DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
27 de outubro de 2023 (*)
«Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do mesmo — Dever de fundamentação — Conceito de “auxílio de Estado” — Auxílio existente na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Recuperação — Confiança legítima — Segurança jurídica — Direito à propriedade privada — Recurso manifestamente desprovido de fundamento jurídico»
Nos processos T‑714/22 e T‑715/22,
Nutmark, Lda. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal (Portugal), representada por P. Vidal Matos, F. Lança Martins e C. Marques Aparício, advogados,
recorrente no processo T‑714/22,
Piamark, Lda. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal, representada por P. Vidal Matos, F. Lança Martins e C. Marques Aparício,
recorrente no processo T‑715/22,
contra
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen (relator), presidente, J. Martín y Pérez de Nanclares e M. Stancu, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos, nomeadamente as Decisões de 16 e 17 de janeiro de 2023 de não suspender os presentes processos enquanto se aguarda decisão do Tribunal de Justiça que ponha termo à instância no processo C‑736/22 P, Portugal/Comissão,
profere o presente
Despacho
1        Com os seus recursos baseados no artigo 263.° TFUE, as recorrentes, a
Nutmark, Lda. (Zona Franca da Madeira), e a Piamark, Lda. (Zona Franca da Madeira), pedem a anulação da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão recorrida»).
Antecedentes do litígio
2        O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir «ZFM») assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3        Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG (92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG (95) D/1287].
4        O regime que lhe sucedeu (a seguir «Regime II») foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 (a seguir «Decisão de 2002»).
5        Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir «Orientações de 2007»), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°,
n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6        O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na Zona Franca Industrial da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.
7        O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto «serviços prestados a empresas, sobretudo», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8        A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9        Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°,
n.° 1, TFUE e do artigo 17.°,
n.° 1, do Regulamento (CE)
n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°,
n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7; a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal»).
12      Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.° do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.° ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.° do Regulamento [...] 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.
Artigo 4.°
1. Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
[...]
4. Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2. Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[…]»
Pedidos das partes
14      As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular a decisão recorrida;
–        condenar a Comissão nas despesas.
15      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento aos recursos;
–        condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
16      Ouvidas as partes, o Tribunal Geral decidiu apensar os processos T‑714/22 e T‑715/22 para efeitos do presente despacho, em conformidade com o artigo 68.°,
n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
Quanto à aplicação do artigo 126.° do Regulamento de Processo
17      As recorrentes invocam cinco fundamentos de recurso, relativos, em substância, a erros de direito cometidos pela Comissão por ter declarado que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013 (primeiro e segundo fundamentos), à violação do artigo 107.°,
n.° 1, TFUE e à violação do dever de fundamentação (terceiro fundamento), à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica (quarto fundamento), e à violação do direito à propriedade privada (quinto fundamento).
18      Nos termos do artigo 126.° do Regulamento de Processo, se um recurso for manifestamente desprovido de fundamento jurídico, o Tribunal pode, sob proposta do juiz‑relator, decidir a todo o tempo, por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
19      A este respeito, a negação de provimento do recurso por despacho fundamentado proferido com base no artigo 126.° do Regulamento de Processo não só contribui para a economia processual, como evita que as partes efetuem despesas ligadas à eventual realização de uma audiência, quando, da leitura dos autos, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos do referido processo, fica plenamente convencido da inadmissibilidade manifesta da petição ou de que o processo é manifestamente desprovido de fundamento jurídico e considera, além disso, que a realização de uma audiência não é suscetível de fornecer elementos novos que possam alterar a sua convicção.
20      No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que os fundamentos invocados pelas recorrentes suscitam, no essencial, questões semelhantes ou idênticas àquelas sobre as quais o Tribunal Geral já se pronunciou no Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567), que foi proferido antes da interposição dos presentes recursos.
21      Por conseguinte, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos, decide pronunciar‑se, pondo assim termo à instância.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE e a uma violação do dever de fundamentação
22      Com o seu terceiro fundamento, que importa examinar em primeiro lugar, as recorrentes alegam que a decisão recorrida viola o artigo 107.°,
n.° 1, TFUE e o dever de fundamentação,
na medida em que a Comissão não demonstrou que o Regime III, conforme aplicado, afeta as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e falseia ou ameaça falsear a concorrência. No entender das recorrentes, uma vez que a decisão recorrida não contém informações sobre o mercado e a posição que as empresas beneficiárias de um auxílio e os seus concorrentes ocupam nesse mercado, a mesma não lhes permite conhecer as razões concretas que levaram a Comissão a concluir que o Regime III, conforme aplicado, afetava as trocas comerciais entre os Estados‑Membros.
23      Por outro lado, a Comissão deveria ter apurado se os benefícios fiscais previstos pelo Regime III constituíam uma derrogação ao sistema fiscal nacional e, nessa medida, se introduziam um tratamento diferenciado entre operadores económicos em situações factuais e jurídicas comparáveis.
24      A Comissão contesta esta argumentação.
25      Por conseguinte, há que apreciar se, no considerando 148 da decisão recorrida, a Comissão teve razão ao qualificar de «auxílio estatal», na aceção do artigo 107.°,
n.° 1, TFUE, o Regime III, conforme aplicado.
26      A este respeito, segundo jurisprudência constante, a qualificação de uma medida nacional de «auxílio de Estado» requer que estejam preenchidos todos os seguintes requisitos. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou ser proveniente de recursos estatais. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, deve conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (v. Acórdão de 6 de outubro de 2021, World Duty Free Group e Espanha/Comissão, C‑51/19 P e C‑64/19 P, EU:C:2021:793,
n.° 30 e jurisprudência referida).
27      No caso em apreço, as recorrentes limitam‑se a contestar, por um lado, o caráter seletivo da vantagem concedida aos beneficiários do Regime III, conforme aplicado, e, por outro, o facto de esse regime ser suscetível de afetar o comércio entre os Estados‑Membros e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência.
28      Em primeiro lugar, quanto ao requisito relativo ao caráter seletivo da vantagem, o Tribunal Geral já declarou que o Regime III, conforme aplicado pelas autoridades portuguesas, conferia uma vantagem seletiva aos seus beneficiários [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.os 53 a 65].
29      Para chegar a esta conclusão, antes de mais, o Tribunal Geral declarou que resultava dos considerandos 10 a 17 da decisão recorrida, não impugnados pelas recorrentes, que o Regime III previa uma vantagem sob a forma de uma redução do IRC, a favor das sociedades registadas na ZFM, as quais devem exercer determinadas atividades económicas taxativamente enumeradas que figuram numa lista anexa à Decisão de 2007 e das quais são excluídas, nomeadamente, todas as atividades de intermediação financeira e de seguros e as atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, tesouraria e distribuição).
30      Daqui decorre que apenas algumas sociedades, e não todas, se podem registar na ZFM e que só essas sociedades registadas na ZFM, com exclusão das estabelecidas noutras partes da RAM ou do território português, podem beneficiar das reduções de impostos previstas no Regime III.
31      Assim, o Tribunal Geral declarou que a Comissão concluiu com razão, nos considerandos 134 e 135 da decisão recorrida, que as vantagens fiscais previstas no Regime III apresentavam caráter seletivo, uma vez que este é suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções relativamente a outras que se encontram, à luz do objetivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável e que estão sujeitas a um tratamento diferenciado que pode, em substância, ser qualificado de discriminatório [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567,
n.° 56].
32      Em seguida, o Tribunal Geral considerou que a alegação da República Portuguesa de que a Comissão tinha cometido um erro na definição do quadro de referência adotado para efeitos da apreciação do caráter seletivo do Regime III não podia alterar esta conclusão.
33      Em especial, foi declarado que, mesmo admitindo que o quadro de referência para apreciar o caráter seletivo do Regime III possa ser o do território da RAM, o facto de as empresas registadas no território da RAM, mas fora da ZFM, não poderem beneficiar do referido regime é suficiente para demonstrar o caráter seletivo deste último e para privar de fundamento a alegação da República Portuguesa, igualmente apresentada pelas recorrentes, quanto à falta de fundamentação da decisão recorrida no que respeita a este ponto [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567,
n.° 58].
34      Por último, o facto de o Regime III ter por finalidade atenuar as desvantagens permanentes a que estão sujeitas as empresas que exercem a sua atividade na RAM não é suficiente para considerar que este regime é justificado pela natureza ou pela economia do sistema fiscal português, uma vez que não beneficia as sociedades estabelecidas na RAM que não estão registadas na ZFM. Com efeito, o simples facto de um sistema fiscal regional estar concebido tendo em vista assegurar a correção de desvantagens relacionadas com a insularidade não permite considerar que qualquer benefício fiscal concedido nesse âmbito seja justificado pela natureza e pela economia do sistema fiscal nacional. Assim, o facto de se atuar com base numa política de desenvolvimento regional ou de coesão social não basta para que uma medida adotada no quadro de tal política se possa considerar justificada por esse simples facto (v., nesse sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão, C‑88/03, EU:C:2006:511,
n.° 82).
35      Por conseguinte, a Comissão declarou com razão, no considerando 136 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, conferia uma vantagem seletiva aos seus beneficiários.
36      Em segundo lugar, no que respeita aos requisitos relativos à existência de efeitos nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e na concorrência, o Tribunal Geral também já declarou que o Regime III, conforme aplicado pelas autoridades portuguesas, era suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e de falsear a concorrência [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.os 66 a 71].
37      A este respeito, o Tribunal Geral recordou a jurisprudência segundo a qual não é necessário provar a incidência real do auxílio em causa nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e uma distorção efetiva da concorrência, como alegam as recorrentes, mas apenas examinar se esse auxílio é suscetível de afetar essas trocas e falsear a concorrência (Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496,
n.° 78), o que incumbe à Comissão, pelo menos, evocar nos fundamentos da sua decisão (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão, C‑88/03, EU:C:2006:511,
n.° 89).
38      Quando um auxílio concedido por um Estado‑Membro reforça a posição de certas empresas em relação à das demais empresas concorrentes nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros, deve entender‑se que tais trocas comerciais são influenciadas pelo auxílio (Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496,
n.° 79).
39      Quanto ao requisito da distorção da concorrência, importa salientar que os auxílios que visam dispensar uma empresa dos custos que deveria normalmente ter suportado no âmbito da sua gestão corrente ou das suas atividades normais, entre os quais se incluem os auxílios ao funcionamento como os concedidos ao abrigo do Regime III, falseiam, em princípio, as condições da concorrência (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368,
n.° 136, e de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496,
n.° 80).
40      Ora, ao recordar, em substância, a jurisprudência acima referida e ao declarar, no considerando 139 da decisão recorrida, que as sociedades registadas na ZFM realizavam atividades abertas à concorrência internacional, a Comissão cumpriu o seu dever de fundamentação. Além disso, resulta da fundamentação da decisão recorrida que a Comissão fez prova bastante de que, no caso em apreço, o Regime III, conforme aplicado, era suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e de falsear a concorrência.
41      Tendo em conta o que precede, o terceiro fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao primeiro e segundo fundamentos, relativos a erros de direito cometidos pela Comissão ao concluir que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013
42      Com o seu primeiro fundamento, as recorrentes alegam que a Comissão cometeu um erro na identificação do «sistema de referência» ao apreciar a compatibilidade do Regime III, conforme aplicado, à luz das Orientações de 2007 e não das normas relevantes do direito do trabalho nacional. Consideram que, ao fazê‑lo, a Comissão desconsiderou a soberania da República Portuguesa para estabelecer os critérios adequados de acesso ao regime da ZFM, em especial o relativo à criação e à manutenção de postos de trabalho na RAM.
43      Com o seu segundo fundamento, as recorrentes acusam a Comissão de ter cometido um erro de direito ao considerar que apenas os postos de trabalho a tempo inteiro, com exclusão dos postos de trabalho a tempo parcial, podiam ser contabilizados para efeitos de verificar o preenchimento
do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. Além disso, o método adotado pela Comissão para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM está apenas previsto na secção das Orientações de 2007 relativa aos auxílios ao investimento com finalidade regional, pelo que não podia ser aplicado aos auxílios regionais ao funcionamento como o examinado na decisão recorrida.
44      A Comissão contesta esta argumentação.
45      A este respeito, importa recordar que, quando um recorrente entende que a Comissão considerou, erradamente, que as modalidades de pagamento de auxílios individuais ao abrigo de um regime de auxílios previamente autorizado não eram conformes com essa autorização prévia, a argumentação dessa parte deve ser compreendida no sentido de que critica o facto de a Comissão ter recusado reconhecer aos referidos auxílios a qualificação jurídica de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015,
que estabelece as regras de execução do artigo 108.° TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), a saber, as dos regimes de auxílios ou de auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho da União Europeia [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567,
n.° 100].
46      Por conseguinte, há que entender os dois primeiros fundamentos no sentido de que visam, em substância, contestar o facto de, nos considerandos 150 a 180 e 228, bem como no artigo 1.° da decisão recorrida, a Comissão não ter equiparado o Regime III, conforme aplicado, a um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, cuja compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previstos no artigo 108.°,
n.° 1, TFUE, tendo‑o qualificado, no considerando 180 da decisão recorrida, de «auxílio ilegal» e, assim, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, em violação do artigo 108.°,
n.° 3, TFUE.
47      No caso em apreço, cumpre desde logo observar que as recorrentes não contestam que o requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC deve ser interpretado no sentido de que visa apenas os lucros provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira e, por conseguinte, que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação deste requisito.
48      Quanto ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, importa recordar que a conclusão de que o Regime III, conforme aplicado, viola as Decisões de 2007 e de 2013 assenta na constatação, que figura no considerando 176 da decisão recorrida, de que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime.
49      Ora, esta conclusão tem suporte suficiente nos considerandos 28 e 175 da decisão recorrida, segundo os quais, em aplicação do método adotado pelas autoridades portuguesas, constituía um posto de trabalho para efeitos da aplicação do Regime III qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários, incluindo os empregos a tempo parcial ou os de membros do conselho de administração que desenvolvem a sua atividade em mais do que uma sociedade beneficiária do Regime III.
50      Nenhum dos argumentos apresentados pelas recorrentes invalida esta conclusão.
51      Primeiro, as recorrentes alegam, erradamente,
que a compatibilidade do Regime III, conforme aplicado, deveria ter sido apreciada à luz do direito do trabalho nacional.
52      Com efeito, qualquer derrogação ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°,
n.° 1, TFUE, deve ser objeto de interpretação estrita (v. Acórdão de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão, C‑277/00, EU:C:2004:238,
n.° 20 e jurisprudência referida). Esta exigência implica que a interpretação dos requisitos de concessão de um regime de auxílios autorizado pela Comissão não pode ficar inteiramente ao critério do Estado‑Membro em causa, sob pretexto, nomeadamente, do respeito do princípio da autonomia institucional e processual.
53      Tanto mais que, no caso em apreço, não se pode sustentar validamente que a obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III colide com o direito português. Com efeito, esta obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo não impede a tomada em consideração de todos os tipos de relações de trabalho previstas no direito português. Além disso, a referida obrigação de recorrer a esse método de cálculo impõe‑se apenas para efeitos de apreciação da compatibilidade do Regime III e da boa execução das Decisões de 2007 e de 2013.
54      Segundo, o argumento baseado no facto de a Comissão ter considerado que apenas os postos de trabalho a tempo inteiro eram pertinentes para avaliar se o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM estava preenchido assenta numa leitura errada da decisão recorrida.
55      Com efeito, para apreciar se o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho estava preenchido, a Comissão não excluiu que as autoridades portuguesas tivessem em conta os postos de trabalho a tempo parcial criados ou mantidos pelas empresas beneficiárias do Regime III.
A Comissão limitou‑se a constatar que a interpretação adotada pelas autoridades portuguesas tinha permitido
que empresas que criassem ou mantivessem postos de trabalho a tempo parcial beneficiassem injustificadamente dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro e, em termos mais gerais, que várias empresas que contratassem a tempo parcial o mesmo trabalhador por conta de outrem, beneficiassem, cada uma delas, dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro.
56      Ora, o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho, que condiciona o acesso ao regime da ZFM e aos benefícios fiscais previstos pelo Regime III, só pode ser interpretado no sentido de que visa a criação de postos de trabalho pelas empresas em causa, calculado com base em postos de trabalho a tempo inteiro. Uma interpretação diferente levaria a dissociar a extensão do apoio às empresas previsto no Regime III da contribuição destas para a criação de atividades realmente novas na RAM, embora esse objetivo constitua um dos requisitos para aceder a este regime e a apreciação da proporcionalidade do referido regime pela Comissão tenha sido feita à luz deste requisito.
57      Terceiro, é igualmente irrelevante em termos de legalidade da decisão recorrida o facto de o método de cálculo do número de postos de trabalho em «unidades de trabalho anuais» estar previsto apenas na secção das Orientações de 2007 relativa aos auxílios ao investimento com finalidade regional.
58      Com efeito, a decisão recorrida não se baseia na constatação de que as autoridades portuguesas não utilizaram este método para calcular o número de postos de trabalho, mas no facto de as autoridades portuguesas não terem recorrido a nenhum método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III.
Assim, estas autoridades não estavam em condições de verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime.
59      Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu com razão que o Regime III, conforme aplicado, não respeitava o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, exigido pelas Decisões de 2007 e de 2013.
60      Uma vez que este regime foi executado em violação das Decisões de 2007 e de 2013, dado que foi substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões, a Comissão também teve razão ao concluir, no considerando 180 da decisão recorrida, pela existência de um novo auxílio ilegal (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália, C‑467/15 P, EU:C:2017:799,
n.° 48).
61      Daqui decorre que o primeiro e segundo fundamentos devem ser julgados manifestamente desprovidos de fundamento jurídico.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a uma violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica
62      Com o seu quarto fundamento, as recorrentes alegam que, ao ordenar à República Portuguesa que procedesse à recuperação dos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, a Comissão violou os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
63      Sustentam que as empresas beneficiárias do Regime III tinham razões para crer que os auxílios individuais pagos ao abrigo deste regime eram compatíveis com o mercado interno porque, por um lado, este regime foi notificado e aprovado várias vezes pela Comissão e, por outro, a decisão recorrida
só foi publicada em 22 de agosto de 2022, após o exercício de monitorização iniciado em 2015 e a decisão de dar início ao procedimento formal foi adotada em 2018.
64      A Comissão contesta esta argumentação.
65      No que respeita à obrigação, imposta pela decisão recorrida à República Portuguesa, de proceder à recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013, importa recordar que a supressão de um auxílio ilegal e incompatível, através de recuperação, é a consequência lógica da declaração da incompatibilidade desse auxílio. Com efeito, a obrigação do Estado‑Membro em causa de suprimir um auxílio considerado pela Comissão incompatível com o mercado interno visa o restabelecimento da situação anterior, fazendo perder ao beneficiário a vantagem de que efetivamente beneficiou relativamente aos seus concorrentes [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑Mancha), C‑704/19, não publicado, EU:C:2021:342,
n.° 48 e jurisprudência referida].
66      Contribui para esse mesmo objetivo o pagamento, pelo beneficiário de um auxílio ilegal declarado incompatível, de juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição desse beneficiário e até ao momento da sua recuperação, conforme resulta do artigo 16.°,
n.° 2, do Regulamento 2015/1589, lido em conjugação com o considerando 25 deste regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537,
n.° 42).
67      Além disso, de acordo com o artigo 16.°,
n.° 1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão é sempre obrigada a ordenar a recuperação de um auxílio que declara incompatível com o mercado interno, salvo se essa recuperação for contrária a um princípio geral do direito da União (Acórdão de 28 de julho de 2011, Mediaset/Comissão, C‑403/10 P, não publicado, EU:C:2011:533,
n.° 124).
68      No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da proteção da confiança legítima, há que recordar que o direito de invocar este princípio pressupõe que tenham sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172,
n.° 97 e jurisprudência referida).
69      Além disso, no domínio dos auxílios de Estado, é jurisprudência constante que, tendo em conta o caráter imperativo da fiscalização dos auxílios de Estado operada pela Comissão nos termos do artigo 108.° TFUE, por um lado, as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade de um auxílio se este tiver sido concedido no respeito do procedimento previsto no referido artigo e, por outro, um operador económico diligente deve normalmente poder assegurar‑se de que este procedimento foi respeitado (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172,
n.° 98 e jurisprudência referida).
70      Ora, no caso em apreço, as recorrentes não demonstram, no que respeita aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, que, por este motivo, foram pagos em violação do artigo 108.°,
n.° 3, TFUE, a Comissão lhes tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas igualmente conformes com as normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no seu espírito, como exige a jurisprudência.
71      É irrelevante a este respeito o facto de o Regime III, conforme notificado, ter sido aprovado duas vezes pela Comissão, uma vez que
foi aplicado em moldes substancialmente diferentes dos previstos no projeto de regime de auxílios notificado pela República Portuguesa.
72      Além disso, não equivale a garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão o facto de as recorrentes terem podido considerar que o Regime III, conforme aplicado, devia ser qualificado de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), do Regulamento 2015/1589 e, por conseguinte, que tenham, elas próprias, adotado uma interpretação das Decisões de 2007 e de 2013 — ou mesmo das decisões anteriores relativas ao regime da ZFM — diferente da adotada pela Comissão na decisão recorrida, por ocasião da qual decidiu que esse Regime III devia ser qualificado de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589.
73      Por outro lado, a admitir que a argumentação das recorrentes deva ser entendida no sentido de que critica eventuais inações por parte da Comissão, visto que esta iniciou o exercício de monitorização em 2015 e publicou a decisão recorrida em 2022, importa recordar que, quando um regime de auxílios não lhe é notificado, a alegada inação da Comissão é desprovida de sentido
(v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C‑183/02 P e C‑187/02 P, EU:C:2004:701,
n.° 52, e Despacho de 7 de dezembro de 2017, Aughinish Alumina/Comissão, C‑373/16 P, não publicado, EU:C:2017:953,
n.° 54). Assim, dado que o Regime III, conforme aplicado, não foi previamente notificado à Comissão, as recorrentes não podem utilmente invocar, em apoio do seu argumento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, eventuais inações por parte da Comissão.
74      Por conseguinte, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima.
75      No que respeita, em segundo lugar, ao princípio da segurança jurídica, que se distingue do princípio da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2023, Espanha e o./Comissão, C‑649/20 P, C‑658/20 P e C‑662/20 P, EU:C:2023:60,
n.° 83), importa salientar que, em matéria de auxílios de Estado, os argumentos destinados a impugnar a obrigação de recuperação com fundamento numa violação do princípio da segurança jurídica só são acolhidos em circunstâncias absolutamente excecionais [v., neste sentido, Acórdãos de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236,
n.° 106, e de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567,
n.° 204].
76      A este respeito, resulta da jurisprudência que há que examinar uma série de elementos a fim de apurar a existência de uma violação do princípio da segurança jurídica, designadamente a falta de clareza do regime jurídico aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão, C‑67/09 P, EU:C:2010:607,
n.° 77) ou a inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão, 223/85, EU:C:1987:502, n.os 14 e 15, e de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.os 106 e 107).
77      No caso em apreço, as recorrentes limitam‑se a referir que o exercício de monitorização foi iniciado em 2015 e que a decisão recorrida foi publicada em 2022. No entanto, esta circunstância não é suficiente para declarar a existência de uma inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação.
78      Primeiro, no que respeita ao tempo decorrido entre as Decisões de 2007 e de 2013, por um lado, e o início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III, ou mesmo da decisão de dar início ao procedimento formal, notificada à República Portuguesa em 6 de julho de 2018 e publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 15 de março de 2019, por outro, o mesmo não pode ser considerado irrazoável.
79      Com efeito, antes de mais, em conformidade com o artigo 15.°,
n.° 2, do Regulamento 2015/1589, a Comissão não estava vinculada por prazos específicos, como os previstos no capítulo II deste regulamento, relativo ao processo aplicável aos auxílios notificados (v., neste sentido, Despacho de 20 de janeiro de 2021, KC/Comissão, T‑580/20, não publicado, EU:T:2021:14,
n.° 26).
80      Em seguida, no que respeita aos exercícios de monitorização relativos a auxílios ou a regimes de auxílios autorizados, como no caso em apreço, não se pode considerar que a Comissão devia dar provas de especial diligência, uma vez que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.°,
n.° 3, TUE, impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União.
81      No domínio dos auxílios de Estado, isso implica, em particular, que esses Estados devem providenciar no sentido de não implementar auxílios ou regimes de auxílios em violação de decisões de autorização prévia.
82      Ora, como resulta dos n.os 54 a 56,
supra, as Decisões de 2002, de 2007 e de 2013 não podem ser entendidas no sentido de que permitem às empresas registadas na ZFM que criam ou mantêm postos de trabalho a tempo parcial beneficiar dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro.
83      Por último, tendo em conta a descrição do procedimento prévio à decisão de dar início ao procedimento formal, exposta nos considerandos 1 e 2 da decisão recorrida, não é possível identificar no presente caso nenhuma inação da Comissão durante um período prolongado e sem justificação.
84      Segundo, quanto à duração de vinte e nove meses do procedimento formal de investigação, esta também não pode ser considerada irrazoável, tendo em conta, como resulta dos considerandos 3 a 9 da decisão recorrida, a necessidade de a Comissão tratar o pedido das autoridades portuguesas sobre a confidencialidade da decisão de dar início a esse procedimento, de pedir várias vezes a essas autoridades a comunicação de informações em falta, e de tratar as observações do enorme número de partes interessadas que participaram no procedimento.
85      Neste sentido, o procedimento que conduziu à decisão recorrida distingue‑se claramente do que estava em causa no procedimento que deu origem ao Acórdão de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, EU:C:1987:502), que as recorrentes não podem, assim, validamente invocar.
86      Ainda que considerados em conjunto, tanto os períodos prévios como os períodos posteriores à decisão de dar início ao procedimento formal não podem ser considerados irrazoáveis, visto que as recorrentes — como todas as empresas que beneficiaram do Regime III, conforme aplicado —, estavam em devidas condições de tomar conhecimento, o mais tardar em 15 de março de 2019, da decisão de dar início ao procedimento formal através da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia e dos riscos de recuperação a que estavam sujeitas.
87      Consequentemente, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da segurança jurídica.
88      Tendo em conta o que precede, o quarto fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a uma violação do direito à propriedade privada
89      Com o seu quinto fundamento, as recorrentes sustentam que a decisão recorrida viola o seu direito à propriedade privada, conforme garantido pelo artigo 1.° do Protocolo Adicional à Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»). Em particular, alegam que a recuperação dos auxílios individuais que lhes foram pagos ao abrigo do Regime III era imprevisível e que, nestas circunstâncias, o artigo 107.°,
n.° 3, e o artigo 108.°,
n.° 3, TFUE não podiam servir de base legal para justificar uma violação da sua propriedade privada.
90      A Comissão contesta esta argumentação.
91      A este título, importa recordar que resulta claramente tanto da redação das Decisões de 2007 e de 2013 como dos objetivos da regulamentação da União em matéria de auxílios regionais de Estado, na qual se baseiam estas decisões, que a compensação na devida proporção dos custos adicionais próprios da RAM constitui um elemento central que levou a Comissão a declarar a compatibilidade do Regime III, conforme notificado, com o mercado interno [v., neste sentido, Acórdãos de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.os 127 a 151, e de 21 de junho de 2023, Região Autónoma da Madeira/Comissão, T‑131/21, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:348, n.os 81 a 106].
92      Além disso, cumpre recordar que nem a Decisão de 2002 nem as Decisões de 2007 e de 2013 podem ser entendidas no sentido de que permitem às empresas registadas na ZFM que criam ou mantêm
postos de trabalho a tempo parcial beneficiar dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro.
93      De igual modo, a recuperação de um montante igual à diferença entre o imposto que seria devido na ausência de uma medida de auxílio ilegal e o montante mais baixo a pagar nos termos desta medida não constitui uma sanção (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990,
n.° 114 e jurisprudência referida).
94      Nestas circunstâncias, não deixando a interpretação dos requisitos previstos nas Decisões de 2007 e de 2013 margem para dúvidas, há que afastar os argumentos das recorrentes segundo os quais a obrigação de recuperação dos auxílios individualmente pagos ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, que constitui a consequência lógica, proporcionada e inerente aos artigos 107.° e 108.° TFUE da declaração de incompatibilidade desses auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990,
n.° 116 e jurisprudência referida), viola o direito de propriedade privada garantido pelo artigo 1.° do Protocolo Adicional à CEDH.
95      Tendo em conta o que precede, o quinto fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
96      Por conseguinte, há que negar provimento aos recursos na sua totalidade.
Quanto às despesas
97      Nos termos do artigo 134.°,
n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
98      Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)      Os processos T‑714/22 e T‑715/22 são apensados para efeitos do presente despacho.
2)      É negado provimento aos recursos por serem manifestamente desprovidos de fundamento jurídico.
3)      A Nutmark, Lda. (Zona Franca da Madeira), e a Piamark, Lda. (Zona Franca da Madeira), são condenadas nas despesas.
Feito no Luxemburgo, em 27 de outubro de 2023.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Língua do processo: português.