61999CC0132_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il ricorso proposto dai Paesi Bassi in base all'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE) è diretto contro la decisione della Commissione 3 febbraio 1999, 1999/187/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1995 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «Garanzia» (in prosieguo: il «FEAOG») .
Tale ricorso mira, in sostanza, all'annullamento dell'atto appena menzionato nella parte in cui impone ai Paesi Bassi, per i motivi esposti nella relazione di sintesi, una rettifica di NLG 117 277, corrispondente al 50% delle spese dichiarate al FEAOG nell'ambito degli aiuti alla produzione di canapa per l'esercizio 1995, che ammontavano a NLG 234 553.
I - La normativa comunitaria
2. Il regolamento n. 792/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune, stabilisce le spese degli Stati membri poste a carico della sezione «Garanzia» del FEAOG e le condizioni per la concessione del finanziamento. Ai sensi dell'art. 3 sono finanziati gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie. L'art. 8 prescrive agli Stati membri di adottare le misure necessarie per accertare se le operazioni finanziate dal Fondo siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito delle suddette irregolarità o di negligenze.
3. Ai sensi del regolamento n. 1723/72, relativo alla liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», ogni anno gli Stati membri debbono trasmettere alla Commissione i conti inerenti alle spese oggetto di finanziamento, ai fini della loro approvazione.
4. Nel giugno 1993 la Commissione ha adottato una comunicazione al FEAOG, intitolata «Calcolo delle conseguenze finanziarie in vista della preparazione della decisione relativa alla liquidazione dei conti del FEAOG, sezione "Garanzia"», contenente le linee direttrici per redigere la relazione di sintesi degli esercizi 1990 e seguenti. L'allegato I è relativo alle «Insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri: conseguenze finanziarie nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG "Garanzia" Rettifiche forfettarie». In detto allegato si precisa che, per regola generale, nell'adottare una decisione in materia di rettifiche finanziarie la Commissione deve stabilire in quale misura la perdita per la Comunità è dovuta a controlli inefficaci, tenuto conto della natura, della qualità e della frequenza con cui sono stati effettuati. Vengono previste tre percentuali di rettifiche forfettarie: il 2%, il 5% e il 10% delle spese, a seconda che le insufficienze concernano elementi di maggiore o minore rilevanza del sistema di controllo ovvero la realizzazione di controlli diretti a valutare la regolarità delle spese.
5. L'organizzazione comune dei mercati nel settore della canapa è contenuta nel regolamento n. 1308/70. Essa si applica a questa pianta, della famiglia delle cannabacee (cannabis sativa), grezza o lavorata, ma non filata, alla stoppa e ai cascami, compresi quelli dei filati, e agli sfilacciati. Le norme generali relative all'applicazione dell'aiuto per la canapa prodotta nella Comunità sono contenute nel regolamento n. 619/71. Ai sensi dell'art. 3, l'aiuto alla produzione viene concesso soltanto per la canapa ottenuta da sementi certificate delle varietà iscritte in un elenco compilato secondo la procedura di cui all'art. 12 del regolamento n. 1308/70. L'art. 6 stabilisce che l'importo dell'aiuto da versare verrà calcolato in base alla superficie su cui sono state eseguite la semina e la raccolta. L'art. 4 impone agli Stati membri di istituire un regime di controllo amministrativo che garantisca che il prodotto per il quale è richiesto l'aiuto risponda alle condizioni stabilite per la sua concessione, tramite dichiarazioni relative alle superfici di semina e di raccolta. Ai sensi dell'art. 5, deve procedersi in loco a controlli a campione al fine di verificare l'esattezza delle dichiarazioni e delle domande di aiuti.
6. Le modalità di applicazione degli aiuti per la canapa sono contenute nel regolamento n. 1164/89. Ai sensi dell'art. 3, l'aiuto è concesso soltanto per le superfici seminate con canapa delle varietà elencate nell'allegato B. Conformemente all'art. 5, entro il 15 luglio di ogni anno il produttore deve dichiarare le superfici di semina oltre, come minimo, ai suoi dati personali, alla specie botanica utilizzata e al riferimento catastale. L'art. 6 stabilisce che il controllo a campione viene eseguito almeno sul 5% delle dichiarazioni delle superfici di semina. Gli artt. 5, 7 e 8 determinano le conseguenze delle differenze che emergono tra la superficie indicata nella dichiarazione e quella che risulta dalla richiesta di aiuto.
7. L'art. 4 del regolamento n. 1164/89 disciplina le condizioni per la concessione dell'aiuto relative alla superficie. Nella versione originale esso stabiliva quanto segue:
«L'aiuto è concesso soltanto per le superfici:
a) su cui sono stati eseguiti la semina e il raccolto e per le quali sono stati effettuati i normali lavori colturali;
b) che formano oggetto della dichiarazione delle superfici di semina, a norma dell'articolo 5».
8. Il regolamento n. 1469/94 ha completato la redazione dell'art. 4, lett. a), aggiungendo il testo seguente:
«Possono essere considerate superfici su cui è stato eseguito il raccolto, le superfici che abbiano subito un'operazione:
- effettuata dopo la formazione dei semi,
- intesa a porre fine al ciclo vegetativo della pianta,
e
- effettuata allo scopo di valorizzare lo stelo, eventualmente senza i semi.
La valorizzazione di cui al terzo trattino si considera effettivamente perseguita se la pianta è stata estirpata o se è stata falciata da una barra falciante posta ad una distanza massima di 10 cm dal suolo per il lino e di 20 cm per la canapa.
(...)».
A quanto sembra, in conseguenza di tale modifica nella versione olandese il suddetto articolo è formulato in modo diverso rispetto alle altre versioni linguistiche: la prima frase e il terzo trattino si riferiscono al lino, e di conseguenza la norma potrebbe essere interpretata nel senso che non si applica alla canapa. Nel corso del ragionamento prenderò in esame le conseguenze pratiche di tale differenza.
II - I fatti all'origine della controversia
9. Tra l'11 e il 15 settembre 1995 i servizi del FEAOG effettuavano un'ispezione nei Paesi Bassi. Le autorità nazionali erano state preventivamente informate dell'oggetto della visita, diretta ad accertare il rispetto dei regolamenti nn. 1308/70, 619/71 e 1164/89. In concreto, si voleva verificare l'esattezza delle spese dichiarate dallo Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten per le campagne 1993, 1994 e 1995 nel settore del lino e della canapa .
10. Il risultato delle verifiche veniva trasmesso con una relazione inviata alle autorità olandesi il 31 luglio 1996, nella quale si sosteneva che, in linea di principio, le superfici seminate a canapa nei Paesi Bassi non potevano usufruire degli aiuti in quanto il raccolto della pianta era stato effettuato prima della formazione dei semi. Inoltre, si dichiarava che i Paesi Bassi erano venuti meno all'obbligo di controllo delle importazioni di semi di canapa originari di paesi terzi.
11. Poiché i Paesi Bassi contestavano il contenuto della suddetta relazione, il 30 gennaio 1997 si svolgeva una riunione bilaterale di concertazione, seguita da uno scambio di corrispondenza tra le parti nei mesi di aprile, maggio e agosto 1997. Infine, nel mese di ottobre la Commissione confermava che nel 1994 la canapa era stata raccolta prima della formazione dei semi, in violazione dell'art. 4 del regolamento n. 1164/89; che, per tale motivo, le superfici coltivate a canapa non potevano usufruire di nessun aiuto; e che sarebbe stata effettuata una rettifica forfettaria pari al 50% delle spese dichiarate dallo Stato sotto la voce di bilancio 1402, relativa alla canapa.
12. Nel dicembre 1997 lo Stato membro presentava una richiesta motivata di conciliazione, conformemente all'art. 2, n. 1, della decisione 94/442 .
Nella sua relazione l'organo di conciliazione solleva dubbi riguardo all'approccio seguito dai servizi della Commissione e alla portata di alcuni degli argomenti da essi addotti. Esso riconosce che, non essendo stati interamente soddisfatti i requisiti per la concessione dell'aiuto, la Commissione è legittimata a negarne la concessione, ma ritiene gli elementi in base ai quali erano state delimitate le superfici interessate fossero privi di sufficienti valore probatorio. Infatti, in mancanza di adeguati controlli sullo stato effettivo delle piante al momento del raccolto, le informazioni fornite dall'unico produttore comunitario di sementi non sono sufficienti per stabilire con sicurezza lo stato effettivo di ciascun appezzamento, tenuto conto, in più, delle variazioni climatiche a seconda degli anni e delle regioni, nonché delle differenze tra un appezzamento e l'altro a parità di condizioni. L'organo ribadisce di non aver potuto dimostrare l'esistenza di una definizione di seme «formato» comunemente accettata dagli esperti. Per questi motivi esso ritiene che le rettifiche che la Commissione intendeva proporre avrebbero avuto un fondamento più solido se si fossero basate principalmente sulle carenze emerse in occasione dei controlli, con percentuali commisurate alla loro gravità.
13. Nel gennaio 1999 la Commissione approvava la relazione di sintesi sui risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», per l'esercizio 1995, il cui paragrafo 4.7.4.1.2. riguarda gli aiuti alla produzione di canapa nei Paesi Bassi. In detta relazione la Commissione rilevava come si fosse accertato, in loco e presso l'impresa incaricata della trasformazione del prodotto, che il raccolto aveva avuto luogo prima della completa formazione dei semi di canapa e che le autorità nazionali non avevano esercitato un controllo sufficiente a riguardo.
14. Per tener conto delle osservazioni formulate nella relazione dell'organo di conciliazione, la Commissione riesaminava la portata della nozione di «formazione dei semi» e il metodo per determinare le superfici che non avrebbero potuto usufruire degli aiuti.
Riguardo al primo punto, anziché imporre che il raccolto si effettui dopo la maturazione di tutti i semi, essa ha ritenuto sufficiente che la metà dei semi abbia raggiunto questo stadio, interpretando la modifica introdotta dal regolamento n. 466/96 a partire dalla campagna 1996/1997 come una precisazione delle norme precedentemente in vigore.
Quanto al secondo punto, la Commissione ha ritenuto assodato che il momento della formazione della metà dei semi varia a seconda degli anni e della varietà seminata. Tuttavia, visto che per il raccolto 1994 non era stato provato il rispetto di tale condizione, alla luce delle relazioni tecniche disponibili e dei risultati delle indagini effettuate in loco in altri Stati membri, la Commissione ha concluso che, per le varietà di canapa seminate nei Paesi Bassi nel suddetto anno, e considerate le condizioni climatiche di quel paese, la metà dei semi non si sarebbe formata anteriormente al 1° settembre, data assunta come limite massimo per l'individuazione degli appezzamenti di canapa che potevano usufruire di una sovvenzione parziale. Al fine di precisare quali fossero le superfici seminate a canapa sulle quali il raccolto era stato eseguito anzitempo, nell'agosto 1998 la Commissione ha chiesto alle autorità olandesi di comunicare le date del raccolto. Dai dati così forniti è risultato che, nella campagna 1994/1995, il raccolto sull'insieme delle superfici seminate a canapa nei Paesi Bassi, pari a 138,50 ha, era stato effettuato anteriormente al 1° settembre 1994. Di conseguenza, la Commissione ha deciso di applicare una rettifica del 50% al totale di NLG 234 553 delle spese dichiarate, in modo che l'importo corrispondente alla voce di bilancio 1402 nella liquidazione dei conti è risultato pari a NLG 117 277.
Il procedimento dinanzi alla Corte
15. I Paesi Bassi hanno proposto il ricorso in data 17 aprile 1999. La Commissione ha presentato il controricorso l'8 luglio. La replica e la controreplica sono state depositate in cancelleria, rispettivamente, il 22 ottobre 1999 e il 28 gennaio 2000.
16. Con ordinanza del presidente della Corte 26 gennaio 2000 il Regno di Spagna è stato ammesso ad intervenire a sostegno dello Stato ricorrente. Con la stessa ordinanza è stata accolta la richiesta di trattamento riservato di parte dei documenti forniti dai Paesi Bassi.
17. Poiché nessuna delle parti ha presentato, entro i termini a tal fine prescritti, una domanda che indicasse i motivi per i quali desiderava presentare osservazioni orali, la Corte ha deciso di soprassedere alla fase orale, ai sensi dell'art. 44 bis del regolamento di procedura.
IV - I motivi del ricorso d'annullamento
18. Il ricorso dei Paesi Bassi si articola in quattro motivi. Con il primo motivo essi contestano alla Commissione di aver interpretato erroneamente il regolamento n. 1308/70, in quanto, a loro giudizio, esso non distingue affatto tra produzione di fibre e di semi; essi inoltre sostengono di aver adempiuto all'obbligo prescritto dall'art. 8, relativo al controllo delle importazioni di semi di canapa provenienti da altri Stati membri. Il secondo motivo attiene alla violazione del regolamento n. 1164/89, in quanto non si sarebbe tenuto conto del fatto che la versione olandese dell'art. 4 è diversa dalle altre versioni linguistiche e sarebbe stata interpretata erroneamente la nozione di «formazione dei semi». Il terzo motivo riguarda l'inadempimento dell'obbligo di motivazione. Il quarto attiene alla la violazione del principio di uguaglianza.
A - Il primo capo del primo motivo: erronea interpretazione del regolamento n. 1308/70, in quanto non distingue tra produzione di fibre e di semi
19. I Paesi Bassi sostengono che il regolamento n. 1308/70 non impone la raccolta delle fibre e dei semi della stessa pianta. Di conseguenza, la Commissione effettua un' interpretazione erronea quando afferma nella relazione di sintesi che, ai fini della concessione dell'aiuto, le superfici su cui è stato eseguito il raccolto prima della formazione dei semi possono essere prese in considerazione soltanto fino al 50% in quanto l'aiuto alla canapa consta di due elementi: la produzione di fibre e quella di semi. Non è possibile che siffatto obbligo sia contenuto nel regolamento, perché risulta praticamente quasi impossibile raccogliere contemporaneamente i semi e le fibre e in modo redditizio. La Spagna sostiene che il regolamento n. 1308/70 non impone la raccolta delle fibre e dei semi della stessa pianta né prevede una ripartizione in percentuale dell'aiuto alla produzione tra semi e fibre.
20. Secondo la Commissione il ricorrente fa confusione tra i requisiti necessari per la concessione dell'aiuto e la modulazione della sanzione pecuniaria nel caso in cui non tutte le condizioni siano state rispettate.
21. Ritengo di dover concordare con la Commissione. Ai sensi dell'art. 4, lett. a), terzo trattino, del regolamento n. 1164/89, nella versione derivante dal regolamento n. 1469/94, l'aiuto viene concesso per le superfici seminate a canapa su cui la raccolta è stata eseguita allo scopo di valorizzare lo stelo, eventualmente senza i semi, per cui l'aiuto viene erogato integralmente quando tutti questi requisiti sussistano, anche se i semi non sono stati raccolti.
Avendo accertato che nessuna delle superfici coltivate a canapa rispettava tutti i requisiti necessari per ottenere l'aiuto del FEAOG, la Commissione avrebbe potuto rifiutarsi di finanziare la totalità delle spese. A tal riguardo, la Corte di giustizia ha dichiarato che gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura. Nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell'aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di prova o di controllo, l'aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi essere posta a carico del FEAOG .
Al fine di mitigare il rigore di tale misura, la Commissione ha scelto di ridurre il finanziamento al 50% dal momento che vi era stata una produzione di fibre di canapa nonostante che la raccolta fosse stata eseguita anzitempo. La Commissione ha seguito il criterio consistente nel considerare che l'aiuto complessivamente consta di due componenti: la produzione di fibre e quella di semi. Tuttavia, in nessuno dei suoi atti essa ha mai affermato che la normativa impone la raccolta delle fibre e dei semi della stessa pianta, sapendo per di più che una tale attività risulterebbe economicamente non redditizia.
22. Secondo i Paesi Bassi, il rischio che la canapa sovvenzionata in base al regolamento n. 1164/89 venga sviata per essere usata come stupefacente è assai ridotto, dal momento che, ai sensi dell'art. 3, l'aiuto è concesso soltanto per le superfici seminate con canapa delle varietà elencate nell'allegato B, la domanda di aiuto dev'essere corredata da una copia dell'etichetta ufficiale per i semi utilizzati, la rilevazione del tenore di tetraidrocannabinolo ed il prelievo dei campioni ai fini della rilevazione stessa vanno effettuati in base a un metodo uniforme, descritto nell'allegato C e, infine, ai sensi dell'art. 4, lett. a), occorre che il raccolto sia stato eseguito dopo la formazione dei semi.
I Paesi Bassi sostengono inoltre che la Commissione non ha commisurato la riduzione dell'aiuto alla gravità della violazione del regolamento n. 1164/89, poiché il requisito secondo cui la raccolta deve aver luogo dopo la formazione dei semi non è uno dei più importanti. Il livello di tetraidrocannabinolo diminuisce appena del 10% dopo la fioritura, pari a una diminuzione dello 0,27% per un contenuto massimo di 0,3%, dato che la differenza tra il livello più elevato e quello meno elevato è minima. Sarebbe quindi sproporzionato applicare una riduzione del 50% per la violazione di un requisito di importanza minore, considerato che l'interesse tutelato, ossia quello alla salute pubblica, risulta garantito dagli altri requisiti, il cui rispetto non è stato messo in dubbio dalla Commissione.
23. Non posso essere d'accordo con il governo ricorrente per diverse ragioni.
La prima è che il rischio di un uso illecito della canapa come stupefacente non dev'essere così trascurabile se il legislatore comunitario, nell'intento di controllare il pericolo potenziale che esso suppone esistere per la salute pubblica, ha ridotto dallo 0,3% allo 0,2% il limite massimo di sostanze narcotiche ammissibile nelle varietà autorizzate, a partire dalla campagna di commercializzazione 2001/2002 . Per questa ragione la normativa applicabile per la concessione degli aiuti va interpretata restrittivamente e senza dimenticare che sia la condizione relativa alla formazione dei semi prima del raccolto, sia il controllo che gli Stati membri debbono esercitare sull'importazione di semi di canapa si basano sulla necessità di salvaguardare la salute pubblica.
La seconda ragione è che non trovo nell'art. 4, lett. a), del regolamento n. 1164/89 alcun indizio che permetta di stabilire una graduatoria di importanza tra le condizioni da esso stabilite perché si possa ritenere che su una superficie è stato eseguito il raccolto.
Quanto all'affermazione secondo la quale il momento del raccolto non inciderebbe in maniera rilevante sul livello di tetraidrocannabinolo, la Corte ha dichiarato che la Commissione non può imputare al FEAOG spese effettuate con modalità non conformi alla normativa in vigore, ragion per cui è esclusa l'applicazione, nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, del principio de minimis secondo cui una prassi può essere considerata in contrasto col mercato comune solamente qualora abbia un'incidenza rilevante, principio che può trovare applicazione in altri settori del diritto comunitario .
24. Inoltre, per quanto riguarda la mancanza di proporzionalità fra l'infrazione commessa e la rettifica operata, occorre ricordare che, poiché il raccolto è stato eseguito su tutte le superfici seminate a canapa prima della formazione dei semi, la Commissione avrebbe potuto escludere dall'imputazione al FEAOG la totalità degli importi relativi alla voce di bilancio 1402. Di conseguenza, il governo olandese non può censurare la Commissione per essersi limitata ad effettuare un abbattimento forfettario del 50% .
25. Alla luce di tutte le considerazioni appena esposte, ritengo che la Commissione non abbia interpretato erroneamente il regolamento n. 1308/70 adottando la decisione impugnata. Pertanto, il primo capo del primo motivo è infondato e dev'essere respinto.
B - Il secondo capo del primo motivo: erronea interpretazione del regolamento n. 1308/70, essendo stato rispettato l'obbligo prescritto dall'art. 8, relativo al controllo delle importazioni dei semi di canapa originari di altri Stati membri
26. I Paesi Bassi sostengono che, nel concedere l'aiuto, essi verificano costantemente l'appartenenza della canapa raccolta a una delle varietà elencate nell'allegato B al regolamento n. 1308/70, tramite le etichette dei semi che devono essere allegate alle domande e i controlli a campione degli appezzamenti. D'altra parte, l'importazione nei Paesi Bassi di semi di canapa rientranti nella voce doganale 1207 99 10 e nella voce 1207 99 91, destinati quasi esclusivamente a alimenti per uccelli, può essere effettuata solo previa autorizzazione ed è sottoposta altresì a controlli amministrativi. Di conseguenza, quanto affermato dalla Commissione nella relazione di sintesi riguardo all'insufficienza dei controlli sull'importazione di semi originari di paesi terzi non sarebbe pertinente. Tuttavia, secondo i Paesi Bassi, la Commissione ne avrebbe tenuto conto per ridurre l'aiuto del 50%, contrariamente a quanto dalla stessa dichiarato.
27. La Commissione sostiene di non aver soppesato negativamente la mancanza di controllo sulle importazioni di semi di canapa originari di paesi terzi al momento di decidere la rettifica del 50% delle spese dichiarate. Essa afferma che tale rilievo è stato il frutto dei rilievi compiuti nel corso delle indagini effettuati nei Paesi Bassi, effettuate allo scopo di attirare l'attenzione delle autorità sull'importanza di compiere tali controlli in modo efficace a fini di tutela della salute pubblica.
28. Concordo anche questa volta con gli argomenti della Commissione. Infatti, la realizzazione di controlli efficaci sull'importazione di semi non è una condizione per la concessione dell'aiuto alla produzione di canapa e, pertanto, l'insufficienza dei controlli non può comportare alcuna sanzione economica in sede di liquidazione dei conti.
Il governo olandese intende controbattere all'osservazione della Commissione circa la carenza di controlli sulle importazioni di semi sostenendo che esso disponeva di una normativa che disciplinava l'ingresso nel paese dei semi destinati tanto alla semina quanto ad altre finalità. Orbene, il fatto che una normativa sussista non significa che venga applicata correttamente, soprattutto se, all'epoca in cui sono state effettuate le indagini, le autorità dovevano affrontare problemi organizzativi. Il ricorrente non ha fornito informazioni riguardo alla natura e alla frequenza dei controlli effettuati, né ha dimostrato che la Commissione abbia tenuto conto delle carenze nei controlli sulle importazioni al momento di quantificare la rettifica effettuata sulla voce di bilancio 1402.
29. Ritengo pertanto infondato anche il secondo capo del primo motivo, e che di conseguenza tale motivo debba essere respinto interamente.
C - Il primo capo del secondo motivo: violazione del regolamento n. 1164/89, in quanto non si è tenuto conto della differenza tra la versione olandese dell'art. 4 e le altre versioni linguistiche
30. I Paesi Bassi sostengono che la Commissione, nel redigere la relazione di sintesi, abbia applicato una versione errata del regolamento n. 1164/89. Infatti, la rettifica contestata riguarda le spese del bilancio 1995, che ha avuto inizio il 16 ottobre 1994 e termine il 15 ottobre 1995.
Orbene, ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 1308/70, la campagna di commercializzazione è iniziata il 1° agosto 1994 e si è conclusa il 31 luglio 1995. Nel corso di tale campagna si è proceduto alla commercializzazione del raccolto del 1994, e di conseguenza la canapa che è stata presa in considerazione per il bilancio del 1995 era quella raccolta nel 1994, anno in cui la versione dell'art. 4, lett. a), del regolamento n. 1164/89 era quella derivante dalla modifica operata dal regolamento n. 1469/94, la cui redazione in olandese era diversa da quella delle altre versioni linguistiche. La differenza consisteva nel fatto che nella versione olandese l'ambito di applicazione della detta disposizione, che impone il requisito della formazione dei semi prima del raccolto, era circoscritto al lino, per cui sarebbe stato legittimo interpretarla nel senso che l'obbligo di effettuare il raccolto del prodotto dopo la formazione dei semi non valeva per la canapa.
Il regolamento n. 14169/94 è stato pubblicato il 27 giugno 1994 ed è entrato in vigore il 4 luglio 1994, ossia poco prima del raccolto di quell'anno. La differenza tra le versioni linguistiche è stata scoperta solo dopo che la raccolta della canapa era già stata effettuata. Secondo lo Stato membro ricorrente la Commissione, nel determinare le conseguenze finanziarie, avrebbe dovuto tener conto, come elemento di ponderazione, delle difficoltà di interpretazione conseguenti all'errata traduzione di questa norma comunitaria e alla mancata tempestiva individuazione dell'equivoco.
31. La Commissione sostiene che la differenza tra la versione olandese e tutte le altre sia un errore manifesto di cui il governo ricorrente non può avvalersi.
32. Concordo con la Commissione anche su questo punto per i motivi che mi accingo ad esporre.
33. In primo luogo, è incontestabile che nella versione olandese l'applicazione della norma sembra essere circoscritta al lino. Infatti, mentre nelle altre versioni linguistiche la prima frase del testo aggiunto all'art. 4, lett. a), dal regolamento n. 1469/94 stabilisce che «[p]ossono essere considerate superfici su cui è stato eseguito il raccolto, le superfici che abbiano subito un'operazione (...)», la versione olandese dispone che «possono essere considerate superfici su cui è stato eseguito il raccolto del lino le superfici che abbiano subito un'operazione (...)». Parimenti, nel terzo trattino, la frase «effettuata allo scopo di valorizzare lo stelo (...)» nella versione olandese è resa nel modo seguente: «effettuata allo scopo di valorizzare lo stelo del lino (...)».
E' anche vero, però, che la seguente frase è redatta in tutte le versioni linguistiche nel modo seguente: «la valorizzazione di cui al terzo trattino si considera effettivamente perseguita se la pianta è stata estirpata o se è stata falciata da una barra falciante posta ad una distanza massima di 10 cm dal suolo per il lino e di 20 cm per la canapa». Poiché si distingue tra la modalità di raccolta del lino e quella della canapa, occorre dedurne che la modifica introdotta dal regolamento n. 1469/94 riguardava entrambe. Inoltre, poiché detta frase viene subito dopo quella introduttiva e i tre trattini, i quali stabiliscono requisiti cumulativi, un lettore mediamente accorto avrebbe potuto rendersi conto dell'incongruenza e chiedersi se, logicamente, tali requisiti si riferissero solamente al lino. Al fine di chiarire i dubbi posti dal tenore letterale della norma, le autorità olandesi avrebbero dovuto confrontarla con altre versioni linguistiche e si sarebbero resi conto che queste non contenevano un riferimento espresso al lino. Al riguardo la Corte di giustizia ha dichiarato che l'esigenza che un testo sia applicato e quindi interpretato in modo uniforme esclude la possibilità di considerare isolatamente una delle versioni, ma rende al contrario necessaria l'interpretazione basata sulla reale volontà del legislatore e sullo scopo da questi perseguito, alla luce di tutte le versioni linguistiche .
34. In secondo luogo, le autorità olandesi sono state coinvolte nella elaborazione del regolamento n. 1469/94 dato che, come sostiene la Commissione, esse sono state consultate nell'ambito del Comitato di gestione del lino e della canapa. Di conseguenza, avrebbero dovuto rendersi subito conto del fatto che il progetto si riferiva a entrambe le piante. Inoltre, esse hanno avuto tempo di informarsi sul contenuto del suddetto progetto, avendone ricevuto la versione olandese parecchio tempo prima che avesse luogo il raccolto, avendo partecipato alla riunione del Comitato di gestione che ha approvato il progetto stesso l'8 giugno 1994 e avendo votato a favore. Concordo pertanto con la Commissione sul fatto che l'affermazione del governo ricorrente, secondo la quale esso non si sarebbe reso conto della discordanza sino a dopo il raccolto, non è convincente. Come ha dichiarato la Corte di giustizia, il fatto che gli Stati membri siano stati strettamente associati al procedimento di elaborazione dell'atto controverso e conoscano le ragioni della sua adozione è determinante per accertare, in caso di ricorso da parte di uno Stato membro, se la motivazione soddisfi i requisiti di cui all'art. 253 CE . Pertanto, il fatto che le autorità olandesi siano state consultate in seno al Comitato di gestione del lino e della canapa, che disponessero del progetto di regolamento e che abbiano partecipato alla riunione nella quale quest'ultimo è stato approvato mi inducono a ritenere che esse fossero in grado di accorgersi della discordanza esistente tra la versione olandese del testo pubblicato e quella da esse esaminata in fase di progetto.
In terzo luogo, se la lettura della versione olandese del regolamento n. 1469/94 faceva insorgere dubbi nelle autorità incaricate della sua applicazione, lo Stato membro, in forza del principio di leale cooperazione sancito dall'art. 10 CE, avrebbe dovuto sottoporre il problema alla Commissione. Poiché ciò non è avvenuto, ritengo che l'errore in cui sono potute incorrere le autorità olandesi dev'essere imputato a loro stesse, anche se la traduzione del testo è stata opera della Commissione. Come ha dichiarato la Corte di giustizia, all'atto della liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri relativamente al FEAOG, la Commissione non è tenuta ad assumere a proprio carico le spese se non qualora l'inesatta applicazione del diritto comunitario possa essere imputata ad un'istituzione dell'Unione . Nel caso in oggetto, però, i dubbi, anche ammettendo che ve ne fossero, potevano essere facilmente chiariti dalla Commissione o tramite un semplice confronto con altre versioni linguistiche pubblicate . Di conseguenza, le autorità olandesi non possono far valere la diversa redazione della norma per giustificare il fatto che, al momento del raccolto della canapa nel 1994, non è stato rispettato uno dei requisiti prescritti dall'art. 4, lett. a), del regolamento n. 1164/89, nella versione derivante dal regolamento n. 1469/94.
35. Dalle considerazioni che precedono consegue che il primo capo del secondo motivo deve considerarsi infondato.
D - Il secondo capo del secondo motivo: violazione del regolamento n. 1164/89 a causa di un'erronea interpretazione della nozione di «formazione dei semi»
36. I Paesi Bassi sostengono che quando, nel 1994, si è proceduto al raccolto della canapa, l'art. 4, lett. a), poneva unicamente l'obbligo di effettuare la raccolta dopo la formazione dei semi, il che è stato fatto dai produttori olandesi. Orbene, i semi di canapa iniziano a germogliare con la fioritura e, quando il fiore è quasi aperto, compaiono anche nella parte inferiore della pianta. Al termine della fioritura la maggior parte dei semi è completamente formata per grandezza e volume, pur raggiungendo la piena maturazione solo dopo una o due settimane. Poiché i semi di canapa germogliano durante la fioritura e il raccolto del 1994 è stato effettuato più tardi, i Paesi Bassi ritengono di aver rispettato le condizioni poste dall'art. 4, lett. a), del regolamento n. 1164/89; essi sostengono inoltre che nel loro paese la canapa viene coltivata per produrre le fibre e non i semi, e che la qualità della canapa diminuisce dopo la fioritura. Il raccolto viene effettuato nel corso di tale processo o immediatamente dopo.
Secondo i Paesi Bassi, in un clima come il loro il momento in cui i semi delle varietà di canapa autorizzate raggiungono la maturazione varia di poco. I semi più precoci maturano il 7 settembre, mentre le varietà più tardive maturano il 20 dello stesso mese. Tra queste due date non trascorrono più di due settimane. Delle quattro varietà seminate, due vanno considerate precoci (Felina 34 e Fibrimon 56). Essi aggiungono che nel 1994 la fioritura principale delle varietà Felina 34, Fibrimon 56, Futura 77 e Fedrina 74 è avvenuta tra il 21 luglio e il 6 agosto, ossia molto prima di quanto affermato dalla Commissione, secondo i cui dati la fioritura sarebbe avvenuta tra il 12 e il 22 agosto. Poiché la metà dei semi matura fra le tre e le quattro settimane dopo la fioritura, ne deriva che tale stadio viene raggiunto tra il 18 e il 29 agosto. Di conseguenza, l'affermazione della Commissione secondo la quale il 50% dei semi poteva essere maturo solo al 1° settembre è errata. I Paesi Bassi spiegano che la fioritura principale è avvenuta tra il 22 luglio e il 1° agosto, che il 50% dei semi è giunto a maturazione tra il 19 e il 29 agosto e che il raccolto è avvenuto tra il 1° e il 26 agosto, vale a dire immediatamente o poco dopo la fioritura. A quella data, i semi hanno già raggiunto lo stato di maturazione pastosa e sono completamente formati. Se si seccano a questo stadio, producono semi che possiedono capacità germinativa.
Essi sostengono che le nozioni di «formazione dei semi» e di «semi maturi» non hanno un significato univoco in botanica e possono essere interpretati diversamente. Secondo quella proposta dalla Commissione si può procedere al raccolto solo quando almeno la metà dei semi di canapa è matura, il che significa che soltanto gli Stati membri del sud, dove le condizioni climatiche consentono una coltivazione affidabile dei semi, potrebbero beneficiare del regime di aiuti istituito dal regolamento n. 1164/89.
37. Basandosi su un articolo di dottrina che i Paesi Bassi allegano alla memoria di replica e sui dati forniti dalla Federazione nazionale dei produttori francesi di canapa, allegati alla controreplica, la Commissione sostiene che la cronologia della fioritura della pianta in questione si snoda in tre fasi: essa inizia con la fioritura vera e propria, prosegue con la fioritura piena, la quale avviene tra i sette e i dieci giorni successivi, e termina con la fine della fioritura, alla fine del suddetto periodo di sette o dieci giorni, momento in cui i semi iniziano ad assumere la forma definita come stato lattiginoso. La fruttificazione dei semi si svolge in due fasi: nella prima fase germoglia la metà dei semi, raggiungendo lo stato pastoso, il che avviene tra i sette e i dieci giorni dopo il termine della fioritura; nella seconda fase tutti i semi raggiungono il suddetto stato, il che avviene circa venticinque giorni dopo il periodo precedente. La Commissione sostiene di aver prudentemente fissato, sulla base dei dati tecnici in suo possesso, la data della formazione della metà dei semi per il raccolto olandese al 1° settembre; di conseguenza, facendo una media della fioritura delle diverse varietà, il termine del suddetto processo, ossia il raggiungimento dello stato lattiginoso dei semi, si è verificato non prima del 22 agosto 1994, data alla quale, in quell'anno, era stata effettuata la raccolta della maggior parte della canapa.
38. Pare assodato che non esista una definizione in botanica del concetto di «formazione dei semi», altrimenti almeno una delle parti lo avrebbe comunicato. L'organo di conciliazione, il cui intervento è stato sollecitato dai Paesi Bassi, ha dichiarato nel suo parere di non aver potuto dimostrare con sicurezza l'esistenza di una definizione comunemente accettata dagli esperti del concetto di semi «formati». Né tale nozione veniva chiarita dalla normativa comunitaria in vigore all'epoca dei fatti, e si è dovuto attendere l'adozione del regolamento n. 466/96, nel cui preambolo si spiega che i termini «dopo la formazione dei semi» rischiano di dare adito ad una interpretazione diversa negli Stati membri produttori e che, per garantire l'applicazione uniforme del regime di aiuto, è necessario spiegare i suddetti termini. Per tale motivo all'art. 4, lett. a), del regolamento n. 1164/89 viene inserito un paragrafo del seguente tenore: «La formazione dei semi di cui al primo trattino si considera compiuta se il numero di semi di canapa o di capsule di semi di lino che hanno raggiunto la forma e il volume definitivi è superiore a quello degli altri semi di canapa o capsule di semi di lino».
39. Dato che il diritto comunitario non definiva, all'epoca, il concetto di «formazione dei semi», occorre definirne il significato e la portata considerando il contesto generale nel quale esso è utilizzato e conformemente al suo senso abituale nel linguaggio corrente .
40. Per quanto riguarda il contesto, concordo con la Commissione nel ritenere che l'inserimento, nel regolamento n. 1164/89, della condizione secondo la quale il raccolto doveva avvenire dopo la formazione dei semi, è dovuto al fatto che il regolamento n. 1557/93 aveva soppresso le misure speciali per i semi di canapa istituite con il regolamento n. 3698/88 . Dal giugno 1993 gli aiuti alla canapa comprendevano sia la produzione di fibre sia quella di semi, ragion per cui la condizione posta dall'art. 5 del regolamento n. 3164/89 per la concessione dell'aiuto, ossia che la canapa fosse stata estirpata o falciata solo dopo la formazione completa dei semi, era stata ripresa nel regolamento n. 1164/89.
Concordo anche sul fatto che, se il contenuto di tetraidrocannabinolo della pianta raggiunge il suo culmine durante la fioritura, la tutela della salute pubblica impone che la raccolta avvenga nel periodo più lontano possibile da tale momento, vale a dire successivamente alla formazione dei semi di canapa, allo scopo di limitare al massimo la presenza della suddetta sostanza. Inoltre, come ammette il governo dei Paesi Bassi, nel 1994 la canapa era stata raccolta quando i semi si trovavano ancora allo stato lattiginoso, ossia tra la fine della fioritura e il primo stadio della fruttificazione.
41. Quanto al significato abituale dell'espressione «operazione effettuata dopo la formazione dei semi», deve intendersi nel senso che occorre attendere che i semi possano essere qualificati come tali, vale a dire quando, dopo essere stati separati dalla pianta, posseggano le proprietà germinative necessarie per essere destinati alla semina. A quanto risulta, non è questo il caso dei semi che si trovano ancora allo stato lattiginoso.
Oltre a corrispondere a quanto suggerito dal senso comune, tale interpretazione garantisce che il raccolto venga effettuato nelle medesime condizioni in tutti gli Stati membri e che vi procedano contemporaneamente coloro che hanno seminato allo scopo di produrre fibre e coloro che hanno deciso di produrre semi.
42. A mio giudizio, la condizione esigibile nel 1994 era che il raccolto avvenisse dopo la «formazione dei semi»; con tale concetto si intende che i semi debbono potersi utilizzare dopo essere stati separati dalla pianta, e per questo debbono aver raggiunto lo stato pastoso. Inoltre, stando alla lettera della norma applicabile all'epoca, la formazione doveva riguardare in pratica la totalità dei semi.
A parte le affermazioni sopra esposte, i Paesi Bassi non hanno fornito alcuna prova dei controlli che avrebbero dovuto effettuare per garantire che i semi fossero formati prima del raccolto e ammettono che nel 1994 tutta la canapa era stata raccolta alla fine di agosto. La Commissione ha tuttavia accertato che tre delle varietà utilizzate nel suddetto periodo erano tardive e che la metà dei semi non poteva essere formata, ossia non aveva raggiunto lo stato pastoso, anteriormente al 1° settembre. Pertanto, ritengo che la Commissione non abbia violato il regolamento n. 1164/89 nell'interpretare il concetto di «formazione dei semi», decidendo che solo la metà delle spese effettuate dai Paesi Bassi nel 1994, sotto la voce di bilancio 1402, poteva essere posta a carico del FEAOG.
43. Pertanto, anche il secondo capo del secondo motivo dev'essere respinto.
E - Il terzo motivo: violazione dell'obbligo di motivazione
44. Secondo lo Stato membro ricorrente, dalla lettura della motivazione della decisione impugnata non è possibile ricostruire l'iter logico che ha portato la Commissione ad applicarle una rettifica del 50% per la voce di bilancio 1402. A tal fine bisogna ricorrere alla relazione di sintesi del 1995, nella quale vengono richiamati il regolamento n. 1308/70 e le «linee direttrici». Tuttavia, queste ultime prevedono soltanto percentuali di rettifica forfettarie del 2%, 5% e 10%, e la Commissione non ha spiegato il motivo per cui non ha optato per una di esse. Inoltre, quanto all'applicazione di una rettifica del 50% perché il raccolto è avvenuto prima della formazione dei semi, essa non trova fondamento neppure nei regolamenti n. 1308/70, n. 619/71 e n. 1164/89.
Secondo i Paesi Bassi, nonostante il loro coinvolgimento nel processo di elaborazione della decisione impugnata, la Commissione non ha mai spiegato chiaramente i motivi per cui aveva effettuato la rettifica del 50%, ma si è trincerata dietro la dichiarazione che, nell'applicare il regolamento n. 1164/89 alla produzione di canapa, si deve rispettare l'obbligo di effettuare il raccolto dopo la formazione dei semi.
Essi aggiungono che, anche ammettendo che non abbiano rispettato gli obblighi imposti dal regolamento n. 1308/70, la violazione sarebbe stata di importanza trascurabile e le sue conseguenze per gli obblighi economici della Comunità nel settore degli aiuti alla produzione di canapa sarebbero minime.
45. Il Regno di Spagna sostiene che il diritto di essere sentiti è stato rispettato solo formalmente, dal momento che la Commissione non ha tenuto conto delle spiegazioni fornite. Inoltre, sarebbe stato violato il principio di sana amministrazione, poiché le spiegazioni delle autorità olandesi non sarebbero state prese in considerazione né valutate.
46. Contrariamente a quanto affermato dal governo dei Paesi Bassi, non ritengo che nella relazione di sintesi la Commissione si sia basata sulle «linee direttrici» per effettuare la rettifica del 50% alle spese relative alla voce di bilancio 1402. Inoltre, essa non ha richiamato il regolamento n. 1308/70 al suddetto fine, bensì con riferimento all'insufficienza dei controlli sulle importazioni di canapa originaria di paesi terzi, cui la Commissione non ha collegato alcuna conseguenza finanziaria.
47. Per contro, la Commissione richiama giustamente il regolamento n. 1164/89, il cui art. 4 definisce le condizioni in cui dev'essere effettuato il raccolto perché l'aiuto venga accordato. Una di queste condizioni, ossia quella secondo cui il raccolto deve avvenire dopo la formazione dei semi, non era stata rispettata, nel 1994, dai Paesi Bassi.
48. Secondo una costante giurisprudenza, la portata dell'obbligo di motivazione dipende dalla natura dell'atto di cui trattasi e dal contesto nel qual esso è stato adottato . Per quanto riguarda le decisioni di liquidazione dei conti del FEAOG, esse non abbisognano di una motivazione dettagliata, qualora siano prese sulla base della o delle relazioni di sintesi nonché della corrispondenza tra lo Stato membro e la Commissione, il che implica che il governo interessato ha attivamente partecipato al processo d'elaborazione della decisione e conosceva quindi i motivi per cui la Commissione ha ritenuto di non dover porre a carico del FEAOG le somme controverse .
49. Non concordo con il governo spagnolo riguardo alla violazione del principio del diritto ad essere sentiti e del principio di sana amministrazione: la Commissione infatti spiega, e così risulta dal fascicolo, che i Paesi Bassi sono stati debitamente informati, nel corso di tutto il procedimento, delle ragioni che l'hanno indotta ad adottare la decisione impugnata, nell'ambito di un leale dialogo tra le parti.
La Commissione si è formata un'opinione definitiva solo dopo aver ascoltato lo Stato, dopo aver acquisito il parere dell'organo di conciliazione e dopo la deliberazione in seno al Comitato del FEAOG.
50. Alla luce di queste considerazioni, ritengo che il governo olandese fosse adeguatamente informato dei motivi in base ai quali la Commissione ha effettuato una rettifica del 50% alle spese relative alla voce di bilancio 1402 e che, di conseguenza, la decisione impugnata fosse validamente motivata.
51. Pertanto, anche questo motivo è infondato e dev'essere respinto.
F - Il quarto motivo: violazione del principio di uguaglianza
52. I Paesi Bassi sostengono che, discostandosi dalle sue linee direttrici senza spiegazioni, la Commissione ha violato il principio di uguaglianza, quand'anche le suddette linee direttrici fossero prive di forza vincolante.
53. Come ho già chiarito esaminando il motivo precedente, le linee direttrici non erano applicabili ai fatti che hanno dato origine alla controversia in oggetto, i quali presupponevano la violazione di una delle condizioni prescritte dall'art. 4 del regolamento n. 1164/89 per la concessione dell'aiuto. Inoltre, la Commissione non le ha applicate per effettuare la rettifica del 50% alla voce di bilancio corrispondente alla canapa.
54. Secondo la costante giurisprudenza, una discriminazione può consistere solo nell'applicazione di norme diverse a situazioni analoghe ovvero nell'applicazione della stessa norma a situazioni diverse .
55. Poiché i fatti della causa non erano disciplinati dalle linee direttrici, bensì dall'art. 4 del regolamento n. 1164/89, non si può sostenere che la Commissione abbia violato il principio di uguaglianza rispetto agli Stati che si trovavano in una situazione in cui le suddette linee direttrici erano invece applicabili.
56. Pertanto, anche questo motivo dev'essere respinto.
V - Spese
57. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente dev'essere condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché suggerisco alla Corte di respingere il ricorso dei Paesi Bassi, e poiché la Commissione ha chiesto che le spese vengano poste a carico della controparte, occorre condannare lo Stato membro ricorrente alle spese del procedimento. Il Regno di Spagna, intervenuto a sostegno degli argomenti dei Paesi Bassi, sopporterà le proprie spese.
VI - Conclusione
58. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco che la Corte di giustizia voglia:
«1) respingere il ricorso proposto dai Paesi Bassi contro la decisione della Commissione 3 febbraio 1999, 1999/187/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1995 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "Garanzia";
2) condannare lo Stato ricorrente alle spese;
3) dichiarare che il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese».