62002CJ0103_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-103/02,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF,
anlagt den
20. marts 2002
,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved R. Wainwright og R. Amorosi, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik
ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato M. Fiorilli, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Rosas, S. von Bahr (refererende dommer), R. Silva de Lapuerta og K. Lenaerts,
generaladvokat:
M. Poiares Maduro
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
18. maj 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, 9, 10 og 11 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47) som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32, herefter »direktiv 75/442«), og artikel 3 i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20), idet den har vedtaget dekret af 5. februar 1998 om bestemmelse af ufarligt affald, som er undergivet de forenklede procedurer for nyttiggørelse i henhold til artikel 31 og 33 i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997, og dekretet:
– i strid med artikel 10 og artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 75/442 indeholder hjemmel til at fritage anlæg og virksomheder, der nyttiggør ufarligt affald, for kravet om tilladelse, uden at der med hensyn til de mængder affald, som forarbejdes af de anlæg, der er fritaget for kravet om tilladelse, kræves overholdt betingelser om 1) forudgående fastsættelse af maksimale affaldsmængder og 2) overholdelse af kravene i artikel 4 i direktiv 75/442
– i strid med artikel 11, stk. 1, andet afsnit, første led, i direktiv 75/442 ikke præcist fastlægger de typer af affald, som er omfattet af fritagelse for kravet om tilladelse, og det omhandlede dekret som følge heraf i visse tilfælde, tillige i strid med artikel 3 i direktiv 91/689, på grund af manglende klarhed eller præcision indeholder hjemmel til at fritage anlæg eller virksomheder, der nyttiggør visse typer af farligt affald, for kravet om tilladelse på grundlag af de mere lempelige kriterier for ufarligt affald
– i strid med artikel 9 og 11, sammenholdt med artikel 1, litra e) og f), i direktiv 75/442 og bilag II A og II B hertil, som ændret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32), definerer visse bortskaffelsesoperationer som »miljømæssig nyttiggørelse«, hvorved den giver anlæg og virksomheder, som udfører andre bortskaffelsesoperationer end bortskaffelse af deres eget affald på produktionsstederne, mulighed for at blive fritaget for kravet om tilladelse, som om de udførte nyttiggørelsesoperationer.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Direktiv 75/442
2. Direktiv 75/442 har til formål at sikre bortskaffelsen og nyttiggørelsen af affald og at fremme vedtagelsen af foranstaltninger til begrænsning af affaldsproduktionen, især ved at fremme renere teknologier og produkter, der kan genvindes og genbruges.
3. Artikel 1 i dette direktiv definerer blandt andet, hvad der skal forstås ved »affald«, »bortskaffelse« og »nyttiggørelse«.
4. Direktivets artikel 4 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
– skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
– forårsages gener ved støj eller lugt
– påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
5. Artikel 9-11 i direktiv 75/442 fastslår, hvornår en tilladelse fra den kompetente myndighed er nødvendig til nyttiggørelse og bortskaffelse af affald. Sådanne operationer nævnes i bilag II A og bilag II B til dette direktiv, som ændret ved beslutning 96/350.
6. Artikel 9, stk. 1, i direktiv 75/442 bestemmer, at ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, med henblik på gennemførelse af direktivets artikel 4 skal indhente en tilladelse fra den kompetente myndighed.
»Denne tilladelse skal bl.a. vedrøre:
– arten og mængden af affaldet
– de tekniske forskrifter
– de sikkerhedsmæssige forholdsregler, der skal træffes
– bortskaffelsesstedet
– behandlingsmetoden.«
7. Artikel 9, stk. 2, i direktiv 75/442 bestemmer:
»Sådanne tilladelser kan udstedes for et begrænset tidsrum, de kan fornyes, kan være ledsaget af betingelser og forpligtelser eller kan nægtes, især hvis den påtænkte metode til bortskaffelse ikke er acceptabel fra et miljøbeskyttelsessynspunkt.«
8. Direktivets artikel 10 vedrørende nyttiggørelsesoperationer som omhandlet i bilag II B bestemmer følgende:
»Med henblik på gennemførelsen af artikel 4 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II B, indhente en tilladelse.«
9. Direktivets artikel 11 omhandler muligheden for at blive fritaget for kravet om tilladelse vedrørende alt affald med undtagelse af farligt affald, som er genstand for særlige bestemmelser:
»1. Følgende kan fritages for kravet om de i artikel 9 og 10 omhandlede tilladelser: […]:
a) anlæg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald på produktionsstedet
og
b) anlæg eller virksomheder, der nyttiggør affaldet.
Denne fritagelse finder kun anvendelse:
– hvis de kompetente myndigheder har vedtaget almindelige regler for de forskellige former for aktivitet med angivelse af arten og mængden af affaldet samt betingelserne for, at den pågældende aktivitet kan fritages for tilladelsen
og
– hvis arten eller mængden af affaldet og metoderne til bortskaffelse eller nyttiggørelse sikrer, at betingelserne i artikel 4 overholdes.
2. De i stk. 1 nævnte anlæg eller virksomheder skal registreres hos de kompetente myndigheder.
3. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de almindelige regler, som vedtages i henhold til stk. 1.«
Direktiv 91/689
10. Direktiv 91/689 om farligt affald bestemmer i artikel 3, stk. 1 og 2:
»1. Den undtagelse fra kravet om tilladelse for anlæg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald, jf. artikel 11, stk. 1, litra a), i direktiv 75/442/EØF, gælder ikke for farligt affald, der er omfattet af nærværende direktiv.
2. I henhold til artikel 11, stk. 1, litra b), i direktiv 75/442/EØF kan en medlemsstat fravige artikel 10 i samme direktiv i forbindelse med anlæg eller virksomheder, der nyttiggør affald, som nærværende direktiv finder anvendelse på:
– hvis medlemsstaten vedtager generelle regler, hvori opregnes arten og mængden af det pågældende affald og fastlægges de særlige betingelser (grænseværdier for indholdet af farlige stoffer i affaldet, grænseværdier for emission, aktivitetstype) samt de øvrige krav, der skal overholdes i forbindelse med forskellige former for nyttiggørelse, og
– hvis arten eller mængden af affaldet og metoderne til nyttiggørelse sikrer, at betingelserne i artikel 4 i direktiv 75/442/EØF overholdes.«
De nationale bestemmelser
11. Dekretet fra Ministero dell’Ambiente af 5. februar 1998 om bestemmelse af ufarligt affald, som er undergivet de forenklede procedurer for nyttiggørelse i henhold til artikel 31 og 33 i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997 (supplemento ordinario nr. 72 til GURI nr. 88 af 16.4.1998, herefter »dekretet«) gennemfører direktiv 91/156 og direktiv 91/689 i national ret.
12. Dekretets artikel 5, stk. 1, der har overskriften »Miljømæssig nyttiggørelse«, bestemmer følgende:
»De i bilag 1 nævnte foranstaltninger til forbedring af miljøet består i at genoprette beskadigede områder med henblik på produktion eller sociale formål gennem en strukturel genopbygning.«
13. Samme dekrets artikel 7, der har overskriften »Mængder«, har følgende ordlyd:
»1. Med forbehold af de i bilagene særligt fastsatte bestemmelser skal de årlige maksimale affaldsmængder, som – efter fradrag af de råstoffer, der eventuelt måtte være anvendt – kan anvendes i forbindelse med den i dette dekret omhandlede nyttiggørelse af affald, fastsættes på grundlag af den årlige forarbejdningskapacitet på det anlæg, hvor aktiviteten udføres, og under iagttagelse af, at denne aktivitet ikke udgør en fare for menneskets sundhed eller for miljøet.
[…]
2. Når det drejer sig om den i bilag 2 nævnte energiudnyttelse skal de maksimale affaldsmængder fastsættes på grundlag af affaldets brændværdi, af den nominelle termiske effekt på det anlæg, hvor energiudnyttelsen finder sted, og af den forventede forarbejdningstid for hver behandlingsvirksomhed.
3. De årlige affaldsmængder, som skal nyttiggøres, skal anføres i meddelelsen om, at denne aktivitet påbegyndes, og skal præcisere, at betingelserne som fastsat i denne artikel, er opfyldt.«
Den administrative procedure
14. Ved åbningsskrivelse af 28. februar 2000 meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at den anså Den Italienske Republik for at have tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 1, 9, 10 og 11 i direktiv 75/442, og artikel 3 i direktiv 91/689, idet den havde vedtaget dekretet.
15. I medfør af artikel 226 EF anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om at fremkomme med deres bemærkninger inden for en frist på to måneder, efter at de havde modtaget åbningsskrivelsen.
16. De italienske myndigheder besvarede åbningsskrivelsen ved to skrivelser af 3. og 26. maj 2000.
17. Da Kommissionen var af den opfattelse, at de italienske myndigheders svar var utilstrækkelige, fremsatte den den 11. april 2001 en begrundet udtalelse over for den italienske regering, hvori Kommissionen opfordrede denne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet inden for en frist på to måneder efter modtagelsen af udtalelsen.
18. Ved skrivelse af 17. august 2001 besvarede de italienske myndigheder den begrundede udtalelse.
19. Da Kommissionen ikke fandt denne besvarelse tilfredsstillende, anlagde den nærværende sag.
Første klagepunkt om de maksimale affaldsmængder, der kan fritages for kravet om tilladelse
Parternes argumenter
20. Kommissionen har gjort gældende, at dekretets artikel 7 er i strid med bestemmelserne i artikel 11 i direktiv 75/442, idet den ikke fastsætter en maksimal affaldsmængde, der skal nyttiggøres, og som kan fritages for kravet om tilladelse, men derimod fastsætter en relativ mængde på grundlag af en årlig forarbejdningskapacitet for hvert af de berørte anlæg.
21. Den Italienske Republiks fortolkning krænker formålet bestående i at beskytte menneskets sundhed og miljøet som omhandlet i artikel 4 i direktiv 74/442, idet fortolkningen gør det muligt for virksomheder, der nyttiggør affald, at blive fritaget for kravet om tilladelse, uanset at de forarbejder anseelige mængder affald. Anlægger man en sådan fortolkning, fratages den almindelige procedure fo r anmodning om tilladelse enhver praktisk betydning.
22. Den italienske regering har gjort gældende, at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at fastsætte absolutte maksimale mængder, og at ordlyden af artikel 11 i direktiv 75/442 ikke indeholder nogen udtrykkelige bestemmelser herom.
23. Derimod har den italienske regering gjort gældende, at det i henhold til ordlyden af artikel 11, stk. 1, andet afsnit, er tilstrækkeligt, at en af de to betingelser – som er anført i hvert af bestemmelsens to led – er opfyldt, for at kunne gøre brug af fritagelsen. Ifølge den anden betingelse skal medlemsstaterne både definere arten og mængden af det omhandlede affald for at sikre, at kravene til beskyttelse af sundhed og miljø som omhandlet i artikel 4 i direktiv 75/442 opfyldes. Den mener, at ordet »eller« i sætningen »arten eller mængden af affaldet« støtter denne udlægning.
24. Eftersom denne betingelse er opfyldt – og dermed også de i direktivets artikel 4 omhandlede krav – er det ikke ifølge den italienske regering nødvendigt at opfylde den første betingelse, der er omhandlet i samme direktivs artikel 11, stk. 1, andet afsnit, første led. Disse to betingelser udgør to forskellige situationer, og de bør derfor anses for alternative betingelser efter medlemsstaternes valg og ikke som kumulative betingelser.
25. Den italienske regering har understreget, at dekretets betingelser i deres helhed, og navnlig de bestemmelser, der vedrører fastsættelsen af relative maksimale mængder, har til formål at sikre en øget beskyttelse af miljøet, og at de i højere grad opfylder dette formål end fastsættelsen af en absolut maksimal mængde. Hindringen for, at anlæg, der har en stor kapacitet, nyttiggør affald over en absolut tærskel, og forpligtelsen til at bortskaffe affaldet er ifølge denne regering i direkte modstrid med de almindelige principper i direktiv 75/442.
Domstolens bemærkninger
26. Med henblik på at fastslå, om Den Italienske Republik har anvendt direktiv 75/442 korrekt, skal det efterprøves, om dette direktiv pålægger medlemsstaterne at fastsætte absolutte maksimale affaldsmængder, som skal nyttiggøres, og som kan fritages for kravet om tilladelse, eller om medlemsstaterne kan fastsætte relative mængder på grundlag af hvert enkelt anlægs forarbejdningskapacitet. Der skal med henblik herpå foretages en gennemgang af ordlyden af artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 75/442.
27. Det fremgår for det første af bestemmelsens ordlyd, at fritagelsen for kravet om tilladelse gælder under forbehold af, at to betingelser er opfyldt. Eftersom der foran hver betingelse er angivet en tankestreg, og de to betingelser er forbundet med bindeordet »og«, er der ingen tvivl om, at de to betingelser i modsætning til det, som den italienske regering har gjort gældende, er kumulative og ikke alternative.
28. Herefter skal rækkevidden af den forpligtelse til at fastsætte en mængde, som er indeholdt i den første betingelse, afgrænses, eftersom denne forpligtelse påhviler medlemsstaterne på samme måde som den anden betingelse.
29. Denne første betingelse omhandler udtrykkeligt de kompetente myndigheders vedtagelse af almindelige regler for de forskellige former for aktivitet med angivelse af »arten og mængden af affaldet samt betingelserne for«, at den pågældende aktivitet kan fritages for tilladelsen.
30. Uanset at udtrykket »absolutte maksimale mængder« ikke udtrykkeligt er anvendt, fremgår det af selve ordlyden af bestemmelsen, at mængdebegrebet henviser til en øvre tærskel, som finder anvendelse på hver enkelt type affald, samt at nyttiggørelsesoperationer med hensyn til affald, der ligger over denne tærskel, ikke kan fritages for, men er undergivet kravet om tilladelse.
31. Desuden taler den samlede opbygning af direktiv 75/442 for denne fortolkning. Dette direktiv fastsætter nemlig en almindelig procedure, som indebærer en pligt til at indhente en tilladelse som nævnt i direktivets artikel 9 og 10. Direktivets artikel 11 fastlægger en forenklet procedure, idet den foreskriver en fritagelse for kravet om en tilladelse under visse betingelser. Denne procedure, der har karakter af en undtagelse, skal være lettest mulig at anvende og kontrollere, hvilket ikke er tilfældet, hvis affaldsmængderne kan variere fra det ene anlæg til det andet.
32. Den italienske regerings argument om, at dekretets bestemmelser i højere grad end de i direktiv 75/442 fastsatte bestemmelser opfylder formålet at beskytte miljøet, har ingen relevans.
33. Som Domstolen allerede har fastslået, kan forpligtelsen til at sikre et direktiv fuld virkning i overensstemmelse med dets formål ikke fortolkes således, at medlemsstaterne er fritaget for at vedtage gennemførelsesforanstaltninger, når de finder, at deres nationale bestemmelser er bedre end de pågældende fællesskabsbestemmelser, og at de nationale regler derfor er bedre egnede til at sikre opfyldelsen af direktivets formål. Ifølge Domstolens praksis kan nationale regler kun overflødiggøre gennemførelsen af særlige lovgivnings- eller administrative foranstaltninger, såfremt disse regler effektivt sikrer, at de nationale myndigheder anvender direktivet fuldt ud (jf. bl.a. dom af 29.4.2004, sag C-194/01, Kommissionen mod Østrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 39). Heller ikke i det foreliggende tilfælde er det tilladt for medlemsstaterne at fravige de bestemmelser, som direktiv 75/442 pålægger dem, ved at erstatte de maksimale mængder for de affaldstyper, der kan nyttiggøres uden tilladelse, med relative mængder på grundlag af kapaciteten for hvert enkelt nyttiggørelsesanlæg.
34. I øvrigt er det ikke korrekt at påstå, sådan som den italienske regering har gjort, at Kommissionens fortolkning er i strid med direktivets formål, idet den ville resultere i, at store anlæg kun ville kunne nyttiggøre en mindre mængde affald svarende til de maksimale mængder, og at de ville skulle bortskaffe resten. Der er nemlig intet, der hindrer disse virksomheder i at nyttiggøre affaldsmængder ud over disse maksimale mængder på betingelse af, at de gør det under ordningen for indhentning af tilladelse.
35. Det må derfor fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 10 og artikel 11, stk. 1, i direktiv 75/442, idet den ikke i dekretet har fastsat maksimale affaldsmængder i forhold til affaldstyper, som kan nyttiggøres i henhold til reglerne om fritagelse for kravet om tilladelse.
Andet klagepunkt om en upræcis definition af affaldstyper, der er omfattet af fritagelsen for kravet om tilladelse
Parternes argumenter
36. Kommissionen har fremsat to klagepunkter: For det første, at visse overskrifter til tekniske normer i dekretets bilag 1 og 2 definerer affaldstyper på en yderst vag måde. For det andet, at koderne i det europæiske affaldskatalog (herefter »EAK«) ofte ikke er citeret, eller, når de er det, ikke svarer til definitionen i overskrifterne til de tekniske normer. Dette indebærer, at visse typer farligt affald kan være omfattet af kategorien ufarligt affald, hvilket gør det muligt for anlæg og virksomheder, der forarbejder dette affald, med støtte i de mere lempelige kriterier for ufarligt affald at blive fritaget for kravet om tilladelse.
37. Kommissionen har uddybet sit klagepunkt med henvisning til tre sager.
38. Som eksempel har Kommissionen for det første henvist til, at den tekniske norm 5.9, som er anført i dekretets bilag 1, vedrørende »isolerede stykker af optiske fiberkabler af en dielektrisk, semielektrisk eller metallisk type« ikke er nævnt i nogen EAK-kode.
39. Dernæst er den tekniske norm 7.8 i dekretets bilag 1, som henviser til »affald af ildfaste materialer, affald af ildfaste materialer, der stammer fra højtemperatursovne«, ledsaget af en række EAK-koder, der ikke gør det muligt at fastslå, hvorvidt materialer bestående af brugt beklædning, der hidrører fra metalindustriens aluminiumsprocesser, er omfattet af denne norm, hvilket giver anledning til forveksling mellem ufarligt affald og farligt affald.
40. Endelig har den tekniske norm 3.10 i dekretets bilag 1, som henviser til »afladte sølvoxidbatterier«, den fejlagtige EAK-kode 160605, hvilket svarer til kategorien »andre batterier og akkumulatorer«, der omfatter ufarligt affald, i stedet for – henset til kviksølvindholdet – at angive EAK-kode 160603, som henviser til »kviksølvholdige batterier« og derfor falder ind under kategorien farligt affald. Kommissionen har i denne forbindelse oplyst, at overskriften til kode 160603 er blevet ændret ved Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 (EFT L 226, s. 3), som har indført angivelsen »kviksølvholdige batterier«.
41. Den italienske regering har gjort gældende, at de tre tilfælde, Kommissionen har undersøgt, er isolerede tilfælde, og at det er med urette, at Kommissionen helt generelt har antaget, at der mangler definitioner, eller at definitionerne på affaldstyperne, som er omfattet af fritagelsen for kravet om tilladelse, er fejlagtige.
42. Hvad angår den tekniske norm 3.10 vedrørende afladte sølvdioxidbatterier har den italienske regering gjort gældende, at beskrivelsen af normen og af EAK-koden, som den henføres til, skal læses i sammenhæng med undersøgelsen af selve affaldets oprindelse og dets kemiske og fysiske kendetegn. I dette særtilfælde var angivelsen af en EAK-kode, som finder anvendelse på ufarligt affald, på det omhandlede affald i fuld overensstemmelse med de kemiske og fysiske kendetegn som anført i dekretet, nemlig »stålhylster, som indeholder mere end 1% sølvoxid og/eller sølvsalte, og mindre end 9% zink og 55% nikkel«.
Domstolens bemærkninger
43. Med sit andet klagepunkt kritiserer Kommissionen helt generelt Den Italienske Republik for ikke præcist at have defineret de typer ufarligt affald, som skal nyttiggøres under ordningen med den forenklede procedure. Den har gjort gældende, at de tekniske normer, der henviser til disse typer affald, er formuleret yderst vagt, og at EAK-koderne dels har været udeladt, dels har været fejlagtigt citeret. Kommissionen støtter sin kritik på henvisningen til tre tekniske normer.
44. Det må fastslås, at Kommissionen kun har citeret tre specifikke tilfælde og ikke har fremlagt nogen form for bevis, der gør det muligt for Domstolen at efterprøve, om klagepunktet er velbegrundet i forhold til alle de i dekretet indeholdte tekniske normer. Efterprøvelsen af klagepunktet skal derfor begrænses til de tre citerede tilfælde.
45. Hvad angår den tekniske norm 5.9 bemærkes, at den italienske regering først i sit svar på åbningsskrivelsen og på den begrundede udtalelse over for Kommissionen har anført, at den havde til hensigt at indsætte en EAK-kode, og siden i sit svarskrift har anført, at EAK-koderne var blevet vedtaget i overensstemmelse med beslutning 2000/532.
46. Uanset at den italienske regering har gjort gældende, at de EAK-koder, den vedtog, har til formål at afspejle de i beslutning 2000/532 omhandlede koder, som medlemsstaterne skulle efterkomme senest den 1. januar 2002 – det vil sige en dato, der ligger efter de kritiserede omstændigheder – må det fastslås, at denne regering ikke har nægtet, at den i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 75/442 burde have vedtaget en EAK-kode vedrørende det omhandlede affald før denne dato.
47. Det af Kommissionen påtalte traktatbrud i forhold til norm 5.9 må fastslås at foreligge, eftersom Den Italienske Republik endnu ikke havde tildelt denne norm en EAK-kode ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse.
48. Hvad angår Kommissionens klagepunkt vedrørende den tekniske norm 7.8 er det tilstrækkeligt at fastslå, at den italienske regering i sit svarskrift har anført, at de anvendte EAK-koder bør ændres hurtigst muligt. Det følger heraf, at den italienske regering ikke har bestridt, at de anvendte koder ikke er i overensstemmelse med kravene i direktiv 75/442, og det bør fastslås, at det af Kommissionen påtalte traktatbrud i forhold til denne norm foreligger.
49. Det tredje tilfælde, der er nævnt, vedrører den tekniske norm 3.10. Hertil bemærkes, at den italienske regering ikke har kommenteret Kommissionens påstand om, at de omhandlede batterier indeholder kviksølv. Den italienske regering har alene gjort gældende, at dekretets beskrivelse af varens tekniske kendetegn ikke nævner kviksølv, hvilket ifølge regeringen begrunder anvendelsen af den tilsvarende EAK-kode på ufarligt affald.
50. For så vidt som de omhandlede batterier indeholder kviksølv fastslås, at Kommissionen har kunnet antage, at det drejede sig om farligt affald, og at den EAK-kode, der burde have været anvendt, var kode 160603, som finder anvendelse på kviksølvholdige batterier, og ikke kode 160605, som svarer til andre batterier og akkumulatorer og henføres til ufarligt affald. Ikke desto mindre påhviler det Kommissionen at fremlægge bevis for, at de omhandlede batterier indeholder kviksølv, hvilket ikke fremgår af de for Domstolen fremlagte dokumenter. I mangel på sådanne beviser bør Kommissionens klagepunkt forkastes for så vidt angår norm 3.10.
51. I lyset af ovenstående fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 75/442 og artikel 3 i direktiv 91/689, idet den ikke præcist har defineret affaldstyperne vedrørende de tekniske normer 5.9 og 7.8 i dekretets bilag 1.
Tredje klagepunkt om definitionen af visse bortskaffelsesaktiviteter som nyttiggørelsesaktiviteter
Parternes argumenter
52. Kommissionen har kritiseret Den Italienske Republik for at fremstille bortskaffelsesoperationer som om de var nyttiggørelsesoperationer og for derved at have tilsidesat artikel 9 og 11 i direktiv 75/442 vedrørende indhentning af tilladelse, sammenholdt med samme direktivs artikel 1, litra e) og f), samt dets bilag II A og II B, som definerer disse operationer.
53. De omhandlede operationer er nævnt i dekretets artikel 5. De omhandler genoprettelse af beskadigede områder med henblik på produktion eller sociale formål gennem en strukturel genopbygning og omfatter dækning af lossepladser.
54. Kommissionen mener, at operationer forbundet med genoprettelse af beskadigede områder med henblik på produktion eller sociale formål gennem en strukturel genopbygning fejlagtigt er blevet klassificeret under punkt R 10 i bilag II B til direktiv 75/442. Dette punkt omhandler spredning på jorden med positive virkninger for landbrug eller økologi og henviser ifølge Kommissionen snarere til anvendelsen af slam i landbrug.
55. Hvad angår operationer med dækning af lossepladser, som helt enkelt består i at deponere affald ovenpå allerede derværende affald, har Kommissionen gjort gældende, at disse operationer ikke udgør genvindings- eller nyttiggørelsesoperationer, der ret beset kan henføres under punkt R 5 i bilag II B til direktiv 75/442, hvor Den Italienske Republik fejlagtigt har klassificeret dem. Dækning af lossepladser henhører ifølge Kommissionen under bortskaffelsesoperationer som omhandlet i punkt D 1 i bilag II A til direktivet, der omhandler »deponering på eller i jorden (f.eks. lossepladser osv.)«.
56. Den italienske regering har derimod gjort gældende, at »genetablering af miljøet« med rette er klassificeret under punkt R 10 »Spredning på jorden med positive virkninger for landbrug eller økologi«. En sådan genetablering tilsigter nemlig at genoprette miljøet og henhører derfor under dette punkt. Genoprettelsen af miljøet må ikke blandes sammen med en bortskaffelsesoperation.
57. Hvad angår »dækning af lossepladser« har den italienske regering understreget, at denne operation i lighed med »genetablering af miljøet« ikke er en bortskaffelsesoperation, men en genoprettelsesaktivitet i sin egentlige forstand.
58. I lyset af Domstolens seneste retspraksis vedrørende sondringen mellem »nyttiggørelse« og »bortskaffelse« har Kommissionen i sin replik givet udtryk for, at visse strukturelle genopbygningsoperationer som omhandlet i dekretets artikel 5 kunne anses for at henhøre under punkt R 10.
59. Derimod har Kommissionen fastholdt, at de tekniske normer 7.14 og 7.15 vedrørende anvendelsen af affald og boreslam, som kan indeholde op til 50 kg kulbrinter pr. ton og 300 kg mindre giftig brændselsolie/olie pr. ton, ikke kan klassificeres som miljømæssig nyttiggørelse.
Domstolens bemærkninger
60. Det bemærkes, at Kommissionen, sådan som det fremgår af dennes replik, nu kun fastholder sit klagepunkt vedrørende anvendelsen af affald og boreslam svarende til dekretets tekniske normer 7.14 og 7.15. Ifølge Kommissionen udgør anvendelsen af dette affald ikke nyttiggørelsesoperationer, men bortskaffelsesoperationer.
61. Kommissionen har ikke klart anført, hvorfor den fastholder sit klagepunkt i forhold til dette affald, og den begrænser sig til at påpege, at dette affald indeholder meget store mængder kulbrinter eller mindre giftig brændselsolie og olie. Kommissionen synes således at mene, at det omhandlede affald indeholder farlige stoffer, som er til hinder for, at det kan anvendes til nyttiggørelsesformål.
62. Domstolen har imidlertid fastslået, at den omstændighed, at affaldet er farligt eller ufarligt, ikke er et relevant kriterium for vurderingen af, om en behandlingsmetode for affald skal klassificeres som »nyttiggørelse« efter artikel 1, litra f), i direktiv 75/442. Det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er, at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed (dom af 27.2.2002, sag C-6/00, ASA, Sml. I, s. 1961, præmis 68 og 69).
63. Det følger heraf, at alene den omstændighed, at det omhandlede affald indeholder kulbrinter eller mindre giftig brændselsolie og olie i store mængder, ikke er til hinder for, at det kan anvendes til nyttiggørelsesformål.
64. Som generaladvokaten har anført i punkt 36 i forslaget til afgørelse, har Kommissionen i øvrigt indrømmet, at visse operationer til genoprettelse af miljøet og til dækning af lossepladser kan anses for at være nyttiggørelsesoperationer, navnlig i forhold til den tekniske norm 4.4. De operationer, som er omhandlet i de tekniske normer 7.14 og 7.15, er dog beskrevet på samme eller næsten samme måde som sådanne operationer.
65. Det må derfor fastslås, at Kommissionen ikke har bevist, at Den Italienske Republik fejlagtigt har klassificeret operationer til bortskaffelse af affald som operationer til nyttiggørelse af affald, og Kommissionens tredje klagepunkt bør derfor forkastes i sin helhed.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
66. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til artikel 69, stk. 3, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da hver part i denne sag delvis har tabt sagen, bør det bestemmes, at de hver bærer deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 10 og artikel 11, stk. 1, i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, idet den ikke i dekretet af 5. februar 1998 om bestemmelse af ufarligt affald, som er undergivet de forenklede procedurer for nyttiggørelse i henhold til artikel 31 og 33 i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997, har fastsat maksimale affaldsmængder i forhold til affaldstyper, som kan nyttiggøres i overensstemmelse med reglerne for fritagelse for kravet om tilladelse.
2) Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 75/442, med senere ændringer, og artikel 3 i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald, idet den ikke præcist har defineret affaldstyperne vedrørende de tekniske normer 5.9 og 7.8 i dekretets bilag 1.
3) I øvrigt frifindes Den Italienske Republik.
4) Hver part bærer sine egne omkostninger.