62009CC0074_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Toto prejudiciálne konanie, podobne ako konanie vo veci Rüffert(2), sa týka sociálnej zložky práva verejného obstarávania. Jeho predmetom je otázka, aké prostriedky môžu použiť orgány členského štátu, v ktorom sa má uzatvoriť verejná zmluva na zhotovenie prác, na overenie, či podnikatelia v oblasti stavebníctva, ktorí sa zúčastňujú postupu verejného obstarávania, dodržiavajú svoje záväzky týkajúce sa platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie.
2. Toto konanie je zavŕšením verejnej zmluvy na zhotovenie prác týkajúcich sa sanácie a renovácie známej budovy Berlaymont v Bruseli, v ktorej sa nachádza hlavné sídlo Európskej komisie.(3) Postupu verejného obstarávania týkajúceho sa prác na budove Berlaymont sa zúčastnilo aj združenie, ktorého členovia neboli zaregistrovaní ako daňovníci v Belgicku. Belgické právo verejného obstarávania však v danej dobe vyžadovalo takúto daňovú registráciu, ktorá bola navyše v tomto prípade súčasťou súťažných podmienok. Cieľom tejto registrácie bolo najmä zabezpečiť, aby uchádzači vo verejnom obstarávaní dodržiavali svoje záväzky týkajúce sa daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie.
3. Súdny dvor má posúdiť, či sa takáto registračná povinnosť môže vzťahovať aj na uchádzačov so sídlom v iných členských štátoch, alebo či musia obstarávateľovi stačiť osvedčenia o riadnom platení daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie vydané orgánmi členského štátu pôvodu, ktoré mu boli predložené.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
4. Právny rámec Európskej únie v tejto veci je vymedzený smernicou Rady 93/37/EHS o koordinácii postupov verejného obstarávania prác(4), ktorá už bola zrušená, a najmä ustanoveniami článkov 24 až 29 tejto smernice, ktoré sa týkajú kritérií pre kvalitatívny výber (hlava IV kapitola 2 smernice 93/37).
5. Článok 24 smernice 93/37 bol formulovaný takto:
„Každý zhotoviteľ môže byť vylúčený z účasti na súťaži, ak:
…
e) nesplnil záväzky týkajúce sa platby príspevkov na sociálne zabezpečenie v súlade s právnymi predpismi štátu, v ktorom je usadený, alebo právnymi predpismi štátu obstarávateľa;
f) nesplnil záväzky týkajúce sa platby daní v súlade s právnymi predpismi štátu, v ktorom je usadený, alebo právnymi predpismi štátu obstarávateľa;
…
Keď obstarávateľ vyžaduje od zhotoviteľa dôkaz, že žiadny z prípadov uvedených v písm. a), b), c), e) alebo f) odseku 1 sa na neho nevzťahuje, prijme ako dostatočný dôkaz:
– …
– pre písmená e) alebo f) osvedčenie vydané príslušným orgánom dotknutého členského štátu.
…“
6. Článok 28 smernice 93/37 ustanovoval:
„V rámci článkov 24 až 27 môže obstarávateľ vyzvať uchádzača, aby doplnil predložené osvedčenia a dokumenty alebo aby ich objasnil.“
7. Článok 29 smernice 93/37 obsahoval tieto ustanovenia:
„1. Členské štáty, ktoré majú úradné zoznamy uznaných uchádzačov, ich musia upraviť podľa ustanovení článku 24 písm. a) až d) a g) a článkov 25, 26 a 27.
2. Uchádzači zapísaní v úradných zoznamoch môžu pri každej zmluve predložiť obstarávateľovi osvedčenie o zápise vydané príslušným orgánom. V tomto osvedčení sa uvedú doklady, na základe ktorých bol zapísaný a zatriedený v tomto zozname.
3. Zápis uchádzačov v úradných zoznamoch, overený príslušným orgánom, predstavuje pre obstarávateľov iných členských štátov predpoklad spôsobilosti pre práce zodpovedajúci klasifikácii zhotoviteľov len v zmysle článkov 24 písm. a) až d) a g), 25, 26 b) a c) a 27 b) a d) [v zmysle článku 24 písm. a) až d) a g), článku 25, článku 26 písm. b) a c) a článku 27 písm. b) a d) – neoficiálny preklad ].
Informácie, ktoré môžu byť odvodené zo zápisov v úradných zoznamoch, nesmú byť spochybnené. Avšak čo sa týka platenia príspevkov sociálneho zabezpečenia, od každého zapísaného zhotoviteľa sa môže vyžadovať ďalšie osvedčenie pri každej zmluve.
Obstarávatelia ostatných členských štátov použijú uvedené ustanovenia len v prospech zhotoviteľov usadených v členských štátoch, ktoré vedú úradný zoznam.
4. Na zápis dodávateľov [zhotoviteľov – neoficiálny preklad ] z ostatných členských štátov do úradného zoznamu sa nemôžu vyžadovať dôkazy alebo prehlásenia [vyhlásenia – neoficiálny preklad ] iné ako tie, ktoré sa vyžadujú od domácich zhotoviteľov, a v žiadnom prípade iné ako tie, ktoré sú uvedené v článkoch 24 až 27.
5. Členské štáty, ktoré vedú úradný zoznam, oznámia ostatným členským štátom a Komisii adresu orgánu, na ktorú sa môžu zasielať žiadosti o zápis.“
8. Vzhľadom na to, že sporný postup verejného obstarávania sa uskutočnil pred 31. januárom 2006, smernica 2004/18/ES(5) sa na tento prípad nevzťahuje.
9. Okrem toho treba spomenúť ustanovenia týkajúce sa slobodného poskytovania služieb. V tejto súvislosti však treba vychádzať z článkov 59 ES a 60 ES, a nie z článkov 49 ES a 50 ES(6), ako sa uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania a v niektorých písomných pripomienkach predložených Súdnemu dvoru. Skutkové okolnosti týkajúce sa sporu, ktorý je predmetom konania vo veci samej, totiž nastali pred 1. májom 1999, keď vstúpila do platnosti Amsterdamská zmluva(7) .
B – Vnútroštátne právo
Kráľovské nariadenie z roku 1977
10. Pokiaľ ide o belgické právo, uplatňuje sa kráľovské nariadenie z 22. apríla 1977 o verejnom obstarávaní prác, tovarov a služieb(8) . Článok 15 v časti 2 tohto nariadenia nazvanej „Predkladanie ponúk“ okrem iného stanovuje:
„…
3. Belgický uchádzač, ktorý zamestnáva zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje zákon z 27. júna 1969, ktorým sa mení a dopĺňa zákonné nariadenie z 28. decembra 1944 o sociálnom zabezpečení zamestnancov, aby jeho ponuka mohla byť považovaná za platnú, k nej musí pripojiť alebo predložiť orgánom pred otvorením ponúk osvedčenie Národného úradu sociálneho zabezpečenia, z ktorého vyplýva, že uchádzač riadne odvádza príspevky na sociálne zabezpečenie a existenčné zabezpečenie…
4. Zahraničný uchádzač, aby jeho ponuka mohla byť považovaná za platnú, musí pripojiť k ponuke alebo predložiť orgánom pred otvorením ponúk:
a) osvedčenie vydané príslušným úradom, ktoré osvedčuje, že uchádzač riadne platí príspevky na sociálne zabezpečenie podľa právnych predpisov krajiny, kde má svoje sídlo…
…
7. Aby jeho ponuka mohla byť považovaná za platnú, uchádzač musí byť zaregistrovaný ako podnikateľ v súlade s článkom 299a zákona o dani z príjmov a článkom 30a zákona z 27. júna 1969, ktorým sa mení a dopĺňa zákonné nariadenie z 28. decembra 1944 o sociálnom zabezpečení zamestnancov.“
Kráľovské nariadenie z roku 1978
11. Podmienky daňovej registrácie upravenej v článku 15 ods. 7 kráľovského nariadenia z roku 1977 upravuje kráľovské nariadenie z 5. októbra 1978(9) . Časť 1 tohto nariadenia upravuje „Podmienky registrácie podnikateľov“ a článok 2 ods. 1 tohto nariadenia okrem iného stanovuje:
„Ako podnikatelia… sa registrujú iba podnikatelia, ktorí spĺňajú tieto podmienky:
…
(2) ak ide o činnosť uvedenú v článku 1, musia byť zapísaní v obchodnom registri alebo v živnostenskom registri v súlade s požiadavkami právnych predpisov členského štátu, kde majú svoje sídlo;
…
(7) ak ide o spoločnosť, jej správcovia, konatelia alebo osoby oprávnené konať v mene spoločnosti nesmú byť osobami, ktorým je výkon týchto funkcií zakázaný na základe kráľovského nariadenia č. 22 z 24. októbra 1934 citovaného v bode 6;
…
(10) počas obdobia piatich rokov pred podaním žiadosti o registráciu sa nesmeli dopustiť opakovaných alebo závažných daňových deliktov…;
(11) v čase podania žiadosti o registráciu nesmú mať nedoplatky na daniach, na príspevkoch, ktoré vyberá Národný úrad sociálneho zabezpečenia, alebo na príspevkoch, ktoré vyberá Fond existenčného zabezpečenia alebo ktoré sa vyberajú na jeho účet…;
(12) musia mať dostatočné finančné, administratívne a technické prostriedky na zaručenie dodržiavania daňových povinností a povinností týkajúcich sa sociálneho zabezpečenia.“
12. Podľa článku 8 kráľovského nariadenia z roku 1978 sa žiadateľ zaregistruje ako podnikateľ, ak podá žiadosť u predsedu registračnej komisie(10) provincie, v ktorej sa nachádza jeho hlavné prevádzkové sídlo. Pre žiadosti žiadateľov, ktorí nemajú sídlo v Belgicku, je príslušnou komisia provincie, v ktorej sa nachádza predmetná stavba.
13. Článok 10 kráľovského nariadenia z roku 1978 znie takto:
„1. Pod hrozbou neprípustnosti musia byť k žiadosti pripojené tieto doklady:
…
(3) v prípade každého žiadateľa: kópia zápisu do živnostenského registra za podmienok ustanovených právnymi predpismi štátu, v ktorom má sídlo…;
…
(5) v prípade [zahraničného] žiadateľa: osvedčenia vydané príslušným orgánom členského štátu, v ktorom má sídlo, ktoré potvrdzujú, že nemá nedoplatky na daniach alebo príspevkoch na sociálne zabezpečenie v tomto členskom štáte.
…
2. Registračná komisia uvedená ďalej v časti 4 môže požadovať od žiadateľa, aby predložil iné doklady alebo aby poskytol údaje, ktoré môžu podľa jej názoru slúžiť na posúdenie splnenia podmienok stanovených v článku 2 ods. 1.
…“
14. Zloženie registračnej komisie upravuje článok 16 kráľovského nariadenia z roku 1978:
„1. Každá registračná komisia sa skladá z deviatich členov vymenovaných nami podľa týchto podmienok:
(1) traja členovia sa vymenúvajú na návrh:
a) ministra sociálneho zabezpečenia;
b) ministra financií;
c) ministra zamestnanosti a práce;
(2) traja členovia sa vymenúvajú na návrh organizácií zamestnávateľov v oblasti stavebníctva;
(3) traja členovia sa vymenúvajú na návrh organizácií zamestnancov v oblasti stavebníctva;
…
2. Každej komisii predsedá jeden z členov uvedených v odseku 1 bode 1 písm. a) a b) vymenovaný nami na tento účel na návrh dvoch uvedených ministrov…“
III – Skutkové okolnosti a spor vo veci samej
15. Budova Berlaymont bola postavená v rokoch 1963 až 1967 v Bruseli na pozemku, ktorý v roku 1960 kúpilo Belgicko, a odvtedy slúžila ako hlavné sídlo Európskej komisie(11) . Od roku 1992 do roku 2004 však Komisia nemohla využívať túto budovu, pretože musela prejsť renováciou a odstránením azbestových materiálov.
16. Dňa 18. septembra 1990 bola založená akciová spoločnosť podľa belgického práva Berlaymont 2000 SA(12) na účely výkonu týchto renovačných a sanačných prác a to právnickou osobou Régie des Bâtiments(13) založenou podľa belgického verejného práva s účasťou troch bankových inštitúcií. Úlohou spoločnosti Berlaymont 2000 bolo najmä vypracovať súťažné podklady a program práce, ako aj rozpočet prác potrebných na renováciu a sanáciu. Spoločnosti bolo udelené užívacie právo k budove Berlaymont.
17. Dňa 23. decembra 1994 spoločnosť Berlaymont 2000 vyhlásila verejné obstarávanie na renovačné a sanačné práce na budove Berlaymont(14), ktorých odhadovaná hodnota dosiahla 1,4 miliardy BEF.(15) Pre túto výzvu na predkladanie ponúk boli vypracované osobitné súťažné podklady a oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev .(16) V článku 1.G osobitných súťažných podkladov bolo uvedené, že „na práce, ktoré sú predmetom tejto zákazky, musí byť podnikateľ zaregistrovaný v Belgicku“ [ neoficiálny preklad ].
18. Dňa 16. februára 1995 bolo v úradnom vestníku uverejnené korigendum oznámenia(17), v ktorom boli uvedené niektoré doplňujúce informácie, najmä v súvislosti s registračnou povinnosťou uchádzačov. Článok 1.G osobitných súťažných podkladov bol zmenený takto:
„Na práce, ktoré sú predmetom tejto zákazky, musí zhotoviteľ preukázať, že dodržiava povinnosti týkajúce sa sociálneho zabezpečenia, daní a DPH, pričom túto skutočnosť musí preukázať registráciou.
Žiadosť o registráciu sa podáva podľa [kráľovského nariadenia z roku 1978].
Aby bola ponuka (v čase jej predloženia) platná, postačuje, aby k nej bola pripojená kópia žiadosti o registráciu. Rozhodnutie o uzatvorení zmluvy sa neprijme skôr, ako sa príslušný orgán vyjadrí k žiadosti [o registráciu].“ [ neoficiálny preklad ]
Napokon korigendum oznámenia stanovuje:
„Uchádzač vo svojej ponuke potvrdí, že vzal na vedomie toto korigendum oznámenia č. 1, inak hrozí neplatnosť jeho ponuky.“ [ neoficiálny preklad ]
19. Koniec lehoty na predkladanie ponúk bol stanovený na 16. marca 1995.
20. S cieľom zúčastniť sa na verejnom obstarávaní týkajúcom sa budovy Berlaymont akciová spoločnosť Bâtiments et Ponts Construction SA (ďalej len „BPC“), zaregistrovaná v Belgicku, a spoločnosť podľa nemeckého práva WIG Industrieinstandhaltung GmbH (ďalej len „WIG“), ktorá v tom čase nebola zaregistrovaná v Belgicku, vytvorili združenie BPC‑WIG. Obchodné meno spoločnosti WIG sa následne zmenilo na Thyssenkrupp Industrieservice GmbH a počas tohto prejudiciálneho konania na Súdnom dvore sa opäť zmenilo na WISAG Produktionsservice GmbH (ďalej len „WISAG“).
21. Dňa 16. marca 1995 združenie BPC‑WIG predložilo ponuku na verejnú zákazku na zhotovenie prác na budove Berlaymont. K tejto ponuke nepredložilo žiadne osvedčenie o registrácii tohto združenia v Belgicku alebo o registrácii spoločnosti WIG, ktorá bola členom združenia. Žiadosti o registráciu v Belgicku boli podané až po uplynutí lehoty na predloženie ponúk na základe oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania na budovu Berlaymont, pričom združenie BPC‑WIG podalo žiadosť 28. apríla 1995 a spoločnosť WIG 3. mája 1995. Týmto žiadostiam o registráciu sa vyhovelo až po zadaní zákazky týkajúcej sa budovy Berlaymont v júli 1995.(18)
22. K ponuke združenia BPC‑WIG však bolo pripojené osvedčenie zo 4. augusta 1994 vydané nemeckými daňovými orgánmi(19) a osvedčenie z 3. februára 1995 vydané nemeckými orgánmi sociálneho zabezpečenia.(20) Z týchto osvedčení vyplýva, že nemecké daňové orgány nemali námietky voči účasti spoločnosti WIG na verejnom obstarávaní a že nemecké orgány sociálneho zabezpečenia potvrdili, že spoločnosť WIG platila všetky príspevky na sociálne zabezpečenie vždy načas.
23. Dňa 20. júna 2005 správna rada spoločnosti Berlaymont 2000 zadala zákazku konkurenčnému združeniu. Spoločnosti BPC a WIG podali na belgickú Conseil d’État(21) žalobu, ktorou sa domáhali zrušenia tohto rozhodnutia. Dňa 10. marca 1999 Conseil d’État ich žalobu zamietla na základe toho, že spoločnosť WIG v čase predloženia ponuky nebola zaregistrovaná v Belgicku a že ani nepodala žiadosť o registráciu, a preto združeniu BPC‑WIG apriórne nemohla byť zadaná zákazka.(22)
24. Súbežne s týmto konaním o žalobe proti rozhodnutiu správneho orgánu na belgickej Conseil d’État spoločnosti BPC a WIG podali 18. júna 1996 na Tribunal de première instance de Bruxelles (Súd prvého stupňa v Bruseli)(23) občianskoprávnu žalobu na náhradu škody, ktorá im vznikla v dôsledku ich vylúčenia z verejného obstarávania. Rozsudkom z 5. novembra 2002 bola táto žaloba zamietnutá ako neprípustná vzhľadom na to, že v rámci verejného obstarávania navrhovateľky nepredložili požadovaný doklad o tom, že sú zaregistrované v Belgicku, a teda nepredložili platnú ponuku, v dôsledku čoho nepreukázali aktívnu legitimáciu na konanie o náhradu utrpenej škody.
25. Dňa 15. apríla 2003 spoločnosti BPC a WIG podali odvolanie proti tomuto rozsudku Tribunal de première instance de Bruxelles na Cour d’appel de Bruxelles(24), ktorý však rozsudkom zo 14. marca 2007(25) potvrdil prvostupňový rozsudok. Cour d’appel svoje rozhodnutie odôvodnil tým, že navrhovateľky nepripojili k svojej ponuke na zhotovenie prác na budove Berlaymont žiadny doklad o žiadosti o registráciu spoločnosti WIG a združenia BPC‑WIG. Podľa Cour d’appel, hoci osvedčenia vydané nemeckými daňovými orgánmi a orgánmi sociálneho zabezpečenia pre spoločnosť WIG boli z iných dôvodov tiež potrebné pre účasť na verejnom obstarávaní, nemohli nahradiť dodatočnú registráciu požadovanú v Belgicku. Vzhľadom na to, že navrhovateľky tým nesplnili podstatnú procesnú požiadavku, ich ponuka bola neplatná a v dôsledku toho mohli byť okamžite vylúčené z postupu verejného obstarávania.
26. Na základe dovolania, ktoré podali spoločnosti BPC a WIG 28. septembra 2007, o občianskoprávnej veci v súčasnosti rozhoduje belgický Cour de cassation(26), ktorý podal návrh na začatie tohto prejudiciálneho konania.
IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom
27. Rozsudkom z 22. januára 2009, doručeným do kancelárie Súdneho dvora 18. februára 2009, Cour de cassation rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
1. Nie je v rozpore so zásadou voľného pohybu v rámci Európskej únie a s článkom 24 ods. 2 smernice 93/37/EHS, ak je na získanie verejnej zákazky v Belgicku stanovená taká povinnosť byť zaregistrovaný, ako je povinnosť uložená článkom 1. G osobitných súťažných podkladov uplatniteľných v tejto veci, pokiaľ by výklad tejto povinnosti povoľoval obstarávateľovi vylúčiť z verejného obstarávania uchádzača, ktorý je zahraničným zhotoviteľom a nie je zaregistrovaný, ale predložil rovnocenné osvedčenia vnútroštátnych orgánov svojho štátu?
2. Nie je v rozpore so zásadou voľného pohybu v rámci Európskej únie a s článkom 24 ods. 2 smernice 93/37/EHS, ak je belgickému obstarávateľovi priznaná právomoc vyžadovať od zahraničných uchádzačov, aby belgickému orgánu – komisii pre registráciu podnikateľov – predložili na preskúmanie platnosti osvedčenia, ktoré im vydali daňové orgány a orgány sociálneho zabezpečenia ich štátu a ktoré osvedčujú, že si riadne plnia svoje daňové povinnosti a povinnosti v oblasti sociálneho zabezpečenia?
28. V konaní pred Súdnym dvorom okrem spoločností BPC a WIG ako navrhovateliek a spoločnosti Berlaymont 2000 ako odporkyne v konaní vo veci samej predložili písomné a ústne pripomienky aj Belgické kráľovstvo a Európska komisia.(27) Česká republika tiež vstúpila do písomnej časti konania.
V – Posúdenie
A – Prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania
29. Komisia, ku ktorej sa pripojila na pojednávaní pred Súdnym dvorom aj spoločnosť Berlaymont 2000, vyjadrila dvojaké pochybnosti v súvislosti s prípustnosťou návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Jednak tento návrh neobsahuje potrebné informácie týkajúce sa skutkového a právneho rámca sporu vo veci samej a jednak Cour de cassation neuvádza dôvody, ktoré ho viedli k podaniu návrhu na Súdny dvor.
30. Podľa judikatúry na to aby Súdny dvor mohol užitočne odpovedať na otázky, ktoré mu boli položené, musí vnútroštátny súd definovať skutkový a právny rámec, z ktorého tieto otázky vychádzajú, alebo aspoň vysvetliť skutkové predpoklady, na ktorých sa tieto otázky zakladajú.(28) Okrem toho je nevyhnutné, aby vnútroštátny súd v minimálnej miere objasnil dôvody výberu ustanovení práva Únie, o ktorých výklad žiada, a súvislosť, ktorá existuje medzi týmito ustanoveniami a ustanoveniami vnútroštátneho práva vzťahujúcimi sa na spor vo veci samej.(29) V tejto súvislosti treba pripomenúť, že údaje uvedené v návrhoch na začatie prejudiciálnych konaní nielenže musia umožniť Súdnemu dvoru, aby poskytol užitočné odpovede, ale musia umožniť vládam členských štátov a iným zúčastneným subjektom, aby predložili svoje pripomienky podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora.(30)
31. Návrh belgického Cour de cassation na začatie prejudiciálneho konania iste nie je vzorovým návrhom na začatie prejudiciálneho konania. Tomuto rozhodnutiu chýba štruktúra, jasný a úplný opis skutkových okolností, právneho rámca a argumentácie vnútroštátneho súdu týkajúcej sa relevantnosti položených otázok. Informačné usmernenie Súdneho dvora týkajúce sa začatia konaní o prejudiciálnych otázkach na návrh vnútroštátnych súdov(31) zrejme uniklo pozornosti tohto vnútroštátneho súdu.
32. Návrh na začatie prejudiciálneho konania však netrpí takými závažnými vadami, ktoré by spôsobovali jeho neprípustnosť.
33. V prvom rade, pokiaľ ide o skutkový a právny rámec, je pravda, že Cour de cassation vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania neuvádza vlastný opis skutkových okolností a venuje len malú pozornosť ustanoveniam vnútroštátneho práva a práva Únie, ktoré považuje za relevantné. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však možno zistiť predmet sporu vo veci samej a kontext prejudiciálnych otázok. Najdôležitejšie vysvetlenia vyplývajú najmä z dlhej state, v ktorej Cour de cassation doslovne cituje odôvodnenie rozsudku Cour d’appel, proti ktorému smeruje dovolanie, pričom jeho voľný výklad umožňuje zistiť najdôležitejšie skutkové a právne okolnosti sporu vo veci samej. Techniku odkazov na rozsudok súdu nižšieho stupňa možno vysvetliť tým, že Cour de cassation rozhoduje ako kasačný súd.
34. Okrem toho účastníci konania vo veci samej vo svojich písomných a ústnych pripomienkach uviedli doplňujúce údaje, ktoré môžu pomôcť Súdnemu dvoru pochopiť kontext prejudiciálnych otázok. Z pripomienok týchto účastníkov tiež vyplýva, že informácie obsiahnuté v návrhu na začatie prejudiciálneho konania im umožnili účinne zaujať stanovisko k uvedeným otázkam.(32)
35. Pokiaľ ide o relevantnosť
prejudiciálnych otázok pre riešenie sporu vo veci samej, je pravda, že vnútroštátny súd sa k tejto otázke osobitne nevyjadril. Táto vada však tiež nie je dôvodom na vyhlásenie návrhu na začatie prejudiciálneho konania za neprípustný. Podľa ustálenej judikatúry totiž Súdny dvor vychádza z domnienky, že prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom sú relevantné.(33) Súdny dvor považuje túto domnienku za vyvrátenú len vo výnimočných prípadoch, najmä keď je zjavné, že požadovaný výklad ustanovení práva Únie uvedených v týchto otázkach nemá žiadnu súvislosť so skutočnosťou ani predmetom konania vo veci samej,(34) teda, inak povedané, irelevantnosť musí byť zjavná.
36. V tomto prípade však nemožno povedať, že by prejudiciálne otázky boli zjavne irelevantné pre riešenie sporu vo veci samej. Naopak, rozhodnutie tohto sporu závisí rozhodujúcim spôsobom od odpovede Súdneho dvora na prejudiciálne otázky. Navrhovateľky v konaní vo veci samej vo svojom dovolaní namietajú porušenie smernice 93/37, ako aj článkov 49 ES a 50 ES. Ako to vyplýva aj zo statí rozsudku Cour d’appel citovaných v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, spor na vnútroštátnom súde sa týka najmä výkladu týchto ustanovení práva Únie.
37. Napokon Komisia tiež tvrdí, že vnútroštátny súd neposkytol údaje týkajúce sa uplatniteľnosti smernice 93/37. Ak ide o stavebné práce veľkého rozsahu, ako sú práce, ktoré sú predmetom zákazky Berlaymont, je podľa môjho názoru zjavné, že sa použijú ustanovenia práva Únie týkajúce sa verejného obstarávania prác. Táto okolnosť navyše nie je medzi účastníkmi konania sporná.
38. Z týchto dôvodov zastávam názor, že neexistuje dostatočný dôvod na vyhlásenie tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania za neprípustný.
B – Vecné posúdenie prejudiciálnych otázok
39. Belgickú právnu úpravu týkajúcu sa registrácie podnikateľov, ktorá sa v danom čase vzťahovala na zadanie zákazky Berlaymont,(35) je potrebné posúdiť z hľadiska práva Únie z dvoch aspektov. Jednak má Súdny dvor rozhodnúť, či je v súlade so smernicou 93/37 a so „zásadou voľného pohybu“, ak sa účasť na postupe verejného obstarávania podmieňuje povinnosťou daňovej registrácie na území daného štátu, uplatniteľnou aj na zahraničných podnikateľov. Súdny dvor musí tiež posúdiť, či priznanie právomoci skúmať platnosť osvedčení vydaných v daňovej oblasti a v oblasti sociálneho zabezpečenia inými členskými štátmi inému orgánu ako obstarávateľovi neodporuje uvedeným ustanoveniam práva Únie.
40. Účastníci konania sa vo svojich stanoviskách k týmto dvom otázkam rozchádzajú: zatiaľ čo navrhovateľky v konaní vo veci samej, česká vláda a Komisia tvrdia, že také ustanovenia, aké sú predmetom konania, sú v rozpore s ustanoveniami práva Únie, odporkyňa v konaní vo veci samej a belgická vláda zastávajú opačné stanovisko, pričom sa však pripomienky belgickej vlády týkajú iba druhej prejudiciálnej otázky.(36)
1. Zlučiteľnosť registračnej povinnosti s právom Únie (prvá prejudiciálna otázka)
41. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa povinnosť daňovej registrácie ustanovená vnútroštátnym právom a podmienkami oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania môže vzťahovať aj na podnikateľov z iných členských štátov ako podmienka ich účasti na postupe verejného obstarávania. Súdny dvor má posúdiť túto otázku z hľadiska „zásady voľného pohybu v rámci Európskej únie“ a článku 24 ods. 2 smernice 93/37.
42. Spomedzi základných slobôd európskeho vnútorného trhu sa na prejednávanú vec vzťahujú iba ustanovenia týkajúce sa slobodného poskytovania služieb (články 59 Zmluvy ES a 60 Zmluvy ES(37) ).
43. Je však potrebné pripomenúť, že pokiaľ je určitá oblasť predmetom úplnej harmonizácie na úrovni Únie, každé vnútroštátne opatrenie, ktoré sa jej týka, musí byť posudzované s ohľadom na ustanovenia tohto harmonizačného opatrenia a nie s ohľadom na ustanovenia primárneho práva.(38) Je pravda, že smernica 93/37 neobsahuje komplexnú právnu úpravu Únie v oblasti verejných zákaziek na zhotovenie prác, ale jej cieľom je len koordinácia vnútroštátnych postupov zadávania týchto verejných zákaziek.(39) Článok 24 ods. 1 smernice 93/37, ktorý sa týka odborných vlastností zhotoviteľov, ktoré sú predmetom tohto konania, obsahuje výslovný taxatívny výpočet dôvodov na vylúčenie uchádzača z postupu verejného obstarávania.(40)
44. Pokiaľ teda ide o kritériá týkajúce sa odborných vlastností, smernica 93/37 zakotvuje v rámci svojej pôsobnosti úplnú harmonizáciu. Preto je potrebné skúmať prvú prejudiciálnu otázku iba z hľadiska smernice 93/37, ktorej ustanovenia sa však musia vykladať a uplatňovať v súlade so základnými zásadami slobodného poskytovania služieb, k realizácii ktorých tieto ustanovenia prispievajú.(41)
45. V prvom rade treba poznamenať, že daňovú registráciu na základe kráľovského nariadenia z roku 1978 nemožno stotožňovať so zápisom do úradného zoznamu uznaných zhotoviteľov v zmysle článku 29 smernice 93/37. Medzi účastníkmi konania nie je sporné, že predmetná registračná povinnosť nepatrí do pôsobnosti článku 29. Článok 29 by v každom prípade nemohol slúžiť ako odôvodnenie registračnej povinnosti, akou je povinnosť platná v Belgicku. Cieľom sporného ustanovenia je iba uľahčiť účasť zahraničných podnikateľov v oblasti stavebníctva na postupoch verejného obstarávania zakotvením uznania ich zápisu do zoznamov spôsobilých zhotoviteľov vedených ich štátom pôvodu.(42)
46. Skutočnosť, že zhotoviteľ sa nezaregistroval na daňové účely na území daného štátu, tiež nefiguruje medzi dôvodmi na vylúčenie uchádzača, ktoré sú výslovne uvedené v článku 24 ods. 1 smernice 93/37.(43)
47. Je však potrebné skúmať, či registračný postup v prejednávanej veci nepredstavuje v konečnom dôsledku postup, v ktorom sa uplatňujú niektoré kritériá vylúčenia uvedené v článku 24 ods. 1 smernice 93/37. Táto registrácia totiž môže slúžiť na úradné zistenie a osvedčenie odborných vlastností zhotoviteľov v zmysle článku 24, najmä ich spoľahlivosti z hľadiska platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie v členskom štáte, kde sa poskytuje služba [článok 24 ods. 1 písm. e) a f)].(44) Ustanovenia článku 2 ods. 1 bodov 10 a 11 kráľovského nariadenia z roku 1978, ktoré zrejme odkazujú na dodržiavanie daňových povinností a povinností týkajúcich sa sociálneho zabezpečenia v Belgicku ,(45) sú tiež formulované v tomto zmysle.
48. Návrh na začatie prejudiciálneho konania však nie celkom jasne uvádza, čo je predmetom a cieľom registračného postupu, pričom pripomienky účastníkov konania pred Súdnym dvorom tiež neumožnili objasniť tieto okolnosti. Preto bude vnútroštátny súd, ktorý má ako jediný právomoc vykladať vnútroštátne právo,(46) musieť vykonať potrebné zistenia týkajúce sa predmetu a cieľov registračného postupu.
49. V prípade, ak sa preukáže, že registračný postup, ktorý je upravený v kráľovskom nariadení z roku 1978, je skutočne postupom, ktorého cieľom je zistenie a osvedčenie spoľahlivosti zhotoviteľov, je v zásade v súlade s cieľmi smernice 93/37, medzi ktoré patrí najmä rovnosť zaobchádzania so všetkými uchádzačmi,(47) ako aj vytvorenie podmienok pre skutočnú a neskreslenú hospodársku súťaž.(48)
50. Práve na tento účel článok 24 ods. 1 smernice 93/37 umožňuje vylúčiť z verejného obstarávania zhotoviteľov, ktorí si neplnia povinnosti týkajúce sa platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie alebo ktorých odborné vlastnosti, a to najmä profesijná bezúhonnosť, solventnosť, ako aj ekonomická a finančná spôsobilosť, sú nedostatočné pre ich účasť na verejnom obstarávaní.(49) Cieľom ich vylúčenia z postupu verejného obstarávania je zabrániť skresleniu hospodárskej súťaže: treba napríklad predísť tomu, aby „čierne ovce“, ktoré napríklad neplatia dane alebo príspevky na sociálne zabezpečenie, napokon predložili zaujímavejšie ponuky ako ich konkurenti na úkor štátu, a tak získali verejné zákazky nekalým konaním, a to predovšetkým preto, lebo verejné zákazky sú vo všeobecnosti financované z daňových príjmov.
51. Článok 24 smernice 93/37 však vychádza z koncepcie, podľa ktorej spoľahlivosť uchádzačov o verejné obstarávanie možno overovať počas postupu verejného obstarávania a nie je potrebná osobitná preventívna kontrola pred ním. Toto pravidlo je vyjadrením základnej hodnoty, ktorá je inherentná slobode poskytovania služieb: systém preventívnej kontroly podnikateľov prostredníctvom povoľovacieho konania alebo predchádzajúcej registrácie znižuje atraktívnosť poskytovania služieb a je potrebný iba v prípade, ak by následná kontrola bola uskutočnená príliš neskoro na zabezpečenie jej skutočnej účinnosti a na umožnenie dosiahnutia cieľa, ktorý sleduje.(50)
52. Preto prijatie zhotoviteľov do verejného obstarávania môže byť podmienené ich registráciou, iba ak sa preukáže, že táto registrácia nepredstavuje v skutočnosti preventívnu kontrolu a že nekomplikuje a ani neodďaľuje účasť dotknutých zhotoviteľov na verejnom obstarávaní a že s ňou nie sú spojené žiadne dodatočné administratívne náklady.(51)
53. Je úlohou vnútroštátneho súdu overiť, či sporný belgický registračný postup spĺňa tieto podmienky. Podľa informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, s týmto postupom neboli v žiadnom prípade spojené dodatočné administratívne náklady a tento postup vyžadoval iba predloženie dokladov, ktoré musel mať zhotoviteľ v každom prípade k dispozícii podľa článku 24 ods. 1 a 2 smernice 93/37. Okrem toho registračný postup v tomto prípade neviedol k strate času, keďže bolo výslovne uvedené, že na predloženie ponuky v rámci postupu zadávania verejnej zákazky na budovu Berlaymont postačuje samotné predloženie žiadosti o registráciu a že pred skončením registračného postupu nebude vydané žiadne rozhodnutie o udelení zákazky (pozri článok 1.G korigenda osobitných súťažných podkladov).(52)
54. V tomto prípade registračný postup teda nebol nevyhnutne preventívnym povoľovacím postupom, ktorý by predchádzal verejnému obstarávaniu. Naopak preskúmanie spoľahlivosti zahraničných zhotoviteľov z hľadiska platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie bolo možné uskutočniť súbežne s verejným obstarávaním bez straty času a bez dodatočných nákladov. Za týchto okolností neexistujú zásadné námietky týkajúce sa zlučiteľnosti tohto registračného postupu s článkom 24 smernice 93/37 a s hodnotami slobodného poskytovania služieb, na ktorých je táto smernica založená.
55. Tomuto záveru neodporuje žiadna časť rozsudku Komisia/Belgicko(53) . Hoci je pravda, že toto konanie o nesplnení povinnosti sa týkalo ustanovení belgického práva, ktoré sa tiež vzťahovali na sporný postup daňovej registrácie zhotoviteľov na účely verejného obstarávania, v tomto rozsudku Súdny dvor neskúmal zlučiteľnosť samotnej registračnej povinnosti s právom Únie,(54) ale iba závažné nevýhody v oblasti daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie, ktoré vyplývali z belgického práva zhotoviteľom verejných zákaziek a obstarávateľom v prípade nedodržania registračnej povinnosti.(55) V tomto prípade nejde o taký problém.
56. Komisia tiež tvrdí, že rozsah kontroly zhotoviteľa v rámci postupu registrácie prekračuje rámec povolený článkom 24 ods. 1 smernice 93/37. V tejto súvislosti poukazuje na článok 2 ods. 1 kráľovského nariadenia z roku 1978, presnejšie na ustanovenia uvedené v bodoch 7 a 12 tohto odseku.
57. Táto námietka podľa môjho názoru nie je presvedčivá. Je nepochybné, že ustanovenia uvedené v bodoch 7 a 12 článku 12 ods. 1 kráľovského nariadenia z roku 1978 sa doslovne nezhodujú so znením článku 24 ods. 1 smernice 93/37. Obe ustanovenia však sledujú ten istý cieľ, z ktorého vychádza aj článok 24 ods. 1 smernice a ktorý spočíva v overení spoľahlivosti zhotoviteľov.
58. Prvé ustanovenie (článok 2 ods. 1 bod 7 kráľovského nariadenia z roku 1978) umožňuje odmietnuť registráciu spoločností, v prípade ktorých bol členom ich štatutárneho orgánu zakázaný výkon podnikania z dôvodu prechádzajúceho úpadku alebo odsúdenia za trestný čin. Toto ustanovenie sleduje rovnaký cieľ ako článok 24 ods. 1 písm. a), b), c) a d) smernice 93/37, t. j. zabezpečiť, aby sa postupu verejného obstarávania zúčastňovali iba zhotovitelia, ktorých solventnosť a profesijná bezúhonnosť nie sú spochybnené predchádzajúcimi pochybeniami. To samozrejme tiež znamená, že členovia štatutárneho orgánu musia poskytovať všetky záruky profesijnej bezúhonnosti; inak by sa kritérium odborných vlastností dalo jednoducho obísť založením spoločnosti.
59. Druhé ustanovenie (článok 2 ods. 1 bod 12 kráľovského nariadenia z roku 1978) umožňuje odmietnuť registráciu spoločností, ktoré nemajú dostatočné finančné, administratívne a technické prostriedky na zabezpečenie dodržiavania svojich povinností týkajúcich sa daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie. Článok 24 ods. 1 písm. e) a f) smernice 93/37 sleduje ten istý cieľ. Je pravda, že v ustanoveniach smernice sa uvádza iba zistenie prípadných minulých
pochybení zhotoviteľa v oblasti daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie. Vzhľadom na jeho zmysel a cieľ však článok 24 ods. 1 písm. e) a f) smernice 93/37 sleduje presne ten istý cieľ ako článok 2 ods. 1 bod 12 kráľovského nariadenia z roku 1978: t. j. vopred zistiť, či možno očakávať, že účastník postupu verejného obstarávania bude platiť dane a príspevky na sociálne zabezpečenie v súlade so svojimi zákonnými povinnosťami. V prípade zápornej odpovede na túto otázku je dôvodná obava, že v postupe verejného obstarávania dôjde k už spomenutému skresleniu hospodárskej súťaže.(56)
60. Napokon niektorí účastníci konania(57) tvrdia, že overovanie, ktorému sa musí podrobiť zhotoviteľ v rámci registračného postupu, prekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné, a preto je neprimerané. Belgickým orgánom by mali postačovať osvedčenia vydané príslušnými orgánmi v štáte pôvodu, ako sú osvedčenia, ktoré v tomto prípade predložila spoločnosť WIG.
61. Táto námietka tiež neobstojí. Článok 24 ods. 1 písm. e) a f) smernice 93/37 výslovne umožňuje kontrolu spoľahlivosti zhotoviteľa z hľadiska platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie nielen v jeho štáte pôvodu, ale aj v štáte obstarávateľa, teda v členskom štáte, v ktorom chce zhotoviteľ predložiť svoju prihlášku o verejnú zákazku na práce.
62. To znamená, ako zdôrazňuje česká vláda, že zhotovitelia môžu poskytovať služby vo viacerých členských štátoch. Preto ten istý zhotoviteľ môže porušiť svoje povinnosti v oblasti daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie vo viacerých členských štátoch a nielen vo svojom štáte pôvodu. Na základe samotného predloženia osvedčenia o zaplatení povinných platieb vydaného v štáte pôvodu zhotoviteľa teda nemožno dospieť k definitívnemu záveru o spoľahlivosti v oblasti platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie. Komisia to na pojednávaní tiež pripustila.
63. Preto treba umožniť orgánom štátu obstarávateľa, aby podrobili zhotoviteľov osobitnej kontrole dodržiavania ich povinností v oblasti daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie na území svojho štátu . Z tohto dôvodu článok 24 ods. 2 druhá zarážka smernice 93/37, na rozdiel od prvej zarážky, neumožňuje len preskúmanie osvedčení vydaných štátom pôvodu, ale všeobecne preskúmanie osvedčení vydaných „príslušným orgánom dotknutého členského štátu“.
64. Tieto závery možno zhrnúť takto:
Slobodné poskytovanie služieb a smernica 93/37 nebránia uloženiu povinnosti daňovej registrácie zhotoviteľom z iných členských štátov vnútroštátnym právom alebo v podmienkach oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania podmieňujúcej účasť na postupe verejného obstarávania, pokiaľ registračný postup:
– neprekáža a neodďaľuje účasť týchto zhotoviteľov na postupe verejného obstarávania a nie sú s ním spojené dodatočné administratívne náklady a
– jeho cieľom je iba zistiť a osvedčiť odborné vlastnosti a spoľahlivosť týchto zhotoviteľov v zmysle článku 24 ods. 1 smernice 93/37.
2. Zlučiteľnosť skúmania zahraničných dôkazov iným orgánom, ako je obstarávateľ, s právom Únie (druhá prejudiciálna otázka)
65. Vo svojej druhej otázke sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je možné uložiť zahraničným zhotoviteľom povinnosť podmieňujúcu ich účasť na postupe verejného obstarávania, ktorá spočíva v predložení osvedčení týkajúcich sa riadneho platenia daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie, ktoré týmto zhotoviteľom vydali orgány štátu ich pôvodu, na účely preskúmania ich platnosti inému orgánu, ako je obstarávateľ – v tomto prípade registračnej komisii. Súdny dvor má túto otázku posúdiť aj z hľadiska „zásady voľného pohybu v rámci Európskej únie“ a článku 24 ods. 2 smernice 93/37.
66. Ako už bolo spomenuté,(58) odpoveď na túto otázku závisí výlučne od smernice 93/37, ktorú však treba vykladať a uplatňovať z hľadiska zásad slobodného poskytovania služieb.
67. Táto otázka nastoľuje dva problémy, ktorými sa budem zaoberať postupne. Na jednej strane je potrebné skúmať, či možno zveriť skúmanie osvedčení v zmysle článku 24 ods. 2 smernice 93/37 inému orgánu, ako je obstarávateľ [o tom pozri ďalej písm. a)]. Na druhej strane treba určiť možný rozsah tohto skúmania [pozri ďalej písm. b)].
a) O možnosti zveriť skúmanie osvedčení inému orgánu, ako je obstarávateľ
68. Ustanovenia smernice 93/37 týkajúce sa kritérií kvalitatívneho výberu vychádzajú z predpokladu, že overovanie týchto kritérií vždy uskutočňuje samotný obstarávateľ. Článok 24 ods. 2 uvedenej smernice napríklad odkazuje na dôkazy, ktoré môže obstarávateľ vyžadovať od zhotoviteľa, pričom podobné formulácie sú použité v súvisiacich ustanoveniach, ako je článok 26 ods. 2 a 3 a článok 27 ods. 2 smernice. Okrem toho podľa článku 28 smernice môže obstarávateľ vyzvať zhotoviteľa, aby doplnil predložené osvedčenia a dokumenty alebo aby ich objasnil.
69. Tieto ustanovenia však nevylučujú, aby vnútroštátne predpisy zverili posúdenie niektorých kritérií výberu špecializovanému orgánu na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni, ani možnosť obstarávateľa obrátiť sa na takýto orgán podľa potreby z vlastného podnetu. Takýto postup môže byť vhodný nielen v prípade, ak ide o posúdenie mimoriadne zložitých otázok týkajúcich sa finančnej, ekonomickej a technickej spôsobilosti zhotoviteľa pre vymedzenú verejnú zákazku (články 26 a 27 smernice 93/37), ale napríklad aj v prípade, ak centralizované posudzovanie odborných vlastností zhotoviteľov (článok 24 smernice 93/37) môže odbremeniť obstarávateľa.
70. Príkladom takýchto špecializovaných orgánov sú belgické registračné komisie. Centrálne posudzujú odborné vlastnosti zhotoviteľov, ktorí majú záujem o účasť na postupoch verejného obstarávania. Takto môžu odbremeniť obstarávateľov a navyše zabezpečiť určitú harmonizáciu spôsobu posudzovania zhotoviteľov.
71. Pokiaľ sú však špecializované orgány, ako sú registračné komisie, poverené posudzovaním odborných vlastností zhotoviteľov z hľadiska ich účasti na postupoch verejného obstarávania, je potrebné zabezpečiť, aby to neprinášalo nevýhody dotknutým zhotoviteľom.
– Jednak to znamená, že táto skutočnosť nesmie komplikovať účasť zhotoviteľov na postupe verejného obstarávania alebo ju odďaľovať a nesmie spôsobovať dodatočné administratívne náklady.(59)
– Jednak musí špecializovaný orgán tiež poskytovať záruku, že bude posudzovať vlastnosti zhotoviteľov v súlade s uplatniteľnými ustanoveniami smerníc týkajúcich sa verejného obstarávania a so zásadami slobodného poskytovania služieb, na ktorých sú založené.
72. Pokiaľ ide o prvú otázku, hoci je pravda, že v tomto prípade nebola registračnej komisii určená žiadna lehota na rozhodnutie o žiadosti o registráciu, v podmienkach oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania Berlaymont bolo zaručené, že dotknutí zhotovitelia tým nebudú znevýhodnení: ako už bolo spomenuté, na predloženie ponuky postačovalo samotné preukázanie podania žiadosti o registráciu a spoločnosť Berlaymont 2000 ako obstarávateľ sa zaviazala, že pred skončením registračného postupu nevydá rozhodnutie o udelení zákazky (pozri článok 1.G korigenda osobitných súťažných pokladov).(60)
73. Druhá otázka, teda záruka dodržiavania ustanovení práva Únie registračnou komisiou, je však zložitejšia.
74. V tejto súvislosti Komisia správne poukázala na pravidlá zriaďovania belgických registračných komisií. Skladajú sa z väčšej časti z osôb vymenovaných na úrovni belgickej provincie na návrh miestnych organizácií zamestnávateľov a zamestnancov v odvetví stavebníctva (článok 16 ods. 1 kráľovského nariadenia z roku 1978). Predsedom registračnej komisie je člen vymenovaný štátom (článok 16 ods. 2 tohto nariadenia). Nie je však zaručené, aby členovia vymenovaní štátom mohli zabrániť rozhodnutiam odporujúcim právu Únie, napríklad uplatnením práva veta.
75. Zloženie a spôsob pôsobenia týchto registračných komisií navodzujú dojem zaujatosti(61) aj v prípade, ak by sme predpokladali, že ich jednotliví členovia majú len tie najlepšie úmysly. Zahraniční zhotovitelia, ktorí musia strpieť, aby ich odborné vlastnosti posudzovali a zisťovali zástupcovia ich potenciálnych konkurentov a ich zamestnancov, by mohli byť do veľkej miery odradení od účasti na postupe verejného obstarávania prác v Belgicku.
76. Na rozdiel od stanoviska belgickej vlády tento dojem zaujatosti nemôže rozptýliť samotná skutočnosť, že k rozhodnutiam registračných komisií musí byť pripojené odôvodnenie a že ich možno napadnúť žalobou na súde. Pokiaľ zahraničný zhotoviteľ musí byť zaregistrovaný, aby sa mohol zúčastniť daného postupu verejného obstarávania, ako to bolo v prípade spoločnosti WIG a združenia BPC‑WIG v rámci zákazky Berlaymont, nemožno od neho požadovať, aby proti rozhodnutiu o odmietnutí registrácie podal žalobu a vynaložil tak značné náklady a čas. V každom prípade, ak by aj súd takejto žalobe vyhovel, spravidla by bolo príliš neskoro na to, aby sa zhotoviteľ mohol zúčastniť postupu verejného obstarávania.
77. Zloženie a spôsob pôsobenia registračných komisií, ktoré sú upravené v kráľovskom nariadení z roku 1978, teda vo všeobecnosti neposkytujú dostatočnú záruku dodržiavania ustanovení práva Únie. Tieto orgány nemôžu byť poverené zisťovaním odborných vlastností zhotoviteľov z iných členských štátov v súvislosti s ich účasťou na postupe verejného obstarávania podľa článku 24 smernice 93/37.
b) Rozsah kontroly osvedčení vydaných štátom pôvodu
78. Napokon je potrebné skúmať, aký môže byť rozsah kontroly týkajúcej sa osvedčení o platení daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie vydaných štátom pôvodu, ako sú osvedčenia, ktoré v tomto prípade predložila spoločnosť WIG. Vnútroštátny súd vo formulácii svojej prejudiciálnej otázky odkazuje na skúmanie „platnosti“ zahraničných osvedčení registračnými komisiami, pričom však presnejšie necharakterizuje význam tohto pojmu.
79. Medzi účastníkmi konania je sporný presný rozsah kontrolných oprávnení belgických registračných komisií. Zatiaľ čo spoločnosť Berlaymont 2000 zastáva názor, že tieto oprávnenia sú v súlade so smernicou 93/37, podľa názoru Komisie tieto oprávnenia zjavne prekračujú prípustný rámec podľa smernice 93/37. V tejto súvislosti Komisia poukazuje na článok 10 ods. 2 kráľovského nariadenia z roku 1978, podľa ktorého registračná komisia môže od žiadateľa vyžadovať, aby predložil iné doklady alebo aby poskytol údaje, ktoré podľa názoru tejto komisie môžu byť užitočné na posúdenie splnenia podmienok registrácie.
80. K tomu treba poznamenať, že oprávnenia orgánu verejnej moci povereného posudzovaním odborných vlastností zhotoviteľov z hľadiska ich účasti na postupe verejného obstarávania sa musia vykladať a uplatňovať v súlade s ustanoveniami práva Únie. Podľa článku 28 smernice 93/37 možno od zhotoviteľa vyžadovať, aby doplnil a objasnil predložené osvedčenia iba „v rámci článkov 24 až 27“. V prípade, ak by vnútroštátne právo umožňovalo belgickým registračným komisiám vyžadovať od zhotoviteľov informácie a dokumenty, ktoré nie sú uvedené v smernici 93/37, takéto oprávnenie nemožno vykonávať vo vzťahu k zhotoviteľom pochádzajúcim z iného členského štátu.(62)
81. Podľa článku 24 ods. 2 druhej zarážky smernice 93/37 obstarávateľ (alebo prípadne iný orgán poverený posudzovaním odborných vlastností) „prijme“ navyše „ako dostatočný dôkaz“ spoľahlivosti zhotoviteľa, pokiaľ ide o platenie daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie, osvedčenie vydané príslušným orgánom dotknutého členského štátu.
82. Už zo striktnej formulácie „prijme ako dostatočný dôkaz“ vyplýva, že pri predložení takéhoto osvedčenia orgánu verejnej moci členského štátu, kde sa uskutočňuje postup verejného obstarávania, nemôže tento orgán použiť žiadnu voľnú úvahu. Obstarávateľ alebo iný orgán poverený skúmaním osvedčenia teda nemôže vecne kontrolovať, či sú údaje osvedčené orgánmi štátu pôvodu presné.
83. Potvrdzujú to hodnoty slobodného poskytovania služieb, na ktorých je založená smernica 93/37 a ktoré, ako je všeobecne známe, je potrebné zohľadniť pri výklade a uplatňovaní tejto smernice. V zásade totiž nie je v súlade so slobodným poskytovaním služieb, ak sú poskytovateľovi uložené obmedzenia na ochranu všeobecných záujmov v rozsahu, v akom sú už tieto záujmy chránené predpismi, ktoré sa na poskytovateľa vzťahujú v členskom štáte, v ktorom má sídlo.(63) Orgány štátu pôvodu pred vydaním osvedčenia skúmali, či zhotoviteľ vo svojom štáte pôvodu riadne platil dane a príspevky na sociálne zabezpečenie; preto sloboda poskytovania služieb, na realizáciu ktorej slúži článok 24 smernice 93/37, zakazuje opätovné vecné skúmanie tej istej otázky – teda spoľahlivosti týkajúcej sa platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie v štáte pôvodu – orgánmi hostiteľského členského štátu.
84. Obstarávateľ alebo orgán poverený posudzovaním spoľahlivosti zhotoviteľov sa teda musí obmedziť na skúmanie, či je osvedčenie pochádzajúce zo štátu pôvodu aktuálne, autentické a či nebolo vydané zjavne nepríslušným orgánom. Nemožno však prekročiť rámec sumárnej kontroly, keďže orgánom hostiteľského členského štátu neprináleží posudzovať podrobné otázky týkajúce sa právomoci alebo postupu vydávania týchto osvedčení v štáte pôvodu zhotoviteľa.
85. Tým samozrejme nie je dotknutá právomoc orgánov hostiteľského členského štátu skúmať, či zhotoviteľ v ich štáte – v členskom štáte, kde sa poskytuje služba – dodržiava svoje povinnosti týkajúce sa platby daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie, a predbežne posúdiť jeho spôsobilosť dodržiavať tieto povinnosti v súvislosti s danou verejnou zákazkou.
86. Zhrnutie:
Článok 24 ods. 2 druhá zarážka smernice 93/37 nebráni požiadavke podmieňujúcej účasť zahraničných zhotoviteľov na postupe verejného obstarávania, aby zahraniční zhotovitelia predložili osvedčenia týkajúce sa riadneho platenia daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie vydané orgánmi štátu pôvodu inému orgánu, ako je obstarávateľ, pokiaľ tento orgán
– poskytuje dostatočnú záruku dodržiavania ustanovení práva Únie z hľadiska jeho zloženia a jeho spôsobu pôsobenia a
– obmedzuje sa iba na sumárnu kontrolu, ktorej cieľom je overiť, či je osvedčenie aktuálne, autentické a či nebolo vydané zjavne nepríslušným orgánom.
Pokiaľ vnútroštátne právo umožňuje tomuto orgánu vyžadovať od zhotoviteľov informácie a dokumenty, ktoré nie sú uvedené v smernici 93/37, takéto oprávnenie nemožno vykonávať vo vzťahu k zhotoviteľom pochádzajúcim z iného členského štátu.
VI – Návrh
87. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položil Cour de cassation, odpovedal takto:
1. Zásada slobodného poskytovania služieb a smernica 93/37/EHS nebránia uloženiu povinnosti daňovej registrácie zhotoviteľom z iných členských štátov vnútroštátnym právom alebo v podmienkach oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania podmieňujúcej účasť na postupe verejného obstarávania, pokiaľ registračný postup
– neprekáža a neodďaľuje účasť týchto zhotoviteľov na postupe verejného obstarávania a nie sú s ním spojené dodatočné administratívne náklady,
– jeho cieľom je iba zistiť a osvedčiť odborné vlastnosti a spoľahlivosť týchto zhotoviteľov v zmysle článku 24 ods. 1 smernice 93/37.
2. Článok 24 ods. 2 druhá zarážka smernice 93/37 nebráni požiadavke podmieňujúcej účasť zahraničných zhotoviteľov na postupe verejného obstarávania, aby zahraniční zhotovitelia predložili osvedčenia týkajúce sa riadneho platenia daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie vydané orgánmi štátu pôvodu inému orgánu, ako je obstarávateľ, pokiaľ tento orgán
– poskytuje dostatočnú záruku dodržiavania ustanovení práva Únie z hľadiska jeho zloženia a jeho spôsobu pôsobenia a
– obmedzuje sa iba na sumárnu kontrolu, ktorej cieľom je overiť, či je dané osvedčenie aktuálne, autentické a či nebolo vydané zjavne nepríslušným orgánom.
Pokiaľ vnútroštátne právo umožňuje tomuto orgánu vyžadovať od zhotoviteľov informácie a dokumenty, ktoré nie sú uvedené v smernici 93/37, takéto oprávnenie nemožno vykonávať vo vzťahu k zhotoviteľom pochádzajúcim z iného členského štátu.
(1) .
(2)  –	Rozsudok z 3. apríla 2008, Rüffert (C‑346/06, Zb. s. I‑1989); táto vec sa týkala otázky, či možno zhotoviteľom, ktorí sa zúčastňujú postupu verejného obstarávania prác, uložiť povinnosť zaplatiť odmenu stanovenú kolektívnou zmluvou platnou v mieste výkonu prác.
(3)  –	Názov „Berlaymont“ je odvodený od kláštora rehole augustiniánov. Na mieste terajšej budovy Komisie sa predtým nachádzal park s rozlohou približne dvoch hektárov s kláštorom „Dames du Berlaymont“.
(4)  –	Smernica Rady zo 14. júna 1993 (Ú. v. ES L 199, s. 54; Mim. vyd. 06/002, s. 163), ďalej len „smernica 93/37“.
(5)  –	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132).
(6)  –	Zmluva o založení Európskeho spoločenstva v znení Maastrichtskej zmluvy.
(7)  –	V súčasnosti sú ustanovenia týkajúce sa slobodného poskytovania služieb, ktoré sú sformulované v podstate rovnako, obsiahnuté v článkoch 56 ZFEÚ a 57 ZFEÚ.
(8)  –	Uverejnené v Moniteur belge
z 26. júla 1977, s. 9539 (ďalej len „kráľovské nariadenie z roku 1977“). Príslušné ustanovenia boli platné až do 23. februára 1997.
(9)  –	Uverejnené v Moniteur belge
zo 7. októbra 1978, s. 11707 (ďalej len „kráľovské nariadenie z roku 1978“). Toto nariadenie v znení, ktoré sa vzťahuje na prejednávaný prípad, bolo platné až do 1. augusta 1996.
(10)  –	Commission d’enregistrement.
(11)  –	Predtým Komisia Európskych spoločenstiev.
(12)  –	Ďalej len „Berlaymont 2000“.
(13)  –	Stavebná správa.
(14)  –	Ďalej len „oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania na budovu Berlaymont“.
(15)  –	To zodpovedá približne 34,7 milióna eur.
(16)  –	Neoficiálny preklad . Ú. v. ES S 247, 1994, s. 107.
(17)  –	Neoficiálny preklad . Ú. v. ES S 32, 1995, s. 13.
(18)  –	Spoločnosť WIG bola zaregistrovaná 24. júla 1995 a združenie BPC‑WIG bolo zaregistrované 28. júla 1995.
(19)  –	Finanzamt (daňový úrad) Köln‑Mitte.
(20)  –	„Osvedčenie o zaplatení povinných odvodov“ vydané AOK‑Bundesverband.
(21)  –	Štátna rada.
(22)  –	Rozsudok č. 79.191 šiestej komory belgickej Conseil d’État.
(23)  –	Tribunal de première instance de Bruxelles č. 1996/7808/A.
(24)  –	Odvolací súd v Bruseli.
(25)  –	Rozsudok č. 2007/2058.
(26)  –	Kasačný súd.
(27)  –	Pripomienky belgickej vlády sa týkali iba druhej prejudiciálnej otázky.
(28)  –	Rozsudky z 26. januára 1993, Telemarsicabruzzo a i., C‑320/90 až C‑322/90, Zb. s. I‑393, bod 6; zo 17. februára 2005, Viacom Outdoor, C‑134/03, Zb. s. I‑1167, bod 22; zo 6. decembra 2005, ABNA a i., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04, Zb. s. I‑10423, bod 45, a z 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Baw International (nazývaný „Liga Portuguesa“), C‑42/07, Zb. s. I‑7633, bod 40.
(29)  –	Uznesenie zo 7. apríla 1995, Grau Gomis a i., C‑167/94, Zb. s. I‑1023, bod 9, ako aj rozsudky ABNA a i., už citovaný v poznámke pod čiarou 28, bod 46, a Liga Portuguesa, už citovaný v poznámke pod čiarou 28, bod 40.
(30)  –	Rozsudky z 1. apríla 1982, Holdijk a i., 141/81 až 143/81, Zb. s. 1299, bod 6, a z 3. mája 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, Zb. s. I‑3633, bod 20, ako aj uznesenie z 8. júla 1998, Agostini, C‑9/98, Zb. s. I‑4261, bod 5.
(31)  –	V rozhodujúcom čase platilo informačné usmernenie v znení uverejnenom v Ú. v. EÚ C 143, 2005, s. 1. V súčasnosti platné znenie informačného usmernenia bolo uverejnené v Ú. v. EÚ C 297, 2009, s. 1. Aktuálne znenie je tiež k dispozícii na internetovej stránke Súdneho dvora na adrese http://curia.europa.eu v rubrike Súdny dvor/Konanie.
(32)  –	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. marca 2009, Heinrich, C‑345/06, Zb. s. I‑1659, bod 35, a Liga Portuguesa, už citovaný v poznámke pod čiarou 28, body 41 a 42.
(33)  –	Rozsudky zo 7. septembra 1999, Beck a Bergdorf, C‑355/97, Zb. s. I‑4977, bod 22; z 22. decembra 2008, Regie Networks, C‑333/07, Zb. s. I‑10807, bod 46, a z 8. septembra 2009, Budějovický Budvar, C‑478/07, Zb. s. I‑7721, bod 63.
(34)  –	Rozsudok z 1. apríla 2008, Gouvernement de la Communauté française a Gouvernement wallon, C‑212/06, Zb. s. I‑1683, bod 29; pozri aj judikatúru citovanú v poznámke pod čiarou 33.
(35)  –	Podľa vyjadrenia Komisie, ktoré potvrdila belgická vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom, povinnosť registrácie bola zrušená kráľovským nariadením z 31. júla 2008, ktorým sa menia niektoré kráľovské nariadenia vydané na vykonanie zákona z 24. decembra 1993 o verejnom obstarávaní a o niektorých zákazkách na práce, tovary a služby ( Moniteur belge
z 18. augusta 2008, s. 43572).
(36)  –	Túto skutočnosť možno vysvetliť tým, že registračná povinnosť, ktorá je predmetom prvej prejudiciálnej otázky, bola medzičasom v Belgicku zrušená (pozri poznámku pod čiarou 35).
(37)  –	Teraz články 56 ZFEÚ a 57 ZFEÚ.
(38)  –	Rozsudky z 13. decembra 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Zb. s. I‑9897, bod 32; zo 14. decembra 2004, Swedish Match, C‑210/03, Zb. s. I‑11893, bod 81, a z 1. októbra 2009, HSBC Holdings a Vidacos Nominees, C‑569/07, Zb. s. I‑9047, bod 26.
(39)  –	Rozsudky z 27. novembra 2001, Lombardini a Mantovani, C‑285/99 a C‑286/99, Zb. s. I‑9233, bod 33; z 12. decembra 2002, Universale-Bau a i., C‑470/99, Zb. s. I‑11617, bod 88, a zo 16. decembra 2008, Michaniki, C‑213/07, Zb. s. I‑9999, bod 38.
(40)  –	Rozsudok Michaniki, už citovaný v poznámke pod čiarou 39, bod 43; v rovnakom zmysle rozsudky z 9. februára 2006, La Cascina a i., C‑226/04 a C‑228/04, Zb. s. I‑1347, bod 22, a z 19. mája 2009, Assitur, C‑538/07, Zb. s. I‑4219, bod 20, ktoré sa týkajú článku 29 smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (Ú. v. ES L 209, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 322) s totožným znením.
(41)  –	Podľa ustálenej judikatúry ustanovenia práva Únie týkajúce sa verejných zákaziek na zhotovenie prác slúžia najmä na realizáciu slobodného poskytovania služieb (pozri rozsudky z 15. januára 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria a i., C‑44/96, Zb. s. I‑73, bod 43; Michaniki, už citovaný v poznámke pod čiarou 39, bod 39, a z 9. júna 2009, Komisia/Nemecko, C‑480/06, Zb. s. I‑4747, bod 47); podľa inej ustálenej judikatúry ustanovenia sekundárneho práva sa musia vykladať a uplatňovať v súlade s primárnym právom (pozri rozsudky z 13. decembra 1983, Komisia/Rada, 218/82, Zb. s. 4063, bod 15; z 26. júna 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a i., C‑305/05, Zb. s. I‑5305, bod 28, a z 19. novembra 2009, Sturgeon a i., C‑402/07 a C‑432/07, Zb. s. I‑10923, bod 48).
(42)  –	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. februára 1982, Transporoute, 76/81, Zb. s. 417, body 12 a 13, ktorý sa týka článku 28 smernice Rady 71/305/EHS z 26. júla 1971 o koordinácii verejného obstarávania prác [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 185, s. 5), ktorá predchádzala smernici 93/37.
(43)  –	V tomto zmysle už rozsudky Transporoute, už citovaný v poznámke pod čiarou 42, bod 15, a z 26. septembra 2000, Komisia/Francúzsko, C‑225/98, Zb. s. I‑7445, bod 87, ktoré sa týkajú smernice 71/305.
(44)  –	V tomto zmysle rozsudok Transporoute (už citovaný v poznámke pod čiarou 42, bod 10), v ktorom sa Súdny dvor stručne zaoberá otázkou, či povolenie na zriadenie prevádzky posudzované v tejto veci mohlo slúžiť na posúdenie finančnej a ekonomickej spôsobilosti podnikov v rámci ich účasti na verejnom obstarávaní ako jedného z kritérií zakotvených v smernici 71/305.
(45)  –	V tomto smere má mimoriadny význam znenie článku 2 ods. 1 bodu 11 kráľovského nariadenia z roku 1978, ktorý odkazuje na príspevky, ktoré vyberá (belgický) Národný úrad sociálneho zabezpečenia, a na príspevky pre (belgický) Fond existenčného zabezpečenia. Naproti tomu predmetom ustanovení článku 15 ods. 4 písm. a) kráľovského nariadenia z roku 1977 je dodržiavanie daňových povinností a povinností týkajúcich sa sociálneho zabezpečenia v štáte pôvodu .
(46)  –	Pozri okrem iných rozsudky z 18. novembra 1999, Teckal, C‑107/98, Zb. s. I‑8121, bod 33; z 3. októbra 2000, Corsten, C‑58/98, Zb. s. I‑7919, bod 24, a z 23. apríla 2009, Angelidaki a i., C‑378/07 až C‑380/07, Zb. s. I‑3071, bod 48.
(47)  –	Rozsudok Michaniki, už citovaný v poznámke pod čiarou 39, body 44, 45, 47, 55 a 63_a citovaná judikatúra.
(48)  –	Tamže, body 39, 53, 60 a 63 a citovaná judikatúra.
(49)  –	Tamže, bod 41; v tom zmysle aj rozsudky Transporoute, už citovaný v poznámke pod čiarou 42, bod 9, a La Cascina, už citovaný v poznámke pod čiarou 40, bod 21.
(50)  –	Rozsudok z 22. januára 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, Zb. s. I‑607, bod 39.
(51)  –	V tomto zmysle rozsudky Corsten, už citovaný v poznámke pod čiarou 46, body 47 a 48, a z 11. decembra 2003, Schnitzer, C‑215/01, Zb. s. I‑14847, body 36 a 37, ktoré sa týkajú povinnosti zápisu do živnostenského registra členského štátu, v ktorom sa poskytuje služba.
(52)  –	V tejto otázke sa prejednávaná vec odlišuje od vecí Corsten (už citovanej v poznámke pod čiarou 46) a Schnitzer (už citovanej v poznámke pod čiarou 51), v ktorých povinnosť zápisu do nemeckého živnostenského registra systematicky spôsobovala podstatné zdržanie cezhraničného poskytovania služieb.
(53)  –	Rozsudok z 9. novembra 2006, Komisia/Belgicko, C‑433/04, Zb. s. I‑10653.
(54)  –	Tamže, body 13 a 14.
(55)  –	Pre prípad nedodržania registračnej povinnosti bola stanovená sankcia spočívajúca v zadržaní peňažnej sumy až do výšky 15 % fakturovanej ceny, ako aj solidárna zodpovednosť obstarávateľa za prípadné daňové dlhy spoločnosti zhotoviteľa do výšky 35 % celkovej ceny prác, ktoré sa mali vykonať (rozsudok Komisia/Belgicko, už citovaný v poznámke pod čiarou 53, body 30 a 31).
(56)  –	Pozri bod 49 vyššie.
(57)  –	Navrhovateľky v konaní vo veci samej, česká vláda a Komisia.
(58)  –	Pozri v body 43 a 44 vyššie.
(59)  –	K tomu pozri moju argumentáciu týkajúcu sa prvej prejudiciálnej otázky, najmä bod 52 vyššie.
(60)  –	Pozri bod 18 vyššie.
(61)  –	K požiadavke nestranného vedenia povoľovacieho konania pozri napríklad rozsudok z 13. mája 2003, Müller-Fauré a van Riet, C‑385/99, Zb. s. I‑4509, bod 85; výhrady k účasti potenciálnych konkurentov v administratívnych povoľovacích konaniach boli vyjadrené napríklad v rozsudkoch z 1. júla 2008, MOTOE, C‑49/07, Zb. s. I‑4863, body 51 a 52, a z 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, Zb. s. I‑1721, bod 69; pozri aj rozsudok z 19. septembra 2006, Wilson, C‑506/04, Zb. s. I‑8613, body 54 až 58, o účasti potenciálnych konkurentov v disciplinárnych a administratívnych profesijných radách.
(62)  –	K povinnosti vnútroštátnych orgánov rešpektovať prednosť práva Únie pozri rozsudky z 22. júna 1989, Costanzo, 103/88, Zb. s. 1839, body 29 až 33, a z 12. januára 2010, Petersen, C‑341/08, Zb. s. I‑47, bod 80.
(63)  –	Rozsudky zo 17. decembra 1981, Webb, 279/80, Zb. s. 3305, bod 17; Canal Satélite Digital, už citovaný v poznámke pod čiarou 50, bod 38, a Komisia/Belgicko, už citovaný v poznámke pod čiarou 53, bod 37.