DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
4 février 2016 (*)
« Marchés publics de services – Procédure d’appel d’offres – Soutien de la représentation de la Commission en Bulgarie dans le cadre de l’organisation d’événements publics – Rejet de l’offre d’un soumissionnaire et attribution du marché à un autre soumissionnaire – Critères d’attribution – Obligation de motivation – Notion d’avantages relatifs de l’offre retenue – Transparence »
Dans l’affaire T‑722/14,
PRIMA – Produtsentska, reklamna, informatsionna i mediyna agentsia AD, établie à Sofia (Bulgarie), représentée par Me Y. Ruskov, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes L. Di Paolo, P. Mihaylova et M. D. Roussanov, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation, premièrement, de la décision de la Commission du 12 août 2014 rejetant l’offre soumise par la requérante dans le cadre de l’appel d’offres PO/2013‑13/SOF, ayant pour objet le soutien de la représentation de la Commission en Bulgarie dans le cadre de l’organisation d’événements publics, et attribuant le marché à un autre soumissionnaire et, deuxièmement, des « décisions subséquentes », dont celle du 12 septembre 2014 de conclure le contrat pour l’exécution du marché,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. D. Gratsias, président, Mme M. Kancheva et M. C. Wetter (rapporteur), juges,
greffier : Mme M. Marescaux, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 octobre 2015,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Par un avis de marché publié au Supplément au Journal officiel de l’Union européenne le 11 septembre 2013 (JO 2013, S 176), la Commission européenne a lancé l’appel d’offres PO/2013-13/SOF, ayant pour objet le soutien de la représentation de la Commission en Bulgarie dans le cadre de l’organisation d’événements publics.
2        Le 4 novembre 2013, la requérante, PRIMA – Produtsentska, reklamna, informatsionna i mediyna agentsia AD, a présenté une offre pour l’exécution du marché en cause.
3        L’ouverture publique des offres est intervenue le 12 novembre 2013, en présence des représentants des soumissionnaires. Toutes, y compris, par conséquent, celle de la requérante, ont été regardées comme conformes au cahier des charges, soumises dans le délai imparti et contenues dans des enveloppes scellées.
4        Le 12 août 2014, la Commission a pris la décision d’attribuer le marché au soumissionnaire ayant présenté, selon le pouvoir adjudicateur, l’offre économiquement la plus avantageuse. Elle a concomitamment informé les autres soumissionnaires du rejet de leur offre et du classement respectif desdites offres.
5        La requérante, dont l’offre a été classée en deuxième position, a sollicité du pouvoir adjudicateur, le 4 septembre 2014, des informations supplémentaires concernant les caractéristiques et les avantages relatifs de l’offre retenue ainsi que le nom du soumissionnaire l’ayant présentée.
6        Par courriel du 5 septembre 2014, la Commission a répondu à la requérante en lui fournissant l’ensemble des informations requises, telles qu’elles résultaient du rapport d’évaluation.
7        Le 12 septembre 2014, la Commission a signé le contrat avec l’attributaire du marché en cause.
8        Par courrier du 10 octobre 2014, la requérante a adressé à la Commission un courrier par lequel elle lui demandait de procéder à une révision de l’évaluation des offres, en faisant valoir, au regard de chacun des critères d’attribution du marché, un certain nombre de griefs.
9        La Commission a répondu à la requérante le 21 octobre 2014, en exposant la façon dont les critères d’attribution du marché avaient été appliqués la concernant et s’agissant du soumissionnaire retenu. Elle a indiqué que l’offre de ce dernier avait été mieux notée et qu’elle comportait également un prix inférieur à celui proposé par la requérante. Elle estimait, en conséquence, que l’offre retenue était d’un meilleur rapport qualité-prix.
Procédure et conclusions des parties
10      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 octobre 2014, la requérante a introduit le présent recours.
11      Le mémoire en défense a été déposé par la Commission au greffe du Tribunal le 18 décembre 2014.
12      La requérante a produit la réplique le 24 février 2015 et la Commission la duplique le 1er avril 2015.
13      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision de la Commission du 12 août 2014 rejetant son offre ;
–        annuler la décision de la Commission du 12 août 2014 attribuant le marché à un autre soumissionnaire ainsi que les décisions subséquentes, dont celle du 12 septembre 2014 de conclure le contrat pour l’exécution du marché ;
–        condamner la Commission aux dépens.
14      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
15      La requérante ayant informé le Tribunal qu’elle n’assisterait pas à l’audience de plaidoiries, celle-ci s’est déroulée en l’absence de la partie concernée, en application de l’article 108, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
En droit
Sur l’objet du litige
16      À titre liminaire, il convient d’indiquer que, dans les circonstances de l’espèce, la décision de la Commission du 12 août 2014 attribuant le marché à un soumissionnaire autre que la requérante et celle, du même jour, rejetant l’offre de cette dernière, classée en deuxième position, toutes deux mentionnées dans les conclusions en annulation de la requérante, ne constituent, en réalité, qu’une seule et même décision (voir, en ce sens, arrêts du 11 mai 2010, PC-Ware Information Technologies/Commission, T‑121/08, Rec, EU:T:2010:183, points 28 et 29, et du 8 octobre 2015, Secolux/Commission, T‑90/14, EU:T:2015:772, point 3).
Sur la recevabilité
17      Il convient d’examiner la recevabilité des conclusions tendant à l’annulation des « décisions subséquentes », dont la « décision » de la Commission du 12 septembre 2014 de conclure le contrat. Il importe, à cet égard, de distinguer les décisions subséquentes non identifiées de celle identifiée par sa date et son objet.
18      Force est de relever, ainsi que la Commission l’a souligné tant dans ses écritures qu’à l’audience, que les conclusions en annulation de la requérante, en ce qu’elles portent sur les « décisions subséquentes » non identifiées, sont contraires aux exigences de précision de la requête posées à l’article 44, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991, concernant les conclusions de la requête. Elles sont donc irrecevables (voir, en ce sens, ordonnance du 4 juillet 2013, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Commission e.a., C‑520/12 P, EU:C:2013:457, points 29 et 30).
19      La requérante réclame, en outre, l’annulation de la « décision » de la Commission du 12 septembre 2014 de conclure le contrat. Toutefois, cette date correspond à celle de la signature du contrat elle-même et cette dernière est, par définition, inhérente au processus contractuel, sans que puisse être, à cet égard, identifiée, en l’espèce, une décision détachable dudit processus. Or, il est de jurisprudence constante que des conclusions tendant à l’annulation, dans le cadre de l’article 263 TFUE, d’actes adoptés par les institutions dans un cadre purement contractuel, dont ils sont indissociables, sont irrecevables (voir arrêts du 17 juin 2010, CEVA/Commission, T‑428/07 et T‑455/07, Rec, EU:T:2010:240, point 52 et jurisprudence citée ; du 15 septembre 2011, CEVA/Commission, T‑285/09, EU:T:2011:479, point 45 et jurisprudence citée, et ordonnance du 9 septembre 2013, Planet/Commission, T‑489/12, EU:T:2013:496, point 53 et jurisprudence citée), ce qu’a également fait valoir la Commission dans ses écritures comme à l’audience.
20      Au vu de ce qui précède, la seule décision identifiée et attaquable est la décision de la Commission du 12 août 2014. Le recours n’est donc recevable qu’en tant qu’il est dirigé contre ladite décision (ci-après la « décision attaquée »).
Sur le fond
21      À l’appui de la demande d’annulation de la décision attaquée, la requérante fait valoir trois moyens, respectivement tirés d’une violation de l’obligation d’information du soumissionnaire évincé, d’une application incorrecte des critères d’attribution et d’une violation des principes de transparence et d’égalité de traitement lors de l’attribution du marché.
22      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que la Commission, à l’instar des autres institutions, dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant aux éléments à prendre en considération en vue de la prise d’une décision de passer un marché sur appel d’offres. Le contrôle juridictionnel appliqué à l’exercice de ce pouvoir d’appréciation se limite, dès lors, à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi que de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (arrêts du 27 septembre 2002, Tideland Signal/Commission, T‑211/02, Rec, EU:T:2002:232, point 33, et du 10 septembre 2008, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑465/04, EU:T:2008:324, point 45).
En ce qui concerne le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation d’information du soumissionnaire évincé
23      Le premier moyen, par lequel la requérante soutient que la Commission a méconnu les dispositions de l’article 113, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298, p. 1, ci-après le « règlement financier »), et celles de l’article 161, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement financier (JO L 362, p. 1, ci-après le « règlement d’application »), doit, dans le contexte d’un appel d’offres, être rattaché à l’obligation de motivation posée à l’article 296 TFUE (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Evropaïki Dynamiki/Commission, point 22 supra, EU:T:2008:324, points 47 et 48).
24      La requérante reconnaît que le pouvoir adjudicateur lui a bien communiqué certaines informations concernant les caractéristiques de l’offre retenue et le nom de l’attributaire, mais fait valoir qu’il n’a pas satisfait à sa demande visant à obtenir les « avantages relatifs » de ladite offre. Elle souligne que ce défaut d’information l’a empêchée de connaître les motifs du rejet de son offre et du meilleur classement de l’offre de l’attributaire. Elle en infère l’impossibilité de vérifier l’exacte application des critères d’attribution et, partant, une atteinte à ses droits de la défense.
25      La Commission conteste avoir violé les dispositions mentionnées au point 23 ci-dessus et indique avoir fourni des informations sur le nom du bénéficiaire et les caractéristiques et les avantages relatifs de son offre, ainsi que sur les résultats de l’évaluation de cette offre, au moyen notamment des commentaires formulés par le pouvoir adjudicateur dans le cadre de l’évaluation des offres. Elle précise qu’elle n’a pas produit de document comparatif des différentes offres (celles de l’attributaire et des quinze autres soumissionnaires, en l’espèce), car ni les dispositions du règlement financier ni celles du règlement d’application ne l’exigent, la procédure d’évaluation visant seulement, selon elle, à examiner une à une les offres, leurs qualités et leurs défauts. Il en résulterait que les différentes offres seraient évaluées indépendamment les unes des autres, au regard des critères d’attribution décrits dans le cahier des charges. La comparaison découle donc, soutient la Commission, du rapprochement des notes finales et des commentaires respectifs afférents aux différentes offres.
26      La Commission admet, cependant, qu’il existe des versions linguistiques différentes des dispositions mentionnées au point 23 ci-dessus. Par exemple, dans la langue de procédure, le bulgare, sont utilisées l’expression « сравнителните предимства » (« sravnitelnite predimstva », c’est-à-dire « avantages comparatifs ») dans le règlement financier et l’expression « относителните предимства » (« otnocitelnite predimstva », c’est-à-dire « avantages relatifs ») dans le règlement d’application, tandis que, dans d’autres langues, sont utilisés l’expression « avantages relatifs », comme en français ou en anglais, ou le terme « avantages », comme en allemand ou en italien. Par ailleurs, elle indique que, dans plusieurs langues, il est fait mention, selon qu’il s’agit du règlement financier ou du règlement d’application, du terme « avantages » ou de l’expression « avantages relatifs », et inversement. Elle souligne, néanmoins, que la nécessité d’une application et d’une interprétation uniformes du droit de l’Union européenne conduit à écarter la notion d’avantages comparatifs, pour s’en tenir à celle d’avantages relatifs, qui découle de la communication tant des notes que des commentaires correspondant, d’une part, à l’offre de la requérante et, d’autre part, à l’offre de l’attributaire.
27      Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 113, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement financier et de l’article 161, paragraphe 3, du règlement d’application, le pouvoir adjudicateur a l’obligation, s’agissant d’un marché tel que celui ayant fait l’objet de l’appel d’offres en l’espèce, dans un premier temps, de communiquer à tout candidat ou soumissionnaire écarté les motifs du rejet de sa candidature ou de son offre ainsi que la durée du délai au terme duquel il sera procédé à la conclusion du contrat et, dans un second temps, de communiquer à tout soumissionnaire qui satisfait aux critères d’exclusion et de sélection, et qui en fait la demande par écrit, les caractéristiques et « avantages » (ce dernier terme étant, selon les versions linguistiques et selon qu’il s’agit du règlement financier ou du règlement d’application, employé seul, ou bien complété de l’adjectif « relatifs », ou bien encore assorti de l’adjectif « comparatifs ») de l’offre retenue ainsi que le nom de l’attributaire.
28      Il résulte de la jurisprudence du Tribunal que la Commission satisfait à son obligation de motivation si elle respecte ces dispositions (voir, en ce sens, arrêts Evropaïki Dynamiki/Commission, point 22 supra, EU:T:2008:324, point 47, et du 11 juin 2014, Communicaid Group/Commission, T‑4/13, EU:T:2014:437, point 22).
29      En l’espèce, seule est en cause l’obligation de motivation afférente à la seconde phase de la communication d’informations, c’est-à-dire celle faisant suite à une demande écrite du soumissionnaire évincé.
30      La réponse à apporter au présent moyen découle de l’interprétation à donner à la notion d’« avantages », ce terme étant, comme cela a été indiqué au point 27 ci-dessus, selon les textes en cause (l’article 113, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement financier, d’une part, et l’article 161, paragraphe 3, du règlement d’application, d’autre part) et leurs diverses versions linguistiques, utilisé seul ou avec l’adjectif « relatifs » ou encore avec l’adjectif « comparatifs ». En effet, ladite interprétation détermine l’étendue de l’obligation de motivation de la Commission lors de sa réponse à la demande écrite d’un soumissionnaire évincé, après observation de la procédure de passation d’un marché public visé à l’article 161, paragraphe 3, du règlement d’application.
31      Il y a lieu, aux fins de cette interprétation, d’examiner les diverses versions linguistiques de l’article 113, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement financier et de l’article 161, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’application. Celles-ci font apparaître une certaine hétérogénéité formelle, ainsi que l’expose la Commission : en français, les termes « avantages relatifs » figurent dans les deux dispositions. La langue anglaise a recours au même adjectif dans le règlement financier (relative advantages) et dans le règlement d’application (relative merits). Dans plusieurs autres langues, l’adjectif « relatif » n’est utilisé que dans un seul desdits actes : en espagnol, dans le règlement d’application (ventajas relativas), en néerlandais, dans le règlement financier (relatieve voordelen) et, en suédois, dans le règlement d’application (relativa fördelar[na]). Plusieurs versions linguistiques mentionnent le seul terme « avantages » : il s’agit, en particulier, de la version allemande (Vorteile), espagnole – pour le règlement financier – (ventajas), italienne (vantaggi) et néerlandaise – pour le règlement d’application – (voordelen). Il convient d’ajouter que la version suédoise utilise, dans le règlement financier, la proposition relative « fördelar som kännetecknar » (avantages qui caractérisent). Quant aux versions bulgares de ces actes, elles utilisent deux adjectifs différents qui ont été mentionnés au point 26 ci-dessus.
32      Il importe de faire état de la méthode à laquelle il est recouru pour la passation de marchés publics, à savoir celle d’une évaluation de chaque offre en deux étapes, premièrement, au regard des critères de sélection et, deuxièmement, au regard des critères d’attribution, les candidats ou les soumissionnaires pouvant également être exclus de la procédure de passation du marché ou de l’attribution s’ils remplissent les critères d’exclusion. Le pouvoir adjudicateur vérifie donc, pour chaque offre, la façon dont sont remplis les critères de sélection et les critères d’attribution, étant précisé notamment que, par définition, s’agissant des offres écartées au vu des critères de sélection, l’examen s’arrête à ce stade. En l’espèce, toutes les offres ont été regardées comme recevables (voir point 3 ci-dessus). L’examen au regard des critères d’attribution n’implique certes pas de comparaison immédiate des offres entre elles, comme le souligne à juste titre la Commission, mais il doit cependant garantir le respect du principe d’égalité de traitement et, par voie de conséquence, l’égalité des chances de tous les soumissionnaires (voir, en ce sens, arrêts du 29 avril 2004, Commission/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Rec, EU:C:2004:236, point 108 ; du 24 février 2000, ADT Projekt/Commission, T‑145/98, Rec, EU:T:2000:54, point 164, et du 15 septembre 2011, CMB et Christof/Commission, T‑407/07, EU:T:2011:477, point 182). Cela ne contraignait nullement la Commission à établir, à ce stade, un document comparatif (par exemple un tableau), la comparaison résultant automatiquement de l’addition des points obtenus par chaque soumissionnaire et de la satisfaction au critère du prix le plus bas ou, comme dans le cas présent, à celui de l’offre économiquement la plus avantageuse. La requérante n’était donc pas en droit d’exiger un tel document de la Commission.
33      Par ailleurs, il convient d’interpréter d’un point de vue à la fois littéral et téléologique le terme « avantages », utilisé, selon les hypothèses, seul ou avec les adjectifs « relatifs » ou « comparatifs ».
34      D’un point de vue littéral, il est essentiel de souligner que le substantif « avantage », en réalité, se suffit à lui-même. Il n’est d’avantage que dans le cadre ou, à tout le moins, dans la perspective d’une comparaison. L’expression « avantages comparatifs », présente dans la version en langue bulgare du règlement financier, est donc redondante, les versions linguistiques n’utilisant que le mot « avantage » paraissant, par conséquent, juridiquement plus rigoureuses. La notion d’avantages relatifs pourrait, quant à elle, revêtir une certaine utilité si l’adjectif « relatif » devait être opposé à l’adjectif « absolu ». Néanmoins, force est de constater qu’il n’existe pas d’« avantage absolu » dans le cadre de l’attribution d’un marché public au mieux-disant, ce qu’impliquent nécessairement, d’une part, le recours à une palette de critères et, d’autre part, l’absence de correspondance systématique entre la présentation du prix le plus bas et l’attribution du marché. Il faut donc entendre l’adjectif « relatif » dans son acception signifiant « qui n’existe qu’en relation avec quelque chose d’autre » ou « qui n’est pas indépendant ». Cela conduit à conclure qu’il n’y a pas, en définitive, de divergence sémantique entre les différentes versions linguistiques rappelées au point 31 ci-dessus, de sorte que l’objectif d’une interprétation uniforme des actes de l’Union présentant des versions linguistiques différentes (voir, en ce sens, arrêts du 29 avril 2010, M e.a., C‑340/08, Rec, EU:C:2010:232, point 44, et du 26 avril 2012, Able UK, C‑225/11, Rec, EU:C:2012:252, point 13 et jurisprudence citée) est atteint dans le cas particulier.
35      Le pouvoir adjudicateur est donc seulement tenu d’indiquer au soumissionnaire évincé ayant fait une demande d’informations complémentaires par écrit en quoi l’offre de l’attributaire présentait des avantages par rapport à la sienne.
36      D’un point de vue téléologique, il y a lieu de souligner que la jurisprudence, prenant en considération les finalités des règles de passation des marchés publics, conforte cette analyse sémantique. Ainsi, dans le cadre de la communication des caractéristiques et des avantages de l’offre retenue, il ne saurait être exigé du pouvoir adjudicateur une analyse comparative minutieuse de l’offre retenue et de l’offre du soumissionnaire évincé (ordonnance du 20 septembre 2011, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑561/10 P, EU:C:2011:598, point 27, et arrêt du 4 octobre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑629/11 P, EU:C:2012:617, point 21), pas plus qu’une transmission intégrale du rapport d’évaluation (arrêt Evropaïki Dynamiki/Commission, précité, EU:C:2012:617, point 22).
37      Par conséquent, il est suffisant, compte tenu des contraintes, notamment temporelles, inhérentes aux procédures de passation des marchés publics, que le pouvoir adjudicateur transmette au soumissionnaire évincé, outre le nom de l’attributaire, les notes respectives obtenues par les offres de ceux-ci au titre de chacun des critères d’attribution ainsi que les commentaires dont ces notes sont assorties, afin que ledit soumissionnaire puisse comprendre quels furent les points forts et les points faibles de son offre et en quoi l’offre retenue supplantait la sienne.
38      Au demeurant, le Tribunal a déjà jugé que, en permettant à un soumissionnaire de constater que, pour aucun des huit critères mentionnés dans le cahier des charges, l’offre de celui-ci n’était classée en meilleure position que celle de l’attributaire, qui comportait, certes, un prix légèrement plus élevé, le Conseil avait fourni une motivation suffisamment détaillée des raisons pour lesquelles il avait rejeté l’offre dudit soumissionnaire et avait exposé les caractéristiques et les avantages relatifs de celle de l’attributaire, d’où la conclusion que cette dernière était économiquement plus avantageuse que celle de ce soumissionnaire (voir, en ce sens, arrêt du 25 février 2003, Renco/Conseil, T‑4/01, Rec, EU:T:2003:37, points 15, 20 et 95). Il a également considéré comme suffisante la motivation permettant à un soumissionnaire d’identifier immédiatement les raisons précises du rejet de son offre, à savoir le fait qu’elle n’atteignait pas le niveau de qualité nécessaire pour deux des critères d’attribution ainsi que pour la qualité totale, et de comparer, pour chacun des critères d’attribution, ses résultats et ceux du soumissionnaire retenu (arrêt du 12 juillet 2007, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑250/05, EU:T:2007:225, point 75).
39      En l’espèce, il est constant que la requérante a obtenu communication de la note finale décernée à l’offre de l’attributaire et des commentaires se rapportant à ladite note, qu’elle a donc pu comparer à ceux relatifs à la note finale octroyée à sa propre offre, et qu’elle a pu constater ainsi que cette note finale était moindre que celle correspondant à l’offre de l’attributaire (88,59 points contre 92 points) et que le prix qu’elle proposait était plus élevé que celui avancé par l’attributaire (369 601 euros contre 351 006 euros). La Commission a dûment précisé que l’offre de la requérante était, par suite, économiquement moins avantageuse que celle de l’attributaire. Il y a donc lieu de juger la décision attaquée suffisamment motivée. Par voie de conséquence, les arguments secondaires de la requérante, tirés de l’impossibilité de vérifier le respect des critères d’attribution et d’une violation de ses droits de la défense, en raison d’une insuffisance de motivation de la décision attaquée, ne peuvent qu’être rejetés. Il échet, ainsi, de rejeter le premier moyen.
En ce qui concerne le deuxième moyen, tiré d’une application incorrecte des critères d’attribution
40      La requérante fait valoir que le pouvoir adjudicateur a erronément appliqué chacun des quatre critères d’attribution, ce que conteste la Commission. Il convient d’examiner tour à tour ces derniers, tout en rappelant que, conformément à la jurisprudence citée au point 22 ci-dessus, cette institution disposait, dans leur application au cas d’espèce, d’un large pouvoir d’appréciation.
–       Concernant le premier critère d’attribution intitulé « Faisabilité, cohérence et richesse du contenu de la proposition du soumissionnaire pour l’exécution des prestations requises, en particulier sa compréhension de l’environnement dans lequel le marché sera exécuté : compréhension du rôle de la Commission européenne et de sa représentation en Bulgarie, de l’environnement politique, économique, social et médiatique en Bulgarie, en corrélation avec l’organisation d’événements de communication destinés à promouvoir le programme de l’UE, et compréhension des priorités fondamentales de l’UE et de la Commission européenne »
41      Il ressort des pièces du dossier que, concernant le premier critère d’attribution, l’offre de la requérante a obtenu une note de 11,67 sur 15, alors que l’offre de l’attributaire a obtenu une note de 13 sur 15, cette différence étant justifiée, ainsi qu’il ressort des commentaires communiqués à la requérante par le pouvoir adjudicateur, par le fait, d’une part, que l’analyse de l’environnement politique, économique, social et médiatique en Bulgarie était détaillée dans le cas de l’offre de l’attributaire et nécessitait « davantage de détails » dans le cas de l’offre de la requérante et, d’autre part, que la compréhension des priorités fondamentales de l’Union et de la représentation de la Commission en Bulgarie était simplement « pertinente » dans le cas de l’offre de la requérante et « bonne » dans le cas de l’offre de l’attributaire. La requérante s’élève contre ces appréciations. Elle soutient qu’elle ne pouvait s’avancer plus qu’elle ne l’a fait sur le sujet de l’environnement politique, économique, social et médiatique en Bulgarie, compte tenu du contexte de crise politique aiguë qui caractérisait alors cet État membre. En tant qu’agence politiquement indépendante, elle se serait toujours interdit de relayer des informations internes aux cercles politiques. Selon la requérante, le pouvoir adjudicateur se serait, s’il avait voulu exiger une « approximation raisonnable » et non une « analyse », mépris sur les termes figurant dans le cahier des charges.
42      La Commission estime, pour sa part, que ce critère a été correctement appliqué.
43      Il ressort de l’évaluation communiquée à la requérante que le pouvoir adjudicateur a considéré, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, que l’attributaire avait fait preuve d’une meilleure compréhension des priorités fondamentales de l’Union et de la représentation de la Commission en Bulgarie et que sa description de l’environnement politique, économique, social et médiatique en Bulgarie avait été plus détaillée. Le contexte de crise dont la requérante fait état étant connu de chacun des soumissionnaires, il n’a pu, à lui seul, justifier l’analyse plus succincte de la requérante. Il apparaît, en outre, que la note obtenue par l’offre de la requérante, soit 11,67 sur 15, est en accord avec ces commentaires.
–       Concernant le deuxième critère d’attribution intitulé « Pertinence, efficacité, cohérence et richesse du contenu de la méthode proposée par le soumissionnaire pour la fourniture des services requis, en particulier méthodes choisies pour réaliser l’ensemble des activités énumérées dans le cahier des charges, approche en termes de communication relative aux groupes et aux activités ciblées et approche professionnelle pour la réalisation des tâches imposées, notamment dans des situations dans lesquelles deux ou plusieurs événements doivent être organisés simultanément »
44      L’offre de la requérante a obtenu une note de 26,67 sur 30 concernant le deuxième critère d’attribution et l’offre de l’attributaire s’est vu décerner une note de 27,67 sur 30. Les commentaires du pouvoir adjudicateur mentionnaient non seulement les méthodes « adaptées et cohérentes » de la requérante et le caractère adéquat de son approche professionnelle, mais aussi le fait que l’approche différenciée en termes de communication relative aux groupes et aux activités ciblées devait « être développée davantage ». L’offre de l’attributaire a été regardée comme adaptée, efficace et cohérente du point de vue des méthodes, comme adaptée concernant l’approche différenciée en termes de communication relative aux groupes et aux activités ciblées et comme présentant « un plan bien développé pour la réalisation des événements ».
45      À cet égard, la requérante fait valoir son expérience, développée en particulier avec la représentation de la Commission en Bulgarie, et indique qu’il n’a pas été tenu compte des exemples qu’elle avait fournis du bon déroulement de trois événements simultanés. Elle estime que cette omission, alors que la simple mention d’« un plan bien développé pour la réalisation des événements » a été prise en considération dans le cadre de l’évaluation de l’offre de l’attributaire, constitue une violation du principe d’égalité de traitement.
46      Toutefois, la note élevée obtenue par l’offre de la requérante concernant le deuxième critère d’attribution ne permet pas de conclure, tant s’en faut, que l’expérience dont elle fait état n’a pas été prise en compte dans le cadre de l’évaluation de son offre. À cet égard, il convient d’observer que, si l’expérience dont se prévaut un soumissionnaire est un paramètre permettant d’évaluer ses connaissances et sa performance professionnelles, il n’en est pas moins vrai que, comme le souligne la Commission dans le mémoire en défense, la circonstance d’avoir déjà travaillé pour elle ne saurait justifier une quelconque disparité de traitement, l’offre devant uniquement être appréciée au regard de son contenu. En l’espèce, le pouvoir adjudicateur a, contrairement à ce qu’allègue la requérante, reconnu que les méthodes de celle-ci étaient adaptées et cohérentes et que l’approche professionnelle de celle-ci était adéquate. Il a juste regretté que les développements consacrés à l’approche différenciée en termes de communication relative aux groupes et aux activités ciblées n’aient pas été plus étoffés. En revanche, l’offre de l’attributaire a été considérée, d’une part, comme plus performante, comme le montre l’emploi de l’adjectif « efficace », qui correspond à l’un des paramètres dudit critère d’attribution, « efficacité », et, d’autre part, comme plus précise s’agissant de l’approche différenciée en termes de communication relative aux groupes et aux activités ciblées, comme le montre le commentaire « plan bien développé pour la réalisation des événements ». Force est en outre de relever que, malgré les dires de la requérante, il ne ressort pas de l’offre de cette dernière qu’elle ait fait mention d’exemples d’organisation d’événements parallèles. Au total, la différence d’un point entre la note obtenue par l’offre de la requérante et celle décernée à l’offre de l’attributaire, sur une note maximale de 30, n’est donc pas, au regard des explications fournies par le pouvoir adjudicateur à la requérante, constitutive d’une erreur manifeste d’appréciation, pas plus que d’une violation du principe d’égalité de traitement.
–       Concernant le troisième critère d’attribution intitulé « Pertinence, efficacité et faisabilité de l’ensemble du système de gestion de la qualité proposé par le soumissionnaire et méthodes/procédures/techniques de garantie et de contrôle de la qualité qui seront appliquées pour la réalisation de chacun des services requis dans le cahier des charges, afin d’en assurer et d’en vérifier la bonne exécution. Les soumissionnaires indiquent comment ils comptent effectuer le suivi et assurer un haut niveau de qualité et d’efficacité dans l’exécution du marché »
47      L’offre retenue et celle de la requérante ont été considérées par le pouvoir adjudicateur comme étant pratiquement de même niveau, la seconde ayant obtenu une note de 13,67 sur 15, tandis que la première s’est vu décerner une note de 14 sur 15. L’examen des commentaires relatifs à ces notes fait apparaître que la requérante a proposé « des méthodes et techniques de contrôle de la qualité […] très bonnes et efficaces », l’attributaire ayant fait montre, pour sa part, de « méthodes et techniques de contrôle de la qualité […] très bonnes, adaptées et efficaces ».
48      La requérante estime que c’est à tort que le pouvoir adjudicateur a classé son offre en deçà de celle de l’attributaire, au regard des commentaires qu’il a faits. Elle soutient que les notes sont différentes, « alors que la motivation des notes est identique », ce qui serait contraire au principe d’égalité de traitement. Elle met en avant le fait qu’elle est la première agence de relations publiques en Bulgarie, qu’elle a déjà obtenu, en 2006, la certification ISO 9001:2006 ainsi que, en 2009 et en 2012, la certification ISO 9001:2008 et qu’elle est titulaire du certificat ISO/CEI 27001:2006. Elle déclare fonctionner d’ores et déjà selon les standards requis par la norme ISO 20121:2012.
49      Il ressort d’abord de la comparaison de ces commentaires que l’argument de la requérante tiré de leur identité manque en fait. Comme le fait valoir à juste titre la Commission, le commentaire concernant l’offre de l’attributaire présente un attribut de plus, à savoir « adaptées ». Cela témoigne d’un petit avantage de l’offre de l’attributaire, que traduit une note légèrement supérieure pour ladite offre (0,33 point). La Commission n’a donc pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation des offres en cause, pas plus qu’une violation du principe d’égalité de traitement.
–       Concernant le quatrième critère d’attribution intitulé « Pertinence, efficacité, cohérence, créativité et richesse du contenu de la proposition du soumissionnaire pour l’organisation d’un événement de communication réunissant 300 participants (cible : le grand public) et visant à célébrer, à Sofia, l’Année européenne des citoyens. La proposition comprend l’élaboration d’un concept créatif et une description détaillée de l’organisation devant être réalisée par le contractant, notamment les tâches principales visées au point 3.2 du cahier des charges, sans indiquer de prix dans l’offre technique »
50      Il convient d’emblée de noter que, concernant le quatrième critère d’attribution, l’offre de la requérante a obtenu une meilleure note que celle de l’attributaire (32,33 sur 40 contre 32 sur 40). Les commentaires relatifs auxdites notes sont les suivants, respectivement pour l’offre de la requérante et pour l’offre de l’attributaire :
–        « Dans sa proposition relative à l’événement de communication réunissant 300 participants et visant à célébrer, à Sofia, l’Année européenne des citoyens, le soumissionnaire établit son expérience dans l’organisation d’événements publics. Les tâches liées à la préparation de l’événement sont bien décrites et correspondent à celles énumérées au point 3.2 du cahier des charges. Le soumissionnaire pourrait faire preuve de plus de créativité dans l’élaboration du concept de l’événement » ;
–        « Dans sa proposition relative à l’événement de communication visant à célébrer l’Année européenne des citoyens, le soumissionnaire établit son expérience dans l’organisation d’événements publics. Les tâches liées à la préparation de l’événement sont bien décrites et correspondent à celles énumérées au point 3.2 du cahier des charges, bien que certains détails fassent défaut. L’idée est créative. »
51      La requérante fait valoir, à cet égard, qu’elle exerce depuis plus de quinze ans dans le domaine de la communication et qu’elle a obtenu de nombreux prix récompensant sa créativité. Elle estime qu’il convenait, en l’espèce, la Bulgarie étant l’un des derniers États membres à avoir adhéré, de transmettre aux citoyens bulgares, qui étaient peu familiers des questions européennes, les messages et les valeurs de l’Union de façon adéquate, ce qu’elle pense avoir fait. Elle indique qu’il ne fallait pas, en l’espèce, interpréter la créativité comme une fin en soi, mais mêler des aspects créatifs à des techniques classiques de relations publiques.
52      La Commission relève, pour sa part, que la requérante n’avance aucun grief spécifique quant à l’application du quatrième critère d’attribution, si ce n’est que la note obtenue par l’offre de celle-ci ne la satisfait pas, alors qu’elle est plus élevée que celle décernée à l’offre de l’attributaire.
53      À titre liminaire, il convient d’indiquer que le fait que l’offre de la requérante a obtenu une meilleure note que celle de l’attributaire ne fait pas obstacle à ce qu’ait été commise une erreur d’appréciation, en ce sens que la note décernée par le pouvoir adjudicateur à la première offre aurait dû être supérieure, ou celle octroyée à la seconde offre moindre. Cependant, le contrôle du juge de l’Union étant en la matière un contrôle restreint (voir point 22 ci-dessus), l’erreur d’appréciation éventuelle doit être manifeste, c’est-à-dire que la note dont a été créditée l’offre de la requérante aurait dû être largement supérieure à celle obtenue par l’offre de l’attributaire ou, inversement, la note décernée à l’offre de l’attributaire largement inférieure à celle obtenue, en l’espèce, par l’offre de la requérante.
54      En premier lieu, il convient de relever que, pour le quatrième critère d’attribution, en faisant abstraction de la pondération respective de chaque critère, la note octroyée à l’offre de la requérante représente son avant-dernière performance (dans l’ordre, troisième critère, deuxième critère, quatrième critère et premier critère), tandis qu’il s’agit de la plus mauvaise note obtenue par l’offre de l’attributaire (dans l’ordre, troisième critère, deuxième critère, premier critère et quatrième critère). Il peut donc en être déduit que le pouvoir adjudicateur espérait mieux de ces deux offres.
55      En deuxième lieu, il échet d’observer que la requérante a elle-même mis en évidence le point faible de son offre, à savoir le manque de créativité. Or, la créativité était expressément mentionnée dans la définition du quatrième critère d’attribution, telle que reproduite dans le titre précédant le point 50 ci-dessus. En outre, la requérante admet, à demi-mot, avoir recouru, au moins en partie, à des techniques classiques de communication qu’elle jugeait plus adaptées pour atteindre les objectifs de l’appel d’offres. En estimant que l’offre de la requérante péchait à cet égard, le pouvoir adjudicateur a donc justifié la note attribuée à celle-ci, à savoir une note bonne mais pas excellente.
56      En troisième lieu, le pouvoir adjudicateur n’a pas, contrairement à ce que soutient la requérante, considéré la créativité comme une fin en soi, car, tout en reconnaissant que l’idée contenue dans l’offre de l’attributaire était créative, il n’a cependant pas décerné à ladite offre une meilleure note que celle obtenue par l’offre de la requérante, valorisant ainsi les autres qualités manifestées dans cette dernière offre, notamment la grande expérience de la requérante dans l’organisation de ce genre d’événements.
57      Il n’y a donc pas non plus d’erreur manifeste d’appréciation commise par le pouvoir adjudicateur dans l’application du quatrième critère d’attribution. Cette conclusion conduit, par suite, au rejet du deuxième moyen dans sa totalité.
En ce qui concerne le troisième moyen, tiré d’une violation des principes de transparence et d’égalité de traitement lors de l’attribution du marché
58      Par son troisième moyen, la requérante se plaint, en substance, du fait que n’aurait pas été portée à sa connaissance une « décision » d’attribution de l’exécution du marché à All Channels Group, qui aurait été adoptée le 12 septembre 2014, soit postérieurement à la décision attaquée. La requérante se fonde, à cet égard, sur l’avis d’attribution de marché publié le 26 septembre 2014 au Supplément au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2014/S 185-325404).
59      Or, il convient, d’emblée, de relever que l’avis d’attribution précité a fait l’objet d’un rectificatif en date du 11 mars 2015 (2015/S 049-084346), aux termes duquel il convient de lire, s’agissant de la date d’attribution du marché, au lieu du 12 septembre 2014, la date du 12 août 2014, soit la date de la décision attaquée. Par conséquent, force est de constater que le troisième moyen, en tant qu’il vise le fait qu’une décision d’attribution du marché en date du 12 septembre 2014 n’a pas été portée préalablement à la connaissance de la requérante, manque en fait.
60      En tout état de cause, à supposer que, par son troisième moyen, la requérante ait entendu viser le fait que la « décision » du 12 septembre 2014 de conclure le contrat, adoptée après la décision attaquée, n’avait pas été au préalable portée à sa connaissance, ce qui constituerait une violation des principes de transparence et d’égalité de traitement et affecterait, par voie de conséquence, ses droits de la défense, il conviendrait de rejeter le troisième moyen comme étant inopérant, l’invocation d’éléments postérieurs à la date d’adoption de la décision attaquée ne pouvant que demeurer sans incidence sur la légalité de cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 2009, Antwerpse Bouwwerken/Commission, T‑195/08, Rec, EU:T:2009:491, point 83).
61      Enfin, même à supposer que, par le présent moyen, la requérante soutiendrait que la Commission n’a pas respecté, en l’espèce, en adoptant la décision attaquée, les exigences de motivation et d’information pesant sur elle, il convient de rappeler que, ainsi qu’il résulte de l’examen du premier moyen, par la décision attaquée, la Commission a informé la requérante des motifs du rejet de son offre ainsi que de la durée du délai au terme duquel il serait procédé à la conclusion du contrat. Ensuite, c’est-à-dire, en l’espèce, le 5 septembre 2014, la Commission a répondu à la demande écrite de la requérante, l’informant des caractéristiques et avantages relatifs de l’offre retenue ainsi que du nom de l’attributaire.
62      Il ne saurait donc être fait grief à la Commission d’avoir méconnu les principes de transparence et d’égalité de traitement, ni à ce titre ni pour les autres raisons avancées par la requérante et déjà écartées (voir points 45, 46, 48 et 49 ci-dessus). Le troisième moyen ne peut ainsi être accueilli, de quelque façon que l’on interprète sa teneur.
63      Dès lors, compte tenu du rejet des trois moyens du recours, il n’est pas nécessaire d’ordonner la production intégrale de l’offre de l’attributaire, demandée par la requérante.
64      Il y a lieu, par conséquent, de rejeter le recours dans sa totalité.
Sur les dépens
65      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
66      En l’espèce, la requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions en ce sens de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      PRIMA – Produtsentska, reklamna, informatsionna i mediyna agentsia AD est condamnée aux dépens.
Gratsias
Kancheva
Wetter
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 février 2016.
Signatures
* Langue de procédure : le bulgare.