61996CJ0301_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-301/96,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av W.-D. Plessing och T. Oppermann, i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av K.-D. Borchardt, i egenskap av ombud, biträdd av M. Núñez Müller, Rechtsanwalt, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av J.E. Collins, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient,
"angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/666/EG av den 26 juni 1996 om stöd från Tyskland till Volkswagengruppen för fabrikerna Mosel och Chemnitz (EGT L 308, s. 46),
meddelar DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen och C.W.A. Timmermans samt domarna D.A.O. Edward, P. Jann, V. Skouris, F. Macken (referent), S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: J. Mischo,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 26 februari 2002, där Förbundsrepubliken Tyskland företräddes av T. Oppermann och W.-D. Plessing, i egenskap av ombud, och kommissionen företräddes av K.-. Borchardt, biträdd av M. Núñez-Müller,
och efter att den 28 maj 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 16 september 1996, har Förbundsrepubliken Tyskland med stöd av artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) väckt talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/666/EG av den 26 juni 1996 om stöd från Tyskland till Volkswagengruppen för fabrikerna Mosel och Chemnitz (EGT L 308, s. 46) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2 Genom skrivelse av den 31 december 1988 meddelade kommissionen medlemsstaterna att den beslutat att fastställa allmänna gemenskapsrättsliga rambestämmelser för statligt stöd till bilindustrin (nedan kallade gemenskapens rambestämmelser), grundade på artikel 93.1 i EG-fördraget (nu artikel 88.1 EG). Dessa bestämmelser återgavs i en handling som bifogades skrivelsen. Kommissionen anmodade medlemsstaterna att underrätta den om sitt godkännande av dessa rambestämmelser inom en månad.
3 Ett meddelande (89/C 23/03) beträffande gemenskapens rambestämmelser offentliggjordes (EGT C 123, 1989, s. 3). I punkt 2.5 i meddelandet angavs att bestämmelserna skulle träda i kraft den 1 januari 1989 och att de skulle vara tillämpliga under en period av två år.
4 Enligt punkt 1 fjärde stycket i rambestämmelserna har de särskilt till syfte att skärpa reglerna för beviljande av stöd till bilindustrin, för att säkerställa att gemenskapsindustrins konkurrenskraft inte snedvrids genom illojal konkurrens. Kommissionen underströk därvid att den endast kan genomdriva en effektiv politik om den ges möjlighet att uttala sig om individuella fall innan stödet beviljas.
5 Punkt 2.2 första stycket i rambestämmelserna har följande lydelse:
"Alla stödåtgärder som skall beviljas ett eller flera företag i bilbranschen som den definieras ovan, av offentliga myndigheter inom ramen för en godkänd stödordning, för projekt vars kostnader överskrider 12 miljoner ecu skall förhandsanmälas enligt artikel 93.3 i EEG-fördraget. Beträffande de stöd som skall beviljas utom ramen för en godkänd stödordning, skall varje projekt oavsett kostnad och stödnivå utan undantag vara föremål för anmälningsskyldighet i enlighet med bestämmelserna i artikel 93.3 i EEG-fördraget. Medlemsstaterna skall i god tid underrätta kommissionen så att denna ges möjlighet att yttra sig över de projekt som innebär att stöd införs eller att befintliga stöd förändras."
6 I punkt 3 i gemenskapens rambestämmelser, beträffande riktlinjer för bedömning av stöden, har kommissionen särskilt angett följande:
"- Regionalstöd
...
Kommissionen tillstår att upprättande av nya anläggningar för produktion av motorfordon eller delar och/eller utbyggnad av befintliga anläggningar i mindre gynnade områden kan medföra ett värdefullt bidrag till den regionala utvecklingen. Det är av denna anledning som kommissionen intar en allmänt positiv inställning till investeringsstöd som ges för att avhjälpa de strukturella handikapp som gemenskapens mindre gynnade områden lider av.
Dessa stöd beviljas i allmänhet automatiskt enligt villkor som tidigare har godkänts av kommissionen. Genom kravet på att dessa stöd skall anmälas på förhand borde kommissionen få möjligheten att jämföra fördelarna för den regionala utvecklingen (såsom att stöden medverkar till en hållbar utveckling av regionen genom tillskapandet av fasta tjänster och att det föreligger samband mellan den lokala ekonomin och ekonomin i gemenskapen) med eventuella skadliga konsekvenser för sektorn som helhet (såsom skapandet av en betydande överkapacitet). Bedömningen i fråga har inte som syfte att motverka regionalstödens viktiga bidrag till sammanhållningen på gemenskapsnivå, utan att säkerställa att även andra inslag som är av intresse för gemenskapen beaktas, såsom utvecklingen av sektorn på gemenskapsnivå."
7 Den tyska regeringen lät meddela kommissionen att den hade beslutat att inte tillämpa gemenskapens rambestämmelser. Kommissionen antog därför i enlighet med artikel 93.2 i fördraget beslut 90/381/EEG av den 21 februari 1990 om de tyska stödordningarna för bilindustrin (EGT L 188, s. 55). Artikel 1 i detta beslut har följande lydelse:
"1. Från och med den 1 maj 1990 skall Förbundsrepubliken Tyskland med tillämpning av artikel 93.3 i fördraget till kommissionen anmäla alla de stöd som beviljas för projekt vars kostnader överskrider 12 miljoner ecu enligt de stödordningar som uppräknas i bilagan och som skall beviljas företag i bilbranschen, såsom denna definieras i punkt 2.1 i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till bilindustrin. Dessa anmälningar skall ske på sätt som föreskrivs i punkterna 2.2 och 2.3 i dessa rambestämmelser. Förbundsrepubliken skall dessutom tillhandahålla årsrapporter i enlighet med rambestämmelserna.
2. Förutom den icke uttömmande förteckningen över stödordningar som räknas upp i bilagan, skall Förbundsrepubliken Tyskland iaktta de skyldigheter som avses i artikel 1.1 vad beträffar alla de befintliga stödordningar som inte nämns i bilagan och som kan vara till förmån för den sektor som rambestämmelserna avser.
3. De stöd som beviljas enligt 'Berlin Förderungsgesetz' till företag i bilindustrin som är belägna i Berlin undantas från skyldigheten att förhandsanmäla enligt rambestämmelserna, men de måste redovisas i de årsrapporter som skall tillhandahållas."
8 Genom en skrivelse av den 2 oktober 1990 godkände kommissionen den ordning för regionalstöd för året 1991 som föreskrevs i det nittonde ramprogrammet antaget med tillämpning av den tyska lagen om gemensamma uppgifter "Förbättring av de regionala ekonomiska strukturerna" av den 6 oktober 1969 (nedan kallad lagen om gemensamma uppgifter), men erinrade samtidigt om nödvändigheten av att vid genomförandet av de planerade åtgärderna beakta gemenskapens befintliga rambestämmelser för vissa industrisektorer. Av avdelning I, punkt 9.3, s. 43 i detta ramprogram (nedan kallat det nittonde ramprogrammet) framgår att kommissionen "har fattat beslut om förbud mot att genomföra sådana statliga stöd som beviljats vissa bestämda sektorer, även om de har beviljats inom ramen för godkända stödprogram (exempelvis regionalstöd), eller om att ett sådant genomförande skall vara underkastat kravet på förhandstillstånd beträffande varje enskilt förmånsberättigat projekt ...
Sådana regler föreligger på följande områden:
a) ...
- Bilindustrin, såvitt kostnaden för projekt som är föremål för stöd överskrider 12 miljoner ecu."
9 Den politiska återföreningen av Tyskland proklamerades den 3 oktober 1990 och innebar att fem nya delstater från före detta Tyska demokratiska republiken anslöts till Förbundsrepubliken Tyskland, däribland Freistaat Sachsen.
10 Genom skrivelse av den 31 december 1990 meddelade kommissionen medlemsstaterna att den ansåg det nödvändigt att förlänga giltighetstiden av gemenskapens rambestämmelser.
11 Även detta beslut från kommissionen offentliggjordes i form av ett meddelande (91/C 81/05) (EGT C 81, 1991, s. 4). I fjärde och femte styckena i meddelandet anges särskilt följande:
"... Kommissionen anser det nödvändigt att förlänga giltighetstiden av rambestämmelserna för statligt stöd till bilindustrin. Den enda ändring som kommissionen har beslutat består i att utsträcka skyldigheten att förhandsanmäla till att avse Förbundsrepubliken Tyskland i Berlin (väst-) och det område som utgjorde före detta [Tyska demokratiska republiken] (artikel 1.3 i kommissionens beslut [90/381] upphör att gälla från och med den 1 januari 1991).
Efter två års tillämpning av rambestämmelserna kommer kommissionen att företa en ny utvärdering av dessa. Om det visar sig nödvändigt att företa ändringar (eller att eventuellt upphäva rambestämmelserna), kommer kommissionen att fatta de beslut som är lämpliga efter hörande av medlemsstaterna."
12 Genom skrivelser av den 5 december 1990 respektive den 11 april 1991 till den tyska regeringen godkände kommissionen att lagen om gemensamma uppgifter tillämpades på de nya delstaterna men erinrade ånyo om nödvändigheten av att vid genomförandet av de planerade åtgärderna beakta gemenskapens befintliga rambestämmelser för vissa industrisektorer. Kommissionen godkände likaså genom skrivelse av den 9 januari 1991 att de befintliga regionala stödordningarna utsträcktes till att omfatta de nya delstaterna och angav därvid att gemenskapens rambestämmelser måste iakttas.
13 Den 23 december 1992 beslutade kommissionen att rambestämmelserna inte skulle ändras och att de var fortsatt giltiga fram till dess kommissionen anordnade en ny översyn. Detta beslut offentliggjordes i form av meddelande (93/C 36/06) (EGT C 36, 1993, s. 17).
14 I dom av den 29 juni 1995 i mål C-135/93, Spanien mot kommissionen (REG 1995, s. I-1651, punkt 39) slog domstolen fast att sagda beslut skulle tolkas så, att "rambestämmelsernas giltighet endast förlängts till dess en förnyad prövning sker, vilken i likhet med de föregående skall äga rum vid utgången av en ytterligare giltighetsperiod om två år", som gick ut den 31 december 1994.
15 Till följd av denna dom meddelade kommissionen, genom skrivelse av den 6 juli 1995, medlemsstaterna att den i gemenskapens intresse, den 5 juli 1995, beslutat att förlänga giltighetstiden för beslutet av den 23 december 1992, med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 1995, vilket innebar att gemenskapens rambestämmelser var tillämpliga utan avbrott. Kommissionen angav att denna förlängning skulle vara tillämplig till dess att det förfarande enligt artikel 93.1 i fördraget, som kommissionen hade beslutat att inleda samtidigt, hade avslutats. Detta beslut, som offentliggjordes i form av ett meddelande (95/C 284/03) (EGT C 284, 1995, s. 3), ogiltigförklarades av domstolen i dom av den 15 april 1997 i mål C-292/95, Spanien mot kommissionen (REG 1997, s. I-1931).
16 I en andra skrivelse av den 6 juli 1995 underrättade kommissionen för övrigt medlemsstaterna om sitt beslut av den 5 juli 1995 att med hänsyn till domen av den 29 juni 1995 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen föreslå att återinföra gemenskapens rambestämmelser under en tvåårsperiod, samtidigt som vissa ändringar skulle vidtas och, särskilt, tröskelvärdet höjas till 17 miljoner ecu. I den nya föreslagna texten till gemenskapens rambestämmelser föreskrevs, i punkt 2.5, att "de lämpliga åtgärderna skall träda i kraft när alla medlemsstater har givit sitt samtycke eller senast den 1 januari 1996. Alla stödprojekt som inte ännu har blivit slutligt godkända av den behöriga offentliga myndigheten den dagen skall förhandsanmälas."
17 Den tyska regeringen gav sitt godkännande till detta återinförande av gemenskapens rambestämmelser genom en skrivelse av den 15 augusti 1995.
Bakgrund
18 Ikraftträdandet av den ekonomiska, monetära och sociala unionen mellan Förbundsrepubliken Tyskland och Tyska demokratiska republiken den 1 juli 1990 medförde ett sammanbrott för efterfrågan på och tillverkningen av Trabantbilar i Sachsen. I syfte att rädda bilindustrin i denna region inledde Volkswagen AG (nedan kallat Volkswagen) förhandlingar med Treuhandanstalt (offentligrättsligt organ med ansvar för omstrukturering av företag i före detta Tyska demokratiska republiken, nedan kallat THA), vilket utmynnade i en principöverenskommelse i oktober 1990. I överenskommelsen föreskrevs särskilt följande:
- Ett bildande av ett gemensamt bolag med ansvar för att bibehålla arbetstillfällen (Beschäftigungsgesellschaft), Sächsische Automobilbau GmbH (nedan kallat SAB), som inledningsvis ägdes till 87,5 procent av THA och till 12,5 procent av Volkswagen.
- SAB:s övertagande av avdelningarna för lackering (då under uppförande) och slutmontering, som fanns vid anläggningen på orten Mosel (Tyskland) (nedan kallad Mosel I).
- Volkswagen Sachsen GmbH:s (nedan kallat VW Sachsen), helägt dotterbolag till Volkswagen, övertagande av en fabrik för tillverkning av motorer som fanns på orten Chemnitz (Tyskland) (nedan kallad Chemnitz I).
- VW Sachsens övertagande av topplockstillverkningen på orten Eisenach (Tyskland).
- VW Sachsens uppförande av en ny fabrik för biltillverkning i Mosel, innefattande de fyra huvudsakliga tillverkningsmomenten, nämligen plåtpressning, karossmontering, lackering och slutmontering (nedan kallad Mosel II), och en ny fabrik för tillverkning av motorer i Chemnitz (nedan kallad Chemnitz II).
19 Det var i förstone avsett att övertagandet och omstruktureringen av Mosel I och Chemnitz I skulle vara en övergångslösning, avsedd att undvika arbetslöshet bland den befintliga arbetsstyrkan, i väntan på igångsättandet av Mosel II och Chemnitz II, som var planerat till år 1994.
20 Genom en skrivelse av den 19 september 1990 begärde kommissionen att den tyska regeringen i enlighet med gemenskapens rambestämmelser skulle underrätta den om de statliga stöd som utgick för dessa investeringsprojekt. I skrivelser av den 14 december 1990 och den 14 mars 1991 insisterade kommissionen på att dessa stöd inte kunde genomföras utan att först anmälas till och godkännas av kommissionen. Denna fråga fanns även på dagordningen vid de två bilaterala möten som hölls i Bonn (Tyskland) den 31 januari och den 7 februari 1991.
Dekreten av den 22 mars 1991
21 Den 22 mars 1991 antog ekonomi- och arbetsministeriet för Freistaat Sachsen, med stöd av lagen om gemensamma uppgifter, två beslut om beviljande av vissa investeringsstöd till VW Sachsen för Mosel II och Chemnitz II (nedan kallade 1991 års beslut). Dessa stöd uppgick till sammanlagt 757 miljoner DEM för Mosel II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1991-1994, och till 147 miljoner DEM för Chemnitz II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1991-1996.
22 Den 18 mars 1991 tillsände Finanzamt Zwickau-Land VW Sachsen ett beslut om beviljande av vissa investeringsbidrag i enlighet med Investitionszulagengesetz (1991 års tyska lag om investeringsbidrag).
23 Volkswagengruppen bad även om att få göra särskilda avskrivningar i enlighet med Fördergebietsgesetz (1991 års tyska lag om stödberättigade områden).
24 Genom skrivelse av den 25 mars 1991 tillhandahöll de tyska myndigheterna kommissionen vissa upplysningar beträffande de stöd som nämns ovan i punkterna 21-23, samtidigt som de angav att de ännu inte förfogade över närmare uppgifter och att det var planerat att ge dessa stöd inom ramen för de stödordningar som godkänts av kommissionen för de nya delstaterna. Genom skrivelse av den 17 april 1991 angav kommissionen att skrivelsen från de tyska myndigheterna av den 25 mars 1991 utgjorde en underrättelse enligt bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget men att ytterligare upplysningar var nödvändiga.
25 De tyska myndigheterna gjorde genom skrivelse av den 29 maj 1991 särskilt gällande att gemenskapens rambestämmelser inte var tillämpliga på de nya delstaterna mellan den 1 januari och den 31 mars 1991, eftersom de endast skulle gälla under två år, vilket de hade gjort den 31 december 1990, och dess förlängning inte godkändes förrän i april år 1991. Eftersom de omtvistade stöden hade beviljats före den 31 mars 1991 kunde handlingarna som var hänförliga till dessa ärenden enligt myndigheterna endast undersökas av kommissionen med avseende på systemet för regionalstöd (se ovan punkt 8). Kommissionen tillbakavisade de tyska myndigheternas argument vid ett möte som hölls den 10 juli 1991 och begärde ytterligare, detaljerade upplysningar genom skrivelse av den 16 juli 1991. På grundval av den tyska regeringens svar av den 17 september 1991 ställde kommissionen ytterligare en rad frågor genom skrivelse av den 27 november 1991.
26 I oktober och december 1991 erhöll Volkswagengruppen investeringsstöd för Mosel II och Chemnitz II till ett belopp av 360,8 miljoner DEM samt investeringsbidrag till ett belopp av 10,6 miljoner DEM.
27 Genom beslut av den 18 december 1991, som offentliggjordes genom meddelande 92/C 68/04 (EGT C 68, 1992, s. 14), att inleda undersökningsförfarandet, som delgavs den tyska regeringen den 14 januari 1992, inledde kommissionen i enlighet med artikel 93.2 i fördraget förfarandet för att undersöka om vissa stöd avsedda att finansiera investeringarna i Mosel I och II, Chemnitz I och II samt fabriken i Eisenach var förenliga med den gemensamma marknaden.
28 I detta beslut konstaterade kommissionen särskilt följande:
"... de av de tyska myndigheterna planerade stöden är mycket bekymmersamma av följande anledningar:
- De har inte på vederbörligt sätt anmälts till kommissionen enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 93.3 i EEG-fördraget.
- Den planerade, uppenbart höga stödnivån för ett projekt som avser en väsentlig kapacitetsutveckling på den europeiska marknaden för motorfordon skulle kunna ge upphov till en oberättigad snedvridning av konkurrensen.
- Kommissionen har hittills inte erhållit tillräckliga upplysningar som motiverar den relativt höga nivån på regionalstödet, THA:s beviljande av indirekta investeringsstöd och beviljandet, även detta från THA, av ett tillfälligt verksamhetsstöd för de strukturella och ekonomiska problem som [Volkswagengruppen] otvivelaktigt har i de nya delstaterna. Den totala stödnivån kan tvärtom vara alltför hög och oförenlig med kriterierna i gemenskapens rambestämmelser för stöd till denna sektor."
29 Genom skrivelse av den 29 januari 1992 förklarade sig den tyska regeringen beredd att upphöra med samtliga stödutbetalningar till dess undersökningsförfarandet var avslutat.
30 Genom skrivelse av den 24 april 1992 anmodade kommissionen de tyska myndigheterna, THA och Volkswagen att tillhandahålla kompletterande upplysningar. Till följd av ett möte den 28 april 1992 och av kommissionens skrivelser av den 14 maj, den 5 juni, den 21 augusti och den 17 november 1992 översände de tyska myndigheterna kompletterande upplysningar genom skrivelser av den 20 maj, den 3 och den 12 juni, den 20 och den 29 juli, den 8 och den 25 september, den 16 och den 21 oktober samt den 4 och den 25 november 1992, och Volkswagen genom skrivelser av den 15 juni och den 30 oktober 1992 samt den 12 och den 20 juni 1993. Parterna träffades även den 16 juni, den 9 september, den 12 och den 16 oktober och den 3 december 1992 samt den 8 och den 11 juni 1993.
31 Den 13 januari 1993 beslutade Volkswagen att senarelägga en stor del av de investeringar som ursprungligen var avsedda att ske i fabrikerna i Mosel och Chemnitz. Volkswagen förutsåg framdeles att Mosel II:s lackeringsavdelning och monteringslinje inte skulle vara funktionsdugliga förrän år 1997 och att Chemnitz II:s motortillverkningsenhet inte skulle tas i bruk förrän år 1996. Kommissionen gick med på att göra en ny bedömning på grundval av Volkswagens nya investeringsplaner.
Dekreten av den 30 mars 1993
32 Den 30 mars 1993 antog ekonomi- och arbetsministeriet för Freistaat Sachsen två beslut med ändring av 1991 års beslut (nedan kallade 1993 års beslut). Det sammanlagda investeringsstödet uppgick numera till 708 miljoner DEM för Mosel II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1991-1997, och till 195 miljoner DEM för Chemnitz II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1992-1997.
33 Vissa detaljer i Volkswagens nya investeringsplaner presenterades för kommissionen vid ett möte som hölls den 5 maj 1993. Genom en skrivelse av den 6 juni 1993 översände även Tyskland vissa upplysningar beträffande dessa planer, som Volkswagen kompletterade genom skrivelser av den 24 juni och den 6 juli 1993, samt genom telefax av den 10 november 1993. Dessa nya uppgifter gicks för övrigt igenom vid de möten som hölls den 18 maj, den 10 juni, den 2 och den 22 juli 1993. Nya uppgifter om Volkswagens planerade tillverkningskapacitet tillhandahölls i en skrivelse från den tyska regeringen av den 15 februari 1994 och genom telefax av den 25 februari 1994.
34 Kommissionen inhämtade även nya uppgifter om dessa planer vid ett besök på plats i början av april 1994 samt under de möten som hölls den 11 maj, den 2, den 7 och den 24 juni 1994. Vid dessa möten överlämnades för övrigt handlingar, och andra handlingar översändes av de tyska myndigheterna och av Volkswagen den 10 maj, den 30 juni, den 4 och den 12 juli 1994.
Dekreten av den 24 maj 1994
35 Den 24 maj 1994 antog ekonomi- och arbetsministeriet för Freistaat Sachsen två dekret med ändring av 1991 och 1993 års dekret (nedan kallade 1994 års dekret). Det sammanlagda investeringsstödet uppgick numera till 648 miljoner DEM för Mosel II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1991-1997, och till 167 miljoner DEM för Chemnitz II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1992-1997.
36 Genom en överenskommelse av den 21 juni 1994, som kompletterades genom ett tillägg av den 1 november 1994, förvärvade Volkswagen av THA de 87,5 procent av bolagskapitalet i SAB som bolaget inte redan innehade.
Kommissionens beslut 94/1068/EG
37 Den 27 juli 1994 fattade kommissionen beslut 94/1068/EG om de investeringsstöd som beviljats Volkswagengruppen i de nya tyska delstaterna (EGT L 385, s. 1) (nedan kallat Mosel I-beslutet). I punkt IV fjärde stycket i övervägandena i detta beslut fastslog kommissionen särskilt följande:
"Då förfarandet inleddes betraktade kommissionen samtliga Volkswagens investeringsplaner i Sachsen som en helhet och ville därför fatta ett beslut som omfattade samtliga delar av stödet. År 1993 senarelade Volkswagen investeringarna i de nya anläggningarna men gjorde samtidigt gällande att tillverkningstekniker, det arbete som skulle läggas ned samt andra avgörande parametrar inte skulle påverkas. Ett besök vid fabrikerna som gjordes det året visade emellertid, såsom experter har bekräftat, att en sådan uppfattning inte längre var giltig. Volkswagen medgav för övrigt att de gamla planerna numera var inaktuella och att bolaget var i färd med att ta fram nya. De nya planerna för fabrikerna för fordons- och motortillverkning Mosel II och Chemnitz II är direkt knutna till tillverkningen av Golf A 4, som skall lanseras samtidigt som fabriken Mosel II tas i bruk, det vill säga år 1997. Den slutgiltiga versionen av de nya planerna blir inte tillgänglig förrän i slutet av år 1994. Enligt uppgifter kommer dessa planer att innehålla grundläggande förändringar vad gäller teknologi och tillverkningsstruktur. Det står helt klart att det samband som ursprungligen förelåg mellan investeringarna i Treuhands gamla fabriker och ... planerna på nya konstruktioner på en ny plats har försvunnit. Kommissionen har därför beslutat att för tillfället endast behandla de omstruktureringsstöd som avser redan existerande fabriker, eftersom den med hjälp av befintlig information kan skapa sig en klar bild av situationen, och fatta ett beslut beträffande de nya planerna först när Volkswagen och Tyskland är i stånd att presentera de definitiva stöd- och investeringsplanerna."
38 Det framgår av Mosel I-beslutet att avdelningarna för lackering och slutmontering vid Mosel I moderniserades och byggdes om i enlighet med överenskommelsen med THA (se ovan punkt 18). Under en inledande period fram till år 1992 användes Mosel I för slutmontering av modellerna VW Polo och Golf A 2, vars olika delar tillverkades på annan ort i andra av Volkswagengruppens fabriker och levererades till Mosel I i separata delar. Från och med juli 1992 gjorde en kombinerad användning av avdelningarna för lackering och slutmontering vid Mosel I, vars ombyggnad just hade avslutats, och den nya karossmonteringen vid Mosel II, som just hade tagits i bruk, det möjligt att påbörja tillverkningen av modellen Golf A 3 i Mosel, medan plåtpressarbetena utfördes på annan ort. Därefter flyttades logistikfunktionen från anläggningen i Wolfsburg (Tyskland) till Mosel I i januari 1993, och nya underleverantörsföretag med kapacitet att tillhandahålla de delar som var nödvändiga för Mosel I och Chemnitz I etablerade sig i närheten. Den nya plåtpressavdelningen vid Mosel II började användas i mars 1994, i närheten av Mosel I.
39 Det var mot bakgrund av detta som kommissionen i artikel 1 i Mosel I-beslutet särskilt förklarade att olika stöd som beviljats fram till slutet av år 1993 - den tidpunkt då omstruktureringen skulle vara avslutad - var förenliga med den gemensamma marknaden. Dessa stöd uppgick till 487,3 miljoner DEM för Mosel I och 84,8 miljoner DEM för Chemnitz I. Däremot förklarades vissa stöd som tilldelats senare vara oförenliga med den gemensamma marknaden, i synnerhet de stöd som kvalificerats som stöd till investering för utbyte och modernisering, som enligt Mosel I-beslutet inte var tillåtna enligt gemenskapens rambestämmelser (se skälen i Mosel I-beslutet, punkterna IX och X).
40 Den tyska regeringen underrättade därefter vid ett flertal tillfällen kommissionen muntligen om förseningar i genomförandet av Mosel II och Chemnitz II. I en skrivelse av den 12 april 1995 påminde kommissionen de tyska myndigheterna om att de var skyldiga att underrätta kommissionen om Volkswagens planer för dessa nya fabriker, så att kommissionen kunde genomföra undersökningen av de stöd som var hänförliga härtill. Denna skrivelse besvarades inte. Genom skrivelse av den 4 augusti 1995 begärde kommissionen att nödvändiga upplysningar skulle ges in omgående och tillkännagav att den, för det fall Tyskland inte efterkom denna begäran, skulle fatta ett interimistiskt beslut, följt av ett slutligt beslut, på grundval av de fakta den hade tillgång till. Genom en skrivelse av den 22 augusti 1995 besvarade den tyska regeringen kommissionens skrivelse och meddelade att Volkswagens investeringsplaner ännu inte var färdigställda.
41 Den 31 oktober 1995 fattade kommissionen beslut 96/179/EG och uppfordrade den tyska regeringen att tillhandahålla all dokumentation, all information och alla data om Volkswagengruppens nyinvesteringsprojekt i de nya tyska delstaterna och om det stöd som skulle beviljas dem (EGT L 53, 1996, s. 50).
42 Till följd av detta beslut gavs vissa upplysningar beträffande dessa projekt och tillverkningskapaciteten till kommissionen vid ett möte den 20 november 1995. De bekräftades senare genom skrivelse av den 13 december 1995 och förtydligades vid ett besök på plats den 21 och den 22 december 1995. Den 15 januari 1996 ställde kommissionen ytterligare frågor till de tyska myndigheterna. Efter ett möte den 23 januari 1996 gavs flertalet av de upplysningar som saknades in till kommissionen genom skrivelser av den 1 och den 12 februari 1996.
Dekreten av den 21 februari 1996
43 Den 21 februari 1996 antog ekonomi- och arbetsministeriet för Freistaat Sachsen två dekret med ändring av 1991, 1993 och 1994 års dekret. Det sammanlagda investeringsstödet uppgick numera till 499 miljoner DEM för Mosel II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1991-1997, och till 109 miljoner DEM för Chemnitz II, som skulle utbetalas i omgångar under åren 1992-1997.
44 Genom skrivelse av den 23 februari 1996 påminde kommissionen de tyska myndigheterna om att den fortfarande saknade vissa uppgifter. Dessa tillhandahölls vid ett möte den 25 mars 1996 och diskuterades därefter den 2 och den 11 april 1996. Ett nytt möte hölls den 29 maj 1996.
Det omtvistade beslutet
45 Den 26 juni 1996 fattade kommissionen det omtvistade beslutet, vilket har följande lydelse:
"Artikel 1
Följande stödåtgärder som planerats av Tyskland för de olika investeringsprojekten inom Volkswagen ... i Sachsen är förenliga med artikel 92.3 c i fördraget och artikel 61.3 c i [avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3), nedan kallat EES-avtalet].
- Stöd som har beviljats av Tyskland till [Volkswagengruppen] för [dess] investeringsprojekt i Mosel (Mosel II) och Chemnitz (Chemnitz II) i form av investeringsstöd på upp till 418,7 miljoner tyska mark.
- Stöd som har beviljats av Tyskland till [Volkswagengruppen] för [dess] investeringsprojekt i Mosel (Mosel II) och Chemnitz (Chemnitz II) i form av investeringsbidrag på upp till 120,4 miljoner tyska mark.
Artikel 2
Följande stödåtgärder som planerats av Tyskland för de olika investeringsprojekten inom Volkswagen ... i Sachsen är oförenliga med artikel 92.3 c i fördraget och artikel 61.3 c i EES-avtalet och får inte beviljas:
- Det planerade investeringsstödet till [Volkswagengruppen] för [dess] investeringsprojekt i Mosel II och Chemnitz II i form av särskilda avskrivningar på investeringar inom ramen för lagen om stödberättigade områden (Fördergebietsgesetz) till ett nominellt värde av 51,67 miljoner tyska mark.
- Det planerade investeringsstödet till [Volkswagengruppen] för [dess] investeringsprojekt i Mosel II i form av investeringsstöd på 189,1 miljoner tyska mark, som går utöver det belopp som nämns i artikel 1 första strecksatsen.
Artikel 3
Tyskland försäkrar att kapaciteten i fabrikerna i Mosel inte överskrider en nivå på 432 enheter per dag år 1997 ...
Dessutom skall Tyskland inlämna till, och diskutera med, kommissionen en årsrapport om de stödberättigade investeringarna på 2 654,1 miljoner tyska mark i Mosel II och Chemnitz II och om de faktiska utbetalningarna av stöd, för att säkerställa att den kombinerade faktiska stödnivån, uttryckt som bruttobidragsekvivalent, inte överstiger 22,3 % för Mosel II och 20,8 % för Chemnitz II. ...
Artikel 4
Tyskland skall inom en månad efter delgivningen av detta beslut meddela kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att efterleva detta beslut.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland."
46 Till följd av en skrivelse som ordföranden för Volkswagens ledningsgrupp sände till ministerpresidenten i Freistaat Sachsen den 8 juli 1996, betalade Freistaat Sachsen ut 90,7 miljoner DEM till Volkswagen i juli 1996 i form av investeringsstöd som genom det omtvistade beslutet hade förklarats oförenliga med den gemensamma marknaden.
Förfarandet
47 Genom ansökningar som gavs in till förstainstansrättens kansli den 26 augusti och den 13 september 1996 väckte Freistaat Sachsen respektive Volkswagen och VW Sachsen talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, vilka registrerades som T-132/96 respektive T-143/96.
48 Förbundsrepubliken Tyskland har genom förevarande talan, som inkom till domstolens kansli den 16 september 1996, väckt talan om ogiltigförklaring av samma beslut.
49 Genom beslut av den 4 februari 1997 förklarade domstolen förfarandet i förevarande mål vilande fram till dess att förstainstansrätten meddelat dom i målen T-132/96 och T-143/96.
50 Domstolens ordförande lämnade i beslut av den 13 mars 2000 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland tillstånd att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden i förevarande mål.
51 Genom dom av den 15 december 1999 i de förenade målen T-132/96 och T-143/96, Freistaat Sachsen m.fl. mot kommissionen (REG 1999, s. II-3663, nedan kallad förstainstansrättens dom), ogillade förstainstansrätten den talan som omnämnts i punkt 47 ovan.
52 Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 23 februari 2000 överklagade, å ena sidan, Freistaat Sachsen och, å andra sidan, Volkswagen och VW Sachsen förstainstansrättens dom. Dessa överklaganden registrerades som C-57/00 P respektive C-61/00 P.
I sak
53 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara artikel 2 i det omtvistade beslutet, ogiltigförklara artikel 1 i beslutet i den mån som det innebär att det investeringsbidrag och investeringstillägg som förklarats förenliga med den gemensamma marknaden begränsats till 418,7 miljoner DEM respektive 120,4 miljoner DEM, och ogiltigförklara artikel 3 andra stycket i beslutet i den mån det innebär att den kombinerade effektiva stödintensiteten, uttryckt som bruttosubventionsekvivalent, inte får överstiga 22,3 procent för Mosel II och 20,8 procent för Chemnitz II, samt förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
54 Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat ett antal grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring, nämligen att artikel 92.2 c i EG-fördraget [nu artikel 87.2 c EG i ändrad lydelse] har åsidosatts, att kommissionen inte uppfyllt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG), att artikel 92.3 b i fördraget har åsidosatts, att artikel 92.3 a i fördraget har åsidosatts, att artikel 92.3 i fördraget har åsidosatts, att kommissionens bedömning av kostnader och nytta är obegriplig och felaktig, och att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
55 Kommissionen har yrkat att domstolen skall ogilla talan och förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
56 Förbundsrepubliken Tyskland har i sin replik frånfallit två av de grunder den åberopat, nämligen att artikel 92.3 a i fördraget och principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
Den första grunden - åsidosättande av artikel 92.2 c i fördraget
57 Den tyska regeringen har med hänvisning till en rad omständigheter (produktivitet, marginell exportgrad i Östtyskland, förhållandet mellan intern efterfrågan och lokal produktion, utveckling av intern andel av bruttonationalprodukten per invånare och arbetslöshetsnivå) anfört att Östtyskland under år 1996 och för en obestämd period drabbats av allvarliga nackdelar till följd av Tysklands delning.
58 Den tyska regeringen har gjort gällande att de stödåtgärder som medgivits således är förenliga med den gemensamma marknaden, eftersom villkoren i artikel 92 i fördraget är uppfyllda.
59 Kommissionen har enligt den tyska regeringen avsiktligt underlåtit att tillämpa denna bestämmelse med hänvisning till att undantag från förbudet mot statliga stödåtgärder skall tolkas restriktivt. Den tyska regeringen har, utan att invända mot denna principiella inställning till tolkning av undantag, gjort gällande att kommissionens tolkning medfört en maximal inskränkning av tillämpningsområdet för undantaget i artikel 92.2 c i fördraget, och på så sätt äventyrat dess ändamålsenliga verkan.
60 Kommissionen har påmint om att dessa bestämmelser även efter det att Tyskland återförenats har bibehållits i fördraget om Europeiska unionen, i Amsterdamfördraget och i EES-avtalet. Detta visar att fördragets och avtalets upphovsmäns syfte med detta undantag är att övervinna de problem som följt av Tysklands politiska och ekonomiska delning.
61 Kommissionens uppgift vid tillämpningen av artikel 92.2 c i fördraget är att kontrollera att de nationella myndigheterna inte missbrukat den bestämmelsen. Den skall därvid särskilt säkerställa att stödet är avsett att kompensera för de ekonomiska nackdelar som Tysklands delning medfört. Detta är just vad kommissionen har gjort i förevarande fall.
62 Det framgår dessutom av en jämförelse mellan uttryckssätten i artikel 92.2 c i fördraget ("uppväga de ... nackdelar") och i artikel 92.2 b ("avhjälpa skador") att i den situation som avses i punkt c har de ekonomiska nackdelar som avses inte uppkommit till följd av en enda plötslig händelse, utan fortlöpande till följd av att Östtyskland och Västtyskland utvecklats separat.
63 Kommissionen har i förevarande fall gått utöver sina kontrollbefogenheter och avsiktligt underlåtit att pröva nödvändigheten av att uppväga de ekonomiska nackdelar som följt av Tysklands delning.
Domstolens bedömning
64 I artikel 92.2 c i fördraget anges att stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, kan anses förenligt med den gemensamma marknaden.
65 Denna bestämmelse har inte upphävts efter Tysklands återförening, vare sig genom Fördraget om Europeiska unionen eller genom Amsterdamfördraget. Med hänsyn till att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, vars auktoritet och ändamålsenliga verkan skall säkerställas, har en objektiv räckvidd kan det inte antas att denna bestämmelse inte längre har ett syfte efter Tysklands återförening (se dom av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-6857, punkterna 47 och 48, och av den 28 januari 2003 i mål C-334/99, Tyskland mot kommissionen, REG 2003, s. I-1139, punkt 116).
66 Artikel 92.2 c i fördraget skall emellertid tolkas restriktivt, eftersom det rör sig om ett undantag från den allmänna regeln i artikel 92.1 i fördraget att statliga stöd är oförenliga med den gemensamma marknaden (se dom av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 49).
67 Såsom domstolen slagit fast i dom av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 52, och av den 28 januari 2003 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 120, hänvisar uttrycket Tysklands delning, i detta avseende, historiskt sett till upprättandet år 1948 av en demarkationslinje mellan de två ockuperade områdena. Därför kan "de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning" endast avse sådana ekonomiska nackdelar som orsakats i vissa tyska regioner av den isolering som upprättandet av denna fysiska gräns medfört, såsom till exempel avbrutna kommunikationsvägar eller förlusten av naturliga avsättningsmöjligheter till följd av avbrutna affärsförbindelser mellan de två delarna av Tyskland.
68 Den tyska regeringen har, bland annat under det muntliga förfarandet, motsatt sig denna tolkning och gjort gällande att uttrycket "de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning" i artikel 92.2 c i fördraget skall tillämpas på stödåtgärder som är nödvändiga för att uppväga den ekonomiska eftersläpning som följt av den politiska och ekonomiska ordning som tidigare rått i de nya delstaterna.
69 Domstolen delar inte denna inställning till tolkningen av uttrycket ekonomiska nackdelar som uppkommit genom Tysklands delning.
70 Den tyska regeringens uppfattning att artikel 92.2 c i fördraget gör det möjligt att helt och hållet uppväga den ovedersägliga ekonomiska eftersläpning som råder i de nya delstaterna strider mot såväl bestämmelsens karaktär av undantag som det sammanhang i vilket den ingår och de mål som eftersträvas (se dom av den 28 januari 2003 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 121).
71 Ett undantag från den allmänna regeln att statliga stöd är oförenliga med den gemensamma marknaden skall nämligen tolkas restriktivt (se punkt 66 ovan).
72 Såsom klart framgår i punkt 54 i dom av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, kan endast de ekonomiska nackdelar som direkt uppkommit på grund av Tysklands geografiska delning uppvägas.
73 Artikel 92.2 c i fördraget omfattar således inte situationer som inte direkt uppkommit till följd av Tysklands tidigare interna gräns, utan som mer allmänt är det konkreta resultatet av den ekonomiska politik som fördes i Tyska demokratiska republiken.
74 Den tolkning av artikel 92.2 c i fördraget som den tyska regeringen gjort gällande skulle medföra att det nödvändiga sambandet mellan ekonomiska nackdelar och Tysklands tidigare geografiska uppdelning inte skulle vara för handen.
75 Skillnaderna mellan de gamla och de nya delstaterna i fråga om utveckling förklaras av andra orsaker än den geografiska klyftan till följd av Tysklands delning, och i synnerhet av de skilda politiska och ekonomiska system som rått i de båda delarna av Tyskland.
76 Den tyska regeringen har inte förmått visa att stödåtgärderna var nödvändiga för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit till följd av Tysklands geografiska uppdelning, och således heller inte att kommissionen åsidosatt artikel 92.2 c i fördraget.
77 Den tyska regeringen har emellertid gjort gällande att kommissionen tidigare tolkat den bestämmelsen så att den inte bara omfattade stödåtgärder för att uppväga nackdelar som uppkommit som en direkt konsekvens av gränsen mellan Östtyskland och Västtyskland, utan även för att uppväga nackdelar till följd av Tysklands delning i olika ekonomiska zoner. Den har därvid hänvisat till kommissionens beslut av den 11 december 1964 angående stödåtgärder för att underlätta Saarlands integration i Förbundsrepubliken Tysklands ekonomi (Europeiska ekonomiska gemenskapernas bulletin 2-1965, s. 33) (nedan kallat beslutet angående Saarland).
78 I det beslutet har kommissionen med tillämpning av såväl artikel 92.2 b som artikel 92.2 c i fördraget, godkänt stöd till för det första förvisade, flyktingar och krigsoffer, för det andra till regioner nära gränsen till den sovjetiska zonen, för det tredje till Berlin, till följd av dess särskilda situation, och för det fjärde till förmån för Saarland för att underlätta dess integration i Förbundsrepubliken Tyskland.
79 Dessa stöd har, i motsats till vad den tyska regeringen anfört, emellertid inte endast lämnats till förmån för Saarland, och kommissionen har i synnerhet inte klart preciserat vilket rättsligt stöd den hade för att godkänna stödet till denna delstat. Såsom generaladvokaten uttalat i punkt 71 i förslaget till avgörande i de förenade målen C-57/00 P och C-61/00 P, Freistaat Sachsen m.fl. mot kommissionen, har artikel 92.2 b och 92.2 c i fördraget angivits alternativt. Eftersom beslutet avseende Saarland även avsåg stöd till regioner i närheten av den sovjetiska zonen och till Berlin, är det inte möjligt att slå fast att hänvisningen till artikel 92.2 c i fördraget endast gjordes med avseende på Saarland när den endast kan ha avsett dessa gränstrakter och Berlin.
80 Oavsett hur kommissionen tidigare tolkat artikel 92.2 c i fördraget, påverkar detta i alla händelser inte bedömningen av dess tolkning i det omtvistade beslutet, och heller inte det beslutets giltighet.
81 Frågan huruvida det omtvistade beslutet är ogiltigt skall nämligen prövas endast med utgångspunkt i artikel 92.2 c i fördraget, och inte utifrån någon föregiven tidigare praxis.
82 Talan skall således inte bifallas med stöd av den första grunden.
Den andra grunden - åsidosättande av artikel 190 i fördraget
Bristande motivering i beslutet avseende artikel 92.2 c i fördraget
83 Den första delen av den tyska regeringens andra grund för talan är att kommissionen grundat det omtvistade beslutet enbart på artikel 92.3 c i fördraget, trots att den tyska regeringen anfört att artikel 92.2 c i fördraget varit av avgörande betydelse. Kommissionen har därvid, utan att ange någon motivering, endast angett att den skall tolkas restriktivt och hänvisat till att den inte skall tillämpa regionala stödåtgärder till nya investeringsprojekt.
84 Enligt den tyska regeringen framgår det av fast rättspraxis att den motivering som erfordras skall anpassas efter vilket slags rättsakt det är fråga om. Denna skyldighet är underkastad särskilt stränga villkor när det gäller beslut som är riktade till specifika mottagare, för att domstolen skall kunna utöva sin kontroll och för att såväl medlemsstater som berörda enskilda skall förstå hur gemenskapens institutioner tillämpat fördraget. En sådan motivering är av särskild vikt i ett fall som det förevarande, eftersom myndigheterna i en delstat och ett privat bolag berörs av beslutet.
85 Den tyska regeringen har anfört att kommissionens hänvisning till andra beslut, vilka också de är bristfälligt motiverade, inte gör det omtvistade beslutet begripligt för de berörda.
86 Kommissionen har anfört att beslutet är tillräckligt motiverat, eftersom det fattats inom ramen för en bakgrund som den tyska regeringen väl kände till.
- Domstolens bedömning
87 Enligt en fast rättspraxis skall den motivering som erfordras enligt artikel 190 i fördraget anpassas efter vilket slags rättsakt det är fråga om. Motiveringen skall på ett klart och otvetydigt sätt återge det resonemang som förts av den institution som är upphovsman till rättsakten, så att berörda parter kan få reda på skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva kontroll. Det fordras vidare inte att motiveringen av en rättsakt anger samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte enbart skall bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar den berörda frågan (se bland annat dom av den 13 mars 1985 i de förenade målen 296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot kommissionen, REG 1985, s. 809, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 8, och av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink's France, REG 1998, s. I-1719, punkt 63).
88 Det är riktigt att motiveringen i det omtvistade beslutet till varför kommissionen inte ansett att undantaget i artikel 92.2 c i fördraget skall tillämpas i förevarande fall är summarisk.
89 Beslutet har emellertid antagits mot en för den tyska regeringen välkänd bakgrund, och inom ramen för en fast beslutspraxis.
90 Den tyska regeringen har i sina kontakter med kommissionen sedan år 1990 vid upprepade tillfällen hänvisat till bestämmelserna i artikel 92.2 c i fördraget, och framhållit deras betydelse för det ekonomiska utvecklingsarbetet i de nya delstaterna.
91 Kommissionen har i flera beslut, såsom kommissionens beslut 94/266/EG av den 21 december 1993 angående stöd till SST-Garngesellschaft mbH, Thüringen (EGT L 114, 1994, s. 21) beslutet Mosel I och kommissionens beslut 94/1074/EG av den 5 december 1994 angående Tysklands stöd till förmån för Textilwerke Deggendorf GmbH Thüringen (EGT L 386, s. 13), visat att den inte delar den tyska regeringens uppfattning.
92 Vid sådana förhållanden är det tillräckligt att det omtvistade beslutet innehåller en summarisk motivering (dom av den 26 november 1975 i mål 73/74, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique m.fl. mot kommissionen, REG 1975, s. 1491, och av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 105).
93 Det omtvistade beslutets motivering var således tillräcklig, även om den var summarisk.
94 Talan skall således inte bifallas med stöd av den andra grundens första del.
Motsägelsefull motivering avseende investeringarnas art
95 Den andra delen av den tyska regeringens andra grund för sin talan är att det omtvistade beslutets motivering är motsägelsefull. Enligt fast rättspraxis skall skälen i ett beslut vara klara, otvetydiga och inbördes förenliga för att göra det möjligt att rättsligt kontrollera beslutet.
96 Det omtvistade beslutet är enligt den tyska regeringen tvetydigt och motsägelsefullt. Kommissionen har i punkt XII i beslutets motivering anfört att projektet utgjorde en utvidgning av befintlig kapacitet, medan den i punkt III, femte stycket, och punkt V i motiveringen anfört att projektet skulle ses som en helhet, vars genomförande senarelagts och ännu inte avslutats. Det är inte möjligt att anse ett och samma investeringsprojekt, å ena sidan, vara avslutat med möjlighet till utvidgning och, å andra sidan, inte vara avslutat utan endast senarelagt.
- Domstolens bedömning
97 Det är utrett att Volkswagen under år 1993 beslutade att senarelägga en del av det ursprungligen planerade projektet.
98 Uttrycket utvidgningsinvesteringar hänför sig på intet sätt till tidsplanen för genomförande av projektet i sig. Det skall jämföras med uttrycket greenfield-investeringar.
99 Det framgår klart av punkt XII, åttonde stycket, i beslutets motivering att uttrycket greenfield-projekt betyder, förutom vad namnet antyder, att "lokaliseringsorten ur investerarens synvinkel är en ny, ännu outvecklad ort". Enligt samma stycke står därför "företaget inför följande typiska, ovanliga problem i jämförelse med utvidgningen av en befintlig fabrik: avsaknad av adekvat infrastruktur, avsaknad av organiserad logistik, ingen utbildad arbetskraft för varje företags konkreta uppgifter och ingen uppbyggd underleverantörstruktur".
100 I förevarande fall har kommissionen däremot, i punkt XII, nionde stycket, i det omtvistade beslutets motivering beaktat att "de olika fabriksavdelningarna i investeringsprojektet i Mosel tas i drift vid olika tidpunkter". Eftersom en helt funktionsduglig bilfabrik byggts upp i Mosel under år 1994 var det korrekt av kommissionen att i samma punkt, tionde stycket, slå fast att ur gemenskapsrättslig synpunkt var de "framtida investeringarna för en ny måleri- och slutmonteringsavdelning i Mosel II ... således ingen greenfield-investering, utan en utvidgning av en redan befintlig kapacitet".
101 Motiveringen i det omtvistade beslutet var således inte motsägelsefull. Talan skall således inte bifallas med stöd av den andra grundens andra del.
102 Det framgår av punkterna 94 och 101 ovan att talan inte skall bifallas med stöd av den andra grunden.
Den tredje grunden - åsidosättande av artikel 92.3 b i fördraget
103 Den tyska regeringen har anfört att kommissionen varken har tillämpat artikel 92.3 b i fördraget eller angett några skäl för att inte tillämpa den bestämmelsen, vilken den tyska regeringen anfört att den i förebyggande syfte åberopat till stöd för åtgärderna. Den har därvid hänvisat till punkt X, andra stycket, i det omtvistade beslutets motivering. Det lyder som följer:
"Undantaget enligt artikel 92.3 b ... kan med säkerhet inte tillämpas på Tyskland. Förvisso har Tysklands återförening negativa återverkningar på den tyska ekonomin, men enbart dessa räcker inte till för att tillämpa artikel 92.3 b på stödet. Kommissionen har inte beviljat ett stöd som medel för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi sedan år 1991, då stöd beviljades för ett privatiseringsprogram i Grekland. Vid det aktuella beslutet påpekade kommissionen att privatiseringsprogrammet utgjorde en integrerad del av åtagandena enligt rådets beslut 91/306/EEG av den 4 mars 1991 med avseende på saneringen av hela den nationella ekonomin. Fallet Tyskland är helt annorlunda."
104 Enligt den tyska regeringen skall artikel 92.3 b i fördraget tillämpas när vissa regioner i en medlemsstat, såsom de nya delstaterna, befinner sig i en allvarlig ekonomisk situation.
Domstolens bedömning
105 Enligt artikel 92.3 b i fördraget kan stöd "för ... att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi" anses vara förenligt med den gemensamma marknaden.
106 Med hänsyn till den bestämmelsens bakgrund och uppbyggnad, och till att undantag från den allmänna principen att statligt stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden skall tolkas restriktivt (se punkt 66 ovan), konstaterar domstolen att en sådan störning som avses i artikel 92.3 b i fördraget skall påverka ekonomin i en hel medlemsstat, och inte bara i vissa av dess regioner eller delar av dess territorium.
107 Stöd till en region i en medlemsstat för att uppväga nackdelar i den regionen, stöd som kommissionen anser vara förenligt med den gemensamma marknaden skall nämligen prövas inom ramen för artikel 92.3 a eller c i fördraget.
108 Den tyska regeringen har inom ramen för dess tredje grund endast gjort gällande att Freistaat Sachsen drabbats av en allvarlig ekonomisk störning, utan att ens påstå att denna situation medfört en allvarlig störning för ekonomin i hela Förbundsrepubliken Tyskland.
109 Vad den tyska regeringen anfört om att kommissionen underlåtit att tillämpa artikel 92.3 b i fördraget skall således lämnas utan avseende.
110 När det gäller påståendet att kommissionen inte motiverat sin underlåtenhet att inte tillämpa den bestämmelsen, konstaterar domstolen att, mot bakgrund av den rättspraxis som angivits i punkterna 87 och 92 ovan, det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat i detta avseende, även om det var summariskt, med hänsyn till ärendets sammanhang, kommissionens tidigare beslut på detta område (bland annat beslutet Mosel I) och att det inte åberopats några specifika skäl under det administrativa förfarandet.
111 Talan skall således inte bifallas med stöd av den tredje grunden.
Den fjärde grunden - åsidosättande av artikel 92.3 i fördraget
1. Den fjärde grundens första del
112 Den tyska regeringens fjärde grund för sin talan är att kommissionen, för det fall artikel 92.2 c i fördraget inte skulle vara tillämplig, vid bedömningen av huruvida en stödåtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden borde ha beaktat de uppgifter den förfogade över när stödet lämnades, och inte när det omtvistade beslutet fattades. När de ifrågavarande stödåtgärderna beslutades fanns det ingen skyldighet att anmäla dessa separat, eftersom de omfattades av det nittonde ramprogrammet, som kommissionen godkänt i en skrivelse till den tyska regeringen av den 2 oktober 1990.
113 Det framgår enligt den tyska regeringen nämligen av domstolens praxis att bedömningen av huruvida en stödåtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden skall göras utifrån den tidpunkt när den beslutades, i förevarande fall den 22 mars 1991. Vid den tidpunkten var gemenskapens rambestämmelser inte tillämpliga i Tyskland, eftersom de upphört att gälla den 31 december 1990 och den tyska regeringen motsatt sig en förlängning.
114 Således skall gemenskapens rambestämmelser inte anses ha varit tillämpliga förrän i april 1991, det vill säga efter det att stödåtgärderna hade beslutats.
115 De omtvistade stödåtgärderna skall därmed anses ha omfattats av ett stödprogram som kommissionen lämnat ett allmänt godkännande till.
116 Kommissionen har gjort gällande att vad den tyska regeringen anfört är felaktigt. Den har därvid för det första påpekat att när det omtvistade beslutet antogs den 26 juni 1996 var den inte skyldig att göra sin bedömning med utgångspunkt i förhållandena i mars 1991. Kommissionen har vidare anfört att även om så var fallet skulle de omtvistade stödåtgärderna ha anmälts, och kommissionen skulle ha varit skyldig att genomföra en oinskränkt prövning av dem. Slutligen var kommissionen, även om den hade varit skyldig att göra sin bedömning utifrån en tidpunkt när Förbundsrepubliken Tyskland inte godkänt att gemenskapens rambestämmelser skulle tillämpas inom bilindustrin, ändå inte förhindrad att tillämpa dessa bestämmelser.
Domstolens bedömning
117 Vad den tyska regeringen anfört grundar sig på förutsättningen att gemenskapens rambestämmelser inte varit tillämpliga från och med januari till och med mars 1991, och att de omtvistade stödåtgärderna, vilka utgjorde regionalstöd som omfattades av det nittonde ramprogrammet, skall anses ha utgjort befintligt stöd.
118 Detta påstående är felaktigt.
119 Det framgår klart av punkterna 8 och 12 ovan att den tyska regeringen känt till att de regionala stödåtgärder som avsågs i det nittonde ramprogrammet inte omfattade de sektorer som nämns där, bland annat bilindustrin, när stödet till en enskild mottagare översteg 12 miljoner ecu.
120 Det är dessutom så som kommissionen uppfattat den tyska regeringen, vilket framgår av det avsnitt ur det nittonde ramprogrammet som återgivits i punkt 8 ovan.
121 Eftersom godkännandet i det nittonde ramprogrammet inte omfattade stöd till bilindustrin skulle de omtvistade stödåtgärderna ha anmälts, antingen enligt gemenskapens rambestämmelser eller, om dessa inte hade varit tillämpliga, enligt artikel 93.3 i fördraget.
122 Med hänsyn till att frågan huruvida gemenskapens rambestämmelser varit tillämpliga under tiden från januari till april 1991 inte är relevant skall talan inte bifallas med stöd av den fjärde grundens första del.
2. Den fjärde grundens andra del
123 Den andra delen av den tyska regeringens fjärde grund för sin talan är att kommissionen inom ramen för bedömningen enligt artikel 92.3 c i fördraget bedömt kostnader och intäkter för projekten Mosel II och Chemnitz II utifrån att dessa inte längre skulle anses vara nya investeringar, så kallade "greenfield-investeringar" utan som en "utvidgningsinvestering", trots att de borde ha klassificerats på olika sätt under årens lopp.
124 När det gäller de tidsramar som den tillämpat vid bedömningen av de nackdelar som Volkswagen har att bära leder denna bedömning till att mindre fördelaktiga uppgifter beaktas och att stöd godtas i mindre omfattning. Enligt den tyska regeringen är det odiskutabelt att Mosel II och Chemnitz II utgör nya investeringar som genomförs på ren landsbygd, och att om de hade bedömts med den utgångspunkten så skulle stödet till de omtvistade investeringarna ansetts vara förenligt med den gemensamma marknaden.
Domstolens bedömning
125 Vid beräkningen av exploateringskostnader har kommissionen gjort skillnad mellan så kallade greenfield-investeringar, för vilka extrakostnader får beaktas under en femårsperiod, och utvidgningsinvesteringar, för vilka sådana kostnader endast får beaktas under en treårsperiod.
126 I punkt XII, åttonde stycket, i det omtvistade beslutet har kommissionen anfört att "...[u]ttrycket greenfield-projekt betyder, förutom vad namnet antyder, att lokaliseringsorten ur investerarens synvinkel är en ny, ännu outvecklad ort. Därför står företaget inför följande typiska, ovanliga problem i jämförelse med utvidgningen av en befintlig fabrik: avsaknad av adekvat infrastruktur, avsaknad av organiserad logistik, ingen utbildad arbetskraft för varje företags konkreta uppgifter och ingen uppbyggd underleverantörstruktur. Om dessa tjänster emellertid kan tillhandahållas av en näraliggande fabrik inom samma grupp, så betraktas projektet som en utvidgning, även om det faktiskt ligger på ett grönområde. Denna gemenskapsdefinition skiljer sig från nyinvesteringskonceptet, vilket kan definieras genom nationell lagstiftning. Eftersom större problem uppstår vid ett sålunda definierat projekt och tidsperioden fram till dess att den fulla kapaciteten och därigenom lönsamheten förlängs något, kan det vara motiverat att driftskostnadsnackdelarna beräknas för en längre tid. ..."
127 Kommissionen har i förevarande fall ansett att plåtpressen och karossmonteringen i Mosel II varit greenfield-investeringar. Den har därför beaktat kostnader för dessa under en femårsperiod, det vill säga under åren 1993-1997 (karossmonteringen) och 1994-1998 (plåtpressen) i sin bedömning av kostnader och intäkter. Måleri- och slutmonteringsavdelningarna i Mosel II och Chemnitz II ansågs däremot vara utvidgningsinvesteringar, och kostnaderna för dessa beaktades således endast under en treårsperiod, det vill säga under åren 1997-1999.
128 Kommissionen har i punkt XII, nionde och tionde styckena, i det omtvistade beslutet angivit följande:
"I det aktuella fallet måste kommissionen ta hänsyn till att de olika fabriksavdelningarna i investeringsprojektet i Mosel tas i drift vid olika tidpunkter. De uppbyggnadsproblem som hänger samman med de olika delprojekten kommer därför att uppträda vid olika tidpunkter. Dessutom tog kommissionen hänsyn till att projektets natur likaså har ändrats på grund av förseningen vid genomförandet. Genom installationen av plåtpressen och karossmonteringen samt anslutningen till den gamla fabriken Mosel I byggdes redan år 1994 en helt funktionsduglig bilfabrik upp. Lönsamheten för VW-fabrikerna i Sachsen sedan år 1994 visar också detta tydligt.
De framtida investeringarna för en ny måleri- och slutmonteringsavdelning i Mosel II är således ingen greenfield-investering, utan en utvidgning av en redan befintlig kapacitet. Eftersom det redan finns en underleverantörstruktur (se ovan) och en infrastruktur redan har byggts upp samt att större delen av de anställda övertas av Mosel I, präglas detta projekt endast i mycket ringa grad av de nackdelar som är typiska för ett greenfield-projekt. Detta gäller också för motorfabriken i Chemnitz II. Liksom i andra fall av kapacitetsutvidgning sker produktionsutvidgningen i dessa fabriker mycket snabbt. Medan de tyska myndigheterna och VW ursprungligen föreslog en analys under tidsperioden 1998-2002 för alla projekt i Mosel och Chemnitz, har kommissionen emellertid undersökt driftsnackdelarna för greenfield-projekten i perioder på fem år, 1993-1997 (karossmontering) och 1994-1998 (plåtpress), och för utvidgningen i perioder på tre år 1997-1999 (måleriavdelning, slutmontering, Chemnitz II). Därvid togs också hänsyn till att plåtpressen och karossmonteringen under samma period skall utvidgas från en kapacitet av 432 bilar per dag till 750 bilar per dag, så att den nya måleriavdelningen och slutmonteringen i Mosel II kunde utnyttjas fullt ut. För denna period (1997-1999) tog man därför i analysen dessutom hänsyn till driftkostnadsnackdelar till följd av utvidgningen."
129 Kommissionen förfogar vid tillämpningen av artikel 92.3 i fördraget över ett omfattande handlingsutrymme (se, bland annat, dom av den 15 juni 1993 i mål C-225/91, Matra mot kommissionen, REG 1993, s. I-3203, punkterna 23-25; svensk specialutgåva, volym 14, s. 213). När det gäller frågan huruvida måleri- och slutmonteringsavdelningarna i Mosel II och Chemnitz II skall anses vara greenfield-investeringar eller utvidgningsinvesteringar är domstolens roll begränsad till att kontrollera att de omständigheter som legat till grund för den omtvistade bedömningen varit riktiga, och att det inte skett någon uppenbar felbedömning av dessa.
130 Uttrycken greenfield-investering och utvidgningsinvestering skall tolkas gemenskapsrättsligt för att undvika att deras innehåll och omfattning varierar beroende på tillämpliga nationella bestämmelser, vilket skulle äventyra gemenskapsrättens enhetliga tillämpning.
131 Kommissionens uppfattning att omfattningen av de nackdelar som följer av de investeringskostnader som får beaktas varierar beroende på huruvida en ny infrastruktur måste upprättas (enligt kommissionen kännetecknas denna situation av avsaknad av adekvat infrastruktur, organiserad logistik, utbildad arbetskraft för varje företags konkreta uppgifter och uppbyggd underleverantörstruktur) eller redan finns är inte uppenbart felaktig, och den uppfyller villkoret att undantag från den allmänna principen i artikel 92.1 i fördraget att statligt stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden skall tolkas restriktivt (se punkt 66 ovan).
132 Kommissionen har således inte gjort någon uppenbar felbedömning när den slagit fast att måleri- och slutmonteringsavdelningarna i Mosel II och Chemnitz II inte skulle anses vara greenfield-investeringar, eftersom det sedan 1994 fanns en fullt funktionsduglig bilfabrik med måleri- och slutmonteringsavdelningar i Mosel I, samt karossmontering och plåtpress i Mosel II och Chemnitz II. Det framgår av handlingarna i målet att Volkswagen sedan år 1994 haft tillgång till adekvat infrastruktur, organiserad logistik, utbildad arbetskraft för sina konkreta uppgifter och en uppbyggd underleverantörstruktur. De investeringar som genomfördes kan således anses vara utvidgningsinvesteringar i den mening som avses i det omtvistade beslutet.
133 Talan skall således inte bifallas med stöd av den fjärde grundens andra del.
134 Av vad som ovan anförts följer att talan inte skall bifallas med stöd av den fjärde grunden.
Den femte grunden - kommissionens bedömning av kostnader och intäkter är obegriplig och felaktig
135 Den tyska regeringens femte grund för sin talan är att kommissionen inte har beaktat den initiala situationen vid investeringarna i Mosel II och Chemnitz II, och att den genomfört en otillfredsställande utredning av omständigheterna rörande dessa investeringar.
136 Detta gäller särskilt kommissionens konstaterande i det omtvistade beslutet att en fullt funktionsduglig och vinstgivande fabrik funnits på plats i Mosel från mitten av år 1994. Kommissionen har därvid inte beaktat de åtgärder för rekonstruktion som vidtagits avseende Mosel I och Chemnitz I efter det att principöverenskommelsen med THA träffades i oktober 1990, vilka varit av provisorisk art och inneburit att personal sysselsatts fram till och med färdigställandet av Mosel II och Chemnitz II. När det gäller den påstådda lönsamheten hos Mosel I och Chemnitz I har kommissionen missförstått Volkswagens interna beräkningsmetoder. Volkswagen har dessutom hela tiden, när det gäller dess engagemang i Sachsen, påtalat för kommissionen nödvändigheten av att hela investeringsprojektet skall ses som en helhet, och motsatt sig att det delas upp i mindre enheter. Den tyska regeringen har därvid hänvisat till yttranden till förstainstansrätten i målen T-132/96 och T-143/96 från Volkswagen, VW Sachsen och Freistaat Sachsen.
137 Enligt kommissionen har den tyska regeringen inte angivit något stöd för påståendet att det omtvistade beslutet är obegripligt. Den saknar således rättslig betydelse.
138 Kommissionen har ändå i sak gjort gällande att den tyska regeringen har tagit stor del i det administrativa förfarandet. Kommissionens successiva preliminära bedömningar av kostnader och intäkter sedan år 1992 har dessutom tillställts den tyska regeringen, vars företrädare diskuterat dem punkt för punkt med kommissionen.
Domstolens bedömning
139 Utan att domstolen har anledning att pröva frågan huruvida denna invändning skall prövas i sak, framhåller den att denna invändning rör en påstått bristfällig motivering vad gäller den bedömning av kostnader och intäkter som kommissionen genomfört. Den tyska regeringen har tagit stor del i det fortlöpande arbetet med att utforma det omtvistade beslutet. Den har således känt till varför kommissionen ansett sig tvingad att avvika från den bedömning av kostnader och intäkter som den tyska regeringen gjort (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 11 januari 1973 i mål 13/72, Nederländerna mot kommissionen, REG 1973, s. 27, punkt 12).
140 Kommissionen har ingen skyldighet att i motiveringen till ett beslut beakta och bemöta alla de omständigheter och rättsliga argument som parterna åberopat, så länge den beaktar alla relevanta omständigheter och förhållanden i ärendet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 1995 i mål C-360/92 P, Publishers Association mot kommissionen, REG 1995, s. I-23, punkt 39, och av den 24 oktober 1996 i de förenade målen C-329/93, C-62/95 och C-63/95, Tyskland m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. I-5151, punkt 32).
141 Det framgår i förevarande fall särskilt av handlingarna i målet att den tyska regeringen inte invänt mot de successiva bedömningar av kostnader och intäkter som kommissionen gjort sedan år 1992, och som den tagit del av och diskuterat punkt för punkt med dess företrädare, bland annat vid möten den 11 april och den 29 maj 1996. Det framgår vidare att de slutgiltiga bedömningar av kostnader och intäkter som ligger till grund för det omtvistade beslutet i sak motsvarar de preliminära bedömningar som diskuterats vid dessa möten, och att i den mån som den slutliga bedömningen avviker från den preliminära har det varit till förmån för Volkswagen och VW Sachsen.
142 Det omtvistade beslutets motivering skall således anses tillräcklig. Den omständigheten att kommissionen i beslutet inte återgivit hela denna bedömning av kostnader och intäkter och att denna bedömning - av uppenbara sekretesskäl - inte bifogats beslutet saknar i sammanhanget betydelse.
143 När det gäller invändningen att en fabrik varit funktionsduglig från år 1994 framgår det av handlingarna i målet att det senast från år 1994 funnits en funktionsduglig bilfabrik i Mosel, bestående av måleri- och slutmonteringsavdelning för Mosel I samt karossmontering och plåtpress för Mosel II och Chemnitz II. Från den tidpunkten har således, i strid med vad den tyska regeringen gjort gällande, Volkswagen och VW Sachsen utan tvekan kunnat påbörja biltillverkning där.
144 Beträffande den påstådda bristande räntabiliteten hos Mosel I och Chemnitz I konstaterar domstolen att den tyska regeringen inte ens summariskt har anfört några omständigheter till stöd för detta påstående.
145 När det slutligen gäller frågan huruvida projektet skall anses vara en helhet, och inte som kommissionen ansett kunna delas upp i mindre enheter, konstaterar domstolen att de olika fabrikerna tagits i bruk stegvis under tidsperioden. Var och en av dem skall därmed bedömas för sig, för att anläggningens status vid den tidpunkt då den tas i bruk skall kunna beaktas. En separat bedömning var nödvändig med hänsyn till att kommissionen gjorde skillnad mellan greenfield-investeringar och utvidgningsinvesteringar. En sådan distinktion medför nödvändigtvis en skillnad i tillåten intensitet för stödåtgärder.
146 Talan skall således inte bifallas med stöd av den femte grunden.
147 Mot bakgrund av vad som ovan anförts skall talan ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
148 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall Förenade kungariket stå sina egna rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall stå sina egna rättegångskostnader.