62012CJ0103
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
26. november 2014 (
*1
)
»Annullationssøgsmål — afgørelse 2012/19/EU — retsgrundlag — artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF — bilateral aftale om tilladelse til udnyttelse af overskydende tilladt fangstmængde — valg af det berørte tredjeland, som Unionen tillader at udnytte levende ressourcer — eksklusiv økonomisk zone — politisk afgørelse — fastsættelse af fiskerimuligheder«
I de forenede sager C-103/12 og C-165/12,
angående annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt henholdsvis den 24. februar og den 3. april 2012,
Europa-Parlamentet ved L.G. Knudsen, I. Liukkonen og I. Díez Parra, som befuldmægtigede (sag C-103/12),
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet og E. Paasivirta, som befuldmægtigede, med valgt adresse i Luxembourg (sag C-165/12),
sagsøgere,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved A. Westerhof Löfflerová og A. de Gregorio Merino, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek, E. Ruffer og D. Hadroušek, som befuldmægtigede,
Kongeriget Spanien ved N. Díaz Abad, som befuldmægtiget,
Den Franske Republik ved G. de Bergues, D. Colas og N. Rouam, som befuldmægtigede,
Republikken Polen først ved B. Majczyna og M. Szpunar, derefter ved B. Majczyna, som befuldmægtigede,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, vicepræsidenten, K. Lenaerts, og afdelingsformændene R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič og L. Bay Larsen samt dommerne A. Rosas, A. Borg Barthet, J. Malenovský (refererende dommer), C. Toader, C.G. Fernlund og J.L. da Cruz Vilaça,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig V. Tourrès,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. november 2013,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. maj 2014,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen har i deres stævninger nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse 2012/19/EU af 16. december 2011 om godkendelse på Den Europæiske Unions vegne af erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst (EUT 2012 L 6, s. 8, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforskrifter
International ret
2
De Forenede Nationers havretskonvention, undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982 (herefter »Montego Bay-konventionen«), trådte i kraft den 16. november 1994. Den blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23. marts 1998 (EFT L 179, s. 1).
3
Den Bolivariske Republik Venezuela er ikke kontraherende part i nævnte konvention.
4
Montego Bay-konventionens artikel 55-75 er indeholdt i konventionens kapitel V med overskriften »Den eksklusive økonomiske zone«.
5
Konventionens artikel 55 bestemmer:
»Den eksklusive økonomiske zone er et område beliggende ud over og stødende op til søterritoriet, der er undergivet den i dette kapitel fastsatte særlige retlige ordning, i henhold til hvilken kyststatens rettigheder og jurisdiktion og andre staters rettigheder og friheder er fastlagt ved denne konventions relevante bestemmelser.«
6
Konventionens artikel 56, stk. 1, har følgende ordlyd:
»I den eksklusive økonomiske zone har kyststaten:
a)
suveræne rettigheder for så vidt angår efterforskning og udnyttelse, bevarelse og forvaltning af havbundens, undergrundens og den overliggende vandmasses naturlige ressourcer, såvel levende som ikke-levende […]
[...]«
7
Montego Bay-konventionens artikel 61, stk. 1, bestemmer, at »[k]yststaten skal fastsætte de tilladte fangstmængder af de levende ressourcer i sin eksklusive økonomiske zone«.
8
Konventionens artikel 62 med overskriften »Udnyttelse af de levende ressourcer« bestemmer følgende i stk. 1-4:
»1.   Kyststaten skal med forbehold af artikel 61 fremme den optimale udnyttelse af de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone.
2.   Kyststaten skal fastsætte sin kapacitet for udnyttelsen af de levende ressourcer i den eksklusive økonomiske zone. Hvor kyststaten ikke har kapacitet til at udnytte hele den tilladte fangstmængde, skal den ved aftale eller andre arrangementer og ifølge de i stk. 4 omhandlede vilkår, betingelser, love og forskrifter give andre stater adgang til overskuddet af den tilladte fangstmængde under særlig hensyntagen til artikel 69 og 70, særligt i forhold til de deri omhandlede udviklingslande.
3.   Kyststaten skal, når den ifølge denne artikel giver andre stater adgang til sin eksklusive økonomiske zone, tage alle relevante faktorer i betragtning, herunder bl.a. betydningen af områdets levende ressourcer for vedkommende kyststats økonomi og dens øvrige nationale interesser, artikel 69 og 70, udviklingslandenes behov i det lokale eller regionale område for at udnytte dele af overskuddet og behovet for at formindske økonomisk forvridning i stater, hvis statsborgere efter sædvane har drevet fiskeri i zonen, eller som har gjort sig væsentlige bestræbelser inden for forskning og identifikation af bestandene.
4.   Andre staters statsborgere, som driver fiskeri i den eksklusive økonomiske zone, skal overholde de bevarelsesforanstaltninger og andre vilkår og betingelser, der er fastsat i kyststatens love og forskrifter. Disse love og forskrifter skal være i overensstemmelse med denne konvention […]«
EU-retten
9
Rådets forordning (EF) nr. 1006/2008 af 29. september 2008 om tilladelser til EF-fiskerfartøjers fiskeri uden for EF-farvande og tredjelandsfartøjers adgang til EF-farvande, om ændring af forordning (EØF) nr. 2847/93 og (EF) nr. 1627/94 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 3317/94 (EUT L 286, s. 33) bestemmer i artikel 18, stk. 1, litra a), at »[t]redjelandsfiskerfartøjer kan […] udøve fiskeri i [EU]-farvande, hvis de har fået udstedt en fiskeritilladelse […]«.
10
Forordningens artikel 21, litra a), bestemmer, at »Kommissionen [kun udsteder] fiskeritilladelse til tredjelandsfiskerfartøjer[,] som er berettiget til at udøve fiskeri i henhold til den pågældende aftale og eventuelt står på den liste over fartøjer, som er sendt i henhold til aftalen«.
11
Forordningens artikel 22 har følgende ordlyd:
»Tredjelandsfiskerfartøjer, der har fået udstedt en fiskeritilladelse i henhold til dette kapitel, skal overholde den fælles fiskeripolitiks bestemmelser om bevarelses- og kontrolforanstaltninger og andre bestemmelser om [EU]-fiskerfartøjers fiskeri i det fiskeriområde, hvor de fisker, og den pågældende aftales bestemmelser.«
12
Rådet for Den Europæiske Union fastsætter årligt ved forordninger om samlede tilladte fangstmængder og kvoter fiskerimulighederne i EU-farvande og for EU-fiskerfartøjer i visse andre farvande uden for EU.
13
Blandt disse forordninger findes Rådets forordning (EU) nr. 44/2012 af 17. januar 2012 om fastsættelse for 2012 af fiskerimuligheder i EU-farvande og for EU-fartøjer, i visse andre farvande for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande, der er omfattet af internationale forhandlinger eller aftaler (EUT L 25, s. 55).
14
Denne forordnings artikel 36, stk. 1, bestemmer, at »[d]et maksimale antal fiskeritilladelser for tredjelandsfartøjer, der fisker i EU-farvande, er fastsat i bilag VIII«.
15
For så vidt angår farvandet i det oversøiske departement Guyana (Frankrig, herefter »Guyana«) fastsætter dette bilag det antal fiskeritilladelser, der finder anvendelse på fartøjer, der fører venezuelansk flag, til 45. Bilagets fodnote vedrørende Den Bolivariske Republik Venezuela fastsætter desuden, at »[f]or at få udstedt disse fiskeritilladelser skal det godtgøres, at der mellem fartøjsejeren, som ansøger om en fiskeritilladelse, og en forarbejdningsvirksomhed beliggende i [Guyana] er indgået en gyldig kontrakt, ifølge hvilken mindst 75% af det pågældende fartøjs fangster af snapperarter skal landes i nævnte departement med henblik på forarbejdning i den pågældende virksomheds anlæg«.
Sagens baggrund
16
Den 30. september 1977 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 2159/77 om ændring af forordning (EØF) nr. 1014/77 om fastsættelse af en række midlertidige foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, som skal finde anvendelse for fartøjer, der fører visse tredjelandes flag i 200 sømilezonen ud for det franske departement Guyanas kyster (EFT L 250, s. 15). Ved denne forordning tillod Rådet fartøjer, der fører venezuelansk flag, at udøve fiskeri i den eksklusive økonomiske zone ud for Guyanas kyster (herefter »Guyanas eksklusive økonomiske zone«).
17
Denne tilladelse blev regelmæssigt fornyet ved forordninger om samlede tilladte fangstmængder og kvoter, som tildelte sådanne fiskerimuligheder på trods af den omstændighed, at der ikke var indgået nogen international aftale om fiskeri med Den Bolivariske Republik Venezuela.
18
Kommissionen fandt, at denne situation udgjorde et retligt tomrum, og at den i forhold til artikel 21, litra a), i forordning nr. 1006/2008 udgjorde en hindring for udstedelsen af fiskeritilladelser til fartøjer, der fører venezuelansk flag, for så vidt angår Guyanas eksklusive økonomiske zone. Kommissionen vedtog derfor den 7. januar 2011 et forslag til Rådets afgørelse om adgang for fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, til den eksklusive økonomiske zone ud for det franske departement Guyanas kyster (KOM(2010) 807). Dette forslag havde til formål at fastlægge et folkeretligt retsgrundlag for disse fartøjers aktiviteter i denne zone. Kommissionen foreslog at vedtage nævnte afgørelse på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF.
19
Efter at have undersøgt nævnte forslag besluttede Rådet at ændre retsgrundlaget for den afgørelse, der skulle vedtages, ved som retsgrundlag herfor at anføre artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF.
20
I overensstemmelse med sidstnævnte bestemmelser rettede Rådet en anmodning om udtalelse til Parlamentet.
21
Da Parlamentet bestred valget af retsgrundlaget, foreslog det Rådet at ændre det og at forelægge Parlamentet et nyt forslag baseret på det retsgrundlag, som Kommissionen oprindeligt havde foreslået.
22
Rådet afslog at ændre retsgrundlaget for den afgørelse, der skulle vedtages, og rettede ved skrivelser af 28. oktober og 1. december 2011 to anmodninger om hastebehandling til Parlamentet. Parlamentet afslog disse anmodninger henholdsvis den 15. november og den 13. december 2011. Parlamentet angav ved begge lejligheder, at det ikke var imod afgørelsens realitet, men at det vurderede, at afgørelsens retsgrundlag var ukorrekt.
23
Den 16. december 2011 vedtog Rådet den anfægtede afgørelse uden at afvente Parlamentets holdning, og dette på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF, og artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF.
24
Den anfægtede afgørelses artikel 1 bestemmer:
»Erklæringen til Den Bolivariske Republik Venezuela om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone ud for [Guyanas] kyst […] godkendes herved på Den Europæiske Unions vegne [herefter »den omtvistede erklæring«].«
25
Denne erklæring, som er knyttet til afgørelsen, har følgende ordlyd:
»1.
Den Europæiske Union udsteder tilladelser til et begrænset antal fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, til at fiske i den del af den eksklusive økonomiske zone ud for [Guyanas] kyst, som ligger uden for 12 sømil fra basislinjerne, på de i denne erklæring fastsatte betingelser.
2.
I overensstemmelse med artikel 22 i […] forordning […] nr. 1006/2008 […] skal de godkendte fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, i forbindelse med fiskeri i det i stk. 1 omhandlede område overholde bestemmelserne i Den Europæiske Unions fælles fiskeripolitik om bevarelses- og kontrolforanstaltninger og andre EU-bestemmelser vedrørende fiskeri i dette område.
3.
Godkendte fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, skal nærmere bestemt overholde Den Europæiske Unions relevante regler eller forordninger om bl.a., hvilke fiskebestande der må fiskes efter, det højeste antal tilladte fiskerfartøjer og den andel af fangsterne, som skal landes i [Guyanas] havne.
4.
Den Europæiske Union kan når som helst trække dette særlige tilsagn udtrykt i erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder tilbage ved en ensidig erklæring, uden at dette berører muligheden for at inddrage tilladelser, som er udstedt til individuelle fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, på grund af deres manglende overholdelse af de relevante EU-regler eller ‑forordninger.«
26
Den 16. december 2011 underrettede Rådet Den Bolivariske Republik Venezuela om den omtvistede erklæring, og denne bekræftede samme dag at have modtaget underretningen.
27
Den 17. januar 2012 vedtog Rådet forordning nr. 44/2012, hvis retsgrundlag er artikel 43, stk. 3, TEUF.
28
Ved en note af 30. januar 2012 anmodede Den Bolivariske Republik Venezuela Rådet om oplysninger om, hvorvidt den omstændighed, at Parlamentet havde til hensigt at bestride gyldigheden af den anfægtede afgørelse, ville berøre fiskeriaktiviteterne for de fartøjer, der fører venezuelansk flag, i Guyanas eksklusive økonomiske zone.
29
Den 20. marts 2012 tilstillede Den Bolivariske Republik Venezuela via de kompetente franske myndigheder Kommissionen anmodninger om fiskeritilladelser for fartøjer, der fører venezuelansk flag, i denne zone, idet disse anmodninger var vedlagt kontrakter, der var indgået med forarbejdningsvirksomheder beliggende i Guyana.
30
Den 26. marts 2012 vedtog Kommissionen afgørelse K(2012) 2162, hvorved den tillod 38 fartøjer, der fører venezuelansk flag, som er opregnet i bilaget til afgørelsen, at udøve fiskeri i Guyanas eksklusive økonomiske zone. I henhold til afgørelsens artikel 2 blev den meddelt Den Bolivariske Republik Venezuela som flagstat og Den Franske Republik som kyststat i nævnte zone.
31
Den 24. februar og den 3. april 2012 anlagde henholdsvis Parlamentet og Kommissionen nærværende søgsmål.
32
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 2. maj 2012 blev sagerne C-103/12 og C-165/12 forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
33
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 29. august 2012 fik Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
Om søgsmålene
34
I sag C-103/12 har Parlamentet fremsat to anbringender. Med det første anbringende har Parlamentet gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er baseret på et forkert retsgrundlag. Med det andet anbringende har Parlamentet subsidiært gjort gældende, at afgørelsen er blevet vedtaget på grundlag af en forkert procedurebestemmelse.
35
I sag C-165/12 har Kommissionen fremsat tre anbringender, hvoraf det første er opdelt i tre led. I forbindelse med det første anbringendes første og andet led har Kommissionen anført, at den anfægtede afgørelses retsgrundlag er forkert. Ifølge det første led har Rådet begået en fejl, idet det sidestillede den omtvistede erklæring med en intern fastsættelse af fiskerimuligheder. Ifølge det andet led har Rådet begået en fejl, idet det er af den opfattelse, at det følger af denne eksterne fastsættelse af fiskerimuligheder, at fartøjer, der fører venezuelansk flag, er underlagt bestemmelserne i den fælles fiskeripolitik. Med det første anbringendes tredje led har Kommissionen gjort gældende, at afgørelsen er mangelfuldt begrundet. Med det andet anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Rådet har tilsidesat Parlamentets institutionelle beføjelser. Det tredje anbringende vedrører urigtig gengivelse af forslaget til afgørelse af 7. januar 2011.
Parternes argumenter
36
Med Parlamentets første anbringende og Kommissionens første anbringendes første og andet led har disse institutioner gjort gældende, at Rådet har begået en fejl ved at vedtage den anfægtede afgørelse på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF, og artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF og ikke på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF.
37
For det første er det Parlamentets og Kommissionens opfattelse, at artikel 43, stk. 3, TEUF udgør en undtagelse til det almindelige retsgrundlag, som er fastsat i artikel 43, stk. 2, TEUF, således at nævnte stk. 3 – ligesom enhver anden undtagelse – skal undergives en snæver fortolkning for så vidt angår dens anvendelsesområde. Det er således alene foranstaltninger, der udtrykkeligt vedrører fastsættelse og fordeling af konkrete fiskerimuligheder, som kan vedtages på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF. Disse fiskerimuligheder må nødvendigvis være kvantificerede fiskerirettigheder. En retsakt skal derfor vedtages på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF, såfremt den forfølger et formål, der er omfattet af den fælles fiskeripolitik, og som går ud over den blotte tildeling af kvantitativt og geografisk definerede fiskerimuligheder.
38
Dette er tilfældet for så vidt angår den anfægtede afgørelse og den omtvistede erklæring. Ved denne erklæring forpligter Unionen sig således til at udstede fiskeritilladelser til fartøjer, der fører venezuelansk flag, og pålægger samtidig de berørte erhvervsdrivende at overholde de bestemmelser, som Unionen har vedtaget på området for bevarelse af fiskeressourcerne, og forpligter dem til at lande en del af deres fangst i Guyana. Sådanne adgangsbetingelser har dermed til formål at sikre opfyldelsen af målsætningerne med den fælles fiskeripolitik, således at målet med og indholdet af nævnte afgørelse knytter sig til denne politiks målsætninger, samtidig med at den går ud over den blotte fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder som omhandlet i artikel 43, stk. 3, TEUF.
39
For det andet er Parlamentet og Kommissionen af den opfattelse, at der bør sondres mellem adgang til farvande med henblik på fiskeri og adgang til fiskeressourcer i henhold til tildeling af konkrete fiskerimuligheder i disse farvande (herefter henholdsvis »adgang til farvande« og »adgang til ressourcer«). Der vedtages en retlig ramme bestående af to led, når Unionen i medfør af den fælles fiskeripolitik ønsker at give erhvervsdrivende fra tredjestater adgang til sine farvande og til ressourcerne heri. Indledningsvis indrømmes tredjestaterne adgang gennem en international aftale i henhold til den procedure, der er foreskrevet i artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF. Dernæst tildeler Rådet fiskerimuligheder i medfør af artikel 43, stk. 3, TEUF.
40
I det foreliggende tilfælde skal den omtvistede erklæring anses for at være omfattet af det første led, eftersom Unionen ved erklæringen giver adgang til farvande, men ikke tildeler konkrete fiskerimuligheder til fartøjer, der fører venezuelansk flag. Fiskerimulighederne er blevet fastsat efter vedtagelsen af erklæringen, idet Rådet har fastsat dem ved forordning nr. 44/2012 for så vidt angår 2012.
41
Rådet, støttet af Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen, har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er korrekt baseret på artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF.
42
Rådet og de ovennævnte medlemsstater er for det første af den opfattelse, at sondringen mellem adgang til farvande og adgang til ressourcer er kunstig. Den omtvistede erklæring kan nemlig ikke indrømme adgang til Unionens farvande uden samtidig at give adgang til ressourcerne.
43
For det andet omfatter begrebet »fiskerimuligheder« som omhandlet i artikel 43, stk. 3, TEUF også fiskeritilladelser. Den blotte læsning af den anfægtede afgørelse påviser således, at den omhandler tildeling af fiskeritilladelser. Målet med og indholdet af den omtvistede erklæring består således i at tildele fiskerimuligheder til fartøjer, der fører venezuelansk flag, og ikke i at indrømme adgang til Unionens farvande.
44
For det tredje gør anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 3, TEUF det muligt at vedtage foranstaltninger, der ikke er begrænset til fastsættelse af fiskerimuligheder i numeriske data. En sådan fortolkning er i overensstemmelse med både bestemmelsens ordlyd og ånd, eftersom bestemmelsen bemyndiger Rådet til at vedtage enhver foranstaltning »vedrørende« fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder.
45
Selv om den anfægtede afgørelse i det foreliggende tilfælde ikke i sig selv tildeler fiskerimuligheder i numeriske data, udgør den en sådan foranstaltning. Den skaber således et internationalt dokument til fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder på internt EU-retligt plan, eftersom Unionen ved denne afgørelse over for Den Bolivariske Republik Venezuela angiver, at den fortsat er villig til at tildele fiskerimuligheder til fartøjer, der fører venezuelansk flag.
46
For det fjerde overskrider indholdet af den anfægtede afgørelse ikke anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 3, TEUF. Den omtvistede erklærings punkt 2 og 3 har således blot til formål at gentage de allerede eksisterende regler, som tredjestaters fartøjer skal overholde i Unionens farvande. Disse to bestemmelser er af deklaratorisk art, for så vidt som de hverken medfører nye rettigheder eller pligter for disse fartøjer. Retten til at inddrage fiskeritilladelser, der er tildelt de omhandlede fartøjer, som er fastsat i erklæringens punkt 4, er ligeledes en foranstaltning vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder.
Domstolens bemærkninger
47
Med Parlamentets første anbringende og Kommissionens første anbringendes første og andet led har disse institutioner gjort gældende, at Rådet har valgt et forkert retsgrundlag, idet det har baseret den anfægtede afgørelse på artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF, og ikke på artikel 43, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF.
48
Hvad angår ordlyden af artikel 43 TEUF fremgår det for det første af stk. 2, at de kompetente EU-institutioner efter den almindelige lovgivningsprocedure skal vedtage de bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik.
49
For det andet følger det bl.a. af artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 43, stk. 2, TEUF, at foranstaltningerne vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder ikke i sig selv anses for at være omfattet af den kategori af bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre den fælles fiskeripolitik som omhandlet i nævnte stk. 2, og at de ikke er undergivet den almindelige lovgivningsprocedure.
50
Vedtagelsen af de bestemmelser, der er omhandlet i artikel 43, stk. 2, TEUF, forudsætter således nødvendigvis en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt de er »nødvendige« for at kunne virkeliggøre målsætningerne for de fælles politikker, der er reguleret ved EUF-traktaten, således at de indebærer en politisk beslutning, der skal være forbeholdt EU-lovgiver. Vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF kræver derimod ikke en sådan vurdering, idet sådanne foranstaltninger fortrinsvis er af teknisk karakter og skal træffes med henblik på at gennemføre de bestemmelser, der er blevet vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF.
51
Indledningsvis bemærkes, at valget af retsgrundlag for en EU-retsakt i henhold til Domstolens faste praksis skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. denne retsakts formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (domme Parlamentet mod Rådet, C-130/10, EU:C:2012:472, præmis 42, og Det Forenede Kongerige mod Rådet, C-431/11, EU:C:2013:589, præmis 44).
52
I det foreliggende tilfælde er den anfægtede afgørelses eneste formål at godkende den omtvistede erklæring. Under disse omstændigheder skal afgørelsens retsgrundlag undersøges i forhold til den omhandlede erklærings formål og ordlyd.
53
Hvad angår den omtvistede erklærings indhold angiver Unionen i erklæringens punkt 1 over for Den Bolivariske Republik Venezuela, at den vil udstede tilladelser til fiskeri i Guyanas eksklusive økonomiske zone til et begrænset antal fiskerfartøjer, der fører venezuelansk flag.
54
I samme erklærings punkt 2 og 3 har Unionen underlagt udstedelsen af sådanne tilladelser en betingelse om, at de fartøjer, der fører venezuelansk flag, som får tilladelse til at fiske i nævnte zone, skal overholde bestemmelserne i Unionens fælles fiskeripolitik om bevarelses- og kontrolforanstaltninger og andre EU-bestemmelser vedrørende fiskeri i dette område.
55
Hvad angår den omtvistede erklærings formål skal der tages hensyn til den sammenhæng, der er fastsat i Montego Bay-konventionen, hvorved den internationale ordning om den eksklusive økonomiske zone blev indført. Denne konvention, som er bindende for Unionen, omhandler de politiske valg, som Unionen foretager i nævnte zone, og fastlægger bl.a. de retlige instrumenter og former, som er til rådighed for Unionen ved gennemførelsen af disse valg.
56
Det fremgår af Montego Bay-konventionens artikel 55, at den eksklusive økonomiske zone er undergivet en særlig ordning, i henhold til hvilken kyststatens rettigheder og jurisdiktion og andre staters rettigheder og friheder er fastlagt ved denne konventions relevante bestemmelser.
57
Ifølge Montego Bay-konventionens artikel 56, stk. 1, litra a), har kyststaten ret til at udnytte de levende ressourcer i sin eksklusive økonomiske zone. Hvor kyststaten ikke har kapacitet til at udnytte hele den tilladte fangstmængde, skal den i medfør af konventionens artikel 62, stk. 2, give andre stater tilladelse til at udnytte den overskydende mængde.
58
Ved udøvelsen af denne forpligtelse har kyststaten en vis skønsmargen. Dels kan den med forbehold af kravene i Montego Bay-konventionens artikel 62, stk. 3, vælge, hvilke stater der skal have tilladelse til at udnytte nævnte overskud. Dels skal kyststaten tage visse faktorer i betragtning, dvs. betydningen af den omhandlede zones levende ressourcer for vedkommende kyststats økonomi og dens øvrige nationale interesser, udviklingslandenes behov i det omhandlede område og behovet for at formindske økonomisk forvridning i stater, hvis statsborgere efter sædvane har drevet fiskeri i zonen, eller som har gjort sig væsentlige bestræbelser inden for forskning og identifikation af bestandene.
59
Montego Bay-konventionens artikel 62, stk. 2, kræver desuden, at kyststaten skal tillade adgang til overskuddet af den tilladte fangstmængde »ved aftale eller andre arrangementer«. Det påhviler således den pågældende kyststat at nå til enighed med de berørte stater. Forholdet mellem kyststaten og de andre stater afspejler således deres gensidige rettigheder og forpligtelser som nævnt i denne doms præmis 57, således at kyststaten ikke kan pålægge sine betingelser ensidigt.
60
Kyststatens særlige ansvar for at udnytte de levende ressourcer i sin eksklusive økonomiske zone indebærer, at det sædvanligvis påhviler kyststaten selv at rette et målrettet tilbud til visse andre berørte stater, som således kan vælge at acceptere tilbuddet eller ej, eller i givet fald kan anmode om, at der foretages ændringer i et sådant tilbud.
61
Ved afslutningen af denne proces udgør tilkendegivelsen af kyststatens og den berørte stats samstemmende vilje en aftale som fastsat i Montego Bay-konventionen, eftersom den omstændighed, at en sådan aftale kan være formaliseret i et enkelt fælles dokument eller i to eller flere sammenhængende skriftlige dokumenter, er uden relevans i international ret (jf. i denne retning udtalelse 1/13, EU:C:2014:2303, præmis 37).
62
Aftalen mellem kyststaten og den berørte stat indeholder de gensidige rettigheder og forpligtelser, som konkretiserer dem, der er nævnt i denne doms præmis 57. I denne forbindelse følger det bl.a. af Montego Bay-konventionens artikel 62, stk. 4, at statsborgere fra andre stater end kyststaten, som driver fiskeri i kyststatens eksklusive økonomiske zone, skal overholde de bevarelsesforanstaltninger og andre vilkår og betingelser, der er fastsat i kyststatens love og forskrifter.
63
Eftersom borgerne i princippet ikke har en selvstændig status i medfør af Montego Bay-konventionen, påhviler det enhver berørt stat over for de fartøjer, der fører nævnte stats flag, at træffe alle de foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte kyststatens interesser (jf. i denne retning dom Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 59-62).
64
Heraf følger, at den berørte stat til gengæld for sin deltagelse i udnyttelsen af de levende ressourcer i den omhandlede kyststats eksklusive økonomiske zone over for denne kyststat skal påtage sig at sikre, at de fartøjer, der fører den berørte stats flag, overholder de foranstaltninger, som kyststaten har truffet i denne zone.
65
En sådan sikkerhed, som gives ved aftale eller et andet arrangement, der indgås med kyststaten, er så meget desto mere påkrævet, såfremt den berørte stat ikke er en kontraherende part i Montego Bay-konventionen og dermed ikke er bundet af konventionens artikel 62, stk. 4.
66
Når aftalen eller arrangementet mellem den berørte stat og kyststaten er indgået, kan kyststaten gennemføre aftalen eller arrangementet ved konkrete nationale regler og foranstaltninger, som er vedtaget i overensstemmelse med Montego Bay-konventionens bestemmelser, og som anvendes under overholdelse af den bilaterale aftale.
67
I lyset af betragtningerne i denne doms præmis 56-66 skal det indledningsvis undersøges, om den omtvistede erklæring er et dokument, der udgør en aftale som omhandlet i Montego Bay-konventionens artikel 62, stk. 2.
68
Henset til den betragtning, der er anført i denne doms præmis 60, skal den omtvistede erklæring anses for at være et tilbud, som Unionen på den omhandlede kyststats vegne retter til Den Bolivariske Republik Venezuela, hvorved den tilbyder sidstnævnte stat at udnytte en del af den overskydende tilladte fangstmængde i Guyanas eksklusive økonomiske zone, forudsat at visse nærmere fastsatte betingelser overholdes, herunder bl.a. betingelsen om, at nævnte stat skal sikre, at de fartøjer, der fører nævnte stats flag, og som fisker i denne zone, overholder bestemmelserne i Unionens fælles fiskeripolitik, som finder anvendelse dér.
69
Da den omtvistede erklæring blev meddelt Den Bolivariske Republik Venezuela, bekræftede denne at have modtaget erklæringen og foretog derpå to handlinger. Dels indgav den formelt til Unionen anmodninger om tilladelser til fiskeri i Guyanas eksklusive økonomiske zone for fartøjer, der fører venezuelansk flag, idet den vedlagde anmodningerne kontrakter om forarbejdning i Guyana, således som det er påkrævet i henhold til erklæringens punkt 3, sammenholdt med fodnoten i bilag VIII til forordning nr. 44/2012. Dels gav Den Bolivariske Republik Venezuela udtryk for bekymring over den eventuelle anfægtelse af erklæringen og forespurgte herved Rådet om, hvorvidt den omstændighed, at Parlamentet havde til hensigt at bestride gyldigheden af den anfægtede afgørelse, ville berøre fiskeriaktiviteterne for de fartøjer, der fører venezuelansk flag, i nævnte zone.
70
Ud fra den udviste adfærd synes Den Bolivariske Republik Venezuela således at have opfattet den omtvistede erklæring som et tilbud om udnyttelse af en del af den overskydende tilladte fangstmængde i Guyanas eksklusive økonomiske zone på betingelser, der nærmere er angivet i dokumentet, og at den opfordres til at besvare dette tilbud.
71
Da Den Bolivariske Republik Venezuela som følge af det tilbud, som Unionen havde rettet til den, indgav konkrete anmodninger til Unionen om fiskeritilladelser og i forbindelse med denne indgivelse afholdt sig fra at udtrykke forbehold over for tilbuddets betingelser, skal Den Bolivariske Republik Venezuela i denne henseende anses for at have givet samtykke til tilbuddet.
72
Under disse omstændigheder skal nævnte stats adfærd anses for at gælde som accept af det tilbud, som Unionen ved den omtvistede erklæring rettede til den.
73
Henset til det ovenstående skal den omtvistede erklæring, der er udarbejdet af Unionen, og Den Bolivariske Republik Venezuelas accept heraf samlet set kvalificeres som en aftale, der er indgået af disse parter for så vidt angår tilladelse til på de betingelser, der nærmere er angivet i erklæringen, at udnytte en del af den overskydende fangstmængde i Guyanas eksklusive økonomiske zone.
74
Henset til ovenstående analyse af den omtvistede erklærings indhold og formål skal det dernæst efterprøves, om erklæringen udgør en foranstaltning, der er omfattet af det kompetenceområde, der er forbeholdt EU-lovgiver, eller om den blot udgør en teknisk gennemførelsesforanstaltning, således som det er anført i denne doms præmis 50.
75
I denne henseende bemærkes, at uafhængigt af den omtvistede erklærings overskrift og visse udtryk anvendt deri er dens formål ikke at sikre »fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder« som omhandlet i artikel 43, stk. 3, TEUF, men – således som det fremgår af denne doms præmis 68 – at tilbyde Den Bolivariske Republik Venezuela mulighed for at deltage i udnyttelsen af de levende ressourcer i Guyanas eksklusive økonomiske zone på betingelser fastsat af Unionen.
76
Ved den vurdering, som skal foretages inden afgivelsen af et sådant tilbud, skal de kompetente EU-institutioner således indledningsvis tage hensyn til bilaterale politiske forhold. Henset til det særlige ansvar, som Unionen, der handler på vegne af den omhandlede kyststat, har for at udnytte de levende ressourcer i sidstnævntes eksklusive økonomiske zone, skal disse institutioner dernæst vurdere, om den berørte stat er i stand til at sikre, at de fartøjer, der fører dens flag, overholder de betingelser, som en sådan udnyttelse er underlagt, såsom bl.a. overholdelsen af bestemmelserne i Unionens fælles fiskeripolitik, der finder anvendelse i den omhandlede zone. Endelig skal EU-institutionerne tage hensyn til de forhold, der er nævnt i denne doms præmis 58, som kræver, at der foretages en vurdering af de forskellige aspekter, der kendetegner situationen for staterne i det omhandlede område eller i det mindste den berørte stats situation.
77
Det fremgår endvidere af tredje betragtning til den anfægtede afgørelse og af den omtvistede erklærings punkt 1-3, at erklæringen ikke kun har til formål principielt at tildele Den Bolivariske Republik Venezuela mulighed for at deltage i udnyttelsen af de levende ressourcer i Guyanas eksklusive økonomiske zone, men at den – således som det er nævnt i denne doms præmis 54 – ligeledes underlægger denne tildeling en betingelse om overholdelse af bestemmelserne i Unionens fælles fiskeripolitik om bevarelses- og kontrolforanstaltninger og andre EU-bestemmelser vedrørende fiskeri i denne zone, såsom de relevante EU-regler eller ‑forordninger om bl.a., hvilke fiskebestande der må fiskes efter, det højeste antal tilladte fiskerfartøjer og den andel af fangsterne, som skal landes i Guyanas havne.
78
Den omtvistede erklæring har således til formål at fastlægge en generel ramme med henblik på at tillade fiskerfartøjer, der fører venezuelansk flag, at drive fiskeri i nævnte zone, idet denne ramme efterfølgende er blevet nærmere fastsat ved på hinanden følgende bestemmelser, nemlig artikel 36, stk. 1, i forordning nr. 44/2012 og bilag VIII hertil, artikel 34, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 40/2013 af 21. januar 2013 om fastsættelse for 2013 af fiskerimuligheder i EU-farvande og for EU-fartøjer i visse andre farvande for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande, der er omfattet af internationale forhandlinger eller aftaler (EUT L 23, s. 54), og bilag VIII hertil samt artikel 40, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 43/2014 af 20. januar 2014 om fastsættelse for 2014 af fiskerimuligheder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande gældende for EU-farvande og for EU-fartøjer i visse andre farvande (EUT L 24, s. 1) og bilag VIII hertil. I denne forbindelse bemærkes, at nævnte forordninger alle tre er blevet vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF.
79
Det følger heraf, at tilbuddet til Den Bolivariske Republik Venezuela ikke er en teknisk foranstaltning eller en gennemførelsesforanstaltning, men derimod en foranstaltning, som forudsætter, at der vedtages en selvstændig afgørelse, som skal udformes under hensyntagen til de politiske interesser, som Unionen forfølger med sine fælles politikker, herunder fiskeripolitikken.
80
Heraf følger, at den omtvistede erklæring henhører under et af de kompetenceområder, som det tilkommer EU-lovgiver at træffe afgørelse om.
81
Under disse omstændigheder er den anfægtede afgørelse omfattet af anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 2, TEUF, og ikke af artikel 43, stk. 3, TEUF.
82
Endelig skal det fastlægges, hvilken bestemmelse i EUF-traktaten der nærmere angiver den procedure, ifølge hvilken den anfægtede afgørelse burde have været vedtaget.
83
Eftersom den omtvistede erklæring, som blev godkendt ved den anfægtede afgørelse, udgør et grundlæggende element i en international aftale (jf. denne doms præmis 73), er den omfattet af artikel 218 TEUF. Denne artikel regulerer nemlig forhandling og indgåelse af aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer, idet udtrykket »aftale« i denne artikel ifølge retspraksis skal forstås generelt, således at den sigter til enhver overenskomst, der er indgået af folkeretssubjekter, og som har bindende virkning, uanset hvorledes den formelt betegnes (jf. i denne retning udtalelser 1/75, EU:C:1975:145, s. 1360, og 2/92, EU:C:1995:83, præmis 8, og dom Frankrig mod Kommissionen, C-327/91, EU:C:1994:305, præmis 27).
84
Det bemærkes desuden, at artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF fastsætter den procedure, der finder anvendelse på aftaler, som dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse. Eftersom artikel 43, stk. 2, TEUF, på hvilket grundlag den anfægtede afgørelse burde have været vedtaget, netop fastsætter en sådan procedure, burde denne afgørelse have været vedtaget på grundlag af artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF.
85
Henset til det ovenstående burde den anfægtede afgørelse, som godkender den omtvistede erklæring på Unionens vegne, have været vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, og ikke artikel 43, stk. 3, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF.
86
Under disse omstændigheder må Parlamentets første anbringende og Kommissionens første anbringendes første og andet led tages til følge.
87
Den anfægtede afgørelse skal derfor annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge de andre anbringender, som Parlamentet og Kommissionen har gjort gældende med deres søgsmål.
Om anmodningen om opretholdelse af virkningerne af den anfægtede afgørelse i en periode
88
Rådet og Kommissionen, der i denne forbindelse støttes af Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Spanien og Den Franske Republik, har i tilfælde af, at Domstolen måtte annullere den anfægtede afgørelse, anmodet Domstolen om at opretholde virkningerne heraf indtil vedtagelsen af en ny afgørelse. Parlamentet har anført, at det ikke vil modsætte sig, at denne anmodning tages til følge.
89
I henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, kan Domstolen angive, dersom den skønner det nødvendigt, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.
90
I denne henseende fremgår det af Domstolens retspraksis, at virkningerne af en sådan retsakt kan opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte personer, og når den anfægtede retsakts lovlighed ikke anfægtes på grund af dens formål eller indhold, men på grund af ophavsmandens inkompetence eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Disse grunde omfatter navnlig fejl, der er begået med hensyn til den anfægtede retsakts retsgrundlag (jf. i denne retning domme Parlamentet mod Rådet, C-414/04, EU:C:2006:742, præmis 59, Parlamentet og Danmark mod Kommissionen, C-14/06 og C-295/06, EU:C:2008:176, præmis 86, og Parlamentet mod Rådet, C-490/10, EU:C:2012:525, præmis 91 og 92).
91
I det foreliggende tilfælde fremgår det af anden betragtning til den anfægtede afgørelse, at denne afgørelse, idet den tillader Den Bolivariske Republik Venezuela at udnytte den overskydende tilladte fangstmængde i Guyanas eksklusive økonomiske zone, har til formål at sikre, at fartøjer, der fører venezuelansk flag, fortsat lander deres fangst i Guyana, eftersom forarbejdningsindustrien i dette franske departement er afhængig af disse landinger. En annullation af den anfægtede afgørelse med øjeblikkelig virkning ville imidlertid påvirke denne kontinuitet og ville således kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte erhvervsdrivende.
92
Under disse omstændigheder foreligger der vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan begrunde, at Domstolen tager anmodningen om opretholdelse af den anfægtede afgørelses virkninger til følge. Det bemærkes endvidere, at hverken Parlamentet eller Kommissionen har anfægtet denne afgørelses lovlighed på grund af dens formål eller indhold, således at der ikke i denne henseende foreligger en hindring for, at Domstolen træffer afgørelse om en sådan opretholdelse.
93
Derfor opretholdes virkningerne af denne afgørelse, indtil en ny afgørelse, der er vedtaget på rette grundlag, dvs. artikel 43, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, træder i kraft inden for en rimelig frist at regne fra datoen for denne doms afsigelse.
Sagsomkostninger
94
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Rådet har tabt sagen, pålægges det Rådet at betale sagens omkostninger. I medfør af samme reglements artikel 140, stk. 1, pålægges Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen, der er indtrådt i nærværende sager, at bære deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Rådets afgørelse 2012/19/EU af 16. december 2011 om godkendelse på Den Europæiske Unions vegne af erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst annulleres.
2)
Virkningerne af afgørelse 2012/19/EU opretholdes, indtil en ny afgørelse, der er vedtaget på rette grundlag, dvs. artikel 43, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, træder i kraft inden for en rimelig frist at regne fra datoen for denne doms afsigelse.
3)
Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.
4)
Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen bærer deres egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.