62008CJ0458_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C‑458/08,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 EK λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 21 Οκτωβρίου 2008,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή,
εκπροσωπούμενη από τους E. Traversa και P. Guerra e Andrade, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από τη
Δημοκρατία της Πολωνίας,
εκπροσωπούμενη από τον M. Dowgielewicz,
παρεμβαίνουσα,
κατά
Πορτογαλικής Δημοκρατίας,
εκπροσωπούμενης από τους L. Inez Fernandes και F. Nunes dos Santos,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Tizzano, πρόεδρο τμήματος, M. Ilešič (εισηγητή), E. Levits, M. Safjan και M. Berger, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Mazák
γραμματέας: M. Ferreira, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 3ης Ιουνίου 2010,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας για την παροχή οικοδομικών υπηρεσιών στην Πορτογαλία τις ίδιες προϋποθέσεις με τις επιβαλλόμενες για την εγκατάσταση, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
2. Η οδηγία 2005/36/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Σεπτεμβρίου 2005, σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων (ΕΕ L 255, σ. 22), θέτει τους κανόνες σύμφωνα με τους οποίους το κράτος μέλος που εξαρτά την ανάληψη ή την άσκηση νομοθετικώς κατοχυρωμένου επαγγέλματος, στην επικράτειά του, από την κατοχή καθορισμένων επαγγελματικών προσόντων αναγνωρίζει, για την ανάληψη και την άσκηση του συγκεκριμένου επαγγέλματος, τα επαγγελματικά προσόντα που έχουν αποκτηθεί σε ένα ή περισσότερα άλλα κράτη μέλη και παρέχουν στον κάτοχό τους το δικαίωμα να ασκεί εκεί αυτό το επάγγελμα.
3. Η τέταρτη, η έκτη και η 27η αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής έχουν ως εξής:
«(4) Για να διευκολυνθεί η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ενδείκνυται να προβλεφθούν ειδικοί κανόνες ώστε να διευρυνθεί η δυνατότητα άσκησης επαγγελματικών δραστηριοτήτων βάσει του αρχικού επαγγελματικού τίτλου. […]
(6) Η διευκόλυνση της παροχής υπηρεσιών πρέπει να εξασφαλίζεται λαμβάνοντας σοβαρότατα υπόψη την υγειονομική περίθαλψη και κοινωνική μέριμνα. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να προβλέπονται ειδικές διατάξεις για νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα που έχουν επιπτώσεις στη δημόσια υγεία ή ασφάλεια, τα οποία παρέχουν διασυνοριακές υπηρεσίες προσωρινά ή περιστασιακά.
[…]
(27) Η αρχιτεκτονική δημιουργία, η ποιότητα των κατασκευών, η αρμονική ένταξή τους στο περιβάλλον, ο σεβασμός των φυσικών και αστικών τοπίων, καθώς και της κοινής και ιδιωτικής κληρονομιάς αποτελούν δημόσιο συμφέρον. Εφεξής, η αμοιβαία αναγνώριση των τίτλων εκπαίδευσης θα πρέπει να βασίζεται σε ποιοτικά και ποσοτικά κριτήρια που διασφαλίζουν ότι οι κάτοχοι των αναγνωρισμένων τίτλων εκπαίδευσης είναι σε θέση να κατανοούν και να εκφράζουν τις ανάγκες των μεμονωμένων ατόμων, των κοινωνικών ομάδων και των συλλογικών φορέων σε θέματα χωροταξίας, σχεδιασμού, οργάνωσης και υλοποίησης των κατασκευών, διατήρησης και αξιοποίησης της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς, καθώς και προστασίας της ισορροπίας της φύσης.»
4. Στον τίτλο ΙΙ η εν λόγω οδηγία περιέχει διατάξεις σχετικές με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Συναφώς, το άρθρο 5, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Υπό την επιφύλαξη ειδικών διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, καθώς και των άρθρων 6 και 7 της παρούσας οδηγίας, τα κράτη μέλη δεν περιορίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών σε άλλο κράτος μέλος, για λόγους που αφορούν τα επαγγελματικά προσόντα:
α) εάν ο πάροχος είναι νομίμως εγκατεστημένος σε κράτος μέλος με σκοπό να ασκεί εκεί αυτό το επάγγελμα (στο εξής αναφερόμενο ως το “κράτος μέλος εγκατάστασης”) και
β) σε περίπτωση μετακίνησης του παρόχου σε άλλο κράτος μέλος, εάν έχει ασκήσει το συγκεκριμένο επάγγελμα επί δύο τουλάχιστον έτη στο διάστημα των δέκα ετών που προηγούνται της παροχής στο κράτος μέλος εγκατάστασης, εφόσον το επάγγελμα δεν είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο στο εν λόγω κράτος. Ο όρος κατά τον οποίο απαιτείται η επί διετία άσκηση του επαγγέλματος δεν ισχύει εφόσον είτε το επάγγελμα είτε η εκπαίδευση για το εν λόγω επάγγελμα είναι νομοθετικά κατοχυρωμένη.»
5. Το άρθρο 7 της οδηγίας 2005/36, που αφορά την προηγούμενη δήλωση σε περίπτωση μετακίνησης του παρόχου, έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν από τον πάροχο, κατά την πρώτη του μετακίνηση από ένα κράτος μέλος σε άλλο για να παράσχει υπηρεσίες, να πληροφορεί σχετικά την αρμόδια για το οικείο επάγγελμα αρχή του κράτους μέλους υποδοχής, με προηγούμενη γραπτή δήλωση που περιλαμβάνει λεπτομέρειες σχετικά με οποιεσδήποτε ασφαλιστικές εγγυήσεις ή ανάλογα μέσα προσωπικής ή συλλογικής προστασίας όσον αφορά την επαγγελματική ευθύνη. Η εν λόγω δήλωση ανανεώνεται άπαξ ετησίως εάν ο πάροχος προτίθεται να παράσχει προσωρινά ή ευκαιριακά υπηρεσίες σε αυτό το κράτος μέλος κατά τη διάρκεια αυτού του έτους. Ο πάροχος μπορεί να υποβάλλει τη δήλωση με οιοδήποτε μέσον.
2. Επί πλέον, κατά την πρώτη παροχή υπηρεσιών ή σε περίπτωση ουσιαστικής αλλαγής της κατάστασης την οποία πιστοποιούν τα έγγραφα, τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν η δήλωση να συνοδεύεται από τα ακόλουθα δικαιολογητικά:
α) απόδειξη ιθαγένειας του παρόχου·
β) βεβαίωση ότι ο δικαιούχος είναι νόμιμα εγκατεστημένος σε κράτος μέλος για την άσκηση των οικείων δραστηριοτήτων και ότι δεν του έχει απαγορευθεί, έστω και προσωρινά, η άσκηση αυτών των δραστηριοτήτων τη στιγμή της χορήγησης της βεβαίωσης·
γ) αποδεικτικά των επαγγελματικών του προσόντων·
δ) για τις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, την απόδειξη με κάθε μέσον ότι ο πάροχος έχει ασκήσει τις εν λόγω δραστηριότητες επί δύο τουλάχιστον έτη στο διάστημα των δέκα προηγούμενων ετών·
ε) για επαγγέλματα στον τομέα της ασφάλειας, εφόσον το κράτος μέλος το απαιτεί για τους πολίτες του, λευκό ποινικό μητρώο.
3. Η παροχή υπηρεσίας πραγματοποιείται βάσει του επαγγελματικού τίτλου του κράτους μέλους εγκατάστασης, εφόσον σε αυτό το κράτος μέλος υφίσταται νομοθετικά κατοχυρωμένος τίτλος για την οικεία επαγγελματική δραστηριότητα. […]
4. Κατά την πρώτη παροχή υπηρεσιών, στην περίπτωση των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων που έχουν επιπτώσεις στη δημόσια υγεία ή ασφάλεια και δεν τυγχάνουν αυτόματης αναγνώρισης δυνάμει του τίτλου ΙΙΙ κεφάλαιο ΙΙΙ, η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους υποδοχής μπορεί να προβεί για το οικείο επάγγελμα σε έλεγχο των επαγγελματικών προσόντων του παρόχου, πριν από την πρώτη παροχή υπηρεσιών. Ο εν λόγω προηγούμενος έλεγχος είναι δυνατός μόνο εφόσον αποσκοπεί στην αποφυγή σοβαρής βλάβης της υγείας ή της ασφάλειας του αποδέκτη της υπηρεσίας λόγω έλλειψης επαγγελματικών προσόντων του παρόχου και εφόσον δεν υπερβαίνει τα αναγκαία για την επίτευξη αυτού του στόχου.
[…]
Σε περίπτωση ουσιαστικής διαφοράς ανάμεσα στα επαγγελματικά προσόντα του παρόχου και την απαιτούμενη εκπαίδευση στο κράτος μέλος υποδοχής, και στο βαθμό που η διαφορά αυτή μπορεί να είναι επιβλαβής για τη δημόσια υγεία ή ασφάλεια, το κράτος μέλος υποδοχής οφείλει να παράσχει στον πάροχο τη δυνατότητα να αποδείξει ότι έχει αποκτήσει τις γνώσεις και ικανότητες που του έλειπαν, ιδίως μέσω δοκιμασίας επάρκειας. […]
Στις περιπτώσεις στις οποίες έχουν επαληθευθεί τα επαγγελματικά προσόντα σύμφωνα με την παρούσα παράγραφο, η παροχή υπηρεσιών πραγματοποιείται βάσει του επαγγελματικού τίτλου του κράτους μέλους υποδοχής.»
6. Κατά το άρθρο 8 της οδηγίας, περί της διοικητικής συνεργασίας, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής μπορούν να ζητήσουν, για κάθε παροχή υπηρεσιών, από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εγκατάστασης οποιαδήποτε σημαντική πληροφορία που έχει σχέση με τη νομιμότητα της εγκατάστασης και την ορθή συμπεριφορά του παρόχου καθώς και με την απουσία πειθαρχικών ή ποινικών κυρώσεων επαγγελματικού χαρακτήρα. Βάσει του ίδιου αυτού άρθρου, οι αρμόδιες αρχές εξασφαλίζουν επίσης την ανταλλαγή των αναγκαίων πληροφοριών για την ορθή μεταχείριση της εκ μέρους αποδέκτη υπηρεσίας καταγγελίας κατά παρόχου.
7. Το άρθρο 9 της οδηγίας αυτής, που τιτλοφορείται «Πληροφορίες προς τους αποδέκτες της υπηρεσίας», ορίζει τα εξής:
«Στις περιπτώσεις που η παροχή πραγματοποιείται βάσει του επαγγελματικού τίτλου του κράτους μέλους εγκατάστασης ή βάσει του τίτλου εκπαίδευσης του παρόχου, πέραν των άλλων απαιτήσεων ενημέρωσης που προβλέπονται στο κοινοτικό δίκαιο, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής μπορούν να ζητούν από τον πάροχο, κατά περίπτωση, να παράσχει στον αποδέκτη τις υπηρεσίας τις ακόλουθες πληροφορίες:
α) εάν ο πάροχος είναι εγγεγραμμένος σε εμπορικό μητρώο ή σε άλλο ανάλογο δημόσιο μητρώο, το μητρώο στο οποίο είναι εγγεγραμμένος και τον αριθμό μητρώου του, ή ισοδύναμα μέσα εξακρίβωσης της ταυτότητας που περιέχονται στο εν λόγω μητρώο·
β) εάν η δραστηριότητα υπόκειται σε καθεστώς αδειοδότησης στο κράτος μέλος εγκατάστασης, τα στοιχεία της αρμόδιας εποπτικής αρχής·
γ) κάθε επαγγελματική ένωση ή ανάλογο φορέα στον οποίο είναι εγγεγραμμένος ο πάροχος·
δ) τον επαγγελματικό τίτλο ή, εφόσον δεν υπάρχει τέτοιος τίτλος, τον τίτλο εκπαίδευσης του παρόχου και το κράτος μέλος στο οποίο χορηγήθηκε·
ε) εάν ο πάροχος ασκεί δραστηριότητα που υπόκειται στην καταβολή ΦΠΑ, τον αριθμό φορολογικού μητρώου […]·
στ) λεπτομέρειες σχετικά με τυχόν ασφαλιστική κάλυψη ή άλλα μέσα προσωπικής ή συλλογικής προστασίας όσον αφορά την επαγγελματική ευθύνη.»
8. Με τον τίτλο III περί της ελευθερίας εγκαταστάσεως, η οδηγία 2005/36 προβλέπει κανόνες για την αναγνώριση των τίτλων εκπαιδεύσεως και των πιστοποιητικών επαγγελματικής πείρας. Οι βιομηχανικές, βιοτεχνικές και εμπορικές δραστηριότητες που αριθμούνται στο παράρτημα IV της οδηγίας αυτής αποτελούν αντικείμενο αυτόματης αναγνωρίσεως των προσόντων που πιστοποιούνται ως επαγγελματική πείρα υπό τις προϋποθέσεις του τίτλου III, κεφάλαιο II, της εν λόγω οδηγίας. Το άρθρο 16 της οδηγίας ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι, εφόσον σε ένα κράτος μέλος η ανάληψη ή η άσκηση μιας από τις δραστηριότητες αυτές εξαρτάται από την κατοχή γενικών εμπορικών ή επαγγελματικών γνώσεων και ικανοτήτων, το συγκεκριμένο κράτος μέλος αναγνωρίζει ως επαρκή απόδειξη των εν λόγω γνώσεων και ικανοτήτων την προηγούμενη άσκηση της συγκεκριμένης δραστηριότητας σε άλλο κράτος μέλος. Συναφώς, οι δραστηριότητες που περιλαμβάνει ο κατάλογος Ι του παραρτήματος IV της οδηγίας 2005/36, στις οποίες συγκαταλέγονται, στην κλάση 40, οι δραστηριότητες στον οικοδομικό τομέα και στον κλάδο των πολιτικών μηχανικών και ιδίως η κατεδάφιση, η κατασκευή κατοικιών και άλλων κτιρίων, η κατασκευή οδών, γεφυρών, σιδηροτροχιών κ.λπ., πρέπει να ασκούνται σύμφωνα με το άρθρο 17 της οδηγίας αυτής. Το κεφάλαιο III του εν λόγω τίτλου θέτει τους κανόνε ς αυτόματης αναγνωρίσεως τίτλων εκπαιδεύσεως για ορισμένα επαγγέλματα όπως οι ιατροί, οι φαρμακοποιοί και οι αρχιτέκτονες βάσει συντονισμού των ελάχιστων όρων εκπαιδεύσεως.
9. Η οδηγία 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ L 376, σ. 36), της οποίας η προθεσμία μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη παρήλθε στις 28 Δεκεμβρίου 2009 και η οποία δεν έχει εφαρμογή στην παρούσα διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως, θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως των παρεχόντων υπηρεσίες και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών.
10. Το άρθρο 16 της οδηγίας αυτής, που τιτλοφορείται «Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών», ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη σέβονται το δικαίωμα των παρόχων υπηρεσιών να παρέχουν υπηρεσίες σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό στο οποίο εδρεύουν.
Το κράτος μέλος στο οποίο παρέχεται η υπηρεσία εξασφαλίζει την ελεύθερη πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και την ελεύθερη άσκησή της στο έδαφός του.
Τα κράτη μέλη δεν εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της στο έδαφός τους από απαιτήσεις που δεν τηρούν τις ακόλουθες αρχές:
α) μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν, άμεσα ή έμμεσα, διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τα νομικά πρόσωπα, ανάλογα με το κράτος μέλος στο οποίο εδρεύουν·
β) αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας ή προστασίας του περιβάλλοντος·
γ) αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου.
2. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να περιορίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών σε πάροχο ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, επιβάλλοντας οποιαδήποτε από τις ακόλουθες απαιτήσεις:
α) την υποχρέωση για τον πάροχο να είναι εγκατεστημένος στο έδαφός τους·
β) την υποχρέωση για τον πάροχο να εξασφαλίζει άδεια από τις αρμόδιες αρχές, συμπεριλαμβανομένης της εγγραφής σε μητρώο ή σε επαγγελματικό φορέα ή σύλλογο που λειτουργεί στο έδαφός τους, εκτός από περιπτώσεις που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία ή σε άλλες πράξεις του κοινοτικού δικαίου·
[…].
3. Το κράτος μέλος στο οποίο μετακομίζει ο πάροχος υπηρεσιών δεν μπορεί να εμποδιστεί να επιβάλλει απαιτήσεις που αφορούν τη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και δικαιολογούνται για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας, δημόσιας υγείας ή προστασίας του περιβάλλοντος και σύμφωνα με την παράγραφο 1. […]
[…]»
11. Κατά το άρθρο 17, σημείο 6, της οδηγίας αυτής, το άρθρο 16 δεν έχει εφαρμογή σε ζητήματα που διέπονται από τον τίτλο ΙΙ της οδηγίας 2005/36, περιλαμβανομένων των απαιτήσεων που ισχύουν στα κράτη μέλη στα οποία παρέχεται η υπηρεσία, οι οποίες συνδέουν μια δραστηριότητα με συγκεκριμένο επάγγελμα.
Το εθνικό δίκαιο
12. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, της 9ης Ιανουαρίου 2004 ( Diário da República
I, σειρά A, αριθ. 7, της 9ης Ιανουαρίου 2004), προβλέπει ότι η άσκηση της κατασκευαστικής δραστηριότητας εξαρτάται από τη χορήγηση αδείας από το Ινστιτούτο Δημοσίων και Ιδιωτικών Έργων και Ακινήτων, μια κρατική αρχή την οποία διαδέχθηκε, βάσει του νομοθετικού διατάγματος 144/2007, της 27ης Απριλίου 2007 ( Diário da República
I, σειρά A, αριθ. 82, της 27ης Απριλίου 2007), το Ινστιτούτο Κατασκευών και Ακινήτων.
13. Κατά το άρθρο 6 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, για ορισμένες μικρής εκτάσεως εργασίες των οποίων η αξία δεν υπερβαίνει συγκεκριμένο όριο, η εν λόγω άδεια αντικαθίσταται από πιστοποιητικό καταχωρίσεως.
14. Η άδεια και το πιστοποιητικό καταχωρίσεως είναι διαπλαστικές άδειες, υπό την έννοια ότι, πριν από τη χορήγηση τέτοιας άδειας, δεν είναι δυνατή η άσκηση κατασκευαστικής δραστηριότητας. Η άδεια και το πιστοποιητικό καταχωρίσεως καθιστούν δυνατή την πραγματοποίηση των εργασιών που αντιστοιχούν στις εξουσιοδοτήσεις της οικείας επιχειρήσεως.
15. Βάσει των άρθρων 4, παράγραφος 3, και 6, παράγραφος 3, του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, κάθε ιδιώτης επιχειρηματίας και κάθε εμπορική εταιρία που υπόκειται στο πορτογαλικό δίκαιο ή έχει την έδρα της σε ένα από τα κράτη του ΕΟΧ μπορεί να ζητήσει τη χορήγηση αδείας ή πιστοποιητικού καταχωρίσεως.
16.
Από το άρθρο 4, παράγραφος 3, του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, στοιχείο α΄, του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος, προκύπτει ωστόσο ότι καμία επιχείρηση δεν μπορεί να πραγματοποιήσει στην Πορτογαλία εργασίες κατασκευής, ανακατασκευής, επεκτάσεως, μετατροπής, επισκευής, συντηρήσεως, αναμορφώσεως, καθαριότητας, αναστηλώσεως, κατεδαφίσεως και, εν γένει, κάθε είδους κατασκευαστική εργασία, χωρίς προηγουμένως να έχει καταταγεί από την πορτογαλική διοικητική αρχή.
17. Η κατάταξη της επιχειρήσεως, ήτοι η εκ μέρους της πορτογαλικής αρχής εξακρίβωση των εξουσιοδοτήσεών της προκειμένου να καταταγεί σε υποκατηγορία, σε κατηγορία και σε κλάση, πραγματοποιείται σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει το κεφάλαιο III του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 και η απόφαση 18/2004 του Υπουργού Δημοσίων Έργων, Μεταφορών και Οικιστικής Ανάπτυξης, της 10ης Ιανουαρίου 2004 ( Diário da República
I, σειρά B, αριθ. 8, της 10ης Ιανουαρίου 2004).
18. Κατά το άρθρο 3, στοιχεία c, d και g, του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, η υποκατηγορία περιλαμβάνει ένα έργο ή εξειδικευμένες εργασίες μιας κατηγορίας και η κλάση αντιστοιχεί στην αξία των έργων που, για κάθε είδος εργασιών, μπορούν να εκπονήσουν οι επιχειρήσεις.
19. Βάσει του άρθρου 22 του οικείου νομοθετικού διατάγματος, κατόπιν της υποβολής αιτήσεως χορηγήσεως αδείας ή πιστοποιητικού καταχωρίσεως, οι αρχές μπορούν, εντός προθεσμίας 30 ημερών, να ζητήσουν από τον αιτούντα να τους παράσχει πληροφορίες ή να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία εντός προθεσμίας 22 ημερών. Όταν οι εν λόγω αρχές κρίνουν ότι ο φάκελος είναι πλήρης, κοινοποιούν στον αιτούντα το σχέδιο της αποφάσεως εντός προθεσμίας 66 ημερών. Ο αιτών λαμβάνει την τελική απόφαση εντός 10 ημερών.
20. Από τα άρθρα 7 και 11 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 προκύπτει ότι, για να καταταγούν οι επιχειρήσεις και να λάβουν τη σχετική άδεια, πρέπει να αποδείξουν στις αρχές ότι πληρούν τις προϋποθέσεις εμπορικής επάρκειας, τεχνικής ικανότητας και οικονομικής-χρηματοοικονομικής δυνατότητας. Βάσει του άρθρου 1 της αποφάσεως 14/2004 του Υπουργού Δημοσίων Έργων, Μεταφορών και Οικιστικής Αναπτύξεως, της 10ης Ιανουαρίου 2004 ( Diário da República
I, σειρά B, αριθ. 8, της 10ης Ιανουαρίου 2004), για να αποκτήσουν οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις το πιστοποιητικό καταχωρίσεως, πρέπει να αποδείξουν ότι διαθέτουν εμπορική επάρκεια και τα κατάλληλα για την πραγματοποίηση των σχεδιαζόμενων εργασιών μέσα.
21. Κατά το άρθρο 8 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 και το άρθρο 1, παράγραφος 2, της αποφάσεως 18/2004, η εμπορική ικανότητα εμπεριέχει την εμπορική ικανότητα τόσο της επιχειρήσεως όσο και του εργολήπτη ή των νόμιμων εκπροσώπων της οικείας επιχειρήσεως, Η ικανότητα αυτή αποδεικνύεται ιδίως με αντίγραφα του ποινικού μητρώου.
22. Κατά το άρθρο 9 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 και το άρθρο 1 της αποφάσεως 16/2004 του Υπουργού Δημοσίων Έργων, Μεταφορών και Οικιστικής Αναπτύξεως, της 10ης Ιανουαρίου 2004 ( Diário da República
I, σειρά B, αριθ. 8, της 10ης Ιανουαρίου 2004), η τεχνική ικανότητα εκτιμάται βάσει της οργανωτικής δομής της επιχειρήσεως, ήτοι το οργανόγραμμα και την πείρα στην εκτέλεση των εργασιών, βάσει της εκτιμήσεως των ανθρωπίνων πόρων, ήτοι του αριθμού τεχνικών, επαγγελματιών, εργοδηγών και εργατών, καθώς και του βαθμού τεχνογνωσίας, εξειδικεύσεως και επαγγελματικής πείρας των προσώπων αυτών, βάσει της εκτιμήσεως των τεχνικών μέσων της, ήτοι του εξοπλισμού, και βάσει της ουσιαστικής πείρας στην άσκηση της δραστηριότητας, ήτοι των εργασιών που έχουν περατωθεί και όσων τελούν υπό εξέλιξη.
23. Κατά το άρθρο 10 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, η οικονομική και χρηματοοικονομική δυνατότητα εκτιμάται διά της αξιολογήσεως των ιδίων κεφαλαίων, του συνολικού κύκλου εργασιών και του κύκλου εργασιών που αντιστοιχεί στην εκτέλεση έργων, καθώς και διά της αξιολογήσεως της χρηματοοικονομικής ισορροπίας βάσει των δεικτών γενικής ρευστότητας και χρηματοοικονομικής αυτονομίας.
24. Κατά το άρθρο 5 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, η διάρκεια ισχύος της άδειας είναι ετήσια κατά μέγιστο όριο και, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, αυτού του νομοθετικού διατάγματος, η διάρκεια ισχύος του πιστοποιητικού καταχωρίσεως είναι πενταετής.
25. Από τα άρθρα 18, παράγραφος 1, και 19, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 προκύπτει ότι, για την ανανέωση της ισχύος της άδειας, οι δικαιούχοι επιχειρήσεις πρέπει να πληρούν τις «ελάχιστες προϋποθέσεις μονιμότητας», ήτοι να διατηρούν τον αριθμό μελών τεχνικού προσωπικού, το ύψος των δαπανών προσωπικού σε ποσοστό τουλάχιστον 7 % των οριακών τιμών της προηγούμενης κλάσεως, το ύψος των ιδίων κεφαλαίων σε ποσοστό τουλάχιστο 10 % των οριακών τιμών της κύριας κλάσεως, τον κύκλο εργασιών όσον αφορά την εκτέλεση έργων σε ποσοστό τουλάχιστον 50 % των οριακών τιμών της προγενέστερης κλάσεως, καθώς και ορισμένες τιμές γενικής ρευστότητας και χρηματοοικονομικής αυτονομίας.
26. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 19, παράγραφοι 8, 9 και 11, του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, αν μια επιχείρηση δεν πληροί τις προϋποθέσεις αυτές, ακυρώνονται οι εξουσιοδοτήσεις της. Στην περίπτωση αυτή, δεν είναι δυνατή η υποβολή νέας αιτήσεως κατατάξεως πριν από την 1η Αυγούστου του επόμενου έτους. Η ολική ή μερική ακύρωση των εξουσιοδοτήσεων συνεπάγεται για την οικεία επιχείρηση απαγόρευση περατώσεως των έργων που βρίσκονται σε εξέλιξη, με αποτέλεσμα την άμεση λύση κάθε σχετικής με τα έργα αυτά συμβάσεως λόγω υπαίτιας ανεπάρκειας της εν λόγω επιχειρήσεως.
27. Κατά τα άρθρα 37, 38 και 48 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, οι παραβάσεις των κανόνων που προβλέπει το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα επισύρουν πρόστιμο. Κάθε κατασκευαστική δραστηριότητα που ασκείται χωρίς άδεια ή πιστοποιητικό καταχωρίσεως θεωρείται ως πολύ σοβαρή παράβαση και επισύρει πρόστιμο έως και 44 800 ευρώ. Επιπλέον, είναι δυνατή η επιβολή επικουρικών κυρώσεων ανάλογα με τη σοβαρότητα της παραβάσεως. Μεταξύ των κυρώσεων αυτών συγκαταλέγονται η απαγόρευση ασκήσεως της δραστηριότητας, η αφαίρεση του πιστοποιητικού καταχωρίσεως ή της άδειας, καθώς και η στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής σε διαπραγματεύσεις ή διαγωνισμούς για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων έργων και υπηρεσιών. Η μη συμμόρφωση προς επικουρική κύρωση συνεπάγεται ποινική ευθύνη.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
28. Με έγγραφο οχλήσεως της 18ης Οκτωβρίου 2006, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Πορτογαλική Δημοκρατία την εκτίμησή της ότι οι κανόνες του εν λόγω κράτους μέλους περί της προσβάσεως στην κατασκευαστική δραστηριότητα και στην άσκησή της στην Πορτογαλία ήταν ασύμβατοι με το άρθρο 49 ΕΚ, στο μέτρο που επιβάλλουν τις ίδιες απαιτήσεις για την παροχή προσωρινού χαρακτήρα υπηρεσιών και για την εγκατάσταση των παρεχόντων υπηρεσίες κατασκευής. Επί του σημείου αυτού, η Επιτροπή τόνισε, μεταξύ άλλων, ότι η εξέταση της επαγγελματικής επάρκειας, από την οποία εξαρτάται η χορήγηση της άδειας ή του πιστοποιητικού καταχωρίσεως, δεν διαφοροποιεί την κατάσταση των παρεχόντων υπηρεσίες των οποίων οι ικανότητες, τα επαγγελματικά και τεχνικά προσόντα, καθώς και οι οικονομικές δυνατότητες αποτέλεσαν αντικείμενο ελέγχου εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεως από την κατάσταση των παρεχόντων υπηρεσίες που δεν υποβλήθηκαν στον εν λόγω έλεγχο, εισάγοντας με τον τρόπο αυτό εμπόδια στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εκ μέρους των παρεχόντων υπηρεσίες που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη, εντός των οποίων πληρούν ήδη τις προϋποθέσεις εγκαταστάσεως και παρέχουν όμοιες ή ανάλογες υπηρεσίες.
29. Η Πορτογαλική Δημοκρατία απάντησε με έγγραφο της 24ης Ιανουαρίου 2007 ότι η κατασκευαστική δραστηριότητα ασκείται στην Πορτογαλία αποκλειστικώς από επιχειρήσεις και πρόσωπα που πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις. Η κατασκευαστική δραστηριότητα δεν μπορεί ούτε πρέπει να ασκείται ελεύθερα, διότι η ελεύθερη άσκησή της θα μπορούσε να θίξει την ποιότητα της οικιστικής κληρονομιάς και την ασφάλεια των χρηστών. Οι προβλεπόμενες από την πορτογαλική νομοθεσία προϋποθέσεις προσβάσεως στη δραστηριότητα αυτή προσβλέπουν πράγματι στην προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και ιδίως στην προστασία των καταναλωτών, την ασφάλεια, την πάταξη της απάτης και την προστασία του περιβάλλοντος. Συνεπώς, οι απορρέοντες από τις προϋποθέσεις αυτές περιορισμοί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος.
30. Διαφωνώντας με την εκτίμηση αυτή, η Επιτροπή απηύθυνε στην Πορτογαλική Δημοκρατία, με έγγραφο της 29ης Ιουνίου 2007, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία την κάλεσε να λάβει τα αναγκαία για τη συμμόρφωσή της μέτρα εντός προθεσμίας δύο μηνών.
31. Η Πορτογαλική Δημοκρατία απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφα της 17ης Αυγούστου και της 10ης Οκτωβρίου 2007, με τα οποία παρέσχε περαιτέρω εξηγήσεις όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι οι επίμαχες διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας της συνάδουν προς το άρθρο 49 ΕΚ.
32. Η Επιτροπή, κρίνοντας μη ικανοποιητική την απάντηση αυτή, άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
33. Με διάταξη της 23ης Απριλίου 2009, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου επέτρεψε στη Δημοκρατία της Πολωνίας να παρέμβει υπέρ της Επιτροπής.
Επί της προσφυγής
Επί του παραδεκτού
Επιχειρήματα των διαδίκων
34. Η Πορτογαλική Δημοκρατία προβάλλει τρεις ενστάσεις απαραδέκτου.
35. Πρώτον, υποστηρίζει ότι το σύνολο σχεδόν των λόγων που προέβαλε η Επιτροπή με το εισαγωγικό της δίκης έγγραφο είναι νέοι ισχυρισμοί που δεν προβλήθηκαν ούτε με την αιτιολογική γνώμη ούτε σε προγενέστερο στάδιο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως. Οι ισχυρισμοί αυτοί δεν προκύπτουν ούτε από την ανάλυση της εν λόγω αιτιολογημένης γνώμης. Επιπλέον, οι ισχυρισμοί αυτοί δεν συσχετίζονται ορθώς και με σαφήνεια με στοιχεία της απαντήσεως της Πορτογαλικής Δημοκρατίας στην αιτιολογημένη γνώμη.
36. Δεύτερον, η Επιτροπή δεν διευκρινίζει ρητώς, με τους ισχυρισμούς που προβάλλει, τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις και διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 που κατά την άποψή της θίγουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και δεν εξηγεί τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι θίγεται η εν λόγω ελευθερία. Επιπλέον, δεν προσδιορίζει τους κανόνες που θα έπρεπε να τροποποιηθούν και την έννοια των ζητούμενων τροποποιήσεων. Το δικόγραφο της προσφυγής είναι, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, ανεπαρκώς αιτιολογημένο ως προς τα σχετικά αιτήματά της. Περαιτέρω, δεν επισυνάπτει στο δικόγραφο της προσφυγής κανένα νομοθετικό κείμενο.
37. Τρίτον, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή δεν αποδεικνύει τους ισχυρισμούς της τόσο περί του προβαλλόμενου περιοριστικού αποτελέσματος των προϋποθέσεων του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 όσο και περί της μη δικαιολογήσεως των εν λόγω προϋποθέσεων. Κατά πάγια νομολογία, στην Επιτροπή απόκειται να αποδείξει τα πραγματικά περιστατικά και τις καταστάσεις που επικαλείται στο πλαίσιο προσφυγής παραβάσεως.
38. Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη του συνόλου των ισχυρισμών αυτών.
39. Μεταξύ άλλων, υποστηρίζει ότι δεν τροποποίησε το αιτιολογικό της προσφυγής της, το οποίο συμπίπτει με εκείνο του εγγράφου οχλήσεως και της αιτιολογημένης γνώμης και αντλείται από παράβαση του άρθρου 49 ΕΚ, στο μέτρο που το προβλεπόμενο από το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 σύστημα εξαρτά την παροχή κατασκευαστικών υπηρεσιών από την τήρηση των προϋποθέσεων εγκαταστάσεως. Επιπλέον, επισημαίνει ότι καθόλη τη διαδικασία στηρίχθηκε σε ένα μόνον επιχείρημα με διάφορες παραμέτρους, με το οποίο επιδίωκε να αποδείξει ότι το οικείο σύστημα είναι εξ ολοκλήρου ασύμβατο με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
40. Η Επιτροπή εξηγεί ότι δεν επικρίνει την Πορτογαλική Δημοκρατία για συγκεκριμένο στοιχείο του συστήματος αυτού, αλλά για το συνολικό αποτέλεσμα που επιφέρει. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν είναι αναγκαία η χωριστή εξέταση καθενός από τα επικρινόμενα στοιχεία. Ως εκ τούτου, δεν έχει σημασία ποιες συγκεκριμένες διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας παραβιάζουν το δίκαιο της Ένωσης, αλλά κατά πόσον η Πορτογαλική Δημοκρατία εγγυάται την ελεύθερη παροχή κατασκευαστικών υπηρεσιών εντός του εδάφους της. Η Επιτροπή εκτιμά ότι το δικόγραφο της προσφυγής αριθμεί σαφέστατα τις απαιτήσεις που δημιουργούν εμπόδια στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Τα εμπόδια αυτά απορρέουν από όλες τις προϋποθέσεις εγκρίσεως της δραστηριότητας, ήτοι από όλες τις προϋποθέσεις κατατάξεως, ανακατατάξεως και μονιμότητας της δραστηριότητας, από το σύνολο δηλαδή του επίμαχου συστήματος.
41. Τέλος, η Επιτροπή φρονεί ότι, δεδομένου του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, δεν απαιτείται η προσφυγή να παραπέμπει στα στοιχεία της απαντήσεως του οικείου κράτους μέλους στην αιτιολογημένη γνώμη. Περαιτέρω, στο μέτρο που η πρόσβαση στο νομοθετικό διάταγμα 12/2004 είναι εύκολη, δεν είναι αναγκαίο, κατ’ εφαρμογήν της αρχής jura novit curia, να προσκομιστεί ενώπιον του Δικαστηρίου. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή παρέθεσε με το δικόγραφο της προσφυγής της όλες τις εθνικές διατάξεις που, κατά την άποψή της, είναι ασύμβατες προς το άρθρο 49 ΕΚ.
– Εκτίμηση του Δικαστηρίου
42. Όσον αφορά την πρώτη ένσταση απαραδέκτου, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, ο σκοπός της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας συνίσταται στο να παρασχεθεί στο οικείο κράτος μέλος η δυνατότητα, αφενός, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο και, αφετέρου, να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων της Επιτροπής. Ο νομότυπος χαρακτήρας της διαδικασίας αυτής συνιστά ουσιώδη εγγύηση την οποία παρέχει η Συνθήκη ΕΚ τόσο για την προστασία των δικαιωμάτων του οικείου κράτους μέλους, αλλά και για να εξασφαλιστεί ότι η διαδικασία που θα κινηθεί ενδεχομένως ενώπιον του Δικαστηρίου θα έχει ως αντικείμενο μια σαφώς καθορισμένη διαφορά (βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, C‑274/07, Επιτροπή κατά Λιθουανίας, Συλλογή 2008, σ. I‑7117, σκέψεις 20 και 21 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
43. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι το αντικείμενο προσφυγής ασκούμενης κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 226 ΕΚ οριοθετείται από τη διαδικασία που διεξάγεται πριν από την άσκηση της προσφυγής. Επομένως, η προσφυγή πρέπει να στηρίζεται στους ίδιους με την αιτιολογημένη γνώμη λόγους και ισχυρισμούς (βλ. αποφάσεις της 20ής Ιουνίου 2002, C-287/00, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2002, σ. I‑5811, σκέψη 18, της 9ης Φεβρουαρίου 2006, C‑305/03, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2006, σ. I‑1213, σκέψη 22, και προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Λιθουανίας, σκέψη 22).
44. Εντούτοις, η απαίτηση αυτή δεν μπορεί να φθάνει μέχρι το σημείο να επιβάλλεται σε κάθε περίπτωση απόλυτη σύμπτωση μεταξύ της διατυπώσεως των αιτιάσεων στο διατακτικό της αιτιολογημένης γνώμης και των αιτημάτων της προσφυγής, εφόσον το αντικείμενο της διαφοράς, όπως προσδιορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, δεν έχει διευρυνθεί ή μεταβληθεί (βλ. αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 2005, C‑433/03, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2005, σ. I-6985, σκέψη 28, της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, C-484/04, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2006, σ. I-7471, σκέψη 25, και της 8ης Ιουλίου 2010, C-171/08, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 26).
45. Διαπιστώνεται ότι, εν προκειμένω, η Επιτροπή ούτε διηύρυνε ούτε μετάβαλε το αντικείμενο της διαφοράς, όπως αυτό προσδιορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη.
46. Συγκεκριμένα, όπως εξάλλου επιβεβαιώνει η ίδια η Πορτογαλική Δημοκρατία με το σημείο 46 του υπομνήματός της αντικρούσεως, η Επιτροπή επισήμανε σαφώς τόσο με το διατακτικό της αιτιολογημένης γνώμης όσο και με τα αιτήματα του δικογράφου της προσφυγής ότι προσήπτε στην Πορτογαλική Δημοκρατία παράβαση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 49 ΕΚ, λόγω του ότι επιβάλλει, μεταξύ άλλων με το καθεστώς που καθιερώνει βάσει του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, προϋποθέσεις παροχής κατασκευαστικών υπηρεσιών στην Πορτογαλία ίδιες με τις επιβαλλόμενες για την εγκατάσταση.
47. Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι, με το δικόγραφο της προσφυγής, η Επιτροπή ανέπτυξε λεπτομερώς τα επιχειρήματά της περί της προβαλλόμενης παραβάσεως, τα οποία ήδη προβλήθηκαν σε γενικότερο πλαίσιο με το έγγραφο οχλήσεως και την αιτιολογημένη γνώμη, διευκρινίζοντας περαιτέρω τους λόγους για τους οποίους θεωρεί το καθεστώς αυτό ασύμβατο με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, δεν μετέβαλε το αντικείμενο της εν λόγω παραβάσεως και δεν είχε, επομένως, καμία επίπτωση στο περιεχόμενο της διαφοράς (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 27ης Νοεμβρίου 2003, C-185/00, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, Συλλογή 2003, σ. I-14189, σκέψεις 84 έως 87, καθώς και προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, σκέψη 29).
48. Υπό τις συνθήκες αυτές και στο μέτρο που, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, ουδόλως απαιτείται τα επιχειρήματα που η Επιτροπή προέβαλε κατά το στάδιο ασκήσεως της προσφυγής να αφορούν ειδικώς τα στοιχεία των απαντήσεων που το εν λόγω κράτος μέλος έδωσε κατά το προ της ασκήσεως της προσφυγής στάδιο, τα οποία εξάλλου η Επιτροπή περιέλαβε σε μεγάλο βαθμό στο δικόγραφο της προσφυγής της, η πρώτη ένσταση απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί.
49. Όσον αφορά τη δεύτερη ένσταση απαραδέκτου, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 38, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, του Κανονισμού Διαδικασίας προβλέπει ότι κάθε εισαγωγικό δικόγραφο πρέπει να περιέχει, μεταξύ άλλων, το αντικείμενο της διαφοράς και συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων ισχυρισμών. Κατά συνέπεια, στην Επιτροπή απόκειται να εκθέτει, σε κάθε δικόγραφο που καταθέτει δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, κατά τρόπο αρκούντως ακριβή και συνεπή τις προβαλλόμενες αιτιάσεις, προκειμένου να παρασχεθεί στο κράτος μέλος η δυνατότητα να προετοιμάσει την άμυνά του και στο Δικαστήριο να διαπιστώσει την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 4ης Μαΐου 2006, C-98/04, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2006, σ. I-4003, σκέψη 18, και της 19ης Νοεμβρίου 2009, C-540/07, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I‑10983, σκέψη 17).
50. Eν προκειμένω, τόσο από την αιτιολογία όσο και από τα αιτήματα της προσφυγής της Επιτροπής προκύπτει κατά τρόπο αρκούντως σαφή και ακριβή ότι αντικείμενό της είναι η συμβατότητα του στηριζόμενου στο νομοθετικό διάταγμα 12/2004 καθεστώτος στο σύνολό του με την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Είναι άλλωστε πρόδηλο ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία κατανόησε πράγματι ότι η Επιτροπή της προσάπτει τη μη τήρηση της εν λόγω αρχής λόγω της εξαρτήσεως της ασκήσεως κάθε είδους κατασκευαστικής δραστηριότητας εντός του εδάφους της από τις προβλεπόμενες από το καθεστώς αυτό προϋποθέσεις, υποχρεώνοντας ιδίως τις ήδη εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος επιχειρήσεις να λάβουν προηγούμενη άδεια από τις πορτογαλικές αρχές υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που προβλέπονται για τις επιχειρήσεις που επιθυμούν να εγκατασταθούν στην Πορτογαλία. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Πορτογαλική Δημοκρατία ήταν πλήρως σε θέση να αξιοποιήσει τα αμυντικά μέσα της.
51. Στο μέτρο που η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι δεν εξήγησε με ποιο τρόπο θα έπρεπε κατά την άποψή της να τροποποιηθεί το εν λόγω καθεστώς, αρκεί η επισήμανση ότι, κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή δεν μπορεί να υποχρεωθεί να υποδείξει, με την αιτιολογημένη γνώμη ή το εισαγωγικό της ενώπιον του Δικαστηρίου δίκης έγγραφο, τα μέτρα με τα οποία θα μπορούσε να εξαλειφθεί η καταλογιζόμενη παράβαση (βλ. αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1991, C‑247/89, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, Συλλογή 1991, σ. I‑3659, σκέψη 22, και της 26ης Μαρτίου 2009, C-559/07, Επιτροπή κατά Ελλάδας, σκέψη 23).
52. Τέλος, μολονότι είναι γεγονός ότι η Επιτροπή δεν προσάρτησε στο δικόγραφο της προσφυγής το πλήρες κείμενο της κρίσιμης εθνικής ρυθμίσεως, εντούτοις η Επιτροπή επανέλαβε και διευκρίνισε, τόσο με το δικόγραφο της προσφυγής όσο και με την αιτιολογημένη γνώμη, το περιεχόμενο των διατάξεων της εν λόγω ρυθμίσεως στις οποίες στήριξε την προσφυγή λόγω παραβάσεως. Επιπλέον, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν αμφισβήτησε την ύπαρξη των διατάξεων αυτών, αλλά περιορίστηκε στην αμφισβήτηση της εννοιολογικής ερμηνείας που έδωσε η Επιτροπή και στην παροχή διευκρινίσεων τις οποίες έκρινε αναγκαίες. Κατά τα λοιπά, πρέπει να τονιστεί ότι, στο μέτρο που η ρύθμιση αυτή δημοσιεύτηκε στο Diário da República
και, συνεπώς, κατέστη προσβάσιμη στο κοινό, το Δικαστήριο είναι σε θέση να εξακριβώσει τη βασιμότητα των ισχυρισμών της Επιτροπής ως προς το περιεχόμενο των επίμαχων διατάξεων.
53. Κατά συνέπεια, η δεύτερη ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία πρέπει επίσης να απορριφθεί.
54. Όσον αφορά την τρίτη ένσταση απαραδέκτου, υπενθυμίζεται ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως βάσει του άρθρου 226 ΕΚ, στην Επιτροπή απόκειται να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως και να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που απαιτούνται για την εκ μέρους του Δικαστηρίου επαλήθευση της υπάρξεως της εν λόγω παραβάσεως, χωρίς η Επιτροπή να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 6ης Νοεμβρίου 2003, C-434/01, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2003, σ. I-13239, σκέψη 21, και της 14ης Ιουνίου 2007, C-342/05, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, Συλλογή 2007, σ. I-4713, σκέψη 23).
55. Συναφώς, διαπιστώνεται ότι, εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν στηρίχθηκε απλώς σε τεκμήρια, χωρίς να παράσχει τα αποδεικτικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου το Δικαστήριο να εκτιμήσει την προσαπτόμενη στην Πορτογαλική Δημοκρατία παράβαση. Συγκεκριμένα, όπως προαναφέρθηκε στη σκέψη 52, η Επιτροπή επανέλαβε και διευκρίνισε με την προσφυγή της το περιεχόμενο των εθνικών διατάξεων από των οποίων την εφαρμογή απορρέει, κατά την άποψή της, η προβαλλόμενη παράβαση. Επιπλέον, ανέπτυξε εμπεριστατωμένη νομική επιχειρηματολογία για να αποδείξει ότι το καθεστώς που καθιερώθηκε βάσει του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 συνεπάγεται περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και ότι ο περιορισμός αυτός δεν δικαιολογείται από τους λόγους γενικού συμφέροντος που επικαλείται η Πορτογαλική Δημοκρατία. Περαιτέρω, η Επιτροπή εξήγησε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι κίνησε την παρούσα διαδικασία κατόπιν καταγγελιών εκ μέρους κατασκευαστικών επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη, στα οποία δεν χορηγήθηκε άδεια παροχής κατασκευαστικών υπηρεσιών εντός της Πορτογαλίας.
56. Το δε ζήτημα αν η Επιτροπή, με τα στοιχεία αυτά, απέδειξε πράγματι με επαρκή νομικά επιχειρήματα την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως δεν άπτεται του παραδεκτού, αλλά της ουσίας της προσφυγής.
57. Στο μέτρο που η τρίτη ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία είναι επίσης απορριπτέα, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να κηρυχθεί παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
58. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το πορτογαλικό σύστημα και ιδίως το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 στηρίζεται στον κανόνα βάσει του οποίου, για να μπορεί μια κατασκευαστική επιχείρηση να παρέχει κατασκευαστικές υπηρεσίες στην Πορτογαλία, πρέπει να έχει προηγουμένως αποκτήσει εντός του κράτους αυτού πρόσβαση στην κατασκευαστική δραστηριότητα, η οποία πρέπει να της χορηγηθεί από τις πορτογαλικές αρχές. Ο κανόνας αυτός είναι ασύμβατος προς το άρθρο 49 ΕΚ. Οι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη επιχειρήσεις έχουν ήδη πρόσβαση στη δραστηριότητα αυτή και οι αδειοδοτήσεις τους έχουν ήδη αποτελέσει αντικείμενο ελέγχου στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να οικειοποιηθεί το δικαίωμα να παράσχει για δεύτερη φορά σε εγκατεστημένη σε άλλο κράτος μέλος επιχείρηση πρόσβαση στην κατασκευαστική δραστηριότητα, υποκαθιστώντας με τους δικούς της κανόνες εκείνους του άλλου κράτους μέλους.
59. Η Επιτροπή τονίζει ότι αιτιάται ειδικώς την Πορτογαλική Δημοκρατία για το ότι δεν έλαβε υπόψη τους ελέγχους στους οποίους υπόκεινται ήδη οι παρέχουσες υπηρεσίες επιχειρήσεις εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεως και τις εγγυήσεις που τις συνοδεύουν. Στο πλαίσιο αυτό, υποστηρίζει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν εξακριβώνει αν το επίπεδο προστασίας που παρέχεται εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεως είναι ανάλογο του παρεχόμενου εντός της Πορτογαλίας, ούτε αν η δραστηριότητα την οποία ασκεί ο παρέχων υπηρεσίες σε άλλα κράτη μέλη είναι αντίστοιχη εκείνης που πρόκειται να ασκήσει στην Πορτογαλία.
60. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι προϋποθέσεις προσβάσεως στην κατασκευαστική δραστηριότητα που προβλέπει το πορτογαλικό σύστημα είναι προϋποθέσεις εγκαταστάσεως. Το σύστημα αυτό δεν διακρίνει εξάλλου την εγκατάσταση από την προσωρινού χαρακτήρα παροχή υπηρεσιών. Κατά την Επιτροπή, η επιβολή στις ήδη εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος επιχειρήσεις της υποχρεώσεως να αποδείξουν στις πορτογαλικές αρχές ότι τηρούν όλες τις προϋποθέσεις εγκαταστάσεως που προβλέπει η πορτογαλική νομοθεσία για την πρόσβαση στην κατασκευαστική δραστηριότητα αποκλείει από την πορτογαλική αγορά την παροχή κατασκευαστικών υπηρεσιών εκ μέρους επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη και όχι στην Πορτογαλία. Η Επιτροπή παραπέμπει επί του σημείου αυτού, μεταξύ άλλων, στην απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, C-76/90, Säger (Συλλογή 1991, σ. I-4221, σκέψη 13), από την οποία προκύπτει ότι κράτος μέλος δεν μπορεί να εξαρτά την παροχή υπηρεσιών στο έδαφός του από την τήρηση όλων των απαιτουμένων προϋποθέσεων εγκαταστάσεως και κατ’ αυτόν τον τρόπο να καθιστά άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας τις διατάξεις της Συνθήκης που σκοπούν ακριβώς στη διασφάλιση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
61. Η Επιτροπή υποστηρίζει εξάλλου ότι ο τομέας των κατασκευών στην Πορτογαλία χαρακτηρίζεται από σημαντικό έλλειμμα ασφάλειας δικαίου. Εξηγεί ότι, για να αποκτήσει η ενδιαφερόμενη επιχείρηση πρόσβαση στην κατασκευαστική δραστηριότητα στην Πορτογαλία, πρέπει να αποδείξει ότι οι διαχειριστές και το διοικητικό προσωπικό της έχουν ήδη εκτελέσει έργα της ίδιας αξίας και σπουδαιότητας με εκείνα που εκείνη σκοπεύει να εκτελέσει, καθώς και ότι έχει ήδη πραγματοποιήσει εργασίες αντίστοιχου τύπου με εκείνες στις οποίες επιδιώκει πρόσβαση. Οι απαιτήσεις αυτές είναι αντιφατικές, καθόσον αν η επιχείρηση έχει ήδη πραγματοποιήσει εργασίες αντίστοιχου τύπου, τούτο σημαίνει ότι είχε ήδη πρόσβαση στην κατασκευαστική δραστηριότητα. Επιπλέον, το πορτογαλικό δίκαιο δεν θέτει κριτήρια για την αξιολόγηση της ουσιαστικής πείρας. Υπό τις συνθήκες αυτές, είναι πολύ δύσκολο για παρέχουσες υπηρεσίες επιχειρήσεις οι οποίες είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη να παράσχουν κατασκευαστικές υπηρεσίες στην Πορτογαλία.
62. Περαιτέρω, η Επιτροπή εκτιμά ότι είναι ασύμβατο προς το άρθρο 49 ΕΚ το γεγονός ότι, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 19 του νομοθετικού διατάγματος 12/2004, οι παρέχουσες κατασκευαστικές υπηρεσίες επιχειρήσεις δεν υποχρεούνται απλώς να έχουν πρόσβαση στην εν λόγω δραστηριότητα, αλλά και να πληρούν τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για την εξακολούθηση της ασκήσεώς της. Η Επιτροπή τονίζει, στο πλαίσιο αυτό, ότι η άδεια ασκήσεως της κατασκευαστικής δραστηριότητας χορηγείται στην οικεία επιχείρηση για πολύ σύντομο χρονικό διάστημα, οπότε η επιχείρηση οφείλει να ανανεώνει τακτικά την άδειά της αν επιθυμεί να συνεχίσει την παροχή κατασκευαστικών υπηρεσιών, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει επί μονίμου βάσεως να πληροί τις προϋποθέσεις προσβάσεως στην κατασκευαστική δραστηριότητα. Η παροχή προσωρινού χαρακτήρα υπηρεσιών εξ ορισμού συνεπάγεται ακριβώς τη μη συνέχιση της δραστηριότητας.
63. Η Επιτροπή δέχεται ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία μπορεί να ρυθμίσει την κατασκευαστική δραστηριότητα. Παρατηρεί ωστόσο ότι, αφενός, το επίμαχο σύστημα δεν συνιστά ρύθμιση της κατασκευαστικής δραστηριότητας, αλλά ρύθμιση της προσβάσεως στη δραστηριότητα αυτή. Αφετέρου, εκτιμά ότι το σύστημα αυτό θα μπορούσε να αντικατασταθεί από άλλες, λιγότερο περιοριστικές μορφές ρυθμίσεως και ιδίως από ένα καλύτερο έλεγχο της ασκήσεως της κατασκευαστικής δραστηριότητας. Η Επιτροπή υποστηρίζει, στο πλαίσιο αυτό, ότι η τήρηση των τεχνικών και νομικών κανόνων στους οποίους πρέπει να υπακούει η κατασκευή κτιρίων και τους οποίους επικαλείται η Πορτογαλική Δημοκρατία θα μπορούσε να εξασφαλισθεί διά του χωροταξικού δικαίου και του ιδιωτικού δικαίου που διέπει τις κατασκευές. Ομοίως, η προστασία και η αξιοποίηση της ιστορικής οικιστικής κληρονομιάς μπορεί να εξασφαλισθεί από το χωροταξικό δίκαιο και τη βελτίωση του οικοδομικού περιβάλλοντος, η δε ποιότητα των κτιρίων μπορεί να εξασφαλισθεί από το δίκαιο του περιβάλλοντος. Εν πάση περιπτώσει, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί ούτε να εξουσιοδοτήσει ούτε να αναγνωρίσει εχέγγυα σε μια επιχείρηση σύμφωνα με το εθνικό της δίκαιο, αγνοώντας πλήρως τα προσόντα και τις ικανότητες που έχουν αναγνωρισθεί στην επιχείρηση αυτή εντός του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένη.
64. Η Επιτροπή αναφέρεται, τέλος, στην οδηγία 2005/36, η οποία εισήγαγε, με τον τίτλο της II, ειδικό καθεστώς παροχής υπηρεσιών. Στο πλαίσιο αυτό, η Πορτογαλική Δημοκρατία διατηρεί τη δυνατότητα να εξαρτήσει την παροχή κατασκευαστικών υπηρεσιών από την προηγούμενη ετήσια δήλωση, σε περίπτωση μεταβάσεως του παρέχοντος υπηρεσίες στο έδαφός της, χωρίς άλλες προϋποθέσεις. Ως εκ τούτου, κάθε επιπλέον προϋπόθεση, πέραν της προηγούμενης ετήσιας δηλώσεως που προβλέπει η εν λόγω οδηγία αποτελεί αδικαιολόγητο περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, με το δικόγραφο της προσφυγής της, δεν υποστήριξε ότι τα μέτρα που πρέπει να λάβει η Πορτογαλική Δημοκρατία περιελάμβαναν μια απλή προηγούμενη ετήσια δήλωση, αλλά απλώς επέστησε την προσοχή αυτού του κράτους μέλου στις διατάξεις της οδηγίας 2005/36. Αν αντικείμενο της οδηγίας αυτής δεν ήταν οι νομοθετικώς κατοχυρωμένες οικονομικές δραστηριότητες, αλλά τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα, οι προβλεπόμενες από την επίμαχη πορτογαλική ρύθμιση προϋποθέσεις προσβάσεως στην κατασκευαστική δραστηριότητα θα περιελάμβαναν απαιτήσεις αφορώσες όχι μόνον την επιχείρηση, αλλά και τους επικεφαλής της, το διοικητικό προσωπικό, τους τεχνικούς, τους επαγγελματίες, τους εργοδηγούς και τους εργάτες. Επιπλέον, οι κανόνες της οδηγίας 2005/36 θα αφορούσαν τη συγκεκριμένη επιχείρηση κάθε φορά που η κρίσιμη από οικονομικής απόψεως δραστηριότητα μπορεί να ανατεθεί σε πρόσωπο το οποίο την ασκεί ως επάγγελμα.
65. Η Πορτογαλική Δημοκρατία εξηγεί ότι το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 εγκαθιδρύει το νομικό καθεστώς της ασκήσεως της κατασκευαστικής δραστηριότητας, το οποίο, προβλέποντας ότι η πρόσβαση στη δραστηριότητα αυτή εξαρτάται από τη χορήγηση σχετικής άδειας, αντιστοιχεί στο νομικό καθεστώς μιας νομοθετικώς κατοχυρωμένης δραστηριότητας. Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, το καθεστώς αυτό δεν μπορεί πάντως να θεωρηθεί εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθόσον οι επίμαχες διατάξεις δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, όπως είναι ιδίως η απαίτηση εξασφαλίσεως της σταθερότητας και της ασφάλειας των κατασκευών, καθώς και από την ανάγκη προστασίας, αφενός, του περιβάλλοντος και της οικιστικής κληρονομιάς και, αφετέρου, των δικαιωμάτων των καταναλωτών και των χρηστών των κτιρίων εν γένει, οι οποίοι άλλως θίγονται ανεπανόρθωτα.
66. Η Πορτογαλική Δημοκρατία εκτιμά, ειδικότερα, ότι οι προϋποθέσεις που προβλέπει το εν λόγω καθεστώς δικαιολογούνται από τις ιδιαιτερότητες της κατασκευαστικής δραστηριότητας, δεδομένου ότι είναι σύνηθες οι επιχειρήσεις του τομέα αυτού να ακολουθούν πρακτικές έχουσες βλαβερές συνέπειες. Συναφώς, επισημαίνει μεταξύ άλλων ότι η κατασκευαστική δραστηριότητα και η ορθή άσκησή της είναι ουσιώδεις για την ασφάλεια και την ποιότητα ζωής των ανθρώπων, ότι πρόκειται περί ιδιαιτέρως πολύπλοκης δραστηριότητας η οποία ενέχει αυξημένου βαθμού κινδύνους και χαρακτηρίζεται από τη μαζική χρήση μη καταρτισμένων τεχνιτών και ότι η δραστηριότητα αυτή πάσχει από ενδημικά φαινόμενα παραβιάσεως εννόμων υποχρεώσεων και δόλιες συμπεριφορές. Η ευκολία στη δημιουργία κατασκευαστικών επιχειρήσεων οδηγεί στη γενικευμένη πρακτική κατά την οποία οι επιχειρήσεις αντλούν κέρδη από τις συμβάσεις έργου που συνάπτουν και στη συνέχεια εξαφανίζονται, χωρίς να καταβάλουν στους εργάτες τις αμοιβές τους, χωρίς να πληρώσουν τους προμηθευτές και χωρίς να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους περατώσεως του έργου που ανέλαβαν.
67. Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, λαμβανομένων υπόψη αυτών των χαρακτηριστικών της κατασκευαστικής δραστηριότητας στην Πορτογαλία και της ανεπάρκειας των αμιγώς κατασταλτικού χαρακτήρα μέσων για την πρόληψη ανεπανόρθωτων ζημιών, είναι επιτακτική η ανάγκη ρυθμίσεως της εν λόγω δραστηριότητας. Πράγματι, δεδομένου ότι τα ακίνητα είναι μακράς διάρκειας αγαθά με σημαντικό ρόλο στη χωροταξία του τόπου και στη ζωή των πολιτών, η κατασκευαστική δραστηριότητα δεν μπορεί ούτε πρέπει να ασκείται ελεύθερα, διότι η ελευθερία αυτή ενέχει κινδύνους για την ποιότητα της οικιστικής κληρονομιάς και, ως εκ τούτου, για την ασφάλεια των χρηστών της. Είναι, επομένως, αναγκαία η πρόβλεψη στοιχειωδών απαιτήσεων για την πρόσβαση στη δραστηριότητα αυτή, προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι όλες οι κατασκευαστικές επιχειρήσεις θα διαθέτουν επαρκή προσόντα και εχέγγυα. Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποχρεούται εξάλλου από το Σύνταγμά της να μεριμνά για την προσήκουσα προστασία των δικαιωμάτων και των εγγυήσεων που προβλέπει υπέρ των πολιτών και των καταναλωτών.
68. Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι είναι απαραίτητος ο στοιχειώδης συντονισμός των υποχρεώσεων που επιβάλλουν τα κράτη μέλη βάσει του άρθρου 49 ΕΚ και των λοιπών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, παραπέμπει στις οδηγίες 2004/17/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ L 134, σ. 1), και 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ L 134, σ. 114), οι οποίες προβλέπουν κατ’ ουσίαν το ίδιο καθεστώς προσβάσεως στις οικείες δραστηριότητες με το προβλεπόμενο από την επίμαχη εν προκειμένω ρύθμιση. Περαιτέρω, στο πλαίσιο των ιδιωτικών έργων, ο τελικός καταναλωτής βρίσκεται σε μειονεκτικότερη θέση έναντι ενός δημόσιου φορέα. Το επίμαχο σύστημα προσβλέπει ακριβώς στην προστασία των καταναλωτών και των ιδιωτικών επιχειρήσεων που ενεργούν ως επικεφαλής του έργου και βρίσκονται σε κρίση. Η προστασία των καταναλωτών συνιστά θεμελιώδη πολιτική της Ένωσης η οποία εκφράζεται, μεταξύ άλλων, με το άρθρο 153 ΕΚ.
69. Η Πορτογαλική Δημοκρατία εκτιμά ότι τα συμφέροντα που επιδιώκει να προασπίσει το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 αφορούν εν μέρει τη δημόσια τάξη και, κατά τα λοιπά, αποτελούν επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Οι προϋποθέσεις που προβλέπει το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα για τη χορήγηση άδειας ασκήσεως κατασκευαστικής δραστηριότητας πληρούν όλες τις απαιτήσεις που έχει θέσει το Δικαστήριο για να θεωρηθούν ως δικαιολογημένες. Οι προϋποθέσεις αυτές, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, εφαρμόζονται χωρίς δυσμενείς διακρίσεις και είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση των των επιδιωκόμενων σκοπών και ανάλογες προς αυτούς.
70. Στο πλαίσιο αυτό, η Πορτογαλική Δημοκρατία εξηγεί ότι η απαίτηση εμπορικής ικανότητας έχει ειδικότερα ως σκοπό την εξασφάλιση της φερεγγυότητας της επιχειρήσεως και την προετοιμασία της για την άσκηση της κατασκευαστικής δραστηριότητας, λαμβανομένων υπόψη των πολυάριθμων κανόνων που η δραστηριότητα αυτή περιλαμβάνει, νομικών, συμβατικών και κανόνων δεοντολογίας, καθώς και τη διατήρηση σύννομης και έντιμης από εμπορικής απόψεως συμπεριφοράς. Η απαίτηση τεχνογνωσίας έχει ως σκοπό να εξασφαλισθεί ότι το ανθρώπινο δυναμικό των κατασκευαστικών επιχειρήσεων, ιδίως οι επικεφαλής τεχνικοί και το προσωπικό, διαθέτει τα κατάλληλα για την εκπόνηση του αναλαμβανόμενου έργου προσόντα. Η απαίτηση οικονομικής και χρηματοοικονομικής δυνατότητας σκοπεί, μεταξύ άλλων, στην εξασφάλιση της φερεγγυότητας των επιχειρήσεων, της ικανότητάς τους να τηρήσουν τις δεσμεύσεις που αναλαμβάνουν και της χρηστής και έντιμης διαχειρίσεως των αγαθών και συμφερόντων που αναλαμβάνουν οι εν λόγω επιχειρήσεις, καθώς και στην αποτροπή της εγκαταλείψεως έργων και της ενδεχόμενης διαπράξεως αξιόποινων πράξεων κατά την άσκηση της δραστηριότητας.
71. Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, λαμβανομένων υπόψη των λόγων που υπαγόρευσαν τη θέσπιση των κανόνων του νομοθετικού διατάγματος 12/2004 και δεδομένου ότι η κατασκευαστική δραστηριότητα αποτελεί οικονομική δραστηριότητα μακράς και παρατεταμένης διάρκειας, δεν μπορεί να γίνει δεκτή η απαλλαγή μιας επιχειρήσεως από την υποχρέωση τηρήσεως των κανόνων αυτών, καθόσον τούτο θα καθιστούσε άνευ αντικειμένου το σύστημα που καθιερώνει το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα και θα έθιγε τους σκοπούς που αυτό επιδιώκει. Η προστασία του καταναλωτή απαιτεί, μεταξύ άλλων, την υπαγωγή των επιχειρήσεων σε ενιαίο καθεστώς, ανεξαρτήτως της εντάσεως της δραστηριότητας που ασκούν οι οικονομικοί φορείς του οικείου ή άλλου κράτους μέλους, διότι άλλως ο καταναλωτής θα αναλάμβανε το βάρος να αντιμετωπίσει πληθώρα εννόμων τάξεων των οποίων τη νομοθεσία δεν μπορεί να γνωρίζει.
72. Δεν μπορεί εξάλλου να γίνει δεκτό ότι το νομοθετικό δάταγμα 12/2004 είναι αντίθετο προς το άρθρο 49 ΕΚ για τον απλό λόγο ότι δεν διακρίνει την παροχή υπηρεσιών από την εγκατάσταση. Η ερμηνεία αυτή αντιβαίνει κατάφωρα στο άρθρο 50, παράγραφος 2, ΕΚ και δεν μπορεί να συναχθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου και ιδίως από την προαναφερθείσα απόφαση Säger, την οποία επικαλέστηκε η Επιτροπή.
73. Η Πορτογαλική Δημοκρατία αμφισβητεί ό τι η εθνική νομοθεσία της δεν διακρίνει την εγκατάσταση κατασκευαστικής επιχειρήσεως από την παροχή υπηρεσιών εκ μέρους της επιχειρήσεως αυτής. Εξηγεί επί του σημείου αυτού ότι, σύμφωνα με τον πορτογαλικό εμπορικό κώδικα, μια εμπορική εταιρία που επιθυμεί να ασκήσει κατασκευαστική δραστηριότητα διάρκειας ανώτερης του ενός έτους πρέπει να οργανώσει την εκπροσώπησή της και να ορίσει εκπρόσωπο. Οι κατασκευαστικές επιχειρήσεις που παρέχουν περιστασιακώς υπηρεσίες για περίοδο που δεν υπερβαίνει το ένα έτος δεν χρήζουν εκπροσωπήσεως, αλλά οφείλουν απλώς να διαθέτουν άδεια ασκήσεως κατασκευαστικής δραστηριότητας. Στο πλαίσιο αυτό, έγιναν προσπάθειες προκειμένου να προβλεφθούν στην εθνική ρύθμιση μηχανισμοί προσαρμογής των προϋποθέσεων προσβάσεως στην κατασκευαστική δραστηριότητα και διευκολύνσεως της τηρήσεώς τους εκ μέρους επιχειρήσεων που έχουν την έδρα τους σε άλλο κράτος μέλος.
74. Επιπλέον, στο μέτρο που οι παρέχοντες υπηρεσίες έχουν τη δυνατότητα να αποφασίσουν τη μη ανανέωση της αδείας τους ασκήσεως κατασκευαστικής δραστηριότητας ή ακόμη και την ακύρωσή της, με συνέπεια να μην υποχρεούνται πλέον να τηρήσουν τις επιβαλλόμενες από το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 απαιτήσεις, υφίσταται πράγματι διαφοροποίηση μεταξύ της παροχής υπηρεσιών και της εγκαταστάσεως.
75. Εξάλλου, αν ένας παρέχων υπηρεσίες υπόκειται εντός του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος στις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που προβλέπει η πορτογαλική ρύθμιση, μπορεί να το αποδείξει προκειμένου να λάβει άδεια ασκήσεως κατασκευαστικής δραστηριότητας στην Πορτογαλία. Στην περίπτωση αυτή, η απόκτηση της εν λόγω άδειας είναι σχεδόν αυτόματη, στο μέτρο που πληρούνται όλες οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
76. Ωστόσο, λαμβανομένης υπόψη της ανομοιογένειας των εννόμων τάξεων εντός της Ένωσης, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η απλή ύπαρξη άδειας εντός ενός κράτους μέλους αρκεί για την άνευ όρων παροχή υπηρεσιών εντός άλλων κρατών μελών. Ομοίως, λαμβανομένης υπόψη της πληθώρας εννόμων τάξεων, δεν μπορεί να απαιτείται από τις πορτογαλικές αρχές να εξακριβώνουν το επίπεδο προστασίας που παρέχεται εντός ενός άλλου κράτους μέλους, καθόσον η εξακρίβωση αυτή είναι εξαιρετικώς δυσχερής. Εξάλλου, ορισμένα κράτη μέλη δεν διαθέτουν ειδική ρύθμιση όσον αφορά την πρόσβαση στην κατασκευαστική δραστηριότητα για ιδιωτικά έργα.
77. Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, δεν ασκεί επιρρροή η παραπομπή της Επιτροπής στην οδηγία 2005/36. Συγκεκριμένα, η οδηγία αυτή δεν έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία αφορά την άσκηση νομοθετικώς κατοχυρωμένης οικονομικής δραστηριότητας και την υποκείμενη σε νομικό καθεστώς πρόσβαση στη δραστηριότητα αυτή για λόγους δημοσίου συμφέροντος και όχι την άσκηση «επαγγέλματος» κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας. Τα επαγγελματικά προσόντα αποτελούν μία μόνον από τις πολλές πτυχές των προϋποθέσεων στις οποίες υπόκεινται οι κατασκευαστικές επιχειρήσεις.
78. Στο ίδιο αυτό πλαίσιο, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η ρύθμιση της ασκήσεως της κατασκευαστικής δραστηριότητας δεν αποτελούσε, μέχρι την έκδοση της οδηγίας 2006/123, αντικείμενο εναρμονίσεως σε επίπεδο Ένωσης. Κατά την εκτίμησή της, λαμβανομένων υπόψη των υποχρεώσεων που δημιούργησε η οδηγία αυτή, της οποίας η προθεσμία μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο παρήλθε στις 28 Δεκεμβρίου 2009, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι ίδιες αυτές υποχρεώσεις απορρέουν απευθείας από τη Συνθήκη. Τέλος, λόγω της μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, ολόκληρη η κρίσιμη πορτογαλική ρύθμιση, η οποία αφορά εκατό περίπου νομοθετικώς κατοχυρωμένες δραστηριότητες, περιλαμβανομένης της κατασκευαστικής δραστηριότητας, θα τελούσε σήμερα υπό εξέταση. Ως εκ τούτου, στο μέτρο που ολόκληρο το πορτογαλικό ρυθμιστικό πεδίο επρόκειτο σύντομα να τροποποιηθεί, η παρούσα διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως έχει ελάχιστη πρακτική χρησιμότητα και πρέπει να καταργηθεί.
79. Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι σύστημα που εξαρτά την παροχή υπηρεσιών εκ μέρους φορέων άλλων κρατών μελών από προηγούμενη χορήγηση αδείας μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όταν έχει αποδειχθεί ότι ο έλεγχος που ασκείται κατά την εξέλιξη της δραστηριότητας ή ο a posteriori έλεγχος δεν είναι αρκούντως αποτελεσματικοί. Η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν απέδειξε ούτε ότι το σύστημα αδειοδοτήσεως που προβλέπει συμβάλλει αποτελεσματικά στην ενίσχυση της ασφάλειας στον τομέα των κατασκευών ούτε ότι είναι αναγκαίο για την εκπλήρωση των επιδιωκόμενων σκοπών. Πράγματι, καταλληλότερα για την εκπλήρωση των σκοπών αυτών είναι τα μέτρα αδειοδοτήσεως που αφορούν συγκεκριμένη κατασκευή παρά την κατασκευαστική δραστηριότητα αυτή καθαυτή. Τα μέτρα αυτά, συνοδευόμενα από έλεγχο της κατασκευαστικής διαδικασίας, είναι σαφώς πιο αποτελεσματικά για την εξασφάλιση της ποιότητας, της διάρκειας και της ασφάλειας των κατασκευών, καθώς και της τηρήσεως των νομικού και τεχνικού χαρακτήρα εθνικών κανόνων.
80. Όπως επισημαίνει η Δημοκρατία της Πολωνίας, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει επίσης ότι οι αρχές του κράτους μέλους υποδοχής πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις απαιτήσεις που οι επιχειρηματίες ή το προσωπικό τους πληρούν ήδη στο κράτος μέλος προελεύσεώς τους. Ωστόσο, εφαρμόζοντας ίδιες ακριβώς διατάξεις στις εθνικές επιχειρήσεις και στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν λαμβάνει υπόψη τις προϋποθέσεις που οι παρέχοντες υπηρεσίες πληρούν ήδη στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως. Εξάλλου, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλεστεί την άγνοια των διατάξεων των λοιπών κρατών μελών και την ανομοιογένεια των ισχυουσών διατάξεων προς δικαιολόγηση του περιορισμού της ελεύθερης κυκλοφορίας υπηρεσιών.
– Εκτίμηση του Δικαστηρίου
81. Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα την κατάσταση του κράτους μέλους ως είχε κατά το πέρας της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας και ότι οι μεταβολές που επέρχονται στη συνέχεια δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 2005, C-433/03, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2005, σ. I-6985, σκέψη 32, και της 26ης Νοεμβρίου 2009, C-13/09, Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 9). Περαιτέρω, επίσης κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή είναι η μόνη αρμόδια να κρίνει αν είναι σκόπιμο να κινήσει τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως, καθώς και κατά ποιας πράξεως ή παραλείψεως καταλογιστέας στο οικείο κράτος μέλος πρέπει να κινηθεί η διαδικασία αυτή. Επομένως, μπορεί να ζητήσει από το Δικαστήριο να διαπιστώσει παράβαση η οποία συνίσταται στη μη επίτευξη, σε συγκεκριμένη περίπτωση, του επιδιωκομένου με την οδηγία αποτελέσματος (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 5ης Νοεμβρίου 2002, C-471/98, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2002, σ. I-9681, σκέψη 39, και της 12ης Νοεμβρίου 2009, C-199/07, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 2009, σ. I‑10669, σκέψη 23).
82. Ως εκ τούτου, είναι απορριπτέο το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ότι η παρούσα διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως έχει ελάχιστη πρακτική χρησιμότητα και θα έπρεπε να καταργηθεί λόγω της επικείμενης τροποποιήσεως του πορτογαλικού ρυθμιστικού πεδίου στο πλαίσιο της μεταφοράς της οδηγίας 2006/123 στην εσωτερική έννομη τάξη.
83. Όσον αφορά τη συμβατότητα του επίμαχου νομικού καθεστώτος με το άρθρο 49 ΕΚ, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι το άρθρο αυτό δεν επιτάσσει μόνον την άρση κάθε δυσμενούς διακρίσεως λόγω ιθαγένειας σε βάρος του παρέχοντος υπηρεσίες που είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού, έστω και αν αυτός ισχύει αδιακρίτως τόσο για τους ημεδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες όσο και για αυτούς των άλλων κρατών μελών, όταν ο εν λόγω περιορισμός μπορεί να απαγορεύσει, να παρεμποδίσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του παρέχοντος υπηρεσίες που είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, όπου παρέχει νομίμως ανάλογες υπηρεσίες (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 5ης Μαρτίου 2009, C-350/07, Kattner Stahlbau, Συλλογή 2009, σ. I‑1513, σκέψη 78 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
84. Το Δικαστήριο έκρινε επανειλημμένως ότι εθνική κανονιστική ρύθμιση που εξαρτά από τη χορήγηση διοικητικής άδειας την παροχή υπηρεσιών επί του εθνικού εδάφους εκ μέρους επιχειρήσεως εγκατεστημένης εντός άλλου κράτους μέλους συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (βλ., μεταξύ άλλων, προαναφερθείσα απόφαση Säger, σκέψη 14, και αποφάσεις της 9ης Αυγούστου 1994, C‑43/93, Vander Elst, Συλλογή 1994, σ. I‑3803, σκέψη 15, της 9ης Μαρτίου 2000, C‑355/98, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2000, σ I-1221, σκέψη 35, και της 29ης Απριλίου 2004, C-171/02, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, Συλλογή 2004, σ. I-5645, σκέψη 60).
85. Εξάλλου, το στοιχείο που επικαλείται η Πορτογαλική Δημοκρατία, ότι δηλαδή η ολοκλήρωση της παροχής κατασκευαστικών υπηρεσιών είναι εν γένει χρονοβόρος και, ως εκ τούτου, μπορεί να αποβεί δυσχερής η διάκριση μεταξύ των υπηρεσιών αυτών και της καταστάσεως στην οποία ο παρέχων τις υπηρεσίες είναι όντως εγκατεστημένος στο κράτος μέλος υποδοχής, ουδόλως συνεπάγεται τον εξ ορισμού αποκλεισμό των εν λόγω υπηρεσιών από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 49 ΕΚ. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έχει διαπιστώσει ότι το εν λόγω πεδίο εφαρμογής περιλαμβάνει επίσης τις υπηρεσίες των οποίων η παροχή εκτείνεται σε παρατεταμένο χρονικό διάστημα, ακόμη και περισσότερων ετών, όταν πρόκειται, παραδείγματος χάριν, για υπηρεσίες παρεχόμενες στο πλαίσιο της ανεγέρσεως ενός μεγάλου κτιρίου (βλ. απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2003, C-215/01, Schnitzer, Συλλογή 2003, σ. I-14847, σκέψη 30).
86. Από την ως άνω νομολογία προκύπτει άνευ αμφισημίας ότι το καθεστώς που καθιερώνει το νομοθετικό διάταγμα 12/2004, κατ’ εφαρμογήν του οποίου ακόμη και οι επιχειρήσεις που είναι ήδη νομίμως εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος οφείλουν, προκειμένου να μπορέσουν να παράσχουν προσωρινώς στην Πορτογαλία κατασκευαστικές υπηρεσίες, να λάβουν από τις πορτογαλικές αρχές άδεια η οποία θα τους εξουσιοδοτεί να ασκήσουν το είδος υπηρεσιών που επιθυμούν, συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
87. Όσον αφορά το επιχείρημα που η Πορτογαλική Δημοκρατία αντλεί από το ότι οι σχετικές με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών διατάξεις της οδηγίας 2006/123 δεν εφαρμόζονται ακόμη στην παρούσα διαδικασία, αρκεί η επισήμανση ότι, κατά πάγια νομολογία, ακόμη και ελλείψει μέτρων εναρμονίσεως, ένας περιορισμός του άρθρου 49 ΕΚ μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο στην περίπτωση ρυθμίσεων στηριζόμενων σε επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και εφαρμοζόμενων σε κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητα στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, στο μέτρο που η προάσπιση του συμφέροντος αυτού δεν επιτυγχάνεται με τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων την υπηρεσία εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεώς του και εφόσον οι ρυθμίσεις αυτές είναι ικανές να εξασφαλίσουν την εκπλήρωση του σκοπού που επιδιώκουν και δεν βαίνουν πέραν του αναγκαίου προς τούτο μέτρου (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 3ης Οκτωβρίου 2000, C‑58/98, Corsten, Συλλογή 2000, σ. I‑7919, σκέψη 35, της 9ης Νοεμβρίου 2006, C-433/04, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2006, σ. I-10653, σκέψη 33, και της 18ης Ιουλίου 2007, C-490/04, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2007, σ. I-6095, σκέψη 64 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
88. Περαιτέρω, πρέπει να επισημανθεί ότι ιδίως η προβλεπόμενη στο άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής γενική υποχρέωση των κρατών μελών να εξασφαλίζουν την πρόσβαση σε δραστηριότητες και την άσκησή τους εντός του εδάφους τους, εξαρτώντας την εν λόγω πρόσβαση ή άσκηση μόνον από προϋποθέσεις οι οποίες δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και δικαιολογούνται αντικειμενικώς, απορρέει απευθείας από το άρθρο 49 ΕΚ.
89. Όσον αφορά το ζήτημα αν ο περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που απορρέει από το επίμαχο εθνικό καθεστώς, το οποίο εφαρμόζεται αδιακρίτως σε κάθε κατασκευαστική επιχείρηση που δραστηριοποιείται εντός του πορτογαλικού εδάφους, δικαιολογείται αντικειμενικώς από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, διαπιστώνεται καταρχάς ότι οι λόγοι που προβάλλει επί του σημείου αυτού η Πορτογαλική Δημοκρατία, ήτοι μεταξύ άλλων η απαίτηση εξασφαλίσεως της σταθερότητας και της ασφάλειας των κατασκευών, προστασίας του περιβάλλοντος, της οικιστικής κληρονομιάς καθώς και των καταναλωτών και των χρηστών των κτιρίων, αποτελούν πράγματι τέτοιου είδους λόγους (βλ. επίσης τις προαναφερθείσες αποφάσεις Corsten, σκέψη 38, και Schnitzer, σκέψη 35), χωρίς να χρειάζεται να εξακριβωθεί, για τις ανάγκες της υπό κρίση υποθέσεως, αν ορισμένοι από τους λόγους αυτούς εμπίπτουν επίσης, όπως υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, στην έννοια της δημοσίας τάξεως.
90. Πάντως, όπως προκύπτει ιδίως από την έκτη και την 27η αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2005/36, ο νομοθέτης της Ένωσης έλαβε, κατά την έκδοση της οδηγίας, υπόψη τις εν λόγω απαιτήσεις, οι οποίες αντανακλώνται άλλωστε στις διατάξεις της.
91. Βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να περιορίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών για λόγους σχετικούς με τα επαγγελματικά προσόντα, αν ο παρέχων τις οικείες υπηρεσίες είναι νομίμως εγκατεστημένος σε κράτος μέλος στο οποίο το επάγγελμα είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένο. Ο παρέχων τις εν λόγω υπηρεσίες μπορεί, συνεπώς, να τις παράσχει εντός άλλου κράτους μέλους υπό την αρχική επαγγελματική ιδιότητά του, χωρίς να οφείλει να ζητήσει την αναγνώριση των προσόντων του. Όταν το επίμαχο επάγγελμα δεν είναι νομοθετικώς κατοχυρωμένο στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως, ο παρέχων τις υπηρεσίες πρέπει να αποδείξει ότι διαθέτει διετή επαγγελματική πείρα.
92. Κατά το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής, το κράτος μέλος υποδοχής μπορεί να ζητήσει από τον παρέχοντα τις υπηρεσίες να πραγματοποιήσει δήλωση πριν από την πρώτη παροχή υπηρεσιών εντός του εδάφους του, συνοδεύοντάς τη με πληροφορίες σχετικές με την ασφαλιστική κάλυψη για επαγγελματική ευθύνη και με άλλα έγγραφα όπως π.χ. αποδεικτικά της ιθαγένειάς του, της νόμιμης εγκαταστάσεώς του και των επαγγελματικών προσόντων του. Ωστόσο, απόδειξη του λευκού ποινικού μητρώου του ενδιαφερομένου μπορεί να ζητηθεί
μόνο για τα επαγγέλματα του κλάδου της ασφάλειας και στο μέτρο που ζητείται από τους υπηκόους του κράτους μέλους υποδοχής.
93. Η παράγραφος 4 του εν λόγω άρθρου 7 προβλέπει μια περιορισμένης εκτάσεως παρέκκλιση από τις αρχές αυτές για τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα που σχετίζονται με τον τομέα της δημόσιας υγείας και της δημόσιας ασφάλειας και που δεν τυγχάνουν αυτόματης αναγνωρίσεως δυνάμει του τίτλου III, κεφάλαιο III, της οδηγίας 2005/36. Μόνο για τα επαγγέλματα αυτά, η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους υποδοχής μπορεί να επαληθεύσει τα επαγγελματικά προσόντα του παρέχοντος την υπηρεσία, εφόσον η επαλήθευση αυτή σκοπεί στην αποτροπή σοβαρής βλάβης για την υγεία ή την ασφάλεια του αποδέκτη της υπηρεσίας κα ι στο μέτρο που είναι ανάλογη προς τον σκοπό αυτό.
94. Επιπλέον, το άρθρο 8 της οδηγίας 2005/36 προέβλεψε τη διοικητική συνεργασία δυνάμει της οποίας οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής μπορούν να ζητήσουν από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εγκαταστάσεως, για κάθε είδους παροχή υπηρεσιών, τις κρίσιμες πληροφορίες σχετικά με τη νομιμότητα της εγκαταστάσεως και την ενδεδειγμένη συμπεριφορά του παρέχοντος την υπηρεσία, καθώς και με την απουσία πειθαρχικών ή ποινικών κυρώσεων επαγγελματικού χαρακτήρα. Τέλος, προς περαιτέρω προάσπιση των συμφερόντων των αποδεκτών της υπηρεσίας, το άρθρο 9 της οδηγίας αυτής παρέχει στο κράτος μέλος υποδοχής τη δυνατότητα να απαιτήσει από τον παρέχοντα την υπηρεσία να παράσχει στον αποδέκτη ορισμένες πληροφορίες, μεταξύ των οποίων και τις σχετικές με την ασφαλιστική κάλυψη για επαγγελματική ευθύνη.
95. Η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί ότι οι απαιτήσεις που απορρέουν από το προβλεπόμενο από το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 καθεστώς βαίνουν πέραν του απαιτούμενου στον τίτλο II της οδηγίας 2005/36 μέτρου. Ωστόσο, θέτει υπό αμφισβήτηση τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας αυτής στο εν λόγω καθεστώς λόγω του ότι δεν αφορά νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα, αλλά νομοθετικώς κατοχυρωμένη οικονομική δραστηριότητα.
96. Συναφώς, διαπιστώνεται καταρχάς ότι υφίσταται άμεση σχέση, ακόμη και ορισμένου βαθμού αλληλοεπικάλυψη, μεταξύ της ασκήσεως οικοδομικής δραστηριότητας και της ασκήσεως των σχετικών με τον τομέα αυτό επαγγελμάτων και ότι η νομοθετική κατοχύρωση των εν λόγω επαγγελμάτων μπορεί να θεωρηθεί ως μέρος της νομοθετικής κατοχυρώσεως της οικείας δραστηριότητας.
97. Ακολούθως, επισημαίνεται ότι, βάσει του επίμαχου εθνικού καθεστώτος, μια κατασκευαστική επιχείρηση που επιθυμεί να παράσχει τις υπηρεσίες της στην Πορτογαλία πρέπει, προκειμένου να καταχωριστεί και να λάβει σχετική άδεια, να πληροί ορισμένες προϋποθέσεις αφορώσες την επιχείρηση καθαυτή, αλλά και τους διαχειριστές της και το προσωπικό της εν γένει. Ως εκ τούτου, η τεχνική επάρκεια μιας επιχειρήσεως δεν εκτιμάται μόνο βάσει της οργανωτικής δομής της, του αριθμού του προσωπικού, της κατοχής των αναγκαίων τεχνικών μέσων και της ουσιαστικής πείρας της, αλλά και βάσει του βαθμού τεχνογνωσίας, της εξειδικεύσεως και της πείρας του προσωπικού. Επιπλέον, η εμπορική ικανότητα της επιχειρήσεως πρέπει, μεταξύ άλλων, να αποδεικνύεται με αντίγραφα του ποινικού μητρώου του εργολήπτη και των νομίμων εκπροσώπων της εταιρίας.
98. Τέλος, πρέπει να τονιστεί ότι τα άρθρα 16 και 17 της οδηγίας 2005/36, σε συνδυασμό με τον κατάλογο Ι του παραρτήματος IV και ιδίως την κλάση 40 που περιλαμβάνεται στον κατάλογο αυτό αναφέρονται στις «δραστηριότητες» στον οικοδομικό κλάδο πολιτικού μηχανικού.
99. Πάντως, χωρίς να χρειάζεται στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως να εξακριβωθεί κατά πόσον η οδηγία 2005/36 εφαρμόζεται στο επίμαχο εθνικό καθεστώς και αν το καθεστώς αυτό είναι συμβατό με την εν λόγω οδηγία, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν επικαλέστηκε σχετική ασυμβατότητα, διαπιστώνεται ότι, εν πάση περιπτώσει, το καθεστώς αυτό βαίνει πέραν του αναγκαίου για την εκπλήρωση των επιδιωκόμενων σκοπών μέτρου.
100. Συγκεκριμένα, όπως υπομνήσθηκε με τη σκέψη 87 της παρούσας αποφάσεως, ο περιορισμός του άρθρου 49 ΕΚ μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο στο μέτρο που το γενικό συμφέρον το οποίο επιδιώκει να προστατεύσει η εθνική νομοθεσία δεν προασπίζεται με τους κανόνες στους οποίους υπόκειται εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεως ο παρέχων την υπηρεσία. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι εθνικό καθεστώς αδειοδοτήσεως βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου στις περιπτώσεις στις οποίες οι προϋποθέσεις από τη συνδρομή των οποίων εξαρτάται η χορήγηση αδείας συμπίπτουν με τα δικαιολογητικά και τις εγγυήσεις που απαιτούνται στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως, γεγονός από το οποίο συνάγεται, μεταξύ άλλων, η υποχρέωση του κράτους μέλους υποδοχής να λαμβάνει υπόψη τους ελέγχους και τις εξακριβώσεις που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί στο κράτος μέλος εγκαταστάσεως (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 1981, 279/80, Webb, Συλλογή 1981, σ. 3305, σκέψη 20, της 4ης Δεκεμβρίου 1986, 205/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1986, σ. 3755, σκέψη 47, καθώς και προαναφερθείσες αποφάσεις της 9ης Mαρτίου 2000, Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 38, και της 29ης Απριλίου 2004, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, σκέψεις 60 και 66).
101. Το καθεστώς αυτό, απαιτώντας από τις εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος κατασκευαστικές επιχειρήσεις τη συνδρομή του συνόλου των προϋποθέσεων που το εθνικό αυτό καθεστώς και ιδίως το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 επιβάλλουν για την απόκτηση της άδειας ασκήσεως στην Πορτογαλία δραστηριότητας στον οικοδομικό τομέα, αποκλείει την προσήκουσα συνεκτίμηση των αντίστοιχων προϋποθέσεων στις οποίες υπόκειται η εν λόγω επιχείρηση εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεως και των σχετικών ελέγχων που έχουν ήδη διενεργηθεί από τις αρχές του εν λόγω κράτους μέλους.
102. Η διαπίστωση αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός ότι ο πορτογαλικός εμπορικός κώδικας επιβάλλει την υποχρέωση οργανώσεως εκπροσωπήσεως και ορισμού εκπροσώπου μόνο στις εμπορικές εταιρίες που επιθυμούν να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους στην Πορτογαλία για διάστημα που υπερβαίνει το ένα έτος. Πράγματι, η υποχρέωση αυτή προστίθεται απλώς στην υποχρέωση αποκτήσεως προηγούμενης άδειας σύμφωνα με το σύνολο των προϋποθέσεων που επιβάλλει το νομοθετικό διάταγμα 12/2004, οπότε η απαλλαγή από την υποχρέωση αυτή ουδόλως συνεπάγεται ότι, για τη χορήγηση της εν λόγω άδειας, λαμβάνονται υπόψη οι αντίστοιχες υποχρεώσεις που επιβάλλονται και εξακριβώνονται από το κράτος μέλος εγκαταστάσεως.
103. Ομοίως, δεν ασκεί επιρροή ο προβαλλόμενος από την Πορτογαλική Δημοκρατία ισχυρισμός ότι ένας παρέχων υπηρεσίες έχει τη δυνατότητα να μην ανανεώσει ή να ακυρώσει την άδεια ή το πιστοποιητικό του καταχωρίσεως, προκειμένου να απαλλαγεί από την υποχρέωση τηρήσεως των απαιτήσεων που επιβάλλει το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα. Μολονότι είναι πρόδηλο ότι ο παρέχων υπηρεσίες έχει πάντα τη δυνατότητα να παύσει τις δραστηριότητές του στο πορτογαλικό έδαφος, η ερμηνεία του άρθρου 49 ΕΚ υπό την έννοια ότι η ύπαρξη και μόνον της δυνατότητας αυτής αρκεί για να θεωρηθεί ως ανάλογο μέτρο ένα εμπόδιο της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών καθιστά την εν λόγω διάταξη άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας.
104. Στο μέτρο που η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι στην πράξη η εκ μέρους της εκτίμηση των εξουσιοδοτήσεων που μια επιχείρηση απέκτησε σε άλλα κράτη μέλη είναι περιορισμένη, πρέπει καταρχάς να διαπιστωθεί ότι από τις εξηγήσεις που παρέσχε επί του σημείου αυτού η Πορτογαλική Δημοκρατία με τα γραπτά υπομνήματά της και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι δέχεται ως απόδειξη τα ήδη εξακριβωθέντα από το κράτος μέλος εγκαταστάσεως στοιχεία μόνον εφόσον οι πορτογαλικές αρχές συναγάγουν, κατόπιν ουσιαστικού και πλήρους ελέγχου των στοιχείων αυτών, το συμπέρασμα ότι η επιχείρηση αυτή πληροί εξ ολοκλήρου τις επιβαλλόμενες από το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 προϋποθέσεις. Ακολουθώντας αυτή την πρακτική πάντως, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν λαμβάνει υπόψη τα αντίστοιχα δικαιολογητικά και εγγυήσεις που απαιτεί και ελέγχει το κράτος μέλος εγκαταστάσεως, αλλά περιορίζεται στην παροχή στις οικείες επιχειρήσεις της δυνατότητας να προσκομίσουν εκ νέου, κατά την υποβολή αιτήσεως χορηγήσεως αδείας ή πιστοποιητικού καταχωρίσεως, τα ήδη υποβληθέντα στις αρχές του κράτους μέλους εγκαταστάσεως στοιχεία.
105. Ακολούθως, επισημαίνεται ότι, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Πορτογαλική Δημοκρατία, αναφερόμενη στις δυσχέρειες που αντιμετωπίζουν οι διοικητικές αρχές της κατά την εξακρίβωση των στοιχείων των εκδοθέντων από άλλα κράτη μέλη πιστοποιητικών και των αδειών, οι οποίες οφείλονται στην πληθώρα και στην ποικιλομορφία των καθεστώτων που ισχύουν στα διάφορα κράτη μέλη, δήλωσε ρητώς ότι δέχεται μόνον τα στοιχεία που μπορούν να αποδείξουν την πείρα και τις τεχνικές ικανότητες στις εξειδικευμένες εργασίες. Από την υπομνησθείσα στη σκέψη 100 της παρούσας αποφάσεως νομολογία προκύπτει ωστόσο ότι οι δυσχέρειες αυτές, που υφίστανται σε ορισμένο βαθμό σε όλους τους τομείς δραστηριοτήτων στους οποίους δεν έχουν εναρμονισθεί σε επίπεδο Ένωσης οι προϋποθέσεις προσβάσεως, δεν μπορούν να απαλλάξουν ένα κράτος μέλος από την υποχρέωση να αποτρέψει το ενδεχόμενο η χορήγηση αδείας σε παρέχοντα υπηρεσίες ήδη εγκατεστημένο σε άλλο κράτος μέλος να υπόκειται σε προϋποθέσεις οι οποίες συμπίπτουν με τα δικαιολογητικά και τις εγγυήσεις που απαιτούνται εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεως.
106. Τέλος, προς απάντηση στο ερώτημα που έθεσε το Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση περί του κατά πόσον η πρακτική περιορισμένης εκτιμήσεως των πιστοποιητικών και των εξουσιοδοτήσεων που αποκτήθηκαν σε άλλα κράτη μέλη, όπως πραγματοποιήθηκε από τις πορτογαλικές αρχές, περιλαμβάνεται σε κανονιστική ρύθμιση, η Πορτογαλική Δημοκρατία εξήγησε ότι το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 δεν περιέχει ειδικές διατάξεις επί του σημείου αυτού, αλλά ο εθνικός κώδικας διοικητικής διαδικασίας προβλέπει κανόνες βάσει των οποίων η διοίκηση υποχρεούται να ακολουθήσει ορισμένα στάδια διαδικασίας και να εκτιμήσει όλα τα στοιχεία και τα δικαιολογητικά που υποβάλει ο αιτών.
107. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, για να δικαιολογείται σύστημα που επιβάλλει την κατοχή διοικητικής άδειας, μολονότι παρεκκλίνει από θεμελιώδη ελευθερία, πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, κατά τρόπο που να περιορίζουν την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών (βλ, μεταξύ άλλων, απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009, C-169/07, Hartlauer, Συλλογή 2009, σ. I-1721, σκέψη 64 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Στο ειδικό πάντως πλαίσιο της διαδικασίας χορηγήσεως άδειας ή πιστοποιητικού καταχωρίσεως, η οποία εξαρτάται από την εκτίμηση διαφόρων πολύ εξειδικευμένων κριτηρίων που περιλαμβάνουν αξιολογικές κρίσεις και για την οποία το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 προβλέπει επιπλέον ειδικές διατάξεις, ένας τόσο γενικός κανόνας όσο εκείνος στον οποίο αναφέρεται η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν είναι ικανός να πλαισιώσει επαρκώς την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών.
108. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, απαιτώντας από τους εγκατεστημένους σε άλλο κράτος μέλος παρέχοντες κατασκευαστικές υπηρεσίες να πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων που το επίμαχο εθνικό καθεστώς και ιδίως το νομοθετικό διάταγμα 12/2004 επιβάλλουν για τη χορήγηση άδειας ασκήσεως οικοδομικής δραστηριότητας στην Πορτογαλία και αποκλείοντας με τον τρόπο αυτό την προσήκουσα συνεκτίμηση των αντίστοιχων υποχρεώσεων στις οποίες υπόκεινται οι παρέχοντες τις εν λόγω υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένοι, καθώς και των ήδη πραγματοποιηθέντων από τις αρχές του εν λόγω κράτους μέλους σχετικών ελέγχων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ.
Επί των δικαστικών εξόδων
109. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε να καταδικαστεί η Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα και η τελευταία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
110. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Πορτογαλική Δημοκρατία, απαιτώντας από τους εγκατεστημένους σε άλλο κράτος μέλος παρέχοντες κατασκευαστικές υπηρεσίες να πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων που το επίμαχο εθνικό καθεστώς και ιδίως το νομοθετικό διάταγμα 12/2004, της 9ης Ιανουαρίου 2004, επιβάλλουν για τη χορήγηση άδειας ασκήσεως οικοδομικής δραστηριότητας στην Πορτογαλία και αποκλείοντας με τον τρόπο αυτό την προσήκουσα συνεκτίμηση των αντίστοιχων υποχρεώσεων στις οποίες υπόκεινται οι παρέχοντες τις εν λόγω υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένοι, καθώς και των ήδη πραγματοποιηθέντων από τις αρχές του εν λόγω κράτους μέλους σχετικών ελέγχων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΕΚ.
2) Καταδικάζει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρει τα δικαστικά της έξοδα.