62000CJ0140_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-140/00,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av T. van Rijn och K. Fitch, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av R. Magrill, i egenskap av ombud, biträdd av M. Hoskins, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland under vart och ett av åren 1991-1996 har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna (EGT L 24, s. 1) eller, från och med den 1 januari 1993, artikel 9.2 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154), samt enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket (EGT L 207, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 32), eller, från och med den 1 januari 1994, artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 261, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 118), artikel 11.2 i förordning 2241/87 eller artikel 21 i förordning nr 2847/93, och artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 eller artikel 31 i förordning nr 2847/93 genom att
- inte fastställa lämpliga föreskrifter för hur de kvoter som det har tilldelats skall användas,
- inte vidta de inspektioner och andra kontroller som krävs enligt de tillämpliga gemenskapsrättsliga förordningarna,
- inte besluta om tillfälligt fiskeförbud när kvoterna uttömts, och
- inte vidta förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder mot de fartygsbefälhavare som åsidosatt nämnda förordningar eller mot någon annan person som var ansvarig för ett sådant åsidosättande,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Wathelet samt domarna C.W.A Timmermans, A. La Pergola (referent), P. Jann och S. von Bahr,
generaladvokat: C. Stix-Hackl,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 21 mars 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 12 april 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt en talan om fastställelse av att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland för vart och ett av åren 1991-1996 har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurser (EGT L 24, s. 1), eller, från och med den 1 januari 1993, artikel 9.2 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154), samt enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket (EGT L 207, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 32), eller, från och med den 1 januari 1994, artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 261, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 118), artikel 11.2 i förordning 2241/87 eller artikel 21 i förordning nr 2847/93, och artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 eller artikel 31 i förordning nr 2847/93 genom att
- inte fastställa lämpliga föreskrifter för hur de kvoter som det har tilldelats skall användas,
- inte företa de inspektioner och andra kontroller som krävs enligt de tillämpliga gemenskapsrättsliga förordningarna,
- inte besluta om tillfälligt fiskeförbud när kvoterna uttömts, och
- inte vidta förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder mot de fartygsbefälhavare som åsidosatt nämnda förordningar eller mot någon annan person som var ansvarig för ett sådant åsidosättande.
Tillämpliga bestämmelser
2 Enligt artikel 1 första stycket i förordning nr 170/83 var syftet med förordningen att "skydda fiskebankar, bevara havets biologiska resurser och säkerställa ett balanserat utnyttjande av dessa på varaktig grund och på tillfredsställande ekonomiska och sociala villkor".
3 Enligt artikel 2.2 d och artikel 3 i förordning nr 170/83 kunde de åtgärder som vidtogs inom ramen för detta system innefatta en begränsning av fiskeansträngningen, särskilt genom en begränsning av totala tillåtna fångstmängder (nedan kallade TAC). När det anses nödvändigt med TAC, fastställs dessa varje år genom förordningar av rådet på förslag från kommissionen. Genom dessa förordningar fastställs för de följande kalenderåren TAC för hela gemenskapen och den kvot som varje medlemsstat tilldelas. TAC och kvoterna fastställs per bestånd, det vill säga för varje art och för en viss zon.
4 I artikel 5.2 i förordning nr 170/83 föreskrevs bland annat följande:
"Medlemsstaterna skall, i enlighet med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser, fastställa närmare föreskrifter för de kvoter som tilldelats ..."
5 Motsvarande bestämmelser finns i förordning nr 3760/92, som ersatte förordning nr 170/83 från och med den 1 januari 1993.
6 I artikel 9.2 i förordning nr 3760/92 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall varje år underrätta kommissionen om de kriterier som de tillämpat vid fördelningen av de disponibla fångstmängder som tilldelats dem i enlighet med gemenskapsrätten och den gemensamma fiskeripolitiken och om de närmare bestämmelser som de tillämpat vid utnyttjandet av dem."
7 I artiklarna 1 och 11 i förordning nr 2241/87 föreskrevs särskilda skyldigheter för medlemsstaterna i fråga om inspektion av fiskeverksamheten och förvaltningen av kvoter.
8 I artikel 1.1 och 1.2 i förordning nr 2241/87 föreskrevs följande:
"1. För att säkerställa att alla gällande regler om åtgärder för bevarande och kontroll följs skall varje medlemsstat inom sitt territorium och inom de marina farvatten som lyder under dess överhöghet och jurisdiktion utöva kontroll över fisket och angränsande verksamhet. Den skall inspektera fiskefartyg och all sådan verksamhet, inbegripet landning, försäljning och lagring av fisk samt registrering av landningar och försäljning, där man genom en inspektion har möjlighet att granska tillämpningen av denna förordning.
2. Om en medlemsstats behöriga myndigheter efter en sådan kontroll eller inspektion som avses i punkt 1 finner att gällande bestämmelser om åtgärder för bevarande och kontroll inte uppfyllts, skall de vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot det berörda fartygets befälhavare eller någon annan ansvarig person."
9 I artikel 11.1-11.3 i nämnda förordning föreskrevs följande:
"1. Alla fångster av ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd, som tas av fiskefartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat skall dras från den kvot som för ifrågavarande bestånd eller grupp av bestånd har tilldelats denna stat, oberoende av landningsplatsen.
2. Varje medlemsstat skall fastställa ett datum för när fångsterna av ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd som tagits från fiskefartyg som för denna medlemsstats flagg eller är registrerade i denna medlemsstat skall anses ha förbrukat den kvot som den tilldelats för detta bestånd eller denna grupp av bestånd. Från detta datum skall medlemsstaten tills vidare förbjuda att fisk som ingår i detta bestånd eller denna grupp av bestånd fångas från dessa fartyg, och att sådan fisk som fångats efter detta datum bevaras ombord, lastas om och landas, och skall fastställa ett datum, fram till vilket det är tillåtet att lasta om, landa eller lämna de sista anmälningarna om fångster. Denna åtgärd skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen, som sedan skall underrätta de övriga medlemsstaterna om denna.
3. På grundval av den tillgängliga informationen skall kommissionen efter en anmälan i enlighet med punkt 2 eller på eget initiativ fastställa datumet för när den kvot, tilldelning eller andel som står till gemenskapens förfogande skall anses vara förbrukad; det gäller sådana fångster ur ett bestånd eller en grupp av bestånd som är underkastade en TAC, kvot eller någon annan form av kvantitativ begränsning, vilka tagits från fiskefartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat.
I samband med bedömningen av den situation som avses i första stycket skall kommissionen underrätta de berörda medlemsstaterna om utsikterna till ett fiskestopp till följd av att en TAC förbrukats.
Fiskefartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat skall upphöra med att fiska en art ur ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd den dag den tilldelade kvoten av ifrågavarande bestånd eller grupp av bestånd skall anses vara förbrukad; dessa fartyg skall upphöra med att lasta om eller landa, låta lasta om eller landa eller behålla sådana fångster ombord om de tagits efter detta datum."
10 Förordning nr 2241/87 ersattes av förordning nr 2847/93 från och med den 1 januari 1994.
11 I artikel 2 i förordning nr 2847/93 föreskrivs följande:
"1. För att säkerställa att alla gällande föreskrifter om åtgärder för bevarande och kontroll följs skall varje medlemsstat inom sitt territorium och de marina farvatten som lyder under dess överhöghet eller jurisdiktion övervaka fisket och den därmed förbundna verksamheten. Medlemsstaten skall inspektera fiskefartygen och undersöka all verksamhet rörande landning, försäljning, transport och lagring av fisk samt registrering av landningar och försäljning, och kan på så sätt granska tillämpningen av denna förordning.
2. De fiskefartyg som kan bedriva fiske under ett tredje lands flagg och fiska i vatten som lyder under en medlemsstats överhöghet eller jurisdiktion skall ingå i ett system, där fartygets rörelser kan följas och uppgifter kan fås om vilka fångster som finns ombord.
Medlemsstaterna skall anmäla till kommissionen vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att dessa förfaranden följs.
3. Varje medlemsstat skall kontrollera sina fartygs verksamhet utanför gemenskapens fiskezon, om en sådan kontroll krävs för att säkerställa att de gemenskapsbestämmelser som gäller i dessa farvatten efterlevs.
4. För att inspektionen skall bli så effektiv och ekonomisk som möjligt skall medlemsstaterna samordna sin kontrollverksamhet. De kan därför utarbeta gemensamma inspektionsprogram som gör det möjligt att kontrollera gemenskapens fiskefartyg i de i punkterna 1 och 3 nämnda farvattnen. Medlemsstaterna skall vidta sådana åtgärder som gör det möjligt för deras behöriga myndigheter och kommissionen att regelbundet och ömsesidigt hålla varandra underrättade om den erfarenhet som vunnits."
12 Artikel 21.1-21.3 i förordning nr 2847/93 har samma innehåll som artikel 11 i förordning nr 2241/87. I artikel 31 i nämnda förordning nr 2847/93, som har ersatt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87, föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall se till att lämpliga åtgärder vidtas mot ansvariga fysiska eller juridiska personer, även sådana förvaltnings- eller straffrättsliga åtgärder som överensstämmer med nationell lagstiftning, när det, särskilt efter en kontroll eller inspektion som utförts enligt denna förordning, står klart att den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser inte följts.
2. De rättsliga åtgärder som vidtas med stöd av punkt 1 skall vara av sådan art att de i enlighet med tillämpliga bestämmelser i den nationella lagstiftningen effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar, i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag.
3. Påföljderna av det rättegångsförfarande som avses i punkt 2 kan beroende på brottets allvar omfatta
- böter,
- beslag av förbjudna fiskeredskap och fångster,
- beslag av fartyget,
- tillfälligt stillaliggande för fartyget,
- tillfällig indragning av licensen,
- återkallande av licensen.
4. Bestämmelserna i denna artikel får inte hindra landnings- eller omlastningsmedlemsstaten från att överlåta den rättsliga uppföljningen av en överträdelse på de behöriga myndigheterna i registreringsmedlemsstaten, om denna samtycker till det, förutsatt att en sådan överlåtelse skapar bättre förutsättningar för att uppnå det resultat som avses i punkt 2. Landnings- eller omlastningsmedlemsstaten skall anmäla varje sådan överlåtelse till kommissionen."
Det administrativa förfarandet
13 I enlighet med fördragsbrottsförfarandet sände kommissionen två formella underrättelser till Förenade kungariket, dels den 19 mars 1998 avseende överfiske av vissa bestånd åren 1991-1994, dels den 19 februari 1999 avseende överfiske av vissa bestånd åren 1995-1996.
14 Förenade kungarikets regering besvarade den första formella underrättelsen den 20 maj 1998 och den andra den 4 maj 1999.
15 Eftersom kommissionen ansåg att myndigheterna i Förenade kungariket inte hade vidtagit lämpliga åtgärder för att lösa de problem med överfiske som utgjorde föremål för dess anmärkningar, avgav den, den 26 augusti 1999, två motiverade yttranden avseende överfisket åren 1991-1994 respektive 1995-1996, och uppmanade nämnda medlemsstat att inom två månader från delgivningen av de motiverade yttrandena vidta lämpliga åtgärder för att följa dessa yttranden.
16 Myndigheterna i Förenade kungariket besvarade dessa motiverade yttranden genom skrivelser av den 2 december 1999, i vilka de bestred samtliga kommissionens anmärkningar avseende flera fall av överfiske åren 1991-1996 i förhållande till de kvoter som nämnda medlemsstat tilldelats för olika fiskbestånd.
17 I nämnda svarsskrivelser påpekade Förenade kungariket för kommissionen att siffrorna avseende den totala fångstmängden för varje bestånd, på grundval av vilka kommissionen drog slutsatsen att kvoterna hade överskridits, innehöll vissa fel. Enligt Förenade kungariket var närmare bestämt makrillfångsterna i zon IV avseende åren 1991, 1993 och 1994, och torskfångsterna i zonerna I och II b avseende år 1996, mindre än vad som uppgetts av kommissionen. Av detta följer enligt denna medlemsstat att det inte har förekommit något överfiske avseende de ifrågavarande bestånden under dessa fyra år.
18 Förenade kungariket har gjort gällande att vad avser siffrorna för den makrill som hänför sig till åren 1991, 1993 och 1994, beror skillnaderna i förhållande till kommissionens siffror på att makrill som fångats i fiskezon IV a, såsom denna har fastställts av Internationella rådet för havsforskning (CIEM) (makrill från Nordsjön), hänförts till fel zon i de uppgifter som ursprungligen översändes till kommissionen av myndigheterna i denna medlemsstat. Vad avser siffrorna för år 1996 avseende torsk, beror skillnaden i förhållande till kommissionens siffror på att myndigheterna i Förenade kungariket felaktigt ansåg att de fångster som hade gjorts norr om Norge härrörde från havet runt Svalbard.
19 Vad beträffar dessa skillnader i fråga om siffrorna avseende fångsten, har kommissionen gjort gällande att den inte kan godta att det begärs ändring av dessa siffror efter det att fördragsbrottsförfarandet har inletts utan att det läggs fram bevisning. Förenade kungarikets regering har däremot gjort gällande att den såväl före det administrativa förfarandet som under detta påpekat för kommissionen att den inte godtog vissa av de siffror som denna hade åberopat.
20 I detta avseende har kommissionen genmält att de bedömningar som ligger till grund för dess slutsatser endast kan göras mot bakgrund av att de åtgärder som enligt det system som upprättats av Förenade kungariket var möjliga att vidta under de ifrågavarande åren, under vilka siffrorna avseende användningen av kvoter visade att det krävdes åtgärder för att undvika överfiske, och att dessa uppgifter inte får ändras i syfte att fastställa huruvida denna regering vidtog lämpliga åtgärder på grundval av de siffror som den förfogade över vid den aktuella tidpunkten.
Prövning i sak
21 Kommissionen har i sin ansökan i form av tabeller angett de bestånd avseende vilka det förekommit 31 fall av kvotöverskridanden eller fiske i zoner i vilka Förenade kungariket inte tilldelats någon kvot (ett enda fall år 1995). I tabellerna anges för vart och ett av åren i fråga de zoner och bestånd som berörs av överfisket samt de kvoter som tilldelats Förenade kungariket och kvotmängden.
22 I detta avseende har kommissionen för vart och ett av åren 1991-1996 riktat följande fyra anmärkningar mot Förenade kungariket:
- Underlåtenhet att fastställa lämpliga föreskrifter för användning av kvoter i strid med artikel 5.2 i förordning nr 170/83 och, från och med den 1 januari 1993, artikel 9.2 i förordning nr 3760/92.
- Underlåtenhet att vidta åtgärder för inspektion och kontroll i strid med artikel 1.1 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 2 i förordning nr 2847/93.
- För sent infört fiskeförbud i strid med artikel 11.2 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 21 i förordning nr 2847/93.
- Underlåtenhet att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder i strid med artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 31 i förordning nr 2847/93.
23 Den första och den andra anmärkningen skall prövas gemensamt.
Underlåtenhet att fastställa lämpliga föreskrifter för användning av kvoter och underlåtenhet att vidta åtgärder för inspektion och kontroll
Parternas argument
24 Enligt kommissionen var det enligt de bestämmelser som var gällande i Förenade kungariket varken möjligt att säkerställa att kvoterna iakttogs, att fiskarna registrerade sina landningar i rätt tid, att deklarationerna avseende landade mängder eller information som gavs i loggboken behandlades utan dröjsmål eller att fiskeförbudet infördes tillräckligt tidigt för att de mängder som redan fångats men som ännu inte landats och fristen mellan datumet för antagandet och datumet för ikraftträdandet av beslutet om förbud skulle kunna beaktas.
25 Förenade kungariket har enligt kommissionen inte säkerställt att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om åtgärder för bevarande och kontroll iakttogs. För att de åtgärder som hade antagits för tillämpning av nämnda bestämmelser skulle vara effektiva, borde de ha säkerställt att fiskarna anmälde samtliga fångster till de behöriga myndigheterna och gjort det möjligt att snabbt analysera denna information för att i tid besluta om tillfälligt förbud av fiskeverksamheten avseende ett visst bestånd, detta för att hindra att kvoterna för detta bestånd överskreds. Enligt det system som genomfördes av Förenade kungariket åren 1991-1996 var det inte möjligt att i rätt tid ge exakt information om fiskekvoterna.
26 Förenade kungarikets regering har för det första gjort gällande att kommissionen inte lämnat tillräckliga uppgifter för att uppfylla sin skyldighet att bevisa att det förekommit kvotöverskridanden varje år som särskilt anges i ansökan. Denna invändning är ännu mer betydelsefull eftersom en dom från domstolen som meddelats i ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat enligt artikel 226 EG riskerar att medföra att denna medlemsstat åläggs ekonomiska sanktionsåtgärder i enlighet med artikel 228.2 EG.
27 Enligt Förenade kungariket framgår det av fast rättspraxis att kommissionen inte har rätt att åberopa någon som helst presumtion för att fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. I förevarande fall har kommissionen inte ens försökt att analysera det system som denna medlemsstat använde åren 1991-1996.
28 I detta avseende har kommissionen genmält att samtliga de gemenskapsbestämmelser som avses i kommissionens ansökan syftar till att säkerställa att det vidtas åtgärder som är nödvändiga för att medlemsstaternas skyldigheter i fråga om kvoter skall iakttas och att det är medlemsstaterna och inte kommissionen som har detaljerad kännedom och nödvändiga resurser för att fastställa den exakta utformningen av de mest effektiva kontrollerna. Det är av detta skäl som nämnda medlemsstater har ett betydande handlingsutrymme vid utformningen av kontrollerna. För att bevisa att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter i fråga om upprättande av ett system för kontroll av kvoterna, är kommissionen endast skyldig att fastställa att avsedda syften inte uppnåddes genom de åtgärder som vidtogs av myndigheterna i denna stat och att detta misslyckande inte berodde på oförutsebara händelser.
29 Förenade kungariket har för det andra gjort gällande att kommissionen endast har åberopat ett litet antal fall av överfiske för varje ifrågavarande år. Eftersom det överfiske som konstaterats snarare var enstaka händelser i ett i grunden rationellt system, finns det inte någon omständighet som gör det möjligt att konstatera att det förekommit generella brister i Förenade kungarikets kontrollsystem. Förenade kungariket har med tillämpning av gemenskapsbestämmelserna i fråga antagit ett system som gjort det möjligt att säkerställa att fisket förvaltades på ett sådant sätt att kvotöverskridanden i stor utsträckning hindrades. Endast den omständigheten att vissa felaktigheter har upptäckts i enskilda fall utgör inte en rättslig grund för kommissionens mycket allmänna slutsatser.
30 I detta avseende har Förenade kungariket även gjort gällande att överfisket i vissa fall som har åberopats av kommissionen inte överskrider 5 procent av den tillämpliga kvoten. Enligt artikel 3.2 i rådets förordning (EG) nr 847/96 av den 6 maj 1996 om att införa ytterligare villkor för förvaltning av totala tillåtna fångstmängder (TAC) och kvoter med fördelning mellan åren (EGT L 115, s. 3) får medlemsstaterna landa fångster som överskrider de tillåtna landningarna med upp till 5 procent, vilka sedan dras av från kvoterna för följande år.
31 Av detta följer att med hänsyn tagen till de siffror som ändrats av nämnda medlemsstat avseende fyra fall av överfiske och de fyra fall i vilka de tillämpliga kvoterna överskridits med mindre än 5 procent, grundas kommissionens anmärkningar endast på 23 fall av betydande överfiske i förhållande till samtliga de bestånd som var föremål för kvoter under de ifrågavarande åren.
32 Enligt Förenade kungariket avser kommissionens anmärkningar, även om man bortser från de fall för vilka Förenade kungariket har bestritt de siffror som lämnats av kommissionen och således beträffande kvotöverskridandet, endast 7,65 procent av de kvoter som förvaltades av denna medlemsstat. Denna uppgift talar mot påståendet att enskilda fall av överfiske påvisar brister i det kontrollsystem som införts av Förenade kungariket.
33 Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att den ifrågavarande perioden inföll innan förordning nr 847/96 trädde i kraft. Förenade kungariket har inte heller förnekat att det förekommit betydande överfiske under nämnda period och har inte försökt att ge förklaringar till varför det förekommit överfiske i dessa fall.
Domstolens bedömning
34 Domstolen anmärker inledningsvis att kommissionen enligt artikel 226 EG kan inleda ett fördragsbrottsförfarande varje gång den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och att den inte behöver göra någon åtskillnad på grund av överträdelsens karaktär eller omfattning, eftersom detta förfarande grundas på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördraget eller enligt en rättsakt i sekundärrätten (se dom av den 1 mars 1983 i mål 301/81, kommissionen mot Belgien, REG 1983, s. 467, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 7, s. 39, av den 27 november 1990 i mål C-209/88, kommissionen mot Italien, REG 1990, s. I-4313, punkt 13, av den 1 oktober 1998 i mål C-71/97, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I-5991, punkt 14, och av den 1 februari 2001 i mål C-333/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-1025, punkterna 32 och 33).
35 Domstolen erinrar om att det enligt artikel 5.2 i förordning nr 170/83 och, från och med den 1 januari 1993, artikel 9.2 i förordning nr 3760/92, ankommer på medlemsstaterna att fastställa kriterierna för "fördelningen av de disponibla fångstmängder som tilldelats dem i enlighet med gemenskapsrätten och den gemensamma fiskeripolitiken och de närmare bestämmelser som de tillämpat vid utnyttjandet av dem". I detta sammanhang föreskrivs i artikel 1.1 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 2 i förordning nr 2847/93 att medlemsstaterna är skyldiga att vidta lämpliga kontrollåtgärder i syfte att säkerställa att alla bestämmelser som har antagits inom ramen för gemenskapssystemet för bevarande och förvaltning av fiskeresurser iakttas. Det är således nödvändigt att vidta dessa åtgärder för att säkerställa att nämnda system fungerar och särskilt att de kvoter som medlemsstaterna har tilldelats iakttas.
36 I förevarande mål har kommissionen till stöd för sin talan utförligt redogjort för sakomständigheter avseende bestånden per fiskart och de ifrågavarande zonerna, avseende de kvoter som tilldelats samt avseende de tonnage överfiske eller otillåtet fiske som konstaterats. Dessa omständigheter gör det möjligt att fastställa sju fall av överfiske om totalt 9 222 ton år 1991, fyra fall av överfiske om totalt 1 486 ton år 1992, sex fall av överfiske om totalt 4 404 ton år 1993, tre fall av överfiske om totalt 5 009 ton år 1994, sex fall av överfiske om totalt 424 ton år 1995 och fem fall av överfiske om totalt 971 ton år 1996.
37 För det första konstaterar domstolen att Förenade kungariket av dessa 31 fall av överfiske endast har ifrågasatt 23 fall av betydande överfiske under de ifrågavarande fem åren. Förenade kungariket har inte bestritt de siffror som kommissionen nämnt i sin ansökan förutom i fyra fall.
38 För det andra, vad beträffar de fyra fall i vilka överfisket enligt Förenade kungariket inte skall beaktas, eftersom det inte överskridit 5 procent, är det tillräckligt att konstatera att den hänvisning till artikel 3.2 i förordning nr 847/96 som nämnda medlemsstat har gjort inte kan beaktas i förevarande mål, eftersom denna förordning trädde i kraft den 1 januari 1997 och under alla omständigheter inte är tillämplig på de ifrågavarande fiskeåren.
39 För det tredje konstaterar domstolen vad beträffar de fyra fall av överfiske avseende vilka Förenade kungariket har bestritt kommissionens uppgifter, att det för att gemenskapssystemet för TAC och fiskekvoterna skall fungera krävs att de uppgifter som inhämtats av medlemsstaterna är tillförlitliga, vilket även är ett absolut nödvändigt villkor för att säkerställa att kommissionens kontrolluppgifter fullgörs. Under dessa omständigheter är det med rätta som kommissionen har gjort gällande att de bedömningar som ligger till grund för kommissionens slutsatser endast kunde göras mot bakgrund av de åtgärder som, enligt det system som upprättats av denna medlemsstat, var möjliga att vidta under de ifrågavarande åren, då siffrorna avseende användningen av kvoterna visade att det krävdes åtgärder för att undvika överfiske. Den omständigheten att denna stat senare ändrade dessa uppgifter kan inte vederlägga kommissionens bedömning av huruvida de skyldigheter som följer av detta system har uppfyllts.
40 Av det förhållandet att det rört sig om betydande mängder, enligt de uppgifter som framlagts av kommissionen, och att bristerna upprepats följer att överfisket måste vara en följd dels av att det saknats lämpliga föreskrifter för användningen av fiskekvoterna, dels av att den berörda medlemsstaten har åsidosatt sina kontrollskyldigheter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 35).
41 Under dessa omständigheter kan det som Förenade kungariket anfört om att kommissionen endast har åberopat en presumtion och ett begränsat antal fall av överfiske inte godtas. Den omständigheten att ekonomiska sanktionsåtgärder enligt artikel 228.2 EG kan åläggas en medlemsstat om denna inte följer en dom från domstolen i vilken en underlåtenhet fastställts påverkar inte bevisningen om att det förekommer ett fördragsbrott som kommissionen skall rapportera, och medför således inte att fastställandet av att Förenade kungariket har gjort sig skyldigt till ett fördragsbrott i förevarande fall skall ifrågasättas.
42 Domstolen konstaterar således att Förenade kungariket för vart och ett av åren 1991-1996 har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i förordning nr 170/83 och, från och med den 1 januari 1993, artikel 9.2 i förordning nr 3760/92 och artikel 1.1 i förordning nr 2241/87 samt, från och med den 1 januari 1994, artikel 2 i förordning nr 2847/93 genom att inte anta lämpliga föreskrifter för hur de kvoter som Förenade kungariket tilldelats skall användas och inte företa de inspektioner och andra kontroller som krävs enligt de tillämpliga gemenskapsrättsliga förordningarna.
För sent infört fiskeförbud
Parternas argument
43 Kommissionen har gjort gällande att Förenade kungariket i samtliga ovannämnda fall då det förekommit överfiske har underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 11.2 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 21.2 i förordning nr 2847/93, att tillfälligt förbjuda fiske när fångsterna skall anses ha uttömt den kvot som den staten tilldelats för ett bestånd eller grupp av bestånd. Enligt kommissionen framgår det av domstolens rättspraxis att medlemsstaterna är skyldiga att i rätt tid vidta alla nödvändiga åtgärder för att hindra kvotöverskridandet och att den inte kan åberopa praktiska svårigheter som grund för att underlåta att iaktta denna skyldighet. I förevarande mål trädde fiskeförbudet i vissa fall inte i kraft förrän flera veckor efter det att kvoterna hade uttömts, vilket visar att nämnda åtgärder under alla omständigheter inte vidtogs i tid.
44 Förenade kungarikets regering har gjort gällande att den omständigheten att det i vissa fall har förekommit överfiske avseende vissa kvoter inte gör det tillåtet för kommissionen att inleda ett fördragsbrottsförfarande i helt allmänna ordalag avseende åren i fråga. Förenade kungariket har faktiskt säkerställt att de flesta kvoterna under perioden i fråga iakttogs, och det har vidtagit konkreta åtgärder för att säkerställa att fångsterna upphörde i rätt tid, så att överfiske hindrades.
45 Förenade kungarikets regering har vidare gjort gällande att den situation som registrerats i de månatliga utdragen avseende sammanlagda fångster, som anges i kommissionens handlingar, inte nödvändigtvis överensstämmer med de siffror som Förenade kungariket faktiskt förfogade över under den ifrågavarande perioden. Denna skillnad mellan uppgifter beror på att de behöriga myndigheterna i denna medlemsstat använder uppgifter "i realtid" (landningsdeklarationer från fartyg som för Förenade kungarikets flagg och som landar fångster i denna stat eller i utlandet, vilka görs inom 48 timmar efter det att landningen avslutats) och att det är möjligt att den information som avser landningar som anmälts till kommissionen av andra medlemsstater och tredje länder inte överensstämmer med de siffror som anmälts till myndigheterna i Förenade kungariket av de fartyg som för denna stats flagg och som landat sina fångster i andra medlemsstater.
Domstolens bedömning
46 För det första erinrar domstolen om att den redan har fastställt att medlemsstaterna, enligt artikel 11.2 i förordning nr 2241/87, är skyldiga att innan kvoterna har uttömts införa tvingande bestämmelser för att tillfälligt förbjuda allt fiske. I artikel 21 i förordning nr 2847/93 föreskrivs samma skyldighet från och med den 1 januari 1994. Av dessa bestämmelser framgår att medlemsstaterna är skyldiga att i tid vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra att kvoterna i fråga överskrids och för att säkerställa iakttagandet av de kvoter som de tilldelats i syfte att bevara fiskeresurserna (se dom av den 20 mars 1990 i mål C-62/89, kommissionen mot Frankrike, REG 1990, s. I-925, punkt 17, av den 7 december 1995 i mål C-52/95, kommissionen mot Frankrike, REG 1995, s. I-4443, punkterna 29 och 30, och av den 25 april 2002 i de förenade målen C-418/00 och C-419/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I-3969, punkt 58).
47 I detta avseende är det mot bakgrund av punkt 34 i förevarande dom tillräckligt att konstatera att Förenade kungariket avseende de fall av överfiske som har åberopats av kommissionen inte har bestritt att denna medlemsstat antingen inte utfärdat något fiskeförbud eller att kvoterna hade överskridits det datum då respektive förbud trädde i kraft.
48 Följaktligen kan Förenade kungarikets argumentation, enligt vilken dels kommissionens begäran om fastställelse av ett fördragsbrott är formulerad i allmänna ordalag, dels denna medlemsstat faktiskt hade säkerställt att de flesta kvoterna iakttogs under perioden i fråga, inte godtas.
49 För det andra får en medlemsstat enligt fast rättspraxis inte underlåta att genomföra lämpliga kontrollåtgärder för att i tid förbjuda fiske med hänvisning till praktiska svårigheter. Tvärtom åligger det medlemsstaten att genom sådana åtgärder övervinna dessa svårigheter (se dom av den 1 februari 2001 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 44).
50 Av detta följer att de praktiska svårigheter som åberopats av Förenade kungariket för att förklara skillnaderna mellan de uppgifter som det förfogade över och de uppgifter på vilka kommissionen stödde sig, såsom landningar i tredje länder eller fluktuationer i de mängder som landats i andra medlemsstater eller tredje land, inte kan beaktas.
51 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att Förenade kungariket för vart och ett av åren 1991-1996 har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11.2 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 21 i förordning nr 2847/93, genom att inte tillfälligt förbjuda fisket när kvoterna uttömts.
Underlåtenhet att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder
Parternas argument
52 Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att medlemsstaterna, även om det inte enligt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 uttryckligen krävs att de vidtar straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot den fartygsbefälhavare som överträtt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna i fråga om fiske eller mot någon annan person som är ansvarig för en sådan överträdelse, enligt artikel 10 EG är skyldiga att vidta sådana åtgärder då nämnda bestämmelser allvarligt har åsidosatts. Enligt kommissionen är det, för att säkerställa att de skyldigheter som följer av gemenskapsförordningarna om fiske genomförs, absolut nödvändigt att vidta rättsliga åtgärder mot nämnda personer. En sådan skyldighet framgår enligt kommissionen ännu tydligare av artikel 31.2 i förordning nr 2847/93, enligt vilken det krävs att sanktionsåtgärderna är av sådan art att de berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen och att de står i proportion till överträdelsernas allvar, detta i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag.
53 Enligt kommissionen framgår det av de fall av överfiske som den har påtalat att fångster i flera fall har fortsatt att anmälas under en viss tid efter det att fisket i fråga har förbjudits. Det är fråga om allvarliga indicier på att fiskeförbuden har överträtts och på att sådana överträdelser inte har blivit föremål för rättsliga åtgärder. Praktiska svårigheter kan inte ursäkta en sådan passitivitet.
54 Förenade kungariket har gjort gällande att denna medlemsstat under hela den ifrågavarande perioden har haft som allmän princip att vidta rättsliga åtgärder i samtliga fall då det förelegat tillräckliga bevis för att övertyga brottmålsdomstolarna om att det skett en överträdelse. Detta påstående bekräftas av den förteckning som finns i en bilaga till svaromålet, i vilken upptas de rättsliga förfaranden som inletts och de officiella varningar som utfärdats avseende fartyg som bedrivit fiske efter fångstförbudet eller i en zon avseende vilken Förenade kungariket inte förfogade över någon kvot.
55 Förenade kungariket har även hänvisat till vissa konkreta fall av överfiske som har åberopats av kommissionen. I detta avseende har den gjort gällande att de rättsliga förfarandena i vissa fall varit resultatlösa, eftersom det inte har varit möjligt att vid domstolen i fråga fastställa att det förekommit överfiske. I andra fall har ett förvaltningsrättsligt förfarande inletts. Slutligen har det i vissa fall bedömts olämpligt att inleda straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga förfaranden med hänsyn till omständigheterna. Dessutom har Förenade kungariket i vissa fall avstått från att inleda ett förfarande på grund av att de nationella myndigheterna tillät fortsatt fiskeverksamhet med hänsyn till ett planerat kvotutbyte med Förbundsrepubliken Tyskland, vilket därefter dock inte kom till stånd.
Domstolens bedömning
56 För det första påpekar domstolen att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat, då de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande och kontroll har åsidosatts, är skyldiga att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot den berörda fartygsbefälhavaren eller någon annan person enligt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87. I artikel 31 i förordning nr 2847/93 föreskrivs samma skyldighet för medlemsstaterna från och med den 1 januari 1994, och det anges i artikel 31.2 att förfarandena "skall vara av sådan art att de ... effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar, i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag".
57 Om de behöriga myndigheterna i en medlemsstat systematiskt avstår från att vidta rättsliga åtgärder mot dem som bär ansvaret för sådana överträdelser, sätts såväl strävandena att bevara och förvalta fiskeresurserna som den gemensamma fiskeripolitikens enhetliga tillämpning på spel (dom av den 7 december 1995 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 35).
58 Av detta följer att Förenade kungariket var skyldigt att från datumen för kommissionens fiskeförbud under de ifrågavarande åren vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot dem som var ansvariga för att fiskeverksamheten fortsatte trots att den hade förbjudits.
59 I förevarande mål är det tillräckligt att konstatera att även med beaktande av den information som Förenade kungariket gett i bilagan till sin duplik, har denna medlemsstat endast i några få fall vidtagit rättsliga åtgärder mot personer som var ansvariga för överträdelser av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, medan ett betydande antal fall av olagligt fiske har konstaterats under de ifrågavarande åren. Under dessa omständigheter kan inte Förenade kungarikets påstående att kommissionen skall lägga fram konkreta bevis godtas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 december 1995 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 36).
60 Domstolen erinrar för det andra om att en medlemsstat enligt fast rättspraxis inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i gemenskapsreglerna (se dom av den 8 juni 1993 i mål C-52/91, kommissionen mot Nederländerna, REG 1993, s. I-3069, punkt 36, och av den 25 april 2002 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 59). De särskilda argument som Förenade kungariket åberopat som grund för att underlåta att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder i vissa fall kan således inte godtas.
61 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att Förenade kungariket för vart och ett av åren 1991-1996 har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 31 i förordning nr 2847/93 genom att inte vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot de fartygsbefälhavare som åsidosatt de tillämpliga gemenskapsrättsliga förordningarna eller mot någon annan person som var ansvarig för ett sådant åsidosättande.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
62 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förenade kungariket skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har, för vart och ett av åren 1991-1996, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurser, och, från och med den 1 januari 1993, artikel 9.2 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk, samt enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket, och, från och med den 1 januari 1994, artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken, artikel 11.2 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 21 i förordning nr 2847/93, artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 och, från och med den 1 januari 1994, artikel 31 i förordning nr 2847/93 genom att
- inte fastställa lämpliga föreskrifter för hur de kvoter som Förenade kungariket tilldelats skall användas och inte företa de inspektioner och andra kontroller som krävs enligt de tillämpliga gemenskapsrättsliga förordningarna,
- inte besluta om tillfälligt fiskeförbud när kvoterna uttömts, och
- inte vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot de fartygsbefälhavare som åsidosatt nämnda förordningar eller mot någon annan person som var ansvarig för ett sådant åsidosättande.
2) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall ersätta rättegångskostnaderna.