62013CC0015
PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. január 23. (
1
)
C‑15/13. sz. ügy
Technische Universität Hamburg‑Harburg_Hochschul‑Informations‑System GmbH
kontra
Datenlotsen Informationssysteme GmbH
(a Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg [Németország] előzetes döntéshozatal iránti kérelme)
„Közbeszerzési szerződések — 2004/18/EK irányelv — Az in‑house‑ügylet alkalmazhatóságának feltételei — Horizontális in‑house‑ügyletek — Egymástól jogilag elkülönült és egymással ellenőrzési viszonyban nem álló ajánlatkérő és ajánlattevő szerv — Az ajánlatkérő és az ajánlattevő szerv felett valamely közjogi hatóság mint harmadik személy által gyakorolt ellenőrzés — A »hasonló ellenőrzés« feltételének hatálya — A közjogi jogalanyok közötti együttműködés”
1.
A Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg által benyújtott jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy, a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó új esetet terjeszt a Bíróság elé, amely lehetővé teszi ez utóbbi számára azon ítélkezési gyakorlat alkalmazási körének pontosítását, amely bizonyos feltételek mellett egyes közbeszerzési szerződéseket mentesít a közbeszerzési eljárásra vonatkozó európai szabályozás alkalmazásának hatálya alól.
2.
Közelebbről, a jelen ügyben annak eldöntését kérik a Bíróságtól, hogy az úgynevezett „horizontális in‑house‑ügyletek” mentesülhetnek‑e a 2004/18/EK irányelv (
2
) alkalmazásának hatálya alól, valamint hogy képezhetik‑e az irányelv által előírt közbeszerzési eljárás lefolytatása nélküli közvetlen odaítélés tárgyát, és amennyiben igen, milyen feltételek mellett. Az „in‑house‑ügylet” fogalma alatt az ajánlatkérő szervnek minősülő szerv és az ajánlattevő által kötött olyan szerződést kell érteni, amelynek alapján a szerződő felek között nem áll fenn ellenőrzési viszony, azonban az ajánlatkérőt és az ajánlattevőt is ugyanaz, a 2004/18 irányelv értelmében vett ajánlatkérő szerv ellenőrzi, és az ajánlatkérő és az ajánlattevő lényegében a közös szerv érdekében tevékenykedik.
3.
A kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság elé terjesztett kérdés lényegében annak megállapítására irányul, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott és a kérdést előterjesztő bíróság által kifejezetten hivatkozott esetekhez hasonlóan ilyen ügyletre is vonatkozhat‑e a közbeszerzési eljárás alkalmazása alóli kivétel.
4.
A Teckal‑ügyben hozott ítéletre (
3
) visszavezethető első kivétel az úgynevezett „in‑house” eljárásokra vonatkozik, amelyek esetében az ítélkezési gyakorlatban rögzült, hogy az ajánlatkérő szerv mentesül a közbeszerzési eljárás lefolytatása alól, feltéve hogy az ajánlattevő felett olyan ellenőrzést gyakorol, mint amelyet a saját szervei felett, és ez a jogalany tevékenységének lényeges részét az őt irányító hatóság(ok) javára végzi. (
4
) Noha a jogtudomány már széles körben vitatta azt a kérdést, hogy e kivétel alkalmazható‑e a „horizontális in‑house‑ügyletekre”, az idáig elkerülte a Bíróság figyelmét, mivel ez utóbbi a meglehetősen széles körre kiterjedő korábbi ítélkezési gyakorlatában kizárólag olyan in‑house ügyletekkel foglalkozott, amelyeknél az ajánlatkérő és az ajánlattevő szerv között vertikális kapcsolat állt fenn. (
5
)
5.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatában (
6
) kialakított és a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott második kivétel pedig arra vonatkozik, hogy az úgynevezett közjogi jogalanyok közötti együttműködés körébe tartozó közbeszerzési szerződések kizárhatók a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó uniós szabályok alkalmazásának hatálya alól.
I – Jogi háttér
A – Uniós jog
6.
A 2004/18 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében „»[k]özbeszerzési szerződés« egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által írásban megkötött visszterhes szerződés, amelynek tárgya az ezen irányelv szerinti építési beruházás kivitelezése, vagy áru szállítása, vagy szolgáltatás nyújtása”.
7.
A 2004/18 irányelv 7. cikke meghatározza azokat az értékhatárokat, amelyeken felül a közbeszerzési szerződések az irányelv alkalmazásának hatálya alá tartoznak. Az alapeljárás tárgyát képező tényállás idején ezen értékhatár 193000 EUR volt. (
7
) A 2004/18 irányelv 20. cikke értelmében „[a] II. A. mellékletben felsorolt szolgáltatások nyújtására irányuló szerződéseket a 23–55. cikkel összhangban kell odaítélni”. Az irányelv 28. cikke akképp rendelkezik, hogy a közbeszerzési szerződéseket bizonyos kivételekkel nyílt vagy meghívásos eljárás keretében ítélik oda. Az irányelv II. A. mellékletében foglalt 7. kategória a „számítógépes és azzal összefüggő szolgáltatásokat” foglalja magában.
B – Nemzeti jog
8.
A német alkotmány 5. §‑ának (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a művészet, a tudomány, a kutatás és az oktatás szabad”.
9.
A német alkotmány 91c. §‑ának (1) bekezdése értelmében „[a] Szövetség és a tartományok együttműködhetnek a tevékenységük ellátásához szükséges számítástechnikai rendszerek tervezése, kiépítése és működtetése terén”.
10.
A közbeszerzési eljárásokra vonatkozó nemzeti szabályozást a Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (a versenykorlátozás elleni törvény) képezi, amelynek 99. §‑a tartalmazza a közbeszerzési szerződés fogalommeghatározását. (
8
)
11.
A Hamburgisches Hochschulgesetz (a felsőoktatásról szóló hamburgi tartományi törvény; a továbbiakban: HmbHSchG) úgy rendelkezik, hogy a szabályozás alkalmazandó a Freie und Hansestadt Hamburg (Hamburg szabad hanzaváros; a továbbiakban: Hamburg város) főiskoláira is.
12.
A HmbHSchG 2. §‑a értelmében „[a] hamburgi felsőoktatási intézmények önálló közjogi jogi személyek”, amelyek „alapszabályuk és létesítő okiratuk alapján szabályozzák önálló tevékenységük gyakorlását”.
13.
A HmbHSchG „Autonómia” címet viselő 5. §‑a értelmében a felsőoktatási intézmények az illetékes hatóságok által gyakorolt jogszerűségi felülvizsgálat mellett folytatják önállóan tevékenységüket. Az önálló hatáskörök a másra át nem ruházott hatáskörök.
14.
A HmbHSchG 6. §‑a szabályozza a felsőoktatási intézmények költségvetési eszközeit, annak (2) bekezdése pedig felsorolja az ezen intézményekre ruházott hatásköröket, amelyek körében – többek között – az alábbiak szerepelnek: a részükre nyújtott hitellel való gazdálkodás, beleértve a számlázást, a pénztárkezelést és a könyvelést; az ingatlanok és a rendelkezésükre bocsátott tárgyi eszközök kezelése; a személyzetre és annak felvételére vonatkozó kérdések, valamint a képzési feltételek meghatározása és a felvételek számának meghatározására vonatkozó javaslatok. E cikk (3) bekezdése értelmében az említett intézményekre további hatáskörök ruházhatók. Végezetül e cikk (4) bekezdése értelmében az illetékes hatóságok irányelvek és általános utasítások útján gyakorolnak „célszerűségi felügyeletet” (
9
) ezen intézmények felett az átruházott hatáskörök gyakorlása tekintetében.
II – A tényállás, nemzeti eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
15.
A Technische Universität Hamburg‑Harburg (hamburgi műszaki főiskola, a továbbiakban: TUHH), amely a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás fellebbező fele, Hamburg város egyik állami felsőoktatási intézménye. Az intézmény a 2004/18/EK irányelv szerinti ajánlatkérő. (
10
)
16.
A Hochschul‑Informations‑System GmbH (a továbbiakban: HIS), amely a TUHH‑hal együtt a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás fellebbező fele, olyan – kizárólag állami tulajdonban lévő – korlátolt felelősségű társaság, amely felett 1/3‑ad részben a Németországi Szövetségi Köztársaság, 2/3‑ad részben pedig a 16 szövetségi tartomány, köztük Hamburg város gyakorol ellenőrzést; az utóbbi tulajdonában van a HIS törzstőkéjének 4,16%‑a. A HIS tevékenysége – alapító okiratának 2. cikkével összhangban – abban áll, hogy támogatja az állami felsőoktatási intézményeket és illetékes igazgatási szerveket a felsőoktatási feladatok ésszerű és gazdaságos teljesítésére irányuló törekvéseikben, így tevékenységéhez tartozik többek között a felsőoktatás irányításának racionalizálására vonatkozó folyamatainak kidolgozása, valamint az e folyamatok bevezetésében és alkalmazásában való részvétel, és az információnyújtás és az információcsere megszervezése. Az alapító okirat 3. cikke értelmében a HIS kizárólag haszonszerzési cél nélküli közérdekű tevékenységet folytat.
17.
Számítástechnikai irányítási rendszernek a főiskola részére történő beszerzése érdekében a TUHH a HIS és a Datenlotsen Informationssysteme GmbH (a továbbiakban: Datenlotsen Informationssysteme) által kifejlesztett két rendszer értékelését végezte el. E két számítástechnikai rendszer összehasonlítását követően a TUHH 2011. április 7‑én úgy határozott, hogy közvetlen odaítélés útján, a 2004/18 irányelvben a közbeszerzési szerződések tekintetében előírt közbeszerzési eljárások alkalmazása nélkül köt a HIS‑sel szerződést az ezen utóbbi által kifejlesztett rendszer bevezetéséről.
18.
Mivel e szerződésnek a HIS részére történő közvetlen odaítélése jogellenes, a Datenlotsen Informationssysteme a közbeszerzések tárgyában első fokon hatáskörrel rendelkező hamburgi Vergabekammer bei der Finanzbehoerde előtt megtámadta az odaítélésre vonatkozó határozatot, amely helyt adott a keresetnek. Az eljáró bíróság többek között úgy vélte, hogy nem állnak fenn a Bíróság ítélkezési gyakorlata által az „in‑house‑ügyletekre” vonatkozóan meghatározott feltételek, mivel nincs ellenőrzési viszony a TUHH és a HIS között.
19.
A HIS és a TUHH megtámadta az elsőfokú ítéletet a kérdést előterjesztő bíróság előtt.
20.
A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a Bíróságnak még nem volt módja pontosítani a tekintetben, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaira vonatkozó szabályok alkalmazása alól az in‑house‑ügyletek esetén kivételt engedő ítélkezési gyakorlat alkalmazható‑e az olyan „horizontális in‑house ügyletekre”, mint amilyen a szóban forgó alapeljárásban felmerül. Az eljáró bíróság úgy véli ugyanakkor, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata által az in‑house‑ügyletekre vonatkozóan kidolgozott kivétel értelme és célja lehetővé teszi, hogy ezen ügyletek is a kivétel hatálya alá tartozzanak, és így e közbeszerzési szerződések esetén is mentesítsék az ajánlatkérő szervet a közbeszerzési eljárás lefolytatásának kötelezettsége alól. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság – annak fényében, hogy az ítélkezési gyakorlat alapján az eljárás alkalmazása alóli kivételek rendszerét megszorítóan kell értelmezni – úgy véli, hogy a Bíróság feladata annak eldöntése, hogy a horizontális in‑house‑ügyletek e kivétel hatálya alá tartozhatnak‑e.
21.
A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli továbbá, hogy a Bíróság által a közjogi jogalanyok közötti együttműködésre vonatkozóan kidolgozott másik kivétel alkalmazására vonatkozó feltételek nem állnak fenn, mivel egyrészt a HIS korlátolt felelősségű társaságként magánjogi formában működik, másrészt pedig a társaságot közvetlenül nem kötelezik közfeladat ellátására.
22.
A kérdést előterjesztő bíróság kiemeli azt is, hogy a vonatkozó szabályozás alapján a TUHH‑hoz hasonló felsőoktatási intézmények a kutatás és oktatás területén nagyfokú önállósággal rendelkeznek, és hogy e tevékenységek gyakorlása egyszerű jogszerűségi felülvizsgálat alá tartozik. Mindazonáltal az eljáró bíróság előtt folyamatban lévő eljárás tárgyát képező szerződés a beszerzések területét érinti, amely területeken az illetékes hatóságok olyan felügyeleti jogkörrel rendelkeznek, amely az egyetemek által elfogadott határozatok megsemmisítésére és módosítására is kiterjedhet. A kérdést előterjesztő bíróság tehát felteszi a kérdést, hogy a Teckal‑ügyben hozott ítéletben meghatározott, valamint a vásárlások és beszerzések területén teljesülő „hasonló ellenőrzésre” vonatkozó feltételt nem kell‑e ugyanakkor kiterjeszteni az ajánlattevő szerv valamennyi tevékenységére.
23.
E megfontolások fényében a kérdést előterjesztő bíróság a 2012. november 6‑án hozott végzésében szükségesnek tartotta az előtte folyamatban lévő eljárás felfüggesztését annak érdekében, hogy az alábbi kérdéseket terjessze a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)
A […] 2004/18/EK irányelv 1. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti »közbeszerzési szerződés« alatt érteni kell‑e az olyan szerződést is, amelynek esetében az ajánlatkérő ugyan nem a saját szerveihez hasonlóan ellenőrzi az ajánlattevőt, azonban az ajánlatkérőt és az ajánlattevőt is ugyanaz, a 2004/18 irányelv szerinti ajánlatkérő szervnek minősülő szerv ellenőrzi, és az ajánlatkérő és az ajánlattevő lényegében a közös szerv érdekében tevékenykedik (horizontális in‑house‑ügylet)?
Az első kérdésre adott igenlő válasz esetén:
2)
A saját szolgálatok felett gyakorolthoz hasonló ellenőrzésnek ki kell‑e terjednie az ajánlattevő teljes tevékenységére, vagy elegendő az, ha a beszerzési területre korlátozódik?”
III – A Bíróság előtti eljárás
24.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés 2013. január 10‑én érkezett a Bíróság Hivatalához. A TUHH, a HIS, a Datenlotsen Informationssysteme GmbH, a cseh, az olasz, a spanyol és a magyar kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. A 2013. november 21‑én tartott tárgyaláson részt vett a TUHH, a HIS, a Datenlotsen Informationssysteme GmbH, a spanyol kormány és a Bizottság.
IV – Jogi elemzés
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
25.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván választ kapni, hogy egy horizontális in‑house‑ügylet – vagyis az ajánlatkérő szervnek minősülő szerv és ajánlattevő által kötött olyan szerződés, amelynek alapján a szerződő felek között nem áll fenn ellenőrzési viszony, azonban mindkettejüket ugyanaz, a 2004/18 irányelv szerinti ajánlatkérő szervnek minősülő szerv ellenőrzi, és amelynek javára lényegében mindkettő tevékenykedik – a 2004/18 irányelv értelmében vett közbeszerzési szerződésnek minősül‑e, és így az irányelv által előírt közbeszerzési eljárás hatálya alá tartozik‑e.
26.
Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy a 2004/18 irányelv valamely közbeszerzési szerződésre történő alkalmazásának az a feltétele, hogy az utóbbi becsült értéke elérje az említett irányelv 7. cikkének b) pontjában meghatározott értékhatárt, figyelembe véve az azon építési munkák, szállítások és szolgáltatások piacán érvényesülő rendes értékeket, amelyeket az említett közbeszerzés érint. Ellenkező esetben az EUM‑Szerződés alapvető szabályait és általános elveit kell alkalmazni. (
11
) Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből kitűnik, hogy a vitatott szerződés becsült értéke legalább 840000 EUR, ami egyértelműen meghaladja a szóban forgó értékhatárt, (
12
) és így a szóban forgó szerződés a 2004/18 irányelv alkalmazásának hatálya alá tartozik.
27.
A 2004/18 irányelv 1. cikke (2) bekezdése a) pontjának megfelelően a valamely gazdasági szereplő és valamely ajánlatkérő szerv által írásban megkötött olyan visszterhes szerződés, amelynek tárgya az említett irányelv II. A. mellékletében említett szolgáltatás nyújtása, közbeszerzési szerződésnek minősül. (
13
)
28.
Márpedig az ügyiratban a Bíróság rendelkezésére álló információkból az következik, hogy egyrészt az alapügyben szóban forgó, a közvetlen odaítélés tárgyát képező szerződést az ajánlatkérő TUHH és a gazdasági szereplő HIS kötötte, valamint hogy másrészt az alapügyben szóban forgó szerződés tárgyát képező szolgáltatások a 2004/18 irányelv II. A. mellékletében foglalt 7. kategória szerinti „számítógépes és azzal összefüggő szolgáltatások” fogalmába tartoznak.
29.
E tekintetben ki kell emelni, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint a közbeszerzési szerződés fogalma szempontjából közömbös, hogy az ajánlattevő nem követ főtevékenységként haszonszerzési célt, (
14
) ahogy alapító okiratának 3. cikke alapján a HIS sem. (
15
) Ami a szóban forgó szerződés visszterhes jellegét illeti, meg kell továbbá jegyezni, hogy az ítélkezési gyakorlat alapján valamely szerződés nem kerülhet ki a közbeszerzés fogalma alól csupán annak következtében, hogy az ott kikötött díjazás a szerződésben foglalt szolgáltatás nyújtása során felmerülő költségek megtérítésére korlátozódik. (
16
) Tehát még ha az alapügyben szóban forgó szerződés nem is írja elő a piaci ár megfizetését a HIS által a TUHH részére nyújtott számítástechnikai szolgáltatások tekintetében – aminek meghatározása adott esetben a kérdést előterjesztő bíróság feladata –, ez nem képez döntő tényezőt a közbeszerzési szerződésnek minősítése szempontjából. (
17
)
30.
A fenti megfontolások fényében és a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok sérelme nélkül úgy vélem tehát, hogy az alapügyben vitatott szerződés hordozza a közbeszerzési szerződés jellemzőit, amely így főszabály szerint a 2004/18 irányelvben előírt közbeszerzési eljárás hatálya alá tartozik.
31.
A fenti 4. és 5. pontban hangsúlyozottaknak megfelelően, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából azonban kitűnik, hogy a közbeszerzési szerződésnek két olyan típusa van, amelyek nem tartoznak az uniós közbeszerzési jog hatálya alá, (
18
) és amelyek esetében így az ajánlatkérő szerv mentesül a 2004/18 irányelvben előírt közbeszerzési eljárás lefolytatása alól.
32.
Közelebbről egyrészről az úgynevezett „in‑house‑ügyletekre”, másrészről a közjogi jogalanyok közötti együttműködést létesítő szerződésekre vonatkozóan előírt kivétel körébe tartozó közbeszerzési szerződésekről van szó. Mivel a kérdést előterjesztő bíróság végzésében a Bíróság által kidolgozott mindkét kivételre utal, amelyek egyúttal a tárgyaláson elhangzott vita tárgyát is képezték, úgy vélem, hogy mindkét kivételt elemezni kell.
1. Az „in‑house” kivétel alkalmazhatósága a belső horizontális ügyletekre vonatkozóan
33.
A korábbiakban hangsúlyozottaknak megfelelően, a Teckal‑ügyben hozott ítéletre (
19
) visszavezethető állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ajánlatkérő szerv két feltétel együttes fennállása esetén mentesül a közbeszerzési eljárás lefolytatása alól: elsőként az ajánlatkérőnek az ajánlattevő felett hasonló ellenőrzést kell gyakorolnia, mint a saját szervezeti egységei felett, másodsorban pedig az ajánlattevőnek tevékenysége lényegi részét azon ajánlatkérő szerv vagy szervek javára kell végeznie, amely vagy amelyek ellenőrzik. (
20
)
34.
Az első feltételt illetően emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében „hasonló ellenőrzés” áll fenn, ha a szóban forgó ajánlattevő olyan ellenőrzés alatt áll, amely lehetővé teszi az ajánlatkérő számára e jogalany döntéseinek a befolyásolását. Ennek során olyan meghatározó befolyás lehetőségének kell fennállnia, amely kiterjed mind e jogalany stratégiai céljaira, mind pedig annak fontos döntéseire. Más szóval az ajánlatkérőnek képesnek kell lennie arra, hogy e jogalany felett strukturális és funkcionális ellenőrzést gyakoroljon. A Bíróság azt is megköveteli, hogy ezen ellenőrzés tényleges legyen. (
21
)
35.
Az ítélkezési gyakorlat szerint, ha több közjogi hatóság a tevékenységét a közös befolyásuk alatt álló jogalany útján látja el, a „hasonló ellenőrzést” e hatóságok együttesen gyakorolhatják, és nem elengedhetetlen, hogy ezen ellenőrzést e hatóságok mindegyike egyénileg gyakorolja. (
22
)
36.
Márpedig mivel az ítélkezési gyakorlat által az in‑house‑ügyletekre vonatkozóan kidolgozott kivétel alkalmazásának együttes feltételei közül az egyik feltétel az, hogy az ajánlatkérő és az ajánlattevő között ellenőrzési viszony álljon fenn, meg kell állapítani, hogy e kivétel nem alkalmazható a horizontális in‑house‑ügyletek esetében, amelyeknél – per definitionem – nem áll fenn közvetlen ellenőrzési viszony a jogalanyok között. (
23
) Ebből tehát az következik, hogy a jog jelenlegi állása szerint ezen ügyletek főszabály szerint a 2004/18 irányelvben előírt közbeszerzési eljárás hatálya alá tartoznak.
37.
A kérdést előterjesztő bíróság ugyanakkor úgy véli, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a vertikális belső ügyletekre vonatkozóan kialakított „in‑house kivétel” értelme és célja lehetővé teheti, hogy a belső horizontális ügyletek is e kivétel alkalmazásának hatálya alá tartozzanak. Mindez azonban csak akkor lehetséges, ha e kivétel hatálya kiterjed azokra az ügyletekre is, amelyek esetében – noha mind az ajánlatkérő, mind az ajánlattevő más közjogi hatóság hasonló ellenőrzése alá tartozik – nem teljesül az ítélkezési gyakorlat által előírt első feltétel, mivel nem áll fenn közvetlen ellenőrzési viszony a szerződés két fele között. E tekintetben úgy vélem, további megfontolások szükségesek.
38.
Elsősorban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság több alkalommal megismételte, hogy a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó uniós szabályok elsődleges célja a szolgáltatások szabad mozgásának biztosítása és a lehető legszélesebb verseny megnyitása valamennyi tagállamban. (
24
) E cél maga után vonja az ajánlatkérők kötelezettségét arra, hogy alkalmazzák a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó uniós szabályokat, amennyiben a bennük meghatározott feltételek teljesülnek, ami azzal a következménnyel jár, hogy az e kötelezettség alóli összes kivételt megszorítóan kell értelmezni. (
25
) Ebből az következik, hogy a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó uniós szabályozás alkalmazása alóli kivétel hatályának bármilyen kiterjesztését különösen óvatosan kell vizsgálni.
39.
Másodsorban ugyanakkor arra is emlékeztetni kell, hogy a Bíróság elismerte, hogy az ajánlatkérő szervnek minősülő közjogi hatóság közfeladatait saját közigazgatási, műszaki és egyéb eszközeivel is végrehajthatja, anélkül hogy köteles lenne igénybe venni a szerveihez nem tartozó, külső jogalanyokat. (
26
)
40.
Éppen ezen előfeltevésre alapozva ismerte el a Bíróság az in‑house‑ügyletek esetében a közbeszerzési eljárás alóli kivételt. Amikor ugyanis a hatóság a saját eszközét képező szerv útján hajtja végre közfeladatait, nem lehet szó az ajánlatkérőtől jogilag elkülönült jogalannyal kötött visszterhes szerződésről, és így tehát nem kell alkalmazni a közbeszerzésre vonatkozó közösségi szabályokat. (
27
)
41.
Az ítélkezési gyakorlat (
28
) figyelmes olvasatából egyebekben kiderül, hogy az in‑house‑ügyletekre vonatkozó kivétel alapját éppen az képezi, hogy mivel az ajánlattevő nem rendelkezik olyan önálló mozgástérrel, amely kizárná, hogy az ajánlatkérő a saját szervei felett gyakorolthoz hasonló ellenőrzést gyakoroljon felette, nem állhat fenn szigorú értelemben vett szerződéses viszony közöttük, mivel nincs szó „eltérő jogos érdekeket képviselő, két önálló akarat egységéről” (
29
).
42.
Márpedig úgy vélem, hogy ha a horizontális in‑house‑ügylet az ajánlatkérő szerv közfeladatai ellátásának részét képezi, amely szerv e feladatait két olyan szerv útján látja el, amelyek felett a saját szervei felett gyakorolthoz hasonló ellenőrzést gyakorol, az ítélkezési gyakorlatban kialakított „in‑house kivétel” értelme – főszabály szerint – itt is alkalmazható. A fenti 39. pontban említett ítélkezési gyakorlat alapján ugyanis a hatóság közfeladatait saját eszközeivel is végrehajthatja, nem köteles igénybe venni a szerveihez nem tartozó, külső jogalanyokat. Mindez véleményem szerint abban az esetben is fennáll, ha ezek a saját eszközök két olyan szervből állnak, amelyek felett a hatóság ellenőrzést gyakorol, és e feladatok elvégzéséhez szükségessé válik az e két szerv közötti szerződéskötés. Így tehát bizonyos feltételek mellett előfordulhat, hogy nem kell alkalmazni a közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályokat.
43.
Mindazonáltal emlékeztetni kell arra, hogy – a fenti 40. és 41. pontban kiemelteknek megfelelően – az in‑house‑ügyletekre vonatkozó kivétel alkalmazása igazolásának alapja az, hogy a szóban forgó szerződés megkötése nem a hatóság részét képező szervek önálló akaratnyilvánításának eredménye, hanem egységes akaratnyilvánításról van szó. Márpedig e tekintetben meg kell állapítani, hogy a belső horizontális ügyletek esetében az ajánlatkérő és ajánlattevő közötti kapcsolat fennállása sokkal ritkább, mint a vertikális in‑house ügyletek esetében. Ugyanis nem közvetlen ellenőrzési viszonyról, hanem pusztán közvetett kapcsolatról van szó, amelynek hatálya a két szervnek a közös ellenőrző hatósággal fennálló kapcsolatától függ.
44.
Márpedig e tekintetben számomra úgy tűnik, hogy csak akkor teljesülhet az a feltétel, hogy a szerződés egységes akaratnyilvánítás eredménye legyen, ha a szerződést kötő két szervet kizárólagosan ugyanaz a hatóság ellenőrzi. Véleményem szerint csak ebben az esetben tekinthető úgy, hogy a szerződéskötés azon hatóság egységes akaratnyilvánítása, amely saját eszközeivel ezen aktus útján hajtja végre a rá háruló közfeladatokat. A több hatóság együttes ellenőrzése alatt álló szerv és egy másik, az előbbi hatóságok egyike által (kizárólagosan vagy más hatósággal együttesen) ellenőrzött szerv közötti szerződéskötés esetében ugyanis véleményem szerint nehezen tekinthető úgy, hogy az aktus egységes akaratnyilvánítás eredménye.
45.
E tekintetben úgy vélem tehát, hogy az uniós szabályok alkalmazása alóli kivétel a belső horizontális ügyletek esetén csak akkor elfogadható, ha a két jogalany – vagyis az ajánlatkérő és az ajánlattevő – felett hasonló ellenőrzést gyakorló szerv nemcsak ugyanaz a szerv, de a két jogalany felett kizárólagosan gyakorolja a hasonló ellenőrzést. Úgy vélem tehát, hogy ki kell zárni az „in‑house” kivételnek az olyan jogalanyok által kötött horizontális jellegű ügyletekre történő kiterjesztésének lehetőségét, amelyek felett az ajánlatkérő szerv az ítélkezési gyakorlatban meghatározott hasonló ellenőrzést más ajánlatkérő szervekkel együttesen gyakorolja.
46.
Úgy tűnik számomra, hogy e megszorító értelmezés azon hasonló ellenőrzés tekintetében – amelyet az ellenőrző hatóságnak a közbeszerzési szerződést kötő két jogalany felett szükségszerűen gyakorolnia kell annak érdekében, hogy a belső horizontális ügyletekre vonatkozóan is fennálljon a közbeszerzési eljárásra vonatkozó uniós normák hatálya alóli kivétel – nemcsak az in‑house kivétel értelmével, valamint a kivétel megszorító értelmezésére vonatkozó, a Bíróság által kifejtett és a fenti 38. pontban említett követelménnyel áll összhangban, hanem az észrevételeket előterjesztő különböző felek által felhozott azon szükségletnek is eleget tesz, hogy a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályozástól való eltérések ne lépjék túl az ésszerűség határait, és ne idézzenek elő olyan kockázatot, hogy gazdasági ágazatok jelentős részeit kivonják a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályozás és a verseny megnyitására irányuló célkitűzések alól, (
30
) amelyek elérésére – a fenti 38. pontban kiemelteknek megfelelően – ez a szabályozás törekszik. (
31
)
47.
Ami az alapügyet illeti, az ügyiratban a Bíróság rendelkezésére álló információkból az derül ki, hogy a HIS felett Hamburg város esetlegesen csak más tartományokkal és a szövetséggel együttesen gyakorolhat hasonló ellenőrzést, ezt vitatták többek között a beavatkozó felek. (
32
) Így még annak feltételezése esetén is, hogy Hamburg város kizárólagosan gyakorol hasonló ellenőrzést a TUHH felett – aminek megállapítása mindenképpen a kérdést előterjesztő bíróság feladata a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre adott válasz alapján –, az előző pontokban a belső horizontális ügyletekre vonatkozóan ismertetett kivétel egyébként sem alkalmazható.
48.
Végkövetkeztetésként a fenti megfontolásokból az következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok függvényében az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szerződés a 2004/18 irányelv értelmében vett közbeszerzési szerződésnek minősül, mivel egy ajánlatkérő és egy gazdasági szereplő által írásban megkötött olyan visszterhes szerződésről van szó, amelynek tárgya az ezen irányelv szerinti szolgáltatás nyújtása. Mint ilyen – főszabály szerint – az irányelvben előírt közbeszerzési eljárás hatálya alá tartozik. Függetlenül azon kérdéstől, hogy fennáll‑e a „hasonló ellenőrzés” viszonya egyrészről Hamburg város, másrészről a TUHH és a HIS között, e közbeszerzési szerződés a Teckal‑ügyben hozott ítélet alapján nem tartozhat az ezen eljárások alkalmazása alóli kivétel hatálya alá, mivel nincs ellenőrzési viszony az ajánlatkérő szerv, azaz a TUHH és az ajánlattevő gazdasági szereplő, azaz a HIS között. Véleményem szerint egy ehhez hasonló szerződés nem tartozik a közbeszerzési eljárás alkalmazásának hatálya alól kivételt képező belső horizontális ügyletek körébe sem, mivel annak célja a szerződést kötő két jogalanyt ellenőrző hatóság közfeladatainak végrehajtása, mivel – amint azt a fenti 44–46. pontban kiemeltem – e lehetőséget véleményem szerint azon esetekre kell korlátozni, amikor az ellenőrző hatóság kizárólagosan gyakorol hasonló ellenőrzést a szerződés két fele felett, a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben pedig nyilvánvalóan nem ez a helyzet.
2. A közjogi jogalanyok közötti együttműködésről
49.
A kérdést előterjesztő bíróság annak lehetőségét is vizsgálja, hogy az alapeljárásban szóban forgó szerződés az ítélkezési gyakorlatban kidolgozott, a közbeszerzési eljárás alkalmazása alóli másik kivétel, vagyis a fenti 5. pontban említett, a közjogi jogalanyok közötti együttműködésre vonatkozóan előírt kivétel hatálya alá tartozhat‑e.
50.
Az ítélkezési gyakorlat e kivétel alkalmazhatóságát öt kumulatív feltétel fennállásához köti, amelyeknek együttesen kell teljesülniük ahhoz, hogy a szóban forgó szerződés mentesüljön az uniós közbeszerzési jog hatálya alól. (
33
) A Bíróság tehát megállapította, hogy azok a szerződések mentesülhetnek a közbeszerzési eljárás alkalmazásának hatálya alól, amelyek elsősorban a közjogi jogalanyok között olyan együttműködést hoznak létre, amelynek célja másodsorban az utóbbiak közös közszolgáltatási feladata végrehajtásának biztosítása. Harmadsorban e szerződések kizárólag közjogi jogalanyok között, magánjogi jogi személy közreműködése nélkül jöhetnek létre. Negyedsorban egyetlen magánszolgáltató sem kerülhet versenytársaival szemben előnyösebb helyzetbe, és végezetül ötödsorban a közjogi jogalanyok által létrehozott együttműködést kizárólag a közérdek szolgálatán alapuló megfontolások és követelmények határozhatják meg. (
34
)
51.
Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság feladata az annak megállapításához szükséges vizsgálatok elvégzése, hogy az adott esetben fennállnak‑e ezek a feltételek. A Bíróság azonban az uniós jog értelmezésével kapcsolatban minden olyan információt megadhat a nemzeti bíróságnak, amely a határozatának meghozatalához hasznosnak bizonyulhat. (
35
)
52.
Közelebbről, a kérdést előterjesztő bíróság két kétséget fogalmaz meg a közjogi jogalanyok közötti együttműködésre vonatkozóan előírt kivétel jelen ügyre való alkalmazhatósága tekintetében.
53.
Elsőként a kérdést előterjesztő bíróság a HIS mint korlátolt felelősségű társaság magánjogi természete miatt zárja ki e kivétel alkalmazhatóságát. A kérdést előterjesztő bíróság e megfontolása a szóban forgó kivétel alkalmazása személyi hatályának kérdését veti fel.
54.
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a Bíróság a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítéletében, amelyben első alkalommal ismerte el e kivétel fennállását, a „közjogi hatóságok” fogalmat használta (
36
) azon jogalanyok megjelölésére, amelyek részt vehetnek az együttműködésben, jóllehet a szóban forgó együttműködési megállapodást Hamburg város és a négy szomszédos Landkreis (területi közigazgatási egységek) kötötte. (
37
) A fogalom Bíróság általi használata azt mutatta, hogy a kivétel nem korlátozódik kizárólagosan a területi vagy települési önkormányzatok közötti együttműködésre. (
38
) Ezt követően a fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítéletében a Bíróság a „közjogi jogalanyok” (
39
) fogalmat használta.
55.
A terminológiai kérdéstől függetlenül úgy vélem ugyanakkor, hogy e tekintetben funkcionális és nem formális megközelítést kell alkalmazni. (
40
) E megközelítés alapján úgy vélem, hogy az együttműködésben részt vevő jogalanyok bármelyikének magánjogi mivolta önmagában nem képezi akadályát a szóban forgó kivétel alkalmazásának, mivel ugyanakkor bebizonyosodott, hogy a szerv – jellege ellenére – valójában közjogi jogalanynak minősül, (
41
) úgy tűnik számomra, hogy nyilvánvalóan ez a helyzet a kizárólagosan állami kézben lévő HIS társaság esetében.
56.
Véleményem szerint ugyanis az ítélkezési gyakorlatban meghatározott és a fenti 50. pontban említett harmadik feltétel nem az együttműködést létesítő szervek közjogi formáját írja elő, hanem a magánszereplőknek az e szervekben szerzett részesedésének teljes hiányát. E tekintetben megemlíthető az is, hogy a magánjogi jogi személyek közreműködése az alapügyben szóban forgó szerződés teljes időtartama alatt ki van zárva. Amennyiben ugyanis az ajánlattevő magánjogi természetű törzstőkéjét megnyitnák a magánbefektetők előtt, e helyzet eredményeként a közbeszerzési szerződést versenyeztetés nélkül ítélnék oda valamely vegyes tulajdonban álló társaság részére, ami sértené az uniós jog által követett célokat. (
42
)
57.
Másodsorban a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a jelen ügyben nem teljesül az ítélkezési gyakorlatban meghatározott második feltétel, vagyis hogy az együttműködés céljának a két közjogi jogalany közös közszolgáltatási feladata végrehajtása biztosításának kell lennie, mivel a HIS létesítő okiratának 2. és 3. cikke előírja, hogy a társaság tevékenysége a felsőoktatási intézmények támogatásában áll, és így e szerv közérdekből végzi tevékenységét, e szerepe azonban nem hasonlítható a rábízott tényleges és valós közszolgáltatási tevékenységhez.
58.
Nem értek egyet azzal a megközelítéssel, amelyet – úgy tűnik – a kérdést előterjesztő bíróság képvisel, amely szerint ahhoz, hogy valamely közszolgáltatási feladat az együttműködő közjogi jogalanyok közös feladatának minősüljön, mindenképpen az szükséges, hogy e feladat végrehajtását mindegyik szerv saját maga végezze.
59.
Még ha követelmény is, hogy az együttműködés közszolgáltatási feladat közös teljesítésére szolgáljon, és így nem elegendő az, hogy a kérdéses közfeladat teljesítésének jogszabályban előírt kötelezettsége csak az érintett közjogi hatóságok egyikére vonatkozik, míg a másik szerepe a teljesítés segítésére korlátozódik, és ezen idegen feladat teljesítését megbízás alapján vállalja át, (
43
) én úgy vélem, hogy akkor is szó lehet valamely közös közszolgáltatási feladat ellátására szolgáló együttműködésről, ha az érintett közjogi szervek által végrehajtott feladatok között különös, egymást kiegészítő viszony áll fenn, és az együttműködés pontosan ezekre az egymást kiegészítő feladatokra vonatkozik. Mindazonáltal az egymást kiegészítő jelleg fogalma nem jelentheti azt, hogy a bármilyen típusú közbeszerzést képező tevékenységre vonatkozó együttműködés a kivétel hatálya alá tartozik. Meglátásom szerint nem elegendő tehát, hogy a közfeladatok között pusztán egyszerű kiegészítő jellegű viszony álljon fenn. Arra is szükség van, hogy e kiegészítő jelleg olyan értelemben különös legyen, hogy az valamennyi érintett közjogi szerv tekintetében kifejezetten az együttműködés tárgyát képező feladatra vonatkozzon, számomra pedig úgy tűnik, hogy az alapeljárásban a kutatás és oktatás közfeladata tekintetében ez a helyzet.
60.
E tekintetben ugyanis az ügyiratban található információk alapján a teljes egészében állami kézben lévő HIS által ellátott különös feladat abban áll, hogy támogatja az állami felsőoktatási intézményeket a felsőoktatási feladatok ésszerű és gazdaságos teljesítésére irányuló törekvéseikben. Márpedig számomra úgy tűnik, hogy e feladat és az egyetemek által végzett oktatás és kutatás tevékenysége között kifejezetten olyan kiegészítő jellegű viszony áll fenn, amely az egyéb feltételek teljesülése esetén az ítélkezési gyakorlatban a közjogi jogalanyok közötti együttműködésre vonatkozóan kidolgozott kivétel körébe tartozó együttműködést képez. E tekintetben hozzáteszem, hogy véleményem szerint az elemzés során egyáltalán nem másodlagos jelentőségű az a körülmény, hogy a német alkotmányozó hatalom kifejezett szándéka a szóban forgó feladat ellátása, és így az Alkotmány 91c. §‑ának (1) bekezdésében a Szövetség és a tartományok együttműködési formáit írta elő a tevékenységük ellátásához szükséges számítástechnikai rendszerek tervezése és működtetése terén.
61.
A kérdést előterjesztő bíróság által kifejezett kétségek elemzését követően foglalkozni kell még egy, a Bizottság által felvetett kérdéssel is. Az említett intézmény a tárgyaláson ugyanis kijelentette, hogy a szóban forgó kivétel nem alkalmazható a jelen ügyre, mivel a közjogi jogalanyoknak a közszolgáltatások körébe tartozó tevékenységekre irányuló együttműködése nem valósulhat meg olyan szerződés alapján, amely a szolgáltatásnyújtást díjazás ellenében írja elő.
62.
E tekintetben előzetesen kiemelem, hogy a Bíróság a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítéletében már megállapította, hogy az uniós jog egyáltalán nem kötelezi a hatóságokat arra, hogy közszolgáltatási feladataik közös ellátása érdekében különleges jogi formához folyamodjanak. (
44
) Ebben az esetben egyébként a Hamburg város és a Landkreisek közötti együttműködés éppen szerződéses formát öltött.
63.
Mindazonáltal meg kell jegyezni, hogy ebben az ítéletében a Bíróság kiemelte, hogy a szóban forgó szolgáltatások, vagyis a hulladékártalmatlanítási szolgáltatások nyújtásáért kizárólag a létesítmény üzemeltetőjének, a Hamburg várossal szerződést kötő félnek kell díjat fizetni, miközben a szerződés által az érintett hatóságok, vagyis Hamburg város köztisztasági szolgálata és a Landkreisek között létrehozott tényleges és valós együttműködés nem eredményez pénzmozgásokat e jogalanyok között. (
45
)
64.
Fel kell tenni tehát a kérdést, hogy a szóban forgó kivételnek az együttműködést létrehozó megállapodásra való alkalmazhatósága szempontjából szükséges‑e az, hogy a megállapodás ne eredményezzen pénzmozgást az érintett közjogi jogalanyok között.
65.
E tekintetben ugyanakkor kiemelem, hogy a Bíróság nem utalt e kritériumra a fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítéletében, amelyben a Bizottság kontra Németország ügyben korábban hozott ítélete alapján pontosabban és rendszerezettebben foglalkozott azon öt feltétellel, amelyek együttes fennállása szükséges ahhoz, hogy a szóban forgó megállapodás az uniós közbeszerzési jog alkalmazása alóli kivétel hatálya alá tartozzon. Az említés hiányából arra következtetek, hogy a Bíróság nem kívánta a szóban forgó kivétel alkalmazásának feltételéül szabni az együttműködő jogalanyok közötti pénzmozgás teljes hiányát.
66.
Ugyanakkor az ilyen kivétel fennállása lényegi elemének vélem, hogy nem egyezhet meg a piaci árral az azon jogalany által előírt díj, amely az együttműködés keretében egy meghatározott szolgáltatást nyújt egy másik jogalany számára, de figyelembe kell vennie a szolgáltatásnyújtással összefüggésben felmerült költségeket és a ténylegesen viselt kiadásokat, mindez kétségeket ébreszt bennem a tekintetben, hogy e követelménnyel összeegyeztethető‑e a szolgáltatásnyújtással összefüggésben felmerült költségek átalány jelleggel történő megfizetésének esetleges előírása.
67.
Mindenképpen a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy lefolytassa az e tekintetben, valamint az arra vonatkozóan szükséges vizsgálatokat, hogy a kivétel alkalmazásának az ítélkezési gyakorlatban a közjogi jogalanyok közötti együttműködésre vonatkozóan előírt valamennyi feltétele fennáll‑e.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
68.
Az első kérdésre adott igenlő válasz esetén a kérdést előterjesztő bíróság a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésével lényegében arra kíván választ kapni, hogy a Teckal‑ügyben hozott ítéletben előírt hasonló ellenőrzést az ajánlattevő teljes tevékenysége tekintetében kell‑e elvégezni, vagy elegendő‑e az, ha ez az ellenőrzés azon területre korlátozódik, amellyel kapcsolatban a közbeszerzési eljárás lefolytatása szükségessége megállapításának kérdése felmerül.
69.
Előzetesen kiemelem, hogy amennyiben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elemzése keretében kifejtett megfontolások fényében a Bíróság az általam javasolt megközelítést követi, nem szükséges e kérdés megválaszolása, mivel az in‑house kivétel alkalmazhatósága mindenképpen kizárt a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre vonatkozóan tehát csak a teljesség kedvéért teszem a következő megfontolásokat.
70.
A fenti 34. pontban már emlékeztettem a hasonló ellenőrzésnek az ítélkezési gyakorlat által kidolgozott lényeges jellemzőire. A fenti 39–41. pontban pedig utaltam az in‑house kivétel elismerése alapjául szolgáló értelemre, ami megmagyarázza magának a hasonló ellenőrzés követelményének értelmét is.
71.
E megfontolásokból és különösen arra figyelemmel, hogy az ellenőrzésnek strukturális, és nem funkcionális jellegűnek kell lennie, véleményem szerint levezethető, hogy főszabály szerint ezen ellenőrzésnek ki kell terjednie az ajánlatkérő valamennyi tevékenységére, és nem korlátozódhat kizárólag a közbeszerzési eljárások területére. Az „in‑house” szervnek ugyanis lényegében a közigazgatási hatóság szerveként kell eljárnia, és az előbbinek olyan befolyást kell gyakorolnia, amely kiterjed mind az általa ellenőrzött jogalany stratégiai céljaira, mind pedig annak fontos döntéseire. (
46
)
72.
Emlékeztetni kell azonban arra, hogy a Bíróság már egyértelművé tette, hogy még ha az ítélkezési gyakorlat megköveteli is, hogy az ajánlattevő felett az ajánlatkérő szerv által gyakorolt ellenőrzés hasonló legyen az ajánlatkérő szerv által saját szolgálatai felett gyakorolt ellenőrzéshez, azt nem követeli meg, hogy az ajánlattevő felett gyakorolt ellenőrzés a saját szolgálatai felett gyakorolt ellenőrzéssel mindenben egyező legyen. (
47
)
73.
E tekintetben ki kell emelni, hogy az egyetemeknek az oktatás és a kutatás terén fennálló függetlensége az oktatás és kutatás szabadságának kifejeződése, amely elv nemcsak alkotmányos szinten jelenik meg a német alkotmány 5. §‑ának (3) bekezdésében, hanem megtalálható az Európai Unió Alapjogi Chartájában is, amely 13. cikkében úgy rendelkezik, hogy a tudományos kutatás szabad, és a tudományos élet szabadságát tiszteletben kell tartani. E tekintetben úgy vélem tehát, hogy ahhoz, hogy az egyetemek az in‑house kivétel hatálya alá essenek, nem lehet követelmény az oktatási és kutatási tevékenységükre is kiterjedő ellenőrzés gyakorlása, mivel az egyetemek e tevékenységek tekintetében fennálló függetlensége a tagállamok szabályozásában meglévő közös alkotmányos és a Chartában is megjelenő értékek kifejeződése.
74.
Egyebekben e tekintetben az is kiemelhető, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata során már foglalkozott a felsőoktatási intézmények különös jellemzőivel a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás tekintetében. (
48
)
75.
A fentiekből az következik, hogy amennyiben a Bíróság szükségesnek ítéli a kérdést előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés megválaszolását is, véleményem szerint arra azt a választ kell adni, hogy – az egyetemek oktatáshoz és kutatáshoz fűződő előjogainak sérelme nélkül – a hasonló ellenőrzésnek ki kell terjednie az ajánlattevő szerv teljes tevékenységére.
V – Végkövetkeztetések
76.
A fentebb elmondottak alapján azt indítványozom, hogy a Bíróság az alábbiak értelmében válaszoljon a Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg által előterjesztett első kérdésre:
„Azon szerződés, amelynek tárgya olyan szolgáltatások nyújtása, amelyek tekintetében a szolgáltatást igénybe vevő és a 2004/18 irányelv értelmében vett ajánlatkérő szervnek minősülő jogalany ugyan nem gyakorol a saját szervei feletti ellenőrzéshez hasonló ellenőrzést a szolgáltatást nyújtó jogalany felett, azonban mindkettejüket ugyanaz, az irányelv szerinti ajánlatkérő szervnek minősíthető szerv ellenőrzi, és amelynek javára lényegében mind a szolgáltatást igénybe vevő, mind a szolgáltatást nyújtó tevékenykedik, közbeszerzési szerződésnek minősül, mivel a szolgáltatást igénybe vevő ajánlatkérő szerv és a szolgáltatást nyújtó gazdasági szereplő által írásban megkötött olyan visszterhes szerződésről van szó, amelynek tárgya az ezen irányelv szerinti szolgáltatás nyújtása.
E szerződés csak abban az esetben tartozhat a közbeszerzésekre vonatkozó uniós szabályok által előírt közbeszerzési eljárás alkalmazása alóli kivétel hatálya alá, ha az ellenőrző hatóság a szolgáltatás igénybevevője és a szolgáltatás nyújtója felett kizárólagosan gyakorol a saját szervei feletti ellenőrzéshez hasonló ellenőrzést, és mindkét jogalany ezen ellenőrző szerv javára fejti ki tevékenységének legjelentősebb részét, vagy abban az esetben, ha a szerződés a közjogi jogalanyok közötti együttműködéssel kapcsolatos kivétel alkalmazhatóságára vonatkozóan előírt valamennyi követelménynek megfelel.”
(
1
)	Eredeti nyelv: olasz.
(
2
)	Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.).
(
3
)	A C-107/98. sz. ügyben 1999. november 18-án hozott ítélet (EBHT 1999., I-8121. o.).
(
4
)	Lásd különösen a fent hivatkozott Teckal‑ügyben hozott ítélet 50. pontját; a C-26/03. sz., Stadt Halle és RPL Lochau ügyben 2005. január 11-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-1. o.) 49. pontját; a C-458/03. sz. Parking Brixen ügyben 2005. október 13-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-8585. o.) 62. pontját; a C-340/04. sz., Carbotermo és Consorzio Alisei ügyben 2006. május 11-én hozott ítélet (EBHT 2006., I-4137. o.) 33. pontját; a C-295/05. sz. Asemfo-ügyben 2007. április 19-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-2999. o.) 55. pontját; a C-324/07. sz. Coditel Brabant ügyben 2008. november 13-án hozott ítélet (EBHT 2008., I-8457. o.) 27. pontját, valamint a C-573/07. sz. Sea-ügyben 2009. szeptember 10-én hozott ítélet (EBHT 2009., I-8127. o.) 40. pontját; a C‑182/11. és C‑183/11. sz., Econord egyesített ügyekben 2012. november 29‑én hozott ítélet 25. pontját.
(
5
)	Lásd az előző lábjegyzetben hivatkozott ügyeket.
(
6
)	A C-480/06. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2009. június 9-én hozott ítélet (EBHT 2009., I-4747. o.) 37., 44. és 47. pontja; a C‑159/11. sz., Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben 2012. december 19‑én hozott ítélet 34. és 35. pontja; valamint a C‑352/12. sz. Consiglio Nazionale degli Ingegneri ügyben 2013. június 20‑án hozott végzés 43. és azt követő pontjai.
(
7
)	Lásd a 2004/18 irányelvnek a 2009. november 30‑i 1177/2009/EK bizottsági rendelettel (HL L 314., 64. o.) módosított 7. cikkének b) pontját.
(
8
)	A GWB 99. §‑a értelmében „[a] közbeszerzési szerződések gazdasági szereplők és ajánlatkérő szervek által megkötött visszterhes szerződések, amelyek tárgya áru szállítása, építési beruházás kivitelezése vagy szolgáltatás nyújtása, valamint szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződést eredményező építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések és eljárások”.
(
9
)	A Bírósághoz benyújtott észrevételekből kitűnik, hogy a német közigazgatási jogban a „célszerűségi felügyelet” olyan, a jogszerűségi felülvizsgálatnál tágabb ellenőrzési mód, amely kiterjed az aktusok és közigazgatási eljárások szakmai vizsgálatára is.
(
10
)	Lásd az említett irányelv 1. cikkének (9) bekezdését.
(
11
)	Nem befolyásolja az előterjesztett kérdésre adandó választ az a körülmény azonban, hogy az alapügyben szóban forgó szerződés adott esetben a 2004/18 irányelv hatálya alá tartozik‑e, vagy arra az EUM‑Szerződés alapvető szabályait és általános elveit kell‑e alkalmazni. A Bíróság ítélkezési gyakorlatában az annak megítélése érdekében megfogalmazott szempontok ugyanis, hogy kötelező‑e valamely versenyeztetési eljárás, mind az említett irányelv, mind pedig az EUM‑Szerződés szabályainak és elveinek értelmezése szempontjából relevánsak. Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 23. és 24. pontját.
(
12
)	Lásd a fenti 7. pontot.
(
13
)	E tekintetben lásd a fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 25. pontját.
(
14
)	Lásd ebben az értelemben a C-305/08. sz. CoNISMa-ügyben 2009. december 23-án hozott ítélet (EBHT 2009., I-12129. o.) 30. és 45. pontját, valamint a fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 26. pontját.
(
15
)	Lásd a fenti 16. pontot.
(
16
)	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 29. pontját.
(
17
)	E tekintetben lásd a Trstenjak főtanácsnok fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben 2012. május 23‑án ismertetett indítványának 30–34. pontjában foglalt megfontolásokat.
(
18
)	Lásd a fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 31. pontját és a fent hivatkozott Consiglio Nazionale degli Ingegneri ügyben hozott végzés 40. pontját.
(
19
)	A fent hivatkozott ítélet.
(
20
)	Lásd a fenti 4. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
21
)	Lásd a fent hivatkozott Econord‑ügyben hozott ítélet 27. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
22
)	Lásd a fent hivatkozott Econord‑ügyben hozott ítélet 28. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
23
)	Lásd a fenti 2. és 25. pontot.
(
24
)	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott CoNISMa‑ügyben hozott ítélet 37. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
25
)	Lásd többek között a fent hivatkozott Stadt Halle és RPL Lochau ügyben hozott ítélet 44. és 46. pontját, és a hivatkozott Parking Brixen ügyben hozott ítélet 63. pontját, valamint a C-410/04. sz. ANAV-ügyben 2006. április 6-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-3303. o.) 26. pontját.
(
26
)	Lásd többek között a fent hivatkozott Stadt Halle és RPL Lochau ügyben hozott ítélet 48. pontját, a fent hivatkozott Coditel Brabant ügyben hozott ítélet 48. pontját, a hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 45. pontját, valamint a hivatkozott Sea‑ügyben hozott ítélet 57. pontját.
(
27
)	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Stadt Halle és RPL Lochau ügyben hozott ítélet 48. pontját.
(
28
)	E tekintetben lásd a Cruz Villalón főtanácsnok fent hivatkozott Econord‑ügyben 2012. július 19‑én ismertetett indítványának 38. és azt követő pontjaiban az ítélkezési gyakorlatra vonatkozóan ismertetett elemzést.
(
29
)	Lásd Cosmas főtanácsnok fent hivatkozott Teckal‑ügyben 1999. július 1‑jén ismertetett indítványának 64. pontját és Cruz Villalón főtanácsnok fent hivatkozott Econord‑ügyben ismertetett indítványának 43. pontját. Lásd továbbá a fent hivatkozott Teckal‑ügyben hozott ítélet 49. pontjával összefüggésben értelmezett 50. pontját.
(
30
)	Lásd e tekintetben a fent hivatkozott Carbotermo és Consorzio Alisei ügyben hozott ítélet 58. és 59. pontját is.
(
31
)	Mellesleg ki kell emelni, hogy hasonló megoldást vett át a közbeszerzésekről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv javaslatának utolsó, jelenleg a Tanács előtti vita tárgyát képező változata (11745/13. sz. tanácsi dokumentum, lásd különösen a javaslat 11. cikkének (2) bekezdését).
(
32
)	Különösen a Bizottság vitatja a Hamburg város és a HIS közötti ellenőrzési viszony fennállását a HIS felügyelőbizottságában meglévő állandó képviselet hiánya miatt. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válasz fényében azonban nem szükséges e tekintetben állást foglalni.
(
33
)	A fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 36. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat, valamint a fent hivatkozott Consiglio Nazionale degli Ingegneri ügyben hozott ítélet 45. pontja.
(
34
)	A fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 34. és 35. pontja, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat, valamint a fent hivatkozott Consiglio Nazionale degli Ingegneri ügyben hozott ítélet 43. és 44. pontja.
(
35
)	Lásd a C‑418/11. sz. Texdata Software ügyben 2013. szeptember 26‑án hozott ítélet 55. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
36
)	Lásd ezen ítélet 34., 44., 45. és 47. pontját.
(
37
)	A Landkreisek vagy vidéki kerületek olyan közigazgatási egységek Németországban, amelyek az ugyanabban a földrajzi régióban elhelyezkedő különböző településeket fogják össze.
(
38
)	Lásd Trstenjak főtanácsnok fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben ismertetett indítványának 69. pontját.
(
39
)	Lásd az ítélet 34. és 35. pontját.
(
40
)	A Bíróság által az ajánlatkérő szerv és a 2004/18 irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdése értelmében vett közjogi intézmény fogalmának meghatározására vonatkozóan elfogadott megközelítéshez hasonlóan. Lásd e tekintetben a C-337/06. sz., Bayerischer Rundfunk és társai ügyben 2007. december 13-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-11173. o.) 37. pontját, valamint a C-393/06. sz. Ing. Aigner ügyben 2008. április 10-én hozott ítélet (EBHT 2008., I-2339. o.) 37. pontját.
(
41
)	E tekintetben egyébként megjegyzem, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint valamely jogalany magánjogi mivolta önmagában még nem olyan ismérv, amely kizárná a közjogi intézményként és így ajánlatkérőként történő minősítéséből (lásd a C-214/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. május 15-én hozott ítélet [EBHT 2003., I-4667. o.] 55. pontját és a C-283/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. október 16-án hozott ítélet [EBHT 2003., I-11697. o.] 74. pontját, amelyek az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14‑i 93/37/EGK tanácsi irányelvre [HL L 199., 54. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 163. o.] vonatkoznak, amely 1. cikkének b) pontja foglalja magában a „közjogi intézmény” fogalmának a 2004/18 irányelvben foglalttal megegyező meghatározását). Meg kell mindenekelőtt vizsgálni – és ez a kérdést előterjesztő bíróság feladata –, hogy a vonatkozó ítélkezési gyakorlat fényében e szervezet teljesíti‑e együttesen a 2004/18 irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdésében előírt három kumulatív feltételt, és ezzel szemben nem releváns e tekintetben az érintett szervezetek jogi formája. Lásd a hivatkozott C‑214/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 54. pontját.
(
42
)	Lásd analógia útján a hivatkozott ANAV‑ügyben hozott ítélet 30. pontját.
(
43
)	Lásd ebben az értelemben Trstenjak főtanácsnok fent hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provinca di Lecce és társai ügyben ismertetett indítványának 75. pontját.
(
44
)	Lásd a hivatkozott ítélet 47. pontját.
(
45
)	Lásd a hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 43. pontját.
(
46
)	Lásd a 21. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot és a hivatkozott Sea‑ügyben hozott ítélet 65. pontját.
(
47
)	Lásd ebben az értelemben a hivatkozott Coditel Brabant ügyben hozott ítélet 46. pontját.
(
48
)	Lásd a fent hivatkozott CoNISMa‑ügyben hozott ítélet 48., 49. és 51. pontját, valamint a hivatkozott Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ügyben hozott ítélet 27. pontját.