JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. február 12.(1)
C‑829/24. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Magyarország
„ Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 49. cikk – Letelepedés szabadsága – EUMSZ 56. cikk – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – EUMSZ 63. cikk – A tőke szabad mozgása – Az elektronikus kereskedelemről szóló 2000/31/EK irányelv – 3. cikk – A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv – 14., 16. és 19. cikk – Az általános adatvédelemről szóló (EU) 2016/679 rendelet – 5., 6., 9. és 10. cikk – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 11. cikk – Véleménynyilvánítás szabadsága – 12. cikk – Az egyesülés szabadságához való jog – 7. cikk – A magánélet tiszteletben tartásához való jog – 8. cikk – A személyes adatok védelméhez való jog – 47. cikk – A hatékony jogorvoslathoz való jog – 48. cikk – Az ügyvédi titok védelméhez való jog – Az önvádra kötelezés tilalma – A nemzeti szuverenitás védelméről szóló magyar törvény – Szuverenitásvédelmi hivatal létrehozása – Vizsgálati, információtovábbítási, értékelési és javaslattételi hatáskörök – Éves jelentések közzététele – Érdekképviseleti tevékenységek – Információmanipulációs és dezinformációs tevékenységek – A demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek – A nemzeti szuverenitásra jelentett veszély vagy fenyegetés – A választások kimenetelének és a választók akaratának külföldi támogatások révén történő befolyásolására irányuló tevékenységek – Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése – A nemzeti identitás és
biztonság tiszteletben tartása – Nyomós közérdek”
Tartalomjegyzék
I.
Bevezetés
II.
Jogi háttér
A.
Az uniós jog
1.
Elsődleges jog
2.
Másodlagos jog
a)
Az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv
b)
A szolgáltatási irányelv
c)
Az általános adatvédelmi rendelet
B.
A nemzeti jog
1.
A nemzeti szuverenitás védelméről szóló törvény
2.
Egyéb vonatkozó jogszabályok
III.
A pert megelőző eljárás
IV.
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
V.
Értékelés
A.
A kiegészítő jogalapok elfogadhatóságáról
B.
Az Unió és a Bíróság hatáskörének hiányára alapított kifogásokról
1.
Az Uniónak a nemzeti szuverenitást védő szabályokra vonatkozó hatáskörének hiányára alapított kifogásról
2.
Az uniós jog végrehajtására gyakorolt hatás hiányára alapított hatáskörhiányra alapozott kifogásról
3.
A kereset kellő joghatás hiányában fennálló állítólagos idő előtti jellegéről
C.
Az ügy érdeméről
1.
A szolgáltatásnyújtás szolgáltatási irányelv 16. cikkében biztosított szabadságának megsértése
a)
Hatály
b)
A vitatott törvény által bevezetett követelmények
c)
A vitatott törvény által bevezetett követelmények nem általános adminisztratív korlátok
d)
Hátrányos megkülönböztetéstől mentesség, szükségesség és arányosság
1)
A közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetés fennállásáról (a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének a) pontja)
2)
A kellően pontos jogalap szükségességéről és fennállásáról (a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének b) pontja)
3)
Az arányosságról (a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének c) pontja)
i)
A kitűzött jogszerű cél elérésére való alkalmasság
ii)
Szükségesség
iii)
Arányosság
iv)
Közbenső következtetés
2.
A szolgáltatások igénybevétele szolgáltatási irányelv 19. cikkében biztosított szabadságának megsértése
3.
A szolgáltatási irányelv 14. cikkében biztosított letelepedés szabadságának megsértése
4.
Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkében rögzített szabad mozgásának megsértése
5.
A szolgáltatásnyújtás EUMSZ 49. cikkben és a letelepedés EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságának megsértése
6.
A tőke EUMSZ 63. cikkben rögzített szabad mozgásának megsértése
a)
A korlátozás fennállásáról
b)
Az igazolásról
7.
A Charta rendelkezéseinek megsértése
a)
Kifogások és a Charta rendelkezéseinek alkalmazhatósága
b)
A Charta 11. cikkében biztosított véleménynyilvánítás és tájékozódás szabadságába való beavatkozás
c)
A Charta 12. cikkében biztosított egyesülés szabadságába való beavatkozás
d)
A Charta 7. cikkében biztosított magán és családi élet tiszteletben tartásához való jogba történő beavatkozás
e)
A magán és családi élet tiszteletben tartásához való jogba, a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságába, valamint az egyesülési szabadságba való beavatkozás igazolása és arányossága
f)
A Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke értelmében vett, ügyvéd és ügyfele közötti szakmai titoktartási kötelezettség megsértése
g)
A Charta 48. cikke értelmében vett, önvádra kötelezés tilalmának megsértése
8.
Az általános adatvédelmi rendelet, valamint a Charta 7. és 8. cikkének megsértése
a)
A személyes adatoknak az általános adatvédelmi rendelet értelmében vett kezelése
b)
A személyes adatok megfelelő jogalap alapján történő kezelésének jogszerűsége
1)
Az adatkezelés megfelelő jogalapja
2)
A megtámadott törvény pontatlan jellege
3)
Arányosság
9.
Közbenső következtetés
VI.
A költségekről
VII.
Végkövetkeztetés
I.      Bevezetés
1.        A jelen keresettel az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország,
mivel 2023. december 12‑én elfogadta a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvényt(2) (a továbbiakban: vitatott törvény), több szempontból nem teljesítette az uniós jogból eredő kötelezettségeit.
2.        E jogvita tárgyát az az alapvető és igen időszerű kérdés képezi, hogy egy demokratikus társadalom milyen módon és mértékben képes jogszerűen megvédeni magát a külföldi szereplők olyan magatartásaival szemben, amelyek, mint például a dezinformáció, illetéktelen vagy manipulatív befolyást gyakorolnak – ideértve a pénzügyi támogatást útján való befolyásgyakorlást – a belső demokratikus döntéshozatali folyamatokra, köztük a nemzeti választásokra.(3) Pontosan ezt az indoklást hozza fel Magyarország a vitatott törvény elfogadásának alapjául, amely összefüggést állít fel az ilyen jogellenes külföldi beavatkozások és a nemzeti szuverenitást fenyegető veszélyek között. Többek között arra hivatkozik, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében szuverenitása, nemzeti identitása és nemzeti biztonsága tekintetében kizárólagos hatáskörrel rendelkezik e jogszabályok megalkotására és végrehajtására. Egyúttal tagadja, hogy az Unió hatáskörrel rendelkezik e területen, továbbá hogy az említett jogszabály befolyást gyakorol az uniós jog végrehajtására és érvényesítésére.
3.        A vitatott törvény létrehozza a Szuverenitásvédelmi Hivatalt (a továbbiakban: Hivatal), amely független, és amelynek feladata azon tevékenységek feltárása, amelyek sérthetik vagy veszélyeztethetik e szuverenitást. Különösen azokat a szervezeteket vagy személyeket kell azonosítania, amelyek tevékenységei – többek között külföldről érkező támogatás útján – befolyásolhatják a demokratikus folyamatokat és a választói akaratot. E tevékenységek tehát a demokratikus folyamatok keretében különböző szinten magukban foglalják a kommunikációt és az információcserét, valamint a véleménynyilvánítás szabadságát. E tevékenységek ellenőrzése és értékelése során a Hivatal az érintett szervezetek és személyek tekintetében széles mérlegelési jogkörrel és vizsgálati
hatáskörökkel rendelkezik, amelyek gyakorlása nem tartozik bírósági felülvizsgálat alá. Ezenkívül a Hivatal jogosult arra, hogy az e hatáskörök útján összegyűjtött információkat és adatokat továbbítsa az illetékes nemzeti hatóságoknak, hogy azok további – adott esetben bűnüldözési – intézkedéseket hozzanak. Végezetül a Hivatal felhatalmazással rendelkezik arra, hogy közzétegye vizsgálatainak eredményeit, és az általa a nemzeti szuverenitást veszélyeztetőnek vagy sértőnek minősített tevékenységek értékelését tartalmazó éves jelentéseket.
4.        A vitatott törvény erre irányulóan megállapított számos jogi alapja, így például „a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek”(4) fogalmára vonatkozó jogi alap homályos, alkalmazási köre pedig széles. Különösen e széles alkalmazási kör késztette a Bizottságot arra, hogy megvizsgálja e törvény uniós joggal való összeegyeztethetőségét, és benyújtsa a jelen keresetet. E kereset elsősorban a Hatóságot megillető hatáskörök ellen irányul.
5.        A kereset lényegében jogalapok és kifogások három csoportján alapul. Így a Bizottság először is az alapvető szabadságokat, köztük a szolgáltatásnyújtás szabadságát, a letelepedés szabadságát és a tőke szabad mozgását szabályozó másodlagos és elsődleges jogi rendelkezések megsértésére, másodszor az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) számos rendelkezésének megsértésére, harmadszor pedig az általános adatvédelmi rendeletnek (GDPR)(5) a Charta 8. cikkével összefüggésben értelmezett bizonyos rendelkezései megsértésére hivatkozik.
II.    Jogi háttér
A.      Az uniós jog
1.      Elsődleges jog
6.        Az elsődleges uniós jogot illetően a jogvita az EUMSZ 49., EUMSZ 52., EUMSZ 56., EUMSZ 62., EUMSZ 63. és EUMSZ 65. cikkben előírt alapvető szabadságok, valamint a Charta 7. cikke (A magán‑ és a családi élet tiszteletben tartása), 8. cikke (A személyes adatok védelme), 11. cikke (A véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadsága), 12. cikke (A gyülekezés és az egyesülés szabadsága), 47. cikke (A hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog) és 48. cikke (Az ártatlanság vélelme és a védelemhez való jog) által biztosított alapvető jogok Magyarország általi esetleges megsértésére vonatkozik. Fő védekezési jogalapjaként Magyarország többek között a nemzeti identitásának és nemzeti biztonságának az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében vett védelmére hivatkozik.
2.      Másodlagos jog
a)      Az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv
7.        Az elektronikus kereskedelemről szóló 2000/31/EK irányelv(6) „Belső piac” címet viselő 3. cikke többek között kimondja:
„[…]
(2)      A tagállamok nem korlátozhatják a szabályozott területtel [helyesen: összehangolt jogterülettel] összefüggő okokból az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások másik tagállamból történő nyújtásának szabadságát.
[…]
(4)      A tagállamok tehetnek a (2) bekezdéstől történő eltérésre irányuló intézkedéseket egy adott, az információs társadalommal összefüggő szolgáltatás tekintetében, ha a következő feltételek teljesülnek:
[…]
b)      a szóban forgó intézkedés meghozatala előtt és a bírósági eljárás sérelme nélkül, ideértve az előzetes eljárásokat és a bűnügyi nyomozás keretében végrehajtott intézkedéseket, a tagállam:
–        felkérte az (1) bekezdésben említett tagállamot, hogy intézkedjen, és az utóbbi ezt nem tette meg, vagy az intézkedések nem voltak megfelelőek,
–        közölte a Bizottsággal és az (1) bekezdésben említett tagállammal, hogy ilyen intézkedést szándékozik tenni.
[…]”
b)      A szolgáltatási irányelv
8.        A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvnek (a továbbiakban: szolgáltatási irányelv)(7) „A szolgáltatásnyújtás szabadsága” címet viselő 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdése többek között a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok saját területükön nem köthetik a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve a szolgáltatási tevékenység gyakorlását olyan követelményekhez, amelyek nem tartják tiszteletben a következő alapelveket:
a)      hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmény sem közvetlenül, sem közvetve nem lehet megkülönböztető az állampolgárság, illetve jogi személyek esetén a letelepedés helye szerinti tagállam tekintetében;
b)      szükségesség: a követelménynek közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi és környezetvédelmi szempontból indokoltnak kell lennie;
c)      arányosság: a követelménynek alkalmasnak kell lennie a kitűzött cél elérésének biztosítására, és nem haladhatja meg a cél eléréséhez szükséges mértéket.”
9.        A szolgáltatási irányelv „Tiltott korlátozások” címet viselő 19. cikke értelmében:
„A tagállamok nem támaszthatnak a szolgáltatás igénybevevőjével szemben olyan követelményeket, amelyek egy másik tagállamban letelepedett szolgáltató által nyújtott szolgáltatás igénybevételét korlátozzák, különös tekintettel az alábbi követelményekre:
a)      a saját illetékes hatóságaiktól engedély beszerzésére, vagy a saját illetékes hatóságaiknak szóló nyilatkozat tételére vonatkozó kötelezettség;
b)      pénzügyi támogatás nyújtásának megkülönböztető korlátozása a szolgáltató egy másik tagállamban történt letelepedése vagy a szolgáltatásnyújtás helye okán.”
c)      Az általános adatvédelmi rendelet
10.      Az általános adatvédelmi rendelet 5. cikke a „[s]zemélyes adatok kezelésére vonatkozó elvek[et]” írja elő.
11.      Ezen általános adatvédelmi rendelet 6. cikke „[a]z adatkezelés jogszerűség[ét]” szabályozza.
B.      A nemzeti jog
1.      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló törvény
12.      A vitatott törvény preambulumából kitűnik, hogy „Magyarország szuverenitását egyre gyakrabban éri jogellenes támadás” olyan szervezetek és személyek részéről történő, „sok esetben a nyilvánosság számára is ismert […] befolyásszerzési kísérletek” révén, amelyek saját érdekeiket próbálják érvényesíteni a magyar érdekek rovására. Példaként egy, a 2022. évi választási kampány közvetlen külföldi finanszírozás révén történő befolyásolására irányuló kísérletet említenek, amellyel összefüggésben az egységes ellenzék miniszterelnök‑jelöltje is úgy nyilatkozott, hogy az ellenzékhez „több millió amerikai dollár érkezett az Amerikai Egyesült Államokból”. Így 2022 tavaszán az egységes ellenzék állítólag megkerülte a politikai pártok számára előírt azon tilalmat, hogy külföldről érkező támogatást fogadjanak el, azzal, hogy „politikai tevékenységet végző civil szervezetein és gazdasági társaságokon keresztül használta fel a külföldről érkező összegeket”. Ezenkívül sérülne Magyarország szuverenitása, továbbá nemzetbiztonsági kockázatot hordozna, ha a politikai hatalom olyan személyek vagy szervezetek kezébe kerülne, akik és amelyek függőségi viszonyban állnak bármely külföldi hatalommal, szervezettel vagy személlyel. A vitatott törvény célja tehát a „demokratikus vita, az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok kapcsán támasztott átláthatóság követelményének érvényesülése, a külföldi beavatkozási kísérletek nyilvánosságra hozatala és az említettekhez hasonló beavatkozási kísérletek megakadályozása”. Ennek érdekében „szükséges egy ezeket vizsgáló független szerv létrehozása, valamint a választással összefüggésben történő külföldi támogatás felhasználásának büntetőjogi szankcionálása is”.
13.      A vitatott törvény 1. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1)       A Szuverenitásvédelmi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) az alkotmányos önazonosság védelme érdekében az Alaptörvény R) cikk (4) bekezdése alapján létrehozott, az e törvényben meghatározottak szerint működő, elemző, értékelő, javaslattevő és vizsgálati tevékenységet folytató autonóm államigazgatási szerv.
(2)      A Hivatal független, csak jogszabályoknak van alárendelve, feladatkörében más személy vagy szerv által nem utasítható, feladatát más szervektől elkülönülten és minden más intézmény, szerv, politikai párt, társaság, egyesület, jogi vagy természetes személy általi befolyásolástól mentesen látja el. A Hivatal számára feladatot csak törvény írhat elő.
[…]”
14.      A vitatott törvény 2. §‑a többek között a következőket írja elő:
„A Hivatal elemző, értékelő és javaslattevő tevékenységével összefüggésben
a)      szuverenitáskockázat‑értékelési módszertant alakít ki és alkalmaz,
b)      a vizsgálat alá vont szervezetektől, az állami és önkormányzati szervektől, továbbá más, az adott ügyben érintett szervezetektől vagy személyektől beszerzett információk és adatok értékelésével elemzi a nemzeti szuverenitás érvényesülését,
[…]
e)      évente nemzeti szuverenitásjelentést készít,
[…]”
15.      A vitatott törvény 3. §‑a többek között a következőket mondja ki:
„A Hivatal vizsgálati tevékenységével összefüggésben
a)      feltárja és vizsgálja a más állam, valamint – jogi státuszától függetlenül – külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett
aa)      érdekképviseleti tevékenységeket – ide nem értve a diplomáciai, illetve a külképviseletek, valamint a szakmai érdekképviseleti szervezetek által végzett tevékenységet –,
ab)      információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységeket,
ac)      a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységeket, ideértve az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárását befolyásoló tevékenységet,
ha azok Magyarország szuverenitását sérthetik vagy veszélyeztethetik;
b)      feltérképezi és vizsgálja azon szervezeteket, amelyek külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenysége befolyást gyakorolhat a választások kimenetelére;
c)      feltérképezi és vizsgálja azon szervezeteket, amelyek külföldről származó támogatás felhasználásával a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenységet folytatnak, vagy ilyen tevékenységet támogatnak.”
16.      A vitatott törvény 6. §‑a értelmében:
„(1)      A Hivatal a 3. § szerinti feladataival összefüggésben egyedi ügyeket vizsgál, és az általa lefolytatott eseti vizsgálatok eredményét közzéteszi honlapján, amely tartalmazza a vizsgálatok során feltárt tényeket, az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.
(2)      A Hivatal a 3. § szerinti feladataival összefüggésben évente nemzeti szuverenitásjelentést készít, amely tartalmazza az alábbiakat:
a)      a nemzeti szuverenitást érintő jogszabályokat, továbbá ezen jogszabályok alkalmazásának hatékonyságát, a végrehajtás és jogalkalmazás során jelentkező problémákat, valamint a jogalkalmazói és közigazgatási gyakorlat elemzését,
b)      a szuverenitáskockázat‑értékelési módszertan alapján készített szuverenitáskockázat‑értékelést, amely azonosítja a nemzeti szuverenitás tekintetében a kezelendő kockázatokat és problémákat, a kezelésükre rendelkezésre álló eszközöket, az ilyen kockázatok és problémák kezelésében mutatkozó hiányosságokat, valamint az ezekre adható megoldásokat,
c)      ajánlásokat a feladat‑ és hatáskörrel rendelkező szervek számára,
d)      értékelést, hogy a feladat‑ és hatáskörrel rendelkező szervek hogyan vették figyelembe a korábbi jelentéseket és ajánlásokat,
e)      összefoglalót a Hivatal előző évi tevékenységéről és működéséről.
(3)      Az előző naptári évre vonatkozó éves nemzeti szuverenitásjelentést a Hivatal honlapján minden év június 30‑ig nyilvánosan hozzáférhetővé kell tenni.
(4)      Az éves szuverenitásjelentést – annak közzétételével egyidejűleg – a Hivatal tájékoztatásul megküldi az Országgyűlés nemzetbiztonsággal foglalkozó állandó bizottságának és a Kormánynak.
(5)      A Kormány az éves nemzeti szuverenitásjelentés közzétételétől számított három hónapon belül a Hivatalnak küldött válaszában ismerteti, hogyan fogja kezelni az éves nemzeti szuverenitásjelentésben foglalt megállapításokat.
(6)      A Hivatal (1) és (3) bekezdés szerint nyilvánosságra hozott jelentése nem tartalmazhat – közérdekből nyilvános személyes adatok kivételével – személyes adatot, minősített adatot, törvény által védett titkot és hivatás gyakorlásához kötött titkot.
(7)      A Hivatal (1) és (3) bekezdés szerint nyilvánosságra hozott jelentésével szemben jogorvoslatnak nincs helye.
(8)      Az (1) és (3) bekezdés szerinti jelentés nyilvánosságra hozatalát megelőzően a Hivatal megküldi a vizsgálati megállapításait azon szervezetek részére, amelyek tevékenysége a lefolytatott vizsgálat alapján megalapozza, hogy a szervezet szerepeljen a Hivatal nyilvános jelentésében. A vizsgált szervezet a Hivatal megállapításaira a kézbesítéstől számított tizenöt napon belül észrevételt tehet. A Hivatal az észrevételre a beérkezésétől számított harminc napon belül írásban válaszol. A Hivatal köteles megindokolni, hogy a figyelembe nem vett észrevételeket miért nem fogadta el.”
17.      A vitatott törvény 7. §‑a, amely a „Szuverenitásvédelmi Hivatal vizsgálati eljárása” címet viselő 3. alcímében szerepel, többek között a következőket írja elő:
„(1)      A Hivatal a 3. § szerinti vizsgálattal összefüggésben – a 8. §‑ban meghatározottak szerint – az általa vizsgált szervezettől tájékoztatást, adatszolgáltatást kérhet.
(2)      A Hivatal az általa lefolytatott vizsgálatok során – a 8. §‑ban meghatározottak szerint – bármely, az adott ügyben érintett állami vagy önkormányzati szervtől, továbbá bármely más, az adott ügyben érintett szervezettől vagy személytől tájékoztatást, adatszolgáltatást kérhet.
(3)      A Hivatal megkeresésének a vizsgált szervezet, valamint a megkeresett állami, önkormányzati szerv, szervezet vagy személy (a továbbiakban együtt: közreműködésre kötelezett) a Hivatal által megállapított határidőn belül köteles eleget tenni. A határidő nem lehet rövidebb a megkereséstől számított tizenöt napnál.
(4)      Ha a közreműködésre kötelezett a közreműködéssel kapcsolatos kötelezettségét megalapozott indok nélkül nem vagy késedelmesen teljesíti, a Hivatal e tényt vizsgálata során rögzíti, és azt az éves jelentésében külön kiemeli.
[…]”
18.      A vitatott törvény 8. §‑a a következőket mondja ki:
(1)      A Hivatal az ezen alcím szerinti vizsgálati eljárása során bizonyítási jellegű cselekményként – törvényben meghatározottak szerint –
a)      a vizsgált szervezet, valamint az adott ügyben érintett állami vagy önkormányzati szerv kezelésében levő, a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható összes adatot megismerheti, arról másolatot készíthet, és az összes ilyen iratba – ideértve az elektronikus adathordozón tárolt iratokat is – betekinthet, illetve azokról másolatot kérhet,
b)      a vizsgált szervezettől, a vizsgált szervezet bármely munkatársától, illetve az adott ügyben érintett állami vagy önkormányzati szervtől írásbeli és szóbeli felvilágosítást kérhet,
c)      a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható bármely szervezettől vagy személytől írásbeli, illetve szóbeli felvilágosítást, továbbá a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható adatról, iratról – ideértve az elektronikus adathordozón tárolt iratokat is – másolatot kérhet.
(2)      A Hivatal ezen alcím szerinti vizsgálati eljárása nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak, ezen alcím szerinti tevékenységével kapcsolatban közigazgatási pernek nincs helye.”
19.      A vitatott törvény 9. §‑ának (1) bekezdése értelmében:
„A Hivatal 7–8. § szerinti tevékenységére az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbtv.) 27. § (1) és (3) bekezdését kell megfelelően alkalmazni.”
20.      A vitatott törvény 11. §‑a a következőket írja elő:
„Ha a Hivatal olyan tényt állapít meg, vagy körülményt észlel, amely miatt szabálysértési eljárás, büntetőeljárás, közigazgatási hatósági eljárás vagy más eljárás kezdeményezésének vagy lefolytatásának lehet helye, e célból az eljárás lefolytatására jogosult szervet a tudomására jutott adatokról, tényekről tájékoztatja.”
21.      A vitatott törvény 12. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„A Hivatal elnöke kezdeményezheti, hogy az Országgyűlés nemzetbiztonsággal foglalkozó állandó bizottsága tárgyalja meg a 6. § (1) bekezdése szerinti jelentését, valamint hallgassa meg a vizsgált szervezet vezetőjét, ha
a)      a vizsgált szervezet a 7. § (3) bekezdése szerinti határidőn belül nem ad tájékoztatást, illetve
b)      az adott ügy jellege, súlya egyébként indokolja.”
22.      A vitatott törvény 32. §‑a beillesztette a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvénybe(8) (a továbbiakban: Btk.) a „Választói akarat tiltott befolyásolása” címet viselő 350/A. §‑t, és a „tiltott külföldi támogatás” fogalmára vonatkozó meghatározás bevezetésével módosította a Btk. 459. §‑ának (1) bekezdését.
23.      A vitatott törvény 33. §‑a több rendelkezést, köztük a „külföldi támogatás” fogalmának meghatározását illesztette be a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvénybe(9) (a továbbiakban: a választási eljárásról szóló törvény), illetve ez utóbbi törvény több rendelkezését módosította.
2.      Egyéb vonatkozó jogszabályok
24.      A jogvita továbbá a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvénynek(10) (a továbbiakban: Be.) a bizonyítékok szabad felhasználására vonatkozó 167. §‑a végrehajtását, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény(11) (a továbbiakban: az alapvető jogok biztosáról szóló törvény) 27. §‑a (3) bekezdésének végrehajtását, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény(12) (a továbbiakban: Infotv.) 2. §‑a (1) bekezdésének végrehajtását, valamint az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény(13) (a továbbiakban: ügyvédi tevékenységről szóló törvény) 9. és 13. §‑ának végrehajtását érinti.
III. A pert megelőző eljárás
25.      2024. február 7‑én a Bizottság felszólító levelet küldött Magyarországnak, amelyben megállapította, hogy a vitatott törvény sérti többek között az uniós értékeket (EUSZ 2. cikk), a képviseleti demokrácia elvét (EUSZ 10. cikk), az európai parlamenti választásokon való választójogot (az EUSZ 14. cikk (3) bekezdése), a helyhatósági választásokon való választójogot (EUMSZ 22. cikk), az alapvető szabadságokat (EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikk), a magán‑ és a családi élet tiszteletben tartását (a Charta 7. cikke), a személyes adatok védelmét (a Charta 8. cikke), a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságát (a Charta 11. cikke), a gyülekezés és az egyesülés szabadságát (a Charta 12. cikke), az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív választójogot (a Charta 39. cikke), a helyhatósági választásokon való aktív és passzív választójogot (a Charta 40. cikke); a hatékony jogorvoslathoz és az ügyvédi titoktartáshoz való jogot (a Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke), az önvádra kötelezés tilalmát (a Charta 48. cikke), az audiovizuális médiaszolgáltatások szabadságát (az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló 2010/13/EU irányelv(14) 3. cikke), az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások szabad mozgását (az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikke), a szolgáltatási irányelv 14., 16. és 19. cikkében biztosított szolgáltatásnyújtás szabadságát és letelepedés szabadságát, valamint az általános adatvédelmi rendelet több rendelkezését.
26.      Magyarország 2024. április 11‑én válaszolt a felszólító levélre, vitatva az abban szereplő értékelések megalapozottságát.
27.      2024. május 23‑án a Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján indokolással ellátott véleményt küldött Magyarországnak, amelyben lényegében megállapította, hogy a vitatott törvény több rendelkezése, amelyek elsősorban az e törvény által létrehozott Hivatal hatáskörére vonatkoznak, sérti az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikket, a Charta 7., 8., 11., 12., 47. és 48. cikkét, az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv 3. cikkét, az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkét, a szolgáltatási irányelv 14., 16. és 19. cikkét, valamint az általános adatvédelmi rendelet 5., 6., 9. és 10. cikkét. Ugyanakkor a Bizottság véglegesen lemondott arról, hogy az uniós értékek, különösen a demokrácia, valamint az aktív és passzív választójog megsértését (EUSZ 2. cikk, EUSZ 10. cikk és az EUSZ 14. cikk (3) bekezdése, EUMSZ 22. cikk, valamint a Charta 39. és 40. cikke) felrója Magyarországnak.
28.      2024. július 31‑én Magyarország válaszolt az indokolással ellátott véleményre, vitatva az abban szereplő kifogások megalapozottságát.
IV.    A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
29.      A Bíróság Hivatalához 2024. december 4‑én benyújtott beadványával a Bizottság előterjesztette a jelen keresetet.
30.      A Bíróság Hivatalához ugyanezen a napon benyújtott külön beadványában a Bizottság azt kérte, hogy a Bíróság az ügyet az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23a. cikke és a Bíróság eljárási szabályzatának 133. cikke szerinti gyorsított eljárásban bírálja el.
31.      A Bíróság elnöke a 2025. február 12‑i végzésével elrendelte, hogy az ügyet gyorsított eljárásban bírálják el.
32.      A Bíróság elnöke megengedte a Parlamentnek, a Belga Királyságnak, a Cseh Köztársaságnak, a Dán Királyságnak, a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, Írországnak, a Spanyol Királyságnak, a Litván Köztársaságnak, a Luxemburgi Nagyhercegségnek, a Holland Királyságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Portugál Köztársaságnak, a Finn Köztársaságnak, a Svéd Királyságnak,
és a Norvég Királyságnak, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett a jogvitába beavatkozzon.
33.      A beavatkozó felek által támogatott Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–        állapítsa meg, hogy Magyarország a vitatott törvény elfogadásával megsértette az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 63. cikket, az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkét, a szolgáltatási irányelv 14., 16. és 19. cikkét, a Charta 7., 8., 11., 12., 47. és 48. cikkét, valamint az általános adatvédelmi rendelet 5., 6., 9. és 10. cikkét;
–        Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
34.      Magyarország azt kéri, hogy a Bíróság:
–        utasítsa el a keresetet;
–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
35.      2025. szeptember 16‑án tárgyalást tartottak, amelynek keretében meghallgatták a felek és a beavatkozók szóbeli előadásait és a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszaikat.
V.      Értékelés
36.      Mivel egyes beavatkozók a Bizottság által a keresetlevélben előadottakhoz képest további kiegészítő jogalapokat hoztak fel, először e jogalapok elfogadhatóságát kell értékelni (A. pont).
37.      Másodszor állást kell foglalni az Unió nemzeti szuverenitás védelmével kapcsolatos hatáskörének – ideértve a Bíróság jelen kereset elbírálására vonatkozó hatáskörének – hiányára alapított kifogásokról (B. pont). Egyrészt megvizsgálom Magyarország azon fő horizontális érvének megalapozottságát, amely szerint az Unió hatáskörének hiánya abból ered, hogy ez utóbbi az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében köteles tiszteletben tartani többek között a nemzeti identitást és nemzeti biztonságot (1. alpont). Másrészt értékelni kell a Magyarország által előterjesztett második horizontális érvet, amely szerint a vitatott törvény nem szabályozza a gazdasági tevékenységeket, különösen azokat, amelyek az alapvető szabadságok gyakorlásának körébe tartoznak, és így az nem tartozik az uniós jog hatálya alá (2. alpont).
38.      Harmadszor (C. pont) azt vizsgálom meg, hogy fennáll‑e az elsődleges és másodlagos jog alapvető szabadságokat szabályozó releváns rendelkezéseinek (1–6. alpont), a Chartának (7. alpont) és a Charta 8. cikkével összefüggésben értelmezett általános adatvédelmi rendeletnek (8. alpont) a megsértése.
A.      A kiegészítő jogalapok elfogadhatóságáról
39.      A Litván Köztársaság, a Belga Királyság, a Portugál Köztársaság és részben a Cseh Köztársaság által támogatott Parlament a Bizottság kereseti kérelmeinek és jogalapjainak támogatása mellett továbbá annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország a vitatott törvény elfogadásával megsértette többek között az Unió értékeit (EUSZ 2. cikk) és a hatékony jogorvoslathoz való jogot (a Charta 47. cikke).
40.      Meg kell állapítani, hogy az EUSZ 2. cikk(15) értelmében vett uniós értékek Magyarország általi esetleges megsértésének felvetésére és értékelésére irányuló kérelem elfogadhatatlan. Mivel a keresetlevélben nem hoztak fel erre irányuló kifogást, az ilyen jogalap nem képezi részét a jogvita tárgyának, és azt a Bíróság sem vizsgálhatja hivatalból. Amint az a jelen indítvány 25–33. pontjából kitűnik, a Bizottság nem tartotta fenn a felszólító levelében kifejtett eredeti álláspontját, amely szerint Magyarország megsértette az EUSZ 2. cikket, hanem az indokolással ellátott véleményében elvetette azt. Márpedig ez utóbbi terjedelme lényegében körülhatárolja a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset(16) tárgyát.
41.      Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 40. cikkének az eljárási szabályzat 129. cikke (1) bekezdése első mondatával összefüggésben értelmezett negyedik bekezdése alapján ugyanis a beavatkozásra vonatkozó kérelemben tett indítványok csak az egyik fél indítványainak támogatására korlátozódhatnak. Ezenkívül az eljárási szabályzat 129. cikkének (3) bekezdése alapján a beavatkozó a jogvitát beavatkozáskori állásában fogadja el. Következésképpen nem hivatkozhat a felperes által hivatkozott jogalapoktól elkülönülő új jogalapokra.(17)
42.      E tekintetben a Parlament nem hivatkozhat a 2023. június 5‑i Bizottság kontra Lengyelország (A bírák függetlensége és magánélete) ítéletre(18) annak igazolása érdekében, hogy a Bíróságnak meg kell vizsgálnia az EUSZ 2. cikk esetleges megsértését. Ezen ítélet nem egy ilyen elkülönülő jogalap kapcsán, hanem csak – mellékesen – az EUSZ 2. cikk és az EUSZ 19. cikk közötti kapcsolattal összefüggésben foglal állást annyiban, amennyiben az a jogállamiság értékét konkretizálja.(19) Márpedig a jelen ügyben a Bizottság nem hivatkozik az EU‑Szerződés más olyan rendelkezésének megsértésére, amely ehhez hasonló kapcsolatban állna az EUSZ 2. cikkel.
43.      Hasonlóképpen nem tartozik a jogvita keretébe a képviseleti demokrácia (EUSZ 10. cikk) és az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalma (az EUMSZ 18. cikk első bekezdése) elvének a többek között a Litván Köztársaság által hivatkozott állítólagos megsértése, valamint az uniós polgárság, valamint az aktív és passzív választójog elvének (az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 22. cikk) a Németországi Szövetségi Köztársaság által a tárgyaláson hivatkozott állítólagos megsértése. Ennélfogva e jogalapokat szintén elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
44.      Ezzel szemben, amennyiben a Parlament, a Cseh Köztársaság és a Litván Köztársaság a Charta 47. cikkében rögzített hatékony jogorvoslathoz való jog megsértésére hivatkozik, e kifogás elfogadható annyiban, amennyiben a Bizottság kérelmeinek és kifogásainak alátámasztására irányul. Az erre irányuló jogsértés ugyanis kifejezetten említésre kerül az első kereseti kérelemben (lásd a jelen indítvány 33. pontját), és az az ügyvéd és ügyfele közötti titoktartási kötelezettség (a Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke) megsértésére alapított kifogás tárgyát képezi.
B.      Az Unió és a Bíróság hatáskörének hiányára alapított kifogásokról
45.      Magyarország többek között az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében vett nemzeti identitására és nemzeti biztonságára, valamint a szuverenitásának védelmére irányuló jogszabályok elfogadására vonatkozó kizárólagos hatáskörére tekintettel a Bizottság által felhozott valamennyi jogalapot és kifogást vitatja. Ebből az következik, hogy a vitatott törvény nem tartozik sem az uniós jog, sem pedig az Unió hatáskörébe. Magyarország szerint ugyanis az e törvény alapján hozott védelmi intézkedések csak azokra az érintett személyek vagy szervezetek által tanúsított tevékenységekre vonatkoznak, amelyek sérthetik vagy veszélyeztethetik szuverenitását, nem pedig azokra a gazdasági tevékenységekre, amelyeket e személyek vagy szervezetek az alapvető szabadságok, illetve a vonatkozó másodlagos uniós jog alapján jogszerűen gyakorolhatnak.
46.      Először is Magyarország azon fő érvét értékelem, amely szerint szuverenitása többek között az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése alapján széles körű védelmet élvez az Unió beavatkozásaival szemben. Ez a rendelkezés mind az uniós szervek ellenőrzése, mind pedig az uniós szabályok alkalmazása alól kivonná a tagállamok szuverenitásának védelmére irányuló nemzeti szabályokat (1. alpont). Másodszor azt vizsgálom meg, hogy különösen a vitatott törvény 3., 6., 7. és 12. §‑a (a továbbiakban: vitatott rendelkezések), amelyek azon tevékenységekre vonatkoznak, amelyek a Hivatal vizsgálati, értékelési és nyilvánosságra hozatali hatáskörének tárgyát képezhetik, a Bizottság jogalapjainak és kifogásainak megfelelően hatással lehetnek‑e az uniós jog szabályainak végrehajtására (2. alpont). Harmadszor megvizsgálom, hogy a jelen kereset esetlegesen nem idő előtti‑e (3. alpont).
1.      Az Uniónak a nemzeti szuverenitást védő szabályokra vonatkozó hatáskörének hiányára alapított kifogásról
47.      Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése megköveteli, hogy az Unió tiszteletben tartsa többek között a tagállamok nemzeti identitását és nemzeti biztonságát.
48.      Mivel ezek az elemek a nemzeti szuverenitás szerves részét képezik, Magyarország ebből lényegében egyrészt azt a következtetést vonja le, hogy e rendelkezés védi a tagállamokat a szuverenitásukba való Unió általi beavatkozásokkal szemben azáltal, hogy ez utóbbi hatásköreinek gyakorlását illetően korlátokat szab. Másrészt úgy véli, hogy az EUSZ 4. és EUSZ 5. cikk (amelyek többek között a hatáskör‑átruházás és a szubszidiaritás elvét írják elő) alapján a tagállamok kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek a nemzeti szuverenitásuk védelme érdekében történő jogalkotásra.
49.      Ugyanakkor egyértelműnek tűnik számomra, hogy a tagállamok nem vonhatják ki magukat az uniós jog alkalmazása és tiszteletben tartása alól pusztán azáltal, hogy nemzeti identitásuk, nemzeti biztonságuk vagy nemzeti szuverenitásuk védelme érdekében az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére hivatkoznak.(20) Ez még kevésbé lehetséges abban az esetben, ha az általuk hozott védelmi intézkedések olyan jellegűek, hogy akadályozzák az Unió azon jogszabályainak végrehajtását, amelyeket az utóbbira ruházott – akár megosztott – hatáskör alapján fogadtak el.
50.      Márpedig a jelen ügyben, amint arra a Bizottság hivatkozik, a vitatott rendelkezések és az azok alapján elfogadható intézkedések alkalmasak számos olyan uniós jogszabály megsértésére, amelyek meghozatala tekintetében az Unióra ruházott hatáskör többek között az EUMSZ 53. és EUMSZ 62. cikkből (a letelepedés szabadságára és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó jogszabályok összehangolására irányuló irányelvek), az EUMSZ 115. cikkből (a belső piac létrehozását vagy működését közvetlenül érintő jogszabályok közelítése) és az EUMSZ 16. cikkből (a személyes adatok védelme) következik.
51.      E tekintetben Magyarország nem állíthatja érvényesen, hogy a vitatott törvény hatálya alá csak azok a tevékenységek tartoznak, amelyek a nemzeti szuverenitás veszélyeztetésére irányulnak, és hogy ennélfogva az uniós jog által védett tevékenységek eleve ki vannak zárva e törvény hatálya alól. A Hivatal ugyanis csak a vizsgálata végén állapíthatja meg a szóban forgó tevékenység állítólagosan jogellenes céljának fennállását. Nem tudja tehát elkerülni, hogy ne induljon vizsgálat az alapvető szabadságok gyakorlásának körébe tartozó gazdasági tevékenységekkel szemben is. Ez annál is inkább igaz, mivel lehetetlen, hogy e tekintetben eleve világos és jól körülhatárolható módon különbséget tegyenek a jogszerű vagy jogellenes tevékenységek között, különösen, ha azok valamely oszthatatlan összetett magatartás részét képezik.
52.      A Magyarország által a vitatott törvény értelmében jogellenes célokat követő tevékenységek és az Unió alapvető szabadságai által védett tevékenységek között alkalmazott különbségtétel tehát kivitelezhetetlen.
53.      Ebből következően az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére alapított, hatáskör hiányára alapított kifogást mint megalapozatlant el kell utasítani.
2.      Az uniós jog végrehajtására gyakorolt hatás hiányára alapított hatáskörhiányra alapozott kifogásról
54.      Magyarország úgy véli, hogy a vitatott rendelkezések és az azok alapján hozott intézkedések nem alkalmasak az alapvető szabadságok korlátozására, illetve az uniós jog szabályai végrehajtásának befolyásolására. Egyrészt e rendelkezések és intézkedések nem a piaci szereplők gazdasági tevékenységeinek szabályozására, hanem kizárólag a nemzeti szuverenitásnak a jogellenes külföldi beavatkozásokkal szembeni védelmére irányulnak.(21) Másrészt jogilag kötelező erő vagy szankció hiányában a szóban forgó intézkedések nem alkalmasak arra, hogy sérelmet okozzanak a magánszemélyeknek, illetve hogy sértsék az uniós jogrend által biztosított jogaikat.
55.      Úgy vélem, hogy e kifogásnak nem lehet helyt adni.
56.      Kétségtelen, hogy többek között az érdekképviseleti tevékenységeknek, az információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységeknek, továbbá a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységeknek a vitatott törvény 3. §‑a értelmében vett fogalmai, illetve a Hivatalt az e törvény 6., 7., 8. és 12. §‑a alapján megillető hatáskörök prima facie inkább politikai, mint gazdasági tevékenységekre vonatkoznak.
57.      Mindazonáltal e rendelkezések befolyásolhatják az alapvető szabadságok hatálya alá tartozó, határokon átnyúló gazdasági tevékenységek gyakorlását.
58.      Ennek különösen az az oka, hogy a vitatott törvény 3. §‑ában szereplő azon, más állam, valamint […] külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett „tevékenységekre” vonatkozó fogalmak, amelyek a Hivatal vizsgálata alá vonhatók, nincsenek pontosan meghatározva. A Hivatal széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik az e tekintetben indított vizsgálatot illetően, anélkül hogy e jogkör gyakorlása közigazgatási vagy bírósági felülvizsgálatnak lenne alávetve.(22) E törvény 7. és 8. §‑a értelmében a Hivatal felhatalmazást kap arra, hogy bizonyítási jellegű intézkedéseket tegyen számos olyan szervezettel és személlyel szemben, amelyek különböző tevékenységei, ideértve a gazdasági tevékenységeket is, sérthetik vagy veszélyeztethetik Magyarország szuverenitását. E szervezetek vagy személyek ugyanis különböző területeken, többek között a médiaágazatban, valamint az információs és kommunikációs ágazatban tevékenykedhetnek, amelyeket – legalábbis részben – az uniós jog szabályoz.
59.      Így a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontja értelmében vett állítólagos „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” információs vagy kommunikációs szolgáltatásnyújtók által olyan, ellenérték fejében kínált, például oktatási, kulturális, audiovizuális vagy médiaszolgáltatások is lehetnek, amelyek tehát gazdasági jelleggel bírnak.(23) Hasonlóképpen, bármely olyan, díjazás ellenében történő állásfoglalás, közlés vagy tájékoztatás nyújtása, amelynek célja, hogy hozzájáruljon a közérdekű problémákkal kapcsolatos közéleti vitához, vagy amelyre valamely nyilvános fórum keretében kerül sor, amennyiben az a demokratikus vitához, az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatokhoz vagy a választásokhoz kapcsolódik, az e törvény 3. §‑a a) pontjának ac) alpontja, b) pontja vagy c) pontja szerinti tevékenységnek minősíthető („a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek” és a „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenység[ek]”, amelyek „befolyást gyakorolhat[nak] a választások kimenetelére” vagy a „választói akarat befolyásolására irányul[nak]).(24)
60.      Tág értelmezésükre tekintettel tehát a vitatott törvény 3. §‑a értelmében vett, más állam, valamint […] külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett „tevékenységek” szükségszerűen magukban foglalhatják a határokon átnyúló gazdasági ügyleteket is.
61.      Ennélfogva a vitatott rendelkezések érinthetik az alapvető szabadságok gyakorlását.
62.      Következésképpen Magyarország azon érvét, amely szerint a vitatott törvény nem tartozik az alapvető szabadságok hatálya alá, mivel kizárólag a nemzeti szuverenitás nem gazdasági tevékenységekkel szembeni védelmére irányul, el kell utasítani.
3.      A kereset kellő joghatás hiányában fennálló állítólagos idő előtti jellegéről
63.      Egyébiránt Magyarország nem hivatkozhat arra, hogy a vitatott törvény és különösen a Hivatal eljárásai és aktusai nem alkalmasak olyan kötelező joghatásokat kiváltására, amelyek sérthetik az uniós jog által védett alapvető szabadságokat, vagy hogy e hatások csak elhanyagolhatók és esetlegesek.(25) A Hivatal vizsgálati hatásköre és az ehhez kapcsolódóan az érintett gazdasági szereplőket terhelő együttműködési kötelezettségek ugyanis éppen e szereplők magatartásának felügyeletére és szabályozására irányulnak.
64.      E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a vitatott törvény 7. és 8. §‑a szerinti bizonyítási jellegű intézkedések az érintett szervezetekre és személyekre, különösen a vizsgálat alá vont szervezetekre és személyekre nézve jogilag kötelezőek. Ez elegendő annak megállapításához, hogy ezen intézkedések sérthetik az alapvető szabadságokat,(26) anélkül hogy a szóban forgó szabályozásnak szankciókat kellene előírnia az azokból eredő kötelezettségek be nem tartása esetére. Ezért a Magyarország által előadottakkal ellentétben a Hivatal hatáskörei és eljárásai nem az európai ombudsmannak az EUMSZ 228. cikk szerinti hatásköreivel és eljárásaival, hanem az Európai Csalás Elleni Hivatalnak (OLAF) a 883/2013/EU, Euratom rendelet(27) szerinti hatásköreivel és eljárásaival hasonlíthatók össze. Az európai ombudsman vizsgálatai ugyanis csak az uniós intézményeknél, szerveknél vagy hivataloknál(28) felmerülő hivatali visszásságokra irányulnak, és nem írják elő a magánszemélyek számára jogilag kötelező bizonyításfelvételi intézkedések elfogadását.
65.      A fenti megfontolásokra tekintettel Magyarország a jelen kereset állítólagos idő előtti jellegét sem kifogásolhatja.
66.      Amennyiben a tagállami kötelezettségszegés esetleges fennállása olyan jogszabály elfogadásából ered, amelynek létezése és alkalmazása nem vitatott, a Bizottság az érintett jogszabályi rendelkezések jogi elemzésével eleget tesz az ilyen kötelezettségszegés fennállásának bizonyítása tekintetében rá háruló bizonyítási tehernek.(29) A Bizottság ezen elemzése a kereset ezt követő érdemi vizsgálatának tárgyát képezi.
67.      Következésképpen a hatáskör hiányára alapított kifogásokat el kell utasítani.
C.      Az ügy érdeméről
68.      Az első jogalap keretében a beavatkozók által támogatott Bizottság azt állítja, hogy a vitatott rendelkezések által bevezetett követelmények ellentétesek többek között a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével és az arányosság elvével (a szolgáltatási irányelv 14., 16. és 19. cikke), valamint a származási ország elvével (az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkének (2) bekezdése).
1.      A szolgáltatásnyújtás szolgáltatási irányelv 16. cikkében biztosított szabadságának megsértése
a)      Hatály
69.      A szolgáltatási irányelv 4. cikkének az ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 1. pontja szerint a szolgáltatási irányelvet kell alkalmazni a valamely tagállamban letelepedett szolgáltató által rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenységre.
70.      A vizsgálat alá vont tevékenységek jellegének vagy terjedelmének a vitatott törvényben való egyértelmű és pontos meghatározása hiányában (lásd a jelen indítvány 58. és 59. pontját) a Hivatal vizsgálatot folytathatna le az olyan, tanácsadási, érdekképviseleti, lobbi‑, PR‑, média‑ (ideértve az oknyomozói médiaszolgáltatásokat), reklám‑, oktatási vagy kulturális szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatóknál, amelyek szolgáltatásaikat rendszerint díjazás ellenében nyújtják.
71.      Önmagában az a körülmény, hogy a vitatott törvény 3. §‑a bizonyos díjazás nélküli tevékenységekre, köztük a nonprofit szervezetek olyan tevékenységeire vonatkozik, amelyek nem minősülnek szolgáltatásnyújtásnak, nem jelenti azt, hogy a vitatott rendelkezések összessége ki lenne zárva a szolgáltatási irányelv hatálya alól.(30)
72.      Ennélfogva a vitatott törvény 3. §‑ában említett tevékenységek a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének az ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésével és 4. cikke 1. pontjával összefüggésben értelmezett első albekezdése hatálya alá tartozhatnak.
b)      A vitatott törvény által bevezetett követelmények
73.      A szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése tiltja, hogy a más tagállamokból származó szolgáltatókkal szemben hátrányosan megkülönböztető és aránytalan követelményeket írjanak elő.
74.      Ezen irányelv 4. cikkének 7. pontja szerint ilyen követelménynek minősül „bármely olyan kötelezettség, tilalom, feltétel vagy korlátozás, amelyet a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései írnak elő”.
75.      A vizsgálat alá vont személyekkel vagy szervezetekkel szemben a vitatott törvénynek a 8., 11. és 12. §‑ával összefüggésben értelmezett 7. §‑a alapján előírt együttműködési kötelezettséget ilyen értelemben vett követelménynek kell minősíteni.
76.      A vitatott törvény 7. §‑ának (3) bekezdése értelmében ugyanis az a „szervezet” vagy „személy”, amelyhez a Hivatal a tájékoztatáskérést intézi, köteles a megadott határidőn belül eleget tenni annak, ezért kifejezetten hivatkozás történik az „együttműködésre kötelezettekre”. Magyarország állításával ellentétben az ilyen, a Hivatal részére történő információszolgáltatásra vonatkozó kötelezettség követelménynek minősül,(31) még akkor is, ha a be nem tartása nem von maga után azonnali hátrányos jogkövetkezményt vagy szankciót.(32)
77.      Együttműködési kötelezettségük alapján az érintett jogi vagy természetes személyek a vitatott törvény 8. §‑a (1) bekezdésének a) pontja értelmében nemcsak a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható valamennyi adatot kötelesek a Hivatal részére benyújtani, hanem az összes érintett iratot is, beleértve az elektronikus adathordozókon tárolt iratokat is, illetve azokról a Hivatal másolatot kérhet. E törvény 8. §‑a (1) bekezdésének b) pontja értelmében a Hivatal hasonlóképpen jogosult arra, hogy a vizsgált „szervezet bármely munkatársától […] írásbeli és szóbeli felvilágosítást kér[jen]”. Egyébiránt az említett törvény 8. §‑a (1) bekezdésének c) pontja szerint a Hivatal „a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható bármely szervezettől vagy személytől”, azaz szervezetektől vagy harmadik személyektől kérhet ilyen felvilágosítást, továbbá „a vizsgált üggyel összefüggésbe hozható adatról, iratról – ideértve az elektronikus adathordozón tárolt iratokat is – másolatot kérhet”.
78.      Ráadásul azon szervezet együttműködésének hiánya, amely a vitatott törvény 7. §‑ának (3) bekezdése és 8. §‑ának (1) bekezdése alapján a Hivatal tájékoztatáskérésének címzettje, azt eredményezheti, hogy a Hivatal elnöke e törvény 12. §‑ának a) pontja alapján az Országgyűlés nemzetbiztonsággal foglalkozó állandó bizottságához fordul annak érdekében, hogy az hallgassa meg „a vizsgált szervezet vezetőjét”. Az e bizottság előtti megjelenésre vonatkozó, ebből eredő kötelezettséget, figyelembe véve az említett bizottság hatáskörét, szintén a szolgáltatási irányelv 4. cikkének 7. pontja értelmében vett követelménynek („feltételnek vagy korlátozásnak”) kell minősíteni.(33)
79.      Egyébiránt önmagában az Országgyűlés nemzetbiztonsággal foglalkozó állandó bizottságához való fordulás lehetősége arra ösztönözheti az érintett szervezetet, hogy tegyen eleget a Hivatallal való együttműködési kötelezettségének. Ugyanez vonatkozik a Hivatal arra vonatkozó hatáskörének esetleges gyakorlására, hogy rögzíti az együttműködés indokolatlan megtagadását vagy késedelmét, és azt e törvény 7. §‑a (4) bekezdésének megfelelően külön kiemeli az éves jelentésében, mivel egy szervezet inkább együttműködik, mint hogy kitegye magát annak, hogy a nyilvánosság előtt felróják neki az együttműködés hiányát.
80.      Végül a vitatott törvény 11. §‑a felhatalmazza a Hivatalt arra, hogy vizsgálati hatáskörében továbbítsa az összegyűjtött tényeket és információkat az illetékes hatóságoknak, amennyiben úgy ítéli meg, hogy e tények vagy információk miatt többek között szabálysértési vagy büntetőeljárás megindításának van helye. Márpedig az, hogy a Hivatal vizsgálatot indíthat olyan szolgáltatási tevékenységek miatt, amelyek a magyar szuverenitást veszélyeztető tevékenységeknek tekinthetők, és hogy az összegyűjtött bizonyítékokat továbbíthatják az illetékes hatóságnak, amely büntetőeljárás megindítására jogosult, szintén a szolgáltatási irányelv 4. cikkének 7. pontja értelmében vett követelménynek („feltételnek vagy korlátozásnak”) minősül. Az ilyen követelmény ugyanis visszatarthatja a szolgáltatót attól, hogy Magyarországon nyújtsa szolgáltatásait. Ugyanez vonatkozik a Hivatal vizsgálata eredményeinek közzétételére, beleértve a vitatott törvény 6. §‑ának (1) és (3) bekezdése szerinti éves jelentésben való közzétételt is, amely ilyen értelmű vádakat fogalmaz meg a szolgáltatóval szemben.
81.      Következésképpen a Hivatalnak a vitatott törvény 8., 11. és 12. §‑ével összefüggésben értelmezett 7. §‑a szerinti hatásköreit, valamint a vizsgálat alá vont személyekkel vagy szervezetekkel szemben ehhez kapcsolódóan előírt együttműködési kötelezettségeket a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének az ezen irányelv 4. cikke 7. pontjával összefüggésben értelmezett harmadik albekezdése értelmében vett követelményeknek kell minősíteni. E követelmények alkalmasak arra, hogy akadályozzák vagy kevésbé vonzóvá tegyék egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató tevékenységeit, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat.
c)      A vitatott törvény által bevezetett követelmények nem általános adminisztratív korlátok
82.      E tekintetben Magyarország arra hivatkozik, hogy a vitatott rendelkezések nem szabályozzák kifejezetten a szolgáltatási tevékenységet vagy annak gyakorlását, és nem írnak elő követelményeket az ilyen tevékenység nyújtására való jogosultság tekintetében, hanem kizárólag azokra a magatartásokra vonatkoznak, amelyek sérthetik a nemzeti szuverenitást.
83.      A szolgáltatási irányelv (9) preambulumbekezdése értelmében ezen irányelv többek között „csak azokra a követelményekre alkalmazandó, amelyek szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve annak gyakorlását érintik”. Így „az nem vonatkozik olyan követelményekre, […] amelyek nem szabályozzák vagy érintik kifejezetten a szolgáltatási tevékenységet, de amelyeket a szolgáltatóknak éppúgy be kell tartaniuk gazdasági tevékenységük végzése során, mint a magánemberként eljáró személyeknek”. Ez a megfontolás megerősíti, hogy ezen irányelvnek nem célja, hogy megszüntesse azokat az általános adminisztratív korlátokat, amelyek minden magánszemélyre vonatkoznak, beleértve azokat is, akik nem folytatnak gazdasági tevékenységet. Másként fogalmazva, az ilyen általánosan alkalmazandó korlát nem minősíthető az említett irányelv 4. cikkének 7. pontja értelmében tiltott követelménynek.(34)
84.      Ugyanakkor úgy vélem, hogy a vitatott rendelkezések által bevezetett követelmények nem rendelkeznek az ilyen általános adminisztratív korlátok természetével, amelyek ugyanúgy érintik a szolgáltatókat, mint bármely más, magánemberként eljáró személyt. Kétségtelen, hogy a vitatott törvény tartózkodik attól, hogy pontos meghatározással szolgáljon az érintett tevékenységek többsége tekintetében, hogy azokat általánosan, különösen a nemzeti szuverenitásra gyakorolt állítólagos káros hatásaik alapján lehessen értelmezni. Márpedig az irányelv 3. cikkében említett valamennyi tevékenység nagyobb valószínűséggel járhat ilyen következményekkel, ha e tevékenységeket a szolgáltatási – köztük az információs és kommunikációs – ágazatban tartósan tevékenységet folytató személyek vagy szervezetek végzik. Valamely magánszemélynek például a közösségi médiában tett, akár ismétlődő vagy rendszeres állásfoglalásai ugyanis kevésbé alkalmasak arra, hogy ilyen következményekkel járjanak.
85.      Ez a helyzet a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontjában említett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek”, illetve az ac) alpontjában hivatkozott „demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek” esetében. E tekintetben az információs és kommunikációs szolgáltatások nyújtója általában nagyobb terjesztési kapacitással és szélesebb közönséggel vagy hallgatósággal rendelkezik, mint valamely magánszemély. Ez különösen igaz az oknyomozómédia‑szolgáltatók azon kutatásaira és kiadványaira, amelyek a politikai vagy állami körben előforduló hivatali visszásságok, átláthatatlanság vagy korrupció feltárására és bírálatára irányulnak. Tekintettel a Hivatal széles mérlegelési jogkörére, az ilyen kutatások és kiadványok esetében nagyobb a kockázata annak, hogy azokat a szuverenitást sértő vagy veszélyeztető cselekményeknek minősítik.(35)
86.      Egyébiránt a vitatott törvény 3. §‑a b) és c) pontjának hatálya alá tartozó tevékenységek („külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenység[ek]”, amelyek „befolyást gyakorolhat[nak] a választások kimenetelére” vagy a „választói akarat befolyásolására irányul[nak]) csak „szervezetek” tevékenységeit foglalják magukban, kizárva a magánszemélyek által folytatott tevékenységeket. Hasonlóképpen, az e törvény 3. §‑a a) pontja aa) alpontjának hatálya alá tartozó „érdekképviseleti tevékenységek” a gyakorlatban elsősorban szervezetek, sőt „szakmai érdekképviseleti szervezetek”, nem pedig magánemberként eljáró magánszemélyek tevékenységeit foglalják magukban.
87.      Ennélfogva, még ha nem is zárható ki, hogy a vitatott törvény magánemberként eljáró magánszemélyeket is érint, a vitatott rendelkezések által bevezetett követelmények, vagyis a Hivatal vizsgálati és nyilvánosságra hozatali hatásköre elsősorban a szervezetekre, köztük a szolgáltatási ágazatban működő gazdasági szereplőkre vonatkoznak.(36)
88.      E követelmények tehát nem minősülnek a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének az ezen irányelv (9) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett harmadik albekezdése által megengedett általános adminisztratív korlátnak.
89.      Ebből következően meg kell vizsgálni, hogy e követelmények ezen irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének a)–c) pontja értelmében hátrányos megkülönböztetéstől mentesek‑e és arányosak‑e.
d)      Hátrányos megkülönböztetéstől mentesség, szükségesség és arányosság
1)      A közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetés fennállásáról (a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének a) pontja)
90.      A szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének a) pontja értelmében saját területükön nem köthetik a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, vagy annak gyakorlását közvetlenül vagy közvetve hátrányosan megkülönböztető követelményekhez.
91.      A Bizottság szerint a vitatott rendelkezések nyíltan vagy közvetetten állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg. Magyarország ezzel szemben azt állítja, hogy a Hivatal csak akkor folytathat le vizsgálatot, ha a szóban forgó tevékenységek sértik vagy veszélyeztetik szuverenitását, ami az érintett szolgáltató letelepedési helyétől függetlenül alkalmazandó feltétel.
92.      Véleményem szerint közvetlen hátrányos megkülönböztetés nem állapítható meg.
93.      A vitatott törvény 3. §‑ának a)–c) pontja ugyanis a „más állam[ok érdekében]” végzett, sőt a „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló” tevékenységekre vonatkozik, ideértve a más tagállamokból származó támogatásokat is. Ezáltal e törvény nem különbözteti meg közvetlenül ezeket a tevékenységeket az azokat végző személy állampolgársága vagy az azokat folytató szervezet letelepedési helye alapján. Ide tartoznak a magyar állampolgárságú személyek vagy a Magyarországon letelepedett szervezetek tevékenységei is, feltéve, hogy e személyek „más állam[ok érdekében]” vagy külföldről – ideértve a harmadik országokat is – származó támogatás felhasználásával járnak el.
94.      Meg kell tehát vizsgálni a közvetett hátrányos megkülönböztetés fennállását.
95.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a nemzeti jogszabályi rendelkezés közvetetten hátrányosan megkülönböztetőnek tekintendő, amennyiben jellegénél fogva inkább más tagállamok állampolgárait (vagy a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének a) pontja szerint a más tagállamokban letelepedett jogi személyeket) érintheti, mint az adott tagállam állampolgárait (vagy a fogadó tagállamban letelepedett jogi személyeket), következésképpen azzal a kockázattal jár, hogy különösen az előbbieket hozza hátrányosabb helyzetbe.(37)
96.      Jóllehet a vitatott törvény 3. §‑a a nyitott megfogalmazása révén a Magyarországon letelepedett vagy magyar állampolgárságú, többek között érdekképviseleti, tájékoztatási vagy kommunikációs tevékenységet folytató szolgáltatókra is vonatkozik, e törvény a preambulumában rögzített fő célnak megfelelően a külföldi beavatkozási kísérletek nyilvánosságra hozatalára és megelőzésére irányul.(38) Így az említett törvény 3. §‑ának b) és c) pontja kifejezetten azokra a szervezetekre vonatkozik, amelyeknek a „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló” tevékenységei befolyásolhatják a választásokat. Ezenkívül minden,
az ugyanezen törvény 3. §‑a a) pontja értelmében „külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett” tevékenység többek között lehet külföldi szolgáltatók – ideértve a más tagállamokban letelepedett szolgáltatókat is – tevékenysége. Hasonlóképpen természetesen a más tagállamból végzett szolgáltatási tevékenységek nagyobb eséllyel esnek a vitatott törvény 3. §–ának b) és c) pontja értelmében vett „külföldről származó támogatás” fogalma alá, mint a Magyarországon letelepedett szolgáltató által nyújtott szolgáltatások. Az érintett külföldi szolgáltató tehát nagyobb kockázatnak van kitéve a magyar szolgáltatóhoz képest a tekintetben, hogy a Hivatal vizsgálatot indít vele szemben.
97.      Ebből az következik, hogy a vitatott rendelkezések közvetett hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg a más tagállamokban letelepedett szolgáltatókkal szemben.
2)      A kellően pontos jogalap szükségességéről és fennállásáról (a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének b) pontja)
98.      A szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése szerinti követelményeket előíró nemzeti szabályoknak a tagállam által hivatkozott közrendi vagy közbiztonsági szempontból szükségesnek és indokoltnak kell lenniük. Ez azt feltételezi, hogy e szabályokat kellően világosan és pontosan fogalmazzák meg. Ugyanis csak ilyen körülmények között lehetséges egyrészt az említett szabályok koherens és szisztematikus végrehajtásának biztosítása,(39) sőt az aránytalan vagy önkényes alkalmazásuk megakadályozása,(40) másrészt pedig a céljuk elérése szempontjából fennálló szükségességük vizsgálata.
99.      A jelen ügyben Magyarország közrendi vagy közbiztonsági okként a vitatott törvény 3. §‑ában említett valamennyi tevékenységet illetően a belső demokratikus folyamatok jogellenes külföldi beavatkozásoktól való védelmének szükségességére hivatkozik. A Bizottság lényegében azzal érvel, hogy az e törvény által bevezetett követelmények azon elfogadhatatlan, elvi és különbségtétel nélküli vélelmen alapulnak, miszerint e tevékenységek mindegyike alkalmas arra, hogy veszélyeztesse e folyamatokat.(41)
100. A tagállamoknak szuverén joguk, hogy megfelelő intézkedéseket hozzanak a választások és a belső döntéshozatali folyamatok integritásának és szabályos lebonyolításának védelme érdekében, azok ugyanis az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében vett nemzeti identitásuk szerves részét képezik. Ugyanez vonatkozik azokra az intézkedésekre is, amelyek arra irányulnak, hogy átláthatóvá tegyék és visszaszorítsák a külföldről származó, e választások és folyamatok befolyásolására irányuló támogatás bizonyos – különösen pénzügyi – formáit. Olyan jogszerű közérdeken alapuló, sőt közérdeken alapuló nyomós célról van szó, amely alkalmas a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának igazolására.(42)
101. Amint azt Magyarország előadja, a Bíróság ily módon megállapította, hogy a természetes vagy jogi személyeknek nyújtott pénzügyi támogatás átláthatóságának növelését olyan célnak kell tekinteni, amely közérdeken alapuló nyomós indoknak minősülhet, amennyiben alkalmas arra, hogy javítsa a polgárok e tárgyban történő tájékoztatását, és lehetővé tegye számukra a közéleti vitákban való fokozottabb részvételt. Ennek különösen az az oka, hogy egyes nem kormányzati szervezetek az általuk követett célokra és a rendelkezésükre álló eszközökre tekintettel jelentős befolyást gyakorolhatnak a közéletre és a közéleti vitákra.(43)
102. Márpedig a vitatott törvény 3. §‑a széles körben foglalja magában
a más állam, valamint külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett „tevékenységeket”, amennyiben
azok sérthetik vagy veszélyeztethetik a szuverenitást, valamint e tevékenységek gyakorlóit, vagyis azon „szervezeteket” és „személyeket”, akikkel szemben a Hivatal vizsgálatot indíthat. E törvény hatálya alá tartoznak az „érdekképviseleti tevékenységek”, az „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek”, a „demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek”, „az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárását befolyásoló tevékenységek”, a „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenysége[k, amelyek] befolyást gyakorolhat[nak] a választások kimenetelére”, valamint a „külföldről származó támogatás felhasználásával a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenysége[k]”, amelyek mindegyikét „más állam, valamint […] külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében vég[eznek]”.
103. Ezenfelül a vitatott törvény 3. §‑a egyenlő bánásmódban részesíti az Unióból származó, a szolgáltatásnyújtás szabadságát kihasználó szervezeteket és személyeket, valamint a harmadik országokból származó szervezeteket és személyeket. Így mind e törvény preambuluma,(44) mind pedig a Hivatal különböző jelentései és közleményei, amelyek egy részét csatolták a Bírósághoz benyújtott iratokhoz, vagy említésre kerültek a felek beadványaiban, illetve a tárgyaláson, a külföldi szereplők részéről – függetlenül azok származási helyétől vagy székhelyétől – történt állítólagosan jogellenes beavatkozások és pénzügyi támogatások fennállására hivatkoznak. Ez magában foglalja nemzetközi szervezetek, így például a Transparency International(45) tevékenységeit, valamint az Egyesült Államoknak egy uniós székhelyű médiaalapítványon és oknyomozó portálon keresztül végzett tevékenységeit(46). Hasonlóképpen említésre kerülnek az Unió tagállamainak, illetve az Európai Gazdasági Térség (EGT) tagállamainak, például a Norvég Királyságnak, sőt magának az Uniónak a különösen az uniós strukturális alapokból a magyarországi nem kormányzati szervezetek javára társfinanszírozott támogatások keretében tanúsított magatartása is.(47) Ennélfogva az említett törvény a jelenleg alkalmazott változatában figyelmen kívül hagyja, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát, sőt általános jelleggel az uniós jogot tiszteletben kell tartani.
104. Egyébiránt a Magyarország szuverenitása sérelmének vagy veszélyeztetésének a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának végén meghatározott fogalma különösen homályos, és széles mérlegelési jogkörrel ruházza fel a Hivatalt. E mérlegelési jogkört alátámasztani látszik az Alkotmánybíróság (Magyarország) Magyarország által hivatkozott határozata, amely megerősítette e törvény alkotmányosságát. Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság nemcsak hogy lemondott arról, hogy állást foglaljon az e 3. § szerinti tevékenységek terjedelméről vagy céljairól, hanem összetett politikai és jogi jelleget is tulajdonított a nemzeti szuverenitás fogalmának.(48) Végül e széles mérlegelési jogkör ellenére az említett törvénynek a Hivatal általi végrehajtása nincs alávetve közigazgatási vagy bírósági felülvizsgálatnak.(49)
105. Ebből az következik, hogy a vitatott törvény tárgyi és személyi hatálya igen tág, miközben e törvény széles mérlegelési jogkört biztosít a Hivatal számára, ami a törvénynek a nemzeti szuverenitás védelme érdekében történő alkalmazása tekintetében az önkényesség jelentős kockázatát hordozza magában.
106. Következésképpen, tekintettel a vitatott törvény rendelkezéseinek
igen széles alkalmazási körére, nem biztosított, hogy azok alkalmasak arra, hogy végrehajtásukra az uniós joggal összhangban álló, koherens és szisztematikus módon kerüljön sor. Mérlegelésen alapuló alkalmazásuk sokkal inkább annak fokozott kockázatával jár, hogy nem megfelelő vagy aránytalan módon korlátozzák a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását, amit a szolgáltatási irányelv 16. cikke biztosít.
3)      Az arányosságról (a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének c) pontja)
107. Meg kell vizsgálni, hogy a vitatott törvény által bevezetett követelmények az elérni kívánt közérdekű célra tekintettel megfelelnek‑e az arányosság kritériumának (a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének c) pontja).
108. Az arányosság elve értelmében a tagállamnak gondoskodnia kell arról, hogy az általa elfogadott intézkedések alkalmasak legyenek a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és ne haladják meg az e célok eléréséhez szükséges mértéket, így amennyiben választás kínálkozik több alkalmas intézkedés között, a kevésbé korlátozó intézkedéshez kell folyamodni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok.(50)
109. Meg kell vizsgálni, hogy a vitatott törvényben előírt követelmények, nevezetesen a Hivatal vizsgálati hatásköreit szabályozó követelmények, alkalmas (i. alpont), szükséges (ii. alpont) és megfelelő (iii. alpont) eszközöknek minősülnek‑e a belső demokratikus folyamatok jogellenes külföldi beavatkozásoktól való védelmére irányuló jogszerű cél eléréséhez.
i)      A kitűzött jogszerű cél elérésére való alkalmasság
110. Valamely szabályozás csak akkor tekinthető alkalmasnak a kitűzött jogszerű cél megvalósítására, ha e cél koherens és szisztematikus módon történő elérését szolgálja (lásd a jelen indítvány 98. pontját). Ez az eset csak akkor áll fenn, ha az e jogszabály hatálya alá tartozó magatartás ténylegesen veszélyezteti e célt.(51)
111. Ezért a vitatott törvény 3. §‑a értelmében vett minden egyes, a Hivatal által vizsgálat alá vonható tevékenység esetében meg kell vizsgálni, hogy azok veszélyeztethetik‑e a belső demokratikus folyamatok védelmének célját, és ha igen, milyen mértékben. E célból világosan el kell különíteni azokat a különböző tevékenységeket, amelyek a Hivatal vizsgálatának vagy korlátozó intézkedéseinek tárgyát képezhetik. Ugyanakkor nem szükséges megvizsgálni a vitatott törvény 3. §‑ának b) és c) pontja értelmében vett „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló” szervezeti tevékenységeket, mivel azok a magyar politikai pártok vagy azok jelöltjeinek közvetlen vagy közvetett finanszírozására irányulnak (lásd a jelen indítvány 23. és 24. pontját).(52) A Bizottság ugyanis nem vonja kétségbe a vitatott törvény preambulumának negyedik preambulumbekezdésében(53) említett ilyen finanszírozás – ideértve a magánszervezeteken vagy magánegyesületeken keresztül történő finanszírozást – megakadályozására, feltárására, átláthatóvá tételére, megtiltására vagy büntetőjogi szankcionálására irányuló követelmények uniós jog szempontjából való jogszerűségét. Ez figyelembe veszi azt a körülményt, hogy a tagállamok főszabály szerint szabadon megvédhetik választásaikat és a választók akaratát a nem megfelelő külföldi beavatkozással szemben, és korlátozhatják vagy akár megtilthatják a nemzeti politikai pártok külföldről való finanszírozását.(54) Mivel e követelmények e közérdekű célok elérésére irányulnak, nem képezik a jelen jogvita tárgyát.
112. A Hivatal hatáskörét szabályozó vitatott rendelkezések által bevezetett követelmények alkalmasságát értékelni kell viszont a vitatott törvény 3. §‑ban említett egyéb tevékenységekhez viszonyítva és a fent említett összefüggéseken kívül.
113. Először is, a Hivatal hatásköreinek gyakorlása elvileg alkalmasnak tűnik a demokratikus vita és a belső döntéshozatali folyamatok integritásának és szabályos lebonyolításának védelmére, mivel e hatáskörök a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának aa) és ac) alpontja értelmében vett olyan
„érdekképviseleti tevékenységekre” és az ezen vita, valamint e döntéshozatali folyamatok „befolyásolására irányuló tevékenységekre” irányulnak, amelyeket más állam, valamint külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végeznek. Ugyanis e más államokkal, valamint külföldi szervekkel vagy szervezetekkel és természetes személyekkel szemben elsősorban az érintett állam belső szereplőinek feladata, hogy maguk között meghatározzák a demokratikus és döntéshozatali folyamatokat.
114. Ez még inkább igaz a Hivatal vizsgálati hatásköreinek az e rendelkezés értelmében vett, „az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárását befolyásoló tevékenységek” tekintetében történő gyakorlása kapcsán, amely tevékenységek egyenértékűek a köztisztviselőkkel szembeni korrupciós kísérletekkel. Mivel a korrupció elleni küzdelem közérdeken alapuló nyomós cél, a Hivatal arra történő felhatalmazása, hogy kivizsgálja a közhatalmi jogosítványokat gyakorló személyek döntéshozatalának befolyásolására irányuló kísérleteket, alkalmas eszköz e cél elérésére.
115. Másodszor, mivel a vitatott törvény 3. §‑ának b) és c) pontja értelmében vett „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló” szervezeti tevékenységek nem esnek kívül a jelen jogvita tárgyán (a politikai pártok finanszírozását illetően lásd a jelen indítvány 111. pontját), e rendelkezések a kommunikáció‑ és médiaszolgáltatási ágazatban tevékenykedő gazdasági szereplők határokon átnyúló, visszterhes tevékenységeire is kiterjednek. Márpedig az ilyen szolgáltatási tevékenységek – ideértve a szűk értelemben vett választási folyamatokon kívül erre irányulóan folytatott tevékenységeket is ‑ célja lehet közérdekű információk és politikai jellegű állásfoglalások terjesztése. Az ilyen – akár nem pénzügyi – támogatásnak(55) vagy az e szolgáltatási tevékenységek finanszírozásának ugyanis akár fontos szerepe is lehet a közéleti vitához való hozzájárulás, a kisebbségi csoportok jogos érdekeinek előmozdítása vagy védelme,(56) valamint a nem kormányzati szervezetek olyan közérdekű célok érdekében végzett tevékenységei szempontjából, mint a környezetvédelem(57) vagy a korrupció elleni küzdelem(58).
Amennyiben az ilyen tevékenységek
közérdekű információk vagy tájékoztatás visszterhes nyújtására, vagy a nyilvánosság előtti politikai véleménynyilvánításra korlátozódnak, nem jelenthetnek veszélyt a demokráciára Magyarországon. Éppen ellenkezőleg, mivel az ilyen tevékenységek révén jogszerűen vesznek részt a demokratikus vitákban és folyamatokban, azok a hivatkozott célra tekintettel ugyanúgy védelemre érdemesek.
Nem kizárt ugyanis, hogy a demokratikus vitákhoz és folyamatokhoz való ilyen jogszerű hozzájárulások
hiteltelenítése kizárólag arra hivatkozással történik, hogy arra „más állam, valamint [...] külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében” kerül sor.(59) Ebből következően a Hivatal ezekkel kapcsolatos vizsgálati hatásköreinek gyakorlása nem tekinthető alkalmasnak a demokratikus vita és a belső demokratikus folyamatok védelmére, sőt akár kontraproduktív hatást is érhet el ezek
tekintetében.
116. Harmadszor, a Hivatal a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontjában említett, „más állam, valamint [...] külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett”, „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységekkel” kapcsolatos vizsgálati hatásköreinek gyakorlása ezzel szemben általánosságban alkalmasnak tekinthető a belső demokratikus folyamatok jogellenes külföldi beavatkozásoktól szemben való védelmére. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a pluralista és demokratikus társadalmakban a közrend védelmére irányuló célkitűzés szempontjából mind a ténybeli információk manipulálása, mind a dezinformáció terjesztése vagy felerősítése általánosan elítélendő tevékenységnek minősül. Az ilyen tevékenységek ugyanis a közéleti viták és a közvélemény eltorzítására szolgálnak, és ezért nem érdemesek védelemre, még akkor sem, ha szolgáltatási tevékenység formájában valósulnak meg.(60) Így főszabály szerint jogszerű, ha a tagállamok megfelelő intézkedéseket fogadnak el a társadalmuk ilyen jellegű manipulatív beavatkozásokkal szembeni védelme érdekében.(61) Ehhez kapcsolódóan maga az Unió is elfogadott intézkedéseket az ilyen tevékenységek nyomon követésére és visszaszorítására,(62) minderre pedig általános jelleggel, anélkül került sor, hogy e tevékenységeket más államok vagy külföldi szereplők érdekeivel kapcsolták volna össze.
117. Meg kell tehát vizsgálni, hogy egyrészt a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának aa) és ac) alpontja értelmében vett „érdekképviseleti tevékenységek” és „a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek”, másrészt pedig az
e törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontja értelmében vett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” tekintetében, amely tevékenységekre más állam, valamint külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében kerül sor,
szükséges‑e a Hivatal vizsgálati hatásköreinek gyakorlása a követett jogszerű cél eléréséhez.
ii)    Szükségesség
118. Valamely intézkedés akkor szükséges, ha az általa elérni kívánt jogszerű célt nem lehetett volna enyhébb, de ugyanúgy alkalmas eszközzel elérni. Meg kell tehát vizsgálni, hogy a jelen indítvány 117. pontjában felsorolt tevékenységeknek a Hivatal vizsgálati jogkörei alá vonásánál nem léteznek‑e kevésbé korlátozó eszközök a belső demokratikus folyamatok jogellenes külföldi beavatkozással szembeni védelmére.
119. Kétségtelen, hogy mindezen
fogalmak nincsenek pontosan meghatározva, így alkalmazási körük potenciálisan széles körű. Ugyanakkor azon
„érdekképviseleti tevékenységeket” és „a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységeket” illetően, amelyeket más államok vagy külföldi (természetes vagy jogi) személyek érdekében végeznek, e fogalmaknak a különösen a más államok részéről a belső demokratikus folyamatokba történő jogellenes beavatkozásokkal szembeni védelemre irányuló hatékony állami ellenőrzés lehetővé tétele érdekében
való további pontosítása aligha lehetséges.
Ez még inkább igaz az „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” fogalmaira, amelyek megfelelnek
a demokratikus és pluralista társadalmak ilyen tevékenységekkel szembeni védelme érdekében uniós szinten hozott intézkedésekben megállapított fogalmaknak.(63) Tekintettel annak nehézségére, hogy pontosabb és kevésbé korlátozó fogalommeghatározást dolgozzanak ki, valamint annak szükségességére, hogy valamennyi ilyen típusú káros befolyásoló tevékenység hatékonyan megakadályozható legyen, nem tekinthető tehát helytelennek, hogy azok kivizsgálása érdekében a Hivatalhoz hasonló független hatóságot ruházzanak fel vizsgálati hatáskörrel. Épp ellenkezőleg, azon kiegészítő feltételnek köszönhetően, amely szerint az ilyen tevékenységeket „más állam, valamint [...] külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében” végzik, az „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” fogalmai még pontosabbak is, mint az uniós jogban előírt fogalmak.
120. Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy e tekintetben szigorú értelemben véve arányos‑e a Hivatal vizsgálati hatásköreinek gyakorlása.
iii) Arányosság
121. A szigorú értelemben vett arányosság kritériuma szerint a jogszerűen követett célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges intézkedésekkel okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanok. A jelen ügyben tehát meg kell győződni arról, hogy a Hivatal vizsgálati hatásköreinek az egyrészt a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának aa) és ac) alpontja értelmében vett „érdekképviseleti tevékenységek” és „a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek”, másrészt pedig az
e törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontja értelmében vett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” tekintetében való gyakorlása nem sérti‑e aránytalanul vagy túlzott mértékben a szolgáltatásnyújtásnak a szolgáltatási irányelv 16. cikke által védett szabadságát.
122. A „más állam, valamint […] külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett”
„tevékenységek” e fogalmainak határozatlan jellege, valamint a Hivatal e tekintetben fennálló széles mérlegelési jogköre (lásd a jelen indítvány 104. pontját) ugyanakkor a belső demokratikus folyamatok védelmének célja tekintetében a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontja következetlen és aránytalan értelmezésének jelentős kockázatával jár.
123. Márpedig a demokratikus vita és a belső döntéshozatali folyamatok integritásának és szabályos lebonyolításának védelme tekintetében, ideértve az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárásait is,
ennek kisebb a veszélye. Az ezekkel összefüggésben felmerülő beavatkozásra irányuló tevékenységek éppen azon, más állam, valamint külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy – ebben az összefüggésben főszabály szerint jogellenes – érdekképviseletét előmozdító tevékenységek, amelyekkel szemben a tagállamoknak jogszerűen képesnek kell lenniük belső demokratikus (döntéshozatali) folyamataik védelmére. Ugyanez vonatkozik a „demokratikus vita, valamint [a] döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló” ezen külföldi szereplők érdekében végzett tevékenységekre. Így valamely olyan független szervezet által gyakorolt ellenőrzés, amelynek célja egyértelműen az e folyamatokra nézve potenciálisan káros érdekek azonosítása, nem minősíthető aránytalannak vagy túlzott mértékűnek.
124. Ezzel szemben a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontja értelmében vett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” fogalma kapcsán valósnak tűnik a következetlen és aránytalan, sőt téves értelmezés jelentős veszélye, és azt
a Hivatalnak a Bizottság által ismertetett gyakorlata is megerősíti. A Hivatal azt rója fel a Transparency Internationalnek, hogy az „dezinformációs” tevékenységeket folytatott, amikor kritizálta a különböző országok, köztük Magyarország államszervezetén belül tapasztalható átláthatatlanságot és korrupciót.(64) Ugyanis azon tevékenységek, amelyek célja az átláthatóság növelése és a korrupció visszaszorítása, hozzájárulhatnak a belső demokratikus folyamatok védelméhez, nem pedig gátolják azt. Ezért az ilyen tevékenységek szuverenitást veszélyeztető „dezinformációs” tevékenységnek minősítése ellentmondásos.
125. Ráadásul, emlékeztetni kell arra, hogy a vitatott törvény 3. §‑ának alkalmazása nincs alávetve közigazgatási vagy bírósági felülvizsgálatnak.(65) Nincs tehát semmiféle jogorvoslati lehetőség vagy független felülvizsgálati szerv, amely megelőzhetné vagy orvosolhatná a „dezinformáció” fogalmának ilyen túlzó értelmezését vagy a Hivatal vizsgálati hatáskörének e célból történő aránytalan gyakorlását. Ebből az következik, hogy a Hivatal által ezzel összefüggésben elfogadott bármely aktus mentesül az arányossági vizsgálat alól, amely annak biztosítására irányul, hogy a Hivatal eljárása a szolgáltatásnyújtásnak a szolgáltatási irányelv 16. cikke által védett szabadságára figyelemmel olyan intézkedések elfogadására korlátozódjon, amelyek megfelelőek a hivatkozott célok eléréséhez és a legkisebb beavatkozással járnak.
126. E körülmények között a vitatott törvény által az e törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontjában említett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységekkel” kapcsolatban bevezetett követelmények a belső demokratikus folyamatok védelmére irányuló cél elérése szempontjából nem minősíthetők arányosnak.
iv)    Közbenső következtetés
127. Következésképpen a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontjában, valamint b) és c) pontjában említett tevékenységek tekintetében, amennyiben azok nem esnek kívül a jelen jogvita tárgyán amiatt, hogy a választásokra irányulnak (lásd a jelen indítványnak a politikai pártok vagy azok jelöltjeinek közvetlen vagy közvetett finanszírozására vonatkozó 111. pontját), az e törvény által bevezetett követelmények a szolgáltatási irányelv 16. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének b) és c) pontja értelmében nem szükségesek a hivatkozott közérdekű célok eléréséhez, illetve nem arányosak azzal. Nem ez a helyzet ugyanakkor az „érdekképviseleti” és „a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló”, ideértve „az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárását befolyásoló” tevékenységek tekintetében (lásd a jelen indítvány 113. és 123. pontját).
128. Ennélfogva ennyiben
helyt kell adni a szolgáltatási irányelv 16. cikkének megsértésére alapított jogalapnak.
2.      A szolgáltatások igénybevétele szolgáltatási irányelv 19. cikkében biztosított szabadságának megsértése
129. A Bizottság azt állítja, hogy a vitatott rendelkezések a szolgáltatások igénybevételének a szolgáltatási irányelv 19. cikke szerinti szabadságával is összeegyeztethetetlenek. E rendelkezés értelmében a tagállamok nem támaszthatnak a szolgáltatás igénybevevőjével szemben olyan követelményeket, amelyek egy másik tagállamban letelepedett szolgáltató által nyújtott szolgáltatás igénybevételét korlátozzák.
130. Emlékeztetek arra, hogy a vitatott rendelkezések a szolgáltatási irányelv 4. cikkének 7. pontja értelmében vett „követelményeket” írnak elő (lásd a jelen indítvány 73–87. pontját). Ezen irányelv 19. cikke főszabály szerint tiltja az ilyen követelményeket, mivel az e rendelkezésben szereplő követelmények felsorolása nem kimerítő („különös tekintettel”).
131. A Hivatal ugyanis vizsgálatot indíthat és folytathat le a vitatott törvény 3. §‑ában említett tevékenységek keretében nyújtott szolgáltatások igénybevevőivel szemben. Ez kiterjedhet a „külföldről származó támogatás” kedvezményezettjeire is, amennyiben az ilyen támogatásokat ellenszolgáltatás, például kedvezményes feltételekkel történő kölcsönnyújtás fejében nyújtják. E címzettek vagy kedvezményezettek e törvénynek a 8. §‑a (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 7. § ‑a (1)–(3) bekezdése értelmében kötelesek együttműködni a Hivatallal. Ez visszatarthatja őket attól, hogy ilyen szolgáltatásokat vegyenek igénybe, hogy ily módon a lehető legkisebbre csökkentsék annak az esélyét, hogy az említett törvénynek a 6. §‑a (3) és (8) bekezdésével összefüggésben értelmezett 7. §‑a (4) bekezdése értelmében ilyen vizsgálat induljon velük szemben vagy a Hivatal jelentésében szerepeljenek.
132. A jelen indítvány fenti 98. és azt követő pontjaiban kifejtett okok miatt ezen követelmények egy részét nem igazolja nyomós közérdek.
133. Következésképpen a vitatott rendelkezések ennyiben a szolgáltatások igénybevételének a szolgáltatási irányelv 19. cikke értelmében vett szabadságát is sértik.
134. A fenti megfontolásokból az következik, hogy a szolgáltatási irányelv 16. és 19. cikkének megsértésére alapított jogalapok megalapozottak, és azoknak helyt kell adni.
3.      A szolgáltatási irányelv 14. cikkében biztosított letelepedés szabadságának megsértése
135. A szolgáltatási irányelv 14. cikkének 1. pontja, amely az EUMSZ 49. cikkben rögzített letelepedés szabadságát konkretizálja,(66) megtiltja a tagállamoknak, hogy a területükön valamely tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását olyan hátrányosan megkülönböztető követelmény teljesítésétől tegyék függővé, amely közvetlenül vagy közvetve az állampolgárságon vagy társaságok esetén a létesítő okirat szerinti székhely elhelyezkedésén alapul. A 14. cikk 1. pontjának a) és b) alpontja e tekintetben csak példákat hoz fel („különösen”).(67)
136. Amint azt a jelen indítvány 58., 59. és azt követő pontjaiban kifejtettem, a vitatott törvény 3. §‑a számos tevékenységre vonatkozik, ideértve a gazdasági tevékenységeket is. Így az, hogy egy más tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltató leányvállalatot létesít Magyarországon, külföldi szerv, szervezet vagy természetes személy érdekében, illetve külföldi támogatás felhasználásával végzett tevékenységnek minősíthető.
137. Mivel a vitatott rendelkezések többek között a Hivatal vizsgálati hatásköreiről és az érintett szervezetek és személyek vonatkozó együttműködési kötelezettségéről rendelkeznek, azokat a szolgáltatási irányelv 4. cikkének 7. pontja értelmében vett „követelménynek” kell minősíteni.(68)
138. Ezek a követelmények közvetetten hátrányosan megkülönböztetőek a szolgáltató állampolgársága vagy székhelye alapján (lásd a jelen indítvány 95–97. pontját). Így a Magyarországon letelepedni kívánó külföldi szolgáltatókat közvetett hátrányos megkülönböztetés éri, mivel az ilyen letelepedés és az ahhoz kapcsolódó tevékenységek rendszerint megfelelhetnek a „külföldi támogatás felhasználásával” vagy a valamely külföldi szerv, szervezet vagy természetes személy érdekében végzett tevékenység fogalmának. Ennélfogva a vitatott rendelkezésekben előírt követelmények inkább a külföldi szolgáltatókat érinthetik, mint a magyar szolgáltatókat.
139. A jelen indítvány 107–127. pontjában kifejtett megfontolásokkal összhangban a jelen ügyben az ilyen közvetett hátrányos megkülönböztetés nem igazolható, mivel az nem szükséges és nem is alkalmas a demokrácia védelmére.(69)
140. Következésképpen a szolgáltatási irányelv 14. cikkének megsértésére alapított jogalap megalapozott, és annak helyt kell adni.
4.      Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkében rögzített szabad mozgásának megsértése
141. A Bizottság szerint a vitatott rendelkezések sértik az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkét. E cikk (2) bekezdése értelmében ugyanis a tagállamok nem korlátozhatják az
összehangolt jogterülettel összefüggő okokból az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások másik tagállamból történő nyújtásának szabadságát.
142. Magyarország megkérdőjelezi az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv alkalmazhatóságát, mivel a vitatott törvény semmiféle „követelményt” nem támaszt az elektronikus úton nyújtott szolgáltatásokra vonatkozóan. Mindenesetre az esetleges korlátozás nem az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében vett „[összehangolt jogterülettel]” összefüggő okokon alapul, mivel e törvény célja a nemzeti szuverenitásnak az azt veszélyeztető tevékenységekkel szembeni védelmére korlátozódik.
143. Az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 2. cikkének az (EU) 2015/1535 irányelv(70) 1. cikke (1) bekezdése b) pontjával összefüggésben értelmezett a) pontja értelmében az „információs társadalommal összefüggő szolgáltatás” „az információs társadalom bármely szolgáltatása, azaz bármely, általában térítés ellenében, távolról, elektronikus úton és a szolgáltatást igénybe vevő egyéni kérelmére nyújtott szolgáltatás”.
144. Amint arra a jelen indítvány 58. és 59. pontjában rámutattam, a vitatott törvény 3. §‑át tágan határozták meg, és az kiterjeszti e törvény tárgyi és személyi hatályát számos olyan „tevékenységre”, beleértve a szolgáltatási tevékenységeket is, amelyeket sokféle szervezet vagy személy gyakorolhat. Ezért szükségszerűen magában foglalhatja azokat a szolgáltatókat, akik díjazás ellenében nyújtanak olyan információs szolgáltatásokat – így például médiaszolgáltatásokat, kommunikációs szolgáltatásokat vagy reklámszolgáltatásokat, ideértve a politikai jellegű szolgáltatásokat is(71) –, amelyeket gyakran távolról vagy elektronikus úton és a szolgáltatást igénybe vevő egyéni kérelmére nyújtanak.(72)
145. Ezt megerősíti a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ab) alpontja, mivel az abban említett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” ilyen szolgáltató által nyújtott tevékenységek is lehetnek.(73) Annak ellenére, hogy a törvény nem tartalmaz különös szabályokat az információs társadalom szolgáltatásaira vonatkozóan, az ilyen tevékenységek tehát az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv hatálya alá tartozhatnak.
146. Az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikke (1) bekezdésének megfelelően, amely a származási ország elvén alapul, a fogadó tagállamnak annak biztosítására kell szorítkoznia, hogy a területén letelepedett szolgáltatók által nyújtott, információs társadalommal összefüggő szolgáltatások megfeleljenek azoknak az adott származási tagállamban alkalmazandó nemzeti rendelkezéseknek, amelyek beletartoznak az
összehangolt jogterületbe.
147. Ezen irányelv 2. cikkének h) pontja szerint az
összehangolt jogterület magában foglalja „a tagállamok jogrendszereiben meghatározott, az információs társadalommal összefüggő szolgáltatást nyújtókra, illetve az információs társadalommal összefüggő szolgáltatásokra alkalmazandó követelmények[et], tekintet nélkül arra, hogy általános jellegűek, vagy kifejezetten e szolgáltatókra és szolgáltatásokra vonatkoznak”.(74) Így az érintett nemzeti jogszabályoknak nem kell kifejezetten az információs társadalom szolgáltatásainak szabályozására irányulniuk, hanem a szóban forgó követelmények lehetnek általános jellegűek.(75)
148. Ebből az következik, hogy a vitatott törvény 6–8., 11. és 12. §‑a rendelkezéseinek hatálya alá tartozó feltételeket és együttműködési kötelezettségeket az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 2. cikke h) pontja i. alpontjának második franciabekezdése értelmében vett, „a szolgáltató magatartásával […], a szolgáltatás minőségével, illetve tartalmával kapcsolatos követelmények[nek]” kell minősíteni (lásd még a jelen indítvány 73–81. pontját). Közelebbről, az online szolgáltató azon jogi kötelezettsége, hogy a tevékenységével összefüggésben bizonyos információkat szolgáltasson valamely nemzeti hatóság részére, arra kötelezi e szolgáltatót, hogy olyan feltételeknek feleljen meg, amelyeket a letelepedése szerinti tagállamban nem követelnek meg tőle.(76) Ugyanez vonatkozik azon rendelkezésekre is, amelyek a szolgáltatók által a Hivatal vizsgálata során tanúsítandó együttműködés elmulasztásának következményeit szabályozzák. Ez magában foglalja e mulasztás – ezen törvény együttesen értelmezett 6. §‑ának (3) bekezdésével és 7. §‑ának (4) bekezdésével összhangban történő – éves jelentésben való közzétételét, valamint az Országgyűlés nemzetbiztonsággal foglalkozó állandó bizottságának a Hivatal elnöke által e törvény 12. §‑a a) pontja alapján való esetleges megkeresését.(77)
149. Meg kell tehát állapítani, hogy az ilyen szolgáltatások más tagállamban letelepedett nyújtói, akik e szolgáltatásokat Magyarországon kívánják nyújtani, az
összehangolt jogterületbe tartozó követelményekként kötelesek tiszteletben tartani a vitatott törvényből eredő kötelezettségeket.(78) Azonban ellentétes az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkének (2) bekezdésével, ha az ilyen szolgáltatás nyújtójára a fogadó tagállamban az említett szolgáltató származási vagy letelepedési helye szerinti tagállamban hatályos anyagi jog által előírtaknál szigorúbb követelmények vonatkoznak.(79) Amint azt a jelen indítvány 63. pontjában kifejtettem, Magyarország e tekintetben nem hivatkozhat arra, hogy a vitatott törvénynek a gazdasági szereplők magatartására gyakorolt hatása teljesen elhanyagolható és esetleges.
150. Végül, amint arra a Bizottság hivatkozik, a jelen ügyben nem szükséges megvizsgálni a megállapított korlátozások esetlegesen indokolt jellegét. Az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikke (4) bekezdése a) pontja i. alpontjának első franciabekezdése kétségtelenül lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy többek között közrendi vagy közbiztonsági okokból korlátozó intézkedéseket fogadjanak el az információs társadalommal összefüggő szolgáltatásoknak az ezen irányelv 3. cikke (2) bekezdése értelmében vett szabad mozgását illetően. E tekintetben azonban Magyarországnak előzetesen az említett irányelv 3. cikke (4) bekezdésének b) pontjában előírt eljárást kellett volna követnie,
először felkérve a származás szerinti tagállamot, hogy fogadjon el intézkedéseket, majd pedig az ilyen intézkedések elfogadásának elmaradása vagy nem megfelelő intézkedések elfogadása esetén közölve a Bizottsággal és e tagállammal, hogy ilyen intézkedést kíván hozni,(80) amit Magyarország nyilvánvalóan elmulasztott.
151. Következésképpen a vitatott rendelkezéseket ellentétesnek kell nyilvánítani az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkének (2) bekezdésével, anélkül hogy főszabály szerint meg kellene vizsgálni azok esetleges igazolását. Végeredményben ez utóbbi vizsgálat részben kudarcra lenne ítélve, amint azt a vitatott intézkedések szolgáltatási irányelv szerinti igazolásának vizsgálata a jelen indítvány 107. és azt követő pontjaiban alátámasztotta.
152. Az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikkének megsértésére alapított jogalapnak tehát helyt kell adni.
5.      A szolgáltatásnyújtás EUMSZ 49. cikkben és a letelepedés EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságának megsértése
153. A Bizottság az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk általánosabb rendelkezéseinek megsértésére is hivatkozik.
154. Magyarország ezzel szemben lényegében azt állítja, hogy a vitatott törvényt nem lehet egyidejűleg több, az alapvető szabadságokra vonatkozó elsődleges és másodlagos jogi rendelkezés alapján vizsgálni.
155. Az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy amennyiben valamely nemzeti jogszabály teljes egészében olyan másodlagos jog hatálya alá tartozik, amelyet uniós szinten kimerítően harmonizáltak, e szabályozásnak az elsődleges jog alapján történő felülvizsgálata már nem lehetséges.(81)
156. A vitatott törvény 3. §‑ának tág hatályára tekintettel az abban szereplő „tevékenységek” fogalmának határozatlan jellege miatt (lásd a jelen indítvány 58. és 59. pontját) e tevékenységek kétségkívül olyan szolgáltatási tevékenységeket is magukban foglalhatnak, amelyek nem tartoznak az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv és a szolgáltatási irányelv hatálya alá. Így ennyiben főszabály szerint továbbra is a megfelelő elsődleges jogot kell alkalmazni.
157. A Bizottság azonban nem jelölte meg azokat az indokokat, amelyek alapján az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv (3. cikk) és a szolgáltatási irányelv (14., 16. és 19. cikk) állítólagos megsértésén kívül a vitatott rendelkezések jogszerűségét egyidejűleg az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alapján is értékelni kell, mivel ezek az irányelvek a hatályuk alá tartozó szolgáltatási tevékenységek uniós szintű, kimerítő jellegű harmonizációját írják elő.
158. Egyébiránt a Bizottság a jelen kereset keretében lemondott arról, hogy felrója Magyarországnak az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv 3. cikkének megsértését,(82) amely jogsértésre még az indokolással ellátott vélemény alátámasztása érdekében hivatkozott (lásd a jelen indítvány 27. és 33. pontját). Márpedig e körülmények között már nem róhatja fel Magyarországnak kizárólag az EUMSZ 49. vagy az EUMSZ 56. cikk alapján az audiovizuális médiaszolgáltatások szabadságának korlátozását.
159. Ennélfogva a vitatott törvényt nem kell az EUMSZ 49. vagy az EUMSZ 56. cikk alapján értékelni.
160. Az e cikkek egyidejű megsértésére alapított jogalapokat tehát mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
161. Ez nem érinti a tőke EUMSZ 63. cikkben biztosított szabad mozgását, amelyre az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv és a szolgáltatási irányelv nem terjed ki.(83) E szabadság tehát a Magyarország által hivatkozott ítélkezési gyakorlat(84) értelmében nem másodlagos az ezen irányelvek rendelkezéseiben pontosított szolgáltatásnyújtás szabadságához, illetve letelepedés szabadságához képest.
6.      A tőke EUMSZ 63. cikkben rögzített szabad mozgásának megsértése
162. A Bizottság szerint a vitatott rendelkezéseken alapuló korlátozások sértik a tőke EUMSZ 63. cikkben rögzített szabad mozgását.
a)      A korlátozás fennállásáról
163. Az EUMSZ 63. cikk (1) bekezdése értelmében tilos a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgásra vonatkozó minden korlátozás.
164. A tőke szabad mozgása „korlátozásának” az EUMSZ 63. cikkben szereplő fogalma általános jelleggel magában foglalja mind a tagállamok, mind pedig a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgás mindenfajta korlátozását. Közelebbről, a korlátozás fogalmába azok az állami intézkedések is beletartoznak, amelyek amiatt hátrányosan megkülönböztetőek, hogy közvetlenül vagy közvetve olyan eltérő bánásmódot vezetnek be a belföldi és a határokon átnyúló tőkemozgások között, amely nem felel meg a helyzetek közötti objektív különbségnek, és amelyek ezért más tagállamok vagy harmadik országok természetes vagy jogi személyeit visszatarthatják a határokon átnyúló tőkemozgások végzésétől.(85)
165. A vitatott törvény 3. §‑ának b) és c) pontja értelmében a Hivatal jogosult arra, hogy vizsgálja azon szervezeteket, amelyek „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenysége befolyást gyakorolhat a választások kimenetelére”, illetve amelyek „külföldről származó támogatás felhasználásával a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenységet folytatnak, vagy ilyen tevékenységet támogatnak”. A „külföldi támogatás” büntető törvénykönyvben szereplő fogalmával(86) ellentétben a vitatott törvény nem pontosítja a „támogatás” fogalmát. E fogalom tehát többek között számos szervezet vagy személy javára más tagállamból vagy harmadik államból nyújtott pénzügyi támogatást vagy beruházást foglalhat magában.(87)
166. Ugyanakkor a Hivatal vizsgálati hatáskörei és az érintett személyek vagy szervezetek vonatkozó együttműködési kötelezettségei általánosan alkalmasak arra, hogy akadályozzák vagy kevésbé vonzóvá tegyék a határokon átnyúló pénzügyi támogatást vagy beruházást. Ugyanez vonatkozik a Hivatal azon hatáskörére, hogy nyilvánosságra hozza az e szervezetekre vagy személyekre és e pénzügyi támogatásokra vonatkozó információkat, ami visszatarthatja az említett szervezeteket vagy személyeket az ilyen támogatás nyújtásától.(88)
167. Egyébiránt a vitatott rendelkezések összességükben véve eltérő bánásmódban részesítik azokat a Magyarországon letelepedett szervezeteket, amelyek más tagállamokból vagy harmadik országokból származó pénzügyi támogatásban részesülnek, mint azon ilyen szervezeteket, amelyek magyar forrásból származó pénzügyi támogatásban részesülnek. Ennek az az oka, hogy a vitatott törvény 3. §‑ának b) és c) pontja szerint csak a külföldi eredetű befektetések („külföldről származó támogatás”) fennállásának gyanúja vezethet vizsgálat megindításához és a Hivatal intézkedéseinek elfogadásához.(89) Ennélfogva azok a személyek, akik e szervezeteknek más tagállamból vagy harmadik országból nyújtanak ilyen támogatást, nagyobb kockázatnak vannak kitéve, hogy velük szemben büntetőeljárás indul, és eltérő bánásmódban részesülnek, mint azok a személyek, akik magyarországi lakóhelyről vagy székhelyről járnak el ugyanígy. Márpedig a szóban forgó pénzügyi támogatások belföldi vagy „külföldi” eredete, és így a támogatásokat nyújtó természetes vagy jogi személyek lakóhelye vagy székhelye szerinti ezen eltérő bánásmód állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül.
b)      Az igazolásról
168. Az EUMSZ 65. cikk (1) bekezdésének b) pontja lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy közrendi és közbiztonsági okokból korlátozzák a tőke szabad mozgását. Az ilyen korlátozás akkor fogadható el, ha szükséges és arányos az EUMSZ 65. cikk értelmében vett közérdeken alapuló nyomós cél koherens és szisztematikus módon történő eléréséhez.(90)
169. Magyarország szerint a vitatott rendelkezések összhangban állnak az uniós jog célkitűzéseivel, különösen a pénzmosás elleni küzdelemre és a terrorizmus finanszírozásának megakadályozására irányuló jogszabályok célkitűzéseivel, amelyek főszabály szerint közrendi jellegű jogszerű célnak minősülnek.(91) Magyarország azonban nem bizonyította, hogy kapcsolat állna fenn a vitatott törvény 3. §‑ának b) és c) pontja szerinti tevékenységek („külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenység[ek]”, amelyek „befolyást gyakorolhat[nak] a választások kimenetelére”, valamint a „külföldről származó támogatás felhasználásával a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenysége[k]”) és a pénzmosás vagy a terrorizmus finanszírozása között. Magyarország ugyanis arra szorítkozott, hogy nagy vonalakban hivatkozott a vonatkozó uniós szabályozásra.
170. Egyébiránt pontosítani kell, hogy Magyarország a jelöltek vagy a politikai pártok közvetlen vagy közvetett pénzügyi támogatására vonatkozó tilalom előírásakor ebben az összefüggésben nem hivatkozik közrendi célként magának a választási folyamatnak a védelmére. Ezt a védelmet ugyanis többek között a jelen indítvány 22. és 23. pontjában említett büntetőjogi rendelkezések biztosítják.(92)
171. Végeredményben a Bizottság nem vitatja a pénzügyi átláthatóság követelményeit és a vitatott törvény által bevezetett, illetve módosított büntetőjogi rendelkezéseket, amelyek kifejezetten a politikai pártok vagy jelöltjeik közvetlen vagy közvetett finanszírozására hivatkoznak. A Hivatal vagy más illetékes hatóságok által e követelmények és rendelkezések alapján az e törvény 3. §‑ának b) és c) pontja értelmében vett szervezetekkel szemben hozott, a tőke szabad mozgását korlátozó intézkedések tehát nem képezik a jelen jogvita tárgyát. Mindenesetre az ilyen intézkedéseket igazolhatja a belső demokratikus folyamatok védelmére irányuló közérdeken alapuló nyomós cél.(93) Ugyanez vonatkozik a politikai pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény releváns rendelkezéseire is, amelyeket a Bizottság nem vitatott, és amelyek büntetőjogilag tiltják az olyan külföldi pénzügyi támogatást, amely arra irányul, hogy valamely „jelölő szervezeten” keresztül befolyásolják a választói akaratot.(94)
172. Végül, amennyiben Magyarország a nem kormányzati szervezetek finanszírozásának fokozott átláthatóságára hivatkozik,(95) a jelen indítvány 115. pontjában kifejtett okokból a vitatott törvény által bevezetett követelmények nem alkalmasak e cél elérésére.
173. Következésképpen a vitatott rendelkezések, amennyiben a vitatott törvény 3. §‑ának b) és c) pontjában említett, „külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló” tevékenységekre vonatkozó korlátozásokat foglalnak magukban, sértik a tőke EUMSZ 63. cikkben rögzített szabad mozgását.
174. Az EUMSZ 63. cikk megsértésére alapított jogalap tehát megalapozott, és annak helyt kell adni.
7.      A Charta rendelkezéseinek megsértése
a)      Kifogások és a Charta rendelkezéseinek alkalmazhatósága
175. A Bizottság azt állítja, hogy a vitatott törvény sérti a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságát (a Charta 11. cikke), a gyülekezés és az egyesülés szabadságát (a Charta 12. cikke), a magán‑ és a családi élet tiszteletben tartásához való jogot (a Charta 7. cikke), az ügyvéd és ügyfele közötti titoktartási kötelezettséget (a Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke), valamint az önvádra kötelezés tilalmát (a Charta 48. cikke).
176. A Charta 51. cikkének (1) bekezdése alapján e rendelkezések és alapvető jogok címzettjei a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.
177. Amint az a jelen indítvány 68. és azt követő pontjaiban kifejtett megfontolásokból kitűnik, a vitatott rendelkezések és azok végrehajtása több, az elsődleges és másodlagos uniós jog által biztosított alapvető szabadság gyakorlásának korlátozásával jár.
178. Ennélfogva a Charta rendelkezései kötik Magyarországot a vitatott törvény elfogadását és végrehajtását illetően.
179. Külön‑külön vizsgálom meg a Charta 7. cikke (A magán‑ és családi élet tiszteletben tartása), 11. cikke (A véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadsága) és 12. cikke (A gyülekezés és az egyesülés szabadsága) által biztosított jogok megsértésére alapított kifogásokat annak érdekében, hogy először is megállapítsam az e jogokba való beavatkozás fennállását (b)–d) alpont). Másodszor együttesen értékelem, hogy igazolhatók‑e az ilyen beavatkozások közérdeken alapuló nyomós okokkal, és azok e tekintetben arányosak‑e (e) alpont). Harmadszor megvizsgálom a Chartának a 47. cikkével (az ügyvéd és ügyfele közötti ügyvédi titoktartáshoz való jog) és a 48. cikkével (az ártatlanság vélelme és az önvádra kötelezés tilalmát magában foglaló védelemhez való jog) együttesen értelmezett 7. cikke által biztosított jogokba való beavatkozás fennállását és az ahhoz kapcsolódó esetleges igazolásokat (g) és h) alpont).
b)      A Charta 11. cikkében biztosított véleménynyilvánítás és tájékozódás szabadságába való beavatkozás
180. Meg kell vizsgálni, hogy a vitatott rendelkezések beavatkozást jelentenek‑e a Charta 11. cikkének (1) bekezdésében biztosított véleménynyilvánítás és tájékozódás szabadságába többek között azáltal, hogy vizsgálati és közzétételi hatásköröket ruháznak a Hivatalra, és ennek megfelelő együttműködési kötelezettségeket írnak elő az érintett szervezetek vagy személyek számára.
181. A beavatkozók által támogatott Bizottság úgy véli, hogy ez a helyzet áll fenn. A vitatott törvény 3. §‑a mindenekelőtt olyan tevékenységekre vonatkozik, amelyek már jellegüknél fogva szorosan kapcsolódnak az információközléshez és a véleménynyilvánításhoz, különösen a közérdekű kérdésekre, a demokratikus vitára, a politikai életre és a választási folyamatokra vonatkozó véleménycsere keretében. A vitatott rendelkezések azáltal, hogy felhatalmazzák a Hivatalt arra, hogy az ilyen tevékenységeket széles körű ellenőrzésnek vesse alá, és azok esetleges vádat megfogalmazó eredményeit nyilvánosságra hozza, súlyosan sértik többek között a sajtóorgánumok, illetve médiaszervezetek, valamint a nem kormányzati szervezetek véleménynyilvánítási szabadságát.
182. Magyarország ezzel szemben azt állítja, hogy a Hivatal által a vitatott rendelkezések alapján hozott intézkedések semlegesek, mivel azok nem egy közlemény vagy vélemény tartalmára, hanem pusztán annak a szuverenitásra jelentett káros jellegére vonatkoznak.
183. A Charta 11. cikkének (1) bekezdésében biztosított véleménynyilvánítás és tájékozódás szabadsága magában foglalja az információk és eszmék megismerésének és közlésének szabadságát anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhatna. Ezen túlmenően, amikor egy újságcikk megjelentetése folytán újságírók és/vagy újságkiadók, illetve sajtóorgánumok érintettek, a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságát kifejezetten védi a Charta 11. cikkének (2) bekezdése, amelynek értelmében a tömegtájékoztatás szabadságát és sokszínűségét tiszteletben kell tartani.(96)
184. A Charta 52. cikkének (3) bekezdése értelmében e jogok hatályát az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) által az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény; a továbbiakban: EJEE) 10. cikkére vonatkozóan kidolgozott ítélkezési gyakorlat figyelembevételével kell értelmezni, amely e tekintetben meghatározza a védelem minimális szintjét,(97) anélkül azonban, hogy megakadályozná, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.(98)
185. Még ha a vitatott törvény 3. §‑a nem is határozza meg kellően a más állam, valamint a külföldi természetes vagy jogi személy érdekében végzett, beavatkozásra irányuló egyes „tevékenységek” jellegét és terjedelmét,(99) e törvény fő célja a nemzeti szuverenitás e tevékenységekből eredő veszélyeztetésének vagy megsértésének azonosítása és visszaszorítása. Márpedig e cél előmozdítása szükségképpen azt feltételezi, hogy a Hivatal megvizsgálja az e tevékenységek, köztük az e törvény 3. §‑a a) pontjának ac) alpontja értelmében vett „demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek” részét képező vélemények, illetve kommunikáció – ideértve az információkat is – tárgyát, terjedelmét és tartalmát. Az erre vonatkozó előzetes elemzés akár az ilyen vizsgálat megindítása előtt szükségesnek bizonyulhat.
186. A Magyarország által egyrészt a véleménynyilvánítás vagy az információközlés olyan tartalma, amely a vitatott törvény 3. §‑ának hatálya alá tartozhat, másrészt a nemzeti szuverenitásnak az ebből eredő veszélyeztetése vagy megsértése között alkalmazott különbségtétel tehát kivitelezhetetlen, kivéve ha úgy tekintjük, hogy a külföldi szervezetek vagy személyek érdekében történő véleménynyilvánítás vagy információközlés önmagában olyan potenciális fenyegetést jelent e szuverenitásra, amely indokolja a Hivatal beavatkozását. Azonban az ilyen értékelés még inkább megerősítené az e törvény 3. §‑a rendelkezéseinek hátrányosan megkülönböztető jellegét. Következésképpen Magyarország azon érvét is el kell utasítani, amely szerint mivel a vitatott törvény csak a választásokra és a választói akaratra gyakorolt jogellenes külföldi befolyásra terjed ki, főszabály szerint nem érinti a médiát és az újságírókat, akik a véleménynyilvánítás szabadságára tekintettel széles körű védelemben részesülnek.(100)
187. Ráadásul a vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának szövege alapján a Hivatalnak lehetősége van arra, hogy vizsgálat alá vonjon minden olyan, közéleti vitával összefüggő, állítólagosan valamely más állam, illetve külföldi természetes vagy jogi személy érdekében végzett, beavatkozásra irányuló tevékenységet, függetlenül annak tárgyától, terjedelmétől, tartalmától vagy eredetétől, amely sértheti vagy veszélyeztetheti a szuverenitást.(101) A vitatott rendelkezések e homályos jellege önmagában arra utal, hogy azok alkalmasak arra, hogy a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságába való beavatkozással járjanak vagy azt eredményezzék.
188. Az ilyen beavatkozás nem feltételezi, hogy az állam valamely konkrét véleménynyilvánítást annak tartalma miatt szankcionáljon. Ez a szabadság az olyan állami intézkedésekkel szemben is védelmet nyújt, amelyek általánosságban visszatartó hatással vannak a véleménynyilvánításra, és öncenzúra veszélyével járnak.(102) Így az ilyen visszatartó hatás megállapításához elegendő, ha a véleménynyilvánítás vizsgálat alá vonható.(103)
189. Márpedig a jelen ügyben a Hivatal vizsgálatát követően megnő az ilyen büntetőeljárás kockázata, függetlenül attól, hogy ezen eljárás indokolt‑e, vagy sem, tekintettel a Hivatal azon jogosultságára, sőt kötelezettségére, hogy a vitatott törvény 11. §‑a alapján továbbítsa az eredményeit az illetékes hatóságoknak, ideértve a büntetőeljárás lefolytatására jogosult hatóságokat is.(104) Hasonlóképpen, az ilyen visszatartó hatás vagy öncenzúra veszélye abból a fenyegetésből fakad, amit a Hivatal által esetlegesen indított vizsgálat, és a Hivatal arra irányuló felhatalmazása jelent, hogy e törvény 6. §‑a (1) és (3) bekezdésének megfelelően e vizsgálat végén közzétegye annak eredményeit, valamint a potenciálisan vádakat megfogalmazó vagy megbélyegző jelentéseit az interneten. Ennélfogva ez az elrettentő hatás és az öncenzúra veszélye a Hivatal vizsgálati hatásköréből, valamint a média‑, sajtó‑ és kommunikációs ágazatban működő szervezetekre vagy személyekre rótt együttműködési kötelezettségekből ered. E szervezetek vagy személyek ugyanis vizsgálat alá vonhatók azon az alapon, hogy a vitatott törvény 3. §‑ában említett „tevékenységek” valamelyikét folytatják.(105)
190. Ezenfelül az újságírói források védelme a sajtószabadság egyik alapvető feltétele. E védelem hiánya visszatarthatja e forrásokat attól, hogy segítsék a sajtó munkáját a nyilvánosság közérdekű kérdésekről való tájékoztatásában.(106) Márpedig valamely szervezet, illetve a sajtó vagy a média valamely képviselője azáltal, hogy eleget tesz az együttműködési kötelezettségének, és a Hivatal által kért valamennyi információt rendelkezésre bocsátja, azt kockáztatja, hogy felfedi az információi forrásának kilétét. Ennélfogva az újságíróknak az anonim források azonosításában való nyilvánvaló részvétele mindig gátló hatással jár.(107) Ha ugyanis az ilyen potenciális információforrások elveszítik a bizalmat arra irányulóan, hogy személyazonosságuk védelmet élvez, többé nem lépnek kapcsolatba ezen újságírókkal, hogy érzékeny információkkal lássák el őket. Mindez továbbá azt eredményezheti, hogy az újságíró korlátozza vagy megszünteti az oknyomozói tevékenységét, vagy azt, hogy e tevékenységével összefüggésben külföldről támogatást fogad el, vagy hogy a Hivatal általi vizsgálat elkerülése érdekében öncenzúrát alkalmaz.
191. A vitatott törvény 6. §‑a értelmében a Hivatal a vizsgálat végén, valamint az éves jelentése keretében nyilvánosságra hozhatja értékelését, még akkor is, ha az az érintett szervezetre vagy személyre nézve kedvezőtlen, ahogyan arra már volt példa, amint az a közzétett jelentésekből és közleményekből kitűnik.(108) Az ilyen jellegű nyilvános nyilatkozatok, mint például valamely állami hatóság nyilvános figyelmeztetései, valóban visszatartó hatással lehetnek a véleménynyilvánítás szabadságára.(109) Még inkább ez a helyzet akkor, ha ez a nyilvános nyilatkozat vádat fogalmaz meg vagy megbélyegző.(110)
192. Következésképpen a vitatott rendelkezések beavatkozást jelentenek a Charta 11. cikkének (1) bekezdésében biztosított véleménynyilvánítás és tájékozódás szabadságába.
c)      A Charta 12. cikkében biztosított egyesülés szabadságába való beavatkozás
193. A Charta 12. cikkének (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez. Ez a jog megfelel az EJEE
11. cikke (1) bekezdésében biztosított jognak, tehát azt a Charta 52. cikke (3) bekezdésében meghatározott minimális védelmi küszöbértéknek megfelelően ugyanazzal a hatállyal és terjedelemmel kell elismerni, mint az előbbit (lásd a jelen indítvány 184. pontját).
194. A Bizottság azt állítja, hogy a vitatott rendelkezések jelentősen nehezebbé teszik az egyesületek és szervezetek számára a Magyarországon történő működést. Akár a fennmaradásuk is függhet attól, hogy lehetőségük van‑e a vitatott törvény 3. §‑a értelmében vett, olyan határokon átnyúló támogatás megszerzésére, amely a Hivatal beavatkozását vonhatja maga után. Ez utóbbi vizsgálhatja a magyarországi nem kormányzati szervezetek jelenlegi vagy tervezett tevékenységeit, beleértve a nyilvánosság tájékoztatására, a véleménynyilvánításra, az érdekek előmozdítására, valamint a nyilvános és demokratikus vitában való részvételre irányuló tevékenységeket.
195. Magyarország ezzel szemben lényegében azt állítja, hogy szankciók hiányában a Hivatal vizsgálatai nem befolyásolhatják az egyesülés szabadságát.
196. Az egyesülés szabadságához való jog a demokratikus és plurális társadalom egyik alappillére. E jog lehetővé teszi, hogy a közérdekű ügyekben közösen lépjenek fel, és ezzel hozzájáruljanak a közélet megfelelő működéséhez.(111) Az említett jog többek között lehetővé teszi az egyesületek számára, hogy indokolatlan állami beavatkozás nélkül működjenek és folytassák tevékenységeiket.(112) Így az olyan szabályozás, amely jelentősen megnehezíti az egyesületek fellépését vagy működését, többek között azáltal, hogy korlátozza a pénzügyi forrásokhoz jutásukat, beleértve a külföldről származó forrásokat is, negatív képet közvetít tevékenységükről, vagy szankciót helyez kilátásba velük szemben, beavatkozást jelent az egyesülés szabadságához való jogba.(113)
197. Ennélfogva az olyan követelményeket megállapító jogszabályok, amelyek visszatartó hatást gyakorolhatnak a más tagállamokban vagy harmadik országokban lakóhellyel rendelkező adományozóknak a nem kormányzati szervezetek finanszírozásában való részvételére, és ily módon megnehezítik e szervezetek tevékenységeit, valamint az általuk követett célok megvalósítását, sértik ezt a szabadságot. Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha az ilyen követelmények alkalmasak arra, hogy általános bizalmatlanságot teremtsenek e szervezetekkel szemben, és megbélyegezzék őket.(114)
198. Amint azt a Hivatal által közzétett több jelentés és közlemény is alátámasztja,(115) a nem kormányzati szervezetek tevékenységei és külföldről származó finanszírozása a vitatott törvény 3. §‑a b) és c) pontjának („külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenység[ek]”, amelyek „befolyást gyakorolhat[nak] a választások kimenetelére” és a „külföldről származó támogatás felhasználásával a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenysége[k]”) hatálya alá tartozik, és a nemzeti szuverenitással ellentétesnek minősíthető. Annak megnövekedett kockázata, hogy a Hivatal vizsgálatot indít velük szemben, alkalmas arra, hogy visszatartsa ezeket a szervezeteket és egyesületeket attól, hogy Magyarországon működjenek, vagy hogy külföldről támogatást – ideértve a pénzügyi támogatást is – kérjenek. Az ilyen vizsgálatok keretében ugyanis az érintett szervezeteket és egyesületeket kiterjedt együttműködési és tájékoztatási – ideértve a pénzügyi forrásaikra vonatkozó információkra vonatkozó tájékoztatást is – kötelezettség terheli. Ez megnehezíti tevékenységeiket, finanszírozásukat és céljaik elérését. Hasonlóképpen, a Hivatal által az ilyen vizsgálatot követően közzétett jelentések és közlemények vádakat megfogalmazó vagy megbélyegző értékeléseket tartalmazhatnak e szervezetek vagy egyesületek tevékenységeivel kapcsolatban, amint azt az ügy irataihoz csatolt, valamint a Bizottság és több beavatkozó által hivatkozott példák is alátámasztják.(116)
199. Következésképpen a vitatott rendelkezések beavatkozást jelentenek vagy eredményezhetnek az egyesülés Charta 12. cikkének (1) bekezdésében biztosított szabadságába.
d)      A Charta 7. cikkében biztosított magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogba történő beavatkozás
200. A Charta 7. cikke mindenkinek biztosítja a jogot ahhoz, hogy a magán‑ és családi életét, otthonát és kapcsolattartását tiszteletben tartsák.
201. A Bizottság azt állítja, hogy a vitatott törvény sérti a magánélet tiszteletben tartásához való jogot azáltal, hogy érinti minden olyan személy jóhírnevét, aki ellen a Hivatal vizsgálatot folytat. E hatást tovább súlyosbítja a vizsgált személyek személyazonosságának és a Hivatal megállapításainak a Hivatal honlapján való kötelező közzététele. Magyarország ezzel szemben azzal érvel, hogy a Hivatal jelentéseiben közzétett adatok kizárólag objektív megállapításoknak és ténybeli jelzéseknek minősülnek, amelyek nyilvánosságra hozatala fogalmilag nem érintheti valamely személy vagy szervezet magánélethez való jogát vagy jóhírnevét.
202. A Charta 7. cikke elsősorban a természetes személyeket védi, bár e védelem a jogi személyeket is megilleti.
203. A vitatott törvény hatályát meghatározó és a Hivatal hatáskörét rögzítő rendelkezések vonatkozhatnak természetes személyekre. Az ilyen személyekkel szemben a Hivatal többek között akkor indíthat vizsgálatot, ha azok érdekképviseleti tevékenységet (a 3. § a) pontjának aa) alpontja), információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységet (a 3. § a) pontjának ab) alpontja), vagy a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységet (a 3. § a) pontjának ac) alpontja) folytatnak. Hasonlóképpen, e személyek lehetnek az e törvénynek a 8. §‑a (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 7. §‑a (2) és (3) bekezdése értelmében vett, jogilag kötelező érvényű tájékoztatáskérés címzettjei. Ezenkívül az említett törvény 6. §‑a (1) és (6) bekezdésének megfelelően a természetes személyekre vonatkozó adatok a Hivatal honlapján vagy az általa készített éves jelentésben közzétehetők. Végül ugyanezen törvény 11. §‑a értelmében a Hivatal más illetékes hatóságok részére továbbíthatja az ilyen adatokat.
204. Meg kell vizsgálni, hogy e rendelkezések sérthetik‑e az érintett természetes személyek magánélet tiszteletben tartásához való jogát, és ha igen, milyen mértékben.
205. A Charta 7. cikkében rögzített, a magán‑ és a családi élet tiszteletben tartásához való jog(117) magában foglalja többek között azon személyes információk védelmét, amelyek tekintetében az érintett személy jogosan várhatja el, hogy azokat a hozzájárulása nélkül ne hozzák nyilvánosságra, különösen a jóhírnév bizonyos súlyú támadásokkal szembeni védelmét, amelyeket úgy hajtanak végre, hogy e jog személyes gyakorlásával összefüggésben kárt okozzanak.(118)
206. Így a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az egyes személyes adatok – például a természetes személyek neve, lakóhelye vagy pénzügyi forrásai – hatósággal való közlését vagy az ilyen adatok közzétételét előíró vagy engedélyező rendelkezéseket e természetes személyek hozzájárulásának hiányában, a szóban forgó adatok későbbi felhasználásától függetlenül a magánéletükbe való beavatkozásnak kell minősíteni.(119)
207. Amint arra a jelen indítvány 203. pontjában rámutattam, a vizsgálat eredménye, amely a vitatott törvény 11. §‑a értelmében más hatóságok részére továbbítható, olyan személyes adatokat tartalmazhat, mint például valamely természetes személy neve, címe, az, hogy e személy hogyan működött együtt a Hivatallal, vagy tagadta meg az együttműködést, vagy a rá vonatkozó pénzügyi információk. Ez önmagában a magánéletbe való beavatkozást jelent.
208. Kétségtelen, hogy sem a vizsgálat eredményének a Hivatal honlapján való, a vitatott törvény 6. §‑a (1) bekezdésével összhangban történő közzététele, sem pedig az e törvény 6. §‑ának (3) és (6) bekezdése alapján nyilvánosságra hozott éves jelentés nem tartalmazhat – a „közérdekből nyilvános személyes adatok” kivételével – ilyen adatokat.(120) Amint azt Magyarország a tárgyaláson kifejtette, ez utóbbi fogalom magában foglalja többek között a cégnyilvántartásban szereplő olyan adatokat, mint a vállalkozás tényleges jogosultjának, ügyvezetőjének vagy tulajdonosának neve, az állami vállalatok vezetőinek neve, a közfeladatot ellátó szervek vagy személyek neve, a közfinanszírozású szervezetek közpénz‑felhasználására vonatkozó adatok és a közbeszerzésekre vonatkozó konkrét információk. E rendelkezések tehát főszabály szerint védelmet nyújtanak a magánéletbe való olyan beavatkozásokkal szemben, amelyek az ilyen közzétételhez vagy nyilvánosságra hozatalhoz kapcsolódhatnak. Ezenkívül, amennyiben a „közérdekből nyilvános személyes adatokra” vonatkozó kivétel alkalmazandó, úgy tűnik, hogy annak hatálya azokra az adatokra korlátozódik, amelyek – többek között – a kereskedelmi ügyletek átláthatóságának biztosításához fűződő nyomós közérdekből jogszerűen közzétehetők. Ugyanakkor az ilyen típusú adatnak a Hivatal általi közzététele sértheti az érintett természetes személy jóhírnevét, amennyiben az negatív értékelésekkel vagy a tevékenység gyakorlójának lejáratására alkalmas kifogásokkal párosul. Többek között az róható fel e személlyel szemben, hogy az említett törvény 7. §‑ának (4) bekezdése alapján nem működött megfelelően együtt a Hivatallal.(121) Következésképpen e tekintetben még valamely közérdekből nyilvános személyes adatnak a Hivatal általi közzététele is beavatkozást jelenthet az érintett természetes személy magánéletébe.
209. A jelen ügyben tehát nem szükséges határozni arról a kérdésről, hogy az ilyen közzététellel összefüggésben valamely jogi személy e minőségében szintén hivatkozhat‑e a Charta 7. cikkében biztosított védelemre – amint azt a versenyjog területén elismerték(122) – többek között annak érdekében, hogy védelmet biztosítson imázsának vagy jóhírnevének(123). Mindenesetre valamely jogi személlyel – így például egy nem kormányzati szervezettel – szemben a kutatási, tájékoztatási és közzétételi tevékenységei objektív és megbízható jellegének megkérdőjelezésére irányulóan nyilvánosan megfogalmazott megbélyegző vádak e jogi személyek ügyvezetőinek jóhírnevét is sérthetik.(124)
210. Következésképpen a Hivatal vizsgálati és nyilvánosságra hozatali hatásköreit szabályozó vitatott rendelkezések a Charta 7. cikkében biztosított jogokba való beavatkozást jelentenek vagy azzal járnak.
e)      A magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogba, a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságába, valamint az egyesülési szabadságba való beavatkozás igazolása és arányossága
211. Ennélfogva meg kell vizsgálni, hogy igazolják‑e közérdeken alapuló nyomós célok, nevezetesen a Magyarország által hivatkozott politikai vita és belső választások védelmére irányuló cél követése a Charta 7., 11. és 12. cikkében biztosított jogokba való beavatkozásokat, amelyek megállapítására sor került.
212. A Charta 52. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Chartában biztosított jogok gyakorlása többek között csak „a törvény által” korlátozható, annak az Unió által elismert általános érdekű célkitűzések eléréséhez ténylegesen szükségesnek és e céllal arányosnak kell lennie.
213. Az a követelmény, amely szerint az alapvető jogok gyakorlásába való minden beavatkozást „törvény által” kell előírni, azt jelenti, hogy a beavatkozást előíró intézkedésnek olyan törvényi alappal kell rendelkeznie a belső jogban, amely kellően egyértelműen és pontosan meghatározza az érintett jog gyakorlása korlátozásának terjedelmét, különösen annak érdekében, hogy előre láthatóvá tegye e jogalap alkalmazását, és elkerülje az önkényesség kockázatát. E követelmény ugyanakkor nem zárja ki, hogy a szóban forgó korlátozást a különböző helyzetekhez és a változó körülményekhez való alkalmazkodás érdekében kellően nyitott módon fogalmazzák meg.(125)
214. Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a vitatott törvény 3. §‑a határozatlan fogalmakat vezet be azon, más állam, illetve külföldi természetes vagy jogi személy érdekében végzett, beavatkozásra irányuló „tevékenységek” tekintetében, amelyek sérthetik vagy veszélyeztethetik Magyarország szuverenitását, ami széles mérlegelési jogkört eredményez a Hivatal számára (lásd a jelen indítvány 58. és 59. pontját). Ez utóbbi bármikor vizsgálatot indíthat és jogilag kötelező bizonyítási jellegű intézkedéseket alkalmazhat, valamint továbbíthatja és nyilvánosságra hozhatja az összegyűjtött információkat, anélkül hogy eljárása közigazgatási vagy bírósági felülvizsgálatnak lenne alárendelve.(126) Ez annak jelentős kockázatával jár, hogy a Hivatal eseti alapon, a preferenciáinak megfelelően eltérően értelmezi a szóban forgó tevékenységeket(127), és a vizsgálat lefolytatásának szükségességét. Ez ugyanis arra ösztönözheti a Hivatalt, hogy részesítse előnyben a többek között a kormány érdekeinek megfelelő, a nemzeti szuverenitással állítólagosan egybeeső álláspontokat, és hogy cenzúrázza a kritikus információkat. Ez hátrányosan érinti a pluralista és demokratikus rendszer megfelelő működéséhez nélkülözhetetlen jogos érdekek – így az ellenzék, a kisebbségi csoportok vagy a közérdekű célokat követő nem kormányzati szervezetek érdekeinek – képviseletét.
215. Végül Magyarország nem hivatkozhat kizárólag arra a szabályozási korlátra, amely szerint a Hivatal minden közzétételt megelőzően köteles arra, hogy tájékoztassa a megállapításairól a vizsgálat alá vont szervezetet annak érdekében, hogy az észrevételeket tehessen, továbbá arra, hogy írásban válaszoljon a benyújtott észrevételek kapcsán e szervezet részére. A vitatott törvény 6. §‑ának (8) bekezdése értelmében ugyanis a Hivatal még csak nem is köteles említést tenni ezen észrevételekről a közzétett jelentésében.
216. A fenti megfontolásokból az következik, hogy a Charta 7., 11. és 12. cikkében biztosított magán‑ és családi élethez való jogba, a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságába, valamint az egyesülés szabadságába történő, megállapított beavatkozások nem igazoltak.
217. Következésképpen a Charta 7., 11. és 12. cikkének megsértésére alapított jogalapok megalapozottak, és azoknak helyt kell adni.
f)      A Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke értelmében vett, ügyvéd és ügyfele közötti szakmai titoktartási kötelezettség megsértése
218. A Bizottság az ügyvéd és ügyfele közötti, a Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke értelmében vett szakmai titoktartás (a továbbiakban: ügyvédi titoktartás) megsértésére hivatkozik. Álláspontja szerint a vitatott törvény 7. §‑ának (2) és (3) bekezdése értelmében vett „bármely más […] szervezet[…] vagy személy[…]” kifejezés magában foglalhatja az ügyvédeket, ügyvédi irodákat vagy jogi tanácsadást nyújtó szervezeteket, valamint azok ügyfeleit. Ez utóbbiak a Hivatal tájékoztatáskérésére adott válaszban arra kényszerülhetnek, hogy az ügyvédi titok körébe tartozó információkat vagy dokumentumokat szolgáltassanak. Magyarország ezzel szemben lényegében azt állítja, hogy az ügyvédi tevékenységről szóló törvény, különösen a 9. §‑a, valamint a 13. §‑ának (2) és (3) bekezdése által nyújtott garanciák elegendőek az ügyvédi titok védelméhez.
219. A Bíróság az ügyvédi titoktartást többek között a magánéletnek a Charta 7. cikke szerinti védelméből vezeti le, a védelem minimális szintjeként (a Charta 52. cikkének (3) bekezdése) azt az értelmezést véve figyelembe, amelyet az EJEB az EJEE 8. cikke (1) bekezdésében előírt megfelelő garanciának tulajdonít.(128) Ez a garancia védi a magánszemélyek közötti minden kapcsolattartás bizalmas jellegét, és fokozott védelmet biztosít az ügyvéd és ügyfele közötti információcserének, nemcsak a védelemmel kapcsolatos tevékenység, hanem a jogi tanácsadás keretében is. Így a Charta 7. cikke biztosítja e jogi tanácsadás titkosságát, éspedig mind tartalmát, mind tényét illetően.(129)
220. A vitatott törvény értelmében a Hivatal önálló vizsgálati, információtovábbítási, értékelési, javaslattételi és közzétételi hatáskörökkel rendelkezik, amelyek nyilvánvalóan olyan közhatalmi jogkörök gyakorlásának körébe tartoznak, amelyeknek a magánszemélyek, különösen a vizsgálat alá vont magánszemélyek alá vannak rendelve.(130) Ugyanakkor e törvény önmagában nem biztosít az ügyvédi titokhoz hasonló alapvető eljárási garanciákat e magánszemélyek számára, és nem hivatkozik az ügyvédi tevékenységről szóló törvény rendelkezéseire sem. Éppen ellenkezőleg, a vitatott törvény 8. §‑ának (2) bekezdéséből kitűnik, hogy a Hivatal által lefolytatott vizsgálati eljárás „nem minősül közigazgatási […] eljárásnak”, és hogy ezen „tevékenységével kapcsolatban közigazgatási pernek nincs helye”.
221. Kétségtelen, hogy az ügyvédi tevékenységről szóló törvény 9. §‑ának (1) és (2) bekezdése széles körű védelemben részesíti az ügyvédi titkot, amely magában foglal „minden olyan tény[t], információ[t] és adat[ot], amelyről az ügyvédi tevékenység gyakorlója e tevékenysége gyakorlása során szerzett tudomást”, valamint kiterjed „az ügyvédi titkot tartalmazó iratra vagy más adathordozóra is”. Az említett törvény 9. §‑ának a 13. §‑a (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett (3) bekezdése értelmében az ügyvéd bármely hatósági és bírósági eljárásban köteles megtagadni az ügyvédi titok körébe tartozó információk vagy dokumentumok átadását. E törvény 13. §‑ának (1) bekezdése értelmében az ügyvéd „hatósági ellenőrzés, szemle vagy helyszíni kutatás” során nem tárhatja fel az ügyvédi titkot tartalmazó iratokat és adatokat, és az ezen ügyvédi titokkal kapcsolatosan tanúvallomásra és adatszolgáltatás teljesítésére sem kötelezhető, de a hatóság eljárását nem akadályozhatja.
222. Ugyanakkor figyelemmel többek között a Hivatal vizsgálati eljárásainak és intézkedéseinek a vitatott törvény 8. §‑a (2) bekezdésében kifejezetten előírt nem közigazgatási jellegére,(131) nem nyilvánvaló, hogy a Hivatalt ténylegesen köti az ügyvédi titoktartás, és hogy azt ne sérthetné meg.
223. Az ügyvédi tevékenységről szóló törvény 9. és 13. §‑a ugyanis csak a hatósági vagy bírósági eljárásokra, valamint a szemlére vagy helyszíni kutatásra vonatkozik, amelyek keretében az ügyvédet „ügyvédi titokkal kapcsolatosan tanúvallomásra és adatszolgáltatás teljesítésére [kötelezhetik]”.(132) Ugyanakkor a Hivatal vizsgálati eljárásai nem közigazgatási jellegűek, és nem is irányulnak szemle vagy helyszíni kutatás lefolytatására, mivel a vitatott törvény 8. §‑ának (1) bekezdése nem rendelkezik arról, hogy a Hivatal hatáskörrel rendelkezne az érintett szervezetek helyiségeibe való belépésre. Mindazonáltal e törvénynek a 8. §‑a (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 7. §‑a (3) bekezdése értelmében a Hivatal jogilag kötelező bizonyítási jellegű intézkedés útján a vizsgálata alá vont szervezetektől vagy személyektől az e vizsgálat tárgyával kapcsolatosan bármely információt vagy adatot bekérhet. E szervezetek és személyek ügyvédi szolgáltatásokat igénybe vevő ügyfelekként olyan, az ügyvédi titok körébe tartozó információkkal, adatokkal és dokumentumokkal rendelkezhetnek, amelyeket együttműködési kötelezettségüknek eleget téve kénytelenek lehetnek a Hivatal rendelkezésére bocsátani.(133) Ezenkívül nem kizárt, hogy egy későbbi, adott esetben büntetőjogi jellegű közigazgatási vagy bírósági eljárás keretében, amelyet azt követően indítottak meg, hogy az iratanyagot a vitatott törvény 11. §‑a értelmében megküldték az illetékes hatóságoknak, e hatóságok megismerhetnek, illetve bizonyítékként felhasználhatnak olyan információkat, amelyeket a Hivatal az ügyvédi titok megsértésével szerzett be.
224. Végül, még ha feltételezzük is, hogy a Hivatalt köti az ügyvédi tevékenységről szóló törvény 9. és 13. §‑a szerinti ügyvédi titoktartás, mivel a Hivatal bizonyítási jellegű intézkedései tekintetében a vitatott törvény 8. §‑ának (2) bekezdése értelmében nincs helye közigazgatási pernek, nincs olyan, a Charta 47. cikkében előírtak szerinti közigazgatási jogorvoslati lehetőség,(134) amely lehetővé tenné a jogalany számára, hogy a vitatott törvény 6–8. §‑a szerinti vizsgálati eljárások során vagy azok lezárultát követően megvizsgáltassa annak tiszteletben tartását.
225. Ebből az következik, hogy a Hivatal vizsgálati hatásköreire és azok végrehajtására vonatkozó vitatott rendelkezések beavatkozást jelentenek a Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikkében biztosított ügyvédi titoktartásba.
226. Következésképpen meg kell állapítani az ügyvéd és ügyfele közötti, a Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke értelmében vett szakmai titoktartási kötelezettség megsértését, a jelen jogalapnak pedig helyt kell adni.
g)      A Charta 48. cikke értelmében vett, önvádra kötelezés tilalmának megsértése
227. A Bizottság a Charta 48. cikke értelmében vett, önvádra kötelezés tilalmának (a továbbiakban: hallgatáshoz való jog) megsértésére hivatkozik. Álláspontja szerint a vitatott törvény 7. és 8. §‑ában előírt együttműködési kötelezettség magában foglalhatja olyan, az érintett személyek által önmagukra nézve terhelő információk szolgáltatásának kötelezettségét, amelyek egy esetleges későbbi vagy párhuzamos, többek között a büntető törvénykönyv 350/A. §‑a alapján indított büntetőeljárás keretében felhasználhatók velük szemben.
228. A Bíróság ítélkezési gyakorlatában elismert hallgatáshoz való jog a Charta 47. cikkének második bekezdéséből és 48. cikkéből ered.(135) Az e jog által biztosított védelem olyan, büntetőeljárás vagy büntető jellegű közigazgatási eljárás keretében felmerülő információkérés függvénye, amely pénzügyi szankciók kiszabásához vezethet, és amely az eljárás alá vont személlyel szemben olyan együttműködési kötelezettségeket ír elő, amelyek kényszerítő eszközökkel érvényesíthetők.(136)
229. Ugyanakkor a jelen ügyben, amint azt Magyarország helyesen állítja, a Hivatal esetleges információkérésére való válaszadás megtagadása, még ha az a vitatott törvény 7. §‑ának az e törvény 8. §‑a (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett (2) és (3) bekezdése alapján jogilag kötelező is, nem sújtható szigorú értelemben vett szankcióval, és azt maga a Hivatal vagy más hatóság sem érvényesítheti kényszerítő intézkedések útján.(137) Ebből következően, még ha feltételezzük is, hogy az ilyen információkérés a nyilatkozóra nézve terhelő információkra vagy nyilatkozatokra vonatkozik, az nem alkalmas a hallgatáshoz való jog megsértésére.
230. Ezenkívül a Bizottság nem tudta bizonyítani, hogy miután a Hivatal a vitatott törvény 11. §‑ának megfelelően átadja az összegyűjtött bizonyítékokat az illetékes hatóságoknak, egy későbbi büntető‑ vagy szabálysértési eljárás keretében az érintett szervezettel vagy személlyel szemben fel lehetne használni a magukra nézve terhelő bizonyítékokat. Ugyanis a Be. 167. §‑ának (5) bekezdése, amely köti e hatóságokat, főszabály szerint tiltja az ilyen felhasználást.(138)
231. Következésképpen a Charta 48. cikke értelmében vett,
önvádra kötelezés tilalmának megsértésére alapított kifogást mint megalapozatlant el kell utasítani.
8.      Az általános adatvédelmi rendelet, valamint a Charta 7. és 8. cikkének megsértése
232. A Bizottság azt állítja, hogy a vitatott törvény nem felel meg az általános adatvédelmi rendelet 5. cikkének (1) bekezdésében (a személyes adatok kezelésére vonatkozó elvek), 6. cikke (1) bekezdésének e) pontjában (közérdekű vagy az adatkezelőre ruházott közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végrehajtásához szükséges adatkezelés), 6. cikkének (2) és (3) bekezdésében (az adatkezelés jogalapjai), 9. cikke (2) bekezdésének g) pontjában (jelentős közérdek miatt szükséges adatkezelés) és 10. cikkében (a büntetőjogi felelősség megállapítására vonatkozó határozatokra és a bűncselekményekre vonatkozó személyes adatok kezelése) foglalt követelményeknek, valamint a Chartának a 7. cikkével összefüggésben értelmezett 8. cikke szerinti garanciáknak. Közelebbről, a Bizottság szerint a vitatott törvény nem határoz meg a Charta 8. cikke értelmében vett megfelelő jogalapot vagy „jogos okot” a személyes adatok kezelésére. Magyarország ezzel szemben lényegében azt állítja, hogy az e tekintetben megfelelő jogalap maga az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (1) bekezdésének e) pontja, és mindenesetre e törvény megfelel az általános adatvédelmi rendelet követelményeinek.
a)      A személyes adatoknak az általános adatvédelmi rendelet értelmében vett kezelése
233. Amennyiben a Hivatal által lefolytatott eljárások és elfogadott intézkedések személyes adatok kezelésével járnak, azoknak tiszteletben kell tartaniuk az általános adatvédelmi rendelet rendelkezéseit, amelyeket a Charta 8. cikkében foglalt – a magánélet tiszteletben tartásához való jognak a Charta 7. cikkében elismert garantálásával összefüggésben értelmezett – garancia fényében kell értelmezni.(139)
234. Az általános adatvédelmi rendelet 1. cikke értelmében e rendelet tárgya többek között a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelmére és a személyes adatok szabad áramlására vonatkozó szabályok megállapítása (az (1) bekezdés), valamint a természetes személyek alapvető jogainak és szabadságainak, és különösen a személyes adatok védelméhez való joguknak a védelme (a (2) bekezdés).
235. Az általános adatvédelmi rendelet 2. cikkének (1) bekezdése értelmében e rendeletet kell alkalmazni a személyes adatok részben vagy egészben automatizált módon történő kezelésére, valamint azoknak a személyes adatoknak a nem automatizált módon történő kezelésére, amelyek valamely nyilvántartási rendszer részét képezik, vagy amelyeket egy nyilvántartási rendszer részévé kívánnak tenni. Az általános adatvédelmi rendelet 4. cikkének 1. pontja értelmében a „személyes adat” fogalma magában foglalja az „azonosított vagy azonosítható természetes személyre […] vonatkozó bármely információ[t]”.
236. Az általános adatvédelmi rendelet 4. cikkének 2. pontja szerint az „adatkezelés” fogalma vonatkozik többek között a „személyes adatokon vagy adatállományokon automatizált vagy nem automatizált módon végzett bármely művelet[re] vagy műveletek összesség[ére]”, azok „gyűjtés[ére], rögzítés[ére], […] felhasználás[ára], közlés[ére] továbbítás, terjesztés vagy egyéb módon történő hozzáférhetővé tétel útján”.
237. Amint azt a jelen indítvány 203. pontjában kifejtettem, mind a vitatott törvény hatálya, mind a Hivatal vizsgálati hatásköreinek gyakorlása a természetes személyeket (és tevékenységeiket) is érinti. E törvény 8. §‑ának a 7. §‑a (2) és (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdése értelmében ugyanis a Hivatal jogosult arra, hogy többek között az érintett személyektől a vizsgálat tárgyával kapcsolatos bármely információ vagy adat szolgáltatását kérje. Amint azt az említett törvénynek az éves jelentés közzétételéről szóló 6. §‑a (6) bekezdése megerősíti, a Hivatal által összegyűjtött információk és adatok tartalmazhatnak „személyes adatokat” és „közérdekből nyilvános személyes adatokat”. Ezt egyébként Magyarország sem vitatja. Ezenkívül az ilyen információk vagy adatok jogilag kötelező érvényű tájékoztatáskérés útján történő gyűjtése, azok nyilvántartásba vétele, illetve az ügy iratanyagához csatolása, valamint a Hivatal általi értékelés céljából történő felhasználása megfelel az ilyen adatok „kezelése” fogalmának.
238. Ugyanez vonatkozik ezen információknak és adatoknak a vitatott törvény 11. §‑a alapján a Hivatal által az illetékes hatóságok részére történő továbbítására is. Végül az, hogy a Hivatal e törvény 6. §‑ának (1) és (6) bekezdése alapján közzéteszi honlapján a vizsgálatainak eredményét és az éves jelentését, az „adatkezelés” fogalma értelmében vett „terjesztésnek vagy egyéb módon történő hozzáférhetővé tételnek” minősül. A Hivatal még kifejezett felhatalmazással is rendelkezik a „közérdekből nyilvános személyes adatok” közzétételére.(140)
239. A fentiekből az következik, hogy a Hivatal mindezen intézkedései megfelelnek az általános adatvédelmi rendelet 4. cikkének 2. pontja értelmében vett személyes adatokra vonatkozó, többek között azok gyűjtése, rögzítése, tárolása, felhasználása, továbbítás, terjesztés(141) vagy egyéb módon történő hozzáférhetővé tétel útján való közlése formájában megvalósuló „adatkezelés” fogalmának.
b)      A személyes adatok megfelelő jogalap alapján történő kezelésének jogszerűsége
1)      Az adatkezelés megfelelő jogalapja
240. A Bizottság szerint a vitatott törvény nem elégséges jogalap a személyes adatok ilyen kezelésére.
241. Az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (1) bekezdésének e) pontja szerint a személyes adatok kezelése csak akkor jogszerű, ha az közérdekű vagy az adatkezelőre ruházott közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végrehajtásához szükséges. E rendelet 6. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében ezen adatkezelés jogalapját az uniós jognak (a) pont) vagy azon tagállami jognak kell meghatároznia, amelynek hatálya alá az adatkezelő tartozik (b) pont).
242. E tekintetben Magyarország tévesen állítja, hogy az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (1) bekezdésének e) pontja önmagában elegendő jogalapnak minősül a személyes adatok kezeléséhez.(142) Mind az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (3) bekezdésének, mind (45) preambulumbekezdésének(143) szövegéből kitűnik, hogy ehhez különálló és kiegészítő jogalapra van szükség, amelynek megállapítása vagy a nemzeti jog, vagy az uniós jog hatálya alá tartozik, és amely meghatározza „az (1) bekezdés c) és e) pontja szerinti adatkezelés jogalapját”.
243. Az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (3) bekezdésének második mondatában szereplő „tartalmazhat […] kiigazító rendelkezéseket” fordulat(144) nem cáfolja ezt az értékelést. E kifejezés csupán a tagállamok e cikk (2) bekezdése szerinti azon lehetőségét („[‑hat, ‑het]”) tükrözi, hogy azok „fenntarthatnak vagy bevezethetnek konkrétabb rendelkezéseket” az általános adatvédelmi rendeletben foglalt, az ilyen adatoknak az említett cikk (1) bekezdése c) és e) pontja szerinti jogszerű kezelésére vonatkozó szabályok alkalmazásának kiigazítása érdekében.(145)
244. Ennélfogva meg kell vizsgálni, hogy maga a vitatott törvény az általános adatvédelmi rendelet 6. cikkének (3) bekezdése értelmében kellően pontos jogalapot biztosít‑e.
2)      A megtámadott törvény pontatlan jellege
245. Az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (1) bekezdésének e) pontja szerint szintén jogszerű az az adatkezelés, amely közérdekű vagy az adatkezelőre ruházott közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végrehajtásához szükséges.
246. Ezenkívül az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (3) bekezdésének második albekezdése szerint vagy maga a szóban forgó jogalap határozza meg az adatkezelés céljait, vagy az e cikk (1) bekezdésének e) pontja értelmében vett adatkezelés tekintetében annak szükségesnek kell lennie valamely közérdekű vagy az adatkezelőre ruházott közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végrehajtásához. A személyes adatok kezelését szabályozó törvényeknek ugyanis objektív kritériumok mentén világosan és pontosan meg kell határozniuk azokat az anyagi jogi és eljárásjogi feltételeket, amelyeknek az ilyen adatokhoz való hozzáférés alá van rendelve.(146)
247. A jelen ügyben nyilvánvalóan nem teljesül az adatkezelés céljainak kellően egyértelmű és pontos meghatározására vonatkozó követelmény. Ez különösen a személyes adatoknak a Hivatal általi gyűjtésével, rögzítésével, tárolásával, felhasználásával és továbbításával összefüggő célokat érinti.
248. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Hivatal a vitatott törvény 3. §‑a szerinti, így például „a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló” tevékenységekre(147) vonatkozó vizsgálatainak tárgyával összefüggésben bármely adatról – beleértve a személyes adatokat is – tájékoztatást kérhet (lásd a jelen indítvány 237. és 238. pontját). E törvény a 6–8. §‑ának megfelelően annak előírására szorítkozik, hogy a szóban forgó adatoknak összefüggésben kell állniuk a vizsgálat ezen – potenciálisan széles(148) – tárgyával. E rendelkezések ugyanis nem korlátozzák azon személyes információk vagy adatok jellegét vagy terjedelmét, amelyek szolgáltatását a Hivatal jogosult az érintett szervezetektől vagy személyektől kérni. Hasonlóképpen, az említett törvény 11. §‑a értelmében a Hivatal pusztán azon az alapon, hogy „olyan tényt állapít meg, vagy körülményt észlel, amely miatt szabálysértési eljárás, büntetőeljárás, közigazgatási hatósági eljárás vagy más eljárás kezdeményezésének vagy lefolytatásának lehet helye”, az ilyen adatokat jogosult teljes egészében továbbítani más illetékes hatóságoknak, anélkül hogy a különböző hatóságok részére történő továbbítás feltételeit vagy céljait egyértelműen meghatároznák.
249. A fent említett rendelkezések olyan kritériumokat sem tartalmaznak, amelyek az adatok tárolásának időtartamát vagy a felhasználásuk céljait az adat típusától vagy az érintett személytől függően szabályoznák. Márpedig ezek az adatok vonatkozhatnak például a sajtó‑, média‑, információs vagy kommunikációs ágazatban tevékenykedő vállalatoknál vagy szervezeteknél dolgozó újságírókra, akiktől megkövetelhető, hogy megvédjék forrásaik névtelenségét. Így többek között magukban foglalhatnak az általános adatvédelmi rendelet 9. cikkének (1) bekezdése értelmében vett különleges adatokat, köztük a „politikai véleményt” vagy a „vallási vagy világnézeti meggyőződést”, vagy akár az általános adatvédelmi rendelet 10. cikke értelmében vett, „büntetőjogi felelősség megállapításával kapcsolatos személyes adatokat”, anélkül hogy meghatároznák azok kezelésének céljait.
250. Tehát maga a vitatott törvény nem határozza meg egyértelműen a személyes adatok Hivatal általi kezelésének céljait. Ezzel egyidejűleg e törvény nem kötelezi a Hivatalt arra, hogy az ilyen adatkezeléssel összefüggésben gondoskodjon arról, hogy vizsgálati hatáskörei gyakorlásának céljai szükségesek legyenek az említett törvény végrehajtása érdekében rá ruházott közérdekű feladat teljesítéséhez. Mivel ugyanis ugyanezen törvény nem határozza meg pontosan az ilyen célokat, lehetetlen biztosítani vagy ellenőrizni e célok ezen közérdekű feladat teljesítése tekintetében fennálló szükségességét.
251. Végül a vitatott törvény nem biztosít tényleges garanciákat a Hivatal által gyűjtött személyes adatokhoz való hozzáférések és azok visszaélésszerű vagy jogellenes felhasználása veszélyeivel(149) szemben. E törvény ugyanis nem tartalmaz sem az érintettek számára biztosított eljárásjogi garanciákat, sem pedig olyan bírósági vagy közigazgatási felülvizsgálatot, amely korlátozhatná a Hivatal széles körű vizsgálati, értékelési és közzétételi hatáskörének gyakorlását a személyes adatok tekintetében.(150) Az említett törvényben előírt egyetlen eljárási garancia a 6. §‑ának (8) bekezdésében szerepel, amely szerint azt megelőzően, hogy a Hivatal nyilvánosságra hozza éves jelentését, amelyben említést kíván tenni egy vizsgálat alá vont szervezetről, ez utóbbi szervezet tizenöt napon belül észrevételt tehet, a Hivatal pedig harminc napon belül megküldi – az ezen észrevételben foglaltak elutasítása esetén indokolással ellátott – válaszát.
252. Következésképpen a vitatott törvény rendelkezései – tekintettel arra, hogy azok pontatlanok, homályosak és hiányosak, különösen ami az eljárási garanciák és a hatékony bírósági felülvizsgálat hiányát illeti – nem biztosítják, hogy a Hivatal az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (1) bekezdésének e) pontjában és (3) bekezdésének második albekezdésében előírt feltételeknek megfelelően végezze a személyes adatok kezelését.
3)      Arányosság
253. Az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke (3) bekezdése második albekezdésének utolsó mondata szerint a szóban forgó jogalapnak közérdekű célt kell szolgálnia, és arányosnak kell lennie az elérni kívánt jogszerű céllal.
254. Mivel a vitatott törvény a személyes adatok kezelésével összefüggésben nem felel meg az egyértelműség, a pontosság és az előreláthatóság követelményének, rendelkezései nem tekinthetők úgy, mint amelyek az elérni kívánt jogszerű közérdekű célra tekintettel tiszteletben tartják az arányosság elvét. E tekintetben Magyarország még arra sem hivatkozott, hogy ezen adatkezelés tiszteletben tartja az „adattakarékosságnak” az általános adatvédelmi rendelet 5. cikke (1) bekezdése c) pontjában rögzített elvét. Márpedig ez utóbbi elv értelmében a személyes adatoknak az adatkezelés céljai szempontjából megfelelőnek és relevánsnak kell lenniük, valamint a szükségesre kell korlátozódniuk.(151)
255. Ebből azt a következtetést vonom le, hogy a vitatott rendelkezések a személyes adatok jogellenes kezelésére hatalmazzák fel a Hivatalt, ami akár a Charta 7. és 8. cikkében biztosított alapvető jogokba való súlyos beavatkozással is járhat, anélkül azonban, hogy azok olyan kellően egyértelmű és pontos korlátozásokat írnának elő, amelyek a vitatott törvény által elérni kívánt közérdekű célokhoz képest arányosnak minősíthetők. Ez annál is kevésbé igazolható, mivel ez az adatkezelés különleges adatokat – köztük valamely nyilvános vélemény puszta kinyilvánítását – magukban foglaló tevékenységeket is érinthet.(152)
256. Következésképpen a vitatott törvény nem felel meg az általános adatvédelmi rendelet 6. cikkének (3) bekezdésében foglalt követelményeknek.
257. E körülmények között már nem szükséges állást foglalni azon kérdéssel kapcsolatban, hogy az alapvető jogok biztosáról szóló törvény 27. §‑ának (3) bekezdése, amely a vitatott törvény 9. §‑ának (1) bekezdése(153) értelmében megfelelően alkalmazandó a Hivatal tevékenységére, alkalmas‑e arra, hogy megakadályozza vagy igazolja a személyes adatok közzétételét, vagy hogy e törvény 6. §‑ának (6) bekezdése biztosítja‑e ezen védelmet. Az ilyen védelem ugyanis mindenesetre nem elegendő az általános adatvédelmi rendelet 6. cikke megállapított megsértésének orvoslásához.
258. Ennélfogva helyt kell adni annak a kifogásnak, amely szerint a vitatott törvény nem felel meg az általános adatvédelmi rendelet 5. cikkének (1) bekezdésében, 6. cikke (1) bekezdésének e) pontjában, 6. cikkének (2) és (3) bekezdésében, 9. cikke (2) bekezdésének g) pontjában és 10. cikkében, valamint a Charta 7. és 8. cikkében foglalt követelményeknek.
9.      Közbenső következtetés
259. Következésképpen az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk megsértésére, valamint a Charta 48. cikke értelmében vett, önvádra kötelezés tilalmának megsértésére alapított jogalapok kivételével helyt kell adni a keresetnek.
VI.    A költségekről
260. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A jelen ügyben Magyarországot, mivel lényegében pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
261. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. Így a Parlament és a beavatkozók maguk viselik saját költségeiket.
262. Az említett szabályzat 140. cikkének (2) bekezdése értelmében azok az EGT‑megállapodásban részes államok, amelyek nem tagállamok, ha beavatkoznak az eljárásba, maguk viselik saját költségeiket. Ennélfogva a Norvég Királyság maga viseli saját költségeit.
VII. Végkövetkeztetés
263. Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
–        Magyarország – mivel elfogadta a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvényt – megsértette az EUMSZ 63. cikket, a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem, egyes jogi vonatkozásairól („Elektronikus kereskedelemről szóló irányelv”) szóló, 2000. június 8‑i 2000/31/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 3. cikkét, a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 14., 16. és 19. cikkét, az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7., 8., 11., 12. és 47. cikkét, valamint a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27‑i (EU) 2016/679 európai parlamenti és tanácsi rendelet (általános adatvédelmi rendelet)
5., 6., 9. és 10. cikkét.
–        A Bíróság a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.
–        A Bíróság Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.
–        Az Európai Parlament, a Belga Királyság, a Cseh Köztársaság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, az Észt Köztársaság, Írország, a Spanyol Királyság, a Litván Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság, a Lengyel Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Finn Köztársaság, a Svéd Királyság és a Norvég Királyság maguk viselik saját költségeiket.
1      Eredeti nyelv: francia.
2      A Magyar Közlöny 2023. évi 185. száma, 2023. december 21., 10429. o.
3      Az ilyen védelem jogszerűségét főszabály szerint az uniós intézmények is elismerik; lásd a 2018. április 26‑i „Európai megközelítés az online félretájékoztatás kezelésére” címet viselő bizottsági közlemény (a dokumentum a következő címen érhető el: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); az Unióba irányuló közvetlen külföldi befektetések átvilágítási keretének létrehozásáról szóló, 2019. március 19‑i (EU) 2019/452 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 79I. 1. o.); a harmadik országok nevében végzett érdekképviselet átláthatóságára vonatkozó harmonizált belső piaci követelmények megállapításáról és az (EU) 2019/1937 irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló, 2023. december 12‑i bizottsági javaslat (COM(2023) 637 final (a dokumentum a következő címen érhető el: EUR‑Lex – 52023PC0637 – EN – EUR‑Lex); lásd továbbá: az Európai Unió Tanácsa Főtitkárságának 2025. június 16‑i feljegyzése (a dokumentum a következő címen érhető el: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/FR/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT). Lásd még: a politikai reklámtevékenység átláthatóságáról és célzott folytatásáról szóló, 2024. március 13‑i (EU) 2024/900 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 2024/900).
4      A vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ac) alpontja.
5      A természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27‑i (EU) 2016/679 európai parlamenti és tanácsi rendelet (általános adatvédelmi rendelet) (HL 2016. L 119., 1. o.; helyesbítések: HL 2016. L 314., 72. o.; HL 2018. L 127., 2. o.; HL 2021. L 74., 35. o.; a továbbiakban: általános adatvédelmi rendelet).
6      A belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem, egyes jogi vonatkozásairól („Elektronikus kereskedelemről szóló irányelv”) szóló, 2000. június 8‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2000. L 178., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 25. kötet, 399. o.; a továbbiakban: elektronikus kereskedelemről szóló irányelv).
7      A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.).
8      A Magyar Közlöny 2012. évi 92. száma, 2012. július 13., 13450. o.
9      A Magyar Közlöny 2013. évi 66. száma, 2013. április 18., 49703. o.
10      A Magyar Közlöny
2017. évi 216. száma, 2017. december 19., 34164. o.
11      A Magyar Közlöny 2011. évi 88. száma, 2011. július 26., 25435. o.
12      A Magyar Közlöny 2011. évi 88. száma, 2011. július 26., 25449. o.
13      A Magyar Közlöny 2017. évi 95. száma, 2017. június 21., 9048. o.
14      A tagállamok audiovizuális médiaszolgáltatások nyújtására vonatkozó egyes törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek összehangolásáról szóló, 2010. március 10‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv) (HL 2010. L 95., 1. o.; helyesbítés: HL 2010. L 263., 15. o.; a továbbiakban: audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv).
15      A Bíróság még nem foglalt állást azon kérdés kapcsán, hogy a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset keretében hivatkozhat‑e az EUSZ 2. cikk megsértésére; lásd erre vonatkozóan: Ćapeta főtanácsnok Bizottság kontra Magyarország (Uniós értékek) ügyre vonatkozó indítványa (C‑769/22, EU:C:2025:408, 142. és azt követő pontok).
16      Lásd ebben az értelemben: 2018. június 13‑i Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑530/16, EU:C:2018:430, 30. pont); 2025. május 22‑i Bizottság kontra Lettország (A nyílt hozzáférésű adatokról és a közszféra információinak további felhasználásáról szóló irányelv) ítélet (C‑238/23, nem tették közzé, EU:C:2025:374, 45. pont).
17      Lásd ebben az értelemben: 2007. november 8‑i Spanyolország kontra Tanács ítélet (C‑141/05, EU:C:2007:653, 27. pont); 2019. július 29–i Bayerische Motoren Werke és Freistaat Sachsen kontra Bizottság ítélet (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 50. pont); 2024. november 19–i Bizottság kontra Lengyelország (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑814/21, EU:C:2024:963, 56. pont).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, 62. és azt követő pontok.
19      Lásd: 2023. június 5‑i Bizottság kontra Lengyelország (A bírák függetlensége és magánélete) ítélet (C‑204/21, EU:C:2023:442, 69. pont). Lásd továbbá ugyanezen értelemben: 2024. november 19‑i Bizottság kontra Lengyelország (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑814/21, EU:C:2024:963, 155. pont).
20      Lásd ebben az értelemben: 2020. október 6‑i Privacy International ítélet (C‑623/17, EU:C:2020:790, 44. pont); La Quadrature du Net és társai ítélet (C‑511/18, C‑512/18 és C‑520/18, EU:C:2020:791, 99. pont); 2024. január 16–i Österreichische Datenschutzbehörde ítélet (C‑33/22, EU:C:2024:46, 50. pont); 2024. július 29–i protectus ítélet (C‑185/23, EU:C:2024:657, 62. pont); 2024. november 19–i Bizottság kontra Lengyelország (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑814/21, EU:C:2024:963, 155. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A katonai erőknél történő munkaidő‑szervezést illetően lásd: 2021. július 15‑i Ministrstvo za obrambo ítélet (C‑742/19, EU:C:2021:597, 36–46. pont).
21      Magyarország ezen érv alátámasztására az 1989. november 23‑i B & Q ítéletre (C‑145/88, EU:C:1989:593, 18. pont) hivatkozik.
22      Lásd a vitatott törvény 8. §‑ának (2) bekezdését.
23      Az oktatási szolgáltatásokat illetően lásd: 2017. június 27‑i Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania ítélet (C‑74/16, EU:C:2017:496, 48. pont); a színházi előadásokkal és az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások határokon átnyúló nyújtásával kapcsolatban pedig lásd:
Ćapeta főtanácsnok Bizottság kontra Magyarország (Uniós értékek) ügyre vonatkozó indítványa (C‑769/22, EU:C:2025:408, 52. pont).
24      Ez nem érinti az ilyen tevékenységeket folytató szereplők – akik lehetnek magánszemélyek, szolgáltatók, politikai csoportosulások vagy érdekképviseleti szervezetek – által alkalmazott terjesztési csatornákat vagy továbbítási módokat. Így Magyarország a tárgyaláson nem zárta ki, hogy az internetes közösségi hálózatokon keresztül folytatott kommunikáció vagy közvetített információk a vitatott törvény hatálya alá tartozhatnak.
25      Lásd ebben az értelemben: 1993. október 13‑i CMC Motorradcenter ítélet (C‑93/92, EU:C:1993:838, 10–12. pont); 1990. március 7‑i Krantz ítélet (C‑69/88, EU:C:1990:97, 10–12. pont).
26      Lásd ebben az értelemben: 2024. május 30‑i Airbnb Ireland és Amazon Services Europe ítélet (C‑662/22 és C‑667/22, EU:C:2024:432, 62. és azt követő pontok).
27      Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról, valamint az 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és az 1074/1999/Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. szeptember 11‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 248., 1. o.). A Hivatal hatásköreihez hasonlóan ugyanis az OLAF‑nak a 883/2013 rendelet 3. cikke (3) bekezdése (külső vizsgálatok keretében történő információkérés) és 11. cikke (a végleges vizsgálati jelentés illetékes nemzeti hatóságok részére történő továbbítása) szerinti vizsgálati és adattovábbítási hatáskörei nemzeti szinten bírósági, polgári és büntetőeljárások megindításához vezethetnek. E hatáskörök gyakorlása során azonban az OLAF köteles tiszteletben tartani az olyan alapvető eljárási garanciákat, mint a gondossági kötelezettség, amelynek megsértése megalapozhatja az Unió szerződésen kívüli felelősségét; lásd: 2024. január 11‑i Planistat Europe és Charlot kontra Bizottság ítélet (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, 75–78. pont); Medina főtanácsnok Planistat Europe és Charlot kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, 42. és azt követő pontok).
28      Lásd: az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről (az európai ombudsman alapokmánya) és a 94/262/ESZAK, EK, Euratom határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2021. június 24‑i (EU, Euratom) 2021/1163 európai parlamenti rendelet (HL 2021. L 253., 1. o.).
29      Lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 36. és 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2024. november 19‑i Bizottság kontra Lengyelország (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑814/21, EU:C:2024:963, 129. és 130. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
30      Lásd ebben az értelemben: 2020. szeptember 22‑i Cali Apartments ítélet (C‑724/18 és C‑727/18, EU:C:2020:743, 39. pont).
31      Lásd a 2024. május 30‑i Airbnb Ireland és Amazon Services Europe ítélet (C‑662/22 és C‑667/22, EU:C:2024:432, 62. és azt követő pontok) alapjául szolgáló összehasonlítható helyzetet.
32      Ezáltal a vitatott törvény túlmutat bizonyos, hasonló vizsgálati eszközökre vonatkozó szabályokon, mint például az [EUMSZ 101. cikkben] és [az EUMSZ 102. cikkben] meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.) 18. cikkének (1) és (2) bekezdése, amely felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy a vállalkozásoktól nem kötelező jelleggel információkat kérjen; lásd még a digitális ágazat vonatkozásában: a versengő és tisztességes piacokról, valamint az (EU) 2019/1937 és az (EU) 2020/1828 irányelv módosításáról szóló, 2022. szeptember 14‑i (EU) 2022/1925 európai parlamenti és tanácsi rendelet (digitális piacokról szóló jogszabály) (HL 2022. L 265., 1. o.; helyesbítés: HL L, 2025/90024) 21. cikkének (1) és (2) bekezdése, valamint a digitális szolgáltatások egységes piacáról és a 2000/31/EK irányelv módosításáról szóló, 2022. október 19‑i (EU) 2022/2065 európai parlamenti és tanácsi rendelet (digitális szolgáltatásokról szóló rendelet) (HL 2022. L 277., 1. o.; helyesbítés: HL 2023. L 3., 20. o.) 67. cikkének (1) és (2) bekezdése. A vitatott törvényhez képest az egyetlen különbség abban áll, hogy az ilyen tájékoztatáskérésre adott válasz esetén e válaszban foglaltaknak pontosnak kell lenniük, mivel a hiányos vagy félrevezető információnyújtás esetére a Bizottság pénzbírságot szabhat ki.
33      Lásd a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló, 1995. évi CXXV. törvény 14. és 14/A. §–át. Az e parlamenti bizottsággal való együttműködés hiánya a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló, 2012. évi II. törvény 216/A. §‑a alapján büntethető.
34      Lásd ebben az értelemben: 2018. január 30‑i X és Visser ítélet (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44, 123. pont); Szpunar főtanácsnok X és Visser egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2017:397, 136. pont).
35      Lásd többek között a Transparency International Hungary és az Átlátszó oknyomozó portál tevékenységeire vonatkozóan tett kedvezőtlen értékeléseket, amelyek a 2024. október 14‑én közzétett „Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra” címet viselő és a 2024. október 28‑án közzétett „Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra” címet viselő jelentésekben szerepelnek (a dokumentumok a következő címen érhetők el: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Lásd továbbá: a 2020. szeptember 22‑i Cali Apartments ítélet (C‑724/18 és C‑727/18, EU:C:2020:743, 42. pont) és a 2018. január 30‑i X és Visser ítélet (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44, 124. pont) alapjául szolgáló helyzetek.
37      Az EUMSZ 49. cikk szerinti letelepedés szabadságát illetően lásd ebben az értelemben: 2010. június 1‑jei Blanco Pérez és Chao Gómez ítélet (C‑570/07 és C‑571/07, EU:C:2010:300, 119. pont); a tőke EUMSZ 63. cikk szerinti szabad mozgását illetően lásd: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 45–64. pont); a munkavállalók EUMSZ 45. cikk szerinti szabad mozgását illetően lásd: 2013. december 10‑i Bizottság kontra Írország és társai ítélet (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, 24. pont); 2020. április 2–i PF és társai ítélet (C‑830/18, EU:C:2020:275, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2024. június 13–i Bizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása II.) ítélet (C‑123/22, EU:C:2024:493, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38      A vitatott törvény preambulumának negyedik preambulumbekezdése kimondja, hogy „[s]érül Magyarország szuverenitása – egyúttal kiemelt nemzetbiztonsági kockázatot hordoz –, ha a politikai hatalom olyan személyek, szervezetek kezébe kerül, akik és amelyek függőségi viszonyban állnak bármely külföldi hatalommal, szervezettel vagy személlyel”.
39      Lásd ebben az értelemben és az EUMSZ 49. cikkel való analógia útján: 2022. szeptember 7‑i Cilevičs és társai ítélet (C‑391/20, EU:C:2022:638, 75. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
40      Lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2023. december 21‑i European Superleague Company ítélet (C‑333/21, EU:C:2023:1011, 135. és 255. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41      A Bizottság e tekintetben a 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítéletben (C‑78/18, EU:C:2020:476, 93. pont) kifejtett megfontolásokra támaszkodik.
42      Lásd ebben az értelemben és az EUMSZ 49. cikkel való analógia útján: 2022. szeptember 7‑i Cilevičs és társai ítélet (C‑391/20, EU:C:2022:638, 67–70. pont).
43      Lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 78–80. pont).
44      A preambulum egyetlen példát említ, amikor az egységes ellenzéki politikai pártok jelöltje a 2022. évi országgyűlési választásokon állítólag egy harmadik államból, nevezetesen az Amerikai Egyesült Államokból részesült jogellenes finanszírozásban.
45      Lásd a 2024. október 14‑i „Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra” című anyagot (a dokumentum a következő címen érhető el: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), amelyben a Hivatal élesen bírálta az alapítványt amiatt, hogy (a berlini központ által közzétett) korrupcióérzékelési indexen, amit a Hivatal „dezinformációnak” minősít, az országok besorolására állítólagosan átláthatatlan, manipulatív és rágalmazó módon került sor. Amint a jogállamisági jelentés – Országfejezet – A jogállamiság helyzete Magyarországon című, 2020. szeptember 20‑i bizottsági jelentés (SWD(2020) 316 final) (a dokumentum a következő címen érhető el: EUR‑Lex – 52020SC0316HUEUR‑Lex) 12. oldalából kitűnik, a Transparency International által közzétett utolsó korrupcióérzékelési indexben ezen ország 100‑ból 44‑pontot ért el, amellyel uniós szinten a 19. helyet, világszinten pedig a 70. helyet foglalja el. A Bizottság emellett hivatkozik a Hivatalnak a „A nyugati háborúpárti és az orosz legitimációs narratívák az ukrajnai háború kapcsán (Dezinformációs narratívák Magyarországon)” című, 2024. július 4‑i jelentésére (a dokumentum a következő címen érhető el: https://https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/a‑nyugati‑haboruparti‑es‑az‑orosz‑legitimacios‑narrativak‑az‑ukrajnai‑haboru‑kapcsan.pdf).
46      Lásd „Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában” című, 2025. március 19‑i jelentést, amelyet nem csatoltak az ügy irataihoz (a dokumentum a következő címen érhető el: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), továbbá az Átlátszó nonprofit oknyomozó portált, valamint annak az átláthatóság hiánya és a korrupció témájában végzett kutatási és publikációs tevékenységeit illetően „Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra” című, 2024. október 28‑i jelentést (a dokumentum a következő címen érhető el: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Lásd az Ökotárs alapítvány tevékenységeiről szóló, a Norvég Királyság által hivatkozott, „Elemzés: Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra” című, 2024. december 16‑i jelentést. E tekintetben a Norvég Királyság arra hivatkozik, hogy régóta „adományozó állam” olyan nem kormányzati szervezetek javára, amelyek többek között a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok előmozdításában tevékenykednek. Az említett jelentés mind a Norvég Királyságot, mind az Uniót az Egyesült Államokkal „bűnrészességet” vállaló félként mutatja be, akik megpróbálnak szövetkezni Magyarországgal szemben, és beavatkozni annak szuverenitásába. Hasonlóképpen, „Az Európai Bizottság CERV‑programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros‑hálózat finanszírozására” című, 2025. január 29‑i közleményben (a dokumentum a következő címen érhető el: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) a „Soros‑hálózat” finanszírozásával és a vele való összefogással vádolják a Bizottságot.
48      Lásd: az Alkotmánybíróság 20/2024. (XI. 28.) határozata, 2024. november 15., 41. és azt követő pontok.
49      Lásd: a vitatott törvény 8. §‑ának (2) bekezdése.
50      Lásd ebben az értelemben: a G4S Secure Solutions ügyre vonatkozó indítványom (C‑157/15, EU:C:2016:382, 97. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); a Parris ügyre vonatkozó indítványom (C‑443/15, EU:C:2016:493, 75. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
51      A Bíróság az EUMSZ 52. cikk (1) bekezdése értelmében vett közrendi és közbiztonsági okokkal való igazoláshoz még a társadalom alapvető érdekét veszélyeztető, valóságos és kellően komoly veszély fennállását is megköveteli; lásd ebben az értelemben: 2014. február 6‑i Navileme és Nautizende ítélet (C‑509/12, EU:C:2014:54, 20. pont); 2023. július 13‑i Xella Magyarország ítélet (C‑106/22, EU:C:2023:568, az ellátásbiztonságra vonatkozó 66. és 67. pont).
52      Lásd egyrészt a büntető törvénykönyv 459. §‑a (1) bekezdésének 37. pontjával összefüggésben értelmezett 350/A. §‑a új, illetve módosított rendelkezéseit, másrészt pedig a politikai pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény 4. §‑ának (3) bekezdését, valamint a választási eljárásról szóló törvény 3. §‑ának 16. pontját, 124. §‑ának (1a)–(1d) bekezdését és 307/D. §‑ának (3) és (4) bekezdését.
53      E preambulumbekezdés értelmében „[s]érül Magyarország szuverenitása – egyúttal kiemelt nemzetbiztonsági kockázatot hordoz –, ha a politikai hatalom olyan személyek, szervezetek kezébe kerül, akik és amelyek függőségi viszonyban állnak bármely külföldi hatalommal, szervezettel vagy személlyel”.
54      Lásd többek között: a Jog a Demokráciáért Európai Bizottságnak (Velencei Bizottság) a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvényről szóló 2024. március 18‑i véleménye (76. és azt követő pontok; a dokumentum a következő címen érhető el: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2024)001-f).
55      A vitatott törvény preambulumának negyedik preambulumbekezdése értelmében úgy tűnik, hogy a vitatott törvény nemcsak a külföldről származó pénzügyi támogatásokra, hanem más olyan támogatási formákra is vonatkozik, amelyek „külföldi beavatkozási kísérletnek” minősülhetnek.
56      Lásd például: 2020. április 23‑i Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI ítélet (C‑507/18, EU:C:2020:289), amelyben a felperes olyan ügyvédi egyesület, amely a leszbikus, meleg, biszexuális, transznemű és interszexuális (LMBTI) személyek bíróság előtti jogvédelmét látja el. Lásd továbbá a pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény vonatkozásában az Amnesty International jelentését, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024; Háttér Society, The Anti‑LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State‑ and Self‑Enforcement A Combination of State‑ and Self‑Enforcement, 2024. november (lásd: Ćapeta főtanácsnok Bizottság kontra Magyarország [Uniós értékek] ügyre vonatkozó indítványa, C‑769/22, EU:C:2025:408, 80. pont, 42. lábjegyzet); a jelentés a következő címen érhető el: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter‑anti‑lgbtqi‑law‑2024‑november.pdf).
57      Lásd: az Ökotárs Alapítvány tevékenységeinek példája (a jelen indítvány 47. lábjegyzete).
58      Lásd például: a Transparency International Hungary tevékenységei (a jelen indítvány 45. lábjegyzete).
59      Lásd különösen: a jelen indítvány 35. lábjegyzetében említett példákat.
60      Lásd még: a 2018. április 26‑i „Európai megközelítés az online félretájékoztatás kezelésére” címet viselő bizottsági közlemény (4. o.), amely úgy határozza meg a „félretájékoztatás” fogalmát, hogy az magában foglalja az
„olyan igazolhatóan hamis vagy félrevezető információ[t], amelyet gazdasági haszonszerzés vagy szándékos megtévesztés céljából hoznak létre, hoznak nyilvánosságra és terjesztenek, és amely kárt okozhat a közérdeknek” (a dokumentum a következő címen érhető el: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      A különösen külföldi szereplők által folytatott különböző formájú információmanipulációs és dezinformációs tevékenységek által a demokratikus választásokra jelentett fenyegetésekkel kapcsolatban lásd: EJEB, 2025. július 22‑i Bradshaw és társai kontra Egyesült Királyság (15653/22. sz. kérelem, 134. és az azt követő §‑ok, valamint 159. és az azt követő §‑ok). Lásd továbbá a Curtea Constituțională (alkotmánybíróság, Románia) 2024. december 6‑i 32. sz. határozatát, amelyben megsemmisítették a romániai elnökválasztási eljárást
(egyúttal pedig törölték e választás 2024. december 8‑ra tervezett második fordulóját), mivel állami és nem állami szereplők többek között a közösségi média és jogellenes finanszírozás révén szisztematikusan befolyásolni próbálták a választók akaratát.
62      Lásd többek között a 2022/2065 rendelet (83) és azt követő preambulumbekezdéseit, valamint a belső piaci médiaszolgáltatások közös keretének létrehozásáról és a 2010/13/EU irányelv módosításáról szóló, 2024. április 11‑i (EU) 2024/1083 európai parlamenti és tanácsi rendelet (a tömegtájékoztatás szabadságáról szóló európai rendelet) (HL L 2024/1083) (4) preambulumbekezdését, 19. cikke (1) bekezdésének c) pontját és 26. cikke (3) bekezdésének a) pontját.
63      Lásd:
a „félretájékoztatás” fogalmát a 2018. április 26‑i „Európai megközelítés az online félretájékoztatás kezelésére” címet viselő bizottsági közleményben (4. o.), amelyre a jelen indítvány 60. lábjegyzetében történik hivatkozás. Ugyanakkor a 2024/1083 rendelet (4) és azt követő preambulumbekezdései, 19. cikke (1) bekezdésének c) pontja és 26. cikke (3) bekezdésének a) pontja nem tartalmazza a „félretájékoztatás” vagy az „információmanipuláció” fogalmának meghatározását. Ugyanez érvényes a 2022/2065 rendelet (83) és azt követő preambulumbekezdéseire is.
64      Lásd: a jelen indítvány 45. lábjegyzete.
65      Lásd: a vitatott törvény 8. §‑ának (2) bekezdése.
66      Lásd ebben az értelemben: 2025. február 27‑i AEON NEPREMIČNINE és társai ítélet (C‑674/23, EU:C:2025:113, 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
67      Az a) vagy b) pontban nem szereplő, hátrányosan megkülönböztető követelményt illetően lásd: 2020. június 11‑i KOB ítélet (C‑206/19, EU:C:2020:463, 14. pont).
68      Lásd: a jelen indítvány 73–87. pontja.
69      Nem szükséges tehát állást foglalni abban a kérdésben, hogy az ilyen hátrányos megkülönböztetés igazolható‑e, vagy sem. Lásd ez utóbbi értelemben a közvetlen hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatban: 2016. február 23‑i Bizottság kontra Magyarország ítélet (C‑179/14, EU:C:2016:108, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
70      A műszaki szabályokkal és az információs társadalom szolgáltatásaira vonatkozó szabályokkal kapcsolatos információszolgáltatási eljárás megállapításáról szóló, 2015. szeptember 9‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2015. L 241., 1. o.).
71      Az elektronikus úton is terjeszthető politikaireklám‑szolgáltatásokat illetően lásd a 2024/900 rendeletet.
72      Lásd még: az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv (21) preambulumbekezdésének második tagmondata, amely szerint az
összehangolt jogterület az online tevékenységekkel, mint például az online tájékoztatással és online reklámozással kapcsolatos követelményeket szabályozza.
73      A Bizottság e tekintetben a Media Freedom Rapid Response (MFRR) által közzétett és a Nemzetközi Sajtóintézet (IIP), az ARTICLE 19 Europe, a Sajtó‑ és Médiaszabadság Európai Központja (ECPMF), az Európai Újságírószövetség (EFJ), a Free Press Unlimited (FPU) és az OBC Transeuropa által aláírt 2023. december 4‑i nyilatkozatra hivatkozik (a dokumentum elérhető a következő címen: https://www.article19.org/resources/hungary‑draft‑sovereignty‑protection‑act‑threatens‑independent‑media/).
74      Kiemelés tőlem.
75      Lásd még ebben az értelemben: Ćapeta főtanácsnok Bizottság kontra Magyarország (Uniós értékek) ügyre vonatkozó indítványa (C‑769/22, EU:C:2025:408, 319. pont).
76      Lásd: a 2024. május 30‑i Airbnb Ireland és Amazon Services Europe ítélet (C‑662/22 és C‑667/22, EU:C:2024:432, 58–65. pont) alapjául szolgáló hasonló helyzet, valamint Szpunar főtanácsnok Airbnb Ireland és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑662/22–C‑667/22, EU:C:2024:18, 159. pont).
77      Lásd még: a szolgáltatásokról szóló irányelv 16. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében vett „követelményeket” illetően a jelen indítvány 73–81. pontja.
78      Lásd analógia útján: 2024. május 30‑i Airbnb Ireland és Amazon Services Europe ítélet (C‑662/22 és C‑667/22, EU:C:2024:432, 63. pont).
79      Lásd ebben az értelemben: 2011. október 25‑i eDate Advertising és társai ítélet (C‑509/09 és C‑161/10, EU:C:2011:685, 66. és 67. pont). Lásd még a 2024. május 30‑i Airbnb Ireland és Amazon Services Europe ítélet (C‑662/22 és C‑667/22, EU:C:2024:432, 59. pont) alapjául szolgáló összehasonlítható helyzetet.
80      Lásd ebben az értelemben: 2023. november 9‑i Google Ireland és társai ítélet (C‑376/22, EU:C:2023:835, 33. és azt követő pontok).
81      A szolgáltatási irányelvet illetően lásd ebben az értelemben: 2016. február 23‑i Bizottság kontra Magyarország ítélet (C‑179/14, EU:C:2016:108, 118. pont); 2018. november 14‑i Memoria és Dall’Antonia ítélet (C‑342/17, EU:C:2018:906, 41. és 42. pont); 2020. június 11‑i KOB ítélet (C‑206/19, EU:C:2020:463, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); Szpunar főtanácsnok X és Visser egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2017:397, 98. és 99. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még ebben az értelemben: 2009. május 19‑i Apothekerkammer des Saarlandes és társai ítélet (C‑171/07 és C‑172/07, EU:C:2009:316, 20. pont); 2023. július 13–i Xella Magyarország ítélet (C‑106/22, EU:C:2023:568, 27. és azt követő pontok, különösen 49. pont); 2024. június 20–i Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Harmadik országbeli munkavállalók kiküldetése) ítélet (C‑540/22, EU:C:2024:530, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
82      Lásd még: a szolgáltatási irányelv (24) preambulumbekezdése és 2. cikke (2) bekezdésének g) pontja, amelyek kizárják az irányelv hatálya alól az „audiovizuális szolgáltatásokat”.
83      Lásd: a szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdésének b) pontja, amely kizárja a hatálya alól a „pénzügyi szolgáltatásokat”.
84      Lásd ebben az értelemben: 2017. június 8‑i Van der Weegen és társai ítélet (C‑508/15, EU:C:2017:429, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
85      Lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:47, 52. és 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
86      A büntető törvénykönyvnek a (vitatott törvény 32. §‑a (3) bekezdésével módosított) 459. §‑a (1) bekezdésében meghatározott „tiltott külföldi támogatás” fogalma ugyanis nem tűnik általánosan alkalmazandónak. Egyrészt e fogalom csak az „olyan külföldről származó támogatás[ra vonatkozik], amelynek elfogadását vagy felhasználását a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény, illetve a választási eljárásról szóló törvény tiltja”. Másrészt az említett fogalom a büntető törvénykönyvnek (a „Választói akarat tiltott befolyásolása” címet viselő és a vitatott törvény 32. §‑ával beiktatott) 350/A. §‑a alapján csak „[a] választási eljárásról szóló törvény szerinti jelölő szervezet […] tagja, felelős személye vagy vezető tisztségviselője, valamint a választási eljárásról szóló törvény szerinti jelölt” által elkövetett tiltott és büntetendő kijátszást határozza meg. Így a vitatott törvény preambulumának második preambulumbekezdése, amely a 2022. évi magyarországi választási kampány során az egységes ellenzék miniszterelnök‑jelöltje jogellenes közvetlen külföldi finanszírozásának példáját említi, mindenekelőtt az e törvény által módosított büntetőjogi vetületre hivatkozik. Márpedig hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság a jelen kereset keretében nem vitatta e büntetőjogi rendelkezéseket (lásd a jelen indítvány 111. pontját). Hasonlóképpen, a Jog a Demokráciáért Európai Bizottságnak (Velencei Bizottság) a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvényről szóló, 2024. március 18‑i véleménye (a dokumentum a következő címen érhető el: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2024)001-f) 71. és azt követő pontjaiban, különösen a 81–83. és 94. pontban, a Velencei Bizottság nem kérdőjelezte meg e rendelkezések önmagában vett elfogadhatóságát. Csupán azt javasolta, hogy a magyar jogalkotó pontosabban határozza meg a „tiltott külföldi támogatás” fogalmát annak elkerülése érdekében, hogy a bármely időpontban, akár a választási eljáráson kívül kapott bármilyen külföldi pénzügyi támogatás büntetőjogi következményekkel járjon.
87      Lásd még a „külföldi támogatás” hasonló fogalmát, amelyet a választási eljárásról szóló törvény 3. §‑ának 16. pontja határoz meg („más államtól, külföldi természetes vagy jogi személytől, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettől származó vagyoni hozzájárulás”). E tekintetben a Bizottság példaként említi a médiában (újságírás, rádió‑ és televízióállomások, nyomtatott sajtó, vagy akár a támogató iparágakban, például az elektronikus médiatartalmak tervezésében és előállításában részt vevőegyének vagy szervezetek), valamint lobbi‑, tanácsadási, kommunikációs vagy PR‑tevékenységekben részt vevő személyeket vagy szervezeteket. Hasonlóképpen érintett lehet a szabad mozgáshoz való jogát gyakorló olyan uniós polgár, aki a Szerződés által biztosított politikai jogokat kívánja gyakorolni, és jelöltként kíván indulni a helyhatósági vagy európai parlamenti választásokon, vagy támogatni kíván az ilyen választásokon induló valamely másik jelöltet.
88      Lásd: a jelen indítvány 63. és azt követő pontjai. Az uniós közpénzből nyújtott pénzügyi támogatások összehasonlítható helyzetét illetően lásd még ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:47, 60. pont).
89      Az uniós közpénzből nyújtott pénzügyi támogatások összehasonlítható helyzetét illetően lásd még: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:47, 61. és 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
90      Lásd ebben az értelemben: 2019. május 21‑i Bizottság kontra Magyarország (Mezőgazdasági földterületekre létesített haszonélvezeti jog) ítélet (C‑235/17, EU:C:2019:432, 60. és 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
91      Lásd: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:47, 88. és 89. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
92      Lásd: a büntető törvénykönyvnek a „Választói akarat tiltott befolyásolása” címet viselő 350/A. §‑a, összefüggésben értelmezve e törvénykönyvnek a vitatott törvény 32. §‑ával módosított 459. §‑a (1) bekezdésével.
93      Lásd: a jelen indítvány 111. pontja.
94      Lásd: a politikai pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény 4. §‑a (3) bekezdésének rendelkezései, valamint a választási eljárásról szóló törvénynek a vitatott törvény 33. §‑ával beiktatott 3. §‑a 16. pontja, 124. §‑a (1a)–(1d) bekezdése és 307/D. §‑a (3) és (4) bekezdése.
95      Az uniós közpénzből nyújtott pénzügyi támogatások összehasonlítható helyzetét illetően lásd: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:47, 79. és azt követő pontok).
96      2024. október 4‑i Real Madrid Club de Fútbol ítélet (C‑633/22, EU:C:2024:843, 46. pont).
97      Lásd ebben az értelemben: 2024. július 29‑i Alchaster ítélet (C‑202/24, EU:C:2024:649, 92. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
98      Lásd ebben az értelemben: 2024. október 4‑i Real Madrid Club de Fútbol ítélet (C‑633/22, EU:C:2024:843, 51. és 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
99      Lásd: a jelen indítvány 102. és azt követő pontjai.
100      Lásd ebben az értelemben: 2019. február 14‑i Buivids ítélet (C‑345/17, EU:C:2019:122, 51. pont).
101      A vitatott törvény 3. §‑ának a) pontja szerint „[a] Hivatal vizsgálati tevékenységével összefüggésben […]vizsgálja a más állam, valamint – jogi státuszától függetlenül – külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett [aa)] érdekképviseleti tevékenységeket – ide nem értve a diplomáciai, illetve a külképviseletek, valamint a szakmai érdekképviseleti szervezetek által végzett tevékenységet –, [ab)] információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységeket, [ac)] a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységeket, ideértve az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárását befolyásoló tevékenységet”.
102      Az ilyen visszatartó hatást és az öncenzúra veszélyét illetően lásd még: EJEB, 2023. május 15., Sanchez kontra Franciaország (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, 184. §).
103      Lásd még: EJEB, 2019. március 12., Ali Gürbüz kontra Törökország (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, 59–68. §).
104      Lásd még: a büntető törvénykönyvnek a „Választói akarat tiltott befolyásolása” címet viselő 350/A. §‑a büntetőjogi rendelkezései, összefüggésben értelmezve e törvénykönyvnek a vitatott törvény 32. §‑ával módosított 459. §‑a (1) bekezdésével.
105      Ez az értékelés nem érinti a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságába való beavatkozásnak a többek között a vitatott törvény 3. §‑a a) pontja ab) alpontja értelmében vett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységek” folytatását illetően történő esetleges igazolását. Az EJEE 10. cikkével kapcsolatban lásd még e tekintetben: EJEB, 2025. július 22., Bradshaw és társai kontra Egyesült Királyság (15653/22. sz. kérelem, 161. §).
106      Lásd még: EJEB, 2012. november 22., Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B. V. és társai kontra Hollandia (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, 127. §).
107      Lásd még: EJEB, 2009. december 15., Financial Times Ltd és társai kontra Egyesült Királyság (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, 70. §).
108      Lásd: a jelen főtanácsnoki indítvány 45. és azt követő lábjegyzetei.
109      Lásd még: EJEB, 2012. szeptember 25., Trade Union of the Police in the Slovak Republic és társai kontra Szlovákia (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, 60. §); EJEB, 2023. január 23., Macatė kontra Litvánia (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, 181. és 182. §).
110      A nyilvánosan „külföldi ügynöknek” minősített nem kormányzati szervezeteket illetően lásd: EJEB, 2024. október 22., Kobaliya és társai kontra Oroszország (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, 67., 75. és 82. §); EJEB, 2022. június 14., Ecodefence és társai kontra Oroszország (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, 131. §).
111      Lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 112. pont, valamint az EJEB ott hivatkozott ítélkezési gyakorlata).
112      Lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 113. pont, valamint az EJEB ott hivatkozott ítélkezési gyakorlata).
113      Lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 114. pont, valamint az EJEB ott hivatkozott ítélkezési gyakorlata).
114      Lásd ebben az értelemben Magyarország tekintetében: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 118. pont). Lásd még ebben az értelemben: EJEB, 2022. június 14., Ecodefence és társai kontra Oroszország (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, 132. §).
115      Lásd: a jelen főtanácsnoki indítvány 45. és azt követő lábjegyzetei.
116      Lásd: a jelen főtanácsnoki indítvány 35. és azt követő lábjegyzetei.
117      A Bíróság szerint e garancia tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni az EJEE 8. cikk tartalmával és terjedelmével, lásd: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 122. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
118      EJEB, 2012. február 7., Axel Springer AG kontra Németország (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, 83. §).
119      Lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑i Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ítélet (C‑78/18, EU:C:2020:476, 124. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még ebben az értelemben (és ezzel kapcsolatban párhuzamosan megállapítva a Charta 8. cikke értelmében vett, a személyes adatok védelméhez való jogba való beavatkozást): 2020. október 6‑i État luxembourgeois (Adózással kapcsolatos információk iránti kérelemmel szembeni jogorvoslati jog) ítélet (C‑245/19 és C‑246/19, EU:C:2020:795, 73. és 74. pont).
120      Ez a felhatalmazás az Infotv. 3. §‑ának 6. pontjában szereplő fogalommeghatározásra utal, amely szerint ilyen adat „a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli”.
121      Így a 2024. október 28‑án közzétett, „Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra” címet viselő jelentés, amely az Átlátszó nonprofit oknyomozó portálnak az átláthatóság hiánya és a korrupció témájában végzett kutatási és publikációs tevékenységeire vonatkozik, név szerint megemlíti annak ügyvezetőjét, akinek azt róják fel, hogy nem működött együtt a Hivatallal (a dokumentum a következő címen érhető el: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      A vállalkozások üzlethelyiségeiben való házkutatásokkal kapcsolatban lásd: 2015. június 18‑i Deutsche Bahn és társai kontra Bizottság ítélet (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, 20. pont); lásd még: Pitruzzella főtanácsnok Casino, Guichard‑Perrachon és AMC kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, 33. és 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); Medina főtanácsnok Imagens Médicas Integradas és társai egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑258/23–C‑260/23, EU:C:2024:537, 31. és 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Az EJEE 8. cikkét illetően lásd még: EJEB, Société Colas Est és társai kontra Franciaország (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, 40–42. §, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
123      E tekintetben az EUMSZ 339. cikk szerinti szolgálati titoktartás bizonyos védelmet biztosít. Az üzleti titok védelméhez való jogot illetően lásd: 2021. szeptember 7‑i Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras ítélet (C‑927/19, EU:C:2021:700, 131–133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A jogi személy imázsában és jóhírnevében a Bizottság egyik kiadványával a szakmai titoktartás körébe tartozó követelmények megsértésével okozott sérelmet illetően lásd: 2011. november 8‑i Idromacchine és társai kontra Bizottság ítélet (T‑88/09, EU:T:2011:641, 42. és azt követő pontok), amelyet megerősített a 2013. szeptember 3‑i Idromacchine és társai kontra Bizottság végzés (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Az üzleti titok védelme és az ártatlanság vélelme közötti kapcsolatot illetően, amely szintén szorosan összefügg a jogi személy jóhírnevének védelmével, lásd: 2007. október 12‑i Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse kontra Bizottság ítélet (T‑474/04, EU:T:2007:306, 62. és azt követő pontok, különösen a 75–78. pont). Lásd még e tekintetben: 2000. július 6‑i Volkswagen kontra Bizottság ítélet (T‑62/98, EU:T:2000:180, 281. pont), amelyet megerősített a 2003. szeptember 18‑i Volkswagen kontra Bizottság ítélet (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Lásd: az Átlátszó ügyvezetőjének példája, akinek azt rótták fel, hogy nem működött együtt a Hivatallal (lásd a jelen indítvány 121. lábjegyzetét). Az ilyen szervezetek „külföldi ügynöknek” minősítését illetően lásd még: EJEB, 2022. június 14., Ecodefence és társai kontra Oroszország (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, 131. §); EJEB, 2024. október 22., Kobaliya és társai kontra Oroszország (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, 75. §).
125      Lásd ebben az értelemben: 2020. július 16‑i Facebook Ireland és Schrems ítélet (C‑311/18, EU:C:2020:559, 175. pont); 2022. december 8–i Orde van Vlaamse Balies és társai ítélet (C‑694/20, EU:C:2022:963, 35. pont); 2023. november 16–i Roos és társai kontra Parlament ítélet (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, 59. és 60. pont); 2024. január 18–i RTL Nederland és RTL Nieuws ítélet (C‑451/22, EU:C:2024:54, 69. pont); 2024. október 4–i Bezirkshauptmannschaft Landeck (Mobiltelefonon tárolt személyes adatokhoz való hozzáférésre tett kísérlet) ítélet (C‑548/21, EU:C:2024:830, 98. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); lásd még ebben az értelemben: Emiliou főtanácsnok Belgian Association of Tax Lawyers és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑623/22, EU:C:2024:189, 138. pont). Lásd még: 2025. október 23‑i Кanevi Komers DS ítélet (C‑267/24, EU:C:2025:829, 80. pont, amelyben megállapításra kerül, hogy a nemzeti szabályozás nem kellően egyértelmű és pontos ahhoz, hogy biztosítsa az uniós joggal összeegyeztethető alkalmazást, amennyiben e jogszabályokat a nemzeti bíróság különbözőképpen értelmezheti, amely értelmezések közül egyesek összeegyeztethetők, mások viszont összeegyeztethetetlenek az uniós joggal).
126      Lásd: a vitatott törvény 8. §‑ának (2) bekezdése.
127      Ez a vitatott törvény 3. §‑a a) pontja ab) alpontja értelmében vett „információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenységekre” is vonatkozik (lásd a jelen indítvány 116. és 124. pontját).
128      Lásd ebben az értelemben: 2022. december 8‑i Orde van Vlaamse Balies és társai ítélet (C‑694/20, EU:C:2022:963, 26. pont).
129      Lásd ebben az értelemben: 2022. december 8‑i Orde van Vlaamse Balies és társai ítélet (C‑694/20, EU:C:2022:963, 27. pont); 2024. szeptember 26‑i Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg ítélet (C‑432/23, EU:C:2024:791, 49. pont); az Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg ügyre vonatkozó indítványom (C‑432/23, EU:C:2024:446, 25. pont).
130      A vitatott törvény 1. §‑a értelmében ugyanis a Hivatal „autonóm államigazgatási szerv”.
131      E rendelkezés értelmében „[a] Hivatal […] vizsgálati eljárása nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak, […] [vizsgálati] tevékenységével kapcsolatban közigazgatási pernek nincs helye”.
132      Lásd az ügyvédi tevékenységről szóló törvény 13. §‑ának (1) bekezdését.
133      A keresetlevélben a Bizottság arra hivatkozik, hogy a Hivatal több alkalommal kérte fel sikerültelenül a Magyar Ügyvédi Kamarát arra, hogy működjön vele együtt a vitatott törvény végrehajtása érdekében (a dokumentum a következő címen érhető el: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz‑a‑magyar‑ugyvedi‑kamaranak).
134      Lásd ebben az értelemben: 2022. június 2‑i Skeyes ítélet (C‑353/20, EU:C:2022:423, 50. és azt követő pontok, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még ebben az értelemben: 2020. október 6‑i État luxembourgeois (Adózással kapcsolatos információk iránti kérelemmel szembeni jogorvoslati jog) ítélet (C‑245/19 és C‑246/19, EU:C:2020:795, 83. és 84. pont).
135      Lásd az EJEB‑nek az EJEE 6. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatára figyelemmel: 2021. február 2‑i Consob ítélet (C‑481/19, EU:C:2021:84, 36. és azt követő pontok, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
136      Lásd ebben az értelemben: 2021. február 2‑i Consob ítélet (C‑481/19, EU:C:2021:84, 42. és azt követő pontok, különösen 55., 57. és 58. pont).
137      Az, hogy az együttműködés megtagadása a vitatott törvény 7. §‑ának (4) bekezdése alapján esetlegesen utólagosan kiemelésre kerül az éves jelentésben, még akkor sem minősül ilyen irányú kényszerítő intézkedésnek, ha alkalmas arra, hogy aktív együttműködésre ösztönözze az érintett szervezetet vagy személyt. Ugyanez vonatkozik a Hivatal elnökének azon lehetőségére is, hogy e törvény 12. §‑ának a) pontja alapján az Országgyűlés nemzetbiztonsággal foglalkozó állandó bizottságához forduljon. Mindenesetre a Bíróság ítélkezési gyakorlata csak akkor ismeri el a hallgatáshoz való jog esetleges megsértését, ha az illetékes hatóság kényszerítő intézkedéseket fogadhat el az együttműködési kötelezettség tiszteletben tartásának biztosítása érdekében; lásd: 2021. február 2‑i Consob ítélet (C‑481/19, EU:C:2021:84, 18., 35. és azt követő pontok). A versenyjogi eljárásokkal kapcsolatban lásd: 1989. október 18‑i Orkem kontra Bizottság ítélet (374/87, EU:C:1989:387, 26. és azt követő pontok); 2006. június 29–i Bizottság kontra SGL Carbon ítélet (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, 39. és azt követő pontok); 2021. január 28–i Qualcomm és Qualcomm Europe kontra Bizottság ítélet (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, 147. pont).
138      Így a jelen ügyben nem szükséges állást foglalni abban a kérdésben, hogy a hallgatáshoz való jog védelmének szintje eltér‑e attól függően, hogy arra természetes vagy jogi személy hivatkozik, amely különbség a versenyjog területén releváns; lásd: 2021. február 2‑i Consob ítélet (C‑481/19, EU:C:2021:84, 46–48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
139      Lásd ebben az értelemben: 2010. november 9‑i Volker und Markus Schecke és Eifert ítélet (C‑92/09 és C‑93/09, EU:C:2010:662, 52. és azt követő pontok); 2022. augusztus 1–jei Vyriausioji tarnybinės etikos komisija ítélet (C‑184/20, EU:C:2022:601, 61. pont); 2023. június 5–i Bizottság kontra Lengyelország (A bírák függetlensége és magánélete) ítélet (C‑204/21, EU:C:2023:442, 330. és azt követő pontok); 2017. július 26‑i 1/15 (EU‑Kanada PNR‑megállapodás) vélemény (EU:C:2017:592, 123. és azt követő pontok, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); lásd még ebben az értelemben: az État luxembourgeois (Adózással kapcsolatos információk iránti kérelemmel szembeni jogorvoslati jog) egyesített ügyekre vonatkozó indítványom (C‑245/19 és C‑246/19, EU:C:2020:516, 71. pont).
140      A „közérdek” fogalmát sem e rendelkezés, sem az Infotv. 3. §‑a (5) és (6) bekezdésének rendelkezései nem határozzák meg, amelyek e tekintetben pontosítást sem nyújtanak. Ez utóbbi rendelkezések egyrészt annak előírására szorítkoznak, hogy a „közérdekű adat” „a személyes adat fogalma alá nem eső […] információ vagy ismeret”. Úgy tűnik tehát, hogy e fogalmak összeegyeztethetetlenek a „közérdekből nyilvános személyes adatok” fogalmával. Másrészt e rendelkezések rögzítik, hogy „közérdekből nyilvános adat” „a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli”, anélkül azonban, hogy a „közérdekből nyilvános személyes adatokról” említést tennének (kiemelés tőlem).
141      Lásd még: 2017. július 26‑i 1/15 (EU‑Kanada PNR‑megállapodás) vélemény (EU:C:2017:592, 124. pont), amely szerint a személyes adatok harmadik személlyel – így például valamely állami hatósággal – való közlése a Charta 7. cikkében biztosított alapvető jogba történő beavatkozásnak minősül, függetlenül attól, hogy a közölt információkat utóbb mire használják.
142      Lásd még ebben az értelemben: 2022. október 20‑i Koalitsia „Demokratichna Bulgaria – Obedinenie” ítélet (C‑306/21, EU:C:2022:813, 52. pont).
143      E preambulumbekezdés értelmében az általános adatvédelmi rendelet többek között „nem követeli meg, hogy az egyes konkrét adatkezelési műveletekre külön‑külön jogszabály vonatkozzon. Elegendő lehet az is, ha egyetlen jogszabály szolgál jogalapul több olyan adatkezelési művelethez is, amely az adatkezelőre vonatkozó jogi kötelezettségen alapul, illetve amelyre közérdekből végzett feladat ellátásához vagy közhatalmi jogosítvány gyakorlásához van szükség. Az adatkezelés célját is uniós vagy tagállami jogban kell meghatározni”.
144      E rendelkezés értelmében többek között „[e]z a jogalap tartalmazhat az e rendeletben foglalt szabályok alkalmazását kiigazító rendelkezéseket, ideértve
az adatkezelő általi adatkezelés jogszerűségére irányadó általános feltételeket, az adatkezelés tárgyát képező adatok típusát, az érintetteket, azokat a jogalanyokat, amelyekkel a személyes adatok közölhetők, illetve az ilyen adatközlés céljait, az adatkezelés céljára vonatkozó korlátozásokat, az adattárolás időtartamát és az adatkezelési műveleteket, valamint egyéb adatkezelési eljárásokat, így a törvényes és tisztességes adatkezelés biztosításához szükséges intézkedéseket is” (kiemelés tőlem).
145      Lásd még: az általános adatvédelmi rendelet (10) preambulumbekezdésének harmadik mondata, amely szerint „[a] tagállamok számára lehetővé kell tenni, hogy az e rendeletben foglalt szabályok alkalmazását pontosító nemzeti rendelkezéseket tartsanak fenn vagy vezessenek be, ha a személyes adatok kezelésére jogi kötelezettség teljesítéséhez, illetve közérdekből vagy az adatkezelőre ruházott közhatalmi jogosítvány gyakorlása keretében végzett feladat végrehajtásához szükséges” (kiemelés tőlem).
146      Lásd ebben az értelemben: 2022. június 21‑i Ligue des droits humains ítélet (C‑817/19, EU:C:2022:491, 219. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2024. április 30‑i La Quadrature du Net és társai (Személyes adatok és a hamisítás elleni küzdelem) ítélet (C‑470/21, EU:C:2024:370, 152. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
147      A vitatott törvény 3. §‑a a) pontjának ac) alpontja.
148      A Hivatalnak a különböző tevékenységekkel összefüggésben összegyűjthető információkra vonatkozó széles körű vizsgálati hatáskörei tekintetében lásd különösen: a jelen indítvány 75–80. és 102–106. pontja.
149      E követelményt illetően lásd: 2022. június 21‑i Ligue des droits humains ítélet (C‑817/19, EU:C:2022:491, 219. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2024. április 30‑i La Quadrature du Net és társai (Személyes adatok és a hamisítás elleni küzdelem) ítélet (C‑470/21, EU:C:2024:370, 152. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
150      E követelményt illetően lásd: 2024. október 4‑i Bezirkshauptmannschaft Landeck (Mobiltelefonon tárolt személyes adatokhoz való hozzáférésre tett kísérlet) ítélet (C‑548/21, EU:C:2024:830, 90. és azt követő pontok); lásd még ebben az értelemben: Szpunar főtanácsnok Legal Newsdesk Sweden ügyre vonatkozó indítványa (C‑199/24, EU:C:2025:670, 35. és 36. pont).
151      Lásd ebben az értelemben: 2022. augusztus 1‑jei Vyriausioji tarnybinės etikos komisija ítélet (C‑184/20, EU:C:2022:601, 93. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
152      A Charta 7. és 8. cikkében biztosított jogokba való ilyen beavatkozásoknak a súlyos bűncselekmények elleni küzdelemre és a közbiztonságot érintő súlyos fenyegetettség megelőzésére irányuló céllal történő igazolását illetően lásd: 2021. március 2‑i Prokuratuur (Az elektronikus hírközléssel kapcsolatos adatokhoz való hozzáférés feltételei) ítélet (C‑746/18, EU:C:2021:152, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
153      E rendelkezés szerint többek között „[a] Hivatal 7–8. § szerinti tevékenységére az alapvető jogok biztosáról szóló […] törvény […] 27. § (1) és (3) bekezdését kell megfelelően alkalmazni”. E törvény 27. §‑ának (3) bekezdése előírja, hogy az alapvető jogok biztosának a vizsgálata során beszerzett iratok és tárgyi bizonyítási eszközök nem nyilvánosak.