61997CJ0209_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-209/97,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Nolin och P. van Nuffel, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
sökande,
med stöd av
Europaparlamentet, företrätt av avdelningschefen J. Schoo, rättstjänsten, och avdelningsdirektören J.L. Rufas Quintana, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Europaparlamentets generalsekretariat, Kirchberg, Luxemburg,
intervenient,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av avdelningschefen B. Hoff-Nielsen, rättstjänsten, juridiske rådgivaren C. Giorgi och F. Anton, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Europeiska investeringsbanken, direktoratet för rättsfrågor, generaldirektören Alessandro Morbilli, 100, boulevard Konrad Adenauer, Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av rättschefen M. Perrin de Brichambaut, utrikesministeriets rättsavdelning, och F. Pascal, attaché d'administration centrale vid samma ministerium, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Frankrikes ambassad, 8 B, boulevard Joseph II, Luxemburg,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen (EGT L 82, s. 1),
meddelar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden P.J.G. Kapteyn samt domarna G. Hirsch (referent) och H. Ragnemalm,
generaladvokat: A. Saggio,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 11 mars 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 2 juni 1997, med stöd av artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen (EGT L 82, s. 1, nedan kallad den ifrågasatta förordningen).
2 Genom artikel 52 i den ifrågasatta förordningen upphävs rådets förordning (EEG) nr 1468/81 av den 19 maj 1981 (EGT L 144, s. 1; svensk specialutgåva, område 2 volym 3, s. 82), vilken grundades på artikel 43 i EEG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse) och artikel 235 i EEG-fördraget (nu artikel 308 EG).
3 Förordning nr 1468/81 hade ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 945/87 av den 30 mars 1987 (EGT L 90, s. 3; svensk specialutgåva område 2, volym 4, s. 243), vars rättsliga grund likaså var artiklarna 43 och 235 i fördraget.
4 Det framgår av tredje och fjärde övervägandet i den ifrågasatta förordningen att även om gemenskapslagstiftaren ansåg att det system som upprättades genom förordning nr 1468/81 hade visat sig vara effektivt, ansåg denne att erfarenheten trots detta hade visat att det var nödvändigt att ersätta förordningen i sin helhet.
5 Mot denna bakgrund framlade kommissionen den 23 december 1992 för rådet ett förslag till förordning vars rättsliga grund var artikel 43 i EG-fördraget, artikel 100a i EG-fördraget (nu artikel 95 EG i ändrad lydelse) och artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133 EG i ändrad lydelse). Under förhandlingarna med rådet avstod kommissionen från att åberopa artikel 113 i fördraget, och drog tillbaka den bestämmelse i förslaget som motiverade att denna artikel åberopades. Vad beträffar artikel 100a i fördraget beslutade rådet enhälligt, efter att ha hört Europaparlamentet, att ta bort den och ersätta den med artikel 235 i fördraget, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 189a.1 i EG-fördraget (nu artikel 250.1 EG). Rådet valde således artiklarna 43 och 235 i fördraget som rättslig grund för den ifrågasatta förordningen.
6 I artikel 1 i den ifrågasatta förordningen fastställs hur de administrativa myndigheter som i medlemsstaterna är ansvariga för genomförandet av tull- och jordbrukslagstiftningen skall samarbeta med varandra och med kommissionen för att säkerställa att denna lagstiftning efterlevs inom ramen för ett gemenskapssystem.
7 I avdelningarna I och II i den ifrågasatta förordningen fastställs därför regler avseende bistånd på begäran (artiklarna 4-12) och bistånd på eget initiativ (artiklarna 13-16). Avdelningarna III och IV ägnas åt förhållandet mellan de behöriga myndigheterna i respektive medlemsstat och kommissionen (artiklarna 17 och 18) och åt förbindelserna med tredje länder (artiklarna 19-22).
8 Avdelning V (artiklarna 23-41) är uppdelad i åtta kapitel. I kapitel 1 stadgas om upprättandet av ett informationssystem fört med hjälp av automatisk databehandling, vilket benämns "tullinformationssystemet" (nedan kallat TIS), för att tillgodose behoven hos de administrativa myndigheter som är ansvariga för tillämpningen av tull- och jordbrukslagstiftningen samt hos kommissionen (artikel 23.1). Enligt artikel 23.2 i den ifrågasatta förordningen skall ändamålet med TIS vara att "lämna hjälp för att förebygga, utreda och beivra överträdelser av tull- eller jordbrukslagstiftningen genom att påskynda informationsspridningen och därmed öka effektiviteten av samarbets- och kontrollförfaranden av de behöriga myndigheterna". Enligt artikel 23.3 får medlemsstaternas tullmyndigheter använda TIS materiella infrastruktur i samband med det tullsamarbete som avses i artikel K 1.8 i Fördraget om Europeiska unionen (artiklarna K-K 9 i Fördraget om Europeiska unionen har ersatts av artiklarna 29 EU-42 EU). Slutligen föreskrivs i artikel 23.6 att medlemsstaterna och kommissionen skall delta i TIS i egenskap av "TIS-parter".
9 Kapitlen 2-8 i avdelning V i den ifrågasatta förordningen innehåller regler om drift och användning av TIS. Enligt artikel 24 skall TIS således bestå av en central databas och vara åtkomligt via terminaler i varje medlemsstat och hos kommissionen. Systemet skall uteslutande innehålla uppgifter som är nödvändiga för dess syfte såsom det fastställts i artikel 23.2, inbegripet personuppgifter. Enligt artikel 29.1 skall den direkta tillgången till uppgifter i TIS uteslutande vara förbehållen de nationella myndigheter som varje medlemsstat anger och de tjänstegrenar som anges av kommissionen.
10 Kapitel 5 i avdelning V gäller i synnerhet skydd av personuppgifter. Enligt artikel 34.1 i den ifrågasatta förordningen skall varje TIS-part som har för avsikt att erhålla personuppgifter från eller införa sådana uppgifter i TIS, senast vid tidpunkten för tillämpning av denna förordning anta nationell lagstiftning respektive interna bestämmelser tillämpliga på kommissionen, för att säkerställa skydd för individens rättigheter och friheter med avseende på behandling av personuppgifter.
11 Genom beslut av domstolens ordförande av den 29 september 1997 har den franska regeringen tillåtits att intervenera till stöd för rådets yrkanden. Genom beslut av domstolens ordförande av den 1 december 1997 har parlamentet tillåtits att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
12 Kommissionen har till stöd för sin talan åberopat en enda grund, nämligen att den rättsliga grund som valts är olämplig. Enligt kommissionen borde rådet ha grundat den ifrågasatta förordningen på artiklarna 43 och 100a i fördraget och inte på artiklarna 43 och 235.
13 Enligt fast rättspraxis skall, inom ramen för systemet för gemenskapens behörighet, valet av rättslig grund för en rättsakt grundas på objektiva faktorer som kan bli föremål för domstolsprövning. Sådana faktorer är bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se till exempel dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet, vilken kallas "titandioxiddomen", REG 1991, s. I-2867, punkt 10, svensk specialutgåva, volym 11, och av den 25 februari 1999 i de förenade målen C-164/97 och C-165/97, parlamentet mot rådet, REG 1999, s. I-1139, punkt 12).
14 Vad beträffar den ifrågasatta förordningens mål hävdar kommissionen att förändringen syftar till att säkerställa att tullunionen - och således den inre marknaden - fungerar tillfredsställande, vilket motiverar att artikel 100a i fördraget åberopas. Dessutom är skyddet för gemenskapens ekonomiska intressen i den mening som avses i artikel 209a i EG-fördraget (nu artikel 280 EG i ändrad lydelse), nämligen bekämpning av bedrägerier, inte ett självständigt mål, utan följer av genomförandet av tullunionen.
15 Parlamentet har gjort gällande att den ifrågasatta förordningen går längre än att enbart säkerställa ett skydd för gemenskapens ekonomiska intressen. Motiveringen rör nämligen i flera avseenden tillnärmningen av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den gemensamma marknaden och få den att fungera i den mening som avses i artikel 100a i fördraget.
16 Vad beträffar innehållet i den ifrågasatta förordningen hävdar kommissionen att den omfattar dels en förbättring av det ömsesidiga biståndet mellan medlemsstaterna och kommissionen, i syfte att säkerställa en god tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, dels att det inom ramen för TIS skapas en central databas som skall vara åtkomlig för medlemsstaterna och kommissionens tjänstegrenar. Enligt kommissionen utgörs den rättsliga grunden för det förstärkta samarbetet av artikel 100a i fördraget, eftersom denna fordrar en verklig tillnärmning av de nationella lagstiftningarna. Vad beträffar inrättandet av TIS hävdar kommissionen att även om TIS inte i sig syftar till att tillnärma de nationella lagstiftningarna är det emellertid ostridigt att systemet inte kan fungera utan en harmonisering av dessa.
17 I andra hand anser kommissionen att även om det skulle anses vara nödvändigt att åberopa artikel 235 i fördraget, med hänsyn till inrättandet av TIS, borde emellertid bestämmelserna avseende ömsesidigt bistånd på begäran eller på eget initiativ ha grundats på artikel 100a. Det kan följaktligen ifrågasättas om det eventuellt föreligger två rättsliga grunder. I enlighet med "titandioxiddomen" är i ett sådant fall enbart artikel 100a tillämplig.
18 Enligt parlamentet kan den omständigheten att en förordning om upprättande av ett instrument (en databas), avsett att underlätta ömsesidigt bistånd, som ingår inom ramen för den inre marknaden, även tjänar till att bekämpa bedrägerier som skadar gemenskapens ekonomiska intressen inte ändra den rättsliga grunden, som är artikel 100a i fördraget.
19 Rådet anför däremot att målet för förordning nr 1468/81, till skillnad från den ifrågasatta förordningen, var att tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken skulle fungera tillfredsställande, vilket krävde ett nära samarbete mellan de nationella myndigheterna. Målet för den ifrågasatta förordningen är däremot bekämpning av bedrägerier inom ramen för tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken, vilken kräver ett samarbete mellan dessa myndigheter. Rådet understryker att skyddet för gemenskapens ekonomiska intressen, som föreskrivs i artikel 209a i fördraget, inte följer av genomförandet av tullunionen, utan utgör ett självständigt syfte.
20 Vad beträffar innehållet i den ifrågasatta förordningen, anser rådet att förordningen svarar mot syftet att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, eftersom det genom denna förordning skapas regler för att inrätta ett system för bekämpning av bedrägerier som även beaktar de offentliga friheterna, eftersom dessa två aspekter är oupplösligt förbundna. Vad beträffar bekämpningen av bedrägerier skulle det nya systemet vara av administrativ art, utgöra en gemenskapsrättslig företeelse och ha till syfte att förstärka den operativa karaktären av tullsamarbetet mellan medlemsstaterna. Eftersom detta system går längre än att enbart utgöra ett tullsamarbete är det nödvändigt att åberopa artikel 235 i fördraget. Enligt den lydelse av artikel 209a som var i kraft vid tidpunkten för antagandet av den ifrågasatta förordningen var nämligen inte gemenskapens behörighet enligt denna artikel tillräcklig för att en sådan rättsakt skulle kunna grundas på den.
21 Den franska regeringen har anfört att den ifrågasatta förordningen inte har till syfte att tillnärma nationella bestämmelser, utan att bekämpa bedrägerier inom ramen för tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt den franska regeringen medför genomförandet av TIS att det införs vissa specifika regler såvitt avser skydd för uppgifter, men detta betyder inte att syftet med den ifrågasatta förordningen är att harmonisera skyddet för uppgifter inom gemenskapen.
22 För att avgöra vad som är målet för den ifrågasatta förordningen skall i det förevarande fallet tas hänsyn till hur bestämmelserna har utvecklats från det att förordning nr 1468/81 antogs fram till den ifrågasatta förordningen.
23 Domstolen vill i det avseendet för det första påpeka att målet för förordning nr 1468/81 var tullunionens och den gemensamma jordbrukspolitikens goda funktion. För att uppnå detta mål definierades i denna förordning regler avseende ömsesidigt administrativt bistånd, närmare bestämt för att förebygga och förhindra överträdelser av tull- och jordbrukslagstiftningen samt för att utreda beteenden som stred eller föreföll att strida mot denna lagstiftning.
24 Vidare grundades ändringen av förordning nr 1468/81 genom förordning nr 945/87 på uppfattningen att bekämpningen av bedrägerier som har förgreningar inom flera medlemsstater var av sådan vikt att den motiverade förstärkningar av kommissionens och medlemsstaternas möjligheter att agera inom detta område (andra övervägandet i förordning nr 945/87).
25 I första övervägandet i den ifrågasatta förordningen anges slutligen att "[b]ekämpningen av bedrägerier som rör tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken kräver ett nära samarbete mellan de administrativa myndigheter i varje medlemsstat som är ansvariga för genomförandet av de bestämmelser som har antagits på dessa två områden. Dessutom krävs ett lämpligt samarbete mellan dessa nationella myndigheter och kommissionen, som är ansvarig för att övervaka tillämpningen av fördraget och av de bestämmelser som antagits med stöd av detta. Ett effektivt samarbete inom detta område stärker särskilt skyddet av gemenskapens finansiella intressen".
26 Enligt det andra övervägandet i den ifrågasatta förordningen bör det "därför fastställas regler enligt vilka medlemsstaternas administrativa myndigheter måste bistå varandra och samarbeta med kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen samt ett rättsligt skydd av gemenskapens finansiella intressen, särskilt genom att förebygga och utreda överträdelser av denna lagstiftning och upptäcka varje verksamhet som strider eller förefaller att strida mot dessa regler".
27 Det framgår av en jämförelse mellan förordning nr 1468/81, förordning nr 945/87 och den ifrågasatta förordningen att målet för bestämmelserna stegvis har utvecklats, trots att titeln har förblivit praktiskt taget oförändrad. Målet för samarbetet var nämligen inledningsvis bland annat tull- och jordbrukslagstiftningens funktion, medan det förstärkta samarbete som upprättats, senast genom den ifrågasatta förordningen, avser att prioritera bekämpning av bedrägerier och avser således skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.
28 Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att även de relevanta bestämmelserna i fördraget har utvecklats. Enligt artikel 209a i fördraget, vilken infördes genom fördraget om Europeiska unionen, skall medlemsstaterna vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen.
29 I motsats till vad kommissionen påstår följer skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen inte av genomförandet av tullunionen, utan utgör ett självständigt mål som i fördragets system har placerats i avdelning II (finansiella bestämmelser) i den femte delen om gemenskapens institutioner och inte i den tredje delen om gemenskapens politik, som tullunion och jordbruk faller under.
30 Sedan ikraftträdandet av artikel 209a i fördraget har detta mål, skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, tagit sig uttryck i sådana förordningar som rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1) eller förordningar som syftar till att fastställa specifika regler som enbart tillämpas på bestämda sektorer.
31 Detta är fallet med den ifrågasatta förordningen, då rådet har ansett att skyddet för gemenskapens ekonomiska intressen, inom ramen för tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken, skulle kräva att det antogs specifika regler i tillägg till de bestämmelser som är tillämpliga i allmänhet.
32 Vad beträffar rättsaktens innehåll föreskrivs i denna ett system med samarbete såväl mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter som mellan dessa och kommissionen. Inom ramen för detta system skall dessa myndigheter lämna varandra ömsesidigt bistånd i de former som fastställts genom den ifrågasatta förordningen, genom att tillhandahålla varandra upplysningar om verksamhet som strider eller förefaller att strida mot tull- och jordbrukslagstiftningen eller på lämpligt sätt genomföra administrativa undersökningar (avdelningarna I-III i den ifrågasatta förordningen). En särskild infrastruktur, nämligen TIS, vars huvudsakliga beståndsdelar har beskrivits i punkterna 8-10 i förevarande dom, medger dessutom ett snabbt och systematiskt utbyte av den information som meddelats kommissionen.
33 Det framgår av dessa bestämmelser att deras mål och innehåll just är bekämpning av bedrägerier inom ramen för tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken. De avser således skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Med hänsyn till, att det i den version av artikel 209a i fördraget som var tillämplig vid antagandet av den ifrågasatta förordningen, angavs vilket mål som skulle uppnås, dock utan att gemenskapen tillerkändes behörighet att skapa ett sådant system som det ifrågavarande, var det berättigat att åberopa artikel 235 i fördraget.
34 Domstolen vill i det avseendet påpeka att artikel 100a i fördraget inte är tillämplig i det förevarande fallet, i motsats till vad kommissionen och parlamentet påstår.
35 Enligt en fast rättspraxis är åberopande av artikel 100a som rättslig grund inte berättigat om den rättsakt som skall antas enbart har som sidoeffekt att harmonisera marknadsvillkoren inom gemenskapen (se bland annat dom av den 4 oktober 1991 i mål C-70/88, parlamentet mot rådet, REG s. I-4529, punkt 17, svensk specialutgåva, volym 10, och av den 17 mars 1993 i mål C-155/91, kommissionen mot rådet, REG 1993, s. I-939, punkt 19, svensk specialutgåva, volym 14).
36 Även om det enligt femtonde övervägandet i den ifrågasatta förordningen förhåller sig så att medlemsstaterna, för att kunna delta i TIS, bör lagstifta om individers rättigheter och friheter avseende behandling av personuppgifter och att medlemsstaterna och kommissionen är skyldiga att, i avvaktan på nationella åtgärder för att omsätta Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, s. 31), säkerställa en skyddsnivå som överensstämmer med principerna i det direktivet, är det uppenbart att själva TIS inte har till syfte att tillnärma nationell lagstiftning, vilket den franska regeringen har påpekat och kommissionen har medgett.
37 Det är inte tillräckligt att TIS inte kan införas utan att på gemenskapsnivå harmoniserade principer avseende skyddet av uppgifter av personlig karaktär är i kraft på nationell nivå och att medlemsstaterna och kommissionen skall säkerställa en skyddsnivå som överensstämmer med principerna i det ovannämnda direktivet 95/46 för att artikel 100a i fördraget skall vara tillämplig, eftersom en sådan tillnärmning av nationell lagstiftning enbart är en sidoeffekt av dessa bestämmelser.
38 Eftersom artikel 235 i fördraget således utgör den korrekta grunden för den ifrågasatta förordningen, skall talan ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
39 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna. I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall parlamentet och Republiken Frankrike bära sina egna kostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna. Europaparlamentet och Republiken Frankrike skall bära sina kostnader.