FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 13. marts 2018 (1)
Sag C-52/17
VTB Bank (Austria) AG
procesdeltager:
Österreichische Finanzmarktaufsicht
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig))
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivning – overvågning af kreditinstitutter – direktiv 2013/36/EU – forordning (EU) nr. 575/2013 – forordning (EU) nr. 468/2014 – tilsynsbeføjelser og beføjelser til at pålægge sanktioner – grænser for store eksponeringer – en medlemsstats lovgivning, der foreskriver pålæggelse af renter, såfremt grænserne for store eksponeringer overskrides«
1.        Denne anmodning giver Domstolen lejlighed til for første gang (medmindre jeg tager fejl) at udtale sig om visse aspekter af proceduren for tilsyn med de tilsynsmæssige krav, som EU-lovgiver pålægger kreditinstitutter og investeringsselskaber at overholde.
2.        Lovgivningen på dette område udgøres af direktiv 2013/36/EU (2) og forordning (EU) nr. 575/2013 (3). I denne forbindelse drejer den sag, der verserer for de østrigske domstole, sig i det væsentlige om to spørgsmål:
–      På den ene side omhandler den spørgsmålet om den retlige natur af pålæggelsen af renter på aktører, som ikke overholder de i CRR fastlagte grænser for risikoeksponering. Det skal navnlig opklares, hvorvidt der er tale om en sanktion eller en administrativ foranstaltning, samt hvilke beføjelser de nationale myndigheder har til at vedtage dem under omstændigheder såsom de i denne sag omhandlede.
–      På den anden side skal det afklares, på hvilke betingelser det kan konstateres, at der foreligger en igangværende tilsynsprocedure, med henblik på anvendelsen af den i forordning (EU) nr. 468/2014 (4) fastlagte overgangsordning i tilfælde af en kompetenceændring mellem Den Europæiske Centralbank (ECB) og en national tilsynsmyndighed.
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Direktiv 2013/36
3.        Anden betragtning er affattet således:
»Nærværende direktiv bør bl.a. indeholde bestemmelser om tilladelsen til udøvelse af virksomhed, erhvervelse af kvalificerede kapitalandele, udøvelse af retten til fri etablering og retten til fri udveksling af tjenesteydelser, de beføjelser, der tillægges tilsynsmyndighederne i hjemlandet og værtslandet i denne henseende, og bestemmelser om startkapital og tilsynskontrol med kreditinstitutter og investeringsselskaber. Dette direktivs hovedformål og genstand er at samordne de nationale bestemmelser om adgangen til at udøve virksomhed som kreditinstitut og investeringsselskab, reglerne vedrørende deres ledelse og de tilsynsmæssige rammer for dem. Direktiv 2006/48/EF [(5)] og 2006/49/EF [(6)] indeholdt også bestemmelser om tilsynskrav til kreditinstitutter og investeringsselskaber. Disse krav bør indgå i forordning (EU) nr. 575/2013, der fastsætter ensartede tilsynsmæssige krav, som gælder umiddelbart for kreditinstitutter og investeringsselskaber, eftersom sådanne krav er nært knyttet til de finansielle markeders funktion for så vidt angår en række aktiver, som besiddes af kreditinstitutter og investeringsselskaber. Derfor bør nærværende direktiv læses sammen med forordning (EU) nr. 575/2013 og bør sammen med nævnte forordning udgøre de retlige rammer for bankvirksomhed, den tilsynsmæssige ramme og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber.«
4.        35. betragtning er affattet således:
»Det bør være påkrævet, at medlemsstaterne for at sikre, at institutterne, de personer, der faktisk varetager den daglige ledelse af et institut, samt medlemmerne af et instituts ledelsesorganer overholder de forpligtelser, der følger af dette direktiv og af forordning (EU) nr. 575/2013, og for at sikre, at de behandles ens i hele Unionen, indfører administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger, som er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsens grovhed og er afskrækkende. Derfor bør de administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger, som medlemsstaterne har fastlagt, opfylde en række væsentlige krav vedrørende adressaterne, de kriterier, der skal tages hensyn til ved anvendelsen heraf, deres offentliggørelse, de vigtigste beføjelser til at pålægge sanktioner og størrelsen af de administrative økonomiske sanktioner.«
5.        41. betragtning lyder som følger:
»Dette direktiv bør foreskrive både administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger for at sikre videst muligt handleområde efter en overtrædelse og for at hjælpe til med at forhindre yderligere overtrædelser, uanset om de betragtes som en administrativ sanktion eller en anden administrativ foranstaltning i henhold til national ret. Medlemsstaterne bør kunne fastsætte yderligere sanktioner og højere administrative økonomiske sanktioner end dem, der er foreskrevet i dette direktiv.«
6.        Artikel 64 (»Tilsynsbeføjelser og beføjelser til at pålægge sanktioner«) fastlægger:
»1.      De kompetente myndigheder tillægges alle de tilsynsbeføjelser til at gribe ind i institutternes virksomhed, der er nødvendige, for at de kan udøve deres opgaver, herunder navnlig retten til at inddrage en tilladelse i henhold til artikel 18, de nødvendige beføjelser i henhold til artikel 102 og de beføjelser, der er fastsat i artikel 104 og 105.
2.      De kompetente myndigheder udøver deres tilsynsbeføjelser og deres beføjelser til at pålægge sanktioner i overensstemmelse med dette direktiv og med national ret på enhver af følgende måder:
a)      direkte
b)      i samarbejde med andre myndigheder
c)      på eget ansvar ved delegation til sådanne myndigheder
d)      ved anmodning til de kompetente ret[s]lige myndigheder.«
7.        Artikel 65 (»Administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger«), stk. 1, bestemmer:
»Uden at dette berører de kompetente myndigheders tilsynsbeføjelser som omhandlet i artikel 64 og medlemsstaternes ret til at fastsætte og pålægge strafferetlige sanktioner, fastsætter medlemsstaterne regler om administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger vedrørende overtrædelser af nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv og af forordning (EU) nr. 575/2013 og træffer alle fornødne foranstaltninger til sikring af, at de gennemføres. Beslutter medlemsstaterne ikke at fastsætte bestemmelser om administrative sanktioner for overtrædelser, der er omfattet af national strafferet, meddeler de Kommissionen de relevante strafferetlige bestemmelser. De administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
8.        Artikel 67 bestemmer:
»1.      Denne artikel finder som minimum anvendelse, når:
[…]
k)      et institut udsætter sig for en eksponering, der overstiger de i artikel 395 i forordning (EU) nr. 575/2013 fastsatte grænser
[…]
2.      Medlemsstaterne sikrer, at de administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger, som kan anvendes i de i stk. 1 nævnte tilfælde, mindst omfatter følgende:
[…]
g)      administrative økonomiske sanktioner på op til det dobbelte af den fortjeneste, der er opnået, eller af det tab, der er undgået som følge af overtrædelsen, såfremt disse beløb kan beregnes.
[…]«
2.      Forordning nr. 575/2013
9.        Femte betragtning lyder således:
»Denne forordning og direktiv 2013/36/EU bør tilsammen udgøre de retlige rammer for adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut eller investeringsselskab og for tilsynssystemet og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber […]. Denne forordning bør derfor læses sammen med nævnte direktiv.«
10.      Niende betragtning har følgende ordlyd:
»Hensynet til retssikkerheden og behovet for lige konkurrencevilkår inden for Unionen gør et fælles regelsæt for alle markedsaktører til et centralt element i det indre markeds funktion. Med henblik på at undgå markedsforvridninger og regelarbitrage bør tilsynsmæssige minimumsforanstaltninger derfor sikre den størst mulige grad af harmonisering […]«
11.      Artikel 2 bestemmer:
»For at kunne overholde bestemmelserne i denne forordning udøver de kompetente myndigheder de beføjelser og følger de procedurer, som er fastsat i direktiv 2013/36/EU.«
12.      Artikel 395 bestemmer:
»1.      Et institut må ikke, efter at der er taget hensyn til virkningen af kreditrisikoreduktion i overensstemmelse med artikel 399-403, påtage sig en eksponering mod en kunde eller en gruppe af indbyrdes forbundne kunder, hvis størrelse overstiger 25% af dets justerede kapitalgrundlag. Er kunden et institut, eller omfatter gruppen af indbyrdes forbundne kunder et eller flere institutter, må denne størrelse ikke overstige 25% af instituttets justerede kapitalgrundlag eller 150 mio. EUR, idet det er den højeste størrelse, der gælder, forudsat at summen af eksponeringernes størrelse, efter at der er taget hensyn til virkningen af kreditrisikoreduktion i overensstemmelse med artikel 399-403, med alle de indbyrdes forbundne kunder, som ikke er institutter, ikke overstiger 25% af instituttets justerede kapitalgrundlag.
Overstiger beløbet på 150 mio. EUR 25% af instituttets justerede kapitalgrundlag, må størrelsen af eksponeringen, efter at der er taget hensyn til virkningen af kreditrisikoreduktion i overensstemmelse med artikel 399-403, ikke overstige en rimelig grænse i forhold til instituttets justerede kapitalgrundlag. Denne grænse fastsættes af instituttet i overensstemmelse med de i artikel 81 i direktiv 2013/36/EU omhandlede politikker og procedurer for håndtering og kontrol af koncentrationsrisici. Grænsen må ikke overstige 100% af instituttets justerede kapitalgrundlag.
De kompetente myndigheder kan fastsætte en lavere grænse end 150 mio. EUR og skal i så fald underrette EBA [Den Europæiske Banktilsynsmyndighed] og Kommissionen herom.
[…]
5.      De i denne artikel fastsatte grænser kan overskrides for eksponeringer i instituttets handelsbeholdning, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)      ikkehandelsbeholdningsrelaterede eksponeringer mod den pågældende kunde[…] eller gruppe af indbyrdes forbundne kunder overstiger ikke den grænse, der er fastsat i stk. 1, idet denne grænse beregnes med reference til det justerede kapitalgrundlag, således at overskridelsen alene vedrører handelsbeholdningen
b)      instituttet opfylder et krav om supplerende kapitalgrundlag for overskridelsen af den i stk. 1 fastsatte grænse, der beregnes i henhold til artikel 397 og 398
c)      handelsbeholdningseksponeringen mod den pågældende kunde eller gruppe af indbyrdes forbundne kunder overstiger ikke 500% af instituttets justerede kapitalgrundlag, når der er gået ti dage eller mindre siden overskridelsen
d)      overskridelser, der har varet i mere end ti dage, overstiger ikke tilsammen 600% af instituttets justerede kapitalgrundlag.
I de tilfælde, hvor grænsen er overskredet, skal instituttet straks indberette overskridelsens omfang og navnet på den pågældende kunde, og hvor det er relevant, navnet på gruppen af indbyrdes forbundne kunder.
[…]«
13.      Artikel 396, stk. 1, fastlægger:
»Hvis eksponeringerne i undtagelsestilfælde overstiger den i artikel 395, stk. 1, fastsatte grænse, skal instituttet straks indberette eksponeringens størrelse til de kompetente myndigheder, der, hvis omstændighederne taler for det, kan indrømme instituttet en begrænset tidsfrist til at overholde grænsen.
[…]«
3.      Forordning (EU) nr. 1024/2013
14.      Artikel 33, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1024/2013 (7) bestemmer:
»ECB påtager sig de opgaver, som overdrages til den i henhold til denne forordning, den 4. november 2014, med forbehold af de gennemførelsesordninger og -foranstaltninger, der er fastsat i dette stykke.
[…]«
4.      Forordning nr. 468/2014
15.      Artikel 2 indeholder følgende definitioner:
»[…]
24)      »ECB-tilsynsprocedure« (»ECB supervisory procedure«): enhver aktivitet udført af ECB med henblik på at forberede udstedelsen af en ECB-tilsynsafgørelse, herunder fælles procedurer og pålæggelsen af administrative bøder; […]
25)      »NCA[den nationale tilsynsmyndighed]-tilsynsprocedure« (»NCA supervisory procedure«): enhver aktivitet udført af en kompetent national myndighed med henblik på at forberede udstedelsen af dennes tilsynsafgørelse, som er rettet til en eller flere enheder under tilsyn eller koncerner under tilsyn eller en eller flere andre personer, herunder pålæggelsen af administrative sanktioner
[…]«
16.      Artikel 48 (»Igangværende procedurer«) bestemmer:
»1.      I tilfælde af at der skal ske en ændring i kompetencefordelingen mellem ECB og en kompetent national myndighed, informerer den myndighed, hvis kompetence vil ophøre (herefter »den myndighed, hvis kompetence ophører«), den myndighed, som får kompetence (herefter »den myndighed, som får kompetence«), om enhver tilsynsprocedure, som er formelt indledt, og som kræver, at der træffes en afgørelse. Den myndighed, hvis kompetence ophører, fremsender disse oplysninger straks efter at have fået kendskab til den forestående kompetenceændring. Den myndighed, hvis kompetence ophører, opdaterer disse oplysninger løbende, og som hovedregel en gang om måneden, når der foreligger nye oplysninger om en tilsynsprocedure. Den myndighed, der får tilsynskompetence, kan i behørigt begrundede tilfælde tillade mindre hyppig rapportering. Med henblik på artikel 48 og 49 betyder en tilsynsprocedure en ECB- eller NCA-tilsynsprocedure.
Før kompetenceændringen gennemføres, skal den myndighed, hvis kompetence ophører, uden ugrundet ophold samarbejde tæt med den myndighed, som får kompetence, efter at en ny tilsynsprocedure, som kræver, at der træffes en afgørelse, er blevet formelt indledt.
[…]
3.      Hvis en formelt indledt tilsynsprocedure, som kræver, at der træffes en afgørelse, ikke kan færdiggøres før den dato, hvor en ændring i tilsynskompetencen skal gælde fra, forbliver den myndighed, hvis kompetence ophører, kompetent, indtil den pågældende tilsynsprocedure er færdiggjort. I den forbindelse bevarer den myndighed, hvis kompetence ophører, også alle relevante beføjelser, indtil tilsynsproceduren er blevet færdiggjort. Den myndighed, hvis kompetence ophører, færdiggør den pågældende igangværende tilsynsprocedure i overensstemmelse med gældende lov under sine bevarede beføjelser. Den myndighed, hvis kompetence ophører, informerer den myndighed, som får kompetence, før den træffer afgørelse i en tilsynsprocedure, som var igangværende før kompetenceændringen. Den fremsender en kopi af den trufne afgørelse og alle relevante dokumenter, der vedrører denne, til den myndighed, som får kompetence.
[…]«
17.      Artikel 149 (»Kontinuitet i de eksisterende procedurer«) bestemmer:
»1.      Hvis en kompetent national myndighed har indledt tilsynsprocedurer, som ECB får kompetence til at udføre i henhold til SSM-forordningen, og dette sker før den 4. november 2014, finder procedurerne fastsat i artikel 48 anvendelse, medmindre ECB bestemmer andet.
2.      Som undtagelse til artikel 48 gælder denne artikel for fælles procedurer.«
B.      National ret
18.      § 97, stk. 1, i Bankwesengesetz (lov om bankvirksomhed) (8) bestemte:
»Finanzmarktaufsichtsbehörde (finanstilsynsmyndigheden, herefter »FMA«) pålægger kreditinstitutterne […] renter for følgende beløb:
[…]
4.      To procent af overskridelsen af grænsen for store eksponeringer som omhandlet i [CRR’s] artikel 395, stk. 1, […] beregnet pr. år, i 30 dage, undtagen i forbindelse med tilsynsforanstaltninger i henhold til § 70, stk. 2, eller ved kreditinstituttets insolvens.«
19.      § 98, stk. 5, bestemte:
»Enhver, der fungerer som den person, der er ansvarlig […] for et kreditinstitut
[…]
2)      og som udsætter instituttet for en låneeksponering, der overstiger de i artikel 395 i forordning (EU) nr. 575/2013 fastsatte grænser
[…]
begår, såfremt der ikke er tale om en strafbar handling, der henhører under retternes kompetence, en administrativ overtrædelse og skal af finanstilsynsmyndigheden pålægges en administrativ sanktion på op til 5 mio. EUR eller det dobbelte af den fortjeneste, der er opnået ved overtrædelsen, såfremt fortjenesten kan beregnes.«
II.    De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
20.      FMA traf i overensstemmelse med BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, to afgørelser af henholdsvis 30. oktober 2014 og 11. maj 2015, hvorved den pålagde VTB Bank (Austria) AG (herefter »VTB Bank«) at betale renter for at have påtaget sig en eksponering mod en gruppe af indbyrdes forbundne kunder, som overskred den i henhold til CRR’s artikel 395, stk. 1, tilladte.
21.      I den første sag beløb renterne sig til i alt 94 951,41 EUR for overskridelsen i perioden fra marts til og med september 2014 og i den anden til i alt 28 278,57 EUR for overskridelsen i oktober 2014.
22.      VTB Bank har ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) påklaget den anden af FMA’s afgørelser og har nedlagt påstand om, at CRR’s artikel 395, stk. 5, fandt anvendelse, hvorved muligheden for at sanktionere banken i henhold til en national bestemmelse bortfalder.
23.      I denne forbindelse har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Finder afledte EU-retlige bestemmelser (navnlig f.eks. artikel 64 eller 65, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36[…]) anvendelse på myndighedens pålæggelse af renter i henhold til en medlemsstats lovbestemmelse, hvorefter et kreditinstitut i tilfælde af overskridelse af grænsen for store eksponeringer i henhold til [CRR’s] artikel 395, stk. 1, […] skal pålægges renter på to procent af overskridelsen af grænsen for store eksponeringer, beregnet pr. år, i 30 dage?
2)      Er EU-retten (navnlig [CRR’s] artikel 395, stk. 1 og stk. 5 […]) til hinder for en national bestemmelse som den, der fandtes i [BWG’s] § 97, stk. 1, nr. 4, såfremt der pålægges (udlignings)renter ved overtrædelse af artikel 395, stk. 1, selv om betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i artikel 395, stk. 5, er opfyldt?
3)      Skal artikel 48, stk. 3, i […] (SSM-rammeforordningen) fortolkes således, at der foreligger en »formelt indledt tilsynsprocedure«, allerede når en virksomhed afgiver en indberetning til tilsynsmyndigheden, eller kan det anses for en »formelt indledt tilsynsprocedure«, at tilsynsmyndigheden i en parallel sag om lignende overtrædelser i tidligere perioder allerede har vedtaget en afgørelse?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
24.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 1. februar 2017.
25.      VTB Bank, FMA, ECB og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Domstolen fandt det ikke nødvendigt at afholde et retsmøde.
IV.    Analyse
26.      De to første spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) bør efter min og Kommissionens opfattelse besvares samlet.
27.      De har i det væsentlige til formål at afgøre:
–      hvorvidt den pålæggelse af renter, som følger af national ret, når et kreditinstitut overskrider de i CRR’s artikel 395, stk. 1, fastsatte grænser for eksponering, udgør en »administrativ sanktion« eller en »anden administrativ foranstaltning« som omhandlet i artikel 65 og 67 i direktiv 2013/36
–      hvorvidt det er foreneligt med EU-retten, at disse renter pålægges i henhold til national ret, selv om betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i CRR’s artikel 395, stk. 5, er opfyldt.
28.      Den forelæggende ret ønsker med det tredje spørgsmål at få oplyst, hvornår der foreligger en formelt indledt tilsynsprocedure. Svaret er afgørende for, hvilken myndighed det tilkommer at varetage denne procedure, i tilfælde af at der sker en ændring i kompetencefordelingen mellem ECB og en kompetent national myndighed, som berører verserende sager.
A.      De »administrative sanktioner« og »andre administrative foranstaltninger«, der finder anvendelse på overskridelsen af grænsen for kreditrisikoeksponering (det første og det andet præjudicielle spørgsmål)
1.      Sammenfatning af parternes bemærkninger
29.      Ifølge VTB Bank falder den omtvistede nationale foranstaltning ind under anvendelsesområdet for direktiv 2013/36 og er omfattet af begreberne »administrative sanktioner« og »andre administrative foranstaltninger« i direktivets artikel 65. Medlemsstaterne er forpligtede til at anvende en af disse former for foranstaltninger i tilfælde af overtrædelse af CRR.
30.      Selv om direktiv 2013/36 ikke definerer begge begreber klart, følger det ifølge VTB Bank af direktivets artikel 66, stk. 2, at de omhandlede sanktioner og foranstaltninger skal opfylde visse krav, som gør det muligt for dem at forhindre eller mindske overtrædelser af CRR. På grund af de af FMA krævede renters natur, væsen og karakter er de sammenlignelige med de i direktiv 2013/36 omhandlede sanktioner eller foranstaltninger.
31.      Desuden har VTB Bank anført, at CRR’s artikel 395, stk. 5, tillader, at de i samme artikels stk. 1 fastsatte grænser kan overskrides, hvis visse betingelser er opfyldt. Således kan en national lovgiver ikke vedtage en afgørelse, der fjerner den effektive virkning af denne EU-retlige bestemmelse.
32.      Ifølge FMA falder de i sagen omhandlede renter ikke ind under artikel 64 og 65 i direktiv 2013/36. Der er efter FMA’s opfattelse i henhold til den østrigske forfatningsdomstols retspraksis tale om foranstaltninger vedrørende økonomisk kontrol uden karakter af sanktion, som har til formål at inddrage den faktiske eller mulige fordel, som et kreditinstitut har opnået ved at overtræde et tilsynsmæssigt krav.
33.      FMA har gjort gældende, at forordning nr. 1024/2013 giver medlemsstaterne beføjelser til at vedtage deres egen lovgivning. De tilsynsopgaver, som ikke er tillagt ECB, henhører under de nationale myndigheders kompetence, og dermed er den omhandlede foranstaltning en specifik østrigsk retsregel, som ikke har til formål at gennemføre direktiv 2013/36.
34.      Endelig foreligger der ifølge FMA ingen direkte forbindelse mellem den anvendte nationale bestemmelse og CRR, eftersom BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, udelukkende henviser til CRR’s artikel 395, stk. 1 – og ikke samme artikels stk. 5 – i forbindelse med fastsættelsen af de materielle betingelser for opkrævning af renter. I betragtning af formålet med renterne pålægges de automatisk ved overskridelse af grænserne i CRR’s artikel 395, stk. 1, også selv om betingelserne i samme artikels stk. 5 er overholdt.
35.      Ifølge Kommissionen gennemfører den nationale bestemmelse artikel 64, 65 og 67 i direktiv 2013/36, som den imidlertid ikke er i overensstemmelse med, idet den fastsætter negative retsvirkninger som en automatisk virkning af en overtrædelse af CRR’s artikel 395, stk. 1, uden at vurdere, om betingelserne i denne artikels stk. 5 er opfyldt.
36.      Kommissionen har i denne forbindelse mindet om, at CRR’s artikel 387-403 vedrørende store risikoeksponeringer skal betragtes som »en foranstaltning, der skal sikre en definitiv harmonisering af størst mulig grad af de tilsynsmæssige krav«, og at medlemsstaterne derfor »ikke har nogen beføjelser til at vedtage deres egne undtagelsesforanstaltninger for så vidt angår kravene vedrørende store risici«.
37.      Kommissionen har anført, at direktiv 2013/36 forpligter medlemsstaterne til at fastsætte sanktioner og andre administrative foranstaltninger, når grænsen i artikel 395, stk. 1, overskrides. I henhold til direktivets artikel 67, stk. 2, litra g), skal der som minimum pålægges administrative økonomiske sanktioner som straf for overtrædelsen.
38.      Ifølge Kommissionen foreligger der imidlertid ikke en overtrædelse af grænserne i CRR’s artikel 395, stk. 1, hvis betingelserne for anvendelse af undtagelsen i samme artikels stk. 5 er opfyldt. Således ligger en national bestemmelse, som fastsætter betaling af renter uden at tage højde for hele artikel 395 i CRR, til grund for en administrativ sanktion eller en administrativ foranstaltning, som straffer en adfærd, som er tilladt i henhold til EU-retten.
2.      Bedømmelse
39.      Direktiv 2013/36 og CRR udgør de retlige rammer for bankvirksomhed, den tilsynsmæssige ramme og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber (9).
40.      CRR fastsætter netop de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber. Der er tale om minimumsforanstaltninger, som ifølge EU-lovgiver har til formål at »sikre den størst mulige grad af harmonisering« med henblik på »at undgå markedsforvridninger og regelarbitrage«.
41.      Den grundlæggende tanke er, at »[h]ensynet til retssikkerheden og behovet for lige konkurrencevilkår inden for Unionen gør et fælles regelsæt for alle markedsaktører til et centralt element i det indre markeds funktion« (10).
42.      Direktiv 2013/36 opstiller den retlige ramme, der er nødvendig for anvendelsen af og håndhævelsen af de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber, som er fastlagt i CRR.
43.      De i CRR fastlagte tilsynsmæssige krav, som er relevante for nærværende sag, omfatter artikel 395, stk. 1, som forhindrer institutterne i, »efter at der er taget hensyn til virkningen af kreditrisikoreduktion […], [at] påtage sig en eksponering mod en kunde eller en gruppe af indbyrdes forbundne kunder, hvis størrelse overstiger 25% af dets justerede kapitalgrundlag [(11)]«.
44.      Ifølge den forelæggende ret blev grænsen for risikoeksponering overskredet i denne sag. I overensstemmelse med direktiv 2013/36 foreligger således den i direktivets artikel 67, stk. 1, litra k), omhandlede situation, og dermed skal der i henhold til samme artikels stk. 2 »mindst« anvendes bl.a. en administrativ økonomisk sanktion »på op til det dobbelte af den fortjeneste, der er opnået, eller af det tab, der er undgået som følge af overtrædelsen, såfremt disse beløb kan beregnes«. Denne sanktion er navnlig omfattet af de »administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger«, som medlemsstaterne er forpligtede til at anvende i tilfælde af bl.a. netop denne overtrædelse.
45.      Den forelæggende rets holdning desangående fremgår ikke klart, men FMA har påpeget, at de renter, som VTB Bank er blevet pålagt, ikke er blevet pålagt som en »administrativ sanktion« eller en »begrænsende foranstaltning« på grund af en overtrædelse af CRR. Der er blot tale om »udligningsrenter« (Abschöpfungszinsen), som ikke har karakter af sanktion i østrigsk ret, hvori de beskrives som »en erhvervsretlig foranstaltning […], der har til formål generelt at inddrage den fordel, der er opnået eller kan opnås ved lovovertrædelsen, dvs. at udligne den driftsøkonomiske fordel ved at overskride grænsen for store [kreditrisiko]eksponeringer« (12).
46.      Det kan efter min opfattelse gøres gældende, at pålæggelsen af renter i henhold til BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, ikke er omfattet af de »administrative økonomiske sanktioner«, som medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 67, stk. 1, litra k), og stk. 2, litra g), i direktiv 2013/36 »mindst« er forpligtede til at pålægge de virksomheder, der påtager sig en eksponering, som overskrider grænserne i CRR’s artikel 395, stk. 1.
47.      Den »administrative økonomiske sanktion«, som er nævnt i artikel 67, stk. 2, litra g), i direktiv 2013/36, ser snarere ud til at være den sanktion, som er omhandlet i BWG’s § 98, stk. 5, nr. 2, således som Kommissionen har gjort gældende (13). I henhold til denne bestemmelse straffes den person, der er ansvarlig for et kreditinstitut, og som har udsat kreditinstituttet for en låneeksponering, der overstiger de i CRR’s artikel 395 fastsatte grænser, med en bøde på op til 5 mio. EUR eller det dobbelte af den fortjeneste, der er opnået ved overtrædelsen, såfremt fortjenesten kan beregnes, og såfremt der ikke er tale om en strafbar handling.
48.      Opkrævning af sådanne renter (når der ikke i forvejen foreligger en hovedstol) som følge af den offentlige myndigheds kompetenceudøvelse kan snarere kvalificeres som en administrativ foranstaltning. Efter min opfattelse er det ikke relevant, om artikel 67, stk. 2, litra g), i direktiv 2013/36 har et nationalt sidestykke i BWG’s § 97 eller § 98. Selv om dette er et spørgsmål, der tilkommer den forelæggende ret at afgøre, ville dette ikke fjerne BWG’s § 97 (og dermed pålæggelsen af de omtvistede renter) fra anvendelsesområdet for direktiv 2013/36.
49.      De sanktioner og foranstaltninger, som er nævnt i artikel 67, stk. 2, i direktiv 2013/36, udgør ikke den samlede række af foranstaltninger, som offentlige myndigheder kan træffe i tilfælde af overtrædelser af CRR. Direktiv 2013/36 tillader – og forventer endda – at medlemsstaterne fastsætter yderligere sanktioner og foranstaltninger, dvs. at de »træffer alle fornødne foranstaltninger til sikring« af gennemførelse af både nævnte direktiv og CRR (artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36) (14).
50.      De sanktioner og foranstaltninger, som medlemsstaterne kan føje til de af EU-lovgiver fastsatte minimumsforanstaltninger, må naturligvis omfatte pålæggelse af renter såsom de i BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, omhandlede. På denne baggrund er det således ikke så vigtigt, om den af FMA vedtagne pålæggelse kan kvalificeres som en »administrativ sanktion« eller en »anden administrativ foranstaltning« som omhandlet i artikel 65 og 67 i direktiv 2013/36, eftersom EU-lovgiver under alle omstændigheder ville tillade den (15).
51.      Selv om det er korrekt, at medlemsstaterne har ret til at vedtage andre sanktioner eller administrative foranstaltninger, betyder det ikke, at de foranstaltninger, som de beslutter at vedtage, ikke skal overholde den retlige ramme, der udgøres af direktiv 2013/36 og CRR.
52.      Med dette mener jeg, at idet EU-lovgiver har valgt at sikre den »størst mulige grad af harmonisering« (16) af den tilsynsmæssige ramme og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber, har den indført et fælles regelsæt, som består af direktiv 2013/36 og CRR. Den omstændighed, at dette ene sæt retsregler gør sig gældende for alle markedsaktører, gør det »til et centralt element i det indre markeds funktion« (17).
53.      Således forklares det, at direktiv 2013/36 – selv om medlemsstaterne har mulighed for at anvende andre sanktioner og administrative foranstaltninger – søger at sikre, at de nationale lovgivere henholder sig til fælles retningslinjer ved at fastlægge rammerne herfor og fastsætte niveauet for økonomiske sanktioner (18). I denne forbindelse fastsætter direktiv 2013/36 ikke blot et minimum af administrative sanktioner og administrative foranstaltninger (og giver medlemsstaterne beføjelser til at udvide dem), men opstiller ligeledes en oversigt over overtrædelser, der kan sanktioneres eller give anledning til, at der træffes andre administrative foranstaltninger.
54.      Jeg er derfor af den opfattelse, at der er to kategorier af strafbar adfærd: a) adfærd, der er udførligt beskrevet i artikel 67, stk. 1, i direktiv 2013/36, og b) anden adfærd (19), som medlemsstaterne kan kvalificere som overtrædelser af CRR, ud over den i direktiv 2013/36 fastlagte adfærd. For så vidt angår sidstnævnte kan medlemsstaterne frit fastsætte andre sanktioner eller foranstaltninger end dem, som de »mindst« skal pålægge i henhold til EU-retten.
55.      Spørgsmålet er, hvorvidt medlemsstaterne, idet de kan tilføje nye former for overtrædelser, også kan ændre de former, der er fastlagt i direktiv 2013/36. Det kan de efter min opfattelse ikke, idet dette ville indebære, at de ændrer eller fjerner nogle af de situationer, som kan betragtes som »nødvendige«, dvs. som de ifølge direktivet »mindst« skal gennemføre i den nationale lovgivning.
56.      I den foreliggende sag og på grundlag af de foreliggende oplysninger forekommer det, at BWG’s § 98, stk. 5, nr. 2, er den bestemmelse, som i østrigsk ret gennemfører indholdet af artikel 67, stk. 1, litra k), og stk. 2, litra g), i direktiv 2013/36.
57.      Hvis dette er tilfældet, hvilket tilkommer den forelæggende ret at afgøre, ville den nationale lovgiver have overholdt forpligtelsen om at inddrage »mindst« én af de af EU-lovgiver nævnte situationer. Den nationale lovgiver ville i så fald desuden have knyttet den i direktiv 2013/36 foreskrevne retsvirkning (igen, »mindst«) til denne situation.
58.      BWG’s § 98, stk. 5, nr. 2, henviser nærmere betegnet til den person, der er ansvarlig for et kreditinstitut, og som udsætter sidstnævnte »for en låneeksponering, der overstiger de i [CRR’s] artikel 395 […] fastsatte grænser«. Henvisningen til CRR’s artikel 395 som helhed, dvs. uden udelukkelse af nogen af artiklens stykker, indebærer, at den i BWG’s § 98, stk. 5, nr. 2, nævnte situation svarer til den situation, der er beskrevet i nævnte artikel i CRR.
59.      Det er vigtigt at understrege, at situationen i CRR’s artikel 395 ikke udelukkende er den i artiklens stk. 1 beskrevne, men derimod den situation, der følger af en sammenholdelse af dette stykke og indholdet af samme artikels stk. 5.
60.      I henhold til CRR’s artikel 395, stk. 1, må institutter ikke påtage sig en eksponering, hvis størrelse overstiger 25% af dets justerede kapitalgrundlag (20). En overskridelse af denne grænse udgør i sig selv ikke den situation, som er nævnt i artikel 67, stk. 1, litra k), i direktiv 2013/36: Idet der henvises til CRR’s artikel 395 som helhed, inkluderer dette også artiklens stk. 5, hvorefter denne grænse kan overskrides, når visse betingelser er opfyldt.
61.      En samlet læsning af situationen i artikel 67, stk. 1, litra k), i direktiv 2013/36 medfører, at denne bestemmelse får følgende ordlyd: »Denne artikel finder […] anvendelse når: et institut udsætter sig for en eksponering, der overstiger de i [CRR’s] artikel 395 […] fastsatte grænser, medmindre de i samme artikels stk. 5 fastsatte betingelser er opfyldt«.
62.      På denne måde ville BWG’s § 98, stk. 5, nr. 2, være en tro kopi af artikel 67, stk. 1, litra k), i direktiv 2013/36, og dermed ville en af de overtrædelser, som den nationale lovgiver »mindst« var forpligtet til at inkludere, være gennemført i østrigsk ret.
63.      Hvis denne fortolkning er korrekt, hvilket den efter min opfattelse er, skabes der med BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, ikke en ny og anderledes situation, men derimod en afvigelse fra situationen i artikel 67, stk. 1, litra k), i direktiv 2013/36.
64.      Den nationale bestemmelse henviser reelt set blot til de i CRR’s artikel 395, stk. 1, beskrevne omstændigheder og ser bort fra de i samme artikels stk. 5 nævnte omstændigheder. Det kan således antages, at den opstiller en ny situation, idet den udelukkende henviser til en overskridelse af grænserne i henhold til CRR’s artikel 395, stk. 1, uanset hvorvidt betingelserne i denne artikels stk. 5 er opfyldt.
65.      For så vidt som CRR’s artikel 395 gør det muligt at overskride grænserne for risikoeksponering (som er fastlagt i stk. 1) på visse betingelser (som er beskrevet i stk. 5), indebærer den, at de reelt afgørende grænser følger af en samlet læsning af disse to stykker af artiklen. Samlet set udgør de en udelelig enhed og anvendes i sidste ende som en begrænsning af det risikoniveau, som virksomhederne kan påtage sig.
66.      Det følger med andre ord af kriteriet i CRR’s artikel 395, stk. 1 og 5, at finansielle virksomheder lovligt kan udsætte sig for risici inden for de grænser, der defineres af begge stykker.
67.      Hvis det var muligt for medlemsstaterne at sætte ind over for virksomheder, der har udsat for de risici, der er tilladt i henhold til CRR’s artikel 395, stk. 5, netop fordi de befinder sig i den i denne bestemmelse præciserede situation, ville artikel 395 som helhed efter min opfattelse blive omgået med den alvorlige konsekvens, at den forventning, som virksomhederne med rette kan have til, at de grænser, inden for hvilke de kan påtage sig risici, er de grænser, der følger af en samlet anvendelse af CRR’s artikel 395, stk. 1 og 5, ikke ville blive indfriet.
68.      I betragtning af den mulighed, som EU-lovgiver har givet medlemsstaterne til at fastsætte andre overtrædelser og andre sanktioner eller administrative foranstaltninger ud over dem, der »mindst« kræves i henhold til direktiv 2013/36, kan den nationale lovgiver opstille nye situationer, men ikke, gentager jeg, se bort fra dem, som har været genstand for EU-lovgivers opmærksomhed.
69.      Efter min opfattelse er den undersøgte nationale lovgivning kort sagt ikke forenelig med den retlige ramme, der udgøres af direktiv 2013/36 og CRR.
B.      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger indledte tilsynsprocedurer på tidspunktet for ændringen i kompetencefordelingen mellem tilsynsmyndighederne (det tredje præjudicielle spørgsmål)
1.      Sammenfatning af parternes bemærkninger
70.      Ifølge VTB Bank har FMA i overensstemmelse med SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, og artikel 149, stk. 1, kun kompetence for så vidt angår tilsynsprocedurer, der er formelt indledt inden den 4. november 2014.
71.      Eftersom FMA’s afgørelse om at pålægge VTB Bank renter (på grund af den for store risiko, VTB Bank havde påtaget sig i oktober 2014) er dateret den 11. maj 2015 og er baseret på en erklæring fra VTB Bank af 3. november 2014, mener banken ikke, at nævnte erklæring kan anses for at være en indledning af en formel tilsynsprocedure som omhandlet i SSM-rammeforordningens artikel 2, nr. 25), og artikel 48, stk. 3.
72.      Idet FMA efter VTB Banks opfattelse ikke havde indledt en formel procedure inden den 4. november 2014, havde den ikke kompetence til at vedtage afgørelsen af 11. maj 2015.
73.      Heroverfor har FMA støttet sin kompetence på, at EU-retten ikke fastsætter renter, der minder om de af FMA opkrævede, men derimod levner plads til sådanne nationale særtræk. Eftersom ECB ikke har kompetence i henhold til SSM-rammeforordningen, er det ifølge FMA ikke nødvendigt at analysere overgangsbestemmelserne vedrørende igangværende procedurer, som nævnte forordnings artikel 48, stk. 3, henviser til.
74.      FMA har ligeledes anført, at der allerede var blevet taget højde for VTB Banks erklæring af 3. november 2014 af procesøkonomiske årsager i forbindelse med en undersøgelse af tidligere overskridelser, eftersom der var tale om de samme kunder og de samme faktiske omstændigheder.
75.      ECB, hvis anbringender kun vedrører dette tredje spørgsmål, har anført, at begrebet »formelt indledt tilsynsprocedure« blev indført i SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, med henblik på de tilfælde, hvor der sker en ændring i fordelingen af kompetencer mellem ECB og en kompetent national myndighed. Dette begreb er knyttet til ECB’s hverv og beføjelser, således at forordningens artikel 48 udelukkende berører procedurer, som henhører under ECB’s kompetencer.
76.      Dermed afhænger anvendelsen af SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, af kvalificeringen af den omtvistede pålæggelse af renter. SSM-rammeforordningen finder anvendelse, hvis der er tale om tilsynsforanstaltninger som omhandlet i artikel 64 og 65 i direktiv 2013/36, men ikke, hvis der er tale om en økonomisk foranstaltning, der har til formål fuldstændigt at inddrage en opnået eller mulig fordel, som følger af en ulovlig adfærd.
77.      Ifølge Kommissionen, som kun har taget stilling til dette spørgsmål subsidiært, indledes en tilsynsprocedure som omhandlet i SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, ikke ved, at kreditinstituttet indgiver den i CRR’s artikel 396 omhandlede erklæring. Efter Kommissionens opfattelse kan tidligere og nu afsluttede procedurer vedrørende lignende overtrædelser desuden ikke ligge til grund for en sådan procedure i tilfælde af en ny overtrædelse.
2.      Bedømmelse
78.      Med det tredje spørgsmål ønskes det oplyst om, hvorvidt der i overensstemmelse med artikel 48, stk. 3, i forordning nr. 468/2014 foreligger en »formelt indledt tilsynsprocedure« i en af disse to situationer:
–      Så snart et kreditinstitut har oplyst de kompetente myndigheder om den for store risiko, den har påtaget sig og dermed overskredet grænserne i CRR’s artikel 395.
–      Når tilsynsmyndigheden i en parallel sag om lignende overtrædelser i tidligere perioder allerede har vedtaget en afgørelse.
79.      I denne sag blev den pålæggelse af renter, som FMA vedtog den 11. maj 2015, begrundet med en for stor risikoeksponering i oktober 2014, som VTB Bank indberettede til nævnte myndighed den 3. november 2014 (dvs. dagen før, ECB påtog sig sine kompetencer i henhold til SSM-rammeforordningen).
80.      I forbindelse med samarbejdet mellem ECB og de nationale tilsynsmyndigheder omhandler SSM-rammeforordningens artikel 48 tilsynsprocedurer, der er igangværende, når der sker en ændring i kompetencefordelingen mellem ECB og en af disse myndigheder.
81.      I henhold til SSM-rammeforordningens artikel 149, stk. 1, finder i så fald en af de i artikel 48 omhandlede overgangsprocedurer anvendelse, »[h]vis en kompetent national myndighed har indledt tilsynsprocedurer, som ECB får kompetence til at udføre i henhold til SSM-forordningen, og dette sker før den 4. november 2014, […] medmindre ECB bestemmer andet«.
82.      Ifølge den forelæggende ret er det afgørende, hvorvidt der inden den 4. november 2014 forelå en formel tilsynsprocedure, som henhørte under FMA’s kompetence. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at der er en forudgående betingelse, som ECB har gjort opmærksom på i sit skriftlige indlæg, og som ifølge FMA ikke er blevet opfyldt, der må analyseres.
83.      FMA er af den opfattelse, at ECB under ingen omstændigheder har kompetence til at pålægge udligningsrenter, dvs. heller ikke fra den 4. november 2014. Hvis dette var tilfældet, ville der ikke være behov for at anvende overgangsordningen i SSM-rammeforordningens artikel 48.
84.      I henhold til artikel 4, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1024/2013 har »ECB […] enekompetence til med henblik på tilsyn at udføre følgende opgaver i forbindelse med alle de kreditinstitutter, der er etableret i de deltagende medlemsstater«, heriblandt »at sikre overholdelse af de i artikel 4, stk. 3, første afsnit, omhandlede retsakter, der pålægger kreditinstitutter tilsynskrav i forbindelse med […] grænser for store engagementer […]«.
85.      Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1024/2013 bestemmer netop, at med henblik på at udføre dens opgaver »og med det formål at sikre høje standarder for tilsyn anvender ECB al relevant EU-ret og, såfremt denne EU-ret består af direktiver, den nationale lovgivning til gennemførelse af disse direktiver«. Det tilføjes, at »[h]vis den relevante EU-ret består af forordninger, og hvis disse forordninger i øjeblikket udtrykkeligt giver medlemsstaterne valgmuligheder, anvender ECB også den nationale lovgivning om udøvelse af disse valgmuligheder« (21).
86.      Uanset om pålæggelsen af renter er en gyldig national foranstaltning, som er vedtaget af en medlemsstat i forbindelse med udøvelsen af en mulighed, der er tilladt i henhold til den retlige ramme, som direktiv 2013/36 og CRR har opstillet, eller om der er tale om en foranstaltning, der gennemføres under direkte anvendelse af denne ramme (således som jeg mener), ville det ikke falde uden for rammerne af de kompetencer, som ECB er tillagt, i betragtning af artikel 4 i forordning nr. 1024/2013.
87.      Idet den første af de i SSM-rammeforordningens artikel 48 fastlagte betingelser er opfyldt (dvs. at ECB har fået kompetence), må det opklares, om den betingelse, som den forelæggende ret specifikt spørger om, ligeledes er opfyldt. Altså om der på den dato, hvor ECB overtog tilsynskompetencen, forelå en igangværende procedure ved FMA.
88.      SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, nævner udtrykkeligt en »formelt indledt tilsynsprocedure«. Det anvendte adverbium berører ikke baggrunden for indledningen af proceduren, som kan omfatte den indberetning, som virksomheden i henhold til CRR’s artikel 395, stk. 5, skal foretage til de kompetente myndigheder, når den har overskredet grænsen for eksponering.
89.      Efter min opfattelse har EU-lovgiver specifikt ønsket at betone det tidspunkt, hvor proceduren er blevet indledt formelt eller officielt, dvs. når der foreligger en udtrykkelig afgørelse om at indlede proceduren, som er blevet vedtaget af den kompetente myndighed. Uanset hvilke materielle årsager (såsom et finansielt instituts erklæring) der har ført til en formel vedtagelse af denne afgørelse, er det afgørelsen og ikke de nævnte årsager, der er afgørende.
90.      Jeg er således af den opfattelse, at den i SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, nævnte tilsynsprocedure ikke kan anses for at være indledt som følge af VTB Banks indberetning af 3. november 2014.
91.      Det forekommer mig heller ikke, at pålæggelsen af renter, som blev vedtaget efter VTB Banks indberetning af 3. november 2014, kan henføres til den procedure, der lå til grund for afgørelsen af 30. oktober 2014 om pålæggelse af renter på grund af tidligere begåede overskridelser.
92.      Med alle de forbehold, der bør tages i sagen, idet der er tale om et spørgsmål, der i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at afgøre, må det antages, at den procedure, der lå til grund for afgørelsen af 30. oktober 2014, var afsluttet, da VTB Bank indberettede den anden overskridelse af risikoeksponeringen (den 3.11.2014). Den afgørelse, der blev vedtaget i forbindelse med den anden overskridelse, kunne kun blive vedtaget som følge af en ny »formelt indledt tilsynsprocedure«, som derfor ikke var den samme som den foregående procedure.
93.      FMA har påberåbt sig procesøkonomiske årsager som en begrundelse for på en eller anden måde at henføre den anden af afgørelserne til den procedure, der mundede ud i afgørelsen af 30. oktober 2014. FMA har i denne forbindelse gjort gældende, at der i denne procedure allerede var taget højde for den overskridelse, som VTB Bank indberettede den 3. november 2014. Uden at ville blande mig i et spørgsmål, som, gentager jeg, tilkommer den nationale ret at afgøre, er jeg af den opfattelse, at henvisningen i SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, til den formelle karakter af indledningen af tilsynsproceduren udelukker de af FMA anførte materielle overvejelser og betragtninger vedrørende procesøkonomi.
94.      Således er jeg af den opfattelse, at det tredje spørgsmål bør besvares med, at der ikke foreligger en »formelt indledt tilsynsprocedure« i nogen af de to situationer, som den forelæggende ret har nævnt.
V.      Forslag til afgørelse
95.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) forelagte spørgsmål på følgende måde:
»1)      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF, navnlig artikel 64, 65 og 67, skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den, der finder anvendelse i hovedsagen, hvorefter der pålægges renter i tilfælde af overskridelse af grænserne for de store eksponeringer, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012, selv om betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i artikel 395, stk. 5, i forordning nr. 575/2013 er opfyldt.
2)      Artikel 48, stk. 3, i Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) nr. 468/2014 af 16. april 2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem Den Europæiske Centralbank og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (SSM-rammeforordningen) skal fortolkes således, at der kun foreligger en »formelt indledt tilsynsprocedure«, når den kompetente myndighed vedtager en udtrykkelig afgørelse om at indlede denne procedure, og indberetninger til denne myndighed fra finansielle institutioner udgør ikke en formel indledning.«
1 –      Originalsprog: spansk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.6.2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2013, L 175, s. 1). Herefter »CRR« på grund af forordningens engelske forkortelse (Capital Requirement Regulation).
4 –      Den Europæiske Centralbanks forordning af 16.4.2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem Den Europæiske Centralbank og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (SSM-rammeforordningen) (EUT 2014, L 141, s. 1).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 14.6.2006 om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut (EUT 2006, L 177, s. 1).
6 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 14.6.2006 om kravene til investeringsselskabers og kreditinstitutters kapitalgrundlag (EUT 2006, L 177, s. 201).
7 –      Rådets forordning af 15.10.2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63).
8 –      I den udgave, der er offentliggjort i BGBl. I nr. 532/2014, som var gældende fra den 1.3.2014 til den 14.8.2015 og henviste til CRR’s artikel 395, stk. 1 (herefter »BWG«).
9 –      Anden betragtning til direktiv 2013/36 og femte betragtning til CRR.
10 –      Niende betragtning til CRR. I samme forbindelse anføres det i anden betragtning til direktiv 2013/36, at der fastsættes »ensartede tilsynsmæssige krav, som gælder umiddelbart for kreditinstitutter og investeringsselskaber, eftersom sådanne krav er nært knyttet til de finansielle markeders funktion«.
11 –      Begrebet »justeret kapitalgrundlag« kan i henhold til en mere restriktiv fortolkning sidestilles med begrebet »kapitalgrundlag«. Jf. Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om vurdering af hensigtsmæssigheden af definitionen af »justeret kapitalgrundlag«, jf. artikel 517 i forordning (EU) nr. 575/2013, COM(2016) 21 final.
12 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 6.
13 –      Punkt 28 i Kommissionens skriftlige indlæg.
14 –      I denne forbindelse kan 41. betragtning til direktiv 2013/36 ikke være mere tydelig, idet den anfører, at »[m]edlemsstaterne bør kunne fastsætte yderligere sanktioner og højere administrative økonomiske sanktioner end dem, der er foreskrevet i dette direktiv«. De beføjelser, som medlemsstaterne er tillagt, er ikke begrænset til sanktioner i snæver forstand, eftersom der i samme betragtning nævnes både »administrative sanktioner« og »andre administrative foranstaltninger«, der bør foreskrives »for at sikre videst muligt handleområde efter en overtrædelse og for at hjælpe til med at forhindre yderligere overtrædelser, uanset om [de af medlemsstaterne fastlagte konsekvenser] betragtes som en administrativ sanktion eller en anden administrativ foranstaltning i henhold til national ret« (min fremhævelse).
15 –      Jf. den foregående fodnote. Således som Domstolen har bemærket for så vidt angår medlemsstaternes foranstaltninger med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser, er alt dette uafhængigt af, at »forpligtelsen til at tilbagebetale en uberettiget opnået fordel ikke er en sanktion, men blot en konsekvens af, at det er fastslået, at de nødvendige betingelser for at drage fordel af de EU-retlige bestemmelser ikke er blevet overholdt, hvilket gør den opnåede fordel uretmæssig« (dom af 26.5.2016, Județul Neamț, C-260/14 og C-261/14, EU:C:2016:360, præmis 50).
16 –      Niende betragtning til CRR.
17 –      Ibidem.
18 –      Af denne årsag anføres det i artikel 70 i direktiv 2013/36, at »de kompetente myndigheder […] tager højde for alle relevante omstændigheder«, herunder f.eks. »a) overtrædelsens grovhed og varighed, b) graden af ansvar hos den fysiske eller juridiske person, der er ansvarlig for overtrædelsen, c) den finansielle styrke hos den fysiske eller juridiske person, der er ansvarlig for overtrædelsen […], d) vigtigheden af den fortjeneste, den fysiske eller juridiske person, der er ansvarlig for overtrædelsen, har opnået, eller det tab, den fysiske eller juridiske person, der er ansvarlig for overtrædelsen, har undgået, såfremt disse beløb kan beregnes, […] [eller] f) viljen hos den fysiske eller juridiske person, der er ansvarlig for overtrædelsen, til at samarbejde med den kompetente myndighed«, mv.
19 –      Jeg minder om, at det af selvsamme artikel 67 følger, at »[d]enne artikel finder som minimum anvendelse når […]« (min fremhævelse). Direktivets artikel 66, stk. 1, nævner desuden en række situationer, som »i det mindste« skal underkastes statslige sanktioner og administrative foranstaltninger.
20 –      Stk. 1 omhandler ligeledes en grænse, der ikke er angivet i procent, i visse tilfælde, men dette er ikke relevant i denne sag.
21 –      Min fremhævelse.