61984C0303
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
fremsat den 20. februar 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Som bekendt udgør fra den 1. januar 1970 indtægterne fra afgifterne på landbrugsvarer og toldindtægterne i henhold til den fælles toldtarif egne indtægter for Fællesskabet, der opkræves af medlemsstaterne og stilles til rådighed for Kommissionen (jfr. artiklerne 3 og 6 i Rådets afgørelse 70/243 af 21. april 1970, EFT 1970 I, s. 201). Kommissionen har ved stævning registreret på Domstolens justitskontor den 21. december 1984 i medfør af EØF-traktatens artikel 169 anlagt sag mod Forbundsrepublikken Tyskland, med påstand om, at det statueres, at denne opfylder sine forpligtelser ifølge reglerne om opgørelse af disse indtægter. Kommissionen har herved navnlig gjort gældende, at den tyske regering ikke inden for den fastsatte frist har fastsat produktionsafgifter for sukker i henhold til Kommissionens forordning nr. 700/73 af 12. marts 1973 (EFT L 67 af 14.3.1973, s. 12) og ikke rettidigt har krediteret Kommissionens konto det tilsvarende afgiftsbeløb.
2.
Lad mig først omtale de regler, der gælder for området. Ifølge artikel 5 i ovennævnte forordning opkræver de nationale myndigheder før den 1. januar i det følgende sukkerproduktionsår fra hver sukkerfabrikant, hvis produktion har oversteget hans basiskvota, et beløb svarende til produktionsafgiften. Forklaringen på, at fristen for opkrævning er fastsat som nævnt er enkel: sukkerproduktionsåret, jfr. tredje betragtning, løber fra 1. juli til 30. juni, og da afsætningen af det omhandlede sukker for en stor del finder sted allerede i løbet af produktionsåret er det hensigtsmæssigt at fastsætte, at betalingen af afgiften sker første gang i løbet af det pågældende sukkerproduktionsår. Med henblik herpå, jfr. forordningens artikel 5, stk. 3, »fastsætter medlemsstaterne ... [senest] 15 dage før hver af de i stk. 1 nævnte datoer (dvs. før den 31. januar i det foregående år) det beløb, der skal betales af hver af de pågældende sukkerfabrikanter«.
Endvidere må nævnes Rådets forordning nr. 2891/77 af 19. december 1977 (EFT L 336 af 27.12.1977, s. 1), der som det hedder i næstsidste betragtning har til formål »at tillade Fællesskaberne at disponere over de egne indtægter under de bedst mulige betingelser«. Det er navnlig forordningens artikel 1, der har interesse i nærværende sag; i nævnte bestemmelse hedder det, at »Fællesskabernes egne indtægter i henhold til afgørelse af 21. april 1970, ... fastlægges af medlemsstaterne i overensstemmelse med deres administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, og ... stilles til rådighed for Kommissionen og kontrolleres efter retningslinjerne i (denne) forordning«. Den hermed beskrevne procedure synes umiddelbart at falde i to selvstændige led, af hvilke det første — fastlæggelsen — reguleres af interne regler, mens det andet — midlernes overgang til Kommissionens rådighed — sker i henhold til fællesskabsbestemmelserne.
Men i virkeligheden er dette ikke tilfældet, jfr. forordningens artikler 2, 9 og 10. I førstnævnte artikel hedder det nemlig, at »ved anvendelsen af denne forordning gælder, at en fordring er fastlagt, så snart det tilsvarende krav er behørigt fastslået af medlemsstatens kompetente tjenestegren eller organ«. I artikel 9 hedder det dernæst, at »beløbet for de fastlagte egne indtægter krediteres af hver medlemsstat den konto, der er oprettet med henblik herpå i Kommissionens navn hos finansförvaltningen eller hos det af medlemsstaten udpegede organ«. Endelig hedder det i artikel 10, at »den i artikel 9, stk. 1, omhandlede kreditering foretages senest den 20. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen er fastlagt«.
Proceduren er altså, selv om den er delt i etaper, der har forskelligt indhold, en enhed og forestås i det hele af de nationale myndigheder. Jeg må tilføje, at de omhandlede bestemmelser følges af en sanktionsbestemmelse. I artikel 11 hedder det: »Enhver forsinkelse af krediteringen... medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale en rente, hvis sats er lig med den højeste diskontosats, der anvendes i medlemsstaterne på forfaldsdagen«.
3.
De faktiske omstændigheder i sagen skriver sig fra sukkerproduktionsåret 1980-1981. Som følge af en administrativ fejl fastlagde de tyske myndigheder først produktionsafgifterne for sukker, der androg ca. 466000 DM, den 1. februar 1982, altså en måned efter at den i artikel 5 i forordning nr. 700/73 fastsatte frist (31. december) var udløbet.
Den efterfølgende kreditering på Kommissionens konto skete den 20. april 1982, dvs. 57 dage efter udløbet af fristen for fastsættelser. Kommissionen afkrævede herefter den tyske regering 15000 DM i rente for for sen betaling (artikel 11 i forordning nr. 2891/77). Dette krav blev kategorisk afvist. Forbundsrepublikken Tyskland gjorde nemlig gældende, at fristen på 1 måned og 20 dage for krediteringen løber fra datoen for den faktiske fastlæggelse af afgifterne; afgifterne, der var fastlagt den 1. februar 1982 blev jo indbetalt den 20. april derefter, og der var således ikke tale om nogen forsinkelse. Den i artikel 11 omhandlede sanktion gælder i al fald udelukkende forsinkelse med krediteringen og kan ikke vilkårligt udstrækkes til også at gælde fastlæggelse efter fristens udløb.
Den 12. juni 1984 meddelte den tyske regering som svar på den begrundede udtalelse, Kommissionen havde fremsat i medfør af traktatens artikel 169, stk. 1, dette synspunkt til Kommissionen. Kommissionen har derefter anlagt nærværende sag. Kommissionen har gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i tre henseender: den har ikke inden for den fastsatte frist fastlagt produktionsafgifterne i henhold til forordning nr. 700/73, har ikke rettidigt krediteret Kommissionens konto afgiftsbeløbene og har afslået at betale renter for for sen betaling.
4.
Den tyske regering gør indledningsvis gældende, at den allerede under den administrative procedure har anerkendt, at sukkerproduktionsafgifterne ikke blev fastlagt rettidigt. Kommissionen har efter denne anerkendelse og det tilsagn, Forbundsrepublikken har afgivet om, at den fremtidig vil overholde fristerne, nu ikke mere interesse i at opnå en afgørelse om en overskridelse af en for længst udløbet frist, hvis overholdelse bestemt ikke kan pålægges efierfølgende. Domstolen må herefter alene tage stilling til, om Tyskland er forpligtet til at betale renter for for sen betaling.
Denne indsigelse, om jeg så må sige, har parterne drøftet indgående. Jeg finder den på baggrund af Domstolens praksis uacceptabel. Domstolen har udtalt, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig en fuldbyrdet kendsgerning, som den selv er ansvarlig for, for at undgå retsforfølgning. Endvidere kan en afgørelse fra Domstolen om, at en fællesskabsretlig forpligtelse ikke er opfyldt »være af materiel interesse med henblik på fastsættelsen af grundlaget for det ansvar, som en medlemsstat som følge af sin passivitet kan pådrage sig over for andre medlemsstater, over for Fællesskabet eller over for enkeltpersoner« (dom af 7. februar 1973, 39/72, Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Den italienske Republik, Sml. 1973, s. 101). Hvad mere er: sagsøgeren i nærværende sag har klart en interesse i, at Domstolen træffer en afgørelse, idet det egentlige stridsspørgsmål i sagen er, om den retmæssigt kan stille krav om renter for for sen betaling, også i anledning af forsinkelse med fastlæggelsen af fællesskabsindtægterne.
Det er spørgsmålet herom, der derefter må afgøres. Ud fra en systematisk anskuelse af alle regler af betydning i den foreliggende sag, dvs. såvel reglerne om forpligtelsen til at fastlægge indtægterne som reglerne om krediteringen, har Kommissionen bestræbt sig på at godtgøre, at sætningen »enhver forsinkelse af krediteringen« i artikel 11 i forordning nr. 2891/77 har et generelt sigte, for det skal hermed undgås, at staterne i det hele får en fordel til skade for Fællesskabets økonomi af en undladt opfyldelse, som de selv har givet anledning til. Godtgørelsen tager sit udgangspunkt i artikel 10, hvori det som bekendt er bestemt, at krediteringen skal ske inden for en frist på 1 måned og 20 dage.
Sagsøgeren anfører, at fristen normalt begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor »fordringen er fastlagt«. Når staten således foretager fastlæggelsen før den i fællesskabsbestemmelsen fastsatte dato (her den 31. december), må dies a quo for fristen for kreditering eksempelvis være den dag, hvor nævnte fastlæggelse er sket. Heraf følger, at samme stat er forpligtet til at betale renter for for sen betaling, hvis den lader hengå mere end 1 måned og 20 dage fra nævnte dato. Men hvorledes forholder det sig så i det ekstraordinære tilfælde, hvor fastlæggelsen er sket efter udløbet af den fastsatte frist? I dette tilfælde kan artikel 10 kun fortolkes således, at fristen for kreditering løber ikke fra datoen for den for sene fastlæggelse men fra den dato, på hvilken denne skulle have fundet sted. Efter Kommissionens opfattelse fører enhver anden forståelse af bestemmelsen til at rentesanktionen mister den præventive betydning, som lovgiver utvivlsomt har tilsigtet med bestemmelsen.
Men dette er ikke det hele. Kommissionen anfører, at tidsrummet fra datoen for fastlæggelsen af fællesskabsindtægterne til krediteringen udgør en administrativ fordel for medlemsstaten, idet den kan indtægtsføre dem efter opkrævningen. Fordelen herved har kun berettigelse, såfremt de nationale myndigheder rettidigt har opfyldt forpligtelsen til fastlæggelse; har de ikke det, opnår de en urimelig fordel ved at råde over indtægtsbeløbene fra datoen for den faktiske fastlæggelse. En anden løsning ville som foreslået af Tyskland nemlig få paradoksale følger. Man forestillede sig, at en medlemsstat, der afviser at fastlægge en fællesskabsindtægt, tvinges hertil ved en afgørelse truffet af Domstolen: følger man den tyske opfattelse, vil staten ikke engang i et sådant tilfælde være forpligtet til at betale renter for for sen betaling, såfremt den krediterer de omhandlede indtægter inden udløbet af fristen på 1 måned og 20 dage fra denne så at sige »tvungne« fastlæggelse at regne.
Kommissionen siger altså vigilantibus, non dormientibus, jura succurunt. Såfremt sanktionen i henhold til artikel 11 skal virke efter hensigten må dette være grundlaget for ordningen om fastlæggelse og kreditering af fællesskabsindtægterne.
5.
De af den sagsøgte regering fremførte argumenter er ikke mindre solide. Den gør i første række gældende, at afgiftsområdets særlige beskaffenhed også inden for fællesskabsretten forpligter lovgiveren til at vedtage bindende og så vidt muligt præcise bestemmelser for at tilvejebringe retsvished og den par condido for de retsundergivne, som bestemmelserne retter sig til. Dette formål omgås imidlertid, såfremt de nævnte bestemmelser kan fortolkes og anvendes af administrationen på grundlag af dens egne »generelle« overvejelser eller »hensigtsmæs-sighedsønsker«. Den af sagsøgeren foreslåede sondring mellem »sædvanlige« og »ekstraordinære« tilfælde for så vidt angår det tidspunkt, fra hvilket fristen for kreditering af indtægterne begynder at løbe, er således ikke blot i strid med ordlyden i artikel 10, der udelukkende henholder sig til datoen for fordringens fastlæggelse, men også med artiklens formål, der er at fastlægge fristerne a quo og ad quem med størst mulig præcision.
På baggrund heraf anfører Forbundsrepublikken Tyskland, at forordning nr. 2891/77 regulerer krediteringen af indtægterne og de tilsvarende forpligtelser for staterne, hvorimod den ikke beskæftiger sig med fastlæggelsen og opkrævningen af indtægterne. Forordningens bestemmelser kan derfor hverken være en betingelse eller grundlag for krav om betaling af renter, som Kommissionen finder anvendelige på staterne, når de ikke rettidigt fastlægger fællesskabsindtægten. Dette forklarer i øvrigt, hvorfor artikel 11 kun sanktionerer forsinkelser med kreditering af indtægterne.
Med andre ord har den forpligtelse, som sagsøgeren hævder, at Tyskland har tilsidesat, ikke noget tilsvar i bestemmelser i forordning nr. 2891/77. Alene lovgiveren kan indføre den og udstrække artikel 11 til også at omfatte undladelse af at opfylde den. Så længe lovgiver ikke har gjort det, må forvaltningen og domstolene anvende retten som den er, uden at sætte sig i lovgivers sted.
6.
Lad det med det samme være sagt, at hverken sagsøgeren eller sagsøgtes opfattelse kan stille mig tilfreds, selv om de er blevet gjort gældende med kraft. Som det ofte sker mener jeg endda, at den ene opfattelses fejl svarer til den andens gode egenskaber. Kommissionens argumentation svækkes således, når man ser på ordlyden i artikel 11 (»enhver forsinkelse af krediteringen ... medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale en rente«) og denne ordlyd er omvendt hovedsagen for den tyske regering. Sidstnævnte har dernæst blot kunnet tilskrive lovgiver fejlen ved de paradokser, som dens stilling giver anledning til. Og sagsøgeren, der har gjort særlig meget ud af at kritisere disse paradokser, bliver bagefter lidet overbevisende, når den for at afhjælpe dem når til den modsatte meningsløshed, nemlig at sanktionen i artikel 11 skal pålægges den medlemsstat, der, selv om den har krediteret de skyldige beløb inden for fristen på 1 måned og 20 dage fra den 31. december at regne, har fastlagt dem efter denne dato. Denne mangel på konsekvens tilskynder mig til at søge tvisten løst ad anden vej.
Jeg skal først nævne, at Rådets afgørelse 70/243 »har til formål at fastlægge de egne indtægter for Fællesskaber, der skal optages på Fællesskabernes budget, og ikke hvilke fællesskabsinstitutioner, der har kompetence til at fastsætte told, afgifter, importafgifter, produktionsafgifter og andre former for indtægter. Som en foranstaltning af budgetmæssig karakter er nævnte afgørelse ikke til hinder for, at [Fællesskabets institutioner] indfører en afgift som produktionsafgift for [sukker] ..., når [institutionernes] kompetence til at indføre den pågældende afgift ... er hjemlet i traktatens bestemmelser« (dom af 30. september 1982, 108/81, Amylum mod Rådet, Sml. 1982, s. 3107). Med hensyn til forordning nr. 2891/77 er det allerede nævnt, at den anvender denne afgørelse med det formål »at tillade Fællesskaberne at disponere over de egne indtægter under de bedst mulige betingelser«. Også forordningens bestemmelser har altså karakter af budgetbestemmelser. Heraf følger, at de to retskilder ikke rejser tvivl om princippet om, at det i visse sektorer og navnlig i landbrugs- og toldspørgsmål er Fællesskabet, der har beføjelser til at fastsætte afgifter af fiskal art, mens det udelukkende er for at skaffe midler til Fællesskabets budget, at medlemsstaterne fastlægger indtægterne og godskriver Kommissionen dem.
Da de respektive beføjelser således er klart adskilte, kan medlemsstaternes faktiske fastlæggelse af indtægterne naturlivis ikke suspendere Fællesskabets ret til at få dem stillet til rådighed; det kan den ikke, fordi denne ret, således som det i øvrigt sker i de fleste medlemsstaters ordning, opstår, når de betingelser, fællesskabslovgiveren har opstillet herfor, er opfyldt. Fastlæggelsen er med andre ord ikke (idet der bortses fra tilfælde, som jeg kommer tilbage til) den akt, der skaber retten, hvis genstand er indtægten, men udelukkende den omstændighed, der afføder forpligtelse for medlemsstaten til at stille indtægten til rådighed for Kommissionen. Såfremt det ikke forholdt sig således, såfremt rettens opståen afhang af den fastlæggelse, medlemsstaterne foretager, ville disse i praksis have fået en fiskal beføjelse, som de er blevet frataget, tilbage.
Men den hermed fastlagte sondring mellem den akt, der skaber retten til de egne indtægter og deres faktiske fastlæggelse afspejler sig i de finansielle bestemmelser i forordning nr. 2891/77. Jeg skal i den forbindelse bemærke, at den franske og italienske udgave af forordningens artikel 2 er mindre klar end den engelske, tyske og nederlandske udgave, eftersom det i disse sidste om fordringen hedder, at den antages (»shall be deemed, gilt als, geldt als«) og ikke er (»est, og è«) fastlagt, så snart det tilsvarende krav er behørigt fastslået«. Hvad betyder egentlig disse ord? Jo, af dem fremgår det efter min mening klart, at lovgiver har gjort tidspunktet for fordringens fastlæggelse til en lovsformodning. Dette har i øvrigt været absolut nødvendigt, eftersom man nødvendigvis har ønsket at forhindre, at den konkrete fastlæggelse af en allerede retligt bestående fordring kom til at bero på et initiativ fra de myndigheders side, som skulle forestå fastlæggelsen, og at disse netop derved kunne udsætte krediteringen af indtægten ad libitum.
Således anskuet bliver det afgørende, at fordringen er »behørigt fastslået«; dette må naturligvis ske på grundlag af de betingelser, der konkret fastlægges i de forordninger, der omhandler fællesskabsindtægter af en eller anden art. I det foreliggende tilfælde drejer det sig som bekendt om artikel 5 i forordning nr. 700/73, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til senest den 31. december at fastlægge og senest den 15. januar i det følgende sukkerproduktionsår at opkræve sukkerproduktionsafgiften. Man kan herefter forestille sig to muligheder. Staten fastlægger fordringens beløb før den 31. december: fordringen fastlægges og opstår forud i henhold til denne fastlæggelsesakt. Staten foretager ikke fastlæggelsen rettidigt: fordringen opstår ligeledes på tidspunktet for fristens udløb og »antages« på grundlag af den ovenfor omtalte formodning for fastlagt. Artikel 2 skal altså læses på følgende måde: med henblik på at Kommissionen kan råde over fællesskabsindtægterne, anses en fordring for fastlagt, når den er endeligt fastslået af de nationale myndigheder og i al fald når de betingelser, der er opstillet i fællesskabsbestemmelsen om fordringen, er opfyldt.
Herefter er vi ikke langt fra tvistens løsning. I kraft af nævnte formodning begynder fristen på 1 måned og 20 dage ifølge artikel 10 i forordning nr. 2891/77 for kreditering af indtægterne at løbe fra den dag, hvor den tilsvarende fordring anses for fastlagt og ikke som hævdet af den sagsøgte regering, fra den dag, de nationale myndigheder faktisk foretager fastlæggelsen. Da produktionsafgiften for sukker for produktionsåret 1980-1981 måtte antages at være fastlagt den 31. december 1981, skulle den følgende kreditering på Kommissionens konto være sket inden den 22. februar 1982. Da Forbundsrepublikken ikke har overholdt denne frist, er den ifølge nævnte forordnings artikel 11 forpligtet til at betale renter for for sen betaling.
En sidste bemærkning: af det anførte følger, at overskridelse af den herfra forskellige frist, der gælder ifølge forordning nr. 700/73, ikke selv om den bevises og ikke bestrides kan være genstand for en særlig domstolsafgørelse i medfør af EØF-traktatens artikler 169 og 171. For en sådan overskridelse er så at sige omfattet af den formodning for fastlæggelse, der er omhandlet i artikel 2 i forordning nr 2891/77.
7.
På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at antage den den 21. december 1984 af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Forbundsrepublikken Tyskland anlagte sag til realitetsbehandling og at statuere, at nævnte medlemsstat har undladt at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i medfør af EØF-traktaten ved at afslå at betale renter i henhold til artikel 11 i forordning nr 2891/77.
I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, skal sagsøgte dømmes til at betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra italiensk.