Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANDREA
BIONDI
presentadas el 12 de marzo de 2026 (1)
Asunto C‑845/24 P
Silgan Holdings, Inc.,
Silgan Holdings Austria GmbH,
Silgan International Holdings BV,
Silgan Metal Packaging Distribution GmbH,
Silgan White Cap Manufacturing GmbH
contra
Comisión Europea
« Recurso de casación — Competencia — Prácticas colusorias — Mercado de los envases metálicos — Incoación del procedimiento de examen por parte de la Comisión Europea a petición de una autoridad nacional de competencia — Período de cambio de reparto — Reglamento (CE) n.º 1/2003 — Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia — Principio de buena administración — Obligación de motivación »
I.      Introducción
1.        Mediante el presente recurso de casación, Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH y Silgan White Cap Manufacturing GmbH, sociedades pertenecientes al mismo grupo (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente «Silgan»), solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de 2 de octubre de 2024, Silgan Holdings y otros/Comisión (T‑589/22, EU:T:2024:662, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que dicho Tribunal desestimó el recurso que habían interpuesto contra la Decisión C(2022) 4761 final de la Comisión, de 12 de julio de 2022, (2) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), (3) relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE. En resumen, la Comisión, a petición del Bundeskartellamt (Oficina Federal de Defensa de la Competencia, Alemania; en lo sucesivo, «Autoridad Nacional de Competencia»), incoó un procedimiento contra, entre otros, Silgan. La Autoridad Nacional de Competencia solicitó a la Comisión que incoara el procedimiento, ya que las lagunas existentes en la legislación alemana vigente en ese momento no permitían sancionar eficazmente a las sociedades interesadas puesto que, tras la reestructuración societaria llevada a cabo por las sociedades de Silgan, no era posible identificar a todas las sociedades autoras de la infracción. Al término del procedimiento, la Comisión declaró (4) la existencia de una infracción única y continua del artículo 101 TFUE en el sector de los envases metálicos en Alemania entre el 11 de marzo de 2011 y el 18 de septiembre de 2014 e impuso a Silgan una multa de 23 852 000 euros, que se redujo en un 10 % en virtud de la Comunicación sobre los procedimientos de transacción. (5)
2.        En la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó en cuanto al fondo todos los motivos invocados en apoyo del recurso interpuesto contra la Decisión de la Comisión.
II.    Marco jurídico
A.      Reglamento n.º 1/2003
3.        En el contexto del presente recurso de casación, es pertinente el artículo 11, apartados 3 y 6, del Reglamento n.º 1/2003 (6) relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE y 102 TFUE].
4.        El artículo 11, apartados 3 y 6, titulado «Cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros», dispone:
«3.      Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros actúen en virtud del artículo [101 TFUE o 102 TFUE], informarán por escrito de ello a la Comisión antes de proceder a realizar las primeras diligencias formales de investigación o inmediatamente después de iniciadas dichas diligencias. Esta información podrá hacerse llegar también a las autoridades de competencia de los demás Estados miembros.
[…]
6.      La incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación del capítulo III privará a las autoridades de competencia de los Estados miembros de su competencia para aplicar los artículos [101 TFUE y 102 TFUE]. Si una autoridad de competencia de un Estado miembro está actuando ya en un asunto, la Comisión incoará el procedimiento tras consultar con la autoridad nacional de competencia.»
B.      Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia
5.        El funcionamiento del Reglamento n.º 1/2003 se detalla en la Comunicación sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (7) (en lo sucesivo, «Comunicación sobre la cooperación»). En particular, en lo que respecta al presente recurso de casación, el punto 18 de la Comunicación sobre la cooperación dispone:
«Los asuntos que planteen problemas de reparto deberán resolverse rápidamente, por lo general en un plazo de dos meses a contar desde el envío de la primera información a la Red, de conformidad con el artículo 11 del [Reglamento n.º 1/2003]. Durante este período las autoridades de competencia se esforzarán por alcanzar un acuerdo sobre una posible remisión a una autoridad distinta y, en su caso, sobre las modalidades de la tramitación en paralelo».
6.        El punto 19 de la Comunicación antes citada establece:
«Generalmente, la autoridad o autoridades que tramiten un asunto al final del período de cambio de reparto deberán continuar hasta que finalice el procedimiento. El cambio de atribución de un asunto tras el período inicial de atribución de dos meses solo debería ocurrir cuando los hechos conocidos cambien materialmente en el curso del procedimiento.»
7.        La sección 3.2 de la misma Comunicación, titulada «Incoación del procedimiento por parte de la Comisión de conformidad con el apartado 6 del artículo 11 del [Reglamento n.º 1/2003]», expone el funcionamiento de la incoación de un procedimiento. En particular, en dicha sección se explica que pueden plantearse dos situaciones, la segunda de las cuales surge cuando una o varias autoridades nacionales de competencia han informado a la Red de que están actuando en un determinado asunto. El segundo supuesto, que es el pertinente en el presente procedimiento de casación, se regula en el punto 54. Más concretamente, dicho punto establece:
«La segunda situación surge cuando una o varias autoridades nacionales de competencia han informado a la Red, de conformidad con el apartado 3 del artículo 11 del [Reglamento n.º 1/2003], de que están actuando en un determinado asunto. Durante el período inicial de asignación (período orientativo de dos meses, véase el punto 18), la Comisión podrá incoar el procedimiento con los efectos del apartado 6 del artículo 11 del [Reglamento n.º 1/2003] tras consultar a las autoridades interesadas. Después de la fase de asignación, la Comisión solamente aplicará en principio el apartado 6 del artículo 11 del [Reglamento n.º 1/2003] si se da una de las siguientes situaciones:
[…]
d)      es necesario adoptar una decisión de la Comisión para desarrollar la política comunitaria de competencia, en especial cuando se plantea un problema de competencia similar en varios Estados miembros o para asegurar la aplicación efectiva;
[…].»
III. Sobre el recurso de casación
8.        El objeto principal del presente recurso de casación es el funcionamiento del sistema de cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros, tal y como se describe en la Comunicación sobre la cooperación, en el caso concreto en que la solicitud de cambio de reparto se produzca después de la fase inicial de atribución. En particular, la cuestión se refiere a la competencia de la Comisión y al plazo correspondiente para incoar un procedimiento, después de que la autoridad nacional de competencia ya hubiera iniciado la investigación y de esta resultase que las lagunas existentes en la legislación nacional vigente en ese momento no permitirían sancionar eficazmente a las sociedades interesadas.
9.        En particular, Silgan solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, anule la Decisión controvertida y condene a la Comisión al pago de las costas de las dos instancias.
10.      La Comisión y República Federal de Alemania, parte coadyuvante en primera instancia, solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a Silgan. El Consejo de la Unión Europea, que también actuó como parte coadyuvante en primera instancia, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación en la medida en que pone en entredicho la valoración del Tribunal General acerca de la legitimidad del artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.º 1/2003.
11.      En apoyo de su recurso de casación, Silgan invoca cinco motivos, todos ellos rebatidos por la Comisión. El primer motivo se basa en la interpretación y aplicación erróneas del principio de subsidiariedad. El segundo motivo versa sobre la interpretación y aplicación erróneas de la prohibición de desviación de poder. El tercero tiene por objeto la interpretación y aplicación erróneas del principio de proporcionalidad. Mediante el cuarto motivo, Silgan aduce que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el principio según el cual la Administración está vinculada por sus propias decisiones. El quinto motivo se basa en la interpretación y aplicación erróneas de la obligación de motivación que incumbe a la Comisión. A petición del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en el cuarto motivo.
12.      El argumento que esgrime Silgan en el marco del cuarto motivo se articula en cuatro partes.
13.      La primera parte se refiere a una interpretación errónea del principio según el cual la Administración está vinculada por sus propias decisiones. La segunda parte versa sobre una interpretación errónea del efecto vinculante de la Comunicación de la Comisión. La tercera parte aborda un error de Derecho en la interpretación de los puntos 19 y 54 de la Comunicación de la Comisión. La cuarta parte se refiere a un error de Derecho en la interpretación de la obligación de motivación de la Comisión.
14.      Sin embargo, en el marco del análisis de las presentes conclusiones, considero útil reorganizar, según su importancia, las cuatro partes y examinar, en primer lugar, la tercera. Examinaré a continuación las partes primera, segunda y cuarta conjuntamente. La razón radica en que la tercera parte del cuarto motivo versa precisamente sobre la cuestión principal del presente recurso de casación, a saber, la facultad de la Comisión para incoar el procedimiento a petición de la autoridad nacional de competencia.
A.      Observaciones preliminares
15.      En primer lugar, es necesario delimitar el contexto en el que se inscribe el presente asunto. Como es sabido, el Reglamento n.º 1/2003 estableció un sistema de competencias paralelas en virtud del cual la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros pueden aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Juntos, forman una red, denominada «European Competition Network» («Red de Autoridades de Competencia» — REC), que se basa en una estrecha cooperación en materia de aplicación y control del Derecho de la competencia de la Unión. Esta red debe garantizar la aplicación eficaz y uniforme del Derecho de la competencia.
16.      En el seno de esta red de cooperación, la aplicación del Derecho de la competencia se basa en un sistema de competencias paralelas entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia. (8) Al mismo tiempo, se ha mantenido la norma según la cual la incoación de un procedimiento por la Comisión comporta la pérdida de competencia para las autoridades de competencia de los Estados miembros. El objetivo es garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la competencia y una gestión óptima de la red. (9) Por lo tanto, la Comisión sigue siendo la garante de la aplicación uniforme del Derecho de la competencia de la Unión.
17.      En este contexto, la Comunicación sobre la cooperación, un instrumento de Derecho indicativo, define detalladamente el funcionamiento del sistema establecido por el Reglamento n.º 1/2003.
18.      La Comunicación sobre la cooperación sirve, por tanto, de guía para la coordinación de las relaciones de cooperación y la asignación de asuntos entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros.
19.      Es en este contexto en el que se inscribe la cuestión principal que plantea el presente litigio, relativa al modo de reparto de los asuntos entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia. Más concretamente, la resolución del presente recurso de casación exigirá al Tribunal de Justicia que precise en qué medida la Comisión puede incoar un procedimiento, a petición de la autoridad nacional de competencia, con arreglo a la Comunicación sobre la cooperación.
1.      Sobre la tercera parte del cuarto motivo de casación
20.      Silgan impugna el apartado 105 de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal General concluyó que Silgan no había demostrado que la Comisión se hubiera apartado de la Comunicación sobre la cooperación. Silgan formula dos objeciones al respecto.
21.      Mediante la primera objeción, Silgan impugna los apartados 59 y 60 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal General consideró que se cumplían los requisitos establecidos en el punto 54, letra d), segunda alternativa, de la Comunicación sobre la cooperación.
22.      Mediante su segunda objeción, Silgan alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta el plazo de dos meses previsto en la Comunicación sobre la cooperación y que debería haber concluido que la Comisión no había respetado dicho plazo.
a)      Alegaciones de Silgan sobre la primera objeción, relativa al incumplimiento de los requisitos necesarios para un cambio de reparto extemporáneo
23.      En cuanto a la primera objeción, relativa al incumplimiento de los requisitos necesarios para un cambio de reparto extemporáneo, Silgan sostiene que el cambio material de los hechos a que se refiere el punto 19 de la Comunicación sobre la cooperación presupone que se trate de nuevos elementos relativos a las circunstancias que llevaron a la Comisión a concluir que existía una infracción del Derecho. Según Silgan, la reestructuración societaria no constituye un cambio material de los hechos, ya que dicha reestructuración se produjo tras el cese de la infracción.
24.      Impugna asimismo el apartado 72 de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal General se limitó a indicar que la Autoridad Nacional de Competencia pudo no estar en condiciones de garantizar que las posibles infracciones fueran sancionadas en su integridad, dejando así, a juicio de Silgan, abierta la cuestión de si ocurrió efectivamente tal cosa.
25.      Por lo tanto, en su opinión, el Tribunal General debería haber concluido que no se había demostrado que la reanudación de la investigación por parte de la Comisión fuera necesaria para garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la competencia de la Unión.
26.      Silgan aduce, además, que, en el apartado 105 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de apreciación en relación con el reparto de la carga de la prueba. Sostiene que la Comisión debió aportar la prueba de los elementos en que se basa su competencia y demostrar que concurrían los requisitos para el cambio de reparto.
b)      Análisis
27.      En primer lugar, ha de hacerse mención de los puntos 18 y 19 de la Comunicación sobre la cooperación. Por una parte, en lo relativo al plazo de dos meses a contar desde el envío de la primera información a la Red, el punto 18 se refiere al período inicial de atribución que tiene lugar antes del inicio del procedimiento. (10) En otras palabras, el período inicial de atribución coincide con el período en el que se identifica a la autoridad a la que se considera bien situada para instruir el asunto. (11) Por otra parte, el punto 19 versa sobre el supuesto en el que, tras el plazo de dos meses, la autoridad de competencia deba seguir tramitando el asunto hasta que finalice el procedimiento. El punto 19 regula el supuesto en el que, con carácter excepcional, se admite el cambio de atribución tras el período inicial de atribución de dos meses únicamente en caso de cambio material de los hechos conocidos sobre el asunto en el curso del procedimiento.
28.      Dicho esto, cabe señalar que, en el apartado 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró fundadamente que la Comisión estaba en una posición mejor que la Autoridad Nacional de Competencia para garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la competencia. A este respecto, considero que el razonamiento del Tribunal General contenido en los apartados 56 a 59 de la sentencia recurrida no adolece de errores de Derecho.
29.      En particular, en los apartados 56 a 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal General subrayó la diferencia temporal entre el momento en que se produjo la infracción y el momento en que se llevaron a cabo las operaciones de reestructuración societaria, (12) y señaló que las lagunas existentes en el Derecho alemán vigente en ese momento impidieron aplicar sanciones efectivas a las sociedades interesadas. (13) Habida cuenta de estas circunstancias y diferencias temporales, el Tribunal General declaró que se pudo generar el riesgo de que la infracción quedara impune con arreglo al Derecho alemán vigente en ese momento, al menos en lo que respecta a una parte de la misma, sin que pudiera garantizarse, en consecuencia, la aplicación efectiva del Derecho de la Unión en materia de competencia.
30.      De hecho, el Tribunal General recordó, en el apartado 59 de la sentencia recurrida, que el objetivo del Reglamento n.º 1/2003 es garantizar la aplicación efectiva de las normas de competencia del Derecho de la Unión, confiriendo a las autoridades de competencia de los Estados miembros la facultad de aplicar dicho Derecho en paralelo con la Comisión.
31.      El Tribunal General se limitó a señalar que este objetivo también se menciona en el punto 54, letra d), segunda alternativa, de la Comunicación sobre la cooperación. Sobre la base de estas premisas, el Tribunal General consideró acertadamente que la Comisión estaba en una posición mejor que la Autoridad Nacional de Competencia para garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la competencia.
32.      Por otra parte, tal y como se establece en el punto 2 de la Comunicación sobre la cooperación, «los Estados miembros tienen la obligación de instaurar un sistema de sanciones que contemple sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias para las infracciones del Derecho comunitario». En otras palabras, si el Estado miembro no puede garantizar dicho sistema de sanciones, tampoco puede garantizarse la aplicación efectiva y uniforme del Derecho de la competencia. (14) De hecho, sería contrario al espíritu de cooperación que caracteriza a la Red, así como al objetivo perseguido por el Reglamento n.º 1/2003, considerar que la autoridad nacional de competencia no puede solicitar a la Comisión que se atribuya el procedimiento. (15)
33.      Por otra parte, el artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.º 1/2003, que se basa en la estrecha cooperación entre las autoridades de competencia de los Estados miembros y la Comisión, (16) prevé no solo que la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión privará a las autoridades nacionales de competencia de su competencia, sino también que, si una autoridad nacional está actuando ya en un asunto, la Comisión únicamente incoará el procedimiento tras consultar con dicha autoridad nacional. (17) A este respecto, y como también ha subrayado el Tribunal de Justicia, el artículo 11, apartado 6, está comprendido en el capítulo IV del Reglamento n.º 1/2003, relativo a la cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros. (18)
34.      Por lo tanto, la alegación de Silgan de que el Tribunal General declaró que se cumplían los requisitos establecidos en el punto 54, letra d), segunda alternativa, de la Comunicación sobre la cooperación es infundada. Los apartados 59 y 60 de la sentencia recurrida no contienen referencia alguna en tal sentido.
35.      En cuanto a la objeción de Silgan relativa al cambio material de los hechos conocidos en relación con el asunto, al que se refiere el punto 19 de la Comunicación sobre la cooperación, procede señalar, para empezar, que los apartados impugnados de la sentencia recurrida no contienen ninguna referencia a debates sobre tal aspecto. Como se ha mencionado anteriormente, la conclusión a la que llega el Tribunal General de que la Comisión podía ejercer su competencia se basa únicamente en la necesidad de garantizar la consecución del objetivo del Reglamento n.º 1/2003, es decir, la aplicación efectiva del Derecho de la competencia.
36.      Aun admitiendo que exista una relación entre el presente asunto y el punto 19 de la Comunicación sobre la cooperación, dudo que una reestructuración societaria no pueda quedar comprendida en la definición de cambio material de los hechos del asunto. Aunque la reestructuración pueda constituir en sí misma un hecho ajeno a la infracción propiamente dicha, considero que, en general, la reestructuración, en las diversas formas que puede adoptar, ha de verse como un posible medio de que se dispone para mejorar la posición comercial y estratégica de cualquier empresa en el mercado y que, en cualquier caso, conlleva cambios materiales en las empresas autoras de las infracciones, por lo que puede quedar comprendida en la definición de cambio material de los hechos.
37.      En lo que respecta al reparto de la carga de la prueba, dudo de la admisibilidad de la objeción de Silgan según la cual correspondía a la Comisión demostrar su competencia. A este respecto, cabe recordar que, en el marco de un recurso jurisdiccional, corresponde al demandante aportar pruebas, que pueden consistir en serios indicios, para demostrar que los motivos son fundados. (19) En el presente asunto, el Tribunal General no incurrió en error de apreciación, sino que se limitó a declarar que Silgan no había demostrado que la Comisión se hubiera apartado de la Comunicación sobre la cooperación. Por otra parte, del apartado 105 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General albergaba dudas sobre la admisibilidad de la alegación de Silgan según la cual la Administración no puede apartarse de las medidas internas que adopta, ya que tal alegación solo se formuló en el escrito de réplica.
38.      De cuanto antecede se desprende, en mi opinión, que procede desestimar la primera objeción formulada en la tercera parte del cuarto motivo de casación.
c)      Alegaciones de Silgan sobre la segunda objeción, relativa al cambio de reparto a posteriori extemporáneo
39.      En lo que respecta a la segunda objeción formulada en la tercera parte, relativa al cambio de reparto a posteriori extemporáneo, Silgan lamenta que el Tribunal General no tuviera en cuenta los requisitos temporales establecidos en la Comunicación sobre la cooperación en caso de cambio de reparto a posteriori y afirma que, en el apartado 105 de la sentencia recurrida, el Tribunal General habría debido concluir, en cambio, que se trataba de una desviación de dichos requisitos.
40.      Silgan alega además que, contrariamente a lo afirmado por el Tribunal General en el apartado 88 de la sentencia recurrida, del uso de la expresión «por lo general» en el punto 18 de la Comunicación sobre la cooperación no se desprende que el plazo de dos meses contado a partir del envío de la primera información a la Red no es imperativo. Aduce que, en los apartados 88 y 89 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el punto 18 de la Comunicación sobre la cooperación no es aplicable al presente asunto y que la Comisión no está sujeta a plazo alguno.
41.      Silgan sostiene que, por el contrario, el cambio de reparto a posteriori debe realizarse sin demora, tan pronto como la Comisión tenga conocimiento de las circunstancias que lo justifican.
d)      Análisis
42.      Para empezar, ha de observarse que, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, el Tribunal General considera que el punto 18 de la Comunicación sobre la cooperación carece de pertinencia en el presente asunto, ya que dicho punto regula el supuesto en el que la autoridad nacional de competencia y la Comisión han tenido que alcanzar un acuerdo sobre una posible remisión del asunto.
43.      A este respecto, ha de señalarse que, como se ha expuesto en el punto 27 de las presentes conclusiones, el punto 18 se refiere expresamente al supuesto en el que existen problemas de cambio de reparto que pueden surgir durante la fase inicial de atribución y que deben resolverse rápidamente, por lo general en un plazo de dos meses. Sin embargo, de los autos se desprende que la Comisión intervino a petición de la Autoridad Nacional de Competencia, ya que esta última temía que las lagunas existentes en el Derecho alemán pudieran dejar impunes a las sociedades autoras de la infracción. Por otra parte, en el presente asunto, no se discute que la Autoridad Nacional de Competencia solicitó a la Comisión que instruyera el asunto una vez que aquella ya había incoado el procedimiento. (20) De ello se desprende que la Comisión intervino después del período inicial de atribución. Por lo tanto, considero que el Tribunal General declaró fundadamente que el punto 18 de la Comunicación sobre la cooperación carece de pertinencia en el presente asunto.
44.      En cuanto atañe al apartado 89 de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal General llegó a la conclusión de que del punto 54 de la Comunicación sobre la cooperación no se desprende que la Comisión esté vinculada a plazo específico alguno, es necesario aclarar el alcance del punto 54 de la Comunicación sobre la cooperación.
45.      El punto 54 regula dos supuestos: el primero se refiere al período inicial de asignación, remitiéndose al plazo de dos meses mencionado en el punto 18. Durante ese período inicial, tal como se prevé en el punto 54, la Comisión puede incoar el procedimiento con los efectos del
artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.º 1/2003, tras consultar a la autoridad de competencia interesada. El segundo se refiere al momento en que, una vez finalizada la fase de asignación, la Comisión solamente aplicará en principio el artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.º 1/2003 si se da alguna de las situaciones enumeradas en el propio punto 54. Para este segundo supuesto, el punto 54 no indica ningún plazo. Una de las situaciones enumeradas en dicho punto se refiere a la circunstancia de que sea necesario adoptar una decisión de la Comisión para asegurar la aplicación efectiva del Derecho de la competencia de la Unión.
46.      De ello se desprende, en mi opinión, que el Tribunal General consideró acertadamente que del punto 54 se deduce que la Comisión no está sujeta a plazo alguno.
47.      Por otra parte, ha de señalarse que, en sus escritos, la Comisión explica que el procedimiento no podía incoarse antes de la fecha de las inspecciones que era necesario realizar. Justifica además que la razón por la que transcurrieron diez meses entre la solicitud de la Autoridad Nacional de Competencia y la incoación del procedimiento por parte de la Comisión radica en que se hizo necesario ese lapso de tiempo para reclamar los numerosos expedientes y analizarlos, decidir si continuar o no con la investigación y organizar las inspecciones.
48.      A este respecto, debe observarse que, en los apartados 91 a 93 de la sentencia recurrida, el Tribunal General recordó correctamente la jurisprudencia según la cual el Derecho de la Unión impone a las instituciones la obligación de abordar en un plazo razonable las cuestiones que se les someten en el marco de los procedimientos administrativos que tramitan, y que el carácter razonable del plazo debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, de la complejidad del asunto. (21)
49.      En concreto, procede señalar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los asuntos en materia de competencia requieren, en principio, la realización de un análisis fáctico y económico complejo, y que, en un número significativo de asuntos, los eventuales actos y medidas de instrucción adoptados por las autoridades de competencia alargan necesariamente la duración del procedimiento de infracción. (22)
50.      En el presente asunto, estimo que el Tribunal General declaró fundadamente, sobre la base de los elementos indicados en los apartados 94 a 100 de la sentencia recurrida, que un plazo de diez meses no parece irrazonable para la tramitación del procedimiento. Por otra parte, como ha recordado acertadamente el Tribunal General en el apartado 101 de la sentencia recurrida, ha de señalarse, por analogía, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la violación del principio de observancia de un plazo razonable solo puede dar lugar a la anulación de una decisión adoptada al término de un procedimiento basado en los artículos 101 TFUE y 102 TFUE cuando dé lugar también a una vulneración del derecho de defensa de la empresa interesada. (23) Sin embargo, Silgan no ha invocado una vulneración de su derecho de defensa ni ante el Tribunal General (24) ni ante el Tribunal de Justicia.
51.      De cuanto antecede se desprende, en mi opinión, que también procede desestimar la segunda objeción formulada en la tercera parte del cuarto motivo de casación.
2.      Sobre las partes primera, segunda y cuarta del cuarto motivo de casación
52.      En el marco del cuarto motivo de casación, Silgan formula otras tres objeciones contra los apartados 105 y 106 de la sentencia recurrida.
53.      En primer lugar, Silgan invoca el principio según el cual la Comisión está obligada a respetar los actos que adopta, de los cuales solo puede apartarse si aporta motivos compatibles con el principio de igualdad de trato.
54.      En segundo lugar, Silgan alega que este principio también se aplica a la Comunicación sobre la cooperación. A este respecto, Silgan menciona la sentencia de 9 de febrero de 2022, Sped-Pro/Comisión (T‑791/19, EU:T:2022:67), en la que el Tribunal General declaró que, al igual que otros instrumentos de Derecho dispositivo, también con la Comunicación sobre la cooperación la Comisión se ha autolimitado en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de dicha Comunicación, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima. (25)
55.      En tercer lugar, reprocha al Tribunal General que no tuviera en cuenta que la Comisión no ha motivado suficientemente la excepción a la Comunicación sobre la cooperación.
56.      En lo que respecta a las dos primeras objeciones antes mencionadas, Silgan se limita a invocar el principio según el cual la Administración está vinculada por sus propias decisiones, sin rebatir en modo alguno el razonamiento del Tribunal General. Por lo tanto, dudo de la admisibilidad de estas dos objeciones.
57.      En cuanto al fondo, y tal como se expone en los puntos 28 a 31 de las presentes conclusiones, cuando la Comisión, a petición de la autoridad nacional de competencia, decide incoar el procedimiento, por ser necesario para garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión en materia de competencia, no se produce una desviación de la Comunicación sobre la cooperación. Por esta razón, tales consideraciones no son contrarias a la sentencia Sped-Pro/Comisión mencionada en el punto 54 de las presentes conclusiones.
58.      En cuanto a la tercera objeción expuesta en el punto 55 de las presentes conclusiones, Silgan se remite a las observaciones formuladas en el contexto del quinto motivo de su propio recurso de casación. En particular, Silgan impugna el apartado 62 de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal General consideró que las razones expuestas en los comunicados de prensa de la Autoridad Nacional de Competencia de 27 de abril de 2018 (26) y de la Comisión de 12 de julio de 2022, (27) respectivamente, permitían a Silgan comprender el contexto que había inducido a dicha Autoridad a presentar la solicitud y a la Comisión a incoar el procedimiento. A este respecto, Silgan sostiene que los comunicados de prensa no pueden sustituir la motivación de una decisión de la Comisión, especialmente cuando el comunicado de prensa se ha publicado después de la adopción de la decisión.
59.      En cuanto atañe a esta última objeción, ha de señalarse que es cierto que, en la Decisión controvertida, la Comisión se limita a informar de que ha incoado el procedimiento a petición de la Autoridad Nacional de Competencia, mientras que en el comunicado de prensa especificó que la Autoridad Nacional de Competencia había decidido remitir el asunto a la Comisión debido a las lagunas existentes en la legislación alemana en vigor en ese momento, que no permitían sancionar a las filiales de Silgan. (28) Sin embargo, de los autos se desprende que esas dificultades debidas a las lagunas legislativas también se habían puesto de relieve en el comunicado de prensa de la Autoridad Nacional de Competencia de 27 de abril de 2018, esto es, mucho antes del comunicado de prensa de la Comisión de 12 de julio de 2022.
60.      A este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la observancia de la obligación de motivación debe apreciarse en relación no solo con el tenor literal del acto, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (29)
61.      Por otra parte, si bien dicho examen solo puede efectuarse tomando como base una decisión formalmente adoptada, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que elementos como, por ejemplo, el comunicado de prensa permiten conocer los aspectos esenciales pertinentes para el caso de que se trate. (30)
62.      En el presente asunto, ha de observarse que el comunicado de prensa de la Comisión, así como el de la Autoridad Nacional de Competencia
—sobre la base de cuanto se desprende de la sentencia recurrida— permitían perfectamente a Silgan comprender las razones que habían llevado a la Autoridad Nacional de Competencia a remitir el asunto a la Comisión y a esta última a incoar el procedimiento.
63.      De cuanto antecede se desprende que también procede desestimar las partes primera, segunda y cuarta del cuarto motivo de casación.
64.      Por consiguiente, considero que procede desestimar el cuarto motivo de casación en su totalidad.
IV.    Conclusión
65.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el cuarto motivo de casación en su totalidad.
1      Lengua original: italiano.
2      La Decisión de la Comisión C(2022) 4761 final, de 12 de julio de 2022, sobre el asunto AT.40522, puede consultarse en:
https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf
3      Para una exposición más detallada del marco fáctico del presente asunto, remito a los apartados 2 a 14 de la sentencia recurrida.
4      En la misma Decisión, la Comisión declaró que la infracción también la habían cometido Crown Holdings, Inc. y Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente «Crown») e impuso también una multa a estas sociedades. Como se desprende de los escritos presentados por la República Federal de Alemania, las sociedades de Crown también habían llevado a cabo una reestructuración societaria. La Decisión de la Comisión también fue objeto de un recurso de anulación por parte de Crown ante el Tribunal General, que fue desestimado mediante sentencia de 2 de octubre de 2024, Crown Holdings y Crown Cork & Seal Deutschland/Comisión (T‑587/22, EU:T:2024:661). Actualmente se halla pendiente ante el Tribunal de Justicia el recurso de casación interpuesto por Crown en el que esta solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General dictada en el asunto C‑855/24 P.
En las presentes conclusiones, me limitaré a las alegaciones formuladas por Silgan.
5      Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de los procedimientos de transacción con vistas a la adopción de decisiones con arreglo a los artículos 7 y 23 del Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo en casos de cártel (DO 2008, C 167, p. 1).
6      Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1), en su versión modificada por última vez por el Reglamento (CE) n.º 487/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009 (DO 2009, L 148, p. 1).
7      Véase el punto 3 de la Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (DO 2004, C 101, p. 43).
8      Véase la sentencia de 23 de noviembre de 2017, Gasorba y otros (C‑547/16, EU:C:2017:891), apartado 23.
9      Véase el considerando 17 del Reglamento n.º 1/2003.
10      En este sentido, la Comisión precisó en sus escritos que el período inicial de atribución tiene lugar antes del inicio del procedimiento.
11      Véanse los puntos 5 a 9 de la Comunicación sobre la cooperación.
12      Como constató la Comisión en su Decisión (véase la nota a pie de página 2 de las presentes conclusiones), la infracción se produjo entre el 11 de marzo de 2011 y el 18 de septiembre de 2014. Como se especifica en el apartado 56 de la sentencia recurrida, varias sociedades de Silgan fueron objeto de operaciones de reestructuración a partir de diciembre de 2016.
13      El legislador alemán colmó posteriormente las lagunas con la introducción del artículo 81 mediante la novena modificación de la Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Ley contra las Prácticas Restrictivas de la Competencia) (Bundesgesetzblatt 2017, parte I, n.º 33, publicado en Bonn el 8 de junio de 2017).
14      Véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero de 2025, Caronte & Tourist (C‑511/23, EU:C:2025:42), en la que el Tribunal de Justicia recordó que «en el ejercicio de su autonomía de procedimiento, los Estados miembros no solo deben garantizar la plena efectividad del Derecho de la competencia de la Unión y de la persecución y represión de sus infracciones, sino también el respeto de los derechos fundamentales, en particular el respeto del derecho de defensa de las empresas objeto de los procedimientos de infracción» (apartado 62; el subrayado es mío).
15      Esto también se aplica cuando la autoridad de la competencia determina que ya no se encuentra bien situada para concluir el procedimiento y aplicar sanciones, basándose en que el sistema legislativo vigente no permite perseguir las infracciones de las normas de competencia.
16      Véase la sentencia de 8 de marzo de 2007, France Télécom/Comisión (T‑339/04, EU:T:2007:80), apartado 79.
17      Véase la sentencia de 25 de febrero de 2021, Slovak Telekom (C‑857/19, EU:C:2021:139), apartado 31.
18      Ibidem.
19      Véase la sentencia de 26 de enero de 2017, Duravit y otros/Comisión (C‑609/13 P, EU:C:2017:46), apartado 58.
20      Como se desprende de los apartados 3 y 4 de la sentencia recurrida, el 21 de mayo de 2015, la Autoridad Nacional de Competencia llevó a cabo registros en los locales de varias sociedades del grupo Silgan y, el 14 de junio de 2017, dicha Autoridad solicitó a la Comisión que instruyera el presente asunto.
21      Véase la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, EU:C:2002:582), apartado 187.
22      Véase, por analogía, la sentencia de 15 de enero de 2026, Imballaggi Piemontesi (C‑588/24, EU:C:2026:14), apartado 58 y jurisprudencia citada.
23      Véase, por analogía, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Ferriere Nord/Comisión (C--31/23 P, EU:C:2024:851), apartado 150 y jurisprudencia citada.
24      Véase el apartado 76 de la sentencia recurrida.
25      Apartado 40.
26      El comunicado de prensa de la Autoridad Nacional de Competencia no se adjunta a los escritos de las partes. Formaba parte de los autos que obraban en poder del Tribunal General y está a disposición del público.
27      El comunicado de prensa de la Comisión puede consultarse en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4483
28      El comunicado de prensa de la Comisión también se refiere a las filiales de Crown.
29      Véase, entre otras, la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), apartado 61.
30      Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 71.