ROQUETTEFRÈRES/ COMISIÓN
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ALBERTO TRABUCCHI
presentadasel 31 de marzo de 1976*
SeñorPresidente,
SeñoresJueces,
1. Elpresenteasuntoconstituyeunaespe­
ciedeapéndicedeotrosprocedimientosya
concluidosenel planocomunitarioy enel
planointerno.Enefecto,paralelamenteala
acciónderesarcimientopordañosy perjui­
ciosejercidaanteesteTribunaldeJusticia
contrala Comisión,la demandantehabía
emprendidoante el Juez nacional una
accióncontra la Administraciónfrancesa
cuyoobjetoeraesencialmenteidénticoen
numerososaspectos.
Ante el Juezfrancés,solicitabala devolu­
cióndelosmontantescompensatoriosque
estimabahaberpagadoerróneamentesobre
la basedel apartado2 del artículo 4 del
Reglamento(CEE)n° 974/71del Consejo,
modificado por el Reglamento (CEE)
n° 509/73. Por otra parte, reclamabalos
interesescorrespondientesadichasuma.
Compareciendoal mismotiempoanteeste
TribunaldeJusticia,solicitabainicialmente
en el presenteprocedimientoel pago,en
conceptoderesponsabilidadextracontrac­
tual de la Comisión,de una sumacorres­
pondienteal importeantescitado,con los
correspondientesinteresesy, además,la
reparacióndeldañoresultantedelhechode
que sus competidoresde otros Estados
miembroshubieranrecibidoindebidamente
sumasdelFEOGAporsusexportacionesa
Francia.
Sobrela basedel artículo 177del Tratado
CEE, el Juezsolicitó a esteTribunal que
interpretarael apartado2 delartículo4 bis
del Reglamenton° 974/71,con el fin de
determinar si la pretensiónde restitu­
cióndela demandanteera fundada(asun­
to34/74).Ensusentenciade12denoviem­
bre de 1974,RoquetteFréres(34/74,Rec.
pp. 1217 y ss. especialmente,pp. 1226
y ss.),el TribunaldeJusticia,adhiriéndose
a mis principalesconclusiones,interpretó
limitativamenteel conceptodegravamena
la importaciónprevistoenelapartado2 del
artículo4 bisdelReglamenton°974/71del
Consejo,al superarla interpretaciónpura­
mente literal en que la Administración
francesay la Comisión se fundaron. Se
intentabaasíobtenerunresultadoconforme
a los objetivosdedichanormativa,aunen
el contextode una situaciónde mercado
profundamentedistintaaaquéllaparalaque
seconcibiódichanorma.
Lenguaoriginal:italiano.
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CONCLUSIONESDEL SR.TRABUCCHI- ASUNTO 26/74
Conarregloa dichainterpretaciónprejudi­
cial, el Tribunal de Lille condenóa la
Administración de Aduanas francesaa
restituir a la demandantetodaslas sumas
indebidamentepercibidassobrelabasede
la aplicación,que en lo sucesivodebía
considerarse«errónea»,de la mencionada
normacomunitaria.
Dicha restituciónya ha tenido lugar. Por
ello, la demandantehadesistidoenel pre­
senteasuntodesuprimerapretensión.
Por el contrario, el órganojurisdiccional
francésdesestimóla pretensiónrelativaa
los interesespor motivos basadosen la
normativainterna del sectoraduaneroy,
ademas,porquelas sumasindebidamente
percibidasfueroninmediatamentetransferi­
das por la Administración de Aduanas
francesaa los fondosdel FEOGA.La de­
mandante,confiandoen la posibilidadde
dirigirsedirectamentecontralaComunidad,
en el marco del presenteprocedimiento,
renuncióa interponerun recursode apela­
cióncontradicharesolución.
Portanto,ahoraformula dichapretensión
contrala Comisión,así comola otra pre­
tensiónrelativaalareparacióndelperjuicio
queestimabahabersufrido,enel planode
la competencia,a raíz de la aplicación
erróneadela normacomunitaria.
2. Consideraré,enprimerlugar,lapreten­
siónrelativaa los interesescorrespondien­
tesa la sumaindebidamentepercibidapor
lasautoridadesfrancesas.
Segúnla jurisprudenciade esteTribunal,
loslitigiosrelativosalarelacióninstaurada
entre el ciudadanoy la Administración
nacionala raíz de un pagoindebido,que
dichaAdministraciónhayareclamadocon
motivodela aplicaciónquele incumbede
lasnormascomunitarias,deben,enprimer
lugar, resolversea nivel interno, ante el
Jueznacionalcompetente.Segúnlasenten­
ciadeesteTribunalde27deeneropasado,
IBC/Comisión(46/75,<->Rec. p. 65), que
confirmóladefinicióndeposturapreceden­
teenelmismosentidodelasentenciade25
deoctubrede 1972,Haegemann/Comisión
(96/71,Rec.pp. 1005y ss.,especialmente
p. 1014),aunenel casodequela percep­
ción indebidasehayaefectuadosobrela
basedeunadisposicióncomunitariapreci­
sa,lapretensiónderestitucióndebeformu­
larseexclusivamenteantela autoridadque
procedióa la percepción.Sobrela basede
dichajurisprudencia,estáexcluidoque la
devoluciónde lassumasque la autoridad
nacionalhayapercibidoindebidamentecon
arregloa unanormacomunitaria,aunque
seailegal,puedareclamarsea la autoridad
comunitaria.Dicho principio seráválido,
con mayor motivo, cuandola autoridad
nacional haya percibido indebidamente
sumassobre la base de una aplicación
erróneade una normacomunitarialegal,
comoocurrióenel casodeautos.
LanetadistinciónefectuadaporelTribunal
deJusticiaentrelasaccionesquetienenpor
objetounpagodebidoporunEstadomiem­
bro sobrela basedel Derechocomunitario
y lasaccionesderesarcimientopordañosy
perjuicioscontempladasenel artículo215
delTratado(sentenciade26 denoviembre
278
ROQUETTEFRÈRES/ COMISIÓN
de 1975, Grands Moulins des Antilles,
99/74, Rec. p. 1531)puedeconsiderarse
tambiénaplicablea lasaccionesderepeti­
cióndesumasindebidamentepercibidaspor
losEstadosconmotivo dela aplicaciónde
normascomunitarias.El hechode que la
Comisiónhayacontribuidoal error de la
autoridadnacional,si bien puederevestir
importanciaparadeterminarlaresponsabili­
daddelaComunidadporeventualesperjui­
ciosposteriores,no puede,portanto,tener
la menorinfluenciaenla determinaciónde
la autoridada la quedebedirigirse la peti­
ciónderestitución.
La cuestióndelpagodelosinteresesdeun
capitalindebidamentesatisfechoseplantea
demaneraestrictamenteaccesoriaenrela­
ción con el derechoa la repetición del
capitalpropiamentedicho.
Ladeterminacióndelimportedevengadoen
conceptode interesesde demoradepende
estrictay necesariamentedel importedel
capitalindebidamentepagadoy deltiempo
transcurridoentre el pago indebidoo, al
menos,el requerimientoal organismoper­
ceptor,y surestitución.El derechoa obte­
nerdichosinteresesnodependedela prue­
badelperjuicio.
Dichasprecisionesmellevanaconcluirque
la pretensiónrelativa a los interesesestá
sujetaa los criterios establecidospor la
jurisprudenciadeesteTribunalenlo quese
refiere a la repeticióndel capital al que
corresponden.Por consiguiente,hay que
apreciardicha pretensióncon arreglo al
mismoprocedimientoqueel aplicablea la
repeticióndelcapital.
Por consiguiente,si correspondeal Juez
nacionalcompetentepronunciarsesobrela
exactitud de la aplicación del Derecho
comunitariollevadaacaboporlaAdminis­
traciónfrancesa,y, portanto,decidirsobre
el posiblederechoa la devoluciónde las
sumasindebidamentepagadaspor la de­
mandante,lo mismodebeocurrir en rela­
ciónconla deudaaccesoriadelascantida­
desreclamadasenconceptodeinteresespor
la percepciónindebida.En el supuestode
que la demandantese hubieralimitado a
alegarsu derechoa la restitución de lo
indebidoenel marcodelpresenteprocedi­
miento,el TribunaldeJusticia,deconfor­
midadconlajurisprudenciaantesmencio­
nada,hubiera debidodeclararla inadmisi­
bilidad de la peticiónde restituciónpre­
sentadaenformadeacciónderesarcimien­
to por dañosy perjuicioscontrala Comi­
sión.Dichasoluciónesigualmenteaplica­
blealapretensiónaccesoriadelosintereses
correspondientes.
Es ciertoqueel Jueznacionalde primera
instanciadesestimóla acciónemprendida
porlademandantemediantelaquereclama­
ba dichos interesesa la Administración
francesa.No obstante,aquélla renunció
voluntariamentea interponerrecurso de
apelacióncontradicharesolución,aunque
declaróqueconsiderabadiscutiblesvarios
de susextremos.Paraexplicarsu aquies­
cencia,la demandanteatribuyeun carácter
decisivo al hecho de que dichas sumas
indebidamentepercibidaspor la Adminis­
traciónfrancesahabíansidoinmediatamen-
279
CONCLUSIONESDEL SR.TRABUCCHI - ASUNTO 26/74
te transferidaspor ésta a los fondos del
FEOGA.Peronomeparecequeestehecho,
queno ha constituidoun obstáculoparala
restitucióndelcapital,debaimpedirnecesa­
riamenteel pagodelos interesespor parte
delorganismoperceptor.La cuestióndesi,
enúltimotérminoelpesoeconómicodelos
intereses,comoindudablementeocurrecon
el capital, tiene que ser soportadopor el
FEOGA,esunacuestiónqueserefierealas
relacionesentreel Estadoy laComunidad.
Porel contrario,nodeberíaentraren juego
enel ámbito de las relacionesque la per­
cepción indebida ha originado entre la
empresaafectaday su Administracióny,
porconsiguiente,tambiénexcededelmarco
delpresenteprocedimiento.
Entodocaso,aunquedebieraadmitirse,en
un supuestocomo el que aquíconsidera­
mos, la responsabilidadsubsidiariade la
Comunidad,comodeclaróla sentenciade
14 de julio de 1967, Kampffmeyery
otros/Comisión(asuntosacumulados5/66,
7/66y 13/66a 24/66,» Rec.pp.317y ss.,
especialmentepp.319y ss.),dicharespon­
sabilidadsólopodríatomarseenconsidera­
ciónsilademandantehubieraagotadotodas
lasposibilidadesque le ofreceel Derecho
internoparaqueseestimesureclamación,
lacualdebedirigirse,comohemosvisto,en
primerlugarcontrala autoridadqueproce­
dió a la percepción,y en relacióncon la
cualseplanteaigualmentelacuestióndelos
intereses.
Lapretensiónquetieneporobjetocondenar
a la Comisiónal pagode losinteresesfue,
por tanto, formuladaprematuramente.La
subsiguienterenunciade la demandantea
utilizar todos los mediosdisponiblesa
nivel nacional paraobtenerdichopagode
la autoridada la que, con arregloa la
jurisprudenciade esteTribunal,teníaque
solicitárseloen primer lugar, le priva de
poderdirigirsecontrala Comunidaden lo
sucesivo.
Porconsiguiente,debedeclararselainadmi­
sibilidad de la pretensiónrelativa a los
intereses.
3. Examinaréahorala pretensiónde la
demandanteque tienepor objeto obtener
una «indemnizaciónde principio»por el
dañosufridoenelplanodelacompetencia,
por el hechode que los comerciantesde
otros Estadosmiembrosrecibieran una
ventajaindebida,enconceptodemontantes
compensatoriosmonetariosporsusexporta­
cionesaFrancia.
Estapretensiónesclaramentedistintadela
que se refiere a la restitucióndel capital
indebidamentepercibidopor la Adminis­
traciónnacional,tantopor suobjetocomo
porquesevinculaesencialmenteaunhecho
distinto de dicha percepción,a saber,la
concesiónindebidademontantescompen­
satoriosa los competidoresextranjerosde
la demandante.Constituyeuna verdadera
solicituddereparacióndeunperjuicioque,
enla perspectivadelademanda,seimputa
a la Comisiónpor habercontribuidode
maneradeterminanteaquelasAdministra­
ciones nacionales apliquen de manera
erróneaelDerechocomunitarioenfavorde
lasexportacionesaFrancia.Porconsiguien­
te, las consideracionesque danlugara la
280
ROQUETTEFRÈRES/ COMISIÓN
inadmisibilidaddela pretensióndeintere­
ses examinadaanteriormenteno le son
aplicables.
Antesdeexaminarsisereúnenlosdiversos
requisitosnecesariosparadeducirla res­
ponsabilidadde la Comisión,creoque,en
el casodeautos,unelementoimportantees
queelcomportamientoquecausóelsupues­
to daño no se encuadraen una relación
particular entre la Comisión y empresas
individuales(comoseríael caso,porejem­
plo, enmateriadeaplicacióndela prohibi­
cióndeprácticascolusoriasodelaposibili­
daddeautorizarlas),sinoque,comointer­
pretacióndeunanormageneral,sólosería
un presupuestode la aplicaciónerrónea
llevadaa cabo por las Administraciones
nacionalesparael conjuntodelosjusticia­
blescomprendidosdentrodesuámbitode
acción.
El actoantijurídicodelejecutivocomunita­
rio que, segúnla demandante,generasu
responsabilidad,consistepor tantoenhaber
interpretadomal unanormaquedebíaser
aplicadaporlasAdministracionesnaciona­
lesconlaconsecuenciadequeestasúltimas
fueron inducidasa aplicarlamal. El daño
sufridopor la demandanteno derivatanto
del error cometido en relación con ella
comode la aplicaciónde la normaa sus
competidoresestablecidosenotrosEstados
miembros.
Se apreciaclaramentela lejaníaentre el
presuntodañoy el comportamientode la
Comisión.Porotraparte,nohayqueperder
devistaquelascomplejísimastareascon­
fiadasa la Comisiónen el marcode sus
competenciasenmateriadeintervenciones
enelmercadotienennecesariamentenume­
rosasrepercusionesdirectase indirectasen
losinteresescomunesagruposdejusticia­
blesentodalaComunidad.Cuandosetrata
deuncomportamientodelejecutivoqueno
seinscribeenel ámbitoderelacionesparti­
culares con empresasindividualmente
consideradas,sino que, por el contrario,
puededeterminarel comportamientodelas
Administracionesnacionalesparatodo el
conjuntodecasosy de sujetos,considero
que el ejecutivono deberíaconsiderarse
responsablefuera del ámbito en el que
podríareconocerseunaresponsabilidadpor
losdañosresultantesdelaaccióndellegis­
ladorcomunitario.
Habrá que tener presentesdichasconsi­
deraciones en el examen que ahora
inicio delos requisitosparticularesde la
responsabilidad.
Enprimerlugar,examinarési secumpleel
requisitosubjetivodelaresponsabilidad,es
decir,si enel comportamientodela Comi­
siónesposiblepercibirunafaltaconsistente
en haberactuadocon negligencia,sin la
prudenciay laperspicacianecesarias.
He visto que la sentenciadictada en el
asunto34/74,queinterpretacorrectamente
el Reglamenton° 974/71del Consejo,a la
luz delasnuevascircunstanciasquecarac­
terizabanelmercadodelproductodequese
trata,tuvoquesobrepasarel tenordedicho
Reglamento.Medianteuna interpretación
limitativa,tuvo quellegarsea unaadapta-
281
CONCLUSIONESDEL SR.TRABUCCHI - ASUNTO 26/74
ción sustancialde dicha disposicióna la
evoluciónde la realidadeconómica.Ello
requirióindudablementeun esfuerzointer­
pretativoque puedeesperarserazonable­
mentedeunórganojurisdiccional,peroque
ciertamenteseríaexcesivo-e inclusopeli­
groso-exigir a los órganosejecutivosen­
cargadosde aplicar el Derechovigente.
Ante unanormaque,a raíz deun cambio
radicalen la situacióneconómicaproduce
efectosqueno sonconformesa los objeti­
vosdel sistema,estáclaroqueel ejecutivo
tieneel deberdehacertodo loqueestéen
sumanoparamodificardichadisposición.
EsoesloquelaComisiónhizoalsometeral
Consejo,autordedichanorma,propuestas
paramodificar dicho Reglamentoa partir
del25 defebrerode 1974.
Peroentretanto,el errordelaComisiónal
aconsejara losGobiernosunadeterminada
aplicacióndel Reglamento,sedebióa que
seateníaa la letradela ley.Habidacuenta
delamaneraenquelanormaestabaformu­
lada,nopuedeconsiderarsequeel errorsea
manifiestoy,porconsiguiente,debejuzgar­
seexcusable.
Dadala indudablecomplejidadde la nor­
mativade quesetrata,creorazonableex­
cluir que un error de interpretaciónde
Derecho,enlascircunstanciasenqueseha
producido,puedagenerarresponsabilidad.
Estepuntodevistaencuentraapoyoenuna
de las sentenciasde este Tribunal, que,
acercadeunamateriadistintamuchomenos
complejaquelaqueesobjetodelanormati­
vaquesecontrovierteenel casodeautos,
afirmóquela interpretaciónerróneadeun
textonormativoporpartedelaAdministra­
ción comunitariano bastaparaconstituir
unafaltaquepuedagenerarsuresponsabili­
dad (sentenciade 28 de mayo de 1970,
Richez-Parise/Comisión,asuntos acumu­
lados 19/69, 20/69,25/69y 30/69,Rec.
pp.325y ss.,especialmentep. 340).
Porconsiguiente,consideroquenoconcu­
rre el primer elementoconstitutivode la
responsabilidad.Tal afirmaciónbastapara
desestimarpor infundadala pretensiónde
indemnizacióndequesetrata.
4. Por otra parte, estáclaro que dicha
pretensióntampocoesfundadatantoenlo
que se refiere a la pruebadel perjuicio
comoa la relaciónde causalidadentreel
comportamientoimputadoa la demandada
y el perjuicioquela demandantepretende
habersufrido.
Paraobtenerla reparacióndeunperjuicio,
nobastamostrarquefueprobable,sinoque
hayqueprobarsuexistenciaefectiva.
Sinignorarladificultadquepuedeimplicar
la pruebadel alcanceexactodel perjuicio
sufrido por razónde una desigualdadde
tratoconrepercusionesenel ámbitode la
competencia,considerosin embargoque,
aunqueno se exija a la demandanteque
pruebeel importeexacto,debeesperarse,
sin embargo,que aduzcaelementosde
pruebamenosgenéricosque los que ha
presentado.De hecho,se ha limitado a
presentardeclaracionesestadísticasrelati­
vas a la evoluciónde lasexportacionesa
Francia de sus competidores.Como ha
282
ROQUETTEFRÈRES/ COMISIÓN
observadola Comisión,dichosdatosesta­
dísticosno bastanpara demostrarque la
demandantehaya sufrido un daño. Un
aumentode lasexportacionesa Franciade
determinadoscompetidores no implica
necesariamenteque la demandantehaya
sufrido un perjuicio correlativo. A este
respecto,hubieradebidopresentarindicios
másconcretos,comopor ejemplo,el aban­
donode susclientestradicionales,la cele­
bracióndecontratosapérdida,etc.
Por otra parte, no está probadoque las
variacionescomercialesquedichasestadís­
ticaspusierondemanifiestosedebana los
montantes compensatorios monetarios
percibidoso concedidoserróneamente.
Enefecto,si bienlosdosprimeroscuadros
presentadospor la demandanterevelanun
cierto aumentode las importacionesde
productosamiláceosenFranciaen 1974en
relaciónconel añoanterior,por otro lado
lasestadísticasoficialesalasqueserefiere
la Comisión,y cuyoajustea la realidadla
demandanteno hadiscutido,pruebanque,
duranteelmismoperíodo,lasexportaciones
francesasa la Comunidad aumentaron
considerablementey, para determinados
productos(comoporejemploelalmidónde
maíz,la dextrosa,la glucosay la dextrina)
aumentaronen unamedidamuchomayor
quelasimportacionesenFrancia.
Por lo que respecta,en particular, a la
evolucióndelasimportacionesdealmidón
demaíza lasqueserefiereel tercercuadro
de la demandante,la demandadadestacó
que el aumentode las importacionesde
dichoproductoaFranciacomenzóaverifi­
carseapartir defebrerode 1973,esdecir,
muchoantesdelaaplicacióndelsistemade
los montantescompensatoriosmonetarios,
y queademás,inclusodespuésdequeéstos
dejarandeaplicarse,dichasimportaciones
semantuvieronaun nivel muchomásele­
vadoqueel de 1973.
Habidacuentadetodosestoselementos,no
pareceposibleconcluirqueel aumentode
las importacionesde productosamiláceos
enFranciaqueseprodujoen1974constitu­
ya un hechosuficienteparaprobarque la
demandantesufrióporelloundañoni,enel
supuestode queseprodujerael perjuicio,
quefueracausadopor el mecanismodelos
montantescompensatoriosmonetarios,tal
comoseaplicabadurantedichoperíodo.
Sería excesivamentesimple pretender
identificar el daño que deberepararse
con la concesiónde ventajasa empresas
competidoras,yaquelasconsecuenciasde
dichaafirmacióngenéricaseríandemasiado
graves.
Al margende que sería casi imposible
determinar la importanciadel perjuicio
sufrido en los distintos aspectosde una
relación de competenciacausadopor la
concesiónde una subvencióna empresas
establecidasen otros paísesy capacesde
operarenlosmismosmercados,esevidente
quesesobrepasaríael límiterequeridoenla
relacióndirectae inmediata.
283
CONCLUSIONESDEL SR.TRABUCCHI - ASUNTO 26/74
Conarregloa losDerechositalianoy fran­
cés,un dañomeramenteindirectono con­
fiere,enprincipio,derechoareparación,ni
siquiera en materiade actosilícitoscon­
tractuales.Con mayor motivo, debeex­
cluirse la reparaciónen materiaextracon­
tractualcuandoeldañosólopuedevincular­
se de maneraindirecta y mediataa una
intervencióndelasautoridadespúblicasen
la economía.
De mis observacionesanterioresse des­
prendeque, desdeel momentoen quese
excluyeidentificarel dañoconlaconcesión
deunaventajaaempresascompetidoras,no
puedeafirmarsequeel presuntodañocons­
tituya objetivamentela consecuencianor­
maldelcomportamientoquelademandante
imputaa la Comisión.Porello, enel caso
deautosdeberíaexcluirsela existenciade
unarelacióncausaladecuada,aúnaplicando
los criterios admitidosen Alemaniay en
GranBretañaenmateriaderesponsabilidad
extracontractual.
Porconsiguiente,lapretensióndelademan­
dante que tiene por objeto obteneruna
indemnizacióndeprincipioporelperjuicio
quepretendehabersufridoenelplanodela
competenciaa causade la interpretación
erróneade la norma antesmencionada,
avaladapor la Comisión,debeigualmente
desestimarseporinfundada.
Por consiguiente, propongo que esteTribunal desestimeel recursoy condeneen
costasa la demandada.
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