument van de Commissie worden aanvaard, dat de industriële complexen die suikerriet en suikerbieten in dezelfde installatie, doch op verschillende tijdstippen raffineren, als raffinaderij moeten worden aangemerkt. In de eerste plaats blijkt nergens uit de tekst van artikel 9, lid 4, dat het begrip "enige activiteit" betrekking heeft op de enige activiteit van een installatie alleen op een gegeven tijdstip. Voorts is het concurrentievoordeel verkregen door bietsuiker en ruwe rietsuiker samen te raffineren, door de lagere kosten bij raffinage van bietsuiker te gebruiken als kruissubsidie voor het gebruik van ruwe rietsuiker, ten nadele van degenen die uitsluitend rietsuiker raffineren, hetzelfde wanneer dezelfde hoeveelheden afzonderlijk in dezelfde installatie worden geraffineerd, aangezien investeringen en vaste kosten grotendeels dezelfde zullen blijven. Zoals de raadsman van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting opmerkte, kan een raffinage-installatie voor bietsuiker tegen marginale kosten bijkomend ruwe rietsuiker raffineren. Bij onvoldoende bevoorrading met suikerbieten om een raffinaderij op volle capaciteit te laten draaien, bijvoorbeeld buiten het seizoen van de suikerbietenoogst, kan het bijvoorbeeld aantrekkelijk zijn om bijkomend op basis van suikerriet te produceren om de investeringskosten en vaste kosten te spreiden. Met een dergelijke kostenvermindering, versterkt door het zonder onderscheid toekennen van opslagsteun, zouden deze installaties zich met ruwe suiker uit de DOM kunnen bevoorraden eenvoudig door meer te bieden dan de raffinadeurs van suikerriet, en aldus op de korte termijn de doeltreffende bevoorrading van laatstgenoemden en op de lange termijn het bestaan van een vaste afzet voor raffinage van ruwe suiker uit de DOM in gevaar brengen.
23 Mijns inziens moet de voorkeur worden gegeven aan de hierboven bedoelde derde uitlegging. Een raffinaderij in de zin van artikel 9, lid 4, derde alinea, is een industrieel complex of een industriële installatie met als enige activiteit het raffineren van ruwe suiker of van stroop tot witte suiker, met uitsluiting van de daaraan voorafgaande uitpersing van suiker uit suikerbieten of suikerriet. Cruciaal voor deze uitlegging is dat artikel 9, lid 4, aldus tot een tweedeling komt tussen het raffinagestadium en het daaraan voorafgaande stadium waarin ruwe suiker en stropen worden uitgeperst. Aan de hand van deze tweedeling kunnen de steunregelingen van artikel 3 van verordening nr. 2225/86 en artikel 9, lid 4 ter, van de basisverordening worden beperkt tot raffinage-installaties die gewoonlijk uitsluitend rietsuiker verwerken, overeenkomstig de doelstelling om de onderlinge afhankelijkheid en de bevoorradingszekerheid tussen deze raffinaderijen en de producenten van ruwe suiker uit de DOM te verzekeren.
24 Bovendien strookt deze uitlegging het best met de letter en de wettelijke context van artikel 9, lid 4, voor zover raffinaderijen aldus restrictief kunnen worden gedefinieerd, doordat de termen "technische eenheid" en "enige activiteit" in deze bepaling een inhoud krijgen. Zij is verenigbaar met de beperking van de steun aan ruwe suiker uit de DOM tot een aantal lidstaten met raffinaderijen die uitsluitend rietsuiker gebruiken(26), wier behoeften blijkbaar dienen voor de berekening van de verdeling van de opslagsteun en wier activiteiten zouden worden geschaad wanneer ondernemingen die vooral bieten verwerken, zich met behulp van subsidies op de markt van de ruwe suiker uit de DOM zouden begeven. Deze uitlegging wordt geenszins tegengesproken door de verwijzing naar suikerbieten in artikel 9, lid 4, tweede alinea. Volgens deze bepaling komt ruwe bietsuiker slechts in aanmerking voor steun voor zover dat nodig is voor de bevoorrading van de raffinaderijen, waaruit blijkt dat niet alle suikerbieten of raffinaderijen van suikerbieten in aanmerking komen voor deze steun. Mijns inziens strekt deze bepaling ertoe te garanderen, dat raffinage-installaties die gewoonlijk uitsluitend rietsuiker gebruiken, steun kunnen aanvragen voor ruwe bietsuiker, wanneer zij niet met rietsuiker kunnen worden bevoorraad. Anders zouden zij hun activiteiten moeten staken, wat ten slotte ten koste zou gaan van de producenten van ruwe suiker uit de DOM.
25 Aan deze uitlegging doet niet af, dat Erstein, zoals haar raadsman ter terechtzitting zei, de enige installatie in Europa heeft die zowel suikerriet als suikerbieten kan raffineren. Ook al kan Erstein alleen geen excessieve hoeveelheden ruwe suiker uit de DOM aan de gespecialiseerde rietsuikerraffinaderijen onttrekken, toch valt niet uit te sluiten dat andere raffinaderijen, indien steun verkrijgbaar was, hun installaties op dezelfde wijze zouden aanpassen om marginaal rietsuiker met steun te raffineren. Uit een en ander is ook duidelijk, dat ik Ersteins argument betreffende discriminatie niet aanvaard. De kosten, bevoorradingskanalen en relaties met de suikerproducenten uit de DOM van de in rietsuiker gespecialiseerde raffinaderijen respectievelijk van een gemengde raffinaderij als Erstein verschillen voldoende om een verschillende behandeling bij de steunverlening te rechtvaardigen.
IV - Conclusie
26 Mitsdien stel ik het Hof voor de vragen van het Tribunal administratif de Paris te beantwoorden als volgt:
"In een industriecomplex dat suikerbieten tot witte suiker verwerkt, waarin de installaties in het eerste stadium de suikerbieten opnemen, behandelen en er het suikersap uit persen, en de installaties in het volgende stadium het sap en de stroop, eventueel verrijkt met rietsuiker uit de DOM, tot witte suiker verwerken, kunnen deze laatste installaties noch permanent noch met tussenpozen worden beschouwd als een $technische eenheid' of als een $raffinaderij' in de zin van artikel 9, lid 4, van verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad en van artikel 3 van verordening (EEG) nr. 2225/86 van de Raad."
(1) - DOM is het Franse letterwoord voor départements d'outre-mer.
(2) - PB L 177, blz. 4.
(3) - PB L 151, blz. 1.
(4) - PB L 198, blz. 28.
(5) - PB L 194, blz. 7.
(6) - Artikel 4, lid 2, van de basisverordening.
(7) - Gewoonlijk Vierde overeenkomst van Lomé genoemd, goedgekeurd door en gevoegd bij besluit 91/400/EGKS, EEG van de Raad van 25 februari 1991 (PB L 229, blz. 1).
(8) - Gesloten bij en gevoegd bij besluit 75/456/EEG van de Raad van 15 juli 1975 (PB L 190, blz. 35).
(9) - Zie de punten 6 en 10 infra. Ter compensatie van het feit dat de prijzen voor gemeenschapssuiker in het fob-stadium ("free on board") worden vastgesteld (zie artikel 3, lid 3, van de basisverordening), stelde artikel 2 van verordening nr. 2225/86 ook een transportsteun in voor de in de Franse overzeese departementen geproduceerde suiker, terwijl de gegarandeerde prijzen voor preferentiële suiker verwijzen naar de suikerprijzen in het cif-stadium ("cost, insurance, fret") in de Europese havens van de Gemeenschap (zie artikel 5, lid 4, van protocol nr. 8 van de Vierde overeenkomst van Lomé).
(10) - Zie punt 9 infra.
(11) - PB L 302, blz. 1. Deze alinea, waarbij artikel 9, lid 4, werd aangevuld, is ingetrokken bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1548/93 van de Raad van 14 juni 1993 (PB L 154, blz. 10).
(12) - Deze bepalingen zijn vervangen door artikel 1, lid 12, van verordening (EG) nr. 1101/95 van de Raad van 24 april 1995 tot wijziging van verordening nr. 1786/81 en van verordening (EEG) nr. 1010/86 houdende vaststelling van de algemene voorschriften inzake de restitutie bij de productie voor bepaalde in de chemische industrie gebruikte producten van de sector suiker (PB L 110, blz. 1), nader toegelicht in het volgende punt.
(13) - PB L 359, blz. 1.
(14) - PB L 268, blz. 1.
(15) - Artikel 46 van verordening nr. 3330/74, zoals gewijzigd, voorzag in dezelfde bewoordingen als artikel 36 van de basisverordening, in de oorspronkelijke versie, in een differentiële bijdrage.
(16) - Dat wil zeggen de uit de ACS-landen en India ingevoerde suiker, andere dan preferentiële suiker, zoals bepaald bij protocol nr. 8 bij de Vierde overeenkomst van Lomé en de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek India betreffende rietsuiker.
(17) - De bijlage bij verordening (EEG) nr. 2750/86 van de Commissie van 3 september 1986 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de maatregelen voor de afzet van in de Franse overzeese departementen geproduceerde suiker en tot vierde wijziging van verordening (EEG) nr. 3016/78 (PB L 253, blz. 8), splitste de Europese gebieden voor het verkoopseizoen 1986/1987 voor de toepassing van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2225/86 op in Europees Frankrijk, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en "andere gebieden van de Gemeenschap". De latere verordeningen handhaafden deze opsplitsing zonder de "andere gebieden" enige hoeveelheid ruwe suiker uit de DOM toe te kennen; zie bijvoorbeeld voor de hier relevante periode verordening (EEG) nr. 2930/93 van de Commissie van 25 oktober 1993 (PB L 265, blz. 8).
(18) - Deze termen worden bepaald in artikel 1, lid 2, sub a en b, van de basisverordening. Vreemd genoeg wordt raffinage voor de opslagsteun bepaald door verwijzing naar verwerking van ruwe suiker tot witte suiker, terwijl artikel 9, lid 4, van de basisverordening (waarin ruwe suiker wordt gedefinieerd) voor dezelfde opslagsteun onder raffinaderij een technische eenheid verstaat waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij stropen. Voor de onderhavige zaak is deze incoherentie evenwel irrelevant.
(19) - Later lijkt Erstein te hebben voldaan aan de voorwaarde dat suikerriet en suikerbieten op verschillende tijdstippen moesten worden geraffineerd, en kreeg zij een opslagsteun voor het verkoopseizoen 1996/1997.
(20) - Dat slechts aan raffinaderijen zoals omschreven in artikel 9, lid 4, invoercertificaten worden toegekend, en dat artikel 2 van verordening (EG) nr. 1916/95 van de Commissie van 2 augustus 1995 houdende uitvoeringsbepalingen voor de invoer van ruwe, voor raffinage bestemde rietsuiker binnen een tariefcontingent in het kader van preferentiële overeenkomsten (PB L 184, blz. 18), alleen aan hen geraffineerde bijzondere preferentiële suiker toekent, houdt volgens Frankrijk impliciet ook een restrictieve definitie in.
(21) - Zie bijvoorbeeld de verordeningen nr. 2750/86 en nr. 2930/93, besproken in voetnoot 17 supra.
(22) - De Franse tekst spreekt van "une unité technique dont la seule activité consiste à raffiner soit du sucre brut, soit des sirops produits en amont du sucre à l'état solide". Frankrijk geeft toe, dat dit alternatief in de andere taalversies niet zo duidelijk is. Daartoe citeert Erstein de Spaanse, de Italiaanse en de Duitse tekst, waarin raffinaderij of raffinaderijen respectievelijk worden omschreven als volgt: "una unidad técnica cuya actividad única consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólido";
"un'unità tecnica la cui unica attività consiste nella raffinazione di zucchero greggio o di sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stato solido"; en (zoals gewijzigd bij een corrigendum, PB 1985, L 177, blz. 21) "technische Einheiten, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellte Sirupe zu raffinieren".
(23) - De Commissie maakte haar standpunt bij brief van 7 juli 1993 aan het FIRS bekend, waarop dit zijn beslissing baseerde om Ersteins verzoeken af te wijzen.
(24) - Volgens haar komt deze laatste term uit de werkdocumenten over het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Commissie voor het verkoopseizoen 1996/1997.
(25) - De andere taalversies dan de reeds genoemde zijn de volgende: "For the purposes of this Article, $refinery' shall mean a production unit whose sole activity consists in refining either raw sugar or syrups produced prior to the crystallising stage" (Engels); "I denne artikel forstås ved raffinaderi: et anlæg, hvis virksomhed udelukkende består i raffinering af råsukker eller af sirup, som er fremkommet inden det stadium, på hvilket der produceres sukker i fast form" (Deens); "Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos acima do açúcar no estado sólido" (Portugees); "ÊáôÜ ôçí Ýííïéá ôïõ ðáñüíôïò Üñèñïõ, ùò åñãïóôÜóéï ñáöéíáñßóìáôïò íïåßôáé ìéá ôå÷íéêÞ ìïíÜäá ôçò ïðïßáò ç ìüíç äñáóôçñéüôçôá åßíáé íá ñáöéíÜñåé åßôå áêáôÝñãáóôç æÜ÷áñç åßôå óéñüðéá ðïõ Ý÷ïõí ðáñá÷èÝé ðñéí áðï ôçí ðáñáãùãÞ æÜ÷áñçò óå óôåñåÜ êáôÜóôáóç" (Grieks).
(26) - Zie voetnoot 17 supra.