62011TJ0661_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-661/11,
Den Italienske Republik ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato G. Aiello og P. Grasso,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved P. Rossi og D. Nardi, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2011/689/EF af 14. oktober 2011 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 270, s. 33), for så vidt som den pålægger Den Italienske Republik en fast finansiel korrektion på 70 912 382 EUR for uregelmæssigheder ved kontroller af mælkekvoterne i de italienske regioner Abruzzo, Lazio, Marche, Puglia, Sardinien, Calabrien, Fruili Venezia Guilia og Valle D'Aosta i produktionsårene 2004/05, 2005/06 og 2006/07,
har
RETTEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M.E. Martins Ribeiro, og dommerne S. Gervasoni og L. Madise (refererende dommer),
justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 1. april 2014,
afsagt følgende
Dommens præmisser
Dom
Almindelige retsforskrifter
A – Relevante bestemmelser i finansforordningen vedrørende Den Europæiske Unions almindelige budget
1. Artikel 53 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248, s. 1), som i medfør af bestemmelserne i artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13. december 2006 om ændring af forordning nr. 1605/2002 (EUT L 390, s. 1) var gældende frem til den 1. maj 2007, bestemte følgende:
»1. Kommissionen gennemfører budgettet:
a) centralt
b) ved delt eller decentral forvaltning, eller
c) ved fælles forvaltning sammen med internationale organisationer.
[…]
3. Når Kommissionen gennemfører budgettet ved delt forvaltning, overdrages der budgetgennemførelsesopgaver til medlemsstaterne efter bestemmelserne i afsnit I og II i anden del.
[…]
5. Når der er tale om delt eller decentral forvaltning, anvender Kommissionen – for at sikre sig, at midlerne anvendes i overensstemmelse med de gældende bestemmelser – sådanne procedurer for regnskabsafslutning eller regler for beregning af finansielle korrektioner, at den kan påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet i henhold til EF-traktatens artikel 274 og Euratom-traktatens artikel 179.
6. Når budgettet gennemføres på de måder, der er omhandlet i stk. 3 og 4, skal medlemsstaterne og tredjelandene gennem regelmæssig kontrol sikre sig, at de foranstaltninger, der skal finansieres over fællesskabsbudgettet, er blevet gennemført korrekt.
De træffer passende foranstaltninger for at forebygge uregelmæssigheder og svig og indleder eventuelt retsforfølgning for at inddrive midler, der er udbetalt uretmæssigt.
[…]«
2. Artikel 53 i forordning nr. 1605/2002, som ændret ved forordning nr. 1995/2006, der i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1995/2006 finder anvendelse fra og med den 1. maj 2007, bestemmer følgende:
»Kommissionen gennemfører i henhold til bestemmelserne i artikel 53a-53d budgettet på en af følgende måder:
a) centralt
b) ved delt eller decentral forvaltning
c) ved fælles forvaltning sammen med internationale organisationer.«
3. Artikel 53b i forordning nr. 1605/2002, som indføjet ved forordning nr. 1995/2006, bestemmer følgende:
»1. Når Kommissionen gennemfører budgettet ved delt forvaltning, overdrages der gennemførelsesopgaver til medlemsstaterne. Denne metode anvendes især i forbindelse med de foranstaltninger, der er omhandlet i afsnit I og II i anden del.
2. Medmindre andet er fastsat i komplementære forskrifter i de relevante sektorspecifikke bestemmelser, skal medlemsstaterne for at sikre, at midlerne ved delt forvaltning anvendes i overensstemmelse med de gældende regler og principper, træffe alle de lovgivningsmæssige og administrative eller andre foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte Fællesskabernes finansielle interesser. Med henblik herpå skal de især:
a) konstatere, at de over budgettet finansierede foranstaltninger virkelig er gennemført, og sikre, at de er gennemført korrekt
b) forhindre og forfølge uregelmæssigheder og svig
c) inddrive beløb, der er udbetalt uretmæssigt eller ikke er anvendt korrekt, og beløb, der er gået tabt på grund af uregelmæssigheder eller fejl
d) ved hjælp af relevante sektorspecifikke bestemmelser og i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, sikre en passende årlig efterfølgende offentliggørelse af oplysninger om modtagerne af midler fra budgettet.
Til dette formål foretager medlemsstaterne kontrol og etablerer et effektivt og produktivt internt kontrolsystem i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 28a. De indleder retsforfølgning, hvis det er nødvendigt og hensigtsmæssigt.
3. Medlemsstaterne fremlægger på det relevante nationale plan en årlig oversigt over de foreliggende revisioner og erklæringer.
4. For at sikre, at midlerne anvendes i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, anvender Kommissionen sådanne procedurer for regnskabsafslutning eller regler for beregning af finansielle korrektioner, at den kan påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet.«
B – Almindelig lovgivning om finansieringen af den fælles landbrugspolitik
4. Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) fastsatte de almindelige regler om finansieringen af den fælles landbrugspolitik. Denne forordning er blevet ophævet og erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103), der regulerer de udgifter, som medlemsstaterne har afholdt fra den 1. januar 2000 til den 15. oktober 2006 inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik.
5. Som det bl.a. er præciseret i femte betragtning til forordning nr. 1258/1999, »[påhviler] ansvaret for kontrollen med udgifterne under EUGFL, Garantisektionen, [...] først og fremmest medlemsstaterne, [...] [mens] Kommissionen, der er ansvarlig for EF-budgettets gennemførelse, skal efterprøve de forhold, hvorunder udbetalingerne og kontrollen er gennemført«. I medfør af 11. betragtning til samme forordning »[skal] der [...] træffes foranstaltninger for at forhindre og forfølge alle uregelmæssigheder og for at opnå tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt uretmæssigt på grund af sådanne uregelmæssigheder eller forsømmelser, [og] det skal fastsættes, hvem der bærer det finansielle ansvar for sådanne uregelmæssigheder eller forsømmelser«.
6. I henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999, som svarer til henholdsvis artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 729/70, finansierer Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget de interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter de EU-retlige regler.
7. Artikel 6, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1258/1999, som i det væsentlige svarer til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 729/70, bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne sender med regelmæssige mellemrum Kommissionen nedenstående oplysninger vedrørende de godkendte betalingsorganer og forbindelsesorganer for så vidt angår de af Garantisektionen finansierede foranstaltninger:
[…]
b) årsregnskaber med de for deres afslutning nødvendige oplysninger samt en attest om, at de fremsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige.«
8. Artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999, som i det væsentlige svarer til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, har følgende ordlyd:
»Kommissionen træffer beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen er nået frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der inden for en frist på fire måneder indledes en forligsprocedure; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre:
a) udgifter som omhandlet i artikel 2, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning
[…]«
9. Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1258/1999 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for:
a) at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
b) at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
c) at geninddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
[…]«
10. Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 209, s. 1) ophæver forordning nr. 1258/1999 og finder anvendelse fra den 1. januar 2007 (artikel 49 i forordning nr. 1290/2005). Forordning nr. 1290/2005 fastsætter dog dels, at forordning nr. 1258/1999 forbliver gældende for udgifter afholdt af medlemsstaterne indtil den 15. oktober 2006 (artikel 47 i forordning nr. 1290/2005), dels og navnlig at forordningens artikel 31 vedrørende den efterprøvende regnskabsafslutning finder anvendelse fra den 16. oktober 2006 for så vidt angår udgifter, der er afholdt fra denne dato (artikel 49 i forordning nr. 1290/2005).
11. Som det er præciseret i anden betragtning til forordning nr. 1290/2005, »bør fællesskabsbudgettet […] finansiere udgifterne til den fælles landbrugspolitik […] gennem [EGFL]. I overensstemmelse med artikel 53 i […] forordning [nr. 1605/2002] sker denne finansiering enten centralt eller inden for rammerne af en delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Fællesskabet«.
12. I henhold til artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1290/2005 oprettes Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), i overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 49, fra den 1. januar 2007.
13. Artikel 8, stk. 1, litra c), iii), i forordning nr. 1290/2005, som i det væsentlige svarer til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1258/1999, fastsætter følgende:
»Ud over de oplysninger, der skal fremsendes i henhold til bestemmelserne i de sektorbestemte forordninger, sender medlemsstaterne Kommissionen følgende oplysninger, erklæringer og dokumenter:
[…]
c) vedrørende foranstaltninger i forbindelse med tiltag, der finansieres af EGFL […]:
[…]
iii) årsregnskaberne for de godkendte betalingsorganer ledsaget af en revisionserklæring, underskrevet af den ansvarlige for det godkendte betalingsorgan med de for regnskabernes afslutning nødvendige oplysninger og en godkendelsesrapport udarbejdet af det i artikel 7 omhandlede godkendelsesorgan.«
14. Artikel 31 i forordning nr. 1290/2005, som har overskriften »Efterprøvende regnskabsafslutning«, rummer i det væsentlige de samme bestemmelser som artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999.
15. Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6), som ændret ved bl.a. Kommissionens forordning (EF) nr. 2245/1999 af 22. oktober 1999 (EFT L 273, s. 5), fastsætter følgende i artikel 6:
»De dokumenter, der tjener som dokumentation for de finansierede udgifter og de beløb, der skal tilbagebetales til EUGFL, Garantisektionen, skal være til rådighed for Kommissionen i mindst tre år efter det år, hvor Kommissionen afslutter regnskaberne for det pågældende regnskabsår, og i de tilfælde, hvor beslutningen om regnskabsafslutning indbringes for EF-Domstolen, i indtil et år efter sagens afslutning.«
16. Artikel 8 i forordning 1663/95, som ændret ved forordning nr. 2245/1999, bestemmer følgende:
»1. Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt efter EF-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat resultaterne af sin undersøgelse og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidigt overholdes.
Meddelelsen skal indeholde en henvisning til nærværende forordning. Medlemsstaten skal afgive svar inden for to måneder, og Kommissionen kan ændre sit standpunkt under hensyn hertil. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge besvarelsesfristen.
Efter udløbet af denne frist indkalder Kommissionen til en bilateral drøftelse, og de to parter søger at nå frem til en aftale om de foranstaltninger, der skal træffes, og til en vurdering af, hvor alvorlig overtrædelsen er, og af den finan sielle skade, den har påført Det Europæiske Fællesskab. Kommissionen meddeler efter denne drøftelse og efter udløbet af alle frister, som den har fastsat i samråd med medlemsstaterne, efter de bilaterale drøftelser til meddelelse af yderligere oplysninger, eller hvis medlemsstaten ikke accepterer indkaldelsen, efter udløbet af den frist, som Kommissionen har fastsat til medlemsstatens accept af denne indkaldelse, derefter officielt medlemsstaten sine konklusioner under henvisning til Kommissionens beslutning 94/442/EF. Uden at gyldigheden af fjerde afsnit i dette stykke berøres, vurderer Kommissionen i denne meddelelse, hvilke udgifter den har til hensigt at udelukke i medfør af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning […] nr. 729/70.
Medlemsstaterne underretter snarest Kommissionen om de korrigerende foranstaltninger, som den har truffet for at sikre, at Fællesskabets regler overholdes, og om datoen for disse foranstaltningers faktiske iværksættelse. Kommissionen vedtager i givet fald en eller flere afgørelser i medfør af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning […] nr. 729/70 for indtil den faktiske dato for de korrigerende foranstaltningers iværksættelse at udelukke de udgifter, der er afholdt, uden at Fællesskabets regler blev overholdt.
2. De beslutninger, der omhandles i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning […] nr. 729/70, træffes efter gennemgang af en eventuel rapport, som er udarbejdet af forligsorganet i henhold til Kommissionens beslutning 94/442/EF.
[…]«
17. Punkt 11 i bilaget til forordning nr. 1663/95, som har overskriften »Retningslinjer for kriterier for godkendelse som udbetalende organ«, har følgende ordlyd:
»Alle de ovennævnte punkter finder tilsvarende anvendelse på »[formålsbestemte indtægter]« (afgifter, fortabte sikkerhedsstillelser, tilbagebetalte beløb osv.), som det udbetalende organ skal opkræve på Garantisektionens vegne. Det udbetalende organ skal navnlig indføre et system for fastlæggelse af alle beløb, der tilkommer EUGFL og for registrering i et debitorbogholderi af alle sådanne udestående fordringer, inden de betales […]«
18. Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT L 171, s. 90) finder, i forhold til hovedparten af sine bestemmelser, anvendelse fra den 16. oktober 2006, og dens artikel 11, stk. 1-3, fastsætter i det væsentlige den samme procedure som artikel 8 i forordning nr. 1663/95.
19. Artikel 11, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 885/2006 har følgende ordlyd:
»Kommissionen træffer om fornødent efter at have undersøgt en rapport udarbejdet af forligsorganet i henhold til kapitel 3 i denne forordning en eller flere beslutninger i henhold til artikel 31 i forordning […] nr. 1290/2005 med henblik på at udelukke de udgifter, der er afholdt, uden at EF’s regler er overholdt, fra EF-finansiering, indtil medlemsstaten rent faktisk har truffet de korrigerende foranstaltninger.«
20. I artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 885/2006 præciseres følgende:
»Denne artikel finder tilsvarende anvendelse på formålsbestemte indtægter i henhold til artikel 34 i forordning […] nr. 1290/2005.«
C – Lovgivning om sektoren for mælk og mejeriprodukter
21. Sektoren for mælk og mejeriprodukter er omfattet af en fælles markedsordning, som henhører under den fælles landbrugspolitik. Med henblik på at styre væksten i mælkeproduktionen på markedet og genoprette balancen på dette indførte EU-lovgiver i 1984 bl.a. en ordning med tillægsafgift (herefter »tillægsafgift« eller »afgift«). Rådets forordning (EF) nr. 1788/2003 af 29. september 2003 om en afgift på mælk og mejeriprodukter (EUT L 270, s. 123) har siden den 1. april 2004 og i 11 på hinanden følgende 12-månedersperioder reguleret den tillægsafgift, der pålægges producenter af mælk og andre mejeriprodukter. I henhold til artikel 25 i forordning nr. 1788/2003 ophæves Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1), med senere ændringer, fra den 1. april 2004.
22. Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1788/2003 fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne skal betale Fællesskabet den afgift, der følger af overskridelsen af den nationale referencemængde, der er fastsat i bilag I, og som er beregnet på nationalt plan og fastsat særskilt for leverancer og direkte salg. Medlemsstaterne indbetaler op til 99% af den afgift, der skal betales, til [EUGFL] inden den 1. oktober efter den pågældende tolvmånedersperiode […]«
23. Artikel 4 i forordning nr. 1788/2003 bestemmer følgende:
»Afgiften fordeles i overensstemmelse med artikel 10 og 12 på de producenter, der har medvirket til overskridelserne af de nationale referencemængder, der omhandles i artikel 1, stk. 2.
Producenterne har uanset bestemmelserne i artikel 10, stk. 3, og artikel 12, stk. 1, pligt til at betale medlemsstaten deres andel af den afgift, der skal betales, og som beregnes i henhold til kapitel 3, alene fordi de har overskredet deres disponible referencemængder.«
24. Artikel 22 i forordning nr. 1788/2003 bestemmer følgende:
»Afgiften er at betragte som en foranstaltning til regulering af landbrugsmarkederne, og den anvendes til finansiering af udgifter i mejerisektoren.«
25. Kommissionens forordning (EF) nr. 595/2004 af 30. marts 2004 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1788/2003 (EUT L 94, s. 22) har været gældende siden den 1. april 2004. I henhold til den nævnte forordnings artikel 28 ophæves Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001 af 9. juli 2001 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 3950/92 (EFT L 187, s. 19) på visse betingelser.
26. Afdeling 1 i kapitel IV i forordning nr. 595/2004 fastsætter reglerne for medlemsstaternes kontrol og opkøbernes og producenternes forpligtelser. Den nævnte forordnings artikel 19, som har overskriften »Kontrolplan«, bestemmer i den forbindelse følgende:
»1. Medlemsstaterne udarbejder en almindelig kontrolplan for hver 12-månedersperiode på grundlag af en risikoanalyse. Kontrolplanen skal mindst indeholde oplysninger om:
[…]
c) den kontrol på stedet, der skal foretages for den pågældende 12-månedersperiode
[…]
2. Kontrollen skal føres både i løbet af den pågældende 12-månedersperiode og efter dens udløb på grundlag af de årlige erklæringer.
3. Kontrollen betragtes som afsluttet, når der foreligger en kontrolrapport.
Alle kontrolrapporter skal være afsluttet senest 18 måneder efter udgangen af den pågældende 12-månedersperiode.
[…]«
27. Artikel 22 i forordning nr. 595/2004, som har overskriften »Kontrolintensitet«, bestemmer følgende:
»1. Den kontrol, der er nævnt i artikel 21, stk. 1, skal mindst omfatte:
a) 1% af producenterne for 12-månedersperioden 2004/05 og 2% af producenterne for de følgende 12-månedersperioder
b) 40% af den anmeldte mængde mælk før korrektion for den pågældende periode
c) en repræsentativt udsnit af mælketransporterne fra udvalgte producenter til udvalgte opkøbere.
Transportkontrollen i litra c) skal især foretages ved indvejningen på mejerierne.
2. Den kontrol, der er nævnt i artikel 21, stk. 2, skal omfatte mindst 5% af producenterne.
3. Hver opkøber skal kontrolleres mindst en gang hvert femte år.«
28. Artikel 24 i forordning nr. 595/2004 fastsætter en pligt for opkøbere og producenter til at opbevare visse dokumenter i mindst tre år regnet fra udgangen af det år, hvor disse dokumenter er udarbejdet.
D – Kommissionens retningslinjer
29. Retningslinjerne for faste finansielle korrektioner er blevet defineret i Kommissionens dok. VI/5330/97 af 23. december 1997, som har titlen »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »dok. VI/5330/97«). Det fremgår af afsnittet »Retningslinjer for anvendelse af faste korrektioner« i bilag II til dok. VI/5330/97, at Europa-Kommissionen kan overveje en fast finansiel korrektion, når oplysningerne fra undersøgelsen ikke giver grundlag for at vurdere Fællesskabets tab ved en ekstrapolation af fastslåede tab, ved statistiske metoder eller ved henvisning til andre verificerbare data. I det samme afsnit er følgende præciseret:
»Ved beslutningen om, hvorvidt der skal foretages en finansiel korrektion, og hvilken sats der i givet fald skal anvendes, vil den generelle overvejelse være en vurdering af, hvor stor en risiko der var for finansielle tab for Fællesskabet som følge af kontrolmanglerne. Der bør specielt tages hensyn til følgende forhold:
1. Om manglen berører kontrolsystemets effektivitet generelt, effektiviteten af et bestemt led i kontrolsystemet eller gennemførelsen af en kontrol eller kontroller under systemet.
2. Manglens betydning i forhold til den samlede foreskrevne kontrol, det være sig af administrativ, fysisk eller anden art.
3. Foranstaltningernes sårbarhed over for svig, idet der navnlig tages hensyn til det økonomiske incitament.
Med disse principper in mente kan kontrollerne inddeles i to kategorier:
Hovedkontroller er fysiske og administrative tjek, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, især en ansøgnings berettigelse, mængden og kvalitetskravene inklusive overholdelse af tidsfrister, høstkrav, tilbageholdelsesperioder osv. De foretages på stedet ved krydsrevision af uafhængige data såsom matrikelbøger.
Støttekontroller er administrative operationer, der er nødvendige for korrekt at behandle ansøgninger, såsom efterprøvning af overholdelse af frister for indgivelse af ansøgninger, afsløring af dobbeltansøgninger om den samme støtte, risikoanalyse, pålæggelse af sanktioner og passende tilsyn med procedurerne.«
30. Under afsnittet »Retningslinjer for anvendelse af faste korrektioner« i bilag II til dok. VI/5330/97 er ligeledes fastsat de følgende forskellige satser for fast finansiel korrektion:
»Når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, er en korrektion på 10% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for udbredt tab for EUGFL.
Når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed og den grundighed, der er krævet i forordningerne, er en korrektion på 5% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at de ikke giver tilstrækkelig sikkerhed for ansøgningernes retmæssighed, og at risikoen for EUGFL var betydelig.
Når en medlemsstat har foretaget hovedkontrollerne på passende vis, men helt har undladt en eller flere støttekontroller, er en korrektion på 2% berettiget i betragtning af den lavere risiko for EUGFL og overtrædelsens mindre omfang.
[…]«
31. Endelig fremgår det af dok. VI/5330/97, at »[h]vor der er grund til at formode, at manglen er begrænset til et amts eller en regions anvendelse af det kontrolsystem, som medlemsstaten har indført, skal korrektionen begrænses til de udgifter, der henhører under nævnte amt eller region«.
32. De vilkår, på hvilke Kommissionen påtænker at anvende princippet i dok. VI/5330/97, ifølge hvilket en overtrædelse bliver alvorligere, dersom en medlemsstat underlader at forbedre sine kontroller, selv om Kommissionen allerede har underrettet medlemsstaten om de nødvendige forbedringer, er præciseret i dok. AGRI/60637/2006, som har titlen »Meddelelse fra Kommissionen om Kommissionens behandling inden for rammerne af regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, af tilfælde med utilstrækkelige kontrolsystemer« (herefter »dok. AGRI/60637/2006«). Det fremgår af punkt 1, stk. 2, i dok. AGRI/60637/2006, at de deri foreskrevne fremgangsmåder er baseret på princippet i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999, ifølge hvilket Kommissionen tager hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført Unionen.
33. Punkt 2 i dok. AGRI/60637/2006 fastsætter følgende:
»Hvis en mangel eller utilstrækkelighed ved et kontrolsystem eller ved en del af det pågældende kontrolsystem har ført til en eller flere beslutninger om finansielle korrektioner i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen,
og
det for en periode efter den periode, for hvilken korrektionen er foretaget, konstateres, at samme mangel stadig består,
finder Kommissionen […] at det som følge af den øgede risiko for finansielle tab for EUGFL normalt vil være berettiget at anvende en højere procentsats for den faste korrektion end den, der er anvendt ved den foregående korrektion.«
34. Punkt 3 i dok. AGRI/60637/2006 har følgende ordlyd:
»Forhøjelsen fastsættes under hensyntagen til risikoen for finansielle tab.
Den vil ikke blive anvendt automatisk, men under behørig hensyntagen til, hvor alvorlig manglen er, samt til eventuelle risikobegrænsende faktorer.
For at sikre en standardisering af de korrektioner, der er omhandlet i dok. VI/5330/97, når det faktiske omfang af uretmæssige betalinger og dermed størrelsen af Fællesskabets finansielle tab ikke kan fastlægges, vil følgende procentsatser tjene som rettesnor:
[H]vis den foregående korrektion har været på 2%, anvendes en korrektionssats på mindst 3% for den nye berørte periode, idet denne korrektion kan være på 5%, hvis man med rimelighed kan gå ud fra, at vedvarende mangler ved støttekontrollen medfører en mindre effektiv hovedkontrol.
[H]vis den foregående korrektion har været på 5%, anvendes en korrektionssats på 10% for den nye berørte periode.
[…]«
Tvistens baggrund
35. Kommissionen gennemførte fra den 18. til den 22. september 2006 og fra den 3. til den 7. marts 2008 to undersøgelser i Italien med referencenumrene henholdsvis LA/2006/08/IT og LA/2008/001/IT vedrørende produktionsårene 2003/04, 2004/05, 2005/06 og 2006/07 i forskellige italienske regioner.
36. Det fremgår af referatet fra det bilaterale møde af 15. januar 2009, at Kommissionen især kritiserede Den Italienske Republik for ikke at have gennemført kontroller af opkøberne inden for de i EU-lovgivningen fastsatte frister. Kommissionen påpegede i den forbindelse, at det, for at kontrollerne kunne anses for fuldført, var nødvendigt at afslutte de dertil hørende inspektionsrapporter.
37. Kommissionen tilsendte den 24. marts 2010 Den Italienske Republik en officiel meddelelse i henhold til artikel 11, stk. 2, tredje afsnit, og artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 885/2006 med referencenummeret DG AGRI ARES(2010)155172. Kommissionen opretholdt i denne officielle meddelelse sit standpunkt vedrørende manglerne ved gennemførelsen af ordningen for mælkekvoter i Italien i produktionsårene 2003/04, 2004/05, 2005/06 og 2006/07 samt foreslog en finansiel korrektion på et beløb på i alt 85 625 455 EUR. Det fremgår af den nævnte officielle meddelelse, at Kommissionen med henblik på at beregne den finansielle korrektion for de påviste uregelmæssigheder fulgte de følgende tre etaper:
– Da Kommissionen ikke rådede over pålidelige oplysninger om de producerede mælkemængder i de regioner, der var påvirket af de påviste uregelmæssigheder, korrigerede den ved den første etape for risikoen for underrapportering af de nævnte mængder ved at benytte de anvendte satser for fast finansiel korrektion, hvilke satser blev forhøjet på de rapporterede mælkemængder i medfør af bestemmelserne i dok. AGRI/60637/20 på grund af gentagelsestilfælde i visse af de nævnte regioner. Herved fastsatte Kommissionen således korrektionsbeløb for de rapporterede mængder, hvorved den tilstræbte at kompensere for fraværet af pålidelige oplysninger om de producerede mælkemængder i disse regioner.
– I den anden etape adderede Kommissionen de korrektionsbeløb, der var blevet beregnet i den første etape, med de samlede rapporterede mælkemængder i Italien. Eftersom det således opnåede totalbeløb afspejlede den nationale mælkemængde, der faktisk kunne være blevet produceret, kontrollerede Kommissionen derefter, om dette beløb var højere end den nationale kvote, som var blevet bevilget Den Italienske Republik for hvert af de omhandlede produktionsår.
– Efter at Kommissionen havde konstateret en overskridelse af den nationale kvote, der var bevilget for visse produktionsår, anvendte den i den tredje etape den beregningskoefficient for tillægsafgiften, som var fastsat i den gældende lovgivning, på de korrektionsbeløb, der var blevet beregnet ved den første etape, i de regioner, der var påvirket af de påviste uregelmæssigheder.
38. Den 8. september 2010 blev der afholdt et møde med forligsorganet, som afgav sin endelige rapport den 11. oktober 2010 (herefter »den endelige rapport«). I denne rapports konklusioner, som alene angår den del af korrektionen, der vedrører regionen Lazio, opfordrede forligsorganet Kommissionen til at foretage en fornyet undersøgelse af sit forslag til finansiel korrektion under hensyn til bemærkningerne i punkterne 6.3 og 6.4 i rapporten. Forligsorganet kritiserede i det første af disse punkter Kommissionen for ikke at have begrundet sit valg om at fastsætte korrektionen til 5%. Forligsorganet angav i det andet af disse punkter, at forslaget om en korrektion på 10% for produktionsårene 2004/05 og 2005/06 risikerede ikke at være foreneligt med retningslinjerne i dok. AGRI/60637/2006, og at begrundelsen for denne korrektion skulle suppleres, såfremt den skulle opretholdes.
39. Kommissionen fremsendte ved skrivelse af 21. december 2010, der havde referencenummeret ARES nr. 979992, sit endelige standpunkt til Den Italienske Republik i forlængelse af den endelige rapport. Dette standpunkt blev erstattet af et nyt, der blev fremsendt ved skrivelse af 24. maj 2011 og havde referencenummeret ARES nr. 560020, hvori Kommissionen opretholdt det standpunkt, som den havde givet udtryk for i sin skrivelse af 24. marts 2010, samtidig med at den nedsatte totalbeløbet i sit oprindelige forslag til finansiel korrektion. Denne nedsættelse var en følge af, at korrektionen for produktionsåret 2003/04 blev ophævet, eftersom dette lå forud for den 24-månedersfrist, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 1258/1999 for anvendelse af finansielle korrektioner.
40. I den sammenfattende rapport fra Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter af 24. juni 2011 vedrørende resultaterne af Kommissionens inspektioner i forbindelse med proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 (herefter »den sammenfattende rapport«) gav Kommissionen i denne rapports kapitel 5.1 et resumé af begrundelserne for den finansielle korrektion, der var blevet anvendt på Den Italienske Republik inden for sektoren for mejeriprodukter.
41. Kommissionen opretholdt for det første sit standpunkt vedrørende de konklusioner, som den havde draget af de to undersøgelser, der er henvist til i præmis 35 ovenfor, nemlig at de italienske myndigheder havde gennemført kontrollerne for sent, hvilket udgjorde en uregelmæssighed, som medførte en økonomisk risiko for EUGFL, Garantisektionen, eller EGFL. Kommissionen præciserede for det andet, at eftersom den i det foreliggende tilfælde gældende tillægsafgift udgjorde en formålsbestemt indtægt, havde de påviste uregelmæssigheder, som omhandlede utilstrækkelige kontroller, medført et indtægtstab for de nævnte fonde. Eftersom Kommissionen, da den ikke rådede over pålidelige oplysninger om de producerede mælkemængder, ikke var i stand til objektivt at fastlægge størrelsen af de økonomiske tab, som EUGFL, Garantisektionen, eller EGFL havde lidt, anvendte den følgelig, med henblik på at beregne det finansielle korrektionsbeløb, der skulle anvendes, faste satser for finansiel korrektion med støtte i dok. VI/5330/97. Kommissionen begrundede for det tredje størrelsen af de anvendte faste satser for finansiel korrektion ud fra det forhold, at de påviste uregelmæssigheder angik hovedkontroller. Da tillægsafgiften var en formålsbestemt indtægt, fastsatte Kommissionen dog for det fjerde risikoniveauet i henhold til et skema, der nærmere bestemt gengiver det skema, der var beskrevet i dens skrivelse af 24. marts 2010. For det femte erindrede Kommissionen dels om, at den finansielle korrektion i medfør af retningslinjerne i dok. VI/5330/97 skulle anvendes på en regional basis. Eftersom der allerede var blevet anvendt en finansiel korrektion på grund af uregelmæssigheder ved identiske kontroller i regionerne Puglia og Abruzzo i løbet af produktionsåret 2002/2003, forhøjede Kommissionen, i henhold til bestemmelserne i dok. AGRI/60637/2006, i den omhandlede sag og under hensyn til, at de konstaterede uregelmæssigheder var tilbagevendende, dels den sats for den faste finansielle korrektion, som var blevet anvendt i forhold til disse regioner. Kommissionen redegjorde for det sjette for grundene til, at den ikke havde fulgt de bemærkninger, som forligsorganet havde formuleret i punkterne 6.3 og 6.4 i den endelige rapport.
42. På baggrund af disse begrundelser vedtog Kommissionen Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2011/689/EF af 14. oktober 2011 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for EUGFL, Garantisektionen, EGFL og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 270, s. 33, herefter »den anfægtede afgørelse«). I forhold til Den Italienske Republik anvendte Kommissionen i denne afgørelse for regnskabsårene 2005, 2006 og 2007 en finansiel korrektion på et samlet beløb på 70 912 382 EUR som en konsekvens af de mangler ved kontrollerne af mælkekvoterne, der var forbundet med deres for sene gennemførelse, i regionerne Abruzzo, Lazio, Marche, Puglia, Sardinien, Calabrien, Fruili Venezia Guilia og Valle D'Aosta.
Retsforhandlingerne og parternes påstande
43. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2011 har Den Italienske Republik anlagt nærværende søgsmål.
44. Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Anden Afdeling, som nærværende sag derfor er blevet henvist til.
45. Den Italienske Republik har nedlagt påstand for Retten om annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som der deri foretages faste finansielle korrektioner vedrørende ordningen for mælkekvoter for produktionsårene 2004/2005, 2005/2006 og 2006/2007 for et samlet beløb på 70 912 382 EUR.
46. Kommissionen har nedlagt følgende påstande for Retten:
– Frifindelse.
– Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
47. På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og den har som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i artikel 64 i Rettens procesreglement, stillet parterne en række spørgsmål, hvoraf den for visse har anmodet om skriftlig besvarelse og for andre om mundtlig besvarelse under retsmødet. Parterne har efterkommet disse foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse inden for de fastsatte frister.
48. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret de skriftlige og mundtlige spørgsmål fra Retten under retsmødet den 1. april 2014.
Retlige bemærkninger
49. Den Italienske Republik har til støtte for nærværende søgsmål anført fire anbringender. Med det første anbringende gøres det gældende, at der dels er sket en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006 og i retningslinjerne i dok. VI/5330/97, dels er begået magtfordrejning som følge af anvendelsen af en finansiel korrektion. Med det andet anbringende gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 21 og artikel 22, stk. 1, litra b), i forordning 595/2004. Med det tredje anbringende gøres det gældende, at der dels er sket en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006 og i retningslinjerne i dok. VI/5330/97 og af proportionalitetsprincippet, dels er begået magtfordrejning som følge af anvendelsen af en fast finansiel korrektion. Med det fjerde anbringende gøres det gældende, at der dels er sket en tilsidesættelse af begrundelsespligten, eller at der er givet en utilstrækkelig begrundelse, dels er sket en tilsidesættelse af bestemmelserne i dok. AGRI/60637/2006.
A – Formaliteten vedrørende indsigelsen i det første og det tredje anbringende om, at der er begået magtfordrejning
50. Det skal bemærkes, at en stævning i henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), bl.a. skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Endvidere skal denne fremstilling ifølge fast retspraksis, uafhængigt af terminologiske spørgsmål, være tilstrækkeligt klar og præcis til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar og Retten træffe afgørelse i sagen, i givet fald uden at behøve at udbede sig yderligere oplysninger. For at et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, er det derfor af retssikkerhedshensyn og af hensyn til en god retspleje nødvendigt, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, om end kortfattet, men dog konsekvent og forståeligt, fremgår af selve stævningen (jf. Rettens dom af 27.9.2006, sag T-322/01, Roquette Frères mod Kommissionen, Sml. II, s. 3137, præmis 208 og den deri nævnte retspraksis). Det følger ligeledes af fast retspraksis, at anbringender, der ikke er tilstrækkeligt angivet i stævningen, skal afvises. Tilsvarende krav gælder, når et argument fremføres til støtte for et anbringende. Da der er tale om en ufravigelig procesforudsætning, påser Retten om nødvendigt af egen drift, at den er opfyldt (jf. Rettens dom af 14.12.2005, sag T-209/01, Honeywell mod Kommissionen, Sml. II, s. 5527, præmis 54 og 55 og den deri nævnte retspraksis).
51. Retten konstaterer i den foreliggende sag af egen drift, at indsigelsen i det første og det tredje anbringende i stævningen om, at der er begået magtfordrejning, ikke er kortfattet underbygget i henhold til bestemmelserne i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c).
52. Endvidere har Den Italienske Republik som svar på et spørgsmål stillet under retsmødet – samtidig med, at den har opretholdt indsigelsen i det første og det tredje anbringende om, at der er begået magtfordrejning – anerkendt, at stævningen ikke indeholdt nogen specifik argumentation til støtte for det nævnte klagepunkt. Den Italienske Republik har i det væsentlige præciseret, at hensigten med det første og det tredje anbringende hovedsageligt var at få Rettens fastslåelse af, at den anfægtede afgørelse var behæftet med en tilsidesættelse af retsregler, og at udsagnet om, at der er begået magtfordrejning, blev anført til støtte for hovedformålet med hvert af disse to anbringender.
53. På grundlag af den i præmis 50 ovenfor anførte faste retspraksis, den af Retten i præmis 51 ovenfor foretagne konstatering og Den Italienske Republiks besvarelser af det spørgsmål, som den blev stillet under retsmødet som refereret i præmis 52 ovenfor, må indsigelsen i det første og det tredje anbringende om, at der er begået magtfordrejning, afvises fra realitetsbehandling.
B – Realiteten
54. Som anført i præmis 49 ovenfor har Den Italienske Republik anført fire anbringender til støtte for nærværende søgsmål. På baggrund af den i præmis 53 ovenfor dragne konklusion vil det første og det tredje anbringende alene blive behandlet, for så vidt som de henholdsvis vedrører en tilsidesættelse af retsregler eller af generelle EU-retlige principper.
1. Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 11 i forordning nr. 885/2006 og af retningslinjerne i dok. VI/5330/97 som følge af anvendelsen af en finansiel korrektion
a) Parternes argumenter
55. Den Italienske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at de gennemførte kontroller, selv om de for visse kontrollers vedkommende var forsinkede, ikke desto mindre var pålidelige og effektive, således at EUGFL, Garantisektionen, eller EGFL ikke var blevet udsat for nogen risiko. Følgelig har Kommissionen ved at anvende en finansiel korrektion, og så meget desto mere en fast finansiel korrektion, tilsidesat bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006 og retningslinjerne i dok. VI/5330/97.
56. Nærmere bestemt forholder det sig for det første således, at uanset at en del af de af de nationale myndigheder gennemførte kontroller var lettere forsinkede, ville de have gjort det muligt at foretage en endelig og pålidelig fastlæggelse af de mælkemængder, der faktisk var blevet leveret eller solgt direkte. Det fremgår således af bilag II til dok. VI/5330/97, at anvendelsen af en fast finansiel korrektion alene er mulig, når den tid, der er forløbet, uundgåeligt gør det umuligt efterfølgende at rekonstituere mængden af visse aktiviteter. Dette kan imidlertid ikke være tilfældet i den foreliggende sag, eftersom de af de nationale myndigheder gennemførte kontroller, i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1392/2001, vedrørte forretningsmæssige og andre dokumenter, som redegjorde for den brug, der var gjort af den mælk og de mælkeækvivalenter, der var blevet indsamlet, og som i medfør af samme forordnings artikel 14 skulle opbevares af opkøberen i mindst tre år regnet fra udgangen af det år, hvor disse dokumenter var udarbejdet.
57. Den Italienske Republik har for det andet påpeget, at Revisionsretten for Den Europæiske Union i sin særberetning nr. 7/2010 rettede en stærk kritik af det forhold, at Kommissionen i uforholdsmæssig grad havde gjort brug af metoden med faste finansielle korrektioner. I henhold til dok. VI/5330/97 bør den nævnte metode imidlertid kun anvendes subsidiært, hvor det ikke er muligt at vurdere indvirkningen af en eller flere afslørede fejl, enten i et eller flere specifikke tilfælde af fejlagtige transaktioner eller i forlængelse af en undersøgelse af et repræsentativt udsnit af transaktioner.
58. Kommissionen har anfægtet de argumenter, som Den Italienske Republik har anført til støtte for det første anbringende.
b) Rettens bemærkninger
59. Det første anbringende er baseret på to klagepunkter, hvorefter Kommissionen ved at anvende en finansiel korrektion, og så meget desto mere en fast finansiel korrektion, har tilsidesat dels bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006, dels retningslinjerne i dok. VI/5330/97.
60. På baggrund af den i præmis 50 ovenfor anførte retspraksis konstaterer Retten indledningsvis af egen drift, at klagepunktet om, at der er sket en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006, ikke er kortfattet underbygget i henhold til bestemmelserne i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c). Den Italienske Republik har således ikke i stævningen anført noget argument, der kan underbygge det nævnte klagepunkt. Desuden er dette klagepunkt heller ikke underbygget i replikken. Følgelig må et sådant klagepunkt afvises fra realitetsbehandling.
61. Selv hvis det antages, at klagepunktet om en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006 kan behandles sammen med klagepunktet om en tilsidesættelse af retningslinjerne i dok. VI/5330/97, og i lyset af de til støtte for det første anbringende anførte argumenter, skal det under alle omstændigheder for det første bemærkes, at artikel 11 i forordning nr. 885/2006 i henhold til nævnte forordnings artikel 19, stk. 2, først finder anvendelse fra den 16. oktober 2006.
62. Følgelig skal det første anbringende i princippet alene behandles, for så vidt som det vedrører produktionsåret 2006/2007, og ikke i forhold til produktionsårene 2004/2005 og 2005/2006, som ligeledes har givet anledning til anvendelsen af en finansiel korrektion. Som det fremgår af sammenligningstabellen i bilag V til forordning nr. 885/2006, svarer bestemmelserne i nævnte forordnings artikel 11 dog til dem i artikel 8 i forordning nr. 1663/95. Det fremgår i øvrigt af Kommissionens skriftlige indlæg, at den selv har taget højde for denne overensstemmelse. Det må derfor lægges til grund, at Den Italienske Republik under det første anbringende, i forhold til produktionsårene 2004/2005, 2005/2006 og 2006/2007, i det væsentlige har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af dels bestemmelserne i artikel 8 i forordning nr. 1663/95 og i artikel 11 i forordning nr. 885/2006, dels retningslinjerne i dok. VI/5330/97.
63. Det fremgår for det andet af de argumenter, som Den Italienske Republik har anført til støtte for det første anbringende, at den i det væsentlige har gjort gældende, at uanset det forhold, at visse af de af de italienske myndigheder gennemførte kontroller var forsinkede og ikke er anfægtede, navnlig i henseende til den rapporterede mælkemængde, der er blevet kontrolleret, var de nævnte kontroller ikke desto mindre pålidelige og effektive, da de gjorde det muligt at foretage en endelig fastlæggelse af de mælkemængder, der faktisk var blevet leveret eller solgt direkte. Følgelig skal det første anbringende fortolkes således, at det i det væsentlige vedrører det forhold, at Kommissionen havde været i stand til at vurdere de tab, der havde ramt den pågældende europæiske fond (herefter »fonden«), dvs. EUGFL, Garantisektionen, i 2005 og 2006, og EGFL, i 2007, således at Kommissionen – eftersom den nævnte fond ikke havde været udsat for nogen risiko, der kunne begrunde anvendelsen af en finansiel korrektion – ikke var beføjet til at anvende en fast finansiel korrektion.
64. Indledningsvis skal det for det første bemærkes, at artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 595/2004 bestemmer, at kontrollen – for hver af de 12-månedersperioder, i løbet af hvilke medlemsstaterne skal udarbejde en almindelig kontrolplan på grundlag af en risikoanalyse – betragtes som afsluttet, når der foreligger en kontrolrapport, idet denne rapport skal være afsluttet senest 18 måneder efter udgangen af den pågældende 12-månedersperiode. Disse bestemmelser stiller krav om, at kontrollerne skal være afsluttet inden for en foreskreven frist uden at fastsætte nogen undtagelse. Det fremgår således af selve ordlyden af disse bestemmelser, at fristen for gennemførelsen af kontrollerne er en ufravigelig frist (jf. analogt Rettens dom af 9.10.2012, sag T-426/08, Italien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 74).
65. Det fremgår for det andet af retspraksis, at kravet om en præcis frist for afslutningen af kontrollerne bidrager til målsætningen om at begrænse risikoen for manglende opkrævning af skyldige beløb. Den nævnte frist præciserer således de nærmere regler for gennemførelsen af kontrollerne og bidrager til målsætningen om at afskrække såvel opkøbere som producenter, der foretager direkte salg, fra at rapportere mindre mængder af leverancer eller direkte salg af mælk for ikke at skulle betale nogen tillægsafgift. Desuden begrænser en sådan frist risikoen for, at de for disse kontroller nødvendige oplysninger ikke længere er faktisk til rådighed, og det til trods for den forpligtelse, der er pålagt aktørerne til at opbevare visse dokumenter i en periode på tre år (artikel 24 i forordning nr. 595/2004). Denne frist forhindrer tillige, at kontrollerne udsættes på ubestemt tid, hvilket kan medføre et fravær af kontrol og dermed en risiko for, at skyldige afgifter ikke inddrives. Endelig skal den omhandlede frist muliggøre planlægningen af de fremtidige kontroller på grundlag af en risikoanalyse som fastsat i artikel 19, stk. 1 og 2, i forordning nr. 595/2004. Det følger heraf, at den ufravigelige karakter af den frist, der er angivet i artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 595/2004, ligeledes kan udledes af denne bestemmelses opbygning (jf. analogt dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 64, præmis 75).
66. På baggrund af de i præmis 64 og 65 ovenfor anførte betragtninger må det for det første fastslås, at eftersom visse af de af de italienske myndigheder gennemførte kontroller var forsinkede, hvilket Den Italienske Republik i øvrigt ikke har bestridt, var det med rette, at Kommissionen dels fandt, at pålideligheden af de i den anledning opnåede oplysninger var påvirket, for så vidt som der var en forøget risiko for underrapportering af de producerede mælkemængder, dels konkluderede, at disse uregelmæssigheder udsatte Fonden for en reel økonomisk risiko.
67. For det andet var Kommissionen under disse betingelser beføjet til at anvende en finansiel korrektion. I den anledning skal det i øvrigt bemærkes, at Kommissionen – da den ikke længere var i stand til at foretage en objektiv kvantificering af de producerede mælkemængder og dermed en præcis vurdering af de Fonden overgåede tab – i henhold til retningslinjerne i dok. VI/5330/97 var beføjet til at gøre brug af en fast finansiel korrektion (Domstolens dom af 24.4.2008, sag C-418/06 P, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3047, præmis 136, og Rettens dom af 22.1.2013, sag T-46/09, Grækenland mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 49).
68. Hvad for det tredje angår de konklusioner, som Revisionsretten drog i sin særberetning nr. 7/2010, om, at Kommissionen i uforholdsmæssig grad gjorde brug af faste finansielle korrektioner, må det konstateres, at de nævnte konklusioner, som Den Italienske Republik har støttet sig på for at underbygge det første anbringende, er formuleret generelt og under alle omstændigheder ikke på nogen måde giver grundlag for at godtgøre, at Kommissionens anvendelse af en fast finansiel korrektion under hensyn til omstændighederne i den foreliggende sag, som fastslået i præmis 67 ovenfor, tilsidesatte de gældende regler. Følgelig skal de nævnte konklusioner lades ude af betragtning som irrelevante.
69. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger må det første anbringende forkastes, idet det delvis afvises, delvis er ugrundet.
2. Det andet anbringende om en tilsidesættelse af artikel 21 og artikel 22, stk. 1, litra b), i forordning nr. 595/2004
a) Parternes argumenter
70. Til støtte for det andet anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 21 og artikel 22, stk. 1, litra b), i forordning nr. 595/2004, har Den Italienske Republik anført de følgende tre argumenter.
71. Den Italienske Republik har for det første gjort gældende, at eftersom de af de italienske myndigheder gennemførte kontroller omfattede anmeldte mælkemængder, der var tæt på den procentsats på 40, der er fastsat i art ikel 22, stk. 1, litra b), i forordning nr. 595/2004, eller endog over denne procentsats, udgjorde kontrol, således som den blev gennemført, ikke nogen økonomisk risiko for Fonden.
72. Den Italienske Republik har for det andet anført, at Kommissionen ikke har overholdt retningslinjerne i dok. VI/5330/97 ved at bestemme, at der ikke skal anvendes nogen korrektion i de regioner, hvor omfanget af forsinkede kontroller er under 30%, at der skal anvendes en korrektion på 2% i de regioner, hvor det nævnte omfang er mellem 30 og 50%, og at der skal anvendes en korrektion på 5% i de regioner, hvor dette omfang er over 50%. Kommissionen har således ikke taget hensyn til den objektive mængde af produceret mælk, som faktisk er blevet kontrolleret, skønt der i henhold til forordning nr. 595/2004 er tale om et grundlæggende element for kontrollerne hos opkøberne. Denne fremgangsmåde giver ikke mulighed for at foretage en objektiv vurdering af den risiko, som Fonden har været udsat for.
73. Den Italienske Republik er for det tredje af den opfattelse, at Kommissionen ved at anvende et kriterium baseret på procentdelen af for sent gennemførte kontroller i én og samme region har lagt samme vægt på de kontroller, der er blevet gennemført hos opkøbere af en mælkemængde, der udgør en ubetydelig andel, som på de kontroller, der er blevet gennemført hos opkøbere af en betydeligt større mælkemængde. Derfor fører den af Kommissionen anvendte fremgangsmåde til pålæggelse af finansielle korrektioner, der er uforholdsmæssige ud fra den risiko, som Fonden objektivt har været udsat for, og som tilsidesætter ligebehandlingsprincippet.
74. Kommissionen har anfægtet de argumenter, som Den Italienske Republik har anført til støtte for det andet anbringende.
b) Rettens bemærkninger
75. Hvad angår det første argument skal det bemærkes, således som anført i forbindelse med behandlingen af det første anbringende, at det for det første er ubestridt, at visse af de af de nationale myndigheder gennemførte kontroller blev gennemført for sent i henhold til de i den gældende lovgivning fastsatte ufravigelige frister, og at denne uregelmæssighed ved de nævnte kontroller for det andet udsatte Fonden for en økonomisk risiko og, følgelig, berettigede Kommissionen til at anvende en finansiel korrektion. Da den anfægtede afgørelse er baseret på konstateringen af de nationale myndigheders for sene gennemførelse af kontrollerne, og ikke i noget tilfælde på intensiteten af de nævnte kontroller som defineret i artikel 22 i forordning nr. 595/2004, skal det første argument således forkastes som værende uden betydning med hensyn til de konsekvenser, der skal drages af konstateringen af, at de nævnte kontroller blev gennemført for sent.
76. Med hensyn til det andet argument skal der erindres om, at den af Kommissionen i den anfægtede afgørelse fastslåede uregelmæssighed ved de gennemførte kontroller vedrører overtrædelsen af de frister, der er fastsat for kontrollernes gennemførelse. Hvad for det første angår karakteren af denne uregelmæssighed har den – som det fremgår af den i præmis 65 og 67 ovenfor anførte retspraksis – især som direkte konsekvens, at det bliver umuligt at foretage en præcis fastlæggelse af den faktisk producerede mælkemængde og dermed en præcis fastlæggelse af en eventuel overskudsproduktion, der kan begrunde opkrævningen af en tillægsafgift. Hvad for det andet angår retningslinjerne i dok. VI/5330/97 var Kommissionen, da der ikke forelå tilstrækkeligt pålidelige oplysninger til objektivt at fastlægge den pågældende producerede mælkemængde, beføjet til at anvende en fast finansiel korrektion, hvilken korrektion har til formål at opgøre det tab, der kan være overgået Fonden på grund af den påpegede manglende kontrol.
77. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at det er med urette, at Den Italienske Republik har kritiseret Kommissionen for ved anvendelsen af metoden med fast finansiel korrektion at have undladt at tage hensyn til den objektive mængde af produceret mælk, som faktisk er blevet kontrolleret, og at have tilsidesat retningslinjerne i dok. VI/5330/97.
78. Hvad angår det tredje argument skal det indledningsvis påpeges, at mens det følger af artikel 22 i forordning nr. 595/2004, at omfanget af de af medlemsstaterne gennemførte kontroller af leverancer og direkte salg, såsom de i samme forordnings artikel 21 omhandlede, bl.a. er fastsat til et minimumsniveau på 40% af den anmeldte mængde mælk før korrektion for den pågældende periode, er det præciseret i forordningens artikel 22, stk. 3, at hver opkøber skal kontrolleres mindst én gang hvert femte år.
79. Det må herefter fastslås, at det udsnit af opkøbere, der kontrolleres af medlemsstaterne, bl.a. tilvejebringes på grundlag af en rotation mellem de nævnte opkøbere uden hensyntagen til den anmeldte mælkemængde, som opkøberne hver især har købt. Når kontrollen foretages hos en opkøber af en beskeden mælkemængde, er det ganske vist muligt, at det for at opfylde kontrolkriteriet om 40% af den anmeldte mælkemængde er nødvendigt at udvælge en anden opkøber, som for sin del har købt en betydelig mængde. En sådan kompensering, som udføres af aritmetiske hensyn, kan imidlertid ikke have en indvirkning på de konsekvenser, som det påhviler Kommissionen at drage, når den påviser uregelmæssigheder ved forholdene omkring medlemsstaternes gennemførelse af hovedkontroller. Når Kommissionen konstaterer, at de kontroller, som køberen har været genstand for, er blevet gennemført for sent, er den med andre ord forpligtet til at drage de retlige konsekvenser af denne uregelmæssighed, uanset den anmeldte mælkemængde, som opkøberen har erhvervet.
80. I henseende til regnskabsafslutningen for EUGFL skal det først bemærkes, at selv om Kommissionen har til opgave at kontrollere, om de af Garantisektionen finansierede transaktioner gennemføres af medlemsstaterne i overensstemmelse med de gældende EU-retlige regler, forholder det sig ikke desto mindre således, at det er medlemsstaterne, der har bedst adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at medlemsstaterne følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at Kommissionens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte (Domstolens dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, præmis 17). På baggrund af den af Kommissionen påviste uregelmæssighed, dvs. de af Den Italienske Republik for sent gennemførte kontroller, var hverken sidstnævnte eller Kommissionen imidlertid i stand til objektivt at fastlægge den producerede mælkemængde, navnlig ikke i forhold til de aktører, der havde været genstand for en mangelfuld kontrol. Følgelig skal det tredje argument om, at Kommissionen har lagt samme vægt på de kontroller, der er blevet gennemført hos opkøbere af en mælkemængde, der udgør en ubetydelig andel i en region, som på de kontroller, der er blevet gennemført hos opkøbere af en betydeligt større mælkemængde, forkastes.
81. Under disse omstændigheder var Kommissionen for det første – under hensyn til de i præmis 76 ovenfor anførte betragtninger og idet den ikke var i stand til objektivt at fastlægge den i den pågældende region producerede mælkemængde – beføjet til at anvende en fast finansiel korrektion med henblik på at opgøre det tab, der kunne være overgået Fonden, således at den ikke kan kritiseres for ikke at have taget hensyn til de mælkemængder, der var omfattet af de mangelfulde kontroller. For det andet og under alle omstændigheder gør fraværet af pålidelige oplysninger om de producerede mælkemængder, der er blevet kontrolleret, det umuligt at bedømme den angiveligt uforholdsmæssige karakter af den gældende, faste finansielle korrektion i forhold til de mælkemængder, der er blevet påvirket af den af Kommissionen påviste uregelmæssighed.
82. Følgelig må det andet anbringende forkastes som ugrundet.
3. Det tredje anbringende om manglende hjemmel til at anvende en fast finansiel korrektion, og følgelig om en tilsidesættelse af artikel 11 i forordning nr. 885/2006, af retningslinjerene i dok. VI/5330/97 og af proportionalitetsprincippet
a) Parternes argumenter
83. Den Italienske Republik har i stævningen nærmere bestemt kritiseret Kommissionen for, at den savnede hjemmel til at anvende en fast finansiel korrektion i tilfælde af en uregelmæssighed vedrørende gennemførelsen af en ordning med formålsbestemte indtægter, handlede vilkårligt og tilsidesatte dels bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006 og i retningslinjerne i dok. VI/5330/97, dels proportionalitetsprincippet. Til støtte for disse tre klagepunkter, som udgør det tredje anbringende, har Den Italienske Republik i det væsentlige støttet sig på de følgende to argumenter.
84. Den Italienske Republik har for det første gjort gældende, at ingen EU-retlig bestemmelse kan danne grundlag for anvendelsen af en fast finansiel korrektion i tilfælde af uregelmæssigheder ved de kontroller, der vedrører formålsbestemte indtægter. EU-retsakter såsom dok. VI/5330/97 kan således alene begrunde anvendelsen af en sådan korrektion, hvor fraværet af eller utilstrækkeligheden ved hovedkontrollerne vedrører afholdte udgifter og ikke formålsbestemte indtægter. I modsætning til, hvad der gælder for afholdte udgifter, præciserer ingen EU-retsakt i øvrigt fremgangsmåden ved og graden af vigtighed af de kontroller, der angår sådanne indtægter.
85. Den Italienske Republik har for det andet nærmere bestemt gjort gældende, at det ikke er muligt at anvende niveauet for mælkeproduktionen som parameter for tabsrisici for Fonden som følge af en manglende opkrævning af en formålsbestemt indtægt. Det er først efter at have fastlagt beløbet for en eventuel overskridelse, at Kommissionen med henblik på at opgøre det nævnte tab kan anvende de i dok. VI/5330/97 fastsatte faste satser for finansiel korrektion på den afgift, der i teorien skal betales for denne overskridelse. I den foreliggende sag »[skyldes] anomalien imidlertid det forhold, at de nævnte satser for korrektion [er blevet] anvendt på det teoretiske afgiftsbeløb, [som er blevet opnået] ved at lade afgiften omfatte den totale mængde af produceret mælk i de omhandlede produktionsår«. Den Italienske Republik har tilføjet, at »Kommissionen benyttede satserne for finansiel korrektion [vilkårligt] for at opgøre den mulige overskridelse af kvoten og den deraf følgende afgift ved at lægge den sammen med overskridelsen af den nationale produktionskvote og ved at adskille den for derefter individuelt at tildele den til de regioner, som er underlagt kontroller med hensyn til regnskabsafslutning«.
86. Den Italienske Republik har i replikken anført, at Kommissionen angiveligt har misforstået omfanget af det tredje anbringende, således som det er fremstillet i stævningen, og gjort gældende, at den under dette anbringende især har anfægtet det forhold, at den finansielle korrektion blev anvendt under hensyntagen til samtlige de regionale mælkeproduktioner i de regioner, hvor der var blevet konstateret uregelmæssigheder, fremfor udelukkende at medregne de mælkeproduktioner, der vedrørte de opkøbere eller de producenter, der var blevet kontrolleret for sent.
87. Kommissionen har anfægtet de argumenter, som Den Italienske Republik har anført til støtte for det tredje anbringende.
b) Rettens bemærkninger
88. På baggrund af den ovenfor i præmis 50 anførte retspraksis konstaterer Retten indledningsvis for det første af egen drift, at det tredje klagepunkt om, at der er sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, ikke er kortfattet underbygget i henhold til bestemmelserne i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c). Den Italienske Republik har således hverken i stævningen eller i replikken anført noget argument angående det tredje anbringende, der kan underbygge dette klagepunkt. Følgelig må klagepunktet afvises fra realitetsbehandling.
89. For det andet skal det bemærkes, at det fremgår af procesreglementets artikel 48, stk. 2, at nye anbringender ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Et klagepunkt, der udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller indirekte i stævningen, og som har en nær sammenhæng med dette, skal dog antages til realitetsbehandling (Rettens dom af 28.4.2010, forenede sager T-456/05 og T-457/05, Gütermann og Zwicky mod Kommissionen, Sml. II, s. 1443, præmis 198 og 199).
90. Hvad angår det argument, som Den Italienske Republik har anført i replikken, og som der er henvist til i præmis 86 ovenfor, må det i den foreliggende sag konstateres, at dette argument – for så vidt som det tilsigter at gøre gældende, at beregningen af de finansielle korrektioner udelukkende burde have været baseret på de mælkeproduktioner, der vedrørte de opkøbere eller de producenter, der var blevet kontrolleret for sent – ikke på nogen måde er blevet fremsat i stævningen.
91. I stævningen har Den Italienske Republik således for det første gjort gældende, at der ikke i noget tilfælde kan tages hensyn til mælkeproduktionsniveauet i henseende til formålsbestemte indtægter. For det andet har den kritiseret Kommissionen for at have gjort vilkårlig brug af »satserne for finansiel korrektion for at opgøre den mulige overskridelse af kvoten og den deraf følgende afgift ved at lægge den sammen med overskridelsen af den nationale produktionskvote og ved at adskille den for derefter individuelt at tildele den til de regioner, som er underlagt kontroller med hensyn til regnskabsafslutning«. Det fremgår imidlertid på ingen måde af disse to argumenter, at Den Italienske Republik allerede fra dette stadium af retsforhandlingerne gjorde gældende, det være sig nærmere bestemt, at beregningen af de finansielle korrektioner udelukkende burde have været baseret på de mælkeproduktioner, der vedrørte de opkøbere eller de producenter, der var blevet kontrolleret for sent.
92. Følgelig skal dette argument, som ikke udgør en uddybning af det anbringende, til støtte for hvilket det er fremført, og ikke støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, afvises fra realitetsbehandling.
93. Hvad angår det første og det andet klagepunkt, som er fremført til støtte for det tredje anbringende, skal der for det første ske en behandling af hvert af de to argumenter, der er omtalt i præmis 84 og 85 ovenfor.
Det første argument, hvormed det nærmere bestemt gøres gældende, at der ikke var hjemmel til at anvende en fast finansiel korrektion i tilfælde af uregelmæssigheder ved de kontroller, der vedrørte formålsbestemte indtægter
94. Med hensyn til det første argument, hvormed det nærmere bestemt gøres gældende, at anvendelsen af en fast finansiel korrektion i tilfælde af uregelmæssigheder ved de kontroller, der vedrørte formålsbestemte indtægter, savnede et retsgrundlag og følgelig var vilkårlig, skal det fastslås, at selv om Den Italienske Republik kun har henvist udtrykkeligt til bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006 (der finder anvendelse på produktionsåret 2006/2007), skal dette første argument behandles på grundlag af den lovgivning, der fandt anvendelse på de forskellige berørte produktionsår, og navnlig bestemmelserne i forordning nr. 1663/95, der blev ophævet ved forordning nr. 885/2006. Det skal i den forbindelse navnlig påpeges, at bestemmelserne i artikel 8 i forordning nr. 1663/95, som det fremgår af sammenligningstabellen i bilag V til forordning nr. 885/2006, svarer til bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006.
– Angående produktionsårene 2004/2005 og 2005/2006
95. Hvad angår produktionsårene 2004/2005 og 2005/2006 finder forordning nr. 1605/2002, som gældende indtil den 1. maj 2007, samt forordning nr. 1258/1999, nr. 1663/95, nr. 1788/2003 og nr. 595/2004 anvendelse. Det skal undersøges, hvorvidt Kommissionen havde hjemmel til at anvende dels finansielle korrektioner i tilfælde af uregelmæssigheder ved gennemførelsen af en ordning med formålsbestemte indtægter, dels, og såfremt der forelå sådanne uregelmæssigheder, en fast finansiel korrektion.
96. Hvad indledningsvis angår den Kommissionen indrømmede kompetence til at anvende finansielle korrektioner i tilfælde af uregelmæssigheder ved gennemførelsen af en ordning med formålsbestemte indtægter, skal det for det første bemærkes, at Kommissionen i medfør af bestemmelserne i artikel 274 EF inden for rammerne af de givne bevillinger og i overensstemmelse med bestemmelserne i de i medfør af artikel 279 EF udstedte forordninger gennemfører budgettet på eget ansvar i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Som det fremgår af 16. betragtning til forordning nr. 1605/2002, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne i artikel 279 EF, skal de forskellige gennemførelsesmetoder dernæst, uanset hvilket organ der helt eller delvis varetager gennemførelsen, sikre overholdelse af de procedurer, der beskytter Fællesskabets midler, men det understreges samtidig, at det endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet i henhold til artikel 274 EF påhviler Kommissionen. Endelig gennemfører Kommissionen i henhold til bestemmelserne i artikel 53, stk. 1, i forordning nr. 1605/2002, der er gengivet i præmis 1 ovenfor og som var gældende indtil den 1. maj 2007, budgettet efter en af tre metoder, herunder metoden med delt forvaltning. I medfør af bestemmelserne i artikel 53, stk. 5, i forordning nr. 1605/2002, der er gengivet i samme præmis ovenfor, anvender Kommissionen inden for rammerne af metoden med delt forvaltning sådanne procedurer for regnskabsafslutning eller regler for beregning af finansielle korrektioner, at den kan påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet.
97. Hvad for det andet angår finansieringen af den fælles landbrugspolitik og navnlig af EUGFL, der, således som anført i første betragtning til forordning nr. 1258/1999, udgør en del af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, skal det først bemærkes, at EUGFL’s Garantisektion i henhold til bestemmelserne i nævnte forordnings artikel 1, stk. 2, litra b), finansierer interventioner til regulering af landbrugsmarkederne. Ifølge denne forordnings artikel 2, stk. 2, forudsætter finansieringen af de nævnte interventioner dernæst, at de foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. Endelig fremgår det dels af samme forordnings artikel 8, stk. 1, litra c), at medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger for at geninddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, dels af forordningens artikel 8, stk. 2, andet afsnit, at de tilbagebetalte beløb indbetales til de godkendte betalingsorganer, der trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af Fonden.
98. Hvad for det tredje angår proceduren for regnskabsafslutning for Fonden fremgår det dels af bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1663/95, at beslutningen om godkendelse af et udbetalende organ træffes på grundlag af en undersøgelse, der omfatter de administrative og regnskabsmæssige forhold, herunder dem, der er fastlagt for, at Unionens interesser med hensyn til bl.a. beløb, der skal opkræves, kan beskyttes. Dels følger det af punkt 11 i bilaget til denne forordning, som har overskriften »Retningslinjer for kriterier for godkendelse som udbetalende organ«, at alle bilagets bestemmelser »finder tilsvarende anvendelse på »[formålsbestemte indtægter]« (afgifter, fortabte sikkerhedsstillelser, tilbagebetalte beløb osv.), som det udbetalende organ skal opkræve på Garantisektionens vegne […]«
99. Hvad for det fjerde angår tillægsafgiften fremgår det for det første af artikel 3 i forordning nr. 1788/2003, at medlemsstaterne skal betale Unionen den afgift, der følger af overskridelsen af den nationale referencemængde, og at de indbetaler afgiften til Fonden. I medfør af den nævnte forordnings artikel 11 har opkøberen dernæst ansvaret for at opkræve den andel af afgiften, som de berørte producenter skal betale, og indbetaler de opkrævede beløb til medlemsstatens ansvarlige organ. I øvrigt er det fastsat i denne forordnings artikel 22, at tillægsafgiften er at betragte som en foranstaltning til regulering af landbrugsmarkederne, og at den anvendes til finansiering af udgifter i mejerisektoren. Endelig træffer medlemsstaterne i henhold til artikel 17 i forordning nr. 595/2004 alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at afgiften opkræves korrekt, og at den pålægges de producenter, der har bidraget til overskridelsen.
100. Gennemgangen af den lovgivning, som der er henvist til i bl.a. præmis 96-99 ovenfor, giver grundlag for at udlede de følgende tre konstateringer vedrørende produktionsårene 2004/2005 og 2005/2006.
101. For det første kræver gennemførelsen af de interventioner, der henhører under EUGFL’s Garantisektion, og som skal tjene til regulering af landbrugsmarkederne, at de foretages efter Fællesskabets gældende regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget (artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999). Dels er sektoren for mælk og mejeriprodukter omfattet af en fælles markedsordning, som henhører under den fælles landbrugspolitik (jf. præmis 21 ovenfor), dels er tillægsafgiften at betragte som en sådan intervention, og den anvendes til finansiering af udgifter i mejerisektoren (artikel 22 i forordning nr. 1788/2003). Følgelig er en af de betingelser, der skal respekteres under gennemførelsen af interventionerne vedrørende EUGFL’s Garantisektion inden for sektoren for mælk og mejeriprodukter, at den nærmere fremgangsmåde for opkrævningen af den nævnte afgift skal være forskriftsmæssig.
102. For det andet påhviler det medlemsstaterne, under Kommissionens kontrol, at sikre, at tillægsafgiften navnlig opkræves korrekt af de kompetente betalingsorganer (artikel 17 i forordning nr. 595/2004) på Garantisektionens vegne (punkt 11 i bilaget til forordning nr. 1663/95).
103. For det tredje anvender Kommissionen i medfør af artikel 53 i forordning nr. 1605/2002 bl.a. sådanne regler for beregning af finansielle korrektioner, at den kan påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet ifølge princippet om, at de forskellige fremgangsmåder for gennemførelse af budgettet skal sikre overholdelse af de procedurer, der beskytter Fællesskabets midler. Kommissionen er således især kompetent til at træffe beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra EU-finansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne (artikel 7, stk. 4, første afsnit, i forordning nr. 1258/1999). Det kan ikke forholde sig anderledes med hensyn til formålsbestemte indtægter. Det følger således af karakteren af tillægsafgiften, at den udgør en indtægt, der anvendes til finansiering af udgifter i mejerisektoren (artikel 22 i forordning nr. 1788/2003). Som det fremgår af henvisningen til lovgivningen i præmis 96-99 ovenfor, har medlemsstaterne således ansvaret for at opkræve denne indtægt på vegne af EUGFL’s Garantisektion, under Kommissionens kontrol, hvilket gør det muligt for Kommissionen at påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet. Det må derfor lægges til grund, at Kommissionen er beføjet til at drage de finansielle konsekvenser af uregelmæssigheder, som påvirker den opkrævning af tillægsafgiften, som medlemsstaterne har ansvaret for.
104. Det følger af de tre konstateringer, der er udledt i præmis 101-103 ovenfor, at Kommissionen hvad angår produktionsårene 2004/2005 og 2005/2006 – i henhold til de traktatbestemmelser, der er henvist til i præmis 96 ovenfor, og artikel 53, stk. 5, i forordning nr. 1605/2002, som var gældende indtil den 1. maj 2007 – havde hjemmel til at kontrollere den nærmere fremgangsmåde for opkrævningen af tillægsafgiften og at anvende finansielle korrektioner i tilfælde af uregelmæssigheder som de i den foreliggende sag omhandlede.
105. Hvad dernæst angår den kompetence, der er indrømmet Kommissionen til at anvende faste finansielle korrektioner, skal det for det første bemærkes, at formålet med revisionen af systemerne – som angivet i punkt 2, stk. 2, i bilag I til dok. VI/5330/97, som har overskriften »Finansielle følger af de undersøgelser, der foretages uden for programmet for regnskabsafslutning« – er at opnå en rimelig garanti for, at såvel afholdelsen af udgifter som opkrævningen af indtægter er sket i overensstemmelse med EU-reglerne. Med hensyn til indtægterne skal det desuden, som præciseret i samme punkt, sikres, at de ikke undervurderes væsentligt.
106. Det er for det andet med urette, at Den Italienske Republik har anført, at der – i modsætning til, hvad der gælder for udgifter – ikke er nogen EU-retsakt, der præciserer fremgangsmåden ved og graden af vigtighed af de kontroller, der angår indtægterne. Det fremgår således af bilag II til dok. VI/5330/97, som har overskriften »Finansielle følger i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, [Garantisektionen] på grund af mangelfuld kontrol i medlemsstaterne«, som der er henvist til i præmis 29 og 30 ovenfor, at Kommissionen deri har redegjort detaljeret for dels de væsentligste forhold, der skal tages hensyn til ved opgørelsen af tabsrisikograden for EU’s fonde med henblik på at afgøre, hvorvidt der er behov for en finansiel korrektion, dels de faste satser for finansiel korrektion, der finder anvendelse i forhold til graden af grovheden af de påviste uregelmæssigheder, og det bl.a. ved at sondre mellem to kontrolkategorier, nemlig hovedkontroller og støttekontroller. Det må imidlertid konstateres, at hverken de forhold, der skal tages hensyn til ved opgørelsen af tabsrisikograden, eller den i det nævnte bilag anvendte definition af hver af de to kontrolkategorier giver grundlag for at fastslå, at de alene finder anvendelse på uregelmæssigheder vedrørende afholdte udgifter og ikke på formålsbestemte indtægter. Det angives således, at hovedkontrollerne »er fysiske og administrative tjek, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, især […] mængden og kvalitetskravene inklusive overholdelse af tidsfrister«, og at »[d]e foretages på stedet ved krydsrevision af uafhængige data«.
107. I den foreliggende sag er det imidlertid tilstrækkeligt at påpege, at de af Kommissionen påviste uregelmæssigheder vedrører de nationale myndigheders gennemførelse, uden for de fastsatte frister, af fysiske og administrative kontroller for at efterprøve væsentlige forhold, nemlig de producerede mælkemængder, med henblik på at afgøre, hvorvidt der var anledning til at anvende den faste afgift.
108. Eftersom de omhandlede uregelmæssigheder vedrørte gennemførelsen af kontroller på stedet uden for de fastsatte frister, påvirkede de for det første hovedkontrollerne, således som disse er defineret i dok. VI/5330/97. Under hensyn til den kontrolkategori, der var påvirket, var Kommissionen for det andet, i henhold til de retningslinjer i det nævnte dokument, som der er henvist til i præmis 30 ovenfor, beføjet til at anvende en sats for fast finansiel korrektion på 5 eller 10%. Følgelig var det med rette, at Kommissionen henviste til retningslinjerne i dok. VI/5330/97 med henblik på at fastsætte en fast finansiel korrektion i forhold til uregelmæssigheder som de i den foreliggende sag omhandlede, der vedrører opkrævningen af tillægsafgiften, dvs. en formålsbestemt indtægt.
109. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger er det i henseende til produktionsårene 2004/2005 og 2005/2006 med urette, at den Italienske Republik under det første klagepunkt har gjort gældende, at Kommissionen savnede hjemmel til at anvende en fast finansiel korrektion i tilfælde af uregelmæssigheder ved de kontroller, der vedrørte formålsbestemte indtægter, såsom de i den foreliggende sag omhandlede.
– Angående produktionsåret 2006/2007
110. Hvad angår produktionsåret 2006/2007 finder forordning nr. 1605/2002, som gældende indtil den 1. maj 2007, derefter som ændret og gældende fra den 1. maj 2007, samt forordning nr. 1290/2005, nr. 885/2006, nr. 1788/2003 og nr. 595/2004 anvendelse. Det skal igen undersøges, hvorvidt Kommissionen havde hjemmel til at anvende dels finansielle korrektioner i tilfælde af uregelmæssigheder ved gennemførelsen af en ordning med formålsbestemte indtægter, dels, og såfremt der forelå sådanne uregelmæssigheder, en fast finansiel korrektion.
111. Hvad indledningsvis angår kompetence, der er indrømmet Kommissionen til at anvende finansielle korrektioner i tilfælde af uregelmæssigheder ved gennemførelsen af en ordning med formålsbestemte indtægter, skal der for det første henvises til den i præmis 96 ovenfor anførte begrundelse hvad angår såvel bestemmelserne i artikel 274 EF som bestemmelserne i artikel 53 i forordning nr. 1605/2002, som var gældende indtil den 1. maj 2007. Med hensyn til bestemmelserne i artikel 53 i sidstnævnte forordning, som ændret og gældende fra den 1. maj 2007, og som er gengivet i præmis 2 ovenfor, fastsætter de igen, at Kommissionen gennemfører budgettet i henhold til bestemmelserne i artikel 53a-53d, efter en af tre forvaltningsmetoder, herunder metoden med delt forvaltning. Det følger af bestemmelserne i artikel 53b, stk. 2 og 4, i forordning nr. 1605/2002, som ændret, hvilke er gengivet i præmis 3 ovenfor, at når Kommissionen gennemfører budgettet ved delt forvaltning, skal medlemsstaterne – for at sikre, at midlerne anvendes i overensstemmelse med de gældende regler – træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte EU’s finansielle interesser, og med henblik herpå især inddrive beløb, der er gået tabt på grund af uregelmæssigheder eller fejl. Det tilføjes i forordningens artikel 53b, stk. 4, at Kommissionen – for at sikre, at midlerne anvendes i overensstemmelse med de gældende bestemmelser – anvender sådanne procedurer for regnskabsafslutning eller regler for beregning af finansielle korrektioner, at den kan påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet.
112. Hvad for det andet angår finansieringen af den fælles landbrugspolitik og navnlig af EUGFL fremgår det først af anden betragtning til forordning nr. 1290/2005, at EU’s budget finansierer udgifterne til den fælles landbrugspolitik gennem bl.a. denne fond. Det følger endvidere af denne betragtning, at denne finansiering af udgifterne til den fælles landbrugspolitik sker enten centralt eller inden for rammerne af en delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Fællesskabet i overensstemmelse med artikel 53 i forordning nr. 1605/2002.
113. 29. betragtning til forordning nr. 1290/2005 har endvidere følgende ordlyd:
»For at give mulighed for genanvendelse af midler under […] EGFL […] bør der fastsættes regler for anvendelsen af beløb, der er inddrevet af medlemsstaterne i forbindelse med overensstemmelseskontrollen og procedurerne som følge af de konstaterede uregelmæssigheder og forsømmelser, samt for supplerende afgifter hidrørende fra sektoren for mælk og mælkeprodukter.«
114. Endelig bestemmer artikel 34, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1290/2005 i den forbindelse følgende:
»1. Følgende indtægter betragtes som formålsbestemte indtægter, jf. artikel 18 i forordning [...] nr. 1605/2002:
[…]
b) beløb, der opkræves eller inddrives i henhold til […] forordning […] nr. 1788/2003 […]«
115. Hvad for det tredje angår regnskabsafslutningen for EGFL følger det, som Kommissionen har gjort gældende, af artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 885/2006, at denne artikel – der fastsætter de gældende regler for den efterprøvende regnskabsafslutning, og som i stk. 3, andet afsnit, indrømmer Kommissionen en beføjelse til at træffe en beslutning i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 – finder tilsvarende anvendelse på formålsbestemte indtægter i henhold til sidstnævnte forordnings artikel 34.
116. Det skal i øvrigt bemærkes, at i punkt E, som har overskriften »Procedurer for udestående fordringer«, i bilag I til forordning nr. 885/2006, som har overskriften »Godkendelseskriterier [for et betalingsorgan]«, er følgende fastsat:
»Alle de kriterier, der er fastsat i litra A)-D), finder tilsvarende anvendelse på afgifter, […], som betalingsorganet skal opkræve på EGFL’s […] vegne.«
117. Hvad for det fjerde angår tillægsafgiften skal der, idet bestemmelserne i forordning nr. 1788/2003 og nr. 595/2004 finder anvendelse på produktionsåret 2006/2007, henvises til den i præmis 99 ovenfor anførte begrundelse.
118. På grundlag af den lovgivning, som der er henvist til i præmis 111-117 ovenfor, og, ved analogi, de tre konstateringer, der er udledt i præmis 101-103 ovenfor, må det konstateres, at Kommissionen hvad angår produktionsåret 2006/2007 – i henhold til de traktatbestemmelser, som der er henvist til i præmis 96 ovenfor, artikel 53b, stk. 2 og 4, i forordning nr. 1605/2002, som finder anvendelse fra den 1. maj 2007, og artikel 34 i forordning nr. 1290/2005 – havde hjemmel til at kontrollere og anvende en finansiel korrektion i tilfælde af uregelmæssigheder som de i den foreliggende sag omhandlede, der vedrører kontrollen af opkrævningen af tillægsafgiften, dvs. en formålsbestemt indtægt.
119. Hvad dernæst angår den kompetence, der er indrømmet Kommissionen til at anvende faste finansielle korrektioner, var denne, således som det fremgår af de i præmis 105-108 ovenfor anførte grunde, beføjet til at støtte sig på retningslinjerne i dok. VI/5330/97, der finder anvendelse på produktionsåret 2006/2007, med henblik på at fastsætte en fast finansiel korrektion i forhold til uregelmæssigheder som de i den foreliggende sag omhandlede, der vedrører opkrævningen af tillægsafgiften.
120. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger er det i henseende til produktionsåret 2006/2007 med urette, at den Italienske Republik under det første klagepunkt har gjort gældende, at Kommissionen ikke havde hjemmel til at anvende en fast finansiel korrektion i tilfælde af uregelmæssigheder ved de kontroller, der vedrørte formålsbestemte indtægter, såsom de i den foreliggende sag omhandlede.
121. Forud for den endelige konklusion, der skal drages med hensyn til den materielle rigtighed af det første argument, som er anført til støtte for det tredje anbringende, skal det bemærkes, at de i præmis 109 og 120 ovenfor dragne konklusioner understøttes af Domstolens praksis ud fra et analogt ræsonnement.
122. I den i præmis 80 ovenfor nævnte dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen tog Domstolen således stilling til anvendelsen af bestemmelserne i forordning nr. 729/70 på en procedure for regnskabsafslutning for EUGFL vedrørende indtægter, der skulle opkræves i medlemsstaterne, nemlig medansvarsafgiften i kornsektoren som omtalt i artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1579/86 af 23. maj 1986 (EFT L 139, s. 29).
123. Domstolen bemærkede i den anledning for det første i den i præmis 80 ovenfor nævnte dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen (præmis 22), at medansvarsafgiften for korn betragtedes som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne for korn og indgik i finansieringen af udgifterne inden for kornsektoren. Domstolen påpegede i øvrigt, at det fremgik af bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, litra b), sammenholdt med bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 729/70, at interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne var omfattet af forordningens anvendelsesområde.
124. Domstolen bemærkede for det andet i den i præmis 80 ovenfor nævnte dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen (præmis 23), at det hverken af betragtningerne til eller af bestemmelserne i forordning nr. 729/70 fremgik, at proceduren for regnskabsafslutningen var forskellig alt efter, om der var tale om udgifter, der skulle finansieres af EUGFL, eller om indtægter, der opkrævedes af dette organ. Domstolen fastslog således, at det tværtimod fremgik klart af artikel 5, stk. 1, sidste led, i forordning nr. 729/70, at den fandt anvendelse på alle de af EUGFL, Garantisektionen, finansierede foranstaltninger, herunder interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne, som medansvarsafgiften var en del af.
125. Det skal i den foreliggende sag først bemærkes, at artikel 22 i forordning nr. 1788/2003, som regulerer den tillægsafgift, der pålægges producenter af mælk og andre mejeriprodukter, indeholder bestemmelser, der svarer til bestemmelserne i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 2727/75. Den nævnte artikel bestemmer således, at afgiften er at betragte som en foranstaltning til regulering af landbrugsmarkederne, og at den anvendes til finansiering af udgifter i mejerisektoren.
126. Det fremgår dernæst af de sammenligningstabeller, der er indeholdt i bilagene til forordning nr. 1258/1999 og nr. 1290/2005, at bestemmelserne i dels artikel 1, stk. 2, litra b), og i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999, dels i artikel 3 i forordning nr. 1290/2005 i det mindste i hovedtræk svarer til bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, litra b), og i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 729/70.
127. Endelig fremgår det ligeledes af præmis 7 og 13 ovenfor, at bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1258/1999 og i artikel 8, stk. 1, litra c), nr. iii), i forordning nr. 1290/2005 i det mindste i hovedtræk svarer til bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, sidste afsnit, i forordning nr. 729/70.
128. Under hensyn til de i præmis 125-127 ovenfor gengivne konklusioner må det lægges til grund, at begrundelser svarende til dem, der fremgår af den i præmis 80 ovenfor nævnte dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen (præmis 22 og 23), skal anvendes i den foreliggende sag. Det må derfor fastslås, at de bestemmelser i forordning nr. 1258/1999 og nr. 1290/2005, der vedrører regnskabsafslutningen for henholdsvis EUGFL eller EGFL, finder anvendelse på såvel afholdte udgifter som formålsbestemte indtægter.
129. På grundlag af samtlige de ovenfor anførte betragtninger, og navnlig de i præmis 109 og 120 ovenfor dragne konklusioner, skal det første argument forkastes som ugrundet.
Det andet argument, hvormed det gøres gældende, at Kommissionen ikke havde opgjort beløbet for en eventuel overskridelse, inden den anvendte en sats for fast finansiel korrektion på dette beløb
130. Med hensyn til det andet argument, hvormed Den Italienske Republik – i forhold til tabsrisici for Fonden som følge af en manglende opkrævning af en formålsbestemt indtægt – har kritiseret Kommissionen for ikke først at have fastlagt beløbet for en eventuel overskridelse for dernæst, med henblik på at opgøre det nævnte tab, at anvende de i dok. VI/5330/97 fastsatte faste satser for finansiel korrektion på den afgift, der i teorien skulle betales for denne overskridelse, skal der gøres følgende bemærkninger.
131. Det er for det første fejlagtigt, at Den Italienske Republik med henblik på at bestride lovligheden af den anfægtede afgørelse har påberåbt sig, dels at »[a]nomalien skyldes det forhold, at de nævnte satser for korrektion er anvendt på det teoretiske afgiftsbeløb, som man opnår ved at lade afgiften omfatte den totale mængde af produceret mælk i de omhandlede produktionsår«, dels at »Kommissionen benyttede satserne for finansiel korrektion [vilkårligt] for at opgøre den mulige overskridelse af kvoten og den deraf følgende afgift ved at lægge den sammen med overskridelsen af den nationale produktionskvote og ved at adskille den for derefter individuelt at tildele den til de regioner, som er underlagt kontroller med hensyn til regnskabsafslutning«.
132. Som det fremgår klart for det første af de oplysninger, der er indeholdt i Kommissionens skrivelse af 24. marts 2010 vedrørende metoden til beregning af den finansielle korrektion, der er baseret på de tre etaper, som er beskrevet i præmis 37 ovenfor, for det andet af ordlyden af den sammenfattende rapport, som er omtalt i præmis 40 og 41 ovenfor, har Kommissionen således, i modsætning til, hvad Den Italienske Republik har gjort gældende, hverken anvendt de faste satser for finansiel korrektion på det teoretiske afgiftsbeløb eller til både at fastlægge den eventuelle overskridelse og til at beregne den deraf følgende afgift. De nævnte satser blev alene anvendt med henblik på – i mangel af pålidelige oplysninger grundet de påviste kontroluregelmæssigheder – at beregne den teoretiske mængde af produceret mælk i hver af de regioner, der var påvirket af de påviste uregelmæssigheder i løbet af de omhandlede produktionsår.
133. For det andet fremgår det, således som påpeget af Den Italienske Republik, af retningslinjerne i dok. VI/5330/97, at »der kan anvendes faste korrektioner på beløbet for den udgift, der har udgjort en risiko«. Som følge heraf finder de i nævnte dokument fastsatte korrektionssatser anvendelse på det forhold, der er direkte årsag til den tabsrisiko, der er overgået Fonden.
134. Eftersom det forhold, der er direkte årsag til den tabsrisiko, der er overgået Fonden hvad angår udgifter, består i en mulig overvurdering af beløbet for disse udgifter, anvendes den i dok. VI/5330/97 fastsatte korrektionssats på dette beløb.
135. Hvad derimod angår en formålsbestemt indtægt som den i den foreliggende sag omhandlede, består det forhold, der er direkte årsag til den Fonden overgåede tabsrisiko, som det fremgår af den i præmis 65 ovenfor anførte retspraksis, i muligheden for, at opkøberne eller producenterne foretager en underrapportering af de producerede mælkemængder for ikke at betale nogen tillægsafgift. I et tilfælde som det i den foreliggende sag omhandlede, hvor der mangler pålidelige oplysninger om de producerede mælkemængder, kan således hverken medlemsstaten, der har ansvaret for at opkræve tillægsafgiften, eller Kommissionen, der har ansvaret for gennemførelsen af budgettet, objektivt fastlægge den nævnte mængde. Da medlemsstaten og Kommissionen ikke er i stand til at kontrollere, hvorvidt den tildelte nationale kvote er blevet overskredet, er de følgelig heller ikke i stand til at vurdere, hvorvidt tillægsafgiften skal opkræves, og, i bekræftende fald, at beregne denne. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at det er på grund af en risiko for underrapportering af de producerede mælkemængder, at Fonden således er udsat for en risiko for tab af indtægter.
136. I den foreliggende sag kunne Kommissionen for det første, i henhold til retningslinjerne i dok. VI/5330/97, anvende en sats for fast finansiel korrektion, eftersom den ikke var i stand til at kvantificere det Fonden overgåede tab, og for det andet har de i den foreliggende sag konstaterede uregelmæssigheder, som allerede fastslået i forbindelse med behandlingen af det første anbringende (jf. præmis 66 ovenfor), nødvendigvis påvirket pålideligheden og effektiviteten af de kontroller, der netop tilsigtede at fastlægge den producerede mælkemængde og dermed at kontrollere, hvorvidt den nationale kvote, der var tildelt Den Italienske Republik, var blevet overskredet. Sådanne uregelmæssigheder udsatte Fonden for en reel tabsrisiko.
137. På grundlag af de ovenstående betragtninger gav alene brugen af en fast finansiel korrektion mulighed for at opgøre det tab, som kunne være overgået fonden, eftersom Kommissionen ikke havde mulighed for objektivt at fastlægge den producerede mælkemængde og dermed med sikkerhed fastslå, hvorvidt der forelå en overskridelse af den nationale kvote, der var tildelt Den Italienske Republik. Dernæst var det med rette, at Kommissionen med henblik på at vurdere denne risiko i første omgang – for at korrigere for risikoen for underrapportering af de producerede mælkemængder – anvendte de benyttede faste satser for finansiel korrektion på beløbet for de rapporterede mælkemængder.
138. Følgelig må det andet argument forkastes som ugrundet.
139. Sammenfattende må det tredje anbringende forkastes som ugrundet.
4. Det fjerde anbringende om dels en tilsidesættelse af begrundelsespligten, eller en utilstrækkelig begrundelse, dels en tilsidesættelse af bestemmelserne i dok. AGRI/60637/2006
a) Parternes argumenter
140. Den Italienske Republik har først anført – idet den især har støttet sig på de konklusioner vedrørende regionen Lazio, som forligsorganet drog i den endelige rapport – at begrundelsen for de satser for korrektioner, der anvendes i tilfælde af gentagelse af de konstaterede uregelmæssigheder, er utilstrækkelig.
141. Den Italienske Republik er desuden af den opfattelse, at den af Kommissionen anvendte korrektion ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i dok. AGRI/60637/2006. Eftersom der ikke er vedtaget nogen definition af begreberne hovedkontroller og støttekontroller på området for mælkekvoter, kunne Kommissionen således ikke lægge til grund, at de i den foreliggende sag påviste uregelmæssigheder vedrørte hovedkontroller.
142. Endelig kunne Kommissionen, for så vidt som produktionsåret 2003/2004 ikke gav anledning til anvendelsen af en finansiel korrektion, ikke anvende reglen om gentagelsestilfælde på de finansielle korrektioner, der angik produktionsårene 2004/2005, 2005/2006 og 2006/2007. Følgelig burde den sats for fast finansiel korrektion, der blev anvendt for produktionsåret 2004/2005 for regionen Lazio, have været på 3%.
143. Kommissionen har anfægtet de argumenter, som Den Italienske Republik har anført til støtte for det fjerde anbringende.
b) Rettens bemærkninger
144. Den Italienske Republik har med det første klagepunkt, hvorunder den navnlig har henvist til de konklusioner, som Revisionsretten drog i sin særberetning nr. 7/2010, kritiseret Kommissionen for ikke at have givet en tilstrækkelig begrundelse for den anfægtede afgørelse i forhold til, at den på grundlag af dok. AGRI/60637/2006 har anvendt en forhøjelse for gentagelsestilfælde af de i den anfægtede afgørelse påviste uregelmæssigheder.
145. Der skal i den anledning erindres om, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at EU’s retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret (jf. Domstolens dom af 14.7.2005, sag C-26/00, Nederlandene mod K ommissionen, Sml. I, s. 6527, præmis 113, og Rettens dom af 19.6.2009, sag T-48/04, Qualcomm mod K ommissionen, Sml. II, s. 2029, præmis 174 og den deri nævnte retspraksis).
146. Det følger desuden af fast retspraksis, at i den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, må en beslutnings begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (Domstolens dom af 20.9.2001, sag C-263/98, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6063, præmis 98, og af 9.9.2004, sag C-332/01, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7699, præmis 67, samt Rettens dom af 30.9.2009, sag T-55/07, Nederlandene mod K ommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 125). Denne retspraksis bør finde analog anvendelse på afgørelser, hvorved der pålægges finansielle korrektioner på baggrund af uregelmæssigheder ved kontroller, der vedrører formålsbestemte indtægter.
147. I den foreliggende sag fremgår det først af den sammenfattende rapport, at Kommissionen deri klart og utvetydigt angav grundene til, at den havde fundet, at der på grundlag af dok. AGRI/60637/2006 var anledning til at forhøje den faste finansielle korrektion, som blev anvendt i den anfægtede afgørelse for regnskabsårene 2005, 2006 og 2007, under hensyn til, at der var tale om gentagelser af de påviste uregelmæssigheder vedrørende de i løbet af de omhandlede produktionsår gennemførte kontroller i forhold til de uregelmæssigheder, der var blevet påvist i Kommissionens beslutning 2008/582/EF af 8. juli 2008 om udelukkelse fra EF-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for EUGFL og EGFL (EUT L 186, s. 39), der angik produktionsåret 2002/2003 i Italien. Kommissionen påpegede nærmere bestemt i den sammenfattende rapport, at den i forlængelse af en undersøgelse, der var blevet gennemført i Italien i 2004 og havde referencenummeret LA/2004/01/IT, allerede havde konstateret uregelmæssigheder, nemlig en manglende overholdelse af fristerne for de af de nationale myndigheder gennemførte kontroller vedrørende produktionsåret 2002/2003 i regionerne Puglia, Trento, Abruzzo og Lazio. Idet sådanne uregelmæssigheder på ny var blevet påvist i visse af de nævnte regioner ved de undersøgelser, der havde referencenumrene LA/2006/08/IT og LA/2008/001/IT, besluttede Kommissionen følgelig at anvende reglen om gentagelsestilfælde i forhold til disse regioner.
148. Det skal dernæst påpeges, at Kommissionen under hele den administrative procedure vedrørende den foreliggende sag gentagne gange henledte Den Italienske Republiks opmærksomhed på den tilbagevendende karakter af de påviste uregelmæssigheder – navnlig i henseende til de konklusioner, der blev draget i forlængelse af de undersøgelser, der havde referencenumrene LA/2004/01/IT og LA/2006/08/IT – og følgelig på muligheden for at forhøje den anvendte, faste finansielle korrektion i medfør af bestemmelserne i dok. AGRI/60637/2006. Dette fremgår bl.a. af Kommissionens skrivelse nr. 20272 af 20. august 2008, der angik den undersøgelse, som havde referencenummeret LA/2008/001/IT og blev tilsendt Den Italienske Republik i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/06. Dette er ligeledes tilfældet i forhold til punkt 1.4, andet og tredje afsnit, i referatet fra det bilaterale møde af 15. januar 2009. På tilsvarende vis meddelte Kommissionen i sin skrivelse af 24. marts 2010 i henhold til nævnte forordnings artikel 11, stk. 2, formelt Den Italienske Republik de finansielle konsekvenser, som den påtænkte at drage på baggrund af de konstaterede uregelmæssigheder. I nævnte skrivelses punkt 1.2, næstsidste afsnit, og punkt 2.3 tog Kommissionen hensyn til den tilbagevendende karakter af de påviste uregelmæssigheder og forhøjede som følge heraf den anvendte, faste finansielle korrektion i overensstemmelse med bestemmelserne i dok. AGRI/60637/2006.
149. På grundlag af de ovenstående betragtninger og idet Den Italienske Republik har været tæt involveret i processen omkring den anfægtede afgørelses tilblivelse, må det under hensyn til den i præmis 146 ovenfor gengivne retspraksis lægges til grund, at den kendte grundene til, at Kommissionen anvendte en forhøjelse på grundlag af dok. AGRI/60637/2006. Følgelig skal det første klagepunkt om en manglende eller utilstrækkelig begrundelse forkastes som ugrundet.
150. Det fremgår imidlertid af det andet og det tredje klagepunkt, der er blevet anført til støtte for det fjerde anbringende, at Den Italienske Republik ligeledes har anfægtet den materielle rigtighed af den fremførte begrundelse.
151. Hvad angår det andet klagepunkt har Den Italienske Republik gjort gældende, at Kommissionen i mangel af en definition af hovedkontroller i dok. AGRI/60637/2006 ikke kunne forhøje den finansielle korrektion på grundlag af bestemmelserne i dette dokument.
152. Der skal i den forbindelse erindres om, at dok. VI/5330/97, der som fastslået i præmis 119 ovenfor finder anvendelse på uregelmæssigheder vedrørende såvel afholdte udgifter som formålsbestemte indtægter, fastsætter følgende:
»Hovedkontroller er fysiske og administrative tjek, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, især en ansøgnings berettigelse, mængden og kvalitetskravene inklusive overholdelse af tidsfrister, høstkrav, tilbageholdelsesperioder osv. De foretages på stedet ved krydsrevision af uafhængige data såsom matrikelbøger.«
153. Dok. AGRI/60637/2006 har imidlertid udtrykkeligt til formål at fastlægge betingelserne for, hvornår der under regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, skal ske en forhøjelse af den faste finansielle korrektion, der er anvendt i henhold til dok. VI/5330/97, i gentagelsestilfælde med utilstrækkelige kontrolsystemer. Det må derfor lægges til grund, at det er på grundlag af den i dette dokument indeholdte definition af begrebet hovedkontroller, at bestemmelserne i dok. AGRI/60637/2006 skal anvendes. Følgelig skal det andet klagepunkt, der er anført til støtte for det fjerde anbringende, forkastes som ugrundet.
154. Hvad angår det tredje klagepunkt har Den Italienske Republik gjort gældende, at eftersom produktionsåret 2003/2004 ikke havde givet anledning til anvendelsen af en finansiel korrektion, kunne Kommissionen ikke i forhold til uregelmæssigheder, der blev påvist i forbindelse med efterfølgende produktionsår, anvende reglen om gentagelsestilfælde og dermed forhøje den finansielle korrektion, der blev anvendt for disse sidstnævnte produktionsår.
155. Det skal i den forbindelse først bemærkes, at Den Italienske Republik ikke har bestridt, at de uregelmæssigheder, som Kommissionen har påvist dels i beslutning 2008/582, som vedrører produktionsåret 2002/2003, dels i den anfægtede afgørelse, som vedrører produktionsårene 2004/2005, 2005/2006 og 2006/2007, er ensartede, omhandler den samme sektor (nemlig mælkesektoren), kan tilregnes den samme medlemsstat og angår den samme region, nemlig regionen Lazio, og er blevet anset for afgørende for anvendelsen af den korrektionssats, der er genstand for forhøjelsen.
156. Den Italienske Republik har derimod gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne anvende reglen om gentagelsestilfælde på de finansielle korrektioner, der vedrørte produktionsårene 2004/2005, 2005/2006 og 2006/2007, eftersom produktionsåret 2003/2004 ikke gav anledning til anvendelsen af en finansiel korrektion på grundlag af den 24-månedersregel, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 1258/1999 og gentaget i artikel 31, stk. 4, i forordning nr. 1290/2005.
157. Et sådant argument kan ikke tiltrædes. Ifølge ordlyden af punkt 2 i dok. AGRI/60637/2006, der er gengivet i præmis 33 ovenfor, finder reglen om gentagelsestilfælde således anvendelse, når de i forbindelse med et produktionsår konstaterede uregelmæssigheder gentager sig i løbet af »en periode efter den periode, for hvilken korrektionen er foretaget«. Det fremgår af denne ordlyd, at brugen på såvel italiensk (processproget i nærværende sag) som på fransk af en ubestemt artikel i stedet for en bestemt artikel foran »periode efter den periode, for hvilken korrektionen er foretaget«, giver mulighed for at fortolke denne ordlyd således, at uregelmæssighedernes vedvaren ikke nødvendigvis skal konstateres i løbet af det år, der følger umiddelbart efter det år, i løbet af hvilket den første finansielle korrektion blev anvendt. I øvrigt ville anvendelsen af en så restriktiv fortolkning som den af Den Italienske Republik fremsatte forpligte Kommissionen til at gennemføre årlige kontroller for eventuelt at forhøje den finansielle korrektion på grundlag af dok. AGRI/60637/2006.
158. Sammenfattende må det fjerde anbringende forkastes som ugrundet, og Kommissionen må følgelig frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
159. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Den Italienske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.