62021CJ0671
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
28 settembre 2023 (
*1
)
«Rinvio pregiudiziale – Spazio ferroviario europeo unico – Direttiva 2012/34/UE – Assegnazione della capacità dell’infrastruttura ferroviaria – Articolo 45 – Programmazione – Articolo 46 – Procedura di coordinamento – Articolo 47 – Infrastruttura saturata – Priorizzazione di taluni servizi – Criteri di priorità – Normativa nazionale che prevede regole di priorità connesse all’intensità dell’utilizzo dell’infrastruttura»
Nella causa C‑671/21,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania), con decisione del 5 novembre 2021, pervenuta in cancelleria il 9 novembre 2021, nel procedimento
«Gargždų geležinkelis» UAB
con l’intervento di:
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
«LTG Infra» AB,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da A. Arabadjiev, presidente di sezione, P.G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (relatore) e I. Ziemele, giudici,
avvocato generale: M. Campos Sánchez-Bordona
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
–
per la «Gargždų geležinkelis» UAB, da V. Nikitinas, advokatas;
–
per il governo lituano, da K. Dieninis e S. Grigonis, in qualità di agenti;
–
per la Commissione europea, da S.L. Kalėda, P. Messina e G. Wilms, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 marzo 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli da 45 a 47 della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (GU 2012, L 343, pag. 32).
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una procedura avviata dalla «Gargždų geležinkelis» UAB, in merito alla decisione della Lietuvos transporto saugos administracija (Autorità lituana per la sicurezza dei trasporti, Lituania) (in prosieguo: l’«Autorità per la sicurezza dei trasporti»), vertente sul rifiuto di assegnare capacità dell’infrastruttura ferroviaria pubblica alla Gargždų geležinkelis, e all’ordinanza della Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (Autorità di regolazione delle comunicazioni della Repubblica di Lituania), vertente sul rigetto del ricorso presentato dalla Gargždų geležinkelis avverso tale decisione.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3
Ai sensi dei considerando 3 e 34 della direttiva 2012/34:
«3)
È opportuno migliorare l’efficienza della rete ferroviaria affinché tale rete si integri in un mercato competitivo, tenendo conto degli aspetti specifici delle ferrovie.
(...)
34)
Per garantire la trasparenza e l’accesso non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria e ai servizi negli impianti di servizio per tutte le imprese, le informazioni necessarie per l’uso dei diritti di accesso dovrebbero essere pubblicate integralmente in un prospetto informativo della rete (...)».
4
Conformemente all’articolo 3, punto 20, di tale direttiva, per «infrastruttura saturata», si intende un elemento dell’infrastruttura dove, anche dopo il coordinamento delle diverse richieste di capacità non è possibile soddisfare pienamente la domanda, in determinati periodi;
5
In forza dell’articolo 3, punto 26, di detta direttiva, per «prospetto informativo della rete», si intende un documento in cui sono precisati in dettaglio le regole generali, le scadenze, le procedure e i criteri relativi ai sistemi di imposizione dei canoni e di assegnazione della capacità e che contiene anche ogni altra informazione necessaria per presentare richieste di capacità di infrastruttura
6
Ai sensi dell’articolo 3, punto 27, della medesima direttiva, per «traccia ferroviaria» si intende la capacità di infrastruttura necessaria per far viaggiare un treno tra due località in un dato periodo.
7
Il capo IV della direttiva 2012/34 verte sull’imposizione dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e sull’assegnazione di capacità di quest’ultima. Nella sezione 1 di tale capo IV, intitolato «Principi generali», sono contenuti, in particolare, gli articoli 26 e 27 di tale direttiva.
8
L’articolo 26 di detta direttiva, intitolato «Utilizzo efficace della capacità di infrastruttura», così recita:
«Gli Stati membri provvedono affinché i sistemi di imposizione dei canoni e di assegnazione di capacità dell’infrastruttura ferroviaria rispettino i principi enunciati nella presente direttiva e, pertanto, consentano al gestore dell’infrastruttura di offrire sul mercato la capacità di infrastruttura disponibile al fine del suo utilizzo ottimale».
9
L’articolo 27, della medesima direttiva, intitolato «Prospetto informativo della rete», al paragrafo 1, così dispone:
«Il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle parti interessate, elabora e pubblica un prospetto informativo della rete, ottenibile contro pagamento di un contributo che non può essere superiore al costo di pubblicazione del prospetto stesso (...)».
10
La sezione 2 del capo IV della direttiva 2012/34, intitolata «Canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura e dei Servizi», contiene, in particolare, gli articoli 31, 32 e 36.
11
Ai sensi dell’articolo 31 della direttiva in parola, intitolato «Principi di imposizione dei canoni», paragrafo 4:
«I canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura di cui al paragrafo 3 possono includere un costo che rispecchi la scarsità di capacità della sezione identificabile dell’infrastruttura nei periodi di congestione».
12
L’articolo 32 della medesima direttiva, intitolato «Deroghe ai principi di imposizione dei canoni», al suo paragrafo 1, quarto comma, così recita:
«I gestori dell’infrastruttura possono distinguere ulteriormente i segmenti di mercato in base alle merci o passeggeri trasportati».
13
L’articolo 36 della direttiva 2012/34, intitolato «Canoni di prenotazione della capacità», prevede quanto segue:
«I gestori dell’infrastruttura possono applicare un canone adeguato per la capacità assegnata ma non utilizzata. Tale canone per mancato uso serve a incentivare un utilizzo efficiente della capacità. L’applicazione del canone in parola ai richiedenti cui sia stata assegnata una traccia ferroviaria [è] obbligatoria in caso di regolare mancato uso delle tracce assegnate o di parte di esse. (...)».
14
La sezione 3 del capo IV di tale direttiva, intitolata «Assegnazione della Capacità di Infrastruttura», contiene gli articoli da 38 a 54.
15
L’articolo 38 della medesima direttiva, intitolato «Diritti connessi alla capacità», al paragrafo 1, primo comma, così dispone:
«La capacità di infrastruttura è assegnata dal gestore dell’infrastruttura e, una volta assegnata a un richiedente, non può essere trasferita dal beneficiario a un’altra impresa o servizio».
16
L’articolo 39 della direttiva 2012/34, intitolato «Assegnazione della capacità», al paragrafo 1, così recita:
«Gli Stati membri possono definire un quadro per l’assegnazione della capacità di infrastruttura soggetto alla condizione dell’indipendenza di gestione di cui all’articolo 4. Devono essere definite regole specifiche per l’assegnazione della capacità. Il gestore dell’infrastruttura svolge le procedure di assegnazione della capacità. In particolare, egli assicura che la capacità di infrastruttura sia assegnata equamente, in modo non discriminatorio e nel rispetto del diritto dell’Unione».
17
L’articolo 45 di tale direttiva, intitolato «Programmazione», prevede quanto segue:
«1.   Il gestore dell’infrastruttura soddisfa per quanto possibile tutte le richieste di capacità di infrastruttura, comprese quelle concernenti le tracce ferroviarie che utilizzano più reti, e tiene conto per quanto possibile di tutti i vincoli che gravano sui richiedenti, compresa l’incidenza economica sulla loro attività.
2.   Il gestore dell’infrastruttura può, nell’ambito della procedura di programmazione e coordinamento, accordare la priorità a servizi specifici, ma soltanto nei casi di cui agli articoli 47 e 49.
3.   Il gestore dell’infrastruttura consulta le parti interessate sul progetto di orario di servizio e concede loro almeno un mese per presentare osservazioni. Le parti interessate comprendono tutti i soggetti che hanno presentato richieste di capacità di infrastruttura e altri soggetti che intendono formulare osservazioni in merito all’eventuale incidenza dell’orario di servizio sulla loro idoneità a prestare servizi ferroviari durante il periodo di vigenza dello stesso.
4.   Il gestore dell’infrastruttura adotta le misure appropriate per tener conto delle osservazioni formulate».
18
L’articolo 46 della direttiva in parola, intitolato «Procedura di coordinamento», ai paragrafi da 1 a 3, così dispone:
«1.   Se nel corso della programmazione di cui all’articolo 45 il gestore dell’infrastruttura constata l’esistenza di richieste confliggenti, si adopera, tramite il coordinamento delle stesse, per conciliare al massimo tutte le richieste.
2.   Se una situazione richiede un coordinamento, il gestore dell’infrastruttura ha il diritto di proporre, entro limiti ragionevoli, capacità di infrastruttura diverse da quelle richieste.
3.   Il gestore dell’infrastruttura, sentiti i richiedenti interessati, cerca di risolvere eventuali conflitti. Le consultazioni in questo senso si basano sulla comunicazione gratuita, entro tempi ragionevoli e in forma scritta o elettronica, delle informazioni seguenti:
a)
tracce ferroviarie richieste da tutti gli altri richiedenti sugli stessi itinerari;
b)
tracce ferroviarie assegnate in via preliminare a tutti gli altri richiedenti sugli stessi itinerari;
c)
tracce ferroviarie alternative sugli itinerari pertinenti proposte a norma del paragrafo 2;
d)
descrizione dettagliata dei criteri utilizzati nella procedura di assegnazione della capacità.
A norma dell’articolo 39, paragrafo 2, dette informazioni sono fornite senza che sia resa nota l’identità degli altri richiedenti, a meno che essi non vi abbiano acconsentito».
19
L’articolo 47 della direttiva 2012/34, intitolato «Infrastruttura saturata», è così formulato:
«1.   Se dopo il coordinamento delle tracce ferroviarie richieste e la consultazione con i richiedenti non è possibile soddisfare adeguatamente le richieste di capacità di infrastruttura, il gestore dell’infrastruttura dichiara immediatamente che la sezione dell’infrastruttura in causa è saturata. Tale dichiarazione è emessa anche per un’infrastruttura che è prevedibile abbia, in un prossimo futuro, capacità insufficiente.
2.   Se un’infrastruttura è stata dichiarata saturata, il gestore dell’infrastruttura esegue un’analisi della capacità, a norma dell’articolo 50, a meno che sia già in corso un piano di potenziamento della capacità a norma dell’articolo 51.
3.   Se i canoni di cui all’articolo 31, paragrafo 4, non sono stati riscossi o non hanno prodotto risultati soddisfacenti e l’infrastruttura è stata dichiarata saturata, il gestore dell’infrastruttura può inoltre applicare criteri di priorità per assegnare la capacità di infrastruttura
4.   I criteri di priorità devono tenere conto dell’interesse sociale di un servizio rispetto ad altri servizi che saranno di conseguenza esclusi.
Al fine di garantire, in questo contesto, lo sviluppo di adeguati servizi di trasporto, in particolare per rispondere a requisiti di servizio pubblico o per favorire lo sviluppo del trasporto di merci per ferrovia nazionale e internazionale, gli Stati membri possono adottare le misure del caso affinché, in condizioni non discriminatorie, nell’assegnazione di capacità d’infrastruttura venga data la priorità a detti servizi
(...)».
20
L’articolo 49 di tale direttiva, intitolato «Infrastruttura specializzata», ai paragrafi 1 e 2, così recita:
«1.   Fatto salvo il paragrafo 2, la capacità di infrastruttura è considerata disponibile per tutti i tipi di servizi conformi alle caratteristiche necessarie per l’uso della linea ferroviaria
2.   Se esistono itinerari alternativi idonei, il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle parti interessate, può designare un’infrastruttura particolare da utilizzare per determinati tipi di traffico. Fatti salvi gli articoli 101, 102 e 106 TFUE, ove tale designazione abbia avuto luogo, il gestore dell’infrastruttura può dare la priorità a questo tipo di traffico nell’assegnazione della capacità di infrastruttura
La designazione non impedisce l’utilizzo dell’infrastruttura per altri tipi di traffico se vi è capacità disponibile».
21
L’articolo 52 di detta direttiva, intitolato «Utilizzo delle tracce ferroviarie», al paragrafo 1, così dispone:
«Nel prospetto informativo della rete, il gestore dell’infrastruttura specifica le condizioni in base alle quali terrà conto dei precedenti livelli di utilizzo delle tracce ferroviarie nella determinazione delle priorità nella procedura di assegnazione».
Diritto lituano
22
Il punto 28 delle regole per l’assegnazione della capacità dell’infrastruttura ferroviaria pubblica, adottate con il Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 611 «Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo» (decreto n. 611 del governo dell Repubblica di Lituania, vertente sull’adozione delle regole per l’assegnazione di capacità dell’infrastruttura ferroviaria pubblica), del 19 maggio 2004 (Žin., 2004, n. 83-3019), come modificato dal Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 355 (decreto n. 355 del governo della Repubblica di Lituania), del 9 aprile 2018 (TAR, 2018, n. 2018-6085) (in prosieguo: le «regole per l’assegnazione»), precisa quanto segue:
«Ove possibile, al fine di conciliare le richieste di assegnazione relative alla stessa capacità, il gestore dell’infrastruttura ferroviaria pubblica propone al richiedente e/o alle imprese di manutenzione capacità diverse da quelle di cui alla loro richiesta. In caso di rifiuto, da parte dei richiedenti e/o delle imprese di manutenzione, della capacità alternativa proposta da tale gestore o, in assenza di detta capacità, detto gestore applicherà la regola di priorità, vale a dire che la capacità in questione è assegnata al richiedente che la utilizzerà per fornire servizi di trasporto passeggeri e bagagli su itinerari internazionali; se tale capacità non sarà destinata a essere utilizzata per fornire servizi di trasporto passeggeri e bagagli su itinerari internazionali, sarà assegnata al richiedente che la utilizzerà per fornire servizi di trasporto passeggeri e bagagli su itinerari locali; se detta capacità non sarà destinata a essere utilizzata per fornire servizi di trasporto passeggeri e bagagli su itinerari internazionali o locali, sarà assegnata al richiedente o all’impresa di manutenzione che la utilizzerà per il maggior numero di giorni; nel caso in cui si preveda di utilizzare la stessa capacità durante lo stesso numero di giorni, essa sarà assegnata al richiedente o all’impresa di manutenzione che ha richiesto l’assegnazione del maggior numero di corse sull’itinerario in questione».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
23
Il 3 aprile 2019 la Gargždų geležinkelis ha presentato, presso l’autorità per la sicurezza dei trasporti, una richiesta di assegnazione di capacità dell’infrastruttura ferroviaria pubblica per treni merci, a titolo dell’orario di servizio per il periodo 2019-2020. Tale richiesta è stata trasmessa al gestore dell’infrastruttura pubblica, ossia la direzione dell’infrastruttura ferroviaria della «Lietuvos geležinkeliai» AB, divenuta «LTG Infra» (in prosieguo: il «gestore dell’infrastruttura»).
24
Dopo aver esaminato detta domanda, il gestore dell’infrastruttura è giunto alla conclusione che la situazione, a motivo della capacità limitata di talune sezioni dell’infrastruttura ferroviaria interessata, non consentiva la programmazione nell’orario di servizio di tutte le capacità domandate dai richiedenti, ivi incluse quelle richieste dalla Gargždų geležinkelis, poiché tali richieste erano in parte confliggenti. Quanto all’affermazione della Gargždų geležinkelis, secondo cui la saturazione di tale infrastruttura ferroviaria poteva risultare fittizia dal momento che erano state proposte richieste di capacità da diversi richiedenti per trasportare, durante l’orario di servizio, uno stesso carico di merci, il gestore dell’infrastruttura ha precisato che tali richieste di assegnazione non contenevano informazioni sui carichi previsti e che non era quindi in grado di confermare tale affermazione.
25
Benché fosse stata avviata una procedura di coordinamento per risolvere la controversia, uno dei richiedenti, che non era la Gargždų geležinkelis, ha rifiutato di parteciparvi e il gestore dell’infrastruttura non è stato in grado di proporre a tale società capacità alternative rispetto a quelle indicate nella sua richiesta. Inoltre, nel constatare che, all’esito della procedura di coordinamento non era in grado di soddisfare tutte le richieste presentate a motivo dell’insufficienza di capacità, il gestore dell’infrastruttura ha dichiarato che l’infrastruttura era saturata sui tratti interessati.
26
In seguito, il gestore dell’infrastruttura, nel corso del mese di settembre 2019, ha trasmesso all’autorità per la sicurezza dei trasporti un progetto di orario di servizio modificato ai fini dell’adozione delle decisioni di assegnazione di capacità nonché informazioni sulla capacità effettiva dei tratti interessati, determinata sulla base delle richieste ricevute.
27
Il 30 settembre 2019 la Gargždų geležinkelis ha adito al riguardo l’autorità per la sicurezza dei trasporti.
28
Con decisione del 15 ottobre 2019, l’autorità per la sicurezza dei trasporti ha deciso che il gestore dell’infrastruttura, quando ha esaminato e coordinato le richieste di cui era stato adito, aveva agito nel rispetto dei requisiti della normativa vigente e non aveva violato i diritti della Gargždų geležinkelis né arrecato pregiudizio agli interessi legittimi di quest’ultima.
29
Inoltre, con decisione del 17 ottobre 2019, il direttore dell’Autorità per la sicurezza dei trasporti ha deciso di non assegnare alla Gargždų geležinkelis le capacità che quest’ultima aveva richiesto, poiché non ne esistevano. Tali capacità sarebbero state assegnate ad altre imprese in applicazione della regola di priorità stabilita al punto 28 delle regole di assegnazione. Nella decisione si faceva presente che non era possibile offrire capacità alternative dal momento che anche la sezione interessata dell’infrastruttura ferroviaria pubblica era saturata.
30
Con ordinanza del 13 febbraio 2020, il direttore dell’Autorità di regolazione delle comunicazioni della Repubblica di Lituania ha ritenuto che il ricorso amministrativo introdotto dalla Gargždų geležinkelis avverso la decisione del 17 ottobre 2019 non fosse fondato e, di conseguenza, ha respinto tale ricorso.
31
Poiché anche il ricorso giurisdizionale proposto dalla Gargždų geležinkelis dinanzi al Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale di Vilnius, Lituania) avverso la sentenza del 13 febbraio 2020 è stato respinto, con sentenza del 22 ottobre 2020, tale società ha interposto appello avverso detta sentenza dinanzi al Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania), giudice del rinvio.
32
Quest’ultimo giudice si interroga su due aspetti relativi alla compatibilità delle norme nazionali che disciplinano l’assegnazione di capacità dell’infrastruttura ferroviaria pubblica con la direttiva 2012/34.
33
In primo luogo, il giudice del rinvio rileva che, nel corso del periodo di cui trattasi nel procedimento principale, la sola soluzione che consentiva di far fronte al problema di saturazione dell’infrastruttura interessata consisteva nell’applicazione della regola di priorità stabilita al punto 28 delle regole di assegnazione. Nei limiti in cui l’articolo 47, paragrafo 4, della direttiva 2012/34 consente agli Stati membri di stabilire priorità ai fini dell’assegnazione di capacità di infrastruttura, basandosi sul tipo di servizi forniti, tale giudice ritiene che il primo e il secondo criterio previsti da tale punto 28, secondo cui la priorità accordata è esattamente legata al tipo di servizi che il richiedente intende fornire, sono conformi a tale disposizione.
34
Il terzo e il quarto criterio, secondo cui l’assegnazione della capacità avviene in funzione dell’intensità dell’utilizzo della rete interessata, darebbero, invece, adito a dubbi. Il giudice del rinvio precisa, in tale contesto, che, secondo la Gargždų geležinkelis, siffatte regole di priorità non garantiscono il rispetto del principio di non discriminazione dal momento che tali regole conferiscono un indebito vantaggio al trasportatore storico. Per contro, il gestore dell’infrastruttura sosterrebbe che la priorizzazione relativa all’utilizzazione più intensa della rete si basa su un criterio di utilizzo efficace dell’infrastruttura ferroviaria pubblica.
35
Al riguardo, il giudice del rinvio rammenta che le misure che gli Stati membri possono adottare in forza dell’articolo 47, paragrafo 4, della direttiva 2012/34 devono essere adottate in condizioni non discriminatorie.
36
Esso rammenta altresì che, nella sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna (C‑483/10, EU:C:2013:114), la Corte ha analizzato il contenuto della direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2001 relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza (GU 2001, L 75, pag. 29), che è stata abrogata e sostituita dalla direttiva 2012/34.
37
In tale sentenza, la Corte ha dichiarato, con riferimento a una disposizione del diritto spagnolo, che il criterio dell’utilizzo effettivo della rete, quale criterio per la ripartizione della capacità di infrastruttura, è discriminatorio in quanto, qualora si verifichi un accavallamento delle domande in relazione ad un medesimo segmento orario o la rete sia saturata, porta a mantenere i vantaggi per gli utenti abituali e al blocco dell’accesso ai segmenti orari più attraenti per i nuovi entranti. Inoltre, la Corte non ha ammesso la fondatezza del motivo di giustificazione invocato, a tale titolo, dallo Stato membro interessato, vertente sulla garanzia di un utilizzo più efficace delle infrastrutture, dal momento che essa ha dichiarato che, per raggiungere un siffatto obiettivo non era affatto necessario effettuare una discriminazione tra gli operatori della rete né bloccare l’accesso di nuovi entranti alla medesima.
38
Per quanto concerne il procedimento principale, il giudice del rinvio rileva quattro circostanze particolari.
39
Innanzitutto, a differenza della situazione esaminata dalla Corte nella sentenza del 28 febbraio 2013Commissione/Spagna (C‑483/10, EU:C:2013:114), la possibilità, aperta dal criterio di priorità nazionale, ossia il punto 28 delle regole di assegnazione, di tener conto, al momento dell’assegnazione di capacità, dell’intensità dell’utilizzo dell’infrastruttura non riguarderebbe l’utilizzo nel passato, ma l’utilizzo futuro di quest’ultima.
40
Inoltre, le disposizioni della direttiva 2012/34 disciplinano l’assegnazione della capacità, più precisamente gli articoli 45 e 46 di quest’ultima, conferirebbero al gestore dell’infrastruttura un’ampia discrezionalità per risolvere caso per caso eventuali controversie riguardanti richieste di capacità confliggenti.
41
In forza poi dell’articolo 52, paragrafo 1, della direttiva 2012/34, il gestore dell’infrastruttura sarebbe autorizzato a tener conto dei precedenti livelli di utilizzo delle tracce ferroviarie.
42
Infine, la Gargždų geležinkelis affermerebbe che, per quanto riguarda la propria domanda, l’infrastruttura di cui trattasi nel procedimento principale non è realmente saturata, dato che è in concorrenza con un’altra impresa per gli stessi carichi di merci. A suo avviso, la questione dell’accavallamento delle capacità dovrebbe risolversi soltanto nell’ambito della programmazione e della procedura di coordinamento, previste dagli articoli 45 e 46 della direttiva 2012/34, lasciando inapplicate le regole di priorità, per non incoraggiare l’operatore favorito da tali regole ad abusare del diritto di richiedere capacità.
43
Tenuto conto di tali considerazioni, il giudice del rinvio si chiede se l’articolo 47, paragrafo 4, della direttiva 2012/34 osti all’adozione di una normativa nazionale che consente, in caso di infrastruttura ferroviaria saturata, di prendere in considerazione l’intensità dell’utilizzo di tale infrastruttura al momento dell’assegnazione della capacità.
44
In secondo luogo, per quanto riguarda il coordinamento delle richieste di capacità e la saturazione di un’infrastruttura, il giudice del rinvio rileva che, secondo la direttiva 2012/34, il gestore dell’infrastruttura deve, innanzitutto, dopo aver ricevuto tutte le richieste, cercare di coordinare queste ultime prima di constatare, se del caso, che tale infrastruttura è saturata e applicare le misure dirette a risolvere il problema di saturazione di detta infrastruttura, tra le quali si annoverano le regole di priorità.
45
Infatti, dall’articolo 47, paragrafo 1, della direttiva 2012/34 emergerebbe che l’applicazione delle regole di priorità è subordinata alla condizione che l’infrastruttura sia stata dichiarata saturata. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 45, paragrafo 2, di tale direttiva, il gestore dell’infrastruttura potrebbe, nell’ambito della programmazione e della procedura di coordinamento, accordare la priorità a taluni servizi. La direttiva in parola autorizzerebbe quindi priorizzazioni prima che l’infrastruttura sia dichiarata saturata.
46
Il giudice del rinvio s’interroga sul contenuto dell’obbligo di coordinare le richieste e consultare i richiedenti sulla base dell’articolo 47, paragrafo 1, della direttiva 2012/34, prima di dichiarare l’infrastruttura saturata. Infatti, per quanto attiene al procedimento principale, risulta che la Gargždų geležinkelis è in concorrenza con un’altra impresa ferroviaria, poiché entrambe le imprese hanno presentato richieste vertenti su capacità in parte identiche.
47
Orbene, quando più imprese sono in concorrenza per il trasporto degli stessi carichi di merci, l’infrastruttura non sarebbe tecnicamente saturata, dato che, in ogni caso, il carico di cui trattasi sarebbe trasportato solo da una di tali imprese. Pertanto, il giudice del rinvio si chiede se il gestore dell’infrastruttura debba determinare l’eventuale natura identica delle merci di più imprese ferroviarie prima di poter dichiarare saturata l’infrastruttura.
48
In tal contesto, il Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 47, paragrafo 4, prima e seconda frase, della direttiva 2012/34 debba essere interpretato nel senso che vieta inequivocabilmente l’introduzione di una normativa nazionale ai sensi della quale, in caso di infrastruttura ferroviaria saturata, in fase di assegnazione di capacità si possa tenere conto dell’intensità dell’utilizzo di tale infrastruttura. Se, ai fini di tale valutazione, sia rilevante se il tasso di utilizzo di tale infrastruttura sia collegato al suo utilizzo effettivo nel passato oppure all’utilizzo previsto nel periodo per il quale è in vigore l’orario di servizio pertinente. Se le disposizioni degli articoli 45 e 46 della direttiva 2012/34, che conferiscono un’ampia discrezionalità al gestore dell’infrastruttura pubblica o all’ente che adotta le decisioni sull’allocazione della capacità, per coordinare la capacità richiesta, e la trasposizione di tali disposizioni nel diritto nazionale, abbiano rilevanza ai fini di tale valutazione. Se la circostanza che un’infrastruttura sia stata dichiarata saturata in un determinato caso a causa della capacità richiesta da due o più imprese ferroviarie per il trasporto delle stesse merci abbia una qualche rilevanza ai fini di tale valutazione.
2)
Se la disposizione dell’articolo 45, paragrafo 2, della direttiva 2012/34 secondo la quale «[i]l gestore dell’infrastruttura può, nell’ambito della procedura di programmazione e coordinamento, accordare la priorità a servizi specifici, ma soltanto nei casi di cui agli articoli 47 e 49» debba essere interpretata nel senso che il gestore dell’infrastruttura può applicare un criterio di priorità nazionale anche nei casi in cui l’infrastruttura non sia stata dichiarata saturata. In che misura (in base a quali criteri) il gestore dell’infrastruttura, prima di dichiarare l’infrastruttura saturata, debba coordinare le tracce ferroviarie richieste e consultare i richiedenti sulla base dell’articolo 47 [paragrafo 1], prima frase, della direttiva 2012/34. Se tale consultazione dei richiedenti debba includere la valutazione della questione se due o più richiedenti abbiano presentato domande confliggenti per il trasporto delle stesse merci (beni)».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla seconda questione
49
Con la seconda questione, che occorre esaminare per prima, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, per quanto attiene allo svolgimento della programmazione e della procedura di coordinamento di cui agli articoli 45 e 46 della direttiva 2012/34, se il gestore dell’infrastruttura debba verificare se più richiedenti abbiano presentato richieste di capacità confliggenti per il trasporto delle stesse merci, se quest’ultimo possa applicare, nell’ambito di tali procedure, una regola di priorità prevista dal diritto nazionale qualora l’infrastruttura non sia stata dichiarata saturata, e in che misura esso debba coordinare le domande di tracce ferroviarie e consultare i richiedenti prima di dichiarare saturata l’infrastruttura.
50
In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto del tenore letterale della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza del 21 dicembre 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
51
In forza dell’articolo 38, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2012/34, in combinato disposto con l’articolo 39, paragrafo 1, di quest’ultima, la capacità dell’infrastruttura disponibile è assegnata dal gestore dell’infrastruttura equamente, in modo non discriminatorio e nel rispetto del diritto dell’Unione.
52
Per quanto riguarda la programmazione, l’articolo 45, paragrafo 1, di tale direttiva prevede che il gestore dell’infrastruttura soddisfi per quanto possibile tutte le richieste di capacità di infrastruttura e tenga conto per quanto possibile di tutti i vincoli che gravano sui richiedenti, compresa l’incidenza economica sulla loro attività.
53
In forza dell’articolo 45, paragrafi 3 e 4, di detta direttiva, il gestore dell’infrastruttura consulta le parti interessate sul progetto di orario di servizio, concede loro almeno un mese per presentare osservazioni e adotta le misure appropriate per tener conto delle osservazioni formulate.
54
Se il gestore dell’infrastruttura constata, nel corso della programmazione, l’esistenza di richieste confliggenti, si adopera, conformemente all’articolo 46, paragrafo 1, della direttiva medesima, tramite il coordinamento delle stesse, per conciliare al massimo tutte le richieste. Ai sensi dei paragrafi 2 e 3 di tale articolo 46, esso ha il diritto di proporre, entro limiti ragionevoli, capacità diverse da quelle richieste e, sentiti i richiedenti interessati, cerca di risolvere eventuali conflitti.
55
In primo luogo, si deve constatare che non emerge né dalle disposizioni dell’articolo 45 della direttiva 2012/34 né da quelle dell’articolo 46 di quest’ultima che la natura delle merci che un richiedente intende trasportare costituisce un elemento rilevante nell’ambito della programmazione e della procedura di coordinamento. In particolare, tale indicazione non figura tra le informazioni comunicate ai fini della consultazione dei richiedenti, elencate all’articolo 46, paragrafo 3, di tale direttiva.
56
Ciò è confermato dal contesto in cui si inseriscono gli articoli 45 e 46 della direttiva 2012/34, i quali rientrano nella sezione 3 del capo IV di tale direttiva, intitolata «Assegnazione della Capacità di [Infrastruttura]».
57
Infatti, come rilevato dall’avvocato generale, in sostanza, al paragrafo 64 delle sue conclusioni, mentre nelle disposizioni della direttiva 2012/34 relative all’assegnazione di capacità di infrastruttura, contenute in tale sezione 3, non si fa riferimento alle merci trasportate, diverso è il caso di quelle relative all’imposizione dei canoni dell’infrastruttura, contenute nella sezione 2 del medesimo capo. Infatti, l’articolo 32, paragrafo 1, quarto comma, di tale direttiva consente al gestore dell’infrastruttura di distinguere ulteriormente i segmenti di mercato in base alle merci o ai passeggeri trasportati.
58
Del resto, neppure l’obiettivo sotteso alle disposizioni della direttiva 2012/34 relative all’assegnazione della capacità di infrastruttura, ossia l’utilizzo effettivo e ottimale di tale capacità, di cui all’articolo 26 di tale direttiva, impone di tener conto, ai fini di tale assegnazione, del tipo di merci che un richiedente intende trasportare.
59
Di conseguenza, il gestore dell’infrastruttura non è tenuto a verificare, ai fini dell’assegnazione della capacità di infrastruttura, se più richiedenti hanno presentato richieste di capacità confliggenti per il trasporto delle medesime merci.
60
In secondo luogo, per quanto riguarda la questione se il gestore dell’infrastruttura possa applicare una regola di priorità prevista nel diritto nazionale, la domanda del giudice del rinvio verte sull’interpretazione dell’articolo 45, paragrafo 2, della direttiva 2012/34, ai sensi del quale «[i]l gestore dell’infrastruttura può, nell’ambito della procedura di programmazione e coordinamento, accordare la priorità a servizi specifici, ma soltanto nei casi di cui agli articoli 47 e 49».
61
Gli articoli 47 e 49 della direttiva 2012/34 vertono rispettivamente sulla «infrastruttura saturata» e sull’«infrastruttura specializzata».
62
L’articolo 47, paragrafo 1, di tale direttiva prevede, infatti, che, se dopo il coordinamento delle tracce ferroviarie richieste e la consultazione con i richiedenti non è possibile soddisfare adeguatamente le richieste di capacità di infrastruttura, il gestore dell’infrastruttura dichiara immediatamente la sezione interessata di detta infrastruttura «infrastruttura saturata». In questo caso, nelle condizioni previste al paragrafo 3 di tale articolo 47, il gestore dell’infrastruttura può applicare criteri di priorità per assegnarne la capacità.
63
Inoltre, l’articolo 49, paragrafo 2, della direttiva 2012/34 prevede che, se esistono itinerari alternativi idonei, il gestore dell’infrastruttura possa designare un’infrastruttura particolare da utilizzare per determinati tipi di traffico e può dare la priorità a questo tipo di traffico nell’assegnazione della capacità di infrastruttura.
64
Orbene, se è vero che gli articoli 47 e 49 della direttiva 2012/34 prevedono che possano essere applicati criteri di priorità, per quanto attiene rispettivamente a un’infrastruttura saturata o a un’infrastruttura specializzata, ai sensi di tali disposizioni, l’articolo 45, paragrafo 2, di detta direttiva non può essere inteso nel senso di escludere che il gestore dell’infrastruttura applichi, nell’ambito della programmazione e della procedura di coordinamento, taluni criteri, ivi inclusi criteri che implicano un elemento di priorizzazione, purché la loro applicazione consenta di assegnare la capacità di infrastruttura equamente e in modo non discriminatorio, nonché nel rispetto del diritto dell’Unione, conformemente all’articolo 39, paragrafo 1, della direttiva in parola.
65
Ciò è confermato dall’articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 2012/34, in combinato disposto con l’articolo 3, punto 26, della stessa, da cui emerge che il gestore dell’infrastruttura elabora e pubblica un prospetto informativo della rete che precisa, segnatamente, i criteri relativi ai sistemi di assegnazione della capacità. Inoltre, l’articolo 46, paragrafo 3, lettera d), di tale direttiva prevede che le consultazioni ai fini della soluzione di eventuali conflitti si basi sulla comunicazione, in particolare, della descrizione dettagliata dei criteri utilizzati nella procedura di assegnazione della capacità.
66
La circostanza che il gestore dell’infrastruttura agisca in base a criteri predeterminati contribuisce peraltro a migliorare l’efficienza della rete ferroviaria ed è essenziale per garantire la trasparenza nell’assegnazione della capacità di infrastruttura, obiettivi che sono sottolineati, rispettivamente, ai considerando 3 e 34 della direttiva 2012/34.
67
In terzo luogo, per quanto attiene alla questione della misura in cui il gestore dell’infrastruttura debba coordinare le richieste di tracce ferroviarie e consultare i richiedenti prima di dichiarare l’infrastruttura saturata, dalla decisione di rinvio emerge che, se, nella fattispecie, è stata avviata una procedura di coordinamento al fine di risolvere la controversia riguardante l’assegnazione di capacità, uno dei richiedenti, che non era la ricorrente nel procedimento principale, si è rifiutato di parteciparvi.
68
Inoltre, secondo le indicazioni fornite dalla ricorrente nel procedimento principale, che non sono state contestate nel procedimento dinanzi alla Corte, la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale non definisce le modalità di svolgimento della procedura di coordinamento, la quale, nel caso di specie, è consistita solo in uno scambio di lettere.
69
Al riguardo, occorre rilevare, come osservato, in sostanza, dall’avvocato generale, ai paragrafi 51 e 52 delle sue conclusioni, che la procedura di coordinamento di cui all’articolo 46 della direttiva 2012/34 svolge un ruolo fondamentale nell’assegnazione della capacità di infrastruttura in caso di richieste confliggenti. Il buon esito della procedura di coordinamento dipende necessariamente dal fatto che tanto il gestore dell’infrastruttura quanto i richiedenti cerchino attivamente una soluzione soddisfacente.
70
Pertanto, il gestore dell’infrastruttura è tenuto, come rammentato al punto 54 della presente sentenza, ad adoperarsi, tramite il coordinamento delle richieste, per conciliarle al massimo e risolvere eventuali conflitti, sentendo i richiedenti interessati.
71
Orbene, simili prescrizioni non sarebbero soddisfatte se la procedura di coordinamento si limitasse essenzialmente a un mero scambio di lettere che non comporta la ricerca attiva, da parte del gestore dell’infrastruttura e dei richiedenti, di una soluzione soddisfacente.
72
In tale contesto, il rifiuto di un richiedente di partecipare alla procedura di coordinamento costituisce una circostanza che deve essere debitamente presa in considerazione, da parte del gestore dell’infrastruttura, nella risoluzione del conflitto e nell’assegnazione della capacità che quest’ultimo deve effettuare, a scapito di tale richiedente, qualora tale richiedente non cerchi attivamente una soluzione soddisfacente con il gestore dell’infrastruttura e gli altri richiedenti, come rilevato al punto 69 della presente sentenza.
73
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve rispondere alla seconda questione dichiarando che gli articoli 45 e 46 della direttiva 2012/34 devono essere interpretati nel senso che, nell’ambito della programmazione e della procedura di coordinamento di cui a tali articoli, il gestore dell’infrastruttura
–
non è tenuto a verificare se più richiedenti abbiano presentato richieste di capacità confliggenti per il trasporto delle stesse merci;
–
può applicare taluni criteri, inclusi criteri che implicano un elemento di priorizzazione, purché la loro applicazione consenta di assegnare la capacità di tale infrastruttura equamente e in modo non discriminatorio, nonché nel rispetto del diritto dell’Unione;
–
è tenuto ad adoperarsi per cercare attivamente, con i richiedenti, una soluzione soddisfacente in caso di conflitti.
Sulla prima questione
74
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 47, paragrafo 4, primo e secondo comma, della direttiva 2012/34 debba essere interpretato nel senso che osta all’adozione di una normativa nazionale che consente, in caso di infrastruttura ferroviaria saturata, di prendere in considerazione, al momento dell’assegnazione di capacità, l’intensità dell’utilizzo dell’infrastruttura.
75
Come rammentato al punto 62 della presente sentenza, conformemente all’articolo 47, paragrafo 1, della direttiva 2012/34, se dopo il coordinamento delle tracce ferroviarie richieste e la consultazione con i richiedenti non è possibile soddisfare adeguatamente le richieste di capacità di infrastruttura, il gestore dell’infrastruttura dichiara immediatamente che la sezione dell’infrastruttura in causa è «saturata».
76
In forza dell’articolo 47, paragrafo 3, della direttiva 2012/34, se i canoni di cui all’articolo 31, paragrafo 4, di tale direttiva, non sono stati riscossi o non hanno prodotto risultati soddisfacenti e l’infrastruttura è stata dichiarata saturata, il gestore dell’infrastruttura può inoltre applicare criteri di priorità per assegnare la capacità di infrastruttura.
77
Conformemente all’articolo 47, paragrafo 4, primo comma, di detta direttiva, tali criteri devono tenere conto dell’interesse sociale di un servizio rispetto ad altri servizi che saranno di conseguenza esclusi. Il secondo comma di tale articolo 47, paragrafo 4, precisa che, al fine di garantire, in questo contesto, lo sviluppo di adeguati servizi di trasporto, in particolare per rispondere a requisiti di servizio pubblico o per favorire lo sviluppo del trasporto di merci per ferrovia nazionale e internazionale, gli Stati membri possono adottare le misure del caso affinché, in condizioni non discriminatorie, nell’assegnazione di capacità d’infrastruttura venga data la priorità a detti servizi.
78
Nella sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna (C‑483/10, EU:C:2013:114, punto 95), la Corte ha dichiarato che il criterio dell’utilizzo effettivo della rete, quale criterio per la ripartizione della capacità di infrastruttura, è discriminatorio in quanto, qualora si verifichi un accavallamento delle domande in relazione ad un medesimo segmento orario o la rete sia saturata, porta a mantenere i vantaggi per gli utenti abituali e al blocco dell’accesso ai segmenti orari più attraenti per i nuovi entranti.
79
Vero è che, come sottolinea il giudice del rinvio, il criterio di priorità esaminato dalla Corte nella causa che ha portato a tale sentenza verterebbe sull’utilizzo effettivo dell’infrastruttura ferroviaria in passato, mentre la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale contiene criteri relativi alla previsione di utilizzo della rete. Inoltre, occorre considerare che un siffatto criterio di natura previsionale si distingue da un criterio che si riferisce al passato poiché anche i nuovi entranti possono pianificare un volume di utilizzo.
80
Ciò posto, come rilevato dall’avvocato generale, in sostanza, ai paragrafi 70, 71 e 73 delle sue conclusioni, anche un criterio di priorità incentrato sulle previsioni relative all’utilizzo futuro della rete può avere un effetto discriminatorio nei confronti dei nuovi entranti, segnatamente quando tali previsioni si fondano su dati basati sull’utilizzo recente, in quanto i nuovi entranti non possono fornire simili dati.
81
Inoltre, per quanto riguarda l’obiettivo di garantire un utilizzo efficace della capacità di infrastruttura, di cui all’articolo 26 della direttiva 2012/34 e richiamato dal governo lituano, occorre rilevare che, per raggiungerlo, non è affatto necessario effettuare una discriminazione tra gli operatori della rete né bloccare l’accesso alla medesima di nuovi entranti (v., in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna, C‑483/10, EU:C:2013:114, punto 97).
82
Infatti, la direttiva 2012/34 contiene disposizioni speciali intese a incentivare l’utilizzo efficiente della capacità di infrastruttura pur mantenendo un accesso equo e non discriminatorio alla rete ferroviaria. A titolo esemplificativo, l’articolo 52, paragrafo 1, di tale direttiva prevede la possibilità per il gestore dell’infrastruttura di specificare le condizioni in base alle quali terrà conto dei precedenti livelli di utilizzo delle tracce ferroviarie nella determinazione delle priorità nella procedura di assegnazione della capacità. Parimenti, l’articolo 36 della medesima direttiva dispone che il gestore dell’infrastruttura possa applicare un canone di prenotazione per la capacità richiesta ma non utilizzata per incentivare un utilizzo efficiente della capacità dell’infrastruttura (v., per analogia, sentenza del 28 febbraio 2013, Commissione/Spagna, C‑483/10, EU:C:2013:114, punto 98).
83
Ne consegue che un criterio di priorità fondato sulla previsione di utilizzo della capacità di infrastruttura è compatibile con la direttiva 2012/34 solo nei limiti in cui è accompagnato da garanzie che assicurino che tale criterio non è applicato a discapito dei nuovi entranti.
84
Del resto, va rilevato che né l’articolo 47 della direttiva 2012/34 né peraltro la definizione della nozione di «infrastruttura saturata», di cui all’articolo 3, punto 20, di tale direttiva, fanno riferimento alle merci che un richiedente intende trasportare. Pertanto, ai fini della valutazione della saturazione dell’infrastruttura, è irrilevante il fatto che, in un caso concreto, più richiedenti abbiano domandato capacità per trasportare lo stesso carico di merci.
85
Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 47, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2012/34 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che prevede, ai fini dell’assegnazione della capacità di infrastruttura in caso di sua saturazione, l’applicazione di un criterio di priorità fondato sulla previsione di utilizzo di tali capacità, a meno che tale criterio non sia accompagnato da garanzie che assicurano che non è applicato a discapito dei nuovi entranti.
Sulle spese
86
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1)
Gli articoli 45 e 46 della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico,
devono essere interpretati nel senso che:
nell’ambito della programmazione e della procedura di coordinamento di cui a tali articoli, il gestore dell’infrastruttura
–
non è tenuto a verificare se più richiedenti abbiano presentato richieste di capacità confliggenti per il trasporto delle stesse merci;
–
può applicare taluni criteri, inclusi criteri che implicano un elemento di priorizzazione, purché la loro applicazione consenta di assegnare la capacità di tale infrastruttura equamente e in modo non discriminatorio, nonché nel rispetto del diritto dell’Unione;
–
è tenuto ad adoperarsi per cercare attivamente, con i richiedenti, una soluzione soddisfacente in caso di conflitti.
2)
L’articolo 47, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2012/34
deve essere interpretato nel senso che:
esso osta a una normativa nazionale che prevede, ai fini dell’assegnazione della capacità di infrastruttura in caso di sua saturazione, l’applicazione di un criterio di priorità fondato sulla previsione di utilizzo di tali capacità, a meno che tale criterio non sia accompagnato da garanzie che assicurano che non è applicato a discapito dei nuovi entranti.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il lituano.