62019TJ0635_RES
Sprawa T‑635/19
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 30 czerwca 2021 r.
Odpowiedzialność pozaumowna – Pomoc państwa – Sektor bankowy – Projekt dokapitalizowania przez konsorcjum bankowe prawa prywatnego na rzecz jednego z jego członków – Zatwierdzenie interwencji przez bank centralny państwa członkowskiego – Odstąpienie od ratowania i wszczęcie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Dyrektywy 2014/49/WE i 2014/59/UE – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Żądania udzielenia informacji i zajęcia stanowiska przez Komisję na etapie wstępnego postępowania wyjaśniającego – Brak związku przyczynowego
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Pomoc państwa – Sektor bankowy – Projekt dokapitalizowania przez konsorcjum bankowe prawa prywatnego na rzecz jednego z jego członków – Zatwierdzenie interwencji przez bank centralny państwa członkowskiego – Odstąpienie od ratowania i wszczęcie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Decyzja dotycząca procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oparta zasadniczo na stwierdzeniu okoliczności, że dany bank znajduje się u progu upadłości – Żądania udzielenia informacji i zajęcia stanowiska przez Komisję na etapie wstępnego postępowania wyjaśniającego – Brak związku przyczynowego
(art. 107 ust. 1, art. 108 ust. 3, art. 340 akapit drugi TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59)
(zob. pkt 50, 51, 56, 58–62, 67–69)
Streszczenie
Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja Banca delle Marche przez władze włoskie była zasadniczo spowodowana okolicznością, że bank ten znajdował się u progu upadłości
Nie można uznać Komisji za odpowiedzialną za uniemożliwienie jego ratowania
Skarżące były akcjonariuszami i posiadaczami obligacji podporządkowanych Banca delle Marche, który był główną instytucją bankową włoskiego regionu Marche.
W dniu 9 stycznia 2012 r. Banca d’Italia (Bank Włoch) stwierdził, że kontrole przeprowadzone w Banca delle Marche ujawniły poważne braki w wewnętrznych systemach kontroli, prowadzące do nieuniknionych reperkusji w odniesieniu do jego „znacznej ekspozycji […] na ryzyko kredytowe i finansowe”. W dniu 15 października 2013 r. Banca delle Marche został objęty zarządem nadzwyczajnym, w szczególności ze względu na „poważne usterki i nieprawidłowości […]”.
W dniu 10 października 2014 r., w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego wszczętego z własnej inicjatywy w odniesieniu do interwencji na rzecz wsparcia planowanych przez Fondo interbancario di tutela dei depositi (międzybankowy fundusz ochrony depozytów, zwany dalej „FITD”), włoski system gwarantowania depozytów w formie konsorcjum prawa prywatnego utworzonego przez banki zarządzające funduszami własnymi, na rzecz innego banku włoskiego, Banca Tercas (
1
) i Banca delle Marche, Komisja Europejska skierowała do władz włoskich wezwanie do udzielenia informacji, podkreślając, że nie można wykluczyć, iż środki te stanowią pomoc państwa. W przypadku gdyby Bank Włoch rozważał zatwierdzenie takiej interwencji, zdaniem Komisji właściwe byłoby zgłoszenie przez te władze przedmiotowego środka przed jego zatwierdzeniem (
2
).
Pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r., w przedmiocie postępowania dotyczącego Banca delle Marche, Komisja przypomniała o możliwości istnienia pomocy państwa i wezwała władze włoskie do dostarczenia jej aktualnych informacji w tym zakresie oraz do powstrzymania się od wdrażania jakiegokolwiek środka FITD przed jego zgłoszeniem i uzyskaniem od niej decyzji.
W dniu 8 października 2015 r. FITD ustalił i zatwierdził kluczowe elementy drugiej próby interwencji wspierającej Banca delle Marche i powiadomił o tym Bank Włoch.
Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. Komisja zwróciła w szczególności uwagę władz włoskich na fakt, że wykorzystanie systemu gwarancji depozytów w celu dokapitalizowania banku (
3
) podlega przepisom dotyczącym pomocy państwa.
W dniu 21 listopada 2015 r. Bank Włoch wszczął restrukturyzację i uporządkowaną likwidację, której projekt został uprzednio zgłoszony Komisji. W tym projekcie Bank Włoch wskazał w szczególności, że dokapitalizowanie Banca delle Marche przez FITD nie mogło mieć miejsca w braku „uprzedniej pozytywnej oceny Komisji […] w przedmiocie zgodności [tej operacji] z przepisami [Unii] w dziedzinie pomocy państwa”.
Uznawszy, że Komisja uniemożliwiła w drodze niezgodnych z prawem instrukcji przekazanych władzom włoskim ratowanie przez dokapitalizowanie Banca delle Marche przez FITD, skarżące wniosły do Sądu skargę zmierzającą do ustalenia i stwierdzenia powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. Zdaniem skarżących Komisja uniemożliwiła takie ratowanie i skłoniła władze włoskie do wszczęcia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banca delle Marche na podstawie przepisów prawa włoskiego transponujących dyrektywę 2014/59 (
4
).
W swoim wyroku Sąd oddalił skargę skarżących na tej podstawie, że nie wykazały one istnienia związku przyczynowego między zarzucanym bezprawnym zachowaniem Komisji a podnoszoną szkodą, a zatem przesłanki powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii nie zostały spełnione.
Ocena Sądu
Na wstępie Sąd przypomniał, że powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii (
5
) zależy od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, a mianowicie od istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między naruszeniem obowiązku spoczywającego na autorze aktu a poniesioną przez poszkodowanego szkodą Ta ostatnia przesłanka dotyczy istnienia wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem instytucji Unii a szkodą – związku, którego udowodnienie należy do skarżącego – tak że zarzucane zachowanie powinno być decydującą przyczyną szkody. Ponadto pozaumowna odpowiedzialność Unii nie powstaje w razie braku spełnienia wszystkich przesłanek, od których jest uzależniony obowiązek naprawienia szkody, wobec czego brak spełnienia jednej z tych przesłanek wystarczy do oddalenia skargi.
W ramach oceny przesłanki dotyczącej istnienia wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego Sąd odrzucił argumentację skarżących, zgodnie z którą zasadniczo pisma i stanowiska tymczasowe Komisji, które doprowadziły do wydania decyzji o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banca delle Marche, są skutkiem niewłaściwego zastosowania przez Komisję pojęcia pomocy, ponieważ błędnie uznała ona, że pomimo ich prywatnego charakteru interwencje FITD stanowią środki, które można przypisać państwu włoskiemu i które obejmują zasoby państwowe. Zdaniem Sądu, ponieważ Komisja przypomniała władzom włoskim o konieczności uprzedniego zgłoszenia i niewprowadzenia w życie potencjalnych środków pomocowych w szczególności na rzecz tego banku, te pisma i stanowiska nie zawierają żadnej oceny prawnej w świetle kryteriów pojęcia pomocy. Komisja nie wypowiedziała się zatem ani w przedmiocie konkretnego środka, ani też dokładnego sposobu, w jaki interpretuje pojęcie pomocy. Wobec tego Komisja ani nie zagroziła władzom włoskim zablokowaniem lub zakazaniem ewentualnych interwencji FITD na rzecz Banca delle Marche, ani nie wywierała nacisków w tym zakresie.
W tym względzie Sąd uznał, że skarżące nie mają podstaw do powoływania się na decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie interwencji FITD na rzecz Banca Tercas, wydaną w dniu 27 lutego 2015 r., w której Komisja uznała, że ta interwencja spełnia kryteria przypisania i zasobów państwowych. W odróżnieniu bowiem od tych środków wsparcia przewidzianych względem Banca Tercas przed wydaniem decyzji o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banca delle Marche nie istniał ani projekt konkretnej interwencji FITD na rzecz Banca delle Marche, ani wniosek o zatwierdzenie takiego projektu skierowany do Banku Włoch, ani formalne zgłoszenie tego projektu, ani też inny powód, by Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w tym względzie. W związku z tym zdaniem Sądu Komisja nie miała możliwości ustalenia z wystarczającą dokładnością, czy ewentualna interwencja planowana przez FITD na rzecz Banca delle Marche mogła spełniać kryteria pomocy państwa.
Sąd podkreślił, że decydującymi czynnikami przemawiającymi za decyzją o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banca delle Marche były okoliczność, że bank ten znajdował się u progu upadłości, o czym świadczyły łączne straty w wysokości 1,445 mld EUR i deficyt majątkowy w wysokości 1,432 mld EUR na dzień 30 września 2015 r., oraz fakt, że w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie można było określić interwencji ze strony sektora prywatnego zdolnych do rozwiązania jego sytuacji kryzysowej.
Co więcej, jeszcze przed transpozycją do prawa włoskiego dyrektywy 2014/59, która umożliwiła taką interwencję w postaci wsparcia, nadzwyczajni komisarze Banca delle Marche powiadomili Bank Włoch o zbliżającej się sytuacji zaprzestania płatności przez ten bank i wskazali, że obawiają się, iż jego ratunek nie będzie mógł nastąpić w odpowiednim czasie ze względu na jego sytuację finansową. Zdaniem Sądu wskazuje to samo w sobie na niemożność szybkiej interwencji FITD, i to niezależnie od ewentualnej potrzeby uprzedniego powiadomienia Komisji (
6
).
Ponadto Sąd odrzucił twierdzenia skarżących, zgodnie z którymi zarzucane bezprawne zachowanie Komisji uniemożliwiło ratowanie Banca delle Marche pomimo wysiłków poczynionych przez władze włoskie i było rzeczywistą i wyłączną przyczyną poniesionej przez nie szkody. Według Sądu, nawet jeśli zachowanie to odegrało pewną rolę w procesie dochodzenia, który skłonił władze włoskie do podjęcia decyzji o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji tego banku, to ich decyzja o wszczęciu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banca delle Marche, wydana w ramach wykonywania ich własnych uprawnień i zakresu uznania, pozostawała jednak autonomiczna, bez decydującego wpływu stanowiska Komisji, i opierała się zasadniczo na stwierdzeniu przez nie okoliczności, że bank znajduje się u progu upadłości, co stanowiło decydującą przyczynę tej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Sąd stwierdził zatem, że skarżące nie wykazały w sposób wymagany prawem, że w braku zarzucanego Komisji bezprawnego zachowania FITD za zgodą władz włoskich, a w szczególności Banku Włoch, faktycznie był w stanie przeprowadzić ratowanie Banca delle Marche w listopadzie 2015 r.
(
1
)	Zobacz wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Komisja/Włochy i in. (C‑425/19 P, EU:C:2021:154) (komunikat prasowy 30/21).
(
2
)	Zgodnie z wymogami art. 108 ust. 3 TFUE.
(
3
)	Artykuł 11 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 2014, L 173, s. 149).
(
4
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2014, L 173, s. 190).
(
5
)	Artykuł 340 akapit drugi TFUE.
(
6
)	Artykuł 108 ust. 3 TFUE.