62010CC0301
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 26. januára 2012 (
1
)
Vec C-301/10
Európska komisia
proti
Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska
„Smernica 91/271/EHS — Zberné systémy — Čistenie komunálnych odpadových vôd — Pojmy ‚dostatočná výkonnosť‘ a ‚najlepšie technické vedomosti, ktoré nenesú so sebou rozsiahle náklady‘“
1.
Prejednávaná vec sa týka žaloby Komisie proti Spojenému kráľovstvu pre údajné porušenie smernice 91/271/EHS (
2
) týkajúcej sa zberu a čistenia komunálnych odpadových vôd (ďalej len „smernica“). Uvedená žaloba je súčasťou súboru obdobných žalôb podaných Komisiou proti viacerým členským štátom, ktoré sa týkajú rôznych častí smernice; od väčšiny z nich sa však líši tým, že základom sporu nie je posúdenie skutkových okolností, ale výklad niektorých pojmov, ktoré sa vyskytujú v normatívnom texte, avšak bez presnej definície. Ako uvidíme, od významu, ktorý je potrebné pripísať týmto pojmom, bude závisieť stanovenie povinností, ktoré smernica ukladá členským štátom, a následne aj opodstatnenosť žaloby Komisie.
I – Právny rámec
2.
Na prejednávanú vec sa vzťahujú ustanovenia článkov 3, 4 a 10 smernice, ako aj jej príloha I.
3.
Článok 3 stanovuje všeobecnú zásadu, podľa ktorej sú členské štáty povinné zabezpečiť, aby boli všetky aglomerácie nad určitú minimálnu kapacitu (
3
) vybavené zbernými systémami. Pre lokality dotknuté predmetnou žalobou bola smernicou v súlade s článkom 3 stanovená lehota do 31. decembra 2000.
4.
Článok 4 stanovuje, pokiaľ ide o spôsob a načasovanie, ktoré sú z väčšej časti analogické s článkom 3, požiadavku, že „komunálne odpadové vody vstupujúce do zberných systémov prejdú pred vypustením sekundárnym čistením alebo ekvivalentným čistením“.
5.
Je nesporné, že všetky lokality, ktoré sú predmetom tejto žaloby, musia spĺňať požiadavky článku 3, ako aj článku 4.
6.
Článok 10, ktorý opisuje požadované vlastnosti čističiek komunálnych odpadových vôd podľa článku 4, stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, že čističky komunálnych odpadových vôd postavené kvôli splneniu požiadaviek článkov 4, 5, 6 a 7 sú navrhnuté, skonštruované, prevádzkované a udržiavané tak, aby zabezpečili dostatočnú výkonnosť pri všetkých normálnych miestnych klimatických podmienkach. Pri navrhovaní prevádzok je potrebné zohľadniť sezónne výkyvy záťaže.“
7.
Príloha I smernice obsahuje niektoré doplňujúce technické informácie. Predovšetkým bod A prílohy I, týkajúci sa zberných systémov, stanovuje:
„Zberné systémy zohľadnia požiadavky na čistenie odpadových vôd.
Návrh, výstavba a údržba zberných systémov sa vykoná v súlade s najlepšími technickými vedomosťami, nenesúcimi so sebou rozsiahle náklady, a zameria sa najmä na [rozsiahle náklady, najmä pokiaľ ide o – neoficiálny preklad]:
—
objem a vlastnosti komunálnych odpadových vôd,
—
prevenciu únikov,
—
obmedzenie znečistenia zberných vôd kvôli výpustom dažďovej vody.“
8.
Na uvedený bod A sa vzťahuje táto poznámka pod čiarou:
„Za predpokladu, že v praxi nemožno vybudovať zberné systémy a čističky takým spôsobom, že všetka odpadová voda sa môže čistiť v takých situáciách, ako sú neobvyklé lejaky, členské štáty rozhodnú o opatreniach na obmedzenie znečistenia z búrkových prietrží [Keďže v praxi nemožno vybudovať zberné systémy a čističky takým spôsobom, že všetka odpadová voda sa môže čistiť v takých situáciách, ako sú výnimočne silné zrážky, členské štáty rozhodnú o opatreniach na obmedzenie znečistenia pretekaním spôsobeným búrkovými prietržami – neoficiálny preklad]. Takéto opatrenia by mohli byť založené na mierach zriedenia alebo kapacity vo vzťahu k prietoku pri suchom počasí alebo by mohli špecifikovať určitý prijateľný počet prietrží [pretečení – neoficiálny preklad] za rok.“
9.
Uvedená poznámka pod čiarou sa vzťahuje aj na bod B prílohy, ktorý stanovuje niektoré požiadavky, ktoré musia čističky odpadových vôd nevyhnutne spĺňať.
II – Skutkový stav a konanie predchádzajúce žalobe
10.
Žaloba Komisie sa týka štyroch lokalít: Whitburn, Beckton, Crossness a Mogden.
11.
Prvá (Whitburn) sa nachádza na severovýchode Anglicka. V súvislosti s ňou Komisia namieta iba porušenie článku 3 smernice týkajúceho sa zberných systémov.
12.
Ostatné tri lokality sa však nachádzajú na území Londýna a sú súčasťou systému zberu a čistenia odpadových vôd v hlavnom meste. Komisia v prípade oblastí Beckton a Crossness namieta porušenie článku 3 týkajúceho sa zberných systémov, ako aj článkov 4 a 10 týkajúcich sa čističiek odpadových vôd. V prípade oblasti Mogden sa však namietalo len porušenie článkov 4 a 10.
13.
Konanie pred podaním žaloby týkajúce sa prejednávanej veci bolo veľmi dlhé a zložité a netreba ho opisovať podrobnejšie. Dá sa zhrnúť takto:
14.
Na základe sťažnosti prijatej ešte v roku 2000 a po bezvýslednom rokovaní s britskými orgánmi zaslala Komisia 3. apríla 2003 Spojenému kráľovstvu prvú výzvu, ktorá sa týkala situácie vo Whitburne.
15.
Následne, po prijatí sťažností týkajúcich sa vypúšťania odpadových vôd vo veľkom množstve do Temže v rokoch 2004 a 2005, Komisia sa v tejto veci kontaktovala s britskými orgánmi a 21. marca 2005 zaslala výzvu, ktorá sa týkala situácie v oblasti Londýna.
16.
Keďže Komisia nebola spokojná s odpoveďou orgánov Spojeného kráľovstva, 10. apríla 2006 vydala prvé odôvodnené stanovisko, v ktorom v prípade Whitburnu namietala porušenie článku 3 a prílohy I smernice a v prípade Londýna porušenie článkov 3, 4 a 10, ako aj prílohy I.
17.
Na základe informácií následne poskytnutých britskými orgánmi vydala Komisia 1. decembra 2008 doplňujúce odôvodnené stanovisko, v ktorom predovšetkým zúžila predmet svojich výhrad týkajúcich sa územia Londýna na oblasti Beckton, Crossness a Mogden.
18.
Následná korešpondencia a rokovania Komisie a orgánov Spojeného kráľovstva neviedli k dosiahnutiu riešenia. Keďže Komisia nebola spokojná s odpoveďou Spojeného kráľovstva na odôvodnené stanoviská, podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
III – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
19.
Žaloba bola doručená do kancelárie Súdneho dvora 16. júna 2010. Po obvyklej výmene písomných vyjadrení boli účastníci konania vypočutí na pojednávaní 10. novembra 2011.
20.
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
—
určil, že Spojené kráľovstvo si tým, že nezabezpečilo zriadenie vhodných zberných systémov podľa článku 3 ods. 1 a 2 a prílohy I A smernice vo Whitburne, ako aj v londýnskych štvrtiach Beckton a Crossness a nezabezpečilo vhodné čistenie odpadových vôd z čistiarní odpadových vôd v Becktone, Crossnesse a Mogdene podľa článku 4 ods. 1 a 3, článku 10, ako aj prílohy I B smernice, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z týchto ustanovení,
—
zaviazal Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania.
21.
Spojené kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zamietol žalobu,
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
IV – O nesplnení povinnosti
A – Úvodné poznámky
22.
Ako som už uviedol a ako opakovane zdôraznili samotní účastníci konania, okolnosti prípadu sú takmer úplne nesporné, okrem niektorých menej dôležitých aspektov. Základ sporu má tak v podstate právny charakter a týka sa potreby definovať niektoré kľúčové pojmy obsiahnuté v smernici.
23.
Komisia vytýka Spojenému kráľovstvu v prípade všetkých štyroch dotknutých lokalít nadmerné množstvo odpadových vôd vypúšťaných bez toho, aby prešli predchádzajúcim čistením. Uvedená situácia vyplýva predovšetkým z používania tzv. odľahčovacích komôr (v angličtine „combined sewer overflows“ alebo CSO), ktoré je podľa názoru Komisie nadmerné. Ide o zariadenia, ktoré v prípade preťaženia zberného systému umožňujú vypustiť priamo do životného prostredia (väčšinou do mora alebo rieky) vody, ktoré neprešli predchádzajúcim čistením.
24.
Odľahčovacie komory sú, ako už naznačuje ich názov, nevyhnutnou súčasťou najmä tzv. zmiešaných stokových sietí, kde jediný zberný systém zhromažďuje odpadové vody z domácností alebo priemyselné odpadové vody spolu s dažďovou vodou. Ako je zjavné, kanalizácia tohto typu je obzvlášť citlivá na zmeny zaťaženia vyplývajúce zo zrážok – v období dažďov dochádza k výraznému zvýšeniu množstva vody vtekajúcej do kanalizácie. Novo vybudované zberné systémy bežne zbierajú dažďovú vodu oddelene, ale v prípade už existujúcich zmiešaných stokových sietí je takáto úprava často nemožná, lebo vyžaduje vykonanie komplexných prác s príliš vysokými nákladmi. Väčšina zberných systémov, ktorých sa týka spor v predmetnej veci, predstavuje zmiešaný typ.
B – O výklade smernice
25.
Pred samotnou analýzou jednotlivých prípadov, pri ktorých Komisia namieta nesplnenie požiadaviek, treba preskúmať niektoré základné aspekty smernice.
26.
V prvom rade je potrebné pripomenúť, že ako Súdny dvor už v minulosti konštatoval, účel smernice je široký: nie je obmedzený iba na ochranu vodných ekosystémov, ale všeobecne ochraňuje „človeka, faunu, flóru, pôdu, vodu, ovzdušie a krajinu“ od negatívnych vplyvov. Pri výklade normatívneho textu smernice preto treba zohľadniť jej široký účel (
4
).
27.
V niektorých oblastiach ukladá smernica členským štátom numericky určené povinnosti, ktorých dodržiavanie možno overiť relatívne ľahko: napríklad definícia „primárne čistenie“ podľa bodu 7 článku 2 alebo požiadavky, ktoré pre čističky odpadových vôd stanovuje tabuľka 1 prílohy I.
28.
V iných prípadoch však ustanovenia smernice neobsahujú presné číselné údaje/údaje o množstve, a preto sa stávajú predmetom rôzneho výkladu, pričom úlohou Súdneho dvora je určiť v záverečnej analýze správny výklad. Ako je zjavné, v tomto prípade ide o situáciu druhého typu. Súdny dvor, prirodzene, nemôže ľubovoľne vytvoriť číselné údaje, ktorým sa normotvorca zámerne vyhol. Môže však poskytnúť definície, ktoré budú odôvodneným výkladom smernice, keďže v rámci možností spresnia jej znenie.
29.
Musím v tomto smere poznamenať, že v prípade prejednávanej veci je absencia pevne stanovených orientačných bodov obzvlášť problematická. Smernica nielenže obsahuje niektoré všeobecné a nepresné pojmy, navyše z vysoko technickej oblasti, ale ani samotná Komisia nevypracovala príslušné usmernenia, hoci aj jednostranné, ktoré by umožnili jasne pochopiť jej výklad uvedených noriem. V tomto smere by bolo, podľa môjho názoru, veľmi vhodné, keby normotvorca alebo aspoň Komisia vypracovali a zverejnili výklad týchto pojmov.
30.
Prejdem teda k preskúmaniu základných pojmov, ktorých výklad bude treba v prejednávanej veci poskytnúť.
1. „Dostatočná výkonnosť“ čističiek odpadových vôd
31.
Pojem „dostatočná výkonnosť“ je obsiahnutý v článku 10 smernice a vzťahuje sa iba na čističky odpadových vôd, nie na zberné systémy. Ide o pojem, ktorý sa nachádzal už v prvom návrhu predloženom Komisiou v roku 1989 (
5
) a jeho význam zostal v podstate nezmenený aj v konečnom znení. Presnejšie, v znení článku 10 smernica odkazuje na „dostatočnú výkonnosť pri všetkých normálnych miestnych klimatických podmienkach“.
32.
Podľa môjho názoru je nepopierateľné, že toto ustanovenie sa má vykladať v tom zmysle, že vyžaduje vo všeobecnosti, aby čističky dokázali vyčistiť všetky odpadové vody vyprodukované za normálnych podmienok v určitej lokalite. Uvedené potvrdila aj judikatúra Súdneho dvora. Súdny dvor rozhodol, že nesplnenie povinnosti nastane v prípadoch, keď sa zber alebo čistenie týka 80 % alebo 90 % odpadových vôd vyprodukovaných aglomeráciou. (
6
) Takýto prísny prístup je navyše v súlade s obzvlášť širokým cieľom smernice, ktorý som už spomenul. Navyše, ako vyplýva zo samotného ustanovenia, pri projektovaní čističiek odpadových vôd je potrebné zohľadniť sezónne výkyvy záťaže. Inými slovami, sezónne výkyvy záťaže, ktoré sú predvídateľné, nie sú dôvodom na neuskutočnenie čistenia odpadových vôd. Skutočnosť, že smernica hovorí o „sezónnych“ výkyvoch, znamená, že v zásade ide o bežné výkyvy, ktoré sa pravidelne opakujú, zvyčajne každoročne. Naopak, úplne nepravidelné a nepredvídateľné výkyvy záťaže môžu v súlade s článkom 10 odôvodniť neuskutočnenie čistenia.
33.
To, čo bolo uvedené v predchádzajúcom bode, by sa však nemalo vykladať príliš prísne v tom zmysle, že neuskutočnenie čistenia odpadových vôd by malo byť odôvodnené len v prípade udalostí, ktoré sa objavujú priemerne menej než raz za rok (pri ktorých už nemožno, ako je zrejmé, hovoriť o „sezónnej“ povahe). Článok 10 by mal byť v skutočnosti v súlade s poznámkou pod čiarou 1 prílohy I, ktorú preskúmam v ďalšom texte a ktorá umožňuje členským štátom stanoviť maximálny povolený počet pretečení za rok.
34.
Inými slovami, v zmysle článku 10 smernice je neuskutočnenie čistenia odpadových vôd prípustné len za podmienok, ktoré vybočujú z bežného rámca. Túto situáciu nie je možné presnejšie definovať, pretože normotvorca sa zámerne vyhol jej spresneniu číselnými hodnotami. Nesporné však je, že čistička odpadových vôd, ktorá je projektovaná takým spôsobom, že pravidelne vypúšťa nevyčistené odpadové vody do životného prostredia, je nezlučiteľná so smernicou.
35.
V tejto súvislosti, vzhľadom na existenciu jasnej povinnosti a nedostatku presného číselného vymedzenia prípadných výnimiek z tejto povinnosti, je podľa môjho názoru úplne legitímne, aby Komisia pri výkone svojej funkcie kontroly dodržiavania práva Únie prijala interné usmernenia, ktorými sa prevezmú pokyny normotvorcu do konkrétnych a overiteľných číselných údajov, na základe ktorých môže v každom konkrétnom prípade zvážiť možnosť začať konanie proti štátu pre nesplnenie povinnosti. Netreba dodávať, že konečné hodnotenie prislúcha Súdnemu dvoru ako súdu rozhodujúcemu o otázke nesplnenia povinnosti; v tomto konaní je možné a potrebné vziať do úvahy všetky okolnosti každej konkrétnej situácie.
36.
Ako som už spomenul, problém prejednávanej veci vyplýva zo skutočnosti, že Komisia nielenže neposkytla nijaké usmernenia v tomto zmysle, ale zdá sa, že ani nemá v tejto oblasti vlastnú ustálenú prax. Ako je zrejmé, tým je sťažená úloha Komisie aj Súdneho dvora.
2. „Výnimočne silné zrážky“ a „búrkové prietrže“
37.
Uvedené dva pojmy použil normotvorca v prílohe I smernice, predovšetkým v jej poznámke pod čiarou 1. Na tomto mieste je vhodné ešte raz uviesť časť textu uvedenej poznámky pod čiarou (kurzívou zvýraznil generálny advokát):
„[Keďže v praxi nemožno vybudovať zberné systémy a čističky takým spôsobom, že všetka odpadová voda sa môže čistiť v takých situáciách, ako sú výnimočne silné zrážky, členské štáty rozhodnú o opatreniach na obmedzenie znečistenia pretekaním spôsobeným búrkovými prietržami – neoficiálny preklad].“
38.
Po prvé treba poznamenať, že oba pojmy sú dôležité vo vzťahu k zberným systémom, ako aj vo vzťahu k čističkám. V oboch prípadoch zohľadnil normotvorca okolnosť, že vybudovanie dokonalých systémov, ktoré dokážu usmerňovať a čistiť všetky odpadové vody bez výnimky, môže byť prakticky nemožné. V dôsledku toho boli členské štáty vyzvané, aby prijali opatrenia na zmiernenie škôd nevyhnutne spôsobených v prípadoch, keď neboli všetky odpadové vody zhromaždené alebo čistené.
39.
Spojené kráľovstvo vo svojich vyjadreniach zastávalo názor, že medzi situácie, v ktorých smernica pripúšťa možnosť, že odpadové vody uniknú zberu alebo čisteniu, patria nielen situácie výnimočného charakteru; poznámka pod čiarou 1 k prílohe I má iba vysvetľujúci charakter a nebráni členským štátom, aby aj na základe vyhodnotenia pomeru nákladov a prínosov využili túto možnosť aj mimo výnimočných okolností. Naopak, podľa názoru Komisie neuskutočnenie zberu alebo čistenia by malo byť povolené iba za zvláštnych okolností v prípade výnimočných situácií.
40.
Napriek skutočnosti, že vykladaný text nie je celkom jasný, sa domnievam, že postoj Komisie je správny a že poznámku pod čiarou 1, ktorá ani zďaleka nepodporuje výklad navrhnutý Spojeným kráľovstvom, treba chápať v tom zmysle, že neuskutočnenie zberu alebo čistenia vôd nemožno v nijakom prípade považovať za „bežné“ situácie, ktoré sú v súlade so smernicou, okrem prípadov výnimočných okolností.
41.
Je pravda, že smernica uvádza situáciu „výnimočne silných zrážok“ v rôznych jazykových verziách ako príklad („v takých situáciách, ako sú“). Implicitne teda pripúšťa, že aj v iných situáciách môže byť prípustné neuskutočnenie zberu alebo čistenia. Neuvádza však, o aké iné situácie ide.
42.
Na rozdiel od názoru Spojeného kráľovstva sa však nazdávam, že by malo ísť o situácie, ktoré majú vo všetkých možných podobách výnimočný charakter. V nijakom prípade nemožno pripustiť, aby k vypúšťaniu odpadových vôd do životného prostredia bez čistenia dochádzalo v „bežných“ situáciách. V prospech uvedeného svedčia najmä tieto tvrdenia:
43.
Po prvé poznámka pod čiarou 1 by sa mala vykladať v súlade so všeobecným cieľom smernice, ktorým je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia. Bolo by absurdné tvrdiť, že nevyčistené odpadové vody sa môžu vypúšťať do životného prostredia pravidelne, mimo výnimočných okolností, jednoducho preto, lebo zberný systém alebo čistička odpadových vôd boli navrhnuté s obmedzenou kapacitou.
44.
Po druhé skutočnosť, že výnimočne silné zrážky sú iba jednou zo situácií, v ktorých sa pripúšťa výnimka zo zásady celkového zberu a čistenia, neznamená, že za iných okolností, v ktorých možno výnimku pripustiť, by sa nemal zachovať charakter výnimočnosti. Naopak, takýto charakter vyplýva z kontextu a účelu tohto pravidla.
45.
Po tretie pasáž, ktorá je predmetom výkladu, pokračuje uložením povinnosti členským štátom rozhodnúť o opatreniach na obmedzenie pretekania spôsobeného „búrkovými prietržami“. Pokiaľ ide o tvrdenie Spojeného kráľovstva, že tento pojem sa musí chápať ako odkaz na akýkoľvek typ pretečenia vôd, zo znenia smernice vyplýva, že to nebol zámer normotvorcu. Aj keď niektoré jazykové verzie tejto poslednej vety sú neutrálnejšie a všeobecne sa odvolávajú na pretečenie v dôsledku dažďa (
7
), väčšina ostatných verzií je odlišná a zvýrazňuje výnimočný charakter príčiny pretečenia (
8
). Za predpokladu, že požiadavka na zmiernenie škôd na životnom prostredí spôsobených pretečením by sa týkala iba škôd vzťahujúcich sa na výnimočné udalosti, a ak by bolo prípustné, aby členské štáty vo všeobecnosti mohli vypúšťať nevyčistené vody aj v prípade „bežných“ situácií, mohlo by dôjsť k situácii, keď by smernica ukladala povinnosť zmierniť škody súvisiace s pretečením týkajúcim sa výnimočných okolností, avšak nie tie škody, ktoré sa vzťahujú na pretečenie bez podobného odôvodnenia. Vznikla by absurdná situácia, ktorá by bola v rozpore s účelom tejto smernice. Je teda jasné, že z poznámky pod čiarou 1 vyplýva základný zámer, aby sa možnosť vypúšťať odpadové vody do životného prostredia bez ich predchádzajúceho zberu a čistenia vzťahovala iba na výnimočné okolnosti.
46.
Podotýkam tiež, že pokiaľ je mi známe, existuje aspoň jedna jazyková verzia, ktorá potvrdzuje moje úvahy: (
9
) odvolávam sa na nemeckú verziu, ktorá uvádza, že nemožnosť zberu a čistenia vôd sa týka „extrémnych situácií, napríklad v dôsledku neobvykle silných zrážok“ (
10
). Doplnenie prívlastku „extrémne“ potvrdzuje, že situácie, na ktoré sa vzťahuje poznámka 1, musia mať vo všetkých možných podobách výnimočný charakter.
47.
Po tomto objasnení však stále zostávajú dve otázky. Po prvé, kedy je možné hovoriť o „výnimočne silných zrážkach“? Po druhé, akými ďalšími prípadmi výnimočných okolností, okrem poveternostných javov, možno ospravedlniť neuskutočnenie zberu alebo čistenia vôd?
48.
Pokiaľ ide o prvú otázku, môžem len zopakovať jasné konštatovanie uvedené vyššie, že Súdny dvor nemôže stanoviť číselné hodnoty, ak normotvorca uznal za vhodné neurčiť ich. Rovnako možno považovať za úplne logické, že Komisia by mala vypracovať usmernenia kvantitatívneho charakteru, na ktorých by zakladala svoju kontrolnú činnosť; pokiaľ ide o primeranosť týchto usmernení, Súdnemu dvoru, samozrejme, prislúcha konečné súdne preskúmanie. V predmetnej veci sa však nezdá, že by Komisia vypracovala úplne jasné usmernenia. Komisia na druhej strane v konaní pred podaním žaloby, ako aj v priebehu konania pred Súdnym dvorom viackrát uviedla, že prekročenie limitu 20 vypúšťaní vôd za rok by vo všeobecnosti mohlo byť varovným signálom existencie možného nesplnenia povinnosti. Takáto referenčná číselná hodnota by napriek všetkým svojim obmedzeniam a za podmienky nevyhnutného posudzovania v konkrétnych prípadoch mohla byť rozumnou a prijateľnou, ak by bola výsledkom úvahy založenej na porovnaní existujúcich postupov v jednotlivých členských štátoch.
49.
Problémom však je skutočnosť, že ani samotná Komisia, ako sa zdá, si nie je príliš istá v otázke významu limitu 20 vypúšťaní. Nielenže nikdy v tomto smere neposkytla oficiálne usmernenie, ale zdalo sa, že aj v prejednávanej veci až do poslednej chvíle váhala medzi predstavou tohto limitu ako hraničnej hodnoty, ktorá v zásade s výnimkou výnimočných okolností nemôže byť nikdy prekročená, a oveľa miernejšou predstavou, podľa ktorej by tento limit mal predstavovať iba usmernenie bez akýchkoľvek bezprostredných účinkov.
50.
Dôsledkom je, že na jednej strane Spojenému kráľovstvu nemožno vytknúť, že jeho odôvodnenie bolo z veľkej časti založené na pravidle 20 vypúšťaní, ktoré Komisia ako jediné uvádzala s určitou mierou jasnosti v konaní pred podaním žaloby a najmä vo svojom doplňujúcom odôvodnenom stanovisku, na druhej strane však Súdny dvor je povinný posudzovať údajné porušenie vo vzťahu k smernici a so zreteľom na jej všeobecné pokyny. Postoj Komisie je príliš neistý na to, aby bolo možné tvrdiť, že svoju žalobu Komisia založila na presne definovaných vnútorných postupoch postavených na pravidle 20 vypúšťaní, ktoré by v tom prípade tiež malo byť predmetom posudzovania zo strany Súdneho dvora.
51.
V každom prípade zastávam názor, že presnejší výklad pojmu „výnimočne silné zrážky“ musí nevyhnutne súvisieť s pojmom „najlepšie technické vedomosti, ktoré nenesú so sebou rozsiahle náklady“ (alebo v anglickom znení „best technical knowledge not entailing excessive costs“, skrátene BTKNEEC), ktorý preskúmam nižšie. To je, samozrejme, úplne samostatný pojem, ktorý sa nevzťahuje na poveternostné javy, ale na ľudskú činnosť. Domnievam sa však, že v skutočnosti jediným primeraným spôsobom výkladu požiadaviek smernice je vykonať v každom konkrétnom prípade komplexné preskúmanie okolností a spojiť tak v jedinom hodnotení posúdenie výnimočného charakteru udalosti a nákladov, ktoré by bolo nutné vynaložiť na vybudovanie zberných systémov a čističiek, ktoré by dokázali vylúčiť, aj v danom prípade, pretečenie vôd. Inými slovami, domnievam sa, že pojem „výnimočne silné zrážky“ nie je statický, ale jeho význam sa môže meniť v závislosti od ďalších parametrov.
52.
V tejto súvislosti, hoci sa pojem BTKNEEC v prílohe I formálne vzťahuje iba na zberné systémy, podľa môjho názoru by sa mal zohľadňovať aj vo vzťahu k čističkám. Toto poňatie sa javí ako najvhodnejšie na zabezpečenie splnenia ambicióznych cieľov smernice bez toho, aby sa zo zreteľa stratil nevyhnutný realistický prístup s ohľadom na hospodárske a technické možnosti.
53.
Pokiaľ ide napokon o druhú otázku týkajúcu sa ďalších možných situácií, ktoré môžu nastať okrem poveternostných javov, takisto treba zdôrazniť možnosť ponechať dostatočne široký manévrovací priestor, ktorý zohľadní nielen výnimočné, ale aj nepredvídateľné situácie. Ako príklad možno uviesť situácie výpadku elektrického prúdu vo veľkom rozsahu, ktoré môžu vyradiť čističky z prevádzky, alebo prírodné katastrofy, ktoré hoci nesúvisia so zrážkami (napr. zemetrasenie), môžu poškodiť alebo dočasne vyradiť z prevádzky čističky alebo zberné systémy. V podobných prípadoch niet pochýb o tom, že k porušeniu smernice by nedošlo. Rovnako je však isté, že aj v týchto prípadoch by členské štáty boli v zmysle poznámky pod čiarou 1 prílohy I povinné prijať opatrenia na obmedzenie znečistenia, hoci vody vypúšťané bez čistenia by nemuseli byť nutne dôsledkom dažďových zrážok. Akýkoľvek iný výklad by bol v rozpore s požiadavkou zabezpečiť potrebný účinok smernice a prihliadať na jej ciele.
3. „Najlepšie technické vedomosti, ktoré nenesú so sebou rozsiahle náklady“ (BTKNEEC)
54.
Definícia pojmu BTKNEEC je jedným z aspektov prejednávanej veci, o ktorom viedli účastníci konania dlhšiu a intenzívnejšiu diskusiu tak v písomných vyjadreniach, ako aj na pojednávaní. Ide o pojem, ktorý je obsiahnutý v bode A prílohy I, z formálneho hľadiska sa však týka iba zberných systémov, a nie čističiek. Ako som sa však snažil vysvetliť v predchádzajúcich odsekoch, domnievam sa, že pojem BTKNEEC možno považovať za jeden z kľúčových aspektov smernice, ktorý sa dá uplatniť pri výklade všetkých jej ustanovení vrátane tých, ktoré súvisia s čističkami. Umožňuje zodpovedajúcim spôsobom zosúladiť požiadavky zabezpečenia potrebného účinku smernice a neukladania nesplniteľných povinností členským štátom. Pojem „dostatočná výkonnosť“ čističiek podľa článku 10 zodpovedá rovnakej logike, a hoci je definovaný odlišnými výrazmi, možno ho považovať aj za určité vyjadrenie ustanovenia o BTKNEEC.
55.
Podľa výkladu Spojeného kráľovstva pojem BTKNEEC je základným prvkom pravidla, ktoré vo všeobecnosti umožňuje členským štátom uplatňovať široký priestor na voľnú úvahu pri rozhodovaní o tom, aká úroveň zberu a čistenia odpadových vôd je vhodná, na základe vyhodnotenia pomeru nákladov a prínosov. Spojené kráľovstvo považuje predovšetkým za nevyhnutné, aby sa v uvedenom vyhodnotení vždy posudzoval vplyv vypúšťania nevyčistených vôd na zberné vody; inými slovami, zásady smernice by boli rešpektované a nedošlo by k porušeniu jej ustanovení v prípadoch, keď by síce zhromaždené alebo vyčistené vody tvorili iba časť vyprodukovaných odpadových vôd, ale nedošlo by k výraznému poškodeniu životného prostredia v dôsledku vypúšťania.
56.
Podľa výkladu Komisie by však jediný význam pojmu BTKNEEC v praxi mal spočívať v tom, aby si členské štáty mali možnosť zvoliť medzi možnými spôsobmi, ako dosiahnuť cieľ, ktorý je, okrem výnimočných prípadov, pevne daný: zabezpečiť zber a čistenie 100 % vyprodukovaných odpadových vôd. Inými slovami, podľa Komisie by uvedené pravidlo jednoducho malo ten význam, že členské štáty si môžu spomedzi alternatív, s ktorými je technicky možné dosiahnuť potrebný výsledok, vybrať tú menej nákladnú.
57.
Po dôkladnejšej analýze zastávam názor, že výklady Spojeného kráľovstva a Komisie treba zamietnuť. Hoci sú odlišné, oba sa v skutočnosti vyznačujú extrémnym chápaním vykladaného textu. Na jednej strane, ak by východiskom mal byť postoj, ktorý presadzuje Spojené kráľovstvo, členským štátom by sa otvoril priestor na voľnú úvahu v takej miere, že by mohol úplne – alebo takmer úplne – zbaviť smernicu ako celok jej potrebného účinku, a to najmä v častiach, v ktorých požaduje, aby členské štáty zabezpečili, že všetky aglomerácie nad určitú minimálnu veľkosť budú vybavené zbernými systémami a čističkami. Na druhej strane, hoci sa výklad Komisie pravdepodobne viac priblížil duchu uvedeného pravidla podľa zámeru normotvorcu, predstavuje riziko zbavenia potrebného účinku minimálne ustanovenia o BTKNEEC, ak nie smernice ako celku. (
11
) Nie je primerané predpokladať, že normotvorca explicitným stanovením povinnosti využívať najlepšie technické vedomosti, ktoré nenesú so sebou rozsiahle náklady, iba priznal členským štátom slobodnú voľbu vybrať si spomedzi alternatív, s ktorými je technicky možné dosiahnuť jediný konečný výsledok, tú menej nákladnú. Je však jasné, že normotvorca zamýšľal prostredníctvom tohto ustanovenia zmierniť prípadné „neprimerané“ dôsledky príliš prísneho uplatňovania tejto smernice a zakotvil možnosť, že v niektorých prípadoch sa musia niektoré nepriaznivé účinky na životné prostredie akceptovať.
58.
Podľa môjho názoru správny výklad ustanovenia o BTKNEEC je niekde uprostred uvedených dvoch extrémnych postojov.
59.
Predovšetkým je potrebné považovať ustanovenie o BTKNEEC za akýsi „bezpečnostný ventil“, ktorý umožňuje zabrániť ukladaniu nerealizovateľných povinností členským štátom alebo neprimeraným nákladom na výstavbu. V tejto súvislosti však treba náležite objasniť niektoré súvislosti.
60.
Po prvé ustanovenie upravuje mechanizmus výnimočného charakteru, ktorý nemožno využiť na oslabenie zásady potvrdenej aj judikatúrou Súdneho dvora, podľa ktorej sa zber a čistenie musia vo všeobecnosti týkať všetkých odpadových vôd. Túto výnimočnosť je potrebné zdôrazniť aj s prihliadnutím na judikatúru Súdneho dvora, ktorá odkazuje na smernicu 91/271 a podľa ktorej sú samotné náklady na práce nevyhnutné na úpravy irelevantné. (
12
)
61.
Po druhé, ako je zrejmé, uplatnenie tohto ustanovenia nemôže byť spojené, bez ohľadu na okolnosti, s výskytom určitých vopred stanovených podmienok. Z tohto dôvodu nie je napríklad možné stanoviť a priori výšku nákladov, pri ktorých dosiahnutí by automaticky zanikla povinnosť zhromažďovať a čistiť 100 % odpadových vôd. Ustanovenie o BTKNEEC však vždy vyžaduje úplné posúdenie všetkých okolností konkrétneho prípadu, ktorým sa musí jeho uplatnenie nevyhnutne prispôsobiť.
62.
Po tretie v tejto súvislosti tiež možno vziať do úvahy otázku miery vplyvu vypúšťania nevyčistených vôd na životné prostredie, ktorú Spojené kráľovstvo vo svojich písomných pripomienkach a na pojednávaní dôrazne presadzovalo. Neprimeranosť nákladov vykonania určitých prác, a teda aj možnosť, že by ich v praxi nebolo nevyhnutné uskutočniť, možno spoľahlivejšie vyhodnotiť s prihliadnutím na dôsledky, ktoré by malo nevykonanie prác na životné prostredie. Je jasné, že nevykonanie určitých prác, a teda tolerovanie vypúšťania nevyčistených vôd do životného prostredia, by mohlo byť prijateľnejšie, pokiaľ by potenciálne škody spôsobené nevyčistenými vodami boli minimálne.
63.
Skutočnosť, že kritérium škodlivých účinkov nevyčistených vôd na životné prostredie je možné vziať do úvahy, však neznamená, ako tvrdí Spojené kráľovstvo, že ide o jediné kritérium, podľa ktorého by sa malo hodnotiť konanie v súlade so smernicou. Ako na pojednávaní správne uviedla Komisia, smernica nestanovuje prípustné limity znečistenia; stanovuje základnú požiadavku na vybavenie aglomerácií zbernými systémami a čističkami. V nedávnych rozsudkoch, o ktorých som sa zmienil, (
13
) Súdny dvor neskúmal, či nastali škodlivé účinky na životné prostredie, a naopak, automaticky konštatoval porušenie smernice dotknutými členskými štátmi, pokiaľ sa preukázalo, že miera pokrytia zbernými systémami v niektorých aglomeráciách nedosiahla 100 %.
64.
Nemožno preto prijať tvrdenie Spojeného kráľovstva, že pokiaľ ide o lehoty stanovené smernicou na vybudovanie zberných systémov a čističiek, dôležité je len to, že aglomerácie budú mať tieto zariadenia k dispozícii bez ohľadu na výkonnosť, akú sú schopné dosiahnuť. Ak by sme doviedli túto logiku do krajných dôsledkov, bolo by napríklad vybudovanie systému, ktorý by umožňoval vyčistenie iba 50 % odpadových vôd z určitého mesta, dostatočné na dosiahnutie súladu so smernicou, a zlepšenie výkonnosti na 100 % by nebolo predmetom právnej povinnosti dosiahnuť v stanovených lehotách súlad so smernicou, ale iba zvýšením účinnosti systému, na ktoré by nebola stanovená nijaká lehota a nijaká kontrola by v podstate nebola oprávnená. Je zrejmé, že uvedený výklad nie je v súlade s úmyslom normotvorcu ani s judikatúrou Súdneho dvora v tejto oblasti.
65.
Okrem toho, aby sa zachoval potrebný účinok smernice, je nevyhnutné, aby v prípade, ak sú zber a čistenie 100 % odpadových vôd – samozrejme, okrem prípadov výnimočných udalostí, pre ktoré aj Komisia pripúšťa možnosť neuskutočnenia čistenia – obzvlášť sťažené alebo nemožné, dotknutý členský štát poskytol dôkaz o uplatniteľnosti ustanovenia o BTKNEEC. V uvedených situáciách však dochádza medzi členskými štátmi a Komisiou k úplnej informačnej asymetrii; Komisia nemá nijaké samostatné nástroje na posúdenie konkrétnej situácie a musí vychádzať z informácií, ktoré jej boli poskytnuté predovšetkým zo strany dotknutého členského štátu. Táto situácia je v podstate v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, podľa ktorej, hoci Komisia znáša dôkazné bremeno pri rozhodnutiach o nesplnení povinnosti, pokiaľ preukáže v základnej miere skutkové okolnosti, na ktorých zakladá svoju žalobu, členský štát je povinný, na základe čo najúplnejších informácií, ktoré má k dispozícii, poskytnúť podrobné dôkazy o tom, že porušenie v skutočnosti neexistuje. (
14
)
4. Zhrnutie
66.
Ak zhrnieme doposiaľ uvedené úvahy v súvislosti so všeobecnou pôsobnosťou povinností stanovených smernicou, treba poznamenať, že smernica požaduje, aby členské štáty vo všeobecnosti vybavili aglomerácie zbernými systémami a čističkami schopnými mimo výnimočných okolností zabezpečiť zber a čistenie všetkých vyprodukovaných odpadových vôd. Povinnosť úplného zberu a čistenia sa nevzťahuje na prípady, keď zber a čistenie nie sú možné z technologického hľadiska alebo keď vyžadujú náklady, ktoré sú neprimerané aj vzhľadom na obmedzené škodlivé účinky na životné prostredie.
67.
Konkrétne navrhujem kontrolu v dvoch fázach, na zberné systémy, ako aj na čističky. V prvej fáze bude potrebné preskúmať, či vypúšťanie možno považovať za výnimočnú udalosť, alebo skôr za nie „bežnú“ súčasť prevádzky zberného systému alebo čističky. Ak by sa v prvej fáze nepreukázal výnimočný charakter vypúšťania nevyčistených vôd do životného prostredia, v druhej fáze bude treba pokračovať skúmaním podľa ustanovenia o BTKNEEC. Dôkazné bremeno, ktoré je v prvej fáze rozdelené obvyklým spôsobom medzi Komisiu a členský štát, znáša v tejto fáze v celom rozsahu členský štát. Je úlohou členského štátu, aby preukázal, že zlepšenie úrovne zberu a čistenia vôd by bolo technicky nemožné alebo by predstavovalo náklady, ktoré by boli úplne neprimerané voči prínosu pre životné prostredie.
68.
Po predbežnom objasnení povinností uložených členským štátom možno prejsť k jednotlivých námietkam Komisie voči Spojenému kráľovstvu.
C – O situácii vo Whitburne
1. Skutkový stav a stanoviská účastníkov konania
69.
Nesplnenie povinnosti namietané Komisiou, pokiaľ ide o Whitburn, sa týka, ako bolo spomenuté, len článku 3 smernice o zberných systémoch. Naopak, nebola namietaná absencia ani nedostatočná výkonnosť čističiek.
70.
Whitburn je súčasťou aglomerácie Sunderland, ktorá je obsluhovaná jediným hlavným zberným systémom zmiešaného typu, do ktorého zároveň stekajú komunálne odpadové vody aj dažďová voda. Za normálnych podmienok sú vody zo zberného systému vo Whitburne odvádzané viacerými čerpacími stanicami (Seaburn, Roker a neskôr St Peters) do čističky v Hendone, ktorá zabezpečuje čistenie vôd z celej aglomerácie.
71.
Ak množstvo vody zhromaždenej v zbernom systéme vo Whitburne presiahne 4,5-násobku prietoku za suchého počasia, (
15
) prebytočná voda je odvádzaná do zberného tunela, ktorý má prevádzkovú kapacitu 7000 m3. Keď sa zníži množstvo vody v zbernom systéme, voda zadržiavaná v tuneli sa odčerpá späť do zberného systému a odvedie sa do čističky v Hendone, aby bola napokon vyčistená. Ak však dôjde k prekročeniu prevádzkovej kapacity tunela, prebytočná voda sa vypúšťa priamo do mora, bez akéhokoľvek iného čistenia, okrem mechanickej filtrácie cez sieť s otvormi s veľkosťou 6 mm. Voda sa vypúšťa cez 1,2 km dlhé podmorské potrubie.
72.
Vypúšťanie nevyčistenej vody vo Whitburne počas rokov predchádzajúcich dátumu uvedenému v odôvodnenom stanovisku (1. február 2009) znázorňuje uvedená tabuľka. Údaje poskytla Komisia, ale zo strany Spojeného kráľovstva neboli namietané.
Rok
Počet vypúšťaní
Objem vypúšťaných vôd (m3)
2005
27 (1)
542 070
2006
25
248 130
2007
28
478 620
2008
47
732 150
73.
Uvedené údaje podľa názoru Komisie poukazujú na nadmerné množstvo vypúšťaní nevyčistenej vody, ktoré je nezlučiteľné s povinnosťami uloženými členským štátom smernicou.
74.
S cieľom podporiť svoj postoj sa Komisia vo veľkej miere opiera o správu prednesenú 25. februára 2002 nezávislým inšpektorom menovaným Ministerstvom životného prostredia Spojeného kráľovstva (ďalej len „inšpektor“) v súvislosti so žiadosťou spoločnosti, ktorá prevádzkuje systém vo Whitburne, o niektoré zmeny v jej licencii na prevádzkovanie systému. Táto správa obsahuje niekoľko veľmi kritických pripomienok týkajúcich sa zberného systému vo Whitburne, ktorý sa považuje za nedostatočný na to, aby zodpovedajúcim spôsobom obmedzil vypúšťanie nevyčistených vôd do životného prostredia. (
16
) Podľa inšpektora má nedostatočnosť zberného systému vo Whitburne za následok časté vypúšťanie nevyčistených vôd aj počas období mierneho dažďa alebo sucha. V nasledujúcich rokoch po vydaní správy inšpektora nedošlo k nijakej fyzickej zmene zberného systému vo Whitburne. Jediná zmena sa týka spôsobov prevádzkovania tunela na zadržiavanie vôd v prípade preťaženia; vďaka týmto novým spôsobom dochádzalo k vypúšťaniu zriedkavejšie, ale množstvo nevyčistených vôd vypúšťaných do životného prostredia zostalo v podstate rovnaké od roku 2001 do roku 2008, v rozmedzí medzi maximálnou hodnotou 732150 m3 (v roku 2008) a minimálnou hodnotou 248130 m3 (v roku 2006).
75.
Komisia uvádza, že tieto množstvá nevyčistených vôd sú zhodné s množstvami v aglomeráciách s počtom obyvateľov v rozmedzí od viac ako 3700 (množstvo v roku 2006) do viac ako 11000 (množstvo v roku 2008), čo je v každom prípade viac ako populačný koeficient vo výške 2000, nad ktorý smernica ukladá povinnosť vybaviť aglomeráciu zbernými systémami a čističkami. Inými slovami, je to, ako keby jedna celá aglomerácia týchto rozmerov bola bez akejkoľvek formy zberu a čistenia odpadových vôd.
76.
Porušenie smernice bolo podľa názoru Komisie vážnejšie, keďže v blízkosti podmorského potrubia sa nachádzajú pláže, z ktorých boli často hlásené nečistoty pochádzajúce s najväčšou pravdepodobnosťou zo zberného systému vo Whitburne.
77.
Spojené kráľovstvo nespochybňuje väčšinu skutočností uvádzaných Komisiou, s výnimkou nečistôt na plážach. Uvedené nečistoty nemohli pochádzať zo zberného systému vo Whitburne, lebo podmorské potrubie používané na vypúšťanie je vybavené filtračnou sieťou; nečistoty, ktorých prítomnosť sa napokon v uplynulých rokoch znížila, teda museli mať iný pôvod. Ostatné skutočnosti týkajúce sa Whitburnu sú však nesporné a obrana Spojeného kráľovstva je v zásade založená na výklade smernice.
78.
Spojené kráľovstvo predovšetkým trvá na skutočnosti, že kvalita vôd, v ktorých došlo k vypúšťaniu, nebola negatívne ovplyvnená v dôsledku samotného vypúšťania, o čom svedčí aj skutočnosť, že okolité vody pri miestnych plážach vždy spĺňali limity na kúpanie stanovené právom Únie. (
17
)
79.
Spojené kráľovstvo sa opiera aj o štúdiu vypracovanú v roku 2010 a zameranú na preskúmanie situácie vo Whitburne na základe odôvodneného stanoviska a doplňujúceho odôvodneného stanoviska Komisie. Uvedená štúdia hodnotila predovšetkým možné dôsledky zníženia počtu vypúšťaní pod hranicu 20 za rok, čo požadovala Komisia najmä vo svojom doplňujúcom odôvodnenom stanovisku. V štúdii sa uvádza, že na to, aby sa počet vypúšťaní za rok udržal pod hranicou 20 za rok, je jediným možným riešením zvýšenie kapacity zberného tunela na 10800 m3. Podobná zmena by priniesla len minimálne zlepšenie v rozsahu približne 0,31 % kvality zberných vôd, vypočítanej pomocou parametrov bežne používaných na hodnotenie vôd určených na kúpanie. Z uvedených dôvodov štúdia neodporučila nijaké zmeny zberného systému vo Whitburne.
2. Posúdenie
80.
Na to, aby bolo možné preskúmať, či si Spojené kráľovstvo nesplnilo svoje povinnosti s ohľadom na situáciu vo Whitburne, pristúpim k preskúmaniu podľa navrhnutého modelu, ktorý sa člení na dve fázy.
81.
Po prvé, pokiaľ ide o vypúšťanie nevyčistených vôd, ktoré nemá charakter výnimočnosti, Komisia podľa môjho názoru preukázala túto skutočnosť dostatočným spôsobom. Ako som uviedol vyššie, napriek zlepšeniu situácie v posledných rokoch zberný systém vo Whitburne pokračuje s pravidelným vypúšťaním nevyčistených vôd do životného prostredia, pričom túto skutočnosť Spojené kráľovstvo nespochybňuje. Ako som už poznamenal, nie je možné stanoviť počet vypúšťaní, ktorý by tvoril pevnú hranicu medzi výnimočnými a opakujúcimi sa udalosťami; ako už bolo uvedené, Komisia sa často odvoláva na počet 20 vypúšťaní; správa zadaná vládou Spojeného kráľovstva v súvislosti so situáciou v Londýne (
18
) dokonca považovala za primeraný ešte viac obmedzujúci limit 12 vypúšťaní v priebehu roka. V každom prípade situácia vo Whitburne sa bez ohľadu na použitý model nepochybne vyznačovala v čase lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku vypúšťaním, pri ktorom počet a intenzita naznačujú opakujúcu sa, nie náhodnú skutočnosť. Ako vidno v tabuľke uvedenej v bode 72, od roku 2006 do roku 2008 došlo každoročne k 25 až 47 vypúšťaniam. Uvedený počet rozhodne nesvedčí o výnimočných udalostiach a dokonca ani Spojené kráľovstvo neobhajovalo výnimočnosť charakteru vypúšťania vo Whitburne.
82.
Je však potrebné ešte preveriť, či sa Spojenému kráľovstvu podarí poradiť si s dôkazmi poskytnutými Komisiou a preukázať uplatniteľnosť ustanovenia o BTKNEEC v prejednávanej veci, inými slovami, či zníženie počtu vypúšťaní vyžaduje technicky nemožné riešenia, alebo náklady úplne neprimerané prínosom.
83.
Kľúčovým dokumentom je v tejto súvislosti podľa môjho názoru štúdia vypracovaná v roku 2010, ktorú som spomenul v bode 79. V nadväznosti na uvedenú štúdiu je predovšetkým jasné, že podstatné zníženie vypúšťania nevyčistených vôd vo Whitburne nepredstavuje nijaké zvláštne prekážky z technologického hľadiska; vyžadovalo by v podstate len rozšírenie existujúceho zberného tunela a Spojené kráľovstvo nikde neuvádza, že takéto riešenie by bolo neuskutočniteľné.
84.
Štúdia súčasne obsahuje výpočet, aké by mohlo byť v praxi zlepšenie kvality zberných vôd po rozšírení tunela a následnom znížení počtu vypúšťaní. Východiskom na uvedený výpočet bol strop 20 vypúšťaní, ako vyplývalo z údajov predložených Komisiou v konaní pred podaním žaloby. V tejto súvislosti štúdia predpokladala zlepšenie kvality vôd iba o 0,3 %, a preto dospela k záveru, že pomer nákladov a prínosov nie je dôvodom na dodatočný zásah vo Whitburne.
85.
V tejto súvislosti treba tiež pripomenúť, že podľa pripomienok Spojeného kráľovstva, ktoré neboli v rozpore s postojom Komisie, kvalita morskej vody v okolí Whitburnu je pomerne vysoká a spĺňa parametre stanovené právom Únie pre vody určené na kúpanie. Hoci vhodnosť zberných vôd na kúpanie nie je priamo relevantná na posúdenie dodržiavania smernice 91/271, môže byť zohľadnená, ako som už poznamenal, v prípade komplexného posudzovania na účely prípadného uplatnenia ustanovení o BTKNEEC. Javí sa preto ako primerané, že vnútroštátne orgány sa v uvedenej situácii rozhodli nevykonať nákladné práce súvisiace s úpravami, ktoré by viedli len k nepatrnému zlepšeniu stavu životného prostredia.
86.
Na základe týchto pripomienok sa domnievam, že úvahy Spojeného kráľovstva sú správne a že Komisia v tomto prípade nepreukázala nesplnenie povinnosti s ohľadom na zberný systém vo Whitburne. Hoci k vypúšťaniu nevyčistených vôd dochádzalo v tejto oblasti pravidelne, Spojené kráľovstvo preukázalo, že prípadné vykonanie prác na zlepšenie výkonnosti zberného systému na účely zabezpečenia súladu s údajmi poskytnutými Komisiou v konaní pred podaním žaloby by prinieslo len minimálny prospech, ktorý by neodôvodňoval vykonanie prác. Prvú časť žaloby Komisie preto treba zamietnuť.
D – O situácii v Becktone, Crossnesse a Mogdene
1. Skutkový stav a stanoviská účastníkov konania
87.
Žaloba Komisie sa vo vzťahu k Londýnu týka troch oblastí: Beckton, Crossness a Mogden. Presnejšie povedané, žaloba sa týka čističiek vo všetkých troch lokalitách, ktoré sú považované za nedostatočné na zabezpečenie súladu so smernicou, a preto sú v rozpore s jej článkami 4 a 10. Pokiaľ ide o Beckton a Crossness, Komisia namieta aj porušenie článku 3 smernice, keďže považuje za nedostatočné aj ich zberné systémy.
88.
Všetky tri spomínané lokality sú súčasťou systému zberu a čistenia vôd v Londýne, ktorý slúži vyše 9 miliónom obyvateľov. Ide v značnej miere o systém zmiešaného typu, ktorý bol vybudovaný v priebehu 19. storočia a postupne sa rozširoval a menil súbežne s rastom aglomerácie.
89.
Problémy, ktoré sa vyskytli v Londýne, sú dvojakého druhu. Po prvé, ak je kapacita zberných systémov prekročená, použijú sa, rovnako ako vo Whitburne, odľahčovacie komory. V londýnskom systéme je ich spolu 57, pričom takmer všetky vypúšťajú vodu do Temže a dodnes nie sú vybavené ani základným systémom filtrovania vypúšťanej vody. Po druhé niektoré z čističiek, do ktorých sú odvádzané vody zo zberných systémov, nedokážu v niektorých prípadoch úplne vyčistiť odvádzané množstvá vody; v týchto prípadoch je časť vôd vypúšťaná po minimálnom čistení.
90.
Hlavným dôkazom, na ktorom Komisia zakladá svoje tvrdenia, pokiaľ ide o Londýn, je správa vypracovaná vo februári 2005 pracovnou skupinou v rámci Thames Tideway Strategic Study (ďalej len „TTSS“). TTSS bola vytvorená v roku 2000 vládou Spojeného kráľovstva a jej úlohou bolo vyhodnotiť stav životného prostredia rieky Temže.
91.
Správa TTSS predovšetkým konštatuje, že 36 z 57 odľahčovacích komôr systému v Londýne má nepriaznivé účinky na životné prostredie. V systéme každoročne dochádza priemerne asi k 60 vypúšťaniam nevyčistených vôd, a to aj počas obdobia obmedzeného množstva zrážok. Každoročne sa do životného prostredia vypúšťa niekoľko miliónov ton nevyčistených vôd, čo zodpovedá produkcii odpadových vôd aglomerácie so státisícmi obyvateľov. Problém je o to závažnejší, že voda z Temže priteká do mora len veľmi pomaly, takže vypúšťané znečistené vody sa zriedia až za pomerne dlhý čas.
92.
Stav čističiek nie je podľa správy TTSS lepší ako stav zberných systémov. Ich kapacita je dostatočná v období suchého počasia, avšak v období zrážok čističky vypúšťajú do životného prostredia len čiastočne vyčistené vody, čím iba zhoršujú vysoké zaťaženie znečistením spôsobené odľahčovacími komorami zberných systémov.
93.
V novembri 2005 pripravila TTSS doplňujúcu správu pre vládu, v ktorej navrhla možné riešenia problému znečistenia Temže. Najlepšie hodnotené riešenie sa opiera o výstavbu podzemného tunela s dĺžkou približne 30 km a s kapacitou 1,5 milióna m3, ktorý by dokázal zadržať prebytočnú dažďovú vodu, aby mohla byť neskôr znovu odvedená do systému a vyčistená.
94.
V apríli 2007 vláda Spojeného kráľovstva oznámila svoje rozhodnutie pokračovať v realizácii návrhu TTSS osobitne vybudovaním nového tunela. V liste ministerstva životného prostredia spoločnosti prevádzkujúcej systém zberu a čistenia vôd v Londýne zo 17. apríla 2007, ktorý predložilo v konaní Spojené kráľovstvo, sa uvádza, že rozhodnutie pokračovať s výstavbou tunela má za cieľ „poskytnúť Londýnu stav rieky adekvátny pre 21. storočie a zabezpečiť, aby Spojené kráľovstvo dodržiavalo povinnosti vyplývajúce zo smernice…“ (
19
). Ako vyplynulo z pojednávania, aj súčasná britská vláda nedávno potvrdila svoju podporu výstavbe podzemného tunela, ktorého dokončenie sa plánuje na roky 2021 až 2023. V písomnom vyhlásení ministerstva doručeného Parlamentu 3. novembra 2011 (
20
) bolo predovšetkým uvedené, že „pretrváva presvedčivá potreba posilniť kanalizačnú sieť v Londýne, ktorej na niektorých miestach dochádzajú kapacity aj pri suchom počasí, a nájsť riešenie súvisiacich výziev v oblasti životného prostredia…“. Výstavba by sa mala začať v roku 2016.
95.
Spojené kráľovstvo nespochybňuje skutočnosti predložené Komisiou. Zdôrazňuje, že okrem projektu výstavby nového veľkého podzemného tunela prebiehajú ďalšie práce na rozšírení kapacity čističiek v častiach Beckton, Crossness a Mogden. Uvedené práce by mali byť dokončené v rokoch 2012 až 2014. Plánuje sa aj výstavba druhého tunela menších rozmerov, ktorý by mal byť dokončený už v roku 2014 a mal by výraznou mierou obmedziť vypúšťanie nevyčistených vôd v oblastiach Beckton a Crossness.
96.
Obhajoba Spojeného kráľovstva sa zameriava predovšetkým na výnimočnú veľkosť londýnskeho systému stokových sietí a nevyhnutnú komplexnosť každého zásahu do zberných systémov vybudovaných v priebehu 19. storočia. V tejto súvislosti nemožno uvažovať o nesplnení povinnosti zo strany Spojeného kráľovstva, ktoré začalo bezodkladne po nadobudnutí účinnosti smernice vykonávať všetky činnosti spojené s prípravou štúdií a s plánovaním, ktoré sú potrebné na dosiahnutie úplného súladu s právom Únie. Podľa ustanovenia o BTKNEEC nemožno konštatovať porušenie smernice, ak členský štát podnikol všetky potrebné kroky na zabezpečovanie jej uplatňovania v najskorších možných termínoch.
2. Posúdenie
97.
Komisia vo svojom prvom odôvodnenom stanovisku vo všeobecnosti namietala celkové fungovanie systému stokových sietí v Londýne. V doplňujúcom odôvodnenom stanovisku sa po oboznámení s tvrdeniami Spojeného kráľovstva v odpovedi na odôvodnené stanovisko rozhodla, že zúži predmet žaloby na jeho súčasný rozsah.
98.
Ako už bolo uvedené, Komisia predovšetkým namieta z hľadiska súladu so smernicou nedostatočnosť čističiek v oblastiach Beckton, Crossness a Mogden, ako aj zberných systémov, ktoré odvádzajú odpadové vody do prvých dvoch z uvedených troch čističiek.
99.
Najskôr si treba položiť otázku o type dôkazov, ktoré má Komisia predložiť v súvislosti s nesplnením povinnosti. Nemám na mysli dôkazné bremeno, pretože judikatúra je v tomto smere jasná a ustálená: Komisia musí preukázať existenciu nesplnenia povinnosti, pričom sa nemôže oprieť o žiadnu domnienku. (
21
) Mám na mysli predmet dokazovania zo strany Komisie.
100.
Zo žaloby vyplýva, že hoci sa Komisia rozhodla obmedziť svoje námietky len na jednotlivé časti systému zberu a čistenia odpadových vôd v Londýne, neuviedla celkom jasne, aké sú špecifiká častí, ktoré sú predmetom žaloby. Naopak, celú svoju argumentáciu založila na dôkazoch – najmä na správe TTSS –, ktoré odkazujú na problémy systému ako celku, a nie na problémy jednotlivých častí systému (oblasti Beckton, Crossness a Mogden), ktoré sú predmetom žaloby.
101.
Preto treba preskúmať, či dôkazný rámec poskytnutý Komisiou, ktorý vo všeobecnosti potvrdzuje problematickú environmentálnu situáciu v Londýne, preukazuje špecifickú úlohu, ktorú každá z uvedených častí systému zohrala pri vzniku komplexnej situácie. (
22
)
102.
V tejto súvislosti možno za rozhodujúcu považovať dokumentáciu, ktorú Komisia pripojila k žalobe, predovšetkým odpoveď Spojeného kráľovstva z 15. júna 2006 na odôvodnené stanovisko Komisie. V uvedenom dokumente Spojené kráľovstvo reagovalo na námietky, ktoré sa týkali celého systému v Londýne, pričom v podstate poukázalo na problém špecifických častí systému, na ktoré Komisia následne zúžila svoju žalobu. Hoci v uvedenom dokumente nebolo formálne priznané nesplnenie povinnosti, v jeho záveroch sa predovšetkým uvádza, že vláda Spojeného kráľovstva „uznáva, že je potrebné zvýšiť kapacitu čističiek Beckton, Crossness a Mogden“, a že „uznáva, že je potrebné prijať opatrenia na obmedzenie znečistenia spôsobovaného niektorými odľahčovacími komorami, ktoré sú súčasťou zberných systémov Beckton a Crossness“.
103.
Vzhľadom na uvedený dokument sa domnievam, že skutočnosti uvádzané Komisiou, ktoré odkazujú na systém v Londýne ako na celok, možno považovať za uplatniteľné, pokiaľ ide o čističky v oblastiach Beckton, Crossness a Mogden, ako aj o zberné systémy Beckton a Crossness. Napokon Spojené kráľovstvo nevznieslo voči tomu nijaké námietky.
104.
Treba ešte preskúmať, či sú dôkazy predložené Komisiou postačujúce na preukázanie nesplnenia povinnosti. Aj v tomto prípade budem pri preskúmaní postupovať v dvoch fázach, ktoré som uplatnil už v prípade situácie oblasti Whitburn.
105.
Pokiaľ ide o existenciu problému a jeho charakter, ktorý nie je náhodný, správa TTSS, na ktorej obsahu Komisia založila podstatnú časť svojej žaloby, predstavuje podľa môjho názoru zdroj údajov, ktorý je nielen dostatočný, ale aj ťažko spochybniteľný, najmä s ohľadom na skutočnosť, že ide o dokument vypracovaný z poverenia samotnej vlády Spojeného kráľovstva. Predovšetkým, ako už bolo spomenuté, uvedená správa svedčí o značnej frekvencii vypúšťania nevyčistených vôd zo zberných systémov, ako aj minimálne vyčistených vôd z čističiek. A nielen to: k uvedeným udalostiam, ktoré ani zďaleka nie sú obmedzené na mimoriadne poveternostné podmienky, dochádza pravidelne, a to aj za podmienok miernych dažďov.
106.
Môžem teda konštatovať, že Komisia preukázala, že charakter vypúšťania, ktorý namieta voči Spojenému kráľovstvu, nie je výnimočný ani náhodný, napokon uvedený členský štát nespochybňuje správnosť údajov poskytnutých Komisiou.
107.
Zostáva ešte overiť, či vláda Spojeného kráľovstva preukázala technickú nemožnosť zabezpečenia súladu so smernicou alebo absolútnu neprimeranosť pomeru nákladov a prínosov, ktoré by mohli na základe ustanovenia o BTKNEEC odôvodniť neúplný zber alebo čistenie odpadových vôd.
108.
Odpoveď je podľa môjho názoru záporná.
109.
Spojené kráľovstvo uviedlo, že sa už rozhodlo o vybudovaní nového veľkého diela (tunel na zadržiavanie vody), ktoré dokáže, ako uviedla aj Komisia v konaní pred podaním žaloby, zabezpečiť úplný súlad so smernicou. Technické riešenia na dosiahnutie zlepšenia situácie teda existujú a ich cena nie je považovaná za neprimeranú, pretože sa už rozhodlo o ich realizácii.
110.
Nemožno prijať ani tvrdenia Spojeného kráľovstva, ktoré sú založené na komplexnosti a dlhom trvaní prác, ktoré sa musia vykonať. Podľa ustálenej judikatúry musí byť nesplnenie povinnosti posudzované ku dňu stanovenému v odôvodnenom stanovisku (v tomto prípade 1. február 2009) a členský štát nemôže dosiahnuť zamietnutie žaloby iba na základe skutočnosti, že práce a činnosti, ktoré v budúcnosti povedú k odstráneniu nesplnenia povinnosti, už prebiehajú. (
23
) Nemalo by sa zabúdať ani na skutočnosť, že smernica bola prijatá pred vyše 20 rokmi, takže ju rozhodne nemožno považovať za text, s ktorým sa členské štáty nemali dostatok času oboznámiť. Práve s odkazom na smernicu 91/271/EHS, hoci na iný článok než na tie, ktoré sa vzťahujú na prejednávanú vec, Súdny dvor konštatoval, že lehota do 9. septembra 2004, stanovená v odôvodnenom stanovisku, je viac než dostatočná. (
24
)
111.
Spojené kráľovstvo naznačovalo, najmä na pojednávaní, že nevyhnutne dlhé trvanie prác by sa malo považovať za dôvod na uplatnenie ustanovenia o BTKNEEC; ak členský štát musí vykonať práce vo veľkom rozsahu, aby zabezpečil súlad s právom Únie, nemožno namietať nesplnenie povinnosti, ak tieto práce prebiehajú s pravidelným a primeraným načasovaním.
112.
Takéto odôvodnenie nemožno prijať. Ustanovenie o BTKNEEC sa musí vykladať, ako už bolo spomenuté, vo vzťahu k technickým riešeniam, ktoré sú vo všeobecnosti realizovateľné, a nie vo vzťahu k okamihu, keď k tejto realizácii môže dôjsť. Termín, na ktorý treba odkázať pri posudzovaní súladu s právnou normou Spoločenstva, je stanovený v odôvodnenom stanovisku Komisie. Iný prípad by nastal, keby Spojené kráľovstvo preukázalo, že zvolené riešenie problému, konkrétne tunel na zadržiavanie vody, sa v minulosti technicky nedalo uskutočniť. V tomto prípade by bolo možné úspešne sa dovolávať ustanovenia o BTKNEEC. V tomto prípade to však neplatí: Spojené kráľovstvo nikde neuviedlo, že by sa technické možnosti výstavby tunela alebo zlepšenia výkonnosti čističiek vyskytli len v nedávnom čase.
113.
Dospel som preto k záveru, že časti žaloby týkajúcej sa mesta Londýn by sa malo vyhovieť.
E – O trovách
114.
Komisia aj Spojené kráľovstvo navrhli, ako som už uviedol, zaviazať na náhradu trov konania protistranu. Keďže navrhujem, aby Súdny dvor vyhovel jednej z dvoch častí žaloby Komisie a zamietol druhú časť, domnievam sa, že Súdny dvor by mal postupovať podľa článku 69 ods. 3 rokovacieho poriadku a rozhodnúť, že každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.
V – Návrh
115.
Na základe predchádzajúcich úvah navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
—
Spojené kráľovstvo si tým, že nezabezpečilo vybavenie oblastí Beckton a Crossness vhodnými zbernými systémami v súlade s článkom 3 a prílohou I A smernice 91/271/EHS o zbere a čistení komunálnych odpadových vôd a nezabezpečilo primerané čistenie odpadových vôd v čističkách v oblastiach Beckton, Crossness a Mogden podľa článkov 4 a 10, ako aj podľa prílohy I B uvedenej smernice, nesplnilo svoje povinnosti podľa uvedených ustanovení,
—
v zostávajúcej časti sa žaloba zamieta,
—
každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: taliančina.
(
2
)	Smernica Rady 91/271/EHS z 21. mája 1991 o čistení komunálnych odpadových vôd (Ú. v. ES L 135, s. 40; Mim. vyd. 15/002, s. 26).
(
3
)	Stanovená populačným koeficientom vo výške 2000 p. k. Pojem „populačný koeficient“ je upravený v článku 2 ods. 6, avšak nie je v prejednávanej veci relevantný; je nesporné, že povinnosti podľa článkov 3 a 4 smernice sa vzťahovali na všetky lokality označené v žalobe Komisie.
(
4
)	Rozsudok z 23. septembra 2004, Komisia/Francúzsko, C-280/02, Zb. s. I-8573, body 16 a 17.
(
5
)	KOM(89) 518 v konečnom znení (Ú. v. ES C 300, s. 8), článok 9.
(
6
)	Rozsudky zo 7. mája 2009, Komisia/Portugalsko, C-530/07, Zb. s. I-78*, body 28 a 53, a zo 14. apríla 2011, Komisia/Španielsko, C-343/10, Zb. s. I-60*, body 56 a 62.
(
7
)	Pozri nemeckú („Regenüberlaufen“) a holandskú verziu („hemelwater“).
(
8
)	Pozri okrem talianskej verzie („piogge violente“) francúzsku („pluies d’orage“), anglickú („storm“) a španielsku verziu („aguas de tormenta“). Je známe, že ak sa niektorá jazyková verzia odlišuje od ostatných, podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora nemožno takú verziu uplatniť na stanovenie výkladu pravidla, ktorý je v rozpore s väčšinou ostatných jazykových verzií. Pozri napríklad rozsudky z 27. marca 1990, Cricket St Thomas, C-372/88, Zb. s. I-1345, bod 18; z 19. apríla 2007, Velvet & Steel Immobilien, C-455/05, Zb. s. I-3225, bod 19, a z 25. marca 2010, Helmut Müller, C-451/08, Zb. s. I-2673, bod 38.
(
9
)	Aj keď, samozrejme, nie je rozhodujúca. Ako som už spomenul, textom jednej jazykovej verzie nemožno podporiť výklad, ktorý je v rozpore s ostatnými jazykovými verziami.
(
10
)
„Extremsituationen, wie z.B. bei ungewöhnlich starken Niederschlägen.“
(
11
)	Toto ustanovenie, mimochodom, vôbec nebolo obsiahnuté v pôvodnom návrhu Komisie a bolo včlenené len do konečného znenia smernice schváleného Radou.
(
12
)	Rozsudok z 30. novembra 2006, Komisia/Taliansko, C-293/05, Zb. s. I-122*, bod 35.
(
13
)	V poznámke pod čiarou 6.
(
14
)	Pozri napríklad nedávny rozsudok z 10. decembra 2009, Komisia/Spojené kráľovstvo, C-390/07, Zb. s. I-214*, body 43 až 45. Na rekonštrukciu dôkazného bremena v konaní o nesplnení povinnosti vo všeobecnej rovine pozri aj body 42 až 46 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott 26. marca 2009 vo veciach Komisia/Fínsko, C-335/07, resp. Komisia/Švédsko, C–438/07 (rozsudky zo 6. októbra 2009, Zb. s. I-9459, resp. I-9517).
(
15
)	Prietok zberného systému za suchého počasia je množstvo vody, ktoré sa v ňom zhromaždí, keď neprší.
(
16
)	Pozri najmä odseky 16.5.1.4 – 16.5.1.5, 16.5.1.7 – 16.5.1.9, 16.5.5.1, 16.5.11.2 – 16.5.11.3. V správe však bolo vyjadrené kladné stanovisko k zmenám podmienok existujúcej licencie, aby sa správcovskej spoločnosti umožnilo vypúšťanie nevyčistených odpadových vôd podmorským potrubím vo Whitburne v prípade núdze. Kritika zo strany inšpektora však bola zameraná, ako bolo uvedené, na vypúšťanie vôd v bežných situáciách.
(
17
)	V tejto súvislosti pozri smernicu Rady 76/160/EHS z 8. decembra 1975 o kvalite vody určenej na kúpanie (Ú. v. ES L 31, 1976; Mim. vyd. 15/001, s. 26).
(
18
)	Ide o správu TTSS, pozri bod 90 a nasl.
(
19
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
20
)	Uvedený dokument, predložený Spojeným kráľovstvom pred pojednávaním, bol prijatý Súdnym dvorom a zaradený do spisu.
(
21
)	Pozri napríklad rozsudok zo 6. októbra 2009, Komisia/Švédsko, C-438/07, Zb. s. I-9517, bod 49 a citovanú judikatúru.
(
22
)	Pozri analogicky rozsudok zo 6. októbra 2009, Komisia/Fínsko, C-335/07, Zb. s. I-9459, bod 88.
(
23
)	Pozri napríklad rozsudky z 24. júna 2004, Komisia/Grécko, C-119/02, body 52 až 54, a z 8. júla 2004, Komisia/Belgicko, C-27/03, body 39 a 40.
(
24
)	Rozsudok Komisia/Taliansko, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, body 25 až 28.