61987CC0358_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El Sr. Drewes, propietario de una pequeña explotación agraria en Baja Sajonia, solicitó el 1 de marzo de 1978 una prima por no comercialización con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, que establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO 1977, L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143). En su petición, el Sr. Drewes declaró que el número de bovinos que poseía en su explotación era de diez cabezas, de las cuales siete eran vacas lecheras. Mediante resolución de 4 de abril de 1978, el Bezirksregierung de Lueneburg (administración del distrito de Lueneburg), responsable local de la gestión del sistema, aprobó la petición. El Sr. Drewes indicó que cesaría la comercialización de leche y productos lácteos el 1 de septiembre de 1978 y la administración del distrito le concedió, mediante resolución de 12 de octubre de 1978, el pago de la cantidad de 4 663,63 DM como primer tramo de la prima; el saldo debía pagarse en otros dos tramos al final del tercer y del quinto año de participación en el sistema.
2. Se infiere de los autos que el Sr. Drewes hizo marcar y registrar las siete vacas lecheras conforme a las condiciones de la normativa comunitaria y que más tarde estas vacas fueron vendidas para el sacrificio y reemplazadas por otros animales. Durante el tercer año de su participación en el sistema se le invitó a firmar una declaración de conformidad con las normas del mismo, al objeto de recibir el segundo tramo de la prima. La declaración, firmada el 6 de noviembre de 1980, reveló que el número de vacas lecheras que poseía era, en aquel momento, de cinco reses, de las que tan sólo dos habían sido debidamente marcadas.
3. Se deduce de la resolución de remisión que esto se debía a que, cuando los funcionarios de la Landwirtschaftskammer (cámara agrícola) fueron a marcar los animales, no fue posible capturar a tres de ellos para fijarles la placa de identificación en la oreja. Quedó entendido que los animales serían marcados antes de su venta, pero seguían sin marcar cuando se vendieron para el sacrificio en enero y febrero de 1981.
4. Mediante resolución de 30 de noviembre de 1981, la administración del distrito de Lueneburg anuló sus resoluciones anteriores de 4 de abril de 1978 y 12 de octubre de 1978, e instó al Sr. Drewes a reembolsar la totalidad del primer tramo de la prima por no haber cumplido con las normas del sistema que le imponían marcar todas las vacas lecheras que poseía durante el tiempo en que participara en éste. En primera instancia el Verwaltungsgericht (Tribunal de lo contencioso-administrativo) de Stade anuló la resolución de la administración del distrito, considerando que el requisito de marcar el ganado no era una de las obligaciones fundamentales del sistema, cuyo incumplimiento justificaría la recuperación total de las cantidades abonadas, sino que debía considerarse como una modalidad de control de la observancia de las obligaciones del sistema, cuyo incumplimiento parcial no podía causar más que una reducción proporcional de la prima. En apelación, el Oberverwaltungsgericht (Tribunal administrativo superior) de la Baja Sajonia y de Schleswig-Holstein mantuvo el punto de vista opuesto, opinando que el requisito de marcar el ganado formaba parte de las obligaciones fundamentales del sistema y que procedía, por lo tanto, recuperar la totalidad de la prima pagada.
5. Interpuesto el recurso ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal administrativo federal), éste suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
"1) En el caso de una prima por no comercialización, el concepto de 'compromisos' que figura en el párrafo 1 del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, cuyo incumplimiento da lugar a la recuperación de las primas ya pagadas,
"a) ¿debe interpretarse en el sentido de que se refiere tan sólo a los compromisos (condiciones) de la prima por no comercialización que figuran en el artículo 1 y en el artículo 2 de dicho Reglamento?,
"b) o bien, ¿debe interpretarse, en caso de respuesta negativa, en el sentido de que comprende también las modalidades de control de la observancia de dichos compromisos con arreglo a la letra e) del artículo 7 de dicho Reglamento, establecidas por el artículo 7 en relación con la letra b) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, y entre las cuales figuran en particular el marcado y el registro del ganado, así como la expedición de una ficha individual para éste?
"2) El concepto de 'condiciones', que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, cuyo incumplimiento implica la restitución de los importes de la prima que ya se hubieren pagado, ¿debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una prima por no comercialización, se refiere tan sólo a los compromisos (condiciones) previstos en el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1078/77?
"3) La norma que figura en el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, adoptada para los casos 'en que no se haya probado con arreglo al artículo 7 que los animales se han utilizado para los fines a que estuvieren destinados', ¿debe interpretarse en el sentido de que se refiere igualmente a los casos en que algunos animales no hayan sido marcados ni registrados, y en que no se haya expedido una ficha individual para ellos?
"4) En el caso de que se responda afirmativamente a la cuestión 1, letra b), y, por lo tanto, negativamente a la cuestión 3:
el párrafo 1 del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 1078/77, ¿es compatible con el principio de proporcionalidad consagrado por el Derecho comunitario, en la medida en que dicha disposición impone la pérdida de la totalidad de la prima, aun cuando la falta de marcado y registro de un solo bovino hembra, adquirido como ganado de engorde tras la concesión de la prima, se haya producido por inadvertencia, puesto que dicha pérdida se declara sin considerar si la observancia de los compromisos (condiciones) que figuran en el artículo 2 de dicho Reglamento se ha probado de otro modo?"
6. A fin de reducir los excedentes en el mercado comunitario, el Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo (en lo sucesivo, "el Reglamento del Consejo") estableció un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y de reconversión del ganado vacuno lechero hacia la producción de carne. El artículo 2 de este Reglamento se refiere a la prima por no comercialización y el artículo 3 a la prima de reconversión. En virtud del apartado 2 del artículo 2 de este Reglamento, la concesión de la prima por no comercialización está supeditada al compromiso escrito del productor de no ceder ni leche ni productos lácteos procedentes de la explotación, ni a título oneroso ni a título gratuito, durante un período de cinco años. Además, el productor debe comprometerse a no permitir que su explotación sea utilizada por terceros para la cría de ganado lechero, a no arrendar su ganado lechero ni cederlo, salvo para el sacrificio o la exportación.
7. El apartado 1 del artículo 11 obliga a los Estados miembros a adoptar las "medidas necesarias para recuperar las primas ya pagadas, en caso de que no se hubieren respetado los compromisos previstos". El artículo 7 del mismo Reglamento prevé la aprobación, por el procedimiento del comité de gestión, en particular, de las "modalidades de control del respeto de los compromisos derivados de la concesión de la prima" ((letra e) )).
8. El Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión (DO 1977, L 150, p. 24) (en lo sucesivo, "el Reglamento de la Comisión") se refiere a las modalidades de aplicación del régimen de primas. La letra b) del apartado 2 del artículo 2 dispone, entre otras cosas, que la autoridad competente "marcará y registrará el ganadero lechero mantenido en la explotación y extenderá para dicho ganado las fichas individuales contempladas en el artículo 7 ((...))" (traducción no oficial). La letra b) del apartado 1 del artículo 5 define el "ganado lechero" como "el conjunto de bovinos domésticos hembras, con una edad mínima de seis meses, aptos para la producción de leche destinada a su comercialización" (traducción no oficial).
9. El artículo 7 establece los detalles relativos a las fichas individuales. El apartado 1 dispone lo siguiente:
"Con objeto de garantizar el control de la observancia de las obligaciones derivadas del régimen de primas, se expedirá una ficha individual, en original y una copia por lo menos, para cada bovino marcado y registrado de acuerdo con la letra b) del apartado 2 del artículo 2. El original de la ficha acompañará al bovino durante todo el período de no comercialización o de reconversión y, en su caso, hasta su sacrificio o su exportación; la copia será conservada por el organismo emisor" (traducción no oficial).
El apartado 4 obliga al beneficiario a solicitar una ficha individual para cada bovino definido en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 5 que mantenga durante toda la duración de sus compromisos derivados del régimen de primas. En caso de cambio de propietario los datos relativos al nuevo propietario deben inscribirse en la ficha si siguen en vigor las obligaciones del sistema (apartado 5). En caso de exportación, las autoridades aduaneras deben visar la ficha y devolverla al productor (apartado 7). En el caso de que el bovino sea sacrificado o muera durante dicho período, la ficha en la que se indique la fecha del sacrificio o de la muerte es devuelta al productor por la autoridad competente (apartado 8). En virtud del apartado 9 del artículo 7, "únicamente se considerará aportada la prueba del sacrificio, de la muerte o de la exportación cuando el beneficiario presente el original de la ficha cumplimentada con arreglo a los apartados 7 y 8" (traducción no oficial).
10. El artículo 8 del Reglamento de la Comisión se refiere al incumplimiento de las condiciones del sistema y a la restitución de las primas. El apartado 1 dispone lo siguiente:
"Si el productor no demostrare a satisfacción de la autoridad competente que ha respetado las condiciones previstas en el artículo 2 o 3 del Reglamento CEE nº 1078/77, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para la restitución de los importes de la prima que ya se hubieren pagado" (traducción no oficial).
En virtud del apartado 3 del artículo 8:
"Cuando no se haya probado con arreglo al artículo 7, que los animales se han utilizado para los fines a los que estuvieren destinados, sólo se perderá el derecho a la prima para aquellos animales para los que no se haya aportado dicha prueba" (traducción no oficial).
11. Las citadas disposiciones legislativas no indican explícitamente las consecuencias jurídicas de una omisión parcial del marcado de las vacas con arreglo a las disposiciones del sistema. A falta de disposición expresa, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si la falta de marca debe considerarse como el incumplimiento de un "compromiso" a que se refiere el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento del Consejo o de una "condición" en el sentido del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento de la Comisión, lo que produciría en ambos casos la pérdida de la totalidad de la prima (cuestiones primera y segunda). Como alternativa, el órgano jurisdiccional pregunta si la falta de marca debe considerarse como falta de prueba de que los animales han sido utilizados para los fines a los que estaban destinados, en el sentido del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento de la Comisión, lo que sólo produciría la pérdida del derecho a la prima en proporción al incumplimiento (tercera cuestión).
12. El apartado 1 del artículo 11 del Reglamento del Consejo prevé la recuperación por parte de los Estados miembros de las primas ya pagadas "en el caso en que no se hubieran respetado los compromisos previstos". La cuestión esencial que se plantea es la de si la expresión "compromisos previstos" se refiere tan sólo a las obligaciones contraídas por un empresario, como condición para la concesión de la prima, en virtud del artículo 2 o del artículo 3 del Reglamento del Consejo, o si incluye también todos los demás requisitos derivados de las disposiciones de ejecución de la Comisión, en particular las "modalidades de control del respeto de los compromisos derivados de la concesión de la prima" adoptadas en virtud de la letra e) del artículo 7 de este Reglamento.
13. Opino que la redacción del apartado 1 del artículo 11 apoya una interpretación restrictiva de dicha expresión. La referencia a los "compromisos" recuerda claramente las referencias que se hacen a un "compromiso escrito" en el apartado 2 del artículo 2, a un "compromiso" en el apartado 2 del artículo 3 y a los "compromisos" en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento del Consejo. Además, el término "previstos", en cualquier caso en el texto inglés y en el texto francés, indica que dichas obligaciones han sido ya creadas y no se han de crear en el marco de las disposiciones de ejecución posteriores.
14. La interpretación restrictiva del apartado 1 del artículo 11 está también de acuerdo con la sistemática de la legislación comunitaria, globalmente considerada y con el principio de proporcionalidad desarrollado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Como se insistió en las observaciones escritas presentadas por el Consejo, la Comisión y los Gobiernos francés y alemán, la legislación comunitaria de que se trata se basa en la distinción clásica entre obligaciones principales -cuyo respeto es esencial para alcanzar los objetivos de esta legislación- y las obligaciones secundarias, que son de naturaleza fundamentalmente administrativa y cuya inobservancia no afecta a las bases de la legislación. Desde este punto de vista, las obligaciones principales son evidentemente aquéllas que constituyen el objeto de los compromisos asumidos por el empresario en virtud del artículo 2 o del artículo 3 del Reglamento del Consejo, mientras que la formalidad de marcar el ganado, que no figura en este Reglamento, debe considerarse como una obligación secundaria cuya función esencial es la de garantizar el control del respeto de las obligaciones principales del sistema. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia como se manifiesta en las recientes sentencias en el asunto 181/84 ((E.D. & F. Man (Sugar) Ltd contra Intervention Board for Agricultural Produce, Rec. 1985, p. 2889)) y en el asunto 21/85 (Maas contra Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, Rec. 1986, p. 3537) cuando una normativa comunitaria establece una distinción entre obligaciones principales y secundarias, no puede, sin vulnerar el principio de proporcionalidad, sancionar con la misma severidad el incumplimiento de una obligación secundaria y el de una obligación principal. Ahora bien, admitir que el apartado 1 del artículo 11 se refiere al incumplimiento de la formalidad de marcar el ganado habría tenido precisamente esta consecuencia.
15. Mi opinión sobre el alcance del apartado 1 del artículo 11 está, por lo demás, de acuerdo con la sentencia pronunciada por el Tribunal de Justicia el 22 de septiembre de 1988 en el asunto 199/87 (Jensen contra Ministerio de Agricultura, Rec. 1988, p. 5045). En este asunto, en el que, entre otros extremos, se pronuncia sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 11, el Tribunal de Justicia falló que el compromiso a que se refiere el artículo 2 del Reglamento del Consejo de no comercializar leche o productos lácteos durante cinco años debía considerarse la causa jurídica esencial en la concesión de la prima y que el incumplimiento, incluso parcial, de este compromiso debía, por lo tanto, producir la recuperación de la totalidad de la prima pagada (apartados 30 y 31 de los fundamentos de Derecho).
16. Opino, por lo tanto, que procede responder a la primera cuestión en el sentido de la primera interpretación propuesta.
17. Razones similares sugieren una respuesta negativa a la segunda cuestión. El apartado 1 del artículo 8 del Reglamento de la Comisión prevé la restitución de las cantidades ya pagadas en el caso en el que el productor no pruebe que "respeta las condiciones previstas en el artículo 2 o en el artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1078/77". Esta disposición se refiere exclusivamente a los artículos 2 y 3 del Reglamento del Consejo sin mencionar ningún otro requisito que haya que exigir en virtud del artículo 7 de este Reglamento ni, con mayor razón, de ninguna disposición específica del Reglamento de la Comisión. Además, admitir que el apartado 1 del artículo 8 se refiere igualmente al incumplimiento de la exigencia de marcar el ganado, resultaría, en este caso, sancionar el incumplimiento de una obligación secundaria con la misma severidad que una obligación principal.
18. No queda, pues, más que el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento de la Comisión que pueda fundamentar la recuperación en el caso de incumplimiento de la obligación de marcar el ganado. Existen dos opiniones sobre el alcance de esta disposición, que corresponden a dos interpretaciones diferentes de los términos "((se haya)) probado ((...)) que los animales se han utilizado para los fines a los que estuvieren destinados" (traducción no oficial), empleados en el apartado 3 del artículo 8. Según el primer punto de vista, restrictivo, estos términos nos remiten al apartado 9 del artículo 7 del Reglamento de la Comisión, lo que implica que la restitución proporcional de la prima sólo es posible en el caso en que un empresario no pueda probar, presentando el original debidamente cumplimentado de la ficha individual, que una vaca ha sido sacrificada o exportada de acuerdo con las normas del sistema. El segundo punto de vista, más amplio, la utilización "para los fines a los que estuvieren destinados" no significa tan sólo su utilización para la exportación o el sacrificio, sino, de modo más general, un uso de acuerdo con los requisitos del sistema. En la medida en que los diferentes requisitos en materia de identificación (marcado, registro y expedición de las fichas individuales) tienen todos por finalidad la prueba del respeto de las obligaciones en este sentido general, el incumplimiento parcial de una de estas exigencias no puede significar sino la restitución proporcional de acuerdo con el apartado 3 del artículo 8. Quiero añadir que la sentencia Jensen no nos proporciona ningún argumento directo para el caso presente, ya que este asunto, en la medida en que interesa al presente litigio, tenía por objeto las consecuencias del incumplimiento de una obligación principal del sistema, la del propio compromiso de no comercialización.
19. Considerados aisladamente, el tenor literal del apartado 3 del artículo 8 y el del artículo 7 parecen, a primera vista, apoyar la interpretación estricta. Aun cuando el apartado 3 del artículo 8 remite al artículo 7, los únicos fines para los que los animales están "destinados" en el marco del artículo 7 son, efectivamente, el sacrificio o la exportación mencionados en el apartado 9. Además, el apartado 3 del artículo 8 tiene por objeto la pérdida de la prima para los animales "para los que no se haya aportado dicha prueba" (traducción no oficial): la única referencia a la presentación de una prueba que contiene el artículo 7 se encuentra igualmente en el apartado 9 de este artículo. Además, el texto del apartado 1 del artículo 7, que dispone la expedición de fichas individuales "para cada bovino marcado y registrado con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 2" (traducción no oficial) parece indicar que el marcado y el registro deben haber tenido lugar incluso antes de que el artículo 7 pueda tomarse en consideración. Desde este punto de vista el incumplimiento del requisito del marcado no puede considerarse como una falta de prueba presentada "con arreglo al artículo 7".
20. No obstante, cuando se sitúa al apartado 3 del artículo 8 en el conjunto del contexto de la legislación, es evidente que no puede ser objeto de una interpretación tan restringida.
21. Se deduce de los artículos 2 y 3 del Reglamento del Consejo que la exportación o el sacrificio no son los únicos fines a los que se puede destinar a los animales en el marco de la legislación. En realidad, todas las obligaciones principales del sistema contenidas en estas disposiciones, como la de no arrendar el ganado lechero o no permitir que su explotación sea utilizada para la cría de ganado lechero, tienen por objeto la utilización de las vacas y las restricciones a que está sometida dicha utilización.
22. Se deduce igualmente de la legislación que los diferentes requisitos en materia de identificación -marcado, registro y expedición de las fichas individuales- están tan vinculadas entre sí que no pueden ser objeto de una distinción lógica en lo relativo a las consecuencias del incumplimiento de una de ellas. El segundo considerando del Reglamento de la Comisión indica que estos requisitos tienen la función común -poder "conocer" el número de vacas ((...))- y un objetivo común -"garantizar el control durante todo el período de vigencia de las obligaciones" (traducción no oficial). Además, se deduce claramente del tenor literal del artículo 7 que el marcado y el registro son requisitos previos a la confección de una ficha individual, de modo que la falta de marca y registro de un animal daría lugar inevitablemente a que no se expidiera la ficha individual. Teniendo en cuenta esta vinculación e identidad de objetivo no sería lógico que la legislación estableciera la restitución proporcional en el caso de faltar la prueba de la exportación o el sacrificio y no dispusiera una medida similar para el caso de incumplimiento de otros requisitos en materia de identificación.
23. Opino, por lo tanto, que procede contestar afirmativamente a la tercera cuestión.
24. Teniendo en cuenta las respuestas propuestas a la primera y a la tercera cuestiones, no procede responder a la cuarta.
25. Por todo lo cual, estimo que procede responder a las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht de la siguiente forma:
"1) El concepto de 'compromisos' que figura en el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de las primas por no comercialización, se refiere únicamente a los compromisos ((condiciones)) de la prima por no comercialización que figuran en el artículo 1 y en el artículo 2 de dicho Reglamento.
"2) El concepto de 'condiciones' que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de las primas por no comercialización, se refiere únicamente a los compromisos ((condiciones)) previstos en el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1078/77.
"3) El apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión debe interpretarse en el sentido de que se refiere también al caso en que algunos animales no hayan sido marcados, ni registrados, ni se haya expedido una ficha individual para ellos."
(*) Lengua original: inglés.