ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
26 oktober 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Economisch en monetair beleid – Toezicht op de financiële sector van de Europese Unie – Richtlijn 2013/36/EU – Verordening (EU) nr. 575/2013 – Financiële instelling – Begrip – Onderneming waarvan de activiteit bestaat in het verwerven van deelnemingen”
In de gevoegde zaken C‑207/22, C‑267/22 en C‑290/22,
betreffende drie verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD) [scheidsgerecht voor belastingzaken (centrum voor bestuursrechtelijke arbitrage), Portugal] (C‑207/22 en C‑267/22) bij beslissingen van 24 februari en 12 april 2022, ingekomen bij het Hof op 17 maart en 20 april 2022, en door de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal) (C‑290/22) bij beslissing van 23 maart 2022, ingekomen bij het Hof op 3 mei 2022, in de procedures
Lineas
– Concessões de Transportes SGPS, SA (C‑207/22),
Global Roads Investimentos SGPS, Lda (C‑267/22),
NOS-SGPS SA (C‑290/22)
tegen
Autoridade Tributária e Aduaneira,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, L. Bay Larsen (rapporteur), vicepresident van het Hof, P. G. Xuereb, A. Kumin en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: L. Medina,
griffier: L. Carrasco Marco, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 april 2023,
gelet op de opmerkingen van:
–        Lineas – Concessões de Transportes SGPS, SA, Global Roads Investimentos SGPS, Lda. en NOS-SGPS SA, vertegenwoordigd door A. Fernandes de Oliveira, advogado,
–        de Portugese regering, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, H. Gomes Magno en A. Rodrigues als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Melo Sampaio, A. Nijenhuis, L. Santiago de Albuquerque en D. Triantafyllou als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 juni 2023,
het navolgende
Arrest
1        De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 3, lid 1, punt 22, van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), en van artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1).
2        Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen Lineas – Concessões de Transportes SGPS SA, Global Roads Investimentos SGPS Lda en NOS-SGPS SA enerzijds en de Autoridade Tributária e Aduaneira (belasting- en douanedienst, Portugal) anderzijds over de heffing van zegelrecht op krediettransacties.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2002/87
3        In artikel 2, punt 15, van richtlijn 2002/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat en tot wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG, 79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG en 93/22/EEG van de Raad en van de richtlijnen 98/78/EG en 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2003, L 35, blz. 1), wordt bepaald:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
15.      ‚gemengde financiële holding’: een moederonderneming die niet een gereglementeerde entiteit is en die samen met haar dochterondernemingen – waarvan er ten minste één een gereglementeerde entiteit met statutaire zetel in de Unie is – en met andere entiteiten een financieel conglomeraat vormt.”
Richtlijn 2013/36
4        In de overwegingen 5 en 20 van richtlijn 2013/36 staat te lezen:
„(5)      De onderhavige richtlijn dient ten aanzien van zowel de vrijheid van vestiging als het vrij verrichten van diensten, het essentiële instrument te zijn voor de totstandbrenging van de interne markt op het gebied van kredietinstellingen.
[…]
(20)      Het is dienstig de wederzijdse erkenning ook te laten gelden voor deze werkzaamheden indien zij worden verricht door een financiële instelling die een dochteronderneming is van een kredietinstelling, mits deze dochteronderneming is opgenomen in het toezicht op geconsolideerde basis waaraan haar moederonderneming is onderworpen, en aan bepaalde strenge voorwaarden voldoet.”
5        Artikel 1 van deze richtlijn luidt:
„Bij deze richtlijn worden voorschriften vastgesteld met betrekking tot:
a)      toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (gezamenlijk ‚instellingen’ genoemd);
b)      toezichtbevoegdheden en -instrumenten voor de uitoefening van het prudentieel toezicht op instellingen door bevoegde autoriteiten;
c)      het prudentieel toezicht op instellingen door bevoegde autoriteiten op een wijze die strookt met de voorschriften die in [verordening nr. 575/2013] zijn vastgelegd;
d)      openbaarmakingsvereisten voor bevoegde autoriteiten op het gebied van prudentiële regelgeving voor en prudentieel toezicht op de instellingen.”
6        Artikel 3, lid 1, punt 22, van deze richtlijn bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[…]
22)      ‚financiële instelling’: een financiële instelling als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, punt 26), van [verordening nr. 575/2013]”.
7        Artikel 5 van diezelfde richtlijn preciseert:
„Indien er in de lidstaten meer dan één bevoegde autoriteit is voor het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, beleggingsondernemingen en financiële instellingen, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de onderlinge coördinatie te organiseren.”
8        Artikel 34 van richtlijn 2013/36 luidt als volgt:
„1.      De lidstaten bepalen dat de werkzaamheden die vermeld staan in de lijst in bijlage I op hun grondgebied mogen worden uitgeoefend […], hetzij door een bijkantoor te vestigen hetzij door diensten te verrichten, door iedere financiële instelling van een andere lidstaat die een dochteronderneming van een kredietinstelling of een gemeenschappelijke dochteronderneming van twee of meer kredietinstellingen is, waarvan de statuten de betrokken werkzaamheden toestaan en die aan elk van de volgende voorwaarden voldoet:
a)      aan de moederonderneming of -ondernemingen is vergunning verleend als kredietinstelling in de lidstaat van het recht waaronder de financiële instelling valt;
b)      de betrokken werkzaamheden worden daadwerkelijk op het grondgebied van dezelfde lidstaat uitgeoefend;
c)      de moederonderneming of -ondernemingen houdt, respectievelijk houden 90 % of meer van de aan de aandelen van de financiële instelling verbonden stemrechten;
d)      de moederonderneming of -ondernemingen toont, respectievelijk tonen ten genoegen van de bevoegde autoriteiten aan dat de financiële instelling op een prudente wijze wordt beheerd en heeft, respectievelijk hebben zich, met instemming van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst, hoofdelijk borg gesteld voor de verplichtingen van de financiële instelling;
e)      de financiële instelling is, in het bijzonder voor de betrokken werkzaamheden, daadwerkelijk opgenomen in het toezicht op geconsolideerde basis waaraan de moederonderneming, of elk van de moederondernemingen, […] is onderworpen, […].
De bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst gaan de naleving van de voorwaarden in de eerste alinea na en geven een attest af aan de financiële instelling […].
2.      Indien een financiële instelling als bedoeld in lid 1, eerste alinea, niet langer aan één van de gestelde voorwaarden voldoet, stellen de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst daarvan in kennis, en vallen de door die financiële instelling in de lidstaat van ontvangst uitgeoefende werkzaamheden voortaan onder het recht van de lidstaat van ontvangst.
3.      De leden 1 en 2 zijn van overeenkomstige toepassing op dochterondernemingen van een financiële instelling als bedoeld in lid 1, eerste alinea.”
9        Artikel 117, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„De bevoegde autoriteiten werken nauw samen. Zij verstrekken elkaar informatie die van essentieel belang of relevant is voor de uitoefening van de toezichtstaken waarmee zij krachtens deze richtlijn en [verordening nr. 575/2013] zijn belast. Daartoe verstrekken zij op verzoek alle relevante informatie en delen ze op eigen initiatief alle essentiële informatie mee.
[…]
De in de eerste alinea bedoelde informatie wordt als essentieel beschouwd als die de beoordeling van de financiële soliditeit van een instelling of een financiële instelling in een andere lidstaat wezenlijk zou kunnen beïnvloeden.
[…]”
10      In artikel 118 van deze richtlijn wordt bepaald:
„Indien de bevoegde autoriteiten van een lidstaat bij de toepassing van deze richtlijn en [verordening nr. 575/2013] in welbepaalde gevallen de informatie betreffende een in een andere lidstaat gelegen instelling, financiële holding, gemengde financiële holding, financiële instelling, onderneming die nevendiensten verricht, gemengde holding, dochteronderneming als bedoeld in artikel 125 of dochteronderneming als bedoeld in artikel 119, lid 3, wensen te controleren, verzoeken zij de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaat om deze controle. […]”
11      Bijlage I bij richtlijn 2013/36 bevat de lijst van werkzaamheden die onder de wederzijdse erkenning vallen.
Verordening nr. 575/2013
12      In overweging 14 van verordening nr. 575/2013 staat te lezen:
„[…] Het ‚rulebook’ staat in voor een robuust en uniform regelgevingskader ter bevordering van de werking van de interne markt en belet dat zich mogelijkheden tot regelgevingsarbitrage voordoen. […]”
13      Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„In deze verordening worden uniforme regels vastgesteld betreffende algemene prudentiële vereisten waaraan instellingen waarop overeenkomstig [richtlijn 2013/36] toezicht wordt uitgeoefend, moeten voldoen op de volgende gebieden:
a)      eigenvermogensvereisten met betrekking tot volledig kwantificeerbare, uniforme en gestandaardiseerde elementen van kredietrisico, marktrisico, operationeel risico en afwikkelingsrisico;
b)      vereisten ter beperking van grote risicoblootstellingen;
c)      na de inwerkingtreding van de in artikel 460 bedoelde gedelegeerde handeling, liquiditeitsvereisten met betrekking tot volledig kwantificeerbare, uniforme en gestandaardiseerde elementen van liquiditeitsrisico;
d)      rapportagevereisten met betrekking tot de punten a), b) en c) en met betrekking tot hefboomfinanciering;
e)      openbaarmakingsvereisten.
[…]”
14      Artikel 4, lid 1, punten 3, 20, 21, 26 en 27, van deze verordening preciseert:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
(3)      ‚instelling’: een kredietinstelling of een beleggingsonderneming;
[…]
(20)      ‚financiële holding’: een financiële instelling waarvan de dochterondernemingen uitsluitend of hoofdzakelijk instellingen of financiële instellingen zijn, van welke dochterondernemingen er ten minste één een instelling is, en die geen gemengde financiële holding is;
(21)      ‚gemengde financiële holding’: gemengde financiële holding [in de zin van] artikel 2, punt 15, van [richtlijn 2002/87];
[…]
(26)      ‚financiële instelling’: een onderneming die geen instelling is en waarvan de hoofdwerkzaamheid bestaat in het verwerven van deelnemingen of in het uitoefenen van één of meer van de in de punten 2 tot en met 12 en punt 15 van bijlage I bij [richtlijn 2013/36] vermelde werkzaamheden, met inbegrip van een financiële holding, een gemengde financiële holding, een betalingsinstelling […] en een vermogensbeheerder, maar met uitsluiting van verzekeringsholdings en gemengde verzekeringsholdings […];
(27)      ‚entiteit uit de financiële sector’: een van de volgende entiteiten:
a)      een instelling;
b)      een financiële instelling;
[…]
d)      een verzekeringsonderneming;
[…]”
15      Artikel 18, lid 1, van die verordening luidt:
„Instellingen die moeten voldoen aan de in afdeling 1 genoemde vereisten op basis van hun geconsolideerde situatie, voeren een volledige consolidatie uit van alle instellingen en financiële instellingen die hun dochterondernemingen zijn, of, in voorkomend geval, de dochterondernemingen van dezelfde financiële moederholding of gemengde financiële moederholding. […]”
16      Artikel 36, lid 1, onder g), h), i) en k), van verordening nr. 575/2013 bepaalt:
„De instellingen trekken het volgende van tier 1‑kernkapitaalbestanddelen af:
[…]
g)      direct, indirect en synthetisch bezit van tier 1‑kernkapitaalinstrumenten van entiteiten uit de financiële sector indien deze entiteiten een wederzijdse deelneming hebben in de instelling, die volgens de bevoegde autoriteit bedoeld is om het eigen vermogen van de instelling kunstmatig te verhogen;
h)      het toepasselijke bedrag van het directe, indirecte en synthetische bezit door de instelling van tier 1-kernkapitaalinstrumenten van entiteiten uit de financiële sector indien de instelling geen aanzienlijke deelneming in deze entiteiten heeft;
i)      het toepasselijke bedrag van het directe, indirecte en synthetische bezit door de instelling van tier 1-kernkapitaalinstrumenten van entiteiten uit de financiële sector indien de instelling een aanzienlijke deelneming in deze entiteiten heeft;
[…]
k)      het blootstellingsbedrag van de volgende posten die in aanmerking komen voor een risicogewicht van 1 250 %, waarbij de instelling dat blootstellingsbedrag in mindering brengt op het bedrag van tier 1-kernkapitaalbestanddelen als een alternatief voor het toepassen van een risicogewicht van 1 250 %:
i)      gekwalificeerde deelnemingen buiten de financiële sector;
[…]
[…]”
17      Artikel 56, onder c) en d), van deze verordening bepaalt:
„De instellingen trekken het volgende van aanvullend-tier 1‑bestanddelen af:
[…]
c)      het […] toepasselijke bedrag van direct, indirect en synthetisch bezit door een instelling van aanvullend-tier 1-instrumenten van entiteiten uit de financiële sector, indien de instelling geen aanzienlijke deelneming in deze entiteiten heeft;
d)      direct, indirect en synthetisch bezit door de instelling van aanvullend-tier 1-instrumenten van entiteiten uit de financiële sector, indien de instelling een aanzienlijke deelneming in deze entiteiten heeft, met uitsluiting van voor vijf werkdagen of minder ingenomen overnemingsposities.”
18      In artikel 66, onder b) tot en met d), van deze verordening wordt bepaald:
„Het volgende wordt afgetrokken van tier 2-bestanddelen:
[…]
b)      het direct, indirect en synthetisch bezit van tier 2-instrumenten van entiteiten uit de financiële sector waarin de instelling wederzijdse deelnemingen heeft, die volgens de bevoegde autoriteit bedoeld zijn om het eigen vermogen van de instelling kunstmatig te verhogen;
c)      het […] toepasselijke bedrag van het direct, indirect en synthetisch bezit van tier 2-instrumenten van entiteiten uit de financiële sector, indien de instelling geen aanzienlijke deelneming in deze entiteiten heeft;
d)      het direct, indirect en synthetisch bezit door de instelling van tier 2-instrumenten van entiteiten uit de financiële sector, indien de instelling een aanzienlijke deelneming in deze entiteiten heeft, exclusief de voor minder dan vijf werkdagen ingenomen overnemingsposities.”
19      Artikel 89, leden 1 tot en met 3, van deze verordening bepaalt:
„1.      Een in aanmerking komende deelneming ten belope van een bedrag dat hoger is dan 15 % van het in aanmerking komende kapitaal van de instelling, in een onderneming die niet een van de volgende is, is onderworpen aan het bepaalde in lid 3:
a)      een entiteit uit de financiële sector;
b)      een onderneming die geen entiteit uit de financiële sector is en naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een van de volgende activiteiten uitvoert:
i)      werkzaamheden die rechtstreeks in het verlengde van het bankbedrijf liggen;
ii)      nevendiensten van het bankbedrijf;
iii)      leasing, factoring, beheer van beleggingsfondsen, beheer van diensten op het gebied van gegevensverwerking, of andere, soortgelijke werkzaamheden.
2.      Het totale bedrag van de in aanmerking komende deelnemingen van een instelling in andere dan de in lid 1, punten a) en b), bedoelde ondernemingen dat hoger is dan 60 % van het in aanmerking komende kapitaal van de instelling, is onderworpen aan het bepaalde in lid 3.
3.      De bevoegde autoriteiten passen het in punt a) of het in punt b) bepaalde vereiste toe op de in lid 1 en lid 2 bedoelde in aanmerking komende deelnemingen van instellingen:
a)      voor het berekenen van de kapitaalvereisten overeenkomstig deel 3 passen de instellingen een risicogewicht van 1 250 % toe op het hoogste van de volgende twee bedragen:
i)      het bedrag van de in lid 1 bedoelde in aanmerking komende deelnemingen dat hoger is dan 15 % van het in aanmerking komend kapitaal;
ii)      het totale bedrag van de in lid 2 bedoelde in aanmerking komende deelnemingen dat hoger is dan 60 % van het in aanmerking komend kapitaal van de instelling;
b)      de bevoegde autoriteiten verbieden de instellingen om in aanmerking komende deelnemingen als bedoeld in lid 1 en lid 2 aan te houden ten belope van een bedrag dat hoger is dan de in die leden bepaalde percentages van het in aanmerking komend kapitaal.
De bevoegde autoriteiten maken hun keuze voor punt a) of punt b) bekend.”
20      Artikel 90 van verordening nr. 575/2013 bepaalt:
„In plaats van een risicogewicht van 1 250 % toe te passen op de bedragen die de in artikel 89, leden 1 en 2, vermelde limieten overschrijden, kunnen de instellingen deze bedragen overeenkomstig artikel 36, lid 1, punt k), aftrekken van de tier 1‑kernkapitaalbestanddelen.”
Verordening 2019/876
21      In artikel 1, punt 2, onder a), iii), van verordening (EU) 2019/876 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot wijziging van verordening nr. 575/2013 wat betreft de hefboomratio, de nettostabielefinancieringsratio, vereisten inzake eigen vermogen en in aanmerking komende passiva, tegenpartijkredietrisico, marktrisico, blootstellingen aan centrale tegenpartijen, blootstellingen aan instellingen voor collectieve belegging, grote blootstellingen, rapportage- en openbaarmakingsvereisten, en van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2019, L 150, blz. 1), wordt bepaald:
„Artikel 4 wordt als volgt gewijzigd:
a)      lid 1 wordt als volgt gewijzigd:
[…]
iii)      punt 26 wordt vervangen door:
(26)      ‚financiële instelling’: een onderneming die geen instelling en evenmin een zuiver industriële holding is en waarvan de hoofdwerkzaamheid bestaat in het verwerven van deelnemingen of in het uitoefenen van een of meer van de in de punten 2 tot en met 12 en punt 15 van bijlage I bij [richtlijn 2013/36] genoemde werkzaamheden, met inbegrip van een financiële holding, een gemengde financiële holding, een betalingsinstelling […] en een vermogensbeheerder, maar met uitsluiting van verzekeringsholdings en gemengde verzekeringsholdings […]”.
22      Artikel 3, lid 3, onder b), van verordening 2019/876 luidt:
„De volgende punten van artikel 1 van deze verordening zijn van toepassing met ingang van 27 juni 2019:
[…]
b)      punt 2, dat de definities bevat, tenzij zij uitsluitend betrekking hebben op bepalingen die overeenkomstig dit artikel met ingang van een andere datum van toepassing zijn, in welk geval zij van toepassing zijn met ingang van die andere datum.”
Portugees recht
23      Artikel 7, lid 1, onder e), van de Código do Imposto do Selo (wetboek van zegelrecht) bepaalt:
„Eveneens vrijgesteld van de belasting zijn:
[…]
e)      de in rekening gebrachte rente en provisies, de verleende garanties en het gebruik van het krediet dat door kredietinstellingen, financiële vennootschappen en financiële instellingen wordt verleend aan […] vennootschappen of entiteiten waarvan de vorm en het doel beantwoorden aan de in de gemeenschapswetgeving vastgestelde soorten kredietinstellingen, financiële vennootschappen en financiële instellingen, zowel die welke gevestigd zijn in de lidstaten van de Europese Unie als die welke gevestigd zijn in een andere staat […]”.
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Zaak C‑207/22
24      Lineas – Concessões de Transportes SGPS is een in Portugal gevestigde holding met als maatschappelijk doel het beheer van deelnemingen in andere ondernemingen. Zij bezit deelnemingen in ondernemingen die vervoersinfrastructuur beheren.
25      In het kader van haar activiteiten heeft deze holding een beroep gedaan op financieringen van kredietinstellingen. Deze instellingen hebben het zegelrecht op de krediettransacties betaald en dit zegelrecht doorberekend aan deze holding.
26      Aangezien zij de betaling van dat zegelrecht betwistte, heeft Lineas – Concessões de Transportes SGPS een verzoek om ambtshalve herziening ingediend voor de periode van april 2015 tot en met januari 2016 en een administratief beroep ingesteld voor de periode van juni 2017 tot en met december 2017.
27      Aangezien dit beroep en dit verzoek bij besluiten van de belastingdienst zijn verworpen, heeft Lineas – Concessões de Transportes SGPS hiërarchisch beroep tegen deze besluiten ingesteld, dat bij beslissingen van 17 juli 2020 is verworpen.
28      Op 21 oktober 2020 heeft deze vennootschap bij de Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD (centrum voor bestuursrechtelijke arbitrage, Portugal) een verzoek om instelling van een scheidsgerecht en een verzoek om arbitrage ingediend strekkende tot vernietiging van die beslissingen.
29      De Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD) (scheidsgerecht voor belastingzaken (centrum voor bestuursrechtelijke arbitrage), Portugal), de verwijzende rechter in zaak C‑207/22, stelt vast dat volgens de Portugese wetgeving het zegelrecht op krediettransacties niet geldt voor financiële instellingen in de zin van de Uniewetgeving.
30      In de nationale rechtspraak bestaan er echter verschillende opvattingen over hoe het begrip „financiële instelling” moet worden uitgelegd. In deze context is de verwijzende rechter van oordeel dat moet worden nagegaan of dit begrip van toepassing is op alle holdings die niet tot de verzekeringssector behoren, dan wel of het enkel ziet op holdings die deelnemingen houden in vennootschappen die onder toezicht staan en onder de prudentiële vereisten voor bankactiviteiten vallen.
31      In die omstandigheden heeft de Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Kan een holding die uitsluitend het beheer van deelnemingen in andere vennootschappen tot doel heeft, als indirecte vorm van het uitoefenen van economische activiteiten, en die in dat kader duurzaam deelnemingen verwerft en aanhoudt, welke deelnemingen doorgaans niet minder dan 10 % van het aandelenkapitaal van de deelnemende vennootschappen bedragen, waarbij het gaat om vennootschappen die zich richten op het beheer van vervoersinfrastructuur, zoals het ontwerp, de aanleg en het beheer van wegen en/of autosnelwegen, worden beschouwd als een ‚financiële instelling’ in de zin van [richtlijn 2013/36] en [verordening nr. 575/2013]?”
Zaak C‑267/22
32      Global Roads Investimentos SGPS is een in Portugal gevestigde holding.
33      In het kader van haar activiteiten heeft deze holding een beroep gedaan op financieringen van kredietinstellingen. Deze instellingen hebben het zegelrecht op de krediettransacties betaald en dit zegelrecht doorberekend aan deze holding.
34      Deze holding heeft op 28 december 2018 een verzoek om ambtshalve herziening van dat zegelrecht ingediend.
35      De belastingdienst heeft dit verzoek verworpen bij besluit van 21 november 2019. Global Roads Investimentos SGPS heeft tegen dat besluit administratief beroep ingesteld, dat bij beslissing van 5 augustus 2021 is verworpen.
36      Op 20 januari 2022 heeft deze vennootschap bij het Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD een verzoek om instelling van een scheidsgerecht en een verzoek om arbitrage ingediend strekkende tot vernietiging van die beslissing.
37      De Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD), de verwijzende rechter in zaak C‑267/22, is om de in de punten 29 en 30 van het onderhavige arrest uiteengezette reden van oordeel dat de beslechting van het hoofdgeding afhangt van de vraag of een holding kan worden aangemerkt als een „financiële instelling” in de zin van richtlijn 2013/36 en verordening nr. 575/2013.
38      In die omstandigheden heeft de Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa – CAAD) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Valt een in Portugal gevestigde holding […] die als enig maatschappelijk doel het beheer van deelnemingen in andere vennootschappen heeft, als indirecte vorm van uitoefening van economische activiteiten, in het kader waarvan zij zich bezighoudt met het verwerven en gedurende lange tijd aanhouden van deelnemingen, die als algemene regel een omvang hebben van minstens 10 % van het maatschappelijk kapitaal van de vennootschappen waarin wordt deelgenomen, welke niet actief zijn in de verzekeringssector of de financiële sector, onder het begrip ‚financiële instelling’ in de zin van artikel 3, lid 1, punt 22, van [richtlijn 2013/36] en artikel 4, lid 1, punt 26, van [verordening nr. 575/2013]?”
Zaak C‑290/22
39      NOS-SGPS is een in Portugal gevestigde holding.
40      In het kader van haar activiteiten heeft deze holding een beroep gedaan op financieringen van kredietinstellingen. Deze instellingen hebben het zegelrecht op de krediettransacties betaald en dit zegelrecht doorberekend aan deze holding.
41      Aangezien zij de betaling van dat zegelrecht betwistte, heeft NOS-SGPS op 22 januari 2019 een verzoek om ambtshalve herziening ingediend en op 23 januari 2019 een administratief beroep ingesteld voor respectievelijk de periode van januari 2015 tot en met oktober 2016 en de periode van maart 2017 tot en met oktober 2018.
42      De belastingdienst heeft dit verzoek en dat beroep verworpen bij besluit van 27 september 2019.
43      NOS-SGPS heeft een verzoek om arbitrage ingediend bij het administratief arbitragecentrum – CAAD, die haar aanspraken bij beslissing van 6 januari 2021 heeft verworpen.
44      Aangezien deze holding van mening was dat deze arbitrale beslissing in strijd was met een definitieve arbitrale beslissing over eenzelfde fundamentele rechtsvraag, heeft zij met het oog op de eenmaking van de rechtspraak hoger beroep ingesteld bij de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal), de verwijzende rechter in zaak C‑290/22.
45      Deze rechter stelt vast dat de Portugese wetgever er bij de afbakening van de vrijstelling van het zegelrecht op krediettransacties als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, voor heeft gekozen uitdrukkelijk te verwijzen naar de soort en de vorm van financiële instelling als bedoeld in de „gemeenschapswetgeving”.
46      In die omstandigheden heeft de Supremo Tribunal Administrativo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Valt een in Portugal gevestigde holding die […] als enig doel het beheer van deelnemingen in andere, niet in de verzekeringssector actieve vennootschappen heeft, onder het begrip ‚financiële instelling’ in de zin van artikel 3, lid 1, punt 22, van [richtlijn 2013/36] en artikel 4, lid 1, punt 26, van [verordening nr. 575/2013]?”
Bevoegdheid van het Hof
47      Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat de hoofdgedingen betrekking hebben op de toepassing van een nationale belastingregeling die noch binnen de werkingssfeer van richtlijn 2013/36, noch binnen die van verordening nr. 575/2013 valt.
48      Het Hof is krachtens artikel 267 VWEU bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en van de handelingen van de instellingen van de Unie. In het kader van de in dit artikel neergelegde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties staat het uitsluitend aan de nationale rechter om met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de door de nationale rechterlijke instanties voorgelegde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 30 januari 2020, I.G.I., C‑394/18, EU:C:2020:56, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      Overeenkomstig deze rechtspraak heeft het Hof heeft zich herhaaldelijk bevoegd verklaard om uitspraak te doen op verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende Unierechtelijke bepalingen in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van het Unierecht vielen, maar de bepalingen van dat recht van toepassing waren op grond van de nationale wettelijke regeling waarin ten aanzien van niet onder het Unierecht vallende situaties was gekozen voor dezelfde aanpak als in dat recht (arresten van 19 oktober 2017, Europamur Alimentación, C‑295/16, EU:C:2017:782, punt 29, en 30 januari 2020, I.G.I., C‑394/18, EU:C:2020:56, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      De verwijzende rechters hebben gepreciseerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Portugese regeling de toepassing van de door verzoeksters in het hoofdgeding aangevoerde belastingvrijstelling voorbehoudt aan enkel „financiële instellingen” en dat deze regeling dit begrip definieert door een rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing naar het Unierecht.
51      Hieruit volgt dat het Hof bevoegd is om de voorgelegde vragen te beantwoorden.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
52      Met hun vragen, die samen moeten worden onderzocht, wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, punt 22, van richtlijn 2013/36 en artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat een onderneming waarvan de activiteit bestaat in het verwerven van deelnemingen in vennootschappen die niet actief zijn in de financiële sector, onder het begrip „financiële instelling” in de zin van die richtlijn en die verordening valt.
53      Volgens vaste rechtspraak volgt uit het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de vaststelling van de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, in de regel in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze dienen te worden uitgelegd, waarbij niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen van de bepaling, maar ook met de context ervan en de doelstelling van de betrokken regeling [zie in die zin arrest van 30 maart 2023, М. Ya. M. (Verwerping van de nalatenschap door een mede-erfgenaam), C‑651/21, EU:C:2023:277, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
54      Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 3, lid 1, punt 22, van richtlijn 2013/36 betreft, geeft deze bepaling aan dat voor de toepassing van deze richtlijn onder „financiële instelling” een financiële instelling als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 moet worden verstaan.
55      Artikel 4, lid 1, punt 26, juncto artikel 4, lid 1, punt 3, van deze verordening bepaalt dat voor de toepassing van deze verordening onder „financiële instelling” wordt verstaan een onderneming die geen kredietinstelling of beleggingsonderneming is en waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verwerven van deelnemingen of in het uitoefenen van een of meer van de in de punten 2 tot en met 12 en punt 15 van bijlage I bij richtlijn 2013/36 vermelde werkzaamheden, met inbegrip van een financiële holding, een gemengde financiële holding, een betalingsinstelling en een vermogensbeheerder. Artikel 4, lid 1, punt 26, sluit daarentegen verzekeringsholdings en gemengde verzekeringsholdings uit van het begrip „financiële instelling”.
56      Deze bepaling stelt aldus op algemene wijze dat de ondernemingen waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verwerven van deelnemingen onder het begrip „financiële instelling” in de zin van deze verordening vallen en dat – in de versie van de verordening die van toepassing was op de voor de hoofdgedingen relevante data – enkel kredietinstellingen, beleggingsondernemingen en bepaalde holdings die tot de verzekeringssector behoren van dit begrip zijn uitgesloten.
57      In dit verband moet erop worden gewezen dat artikel 1, punt 2, onder a), iii), van verordening 2019/876 weliswaar voorziet in een nieuwe versie van artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013, die ook zuiver industriële holdings uitsluit van het begrip „financiële instelling” in de zin van deze verordening, maar dat uit de verwijzingsbeslissing in zaak C‑290/22 blijkt dat deze nieuwe versie ratione temporis niet van toepassing is op de hoofdgedingen.
58      Hoewel de bewoordingen van artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 betrekking hebben op ondernemingen waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het uitoefenen van een of meer van de in de punten 2 tot en met 12 en punt 15 van de lijst in bijlage I bij richtlijn 2013/36 vermelde werkzaamheden die tot de financiële sector behoren, wijst het gebruik van het nevenschikkend voegwoord „of” er bovendien op dat de Uniewetgever niet de bedoeling had om de rechtstreekse uitoefening van een of meer van deze activiteiten als criterium te hanteren voor de definitie van het begrip „financiële instelling” in de zin van verordening nr. 575/2013.
59      Niettemin moet ook worden benadrukt dat uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 blijkt dat financiële holdings en gemengde financiële holdings als „financiële instellingen” in de zin van deze verordening moeten worden beschouwd.
60      Artikel 4, lid 1, punt 20, van deze verordening bepaalt dat onder „financiële holding” in de zin van deze verordening wordt verstaan een financiële instelling die geen gemengde financiële holding is en waarvan de dochterondernemingen uitsluitend of hoofdzakelijk kredietinstellingen, beleggingsondernemingen of financiële instellingen zijn, van welke dochterondernemingen er ten minste één kredietinstelling of een beleggingsonderneming is.
61      Verder volgt uit artikel 4, lid 1, punt 21, van verordening nr. 575/2013, juncto artikel 2, punt 15, van richtlijn 2002/87 dat als een „gemengde financiële holding” in de zin van deze verordening moet worden beschouwd een moederonderneming die geen kredietinstelling, verzekeringsonderneming of beleggingsonderneming is die samen met haar dochterondernemingen – waarvan ten minste één een kredietinstelling, verzekeringsonderneming of beleggingsonderneming is – en met andere entiteiten een financieel conglomeraat vormt.
62      Financiële holdings en gemengde financiële holdings blijken dus nauwkeurig omschreven soorten vennootschappen te zijn die worden gekenmerkt door hun hoofdactiviteit, bestaande in het verwerven van deelnemingen, en het voorhanden zijn van specifieke banden met een kredietinstelling, een verzekeringsonderneming of een beleggingsonderneming.
63      Hieruit volgt dat de uitdrukkelijke verwijzing naar financiële holdings en gemengde financiële holdings in artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 geen enkel nut zou hebben indien deze bepaling, louter op grond dat zij ziet op ondernemingen waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verwerven van deelnemingen, aldus zou moeten worden opgevat dat alle vennootschappen die een dergelijke hoofdactiviteit uitoefenen systematisch onder het begrip „financiële instelling” in de zin van deze verordening vallen.
64      Zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijkt echter uit de bewoordingen zelf van artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 dat de in die bepaling opgenomen lijst van financiële instellingen niet limitatief is. Uit de verwijzing in deze bepaling naar financiële holdings en gemengde financiële holdings kan dus niet worden afgeleid dat het ontbreken van bepaalde specifieke banden met een kredietinstelling, een verzekeringsonderneming of een beleggingsonderneming noodzakelijkerwijs de kwalificatie als „financiële instelling” in de zin van die verordening uitsluit.
65      In de tweede plaats blijkt uit de context van artikel 3, lid 1, punt 22, van richtlijn 2013/36 en artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 dat de Uniewetgever de op financiële instellingen toepasselijke regeling heeft vastgesteld op basis van het verband tussen deze instellingen en de uitoefening van bepaalde werkzaamheden in de financiële sector.
66      Om te beginnen is het belangrijkste kenmerk van de regeling van richtlijn 2013/36, die van toepassing is op financiële instellingen, de mogelijkheid voor deze instellingen om in het kader van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten activiteiten uit te oefenen die in een andere lidstaat tot de financiële sector behoren.
67      Artikel 34 van deze richtlijn, met als opschrift „Financiële instellingen”, het enige artikel van deze richtlijn dat uitsluitend betrekking heeft op financiële instellingen, staat deze instellingen immers onder bepaalde voorwaarden toe de in bijlage I bij die richtlijn genoemde werkzaamheden in een andere lidstaat uit te oefenen. Dit artikel concretiseert aldus het in overweging 20 van die richtlijn geformuleerde beginsel dat het dienstig is de wederzijdse erkenning ook te laten gelden voor bepaalde financiële werkzaamheden indien zij worden verricht door een financiële instelling die een dochteronderneming is van een kredietinstelling.
68      Bijgevolg is het voor de toepassing van artikel 34 van richtlijn 2013/36 irrelevant dat een onderneming wordt aangemerkt als „financiële instelling” in de zin van deze richtlijn, indien zij niet voornemens is werkzaamheden uit te oefenen die tot de financiële sector behoren.
69      Vervolgens verbindt verordening nr. 575/2013, voor de toepassing van de prudentiële vereisten van deze verordening, een reeks gevolgen aan de kwalificatie van een bepaalde onderneming als „financiële instelling”.
70      Meer in het bijzonder volgt uit artikel 18, lid 1, van die verordening dat kredietinstellingen en beleggingsondernemingen die op basis van hun geconsolideerde situatie aan de vereisten van deze verordening moeten voldoen, in beginsel een volledige consolidatie uitvoeren van onder meer alle financiële instellingen die hun dochterondernemingen zijn of, in voorkomend geval, de dochterondernemingen van dezelfde financiële moederholding of van de gemengde financiële moederholding.
71      Deze bepaling voorziet evenwel niet in de verplichting om een prudentiële consolidatie te verrichten van alle dochterondernemingen van instellingen en beleggingsondernemingen.
72      Voorts volgt uit artikel 4, lid 1, punt 27, van verordening nr. 575/2013 dat financiële instellingen, net zoals onder meer kredietinstellingen, beleggingsondernemingen en verzekeringsondernemingen, „entiteiten uit de financiële sector” zijn.
73      Uit artikel 36, lid 1, onder g) tot en met i), artikel 56, onder c) en d), en artikel 66, onder b) tot en met d), van deze verordening volgt dat beleggingen door kredietinstellingen en beleggingsondernemingen in entiteiten uit de financiële sector onderworpen zijn aan een specifieke regeling die met name voorziet in bepaalde aftrekken bij de berekening van het eigen vermogen van deze instellingen en ondernemingen.
74      Voor in aanmerking komende deelnemingen van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen buiten de financiële sector gelden daarentegen verschillende regels, die met name zijn neergelegd in artikel 36, lid 1, onder k), en in de artikelen 89 en 90 van die verordening. Deze regels kunnen in het bijzonder een risicoweging van deze deelnemingen inhouden voor de berekening van de eigenvermogensvereisten of een verbod op dergelijke deelnemingen, wanneer zij bepaalde percentages van het eigen vermogen van de betrokken kredietinstelling of beleggingsonderneming overschrijden.
75      Uit het voorgaande volgt dat verordening nr. 575/2013 regels inzake consolidatie en prudentiële vereisten van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen vaststelt die, voor zover zij eigen zijn aan deelnemingen in financiële instellingen of in andere entiteiten uit de financiële sector en verschillen van de regels die gelden voor deelnemingen buiten de financiële sector, kunnen worden geacht te zijn gebaseerd op het specifieke karakter van de werkzaamheden van deze sector.
76      Die logica zou echter op de helling komen te staan wanneer de specifieke regels die voor deelnemingen in entiteiten uit de financiële sector gelden, ook worden toegepast op een deelneming buiten deze sector van een kredietinstelling of beleggingsonderneming en dit wegens de enkele omstandigheid dat die deelneming wordt beheerd via een dochteronderneming van die instelling of van die onderneming waarvan de activiteit bestaat in het verwerven van deelnemingen.
77      Ten slotte voorziet artikel 5 van richtlijn 2013/36 in de onderlinge coördinatie van de werkzaamheden van de autoriteiten die bevoegd zijn voor het toezicht op niet alleen kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, maar ook financiële instellingen, waardoor een verband wordt gelegd tussen het prudentieel toezicht op de financiële sector en het toezicht op de financiële instellingen.
78      Evenzo bevatten artikel 117, lid 1, en artikel 118 van deze richtlijn met betrekking tot financiële instellingen geldende verplichtingen tot samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, zonder dat deze regeling wordt uitgebreid tot entiteiten buiten de financiële sector waarin een kredietinstelling of beleggingsonderneming een deelneming heeft.
79      In de derde plaats volgt uit artikel 1 van richtlijn 2013/36 en artikel 1 van verordening nr. 575/2013 dat deze handelingen tot doel hebben regels vast te stellen betreffende de toegang tot het bedrijf, het toezicht en diverse vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. Uit overweging 5 van deze richtlijn en overweging 14 van deze verordening blijkt ook dat deze handelingen er met name toe strekken, bij te dragen tot de totstandbrenging van de interne markt op het gebied van kredietinstellingen.
80      Uit een en ander volgt dat een onderneming waarvan de hoofdactiviteit geen verband houdt met de financiële sector in zoverre zij noch rechtstreeks, noch via deelnemingen een of meer van de in bijlage I bij richtlijn 2013/36 bedoelde werkzaamheden uitoefent, niet kan worden beschouwd als een financiële instelling in de zin van richtlijn 2013/36 en verordening nr. 575/2013.
81      Bijgevolg moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, punt 22, van richtlijn 2013/36 en artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat een onderneming waarvan de activiteit bestaat in het verwerven van deelnemingen in vennootschappen die niet actief zijn in de financiële sector, niet onder het begrip „financiële instelling” in de zin van die richtlijn en die verordening valt.
Kosten
82      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 3, lid 1, punt 22, van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG, alsmede artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012
moeten aldus worden uitgelegd dat
een onderneming waarvan de activiteit bestaat in het verwerven van deelnemingen in vennootschappen die niet actief zijn in de financiële sector, niet onder het begrip „financiële instelling” in de zin van die richtlijn en die verordening valt.
ondertekeningen
*      Procestaal: Portugees.