61989J0044
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-44/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. La normativa comunitaria aplicable
a)
El Reglamento (CEE) n° 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y por reconversión del ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143) instituyó, entre otras cosas, un régimen de primas por no comercialización que debían concederse previa solicitud a todo productor de leche que se comprometiera a no ceder a título oneroso ni gratuito leche ni productos lácteos procedentes de su explotación durante un período de cinco años (artículos 1 y 2).
b)
El Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), instituyó una tasa suplementaria sobre las cantidades de leche entregadas que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse. Este régimen se aplica en cada región del territorio de los Estados miembros según una de las dos fórmulas siguientes (artículo 1):
—
Según la fórmula A, todo productor de leche deberá una tasa sobre las cantidades de leche que haya entregado a un comprador y que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse (fórmula productor).
—
Según la fórmula B, todo comprador de leche o de otros productos lácteos (industrias lácteas) deberá una tasa sobre las cantidades de leche que le hayan sido entregadas por productores y que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse. El comprador deudor de la tasa hará que repercuta esta última únicamente en los productores que hayan aumentado sus entregas, proporcionalmente a su contribución al rebasamiento de la cantidad de referencia del comprador (fórmula comprador).
c)
Las normas generales para la aplicación de la tasa suplementaria se.contienen en el Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90 p. 13; EE 03/30, p. 64). Este Reglamento fija, en particular, la cantidad de referencia contemplada en el Reglamento de base n° 856/84, es decir, la cantidad exenta de la tasa suplementaria. Esta será, en principio, igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada por un productor (fórmula A), o comprada por un comprador (fórmula B) durante el año civil de 1981, aumentada en un 1 % (apartado 1 del artículo 2). No obstante, los Estados miembros podrán prever que en su territorio la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o el año civil de 1983, afectada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad garantizada (apartado 2 del artículo 2).
Los artículos 3, 3 bis, 4 y 4 bis del Reglamento n° 857/84, en su versión modificada, permiten a los Estados miembros tomar en consideración determinadas situaciones particulares a la hora de fijar las cantidades de referencia o de asignar cantidades de referencia específicas o suplementarias. En el asunto que nos ocupa, hay que poner de relieve en particular el artículo 3 bis, añadido por el Reglamento de modificación (CEE) n° 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989 (DO L 84, p. 2):
«Artículo 3 bis
1.   El productor a que se refiere el párrafo tercero de la letra c) del artículo 12:
—
cuyo período de no comercialización o de reconversión, en ejecución del compromiso contraído con arreglo al Reglamento (CEE) n° 1078/77, expire después del 31 de diciembre de 1983, o después del 30 de septiembre de 1983, en los Estados miembros cuya recogida de leche correspondiente a los meses comprendidos entre abril y septiembre es al menos el doble de la correspondiente a los meses comprendidos entre octubre y marzo del año siguiente,
—
que no haya recibido una cantidad de referencia en las condiciones fijadas con arreglo a la letra b) del apartado 4 del artículo 5 y/o al apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 1546/88 y/o, cuando se trate del cesionario de la prima, con arreglo al artículo 2 del presente Reglamento,
recibirá provisionalmente y a petición propia, formulada en un plazo de tres meses a partir del 29 de marzo de 1989, una cantidad de referencia específica siempre que dicho productor:
a)
no haya cesado su actividad con arreglo a los apartados 3 y 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1078/77 o no haya cedido totalmente su explotación lechera antes de finalizar el período de no comercialización o de reconversión;
b)
demuestre, de manera satisfactoria para la autoridad competente, que está capacitado para producir en su explotación, hasta alcanzar la cantidad de referencia solicitada;
c)
se comprometa a vender leche u otros productos directamente al consumidor y/o a entregar leche a un comprador;
d)
se comprometa, en lo que respecta a la cantidad de referencia específica, a renunciar al beneficio de cualquier programa de abandono de cantidades de referencia hasta que finalice el régimen de la tasa suplementaria.
2.   La cantidad de referencia específica será igual al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente en leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales anteriores al mes en el que se presente la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión determinada por la autoridad competente de que se trate en virtud de la letra e) del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1391/78, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) n° 84/83, y para la que el productor no ha perdido el derecho a la prima.
El caso de que el productor haya obtenido una cantidad de referencia en virtud de los puntos 1 y 2 del artículo 3 y/o de las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 4, la cantidad de referencia específica contemplada en el párrafo primero del presente apartado se disminuirá en dicha cantidad.
En caso de que el productor haya cedido en parte su explotación durante el período de no comercialización o de reconversión :
—
la cantidad de referencia específica del cedente, tal como se establece anteriormente, será igual al 60 % de la cantidad por la que ha conservado el derecho a la prima;
—
la cantidad de referencia específica del cesionario, tal como se establece anteriormente, será igual al 60 % de la cantidad por la que se haya obtenido el derecho a la prima.
3.   Si, en un plazo de dos años a partir del 29 de marzo de 1989, el productor pudiere demostrar a satisfacción de la autoridad competente que ha reanudado efectivamente las ventas directas y/o las entregas, y que dichas ventas directas y/o dichas entregas han alcanzado durante los últimos doce meses un nivel igual o superior al 80 % de la cantidad de referencia provisional, la cantidad de referencia específica se le asignará definitivamente. En caso contrario, la cantidad de referencia provisional volverá íntegramente a la reserva comunitaria. El nivel de las ventas directas y/o de las entregas efectivas se determinará teniendo en cuenta la evolución del ritmo de producción en la explotación del productor, las condiciones estacionales y de cualquier circunstancia excepcional.
4.   La parte de la cantidad de referencia específica que no esté destinada a ser utilizada durante un período de doce meses no podrá ser objeto de la cesión temporal contemplada en el apartado 1 bis del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68.
En caso de venta o arrendamiento de la explotación antes de que expire el octavo período de aplicación del régimen de tasa suplementaria, la cantidad de referencia específica volverá a la reserva comunitaria. En caso de venta o arrendamiento solamente de una parte de la explotación, una parte de la cantidad de referencia específica volverá a la reserva comunitaria. Esta parte se calculará en función de la superficie forrajera vendida o arrendada según las normas que han de definirse con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 30 del Reglamento (CEE) n° 804/68.
5.   [...]
6.   [...]»
d)
Las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria se fijaron en el Reglamento (CEE) n° 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 (DO L 139, p. 12). El artículo 7 bis de este Reglamento, añadido por el Reglamento de modificación (CEE) n° 1033/89 de la Comisión, de 20 de abril de 1989 (DO L 110, p. 27), establece:
«Artículo 7 bis
La cantidad de referencia específica, asignada de acuerdo con las condiciones fijadas en el artículo 3 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84, será transferida, en caso de transmisión de la explotación por herencia o por operación análoga a la herencia, según lo dispuesto en los párrafos primero y tercero del artículo 7, a condición, de que el productor que se haga cargo de la explotación, total o parcialmente, se comprometa por escrito a respetar los compromisos contraídos por su predecesor. Las disposiciones del apartado 4 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE)_n° 857/84 continuarán siendo aplicables a la cantidad de referencia así transferida.
En caso de que se aplique lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84, el productor informará previamente de sus intenciones a la autoridad competente, quien acusará recibo. En un plazo de un mes a contar desde la fecha del acuse de recibo, la autoridad competente determinará la cantidad que volverá a la reserva comunitaria y, llegado el caso, comunicará al productor la cantidad de referencia específica que le quede asignada.
En este último caso, la parte que vuelva a la reserva comunitaria será calculada en función de la superficie forrajera, vendida o arrendada, a que se refiere la letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1391/78.»
2. El litigio principal
a)
El Sr. Georg von Deetzen, agricultor, obtuvo en 1980 una prima por no comercialización de conformidad con el Reglamento n° 1078/77. La concesión de la prima estaba supeditada al compromiso de no ceder durante un período de cinco años que expiraba el 7 de septiembre de 1985, ni a título oneroso ni a título gratuito, leche ni productos lácteos procedentes de su explotación.
Después de la expiración de dicho plazo, el Sr. von Deetzen solicitó al Hauptzollamt Oldenburg (Administración principal de Aduanas de Oldenburg) que se le concediera una cantidad de referencia de 190.665 kg de leche, correspondiente a la cantidad de leche que había servido de base al cálculo de la prima por no comercialización. Al desestimarse dicha demanda, interpuso el 5 de marzo de 1986 un recurso ante el Finanzgericht Hamburg, con el objeto de que declarara que en caso de reanudación de la producción de leche no se vería obligado a pagar ninguna tasa suplementaria a tenor de la normativa comunitaria mencionada.
b)
Dicho recurso llevó al Finanzgericht Hamburg a plantear al Tribunal de Justicia, mediante resolución de 26 de junio de 1986, una cuestión prejudicial objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1988, von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355). En dicha sentencia el Tribunal declaró:
«El Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, tal y como fue desarrollado por el Reglamento n° 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, es inválido en cuanto no prevé la atribución de una cantidad de referencia a los productores que, en cumplimiento de un compromiso contraído con arreglo al Reglamento n° 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, no entregaron leche durante el año de referencia considerado por el Estado miembro de que se trata.»
c)
Por estimar que la decisión dependía de los efectos surtidos por la citada sentencia, el Finanzgericht Hamburg, mediante resolución de 19 de diciembre de 1988, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, las siguientes cuestiones prejudiciales :
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 177 del Tratado CEE en el sentido de que permite una nueva petición de decisión prejudicial cuando el órgano jurisdiccional nacional no puede decidir porque la Institución comunitaria competente no ha adoptado ningún régimen después de que el Tribunal de Justicia haya declarado inválida una norma y sea necesario, para superar esa situación jurídica, adoptar una normativa?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 1):
¿ qué efectos produce la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1988, 170/86, temendo en cuenta que, desde entonces, el Consejo no ha adoptado ninguna nueva norma?»
d)
No obstante, el órgano jurisdiccional nacional consideró, como consecuencia de la adopción de los Reglamento n° 764/89 y n° 1033/89 (en virtud de los cuales la industria láctea había fijado entretanto la cantidad de referencia del Sr. von Deetzen en 114.399 kg de leche), que las cuestiones planteadas en la resolución de remisión de 19 de diciembre de 1988 ya no tenían objeto. En consecuencia, mediante resolución de 8 de agosto de 1989, retiró dichas cuestiones y formuló en su lugar las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Son válidos el Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, modificado por el Reglamento (CEE) n° 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, y el Reglamento (CEE) n° 1033/89 de la Comisión, de 20 de abril de 1989, basado en aquél, en la medida en que, con arreglo al apartado 2 del artículo 3 bis, la cantidad de referencia específica corresponde sólo al 60 % de la cantidad de leche o de equivalente en leche que se tomó en cuenta para determinar la prima por no comercialización o por reconversión?
2)
¿Es válido el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis del mencionado Reglamento, conforme al cual, en caso de venta o arrendamiento de la explotación antes de que expire el octavo período de aplicación del régimen de tasa suplementaria, la cantidad de referencia específica volverá a la reserva comunitaria?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:
a)
¿Debe interpretarse el concepto de venta conforme al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84, modificado por el Reglamento (CEE) n° 764/89, en el sentido de que comprende también la aportación de la explotación a una sociedad civil en la que participa el productor a quien corresponde la cantidad de referencia específica?
¿Existe venta cuando, por muerte o por cualquier otro motivo, el socio que aportó su explotación abandona la sociedad y su participación acrece a los restantes socios?
b)
¿Cómo debe interpretarse el concepto de operación análoga a la herencia del párrafo primero del artículo 7 bis del Reglamento (CEE) n° 1546/88, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1033/89? ¿Comprende este concepto también el arrendamiento del negocio a una persona que, en caso de sucesión abintestate, sería heredero del : productor a quien corresponde la cantidad de referencia específica?»
En los fundamentos de la resolución de remisión de 8 de agosto de 1989, el órgano jurisdiccional remitente expone la opinión de que la limitación de la cantidad de referencia específica al 60 % de la cantidad de leche entregada por el productor en el período de los doce meses anteriores al mes de la presentación de la solicitud de primas por no comercialización o por reconversión, no tiene en consideración la confianza legítima de los productores en que las disposiciones relativas a la no comercialización de leche sólo iban a tener un alcance limitado. Según el Finanzgericht, se vulnera la confianza legítima si, al reanudar la comercialización de leche, los productores están sometidos a limitaciones considerables que no deben soportar los demás productores. Tales limitaciones tampoco se justifican por el interés público de la Comunidad en liberar de excedentes el mercado de la leche, ya que únicamente la igualdad de trato de las respectivas categorías de productores responde a los principios generales del Derecho comunitario.
El Finanzgericht expresa igualmente dudas por lo que respecta a la validez de la norma según la cual la cantidad de referencia específica vuelve a la reserva comunitaria en caso de venta o arrendamiento de la explotación antes de que expire el octavo período de aplicación del régimen de tasas suplementarias. En efecto, para el resto de los productores, la venta o el arrendamiento de una explotación no implica una pérdida de la cantidad de referencia. Por el contrario, esta cantidad se transfiere al comprador o al arrendatario. En consecuencia, la intransmisibilidad de una cantidad de referencia puede producir, en algunos casos, una pérdida de ingresos considerable. La validez del precepto controvertido es igualmente dudosa según el Finanzgericht, en la medida en que no se encuentra motivada en la exposición de motivos del Reglamento n° 764/89.
Para terminar, el Finanzgericht se pregunta si el concepto de venta en la acepción del Reglamento n° 857/84, en la versión del Reglamento n° 764/89, comprende solamente la venta en el sentido del Derecho civil o si también se refiere a la aportación de una explotación a una sociedad civil. Se pregunta además sobre la cuestión de si el arrendamiento de la explotación a un presunto heredero constituye una operación análoga a la herencia en el sentido del Reglamento n° 1546/88, en la versión del Reglamento n° 1033/89.
3. Procedimiento ante el Tribunal cíe Justicia
La resolución de remisión de 19 de diciembre de 1988 se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de febrero de 1989; la resolución modificativa de 8 de agosto de 1989 se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de octubre siguiente.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Arthur Bräutigam, Consejero del Servicio Jurídico del Consejo, en calidad de Agente; y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Dierk Booß, en calidad de Agente. Estas Instituciones se pronunciaron tanto sobre las cuestiones planteadas mediante la resolución de 19 de diciembre de 1988, como sobre las planteadas mediante la resolución de 8 de agosto de 1989.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia acordó, mediante decisión de 6 de febrero de 1991, con arreglo al artículo 95 del Reglamento de procedimiento, atribuir el asunto a la Sala Quinta, e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas
Dado que las cuestiones prejudiciales planteadas por la resolución de remisión de 19 de diciembre de 1988 han sido sustituidas por las planteadas en la resolución de remisión de 8 de agosto de 1989, el presente informe para la vista se limita a resumir a continuación las observaciones relativas a estas últimas.
1) Sobre la primera cuestión (resolución de remisión de 8 de agosto de 1989)
Tanto el Consejo como la Comisión defienden la validez del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84, en la versión del Reglamento n° 764/89.
a)
El Consejo expone que era imposible aplicar a los productores afectados para quienes el período de no comercialización o de reconversión expiraba después del 31 de diciembre de 1983 (o, en su caso, después del 30 de septiembre de 1983) lá referencia de producción que había servido para fijar las cantidades de referencia de los demás productores, dado que dichos productores no habían producido durante el período de 1981 a 1983. Por lo tanto, era necesario recurrir, a efectos de la referencia de producción, a las últimas cifras de producción conocidas, a saber, aquéllas según las cuales se había concedido la prima por no comercialización o por reconversión. De este modo, los productores afectados se encuentran objetivamente en una situación diferente de la de otros productores por lo que respecta a su producción de referencia.
Según el Consejo, como la cantidad global garantizada por el Estado miembro es la suma de las entregas de leche efectuadas por los diferentes productores durante el año 1981, no parecía procedente disminuir las cantidades individuales de los productores en activo para poder asignar läs cantidades de referencia a los productores de que se trata. Por consiguiente, el Consejo aumentó la reserva comunitaria en 600.000 toneladas. Habida cuenta de todas estas circunstancias, la solución más equilibrada era, por. un lado, reconocer el derecho de los interesados a la asignación de una cantidad de referencia y, por otro lado, limitar dicha cantidad al 60 % de su producción de referencia.
El Consejo examina a continuación la validez de la controvertida limitación al 60 % respecto del principio de la confianza legítima, del derecho fundamental a la propiedad y del principio de igualdad de trato.
En su opinión, no hubo violación del principio de la confianza legítima, ya que la limitación del 60 % no constituye una restricción específica impuesta a los productores afectados que signifique su exclusión total y permanente de la comercialización de leche durante todo el período de aplicación de la normativa en materia de tasa suplementaria. Además, el artículo 3 bis no excluye intrínsecamente la aplicación de las otras disposiciones del Reglamento n° 857/84 que permiten ajustar las cantidades de referencia de los productores que se encuentran en una situación difícil. A ello hay que añadir, según el Consejo, que también los Estados miembros están obligados a respetar, cuando aplican las disposiciones facultativas de Derecho comunitario, los principios generales de Derecho comunitario, como el principio de la confianza legítima.
El Consejo estima además que el respeto del derecho a la propiedad está garantizado, ya que lo dispuesto en el artículo 3 bis no implica una limitación absoluta y definitiva para la producción futura de los interesados. Al contrario, éstos podrán aumentar su producción gracias a la asignación, por parte del Estado miembro de que se trate, de una cantidad de referencia superior al 60 % sobre la base de los artículos 3, 3 ter, 4 ó 4 bis, o bien gracias a la adquisición de una cantidad de referencia que se añade a la cantidad de referencia asignada sobre la base del artículo 3 bis, mediante compra o arrendamiento.
En este contexto, el Consejo también toma en consideración la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, en una situación que implica la necesidad de evaluar una realidad económica compleja, como es el caso en materia de política agraria común, el legislador comunitario goza de una amplia facultad de apreciación en lo que a la naturaleza y al alcance de las medidas que deben adoptarse se refiere.
Por lo demás, en opinión del Consejo, se trata en este asunto de una simple limitación de uso de un bien inmueble, a saber, la imposibilidad de producir en una explotación lechera hasta alcanzar la producción de referencia de dicha granja. Tal restricción se justifica bajo el punto de vista del interés público comunitario, ya que procede evitar que se aumenten los excedentes en el mercado mediante la explotación de nuevas capacidades de producción.
En opinión del Consejo, la restricción que se controvierte no es discriminatoria: por un lado, los productores afectados se encuentran objetivamente en una situación diferente, por lo que respecta a su referencia de producción, a la de los productores que han entregado leche durante el año de referencia (1981 a 1983) y, por otro lado, la restricción impuesta es indispensable dada la frágil estabilidad del mercado de los productos lácteos.
Los productores afectados ocupan así una posición intermedia entre los productores que han entregado leche durante el año de referencia y los que, en su caso, pueden beneficiarse de la aplicación de las disposiciones facultativas de los artículos 3 y 4. En efecto, los primeros tienen derecho a la asignación de una cantidad de referencia sobre la base de producción obtenida durante el año de referencia, menos las reducciones que resulten de aplicar otro año de referencia o de alimentar la reserva nacional y menos las reducciones que resulten tanto de la disminución de las cantidades globales como de la suspensión de las cantidades individuales. Por el contrario, la segunda categoría no tiene un verdadero derecho de asignación de una cantidad de referencia; sin embargo, los productores de dicha categoría pueden beneficiarse de la asignación facultativa de una cantidad de referencia específica o suplementaria. Ello permite, en caso de aplicar juiciosamente las diferentes disposiciones, evitar toda diferencia de trato a los productores que no esté justificada por criterios objetivos.
b)
La Comisión observa que los productores que habían contraído un compromiso de no comercialización en el marco del Reglamento n° 1078/77, contrariamente a los productores mencionados en el artículo 2 del Reglamento n° 857/84, no han contribuido al establecimiento de la cantidad global garantizada por el Estado miembro. A diferencia de los productores contemplados en el artículo 3 de este mismo Reglamento, pueden hacer valer un derecho a la asignación de una determinada cantidad de referencia y, por lo tanto, no dependen de la correspondiente decisión de los Estados miembros.
En esta situación, había que adoptar una normativa que debía tener en cuenta sobre todo las siguientes circunstancias:
—
La asignación de la cantidad de referencia no debía comprometer la finalidad atribuida, en materia de política de mercados y de estructuras, al régimen de cuotas lecheras, es decir, el restablecimiento del equilibrio del mercado en el sector de la leche.
—
Dada la obligatoriedad de la asignación de la cantidad de referencia, procedía al mismo tiempo evitar favorecer económicamente a los productores que tenían derecho a la misma respecto de aquéllos a los que únicamente se podía asignar una cantidad de referencia específica sobre la base de la correspondiente decisión discrecional de los Estados miembros.
—
Por último, había que tomar en consideración las reservas comunitarias y nacionales aún disponibles. En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros sólo deben tomar en consideración la situación de los productores de que se trata a efectos dé fijar las cantidades de referencia si cuentan con cantidades disponibles para ello.
La Comisión expone que, habida cuenta de estos elementos, pareció procedente fijar primeramente una cantidad de referencia (de 6,62 millones de toneladas en total para la Comunidad) para este grupo de productores, sobre la base de las últimas cifras conocidas por la autoridad competente previamente a la aplicación del programa de no comercialización o de reconversión. De acuerdo con las estimaciones de la Comisión, era previsible que el volumen correspondiente a las solicitudes de asignación de una cantidad de referencia presentadas por el grupo de productores de que se trata alcanzaría aproximadamente el millón de toneladas. Sin embargo, esta cantidad estimada no podía tomarse en consideración en su integridad, sino que debía reducirse, para salvaguardar la estabilidad del mercado, a 600.000 toneladas. La reserva comunitaria se aumentó entonces en esta cantidad. Dado que había una diferencia de 400.000 toneladas entre la reserva afectada a la asignación de cantidades de referencia y la cantidad solicitada prevista, hubo que reducir esta última uniformemente para todos los productores afectados limitando sus cantidades de referencia al 60 % de su producción anterior.
Según la Comisión, la decisión impugnada no viola el principio de confianza legítima. Tal y como el Tribunal de Justicia expuso en su sentencia de 28 de abril de 1988, 170/86, ya mencionada, un operador que haya cesado libremente su producción durante un determinado tiempo no puede pretender legítimamente poder reanudar la producción en las mismas circunstancias que reinaban anteriormente y no estar sometido a normas que eventualmente se hayan adoptado entretanto, relativas a la política de mercados o a la política de estructuras. De este modo, la confianza en la asignación anterior o en el mantenimiento de dicha producción carece de fundamento. La confianza legítima que las explotaciones afectadas pueden hacer valer, se limita por el contrario exclusivamente a poder solicitar la readmisión en todo caso en el mercado de la leche.
Según la Comisión, tampoco nos encontramos en presencia de una violación del derecho a la propiedad; en efecto, en el marco de una organización común de mercados, el ejercicio del derecho de propiedad puede restringirse por motivos de política y de mercado, en la medida en que estas restricciones respondan efectivamente a objetivos comunitarios de interés general y no constituyan, a efectos del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que atentara contra la esencia misma del derecho de propiedad.
La situación jurídica controvertida no priva al demandante en el litigio principal de su derecho de propiedad ni limita su disfrute en un modo que la propia esencia del derecho de propiedad se vea afectado. En efecto, el demandante conserva fundamentalmente su propiedad y el derecho a disfrutarla; sigue pudiendo disponer de su granja, puede transmitirla por herencia, venderla o arrendarla con la cantidad de referencia, respetando sin embargo el plazo previsto en el apartado 4 del artículo 3 bis. Además, en caso de asignación de una cantidad de referencia igual al 60 % de la producción anterior, el propio demandante puede crear las capacidades necesarias para producir con rentabilidad, eventualmente mediante compra o arrendamiento de una explotación dotada de una cantidad de referencia.
La controvertida restricción del ejercicio del derecho de propiedad se encuentra, en opinión de la Comisión, justificada por el interés general de la Comunidad; era indispensable para garantizar que no se rompiera el equilibrio alcanzado en el mercado de los productos lácteos de conformidad con las normas fundamentales relativas a la percepción de la tasa suplementaria. La norma del 60 % crea, por lo tanto, un justo equilibrio entre los intereses contradictorios de la Comunidad y de los productores, a saber, la estabilidad del mercado lechero, por un lado, y la asignación de una cantidad de referencia lo más elevada posible, por otro.
Tampoco puede considerarse que la normativa adoptada constituya una diferenciación objetivamente infundada entre operadores, de manera que no puede admitirse la relación del principio de igualdad de trato.
La Comisión admite que no se trata de igual modo al demandante en el litigio principal, mediante la limitación de la cantidad de referencia al 60 % de su producción anterior, que a todos los productores que, con anterioridad a la adopción del Reglamento n° 764/89 y en virtud del Reglamento n° 857/84 en la redacción entonces vigente, se beneficiaron de una cantidad de referencia para la que no se había previsto tal limitación. No obstante, la Comisión estima que esta diferencia de trato está justificada, ya que se trata de situaciones no comparables. En efecto, contrariamente a los productores mencionados en el artículo 2 del Reglamento n° 857/84, los productores a que se refiere el Reglamento n° 764/89 no entregaron leche durante el año de referencia de que se trata; por lo tanto, la cantidad de referencia reivindicada por estos productores no se incluyó en la cantidad total garantizada que sirvió de base al sistema de cuotas lecheras.
Con independencia de esta situación inicial jurídicamente diferente de los dos grupos de productores, es improbable, por razones agrarias y económicas, que los productores a que se refiere el Reglamento n° 764/89 puedan, a partir del término del período de cuatro o cinco años de reconversión o de no comercialización, reanudar su producción exactamente a su nivel anterior. Antes bien al contrario, reanudar la cría de vacas lecheras requiere un determinado período de transición durante el cual no es posible recuperar inmediatamente el nivel de producción anterior. Estos productores se encuentran, por lo tanto, en una situación más parecida a la de los productores que comienzan a producir leche.
El diferente trato reservado a los productores contemplados por el Reglamento n° 764/89 en relación a los que, ciertamente, tampoco han entregado leche durante el año de referencia, pero a quienes puede concederse una cantidad de referencia, sin aplicar la norma del 60 %, con arreglo a los artículos 3 ó 4 del Reglamento n° 857/84, se apoya también en el hecho de que se träta de dos grupos de productores no comparables. En efecto, mientras que a los productores a quienes se aplica el Reglamento n° 764/89 tienen derecho a que se les asigne una determinada cantidad de referencia, el segundo grupo de productores depende de la correspondiente decisión de las autoridades competentes de los Estados miembros. Estas pueden, a este respecto, tomar en consideración criterios de política estructural. Por el contrario, un productor que no haya comercializado leche durante cuatro o cinco años y que ha estado percibiendo una prima no puede invocar argumentos de política estructural que puedan justificar una reanudación de la producción de leche.
2) Sobre la segunda cuestión (resolución de remisión de 8 de agosto de 1989)
Tanto el Consejo como la Comisión defienden la validez del párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84, en la versión del Reglamento n° 764/89.
a)
El Consejo estima que la ratio legis de la disposición controvertida, según la cual, en caso de venta o arrendamiento antes del 1 de abril de 1992, la cantidad de referencia volverá a la reserva comunitaria, es evitar que algunos de los productores elegibles para la asignación de-una cantidad de referencia específica sobre la base del artículo 3 bis, soliciten dicha asignación únicamente para realizar, a corto plazo, el contravalor de la cantidad de referencia y no para reanudar de manera continuada su actividad económica como productores de leche.
Admitir que personas que no tienen ni la posibilidad ni la intención de reanudar su actividad económica anterior se beneficien también del artículo 3 bis sería no sólo atentar sin ninguna razón contra la estabilidad del mercado mediante la creación de nuevas capacidades de producción que serían inmediatamente cedidas, sino también procurar ä dichas personas una ventaja indebida totalmente injustificada.
En opinión del Consejo, la restricción controvertida no es discriminatoria. Por un lado, la situación inicial de los productores elegibles para la asignación de una cantidad de referencia específica a tenor del artículo 3 bis no es comparable a la de los productores que se han beneficiado desde 1984 de la asignación de una cantidad de referencia, ya que las cantidades de referencia han ido adquiriendo un valor económico apreciable y duradero únicamente a medida que el régimen de la tasa se ha ido prolongando en el tiempo. Por otro lado, la restricción controvertida está objetivamente justificada, ya que es necesario elegir entre los beneficiarios potenciales, con el fin de aplicar el artículo 3 bis únicamente a los productores que tengan la voluntad y la capacidad real de reanudar de manera duradera su actividad económica como productores de leche.
b)
En opinión de la Comisión, la norma del párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis parte de la ¡dea de la imposibilidad de atribuir en cualquier caso a los productores afectados la misma situación jurídica que a los productores que habían contribuido a las cuotas disponibles mediante entregas de leche durante el año 1981. Hay que apreciar la validez de esta disposición sobre la base de los mismos criterios que para la limitación al 60 % de la cantidad de referencia específica.
La confianza legítima de los agricultores afectados no se extiende a la transmisión de una cantidad de referencia específica, eventualmente después de reanudar la producción de leche, sino a la propia reanudación de dicha producción.
Del mismo modo, el hecho de que el demandante en el litigio principal sólo pueda vender la explotación sin la cantidad de referencia específica antes de que finalice el octavo período de aplicación (el 31 de marzo de 1992), no constituye una restricción ¡legítima del derecho de propiedad y de la posibilidad de ejercitarlo. No se atenta contra la esencia misma del derecho de propiedad ya que la facultad de disponer de la explotación como tal se mantiene. Se pide simplemente al explotador afectado que renuncie, durante un lapso de tiempo relativamente breve, a un beneficio; la pérdida de esta posibilidad de beneficio no puede considerarse como un ataque desproporcionado e insoportable a los derechos del propietario, habida cuenta del objetivo que persigue esta disposición, a saber, conceder solamente la cantidad de referencia específica a los agricultores afectados que la utilicen personalmente durante un período determinado.
Según la Comisión, tampoco se atenta contra el principio de igualdad de trato, ya que a los productores a quienes se refiere ¡a normativa —a diferencia de los restantes productores; no se les concede su cantidad de referencia sobre la base de una entrega continua de leche a lo largo de años anteriores, sino con arreglo al principio de la confianza legítima. Dado que estas cantidades de referencia no han sido incluidas en la cantidad global garantizada, sino que han debido preverse a costa de los restantes productores, resulta imposible comparar ambas situaciones.
Por último, la Comisión estima que el apartado 4 del artículo 3 bis está suficientemente motivado. Los considerandos del Reglamento n° 764/89 exponen de manera extraordinariamente detallada la situación global que llevó a la adopción de las disposiciones debatidas y extraen claramente y sin ambigüedad las consecuencias. De este modo, el cuarto y el quinto considerandos motivan la restricción de la cantidad de referencia al 60 % de la referencia de producción; el sexto considerando motiva la disposición impugnada al indicar que las cantidades garantizadas no pueden «producir un beneficio indebido» sino que deben «ser efectivamente producidas por los productores que las han obtenido».
3) Sobre la tercera cuestión (resolución de remisión de 8 de agosto de 1989)
Unicamente se ha pronunciado sobre esta cuestión la Comisión.
a)
Sobre la primera parte de esta cuestión, la Comisión expone que el apartado 4 del artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84 debe considerarse dentro del contexto de las restantes disposiciones de dicho Reglamento o del Reglamento de base n° 804/68, y en particular del apartado 1 bis del artículo 5quater del Reglamento n° 804/68, y dei artículo 7 del Reglamento no 857/84.
Relacionando ambas disposiciones se pueden extraer las dos conclusiones siguientes:
—
El artículo 3 bis no prevé ninguna disposición especial sobre la transmisión de una explotación por herencia; en otras palabras, es posible transmitir las cantidades de referencia a los herederos (artículo 7 bis del Reglamento n° 1546/88, en la versión del Reglamento n° 1033/89).
—
Es pertinente interpretar la venta o el arrendamiento de la explotación contemplados en el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis en el sentido del artículo 7 del Reglamento n° 857/84.
La Comisión expone que, sobre la base de lo anterior, la cuestión relevante es si la proyectada aportación de la explotación a una sociedad civil en la que participa el productor se comprende en el concepto «de venta y de arrendamiento» en la acepción del artículo 7 del Reglamento n° 857/84! La prosecución de la explotación a que se refiere el demandante en el litigio principal, por una sociedad a la que él mismo o uno o varios de sus hijos pertenecen, no constituye una venta en Derecho civil alemán, ya que, con arreglo a los artículos 706, 718 y 719 BGB (Código civil alemán), la explotación que se aporta a la sociedad sigue formando parte del conjunto del patrimonio comercial del socio que realiza la aportación. Además, el hecho de que en el caso de la aportación de una explotación a una sociedad la cantidad de referencia se transmita y corresponda a todos los socios responde al principio de la «vinculación al suelo» de la cantidad de referencia. Esta idea también subyace en la letra c) del artículo 12 del Reglamento n° 857/84, que considera que «el productor» también puede ser una agrupación de personas físicas.
Por consiguiente, ciertos elementos tienden a demostrar que la aportación de una explotación a una sociedad en la que el propietario tiene una participación debe considerarse un tipo de transmisión que no se encuentra cubierto por el artículo 7 del Reglamento n° 857/84.
Por último, para evitar que se eluda la obligación de producir una cantidad determinada en un plazo definido como prevé el apartado 3 del artículo 3 bis, procede, según la Comisión, considerar que la aportación a una sociedad sólo afecta a las cuotas si se prolonga sensiblemente con posterioridad a la finalización del plazo anunciado (el 30 de marzo de 1991).
El abandono de la sociedad por parte del socio que aportó su explotación implica para los demás socios una situación de sucesión global respecto de la explotación análoga a la de una venta; Se trata en este caso de una venta en la acepción de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Reglamento n° 1546/88 y, por lo tanto, del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento n° 857/84, de modo que el apartado 4 del artículo 3 bis resulta aplicable. En caso de fallecimiento del socio que aportó su explotación, esta consecuencia jurídica no se produce únicamente cuando los demás socios reanuden conjuntamente la explotación en calidad de herederos.
Como conclusión, la Comisión propone que se responda a la primera parte de la tercera cuestión del modo siguiente:
«La aportación de la explotación a una sociedad civil en la que participa el productor, a quien corresponde una cantidad de referencia específica con arreglo al apartado 1 del artículo 3 bis del Reglamento n° 857/84, no está sujeta a las limitaciones del párrafo segundo del apartado 4 de este artículo si dicha aportación no pretende eludir el objetivo de aquél, a saber, garantizar que la cantidad de referencia específica no produzca un beneficio indebido al productor y que sea efectivamente producida por él.
No se elude la aplicación de esta disposición:
—
cuando la duración de la existencia de la sociedad se prolongue mucho después del 30 de marzo de 1991;
—
cuando el productor siga siendo empresario agrario; y
—
cuando la cantidad de referencia pueda producirse en las tierras y con el ganado que el productor aporte a la sociedad.
Esta disposición es aplicable cuando el productor abandona la sociedad dentro del plazo previsto en el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 3 bis, del Reglamento (CEE) n° 857/84, excepto cuando todos los demás socios reanuden la explotación en calidad de herederos después del fallecimiento del productor.»
b)
Sobre la segunda parte de esta cuestión, la Comisión expone que el concepto de operación análoga a la herencia en la acepción del artículo 7 bis del Reglamento n° 1546/88 debe interpretarse, a la luz de los apartados 1 y 3 del artículo 7 bis de dicho Reglamento, en el sentido de que constituye una transmisión del conjunto de la explotación que, de acuerdo con las diferentes normativas nacionales, implica efectos jurídicos comparables a una herencia, es decir, una operación mediante la cual el sucesor asume irrevocablemente todos los derechos y todas las obligaciones de su predecesor. A este respecto, no basta con que la explotación sea efectivamente gestionada por un presunto heredero por cuenta de aquél, sino que también es necesario que el contrato de arrendamiento no pueda revocarse y que el arrendatario reanude efectivamente la explotación en calidad de heredero. En tal caso, las limitaciones del párrafo segundo del apartado 4 del artículo 3 bis no son aplicables.
Como conclusión, la Comisión propone que se responda a la segunda parte de la tercera cuestión del modo siguiente:
«La transmisión de la totalidad de una explotación que implica la asunción irrevocable por parte del sucesor de todos los derechos y de todas las obligaciones del productor, constituye una operación análoga a la herencia en la acepción del párrafo primero del artículo 7 bis del Reglamento n° 1546/88. Un contrato de arrendamiento puede constituir tal operación análoga a la herencia en la acepción cuando no puede revocarse y el arrendatario reanuda efectivamente la explotación en calidad de heredero.»
M.Zuleeg
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.