Ideiglenes változat
ANDREA BIONDI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. március 26.(1)
C‑505/24. P. sz. ügy
Condor Flugdienst
kontra
Ryanair DAC,
Európai Bizottság
„ Fellebbezés – Állami támogatás – A német légi közlekedési piac – Németország által a Covid19‑világjárvány keretében valamely légitársaság számára nyújtott támogatás – Állami támogatási intézkedésekre vonatkozó ideiglenes keret – A Condor Flugdienst GmbH feltőkésítése – Kifogást nem emelő bizottsági határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja – A nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozásoknak nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásról szóló iránymutatás 67. pontja – Tehermegosztás ”
I.      Bevezetés
1.        A megmentési és szerkezetátalakítási támogatás (a továbbiakban: M & SZ támogatás) az uniós jog szerint az állami támogatások egyik legtorzítóbb formájának minősül. Amint azt a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozásoknak nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásról szóló iránymutatás(2) 6. pontja elismerte, a nem hatékony vállalkozások kivonulása a működő piacgazdaság szokásos és kívánatos jelensége, amely lehetővé teszi a hatékonyabb és technológiailag fejlettebb versenytársak növekedését. Az M & SZ támogatás azáltal, hogy beavatkozik e folyamatba, azzal a veszéllyel jár, hogy késlelteti a szükséges piaci kiigazításokat, és jelentősen lelassíthatja a gazdasági növekedést az érintett ágazatokban, ami negatív hatást gyakorol a gazdaság egészére, és negatív hatásokkal jár a belső piacon. Az ilyen potenciálisan súlyos versenytorzulások miatt az M & SZ támogatás csak szűken meghatározott körülmények között indokolt.
2.        Az M & SZ iránymutatás, amely meghatározza azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén az M & SZ támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján, egyértelműen különbséget tesz a megmentési támogatás, amely ideiglenes támogatást biztosít,(3) és a szerkezetátalakítási támogatás között, amelynek célja a vállalkozás hosszú távú életképességének helyreállítása annak érdekében, hogy képes legyen arra, hogy a piacon állami támogatás nélkül saját erőből versenyezzen.(4)
3.        Ami a szerkezetátalakítási támogatást illeti, az M & SZ iránymutatás 3.5.2. szakasza konkrét követelményeket határoz meg annak biztosítása érdekében, hogy a támogatás összege és intenzitása a szerkezetátalakítás lehetővé tételéhez feltétlenül szükséges minimumra korlátozódjon. Ennek érdekében biztosítani kell a szerkezetátalakítási költségekhez való jelentős „saját hozzájárulást”(5) és a megfelelő „tehermegosztást”.
4.        A tehermegosztás viszonylag új követelmény az állami támogatásokra vonatkozó jogban. A tehermegosztás először a bankoknak nyújtott állami támogatásokra vonatkozó 2009. évi iránymutatásban(6) jelent meg, mielőtt a bankokról szóló 2013. évi közleményben(7) előtérbe került volna. Ezt követően beillesztették a 2014. évi felülvizsgált M & SZ iránymutatásba, amelyet egy szélesebb körű állami támogatási modernizációs program részeként fogadtak el. Ez utóbbi iránymutatás 3.5.2.2. szakasza először is előírja, hogy a részvényeseknek és adott esetben az alárendelt hitelezőknek az állami tőkeinjekciót megelőzően teljes mértékben viselniük kell a meglévő veszteségeket.(8) A tehermegosztás biztosítja, hogy a támogatást ne használják fel arra, hogy megóvják a befektetőket a korábbi üzleti döntések következményeitől, mivel az erkölcsi kockázatot teremthet, és alááshatja a piaci fegyelmet.(9) Az erkölcsi kockázat veszélye ugyanis, amely akkor merül fel, ha a vállalkozások megmentésükre számítanak, ha nehéz helyzetbe kerülnek, és szélsőségesen kockázatos és fenntarthatatlan üzleti stratégiákat követnek, az M & SZ iránymutatás keretének alapjául szolgáló központi kérdés.(10)
5.        Az M & SZ iránymutatás szerinti megfelelő tehermegosztás nem csupán azt követeli meg, hogy bármilyen állami beavatkozás előtt a korábbi veszteségeket teljes mértékben viselni kell. Amint azt az iránymutatás 67. pontja kifejti, az iránymutatás azt is előírja, hogy a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét javító állami támogatást „olyan feltételek mellett kell nyújtani, amelyek az államnak ésszerű részesedést biztosítanak a kedvezményezett jövőbeli nyereségéből, a vállalkozás veszteségek levonása után fennmaradó saját tőkéhez viszonyított állami tőkeinjekció összege tekintetében”. A jelen fellebbezés tárgyát képező jogvita e konkrét követelmény alkalmazására vonatkozik.
II.    A jogvita háttere, a vitatott határozat, a megtámadott ítélet és a felek kérelmei
6.        A 2019‑től 2021‑ig terjedő időszakban a fellebbező, a Condor Flugdienst GmbH (a továbbiakban: Condor) több állami támogatási intézkedésben részesült, amelyek két csoportba sorolhatók: egyrészt az egykori anyavállalata, a Thomas Cook Group plc (a továbbiakban: Thomas Cook) fizetésképtelensége által okozott pénzügyi nehézségeinek megoldását célzó támogatási intézkedések, másrészt a Condor által a Covid19‑világjárvánnyal összefüggő utazási korlátozások bevezetése nyomán elszenvedett károk orvoslása érdekében 2020. március 17‑től 2020. december 31‑ig (a továbbiakban: 2020. évi Covid19‑támogatás), valamint 2021. január 1‑jétől 2021. május 31‑ig (a továbbiakban: 2021. évi Covid19‑támogatás) nyújtott támogatási intézkedések.(11)
7.        2020. április 26‑i határozatával az Európai Bizottság az EUMSZ 107. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján engedélyezte a 2020. évi Covid19‑támogatást, amely két, összesen 550 millió euró összegű, állami garanciával fedezett kölcsön (a továbbiakban: 2020. évi Covid19‑kölcsön) formájában valósult meg.(12)
8.        A 2021. június 9‑i Ryanair kontra Bizottság (Condor; Covid19) ítélettel(13) a Törvényszék az indokolás hiánya miatt megsemmisítette e határozatot.
9.        2021. július 26‑án a Bizottság először is ismét engedélyezte a 2020. évi Covid19‑támogatást. A fenti ítéletnek való megfelelés érdekében azonban a Bizottság határozata először is kizárta a Condor által elszenvedett kár kiszámításából azokat a költségeket, amelyeket a fizetésképtelenségi eljárás meghosszabbítása miatt viselt. Másodszor, a német hatóságok által szolgáltatott utólagos adatok alapján megállapította, hogy a Condor 91 745 millió euró – kamatokkal növelt – összegben túlzott mértékű kártérítést kapott.(14)
10.      Másodsorban, a Bizottság az EUMSZ 107. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethetőként engedélyezte a 2021. évi Covid19‑támogatást, amely a 2020. évi Covid19‑kölcsönből eredő 60 millió euró összegű tartozás részleges elengedése formájában valósult meg.(15)
11.      Végül a Bizottság az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja és az M & SZ iránymutatás alapján engedélyezett egy, a Condor szerkezetátalakításának és tevékenységei folytatásának támogatására irányuló támogatási intézkedést, amely két részből állt (a továbbiakban: szóban forgó intézkedés). Az első rész egyrészt a 2020. évi Covid19‑kölcsönök feltételeinek módosításából, másrészt pedig az e kölcsönökből származó 90 millió euró összegű adósság részleges elengedéséből állt. A második rész egy 20,2 millió euró összegű adósság elengedéséből állt, amely azon kamatoknak felelt meg, amelyeket a Condornak a 2020. évi Covid19‑támogatásról szóló módosított határozatot(16) (a továbbiakban: vitatott határozat) követően vissza kellett fizetnie. Mindkettő része volt annak a pénzügyi csomagnak, amelyről a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Condor új magánrészvényese, az Attestor Limited (a továbbiakban: Attestor), valamint a német állami fejlesztési bank, a Kreditanstalt für Wiederaufbau (a továbbiakban: KfW) a Condor szerkezetátalakításának és működése folytatásának támogatása érdekében állapodott meg (a továbbiakban: adásvételi szerződés).
12.      A Ryanair DAC (a továbbiakban: Ryanair) keresetet indított a vitatott határozat megsemmisítése iránt, többek között arra hivatkozva, hogy mint érdekelt félnek megsértették az eljárási jogait, mivel a Bizottság annak ellenére nem indította meg az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást, hogy komoly nehézségek állnak fenn a támogatás összeegyeztethetőségének értékelésével kapcsolatban.(17) A megtámadott ítéletben a Törvényszék elutasította a Ryanair által előterjesztett jogalapok többségét, a hatodik jogalap keretében felhozott, arra alapított két kifogás kivételével, hogy a Bizottság nem bizonyította a támogatás arányosságát. A Törvényszék megállapította, hogy a Ryanair a jogilag megkövetelt módon bizonyította, hogy a Bizottság részéről olyan kétségeknek kellett volna felmerülniük, amelyek igazolják az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindítását, egyrészt arra vonatkozóan, hogy a szóban forgó intézkedés megfelel‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjában meghatározott megfelelő tehermegosztásra vonatkozó követelménynek, másrészt arra vonatkozóan, hogy a versenytorzulás korlátozására irányuló intézkedések hatálya megfelel‑e az ezen iránymutatásban, különösen annak 3.6.2.2. szakaszában meghatározott követelményeknek.
13.      A Törvényszék ezért a vitatott határozatot megsemmisítette anélkül, hogy megvizsgálta volna a fennmaradó két jogalapot, amely a hátrányos megkülönböztetés tilalma, a szolgáltatásnyújtás szabadsága és a letelepedés szabadsága elvének megsértésére, valamint az indokolási kötelezettség megsértésére vonatkozott.(18)
14.      A Törvényszék ítéletét követően a Condor 2024. július 18‑án fellebbezést nyújtott be a Bírósághoz. A Condort, a Németországi Szövetségi Köztársaságot és a Bizottságot meghallgatták a 2025. november 20‑án tartott tárgyaláson.
15.      Fellebbezésében a Condor azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, teljes egészében utasítsa el a Ryanair keresetét, és a Ryanairt kötelezze az elsőfokú eljárás és a fellebbezési eljárás költségeinek viselésére.
16.      A Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság egyaránt azt kéri, hogy a Bíróság adjon helyt a fellebbezésnek, helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és a Ryanairt kötelezze a költségek viselésére.
17.      A Ryanair azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést, és a Condort kötelezze a Ryanair részéről a jelen eljárásban felmerült összes költség viselésére.
III. A fellebbezésről
18.      Fellebbezésének alátámasztása érdekében a Condor három jogalapra hivatkozik. Első jogalapjával az M & SZ iránymutatás 67. pontja hatályának Törvényszék általi értelmezését kifogásolja. Második jogalapjával azt állítja, hogy a vitatott határozat minden esetben megfelel a 67. pontnak, és hogy a Törvényszék lényegében elmulasztotta e határozat tartalmának értékelését. Harmadik jogalapjával a Condor arra hivatkozik, hogy a Bizottság vizsgálatának állítólagos hibája nem volt hatással a vitatott határozat eredményére.
19.      A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány kizárólag a második jogalapra összpontosít.
A.      A második jogalapról
20.      A második jogalapjával a Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által támogatott Condor a megtámadott ítélet 207., 232. és 233. pontját kifogásolja.
21.      E pontokban a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság elmulasztotta megvizsgálni, hogy a szóban forgó intézkedés megfelel‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjában előírt követelményeknek. A Törvényszék megállapította, hogy a vitatott határozatban semmi nem utal arra, hogy a Bizottság foglalkozott volna azzal a kérdéssel, hogy a szóban forgó intézkedést olyan feltételek mellett nyújtották‑e, amelyek a Németországi Szövetségi Köztársaságnak észszerű részesedést biztosítanak a Condor jövőbeli nyereségéből.(19) Ezen ítélet 232. pontjában a Törvényszék elutasította a Condor azon érvét, amely szerint a 2020. évi Covid19‑kölcsönökből eredő adósság fennmaradó részének jövőbeli visszafizetése úgy tekinthető, mint amely biztosítja az állam számára az „észszerű részesedést [a Condor] jövőbeli nyereségéből” az M & SZ iránymutatás 67. pontja értelmében. Először is, a Törvényszék szerint ezen érv kiegészítette a vitatott határozat indokolását. Másodszor, a Törvényszék megállapította, hogy amennyiben helyt adna a Condor érvének, felmerülne annak veszélye, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontjában előírt követelmény érvényesülését gátolják. Kifejtette, hogy az adósságok részleges elengedése jellegénél fogva magában foglalja az adósságok el nem engedett részének visszafizetését. A Condor érve tehát egyet jelent azzal, hogy de facto kizárják az adósságok részleges elengedését az M & SZ iránymutatás 67. pontjának hatálya alól.
22.      A Condor azzal érvel, hogy a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy kétségeknek kellett volna felmerülniük a Bizottság részéről azzal kapcsolatban, hogy a szóban forgó intézkedés megfelel‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjában előírt követelménynek. A Condor szerint a vitatott határozat elegendő elemet tartalmaz annak megállapításához, hogy e követelménynek megfelelnek, még ha nem is tartalmaz kifejezett utalást a 67. pontra.
23.      Elöljáróban megjegyzem, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikkben említett jogszerűségi vizsgálat keretében az uniós bíróságok semmi esetre sem helyettesíthetik a megtámadott jogi aktus kibocsátójának indokolását a saját indokolásukkal.(20) Miután a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottság elmulasztotta megvizsgálni, hogy a szóban forgó intézkedés megfelel‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjának, nem az ő feladata volt elvégezni ezt az értékelést annak megállapításával, hogy a vitatott határozatban szereplő információk alapján a szóban forgó intézkedést olyan feltételek mellett nyújtották‑e, amelyek a Németországi Szövetségi Köztársaság számára észszerű részesedést biztosítanak a Condor jövőbeli nyereségéből.
24.      Igaz, hogy – amint arra a Condor hivatkozik – a Bíróság a 2023. szeptember 28‑i Ryanair kontra Bizottság ítéletében(21) megállapította, hogy a Törvényszék jogosult az előtte megtámadott határozat tartalmát felidézni, és az abban foglaltakból következtetéseket levonni. Ez azonban nem jogosítja fel a Törvényszéket, és nem is kötelezi arra, hogy saját kezdeményezésére olyan értékelést végezzen el, amelyet a Bizottság elmulasztott, különösen akkor, ha az ilyen értékelés mérlegelési jogkör gyakorlását jelenti. Az ítélkezési gyakorlat szerint az elégtelen vagy hiányos vizsgálat megállapítása arra utal, hogy a szóban forgó intézkedés értékelése során komoly nehézségek merültek fel, ami önmagában is megkérdőjelezi a kifogást nem emelő olyan határozat jogszerűségét, mint a vitatott határozat.(22)
25.      Míg a Condor tehát jogosult vitatni a Törvényszék azon következtetését, hogy a vitatott határozat nem tartalmazott az M & SZ iránymutatás 67. pontjának való megfelelésre vonatkozó értékelést, nem róhatja fel a Törvényszéknek azt, hogy nem értékelte, hogy a vitatott határozatban szereplő elemekre tekintettel a szóban forgó intézkedés megfelelt‑e az említett pontnak.
26.      Ennek tisztázását követően rátérek a Condor által előterjesztett két külön kérelemre. Ezt követően megvizsgálom a Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által a második jogalap alátámasztására előterjesztett konkrét érveket.
1.      A második jogalap első kifogásáról
27.      A második jogalap első kifogásával a Condor azt állítja, hogy a Törvényszék – amikor elutasította azt az érvet, miszerint a 2020. évi Covid19‑kölcsönökből eredő adósság fennmaradó részének jövőbeli visszafizetése úgy tekinthető, mint amely biztosítja az állam számára az „észszerű részesedést [a Condor] jövőbeli nyereségéből” az M & SZ iránymutatás 67. pontja értelmében – nyilvánvalóan eltorzította mind a Condor, mind pedig a Bizottság érvelését. A Törvényszék tévesen állapította meg, hogy a Condor „az eljárás során kiegészítette” a vitatott határozat indokolását.(23) Valójában mind a Bizottság, mind pedig a Condor beadványában azzal érvelt, hogy e határozat (126) preambulumbekezdése egyértelműen nyilvánvalóvá tette, hogy az Attestor ajánlata biztosította a legjobb feltételeket az állami kölcsönök visszafizetéséhez, és hogy az Attestor által kínált pénzügyi csomag a Condor által elérhető potenciális jövőbeli nyereséget is tükrözte.(24)
28.      A határozat fentiekben említett (126) preambulumbekezdésében a Bizottság – miután röviden ismertette a szóban forgó intézkedés különböző elemeit – megállapította, hogy az adásvételi szerződés és a 2020. évi Covid19‑kölcsönök átstrukturálásának feltételei egymástól függenek, és olyan csomagot alkotnak, amely az Attestor számára biztosított előnyök maximalizálására, valamint a kölcsön visszafizetésének optimalizálására irányult. Bár az átalakított kölcsön teljes kamatösszege alacsonyabb, mint az eredeti kölcsöné, „az egy olyan tárgyalásos csomag részét képezte, amelynek célja, hogy maximalizálja az Attestor és a német kormány hozamát, és így a támogatás megfelelő ellentételezésének tekinthető”.
29.      Nem látom, hogy miként tekinthető úgy, hogy e preambulumbekezdés foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy az intézkedésnek az a része, amelyet a Törvényszék az M & SZ iránymutatás 67. pontjának hatálya alá tartozóként azonosított, nevezetesen a tartozás részleges elengedése, megfelelt‑e az e pontban meghatározott követelménynek. A (126) preambulumbekezdésben foglalt értékelés arra vonatkozik, hogy milyen feltételek mellett kerülne ellentételezésre az adósságnak az a része, amelyet nem írtak le. Inkább az iránymutatás 54. pontjában foglalt azon követelményre vonatkozik, amely szerint a nehéz helyzetben lévő vállalkozásoknak nyújtott támogatást megfelelően kell ellentételezni. Ezen preambulumbekezdésben semmi nem utal arra, hogy a Bizottság megvizsgálta volna azt, hogy az adósságoknak a szóban forgó intézkedésben előírt részleges elengedése a Németország Szövetségi Köztársaság részére észszerű részesedést biztosított‑e a kedvezményezett jövőbeli nyereségéből.
30.      A Törvényszék nem ferdítette el a Condor azon érvét, amely a vitatott határozat (126) preambulumbekezdésén alapult. Egyszerűen elutasította ezen érvet, miután megállapította, hogy a vitatott határozatban – így a (126) preambulumbekezdésben – semmi nem utal arra, hogy a Bizottság megvizsgálta volna, hogy az érintett intézkedés – amelyet úgy tekintettek, hogy a Condor sajáttőke‑helyzetét javítja – az állam részére észszerű részesedést biztosít‑e a Condor jövőbeli nyereségéből, amint azt az M & SZ iránymutatás 67. pontja megköveteli. A második jogalap első kifogását ezért véleményem szerint el kell utasítani.
2.      A második jogalap második kifogásáról
31.      A második jogalap második kifogásával a Condor arra hivatkozik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította: az, hogy az Attestor által kínált csomag révén a legjobb feltételeket biztosítják az állami kölcsönök visszafizetéséhez, nem tekinthető úgy, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontja értelmében észszerű részesedést engednek az állam számára a jövőbeli nyereségből. E csomag az adósságok részleges elengedését, valamint az átstrukturált kölcsönök egy részére vonatkozó teljesítményalapú kiigazítási mechanizmust tartalmazott, amelynek értelmében a vállalat jó teljesítménye esetén a kölcsönösszeg nagyobb részét visszafizették volna. A Törvényszék azon érvelése, miszerint „[a]z adósságok részleges elengedése […] jellegénél fogva magában foglalja az adósságok el nem engedett részének visszafizetését”,(25) nem adott választ a Condor és a Bizottság által a vitatott határozat (126) preambulumbekezdése alapján felhozott érvekre.
32.      Amint azt a jelen indítvány 29. pontjában már megjegyeztem, a vitatott határozat (126) preambulumbekezdése egyáltalán nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy az adósságok elengedése megfelel‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjának. Pusztán annak megállapítása alapján, hogy az Attestorral kötött megállapodás szerinti pénzügyi csomag a támogatás megfelelő ellentételezésének minősült, nem következtethetett volna a Törvényszék arra, hogy a Bizottság megfelelően értékelte e követelményt, és további vizsgálat nélkül helyesen állapította meg, hogy az adósság érintett intézkedésben szereplő részleges elengedése – cserébe – észszerű részesedést biztosított a Németországi Szövetségi Köztársaság részére a Condor jövőbeli nyereségéből.
33.      Ami a fent említett csomagban foglalt teljesítményalapú kiigazítási mechanizmust illeti, nem vitatott, hogy e mechanizmus az átstrukturált kölcsön fennmaradó részének visszafizetéséhez kapcsolódó feltételt jelent, és így nem releváns annak megállapítása szempontjából, hogy az adósság Németországi Szövetségi Köztársaság által elfogadott részleges elengedése megfelelt‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjának. Az ezzel ellentétes következtetés – amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 232. pontjában megállapította – azt jelentené, hogy az adósságok részleges elengedését de facto kizárnák az iránymutatás 67. pontjának hatálya alól.
34.      Ezért a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, és nem mulasztotta el megválaszolni a Condor és a Bizottság vitatott határozat (126) preambulumbekezdésére alapított érveit. Ezen érv elfogadása azt jelentette volna, hogy pótolni kell a vitatott határozat indoklásának vagy az M & SZ iránymutatásban meghatározott követelményeknek való megfelelés Bizottság általi értékelésének hiányosságait. Mindkettő tilos a bizottsági határozatok jogszerűségének EUMSZ 263. cikk szerinti vizsgálatával összefüggésben.
35.      Ezért úgy vélem, hogy a második jogalap második kifogását is el kell utasítani.
3.      A Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által a második jogalap alátámasztása érdekében előterjesztett érvek
36.      A Condor második jogalapjának alátámasztására a Bizottság arra hivatkozik, hogy a támogatásnak az M & SZ iránymutatás 67. pontjának való megfelelését bemutató értékelés a vitatott határozat (135) és (136) preambulumbekezdésében található, amelyben a Bizottság megállapította, hogy az eredeti részvényes jogainak teljes elvesztése(26) és a Condor hitelezői követeléseinek szinte teljes elvesztése(27) miatt a szóban forgó intézkedés megfelelő tehermegosztást jelentett.(28) A Bizottság szerint a Törvényszék figyelmen kívül hagyta ezt az értékelést, valamint az ellenkérelmében és a viszonválaszában e tekintetben felhozott főbb érveit, ezáltal tévesen értelmezte a vitatott határozatot,(29) és megsértette az indokolási kötelezettséget.
37.      A Bizottság továbbá azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte az M & SZ iránymutatás 67. pontját. A Bizottság azt állítja, ezen iránymutatás 66. és 67. pontja a meglévő befektetőkkel kapcsolatos erkölcsi kockázat csökkentésére irányul azáltal, hogy megakadályozza, hogy a szerkezetátalakítási támogatás megvédje őket annak a döntésüknek a következményeitől, hogy a kedvezményezettbe befektessenek. A „meglévő befektetők” az eredeti részvényeseket és bizonyos mértékben az alárendelt hitelezőket jelenti. Az Attestor, amelynek a Condorban való részesedésszerzését az érintett intézkedés engedélyezése tette lehetővé, nem tekinthető részvényesnek az M & SZ iránymutatás 67. pontjának alkalmazásában. A 67. pont szerinti tehermegosztás arányos „a vállalkozás veszteségek levonása után fennmaradó saját [tőkével]”. Ezért, ha – mint a jelen ügyben – a meglévő részvényesek jogai teljes mértékben, a hitelezők követelései pedig szinte teljes mértékben elvesznek, az állam bármilyen részesedése a szerkezetátalakítás jövőbeli nyereségéből észszerűnek tekinthető, beleértve a 0%‑os részesedést is. A Németországi Szövetségi Köztársaság válaszbeadványában hasonló érvet terjeszt elő.
38.      A Condor válaszbeadványában és a tárgyalás során egyetértett ezen állításokkal.
39.      A Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a Törvényszék figyelmen kívül hagyta a Bizottságnak az összetett gazdasági és/vagy szociális értékelés tekintetében fennálló mérlegelési jogkörét. A Németországi Szövetségi Köztársaság különösen azt rója fel a Törvényszéknek, hogy kiterjesztette a 2015/1589 rendelet(30) 4. cikke szerinti, kifogást nem emelő határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó jogkörének korlátait. A Németországi Szövetségi Köztársaság hozzáteszi, hogy azon kérdés megválaszolása érdekében, hogy a Bizottság részéről kétségeknek kellett volna felmerülniük azzal kapcsolatban, hogy a szóban forgó támogatás megfelel‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjának, irreleváns, hogy a vitatott határozat kifejezetten hivatkozik‑e az M & SZ iránymutatás 67. pontjára, és ha igen, milyen mértékben. Ez azon kérdés szempontjából lenne releváns, hogy a vitatott határozat kellően indokolt‑e vagy sem. A Törvényszék összekeverte ezeket a szempontokat, és ezáltal tévesen alkalmazta a jogot. A Bizottság a maga részéről arra hivatkozik, hogy a Törvényszék nem ismerte el azon mozgásterét, amellyel a M & SZ iránymutatás értelmezése terén rendelkezik.
40.      A Bíróság előtti tárgyaláson a Ryanair elfogadhatatlansági kifogást emelt, arra hivatkozva, hogy a Bizottságnak a (135) és (136) preambulumbekezdésre vonatkozó érvét csatlakozó fellebbezés keretében kellett volna előterjesztenie, mivel ez olyan jogalap, amelyet a Condor fellebbezésében nem hozott fel.
41.      Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság eljárási szabályzatának 172. és 174. cikke értelmében a Törvényszék előtti szóban forgó ügyben részt vevő, a fellebbezésnek való helyt adásban vagy a fellebbezés elutasításában érdekelt felek válaszbeadványt nyújthatnak be, amelynek kérelmei e fellebbezésnek egészben vagy részben történő helyt adására vagy a fellebbezés egészben vagy részben történő elutasítására irányulnak. E felek ezen eljárási szabályzat 176. cikke, valamint 178. cikkének (1) bekezdése és (3) bekezdésének második mondata értelmében csatlakozó fellebbezést is benyújthatnak, amelyet külön iratban, a válaszbeadványtól elkülönítve kell benyújtani, amelynek kérelmei a Törvényszék határozatának egészben vagy részben történő hatályon kívül helyezésére irányulnak, olyan jogalapok és érvek alapján, amelyek különböznek a válaszbeadványban felhozott jogalapoktól és érvektől. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint e rendelkezésekből kitűnik, hogy az említett szabályzat 172. cikkében említett válaszbeadvány nem irányulhat arra, hogy a fellebbezésben felhozottaktól eltérő és önálló indokok alapján kérje a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezését, mivel ilyen indokokat csak csatlakozó fellebbezés keretében lehet felhozni.(31)
42.      A jelen ügyben a Bizottság által hivatkozott, a vitatott határozat (135) preambulumbekezdésében szereplő értékelés Törvényszék általi figyelmen kívül hagyására alapított kifogás a Condor által fellebbezése alátámasztása érdekében előterjesztett egyetlen jogalaphoz sem kapcsolódik. Bár e kifogást formálisan a második jogalap alátámasztása érdekében terjesztették elő, az a Törvényszék érvelésével szemben teljesen új kifogást vet fel. A Bizottság szerint az M & SZ iránymutatás 67. pontjának való megfelelés értékelése e határozat (135) preambulumbekezdésében szerepel, amelyben a Bizottság megállapította, hogy nem maradt olyan saját tőke, amely lehetővé tette volna a Németországi Szövetségi Köztársaság számára, hogy a Condor jövőbeli értéknövekedéséből észszerű részesedést szerezzen. Ezzel szemben a Condor fellebbezésében azt állította, hogy a 67. ponttal a Bizottság a vitatott határozat (126) preambulumbekezdésében foglalkozott, és hogy az Attestorral kötött megállapodás szerinti pénzügyi csomag biztosította a Németországi Szövetségi Köztársaság számára ezt a részesedést.
43.      A Bizottság érvelése továbbá az M & SZ iránymutatás 67. pontjának olyan értelmezésén alapul, amely eltér a Condor által támogatott értelmezéstől, és ellentmond annak. Míg a Condor első jogalapjában kifejezetten elutasította azt az előfeltevést, miszerint az erkölcsi kockázat veszélye szolgál az M & SZ iránymutatás 67. pontjának indokául, és azt állítja, hogy a Törvényszék jogellenesen alkalmazta a valójában a 65. és 66. pont alapjául szolgáló indokot a 67. pontra, addig a Bizottság álláspontja szerint e veszély csökkentése ez utóbbi pont fő célja. Emellett a Bizottság azzal érvel, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontja nem vonatkozik az új befektetőkre, míg a Condor fellebbezésében azt állította, hogy az Attestor által kínált pénzügyi csomag megfelelő ellentételezést jelentett a támogatásért, és az állam számára észszerű részesedést biztosított a Condor által a jövőben esetlegesen elért nyereségből, ezáltal hallgatólagosan elismerve, hogy a fent említett 67. pont hatással lehet az új befektetőkre.
44.      Végül, és ami a legfontosabb, a Törvényszék azon következtetését vitatva, hogy a vitatott határozat nem tartalmazott értékelést az M & SZ iránymutatás 67. pontjának való megfelelésről, a Condor fellebbezésében, valamint a Bizottság válaszbeadványában különböző jogi hibákra hivatkozik. Míg a Bizottság a fent említett 67. pont és a vitatott határozat (135) preambulumbekezdésének téves értelmezésére hivatkozik, a Condor azt állítja, hogy a (126) preambulumbekezdés relevanciájára vonatkozó kifogását elferdítették, és hogy a Törvényszéknek a határozat (126) preambulumbekezdésén alapuló, e kifogást elutasító érvelése hibás és nem megfelelő, illetve egyébként is elégtelen volt.
45.      Ezért úgy vélem, hogy a Bizottság válaszbeadványában elkülönülő és önálló kifogást hozott fel, amelyet elfogadhatatlannak kell nyilvánítani. Ugyanez a következtetés vonatkozik a Németországi Szövetségi Köztársaság által felhozott hasonló kifogásra, valamint a jelen indítvány 41. pontjában említett, a Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által felhozott kifogásokra is. E tekintetben megjegyezném, hogy a Condor azzal érvelt, hogy a Törvényszék figyelmen kívül hagyta a Bizottság mérlegelési mozgásterét az első jogalapjában azon kérdést illetően, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontja alkalmazandó‑e az adósságok elengedésére, valamint a harmadik jogalapja keretében az intézkedés versenytorzulás korlátozására való alkalmasságával kapcsolatban, de nem a második jogalapja keretében.
46.      Ezzel szemben elfogadható a Bizottság azon állítása, miszerint a Törvényszék figyelmen kívül hagyta az elsőfokú eljárás keretében benyújtott ellenkérelmében és viszonválaszában a vitatott határozat (135) és (136) preambulumbekezdésével kapcsolatban előterjesztett fő érvét.
47.      A Bíróság ugyanis egyértelművé tette, hogy a fellebbezés keretében a felülvizsgálat célja többek között annak vizsgálata, hogy a Törvényszék a jogilag megkövetelt módon adott‑e választ a fellebbező által felhozott összes érvre, valamint, hogy az arra alapított jogalap, hogy a Törvényszék nem adott választ az elsőfokú eljárásban felhozott érvekre, lényegében az indokolási kötelezettség megsértésére való hivatkozást jelent.(32) Az indokolás hiánya vagy elégtelensége olyan imperatív jogalapot képez, amelyet a Bíróság hivatalból figyelembe vehet, sőt köteles figyelembe venni.(33)
48.      E kifogás azonban véleményem szerint megalapozatlan.
49.      Ennek alátámasztásaként a Bizottság az elsőfokú eljárás keretében benyújtott ellenkérelmének 122. és 123. pontjára, valamint az elsőfokú eljárás keretében benyújtott viszonválaszának 94. és 95. pontjára hivatkozik.
50.      Ellenkérelmének e két pontjában, amelyek a Ryanair hatodik kifogására vonatkoznak, a Bizottság azzal érvelt, hogy a tehermegosztás követelményének eleget tettek. Konkrétabban, először is megjegyzi, hogy a Condorban fennálló részesedéseket egy bizalmi vagyonkezelőre bízták, a Condor korábbi tulajdonosa pedig elvesztette részesedésének teljes értékét, és semmilyen módon nem részesült a kedvezményezett sikeres szerkezetátalakításából származó nyereségből. Másodszor kijelenti, hogy a fizetésképtelenségi eljárás során a kedvezményezett hitelezői is leírták követeléseik szinte teljes egészét. A vitatott határozat (135) preambulumbekezdését, amelyre a Bizottság ellenkérelmében csak egyszer hivatkozik, ezen érv alátámasztásaként a 164. lábjegyzet említi. Sem a szóban forgó határozat (135) preambulumbekezdésére való hivatkozás, sem pedig a Bizottság ellenkérelmének 122. és 123. pontjában előadott érv nem foglalkozik kifejezetten az M & SZ iránymutatás 67. pontjával.
51.      Viszonválaszának 94. és 95. pontjában a Bizottság azzal érvelt, hogy a Ryanair semmilyen bizonyítékkal nem támasztotta alá azt az állítást, hogy a Condor eladási ára nem tükrözte volna a kedvezményezett által esetlegesen elérhető jövőbeli nyereséget, és emlékeztetett arra, hogy „a tehermegosztás célja annak biztosítása, hogy a korábbi tulajdonosok (és az alárendelt hitelezők) ne részesüljenek jogosulatlanul az állam által nyújtott sajáttőke‑támogatásból, hanem lehetőség szerint teljes mértékben viseljék a veszteségeket”.(34)
52.      Emlékeztetek arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint a Törvényszék nem köteles kimerítő jelleggel, egyenként bemutatni a jogvitában részt vevő felek által megfogalmazott összes érvet. A Törvényszék indokolása lehet közvetett is, amennyiben lehetővé teszi az érintett felek számára, hogy megismerjék érvelésük Törvényszék általi elutasításának okait, és lehetővé teszi a Bíróság számára a felülvizsgálat elvégzését.(35)
53.      A jelen ügyben a Bizottság elsőfokú eljárásban benyújtott írásbeli beadványában szereplő, a vitatott határozat (135) preambulumbekezdésére való puszta hivatkozás észszerűen nem tekinthető „fő érvnek”. Ilyen körülmények között a Törvényszéknek nem kellett többet tennie, mint egyszerűen megállapítania, hogy a vitatott határozatban nem vizsgálták az M & SZ iránymutatás 67. pontjának való megfelelést.
54.      Meg kell jegyezni továbbá, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontjának a Bizottság jelen fellebbezési eljárásban benyújtott válaszbeadványában javasolt értelmezése – amely szerint e pont nem alkalmazandó az új befektetőkre, és 0%‑os állami részesedést tesz lehetővé, ha a veszteségek elszámolását követően a vállalatnak nem marad saját tőkéje – nem szerepel a vitatott határozatban, sem a Bizottságnak a Törvényszékhez benyújtott írásbeli beadványában. Úgy tűnik, hogy ezt csak a jelen eljárás során fejtették ki. Úgy tűnik, hogy ahelyett, hogy a Törvényszék megállapításait vagy indokolásának hiányát kifogásolná, a Bizottság érve valójában a vitatott határozat indoklását kívánja kiegészíteni, ami a Törvényszékhez benyújtott megsemmisítés iránti kereset szakaszában nem megengedett, még kevésbé a Bíróság előtti fellebbezési eljárás szakaszában.
55.      E körülmények között nem róható fel a Törvényszéknek, hogy nem jelölte meg azon pontok vizsgálatának konkrét okait, amelyeket nem fogalmaztak meg egyértelműen vagy fejtettek ki érdemben előtte. A Törvényszéknek az sem róható fel, hogy a Bizottság által az elsőfokú eljárás során kifejtett azon érvre összpontosított, amely szerint az M & SZ iránymutatás 67. pontja nem alkalmazandó az adósságok elengedésére.(36)
56.      A fentiekből következik, hogy a Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által a második jogalap alátámasztása érdekében előterjesztett kifogásokat véleményem szerint mint részben elfogadhatatlanokat, részben pedig mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
57.      A véleményem szerint elfogadhatatlannak nyilvánítandó kifogások érdemi részére vonatkozó következő megfontolásokat ezért arra az esetre fogalmazom meg, ha a Bíróság nem ért egyet javaslatommal.
58.      Először is a jelen indítvány 39. pontjában említett, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Bizottság által felhozott két állítással szeretnék foglalkozni.
59.      A Németországi Szövetségi Köztársaság a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 35. pontjában tett azon megállapítását kifogásolja, miszerint az azzal kapcsolatos „kétségek”(37) fennállását illetően végzett jogszerűségi vizsgálat, hogy a szóban forgó intézkedés, amennyiben az az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, összeegyeztethető‑e a belső piaccal, jellegénél fogva meghaladja a nyilvánvaló mérlegelési hiba fennállásának vizsgálatát. A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy e megközelítés azt eredményezi, hogy a 2015/1589 rendelet 4. cikke szerinti, a hivatalos vizsgálati eljárás mellőzéséről szóló bizottsági határozat az ilyen eljárás lezárásakor elfogadott bizottsági határozathoz képest szélesebb körű felülvizsgálat tárgyát képezi.
60.      Emlékeztetek arra, hogy a támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése alapján történő értékelése a Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik,(38) amely – többek között az adott intézkedés előzetes vizsgálata során is – széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása összetett gazdasági és társadalmi értékeléssel jár. Ennek megfelelően a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ezen értékelések felülvizsgálata korlátozott.(39)
61.      Ugyanakkor szem előtt kell tartani, hogy az a kérdés, hogy az előzetes vizsgálati szakaszban fennállnak‑e olyan komoly nehézségek, amelyek a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat meghozatalát indokolják, elkülönül az intézkedés összeegyeztethetőségének tartalmi értékelésétől. Amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 35. pontjában helyesen rámutatott, a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében szereplő „kétség” fogalma, amely olyan komoly nehézségek fennállásában nyilvánul meg, amelyekkel a Bizottság a szóban forgó intézkedés támogatás jellegének vagy a belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata során szembesül, objektív jellegű.(40) Az uniós bíróságoknak képesnek kell lenniük arra, hogy a kifogást nem emelő határozat indokolását azokkal az információkkal összevetve, amelyek a határozat elfogadásának időpontjában a Bizottság rendelkezésére álltak, objektíven megállapítsák, hogy ezen intézmény a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül meg tudta‑e oldani az összes releváns kérdést. Míg azon következtetést alátámasztó gazdasági vagy társadalmi érdemi értékelés, hogy a hivatalos vizsgálati eljárást nem szükséges megindítani, korlátozott bírósági felülvizsgálat tárgyát képezi, az a kérdés, hogy e következtetés megfelel‑e a „komoly nehézségek hiányára” vonatkozó jogi mércének, nem képezi ilyen felülvizsgálat tárgyát. A Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott állítást ezért véleményem szerint el kell utasítani.
62.      Ami a Németországi Szövetségi Köztársaság azon állítását illeti, miszerint a Törvényszék tévesen összekeverte a vitatott határozat megfelelő indoklásának hiányát a komoly nehézségek fennállásával, az ítélkezési gyakorlat szerint – amint azt már említettem – az elégtelen vagy hiányos vizsgálat megállapítása megkérdőjelezi a kifogást nem emelő határozat jogszerűségét, mivel az az érintett intézkedés értékelése során felmerült komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülménynek minősül.(41) Ezért ezt az állítást is el kell utasítani.
63.      A Bizottság kiemeli, hogy az iránymutatások jellegükben eltérnek a kötelező uniós jogi aktusoktól,(42) és helytelen azokat ugyanazon értelmezési módszerekkel értelmezni. Ha az iránymutatásainak alkalmazása során a Bizottság megállapítja, hogy azok megfogalmazása többféleképpen is értelmezhető, akkor lehetősége van arra, hogy az állami támogatási politikáját legjobban tükröző értelmezést fogadja el. Ennek megfelelően az uniós bíróságok által végzett bírósági felülvizsgálatnak annak megállapítására kell korlátozódnia, hogy nyilvánvaló értékelési hibát tartalmaz‑e a Bizottság értelmezése. Ha megállapítást nyer, hogy a Bizottságnak az ilyen iránymutatásra vonatkozó értelmezése legalábbis hihető, nem tekinthető úgy, hogy a Bizottság túllépte mérlegelési mozgásterét.
64.      Nem értek egyet ezzel az érveléssel. Valamely jogi eszköz értelmezése – függetlenül annak jellegétől – más feladat, mint annak vizsgálata, hogy azt következetesen és jogszerűen alkalmazták‑e. Az értelmezés folyamata magában foglalja az értelmezett szöveg jelentésének megállapítását, ideértve azt is, ha az a szerző mérlegelési jogkörének kifejeződése.
65.      Ha elfogadjuk, hogy az uniós bíróságok jogosultak értelmezni az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének alkalmazásáról szóló bizottsági iránymutatást – ami szerintem helytálló –, ezt a feladatot előre meghatározott, objektív jellegű kritériumoknak megfelelően kell elvégezni, még abban az esetben is, ha a kibocsátó szándékának rekonstruálásáról van szó. E kritériumok az ítélkezési gyakorlatban találhatók meg.
66.      A Bíróság következetesen úgy véli, hogy valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi.(43) Ezen ítélkezési gyakorlatra – véleményem szerint helyesen – bizottsági határozatok(44) és iránymutatások értelmezése érdekében hivatkoztak, mégpedig az állami támogatások területén, és így tett maga a Bíróság is.(45) Hasonlóképpen, úgy kell tekinteni, hogy az uniós jog rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozó egyéb megszilárdult elveket szintén alkalmazni kell a bizottsági iránymutatásokra. Ide tartozik az az elv is, hogy amennyiben az ilyen rendelkezésnek több különböző értelmezése lehetséges, ezek közül azt kell előnyben részesíteni, amely alkalmas a rendelkezés hatékony érvényesülésének biztosítására.(46)
67.      A Bizottság állításával ellentétben a bizonytalanság inkább növeli, mint csökkenti a bírósági értelmezés szükségességét, még olyan jogi aktusok esetében is, mint az M & SZ iránymutatás. Az uniós bíróságok feladata, hogy a szöveg egyértelműségének hiányát vagy következetlenségét rendszertani és mindenekelőtt teleológiai értelmezés alkalmazásával orvosolják. Ez utóbbi értelmezés azt jelenti, hogy nem csupán az ilyen jogi aktusok célját és általános rendszerét kell figyelembe venni, hanem az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése, illetve általánosabban az állami támogatási szabályok által követett célkitűzéseket is az ezekkel a célokkal való összhang és e jogi aktusok hatékony érvényesülésének biztosítása érdekében. Annak megállapítása, hogy a Bizottság teljes körű mérlegelési jogkörrel rendelkezik arra, hogy saját, észszerűnek tűnő értelmezést fogadjon el, ha az iránymutatás szövegének több különböző értelmezése lehetséges, véleményem szerint csökkentené a bírósági felülvizsgálat hatékonyságát, és aláásná a jogbiztonságot azáltal, hogy a Bizottság a pontatlanságot arra használhatná fel, hogy megkerülje a saját maga által meghatározott szabályokat.
68.      Most rátérek a jelen indítvány 38. és 39. pontjában részletezett, a Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által előterjesztett kifogások érdemben történő vizsgálatára. E kifogások az M & SZ iránymutatás 67. pontjának olyan értelmezésén alapulnak, amely szerint az abban a pontban foglalt követelmény kizárólag az eredeti részvényesekre vagy alárendelt hitelezőkre vonatkozik, nem pedig az új befektetőkre vagy magára a kedvezményezettre.
69.      Az M & SZ iránymutatás 67. pontja „a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét javító bármilyen állami támogatás[ra]” alkalmazandó, és megköveteli, hogy ilyen helyzetekben az állam részére „észszerű részesedést” kell biztosítani „a kedvezményezett jövőbeli nyereségéből,” amelyet „a vállalkozás veszteségek levonása után fennmaradó saját tőkéhez viszonyított állami tőkeinjekció összege tekintetében” kell meghatározni (kiemelés tőlem). Kétségtelen, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontja akkor alkalmazandó, ha az iránymutatás 66. pontjában meghatározott tehermegosztási követelményeket már alkalmazták, és van fennmaradó pozitív saját tőke, amelyhez képest ilyen összehasonlítás elvégezhető. A 67. pont így egy további lépést jelentene, amelynek feltétele a 66. pont betartását követően fennmaradó saját tőke fennállása. A „fennmaradó saját tőkére” való hivatkozás azonban korántsem egyértelmű, különösen ha figyelembe vesszük, hogy a „jövőbeli nyereségből való észszerű részesedés” követelménye a veszteségek viselésének időpontjától eltérő időpontra vonatkozik, és csak a kedvezményezett életképességének helyreállítását követően alkalmazandó. E hivatkozás önmagában nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontja kizárólag a meglévő részvényesekre és az alárendelt hitelezőkre vonatkozik, és nem azokra a befektetőkre, akik az állam mellett részt vesznek a szerkezetátalakítási tervben.
70.      Ami a rendszertani elemzést illeti, meg kell jegyezni, hogy a 67. pont az M & SZ iránymutatás tehermegosztásra vonatkozó 3.5.2.2. szakaszában szerepel, és a 65. és 66. pontot követi, amelyeket kifejezetten a meglévő befektetőkre való alkalmazás érdekében fogalmaztak meg. E pontok kifejezetten a meglévő részvényeseket és az alárendelt hitelezőket jelölik meg olyan személyekként, akik az állami támogatás nyújtása előtt elsődlegesen felelősséggel tartoznak az esetleges veszteségek viseléséért. A 67. pont azonban a 66. pontban foglaltakat önálló és együttes követelménnyel egészíti ki, amint az „[a] megfelelő tehermegosztás azt is jelenti” bevezető fordulatából (kiemelés tőlem) kitűnik.(47) Ezenkívül a 65–67. pont az M & SZ iránymutatás „A támogatás arányossága/minimumra korlátozott támogatás” című 3.5. szakaszának részét képezi. E szakasz 61. pontja kimondja, hogy a szerkezetátalakítási támogatás összegét és intenzitását szigorúan a szerkezetátalakítás lehetővé tételéhez feltétlenül szükséges minimumra kell korlátozni, és biztosítani kell a szerkezetátalakítás költségeihez való saját hozzájárulás és a tehermegosztás elégséges mértékét. Ebből következik, hogy a 67. pont szövegkörnyezetéből nem lehet azt a következtetést levonni, hogy az – a 65. és 66. ponttal megegyező módon – nyilvánvalóan az eredeti részvényesekre és az alárendelt hitelezőkre korlátozódik.
71.      Ami az M & SZ iránymutatás 67. pontjában foglalt követelmény által követett célokat illeti, az iránymutatás 65. pontjából egyértelműen kitűnik, hogy a 3.5.2.2. szakasz szerinti tehermegosztás célja az erkölcsi kockázat csökkentése annak biztosításával, hogy a meglévő befektetők az állami források terhére ne kerüljék el a múltbeli kockázatvállalásuk következményeit. Számomra azonban egyértelműnek tűnik – és ezt az M & SZ iránymutatás 11. pontja(48) kifejezetten ki is mondja –, hogy a 67. pont nem kizárólag (vagy akár elsődlegesen) az erkölcsi kockázattal kapcsolatos aggályok kezelésére korlátozódik. Először is, az iránymutatás arányosságnak szentelt szakaszában – a saját hozzájárulás mellett – betöltött helye arra utal, hogy a tehermegosztás kiegészítő és átfogó célt szolgál, nevezetesen annak biztosítását, hogy az állami támogatás a szükséges minimumra korlátozódjon, ezáltal csökkentve az adófizetők terheit.(49) Másodszor, a 67. pont alapjául szolgáló logika némileg eltér a 66. pont alapjául szolgáló logikától. A 67. pont ahelyett, hogy a kedvezményezett magánrészvényeseinek vagy hitelezőinek meghatározott csoportjaival szemben írna elő kötelezettségeket, azokat a feltételeket szabályozza, amelyek mellett a saját tőkét növelő állami támogatást nyújtani kell. Ebben az értelemben úgy tűnik, hogy inkább a saját hozzájárulásra vonatkozó követelmény, mint a tehermegosztásra vonatkozó követelmény meghatározásáról van szó, és azt elsősorban úgy kell kidolgozni, hogy ösztönözze a kért szerkezetátalakítási támogatás összegének korlátozását.(50) Így véleményem szerint nem zárható ki teljesen, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontja – a saját hozzájárulásra vonatkozó 62. ponthoz hasonlóan, és a 66. ponttal ellentétben – azokra az új befektetőkre is alkalmazandó, akik részt vesznek a szerkezetátalakításban, és részesülnek a kedvezményezett jövőbeli nyereségéből, amelyet legalábbis részben az állami támogatásnak köszönhetően érnek el. Amint arra a Németországi Szövetségi Köztársaság rámutat, az Attestor Condorban való részesedésszerzése a szóban forgó intézkedés keretében nyújtott támogatás nélkül nem lett volna lehetséges. Ezért észszerűen elvárható, hogy a Condor jövőbeli nyereségét méltányosan osszák meg az adófizetőkkel.
72.      A Bizottság és a Condor mégis azzal érvelt, hogy az M & SZ iránymutatás 67. pontjának az új befektetőkre való kiterjesztése visszatarthatja a magánbefektetőket attól, hogy állami támogatásban részesülő szerkezetátalakításokban vegyenek részt. Ennek következtében több, nem pedig kevesebb támogatásra lenne szükség az elvesztett befektetések pótlásához, ami nem lenne összhangban az arányosság elvével. E kockázat elkerülése érdekében a Bizottságnak a 67. pont jelen ügyhöz hasonló körülmények között történő alkalmazásakor egyensúlyt kell teremtenie aközött, hogy az állam számára észszerű részesedést kell biztosítani a kedvezményezett jövőbeli nyereségéből, valamint aközött, hogy el kell kerülni, hogy az új befektetőket aránytalan sérelem érje.
73.      Mivel a vitatott határozat (135) preambulumbekezdése nem tartalmaz ilyen jellegű elemzést, hajlok arra a következtetésre, hogy amennyiben a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság által e tekintetben felhozott kifogások elfogadhatók, azokat érdemben el kell utasítani.
B.      A második jogalapra vonatkozó következtetés
74.      A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy véleményem szerint a második jogalapot el kell utasítani.
IV.    Végkövetkeztetés
75.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a második jogalapot utasítsa el.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      HL 2014. C 249., 1. o.; a továbbiakban: M & SZ iránymutatás.
3      Az M & SZ iránymutatás 26. és 27. pontja.
4      Lásd az M
&
SZ iránymutatás 52. pontját.
5      Lásd az M & SZ iránymutatás 62–64. pontját. Ilyen hozzájárulásra van szükség a támogatás kedvezményezettje, annak részvényesei vagy hitelezői, illetve a kedvezményezettet magában foglaló vállalatcsoport, vagy új befektetők saját forrásaiból, és annak valósnak, ténylegesnek, támogatástól mentesnek és megfelelőnek kell lennie, azaz szokásos körülmények között a szerkezetátalakítási költségek legalább 50%‑át kell kitennie.
6      A pénzügyi szektor életképességének helyreállításáról és a jelenlegi válságban hozott szerkezetátalakítási intézkedéseknek az állami támogatási szabályok alapján végzett értékeléséről szóló bizottsági közlemény (HL 2009. C 195., 9. o.)
7      Az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1. utáni alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény (a bankokról szóló közlemény) (HL 2013. C 216., 1. o.).
8      Az M & SZ iránymutatás 66. pontja szerint „[a] megfelelő tehermegosztás rendes esetben azt jelenti, hogy az eredeti részvényeseknek, és adott esetben az alárendelt hitelezőknek a veszteségeket teljes mértékben viselniük kell. Az alárendelt hitelezőknek hozzá kell járulniuk a veszteségek viseléséhez, vagy hitel‑tőke konverzió, vagy az érintett instrumentumok tőkeösszegének leírása révén. Ezért állami beavatkozásra csak azután kerülhet sor, hogy a veszteségeket teljes mértékben elszámolták és a meglévő részvényeseknek és alárendelt hitelezőknek tulajdonították. […]”
9      Lásd az M & SZ iránymutatás 65. pontját.
10      Lásd különösen az M & SZ iránymutatás 9. és 11. pontját.
11      Lásd: 2024. május 8-i Ryanair kontra Bizottság (Condor; szerkezetátalakítási támogatás ítélet (T‑28/22, EU:T:2024:301, 3–9. pont) (a továbbiakban: megtámadott ítélet).
12      Az SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Németország – A Covid19‑világjárvány által a Condor számára okozott károk megtérítése – állami támogatásról szóló, 202. április 26‑i
C(2020) 2795 final határozat.
13      T‑665/20, EU:T:2021:344.
14      Az SA.63617 (2021/N) – Németország – Covid19 – A Condor számára okozott károk megtérítése II – állami támogatásról szóló, 2021. július 26‑i
C(2021) 5731 final határozat.
15      Az SA.63617 (2021/N) – Németország – Covid19 – A Condor számára okozott károk megtérítése II – állami támogatásról szóló, 2021. július 26‑i C(2021) 5731 final határozat.
16      Az SA.63203 (2021/N) – Németország – A Condor számára nyújtott szerkezetátalakítási támogatásról szóló, 2021. július 26‑i C(2021) 5729 final bizottsági határozat.
17      A Condor és a Németországi Szövetségi Köztársaság a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozott a Törvényszék előtti eljárásba.
18      A megtámadott ítéletet követően a Bizottság 2024. július 29‑én értesítette a Németországi Szövetségi Köztársaságot arról a döntéséről, hogy hivatalos vizsgálati eljárást indít a Condor számára nyújtott szerkezetátalakítási támogatásról szóló új határozat elfogadása céljából, lásd: az SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) – A Condor számára nyújtott német szerkezetátalakítási támogatásról szóló, 2024. július 29‑i C(2024) 5322 final határozat (HL C, C/2024/5533). Azóta, 2025 áprilisában újbóli engedélyezésről szóló határozatot fogadtak el, lásd: SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) állami támogatásról szóló, 2025. április 28‑i C(2025) 2294 final határozat, amelyet Németország a [Condor] részére hajtott végre (HL L, 2025/2178) (a továbbiakban: új határozat). Az új határozatot ugyancsak megtámadták a Törvényszék előtt.
19      Lásd a megtámadott ítélet 207. és 232. pontját. A megtámadott ítélet 212. pontjában a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó intézkedést, amely többek között az adósságok részleges elengedésének formáját öltötte, az M & SZ iránymutatás 67. pontja értelmében „a kedvezményezett sajáttőke‑helyzetét javító […] állami támogatás[nak]” kell minősíteni. A Condor ezt a megállapítás első jogalapjában vitatja.
20      Lásd többek között: 2021. október 6‑i World Duty Free Group és Spanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑51/19 P és C‑64/19 P, EU:C:2021:793); 2023. szeptember 28‑i Ryanair kontra Bizottság ítélet (C‑321/21 P, EU:C:2023:713).
21      C‑321/21 P, EU:C:2023:713, 104. és azt követő pontok.
22      Lásd többek között: 2021. szeptember 2‑i Bizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ítélet (C‑57/19 P, a továbbiakban: Tempus ítélet, EU:C:2021:663, 41. pont).
23      Lásd a megtámadott ítélet 232. pontját.
24      Ellenkérelmében a Bizottság a (126) preambulumbekezdés indokolásra hivatkozva azzal érvelt, hogy a tehermegosztásra vonatkozó követelményt tiszteletben tartották, mivel az Attestor a Condort olyan ajánlattételi eljárás keretében szerezte meg, amelynek során ajánlatát a három rendelkezésre álló ajánlat közül fogadták el, mivel az állami kölcsönök visszafizetésére a legjobb feltételeket kínálta. A Bíróság előtt a Bizottság érvelését alátámasztandó a Condor beavatkozási beadványában azzal érvelt, hogy az Attestor ajánlata nélkül, amely árazásában tükrözte a jövőbeli potenciális nyereséget, sokkal kisebb esély lett volna a Németországi Szövetségi Köztársaság korábbi kölcsöneinek visszafizetésére, ha egyáltalán lett volna rá esély. Ilyen helyzetben, figyelembe véve az összes veszteséget és potenciális veszteséget, a korábbi kölcsönök visszafizetése a Németországi Szövetségi Köztársaságnak a Condor jövőbeli nyereségéből való észszerű részesedésének tekinthető. A Condor szerint e megfontolások tükröződtek a vitatott határozat (126) preambulumbekezdésében. Míg ez az érv központi szerepet foglalt el a Condor beavatkozási beadványában, a Bizottság ellenkérelmében a vitatott határozat (126) preambulumbekezdésére csak egyszer, a 165. lábjegyzetben hivatkozott arra.
25      Lásd a megtámadott ítélet 232. pontját.
26      A vitatott határozat, (19) és azt követő preambulumbekezdések, valamint (135) preambulumbekezdés.
27      A vitatott határozat, (33) preambulumbekezdés, valamint (132) és azt követő preambulumbekezdések.
28      A (135) preambulumbekezdés szerint „ami a szerkezetátalakítás terhének a korábbi részvényesek és alárendelt hitelezők közötti megosztását illeti, nyilvánvaló, hogy a Condor korábbi többségi részvényese, a TCG felszámolás alatt áll, míg a Condor részvényeit egy bizalmi vagyonkezelőre ruházták át (a (12) és (19) preambulumbekezdés). A TCG teljes mértékben elvesztette részesedésének értékét, és semmi esetre sem származik haszna a Condor sikeres szerkezetátalakításából. Hasonlóképpen, a Condor hitelezői a fizetésképtelenségi eljárás során szinte valamennyi követelésüket leírták, és ezáltal hozzájárultak a szerkezetátalakítási tervhez. A leírási hozzájárulás meghaladja a szerkezetátalakítási támogatás összegét mind a részleges leírás, mind a Condor rendelkezésére bocsátott átstrukturált KfW‑hitelek folytatása tekintetében. A Condor korábbi részvényesei és hitelezői ténylegesen hozzájárulnak a szerkezetátalakításhoz, ezáltal csökkentve az állami támogatás iránti igényt és az erkölcsi kockázatot”. Ennek eredményeként a Bizottság a (136) preambulumbekezdésben arra a következtetésre jutott, hogy a támogatás megfelelő tehermegosztást jelent.
29      A vitatott jogi aktus téves értelmezése téves jogalkalmazásnak minősül, és fellebbezés keretében elfogadható, lásd: 2022. március 10‑i Bizottság kontra Freistaat Bayern és társai ítélet (C‑167/19 P és C‑171/19 P, EU:C:2022:176, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2024. szeptember 10‑i Bizottság kontra Írország és társai ítélet (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, 112. pont).
30      Az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.).
31      Lásd: 2023. szeptember 14‑i Land Rheinland‑Pfalz kontra Deutsche Lufthansa ítélet (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, 50. és 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2025. augusztus 1‑jei France és a Bizottság kontra CWS Powder Coatings és társai ítélet (C‑71/23 P és C‑82/23 P, EU:C:2025:601, 57. pont).
32      Lásd ebben az értelemben: 2023. szeptember 14‑i Land Rheinland‑Pfalz kontra Deutsche Lufthansa ítélet (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, 93. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33      Lásd: 2023. március 9‑i Les Mousquetaires és ITM Entreprises kontra Bizottság ítélet (C‑682/20 P, EU:C:2023:170, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
34      A Bizottság kifejezetten csak az M & SZ iránymutatás 65. és 66. pontjára hivatkozott. A Bizottság ellenkérelmének 122. és 123. pontjára hivatkozva hozzátette, hogy a Ryanair nem „állította (nemhogy bizonyította volna), hogy a Condor eredeti tulajdonosai vagy alárendelt hitelezői jogosulatlan előnyökhöz jutottak volna”.
35      Lásd: 2023. szeptember 14‑i Land Rheinland‑Pfalz kontra Deutsche Lufthansa ítélet (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, 94. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36      Ezen érvet, amely nem szerepel a Bizottság első fokon benyújtott írásbeli beadványában, a Németországi Szövetségi Köztársaság válaszbeadványa szerint a Törvényszék előtt 2023. szeptember 22‑én tartott tárgyaláson terjesztették elő.
37      A „kétség” fogalma a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében szerepel, és arra utal, hogy a Bizottság a szóban forgó intézkedés vizsgálata során komoly nehézségekbe ütközött.
38      Lásd többek között: 2016. július 19‑i Kotnik és társai ítélet (C‑526/14, EU:C:2016:570, 37. pont).
39      Következésképpen e felülvizsgálat az eljárási és az indokolási szabályok betartásának vizsgálatára, valamint a megállapított tények tárgyi pontosságának, továbbá a téves jogalkalmazás, a tényekre vonatkozó nyilvánvaló értékelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának ellenőrzésére korlátozódik. Lásd: 2024. október 4‑i E. Breuninger kontra Bizottság ítélet (C‑124/23 P, EU:C:2024:860, 30. pont).
40      Lásd többek között: 2009. április 2‑i Bouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság ítélet (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, 63. pont).
41      Lásd többek között: Tempus ítélet, 41. pont.
42      Mint ismeretes, a Bizottság az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése szerinti mérlegelési jogkörének gyakorlása során puha jogi eszközöket fogadhat el – miközben szükségszerűen tiszteletben tartja a magasabb szintű jogszabályi rendelkezéseket (legyen szó akár elsődleges és/vagy másodlagos uniós jogi rendelkezésről) – annak érdekében, hogy pontosítsa azokat a kritériumokat, amelyeket a nemzeti intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének az állami támogatási szabályok szerinti vizsgálata során javasol alkalmazni. Az iránymutatások a Bizottság mérlegelési jogkörének önként vállalt korlátozását jelentik. A Bizottság főszabály szerint nem térhet el ezen iránymutatásoktól anélkül, hogy ne tenné ki magát annak, hogy egyes esetekben az általános jogelveknek – mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem elvének – a megsértése címén felelősségre vonható legyen (lásd: 2016. július 19‑i Kotnik és társai ítélet, C‑526/14, EU:C:2016:570, 39., 40. és 43. pont). Ha az iránymutatás nem keletkeztethet önálló kötelezettségeket a tagállamokkal szemben, rendelkezései az azokat alkalmazó bizottsági határozat alapján válhatnak kötelezővé (lásd ebben az értelemben: 2023. október 12‑i Est Wind Power ítélet, C‑11/22, EU:C:2023:765, 30–38. pont, valamint Rantos főtanácsnok Est Wind Power ügyre vonatkozó indítványa, C‑11/22, EU:C:2023:241, 28–32. pont).
43      Lásd többek között: 1983. november 17‑i Merck ítélet (292/82, EU:C:1983:335, 12. pont); 2018. március 7‑i SNCF Mobilités kontra Bizottság ítélet (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, 29. pont); 2023. október 12‑i Est Wind Power ítélet (C‑11/22, EU:C:2023:765, 46. pont).
44      Lásd e tekintetben: 2018. március 7‑i SNCF Mobilités kontra Bizottság ítélet (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, 29. és azt követő pontok); 2015. december 17‑i SNCF kontra Bizottság ítélet (T‑242/12, EU:T:2015:1003, 88. és azt követő pontok).
45      Lásd ebben az értelemben: 2023. október 12‑i Est Wind Power ítélet (C‑11/22, EU:C:2023:765, 46. és azt követő pontok).
46      Lásd többek között: 1988. szeptember 22‑i Land de Sarre és társai ítélet (187/87, EU:C:1988:439, 19. pont); 2014. szeptember 10‑i Holger Forstmann Transporte ítélet (C‑152/13, EU:C:2014:2184, 26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2000. június 15‑i Bizottság kontra Németország ítélet (C‑348/97, EU:C:2000:317, 53. pont).
47      Amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 223. pontjában helyesen megállapította.
48      Az M & SZ iránymutatás 11. pontja szerint „[b]evezették a tehermegosztás fogalmát, többek között az erkölcsi kockázat kérdésének jobb kezelése érdekében”.
49      Lásd analógia útján: 2016. július 19‑i Kotnik és társai ítélet (C‑526/14, EU:C:2016:570, 55–58. pont).
50      Lásd ezzel kapcsolatban: Soltész U. és Maier‑Rigaud, F.: „Rescue and Restructuring Aid”, in: Werner, P. és
Verouden, V. (szerk.), EU State Aid Control: Law and Economics, 2025, 553. és 554. o.