FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 4 oktober 2018(1)
Mål C‑680/16 P
Dr. August Wolff GmbH & Co. KG Arzneimittel,
Remedia d.o.o.
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Direktiv 2001/83/EG – Humanläkemedel – Kommissionsbeslut som ålägger medlemsstaterna att återkalla och ändra nationella godkännanden för försäljning av läkemedel för utvärtes bruk innehållande 0,01 viktprocent estradiol – Villkor för hänskjutande av frågor till kommittén för humanläkemedel för prövning – Objektiv opartiskhet – Rätten att yttra sig – Proportionalitetsprincipen – Principen om likabehandling”
Innehållsförteckning
I. Tillämpliga bestämmelser
II. Bakgrunden till tvisten
III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
V. Rättslig bedömning
A. Den första grunden: Åsidosättande av artiklarna 31 och 32
1. Den första delgrunden: Felaktig tolkning av artikel 31 i HUM-reglerna
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
2. Den andra grunden: Åsidosättande av kravet på neutralitet i artikel 32.2 i HUM-reglerna och principen om en omsorgsfull och opartisk granskning i artikel 41.1 i stadgan
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
3. Den tredje delgrunden: Åsidosättande av artikel 32.3 i HUM-reglerna och rätten att yttra sig
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
4. Slutsats beträffande den första grunden
B. Den andra grunden: åsidosättande av artikel 116.1 och artikel 126.1 i HUM-reglerna
1. Den första delgrunden: Åsidosättande av principen om vem som bär ansvaret att åberopa något och principen om fördelningen av bevisbördan genom att grunda förekomsten av en risk på avsaknaden av studier efter det att produkten godkänts
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
2. Den andra delgrunden: Avsaknad av ett begripligt samband mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
3. Den tredje delgrunden: Felaktig bedömning av risken på grund av underlåtenhet att beakta uppgifterna från säkerhetsövervakningen
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
4. Den fjärde delgrunden: Felaktig presentation av uppgifterna från säkerhetsövervakningen och oriktiga uppgifter i de vetenskapliga riktlinjerna i CHMP:s slutliga yttrande
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
5. Slutsats beträffande den andra grunden
C. Den tredje grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling
1. Den tredje grundens första del: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
2. Den andra delgrunden: Åsidosättande av principen om likabehandling.
a) Sammanfattning av parternas argument
b) Bedömning
3. Slutsats beträffande den tredje grunden
VI. Prövning av talan vid tribunalen
VII. Rättegångskostnader
VIII. Förslag till avgörande
1.        Genom sitt överklagande har bolagen Dr. August Wolff GmbH & Co. KG Arzneimittel (nedan kallat August Wolff) och Remedia d.o.o. (nedan kallat Remedia) yrkat att den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 20 oktober 2016, August Wolff och Remedia/kommissionen (T‑672/14, ej publicerad, EU:T:2016:623) (nedan kallad den överklagade domen), ska upphävas.
2.        Genom den överklagade domen ogillade tribunalen ovannämnda företags talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut C(2014) 6030 final av den 19 augusti 2014 angående godkännanden för försäljning av humanläkemedel för utvärtes bruk med en hög koncentration estradiol i enlighet med artikel 31 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG (nedan kallat genomförandebeslutet). I genomförandebeslutet föreskrevs, grundat på slutsatserna i det slutliga yttrandet från kommittén för humanläkemedel (nedan kallad CHMP), att ett förnyat godkännande att saluföra (nedan kallat godkännandet för försäljning) det berörda läkemedlet, Linoladiol N, endast fick beviljas på villkor att användningstiden begränsades till fyra veckor och upprepad användning uteslöts.
3.        Genom förevarande överklagande ges domstolen möjlighet att för första gången pröva artikel 31.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel(2) (nedan kallade gemenskapsreglerna för humanläkemedel eller HUM-reglerna), särskilt på vilka villkor de behöriga nationella myndigheterna inom ramen för detta förfarande får hänskjuta frågor till CHMP för prövning. Domstolen har dessutom för första gången ombetts att pröva artikel 32.3 i HUM-reglerna genom att precisera räckvidden för den rätt att yttra sig som sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning har enligt denna bestämmelse, och frågan huruvida utnämningen av en anställd vid den nationella myndighet som har hänskjutit en fråga till CHMP till huvudrapportör inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 31 i HUM-reglerna är förenligt med principen om opartiskhet i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
I.      Tillämpliga bestämmelser
4.        Artikel 31 i HUM-reglerna har följande lydelse:
”1.      Medlemsstaterna, kommissionen, sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning ska i särskilda fall, då unionens intressen berörs, hänskjuta frågan till kommittén [för humanläkemedel] för tillämpning av förfarandet i artiklarna 32, 33 och 34 innan ett beslut fattas om en ansökan om godkännande för försäljning, om tillfälligt återkallande eller upphävande av ett godkännande för försäljning eller om varje annan ändring av ett godkännande för försäljning som framstår som nödvändig.
När hänskjutandet är motiverat av utvärderingen av uppgifter från säkerhetsövervakningen av ett godkänt läkemedel ska ärendet hänskjutas till kommittén för säkerhetsövervakning och riskbedömning och artikel 107j.2 får tillämpas. Kommittén för säkerhetsövervakning och riskbedömning av läkemedel ska utfärda en rekommendation i enlighet med det förfarande som anges i artikel 32. Den slutliga rekommendationen ska sändas till kommittén för humanläkemedel eller till samordningsgruppen, så som det bedöms vara lämpligt, och det förfarande som anges i artikel 107k ska tillämpas. …”
5.        I artikel 32 i HUM-reglerna föreskrivs följande:
”1.      När det hänvisas till förfarandet i denna artikel skall kommittén behandla den fråga det gäller och avge ett motiverat yttrande inom 60 dagar från det att frågan hänsköts till den.
I frågor som hänskjuts till kommittén i enlighet med artiklarna 30 och 31 får kommittén dock förlänga denna tidsfrist med ytterligare högst 90 dagar, med beaktande av synpunkter från de berörda sökandena eller innehavarna av godkännanden för försäljning.
I brådskande fall får kommittén på förslag från sin ordförande medge att tidsfristen förkortas.
2.      Kommittén skall utse en av sina ledamöter som rapportör vid behandlingen av en fråga. Kommittén får även utse enskilda experter för rådgivning i särskilda frågor. När kommittén utser experter skall den definiera deras uppdrag och ange inom vilken tid uppdragen skall vara avslutade.
3.      Innan kommittén avger sitt yttrande skall den bereda sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning möjlighet att lämna muntliga eller skriftliga förklaringar inom en tidsfrist som kommittén skall fastställa.
Kommitténs yttrande skall åtföljas av ett förslag till sammanfattning av produktens egenskaper och av förslag till märkning och bipacksedel.
Kommittén får vid behov anmoda varje annan person att lämna information i frågan till den.
Kommittén får förlänga tidsfristerna i punkt 1 för att ge sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning tid att utarbeta sina förklaringar.
4.      [Europeiska läkemedelsmyndigheten] skall utan dröjsmål underrätta innehavaren av godkännandet för försäljning om kommittén i sitt yttrande finner att
a)      ansökan inte uppfyller kriterierna för godkännande för försäljning, eller att
b)      den sammanfattning av produktens egenskaper som sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning föreslagit i enlighet med artikel 11 bör ändras, eller att
c)      godkännandet bör beviljas på vissa villkor av hänsyn till förhållanden som den anser väsentliga för en säker och effektiv användning av läkemedlet, däribland även frågor som rör säkerhetsövervakning, eller att
d)      ett godkännande för försäljning bör återkallas tillfälligt, ändras eller upphävas.
Inom 15 dagar efter att ha mottagit yttrandet får sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning skriftligen underrätta myndigheten om sin önskan att begära en förnyad prövning av yttrandet. I sådana fall skall sökanden utförligt redovisa skälen för sin begäran till myndigheten inom 60 dagar från mottagandet av yttrandet.
Kommittén skall inom 60 dagar efter att ha mottagit skälen till begäran göra en förnyad prövning av sitt yttrande i enlighet med artikel 62.1 fjärde stycket i förordning (EG) nr 726/2004.(3) Skälen till övervägandena skall bifogas det utredningsprotokoll som avses i punkt 5 i den här artikeln.
5.      Inom 15 dagar efter det att kommitténs slutliga yttrande antagits, skall myndigheten överlämna det till medlemsstaterna, kommissionen och sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning tillsammans med en rapport om prövningen av läkemedlet och skälen till kommitténs slutsatser.
Om yttrandet tillstyrker att godkännande för försäljning beviljas eller upprätthålls för det aktuella läkemedlet, skall följande handlingar bifogas yttrandet:
a)      Ett förslag till sammanfattning av produktens egenskaper enligt artikel 11.
b)      Eventuella villkor som skall gälla för godkännandet enligt punkt 4 c.
c)      Uppgifter om eventuella rekommenderade villkor eller begränsningar avseende en säker och effektiv användning av läkemedlet.
d)      Förslagen till märkning och bipacksedel.”
6.        Artikel 33 i HUM-reglerna har följande lydelse:
”Kommissionen skall, inom 15 dagar efter det att den mottagit yttrandet, utarbeta ett förslag till beslut i fråga om ansökan med beaktande av gemenskapslagstiftningen.
Om förslaget till beslut tillstyrker att godkännande för försäljning meddelas, skall de dokument som avses i artikel 32.5 andra stycket bifogas.
Om förslaget till beslut i undantagsfall inte överensstämmer med myndighetens yttrande, skall kommissionen även bifoga en utförlig förklaring av skälen till denna skiljaktighet.
Det föreslagna beslutet skall överlämnas till medlemsstaterna och till sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning.”
7.        Artikel 34 i HUM-reglerna har följande lydelse:
”1.      Kommissionen skall fatta ett slutligt beslut i enlighet med förfarandet i artikel 121.3 och detta skall ske inom 15 dagar efter det att förfarandet har avslutats.
…”
8.        I artikel 116 första stycket i HUM-reglerna föreskrivs följande:
”De behöriga myndigheterna ska tillfälligt återkalla, upphäva, eller ändra godkännandet för försäljning, om de anser att läkemedlet är skadligt, att det saknar terapeutisk effekt, att risk/nyttaförhållandet inte är gynnsamt eller att dess kvalitativa och kvantitativa sammansättning inte överensstämmer med den uppgivna. Terapeutisk effekt anses inte föreligga om det konstateras att terapeutiska resultat inte kan uppnås med läkemedlet.”
9.        I artikel 126 i HUM-reglerna fastställs följande:
”Ett godkännande för försäljning får inte vägras, tillfälligt dras in eller återkallas annat än på de grunder som fastställts genom detta direktiv.
Ett beslut som innebär förbud mot att tillverka eller att importera läkemedel från tredje land eller förbud mot att tillhandahålla läkemedel eller avser indragning av läkemedel får inte fattas på andra grunder än de som angivits i artiklarna 117 och 118.”
II.    Bakgrunden till tvisten
10.      Det framgår av punkterna 1–12 i den överklagade domen att August Wolff innehar ett godkännande för försäljning av läkemedlet Linoladiol N eller Gel Linoladiol N 0,1 mg/g eller Linoladiol N 0,1 mg/g Linoladiol vaginal cream (nedan kallat Linoladiol N) i flera medlemsstater, däribland Förbundsrepubliken Tyskland. Remedia är innehavare av ett godkännande för försäljning av Linoladiol N i Kroatien.
11.      Linoladiol N är en kräm för att behandla atrofiska besvär i vulva och vagina hos kvinnor under klimakteriet. Den aktiva substansen är hormonet estradiol och andelen estradiol är 100 mikrogram per gram.
12.      Läkemedlet godkändes första gången i Tyskland år 1978. Den 26 september 2005 beslutade de behöriga tyska myndigheterna, det vill säga Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (Federala institutet för läkemedel och medicintekniska produkter, Tyskland) (nedan kallat BfArM) att inte förnya godkännandet. August Wolff väckte först talan mot detta beslut vid Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland), som genom dom av den 27 oktober 2009 ogillade talan. August Wolff överklagade därefter denna dom till Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen för Nordrhein-Westfalen, Tyskland). Genom dom av den 13 mars 2013 ogiltigförklarade Oberverwaltungsgericht beslutet av den 26 september 2005 och ålade BfArM att fatta ett nytt beslut om ansökan om förnyat godkännande för Linoladiol N, med beaktande av dess rättsliga utlåtande. Genom beslut av den 11 juli 2013 förnyade BfArM därför godkännandet för Linoladiol N för vissa förpackningsstorlekar.
13.      Under tiden ovannämnda rättsprocesser pågick hänsköt de tyska myndigheterna den 24 maj 2012, i enlighet med artikel 31.1 i HUM-reglerna, frågan om Linoladiol N till CHMP.
14.      I enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 32.2 i HUM-reglerna utsåg CHMP sin tyska ledamot Martina Weise till huvudrapportör. Martina Weise var anställd av BfArM.
15.      Den 19 december 2013 avgav CHMP ett preliminärt yttrande, vilket August Wolff begärde omprövning av. Den 25 april 2014 lämnade CHMP sitt slutliga yttrande. Den 19 augusti 2014 antog Europeiska kommissionen genomförandebeslutet.
16.      I enlighet med de åtgärder som föreslogs i CHMP:s slutliga yttrande föreskrivs i bilaga IV till genomförandebeslutet att det i sammanfattningen av produktegenskaperna och på bipacksedlarna för läkemedel som Linoladiol N ska anges en maximal behandlingstid på fyra veckor utan möjlighet till upprepning.
III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
17.      August Wolff och Remedia väckte den 19 september 2014 talan om ogiltigförklaring och yrkade att det omtvistade beslutet delvis skulle ogiltigförklaras.
18.      Genom en särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 30 september 2014 begärde August Wolff och Remedia att tribunalens ordförande interimistiskt skulle förordna om uppskov med verkställigheten av det omtvistade beslutet. Genom beslut meddelat av tribunalens ordförande den 15 december 2014 avslogs denna begäran och förordnades att beslut om rättegångskostnader skulle anstå.
19.      Efter att ha underkänt de grunder som August Wolff och Remedia hade åberopat ogillade tribunalen talan i dess helhet och förpliktade sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
IV.    Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
20.      Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 23 december 2016 ingav August Wolff och Remedia förevarande överklagande.
21.      August Wolff och Remedia har i första hand yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och ogiltigförklara det omtvistade beslutet. I andra hand har bolagen yrkat att domstolen ska återförvisa målet till tribunalen. Slutligen har de yrkat att domstolen ska förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
22.      Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
V.      Rättslig bedömning
23.      Till stöd för sitt överklagande har August Wolff och Remedia åberopat tre grunder. Dessa avser åsidosättande av artiklarna 31 och 32 i HUM-reglerna, åsidosättande av artikel 116 i dessa regler, jämförd med artikel 126 i samma regler, och åsidosättande av allmänna unionsrättsliga principer, såsom proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling.
A.      Den första grunden: Åsidosättande av artiklarna 31 och 32
24.      Denna grund består av tre delar. För det första har August Wolff och Remedia kritiserat tribunalen för att ha gjort en felaktig tolkning av artikel 31 i HUM-reglerna genom att i den överklagade domen bortse från att det i denna bestämmelse föreskrivs att särskilda villkor ska vara uppfyllda för att det föreskrivna förfarandet ska kunna tillämpas. För det andra har August Wolff och Remedia gjort gällande att tribunalen har åsidosatt artikel 32.2 i HUM-reglerna genom att bortse från det krav på opartiskhet som anges i den bestämmelsen och den princip om en omsorgsfull och opartisk prövning som anges i artikel 41.1 i stadgan. För det tredje har de hävdat att tribunalen har åsidosatt artikel 32.3 i HUM-reglerna och rätten att yttra sig.
1.      Den första delgrunden: Felaktig tolkning av artikel 31 i HUM-reglerna
a)      Sammanfattning av parternas argument
25.      Den första grundens första del riktas sig mot punkterna 29, 37, 38, 44–49 och mot punkterna 59, 61, 63, 65 och 67 i den överklagade domen. Tribunalen klandras för att ha förbisett att artikel 31 i HUM-reglerna förenar inledandet av det särskilda förfarande som föreskrivs däri med uppfyllandet av ett tidsmässigt villkor och förekomsten av ”unionens intresse”.
26.      August Wolff och Remedia anser nämligen att enligt tribunalens tolkning av artikel 31.1 i HUM-reglerna är det enda villkoret för att inleda detta förfarande att läkemedlet är godkänt i flera medlemsstater. En behörig nationell myndighet kan därför när som helst anmoda CHMP att undersöka ett läkemedel inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 31, utan att ett beslut på nationell nivå som rör godkännandet av det berörda läkemedlet utgör hinder för att inleda detta förfarande.
27.      Enligt August Wolff och Remedia strider detta för det första mot lydelsen av artikel 31.1 i HUM-reglerna. Ordet ”innan” i denna bestämmelse visar tydligt att medlemsstaterna inte kan hänskjuta frågor till kommittén när som helst. Tvärtom får de endast hänskjuta frågor innan ett nationellt beslut fattas.
28.      I förevarande mål har August Wolff och Remedia gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland inledde det förfarande som föreskrivs i artikel 31 i HUM-reglerna den 31 maj 2012, det vill säga långt efter de tyska myndigheternas beslut om godkännande av Linoladiol N (den 26 september 2005). Genom att slå fast att det relevanta nationella beslutet var det beslut i vilket de tyska myndigheterna beviljade förnyat godkännande för Linoladiol N, som fattades den 11 juli 2013, gjorde tribunalen enligt sökandebolagen en oriktig åtskillnad mellan behörigheten att fatta administrativa beslut och domstolsförfarandena.
29.      August Wolff och Remedia har dessutom hävdat att tribunalen, för att definiera syftet med artikel 31.1 i HUM-reglerna, inte borde ha grundat sig på de riktlinjer som kommissionen själv har utarbetat för att bedöma lagenligheten av sina egna rättsakter, då detta bryter mot principen om maktdelning.
30.      Enligt August Wolff och Remedia har Förbundsrepubliken Tyskland vidare gjort sig skyldig till rättsmissbruk genom att inleda förfarandet enligt artikel 31 i HUM-reglerna med det enda syftet att undvika att bli tappande part vid prövningen av den talan som August Wolff och Remedia hade väckt vid de tyska domstolarna mot beslutet av den 26 september 2005, vid vilket datum de tyska myndigheterna avgjorde frågan om godkännande för försäljning av Linoladiol N genom att besluta att inte förnya godkännandet.
31.      August Wolff och Remedia har slutligen gjort gällande att den omständigheten att det aktuella förfarandet inleddes efter det att en nationell myndighet hade fattat ett avvikande beslut leder till olika bedömningar i de olika medlemsstaterna och strider därmed mot syftet med HUM-reglerna, som är att förebygga hinder för handeln med läkemedel på marknaden.
32.      August Wolff och Remedia har vidare gjort gällande att tribunalen även gjorde en felaktig bedömning av det villkor enligt vilket det förfarande som föreskrivs i artikel 31 i HUM-reglerna kan inledas ”i särskilda fall, då unionens intressen berörs”. Om det redan finns ett godkänt läkemedel föreligger nämligen ett sådant intresse när aktuella rön om dess effektivitet och säkerhet motiverar att en fråga hänskjuts till CHMP. Den omständigheten att de studier som CHMP undersökte i detta sammanhang var från 2004 visar att det inte fanns några nya uppgifter som skulle kunna motivera inledandet av det förfarande som föreskrivs i artikel 31 HUM-reglerna.
33.      Kommissionen anser att tribunalen gjorde en riktig tolkning av artikel 31.1 i HUM-reglerna. Efter att, mot bakgrund av lydelsen av denna bestämmelse, ha konstaterat att inte var säkert att antagandet på nationell nivå av ett beslut om godkännande för försäljning, inbegripet ett beslut som har bestritts vid nationella domstolar, berövar nationella organ möjligheten att hänskjuta frågor till CHMP, grundade tribunalen sin tolkning på det sammanhang som denna artikel ingår i och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i. Enligt kommissionen gjorde tribunalen således en riktig bedömning när den fann att dessa mål talar för en vid tolkning av villkoren för att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 31.1 i HUM-reglerna, och att varje medlemsstat har ett intresse av att inleda detta förfarande, så länge den fortfarande kan vidta åtgärder i samband med ett godkännande för försäljning.
34.      Kommissionen anser dessutom att tribunalen inte kan kritiseras för att vid definitionen av syftet med denna bestämmelse bland annat ha grundat sig på en vägledning från kommissionen som inte var rättsligt bindande.
35.      Vad gäller villkoret att ”unionens intressen” ska beröras har kommissionen genmält att detta villkor avser behovet av att utvärdera ett läkemedel, eller dess aktiva substans, på unionsnivå och att detta behov är uppenbart vid ett godkännande av samma aktiva substans i flera medlemsstater, vilket är fallet i förevarande mål. I detta sammanhang påverkar frågan om huruvida de relevanta uppgifterna är nya inte bedömningen av detta villkor.
b)      Bedömning
36.      Jag erinrar om att det i artikel 31 i HUM-reglerna anges att förfarandet ska inledas dels då unionens intressen berörs, dels innan medlemsstaten fattar ett beslut om ansökan om godkännande för försäljning.
37.      August Wolff och Remedia har gjort gällande att det har gjorts en oriktig bedömning av dessa båda villkor i den överklagade domen.
38.      Jag kommer att inleda med att undersöka August Wolffs och Remedias invändning angående villkoret ”unionens intressen”.
39.      Efter att ha påpekat att detta begrepp inte definieras i HUM-reglerna gjorde tribunalen i punkterna 59–66 i den överklagade domen gällande att begreppet ”unionens intressen” ska tolkas på ett sådant sätt att balansen mellan de överordnade målen i dessa regler säkerställs, nämligen att skydda folkhälsan i unionen och säkerställa fri rörlighet för läkemedel på unionsmarknaden. Syftet är följaktligen en samordning mellan de medlemsstater som har beviljat godkännanden för försäljning av läkemedel som innehåller samma aktiva substans för att skydda folkhälsan i unionen. Enligt tribunalen spelar detta begrepp en viktig roll när godkännande för försäljning av samma läkemedel har utfärdats i flera medlemsstater och när det råder osäkerhet beträffande den aktiva substansen, såsom i förevarande fall.
40.      Enligt tribunalen hade det i detta sammanhang ingen betydelse att BfArM, när denna myndighet hänsköt frågan till CHMP, inte hade visat att denna osäkerhet grundades på misstanken om en ”allvarlig och ny” risk, eftersom det sistnämnda begreppet inte är tillämpligt i det förfarande som föreskrivs i artikel 31 i HUM-reglerna.
41.      Jag anser inte att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom denna tolkning.
42.      Begreppet ”unionens intressen” definieras nämligen inte någonstans i HUM-reglerna. Som tribunalen påpekade i punkt 59 i den överklagade domen nämns detta begrepp, bortsett från i artikel 31, endast i skäl 57 i HUM-reglerna, och då för att säkerställa att systemen för säkerhetsövervakning av läkemedel överensstämmer med varandra. Jag anser dock inte att denna aspekt kan bidra till att förtydliga begreppet.
43.      Innehållet i begreppet ”unionens intressen” måste därför vara resultatet av en avvägning mellan de konkurrerande målen i HUM-reglerna, det vill säga skyddet av folkhälsan och den fria rörligheten för läkemedel. Varje medlemsstat måste således ges möjlighet att ta upp all
osäkerhet beträffande den aktiva substansen i ett läkemedel som redan har godkänts för försäljning i andra medlemsstater, och samtidigt försäkra sig om att det slutliga beslutet om tillfälligt eller slutgiltigt återkallande av dessa godkännanden för försäljning fattas på unionsnivå.
44.      Den tolkning av kapitel III i de riktlinjer som kommissionen har offentliggjort i ”Läkemedelsregler inom Europeiska gemenskapen”, volym II: ”Anvisning för sökande av försäljningstillstånd för läkemedel för humant bruk inom Europeiska gemenskapens medlemsstater” (nedan kallade anvisningarna för sökande eller riktlinjerna) motiverar enligt min mening inte en annan tolkning. Enligt anvisningarna för sökande hänvisar begreppet ”unionens intressen” nämligen ”specifikt till det intresse av att skydda folkhälsan som är förknippat med läkemedel i unionen mot bakgrund av uppgifter om kvalitet, säkerhet och effekt och den fria rörligheten för produkter i hela unionen”.
45.      Jag anser därför att även om det slutliga beslutet om tillfälligt eller slutgiltigt återkallande av godkännanden för försäljning bör antas på unionsnivå, omfattas frågan om vilken nivå av hälsoskydd som motiverar ett hänskjutande till CHMP av varje medlemsstats behörighet.
46.      Därför anser jag att August Wolffs och Remedias första invändning – att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av begreppet ”unionens intressen” när den ansåg att det endast är motiverat att hänskjuta en fråga till CHMP om det finns ”nya uppgifter” som ger upphov till tvivel beträffande det berörda läkemedlets effektivitet eller säkerhet – inte kan godtas, eftersom detta skulle begränsa medlemsstaternas frihet att välja en lämplig hälsoskyddsnivå.
47.      I motsats till vad August Wolff och Remedia har hävdat framgår det nämligen av artikel 31.1 andra stycket i HUM-reglerna (”När hänskjutandet är motiverat av utvärderingen av uppgifter från säkerhetsövervakningen av ett godkänt läkemedel …”) att förekomsten av nya uppgifter endast är ett av de skäl som kan motivera att en fråga hänskjuts till CHMP.(4)
48.      Jag anser därför att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen, genom att godta att BfArM hänsköt en fråga till CHMP som inte var motiverad av nya uppgifter, inte åsidosatte artikel 31.1 i HUM-reglerna.
49.      Jag kommer nu att undersöka invändningen om att tribunalen har gjort en felaktig tolkning av villkoret att den behöriga nationella myndigheten endast får hänskjuta en fråga till CHMP innan ett beslut fattas om ansökan om godkännande för försäljning.
50.      Innan jag övergår till själva bedömningen anser jag att det är lämpligt att kort sammanfatta den del av den överklagade domen som denna invändning riktar sig mot, nämligen punkterna 28–49 i den domen.
51.      För det första fann tribunalen att det – eftersom lydelsen av artikel 31.1 i HUM-reglerna inte gav något tydligt svar på frågan huruvida varje beslut om godkännande för försäljning utgör hinder för att inleda det förfarande som föreskrivs i denna artikel – var nödvändigt att tolka denna bestämmelse mot bakgrund av de mål som eftersträvas med HUM-reglerna.
52.      Tribunalen har i detta avseende påpekat att HUM-reglerna dels avser att undanröja hinder för handeln med läkemedel mellan medlemsstaterna och undvika olika vetenskapliga bedömningar av jämförbara läkemedel, dels bidrar till hälsoskyddet genom att säkerställa höga kvalitets- och säkerhetsnormer. Tribunalen har vidare erinrat om att det förfarande som avses i artikel 31 i dessa regler har till uppgift att samordna och de behöriga myndigheternas åtgärder och rikta in dessa åtgärder på en gemensam insats. Enligt tribunalen talar följaktligen syftet med denna artikel för en flexibel tolkning av de uppställda villkoren.
53.      För samma breda strategi talar enligt tribunalen den omständigheten att förfarandet enligt artikel 31 i HUM-reglerna avslutas med ett kommissionsbeslut som är bindande för medlemsstaterna, medan ett sådant beslut inte var bindande före antagandet av direktiv 2004/27.(5)
54.      En annan aspekt som talar för ovannämnda tolkning är enligt tribunalen att det av kapitel I anvisningarna för sökande framgår att medlemsstaterna har rätt att åberopa förfarandet enligt artikel 31 i HUM-reglerna, så länge de fortfarande kan vidta åtgärder avseende ett godkännande för försäljning.
55.      På grundval av dessa överväganden konstaterade tribunalen att kommissionen, genom att anta sitt genomförandebeslut i slutet av det förfarande som en nationell myndighet inlett genom att hänskjuta en fråga till CHMP, när det samtidigt pågick en nationell rättsprocess rörande denna myndighets ursprungliga beslut om ett nationellt godkännande för försäljning, inte hade åsidosatt artikel 31.1 i HUM-reglerna.
56.      För egen del anser jag, i likhet med August Wolff och Remedia, att denna slutsats är felaktig.
57.      Till att börja med anser jag att lydelsen av artikel 31.1 i HUM-reglerna gör det möjligt att med säkerhet avgöra denna fråga, vilket August Wolff och Remedia i huvudsak har bekräftat. Ordet ”innan” i nämnda artikel 31 syftar otvetydigt på tidsföljden för de rättsliga åtgärder som vidtagits av de olika aktörerna i förfarandet vid CHMP. Härav följer den grundläggande principen att förfarandet vid CHMP ska föregå det nationella beslutet. Detta innebär att det ”beslut” som avses i artikel 31.1 i HUM-reglerna är det beslut som fattats av de behöriga förvaltningsmyndigheterna och inte av domstolarna.(6) Sammanfattningsvis konstaterar jag att om unionslagstiftaren hade velat ge de behöriga nationella myndigheterna friheten att hänskjuta en fråga till CHMP så snart unionens intressen berörs, borde den enligt min mening ha formulerat denna bestämmelse på ett annat sätt.
58.      Jag är därför förvånad över att tribunalen så snabbt drog slutsatsen att lydelsen av artikel 31.1 i HUM-reglerna inte ger något svar på den fråga som är föremål för förevarande invändning.
59.      Tribunalens teleologiska tolkning av denna bestämmelse förefaller enligt min mening inte heller kunna ifrågasätta den restriktiva slutsats som följer av tolkningen av dess text.
60.      Jag förnekar inte att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den angav att syftet med förfarandet enligt artikel 31.1 i HUM-reglerna är att undvika olika bedömningar i olika medlemsstater och undanröja hinder för handeln genom bättre samordning och en gemensam inriktning vid utövandet av nationella befogenheter. Jag delar emellertid inte tribunalens slutsats enligt vilken detta talar för en vid tolkning av det omtvistade villkoret för att få lov att hänskjuta en fråga till CHMP.
61.      För att förklara varför jag inte delar denna uppfattning erinrar jag om att det förfarande som föreskrivs i artikel 31.1 i HUM-reglerna, som ingår i kapitel IV i dessa regler, vilket rör förfaranden för ömsesidigt erkännande och decentraliserade förfaranden, endast är ett av de förfaranden som kan användas för att hänskjuta en fråga till CHMP, och att även de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 29 och 30 i nämnda regler kan användas.
62.      Vad i synnerhet gäller artikel 30 i HUM-reglerna är denna tillämplig när det har fattats olika beslut i medlemsstaterna om godkännande av samma läkemedel, eller om tillfälligt återkallande eller tillbakadragande av detta. Syftet är därför att undanröja ett hinder för handeln med läkemedel som redan förelåg när dessa beslut fattades.
63.      Med tanke på att det är rimligt att anta att det inte finns någon överlappning mellan tillämpningsområdena för två olika bestämmelser i samma lag, tyder allt på att artikel 31 i HUM-reglerna utgör ett komplement till artikel 30 i samma regler. Därför anser jag att den sistnämnda artikeln ska tolkas som ett försök att förebygga
hinder för handeln med läkemedel.
64.      I detta sammanhang kan det mot bakgrund av den ekonomiska verkligheten antas att det efter ett förvaltningsbeslut om godkännande för försäljning, såsom det beslut som BfArM i förvarande fall fattade den 26 september 2005, redan förelåg
ett handelshinder. Att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 31.1 i HUM-reglerna efter att ett sådant beslut har fattats, och innan en nationell rättslig myndighet har avgjort en talan om ogiltigförklaring av detta beslut, skulle därför uppenbart strida mot syftet med detta förfarande.
65.      Jag anser därför att kommissionen under dessa omständigheter inte borde ha godtagit att BfArM i förevarande fall hänsköt en fråga till CHMP.
66.      Enligt min mening förefaller det andra argument som tribunalen anförde till stöd för att inte bifalla talan såvitt avsåg denna delgrund, nämligen att det beslut som kommissionen fattar i slutet av förfarandet är av bindande karaktär, inte ifrågasätta en sådan slutsats.
67.      Mot bakgrund av dessa överväganden ska August Wolffs och Remedias invändning godtas.
68.      Eftersom den teleologiska tolkningen inte bekräftar tribunalens tolkning påverkar de riktlinjer som kommissionen har utarbetat inte den tolkning av artikel 31.1 i HUM-reglerna som jag föreslår. Det är nämligen uppenbart att dessa riktlinjer inte är bindande för domstolen.
69.      Vad slutligen beträffar invändningen att Förbundsrepubliken Tyskland gjort sig skyldigt till rättsmissbruk genom att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 31 i HUM-reglerna enbart för att undvika att BfArM skulle förlora målet angående överklagandet av dess beslut vid de tyska förvaltningsdomstolarna, anser jag att tribunalen inte gjorde fel när den fann att August Wolff och Remedia enbart hade framfört ”kritik och antaganden”, såsom att BfArM vid Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Förvaltningsöverdomstolen för delstaten Nordrhein-Westfalen) hade försökt att utverka en vilandeförklaring av målet vid den domstolen. Den omständigheten att BfArM i sin svarsskrivelse uttryckligen har förklarat att det ansökts om vilandeförklaringen i avvaktan på resultatet av förfarandet i CHMP räcker emellertid enligt min mening inte för att fastställa att BfArM har gjort sig skyldig till rättsmissbruk. Jag anser därför att inte heller denna invändning kan godtas.
70.      Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att överklagandet kan vinna bifall såvitt avser den första grundens första del, eftersom tribunalen borde ha funnit att kommissionen hade åsidosatt artikel 31.1 i HUM-reglerna genom att i förevarande fall godta att en fråga hänsköts till CHMP, trots att detta skedde efter det att den tyska förvaltningsmyndigheten hade fattat sitt ursprungliga beslut.
2.      Den andra grunden: Åsidosättande av kravet på neutralitet i artikel 32.2 i HUM-reglerna och principen om en omsorgsfull och opartisk granskning i artikel 41.1 i stadgan
a)      Sammanfattning av parternas argument
71.      August Wolff och Remedia anser att tribunalen i punkterna 94–104 i den överklagade domen fastställde för strikta villkor för att tillämpa principen om opartiskhet.
72.      Bolagen anser att det för att det ska anses föreligga ett åsidosättande av denna princip inte är nödvändigt att en partisk handling faktiskt har konstaterats, utan att det är tillräckligt att omständigheterna visar att den finns en ”skälig misstanke” om att de faktiska omständigheterna inte har undersökts på ett neutralt och opartiskt sätt. Den objektiva opartiskheten äventyras således framför allt vid intressekonflikter till följd av institutionella förbindelser, vilket överlappande myndighetsfunktioner är ett typexempel på. Den omständigheten att Martina Weise både var anställd vid den behöriga nationella myndigheten och huvudrapportör för CHMP gör det enligt August Wolff och Remedia omöjligt för henne att fatta objektiva och opartiska beslut. När en av de ansvariga för CHMP:s beslut misstänks för partiskhet kan objektiv opartiskhet, enligt August Wolff och Remedia, inte heller garanteras av den omständigheten att CHMP har fattat detta beslut i plenum eller av att beslutet antogs enhälligt.
73.      Vad gäller den subjektiva opartiskheten har August Wolff och Remedia gjort gällande att i motsats till vad tribunalen fann utgör den omständigheten att Martina Weise, i sin egenskap av rapportör för CHMP, rekommenderade att återkalla godkännandet för försäljning av Linoladiol N, i överensstämmelse med sin tidigare arbetsgivare BfArM:s beslut, bevis för att Maria Weise genomförde en partisk bedömning som missgynnade Linoladiol N. Att denna bedömning var partisk styrks enligt August Wolff och Remedia också av att CHMP i sitt slutliga yttrande gav uttryck för ett mer nyanserat synsätt genom att enbart föreslå en smärre ändring av godkännandet för försäljning av Linoladiol N.
74.      Kommissionen har bestritt påståendet att utnämningen av en tysk ledamot av CHMP som rapportör i ett förfarande som Förbundsrepubliken Tyskland hade inlett vid CHMP, med beaktande av objektiva omständigheter, borde ha gett upphov till misstankar om att de faktiska omständigheterna inte hade bedömts på ett neutralt och objektivt sätt. Tribunalen har nämligen redan slagit fast att i avsaknad av andra faktorer är denna omständighet irrelevant. Enligt kommissionen har August Wolff och Remedia dessutom underlåtit att nämna att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den presumerade att artikel 61.6 i förordning nr 726/2004), som uttryckligen förbjuder medlemsstaterna att ”ge kommittéledamöterna och experterna instruktioner som är oförenliga med deras egna arbetsuppgifter eller med myndighetens arbetsuppgifter och åligganden”, redan garanterar en neutral och objektiv prövning. I alla händelser har kommissionen påpekat att Marina Weise endast var en av fyra rapportörer som ansvarade för utvärderingen av Linoladiol N under förfarandet vid CHMP.
b)      Bedömning
75.      Inledningsvis är det lämpligt att undanröja alla eventuella missförstånd rörande föremålet för denna del av den första grunden, genom att noggrant definiera vad den omfattar.
76.      För det första grundas denna delgrund inte, vilket kommissionen har gjort gällande i sin svarsskrivelse, på den omständigheten att CHMP till huvudrapportör har utsett en ledamot med samma nationalitet som den myndighet som inlett förfarandet enligt artikel 31 i HUM-reglerna.
77.      För det andra rör denna delgrund, trots dess rubrik, inte ett åsidosättande av artikel 32.2 i HUM-reglerna. August Wolff och Remedia har tvärtom medgett att denna artikel inte begränsar CHMP:s utrymme för skönsmässig bedömning vid utnämningen av en av sina egna ledamöter som rapportör.(7)
78.      Det räcker att studera de argument som August Wolff och Remedia har åberopat för att se att den enda bestämmelse som det påstådda åsidosättande avser är artikel 41.1 i stadgan, i vilken ”rätten till god förvaltning” föreskrivs, i så mån denna ålägger unionens institutioner, organ, kontor och byråer att behandla alla personers ärenden på ett opartiskt sätt.(8)
79.      Det är lämpligt att börja med att fastställa omfattningen av kravet på opartiskhet, såsom detta tolkats i relevant rättspraxis.
80.      Domstolen har redan tolkat detta krav vid bedömningen av ett påstått åsidosättande av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).(9) I ett sådant sammanhang ansåg domstolen att kravet på opartiskhet innehåller två delar, dels den subjektiva
opartiskheten, som innebär att ingen ledamot av den berörda domstolen får ge uttryck för partiskhet eller personliga förutfattade meningar, dels den objektiva
opartiskheten, enligt vilken den berörda domstolen ska erbjuda tillräckliga garantier för att utesluta varje befogad misstanke om förutfattade meningar.(10)
81.      I sin dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 154), konstaterade domstolen vidare att denna tolkning ska tillämpas analogt på det krav på opartiskhet i institutioner, organ och byråer som anges i artikel 41 i stadgan.
82.      Vid bedömningen av unionens administrativa åtgärder måste den subjektiva opartiskheten därför granskas med beaktande av den personliga övertygelsen och beteendet hos den berörda medlemmen av denna institution, organ eller byrå. Eftersom subjektiv opartiskhet förutsätts tills motsatsen bevisats(11) är den svår att bestrida.
83.      August Wolffs och Remedias argument att Martina Weise agerade partiskt när hon, i överensstämmelse med arbetsgivarens tidigare beslut, föreslog att godkännandet för försäljning Linoladiol N skulle återkallas, är enligt min mening inte särskilt övertygande. Jag anser inte att tribunalen gjorde fel när den i punkt 97 i den överklagade domen fann att Martina Weises ställningstagande föll inom ramen för de arbetsuppgifter som CHMP ålagt en rapportör att utföra. Jag anser vidare att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 98 i den överklagade domen fann att August Wolff och Remedia inte har visat att den omständigheten att Martina Weise inte deltog i den andra utfrågningen vid CHMP gjorde att godkännandet för försäljning av Linoladiol N borde ha bibehållits. I motsats till vad August Wolff och Remedia har hävdat finns det inget i punkterna 37–42 i ansökan, eller i någon annan punkt i densamma, som styrker denna uppfattning.
84.      Under alla omständigheter avser August Wolffs och Remedias invändningar i överklagandet framför allt den objektiva delen av det krav på opartiskhet som följer av artikel 41 i stadgan.
85.      Jag erinrar i detta avseende om att det vid prövningen av objektiv opartiskhet är nödvändigt att fastställa huruvida det, oberoende av hur den berörda medlemmen av den europeiska förvaltningsmyndigheten har uppträtt, finns vissa kontrollerbara uppgifter som kan ge upphov till tvivel vad gäller hans eller hennes opartiskhet, vid vilket även obekräftade intryck kan vara av betydelse.(12) I detta avseende har Europadomstolen i sin praxis preciserat att det avgörande kriteriet är huruvida den berördes farhågor är objektivt motiverade.(13)
86.      Om objektiv opartiskhet förstås på detta sätt råder det enligt min mening inte någon tvekan om att denna kan äventyras i händelse av en intressekonflikt till följd av överlappande myndighetsfunktioner, såsom August Wolff och Remedia har gjort gällande i sitt överklagande.
87.      Överlappande myndighetsfunktioner är emellertid inte i sig tillräckligt för att göra en berörd persons oro för förutfattade meningar objektivt motiverad, och på denna grund legitimera konstaterandet att kravet på objektiv opartiskhet har åsidosatts.
88.      Att så är fallet kan utan svårighet härledas från tribunalens dom av den 5 juli 2016, kommissionen/Hristov (T‑26/15 P, EU:T:2016:390). Genom att bifalla överklagandet i det målet fann tribunalen nämligen att personaldomstolen i sin dom av den 13 november 2014, Hristov/kommissionen och EMA (F-2/12, EU:F:2014:245) felaktigt hade dragit slutsatsen att den omständigheten att en ledamot av Europeiska läkemedelsmyndighetens styrelse (ett beslutsfattande organ) även satt i den förberedande urvalskommittén (ett rådgivande organ) borde ha motiverat ett berättigat tvivel beträffande denna kommittés opartiskhet, eftersom personaldomstolen inte hade visat att den omständigheten att den berörda personen var ledamot av Europeiska läkemedelsmyndighetens styrelse hade någon ”praktisk betydelse” för vederbörandes roll i den förberedande urvalskommitténs arbete.(14)
89.      Jag anser att det i rättspraxis har fastslagits kriterier för att fastställa under vilka omständigheter den ”dubbla funktionen” för en medlem av ett unionsorgan har en sådan ”praktisk betydelse” för vederbörandes roll inom det organet.
90.      Jag hänvisar bland annat till domen av den 20 december 2017 Spanien/rådet (C‑521/15, EU:C:2017:982). I det målet kritiserade Konungariket Spanien kommissionen för att bland annat ha åsidosatt kravet på objektiv opartiskhet genom att låta utredningsförfarandet för att kontrollera riktigheten av de uppgifter som lämnats av denna medlemsstat ledas av en grupp som till stor del var sammansatt av tjänstemän från Eurostat som redan hade deltagit i besök i Spanien, vilka hade fått kommissionen att dra slutsatsen att det fanns allvarliga tecken på omständigheter som motiverade inledandet av ett sådant förfarande.(15)
91.      Enligt domstolen kunde talan av följande skäl inte vinna bifall såvitt avsåg den grunden. För det första omfattades dessa besök och utredningsförfarandet inte enbart av skilda regelverk utan hade även olika syften.(16) Medan de besök som Eurostat kan genomföra i medlemsstaterna har till syfte att göra det möjligt för kommissionens tjänstegrenar att bedöma kvaliteten på medlemsstaternas uppgifter om sitt offentliga underskott och sin statsskuld, har utredningsförfarandet till syfte att göra det möjligt för kommissionen att genomföra de utredningar som är nödvändiga för att fastställa att felaktiga uppgifter har lämnats, antingen avsiktligen eller på grund av grov försumlighet, när den anser att det finns allvarliga indikationer på att omständigheter föreligger som skulle kunna utgöra ett sådant lämnande av felaktiga uppgifter. För det andra, mot bakgrund av de skilda regelverken och de olika syften som gäller för besöken respektive utredningarna, och även om de uppgifter som besöken och utredningen avser till viss del kunde sammanfalla, var däremot de bedömningar
som Eurostat och kommissionen skulle göra avseende dessa uppgifter med nödvändighet olika.(17) För det tredje är det kommissionen, och således dess ledamöter kollektivt, som enligt den relevanta förordningen(18) har befogenhet att besluta om att inleda utredningsförfarandet, genomföra utredningen och lämna rådet de rekommendationer och förslag som den anser lämpliga efter utredningsförfarandet. Förordningen tilldelar dock inte Eurostats tjänstemän något eget ansvar
för att genomföra utredningsförfarandet.(19)
92.      Jag anser att det i detta skede är lämpligt att tillämpa ovannämnda kriterier på förevarande mål. Detta kommer att göra det möjligt att fastställa huruvida utnämningen av Martina Weise till rapportör inom ramen för förfarandet avseende ansökan om förnyat godkännande för försäljning Linoladiol N kunde ge upphov till objektivt motiverade farhågor hos August Wolff och Remedia om att Martina Weises eventuellt hade förutfattade meningar, eftersom hon är anställd hos BfArM, det vill säga den nationella myndighet som har hänskjutit frågan till CHMP, och myndigheten redan hade fattat ett negativt beslut beträffande ett sådant förnyande, och eftersom myndigheten också var svarande i en tvist vid de nationella förvaltningsdomstolarna rörande huruvida dess avslagsbeslut var giltiga.
93.      Det är därför nödvändigt att fastställa i) huruvida det förfarande som reglerar fullgörandet av BfArM:s uppdrag har samma syfte som det som reglerar fullgörandet av CHMP:s uppdrag,(20) ii) huruvida de bedömningar som BfArM och CHMP uppmanas att göra är av samma slag, och iii) huruvida Martina Weise gavs ett ”eget ansvar” i samband med förfarandet vid CHMP. Vad gäller den sistnämnda aspekten anser jag att det av ovannämnda dom följer att ett sådant ansvar endast föreligger i förevarande fall om Martina Weises roll var av
avgörande betydelse för genomförandet av utredningen.(21)
94.      För det första anser jag att det förfarande som reglerar fullgörandet av BfArM:s uppdrag ska anses ha samma syfte som det som reglerar fullgörandet av CHMP:s uppdrag. I båda fallen är syftet med förfarandet nämligen att ge organet möjlighet att genomföra alla de medicinska eller vetenskapliga utvärderingar ett läkemedels kvalitet, säkerhet och effekt som krävs för att fatta ett beslut om beviljande av ett godkännande för försäljning.
95.      Mot bakgrund dessa förfaranden är för det andra den utvärdering av ett läkemedels kvalitet, säkerhet och effekt som görs av BfArM respektive CHMP med nödvändighet av samma slag.(22)
96.      För det tredje kan det inte förnekas att CHMP gav Martina Weise ett eget ansvar inom ramen för förfarandet för att förnya godkännandet för försäljning av Linoladiol N. Med tanke på att huvudrapportörens roll enligt artikel 62.1 i förordning nr 726/2004 består i att ”samordna utvärderingen” av det läkemedel som undersöks, har Martina Weise med nödvändighet getts möjlighet att utöva ett betydande inflytande över detta förfarande.(23)
97.      Under dessa omständigheter är det uppenbart att den omständigheten att Martina Weise vid fullgörandet av sitt uppdrag åtföljdes av en medrapportör, nämligen en nederländsk ledamot av CHMP, inte är av ett sådant slag att den ifrågasätter slutsatsen att Martina Weise hade möjlighet att utöva ett betydande inflytande över förfarandet. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande i sin svarsskrivelse gäller detta även den omständigheten att två andra ledamöter av CHMP, nämligen den spanska ledamoten och den österrikiska ledamoten, anslöt sig till de två första ledamöterna som huvud- och medrapportör vid den förnyade prövningen. Detta kan nämligen inte uppväga det inflytande som Martina Weise kunde utöva, eftersom den förnyade prövningen har ett betydligt smalare ändamål än det första steget i förfarandet, eftersom den förnyade prövningen i enlighet med artikel 62.1 fjärde stycket i förordning nr 726/2004 endast får ”gälla de punkter i det ursprungliga yttrandet som i förväg angetts av sökanden”.
98.      Eftersom de tre kriterier som följer av rättspraxis är uppfyllda anser jag att utnämningen av Martina Weise till rapportör för CHMP inom ramen för förfarandet avseende ansökan om förnyat godkännandet för försäljning av Linoladiol N åsidosatte det krav på opartiskhet som följer av artikel 41 i stadgan, såsom denna tolkats i domstolens praxis.
99.      Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att CHMP i förevarande fall har respekterat artikel 41 i stadgan.
100. Jag anser därför att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grundens andra del.
3.      Den tredje delgrunden: Åsidosättande av artikel 32.3 i HUM-reglerna och rätten att yttra sig
a)      Sammanfattning av parternas argument
101. Enligt August Wolff och Remedia framgår det av punkterna 106–112 i den överklagade domen att tribunalen bortsåg från invändningen avseende åsidosättande av rätten att yttra sig, eftersom den underlät att erkänna att denna rätt med nödvändighet inbegriper möjligheten att yttra sig om samtliga omständigheter som är relevanta för beslutet, såsom den betydande inskränkningen i samband med förnyandet av godkännandet för försäljning av Linoladiol N (förbud mot upprepad användning av läkemedlet).
102. Åsidosättandet av rätten att yttra sig påverkade även kommissionens slutliga beslut. Om August Wolff hade beretts möjlighet att yttra sig under förfarandet vid CHMP hade CHMP nämligen varit tvungen att bedöma de argument som anförts inom ramen för den tredje grunden (åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling).
103. Kommissionen har bestritt att August Wolff i förfarandet vid CHMP inte beretts möjlighet att yttra sig om den förslagna åtgärd som förbjuder upprepad användning av Linoladiol N.
104. Kommissionen anser vidare att August Wolff och Remedia inte har lagt fram någon bevisning som styrker att tribunalen, i punkt 110 i den överklagade domen, har gjort sig skyldig till en rättsstridig tolkning, genom att finna att den rätt att yttra sig som avses i artikel 32.3 i HUM-reglerna endast ålägger CHMP att ge intresserade möjlighet att lämna förklaringar inom en tidsfrist som kommittén ska fastställa. Enligt kommissionen råder det inget tvivel om att denna rätt har respekterats.
b)      Bedömning
105. Jag erinrar om att det i artikel 32.3 i HUM-reglerna anges att ”innan [CHMP] avger sitt yttrande skall den bereda sökanden eller innehavaren av godkännandet för försäljning möjlighet att lämna muntliga eller skriftliga förklaringar inom en tidsfrist som kommittén skall fastställa”.
106. I den överklagade domen behandlades frågan huruvida CHMP hade åsidosatt denna artikel inom ramen för förfarandet vid kommittén, och besvarades nekande. I punkt 109 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att August Wolff vid flera tillfällen hade haft möjlighet att lämna muntliga förklaringar (vid utfrågningarna den 19 mars, den 18 november och den 16 december 2013) och skriftliga förklaringar (de frågeformulär som mottagits den 20 november 2012, den 22 februari, den 25 mars, den 20 september och den 18 november 2013).
107. Vad gäller de påstådda felaktigheterna i samband med förhandlingen den 18 november 2013, och August Wolffs och Remedias uppfattning att CHMP endast ville anpassa informationstexten för Linoladiol N till den text som låg till grund för det kroatiska godkännandet, bekräftade tribunalen att rätten att yttra sig endast förpliktade CHMP att ge de berörda möjlighet att lämna förklaringar inom en tidsfrist som kommittén fastställer, vilket den i förevarande fall har gjort (punkt 110 i den överklagade domen). Enligt tribunalen var CHMP därför inte tvungen att garantera att den skulle hålla sig till en viss informationstext och inte ändra denna.
108. I detta sammanhang fann tribunalen, i punkterna 111 och 112 i den överklagade domen, att August Wolffs och Remedias kritik beträffande CHMP:s beteende vid förhandlingen den 13 december 2013 och tidsfristen för att besvara det femte frågeformuläret utgjorde ”faktiska felaktigheter”, och som sådana inte kan medföra ett åsidosättande av artikel 32.3 i HUM-reglerna.(24)
109. Till att börja med vill jag påpeka jag inte på något sätt ifrågasätter tribunalens slutsats att CHMP har fullgjort sina processuella skyldigheter enligt bestämmelsen i fråga. Jag erinrar emellertid om att, såsom August Wolff och Remedia också har gjort gällande, den delgrund som tribunalen prövade även avsåg den materiella räckvidden av den rätt att yttra sig som föreskrivs i artikel 32.3 i HUM-reglerna.
110. Detta framgår tydligt av de inlagor som August Wolff och Remedia ingav i första instans.
111. I ansökan omfattade denna delgrund, utöver de processuella invändningarna,(25) en tredje, materiell invändning med rubriken ”August Wolff hördes inte om förlaget att begränsa användningen av Linoladiol N till fyra veckor utan möjlighet till upprepad användning”.
112. Att denna invändning är fristående från de två första invändningarna bekräftas i den replik som ingavs i första instans, bland annat genom en kombinerad läsning av punkt 41, enligt vilken ”i motsats till vad svaranden i målet har hävdat är syftet med en utfrågning inte begränsat till att, på ett formellt sätt, beredas möjlighet att muntligen uttrycka sina synpunkter om CHMP:s vetenskapliga slutsatser, utan utfrågningen bör också ta ställning till frågan om vilka rättsliga följder som dessa slutsatser leder till
…”, och punkt 42, i vilken innehållet i invändningen återges i detalj: ”… Kommissionen kan inte beakta argument som de berörda personerna inte har beretts möjlighet att yttra sig över. I så mån ska det fastställas att svaranden har medgett att CHMP inte har underrättat [August Wolff] om förslaget att begränsa användningen av läkemedlet Linoladiol N till en gång under en patients liv”.
113. Sammanfattningsvis begränsar sig den undersökta delgrunden knappast till den omständigheten att tribunalen inte fann att de processuella skyldigheter som åligger CHMP hade åsidosatts, utan den omfattar även påståendet att tribunalen inte prövade frågan huruvida CHMP hade åsidosatt August Wolffs rätt att yttra sig om de villkor som var kopplade till förnyandet av godkännandet för försäljning av Linoladiol N, det vill säga en begränsning av användningstiden till fyra veckor, utan möjlighet till upprepad användning.
114. Undersökte tribunalen den aktuella invändningen i den överklagade domen?
115. Det finns skäl att betvivla detta. Vid en första anblick förefaller tribunalen i punkterna 109–112 i den överklagade domen inte ge något uttryckligt svar på frågan huruvida den omständigheten att August Wolff inte hördes om den begränsning som kopplades till förnyandet av godkännandet för försäljning av Linoladiol N utgjorde ett åsidosättande av rätten att yttra sig.
116. Jag påpekar dock att enligt fast praxis kan tribunalens motivering vara underförstådd, förutsatt att sökandena får kännedom om vad tribunalen har lagt till grund för sitt avgörande och att domstolen får ett tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning vid ett överklagande.(26)
117. I detta avseende ska det prövas huruvida den näst sista meningen i punkt 110 i den överklagade domen, betraktad mot bakgrund av denna punkt, uppfyller dessa villkor och således huruvida tribunalen har uppfyllt sin motiveringsskyldighet.
118. I nämnda punkt 110 fann tribunalen – efter att inom ramen för utredningen av påstådda felaktigheter i samband med utfrågningen den 18 november 2013(27) ha konstaterat att rätten att yttra sig, i den mening som avses i artikel 32.3 i HUM-reglerna, endast förpliktar CHMP att bereda de berörda möjlighet att lämna förklaringar inom en tidsfrist som denna fastställer – att ”CHMP därför inte var tvungen att garantera att den håller sig till en viss informationstext och att denna inte kan ändras”.(28)
119. Denna formulering kan med viss tolkningsmöda förstås så, att CHMP, när den antar sitt yttrande, inte var skyldig att hålla fast vid den text som August Wolff och Remedia hade kunnat ta ställning till, det vill säga den text som låg till grund för det kroatiska godkännandet, och har således rätt att ändra texten genom att införa villkoret om att användningstiden ska begränsas till fyra veckor utan möjlighet till upprepad användning, utan att dessförinnan ha berett August Wolff och Remedia möjlighet att yttra sig om detta.
120. Införandet av villkoret för förnyat godkännande för försäljning av Linoladiol N, som i förevarande fall gjorts genom att ändra informationstexten om läkemedlet, omfattas enligt tribunalen därför inte av den rätt att yttra sig som August Wolff åberopat med stöd av artikel 32.3 i HUM-reglerna.
121. Detta är den tolkning av punkt 110 i den överklagade domen som resten av mitt resonemang grundar sig på.
122. Innan jag påbörjar själva analysen måste jag rikta en allmän kritik mot tribunalens svar på den aktuella invändningen. Även om den aktuella meningen punkt 110 i den överklagade domen kan ses som en ”underförstådd motivering” i den mening som avses i rättspraxis är det beklagligt att tribunalen inte har fullgjort sina skyldigheter utan valt en sådan kortfattad och kryptisk motivering.
123. Efter att trots allt ha funnit att motiveringsskyldigheten inte har åsidosatts kommer jag nu att övergå till prövningen av själva sakfrågan, särskilt frågan huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att de förklaringar som CHMP uppmanat August Wolff och Remedia att lämna borde ha innehållit bolagens ståndpunkt angående det villkor som var kopplat till förnyat godkännande för försäljning av Linoladiol N.
124. Jag påpekar inledningsvis att eftersom artikel 32.3 i HUM-reglerna hittills aldrig har tolkats av domstolen, måste den materiella räckvidden för rätten att yttra sig enligt den aktuella bestämmelsen härledas från den rättspraxis som har definierat ramarna för rätten att yttra sig som en allmän unionsrättslig princip.
125. Rätten att yttra sig är nämligen en allmän unionsrättslig princip som slås fast i artikel 41.2 a i stadgan. Enligt denna bestämmelse har ”var och en rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne”.
126. Domstolen har upprepade gånger framhållit att de personer som har rätt att bli hörda ska ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter på huruvida de påstådda omständigheterna och förhållandena verkligen föreligger och är relevanta samt på de handlingar som lagts till grund för dessa påståenden.(29) Räckvidden klargörs ytterligare i ett antal domar där domstolen har slagit fast att rätten att yttra sig rör samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som ligger till grund för ett beslut, men inte den slutliga ståndpunkt som förvaltningen avser att inta.(30)
127. Det är denna rättspraxis som enligt min mening ska ligga till grund för bedömningen av huruvida tribunalens slutsats kan godtas.
128. I förevarande fall är det således nödvändigt att fastställa huruvida villkoret för att förnya godkännandet för försäljning av Linoladiol N ska klassificeras som en faktisk omständighet som ligger till grund för det genomförandebeslut som kommissionen antog efter CHMP:s yttrande, eller om villkoret tvärtom utgör en del av själva beslutet, eftersom det följer av en bedömning av de faktiska omständigheterna.
129. Jag anser för det första att det är viktigt att fastställa huruvida det åsidosättande av rätten att yttra sig som August Wolff och Remedia påstår har ägt rum avser villkoret som sådant
eller den vetenskapliga slutsats som ligger till grund för villkoret, nämligen att säkerheten vid vaginal administration av östrogener under lång tid eller upprepade gånger inte kan garanteras vid en behandling som pågår längre än fyra veckor.(31) Villkoret som sådant hör enligt min mening till den slutgiltiga ståndpunkt som kommissionen har för avsikt att anta efter bedömningen av de faktiska omständigheterna,(32) medan den vetenskapliga slutsatsen är en av de omständigheter som ligger till grund för denna ståndpunkt.
130. För mig framgår det dock entydigt av överklagandet att August Wolff och Remedia har kritiserat CHMP för att inte ha gett August Wolff möjlighet att yttra sig om villkoret som sådant. Sökandebolagen har nämligen gjort gällande att August Wolffs rätt att yttra sig även omfattar ”frågan om vilken åtgärd som krävs för att myndigheten ska beakta resultaten av analysen”.(33)
131. Detta villkor tillhör således kommissionens slutliga ståndpunkt och omfattas därför inte av August Wolffs rätt att yttra sig.
132. Under dessa omständigheter anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del.
4.      Slutsats beträffande den första grunden
133. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag därför att domstolen ska bifalla överklagandet såvitt avser den första grundens första och andra del.
B.      Den andra grunden: åsidosättande av artikel 116.1 och artikel 126.1 i HUM-reglerna
134. Genom den andra grunden har August Wolff och Remedia gjort gällande att tribunalen, i punkterna 121–199 i den överklagade domen, vid bedömningen av de olika delar av den andra grunden som åberopades i första instans, inte riktigt har förstått syftet med invändningarna och tappat bort kärnan i sökandenas argument.
135. Denna grund består av fyra delar. För det första anser August Wolff och Remedia att tribunalen har åsidosatt principen om fördelning av ansvaret för bedömningen av de faktiska omständigheterna och av bevisbördan, eftersom tribunalens tolkning skulle medföra att innehavaren av godkännandet för försäljning åläggs att styrka läkemedlets säkerhet även efter godkännandet. För det andra har August Wolff och Remedia kritiserat tribunalen för att felaktigt ha bekräftat att CHMP i sitt yttrande har fastställt ett begripligt samband mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och slutsatserna. August Wolff och Remedia har för det tredje gjort gällande att tribunalen inte beaktade det faktum att uppgifterna från säkerhetsövervakningen spelar en central roll vid bedömningen av de risker som kännetecknar redan saluförda läkemedel. För det fjärde har bolagen gjort gällande att tribunalen inte gjorde en riktig bedömning av deras kritik att CHMP:s vetenskapliga slutsatser var felaktiga på grund av en oriktig presentation av de tillgängliga säkerhetsövervakningsuppgifterna om säkerheten hos Linoladiol N och att tribunalen underlät att bemöta deras påståenden om oriktiga uppgifter om innehållet i riktlinjerna i samband med användningen av östrogener som appliceras utvärtes.
1.      Den första delgrunden: Åsidosättande av principen om vem som bär ansvaret att åberopa något och principen om fördelningen av bevisbördan genom att grunda förekomsten av en risk på avsaknaden av studier efter det att produkten godkänts
a)      Sammanfattning av parternas argument
136. Tribunalen fann att den omständigheten att det inte fanns några studier som kunde undanröja CHMP:s oro för förekomsten av risker kopplade till användningen av Linoladiol N räckte för att motivera en ändring av godkännandet för försäljning av detta läkemedel. Enligt August Wolff och Remedia har tribunalen därigenom åsidosatt principen om vem som bär ansvaret att åberopa något och principen om fördelningen av bevisbördan. Det ålägger nämligen i praktiken innehavaren av ett godkännande att styrka läkemedlets säkerhet med hjälp av studier, även efter godkännandet för försäljning.
137. Enligt August Wolff och Remedia bekräftar de relevanta bestämmelserna i det system för säkerhetsövervakning som föreskrivs i avdelning IX i HUM-reglerna att innehavaren av ett godkännande för försäljning inte är skyldig att genomföra säkerhetsstudier efter det att produkten har godkänts. Följaktligen kan avsaknaden av sådana studier inte göras gällande gentemot innehavaren av godkännandet.
138. August Wolff och Remedia har även gjort gällande att tribunalens slutsatser inte heller kan motiveras av den utveckling av försiktighetsprincipen som tribunalen redogjorde för i punkterna 137–140 i den överklagade domen, eftersom tribunalen inte beaktade att riskbedömningen inte kan grundas på helt hypotetiska överväganden. CHMP:s antaganden, som tribunalen redovisar i punkt 143 i den överklagade domen, att de kända riskerna vid användning av hormonersättningsterapi även kunde gälla för Linoladiol N, bör enligt August Wolff och Remedia kvalificeras som sådana hypotetiska överväganden.
139. Enligt August Wolff och Remedia är det enda tillåtna undantaget från principen att en riskbedömning inte kan grundas på hypotetiska överväganden inte tillämpligt i förevarande fall. Enligt rättspraxis ska detta undantag endast tillämpas om de studier som har genomförts har gett bristfälliga, ofullständiga eller otydliga resultat och det därför är omöjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det finns starka tvivel beträffande läkemedlets säkerhet och det därför är troligt att finns risk för reella folkhälsoskador. I förevarande fall skulle systemet för säkerhetsövervakning av läkemedel emellertid göra det möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av risker kopplade till användningen av Linoladiol N. I domen av den 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl. (C‑236/01, EU:C:2003:431) har domstolen dessutom framhållit att skyddsåtgärder inte kan motiveras med en rent hypotetisk risk, utom i fråga om nya livsmedel. Ett läkemedel som Linoladiol N, som funnits på marknaden i 45 år, är emellertid inte en ny produkt.
140. Enligt kommissionen har tribunalen gett ett korrekt svar på de två rättsfrågorna avseende fördelningen av bevisbördan. I punkt 135 i den överklagade domen bedömde tribunalen att det ankommer på kommissionen att styrka en försämring av risk/nyttaförhållandet för Linoladiol N. I punkterna 137–140 och 174 i den överklagade domen konstaterade tribunalen vidare att försiktighetsprincipen motiverar en restriktiv åtgärd om det är omöjligt att med bestämdhet påvisa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken. Enligt kommissionen har August Wolff och Remedia emellertid inte i sak bestritt bedömningen av dessa rättsfrågor. De har tvärtom begränsat sig till att kritisera tribunalens konstateranden i punkterna 142, 143 och 171–173 i den överklagade domen, och dess slutsats i punkt 179 i nämnda dom, det vill säga att kommissionen hade fullgjort sin bevisbörda. Deras argument riktas således endast mot tribunalens bedömning av bevisningen. Denna del av den andra grunden kan följaktligen inte tas upp till sakprövning i samband med ett överklagande.
b)      Bedömning
141. Inledningsvis kan det vara lämpligt att kort erinra om domstolens resonemang i punkterna 135–144 i den överklagade domen.
142. Tribunalen har för det första påpekat att det i samband med upphävande, tillfälligt återkallande eller ändring av ett godkännande för försäljning i enlighet med artikel 116 i HUM-reglerna ankommer på behörig myndighet, det vill säga kommissionen, att bevisa ett läkemedels effekt och säkerhet.
143. Vad gäller omfattningen av den bevisbörda som åvilar kommissionen erinrade tribunalen om att om det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av risker för människors hälsa gör försiktighetsprincipen det möjligt att, för att se till de krav som rör folkhälsan har företräde framför ekonomiska intressen, vidta skyddsåtgärder utan att invänta att den verkliga och allvarliga risken blir fullt synlig, om nya uppgifter ger upphov till allvarliga tvivel beträffande läkemedlets säkerhet eller effektivitet och detta leder till en ogynnsam bedömning av läkemedlets nytta/riskförhållande. I detta sammanhang har tribunalen gjort gällande att enligt domstolens praxis får kommissionen begränsa sig till att presentera ”allvarliga och övertygande indicier som, även om de inte undanröjer osäkerheten inom vetenskapen, ger upphov till rimligt tvivel om att läkemedlet är oskadligt och effektivt.”(34) Tribunalen konstaterade i detta avseende att CHMP hade funnit att de kända riskerna till följd av systemisk användning av hormonersättningsterapi även kunde föreligga vid användning av Linoladiol N. Genom att göra bedömningen att det rörde sig om ”allvarliga och övertygande indicier” slog tribunalen fast att kommissionen hade uppfyllt sin bevisbörda.
144. Vad gäller frågan huruvida denna delgrund kan prövas i sak, vilket kommissionen har bestritt, nöjer jag mig med att påpeka att ett påstått åsidosättande av bevisbördan är en rättsfråga som ska prövas av domstolen i ett mål om överklagande.(35) Denna delgrund kan således tas upp till sakprövning.
145. Jag finner dock inte August Wolffs och Remedias argument i själva sakfrågan särskilt övertygande.
146. Som tribunalen har påpekat i punkt 135 i den överklagade domen innebär den allmänna principen om fördelning av bevisbördan inom ramen för artikel 116 i HUM-reglerna att det är kommissionen som ska fastställa huruvida villkoren för upphävande, tillfälligt återkallande och ändring av godkännandet för försäljning är uppfyllda. Innehavaren av godkännandet för försäljning av ett läkemedel är däremot inte skyldig att under tillståndets giltighetstid lägga fram bevis för att det berörda läkemedlet är effektivt eller säkert.
147. Enligt den rättspraxis som tribunalen stöder sig på får kommissionen, om det råder vetenskaplig osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av riskerna för människors hälsa, i enlighet med försiktighetsprincipen anta en skyddsåtgärd (upphäva, tillfälligt återkalla eller ändra godkännandet för försäljning) utan att vänta på att de aktuella riskerna ska materialiseras, men endast under förutsättning att den grundar sina rimliga tvivel beträffande det berörda läkemedlets säkerhet eller effektivitet på allvarliga och övertygande indicier.
148. I förevarande mål fann tribunalen att CHMP:s iakttagelser, nämligen att de kända riskerna vid användningen av hormonersättningsterapi även kan föreligga vid användning Linoladiol N, utgjorde sådana ”allvarliga och övertygande indicier”.
149. Jag hyser inte minsta tvivel om att tribunalens bedömning, som grundar sig på domstolens praxis, inte riskerar att ge upphov till en omvänd bevisbörda så att, såsom August Wolff och Remedia har gjort gällande, innehavaren av godkännandet för försäljning åläggs att styrka läkemedlets säkerhet genom studier efter godkännandet. Även om kommissionens bevisbörda i detta fall är mindre betungande är denna institution tvärtom fortfarande skyldig att fastställa de sakförhållanden som ligger till grund för dess ståndpunkt att en skyddsåtgärd är nödvändig på grund av det försämrade risk/nyttaförhållandet för Linoladiol N.
150. Domstolen har dessutom nyligen uttryckligen slagit fast att ”vidtagandet av åtgärder enligt artikel 116 i HUM-reglerna vid vetenskaplig osäkerhet eller rimliga tvivel beträffande ett läkemedels effektivitet eller säkerhet inte kan jämställas med omvänd bevisbörda”.(36)
151. Mot bakgrund av den osäkra vetenskapliga situationen vad gäller förekomsten eller omfattningen av hälsorisker som kan motivera kommissionens antagande av en skyddsåtgärd i enlighet med försiktighetsprincipen, delar jag inte August Wolffs och Remedias argument om att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av rättspraxis genom att anse att denna situation inte kan uppstå om HUM-reglerna tillämpas, eftersom dessa innehåller ett system för säkerhetsövervakning.
152. Jag konstaterar i detta avseende att EU-domstolen redan har tillämpat försiktighetsprincipen inom ramen för HUM-reglerna, efter att ha identifierat en sådan situation av vetenskaplig osäkerhet i domen av den 11 december 2014, PP Nature-Balance Lizenz/kommissionen (T‑189/13, ej publicerad, EU:T:2014:1056, punkt 37 och följande punkter). Med beaktande av försiktighetsprincipens betydelse, och för att på det farmaceutiska området låta krav som är kopplade till skyddet av folkhälsan ha företräde framför ekonomiska intressen, anser jag dock att domstolen bör bekräfta tribunalens ståndpunkt.
153. Vad slutligen gäller August Wolffs och Remedias påstående att vetenskaplig osäkerhet endast kan förekomma vid nya produkter och därmed inte när det gäller Linoladiol N, som har funnits på marknaden i årtionden, anser jag att en sådan slutsats inte följer av domen av den 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl. (C‑236/01, EU:C:2003:431) och detta av i huvudsak två skäl. För det första meddelades den domen på ett annat område än det som är i fråga i förevarande mål. Även om det stämmer att domstolen i denna dom slog fast att skyddsåtgärder (provisorisk begränsning av eller tillfälligt förbud mot handel med vissa varor) kunde grundas på förekomsten av potentiella risker i fråga om nya livsmedel, förefaller det enligt denna dom för det andra vara helt uteslutet att en sådan motivering även kan anses vara tillräcklig när de aktuella livsmedlen redan finns på marknaden. I den aktuella situationen ombads domstolen endast att tolka vissa bestämmelser i förordningen om nya livsmedel och nya
livsmedelsingredienser.(37)
154. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
2.      Den andra delgrunden: Avsaknad av ett begripligt samband mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser
a)      Sammanfattning av parternas argument
155. Mot bakgrund av punkterna 149–164 och 188–197 i den överklagade domen har August Wolff och Remedia gjort gällande att tribunalen underlät att slå fast att CHMP fortfarande inte hade förklarat varför den hade förkastat slutsatserna i de rapporter eller studier som August Wolff och Remedia åberopat. Tribunalens överväganden är dessutom ofta motstridiga, ofullständiga eller felaktiga.
156. För det första har August Wolff och Remedia gjort gällande att även om tribunalen i punkt 147 i den överklagade domen har tagit upp deras argument att det är svårt att tillämpa en riskbedömning baserad på en systemisk exponering på en lokal behandling samt att hur ofta Linoladiol N används är mindre viktigt än hur ofta systemisk hormonersättningsterapi används, framgår det av CHMP:s slutsatser, som redovisas i punkterna 151–158 i den överklagade domen, att CHMP inte beaktade dessa argument vid sin utvärdering.
157. För det andra hand har August Wolff och Remedia gjort gällande att den slutsats som tribunalen drog i punkt 160 i den överklagade domen vid prövningen av August Wolffs och Remedias argument – enligt vilken, med beaktande av basvärdena efter klimakteriet, CHMP:s användning av lägre trösklar än i den vetenskapliga litteraturen inte var av det slaget att de kunde ifrågasätta konsekvensen av och logiken i CHMP:s vetenskapliga yttrande – var obegriplig och motsägelsefull. Enligt CHMP:s uppfattning utgör överskridandet av basvärdena efter klimakteriet nämligen en viktig del av riskbedömningen.
158. För det tredje har August Wolff och Remedia gjort gällande att tribunalen i punkt 161 i den överklagade domen inte prövade deras argument att CHMP i sin rapport inte i tillräcklig utsträckning har beaktat att ökningen av estradiolkoncentrationen i blodet till följd av användningen av Linoladiol N endast var tillfällig och att estradiolkoncentrationen i blodet under den period Linoladiol N administrerades inte överskred basvärdena efter klimakteriet.
159. För det fjärde har August Wolff och Remedia kritiserat tribunalen för att den, i samband med sin bedömning i punkt 162 i den överklagade domen, inte har undersökt deras argument att den omständigheten att dosen Linoladiol N ges i jämförelsevis högre doser än andra estradiolpreparat avsedda för vaginal behandling som appliceras lokalt inte medför en ökad risk.
160. August Wolff och Remedia anser för femte att tribunalen borde ha prövat den jämförande tabell som August Wolff och Remedia lade fram vid förhandlingen vid tribunalen, vilken utvidgade jämförelsen i CHMP:s slutliga utvärderingsrapport av Linoladiol N och de produkter som ges i lägre doser vid systemisk hormonersättningsterapi. Enligt August Wolff och Remedia visar denna tabell att estradiolkoncentrationen till följd av flera appliceringar av Linoladiol N och den systemiska hormonersättningsterapin ”Estreva” inte alls påminner om varandra, och att dessa värden inte är mycket högre för Linoladiol N än för ett läkemedel som ges i lägre doser. Tribunalens slutsats att exponeringen för estradiol till följd av användning av Linoladiol N mer var att likna vid en systemisk hormonersättningsterapi är därför helt ogrundad.
161. August Wolff och Remedia har slutligen gjort gällande att tribunalen inte prövade deras argument att ett intravaginalt läkemedel medför en lägre risk för venös tromboembolism än en oral hormonersättningsbehandling.
162. Kommissionen har genmält att August Wolff och Remedia genom invändningarna i denna delgrund nöjt sig med att hävda att CHMP:s slutliga yttrande inte är avgörande. Inte i någon av invändningarna anförs att det har förekommit ett rättegångsfel eller att unionsrätten har åsidosatts. Denna delgrund kan därför inte tas upp till sakprövning.
163. Mot bakgrund av den jämförande tabell som August Wolff och Remedia lade fram under förhandlingen vid tribunalen har kommissionen i synnerhet gjort gällande att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den underkände detta bevismedel, eftersom August Wolff och Remedia utan att ange några skäl åberopade denna bevisning för första gången vid förhandlingen, vilket strider mot artikel 85.3 i tribunalens rättegångsregler. Enligt kommissionen utgör dessutom tabellen i fråga enbart ett bevismedel, som det ankommer på tribunalen att pröva. Även om domstolen inte skulle dela denna uppfattning anser kommissionen att tribunalen ändå kunde ha kommit fram till att CHMP:s slutliga yttrande inte var tillräckligt motiverat, eftersom CHMP förfogade över andra jämförelser som den har behandlat på ett konsekvent sätt, såsom framgår av punkterna 155, 156 och 158 i den överklagade domen. Under alla omständigheter kan läkemedlet Estreva (som anges i den jämförande tabellen) enligt kommissionen inte jämföras med Linoladiol N. Estreva används nämligen vid hormonersättningsterapi, medan Linoladiol N endast används som lokal hormonersättning.
b)      Bedömning
164. Vad gäller CHMP:s yttrande erinrar jag om att tribunalens prövning endast avser frågan huruvida CHMP har förfarit i vederbörlig ordning och frågan huruvida dess yttrande var konsekvent och motiverat. Vad gäller den sistnämnda aspekten framgår det av tribunalens praxis att denna endast kan pröva huruvida yttrandet innehåller en motivering som gör det möjligt att bedöma de överväganden på vilka yttrandet grundas och om det har visats att det finns ett begripligt samband mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och de slutsatser som yttrandet innehåller.(38) Eftersom det rör sig om en enkel tillämpning av fast rättspraxis, enligt vilken de komplicerade bedömningar kommissionen gör endast är underkastade en begränsad domstolsprövning, eftersom kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på det vetenskapliga området,(39) uppmanar jag domstolen att först av allt bekräfta tribunalens praxis.
165. Tillämpad på förevarande mål innebär tribunalens praxis, enligt min mening, att den bevisning som August Wolff och Remedia är skyldiga att lägga fram inte får begränsas till att domstolen inte har funnit att någon av de aspekter som CHMP beaktade vid sin medicinska eller vetenskapliga bedömning var oriktig. De är också skyldiga att visa att denna aspekt är så grundläggande att ett fel när det gäller denna undanröjer det logiska sambandet mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser.
166. Det är mot bakgrund av dessa principer som jag kommer att undersöka huruvida de invändningar som August Wolff och Remedia har anfört kan tas upp till sakprövning, vilket kommissionen har bestritt, och, i förekommande fall, huruvida invändningarna är välgrundade.
167. Vad gäller svårigheten att tillämpa en riskbedömning som grundas på en systemisk exponering på en lokal behandling, såsom behandling med Linoladiol N, anser jag att denna invändning kan prövas av domstolen inom ramen för överklagandet.
168. Ett fel som rör möjligheten att jämföra resultaten av bedömningen av riskerna med Linoladiol N och systemisk hormonersättningsterapi kan, enligt vad August Wolff och Remedia förefaller göra gällande, nämligen undanröja det ”begripliga sambandet” mellan CHMP:s viktigaste vetenskapliga konstaterande (att estradiolkoncentrationen i blodet efter administrering av Linoladiol N påminner om den koncentration som uppmätts vid systemisk hormonersättningsterapi) och slutsatserna i CHMP:s slutliga yttrande (att Linoladiol N innebär samma risker som systemisk hormonersättningsterapi och att en åtgärd för att begränsa dess användning därför är nödvändig). Jag anser därför att invändningen kan tas upp till sakprövning.
169. När det gäller prövningen i sak anser jag dock att tribunalen inte har gjort sig skyldig till en oriktig bedömning. I punkterna 151–158 i den överklagade domen, i vilka tribunalen sammanfattade CHMP:s slutsatser, redogörs nämligen för varför CHMP ansåg att resultaten av bedömningen av riskerna med hormonersättningsterapi kan överföras på en lokal behandling, såsom behandling med Linoladiol N.
170. Av denna sammanfattning följer i) att CHMP hade jämfört Linoladiol med andra läkemedel för utvärtes bruk, grundat på farmakokinetiska uppgifter, av vilket det framgick att estradiolkoncentrationen efter administrering av Linoladiol N var betydligt högre än vad som iakttagits efter administrering av andra, svagare estradiolbaserade produkter, och ii) att estradiolkoncentrationen efter administrering av Linoladiol N var lika hög som vid tillfällig hormonersättningsterapi.
171. Det är på grundval av dessa omständigheter som tribunalen i punkt 158 i den överklagade domen konstaterade att ”samtidigt som CHMP upprätthöll skillnaden mellan lokal behandling och [hormonersättningsterapi], har CHMP fastställt ett begripligt samband mellan de medicinska och vetenskapliga konstaterandena avseende de utmärkande egenskaperna för Linoladiol N och slutsatserna i det slutliga yttrandet av den 25 april 2014”.
172. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att den första invändningen inte kan godtas.
173. För det andra har tribunalen, vad gäller användningen av lägre tröskelvärden för estradiolkoncentrationen efter klimakteriet än vad som anges i den vetenskapliga litteraturen,(40) i punkt 160 i den överklagade domen funnit att även om August Wolff och Remedia hade åberopat bevisning till stöd för detta påstående ”har de inte har styrkt att just denna del av CHMP:s resonemang måste leda till en diametralt motsatt slutsats och ifrågasätter det vetenskapliga utlåtandets konsekvens och logik”.
174. Tribunalen slog i huvudsak fast att det inte var styrkt att denna aspekt var så grundläggande att ett fel i fråga om denna kunde undanröja det logiska sambandet mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser.
175. Jag påpekar inledningsvis att denna invändning inte är särskilt övertygande.
176. Jag förnekar inte att trösklarna för basvärdena efter klimakteriet vid en första anblick framstår som en viktig aspekt för att kunna bedöma huruvida de systemiska effekterna i slutändan leder till att samma risker som förekommer vid hormonersättningsterapi kan uppträda efter administrering av en estradiolbaserad produkt. Detta framgår för övrigt av citatet från CHMP:s vetenskapliga slutsatser i punkt 151 i den överklagade domen, enligt vilket ”systemiska effekter kan förväntas eftersom estradiolkoncentrationen överskrider koncentrationen efter klimakteriet”. Enligt min mening skulle detta orsakssamband emellertid kunna avse förhållandet mellan systemiska effekter och estradiolkoncentrationer som överskrider de trösklar för basvärdena efter klimakteriet som tillämpades av CHMP. Med andra ord om det antas att dessa värden, på grund av användningen av de trösklar som August Wolff och Remedia har fastställt, är högre än de värden som tillämpades av CHMP, och de förhöjda estradiolkoncentrationerna därför inte överskred dessa trösklar, kan det i princip inte uteslutas att även systemiska effekter uppträder.
177. Ovanstående kan enligt min mening ge stöd åt tribunalens konstaterande att August Wolff och Remedia i sin ansökan inte i tillräcklig utsträckning har styrkt varför den omständigheten att basvärdena efter klimakteriet inte var korrekta i sig innebar att CHMP:s slutsatser kunde ifrågasättas.
178. Även om jag är medveten om att det för att underkänna denna invändning helst skulle krävas en mer ingående bedömning från tribunalens sida, anser jag att en granskning av det svar som kan utläsas av punkt 160 i den överklagade domen måste leda till slutsatsen att tribunalen inte har åsidosatt sin motiveringsskyldighet.
179. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att denna invändning inte kan godtas.
180. Vad gäller påståendet att tribunalen inte har prövat argumentet att CHMP inte har tagit tillräcklig hänsyn till att ökningen av estradiolkoncentrationen i blodet till följd av användningen av Linoladiol N endast var tillfällig, anser jag för det tredje att August Wolff och Remedia inte har styrkt att tribunalen inte beaktade denna aspekt vid sin bedömning.
181. I punkt 161 i den överklagade domen konstaterade tribunalen nämligen att CHMP, grundat på två vetenskapliga studier (SCO 5109 och SCO 5174), hade uppgett att estradiolkoncentrationen vid administrering av Linoladiol N två gånger i veckan motsvarade koncentrationen vid hormonersättningsterapi och att den förhöjda estradiolkoncentrationen efter trettiosex timmar fortfarande inte hade återgått till utgångsvärdet.
182. Tribunalen tycks således inte ha bortsett från att den förhöjda estradiolkoncentrationen i blodet till följd av användningen av Linoladiol N var av tillfällig natur och att estradiolkoncentrationerna kunde återgå till utgångsvärdet efter mer än trettiosex timmar.
183. Även om det endast underförstått följer av punkt 161 i den överklagade domen att tribunalen faktiskt har beaktat denna aspekt, innebär detta inte, i motsats till vad August Wolff och Remedia har gjort gällande, att tribunalen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet. Det räcker att erinra om den rättspraxis som redan nämnts i punkt 116 i förevarande förslag till avgörande, enligt vilken tribunalens motiveringsskyldighet inte innebär att tribunalen är skyldig att lämna en uttömmande redogörelse som följer vart och ett av de resonemang som parterna i målet fört. Motiveringen kan således vara underförstådd, under förutsättning att den ger de berörda personerna kännedom om skälen till att den inte ansåg att det fanns fog för deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning av överklagandet, vilket utan tvekan förefaller vara fallet i förevarande mål.
184. Under alla omständigheter kan förevarande invändning inte åberopas för att styrka att den aktuella aspekten, nämligen att den förhöjda estradiolkoncentrationen i blodet är av övergående karaktär, kunde undanröja det begripliga sambandet mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser.
185. Under dessa omständigheter anser jag att förevarande invändning inte kan godtas.
186. För det fjärde, vad gäller påståendet att tribunalen i den överklagade domen inte har prövat August Wolffs och Remedias argument att den omständigheten att Linoladiol N administrerades i högre doser än andra estradiolbaserade preparat inte medförde en ökad risk, räcker det att konsterara att en sådan utvärdering utan tvekan visar det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över på ett område som detta, där den gör komplicerade medicinska eller vetenskapliga utvärderingar och därför inte är underkastad tribunalens prövning, utom i fall av uppenbara fel, maktmissbruk eller om kommissionen uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, vilket inte har åberopats i förevarande fall. Därför kan August Wolff och Remedia inte kritisera tribunalen för att den underlåtit uttala sig i denna fråga.
187. För det femte, vad gäller avsaknaden av en prövning av den jämförande tabellen, noterar jag inledningsvis, i likhet med kommissionen i dess svarsskrivelse, att denna tabell lades fram för första gången vid förhandlingen vid tribunalen och att August Wolff och Remedia enligt förhandlingsprotokollet inte angav några skäl till denna försening, vilket strider mot artikel 85.3 i tribunalens rättegångsregler. Eftersom inga skäl angavs kan avsaknaden av en prövning av denna tabell i den överklagade domen förklaras med att tribunalen med rätta underförstått har förklarat att detta är något som inte kan tas upp till sakprövning.
188. I alla händelser delar jag den uppfattning som kommissionen hr gett uttryck för i sin svarsskrivelse, nämligen att den jämförande tabellen, även om den hade förklarats möjlig att ta upp till sakprövning och hade prövats i sak, hade varit betydelselös, eftersom den inte kunde ha föranlett tribunalen att dra slutsatsen att ett begripligt samband mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser därmed hade undanröjts.
189. För det första har denna tabell ett uppenbart lägre bevisvärde på grund av att den endast jämför Linoladiol N med ett enda annat läkemedel, nämligen Estreva.
190. Jämförelsen av Linoladiol N och Estreva N förefaller dessutom inte vara förenlig med logiken bakom det resonemang som CHMP förde i sitt slutliga yttrande, vilket tribunalen sammanfattat i punkterna 151–158 i den överklagade domen.
191. Som tribunalen konstaterade i punkt 158 i den överklagade domen drog CHMP slutsatsen att de tillfälligt förhöjda estradiolkoncentrationerna vid användning av Linoladiol N var jämförbara med koncentrationerna vid användning av hormonersättningsterapi ”samtidigt som CHMP upprätthöll åtskillnaden mellan lokal behandling och [hormonersättningsterapi]”, det vill säga genom att endast jämföra Linoladiol N med andra lokala behandlingar. Estreva, som används som hormonersättningsterapi och följaktligen administreras på ett annat sätt, kan därför inte jämföras med Linoladiol N.
192. För det fall domstolen skulle förklara att invändningen kan tas upp till prövning, anser jag att den ska underkännas som ogrundad.
193. Jag föreslår därför att den andra grundens andra del ska underkännas i sin helhet.
3.      Den tredje delgrunden: Felaktig bedömning av risken på grund av underlåtenhet att beakta uppgifterna från säkerhetsövervakningen
a)      Sammanfattning av parternas argument
194. August Wolff och Remedia anser att tribunalen, i punkterna 170–172 i den överklagade domen och i slutsatsen i punkt 176 i denna dom, bortsåg från att uppgifterna från säkerhetsövervakningen, enligt andan i HUM-reglerna, spelar en avgörande roll vid bedömningen av den faktiska risk som saluförda läkemedel utgör.
195. Vad gäller punkt 171 i den överklagade domen har August Wolff och Remedia påpekat att det är motsägelsefullt att som tribunalen se det låga antalet eller frånvaron av säkerhetsmeddelanden avseende användningen av Linoladiol N som bevis för att det föreligger en risk. Mot bakgrund av övervägandena i punkt 172 i den överklagade domen angående bristande intresse för spontana rapporter, har August Wolff och Remedia gjort gällande att tribunalen inte har prövat deras argument att det inte finns några vetenskapliga bevis för en ”underrapportering” beträffande äldre läkemedel. Enligt August Wolff och Remedia har tribunalen inte behandlat argumentet att eftersom Linoladiol N är ett receptbelagt läkemedel som endast förskrivs av en gynekolog, som kontinuerligt övervakar användningen, är det föga sannolikt att ingen gynekolog skulle ha upptäckt de risker som är kopplade till en sådan användning om sådana risker verkligen materialiserats. Slutligen har August Wolff och Remedia gjort gällande att tribunalen inte har prövat deras påstående att även med en 90-procentig underrapportering av riskerna med användning av Linoladiol N skulle dessa ha upptäckts om sådana risker verkligen förelåg.
196. Kommissionen har genmält att August Wolffs och Remedias argument inte avser tribunalens rättsliga prövning, utan CHMP:s utvärdering.
197. I synnerhet vad gäller påståendet att tribunalen inte har prövat argumentet att Linoladiol N är ett receptbelagt läkemedel, vars långtidsanvändning kontrolleras av en gynekolog, har kommissionen gjort gällande att detta argument inte åtföljdes av någon bevisning och under alla omständigheter åberopades först vid den muntliga förhandlingen i första instans, utan att något skäl angavs till förseningen, vilket strider mot artikel 85.3 i tribunalens rättegångsregler.
b)      Bedömning
198. Genom sin första invändning har August Wolff och Remedia gjort gällande att tribunalen har underlåtit att tillskriva uppgifterna från säkerhetsövervakningen en avgörande roll för en ny utvärdering av risk/nytta-förhållandet för saluförda läkemedel genom att konstatera att CHMP hade dragit slutsatsen att beviset för riskerna med användningen av Linoladiol N byggde på ett litet antal, eller avsaknad av, uppgifter om sådana risker, vilket i sig är motsägelsefullt. August Wolff och Remedia har därigenom kritiserat tribunalen för att inte ha funnit att CHMP:s oriktiga bedömning av denna aspekt ledde till att det begripliga sambandet mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser undanröjdes.
199. Enligt min mening har tribunalen med rätta ansett att August Wolffs och Remedias kritik mot tribunalens bedömning, som dessa upprepat i sitt överklagande, grundar sig på en felaktig tolkning av CHMP:s yttrande.
200. I sina vetenskapliga slutsatser har CHMP nämligen inte, såsom August Wolff och Remedia har gjort gällande, ansett att det låga antalet tillgängliga uppgifter från säkerhetsövervakningen (elva rapporter totalt, varav endast en om Linoladiol N) var ett bevis för riskerna med att använda Linoladiol N. Eftersom en ”betydande underrapportering av biverkningar” bör antas för ett äldre läkemedel som Linoladiol N har CHMP tvärtom ansett att det av uppgifterna från säkerhetsövervakningen inte gick att dra några slutsatser om hur säkert detta läkemedel var.
201. Såsom tribunalen konstaterade i punkterna 174–176 i den överklagade domen har CHMP med tanke på denna vetenskapliga osäkerhet, i enlighet med rättspraxis avseende tillämpning av försiktighetsprincipen, lagt fram allvarliga och övertygande indicier på att det finns ett rimligt tvivel om hur säkert eller effektivt Linoladiol N är.
202. CHMP byggde därför inte sin slutsats beträffande riskerna med att använda Linoladiol N på ett litet antal rapporter om dessa risker, utan på att CHMP hade uttryckt rimliga tvivel i fråga om hur säkert och effektivt Linoladiol N var, vilket tribunalen med rätta påpekade.
203. Mot bakgrund av den omständigheten att tribunalen på ett korrekt sätt visat att det finns ett begripligt samband mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser om de risker som föreligger, anser jag följaktligen att invändningen i fråga inte kan godtas.
204. Beträffande påståendet att tribunalen, i punkt 172 i den överklagade domen, underlåtit att pröva argumentet att det inte finns vetenskapliga belägg för underrapportering om äldre läkemedel räcker det att konstatera att en sådan bedömning omfattas av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över på detta område när den tvingas göra komplicerade medicinska eller vetenskapliga bedömningar, och att den endast är underkastad en begränsad prövning från tribunalens sida.(41) August Wolff och Remedia kan följaktligen inte kritisera tribunalen för att inte ha uttalat sig i denna fråga.
205. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att inte heller denna invändning kan godtas.
206. Vad gäller påståendet att tribunalen inte har prövat argumentet att den omständigheten att långtidsanvändning av Linoladiol N övervakas av en gynekolog medför att den sistnämnde borde ha anmält ovannämnda risker om de hade materialiserats, konstaterar jag för det första att kommissionen felaktigt har hävdat att detta argument åberopades för första gången vid förhandlingen. Av handlingarna i målet vid tribunalen framgår nämligen otvetydigt att detta redan angavs i punkt 150 i ansökan.(42)
207. Även om detta påstående, som det inte finns några belägg för, grundas på en exakt omständighet, upprepar jag att enligt rättspraxis är tribunalen inte skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i målet fört. Motiveringen kan således vara underförstådd, under förutsättning att den ger de berörda personerna kännedom om skälen till att den inte ansåg att det fanns fog för deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning av överklagandet,(43) vilket är fallet i förevarande mål. I punkt 172 i den överklagade domen har tribunalen tydligt angett att det fanns ett bristande intresse för spontana rapporter så att det av deras ringa antal inte gick att dra någon slutsats om hur säkert Linoladiol N var.
208. Ovanstående överväganden gäller enligt min mening även den sista invändningen i denna delgrund, det vill säga att tribunalen inte har prövat argumentet att även vid en nittioprocentig underrapportering av riskerna med användning av Linoladiol skulle dessa ha materialiserats om sådana risker faktiskt förelåg.
209. Den andra grundens tredje del ska följaktligen underkännas i sin helhet.
4.      Den fjärde delgrunden: Felaktig presentation av uppgifterna från säkerhetsövervakningen och oriktiga uppgifter i de vetenskapliga riktlinjerna i CHMP:s slutliga yttrande
a)      Sammanfattning av parternas argument
210. August Wolff och Remedia har kritiserat den ofullständiga presentationen av uppgifterna från säkerhetsövervakningen av Linoladiol N i CHMP:s vetenskapliga slutsatser. Enligt August Wolff och Remedia kan dessa slutsatser nämligen felaktigt ge intryck av att användningen av Linoladiol N har lett till elva riskanmälningar från CHMP, även om det, som tribunalen har konstaterade, rörde sig om fall som avsåg en reaktion på behandling med estradiol för utvärtes bruk.
211. August Wolff och Remedia har vidare gjort gällande att tribunalen, i punkt 196 i den överklagade domen, inte prövade deras argument om att de oriktiga uppgifterna i CHMP:s vetenskapliga riktlinjer riskerade att ge det felaktiga intrycket att kommissionen inte rekommenderade läkemedel i höga doser.
212. Kommissionen anser att eftersom August Wolff och Remedia uttryckligen har medgett att tribunalens presentation motsvarade CHMP:s presentation kan bolagens argument inte tas upp till sakprövning.
b)      Bedömning
213. Vad gäller invändningen om en ”ofullständig presentation” av uppgifterna från säkerhetsövervakningen av Linoladiol N hyser jag inte minsta tvivel om att denna kritik endast avser tribunalens fastställande av de faktiska omständigheterna, som inte i sig faller inom domstolens behörighet inom ramen för ett överklagande, utom då det av handlingarna i målet framgår att detta fastställande är materiellt oriktigt, vilket dock inte har åberopats av August Wolff och Remedia i förevarande fall.(44)
214. Vad gäller invändningen om oriktiga uppgifter i CHMP:s vetenskapliga riktlinjer går det enligt min mening inte att fastställa att den avsaknad av motivering som August Wolff och Remedia har kritiserat tribunalen för verkligen föreligger. I punkt 197 i den överklagade domen angav tribunalen nämligen att August Wolff och Remedia inte hade visat på vilket sätt de oriktiga uppgifterna i de vetenskapliga riktlinjerna kunde ha påverkat den samlade bedömningen av risk/nytta-förhållandet för Linoladiol N. Tribunalens svar omfattade enligt min mening även en oriktig beskrivning av dessa riktlinjer, som ledde till slutsatsen att läkemedel i höga doser inte rekommenderades i riktlinjerna.
215. Jag anser att detta svar uppfyller de villkor som uppställts i den rättspraxis som vid ett flertal tillfällen nämnts i förevarande förslag till avgörande, nämligen att motiveringen kan vara underförstådd förutsatt att den ger de sökande möjlighet att förstå varför tribunalen inte ansåg att det fanns fog för deras argument, och ger domstolen tillräckligt med underlag för att kunna utföra sin prövning av överklagandet.
216. Följaktligen anser jag att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den andra grundens fjärde del.
5.      Slutsats beträffande den andra grunden
217. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att överklagandet inte ska bifallas såvitt avser någon del av den andra grunden.
C.      Den tredje grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling
1.      Den tredje grundens första del: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
a)      Sammanfattning av parternas argument
218. Enligt August Wolff och Remedia undersökte tribunalen inte deras argument att den extremt låga sannolikheten för att riskerna skulle materialiseras måste beaktas vid proportionalitetsprövningen. August Wolff och Remedia har i synnerhet gjort gällande att även om försiktighetsprincipen kräver att det antas åtgärder för att begränsa godkännande för försäljning bör man vid valet av åtgärder alltid ta hänsyn till att riskbedömningen enbart grundas på hypotetiska antaganden. En rent hypotetisk bedömning som den i förevarande mål kan endast motivera mindre ingripande åtgärder som en uppdatering av varningar och kontraindikationer i informationstexten, eller att CHMP låter utföra en studie om risken för endometrial hyperplasi. Enligt August Wolff och Remedia bortsågs från denna aspekt i punkterna 204–206 i den överklagade domen.
219. August Wolff och Remedia har vidare gjort gällande att tribunalen, genom att i punkt 206 i den överklagade domen konstatera att förbudet mot upprepad användning utgjorde minsta möjliga tillåtna ingrepp enligt artikel 116.1 HUM, inte tog hänsyn till att ett förbud mot upprepad användning skulle få samma effekt som ett delvis återkallande av godkännandet, eftersom vaginal atrofi är ett tillstånd som kräver långvarig behandling.
220. Vad gäller tribunalens slutsats i punkt 207 i den överklagade domen, det vill säga att det inte går att beställa ytterligare studier, har August Wolff och Remedia hävdat att denna slutsats är felaktig, vilket bland annat framgår av artikel 32.4 c och 32.5 c i HUM-reglerna, enligt vilka godkännandet bör beviljas på vissa villkor av hänsyn till förhållanden som anses väsentliga för en säker och effektiv användning av läkemedlet.
221. Enligt August Wolff och Remedia har tribunalen i punkt 207 i den överklagade domen inte förklarat varför femårsintervallet för utarbetandet av rapporter om säkerheten hos läkemedel som innehåller estradiol inte skulle kunna styrka läkemedlets säkerhet. De anser att säkerhetsrapporterna har varit ett lämpligt medel för att undanröja de tvivel som funnits på grund av att det saknats uppgifter från säkerhetsövervakningen av Linoladiol N.
222. Slutligen har tribunalen, enligt August Wolff och Remedia, inte undersökt det förslag om en mindre ingripande åtgärd i form av intervallterapi som dessa bolag har lämnat till CHMP.
223. Kommissionen har genmält att August Wolffs och Remedias invändningar mot punkt 207 i den överklagade domen inte kan tas upp till sakprövning, eftersom de ifrågasätter tribunalens bevisvärdering. Under alla omständigheter är invändningarna irrelevanta, eftersom de rör ett överflödigt domskäl i nämnda dom.
224. Kommissionen har tillagt att August Wolff och Remedia dessutom inte har kritiserat tribunalen för att ha utfört en rättsligt felaktig proportionalitetskontroll, utan för att ha intagit ett ”formalistiskt synsätt”, som lett till en felaktig bedömning av CHMP:s slutliga yttrande. August Wolff och Remedia har därigenom på ett otillåtet sätt försökt ifrågasätta tribunalens bevisvärdering.
b)      Bedömning
225. I enlighet med domstolens praxis innebär proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När institutionen således ska välja mellan flera ändamålsenliga åtgärder ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och när dessa åtgärder vållar olägenheter ska institutionen försäkra sig om att dessa olägenheter inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(45)
226. I förevarande fall utgörs den berörda rättsakten av kommissionens genomförandebeslut, i den del förnyat godkännande för försäljning av Linoladiol N enligt detta beslut endast får beviljas om användningen av läkemedlet begränsas till fyra veckor och upprepad användning inte äger rum.
227. August Wolff och Remedia har inte ifrågasatt att införandet av detta villkor i det nya godkännandet för försäljning av Linoladiol N är en lämplig åtgärd för att uppnå det eftersträvade målet, nämligen att eliminera hälsorisker som är kopplade till förhöjd estradiolkoncentration i blodet till följd av användningen av läkemedlet, men de har samtidigt gjort gällande att samma mål kunde ha uppnåtts genom en mindre ingripande åtgärd.
228. För att avgöra om proportionalitetsprincipen har iakttagits i detta fall kommer jag för det första att sammanfatta de viktigaste delarna av den motivering på vilken tribunalen grundade sitt underkännande av grunden om proportionalitet i punkterna 204–207 i den överklagade domen.
229. Efter att ha konstaterat att CHMP, vad gäller osäkerheten kring följderna av administreringen av Linoladiol N, hade grundat sig på försiktighetsprincipen, konstaterade tribunalen att enbart en ändring av godkännandet för försäljning, som i förevarande fall, är den minst ingripande åtgärd som kan vidtas enligt artikel 116 i HUM-reglerna. De andra ingripanden som avses i denna bestämmelse (uppskov eller återkallande) har nämligen, enligt tribunalen, en ännu större inverkan på sökandebolagens rättsliga ställning och går utöver vad som mot bakgrund av CHMP:s slutliga yttrande kan anses vara en nödvändig åtgärd. Tribunalen konstaterade vidare, för fullständighetens skull, att varken beslutet om ytterligare studier, som inte omfattar de åtgärder som skulle kunna vidtas inom ramen för förfarandet enligt artikel 31 i HUM-reglerna, eller säkerhetsrapporterna om läkemedel som innehåller estradiol, på grund av deras frekvens (fem år), utgjorde lämpliga åtgärder för att förebygga riskerna vid användning av Linoladiol N.
230. Jag kommer nu att pröva de invändningar mot detta resonemang som August Wolff och Remedia har anfört i överklagandet.
231. Den första invändningen rör påståendet att tribunalen inte har prövat August Wolffs och Remedias argument om att den omständigheten att CHMP grundade sin riskbedömning på försiktighetsprincipen endast kunde motivera mindre ingripande åtgärder än en ändring av godkännandet för försäljning genom införandet av ovannämnda villkor. Av övervägandena i punkterna 204–206 i den överklagade domen framgår emellertid att tribunalen, i motsats till vad August Wolff och Remedia har gjort gällande, inte har underlåtit att uttala sig i denna fråga. Det är nämligen så den omständigheten måste tolkas att tribunalen, efter att ha erinrat om att CHMP har tillämpat försiktighetsprincipen, konstaterade att ändringen av godkännandet för försäljning är den minst ingripande av de åtgärder som är möjliga enligt artikel 116 i HUM-reglerna.
232. Den aktuella invändningen kan således inte godtas.
233. Den andra invändningen rör just tribunalens konstaterande att en ändring av godkännandet för försäljning är den minst ingripande av de åtgärder som är möjliga enligt artikel 116 i HUM-reglerna. Genom denna invändning kritiseras tribunalen i huvudsak för att detta konstaterande inte räcker för att underkänna delgrunden om åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Tribunalen borde också ha beaktat att det förbud mot upprepad användning som denna ändring innebar kunde likställas med ett delvis återkallande av godkännandet för försäljning, eftersom vaginal atrofi, som Linoladiol N är avsett att behandla, kräver långvarig behandling.
234. Om förbudet mot upprepad användning ledde till att Linoladiol N inte kunde användas att för tillgodose patienternas behov, vilket August Wolff och Remedia har hävdat, påverkar detta enligt min mening prövningen av huruvida villkoret för förnyat godkännandet för försäljning Linoladiol N är proportionellt.
235. Förvånande nog behandlades denna invändning aldrig av tribunalen, trots att den tveklöst utgör kärnan i den aktuella delgrunden.
236. Följaktligen anser jag att den överklagade domen innehåller en otillräcklig motivering. Denna invändning bör således godtas.
237. För det fall domstolen inte instämmer i denna slutsats, kommer jag att i de följande punkterna analysera de andra invändningarna i denna delgrund, enligt vilka kommissionen borde ha vidtagit mindre ingripande åtgärder för att uppnå målet att eliminera hälsoriskerna vid användning av Linoladiol N.
238. Vad gäller påståendet i punkt 207 i den överklagade domen om att det är omöjligt att beställa ytterligare studier om riskerna för endometrial hyperplasi, och den omständigheten att det i denna punkt inte ges någon förklaring till varför femårsintervallet för utarbetandet av säkerhetsrapporter om estradiol inte kan utgöra bevis för säkerheten hos Linoladiol N, räcker det att konstatera, såsom kommissionen har gjort gällande i sin svarsskrivelse, att det i båda fallen rör sig om en invändning som riktas mot ett överflödigt domskäl i den överklagade domen, vilket framgår av att uttrycket ”under alla omständigheter” används i den berörda punkten.(46) Eftersom denna invändning inte kan medföra att domen upphävs, ska den lämnas utan avseende.
239. Vad gäller påståendet att tribunalen inte behandlade August Wolffs och Remedias förslag till CHMP om en mindre ingripande åtgärd i form av en alternativ behandlingsmetod, anser jag att även om tribunalen ska anses ha gjort en riktig bedömning av proportionalitetsprincipen i sina konstateranden i punkterna 203–206 i den överklagade domen måste det, mot bakgrund den rättspraxis som vid upprepade flera tillfällen har nämnts i förevarande förslag till avgörande, konstateras att tribunalen har uppfyllt sin motiveringsskyldighet, eftersom en sådan motivering kan vara underförstådd, under förutsättning att sökandebolagen får kännedom om de skäl som ligger till grund för tribunalens avgörande och att domstolen ges tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning av överklagandet. Denna sista invändning kan således inte godtas.
240. Min slutsats är således att överklagandet kan vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del, eftersom tribunalen har lämnat en otillräcklig motivering.
2.      Den andra delgrunden: Åsidosättande av principen om likabehandling.
a)      Sammanfattning av parternas argument
241. August Wolff och Remedia har gjort gällande att tribunalen vid sammanfattningen av deras argument bortsåg från bolagens invändning om att principen om likabehandling hade åsidosatts, eftersom den omtvistade åtgärden om förbud mot upprepad användning likställde Linoladiol N med läkemedel som bevisligen innebär allvarliga eller till och med livshotande hälsorisker.
242. Enligt August Wolff och Remedia har principen om likabehandling dessutom åsidosatts genom att tribunalen i riskbedömningen inte tog med två andra läkemedel för behandling vaginal aftrofi som innehåller estradiol, nämligen Estring 2 mg och Vagifem 25 mg.
243. August Wolff och Remedia har även upprepat argumentet att estradiolkoncentrationen efter användning av Linoladiol N inte enbart måste jämföras med läkemedel i lägre doser för utvärtes bruk, utan också med hormonersättningsterapi. Resultatet av en sådan jämförelse, som CHMP aldrig gjorde, skulle bli att Linoladiol N, vad gäller estradiolkoncentrationen i blodet, måste likställas med de förstnämnda läkemedlen och inte med de läkemedel som används vid hormonersättningsterapi.
244. August Wolff och Remedia har slutligen även gjort gällande att eftersom CHMP, vilket tribunalen angav i punkt 151 i den överklagade domen, hade konstaterat att den omständigheten att en högre estradiolkoncentration i blodet än basvärdena efter klimakteriet var ett avgörande kriterium för slutsatsen att Linoladiol N innebar en ökad risk, är konstaterandet i punkt 213 i den överklagade domen obegripligt, nämligen att August Wolff och Remedia inte hade visat att Linoladiol N, mot bakgrund av detta avgörande kriterium, inte är jämförbarbart med andra läkemedel för utvärtes bruk.
245. Kommissionen har invänt mot August Wolffs och Remedias argument att hänvisningen till bevisningen i punkt 212 i den överklagade domen (förhöjd estradiolkoncentrationen i blodet som överskrider basvärdena efter klimakteriet), som låg till grund för tribunalens slutsats i punkt 213 i den överklagade domen, strider mot punkt 151 i samma dom. Enligt kommissionen innehåller denna punkt 151 endast en sammanfattning av konstaterandena i CHMP:s slutliga yttrande, medan punkt 212 i den överklagade domen rör CHMP:s slutsatser. Eftersom frågan huruvida och i vilken utsträckning Linoladiol N är jämförbart med andra läkemedel som innehåller estradiol under alla omständigheter besvaras i CHMP:s slutliga yttrande, är August Wolffs och Remedias argument liktydigt med att bestrida tribunalens konstaterande av de faktiska omständigheterna och kan därför inte prövas i sak.
b)      Bedömning
246. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av principen om likabehandling, erinrar jag om att tribunalen i punkterna 211–213 i den överklagade domen, konstaterade att de läkemedel för utvärtes bruk som hade jämförts i de vetenskapliga studierna hade andra egenskaper än Linoladiol N, eftersom det sistnämnda läkemedlet leder till en högre koncentration estradiol i kroppen än de andra läkemedel som CHMP har beaktat. Denna skillnad, som August Wolff och Remedia inte har lyckats vederlägga, motiverade en annan behandling.
247. Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(47)
248. August Wolff och Remedia första invändning rör den omständigheten att CHMP, genom att föreskriva ett förbud mot upprepad användning som villkor för förnyat godkännande för försäljning av Linoladiol N, behandlade olika situationer på samma sätt. Situationen för Linoladiol N avviker nämligen från situationen för läkemedel vars användning är underkastad samma villkor, det vill säga läkemedel som innebär särskilt allvarliga eller livshotande hälsorisker. Den andra invändningen rör den omständigheten att CHMP, genom att i jämförelsen med Linoladiol N inte inkludera två andra läkemedel i låga doser för utvärtes bruk (Estring 2 mg och Vagifem 25 mg), hade behandlat två jämförbara situationer på olika sätt.
249. Dessa invändningar tvingar domstolen att besvara frågan huruvida och i vilken utsträckning Linoladiol N är jämförbart med andra läkemedel innehållande estradiol som inte har beaktats av CHMP vid riskbedömningen. I detta avseende anser jag, i likhet med kommissionen i dess svarsskrivelse, att dessa vetenskapliga fastställanden ska anses falla inom det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har när den tvingas göra komplicerade bedömningar, och att de därför utgör sådana fastställanden av faktiska omständigheter som i princip inte omfattas av domstolens prövning i ett mål om överklagande. Jag anser således att ingen av dessa båda invändningar kan godtas.
250. Samma överväganden bör enligt min mening tillämpas på August Wolffs och Remedias invändning att Linoladiol N, mot bakgrund av koncentrationen estradiol i blodet, ska likställas med hormonersättningsterapi.
251. Genom den sista invändningen ifrågasätts slutsatsen i punkt 213 i den överklagade domen, enligt vilken August Wolff och Remedia inte hade visat att de andra läkemedel för utvärtes bruk som hade jämförts med Linoladiol N vid riskvärderingen befann sig, vad gäller den omständighet som lett till att användningen begränsats, i samma situation som detta läkemedel. En sådan slutsats skulle nämligen strida mot det faktum, såsom tribunalen själv erinrat om, att CHMP hade ansett att den omständighet som lett till att användningen av Linoladiol N begränsats är förhöjd estradiolkoncentration i blodet som överskrider basvärdena efter klimakteriet.
252. Anledningen till denna motsägelse förklaras inte av August Wolff och Remedia. De förefaller emellertid hänvisa till en av invändningarna i den andra grundens andra del, i vilken bolagen har gjort gällande att CHMP hade fastställt lägre trösklar för basvärdena efter klimakteriet än de som används i den vetenskapliga litteraturen. Utan detta fel skulle estradiolkoncentration i blodet till följd av användningen av Linoladiol N inte ha överskridit dessa värden, enligt August Wolff och Remedia, och situationen skulle således ha varit densamma som för läkemedel för utvärtes bruk.
253. Även om denna invändning kan prövas i sak, eftersom den ifrågasätter tribunalens bedömning avseende ett begripligt samband mellan de medicinska eller vetenskapliga konstaterandena och CHMP:s slutsatser, är den enligt min mening inte välgrundad, eftersom August Wolff och Remedia, såsom framgår av mina överväganden i punkterna 173–179 i förevarande förslag till avgörande, inte har styrkt att basvärdet efter klimakteriet var en så grundläggande aspekt att ett fel beträffande denna skulle undanröja detta begripliga samband. Invändningen kan således inte godtas.
254. Mot bakgrund av ovanstående överväganden kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del.
3.      Slutsats beträffande den tredje grunden
255. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att överklagandet ska bifallas såvitt avser den tredje grundens första del, men inte såvitt avser den tredje grundens andra del.
VI.    Prövning av talan vid tribunalen
256. Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol ska domstolen upphäva tribunalens avgörande om överklagandet är välgrundat. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till tribunalen för avgörande.
257. I förevarande mål anser jag att domstolen kan pröva den första och den tredje delen av den första grund som August Wolff och Remedia åberopade vid tribunalen.
258. Vad gäller den första delgrunden, har artikel 31.1 i HUM-reglerna åsidosatts, vilket framgår av övervägandena i punkterna 49–65 i förevarande förslag till avgörande, eftersom kommissionen har godtagit att BfArM hänsköt en fråga till CHMP, trots att detta skedde efter det att denna myndighet hade antagit det ursprungliga förvaltningsbeslutet.
259. Under dessa omständigheter ska överklagandet bifallas såvitt avser den första grundens första del.
260. Vad gäller den tredje delgrunden har, vilket framgår av punkterna 78–100 i förevarande förslag till avgörande, principen om opartiskhet i artikel 41 i stadgan åsidosatts genom utnämningen av Martina Weise till huvudrapportör för CHMP inom ramen för förfarandet avseende ansökan om förnyat godkännandet för försäljning av Linoladiol N.
261. Under dessa omständigheter ska överklagandet även bifallas såvitt avser den första grundens tredje del.
262. Genomförandebeslutet ska följaktligen ogiltigförklaras.
263. Av praktiska skäl, för det fall domstolen finner att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser ovannämnda två delgrunder, påpekar jag att tribunalen endast delvis prövade den tredje grundens första del.
264. Eftersom målet inte är färdigt för avgörande vad gäller denna del anser jag att förevarande mål bör hänskjutas till tribunalen så att denna kan göra den bedömning av de faktiska omständigheterna som krävs för att avgöra huruvida den ändring av godkännandet för försäljning av Linoladiol N som infördes i CHMP:s slutliga yttrande, och som innebar förbud mot upprepad användning av läkemedlet, motsvarade ett delvis återkallande av Linoladiol N och att proportionalitetsprincipen därför ska anses ha åsidosatts.
265. Under dessa omständigheter bör även frågan om rättegångskostnaderna anstå.
VII. Rättegångskostnader
266. Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt.
267. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 184.1, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom klagandena har yrkat detta ska kommission förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i samband med förfarandet vid tribunalen och detta överklagande.
VIII. Förslag till avgörande
268. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande:
1)      Den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 20 oktober 2016, August Wolff och Remedia/kommissionen (T‑672/14, ej publicerad, EU:T:2016:623), upphävs.
2)      Kommissionens genomförandebeslut C(2014) 6030 final av den 19 augusti 2014 angående godkännanden för försäljning av humanläkemedel för utvärtes bruk med en hög koncentration estradiol i enlighet med artikel 31 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG ogiltigförklaras.
3)      Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
1      Originalspråk: franska.
2      EGT L 311, 2001, s. 67.
3      Europaparlamentets och rådets förordning av den 31 mars 2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden för godkännande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet (EUT L 136, 2004, s. 1).
4      August Wolff och Remedia har åberopat att det av de faktiska omständigheterna i domstolens dom av den 7 mars 2013, Acino/kommissionen (T-539/10, ej publicerad, EU:T:2013:110), och dom av den 11 december 2014, PP Nature-Balance Lizenz/kommissionen (T-189/13, ej publicerad, EU:T:2014:1056), framgår att CHMP konsekvent hade fått frågor hänskjutna till sig enligt artikel 31.1 i HUM-reglerna på grundval av nya uppgifter om säkerhetsövervakningen. Denna omständighet räcker dock inte i sig för att vederlägga denna tolkning.
5      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 31 mars 2004 om ändring av direktiv 2001/83/EG om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EUT L 136, 2004, s. 34).
6      Jag konstaterar för övrigt att i kapitel IV i HUM-reglerna syftar ordet ”beslut” utan undantag på det beslut som de behöriga nationella förvaltningsmyndigheterna fattar som svar på de handlingar som den sökande ingett i detta syfte.
7      Punkt 33 i överklagandet.
8      Artikel 41 i stadgan har följande lydelse: ”Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer”. Se även den europeiska kodexen för god förvaltningssed som offentliggjorts av Europeiska ombudsmannen och som finns på följande webbplats: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/resources/code.faces#/page/1, och särskilt artiklarna 8 (”Tjänstemannen skall vara opartisk och oberoende. Tjänstemannen skall avstå från godtyckliga handlingar som kan vara till men för allmänheten och även avstå från att gynna någon enskild person, oavsett vilka anledningar som kan åberopas”) och 11 (”Tjänstemannen skall agera opartiskt, rättvist och skäligt”).
9      Före ikraftträdandet av Lissabonfördraget kunde rätten till en rättvis rättegång, såsom denna följer av bland annat artikel 6.1 i Europakonventionen, bli föremål för tolkning av domstolen på grund av sin karaktär av en grundläggande rättighet som Europeiska unionen i enlighet med artikel 6.2 FEU betraktade som en allmän princip. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste/UFEX m.fl. (C‑341/06 P och C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punkt 44).
10      Se dom av den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste/UFEX m.fl. (C‑341/06 P och C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punkt 54), och dom av den 19 februari 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, punkt 46), som hänvisar till rättspraxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) i domarna Fey mot Österrike, 24 februari 1993, serie A nr 255-A, s. 12, § 28, Findlay mot Förenade kungariket, 25 februari 1997, Recueil des arrêts et décisions
1997-I, s. 281, § 73, Forum Maritime SA mot Rumänien, 4 oktober 2007, nr 63610/00 och 38692/05, ännu ej publicerad i Recueil des arrêts et décisions.
11      Se den praxis från Europadomstolen som citeras i förslaget till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/kommissionen (C‑385/07 P, EU:C:2009:210, punkt 326).
12      Europadomstolen den 24 maj 1989, Hauschildt mot Danmark, serie A nr 154, § 48. Se, även, Europadomstolens dom av den 18 oktober 2000, Morel mot Frankrike, § 42. Detta kriterium är enligt min mening i regel svårare att uppfylla än det kriterium om ”en skälig misstanke om att de faktiska omständigheterna inte har prövats på ett neutralt och objektivt sätt” som August Wolff och Remedia har anfört.
13      Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 26 oktober 2007, Hirschhorn mot Rumänien, § 73 och a den 26 oktober 2010, Cardona Serrat mot Spanien, § 31.
14      Punkt 50 i domen.
15      I förevarande fall har det inte bestritts att tre av de 14 tjänstemän som deltog i Eurostats besök i Spanien innan beslutet att inleda utredningsförfarandet antogs även deltog i den grupp på fyra personer som därefter uppdrogs av kommissionen att medverka i undersökningsförfarandet.
16      Dom av den 20 december 2017, Spanien/rådet (C‑521/15, EU:C:2017:982, punkterna 96–98).
17      Dom av den 20 december 2017, Spanien/rådet (C‑521/15, EU:C:2017:982, punkterna 99–100).
18      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1173/2011 av den 16 november 2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet (EUT L 306, 2011, s. 1).
19      Dom av den 20 december 2017, Spanien/rådet (C‑521/15, EU:C:2017:982, punkterna 102–103).
20      Enligt min mening är det irrelevant om den enhet som den berörda personen tillhör är en annan institution, ett annat organ eller en annan myndighet inom unionen, en annan kommitté inom samma unionsorgan eller, såsom i förevarande fall, den behöriga nationella myndigheten.
21      Dom av den 20 december 2017, Spanien/rådet (C‑521/15, EU:C:2017:982, punkt 104).
22      Så länge de aktuella förfarandena har samma syfte påverkas enligt min mening inte denna slutsats av den omständigheten de omfattas av olika regelverk, nationell rätt i BfArM:s fall och unionsrätten i CHMP:s fall.
23      Mot bakgrund av min tolkning av detta tredje kriterium, som jag redogjort för i punkt 93 i förevarande förslag till avgörande, anser jag att det för att den objektiva opartiskheten ska ha åsidosatts inte nödvändigtvis behöver ha styrkts att förfarandet vid CHMP hade kunnat få en annan utgång om Martina Weise inte hade anmodats att delta i förfarandet som rapportör. Tvärtom räcker det, just på grund av det betydande inflytande på förfarandet som Martina Weise har haft, att olika resultat inte kan uteslutas, vilket August Wolff och Remedia för övrigt har gjort gällande.
24      Punkterna 111 och 112 i den överklagade domen.
25      Dessa invändningar löd på följande sätt: ”[August Wolff] hördes inte angående den ändring av CHMP:s beslut som antogs efter den andra utfrågningen den 18 november 2013 för att anpassa texten till den version som används i Kroatien”, respektive ”Orimligt kort tidsfrist för att inkomma med yttranden avseende den femte förteckningen över frågor och avslag på begäran om en tredje utfrågning av [August Wolff] av CHMP”.
26      Se, bland annat, dom av den 22 oktober 2014, British Telecommunications/kommissionen (C‑620/13 P, ej publicerad, EU:C:2014:2309, punkt 56), dom av den 10 december 2015, Kyocera Mita Europe/kommissionen (C‑553/14 P, ej publicerad, EU:C:2015:805, punkt 78), dom av den 8 mars 2016, Grekland/kommissionen (C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punkt 38), och dom av den 28 juni 2017, Novartis Europharm/kommissionen (C‑629/15 P och C‑630/15 P, EU:C:2017:498, punkt 86).
27      August Wolffs och Remedias kritik avser det faktum att CHMP inte lät bolagen yttra sig om ändringen av det beslut som antogs efter utfrågningen den 18 november 2013 för att anpassa informationstexten till den version som används i Kroatien. Se fotnot 25 i förevarande förslag till avgörande.
28      Se punkt 107 i förevarande förslag till avgörande.
29      Se dom av den 14 september 2017, LG Electronics och Koninklijke Philips Electronics/kommissionen (C‑588/15 P och C‑622/15 P, EU:C:2017:679 och där angiven rättspraxis).
30      Se, bland annat, dom av den 26 oktober 2017, Global Steel Wire m.fl./kommissionen (C‑454/16 P–C‑456/16 P och C‑458/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:818, punkt 66) och dom av den 12 december 2012, 1. garantovaná/kommissionen (T-392/09, ej publicerad, EU:T:2012:674, punkt 74).
31      Dessutom är det ostridigt att August Wolff och Remedia faktiskt har kunnat ta ställning till denna vetenskapliga slutsats under förfarandet, bland annat i CHMP:s ”Vetenskapliga slutsatser” och preliminära yttrande.
32      Jag anser att August Wolff och Remedia i sitt överklagande implicit har medgett att det aktuella villkoret har karaktären av ett beslut, eftersom de har gjort gällande att det förbud mot upprepad användning av Linoladiol N som detta villkor innebär kan likställas med att delvis återkalla godkännandet för försäljning av detta läkemedel och strider mot proportionalitetsprincipen. De tillerkänner således detta villkor samma verkan som den verkan som en del av en rättsakt med normativ räckvidd eller beslutskaraktär vanligtvis har.
33      Punkt 45 i överklagandet.
34      Punkt 140 i den överklagade domen, som hänvisar till domen av den 11 december 2014, PP Nature-Balance Lizenz/kommissionen (T-189/13, ej publicerad, EU:T:2014:1056, punkt 37).
35      Dom av den 16 juni 2016, SKW Stahl-Metallurgie och SKW Stahl-Metallurgie Holding/kommissionen (C‑154/14 P, EU:C:2016:445, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
36      Dom av den 11 december 2014, PP Nature-Balance Lizenz/kommissionen (T-189/13, ej publicerad, EU:T:2014:1056, punkt 43).
37      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser (EGT L 43, 1997, s. 1).
38      Dom av den 26 november 2002, Artegodan m.fl./kommissionen (T-74/00, T-76/00, T-83/00–T-85/00, T-132/00, T-137/00 och T-141/00, EU:T:2002:283, punkt 200), dom av den 7 mars 2013, Acino/kommissionen (T-539/10, ej publicerad, EU:T:2013:110, punkt 93) och dom av den 11 december 2014, PP Nature-Balance Lizenz/kommissionen (T-189/13, ej publicerad, EU:T:2014:1056, punkt 52).
39      Se, på det vetenskapliga området, dom av den 21 januari 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, punkt 34).
40      Som framgår av handlingarna i målet beror vikten av att fastställa normala basvärden efter klimakteriet på den omständigheten att det vid betraktandet av de estradiolkoncentrationer som kan observeras i blodplasman efter att den aktiva ingrediensen har använts eller tagits upp i blodet är viktigt att sätta dessa i relation till nämnda värden.
41      Se fotnot 40 i förevarande förslag till avgörande.
42      Denna punkt har följande lydelse: ”… bör det slutligen beaktas att Linoladiol N är ett receptbelagt läkemedel och att om en patient använder detta läkemedel under lång tid övervakas patienten fortlöpande av den gynekolog som skrivit ut läkemedlet. Följaktligen kan man utgå från att under de 45 år som Linoladiol N har funnits på marknaden borde de förskrivande gynekologerna åtminstone vid något tillfälle ha utarbetat en rapport till de behöriga myndigheterna om de allvarliga hypotetiska riskerna till följd av användningen av detta läkemedel, om sådana risker verkligen materialiserats”.
43      Se punkterna 116 och 183 i förevarande förslag till avgörande.
44      Se dom av den 3 december 2015, PP Nature-Balance Lizenz/kommissionen (C‑82/15 P, ej publicerad, EU:C:2015:796, punkt 27), och dom av den 10 april 2014, Acino/kommissionen (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punkt 34).
45      Dom av den 21 juli 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punkt 124 och där angiven rättspraxis)
46      I vilket fall som helst kan jag inte ställa mig bakom ifrågasättandet av tribunalens påstående i punkt 207 i den överklagade domen, nämligen att beslutet om ytterligare studier inte skulle omfattas av tillämpningsområdet för de åtgärder som kan vidtas inom ramen för förfarandet enligt artikel 31 i HUM-reglerna. Som August Wolff och Remedia har påpekat i sitt överklagande framgår det nämligen av artikel 32.4 c i HUM-reglerna att EMA får utfärda ett godkännande för försäljning på vissa villkor som den anser ”väsentliga för en säker och effektiv användning av läkemedlet”. Denna formulering förefaller mig tillräckligt omfattande för att inbegripa ett beslut om att genomföra ytterligare studier om hur säkert det berörda läkemedlet är. Denna tolkning bekräftas av artikel 21a.1 b i HUM-reglerna, i vilken det uttryckligen anges att ett av de villkor på vilket godkännande för försäljning av ett läkemedel får beviljas är att det ska ”göras säkerhetsstudier efter det att produkten godkänts”.
47      Se, bland många andra, dom av den 7 juli 2009, S.P.C.M. m.fl. (C‑558/07, EU:C:2009:430, punkt 74 och där angiven rättspraxis).