Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
RIMVYDO NORKAUS IŠVADA,
pateikta 2025 m. spalio 9 d.(1)
Byla C‑418/24 (Obadal)(i)
TJ
prieš
Comunidad de Madrid,
dalyvaujant
Ministerio Fiscal
(Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas, Ispanija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„ Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Socialinė politika – Direktyva 1999/70/EB – Bendrasis susitarimas dėl darbo pagal terminuotas sutartis – Terminuotos darbo sutartys viešajame sektoriuje – Darbuotoja, dirbanti pagal terminuotą laikinojo tarnautojo sutartį, skirtą laisvai darbo vietai užimti – 5 punktas – Priemonės, skirtos piktnaudžiavimui
išvengti paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius – Sutarčių pakeitimas neterminuotomis sutartimis – Nacionalinė jurisprudencija, pagal kurią toks pakeitimas negalimas, bet numatyta „nenuolatinė neterminuota sutartis“ ir kompensacijos skyrimas – Veiksmingos, atgrasančios ir proporcingos baudimo priemonės – Bendrojo susitarimo 5 punkto veiksmingumas “
Turinys
I.
Įvadas
A.
Teisinis pagrindas
1.
Sąjungos teisė
2.
Ispanijos teisė
a)
Konstitucija
b)
Įstatymai dėl terminuotų sutarčių
1)
Darbuotojų statutas
2)
EBEP
3)
Įstatymas 20/2021
4)
Įstatymai dėl 2017 ir 2018 m. valstybės biudžeto
B.
Pagrindinė byla, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
II.
Analizė
A.
Dėl prejudicinių klausimų apimties ir jų performulavimo
B.
Pirminės pastabos dėl Bendrojo susitarimo 5 punkto turinio ir taikymo srities
1.
Dėl dviejų rūšių priemonių: prevencijos ir baudimo
2.
Dėl taisyklių, kurios taikomos prevencijos ir baudimo priemonėms, atskyrimo
C.
Dėl jurisprudencijoje suformuluoto principo, pagal kurį nacionalinės valdžios institucijos turi priimti veiksmingas, atgrasančias ir proporcingas baudimo priemones, kad būtų užtikrintas Direktyvos 1999/70 veiksmingumas
D.
Dėl kriterijų, leidžiančių baudimo priemonę laikyti veiksminga, atgrasančia ir proporcinga
1.
Ar baudimo priemone turi būti visiškai atlyginta atitinkamo darbuotojo patirta žala?
2.
Ar priemonė turi užtikrinti, kad darbuotojo darbo santykiai taptų stabilūs?
3.
Ar priemonė turi leisti kilti individualiai administravimo institucijos darbuotojų atsakomybei?
E.
Dėl priemonių, kuriomis tinkamai baudžiama už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, buvimo
1.
Ar paeiliui sudaromų terminuotų sutarčių pakeitimas „nenuolatine neterminuota sutartimi“ yra adekvati baudimo priemonė?
2.
Ar nacionalinės teisės sistemoje yra kitų veiksmingų, atgrasančių ir proporcingų priemonių, kuriomis siekiama nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis?
a)
Dėl kompensacinės išmokos, lygiavertės išmokai, kuri numatyta dėl ekonominės krizės ar piktnaudžiaujant atleistiems iš darbo asmenims
1)
Trumpa jurisprudencijos apžvalga
2)
Vertinimas
b)
Dėl atsakomybės sistemos
1)
Trumpa jurisprudencijos apžvalga
2)
Vertinimas
c)
Dėl atrankos procedūrų
1)
Trumpa jurisprudencijos apžvalga
2)
Vertinimas
III.
Išvada
I.      Įvadas
1.        Ar nacionalinė jurisprudencija, kurioje „pagal neterminuotą sutartį dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams“ (tai Ispanijos teismų suformuotoje jurisprudencijoje vartojama sąvoka) nepripažįstamas viešajame sektoriuje „pagal sutartį dirbančio nuolatinio darbuotojo“ statusas, atitinka Bendrojo susitarimo dėl darbo pagal terminuotas sutartis(2) 5 punktą? Ar nacionalinės teisės sistemoje yra kitų priemonių, skirtų tinkamai bausti už viešojo administravimo institucijų piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, kaip tai suprantama pagal šį punktą? Iš esmės tokius klausimus Teisingumo Teismui pateikė Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas, Ispanija) šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą, susijusiame su šio punkto išaiškinimu.
2.        Šiais klausimais dar kartą atkreipiamas dėmesys į vieną iš ilgalaikių Europos Sąjungos probleminių socialinių aspektų – pagal terminuotą sutartį dirbančių darbuotojų apsaugą nuo piktnaudžiavimo. Bendrajame susitarime įtvirtintos minimalios apsaugos nuostatos skirtos darbuotojų padėties nestabilumui(3),
taigi ir jų pažeidžiamumui, dėl to, kad jie ilgą laiką dirba pagal terminuotas sutartis(4), išvengti. Iš tikrųjų šios kategorijos darbuotojai rizikuoja ilgu profesinės karjeros laikotarpiu neturėti stabilaus darbo, kuris, kaip matyti iš Bendrojo susitarimo, yra svarbiausias darbuotojų apsaugos elementas(5).
3.        Nuo 1999 m. liepos 10 d., kai įsigaliojo Bendrasis susitarimas, į Teisingumo Teismą buvo daug kartų kreiptasi su prašymu jį išaiškinti(6), be kita ko, nagrinėjant bylas, susijusias su nacionalinių priemonių, skirtų bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, atitiktimi Bendrojo susitarimo 5 punktui(7).
4.        Būtent priimdamas Sprendimą Márquez Samohano, paskelbtą 2014 m., Teisingumo Teismas pirmą kartą susipažino su sąvoka „nenuolatinė neterminuota sutartis“(8), kurią sukūrė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į tai, kad darbuotojams, nukentėjusiems nuo piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis viešajame sektoriuje, buvo teisiškai neįmanoma suteikti „pagal sutartį dirbančio nuolatinio darbuotojo“ statuso(9).
5.        Dabartiniu metu, nepaisant Ispanijos Karalystės nuo 2014 m. atliktų reformų, rodančių pastangas užtikrinti nacionalinės teisės aktų atitiktį Bendrajam susitarimui, darbuotojų, dirbančių pagal terminuotas sutartis, dalis viešajame sektoriuje išlieka labai didelė; prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, ji sudaro beveik 30 %. Nagrinėjant šią bylą, per posėdį Teisingumo Teisme paaiškėjo, kad šis rodiklis visame Ispanijos viešajame sektoriuje yra 32,8 %, o tai reiškia, kad praktiškai trečdalis šio sektoriaus darbuotojų dirba pagal terminuotas sutartis.
6.        Neseniai priimti sprendimai Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(10) ir DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(11) buvo susiję su tokiais pačiais klausimais.
Kadangi įgyvendinant šiuos sprendimus nacionaliniai teismai pateikė, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo žodžiais tariant, „nemažai vienas kitam prieštaraujančių“ aiškinimų, Teisingumo Teismo dar kartą prašoma pateikti vertinimą, kuris leistų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui išspręsti ginčą pagrindinėje byloje.
A.      Teisinis pagrindas
1.      Sąjungos teisė
7.        Šioje byloje ypač svarbūs yra Bendrojo susitarimo 1 punkto b papunktis ir 5 punktas, taip pat Direktyvos 1999/70 2 straipsnio pirma pastraipa.
2.      Ispanijos teisė
a)      Konstitucija
8.        Constitución española (Ispanijos Konstitucija; toliau – Konstitucija) 14 straipsnyje nurodyta, kad ispanai „yra lygūs prieš įstatymą ir neleidžiama jokia diskriminacija dėl kilmės, rasės, lyties, religijos, nuomonės arba bet kurios kitos asmeninės ar socialinės sąlygos ar aplinkybės“.
9.        Konstitucijos 23 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad piliečiai „pagal įstatymą turi teisę vienodomis sąlygomis būti įdarbinti ar užimti pareigas valstybės tarnyboje“.
10.      Konstitucijos 103 straipsnio 3 dalyje, be kita ko, numatyta, kad įstatyme apibrėžiamas valstybės tarnautojų statusas ir reglamentuojamos priėmimo į valstybės tarnybą remiantis nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principais sąlygos.
b)      Įstatymai dėl terminuotų sutarčių
1)      Darbuotojų statutas
11.      Pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms taikytinos redakcijos texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores
(Įstatymo dėl darbuotojų statuto nauja redakcija), patvirtintos
2015 m. spalio 23 d. Real Decreto Legislativo 2/2015
(Karaliaus įstatyminis dekretas 2/2015)(12), (toliau – Darbuotojų statutas) 15 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad „[p]ažeidžiant įstatymą sudarytos terminuotos darbo sutartys laikomos sudarytomis neterminuotam laikotarpiui“.
12.      Darbuotojų statuto 15 straipsnio 5 dalyje nustatyta:
„Nepažeidžiant šio straipsnio 1 dalies a punkto [bei] 2 ir 3 [dalių] nuostatų, darbuotojai, kurie per 30 mėn. laikotarpį –
ištisai ar su pertraukomis – buvo įdarbinti ilgiau nei 24 mėnesius dirbti tą patį arba kitą darbą toje pačioje įmonėje ar toje pačioje įmonių grupėje pagal ne mažiau kaip dvi laikinas darbo sutartis tiesiogiai ar per laikinojo įdarbinimo įmones tokiomis pačiomis ar kitokiomis terminuotos sutarties sąlygomis, įgyja nuolatinių darbuotojų statusą. <...>“
13.      Darbuotojų statuto penkioliktoje papildomoje nuostatoje, susijusioje su „viešojo administravimo institucijų dėl konkrečios užduoties ar paslaugos sudaromų sutarčių ir paeiliui sudaromų sutarčių trukmės apribojimų taikymu“, pažymėta, kad šių apribojimų pažeidimas „viešojo administravimo institucijose ir <...> su jomis susijusiose arba nuo jų priklausomose įstaigose“ negali užkirsti kelio „konstitucinių lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo įsidarbinant valstybės tarnyboje principų taikymui ir netrukdo įgyvendinti pareigos įdarbinti į atitinkamas darbo vietas taikant įprastas procedūras, kaip numatyta taikytinose teisės normose“, todėl „darbuotojas išsaugo užimamą darbo vietą, kol į ją bus įdarbinta taikant minėtas procedūras; tokiu atveju darbo santykiai nutraukiami, nebent šis darbuotojas įsidarbintų valstybės tarnyboje sėkmingai praėjęs atitinkamą atrankos procedūrą“.
2)      EBEP
14.      Pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms taikytinos redakcijos Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Įstatymo dėl valstybės tarnybos pagrindų statuto konsoliduota redakcija), patvirtintas 2015 m. spalio 30 d. Real Decreto Legislativo 5/2015 (Karaliaus įstatyminis dekretas 5/2015)(13) (toliau – EBEP), buvo iš dalies pakeistas, be kita ko, 2021 m. liepos 6 d. Real Decreto‑ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Karaliaus dekretas‑įstatymas 14/2021 dėl neatidėliotinų priemonių, kuriomis siekiama mažinti valstybės tarnyboje sudaromų terminuotų sutarčių skaičių)(14), ir 2021 m. gruodžio 28 d. Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Įstatymas 20/2021 dėl neatidėliotinų priemonių, kuriomis siekiama mažinti valstybės tarnyboje sudaromų terminuotų sutarčių skaičių)(15).
15.      EBEP 8 straipsnyje numatyta:
„1.      Valstybės tarnautojai yra asmenys, atlygintinai dirbantys viešojo administravimo institucijose ir užtikrinantys bendrųjų interesų įgyvendinimą.
2.      Valstybės tarnautojai skirstomi į:
a)      pareigūnus;
b)      laikinuosius tarnautojus;
c)      sutartininkus, nuolatinius, taip pat dirbančius pagal neterminuotas arba terminuotas darbo sutartis;
d)      pagalbinį personalą.“
16.      EBEP 11 straipsnio 1 ir 3 dalyse nurodyta:
„1.      Sutartininkas – tai bet kuris asmuo, kuris, neatsižvelgiant į darbo teisėje numatytą įdarbinimo tvarką, pagal raštu sudarytą darbo sutartį teikia paslaugas, už kurias viešojo administravimo institucijos moka darbo užmokestį. Pagal trukmę sutartis gali būti nuolatinė, neterminuota arba terminuota.
<...>
3.      Įdarbintų darbuotojų atrankos procedūros yra viešos ir visais atvejais grindžiamos lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principais. Laikinųjų darbuotojų atveju jos taip pat grindžiamos operatyvumo principu, siekiant atsižvelgti į aiškiai pagrįstas būtinumo ir skubos priežastis.“
17.      EBEP 55 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Visi piliečiai gali siekti darbo valstybės tarnyboje, atsižvelgdami į konstitucinius lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principus, šio statuto nuostatas ir kitas teisės sistemoje galiojančias taisykles.“
18.      EBEP 70 straipsnyje „Darbo viešajame sektoriuje skelbimas“ numatyta:
„1.      Dėl iš biudžeto dotuojamų žmogiškųjų išteklių poreikių, kurie turi būti tenkinami įdarbinant naujus darbuotojus, skelbiami darbo viešajame sektoriuje skelbimai arba imamasi kitos panašios personalo poreikių tenkinimo valdymo priemonės; tai reiškia, kad turi būti vykdomos atitinkamos atrankos į numatytas darbo vietas (iki [10 %] papildomų vietų) procedūros ir nustatomas maksimalus terminas skelbimams paskelbti. Bet kuriuo atveju darbo viešajame sektoriuje skelbimas turi būti paskelbtas arba panašios priemonės turi būti imtasi per nepratęsiamą trejų metų terminą.
2.      Darbo viešajame sektoriuje skelbimas arba panaši priemonė kasmet tvirtinami viešojo administravimo institucijos valdymo organų ir skelbiami atitinkamame oficialiajame leidinyje.
<...>“
19.      Įstatymo 20/2021 1 straipsnio 3 dalimi į EBEP buvo įtraukta septyniolikta papildoma nuostata. Šioje papildomoje nuostatoje nurodyta:
„1.      Viešojo administravimo institucijos yra atsakingos už šio statuto nuostatų laikymąsi ir privalo užtikrinti, kad nebūtų jokių pažeidimų įdarbinant laikinuosius sutartininkus ir skiriant laikinuosius tarnautojus.
Be to, viešojo administravimo institucijos savo atitinkamose srityse skatina nustatyti veiksmų kriterijus, leidžiančius užtikrinti šios papildomos nuostatos laikymąsi, taip pat suderintus įvairių personalo klausimais kompetentingų organų veiksmus.
2.      Dėl neteisėtų veiksmų šioje srityje pagal kiekvienoje viešojo administravimo institucijoje galiojančias taisykles kyla atitinkama atsakomybė.
3.      Negalioja joks aktas, paktas, susitarimas ar norminė nuostata, taip pat jokios priemonės, priimtos juos taikant ar vykdant, kurių turinys tiesiogiai ar netiesiogiai lemia tai, kad administravimo institucija nesilaiko maksimalios laikinojo tarnautojo funkcijų atlikimo trukmės.
4.      Jei nesilaikoma maksimalios funkcijų atlikimo trukmės, atitinkamam laikinajam tarnautojui mokama kompensacija, lygi 20 dienų nustatyto darbo užmokesčio už kiekvienus išdirbtus metus, o trumpesni nei vienų metų laikotarpiai apskaičiuojami proporcingai išdirbtiems mėnesiams, neviršijant dvylikos mėnesinių mokėjimų. Teisė į šią kompensaciją atsiranda tą dieną, kai tarnautojas faktiškai nustoja eiti pareigas, o jos dydis susijęs tik su tuo paskyrimu, su kuriuo susijęs pažeidimas. Teisės į kompensaciją neatsiranda, jei darbo santykiai nutraukiami dėl drausminių priežasčių arba savanoriškai.
5.      Laikinųjų sutartininkų atveju maksimalios funkcijų atlikimo trukmės nesilaikymas suteikia teisę gauti šioje dalyje numatytą kompensaciją, nedarant poveikio galimai kompensacijai, mokėtinai už konkrečių darbo teisės aktų pažeidimą.
Ši kompensacija prireikus atitinka skirtumą tarp maksimalaus 20 dienų nustatyto darbo užmokesčio už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant dvylikos mėnesinių mokėjimų, ir kompensacijos, kurią darbuotojas turi teisę gauti už sutarties nutraukimą, o trumpesni nei vienų metų laikotarpiai apskaičiuojami proporcingai išdirbtiems mėnesiams. Teisė į šią kompensaciją atsiranda nuo tos dienos, kai darbuotojas faktiškai nustoja eiti pareigas, o jos dydis susijęs tik su sutartimi, su kuria susijęs pažeidimas. Teisės į kompensaciją neatsiranda, jei darbo santykiai nutrūksta dėl atleidimo iš darbo už darbo drausmės pažeidimą, pripažintą pagrįstu, arba dėl išėjimo iš darbo savo noru.“
3)      Įstatymas 20/2021
20.      Įstatymo 20/2021 2 straipsnyje „Darbo pagal terminuotas sutartis stabilizavimo procedūros“ numatyta:
„1.      Siekiant stabilizuoti darbą pagal terminuotas darbo sutartis, be to, kas numatyta 2017 m. birželio
27 d. Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(Įstatymas 3/2017 dėl 2017 m. bendrojo valstybės biudžeto)](16) 19 straipsnio 1 dalies 6 punkte ir 2018 m. liepos 3 d. Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(Įstatymas 6/2018 dėl 2018 m. bendrojo valstybės biudžeto)](17) 19 straipsnio 1 dalies 9 punkte, pagal šį įstatymą leidžiama taikyti papildomą darbo vietų, kurias užima pagal terminuotas darbo sutartis dirbantys darbuotojai, keitimo į valstybės tarnautojų užimamas darbo vietas normą (vadinamoji „stabilizavimo norma“ [(„tasa de estabilización“)]), apimančią biudžete numatytas nuolatines darbo vietas, kuriose bent trejus metus iki 2020 m. gruodžio
31 d. nepertraukiamai dirbo laikinieji darbuotojai, neatsižvelgiant į tai, ar šios darbo vietos įtrauktos į pareigybių sąrašus, etatų planus ar kitas įvairiose viešojo administravimo institucijose taikomas žmogiškųjų išteklių organizavimo formas.
Nedarant poveikio pirmajai pereinamojo laikotarpio nuostatai, darbo vietos, kurioms taikomos Įstatymo 3/2017 dėl 2017 m. bendrojo valstybės biudžeto 19 straipsnio 1 dalies 6 punkte ir Įstatymo 6/2018 dėl 2018 m. bendrojo valstybės biudžeto 19 straipsnio 1 dalies 9 punkte numatytos darbo stabilizavimo procedūros, įtraukiamos į pirmesnėje pastraipoje apibūdintą stabilizavimo procedūrą su sąlyga, kad jos buvo įtrauktos į atitinkamus darbo viešajame sektoriuje pasiūlymus ir šio įstatymo įsigaliojimo dieną dėl jų nebuvo paskelbtas kvietimas teikti kandidatūras arba dėl jų buvo paskelbtas kvietimas teikti kandidatūras ir po atrankos procedūros jos liko laisvos.
2.      Skelbimai apie laisvas darbo vietas, kuriais įgyvendinamos 1 dalyje nurodytos stabilizavimo procedūros, ir nauja stabilizavimo procedūra patvirtinami bei paskelbiami atitinkamuose oficialiuosiuose leidiniuose iki 2022 m. birželio
1 d., o juos koordinuoja kompetentingos viešojo administravimo institucijos.
Pranešimai apie konkursą dalyvauti atrankos procedūrose, skirtose darbo viešajame sektoriuje skelbimuose nurodytoms vietoms užimti, paskelbiami iki 2022 m. gruodžio
31 d.
Šios atrankos procedūros užbaigiamos iki 2024 m. gruodžio
31 d.
3.      Nuolatinių darbo vietų, kurias užima pagal terminuotas darbo sutartis dirbantys darbuotojai, skaičius turi būti mažesnis nei [8 %].
4.      Dėl šių atrankos procedūrų, kurios visais atvejais užtikrina laisvos konkurencijos, lygybės, nuopelnų, gebėjimų vertinimo ir viešumo principų laikymąsi, įgyvendinimo gali būti deramasi kiekvienoje valstybės administracijos, autonominių sričių ir vietos valdžios institucijų veiklos teritorijoje, o Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Darbo viešajame sektoriuje koordinavimo komisija, Ispanija)] gali imtis priemonių, kad būtų galima koordinuoti šių procedūrų įgyvendinimą tarp įvairių viešojo administravimo institucijų.
Nepažeidžiant galimų valstybės tarnybą kiekvienoje viešojo administravimo institucijoje reglamentuojančių taisyklių ar specialių teisės aktų nuostatų, atrankos sistema yra konkursas, kuriame vertinama kvalifikacija ir rengiami testai: [40 %] visų balų skiriama atrankos pagal kvalifikaciją etape, per kurį daugiausia atsižvelgiama į darbo valstybės tarnyboje patirtį, klasę, kategoriją ar atitinkamą lygiavertę klasifikaciją, o per [EBEP] 37 straipsnio 1 dalies c punkte numatytas kolektyvines derybas gali būti susitarta, jog atrankos etapas, kuriame atliekami testai, gali nebūti eliminuojamasis.
Mobilumo arba vidinio paaukštinimo mechanizmai, taikomi prieš įdarbinant į laisvas darbo vietas, turi būti suderinti su stabilizavimo procedūromis, jei tai numatyta konkrečius sektorius reglamentuojančiose taisyklėse arba kiekvienos viešojo administravimo institucijos taisyklėse.
5.      Vykdant šias procedūras būtinai turi būti siūlomos nuolatinės darbo vietos, kurias užimtų pagal terminuotas darbo sutartis dirbantys darbuotojai, o dėl jų įgyvendinimo jokiu būdu negali padidėti išlaidos ar darbuotojų skaičius.
6.      Laikinieji tarnautojai arba pagal terminuotas darbo sutartis dirbantys sutartininkai, kurių sutartį viešojo administravimo institucija nutraukia dėl to, kad jie neįveikė atrankinės stabilizavimo procedūros, nors dirbo turėdami tą statusą, turi teisę į piniginę kompensaciją, lygią 20 dienų fiksuotam darbo užmokesčiui už kiekvienus išdirbtus metus; trumpesni nei vienų metų laikotarpiai apskaičiuojami proporcingai išdirbtiems mėnesiams, neviršijant dvylikos mėnesių.
Pagal terminuotas darbo sutartis dirbantiems sutartininkams ši išmoka atitinka skirtumą tarp ne daugiau kaip 20 dienų nustatyto darbo užmokesčio už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant dvylikos mėnesių, ir kompensacijos, kurią darbuotojas turi teisę gauti nutraukus darbo sutartį, o trumpesni nei vienų metų laikotarpiai apskaičiuojami proporcingai išdirbtiems mėnesiams. Tais atvejais, kai kompensacija priteisiama teismo, sumos kompensuojamos.
Kandidato nedalyvavimas atrankinėje stabilizavimo procedūroje jokiu būdu nesuteikia jam teisės į jokią piniginę kompensaciją.
7.      Tam, kad būtų galima stebėti pasiūlą, valdžios institucijos Finansų ir viešosios tarnybos ministerijai per Valstybės sekretoriatą biudžeto ir išlaidų klausimais patvirtina kiekvienoje atitinkamoje srityje nustatytą nuolatinių darbo vietų, kurias užima pagal terminuotas darbo sutartis dirbantys darbuotojai, skaičių.“
4)      Įstatymai dėl 2017 ir 2018 m. valstybės biudžeto
21.      Pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms taikytinos redakcijos Įstatymo 6/2018 dėl 2018 m. bendrojo valstybės biudžeto keturiasdešimt trečioje papildomoje nuostatoje, kuria buvo pakeista Įstatymo 3/2017 dėl 2017 m. bendrojo valstybės biudžeto trisdešimt ketvirta papildoma nuostata, be kita ko, numatyta, kad pagal neterminuotą sutartį dirbančio nenuolatinio darbuotojo statusas gali būti suteiktas tik teismo sprendimu. Šioje keturiasdešimt trečioje papildomoje nuostatoje nurodyta, kad už „neteisėtus veiksmus“, susijusius su laikinu įdarbinimu, kuriuos atlieka „personalo klausimais kompetentingi organai
kiekvienoje viešojo administravimo institucijoje ir viešąsias paslaugas teikiančiose įstaigose“, kyla „personalo klausimais kompetentingų organų atsakomybė pagal konkrečioje viešojo administravimo institucijoje galiojančias taisykles“.
B.      Pagrindinė byla, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
22.      Nuo 2016 m. kovo 2 d. dirbdama kaip sutartininkė TJ prižiūri vaikus valstybiniame švietimo centre. Nuo tos dienos jos darbo santykiai buvo pagrįsti šešiomis paeiliui sudarytomis terminuotomis sutartimis, skirtomis arba laisvai darbo vietai užimti, arba darbuotojui pakeisti. Paskiausia iš šių sutarčių buvo sudaryta 2017 m. rugsėjo 8 d.(18).
23.      2021 m. liepos 19 d. TJ pareiškė ieškinį Juzgado de lo Social n
o 13 de Madrid (Madrido darbo teismas Nr. 13, Ispanija), siekdama, kad jos darbo santykiai būtų pripažinti nuolatiniais arba, jei to nebūtų padaryta, – neterminuotais nenuolatiniais. 2023 m. kovo 13 d. sprendimu tas teismas jos ieškinį iš dalies patenkino, pripažinęs jos darbo santykius „neterminuotais nenuolatiniais darbo santykiais“, nes jie truko ilgiau nei trejus metus, o darbdavys pagal nacionalinės teisės aktus į kasatorės pagrindinėje byloje darbo vietą nepriėmė kito asmens.
24.      TJ pateiktas apeliacinis skundas buvo atmestas, todėl ji pateikė kasacinį skundą Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui šioje byloje, siekdama, kad būtų suvienodinta jurisprudencija. TJ tvirtina, kad jos darbo santykiai turi būti kvalifikuojami kaip „nuolatiniai darbo santykiai“.
25.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo manymu, pirmiausia reikėtų, kad Teisingumo Teismas pateiktų paaiškinimų siekiant nustatyti, ar Ispanijos teisės aktai atitinka Bendrojo susitarimo 5 punktą. Pagal šiuos teisės aktus, išaiškintus jo jurisprudencijoje, „nuolatinio darbuotojo“ statusas viešajame sektoriuje pripažįstamas tik asmenims, pradedantiems dirbti valstybės tarnyboje po to, kai jie įveikia lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principus atitinkančią atranką. O laikinojo darbuotojo, įdarbinto nedalyvavus tokioje procedūroje, santykius, t. y. santykius, kurių atveju piktnaudžiaujant paeiliui buvo sudarytos terminuotos darbo sutartys, jis kvalifikuoja kaip „nenuolatinius neterminuotus darbo santykius“.
26.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad taip ir yra, atsižvelgiant į nacionalinėje teisėje numatytas priemones ir teisinę tvarką, kuri susijusi su sąvoka „nenuolatinė neterminuota sutartis“ ir kurią tas teismas nustatė reaguodamas į piktnaudžiavimus sudarant terminuotas darbo sutartis viešajame sektoriuje, prieš įstatymų leidėjui ją įtraukiant į Ispanijos teisės aktus.
27.      Šiomis aplinkybėmis, kadangi šios priemonės ir ši teisinė tvarka, kiek tai susiję su jų atitiktimi Bendrojo susitarimo 5 punktui, Ispanijos teismuose aiškinamos ir taikomos skirtingai, ypač po Sprendimo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid  priėmimo, Teisingumo Teismas turėtų išsklaidyti šiuo klausimu kilusias abejones.
28.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nurodo priežastis, dėl kurių mano, kad teisinė tvarka, susijusi su nenuolatiniais neterminuotais darbo santykiais, ir apskritai Ispanijos teisės aktai atitinka minėtą 5 punktą.
29.      Šiuo klausimu jis pažymi, pirma, kad siekiant tapti nuolatiniu darbuotoju Ispanijos viešajame sektoriuje reikia laikytis Konstitucijoje įtvirtintų lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principų, siekiant užtikrinti visų Sąjungos piliečių teisę taip įsidarbinti lygybės ir nediskriminavimo sąlygomis, kaip nurodyta SESV 45 straipsnyje bei Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 20 ir 21 straipsniuose. Be to, šie principai taikomi tiek valstybės tarnautojams, tiek sutartininkams. Todėl asmeniui, kuris neįveikė šiais principais grindžiamų atrankos procedūrų, negalima suteikti „nuolatinio darbuotojo“ statuso viešajame sektoriuje. Taigi, jei „nuolatinio darbuotojo“ statusą reikėtų suteikti visiems sutartininkams, turintiems „pagal neterminuotą sutartį dirbančio nenuolatinio darbuotojo“ statusą, institucija būtų atleista nuo pareigos organizuoti šias procedūras, o taip iš kitų Sąjungos piliečių vis dėlto būtų atimta teisė jose dalyvauti.
30.      Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad teisinė sąvoka „pagal neterminuotą darbo sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas“ buvo sukurta jo paties jurisprudencijoje, siekiant užkirsti kelią piktnaudžiavimui, susijusiam su laikinu darbu viešajame sektoriuje. Šis sprendimas kyla iš to, kad darbuotojams, kuriuos įdarbinant buvo piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, teisėtai neįmanoma suteikti „pagal sutartį dirbančio nuolatinio darbuotojo“ statuso, nes jie nebuvo įdarbinti surengus atrankos procedūrą, grindžiamą lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principų. Taigi konstatavus, kad buvo piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, neteisėti darbo santykiai nuo pirmojo įdarbinimo dienos pakeičiami į „nenuolatinius neterminuotus darbo santykius“.
31.      Teisinis to poveikis toks, kad sutartiniai santykiai lieka galioti tol, kol darbo vieta bus galutinai užimta laikantis Ispanijos teisėje numatytos reguliavimo procedūros. Kai darbo vieta užimama, nenuolatiniai neterminuoti darbo santykiai nutraukiami išmokant kompensaciją, lygią 20 dienų darbo užmokesčio sumai už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant dvylikos mėnesinių mokėjimų. Atitinkamas darbuotojas neturėtų teisės į šią kompensaciją, jei paeiliui sudarytos terminuotos darbo sutartys būtų buvusios teisėtos ir nebūtų buvę piktnaudžiauta jas sudarant, o tai įrodo, kad ši kompensacija nėra nepriklausoma nuo vertinimo, ar šios sutartys buvo sudarytos teisėtai, ar piktnaudžiaujant. Jei Teisingumo Teismas manytų, kad ši kompensacija nėra adekvati priemonė siekiant užkirsti kelią piktnaudžiavimui paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ir už tai nubausti, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar didžiausia pagal galiojančius teisės aktus numatyta kompensacija, kuri mokama už nuolatinių darbuotojų atleidimą iš darbo piktnaudžiaujant,
t. t. kompensacija, lygi 30 dienų darbo užmokesčiui už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant 24 mėnesinių mokėjimų, galėtų būti laikoma tokia priemone.
32.      Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, viena vertus, priduria, kad pagal neterminuotą darbo sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas visais darbo santykių aspektais turi tokias pačias teises kaip ir nuolatiniai darbuotojai, be kita ko, kiek tai susiję su darbo užmokesčiu ir paaukštinimu. Kita vertus, jis pažymi kad Teisingumo Teismas Sprendimo Instituto Madrileño  73 punkte, atrodo, konstatavo, kad darbo santykių pakeitimas į nenuolatinius neterminuotus darbo santykius galėtų būti priemonė, skirta nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis.
33.      Ketvirta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad nepritaria teismo, pateikusio prašymą priimti prejudicinį sprendimą byloje, kurioje priimtas Sprendimas Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, vertinimui, pagal kurį dėl nenuolatinių neterminuotų darbo sutarčių Ispanijos teisėje nenumatyta jokios nacionalinės priemonės, kuria būtų siekiama užkirsti kelią piktnaudžiavimui sudarant šias sutartis ir už tai nubausti. Jo nuomone, darbo santykių priskyrimas prie „nenuolatinių neterminuotų darbo santykių“ yra tokia priemonė, taigi jis gali būti laikomas „lygiaverte ir adekvačia teisine priemone“, kaip tai suprantama pagal Bendrojo susitarimo 5 punktą.
34.      Galiausiai, penkta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Įstatymu 20/2021, kuriame numatytos darbo viešajame sektoriuje stabilizavimo procedūros, į Ispanijos teisę buvo įtrauktos konkrečios teisėkūros priemonės, be kita ko, tam, kad atrankos procedūrų organizavimas nebūtų nepriklausomas nuo bet kokio vertinimo, ar buvo piktnaudžiauta paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis. Nors šiose procedūrose gali dalyvauti kandidatai, kurie nenukentėjo nuo piktnaudžiavimo, įstatymų leidėjas
per jas lemiamą reikšmę teikia ankstesnei patirčiai ir laikui, kurį atitinkami laikini darbuotojai skyrė jiems pavestoms funkcijoms vykdyti; tai adekvačiai kompensuoja piktnaudžiavimą, kartu sudarant jiems palankias sąlygas galiausiai užimti darbo vietą tampant „nuolatiniais darbuotojais“. Šiuo įstatymu taip pat buvo nustatyta nauja nacionalinė nuostata, kurioje įtvirtinta viešojo administravimo institucijų atsakomybės sistema, taikoma šių priemonių nesilaikymo atveju.
35.      Šiomis aplinkybėmis Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas) 2024 m. gegužės 30 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2024 m. birželio 12 d., nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.      Visų pirma, ar Bendrojo susitarimo 5 punktui prieštarauja tokia jurisprudencija, pagal kurią, laikantis lygybės, nuopelnų, gebėjimų vertinimo ir nediskriminavimo principų laisvo darbuotojų judėjimo srityje, pagal neterminuotą sutartį dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams nepripažįstamas nuolatinių viešojo sektoriaus darbuotojų statusas?
2.      Subsidiariai, jeigu į pirmesnį klausimą būtų atsakyta teigiamai: ar atgrasančios kompensacijos skyrimas pagal neterminuotą sutartį dirbančiam nenuolatiniam darbuotojui tuo metu, kai baigiasi jo darbo santykiai, pagal Bendrojo susitarimo 5 punktą gali būti laikomas adekvačia priemone, kuria siekiama užkirsti kelią piktnaudžiavimui paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis viešajame sektoriuje ir prireikus už tai nubausti?“
36.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paprašė Teisingumo Teismo šioje byloje taikyti Teisingumo Teismo procedūros reglamento 105 straipsnyje numatytą pagreitintą procedūrą. 2024 m. rugsėjo 4 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717) šis prašymas buvo atmestas. Vis dėlto atsižvelgiant į šios bylos pobūdį ir joje keliamų klausimų svarbą buvo nuspręsta, kad Teisingumo Teismas, remdamasis
savo Procedūros reglamento 53 straipsnio 3 dalimi, nagrinės šią bylą suteikdamas jai pirmenybę.
37.      2025 m. sausio 8 d. Ispanijos vyriausybė, remdamasi Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 16 straipsnio trečia pastraipa, paprašė, kad Teisingumo Teismas šioje byloje posėdžiautų didžiosios kolegijos sudėties.
38.      Rašytines pastabas Teisingumo Teismui pateikė TJ, Ministerio Fiscal (Prokuratūra, Ispanija), Ispanijos vyriausybė ir Europos Komisija. Per 2025 m. birželio 24 d. vykusį posėdį tos pačios šalys ir suinteresuotieji asmenys, taip pat Italijos vyriausybė ir
Comunidad Autónoma de Madrid (Madrido autonominė sritis, Ispanija), kurios rašytinių pastabų nebuvo pateikusios, atsakė į Teisingumo Teismo žodžiu pateiktus klausimus.
II.    Analizė
A.      Dėl prejudicinių klausimų apimties ir jų performulavimo
39.      Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Bendrojo susitarimo 5 punktas turi būti aiškinamas taip, kad jam prieštarauja nacionalinė jurisprudencija, pagal kurią, siekiant užtikrinti konstitucinių principų, t. y. lygybės, nuopelnų, gebėjimų vertinimo ir nediskriminavimo principų, taip pat laisvo darbuotojų judėjimo, lygybės ir nediskriminavimo principų, įtvirtintų atitinkamai SESV 45 straipsnyje bei Pagrindinių teisių chartijos 20 ir 21 straipsniuose, laikymąsi, pagal neterminuotą sutartį dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams nepripažįstamas viešojo sektoriaus „nuolatinių darbuotojų“ statusas. Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, antruoju klausimu teismas iš esmės siekia sužinoti, ar šis 5 punktas turi būti aiškinamas taip, kad jam prieštarauja nacionalinės teisės aktai, kuriuose numatyta pagal terminuotą sutartį dirbančių nenuolatinių darbuotojų darbo santykių nutraukimo metu mokėti jiems kompensaciją, nustatant dvejopą jos viršutinę ribą.
40.      Prieš pradedant nagrinėti šiuos du klausimus, mano manymu, vertėtų pateikti keletą pastabų dėl jų apimties ir paaiškinti, kodėl, mano nuomone, juos reikia performuluoti.
41.      Visų pirma, kadangi abu prejudiciniai kausimai yra glaudžiai susiję, siūlau Teisingumo Teismui juos nagrinėti kartu, net jei antrasis klausimas užduodamas tik tam atvejui, jeigu į pirmąjį būtų atsakyta teigiamai.
42.      Be to, nors iš pirmojo klausimo formuluotės gali atrodyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia tik sužinoti, ar su Bendrojo susitarimo 5 punktu suderinama tai, kad „pagal neterminuotą sutartį dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams“ neįmanoma suteikti „pagal sutartį dirbančių nuolatinių darbuotojų“ statuso, manau, kad, atsižvelgiant į prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktą informaciją, šis klausimas apima ir kitų nacionalinių priemonių, kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Ispanijos vyriausybė,  Prokuratūra ir Madrido autonominė sritis laiko adekvačiomis siekiant nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, atitikties šiam punktui analizę. Mano nuomone, norint išnagrinėti tokią atitiktį reikia atsižvelgti į visas nacionalinėje teisėje numatytas priemones, kurias nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
43.      Galiausiai Teisingumo Teismas yra nurodęs, jog tam, kad tokie nacionalinės teisės aktai, kaip pagrindinėje byloje aptariami Ispanijos teisės aktai (kaip juos aiškina Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas)), pagal kuriuos viešajame sektoriuje neleidžiama paeiliui sudaromų terminuotų sutarčių, kaip antai nenuolatinių neterminuotų darbo sutarčių, pakeisti neterminuotomis darbo sutartimis, galėtų būti laikomi atitinkančiais Bendrąjį susitarimą, atitinkamos valstybės narės teisinėje sistemoje, šiame sektoriuje, turi būti numatyta kita veiksminga priemonė, kuri leistų išvengti piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ir prireikus už jį nubausti(19).
44.      Pagrindinėje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamas TJ ir Madrido autonominės srities ginčas yra susijęs darbo santykių, saistančių TJ su šia viešojo administravimo institucija, kvalifikavimu. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad TJ šioje institucijoje dirba ilgiau nei devynerius metus pagal šešias paeiliui sudarytas terminuotas sutartis, skirtas laisvoms darbo vietoms užimti arba darbuotojams pakeisti. TJ atveju Ispanijos teismai pripažino, kad buvo piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, o jos darbo santykiai pirmojoje ir apeliacinėje instancijose buvo kvalifikuoti kaip „nenuolatiniai neterminuoti darbo santykiai“. TJ prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme tvirtina, kad šie darbo santykiai turi būti pripažinti nuolatiniais.
45.      Taigi iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad nagrinėjamu atveju tikrai buvo piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis.
46.      Šiomis aplinkybėmis prejudicinius klausimus reikia suprasti taip, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar, kaip jis pats nurodo, Ispanijos teisės sistemoje, kaip ji pateikta prašyme priimti prejudicinį sprendimą, laikantis Bendrojo susitarimo 5 punkte nustatytų reikalavimų yra numatyta priemonių tinkamai bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis.
47.      Siekdamas naudingai atsakyti į šį klausimą pirmiausia pateiksiu kelias preliminarias pastabas dėl Bendrojo susitarimo 5 punkto turinio ir apimties atsižvelgiant į Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją (B skirsnis). Paskui, prieš nustatydamas kriterijus, leidžiančius priemonę, kuria siekiama nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, laikyti „veiksminga, atgrasančia ir proporcinga baudimo priemone“ pagal šį punktą (D skirsnis), priminsiu jurisprudencijoje suformuluotą principą, pagal kurį nacionalinės valdžios institucijos turi priimti tokias priemones, kad būtų užtikrintas šio punkto veiksmingumas (C skirsnis). Kadangi nagrinėjamu atveju tikrai buvo piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, išnagrinėsiu nacionalinių priemonių, numatytų siekiant tinkamai bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius, atitiktį šiam punktui. Galiausiai remdamasis atlikta analize padarysiu išvadas ir, atsižvelgdamas į tai, kas bus išdėstyta, pasiūlysiu atsakymą į performuluotą klausimą (E skirsnis).
48.      Be to, pažymėtina, kad, kaip matyti iš šios išvados įvado, Teisingumo Teismas jau ne kartą yra nusprendęs dėl aptariamų nacionalinės teisės aktų, remdamasis ilgalaike jurisprudencija, kuri susijusi, be kita ko, su priemonėmis, skirtomis tinkamai bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius, ir kuria buvo grindžiami neseniai priimti sprendimai Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid bei DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Todėl tolesnėje analizėje glaustumo sumetimais pateiksiu tik reikšmingus šios jurisprudencijos elementus ir stengsiuosi vengti nereikalingų pasikartojimų tekste, pateikdamas kryžmines nuorodas.
B.      Pirminės pastabos dėl Bendrojo susitarimo 5 punkto turinio ir taikymo srities
49.      Toliau pirmiausia priminsiu Teisingumo Teismo jurisprudencijoje atskleistą ryšį tarp Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalies ir 2 dalies b punkto, atskiriant numatytų rūšių priemones ir joms taikomas skirtingas taisykles.
1.      Dėl dviejų rūšių priemonių: prevencijos ir baudimo
50.      Visų pirma primintina, kad, kaip matyti iš Bendrojo susitarimo preambulės antros pastraipos, jo Bendrosios dalies 6 ir 8 punktų bei suformuotos jurisprudencijos, darbo stabilumas suprantamas kaip svarbiausias darbuotojų apsaugos elementas, o terminuotos darbo sutartys ir darbdavių, ir darbuotojų poreikius gali tenkinti tik tam tikromis aplinkybėmis(20).
51.      Be to, iš Bendrojo susitarimo 1 punkto matyti, kad šio susitarimo tikslas, be kita ko, yra sukurti bendruosius pagrindus, kurie neleistų piktnaudžiauti paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius. Bendrojo susitarimo 5 punktu kaip tik siekiama įgyvendinti šį tikslą, t. y. apriboti atvejus, kai paeiliui sudaromos terminuotos darbo sutartys ar nustatomi terminuoti darbo santykiai, kurie laikomi galimu piktnaudžiavimo pažeidžiant darbuotojų teises šaltiniu, numatant tam tikras minimalios apsaugos nuostatas, skirtas pagal darbo sutartį dirbančių darbuotojų padėties neapibrėžtumui išvengti(21).
52.      Tai apima dviejų skirtingų rūšių priemones, kurioms taikomos skirtingos taisyklės. Pagal Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalį valstybės narės privalo priimti priemones, kurios neleistų „piktnaudžiauti paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius“. Tačiau jeigu taip jau buvo piktnaudžiaujama, visų pirma pagal šio punkto 2 dalies b punktą turi būti galima taikyti tinkamo baudimo už tokį piktnaudžiavimą priemones(22).
2.      Dėl taisyklių, kurios taikomos prevencijos ir baudimo priemonėms, atskyrimo
53.      Pirma, kalbant apie Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalį, pažymėtina, kad šioje nuostatoje įtvirtinta valstybėms narėms tenkanti pareiga priimti bent vieną jos a–c punktuose nurodytų priemonių, jeigu atitinkamoje valstybėje narėje dar nėra nustatyta lygiaverčių teisinių priemonių („veiksmingas ir privalomas priėmimas“)(23). Šiuo klausimu valstybės narės turi diskreciją, nes gali imtis vienos ar kelių šioje nuostatoje nurodytų priemonių arba taikyti esamas lygiavertes teisines priemones, atsižvelgdamos į konkrečių sektorių ir (arba) tam tikrų kategorijų darbuotojų poreikius. Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad „taip pagal Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalį valstybėms narėms nustatytas bendras tikslas užkirsti kelią tokiems piktnaudžiavimo atvejams ir joms leidžiama pasirinkti būdus, kaip tai pasiekti, su sąlyga, kad jie neprieštarauja Bendrojo susitarimo tikslui ar nepašalina jo veiksmingumo“(24).
54.      Antra, kaip matyti iš Bendrojo susitarimo 5 punkto 2 dalies b punkto formuluotės, tik „tam tikrais atvejais“ valstybės narės ir (arba) socialiniai partneriai veikia pagal šią nuostatą, nustatydami „kokiomis sąlygomis terminuotos darbo sutartys ar santykiai <...> laikomi neterminuotomis sutartimis ar santykiais“. Taigi ši nuostata, kuri yra itin reikšminga šioje byloje(25), „suteikia valstybėms narėms galimybę numatyti, kad piktnaudžiavimo atveju terminuotą darbo sutartį galima perkvalifikuoti [arba pakeisti]
į neterminuotą darbo sutartį“(26). Teisingumo Teismas savo suformuotoje jurisprudencijoje yra konstatavęs, kad šioje nuostatoje aiškiai numatyta ši baudimo už tokį piktnaudžiavimą priemonė, tačiau valstybėms narėms tokios pareigos nėra nustatyta(27).
55.      Tačiau kadangi nei Direktyvoje 1999/70, nei Bendrajame susitarime nenumatyta konkrečių veiksmingų, atgrasančių ir proporcingų baudimo priemonių priėmimo, Teisingumo Teismas savo jurisprudencijoje nustatė tokį reikalavimą, kad būtų užtikrintas šios direktyvos veiksmingumas(28). Jis ne kartą priminė, kad, kai Sąjungos teisėje nenumatyta, kokios konkrečios sankcijos turi būti taikomos tada, kai, kaip šioje byloje, vis dėlto nustatomi piktnaudžiavimo atvejai, nacionalinės valdžios institucijos privalo imtis priemonių, kurios turi
būti ne tik proporcingos, bet ir pakankamai veiksmingos ir atgrasančios, kad būtų užtikrintas visiškas taikant Bendrąjį susitarimą priimtų normų veiksmingumas(29). Teisingumo Teismas pridūrė, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar nacionalinės teisės nuostatų ir nacionalinės jurisprudencijos taikymo sąlygos ir veiksmingas įgyvendinimas yra adekvačios priemonės, siekiant nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius(30).
C.      Dėl jurisprudencijoje suformuluoto principo, pagal kurį nacionalinės valdžios institucijos turi priimti veiksmingas, atgrasančias ir proporcingas baudimo priemones, kad būtų užtikrintas Direktyvos 1999/70 veiksmingumas
56.      Pirmiausia primintina, kad principas, pagal kurį „nacionalinės valdžios institucijos privalo imtis priemonių, kurios turi
būti ne tik proporcingos, bet ir pakankamai veiksmingos ir atgrasančios, kad būtų užtikrintas visiškas taikant Bendrąjį susitarimą priimtų normų veiksmingumas“, yra tvirtai įsišaknijęs suformuotoje jurisprudencijoje, kurioje Teisingumo Teismas rėmėsi keliais Sąjungos teisės principais(31).
57.      Šioje jurisprudencijoje Teisingumo Teismas, viena vertus, nurodė, kad valstybės narės, įgyvendindamos SESV 288 straipsnio trečioje pastraipoje joms pripažintą laisvę, privalo pasirinkti tinkamiausias formas ir būdus direktyvų, atsižvelgiant į jų tikslą, veiksmingumui užtikrinti(32). Kita vertus, jis pridūrė: nors, nesant Sąjungos teisės aktų atitinkamoje srityje, šių normų įgyvendinimo taisyklės, vadovaujantis valstybių narių procesinės autonomijos principu, turi būti nustatytos kiekvienos valstybės narės vidaus teisės sistemoje, jos neturi būti mažiau palankios už taikomas panašioms vidaus situacijoms (lygiavertiškumo principas) ir dėl jų Sąjungos teisės sistemos suteiktų teisių įgyvendinimas neturi tapti praktiškai neįmanomas ar pernelyg sudėtingas (veiksmingumo principas)(33).
58.      Teisingumo Teismo teigimu, tai reiškia, kad, kai piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius, veiksmingas ir lygiavertes darbuotojų apsaugos garantijas nustatančią priemonę turi būti galima taikyti siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes(34). Iš pačios Direktyvos 1999/70 2 straipsnio pirmos pastraipos formuluotės matyti, kad valstybės narės privalo „imtis visų būtinų priemonių, leidžiančių joms visuomet garantuoti, kad bus pasiekti šioje direktyvoje nustatyti [nurodyti] rezultatai“(35), nesvarbu, ar šias sutartis pakeičiant neterminuotomis darbo sutartimis, ar atlyginant žalą(36).
59.      Mano manymu, dėl šios jurisprudencijos vertėtų pateikti dvi pastabas.
60.      Pirma, kyla klausimas dėl Direktyvoje 1999/70 nurodytų rezultatų pobūdžio, kaip jį yra išaiškinęs Teisingumo Teismas, kai, kaip nagrinėjamu atveju, jau piktnaudžiauta paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius. Nors iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos aiškiai matyti, jog reikalavimu garantuoti, kad bus pasiekti šioje direktyvoje nurodyti rezultatai, siekiama užtikrinti, kad valstybės narės, viena vertus, numatytų priemones, reiškiančias veiksmingas ir lygiavertes darbuotojų apsaugos garantijas, ir, kita vertus, jas taikytų „siek[damos] tinkamai nubausti už <...> piktnaudžiavimą ir panaikinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“, esu tos nuomonės, kad tikslią kiekvienos iš šių dviejų sąlygų apimtį dar reikia patikslinti(37).
61.      Galima teigti, kad pirmoji sąlyga susijusi su baudimo priemonėmis stricto sensu, taikomomis piktnaudžiaujantiems asmenims (pirmiausia – su baudžiamosiomis ir (arba) drausminėmis priemonėmis), o antroji – su kompensacinėmis priemonėmis, skirtomis nuo piktnaudžiavimo nukentėjusiam darbuotojui.
62.      Konkrečiau kalbant, vertinant, ar šios dvi sąlygos yra alternatyvaus, ar kumuliacinio pobūdžio, jų sujungimas jungtuku „ir“ reiškia, kad jos yra kumuliacinio pobūdžio. Iš to išplaukia, kad tik įvykdžius abi minėtas sąlygas nacionaline priemone suteikiamos veiksmingos ir lygiavertės darbuotojų apsaugos garantijos, kaip reikalaujama pagal Sąjungos teisę. Šiomis aplinkybėmis pažymėtina, kad, nors šio jungtuko vartojimas patvirtina abiejų šių sąlygų privalomąjį pobūdį, mano manymu, būtent sąlyga, susijusi su Sąjungos teisės pažeidimo pasekmių panaikinimu, yra Direktyvos 1999/70 ir Bendrojo susitarimo ratio legis. Taigi, mano nuomone, ji laikytina svarbesne(38). Kitaip tariant, atgrasančių sankcijų piktnaudžiaujantiems asmenims (baudžiamasis pobūdis) priėmimo negali pakakti, jei nėra priemonių, skirtų veiksmingai panaikinti piktnaudžiavimo pasekmes nuo jo nukentėjusiam asmeniui (kompensacinis pobūdis), be kita ko, visiškai atlyginant darbuotojui padarytą žalą.
63.      Antra, taip pat reikia atsižvelgti į tikslų Sąjungos teisės pažeidimo momentą: kuriame etape galima konstatuoti, kad buvo pažeistas Bendrasis susitarimas?
64.      Mano manymu, aišku, kad, kaip iš esmės matyti iš minėtos Teisingumo Teismo jurisprudencijos(39), toks pažeidimas atsiranda nuo to momento, kai darbuotojas viešojo administravimo institucijoje nuolat ir ilgai atlieka užduotis, kurios yra įprasta jos veiklos dalis, ir kai jo sutarčių ar darbo santykių trukmė viršija arba maksimalią bendrą jų trukmę, arba leidžiamų pratęsimų skaičių, nustatytą nacionalinės teisės aktuose taikant Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalies b ir c punktus, arba kai tokių sutarčių arba darbo santykių pratęsimas nėra objektyviai pagrįstas atsižvelgiant į Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalies a punktą(40).
65.      Todėl, mano nuomone, negalima manyti, kad Bendrojo susitarimo pažeidimas įvyksta tik nenuolatinės neterminuotos darbo sutarties nutraukimo momentu, nes atitinkama darbo vieta užimama, darbuotojas išeina į pensiją ar yra atleidžiamas iš darbo, arba tuo momentu, kai konstatuojamas piktnaudžiavimas.
66.      Tai patikslinus reikia nustatyti, kokie kriterijai leidžia manyti, kad priemonė, kuria siekiama nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, yra „veiksminga, atgrasanti ir proporcinga baudimo priemonė“, atitinkanti Bendrojo susitarimo 5 punktą.
D.      Dėl kriterijų, leidžiančių baudimo priemonę laikyti veiksminga, atgrasančia ir proporcinga
67.      Iš esmės iš Sprendimo Santoro matyti, jog tam, kad pagal Bendrojo susitarimo 5 punktą priimtos nacionalinės priemonės būtų veiksmingos, atgrasančios ir proporcingos, jose gali būti, be kita ko, numatyta adekvati kompensacija nuo piktnaudžiavimo nukentėjusiam darbuotojui ir galimybė gauti visą patirtos žalos atlyginimą, taip pat nustatyta atsakingai administravimo institucijai taikytina sankcijų sistema(41).
68.      Atsižvelgiant į šiuos argumentus atkreiptinas dėmesys į vieną šiai bylai svarbų aspektą. Reikia nustatyti kriterijus, leidžiančius įvertinti, ar veiksminga, atgrasanti ir proporcinga baudimo priemonė atitinka Bendrojo susitarimo 5 punktą. Šiuo atžvilgiu vartosiu sąvoką „baudimo priemonė“, ją suprasdamas, kaip ir Teisingumo Teismas savo jurisprudencijoje, kaip sankciją plačiąja prasme, t. y. apimančią ir kompensacinį, ir baudžiamąjį priemonės pobūdį.
1.      Ar baudimo priemone turi būti visiškai atlyginta atitinkamo darbuotojo patirta žala?
69.      Kalbant Sprendimą Santoro, dėl baudimo priemonių plačiąja prasme pirmiausia pažymėtina, jog iš šio sprendimo matyti, kad visiškas darbuotojo patirtos žalos atlyginimas yra vienas iš kriterijų, leidžiančių manyti, kad baudimo priemonė yra veiksminga, atgrasanti ir proporcinga, kaip numatyta Bendrojo susitarimo 5 punkte.
70.      Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad nei pagal visiško patirtos žalos atlyginimo principą, nei pagal proporcingumo principą nereikalaujama sumokėti baudinių nuostolių. Iš tikrųjų šiais principais valstybės narės įpareigojamos numatyti adekvatų žalos atlyginimą, kuris būtų daugiau nei vien simbolinė kompensacija, bet neviršytų to, kas būtina, kad būtų kompensuota visa žala(42). Tačiau Teisingumo Teismas taip pat pažymėjo, kad delspinigių mokėjimas pagal taikytinas nacionalines taisykles yra esminė žalos atlyginimo dalis, leidžianti panaikinti piktnaudžiavimo pasekmes(43), ypač sunkiausiais atvejais(44).
71.      Taigi, kaip pabrėžė Komisija, atsakydama į Teisingumo Teismo per posėdį pateiktą klausimą, darbuotojo patirtos žalos atlyginimas negali būti apribotas, jeigu jis turi leisti adekvačiai kompensuoti visus piktnaudžiavimo atvejus, įskaitant pačius sunkiausius(45). Akivaizdu, kad viršutinės ribos nustatymas iš anksto apriboja kompensacijos sumą tokiu lygiu, kuris nebūtinai proporcingas pažeidimo sunkumui, ypač jo trukmei, ir taip kyla pavojus, kad kompensacija įgis vien simbolinį pobūdį, o tai neatitinka Teisingumo Teismo reikalavimo užtikrinti veiksmingą, atgrasančią ir proporcingą baudimo priemonę. Be to, visiškai atlyginant dėl piktnaudžiavimo ilgą laikotarpį paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis patirtą žalą negalima neatsižvelgti į kai kuriuos veiksnius, pavyzdžiui, į praeinantį laiką, faktiškai mažinančius kompensacijos vertę(46).
72.      Nors valstybės narės turi diskreciją priimti savo priemones, vis dėlto priemonių visuma, t. y. pati sistema, turi būti veiksminga tam, kad atitiktų Bendrojo susitarimo 5 punktą. Todėl, kadangi tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas yra kompetentingas aiškinti ir taikyti nacionalinės teisės aktus, jis privalo tai daryti
kiek įmanoma taip, kad būtų užtikrintas veiksmingumo principo laikymasis.
73.      Galiausiai pažymėtina, kad Sprendime Santoro Teisingumo Teismas, be kita ko, pripažino: „[k]adangi iš esmės sunku įrodyti, kad buvo prarasta galimybė, <...> prezumpcijos principas, kuriuo darbuotojui, kuris dėl piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis prarado galimybę įsidarbinti, siekiama užtikrinti galimybę pašalinti tokio Sąjungos teisės pažeidimo padarinius, gali tenkinti veiksmingumo reikalavimą“(47). Ir atvirkščiai, kompensavimo sistema, pagal kurią darbuotojas turėtų įrodyti galimą galimybės praradimą, reikštų, kad jis turi pateikti įrodymų, o tai padaryti būtų jei ne neįmanoma, tai bent jau labai sunku, pirmiausia dėl nelygiaverčio šalių galios santykio, taip pat dėl nestabilumo, kurį lemia piktnaudžiavimas paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis. Toks reikalavimas kenktų tokios sistemos veiksmingumui. Iš to išplaukia, kad žalos darbuotojams atlyginimo teismine tvarka sistema, pagal kurią nesumažinama įrodinėjimo našta, taip pat neatitinka Bendrajame susitarime nustatytų reikalavimų.
2.      Ar priemonė turi užtikrinti, kad darbuotojo darbo santykiai taptų stabilūs?
74.      Kaip minėta, Bendruoju susitarimu siekiama išvengti pagal darbo sutartį dirbančių asmenų padėties nestabilumo ir jų pažeidžiamumo ilgą laiką paeiliui sudarant terminuotas sutartis. Taigi darbo stabilumas yra esminis darbuotojų apsaugos elementas.
75.      Šiuo klausimu iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad teisės normoje, kurioje numatyta imperatyvi taisyklė, kad piktnaudžiavimo sudarant terminuotas darbo sutartis (pavyzdžiui, nenuolatines neterminuotas darbo sutartis) atveju šios sutartys pakeičiamos neterminuotais darbo santykiais, gali būti įtvirtinta priemonė, kuria veiksmingai baudžiama už tokį piktnaudžiavimą, todėl ji turi būti laikoma atitinkančia Bendrojo susitarimo 5 punktą(48).
76.      Vis dėlto, mano manymu, reikia patikslinti, jog apskritai tam, kad toks pakeitimas galėtų būti laikomas veiksminga priemone, jis turi būti atliktas per pagrįstą laikotarpį(49). Todėl ši priemonė negali būti laikoma pakankama kalbant apie darbuotoją, su kuriuo labai ilgai (pavyzdžiui, 10, 20 ar net 30 metų)
paeiliui buvo sudaromos terminuotos darbo sutartys.
77.      Iš to išplaukia, kad terminuotos darbo sutarties pakeitimas neterminuota darbo sutartimi savaime negali būti veiksminga priemonė, skirta nuo piktnaudžiavimo nukentėjusio darbuotojo patirtai žalai atlyginti, ypač sunkiausiais atvejais, kai nacionaliniai teismai nustato, kad Bendrojo susitarimo 5 punktas buvo pažeidžiamas ilgą laiką(50).
3.      Ar priemonė turi leisti kilti individualiai administravimo institucijos darbuotojų atsakomybei?
78.      Aišku, kad baudimo priemonė, kuri leidžia kilti individualiai viešojo administravimo institucijos darbuotojų atsakomybei, galėtų būti atgrasymo priemonė. Juo labiau kad, kaip tiek rašytinėse, tiek žodinėse pastabose nurodė Komisija, priemonė, kuria siekiama panaikinti piktnaudžiavimo pasekmes – arba skiriant nustatyto dydžio kompensaciją, arba atlyginant žalą teismine tvarka – kitaip nei privačiame sektoriuje, taptų našta valstybės iždui, todėl individuali atsakomybė ir sankcija nebūtų susietos.
79.      Taigi, kaip ir Komisija, pripažįstu, kad administracijos darbuotojų individualios atsakomybės sistema galėtų būti tinkama priemonė taikant sistemą, apimančią kitas pakankamai atgrasančias, veiksmingas ir proporcingas sankcijas. Bet kuriuo atveju tam, kad tokia sistema būtų veiksminga, ji turi būti konkreti, nuspėjama ir pritaikoma praktikoje. Ji negali apsiriboti tik abstrakčia ar vien teorine galimybe.
80.      Todėl, net jei, kaip pažymėjo Teisingumo Teismas, nei pagal visiško žalos atlyginimo principą, nei pagal proporcingumo principą nereikalaujama sumokėti baudinių nuostolių, nematau jokios esminės priežasties, dėl kurios nacionalinė priemonių sistema, atsižvelgiant į valstybių narių turimą diskreciją, neturėtų apimti
ir darbuotojo patirtos žalos visiško
atlyginimo, ir galimybės reikalauti sumokėti nuostolius, ir administracijos darbuotojų individualios atsakomybės sistemos įgyvendinimo. Mano nuomone, aišku, kad nacionalinė sistema, pagal kurią paeiliui sudaromos terminuotos darbo sutartys išlieka plačiai paplitusi praktika, negali būti laikoma pagrįsta veiksmingomis, atgrasančiomis ir proporcingomis baudimo priemonėmis. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės tai patikrinti.
81.      Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, toliau nagrinėsiu klausimą, ar Ispanijos teisės sistemoje numatytos priemonės, kurias aprašė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir kuriomis siekiama bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius, atitinka Bendrojo susitarimo 5 punktą.
E.      Dėl priemonių, kuriomis tinkamai baudžiama už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, buvimo
82.      TJ teigia, kad „pagal neterminuotą sutartį dirbančio nenuolatinio darbuotojo“ statusas dėl savo laikino pobūdžio tik leidžia laikino įdarbinimo situacijai tęstis, neatitikdamas Direktyvos 1999/70 tikslų. Taigi šis statusas neleidžia nei kompensuoti atitinkamo darbuotojo patirtos žalos, nei – atsižvelgiant į šio darbuotojo turimas teises – prilyginti jo nuolatiniams darbuotojams, nes turint šį statusą išlieka darbo nestabilumas, o taip pažeidžiamas Bendrojo susitarimo 5 punktas. Todėl nenuolatinė neterminuota sutartis negali būti laikoma veiksminga, proporcinga ir pakankamai atgrasančia baudimo priemone.
83.      Be to, dėl laikinojo įdarbinimo sąlygų TJ tvirtina, jog netikslu teigti, kad įdarbinant laikinuosius darbuotojus nebuvo laikomasi konstitucinių principų, t. y. lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principų. Norėdami laikinai įsidarbinti administravimo institucijoje, atitinkami darbuotojai turi įveikti atranką, per kurią privalo parodyti savo kvalifikaciją ir nuopelnus(51).
84.      Siekdamas nustatyti, ar Ispanijos teisės sistemoje yra numatytos priemonės, skirtos tinkamai bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, išnagrinėsiu, pirma, šių darbo sutarčių ar darbo santykių pakeitimą „nenuolatiniais neterminuotais“ darbo santykiais ir, antra, atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, – kitas priemones, numatytas aptariamuose nacionalinės teisės aktuose, kurias nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(52).
1.      Ar paeiliui sudaromų terminuotų sutarčių pakeitimas „nenuolatine neterminuota sutartimi“ yra adekvati baudimo priemonė?
85.      Pirmiausia pažymėtina, kad Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog Bendrojo susitarimo 2 ir 3 punktai turi būti aiškinami taip, kad pagal neterminuotą sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas turi būti laikomas pagal terminuotą sutartį dirbančiu darbuotoju, kaip tai suprantama pagal Bendrąjį susitarimą, taigi patenkančiu į jo taikymo sritį. Teisingumo Teismas taip pat yra nusprendęs, kad Bendrojo susitarimo 5 punktas turi būti aiškinamas taip, kad šioje nuostatoje esanti frazė „paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius“ apima situaciją, kai, atitinkamai administravimo institucijai per nustatytą terminą nesurengus atrankos procedūros, skirtos galutinai įdarbinti į nenuolatinio darbuotojo, dirbančio pagal neterminuotą darbo sutartį, užimamą darbo vietą, ši darbuotoją su šia administravimo institucija siejanti terminuota sutartis buvo automatiškai pratęsiama(53).
86.      Nagrinėjamu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, pirma, kad pagal neterminuotą sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas – tai pagal terminuotą sutartį dirbantis darbuotojas, nes nuo pat pradžių yra iš anksto nustatyta darbo santykių nutraukimo priežastis, o darbo santykių trukmė priklauso nuo darbo vietos užėmimo, ir, antra, kad negarantuotas nenuolatinių neterminuotų darbo santykių pratęsimas, priklausantis nuo atrankos procedūrų, skirtų laisvai darbo vietai užimti, organizavimo ir užbaigimo, gali būti prilygintas automatiškam terminuotų sutarčių pratęsimui. Todėl, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, jurisprudencijos sąvoka „pagal neterminuotą sutartį dirbantis nenuolatinis“ darbuotojas neprieštarauja šios išvados pirmesniame punkte nurodytai jurisprudencijai(54), nes Ispanijos teisės sistema yra suderinama su Sąjungos teise, šiuo tikslu nepateikiant nacionalinės teisės aiškinimo contra legem.
87.      Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad sąvoka „pagal neterminuotą sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas“ buvo sukurta atsižvelgiant į tai, kad darbuotojams, nukentėjusiems nuo piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, dėl pirma nurodytų priežasčių teisėtai neįmanoma suteikti „pagal sutartį dirbančio nuolatinio darbuotojo“ statuso(55). Jis priduria, kad paeiliui sudaromų terminuotų sutarčių pakeitimas „nenuolatiniais neterminuotais“ darbo santykiais, skiriant kompensaciją, lygią 20 dienų darbo užmokesčio už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant dvylikos mėnesinių mokėjimų, adekvačiai atitinka Bendrajame susitarime nurodytus reikalavimus.
88.      Pirma, mano manymu, svarbu priminti, kad, kaip matyti iš nurodytos jurisprudencijos(56), aiškindamas Bendrojo susitarimo 5 punkto 2 dalį Teisingumo Teismas ne kartą yra nusprendęs, kad valstybės narės neprivalo paeiliui sudaromų terminuotų darbo sutarčių pakeisti neterminuotomis darbo sutartimis ar neterminuotais darbo santykiais. Iš to aišku, kad jis niekada nereikalavo ir net nesiūlė, kad viešojo administravimo institucijos darbuotojui, neįveikus numatytų atrankos procedūrų arba nelaimėjus konkursų, grindžiamų lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principais, būtų suteiktas „pagal sutartį dirbančio nuolatinio darbuotojo“(57) statusas, numatytas EBEP 8 straipsnio 2 dalies c punkte, arba tarnautojo statusas, numatytas EBEP 8 straipsnio 2 dalies a punkte. Teisingumo Teismas – savaime suprantama – taip pat akivaizdžiai nekvestionavo šių principų(58).
89.      Todėl, priešingai, nei savo rašytinėse pastabose teigė Ispanijos vyriausybė, ir kadangi valstybės narės neprivalo paeiliui sudaromų terminuotų darbo sutarčių, kaip antai nagrinėjamu atveju nenuolatinių neterminuotų darbo santykių, pakeisti neterminuota darbo sutartimi (pagal sutartį dirbantis nuolatinis darbuotojas), esu tos nuomonės, kad klausimo dėl galimo nacionalinės teisės aiškinimo contra legem, kurį iškėlė pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nekyla.
90.      Vis dėlto dėl šios priemonės Teisingumo Teismas, remdamasis suformuota jurisprudencija, yra nusprendęs, jog tam, kad nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai pagrindinėje byloje aptariamos Ispanijos teisės nuostatos, pagal kurias toks pakeitimas viešajame sektoriuje neleidžiamas, galėtų būti laikomos atitinkančiomis Bendrąjį susitarimą, atitinkamos valstybės narės teisės sistemoje, šiame sektoriuje,
turi būti numatyta kita veiksminga priemonė, kuri leistų nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis(59).
91.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, jog iš Sprendimo Instituto Madrileño  73 punkto matyti, kad Teisingumo Teismas pripažino: kadangi nėra jokios kitos lygiavertės ir veiksmingos apsaugos priemonės, taikytinos administravimo institucijų darbuotojams, įdarbintiems pagal administracinės teisės nuostatas (prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi tai patikrinti), tokių pagal terminuotas darbo sutartis dirbančių darbuotojų prilyginimas „pagal neterminuotas sutartis dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams“ galėtų būti laikomas priemone, skirta nubausti už piktnaudžiavimą terminuotomis darbo sutartimis ir panaikinti Bendrojo susitarimo nuostatų pažeidimo pasekmes(60).
92.      Šį teiginį Teisingumo Teismas suformulavo minėto sprendimo 72 punkte nurodęs, kad taip galėtų būti, „jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų pripažinti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose nenumatyta jokios kitos veiksmingos priemonės, skirtos išvengti galimam piktnaudžiavimui viešojo sektoriaus darbuotojų atžvilgiu ir už jį nubausti, tokia padėtis pažeistų Bendrojo susitarimo 5 punkto tikslą ir veiksmingumą, taigi prieštarautų šiam punktui“ (išskirta mano).
93.      Vis dėlto šiuo klausimu pažymėtina, kad Sprendimo Instituto Madrileño 73 punkte veiksmažodžio vartojimas tariamąja nuosaka („galėtų“) rodo, kad Teisingumo Teismas nepatvirtino, jog tokių darbuotojų, dirbančių pagal terminuotą sutartį, prilyginimas „pagal neterminuotą sutartį dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams“ reiškia priemonę, tinkamą nubausti už piktnaudžiavimą terminuotomis darbo sutartimis ir panaikinti Bendrojo susitarimo nuostatų pažeidimo pasekmes. Mano manymu, Teisingumo Teismo teiginys šiame sprendimo punkte paprasčiausiai reiškė, kad byloje, kurioje priimtas šis sprendimas, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti su šia pakeitimo priemone susijusias aplinkybes.
94.      Be to, kaip teisingai priminė Komisija, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas bylose, kuriose priimtas Sprendimas Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, jau buvo kėlęs klausimų dėl šių aspektų ir prašęs Teisingumo Teismo patikslinti savo aiškinimą. Todėl šiame sprendime Teisingumo Teismas patikslino savo jurisprudenciją, susijusią su sąvoka „pagal neterminuotą sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas“.
95.      Antra, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad sąvoka „pagal neterminuotą sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas“
yra atsakas į piktnaudžiavimą terminuotomis sutartimis viešajame sektoriuje, mano nuomone, vertinant atskirai, toks pakeitimas negali būti priemonė, kuria tinkamai baudžiama už tokį piktnaudžiavimą. Iš tikrųjų, kaip nurodė pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir kaip savo rašytinėse pastabose pažymėjo Komisija, ši priemonė pirmiausia reiškia kelių terminuotų sutarčių pakeitimą viena darbo sutartimi, tačiau taip pat terminuotam laikotarpiui, kurio trukmė
lieka atitinkamos viešojo administravimo institucijos diskrecijoje(61). Todėl, mano manymu, akivaizdu, kad už piktnaudžiavimą terminuotomis sutartimis negali būti nubausta, plačiąja šio žodžio prasme, vienus darbo santykius pakeičiant kitokios rūšies terminuotais darbo santykiais, nes šis pakeitimas savaime neleidžia nutraukti piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis siekiant patenkinti viešojo administravimo poreikius, kurie nėra laikinojo pobūdžio, bet gali tęstis dar kelerius metus, kol piktnaudžiavimas iš tikrųjų nutrūks(62).
96.      Be to, Sprendime DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, priimtame po prašymo priimti prejudicinį sprendimo pateikimo šioje byloje, Teisingumo Teismas dar kartą patvirtino, kad negalima sutikti, jog terminuotos darbo sutartys galėtų būti atnaujinamos siekiant nuolat ir ilgą laiką vykdyti atitinkamos viešojo administravimo institucijos užduotis, kurios paprastai priklauso įprastoms nuolatinių darbuotojų funkcijoms. Jis vėl nurodė, kad toks atnaujinimas tiesiogiai prieštarauja prielaidai, kuria pagrįstas Bendrasis susitarimas(63).
97.      Šio teiginio negali paneigti tai, kad, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, jo jurisprudencijoje nustatytas pagal neterminuotą sutartį dirbančių nenuolatinių darbuotojų ir nuolatinių darbuotojų teisių lygiavertiškumas, pirmiausia darbo užmokesčio, paaukštinimo ar skatinimo klausimais, su sąlyga, kad įdarbinančioji administravimo institucija privalo skelbti viešąjį konkursą atitinkamai darbo vietai užimti. Net jei toks teisių lygiavertiškumas gali tik pagerinti darbuotojų, kurių situacija metų metus – ar net dešimtmečius – buvo nestabili, padėtį, taip sumažinant galimus požiūrio į darbuotojus, atliekančius tokias pačias funkcijas, skirtumus, jis neleidžia jiems naudotis darbo stabilumu, kurį Sąjungos teisės aktų leidėjas pagal Bendrąjį susitarimą numatė kaip pagrindinį darbuotojų apsaugos elementą(64).
98.      Todėl, mano manymu, jei nuo nenuolatinių neterminuotų darbo santykių pradžios nebuvo organizuota jokios atrankos procedūros, implicitiškai pratęsiant šią sutartį dar keleriems metams gali būti trukdoma siekti Bendrojo susitarimo tikslo ir kenkiama jo veiksmingumui(65). Kaip jau yra pripažinęs Teisingumo Teismas, „toks siauras sąvokos „paeiliui nustatomi terminuoti darbo santykiai“ aiškinimas leistų [viena vertus] daugelį metų darbuotojus įdarbinti neapibrėžtam laikui“ ir, kita vertus, „keltų pavojų, kad ne tik daugelio terminuotų darbo santykių atveju faktiškai nebus galima pasinaudoti Direktyva 1999/70 ir pagal Bendrąjį susitarimą siekiama suteikti darbuotoju apsauga, nes didžioji dalis jais siekiamų tikslų praras prasmę, bet ir darbdaviai galėtų piktnaudžiauti, nustatydami tokius santykius, siekdami patenkinti su personalu susijusius nuolatinius ir ilgalaikius poreikius“(66). Be to, nereikia pamiršti, kad iš bylos teisinių ir faktinių aplinkybių matyti, jog Įstatymo 6/2018 keturiasdešimt trečioje papildomoje nuostatoje numatyta, kad pagal neterminuotą sutartį dirbančio nenuolatinio darbuotojo statusas gali būti suteiktas tik teismo sprendimu. Tai būtinai reiškia, kad, kaip ir nagrinėjamu atveju, nuo piktnaudžiavimo nukentėjęs darbuotojas turi pareikšti ieškinį dėl pripažinimo tam, kad jam būtų suteiktas „pagal neterminuotą sutartį dirbančio nenuolatinio darbuotojo“ statusas.
99.      Todėl manau, kad Bendrojo susitarimo 5 punktui
iš esmės neprieštarauja nacionalinė jurisprudencija, kaip antai aptariama pagrindinėje byloje, pagal kurią, siekiant užtikrinti konstitucinius principus, t. y. lygybės, nuopelnų, gebėjimų vertinimo ir nediskriminavimo principus, taip pat laisvą darbuotojų judėjimą, pagal neterminuotą sutartį dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams nesuteikiamas viešajame sektoriuje „[pagal sutartį dirbančio] nuolatinio darbuotojo“ statusas, su sąlyga, kad nacionalinės teisės sistemoje, šiame sektoriuje, numatyta bent viena kita veiksminga priemonė, leidžianti užkirsti kelią piktnaudžiavimui paeiliui sudarant terminuotas sutartis ir prireikus už tai bausti.
100. Vis dėlto kyla klausimas, ar Ispanijos teisės sistemoje, kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas,
yra kitų veiksmingų priemonių, leidžiančių nubausti už piktnaudžiavimą.
2.      Ar nacionalinės teisės sistemoje yra kitų veiksmingų, atgrasančių ir proporcingų priemonių, kuriomis siekiama nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis?
101. Iš suformuotos jurisprudencijos, primintos šios išvados 55 punkte, matyti, kad Bendrojo susitarimo 5 punkte piktnaudžiavimo konstatavimo atveju konkrečių sankcijų nenustatyta. Tokiu atveju nacionalinės valdžios institucijos turi imtis proporcingų, veiksmingų ir atgrasančių priemonių, kad būtų užtikrintas visiškas taikant Bendrąjį susitarimą priimtų normų veiksmingumas.
102. Šiomis aplinkybėmis primintina, kad Teisingumo Teismas neturi priimti sprendimo dėl vidaus teisės nuostatų išaiškinimo; ši užduotis tenka kompetentingiems nacionaliniams teismams, kurie turi nustatyti, ar taikytinų nacionalinės teisės aktų nuostatos atitinka Bendrojo susitarimo 5 punkte nustatytus reikalavimus. Vis dėlto spręsdamas dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas prireikus gali pateikti paaiškinimų, kurie padėtų nacionaliniam teismui atlikti savąjį vertinimą(67).
103. Todėl tolesnėje analizės dalyje atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo jurisprudenciją ir šios išvados 67–81 punktuose nurodytus kriterijus išnagrinėsiu Ispanijos teisės sistemoje numatytų priemonių proporcingumą, veiksmingumą ir atgrasomumą.
a)      Dėl kompensacinės išmokos, lygiavertės išmokai, kuri numatyta dėl ekonominės krizės ar piktnaudžiaujant  atleistiems iš darbo asmenims
1)      Trumpa jurisprudencijos apžvalga
104. Pirmiausia primintina, kad sprendimuose Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(68) bei DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(69) Teisingumo Teismas, remdamasis suformuota jurisprudencija(70), pripažino, kad kompensacijos pasibaigus sutarčiai mokėjimas „neatsižvelgiant į tai, ar terminuotos darbo sutartys sudaromos teisėtai, ar piktnaudžiaujant“, neleidžia pasiekti Bendrojo susitarimo 5 punktu siekiamo tikslo užkirsti kelią tokiam piktnaudžiavimui. Tam, kad prieitų prie tokios išvados, Teisingumo Teismas atsižvelgė į prašymus priimti prejudicinį sprendimą tose bylose pateikusių teismų konstatavimą, kad pagal Ispanijos teisę fiksuoto dydžio kompensacija mokama pagal neterminuotas darbo sutartis dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams, nutraukiant jų darbo sutartis dėl to, kad įdarbinama į jų darbo vietą, o tai reiškia, kad arba jie dalyvavo atrankoje ir jos neįveikė, arba toje atrankoje nedalyvavo. Todėl tuo remdamasis jis konstatavo, kad neatrodo, jog tokia priemonė būtų tinkama bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes, taigi nepanašu, kad ji savaime būtų pakankamai veiksminga ir atgrasanti, kad užtikrintų pagal Bendrąjį susitarimų priimtų nuostatų visišką veiksmingumą, kaip tai suprantama pagal jurisprudenciją.
105. Sprendime DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(71) Teisingumo Teismas pridūrė: kadangi nustatyta dvejopa tokios kompensacijos, kaip numatyta Įstatymo 20/2021 2 straipsnyje (aptariamos ir pagrindinėje byloje), viršutinė riba, t. y. 20 dienų darbo užmokestis už kiekvienus išdirbtus metus, o bendra suma negali viršyti dvylikos mėnesių darbo užmokesčių, tokia kompensacija negali nei proporcingai ir veiksmingai atlyginti žalos piktnaudžiavimo atvejais, kai piktnaudžiavimo trukmė viršija tam tikrą metų skaičių, nei adekvačiai ir visiškai atlyginti dėl tokio piktnaudžiavimo patirtą žalą. Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, kad Bendrojo susitarimo 5 punktui prieštarauja „nacionalinės teisės normos, pagal kurias numatyta, kad bet kuriam darbuotojui, kurio darbdavys piktnaudžiavo paeiliui sudarydamas ir pratęsdamas nenuolatines neterminuotas darbo sutartis, mokama vienkartinė kompensacija, lygi 20 dienų darbo užmokesčio sumai už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant vienų metų darbo užmokesčio, jei šios išeitinės išmokos mokėjimas nepriklauso nuo to, ar šios sutartys sudaromos teisėtai, ar piktnaudžiaujant“(72).
106. Nematau priežasčių, dėl kurių turėčiau Teisingumo Teismui pasiūlyti kitaip. Šiomis aplinkybėmis šioje išvadoje vis dėlto atliksiu šios priemonės vertinimą, atsižvelgdamas į tam tikrus veiksnius, kuriuos nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(73).
2)      Vertinimas
107. Nagrinėjamu atveju, kalbant apie kompensacijos mokėjimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia paaiškina, kad teisinis poveikis, kurį lemia paeiliui sudarytų terminuotų darbo sutarčių pakeitimas neterminuotais darbo santykiais, reiškia darbo santykių išlaikymą tol, kol darbo vieta bus galutinai užimta pagal Ispanijos teisėje numatytą reguliavimo procedūrą. Pasibaigus šiai procedūrai, pasibaigia ir nenuolatiniai neterminuoti darbo santykiai, sumokant kompensaciją, atitinkančią 20 dienų darbo užmokestį, neviršijant dvylikos mėnesinių mokėjimų.
108. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad ši kompensacija negali būti laikoma nepriklausančia nuo bet kokio vertinimo, ar šios darbo sutartys buvo sudaromos arba šie darbo santykiai buvo nustatomi teisėtai, ar piktnaudžiaujant. Atitinkamas darbuotojas turi teisę į šią kompensaciją tik tuo atveju, jei terminuotos darbo sutartys buvo paeiliui sudarytos neteisėtai ir piktnaudžiaujant.
109. Galiausiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar tuo atveju, jei Teisingumo Teismas manytų, kad ši kompensacija nėra adekvati priemonė siekiant užkirsti kelią piktnaudžiavimui paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ir už tai nubausti, didžiausia pagal galiojančius teisės aktus numatyta kompensacija, kuri mokama už neteisėtą nuolatinių darbuotojų atleidimą iš darbo, lygi 30 dienų darbo užmokesčiui už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant 24 mėnesinių mokėjimų, galėtų būti laikoma tokia priemone.
110. Pirma, kaip minėta, Bendrajame susitarime įtvirtintos minimalios apsaugos nuostatos skirtos darbuotojų padėties nestabilumui, taigi ir jų pažeidžiamumui,
išvengti, dėl to, kad jie ilgą laiką dirba pagal terminuotas sutartis. Vadinasi, šis nestabilumas kyla ne tik dėl darbuotojo, nukentėjusio nuo piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, atleidimo iš darbo arba darbo santykių nutraukimo, bet ir dėl paties piktnaudžiavimo.
111. Net jei nenuolatiniai neterminuoti darbo santykiai tęsiasi tol, kol darbo vieta galutinai užimama pagal Ispanijos teisės aktuose numatytą reguliavimo procedūrą, neginčijama, kad aptariamuose Ispanijos teisės aktuose numatyta kompensacija, kuri mokama tik nutraukus šiuos darbo santykius. Todėl tokia kompensacija, atitinkanti 20 dienų darbo užmokestį už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant 12 mėnesių darbo užmokesčio, veikiau yra kompensacija už sutarties nutraukimą, o ne tikra sankcija (plačiąja prasme) už piktnaudžiavimą, nuo kurio nukentėjo darbuotojas(74).
112. Antra, ši Teisingumo Teismo išvada, kylanti iš minėtos jurisprudencijos, pagal kurią šios išeitinės išmokos mokėjimas nepriklauso nuo to, ar šios sutartys sudarytos teisėtai, ar piktnaudžiaujant, ir konstatavimas šiuo klausimu kiekvienu konkrečiu atveju gali būti objektyviai patikrinamas atlikus paprastą aritmetinį skaičiavimą, aiškiai parodo, kad ši kompensacija neleidžia užtikrinti visiško žalos atlyginimo sunkiausiais piktnaudžiavimo atvejais. Tačiau, atsižvelgiant į Bendrąjį susitarimą, galimybė gauti dalinį žalos atlyginimą neatrodo tinkama. Priešingai, kompensacija turi visiškai atlyginti žalą dėl piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, darbuotojo patirtą per visą piktnaudžiavimo laikotarpį.
113. Nagrinėjamu atveju TJ situacija nėra tokia, kad jos sutartis būtų pasibaigusi. Tokiomis faktinėmis aplinkybėmis kyla klausimas, kaip tokia kompensacija, atitinkanti 20 dienų darbo užmokestį už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant dvylikos mėnesinių mokėjimų, galėtų daryti atgrasomąjį poveikį ir kaip ji galėtų atlyginti žalą, patirtą dėl daugiau nei devynerius metus iš eilės trukusio piktnaudžiavimo. Kitaip tariant, mano nuomone, ši priemonė neatrodo nei atgrasanti, nei leidžianti atlyginti žalą.
114. Trečia, labai svarbu, kad nustatant kompensaciją būtų atsižvelgiama tiek į Sąjungos teisės pažeidimo pradžią, tiek į jo pabaigą. Kaip minėta, Bendrojo susitarimo pažeidimas prasideda nuo to momento, kai darbuotojas pradeda nuolat ir ilgą laiką atlikti užduotis, priskiriamas įprastai viešojo administravimo institucijos veiklai, viršijant maksimalią bendrą darbo santykių trukmę, kuri nagrinėjamu atveju pagal Ispanijos teisės aktus lygi trejiems metams. Be to, primintina, jog tam, kad kompensacija už darbuotojo patirtą žalą būtų laikoma tinkama, atgrasančia ir proporcinga baudimo priemone, ja turi būti galima adekvačiai atlyginti už visus piktnaudžiavimo atvejus, įskaitant sunkiausius, todėl jai negali būti taikoma riba.
115. Tai reiškia, kad apskaičiuojant kompensaciją reikia atsižvelgti į individualią darbuotojo, nukentėjusio nuo piktnaudžiavimo, situaciją. Vienais atvejais aptariama kompensacija galėtų būti visiškai atlyginta dėl piktnaudžiavimo padaryta žala, o kitais atvejais visiškas žalos atlyginimas akivaizdžiai yra neįmanomas.
116. Todėl apskritai galima manyti, kad nei kompensacijos, atitinkančios 20 dienų darbo užmokestį už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant dvylikos mėnesinių mokėjimų, nei kompensacijos, atitinkančios 30 dienų darbo užmokestį už kiekvienus išdirbtus metus, neviršijant 24 mėnesinių mokėjimų, mokėjimas negali, kaip jau yra nusprendęs Teisingumo Teismas, nei proporcingai ir veiksmingai atlyginti žalos piktnaudžiavimo atvejais, kai piktnaudžiavimo trukmė viršija tam tikrą metų skaičių, nei adekvačiai ir visiškai atlyginti dėl tokio piktnaudžiavimo patirtą žalą(75).
117. Taigi visiškai pritariu Komisijos nuomonei, kad nei darbuotojai, kurie išeina į pensiją, išeina iš darbo ar yra iš jo atleidžiami dėl bet kuriuos priežasties iki stabilizuojančios atrankos procedūros pabaigos, nei darbuotojai, kurie pasibaigus šiai procedūrai užima darbo vietą, neturi teisės į kompensaciją, net jeigu jie nukentėjo dėl piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis(76). Be to, nebuvo įrodyta, kad žalos darbuotojams atlyginimo teismine tvarka sistema, pagal kurią, remiantis Ispanijos teisės aktais, įrodinėjimo našta nesumažinama(77), yra realaus, o ne vien teorinio pobūdžio.
118. Tai reiškia, kad aplinkybės, jog, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atitinkamas darbuotojas turi teisę į šią kompensaciją tik tuo atveju, jei būtų pripažinta, kad terminuotos darbo sutartys paeiliui buvo sudaromos neteisėtai ir piktnaudžiaujant, nepakanka, kad būtų galima manyti, jog ši priemonė leidžia „tinkamai nubausti už <...> piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“ (išskirta mano), o pastarasis rezultatas yra pagrindinis Direktyvos 1999/70 tikslas.
b)      Dėl atsakomybės sistemos
1)      Trumpa jurisprudencijos apžvalga
119. Kalbant apie viešojo administravimo institucijų atsakomybės sistemą, reikia grįžti prie Sprendimo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Tai, ar Įstatymo dėl 2018 m. valstybės biudžeto keturiasdešimt trečia papildoma nuostata ir Karaliaus dekretu-įstatymu 14/2021 į EBEP įtraukta septyniolikta papildoma nuostata atitinka Bendrojo susitarimo 5 punktą, buvo aštuntojo ir devintojo klausimų, pateiktų bylose, kuriose priimtas šis sprendimas, dalykas(78).
120. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas minėto sprendimo 113 ir 114 punktuose pripažino, kad atrodo, jog šių dviejų nuostatų formuluotės yra tokios dviprasmiškos ir abstrakčios, kad dėl jų šios nuostatos negali būti lyginamos su Italijos administravimo institucijų atsakomybės mechanizmu, į kurį Teisingumo Teismas daro nuorodą Sprendime Santoro(79) ir kuris, siejamas su kitomis veiksmingomis ir atgrasančiomis priemonėmis, buvo pripažintas galinčiu patvirtinti Italijos teisės aktų atitiktį Bendrojo susitarimo 5 punktui; byloje, dėl kurios priimtas pastarasis sprendimas, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėjo tai patikrinti. Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, jog šis punktas turi būti aiškinamas taip, kad jam prieštarauja nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias už „neteisėtus veiksmus“ „pagal kiekvienoje [iš šių] viešojo administravimo institucij[ų] galiojančias teisės normas“ kyla viešojo administravimo institucijų atsakomybė, jei šios nacionalinės nuostatos nėra veiksmingos ir atgrasančios, kad būtų užtikrintas visiškas pagal šį punktą priimtų normų veiksmingumas.
2)      Vertinimas
121. Nagrinėjamu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad septynioliktoje papildomoje nuostatoje, iš dalies pakeistoje Įstatymu 20/2021, numatyta atsakomybės sistema taikoma EBEP 10 straipsnyje nurodytų priemonių, susijusių su darbo viešajame sektoriuje stabilizavimu ir pripažinimu nuolatiniu, nesilaikymo atveju. Taigi, to teismo teigimu, šiuo pakeitimu teisės aktų turinys sugriežtintas tuo, kad „už neteisėtus veiksmus taikant 10 straipsnį“ reikalaujama atsakomybės pagal „kiekvienoje viešojo administravimo institucijoje galiojančias taisykles“; tai yra proporcingas, veiksmingas ir atgrasantis
mechanizmas, tinkamas užtikrinti pareigos vengti piktnaudžiavimo sudarant terminuotas darbo sutartis su viešojo administravimo institucijų darbuotojais vykdymą pagal Bendrojo susitarimo 5 punktą(80).
122. Per posėdį Teisingumo Teismas paprašė Ispanijos vyriausybės ir Madrido autonominės srities nurodyti priežastis ir nacionalinės teisės nuostatas, kuriomis pateisinamas Sprendimo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid 112–114 punktuose pateikto vertinimo netaikymas šioje byloje.
123. Atsakydama į šį klausimą Ispanijos vyriausybė, remdamasi savo rašytinėmis pastabomis, nurodė, kad Ispanijos teisės sistemoje yra nuostatų, susijusių su viešojo administravimo institucijų atsakomybe už joms tenkančių pareigų sutartininkų įdarbinimo srityje neįvykdymą.
124. Šiuo aspektu Ispanijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose pirmiausia nurodė, kad Įstatymo dėl 2018 m. valstybės biudžeto keturiasdešimt trečia papildoma nuostata buvo sugriežtinta EBEP septyniolikta papildoma nuostata, po Įstatymu 20/2021 atliktos reformos, nes pagal ją numatyta atsakomybės sistema, taikoma nesilaikant EBEP 11 straipsnyje nustatytų priemonių, susijusių su sutartininkų įdarbinimo procedūromis. Šios vyriausybės teigimu, ši teisėkūros reforma sugriežtina minėtų teisės aktų turinį, nes sukuria proporcingą, veiksmingą ir atgrasantį mechanizmą, tinkamą užtikrinti pareigos vengti piktnaudžiavimo įdarbinant laikinuosius darbuotojus viešojo administravimo institucijose, vykdymą.
125. Be to, Ispanijos vyriausybė rėmėsi EBEP 94 ir paskesniais straipsniais(81), taip pat valstybinių institucijų tarnautojams taikoma drausmine tvarka(82). Konkrečiai kalbant, ji nurodė, kad, kiek tai susiję su viešojo sektoriaus sutartininkais, nacionaliniuose teisės aktuose sąvoka „sunkus pažeidimas“ iš esmės apibrėžiama kaip terminuotų ir laikinų sutarčių sudarymo tvarkos pažeidimas, pirmiausia kai jos naudojamos pažeidžiant įstatymą(83).
126. Galiausiai ši vyriausybė nurodo galimybę pareikšti ieškinį dėl žalos atlyginimo socialiniuose teismuose, nepažeidžiant viešosios valdžios institucijų turtinės atsakomybės mechanizmo.
127. Pirma, kadangi šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės remiasi tais pačiais nacionalinės teisės aktais, kuriuos Teisingumo teismas nagrinėjo Sprendimo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid  112–114 punktuose, iš principo nematau jokios priežasties, dėl kurios Teisingumo Teismas turėtų nukrypti nuo pateiktų argumentų. Su visa derama pagarba vis dėlto pažymėtina, kad iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą nėra aiški tiksli žodžių junginio „neteisėti veiksmai“ reikšmė, dėl kurios Teisingumo Teismas jau kėlė klausimą priimdamas šį sprendimą.
128. Antra, reikia konstatuoti, kad nei Ispanijos vyriausybės rašytinėse pastabose, nei jos per posėdį pateiktose
žodinėse pastabose nepateikta detalaus atsakomybės sistemos aprašymo tam atvejui, kai nesilaikoma EBEP 11 straipsnyje nustatytų priemonių, susijusių su sutartininkų įdarbinimo procedūromis, nors ši vyriausybė tvirtina, kad šiomis priemonėmis buvo siekiama sugriežtinti galiojančius nacionalinės teisės aktus.
129. Priešingai, Ispanijos vyriausybės – pasikonsultavus su Darbo ir socialinės apsaugos inspekcija – pateiktų skaičių, rodančių, kad per pastaruosius penkerius metus Ispanijos viešojo administravimo institucijose buvo atlikta daugiau nei 1 200 tyrimų, po kurių buvo surašyta 100 pažeidimų protokolų, negali pakakti siekiant įrodyti šios sistemos veiksmingumą(84). Kaip jau minėta šios išvados 79 punkte, atsakomybės sistema gali būti laikoma veiksminga ir atgrasančia tik tuo atveju, jeigu yra konkreti, nuspėjama ir pritaikoma. Ji negali apsiriboti paprasta abstrakčia ar vien teorine galimybe. Tačiau nei prašymas priimti prejudicinį sprendimą, nei Teisingumo Teismo turima bylos medžiaga neleidžia daryti tokios išvados; tai nebuvo įrodyta ir per ginčus posėdžio metu. Atsakydama į Teisingumo Teismo per posėdį pateiktą klausimą Madrido autonominė sritis nurodė, kad nors teoriškai galima administravimo instituciją patraukti atsakomybėn, jos žiniomis, darbo inspekcija iki šiol nebuvo pradėjusi nei jokios procedūros dėl jos atsakomybės, nei jokios drausminės procedūros dėl kurio nors iš jos tarnautojų ar pareigūnų.
130. Todėl manau, kad labai bendras šių aptariamų nacionalinės teisės nuostatų – t. y. Įstatymo dėl 2018 m. valstybės biudžeto keturiasdešimt trečios papildomos nuostatos, sugriežtintos EBEP septyniolikta papildoma nuostata po Įstatymu 20/2021 atliktos reformos – turinio išdėstymas nesuteikia Teisingumo Teismui informacijos, būtinos siekiant įvertinti, ar (su sąlyga, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi tai patikrinti) sankcijomis, kylančiomis iš administravimo institucijos atsakomybės sistemos, numatytos aptariamuose teisės aktuose, galima pagrįsti šių teisės aktų atitiktį Bendrojo susitarimo 5 punktui.
c)      Dėl atrankos procedūrų
1)      Trumpa jurisprudencijos apžvalga
131. Primintina, kad Sprendime Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid  Teisingumo Teismas pripažino, jog Bendrojo susitarimo 5 punktas turi būti aiškinamas taip, kad jam prieštarauja nacionalinės teisės normos, numatančios laikinųjų darbo vietų pakeitimo nuolatiniais etatais procedūrų organizavimą skelbiant konkurso procedūrą į laikinųjų darbuotojų, įskaitant pagal neterminuotas darbo sutartis dirbančius nenuolatinius darbuotojus, užimtas darbo vietas, jeigu jos organizuojamos neatsižvelgiant į tai, ar šios terminuotos darbo sutartys buvo sudarytos piktnaudžiaujant(85).
132. Darydamas šią išvadą Teisingumo Teismas šio sprendimo 117 ir 118 punktuose nurodė, kad atrankos procedūrų organizavimas suteikia galimybę darbuotojams, su kuriais buvo piktnaudžiaujant paeiliui sudaromos terminuotos darbo sutartys arba nustatomi terminuoti darbo santykiai, bandyti pasiekti, kad jų darbo santykiai taptų stabilūs, nes jie iš principo gali dalyvauti šiose procedūrose, tačiau tokia aplinkybė neatleidžia valstybių narių nuo pareigos numatyti adekvačią priemonę, skirtą tinkamai nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ir nustatant terminuotus darbo santykius. Iš tiesų tokiose atrankos procedūrose, kurių baigtis, be to, neaiški, gali dalyvauti ir kandidatai, kurie nėra nukentėję nuo tokio piktnaudžiavimo. Todėl Teisingumo Teismas pridūrė: kadangi tokios atrankos procedūros organizuojamos neatsižvelgiant į tai, ar terminuotos darbo sutartys buvo sudarytos piktnaudžiaujant, neatrodo, kad tokia priemonė yra tinkama siekiant deramai nubausti už piktnaudžiavimą tokiais darbo santykiais ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes. Taigi neatrodo, kad ji leistų pasiekti Bendrojo susitarimo 5 punktu siekiamą tikslą.
2)      Vertinimas
133. Nagrinėjamu atveju iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pastaraisiais metais buvo nustatyta įvairių taisyklių, susijusių su laikinų darbo santykių stabilizavimu ar pripažinimu nuolatiniais; jomis buvo siekiama, be kita ko, reglamentuoti situacijas, susidarančias dėl piktnaudžiavimo terminuotomis sutartimis. Konkrečiau kalbant, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad Įstatymu 20/2021, kuriuo numatytas darbo viešajame sektoriuje stabilizavimo procesas, į Ispanijos teisę buvo įtrauktos konkrečios teisėkūros priemonės, tam, kad, be kita ko, atrankos procedūrų organizavimas nebūtų nepriklausomas nuo vertinimo, ar buvo piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas sutartis. Pagal šias priemones teisės aktų leidėjas lemiamą reikšmę skiria atitinkamų laikinųjų darbuotojų ankstesnei patirčiai ir laikotarpiui, kurį jie vykdė užduotis pagal terminuotas sutartis; tai adekvačiai kompensuoja piktnaudžiavimą, kartu sudarant jiems palankias sąlygas galiausiai užimti darbo vietą kaip „nuolatiniai darbuotojai“(86).
134. Šiomis aplinkybėmis kyla bent du klausimai: ar galima veiksminga, atgrasančia ir proporcinga baudimo priemone laikyti paprastą viešojo administravimo institucijos teisinių pareigų, tenkančių jai tenkinant struktūrinius su personalu susijusius poreikius, vykdymą? Ar konkursų nuolatinei darbo vietai užimti, net ir vykstant „darbo stabilizavimo procesui“, kaip numatyta aptariamuose teisės aktuose, neapima teisinis ir viešajame sektoriuje pageidautinas organizacinis reikalavimas?
135. Norint atsakyti į šiuos klausimus, pakanka pažymėti: nors Įstatymu 20/2021 nustatytos naujos teisėkūros priemonės, kuriose numatytas darbo stabilizavimo procesas, siekiama užkirsti kelią piktnaudžiavimui paeiliui sudarant terminuotas sutartis, neginčijama, kad, kaip jau yra nusprendęs Teisingumo Teismas, vien pareiga organizuoti
atrankos procedūras, kuriomis siekiama, kad būtų galutinai užimtos darbo vietos, kurias laikinai užima pagal terminuotą sutartį dirbantys darbuotojai,
taip pat konkretūs tam nustatyti terminai neleidžia užtikrinti, kad tokios procedūros bus faktiškai organizuotos. Tokie teisės aktai neatrodo tinkami nei užkirsti kelią tam, kad atitinkamas darbdavys piktnaudžiautų paeiliui nustatydamas terminuotus darbo santykius, nei – kas svarbu šioje byloje – tinkamai nubausti už piktnaudžiavimą tokiais darbo santykiais ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes, nes jų taikymas nedarytų jokio neigiamo poveikio šiam darbdaviui(87).
136. Be to, pritariu per posėdį Komisijos pareikštai nuomonei, kad aptariamas atrankos procedūras teisės aktų leidėjas numatė veikiau kaip papildomą priemonę, kuria siekiama ištaisyti esamą piktnaudžiavimo padėtį(88).
137. Kalbant apie atrankos procedūrų organizavimą kaip baudimo priemonę, atitinkančią Bendrojo susitarimo 5 punktą, kaip antai taikomą Ispanijos jurisprudencijoje arba numatytą Įstatymo 20/2021 2 straipsnyje, pažymėtina, jog Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad, nors atrankos procedūrų organizavimas suteikia darbuotojams, kurie buvo įdarbinti piktnaudžiaujant paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius, galimybę bandyti gauti stabilų darbą, nes jie iš esmės gali dalyvauti tokiose procedūrose, tokia aplinkybė negali atleisti valstybių narių nuo pareigos numatyti adekvačią priemonę, skirtą tinkamai bausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant tokias sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius.
138. Tokiose procedūrose, kurių baigtis, be to, neaiški, paprastai gali dalyvauti ir kandidatai, kurie nėra nukentėję nuo tokio piktnaudžiavimo. Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, kad neatrodo, jog atrankos procedūrų organizavimas, numatytas nacionalinėje jurisprudencijoje arba Įstatymo 20/2021 2 straipsnyje, yra tinkama priemonė siekiant deramai nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes(89); prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi tai patikrinti.
139. Tai, kad Ispanijos teisės aktų leidėjas suteikia lemiamą reikšmę ankstesnei atitinkamų laikinųjų darbuotojų patirčiai ir laikotarpiui, kuriuo jie vykdė užduotis pagal terminuotas sutartis, gali užtikrinti darbo stabilumą asmenims, nukentėjusiems nuo piktnaudžiavimo terminuotomis darbo sutartimis. Vis dėlto tokios priemonės savaime nepakanka, jei Bendrojo susitarimo 5 punktas buvo pažeidžiamas ilgą laiką(90). Šios priemonės taip pat nepakanka tuo atveju, jeigu – nors ji suteikia galimybę gauti stabilų darbą, lemiamą reikšmę teikiant laikinųjų darbuotojų ankstesnei patirčiai ir išdirbtam laikotarpiui, – atitinkamas darbuotojas neįveikia konkurso.
140. Nagrinėjamu atveju iš Madrido autonominės srities atsakymo į Teisingumo Teismo per posėdį užduotą klausimą matyti, kad TJ dalyvavo vienoje iš šių darbo viešajame sektoriuje stabilizavimo procedūrų, kuriai pasibaigus buvo paskirta į tarnautojos pareigas, kurias eina nuo 2025 m. balandžio 25 d. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar tai, kad ji gavo stabilų darbą, gali panaikinti visas piktnaudžiavimo, nuo kurio ji nukentėjo, pasekmes.
III. Išvada
141. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Tribunal Supremo (Aukščiausiasis Teismas, Ispanija) pateiktus prejudicinius klausimus:
1999 m. kovo 18 d. sudaryto Bendrojo susitarimo dėl darbo pagal terminuotas sutartis, esančio 1999 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvos 1999/70/EB dėl Europos profesinių sąjungų konfederacijos (ETUC), Europos pramonės ir darbdavių konfederacijų sąjungos (UNICE) ir Europos įmonių, kuriose dalyvauja valstybė, centro (CEEP) bendrojo susitarimo dėl darbo pagal terminuotas sutartis priede, 5 punktas
turi būti aiškinamas taip:
jam neprieštarauja nacionalinė jurisprudencija, kaip antai aptariama pagrindinėje byloje, pagal kurią, siekiant užtikrinti konstitucinius principus, t. y. lygybės, nuopelnų, gebėjimų vertinimo ir nediskriminavimo principus, pagal neterminuotą sutartį dirbantiems nenuolatiniams darbuotojams nesuteikiamas viešajame sektoriuje „pagal sutartį dirbančio nuolatinio darbuotojo“ statusas, su sąlyga, kad  nacionalinės teisės sistemoje, šiame sektoriuje, numatyta bent viena kita veiksminga priemonė, leidžianti užkirsti kelią piktnaudžiavimui paeiliui sudarant terminuotas sutartis ir prireikus už tai bausti.
Tam, kad baudimo priemonė būtų veiksminga, atgrasanti ir proporcinga, siekiant užtikrinti visišką pagal Bendrojo susitarimo 5 punktą priimtų normų veiksmingumą, joje turi būti numatyta, viena vertus, sistema, leidžianti visiškai atlyginti dėl piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis darbuotojo patirtą žalą ir apskaičiuojant kompensacijos sumą atsižvelgti į pažeidimo sunkumą, įskaitant jo trukmę, ir, kita vertus, viešojo administravimo institucijos baudimo mechanizmas, kuris būtų pakankamai konkretus, nuspėjamas ir pritaikomas ir neapsiribotų tik abstrakčia ar vien teorine galimybe.
Tam, kad baudimo priemonė, kurioje numatomas paeiliui sudarytų terminuotų darbo sutarčių pakeitimas neterminuota darbo sutartimi arba neterminuotais darbo santykiais, savaime galėtų būti laikoma veiksminga, atgrasančia ir proporcinga priemone, ji turi būti taikoma per pagrįstą laiką, kad būtų užtikrintas visiškas pagal šį 5 punktą priimtų normų veiksmingumas.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės įvertinti, ar, atsižvelgiant į pirma nurodytus kriterijus, nacionalinės teisės aktuose iš tikrųjų numatytos veiksmingos, atgrasančios ir proporcingos priemonės, leidžiančios veiksmingai nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis.
1      Originalo kalba: prancūzų.
i      Šios bylos pavadinimas išgalvotas. Jis neatitinka jokios bylos šalies tikrojo vardo, pavardės ar pavadinimo.
2      1999 m. kovo 18 d. sudarytas Bendrasis susitarimas (toliau – Bendrasis susitarimas), esantis 1999 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvos 1999/70/EB dėl Europos profesinių sąjungų konfederacijos (ETUC), Europos pramonės ir darbdavių konfederacijų sąjungos (UNICE) ir Europos įmonių, kuriose dalyvauja valstybė, centro (CEEP) bendrojo susitarimo dėl darbo pagal terminuotas sutartis (OL L 175, 1999, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 3 t., p. 368) priede.
3      Šiuo klausimu žr., be kita ko, 2006 m. liepos 4 d. Sprendimą Adeneler ir kt. (C‑212/04, EU:C:2006:443, 63 punktas; toliau – Sprendimas Adeneler), 2008 m. balandžio 15 d. Sprendimą Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, 88 punktas; toliau – Sprendimas Impact) ir 2009 m. balandžio 23 d. Sprendimą Angelidaki ir kt. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 73 punktas; toliau – Sprendimas Angelidaki).
4      Bendrojo susitarimo Bendrosios dalies 6 punkte nurodyta, kad neterminuotos darbo sutartys yra bendriausia darbo santykių forma, padedanti gerinti pagal jas dirbančių darbuotojų gyvenimo kokybę bei darbo rezultatus.
5      Žr. 2005 m. lapkričio 22 d. Sprendimą Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, 64 punktas).
6      Šios išvados rengimo metu Teisingumo Teismas jau yra priėmęs 43 sprendimus ir nutartis dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą, kurių atveju ispanų kalba buvo proceso kalba; iš jų vienuolikoje bylų buvo pateiktos generalinio advokato išvados.
7      Žr., be kita ko, Sprendimą Adeneler, Sprendimą Angelidaki, 2011 m. kovo 10 d. Sprendimą Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129), 2020 m. kovo 19 d. Sprendimą Sánchez Ruiz ir kt. (C‑103/18 ir C‑429/18, EU:C:2020:219; toliau – Sprendimas Sanchez Ruiz), 2021 m. vasario 11 d. Sprendimą M.V. ir kt. (Viešajame sektoriuje paeiliui sudaromos terminuotos darbo sutartys) (C‑760/18, EU:C:2021:113), 2021 m. birželio 3 d. Sprendimą Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, EU:C:2021:439; toliau – Sprendimas Instituto Madrileño), 2021 m. birželio 24 d. Sprendimą Obras y Servicios Públicos ir Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514) ir 2022 m. sausio 13 d. Sprendimą MIUR ir Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
8      2014 m. kovo 13 d. Sprendimas Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
9      Tais pačiais metais Europos Komisija pagal SESV 258 straipsnį prieš Ispanijos Karalystę pradėjo procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo už netinkamą Direktyvos 1999/70/EB perkėlimą (INFR(2014)4334). Ši procedūra, kuri vis dar vyksta, šios institucijos teigimu, patvirtina problemos sudėtingumą ir mastą.
10      2024 m. vasario 22 d. sprendimas (C‑59/22, C‑110/22 ir C‑159/22; toliau – Sprendimas Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid).
11      2024 m. birželio 13 d. sprendimas (C‑331/22 ir C‑332/22; toliau – Sprendimas DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya).
12      BOE, Nr. 255, 2015 m. spalio 24 d., p. 100224.
13      BOE, Nr. 261, 2015 m. spalio 31 d., p. 103105.
14      BOE, Nr. 161, 2021 m. liepos 7 d., p. 80375.
15      BOE, Nr. 312, 2021 m. gruodžio 29 d.; toliau – Įstatymas 20/2021.
16      BOE, Nr. 153, 2017 m. birželio 28 d., p. 53787.
17      BOE, Nr. 161, 2018 m. liepos 4 d., p. 66621.
18      Per posėdį paaiškėjo, kad pirmoji sutartis, pagal kurią TJ buvo įdarbinta Madrido autonominėje srityje, buvo sutartininkės sutartis, o paskiausios jos pareigos atitiko laikinosios tarnautojos pareigas, skirtas laisvai darbo vietai užimti (ispanų k. plaza de interinidad por cobertura de vacante). Šiuo klausimu žr. šios išvados 80 išnašą.
19      Šiuo klausimu žr. Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (127 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Šiuo klausimu taip pat žr. 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Marrosu ir Sardino (EU:C:2006:517, 49 punktas; toliau – Sprendimas Marrosu ir Sardino) ir 2018 m. kovo 7 d. Sprendimą Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, 34 punktas; toliau – Sprendimas Santoro).
20      Žr., be kita ko, Sprendimą Adeneler (62 punktas), 2014 m. liepos 3 d. Sprendimą Fiamingo ir kt. (C‑362/13, C‑363/13 ir C‑407/13, EU:C:2014:2044, 55 punktas; toliau – Sprendimas Fiamingo), 2014 m. lapkričio 26 d. Sprendimą Mascolo ir kt. (C‑22/13, C‑61/13–C-63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401, 73 punktas; toliau – Sprendimas Mascolo), 2016 m. rugsėjo 14 d. Sprendimą Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, 27 punktas) ir Sprendimą Sánchez Ruiz
(54 punktas).
21      Šiuo klausimu žr., be kita ko, Sprendimą Adeneler (63 punktas), 2007 m. rugsėjo 13 d. Sprendimą Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, 26 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), taip pat Sprendimą DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (44 ir 45 punktai bei juose nurodyta jurisprudencija).
22      Dėl šio jurisprudencijoje suformuluoto principo ir jo kilmės žr. šios išvados 55–64 punktus.
23      Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalies a–c punktuose nurodytos trys priemonės yra susijusios atitinkamai su objektyviomis priežastimis, pateisinančiomis tokių sutarčių ar santykių atnaujinimą, maksimalia bendra tokių paeiliui sudaromų darbo sutarčių ar darbo santykių trukme ir jų atnaujinimo skaičiumi. Žr., be kita ko, Sprendimą Mascolo (74 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
24      Žr., be kita ko, sprendimus Impact (70 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), Mascolo (75 ir 76 punktai), Santoro (27 ir 28 punktai), taip pat DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (46 ir 48 punktai bei juose nurodyta jurisprudencija). Išskirta mano.
25      Žr. šios išvados 45 punktą.
26      Žr. generalinio advokato M. Poiares Maduro išvadą byloje Marrosu ir Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, 29 ir 30 punktai).
27      Šiuo klausimu žr., be kita ko, Sprendimą Adeneler (91 punktas), 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, 42 punktas; toliau – Sprendimas Vassallo) ir Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (124 punktas). Pažymėtina, kad savo jurisprudencijoje Teisingumo Teismas sąvoką „baudimo priemonė“ vartoja plačiąja prasme, taigi kaip apimančią tiek baudžiamąjį (sankcija stricto sensu), tiek kompensacinį (piktnaudžiavimo pasekmių panaikinimas) priemonės, kurią valstybės narės turi numatyti taikydamos Direktyvą 1999/70, pobūdį. Šiuo klausimu žr. mano pastabas, pateikiamas šios išvados 61 ir 62 punktuose.
28      Tačiau tokį reikalavimą Sąjungos teisės aktų leidėjas nustatė kitose socialinės teisės srities direktyvose. Žr., be kita ko, 2000 m. birželio 29 d. Tarybos direktyvos 2000/43/EB, įgyvendinančios vienodo požiūrio principą asmenims nepriklausomai nuo jų rasės arba etninės priklausomybės (OL L 180, 2000, p. 22; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 20 sk., 1 t., p. 23), 15 straipsnį: „<...> Sankcijos, kurias gali sudaryti kompensacijos sumokėjimas nukentėjusiajam, turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios“. Taip pat žr. 2014 m. gegužės 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/67/ES dėl Direktyvos 96/71/EB dėl darbuotojų komandiravimo paslaugų teikimo sistemoje vykdymo užtikrinimo ir kuria iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 1024/2012 dėl administracinio bendradarbiavimo per Vidaus rinkos informacinę sistemą (IMI reglamentas) (OL L 159, 2014, p. 11), 20 straipsnį, kuriame nurodyta, kad „<...> Numatytos sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios“.
29      Šiuo klausimu žr. sprendimus Adeneler (94 punktas), Marrosu ir Sardino (51 punktas), Vassallo (36 punktas), Sánchez Ruiz (88 punktas) ir Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (103 punktas).
30      Žr. Sprendimą DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (71 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
31      Žr. šios išvados 55 punktą. Išskirta mano.
32      Žr. Sprendimą Adeneler (93 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Šis bendras jurisprudencijos principas vėliau, atsižvelgiant į konkretų Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 dalies kontekstą, buvo suformuluotas tiksliau, nurodant, kad pagal šią nuostatą valstybėms narėms nustatytas bendras tikslas užkirsti kelią piktnaudžiavimui, leidžiant joms pasirinkti būdus, kaip tai pasiekti; tai priminta šios išvados 53 punkto paskutiniame sakinyje.
33      Žr., be kita ko, sprendimus Fiamingo (62 punktas) ir Mascolo (78 punktas).
34      Žr., be kita ko, sprendimus Fiamingo (64 punktas), Mascolo (79 punktas) ir DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (69 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
35      Žr. Sprendimą Adeneler (102 punktas), Sprendimą Vassallo (38 punktas) ir Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (104 punktas). Išskirta mano.
36      Šiuo klausimu žr. Sprendimą Angelidaki (160–166 punktai).
37      Nors sąvoka „sanction“ (sankcija) prancūzų kalboje turi kelias reikšmes, iš šioje jurisprudencijoje vartojamos formuluotės anglų kalba dar aiškiau matyti, kad Teisingumo Teismas skiria dvi atskiras sąlygas: „in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law“; tai patvirtina, kad kalbama ir apie baudžiamąsias, ir apie kompensacines priemones. Tai matyti ir iš šios formuluotės versijų vokiečių kalba („um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“), lietuvių kalba („siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“), lenkų kalba („by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii“) ir ispanų kalba („con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión“). Išskirta mano.
38      Iš tikrųjų priemonė, skirta bausti už piktnaudžiavimą, gali nebūti tinkama veiksmingai panaikinti jo pasekmes ir atvirkščiai. Todėl svarbu nacionalines priemones nagrinėti kaip visumą.
39      Šiuo klausimu žr. Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (80 punktas).
40      Teisingumo Teismas ne kartą yra priminęs, jog, siekiant išvengti to, kad darbuotojai daugybę metų būtų įdarbinami laikinai, sąvoka „paeiliui nustatyti terminuoti darbo santykiai“ neturi būti aiškinama siaurai. Dėl siauro aiškinimo kiltų pavojus, kad daugeliui terminuotų darbo santykių praktiškai nebus taikoma darbuotojų apsauga, kurios siekiama Direktyva 1999/70 ir Bendruoju susitarimu, ir taip numatytas tikslas didele dalimi netektų savo prasmės. Šiuo klausimu žr. šios išvados 98 punkte nurodytą jurisprudenciją.
41      Šiuo klausimu žr. Sprendimą Santoro (54 punktas).
42      Žr. Sprendimą DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (81 ir 83 punktai bei juose nurodyta jurisprudencija).
43      Pagal analogiją žr. 1993 m. rugpjūčio 2 d. Sprendimą Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, 32 punktas).
44      Žr. šios išvados 45 išnašą.
45      Be kita ko, tais atvejais, kai piktnaudžiavimas peiliui sudarant terminuotas darbo sutartis tęsiasi 10, 20 ar net 30 metų.
46      Pagal analogiją žr. 1993 m. rugpjūčio 2 d. Sprendimą Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, 31 ir 32 punktai).
47      Šio sprendimo 50 punktas.
48      Žr., be kita ko, Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (128 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
49      Komisija per posėdį, be kita ko, pažymėjo, kad taip yra privačiame sektoriuje; ji rėmėsi Darbuotojų statuto 15 straipsnio 5 dalyje nurodytu terminu. Šiuo klausimu žr. šios išvados 12 punktą.
50      Dėl aptariamų atrankos procedūrų, kurios numatytos kaip priemonė, skirta sąlygoms sudaryti darbuotojui gauti stabilų darbą, žr. šios išvados 131 ir paskesnius punktus.
51      Šiuo klausimu TJ remiasi pagrindinės bylos aplinkybėmis taikytinos redakcijos EBEP 10 straipsnio 2 dalimi ir 61 straipsnio 4 dalimi.
52      Žr. šios išvados 23 ir 44 punktus.
53      Žr. Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (66 ir 82 punktai bei rezoliucinės dalies 1 ir 2 punktai).
54      Žr. šios išvados 53 išnašą.
55      Žr. šios išvados 29 ir 30 punktus. Išskirta mano.
56      Žr. šios išvados 50–54 punktus.
57      Išskirta mano.
58      Šiomis aplinkybėmis kyla klausimas, ar šių principų laikymasis neturėtų būti vertinamas kiekvienu konkrečiu atveju. Per posėdį paaiškėjo, kad TJ buvo įdarbinta pagal Ispanijos teisės aktuose numatytą sutartininkams įdarbinti skirtą atrankos procedūrą, kuriai vykstant galėjo būti laikomasi lygybės, nuopelnų ir gebėjimų vertinimo principų; prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi tai patikrinti.
59      Šiuo klausimu žr. Sprendimą Adeneler (105 punktas), Sprendimą Marrosu ir Sardino (49 punktas), Sprendimą Santoro (34 punktas), 2022 m. balandžio 7 d. Sprendimą Ministero della Giustizia ir kt. (Italijos taikos teisėjų statusas) (C‑236/20, EU:C:2022:263, 62 punktas) ir Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (127 punktas). Taip pat žr. šios išvados 43 ir 52 punktus.
60      Komisijos teigimu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytas akivaizdus prieštaravimas šioje byloje, atrodo, kyla dėl to, kad socialinėje srityje kompetenciją turintys prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai, kurie vieninteliai gali remtis sąvoka „pagal neterminuotą sutartį dirbantis nenuolatinis darbuotojas“, laiko šią sąvoką nepakankama priemone (žr. Sprendimą Sánchez Ruiz (102 punktas) ir 2014 m. gruodžio 11 d. Nutartį León Medialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, 51 punktas)), o prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai, kompetentingi nagrinėti administracines bylas, mano, kad šia sąvoka bent jau tam tikru mastu pagerinama darbuotojų, kuriems taikoma administracinė teisė, padėtis, ir ieško būdų, kaip perkelti šią sąvoką į šią teisę (žr. 2016 m. rugsėjo 14 d. Sprendimą Martínez Andrés ir Castrejana López (C‑184/15 ir C‑197/15, EU:C:2016:680) ir Sprendimą Instituto Madrileño (72 ir 73 punktai)).
61      Žr. šios išvados 30 punktą bei 85, 90 ir 96 punktuose nurodytą jurisprudenciją. Taip pat žr. Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (78 punktas).
62      Visų pirma primintina, kad sujungtose bylose, kuriose priimtas Sprendimas Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (77 punktas), nuo nenuolatinių neterminuotų darbo santykių pradžios nebuvo surengta jokios atrankos procedūros. Byloje C‑59/22 tokia situacija truko 27 metus, o byloje C‑110/22 ieškovas pagrindinėje byloje nenuolatine neterminuota sutartimi su atitinkama administravimo institucija buvo susaistytas 20 metų.
63      Šio sprendimo 52–54, 65, 66, 73 ir 91 punktai.
64      Žr. šios išvados 50 punktą ir 20 išnašoje nurodytą jurisprudenciją.
65      Šiuo klausimu žr. sprendimus Sánchez Ruiz (61 punktas), Instituto Madrileño (35 punktas) ir Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (78 punktas).
66      Šiuo klausimu žr. sprendimus Adeneler (85 punktas), Sánchez Ruiz (62 ir 63 punktai), Instituto Madrileño (36 ir 37 punktai) ir Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (79 ir 80 punktai).
67      Žr., be kita ko, Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (90 ir 92 punktai bei juose nurodyta jurisprudencija).
68      To sprendimo 105–107 punktai.
69      To sprendimo 79, 80 ir 84 punktai.
70      Žr., be kita ko, 2018 m. lapkričio 21 d. Sprendimą De Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, 94 ir 95 punktai) ir Sprendimą Instituto Madrileño (74 ir 75 punktai).
71      Šio sprendimo 81 punktas.
72      Žr. Sprendimą Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (108 punktas). Taip pat žr. Sprendimą DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (80 ir 81 punktai).
73      Žr. šios išvados 59–80 punktus.
74      Per posėdį buvo pažymėta, kad ši kompensacija atitinka Darbuotojų statute numatytą kompensaciją sutarties nutraukimo dėl objektyvių priežasčių atveju. Žr., be kita ko, 2018 m. lapkričio 21 d. Sprendimą De Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018:936, 17 punktas).
75      Žr. Sprendimą DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (81 punktas).
76      Žr. šios išvados 20 punkte cituojamo Įstatymo 20/2021 2 straipsnio 6 dalies trečią pastraipą.
77      Žr. šios išvados 73 punktą.
78      Šio sprendimo 112 punktas.
79      Šio sprendimo 52 punktas.
80      Siekiant aiškumo pažymėtina, kad EBEP 10 straipsnis, kurio turinys prašyme priimti prejudicinį sprendimą net nepateiktas, susijęs, jei neklystu, su laikinaisiais tarnautojais (funcionarios interinos), o ne su sutartininkais (personal laboral), nurodytais EBEP 11 straipsnyje. Taigi kyla klausimas, ar ši laikiniesiems tarnautojams taikoma atsakomybės sistema, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyta kalbant apie EBEP 10 straipsnį, pagal EBEP 11 straipsnį taikoma ir sutartininkams, kaip antai TJ; prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi tai patikrinti. Bet kuriuo atveju, mano manymu, svarbu pažymėti, kad Madrido autonominė sritis, atsakydama į Teisingumo Teismo klausimą, paaiškino, jog tuo metu, kai TJ pareiškė ieškinį dėl pripažinimo pirmosios instancijos teisme, ji ėjo į laisvą darbo vietą įdarbinto laikinojo tarnautojo pareigas (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Šiuo klausimu žr. šios išvados 18 išnašą.
81      Ispanijos vyriausybės teigimu, pagal EBEP 95 straipsnio 2 dalies d punktą „labai šiurkštus drausminės tvarkos pažeidimas“ yra „akivaizdžiai neteisėtų susitarimų, kurie daro didelę žalą institucijai ar piliečiams, sudarymas“.
82      Konkrečiai kalbant, Ispanijos vyriausybė nurodo, kad 1986 m. sausio 10 d. Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Karaliaus dekretas 33/1986, kuriuo patvirtinama valstybinių institucijų tarnautojams taikoma drausminė tvarka) (BOE, Nr. 15, 2017 m. sausio 17 d., p. 2377) 7 straipsnio 1 dalies h punkte sąvoka „šiurkštus pažeidimas“ apibrėžiama kaip „akivaizdžiai neteisėtų ataskaitų pateikimas ir susitarimų sudarymas, kai tai daro žalą institucijai ar piliečiams ir nėra labai sunkus pažeidimas“.
83      Iš rašytinių pastabų matyti, kad texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social
(Įstatymo dėl pažeidimų ir sankcijų socialinėje srityje konsoliduotas tekstas), patvirtinto 2000 m. rugpjūčio 4 d. Real Decreto Legislativo 5/2000
(Karaliaus įstatyminis dekretas 5/2000) (BOE, Nr. 189, 2000 m. rugpjūčio 8 d., p. 15060), 7 straipsnio 2 dalyje sunkus pažeidimas apibrėžiamas kaip „sutarčių sąlygų nustatymo, terminuotų ir laikinų sutarčių sudarymo taisyklių pažeidimas, jomis naudojantis pažeidžiant įstatymą arba sukčiaujant, kiek tai susiję su asmenimis, tikslais, situacijomis ir terminais, kitais nei nurodyti įstatymuose, taisyklėse ar kolektyvinėje sutartyje, kai šiuos aspektus galima nustatyti kolektyvinėmis derybomis. Šiuo tikslu laikoma, kad pažeidimas priskiriamas kiekvienam atitinkamam darbuotojui“.
84      Šiuos skaičius Ispanijos vyriausybė pateikė posėdyje, atsakydama į Teisingumo Teismo klausimą.
85      Šio sprendimo 121 punktas.
86      Žr. šios išvados 20 punktą.
87      Šiuo klausimu žr. Sprendimą Sánchez Ruiz (97 punktas).
88      Šiuo aspektu iš Ispanijos vyriausybės atsakymo į Teisingumo Teismo per posėdį užduotą klausimą matyti, kad jau yra įvykdytos trys specialiosios stabilizavimo procedūros. Šios vyriausybės teigimu, vykdant paskutinę stabilizavimo procedūrą, numatytą Įstatyme 20/2021, buvo nustatyta 544 151 laikina stabilizuotina darbo vieta, iš kurių 365 714 jau stabilizuotos.
89      Žr. Sprendimą DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ir Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (77 punktas).
90      Žr. šios išvados 77 punktą.