62019TJ0526
TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen i utökad sammansättning)
den 27 november 2024 (
*1
)
”Energi – Den inre marknaden för naturgas – Direktiv (EU) 2019/692 – Ändring av direktiv 2009/73/EG – Rättssäkerhet – Likabehandling – Proportionalitet – Maktmissbruk – Felaktigheter i förfarandet”
I mål T‑526/19 RENV,
Nord Stream 2 AG, Steinhausen (Schweiz), företrädd av advokaterna T. Winter och K. Hobér,
sökande,
mot
Europaparlamentet, företrätt av A. Tamás, O. Denkov och J. Etienne, samtliga i egenskap av ombud,
och
Europeiska unionens råd, företrätt av K. Pavlaki, L. Vétillard och A. Jensen, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Estland, företrädd av M. Kriisa, i egenskap av ombud,
Republiken Lettland, företrädd av K. Pommere, i egenskap av ombud,
Republiken Litauen, företrädd av K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis och V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek och M. Rzotkiewicz, samtliga i egenskap av ombud,
och
Europeiska kommissionen, företrädd av O. Beynet och B. De Meester, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna J. Svenningsen (referent), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares och M. Stancu,
justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,
efter den skriftliga delen av förfarandet
med beaktande av domstolens dom av den 12 juli 2022,
efter förhandlingen den 11 april 2024,
följande
Dom
1
Sökanden, Nord Stream 2 AG, har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/692 av den 17 april 2019 om ändring av direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (EUT L 117, 2019, s. 1) (nedan kallat det angripna direktivet).
I. Bakgrund till tvisten
A. Direktiv 2009/73
2
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94) ingår i ett större regelverk som kallas det tredje energipaketet. Syftet med direktiv 2009/73 är att införa gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas för att möjliggöra tillträde till marknaden och främja en konkurrens på lika villkor och utan diskriminering.
3
I direktiv 2009/73 föreskrivs flera skyldigheter för att uppnå detta mål. I artikel 9 i detta direktiv föreskrivs således en skyldighet att göra åtskillnad av överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem, och i artikel 32 i direktivet föreskrivs att det ska införas en ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystem och anläggningar för kondenserad naturgas (LNG) grundad på offentliggjorda tariffer, som ska tillämpas objektivt utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna (nedan gemensamt kallade de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73).
4
I artikel 36 i direktiv 2009/73 föreskrivs i huvudsak att större nya gasinfrastrukturprojekt, det vill säga sammanlänkningar samt LNG- och lagringsanläggningar, på begäran kan undantas från de skyldigheter som föreskrivs i direktivet under en fastställd tid om de villkor som anges i punkt 1 i samma artikel är uppfyllda.
B. Sökanden
5
Sökanden är ett bolag bildat enligt schweizisk rätt vars enda aktieägare är det ryska offentligägda aktiebolaget (PJSC) Gazprom. Bolaget ansvarar för planering, byggande och drift av gasledningen Nord Stream 2.
6
I likhet med gasledningen Nord Stream 1, som består av ett system med två rörledningar som färdigställdes år 2012 och vars kapacitet är 55 miljarder kubikmeter per år, har gasledningen Nord Stream 2, som även den består av två rörledningar som korsar Östersjön, till syfte att överföra gas mellan Ust-Luga (Ryssland) och Lubmin (Tyskland). Den sammanlagda överföringskapaciteten för de två gasledningarna Nord Stream 1 och Nord Stream 2 är därmed 110 miljarder kubikmeter per år. Från Lubmin måste den genom Nord Stream 2 överförda gasen transporteras genom landbaserade gasledningar.
C. Det angripna direktivet
7
Den 8 november 2017 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (COM(2017) 660 final) (nedan kallat förslaget till direktiv).
8
Den 17 april 2019 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd det angripna direktivet, vilket trädde i kraft den tjugonde dagen efter det att det hade offentliggjorts i EUT, det vill säga den 23 maj 2019.
9
I artikel 2 led 17 i direktiv 2009/73, vars lydelse ersatts genom artikel 1 led 1 i det angripna direktivet, föreskrivs att begreppet sammanlänkning inte bara omfattar varje överföringsledning som passerar eller sträcker sig över en gräns mellan medlemsstater i syfte att koppla samman dessa medlemsstaters nationella överföringssystem utan även varje överföringsledning mellan en medlemsstat och ett tredjeland fram till medlemsstaternas territorium eller fram till den medlemsstatens territorialvatten (nedan kallad gasledningen mellan en medlemsstat och ett tredjeland).
10
När det gäller gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts före den 23 maj 2019 föreskrivs emellertid i artikel 49a.1 i direktiv 2009/73, vilken införts genom artikel 1 led 9 i det angripna direktivet, att den medlemsstat i vilken en sådan gaslednings första anslutningspunkt till denna medlemsstats nät är belägen får besluta att göra undantag från de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 för de avsnitt av en sådan gasledning som är belägna på dess territorium och i dess territorialvatten (nedan kallad artikel 49a). Beslut om ett sådant undantag ska fattas av objektiva skäl, till exempel kostnadstäckningsskäl eller försörjningstrygghetsskäl, och endast under förutsättning att undantaget inte skulle skada konkurrensen i unionen eller en effektivt fungerande inre marknad för naturgas, eller en trygg energiförsörjning i Europeiska unionen.
11
I nämnda artikel 49a anges också att undantag av denna typ ska vara tidsbegränsade upp till 20 år, på grundval av en objektiv motivering, som kan förnyas om det är berättigat och får förenas med villkor som bidrar till uppnåendet av ovannämnda förhållanden, och att sådana undantag inte ska vara tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är skyldigt att införliva direktiv 2009/73 i dess ändrade lydelse enligt ett avtal som ingåtts med unionen.
12
Genom artikel 1 led 5 a i det angripna direktivet ändrades dessutom artikel 36 i direktiv 2009/73 genom att det i punkt 1 e i denna artikel lades till att undantaget enligt samma artikel inte får påverka försörjningstryggheten i fråga om naturgas i unionen (nedan kallad artikel 36 i ändrad lydelse).
13
Vad gäller införlivandet av de ändringar som gjorts i direktiv 2009/73 genom det angripna direktivet föreskrivs i artikel 2 i det angripna direktivet att medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa sistnämnda direktiv senast den 24 februari 2020, utan att detta påverkar eventuella undantag enligt artikel 49a.
II. Tidigare förfaranden vid tribunalen och domstolen
14
I punkt 4 i slutet i beslutet av den 20 maj 2020, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (T‑526/19, EU:T:2020:210), avvisade tribunalen sökandens talan.
15
Genom dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), upphävde domstolen nämnda punkt 4 i slutet i beslutet av den 20 maj 2020, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (T‑526/19, EU:T:2020:210). Domstolen fann vidare att sökandens talan kunde tas upp till prövning i den del den avsåg artiklarna 36 och 49a i direktiv 2009/73, såsom de hade ändrats respektive införts genom det angripna direktivet.
III. Parternas yrkanden
16
Sökanden yrkar att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna direktivet i dess helhet, och
–
förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
17
Parlamentet och rådet har med stöd av kommissionen yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
18
Republiken Estland, Republiken Litauen och Republiken Polen har yrkat att tribunalen ska ogilla talan.
IV. Rättslig bedömning
A. Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna direktivet i dess helhet
19
Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen har sökanden förklarat att bolaget, efter domen av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), fortfarande yrkar att det angripna direktivet ska ogiltigförklaras i sin helhet, eftersom den domen inte utgör hinder för en sådan ogiltigförklaring. Sökanden har i huvudsak gjort gällande att nämnda dom endast begränsar tribunalens prövning till en bedömning av lagenligheten av artikel 36 i ändrad lydelse och av artikel 49a. Sökanden anser att om tribunalen skulle finna att dessa två bestämmelser, eller en av dem, inte är förenliga med unionsrätten, ska den pröva huruvida rättsstridigheten av dessa bestämmelser kan medföra att det angripna direktivet ska ogiltigförklaras i sin helhet. Sökanden har i detta sammanhang understrukit att det angripna direktivet, på grund av sin beskaffenhet och sitt syfte, särskilt riktar sig mot sökanden och att det därför saknar rättslig grund och ska ogiltigförklaras i sin helhet.
20
I samma svar tillade sökanden att bolaget, för det fall tribunalen skulle besluta att inte ogiltigförklara det angripna direktivet i dess helhet, i andra hand yrkar att artikel 49a skulle ogiltigförklaras.
21
Vid förhandlingen bekräftade sökanden att bolaget i ett sådant fall, det vill säga om tribunalen skulle besluta att inte ogiltigförklara det angripna direktivet i dess helhet, inte yrkade att artikel 36 i ändrad lydelse skulle ogiltigförklaras.
22
Såsom sökanden har gjort gällande ska domstolen och tribunalen, när de konstaterar att en bestämmelse i en rättsakt är rättsstridig och avser att ogiltigförklara denna bestämmelse, pröva huruvida denna ogiltigförklaring medför att rättsakten i fråga ska ogiltigförklaras i sin helhet.
23
Det är även riktigt att det enligt fast rättspraxis är möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt endast under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt (dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 27, och dom av den 26 april 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑401/19, EU:C:2022:297, punkt 17).
24
I förevarande fall fann domstolen emellertid, i punkt 3 i domslutet i domen av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), att sökandens talan kunde tas upp till prövning i den del den avsåg artiklarna 36 och 49a i direktiv 2009/73, såsom de hade ändrats respektive införts genom det angripna direktivet.
25
För att komma fram till denna slutsats fann domstolen bland annat, i punkt 165 i domen av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), att artiklarna 36 och 49a kunde avskiljas från övriga bestämmelser i direktiv 2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet.
26
Domstolen ansåg att artikel 1 led 5 i det angripna direktivet, som ändrar artikel 36 i direktiv 2009/73, och artikel 1 led 9 i det angripna direktivet, genom vilken artikel 49a införs i direktiv 2009/73 (se punkterna 10 och 12 ovan), kunde avskiljas från övriga bestämmelser i det angripna direktivet och i synnerhet från dess artikel 1 led 1, som utvidgar tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 till att omfatta gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, genom att ersätta lydelsen av artikel 2 led 17 i sistnämnda direktiv (se punkt 9 ovan).
27
Enligt artikel 61 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol är tribunalen, efter återförvisning, bunden av domstolens avgöranden i rättsfrågor.
28
Av detta följer att domstolen slutgiltigt slog fast att sökanden inte kunde väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet i dess helhet. Tribunalen är bunden av avgörandet av denna rättsfråga i enlighet med artikel 61 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
29
Mot bakgrund av det ovan anförda ska det första yrkandet ogillas i den del det avser ogiltigförklaring av det angripna direktivet i dess helhet.
30
Det första yrkandet kan däremot, såsom det preciserats av sökanden vid förhandlingen, tas upp till prövning i den del det avser ogiltigförklaring av artikel 1 led 9 i det angripna direktivet, genom vilken en artikel 49a införs i direktiv 2009/73.
B. Yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 49a
31
Sökanden har åberopat sex grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen, den andra ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, den tredje ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, den fjärde maktmissbruk, den femte ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter och den sjätte ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
32
Vid förhandlingen uppgav sökanden att bolaget frånföll sin sjätte grund.
33
Vad gäller de övriga fem grunder som sökanden har åberopat anser tribunalen att det, efter det att vissa inledande kommentarer har gjorts, är lämpligt att börja med att pröva den tredje grunden, som avser ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
1.
Inledande kommentarer
34
För det första har unionsdomstolen slagit fast att unionslagstiftaren, vid utövandet av de befogenheter som den tilldelats, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när unionslagstiftarens agerande förutsätter val av politisk, ekonomisk och social karaktär och när denne måste göra komplicerade bedömningar och uppskattningar. Även när unionslagstiftaren har ett sådant utrymme är den emellertid skyldig att grunda sitt val på kriterier som är objektiva och lämpliga i förhållande till det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, med beaktande av samtliga faktiska omständigheter samt de tekniska och vetenskapliga uppgifter som var tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av rättsakten i fråga (dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkterna 57 och 58).
35
I förevarande fall grundar sig det angripna direktivet på artikel 194.2 FEUF, i vilken det i huvudsak föreskrivs att parlamentet och rådet, utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i fördragen, ska föreskriva nödvändiga åtgärder för att uppnå de mål för unionens politik på energiområdet som anges i punkt 1 i samma artikel.
36
EUF-fördraget ger således parlamentet och rådet befogenhet att besluta om innehållet i deras åtgärder på energiområdet när de åtgärder som vidtas är nödvändiga för att uppnå målen för unionens politik.
37
Vad avser domstolsprövningen av hur en sådan befogenhet har utövats får unionsdomstolen inte ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen, utan ska begränsa sig till att kontrollera att det inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk eller att lagstiftaren i fråga inte uppenbart har överskridit gränserna för sin lagstiftningsbefogenhet (se, analogt, dom av den 12 maj 2011, Luxemburg/parlamentet och rådet, C‑176/09, EU:C:2011:290, punkt 35, och dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet, C‑5/16, EU:C:2018:483, punkt 150).
38
För det andra följer det av fast rättspraxis att man i mål om ogiltigförklaring ska bedöma den angripna rättsaktens lagenlighet utifrån de faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg när rättsakten antogs (se dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 37 och där angiven rättspraxis och dom av den 17 september 2007, Microsoft/kommissionen, T‑201/04, EU:T:2007:289, punkt 260).
39
Den av sökanden åberopade omständigheten att övriga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, som är belägna till havs och har färdigställts före den 23 maj 2019, samtliga beviljats undantag med stöd av artikel 49a efter det att det angripna direktivet antogs, kan således inte beaktas. Detsamma gäller den omständigheten, som bland annat åberopats av rådet, att sökandens gasledning fortfarande inte är i drift.
40
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva huruvida det finns fog för de grunder som sökanden har åberopat.
2.
Den tredje grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
41
Sökanden har gjort gällande att det ger upphov till rättsosäkerhet att gasledningar som inte färdigställts före den 23 maj 2019 är de enda gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland beträffande vilka operatörerna inte kan göra gällande vare sig ett undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse eller ett undantag med stöd av artikel 49a. Sökanden har förklarat att den vid tiden för antagandet av det angripna direktivet redan hade gjort betydande och oåterkalleliga investeringar i gasledningen Nord Stream 2, till skillnad från de operatörer som ännu inte hade fattat något slutgiltigt investeringsbeslut.
42
Sökanden har preciserat att direktiv 2009/73 inte ansågs vara tillämpligt på gasledningen Nord Stream 2, eller på gasledningen Nord Stream 1, när bolaget gjorde dessa investeringar. Det är därför som sökanden inte har ansökt om undantag enligt artikel 36 i direktiv 2009/73. Sökanden har tillagt att den med fog kunde anta att dess investeringar inte skulle berövas all lönsamhet genom en oväntad och plötslig ändring av lagstiftningen.
43
Unionslagstiftaren borde således ha beaktat klagandens särskilda situation för att anpassa tillämpningen av det angripna direktivet och särskilt det tidsmässiga tillämpningsområdet för artikel 49a.
44
Parlamentet och rådet har, med stöd av Republiken Estland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen, bestritt sökandens argument.
45
Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs att rättsregler är klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har, så att berörda parter kan förstå vad som gäller i de situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning (se dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 148 och där angiven rättspraxis). Detta gäller i synnerhet när dessa regler kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet), C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 111).
46
Rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar följer av rättssäkerhetsprincipen och tillkommer varje person som befinner sig i en situation där unionsadministrationen har väckt grundade förhoppningar. Sådana förhoppningar kan väckas genom försäkringar i form av tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från en behörig och tillförlitlig källa. Däremot kan ingen med framgång göra gällande att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts om administrationen inte har givit vederbörande några tydliga försäkringar. När en försiktig och medveten ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka aktörens intressen, kan denne inte heller åberopa denna princip när denna åtgärd har vidtagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 153 och där angiven rättspraxis).
47
Ekonomiska aktörer kan inte med fog förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras av unionsinstitutionerna med utnyttjande av deras utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punkt 180 och där angiven rättspraxis).
48
I förevarande fall slog domstolen, i punkt 80 i domen av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), bland annat fast att sökanden vid tidpunkten för direktivets antagande och ikraftträdande redan hade gjort betydande investeringar för att bygga sin sammanlänkning i den mening som avses i artikel 2 led 17 i direktiv 2009/73, i dess ändrade lydelse, och att byggandet befann sig i ett långt framskridet skede.
49
I punkterna 104 och 160 i domen av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), slog domstolen dessutom fast att sökanden, vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet, varken kunde omfattas av ett undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse eller av ett undantag enligt artikel 49a. Domstolen underströk nämligen dels att beslut om investeringarna i gasledningen Nord Stream 2 redan hade fattats vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet, vilket innebar att denna gasledning inte kunde omfattas av något undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse, dels att det vid denna tidpunkt var uppenbart att gasledningen inte kunde färdigställas före den 23 maj 2019, vilket innebar att det inte var möjligt att bevilja ett undantag enligt artikel 49a.
50
Den omständigheten att sökanden varken kunde omfattas av ett undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse eller av ett undantag enligt artikel 49a vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet, såsom domstolen slog fast i domen av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), visar inte att lagstiftaren åsidosatte rättssäkerhetsprincipen och den därav följande principen om skydd för berättigade förväntningar.
51
Frågan huruvida rättssäkerhetsprincipen och den därav följande principen har iakttagits ska nämligen prövas mot bakgrund av de kunskaper som en medveten och insatt ekonomisk aktör rimligen kunde ha om utvecklingen av regelverket och de slutsatser som denne borde ha dragit därav för att bestämma sitt beteende. Prövningen av huruvida dessa principer har iakttagits ska även prövas mot bakgrund av omständigheterna kring denna utveckling och, i synnerhet, mot bakgrund av de behöriga institutionernas beteende.
a)
Den omständigheten att sökanden inte kan komma i åtnjutande av det undantag som föreskrivs i artikel 36 i ändrad lydelse
52
De uppgifter som lagts fram vid tribunalen gör det inte möjligt att kontrollera sökandens påstående att den fattade sitt slutliga beslut att investera i projektet Nord Stream 2 i september 2015. Sökanden har nämligen inte åberopat någon bilaga till stöd för sitt påstående. Andra uppgifter i handlingarna i målet tyder dessutom på att detta beslut inte fattades i september 2015, utan år 2016 och därefter genomfördes från och med våren 2017.
53
Oberoende av det exakta datum då sökanden faktiskt antog ett slutligt investeringsbeslut, kan det konstateras, för det första, att sökanden fattade sitt investeringsbeslut i ett sammanhang där de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 kunde komma att tillämpas på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland och, för det andra, att sökanden fortsatte sina investeringar efter det att denna möjlighet hade konkretiserats.
1) Det sammanhang i vilket sökanden fattade sitt investeringsbeslut
54
Sökanden fattade sitt investeringsbeslut i ett sammanhang där flera unionsinstitutioner klart och sedan länge hade uttryckt sin avsikt att tillämpa de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på, för det första, gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland i allmänhet och, för det andra, gasledningen Nord Stream 2 i synnerhet.
55
För det första har sökanden på denna punkt beslutat att investera i ett sammanhang som präglas av ett stort antal ställningstaganden från kommissionen, Europeiska rådet, rådet och parlamentet, enligt vilka import av energi till unionen och gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland generellt skulle omfattas av reglerna för den inre marknaden för energi, på grundval av gällande rättsregler eller på grundval av rättsregler som skulle ändras.
56
Redan i skäl 22 i direktiv 2009/73 förklarades nämligen att en tryggad energiförsörjning var absolut nödvändig för den allmänna säkerheten och att personer från tredjeländer därför bör tillåtas kontrollera ett överföringssystem eller en systemansvarig för överföringssystem endast om de uppfyller de krav på faktisk åtskillnad som tillämpas inom gemenskapen. I samma skäl uppmanades dessutom kommissionen att vid behov lägga fram rekommendationer för förhandlingar om relevanta avtal med tredjeländer beträffande en trygg energiförsörjning till unionen.
57
Redan år 2010 uppgav kommissionen, som svar på frågor från den ryska energiministern, i huvudsak att gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland omfattades av skyldigheterna enligt direktiv 2009/73 i den medlemsstaten, såvida inte regelverket ändrades genom ett internationellt avtal.
58
Därefter förklarade parlamentet och rådet, i skäl 3 i sitt beslut nr 994/2012/EU av den 25 oktober 2012 om inrättandet av en mekanism för informationsutbyte om mellanstatliga avtal mellan medlemsstaterna och tredjeländer på energiområdet (EUT L 299, 2012, s. 13), att det för en välfungerande inre marknad för energi krävdes att den energi som importerades till unionen fullt ut omfattades av de bestämmelser som låg till grund för inrättandet av denna marknad.
59
I december 2013 uttryckte en företrädare för kommissionen offentligt kommissionens åsikt att mellanstatliga avtal som flera medlemsstater ingått med Ryska federationen om ett gasledningsprojekt kallat South Stream, vilket skulle förbinda Ryssland med Italien och Österrike via svarta havet och för vilket vissa byggnadsarbeten hade påbörjats, inte var förenliga med de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
60
Som svar på en fråga från parlamentet uppgav kommissionsledamoten med ansvar för energifrågor den 31 mars 2014 att kommissionen skulle undersöka de beslut som fattats av de nationella tillsynsmyndigheterna med anledning av en begäran om undantag enligt artikel 36 i direktiv 2009/73 som framställts av de projektansvariga för projektet South Stream.
61
I sitt meddelande till Europaparlamentet och rådet av den 28 maj 2014 med titeln ”Europeisk strategi för energitrygghet”, COM(2014) 330 final, betonade kommissionen att nya infrastrukturinvesteringar som stöds av dominerande leverantörer på kort sikt måste uppfylla alla regler om den inre marknaden och alla konkurrensregler. Enligt kommissionen borde projektet South Stream avbrytas till dess att fullständig efterlevnad av unionslagstiftningen kunde garanteras, och projektet borde dessutom omprövas mot bakgrund av unionens prioriteringar på energitrygghetsområdet.
62
I sitt meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén och Europeiska investeringsbanken av den 25 februari 2015 med titeln ”En ramstrategi för en motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatpolitik”, COM(2015) 80 final, uppgav kommissionen att det för att kunna säkerställa energitrygghet är viktigt att avtalen om köp av energi från tredjeländer till fullo följer unionslagstiftningen.
63
Den 15 mars 2015 gav kommissionen även uttryck för sin önskan att ålägga den ansvarige för den polska delen av gasledningen Yamal-Europe, som överför gas från Ryssland, de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
64
I sin resolution 2015/2113 (INI) av den 15 december 2015, med titeln ”På väg mot en europeisk energiunion”, ansåg parlamentet bland annat att unionen var starkt beroende av energiimport från Ryssland, som hade visat sig vara en opålitlig partner och som använde sina energileveranser som ett politiskt vapen. Rådet tillade att gaskonflikterna mellan Ryssland och transitlandet Ukraina åren 2006 och 2009 hade lett till allvarliga försörjningsbrister i många EU-länder. Enligt parlamentet visade dessa störningar att de åtgärder som hittills vidtagits inte hade varit tillräckliga för att stoppa beroendet av rysk gas. Parlamentet uppmanade därför kommissionen att se till att unionsrätten följs för att undvika snedvridningar av den inre marknaden.
65
Slutligen framgår det av handlingarna i målet att Europeiska rådet i sina slutsatser av den 18 december 2015 (EUCO 28/15) förklarade att all ny infrastruktur borde vara helt förenlig med det tredje energipaketet och annan tillämplig unionslagstiftning samt med energiunionens mål.
66
Det framgår således av punkterna 56–65 ovan att flera unionsinstitutioner mellan åren 2009 och 2015 hade intagit ståndpunkten att reglerna för den inre marknaden för energi skulle tillämpas på samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
67
För det andra har flera medlemsstater, parlamentet och kommissionen i detta sammanhang tydligt uttryckt sin avsikt att gasledningen Nord Stream 2 ska omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73, när de fick kännedom om att detta projekt existerade.
68
De uppgifter som bland annat sökanden har lagt fram visar nämligen att flera medlemsstater, i november 2015 och därefter i mars 2016, skickade två skrivelser till kommissionen i vilka de uttryckte betänkligheter avseende sökandens gasledningsprojekt och begärde att kommissionen skulle vidta åtgärder för att, i huvudsak, denna framtida gasledning skulle omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
69
Den 15 december 2015 förklarade kommissionsledamoten med ansvar för energifrågor, i sitt svar på en fråga från parlamentet, att sökandens projekt måste vara helt förenligt med unionens konkurrensrätt. Han tillade att unionen endast gav stöd till infrastrukturprojekt som är förenliga med energiunionens grundläggande principer. Samma kommissionsledamot lämnade ett liknande svar på en annan fråga från parlamentet den 21 januari 2016.
70
Den 15 december 2015 antog parlamentet den ovan i punkt 64 nämnda resolutionen, av vilken det uttryckligen framgår att parlamentet ville att unionsrätten skulle tillämpas på gasledningen Nord Stream 2.
71
Vid en konferens i parlamentet den 6 april 2016 med temat ”Nord Stream II – Energy Union at the crossroads” (Nord Stream II – Energiunionen står vid ett vägskäl), förklarade kommissionens vice ordförande att byggandet av ett så viktigt infrastrukturprojekt som gasledningen Nord Stream 2 inte kunde ske i ett rättsligt vakuum och att det inte heller var möjligt att driva det uteslutande i enlighet med rysk rätt. Han preciserade i detta sammanhang att gasledningen Nord Stream 2, om den byggdes, skulle drivas i enlighet med ett regelverk som tar vederbörlig hänsyn till de centrala principerna för unionens energimarknad.
72
Andra uppgifter i handlingarna i målet visar att flera ledamöter av Europaparlamentet i början av år 2017 begärde att kommissionen skulle vidta brådskande åtgärder avseende sökandens projekt. Vid samma tid begärde två medlemsstater att kommissionen skulle agera innan den beviljade sökanden de tillstånd som sökanden hade ansökt om avseende sträckningen av gasledningen Nord Stream 2 i Östersjön, i enlighet med artikel 79 i Förenta nationernas havsrättskonvention, undertecknad i Montego Bay den 10 december 1982.
73
Av det ovan anförda följer att sökandens investeringsbeslut fattades i ett sammanhang som sedan länge kännetecknades av en bestämd och upprepad avsikt, bland annat från flera medlemsstater, parlamentet och kommissionen, att låta gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland i allmänhet och gasledningen Nord Stream 2 i synnerhet omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
74
Vid den tidpunkt som sökanden påstår sig ha fattat sitt investeringsbeslut hade den således inte getts någon försäkran om att unionsrätten inte skulle tillämpas på gasledningen Nord Stream 2.
75
Tvärtom kunde det förutses att unionsinstitutionerna skulle använda sina befogenheter för att försäkra sig om att gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland i allmänhet och gasledningen Nord Stream 2 i synnerhet skulle omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/73.
2) De fortsatta investeringarna
76
Sökanden fortsatte sina investeringar efter det att möjligheten att gasledningen Nord Stream 2 skulle omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 konkretiserades genom att kommissionen lade fram olika förslag.
77
I slutet av mars 2017 erinrade kommissionen nämligen om att det förelåg vissa problem avseende gasledningen Nord Stream 2 och meddelade att den höll på att utarbeta ett utkast till fullmakt vilket skulle överlämnas till rådet, för att bemyndigas att förhandla med Ryska federationen om driften av denna gasledning.
78
Den 9 juni 2017 tillkännagav kommissionen således offentligt, genom ett pressmeddelande, att den hade begärt en fullmakt från medlemsstaterna för att förhandla om ett avtal om gasledningen Nord Stream 2 med Ryska federationen. Denna begäran har formen av en rekommendation som kommissionen antog samma dag och som riktade sig till rådet, för att rådet skulle anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett internationellt avtal mellan unionen och Ryska federationen om driften av gasledningen Nord Stream 2 (nedan kallad begäran om fullmakt).
79
Såsom framgår av pressmeddelandet förklarade kommissionen i sin begäran om fullmakt att projektet Nord Stream 2 inte bidrog till energiunionens mål, dels på grund av att det skulle kunna underlätta för Gazprom att stärka dess position på de viktigaste gasmarknaderna i unionen, dels på grund av att det skulle påverka befintliga transportvägar negativt.
80
Kommissionen uppmanade därför rådet att ge den fullmakt att förhandla fram ett internationellt avtal som skulle ta hänsyn till de grundläggande principer som följer av unionsrätten på energiområdet, särskilt principerna om insyn i driften, fastställande av icke-diskriminerande tariffer, en lämplig nivå av icke-diskriminerande tillträde för tredje part och en grad av åtskillnad mellan leverans- och transportverksamheterna.
81
I augusti 2017 påminde kommissionsledamoten med ansvar för energifrågor, i ett svar på en fråga från parlamentet, om kommissionens avsikt att gasledningen Nord Stream 2 inte enbart skulle omfattas av lagstiftningen i sökandens ursprungsland, utan även av unionsrätten.
82
Den 8 november 2017 antog kommissionen förslaget till direktiv. I förslaget föreskrevs redan att tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 skulle utvidgas till att omfatta gasledningar av det slag som sökanden hade, och en möjlighet att beviljas undantag för gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts innan det kommande direktivet trädde i kraft. Det huvudsakliga innehållet i detta förslag tillkännagavs i september 2017. I oktober 2017 hade dessutom en företrädare för kommissionen angett att detta förslag troligen skulle läggas fram i november 2017, att det skulle bli föremål för ett påskyndat förfarande (”fast-track”) och att det skulle träda i kraft senast i slutet av år 2018 om de föreslagna ändringarna godtogs.
83
Härav följer att möjligheten att sökanden skulle åläggas de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 hade konkretiserats vid tidpunkten för begäran om att beviljas fullmakt och därefter vid tidpunkten för förslaget till direktiv, och att sökanden kunde förvänta sig att dessa skyldigheter inom kort skulle tillämpas på gasledningen Nord Stream 2. Sökanden kunde således, på grundval av de uppgifter som den förfogade över, förutse att en unionsåtgärd skulle vidtas som kunde påverka dess intressen.
84
Sökanden har inte visat att det var omöjligt för den att anpassa sig för att kunna omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 36 i ändrad lydelse när det angripna direktivet trädde i kraft.
85
Sökanden har nämligen inte hävdat att den, vid tidpunkten för kommissionens fullmaktsbegäran till rådet och senast den dag då förslaget till direktiv antogs, försökte avbryta eller skjuta upp genomförandet av de avtal som den tidigare hade ingått eller försökte omförhandla dem.
86
Sökanden har inte heller visat att det vid dessa tidpunkter var omöjligt för den att avbryta eller skjuta upp sitt projekt och, mer allmänt, att dess investeringar hade blivit oåterkalleliga.
87
Tribunalen noterar härvid att sökanden inte har gett in avtalen om inköp av rör, avtalet om betongbeläggning av rören eller avtalet om installation av rören, vilka sökanden har uppgett sig ha ingått den 6 april 2016, den 6 september 2016 respektive den 6 april 2017. Två bilagor som sökanden har gett in bekräftar endast att [konfidentiellt]. (
1
)
88
Såsom framgår av ett beslut av Bundesnetzagentur (den federala nätmyndigheten, Tyskland) av den 22 februari 2009 angående en ansökan om undantag enligt den bestämmelse i tysk rätt genom vilken artikel 36 i direktiv 2009/73 (BK7–08–009) hade införlivats, visar inte ingåendet av ett avtal om inköp av rör till ett högt belopp nödvändigtvis att det förelåg ett slutligt investeringsbeslut och att en oåterkallelig investering förelåg vid ingåendet av detta avtal, bland annat på grund av att rören fortfarande kunde säljas vidare.
89
Sökanden har således inte visat att de investeringar som var knutna till de ovan i punkt 87 nämnda avtalen hade blivit oåterkalleliga vid tidpunkten för kommissionens fullmaktsbegäran till rådet och senast vid tidpunkten för förslaget till direktiv.
90
Vad gäller det gasöverföringsavtal som sökanden ingick den 23 april 2017, ska det understrykas att detta avtal, som avser den framtida driften av gasledningen Nord Stream 2, inte ger några upplysningar om tidslinjen för och omfattningen av de investeringar som sökanden gjort. Avtalet ingicks dessutom vid en tidpunkt då kommissionen redan hade meddelat att den förberedde en begäran om fullmakt (se punkt 77 ovan). Sökanden har inte heller, genom sina preciserade hänvisningar till enbart de utdrag ur detta avtal som den bifogat ansökan, visat att det var omöjligt för sökanden att avbryta eller skjuta upp genomförandet av avtalet eller att omförhandla avtalsvillkoren några veckor efter undertecknandet, det vill säga efter det att kommissionen hade framställt sin begäran om fullmakt den 9 juni 2017. Eftersom detta avtal hade ingåtts med Gazprom Export LLC, ett bolag bildat enligt rysk rätt som var ett helägt dotterbolag till sökandens enda aktieägare, kunde möjligheten att omförhandla detta avtal vid tidpunkten för begäran om fullmakt och tidpunkten för förslaget till direktiv inte uteslutas.
91
De finansieringsavtal som sökanden ingick i april och juni 2017 ger inte heller några upplysningar om tidslinjen för och omfattningen av de investeringar som sökanden gjorde. De förklaringar som sökanden har lämnat och de utdrag ur dessa avtal som sökanden har gett in gör det inte heller möjligt att med erforderlig precision bedöma vid vilket datum avtalen faktiskt trädde i kraft. Avtalen undertecknades dessutom vid en tidpunkt då kommissionen, i mars 2017, redan hade meddelat att den skulle utarbeta ett utkast till fullmakt för förhandlingar om ingående av ett avtal med Ryska federationen och några veckor eller, vad gäller avtalet från juni 2017, några dagar innan begäran om fullmakt överlämnades till rådet. Slutligen, och mer allmänt, visar inte sökandens förklaringar vid tribunalen att det var omöjligt för den att omförhandla dessa avtal vid tidpunkten för begäran om fullmakt och senast vid tidpunkten för förslaget till direktiv. Det ska för övrigt påpekas att den finansiering som garanterades genom dessa avtal till hälften tillhandahölls av dess enda aktieägare, PJSC Gazprom.
92
Sökanden har följaktligen inte visat att den omständigheten att den inte kunde omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 36 i ändrad lydelse vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet är en direkt följd av en oförutsebar ändring av lagstiftningen och att den inte har kunnat anpassa sig till denna situation i tid.
93
De uppgifter som tribunalen förfogar över tyder tvärtom på att sökanden genomförde och fortsatte sina investeringar utan avbrott, trots att bolaget rimligen kunde förutse att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 i framtiden skulle bli tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, däribland gasledningen Nord Stream 2.
94
Med beaktande av det sammanhang i vilket det angripna direktivet antogs och, i synnerhet, sökandens situation före antagandet av detta, innebar inte den omständigheten att sökanden inte kunde omfattas av undantaget i artikel 36 i ändrad lydelse vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet att unionslagstiftaren var skyldig att anpassa tillämpningsområdet för artikel 49a till sökandens särskilda situation för att iaktta rättssäkerhetsprincipen.
b)
Den omständigheten att sökanden inte kan omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 49a
95
För det första ska det påpekas att kravet att gasledningar ska ha färdigställts före ikraftträdandet av det angripna direktivet, som var en förutsättning för att undantaget i artikel 49a skulle kunna tillämpas, redan fanns med i förslaget till direktiv och att sökanden kunde förutse att gasledningen Nord Stream 2 inte skulle vara färdigställd den dag då det nämnda direktivet antogs och trädde i kraft.
96
Det framgår av handlingarna i målet att själva byggandet av gasledningen Nord Stream 2, det vill säga, särskilt, installationen av rören på botten i Östersjön, ännu inte hade påbörjats vid tidpunkten för förslaget till direktiv, det vill säga den 8 november 2017.
97
Sökanden erhöll nämligen de olika tillstånd som krävdes för att installera och driva sin infrastruktur i Förbundsrepubliken Tysklands territorialhav och exklusiva ekonomiska zon först mellan den 2 november 2017 och den 27 mars 2018 från de behöriga tyska myndigheterna.
98
Byggarbetena för att installera rören och bygga ankomstterminalen i det område som denna medlemsstat är ansvarig för påbörjades först i februari 2018 och fortsatte i Tysklands territorialhav och exklusiva ekonomiska zon först från mitten av år 2018.
99
Dessutom utfärdades nödvändiga tillstånd av de ryska, finska och svenska myndigheterna, vilka berörs av denna sträckning av gasledningen Nord Stream 2, endast mellan den 5 april och den 14 augusti 2018.
100
Vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet, det vill säga den 17 april 2019, hade således en stor del av var och en av de två rörledningar som ingår i gasledningen Nord Stream 2 ännu inte placerats på havsbotten, vilket framgår av de siffror, uttryckta i kilometer, som sökanden har lagt fram. Vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet och den dag då det trädde i kraft hade sökanden ännu inte beviljats tillstånd för de 147 km rörledningar som omfattades av de danska myndigheternas ansvar. Detta tillstånd beviljades slutligen den 30 oktober 2019 och beslutet härom vann laga kraft den 28 november 2019. Rören hade således inte installerats i danskt vatten när det angripna direktivet antogs eller när det trädde i kraft. Vid dessa tidpunkter hade inte samtliga röravsnitt som redan hade installerats på havsbotten sammankopplats med varandra genom den process som kallas ”above water tie-in”, åtminstone inte i Tysklands territorialhav och exklusiva ekonomiska zon eller i ryska vatten.
101
Sökanden kunde följaktligen förutse att om unionslagstiftaren följde kommissionens förslag att införa ett undantag för gasledningar som färdigställts innan det angripna direktivet trädde i kraft, så skulle sökanden inte kunna omfattas av undantaget vid tidpunkten för detta ikraftträdande.
102
För det andra kunde den omständigheten att sökanden vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet inte kunde omfattas av ett undantag enligt artikel 49a inte bara förutses av sökanden, utan detta följde även av tillämpningen av ett krav som var förenligt med rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.
103
Kravet på färdigställande före det datum då det angripna direktivet trädde i kraft är nämligen klart, precist och objektivt.
104
Detta krav återspeglar principen att en ny bestämmelse ska tillämpas från och med ikraftträdandet av den rättsakt som inför den. Även om bestämmelsen inte är tillämplig på rättsliga situationer som har uppkommit och blivit slutligt etablerade under den äldre lagens giltighetstid, är den tillämplig på framtida verkningar av en situation som uppkommit under den äldre bestämmelsens giltighetstid liksom på nya rättsliga situationer. Med förbehåll för principen om att rättsakter inte har retroaktiv verkan, förhåller det sig annorlunda endast när den nya bestämmelsen åtföljs av specialbestämmelser som specifikt reglerar dess tillämpning i tiden (se dom av den 22 juni 2022, Volvo och DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
105
I Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG (EUT L 176, 2003, s. 57) tillämpades för övrigt den metod som består i att använda tidpunkten för en rättsakts ikraftträdande för att avgränsa en bestämmelses tillämpning i tiden (ratione temporis). I artikel 2 led 33 i direktiv 2003/55 definierades nämligen ”ny infrastruktur” som infrastruktur som inte färdigställts senast vid detta direktivs ikraftträdande. Ny infrastruktur kunde omfattas av ett undantag enligt artikel 22 i samma direktiv, nu artikel 36 i direktiv 2009/73.
106
Det objektiva kravet att gasledningarna skulle ha färdigställts före direktivets ikraftträdande visar att lagstiftaren tog hänsyn till den särskilda situationen för färdigställda gasledningar genom att tillåta ansökningar om att dessa gasledningar skulle omfattas av undantaget i artikel 49a.
107
När det gäller den särskilda situationen för gasledningen Nord Stream 2, framgår det av punkt 100 ovan att denna gasledning fortfarande höll på att byggas när det angripna direktivet trädde i kraft och att sökandens situation således inte var slutligt etablerad vid denna tidpunkt, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkt 104 ovan.
108
Sökanden har dessutom inte bara kunnat förutse att den inte skulle kunna omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 49a den dag då det angripna direktivet trädde i kraft, utan har även haft ytterligare tid på sig för att ändra det sätt på vilket gasledningen Nord Stream 2 skulle drivas, eftersom fristen för införlivande av detta direktiv hade fastställts till den 24 februari 2020, det vill säga tio månader efter antagandet av direktivet.
109
Det ska i detta sammanhang tilläggas att den omständigheten att sökanden inte kan omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 49a inte hindrar sökanden från att driva gasledningen Nord Stream 2 på ett ekonomiskt godtagbart sätt och erhålla en rimlig avkastning på sina investeringar, såsom framgår av bland annat artikel 13.1 a i direktiv 2009/73 och artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (EUT L 211, 2009, s. 36).
110
Sökanden har följaktligen inte visat att lagstiftaren åsidosatte rättssäkerhetsprincipen och den därav följande principen om skydd för berättigade förväntningar, när den i artikel 49a slog fast att endast sådana gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts före den 23 maj 2019 kunde omfattas av ett undantag enligt denna bestämmelse.
111
Mot bakgrund av det ovan anförda kan den omständigheten att sökanden varken kunde beviljas ett undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse eller ett undantag enligt artikel 49a vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet inte medföra att lagstiftaren ska anses ha åsidosatt rättssäkerhetsprincipen och den därav följande principen om skydd för berättigade förväntningar.
112
Talan kan således inte vinna bifall på den tredje grunden.
3.
Den första grunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
113
Enligt likabehandlingsprincipen, som är en allmän princip i unionsrätten, får lika situationer inte behandlas olika och olika situationer får inte behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
114
Tribunalen ska i tur och ordning pröva sökandens argument att jämförbara situationer har behandlats olika och att det inte finns några sakliga skäl för skillnaden i behandling.
a)
Huruvida jämförbara situationer har behandlats olika
115
Sökanden har gjort gällande att gasledningen Nord Stream 2 klart befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är belägna till havs och som färdigställts innan det angripna direktivet trädde i kraft, vilka omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49a.
116
För det första är nämligen gasledningen Nord Stream 2 och de färdigställda gasledningarna samtliga ”gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland” i den mening som avses i artikel 2 led 17 i direktiv 2009/73, i ändrad lydelse, och omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv, eftersom de utgör ”sammanlänkningar”.
117
För det andra är både gasledningen Nord Stream 2 och färdigställda gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är belägna till havs gasledningar på vilka, objektivt sett, artikel 36 i ändrad lydelse inte kan tillämpas och beträffande vilka denna artikel inte kan fylla sin funktion att skapa visshet ”före” investeringen. För gasledningen Nord Stream 2 och färdigställda gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är belägna till havs är den investering som gjorts oåterkallelig och den kan inte frånfallas på det sätt som är möjligt beträffande gasledningar som befinner sig i planeringsfasen. Nästan alla investeringar i gasledningen Nord Stream 2 har redan ägt rum och denna gasledning är nästan färdigställd. Gasledningen Nord Stream 2 och färdigställda gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är belägna till havs befinner sig således i en jämförbar situation utifrån syftet med artikel 49a, som är att göra det möjligt att täcka kostnaderna för den gjorda investeringen.
118
För det tredje baseras investeringarna i gasledningen Nord Stream 2 på samma typ av långsiktiga gasöverföringsavtal som de som ligger till grund för färdigställda gasledningar som är belägna till havs och som ingåtts flera år innan det angripna direktivet antogs.
119
För det fjärde innebär den omständigheten att det är lättare att bedöma färdigställda och redan ibruktagna gasledningars inverkan på den inre marknadens funktion, konkurrensen och försörjningstryggheten inte att gasledningen Nord Stream 2 inte kan anses vara jämförbar med dessa färdigställda gasledningar. En liknande bedömning krävs nämligen enligt artikel 36 i ändrad lydelse beträffande planerade gasledningar, och denna bestämmelse har gett upphov till en beslutspraxis.
120
För det femte, och av samma skäl, är det inte möjligt att hävda att kriteriet ”det slutliga investeringsbeslutet” är vagt, till skillnad från kriteriet ”färdigställts” i artikel 49a. Artikel 36 i ändrad lydelse förutsätter nämligen att det inte har fattats något slutligt investeringsbeslut.
121
Parlamentet och rådet har, med stöd av Republiken Estland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen, bestritt sökandens argument.
122
En förutsättning för att likabehandlingsprincipen ska anses ha åsidosatts genom åtskillnad i behandlingen är att de aktuella situationerna är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (se dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 25 och 26 samt där angiven rättspraxis).
123
Vad i förevarande fall gäller principerna och målen för det område som det angripna direktivet omfattas av, anges i artikel 194.1 FEUF att inom ramen för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion och med hänsyn till kravet på att skydda och förbättra miljön, ska målet för unionens politik på energiområdet vara att i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna garantera att energimarknaden fungerar, garantera energiförsörjningen i unionen, främja energieffektivitet och energibesparingar samt utveckling av nya och förnybara energikällor och främja sammankopplade energinät (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, kommissionen/Österrike, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
124
Syftet med det angripna direktivet i dess helhet är att utvidga tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 till gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
125
Såsom framgår av skäl 3 i det angripna direktivet eftersträvas med detta direktiv det allmänna målet att undanröja hindren för fullbordandet av den inre marknaden till följd av underlåtelsen att tillämpa unionens marknadsregler på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland. I detta skäl preciseras att de ändringar som görs har följande syften: För det första ska säkerställas att reglerna för gasledningar som kopplar samman två eller fler medlemsstater också är tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland. För det andra ska lagstiftningen inom unionen göras enhetlig samtidigt som en snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten motverkas. För det tredje ska ändringarna öka insynen och skapa rättssäkerhet för marknadsaktörerna, särskilt investerare i gasinfrastruktur och systemanvändare, vad gäller det tillämpliga regelverket.
126
Vad gäller artikel 49a kan konstateras att denna artikel syftar till att göra det möjligt för en medlemsstat i vilken den första anslutningspunkten för en före den 23 maj 2019 färdigställd gasledning mellan denna medlemsstat och ett tredjeland är belägen, att besluta att göra undantag från de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73. Ett sådant undantag måste grundas på objektiva skäl, till exempel kostnadstäckningsskäl eller försörjningstrygghetsskäl, förutsatt att undantaget inte skadar konkurrensen eller motverkar en effektivt fungerande inre marknad för naturgas eller en trygg energiförsörjning i unionen.
127
Såsom framgår av skäl 4 i det angripna direktivet syftar artikel 49a till att ta hänsyn till avsaknaden av särskilda unionsregler för gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland före dagen för detta direktivs ikraftträdande.
128
Det ska i detta sammanhang inledningsvis påpekas att det står klart att artikel 49a leder till att gasledningar som färdigställts före den 23 maj 2019, för vilka undantag kan ansökas med stöd av denna bestämmelse, behandlas annorlunda än gasledningar som inte hade färdigställts vid denna tidpunkt, beträffande vilka det inte är möjligt att ansöka om ett sådant undantag.
129
För det första ska det understrykas att en färdigställd gasledning är en gasledning som har alla de attribut som krävs för att överföra gas på grund av att den har färdigställts. En färdigställd gasledning kan således tas i bruk och användas. I motiveringen till sitt förslag till direktiv beskrev kommissionen dessutom färdigställda gasledningar, som omfattas av det undantag som nu föreskrivs i artikel 49a, som befintlig infrastruktur som redan är i drift.
130
Som jämförelse har en gasledning som inte färdigställts inte en gaslednings alla attribut och kan därför inte överföra gas och användas.
131
För det andra befinner sig en gasledning som ännu inte hade färdigställts den 23 maj 2019 inte i en situation som är jämförbar med situationen för en gasledning som hade färdigställts vid den tidpunkten, mot bakgrund av syftet med artikel 49a, som är att beakta avsaknaden av särskilda unionsbestämmelser som var tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland före dagen för ikraftträdandet av det angripna direktivet.
132
En gasledning som hade färdigställts före den dag då det angripna direktivet trädde i kraft och som är i drift har nämligen med nödvändighet gett upphov till en redan gjord investering som det inte längre är möjligt att avstå från. En gasledning som färdigställts före detta datum kommer dessutom att ha börjat användas inom ramen för ett regelverk i vilket det inte föreskrevs vare sig att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 skulle tillämpas på gasledningen eller en möjlighet att omfattas av ett undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse, vilken är tillämplig på ny gasinfrastruktur.
133
Däremot kan ett företag som investerat i en gasledning som inte har färdigställts vid den tidpunkt då det angripna direktivet trädde i kraft ha haft lägre kostnader eller större möjligheter att anpassa sin investering, avsluta eller ändra redan ingångna avtalsförpliktelser eller vidareförsälja tillgångar som redan förvärvats för att bygga gasledningen.
134
Även om en gasledning som inte hade färdigställts vid den tidpunkt då det angripna direktivet trädde i kraft har gett upphov till betydande investeringar och byggnadsarbeten, kan dessa investeringar och arbeten ha beslutats med kännedom om omständigheterna i ett sammanhang i vilket det kunde förutses att den tillämpliga lagstiftningen skulle ändras vid den tidpunkt då ändringen trädde i kraft.
135
I förevarande fall framgår det av bland annat punkterna 75, 83, 93 och 101 ovan att sökanden faktiskt fattade sitt investeringsbeslut med full kännedom om omständigheterna, i ett sammanhang som gjorde det möjligt för sökanden att förstå, även innan kommissionen lade fram förslaget till direktiv men senast vid den tidpunkten, att gasledningen Nord Stream 2 skulle omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
136
Slutligen, och mer allmänt, har ett företag som har investerat i en gasledning som inte har färdigställts vid tidpunkten för ikraftträdandet av det angripna direktivet, såsom gasledningen Nord Stream 2, tid att anpassa sig till de lagändringar som föreskrivs i direktivet. Ett företag som har investerat i en gasledning som inte har färdigställts förfogar över särskilt stora möjligheter och särskilt lång tid för att anpassa sig till följderna av en lagändring som genomförs genom ett direktiv med hänsyn till dels att investeraren, flera månader innan den aktuella lagstiftningsakten antas, informeras om föremålet för och syftet med de planerade lagändringarna, dels att medlemsstaterna har en frist för att införliva sådana ändringar med nationell rätt.
137
För det tredje skiljer sig situationen för en gasledning som färdigställts vid tidpunkten för direktivets ikraftträdande från situationen för en gasledning som inte är färdigbyggd vid denna tidpunkt, mot bakgrund av syftet med artikel 49a, men även det angripna direktivets syfte och mål samt principerna och målen för unionens energipolitik.
138
Hur en redan färdigställd gasledning påverkar den inre marknadens funktion, bland annat genom dess effekter för konkurrensen och försörjningstryggheten, kan nämligen bedömas i efterhand. Denna efterhandsbedömning görs på grundval av erfarenheterna från driften av den aktuella gasledningen och på grundval av empiriska uppgifter som erhållits inom ramen för denna drift. Bedömningen av vilken inverkan en färdigställd gasledning har på den inre marknaden är således lättare att göra och kan därför genomföras snabbt enligt ett enkelt förfarande, under de behöriga medlemsstaternas eget ansvar.
139
Tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på gasledningar som färdigställts och redan var i drift den dag då det angripna direktivet trädde i kraft medför vidare en risk för störningar i kapaciteten och försörjningsflödena och kan därmed vara till men för konkurrensen och försörjningstryggheten. Denna risk motiverar även att det görs en snabb undersökning av deras situation mot bakgrund av de villkor som anges i artikel 49a.
140
När det däremot finns en gasledning som inte är färdigställd vid tidpunkten för ikraftträdandet av det angripna direktivet, såsom gasledningen Nord Stream 2, kan bedömningen av dess inverkan på den inre marknaden och försörjningstryggheten endast vara framåtblickande och grunda sig på antaganden. Även om en sådan bedömning faktiskt är möjlig att göra, kräver den mer djupgående och mer komplicerade bedömningar av vilken inverkan den framtida gasledningens drift kommer att få för uppnåendet av de mål som eftersträvas med det angripna direktivet i dess helhet och med unionens energipolitik.
141
Eftersom en icke färdigställd gasledning, såsom sökandens gasledning, inte kan överföra gas eller användas, medför tillämpningen av det angripna direktivet på en sådan kategori av gasledningar inte någon risk för störningar i försörjningsflödena eller för avbrott i försörjningen.
142
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att de gasledningar som hade färdigställts den 23 maj 2019, å ena sidan, och gasledningar som ännu inte var färdigställda vid denna tidpunkt, däribland gasledningar som håller på att byggas, såsom gasledningen Nord Stream 2, å andra sidan, inte befinner sig i en jämförbar situation med hänsyn till samtliga omständigheter som är utmärkande för deras situationer.
143
Artikel 49a medför således att olika situationer behandlas olika och, i synnerhet, att gasledningen Nord Stream 2 behandlas annorlunda än färdigställda gasledningar på grund av att den förstnämnda gasledningen vid tidpunkten för ikraftträdandet av det angripna direktivet befann sig i en annan situation.
144
Även om det antas att artikel 49a medför att jämförbara situationer behandlas olika, med hänsyn till att sökanden redan hade gjort betydande investeringar i syfte att bygga gasledningen Nord Stream 2, är denna skillnad i behandling och den nackdel som följer därav under alla omständigheter motiverade (se punkt 145 och följande punkter).
b)
Huruvida en eventuell skillnad i behandling av jämförbara situationer är motiverad
145
Sökanden har gjort gällande att särbehandlingen av gasledningen Nord Stream 2 inte är objektivt motiverad.
146
Den omständigheten att gasledningen Nord Stream 2 inte var färdigställd före den 23 maj 2019 kan inte utgöra ett objektivt skäl för att behandla gasledningen annorlunda. Att anse att den omständigheten utgör ett objektivt skäl är nämligen oförenligt med det specifika syftet med artikel 49a. Detta syfte avser investeringsrisker som redan har tagits och det kompletterar artikel 36 i ändrad lydelse, som är tillämplig på investeringsrisker som ännu inte har tagits. Begränsningen av det tidsmässiga tillämpningsområdet för artikel 49a till infrastruktur som ”färdigställts före den 23 maj 2019” skapar en tidslucka i förhållande till tillämpningsområdet för artikel 36 i ändrad lydelse.
147
Sökanden har gjort gällande att den hade samma berättigade förväntningar som operatörerna av de gasledningar som redan var i drift, eftersom den redan hade gjort betydande investeringar innan det angripna direktivet trädde i kraft, det vill säga den 23 maj 2019. I likhet med de nämnda operatörerna fattade sökanden ett beslut om att genomföra sitt projekt, gjorde oåterkalleliga investeringar och ingick merparten av de bindande avtalen på grundval av det rättsläge som förelåg innan direktivet trädde i kraft.
148
Kriteriet ”färdigställande” är dessutom inte ett objektivt kriterium. Det är oklart varför det var nödvändigt att fastställa ett så tidigt brytdatum för att förhindra att det rådde rättsosäkerhet i fråga om färdigställd infrastruktur. Lagstiftaren hade kunnat fastställa ett senare brytdatum utan att situationen för färdigställd infrastruktur påverkades. Sökanden har understrukit att det under lagstiftningsförfarandet föreslogs att artikel 49a skulle tillämpas på gasledningar för vilka byggnadsarbeten hade påbörjats innan det angripna direktivet trädde i kraft som ett alternativ till den begränsning som slutligen valdes.
149
Parlamentet och rådet har, med stöd av Republiken Polen och kommissionen, bestritt sökandens argument.
150
En skillnad i behandling är berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det ändamål som eftersträvas genom behandlingen i fråga (dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 47).
151
Det ska inledningsvis understrykas att det specifika ändamål som eftersträvas med artikel 49a, i motsats till vad sökanden har hävdat, inte enbart avser investeringsrisker. Artikel 49a har nämligen ett vidare ändamål, nämligen att beakta avsaknaden av bestämmelser som var tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland innan det angripna direktivet trädde i kraft. Enligt denna bestämmelse måste därför det undantag som föreskrivs i bestämmelsen vara grundat på objektiva skäl, såsom kostnadstäckningsskäl eller försörjningstrygghetsskäl.
152
I förevarande fall konstaterar tribunalen för det första att kriteriet att gasledningen ska ha färdigställts före den dag då det angripna direktivet träder i kraft utgör ett objektivt kriterium som återspeglar de principer som styr en unionsrättsakts tillämpning i tiden (se punkt 104 ovan). Detta kriterium har dessutom ett nära samband med det mål som eftersträvas med artikel 49a, det vill säga att beakta avsaknaden av specifika unionsbestämmelser som var tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland innan det angripna direktivet trädde i kraft. Detta kriterium hade för övrigt redan tillämpats i artikel 2 led 33 i direktiv 2003/55 för att definiera vad som utgör ”ny infrastruktur” (se punkt 105 ovan).
153
Kriteriet avseende färdigställandet före den dag då det angripna direktivet trädde i kraft utgör således ett objektivt och rimligt kriterium.
154
För det andra är den eventuella skillnaden i behandling, som följer av tillämpningen av kriteriet färdigställande före den 23 maj 2019, ägnad att uppnå målet att beakta avsaknaden av bestämmelser som var tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland före den dag då det angripna direktivet trädde i kraft.
155
Den gör det enkelt för ägare av gasledningar att bedöma huruvida deras gasledningar omfattas av tillämpningsområdet för det undantag som föreskrivs i artikel 49a.
156
Detta kriterium kan dessutom med lätthet tillämpas av medlemsstaterna för att snabbt bedöma om en ansökan om undantag verkligen avser en gasledning som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49a eller inte. Kriteriet gör det med andra ord möjligt att lätt identifiera de gasledningar beträffande vilka det skulle kunna vara nödvändigt med flexibilitet, med hänsyn dels till rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för ägarnas berättigade förväntningar, dels till de risker för störningar i gasförsörjningen som en tillämpning av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på dessa gasledningar, vilka redan är i drift, skulle kunna medföra.
157
För det tredje går den eventuella skillnad i behandling som följer av tillämpningen av kriteriet färdigställande före den 23 maj 2019 inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med artikel 49a.
158
Tribunalen kan nämligen inte godta sökandens argument att det mål som eftersträvas med artikel 49a kunde uppnås genom att undantaget i denna bestämmelse utvidgades till att omfatta gasledningar för vilka byggnadsarbeten hade påbörjats före den 23 maj 2019 eller som redan hade gett upphov till ett slutligt investeringsbeslut före denna tidpunkt.
159
Det är riktigt att även de kriterier som sökanden har nämnt skulle ha gjort det möjligt att ansöka om undantag med stöd av artikel 49a för gasledningar som hade färdigställts före den 23 maj 2019.
160
Dessa kriterier är emellertid inte lika precisa, eftersom begreppen ”påbörjade byggnadsarbeten” och ”slutligt investeringsbeslut” kunde ge upphov till ett komplicerat tolkningsarbete för att bedöma huruvida en gasledning omfattades av tillämpningsområdet för undantaget i artikel 49a eller inte.
161
Dessa kriterier skulle dessutom medföra att de gasledningar som ännu inte tagits i bruk omfattades av tillämpningsområdet för undantaget i artikel 49a. Medlemsstaterna hade således inte med lätthet kunnat bedöma huruvida villkoren i artikel 49a var uppfyllda, trots att det förfarande som införts genom denna bestämmelse just var avsett att vara ett enkelt förfarande som medlemsstaterna snabbt skulle genomföra och som inte skulle ge upphov till framåtblickande och komplicerade analyser.
162
Slutligen skulle de kriterier som sökanden nämnt, till skillnad från kriteriet avseende färdigställande före den 23 maj 2019, medföra att tillämpningsområdet för artikel 49a utvidgades till att omfatta gasledningar, såsom gasledningen Nord Stream 2, beträffande vilka investeringar gjorts och byggnadsarbeten påbörjats vid en tidpunkt då det kunde förutses att tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 skulle utvidgas till att omfatta gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
163
När det gäller de krav som åvilar företag som investerat i icke färdigställda gasledningar i allmänhet, och sökanden i synnerhet, ska det understrykas att tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 inte hindrar företag som investerat i gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland från att driva sina gasledningar på ett ekonomiskt godtagbart sätt och att uppnå en rimlig avkastning på sina investeringar (se punkt 109 ovan).
164
Denna bedömning bekräftas för övrigt av de många exempel som kommissionen har nämnt på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, vilka i vissa fall sedan många år redan omfattades av de skyldigheter som föreskrevs i direktiv 2009/73 innan det angripna direktivet trädde i kraft.
165
Betydelsen av målet att beakta den förutsebara avsaknaden av bestämmelser som var tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts före den 23 maj 2019 motiverade således de krav som åvilade företag som, i likhet med sökanden, hade investerat i gasledningar som inte var färdigställda vid detta datum.
166
Såsom framgår av punkterna 261–263 nedan har sökanden för övrigt inte visat att de krav som åvilade den på grund av att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 blev tillämpliga på gasledningen Nord Stream 2 är uppenbart olämpliga med hänsyn till de mål som eftersträvas med det angripna direktivet.
167
Mot bakgrund av det ovan anförda har sökanden inte visat att lagstiftarens val i artikel 49a, som består i att bestämma tillämpningsområdet för det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse med hjälp av kriteriet färdigställande före den 23 maj 2019, skulle vara uppenbart olämpligt och att en eventuell skillnad i behandling skulle vara omotiverad.
168
Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.
4.
Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
169
För det första har sökanden i sin ansökan gjort gällande att utvidgningen av tillämpningsområdet för de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 till att omfatta gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är belägna till havs inte står i proportion till de mål som eftersträvas med det angripna direktivet eller direktiv 2009/73.
170
Sökanden har även understrukit att om tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland utgjorde en lösning på ett verkligt problem, borde dessa skyldigheter tillämpas på samma sätt på alla gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland. Sökanden har emellertid gjort gällande att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 endast är tillämpliga på en liten del av kapaciteten att importera gas från tredjeländer, nämligen gasledningen Nord Stream 2, och inte på kapaciteten i samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
171
För det andra har sökanden i repliken gjort gällande att det inte har visats att det är nödvändigt att låta ett litet avsnitt av en enda gasledning från ett tredjeland, nämligen gasledningen Nord Stream 2, omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 för att uppnå de mål som eftersträvas med det angripna direktivet.
172
Sökanden har härvid framhållit att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 endast är tillämpliga på en liten del av kapaciteten för import av gas från tredjeländer, nämligen gasledningen Nord Stream 2, och inte på kapaciteten i samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland. Det är emellertid enligt sökanden svårt att förstå hur tillämpningen av dessa skyldigheter på en så liten del av gasledningarnas totala importkapacitet skulle kunna medföra att målen med det angripna direktivet uppnås.
173
Vidare har sökanden gjort gällande att de kvantitativa och kvalitativa aspekterna av målet att säkerställa försörjningstryggheten kunde garanteras även om gasledningen Nord Stream 2 inkluderades i tillämpningsområdet för artikel 49a. De undantag som föreskrivs i artikel 36 i ändrad lydelse respektive i artikel 49a, vilka beviljas bland annat utifrån ett villkor som har samband med försörjningstryggheten, visar nämligen att försörjningstryggheten inte enbart säkerställs genom tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
174
För det tredje har sökanden gjort gällande att även om det antas att det angripna direktivet ger en marginell fördel för den inre marknaden, vilket inte är fallet, är denna fördel lägre än de mycket stora olägenheter som direktivet medför för unionen och medlemsstaterna samt för ägare, såsom sökanden, av gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland vilka är belägna till havs.
175
Sökanden har preciserat att direktivets ekonomiska effekter på dess situation är betydande och orimliga, eftersom direktivet inte gör det möjligt för sökanden att få tillbaka de investeringar som gjorts innan direktivet antogs. Företaget skulle inte lagligen kunna genomföra grundläggande aspekter av det gasöverföringsavtal som det har ingått med Gazprom, och dess ekonomiska situation skulle påverkas mycket negativt.
176
Parlamentet och rådet har, med stöd av Republiken Estland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen, bestritt sökandens argument.
177
Proportionalitetsprincipen innebär att unionsinstitutionernas handlande ska vara ägnat att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
178
Det ska inledningsvis understrykas att det allmänna syftet med det angripna direktivet, såsom sökanden har påpekat, faktiskt är att säkerställa den inre marknadens funktion.
179
I skäl 3 i det angripna direktivet anges emellertid mer preciserade mål, vilka inte är begränsade till att förhindra snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten, utan även avser, för det första, säkerställande av att de bestämmelser som är tillämpliga på gasledningar som förbinder två eller flera medlemsstater även är tillämpliga på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland och, mer allmänt, inrättande av ett enhetligt regelverk och, för det andra, skapande av rättssäkerhet för marknadsaktörerna.
180
Det är uppenbart att det allmänna målet och de mer preciserade mål som eftersträvas med det angripna direktivet utgör legitima mål. För övrigt hänvisas det i artikel 194 FEUF till upprättandet av den inre marknaden och till dess funktion, och målen att säkerställa att energimarknaden fungerar och att trygga unionens försörjning anges i denna bestämmelse.
181
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det ska bedömas huruvida det angripna direktivet är ägnat att uppnå de mål som eftersträvas med direktivet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål, med hänsyn till att gasledningen Nord Stream 2 är den enda gasledningen mellan en medlemsstat och ett tredjeland som varken kan omfattas av undantaget i artikel 36 i ändrad lydelse eller av undantaget i artikel 49a.
a)
Huruvida det angripna direktivet är ägnat att uppnå de eftersträvade målen med hänsyn till att sökanden inte kan beviljas något undantag
182
Tribunalen ska först pröva huruvida det angripna direktivet är ägnat att uppnå målen om rättssäkerhet och ett enhetligt regelverk och därefter huruvida direktivet är ägnat att förhindra snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten.
1) Huruvida det angripna direktivet är ägnat att uppnå målen om rättssäkerhet och ett enhetligt regelverk
183
För det första kan konstateras att det angripna direktivet ägnat att uppnå det rättssäkerhetsmål som eftersträvas med direktivet.
184
I motiveringen till förslaget till direktiv förklarade kommissionen nämligen att det i unionsrätten inte uttryckligen fastställs ett regelverk för gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
185
Utvidgningen av begreppet sammanlänkning till att även omfatta gasledningar till och från tredjeländer, som gjordes genom det angripna direktivet genom ändringen av begreppet sammanlänkning i artikel 2 led 17 i direktiv 2009/73, innebär en tydlig avgränsning av det materiella tillämpningsområdet för sistnämnda direktiv och preciserar dess territoriella tillämpningsområde.
186
Genom det angripna direktivet utvidgas tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 till att omfatta samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, inbegripet gasledningen Nord Stream 2, det vill säga befintliga eller framtida gasledningar på land och till havs.
187
Vidare anges i skäl 9 i det angripna direktivet att direktiv 2009/73, när det gäller gasledningar till havs, bör gälla i territorialvatten tillhörande den medlemsstat i vilken den första sammanlänkningspunkten med medlemsstaternas nät är belägen.
188
Det angripna direktivet innebär således bland annat att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 blir tillämpliga på det avsnitt av gasledningarna mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är beläget till havs och som korsar en medlemsstats territorialvatten, såsom det avsnitt av gasledningen Nord Stream 2 som korsar tyskt territorialvatten. Genom det angripna direktivet undviks således ett rättsligt vakuum i detta avseende.
189
För det andra innebär utvidgningen av tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 till att omfatta samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, såsom gasledningen Nord Stream 2, även att unionens regelverk blir enhetligt.
190
Såsom kommissionen redan har förklarat i motiveringen till förslaget till direktiv, säkerställer utvidgningen av tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 till att även omfatta gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland att operatörerna av dessa gasledningar omfattas av samma regelverk som andra marknadsaktörer som direktiv 2009/73 redan är tillämpligt på, det vill säga operatörer av gasledningar som förbinder olika medlemsstater eller systemansvariga för överföringssystem i medlemsstaterna.
191
Såsom kommissionen likaså förklarade i motiveringen till förslaget till direktiv, har de grundläggande principerna i det regelverk som fastställs i direktiv 2009/73 motsvarigheter i flera internationella avtal som ingåtts mellan medlemsstaterna och tredjeländer eller mellan unionen och tredjeländer och de tillämpas systematiskt på landbaserade gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
192
Tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland bidrar således till en enhetlig reglering av dels de gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som redan omfattades av dessa skyldigheter enligt andra rättsliga instrument, såsom internationella avtal, dels de gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som inte omfattades härav, såsom gasledningen Nord Stream 2.
193
Såsom kommissionen i huvudsak har förklarat i motiveringen till förslaget till direktiv vad gäller iakttagandet av subsidiaritetsprincipen, säkerställer en utvidgning av tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 till att omfatta samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland en enhetlig tillämpning av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 och förhindrar särregleringar som grundar sig på nationella åtgärder. Genom denna utvidgning förhindras i synnerhet en situation där en sammanlänkning som går genom flera medlemsstater omfattas av olika nationella regelverk och den gör det även möjligt för kommissionen att utöva en viss kontroll av att de relevanta bestämmelserna följs.
194
Det angripna direktivet är således ägnat att uppnå målen om rättssäkerhet och ett enhetligt regelverk som direktivet i huvudsak eftersträvar, eftersom det utvidgar tillämpningsområdet för direktiv 2009/73 och därmed för de skyldigheter som föreskrivs i sistnämnda direktiv.
195
Den omständigheten att sökanden är den enda som inte kan omfattas av vare sig ett undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse eller ett undantag enligt artikel 49a påverkar inte det angripna direktivets lämplighet för att uppnå de mål som eftersträvas genom en utvidgning av tillämpningsområdet för direktiv 2009/73.
2) Huruvida det angripna direktivet är ägnat att förhindra snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten
196
Vad inledningsvis gäller de problem i fråga om konkurrens och försörjningstrygghet som föranlett förslaget till direktiv, har kommissionen i motiveringen till detta förslag bland annat förklarat att unionen i stor utsträckning är beroende av gasimport från tredjeländer och att det ligger i unionens och gaskonsumenternas intresse att insyn och konkurrens även gäller beträffande gasledningar från dessa länder.
197
Kommissionen anförde även att förslaget till direktiv var motiverat utifrån subsidiaritetsprincipen eftersom gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland i de flesta fall har kapacitet som kan påverka den inre marknaden för gas samt försörjningstryggheten i flera medlemsstater.
198
I det arbetsdokument som åtföljde förslaget till direktiv klargjorde kommissionen att 70,4 procent av EU:s efterfrågan på gas under 2016 täcktes av import och att 87 procent av denna import skedde genom rörledningar.
199
I detta sammanhang ska det understrykas att oavsett längden på det avsnitt av gasledningen eller gasledningarna mellan en medlemsstat och ett tredjeland som omfattas av skyldigheterna enligt direktiv 2009/73, är tillämpningen av dessa skyldigheter på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, som helhet, och gasledningen Nord Stream 2, i synnerhet, ägnad att uppnå målet att fullborda den inre marknaden för naturgas samtidigt som snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten förhindras.
200
I direktiv 2009/73 föreskrivs nämligen, för det första, en skyldighet att göra åtskillnad (unbundling) mellan överföringssystemet och den systemansvarige för överföringssystemet, för det andra, en skyldighet att ge tredje part tillträde till systemet och, för det tredje, andra skyldigheter som bland annat avser insyn i taxor och annan insyn.
201
För det första, vad gäller den åtskillnadsskyldighet som föreskrivs i artikel 9 i direktiv 2009/73, har domstolen redan slagit fast att i en situation där naturgas som av ett företag producerats utanför unionen transporteras inom unionen genom ett överföringssystem som tillhör samma företag, finns det en tydlig risk för diskriminerande beteenden vid driften av detta system (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, punkt 37).
202
Det framgår av skälen 6, 8 och 22 i direktiv 2009/73 att åtskillnadsskyldigheten förhindrar dels att de dominerande gasleverantörerna kontrollerar överföringsinfrastrukturen och därigenom främjar sin egen leveransverksamhet, dels att denna skyldighet är ett effektivt och stabilt sätt att lösa inbyggda intressekonflikter och säkerställa försörjningstryggheten.
203
Åtskillnadsskyldighetens lämplighet för att uppnå de mål som eftersträvas med det angripna direktivet förstärks av den omständigheten att iakttagandet av åtskillnadsskyldigheten ska kontrolleras inom ramen för ett förfarande för certifiering av den systemansvarige för överföringssystemet, som föreskrivs i artikel 10 i direktiv 2009/73. Certifiering krävs för att ägaren av en gasledning mellan en medlemsstat och ett tredjeland ska få genomföra transaktioner som rör överföring av gas till unionen.
204
Enligt artikel 11 i direktiv 2009/73 ska den behöriga nationella regleringsmyndigheten vid sin prövning under certifieringsförfarandet även ta hänsyn till de risker som den berörda gasledningen kan medföra för försörjningstryggheten i unionen.
205
Genom en kombinerad tillämpning av artiklarna 10 och 11 i direktiv 2009/73 kan certifieringsförfarandet eventuellt återupptas om åtskillnadsskyldigheterna inte uppfylls eller om försörjningstryggheten äventyras.
206
Vad för det andra gäller den skyldighet att ge tredje part tillträde som föreskrivs i artikel 32, är det riktigt att gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, däribland gasledningen Nord Stream 2, inte nödvändigtvis har en sammanlänkningspunkt och att det inte är säkert att en tredje part framställer någon begäran om tillträde.
207
Den i artikel 32 i direktiv 2009/73 föreskrivna skyldigheten att ge tredje part tillträde omfattar befintliga och framtida ansökningar om tillträde och har två aspekter: skyldigheten att möjliggöra fysisk anslutning till gasledningen och skyldigheten att ge tillgång till överföringskapacitet på lika villkor.
208
Av detta följer att tredje parter har rätt att begära att få ansluta sig till eller få tillgång till överföringskapaciteten i gasledningarna mellan en medlemsstat och ett tredjeland, när det gäller det avsnitt av gasledningarna som omfattas av unionsrättens geografiska tillämpningsområde. Det framgår av artikel 41.6, 41.8 och 41.10 i direktiv 2009/73 att tredje parts villkor för anslutning eller tillträde ska vara objektiva, icke-diskriminerande och grundade på proportionerliga tariffer som godkänts av den behöriga tillsynsmyndigheten.
209
För det tredje medför, såsom kommissionen påpekade i det arbetsdokument som åtföljde dess förslag till direktiv, utvidgningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 till att även omfatta gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland att de krav på insyn i tariffer och annan insyn som föreskrivs i direktivet blir tillämpliga på dessa gasledningar. Dessa krav på insyn framgår bland annat av artikel 41.1 a och 41.7 i det ovannämnda direktivet och av de mer allmänna bestämmelserna i artikel 16.3 i samma direktiv.
210
I det arbetsdokument som åtföljde kommissionens förslag till direktiv förklarade kommissionen bland annat att bristande insyn i driften av gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland kan utgöra en riskfaktor när det gäller försörjningstryggheten. Kommissionen drog härav slutsatsen att det var viktigt att se till att information om drift och underhåll av viktig infrastruktur gjordes tillgänglig för marknaden och kunde användas av berörda nationella myndigheter och unionsmyndigheter.
211
Av det ovan anförda följer att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 avser driften av gasledningar, deras överföringskapacitet och insyn i tariffer eller annan insyn i samband med driften av dem. Med hänsyn till syftet med dessa skyldigheter påverkar den omständigheten att de endast är tillämpliga på avsnitt av gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland inte på något sätt nämnda skyldigheters förmåga att förhindra snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten och således att uppnå de mål som eftersträvas med det angripna direktivet, såsom parlamentet, rådet och kommissionen har förklarat i sina svar på olika åtgärder för processledning.
212
Vidare kan den av sökanden åberopade omständigheten att det angripna direktivet endast är tillämpligt på en liten del av kapaciteten att importera gas från tredjeländer, det vill säga kapaciteten i gasledningen Nord Stream 2, inte påverka det angripna direktivets förmåga att förhindra snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten.
213
Det ska i detta sammanhang för det första understrykas att gasledningsprojektet Nord Stream 2 inleddes i ett speciellt sammanhang. Flera medlemsstater hade nämligen, vid flera tillfällen innan projektet inleddes, drabbats av gasbrist på grund av tvister med Ryska federationen. De tre viktigaste rutterna för överföring av gas från detta tredjeland var vid den tidpunkten det ukrainska transiteringssystemet, gasledningen Nord Stream 1 och gasledningen Yamal-Europe med transitering via Belarus.
214
Gasledningen Nord Stream 2 är dessutom kronologiskt sett den andra gasledningen till havs, efter gasledningen Nord Stream 1, som förbinder Ryssland direkt med Tyskland. Gasledningen Nord Stream 2 leder således till en fördubbling av den gaskapacitet som kan transporteras med hjälp av en rutt som uteslutande är belägen till havs (se punkt 6 ovan). Gasledningarna Nord Stream 1 och Nord Stream 2 har därmed kapacitet att transportera mer än 80 procent av den gas som importeras från Ryssland, vilken utgjorde 42 procent av importen till unionen under år 2016.
215
Av detta följer att sökandens projekt kan leda till en koncentration av försörjningskällorna för gas. Det skulle nämligen kunna medföra att den gas som importeras från Ryssland får en större betydelse för försörjningen, eftersom projektet bidrar till att öka kapaciteten för import av gas från detta tredjeland. Det kan därför avhålla företag från att bygga eller utveckla infrastruktur som förbinder unionen med andra tredjeländer.
216
Vidare medför sökandens projekt en risk för en större koncentration av gasleverantörerna i unionen. Detta projekt kan nämligen stärka Gazproms ställning på grossist- och detaljhandelsmarknaderna i unionen i egenskap av vertikalt integrerad operatör.
217
Sökanden är visserligen varken leverantör av gasen eller part i gasleveransavtalen avseende gas som överförs genom gasledningen Nord Stream 2. Den som är leverantören av gasen och den som ingått gasleveransavtalen är emellertid antingen sökandens enda aktieägare eller ett dotterbolag till detta bolag.
218
Slutligen leder sökandens projekt till en koncentration av entrypunkterna för gas som importeras till unionen och av överföringsrutterna. Projektet kan nämligen leda till att inflödet av gas från Ryssland koncentreras till en enda medlemsstat och att riktningen på gasflödena inom unionen ändras. Detta projekt kan således leda till att överföringen av gas flyttas från de befintliga landbaserade gasledningarna och de befintliga rutterna, vilka omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73, till en korridor i form av gasledningarna Nord Stream 1 och Nord Stream 2. Denna risk är desto större som kapaciteten hos de befintliga gasledningarna, som redan transporterade gas från Ryssland, inte utnyttjades fullt ut, enligt vad som framgår av handlingarna i målet vid tribunalen.
219
För det andra är det angripna direktivet tillämpligt på samtliga befintliga och framtida gasledningar, på land eller till havs.
220
Den omständigheten att det är möjligt att ansöka om undantag enligt artikel 49a för gasledningar som hade färdigställts före den 23 maj 2019 och att man för ny gasinfrastruktur kan ansöka om ett undantag enligt artikel 36 i ändrad lydelse innebär inte att undantag beviljas automatiskt för dessa gasledningar. Det undantag som föreskrivs i artikel 36 i ändrad lydelse respektive i artikel 49a beviljas nämligen endast efter att de behöriga myndigheterna gjort en prövning i det enskilda fallet. De är dessutom tidsbegränsade och kan villkoras av att vissa krav är uppfyllda.
221
För det tredje ska det understrykas att det angripna direktivet antogs i ett sammanhang där många färdigställda gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, särskilt landbaserade sådana, redan omfattades av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 till följd av andra rättsliga instrument, såsom internationella avtal.
222
Även om gasledningen Nord Stream 2 vid tidpunkten för antagandet och ikraftträdandet av det angripna direktivet var den enda som inte kunde omfattas av något undantag, ökar detta direktiv den kapacitet för import av gas från tredjeländer som omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
223
Samtidigt säkerställer det angripna direktivet lika konkurrensvillkor för, å ena sidan, gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som redan omfattades av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 och, å andra sidan, gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som, i likhet med gasledningen Nord Stream 2, åläggs dessa skyldigheter genom det angripna direktivet.
224
Av det ovan anförda följer att tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland i allmänhet och på gasledningen Nord Stream 2 i synnerhet är ägnad att förhindra snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten.
225
Sökandens övriga argument föranleder inte någon annan bedömning.
226
Sökanden har gjort gällande att tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på sådana gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är belägna till havs, däribland gasledningen Nord Stream 2, inte bidrar till förverkligandet av en integrerad grossistmarknad för gas inom unionen.
227
Det ska i detta sammanhang understrykas att de berörda tredjeländerna visserligen inte försöker integrera sina grossistmarknader med varandra.
228
Operatörer i dessa tredjeländer vill emellertid sälja sin gas i grossistledet inom unionen och överföra denna gas genom gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland där minst ett avsnitt är beläget på unionens territorium.
229
Sökanden har även gjort gällande att gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är belägna till havs, och i synnerhet gasledningen Nord Stream 2, i sig skiljer sig från de gasöverföringsnät som avses i direktiv 2009/73 och uppvisar större likheter med gasledningar i tidigare led i rörledningsnätet.
230
I artikel 2 led 2 i direktiv 2009/73 definieras begreppet ”tidigare led i rörledningsnätet” som varje rörledning eller nät av rörledningar som drivs och/eller byggs som en del av en anläggning för olje- eller gasproduktion, eller som används för att överföra naturgas från en eller flera sådana anläggningar till en bearbetningsanläggning eller terminal eller slutlig landningsterminal vid kusten.
231
Sökanden har inte visat att sådana gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som gasledningen Nord Stream 2 särskilt har utformats som en del av en anläggning för gasproduktion eller för att överföra naturgas från en eller flera sådana anläggningar till en bearbetningsanläggning eller terminal eller slutlig landningsterminal vid kusten.
232
Vad särskilt gäller gasledningen Nord Stream 2 är produktionsfälten belägna i Ryssland och de är inte anslutna till den nämnda gasledningen direkt, utan endast via Ryska federationens gasöverföringsnät. Gasledningen Nord Stream 2 kopplar således samman det ryska överföringssystemet med en medlemsstats överföringssystem och är potentiellt i stånd att från sin startpunkt överföra gas som samlats in på olika sätt från olika källor.
233
Dessutom syftar det angripna direktivet just till att avhjälpa de problem i fråga om konkurrens och försörjningstrygghet som uppkommer till följd av att gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, såsom gasledningen Nord Stream 2, direkt eller indirekt ägs av dominerande gasleverantörer och endast används av nämnda leverantörer.
234
Direktiv 2009/73 är för övrigt tillämpligt på gasledningar i tidigare led i rörledningsnätet vilka är belägna i unionen, och artikel 34 i direktivet säkerställer att tredje part har tillgång till dessa gasledningar.
235
Sökanden har följaktligen inte visat att det angripna direktivet, och i synnerhet inte tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, inte är ägnat att uppnå de mål som eftersträvas med direktivet (se punkterna 179 och 180 ovan), på grund av att gasledningen Nord Stream 2 är den enda gasledningen mellan en medlemsstat och ett tredjeland som varken kan omfattas av undantaget i artikel 36 i ändrad lydelse eller av undantaget i artikel 49a.
b)
Huruvida gränserna för vad som är nödvändigt har överskridits på grund av att sökanden inte kan beviljas något undantag
236
Tribunalen ska för det första pröva sökandens argument att bestämmelserna om den första entrypunkten i unionen är tillräckliga och för det andra sökandens argument avseende de krav som sökanden måste uppfylla på grund av att sökanden inte kan omfattas av ett undantag enligt varken artikel 36 i ändrad lydelse eller artikel 49a.
1) Påståendet att bestämmelserna om den första entrypunkten i unionen är tillräckliga
237
Sökanden har gjort gällande att bestämmelserna om entrypunkterna i unionens gasöverföringsnät var tillräckliga för att uppnå de mål som eftersträvas med det angripna direktivet.
238
Detta argument grundar sig på antagandet, som underkänts i punkterna 229–234 ovan, att sådana gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som gasledningen Nord Stream 2 kan likställas med gasledningar i tidigare led i rörledningsnätet.
239
Sökanden har således inte visat att bestämmelserna om den första entrypunkten i unionen skulle göra det möjligt att uppnå de mål som eftersträvas med det angripna direktivet.
240
Det framgår tvärtom under alla omständigheter av direktiv 2009/73 att de skyldigheter som föreskrivs i direktivet inte endast är tillämpliga på just entrypunkter i överföringssystem, utan mer allmänt på överföringssystem, systemansvariga för överföringssystem och överföringsledningar. Dessa skyldigheter, som är tillämpliga på överföring av gas, bidrar dessutom till uppnåendet av unionens mål utöver vad som följer av bestämmelser om enbart gasleveranser och som endast avser den första entrypunkten i unionen.
241
De uppgifter som tribunalen förfogar över visar således att bestämmelser om enbart den första entrypunkten i unionen inte på något sätt skulle ha ändrat den situation som rådde innan det angripna direktivet antogs, och att sökanden således skulle ha kunnat driva gasledningen Nord Stream 2 och överföra den gas som levererades från dess enda aktieägare utan att omfattas av unionsrätten, vilket inte är det mål som eftersträvas med direktivet.
2) De krav som sökanden har ålagts
242
Inledningsvis är det riktigt, såsom framgår av motiveringen till förslaget till direktiv och av det arbetsdokument som åtföljde detta förslag, att det undantag som föreskrivs i artikel 49a bidrar till att det angripna direktivet är proportionerligt, eftersom det garanterar en tillräcklig flexibilitet för att undvika alla negativa effekter av tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
243
Den omständigheten att sökanden inte kan omfattas av något undantag enligt varken artikel 36 i ändrad lydelse eller artikel 49a gör det emellertid inte möjligt att dra slutsatsen att det angripna direktivet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med direktivet.
244
För det första förklaras nämligen sökandens situation av att bolaget beslutade att investera och fortsätta sina investeringar i gasledningen Nord Stream 2 i ett sammanhang där de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 kunde komma att tillämpas på samtliga gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland, däribland gasledningen Nord Stream 2 (se punkterna 54–94 ovan).
245
För det andra medför inte den omständigheten att sökanden inte kan omfattas av undantaget i artikel 49a en omotiverad särbehandling till nackdel för sökanden. Eftersom gasledningen Nord Stream 2 inte hade färdigställts före den 23 maj 2019 befann sig sökanden nämligen inte i en situation som var jämförbar med den som gasledningar som hade färdigställts före detta datum befann sig i (se punkterna 122–143). Under alla omständigheter var en eventuell skillnad i behandlingen objektivt motiverad med hänsyn till det mål som eftersträvas med artikel 49a, vilket var att beakta avsaknaden av specifika unionsbestämmelser innan det angripna direktivet trädde i kraft (se punkterna 150–168).
246
Tribunalen konstaterar vidare att den omständigheten att sökanden inte kan driva gasledningen Nord Stream 2 på det sätt som sökanden ursprungligen avsett inte visar att det angripna direktivet medför orimliga krav på sökanden.
247
I direktiv 2009/73 föreskrivs nämligen, för det första, ett val mellan tre åtskillnadsmodeller som alla har införlivats med tysk rätt, nämligen modellen med fullständig åtskillnad av ägarstrukturerna, modellen med oberoende systemansvariga och modellen med oberoende systemansvariga för systemansvarige för överföringssystemen.
248
Det ska tilläggas att antagandet av det angripna direktivet kunde förutses av sökanden och att medlemsstaterna var skyldiga att införliva detta direktiv senast den 24 februari 2020. Sökanden har således haft tillräckligt lång tid på sig för att förutse och planera för certifieringsskyldigheten och det därmed sammanhängande förfarandet.
249
För det andra hindrar skyldigheten att ge tredje part tillträde till gasledningen Nord Stream 2 visserligen sökanden från att på lång sikt låta 100 procent av överföringskapaciteten i denna gasledning användas av ett dotterbolag till dess enda aktieägare.
250
Det framgår emellertid inte av de utdrag ur gasöverföringsavtalet som sökanden har gett in att det i detta avtal föreskrevs att 100 procent av kapaciteten skulle kunna förbehållas av sökanden utsedda bolag. Sökanden har under alla omständigheter medgett att även om de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 är tillämpliga på sökanden, har den fortfarande rätt att förbehålla av sökanden utsedda bolag 80 procent av kapaciteten för gasledningen Nord Stream 2 under högst femton år.
251
Vad för det tredje gäller tariffreglernas inverkan på sökandens situation, grundar sig sökandens argument på det icke bevisade antagandet att den federala tillsynsmyndigheten (Bundesnetzagentur) kommer att godkänna tariffer som är betydligt lägre än det pris som överenskommits i gasöverföringsavtalet, vilket skulle vara till fördel för tredje man.
252
Vidare hindrar inte tariffbestämmelserna i direktiv 2009/73 sökanden från att driva gasledningen Nord Stream 2 på ett ekonomiskt godtagbart sätt och att uppnå en rimlig avkastning på sina investeringar (se punkt 109 ovan).
253
För det fjärde har sökanden hävdat att tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 kommer att få betydande konsekvenser för sökanden på grund av bestämmelserna i gasöverföringsavtalet och de finansieringsavtal som sökanden ingick innan det angripna direktivet antogs.
254
Sökanden har emellertid ingått gasöverföringsavtalet med ett dotterbolag till dess enda aktieägare och har inte visat att det är omöjligt för den att omförhandla detta avtal.
255
Avtalen om finansiering har visserligen ett nära samband med gasöverföringsavtalet. Den finansiering som garanterades genom dessa finansieringsavtal tillhandahölls emellertid till hälften av sökandens enda aktieägare.
256
För det femte har sökanden inte visat de ekonomiska konsekvenserna av att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 tillämpas på gasledningen Nord Stream 2.
257
Eftersom tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på gasledningen Nord Stream 2 inte hindrar sökanden från att driva denna gasledning på ett ekonomiskt godtagbart sätt och erhålla en rimlig avkastning på sina investeringar, gör de sifferuppgifter som sökanden har lagt fram avseende omfattningen av sina investeringar vid tidpunkten för antagandet av det angripna direktivet eller det belopp på 8 miljarder euro som framfördes vid förhandlingen inte det möjligt för tribunalen att bedöma dessa ekonomiska konsekvenser.
258
Det är nämligen uppenbart att dessa ekonomiska konsekvenser inte kan bedömas utifrån storleken på de investeringar som gjorts. Dessa konsekvenser motsvarar endast de kostnader som sökanden måste bära för att följa det angripna direktivet och, i synnerhet, den eventuella lönsamhetsförlust som följer av att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 tillämpas på gasledningen Nord Stream 2.
259
Sökanden har emellertid inte inkommit med några sifferuppgifter härom.
260
Slutligen utgör det angripna direktivet inte hinder för att kommissionen förhandlar fram ett internationellt avtal med Ryska federationen för att hantera den specifika situationen för gasledningen Nord Stream 2.
261
Sökanden har följaktligen inte visat att den genom det angripna direktivet åläggs skyldigheter som inte är nödvändiga med hänsyn till målet att fullborda den inre marknaden.
262
Sökanden har inte heller visat att de olägenheter för sökanden eller för unionen och dess medlemsstater som följer av tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 är uppenbart oproportionerliga i förhållande till vikten av de mål som eftersträvas och de fördelar som unionen erhåller genom dessa skyldigheter.
263
Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till det bedömningsutrymme som lagstiftaren förfogar över (se punkterna 34–37 ovan), kan sökanden inte anses ha visat att tillämpningen av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland i allmänhet och på gasledningen Nord Stream 2 i synnerhet är uppenbart olämplig för att uppnå de mål som eftersträvas med det angripna direktivet.
264
Talan kan således inte vinna bifall på den andra grunden.
5.
Den fjärde grunden: Maktmissbruk
265
Enligt sökanden framgår det av dess andra grund, som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen, att det angripna direktivet inte på ett ändamålsenligt sätt kan bidra till att de angivna målen uppnås och att det i vart fall inte bidrar till att uppnå dessa mål.
266
Det verkliga syftet med det angripna direktivet är tvärtom endast att missgynna Nord Stream 2 och att motverka dess användning, för att av allt att döma skydda gastransiteringen genom Ukraina och de östeuropeiska transitmedlemsstaterna, såsom Polen, Slovakien, Tjeckien, Ungern och Rumänien, och för att uppnå vissa mål som är knutna till unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Sökanden har i detta sammanhang åberopat uttalanden från kommissionen, rådet och parlamentet, skrivelser från en grupp medlemsstater som motsatte sig projektet, ett informationsblad från kommissionen som åtföljde förslaget till direktiv och, slutligen, den omständigheten att det angripna direktivet endast föreslogs för att kringgå de rättsliga svårigheter som den begäran om fullmakt som nämns i punkt 78 ovan gav upphov till.
267
Parlamentet och rådet har, med stöd av Republiken Estland, Republiken Litauen och kommissionen, bestritt sökandens påståenden.
268
En rättsakt innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem för vilka befogenheten i fråga har tilldelats eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget, i syfte att komma till rätta med situationen i det konkreta fallet (se dom av den 16 april 2013, Spanien och Italien/rådet, C‑274/11 och C‑295/11, EU:C:2013:240, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
269
I förevarande fall ska det erinras om att det angripna direktivet grundar sig på artikel 194 FEUF och att sökanden inte har gjort gällande att den rättsliga grunden för detta direktiv är felaktig.
270
Enbart den omständigheten att det angripna direktivet påverkar gasledningen Nord Stream 2 negativt kan inte i sig tolkas så, att lagstiftarens avsikt var att uppnå ett annat mål än de som avses i artikel 194.1 FEUF.
271
Såsom framgår av prövningen av den andra grunden, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen, har sökanden inte visat att det angripna direktivet antogs för att uppnå andra mål än dem som nämns i direktivet och att missgynnandet av gasledningen Nord Stream 2 var ett mål som eftersträvades med det angripna direktivet.
272
Det angripna direktivet har däremot till syfte att komma till rätta med större problem vilka sökandens projekt och andra omständigheter hade bidragit till att belysa.
273
Det angripna direktivet behandlar nämligen hinder för fullbordandet av den inre marknaden för naturgas, det vill säga i huvudsak ett av de mål som nämns i artikel 194.1 FEUF. För detta ändamål eftersträvas genom direktivet mer specifika mål om rättssäkerhet, ett enhetligt regelverk samt förhindrande av snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten genom att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 utvidgas till att omfatta samtliga gasledningar till och från tredjeländer, oavsett om dessa gasledningar är landbaserade eller belägna till havs, framtida eller befintliga.
274
Sökanden har inte heller visat att det angripna direktivet, som inte hindrar bolaget från att driva sin gasledning på ett ekonomiskt godtagbart sätt och få en rimlig avkastning på sina investeringar, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen genom att sökanden inte kan omfattas av undantaget i artikel 49a.
275
Utan att det påverkar befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, syftar det angripna direktivet slutligen till att beakta konsekvenserna av att principerna i direktiv 2009/73 tillämpas på befintliga och framtida gasledningar för befintliga eller framtida internationella avtal som ingåtts eller kommer att ingås mellan unionen eller en medlemsstat, å ena sidan, och ett tredjeland, å andra sidan.
276
Sökanden kan inte heller med framgång göra gällande att det angripna direktivet har till syfte att kringgå de rättsliga svårigheter som kommissionens begäran till rådet om fullmakt att förhandla om ett internationellt avtal med Ryska federationen angående gasledningen Nord Stream 2 gav upphov till.
277
Såsom framgår av motiveringen till förslaget till direktiv ersätter nämligen inte det angripna direktivet ett rådsbeslut om bemyndigande för kommissionen att förhandla om ett sådant avtal. Det angripna direktivet och kommissionens förhandlande om ett internationellt avtal är i stället kompletterande instrument.
278
De förklaringar och ställningstaganden som sökanden har åberopat motiverades dessutom just av ett eller flera av de mål som anges i artikel 194 FEUF och som eftersträvas med det angripna direktivet.
279
Talan kan således inte vinna bifall på den fjärde grunden.
6.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
280
Sökandens femte grund består av tre delgrunder.
281
Som första delgrund har sökanden åberopat att det inte skett något omfattande samråd i enlighet med artikel 2 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget. Kommissionen har inte heller gjort någon bedömning av den befintliga lagstiftningens kvalitet. Enligt sökanden grundar sig inte förslaget till direktiv på en etablerad och varaktig praxis som består i att tillämpa de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 i förhållande till tredjeland.
282
Genom den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att det saknas en konsekvensbedömning. Det var uppenbart att en sådan bedömning var nödvändig och utgjorde en nödvändig förutsättning för att förslaget till direktiv skulle vara giltigt, i huvudsak på grund av dess betydande effekter, bland annat för sökanden.
283
Underlåtenheten att genomföra ett omfattande samråd och en konsekvensbedömning utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter.
284
Genom den tredje delgrunden har sökanden gjort gällande att de verkliga målen med förslaget till direktiv och dess konsekvenser inte har klargjorts, bland annat genom en konsekvensbedömning. Något ändamålsenligt rättsligt samråd kunde därmed inte äga rum, i strid med protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen, vilket är fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget.
285
Förslaget till direktiv innehöll inte heller några materiella skäl som var förenliga med artikel 5 i protokoll nr 2 vad gäller subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
286
Parlamentet och rådet har, med stöd av Republiken Estland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen, bestritt sökandens påståenden.
287
Det ska inledningsvis understrykas att även när unionsdomstolen gör en begränsad domstolsprövning på grund av unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning, måste de unionsinstitutioner som har antagit den aktuella rättsakten visa inför unionsdomstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter att alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera har beaktats. Härav följer att institutionerna åtminstone ska kunna lägga fram, och på ett klart och tydligt sätt redogöra för, de underliggande sakförhållanden som de varit skyldiga att beakta som underlag för de omtvistade åtgärderna i nämnda rättsakt och som utgjorde förutsättningar för utövandet av deras utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 81).
288
Vidare framgår det av protokoll nr 2, särskilt artikel 2 i detta, och av det interinstitutionella avtalet av den 13 april 2016 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning (EUT L 123, 2016, s. 1), att omfattande samråd, utvärderingar i efterhand av befintlig lagstiftning och konsekvensbedömningar syftar till att säkerställa lagstiftningens kvalitet och göra det möjligt för de olika aktörer som deltar i lagstiftningsförfarandet att göra en välgrundad bedömning mot bakgrund av subsidiaritets- och/eller proportionalitetsprinciperna, i enlighet med deras respektive befogenheter.
289
I förevarande fall är det ostridigt att kommissionen dels inte har genomfört något omfattande samråd avseende det särskilda syftet med förslaget till direktiv innan den lade fram detta förslag, dels inte har motiverat sitt agerande med att det var fråga om ett mycket brådskande fall.
290
Vidare ansåg kommissionen i motiveringen till förslaget till direktiv att det inte var nödvändigt att göra en separat utvärdering i efterhand av den befintliga lagstiftningen.
291
Slutligen förklarade kommissionen i motiveringen till förslaget till direktiv och i det åtföljande arbetsdokumentet att det inte var nödvändigt att göra någon detaljerad konsekvensbedömning med anledning av dess förslag.
292
För att bedöma huruvida det förfarande som följts i förevarande fall är korrekt är det lämpligt att pröva de tre delarna av den femte grunden tillsammans och pröva, för det första, de uppgifter som kommissionen beaktade vid utarbetandet av förslaget till direktiv och som därefter meddelades övriga aktörer i lagstiftningsprocessen, och, för det andra, de ytterligare uppgifter som parlamentet och rådet förfogade över när de granskade detta förslag till direktiv och därefter antog det angripna direktivet.
a)
De uppgifter som kommissionen beaktade vid utarbetandet av förslaget till direktiv
293
Det ska för det första erinras om att förslaget till direktiv följde politiska riktlinjer som, ibland vid flera tillfällen, klart hade uttryckts av unionsinstitutionerna och Europeiska rådet, såsom framgår av punkterna 56–72 ovan. Dessa riktlinjer konkretiserades för övrigt i kommissionens begäran om fullmakt till rådet och därefter i förslaget till direktiv (se punkterna 78–82 ovan).
294
För det andra ledde det angripna direktivet till en utvidgning av de principer och mekanismer som i enlighet med direktiv 2009/73 redan var tillämpliga på gasledningar som korsade gränsen mellan två medlemsstater för det enda syftet att koppla samman dessa medlemsstaters överföringssystem.
295
Vad därefter gäller gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland ska det påpekas att kommissionens förslag till direktiv hade föregåtts av antagandet av Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2017/684 av den 5 april 2017 om inrättandet av en mekanism för informationsutbyte om mellanstatliga avtal och icke-bindande instrument mellan medlemsstaterna och tredjeländer på energiområdet och om upphävande av beslut nr 994/2012 (EUT L 99, 2017, s. 1).
296
Under det förfarande som föregick antagandet av beslut 2017/684 vidtog kommissionen flera åtgärder, anordnade flera möten och genomförde ett offentligt samråd mellan juli och oktober 2015. Kommissionen hade dessutom gjort en konsekvensbedömning av vilken det framgår att den hade ingående kunskaper i de frågor som togs upp i förslaget till direktiv. Kommissionen hade nämligen ingående kännedom om egenskaperna hos de befintliga gasledningar på vilka det föreslagna direktivet kunde bli tillämpligt. Inom ramen för sin granskning av de mellanstatliga avtal som medlemsstaterna hade anmält till kommissionen inom ramen för beslut nr 994/2012 hade kommissionen kunnat analysera effekten av att gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland omfattas av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73.
297
Det är riktigt att kommissionen, beträffande de cirka 50 mellanstatliga avtal som avsåg leverans, import eller transitering av energiprodukter och som hade anmälts till kommissionen i enlighet med beslut nr 994/2012, hade uttryckt tvivel om huruvida 17 avtal var förenliga med det tredje energipaketet eller med konkurrensrätten.
298
Sex av dessa avtal avsåg emellertid projektet South Stream, som övergavs.
299
Dessutom återfanns de krav som ställdes i direktiv 2009/73 även i flera andra mellanstatliga avtal. Dessa krav tillämpades nämligen systematiskt på landbaserade gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
300
Vidare var vissa tredjeländer redan skyldiga att följa unionsrätten på grund av att de ingick i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller hade anslutit sig till energigemenskapen.
301
Det var mot denna bakgrund som kommissionen, i motiveringen till förslaget till direktiv, i huvudsak underströk att det fanns en praxis som bestod i att tillämpa de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 med avseende på tredjeländer, bland annat genom mellanstatliga avtal.
302
Kommissionen hade således redan före antagandet av förslaget till direktiv genomfört samråd och gjort en konsekvensbedömning avseende frågor som hade nära samband med dem som togs upp i detta förslag. Vidare hade kommissionen fog för att åberopa att det fanns en praxis som bestod i att tillämpa de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2009/73 på gasledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland.
303
För det tredje, vilket framgår av prövningen av den andra grunden avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen (se punkterna 181–263 ovan), innehöll det arbetsdokument som åtföljde förslaget till direktiv en redogörelse för de problem som uppstått till följd av den tidigare existerande situationen och en bedömning av de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av förslaget.
304
Det är således riktigt att förslaget till direktiv inte åtföljdes av någon separat bedömning av den befintliga lagstiftningens kvalitet eller en detaljerad konsekvensbedömning av de föreslagna ändringarna.
305
Kommissionen hade emellertid fog för att anse att den, med hänsyn till bakgrunden till förslaget till direktiv, syftet med de föreslagna ändringarna av den befintliga lagstiftningen, de samråd och konsekvensbedömningar som den redan hade genomfört och slutligen bedömningen av förslagets konsekvenser, som återfanns i det arbetsdokument som åtföljde förslaget, hade tillräcklig information i ärendet.
306
Av samma skäl hade Regionkommittén, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK), de nationella parlamenten samt parlamentet och rådet tillräcklig information för att kunna bedöma förslaget till direktiv inom ramen för sina respektive befogenheter.
307
Bedömningen i föregående punkt påverkas inte av sökandens argument avseende, för det första, Regionkommitténs och EESK:s yttranden och, för det andra, den omständigheten att de uppgifter som lämnats till de nationella parlamenten inte gjorde det möjligt för dem att avge ett yttrande med full kännedom om omständigheterna och att de därför inte kunde utföra sin kontroll.
308
Det ska för det första påpekas att Regionkommittén i sitt yttrande över förslaget till direktiv visserligen nämnde vikten av en konsekvensbedömning, med hänvisning till det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning. EESK har för sin del betonat att avsaknaden av en konsekvensbedömning är beklaglig.
309
Dessa två rådgivande organ har emellertid inte angett att det var omöjligt för dem att yttra sig över förslaget till direktiv. Dessa organ stödde förslaget till direktiv samtidigt som de rekommenderade ändringar som de ansåg nödvändiga. Av de yttranden som dessa båda organ har antagit framgår att de var tillräckligt informerade om de problem som förslaget till direktiv syftade till att lösa och om konsekvenserna av förslaget, bland annat för investeringar i befintlig eller framtida infrastruktur. EESK har för övrigt understrukit att vissa av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som låg till grund för de argument som framförts till stöd för de föreslagna ändringarna fanns i det arbetsdokument som åtföljde förslaget till direktiv eller i kommissionens ingående bedömningar, såsom konsekvensbedömningen av direktiv 2009/73. EESK betonade också att det stod klart att förslaget syftade till att införa en omfattande möjlighet att ingripa vilken skulle kunna begränsa det ökade beroendet av rysk gas och därigenom stimulera mångfalden i försörjningen.
310
För det andra, vad gäller de nationella parlamenten, ska det inledningsvis påpekas, såsom rådet har gjort gällande, att de protokoll som sökanden har åberopat endast ger de nationella parlamenten en roll när det gäller kontrollen av att subsidiaritetsprincipen har iakttagits.
311
Sökandens argument att de nationella parlamenten inte ”i tillräcklig utsträckning” rådfrågades vad gäller iakttagandet av proportionalitetsprincipen kan således inte godtas.
312
Vad därefter gäller de argument som sökanden har anfört mot motiveringen av detta förslag, såvitt gäller subsidiaritetsprincipen, ska det påpekas att det i denna motivering tydligt anges varför åtgärder på unionsnivå var nödvändiga (se punkterna 193 och 197 ovan).
313
Det arbetsdokument som åtföljer förslaget till direktiv innehåller ytterligare förklaringar beträffande behovet av lagstiftningsåtgärder på unionsnivå.
314
Förslaget till direktiv var således tillräckligt motiverat vad gäller subsidiaritetsprincipen.
315
Innehållet i det motiverade yttrandet från den franska senaten bekräftar att de nationella parlamenten, på grundval av de uppgifter som de förfogade över, hade möjlighet att ta ställning till huruvida subsidiaritetsprincipen hade iakttagits. Under förfarandet vid tribunalen har rådet för övrigt inkommit med yttranden från tre andra nationella parlament, i vilka det inte framfördes några invändningar vad gäller denna princip.
316
Avsaknaden av samråd om det särskilda syftet med förslaget till direktiv och avsaknaden av en separat och detaljerad bedömning av kvaliteten på den befintliga lagstiftningen och av konsekvenserna av förslaget till direktiv innan det lades fram kan följaktligen inte påverka det angripna direktivets lagenlighet.
317
Detta gäller i än högre grad eftersom parlamentet och rådet inhämtade ytterligare uppgifter efter det att förslaget till direktiv hade lagts fram (se punkt 318 och följande punkter nedan).
b)
De ytterligare uppgifter som inhämtades efter det att förslaget till direktiv hade lagts fram
318
När det angripna direktivet antogs hade parlamentet och rådet inte bara tillgång till de uppgifter som nämnts i punkterna 293–303 ovan, utan även till uppgifter som inhämtats efter det att förslaget till direktiv hade lagts fram.
319
Kommissionen genomförde nämligen ett offentligt samråd om förslaget till direktiv mellan den 6 december 2017 och den 31 januari 2018. Till följd av detta samråd erhöll kommissionen 37 yttranden från bland annat offentliga myndigheter, icke-statliga organisationer, branschorganisationer och privata företag såsom sökanden. Rådet har i detta sammanhang, utan att motsägas av sökanden, hävdat att dessa yttranden beaktades vid rådets prövning av lagstiftningsärendet.
320
Dessutom anordnade parlamentet den 21 februari 2018 en offentlig utfrågning om ”översynen av gasdirektivet”.
321
Slutligen framgår det av de handlingar som sökanden har gett in att lagstiftaren förfogade över flera studier och skrifter avseende förslaget till direktiv.
322
Mot bakgrund av det ovan anförda kan sökanden inte anses ha visat att avsaknaden av ett omfattande samråd om det särskilda syftet med förslaget till direktiv före antagandet av detta, avsaknaden av en separat utvärdering av befintlig lagstiftning och avsaknaden av en detaljerad konsekvensbedömning kan påverka det angripna direktivets lagenlighet.
323
I den mån sökanden har gjort gällande att de oegentligheter som den har påtalat innebar att lagstiftaren gjorde sig skyldig till maktmissbruk eller åsidosatte principerna om likabehandling och proportionalitet, har detta argument redan underkänts i punkterna 113–279 ovan.
324
Vad gäller det påstådda åsidosättandet av subsidiaritetsprincipen har sökanden inte anfört någon omständighet som kan styrka ett sådant åsidosättande. Vad gäller artikel 7 i protokoll nr 2 kan dessutom konstateras att den franska senatens motiverade yttrande, som var ett isolerat yttrande, inte krävde något specifikt svar från lagstiftaren.
325
Talan kan således inte vinna bifall på den femte grunden, varför yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 49a ska ogillas i dess helhet.
C. Begäran om åtgärder för processledning
326
Genom separat handling som inkom den 29 november 2019 begärde sökanden att tribunalen skulle vidta åtgärder för processledning för att rådet skulle ge in de omaskerade versionerna av 25 handlingar, vilka bland annat innehöll medlemsstaternas synpunkter på förslaget till direktiv och till vilka en av sökandens anställda endast hade beviljats delvis tillgång med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43). Ansökan avsåg även två andra handlingar till vilka den anställde hade nekats tillgång.
327
Efter beslutet av den 17 februari 2023, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (T‑526/19 RENV, ej publicerat, EU:T:2023:85), finns det inte längre anledning att pröva begäran om åtgärder för processledning i den del den syftar till att det ska ges in omaskerade versioner av Förbundsrepubliken Tysklands yttrande av den 11 december 2017 och av den 21 januari 2019.
328
När det gäller de övriga handlingar som avses med sökandens begäran, ska det för det första understrykas att denna begäran syftar till att visa att sökandens särskilda ställning var ett centralt skäl till att det angripna direktivet antogs och att detta direktiv tog sikte på sökanden.
329
Med hänsyn till skälen till att tribunalen funnit att talan inte kan bifallas på den fjärde grunden, som avser maktmissbruk (se punkterna 269–278 ovan), kan den omständigheten att medlemsstaterna har beaktat sökandens situation och att denna omständighet kan styrkas av ett större antal handlingar än dem som sökanden redan förfogar över inte innebära att det föreligger maktmissbruk.
330
För det andra, i den mån som begäran om åtgärder för processledning även syftar till att visa att det finns fog för övriga grunder som sökanden har åberopat och i synnerhet för att likabehandlingsprincipen har åsidosatts, konstaterar tribunalen att sökanden innehar och till tribunalen har gett in ett inte obetydligt antal handlingar som rör de diskussioner som ägde rum i rådet under förfarandet för antagande av det angripna direktivet och att sökanden på grundval av dessa handlingar har haft möjlighet att framföra sina argument.
331
Trots att sökanden, efter det att ansökan gavs in, genom sin anställde från rådet erhöll fullständig tillgång till 23 handlingar som den hade begärt att få del av och delvis tillgång till 25 andra handlingar, har sökanden i repliken inte använt sig av nämnda handlingar till stöd för sina olika grunder. Sökanden har nämligen endast använt tre av dessa handlingar, för att göra gällande att artikel 36 i ändrad lydelse och artikel 49a inte kunde avskiljas från resten av det angripna direktivet (se punkt 19 ovan).
332
För det tredje framgår det av prövningen av sökandens första, andra och tredje grund att lagstiftaren inte åsidosatte likabehandlingsprincipen, proportionalitetsprincipen eller rättssäkerhetsprincipen när den beslutade att undantaget i artikel 49a skulle tillämpas på gasledningar som färdigställts före den 23 maj 2019.
333
Den omständigheten att vissa medlemsstater, däribland Förbundsrepubliken Tyskland, inom ramen för öppna och föränderliga diskussioner under lagstiftningsförfarandet, har uttryckt tvivel om huruvida olika versioner av förslaget till direktiv är lagenliga med hänsyn till de allmänna rättsprinciper som sökanden har åberopat, innebär inte att direktivet nödvändigtvis är rättsstridigt. Det framgår för övrigt av en handling som rådet har gett in att 27 medlemsstater röstade för antagande av direktivet och att en medlemsstat, som inte är Förbundsrepubliken Tyskland, avstod från att rösta.
334
Mot bakgrund av, för det första, motiveringen till begäran om åtgärder för processledning, för det andra, de handlingar som sökanden har haft tillgång till och hur den har använt sig av dessa och, för det tredje, skälen till att talan inte vunnit bifall på de olika grunder som sökanden har åberopat, finner tribunalen att begäran om åtgärder för processledning avseende de handlingar beträffande vilka ändamålet med nämnda begäran inte har förfallit ska ogillas.
335
Av vad anförts följer att talan ska ogillas i sin helhet.
V. Rättegångskostnader
336
I enlighet med artikel 195 i tribunalens rättegångsregler ankommer det på tribunalen att i förevarande dom besluta dels om samtliga rättegångskostnader i förfarandena vid tribunalen, det vill säga i målen T‑526/19 och T‑526/19 RENV, dels om rättegångskostnaderna i överklagandeförfarandet, det vill säga i mål C‑348/20 P.
337
Sökanden har yrkat att parlamentet och rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målen T‑526/19 och C‑348/20 P. Eftersom parlamentet och rådet i allt väsentligt har tappat förfarandet rörande överklagandet, ska sökandens yrkande bifallas.
338
Parlamentet och rådet har yrkat att sökanden ska ersätta rättegångskostnaderna i förevarande mål. Eftersom sökanden har tappat detta mål, utom vad gäller rådets begäran om att vissa handlingar ska avlägsnas från akten (se punkt 327 ovan), ska parlamentets och rådets yrkanden bifallas.
339
I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Nord Stream 2 AG i målen T‑526/19 och C‑348/20 P.
3)
Nord Stream 2 ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för parlamentet och rådet i mål T‑526/19 RENV.
4)
Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Polen och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 27 november 2024.
Underskrifter
Innehållsförteckning
I. Bakgrund till tvisten
A. Direktiv 2009/73
B. Sökanden
C. Det angripna direktivet
II. Tidigare förfaranden vid tribunalen och domstolen
III. Parternas yrkanden
IV. Rättslig bedömning
A. Yrkandet om ogiltigförklaring av det angripna direktivet i dess helhet
B. Yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 49a
1. Inledande kommentarer
2. Den tredje grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
a) Den omständigheten att sökanden inte kan komma i åtnjutande av det undantag som föreskrivs i artikel 36 i ändrad lydelse
1) Det sammanhang i vilket sökanden fattade sitt investeringsbeslut
2) De fortsatta investeringarna
b) Den omständigheten att sökanden inte kan omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 49a
3. Den första grunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
a) Huruvida jämförbara situationer har behandlats olika
b) Huruvida en eventuell skillnad i behandling av jämförbara situationer är motiverad
4. Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
a) Huruvida det angripna direktivet är ägnat att uppnå de eftersträvade målen med hänsyn till att sökanden inte kan beviljas något undantag
1) Huruvida det angripna direktivet är ägnat att uppnå målen om rättssäkerhet och ett enhetligt regelverk
2) Huruvida det angripna direktivet är ägnat att förhindra snedvridning av konkurrensen och negativa effekter på försörjningstryggheten
b) Huruvida gränserna för vad som är nödvändigt har överskridits på grund av att sökanden inte kan beviljas något undantag
1) Påståendet att bestämmelserna om den första entrypunkten i unionen är tillräckliga
2) De krav som sökanden har ålagts
5. Den fjärde grunden: Maktmissbruk
6. Den fjärde grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
a) De uppgifter som kommissionen beaktade vid utarbetandet av förslaget till direktiv
b) De ytterligare uppgifter som inhämtades efter det att förslaget till direktiv hade lagts fram
C. Begäran om åtgärder för processledning
V. Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
1
)	Maskerade konfidentiella uppgifter.