62016CJ0667
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
6. juni 2018 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – fælles landbrugspolitik – finansiering ved ELFUL – forordning (EF) nr. 1122/2009 – støtte til udvikling af landdistrikterne – misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne – nedsættelser og udelukkelser – kumulering af nedsættelser«
I sag C-667/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene) ved afgørelse af 20. december 2016, indgået til Domstolen den 23. december 2016, i sagen
M.N.J.P.W. Nooren,
J.M.F.D.C. Nooren,
arvingerne efter M.N.F.M. Nooren
mod
Staatssecretaris van Economische Zaken,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, og dommerne C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev og S. Rodin (refererende dommer),
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. november 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
den nederlandske regering ved M. Gijzen og M.K. Bulterman, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet og A. Sauka, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. februar 2018,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 70-72 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65).
2
Anmodningen er indgivet under en sag mellem M.N.J.P.W. og J.M.F.D.C. Nooren, arvinger efter M.N.F.M. Nooren, på den ene side og Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekretæren for økonomiske anliggender, Nederlandene) på den anden side vedrørende en nedsættelse af landbrugsstøtte på grund af misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne med hensyn til beskyttelse af kalve.
Retsforskrifter
3
I artikel 23, stk. 1, første afsnit, i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16) med overskriften »Nedsættelse af eller udelukkelse fra betalinger ved misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne« bestemmes følgende:
»Hvis de lovbestemte forvaltningskrav eller betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand ikke overholdes på ethvert tidspunkt i et givet kalenderår (i det følgende benævnt »det pågældende kalenderår«), og den pågældende misligholdelse skyldes en handling eller undladelse, der direkte kan tilskrives den landbruger, som har indgivet støtteansøgningen i det pågældende kalenderår, nedsættes eller udelukkes de samlede direkte betalinger, der efter anvendelsen af artikel 7, 10 og 11 er ydet eller skal ydes til denne landbruger, i overensstemmelse med gennemførelsesbestemmelserne i artikel 24.«
4
I samme forordnings artikel 24 med overskriften »Gennemførelsesbestemmelser for nedsættelser og udelukkelser ved misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne« bestemmes:
»1.   Gennemførelsesbestemmelserne for de nedsættelser og udelukkelser, der er omhandlet i artikel 23, fastsættes efter proceduren i artikel 141, stk. 2. Der tages i den forbindelse hensyn til, hvor alvorlig, omfattende, varig og hyppig den konstaterede misligholdelse er, og til kriterierne i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.
2.   I tilfælde af uagtsomhed kan nedsættelsesprocenten ikke overstige 5% og ved gentagen misligholdelse 15%.
[…]
3.   I tilfælde af forsætlig misligholdelse må nedsættelsesprocenten principielt ikke være mindre end 20%, og den kan i yderste konsekvens resultere i fuldstændig udelukkelse fra en eller flere støtteordninger i et eller flere kalenderår.
4.   I et enkelt kalenderår kan de samlede nedsættelser og udelukkelser dog ikke overstige det samlede beløb som omhandlet i artikel 23, stk. 1.«
5
I artikel 70 i forordning nr. 1122/2009 med overskriften »Generelle principper og definitioner«, der findes i forordningens kapitel III, som har overskriften »Konstateringer vedrørende krydsoverensstemmelse«, i afsnit IV i del II, bestemmes i stk. 6:
»Er der fastslået mere end et tilfælde af misligholdelse i forbindelse med forskellige retsakter eller normer inden for samme krydsoverensstemmelsesområde, anses disse tilfælde for at udgøre én misligholdelse ved fastsættelsen af nedsættelsen i overensstemmelse med artikel 71, stk. 1, og artikel 72, stk. 1.«
6
Forordningens artikel 71, der findes i dette kapitel III og har overskriften »Nedsættelser i tilfælde af uagtsomhed«, er affattet således:
»1.   Skyldes den fastslåede misligholdelse uagtsomhed fra en landbrugers side, skal der foretages en nedsættelse, jf. dog artikel 77. Nedsættelsen er generelt på 3% af det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8.
Betalingsorganet kan dog på grundlag af kontrolmyndighedens vurdering i kontrolrapportens evalueringsdel i overensstemmelse med artikel 54, stk. 1, litra c), beslutte enten at nedsætte procentsatsen til 1% eller at forhøje den til 5% af det samlede beløb eller i de tilfælde, som er nævnt i artikel 54, stk. 1, litra c), andet afsnit, slet ikke at foretage nogen nedsættelse.
[…]
6.   Hvis der fastslås en gentagen misligholdelse sammen med en anden misligholdelse eller en anden gentagen misligholdelse, adderes de deraf følgende nedsættelsesprocenter. Uden at stk. 5, tredje afsnit, derved tilsidesættes, må maksimumsnedsættelsen dog ikke overstige 15% af det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8.«
7
I samme forordnings artikel 72, der findes i kapitel III og har overskriften »Nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af forsætlig misligholdelse«, bestemmes i stk. 1:
»Hvis landbrugerens fastslåede misligholdelse er forsætlig, skal det samlede beløb, der er nævnt i artikel 70, stk. 8, generelt nedsættes med 20%, jf. dog artikel 77.
Betalingsorganet kan dog på grundlag af kontrolmyndighedens vurdering i kontrolrapportens evalueringsdel i overensstemmelse med artikel 54, stk. 1, litra c), beslutte at nedsætte nævnte procentsats ned til 15% eller eventuelt at forhøje nævnte procentsats til op til 100% af det samlede beløb.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8
Kvægopdrætteren M.N.F.M. Nooren ansøgte om direkte betalinger i form af støtte for 2011. I løbet af dette år konstaterede inspektørerne fra Algemene Inspectiedienst (den almindelige kontroltjeneste, Nederlandene) ti gange i deres rapporter tilsidesættelser af flere forpligtelser forbundet med beskyttelsen af kalve, som M.N.F.M. Nooren havde begået.
9
Ved afgørelse af 18. september 2014 fastsatte statssekretæren for økonomiske anliggender efter flere omberegninger nedsættelsen af de direkte betalinger, der var ydet eller skulle ydes til den berørte, til 55%.
10
Den nævnte nedsættelse bestod dels i en nedsættelse på 15% på grund af flere uagtsomme misligholdelser, dels en nedsættelse på 40% på grund af forsætlig misligholdelse.
11
Sagsøgerne i hovedsagen har anlagt sag ved den forelæggende ret til prøvelse af afgørelsen af 18. september 2014.
12
Denne retsinstans har fastslået, at disse nedsættelser på 15% og 40% var fastsat med rette.
13
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at den samlede nedsættelse af de direkte betalinger ikke må overstige 15%. Statssekretæren for økonomiske anliggender har gjorde gældende, at den i dette tilfælde anvendte nedsættelse med rette udgjorde 55%, hvilket er kumuleringen af nedsættelserne på 15% og 40%.
14
Ifølge den forelæggende ret gør artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 det hverken muligt at fastslå, om nedsættelserne af de samlede direkte betalinger kan adderes i tilfælde af uagtsom eller forsætlig misligholdelse, eller om det var med føje, at statssekretæren for økonomiske anliggender fastsatte den samlede nedsættelse til 55%.
15
Under disse omstændigheder har College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Har unionslovgiver i artikel 70, 71 og 72 i [forordning nr. 1122/2009] fastsat en mulighed for – som i den foreliggende sag, hvor der er tale om flere misligholdelser på det samme krydsoverensstemmelsesområde – at addere støttenedsættelserne på grund af gentagen misligholdelse og ikke-gentagen misligholdelse af krydsoverensstemmelsesforpligtelser i tilfælde, hvor der er tale om dels uagtsom misligholdelse, dels forsætlig misligholdelse heraf?
2)
Såfremt spørgsmål 1) besvares bekræftende, hvilken bestemmelse udgør da hjemmelen for denne addition, og hvorledes er beregningsmåden?
3)
Såfremt spørgsmål 1) besvares benægtende, findes der da en hjemmel herfor andetsteds i EU-retten?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
16
Med det første og det andet spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 skal fortolkes således, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, skal foretages en addition af på den ene side den nedsættelse af de samlede direkte betalinger, der er modtaget eller skal modtages, som finder anvendelse i tilfælde af uagtsom misligholdelse, og på den anden side den nedsættelse, der finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse.
17
I artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009 fastsættes bl.a. gennemførelsesbestemmelser til artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009. Med henblik på at besvare det første og det andet spørgsmål skal der indledningsvis foretages en undersøgelse af artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009.
18
I artikel 23, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 73/2009 foreskrives en nedsættelse i henhold til de i denne forordnings artikel 24 fastsatte betingelser af de samlede direkte betalinger, der er ydet eller skal ydes en landbruger, som har indgivet en støtteansøgning, hvis de lovbestemte forvaltningskrav eller betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand ikke overholdes på ethvert tidspunkt i det kalenderår, som støtteansøgningen er indgivet for, og hvis den pågældende misligholdelse skyldes en handling eller undladelse, der direkte kan tilskrives denne person (jf. i denne retning dom af 13.12.2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C-11/12, EU:C:2012:808, præmis 22).
19
Det følger af denne bestemmelses ordlyd, at enhver handling eller undladelse principielt fører til en nedsættelse af de samlede direkte betalinger, som er ydet eller skal ydes til en landbruger, og at denne nedsættelse er underkastet reglerne fastsat i denne forordnings artikel 24.
20
I artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 bestemmes, at nedsættelsesprocenten i tilfælde af uagtsomhed ikke kan overstige 5% og ved gentagen misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne 15%. I denne artikels stk. 3 bestemmes, at nedsættelsesprocenten i tilfælde af en forsætlig misligholdelse af disse regler principielt ikke må være mindre end 20%, og at den i yderste konsekvens kan resultere i fuldstændig udelukkelse fra en eller flere støtteordninger. I artiklens stk. 4 foreskrives, at de samlede nedsættelser og udelukkelser i et enkelt kalenderår dog ikke kan overstige det samlede beløb som omhandlet i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 73/2009.
21
I artikel 24 i forordning nr. 73/2009 fastsættes således forskellige grænser for nedsættelser og udelukkelser af de direkte betalinger, der er modtaget eller skal modtages, som følge af uagtsomhed og forsætlig misligholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne samt en maksimal grænse for alle tilfælde for et kalenderår.
22
Reglerne for anvendelsen af denne artikels stk. 2 og 3 er i overensstemmelse med dens stk. 1 præciseret i henholdsvis artikel 71 og 72 i forordning nr. 1122/2009, hvoraf den første har overskriften »Nedsættelser i tilfælde af uagtsomhed« og den anden »Nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af forsætlig misligholdelse«.
23
Henset til, at artikel 71 i forordning nr. 1122/2009 finder anvendelse i tilfælde af uagtsomhed, og forordningens artikel 72 finder anvendelse på forsætlig misligholdelse, kan ingen af disse artikler i sig selv omfatte en situation som den i hovedsagen omhandlede, der omfatter tilfælde af forsætlig misligholdelse sammen med tilfælde med misligholdelse, der skyldes uagtsomhed.
24
Endvidere bestemmes i artikel 71, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009, at hvis der fastslås en gentagen misligholdelse sammen med en anden misligholdelse eller en anden gentagen misligholdelse, adderes de deraf følgende nedsættelsesprocenter, for så vidt som de ikke overstiger 15% af det samlede beløb, der er nævnt i denne forordnings artikel 70, stk. 8, uden at artikel 71, stk. 5, tredje afsnit, derved tilsidesættes. Hvad angår forsætlig misligholdelse fastsættes i denne forordnings artikel 72, stk. 1, derimod en nedsættelse på 20%, der dog kan nedsættes til 15% eller forhøjes til 100%, af de samlede direkte betalinger, der er modtaget eller skal modtages.
25
Det følger heraf, at såfremt forordningens artikel 71, stk. 6, i sig selv, som sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, skulle omfatte en situation som den i hovedsagen omhandlede, ville nedsættelsesprocenten af de samlede direkte betalinger, der er modtaget eller skal modtages, ikke overstige 15%, hvilket er mindsteprocentsatsen, hvis der fastslås blot et enkelt tilfælde af forsætlig misligholdelse, og ville være lavere end 20%, hvilket svarer til den procentsats, der generelt skal anvendes i et sådant tilfælde.
26
En sådan fortolkning ville, som generaladvokaten har anført i punkt 37 i sit forslag til afgørelse, først og fremmest fratage artikel 72 i forordning nr. 1122/2009 sin effektive virkning. Den ville endvidere være i strid med denne forordnings formål, som ifølge præmis 35 i dom af 13. december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C-11/12, EU:C:2012:808), er at fremme overholdelsen af krydsoverensstemmelsesreglerne. Den ville endelig være i strid med artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 73/2009, hvori foreskrives, at enhver handling og undladelse principielt medfører en nedsættelse af den samlede størrelse af de betalinger, der er ydet eller skal ydes, og med denne forordnings artikel 24, stk. 1, hvorved de nationale myndigheder bl.a. forpligtes til at tage hensyn til, hvor alvorlig misligholdelsen af krydsoverensstemmelsesreglerne er.
27
Artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 kan, som generaladvokaten har anført i punkt 51 i sit forslag til afgørelse, heller ikke i sig selv dække en situation som den i hovedsagen omhandlede, ikke alene på grund af denne artikels overskrift, men ligeledes som følge af dennes bestemmelses ordlyd, der alene omtaler »forsætlig« misligholdelse.
28
Endvidere skal det ifølge ordlyden af artikel 70, stk. 6, i forordning nr. 1122/2009 ved fastsættelsen af nedsættelsen i overensstemmelse med artikel 71, stk. 1, og artikel 72, stk. 1, fastslås, at når der er fastslået mere end et tilfælde af misligholdelse i forbindelse med forskellige retsakter eller normer inden for samme område, anses disse tilfælde for at udgøre én misligholdelse.
29
Det fremgår af denne bestemmelse, sammenholdt med den nævnte forordnings artikel 71 og 72, at mere end et tilfælde af uagtsom misligholdelse inden for samme område udgør én misligholdelse, samt at forsætlig misligholdelse inden for samme område udgør én forsætlig misligholdelse
30
Det følger heraf, at det i en situation som den i hovedsagen omhandlede skal fastslås, hvilken nedsættelsesprocent der skal anvendes for de samlede direkte betalinger, der er modtaget eller skal modtages, ved uagtsomme misligholdelser i henhold til artikel 71 i forordning nr. 1122/2009, samtidig med at det fastslås, hvilken nedsættelsesprocent der skal anvendes for forsætlige misligholdelser i henhold til artikel 72 i forordning nr. 1122/2009.
31
Med forhold for artikel 24, stk. 4, i forordning nr. 73/2009, som fastsætter en maksimal grænse for de samlede nedsættelser og udelukkelser i et kalenderår, og da der ikke foreligger en anden bestemmelse i forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009, der omhandler uagtsomme og forsætlige misligholdelser samlet set, skal de to procentsatser, der er fastsat i henhold til artikel 71 og 72 i forordning nr. 1122/2009, adderes.
32
Det følger af det ovenstående, at det første og det andet spørgsmål skal besvares med, at artikel 70-72 i forordning nr. 1122/2009, sammenholdt med artikel 23 og 24 i forordning nr. 73/2009, skal fortolkes således, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, skal foretages en addition af på den ene side den nedsættelse af de samlede direkte betalinger, der er modtaget eller skal modtages, som finder anvendelse i tilfælde af uagtsom misligholdelse, og på den anden side den nedsættelse, der finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse, idet den samlede nedsættelse skal fastsættes under overholdelse af proportionalitetsprincippet og ikke må overstige det samlede beløb fastsat i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 73/2009.
Det tredje spørgsmål
33
Eftersom det tredje spørgsmål er fremsat subsidiært, såfremt det første og det andet spørgsmål blev besvaret benægtende, er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
Sagsomkostninger
34
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 70-72 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin, sammenholdt med artikel 23 og 24 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003, skal fortolkes således, at der i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er konstateret flere misligholdelser inden for samme område, skal foretages en addition af på den ene side den nedsættelse af de samlede direkte betalinger, der er modtaget eller skal modtages, som finder anvendelse i tilfælde af uagtsom misligholdelse, og på den anden side den nedsættelse, der finder anvendelse i tilfælde af forsætlig misligholdelse, idet den samlede nedsættelse skal fastsættes under overholdelse af proportionalitetsprincippet og ikke må overstige det samlede beløb fastsat i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 73/2009.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.