62004CC0251_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Kommissionen har i den foreliggende sag nedlagt påstand om, at det i medfør af artikel 226 EF fastslås, at Den Hellenske Republik ved kun at tillade skibe, der fører græsk flag, at udføre bugseringstjenester på åbent hav i græske farvande (2) har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 (3) af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads).
Den relevante fællesskabsret
2. Artikel 49-55 i EF-traktatens afsnit III, kapitel 3 (»Den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital«), omhandler tjenesteydelser.
3. Artikel 49, stk. 1, EF har følgende ordlyd:
»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse.«
4. Ifølge artikel 51, stk. 1, EF omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport.
5. Artikel 54 EF har følgende ordlyd:
»Så længe begrænsningerne i den frie udveksling af tjenesteydelser ikke er afskaffet, anvender hver medlemsstat dem over for alle de i artikel 49, stk. 1, omhandlede tjenesteydere, uanset disses nationalitet eller opholdssted.«
6. Det fremgår af artikel 80, stk. 2, EF, der er indeholdt i traktatens afsnit V, del III (»Transport«), at Rådet med kvalificeret flertal kan træffe beslutning om, hvorvidt, i hvilket omfang og på hvilken måde passende bestemmelser vil kunne fastsættes for sø- og luftfart.
7. Med hjemmel i denne bestemmelse, der på daværende tidspunkt var EØF-traktatens artikel 84, stk. 2, forelagde Kommissionen oprindeligt Rådet et samlet udkast til en forordning om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet inden for Fællesskabet (4) . Forordningen skulle med visse begrænsninger gælde for søtransportydelser, der udføres inden for medlemsstaterne, mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og tredjelande. Forordningsudkastet blev dog ikke vedtaget.
8. Rådet vedtog efterfølgende to relaterede retsakter med hjemmel i den samme bestemmelse. Forordning nr. 4055/86 anvendte princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og tredjelande (5) . Forordning nr. 3577/92 anvendte dette princip inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads).
9. For så vidt det er relevant, lyder betragtningerne til forordning nr. 3577/92 således:
»[…]
[2]	I henhold til traktatens artikel 61 omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport.
[3]	I forbindelse med oprettelsen af det indre marked er det nødvendigt at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne; det indre marked indebærer et område med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital.
[…]
[8]	Denne ret skal indføres gradvis og ikke nødvendigvis på en ensartet måde for alle de berørte tjenesteydelser, idet der skal tages hensyn til visse tjenesteydelsers særlige karakter og til omfanget af den indsats, der må gøres inden for økonomier på forskellige udviklingstrin.
[…]
[11] For at sikre, at det indre marked fungerer bedst muligt, og med henblik på eventuelle ændringer på baggrund af de indhøstede erfaringer bør Kommissionen aflægge rapport om gennemførelsen af denne forordning og eventuelt fremsætte yderligere forslag.«
10. Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 3577/92 bestemmer:
»Fra den 1. januar 1993 gælder princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads) for EF-redere, hvis skibe er registreret i en medlemsstat og fører dennes flag, forudsat at skibene opfylder alle betingelserne for at få adgang til cabotage i denne medlemsstat; dette gælder også skibe registreret i EUROS, så snart Rådet har godkendt dette register« (6) .
11. I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92
»forstås ved »[t]jenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads)«, tjenesteydelser, der sædvanligvis udføres mod betaling, herunder især:
a) fastlandscabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem havne på en og samme medlemsstats fastland eller hovedområde uden anløb af øer
b) off-shorecabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem en havn i en medlemsstat og anlæg eller strukturer på denne medlemsstats kontinentalsokkel
c) ø-cabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem:
– havne på en enkelt medlemsstats fastland eller hovedområde og havne på en eller flere af dens øer
– havne på en enkelt medlemsstats øer.
Ceuta og Melilla behandles på samme måde som ø-havne«.
National ret
12. Ifølge § 11, stk. 1, litra b), i den græske sølov er bugseringsvirksomhed og assistance til søs i nationale farvande forbeholdt skibe, der fører græsk flag.
13. Havnemyndigheden skal i henhold til sølovens § 188, stk. 2, udarbejde et havneregulativ, som fastlægger betingelser for tildeling af licens til bugsering, regler for bugsering, tilfælde, hvor der skal tilbydes bugseringstjenester, bugseringsrettigheder i havne og fortøjningsområder og »alle andre nødvendige detaljer«.
14. Sølovens § 188, stk. 3, bestemmer:
»Omfanget af retten til at bugsere eller lejlighedsvis eller i nødstilfælde at blive bugseret af andre skibe, tilhørende rettigheder for bugserbåde eller andre skibe, der ikke fører græsk flag, og alle andre detaljer i forbindelse hermed fastlægges ved præsidentdekret.«
15. § 1, stk. 1, i præsidentdekret nr. 45/83 om bugsering af skibe bestemmer i det væsentlige, at udførelse af erhvervsmæssig bugsering mellem to punkter i nationalt farvand samt levering af alle tjenesteydelser, der er direkte forbundet med en sådan virksomhed, er forbeholdt skibe, der fører græsk flag. Sådanne skibe skal klassificeres som bugserbåde efter gældende lovgivning og tildeles licens af den kompetente havnemyndighed.
16. § 4, stk. 2, i det generelle havneregulativ, som vedtages af den kompetente myndighed i henhold til de beføjelser, den tillægges i sølovens § 188, stk. 2, kræver, at en skibsejer, der søger om licens til bugsering i en havn, forelægger havnemyndigheden visse dokumenter, herunder en nationalitetsattest (7) .
Retsforhandlinger
17. Den 18. januar 2001 sendte Kommissionen i henhold til artikel 226, stk. 1, EF en åbningsskrivelse til Grækenland, hvori den gjorde gældende, at § 11, stk. 1, litra b), og § 188, stk. 2 og 3, i den græske sølov og § 1, stk. 1, i præsidentdekret nr. 45/83 var i strid med artikel 1 i forordning nr. 3577/92.
18. Hertil svarede Grækenland i en skrivelse af 27. marts 2001, at forordning nr. 3577/92 ikke finder anvendelse på bugseringstjenester. Forordningens artikel 2, stk. 1, definerer ikke bugseringstjenester eller assistance til søs som tjenesteydelser inden for søtransport, og bugseringstjenester er derfor ikke omfattet af forordningens anvendelsesområde. Grækenland tilføjede, at Rådet i et nyere forslag til direktiv om markedsadgang (8) havde henvist til Kommissionens grønbog om søhavne og skibsfartsinfrastruktur fra december 1997 (9), hvori Kommissionen for første gang gav udtryk for sin hensigt om at regulere havnetjenester. Det var derfor selvmodsigende, at Kommissionen foreslog en regulering af leveringen af sådanne tjenester, samtidig med at den undersøgte, om den græske lovgivning var forenelig med gældende fællesskabsret på området. Grækenland mente endelig, at Kommissionen også havde erkendt, at situationer svarende til den, som den anfægtede græske lovgivning gav anledning til, forekom i adskillige andre medlemsstater.
19. Den 22. juli 2002 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Grækenland i henhold til artikel 226 EF. Den gentog, hvad den havde anført i åbningsskrivelsen, men tilføjede, at § 4, stk. 2, i det generelle havneregulativ også var i strid med artikel 1 i forordning nr. 3577/92.
20. Grækenland svarede på den begrundede udtalelse ved skrivelse af 13. november 2002, hvori medlemsstaten fastholdt, at bugseringstjenester ikke er tjenesteydelser inden for søtransport i henhold til forordning nr. 3577/92.
21. Det er årsagen til, at Kommissionen har anlagt denne sag. Kommissionen har (som præciseret i retsmødet) nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Den Hellenske Republik ved kun at tillade skibe, der fører græsk flag, at udføre bugseringstjenester på åbent hav i græske farvande har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 i Rådets forordning nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads).
– Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22. Grækenland har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Bedømmelse
23. Ifølge fast retspraksis afgrænses genstanden for en tvist i medfør af artikel 226 EF under den administrative procedure (10) . Et sådant søgsmål skal sammenhængende og præcist redegøre for klagepunkterne, således at Domstolen utvetydigt forstår omfanget af den påståede tilsidesættelse af fællesskabsretten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at den kan efterprøve, om det påståede traktatbrud foreligger (11) . Påstandene skal være formuleret entydigt for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita (12) .
24. Det bemærkes, at Kommissionen kun har påberåbt sig forordning nr. 3577/92 i sin stævning. Hvorom mere er, har den ikke
bedt Domstolen om subsidiært at fastslå, at den omtvistede græske lovgivning, som skelner skarpt mellem skibe på grundlag af nationalitet, regulerer tjenesteydelser, der ved nærmere betragtning ikke
er tjenesteydelser inden for søtransport, og derfor tilsidesætter traktatens almindelige bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser (navnlig artikel 49, stk. 1, og artikel 54 EF) og/eller andre fællesskabsretlige regler (som f.eks. artikel 12 EF), sammenholdt med disse bestemmelser. Det eneste spørgsmål, der blev rejst under den administrative procedure og i den stævning, der blev indgivet til Domstolen, drejer sig om, hvorvidt den omtvistede nationale lovgivning er i strid med artikel 1 i forordning nr. 3577/92. Domstolen skal derfor kun tage stilling til dette spørgsmål. I det følgende vil jeg bevidst undlade at behandle spørgsmålet om, hvorvidt bugseringstjenester, der udføres på åbent hav, hvis de ikke
er omfattet af forordning nr. 3577/92, alligevel kan henføres til andre bestemmelser i fællesskabsretten.
25. Det er ligeledes fast retspraksis, at artikel 1 i forordning nr. 3577/92 fastsætter princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i Fællesskabet (13) – forudsat naturligvis, at de pågældende tjenesteydelser falder inden for forordningens anvendelsesområde. Der er således sket en fastlæggelse for cabotagesejladssektoren af de vilkår, hvorunder dette princip, der er knæsat ved artikel 49 EF og artikel 51 EF, skal gennemføres (14) . Domstolen har tilsvarende allerede anvendt reglerne i artikel 49 EF på såvel forordning nr. 4055/86 (15) som forordning nr. 3577/92 (16) .
26. Det er efter min opfattelse klart – og Grækenland har faktisk ikke påstået det modsatte – at det, hvis
bugseringstjenester på åbent hav er omfattet af forordning nr. 3577/92, følger af denne retspraksis, at Domstolen bør tage sagsøgerens påstand til følge.
27. Udfaldet af den foreliggende sag afhænger derfor udelukkende af, om bugseringstjenester på åbent hav er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 3577/92, således som det defineres i artikel 2, stk. 1, heri.
Forholdet mellem det almindelige princip om fri udveksling af tjenesteydelser og »tjenesteydelser på transportområdet«
28. Udvekslingen af tjenesteydelser i almindelighed er allerede liberaliseret ved artikel 49 EF. Traktaten fastsætter herefter en undtagelse for »tjenesteydelser på transportområdet«, hvorom det – i artikel 51, stk. 1, EF – bestemmes, at den frie udveksling af sådanne tjenesteydelser »omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport«. Da denne kategori af tjenesteydelser udgør en undtagelse fra hovedreglen, skal den efter de almindelige grundprincipper fortolkes snævert. Det betyder, at kun tjenesteydelser, der i det væsentlige består i »transport«, er omfattet af undtagelsen. Der skal i så fald fastsættes særlige bestemmelser i henhold til den nuværende artikel 80, stk. 2, EF for (bl.a.) at sikre, at de »almindelige« regler om fri udveksling af tjenesteydelser gælder for dem.
29. Der er efter min opfattelse grund til at mene, at der for tjenesteydelser, som er relateret til, uløseligt forbundet med eller underordnet (men adskilt fra) transport, ikke kræves særlige bestemmelser for at bringe dem ind under anvendelsesområdet for de almindelige regler om fri udveksling af tjenesteydelser, eftersom de allerede er omfattet af disse regler. Dette argument forekommer mig især relevant for tjenesteydelser, der kun har perifer tilknytning til transport. Det er muligt, at der findes andre tjenesteydelser, der er så nært knyttet til »centrale« transporttjenester, at de også kun bør (og kan) liberaliseres ved hjælp af en forordning, der vedtages på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF.
30. Af hensyn til retssikkerheden og for at sikre, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser korrekt, og skabe åbenhed (sådan at Fællesskabets borgere uden problemer kan få kendskab til, hvilke rettigheder de har efter fællesskabsretten), finder jeg det dog vigtigt, at der i den lovgivning, der udtrykkeligt har til formål at anvende
princippet om fri udveksling af tjenesteydelser »på transportområdet«, fastsættes definitioner, som klart og utvetydigt angiver, hvilke kategorier af tjenesteydelser der er tale om.
31. Det er ingen hemmelighed, at der findes bugseringstjenester. Det er derfor beklageligt, at bugseringstjenester slet ikke (på nogen som helst måde) er nævnt i forordning nr. 3577/92.
Fortolkningen af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92
32. I artikel 2, stk. 1, oplyses det indledningsvis, at der ved udtrykket »[t]jenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads)« forstås »tjenesteydelser, der sædvanligvis udføres mod betaling«. Det er ubestridt, at de pågældende bugseringstjenester opfylder denne betingelse. I artikel 2, stk. 1, anføres det videre, at cabotagesejlads »herunder især« omfatter følgende tre kategorier af aktiviteter: fastlandscabotage, off-shorecabotage og ø-cabotage (17) .
33. Grækenland mener, at der er tale om en udtømmende fortegnelse over de tjenesteydelser inden for søtransport, der er omfattet af forordningen. Det græske udtryk, der er anvendt i denne bestemmelse (ειδικότερα), skal forstås i betydningen »nærmere bestemt« og ikke »især«. Hvis hensigten med artikel 2, stk. 1, var at opstille en vejledende og ikke en udtømmende fortegnelse, ville der have stået »f.eks.«. Artikel 2, stk. 1, omhandler derfor kun søtransportydelser, der indebærer transport af gods eller passagerer. Bugsering kan ikke betragtes som transport af gods eller passagerer. Der er snarere tale om en underordnet tjenesteydelse, som skal forhindre, at der sker skade på det skib, der slæbes. Der er tale om at flytte dette skib, ikke de passagerer eller det gods, der befinder sig på det. Det slæbte skib kan heller ikke betragtes som gods, men som et transportmiddel, der kræver assistance.
34. Efter Kommissionens opfattelse fremgår det af ordet »især«, at artikel 2, stk. 1, er vejledende, og at definitionen af de tjenesteydelser inden for søtransport, der er nævnt heri, skal fortolkes udvidende. Bestemmelsen skal derfor forstås sådan, at den indbefatter bugseringstjenester, da sådanne tjenester faktisk er tjenesteydelser inden for søtransport, der sædvanligvis udføres mod betaling.
35. Jeg er enig med Kommissionen på følgende punkter: Det fremgår af ordet »især«, at de tre begreber »fastlandscabotage«, »off-shorecabotage« og »ø-cabotage«, som defineres i bestemmelsen, i princippet ikke sigter mod at opstille en udtømmende fortegnelse over de tjenesteydelser, der skal anses for »tjenesteydelser inden for søtransport« i henhold til forordning nr. 3577/92. I de andre sprogversioner, jeg har undersøgt, indeholder artikel 2, stk. 1, udtryk, der svarer til »især« (18), hvilket efter min opfattelse afspejler lovgivers ønske om at angive, hvilke former for tjenesteydelser inden for søtransport forordning nr. 3577/92 finder anvendelse på, snarere end at definere dem udtømmende.
36. Efter min opfattelse kan Domstolen gribe den foreliggende sag an på to måder. Den kan identificere de vigtigste karakteristika ved de tjenesteydelser, der klart er
omfattet af definitionen i artikel 2, stk. 1, og herefter undersøge, om bugseringstjenester efter deres karakter med rimelighed kan sidestilles med disse tjenesteydelser, således at de (selv om de ikke udtrykkeligt er omfattet af definitionerne på fastlandscabotage, off-shorecabotage og ø-cabotage) bør henføres til definitionen på grund af ordet »især«. Alternativt kan den udfylde hullet i teksten – hvilket Kommissionen indirekte har anmodet den om – og fastslå, at bugseringstjenester »af indlysende grunde« er så tæt forbundet med søtransport, at fællesskabslovgiver »må« have haft til hensigt at inkludere dem i definitionen i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92, selv om de ikke
har de samme vigtige karakteristika som de aktiviteter, der udtrykkeligt er nævnt i litra a), b) og c).
37. De tre former for cabotage, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 2, stk. 1, repræsenterer de hovedaktiviteter, som efter fællesskabslovgivers mening burde klassificeres som »tjenesteydelser inden for søtransport«. Ud over at der er tale om tjenesteydelser, der sædvanligvis udføres mod betaling, har fastlandscabotage, off-shorecabotage og ø-cabotage alle det til fælles, at de indebærer i) »søtransport af passagerer eller gods« ii) mellem to punkter i samme medlemsstat – på fastlandet, på en ø eller på et off-shoreanlæg eller en off-shorestruktur på medlemsstatens kontinentalsokkel.
38. Det er der ikke noget overraskende i. Som jeg opfatter ordet »søtransport«, hentyder det naturligt til søtransport af passagerer og/eller gods mellem et afrejse- eller afsendelsessted og et bestemmelsessted. Denne opfattelse af, hvad der menes med søtransport, støttes også af de tjenesteydelser inden for søtransport, der er udtrykkeligt nævnt i forordning nr. 4055/86 (19) og i det tidligere udkast til en forordning (som ikke blev vedtaget) om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet (20) .
39. Jeg mener også, at andre situationer, der falder ind under disse kriterier (dvs. søtransport af passagerer eller gods mellem to punkter i samme medlemsstat), med rette kan henføres under definitionen i forordningens artikel 2, stk. 1, med støtte i ordet »især«. Men definitionens naturlige materielle anvendelsesområde kan efter sin formulering ikke udvides mere end det.
40. Kommissionen har i sin replik henvist til sin egen meddelelse om fortolkningen af forordning nr. 3577/92 (21) med henblik på at påvise, at bugseringstjenester på åbent hav allerede er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde. Det forklares dog ikke i denne meddelelse, hvorfor artikel 2, stk. 1, skal forstås på denne måde. Det konstateres bare, at teksten skal forstås sådan. Det bringer os ikke videre.
41. Man kan mene, at den mere restriktive tilgang, jeg lægger op til her, strider mod den tilgang, Domstolen valgte i de fire foregående sager, hvor den har behandlet forordning nr. 3577/92, nemlig Analir-sagen, sagen Kommissionen mod Grækenland, sagen Kommissionen mod Spanien (22) og Agip Petroli-sagen (23) . Jeg mener dog, at der er en væsentlig forskel.
42. Alle disse sager vedrørte tjenesteydelser, der tydeligvis faldt ind under definitionen af »cabotagesejlads« i artikel 2, stk. 1, og der var således tale om tjenesteydelser, som forordningen i princippet fandt anvendelse på. De spørgsmål, Domstolen skulle tage stilling til, drejede sig om forordningens nøjagtige anvendelsesområde. Kunne der stilles krav om en administrativ godkendelse til udførelse af ø-cabotage, og under hvilke omstændigheder kunne det i bekræftende fald ske (Analir)? Kunne Grækenland anse Peloponnes for at være en »ø«, og kunne medlemsstaten anvende nationale bemandingsregler på krydstogtskibe under fællesskabsflag på over 650 bruttotons, der udfører cabotage mellem øer (Kommissionen mod Grækenland)? Skulle ría de Vigo betragtes som »hav« og Vigo, Cangas, Moaña og Cíes-øerne som »havne« i henhold til forordning nr. 3577/92, således at de søtransporttjenester, der udføres på grundlag af en offentlig koncession i floddeltaet, var omfattet af forordningen (Kommissionen mod Spanien)? Kunne en medlemsstat for at undgå misbrug kræve, at en international sejlads, der går forud for eller følger efter en ø-cabotage i medlemsstatens farvand, ikke må være en sejlads i ballast, hvis artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3577/92 (bemandingsregler i flagstaten) skal finde anvendelse (Agip Petroli)?
43. I den foreliggende sag skal det derimod undersøges, om de pågældende tjenesteydelser overhovedet falder ind under anvendelsesområdet for forordning nr. 3577/92. Dette spørgsmål adskiller sig efter min opfattelse både fra spørgsmålet om, hvordan visse (udefinerede) begreber skal fortolkes, og fra spørgsmålet om, hvilke beføjelser medlemsstaterne fortsat har til at regulere anliggender, der er omfattet af forordningen (bl.a. for at forhindre misbrug eller forfølge legitime sikkerhedsmæssige mål).
44. Nu vil jeg derfor se på, om bugseringstjenester opfylder de to kriterier om, at de skal indebære i) »søtransport af passagerer eller gods« ii) mellem to punkter i samme medlemsstat.
Bugseringstjenesters karakter
45. Bugsering består som regel ikke i almindelig søtransport af gods eller passagerer. Der er snarere tale om assistance til flytning af et skib, en borerig, en platform eller en bøje (24) . Bugseringstjenester tjener som hovedregel ikke det samme formål som de former for cabotagesejlads, der udtrykkeligt er anført og defineret i artikel 2, stk. 1.
46. Det fremgår klart af følgende eksempel. Man kan tænke sig en olietanker, der har fået motorskade og ligger fem sømil sydvest for Lizard (25), mens vinden blæser med vindstyrke 4 fra syd, bølgerne kommer fra sydvest, og tidevandet er på vej op gennem Kanalen. Tankerens kaptajn vil utvivlsomt kalde op over radioen og bede om hurtigst muligt at få assistance af mindst én søgående bugserbåd for ikke at bringe besætningens liv i fare, miste lasten og beskadige skroget og for at undgå eventuel efterfølgende skade på miljøet. En sådan bugsering vil naturligvis være nødvendig for, at skibet kan afslutte sin rejse på sikker vis og transportere sin olielast til bestemmelsesstedet. Man vil dog normalt ikke betragte dette som en »transport« af enten olien eller tankeren. En bugserbåd, som hjælper et andet skib med at manøvrere, leverer ekstra drivkraft til dette skib eller erstatter dets drivkraft i tilfælde af fejl eller svigt, assisterer det skib, som transporterer passagererne eller godset. Det er ikke selv noget transportskib.
47. Bugsering kan i visse situationer – hvor en søgående bugserbåd f.eks. slæber en borerig, en platform eller en bøje til et givet bestemmelsessted – sammenlignes med almindelig godstransport (26) . Kommissionen har imidlertid hverken i stævningen eller i sine påstande forsøgt at skelne mellem de forskellige aktiviteter, som kan udøves af skibe, der udbyder bugseringstjenester. Jeg mener som følge heraf, at Domstolen under sin behandling af sagen bør tage udgangspunkt i almindelige bugseringstjenester.
48. Hvis jeg har ret i, at »tjenesteydelser inden for søtransport« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92 skal indebære søtransport af passagerer og/eller gods mellem et afgangs- eller afsendelsessted og et bestemmelsessted, betyder det, at bugseringstjenester som hovedregel ikke er omfattet af definitionen.
49. Jeg mener ikke, at Domstolen bør fortolke artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92 således, at den omfatter enhver tjenesteydelse, der på en eller anden måde er relateret til, uløseligt forbundet med eller underordnet leveringen af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne, uanset om denne tjenesteydelse har de samme vigtige karakteristika som de tjenesteydelser, der udtrykkeligt er defineret i artikel 2, stk. 1.
50. For det første kan en sådan fortolkning hverken støttes på præamblen eller på de materielle bestemmelser i forordning nr. 3577/92.
51. Det fremgår klart af præamblen, at formålet med forordning nr. 3577/92 ikke var, at der straks skulle gennemføres en fuldstændig liberalisering af markedet for levering af alle tjenesteydelser inden for søtransport. Det oplyses i ottende betragtning, at den frie udveksling af tjenesteydelser »skal indføres gradvis og ikke nødvendigvis på en ensartet måde for alle de berørte tjenesteydelser«. Ifølge artikel 10 skal Kommissionen hvert andet år forelægge Rådet en rapport om forordningens gennemførelse, i givet fald ledsaget af de nødvendige forslag. Domstolen har desuden bemærket for nylig, at »formålet med den liberalisering, der tilsigtes med forordningen […], og som tilsigter at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne, endnu ikke er opfyldt fuldt ud« (27) . Det ser ikke ud til, at Kommissionen har fremsat yderligere forslag om, at princippet om fri udveksling af tjenesteydelser specifikt skal gælde for bugseringstjenester, der udføres på åbent hav (28) .
52. Hvis artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92 for det andet forstås således, at den omfatter enhver tjenesteydelse, der på en eller anden måde er relateret til, uløseligt forbundet med eller underordnet leveringen af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne, uanset om denne tjenesteydelse har de samme vigtige karakteristika som den cabotagesejlads, der udtrykkeligt er defineret i denne bestemmelse, bliver det meget vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at klarlægge det faktiske omfang af definitionen af tjenesteydelser inden for søtransport ud fra dens ordlyd (hvilket modvirker hele formålet med artikel 2, stk. 1, som er at fastlægge en definition). En sådan fortolkning strider mod retssikkerhedsprincipperne. Det kan efterprøves på følgende måde.
53. Lad os antage, at artikel 2, stk. 1, skal fortolkes således, at den omfatter enhver tjenesteydelse, der på en eller anden måde er »relateret til«, »uløseligt forbundet med« eller »underordnet« leveringen af tjenesteydelser inden for søtransport. Så ville det være vanskeligt at udelukke (eksempelvis) visse eller alle de følgende aktiviteter fra anvendelsesområdet for forordning nr. 3577/92: skibe til hydrografisk opmåling (som leverer de data, der er nødvendige for at korrigere og ajourføre søkort), opmudringsfartøjer (der sørger for en vis dybde i kanaler), lodsbåde (lodsning er i nogle tilfælde frivillig og i andre tilfælde obligatorisk), fyrskibe og fartøjer, der udlægger sømærker og bøjer (som er vigtige for at kunne navigere), fartøjer eller automatiske målestationer, der leverer data til farvandsoversigter (meteorologi har afgørende betydning for en sikker sejlads) og redningsbåde (der er sidste udvej til redning af liv i kritiske situationer). Alle disse aktiviteter indgår i udførelsen af tjenesteydelser, der på en eller anden måde bidrager til søtransport. Hvor trækker man grænsen? Det er klart, at en sådan tilgang vil medføre, at artikel 2, stk. 1, får næsten ubegrænset rækkevidde, uagtet at formålet netop er at definere de tjenesteydelser inden for søtransport, der er omfattet af forordning nr. 3577/92.
54. Jeg mener følgelig ikke, at Grækenland har tilsidesat artikel 1 i forordning nr. 3577/92 ved kun at tillade skibe, der fører græsk flag, at udføre bugseringstjenester på åbent hav i græske farvande, eftersom bugseringstjenester ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 3577/92 i dens nuværende udformning. Kommissionen har ikke anmodet Domstolen om at fastslå, at den anfægtede nationale lovgivning – hvis virkninger klart afhænger af nationalitet – tilsidesætter andre aspekter af fællesskabsretten. Grækenland bør derfor frifindes.
Sagens omkostninger
55. Den Hellenske Republik har i sit indlæg nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger. Jeg ser ikke nogen grund til at fravige Domstolens normale praksis. Kommissionen bør derfor i medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgørelse
56. På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at der træffes følgende afgørelse:
– Den Hellenske Republik frifindes.
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
(1) .
(2)
–	Kommissionen har i sit skriftlige indlæg anført, at dens stævning omhandler bugsering, der udføres »på åbent hav«. Under retsmødet forklarede den dog, at det område, der i international ret betegnes som »åbent hav« (se f.eks. artikel 37 i De Forenede Nationers havretskonvention af 10.12.1982 (Montego Bay-konventionen)), ikke svarer til det område, der er tale om i stævningen. Som svar på et yderligere spørgsmål fra Domstolen har Kommissionen udtalt, at stævningen vedrører bugseringstjenester, som udføres i havområder uden for havnene, men i græske farvande, hvilket også omfatter kystnære farvande. Jeg vil i dette forslag til afgørelse kalde disse områder for »åbent hav i græske farvande« og de omhandlede tjenester for »bugseringstjenester, der udføres på åbent hav i græske farvande«.
(3)
–	EFT L 364, s. 7.
(4)
–	Udkast til Rådets forordning om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet (KOM(1985) 90, endelig udg.) (EFT C 212, s. 4).
(5)
–	Rådets forordning (EØF) nr. 4055/86 af 22.12.1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet (EFT L 378, s. 1).
(6)
– Euros var navnet på et EF-skibsregister: Se forslag til Rådets forordning om oprettelse af et EF-skibsregister samt om søgående skibes brug af EF-flaget (KOM(1989) 266, endelig udg.). Forslaget blev trukket tilbage i 1997 (EFT C 2, s. 2), og EUROS-registret blev derfor aldrig oprettet.
(7)
–	Det fremgår af § 1, stk. 1, i præsidentdekret nr. 45/83, at den omhandlede nationalitetsattest angiver, hvilken stat skibet er registreret i.
(8)
–	Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om markedsadgang for havnetjenester (KOM(2001) 35, endelig udg., EFT C 154, s. 290).
(9)
–	KOM(1997) 678, endelig udg..
(10)
–	Dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, præmis 19, og af 29.9.1998, sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, præmis 55.
(11)
–	Dom af 4.5.2006, sag C-98/04, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 18.
(12)
–	Dom af 15.6.2006, sag C-255/04, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 24.
(13)
–	Dom af 21.10.2004, sag C-288/02, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 10071, præmis 29. I betragtning af forordningens anvendelsesområde må denne frihed anses for at omfatte tjenesteydelser inden for søtransport, der udføres i en medlemsstat.
(14)
–	Dom af 20.2.2001, sag C-205/99, Analir m.fl., Sml. I, s. 1271, præmis 20.
(15)
–	Jf. bl.a. dom af 13.6.2002, forenede sager C-430/99 og C-431/99, Sea-Land Service og Nedlloyd Lijnen, Sml. I, s. 5235, præmis 30-32.
(16)
–	Jf. bl.a. dom af 9.3.2006, sag C-323/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2161, præmis 44 og 45, og den efterfølgende vurdering. Jeg vil påpege, at der bør skelnes mellem anvendelsen af de regler om den frie udveksling af tjenesteydelser, der er indeholdt i artikel 49 EF, i sammenhæng med forordning nr. 4055/86 og 3577/92 og anvendelsen af artikel 49 EF alene. Denne skelnen fremgår klart af dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries Italia, Sml. I, s. 1783. I denne sag skulle det afklares, om nationale regler, som Domstolen mente var omfattet af forordning nr. 4055/86, var forenelige med artikel 49 EF (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 59). Domstolen anvendte forbuddet mod forskelsbehandling i denne artikel, men gjorde det samtidig klart, at den gjorde det på grundlag af artikel 51, stk. 1, EF (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 61, stk. 1), artikel 80, stk. 2, EF (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 84, stk. 2) og artikel 1 i forordning nr. 4055/86 (jf. dommens præmis 22-37).
(17)
–	Jf. punkt 11 ovenfor.
(18)
–	Der er f.eks. valgt »en particular« på spansk, »insbesondere« på tysk, »notamment« på fransk, »in particolare« på italiensk, »omvatten« på nederlandsk og »i synnerhet« på svensk.
(19)
–	Nævnt i fodnote 5: jf. artikel 1, stk. 4, litra a) og b).
(20)
–	Nævnt i fodnote 4. Artikel 2, litra a)-d), i forordningsudkastet omhandler: »transport af passagerer og gods ad søvejen mellem havne i en given medlemsstat, herunder denne stats oversøiske territorier«, »transport af passagerer og gods ad søvejen mellem en havn i en medlemsstat og installationer på denne medlemsstats kontinentalsokkel«, »transport af passagerer og gods ad søvejen mellem en havn i en medlemsstat og en havn i en anden medlemsstat« og »transport af passagerer og gods ad søvejen, der af et i én medlemsstat hjemmehørende rederi udføres mellem havne i en anden medlemsstat og havne i et tredjeland«.
(21)
–	Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads), KOM(2003) 595, endelig udg. Jf. navnlig afsnit 3.3.
(22)
–	Nævnt henholdsvis i fodnote 14, 13 og 16 ovenfor.
(23)
–	Dom af 6.4.2006, sag C-456/04, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
(24)
–	Så vidt jeg har kunnet konstatere, optræder der forskellige holdninger i medlemsstaternes nationale lovgivning. Franske kommentatorer har eksempelvis diskuteret, om en bugseringskontrakt er en lejekontrakt (hvor bugserbådens besætning arbejder for det fartøj, der slæbes) eller en »transportkontrakt«, hvor det fartøj, der slæbes, kræver en »transportør« (bugserbåden) for at komme frem (jf. Pestel-Debord, »Le remorquage maritime: controverses et contentieux« i Le Droit Maritime Français (2003), s.  324-327). Men selv efter den sidstnævnte definition vil bugseringstjenester ikke kunne betegnes som i) transport af gods eller passagerer (fordi det, der »transporteres«, er det fartøj, der slæbes, og ikke det, der er ombord på det) eller som ii) transport fra et afgangs- eller afsendelsessted til et givet bestemmelsessted. Ser man på den engelske lovgivning, er det blevet fremført, at bugserbåden ikke kan beskrives som en transportør i forhold til det fartøj, der slæbes (Davison og Snelson, The Law of Towage, 1990, s. 2). Ifølge den almindelige definition af bugsering i engelsk ret kræver det fartøj, der slæbes, ikke mere af bugserbåden, end at den »fremskynder dens fremdrift« (ibid., s. 1).
(25)
–	Lizard Point i Cornwall.
(26)
–	Kontraktforholdene i forbindelse med denne form for bugsering er dog typisk meget mere kompliceret end for almindelig søtransport af gods eller passagerer (jf. Pestel-Debord, s. 327-335, og Davison og Snelson, s. 15-30, begge nævnt i fodnote 24 ovenfor).
(27)
–	Agip Petroli-dommen, nævnt i fodnote 23 ovenfor, præmis 13.
(28)
–	Forudsat at et sådant forslag faktisk er nødvendigt for at sikre, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser også gælder for bugseringstjenester (jf. betragtningerne i punkt 28 og 29 ovenfor).