62006CC0428
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2008. május 8. (
1
)
C-428/06–C-434/06. sz. egyesített ügyek
Unión General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) és társai
kontra
Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya és társai
„Állami támogatások — Regionális vagy helyi önkormányzat által elfogadott adóintézkedések — Szelektív jelleg”
I – Bevezetés
1.
A három történelmi terület, Vizcaya (Bizkaia), Álava és Guipúzcoa (Gipuzkoa) önálló területi önkormányzatok, és közösen Baszkföld Autonóm Közösségét alkotják. E történelmi területek a hagyományos különjogok (Fueros) erejénél fogva saját jogalkotási hatáskörrel rendelkeznek az adójog területén. E hatáskörök alapján a társasági adó kulcsát a területükön letelepedett társaságok tekintetében 32,5%-ban határozták meg. Spanyolországban ezzel szemben általánosan 35%-os társaságiadó-kulcs alkalmazandó. A történelmi területek továbbá olyan különös szabályokat vezettek be bizonyos beruházások adójogi figyelembevétele tekintetében, amelyeknek Spanyolország adójogában nincsen megfelelője.
2.
A szomszédos régiók – La Rioja és Castilla y Léon –, valamint az Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA szakszervezet véleménye szerint ezek az adójogi szabályozások a magasabb rendű nemzeti jogba ütköznek, és az EK 87. és EK 88. cikk értelmében vett jogellenes állami támogatásnak minősülnek. Ezért keresetet indítottak a Tribunal Superior de Justicia del País Vasco előtt, amely a jelen ügyek tárgyát képező hét – messzemenően megegyező – előzetes döntéshozatali kérelmet (
2
) terjesztette a Bíróság elé.
3.
Mindenekelőtt az nem világos, hogy a történelmi területek adóintézkedései bizonyos „vállalkozásoknak” vagy bizonyos „termelési ágazatoknak” nyújtanak-e másokkal szembeni előnyt, tehát szelektív jellegűek-e. Ha Spanyolország területének egészét választanánk viszonyítási alapul, úgy regionális szelektivitásról beszélhetnénk. Ugyanis csak Spanyolország egy bizonyos részén, mégpedig a történelmi területeken letelepedett vállalkozások élvezhetik a szóban forgó adójogi szabályozások előnyeit.
4.
A Bíróság azonban a Portugália kontra Bizottság ügyben 2006. szeptember 6-án hozott ítéletében (
3
) (a továbbiakban: Azori-szigetek ügyben hozott ítélet) az Azori-szigetek portugál régió adójogi rendelkezéseivel összefüggésben leszögezte, hogy egy regionális vagy helyi hatóság adóintézkedései tekintetében viszonyítási alapul nem szükségszerűen a tagállam teljes területe szolgál. Ha egy ilyen hatóság kellő autonómiával rendelkezik, akkor annak illetékességi területe önmagában is irányadó földrajzi viszonyítási alapul szolgálhat. Ebben az esetben egy, a területen letelepedett minden vállalkozást azonos előnyben részesítő szabályozás általános, nem szelektív jellegű intézkedésnek minősül, amely nem teljesíti az állami támogatás tényállási elemeit.
5.
Vizcaya, Álava és Guipúzcoa történelmi területek adóintézkedéseivel a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság időközben 40-nél több eljárásban foglalkozott, illetve foglalkozik jelenleg is. (
4
) A jelen ügyekben vitatott rendelkezések azonban még nem képezték eljárás tárgyát. A Bizottság és az Elsőfokú Bíróság az eddig tárgyalt intézkedések szelektív jellegét nem csupán azok területi hatályából, hanem a kedvezményezettek körét korlátozó további feltételeket – mint például a vállalkozás nagysága vagy az a tény, hogy egy újonnan letelepedett vállalkozásról van szó – is szem előtt tartva vezették le. (
5
)
6.
A jelen ügyek tárgyát képező esetekben ezzel szemben csak az adójogi szabályozások jellege mint regionális intézkedés a releváns. Ez alkalmat ad a Bíróságnak arra, hogy az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletében kialakított ítélkezési gyakorlatot továbbfejlessze. A Bíróságnak különösen azt kell pontosabban meghatároznia, hogy mely követelményeknek kell a regionális és helyi hatóságoknak megfelelniük ahhoz, hogy adójogszabályaikat önálló, nem nemzeti keretek közé illeszkedő intézkedésnek lehessen tekinteni.
II – A jogi háttér
A – A spanyol alkotmány
7.
A spanyol alkotmány alábbi rendelkezései a jelen körülményekre tekintettel különös jelentőséggel bírnak:
„2. cikk – Az alkotmány, amely a spanyol nemzet, valamennyi spanyol közös és oszthatatlan hazájának a felbonthatatlan egységén alapul, elismeri és biztosítja a nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók autonómiához való jogát és a közöttük lévő szolidaritást.
31. cikk – (1) Valamennyi személy gazdasági teljesítőképességének arányában, az egyenlőség és a fejlődés elvén alapuló igazságos, és semmi esetre sem elkobzó jellegű adórendszeren keresztül hozzájárul a közkiadásokhoz.
[…]”
8.
Az alkotmány VIII. címét az állam területi szervezetének szentelték, és az többek között az alábbi rendelkezéseket tartalmazza:
„137. cikk – Az államterület szervezete településekből, tartományokból és autonóm közösségekből áll, amelyek létrehozhatók. Mindezek autonómiát élveznek saját érdekeik képviselete céljából.
138. cikk – (1) Az állam biztosítja a szolidaritás az Alkotmány 2. cikkében lefektetett elvének hatékony alkalmazását, figyelembe véve a spanyol terület különböző részei közötti megfelelő és igazságos gazdasági egyensúly megteremtését, különös tekintettel a szigetek helyzetére.
(2)   Az egyes autonóm közösségek jogállása közötti különbségek semmi esetre sem vezethetnek gazdasági vagy társadalmi előjogokhoz.
139. cikk – (1) Minden spanyol az egész államterületen ugyanazokkal a jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik.
(2)   Egyetlen hatóság sem fogadhat el olyan intézkedéseket, amelyek az egész spanyol államterületen közvetlenül vagy közvetve akadályozzák a személyek szabad mozgását és letelepedését, valamint az áruk szabad mozgását.
143. cikk – (1) Az Alkotmány 2. cikkében elismert autonómiához való jog alkalmazásában a közös történelmi, kulturális és gazdasági tulajdonságokkal rendelkező szomszédos tartományok, a szigetek és a történelmi regionális egységet alkotó tartományok önkormányzatot alakíthatnak, és autonóm közösségekké alakulhatnak a [VIII. cím] rendelkezéseivel és az egyes statútumokkal összhangban.
[…]”
9.
A 148. cikk és a 149. cikk azon területek felsorolását tartalmazzák, amelyeken az autonóm közösségek a hatáskört átvehetik, illetve amelyeken a hatáskör az államnak van fenntartva. E tekintetben az autonóm közösségek lehetséges feladatai közé tartozik különösen az autonóm közösség gazdasági tevékenységének fejlesztése a nemzeti gazdaságpolitika által meghatározott keretek között (a 148. cikk (1) bekezdésének 13. pontja).
10.
A 156–158. cikk a közpénzügyekre vonatkozó részletes rendelkezéseket tartalmaz:
„156. cikk – (1) Az állami pénzügyekkel való koordinálás és a spanyolok közötti szolidaritás elvével összhangban az autonóm közösségek pénzügyi autonómiát élveznek hatásköreik fejlesztése és gyakorlása során.
(2)   Az autonóm közösségek a törvényekkel és az alapszabályokkal összhangban az állami adók beszedése, igazgatása és elszámolása területén eljárhatnak az állam képviseletében vagy az állammal együttműködésben.
157. cikk – (1) Az autonóm közösségek forrásait a következők alkotják:
a)
Az állam által teljesen vagy részben átengedett adók; az állami adók utáni pótadók és annak bevételéből való egyéb részesedés.
b)
Saját adóik, illetékeik és különleges hozzájárulások.
c)
A területközi kompenzációs alapból történő juttatások és az általános állami költségvetésből történő egyéb juttatások.
d)
Vagyonukból származó bevételek és magánjogi bevételek.
e)
Hitelügyletekből származó bevételek.
(2)   Az autonóm közösségek semmi esetre sem hozhatnak területükön kívüli vagyonnal kapcsolatos, vagy olyan adóintézkedéseket, amelyek akadályozhatják az áruk vagy szolgáltatások szabad mozgását.
[…]
158. cikk – (1) Az általános állami költségvetés terhére juttatásokat lehet előírni az autonóm közösségek számára az általuk vállalt állami szolgáltatások és tevékenységek terjedelme, valamint az egész spanyol terület számára alapvető közszolgáltatások általuk vállalt minimális szintű teljesítése alapján.
(2)   A területközi gazdasági egyenlőtlenségek kiküszöbölése és a szolidaritás elvének megvalósítása céljából a beruházási kiadásokra létrejön egy kompenzációs alap, amelynek forrásait a Cortes Generales felosztja az autonóm közösségek és adott esetben a tartományok között.”
B – Az autonómiára vonatkozó szabályzat
11.
Baszkföld Autonóm Közösség államjogi alapja az autonómiára vonatkozó 1979. évi szabályzat (
6
), amelynek 40. cikke értelmében az saját autonóm pénzügyi igazgatással rendelkezik.
12.
A továbbiakban az autonómiára vonatkozó szabályzat 41. cikkének (1) bekezdése értelmében az állam és Baszkföld közötti pénzügyi jogi kapcsolatokat a Concierto Económico (gazdasági megállapodás) hagyományos, Fuerosra épülő rendszere szabályozza. A 41. cikk (2) bekezdése a gazdasági megállapodás vonatkozásában a következő elveket állítja fel:
„a)
A történelmi területek (baszk provinciák, amelyekben a Fueros különjoga él) illetékes intézményei területükön belül fenntarthatják, megállapíthatják és szabályozhatják adórendszerüket, az állam általános adórendszeréhez, azokhoz a rendelkezésekhez, amelyeket az állammal történő koordináció, adóharmonizáció és együttműködés céljából a gazdasági megállapodás tartalmaz, valamint a baszk parlament által az autonóm közösségen belüli hatállyal azonos céllal elfogadott rendelkezésekhez alkalmazkodva.
b)
Valamennyi adó – a vámok […] kivételével – kivetését, igazgatását, elszámolását, beszedését és ellenőrzését az egyes történelmi területeken belül a Diputación Foralok biztosítják az állammal való együttműködés és az ez utóbbi által végzett ellenőrzések sérelme nélkül.
c)
A történelmi területek illetékes hatóságai elfogadják a kivételes és konjunkturális jellegű, az állam által a közös területen alkalmazandóként meghatározott adójogi szabályok területükön történő alkalmazása céljából a vonatkozó határozatokat. Ezek érvényességi ideje megegyezik az adójogi szabályok érvényességi idejével.
d)
Baszkföld állami hozzájárulása egy, egyes területeinek hozzájárulásaiból álló globális összeget alkot, mint az állam minden olyan terhéhez való azon hozzájárulás, amely nem az autonóm közösséget terheli.
e)
Az egyes történelmi területek fent említett egészet alkotó hozzájárulásainak a meghatározása érdekében egyrészt minden egyes Diputación Foral egy képviselőjéből és a baszk kormány azonos számú képviselőiből, és másrészt az állami közigazgatás azonos számú képviselőiből álló vegyes bizottságot állítanak fel. Az így rögzített hozzájárulást a gazdasági megállapodásban meghatározott időszakonként törvény hagyja jóvá, annak a szintén az e megállapodásban előírt eljárással végzett éves kiigazításának a sérelme nélkül.
f)
A megállapodási rendszer az Alkotmány 138. és 156. cikkében hivatkozott szolidaritás elvével összhangban alkalmazandó.”
C – A gazdasági megállapodás
13.
A Baszkföld Autonóm Közösség és a Spanyolország közötti, 2002. évi – a jelen ügyekben alkalmazandó – gazdasági megállapodás (
7
) az 1981. évi korábbi megállapodást váltja fel. A gazdasági megállapodás 2–4. cikke a történelmi területek által az adórendszer kialakítása során figyelembeveendő elveket állít fel:
„2. cikk: Általános elvek
Először –   A történelmi területek által felállított adórendszernek a következő elveket kell követnie:
1o
A szolidaritás elvének tiszteletben tartása az Alkotmányban és az autonómiára vonatkozó szabályozásban előírt módon.
2o
Az általános állami adóztatási szervezet figyelembevétele.
3o
Az állammal való koordináció, adóharmonizáció és együttműködés a jelen gazdasági megállapodás rendelkezéseivel összhangban.
4o
A történelmi területek intézményei közötti koordináció, adóharmonizáció és együttműködés az e célból a baszk parlament által meghatározott rendelkezésekkel összhangban.
5o
A nemzetközi szerződések vagy egyezmények tiszteletben tartása.
Különösen tiszteletben kell tartani a Spanyol Királyság által aláírt, kettős adóztatás elkerüléséről szóló egyezmények rendelkezéseit, valamint az Európai Unió adóharmonizációra vonatkozó jogszabályait, és el kell végezni az ezen egyezmények és szabályozások alkalmazásából fakadó visszatérítéseket.
Másodszor –   E megállapodás előírásait az adójogi normák értelmezéséről szóló Ley General Tributaria [általános adótörvény] rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni.
3. cikk: Adóharmonizáció
Az adózásra vonatkozó szabályozás kidolgozása során a történelmi területek:
a)
A terminológiát és a fogalmakat illetően tiszteletben tartják a Ley General Tributariat a jelen gazdasági megállapodásban meghatározott sajátosságok sérelme nélkül.
b)
Olyan általános hatékony adóterhet írnak elő, amely egyenértékű azzal, amely az állam fennmaradó részében elő van írva.
c)
Az egész spanyol területen tiszteletben tartják és biztosítják a személyek szabad mozgását és letelepedését, valamint az áruk, a tőke és a szolgáltatások szabad mozgását, hátrányos megkülönböztetés, a vállalkozások versenyére vonatkozó szabályok sérelme vagy a források elosztásának aránytalansága nélkül.
d)
A közös területen alkalmazottal megegyező osztályozást alkalmaznak az ipari, a bányászati, a kereskedelmi, a szolgáltatási, a mezőgazdasági, a művészi tevékenységekre, a halászati és az állattenyésztési tevékenységekre, az említett tevékenységek esetleges részletesebb osztályázása kidolgozásának a sérelme nélkül.
4. cikk: Együttműködési elv
Először –   A történelmi területek illetékes hatóságai értesítik az állam közigazgatási szerveit az adójogi rendelkezések tervezeteiről, azok hatálybalépését megelőzően. Az állami közigazgatás hasonlóképpen értesíti erről az említett intézményeket.
Másodszor –   Az állam eljárásokat dolgoz ki, amelyek lehetővé teszik Baszkföld intézményei számára azon nemzetközi megállapodásokban való együttműködést, amelyek hatással vannak a jelen gazdasági megállapodás alkalmazására.
Harmadszor –   Az állam és a történelmi területek az adóigazgatás, adóellenőrzés és adóbeszedés területén fennálló feladataik gyakorolása során késedelem nélkül és a kívánt formában minden adatot és információt megosztanak egymással, ha azt szükségesnek ítélik meg azok hatékonyabb kivetése érdekében. A két közigazgatás különösen:
a)
az adatfeldolgozó központjaikon keresztül megosztják az általuk szükségesnek tartott adatokat. E célból egy műszaki kommunikációs rendszert állítanak fel. Évente közös és koordinált, adózásra vonatkozó informatikai tervet dolgoznak ki. Évente közös és koordinált, adózásra vonatkozó informatikai tervet dolgoznak ki.
b)
az ellenőrző szervek a kiválasztott és koordinált célkitűzésekre, ágazatokra és eljárásokra, valamint a lakóhelyüket megváltoztató adóalanyokra, az adójogi átláthatósági rendszer alá tartozó vállalkozásokra és a forgalom arányában a társasági adó alá tartozó vállalkozásokra vonatkozóan közös ellenőrzési terveket készítenek.”
14.
A 14. cikk (1) bekezdése az adójogi hatáskör megosztását a következőképpen szabályozza a társasági adó vonatkozásában:
„Először –   A társasági adó egy összehangolt, az autonóm jogalkotás alá tartozó, baszkföldi adóilletőségű adóalanyokat terhelő adó.
Azok az adóalanyok, akiknek a forgalma az előző adóévben a 6 millió eurót meghaladta, és akik abban az adóévben forgalmuk legalább 75 százalékát a közös területen érték el, az előző bekezdés sérelme nélkül továbbra is e terület joga alá tartoznak.
Szintén az autonóm jogot kell a közös területen adóilletőséggel rendelkező adóalanyokra alkalmazni, ha forgalmuk az előző adóévben a 6 millió eurót meghaladta, és teljes forgalmukat Baszkföldön érték el.”
15.
A gazdasági megállapodás 48–60. cikke az állam és a Baszkföld közötti pénzügyi kapcsolatokat szabályozza. A 48–50. cikk a következőképpen rendelkezik:
„48. cikk: Általános elvek
Az állam és Baszkföld közötti pénzügyi kapcsolatokat a következő elvek szabályozzák:
Először –
Hatáskörei fejlesztése és gyakorlása céljából adóügyi és pénzügyi autonómia Baszkföld intézményeinek.
Másodszor –
A szolidaritás elvének tiszteletben tartása az Alkotmányban és az autonómiára vonatkozó szabályzatban előírt módon.
Harmadszor –
Az állammal való koordináció és együttműködés a költségvetési stabilitás területén.
Negyedszer –
Baszkföld hozzájárulása az Autonóm Közösség által nem viselt állami terhekhez a jelen gazdasági megállapodásban meghatározott formában.
Ötödször –
Az állam által az önkormányzatok területén folyamatosan gyakorolt pénzügyi felülvizsgálati lehetőségek Baszkföld illetékes hatóságainak rendelkezésére állnak, mindazonáltal ez nem vezet a baszk helyi önkormányzatok annál alacsonyabb szintű autonómiájához, mint amelyet azok az általános szabályozás alapján élveznek.
49. cikk: A hozzájárulás fogalma
Baszkföld állami hozzájárulása az egyes történelmi területek hozzájárulásainak az összegéből álló összeg mint a Baszkföld Autonóm Közösség által nem viselt valamennyi állami teherhez való hozzájárulás.
50. cikk: A hozzájárulások gyakorisága és naprakésszé tétele
Először –   A gazdasági megállapodás vegyes bizottsága által előzetesen jóváhagyott, a Cortes Generales [spanyol nemzeti parlament] által elfogadott törvény alapján minden öt évben a jelen gazdasági megállapodásban lefektetett általános alaplevekkel összhangban meghatározzák a következő öt évben érvényes hozzájárulás kiszámításának módszerét, valamint jóváhagyják az ötéves időszak első éves hozzájárulása összegét.
Másodszor –   Az első évet követő minden egyes év folyamán a gazdasági megállapodás vegyes bizottsága a fenti albekezdésben hivatkozott törvény által jóváhagyott módszer alkalmazásával elvégzi a hozzájárulások naprakésszé tételét.
Harmadszor –   A jelen megállapodásban szereplő, hozzájárulást meghatározó módszert alkotó elvek az ötéves törvény keretében módosíthatók, ha az alkalmazásának körülményei és az abból származó tapasztalatok azt megkívánják.”
16.
A 63. és 64. cikk szerint egy adójogi szabályozásnak a gazdasági megállapodással való összeegyeztethetőségét annak kihirdetését megelőzően a koordinációs és normatív értékelési vegyes bizottság értékelheti. A tagok egyikének kérelmére a bizottság megtárgyalja a szabályozásokkal szemben felmerült kifogásokat, és megpróbál konszenzusos megoldást találni.
D – A 2002–2006 közötti ötéves időszak hozzájárulásáról szóló törvény
17.
A 13/2002. sz. törvény (
8
) hagyta jóvá Baszkföld 2002–2006-os időszakra vonatkozó hozzájárulásának meghatározási módszerét. Az többek között a következő rendelkezéseket tartalmazza:
„3. cikk: A bázisévben történő hozzájárulás meghatározása
A 2002–2006 közötti ötéves időszak bázisévében fizetendő tényleges hozzájárulást az Autonóm Közösség által nem viselt pénzügyi terhek teljes összegére történő beszámítási együttható alkalmazásával és a következő cikkekben előírt megfelelő kiigazítások és kompenzációk alkalmazásával határozzák meg.
4. cikk: Az Autonóm Közösség által nem viselt állami terhek
Először –   Az Autonóm Közösség által nem viselt állami terheknek minősülnek az azon hatásköröknek megfelelő terhek, amelyek gyakorlását ez utóbbi ténylegesen nem vállalta át.
Másodszor –   A szóban forgó terhek teljes összege meghatározásához az állami költségvetés összkiadásából levonják azon teljes költségvetési jóváírást, amely állami szinten megfelel az Autonóm Közösség által a megfelelő királyi rendelet által megállapított átutalás hatálybalépésének időpontjától átvállalt hatásköröknek.
[…]
5. cikk: Kiigazítások
Először –   Az alábbi 14. és 15. cikk sérelme nélkül a fenti cikk negyedik albekezdésében említett elszámolás eredményét a gazdasági megállapodás 55. cikke rendelkezéseivel összhangban kiigazítják a Baszkföldnek és az állam többi részének tulajdonítható, közvetlen adókból származó bevételek meghatározásának pontosítása céljából.
[…]
6. cikk: Kompenzációs összegek
Először –   Minden egyes történelmi terület hozzájárulásából levonják a következő elemeket:
a)
Az össze nem hangolt adók beszámítható része.
b)
A nem adójellegű költségvetési bevételek beszámítható része.
c)
Az általános állami költségvetésben jelentkező hiány beszámítható része.
[…]
7. cikk: Beszámítási együttható
A fenti 4. és 6. cikkben hivatkozott, alapvetően a történelmi területek államhoz viszonyított bevétele alapján meghatározott beszámítási együttható a jelenlegi ötéves időszakra 6,24%.”
18.
A törvény további rendelkezései a hozzájárulásnak a 2002-es bázisévet alapul vevő, a rá következő években elvégzendő kiigazítását szabályozzák.
E – Baszk rendelkezések
19.
Az előzőekben ismertetett rendelkezések által kialakított pénzügyi és adórendszert az 1983. november 25-i 27/1983. sz. baszk törvény egészíti ki. Ebben meghatározzák az adóbevételeknek azt az arányát, amelyet a történelmi területeknek az állami hozzájárulás levonását követően Baszkföldnek kell befizetniük.
20.
Ezenkívül az 1989. május 30-i 3/1989. sz. baszk törvény egy szervet hozott létre a baszkföldi adójogi koordináció ellátására. E szerv szakvéleményeket készít a történelmi területek adójogi jogalkotási terveiről.
F – A történelmi területek vitatott szabályozásai
21.
A C-428/06., C-429/06. és C-434/06. sz. ügyek a vizcayai Juntas Generales 2005. június 23-i 7/2005. sz. norma foraljára vonatkoznak, amelynek 2. cikke a társasági adóról szóló 1996. június 26-i 3/1996. sz. norma foralt (del Impuesto sobre Sociedades) módosította: (
9
)
—
a 2. cikk 4. pontja a 3/1996. sz. norma foral 29. cikkét úgy módosítja, hogy az adókulcsot 32,5%-ban határozza meg;
—
a 2. cikk 6. pontja a 3/1996. sz. norma foral 37. cikkét módosítja, és 10%-os csökkentést ír elő azon beruházási összegek esetében, amelyeket a társaság új tárgyi eszközeibe fektetnek, és valamely társaság gazdasági ügyleteit érintik;
—
a 2. cikk 7. pontja a 3/1996. sz. norma foral 39. cikkét módosítja. E rendelkezés az adóalanyok számára 10%-nak megfelelő csökkentést tesz lehetővé a gazdasági év számviteli eredményéből származó, és „termelési beruházásokat és/vagy a környezetvédelem és energiagazdálkodás megőrzéséhez és javításához kapcsolódó tevékenységeket” szolgáló tartalékok tekintetében.
22.
Ezáltal a Vizcayában alkalmazott társaságiadó-kulcs 35%-kal tér el a Spanyolországban általánosan alkalmazott adókulcstól. (
10
) A 3/1996. sz. norma foral 37. és 39. cikke szerinti adócsökkentési lehetőségeknek nincs megfelelőjük a társasági adóról szóló spanyol törvényben.
23.
A C-430/06. és C-433/06. sz. ügyek tárgya az álavai Consejo de Diputados 2005. május 24-i 2/2005. sz. Decreto Foral Normativo de Urgencia Fiscalja, amelynek egyedüli cikke annak (4) és (5) bekezdésében a társasági adóról szóló, 1996. július 5-i 24/1996. sz. norma foral 29. és 37. cikkét módosítja. A rendelkezések megfelelnek Vizcaya megtámadott rendelkezéseinek.
24.
Végezetül a C-431/06. és C-432/06. sz. ügyek a Diputación Foral de Guipúzcoa2005. május 24-i 32/2005. sz. decreto foraljára vonatkozik, amely a társasági adóról szóló, 1996. július 4-i 7/1996. sz. norma foral 29. és 37. cikkét szabályozza újra. A rendelkezések megfelelnek a másik két történelmi terület megtámadott rendelkezéseinek.
III – A tényállás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
25.
A három történelmi területen már a jelen ügyekben vitatott rendelkezések elfogadása előtt is léteztek ezeknek megfelelő szabályozások. 2004. december 9-i ítéletével azonban a Tribunal Supremo ezen korábbi rendelkezéseket megsemmisítette (7893/1999. sz. felülvizsgálat iránti kérelem) (
11
). A Tribunal Supremo a norma foralokat ennek során különösen az autonómia, az egyenlő bánásmód, az állam egysége és a szolidaritás, valamint a verseny és a letelepedés szabadsága alkotmányos elveinek szemszögéből vizsgálta. Ennek során kiemelte, hogy az említett elvek nem zárják ki a történelmi területeken az általános adórendszertől eltérő adóztatás minden formáját. E területek alkotmányjogilag biztosított autonómiájára is tekintettel kell ugyanis lenni. Másrészről az alkotmányjogilag megengedhető határt átlépi az, ha a különbségek az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülnek.
26.
A Tribunal Supremo ezt követően a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság ítélkezési gyakorlatára figyelemmel elemezte az egyes rendelkezéseket, minek során többek között a kedvezményes adómértékre, a tárgyieszköz-beruházások levonására vonatkozó szabályokra és a céltartalékokra tekintettel arra az eredményre jutott, hogy ezek esetében támogatásról van szó. Mivel e rendelkezésekről nem tájékoztatták a Bizottságot az EK 88. cikk (3) bekezdésének megfelelően, a Tribunal Supremo azokat – néhány másik rendelkezés mellett – megsemmisítette anélkül, hogy a Bírósághoz kérdést terjesztett volna elő előzetes döntéshozatalra.
27.
Miután a történelmi területek erre válaszul elfogadták a jelen ügyekben vitatott azonos tartalmú szabályozásokat, a szomszédos régiók – La Rioja és Castilla y León –, valamint az UGT-RIOJA ezeket újfent megtámadták a Tribunal Superior de Justicia del País Vasco előtt. A Bíróság Azori-szigetek ügyben időközben hozott ítéletére (
12
) tekintettel az eljáró bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztését találta szükségesnek, és 2006. szeptember 20-i végzéseivel a C-428/06., C-429/06. és C-434/06. sz. ügyekben a következő kérdést utalta előzetes döntéshozatalra:
„A Szerződés 87. cikkének (1) bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy a Juntas Generales del Territorio Histórico de Bizkaia által elfogadott, társasági adóról szóló törvény 29. cikke (1) bekezdésének a) pontját, valamint 37. és 39. pontját módosító, a spanyol állam jogrendszerében előírtnál alacsonyabb adókulcsokat és az állami adójogi rendszerben nem létező kedvezményeket megállapító, kizárólag a nevezett autonóm, állami szint alatti önkormányzat illetékességi területén alkalmazandó adóintézkedéseket szelektív jellegűnek kell tekinteni, következésképpen a hivatkozott rendelkezés értelmében állami támogatásnak minősülnek, tehát ezeket az EK 88. cikk (3) bekezdése értelmében a Bizottságnak előzetesen be kell jelenteni?”
28.
A további ügyekben előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések az Álava (C-430/06. és C-433/06. sz. ügyek) és Guipúzcoa (C-431/06. és C-432/06. sz. ügyek) által hozott hasonló rendelkezésekre vonatkoznak, egyebekben azonban megegyeznek.
29.
A Bíróság elnökének 2006. november 30-i végzése az ügyeket egyesítette.
30.
A Bíróság előtti eljárásban az Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA, a Diputación Foral de Guipúzcoa, a Confederación Empresarial Vasca (Confebask), a spanyol, az olasz kormány és az Egyesült Királyság kormánya, valamint az Európai Közösségek Bizottsága tett észrevételeket. A Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, a Diputación Foral de Álava, a la Diputación Foral de Vizcaya és a Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao továbbá közös észrevételeket tett.
IV – Jogi értékelés
A – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósága
31.
Az UGT-RIOJA és a Comunidad Autónoma de La Rioja eredetileg az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlanságára hivatkoztak. Az elsőként említett fél ezzel összefüggésben előadta, hogy a viscayai Juntas Generales 7/2005. sz. norma foralját már megsemmisítették, illetve annak alkalmazását már felfüggesztették. A Comunidad Autónoma de La Rioja azt állította, hogy a három terület vitatott rendelkezéseit a Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 2005. november 14-i végzése (egy 2006. március 17-i végzéssel) a Tribunal Supremo 2004. december 9-i ítéletének végrehajtása során megsemmisítette.
32.
Az elfogadhatatlansági kifogást azonban a felek röviddel a szóbeli szakaszt megelőzően visszavonták. Az említett bírósági eljárás állására vonatkozó felvilágosítás, amelyet a felek a Bíróság által a szóbeli szakaszban feltett kérdésre adtak, nem teremtett világos helyzetet. Úgy tűnik, hogy az ideiglenes intézkedés iránti kérelem útján megtámadott rendelkezések alkalmazását részben felfüggesztették, miközben a megfelelő végzések néhány norma foral tekintetében még nem emelkedtek jogerőre.
33.
Ezzel kapcsolatban mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy az elfogadhatatlansági kifogás visszavonásának nincs jelentősége, mivel a Bíróságnak az elfogadhatatlanságot hivatalból is meg kellene állapítania. Az a körülmény, hogy a vitatott szabályozásokat alkalmasint megsemmisítették vagy alkalmazásukat felfüggesztették, ennek során kétséget ébreszthet az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szükségességével szemben.
34.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EK 234. cikk szerinti együttműködés keretében azonban egyedül az alapügyben eljáró és a meghozandó bírósági döntésért felelős nemzeti bíróság jogosult az ügy sajátosságaira figyelemmel megítélni azt, hogy az ítélethozatala szempontjából szükséges-e az előzetes döntéshozatal (
13
).
35.
Ennélfogva, ha a nemzeti bíróságok által feltett kérdés egy közösségi jogi rendelkezés értelmezésére vonatkozik, a Bíróság főszabály szerint köteles a kérelemről határozni, kivéve ha nyilvánvaló, hogy a kérelem valójában arra irányul, hogy fiktív jogvita kapcsán döntsön, illetve általános vagy hipotetikus természetű kérdésben nyilvánítson véleményt, és így a közösségi jog értelmezése, amelyet a nemzeti bíróság kért, nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a Bíróság nem rendelkezik azon ténybeli és jogi elemek ismeretével, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a feltett kérdéseket hatékonyan megválaszolja (
14
).
36.
A még jelenleg is folyamatban lévő alapeljárásban a felperesek a történelmi területek jogszabályait támadták meg. Ezzel összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság egy, az EK 87. cikk értelmezésére vonatkozó kérdést tesz fel. Semmi sem utal arra, hogy a jogvitáknak már ne lenne tárgyuk, vagy hogy hipotetikus jelleget öltöttek volna azért, mert a rendelkezéseket más eljárásokban már megsemmisítették. Mindenesetre a Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, amelynek véleménye elsősorban irányadó, a Bírósághoz fordult, jóllehet az ideiglenes intézkedés elrendelése iránti eljárás feleinek nyilatkozata szerint a rendelkezések érvényességét éppen ez a bíróság kérdőjelezte meg. A kérdést előterjesztő bíróság, nem pedig a Bíróság jogosult a bármely keretek között elfogadott határozatok hatásainak a nemzeti eljárásjog alapján történő megítélésére (
15
).
37.
A Confebask az előterjesztést ezenfelül azért sem tartja szükségesnek, mert a válasz már egyértelműen következik az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletből. A Bíróság az eljárási szabályzata 104. cikkének 3. §-a alapján végzéssel is határozhat. A jelen esetben azonban nem tulajdonképpeni értelemben vett elfogadhatatlansági kifogásról van szó. Az eljárási szabályzat 104. cikkének 3. §-a szerinti eljárás alkalmazásának eseteiben ugyanis a kérelem nem elfogadhatatlan, hanem csak egyszerűsített eljárásban válaszolható meg. Erre azonban a jelen esetben nincs lehetőség, mert az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válasz nem vezethető le egyértelműen az ítélkezési gyakorlatból, és az ésszerű kétséget hagy.
38.
Ennélfogva az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatónak kell tekinteni.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
39.
A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné tudni, hogy a helyi hatóságoknak a tagállam egyéb területein hatályos adórendelkezéseknél kedvezőbb adóintézkedései milyen feltételek mellett rendelkeznek szelektív jelleggel, és minősülnek ezáltal az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásoknak, amelyekről a Bizottságot az EK 88. cikk (3) bekezdése alapján tájékoztatni kell.
40.
Mielőtt az alapeljárás tényállására figyelemmel közelebbről megvizsgálom, hogy az adójogi szabályokat milyen körülmények mellett kell szelektív jellegűnek tekinteni, az Azori-szigetek ügyben hozott ítélet alapvetéseit szeretném felidézni.
1. Az Azori-szigetek ügyben hozott ítélet
41.
A Bíróság az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletben foglalkozott első ízben mélyrehatóbban az adórendelkezések úgynevezett regionális szelektivitásával. E tekintetben kiindulási pontként elsősorban a szelektivitás feltételéhez fűződő ítélkezési gyakorlat szolgál. Ebből az következik, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése alkalmazásában azt kell eldönteni, hogy adott jogi szabályozás keretén belül valamely nemzeti intézkedés alkalmas-e arra, hogy „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos termékek előállítását” előnyben részesítse olyan vállalkozásokkal és termékekkel szemben, amelyek az intézkedés céljára tekintettel jogilag és tényszerűen azokkal összehasonlíthatók (
16
).
42.
Alapvetően ugyan az adók nem kedvezményt, hanem terhet jelentenek. Az adóintézkedések ugyanakkor támogatásnak minősülhetnek akkor, ha az állam bizonyos esetekben a szokásosnál alacsonyabb adót vet ki, vagy eltekint annak kivetésétől. Mivel az állami támogatás fogalma tágabb a szubvenció fogalmánál, az előbbi a vállalkozások által szokásosan viselendő terhek csökkentését is magában foglalja (
17
). Egy adóintézkedés támogatási jellegének megítéléséhez tehát egy viszonyítási alapul szolgáló „általános” adóztatásra van szükség, amelytől a vitatott szabályozás szelektív módon eltér (
18
). Az adózás tekintetében történő különbségtétel akkor indokolható, ha a megkülönböztetés az adórendszer természetéből vagy belső felépítéséből ered (
19
).
43.
Az Azori-szigetek ügyben hozott ítélet döntő újítása, hogy a Bíróság nem feltétlenül a tagállam egészét tekintette viszonyítási alapnak. A Bíróság sokkal inkább lehetségesnek tartotta azt, hogy egy helyi vagy regionális hatóság adójogi szabálya tekintetében egyedül annak területe szolgáljon viszonyítási alapul, ha e hatóság a tagállam központi kormányával szemben kellő mértékű autonómiával rendelkezik (
20
).
44.
A Bíróság a területi önkormányzatok támogatásaihoz fűződő korábbi ítélkezési gyakorlatában mindenekelőtt azt hangsúlyozta, hogy ezeket az államnak kell betudni (
21
). Ehhez kapcsolódóan a Bizottság eddigi határozathozatali gyakorlatában azokat a szabályozásokat, amelyek nem az állam egész területén voltak alkalmazandók, szelektív intézkedéseknek tekintette akkor is, ha azokat területi önkormányzatok fogadták el (
22
).
45.
A valamely tagállam területének egy részén alkalmazott mérsékelt adókulcs megítélésére szolgáló viszonyítási alap meghatározása során a Bíróság az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletben Geelhoed főtanácsnok indítványából (
23
) kiindulva három helyzetet különböztetett meg:
—
A központi kormány egyoldalúan úgy dönt, hogy egy meghatározott földrajzi területen a nemzeti szinten hatályos adókulcshoz képest csökkentett adókulcsot alkalmaz. (1. helyzet)
—
Az adójogi hatásköröket az állam meghatározott szintű helyi hatóságokra ruházza át, amelyek szabadon eldönthetik a rájuk ruházott hatáskörük keretein belül eljárva a vonatkozó illetékességi területük tekintetében az alkalmazandó adókulcsot. (2. helyzet)
—
Valamely regionális vagy helyi hatóság a központi hatalomhoz viszonyítva kellően autonóm és más hatóságok által nem birtokolt (aszimmetria) hatáskörének gyakorlása során a nemzeti szinten alkalmazott adókulcsnál alacsonyabb adókulcsot fogad el, amely csak az illetékessége alá tartozó területen jelen lévő vállalkozásokra vonatkozik. (3. helyzet)
46.
Az 1. helyzetben kétségtelenül szelektív intézkedésről van szó. Mivel ebben az esetben a nemzeti szint határozza meg mind az általános mértéket, mind a regionális eltérést, viszonyítási alapként csak az állam jöhet szóba.
47.
A 2. helyzetben nem létezik az állam területének egészén érvényesülő „általános adóztatás”, amelytől az egyes területi önkormányzatok szabályozásai kedvező irányban térnek el. Ezért az egyes helyi szabályozások elszigetelten léteznek egymás mellett, és nem szelektívek (
24
).
48.
Ez a tagállamok adójogszabályainak egymáshoz való viszonyához hasonlít. Mivel a közvetlen adók a tagállamok hatáskörébe tartoznak (
25
), a területi önkormányzati adókulcsok nem harmonizáltak, hanem azok tagállamonként jelentős eltérést mutatnak. Míg Bulgáriában és Cipruson az adókulcs csak 10%, addig az EU-átlag körülbelül 25% (
26
). Még ha a különböző mértékű adókulcsok feltétlenül befolyásolják is a versenyt, egy tagállam valamennyi vállalkozására vonatkozó különösen alacsony adókulcsok akkor sem rendelkeznek támogatási jelleggel, mert a Közösségen belül e tekintetben nem létezik közös rendszer.
49.
A 3. helyzetet egy aszimmetrikus hatáskörmegosztás jellemzi. A helyi, illetve regionális hatóságok néhány területen bizonyos, az állam egyéb területein az államot megillető szabályozási hatáskörökkel rendelkeznek. A mérvadó e tekintetben a területi önkormányzatok által a jogalkotás terén birtokolt autonómia mértéke.
50.
Ha ténylegesen az állam határozza meg a helyi jogszabályok tartalmát, és/vagy viseli a megfelelő gazdasági következményeket, nem beszélhetünk valódi autonómiáról. A helyi szabályozást az államnak kell betudni. Az állam általános szabályozásai képezik az összehasonlítási alapot annak megítéléséhez, hogy a helyi szabályozás szelektív kedvezményt biztosít-e. Ha a hatóság illetékességi területét csak azért fogadnánk el viszonyítási alapként, mert a szabályozást a területi önkormányzat fogadta el, a tagállamok könnyedén megkerülhetnék az állami támogatások tilalmát. A tagállamoknak a megfelelő jogszabályok elfogadásához szükséges hatásköröket csak formálisan kellene a területi önkormányzatokra átruházniuk (
27
).
51.
Ha ellenben a helyi hatóság vitatott intézkedését kellően autonóm hatáskörök gyakorlása útján fogadták el, úgy a 3. helyzet a 2. helyzettel hasonlítható össze: több, saját hatáskörben eljáró jogalkotó – a jelen esetben az állam és a területi önkormányzatok – szabályozásai közös viszonyítási keret nélkül léteznek egymás mellett.
52.
Azt, hogy kellő autonómiáról beszélhetünk-e, a Bíróság – akárcsak Geelhoed főtanácsnok (
28
) – három együttes feltételhez kötötte:
—
A normaalkotó regionális vagy helyi hatóság alkotmányos síkon a központi kormánytól eltérő politikai és közigazgatási jogállással rendelkezik – intézményi autonómia.
—
A szabályozások elfogadása során a központi kormány nem avatkozhat be közvetlenül annak tartalmát illetően – eljárási autonómia.
—
A régióban működő vállalkozásokra vonatkozó csökkentett adókulcs pénzügyi következményei nem kompenzálhatók más régióból vagy a központi kormánytól eredő hozzájárulásokkal vagy szubvenciókkal – pénzügyi autonómia.
2. Az Azori-szigetek ügyben hozott ítélet felismeréseinek alkalmazása a történelmi területek intézkedéseire
53.
Akárcsak az Azori-szigetek esetében, a történelmi területek tekintetében is kézenfekvő a 3. helyzet szerinti aszimmetrikus hatáskörmegosztásból kiindulni. Az adójogi jogalkotás ugyanis Spanyolországban is alapvetően az állam hatáskörébe tartozik. Az egyéb helyi és regionális önkormányzatoktól eltérően csak a történelmi területek rendelkeznek saját hatáskörrel e téren (
29
). Ezért az, hogy az alapeljárásban vitatott adójogszabályokat a Spanyolország egyéb területein érvényesülő rendelkezésekhez kell-e viszonyítani, vagy azokat önálló szabályozásoknak kell-e tekinteni, döntően a történelmi területeket a hatásköreik gyakorlása során megillető autonómiától függ.
a) Előzetes megjegyzések
54.
Mindenekelőtt emlékeztetni szeretnék arra, hogy az Európai Unió az EU 6. cikk (3) bekezdése szerint tiszteletben tartja tagállamainak nemzeti identitását. Ez magában foglalja azt is, hogy az Unió érintetlenül hagyja a tagállamok alkotmányos berendezkedését, legyen az akár központi, akár föderális, és alapvetően a hatáskörök tagállamokon belüli megosztására sem gyakorol befolyást. E rendelkezésnek a Lisszaboni Szerződés általi újraszabályozása kifejezetten hangsúlyozza a tagállamok alkotmányos berendezkedésének az Unió általi tiszteletben tartását (
30
).
55.
Mindazonáltal az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi jogból eredő kötelezettségek teljesítése elmulasztásának igazolása végett a tagállam nem hivatkozhat kifogásként belső jogrendszerének rendelkezéseire, gyakorlatára vagy helyzeteire (
31
).
56.
Az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletben a Bíróság arányos egyensúlyt alakított ki e két elv között. A Bíróság egyrészről tiszteletben tartja a tagállamok alkotmányai által a tagállamok területi önkormányzatainak biztosított autonómiát. Ha ugyanis már önmagában egy helyi adójogszabály korlátozott területi hatálya megalapozná egy intézkedés szelektív jellegét, akkor a nemzeti alkotmány által a területi önkormányzatnak biztosított autonómia jelentős mértékben megkérdőjeleződne. A nemzeti adójoghoz viszonyítva kedvezőbb minden – a támogatás további tényállási elemeit is teljesítő és a de minimis küszöböt átlépő – helyi szabályozás a Bizottság jóváhagyását igényelné. A Bizottság a jóváhagyást csak indokolt esetben – például a gazdaságilag fejletlen térségek EK 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti támogatása okán – adná meg.
57.
Másrészről a helyi jogalkotó autonómiájával szemben támasztott követelmények biztosítják, hogy a tagállamok ne bújhassanak alkotmányos berendezkedésük mögé, és a jogalkotási hatáskörök pusztán formális átruházása útján ne kerülhessék meg a támogatások EK 87. cikk szerinti tilalmát.
58.
Erre az egyensúlyra az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletben tett megállapítások jelen ügyekre történő alkalmazása során tekintettel kell lenni.
59.
Igaz ugyan, hogy két körülmény megkülönbözteti a jelen ügyek tárgyát képező eseteket az Azori-szigetek ügyben tárgyalt esettől. Először is, más eljárási helyzet áll fenn: az Azori-szigetek ügyben hozott ítélet Portugália által az EK 230. cikk első bekezdése alapján a Bizottság határozata ellen indított megsemmisítés iránti kereset eredményeként született. A Bíróságnak tehát végső soron magának kellett eldöntenie azt, hogy a Bizottságnak sikerült-e bizonyítania, hogy a vitatott intézkedés állami támogatásnak minősül.
60.
Az EK 234. cikk szerinti jelen előzetes döntéshozatali eljárásban a Bíróság feladata ezzel szemben az EK 87. cikk (1) bekezdésének értelmezésére korlátozódik. Még ha a Bíróság ennek során szem előtt is tartja az alapeljárás sajátosságát, végső soron akkor is a kérdést előterjesztő bíróság feladata marad annak megítélése, hogy a történelmi területek vitatott szabályozásai szelektív jellegű intézkedéseknek és ezáltal állami támogatásnak minősülnek-e (
32
). A konkrét intézkedéseknek a Bíróság általi értékelésére irányuló előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést ezért úgy kell érteni, ahogy azt a jelen indítvány 39. pontjában megfogalmaztam.
61.
Másodszor figyelembe kell venni, hogy az Azori-szigetek a régió vállalkozásait az elszigeteltségből fakadóan sújtó strukturális hátrányok kompenzálása érdekében hatáskörrel rendelkezett a nemzeti adókulcs csökkentésére (
33
). Azért, hogy az adókulcs csökkentése ne vezessen egyúttal a régió pénzügyi meggyengüléséhez, az állam kompenzálta az ebből eredően csökkent adóbevételeket. Ebből a Bíróság arra következtetett, hogy a regionális adójogszabályokért való pénzügyi felelősséget nem maga a régió, hanem végső soron az állam viseli, és ezért a regionális adókulcs szelektív jellegének értékeléséhez az állam általános adószintjét vette viszonyítási alapul (
34
).
62.
Semmi sem utal arra, hogy Baszkföld történelmi területeinek adójogszabályai hasonló földrajzi vagy egyéb strukturális hátrányokat kívánnának kiegyenlíteni. Az általános szabályokhoz viszonyítva kedvezőbb adózási keretfeltételek sokkal inkább a vállalkozások letelepedésének ösztönzését szolgálják. Akkor azonban – az Azori-szigetek ügyben tárgyalt esettől eltérően – az sem következik a rendszer logikájából, hogy az állam kompenzálja a történelmi területek adókedvezmények okán csökkent bevételeit.
63.
Végezetül abból kell kiindulni, hogy a vitatott szabályozásokat a történelmi területek adóztatási joghatósága alá vetett minden gazdasági szereplőre ténylegesen azonos módon kell alkalmazni. Ezzel összefüggésben a Bizottság arra hivatkozik, hogy a történelmi területek részben a területükön kívül szerzett bevételeket is megadóztatnak, részben pedig nem adóztatják meg a területükön belül szerzett bevételeket sem.
64.
E körülmény arra vezethető vissza, hogy az adójogi hatáskörnek az állam és Baszkföld közötti – a gazdasági megállapodás 14. cikke (1) bekezdésének első mondatán alapuló – megosztása elsősorban a vállalkozás székhelyéhez kapcsolódik. A nem a székhelyen szerzett bevételeket bizonyos határok között mégis a székhely szerinti adójog alá vetik. Nem írnak elő ellenben a telephelyeket a letelepedésük helyén megillető általánosan korlátozott adókötelezettséget, összekapcsolva az adó beszámításával, illetve e bevételek adómentességével a vállalkozás székhelye szerinti helyen. Ennyiben eltér az adójogi hatáskör megosztása a nemzetközi adójogban elterjedt gyakorlattól. Ebből azonban nem következik az, hogy az adóztatás Baszkföldön szelektív jellegű lenne. A baszkföldi adójogot sokkal inkább azonos módon kell alkalmazni az adójogi hatáskör megosztásának megfelelően a baszkföldi adórezsim alá vetett minden vállalkozásra.
b) A politikai és pénzügyi autonómia tárgyi terjedelme
65.
A Bizottság értelmezése szerint a Bíróság az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletben a helyi önkormányzat autonómiájának értékeléséhez egy kétlépcsős vizsgálatot kívánt meg. Elsőként azt kell megvizsgálni, hogy a hatóság „meghatározó szerepet játszik-e azon politikai és gazdasági környezet kialakításában, amelyben a vállalkozások működnek” (
35
). Az autonómiának az ítélet 67. pontja szerinti kritériumai csak ennek bebizonyosodása esetén juthatnak szerephez.
66.
A történelmi területek ténylegesen csak igen korlátozott hatáskörrel rendelkeznek a gazdasági keretfeltételek meghatározása tekintetében. Az autonómiára vonatkozó szabályzat 41. cikke szerint ugyan az adójogot szabályozhatják. Alig gyakorolhatnak azonban befolyást az adópénzek felhasználására. A bevételeket nagyrészt Baszkföld Autonóm Közösségnek és az államnak kell befizetniük. Következésképpen már csak ezért sem biztosított a kellő autonómia.
67.
Igazat kell ugyan adni a Bizottságnak abban, hogy a vállalkozások versenyhelyzetét nem egyedül az adójogi keretfeltételek befolyásolják, hanem ezek mellett a helyszínhez kapcsolódó sok más tényező is, mint például a képzett munkaerő rendelkezésre állása, a munkajog és a szociális biztonsági rendszer vagy az infrastruktúra kialakítása. Ez azonban nem szükségszerűen vezet oda, hogy csak akkor beszélhetünk „kellő autonómiáról”, ha egy állami szerveződés olyan átfogó hatáskörökkel rendelkezik, hogy e tényezők mindegyikét képes befolyásolni.
68.
Manapság teljes gazdaságpolitikai autonómiával már maguk a tagállamok sem rendelkeznek. Gazdaságpolitikájukat az EK 98. cikk szerinti elveknek megfelelően kell folytatniuk, és azt az EK 99. cikk alapján a Tanácsban kell összehangolniuk. Sok helyhez kötődő szabályozás – például a munkajog, a környezetvédelem, a közbeszerzések joga és a szellemi tulajdon védelme területén – a Közösségben harmonizált. Néhány téren – például a mezőgazdaság, a külkereskedelem és a közlekedés területén – ezenfelül a nemzeti politikára közösségi politika épül rá.
69.
A Bizottság által csak kivonatosan idézett Azori-szigetek ügyben hozott ítélet releváns részeinek közelebbi szemügyre vétele során szintén világossá válik, hogy a Bíróság a konkrét intézkedések elfogadásában megnyilvánuló autonómiát, nem pedig az általános gazdaságpolitikai cselekvési szabadságot tartotta szem előtt. Így a Bíróság lehetségesnek tartotta, „hogy egy államon belüli testület de jure és de facto olyan jogállással rendelkezik, amely annak valamely tagállam központi kormányával szemben kellő autonómiát biztosít ahhoz, hogy az általa elfogadott intézkedések révén (
36
) ez a testület, nem pedig a központi kormány játszik meghatározó szerepet [a] politikai és gazdasági környezet kialakításában […]” (
37
). E tekintetben a Bíróság nyilvánvalóan az Azori-szigetek esetben vitatott adójogszabályokra utalt.
70.
Ha a Bizottság helyesen értelmezné az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletet, akkor nem lenne érthető, hogy a Bíróság miért nem tagadta az autonómia létezését abban az ügyben is már az adókulcs kiigazítására korlátozott regionális hatáskörökre tekintettel. A Bíróság ehelyett részletesen megvizsgálta, hogy a régió e hatáskör gyakorlása körében intézményi, eljárási és pénzügyi tekintetben autonóm módon járt-e el.
71.
Ebből következik, hogy a Bizottság e tézisét el kell utasítani.
c) A helyes kapcsolódási pont: az egyes történelmi területek vagy Baszkföld Autonóm Közösség?
72.
A vitatott intézkedések szelektív jellegének értékelésekor és a területi önkormányzatok autonómiájának vizsgálatakor mindenekelőtt az a kérdés merül fel, hogy ennek során Baszkföld Autonóm Közösséget mint egészet vagy a három történelmi területet kell-e az állammal szembeállítani.
73.
Az adójogi szabályok elfogadása, ami a jelen körülmények között – amint azt már kifejtettem – elsőrendű jelentőséggel bír, az autonómiára vonatkozó szabályzat 41. cikkének (2) bekezdése szerint a történelmi területek kötelessége. Rájuk vonatkoznak a gazdasági megállapodás 2–4. cikkének előírásai. Az állam pénzügyi közigazgatásával közvetlenül cserélnek az adójogi jogalkotásra vonatkozó információt, és saját képviselőt küldenek a gazdasági megállapodás 63. és 64. cikke szerinti koordinációs és normatív értékelési bizottságba. Ez az egyes történelmi területek autonómiájának megvizsgálása mellett szól.
74.
Különös ugyanakkor, hogy a baszkföldi koordináció nyilvánvalóan arra vezet, hogy a három történelmi terület norma foraljai nagyfokú egyezőséget mutatnak. Ez kétséget ébreszthet az egyes történelmi területek jogalkotásának önállóságával szemben. Ezzel összefüggésben két hipotézist kell megkülönböztetni:
—
A történelmi területeket a baszkföldi koordináció révén jogilag vagy gyakorlatilag arra kényszerítik, hogy egységes normákat fogadjanak el, miközben a koordináció független az állam előírásaitól.
—
A történelmi területek a koordináció keretében kötve vannak az Autonóm Közösség előírásaihoz, amelyek a maguk részéről állami előírásokon nyugszanak.
75.
Az első esetben mindhárom történelmi terület és alkalmasint az Autonóm Közösség adójogi hatáskörét is közösen gyakorolnák. A jogalkotás baszkföldi koordinációja ebben az esetben alkalmasint szűkítené a történelmi területek autonómiáját az egymáshoz való viszonyukban, nem szűkítené azonban a (közös) autonómiát az államhoz való viszonyban. Csak az állam és a helyi vagy regionális hatóság közötti viszony bír azonban jelentőséggel egy olyan adójogi szabályozás szelektív jellegének értékelése során, amely az e hatóság illetékességi területén jelenlévő valamennyi vállalkozásra azonos módon vonatkozik. Itt azt kellene tehát megvizsgálni, hogy a közösen cselekvő történelmi területek, illetve a történelmi területek és az Autonóm Közösség együtt kellő autonómiával rendelkeznek-e az állammal szemben.
76.
A második hipotézis megvalósulása esetén ellenben a történelmi területek autonómiája megkérdőjeleződne az állam közvetett előírásai révén. A kérdést előterjesztő bíróság jogosult arra, hogy tisztázza e két hipotézis valamelyikének a megvalósulását, és levonja az ebből fakadó következtetéseket.
77.
Végezetül még az is elképzelhető lehet, hogy Baszkföld Autonóm Közösség oly módon képes befolyásolni a történelmi területek adójogi jogalkotását, hogy Baszkföld egy részén a többi részen érvényesülőnél kedvezőbb feltételek érvényesülnek. Ebben az esetben szelektív jellegű intézkedésről beszélhetnénk, minek tekintetében nem az állam, hanem Baszkföld szolgáltatná a viszonyítási alapot. E feltevést azonban nem alapozzák meg a Bíróság rendelkezésére álló információk.
d) Az egyes kritériumok alkalmazása
78.
A történelmi területek és azok szerveinek intézményi autonómiáját sem a kérdést előterjesztő bíróság, sem a Bíróság előtti eljárás felei nem vonják kétségbe. E kritérium ezért nem igényel további fejtegetést. Az alapeljárás felperesének és a Bizottságnak a kifogásai csak a történelmi területek eljárási és pénzügyi autonómiájára vonatkoznak.
79.
E tekintetben a Bizottság az eljárási autonómia keretében helyesen két szempontot határoz meg. Az egyik szempont, amelyet szűkebb értelemben vett eljárási autonómiának is nevezhetnénk, a helyi hatóság abban megnyilvánuló szabadságára vonatkozik, hogy adójogszabályokat az állam által nem vagy mindenesetre nem meghatározóan befolyásolható eljárásban fogadjon el. A másik szempont a helyi hatóságot a nemzeti jogrend alapján megillető anyagi jogi mozgástérre vonatkozik. E második szempont jobb megjelenítése érdekében a továbbiakban az eljárási autonómia fogalma helyett a mind alaki, mind anyagi értelemben vett szabályozási autonómia fogalmát szeretném használni.
i) A szabályozási autonómia
80.
Amint a Bíróság az Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 67. pontjában megállapította, a helyi norma „elfogadása során a központi kormány nem avatkozhat be közvetlenül annak tartalmát illetően”.
81.
Mindazonáltal a Bíróság ezzel összefüggésben utal a főtanácsnoki indítvány 54. pontjára, amelyben a főtanácsnok némileg tágabb megfogalmazást használt: „a határozatot a helyi hatóságnak olyan eljárás alapján kell hoznia, ahol a központi kormányzatnak nincs hatásköre közvetlenül beavatkozni az adókulcs meghatározásába, és a helyi hatóság nem köteles a központi állam érdekeit figyelembe venni az adókulcs meghatározásánál (
38
)”.
82.
Az ítélet 68. pontja végezetül leszögezi, hogy ahhoz, hogy egy regionális vagy helyi testületet a központi kormánytól politikailag és adóügyi szempontból kellően függetlennek lehessen tekinteni, szükséges az, hogy a fenti testületnek hatásköre van arra, hogy valamennyi, a központi állam magatartásával kapcsolatos megfontolástól függetlenül adókulcs-csökkentésre vonatkozó intézkedést fogadjon el.
83.
E megfogalmazásra tekintettel a felek nem értenek egyet abban, hogy mennyiben kérdőjelezi meg az autonómiát az, hogy a történelmi területek az adójogi jogalkotásuk körében bizonyos jogi előírásokhoz kötöttek. Ezen előírások betartása bírósági, legfelsőbb fokon a Tribunal Supremo, tehát egy nemzeti szintű bíróság általi felülvizsgálatnak van alávetve. A felek némelyike ebben is a történelmi területek autonómiájának korlátozását látja.
84.
Az alkotmányjogi rendelkezések – ideértve az autonómiára vonatkozó szabályzat és a gazdasági megállapodás rendelkezéseit is – határt szabnak a történelmi területek anyagi jogi mozgásterének. Ezért ezt a szempontot az anyagi értelemben vett szabályozási autonómia keretében vizsgálom majd. E körben szeretném az adójogszabályok utólagos bírósági felülvizsgálatát is taglalni. Mivel az nem közvetlenül a jogalkotási eljárás során történő akaratnyilvánításra van hatással, nem érinti az alaki értelemben vett szabályozási autonómiát, hanem az anyagi értelemben vett szabályozási autonómia határainak megóvását szolgálja.
– Az alaki értelemben vett szabályozási autonómia
85.
Alaki értelemben vett szabályozási autonómiáról akkor beszélünk, ha az államnak nincs lehetősége az adójogszabályok elfogadásával záruló eljárásba közvetlenül beavatkozni például azáltal, hogy a jogszabályokat jóvá kell hagynia, azok elfogadása ellen vétóval élhet vagy az elfogadásukhoz szükséges hatáskört magához vonhatja.
86.
Ellenben – amint azt az Egyesült Királyság helyesen kifejti – nem érinti az alaki értelemben vett szabályozási autonómiát, ha az állam és a helyi hatóság jogalkotásai terveikről egymást kölcsönösen tájékoztatják, vagy azokról tanácskoznak. Ez vonatkozik legalábbis arra az esetre, ha a helyi hatóság végeredményben szabadon ragaszkodhat a terveihez a központi kormány elutasító állásfoglalása esetén is.
87.
Anélkül, hogy a kérdést előterjesztő bíróság végső értékelésének elébe kívánnék menni, az alkotmány, az autonómiára vonatkozó szabályzat és a gazdasági megállapodás rendelkezéseiből úgy tűnik, hogy a központi kormány nem rendelkezik a végső döntés megfelelő jogával. Ugyan a gazdasági megállapodás 4. cikke az adóhatóságok közötti koordinációt és együttműködést ír elő, amely a gazdasági megállapodás 63. és 64. cikke szerinti koordinációs és normatív értékelési bizottság formájában nyer intézményi keretet. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy a koordináció és az együttműködés nem eredményezi a történelmi területek akarata ellenére azoknak az állam előírásaihoz való kötöttségét.
– Az anyagi értelemben vett szabályozási autonómia
88.
Az anyagi értelemben vett szabályozási autonómia azt jelenti, hogy a helyi jogalkotó szabadon dönthet az adójogszabályok kialakításáról. A jogalkotó mindazonáltal egyetlen demokratikus és jogállami rendben sem élvez teljes szabadságot. A jogalkotó sokkal inkább minden esetben kötve van az alkotmányjogi előírásokhoz, különös tekintettel az alap- és emberi jogok figyelembevételére. A nemzeti jogalkotást a közösségi jog is korlátok közé szorítja.
89.
Ezért az a tény, hogy a történelmi területeknek az adójogi jogalkotás során tekintettel kell lenniük az alkotmányjogi korlátokra, nem zárja ki eleve az anyagi értelemben vett szabályozási autonómia létezését. Ezen előírások mindazonáltal nem szabhatják a cselekvési szabadság korlátait olyan szűkre, hogy a történelmi területek az adójogi jogalkotás során gyakorlatilag már ne követhessék saját pénzügy-politikai célkitűzéseiket.
90.
Ezzel összefüggésben mindenekelőtt az alkotmány 2. cikkét kell megemlíteni, amely egyrészről biztosítja a spanyolországi nemzetiségek és régiók autonómiához való jogát, azokat azonban egyúttal szolidaritásra kötelezve egymás között. A szolidaritás elvét továbbá az alkotmány 138. és 156. cikke is rögzíti. Olyan messzire megy-e az autonómia, hogy a régiók akár adóversenybe is kerülhetnek egymással, vagy ez ellentétes a szolidaritás elvével? Ez az egész vita központi kérdése, amelyet mindazonáltal nem a Bíróságnak, hanem a nemzeti bíróságoknak kell megválaszolniuk.
91.
Az alkotmány 31. cikke ezenkívül a gazdasági teljesítőképességgel arányban álló, az egyenlőség és a fejlődés elvén alapuló igazságos adórendszeren keresztüli adóztatást ír elő. Ha ebből azt vezetjük le, hogy Spanyolországban csak egyetlen adórendszer létezhet, amelyhez minden adóalany a teljesítőképessége arányában járul hozzá, akkor a helyi jogalkotók nem vezethetnek be alacsonyabb adókulcsot. Ez ugyanis azt eredményezi, hogy az adóteher mértéke nem csupán az adóalany teljesítőképességétől, hanem annak székhelyétől is függ. A 31. cikk azonban alkalmasint azt sem zárja ki, hogy több adórendszer létezzen Spanyolországban, amelyeken belül az említett elveket mindenkor meg kell valósítani.
92.
Az alkotmány szintjén a továbbiakban a 139. cikket kell megemlíteni, amely az állampolgárok közötti egyenlő bánásmódra kötelez, és megtiltja azokat az intézkedéseket, amelyek közvetlenül vagy közvetve akadályozzák a személyek szabad mozgását és letelepedését. A gazdasági megállapodás 3. cikkének c) pontja ezt azzal egészíti ki, hogy a történelmi területek adójogszabályai nem járhatnak hátrányos megkülönböztetéssel vagy a vállalkozások versenyének akadályozásával.
93.
A különböző mértékű adókulcsok vagy a különböző adócsökkentési lehetőségek ugyan befolyásolhatják az adóalanyok helyválasztási döntéseit. Mindazonáltal a Bíróság az alapszabadságokhoz fűződő ítélkezési gyakorlatában kifejtette, hogy az EK-Szerződés nem garantálja egyetlen adóalanynak sem, hogy tevékenységének az addigi lakóhelyétől eltérő tagállamba történő áthelyezése az adózás szempontjából semleges marad (
39
). A tagállamok adójogának különbségeire tekintettel egy ilyen áthelyezés a munkavállaló számára egyéntől függően előnyökkel vagy hátrányokkal járhat az adózás vonatkozásában. E kijelentés azon alapszik, hogy a Közösségen belül nem létezik egységes adórendszer (
40
). E megállapításnak a spanyolországi viszonyokra történő alkalmazása ezért szintén attól függ, hogy a történelmi területek adórendjét mennyiben tekinthetjük a nemzeti adórendhez képest önálló rendszernek.
94.
További kötöttségek fakadnak az autonómiára vonatkozó szabályzat 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjából, amely a történelmi területeket az állam általános adórendszeréhez, valamint a gazdasági megállapodás által az állammal történő koordináció, adóharmonizáció és együttműködés céljából tartalmazott rendelkezésekhez történő alkalmazkodásra kötelezi.
95.
A gazdasági megállapodás 2. cikkének 2. pontja és 3. cikkének a) pontja ezzel kapcsolatban részletesebben kifejtik, hogy a történelmi területeknek figyelembe kell venniük az általános állami adóztatási szervezetet, és a terminológiát és a fogalmakat illetően tiszteletben kell tartaniuk az általános adótörvényt. Az egységes adójogi struktúrákhoz és fogalmakhoz való alkalmazkodás mindazonáltal nem szükségszerűen képezi a saját pénzügy-politikai célkitűzések követésének akadályát. E tekintetben sokkal inkább az a releváns, hogy az anyagi jogi jellemzők – mint az adókulcs és az adóalap – meghatározhatók-e az állami jogban foglaltaktól eltérően.
96.
További korlátozást jelent az a kötelezettség, miszerint az adóalanynak olyan általános hatékony adóterhet kell előírni, amely egyenértékű azzal, amely az állam fennmaradó részében elő van írva (a gazdasági megállapodás 3. cikkének b) pontja). Ezen előírás azonban alkalmasint megengedi a történelmi területek számára azt, hogy egyrészről a magánszemélyek jövedelemadója vagy az egyéb adók, másrészről pedig a társasági adó közötti egyensúlyt anélkül tolják el, hogy a lakosonkénti átlagos adóhányad változna. Szintén elképzelhető lenne a társaságiadó-kulcs csökkentésének az adóalap kiszélesítése útján történő kompenzálása.
97.
Összefoglalóan megállapítom, hogy a kérdést előterjesztő bíróság jogosult annak megállapítására, hogy a történelmi területek az alkotmány, az autonómiára vonatkozó szabályzat és a gazdasági megállapodás előírásai szerint rendelkeznek-e olyan saját mozgástérrel az adójogi jogalkotás kialakítása terén, amely lehetővé teszi számukra saját pénzügy-politikai célkitűzéseik követését. Ez lenne a helyzet akkor, ha a mérvadó jellemzőket – mint az adókulcsot vagy az adóalapot – az állami adójogi jogalkotástól lényegesen eltérve határozhatnák meg.
98.
A felek némelyike azzal érvel, hogy már a spanyol felsőbíróságok ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy ilyen mozgástér nem áll rendelkezésre. Ezt nem vagyok képes megítélni, szeretnék azonban röviden azzal a két ítélettel foglalkozni, amelyeket ezzel összefüggésben elsősorban idéznek.
99.
Amennyiben ezzel összefüggésben a Tribunal Constitutional 2002. április 25-i 96/2002. sz. ítéletére (
41
) hivatkoznak, annyiban meg kell jegyezni, hogy e határozatnak nem közvetlenül a történelmi területek jogalkotási hatásköre volt a tárgya. Az ítélet sokkal inkább a forális adószabályokhoz hasonló kedvezményeket bevezető állami szabályozásokra vonatkozott. Azokat a vállalkozásokat részesítették kedvezményben, amelyek székhelyük okán egy másik tagállam adójogi joghatósága alá tartoztak, és ezért nem húzhattak hasznot a norma foralok alapján a történelmi területeken létesített telephelyek után járó adókedvezményekből. A vitatott állami rendelkezések alapján számukra megtérítették az adót, amennyiben az meghaladta azt az összeget, amelyet a forális adójog alkalmazása esetén kellett volna fizetniük.
100.
Az alkotmánybíróság ezt az olyan vállalkozások két csoportja – az egy másik tagállamban letelepedett vállalkozások és a Spanyolországban, de nem Baszkföldön letelepedett vállalkozások – közötti egyenlőtlen bánásmódot, amelyek egy baszkföldi telephely létesítése tekintetében azonos helyzetben vannak, összeegyeztethetetlennek tartotta az alkotmánnyal (
42
). Ezen egyenlőtlen bánásmód azonban ugyanazon jogrenden belül valósult meg. Az alkotmánybíróság ellenben nyilvánvalóan nem hasonlította össze a történelmi területeken letelepedett és a forális adójog alá vetett gazdasági szereplők helyzetét az állam más területein letelepedett és az általános adójogszabályok hatálya alá tartozó vállalkozások helyzetével.
101.
A Tribunal Supremo 2004. december 9-i ítélete (
43
) sem feltétlenül ad végleges választ arra a kérdésre, hogy a nemzeti előírások kellő anyagi értelemben vett szabályozási autonómiát hagynak-e a történelmi területeknek. Amennyire kitűnik, a Tribunal Supremo ott húzta meg a történelmi területek mozgásterének határát, ahol a forális adórendelkezések átlépik az állami támogatás küszöbét. Ennek során természetesen a Bíróság Azori-szigetek ügyben később hozott ítéletét még nem vehette figyelembe.
102.
Ezen ítélet alapvetéseinek fényében szemlélve a Tribunal Supremo kijelentésének kétféle értelmezése képzelhető el. Vagy már implicit módon feltételezte, hogy a történelmi területek kellő autonómiájának hiányában egyedül az állami adórendszer jöhet számításba a forális adórendelkezések szelektív jellege értékelésének viszonyítási alapjául. Vagy az autonómia terjedelmét a támogatás közösségi jogi fogalmától kívánta függővé tenni.
103.
Az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletre figyelemmel azonban az utóbb említett feltevés egy ördögi körhöz vezetne. A Bíróság ugyanis egy támogatás megvalósulását abban – éppen fordítva – a helyi adójogalkotó autonómiájának nemzeti jog szerinti hiányához köti. Egy ilyen ördögi kör kialakulásának az elkerülése érdekében a helyi adójogalkotó hatáskörének megállapítását a támogatás EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti fogalma alkalmazásának előfeltételeként kell tekinteni. A nemzeti jog ehhez szükséges értelmezésének feladatát a Bíróság nem veheti át a nemzeti bíróságoktól.
104.
Végezetül azzal az érvvel kell még foglalkozni, miszerint a történelmi területek nem rendelkeznek kellő autonómiával, mert előírásaik bírósági, mégpedig végső soron egy állami bíróság általi felülvizsgálat alá tartoznak.
105.
Ha a nemzeti rendelkezések határt szabnak a helyi adójogalkotó mozgásterének, egy jogállamban nem szokatlan, hogy e határok tiszteletben tartása bírósági felülvizsgálat alá tartozik. Amíg a felülvizsgálat csak erre, és nem a helyi adótörvények célszerűségére terjed ki, addig a bírósági felülvizsgálat nem jelenti a területi önkormányzat autonómiájának kiegészítő korlátozását. Az, hogy e felülvizsgálatra legfelsőbb fokon egy nemzeti szintű bíróság rendelkezik hatáskörrel, ezen mit sem változtat. Szintén nem releváns, hogy a helyi normák mint a törvényeknél alacsonyabb szintű előírások megtámadása iránt rendes bíróságokhoz lehet fordulni, miközben a regionális és állami törvények csak az alkotmánybíróság előtt támadhatók meg.
e) A pénzügyi autonómia
106.
Egy helyi önkormányzat akkor rendelkezik pénzügyi autonómiával, ha adószabályozásának pénzügyi következményeit maga köteles viselni, és nem részesül a helyi és az állami szabályozások eltéréseiből fakadóan elmaradt adóbevételek után járó állami kompenzációban.
107.
E kritérium alkalmazása jelentős gyakorlati nehézségeket okoz, ha az adókulcs csökkentése vagy az egyéb kedvezmények biztosítása nem – mint az Azori-szigetek ügy tárgyát képező esetben – az állam által nyújtott egyfajta közvetett regionális segély elemének bizonyul. Ebben az esetben ugyanis hiányzik az adócsökkentés és az állam, valamint a helyi vagy regionális önkormányzat közötti kompenzációs pénzáramlás közötti logikai kapocs. Az alapeljárások tárgyát is képező esetekhez hasonló esetekben sokkal inkább az állam és területi alakulatai közötti pénzügyi kapcsolatok átfogó értékelésére van szükség.
108.
E vizsgálatot tovább nehezíti, hogy az állam, a régiók és más állami területi önkormányzatok általános költségvetései mellett ezekre épülő állami különvagyonok is léteznek, különös tekintettel a szociális biztonság rendszereire, amelyek révén további pénzügyi eltolódások keletkezhetnek a különböző földrajzi területek és állami szintek között.
109.
E tekintetben az állam szintje alatti alakulatok pénzügyi autonómiáját nem kell minden esetben már pusztán azért elutasítani, mert az átfogó értékelésből végeredményben az tűnik ki, hogy az állam pénzügyi juttatásokat teljesít a helyi vagy regionális hatóságnak. Egy ilyen pénzügyi juttatásnak ugyanis sokféle olyan oka lehet, amely semmiféle összefüggésben nem áll a helyi vagy regionális adószabályozásokkal.
110.
Az ilyen pénzáramlások és a helyi adójogi jogalkotás közötti kapcsolat megállapításához ezért legalább két feltételnek kell teljesülnie. Egyrészt a helyi adóbevételek mértékének legalább paraméterként szerepet kell játszania az esetleges pénzügyi juttatások meghatározásában. Másrészt az adóbevételek csökkenésének az állami szintek közötti pénzmozgások megfelelő kompenzációs kiigazítását kell eredményeznie.
111.
A további vizsgálódás során abból kell kiindulni, hogy a forális adójogszabályok által az állami rendelkezésektől eltérően előírt alacsonyabb adókulcs és a különös levonások egy bizonyos bevallási időszakban mindenképpen az adóbevételek csökkenését eredményezik. A történelmi területek azon állítását, miszerint adópolitikájuk hosszabb távon az adóbevételek tényleges növekedését eredményezi, mivel az több vállalkozás letelepedését vonja maga után, figyelmen kívül kell hagyni. Ha hasonló védekezést fogadnánk el a támogatási minőség vizsgálata során, akkor a támogatási tilalom gyakorlatilag kiüresedne. Az állami támogatásokat ugyanis gyakran abból a célból nyújtják, hogy pozitív lökést adjanak a kedvezményezett vállalkozások gazdasági fejlődésének, így a „befektetés” végül az államnak új munkahelyek teremtése, a társadalombiztosítási rendszerek tehermentesítése és az adópénzek visszafolyása révén megtérül (
44
).
112.
Az állam és Baszkföld Autonóm Közösség, valamint közvetve a történelmi területek közötti pénzügyi kapcsolatok mérvadó eszköze – amelyre a kérdést előterjesztő bíróság és a Bíróság előtti eljárás felei hivatkoznak – az úgynevezett hozzájárulás (Cupo).
113.
A hozzájárulás rendszerének alapja az autonómiára vonatkozó szabályzat 42. cikke (2) bekezdésének d)–f) pontja, a gazdasági megállapodás 48. és azt követő cikkei, valamint a 2002 és 2006 közötti ötéves időszak hozzájárulásáról szóló törvény. A hozzájárulás esetében végső soron az adóbevételek túlnyomó részének a történelmi területek részéről Baszkföld Autonóm Közösség és az állam részére történő átutalásáról van szó. E transzferre azért van szükség, mert az adóbevételek egy jelentős része a történelmi területekhez folyik be, az állami szolgáltatásokat azonban túlnyomórészt az állam és az Autonóm Közösség nyújtja.
114.
Nagyon leegyszerűsítve Baszkföldnek az állami költségvetéshez történő teljes – ismét a történelmi területek befizetéseiből összetevődő – hozzájárulása mértékét az alábbi lépésekben állapítják meg. Kiszámolják a régiók által nem ellátott állami feladatok költségeit, minek során vélelmezik, hogy valamennyi spanyol régió Baszkfölddel azonos mértékben lát el feladatokat. Ezt követően egy tényezőt alkalmaznak, amely a történelmi területek bevételeinek az állam egészéhez viszonyított arányával egyezik meg. E tényező 1981 óta változatlanul 6,24%. Majd különböző kiigazítások és korrekciók következnek, amelyek azonban nem állnak közvetlen összefüggésben az adóbevétel mértékével. Végül kialakul az összeg, amelyet Baszkföldnek az állam részére kell befizetnie. Ez az összeg a 2002-es bázisévben körülbelül egy milliárd eurót tett ki, és a következő években újabb kiigazítások tárgya lehet.
115.
Nehéz megítélni, hogy a történelmi területek adóbevételei és azoknak a vitatott rendelkezések alapján bekövetkezett változásai mennyiben befolyásolják az általuk, illetve Baszkföld Autonóm Közösség által az államnak fizetett juttatások mértékét. A felek által a beadványokban és a Bíróság által a tárgyaláson feltett megfelelő kérdésre előadott magyarázatok összességében azt a benyomást keltik, hogy a hozzájárulás meghatározása végeredményben inkább egy politikai kompromisszumnak, és nem bizonyos gazdasági paraméterek – mint különösen az adóbevételek mértéke – változása közvetlen következményének tekinthető. Ez egyedül arra a körülményre mutat rá, hogy a felosztási tényezőt, amelynek tulajdonképpen összefüggést kell teremtenie a történelmi területek adóbevételei arányos mértékéhez, több mint 25 éve nem módosították, holott az adóbevételeket bizonyosan hullámzások jellemezték.
116.
A spanyol kormány mindenesetre azon az állásponton van, hogy a történelmi területek adóbevételeinek változása nincs befolyással a hozzájárulás mértékére. Ha a kérdést előterjesztő bíróság ugyanerre az eredményre jutna, és nem kellene másféle kompenzációs mechanizmusoknak működésbe lépniük, úgy a történelmi területek kellő pénzügyi autonómiáját el kellene fogadni.
V – Végkövetkeztetések
117.
A Tribunal Superior de Justicia del País Vasco előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésére tehát a következőképpen kell válaszolni:
Az EK 87. cikk (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy egy tagállam helyi hatóságainak azon adójogszabályát, amely az adójogi joghatósága alá vetett minden vállalkozásra ugyanúgy vonatkozik, és amely kedvezőbb a tagállam általános adórendelkezéseinél, nem bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos termelési ágazatoknak nyújtott előnynek kell tekinteni, ha a helyi hatóság kellő autonómiával rendelkezik az adójog területén e hatóságot megillető jogalkotási hatáskörök gyakorlása körében. A megfelelő autonómia feltétele, hogy
—
a helyi hatóság intézményi önállósággal rendelkezik,
—
az állam a helyi adójogszabály elfogadására irányuló eljárásba meghatározóan nem avatkozhat be (formális értelemben vett szabályozási autonómia),
—
a helyi hatóság kellően nagy mozgástérrel rendelkezik az adójogszabályai kialakítása terén, amely lehetővé teszi számára, hogy önálló pénzügy-politikai célkitűzéseket kövessen (anyagi értelemben vett szabályozási autonómia), és
—
a helyi hatóság maga viseli az adóbevételeknek az általános adójoghoz viszonyítva kedvezőbb szabályozásból fakadó csökkenéséért a pénzügyi felelősséget (pénzügyi autonómia).
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	A C-428/06. sz. ügy, Unión General de Trabajadores de la Rioja UGT-RIOJA kontra Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya.
A C-429/06. sz. ügy, Comunidad Autónoma de la Rioja kontra Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya.
A C-430/06. sz. ügy, Comunidad Autónoma de la Rioja kontra Diputación Foral de Álava.
A C-431/06. sz. ügy, Comunidad Autónoma de la Rioja kontra Diputación Foral de Guipúzcoa.
A C-432/06. sz. ügy, Comunidad Autónoma de Castilla y León kontra Juntas Generales de Guipúzcoa és Diputación Foral de Guipúzcoa.
A C-433/06. sz. ügy, Comunidad Autónoma de Castilla y León kontra Juntas Generales del Territorio Histórico de Álava és Diputación Foral de Álava.
A C-434/06. sz. ügy, Comunidad Autónoma de Castilla y León kontra Diputación Foral de Vizcaya és Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya.
(
3
)	A C-88/03. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 2006., I-7115. o.).
(
4
)	Az Elsőfokú Bíróság előtt jelenleg a T-30/01., T-31/01., T-32/01., T-86/02., T-87/02. és T-88/02. sz. egyesített ügyek, valamint a T-227/01., T-228/01., T-229/01., T-265/01., T-266/01. és T-270/01. sz. egyesített ügyek vannak még mindig folyamatban.
(
5
)	Lásd az Elsőfokú Bíróság T-127/99., T-129/99. és T-148/99. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. március 6-án hozott ítéletének (EBHT 2002., II-1275. o.) 146. pontját, aT-92/00. és T-103/00. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. március 6-án hozott ítéletének (EBHT 2002., II-1385. o.) 27. pontját, és a T-346/99., T-347/99. és T-348/99. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. október 23-án hozott ítéletének (EBHT 2002., II-4259. o.) 52. pontját.
(
6
)	Jóváhagyta a spanyol parlament 1979. december 18-i 2/1979. sz. Ley Orgánica der Cortes Generales Españolasa. Német fordítása megtalálható: www.lehendakaritza.ejgv.euskadi.net/r48-2312/de/contenidos/informacion/estatuto_guernica/de_455/estatu_com_a.html.
(
7
)	Jóváhagyva a 2002. május 23-i 12/2002. sz. törvény (Ley por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del Paìs Vasco, 124. sz. BOE, 2002. május 24.). Megtalálható: www.ogasun.ejgv.euskadi.net/r51-341/es/contenidos/informacion/concierto_quinquenal/es_4177/adjuntos/CAST.pdf.
(
8
)	A 2002. május 23-i 13/2002. sz. törvény (Ley por la que se aprueba la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco para el quinquenio 2002–2006, BOE 124. sz., 2002. május 24.). Megtalálható: www.ogasun.ejgv.euskadi.net/r51-341/es/contenidos/informacion/concierto_quinquenal/es_4177/adjuntos/CAST.pdf.
(
9
)	E tekintetben az alapeljárás felperesei a C-428/06. és C-429/06. sz. ügyekben a norma foral 2. cikke 4., 6. és 7. pontjának a megsemmisítését kérték, míg a C-434/06. sz. ügyben csak a 2. cikk 4. és 6. pontja vitatott.
(
10
)	Lásd a 2004. március 5-i 4/2004. sz. Real Decreto-Legislativóval újraszabályozott, társasági adóról szóló törvény 28. cikkének (1) bekezdését.
(
11
)	A Bizottság beadványának 8. melléklete.
(
12
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott ítélet.
(
13
)	A C-415/93. sz. Bosman-ügyben 1995. december 15-én hozott ítélet (EBHT 1995., I-4921. o.) 59. pontja, a C-28/95. sz. Leur-Bloem-ügyben 1997. július 17-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-4161. o.) 24. pontja és a C-275/06. sz. Promusicae-ügyben 2008. január 29-én hozott ítélet (EBHT 2008., I-271. o.) 36. pontja.
(
14
)	A 13. lábjegyzetben hivatkozott Promusicae-ügyben hozott ítélet 37. pontja.
(
15
)	Ugyanebben az értelemben lásd a C-482/01. és C-493/01. sz., Orfanopoulos és Oliveri egyesített ügyekben 2004. április 29-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-5257. o.) 42. pontját, a C-28/04. sz. Tod’s-ügyben 2005. június 30-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-5781. o.) 14. pontját és a C-246/04. sz., Turn- und Sportunion Waldburg ügyben 2006. január 12-én hozott ítélet (EBHT 2006., I-589. o.) 21. pontját.
(
16
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 54. pontja, hivatkozással a C-143/99. sz., Adria-Wien Pipeline és Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke ügyben 2001. november 8-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-8365. o.) 41. pontjára, a C-308/01. sz., GIL Insurance és társai ügyben 2004. április 29-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-4777. o.) 68. pontjára és a C-172/03. sz. Heiser-ügyben 2005. március 3-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-1627. o.) 40. pontjára.
(
17
)	Lásd a 30/59. sz., De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg kontra ESZAK Főhatóság ügyben 1961. február 23-án hozott ítéletet (EBHT 1961., 1. o., 43. pont), a C-387/92. sz., Banco Exterior de España ügyben 1994. március 15-én hozott ítélet (EBHT 1994., I-877. o.) 13. pontját, a C-200/97. sz. Ecotrade-ügyben 1998. december 1-jén hozott ítélet (EBHT 1998., I-7907. o.) 34. pontját.
(
18
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 56. pontja.
(
19
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 52. pontja, hivatkozással a 173/73. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1974. július 2-án hozott ítélet (EBHT 1974., 709. o.) 33. pontjára és a C-148/04. sz. Unicredito Italiano ügyben 2005. december 15-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-11137. o.) 51. pontjára.
(
20
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 58. pontja.
(
21
)	A 248/84. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 1987. október 14-én hozott ítélet (EBHT 1987., 4013. o.) 17. pontja, lásd Saggio főtanácsnok C-400/97., C-401/97. és C-402/97. sz., Juntas Generales de Guipúzcoa és társai egyesített ügyekben 1999. július 1-jén ismertetett indítványának (EBHT 2000., I-1073., I-1074. o.) 31. pontját is. A Bíróság az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletében is alapvetően ehhez tartotta magát (lásd ennek a 3. lábjegyzetben hivatkozott ítéletnek az 55. pontját).
(
22
)	Lásd az Azori-szigetek ügyben hozott ítéletben vitatott, a nemzeti adózási rendszer a személyi jövedelemadó és a társasági adó adókulcsának csökkentése tekintetében az Azori-szigetek Autonóm Régió sajátosságaihoz történő igazítására vonatkozó, 2002. december 11-i 2003/442/EK bizottsági határozat (HL 2003. L 150., 52. o.) 26–32. pontját és a támogatási rendszerről, amelyet az Egyesült Királyság tervez megvalósítani a Gibraltári Kormány társasági adóreformja tekintetében [helyesen: az Egyesült Királyság által a gibraltári kormány társasági adóreformja tekintetében megvalósítani tervezett támogatási programról] szóló, 2004. március 30-i 2005/261/EK bizottsági határozat (HL 2005. L 85., 1. o.) 102–109. pontját, amelynek a megsemmisítése iránt Gibraltár és az Egyesült Királyság által indított keresetek az Elsőfokú Bíróság előtt jelenleg is folyamatban vannak (T-211/04. és T-215/04. sz. ügyek).
(
23
)	A C-88/03. sz., Portugália kontra Bizottság ügyben 2005. október 20-án ismertetett főtanácsnoki indítvány (EBHT 2006., I-7115. o.) 50–54. pontja.
(
24
)	Lásd a 23. lábjegyzetben hivatkozott, az Azori-szigetek ügyben ismertetett főtanácsnoki indítvány 53. pontját. Végeredményben a Bizottság is ezt a nézetet osztja (Lásd az állami támogatás szabályainak a vállalkozások közvetlen adóztatásával kapcsolatos intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló, 1998. évi bizottsági közlemény [HL C 384., 3. o.] 16. pontját és a végrehajtásáról szóló, 2004. február 9-i jelentés [C(2004)434] 33. pontját. Ezért a jogirodalomban például az iparűzési adó német rendszerét, amelyben az adó mértékét a települések határozzák meg, nem tekintik szelektív jellegűnek (R. M. Stein, Bestimmtheit von Regionalbeihilfen, 2007., 167. és azt követő oldalak).
(
25
)	Lásd többek között a C-446/03. sz. Marks & Spencer ügyben 2005. december 13-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-10837. o.) 29. pontját, a C-196/04. sz., Cadbury Schweppes és Cadbury Schweppes Overseas ügyben 2006. szeptember 12-én hozott ítélet (EBHT 2006., I-7995. o.) 40. pontját és a C-374/04. sz. Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation ügyben 2006. december 12-én hozott ítélet (EBHT 2006., I-11673. o.) 36. pontját.
(
26
)	A számok az Eurostat Taxation trends in the European Union című tanulmányából – 2007., 32. o., I-6. táblázat – származnak; megtalálható: www.ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_structures/Structures2007.pdf).
(
27
)	Lásd ugyanebben az értelemben Saggio főtanácsnok 21. lábjegyzetben hivatkozott Juntas Generales de Guipúzcoa és társai ügyben ismertetett indítványának 37. pontját.
(
28
)	Lásd a 23. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben ismertetett főtanácsnoki indítvány 54. pontját.
(
29
)	Vizcayán, Álaván és Guipúzcoán kívül – a történelmi különjogok (Fueros) alapján – Navarra Autonóm Közösség rendelkezik még megfelelő adójogi hatáskörrel.
(
30
)	Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló, 2007. december 13-án Lisszabonban aláírt Lisszaboni Szerződéssel (HL C 306., 1. o.) módosított EU 3a. cikk (2) bekezdésének első mondata (az új számozás szerint EU 4. cikk) a következőképpen rendelkezik: „Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is.”
(
31
)	Lásd különösen a C-212/06. sz., a Francia Közösség kormánya és a vallon kormány ügyben 2008. április 1-jén hozott ítélet (EBHT 2008., I-1683. o.) 58. pontját további hivatkozásokkal.
(
32
)	Lásd ugyanebben az értelemben a 13. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot is.
(
33
)	Ezt alapvetően a Bizottság is elismerte, és az adócsökkentést az EK 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja alapján részben indokoltnak tartotta. Egyedül azt kifogásolta, hogy a kedvezményes adókulcs az elszigeteltségtől nem azonos módon sújtott pénzügyi szektorra is vonatkozott (lásd a 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 27. és azt követő pontját).
(
34
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 71. és azt követő pontjai.
(
35
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 58. pontja.
(
36
)	Kiemelés a szerzőtől.
(
37
)	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Azori-szigetek ügyben hozott ítélet 58. pontja.
(
38
)	Kiemelés a szerzőtől.
(
39
)	A C-387/01. sz. Weigel-ügyben 2004. április 29-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-4981. o.) 55. pontja.
(
40
)	Lásd ehhez a fenti 45. pontban ismertetett 2. helyzetet.
(
41
)	A Bizottság beadványának 7. melléklete.
(
42
)	Végső soron ezzel elfogadhatatlannak minősített egy fordított megkülönböztetést.
(
43
)	Lásd ehhez a fenti 25. pontot.
(
44
)	Ezzel összefüggésben a Bizottság különösen arra hivatkozik, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint egy adott vállalkozás javára nyújtott támogatás hatása a releváns, nem pedig annak céljai (lásd a C-56/93. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1996. február 29-én hozott ítélet [EBHT 1996., I-723. o.] 79. pontját, a C-241/94. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1996. szeptember 26-án hozott ítélet [EBHT 1996., I-4551. o.] 20. pontját és a C-75/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17-én hozott ítélet [EBHT 1999., I-3671. o.] 25. pontját).