62024CJ0114_RES
Asunto C‑114/24 P
Global Nanotechnologies AE schediasmou anaptyxis paraskevis kai emporias ylikon nanotechnologias (Glonatech)
contra
Agencia Ejecutiva Europea de Investigación (REA)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 3 de julio de 2025
«Recurso de casación — Cláusula compromisoria — Séptimo Programa Marco de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración (2007‑2013) — Proyecto SANAD — Gastos de personal — Gastos subvencionables — Petición de cobro — Nota de adeudo — Artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Principio de buena administración — Sustitución de motivos — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a la tutela judicial efectiva — Carga de la prueba — Proporcionalidad»
Procedimiento judicial — Sometimiento del asunto al Tribunal General en virtud de una cláusula compromisoria — Motivos — Violación del principio de buena administración — Competencia del juez de la Unión para examinar las eventuales infracciones de la Carta de los Derechos Fundamentales y de los principios generales del Derecho de la Unión
(Art. 272 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41)
(véanse los apartados 45 a 47)
Presupuesto de la Unión Europea — Ayuda económica de la Unión — Obligación del beneficiario de cumplir las condiciones de concesión de la ayuda — Séptimo Programa Marco de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración (2007‑2013) — Acuerdo de subvención — Financiación a tanto alzado — Controles a posteriori efectuados en el marco de una auditoría financiera — Procedencia
[Reglamento (UE, Euratom) del Parlamento Europeo y del Consejo 2018/1046, arts. 181 y 183]
(véanse los apartados 74, 75 y 77)
Recurso de casación — Motivos — Apreciación errónea de los hechos — Inadmisibilidad — Control por el Tribunal de Justicia de la interpretación de una disposición contractual — Exclusión
(Art. 256 TFUE, ap. 1; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 169)
(véase el apartado 84)
Recurso de casación — Motivos — Control por el Tribunal de Justicia de las normas de Derecho nacional invocadas por una de las partes — Exclusión salvo en caso de desnaturalización
(Art. 256 TFUE, ap. 1, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1)
(véanse los apartados 85 y 86)
Presupuesto de la Unión Europea — Ayuda económica de la Unión — Obligación del beneficiario de cumplir las condiciones de concesión de la ayuda — Financiación que solo cubre los gastos efectivamente soportados — Justificación de la realidad de los gastos declarados — Inexistencia — Gastos no subvencionables — Buena ejecución técnica de los proyectos objeto de una ayuda económica de la Unión — Irrelevancia
[Art. 317 TFUE; Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 121]
(véanse los apartados 97 y 99)
Recurso de casación — Motivos — Apreciación errónea de los hechos y de las pruebas — Inadmisibilidad — Control por el Tribunal de Justicia de la apreciación de los hechos y de las pruebas — Exclusión salvo en caso de desnaturalización — Incumplimiento de normativa aplicable en materia de prueba — Admisibilidad
[Art. 256 TFUE, ap. 1; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 168, ap. 1, letra d)]
(véanse los apartados 107 a 109)
Resumen
Al desestimar este recurso de casación relativo a un acuerdo de subvención que contiene una cláusula compromisoria, el Tribunal de Justicia confirma su reiterada jurisprudencia según la cual la Comisión Europea sigue estando sujeta, en el marco de la ejecución de un contrato, a las obligaciones que le incumben en virtud de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y de los principios generales del Derecho de la Unión, de modo que el juez de la Unión puede verse obligado a verificar la eventual infracción del artículo 41 de la Carta en un litigio que, como el que es objeto del presente asunto, está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 272 TFUE.
La recurrente es una sociedad griega que opera en el sector de la nanotecnología. El 20 de diciembre de 2012, celebró con la Agencia Ejecutiva Europea de Investigación (REA) un acuerdo de subvención relativo a la ejecución del proyecto SANAD (en lo sucesivo, «acuerdo de subvención»). Este acuerdo preveía una contribución económica máxima de la Unión Europea para ese proyecto, que debía realizarse durante un período de 48 meses, a partir del 1 de enero de 2013, dividido en dos períodos de declaración de 24 meses. En enero de 2013, otros cuatro participantes del proyecto SANAD se adhirieron al acuerdo de subvención como beneficiarios. El 31 de diciembre de 2016, se completó el proyecto SANAD.
En el marco del último pago de la contribución de la Unión al proyecto, la REA señaló a la recurrente, en un correo electrónico de 8 de octubre de 2018, que existían ciertas anomalías y lagunas en los documentos justificativos presentados por esta. Por otra parte, el 21 de agosto de 2019, la REA le informó de que ponía en marcha una auditoría financiera que abarcaba todo el período de ejecución del acuerdo de subvención y proporcionó una lista detallada de datos y documentos que debían ponerse a disposición a efectos de dicha auditoría, que se llevó a cabo entre el 22 y el 24 de octubre de 2019.
El 22 de julio de 2020, la recurrente recibió el informe provisional de auditoría con los resultados de la auditoría financiera, del que se desprendía que determinadas categorías de gastos del proyecto debían considerarse no subvencionables en virtud de las estipulaciones del acuerdo de subvención. La recurrente se opuso a estas conclusiones el 23 de septiembre de 2020. El 30 de marzo de 2021, la REA comunicó a la recurrente que se mantenían las conclusiones del informe provisional de auditoría, mencionando al mismo tiempo la existencia de un importe solicitado en exceso por la recurrente a la luz de las estipulaciones del acuerdo de subvención. También informó de que se iban a aplicar los ajustes previstos en dicho informe, incluida orden de ingreso de los importes pagados en exceso y el cálculo de los daños y perjuicios liquidados en virtud de las condiciones generales del acuerdo de subvención. El 22 de abril de 2021, la REA adoptó el informe de evaluación del rendimiento relativo al segundo período de declaración del proyecto SANAD. El 5 de mayo de 2021, la REA remitió a la recurrente un escrito de información previa en el que comunicó que aprobaba el informe final de auditoría y que procedería a recuperar el resultado de la auditoría financiera, al tiempo que le instaba a que la informara, en un plazo de dos meses, sus eventuales objeciones. La recurrente presentó sus observaciones en dos ocasiones y la REA respondió a ellas.
En su última respuesta, de 22 de diciembre de 2021, la REA le explicó que los argumentos de la recurrente no tenían la capacidad de alterar las conclusiones del informe final de auditoría, y adjuntó la nota de adeudo n.o 3242113938, mediante la que se exigía el pago de una cantidad por el proyecto SANAD a todos los participantes. El 22 de junio de 2022, la recurrente informó a la REA de una actualización de la distribución del importe total del crédito que debía recuperarse de cada uno de los participantes. Por último, el 29 de septiembre de 2022, la REA trasladó a la recurrente, por un lado, la nota de crédito n.o 3234220185 que anulaba la nota de adeudo n.o 3242113938 y tenía en cuenta su propuesta de distribución de su crédito entre los diferentes participantes en el proyecto SANAD, y, por otro lado, la nueva nota de adeudo específica de su crédito frente a la recurrente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia señala que el principio de buena administración implica la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate. Así, cuando las instituciones, los órganos o los organismos de la Unión actúan en el marco de la ejecución de un contrato cuyas cláusulas han estipulado, esta situación está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y, por tanto, en el ámbito de aplicación de la Carta, en el sentido del artículo 51 de esta. Además, el Tribunal de Justicia recuerda su jurisprudencia según la cual cuando las instituciones, los órganos o los organismos de la Unión ejecutan un contrato, siguen estando sujetos a las obligaciones que les incumben en virtud de la Carta y de los principios generales del Derecho de la Unión. Por consiguiente, el hecho de que el Derecho aplicable al contrato en cuestión no reconozca las mismas garantías reconocidas por la Carta y los principios generales del Derecho de la Unión no exime a las instituciones, los órganos o los organismos de la Unión de garantizar su respeto frente a aquellos con quienes contrata. (
1
) Por otra parte, el Tribunal de Justicia recuerda su reiterada jurisprudencia según la cual si las partes deciden, en su contrato, mediante una cláusula compromisoria, atribuir al juez de la Unión la competencia para resolver cualquier controversia en relación con ese contrato, el juez de la Unión será competente, independientemente de la ley aplicable estipulada en el mencionado contrato, para examinar las eventuales infracciones de la Carta y violaciones de los principios generales del Derecho de la Unión.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia declara que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al excluir la posibilidad de que el juez de la Unión verificase la eventual violación del principio de buena administración consagrado en el artículo 41 de la Carta en un litigio que, como el que es objeto del presente asunto, está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 272 TFUE.
No obstante, el Tribunal de Justicia señala que, de conformidad con su reiterada jurisprudencia, aun cuando los fundamentos de Derecho de una sentencia del Tribunal General revelen una infracción del Derecho de la Unión, si su fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho, tal infracción no puede dar lugar a la anulación de dicha sentencia y procede efectuar una sustitución de los fundamentos de Derecho y desestimar el recurso de casación. (
2
) Por consiguiente, es preciso comprobar si la desestimación de la alegación basada en la vulneración del derecho a una buena administración consagrado en el artículo 41 de la Carta resulta justificada por fundamentos de Derecho distintos de los que adolecen del error identificado en la sentencia del Tribunal General.
A este respecto, por un lado, el ordenador competente se asegurará, en particular, a más tardar antes del pago del saldo, del cumplimiento de las condiciones que activan el pago de las sumas a tanto alzado, los costes unitarios o los tipos fijos, incluido, en su caso, el logro de los productos o resultados, de conformidad con el artículo 183, apartado 1, del Reglamento financiero de 2018. (
3
) Esta disposición precisa que el cumplimiento de estas condiciones también puede ser objeto de controles a posteriori y, en consecuencia, reconoce expresamente el derecho del ordenador competente a comprobar el cumplimiento de las condiciones que activan el pago y a reducir la subvención en caso de que dichas condiciones no se cumplan o en caso de irregularidad, fraude o incumplimiento de otras obligaciones. Desde este punto de vista, el Tribunal de Justicia subraya que, de conformidad con el acuerdo de subvención celebrado entre las partes, la REA o la Comisión pueden encargar, en cualquier momento de la ejecución del proyecto y hasta la expiración de un plazo de cinco años tras la finalización de este, que se lleven a cabo auditorías financieras relativas a la correcta ejecución de dicho acuerdo.
Por otro lado, ese acuerdo establece la obligación del beneficiario de la financiación de conservar, hasta la expiración de un plazo de cinco años tras la finalización del proyecto, los originales o, en casos excepcionales, las copias certificadas de los originales, incluidas las copias electrónicas, de todos los documentos relativos al acuerdo de subvención.
Pues bien, el Tribunal de Justicia observa que de las apreciaciones del Tribunal General se desprende que el proyecto SANAD finalizó el 31 de diciembre de 2016 y que la REA informó a la recurrente el 21 de agosto de 2019 del inicio de un procedimiento de auditoría, tras haber enviado un correo electrónico el 8 de octubre de 2018, en el que ya había señalado, en el marco del último pago de la contribución de la Unión al proyecto SANAD y, por tanto, antes del pago del saldo, que existían ciertas anomalías y lagunas en los documentos justificativos presentados por la recurrente. Por otra parte, el Tribunal General señaló que el acuerdo de subvención estipulaba que las auditorías financieras podían ser llevadas a cabo por el personal de la REA o de la Comisión y declaró que, si bien la recurrente invocaba una falta de imparcialidad de dicho personal, esta no aportó la más mínima prueba a este respecto.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que la auditoría de que se trata no se realizó ni extemporáneamente ni de manera contraria al principio de imparcialidad. Así pues, resulta que, a pesar del error de Derecho señalado en la sentencia del Tribunal General, la alegación de la recurrente basada en la vulneración del derecho a una buena administración previsto en el artículo 41 de la Carta era infundada y, por tanto, podía ser desestimada por el Tribunal General.
En segundo lugar, la recurrente alega que el Tribunal General incurrió en errores de Derecho al interpretar varias estipulaciones del acuerdo de subvención y los artículos 1161 a 1163 del Código Civil belga. A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda su reiterada jurisprudencia según la cual el examen efectuado por el Tribunal General de una disposición contractual, como las estipulaciones del acuerdo de subvención, no puede considerarse una interpretación del Derecho y, por tanto, no se puede controlar en el procedimiento de casación sin interferir en la competencia del Tribunal General para determinar los hechos. Esta conclusión también es pertinente por lo que respecta a la alegación de la recurrente de que el Tribunal General no interpretó la falta de claridad del acuerdo de subvención a su favor, de conformidad con el artículo 1162 del Código Civil belga. En efecto, este enfoque equivale en realidad a impugnar la apreciación realizada por el Tribunal General según la cual el tenor de las estipulaciones contractuales era claro e inequívoco.
Además, el Tribunal de Justicia también ha declarado que, en lo que atañe a una interpretación efectuada por el Tribunal General del Derecho nacional aplicable a los contratos celebrados por las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión, solo es competente, en el marco de un recurso de casación, para comprobar si se ha producido una desnaturalización de este Derecho, la cual debe deducirse manifiestamente de los documentos que obran en autos, sin que sea necesario efectuar una nueva apreciación de los hechos y de las pruebas.
En el presente asunto, la recurrente no alega que el Tribunal General haya incurrido en error al desnaturalizar las disposiciones del Código Civil belga. La recurrente tampoco puede sostener válidamente que, habida cuenta de las condiciones generales del acuerdo de subvención, el Tribunal General infringiera las disposiciones del Reglamento financiero de 2018, que prevalecen sobre las de dicho acuerdo. En efecto, se desprende que las estipulaciones del acuerdo de subvención que establecen la obligación de conservar los documentos correspondientes a este y de ponerlos a disposición de la REA o de la Comisión en caso de auditoría se ajustan a lo dispuesto en el Reglamento financiero de 2018, que autoriza controles a posteriori en el marco de una auditoría financiera, incluso en caso de financiación a tanto alzado.
Por último, por lo que respecta a la alegación de que el Tribunal General no motivó de modo suficiente en Derecho su interpretación del acuerdo de subvención, el Tribunal de Justicia señala que la interpretación del Tribunal General se deriva de su análisis detallado de las cláusulas de dicho acuerdo efectuado en la sentencia recurrida. Por consiguiente, el Tribunal General motivó su apreciación a este respecto.
Finalmente, el Tribunal de Justicia subraya que el Tribunal General declaró acertadamente que el hecho de que el proyecto SANAD hubiera podido completarse con éxito no permite cuestionar la realización de la auditoría financiera o las condiciones de dicha realización por parte de la REA. En efecto, no basta con que el proyecto de que se trate haya sido ejecutado correctamente desde el punto de vista técnico y de conformidad con lo estipulado en el acuerdo de subvención para que la recurrente tenga derecho a las ayudas económicas previstas. Es necesario que la recurrente haya cumplido correctamente las obligaciones que le incumben en virtud del citado acuerdo de modo que la REA pueda verificar, en particular mediante una auditoría financiera, que los gastos declarados eran subvencionables y estaban justificados. (
4
) A tal fin, es importante, en particular, que el beneficiario pueda demostrar que los gastos declarados se realizaron efectivamente para ejecutar el proyecto en cuestión.
En consecuencia, según el Tribunal de Justicia, en caso de incumplimiento de las obligaciones financieras estipuladas en el acuerdo de subvención, el beneficiario de la ayuda económica pierde el derecho al pago de las subvenciones y, por tanto, la otra parte contratante de la recurrente está obligada a adoptar todas las medidas adecuadas a este respecto, (
5
) incluida la recuperación total o parcial de la subvención, con independencia de que el proyecto SANAD se haya ejecutado correctamente desde el punto de vista técnico.
De ello se deduce que el beneficiario de una subvención solo adquiere un derecho definitivo al pago de la contribución económica de la Unión si se cumplen todos los requisitos a los que está sujeta la concesión de la subvención. La demostración por el beneficiario de una subvención de la realización de un proyecto no basta para justificar la concesión de una subvención determinada. En efecto, le incumbe probar haber soportado los gastos declarados con arreglo a los requisitos fijados en el acuerdo de subvención para la concesión de las subvenciones de que se trate.
(
1
)	Sentencias de 16 de julio de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisión (C‑378/16 P, EU:C:2020:575), apartado 82, y ADR Center/Comisión (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), apartado 86.
(
2
)	Sentencia de 19 de septiembre de 2024, Coppo Gavazzi y otros/Parlamento (C‑725/20 P, EU:C:2024:766), apartado 114 y jurisprudencia citada.
(
3
)	Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1296/2013, (UE) n.o 1301/2013, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 1304/2013, (UE) n.o 1309/2013, (UE) n.o 1316/2013, (UE) n.o 223/2014, (UE) n.o 283/2014 y la Decisión n.o 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento financiero de 2018»).
(
4
)	Conforme a la cláusula II.21 de las condiciones generales del mismo acuerdo.
(
5
)	En virtud de la cláusula II.21, apartado 6, de las condiciones generales de dicho acuerdo.