62013CC0047
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 30. aprila 2014 (
1
)
Zadeva C‑47/13
Martin Grund
proti
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija))
„Kmetijstvo — Shema neposrednih podpor — Opredelitev ‚trajnega pašnika‘ — Zemljišče, ki se več kot pet let uporablja za gojenje trave ali drugih zelnatih krmnih rastlin — Sprememba vrste zelnate krmne rastline v zadevnem obdobju“
1.
S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) (Nemčija), se postavlja vprašanje, ki se v bistvu morda zdi preprosto, vendar je nekoliko nejasno zaradi zapletene zakonodaje in nekaterih odstopanj med jezikovnimi različicami. Ali to, da je bil pašnik zaporedoma sejan z različnimi vrstami zelnatih krmnih rastlin, pomeni kolobarjenje ali bi se moralo zemljišče šteti za trajni pašnik?
Ozadje
2.
Pred predstavitvijo zakonodajnega okvira bo morda koristno predstaviti splošno ozadje, v katerem je nastal spor o glavni stvari, in nekaj posebnih vprašanj, ki otežujejo reševanje tega spora.
3.
Neposredna pomoč kmetom v okviru skupne kmetijske politike je lahko odvisna od skladnosti z nekaterimi standardi, med drugim zaradi spodbujanja dobre okoljske prakse. Podpora je lahko na primer odobrena za ohranjanje pašnika, vendar odvzeta, če je ta spremenjen v orno zemljišče. V nekaterih okoliščinah je lahko tako spreminjanje prepovedano. Vendar lahko kmetje kljub temu želijo spremeniti pašnik v orno zemljišče, če imajo lahko od tega več dobička.
4.
Postopek v glavni stvari se nanaša na nemškega kmeta, za čigar dve poljini bi veljala prepoved spreminjanja v orno zemljišče, če bi bili razvrščeni med trajne pašnike v smislu zakonodaje Evropske unije (v nadaljevanju: EU). Kmet torej želi, da se ugotovi, da ju na zadevni datum ni bilo treba razvrstiti kot taki. Zato trdi, da je menjavanje med travo in deteljno-travno mešanico na poljinah preprečilo uvrstitev med trajne pašnike in je dejansko pomenilo kolobarjenje. (
2
) Pristojni nacionalni organi se ne strinjajo.
5.
Položaj je nekoliko zapleten zaradi dejstva, da se v večini jezikovnih različic zakonodaje EU v zvezi s spreminjanjem pašnika v orno zemljišče uporablja izraz, ki je podoben „spremembi“, v nemški različici pa se uporabljajo izrazi, ki se nanašajo na oranje. V obravnavani zadevi je razvidno, da kmet zemljišča ni oral, temveč je uporabil metodo (dosejevanje po razrahljanju tal, znano tudi kot direktna setev ali setev v neobdelana tla), pri kateri se prejšnja kultura ne odstrani in se zemlja ne obrne, temveč se površina razrahlja ali razbrazda z rahljalnikom ali brano in poseje z isto kulturo ali drugo kulturo poleg obstoječe kulture.
6.
Nadaljnje manj pomembno vprašanje je dejstvo, da se zakonodaja EU v Nemčiji izvaja na nacionalni in regionalni ravni. Medtem ko se nacionalna zakonodaja dinamično sklicuje na zakonodajo EU, kakor je bila ali je lahko spremenjena, se regionalna zakonodaja statično sklicuje na različico zakonodaje EU, ki je zdaj razveljavljena in nadomeščena.
Zakonodaja EU
7.
Navedeni sta dve zaporedni ureditvi shem neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike: prvič, ureditev iz Uredbe Sveta št. 1782/2003 (
3
) in Uredbe Komisije št. 796/2004 (
4
) (v nadaljevanju: prva ureditev) ter, drugič, ureditev iz Uredbe Sveta št. 73/2009 (
5
) in Uredbe Komisije št. 1122/2009 (
6
) (v nadaljevanju: druga ureditev), ki je začela veljati 1. januarja 2009, kar zadeva zakonodajo Sveta, oziroma 1. januarja 2010, kar zadeva zakonodajo Komisije. Vendar je v zvezi z obravnavano zadevo med sklopoma določb malo, če sploh kaj, pomembnih razlik. (
7
)
Ohranjanje trajnega pašnika
8.
Pri prvi ureditvi je preambula Uredbe št. 1782/2003 med drugim vsebovala naslednje uvodne izjave:
„(2)
Celotno plačilo neposredne pomoči mora biti pogojeno z izpolnitvijo pravil v zvezi s kmetijskim zemljiščem, kmetijsko proizvodnjo in dejavnostjo. Namen teh pravil je vključiti v skupne ureditve trgov osnovne standarde za okolje, varno hrano, zdravje in dobro počutje živali ter dobre kmetijske in okoljske pogoje. Če ti osnovni standardi niso izpolnjeni morajo države članice v celoti ali delno odvzeti neposredno pomoč […]“
„(4)
Ker imajo trajni travniki ugoden učinek na okolje je primerno sprejeti ukrepe za spodbuditev ohranjevanja obstoječih trajnih travnikov, da ne bi prišlo do množičnega spreminjanja njihove namembnosti v orna zemljišča.“
9.
Ti cilji so ponovljeni in potrjeni v uvodnih izjavah 3 in 7 iz preambule Uredbe št. 73/2009 v okviru druge ureditve:
„(3)
Uredba (ES) št. 1782/2003 je uvedla načelo, da za kmete, ki ne izpolnjujejo nekaterih zahtev na področjih javnega zdravja, zdravja živali in rastlin, okolja in dobrega počutja živali, veljajo znižanja ali izključitve iz neposredne podpore. Ta sistem ‚navzkrižne skladnosti‘ je sestavni del podpore Skupnosti v okviru neposrednih plačil in bi ga bilo treba zaradi tega ohraniti. […]“
„(7)
Uredba (ES) št. 1782/2003 potrjuje ugoden učinek trajnih pašnikov na okolje. Ohraniti bi morali ukrepe iz navedene uredbe, namenjene spodbuditvi ohranjanja obstoječih trajnih pašnikov, da bi preprečili množično spreminjanje njihove namembnosti v orna zemljišča.“
10.
Kar zadeva materialnopravne določbe, se je s členom 3(1) Uredbe št. 1782/2003 zahtevalo, da kmet, ki prejema neposredna plačila, spoštuje zlasti „dobre kmetijske in okoljske pogoje“ iz člena 5. Pri drugi ureditvi je bila ta zahteva ponovno poudarjena v členu 4(1), ki se sklicuje na pogoje iz člena 6 Uredbe št. 73/2009.
11.
Upoštevni pogoji so navedeni v prvem pododstavku člena 5(2) Uredbe št. 1782/2003 in člena 6(2) Uredbe št. 73/2009, ki od držav članic zahteva, da „zagotovijo, da zemljišča, ki so se uporabljala kot trajni pašniki na datum, ki je predviden za zahtevke za pomoč na površino za leto 2003, ostanejo trajni pašniki“. Drugi pododstavek posamezne določbe državi članici omogoča odstopanje od prvega pododstavka v ustrezno utemeljenih okoliščinah, „če sprejme ukrepe, da bi preprečila znatno zmanjšanje skupne površine trajnih pašnikov“.
12.
Če se premaknemo od zakonodaje Sveta k podrobnim izvedbenim pravilom Komisije, je mogoče ugotoviti, da so v okviru prve ureditve v členu 3 Uredbe št. 796/2004 določene obveznosti držav članic v zvezi z ohranjanjem trajnih pašnikov, kot določa člen 5(2) Uredbe št. 1782/2003. Zlasti se je s členom 3(1) od držav članic zahtevalo, da se ohranja razmerje trajnih pašnikov in skupnih kmetijskih površin na nacionalni ali regionalni ravni, v členu 3(2) pa se je od njih zahtevalo, da se to razmerje ne zmanjša na račun trajnih pašnikov za več kakor 10 % relativno glede na referenčno razmerje za leto 2003. Pri drugi ureditvi so iste obveznosti in zahteve določene v členu 3(1) in (2) Uredbe št. 1122/2009.
13.
Zadevne določbe iz člena 4 so praktično enake v Uredbi št. 796/2004 in Uredbi št. 1122/2009. Naslov člena je „Ohranjanje trajnih pašnikov na individualni ravni“, vsebuje pa naslednje odstavke:
„1.   Kadar se ugotovi, da se razmerje iz člena 3(1) te uredbe zmanjšuje, zadevna država članica na nacionalni ali regionalni ravni določi obveznost kmetov, ki zaprosijo za pomoč v okviru katere koli sheme neposrednih plačil iz Priloge I [k Uredbi št. 1782/2003 oziroma Uredbi št. 73/2009], da trajnih pašnikov ne spremenijo[ (
8
) ] brez predhodne odobritve.
[…]
2.   Kadar se ugotovi, da se ne da zagotoviti obveznosti iz člena 3(2) te uredbe, zadevna država članica poleg ukrepov, ki naj se sprejmejo v skladu z odstavkom 1 tega člena, določi na nacionalni ali regionalni ravni obveznost, da kmetje, ki zaprosijo za pomoč v okviru katere koli sheme neposrednih plačil iz Priloge I [k Uredbi št. 1782/2003 oziroma Uredbi št. 73/2009], ponovno spremenijo zemljišča v trajne pašnike, (
9
) pri čemer gre za tiste kmete, ki razpolagajo z zemljišči, spremenjenimi (
10
) iz trajnih pašnikov v zemljišča za drugo rabo.
[…]“
Opredelitve
Zakonodaja o neposredni podpori
14.
Opredelitev „trajnega pašnika“ je v osnovi enaka pri prvi in drugi ureditvi. Navedena je v členu 2(2) Uredbe št. 796/2004 in členu 2(c) Uredbe št. 1120/2009, (
11
) na katerega napotuje člen 2(2) Uredbe št. 1122/2009. Osnovna opredelitev je „zemljišče, ki se uporablja za naravno gojenje trave ali druge zelnate krme (samoposajene) ali gojene (posejane) [drugih zelnatih krmnih rastlin (samoposajenih) ali gojenih (posejanih)] in ki ni vključeno v kolobarjenje gospodarstva pet let ali več“.
15.
Z Uredbo št. 239/2005 (
12
) je bil Uredbi št. 796/2004 dodan člen 2(2a), ki „trave ali drugo zelnato krmo [druge zelnate krmne rastline]“ opredeljuje kot „trave, ki tradicionalno rastejo na naravnih pašnikih ali so običajno vsebovane v mešanicah semen za pašnike ali travnike v državi članici (ne glede na to, ali se uporablja[jo] za pašo ali ne)“. Enako besedilo je bilo vključeno v člen 2(c) Uredbe št. 1120/2009. (
13
)
16.
Poleg tega pri drugi ureditvi člen 2(d) Uredbe št. 1120/2009 določa, da „travinje“ pomeni „orno zemljišče, ki se uporablja za pridelavo trave (sejane ali naravne); v členu 49 Uredbe (ES) št. 73/2009 travinje vključuje trajne pašnike“. Člen 2(b) opredeljuje „trajni nasad“ kot „nasad rastlin, ki niso vključene v kolobar ter niso trajni pašniki, ki so na istem zemljišču najmanj pet let in ki dajejo večkratne pridelke […]“.
Raziskovanja strukture kmetijskih gospodarstev
17.
Druge opredelitve, ki so lahko pomembne (ali ne), so v Prilogi I k Odločbi 2000/115 (
14
) in Prilogi II k Uredbi št. 1200/2009 (
15
), ki je s 4. januarjem 2010 nadomestila Odločbo 2000/115. Tudi tukaj so opredelitve v bistvu enake v obeh primerih. Ena od razlik med ukrepoma je ta, da Priloga I k Odločbi 2000/115 vsebuje „opredelitve“ in „obrazložitve“, medtem ko Priloga II k Uredbi št. 1200/2009 glede na svoj naslov navaja samo „opredelitve“ – vključno s tistim, kar je v prvi prilogi opisano kot „obrazložitve“.
18.
V oddelku D Priloge I k Odločbi 2000/115 so „orna zemljišča“ opredeljena kot „[z]emljišča, ki se jih redno obdeluje (orje ali drugače obdeluje) in ki so praviloma v sistemu kolobarjenja“, v točki II.2.01 Priloge II k Uredbi št. 1200/2009 pa so „njive“ opredeljene kot „[z]emljišča, ki se redno obdelujejo (orjejo ali drugače obdelujejo) in ki so praviloma v sistemu kolobarjenja“. V prvem primeru je nato pojasnjeno, da „[s]istem kolobarjenja pomeni časovno sosledje posevkov, ki se sejejo oziroma sadijo na določeni parceli po vnaprej določenem načrtu“, v drugem pa je kolobarjenje opredeljeno kot „metoda menjave enoletnih poljščin na njivi po načrtovanem vzorcu ali zaporedju v zaporednih pridelovalnih letih, tako da poljščine iste vrste ne rastejo na isti njivi brez prekinitve“. V oddelku D Priloge I k Odločbi 2000/115 se besedilo nadaljuje: „Običajno se posevki menjavajo letno, lahko pa so tudi večletni. Za razlikovanje med ornimi zemljišči ter trajnimi nasadi ali trajnimi travniki in pašniki se uporablja prag petih let. Če se torej na parceli pet let ali več seje oziroma sadi isti posevek, ne da bi se v tem času odstranil predhodni posevek in posejal novi, se to zemljišče ne šteje med orna zemljišča.“; ravno tako v točki II.2.01 Priloge II k Uredbi št. 1200/2009: „Običajno se poljščine menjavajo letno, lahko pa so tudi večletne. Za razlikovanje med njivami ter trajnimi nasadi ali trajnim travinjem se uporablja prag petih let. Če se torej na parceli pet let ali več seje ali sadi ista poljščina, ne da bi se v tem času odstranila predhodna in zasadila nova, to zemljišče ne spada med njive.“
19.
V točki D/18(a) Priloge I k Odločbi 2000/115 je bilo „travinje za določen čas“ opredeljeno kot „[t]ravinje za pašo, seno ali silažo, ki so del normalnega kolobarjenja, ki zavzemajo tla vsaj eno proizvodno leto ter manj kot pet let in ki se sejejo kot trave ali travne mešanice. Te površine se pred novo setvijo ali saditvijo preorjejo ali drugače obdelajo ali pa se rastline uničijo na drug način, kot na primer s herbicidi.“ Pojasnjeno je bilo, da „[s]em spadajo mešanice pretežno iz trav in drugih krmnih rastlin (praviloma stročnic), ki se popasejo, pospravijo zelene ali kot seno“, ne pa „enoletne trave za krmo (ki zavzemajo tla manj kot eno proizvodno leto)“.
20.
V oddelku F so bili „trajni travniki in pašniki“ opredeljeni kot „[z]emljišča, ki se trajno (pet let ali več) uporabljajo za pridelavo zelene krme bodisi z obdelavo (setev) bodisi na naraven način (samozasejane površine) in ki niso v sistemu kolobarjenja kmetijskega gospodarstva“, pri čemer je bilo pojasnjeno, da „se lahko uporabljajo za pašo ali se kosijo za silažo ali seno“.
21.
V točkah II.2.01.09.01 in II.2.03 Priloge II k Uredbi št. 1200/2009 sta „začasno travinje“ oziroma „trajno travinje“ opredeljena praktično enako kot sta njuni ustreznici iz Priloge I k Odločbi 2000/115. Vendar izključitev „enoletne trave za krmo (ki zavzemajo tla manj kot eno proizvodno leto)“ iz „začasnega travinja“ tukaj ni ponovno navedena, mogočim uporabam „trajnega travinja“ pa je dodana „proizvodnja obnovljive energije“.
Nemška zakonodaja
22.
Z zveznim Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (zakon o obveznostih v zvezi z neposrednimi plačili) z dne 21. julija 2004 se izvajajo Uredba št. 1782/2003 in ukrepi, sprejeti za njeno izvajanje, pri čemer je posebna pozornost namenjena ohranjanju trajnih pašnikov na kmetijskih gospodarstvih, ki vložijo zahtevke za neposredna plačila. Zakon vsebuje dinamično napotitev na različico zakonodaje EU, ki velja ob upoštevnem času, in je bil prilagojen besedilom, revidiranim leta 2009. V skladu s členom 3(1) navedenega zakona morajo Länder (dežele) poskrbeti za to, da se delež trajnih pašnikov občutno ne zmanjša. V skladu s členom 5(3)(1) so pooblaščene, da prepovejo ali omejijo oranje (
16
) pašnikov, če se delež trajnih pašnikov zmanjša za več kot 5 %.
23.
Na tej podlagi je dežela Schleswig-Holstein 13. maja 2008 izdala Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (v nadaljevanju: uredba o ohranjanju trajnih pašnikov). Če se na podlagi individualnih zahtevkov za enotna plačila na kmetijo ugotovi, da se je delež trajnih pašnikov zmanjšal za več kot 5 %, mora pristojni organ v skladu s členom 1(1) navedene uredbe to javno objaviti. V skladu s členom 2(1) kmetje, ki po objavi navedene ugotovitve vložijo zahtevek za neposredno podporo, ne smejo orati (
17
) trajnih pašnikov v smislu člena 2(2) Uredbe št. 796/2004 v času prejemanja neposredne podpore. Vendar člen 2(2) pristojnemu organu omogoča, da tako oranje odobri z odstopanjem od člena 2(1). Uredba o ohranjanju trajnih pašnikov se drugače kakor zvezni zakon nanaša zgolj in specifično na Uredbo št. 796/2004 in ne na različico zakonodaje EU, ki je veljala ob upoštevnem času, ter očitno ni bila posodobljena po uvedbi druge ureditve.
24.
Pristojni organ je 23. junija 2008 objavil, da se je delež trajnih pašnikov v deželi Schleswig-Holstein zmanjšal za več kot 5 %, zato začne naslednjega dne veljati prepoved v skladu s členom 1(1) uredbe o ohranjanju trajnih pašnikov.
Dejansko stanje, postopek in vprašanje za predhodno odločanje
25.
Glede na dejstva, predstavljena v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, je M. Grund kmet iz dežele Schleswig-Holstein, ki vsako leto zaprosi za kmetijske subvencije. V svojih zahtevkih je navedel, da je od leta 1998 oziroma 1999 gojil sejano travno rušo (Ackergras) na dveh poljinah (Hohenkamp in Herrbusch). Leta 2005 je obe poljini po razrahljanju (
18
) dosejal z deteljno-travno mešanico (Kleegras) ter ju med letoma 2005 in 2008 prijavil kot poljini, posejani z deteljno-travno mešanico. Leta 2009 sta se poljini ponovno uporabljali kot sejano travinje. Leta 2010 je bila poljina Hohenkamp dana v zakup in je od takrat v zahtevkih za subvencije prijavljena kot kosni travnik. Na poljini Herrbusch se od leta 2010 na podlagi odobritve prideluje silažna koruza, za kar je bilo treba v zameno kot trajni pašnik določiti drugo zemljišče. (
19
)
26.
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (deželni urad za kmetijstvo, okolje in podeželje dežele Schleswig-Holstein; v nadaljevanju: Landesamt) je z dopisom z dne 9. januarja 2009 M. Grundu sporočil, da je namembnost poljin spremenil v trajni pašnik, ker sta se med letoma 1998 in 2008 neprekinjeno uporabljali kot pašnik. Hkrati je opozoril, da za poljini velja prepoved iz uredbe o ohranjanju trajnih pašnikov.
27.
M. Grund se je zoper to spremembo namembnosti vložil tožbo (očitno zato, ker bi lahko Hohenkamp kot orno zemljišče dal v zakup za višjo najemnino), pri čemer je zlasti trdil, da zemljišči nista trajna pašnika. Zemljišče s sejano travno rušo naj ne bi bilo trajni pašnik, saj naj bi se po enem ali dveh letih uporabe preoralo. (
20
) Trajni pašnik naj bi bil zemljišče, ki je trajno posejano z isto travo. Specifična ekološka vrednost, ki je povezana s tem, naj pri sejani travni ruši ne bi bila podana. Ne glede na to naj bi veljalo, da gre pri prehodu z deteljno-travne mešanice na sejano travno rušo ali obratno za kolobarjenje, ki preprečuje nastanek trajnih pašnikov in konča obstoječo rabo zemljišča kot trajnega pašnika.
28.
Landesamt je trdil, da je redno orano sejano travinje enakovredno naravnemu trajnemu pašniku. Odločilno naj bi bilo, da se neprekinjeno goji ista kultura; v nasprotnem primeru gre za kolobarjenje. Ker pa naj bi bila na obeh zemljiščih več kot pet let neprekinjeno gojena sejana travna ruša, naj bi šlo pri obeh za trajna pašnika, ne glede na naknadno setev deteljno-travne mešanice.
29.
Prvostopenjsko sodišče je tožbo M. Grunda zavrnilo, ker je na obeh poljinah do leta 2003 oziroma 2004 gojil sajeno travno rušo vsaj pet let in naj bi ti zato predstavljali trajni pašnik. Enkrat pridobljeni status trajnega pašnika naj zaradi kolobarjenja z različnimi zelnatimi krmnimi rastlinami ne bi prenehal. Pritožba M. Grunda zoper to sodbo je bila zavrnjena, ker naj prehod s trave na druge zelnate krmne rastline ne bi vplival na značilnosti obstoječega trajnega pašnika, ne glede na to, kaj se zgodi ob prehodu s trave ali druge zelnate krmne rastline na druge poljščine.
30.
Revizija, ki jo je vložil M. Grund, je zdaj pred predložitvenim sodiščem, ki prosi za odločitev v zvezi z naslednjim vprašanjem:
„Ali je kmetijsko zemljišče trajni pašnik v smislu člena 2, točka 2, [Uredbe št. 796/2004], če se trenutno in že vsaj pet let uporablja za gojenje trav ali drugih naravnih zelnatih krmnih rastlin, je pa bilo v tem obdobju orano in namesto z dosedanjo naravno zelnato krmno rastlino (v obravnavanem primeru deteljno-travno mešanico) posejano z drugo naravno zelnato krmno rastlino (v obravnavanem primeru sejano travno rušo), ali pa gre v takih primerih za kolobarjenje, zaradi katerega je nastanek trajnega pašnika izključen?“
31.
M. Grund, Landesamt, nemška vlada in Komisija so podali pisna stališča in na obravnavi dne 6. februarja 2014 podali ustne navedbe.
Upoštevna zakonodaja EU
32.
Komisija trdi, da ratione temporis v tem primeru velja druga ureditev glede neposredne podpore in ne prva, ker je treba določiti status zadevnih dveh poljin v letu 2010 oziroma 2011. Landesamt meni, da je treba razlagati določbe prve ureditve, ker se uredba o ohranjanju trajnih pašnikov nanaša na Uredbo št. 796/2004. M. Grund sprejema to, da gre za napotitev na Uredbo št. 796/2004, vendar poudarja, da mora primarnost prava EU pomeniti, da se druga ureditev uporablja neposredno. Nemška vlada meni, da je vprašanje ni pomembno, saj sta opredelitvi v obeh ureditvah v bistvu enaki.
33.
Zdi se mi jasno, da je treba, če naj bi v nacionalnem postopku določili status poljin v letu 2010 oziroma 2011, razlagati in uporabiti zakonodajo EU, ki je veljala ob upoštevnem času, in sicer tisto v okviru druge ureditve. Dejstvo, da uredba o ohranjanju trajnih pašnikov še naprej napotuje na Uredbo št. 796/2004, ni pomembno. Nacionalna zakonodaja ne more podaljšati veljavnosti ali učinkov zakonodaje EU, ki se neposredno uporablja in ki je bila razveljavljena in nadomeščena.
34.
Vendar je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da se postopek v glavni stvari nanaša predvsem na tožbo zoper odločbo, sprejeto 9. januarja 2009. Takrat zakonodaja, ki predstavlja drugo ureditev, še ni bila sprejeta, čeprav se je začela Uredba št. 73/2009, ki je začela veljati 1. februarja 2009, uporabljati 1. januarja 2009 (
21
) (uredbi št. 1120/2009 in št. 1122/2009 sta začeli veljati šele 1. januarja 2010). Če je v teh okoliščinah sporna veljavnost odločbe, sprejete 9. januarja 2009, je jasno, da je treba razlagati in uporabljati zakonodajo v okviru prve ureditve. Vendar je določitev upoštevnega datuma za posamezno poljino vprašanje nacionalnega procesnega prava, o katerem to sodišče ni pristojno odločati.
35.
Kot sta poudarili nemška vlada in Komisija, na srečo ni materialnopravne razlike med obema sklopoma zakonodaje EU v zvezi z vprašanjem za predhodno odločanje, zaradi česar ni videti, da bi obstajala dejanska težava zaradi različne razlage. Zato je v pristojnosti predložitvenega sodišča, da glede na okoliščine postopka pred njim določi, kateri konkretni predpisi EU so upoštevni.
Dodatni vprašanji
36.
Landesamt izpostavlja dve točki, ki nista navedeni v predlogu za sprejetje predhodne odločbe in za kateri želi, da ju Sodišče upošteva. Prvič, čeprav je bilo za prehod s sejane travne ruše na deteljno-travno mešanico leta 2005 ugotovljeno, da je šlo za dosejevanje po razrahljanju, ni ugotovljeno, da vrnitev na sejano travno rušo leta 2009 ni bila zgolj posledica naravnega zmanjšanja deleža detelje. Drugič, obstaja še eno vprašanje med strankama v postopku v glavni stvari, in sicer ali ni bil status trajnega pašnika pridobljen že med letoma 1998 oziroma 1999 in 2004; M. Grund trdi, da je zaradi pravne fikcije upoštevna njegova prijava poljin kot ornih zemljišč leta 2003, (
22
) medtem ko Landesamt meni, da je pomembna samo njuna dejanska uporaba kot pašnika.
37.
Menim, da Sodišču v tem postopku ni treba preučiti, ali bi morala razvrstitev poljin temeljiti na dejanski uporabi ali na prijavi iz leta 2003 na podlagi „pravne fikcije“. To vprašanje ni povezano z zastavljenim vprašanjem niti ni bil v zvezi z njim predstavljen kakšen argument. Poleg tega je iz stališč urada Landesamt razvidno, da je bilo to vprašanje postavljeno na nižjih sodiščih, vendar ni del revizije, ki je zdaj pred predložitvenim sodiščem. Če bo treba po odločitvi Sodišča v obravnavani zadevi in zadevnih odločitvah, sprejetih v nacionalnem postopku, še vedno odločati o tem vprašanju, lahko zadevno nacionalno sodišče predloži nadaljnje vprašanje, če bi bilo to potrebno.
38.
Vendar če se lahko pašnik naravno spremeni iz deteljno-travne mešanice v samo travo, je to vprašanje, ki je lahko pomembno pri določanju, kaj je kolobarjenje v nasprotju z ohranjanjem trajnega pašnika.
Vsebinska preučitev
39.
M. Grund in nemška vlada predlagata, naj se na postavljeno vprašanje odgovori, da gre v opisanih okoliščinah za kolobarjenje in da naj se zemljišče ne uvrsti med trajne pašnike, Landesamt in Komisija pa predlagata nasprotno. Pred presojo vprašanja bom predstavila nasprotujoče si utemeljitve.
Razlogi za prenehanje statusa trajnega pašnika
40.
M. Grund opozarja, da je v Uredbi št. 796/2004 „trajni pašnik“ opredeljen kot nasprotje „ornemu zemljišču“, na katerem se izvaja „kolobarjenje“, ta izraz pa v zakonodaji o neposredni podpori ni opredeljen. Vendar se za upravne in kmetijske namene uporablja opredelitev kolobarjenja iz Odločbe 2000/115. Pomeni menjavanje kultur, če ne letno, pa vsaj več kot enkrat na vsakih pet let. V zvezi s tem sta na primer detelja in ljuljka različni kulturi. Travnate ruše ni treba uničiti – opredelitev ne zahteva oranja in lahko vključuje dosejevanje. V opredelitvi začasnega travinja iz točke II.2.01.09.01 Priloge II k Uredbi št. 1200/2009 je pojasnjeno, da je kolobarjenje menjavanje travnih mešanic.
41.
Nasprotno, člen 4 Uredbe št. 796/2004 pomeni, da je trajni pašnik tisti, na katerem se že vsaj pet let ohranja ista vrsta zelnate krmne rastline, in da kakršna koli zamenjava za drugo vrsto prekine petletno obdobje. Namen je ekološki. Pri oranju pašnika se ogljik in dušik sproščata v količinah, ki se povečujejo z dolžino časa, v katerem je bila zemlja nedotaknjena. Šele ko je ista travnata ruša nedotaknjena več kot pet let, so okoljske koristi, zlasti biotska raznovrstnost, dovolj velike, da so upravičene do zaščite.
42.
Nemška vlada opozarja, da morata biti za to, da bi bili zadevni poljini uvrščeni med trajne pašnike, izpolnjena dva pogoja v petletnem obdobju pred zadevnim datumom: gojene morajo biti trave ali druge zelnate krmne rastline in kolobarjenje ni dovoljeno. Ni sporno, da je prvi pogoj izpolnjen; vprašanje je, ali se je v zadevnem obdobju kolobarilo.
43.
„Kolobarjenje“ v zakonodaji o neposredni podpori ni opredeljeno, vendar je mogoče uporabiti opredelitve iz prilog k Odločbi 2000/115 ali Uredbi št. 1200/2009. Oba sklopa ukrepov temeljita na istem pojmu trajnega pašnika, zato bi moral biti isti tudi pojem kolobarjenja; ne bi bilo razumno, če bi kolobarjenje v teh dveh kontekstih opredelili drugače brez neke objektivne utemeljitve, in take utemeljitve ni.
44.
Kolobarjenje pomeni uničenje stare kulture in setev nove v obdobjih, ki ne presegajo pet let. Zamenjava sejane travne ruše z deteljno-travno mešanico pomeni spremembo kulture, saj se detelja tradicionalno uporablja pri kolobarjenju za obogatitev tal z dušikom. Nič v pravu EU ne kaže na to, da menjavanje med različnimi zelnatimi krmnimi rastlinami ne bi pomenilo kolobarjenja. Sklicevanje na spreminjanje med trajnim pašnikom in drugimi rabami se ne nanaša na menjavanje med različnimi vrstami trave ali zelnatih krmnih rastlin; namen zakonodaje o neposredni podpori (člen 5(2) Uredbe št. 1782/2003 in člen 6(2) Uredbe št. 73/2009) je ohraniti pašne površine, namesto da bi zemljišče uporabili kot orno zemljišče, oboje v širšem smislu (zakonodaja o kmetijski statistiki izključuje začasno travinje iz trajnega in ga tako vključuje med orna zemljišča). Namen v uredbah št. 1782/2003 in št. 73/2009 je izrecno okoljski; ekološke koristi pašnika (biotska raznovrstnost, visoka vsebnost humusa, povečana vezava CO2) se dosežejo šele po petih letih brez oranja in sejanja druge kulture. Postopek v glavni stvari se nanaša na okoliščine, v katerih so se kulture (sejana travna ruša in deteljno-travna mešanica) izmenjavale v časovnih obdobjih, krajših od pet let. Zato je šlo za kolobarjenje in uvrstitev med trajne pašnike je izključena.
Razlogi za ohranitev statusa trajnega pašnika
45.
Landesamt meni, prvič, da iz člena 2(2) Uredbe št. 796/2004 izhaja, da oranje ne pomeni konec uporabe zemljišča kot pašnika, če temu sledi nadaljnja uporaba kot pašnik. Navedena določba se ne nanaša na delo, opravljeno na zemljišču, temveč na njegovo uporabo. Člen 4(1) navedene uredbe (in natančneje v nemški različici Uredbe št. 1122/2009) se nanaša na spremembo za drugo rabo. Člen 4(2) Uredbe št. 796/2009 to potrjuje s tem, da se (v nemški različici) nanaša na zemljišča, ki se orjejo zato, da bi se uporabljala za drugo rabo. Tudi opredelitev v členu 2(2) potrjuje, s sklicevanjem na gojenje zelnatih krmnih rastlin, da ni nujno, da se trajni pašnik uporablja za pašo, temveč da se lahko tudi žanje, kar je postopek, ki z ekološkega vidika ni nič bolj koristen kot oranje.
46.
Drugič, dejstvo, da pride do spremembe vrste uporabe kot pašnika, ne prekine obdobja uporabe kot pašnika. V členu 2(2) Uredbe št. 796/2004 je „gojenje trave ali druge zelnate krme [drugih zelnatih krmnih rastlin]“ postavljeno kot nasprotje „kolobarjenja“. Če je torej gojena trava ali druga zelnata krmna rastlina (čeprav se izmenjava), ne gre za kolobarjenje. V členu 4(2) se dalje razlikuje med „trajnimi pašniki“ (na katerih se goji trava ali druga zelnata krmna rastlina) in „zemljišči za drugo rabo“ (in sicer katero koli rabo, razen za gojenje trave ali druge zelnate krmne rastline) in (v nemški različici) navaja ponovna setev, če je zemljišče, ki se uporablja za drugo rabo, spremenjeno nazaj v trajni pašnik – navedba, ki lahko pomeni samo to, da zemljišče ni bilo posejano s travo ali drugo zelnato krmno rastlino (pojem ponovne spremembe ima v drugih jezikovnih različicah isti pomen). V nasprotju s tem je treba dve zaporedni rabi kot trajni pašnik šteti za nepretrgano rabo za ta namen. Kar zadeva razlago „kolobarjenja“ iz točke 2.01 Priloge II k Uredbi št. 1200/2009 (ali točke D.II Priloge I k Odločbi 2000/115), se ta nanaša samo na evropske raziskave strukture kmetijskih gospodarstev in ni v nobeni zvezi z obveznostjo ohranjanja trajnih pašnikov; v nobenem primeru pa ne določa, ali „poljščina“ pomeni posamezno poljščino ali kategorijo poljščin.
47.
Nazadnje, Landesamt trdi, da bi se sprememba na drugo zelnato krmno rastlino sicer štela za prekinitev petletnega obdobja za pridobitev statusa trajnega pašnika, vendar se ne bi smelo šteti, da ta status preneha veljati, ko je že enkrat pridobljen.
48.
Komisija se strinja, da travna ruša in deteljno-travna mešanica, sejani na zadevnem zemljišču, pomenita „travo ali drugo zelnato krmno rastlino“. Vprašanje je, ali njuno menjavanje pomeni „kolobarjenje“. Ta izraz v zadevni zakonodaji ni opredeljen, zato ga je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso razlagati s sklicevanjem na njegov običajni pomen v vsakdanjem jeziku, ob upoštevanju okoliščin, v katerih se pojavlja, in namena pravil, katerih del je.
49.
Kot je opozorilo predložitveno sodišče, je običajni pomen „kolobarjenja“ v vsakdanjem jeziku sprememba ene poljščine v drugo in nekateri lahko štejejo, da vključuje spremembo, za katero gre v postopku v glavni stvari.
50.
Vendar sistematični okvir, v katerem je izraz uporabljen, bolj kaže na to, da „kolobarjenje“ ne vključuje take spremembe. Opredelitev „trajnega pašnika“ iz člena 2(c) Uredbe št. 1120/2009 vključuje vse vrste trave in zelnatih krmnih rastlin, zato sprememba z ene vrste na drugo ne vpliva na uvrstitev med trajne pašnike. Iz člena 2(b) je razvidno, da je „trajni pašnik“ podrazdelek „trajnega nasada“, vendar ni podrobneje razdeljen, kar potrjuje pojem ohranjanja trajnih pašnikov iz člena 4(1) in (2) Uredbe št. 1122/2009, in sicer izogibanje spreminjanju v vrsto kulture, ki ni trajni pašnik. V tem smislu so druge jezikovne različice jasnejše od nemške. Iz uporabe samostalnika „Umbruch“ ali glagola „umbrechen“ ni mogoče sklepati, da oranje samo po sebi (brez spremembe na drugo vrsto kulture) prekine kontinuiteto trajnega pašnika.
51.
Namen ohranjanja trajnih pašnikov temelji na znanstvenih raziskavah, ki kažejo, da imajo trajni pašniki na splošno pozitiven učinek na zmanjševanje emisij toplogrednih plinov, preprečevanje erozije tal in ohranjanje biotske raznovrstnosti. Učinek ostane enak, če se površina trajnega pašnika spremeni iz ene vrste trave ali zelnate krmne rastline v drugo. Sprememba, za katero gre v postopku v glavni stvari, torej ne vpliva na neprekinjeno uvrstitev med trajne pašnike.
Presoja
52.
Opredelitev trajnega pašnika iz zakonodaje o neposredni podpori, in sicer „zemljišče, ki se uporablja za naravno gojenje trave ali druge zelnate krme (samoposajene) ali gojene (posejane) [drugih zelnatih krmnih rastlin (samoposajenih) ali gojenih (posejanih)] in ki ni vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva pet let ali več“, (
23
) vključuje dva pogoja. Medtem ko je „trava in druge zelnate krmne rastline“ opredeljena (skupaj, kot kategorija), (
24
) druge poljščine (kategorije poljščin) niso tako opredeljene. Zakonodaja prav tako ne opredeljuje izraza „kolobarjenje“. Odsotnost opredelitve „kolobarjenja“ pomeni – kot obsežno kažejo pisna stališča, predložena Sodišču – da je mogoče opredelitev „trajnega pašnika“ razlagati različno. Ali je tisto, kar šteje, uporaba zemljišča: gojenje „trave ali drugih zelnatih krmnih rastlin“ in ne (drugih) poljščin? (
25
) Ali šteje to, kar z zemljiščem storimo – se pravi kakšne tehnike obdelave uporabimo? Ali se sejana travna ruša (Ackergras) in deteljno-travna mešanica (Kleegras) štejeta za isto poljščino (ker spadata v opredelitev „trave in druge zelnate krmne rastline“ (
26
))? Ali pa sta to različni poljščini, tako da se menjava ene za drugo šteje za kolobarjenje?
53.
Nadaljnje vprašanje bi lahko bilo: „Ali je vrstni red, v katerem sta pogoja navedena v Uredbi, kakor koli pomemben?“ Če je odgovor pritrdilen, se je treba najprej vprašati: „Ali na tem zemljišču trenutno ‚raste trava ali druga zelnata krmna rastlina‘?“ Če bi bil odgovor na to vprašanje pritrdilen, bi se nato vprašali: „Ali je to trenutna raba zato, ker se zemljišče obdeluje po sistemu kolobarjenja – tako da bo sedanjo poljščino nadomestila (kaj? poljščina v isti kategoriji ali druga poljščina?) – ali ‚trava ali druga zelnata krmna rastlina‘ tam raste že več kot pet let?“ Če velja zadnjenavedeno, potem je zemljišče trajni pašnik.
54.
Na tem mestu je treba poudariti, da se pred Sodiščem niso izvajali strokovni dokazi o tem, (a) kaj so namen in bistvene značilnosti kolobarjenja, kot ga razumejo agronomi, ter (b) ali bi ta namen in značilnosti zajemali spreminjanje med travo in drugo zelnato krmno rastlino. Zato se mi ne zdi, da bi lahko spodnjo analizo utemeljila na domnevi (saj je lahko to samo domneva), da je zakonodajalec „verjetno mislil“, naj se „trava ali druge zelnate krmne rastline“ razume kot nasprotje „drugim poljščinam“, tako da se sprememba v prvi kategoriji ne bi mogla nikoli šteti za kolobarjenje.
55.
Moje izhodišče je torej, da morata biti za to, da bi bilo zemljišče uvrščeno med trajne pašnike, izpolnjena dva pogoja: na zemljišču morajo biti „trava ali druge zelnate krmne rastline“ gojene že vsaj pet let in v istem obdobju to zemljišče ni smelo biti vključeno v kolobarjenje na kmetijskem gospodarstvu. Ta dva pogoja sta kumulativna: če je izpolnjen samo en, zemljišče ne more biti uvrščeno med trajne pašnike; če pa sta izpolnjena oba, mora biti uvrščeno mednje.
56.
Če sta ta pogoja kumulativna, je logično mogoče, da je en izpolnjen, drugi pa ne. Ker ni jasno navedeno, da je treba „travo in druge zelnate krmne rastline“ obravnavati kot en sam pojem za odločanje o tem, ali obstaja kolobarjenje, mora biti torej mogoče, da gre za kolobarjenje, kadar se ohranijo trava ali druge zelnate krmne rastline.
57.
Zato ne zadostuje zatrjevanje, kot sta trdila Landesamt in Komisija, zlasti na obravnavi, da je tisto, kar šteje pri določanju, ali je zemljišče izgubilo status „trajnega pašnika“, zgolj to, ali je prišlo do spremembe rabe zemljišča za gojenje trave ali drugih zelnatih krmnih rastlin na rabo za druge namene, zlasti kot orno zemljišče. To je ena možnost, druga pa mora biti, da kolobarjenje obstaja znotraj kategorije trave in druge zelnate krmne rastline.
58.
Iz postopka v glavni stvari izhaja, da je bila na obeh poljinah vsaj zadnjih pet let pred zadevnim datumom za posamezno poljino gojena ena ali druga vrsta trave ali zelnate krmne rastline. Vprašanje je torej, ali je način, na katerega sta bili zadevni vrsti v tem obdobju spremenjeni, pomenil kolobarjenje.
59.
Po eni strani se mi zdi jasno, da sprememba z deteljno-travne mešanice na samo travo kot posledica naravnega zmanjšanja deleža detelje (
27
) ne bi ustrezala nobeni opredelitvi kolobarjenja, ne glede na to, ali je taka, kot se razume v vsakdanjem jeziku ali kmetijski rabi ali kot je navedena v oddelku D Priloge I k Odločbi 2000/115 ali točki II.2.01 Priloge II k Uredbi št. 1200/2009.
60.
Po drugi strani pa je treba verjetno šteti, da je prišlo do kolobarjenja znotraj kategorije „trave in druge zelnate krmne rastline“, če se zemlja preorje, odstrani prejšnja kultura in ponovno poseje drugačna vrsta trave ali zelnate krmne rastline (kar je scenarij, naveden v vprašanju predložitvenega sodišča), sicer takšno kolobarjenje sploh ne bi bilo mogoče.
61.
Na podlagi zadnjenavedenega scenarija je torej težko odgovoriti na zastavljeno vprašanje drugače kot tako, da v opisanih okoliščinah gre za kolobarjenje in da zemljišča ni mogoče uvrstiti med trajne pašnike.
62.
Vendar se zdi, da scenarij iz dejansko predloženega vprašanja (oranje z odstranitvijo prejšnje kulture in ponovna setev z drugo vrsto trave ali zelnate krmne rastline) ni povsem enak tistemu, ki je opisan kot dejansko stanje v predlogu za sprejetje predhodne odločbe (razrahljanje in dosejevanje deloma drugačne vrste zelnate krmne rastline). Razlika med njima je lahko posledica tega, da je nacionalno sodišče pri oblikovanju vprašanja uporabilo jezik zakonodaje v nemški različici, ki se konkretno sklicuje na oranje, medtem ko druge jezikovne različice uporabljajo izraz, ki pomeni spremembo.
63.
Zato je za celovitejši odgovor morda bolje upoštevati spremembe, ki so manj korenite kot oranje in ponovna setev druge vrste, vendar bolj korenite kot naravno zmanjšanje ali povečanje deleža vrste zelnate krmne rastline v mešanici: na primer (a) oranje in ponovna setev iste vrste trave ali zelnate krmne rastline ali (b) razrahljanje in dosejevanje delno drugačne vrste trave ali zelnate krmne rastline.
64.
Strinjam se s trditvijo Komisije, da je treba izraz „kolobarjenje“ (ker ni potrebne opredelitve) razlagati s sklicevanjem na njegov običajni pomen v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati kontekst, v katerem se uporablja, in cilje, ki jim sledi ureditev, katerih del je. (
28
) Ta pristop se zdi še bolj potreben glede na jezikovne razlike v drugih delih zakonodaje, v katerih je v večini, če že ne v vseh, drugih jezikovnih različic uporabljena beseda, ki na splošno pomeni „spremembo rabe“, medtem ko je v nemški različici uporabljen glagol, ki pomeni „razbiti“ zemljo ali tla, kar očitno pomeni prvo ali vsaj temeljito oranje.
65.
Če upoštevam pomen izraza „kolobarjenje“ v vsakdanjem jeziku, se mi ne zdi verjetno, da bi kateri koli od mojih primerov (a) in (b) iz točke 63 zgoraj ustrezal temu, ne glede na to, ali o tem presoja nestrokovna javnost ali kmet. Kar zadeva primer (a), kolobarjenje nujno pomeni neko spremembo poljščine, pogosto za ohranjanje ravnovesja v tleh. Ponovna setev z isto vrsto poljščine ne pomeni tega. Kar zadeva primer (b), se dosejevanje (običajno po razrahljanju) navadno uporablja za obnovitev obstoječe površine trave (vsaj zunaj kmetijstva za trate ali športna igrišča) in ne za spremembo na novo vrsto trave. Zdi se, da je tukaj prišlo samo do delne spremembe na novo vrsto poljščine (z deteljno-travne mešanice na sejano travno rušo).
66.
Menim, da bi moralo biti upoštevanje konteksta, v katerem je izraz „kolobarjenje“ uporabljen v zadevni zakonodaji, omejeno predvsem na samo zakonodajo o neposrednih podporah. Zakonodaja o kmetijski statistiki ima drug cilj, zato ne moremo (v nasprotju z mnenjem nemške vlade) predpostavljati, da ima izraz povsem enak pomen v obeh okoliščinah. Vendar če bi razlaga glede na kontekst in cilj zakonodaje o neposrednih podporah vodila do enakega pomena kot v zakonodaji o statistiki, bi bila zadnjenavedena nekoliko v oporo.
67.
Kar zadeva zakonodajo o neposrednih podporah, se merili „konteksta“ in „ciljev“ prepletata.
68.
Navedeni cilj obravnavanih določb je spodbujati ohranjanje obstoječih trajnih pašnikov, da bi preprečili množično spreminjanje v orna zemljišča zaradi pozitivnih okoljskih učinkov trajnih pašnikov. (
29
)
69.
Vse stranke, ki so predložile stališča, se strinjajo, da je travinje okoljsko koristno, vendar M. Grund in nemška vlada trdita, da so koristi vidne šele, ko so trava ali druge zelnate krmne rastline nedotaknjene pet let ali več, Komisija pa mani, da je učinek pozitiven tudi, če se v tem obdobju spremeni konkretna vrsta ruše. Ker je to vprašanje gleda dejstva, v zvezi s katerim obstajajo nasprotujoča si mnenja, vendar ne to sodišče ne predložitveno sodišče ni pristojno, da bi o njem odločalo, (
30
) se ne zdi mogoče, da bi zahtevano razlago utemeljili na čem drugem kot na dveh trditvah, da je ohranjanje trave ali drugih zelnatih krmnih rastlin na zemljišču že samo po sebi okoljsko koristno in da se korist povečuje sorazmerno s tem, kako dolgo je zemljišče v takem stanju, zlasti kadar je ruša nedotaknjena.
70.
Cilj zakonodaje o neposrednih podporah je doseči ohranjanje trajnih pašnikov, tako da se kmetom, ki ne ohranjajo obstoječih trajnih pašnikov kot takih, zavrnejo plačila. V preambulah zadevnih uredb Sveta je potrjeno (
31
) načelo, da za kmete, ki ne izpolnjujejo nekaterih zahtev na področjih javnega zdravja, zdravja živali in rastlin, okolja in dobrega počutja živali, veljajo znižanja ali izključitve iz neposredne podpore – sistem navzkrižne skladnosti, ki je sestavni del podpore EU v okviru neposrednih plačil. Kar zadeva ohranjanje trajnih pašnikov, je to uveljavljeno s členom 4(1) v povezavi s členom 6(2).
71.
Vendar Bundesverwaltungsgericht v predlogu za sprejetje predhodne odločbe navaja, da je interes M. Grunda pridobitev izjave, da poljina Hohenkamp ni trajni pašnik, ker jo lahko kot orno zemljišče da v zakup za višjo zakupnino.
72.
Tak izid bi bil v nasprotju s cilji obravnavanih pravil. Zato se mi zdi, da bi morali, če želimo slediti cilju teh pravil, pojem spremembe trajnega pašnika v zemljišče za drugo rabo (s kolobarjenjem) razlagati na način, ki ne olajšuje take spremembe.
73.
Ko je sprememba enkrat uvedena, ni več „zavore“, ki bi pomagala ohraniti trajni pašnik, kakršna koli spodbuda k ponovnem spreminjanju nazaj v trajni pašnik pa je lahko minimalna ali je ni, če je zakupnina znatno višja za orno zemljišče. Zavedati se je treba, da je cilj ohranitev trajnega pašnika, ne pa poljubno menjavanje med pašnikom in ornim zemljiščem – in videti je nesporno, da se želeni pozitivni okoljski učinek povečuje glede na to, kako dolgo je zemljišče pašnik.
74.
V zvezi s tem je bilo na obravnavi pojasnjeno, da sta razrahljanje in dosejevanje načeloma okoljsko koristnejša kot oranje in ponovna setev. Običajno se oboje izvaja jeseni, vendar pri razrahljanju in dosejevanju ostane prejšnja poljščina večinoma tam, kjer je, tako da površina ostane zelena vso zimo in se ruša spomladi obnovi, medtem ko pri oranju in ponovni setvi zemlja čez zimo ostane gola. Zato se mi zdi, da je uporabljena tehnika v določenem obsegu pomembna pri tej zadevi, nasprotno od trditev več strank.
75.
Če je posledica dosejevanja delna sprememba vrste zelnate krmne rastline (med sejano travno rušo in deteljno-travno mešanico), kot je to v postopku v glavni stvari, potem ni mogoče sprejeti drugačne ugotovitve kot takrat, kadar se na primer naravno zmanjša delež ene vrste v mešanici. (
32
) Take okoliščine so v resnici verjetno okoljsko koristne, saj se lahko izognemo potrebi po gnojilih, kakor je bilo pojasnjeno na obravnavi.
76.
Zato menim, da za uporabo uredb kolobarjenje obstaja takrat, kadar je kmetijsko zemljišče s travo ali drugimi zelnatimi krmnimi rastlinami preorano, poljščina odstranjena in je zemljišče ponovno posejano z drugo poljščino iz iste ali druge kategorije. (
33
) Vendar pa kolobarjenja ni, če se prejšnja poljščina ne odstrani z oranjem zemljišča, temveč se delno spremeni z dosejevanjem.
77.
Poleg tega opozarjam, da se s zakonodajo o kmetijski statistiki tako mnenje dejansko podpira in se ne izpodbija, saj ta izključuje kolobarjenje, če se zemljišče uporablja za enako poljščino pet let ali več, „ne da bi se v tem času odstranil predhodni posevek in posejal novi“, se pa šteje, da gre za kolobarjenje, če se „površine […] pred novo setvijo ali saditvijo preorjejo ali drugače obdelajo ali pa se rastline uničijo na drug način, kot na primer s herbicidi“. (
34
)
Predlog
78.
Na podlagi vseh zgoraj navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija), odgovori:
Za namene Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 in Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina, kadar se kmetijsko zemljišče že vsaj pet let uporablja za gojenje trave ali drugih zelnatih krmnih rastlin in je bila površina v tem obdobju preorana, pri čemer je bila prejšnja poljščina odstranjena, in ponovno posejana z drugo vrsto zelnate krmne rastline, gre za kolobarjenje, ki preprečuje uvrstitev med trajne pašnike. Kadar pa prejšnja poljščina ni bila odstranjena z oranjem zemljišča, temveč delno spremenjena z dosejevanjem, pa ne gre za kolobarjenje, zato je treba zemljišče uvrstiti med trajne pašnike.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Kolobarjenje na splošno pomeni „kmetijsko prakso zaporednega gojenja različnih kultur na isti površini v določenem obdobju za ohranjanje rodovitnosti tal in zmanjševanje škodljivih vplivov škodljivcev“ (Dictionary of Biology, Elizabeth Martin in Robert Hine, Oxford University Press, 2008).
(
3
)	Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269).
(
4
)	Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 in Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009, ter za izvajanje navzkrižne skladnosti, predvidene v Uredbi Sveta (ES) št. 479/2008 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243), kakor je bila spremenjena.
(
5
)	Uredba Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL L 30, str. 16).
(
6
)	Uredba Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. november 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v
zvezi z
navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES)
št. 1234/2007 v
zvezi z
navzkrižno skladnostjo v
okviru sheme podpore, določene za sektor vina (UL L 316, str. 65).
(
7
)	Razlike v besedilu so navedene v oglatih oklepajih.
(
8
)	V Uredbi št. 796/2004 se v nemški različici te določbe v nasprotju drugimi različicami uporablja glagol „umbrechen“, kar pomeni razbiti (zemljo) oziroma jo (prvič) orati ali obdelovati. V Uredbi št. 1122/2009 je uporabljen glagol „umwidmen“ (dobesedno „prenameniti“). Kjer se v angleški različici uporablja zgolj glagol „spremeniti“, nekatere druge jezikovne različice govorijo konkretno o spremembi „za druge rabo“.
(
9
)	V nemščini je v obeh uredbah „ponovno spremenijo zemljišča v trajne pašnike“ prevedeno „Flächen wieder als Dauergrünland einzusäen“ (dobesedno „ponovno zasejati površine kot trajne pašnike“).
(
10
)	V nemški različici se v obeh uredbah ponovno uporablja glagol „umbrechen“.
(
11
)	Uredba Komisije (ES) št. 1120/2009 z dne 29. oktobra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila iz naslova III Uredbe št. 73/2009 (UL L 316, str. 1).
(
12
)	Uredba Komisije (ES) št. 239/2005 z dne 11. februarja 2005 o spremembi in popravku Uredbe (ES) št. 796/2004 (UL L 42, str. 3).
(
13
)	Državam članicam je bilo dovoljeno tudi, da vključijo poljščine s seznama iz Priloge IX k Uredbi št. 1782/2003 oziroma Priloge I k Uredbi št. 1120/2009, odvisno od primera. Ti prilogi vsebujeta enaka seznama več vrst žit, oljnic, stročnic, lanu in konoplje, ki običajno morda ne štejejo za pašo. Vendar je bilo na obravnavi povedano, da Nemčija ni uporabila možnosti vključitve takih poljščin.
(
14
)	Odločba Komisije 2000/115/ES z dne 24. novembra 1999 o opredelitvah značilnosti raziskovanj, seznamu kmetijskih pridelkov, izjemah pri opredelitvah ter regijah in okoliših glede raziskovanja o strukturi kmetijskih gospodarstev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 28, str. 241), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1444/2002 z dne 24. julija 2002 (UL L 216, str. 1).
(
15
)	Uredba Komisije (ES) št. 1200/2009 z dne 30. novembra 2009 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1166/2008 Evropskega parlamenta in Sveta o raziskovanjih
strukture kmetijskih gospodarstev in raziskovanju metod kmetijske proizvodnje v zvezi s koeficienti glav živine ter opredelitvami značilnosti (UL L 329, str. 1).
(
16
)	Uporabljen je glagol „umbrechen“, ki v nemški različici Uredbe št. 796/2004 ustreza „spremembi (za drugo rabo)“ ali njenim ustreznicam v drugih jezikih.
(
17
)	Ponovno je uporabljen glagol „umbrechen“.
(
18
)	Predložitveno sodišče uporablja glagol „einschlitzen“.
(
19
)	Glej drugi pododstavek člena 5(2) Uredbe št. 1782/2003 in člena 6(2) Uredbe št. 73/2009, naveden v točki 10 zgoraj.
(
20
)	Predložitveno sodišče uporablja glagol „umbrechen“.
(
21
)	Člen 149 Uredbe št. 73/2009.
(
22
)	Člen 3(4)(a) obeh uredb, Uredbe št. 796/2004 in Uredbe št. 1122/2009, določa, da so „trajni pašniki […] trajni pašniki, ki so jih kmetje prijavili leta 2003“.
(
23
)	Člen 2(2) Uredbe št. 796/2004 in člen 2(c) Uredbe št. 1120/2009.
(
24
)	Glej točko 10 zgoraj; glej tudi točko 11 v zvezi s „travinjem“ in „trajnimi nasadi“.
(
25
)	Kolobarjenje primitivne vrste so uporabljali že v srednjem veku. Značilno je, da lahko temelji na triletnem kolobarjenju v pasovih, pri čemer so (na primer) sejali pšenico, nato ječmen, zatem pa so zemljo pustili eno leto v prahi, da si opomore. Zasluge za široko razširjeno uporabo „sodobnega“ kolobarjenja so običajno pripisane Charlesu Townshendu, drugemu vikontu Townshendu (1674–1738), ki je v Norfolku uvedel novo obliko kolobarjenja štirih poljščin, ki so jo pionirsko uporabljali že kmetje v regiji Waasland na območju današnjega Beneluksa. Townshend je tradicionalnim poljščinam, tj. pšenici in ječmenu, dodal repo in deteljo (od tod njegov vzdevek „Turnip Townshend“) ter dal navodilo, da mora kolobarjenje zajemati štiri posamezne njive in ne samo ozkih pasov. S takim kolobarjenjem ni bilo več potrebno, da bi bila zemlja v prahi (in s tem neproduktivna), da bi ponovno postala rodovitna, ker gomoljčki detelje (ki jo zaradi tega včasih imenujejo „zeleno gnojilo“) „vežejo“ nitrate v tla in tako dajo nazaj tisto, kar druge poljščine, kot sta pšenica in ječmen, vzamejo. Townshendova inovacija je bila na široko posnemana in je veliko prispevala h kmetijski revoluciji, predhodnici industrijske revolucije.
(
26
)	Vključno, kjer je to ustrezno, z drugimi poljščinami s seznama iz Priloge IX k Uredbi št. 1782/2003 in Priloge I k Uredbi št. 1120/2009 (glej opombo 13 zgoraj).
(
27
)	Glej točki 36 in 38 zgoraj.
(
28
)	Glej na primer sodbo Partena, C‑137/11, EU:C:2012:593, točka 56 in navedena sodna praksa.
(
29
)	Glej točki 8 in 9 zgoraj.
(
30
)	Bundesverwaltungsgericht izrecno navaja, da je vezano na ugotovitve drugostopenjskega sodišča glede dejstev in da ne more podajati svojih ugotovitev.
(
31
)	Glej točki 8 in 9 zgoraj.
(
32
)	Glej točke 36, 38 in 59 zgoraj.
(
33
)	Morda je bil namen zakonodaje določiti razliko, ki sem jo opisala v točki 54 zgoraj. Vendar to v besedilu uredbe ni izrecno navedeno, in ker ni strokovnih dokazov, nisem najbolj prepričana, da bi Sodišču predlagala tako razlago in da bi morala biti nova sejana poljščina iz druge kategorije.
(
34
)	Glej točke od 18 do 21 zgoraj.