62005CJ0016
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
20. september 2007 (
*1
)
„EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping — Lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 — Standstill-tingimus — Ulatus — Liikmesriigi õigusnormid, millega on pärast lisaprotokolli jõustumist kehtestatud uusi piiranguid, mis puudutavad asutamisvabaduse kasutamise eesmärgil liikmesriigi territooriumile siseneda soovivate Türgi kodanike lubamist selle riigi territooriumile”
Kohtuasjas C-16/05,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel House of Lordsi (Ühendkuningriik) 2. detsembri 2004. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. jaanuaril 2005, menetluses
The Queen, taotluse alusel, mille esitasid
Veli Tum,
Mehmet Dari,
versus
Secretary of State for the Home Department,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud R. Schintgen (ettekandja), J. Klučka, R. Silva de Lapuerta ja L. Bay Larsen,
kohtujurist: L. A. Geelhoed,
kohtusekretär: ametnik K. Sztranc-Sławiczek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 18. mai 2006. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
—
V. Tum ja M. Dari, esindajad: barrister N. Rogers ja barrister J. Rothwell ning solicitor L. Baratt ja solicitor M. Kuddus,
—
Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: M. Bethell, hiljem E. O’Neill, keda abistas barrister P. Saini,
—
Madalmaade valitsus, esindaja: C. M. Wissels,
—
Slovaki valitsus, esindaja: R. Procházka,
—
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: C. O’Reilly ja M. Wilderspin,
olles 12. septembri 2006. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab 23. novembril 1970 Brüsselis allkirjastatud lisaprotokolli (mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72, EÜT L 293, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41; edaspidi „lisaprotokoll”) artikli 41 lõike 1 tõlgendamist.
2
Taotlus esitati Türgi kodanike V. Tumi ja M. Dari ning Secretary of State for the Home Departmenti (Ühendkuningriigi siseministeerium; edaspidi „Secretary of State”) vahelises kahes vaidluses seoses viimatinimetatu keeldumisega anda V. Tumile ja M. Darile Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi territooriumile sisenemise luba selleks, et nad saaksid seal tegeleda vabakutselise kutsetegevusega, ning seoses otsusega saata V. Tum ja M. Dari välja sellest liikmesriigist, kuhu nad olid lubatud üksnes ajutiselt.
Õiguslik raamistik
EMÜ-Türgi assotsiatsioon
3
Leping assotsiatsiooni loomiseks Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, mille allkirjastasid 12. septembril 1963. aastal Ankaras Türgi Vabariik ning EMÜ liikmesriigid ja ühendus ning mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati viimase nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10; edaspidi „assotsieerumisleping”) näeb oma artikli 2 lõikes 1 ette, et nimetatud lepingu eesmärk on lepingupoolte kaubandus- ja majandussuhete jätkuv ja tasakaalustatud areng, sealhulgas tööjõu valdkonnas, kohaldades järkjärguliselt töötajate vaba liikumist (assotsieerumislepingu artikkel 12), samuti kaotades asutamisvabaduse piirangud (nimetatud lepingu artikkel 13) ning teenuste osutamise vabaduse piirangud (sama lepingu artikkel 14), eesmärgiga parandada Türgi elanike elatustaset ja hõlbustada Türgi Vabariigi hilisemat ühinemist ühendusega (nimetatud lepingu preambuli neljas põhjendus ja artikkel 28).
4
Selleks näeb assotsieerumisleping ette ettevalmistava etapi, mis võimaldab Türgi Vabariigil ühenduse abiga oma majandust arendada (lepingu artikkel 3), üleminekuetapi, mille jooksul tuleb tagada tolliliidu järkjärguline rakendamine ning majanduspoliitikate ühtlustamine (nimetatud lepingu artikkel 4), ning lõppetapi, mis rajaneb tolliliidul ja hõlmab lepingupoolte majanduspoliitikate tihedamat koordineerimist (sama lepingu artikkel 5).
5
Assotsieerumislepingu artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt:
„Assotsiatsiooni rakendamiseks ja järkjärguliseks arendamiseks kohtuvad lepinguosalised assotsiatsiooninõukogus, mis tegutseb talle käesoleva lepinguga antud volituste raames.” [Siin ja edaspidi on osundatud lepingut tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
6
Assotsieerumislepingu artikkel 8, mis sisaldub lepingu II jaotises pealkirjaga „Üleminekuetapi rakendamine”, näeb ette:
„Artiklis 4 nimetatud eesmärkide elluviimiseks määrab assotsiatsiooninõukogu enne üleminekuetapi algust vastavalt ajutise protokolli artiklis 1 sätestatud menetlusele tingimused, korra ja ajakava Euroopa Ühenduse asutamislepingus nimetatud valdkondi puudutavate sätete rakendamiseks, mida peab arvesse võtma; see kehtib eelkõige käesolevas jaotises sisalduvate valdkondade ning kaitseklauslite suhtes, mis osutuvad otstarbekaks.”
7
Assotsieerumislepingu II jaotise 3. peatükis pealkirjaga „Muud majanduslikku laadi sätted” sisalduvad artiklid 12–14.
8
Artikkel 12 näeb ette:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel poolte vahel [EÜ] artiklitest [39], [40] ja [41].”
9
Artikkel 13 sätestab:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad asutamisvabaduse piirangute kaotamisel poolte vahel [EÜ] artiklitest [43–46] (kaasa arvatud) ja artiklist [48].”
10
Artikkel 14 sätestab:
„Lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad teenuste osutamise vabaduse piirangute kaotamisel poolte vahel [EÜ] artiklitest [45], [46] ja [48–54].”
11
Assotsieerumislepingu artikli 22 lõike 1 kohaselt:
„Assotsiatsiooninõukogu on pädev vastu võtma käesoleva lepingu eesmärkide saavutamiseks vajalikke otsuseid lepingus sätestatud juhtudel. Kumbki lepingupool võtab assotsiatsiooninõukogu otsuste elluviimiseks vajalikke meetmeid. […]”
12
Lisaprotokoll, mis on assotsieerumislepingu artikli 62 kohaselt selle lepingu lahutamatu osa, sätestab vastavalt selle artiklile 1 nimetatud lepingu artiklis 4 toodud üleminekuetapi rakendamise tingimused, korra ja ajakavad.
13
Lisaprotokoll sisaldab II jaotist pealkirjaga „Isikute ja teenuste liikumine”, mille I peatükk käsitleb „[t]öötajaid” ja II peatükk on pühendatud „[a]sutamisõigusele, teenustele ja transpordile”.
14
Lisaprotokolli viidatud I peatükki kuuluv artikkel 36 näeb ette, et töötajate vaba liikumine ühenduse liikmesriikide ja Türgi vahel tagatakse assotsieerumislepingu artiklis 12 sätestatud põhimõtete kohaselt järkjärguliste etappide abil nimetatud lepingu jõustumisele järgneva kaheteistkümnenda [aasta] lõpust kahekümne teise aasta lõpuni ning et assotsiatsiooninõukogu võtab vastu selleks vajalikud reeglid.
15
Lisaprotokolli II jaotise II peatükis sisalduv artikkel 41 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Lepinguosalised hoiduvad omavahel kehtestamast mis tahes uusi asutamisõiguse ning teenuste osutamise vabaduse piiranguid.
2.   Assotsiatsiooninõukogu määrab assotsieerumislepingu artiklites 13 ja 14 sätestatud põhimõtete kohaselt kindlaks lepinguosaliste vahel asutamisõiguse ja teenuste osutamise õiguse piirangute järkjärgulise kaotamise ajakava ja reeglid.
Assotsiatsiooninõukogu võtab ajakava ning erinevate tegevusvaldkondadega seotud reeglite kindlaksmääramisel arvesse ühenduses juba vastu võetud asjaomaseid meetmeid ning Türgi erilisi majanduslikke ning sotsiaalseid olusid. Eelistatakse meetmeid, mis aitavad konkreetselt kaasa tootmise ja kaubanduse arengule.”
16
Teada on see, et kuni tänase päevani ei ole assotsieerumislepinguga loodud assotsiatsiooninõukogu, mis koosneb ühelt poolt liikmesriikide valitsuste, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Ühenduste Komisjoni liikmetest ning teiselt poolt Türgi valitsuse liikmetest (edaspidi „assotsiatsiooninõukogu”), vastu võtnud ühtegi otsust lisaprotokolli artikli 41 lõike 2 alusel.
17
Assotsiatsiooninõukogu võttis seevastu 19. septembril 1980 vastu otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta (edaspidi „otsus nr 1/80”).
18
Otsuse nr 1/80 II peatüki pealkirjaga „Sotsiaalsätted” 1. jaos „Tööhõive ja töötajate vaba liikumine” sisalduv artikkel 13 on sõnastatud järgmiselt:
„Ühenduse liikmesriigid ning Türgi ei või kehtestada töötajatele ja nende pereliikmetele, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende territooriumil, uusi piiranguid töö saamise tingimuste osas.”[Mitteametlik tõlge]
Siseriiklikud õigusnormid
19
Immigration Act 1971 (1971. aasta immigratsiooniseadus) artikli 11 lõige 1 määratleb „Ühendkuningriiki sisenemist” järgmiselt:
„Isikut, kes saabub Ühendkuningriiki laeva- või lennukiga, ei peeta selle seaduse tähenduses Ühendkuningriiki sisenenuks seni, kuni ta ei ole maale astunud, ning ka sadamasse maabumisel ei peeta teda Ühendkuningriigi territooriumile sisenenuks seni, kuni ta viibib sadamas teataval alal (kui selline on olemas), mille on sel eesmärgil määranud immigratsiooniametnik; ning isikut, kes ei ole muul moel Ühendkuningriiki sisenenud, ei loeta Ühendkuningriiki sisenenuks, kui teda peetakse kinni või kui tal on lubatud ajutiselt selles riigis viibida või kui ta on ajutiselt vabastatud edasise kinnipidamise võimalusega […]”
20
1. jaanuaril 1973, s.o kuupäeval, mil lisaprotokoll jõustus Ühendkuningriigi suhtes, sisaldusid sisserännet reguleerivad eeskirjad, mida selles liikmesriigis kohaldatakse ettevõtete loomisele ja teenuste osutamisele, Statement of Immigration Rules for Control on Entry’s (House of Commons Paper 509; edaspidi „1973. aasta immigratsioonieeskirjad”).
21
1973. aasta immigratsioonieeskirjade punkt 30 pealkirjaga „Ettevõtjad” oli sõnastatud järgmiselt:
„Reisijatel, kellel puudub luba riiki sisenemiseks [ettevõtte loomise eesmärgil], kuid kes on sellest hoolimata võimelised täitma kahest järgmisest punktist ühe nõudeid, lubatakse riigis viibida kuni kaks kuud, kusjuures töötamine on keelatud, ning neil tuleb pöörduda oma juhtumiga Home Office’i poole.”
22
Nimetatud eeskirjade punkt 31 sätestas, et taotlejal peavad olema piisavad vahendid ettevõttesse investeerimiseks, kui see on juba loodud, ning kahjust oma osa kandmiseks. See nägi eeskätt ette, et taotleja peab olema võimeline katma enda ja oma ülalpidamisel olevate isikute kulud ning et ta peab olema aktiivselt tegev ettevõtte juhtimisel.
23
Samade eeskirjade punkt 32 sätestas:
„Kui taotleja soovib tegutseda Ühendkuningriigis füüsilisest isikust ettevõtjana, peab ta tõendama, et tal on selles riigis piisavad vahendid sellise tegevuse teostamiseks, millest saadav realistlikult hinnatud tulu võimaldab temal ja tema ülalpidamisel olevatel isikutel ära elada, ilma et tal oleks vaja otsida tööd, mille jaoks on vaja tööluba.”
24
Sellest ajast on Ühendkuningriik jätkuvalt kehtestanud üha rangemaid immigratsioonieeskirju isikute suhtes, kes soovivad sellesse liikmesriiki siseneda ettevõtte loomise või teenuste osutamise eesmärgil.
25
Selles osas sisalduvad üksikasjalikud sätted House of Commons’i poolt 1994. aastal vastuvõetud United Kingdom Immigration Rules 1994’s (Ühendkuningriigi immigratsioonieeskirjad, House of Commons Paper 395), mis jõustusid 1. oktoobril 1994 ning on käesoleval ajal kehtivad muudetud redaktsioonis (edaspidi „1994. aasta immigratsioonieeskirjad”), täpsemalt selle punktides 201–205.
26
On teada, et käesoleval ajal Ühendkuningriigis kehtivad 1994. aasta immigratsioonieeskirjad on selliste isikute riiki sisenemise lubade taotluste menetlemise osas, kes soovivad selles liikmesriigis tegeleda iseseisva majandustegevusega, piiravamad kui 1973. aasta immigratsioonieeskirjade vastavad sätted.
Menetlused põhikohtuasjades ja eelotsuse küsimus
27
Eelotsusetaotlusest nähtub, et V. Tum ja M. Dari saabusid Ühendkuningriiki merd mööda; neist isikutest esimene 2001. aasta novembris Saksamaalt ning teine 1998. aasta oktoobris Prantsusmaalt.
28
Kuna nende varjupaigataotlus jäeti rahuldamata, siis tehti nende väljasaatmise korraldus vastavalt 15. juunil 1990 Dublinis allkirjastatud Euroopa Ühenduse liikmesriigile esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava riigi määramise konventsioonile (EÜT 1997, C 254, lk 1), kuid siseriiklikud pädevad ametiasutused ei pööranud seda väljasaatmiskorraldust täitmisele, mis tähendab, et puudutatud isikud viibivad endiselt Ühendkuningriigi territooriumil.
29
Kuivõrd V. Tumile ja M. Darile anti 1971. aasta immigratsiooniseaduse artikli 11 lõike 1 kohaselt üksnes ajutine luba Ühendkuningriigis viibimiseks, mis ei vasta ametlikule sissesõiduloale selle liikmesriigi seaduste tähenduses ning millega kaasnes ka töötamise keeld, siis taotlesid nad nimetatud liikmesriigi sissesõiduviisat, et alustada selles vabakutselist kutsetegevust.
30
Selleks tuginesid asjaomased isikud assotsieerumislepingule, väites eeskätt, et lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 kohaselt tuleks vastuvõtvas liikmesriigis nende taotlused läbi vaadata sisserännet reguleerivate siseriiklike eeskirjade alusel, mis kehtisid 1. jaanuaril 1973, s.o päeval, mil nimetatud protokoll jõustus Ühendkuningriigi suhtes.
31
Secretary of State ei rahuldanud siiski V. Tumi ja M. Dari taotlusi, kohaldades siseriiklikke sisserännet reguleerivaid eeskirju, mis kehtisid taotluste esitamise ajal.
32
V. Tum ja M. Dari esitasid otsuste peale, millega keelduti nende taotlusi rahuldamast, tühistamiskaebused High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionile (Administrative Court), kes vaatas kaebused samaaegselt läbi ning rahuldas need oma 19. novembri 2003. aasta otsusega. Nimetatud otsust kinnitas sisuliselt Court of Appeal (England & Wales), Civil Divisioni 24. mai 2004. aasta otsus. Nimetatud kohtute arvates ei ole nende kahe Türgi kodaniku olukorra puhul tegemist pettuse asjaoludega ning see ei ohusta riigi legitiimset huvi nagu avalik kord, julgeolek ja rahvatervis. Nimetatud kohtud leidsid samuti, et asjaomased isikud võivad õiguspäraselt tugineda lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimusele (standstill clause) selleks, et nende taotlused Ühendkuningriiki sisenemiseks iseseisva majandustegevusega tegelemise eesmärgil vaadataks läbi 1973. aasta immigratsioonieeskirjadest lähtudes.
33
Secretary of State’i volitati seejärel otsuste edasikaebamiseks House of Lords’ile.
34
Kuivõrd pooled põhikohtuasjas vaidlevad selle üle, kas nimetatud artikli 41 lõikes 1 sisalduv piirangute peatamiskuupäeva tingimus on kohaldatav Ühendkuningriigi eeskirjadele, mis reguleerivad esmakordset riiki lubamist Türgi kodanike puhul, kes nõuavad enda suhtes asutamisvabaduse kohaldamist selles liikmesriigis, otsustas House of Lords menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas […] lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriigil alates kuupäevast, mil see protokoll asjaomase liikmesriigi suhtes jõustus, kehtestada uusi piiranguid selles liikmesriigis äritegevust alustada soovivale Türgi kodanikule kõnealuse liikmesriigi territooriumile sisenemise tingimuste ja menetluse osas?”
Eelotsuse küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
35
Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et selliste välismaalaste suhtes nagu V. Tum ja M. Dari, keda ei ole kunagi ametlikult lubatud selle liikmesriigi territooriumile, ei kehti lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimusest tulenev garantii. Nimetatud sätte kohaldamisala piirdub välismaalastega, kes on – sarnaselt Türgi kodanikule, keda käsitleti kohtuasjas, mis oli aluseks Euroopa Kohtu 11. mai 2000. aasta otsusele kohtuasjas C-37/98: Savas (EKL 2000, lk I-2927) – sisenenud liikmesriiki seaduslikult ning on seejärel püüdnud ettevõtet luues end selles riigis sisse seada. Tähtsust ei oma asjaolu, et V. Tum ja M. Dari esitasid nõuetekohased taotlused, et neid lubataks Ühendkuningriiki.
36
Nimetatud valitsus tuletab eeltoodust, et tal oli õigus kohaldada põhikohtuasjade kahe asjaomase Türgi kodaniku suhtes, kes ei „sisenenud” Ühendkuningriiki 1971. aasta immigratsiooniseaduse artikli 11 lõike 1 tähenduses, 1994. aasta immigratsioonieeskirju, mis on piiravamad kui 1. jaanuaril 1973 kehtinud eeskirjad, kuna need näevad ette uue tingimuse, mille kohaselt peavad välismaalased, kes soovivad teostada nimetatud liikmesriigi territooriumil asutamisvabadust, esitama kehtiva loa riiki sisenemiseks.
37
Oma väidete toetuseks tugineb Ühendkuningriik eespool viidatud kohtuotsusele Savas, väites, et selle otsuse punktidest 58–67 tuleneb, et isiku suhtes, kellel puudub seaduslik riiki sisenemise luba, ei saa kohaldada lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 ettenähtud soodustust, kuivõrd nimetatud säte reguleerib üksnes asutamise ja sellega seotud elamise tingimusi. Selles osas erineb otsus anda Türgi kodanikule Ühendkuningriigi esmakordne viisa oluliselt otsusest lubada kodanikul, kes on riigi territooriumile seaduslikult sisenenud, viibida seal ettevõtjana. Nimetatud kohtuotsuses Savas sedastati üksnes, et kui Türgi kodanik on saabunud seaduslikult liikmesriigi territooriumile, siis võib ta tugineda lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimusele isegi siis, kui sellele sättele tuginemise päeval ei viibi asjaomane isik enam selles riigis seaduslikult. Seevastu ei ole nimetatud tingimus kohaldatav juhul, kui selline kodanik taotleb esmakordselt luba riiki sisenemiseks. Seni kui Türgi Vabariik ei ole Euroopa Liidu liikmesriik, on see küsimus jätkuvalt iga liikmesriigi ainupädevuses (vt selle kohta eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Savas, punkt 58).
38
Teise võimalusena väidab Ühendkuningriigi valitsus, et lisaprotokolli eesmärk ei ole nendele varjupaigataotlejatele õiguste andmine, kelle taotlus jäeti rahuldamata ja keda võib välja saata teise liikmesriiki vastavalt Dublini 15. juuni 1990. aasta konventsioonile. Neil asjaoludel tuleb kõigist lisaprotokolliga ettenähtud soodustustest jätta ilma sellised Türgi kodanikud nagu V. Tum ja M. Dari, kellele ei ole Ühendkuningriigis antud varjupaika. Mis tahes teistsugune tõlgendus võib viia õiguse kuritarvitamiseni.
39
Madalmaade valitsus esitas kohtuistungil põhiliselt sama seisukoha kui Ühendkuningriigi valitsus.
40
V. Tum ja M. Dari möönavad, et lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimus ei anna neile iseenesest mingisugust asutamis- või elamisõigust liikmesriigi territooriumil või õigust sellele siseneda ning et selliste õigustega seonduvaid vaidlusi tuleb põhimõtteliselt hinnata üksnes asjaomase liikmesriigi siseriiklikust õigusest lähtuvalt. Sellest hoolimata väidavad nad, et nimetatud tingimuse kohaldamisala ei hõlma üksnes asutamis- ja riigis elamise tingimusi, vaid loogiliselt tuletatuna ka nendega otseselt seotud tingimusi, nimelt neid, mis puudutavad Türgi kodanike sisenemist vastuvõtva liikmesriigi territooriumile. V. Tum ja M. Dari tuletavad sellest, et nende viisataotlusi eesmärgiga tegeleda Ühendkuningriigis vabakutselise kutsetegevusega tuleb hinnata sisserännet reguleerivate eeskirjade alusel, mis ei ole piiravamad 1. jaanuaril 1973 kehtinutest.
41
Oma seisukoha toetuseks esitavad V. Tum ja M. Dari eeskätt järgmised argumendid:
—
eelnimetatud tõlgendus on kooskõlas assotsieerumislepingu ja lisaprotokolli eesmärgiga, nimelt asutamisvabaduse piirangute järkjärgulise kaotamisega;
—
ühenduse õiguses on Euroopa Kohus tõlgendanud asutamisvabadust nii, et see hõlmab nii liikmesriigi territooriumile sisenemise õigust kui ka sellel elamise õigust, kuivõrd need on asutamisvabaduse teostamisega kaasnevad vajalikud tingimused (vt selle kohta eelkõige Euroopa Kohtu 8. aprilli 1976. aasta otsus kohtuasjas 48/75: Royer, EKL 1976, lk 497, punkt 50; 12. detsembri 1990. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-100/89 ja C-101/89: Kaefer ja Procacci, EKL 1990, lk I-4647, punkt 15, ning 27. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-257/99: Barkoci ja Malik, EKL 2001, lk I-6557, punktid 44, 50, 58 ja 83), ning puudub põhjus, miks lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimus ei võiks olla selles mõttes hõlmatud, eeskätt kui pidada silmas assotsieerumislepingu artiklis 13 määratletud eesmärki;
—
kui liikmesriigid võiksid muuta Türgi kodanike sisenemise oma territooriumile raskemaks, isegi võimatuks, kaotaks nimetatud piirangute peatamiskuupäeva tingimus oma sisu ja kasuliku mõju, kuna nende kodanike asutamisõiguse ja/või riigis elamise õigusega seonduv status quo garantii muutuks seega sisutuks;
—
nimetatud piirangute peatamiskuupäeva tingimuses ega üldisemalt ka EMÜ-Türgi assotsiatsiooni puudutavates normides ei sisaldu ühtegi viidet, mille põhjal võiks järeldada, et seda tingimust kohaldatakse üksnes riigis elamise ja asutamistingimustele, mitte maale sisenemise tingimustele. Erinevused lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduva piirangute peatamiskuupäeva tingimuse ja otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud töötajatele kohaldatava samasuguse olemusega tingimuse sõnastuse vahel on selles osas märkimisväärsed. Pealegi on seda küsimust puudutav Euroopa Kohtu praktika olemuselt üldine.
42
V. Tum ja M. Dari rõhutavad, et nende seisukohta kinnitab eespool viidatud kohtuotsus Savas, millest nähtub, et nimetatud piirangute peatamiskuupäeva tingimustest esimene on kohaldatav isikule, kes on Ühendkuningriigis ebaseaduslikult elanud üksteist aastat, samas kui V. Tum ja M. Dari esitasid nõuetekohased Ühendkuningriiki sisenemise taotlused. Kuna Euroopa Kohus leidis, et A. Savas võib õiguspäraselt toetuda nimetatud tingimusele, mistõttu tema taotlusele tuleb kohaldada siseriiklikke eeskirju, mis ei ole piiravamad kui 1. jaanuaril 1973 kehtinud eeskirjad, siis väidavad V. Tum ja M. Dari, et ka nende suhtes kehtib selline tõlgendus.
43
Selleks et hinnata, kas lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 on V. Tumi ja M. Dari olukorras kohaldatav või mitte, ei oma tähtsust asjaolu, et nende varjupaigataotlused jäeti rahuldamata.
44
Slovaki valitsus ning Euroopa Ühenduste Komisjon toetavad peamiselt V. Tumi ja M. Dari esitatud tõlgendust.
Euroopa Kohtu vastus
45
Selleks et vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele, tuleb meenutada, et nagu käesoleva otsuse punktis 29 märgitud, ei peetud V. Tumi ja M. Darit 1971. aasta immigratsiooniseaduse kohaselt Ühendkuningriigi territooriumile sisenenuks, kuivõrd nende ajutine füüsiline riiki lubamine juhul, kui neil puudub sellesse liikmesriiki sisenemise luba, ei ole asjaomase siseriikliku eeskirja kohaselt võrdsustatav sellesse riiki sisenemise tegeliku loaga.
46
Antud kontekstis ei ole vaidlust selles, et lisaprotokolli artikli 41 lõikel 1 on liikmesriikides vahetu õigusmõju, nii et need Türgi kodanikud, kellele see on kohaldatav, saavad tugineda asjaomasest sättest tulenevatele õigustele siseriiklikus kohtus, takistamaks nimetatud sättega vastuolus olevate siseriiklike normide kohaldamist. Nimetatud sättes on sõnastatud selgelt, täpselt ja tingimusteta ühemõtteline piirangute peatamiskuupäeva tingimus, mis sisaldab lepinguosaliste võetud kohustust, mis kujutab endast juriidiliselt lihtsalt tegevusest hoidumist (vt eespool viidatud kohtuotsus Savas, punktid 46–54 ja punkti 71 teine taane, ja 21. oktoobri 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-317/01 ja C-369/01: Abatay jt, EKL 2003, lk I-12301, punktid 58, 59 ja punkti 117 esimene taane).
47
Peale selle on selge, et juhul kui lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 oleks kohaldatav selliste Türgi kodanike esmakordsele liikmesriiki lubamisele, kes kavatsevad liikmesriigis assotsieerumislepingu alusel asutamisvabadust kasutada, kujutaks sisserännet reguleeriv eeskiri, mida kohaldas Secretary of State V. Tumi ja M. Dari taotluste üle otsustades, endast „uut piirangut” lisaprotokolli selle sätte tähenduses, kuivõrd pooled põhikohtuasjas möönavad, et selle 1. oktoobril 1994 jõustunud siseriikliku eeskirja eesmärk või vähemasti tagajärg on allutada Türgi kodanike sisenemine Ühendkuningriiki rangematele tingimustele ja/või menetlustele kui need, mis kehtisid 1. jaanuaril 1973, kui nimetatud protokoll jõustus selle liikmesriigi suhtes.
48
Seoses nimetatud artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimuse sisulise ulatuse määratlemisega tuleb meenutada, et oma sõnastuse kohaselt keelab see säte kehtestamast uusi „asutamisõiguse” piiranguid.
49
Selles osas tuleneb juba Euroopa Kohtu praktikast, et kõnealune piirangute peatamiskuupäeva tingimus keelab liikmesriigil võtta mis tahes uusi meetmeid, mille eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodaniku asutamisõigus ja sellega kaasnev elamisõigus selle riigi territooriumil rangematele nõuetele kui need, mis olid kohaldatavad siis, kui lisaprotokoll jõustus asjaomase liikmesriigi suhtes (vt eespool viidatud kohtuotsused Savas, punkt 69, ja Abatay jt, punkt 66).
50
Nimetatud kohtupraktika ei käsitle otseselt Türgi kodanike esmakordset lubamist vastuvõtva liikmesriigi territooriumile.
51
Mis puudutab eespool viidatud kohtuotsuste Savas ja Abatay jt aluseks olnud kohtuasju, siis ei tulnud Euroopa Kohtul selle küsimuse üle otsustada, kuna nii A. Savas kui eespool viidatud kohtuotsuse Abatay jt aluseks olnud kohtuasjades esinenud kutselised autojuhid olid lubatud asjassepuutuvatesse liikmesriikidesse viisade alusel, mis olid väljastatud kooskõlas vastava liikmesriigi normidega.
52
Mis puudutab lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sõnastatud piirangute peatamiskuupäeva tingimuse tähendust, siis nähtub kohtupraktikast veel, et see tingimus ning seda sisaldav säte ei anna iseenesest Türgi kodanikule asutamisõigust ega sellega kaasnevat ühenduse eeskirjadest vahetult tuletatavat riigis elamise õigust (vt eespool viidatud kohtuotsus Savas, punkt 64 ja punkti 71 kolmas taane, ja kohtuotsus Abatay jt, punkt 62). Sama kehtib ka Türgi kodaniku esimese sisenemise kohta liikmesriigi territooriumile.
53
Viidatud kohtupraktika kohaselt tuleb seevastu sellist piirangute peatamiskuupäeva tingimust tõlgendada nii, et see keelab mis tahes uute meetmete kehtestamise, mille eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodaniku asutamisõigus liikmesriigis rangematele nõuetele kui need, mis tulenesid eeskirjadest, mis olid Türgi kodanikele kohaldatavad siis, kui lisaprotokoll jõustus asjaomase liikmesriigi suhtes (vt eespool viidatud kohtuotsused Savas, punktid 69, 70 ja punkti 71 neljas taane, ning Abatay jt, punkt 66 ja punkti 117 teine taane).
54
Lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tagajärg ei ole anda Türgi kodanikele liikmesriigi territooriumile sisenemise õigust, kuivõrd sellist positiivset õigust ei saa tuletada ühenduse praegu kehtivatest õigusnormidest, vaid see jääb vastupidi siseriikliku õiguse reguleerimisalasse.
55
Eeltoodust tuleneb, et selline piirangute peatamiskuupäeva tingimus nagu lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sisalduv ei ole materiaalõigusnorm, mis muudab asjaomase asendatava materiaalõiguse kohaldamatuks, vaid et see on oma olemuselt pigem menetlusnorm, mis näeb ratione temporis ette, millised on need liikmesriigi õigusnormid, millest lähtuvalt tuleb hinnata liikmesriigis asutamisvabadust teostada sooviva Türgi kodaniku olukorda.
56
Neil tingimustel ei saa nõustuda Ühendkuningriigi valitsuse väidetega, mille kohaselt tähendab põhikohtuasja hagejate seisukoht liikmesriikide sisserännet puudutava ainupädevuse põhimõtte talumatut rikkumist, nagu seda on tõlgendatud Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikas.
57
Kuigi nimetatud kohtupraktikast tuleneb tõepoolest, et kehtiva ühenduse õiguse kohaselt reguleerib Türgi kodaniku esmakordset liikmesriigi territooriumile lubamist põhimõtteliselt üksnes selle riigi siseriiklik õigus (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsused Savas, punktid 58 ja 65, ning Abatay jt, punktid 63 ja 65), on Euroopa Kohus teinud selle järelduse üksnes selleks, et vastata eitavalt küsimusele, kas lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimus võib sellisena anda Türgi kodanikule asutamisvabaduse vallas soodustust teatud positiivsete õiguste näol (eespool viidatud kohtuotsused Savas, punktid 58–67, ja Abatay jt, punktid 62–65).
58
Sellest hoolimata ei sea nimetatud piirangute peatamiskuupäeva tingimus kahtluse alla liikmesriikide põhimõttelist pädevust suunata oma sisserännet puudutavat riiklikku poliitikat. Ainuüksi asjaolu, et alates jõustumisest paneb selline tingimus neile riikidele tegevusest hoidumise kohustuse, mille tagajärjeks on nende tegutsemisruumi mõningane piiramine antud küsimuses, ei anna alust väita, et sellepärast oleks kahjustatud nende liikmesriikide suveräänne pädevus kui selline välismaalaste järelevalve vallas (vt analoogiline 6. mai 2006. aasta otsus kohtuasjas C-372/04: Watts, EKL 2006, lk I-4325, punkt 121).
59
Nõustuda ei saa Ühendkuningriigi valitsuse tõlgendusega, mille kohaselt tuleneb eespool viidatud kohtuotsusest Savas, et Türgi kodanik saab nimetatud piirangute peatamiskuupäeva tingimusele tugineda enda kasuks üksnes siis, kui ta on sisenenud liikmesriiki seaduslikult, kuivõrd tähtsust ei oma asjaolu, kas taotluse esitamise ajal oli Türgi kodaniku viibimine vastuvõtvas liikmesriigis seaduslik või mitte, samas kui nimetatud tingimust ei kohaldata Türgi kodaniku esmakordset liikmesriigi territooriumile lubamist reguleerivatele tingimustele.
60
Sellega seoses on tähtis välja tuua, et lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 käsitleb üldiselt eelkõige „asutamisõigusele” seatavaid uusi piiranguid ega piira oma kohaldamisala nii nagu otsuse nr 1/80 artikkel 13, mis eemaldab nendest kahest sättest esimese alusel tunnustatud kaitsealast teatud konkreetsed aspektid.
61
Tuleb lisada, et lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 eesmärk on luua asutamisvabaduse järkjärguliseks juurutamiseks soodsad tingimused, mistõttu riigi ametivõimudel on täielikult keelatud – et mitte muuta asutamisvabaduse järkjärgulist rakendamist liikmesriikide ja Türgi Vabariigi vahel veel keerulisemaks – seada uusi takistusi selle vabaduse teostamisele, karmistades konkreetsel kuupäeval kehtinud tingimusi. Lisaprotokolli nimetatud säte kujutab endast assotsieerumislepingu artikli 13 vajalikku täiendust, kuivõrd see on vältimatu eeltingimus asutamisvabaduse siseriiklike piirangute järkjärguliseks kaotamiseks (eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punktid 68 ja 72). Isegi kui nimetatud vabaduse järkjärgulise rakendamise esimeses etapis võivad asutamisõiguse suhtes varem kehtinud siseriiklikud piirangud edasi püsida (vt analoogia alusel 23. märtsi 1983. aasta otsus kohtuasjas 77/82: Peskeloglou, EKL 1983, lk 1085, punkt 13, ning eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 81), on siiski tähtis tagada, et ühtegi uut takistust ei kehtestataks, vältimaks selle vabaduse järkjärgulise rakendamise täiendavat tõkestamist.
62
Samas tuleb tõdeda, et assotsiatsiooninõukogu ei ole käesoleva ajani võtnud ühtegi meedet lisaprotokolli artikli 41 lõike 2 alusel selleks, et tegelikult kaotada lepinguosaliste vahel kehtivad asutamisõiguse piirangud vastavalt assotsieerumislepingu artiklis 13 nimetatud põhimõtetele. Peale selle tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et kummalgi nimetatud sätetest ei ole vahetut õigusmõju (eespool viidatud kohtuotsus Savas, punkt 45).
63
Neil põhjustel tuleb märkida, et lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 piirangute peatamiskuupäeva tingimust tuleb kohaldada ka eeskirjadele, mis reguleerivad Türgi kodanike esmakordset lubamist liikmesriiki, mille territooriumil nad kavatsevad teostada assotsieerumislepingu alusel asutamisvabadust.
64
Mis puudutab lõpuks Ühendkuningriigi valitsuse täiendavaid argumente, mille kohaselt ei saa anda tagasilükatud varjupaigataotlejatele nagu hagejad põhikohtuasjas õigust tugineda lisaprotokolli artikli 41 lõikele 1, kuna mis tahes muu tõlgendus tooks kaasa pettuste või kuritarvituste toetamise, siis tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa õigussubjektid ühenduse õigusnorme ära kasutada pettuse või kuritarvituse eesmärgil (21. veebruari 2006. aasta otsus kohtuasjas C-255/02: Halifax jt, EKL 2006, lk I-1609, punkt 68) ja et siseriiklikud kohtud võivad igal üksikjuhul objektiivsetele asjaoludele tuginedes võtta arvesse asjaomaste isikute kuritarvitust või pettust, et keelduda neile vajadusel kohaldamast soodustust, mis tuleneb ühenduse õigusnormidest, millele konkreetsel juhtumil tuginetakse (vt eelkõige 9. märtsi 1999. aasta otsus kohtuasjas C-212/97: Centros, EKL 1999, lk I-1459, punkt 25).
65
Põhikohtuasjade puhul tuleneb siiski Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitanud kohtu dokumentidest, et kohtud, kes on teinud otsuse praegu House of Lords’is menetluses olevate kohtuasjade asjaolude üle, on selgelt sedastanud, et V. Tumile ja M. Darile ei saa mingisugust pettust ette heita ja et ohustatud pole ka riigi legitiimne huvi, nagu avalik kord, julgeolek ja rahvatervis (vt käesoleva otsuse punkt 32).
66
Peale selle ei ole Euroopa Kohtule esitatud ühtegi konkreetset tõendit, millest võiks järeldada, et huvitatud isikud oleks nõudnud põhikohtuasjades lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud piirangute peatamiskuupäeva tingimuse kohaldamist üksnes eesmärgiga saada alusetult soodustust, mis on ühenduse õigusega ette nähtud.
67
Neil tingimustel ei saa pidada iseenesest kuritarvituseks või pettuseks asjaolu, et V. Tum ja M. Dari esitasid enne asutamisvabaduse kasutamise eesmärgil Ühendkuningriiki sisenemiseks loa taotlemist varjupaigataotlused, mis selle liikmesriigi ametivõimud siiski tagasi lükkasid.
68
Peale selle ei näe lisaprotokolli artikli 41 lõige 1 ette ühtegi selle sätte kohaldamisala piirangut nende Türgi kodanike osas, kellele nimetatud ametivõimud keeldusid andmast pagulase staatust, mistõttu V. Tumi ja M. Dari varjupaigataotluste rahuldamata jätmine ei oma tähtsust selle küsimuse üle otsustamisel, kas nimetatud säte on põhikohtuasjadele kohaldatav.
69
Kõiki eeltoodud kaalutlusi silmas pidades tuleb vastata esitatud küsimusele, et lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriigil alates kuupäevast, mil see protokoll asjaomase liikmesriigi suhtes jõustus, kehtestada mis tahes uusi asutamisvabaduse teostamise piiranguid, kaasa arvatud selliseid, mis puudutavad selles liikmesriigis iseseisvat kutsetegevust alustada sooviva Türgi kodaniku kõnealuse riigi territooriumile sisenemise tingimusi ja/või menetlust.
Kohtukulud
70
Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
23. novembril 1970 Brüsselis allkirjastatud lisaprotokolli (mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72) artikli 41 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriigil alates kuupäevast, mil see protokoll asjaomase liikmesriigi suhtes jõustus, kehtestada mis tahes uusi asutamisvabaduse teostamise piiranguid, kaasa arvatud selliseid, mis puudutavad selles liikmesriigis iseseisvat kutsetegevust alustada sooviva Türgi kodaniku kõnealuse riigi territooriumile sisenemise tingimusi ja/või menetlust.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.