62017TJ0571(01)_RES
Asunto T‑571/17 RENV
UG
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima ampliada) de 21 de junio de 2023
«Función pública — Agentes contractuales — Contrato por tiempo indefinido — Resolución del contrato — Artículo 47, letra c), inciso i), del ROA — Incompetencia profesional — Conducta en el servicio y actitud en el trabajo incompatibles con el interés del servicio — Obligación de motivación — Derecho a ser oído — Derecho al permiso parental — Artículo 42 bis del Estatuto — Aplicación a los funcionarios y agentes de la Unión de las disposiciones mínimas establecidas en las Directivas 2010/18/UE y 2002/14/CE — Artículos 27, 30 y 33 de la Carta de los Derechos Fundamentales — Derecho a la información y a la consulta de los trabajadores — Artículo 24 ter del Estatuto — Error manifiesto de apreciación — Protección en caso de despido injustificado — Impugnación con carácter incidental de actos definitivos — Inadmisibilidad — Principio de proporcionalidad — Desviación de poder — Responsabilidad»
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Obligación de motivación y respeto del derecho de defensa — Alcance
[Art. 296 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letras a) y c); Estatuto de los Funcionarios, art. 25; Régimen aplicable a los otros agentes, art. 47, letra c), inciso i]
(véanse los apartados 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69 y 70)
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Justificación basada en incompetencia profesional — Obligación de seguir previamente el procedimiento por incompetencia profesional aplicable a los funcionarios — Inexistencia — Necesidad de falta disciplinaria o de negligencia en el ejercicio de las funciones — Inexistencia
[Estatuto de los Funcionarios, art. 51; Régimen aplicable a los otros agentes, art. 47, letra c), inciso i)]
(véanse los apartados 58, 376 y 379)
Funcionarios — Agentes contractuales — Permisos — Permiso parental — Acuerdo Marco revisado sobre el permiso parental celebrado por BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP y CES — Directiva 2010/18/UE — Protección contra un trato menos favorable o el despido por haber solicitado o tomado un permiso parental — Consideración por el juez de la Unión para la interpretación de las disposiciones estatutarias
(Art. 288 TFUE, párr. 3; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 33, ap. 2; Estatuto de los Funcionarios, arts. 1 sexies, ap. 2, y 42 bis; Régimen aplicable a los otros agentes, arts. 16 y 80, ap. 4; Directiva 2010/18/UE del Consejo, anexo, cláusula 5, ap. 4)
(véanse los apartados 77 a 88 y 118 a 121)
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Justificación basada en incompetencia profesional o en una falta disciplinaria grave del agente — Agente en permiso parental — Resolución sin esperar a la reincorporación — Procedencia — Límites — Prohibición de despido por haber solicitado o tomado un permiso parental
[Estatuto de los Funcionarios, art. 42 bis; Régimen aplicable a los otros agentes, arts. 3 bis, 16 y 47, letras b), inciso ii), y c), inciso i); Reglamento (CE, Euratom) n.o 723/2004 del Consejo, considerando 2; Directivas del Consejo 96/34/CE, anexo, cláusula 2, ap. 4, y 2010/18/UE, anexo, cláusula 5, ap. 4]
(véanse los apartados 93 a 113, 117, 122 a 126 y 142)
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Apreciación global de la incompetencia profesional basada en varios motivos — Ilegalidades que vician determinados motivos de la decisión impugnada — Anulación — Límites — Existencia de otros motivos legales o no impugnados suficientemente importantes para justificar la decisión impugnada
(véanse los apartados 145, 352 y 360)
Actos de las instituciones — Directivas — Directiva 2002/14/CE por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores — Obligación de que la Administración respete las disposiciones mínimas establecidas en la Directiva
[Art. 288 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 27; Estatuto de los Funcionarios, art. 9, ap. 3; Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 1, ap. 1, 2, letras f) y g), y 4]
(véanse los apartados 150 a 156)
Funcionarios — Representación — Protección de los representantes de los trabajadores — Alcance
(Estatuto de los Funcionarios, art. 24 ter; Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 7)
(véanse los apartados 158 a 162)
Funcionarios — Representación — Protección de los representantes de los trabajadores — Resolución del contrato de un agente contractual — Comisión de servicios de media jornada del agente en concepto sindical — Justificación basada en el incumplimiento del agente de informar en tiempo oportuno a sus superiores jerárquicos de su participación en las reuniones sindicales — Procedencia
(Estatuto de los Funcionarios, art. 60 y anexo II, art. 1, párr. 6; Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 7)
(véanse los apartados 171 a 175, 313 y 314)
Funcionarios — Actos de la Administración — Presunción de validez — Impugnación — Carga de la prueba
(véanse los apartados 190 y 191)
Recursos de funcionarios — Motivos — Motivo basado en la duración excesiva del procedimiento ante los órganos jurisdiccionales de la Unión — Anulación por el Tribunal de Justicia de una resolución del Tribunal General con devolución del asunto ante este — Falta de competencia de la Sala del Tribunal General que conoce de la devolución
(Art. 256 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 61)
(véanse los apartados 200 a 202)
Funcionarios — Condiciones de trabajo — Trabajo a tiempo parcial — Autorización — Posibilidad de que el interesado solicite la anulación de la autorización antes de que expire el período acordado
(Estatuto de los Funcionarios, art. 55 bis y anexo IV bis, art. 2, párr. 1; Régimen aplicable a los otros agentes, arts.16 y 91)
(véanse los apartados 210 a 212)
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Justificación basada en incompetencia profesional — Apreciación por la Administración — Posibilidad de basarse en hechos observados durante los tres años anteriores — Obligación de basarse exclusivamente en incumplimientos reiterados registrados en los informes de evaluación del agente — Inexistencia
[Estatuto de los Funcionarios, art. 51, ap. 1, letra a); Régimen aplicable a los otros agentes, art. 47, letra c), inciso i)]
(véanse los apartados 222 a 228, 364 y 372)
Recursos de funcionarios — Plazos — Carácter de orden público — Impugnación con carácter incidental de una decisión anterior no impugnada dentro de plazo — Caducidad de la acción — Reapertura — Requisito — Hecho nuevo
(Estatuto de los Funcionarios, art. 90, ap. 2)
(véanse los apartados 234 y 235)
Recursos de funcionarios — Plazos — Impugnación con carácter incidental de una decisión anterior no impugnada dentro de plazo — Motivo basado en el error manifiesto de apreciación destinado a impugnar las consecuencias extraídas por la Administración del acto anterior no impugnado dentro de plazo — Admisibilidad
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
(véanse los apartados 236 y 260)
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Justificación basada en la inobservancia reiterada e injustificada del plazo para presentar documentos justificativos de una ausencia del servicio — Procedencia
[Estatuto de los Funcionarios, arts. 57, párr. 2, y 60 y anexo V, art. 6; Régimen aplicable a los otros agentes, arts. 16, 47, letra c), inciso i), y 91]
(véanse los apartados 251 a 255)
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Justificación basada en el incumplimiento de la obligación de ejecutar la orden de un superior jerárquico — Procedencia — Límites — Orden manifiestamente ilegal o contraria a las normas de seguridad aplicables
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 21, párr. 1, y 21 bis; Régimen aplicable a los otros agentes, arts. 11 y 81)
(véanse los apartados 292 a 295)
Funcionarios — Agentes contractuales — Resolución de un contrato por tiempo indefinido — Justificación basada en un incumplimiento cometido voluntariamente o por negligencia — Amplia facultad de apreciación de la Administración — Resolución unilateral — Procedencia — Obligación de incoar un procedimiento disciplinario — Inexistencia — Excepción — Despido sin preaviso en el caso de falta grave
[Estatuto de los Funcionarios, anexo IX; Régimen aplicable a los otros agentes, arts. 47, letras b) y c), inciso i), y 49 a 50 bis]
(véanse los apartados 388 a 390)
Resumen
La demandante, UG, es una antigua agente contractual de la Comisión Europea. Su contrato por tiempo indefinido fue resuelto debido al carácter insatisfactorio de su nivel de prestaciones y de su conducta en el servicio desde hacía varios años.
En la fecha de adopción de la decisión de la Comisión relativa a la resolución del contrato de UG (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la demandante se encontraba en situación de permiso parental. En esa misma fecha y desde hacía varios años, ejercía un mandato sindical y estaba exenta de sus funciones a media jornada.
En su recurso interpuesto ante el Tribunal General, la demandante solicitó la anulación de la decisión impugnada y la reparación del perjuicio material y moral que alegaba haber sufrido. El Tribunal General estimó el recurso (
1
) y anuló dicha decisión.
A raíz del recurso de casación interpuesto por la Comisión, el Tribunal de Justicia (
2
) anuló la sentencia del Tribunal General en la medida en que en ella, en primer lugar, se anuló la decisión impugnada; en segundo lugar, se declaró la existencia de una ilegalidad que podía generar la responsabilidad de la Comisión, y, en tercer lugar, se inadmitió la pretensión de la recurrente de reparación del perjuicio moral. Además, el Tribunal de Justicia devolvió el asunto al Tribunal General.
El Tribunal, pronunciándose en Sala ampliada, desestimó el recurso contra la decisión impugnada y aportó precisiones sobre la obligación de la autoridad competente, al adoptar una decisión de esa índole, de tener en cuenta las disposiciones mínimas contenidas en la cláusula 5, apartado 4, del Acuerdo Marco revisado sobre el permiso parental, (
3
) con arreglo a la aplicación dada por la Directiva 2010/18, (
4
) y las disposiciones mínimas contenidas en el artículo 7 de la Directiva 2002/14, (
5
) con arreglo, respectivamente, a los artículos 33 y 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), que garantizan, respectivamente, los derechos fundamentales al permiso parental y a la información y a la consulta de los trabajadores.
Apreciación del Tribunal General
Con carácter preliminar, el Tribunal General recordó que le corresponde dar preferencia a una interpretación de las disposiciones del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto») y del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión (en lo sucesivo, «ROA») que permita garantizar la conformidad de estos con los principios del Derecho social de la Unión expresamente consagrados por la Carta e integrar en el Estatuto y el ROA el contenido esencial de las disposiciones del Derecho derivado de la Unión que constituyen normas de protección mínima, con el fin de completar, en su caso, las demás disposiciones estatutarias.
Sobre las disposiciones mínimas contenidas en la cláusula 5, apartado 4, del Acuerdo Marco
Las disposiciones mínimas de la cláusula 5, apartado 4, del Acuerdo Marco, que reflejan y precisan el derecho fundamental al permiso parental consagrado en el artículo 33, apartado 2, de la Carta, en la medida en que garantizan a todo trabajador protección contra un trato menos favorable o contra el despido por haber solicitado o tomado un permiso parental, deben considerarse parte integrante del Estatuto y, sin perjuicio de las disposiciones más favorables contenidas en este, deben aplicarse a los funcionarios y agentes de las instituciones de la Unión.
A este respecto, las disposiciones del Estatuto y del ROA, interpretadas a la luz de estas disposiciones mínimas, no prohíben a la autoridad competente adoptar una decisión por la que se separe a un funcionario del servicio o se resuelva el contrato de un agente contractual o temporal, en particular por incompetencia profesional, aun cuando dicho trabajador se encuentre, en la fecha de esa decisión, en situación de permiso parental y, en principio, tuviera la posibilidad de reincorporarse a ese puesto o funciones al término de dicho permiso.
En efecto, la cláusula 5, apartado 4, del Acuerdo Marco no tiene por objeto ni por efecto prohibir a un empresario decidir sobre el despido de un trabajador, aun cuando, en la fecha de dicha decisión, este disfrute de un permiso parental, siempre que dicho despido no esté motivado por la solicitud o el disfrute de dicho permiso, en particular por motivos relacionados con las fechas de inicio y fin del período de permiso o con la duración del permiso pedidas en la solicitud, y cumpla los demás requisitos previstos por la ley o la normativa aplicables.
Sobre las disposiciones mínimas contenidas en el artículo 7 de la Directiva 2002/14
El establecimiento por la Directiva 2002/14 de un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores constituye la expresión de principios generales del Derecho de la Unión enunciados en el artículo 27 de la Carta, que vinculan a las instituciones. Más concretamente, esta Directiva establece disposiciones mínimas en cuanto a la información y a la consulta de los trabajadores, sin perjuicio de disposiciones más favorables para los trabajadores, y, además, la información y la consulta de los trabajadores se organizan a través de los representantes de los trabajadores que prevean la legislación, la normativa o las prácticas aplicables.
Así, por un lado, las instituciones de la Unión deben aceptar que las organizaciones sindicales o profesionales ejerzan sus funciones de representación y concertación en todas las materias que afecten a los trabajadores y, por otro lado, no pueden penalizar de ninguna forma a los funcionarios o agentes en razón de las actividades sindicales de estos.
No obstante, un funcionario o agente que se halle en comisión de servicios a media jornada en concepto sindical debe, con arreglo al artículo 60 del Estatuto, obtener una autorización previa de su superior jerárquico para ausentarse del servicio y participar en las reuniones a las que sea convocado en virtud de su mandato sindical o de su mandato de representante de los trabajadores. La autoridad jerárquica podría, en su caso, negarse a que el interesado participara en dichas reuniones mediante una decisión escrita y motivada. En efecto, la obligación de autorización previa prevista en el artículo 60 del Estatuto solo admite excepción en caso de enfermedad o accidente, pero no en el supuesto de participación en la representación sindical de los trabajadores o en las reuniones de un órgano de representación.
Por consiguiente, la decisión impugnada podía fundarse, sin incumplir las disposiciones mínimas del artículo 7 de la Directiva 2002/14, en el motivo basado en el incumplimiento por parte de la demandante de la obligación de informar oportunamente a sus superiores jerárquicos, antes de las reuniones de los comités del personal de los que era miembro, de su participación en dichas reuniones, puesto que tal motivo no se basa en el ejercicio de las funciones de representante de los trabajadores de la demandante, sino en la inobservancia por parte de esta de las condiciones de organización del servicio necesarias para ejercer la función que tenía encomendada.
Sobre el grado de control del juez de la Unión
Por lo que respecta a la resolución de un contrato de agente temporal o contractual por tiempo indefinido, la Administración dispone, de conformidad con el artículo 47, letra c), inciso i), del ROA y con observancia del preaviso establecido en el contrato, de una amplia facultad de apreciación, debiendo limitarse, por tanto, el control del juez de la Unión a comprobar que no existe error manifiesto o desviación de poder.
Además, del principio de presunción de legalidad de los actos de las instituciones de la Unión se desprende que corresponde al agente temporal o contractual que es objeto de una decisión de despido y que interpone un recurso ante los tribunales de la Unión demostrar la ilegalidad de tal decisión.
A este respecto, no cabe deducir del artículo 30 de la Carta, a tenor del cual todo trabajador tiene derecho a protección en caso de despido injustificado, una obligación del Tribunal General de ejercer un control más preciso que el del error manifiesto de apreciación ni una obligación de hacer recaer sobre la institución de que se trate la carga de la prueba de la legalidad de tal decisión.
Por otra parte, al examinar pretensiones de anulación, acompañadas, en su caso, de pretensiones indemnizatorias, tras la devolución de un asunto por el Tribunal de Justicia de conformidad con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la Sala del Tribunal General encargada de pronunciarse sobre dichas pretensiones no es competente para apreciar la duración eventualmente excesiva del procedimiento judicial y, por consiguiente, no puede intentar subsanarlo, en particular modificando el alcance de su control sobre la legalidad de los motivos de la decisión cuya anulación se solicita.
Sobre la justificación del despido por incompetencia profesional
La decisión de despido de un agente temporal o contractual basada en el artículo 47, letra c), inciso i), del ROA, que es, en esencia, consecuencia de la incompetencia profesional reprochada al interesado, puede estar justificada por la referencia a un conjunto de hechos materiales precisos y concordantes, respaldados, en su caso, por varios informes anuales de evaluación que pongan de manifiesto prestaciones insatisfactorias, aun cuando, considerados aisladamente, estos hechos no parezcan de gravedad suficiente para justificar tal medida.
En efecto, la incompetencia profesional de un funcionario o de un agente temporal o contractual debe apreciarse en particular a la luz de su capacidad, de su rendimiento y de su conducta en el servicio.
A este respecto, la inobservancia, en particular de forma reiterada, de un plazo concedido a un funcionario o a un agente temporal o contractual para presentar documentos justificativos de una ausencia del servicio puede constituir una conducta inadecuada por parte del funcionario o del agente de que se trate.
Además, a falta de aplicación, incluso por analogía, del artículo 51 del Estatuto a los agentes contractuales, ninguna disposición del ROA obliga a la Administración, al adoptar una decisión de resolución del contrato de un agente contractual por incompetencia profesional, a basarse exclusivamente en incumplimientos reiterados que deberían estar consignados en los informes de evaluación del agente de que se trate.
Por último, si bien es cierto que la comisión de una falta o negligencia en el ejercicio de las funciones encomendadas con carácter principal a un agente temporal o contractual puede dar lugar, en su caso, a una sanción disciplinaria, no es menos cierto que, aun cuando no exista tal falta o negligencia, la Administración puede resolver el contrato de un agente temporal o contractual por incompetencia profesional cuando la conducta general del agente de que se trate tenga, por su carácter inadecuado y durante varios años consecutivos, repercusiones negativas sobre el buen funcionamiento del servicio de la institución para la que trabaja.
Sobre la neutralización de los motivos ilegales de una decisión de despido por incompetencia profesional que contiene varios motivos
En caso de pluralidad de motivos, aun cuando uno o varios de los motivos del acto impugnado no estén fundados, ese vicio no puede dar lugar a la anulación de ese acto si uno o varios otros motivos bastan para justificar legalmente dicho acto, con independencia de los motivos que adolezcan de ilegalidad.
Así pues, cuando el Tribunal General conoce de la legalidad de una decisión de despido a causa de una declaración de incompetencia profesional basada en varios motivos, le incumbe determinar si las ilegalidades señaladas en el marco del examen de determinados motivos implican la anulación de la decisión impugnada o si los motivos no impugnados o cuya ilegalidad no ha quedado acreditada son suficientemente importantes para sostener la apreciación global de la incompetencia profesional y justificar legalmente dicha decisión, con independencia de los motivos que el Tribunal General haya declarado ilegales.
(
1
)	Sentencia de 2 de abril de 2020, UG/Comisión (T‑571/17, no publicada, EU:T:2020:141).
(
2
)	Sentencia de 25 de noviembre de 2021, Comisión/UG (C‑249/20 P, no publicada, EU:C:2021:964).
(
3
)	Acuerdo Marco revisado sobre el permiso parental, celebrado el 18 de junio de 2009, por las organizaciones europeas de interlocutores sociales intersectoriales (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP y CES) (en lo sucesivo, «Acuerdo Marco»).
(
4
)	Directiva 2010/18/UE del Consejo, de 8 de marzo de 2010, por la que se aplica el Acuerdo Marco revisado sobre el permiso parental, celebrado por BUSINESSEUROPE, la UEAPME, el CEEP y la CES, y se deroga la Directiva 96/34/CE (DO 2010, L 68, p. 13).
(
5
)	Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea — Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión relativa a la representación de los trabajadores (DO 2002, L 80, p. 29).