62006CC0418
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
P. MENGOZZIHO
přednesené dne 10. ledna 2008 (
1
)
Věc C-418/06 P
Belgické království
v.
Komise Evropských společenství
„Kasační opravný prostředek — EZOZF — Odvětví plodin na orné půdě — Schválení účetních závěrek EZOZF — Spolehlivý a operativní kontrolní systém — Výdaje vyloučené z financování Společenství — Paušální oprava — Retroaktivní použití právní úpravy kontrol — Implicitní povinnosti — Zásada proporcionality — Právní jistota — Pravomoc soudního přezkumu v plné jurisdikci“
1.
Svým kasačním opravným prostředkem se Belgické království (dále rovněž „navrhovatel“) domáhá zrušení rozsudku Soudu prvního stupně Evropských společenství (dále jen „Soud“) ze dne 25. července 2006 (dále jen „napadený rozsudek“) (
2
), kterým tento Soud zamítl jeho žalobu směřující ke zrušení rozhodnutí Komise 2004/136/ES ze dne 4. února 2004 (
3
) v rozsahu, v němž ve vztahu k navrhovateli stanoví paušální opravu ve výši 2 % výdajů vykázaných pro účely financování v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) pro hospodářské roky 2000–2002, nebo, podpůrně, ke snížení výše výdajů vyloučených z financování.
I – Právní úprava
2.
Podle právní úpravy Společenství týkající se financování společné zemědělské politiky (
4
) záruční sekce EZOZF financuje zejména intervence zaměřené na stabilizaci zemědělských trhů prováděné na základě předpisů Společenství v rámci společné organizace těchto trhů (
5
). Komise, pokud shledá, že tyto výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Společenství, rozhoduje, které výdaje mají být vyloučeny z financování z prostředků Společenství (
6
). Členské státy přijmou v souladu se svými právními a správními předpisy opatření nezbytná k tomu, aby se ujistily, že jsou transakce financované EZOZF skutečně realizovány a že jsou prováděny správným způsobem, dále opatření nezbytná k předcházení nesrovnalostem a jejich potírání a opatření k zpětnému získání částek ztrát, které nastaly v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti (
7
).
3.
Článek 1 nařízení Rady (EHS) č. 3508/92 ze dne 27. listopadu 1992 o zavedení integrovaného administrativního a kontrolního systému pro některé režimy podpor Společenství (
8
) ukládá členským státům zavést uvedený integrovaný systém, jenž se v odvětví rostlinné produkce použije zejména na režim podpor Společenství pro pěstitele některých plodin na orné půdě.
4.
Na základě článku 2 téhož nařízení „[i]ntegrovaný systém zahrnuje následující prvky:
a)
počítačovou databázi;
b)
alfanumerický systém identifikace zemědělských pozemků;
c)
alfanumerický systém identifikace a registrace zvířat;
d)
žádosti o podporu;
e)
integrovaný kontrolní systém“.
Nařízení Rady (ES) č. 1593/2000 ze dne 17. července 2000, kterým se mění nařízení (EHS) č. 3508/92 (
9
), které vstoupilo v platnost dne 28. července 2000, vypustilo z čl. 2 písm. b) a c) posledně uvedeného nařízení slovo „alfanumerický“.
5.
Pro účely nařízení č. 3508/92 se dle jeho čl. 1 odst. 4 „zemědělským pozemkem“ rozumí „souvislý díl půdy, na kterém zemědělec pěstuje jednu plodinu“.
6.
Článek 4 nařízení č. 3508/92 stanoví:
„Alfanumerický systém identifikace zemědělských pozemků je vytvořen na základě pozemkových katastrálních map a dokumentů, dalších kartografických údajů nebo na základě leteckých nebo družicových snímků nebo jiných rovnocenných dokladů, anebo kombinací několika těchto prvků.“
Nařízení č. 1593/2000 nahradilo tento článek následujícím způsobem:
„Identifikační systém zemědělských pozemků je vytvořen na základě pozemkových katastrálních map či katastrálních dokumentů nebo jiných kartografických údajů. Používají se postupy založené na počítačových geografických informačních systémech, včetně leteckých nebo družicových snímků se stejnorodou úrovní zaručující přinejmenším rovnocennou přesnost odpovídající měřítku 1: 10000.“
7.
Článek 7 nařízení č. 3508/92 stanoví, že „[i]ntegrovaný kontrolní systém se vztahuje na všechny podané žádosti o podporu, zejména pokud jde o [správní] kontroly, kontroly na místě a případná ověření leteckými nebo družicovými snímky“.
8.
Následující článek 8 stanoví:
„1.   Členské státy provedou [správní] kontrolu žádostí o podporu.
2.   [Správní] kontroly doplní kontroly na místě zaměřené na vybrané zemědělské podniky. Členské státy stanoví pro všechny tyto kontroly plán odběru vzorků.
3.   Každý členský stát určí orgán zodpovědný za koordinaci kontrol uvedených v tomto nařízení.
4.   Vnitrostátní orgány mohou za podmínek, které budou stanoveny, využívat ke zjištění ploch zemědělských pozemků, identifikaci plodin a prověření jejich stavu dálkový průzkum.
[…].“
9.
Na základě čl. 13 odst. 1 nařízení č. 3508/92, ve znění nařízení Rady (ES) č. 2466/96 ze dne 17. prosince 1996, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 3508/92 (
10
), se měly ke dni 1. ledna 1997 v Belgii používat všechny prvky integrovaného administrativního a kontrolního systému upravené v článku 2 téhož nařízení. Nařízení č. 1593/2000 mimoto doplnilo v uvedeném čl. 13 odst. 1 zejména bod c), jenž stanoví 1. leden 2005 jako nejzazší datum, kdy by se měla začít v členských státech používat „geografická část identifikačního systému zemědělských pozemků podle článku 4“.
10.
Článek 6 nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství (
11
), ve znění nařízení Komise (ES) č. 1678/98 ze dne 29. července 1998 (
12
), stanoví:
„1.   [Správní] kontroly a kontroly na místě se provádějí způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií.
2.   [Správní] kontrola uvedená […] v čl. 8 odst. 1 nařízení (EHS) č. 3508/82 zahrnuje zejména:
a)
křížové kontroly vykázaných pozemků a zvířat, jejichž účelem je zabránit jakémukoli neodůvodněnému dvojnásobnému poskytování podpor v rámci téhož kalendářního roku;
b)
[…] (
13
).
3.   Kontroly na místě se týkají přinejmenším významného souboru žádostí. Tento soubor musí činit alespoň:
[…]
—
5 % žádostí o podporu ‚na plochu‘, nicméně toto procento se snižuje na 3 % pro žádosti o podporu ‚na plochu‘ při počtu nad 700000 na členský stát a kalendářní rok.
V případě, že kontroly na místě odhalí významné nesrovnalosti v určité oblasti nebo její části, provedou příslušné orgány v průběhu daného roku dodatečné kontroly a zvýší procento žádostí pro tuto oblast nebo její část, u nichž bude provedena kontrola v následujícím roce.
4.   Žádosti, u kterých budou prováděny kontroly na místě, jsou určeny příslušným orgánem zejména na základě analýzy rizik a prvku reprezentativnosti podaných žádostí o podporu. Analýza rizik vezme v úvahu:
—
částku podpory,
—
počet pozemků a plochu nebo počet zvířat, na něž je podpora požadována,
—
změny oproti předchozímu roku,
—
výsledky kontrol z předchozích let,
—
další faktory, které stanoví členské státy,
—
porušení nařízení (ES) č. 820/97 (
14
).
[…]
7.   Plochy zemědělských pozemků budou určeny vhodnými prostředky, které stanoví příslušný orgán, a které zajistí přesnost měření, které přinejmenším odpovídá přesnosti, jaká se vyžaduje pro úřední měření podle vnitrostátních předpisů. Tento orgán stanoví přípustnou odchylku, která zohlední zejména použitou metodu měření, přesnost úředních dokumentů, které jsou k dispozici, místní faktory (například sklon nebo tvar pozemků) a ustanovení následujícího pododstavce.
[…]“(neoficiální překlad)
11.
Nařízení Komise (ES) č. 2801/1999 ze dne 21. prosince 1999 o změně nařízení (EHS) č. 3887/92 (
15
) nahradilo s účinností od 1. ledna 2000 text výše uvedeného čl. 6 odst. 2 následujícím zněním:
„2.   [Správní] kontroly uvedené v čl. 8 odst. 1 nařízení (EHS) č. 3508/82 zahrnují zejména:
a)
křížové kontroly vykázaných pozemků a zvířat, jejichž účelem je zabránit jakémukoli několikanásobnému poskytování podpor v rámci téhož kalendářního nebo hospodářského roku a zamezit jakýmkoli kumulacím podpor poskytovaným v rámci režimů podpory Společenství, které zahrnují prohlášení ploch;
b)
[…] (
16
);
c)
[…] (
17
).“(neoficiální překlad)
Nařízení č. 2801/1999 mimoto nahradilo druhou odrážku čl. 6 odst. 3 nařízení č. 3887/92 následujícím způsobem:
„—
5 % žádostí o podporu ‚na plochu‘ “.
12.
Článek 7 odst. 1 nařízení č. 3887/92 stanoví:
„1.   Pokud se členský stát rozhodne kontrolovat celý nebo část výběrového souboru uvedeného v čl. 6 odst. 3 dálkovým průzkumem, pak se provede:
—
fotointerpretace družicových nebo leteckých snímků, s cílem stanovit pokrytí půdy a změřit plochy všech pozemků, které budou kontrolovány,
—
kontrola na místě všech žádostí, u nichž fotointerpretace neumožňuje dospět podle příslušného orgánu k závěru, že prohlášení je správné.“(neoficiální překlad)
13.
Článek 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1648/95 ze dne 6. července 1995 (
18
), stanoví zejména následující:
„Je-li shledáno, že plocha vykázaná v žádosti o podporu ‚na plochu‘ je větší než zjištěná plocha, vypočte se výše podpory na základě plochy skutečně zjištěné při kontrole. Skutečně zjištěná plocha je s výjimkou případů vyšší moci snížena o dvojnásobek zjištěného přebytku, je-li tento přebytek větší než 3 % nebo 2 hektary a nedosahuje více než 20 % zjištěné plochy.
Přesahuje-li zjištěný přebytek 20 % zjištěné plochy, žádná podpora vázaná na plochu se neposkytuje.
[…]“
14.
Nařízení č. 3887/92 bylo zrušeno nařízením Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001 (
19
), jež zakotvuje nová prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém zavedený nařízením č. 3508/92, která se na základě jeho článku 54 použijí na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků nebo prémiových období začínajících od 1. ledna 2002.
15.
Článek 31 odst. 2 nařízení č. 2419/2001, jež odpovídá ustanovení čl. 9 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 3887/92, stanoví:
„Aniž jsou dotčena snížení a vyloučení podle článků 32 až 35, překročí-li plocha vykázaná v žádosti o podporu plochu zjištěnou pro stejnou skupinu plodin na základě správní kontroly nebo kontroly na místě, vypočítá se podpora na základě plochy zjištěné pro danou plodinu [danou skupinu plodin].“
II – Skutkový základ sporu
16.
Belgické orgány s účinností od 1996 zavedly identifikační systém zemědělských pozemků založený na leteckých snímcích pocházejících z informatizovaného systému geografických informací (SIG) (
20
). Zemědělské pozemky byly identifikovány na těchto leteckých snímcích prostřednictvím manuálního vyznačení provedeného zemědělci, následovaného grafickým zanesením tohoto vyznačení správním orgánem v SIG.
17.
V důsledku ověření provedených v Belgii v květnu 2001 zjistily útvary Komise příslušné ke schválení účetní závěrky EZOZF některé odchylky v kontrolách provedených belgickými orgány v odvětví plodin na orné půdě.
18.
Dne 30. září 2003 Komise přijala souhrnnou zprávu, ve které kromě jiného stanovila, že Belgické království během hospodářských let 1999 až 2001 porušilo článek 8 nařízení č. 3508/92, jakož i články 6 a 9 nařízení č. 3887/92, a to jednak tím, že nesnížilo plochu zemědělských pozemků vykázaných v žádosti o podpory nebo neprovedlo kontroly na místě v případech, kdy správní kontrola ukázala, že vykázaná plocha byla vyšší než plocha vyznačená v SIG (dále jen „plocha SIG“), a jednak tím, že se zpožděním provedlo značení zemědělských pozemků v SIG, čímž zabránilo, aby při analýze rizika bylo přihlédnuto k některým spisům. Komise na základě toho dospěla k závěru, že Belgické království neprovedlo dodatečné kontroly vhodným způsobem nebo v souladu s platnými právními předpisy.
19.
Dne 4. února 2004 přijala Komise rozhodnutí 2004/136 (dále jen „sporné rozhodnutí“), v němž zejména stanovila paušální opravu ve výši 2 % (9322809 EUR) výdajů platebních agentur schválených Belgickým královstvím a prohlášených v rámci záruční sekce EZOZF v odvětví plodin na orné půdě a pro hospodářské roky 2000 až 2002 z důvodů nedostatků v dodatečných kontrolách.
III – Řízení před Soudem prvního stupně a napadený rozsudek
20.
Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 13. dubna 2004, zapsaným v rejstříku pod číslem C-176/04, se Belgické království domáhalo zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž toto stanovilo výše uvedenou paušální opravu nebo, podpůrně, snížení částky vyloučených výdajů na 1079814 EUR.
21.
Soudní dvůr usnesením ze dne 8. června 2004 postoupil věc Soudu prvního stupně na základě článku 51 statutu Soudního dvora, jak vyplývá z rozhodnutí Rady 2004/407/ES, Euratom ze dne 26. dubna 2004, kterým se mění články 51 a 54 Protokolu o statutu Soudního dvora (
21
).
22.
Žaloba, zapsaná v kanceláři Soudu pod číslem T-221/04, byla založena na třech žalobních důvodech. V prvním žalobním důvodu žalobce tvrdil, že neporušil článek 8 nařízení č. 3508/92 a články 6 a 9 nařízení č. 3887/92. Ve druhém žalobním důvodu, uvedeném podpůrně ve vztahu k prvnímu důvodu, vytýkal Komisi porušení podmínek, které stanovila v dokumentu č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997, nazvaném „Obecné pokyny pro výpočet finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (
22
) (dále jen „obecné pokyny“), a, nakonec, porušení čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení č. 729/70 (
23
), ve znění změn provedených nařízením č. 1287/95 (
24
), a čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999 (
25
). Ve třetím žalobním důvodu, uvedeném podpůrně ve vztahu k prvním dvěma důvodům, uplatňoval žalobce porušení zásady proporcionality při určení částky opravy provedené Komisí.
23.
Soud v napadeném rozsudku, kterým zamítl žalobu v plném rozsahu a uložil žalobci náhradu nákladů řízení, úvodem uplatnil i bez návrhu nepřípustnost podpůrného návrhu požadujícího snížení částky opravy, jelikož se nepovažoval za oprávněného nahrazovat nebo měnit v rámci žaloby na neplatnost sporné rozhodnutí (
26
).
24.
Ve věci samé Soud zaprvé společně přezkoumal a zamítl první žalobní důvod a první část druhého důvodu, kterou bylo tvrzeno, že podmínka významného pochybení při použití právních předpisů Společenství, obsažená v obecných pokynech, nebyla v projednávaném případě splněna.
25.
Co se týče první skutečnosti vytýkané Belgickému království v souhrnné zprávě vyhotovené Komisí týkající se nedostatečné reakce belgických orgánů na odchylky objevené SIG během správní kontroly, Soud nejprve poukázal, že z výše uvedené zprávy vyplývalo, že podpory byly zaplaceny bez dodatečného šetření belgických orgánů v některých případech, kdy plocha vykázaná v žádosti o podporu byla větší o více než 5 % než plocha SIG, a ve všech případech, kdy toto překročení bylo nižší než 5 % (
27
).
26.
Soud uvedl, že „pokud SIG během správní kontroly ukazuje, že plocha vykázaná v žádosti o podporu je větší než plocha SIG, představuje takový rozdíl odchylku, která svědčí o možné nesrovnalosti této žádosti (dále jen „odchylky“)“. Podle Soudu tak, „jestliže plocha SIG odpovídá skutečné ploše více než plocha vykázaná v žádosti o podporu, pak platba podpory na plochu v závislosti na ploše uvedené v žádosti představuje neoprávněnou platbu ve prospěch žadatele, a tudíž ztrátu pro EZOZF“. Zamítl tak argument žalobce, podle kterého nepřesnost údajů ohledně plochy pozemků vyplývajících ze SIG, získaných manuálním vyznačením plochy i do starších fotografií, zbavuje tyto odchylky významu. Z této nepřesnosti podle Soudu vyplývá, že „riziko ztráty na straně EZOZF nelze vyloučit“. Totiž, pokračuje, „pokud byly údaje SIG přesné, taková ztráta je jistá“, zatímco „nepřesnost těchto údajů brání zjištění, zdali tato ztráta je, či není skutečná“, takže „tyto odchylky ukazují na riziko ztráty na straně EZOZF“ (
28
).
27.
Soud dále uvedl, že, i když právní úprava platná v rozhodné době neukládala členským státům používat SIG, nýbrž je k tomu opravňovala, belgické orgány tím, že se SIG vybavily dříve, než se stal povinným, měly „kontrolní nástroj způsobilý poskytnout relevantní údaje překračující výslovné povinnosti obsažené v čl. 6 odst. 2 nařízení č. 3887/92“. Komise tak podle Soudu nemohla „ignorovat tuto skutečnost zakládající existenci vážné a důvodné pochybnosti, jež jasně ukazuje na riziko ztráty na straně EZOZF, a to pouze z důvodu, že systém, který je odhalil, nebyl povinný nebo nesloužil k tomuto účelu“. Soud následně dospěl k závěru, že Komise v souladu s judikaturou (
29
) potvrdila důkazy vážné a důvodné pochybnosti, jež mohla mít ohledně přesnosti ploch vykázaných zemědělci, a tudíž ohledně účinnosti kontrol provedených belgickými orgány a správnosti údajů předaných těmito orgány (
30
).
28.
Soud mimoto rovněž zamítl argument žalobce, podle kterého Komise tím, že uložila belgickým orgánům provést v případě uvedených odchylek buď kontroly na místě, nebo zmenšení plochy, nebo další správní kontroly, chtěla uložit povinnosti, které byly zakotveny v předpisech přijatých až poté, co nastaly skutečnosti projednávaného případu. Soud v tomto ohledu uvedl, že tyto povinnosti „vyplývaly, případně konkludentně, ze skutečnosti, že členským státům přísluší na základě právní úpravy [v dané oblasti] zřídit účinný systém kontroly a dozoru“. Z článku 8 nařízení č. 3508/92, jakož i z čl. 6 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 vyvodil Soud, že „členské státy mají povinnost zřídit soubor správních kontrol a kontrol na místě umožňujících zajistit, že věcné a formální podmínky poskytnutí podpor jsou správně dodrženy“. Z judikatury (
31
) mimoto vyvodil, že „správní kontrolu, která předchází kontrolám na místě, je třeba provést tak, aby umožnila vnitrostátním orgánům vyvodit všechny možné závěry, jistoty nebo pochybnosti, ohledně dodržení podmínek pro poskytnutí podpor“ (
32
).
29.
Poté, co dospěl k závěru, že belgické orgány měly povinnost reagovat na odchylky odhalené SIG (
33
), přezkoumal Soud, zda kontroly provedené v tomto ohledu uvedenými orgány byly účinné. Tyto kontroly jsou v napadeném rozsudku popsány následujícím způsobem:
„Samotné belgické orgány v projednávaném případě zahrnuly mezi kritéria sloužící k analýze rizika zakotvené v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 3887/92 za účelem určení spisů, které budou předmětem kontroly na místě, kritérium založené na odchylkách. Pokud spisy patřily do skupiny plodin, která sama o sobě vykazovala kladné nebo záporné odchylky vyšší než stanovené přípustné odchylky, tyto orgány ověřily grafické údaje vyplývající ze SIG a mohly konstatovat, že jejich opravou byly odchylky v některých případech odstraněny. V ostatních případech vybraly spisy pro účely kontroly na místě. Belgická vláda tvrdí, aniž by to bylo zpochybněno, že provedla takovou kontrolu u 10 % žádostí, což představuje významnou část žádostí vybraných na základě kritéria týkajícího se odchylek během analýzy rizik (52 % v 1999, 24 % v 2000 a 28 % v 2001) (
34
).“
30.
Soud v tomto ohledu zjistil, že dotčená přípustná odchylka byla 5 % (
35
), a namítl, že použití přípustné odchylky během správní kontroly nebylo možné přijmout, jelikož by to narušilo uvedenou kontrolu. K tomu uvedl:
„Úlohou této kontroly je ověřit údaje v žádosti o podporu. Vyloučení náznaků nesrovnalostí v této fázi, v tomto případě zohledněním pouze odchylek vyšších než 5 %, přitom brání provedení celkového a spolehlivého ověření dotčených spisů. Navíc toto vyloučení ve fázi analýzy rizika brání, aby odchylky, případně ve spojení s jinými kritérii, vedly k pokračování v kontrolách. Krom toho lze sice dovolit přípustnou odchylku během ověření na místě, zejména formou satelitních snímků, z důvodů technických možností měřicího zařízení, nelze takto odůvodnit použití takové odchylky ve fázi správní kontroly. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že odchylky nevyjadřují chybu v měření z důvodu nepřesnosti SIG tvrzenou belgickou vládou, nýbrž vyjadřují rozpor existující mezi vykázanými údaji a správními údaji, které mají k dispozici belgické orgány (
36
).“
31.
Soud v každém případě dodal, že „užití přípustné odchylky ve výši 5 % nezbytně ponechává nedotčenými pochybnosti ohledně přesnosti číselných údajů poskytnutých belgickými orgány, přinejmenším do výše 5 % těchto údajů, aniž by tím byly dotčeny pochybnosti vzniklé z důvodu neexistence sankcí použitelných na neoprávněné žádosti“. Rovněž podotkl, že jak konstatovala Komise, „kontroly provedené belgickými orgány nemohou zabránit tomu, aby podpory byly vyplaceny bez dodatečných šetření ohledně některých spisů vykazujících odchylku vyšší než 5 % a ohledně všech spisů vykazujících odchylku nižší než 5 %“ (
37
).
32.
Co se týče druhé vytýkané skutečnosti uvedené v souhrnné zprávě, týkající se zpoždění v grafickém zanášení, Soud úvodem poznamenal, že z dotčené zprávy vyplývalo, že ke konci měsíce srpna byly zavedeny údaje v SIG pouze do výše 60 % v roce 1999, 70 % v roce 2000 a 87 % v roce 2001, což Komisi přimělo k závěru, že ke značnému počtu spisů nemohlo být během analýzy rizika přihlédnuto a ani nemohly být vybrány k provedení kontroly na místě (
38
).
33.
Soud v tomto ohledu poznamenal, že Komise měla správně za to, že opožděné zanesení neumožnilo přistoupit včas ke správním kontrolám, čímž bylo zabráněno kontrolám na místě. Soud dospěl zejména k závěru, že „[v]zhledem k tomu, že belgická vláda nepředložila relevantní skutečnosti umožňující vyvrátit zjištění Komise ohledně neexistence kontroly na místě z důvodu opožděného zanášení“, „určitý počet spisů se nestal předmětem takové kontroly“ (
39
).
34.
Skutečnost, že žádný předpis týkající se EZOZF neobsahoval pro provedení grafického zanesení konečné datum před 31. srpnem každého roku, nebránila podle Soudu tomuto závěru, jelikož jednak „neexistence výslovně zakotvených povinností není s to smazat pochybnosti vzniklé z důvodu neexistence kontroly na místě“, a jednak „vzhledem k tomu, že toto zpoždění způsobuje neexistenci kontroly, porušuje obecnou povinnost být s to k takovým kontrolám přistoupit“. Soud kromě toho považoval za nevýznamnou skutečnost, že kontroly na místě byly prováděny po 31. srpnu a vedly k opravám. Toto podle něj totiž neznamená, že „všechny nezbytné kontroly byly provedeny, a neprokazuje, že tyto kontroly na místě vyplývaly z účinné analýzy rizik provedené po 31. srpnu“ (
40
).
35.
Soud nakonec rovněž zamítl druhou část druhého žalobního důvodu vycházející z neexistence skutečného rizika ztráty pro EZOZF, což představuje pozdější podmínku použití finanční opravy v souladu s obecnými pokyny, jakož i třetí žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality.
IV – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
36.
Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 13. října 2006 podal navrhovatel kasační opravný prostředek proti výše uvedenému rozsudku.
37.
Zástupci účastníků řízení byli vyslechnuti na jednání konaném dne 21. června 2007.
38.
Navrhovatel navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadený rozsudek a vyhověl žalobě podané v prvním stupni a zrušil sporné rozhodnutí;
—
podpůrně, zrušil napadený rozsudek a na základě své pravomoci soudního přezkumu v plné jurisdikci snížil částku opravy použitou na navrhovatele na částku 1491085 EUR;
—
podpůrněji, zrušil napadený rozsudek a vrátil věc Soudu;
—
uložil Komisi náhradu nákladů jak řízení o kasačním opravném prostředku tak řízení v prvním stupni.
39.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
kasační opravný prostředek zamítl;
—
uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení.
V – Právní posouzení
A – Ke kasačnímu opravnému prostředku
40.
Na podporu svého kasačního opravného prostředku navrhovatel uplatňuje čtyři důvody. První důvod vychází ze zkreslení skutečností. Druhý důvod vychází z porušení článku 8 nařízení č. 3508/92 a článků 6 a 9 nařízení č. 3887/92, jakož i povinnosti uvést odůvodnění. Třetí důvod vychází z porušení zásady proporcionality. Čtvrtý důvod vychází z nesprávného právního posouzení ohledně pravomoci soudního přezkumu v plné jurisdikci náležící soudům Společenství v projednávaném případě.
1. K prvnímu důvodu, vycházejícímu ze zkreslení skutečností
41.
Navrhovatel vysvětluje, že systém identifikace zemědělských pozemků, SIG, jímž od roku 1996 disponoval, nebyl v rozhodné době povinný, když se takovým stal až v roce 2005 na základě nařízení č. 1593/2000, a byl přesnější a výkonnější než systém, jenž měly ostatní členské státy, jelikož byl sestaven na úrovni jednotlivého zemědělského pozemku (a ne na úrovni skupin pozemků) a zakládal se na leteckých snímcích (a ne na pozemkových katastrálních mapách a dokumentech). Identifikací zemědělských pozemků měl SIG umožnit provedení křížových ověření během správní kontroly žádosti o podporu s cílem najít a vyloučit překrývání pozemků a zabránit, aby byla poskytnuta více než jedna podpora pro tentýž pozemek. Naproti tomu během sklizňových let uvedených ve sporném rozhodnutí (1999 až 2001; dále jen „dotčené období“) belgické orgány nikdy nepovažovaly SIG za nástroj měření přesné plochy zemědělských pozemků. Plocha SIG je nepřesná, jelikož není založena na měřeních provedených na pozemku nebo na družicových snímcích, ale vypočítává se na základě nákresu pozemků provedeného zemědělci manuálně do leteckých snímků. Během manuálního vyznačení nebo jeho zanesení do SIG se přitom zemědělec nebo technici z Bureau provincial (provinční úřad) mohli dopustit chyb nebo nepřesností, které, i když byly omezené, mohly mít významný vliv na vypočet ploch, vzhledem k tomu, že snímky byly v měřítku 1 : 10000. Krom toho plocha podle SIG neodpovídala během dotčeného období nezbytně stavu na území, zejména vzhledem k tomu, že manuální vyznačení bylo provedeno na snímcích, které mohly mít až pět let, zatímco každým rokem došlo u 25 až 30 % zemědělských pozemků ke změně plochy z důvodu plodin pěstovaných na pozemku. Podle navrhovatele umožňoval SIG pouze přibližný odhad ploch, zatímco skutečná plocha byla a mohla být v Belgii, jakož i v ostatních členských státech, vypočítána pouze formou měření provedených na místě kvalifikovanými osobami nebo prostřednictvím fotointerpretace družicových snímků.
42.
S ohledem na tyto vlastnosti SIG zavedeného belgickými orgány Soud zkreslil skutečnosti, když měl v bodě 47 napadeného rozsudku za to, že plocha SIG byla blíže skutečnému stavu než plocha vykázaná zemědělci v žádostech o podpory. Soud mimoto nesprávně pochopil fungování SIG, když rozhodl jednak, že rozdíl mezi plochou dle SIG a vykázanou plochou, zjištěný během správní kontroly, představoval odchylku ukazující na možnou nesrovnalost žádosti o podpory, a jednak, že nepřesnost plochy dle SIG bránila prokázání, zda došlo ke skutečné ztrátě pro EZOZF a že SIG během správní kontroly umožnil identifikovat jasně rizika ztráty na straně EZOZF. Napadený rozsudek je obecně založen na nesprávném předpokladu, že SIG umožňuje objevit odchylky, co se týče vykázaných ploch.
43.
Komise vylučuje, že Soud zkreslil skutečnosti. Namítá, že Soud v žádném případě nepovažoval SIG za nástroj měření, nýbrž že měl pouze za to, že neshoda plochy SIG a vykázané plochy umožnila vznik vážných pochybností ohledně posledně uvedené plochy. Mimoto podle Komise nemohlo být cílem SIG, jak tvrdí navrhovatel, pouze identifikovat zemědělské pozemky a odhalit překrývání a dvojitá prohlášení. V tomto ohledu uvádí, že na základě čl. 6 odst. 2 písm. a) nařízení č. 3887/92 zahrnují správní kontroly „zejména“, tedy nikoli výlučně, křížové kontroly vykázaných pozemků za účelem zabránění neoprávněným platbám, a podotýká, že odstavec 1 téhož článku stanoví, že správní kontroly a kontroly na místě se provádějí způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií.
44.
Pokud jde o mě, neshledávám, že by Soud v napadeném rozsudku zkreslil skutečnosti.
45.
V bodě 47 napadeného rozsudku Soud netvrdí, že plocha SIG vyjadřuje skutečnou plochu zemědělských pozemků ani že více odpovídá skutečné ploše než ploše vykázané. Druhá věta tohoto bodu, podle které „jestliže plocha SIG odpovídá skutečné ploše více než plocha vykázaná v žádosti o podporu, pak platba podpory na plochu v závislosti na ploše uvedené v žádosti představuje neoprávněnou platbu ve prospěch žadatele, a tudíž ztrátu pro EZOZF“, je stylizována hypoteticky (jak to naznačuje úvodní „jestliže“). Účelem této věty je tudíž vyjádřit, že pokud je plocha SIG menší než vykázaná plocha, představuje platba podpory na základě posledně uvedené ztrátu pro EZOZF v případě, kdy skutečná plocha odpovídá spíše ploše SIG než vykázané ploše (
41
).
46.
Tvrzení obsažené v první větě téhož bodu 47, podle které „pokud SIG během správní kontroly ukazuje, že plocha vykázaná v žádosti o podporu je větší než plocha SIG, představuje takový rozdíl odchylku, která svědčí o možné nesrovnalosti této žádosti“, se mi mimoto jeví jako posouzení Soudu, a nikoli jako zjištění skutečnosti. Napadený rozsudek jasně ukazuje, že Soud vzal v úvahu „nepřesnosti údajů SIG“ (
42
) a nepovažoval tyto údaje za absolutně pravdivé. Otázka, zda dotčený rozdíl bylo možné platně považovat za „odchylku, která svědčí o možné nesrovnalosti […] žádosti“, tak podle mého názoru nemá nic společného se zjišťováním skutkového stavu.
47.
Týká se tak tato otázka zjištění skutečností, jež nelze přezkoumat v řízení o kasačním opravném prostředku nebo právní kvalifikace skutečností, jež může být případně vyvrácena Soudním dvorem?
48.
Mám za to, že se vztahuje v podstatě k významu, který je třeba přiznat dotčenému rozdílu ve vztahu k povinnostem členských států a jejich orgánů. V konečném důsledku by se podle mě mohla vztahovat na určení rozsahu povinnosti členských států zřídit účinný systém kontroly a dozoru (
43
) a, konkrétněji, organizovat v souladu s článkem 8 nařízení č. 3508/92 a čl. 6 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 správní kontroly a kontroly na místě umožňující zajistit, že věcné a formální podmínky poskytnutí podpor jsou správně dodrženy. Jedná se tak o právní otázku spadající v řízení o kasačním opravném prostředku do pravomoci Soudního dvora, která je položena navrhovatelem více specifickým a vyčerpávajícím způsobem v druhém důvodu kasačního opravného prostředku, který bude nyní předmětem mého přezkumu.
2. K druhému důvodu, vycházejícímu z porušení článku 8 nařízení č. 3508/92 a článků 6 a 9 nařízení č. 3887/92, jakož i z porušení povinnosti uvést odůvodnění
49.
Druhý důvod, tak jak je formulován v kasačním opravném prostředku, je rozdělen do pěti částí. V prvních třech částech navrhovatel popírá závěry Soudu týkající se vytýkané skutečnosti vycházející z nedostatečné reakce belgických orgánů na odchylky odhalené SIG během správní kontroly. Čtvrtá část se týká závěrů Soudu ohledně vytýkané skutečnosti vycházející ze zpoždění v grafickém zanášení. V páté části navrhovatel uplatňuje porušení povinnosti uvést odůvodnění u konkrétních bodů zmiňovaných v napadeném rozsudku.
50.
Poněvadž údajné vady odůvodnění napadeného rozsudku uváděné v páté části přezkoumávaného důvodu nebrání ani za předpokladu jejich skutečné existence Soudnímu dvoru v tom, aby přezkoumal podstatu argumentů uvedených v prvních čtyřech částech uvedeného důvodu, přezkoumám nejprve tyto části.
a) K prvním třem částem důvodu kasačního opravného prostředku (k důvodu vycházejícímu z nedostatečné reakce belgických orgánů na odchylky odhalené SIG během správní kontroly)
i) Argumenty účastníků řízení
— K první části důvodu, týkající se porušení čl. 6 odst. 7 nařízení č. 3887/92 ohledně vymezení vhodných prostředků pro zjištění plochy zemědělských pozemků
51.
Navrhovatel tvrdí, že Soud tím, že v bodě 49 napadeného rozsudku považoval SIG za „kontrolní nástroj způsobilý poskytnout relevantní údaje překračující výslovné povinnosti obsažené v čl. 6 odst. 2 nařízení č. 3887/92“ a způsobilý umožnit identifikaci rizika ztráty na straně EZOZF, porušil čl. 6 odst. 7 téhož nařízení. Posledně uvedené ustanovení prý totiž vymezení vhodných prostředků pro zjištění plochy zemědělských pozemků přenechává vnitrostátním orgánům. Jelikož belgické orgány rozhodly, že plocha zemědělských pozemků se bude určovat buď prostřednictvím měření geometry nebo jinými odborníky na místě, nebo formou fotointerpretace družicových snímků, nemohl Soud přiznat SIG vlastnost, kterou mu nepřiznaly belgické orgány, a sice jeho povahu nástroje k měření plochy zemědělských pozemků.
52.
Komise má za to, že čl. 6 odst. 7 nařízení č. 3887/92 není v projednávaném případě relevantní, jelikož toto ustanovení, jež se týká měření zemědělských pozemků, se vztahuje na kontroly na místě, a nikoli na správní kontroly. Komise v každém případě poznamenává, že belgické orgány se již od roku 1996 svobodně rozhodly pro identifikační systém, a tudíž i pro správní kontrolu, zemědělských pozemků které jsou založeny na leteckých snímcích, což je možnost výslovně povolená v článku 4 nařízení č. 3508/92, a proto měly povinnost vyvodit nezbytné závěry v případě rozdílu mezi vykázanou plochou a plochou SIG, a podle toho jednat.
— Ke druhé a třetí části, týkajícím se porušení článku 8 nařízení č. 3508/92 a čl. 6 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92
53.
Navrhovatel tvrdí, že způsob, kterým belgické orgány měly podle souhrnné zprávy Komise postupovat na základě zjištění přebytku mezi vykázanou plochou a plochou SIG (provést kontrolu na místě nebo zmenšit plochu ve vztahu k vykázané ploše; dále rovněž „opomenutá opatření“), nelze považovat za povinný jakožto implicitně vyplývající z obecné povinnosti, zakotvené v článku 8 nařízení č. 3508/92 a v čl. 6 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, zřídit účinný systém kontroly a dozoru. Soud uplatnil tato ustanovení nesprávně, když rozhodl, že belgické orgány měly na jejich základě přijmout opomenutá opatření.
54.
Navrhovatel zaprvé zdůrazňuje, že členské státy mají na základě článku 8 nařízení č. 3508/92 a článků 6 a 7 nařízení č. 3887/92 širokou posuzovací pravomoc, co se týče organizace integrovaného administrativního a kontrolního systému, kterou Komise musí respektovat. Přitom při přezkumu, zda belgické orgány při výkonu uvedené pravomoci zajistily účinný kontrolní systém, Soud nesprávně opomenul zohlednit, že kontrolní systém přijatý uvedenými orgány zjevně překračoval meze, které stanovovala právní úprava Společenství, když zakotvil analýzu rizika založenou na třinácti kritériích, a nikoli pouze na čtyřech kritériích výslovně uvedených v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 3887/92, jakož i systém identifikace jednotlivých zemědělských pozemků, a nikoli skupin pozemků.
55.
Zadruhé, povinnost belgických orgánů provést opomenutá opatření je neslučitelná s výslovnými ustanoveními sekundárního práva Společenství. Dotčená povinnost je jednak v rozporu s čl. 6 odst. 3 nařízení č. 3887/92, jenž zakotvuje kontroly na místě pouze pro významný vzorek představující 5 % žádostí o podpory. Uložení opomenutých opatření v praxi znamená uložení metodologie družicových snímků ve fázi správních kontrol, zatímco družicové snímky jsou formou kontroly na místě. Dále pak je tatáž povinnost v rozporu s čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, jenž stanoví zmenšení vykázané plochy, pokud je tato vyšší než „skutečné zjištěná“ plocha, tedy, podle rozsudku Agrargenossenschaft Pretzsch (
44
), plocha zjištěná formou kontroly na místě. Povinnost zmenšení plochy v případě přebytku mezi vykázanou plochou a plochou zjištěnou během správní kontroly byla zavedena až od sklizňového roku 2002 na základě článku 31 nařízení č. 2419/2001.
56.
Zatřetí, povinnost provést opomenutá opatření je rovněž neslučitelná s obecnými zásadami práva Společenství, jako jsou zásady právní jistoty a zákazu diskriminace. Jednak by se jednalo v konečném výsledku o sankce uložené zemědělcům i při neprovedení kontroly na místě, přičemž tato možnost nevyplývala z jasných a výslovných pravidel, a tudíž ji zemědělci nemohli předvídat. Kromě toho by dotčenou povinností nakonec docházelo k diskriminaci Belgického království ve vztahu ke všem ostatním členským státům, které nepoužívaly SIG týkající se každého zemědělského pozemku, nýbrž méně přesné a účinné systémy v rámci správní kontroly.
57.
Začtvrté, Soud neprávem rozhodl o nemožnosti použití přípustné odchylky během správní kontroly. Použití přípustné odchylky je jednak výslovně zakotveno v čl. 6 odst. 7 nařízení č. 3887/92, a jednak je rovněž zakotveno pro samotnou správní kontrolu v doporučeních Komise (
45
) a je nakonec a fortiori opodstatněno v projednávaném případě, jelikož údaje o ploše zemědělských pozemků získané SIG nebyly obzvláště spolehlivé.
58.
Komise tvrdí, že povinnost přijmout opomenutá opatření je vlastní dodržování stávajících předpisů, které členským státům ukládají zejména přistoupit ke správní kontrole všech žádostí o podpory (čl. 8 odst. 1 nařízení č. 3508/92) za účelem zajištění „spolehlivého ověření“ dodržování podmínek pro poskytnutí podpor (čl. 6 odst. 1 nařízení č. 3887/92). S ohledem na zjištění přebytku mezi vykázanou plochou a plochou SIG nemohly belgické orgány podle Komise zůstat nečinné, a zbavit tak užitečného účinku správní kontroly zakotvené právem Společenství.
59.
Komise vylučuje, že potvrzení existence uvedené povinnosti musí vést k použití metodologie družicových snímků v rámci správních kontrol. Připomíná, že použití leteckých snímků pro účely správní kontroly je možností, kterou si zvolily belgické orgány, a že se nejedná o fyzickou kontrolu provedenou prostřednictvím družicových snímků.
60.
Pokud jde o výše uvedený rozsudek Agrargenossenschaft Pretzsch, Komise tvrdí, že na jeho bod 48, na který odkazuje navrhovatel, je třeba nahlížet s ohledem na skutečnost, že v okolnostech případu přezkoumávaného v tomto rozsudku mohla pouze kontrola na místě umožnit odhalení zjištěného porušení. Připomíná, že Soudní dvůr v bodě 40 dotčeného rozsudku nerozlišuje mezi správními kontrolami a kontrolami na místě, když tvrdí, že „zjištění rozdílu mezi vykázanou plochou a plochou skutečně zjištěnou během kontrol provedených příslušnými orgány vede samo o sobě k uložení sankce“. Nakonec, čl. 31 odst. 2 nařízení č. 2419/2001 pouze výslovně uvádí to, co již vyplývá z čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92.
61.
Výklad dotčené právní úpravy, jak jej provedl Soud, není v rozporu se zásadami právní jistoty a zákazu diskriminace. Jednak Soud v rozsudku zmínil, že belgické orgány měly možnost provést kontroly na místě. Kromě toho, když se rozhodly pro určitou metodiku kontrol, měly uvedené orgány tuto metodiku dodržovat a zajistit účinnost kontrol v souladu s čl. 6 odst. 1 nařízení č. 3887/92.
62.
Nakonec, přípustná odchylka stanovená v čl. 6 odst. 7 nařízení č. 3887/92 se podle Komise týká pouze kontrol na místě. Její vlastní doporučení, jichž se dovolává navrhovatel, sice upravují použití přípustné odchylky v rámci správních kontrol údajů týkajících se ploch pozemků, ale pouze ve vztahu k údajům získaným během prvotního vytvoření systému identifikace pozemků na základě snímků, a nikoli rovněž ve vztahu k údajům získaným později.
ii) Posouzení
63.
Vytýkané skutečnosti uvedené v prvních třech částech druhého důvodu lze přezkoumat společně, protože všechny v podstatě směřují k prokázání, že Soud v napadeném rozsudku neprávem rozhodl, že článek 8 nařízení č. 3508/92 a čl. 6 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 je nutno vykládat tak, že za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávaného případu, ukládaly belgickým orgánům přijmout opomenutá opatření. Na podporu tohoto tvrzení uplatňuje navrhovatel, kromě argumentů založených na znění těchto ustanovení, rovněž argumenty založené na dalších ustanoveních téhož článku 6 nařízení č. 3887/92 a na obecných zásadách práva Společenství.
64.
Dříve, než přikročím k samotnému přezkumu těchto argumentů, připomínám, jak ostatně učinil i Soud v napadeném rozsudku, že podle ustálené judikatury, pokud Komise odmítne uhradit z EZOZF některé výdaje z důvodu, že byly vyvolány porušením právní úpravy Společenství přičitatelným členskému státu, není povinna prokázat vyčerpávajícím způsobem nedostatečnost kontrol provedených tímto členským státem nebo nesprávnost číselných údajů jím předaných, ale musí předložit důkaz vážných a důvodných pochybnosti, které má ohledně kontrol provedených vnitrostátními orgány, nebo ohledně správného použití platných právních předpisů Společenství. Toto zmírnění důkazního břemene Komise lze vysvětlit skutečností, že stát je ten, kdo je v nejlepším postavení ke shromáždění a ověření údajů nezbytných ke schválení účetní závěrky EZOZF, a jemu v důsledku toho přísluší předložit co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o skutečném provádění svých kontrol a případně o nesprávnosti tvrzení Komise (
46
).
65.
Z toho vyplývá, že Soud se ve svém rozboru správně snažil ověřit, zda výsledky kontrol provedených Komisí mohly u posledně uvedené vzbudit vážné a důvodné pochybnosti ohledně účinnosti kontrol provedených v projednávaném případě belgickými orgány. V tomto ohledu, co se týče první vytýkané skutečnosti uvedené Komisí v souhrnné zprávě, Soud rozhodl kladně poté, co měl za to, že zaprvé přebytek mezi vykázanou plochou a plochou SIG představoval „odchylku, která svědčí o možné nesrovnalosti“ žádosti o podpory, na kterou měly belgické orgány reagovat odpovídajícím způsobem, a, zadruhé, že jejich jednání při existenci takové odchylky nebylo odpovídající reakcí, jíž mělo být přijetí opomenutých opatření.
66.
Soud v bodě 52 napadeného rozsudku uznal, že právní úprava Společenství platná v dotčeném období belgickým orgánům výslovně neukládala přijmout v případě zjištěných odchylek opomenutá opatření. Tato povinnost nicméně podle něj implicitně vyplývá z článku 8 nařízení č. 3508/92 a čl. 6 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92.
67.
Zásadní otázkou nastolenou v prvních třech částech druhého důvodu je, zda Soud tak neprovedl nesprávný výklad rozsahu povinností členských států vyplývajících ze zmiňovaných ustanovení.
68.
Podle judikatury Soudního dvora zmiňované Soudem platí, že povinnost zavést stanovená opatření dozoru a způsoby kontrol, jež členským státům nejsou výslovně uloženy právní úpravou Společenství v dané oblasti, může pro posledně uvedené vyplývat implicitně ze skutečnosti, že členským státům přísluší na základě dotčené právní úpravy uplatňovat režimy prémií a podpor a zřídit systém kontroly a dozoru (
47
).
69.
Konkrétně, kromě čl. 8 odst. 1 nařízení č. 729/70 a odpovídajícího ustanovení čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1258/99, jež členským státům ukládají obecnou povinnost přijmout opatření nezbytná k tomu, aby se ujistily, zda jsou transakce financované EZOZF skutečně realizovány a zda jsou prováděny správným způsobem, za účelem předcházení nesrovnalostem a jejich potírání a navrácení částek odpovídajících ztrátám, které nastaly v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti, je třeba rovněž připomenout čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení č. 3508/92, na jehož základě mají členské státy provést správní kontroly žádostí o podporu, doplněné kontrolami na místě týkajícími se vybraných zemědělských podniků, jakož i čl. 6 odst. 1 nařízení č. 3887/92, podle něhož se správní kontroly a kontroly na místě provádějí způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií.
70.
Z těchto ustanovení, posuzovaných ve světle povinnosti loajální spolupráce s Komisí zavedené článkem 10 ES, konkrétněji, ohledně řádného použití zdrojů Společenství, vyplývá, že členské státy mají povinnost zřídit soubor správních kontrol a kontrol na místě umožňujících zajistit, aby věcné a formální podmínky poskytnutí podpor byly správně dodrženy (
48
).
71.
Nemám přitom za to, že lze z této povinnosti vyvodit takové důsledky pro belgické orgány, jaké v projednávaném případě vyvodily Komise a Soud.
72.
Cílem integrovaného administrativního a kontrolního systému zavedeného nařízeními č. 3508/92 a č. 3887/92 (dále jen „SIGC“) je podle Soudního dvora „učinit správní a kontrolní činnosti účinnějšími“. Za tímto účelem je založen v první řadě na prohlášeních zemědělců v žádosti o podpory. Soudní dvůr uvedl, že „předpokladem účinného řízení je, že informace, jež mají být poskytnuty žadatelem o podpory, jsou od začátku úplné a přesné, což žadateli umožní předložit řádnou žádost o poskytnutí vyrovnávacích plateb a zamezit tomu, aby mu byla uložena pokuta“ (
49
).
73.
Soudní dvůr kromě toho zdůraznil, že „se při provádění podpor poskytovaných na základě SIGC jedná o řízení týkající se velkého počtu žádostí“, takže „účinná ochrana finančních zájmů Společenství v tomto kontextu znamená, že příjemci podpor se aktivně účastní řádného provádění těchto řízení a přijímají odpovědnost za opodstatněnost částek, jež jim jsou vyplaceny v rámci SIGC“ (
50
).
74.
Z ustanovení nařízení č. 3508/92 a č. 3887/92 podle Soudního dvora vyplývá, že „vnitrostátní orgány nejsou povinny a především ani schopny provést kontroly za účelem prověření pravdivosti všech prohlášení obsažených v žádostech o podpory, které jim byly předloženy“ (
51
). Pokud jde konkrétněji o kontroly na místě podle čl. 6 odst. 3 nařízení č. 3887/92, Soudní dvůr proto ohledně žádostí o podpory „na zvířata“ zdůraznil, že tyto kontroly „se týkají významného vzorku žádostí“, ale že „tento vzorek může představovat pouze 10 % žádostí […] podaných zemědělci“ (
52
), přičemž toto procento odpovídá procentu zakotvenému v první odrážce příslušného ustanovení, a na základě druhé odrážky činí 5 % pro žádosti o podpory „na plochy“.
75.
V systému zavedeném nařízeními č. 3508/92 a č. 3887/92 jsou tedy kontroly na místě, i pro účely ověření správnosti ploch vykázaných v žádostech o podpory, chápány jako ověřovací nástroj, jehož použití je omezeno (vzorkem) a vymezeno řadou ustanovení, která nejenže upravují pravidla jejich provádění (čl. 6 odst. 7 a čl. 7 odst. 1 nařízení č. 3887/92), ale rovněž jasně stanoví jejich podmínky. Článek 6 odst. 4 téhož nařízení v tomto ohledu stanoví, že příslušný vnitrostátní orgán vybírá žádosti o prémie nebo podpory, které budou předmětem kontroly na místě, „na základě analýzy rizik a prvku reprezentativnosti žádostí“.
76.
K provedení kontrol na místě ohledně určité žádosti je tak v rámci tohoto systému nezbytné, aby dotčená žádost byla vybrána v důsledku předchozí analýzy rizik všech předložených žádostí, která byla založena na parametrech výslovně uvedených v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 3887/92, na doplňujících parametrech, které může každý členský stát vymezit podle téhož ustanovení a, případně, na dalších parametrech, které bude případně nezbytné použít za účelem zajištění účinnosti systému kontrol, jakými podle Soudního dvora jsou například „výsledky správních kontrol probíhajícího hospodářského roku“ (
53
).
77.
Co se týče správních kontrol uvedených v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 3887/92, je pravda, že, jak uvádí Komise s ohledem na příslovce „zejména“ obsažené v čl. 6 odst. 2 tohoto nařízení, jejich předmět není nezbytně omezen na předmět výslovně stanovený v posledně zmiňovaném ustanovení, tedy v případě podpor „na plochy“ na křížové kontroly pozemků za účelem zabránit neodůvodněnému souběhu podpor. Jak Soud zdůrazňuje v napadeném rozsudku, Soudní dvůr uvedl, že „správní kontrolu, která předchází kontrolám na místě, je třeba provést tak, aby umožnila vnitrostátním orgánům vyvodit všechny možné závěry, jistoty nebo pochybnosti, ohledně dodržení podmínek pro poskytnutí podpor a prémií“ (
54
).
78.
Nicméně, předně nejsem vůbec přesvědčen, že správnost plochy vykázané v žádosti o podpory je třeba považovat za podmínku poskytnutí podpory. Článek 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 totiž stanoví, že přebytek mezi vykázanou plochou a plochou „zjištěnou“ způsobuje zamítnutí (nebo zrušení) podpory pouze tehdy, když je tento přebytek vyšší než 20 % zjištěné plochy. Dále podotýkám, že Soudní dvůr měl rovněž za to, že „zákonodárce Společenství pojal správní kontrolu a kontrolu na místě jako dva odlišné nástroje ověření, které se navzájem doplňují“ (
55
), což jasně znamená, že jedna nemá dublovat druhou.
79.
Konkrétně podle mě nelze mít za to, že správní kontrola v dotčeném období měla být organizována členskými státy tak, aby jim umožnila ověřit mezi jiným správnost plochy vykázané v žádosti o podpory. Komise ve své kasační odpovědi netvrdila tento požadavek, jež ostatně nebyl uplatněn v napadeném rozsudku. Přístup zvolený Soudem a obhajovaný Komisí byl spíše takový, že v okamžiku, kdy belgické orgány měly k dispozici nástroj, tj. SIG, jež nebyl povinný a nebyl zamýšlen k měření plochy zemědělských pozemků, nicméně byl vhodný pro poskytování informací ohledně uvedené plochy, měly z těchto informací vyvodit patřičné důsledky.
80.
Proto se domnívám, že pokud z právní úpravy platné v dotčeném období nebylo možné vyvozovat povinnost belgických orgánů ověřit přesnou plochu zemědělských pozemků již během správní kontroly, postupoval Soud nesprávně, když nepřiznal význam nepřesnosti údajů týkajících se ploch vyplývajících ze SIG, která je v tomto řízení nesporná (
56
). Belgická vláda vysvětlila obšírně, nejprve během správního řízení, pak před Soudem a nakonec před Soudním dvorem, důvody, pro které plocha SIG neodpovídala nezbytně přesně skutečné ploše zemědělských pozemků. Zmínila těžkosti související s manuálním vyznačením pozemků, s grafickým zanášením tohoto vyznačení do SIG, jež nezaručuje optimální výsledek, a s využitím leteckých snímků, jež mohly být staršího data, přičemž tyto těžkosti nebyly žádným způsobem zpochybněny Komisí ani vyvráceny Soudem.
81.
Ačkoli je pravda, že belgické orgány měly z údajů o plochách vyplývajících ze SIG vyvodit patřičné důsledky, podle mého názoru to nic nemění na tom, že uvedené orgány nemohly nezohlednit povahu těchto údajů, a tudíž rovněž jejich nepřesnost. SIG měl být v podstatě považován za takový, jaký byl, vzhledem k tomu, že belgickým orgánům nelze vytýkat, a ani vytýkáno není, že tento systém měl být jiný, než jaký byl.
82.
V tomto ohledu tedy souhlasím s belgickou vládou ohledně tvrzení, že vzhledem k této nepřesnosti nebylo možné přebytek mezi vykázanou plochou a plochou SIG považovat sám o sobě za „odchylku ukazující na možnou nesrovnalost žádosti“, která by každopádně nezbytně zapříčinila buď výpočet výše podpory na základě plochy SIG, nebo kontrolu na místě.
83.
Výpočet výše podpory na základě plochy zmenšené ve srovnání s vykázanou plochou je opatřením, které bylo během dotčeného období stanoveno v čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92. Z první věty prvního pododstavce tohoto odstavce vyplývá, že výše podpory se vypočte na základě plochy skutečně zjištěné při kontrole, pokud je tato menší než plocha vykázaná v žádosti o podpory. Přitom, jak uvádí belgická vláda, Soudní dvůr v bodě 48 výše uvedeného rozsudku Agrargenossenschaft Pretzsch uvedl, že „prvním a druhým pododstavcem čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 se zavádí porovnání mezi prohlášeními obsaženými v žádosti o podpory a výsledkem kontrol provedených na místě“ (
57
), přičemž tento posledně uvedený odkaz zjevně zpřesňuje obecnější odkaz na „kontroly provedené příslušnými orgány“ obsažený v bodě 40 téhož rozsudku, jehož se dovolává Komise, podle kterého z ustanovení čl. 9 odst. 2 nařízení 3887/92 vyplývá, že „zjištění rozdílu mezi vykázanou plochou a plochou skutečně zjištěnou během kontrol provedených příslušnými orgány vede samo o sobě k uložení sankce“.
84.
Mám tedy za to, že, jak tvrdí belgická vláda na základě čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, výpočet částky podpory na základě plochy zmenšené ve srovnání s vykázanou plochou je možný pouze v případě existence měření plochy provedeného v rámci kontroly na místě.
85.
Tato otázka může v každém případě zůstat pro účely tohoto řízení otevřená. I za předpokladu, že dotčené ustanovení zahrnuje rovněž případ skutečného zjištění plochy v rámci správní kontroly, totiž nejsem skutečně schopen, ve světle konkrétních vlastností a cílů SIG užívaného belgickými orgány během dotčeného období, které jsou slučitelné s právní úpravou Společenství v rozhodné době, považovat plochu SIG za „skutečně zjištěnou plochu“ ve smyslu tohoto ustanovení.
86.
Připomínám ostatně, že stanovisko Komise, potvrzené Soudem, podle kterého belgické orgány měly při zjištění přebytku mezi vykázanou plochou a plochou SIG buď zmenšit plochu, nebo provést kontrolu na místě, obsahuje zjevný protiklad. Pokud se totiž plocha SIG považuje za „skutečně zjištěnou plochu“ ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, mohl by takový rozdíl na základě tohoto ustanovení vést pouze ke zmenšení plochy (a tedy částky podpory), a nikoli ke kontrole na místě. Připustit naproti tomu možnost kontroly na místě za účelem ověření skutečné plochy konkludentně znamená to, že se ploše SIG nepřizná hodnota „skutečně zjištěné plochy“.
87.
Mimoto, jestliže podle mého názoru přebytek mezi vykázanou plochou a plochou SIG sám o sobě nevyžadoval, aby belgické orgány přijaly opomenutá opatření, považuji rovněž za opodstatněné námitky belgické vlády proti závěrům Soudu, podle kterých byla reakce belgických orgánů na zjištění takového rozdílu v každém případě nedostatečná.
88.
Je třeba úvodem připomenout, že, jak bylo konstatováno v bodě 58 napadeného rozsudku, belgické orgány během dotčeného období v rámci analýzy rizik směřující k výběru spisů, u kterých bylo třeba provést kontroly na místě, kromě jiných parametrů použily parametr týkající se rozdílu mezi vykázanou plochou a plochou SIG. Belgická vláda upřesnila, že toto kritérium mělo v rámci analýzy rizik značný význam. Jak vyplývá z bodu 58 napadeného rozsudku, není zpochybňováno, že kontroly na místě byly během dotčeného období provedeny u 10 % žádostí o podpory „na plochu“, tedy u dvojnásobného počtu ve srovnání s minimálním počtem vyžadovaným v čl. 6 odst. 3 nařízení č. 3887/92.
89.
Soud nicméně považoval za nepřijatelné, že na základě tohoto parametru bylo v rámci analýzy rizika přihlédnuto pouze ke spisům, u kterých tento rozdíl, kladný či záporný, překročil přípustnou odchylku 5 % (
58
).
90.
V tomto ohledu souhlasím s tvrzením belgické vlády, že pokud je pro účely měření ploch zemědělských pozemků na místě v souladu s čl. 6 odst. 7 nařízení č. 3887/92 možná přípustná odchylka, nic nebránilo belgickým orgánům využít přípustnou odchylku rovněž v rámci správní kontroly založené dle svobodné a nesporné volby belgických orgánů na údajích o ploše získaných ze systému SIG, jež vykazoval nezpochybňovaná technická omezení co se týče měření ploch (
59
). Tvrzení Soudu, podle kterého „odchylky nevyjadřují chybu v měření z důvodu nepřesnosti SIG tvrzené belgickou vládou, nýbrž vyjadřují rozpor existující mezi vykázanými údaji a správními údaji, které mají k dispozici belgické orgány“, podle mého názoru nezpochybňuje předchozí názor. Hlavním momentem zůstává, že k těmto údajům, kvalifikovaným Soudem jako „správní“, bylo ve skutečnosti třeba přistupovat velmi obezřele, jelikož nebyly nezbytně spolehlivé, a to natolik, že dokonce podléhaly ověření: belgická vláda totiž již před Soudem vysvětlila, že v několika případech zjištění přebytku mezi vykázanou plochou a plochou SIG ověření údajů prostřednictvím kontroly přesnosti grafického zanesení plochy vyplývajícího z manuálního vyznačení provedeného na leteckých snímcích vedlo k opravě těchto údajů, aby byl tento rozdíl odstraněn (
60
).
91.
Jsem proto názoru, že se Soud dopustil nesprávného právního posouzení, když měl v projednávané věci na základě článku 8 nařízení č. 3508/92 a čl. 6 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 a s ohledem na první z obou skutečností vytýkaných Komisí navrhovateli za to, že Komise prokázala dostatečným způsobem existenci vážných a důvodných pochybností ohledně účinnosti kontrol prováděných belgickými orgány během dotčeného období.
92.
V důsledku je podle mého názoru třeba napadený rozsudek v této části zrušit.
b) Ke čtvrté části důvodu kasačního opravného prostředku (k důvodu vycházejícímu ze zpoždění v grafickém zanášení údajů)
i) Argumenty účastníků řízení
93.
Soud podle navrhovatele porušil článek 8 nařízení č. 3508/92 a články 6 a 9 nařízení č. 3887/92 rovněž tím, že na základě těchto ustanovení rozhodl, že kontrolní systém zavedený belgickými orgány nebyl účinný z důvodu zpoždění v grafickém zanášení údajů.
94.
Navrhovatel podotýká, že na rozdíl od tvrzení uvedeného v bodě 68 napadeného rozsudku, nebyly argumenty, které uplatňoval před Soudem za účelem popření vytýkané skutečnosti týkající se grafického zanášení, omezeny na tvrzení, zopakované v tomto bodě, podle kterého „byla analýza rizik provedena na základě všech kritérií s výjimkou kritéria opožděného zanesení a […] ty, které představovaly riziko, byly předmětem zrychleného zanesení před 31. srpnem“ (
61
).
95.
V řízení v prvním stupni navrhovatel naopak rovněž předložil další argumenty proti dotčenému důvodu.
96.
Zaprvé zdůraznil, že analýza rizik provedená po 31. srpnu byla stejně účinná jako analýza provedená před tímto datem, přičemž belgické orgány k tomto datu ostatně nepřihlížely, jelikož toto nebylo zakotveno v žádném právním předpisu. Dokonce i v případech, kdy grafické zanesení pozemků v SIG bylo provedeno po 31. srpnu, byla vykázaná plocha v každém spise porovnána s plochou SIG a ke spisům týkajícím se skupin plodin, jež představovaly největší rozdíly mezi jednou a druhou plochou, bylo přihlédnuto na základě tohoto kritéria při analýze rizik a případně byly vybrány pro kontroly na místě.
97.
Navrhovatel zadruhé uvedl, aniž to Komise popírala, že datum 31. srpna nemělo žádný význam pro účely provedení fyzických kontrol na místě, protože kontroly provedené po tomto datu byly stejně účinné jako kontroly provedené před tímto datem. Uvedené kontroly lze podle navrhovatele provést účinně ještě během září a října, neboť ačkoli již bylo v té době mnoho plodin sklizeno, nebyly ještě u většiny plodin zemědělské pozemky zorány nebo každopádně obsahovaly zbytky plodin; zatímco u ostatních plodin (zejména u kukuřice, jedné z nejdůležitějších plodin v Belgii) probíhá sklizeň mezi koncem října a začátkem listopadu.
98.
Soud v každém případě tím, že v napadeném rozsudku neodpověděl na tyto argumenty ani neuvedl důvod, pro který grafické zanesení nebo analýza rizik provedené po 31. srpnu měly být považovány za opožděné, porušil povinnost uvést odůvodnění.
99.
Komise uvádí, že podle souhrnné zprávy, z důvodu zpoždění v zanášení grafických údajů „nebylo možné rychle přistoupit ke křížovým informativním kontrolám vyžadovaným pro veškerou populaci, a k velkému počtu spisů nebylo možné přihlédnout při analýze rizika ani je vybrat následně pro účely kontroly na místě“ (
62
). Vytýkaná skutečnost se tak netýká opožděného provedení kontrol na místě, nýbrž toho, že z důvodu zpoždění v grafickém zanášení nebylo možné včas provést správní kontroly, což zabránilo náležitému provedení následných kontrol na místě. Komise zdůrazňuje, že samotné belgické orgány přiznaly, že dotčené zpoždění mělo vliv na výběr žádostí o podpory v rámci analýzy rizik.
ii) Posouzení
100.
Ve čtvrté části projednávaného důvodu navrhovatel uplatňuje další nesprávná právní posouzení, kterých se Soud dopustil tím, že článek 8 nařízení č. 3508/92 a články 6 a 9 nařízení č. 3887/92 vykládal tak, že belgickým orgánům ukládaly provést grafické zanesení údajů do SIG nejpozději 31. srpna každého roku, nebo tím, že neuvedl odůvodnění rozsudku.
101.
Důvod týkající se zpoždění ve výše uvedeném grafickém zanášení, spočívajícím v tom, že technik z provinčního úřadu zanesl do SIG náčrt zemědělských pozemků vyhotovený zemědělci ručně do leteckých fotografií, jak je uveden v souhrnné zprávě Komise a převzat v bodě 65 napadeného rozsudku, je založen na následující úvaze: ke spisům, u kterých na konci srpna nebylo ještě provedeno zmiňované grafické zanesení, nemohlo být přihlédnuto v rámci analýzy rizika ani nemohly být vybrány pro kontrolu na místě.
102.
Nicméně navrhovatel v tomto ohledu několikrát v řízení v prvním stupni (
63
) tvrdil zejména to, že i u spisů, u nichž došlo k dotčenému grafickému zanesení až po 31. srpnu, bylo provedeno porovnání mezi vykázanou plochou a plochou SIG, a že stejně jako u spisů, u nichž bylo grafické zanesení provedeno před tímto datem, byly žádosti pro skupiny plodin s největšími rozdíly mezi první a druhou plochou přezkoumány v rámci analýzy rizik a případně vybrány pro fyzické kontroly na místě.
103.
Tímto argumentem navrhovatel v podstatě zdůrazňoval, že grafické značení provedené po 31. srpnu nijak nezabránilo ani tomu, aby k dotčenému spisu bylo přihlédnuto v rámci analýzy rizik, ani tomu, aby byly provedeny kontroly na místě, i když po tomto datu.
104.
Navrhovatel mimoto upřesnil, že kontroly na místě lze účinně provést rovněž během září a října, dokonce i po sklizni, a toto tvrzení odůvodnil (viz bod 97 výše) (
64
).
105.
Soud tedy neprávem v bodě 68 napadeného rozsudku konstatoval, že ve vztahu k vytýkané nemožnosti přistoupit včas ke správním kontrolám, a tím i ke kontrolám na místě z důvodu zpoždění v grafickém zanášení se „navrhovatel […] omezil na tvrzení, že analýza rizik byla provedena na základě všech kritérií, s výjimkou kritéria [rozdílu mezi vykázanou plochou a plochou SIG] (
65
), a ty, které představovaly riziko, byly předmětem zrychleného zanesení před 31. srpnem“.
106.
Argumenty uvedené v bodech 102 až 104 výše, k nimž se Soud v napadeném rozsudku nevyjádřil, k tomuto tvrzení totiž dodávají, že ve skutečnosti pro všechny spisy, u nichž bylo grafické zanesení provedeno po 31. srpnu, bylo nicméně možné účinně provést analýzu rizik na základě kritéria rozdílu mezi vykázanou plochou a plochou SIG, a že nezbytné kontroly na místě bylo možné účinně provést i po 31. srpnu.
107.
Tytéž argumenty, kterým Komise náležitě neoponovala, tak vyvracejí tvrzení, o které se posledně uvedená v podstatě opírala v dotčené vytýkané skutečnosti, tedy, že grafické zanesení po 31. srpnu bránilo tomu, aby bylo k dotčeným spisům přihlédnuto v rámci analýzy rizik a tyto spisy byly vybrány pro kontrolu na místě.
108.
Tyto argumenty se jeví tím spíše přesvědčivými, že jednak datum 31. srpna nebylo v žádném normativním aktu zakotveno jako nejzazší lhůta pro dotčené grafické zanesení nebo pro analýzu rizik, a jednak Komise již netvrdí, jak činila během první fáze správního řízení, že kontroly na místě provedené po tomto datu z důvodu údajně opožděného zanesení byly neúčinné (
66
).
109.
Ani po řízeních v obou stupních a zejména po otázce položené zástupci Komise během jednání u Soudního dvora, není stále jasný důvod, kvůli kterému bylo třeba grafické zanášení, a tedy analýzu rizik, považovat po 31. srpnu za opožděné, při neexistenci normativního aktu ukládajícího dodržení tohoto data a vzhledem ke skutečnostem, kterých se dovolává navrhovatel. Odkaz zástupce Komise na body 33 až 35 rozsudku Itálie v. Komise (
67
), z něhož podle něho vyplývá konec lhůty k 31. srpnu, se nejeví relevantním. V těchto bodech Soudní dvůr potvrdil návrhová žádání Komise, kterými byla Italské republice vytýkána neúčinnost kontrol na místě provedených v září, jelikož byly provedeny až po sklizni. Tento postoj Soudního dvora se nicméně týká zpoždění kontrol na místě, zatímco, jak vyplývá ze samotného napadeného rozsudku (bod 66) a jak Komise potvrdila ve své kasační odpovědi (body 56 a 57), v projednávaném případě se Belgickému království nevytýká zpoždění kontrol na místě, nýbrž neprovedení kontrol na místě z důvodu údajně opožděného grafického zanesení. Mimoto, Soudní dvůr tamtéž ani obecně neuvedl datum 31. srpna jako poslední možný den pro kontroly na místě, ale pouze konstatoval, že italská vláda nepředložila relevantní skutečnosti způsobilé vyvrátit výše uvedená návrhová žádání Komise (
68
).
110.
Mám tudíž za to, že Soud neprávem souhlasil s tvrzením Komise, podle kterého provedení grafického zanesení po 31. srpnu zabránilo včasnému provedení správních kontrol, a tím i kontrol na místě. V důsledku toho nemohl platně dospět k závěru, že toto tvrzení mohlo vzbudit vážné a důvodné pochybnosti ohledně účinnosti kontrol provedených belgickými orgány během dotčeného období.
111.
Napadený rozsudek je tudíž dle mého názoru třeba zrušit rovněž v této části.
3. Nadbytečnost přezkumu páté části druhého důvodu, jakož i třetího a čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku
112.
Vzhledem k vyhovění prvním čtyřem částem druhého důvodu ve výše uvedeném smyslu není nezbytné přezkoumat pátou část tohoto důvodu, kterou je uplatňováno porušení povinnosti uvést odůvodnění ohledně specifických skutečností, ani třetí a čtvrtý důvod směřující proti částem napadeného rozsudku, ve kterých Soud rozhodl o podpůrné žádosti navrhovatele týkající se snížení částky výdajů vyloučených z financování z EZOZF. Zrušení napadeného rozsudku na základě páté části druhého důvodu nebo třetího nebo čtvrtého důvodu by totiž nebylo širší než jeho zrušení, ve výše uvedeném smyslu, na základě prvních čtyř částí druhého důvodu (
69
).
113.
Z těchto důvodů upustím od přezkumu páté části druhého důvodu, jakož i od přezkumu třetího a čtvrtého důvodu, jelikož by byl nadbytečný ve světle závěrů, ke kterým jsem dospěl na základě přezkumu prvních čtyř částí druhého důvodu.
B – K žalobě proti rozhodnutí Komise
114.
Podle článku 61 statutu Soudního dvora, je-li kasační opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozsudek Soudu. Soudní dvůr může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Soudu k rozhodnutí.
115.
V projednávaném případě stav soudního řízení podle mého názoru umožňuje Soudnímu dvoru vydat konečné rozhodnutí o žalobě na neplatnost podané navrhovatelem.
116.
Navrhovatel v prvním důvodu žaloby na neplatnost, formulovaném jako hlavní ve vztahu k následujícím důvodům, uplatňoval porušení článku 8 nařízení č. 3508/92 a článků 6 a 9 nařízení č. 3887/92 ze strany Komise z důvodu, že podle něho není v projednávaném případě možné z těchto ustanovení dovodit existenci ani povinnosti belgických orgánů přijmout opomenutá opatření ani jejich povinnosti provést grafické zanesení zemědělských pozemků do SIG nejpozději do 31. srpna.
117.
Z přezkumu prvních čtyř částí druhého důvodu kasačního opravného prostředku přitom, jak jsem uvedl v bodech 67 až 92 a 100 až 111 výše, vyplývá, že Komise nepotvrdila existenci vážných a důvodných pochybností ohledně účinnosti kontrol prováděných belgickými orgány během dotčeného období náležitými důkazy s ohledem jednak na jednání těchto orgánů při zjištění přebytku mezi vykázanou plochou a plochou SIG, a jednak na lhůty k provedení grafického zanesení zemědělských pozemků do SIG.
118.
Sporné rozhodnutí je tudíž podle mého názoru třeba zrušit v části, v níž Belgickému království ukládá paušální opravu ve výši 2 % výdajů vykázaných pro účely financování v rámci záruční sekce EZOZF.
119.
Takové zrušení na základě prvního důvodu žaloby podané v prvním stupni by samozřejmě způsobilo nadbytečnost přezkumu ostatních pouze podpůrně uvedených důvodů téže žaloby.
C – K nákladům řízení
120.
Podle čl. 122 prvního pododstavce jednacího řádu Soudního dvora, je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, který se na základě článku 118 téhož řádu použije na řízení o kasačním opravném prostředku proti rozhodnutí Soudu, se krom toho účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
121.
Jelikož Soudnímu dvoru navrhuji vyhovět jak navrhovatelově kasačnímu opravnému prostředku, tak i jeho žalobě na neplatnost, navrhuji rovněž uložit Komisi, která tak nemá ve věci úspěch, náhradu nákladů řízení v obou stupních v souladu s požadavky navrhovatele.
VI – Závěry
122.
Ve světle předchozích úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1)
Rozsudek Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 25. července 2006, Belgie v. Komise (T-221/04), se zrušuje.
2)
Rozhodnutí Komise 2004/136/ES ze dne 4. února 2004 se zrušuje v rozsahu, v němž stanoví ve vztahu k Belgickému království paušální opravu ve výši 2 % výdajů vykázaných pro účely financování v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) pro hospodářské roky 2000–2002.
3)
Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů jak řízení v prvním stupni, tak i řízení o kasačním opravném prostředku.“
(
1
) – Původní jazyk: italština.
(
2
) – Belgie v. Komise (T-221/04).
(
3
) – Rozhodnutí vylučující z financování z prostředků Společenství některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) (Úř. věst L 40, s. 31).
(
4
) – V projednávaném případě jsou relevantní nařízení Rady (EHS) č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13), a co se týče výdajů vynaložených po 1. lednu 2000 nařízení Rady (ES) č. 1258/1999 ze dne 17. května 1999 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 160, s. 103; Zvl. vyd. 03/25, s. 414). Tato dvě nařízení již nejsou v platnosti, jelikož od 1. ledna 2007 se použije nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 209, s. 1).
(
5
) – Viz čl. 1 odst. 2 písm. b) a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 729/70, jakož i čl. 1 odst. 2 písm. b) a čl. 2 odst. 2 nařízení č. 1258/1999.
(
6
) – Viz čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení č. 729/70 a čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999.
(
7
) – Viz čl. 8 odst. 1 nařízení č. 729/70, a čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1258/1999.
(
8
) – Úř. věst. L 355, s. 1; Zvl. vyd. 03/13, s. 223. Uvedené nařízení, několikrát novelizované, bylo zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a určité režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269).
(
9
) – Úř. věst. L 182, s. 4; Zvl. vyd. 03/13, s. 223.
(
10
) – Úř. věst L 335, s. 1; Zvl. vyd. 03/20, s. 148.
(
11
) – Úř. věst. L 391, s. 36.
(
12
) – Úř. věst. L 212, s. 23.
(
13
) – Týká se pouze ověření ohledně skotu.
(
14
) – Nařízení Rady ze dne 21. dubna 1997, kterým se stanoví systém identifikace a registrace skotu a které se týká označování hovězího masa a výrobků z hovězího masa (Úř. věst. L 117, s. 1).
(
15
) – Úř. věst. L 340, s. 29.
(
16
) – Týká se pouze ověření ohledně skotu.
(
17
) – Taktéž.
(
18
) – Úř. věst. L 156, s. 27.
(
19
) – Nařízení, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 (Úř. věst. L 327, s. 11; Zvl. vyd. 03/34, s. 308).
(
20
) – Jedná se o počítačový program využívaný pro vyobrazení a rozbor existujících prvků nebo skutečností, které se vyskytují na zemském povrchu a u kterých existují družicové údaje. Geografická nebo družicová informace je založena na systému společných družicových údajů.
(
21
) – Úř. věst. L 132, s. 5.
(
22
) – Neoficiální překlad francouzského znění založeného ve spise.
(
23
) – Viz poznámky pod čarou 4 a 6 výše.
(
24
) – Nařízení Rady (ES) č. 1287/95 ze dne 22. května 1995, kterým se mění nařízení (EHS) č. 729/70 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 125, s. 1).
(
25
) – Viz poznámky pod čarou 4 a 6 výše.
(
26
) – Body 26 až 28 napadeného rozsudku.
(
27
) – Tamtéž, bod 45.
(
28
) – Body 47 a 48 napadeného rozsudku.
(
29
) – Rozsudek ze dne 21. ledna 1999, Německo v. Komise (C-54/95, Recueil, s. I-35, bod 34).
(
30
) – Body 30, 49 a 50 napadeného rozsudku.
(
31
) – Rozsudky ze dne 3. října 1996, Německo v. Komise (C-41/94, Recueil, s. I-4733, bod 17) a ze dne 14. dubna 2005, Španělsko v. Komise (C-468/02, bod 40).
(
32
) – Body 51 až 54 napadeného rozsudku.
(
33
) – Tamtéž, bod 57.
(
34
) – Tamtéž, bod 58.
(
35
) – Tamtéž, bod 59.
(
36
) – Tamtéž, bod 60.
(
37
) – Tamtéž, bod 61.
(
38
) – Tamtéž, bod 65.
(
39
) – Tamtéž, body 67 a 69.
(
40
) – Tamtéž, bod 70.
(
41
) – Formulace uvedené věty není jistě nejšťastnější, jelikož zbytečně složitě vyjadřuje zjevnou myšlenku, že pokud je podpora zaplacena na základě vykázané plochy, a tato je vyšší než skutečná plocha, existuje ztráta na straně EZOZF.
(
42
) – Viz například bod 48 napadeného rozsudku, kde je uvedeno, že „nepřesnost údajů SIG je nečiní nevýznamnými“.
(
43
) – Rozsudek ze dne 12. června 1990, Německo v. Komise (C-8/88, Recueil, s. I-2321, bod 16), a výše uvedený rozsudek ve věci Španělsko v. Komise, bod 35.
(
44
) – Rozsudek ze dne 28. listopadu 2002 (C-417/00, Recueil, s. I-11053, bod 48).
(
45
) – Navrhovatel odkazuje na dokument Generálního ředitelství pro výzkum „Technická doporučení pro hospodářský rok 2000“ č. OL/I04/M2066/2000 a na přílohu k dokumentu Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova č. VI/8388/94.
(
46
) – Rozsudek ze dne 14. srpna 2005, Portugalsko v. Komise, (C-335/03, Sb. rozh. s. I-2955, bod 68 a uvedená judikatura).
(
47
) – Výše uvedené rozsudky ze dne 12. června 1990, Německo v. Komise, bod 16, a Španělsko v. Komise, bod 35.
(
48
) – Viz výše uvedené rozsudky ze dne 12. června 1990, Německo v. Komise, bod 20, a Španělsko v. Komise, bod 36.
(
49
) – Rozsudek ze dne 16. května 2002, Schilling a Nehring (C-63/00, Recueil, s. I-4483, bod 34).
(
50
) – Výše uvedený rozsudek Agrargenossenschaft Pretzsch, bod 45.
(
51
) – Výše uvedené rozsudky Schilling a Nehring, bod 37 a Agrargenossenschaft Pretzsch, bod 52.
(
52
) – Výše uvedený rozsudek Schilling a Nehring, bod 37.
(
53
) – Viz výše uvedený rozsudek Španělsko v. Komise, body 34 až 41, kde Soudní dvůr zejména uvedl, že výčet prvků, které musí být zohledněny při analýze rizik, uvedený v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 3887/92, není taxativní.
(
54
) – Výše uvedené rozsudky ze dne 3. října 1996, Německo v. Komise, bod 17, a Španělsko v. Komise, bod 40, uvedené v bodě 54 napadeného rozsudku.
(
55
) – Výše uvedené rozsudky ze dne 3. října 1996, Německo v. Komise, bod 43, a Španělsko v. Komise, bod 38.
(
56
) – Viz bod 48 napadeného rozsudku.
(
57
) – Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska.
(
58
) – Body 60 a 61 napadeného rozsudku.
(
59
) – V bodě 60 napadeného rozsudku Soudu zdůraznil, že použití přípustné odchylky při měření na místě, výslovně stanovené v právní úpravě Společenství, je odůvodněno „z důvodů technických omezení měřicího zařízení“.
(
60
) – Viz zejména body 45 a 61 žaloby v prvním stupni, jakož i bod 58 napadeného rozsudku. Použití přípustné odchylky v rámci správní kontroly se ostatně jeví o to méně problematickým, že, jak uvedla belgická vláda a Komise to u Soudu nezpochybnila, během dotčeného období byla celková vykázaná plocha pro Belgii v každém případě menší než celková plocha SIG.
(
61
) – Tato část rozsudku není snadno srozumitelná. Pohled na body 57 a 67 žaloby podané u Soudu nicméně umožňuje bez obtíží pochopit, že kritérium „opožděného zanesení“, na které se v této pasáži rozsudku nevhodně odkazuje, je třeba chápat jako kritérium rozdílu mezi vykázanou plochou a plochou SIG. Mimoto zájmeno „ty“ obsažené v téže pasáži rozsudku je třeba chápat tak, že se vztahuje na spisy žádostí o podpory, a nikoli na kritéria analýzy rizik.
(
62
) – Neoficiální překlad souhrnné zprávy.
(
63
) – Viz bod 68 žaloby a body 35 a 37 repliky.
(
64
) – Viz bod 80 žaloby podané k Soudu.
(
65
) – Viz poznámka pod čarou 62 výše.
(
66
) – Viz bod 66 napadeného rozsudku, kde Soud zdůrazňuje, že od výtky vycházející z opoždění kontrol na místě, jež byla ve správním řízení nejprve uplatňována, bylo v souhrnné zprávě upuštěno.
(
67
) – Rozsudek ze dne 10. listopadu 2005 (C-307/03).
(
68
) – Je ostatně nutno uvést, že období sklizně se může různit v závislosti na plodinách a v závislosti na zeměpisných oblastech, takže i za předpokladu, že kontroly na místě musí nezbytně předcházet sklizni, není možné předpokládat pouze jedno nejzazší datum pro provedení těchto kontrol pro všechny plodiny v celém Společenství.
(
69
) – Viz rozsudek ze dne 3. července 2003, Chronopost a další v. Ufex a další (C-83/01 P, C-93/01 P a C-94/01 P, Recueil, s. I-6993, bod 43).