61979C0138
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 18 SETTEMBRE 1980 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Le due cause nelle quali presento — data la loro manifesta connessione oggettiva — conclusioni comuni, concernono, ancora una volta, l'isoglucosio, il nuovo edulcorante che abbiamo già incontrato in un altro gruppo di cause.
Per quanto concerne la sua descrizione e la disciplina comunitaria che lo riguarda posso pertanto rinviare alle sentenze ed alle conclusioni nelle cause 101/76 (Koninklijke Scholten Honig NV c/Consiglio e Commissione, sentenza 5 maggio 1977, Race. 1977, pag. 797), 103, 125 e 145/77 (Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd. c/Intervention Board for Agricultural Produce; Koninklijke Schol-ten-Honig NV e De verenigde Zetmeelbedrijven «De Bijenkorf» BV c/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten; Tunnel Refineries Ltd. c/Intervention Board for Agricultural Produce, sentenze 25 ottobre 1978, Race. 1978, pagg. 1991 e 2037) e 116, 124 e 143/77 (G.R. Amylum NV, Tunnel Refineries Ltd. e Koninklijke Scholten Honig NV c/Consiglio e Commissione, sentenza 5 dicembre 1979).
A proposito del contributo alla produzione istituito con il regolamento n. 1111/77 (GU n. L 134 del 28 maggio 1977, pag. 4), la Corte dichiarava nella sentenza 25 ottobre 1978 (Race. 1978, pagg. 2071 e segg.), che tale disciplina trattava i produttori di isoglucosio e i produttori di zucchero in modo diverso e pertanto, in mancanza di giustificazioni obiettive, era in contrasto con il principio generale di uguaglianza che trova specifica espressione nel divieto di discriminazione sancito dall'art. 40, n. 3, del Trattato CEE. Il regolamento n. 1111/77 era, di conseguenza, invalido in quanto imponeva, agli artt. 8 e 9, un contributo alla produzione dell'isoglucosio pari a 5 unità di conto il quintale di materia secca per il periodo corrispondente alla stagione saccarifera 1977/78.
Le istituzioni comunitarie competenti dovevano quindi colmare la lacuna derivante dalla suddetta sentenza. Il 7 marzo 1979 la Commissione presentava al Consiglio una proposta di modifica del regolamento n. 1111/77. A tale proposito andava consultato, a norma dell'art. 43 del Trattato CEE, il Parlamento europeo. Descriverò più oltre dettagliatamente — data l'importanza che ciò riveste ai fini della valutazione, sotto il profilo giuridico, della fattispecie — come si svolse tale consultazione. Il 25 giugno 1979 il Consiglio emanava il regolamento n. 1293/79, «che modifica il regolamento (CEE) n. 1111/77, che stabilisce disposizioni comuni per ľisoglucosio» (GU n. L 162 del 30 giugno 1979, pag. 10), entrato in vigore il 1o luglio 1979.
Detto regolamento abrogava, all'art. 2, con effetto dal 1 ° luglio 1977, le disposizioni di cui al titolo II del regolamento n. 1111/77, cioè la normativa concernente il contributo alla produzione.
Con l'art. 3, esso inseriva nel regolamento n. 1111/77 gli artt. 8 e 9, che contemplavano un sistema di quote per il periodo 1° luglio 1979 - 30 giugno 1980. Il Consiglio avrebbe dovuto stabilire, prima del 1ogennaio 1980, la disciplina da applicarsi dal 1° luglio 1980. Tuttavia — lo dico subito — tale disciplina non è stata adottata, e la normativa di cui al regolamento n. 1293/79 è stata dichiarata valida, con il successivo regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592 (GU n. L 160 del 26 giugno 1980, pag. 12), anche per la stagione 1980-81, che terminerà il 30 giugno 1981.
Detta normativa attribuisce ad ogni impresa produttrice d'isoglucosio e avente sede nella Comunità una quota base, pari, in via di principio, al doppio della produzione della impresa constatata nel periodo 1o novembre 1978 - 30 aprile 1979. Ad ogni impresa che dispone di una quota base viene inoltre assegnata una quota massima, determinata moltiplicando la quota base per un coefficiente. Quest'ultimo corrisponde al coefficiente fissato per la determinazione della quota di zucchero B, ai sensi dell'art. 25, n. 2, 2° comma, del regolamento n. 3330/74 (GU n. L 359 del 31 dicembre 1974, pag. 1), per il periodo 1° luglio 1979 - 30 giugno 1980. Inoltre, a norma dell'art. 9, n. 3, del regolamento n. 1111/77, nella versione di cui al regolamento n. 1293/79, la quota base di cui al n. 1 è eventualmente corretta in modo che la quota massima determinata conformemente al n. 2 non sia superiore all'85 % e inferiore al 65 % della capacità tecnica annua di produzione dell'impresa interessata. Le quote base determinate per ciascuna impresa nel modo suddetto sono indicate nell'allegato II del regolamento n. 1293/79.
Lo stesso art. 9 così dispone ai nn. 7 e 8 :
«7.   Il quantitativo di isoglucosio prodotto nel periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1, che:
—
superi la quota massima dell'impresa o
—
sia stato fabbricato da un'impresa cui non è stata assegnata una quota di base,
non può essere smerciato sul mercato interno della Comunità e deve essere esportato come tale verso i paesi terzi senza l'applicazione dell'articolo 4 [che concerne le restituzioni].
8.   Per il quantitativo di isoglucosio prodotto che supera la quota di base senza eccedere la quota massima, gli Stati membri riscuotono dal fabbricante interessato un contributo sulla produzione.
Per il periodo di cui all'articolo 8, paragrafo 1, l'importo del contributo sulla produzione di isoglucosio è pari a quella parte del contributo sulla produzione di zucchero fissato, per la campagna saccarifera 1979/1980, a norma dell'articolo 28 del regolamento (CEE) n. 3330/74, che resta a carico dei fabbricanti di zucchero.»
Le imprese Roquette Frères, con sede in Francia, (quota base indicata nell'allegato II del regolamento n. 1293/79: 15887 tonnellate) e Maizena GmbH, con sede nella Repubblica federale di Germania, (quota base indicata nell'allegato II del regolamento n. 1293/79: 28000 tonnellate), le quali producono, fra l'altro, isoglucosio da alcuni anni, si ritengono lese dalla suddetta normativa. Pertanto, esse hanno adito la Corte di giustizia, il 31 agosto e, rispettivamente, il 5 settembre 1979, chiedendole di dichiarare :
—
che la fissazione, nell'allegato II del regolamento n. 1111/77, della quota di produzione per la ricorrente è invalida (causa 138/79);
—
che il regolamento n. 1111/77, modificato dal regolamento n. 1293/79, è nullo in quanto fissa nell'allegato II, conformemente all'art. 9, n. 4, per la ricorrente una quota di produzione per l'isoglucosio (causa 139/79).
Il Consiglio chiede che i ricorsi vengano respinti. Nel procedimento dinanzi alla Corte sono intervenute due altre istituzioni comunitarie, e cioè il Parlamento europeo a sostegno delle ricorrenti e la Commissione a sostegno del Consiglio.
I — Problemi in materia di ricevibilità
In primo luogo è necessario accertare l'ammissibilità dell'intervento in causa del Parlamento europeo, nonché la ricevibilità dei ricorsi e di taluni mezzi dedotti a sostegno di questi.
1. Sull'intervento del Parlamento
Nella controreplica del 10 marzo 1980 e, successivamente, nel corso della fase orale il Consiglio ha espresso dubbi quanto all'ammissibilità dell'intervento del Parlamento. Non lo ha fatto prima perché il Parlamento ha presentato la domanda d'intervento solo il 24 dicembre 1979, cioè successivamente al deposito del controricorso, e la Corte ha deciso in merito con ordinanza 16 gennaio 1980, manifestamente senza sentire le parti.
a)
A mio avviso, detti dubbi non possono essere ignorati solo perché è stata emessa tale ordinanza. Questo provvedimento consente l'intervento solo in via provvisoria; per contro, la decisione definitiva circa l'ammissibilità dell'intervento viene eventualmente emessa nella sentenza, come risulta chiaramente dalla giurisprudenza della Corte. Rinvio a questo proposito alla sentenza 12 luglio 1962 (causa 9/61, Governo del Regno dei Paesi Bassi e/Alta Autorità della CECA, Racc. 1962, pag. 403).
b)
Il Consiglio collega la possibilità dell'intervento in un procedimento, qualora si tratti di intervento volontario, come quello contemplato dall'art. 37 dello Statuto della Corte, alla legittimazione ad agire in giudizio. A suo avviso — e ciò sarebbe conforme al concetto espresso all'art. 4, n. 1, 2° comma, del Trattato CEE — le istituzioni della Comunità possono pertanto intervenire in un procedimento soltanto se siano legittimate a proporre ricorso nel caso cui si riferisce il procedimento stesso; orbene, poiché il Parlamento — come risulta dall'art. 173 del Trattato CEE per quanto concerne la azione di annullamento — non ha una legittimazione generale ad agire in giudizio né può prendere parte ai procedimenti ex art. 177 del Trattato CEE, si deve concludere che esso non ha, in base al sistema del Trattato, alcun potere generale d'intervento.
In subordine, per il caso in cui tutte le istituzioni comunitarie debbano essere considerate in via di principio legittimate all'intervento a norma dell'art. 37 dello Statuto della Corte, il Consiglio rileva che, diversamente da quanto disposto per le «altre persone» di cui al secondo comma dell'articolo suddetto, e cioè in particolare le persone fisiche e giuridiche di diritto privato, le suddette istituzioni non devono dimostrare di avere «un interesse alla soluzione di una controversia proposta alla Corte»: tale interesse si presume; ciò non dispensa però la Corte dal-l'obbligo di accertarne l'esistenza. A questo proposito, non sarebbe sufficiente l'interesse al rispetto della legalità, poiché, in base all'art. 173 del Trattato CEE, l'azione di annullamento quale strumento di controllo di legittimità non sarebbe esperibile dal Parlamento. Per quanto concerne i presenti ricorsi, proposti da imprese private per l'annullamento di un determinato provvedimento che le concerne, andrebbe rilevato che il Parlamento non ha alcun interesse a sostenere le conclusioni delle ricorrenti e quindi manca quella coincidenza d'interessi che costituisce presupposto dell'intervento. In realtà, sempre secondo il Consiglio, l'intervento ha qui un altro scopo, e cioè la difesa delle prerogative del Parlamento nei confronti delle altre istituzioni comunitarie. Orbene, qualora ad una controversia tra imprese private e istituzioni comunitarie si sovrapponga una lite tra istituzioni, l'intervento andrebbe considerato come una vera e propria azione esperita mediante abuso del diritto d'intervento.
aa)
A proposito di tali considerazioni va, a mio avviso, sottolineato in primo luogo che l'art. 37 dello Statuto della Corte offre in termini del tutto generali e senza alcuna restrizione alle istituzioni della Comunità, oltre che agli Stati membri, la possibilità di intervenire nelle cause pendenti dinanzi alla Corte. Non mi sembra lecito limitare tale possibilità in funzione della legittimazione ad agire e dei poteri attribuiti alle istituzioni dall'art. 177 del Trattato CEE. Basti considerare che l'intervento può essere inteso a sostenere le ragioni non solo dell'attore, ma anche del convenuto. L'ostacolo principale contro cui cozza detta tesi è poi costituito dal fatto che il protocollo sullo Statuto della Corte_- in cui è contemplato l'intervento, ha lo stesso rango del Trattato, come risulta chiaramente dall'art. 239 del Trattato CEE. Pertanto, la circostanza che determinati poteri — come quello d'intervento in causa — siano definiti nello Statuto diversamente dalla legittimazione ad agire in giudizio ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE o dal diritto di prendere parte al processo a norma dell'art. 177 dello stesso significa semplicemente che essi hanno una portata diversa e che quindi — poiché a questo proposito non viene fatta alcuna distinzione — tutte le istituzioni hanno un diritto generale d'intervento. Né a questa conclusione si può opporre l'art. 4 del Trattato CEE, giacché per «trattato» ai sensi di questa norma si devono intendere, in base, per l'appunto, all'art. 239 sopra menzionato, anche le disposizioni del protocollo sullo Statuto della Corte.
bb)
Per quel che concerne, in secondo luogo, l'interesse dell'interveniente, non credo che la differenza tra i nn. 1 e 2 dell'art. 37 dello Statuto CEE della Corte risieda nel fatto che a norma del n. 2 occorre dimostrare l'esistenza dell'interesse mentre in base al n. 1 sussiste una presunzione di cui la Corte deve accertare la fondatezza. A mio avviso, invece, l'interesse non ha alcuna rilevanza nel caso del n. 1. Ciò risulta, a contrario, dall'art. 40 dello stesso Statuto, concernente l'interpretazione delle sentenze, il quale subordina la proposizione delle domande a ciò intese all'esistenza di un interesse legittimo, anche per quanto riguarda le istituzioni comunitarie.
Comunque, anche ammesso che l'art. 37, n. 1, esiga l'esistenza dell'interesse ad intervenire, non ritengo che alle istituzioni comunitarie possa applicarsi la giurisprudenza, elaborata a proposito degli interventori privati, secondo cui — si vedano ad esempio le sentenze 13 luglio 1965 (causa 111/63, Lemmerz-Werke GmbH e/Alta Autorità della CECA, Race. 1965, pag. 971) e 13 luglio 1966 (causa 58/64, Ģrundig-Verkaufs GmbH e/Commissione CEE, Race. 1966, pag. 457) — ha importanza l'interesse alla decisione della causa, espressa, nel dispositivo della sentenza della Corte, mentre non è sufficiente l'interesse all'accoglimento di singoli mezzi. Nel caso presente la validità dei provvedimenti impugnati dipende anche dal se il Parlamento abbia preso parte correttamente al relativo procedimento di adozione. Pertanto, è senz'altro da prevedere che nell'ema-nanda sentenza si parlerà anche del diritto del Parlamento ad essere consultato a norma dell'art. 43 del Trattato CEE. Di conseguenza, anche se una controversia del genere può essere considerata da taluni come una lite tra istituzioni comunitarie, non esistono validi motivi per impedire al Parlamento di partecipare alla soluzione di tale questione non priva di importanza per quanto concerne le sue funzioni, e quindi di far sì — e questa è del pari una funzione dell'intervento — che la sentenza della Corte abbia una base più certa di quella che probabilmente avrebbe senza il suo intervento. Tale interesse è sufficiente ai fini dell'applicazione dell'art. 37, n. 1, dello Statuto CEE. E comunque non si può qui parlare di abuso del diritto di intervento, anche se il Parlamento non è legittimato ad impugnare un atto assertivamente adottato senza che venissero rispettati i suoi diritti.
Pertanto, contrariamente al punto di vista del Consiglio, la Corte dovrebbe dichiarare nella sua sentenza che il Parlamento è intervenuto con pieno diritto nel presente procedimento.
2. Sulla ricevibilità dei ricorsi e di taluni mezzi dedotti dalle ricorrenti
Come sapete, il Consiglio ha inoltre eccepito l'irricevibilità dei ricorsi proposti dalle ditte Roquette e Maizena in ragione della natura giuridica dei provvedimenti impugnati. Esso osserva che il regolamento n. 1293/79 contiene una disciplina generale e che, in particolare, il regime delle quote di cui all'art. 9 vale per tutte le imprese produttrici di isoglucosio, anche per quelle che hanno iniziato l'attività produttiva solo nel periodo di vigenza di tale normativa. Si tratterebbe quindi di un vero e proprio regolamento, e ciò sarebbe peraltro confermato dal fatto che esso è inteso a modificare il regolamento n. 1111/77. Né sarebbe lecito considerare isolatamente ¡I suo allegato II, nel quale sono indicate le quote base di sei imprese. In realtà tale allegato non avrebbe un contenuto normativo autonomo; esso si limiterebbe a menzionare a titolo puramente dichiarativo — come risulterebbe dal testo dell'art. 9, n. 4 — il risultato di un calcolo effettuato in base ai criteri stabiliti all'art. 9, nn. 1 e 3. Mancando quindi qualsiasi valutazione di casi particolari, il suddetto allegato non costituirebbe una decisione adottata per l'attuazione dell'art. 9, nn. 1 e 3. I ricorsi sarebbero pertanto irricevibili alla luce dell'art. 173 del Trattato CEE, perché a norma di tale disposizione i singoli non possono impugnare i regolamenti e perché — ciò si riferisce in particolare all'allegato II — presupposto del ricorso è l'esistenza di un atto lesivo che produca effetti giuridici. Inoltre, le imprese interessate non sarebbero affatto prive di tutela giurisdizionale. Esse avrebbero infatti la possibilità di adire, per contestare l'applicazione della normativa di cui trattasi, i giudici nazionali, i quali potrebbero a loro volta far accertare, attraverso il procedimento di cui all'art. 177 del Trattato CEE, la fondatezza delle censure formulate nei confronti di detta normativa.
Sempre secondo il Consiglio, è comunque criticabile il fatto che le ricorrenti contestino non solo le quote loro assegnate, ma lo stesso regime delle quote nonché il tipo e le modalità del calcolo di queste: siffatti argomenti, concernenti norme di portata generale, non potrebbero certo essere considerati ricevibili. Né le ricorrenti potrebbero invocare in proposito l'art. 184 del Trattato CEE, giacché l'eccezione di illegittimità di atti di portata generale ivi contemplata presupporrebbe che si tratti di atti precedenti e potrebbe essere sollevata — come risulterebbe dalla lettera di detta norma — solo dopo la scadenza di determinati termini.
a)
A proposito di quanto sostiene il Consiglio va innanzitutto rilevato che la ricevibilità dei ricorsi ex art. 173 non può naturalmente dipendere dal se una normativa comunitaria criticata possa essere impugnata, a seguito della sua applicazione da parte delle autorità nazionali, dinanzi al giudice nazionale e quindi essere eventualmente sottoposta al sindacato della Corte a norma dell'art. 177 del Trattato CEE. Manifestamente, il Trattato non contempla un siffatto rapporto di subordinanzione tra rimedi giurisdizionali diversi, che in molti casi, come in quello presente, porterebbe ad incresciosi ritardi nella soluzione di importanti problemi giuridici. Non credo però che il Consiglio intendesse effettivamente sostenere una tesi del genere quando ha accennato alla possibile via dell'azione dinanzi al giudice nazionale. A mio avviso, esso ha voluto piuttosto sottolineare che non vi era pericolo che nel caso presente gli interessati restassero privi di tutela giurisdizionale.
b)
Ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE — unica norma che, pertanto, va presa in considerazione in questa sede — in caso di ricorso di privati contro atti aventi il nome di regolamento è importante il se, nella parte in cui la domanda d'annullamento li concerne, questi abbiano effettivamente indole normativa oppure costituiscano in realtà atti di portata individuale dissimulati. La Corte ha già avuto spesso l'occasione di pronunziarsi su tale problema di delimitazione, come, ad esempio, ultimamente nelle cause 789 a 790/79 (Calpak SpA e Società emiliana lavorazione frutti SpA e/Commissione, sentenza 17 giugno 1980). Rinvio in proposito alle memorie depositate nell'ambito del presente procedimento, in cui è citata tutta la giurisprudenza in materia.
Per quanto concerne il nostro caso, è importante, a mio avviso, il fatto che nell'allegato II del regolamento n. 1293/79 siano indicate le quote base, valide per un anno, di sei imprese, fra cui le ricorrenti, citate per nome. Non credo che ciò possa essere considerato come indicazione di carattere meramente dichiarativo. Contro questo punto di vista e a favore dell'indole decisionale dell'allegato depone innanzitutto il testo dell'art. 9, n. 4, che recita:
«Le quote di base definite in applicazione dei paragrafi 1 e 3 sono fissate per ciascuna impresa come indicato nell'allegato II.»
Va poi considerato che tali quote sono fissate anche in base alla capacità produttiva, cioè secondo un parametro che implica una valutazione, giacché la nozione di capacità produttiva — come risulta dagli argomenti svolti dalla ricorrente Maizena, sui quali mi soffermerò più avanti — può essere interpretata in vari sensi.
Ritengo inoltre — e ciò dimostra che la disputa sulla qualificazione giuridica dell'allegato II e sulla sua relazione con l'art. 9 è sostanzialmente inutile — che i nn. 1-3 di detto articolo non abbiano indole normativa. In base a tali disposizioni vengono determinate — e solo per un anno — le quote delle imprese che hanno effettivamente prodotto isoglucosio nel periodo 1o novembre 1978 - 30 aprile 1979, queste quote vengono eventualmente corrette in funzione della capacità tecnica annua di produzione, esistente ed accertabile al momento dell'adozione del regolamento. L'efficacia di questa normativa è pertanto limitata a un numero chiuso e invariabile di imprese conosciute con precisione, e cioè quelle menzionate nello stesso allegato IL
Questa situazione è manifestamente diversa da quella oggetto delle cause cui si è richiamato il Consiglio. In quelle cause — come nella causa 101/76 — si trattava della modifica delle norme sulla restituzione alla produzione per un periodo futuro e indeterminato, e quindi si poteva parlare di efficacia giuridica nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale e astratto; oppure trattavasi — come nella causa 123/77 — di un provvedimento inteso a limitare le importazioni future di una data merce in uno Stato membro ed a subordinarle al rilascio di un'autorizzazione (peraltro, in quell'occasione la Corte non si pronunziò sul problema se il provvedimento suddetto costituisse o no regolamento). Nelle cause 103-109/78 (Société des usines de Beauport e altri e/Consiglio, sentenza 18 gennaio 1979, Race. 1979, pag. 17) era in discussione l'autorizzazione concessa, per tre stagioni, alla Francia a ridurre le quote base di zucchero delle imprese aventi sede nei dipartimenti d'oltremare, la quale concerneva non già singole imprese, ma una parte del territorio della Comunità. Infine, la causa 162/78 (Wagner e/Commissione, sentenza 20 novembre 1979) verteva su un regolamento che disponeva per l'avvenire ma aveva, in parte, anche efficacia retroattiva.
Per contro, viene spontaneo pensare alla fattispecie di cui alla causa 100/74 (CAM SA e/Commissione, sentenza 18 novembre 1975, Race. 1975, pag. 1393). Il provvedimento impugnato concerneva solo un numero determinato di operatori economici, identificati in ragione del comportamento individuale che essi avevano tenuto, o si considerava avessero tenuto, durante un dato periodo di tempo. Trattavasi della fissazione anticipata della restituzione all'esportazione di determinati quantitativi di cereali effettuata da un numero noto di operatori. La Corte dichiarò che un siffatto provvedimento, anche qualora faccia parte di un complesso di disposizioni avente carattere normativo, riguarda individualmente i soggetti interessati in quanto influisce sulla loro situazione giuridica in ragione di circostanze di fatto che li caratterizzano rispetto qualsiasi altro soggetto. Orbene, credo che sia difficile esprimere un giudizio diverso nel caso presente.
Per opporsi all'inevitabile conclusione che il provvedimento impugnato costituisce — per quanto concerne l'art. 9, nn. 1-3 — non già un vero e proprio regolamento, ma soltanto un insieme di decisioni individuali aventi solo la veste di regolamento, non si può d'altra parte obiettare, come ha fatto il Consiglio, che il regolamento n. 1293/79 è inteso a modificare il regolamento n. 1111/77 — sulla cui natura non sussistono dubbi — e che altre disposizioni dell'art. 9 hanno comunque carattere normativo poiché destinate a valere per un gruppo non identificabile di persone (le imprese che avessero iniziato l'attività produttiva nel corso della stagione di cui trattasi). In effetti, un atto che modifica un regolamento non deve necessariamente avere anch'esso, in ogni sua parte, indole di regolamento. Nel caso presente si deve anzi constatare che il legislatore comunitario, a seguito della declaratoria della parziale invalidità del regolamento n. 1111/77, ha ritenuto giusto colmare per la durata di un anno la lacuna che ne è risultata con una disciplina sostanzialmente diversa da quella precedentemente in vigore. Né è lecito concludere, per il fatto che nella nuova disciplina è stata contemplata una particolare cerchia di destinatari — i cosiddetti «newcomers» — che la qualificazione che vale per loro debba necessariamente essere trasposta alla cerchia del tutto diversa delle imprese già esistenti ad un determinato momento e per le quali, sono peraltro previste misure d'altro genere.
e)
Se quindi la ricevibilità dei ricorsi non può essere contestata sotto il profilo della natura giuridica del provvedimento impugnato — il quale, in ragione degli aspetti indicati (presa in considerazione del volume di produzione e della capacità di produzione individuali) concerne individualmente le ricorrenti — lo stesso deve dirsi per quanto riguarda la questione se detto provvedimento le concerna direttamente, requisito anche esso stabilito dall'art. 173.
A questo proposito è sufficiente che la normativa fissi direttamente le quote per imprese come le ricorrenti, senza che a tal fine siano necessari ulteriori provvedimenti di attuazione, e in particolare misure che presuppongano un potere discrezionale. È irrilevante quanto osservato in proposito dal Consiglio, e cioè che il sistema delle quote avrebbe potuto applicarsi solo eventualmente, vale a dire qualora la produzione dell'impresa interessata avesse superato un certo volume. Invero, non possono aver alcun peso fatti del genere, difficilmente valutabili al momento della proposizione del ricorso. È invece importante il fatto che la disciplina delle quote ha inciso sulla situazione giuridica delle ricorrenti ed ha potuto influire sulle loro decisioni economiche in modo da rendere per esse obsoleta la normativa in materia di contributi.
b)
Le altre obiezioni da esaminare in questa sede concernono non la ricevibi-lità dei ricorsi, ma quella di taluni mezzi di gravame, e cioè quelli con cui si sostiene che la disciplina delle quote è, in via di principio, impugnabile al pari dei criteri fissati per la determinazione delle quote. Non credo sia necessario soffermarsi a lungo su questo punto.
Per quanto concerne gli elementi rilevanti per l'intera disciplina e il cui carattere normativo non può essere messo in dubbio, le ricorrenti si sono giustamente richiamate al principio secondo cui, in caso di impugnazione di atti di portata individuale, si può dedurre l'illegittimità delle norme di carattere generale sulle quali si fondano tali atti. Si tratta del principio sancito dall'art. 184 del Trattato CEE, la cui portata generale è stata già da tempo riconosciuta dalla Corte e che, per di più, va interpretato estensivamente, come è sottolineato nella sentenza 6 marzo 1979 (causa 92/78, Simmenthal SpA e/Commissione, Race. 1979, pag. 777). È errato esigere — come fa il Consiglio — che l'atto generale contestato debba essere anteriore all'atto di. portata individuale impugnato. Per evitare risultati assurdi nel caso degli atti di natura mista, deve manifestamente essere sufficiente l'esistenza di un rapporto d'interdipendenza logica; dev'essere cioè chiaro che, qualora la normativa generale venisse dichiarata inapplicabile, nemmeno l'atto di portata individuale impugnato potrebbe più continuare a esistere. Del pari, non può evidentemente dedursi dalle parole iniziali dell'art. 184 che l'eccezione d'illegittimità possa essere sollevata solo dopo la scadenza del termine ivi menzionato. Con tale disposizione si è inteso semplicemente precisare che lo spirare del termine d'impugnazione non ha carattere preclusivo e non osta affatto a che venga sollevata l'eccezione d'illegittimità. Infine, deve essere chiaro che a tale scopo non è necessaria la prova dell'esistenza di un interesse particolare, né tanto meno occorre dimostrare — proprio perché in casi del genere trattasi non dell'annullamento della norma generale, ma unicamente della sua inapplicabilità a singole fattispecie — che le disposizioni criticate concernono in modo specifico il ricorrente.
e)
In definitiva, si deve constatare che le obiezioni formulate dal Consiglio' in tema di ricevibilità — tanto dei ricorsi quanto di taluni mezzi di gravame — non sono fondate e che pertanto si può passare all'esame del merito dei ricorsi.
II — Nel merito
Le ricorrenti hanno dedotto vari mezzi contro la disciplina delle quote. Prima di esaminarli è opportuno esporre talune considerazioni di carattere generale.
1. Considerazioni generali sul potere discrezionale del Consiglio e sul carattere transitorio della normativa criticata
Nel controricorso il Consiglio ha sottolineato di godere di un ampio potere discrezionale nella materia in cui è stata emanata la normativa impugnata; esso ha inoltre sostenuto che quest'ultima costituisce soltanto una disciplina transitoria, che è stato necessario adottare a seguito della pronunzia della sentenza 25 ottobre 1978 e che avrebbe dovuto restare in vigore solo fino all'istituzione di un'organizzazione comune di mercato nel settore degli edulcoranti, prevista inizialmente già per la stagione 1980/81.
a) Sul potere discrezionale del Consiglio
Il Consiglio ha innanzitutto rilevato che, per quanto concerne le normative politico-economiche ed i provvedimenti in materia di politica agricola, esso dispone in via di principio di un vasto potere discrezionale e che pertanto il sindacato giurisdizionale su siffatte discipline di mercato ha solo una portata limitata e comunque non può estendersi a tutti i loro dettagli.
Le ricorrenti non respingono totalmente questo punto di vista, ma ritengono che a tale proposito sia necessario, proprio nel caso presente, fare una distinzione. Ad esempio, secondo la Maizena, l'esistenza di un ampio potere discrezionale va ammessa, in via di principio, solo in relazione all'obbligo positivo di raggiungere gli scopi contemplati all'art. 39, e anche qui è necessario vegliare costantemente a conciliare tra loro tali scopi e, in caso di inconciliabilità, attribuire ad uno di essi la prevalenza solo temporaneamente. Per contro, un siffatto potere sarebbe escluso per quanto concerne gli obblighi negativi, tra cui figurerebbero in particolare il rispetto del divieto di discriminazione e l'osservanza del principio di proporzionalità, del principio del libero esercizio delle attività professionali nonché del principio sancito dall'art. 3, lett. f), del Trattato CEE, a norma del quale la concorrenza non dev'essere falsata.
A questo proposito va affermato, in via di principio, in base alla giurisprudenza della Corte — che il Consiglio ha citato a pag. 17 del controricorso nella causa 139/79 — che le istituzioni comunitarie dispongono, in materia di politica economica e nell'attuazione della politica agricola comune, di ampi poteri discrezionali. Anche per quanto concerne il tentativo d'inserire sin d'ora, in ampia misura, la normativa sull'isoglucosio nell'organizzazione del mercato dello zucchero, per facilitare il passaggio all'organizzazione di mercato definitiva nel settore degli edulcoranti, il sindacato giurisdizionale di legittimità dev'essere limitato, secondo la giurisprudenza della Corte — e, contrariamente al punto di vista della Roquette, non soltanto nel caso delle azioni di responsabilità ex art. 215 del Trattato CEE — all'accertamento degli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale (cfr. al riguardo la sentenza in causa 136/77, ditta A. Racke e/Hauptzollamt Mainz, Race. 1978, pag. 1245).
Gli argomenti svolti dalle ricorrenti per dimostrare l'esistenza, nel caso presente, di limiti al suddetto potere discrezionale non sono del tutto convincenti. La Roquette si è richiamata alle contraddizioni assertivamente esistenti tra precedenti valutazioni delle istituzioni comunitarie e taluni giudizi da esse successivamente espressi circa l'andamento della produzione d'isoglucosio e la possibilità di istituire un sistema di quote. A questo proposito va rilevato che le precedenti previsioni circa lo sviluppo della capacità produttiva nel settore dell'isoglucosio — nella causa 116/77 si parlò di 400000 tonnellate per il 1977 — partivano dal presupposto che detto sviluppo fosse libero e non controllato. Orbene, tale presupposto è naturalmente venuto meno a seguito dell'istituzione del contributo alla produzione col regolamento n. 1111/77. Quanto all'accenno all'impossibilità di istituire un sistema di quote, non vi è contraddizione con la disciplina attualmente vigente, giacché allora non si poteva disporre di adeguati periodi di riferimento.
Del pari inesatta è la tesi sostenuta dalla Maizena, secondo cui, in caso di inconciliabilità tra più scopi dell'art. 39, si può decidere di dare la precedenza ad uno di essi, ma solo temporaneamente. Che sia vero il contrario lo si deduce dalla giurisprudenza, secondo cui una decisione in tal senso è lecita in funzione delle circostanze economiche, che possono restare immutate anche per lungo tempo. Né è accettabile — formulato, com'è, in termini assoluti — il punto di vista secondo cui l'esercizio del potere discrezionale da parte delle istituzioni comunitarie è sempre rigorosamente limitato degli obblighi negativi indicati dalla ricorrente. Invero, nella sentenza 25 ottobre 1978, concernente l'isoglucosio, si parla di onere tributario manifestamente iniquo e ciò sembra escludere l'applicazione rigorosa del divieto di discriminazione nell'ambito di siffatti provvedimenti politico-economici.
b) Sul carattere transitorio della normativa impugnata
Come ho già detto, il Consiglio sottolinea anche che la normativa sull'isoglucosio qui in esame ha dovuto essere elaborata con relativa urgenza a seguito della sentenza 25 ottobre 1978 ed è stata concepita — come risulta dall'art. 8 del regolamento n. 1293/79 — soltanto come provvedimento transitorio destinato a restare in vigore fino alla prevista istituzione, con effetto dal 1° luglio 1980, di una nuova organizzazione di mercato per gli edulcoranti, improntata a criteri il più possibile uniformi per l'isoglucosio e lo zucchero.
A mio avviso, nemmeno questa considerazione va respinta.
Ha torto, infatti, la Maizena quando osserva che, siccome il periodo di validità di un anno costituisce la regola nel caso dei regolamenti in materia agricola, l'applicazione di tale termine ad una normativa non può attestarne il carattere transitorio. È innegabile che ci sia un gran numero di siffatti regolamenti. In generale, però, essi non contengono disposizioni fondamentali in materia di organizzazione di mercato, ma si limitano a disciplinare singoli elementi come i prezzi, i quali devono naturalmente essere ade-' guati rapidamente all'andamento della situazione economica.
Del pari, non ritengo valido l'argomento che pure il sistema di quote contemplato dall'organizzazione di mercato per lo zucchero viene definito provvisorio, ma è in vigore ormai dal 1967. Secondo la. Maizena, c'è quindi da aspettarsi, tenuto conto delle persistenti eccedenze di zucchero, alle quali il Consiglio si richiama per motivare il suo provvedimento, che il sistema di quote per l'isoglucosio venga conservato e che si giunga alla limitazione permanente della produzione. Per respingere questa tesi non ha molta importanza il rilievo della Commissione che il sistema di quote, in sé e per sé, non è stato concepito per restare in vigore definitivamente, ma anzi si intende abbandonarlo per adottare una disciplina dei prezzi soddisfacente, anche per lo zucchero. Più importante è invece la considerazione che, anche se ci si deve attendere che il principio del contingentamento della produzione continui ad essere applicato nel prossimo futuro — come lascia capire la proposta della Commissione relativa all'organizzazione di mercato nel settore degli edulcoranti — la determinazione delle quote nel provvedimento impugnato non ha certo valore definitivo. A questo proposito si possono ricordare talune dichiarazioni, chiare e univoche, fatte nel corso dell'elaborazione della normativa controversa — ad esempio si è detto che quest'ultima non avrebbe pregiudicato il regime definitivo — oppure l'affermazione del membro della Commissione Gundelach nella seduta parlamentare del 10 maggio 1979, che il problema dell'isoglucosio sarebbe stato risolto nell'ambito della proposta relativa alla nuova organizzazione di mercato per gli edulcoranti, destinata a restare in vigore cinque anni. Inoltre, nel preambolo del regolamento qui in esame, è sottolineato, con riferimento alla mancanza del parere del Parlamento, che sono possibili altri provvedimenti previo l'eventuale ulteriore parere del Parlamento europeo.
Accertata così la fondatezza del punto di vista del Consiglio, secondo cui il chiaro carattere transitorio del provvedimento adottato richiede, per quanto concerne l'analisi giuridica sotto il profilo del principio di proporzionalità, l'applicazione di criteri meno rigorosi, va ancora rilevata, in questo contesto, l'inaccettabilità della tesi della Maizena in base alla quale l'unico provvedimento transitorio adeguato consisteva nell'abbandonare il sistema delle quote e soprassedere alla disciplina del mercato dell'isoglucosio fino all'istituzione di un'organizzazione di mercato definitiva per gli edulcoranti. Infatti, ciò avrebbe avuto come conseguenza, dopo l'annullamento, dal 1o luglio 1977, delle norme concernenti il contributo alla produzione — e in particolare perché la Commissione non riteneva praticabili altri efficaci sistemi di oneri tributari — che la produzione d'isoglucosio si sarebbe sviluppata per anni senza alcun freno e che le notevoli ed onerosissime eccedenze sul mercato degli edulcoranti avrebbero potuto accrescersi. Orbene, a questo proposito occorre non solo sottolineare — come ha fatto la Commissione — che è manifestamente assurdo e poco ragionevole sotto il profilo economico permettere dapprima un siffatto sviluppo per poi reagire con provvedimenti intesi a frenare, magari drasticamente, la produzione; va anche considerato che una situazione del genere avrebbe potuto legittimare la censura di discriminazione da parte dei produttori di zucchero, per i quali sono contemplate restrizioni dalle cui ripercussioni sul mercato — e in particolare sui prezzi — i fabbricanti di isoglucosio traggono vantaggi. Infine, si deve ricordare come nelle precedenti cause concernenti l'isoglucosio la Corte abbia affermato con chiarezza che, per quanto concerne questo prodotto, sono assolutamente ammissibili provvedimenti restrittivi — e, manifestamente, con effetto immediato — e come la motivazione fornita a tale proposito possa senz'altro essere intesa nel senso che è opportuno assoggettare l'isoglucosio ad una disciplina il più possibile somigliante all'organizzazione del mercato dello zucchero.
2. Sulla violazione di fanne sostanziali
Passando all'esame dei singoli mezzi di gravame dedotti dalle ricorrenti, dobbiamo occuparci in primo luogo della censura relativa alla mancanza — in contrasto con l'art. 43 del Trattato CEE — del parere del Parlamento europeo.
Il 13 marzo 1979 il Consiglio decideva di consultare il Parlamento europeo, conformemente all'art. 43 del Trattato CEE, circa la proposta presentatagli il 7 marzo 1979 dalla Commissione e relativa al regolamento di modifica delle norme del regolamento n. 1111/77 dichiarate invalide dalla Corte di giustizia. Nella lettera 19 marzo 1979, in cui invitava il Parlamento ad emettere il suo parere, esso dichiarava fra l'altro quanto segue:
«La proposta in oggetto tiene conto della situazione venutasi a creare a seguito della sentenza della Corte di giustizia del 25 ottobre 1978, in attesa del nuovo regime applicabile al mercato degli edulcoranti che deve entrare in vigore il 1o luglio 1980. La presente proposta non pregiudica il nuovo regime in questione. Poiché il regolamento dovrebbe essere applicato a partire dal 1o luglio 1979, il Consiglio gradirebbe che il Parlamento europeo formulasse il suo parere su questa proposta durante la sessione di aprile.»
In base a questa lettera, pervenuta al Parlamento il 22 marzo 1979, il presidente sottoponeva la proposta, a norma degli artt. 22 e 38 del regolamento del Parlamento, alla commissione agricoltura per esame nel merito ed alla commissione bilanci per parere.
La commissione agricoltura designava, già il 22 marzo 1979, il relatore nella persona dell'on. Tolman, esaminava, nelle riunioni del 4 e 5 aprile e del 9 maggio, il progetto di regolamento n. 1293/79 e dopo aver ricevuto, il 10 aprile 1979, il parere della commissione bilanci adottava, il 9 maggio 1979, la risoluzione contenuta nella relazione Tolman. In tale risoluzione la commissione agricoltura proponeva due modifiche del progetto di regolamento, e cioè:
—
respingeva la fissazione di una quota massima oltre alla quota base poiché, a suo avviso, contrariamente a quanto accade per la produzione dello zucchero, nel caso della produzione d'isoglucosio la quota massima non ha alcuna funzione utile;
—
respingeva l'aumento speciale del 10 % della quota base proposto dalla Commissione poiché, in pratica, esso avrebbe avuto conseguenze sgradite per i produttori d'isoglucosio.
Essa invitava quindi la Commissione a modificare la sua proposta nel senso indicato.
Il Parlamento esaminava, nella seduta dell'11 maggio 1979, la relazione dell'on. Tolman e il progetto di risoluzione approvato dalla commissione agricoltura.
Nel corso del dibattito il vicepresidente della Commissione, Gundelach, si esprimeva contro tale progetto richiamandosi alla sentenza della Corte.
Prima della votazione sul progetto di risoluzione, il 12 maggio 1979, l'on. Hughes chiedeva se la relazione della commissione agricoltura tenesse effettivamente conto della situazione giuridica creatasi a seguito della sentenza della Corte. Il membro della Commissione Giolitti dichiarava in proposito di non avere nulla da aggiungere alle precisazioni fornite il giorno prima dal suo collega Gundelach. Il Parlamento, esprimendosi attraverso la votazione che aveva luogo successivamente, respingeva il progetto di risoluzione il quale, in conformità all'art. 22 del regolamento, veniva rinviato alla commissione agricoltura per riesame.
L'Ufficio di presidenza del Parlamento aveva deciso, il 1° marzo 1979, di non prevedere alcun periodo dì sessione supplementare tra la tornata di maggio e la seduta costitutiva del Parlamento eletto a suffragio universale, da tenersi il 17 luglio 1979, precisando quanto segue:
«[l'Ufficio di presidenza] ritiene tuttavia che, qualora il Consiglio o la Commissione ritenessero necessario prevedere una tornata supplementare, essi potranno, conformemente alle disposizioni dell'articolo 1, paragrafo 1 del regolamento, chiedere una convocazione del Parlamento; resta fermo che una tale tornata verrebbe dedicata unicamente all'esame di relazioni elaborate a seguito di consultazioni urgenti.»
Questa decisione veniva confermata dallo stesso Ufficio nella riunione del 10 maggio 1979.
11
25 giugno 1979 il Consiglio emanava il regolamento n. 1293/79, nonostante l'assenza del parere del Parlamento europeo, prescritto dall'art. 43 del Trattato CEE.
Le ricorrenti e il Parlamento sostengono che la consultazione imposta dall'art. 43, n. 2, del Trattato CEE costituisce una forma sostanziale ai sensi dell'art. 173 dello stesso Trattato, la cui violazione, in quanto violazione del Trattato, comporta necessariamente la nullità del regolamento emanato. Il Consiglio, dal canto suo, pur ammettendo che la consultazione del Parlamento costituisce una forma sostanziale ai sensi dell'art. 173 suddetto, assume che, per quanto concerne la questione se la violazione di detta forma debba necessariamente comportare la nullità del regolamento, la Corte di giustizia può valutare discrezionalmente le circostanze particolari dei singoli casi. In particolare, non dovrebbe dimenticarsi che il Consiglio non è vincolato da un eventuale parere del Parlamento. La Commissione, intervenuta a sostegno del Consiglio, condivide questo punto di vista e suggerisce, in subordine, di considerare il regolamento provvisoriamente valido in base all'art. 174, 2° comma, del Trattato CEE.
A mio avviso, non si può negare — cosa che, peraltro, il Consiglio non fa — che la consultazione del Parlamento tassativamente prescritta dall'art. 43, n. 2, del Trattato CEE costituisca una forma essenziale ai sensi dell'art. 173 di questo. Va poi considerato, in special modo, che il potere consultivo del Parlamento rappresenta attualmente, per i cittadini della Comunità, il più importante strumento di partecipazione alla formazione degli atti giuridici comunitari. La consultazione del Parlamento nell'ambito dell'iter legislativo comunitario non si può affatto paragonare alla consultazione di determinati interessati o partecipanti alla vita amministrativa, contemplata dal diritto di tutti gli Stati membri. In base alle costituzioni democratiche di questi ultimi, i Parlamenti nazionali svolgono un ruolo decisivo nell'attività legislativa. Poiché già i Trattati riducono la collaborazione del Parlamento europeo all'attività legislativa comunitaria ad un semplice intervento consultivo, questa partecipazione, ridotta e limitata a taluni casi, dei cittadini comunitari alla suddetta attività non può essere resa praticamente inefficace con l'escluderla totalmente senza conseguenze giuridiche. Già per questo motivo concordo con le ricorrenti e col Parlamento nel ritenere che una norma giuridica emanata in assenza del parere tassativamente prescritto di quest'ultimo sia nulla. Che il parere del Parlamento possa essere emesso solo attraverso una deliberazione presa in assemblea plenaria risulta senza ombra di dubbio sia dal regolamento del Parlamento europeo sia dal diritto parlamentare degli Stati membri.
Il Consiglio ha poi sostenuto, soprattutto in udienza, che nella fattispecie il Parlamento ha reso impossibile, col suo comportamento, la tempestiva emissione del parere e pertanto è decaduto, in questo caso specifico, dal diritto di partecipazione all'attività legislativa. A questo proposito va osservato che, nel presentare, con ritardo indubbiamente notevole, il progetto di regolamento al Parlamento, il Consiglio non si è avvalso della possibilità, offertagli dall'art. 14 del regolamento del Parlamento stesso, di sollecitare l'emissione del parere con procedimento d'urgenza. Invero, nella lettera con cui ha chiesto il parere del Parlamento, esso si è limitato ad auspicare che la questione venisse dibattuta nella sessione di aprile, accennando al fatto che il regolamento di cui trattasi doveva essere applicato a partire dal 1o luglio 1979. Siccome nell'ultima seduta ordinaria del Parlamento, in data 12 maggio 1979, non venne presa una deliberazione in assemblea plenaria, toccava al Consiglio — che, come abbiamo sentito, è rappresentato anche in seno all'Ufficio di presidenza del Parlamento — chiedere che il Parlamento si riunisse in seduta straordinaria sottolineando l'urgenza della questione. Il Parlamento non aveva motivo di tenere, di propria iniziativa, una seduta straordinaria poiché poteva prevedere, in base alla prassi in precedenza seguita dal Consiglio, che questo emanasse un siffatto regolamento anche con effetto retroattivo. Nel caso di specie non si può pertanto parlare di «decadenza» del Parlamento dal diritto di collaborare all'attività legislativa.
In definitiva, ritengo quindi che il regolamento del Consiglio n. 1293/79, che modifica il regolamento (CEE) n. 1111/77, che stabilisce disposizioni comuni per l'isoglucosio (GU n. L 162 del 30 giugno 1979, pag. 10), sia nullo per violazione dell'art. 43, n. 2, del Trattato CEE. Le disposizioni di detto regolamento impugnate coi presenti ricorsi devono essere pertanto dichiarate nulle a norma dell'art. 174, 1o comma, dello stesso Trattato. Suggerisco tuttavia, d'accordo con la Commissione, che tali disposizioni vengano considerate, ai sensi del 2° comma dello stesso articolo, efficaci per la durata prevista della vigenza del regolamento n. 1293/79. A mio avviso, ciò è giustificato anche dal fatto che il Parlamento europeo, al n. 53 della risoluzione 26 marzo 1980 (GU n. C 97 del 21 aprile 1980, pag. 33 e segg.), in cui ha preso posizione sul progetto di regolamento del Consiglio sull'organizzazione comune di mercato per lo zucchero e l'isoglucosio. (GU n. C 60 del 10 marzo 1980, pag. 3), si è pronunziato a favore dell'allineamento della normativa sull'isoglucosio su quella sullo zucchero. Poiché, tuttavia, ai fini dell'efficacia delle suddette disposizioni potrebbe avere rilevanza la questione se esse siano eventualmente nulle per altri motivi, esaminerò qui appresso anche gli altri mezzi dedotti dalle ricorrenti.
3. Sulla violazione dei principi del diritto della concorrenza e degli artt. 39-46 del Trattato CEE
Il primo mezzo relativo al contenuto dei provvedimenti impugnati è basato sui principi fondamentali della disciplina della concorrenza ed è stato dedotto principalmente dalla ricorrente Maizena. Questa parte dall'idea che, in base all' art. 38, n. 2, del Trattato CEE, le norme in materia agricola prevalgono sulle disposizioni generali del Trattato solo qualora sussistano divergenze. Il principio della libera concorrenza, dal quale deriva la esigenza di una concorrenza efficace, cioè di strutture che consentono la concorrenza, e del libero accesso al mercato, dovrebbe pertanto trovare applicazione anche in materia agricola. Ciò si desumerebbe dall'art. 42 del Trattato CEE, poiché in esso non si fa menzione all'art. 3, lett. f), e troverebbe conferma sul fatto che il regolamento 4 aprile 1962, n. 26 (GU 1962, pag. 993), prescrive, in via di principio, l'applicazione in materia agricola delle norme sulla concorrenza; sarebbe poi importante — per quanto concerne in particolare l'isoglucosio — rilevare che a norma dell'art. 16 del regolamento n. 1111/77, gli am. 92-94 del Trattato si applicano alla produzione e al commercio di tale prodotto. Le istituzioni comunitarie dovrebbero pertanto astenersi, quando emanano normative in materia agricola, dall'assoggettare la concorrenza a restrizioni più gravi di quanto non sia necessario per il raggiungimento degli scopi di cui all'art. 39. Nel-l'adottare i provvedimenti criticati esse non avrebbero però tenuto conto di quest'obbligo e avrebbero preso in considerazione, tra gli scopi contemplati dall'art. 39, solo la stabilizzazione del mercato. Orbene, i suddetti provvedimenti non sarebbero necessari a tal fine giacché non esisterebbero eccedenze di isoglucosio e quest'ultimo avrebbe solo un'incidenza marginale sul mercato dello zucchero. Dovrebbe comunque ammettersi che, alla luce del principio della libera concorrenza, la normativa di cui trattasi stabilisce restrizioni più gravi di quanto necessario al raggiungimento dello scopo summenzionato. A questo proposito, la ricorrente sottolinea che attraverso il sistema delle quote si impedisce all'isoglucosio di accedere al mercato mentre la sua produzione è appena agli esordi, e quindi se ne rende impossibile lo sviluppo; in tal modo la posizione dello zucchero sul mercato non viene compromessa e il mercato resta praticamente riservato a questo prodotto. Inoltre la ricorrente osserva che è incompatibile con la conservazione di un minimo di concorrenza il fatto che le quote stabilite dalla normativa impugnata non si possano né cedere né modificare e, per di più, siano fissate in modo da consolidare la posizione dominante sul mercato di un produttore, l'impresa belga Amylum.
Al pari della Commissione, ritengo tale argomentazione errata per quanto concerne sia il punto di partenza sia il resto.
a)
Nel definire, richiamandosi all'art. 3, leu. f), del Trattato, il principio della libera concorrenza uno dei principi fondamentali del Trattato stesso, che vincola il legislatore anche in materia di agricoltura, la ricorrente Maizena travisa la portata della suddetta disposizione, la quale non ha autonoma rilevanza, ma — come lascia capire la frase iniziale dell'art. 3 — ha trovato concreta elaborazione negli artt. 85 e seguenti. Inoltre, essa non tiene conto del fatto che lo stesso art. 3 contempla alla lett. d) — come scopo di importanza quanto meno equivalente — l'instaurazione di una politica comune nel settore dell'agricoltura. Per di più, dall'art. 38, n. 2, risulta che a questo settore viene attribuita un'importanza particolare: tale disposizione sancisce la preminenza delle norme in materia agricola e lascia intendere chiaramente che gli scopi generali del Trattato hanno in questa materia solo un valore relativo e devono quindi cedere il passo alle norme adottate per il raggiungimento degli scopi di cui all'art. 39. A tale proposito — e anzi proprio per quanto concerne questo specifico problema — è utile ricordare che nella sentenza 13 maggio 1971 (cause riunite 41-44/70, NV International Fruit Company e altri e/Commissione; Race. 1971, pag. 411) la Corte ha sottolineato che il Trattato attribuisce un'importanza particolare alla realizzazione dell'obiettivo contemplato all'art. 3, lett. d).
Anche dall'art. 42 del Trattato si evince che i principi del diritto della concorrenza hanno in materia agricola solo importanza relativa e subordinata e comunque non possono essere considerati norme vincolanti per il legislatore comunitario. La preminenza degli scopi di cui all'art. 39 emerge poi dalle disposizioni — peraltro non destinate alle istituzioni comunitarie — del regolamento n. 26 e dal preambolo dello stesso, nel quale si fa menzione dell'instaurazione di un sistema concorrenziale adeguato allo sviluppo della politica agricola comune. Infine, ci si può richiamare, nel presente contesto, all'art. 40 del Trattato CEE, che contempla determinate forme di organizzazione e dispone, in generale, che l'organizzazione comunitaria creata a norma del n. 2 può comprendere qualsiasi provvedimento necessario per l'attuazione dell'art. 39.
E pertanto errato il presupposto che il principio della concorrenza abbia in materia agricola il peso e l'importanza attribuitigli dalla ricorrente.
b)
A buon diritto, poi, la Commissione critica la commistione, operata dalla ricorrente, del principio di proporzionalità con i principi del diritto della concorrenza e con l'esercizio dei poteri comunitari nel settore dell'agricoltura. Il principio di proporzionalità si applica soltanto ai provvedimenti che impongono oneri ai singoli, mentre i principi del diritto della concorrenza non concernono la libertà e il patrimonio dei singoli. Va inoltre osservato già nel presente contesto, perché si parla degli scopi di cui all'art. 39, che i provvedimenti criticati non perseguono unicamente la stabilizzazione del mercato e che è comunque errato — data l'intercambiabilità dell'isoglucosio con lo zucchero liquido — considerare il mercato dell'isoglucosio separatamente dal mercato degli edulcoranti in generale. In realtà, nella normativa concernente l'isoglucosio assumono rilievo anche altri scopi contemplati dall'art. 39, e cioè quello di garantire un equo tenore di vita alle persone che lavorano nell'agricoltura — in questo caso, nella bieticoltura — e quello di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. Tratterò diffusamente questo argomento più avanti.
e)
Anche ammettendo che pure nel settore dell'agricoltura debba comunque essere garantito un minimo di concorrenza e non si possa —sebbene l'applicazione di questo principio non sia giustificabile nel settore di cui trattasi — sopprimere interamente il diritto all'accesso al mercato, la normativa impugnata risulta, ad un esame più attento, pienamente conforme a siffatte esigenze minime.
aa)
Non c'è dubbio che il sistema di quote istituito per l'isoglucosio consente l'accesso al mercato degli edulcoranti ed offre, segnatamente attraverso la determinazione delle quote B, determinate possibilità di sviluppo. Va ricordato in proposito che il volume della produzione d'isoglucosio è stato, nel 1978, di sole 117732 tonnellate, che il totale delle quote base era pari a 138819 tonnellate e che la quota massima complessiva (isoglucosio A e B) era di 176994 tonnellate. Si è pertanto tenuto sufficientemente conto del fatto che la produzione era ancora agli inizi ed era eventualmente frenata da norme amministrative, come quelle relative al contributo alla produzione (regolamento n. 1111/77) o come i divieti di utilizzazione, tuttora in vigore in Italia per quanto concerne settori essenziali e vigenti anche in Francia fino all'agosto 1979. Inoltre, la normativa impugnata era destinata a restare in vigore solo un anno. È difficile credere che in un lasso di tempo talmente breve la produzione d'isoglucosio potesse aumentare notevolmente in ragione del perfezionamento dei metodi di produzione o dell'incremento del numero degli acquirenti, i quali dovevano ancora familiarizzarsi col suddetto prodotto. Ciò è peraltro confermato dal volume della produzione della scorsa stagione, che si è potuto conoscere nel frattempo e sul quale tornerò più oltre.
bb)
Del pari, non si può dire che il sistema delle quote impedisca in pratica qualsiasi concorrenza tra i produttori di isoglucosio. In realtà — come la Corte ha già constatato a proposito del mercato dello zucchero — la concorrenza è possibile nell'ambito delle quote per quanto concerne il prezzo, le altre condizioni di vendita e la qualità. Trattandosi di una disciplina destinata a restare in vigore solo un anno non era necessario improntarla a criteri più flessibili, contemplando la possibilità di cedere o modificare le quote. La concorrenza non può essere esclusa nemmeno per il fatto che alle ricorrenti è stato attribuito solo il 20 e, rispettivamente, il 15 % delle quote, mentre ad un altro produttore (Amylum) ne è stato assegnato il 40 % in ragione del maggior volume della sua produzione precedente. In relazione al mercato degli edulcoranti nel suo complesso, tale percentuale non è sufficiente a consentirne il completo dominio.
Non è poi molto rilevante, in questa sede, la questione se la concorrenza sia possibile al di fuori delle quote, nell'ambito dell'isoglucosio C, destinato all' esportazione. In pratica, essa non dovrebbe essere totalmente impossibile, anche se deve ammettersi che in tale ambito esistono taluni impedimenti, come gli ostacoli all'importazione frapposti da alcuni paesi limitrofi o il sistema di licenze istituito dalla Commissione col regolamento n. 1630/79 (GU n. L 190 del 28 luglio 1979, pag. 38), che consente l'esportazione solo dopo l'esaurimento delle quote A e B. Comunque, le istituzioni comunitarie potevano, per quanto concerne i problemi tecnici di trasporto e di magazzinaggio, riferirsi al commercio estero effettivo dell'Amylum e della Roquette; va inoltre tenuta presente — prescindendo dai dati relativi all'esportazione, citati a pag. 26 della replica nella causa 139/79 — la possibilità, sottolineata dalla Commissione, del traffico di perfezionamento attivo, per il quale non sussistono limitazioni di sorta.
cc)
Infine non è nemmeno lecito sostenere che in conseguenza del sistema delle quote l'isoglucosio si trovi, rispetto allo zucchero, in una situazione priva di prospettive perché gli è riservata solo la quota dell'1,4 % del mercato dello zucchero. A questo proposito non ha moka importanza la questione se l'isoglucosio goda effettivamente di un vantaggio sotto il profilo dei costi di produzione. Com'è noto, ciò è contestato dalle ricorrenti, le quali asseriscono che la Commissione si è basata, nei suoi calcoli, su un tasso di rendimento troppo basso per i produttori di zucchero e non ha tenuto conto, nel valutare i prodotti derivati dell'industria dell'isoglucosio, dei particolari costi di produzione ad essi relativi. Vale invece la pena di rilevare che la quota suddetta aumenta notevolmente se ci si riferisce al solo mercato dello zucchero liquido, che rappresenta circa 700000 tonnellate, anche considerandolo in senso lato, cioè tenendo conto del fatto che nella fabbricazione delle bevande viene impiegato in larga misura — a quanto pare, 1,3 milioni di tonnellate per quel che concerne le bibite analcoliche — zucchero cristallino liquefatto. Se si pensa inoltre che l'isoglucosio rappresenta una parte della produzione di amido di gruppi finanziariamente solidi, e si considera la competitività delle singole imprese, è difficile credere che non sussista un minimo di concorrenza anche nei confronti dello zucchero, sebbene sia certo che le quote base medie degli zuccherifici sono notevolmente maggiori.
d)
Di conseguenza, i mezzi dedotti soprattutto in relazione agli artt. 2 e 3, lett. f), del Trattato ed ai principi strutturali della concorrenza non possono certo portare all'annullamento del sistema delle quote.
4. Sulla violazione del principio di proporzionalità
Le ricorrenti deducono inoltre contro il contingentamento della produzione d'isoglucosio un certo numero di argomenti relativi al principio di proporzionalità. Secondo tale principio, già trattato più volte nella giurisprudenza della Corte, i provvedimenti che impongono oneri devono essere in adeguato rapporto con lo scopo perseguito. Gli interventi delle pubbliche autorità non possono spingersi oltre quanto necessario per il raggiungimento dello scopo al quale sono intesi e pertanto non sono leciti qualora risultino sufficienti altri provvedimenti meno restrittivi.
Le ricorrenti sostengono innanzitutto che un sistema di quote è il provvedimento più severo che si possa immaginare poiché comporta la restrizione della concorrenza e incide sul diritto al libero esercizio di un'attività economica. A questo proposito, sarebbe particolarmente grave la limitazione della quota massima all'85 % della capacità produttiva annua, criterio in base al quale è determinata anche la quota base; infatti ciò impedirebbe una produzione razionale, giacché in pratica non sarebbe possibile produrre isoglucosio C. Inoltre, la normativa criticata, considerata in relazione allo scopo, da essa perseguito, di stabilizzare il mercato ed evitare l'aggravamento dello squilibrio sul mercato dello zucchero, risulterebbe poco adeguata in quanto l'isoglucosio, contrariamente a quanto si temeva all'inizio, influisce solo in misura insignificante sul mercato dello zucchero con le sue eccedenze. Infine, sempre secondo le ricorrenti, se si tiene presente che lo squilibrio esistente nel settore vero e proprio dello zucchero è stato causato proprio da provvedimenti comunitari relativi alla fissazione dei prezzi e delle quote di tale prodotto e intesi unicamente al perseguimento dello scopo di cui all'art. 39, lett. b) — aumento del reddito dei lavoratori occupati nell'agricoltura — deve necessariamente concludersi che sarebbe stato più opportuno disporre, in particolare, in quanto provvedimento meno radicale, la riduzione delle quote di zucchero.
Circa tali argomenti va osservato quanto segue:
a)
Si deve innanzitutto sottolineare — e ciò serve a dimostrare l'infondatezza di tutti gli argomenti suaccennati — che le quote massime fissate per l'isoglucosio nella Comunità per quanto concerne la stagione 1979/80 non sono state esaurite, nemmeno dalle ricorrenti. La quota massima totale per la Comunità era di 177000 tonnellate, ma in effetti ne sono state prodotte solo 166000. La Maizena, alla quale è stata attribuita la quota massima di circa 37000 tonnellate, ne ha prodotte appena 32000 circa; la Roquette, che disponeva di una quota massima pari a 20256 tonnellate, ne ha prodotte solo 19625. Questa ultima società, che ha quasi raggiunto la quota massima, non ha potuto nemmeno provare di aver ricevuto, per i suoi prodotti, ulteriori e serie richieste che avrebbero determinato l'incremento della sua produzione qualora ciò fosse stato legittimo. Questo basta già a dimostrare che il Consiglio non ha adottato un provvedimento comportante oneri eccessivi.
Tuttavia, per quanto concerne la Maizena, le quote manifestamente non sono state fissate in maniera corretta, poiché essa, nel dichiarare la sua capacità produttiva, ha detratto i periodi di interruzione della produzione per i congedi, i giorni festivi e gli indispensabili lavori di riparazione, mentre tale detrazione non era necessaria in base all'interpretazione data dal Consiglio alla nozione di capacità produttiva annua. Pertanto, se ci si fosse basati sulla capacità tecnica annua della Maizena che, prescindendo dalle interruzioni del lavoro, era, a quanto pare, di 46355 tonnellate, l'85 % delle quali è pari a 39401 tonnellate, la quota base avrebbe dovuto essere fissata, a norma dell'art. 9, n. 2, in 28882 tonnellate invece di 28000 e la quota massima in 36825 tonnellate invece di 35700. Almeno su questo punto risulta quindi giustificata l'impugnazione dell'allegato II del regolamento n. 1293/79 e, sebbene la quota massima ivi fissata non sia stata raggiunta, l'impresa ha interesse a proporre ricorso perché la sua produzione effettiva ha superato la quota base e quindi sono divenuti esigibili i contributi alla produzione.
b)
In secondo luogo, come sostengono Consiglio e Commissione, non si può affermare a priori che un sistema di quote debba considerarsi come il provvedimento più drastico. Per stabilire quale delle varie misure adottabili nel settore dell'isoglucosio possa essere qualificata come tale, occorre naturalmente tener conto degli elementi particolari del provvedimento e delle circostanze concrete.
Per quanto concerne il caso di specie, è comunque significativo che altri produttori d'isoglucosio, i quali si ribellarono veementemente al sistema di tributi precedentemente in vigore — che non è stato impugnato dalle attuali ricorrenti — hanno manifestamente potuto adeguarsi al sistema delle quote.
Va inoltre rilevato quanto segue a proposito del diritto al libero esercizio di un'attività economica, fatto valere dalle ricorrenti, e circa la questione se il regime delle quote abbia impedito alle stesse di effettuare una produzione razionale.
aa)
Dalla giurisprudenza risulta che il diritto al libero esercizio di un'attività professionale non ha preminenza assoluta, nel senso di limitare gli interventi dell'amministrazione; talune restrizioni devono essere accettate nell'interesse della collettività. Il suddetto diritto trova un limite negli obiettivi d'interesse generale perseguiti dalla Comunità: rinvio, a tale proposito, alle sentenze 14 maggio 1974 (causa 4/73, Nold e/Commissione, Race. 1974, pag. 491) e 13 dicembre 1979 (causa 44/79, Hauer e/Land Renania-Palatinato). La disciplina delle quote non impedisce, nel caso presente, l'accesso ad una attività, nel senso di libera scelta professionale, a prescindere dal fatto che trattasi solo di uno dei numerosi settori dell'industria dell'amido. Nel presente contesto è senza dubbio interessante il richiamo fatto dal Consiglio al § 36 della legge tedesca sul latte, che vieta di imitare il latte e i prodotti lattie-ro-caseari a fini alimentari, ed alla sentenza emessa in proposito, il 28 febbraio 1977, dal Bundesverfassungsgericht (1 BvR 260/75). In tale sentenza, detto divieto è qualificato lecita disciplina dell' esercizio di un'attività professionale, giustificata da obiettivi e ragionevoli motivi d'interesse generale (conservazione della redditività dell'agricoltura). Orbene, va tenuto presente che la disciplina in esame non è affatto così restrittiva.
bb)
Quanto poi alla questione se una razionale produzione venga impedita perché ľisoglucosio C non può, in pratica, essere prodotto, si è già constatato, in un diverso contesto, che difficilmente può ammettersi che-l'esportazione di tale prodotto sia del tutto esclusa per ragioni tecniche ed economiche. Per quanto riguarda l'obiezione secondo cui un ostacolo risulta dal fatto che, in base al regolamento della Commissione n. 1630/79, le licenze d'esportazione potevano essere rilasciate solo dopo l'esaurimento delle quote A e B, non va dimenticato che nel presente procedimento si. tratta solo di valutare il regolamento del Consiglio n. 1293/79, il quale non contempla siffatte limitazioni.
c)
Va inoltre opposto alle ricorrenti che esse non hanno definito correttamente gli scopi del provvedimento criticato, che hanno importanza decisiva sotto il profilo del principio della proporzionalità.
Detto provvedimento, infatti, non mira solamente o soprattutto a stabilizzare il mercato, cioè ad obbligare i produttori d'isoglucosio a contribuire allo smaltimento delle eccedenze di zucchero. Se si considera la normativa impugnata nel suo contesto globale — il regolamento n. 1111/77, modificato dal regolamento n. 1293/79, si riferisce chiaramente all'organizzazione del mercato dello zucchero contemplata dal regolamento n. 3330/74 — risulta chiaro che essa persegue lo scopo prioritario di proteggere l'agricoltura e di garantire un equo tenore di, vita ai bieticoltori, nonché lo scopo di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. È quindi giusto chiedersi se il raggiungimento di tali obiettivi sarebbe stato compromesso in assenza di efficaci e tempestivi provvedimenti nel settore dell'isoglucosio.
A questo proposito, occorre tener presente lo sviluppo effettivo della produzione d'isoglucosio: iniziata, nella Comunità, nella stagione 1974/75, essa è aumentata da 70000 tonnellate, nel 1976, a 81000 tonnellate nella stagione 1976/77, 103000 tonnellate nella stagione 1977/78 e circa 139000 tonnellate nella stagione 1978/79. Quando il provvedimento impugnato era in cantiere, esistevano in vari Stati membri progetti per la creazione di nuove e non indifferenti capacità produttive, e quindi era prevedibile un ulteriore e rapido sviluppo della produzione. Gli stessi produttori d'isoglucosio avevano ammesso che nel 1980 vi sarebbe stata una capacità produttiva di un milione di tonnellate. Negli Stati Uniti e nel Giappone ľisoglucosio ha una quota di mercato del 13 %. Ricordo inoltre come, in corso di causa, sia stato osservato che per soddisfare la domanda di Coca-Cola nella Comunità, occorrerebbe raddoppiare la quote massime di tutti i produttori. Pertanto, era assolutamente giustificato ritenere che, qualora la produzione d'isoglucosio avesse potuto svilupparsi liberamente dopo l'abolizione del regime dèi contributi, il prodotto avrebbe conquistato una quota notevole del mercato degli edulcoranti e quindi avrebbe determinato l'aumento delle considerevoli eccedenze allora esistenti e che continueranno prevedibilmente ad esistere ancora per un certo tempo. Ciò avrebbe certamente avuto — la Commissione sottolinea, in proposito, anche il pericolo di pressioni politiche — ripercussioni sull'organizzazione del mercato dello zucchero, nel senso di una notevole diminuzione della bieticoltura dovuta alla riduzione delle quote ed al calo dei prezzi. Di conseguenza, siccome la fabbricazione dell'isoglucosio comporta solo vantaggi marginali per l'agricoltura, sarebbe notevolmente diminuito il reddito di quella parte della popolazione agricola che si dedica alla bieticoltura e per la quale non è dato, attualmente, immaginare alcuna produzione sostitutiva ragionevole e che, al tempo stesso, non interessi settori eccedentari. Né sarebbero stati più garantiti, nella medesima misura, gli approvvigionamenti, che l'organizzazione del mercato dello zucchero assicurava anche in periodi di penuria: non si deve infatti dimenticare che attualmente — e prevedibilmente anche in avvenire — l'isoglucosio viene prevalentemente fabbricato a partire da granturco importato.
Considerando le cose da questo punto di vista — e in proposito va ancora una volta ricordato che la conciliazione degli scopi di cui all'art. 39 rientra, secondo la giurisprudenza della Corte, nel potere discrezionale dell'amministrazione — non si può, a mio avviso, definire erroneo ed eccessivo il comportamento delle autorità comunitarie che, di fronte alla minaccia dell'aggravamento della situazione eccedentaria del mercato dello zucchero, hanno reagito, oltre che con misure concernenti il settore dello zucchero, con provvedimenti collaterali nel settore di un prodotto di sostituzione, tanto più che tali provvedimenti hanno semplicemente frenato, in certa misura, lo sviluppo di questo prodotto, senza intaccarne l'attuale posizione.
d)
Poiché le considerazioni che precedono consentono senz'altro di escludere che vi sia stata violazione del principio di proporzionalità, non occorre soffermarsi lungamente su alcuni altri argomenti dedotti del pari dalle ricorrenti nel presente contesto.
aa)
Innanzitutto, è chiaro che con l'adozione dei provvedimenti criticati non è stato disatteso lo scopo di cui all'art. 39, leu. d) (sicurezza degli approvvigionamenti). All'argomento delle ricorrenti, secondo cui l'isoglucosio ha un'importanza da non sottovalutare in caso di crisi strutturali del mercato dello zucchero, si può opporre che di siffatte considerazioni non s'è, giustamente, tenuto conto nell'emanare provvedimenti destinati a restare in vigore un anno e in un periodo in cui sul mercato dello zucchero esistevano — e avrebbero prevedibilmente continuato a esistere — notevoli eccedenze.
bb)
Le ricorrenti sostengono inoltre che la situazione eccedentaria è stata originata dalla politica comunitaria nel settore' dello zucchero e che è ovvio pensare a provvedimenti meno drastici in tale settore. Orbene, già la premessa di tale argomento è errata: in realtà la politica comunitaria non crea eccedenze croniche di zucchero; il sistema delle quote ha anzi dato, in complesso, buoni risultati ed ha condotto ad effettive limitazioni della produzione, com'è dimostrato dal fatto che, nel periodo 1974-1976, questa si è mantenuta su livelli ragionevoli rispetto al consumo. Il recente riaccumularsi delle suddette eccedenze si spiega in gran parte con l'obbligo di importare zucchero, derivante per la Comunità dagli accordi con i paesi ACP, ma anche con l'inattesa contrazione del consumo e con l'aumento della resa per ettaro.
D'altra parte, non si deve dimenticare che anche nel settore dello zucchero sono state effettivamente adottate misure restrittive: sono state ridotte le quote per la stagione 1978/79 e solo di recente i prezzi d'intervento sono stati aumentati in misura talmente esigua (2 %) da determinare la diminuzione dei redditi, poiché tale aumento non corrisponde all'andamento inflazionistico dei costi. Contro l'adozione di misure ancora più drastiche, che sarebbero necessarie qualora si rinunciasse per ora ad intervenire nel settore dell'isoglucosio, militano le importanti considerazioni di politica economica, già menzionate, afferenti all'art. 39, lett. b). A questo proposito ha rilevanza anche il fatto che, nel settore dello zucchero, la quota B ha la specifica funzione — che manca certamente per quanto concerne l'isoglucosio — di incentivare la specializzazione regionale; pertanto, la determinazione di tale quota può per l'appunto rivestire importanza per gli agricoltori che operano al limite della redditività. Per quanto concerne le quote A di zucchero, che secondo le ricorrenti possono essere anch'esse ridotte, il principio del legittimo affidamento osta alla loro brusca e radicale modifica prima della scadenza di un regime destinato a restare in vigore per un lungo periodo.
cc)
Infine, non è dato riscontrare violazione alcuna del principio di proporzionalità nemmeno nelle modalità del calcolo delle quote per l'isoglucosio.
—
In via di principio, il fatto di basarsi su di un periodo di riferimento non è certo criticabile, ma appare anzi sensato. Tale modo di procedere non è insolito per il legislatore comunitario, anche per quanto concerne altre materie — ad esempio, la disciplina della pesca o la fissazione di contingenti d'importazione — e costituisce senz'altro, obiettivamente, un criterio adeguato quando si tratti di frenare lo sviluppo di determinate attività. Anche per quanto concerne la scelta concreta del periodo di riferimento difficilmente si può parlare di errato uso del potere discrezionale. A questo proposito, le ricorrenti sostengono che in tale periodo esse non erano in grado di produrre liberamente perché in taluni Stati membri l'impiego dell'isoglucosio era soggetto a restrizioni e perché, anche dopo la sentenza 25 ottobre 1978, non si poteva prevedere con certezza quale normativa sarebbe stata adottata per l'isoglucosio; esse assumono inoltre che il periodo di riferimento è troppo corto, dato che la produzione dell'isoglucosio varia da stagione a stagione. A tali argomenti va innanzitutto opposto che le ricorrenti non hanno apportato alcun elemento che dimostri che esse hanno dovuto limitare la loro produzione in conseguenza del sistema di contributi precedentemente in vigore e che, comunque, dopo la pronuncia della suddetta sentenza era certo che un tributo avente l'aliquota inizialmente fissata non era più legittimo. In secondo luogo è indubbio che il periodo di riferimento, che parte dal novembre 1978, debba essere considerato — come risulta dal rapido incremento della produzione — il più favorevole per le ricorrenti e che la scelta di un periodo di riferimento più lungo avrebbe implicato conseguenze più svantaggiose in ragione del tardivo inizio della produzione d'isoglucosio nella Comunità.
—
Del pari, nemmeno il calcolo delle quote in funzione dei periodi di riferimento offre il fianco alla critica. È sufficiente infatti rilevare che nella stagione 1978/79 le ricorrenti hanno effettivamente prodotto 17350 tonnellate (Roquette) e 31092 tonnellate (Maizena), mentre le quote massime loro attribuite erano di 20256 e, rispettivamente, di 35700 tonnellate, e quindi consentivano, in determinata misura, l'incremento della produzione. Quanto alla mancanza di una certa flessibilità nel sistema delle quote, lamentata dalle ricorrenti, va osservato che un siffatto requisito non doveva apparire indispensabile trattandosi di una disciplina destinata a restare in vigore un anno.
—
Né, infine, si può censurare la presa in considerazione della capacità produttiva annua. Invero, la limitazione derivamene non si è verificata, diversamente da quanto sostengono le ricorrenti, in considerazione di un vantaggio di cui gode l'isoglucosio, quantificabile nel 15 % del prezzo d'intervento per lo zucchero, di cui si è discusso in precedenti procedimenti. In realtà, il suddetto criterio è stato adottato soprattutto per compensare talune contingenze della produzione precedente e quindi per impedire che risultassero avvantaggiate le imprese che hanno iniziato la loro produzione prima delle altre e l'hanno incrementata in misura maggiore. Si è inoltre già dimostrato come l'applicazione di tale criterio non abbia affatto escluso una produzione razionale.
La ricorrente Roquette sostiene tuttavia, a questo proposito, che la normativa di cui trattasi pone in una situazione di svantaggio le imprese che hanno usato prudenza nello sviluppo delle loro capacità di produzione, ed ha impedito, in quanto tiene conto solo delle capacità esistenti, che venissero presi in considerazione progetti di ampliamento di tali capacità, come quelli contemplati, nel caso della ricorrente, da una decisione del consiglio d'amministrazione del dicembre 1978. Si può giustamente obiettare che, trattandosi di una normativa da adottare con urgenza e destinata a restare in vigore per un anno, siffatte considerazioni difficilmente potevano avere peso, senza contare che nell'ipotesi contraria, dovendosi tener conto dei motivi di decisioni interne delle imprese, la normativa sarebbe stata inquinata da speculazioni o, peggio, da arbitri.
e)
In conclusione, si può pertanto affermare — fermi restando i rilievi circa il calcolo delle quote attribuite alla Maizena — che la normativa controversa non può essere considerata invalida nemmeno alla luce del principio di proporzionalità.
5. Sulla violazione del principio della parità di trattamento
Occorre ancora esaminare la censura secondo cui il provvedimento impugnato viola del pari il divieto di discriminazione tra produttori, che è sancito dall'art. 40, n. 3, del Trattato CEE e corrisponde senz'altro ad un principio giuridico generale che vale anche per il diritto comunitario. In questo contesto si tratta di stabilire se i fabbricanti di isoglucosio siano stati oggetto di discriminazione rispetto ai produttori di zucchero e se sia stata operata una discriminazione tra le ricorrenti e gli altri produttori d'isoglucosio.
a)
Per quanto concerne l'asserita discriminazione rispetto ai produttori di zucchero, le ricorrenti sostengono che l'impugnata disciplina stabilisce un rapporto di concorrenza non equilibrato ed impedisce l'incremento delle quote di mercato in proporzione alla competitività. Nel caso dello zucchero, il sistema delle quote è stato influenzato da condizioni che non sussistono per quanto riguarda l'isoglucosio, poiché in questo settore vi sono sempre stati interventi delle autorità nazionali; si dovrebbe inoltre tener conto del fatto che la normativa sullo zucchero è stata adottata dopo un'attività produttiva di parecchi decenni, che ha consentito all'industria saccarifera di raggiungere una piena produttività, mentre nel caso dell'isoglucosio una normativa corrispondente è stata emanata già nella fase iniziale della produzione, con la conseguenza di privare questo prodotto di ogni possibilità di sviluppo. Per di più, nel settore dello zucchero, il periodo di riferimento era di cinque anni, le quote erano sin dall'inizio superiori al volume normale della produzione e sono state ulteriormente aumentate dal regolamento n. 3330/74; per contro, la produzione dell'isoglucosio è stata limitata in funzione della capacità produttiva annua. A ciò si aggiungerebbe il fatto che la normativa sullo zucchero presenta una certa elasticità — le quote possono essere cedute, ridotte ed impiegate per altri scopi dagli Stati membri — che manca nel caso dell'isoglucosio. E soprattutto, diversamente dallo zucchero, l'isoglucosio non fruirebbe di vantaggi compensativi come la garanzia di smercio e la possibilità di esportazione. Secondo le ricorrenti, pertanto, siccome tali disparità di trattamento non sono obiettivamente giustificate, si deve parlare di una vera e propria discriminazione.
aa)
Manifestamente, dietro il primo argomento dedotto dalle ricorrenti, si cela la pretesa che la produzione dell'isoglucosio venga temporaneamente liberata da ogni pastoia in modo da poter conquistare, attraverso la concorrenza, un'adeguata quota di mercato. Questo punto di vista ha già dovuto essere respinto in un precedente contesto. A questo proposito, va ricordato che i fabbricanti d'isoglucosio svolgono la loro attività in un settore in cui la normativa comunitaria ha creato, attraverso severe restrizioni imposte all'industria saccarifera, vantaggiose condizioni di smercio, che — il prezzo dell'isoglucosio è, com'è noto, orientato su quello dello zucchero — tornano senz'altro a vantaggio dell'isoglucosio. Considerate le restrizioni imposte alla produzione dello zucchero e le eccedenze di questo prodotto cionondimeno esistenti, i fabbricanti d'isoglucosio non potevano aspettarsi che al loro prodotto di sostituzione, che contribuisce all'aumento delle eccedenze, fosse lasciato libero accesso al mercato. Inoltre, è manifestamente errato ritenere che la normativa criticata abbia lo scopo di cristallizzare i rapporti di concorrenza. Come si è visto, essa lascia senz'altro all'isoglucosio una certa possibilità di sviluppo. Né va dimenticato che si tratta solo di una disciplina transitoria che vale per un anno e non pregiudica il regime definitivo.
È pertanto difficile muovere critiche fondate al sistema di quote contemplato dal regolamento n. 1293/79, richiamandosi, in relazione alla condizioni di concorrenza, al principio della parità di trattamento. A questo proposito, si può qui sorvolare sulla questione se la normativa possa anche restare immutata per più anni o non debba invece essere adeguatamente migliorata — eventualmente anche a detrimento del settore dello zucchero — dopo la scadenza del periodo di validità dell'attuale organizzazione del mercato dello zucchero che, in base a varie considerazioni già esposte, non poteva essere bruscamente e radicalmente modificata.
bb)
Le ricorrenti parlano di discriminazione in primo luogo perché per l'isoglucosio è stato istituito un sistema di quote che corrisponde essenzialmente a quello cui è assoggettato lo zucchero. A loro avviso, in tal modo si è a torto riservato lo stesso trattamento a situazioni differenti.
Circa questo argomento, è sufficiente qui rilevare come sia errato ritenere che il sistema delle quote vigente per lo zucchero si possa spiegare solo storicamente. In realtà, esso ha attualmente la funzione di arginare la sovrapproduzione che, come abbiamo appreso in altri procedimenti, si sarebbe inevitabilmente verificata, in ragione della scelta del livello dei prezzi comunitari, già al tempo dell'istituzione dell'organizzazione comune di mercato. Orbene, siccome l'isoglucosio produce effetti nel medesimo senso, non si può, in via di principio, criticare il fatto che per tale prodotto sia stata creata una normativa ispirata all'organizzazione del mercato dello zucchero, tanto più che, senza i vantaggi da questa derivantigli, l'isoglucosio non potrebbe affatto, verosimilmente, essere oggetto di una produzione redditizia.
Del resto, verrà dimostrato più oltre — per ora mi limito a menzionare la parola chiave «preferenza comunitaria» usata nella sentenza 5 dicembre 1979 (causa 116/77, G. R. Amylum NV e/Consiglio e Commissione) — che il fatto che la normativa sull'isoglucosio sia stata modellata su quella vigente per lo zucchero non può essere considerata come una discriminazione, nonostante le innegabili differenze nelle situazioni iniziali. A questo proposito non può avere alcun peso l'argomento che la preferenza comunitaria a detrimento del granturco si realizza già con la riscossione del prelievo e quindi non può operare una seconda volta. Il prelievo costituisce infatti un provvedimento per la protezione del mercato del granturco e dei cereali e non ha nessun rapporto col fatto che ad uno dei vari prodotti agricoli — in proposito le istituzioni comunitarie parlano giustamente, richiamandosi alla sentenza 12 luglio 1979 (causa 166/78, Governo della Repubblica italiana e/Consiglio, Race. 1979, pag. 2575), di una scelta effettuata in base ad un ampio potere discrezionale — possa essere accordata una certa priorità nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato.
cc)
A sostegno della censura di discriminazione, le ricorrenti si richiamano inoltre a talune differenze, già menzionate, esistenti tra la normativa sull'isoglucosio e quella sullo zucchero; a loro avviso, cioè sono state trattate in maniera diversa situazioni identiche. A questo proposito va osservato innanzitutto quanto segue:
—
È evidente che, nella scelta e nella fissazione del periodo di riferimento, non si poteva seguire, per quanto concerne l'isoglucosio, lo stesso criterio adottato nel caso dello zucchero, per il quale ci si è basati sulla produzione media di più anni. Infatti, la produzione dell'isoglucosio è iniziata, nella Comunità, solo nel 1974/75 e si è sviluppata lentamente, per cui l'adozione del suddetto criterio non sarebbe certamente stata vantaggiosa per le ricorrenti e per gli altri produttori. Anche se si deve ammettere che nel corso del periodo di riferimento effettivamente scelto per l'isoglucosio hanno ancora potuto prodursi effetti negativi, resta pur sempre certo che detto periodo va considerato come il più favorevole di tutti quelli che si potevano prendere in considerazione.
—
Quanto al calcolo delle quote, si deve senz'altro riconoscere che esso era più favorevole per lo zucchero al momento dell'istituzione dell'organizzazione comune di mercato; infatti, la produzione di riferimento era di 5,95 milioni di tonnellate e le quote base per la stagione 1968/69 raggiungevano i 6,48 milioni di tonnellate, alle quali si aggiungevano le quote B in misura pari al 35 % delle quote base. Inoltre, si deve ammettere non solo che le quote vennero aumentate nella stagione 1974/75 dal regolamento n. 330/74, ma anche che la normativa sullo zucchero possiede una certa elasticità, che manca nel caso dell'isoglucosio, in quanto contempla la possibilità che le quote vengano cedute oppure che vengano ridotte per essere attribuite ad altre imprese.
Tuttavia, in primo luogo non si possono trascurare le differenze nelle situazioni iniziali. Tanto nella stagione 1968/69 quanto nella stagione 1974/75 vi fu una certa penuria di zucchero — manifestamente dovuta, nel 1974/75, all'impossibilità dei paesi ACP di fornire i quantitativi previsti — che indusse ad incentivare la produzione comunitaria. Per contro, nel 1979, quando venne adottata la normativa sull'isoglucosio, vi era una situazione eccedentaria, che non consentiva certamente di usare della stessa larghezza, ma anzi esigeva provvedimenti restrittivi. Si deve inoltre considerare — e ciò concerne la limitazione della produzione d'isoglucosio in funzione delle capacità di produzione — che tale provvedimento aveva la funzione essenziale di correggere l'incidenza del contributo alla produzione sull'attività produttiva e di stabilire un certo equilibrio nella produzione dell'isoglucosio. Siffatte considerazioni non avrebbero, manifestamente, avuto nessuna giustificazione nel settore dello zucchero.
Quanto poi all'elasticità assente nella normativa sull'isoglucosio, è stato giustamente sottolineato che il regolamento n. 3331/74, che contiene norme più elastiche, costituisce un provvedimento specificamente adattato alle esigenze del settore della bieticoltura; orbene, vi è un gran numero di bieticoltori e di zuccherifici ed occorre provvedere agli adeguamenti regionali necessari per la realizzazione degli scopi di cui all'art. 39. Diversa è invece la situazione degli interessi nel settore dell'isoglucosio, in cui operano solo sei produttori comunitari. Per di più, la normativa sull'isoglucosio non costituisce che un provvedimento transitorio, concernente una sola stagione. Data tale limitazione nel tempo della validità della normativa, non era necessario preoccuparsi sin dall'inizio dell'elasticità. Se questa dovesse successivamente risultare necessaria, ne sarà tenuto debito conto, poiché in corso di causa le istituzioni comunitarie hanno assicurato che i problemi derivanti da situazioni in evoluzione verranno presi senz'altro in considerazione nell'ambito di una disciplina più duratura.
—
Infine, a proposito dell'assenza, nel caso dell'isoglucosio, di una garanzia di prezzo e di smercio, e del problema delle restituzioni all'esportazione, le tre considerazioni seguenti hanno importanza per quanto concerne la questione della parità di trattamento.
Anche per l'isoglucosio, ed anche per quello presente in prodotti trasformati, sono contemplate restituzioni all'esportazione e non sembra affatto certo che manchi qualsiasi possibilità di esportazione, almeno per quanto riguarda la normativa in esame. Inoltre, la Commissione ha assicurato di essere disposta ad estendere, se necessario, la disciplina delle restituzioni. Peraltro, a proposito del fatto — criticato nel presente contesto dalla ricorrente Maizena — che ai fini della restituzione all'esportazione è richiesto un contenuto minimo di fruttosio del 41 %, mentre nell'ambito del sistema delle quote viene preso in considerazione anche l'isoglucosio contenente il 10 % di fruttosio, abbiamo appreso che la prima percentuale corrisponde alla concentrazione presente di regola nel prodotto comunemente messo in commercio, mentre la seconda à stata fissata allo scopo di evitare eventuali tentativi di eludere la legge; pertanto, deve escludersi che, nel primo caso, si tratti di un requisito inteso a rendere l'esportazione più difficile.
Anche per l'isoglucosio esiste — almeno indirettamente — una sorta di garanzia di prezzo. Infatti, com'è risultato in altre cause, il suo prezzo è orientato sul prezzo d'intervento per lo zucchero e fruisce pertanto del vantaggioso regime di prezzi vigente per questo prodotto.
Per quanto concerne poi l'assenza di una garanzia di smercio per l'isoglucosio, occorre considerare che non esistono eccedenze di tale prodotto e che, manifestamente, il suo collocamento non presenta alcuna difficoltà. Né va dimenticato che lo zucchero liquido, il quale rappresenta il più adeguato termine di paragone per l'isoglucosio, fruisce anch'esso solo di garanzie indirette, poiché i prezzi d'intervento concernono lo zucchero cristallizzato. Per di più, le istituzioni comunitarie hanno giustamente ricordato che l'intervento è limitato a prodotti immagazzinabili e quindi alle materie prime nel caso dell'isoglucosio e al prodotto finale zucchero nel caso delle barbabietole. Esse hanno inoltre sottolineato che le garanzie di prezzo e di vendita sono in realtà destinate ai bieticoltori. Infatti, l'organizzazione di mercato presuppone — giacché l'intervento concerne solo lo zucchero ottenuto da barbabietole o da canne da zucchero coltivate nella Comunità — che la garanzia di prezzo operi, in definitiva, a vantaggio dei bieticoltori, mentre non si può ritenere che i vantaggi di cui godono i fabbricanti d'isoglucosio si ripercuotano sui produttori comunitari di granturco.
dd)
Infine si deve ancora ammettere — e tale considerazione ha, in definitiva, importanza determinante nel presente contesto — che, se sussistono disparità che non si possono interamente giustificare con differenze obiettive, tale differenziazione è del tutto lecita.
Non voglio alludere tanto all'affermazione che i fabbricanti d'isoglucosio sono avvantaggiati rispetto ai produttori di zucchero per quel che riguarda i costi di produzione. Infatti, i calcoli effettuati in proposito dalla Commissione sono stati minuziosamente criticati dalle ricorrenti ed il procedimento non ha consentito di chiarire definitivamente questo punto.
Mi riferisco, invece, soprattutto al criterio della preferenza comunitaria che, secondo la giurisprudenza della Corte, è stato giustamente preso in considerazione a favore dei bieticoltori. Per di più, l'isoglucosio, che viene attualmente e continuerà ad essere nel prossimo futuro — poiché non è dato riscontrare alcuna modifica sostanziale — fabbricato prevalentemente a partire da granturco importato, fruisce di vantaggi di cui occorre tener conto nel valutare la situazione nel suo complesso.
Ad esempio, non è necessario pagare un prezzo uniforme per il granturco importato. Il fatto che l'isoglucosio venga prodotto ininterrottamente tutto l'anno e che l'acquisto delle materie prime possa essere completamente pianificato in funzione delle esigenze dei produttori e del calcolo dei costi è anch'esso importante. Inoltre, i produttori d'isoglucosio possono scegliere senza difficoltà la miglior ubicazione per le loro fabbriche. Non va infine dimenticato ch'essi traggono un vantaggio anche dalle quote B loro attribuite, perché queste innanzitutto sono soggette ad un contributo inferiore a quello stabilito nel settore dello zucchero e poi non svolgono, in pratica, alcun ruolo nell'ambito della normativa sulľ-isoglucosio.
Per contro, per quanto concerne i produttori di zucchero, va tenuto presente che i contratti di fornitura con i bieticoltori, che fruiscono dei prezzi minimi, vengono stipulati prima della semina e che negli accordi settoriali deve figurare la clausola secondo cui, indipendentemente dalle variazioni — talvolta notevoli — del volume del raccolto, tutte le barbabietole prodotte devono essere ritirate, ciò che ostacola notevolmente la pianificazione della produzione di zucchero. Tutt'altro che trascurabile è poi il fatto che la scelta del luogo d'insediamento degli zuccherifici è in certa misura condizionata e che l'attività di questi è concentrata in una parte dell'anno; a questo proposito è difficile sostenere che tali svantaggi sono interamente compensati dal fatto che l'isoglucosio non può essere immagazzinato con la stessa facilità dello zucchero. Aggiungasi che i produttori di zucchero hanno l'obbligo d'immagazzinare un determinato quantitativo minimo del loro prodotto, ciò che comporta senz'altro un ulteriore, considerevole onere che i produttori d'isoglucosio non devono sopportare.
ee)
Tutte queste considerazioni, nel loro complesso, consentono, a mio avviso, di escludere che sussista una disparità di trattamento illecita e discriminatoria tra fabbricanti d'isoglucosio e produttori di zucchero.
b)
Per quanto concerne l'asserita disparità di trattamento tra le ricorrenti e gli altri produttori d'isoglucosio, bisogna innanzitutto ricordare che questa censura si basa sostanzialmente sull'assunto che sono state fissate quote che non rispecchiano la capacità concorrenziale potenziale e non possono essere modificate attraverso il libero gioco della concorrenza. A tal fine, ci si sarebbe basati su di un periodo di riferimento che, in quanto susseguente ad un'attività produttiva di soli tre anni, dovrebbe considerarsi scelto arbitrariamente, soprattutto perché in tal modo sarebbero state poste in una situazione di svantaggio le imprese che hanno agito con cautela. Inoltre, sarebbe ingiustificato tener conto delle capacità di produzione, che costituirebbero il risultato di decisioni imprenditoriali fortuite. Nel caso della ricorrente Roquette, l'adozione di siffatti criteri avrebbe avuto la conseguenza di impedirle di approfittare dell'abolizione del divieto dell'uso dell'isoglucosio, già vigente in Francia, abolizione decisa con effetto dall'agosto 1979 proprio in considerazione degli enzimi impiegati dalla ricorrente.
Dal canto mio, credo che nemmeno questi argomenti siano, in definitiva, validi.
Innanzitutto, va sottolineato anche nel presente contesto che il sistema di quote istituite per l'isoglucosio ha dovuto essere elaborato abbastanza rapidamente e che la durata della sua validità era limitata ad una sola stagione. È evidente che in un caso del genere — diversamente da quanto può farsi nell'elaborazione di un sistema definitivo — non potevano essere affrontate questioni così complesse come la competitività potenziale o i progetti d'investimento, anche perché si può senz'altro ritenere che tale esame, trattandosi di dover formulare previsioni, comporta il rischio di arbitri.
Secondo me è giusto anche il punto di vista delle istituzioni comunitarie secondo cui il periodo di riferimento è stato scelto non già arbitrariamente, ma con l'intento di limitare il più possibile effetti restrittivi per la produzione. Anche in questo caso, così come si è fatto per quanto concerne le capacità produttive da prendere in considerazione, sono stati utilizzati dati assolutamente oggettivi, che si sono evoluti in funzione di una situazione giuridica identica per tutti gli interessati; in effetti, l'appello della Comunità per il contenimento della produzione d'isoglucosio — del quale è stata fatta menzione in corso di causa — era rivolto, con la stessa intensità, a tutte le imprese. Per quanto concerne talune differenze effettivamente esistenti, si può parlare tutt'al più di casi fortuiti, se tali si possono qualificare le differenti disposizioni commerciali adottate dalle imprese. A mio avviso, il principio della parità di trattamento non ha comunque la funzione di garantire l'uguaglianza sotto il profilo di cui trattasi e di evitare un asserito svantaggio alle imprese che operano con prudenza. Quanto, infine, al richiamo al divieto dell'uso di isoglucosio già vigente in Francia ed alla sua abolizione con effetto dall'agosto 1979, è stato giustamente sottolineato che non vi era alcun motivo di tener conto in particular modo di questa circostanza a favore della Roquette, giacché il mercato francese non va considerato esclusivamente riservato a lei. Invero, si trattava di un elemento di cui si doveva tener conto in egual misura per tutte le imprese. Peraltro, è interessante rilevare, in proposito, che la Roquette ha esportato la parte essenziale della sua produzione anche dopo l'agosto 1979, poiché, manifestamente, altri mercati presentavano maggior interesse per lei.
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In complesso, è quindi assodato che il sistema di quote criticato non può essere messo in discussione neppure invocando il divieto di discriminazione.
III — Ricapitolando, ritengo che i ricorsi proposti dalla Roquette e dalla Maizena siano ricevibili ed anche fondati, perché il regolamento n. 1293/79 viola l'art. 43, n. 2, del Trattato CEE. Suggerisco pertanto che le disposizioni impugnate dal regolamento n. 1293/79 vengano dichiarate nulle, ma considerate definitive, ai sensi dell'art. 174, 2° comma, del Trattato CEE, per la durata della validità del regolamento n. 1293/79, e inoltre che venga disposta la rettifica dell'allegato II dello stesso regolamento in considerazione dell'effettiva capacità tecnica annua della ricorrente Maizena.
Propongo poi che le spese sostenute dalle ricorrenti e dal Parlamento europeo siano poste a carico del Consiglio. La Commissione, in quanto interveniente a sostegno del Consiglio, deve sopportare le spese da essa incontrate.
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)	Traduzione dal tedesco.