62009CC0505
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
VERICA TRSTENJAK
presentate il 17 novembre 2011 (
1
)
Causa C-505/09 P
Commissione europea
contro
Repubblica di Estonia
«Impugnazione — Ambiente — Inquinamento atmosferico — Direttiva 2003/87/CE — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Piano nazionale di assegnazione di quote di emissione per la Repubblica di Estonia per il periodo dal 2008 al 2012 — Competenze degli Stati membri e della Commissione — Articolo 9, paragrafi 1 e 3, e articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2003/87»
I — Introduzione
1.
La presente impugnazione verte sul sistema instaurato dalla direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), quale modificata dalla direttiva 2004/101/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004 (GU L 338, pag. 18; in prosieguo: la «direttiva»).
2.
Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee del 23 settembre 2009, Estonia/Commissione (T-263/07, Racc. pag. II-3463; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), la quale ha annullato la decisione della Commissione del 4 maggio 2007, concernente il piano nazionale di assegnazione di quote di emissione di gas a effetto serra (in prosieguo: il «PNA») notificato dalla Repubblica di Estonia per il periodo dal 2008 al 2012 in conformità della direttiva 2003/87 (in prosieguo: la «decisione controversa»).
II — Contesto normativo
3.
L’articolo 9 della direttiva così recita:
«1.   Per ciascun periodo di cui all’articolo 11, paragrafi 1 e 2, ciascuno Stato membro elabora un piano nazionale che determina le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione. Il piano si fonda su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III [della direttiva], e tiene nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico. Fatto salvo il trattato, la Commissione elabora entro il 31 dicembre 2003 gli orientamenti per l’attuazione dei criteri elencati nell’allegato III [della direttiva].
Per il periodo di cui all’articolo 11, paragrafo 1, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri entro il 31 marzo 2004. Per i periodi successivi, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri almeno diciotto mesi prima dell’inizio del periodo in questione.
2.   I piani nazionali di assegnazione sono esaminati in seno al comitato di cui all’articolo 23, paragrafo 1 [della direttiva].
3.   Nei tre mesi successivi alla notificazione da parte di uno Stato membro di un piano nazionale di cui al paragrafo 1, la Commissione può respingerlo, in tutto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con l’articolo 10 o con i criteri elencati nell’allegato III. Lo Stato membro prende una decisione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1 o paragrafo 2, solo previa accettazione da parte della Commissione delle modifiche che esso propone. La Commissione giustifica ogni decisione di rigetto».
4.
A norma dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva:
«Per il quinquennio che ha inizio il 1o gennaio 2008 e per ciascun periodo successivo di cinque anni, ciascuno Stato membro decide in merito alle quote totali di emissioni che assegnerà in tale periodo, nonché inizia il processo per l’assegnazione di tali quote al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è presa almeno dodici mesi prima dell’inizio del periodo in oggetto, sulla base del piano nazionale di assegnazione di cui all’articolo 9 e nel rispetto dell’articolo 10, tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico».
5.
L’allegato III della direttiva enuncia dodici criteri applicabili ai PNA. I criteri nn. 1-3, e 12 dell’allegato III prevedono rispettivamente quanto segue:
«1.
La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358/CE e del protocollo di Kyoto, tenendo conto, da un lato, della percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva e, dall’altro, delle politiche energetiche nazionali, e dovrebbe essere coerente con il programma nazionale sui cambiamenti climatici. La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell’obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla decisione 2002/358/CE e dal Protocollo di Kyoto.
2.
La quantità totale delle quote da assegnare è coerente con le valutazioni dei progressi già realizzati o da realizzare per rispettare i contributi degli Stati membri agli impegni assunti dalla Comunità ai sensi della decisione 93/389/CEE.
3.
Le quantità delle quote da assegnare è coerente con il potenziale, compreso il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni delle attività contemplate dal presente sistema. Gli Stati membri possono basare la ripartizione delle quote sulla media delle emissioni dei gas a effetto serra relative ai prodotti di ciascuna attività e sui progressi realizzabili in ciascuna attività.
(…)
12.
Il piano specifica l’importo massimo di [riduzioni delle emissioni certificate] e di [unità di riduzione delle emissioni] che può essere utilizzato dai gestori nell’ambito del sistema comunitario e inteso come percentuale delle quote di emissioni assegnate a ciascun impianto. La percentuale è coerente con gli obblighi di supplementarità assunti dallo Stato membro ai sensi del Protocollo di Kyoto e delle decisioni adottate a norma della convenzione UNFCCC e del Protocollo di Kyoto».
III — Fatti e decisione controversa
6.
I fatti che hanno preceduto l’adozione della decisione controversa, nonché il suo dispositivo sono illustrati ai punti 6-9 della sentenza impugnata.
IV — Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
7.
La Repubblica di Estonia ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale avverso la decisione controversa. Il procedimento dinanzi al Tribunale è illustrato ai punti 10-21 della sentenza impugnata.
8.
Con la sentenza impugnata il Tribunale ha annullato integralmente la decisione controversa.
9.
Anzitutto, ai punti 28-34 di tale sentenza, il Tribunale ha respinto gli argomenti della Commissione concernenti l’irricevibilità parziale del ricorso di annullamento.
10.
Quindi, ai punti 49-94 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato il motivo di impugnazione della Repubblica di Estonia, fondato sull’eccesso di potere risultante dalla violazione dell’articolo 9, paragrafi 1 e 3, e dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva. In primo luogo, esso ha constatato che la Commissione, da un lato, precisando una specifica quantità di quote, qualsiasi superamento della quale veniva considerato incompatibile con i criteri stabiliti dalla direttiva, e, dall’altro, respingendo il PNA della Repubblica di Estonia dato che la quantità totale di quote ivi proposta superava tale soglia, aveva ecceduto i limiti del proprio potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. In secondo luogo, esso ha ritenuto che la Commissione, sostituendo la propria analisi a quella effettuata dalla Repubblica di Estonia nel suo PNA, ha violato l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. In tale contesto, il Tribunale ha altresì constatato che i dati e i metodi di valutazione utilizzati dalla Commissione non erano necessariamente i più rappresentativi. Ritenendo fondato il motivo attinente a una violazione degli articoli 9, paragrafi 1 e 3, e 11, paragrafo 2, della direttiva, il Tribunale ha deciso che gli articoli 1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa dovevano essere annullati.
11.
Successivamente, ai punti 99-113 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che la Commissione, nell’ambito della sua valutazione della conformità del PNA della Repubblica di Estonia al criterio n. 3 dell’allegato III della direttiva, aveva violato il principio di buona amministrazione. Esso ha ritenuto che la Commissione non aveva provato che i calcoli contenuti in detto PNA fossero inficiati da un errore, e ha pertanto deciso che occorreva annullare gli articoli 1, paragrafo 2, e 2, paragrafo 2, della decisione controversa.
12.
Infine, al punto 114 della sentenza impugnata, ritenendo che gli articoli 1, paragrafi 1 e 2, 2, paragrafi 1 e 2, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa non fossero separabili dal resto della decisione, il Tribunale ha dichiarato che quest’ultima dovesse essere annullata nella sua totalità.
V — Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
13.
La Commissione ha proposto impugnazione avverso la sentenza del Tribunale e chiede che la Corte voglia:
—
annullare la sentenza impugnata, e
—
condannare la Repubblica di Estonia alle spese.
14.
Nella sua comparsa di risposta all’impugnazione della Commissione, la Repubblica di Estonia chiede che la Corte voglia:
—
respingere l’impugnazione;
—
condannare la Commissione alle spese, e
—
qualora la Corte dovesse accogliere l’impugnazione, rinviare la causa al Tribunale perché decida sulle conclusioni della Repubblica di Estonia concernenti gli errori manifesti di valutazione della Commissione, la violazione dell’articolo 175, paragrafo 2, lettera c), CE, nonché la violazione dell’obbligo di motivazione.
15.
Con ordinanza 1o giugno 2010 il Regno di Danimarca è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione, mentre la Repubblica ceca e la Repubblica di Lettonia sono state autorizzate ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Estonia.
16.
Nel corso dell’udienza tenutasi il 29 settembre 2011, i rappresentanti dei governi danese, estone e lettone, nonché la Commissione, hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti sollevati.
VI — Sull’interesse ad agire della Commissione
17.
L’11 dicembre 2009, vale a dire successivamente all’annullamento della decisione controversa e dopo che la Commissione aveva impugnato la sentenza del Tribunale, la Commissione ha emesso una nuova decisione sulla base dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. In siffatta nuova decisione, essa ha respinto il PNA della Repubblica di Estonia e ha rilevato la sua incompatibilità con i criteri elencati all’allegato III di tale direttiva, omettendo di indicare un livello massimo per la quantità totale di quote da assegnare. La Repubblica di Estonia non si è opposta alla nuova decisione e, il 4 settembre 2010, ha notificato un nuovo PNA.
18.
In tale contesto, occorre verificare l’interesse ad agire della Commissione. Effettivamente, la Corte può rilevare d’ufficio la carenza d’interesse di una parte a proporre ricorso contro una sentenza del Tribunale di primo grado o a proseguire il procedimento a motivo di un fatto successivo alla sentenza del Tribunale e che può privare quest'ultima dei suoi effetti dannosi per il ricorrente, e dichiarare il ricorso irricevibile o privo di oggetto per questa ragione. La sussistenza di un interesse del ricorrente ad agire presuppone che l’impugnazione possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposta (
2
).
19.
Nella specie, l’adozione della nuova decisione non ha privato la Commissione dell’interesse a insistere nell’impugnazione. È vero che un eventuale annullamento della sentenza impugnata non avrebbe come effetto quello di far rivivere la decisione controversa, nel frattempo sostituita dalla nuova decisione. Tuttavia, una sentenza della Corte che conferma l’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva sostenuta dalla Commissione continua a rivestire un interesse per quest’ultima. Infatti, la Repubblica ceca, la Repubblica d’Ungheria, la Repubblica di Lituania e la Romania hanno attaccato dinanzi al Tribunale le decisioni della Commissione che hanno rigettato i loro rispettivi PNA (
3
). Tali procedimenti sono stati sospesi in attesa delle sentenze della Corte nella presente causa e nella causa Commissione/Polonia (C-504/09 P). La Commissione conserva pertanto un interesse ad agire in relazione a detti procedimenti pendenti dinanzi al Tribunale.
VII — Sul primo motivo
20.
Con il suo primo motivo, la Commissione contesta al Tribunale la violazione dell’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, e dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura.
21.
Tale motivo concerne i punti 28-34 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha esaminato la censura di irricevibilità sollevata dalla Commissione nell’ambito del procedimento di primo grado. La Commissione aveva chiesto che il ricorso della Repubblica di Estonia fosse dichiarato irricevibile, nella parte in cui quest’ultima non si era limitata a domandare unicamente l’annullamento degli articoli 1, paragrafi 1 e 2, 2, paragrafi 1 e 2, e 3, paragrafo 1, della decisione, bensì aveva chiesto l’annullamento integrale di tale decisione. Secondo la Commissione, l’irricevibilità parziale del ricorso della Repubblica di Estonia risulta dal fatto che quest’ultima si era limitata a presentare motivi intesi all’annullamento degli articoli 1, paragrafi 1 e 2, 2, paragrafi 1 e 2, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa, e che le altre disposizioni di tale decisione erano separabili dalla medesima. Il Tribunale ha respinto detta domanda. Esso ha ritenuto che, nell’ipotesi in cui i motivi sollevati dalla Repubblica di Estonia siano fondati, occorrerebbe annullare la decisione controversa nel suo complesso, giacché le disposizioni oggetto degli addebiti avanzati non erano separabili dal resto di tale atto.
22.
La Commissione addebita al Tribunale la violazione dell’articolo 21 dello Statuto della Corte e dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, allorché esso ha dichiarato ricevibile la domanda della Repubblica di Estonia nella parte attinente all’annullamento integrale della decisione controversa. I motivi fatti valere dalla Repubblica di Estonia avrebbero contemplato unicamente gli articoli 1, paragrafi 1 e 2, 2, paragrafi 1 e 2, nonché 3, paragrafo 1, della decisione controversa. Le altre disposizioni della decisione controversa sarebbero state separabili da tali disposizioni.
23.
Il primo motivo della Commissione deve essere respinto, previa sostituzione, tuttavia, di una parte della motivazione del Tribunale. Contrariamente all’approccio seguito dal Tribunale, la domanda della Commissione deve essere respinta senza dover esaminare la questione del carattere separabile delle disposizioni della decisione controversa.
24.
Davanti al Tribunale, la Commissione aveva fatto valere la non conformità dell’istanza della Repubblica di Estonia all’articolo 21, paragrafo 1, dello Statuto della Corte, e all’articolo 44, paragrafo 1, lettere c) e d), del regolamento di procedura. Ai sensi di tali articoli, l’istanza non è ricevibile se la ricorrente non illustra in maniera sufficientemente chiara l’oggetto della controversia, le conclusioni e i motivi invocati a sostegno di tali conclusioni. Gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si fonda devono dunque risultare, quantomeno sommariamente, ancorché in modo coerente e comprensibile, dal ricorso stesso, al fine di consentire alla parte convenuta di predisporre le proprie difese e al Tribunale di decidere sul ricorso, se del caso, senza altre informazioni a sostegno (
4
).
25.
Nella specie, la Repubblica di Estonia aveva presentato con sufficiente precisione l’oggetto della controversia, le sue conclusioni, e i motivi invocati a sostegno di tali conclusioni. Era chiaro che essa chiedeva l’annullamento integrale della decisione controversa e che riteneva che tale domanda fosse giustificata sul fondamento dei motivi fatti valere a sostegno della medesima. Le prescrizioni dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte e dell’articolo 44, paragrafo 1, lettere c) e d), del regolamento di procedura erano dunque rispettate.
26.
Contrariamente all’approccio del Tribunale, non era necessario analizzare, nell’ambito dell’esame della ricevibilità del ricorso, il carattere separabile delle disposizioni della decisione controversa. Infatti, se è vero che il carattere separabile delle disposizioni di un atto deve essere analizzato nell’ambito dell’esame della ricevibilità del ricorso allorché la ricorrente ne domanda l’annullamento parziale (
5
), qualora la ricorrente domandi invece l’annullamento integrale della decisione, tale analisi non deve avvenire in tale ambito bensì unicamente in sede di verifica della fondatezza del ricorso. La questione di sapere se l’annullamento integrale dell’atto sia giustificato alla luce dei motivi invocati e del carattere non separabile delle disposizioni di tale atto può, logicamente, essere trattata solo dopo l’esame della fondatezza di almeno un motivo ed attiene, pertanto, alla fondatezza del ricorso. Mi sembra inoltre che un approccio del genere si imponga per ragioni di economia processuale. Da un lato, non è necessario affrontare la questione del carattere separabile delle disposizioni di un atto, qualora tutti i motivi fatti valere nei confronti di tale atto debbano essere respinti. Dall’altro lato, è giocoforza constatare che, anche qualora il Tribunale avesse accolto la domanda della Commissione rilevando l’«irricevibilità» del ricorso con riguardo a talune disposizioni della decisione controversa, esso avrebbe dovuto esaminare in ogni caso l’insieme dei motivi fatti valere dalla Repubblica di Estonia.
27.
Occorre pertanto respingere il primo motivo di impugnazione della Commissione, previa sostituzione della motivazione del Tribunale di cui ai punti 28-34 della sentenza impugnata.
VIII — Sul secondo motivo
28.
Il secondo motivo di impugnazione dedotto dalla Commissione verte su un errore di diritto concernente l’interpretazione degli articoli 9, paragrafi 1 e 3, e 11, paragrafo 2, della direttiva.
29.
Tale motivo si riferisce alla motivazione del Tribunale di cui ai punti 49-94 della sentenza impugnata. Ai punti 49-55 della sentenza impugnata, il Tribunale ha fatto anzitutto alcune osservazioni sulla ripartizione delle competenze fra gli Stati membri e la Commissione. Quindi, ai punti 56-86 della sentenza impugnata, esso ha esaminato l’esercizio da parte della Commissione delle sue competenze nel caso di specie. Dopo aver brevemente riassunto, ai punti 57 e 58 della sentenza impugnata, il contenuto della decisione controversa, il Tribunale ha rilevato, ai punti 60-94 di tale sentenza, che la Commissione aveva oltrepassato i limiti del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. In primo luogo, esso le ha addebitato di aver precisato una specifica quantità di quote, qualsiasi superamento della quale verrebbe considerato incompatibile con i criteri stabiliti dalla direttiva e di aver respinto il PNA della Repubblica di Estonia dato che la quantità totale di quote ivi proposta superava tale soglia. In secondo luogo, il Tribunale contesta alla Commissione di non essersi limitata a controllare la legittimità del PNA della Repubblica di Estonia, ma di avere effettivamente sostituito la sua propria analisi a quella effettuata da tale Stato membro. Il Tribunale ha poi criticato la scelta dei dati relativi alle emissioni che devono servire quale punto di partenza ai fini delle previsioni per il periodo di cui trattasi, nonché la scelta dei metodi utilizzati ai fini delle previsioni dell’evoluzione delle emissioni tra il periodo di riferimento ed il periodo di cui trattasi. Infine, il Tribunale ha respinto gli altri argomenti sollevati dalla Commissione per giustificare il rigetto del PNA.
30.
Nell’ambito delle osservazioni preliminari svolte in relazione al secondo motivo di impugnazione, la Commissione addebita anzitutto al Tribunale di aver assimilato il controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva ad un controllo del recepimento delle direttive (A). Il motivo presentato dalla Commissione è suddiviso poi in due parti: nella prima viene fatta valere una violazione del principio della parità di trattamento (B), nella seconda una mancata considerazione dell’oggetto e dell’obiettivo della direttiva (C).
A — Sulla natura del controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva
31.
Occorre anzitutto esaminare gli addebiti mossi dalla Commissione in relazione alla natura del controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
32.
Tali addebiti si riferiscono alla motivazione della Commissione di cui ai punti 49-56 della sentenza impugnata. Al punto 50 di tale sentenza, il Tribunale ha in primo luogo rammentato che gli atti amministrativi devono essere adottati nel rispetto delle competenze attribuite alle diverse istanze amministrative. Quindi, ai punti 51 e 52 della sentenza impugnata, esso ha richiamato l’articolo 249, terzo comma, CE (divenuto articolo 288, terzo comma, TFUE), e ha ritenuto che in una materia come quella ambientale, regolata dagli articoli 174 CE-176 CE (divenuti articoli 191 TFUE-193 TFUE), le competenze dell’Unione e degli Stati membri sono ripartite, e ne ha dedotto che, in assenza di norme comunitarie che prescrivano in modo chiaro e preciso la forma e i mezzi che devono essere impiegati dallo Stato membro, la libertà di azione degli Stati membri quanto alla scelta delle forme e dei mezzi idonei al raggiungimento del detto risultato resta in via di principio totale, e spetta alla Commissione dimostrare in modo giuridicamente sufficiente che gli strumenti impiegati a tal riguardo dallo Stato membro sono in contrasto con il diritto dell’Unione. Quanto alle competenze degli Stati membri, il Tribunale ha rilevato, al punto 53 della sentenza impugnata, che gli Stati membri sono gli unici competenti, da una parte, ad elaborare il PNA e, dall’altra parte, a prendere decisioni finali che fissino la quantità totale di quote. Nell’esercizio di tali competenze, lo Stato membro disporrebbe di un certo margine di manovra. Ai punti 54 e 55 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, la Commissione è legittimata, da un lato, a verificare la conformità dei PNA con i criteri enunciati dalla direttiva e, dall’altro, a respingere dei PNA a causa di incompatibilità. Come si evince dal punto 56 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che il controllo della Commissione sia un controllo di legittimità.
33.
Nell’ambito del suo secondo motivo, la Commissione addebita al Tribunale di aver qualificato il suo controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva come controllo di legittimità. Prima di esaminare tale censura (2), occorre anzitutto accennare brevemente alla procedura di controllo del PNA istituita dagli articoli 9 e 11 della direttiva (1).
1. La procedura di controllo dei PNA
34.
Ai sensi del suo articolo 1, la direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità, al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica.
35.
Nell’ambito di tale sistema, incombe a ciascuno Stato membro elaborare un PNA che determini, in particolare, le quote totali di emissioni che intende assegnare per il periodo di scambio di cui trattasi e le modalità di tale assegnazione. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva, tale PNA deve essere fondato su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III della direttiva, e deve tenere nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico. Gli Stati membri devono notificare i loro PNA alla Commissione e agli altri Stati membri diciotto mesi prima dell’inizio del periodo di scambio considerato.
36.
Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, la Commissione verifica se i PNA notificati siano conformi ai criteri elencati nell’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva, respingendo quelli che reputa incompatibili. Si evince dall’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva che uno Stato membro può fondare la propria decisione definitiva, concernente la quantità totale di quote che assegnerà nel periodo di cui trattasi, su un PNA che la Commissione ha approvato o che non ha respinto nei tre mesi successivi alla sua notificazione. Per contro, uno Stato membro non può fondare la propria decisione definitiva su un PNA respinto dalla Commissione. Quest’ultima dispone pertanto di un potere di blocco.
2. Sugli addebiti della Commissione
37.
Il Tribunale ha correttamente rilevato che il controllo del PNA effettuato dalla Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva è un controllo di legittimità. Come osservato dal Tribunale ai punti 53 e 54 della sentenza impugnata, da tale disposizione emerge inequivocabilmente che il ruolo della Commissione è circoscritto ad un controllo della conformità del PNA dello Stato membro ai criteri di cui all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva. Per respingere un PNA, la Commissione deve pertanto dimostrare che lo Stato membro ha ecceduto il margine di manovra accordatogli dalla direttiva.
38.
Gli addebiti mossi dalla Commissione alla motivazione del Tribunale sono infondati.
39.
In primo luogo, non si può desumere dal carattere anteriore del controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva che esso vada oltre un controllo di conformità. È vero che la direttiva attribuisce un ruolo importante alla Commissione, la quale dispone, segnatamente, di un potere di controllo e di blocco. Tuttavia, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva non le conferisce il potere di sostituirsi ad uno Stato membro nell’elaborazione del suo PNA o nell’adozione della sua decisione definitiva concernente le quote da assegnare. La Commissione può dunque respingere un PNA solo se dimostra che lo Stato membro ha oltrepassato il margine di manovra conferitogli dalla direttiva.
40.
In secondo luogo, il Tribunale ha giustamente rilevato che una qualificazione del controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva in termini di controllo di conformità corrisponde allo spirito dell’articolo 249, terzo comma, CE, in virtù del quale una direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, tale disposizione è applicabile nella specie.
41.
Anzitutto, occorre respingere l’argomento fatto valere dalla Commissione, secondo il quale l’articolo 249, terzo comma, CE è applicabile unicamente ad un controllo a posteriori, quale quello esercitato nell’ambito di un procedimento per inadempimento. Tale disposizione è di applicazione generale. Essa deve pertanto essere presa in considerazione nella specie, nel valutare se la Commissione sia tenuta a rispettare la scelta degli Stati membri quanto ai dati e ai metodi di valutazione impiegati per l’elaborazione del loro PNA.
42.
Deve poi essere respinto l’argomento della Commissione, secondo il quale gli Stati membri non possono avvalersi di un margine di manovra, in quanto l’articolo 249, terzo comma, CE sarebbe inapplicabile in ragione della natura «regolamentare» dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. La Commissione ritiene che una disposizione della direttiva destinata ad essere applicata unicamente fra le istituzioni e gli Stati membri, e la cui applicabilità non è dunque subordinata a una previa trasposizione nel diritto nazionale, abbia carattere «regolamentare». Tale argomento non persuade. L’articolo 249, terzo comma, CE si applica a tutte le disposizioni di una direttiva e, dunque, anche a disposizioni destinate ad essere applicate unicamente fra le istituzioni e gli Stati membri. La Commissione non fa peraltro valere alcun motivo convincente, per cui una disposizione come l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva non debba lasciare alcun margine di manovra agli Stati membri quanto alla forma e ai mezzi, allorché tali elementi non siano stati armonizzati nella direttiva. In ogni caso, l’approccio del Tribunale è giustificato avuto riguardo alla circostanza che la direttiva è stata adottata in un settore a competenza condivisa, nel quale gli Stati membri conservano la loro competenza nella misura in cui un aspetto non è stato armonizzato.
43.
In terzo luogo, la Commissione non potrebbe far valere efficacemente di disporre di un margine di valutazione discrezionale allorché deve operare complesse valutazioni sotto il profilo economico ed ambientale nell’ambito del controllo dei PNA ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, e che tale discrezionalità limiti il margine di manovra degli Stati membri. Siffatto margine di valutazione della Commissione, infatti, non sarebbe in grado di modificare la natura di controllo di conformità del controllo previsto all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Il margine di valutazione di cui la Commissione dispone le consente dunque di determinare un termine di paragone fondato sui dati e i metodi di sua scelta e al quale essa può ricorrere per dimostrare che il PNA non è conforme ai criteri elencati all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva. Tuttavia, tale margine non le consente di respingere il PNA di uno Stato membro limitandosi ad addurre la sua non conformità al termine di paragone da essa scelto.
44.
Gli addebiti mossi nei confronti delle osservazioni preliminari svolte dal Tribunale ai punti 49-56 della sentenza impugnata devono pertanto essere respinti.
B — Sulla prima parte del motivo di impugnazione, attinente a una violazione del principio della parità di trattamento
45.
La prima parte del secondo motivo di impugnazione sollevato dalla Commissione è diretta avverso la constatazione del Tribunale, secondo la quale la Commissione, sostituendo la propria analisi a quella effettuata dalla Repubblica di Estonia, ha violato l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Tale parte contiene due censure: l’una fa valere una violazione del principio della parità di trattamento (1), l’altra un errore di diritto del Tribunale concernente i dati sostituiti dalla Commissione (2).
1. Sulla censura concernente una violazione del principio della parità di trattamento
46.
Nel procedimento dinanzi al Tribunale, la Commissione ha difeso la propria interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, secondo la quale essa non era tenuta ad esaminare i dati riportati dalla Repubblica di Estonia nel suo PNA, facendo valere che il principio della parità di trattamento l’obbligava a utilizzare dei dati risultanti dalle medesime fonti e da metodi di valutazione identici per i PNA di tutti gli Stati membri.
47.
Nei punti 87-90 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto tale ragionamento. Esso ha ritenuto che il principio della parità di trattamento non possa modificare la ripartizione delle competenze tra la Commissione e gli Stati membri prevista dalla direttiva, a norma della quale questi ultimi sono competenti ad elaborare il loro PNA e a prendere la decisione finale sulla quantità totale di quote da assegnare. Il potere di controllo della Commissione sarebbe dunque limitato ad un controllo di conformità dei dati riportati nel PNA ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Di conseguenza, la Commissione non potrebbe limitarsi a sostituire i propri dati a quelli riportati nel PNA. Inoltre, la Commissione potrebbe garantire la parità di trattamento degli Stati membri esaminando il PNA presentato da ciascuno di essi col medesimo grado di diligenza.
48.
La Commissione contesta al Tribunale un’erronea interpretazione del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, nonché la violazione del principio della parità di trattamento. Essa sarebbe obbligata ad utilizzare dei dati aggiornati e risultanti dalla medesima fonte, nonché delle previsioni relative allo stesso periodo per tutti gli Stati membri, al fine di garantire la parità di trattamento di tutti i PNA.
49.
Occorre esaminare l’addebito attinente a un’interpretazione errata della portata del potere di controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva (a), prima di prendere in considerazione l’addebito concernente una violazione del principio della parità di trattamento (b). Infine, esaminerò gli altri addebiti mossi nei confronti della motivazione del Tribunale (c).
a) Sulla portata del potere di controllo della Commissione
50.
In primo luogo, la Commissione addebita al Tribunale di aver interpretato erroneamente la portata del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Essa ritiene di essere abilitata a determinare essa stessa i parametri sulla scorta dei quali valutare la conformità dei dati riportati nel PNA ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Di conseguenza, essa ritiene di non essere tenuta a verificare la veridicità dei dati economici impiegati nel PNA.
51.
Tale addebito della Commissione è infondato. Il Tribunale ha correttamente ritenuto che la Commissione dovesse verificare la conformità dei dati economici riportati dalla Repubblica di Estonia nel suo PNA ai criteri elencati all’allegato III della direttiva.
52.
Come illustrato in precedenza, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva si limita a conferire alla Commissione un potere di controllo di conformità che le consente di respingere un PNA di uno Stato membro, il quale non sia conforme ai criteri elencati all’allegato III o al disposto dell’articolo 10 della direttiva (
6
).
53.
Quanto al grado di controllo, il Tribunale ha giustamente rilevato, ai punti 68, 69, 75, 79 e 80 della sentenza impugnata, che l’allegato III della direttiva elenca i criteri che uno Stato membro è tenuto ad osservare nel suo PNA, senza tuttavia prescrivere le forme e i mezzi che devono essere impiegati per valutare la conformità del PNA a detti criteri. Gli Stati membri restano dunque liberi di utilizzare i dati e i metodi di valutazione di loro scelta, a condizione che essi non comportino risultati che non siano conformi a tali criteri. Nell’ambito del suo controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, la Commissione deve rispettare tale margine di manovra degli Stati membri. Ne consegue che essa non può respingere il PNA di uno Stato membro solo in quanto i dati ivi riportati non sono conformi ai dati di sua scelta, bensì che spetta ad essa dimostrare che i dati riportati nel PNA non sono conformi ai criteri elencati nell’allegato III della direttiva.
54.
Gli argomenti dedotti dalla Commissione a sostegno della sua posizione non persuadono.
55.
In primo luogo, deve essere respinto l’argomento della Commissione, secondo il quale essa non era obbligata ad esaminare i dati riportati nel PNA della Repubblica di Estonia, in quanto la stessa aveva rammentato agli Stati membri l’importanza dei dati verificati concernenti le emissioni effettive. Un siffatto approccio sarebbe giustificato in un sistema che consente alla Commissione di sostituirsi agli Stati membri o di determinare essa stessa i parametri applicabili alla valutazione dei criteri di conformità. Ora, la direttiva non conferisce tali poteri alla Commissione. Se la Commissione aveva dei dubbi quanto alla conformità dei dati riportati nel PNA, spettava ad essa dimostrare la non conformità di tali dati rispetto ai criteri elencati all’allegato III della direttiva.
56.
In secondo luogo, dal carattere simultaneo del controllo dei PNA dei diversi Stati membri effettuato dalla Commissione, non può desumersi che la direttiva conferisca a quest’ultima il potere di sostituire i dati di sua scelta ai criteri riportati nel PNA di uno Stato membro.
57.
In terzo luogo, un’interpretazione teleologica che evidenzi la finalità perseguita dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva non consente di giustificare l’approccio della Commissione, secondo il quale essa non sarebbe tenuta ad esaminare i dati riportati dalla Repubblica di Estonia nel suo PNA.
58.
Un approccio del genere non trova fondamento nel trentesimo considerando della direttiva. Tale considerando si limita a prevedere che il sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra non può essere realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri che agiscono isolatamente, e può dunque essere realizzato meglio a livello comunitario.
59.
Deve poi essere respinto l’argomento secondo il quale, procedendo in materia diversa da quella suggerita dalla Commissione, gli obiettivi della direttiva non potrebbero essere conseguiti. In un settore a competenze condivise, quale il settore della tutela dell’ambiente, incombe al legislatore dell’Unione determinare le misure ritenute necessarie al conseguimento degli obiettivi perseguiti, nel rispetto dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà. Allorché la scelta del legislatore emerga in maniera chiara e univoca dall’atto di cui trattasi, non spetta alle giurisdizioni dell’Unione di sostituire la propria valutazione a quella del legislatore attraverso un’interpretazione teleologica.
60.
Ora, la volontà del legislatore dell’Unione, consistente nel conferire alla Commissione unicamente un potere di controllo di conformità, e non un potere di sostituzione o di uniformazione, si evince sia dal testo chiaro e univoco dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva sia dai suoi lavori preparatori (
7
). L’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, sostenuta dalla Commissione eccede dunque i limiti di un’interpretazione teleologica. Incombe al legislatore dell’Unione modificare tale disposizione qualora ritenga che essa non consente di conseguire gli obiettivi perseguiti (
8
).
61.
L’addebito concernente una concezione erronea della portata del potere di controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva deve pertanto essere respinto.
b) Sul principio della parità di trattamento
62.
In secondo luogo, la Commissione addebita al Tribunale la violazione del principio della parità di trattamento.
63.
Tale addebito è infondato.
64.
Il principio di parità di trattamento richiede che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato. Gli elementi che caratterizzano situazioni diverse nonché la comparabilità di queste ultime devono essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto dell’Unione che stabilisce la distinzione di cui trattasi (
9
).
65.
Ora, è giocoforza constatare che l’addebito della Commissione si fonda su una concezione erronea del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, siffatta disposizione non l’autorizza a determinare i parametri economici da utilizzare per valutare la conformità di un PNA rispetto ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Come esposto in precedenza, la direttiva lascia un margine di manovra agli Stati membri, i quali sono liberi di applicare i dati e i metodi di valutazione di loro scelta, a condizione che tale scelta non comporti dei risultati non conformi a tali criteri. Le eventuali differenze fra le scelte degli Stati membri sono una manifestazione del loro margine di manovra, il quale deve essere rispettato dalla Commissione nell’ambito del suo controllo di conformità. La Commissione, accettando le diverse scelte degli Stati membri – nella misura in cui essi non eccedano l’ambito del loro margine di manovra – non viola dunque il principio della parità di trattamento.
66.
Di conseguenza, l’addebito relativo ad una violazione del principio della parità di trattamento dev'essere respinto.
c) Sui limiti alla modifica di un PNA
67.
In terzo luogo, occorre esaminare l’addebito della Commissione, secondo il quale il Tribunale, ammettendo una possibilità illimitata di modificare il PNA, è incorso in un errore di diritto. La Commissione ritiene che, alla luce del silenzio della direttiva quanto alla possibilità di apportare delle modifiche ai PNA diverse da quelle intese ad adeguarlo in funzione della sua decisione di rigetto, una possibilità di modifica del PNA non dovrebbe essere ammessa, in quanto essa metterebbe in pericolo il funzionamento del sistema di scambio delle quote e indurrebbe gli Stati membri a ritardare la notificazione dei loro PNA, o a notificare un PNA incompleto, al fine di poter eventualmente avvalersi di dati più favorevoli.
68.
Tale addebito deve essere respinto. Esso non è idoneo a rimettere in discussione l’accertamento del Tribunale, secondo il quale la Commissione era obbligata a controllare la conformità dei dati riportati nel PNA della Repubblica di Estonia ai criteri elencati all’allegato III della direttiva, non potendo limitarsi a sostituire i suoi dati ai dati riportati nel PNA. Infatti, la questione di sapere in che misura uno Stato membro possa modificare un PNA dopo la sua notificazione alla Commissione non è in relazione diretta con la portata del potere di controllo esercitato dalla Commissione nell’esaminare il PNA iniziale di tale Stato membro.
d) Conclusione
69.
La censura relativa alla constatazione del Tribunale, secondo la quale la Commissione, sostituendo la propria analisi a quella effettuata dalla Repubblica di Estonia, ha violato l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, deve pertanto essere dichiarata infondata.
2. Sulla censura concernente i dati sostituti dalla Commissione
70.
La Commissione addebita al Tribunale di averla criticata per aver utilizzato dei dati relativi alle emissioni di CO2 e delle previsioni relative al prodotto interno lordo (PIL) di sua scelta. Il Tribunale avrebbe ritenuto esso stesso che la Commissione avrebbe dovuto fondarsi sui dati più recenti possibili. Essa non avrebbe dunque potuto fondarsi sui dati riportati nel PNA della Repubblica di Estonia.
71.
Questa censura è infondata. Essa si basa su un’errata interpretazione della sentenza impugnata. Infatti, si evince chiaramente da tale sentenza che il Tribunale non si è opposto all’elaborazione, da parte della Commissione, di un proprio modello economico ed ecologico fondato sui dati da essa scelti. Tuttavia, esso ha ritenuto che la Commissione non avesse il diritto di respingere il PNA della Repubblica di Estonia solo in quanto i valori riportati nel PNA, i quali erano fondati sui dati e sul modello di valutazione scelto da tale Stato membro, oltrepassavano i valori risultanti dai dati e dal modello di valutazione scelto dalla Commissione, ma che la Commissione avrebbe dovuto giustificare in che misura i dati riportati nel PNA della Repubblica di Estonia non erano conformi ai criteri elencati all’allegato III della direttiva.
C — Sulla seconda parte del motivo d’impugnazione, concernente una violazione degli obiettivi della direttiva
72.
La seconda parte del secondo motivo fa valere una violazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva in sede di interpretazione della portata e dell’ampiezza dei poteri di controllo della Commissione nell’ambito dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
73.
Tale parte riguarda la motivazione del Tribunale di cui ai punti 59-66 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha rilevato che la Commissione, precisando, nella decisione controversa, una quantità specifica di quote, qualsiasi superamento della quale era considerato incompatibile con i criteri stabiliti dalla direttiva, e respingendo il PNA della Repubblica di Estonia dato che la quantità totale di quote ivi proposta superava tale soglia, ha oltrepassato i limiti del potere di controllo che le spetta di esercitare sul fondamento dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
74.
La Commissione sostiene che gli obiettivi della direttiva non possono essere conseguiti se essa non dispone di un potere di fissare un tale livello massimo, e che il suo approccio è giustificato da ragioni di economia processuale. Essa contesta al Tribunale di non aver distinto in maniera corretta fra la fissazione di un livello massimo da parte della Commissione e la fissazione della quantità di quote da assegnare da parte dello Stato membro.
75.
Questa parte del motivo è infondata.
76.
Il Tribunale ha ritenuto, correttamente, che la direttiva non conferisce alla Commissione il potere di fissare, in una decisione di rigetto, un livello massimo vincolante di quote da assegnare. Come illustrato in precedenza, sono gli Stati membri ad essere competenti per l’elaborazione del PNA e per l’adozione della decisione definitiva. I poteri della Commissione sono limitati ad un controllo di conformità del PNA, il quale le consenta di bloccare i PNA che non sono conformi ai criteri elencati all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva. Il Tribunale ha pertanto correttamente rilevato che la Commissione, fissando un livello massimo di quote da assegnare, si è di fatto sostituita alla Repubblica di Estonia e ha usurpato le competenze di tale Stato membro.
77.
Gli addebiti mossi dalla Commissione nei confronti della motivazione del Tribunale non persuadono.
78.
In primo luogo, deve essere respinto l’argomento della Commissione, secondo il quale essa, fissando un livello massimo di quote da assegnare, non ha usurpato le competenze della Repubblica di Estonia ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva, in quanto quest’ultima avrebbe mantenuto la possibilità di fissare una quantità totale di quote da assegnare identica o inferiore a tale livello massimo. Infatti, se alla Commissione spettasse un siffatto potere, essa potrebbe imporre i dati e i metodi di valutazione di sua scelta agli Stati membri quanto all’ammontare massimo delle quote da assegnare. Ora, la direttiva non le conferisce un siffatto potere, ma lascia agli Stati membri un margine di manovra quanto alla scelta dei dati e dei metodi di valutazione.
79.
In secondo luogo, deve essere respinto l’addebito della Commissione, secondo il quale il Tribunale non ha sufficientemente tenuto conto della necessità del buon funzionamento del sistema di scambio delle quote di emissione. Come esposto in precedenza, la volontà del legislatore dell’Unione di conferire alla Commissione unicamente un potere di controllo della conformità emerge chiaramente dalla direttiva. La considerazione del buon funzionamento del sistema di scambio non consente di conferire alla Commissione poteri supplementari extra legem.
80.
In terzo luogo, l’addebito della Commissione, secondo il quale sarebbe possibile dimostrare ex post che il riconoscimento incondizionato dei dati di emissioni di CO2 e della quantità totale di quote da assegnare proposte, riportate nel PNA della Repubblica di Estonia, non solo avrebbe condotto ad un risultato contrario ai criteri nn. 1-3 dell’allegato III della direttiva, ma avrebbe anche comportato un’inflazione di quote di emissione di CO2 sul mercato, sembra essere fondato su un’interpretazione erronea della sentenza impugnata. Infatti, il Tribunale ha riconosciuto che la Commissione può respingere un PNA che non è conforme ai criteri elencati all’allegato III della direttiva e non ha dunque ritenuto che la Commissione dovesse riconoscere incondizionatamente i dati riportati nel PNA estone.
81.
In quarto luogo, la Commissione sostiene che un’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, secondo la quale essa avrebbe il potere di indicare il livello massimo di quantità di quote da assegnare, sarebbe giustificato da motivi di economia processuale. Ciò eviterebbe decisioni successive di rigetto del PNA per incompatibilità con i criteri dell’allegato III della direttiva e consentirebbe agli Stati membri di adottare la decisione definitiva ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva nelle scadenze previste. In tale contesto, la Commissione contesta al Tribunale di non avere rispettato il significato giuridico di ammontare massimo di cui all’articolo 2 della decisione controversa. Tale indicazione avrebbe comportato unicamente una limitazione del suo potere di decisione. Indicando tale ammontare, essa si sarebbe solamente impegnata a non respingere un PNA modificato, qualora la quantità di quote proposte in tale PNA fosse inferiore o uguale all’ammontare massimo di quote indicato nella decisione controversa.
82.
Anche tale addebito dev’essere respinto in quanto infondato.
83.
Anzitutto, occorre rammentare che il rigetto di un PNA da parte della Commissione obbliga lo Stato membro di cui trattasi a modificare il proprio PNA. La Commissione non può sostituirsi al riguardo allo Stato membro e non può dunque modificare il PNA di uno Stato membro al posto suo.
84.
Tuttavia, l’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva obbliga la Commissione a indicare le ragioni per le quali essa ritiene che il PNA respinto non sia conforme ai criteri indicati all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva.
85.
Niente, nella direttiva, osta a che la Commissione formuli delle proposte o delle raccomandazioni nella motivazione di una decisione di rigetto. Essa può dunque indicare il livello delle quote da assegnare che ritiene conformi ai criteri elencati all’allegato III della direttiva, a condizione che esso non sia vincolante per lo Stato membro di cui trattasi. Infatti, avuto riguardo al periodo relativamente breve del quale dispone uno Stato membro per modificare il suo PNA respinto, una siffatta indicazione può essere giustificata dal principio di leale collaborazione.
86.
Inoltre, la Commissione, annunziando, nel dispositivo di una decisione di rigetto, che essa non respingerà un PNA modificato, il quale sia conforme alle proposte e alle raccomandazioni fatte in tale decisione di rigetto, non eccede le competenze conferitele dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Un siffatto modus operandi può essere giustificato in base al principio di leale collaborazione e in base a ragioni di economia processuale.
87.
Per contro, la Commissione eccede le competenze previste dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, allorché essa indica un livello massimo obbligatorio di quote nella decisione di rigetto. Procedendo in tal modo, la Commissione oltrepassa i limiti del proprio controllo di conformità e usurpa le competenze degli Stati membri.
88.
Nella specie, il Tribunale ha correttamente rilevato che la Commissione ha ecceduto i limiti del proprio potere ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. La Repubblica di Estonia, infatti, destinataria della decisione controversa, doveva ritenere che l’indicazione dell’ammontare massimo delle quote di cui all’articolo 2 della decisione controversa avesse carattere vincolante. All’articolo 3, paragrafo 3, della decisione controversa, la Commissione aveva precisato che ogni altra modifica del PNA, fatte salve le modifiche richieste dal suo articolo 2, era inammissibile. La modifica concernente il livello massimo di quote da assegnare prevista da tale articolo si fondava sui dati e sui metodi di valutazione scelti dalla Commissione. Poiché la Commissione aveva omesso di verificare se i dati riportati dalla Repubblica di Estonia nel suo PNA fossero conformi ai criteri elencati all’allegato III della direttiva, la Repubblica di Estonia non poteva aspettarsi che la Commissione avrebbe esaminato i dati riportati nel suo PNA modificato, i quali non rispettavano l’ammontare massimo indicato nell’articolo 2 della decisione di rigetto.
89.
La seconda parte del secondo motivo deve dunque essere respinta.
D — Conclusione
90.
Il secondo motivo va pertanto integralmente respinto.
IX — Sul terzo motivo
91.
Con il suo terzo motivo di impugnazione, la Commissione addebita al Tribunale di essere incorso in un errore di diritto nell’interpretare l’ampiezza del principio di buona amministrazione.
92.
Tale motivo riguarda i punti 99-112 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha contestato alla Commissione la violazione del principio di buona amministrazione. Tale addebito del Tribunale concerne la constatazione della Commissione, secondo la quale il PNA della Repubblica di Estonia non era conforme al criterio n. 3 dell’allegato III della direttiva, in ragione della non inclusione di un accantonamento di quote da essa stabilito. Ai punti 103-108 della sentenza impugnata, il Tribunale ha anzitutto esaminato i valori presentati dalla Repubblica di Estonia nel suo PNA, e ha rilevato che tali valori sembravano coerenti e comprensibili. Poi, ai punti 109-111 della sentenza impugnata, il Tribunale ha verificato se, sulla scorta di tali valori, la Commissione aveva esaminato con cura ed imparzialità tutti gli elementi rilevanti della fattispecie. In primo luogo, esso ha rilevato che la conclusione della Commissione, secondo la quale le quote comprese negli accantonamenti in questione non erano state incluse nella quantità totale di quote, non sembrava armonizzabile con gli elementi del fascicolo. In secondo luogo, il Tribunale ha addebitato alla Commissione di non aver chiarito su quale base essa fosse arrivata alla conclusione che il PNA della Repubblica di Estonia non fosse conforme al criterio n. 3 dell’allegato III della direttiva, e ne ha dedotto che la Commissione non aveva provato in che misura i calcoli contenuti nel PNA fossero inficiati da errori.
93.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto concernente l’interpretazione del principio di buona amministrazione.
94.
In primo luogo, la censura della Commissione, secondo la quale il Tribunale avrebbe constatato che essa non aveva il diritto di fondarsi sui propri dati, si basa su una lettura erronea della sentenza impugnata. Il Tribunale non ha contestato alla Commissione di essersi fondata sui propri dati, bensì l’ha criticata per non aver esaminato in maniera adeguata i dati presentati dalla Repubblica di Estonia nel suo PNA.
95.
In secondo luogo, occorre respingere la censura della Commissione, secondo la quale essa aveva il diritto di ritenere che la quantità totale proposta nel PNA della Repubblica di Estonia era incompatibile con il criterio n. 3 dell’allegato III della direttiva, in ragione dell’ambiguità del PNA quanto all’inclusione di certe parti degli accantonamenti.
96.
Tale approccio non è conforme né ai principi di buona amministrazione e di leale collaborazione né al ruolo conferito dalla direttiva alla Commissione. Infatti, si evince da tali disposizioni che, nell’ambito del controllo di conformità ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, la Commissione deve esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti del PNA. In presenza di un elemento ambiguo nel PNA, la Commissione non può dunque limitarsi a respingere il PNA. Al contrario, spetta alla medesima prendere le misure necessarie per determinare se tale elemento sia contrario o conforme ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. In tale contesto, la Commissione deve esaminare, in particolare, tutte le informazioni contenute nel PNA.
97.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, un siffatto obbligo non è contrario alla ripartizione delle competenze fra gli Stati membri e la Commissione. È vero che la Commissione non è competente ad elaborare un PNA. Tuttavia, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva l’obbliga a procedere ad un controllo di conformità. Nell’adottare le misure necessarie per esaminare tutti gli elementi di un PNA con cura e diligenza, la Commissione non oltrepassa i limiti di un siffatto controllo e non usurpa dunque le competenze degli Stati membri.
98.
In terzo luogo, la Commissione non può far valere efficacemente che il Tribunale ha rilevato esso stesso che il PNA conteneva degli elementi ambigui. Innanzitutto, occorre sottolineare che il Tribunale ha rilevato che siffatta ambiguità poteva essere chiarita esaminando altri elementi del fascicolo. In ogni caso, anche in presenza di una detta ambiguità, la Commissione avrebbe anzitutto dovuto prendere le misure necessarie per dissiparla, non potendo limitarsi a respingere il PNA in quanto non conforme.
99.
Il terzo motivo è dunque infondato.
X — Sul quarto motivo
100.
Con il quarto motivo di impugnazione, la Commissione contesta al Tribunale di essere incorso in un errore di diritto nella misura in cui esso ha ritenuto che le disposizioni della decisione controversa non fossero separabili, e che quest’ultima dovesse pertanto essere annullata integralmente.
101.
Tale motivo riguarda i punti 114 e 31-34 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha constatato che un annullamento parziale, concernente unicamente gli articoli 1, paragrafi 1 e 2, 2, paragrafi 1 e 2, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa, modificherebbe la sostanza stessa delle restanti disposizioni di tale decisione.
102.
La Commissione ritiene che tali disposizioni fossero separabili dal resto delle disposizioni della decisione controversa. Essa afferma che un annullamento parziale, limitato a tali disposizioni, non avrebbe trasformato la decisione controversa in una decisione che essa non avrebbe avuto intenzione di adottare.
103.
Il quarto motivo dev’essere respinto.
104.
Secondo la giurisprudenza della Corte, l’annullamento parziale di un atto di un’istituzione esige che le disposizioni annullate siano separabili dal resto delle disposizioni, e che tale annullamento parziale dell’atto non ne modifichi la sostanza (
10
). L’atto è modificato nella sostanza qualora il suo autore, da un punto di vista obiettivo, non avrebbe adottato tale atto con il dispositivo modificato.
105.
Il Tribunale ha correttamente rilevato che l’annullamento isolato degli articoli 1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa avrebbe modificato la sostanza di quest’ultima.
106.
In primo luogo, il Tribunale ha giustamente constatato che i diversi numeri degli articoli 1 e 2 della decisione controversa non erano separabili. È vero che i diversi paragrafi di tali articoli si riferiscono ad aspetti diversi del PNA e a criteri diversi dell’allegato III della direttiva. Tuttavia, si evince dalla struttura degli articoli 1 e 2 della decisione controversa che un annullamento parziale limitato al loro primo numero avrebbe modificato la sostanza di tali articoli. L’articolo 1 della decisione controversa conteneva un elenco tassativo delle obiezioni della Commissione concernenti la conformità del PNA della Repubblica di Estonia rispetto ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Come rilevato dal Tribunale, un annullamento parziale limitato al suo paragrafo 1 avrebbe comportato una riduzione di tale elenco. L’articolo 2 della decisione controversa conteneva l’impegno della Commissione di non sollevare obiezioni ad un PNA della Repubblica di Estonia se quest’ultima avesse modificato il suo PNA in funzione dei suggerimenti elencati ai paragrafi 1-4 di tale articolo. Un annullamento parziale limitato al suo paragrafo 1 avrebbe comportato la riduzione del numero di modifiche alle quali era stato inizialmente subordinato tale impegno della Commissione.
107.
Ora, si evince sia dalla decisione controversa sia dalle dichiarazioni della Commissione davanti al Tribunale che essa non era pronta ad accettare la quantità di quote che la Repubblica di Estonia aveva proposto nel suo PNA, ritenendola eccessiva. Ciò viene confermato ex post dal fatto che la Commissione ha adottato una nuova decisione con la quale ha respinto il PNA della Repubblica di Estonia a causa, segnatamente, dell’incompatibilità del numero massimo di quote con i criteri nn. 1-3 dell’allegato III della direttiva. Di conseguenza, il Tribunale ha correttamente rilevato che un annullamento parziale limitato agli articoli 1, paragrafo 1, e 2, paragrafo 1, della decisione controversa ne avrebbe modificato la sostanza.
108.
In secondo luogo, il Tribunale ha rilevato, correttamente, che l’articolo 3, paragrafo 3, della decisione controversa non è separabile dagli articoli 1 e 2. Esiste un legame stretto fra tale disposizione e gli articoli 1 e 2 della decisione controversa. Questa disposizione, infatti, si riferisce alle modifiche che la Commissione reputa necessarie per rimediare alle incompatibilità constatate all’articolo 1 di tale decisione, ma che divergono dalle proposte della Commissione elencate al suo articolo 2.
109.
In terzo luogo, quanto alla separabilità dell’articolo 3, paragrafo 2, della decisione controversa, concernente le modifiche relative alle quote assegnate a taluni impianti, occorre constatare che il mantenimento isolato di tale parte della decisione ne avrebbe parimenti modificato la sostanza. Come illustrato in precedenza (
11
), uno Stato membro può fondare la propria decisione definitiva su un PNA che non è stato contestato dalla Commissione nell’ambito del controllo previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Una decisione nella quale fosse stato mantenuto solo l’articolo 3, paragrafo 2, della decisione controversa sarebbe una decisione nella quale la Commissione non avrebbe sollevato alcuna obiezione in relazione ai criteri di cui ai nn. 1-3, 5, 6, 10 e 12 dell’allegato III della direttiva. La Repubblica di Estonia avrebbe pertanto potuto fondare la propria decisione definitiva ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva sul suo PNA iniziale. Ora, si evince dalla decisione controversa e dalle dichiarazioni della Commissione davanti al Tribunale che essa non ha avuto l’intenzione di adottare una siffatta decisione.
110.
Di conseguenza, rilevando che gli articoli1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa non erano separabili dal resto delle disposizioni di tale decisione, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto (
12
).
111.
Pertanto, il quarto motivo della Commissione deve essere respinto in quanto infondato.
XI — Conclusione
112.
Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di giustizia di:
1)
respingere l’impugnazione proposta dalla Commissione europea avverso la sentenza del Tribunale del 23 settembre 2009, Estonia/Commissione (T-263/07);
2)
condannare la Commissione a sostenere le spese della Repubblica di Estonia e le proprie spese;
3)
condannare il Regno di Danimarca, la Repubblica ceca e la Repubblica di Lettonia a sostenere le proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: lo sloveno.
(
2
)	Sentenze del 19 ottobre 1995, Rendo e a./Commissione (C-19/93 P, Racc. pag. I-3319, punto 13), nonché del 3 settembre 2009, Moser Baer India/Consiglio (C-535/06 P, Racc. pag. I-7051, punto 24).
(
3
)	Cause Repubblica ceca/Commissione (T-194/07, GU 2007, C 199, pag. 38); Ungheria/Commissione (T-221/07, GU 2007, C 199, pag. 41); Lituania/Commissione (T-368/07, GU 2007, C 283, pag. 35); Romania/Commissione (T-483/07, GU 2008, C 51, pag. 56), nonché Romania/Commissione (T-484/07, GU 2008, C 51, pag. 57).
(
4
)	Sentenze del 29 gennaio 1998, Dubois et Fils/Consiglio e Commissione (T-113/96, Racc. pag. II-125, punto 29), nonché del 24 settembre 2008, Reliance Industries/Consiglio e Commissione (T-45/06, Racc. pag. II-2399, punto 70).
(
5
)	Sentenze del 24 maggio 2005, Francia/Parlamento e Consiglio (C-244/03, Racc. pag. I-4021), nonché del 30 marzo 2006, Spagna/Consiglio (C-36/04, Racc. pag. I-2981).
(
6
)	V. paragrafi 37-44 delle presenti conclusioni.
(
7
)	V. punto 12 della proposta COM(2001) 581 della Commissione, del 23 ottobre 2001, dalla quale si evince che la determinazione delle quantità totali di quote fornite deve essere essenzialmente lasciata alla discrezione degli Stati membri, i quali devono tuttavia osservare i criteri definiti all’allegato III della direttiva, e che tali criteri potranno essere successivamente modificati dal legislatore dell’Unione alla luce dell’esperienza tratta dall’applicazione della direttiva.
(
8
)	In tale contesto, deve essere rilevato che il legislatore dell’Unione ha modificato esattamente tale aspetto della direttiva. L’articolo 9 della direttiva, come modificato dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (GU L 140, pag. 63), prevede che il quantitativo comunitario di quote rilasciate ogni anno a decorrere dal 2013 diminuirà in maniera lineare dell’1,74% rispetto al quantitativo medio annuo totale di quote rilasciate dagli Stati membri conformemente alle decisioni della Commissione sui loro piani PNA per il periodo dal 2008 al 2012 a partire dalla metà del periodo 2008-2012.
(
9
)	Sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a. (C-127/07, Racc. pag. I-9895, punti 23 e 26).
(
10
)	Sentenze del 10 dicembre 2002, Commissione/Consiglio (C-29/99, Racc. pag. I-11221, punto 45); del 30 settembre 2003, Germania/Commissione (C-239/01, Racc. pag. I-10333, punto 33), nonché Francia/Parlamento e Consiglio, cit. alla nota 5 (punto 13).
(
11
)	Paragrafo 36 delle presenti conclusioni.
(
12
)	Non è pertanto necessario affrontare la questione se gli articoli 1, paragrafo 2, e 2, paragrafo 2, della decisione controversa erano separabili dal resto delle sue disposizioni.