62017TJ0119(01)
TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen)
den 12 maj 2021 (
*1
)
”Personalmål – Tjänstemän – Tillfälligt anställda – Kontraktsanställda – Lön – Personal vid Europeiska utrikestjänsten som tjänstgör i ett tredjeland – Artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna – Årlig översyn av tillägget för levnadsvillkor – Beslut om nedsättning av tillägget för levnadsvillkor för personal som tjänstgör i Etiopien från 30 procent till 25 procent – Regional överensstämmelse – Uppenbart oriktiga bedömningar”
I mål T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, Addis-Abeba (Etiopien), samt övriga i bilagan angivna sökande, (
1
) företrädda av advokaten S. Orlandi
sökande,
mot
Europeiska utrikestjänsten, företrädd av S. Marquardt och R. Spáč, i egenskap av ombud, biträdd av advokaterna M. Troncoso Ferrer, C. García Fernández och F.‑M. Hislaire,
svarande,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av Europeiska utrikestjänstens beslut ADMIN(2016) 7 av den 19 april 2016 om fastställande av det tillägg för levnadsvillkor som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen – Budgetåret 2016 iden del det avser nedsättning, från den 1 januari 2016, av tillägget för levnadsvillkor som betalas ut till EU-personal som tjänstgör i Etiopien,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden S. Gervasoni samt domarna P. Nihoul och J. Martín y Pérez de Nanclares (referent),
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 11 november 2020,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Tjänsteföreskrifterna
1
I tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen, i den lydelse som är tillämplig på tvisten (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) anges i artikel 1b a att Europeiska utrikestjänsten, om inte annat anges i dessa tjänsteföreskrifter, vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna ska likställas med unionsinstitutionerna.
2
Artikel 101a i tjänsteföreskrifterna utgör den enda artikeln i avdelning VIIIb i tjänsteföreskrifterna. I denna artikel föreskrivs att ”utan att det påverkar tillämpningen av övriga bestämmelser i tjänsteföreskrifterna fastställs i bilaga X särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland.”
3
I artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ”[v]arje institutions tillsättningsmyndighet ska anta allmänna genomförandebestämmelser till … [tjänsteföreskrifterna] efter samråd med personalkommittén och med kommittén för tjänsteföreskrifterna.”
4
I artikel 8 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna med rubriken ”Särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland” föreskrivs att ”[t]illsättningsmyndigheten kan undantagsvis, genom ett särskilt och motiverat beslut, bevilja en tjänsteman vilosemester på grund av särskilt svåra levnadsvillkor på arbetsorten. Tillsättningsmyndigheten skall för varje sådan plats bestämma i vilken eller vilka städer en sådan semester får tillbringas.”
5
I artikel 10 i bilaga X i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”1.   Ett tillägg för levnadsvillkor ska fastställas på grundval av tjänstemannens arbetsort och utgöra en procentuell del av ett referensbelopp. Detta referensbelopp ska bestå av den totala grundlönen, utlandstillägget, hushållstillägget och barntillägget minus de obligatoriska avdrag som anges i tjänsteföreskrifterna eller i de förordningar som antagits för genomförandet av dessa.
När en tjänsteman är anställd i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som normalt råder inom Europeiska unionen, utbetalas inget sådant tillägg.
Vad gäller övriga arbetsorter ska tillägget för levnadsvillkor fastställas med beaktande av bland annat följande parametrar:
–
hälso- och sjukhusförhållanden,
–
säkerhet,
–
klimat,
–
grad av isolering,
–
andra lokala levnadsvillkor.
Tillägget för levnadsvillkor, som fastställs för varje arbetsort, ska ses över och, vid behov, justeras varje år av tillsättningsmyndigheten efter det att personalkommittén har avgett sitt yttrande.
Tillsättningsmyndigheten kan besluta att bevilja en bonus utöver tillägget för levnadsvillkor om en tjänsteman har haft mer än en tjänstgöringsperiod på en arbetsort där förhållandena är svåra eller mycket svåra. …
2.   Om levnadsvillkoren på arbetsorten innebär en fara för tjänstemannens personliga säkerhet, ska ett tillfälligt extra tillägg betalas ut till honom eller henne genom ett särskilt, motiverat beslut fattat av tillsättningsmyndigheten. …
3.   Detaljerade bestämmelser för tillämpning av denna artikel ska beslutas av tillsättningsmyndigheten.”
Anställningsvillkor för övriga anställda
6
I anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen, i den version som är tillämplig på förevarande tvist (nedan kallade anställningsvillkoren för övriga anställda), anges i artikel 10.5 att avdelning VIIIb i tjänsteföreskrifterna är analogt tillämplig på tillfälligt anställda som tjänstgör i ett tredjeland.
7
Dessutom anges i artikel 118 i anställningsvillkoren för övriga anställda att bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska tillämpas analogt på kontraktsanställda som tjänstgör i ett tredjeland, med förbehåll för artikel 21 i nämnda bilaga under vissa förutsättningar. Denna bestämmelse avser att institutionen står för vissa kostnader som har anknytning till tjänstemannens bostad på anställningsorten.
Europeiska utrikestjänstens beslut
8
Beslutet HR DEC(2013) 013 av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik av den 17 december 2013 om fastställande av tillägget för levnadsvillkor och av det tillfälliga extra tillägg som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna (nedan kallat beslutet av den 17 december 2013), avser tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda, särskilt artikel 10 i dessa, och det anges däri att det har antagits efter samråd med personalkommittén. Enligt dess enda skäl syftar det till att anta interna riktlinjer avseende bland annat tillägget för levnadsvillkor.
9
I artikel 1 i beslut av den 17 december 2013 föreskrivs att ”[d]e parametrar som avses i artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ska bedömas av [tillsättningsmyndigheten], vilken bland annat kan använda sig av information från tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor, från medlemsstaterna samt från unionens delegationer och avdelningarna vid unionens institutioner och organ.”
10
I artikel 2 första och andra stycket i beslutet av den 17 december 2013 anges följande:
”Efter yttrande av Europeiska utrikestjänstens och kommissionens personalkommittéer ska [tillsättningsmyndigheten] fastställa procentsatserna för tillägget för levnadsvillkor för de olika anställningsorterna. Dessa procentsatser är uppdelade i åtta kategorier (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 och 40 procent), på grundval av parametrarna …
Vid anställning i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara de som normalt råder inom unionen, utbetalas inget sådant tillägg.”
11
Artikel 7 andra stycket i beslutet av den 17 december 2013 innehåller en förteckning som anges som exempel på parametrar som bland annat beaktas vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor, vilka motsvarar de parametrar som anges i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. I tredje–femte styckena i denna artikel föreskrivs följande:
”För varje parameter ska [tillsättningsmyndigheten] fastställa svårighetsgraden genom antal poäng. Dessa uppgifter ska efter en slutlig viktning föras in i en jämförelsetabell, som i sin tur ska innehålla de procentsatser som har tilldelats för tillägget för levnadsvillkor.
[Europeiska utrikestjänsten] ska, tillsammans med ansvariga avdelningar vid kommissionen och efter samråd med den tekniska gruppen [för tillägg för levnadsvillkor], anta riktlinjer om den metod som ska användas.
Den tekniska gruppen [för tillägg för levnadsvillkor] är en rådgivande ad hoc‑grupp som består av dels personer ur administrationen och företrädare för personalen vid [Europeiska utrikestjänsten], dels kommissionen. Företrädarna för personalen utses av personalkommittén. Den tekniska gruppen [för tillägg för levnadsvillkor] ska yttra sig i form av rekommendationer på begäran av [tillsättningsmyndigheten]. Den ska bland annat tillfrågas om de beslut som avses i artikel 2.1 och 2.3.”
12
I artikel 12 första stycket i beslutet av den 17 december 2013 anges att bestämmelserna i detta beslut ska tillämpas på motsvarande sätt på tillfälligt anställda och kontraktsanställda.
13
På grundval av beslutet av den 17 december 2013, särskilt artiklarna 2 och 7 samt på grundval av bilaga X till tjänsteföreskrifterna, särskilt artiklarna 8 och 10, och efter samråd med utrikestjänstens personalkommitté och kommissionens personalkommitté antog utrikestjänstens tillförordnade operativa chef beslut EEAS DEC(2014) 049 av den 3 december 2014 om riktlinjerna för den metod som ska användas vid fastställandet av bland annat tillägget för levnadsvillkor (nedan kallat riktlinjerna).
14
Artikel 1.1 i riktlinjerna innehåller en förteckning över de parametrar som ska beaktas vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor, vilka motsvarar de parametrar som anges i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. I artikel 1.2 och 1.3 i riktlinjerna föreskrivs följande:
”2.   Varje parameter ska bedömas och tilldelas poäng enligt följande:
–
1 när levnadsvillkoren motsvarar levnadsvillkoren i Europeiska unionen,
–
2 när levnadsvillkoren är ganska svåra jämfört med Europeiska unionen,
–
3 när levnadsvillkoren är svåra jämfört med Europeiska unionen,
–
4 när levnadsvillkoren är mycket svåra jämfört med Europeiska unionen,
–
5 när levnadsvillkoren är extremt svåra jämfört med Europeiska unionen.
3.   Det totala antalet poäng som följer av denna utvärdering kan justeras på grundval av övervägandena i artikel 3, [steg] 3. Det totala högsta antalet poäng för ett land är 25 poäng. Tillägget för levnadsvillkor ska fastställas i enlighet med följande skala:
–
…
–
25 procent för ett poängtal på 12 eller 13 [poäng]
–
30 procent för ett poängtal på 14 eller 15 [poäng]
–
…”
15
Artikel 2.1 och 2.5 i riktlinjerna har följande lydelse:
”1.   Hälso- och sjukhusförhållanden
Poängtalet för [parametern] ’[h]älso- och sjukhusförhållanden’ ska fastställas på grundval av den jämförande ’hälsokarta’ som ges ut av ’International SOS’ och eventuellt [på grundval av] andra uppgifter som tillhandahålls av tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor.
Den ’hälsokarta’ som ges ut av ’International SOS’ tilldelar länderna en medicinsk klassificering genom att bedöma en rad faktorer, däribland nivån på tillgänglig läkar- och tandvård, tillgången till receptbelagda läkemedel, förekomsten av allvarliga infektionssjukdomar och förekomsten av kulturella, språkliga eller administrativa hinder i enlighet med en skala av fem nivåer som löper från ’liten risk’ till ’extrem risk’.
…
5.   Andra lokala [levnads]villkor
Poängtalet för [parametern] ’[a]ndra lokala levnadsvillkor’ ska fastställas på grundval av uppgifter som lämnas av delegationerna som svar på ett frågeformulär och eventuellt [på grundval av] andra uppgifter som tillhandahålls av tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor.
De uppgifter som ska lämnas av delegationerna avser
–
försörjningsvillkor,
–
offentliga tjänster,
–
skolinfrastruktur för barn till personalen,
–
arbetsmöjligheter för makar,
–
sport- och kulturaktiviteter”.
16
I artikel 3 i riktlinjerna, med rubriken ”Systemet i tre steg”, anges följande:
”Bedömningen av länderna ska göras i tre steg.
1.   En första bedömning av varje land på administrativ nivå …
2.   Mellanbedömning: [k]ontroll av den första bedömningen för att verifiera den regionala överensstämmelsen och göra en jämförelse med liknande länder (… tillsammans med [Europeiska utrikestjänstens] avdelningar och kommissionens geografiska avdelningar).
3.   Slutlig bedömning och jämförelse med uppgifterna från medlemsstaterna i samråd med styrkommittén för delegationerna (Eudel).
Steg 1: En första bedömning.
De administrativa avdelningarna gör en initial bedömning för varje parameter och tilldelar ett poängtal från 1 till 5 enligt det system som beskrivs i artikel 2. Resultaten förs in i en jämförelsetabell och budgetkonsekvenserna uppskattas.
Steg 2: Verifiering av den regionala överensstämmelsen och jämförelse med liknande länder.
Vid den regionala bedömningen beaktas regionala likheter eller olikheter samt särskilt isoleringsfaktorer eller lokala förhållanden som är jämförbara i regionen. De geografiska avdelningarna ska bedöma om resultaten från steg 1 verkar rimliga ur regional synvinkel. På samma sätt ska man i detta skede av förfarandet verifiera resultaten för jämförbara länder (länder av jämförbar storlek och med en jämförbar utvecklingsnivå, tillväxtekonomier, OECD‑länder, små territorier eller öar).
Som avslutning på det andra steget ska en rapport upprättas, som ska innehålla en sammanfattning av mottagna yttranden och en uppskattning av budgetkonsekvenserna.
Steg 3: Slutlig bedömning.
Vid den slutliga bedömningen har styrkommittén för delegationerna (Eudel) tillgång till resultaten från steg 1 och steg 2. I detta skede av förfarandet vidtar styrkommittén för delegationerna (Eudel) en komparativ analys och utfärdar den slutliga bedömningen på grundval av:
–
graden av överensstämmelse mellan de erhållna poängen och de scheman över jämförbara svårigheter som upprättats av varje medlemsstat eller andra jämförbara offentliga eller privata scheman över svårigheter,
–
en fördjupad kontroll av huruvida tillräcklig hänsyn tagits till allmänpolitiska mål, rekryteringsproblem och andra omständigheter som inte ingår i de klassiska parametrarna, såsom atypiska krissituationer (epidemier, kriser etc.) i de preliminära resultaten från steg 1 och steg 2.
Vid den slutliga bedömningen kan poängtalen justeras. En slutrapport ska upprättas som innehåller en beskrivning av förfarandena och slutsatserna, inbegripet en motivering av de poängtal som har justerats och en uppskattning av budgetkonsekvenserna.”
17
I artikel 4 i riktlinjerna fastställs följande:
”I enlighet med artikel 7 i beslut … av den 17 december 2013 …, ska samråd ske med den tekniska gruppen [för tillägg för levnadsvillkor].
[Tillsättningsmyndigheten] ska fastställa det [tillägg för levnadsvillkor] som ska gälla för de olika anställningsorterna.”
18
Artikel 5 i riktlinjerna har följande lydelse:
”Enligt artikel 8 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna kan tillsättningsmyndigheten bevilja vilosemester på grund av särskilt svåra levnadsvillkor på anställningsorten. Vilosemester beviljas enligt det fastställda antalet poäng [som fastställs för att fastställa tillägget för levnadsvillkor] och enligt följande skala:
–
1 [dags] vilosemester för ett poängtal som överstiger 13 [poäng] men är mindre än eller lika med 17 [poäng]
…”
Bakgrund till tvisten
19
Sökandena Ruben Alba Aguilera och övriga personer vars namn anges i bilagan är tjänstemän eller tillfälligt anställda eller kontraktsanställda i unionen som tjänstgjorde i Etiopien när det beslut som anges i punkt 20 nedan antogs.
20
Den 19 april 2016 antog Europeiska utrikestjänstens generaldirektör för budget och administration, beslut ADMIN(2016) 7 om fastställande av det tilläggför levnadsvillkor som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna - Budgetår 2016 [ADMIN(2016) 7] (nedan kallat det angripna beslutet), varigenom det tillägg för levnadsvillkor som betalas ut till anställda som tjänstgör i tredjeländer från och med den 1 januari 2016 ändrades. Genom detta beslut nedsattes det tillägg för levnadsvillkor som tillämpas på EU-personal som tjänstgör i Etiopien från 30 till 25 procent av referensbeloppet.
21
Samma dag antog Europeiska utrikestjänstens generaldirektör för budget och administration ett beslut om beviljande av vilosemester för tjänstemän, tillfälligt anställda och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer. I enlighet med artikel 5 i riktlinjerna medförde minskningen av tillägget för levnadsvillkor för EU-personal som tjänstgör i Etiopien att sökandena förlorade vilosemester.
22
Mellan den 13 och den 18 juli 2016 ingav var och en av sökandena i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna ett klagomål mot det angripna beslutet till tillsättningsmyndigheten eller den myndighet som är behörig att sluta anställningsavtal (nedan kallad anställningsmyndigheten), i vilket de bestred nedsättningen av tillägget för levnadsvillkor för EU-personal i Etiopien från och med den 1 januari 2016.
23
Anställningsmyndigheten avslog sökandenas klagomål genom ett enda beslut av den 9 november 2016 (nedan kallat beslut om avslag på sökandenas klagomål).
Förfarandet vid tribunalen och domstolen
24
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 februari 2017 väckte sökandena talan med yrkande om ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den mån det innebär att tillägget för levnadsvillkor för EU-personal som tjänstgör i Etiopien, från och med den 1 januari 2016, minskades från 30 till 25 procent av referensbeloppet, samt att Europeiska utrikestjänsten skulle förpliktas att utbetala ett schablonbelopp som tribunalen skulle fastställa i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono) för uppkommen ideell skada, och att Europeiska utrikestjänsten skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
25
Sökandena åberopade tre grunder till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring vid tribunalen. Den första grunden avsåg åsidosättande av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser avseende artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Den andra grunden avsåg åsidosättande av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i den mån den metod som Europeiska utrikestjänsten använde i riktlinjerna för att fastställa tillägget för levnadsvillkor på en anställningsort beaktade principen om regional överensstämmelse. Den tredje grunden avsåg slutligen uppenbart oriktig bedömning av de parametrar som avses i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna vid fastställandet av det aktuella tillägget för levnadsvillkor.
26
Genom dom av den 13 april 2018, Alba Aguilera m.fl./Europeiska utrikestjänsten (T‑119/17, EU:T:2018:183) (nedan kallad den ursprungliga domen), biföll tribunalen talan såvitt avsåg den första grunden och ogiltigförklarade det angripna beslutet i enlighet med sökandenas yrkanden och fann därvid att det saknades anledning att pröva den andra och den tredje grunden. Vidare ogillade tribunalen det skadeståndsyrkande som hade framställts vid den och förpliktade Europeiska utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
27
Den 26 juni 2018 överklagade Europeiska utrikestjänsten den ursprungliga domen till domstolen, i den del tribunalen i den domen ogiltigförklarade det angripna beslutet och följaktligen förpliktade Europeiska utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna. Genom sitt överklagande anförde Europeiska utrikestjänsten inte invändningar mot domskälen i den domen, varigenom tribunalen ogillade det skadeståndsyrkande som framställts vid den. Eftersom sökandena inte har ingett något anslutningsöverklagande har övervägandena avseende skadeståndsyrkandet i den ursprungliga domen vunnit laga kraft.
28
Europeiska utrikestjänsten åberopade två grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avsåg felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i den del det däri fastställts att skyldigheten enligt denna bestämmelse att anta allmänna genomförandebestämmelser i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna innebär en skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för hela denna bilaga. Den andra grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 10 i nämnda bilaga, i den mån det fastställts att denna bestämmelse är så oklar och otydlig att det finns en risk att den tillämpas godtyckligt, vilket gör det nödvändigt att anta allmänna genomförandebestämmelser.
29
Genom dom av den 26 februari 2020, Europeiska utrikestjänsten/Alba Aguilera m.fl. (C‑427/18 P, EU:C:2020:109) (nedan kallad domen i målet om överklagande), biföll domstolen inledningsvis Europeiska utrikestjänstens överklagande såvitt det avsåg den första grunden och fann att tribunalen genom att slå fast att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna utgör en bestämmelse som föreskriver en uttrycklig skyldighet att anta allmänna genomförandebestämmelser för samtliga bestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, och genom att dra slutsatsen att Europeiska utrikestjänsten var skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser avseende artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna innan den lagligen kunde anta det angripna beslutet, hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning (punkt 83 i domen i målet om överklagande).
30
Domstolen fann vidare att den andra grunden för överklagandet grundade sig på en felaktig tolkning av den ursprungliga domen och fann att den andra grunden för överklagandet inte kunde leda till att överklagandet bifölls. Domstolen fann i detta avseende att tribunalens överväganden i den ursprungliga domen inte hänförde sig till arten av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna (punkterna 93 och 94 i domen i målet om överklagande).
31
Eftersom överklagandet först och främst vann bifall såvitt avsåg den första grunden för överklagandet upphävde domstolen delvis den ursprungliga domen. I den mån tribunalen i den ursprungliga domen hade bifallit sökandenas talan såvitt avsåg den första grunden utan att pröva den andra och den tredje grunden, fann domstolen att målet inte var färdigt för avgörande och återförvisade målet till tribunalen. Domstolen förklarade att beslutet om rättegångskostnader skulle anstå.
Förfarandet och parternas yrkanden i förevarande mål efter återförvisning
32
Genom skrivelse av den 2 mars 2020 underrättade tribunalens kansli, i enlighet med artikel 217.1 i tribunalens rättegångsregler, sökandena om att de hade en tidsfrist på två månader, förlängd med tio dagar med hänsyn till avstånd, räknat från delgivningen av domen i målet om överklagande, för att yttra sig skriftligen över de slutsatser som skulle dras av domen i målet om överklagande för att avgöra tvisten.
33
Europeiska utrikestjänsten och sökandena inkom med skriftliga yttranden avseende de slutsatser som skulle dras av domen i målet om överklagande till tribunalens kansli den 6 maj 2020.
34
Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89.3 a och d i tribunalens rättegångsregler anmodade tribunalen, den 30 september 2020, parterna att besvara en rad frågor och Europeiska utrikestjänsten att inkomma med vissa handlingar. Parterna besvarade frågorna och efterkom anmodan om att inkomma med handlingar inom den föreskrivna fristen.
35
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 11 november 2020.
36
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån det avser nedsättning från och med den 1 januari 2016 av tillägget för levnadsvillkor som betalas ut till EU-personal som tjänstgör i Etiopien,
–
förplikta Europeiska utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
37
Europeiska utrikestjänsten har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan,
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna för förfarandet i första instans, överklagandet, och förevarande förfarande.
Rättslig bedömning
38
Sökandena har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser avseende artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i den mån som den metod som Europeiska utrikestjänsten använde i riktlinjerna för att fastställa tillägget för levnadsvillkor på en anställningsort beaktar principen om regional överensstämmelse. Slutligen avser den tredje grunden uppenbart oriktig bedömning av de parametrar som avses i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna vid fastställandet av det aktuella tillägget för levnadsvillkor.
Den första grunden: Åsidosättande av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser avseende artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna
39
Det ska inledningsvis erinras om att EU-domstolen får bedöma huruvida en god rättskipning, mot bakgrund av omständigheterna i målet, motiverar att talan ogillas i sak, utan att först pröva huruvida talan kan tas upp till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkterna 51 och 52, och dom av den 5 april 2017, Frankrike/kommissionen, T‑344/15, EU:T:2017:250, punkt 92).
40
Tribunalen anser, mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall och av processekonomiska skäl, att det finns anledning att pröva denna grund i sak utan att först pröva huruvida den kan tas upp till sakprövning, vilket har ifrågasatts av Europeiska utrikestjänsten med motiveringen att de argument som anförts till stöd för den inte framfördes förrän efter det att domen i målet om överklagande hade avkunnats, eftersom denna grund, under alla omständigheter och av de skäl som anges nedan, inte kan godtas.
41
Sökandena har hävdat att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är så oklar och så otydlig att risken finns att den tillämpas godtyckligt, vilket innebär att det är nödvändigt att anta allmänna genomförandebestämmelser.
42
För det första anser de, mot bakgrund av utvecklingen av lagstiftningen i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, att den omständigheten att förteckningen över parametrar i punkt 1 tredje stycket i denna artikel är illustrativ och den omständigheten att tillsättningsmyndigheten eller anställningsmyndigheten har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor är omständigheter som kräver att allmänna genomförandebestämmelser antas. Närmare bestämt omfattar detta stora utrymme för skönsmässig bedömning enligt sökandena fastställandet av den använda metoden, de parametrar som ska beaktas och deras värden samt de koefficienter och procentsatser som är tillämpliga på tillägget för levnadsvillkor.
43
För det andra har sökandena hävdat att den omständigheten att det i artikel 10.3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att tillsättningsmyndigheten ska fastställa ”tillämpningsföreskrifter” till denna artikel inte hindrar att dessa tillämpningsföreskrifter, vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor, utgörs av allmänna genomförandebestämmelser.
44
I detta avseende anser de i huvudsak att eftersom det i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs olika typer av tillägg eller bonus vars beviljande är föremål för olika typer av beslut, krävs det inte att allmänna genomförandebestämmelser antas för hela denna bestämmelse. Enligt sökandena kan denna omständighet förklara varför lagstiftaren föreskriver en skyldighet för tillsättningsmyndigheten eller anställningsmyndigheten att anta ”tillämpningsföreskrifter”. Sökandena har särskilt påpekat att det i artikel 10.1 femte stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs en bonus om en tjänsteman har haft mer än en tjänstgöringsperiod på en arbetsort där förhållandena är svåra eller mycket svåra, och i punkt 2 föreskrivs ett extra tillägg om levnadsvillkoren på arbetsorten innebär en fara för tjänstemannens fysiska säkerhet. Sökandena anser att, till skillnad från besluten om tillägget för levnadsvillkor, är beviljandet av dessa bonusar och extra tillägg föremål för individuella beslut som inte kräver att allmänna genomförandebestämmelser antas.
45
För det tredje anser sökandena att den omständigheten att den årliga revideringen av tillägget för levnadsvillkor förutsätter samråd med personalkommittén inte hindrar att tillsättningsmyndigheten eller anställningsmyndigheten i förväg antar allmänna genomförandebestämmelser avseende denna bestämmelse efter yttrande från personalkommittéerna och kommittén för tjänsteföreskrifterna. De anser dessutom att ett yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna är nödvändigt för att säkerställa att de kriterier enligt vilka levnadsvillkoren i tredjeländer fastställs bestäms på ett abstrakt sätt och oberoende av varje förfarande som syftar till att ändra beloppet för tillägget för levnadsvillkor, för att undvika att valet av dessa kriterier påverkas av ett resultat som administrationen eventuellt vill uppnå.
46
Sökandena har för det fjärde slutligen gjort gällande att antagandet av beslut ADMIN(2018) 35 av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik av den 20 december 2018 om fastställande av allmänna genomförandebeslut om tillägget för levnadsvillkor och det tillfälliga extra tillägg som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna (nedan kallade 2018 års allmänna genomförandebestämmelser) bekräftar deras analys. De anser nämligen att även om Europeiska utrikestjänsten inte ansåg sig vara skyldig att anta allmänna genomförandebestämmelser med tillämpning av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, har den, genom att slutligen anta 2018 års allmänna genomförandebestämmelser, underförstått men med nödvändighet erkänt att den var skyldig att göra det, eftersom det fanns risk för att artikel 10 i nämnda bilaga skulle tillämpas godtyckligt.
47
Europeiska utrikestjänsten har bestritt sökandenas argument.
48
Det framgår av rättspraxis att, eftersom någon uttrycklig bestämmelse inte har föreskrivits, kan skyldigheten att utfärda allmänna genomförandebestämmelser som omfattas av de formella villkoren i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna godtas endast undantagsvis, nämligen när bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna är så oklara och otydliga att de inte kan tillämpas utan godtycklighet (se dom av den 17 mars 2016, Vanhalewyn/Europeiska utrikestjänsten, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
49
Det ska understrykas att skyldigheten att anta tillämpningsföreskrifter som omfattas av de formella villkoren i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna är av undantagskaraktär. Det ska i detta hänseende påpekas att det i rättspraxis har medgetts att tjänsteföreskrifterna innehåller brister som ger institutionerna en viss frihet, som begränsas av skyldigheten att säkerställa den berörda personens rätt till försvar på rättvisa villkor (dom av den 8 juli 1965, Willame/kommissionen, 110/63, EU:C:1965:71, s. 815).
50
I förevarande fall ska det följaktligen prövas huruvida artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är så oklar och otydlig att den inte kan tillämpas utan godtycklighet.
51
Tribunalen anser i detta avseende att sökandenas argument ska förstås så, att de endast avser artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i den del den reglerar tillägget för levnadsvillkor, och inte vad gäller den bonus och det extra tillägg som föreskrivs i punkt 1 femte stycket respektive punkt 2 i denna artikel.
52
För det första ska det påpekas att de parametrar som anges i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är klara och tydliga, även om de inte är uttömmande. Hälso- och sjukhusförhållanden, säkerhetsförhållanden, klimatförhållanden och graden av isolering utgör nämligen alla konkreta och tillräckligt objektiva omständigheter, vilket innebär att de inte kan tillämpas godtyckligt.
53
När det gäller parametern ”andra lokala levnadsvillkor” är det visserligen riktigt att denna parameter inte har fastställts på ett precist sätt i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, men innehållet i denna parameter kan ändå fastställas på grund av att denna parameter ska användas för att jämföra levnadsvillkoren på anställningsorterna med de levnadsvillkor som normalt råder inom unionen.
54
Detta gäller även för den omständigheten att förteckningen över parametrar är illustrativ. Det egentliga syftet med dessa parametrar, som är att jämföra levnadsvillkoren, innebär nämligen att de är av sådan beskaffenhet att de möjliggör en sådan jämförelse. Denna omständighet begränsar de möjliga valmöjligheterna och bidrar till att undvika en godtycklig tillämpning av nämnda parametrar.
55
För det andra, och såsom generaladvokaten Szpunar påpekade i sitt förslag till avgörande i målet Europeiska utrikestjänsten/Alba Aguilera m.fl. (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punkt 69) bör artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna tolkas i jämförelse med artikel 10.3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, enligt vilken ”detaljerade bestämmelser för tillämpning av denna artikel ska beslutas” av tillsättningsmyndigheten. Tillämpningsföreskrifterna för denna artikel, särskilt för artikel 1 tredje och fjärde styckena, som tillsättningsmyndigheten har fastställt, kan nämligen betraktas som abstrakta regler som är oberoende av det förfarande genom vilket det i ett enskilt fall ska fastställas huruvida levnadsvillkoren i ett land är likvärdiga med dem som normalt råder inom unionen.
56
För det tredje ska det slutligen erinras om att fastställandet av tillägget för levnadsvillkor är föremål för en årlig översyn och, i förekommande fall, för en översyn efter yttrande från personalkommittén. Den regelbundet återkommande bedömningen och deltagandet av företrädare för den personal till vilken tillägget för levnadsvillkor betalas ut och som därför kan beröras av en ändring av tillägget utgör också en garanti för att undvika risken för godtycklighet vid genomförandet av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
57
Mot bakgrund av det ovan anförda anser tribunalen att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i den del den reglerar tillägget för levnadsvillkor, i undantagsfall inte kräver att allmänna genomförandebestämmelser antas i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 48, på grund av dess lydelse, dess syfte och de processuella garantier som föreskrivs för ändring av tillägget för levnadsvillkor per år och efter yttrande från personalkommittén.
58
Vad sökandena anfört föranleder inte någon annan bedömning.
59
Enligt domen i målet om överklagande framgår det klart av rättsutvecklingen i artikel 10 i bilaga X och artikel 110 i tjänsteföreskrifterna att om unionslagstiftaren hade haft för avsikt att föreskriva att allmänna genomförandebestämmelser, och inte tillämpningsföreskrifter, för artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna skulle antas, när den förenklade bestämmelsens innehåll, skulle detta uttryckligen ha angetts av unionslagstiftaren (punkt 81 i domen i målet om överklagande).
60
Även om, såsom sökandena med rätta har påpekat, den omständigheten att det i artikel 10.3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ”bestämmelser för tillämpning” av denna bestämmelse ska antas inte förbjuder att dessa bestämmelser tar formen av allmänna genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna kan denna form emellertid endast krävas för det fall det konstateras att en av bestämmelserna i bilagan är så oklar och otydlig att den inte kan tillämpas utan godtycklighet. Såsom har slagits fast i punkt 57 ovan är detta emellertid inte fallet med artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i den del den reglerar tillägget för levnadsvillkor.
61
Vidare kan tribunalen inte godta sökandenas argument att antagandet av 2018 års allmänna genomförandebestämmelser bekräftar att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna kan tillämpas godtyckligt och således kräver att allmänna genomförandebestämmelser antas. I detta avseende framgår det av Europeiska utrikestjänstens svar på de frågor som tribunalen ställde vid förhandlingen att antagandet av 2018 års allmänna genomförandebestämmelser syftade till att följa tribunalens praxis, som var enhetlig fram till dess, men som, efter antagandet av nämnda allmänna genomförandebestämmelser, ändrades genom domen i målet om överklagande. Enligt denna rättspraxis ansågs bestämmelserna i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ha allmän räckvidd och de allmänna genomförandebestämmelser som ska antas enligt denna artikel avsåg hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna (dom av den 17 mars 2016, Vanhalewyn/Europeiska utrikestjänsten, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punkt 25). Det ska dessutom påpekas att det inte i något av skälen i 2018 års allmänna genomförandebestämmelser nämns att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är oklar eller otydlig, vilket de allmänna genomförandebestämmelserna i så fall skulle avhjälpa. Hänvisningen i skäl 4 i 2018 års allmänna genomförandebestämmelser till ”bestämmelser för tillämpning” av nämnda artikel 10 tyder däremot på att Europeiska utrikestjänsten, i avsaknad av varje skyldighet, under alla omständigheter hade kunnat besluta att sådana ”bestämmelser för tillämpning” skulle ha antagits i form av allmänna genomförandebestämmelser som omfattas av de processuella kraven i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Szpunars förslag till avgörande i målet Europeiska utrikestjänsten/Alba Aguilera m.fl., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punkt 53).
62
Slutligen kan tribunalen inte heller godta sökandenas argument att ett yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna är nödvändigt. Det framgår nämligen av det ovan anförda att fastställandet av abstrakta regler som är oberoende av förfarandet för ändring av tillägget för levnadsvillkor, i motsats till vad sökandena har hävdat, inte nödvändigtvis kräver ett yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna. Det ska vidare konstateras att 2018 års allmänna genomförandebestämmelser, vilka har varit föremål för samråd med kommittén för tjänsteföreskrifterna, i huvudsak har samma innehåll som beslutet av den 17 december 2013 och riktlinjerna.
63
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den första grunden, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida den kan tas upp till prövning.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i den mån den metod som Europeiska utrikestjänsten använde i riktlinjerna för att fastställa tillägget för levnadsvillkor på en anställningsort beaktar principen om regional överensstämmelse
64
Sökandena har hävdat att procentsatsen för tillägget för levnadsvillkor, i enlighet med artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, ska återspegla den mer eller mindre svåra miljö som tjänstemän och anställda som tjänstgör i ett tredjeland utsätts för och vars levnadsvillkor inte motsvarar dem som normalt råder inom unionen.
65
Sökandena anser att Europeiska utrikestjänsten, genom det andra steget som föreskrivs i artikel 3 i riktlinjerna och som består i att kontrollera huruvida det med avseende på de poäng som varje delegation har erhållit råder överensstämmelse ur ett regionalt perspektiv, inte längre gör en utvärdering av levnadsvillkoren enbart utifrån anställningsorten, utan utifrån den region där unionens delegation är belägen. Europeiska utrikestjänsten har därigenom relativiserat bedömningen av de parametrar som avses i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och främjat en jämförande, godtycklig och subjektiv analys av olika anställningsorter i samma region. De anser dessutom att den omständigheten att principen om regional överensstämmelse tillämpas efter den noggranna utvärderingen av levnadsvillkoren på anställningsorten kan snedvrida bedömningen av de parametrar som avses i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
66
Europeiska utrikestjänsten har bestritt sökandenas argument.
67
Tribunalen konstaterar inledningsvis att sökandena i ansökan inte formellt har framställt en invändning om rättsstridighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF mot artikel 3 i riktlinjerna. Innehållet i deras grund syftar icke desto mindre till att få det angripna beslutet ogiltigförklarat på grund av att det baseras på nämnda artikel, vilken enligt sökandena, strider mot artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, eftersom den tar hänsyn till principen om regional överensstämmelse.
68
Under dessa omständigheter ska tribunalen först pröva huruvida sökandenas invändning om rättsstridighet kan tas upp till prövning, och om den kan tas upp till prövning, kommer tribunalen därefter att pröva huruvida invändningen är välgrundad.
69
Enligt fast rättspraxis är artikel 277 FEUF ett uttryck för en allmän princip enligt vilken samtliga parter, i syfte att få ett beslut ogiltigförklarat som berör dem direkt och personligen, har rätt att ifrågasätta giltigheten av rättsakter som institutionerna tidigare antagit, som, även om de inte har formen av en förordning, utgör rättslig grund för det ifrågasatta beslutet, om den ifrågavarande parten inte hade rätt att med stöd av artikel 263 FEUF väcka talan direkt mot dessa rättsakter, vars följder således berör parten utan att denne har haft möjlighet att begära en ogiltigförklaring (se dom av den 25 april 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen, T‑526/10, EU:T:2013:215, punkt 24 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 februari 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, ej publicerad, EU:T:2018:101, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
70
Det följer dessutom av fast rättspraxis att artikel 277 FEUF inte har till syfte att ge en part möjlighet att, oavsett vilken form av talan det rör sig om, bestrida tillämpligheten av vilken allmängiltig rättsakt som helst. Den allmängiltiga rättsakt vars lagenlighet bestrids ska vara direkt eller indirekt tillämplig på det fall som talan avser och det ska föreligga ett direkt rättsligt samband mellan det individuella beslut som angrips och den allmängiltiga rättsakten i fråga (se dom av den19 juni 2015, Italien/kommissionen, T‑358/11, EU:T:2015:394, punkt 181 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 februari 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, ej publicerad, EU:T:2018:101, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
71
Närmare bestämt ska invändningen om rättsstridighet riktas mot bestämmelser i den allmängiltiga rättsakten som är av betydelse för utgången i målet och som har ett direkt rättsligt samband med målet (dom av den 19 juni 2015, Italien/kommissionen, T‑358/11, EU:T:2015:394, punkt 181, se även, för ett liknande resonemang, beslut av den 29 augusti 2013, Iran Liquefied Natural Gas/rådet, T‑5/13 R, ej publicerat, EU:T:2013:395, punkt 32).
72
Det följer även av fast rättspraxis att förekomsten av ett sådant samband kan härledas ur konstaterandet att det individuella beslut som angripits huvudsakligen grundar sig på en bestämmelse i den rättsakt vars lagenlighet ifrågasätts, även om sistnämnda bestämmelse inte formellt utgjorde rättslig grund för beslutet (se dom av den 28 februari 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, ej publicerad, EU:T:2018:101, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
73
Tribunalen har vidare slagit fast att riktlinjer, även om de inte utgör den rättsliga grunden för den angripna rättsakten, kan bestridas genom en invändning om rättsstridighet, om de har legat till grund för antagandet av denna rättsakt (se dom av den 28 februari 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, ej publicerad, EU:T:2018:101, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
74
Slutligen följer det av rättspraxis att en akt med allmän giltighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF är en rättsakt som är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en abstrakt angiven personkrets (se dom av den 28 februari 2018, Paulini/ECB, T‑764/16, ej publicerad, EU:T:2018:101, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
75
I förevarande fall är riktlinjerna en rättsakt med allmän giltighet, eftersom de är tillämpliga på en abstrakt angiven personkrets, nämligen tjänstemän och övriga anställda i unionen, när dessa befinner sig i en objektivt bestämd situation, nämligen när de tjänstgör i tredjeland.
76
Mot bakgrund av den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 70 och 71 ovan ska tribunalen pröva huruvida det finns ett samband mellan, å ena sidan, bestämmelsen i den aktuella allmängiltiga rättsakten, i förevarande fall artikel 3 i riktlinjerna, i den mån den tar hänsyn till principen om regional överensstämmelse, och, å andra sidan, det angripna beslutet.
77
I ett meddelande från tillsättningsmyndigheten av den 7 april 2016 som var riktat till cheferna för unionens delegationer i Etiopien (nedan kallat meddelandet av den 7 april 2016) anges följande:
”… på grundval av [riktlinjerna] bör man vid en ytterligare granskning av den övergripande bedömningen beakta [principen om] regional överensstämmelse och resultat från jämförbara länder samt andra relevanta omständigheter. I de slutliga rekommendationerna beaktades följaktligen dessa överväganden, inbegripet yttrandet från … Europeiska utrikestjänstens och kommissionens geografiska avdelningar.”
78
Tillsättningsmyndigheten angav vidare i beslutet om avslag på klagomålen att ”den ringa minskningen av poängtalet för [parametern för andra lokala levnadsvillkor] även är knuten till kvaliteten på de offentliga tjänsterna i Etiopien, som, i enlighet med de uppgifter som lämnats av u[nionens] [d]elegation och med hänsyn till [principen om] regional överensstämmelse, förefaller ha [underskattats]”.
79
Det framgår således av det ovan anförda att det finns ett samband mellan, å ena sidan, bestämmelsen i den aktuella allmängiltiga rättsakten, i förevarande fall artikel 3 i riktlinjerna, i den mån principen om regional överensstämmelse beaktas däri, och, å andra sidan, det angripna beslutet. Europeiska utrikestjänsten har för övrigt inte bestritt detta förhållande.
80
Sökandenas invändning om rättsstridighet kan således tas upp till prövning och den ska prövas i sak.
81
Det ska inledningsvis framhållas att institutionerna enligt fast rättspraxis har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller de faktorer och omständigheter som ska beaktas vid justeringen av tjänstemännens löner (se dom av den 25 september 2002, Ajour m.fl./kommissionen, T‑201/00 och T‑384/00, EU:T:2002:224, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
82
I förevarande fall ska tillägget för levnadsvillkor anses utgöra en del av lönen för tjänstemän och anställda som tjänstgör i tredjeländer. Enligt artikel 62 i tjänsteföreskrifterna omfattar tjänstemännens lön en grundlön, bidrag och tillägg. I artikel 1b a i tjänsteföreskrifterna anges att Europeiska utrikestjänsten, om inte annat anges i dessa tjänsteföreskrifter, vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna ska likställas med unionsinstitutionerna. Eftersom bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte innehåller någon bestämmelse som strider mot de delar som ingår i begreppet lön, ska tillägget för levnadsvillkor anses utgöra en del av lönen för tjänstemän och anställda som tjänstgör i tredjeland.
83
Det ska vidare konstateras att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i den lydelse som är tillämplig i målet, följer av de ändringar som gjordes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1023/2013 av den 22 oktober 2013 om ändring av tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda (EUT L 287, 2013, s. 15). Vad gäller de skäl som motiverade dessa ändringar föreskrivs i skäl 27 i förordning nr 1023/2013 att ”[a]rbetsvillkoren bör moderniseras för personal i tredjeland och göras mer kostnadseffektiva, samtidigt som kostnadsbesparingar bör uppnås” och att ”en möjlighet bör tillhandahållas för att införa ännu flera parametrar för att fastställa tillägget för levnadsvillkor, utan att det påverkar det allmänna målet att uppnå kostnadsbesparingar.”
84
I detta syfte har artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse enligt rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 3019/87 av den 5 oktober 1987 om särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän i Europeiska gemenskaperna som tjänstgör i ett tredjeland (EGT L 286, 1987, s. 3; svensk specialutgåva, område 1, volym 2 s. 75), förenklats. Förteckningen över de parametrar som ska beaktas vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor blev exemplifierande, preciseringarna avseende koefficienterna, värdena för dessa parametrar och procentsatserna för referensbeloppet togs bort och punkt 3, enligt vilken tillsättningsmyndigheten ska fastställa tillämpningsföreskrifter för denna artikel, har lagts till (punkt 79 i domen i målet om överklagande).
85
Härav följer att unionslagstiftarens avsikt har varit att ge tillsättningsmyndigheten ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att beakta faktorer och omständigheter som har samband med mer allmänna ändamål, såsom till exempel, men inte endast, syftet att säkerställa det allmänna målet att göra besparingar, under förutsättning att syftet med tillägget för levnadsvillkor iakttas, nämligen att genom beviljande av ett tillägg kompensera för levnadsvillkor som är svårare på tjänstemannens anställningsort än de som normalt råder inom unionen.
86
Det ska i detta hänseende påpekas att enligt artikel 3 i riktlinjerna ska tillsättningsmyndigheten, utöver principen om regional överensstämmelse, beakta dels andra faktorer och andra omständigheter som inte har något nära samband i ett jämförande syfte vad gäller levnadsvillkoren på anställningsorterna i tredjeländer och de levnadsvillkor som normalt råder inom unionen, det vill säga budgetkonsekvenserna, graden av överensstämmelse med scheman över jämförbara svårigheter som fastställts av varje medlemsstat och övriga scheman med jämförbara, offentliga eller privata, svårigheter, allmänpolitiska mål och slutligen rekryteringsproblem, dels andra omständigheter som inte omfattas av de vanliga parametrarna, såsom atypiska krissituationer (epidemier, kriser, etc.). Sökandena har emellertid inte bestritt tillämpningen av dessa faktorer och omständigheter.
87
Det ska dessutom påpekas att principen om regional överensstämmelse, i enlighet med syftet med tillägget för levnadsvillkor, syftar till att säkerställa en objektiv jämförelse mellan levnadsvillkoren på anställningsorterna och de levnadsvillkor som råder inom unionen. Tillämpningen av denna princip syftar nämligen till att säkerställa att liknande förhållanden som råder i två länder i samma region bedöms på samma sätt.
88
Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till tillsättningsmyndighetens stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller de faktorer och omständigheter som ska beaktas vid justeringen av tjänstemännens löner, anser tribunalen att artikel 3 i riktlinjerna, i den mån den tar hänsyn till principen om regional överensstämmelse, inte strider mot artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och således inte kan anses vara rättsstridig.
89
Vad sökandena anfört föranleder inte någon annan bedömning.
90
Det ska i detta hänseende påpekas, liksom Europeiska utrikestjänsten har gjort, att tillämpningen av principen om regional överensstämmelse inte strider mot den omständigheten att bedömningen av levnadsvillkoren på anställningsorterna görs i jämförelse med de levnadsvillkor som normalt råder inom unionen och inte är oförenlig med en sådan bedömning. Vid tillämpningen av denna princip inskränker sig Europeiska utrikestjänstens geografiska avdelning till att kontrollera huruvida de resultat som erhålls efter denna bedömning är lämpliga, med hänsyn till jämförbara omständigheter på anställningsorterna i samma region.
91
Tillämpningen av principen om regional överensstämmelse syftar således till att kontrollera och, i förekommande fall, korrigera – inte bara nedåt utan även uppåt – bedömningen av levnadsvillkoren på anställningsorterna, men inte till att förvanska resultaten av denna bedömning. I detta avseende kan tillämpningen av ovannämnda princip, i princip inte leda till en väsentlig ändring av de resultat som uppnåtts vid bedömningen av levnadsvillkoren på anställningsorterna. Det kan i detta hänseende konstateras att Etiopien i förevarande fall, på en skala av åtta svårighetsgrader i fråga om levnadsvillkor, endast har sänkts med en grad till följd av tillämpningen av principen om regional överensstämmelse.
92
Sökandenas argument att den omständigheten att principen om regional överensstämmelse tillämpas efter det att levnadsvillkoren på en anställningsort har bedömts kan snedvrida bedömningen av de parametrar som avses i artikel 10.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna kan inte heller godtas. Eftersom syftet är att jämföra de poängtal som tilldelats anställningsorterna och, i förekommande fall, justera dem under det tredje steget som föreskrivs i artikel 3 i riktlinjerna, måste nämnda princip med nödvändighet tillämpas efter en första bedömning av levnadsvillkoren.
93
Slutligen kan inte sökandenas argument att en tillämpning av principen om regional överensstämmelse skulle leda till en godtycklig och subjektiv bedömning eller lösning godtas. Såsom framgår av prövningen av den första grunden har unionslagstiftaren nämligen föreskrivit flera åtgärder som gör det möjligt att undanröja risken för godtycklighet vid genomförandet av artikel 10.1 tredje och fjärde styckena i bilaga X till tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Szpunars förslag till avgörande i målet Europeiska utrikestjänsten/Alba Aguilera m.fl., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punkt 69).
94
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Uppenbart oriktig bedömning
95
Sökandena har gjort gällande att det angripna beslutet är behäftat med ett flertal uppenbart oriktiga bedömningar, särskilt vad gäller bedömningen av parametrarna ”hälso- och sjukhusförhållanden” och ”andra lokala levnadsvillkor” som avses i artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Sökandena har gjort gällande att dessa uppenbart oriktiga bedömningar även följer av den omständigheten att endast Europeiska utrikestjänsten ansåg att levnadsvillkoren i Etiopien hade förbättrats mellan åren 2014 och 2016, trots att flera medlemsstater ansåg att de förblivit oförändrade och att en medlemsstat till och med konstaterat en försämring av dessa.
96
Vad för det första gäller parametern ”hälso- och sjukhusförhållanden” har sökandena angett att ett poängtal på 4 av 5 tilldelades Etiopien, som klassificerats som ett ”medicinsk högriskland” enligt den jämförande hälsokarta som ges ut av International SOS. Länder som Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe eller Komorerna som också klassificerats som ”medicinska högriskländer” av nämnda organisation har emellertid erhållit poängtalet 5 av 5. Sökandena har gjort gällande att Europeiska utrikestjänsten inte har angett något skäl som gjort det möjligt att motivera denna skillnad i behandling, vilken följaktligen framstår som fullständigt godtycklig.
97
Vad för det andra gäller parametern ”andra lokala levnadsvillkor” har sökandena gjort gällande att Europeiska utrikestjänsten inte i tillräcklig utsträckning beaktade deras svar på de frågeformulär som fylldes i åren 2014 och 2015. Europeiska utrikestjänsten konstaterade endast att de andra lokala levnadsvillkoren på andra anställningsorter var svårare än i Etiopien. Detta konstaterande stöds inte av någon omständighet som gör det möjligt för sökandena eller tribunalen att pröva huruvida det är välgrundat.
98
Sökandena har gjort gällande att ”andra lokala levnadsvillkor” i Etiopien inte förbättrades år 2015 och inte bara är ”ganska svåra” i förhållande till dem som råder i unionen.
99
Vad för det första gäller försörjningsvillkoren har sökandena i detta avseende påpekat att situationen är fortsatt kritisk med hänsyn till de stränga reglerna om import av varor, bland annat livsmedel, i ett land där ekonomin helt kontrolleras av staten. Vad för det andra gäller kvaliteten på de offentliga tjänsterna har sökandena anfört att situationen är fortsatt kritisk. Sökandena har i detta avseende understrukit att tillgången till Internet är osäker, ofta avbryts och är mycket kostsam, att strömavbrott sker dagligen, att tillgången till dricksvatten är komplicerad, att spridningen av sjukdomar som kolera är vanligt förekommande, att det inte finns någon säker kollektivtrafik och att avfallshanteringen är väldigt oregelbunden. För det tredje har de påpekat att det inte finns några arbetsmöjligheter för makar, eftersom det enligt etiopisk lag är förbjudet att anställa dem. Sökandena har för det fjärde gjort gällande att kvaliteten på sport- och kulturaktiviteter har försämrats på grund av säkerhetsriskerna sedan år 2014. För det femte har de hävdat att skolornas kvalitet varit oförändrad sedan år 2014. För det sjätte har sökandena slutligen hävdat att den omständigheten att Etiopien inte har ratificerat Wienkonventionen om konsulära förbindelser av den 24 april 1963 ska beaktas för att fastställa hur svåra levnadsvillkoren för de tjänstemän och övriga anställda i unionen som tjänstgör där är.
100
Vad för det tredje gäller de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat, vilka ska beaktas av Europeiska utrikestjänsten inom ramen för det tredje steget som föreskrivs i artikel 3 i riktlinjerna, har sökandena gjort gällande att endast Europeiska utrikestjänsten ansåg att levnadsvillkoren i Etiopien hade förbättrats mellan åren 2014 och 2016. De har hävdat att denna bedömning uppenbart motsägs av dessa uppgifter, eftersom Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Republiken Polen, Republiken Finland, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Amerikas förenta stater ansåg att levnadsvillkoren i Etiopien inte hade förändrats. Republiken Österrike har för sin del konstaterat en försämring av levnadsvillkoren.
101
Europeiska utrikestjänsten har bestritt sökandenas argument.
Inledande synpunkter
102
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att på de områden där unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är unionsdomstolens granskning av lagenligheten begränsad till en kontroll av att förfarandet har gått rätt till, att de faktiska omständigheterna är korrekta samt att det inte föreligger någon uppenbart oriktig bedömningen eller maktmissbruk (dom av den 15 maj 1997, N/kommissionen, T‑273/94, EU:T:1997:71, punkt 125, dom av den 16 juli 1998, Y/parlamentet, T‑144/96, EU:T:1998:173, punkt 34, och dom av den 14 maj 2002, Antas de Campos/parlamentet, T‑194/00, EU:T:2002:119, punkt 37).
103
Kontrollen av att de skyddsregler som följer av unionens rättsordning i administrativa förfaranden efterlevs är av grundläggande betydelse när en institution förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Dessa skyddsregler innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sitt beslut (dom av den 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punkt 14, dom av den 7 maj 1992, Pesquerias De Bermeo och Naviera Laida/kommissionen, C‑258/90 och C‑259/90, EU:C:1992:199, punkt 26, och dom av den 8 september 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, punkt 163).
104
Dessutom framgår av rättspraxis att för att en institution ska kunna anses ha gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning av komplicerade faktiska omständigheter som motiverar att en rättsakt ogiltigförklaras krävs att sökandens bevisning är tillräcklig för att medföra att de bedömningar av omständigheterna som anges i rättsakten i fråga förlorar sin trovärdighet. Det ankommer inte på tribunalen att, med förbehåll för denna prövning av trovärdigheten, ersätta den bedömning av de komplicerade faktiska omständigheterna som den som har antagit rättsakten har gjort med sin egen bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 februari 2015, Spanien/kommissionen, T‑204/11, EU:T:2015:91, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
105
Vidare följer det av fast rättspraxis att en administrativ rättsakt presumeras vara lagenlig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2000, Griesel/rådet, T‑157/99, EU:T:2000:192, punkt 25 och där angiven rättspraxis) och att bevisbördan i princip åvilar den som påstår motsatsen. Det åligger således sökandena att lägga fram åtminstone tillräckligt exakta, objektiva och samstämmiga uppgifter som utgör stöd för att de omständigheter som åberopats till stöd för att deras yrkande är riktiga eller sannolika (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2001, Connolly/kommissionen, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punkt 113).
106
Det är mot bakgrund av dessa principer i rättspraxis som tribunalen ska pröva de argument som sökandena har anfört till stöd för den tredje grunden avseende uppenbart oriktiga bedömningar.
107
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att det totala poängtalet till följd av utvärderingen av Etiopien för år 2015 var 15 poäng. Eftersom poängtalet översteg det tröskelvärde på 14 poäng som krävs enligt artikel 1.3 i riktlinjerna för fastställande av tillägget för levnadsvillkor till 30 procent av referensbeloppet, har EU-personal som tjänstgör i Etiopien kunnat erhålla tillägget för levnadsvillkor enligt denna procentsats.
108
Efter den årliga översynen för fastställande av det tillägg för levnadsvillkor som skulle tillämpas från och med den 1 januari 2016, i enlighet med det trestegssystem som föreskrivs i artikel 3 i riktlinjerna, fastställdes poängtalet för Etiopien till 13 poäng, vilket understiger tröskelvärdet på 14 poäng, och enligt artikel 1.3 i dessa riktlinjer motsvarar ett tillägg för levnadsvillkor på 25 procent av referensbeloppet.
109
I synnerhet motsvarar minskningen av det poängtal som tilldelats Etiopien med två poäng för år 2016 en minskning av det poängtal som tilldelats parametrarna ”hälso- och sjukhusförhållanden” och ”andra lokala levnadsvillkor”, som var och en minskat med en poäng i förhållande till år 2015 (från 5 till 4 poäng för den första och från 3 till 2 poäng för den andra). Enligt artikel 1.2 i riktlinjerna innebär denna minskning att ”hälso- och sjukhusförhållanden”, som inledningsvis ansågs vara ”extremt svåra” jämfört med dem som normalt råder i unionen, hädanefter anses vara ”mycket svåra”. Vad gäller ”andra lokala levnadsvillkor”, vilka ursprungligen ansågs vara ”svåra”, anses de numera vara ”ganska svåra”.
Parametern ”hälso- och sjukhusförhållanden”
110
Enligt artikel 2.1 i riktlinjerna ska poängtalet för parametern ”hälso- och sjukhusförhållanden” tilldelas på grundval av den jämförande hälsokarta som ges ut av International SOS och i förekommande fall på grundval av andra uppgifter som tillhandahålls av tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor.
111
Det framgår av handlingarna i målet att Etiopien har klassificerats som ett ”medicinskt högriskland” enligt den jämförande hälsokarta som International SOS gav ut i december 2015. Enligt Europeiska utrikestjänsten bekräftades denna klassificering dessutom av Falck Global Assistance, ett bolag som ansvarar för medicinska evakueringar för Europeiska utrikestjänstens räkning. Vid förhandlingen hävdade Europeiska utrikestjänsten att anställningsorterna i ”medicinska högriskländer” tilldelats 4 eller 5 poäng.
112
Vidare angav tillsättningsmyndigheten i meddelandet av den 7 april 2016 att ”poängtalet på 5 [poäng] ([på] en skala från 1 till 5 [poäng] för parametern ’hälso- och sjukhusförhållanden’) är förbehållet mycket farliga länder, såsom Sydsudan, Centralafrikanska republiken eller Somalia, där den potentiella hälsorisken betraktas som allvarligare”.
113
Tillsättningsmyndigheten angav dessutom följande i beslutet om avslag på klagomålen:
”[d]et ska medges att det i samma region finns länder där den potentiella hälsorisken är ännu allvarligare. Dessa länder har erhållit det högsta poängtalet för parametern ’hälso- och sjukhusförhållanden’ för år 2016: Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe, Komorerna, Eritrea, Somalia, Sudan och Sydsudan …”
114
Tribunalen anser att den omständigheten att Etiopien är det enda ”medicinska högriskand” som förekommer på den jämförande hälsokarta som International SOS upprättade i december 2015 som tilldelats 4 poäng, och inte 5 poäng, förvisso kan ge upphov till vissa tvivel beträffande tillsättningsmyndighetens bedömning. Dessa kan emellertid inte leda till slutsatsen att Europeiska utrikestjänsten har överskridit gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren har avsett att ge den vid fastställandet av tillägget för levnadsvillkor.
115
I artikel 2.1 i riktlinjerna föreskrivs nämligen att poängtalet för parametern ”hälso- och sjukhusförhållanden” ska fastställas på grundval av den jämförande hälsokarta som upprättas av International SOS, men det föreskrivs inte i denna artikel att det ska finnas en överensstämmelse mellan nivåerna i den skala som används i hälsokartan och det poängantal som ska tilldelas för denna parameter. Europeiska utrikestjänstens beslut att tilldela Etiopien 4 poäng strider således inte mot denna bestämmelse.
116
Europeiska utrikestjänsten har dessutom använt sig av de uppgifter som lämnats av Falck Global Assistance för att bekräfta utvärderingen av parametern ”hälso- och sjukhusförhållanden” i Etiopien, som kunde härledas ur den jämförande hälsokarta som upprättats av International SOS.
117
Bedömningen av svårighetsgraden vad gäller hälso- och sjukhusförhållandena på en viss anställningsort är dessutom en komplicerad åtgärd som kräver en bedömning av ett stort antal faktorer, såsom bland annat nivån på den tillgängliga sjuk- och tandvården, tillgången till receptbelagda läkemedel, förekomsten av allvarliga infektionssjukdomar och förekomsten av kulturella, språkliga och administrativa hinder.
118
Slutligen ska det påpekas, såsom Europeiska utrikestjänsten med rätta har understrukit, att varken den tekniska gruppen för tillägget för levnadsvillkor eller Eudel-kommittén lämnade något negativt yttrande om minskningen av tillägget för levnadsvillkor för Etiopien från och med den 1 januari 2016.
119
Sökandena har dessutom vid förhandlingen gjort gällande att de uppgifter som lämnats av Falck Global Assistance inte var tillförlitliga, eftersom det framgick av bolagets webbplats att det inte var verksamt i Etiopien. Det ska påpekas att även om detta argument har framförts av sökandena i deras klagomål, vilka har bifogats ansökan, har det inte åberopats i själva ansökan.
120
Tribunalen erinrar om att enligt fast rättspraxis kan bilagorna till parternas skrivelser endast beaktas i den mån de stödjer eller kompletterar grunder eller argument som sökandena uttryckligen har åberopat i sina skrivelser. Det ankommer inte på tribunalen att i bilagorna söka efter och identifiera de grunder och argument som den skulle kunna anse utgöra grunden för talan, eftersom bilagorna endast är avsedda att tjäna som bevismaterial och som en hjälp för målets utredning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juni 2020, Sammut/parlamentet, T‑608/18, EU:T:2020:249, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
121
Enligt artikel 84.1 i tribunalens rättegångsregler får dessutom nya grunder eller argument inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2015, Dennekamp/parlamentet, T‑115/13, EU:T:2015:497, punkt 80) eller som utgör en utvidgning av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2012, Thesing och Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10, ej publicerad, EU:T:2012:635, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
122
I förevarande fall rör det sig emellertid om ett nytt argument som framfördes under förhandlingen och som inte anfördes i ansökan, trots att det grundar sig på faktiska omständigheter som sökandena redan kände till när de ingav nämnda skrivelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 november 2017, von Blumenthal m.fl./EIB, T‑558/16, ej publicerad, EU:T:2017:827, punkt 50). Detta argument utgör inte heller en utvidgning av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna. Detta argument kan således inte tas upp till sakprövning.
123
De uppgifter som lämnats av Falck Global Assistance kan under alla omständigheter inte anses vara otillförlitliga enbart av det skälet att bolaget inte är verksamt i Etiopien.
124
Mot denna bakgrund finner tribunalen, mot bakgrund av det ovan anförda, att det inte framgår av handlingarna i målet att Europeiska utrikestjänsten har gjort en uppenbart oriktig bedömning vid utvärderingen av parametern ”hälso- och sjukhusförhållanden”. Handlingarna i målet gör det närmare bestämt inte möjligt för tribunalen att frånta Europeiska utrikestjänstens utvärdering, enligt vilken hälso- och sjukhusförhållandena i Etiopien är ”mycket svåra”, medan de är ”extremt svåra” i bland annat Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe och Komorerna, dess trovärdighet.
Parametern ”andra lokala levnadsvillkor”
125
Det ska erinras om att det poängtal för parametern ”andra lokala levnadsvillkor” som tilldelats Etiopien, såsom har påpekats i punkt 109 ovan, minskade med en poäng, från 3 poäng för år 2015 till 2 poäng för år 2016. Detta innebär att de ”andra lokala levnadsvillkoren”, som inledningsvis ansågs vara ”svåra”, numera anses som ”ganska svåra”.
126
Det ska även erinras om att enligt artikel 2.5 i riktlinjerna ska poängtalet för parametern ”andra lokala levnadsvillkor” fastställas på grundval av de uppgifter som delegationerna lämnat som svar på ett frågeformulär och, i förekommande fall, på grundval av andra uppgifter som tillhandahålls av tillförlitliga internationella offentliga eller privata källor. I synnerhet avser de uppgifter som delegationerna ska lämna fem kriterier, nämligen ”försörjningsvillkor”, ”offentliga tjänster”, ”skolinfrastruktur för barn till personalen”, ”arbetsmöjligheter för makar” och ”sport- och kulturaktiviteter”.
127
När det gäller det system som inrättats för att tilldela poäng till de fem kriterier som ingår i parametern ”andra lokala levnadsvillkor” och därmed nämnda parameter, framgår det av det utvärderingsformulär som Europeiska utrikestjänsten har utarbetat utifrån de uppgifter som unionens delegationer lämnat i Etiopien att sammanlagt maximalt 54 poäng kan tilldelas samtliga fem kriterier. I en förklaring som finns på detta utvärderingsformulär upprättas ett samband dels mellan poängtalen 0–54 poäng, fördelade i fem delposter, som kan tilldelas samtliga fem kriterier, dels poängtalen 1–5 poäng, motsvarande varje delpost, som ska tilldelas parametern ”andra lokala levnadsvillkor”. Av denna förklaring framgår att ett poängtal på mellan 11 och 21 poäng för samtliga fem kriterier motsvarar ett poängtal på 2 poäng för parametern ”andra lokala levnadsvillkor”, medan ett poängtal på mellan 22 och 29 poäng för samtliga fem kriterier motsvarar ett poängtal på 3 poäng för nämnda parameter.
128
Av de sammanlagda maximala 54 poäng som kan tilldelas samtliga fem kriterier uppgick poängtalet för år 2015 i förevarande fall till 24 poäng, medan poängtalet för år 2016 var 20 poäng. Denna skillnad på fyra poäng motsvarar en minskning av de poäng som tilldelats kriterierna ”offentliga tjänster” och ”arbetsmöjligheter för makar”, från 5 till 2 poäng för det första och från 3 till 2 poäng för det andra kriteriet. De poängtal som tilldelats de tre andra kriterierna är oförändrade.
129
Europeiska utrikestjänsten har emellertid hävdat, utan att motsägas av sökandena på denna punkt, att det kriterium som faktiskt ledde till en ändring av det poängtal som tilldelats parametern ”andra lokala levnadsvillkor” är det som avser ”offentliga tjänster”. Det framgår nämligen av det utvärderingsformulär som Europeiska utrikestjänstens lämnat in att även om det poängtal som tilldelats kriteriet ”arbetsmöjligheter för makar” hade förblivit oförändrat, skulle det poängtal som tilldelats parametern ”andra lokala levnadsvillkor” ändå ha minskat med en poäng på grund av minskningen av det poängtal som tilldelats kriteriet ”offentliga tjänster”. Det framgår av handlingarna i målet att Europeiska utrikestjänsten har bekräftat att den har beaktat det frågeformulär som fyllts i av unionens delegationer i Etiopien angående ”andra lokala levnadsvillkor” vid tilldelningen av ett poängtal för nämnda parameter, i enlighet med artikel 2.5 i riktlinjerna. I detta avseende angav tillsättningsmyndigheten följande i meddelandet av den 7 april 2016:
”Informationen om andra ’lokala levnadsvillkor’ beaktades i första hand i samband med den ursprungliga utvärderingen som gjordes på grundval av bidraget e-tillägg för levnadsvillkor från [d]elegationen. De uppgifter som angavs i frågeformuläret som avsåg andra lokala levnadsvillkor fick ett betyg … I överensstämmelse med denna utvärdering, tilldelades parametern ’andra lokala levnadsvillkor’ för Etiopien betyget 2 (på en skala från 1 till 5).”
130
Det framgår även av handlingarna i målet att de svar som unionens delegationer i Etiopien lämnat på frågeformuläret avseende kriteriet ”offentliga tjänster”, inklusive parametern ”andra lokala levnadsvillkor” för år 2014, för fastställandet av det tillägg för levnadsvillkor som var tillämpligt år 2015 och de svar som lämnades avseende år 2015 för fastställandet av det tillägg för levnadsvillkor som var tillämpligt år 2016 är desamma.
131
När det gäller kriteriet ”offentliga tjänster” framgår det av svaren från unionens delegationer i Etiopien på frågeformuläret att varken kollektivtrafiken eller taxitjänster kan användas i detta land. Bistånd från den lokala polisen garanteras inte heller, vilket innebär att tjänstemän och anställda vid unionens delegationer i Etiopien i brådskande fall måste vända sig till delegationernas säkerhetsavdelning. Slutligen finns det inte något system för avfallshantering, eftersom upphämtning av avfall är lokalt organiserad i vissa stadsdelar av Addis-Abeba (Etiopien).
132
Det ska påpekas att bedömningen av kvaliteten på de offentliga tjänsterna på en viss anställningsort är en komplicerad åtgärd som kräver en bedömning av ett stort antal olika faktorer, bland annat tillförlitligheten av kollektivtrafiken och privattransport, brandkår, ambulanstransport, polis och gendarmeri samt avfallshantering.
133
I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 104 ovan ska tribunalens prövning, vid bedömningen av de komplicerade faktiska omständigheter som kan motivera att en rättsakt ogiltigförklaras, begränsas till en kontroll av huruvida sökandena har lyckats visa att den bedömning av omständigheterna som anges i rättsakten i fråga inte längre är trovärdig.
134
Sökandena har i huvudsak gjort gällande att kvaliteten på de offentliga tjänsterna inte förbättrades år 2015 och att den fortfarande är kritisk. Tillgången till internet är således osäker, den avbryts ofta och är mycket dyr, strömavbrott förekommer dagligen, det är svårt att få tillgång till dricksvatten och spridningen av sådana sjukdomar som kolera är vanligt förekommande, det finns ingen säker kollektivtrafik och avfallshanteringen är väldigt oregelbunden.
135
Vid förhandlingen påpekade sökandena dessutom att de svar som unionens delegationer i Etiopien lämnade på frågeformulären angående kriterierna ”offentliga tjänster” för år 2014 för fastställandet av det tillägg för levnadsvillkor som skulle tillämpas år 2015 och svaren avseende år 2015 för fastställandet av det tillägg för levnadsvillkor som skulle tillämpas år 2016 inte skiljde sig åt. Europeiska utrikestjänsten har emellertid inte förklarat varför poängtalet för detta kriterium har minskat.
136
Europeiska utrikestjänsten har inte anfört några omständigheter som gör det möjligt att ifrågasätta sökandenas argument.
137
Vidare har Europeiska utrikestjänsten inte på ett trovärdigt sätt förklarat varför den ansåg att kvaliteten på de offentliga tjänsterna hade förbättrats så mycket mellan åren 2014 och 2015, att poängtalet för detta kriterium skulle minskas från 5 till 2 poäng. Förklaringen framgår nämligen inte av handlingarna i målet och Europeiska utrikestjänsten har, när den tillfrågades om detta vid förhandlingen, påpekat att den inte hade några andra omständigheter att framföra än dem som framgår av handlingarna i målet och att den således inte kunde besvara tribunalens fråga i detta hänseende.
138
Det är visserligen riktigt att tillsättningsmyndigheten i beslutet om avslag på klagomålen angav att ”den ringa minskningen av poängtalet för [parametern för andra lokala levnadsvillkor] även är knuten till kvaliteten på de offentliga tjänsterna i Etiopien, som, i enlighet med de uppgifter som lämnats av u[nionens [d]elegation och med hänsyn till [principen om] regional överensstämmelse, förefaller ha [underskattats]”.
139
Etiopien finns emellertid inte med bland de afrikanska länder vars poängtal har justerats med tillämpning av principen om regional överensstämmelse i den rapport som upprättats till följd av det andra steg som föreskrivs i artikel 3 i riktlinjerna, i vilket Europeiska utrikestjänsten, med beaktande av regional överensstämmelse, kontrollerar bedömningen av de poängtal som tilldelats i det första steget. Även om Europeiska utrikestjänsten, som tillfrågades om detta vid förhandlingen, inte bestred att principen om regional överensstämmelse kan ha tillämpats i förevarande fall, har den i huvudsak hävdat att den inte konkret kan förklara på vilket sätt tillämpningen av denna princip påverkade det angripna beslutet.
140
Med hänsyn dels till sökandenas argument att kvaliteten på de offentliga tjänsterna i Etiopien inte hade förbättrats mellan åren 2014 och 2015, dels till att Europeiska utrikestjänsten inte lämnat några förklaringar som skulle kunna motivera minskningen av poängtalet för kriteriet ”offentliga tjänster”, finner tribunalen att Europeiska utrikestjänsten har gjort en uppenbart oriktig bedömning vid bedömningen av nämnda kriterium.
141
Vad gäller följderna av en sådan uppenbart oriktig bedömning för det angripna beslutet ska det erinras om (se punkt 128 ovan) att det kriterium som ledde till en minskning av poängtalet för parametern ”andra lokala levnadsvillkor” är det som avser ”offentliga tjänster”, vilket medförde att Etiopien tilldelades totalt 13 poäng för år 2016. Den minskning av på tillägget för levnadsvillkor som gjordes genom det angripna beslutet följer emellertid av att Etiopien tilldelades ett poängtal som låg under tröskelvärdet på 14 poäng. Under dessa omständigheter kan det uppenbara fel som begåtts vid bedömningen av kriteriet ”offentliga tjänster” motivera att det angripna beslutet ogiltigförklaras.
142
Mot bakgrund av det ovan anförda ska det angripna beslutet ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga argument som anförts inom ramen för den tredje grunden.
Rättegångskostnader
143
Enligt artikel 219 i rättegångsreglerna ska tribunalen, i samband med återförvisning av ett mål efter upphävande, besluta om rättegångskostnaderna som uppkommit under rättegången dels i målet vid tribunalen, dels i målet om överklagande vid domstolen. Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
144
Europeiska utrikestjänsten har genom sitt överklagande yrkat att den ursprungliga domen ska upphävas, bland annat i den del Europeiska utrikestjänsten i denna dom förpliktades att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom målet återförvisades fastställde domstolen i sin dom om överklagande att frågan om rättegångskostnaderna skulle anstå.
145
Det ankommer följaktligen på tribunalen att i förevarande dom besluta om rättegångskostnaderna i det förfarande vid tribunalen som lett till den ursprungliga domen, i målet om överklagande i mål C‑427/18 P och i förevarande mål, efter återförvisning.
146
Sökandena har yrkat att Europeiska utrikestjänsten ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande mål och i målen T‑119/17 och C‑427/18 P. Eftersom Europeiska utrikestjänsten har tappat målet, ska sökandenas yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:
1)
Beslut ADMIN(2016)7som fattats av Europeiska utrikestjänstens generaldirektör för budget och administration den 19 april 2016 om fastställande av det tillägg för levnadsvillkor som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna - Budgetåret 2016, ogiltigförklaras i den del det avser nedsättning, från den 1 januari 2016, av tillägget för levnadsvillkor som betalas ut till EU-personal som tjänstgör i Etiopien.
2)
Europeiska utrikestjänsten ska ersätta rättegångskostnaderna i målen T‑119/17, C‑427/18 P och T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 maj 2021.
Underskrifter
Innehållsförteckning
Tillämpliga bestämmelser
Tjänsteföreskrifterna
Anställningsvillkor för övriga anställda
Europeiska utrikestjänstens beslut
Bakgrund till tvisten
Förfarandet vid tribunalen och domstolen
Förfarandet och parternas yrkanden i förevarande mål efter återförvisning
Rättslig bedömning
Den första grunden: Åsidosättande av skyldigheten att anta allmänna genomförandebestämmelser avseende artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i den mån den metod som Europeiska utrikestjänsten använde i riktlinjerna för att fastställa tillägget för levnadsvillkor på en anställningsort beaktar principen om regional överensstämmelse
Den tredje grunden: Uppenbart oriktig bedömning
Inledande synpunkter
Parametern ”hälso- och sjukhusförhållanden”
Parametern ”andra lokala levnadsvillkor”
Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.
(
1
)	Förteckningen över övriga sökande har endast bifogats den version som delgetts parterna.