62016CC0277
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
EVGENI TANCHEV
vom 26. Juli 2017 (
1
)
Rechtssache C‑277/16
Polkomtel sp. z o.o.
gegen
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
(Vorabentscheidungsersuchen des Sąd Najwyższy [Oberster Gerichtshof, Polen])
„Elektronische Kommunikationsnetze – Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) – Richtlinie 2002/19/EG (Zugangsrichtlinie) – Anrufzustellungen in Mobilfunknetzen – Pflicht zur kostenorientierten Preisgestaltung – Festsetzung von Preisen unter den dem Betreiber durch Anrufzustellungen entstandenen Kosten – Marktanalyse“
1.
Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen ersucht der Sąd Najwyższy (Oberster Gerichtshof, Polen) den Gerichtshof um Klärung, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen die Richtlinie 2002/19/EG (im Folgenden: Zugangsrichtlinie) (
2
) nationale Regulierungsbehörden (im Folgenden: NRB) dazu ermächtigt, auf die Gebühren von Telekommunikationsnetzbetreibern für die Erbringung von Zugangs- oder Zusammenschaltungsdiensten Einfluss zu nehmen.
2.
Bei dem in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Dienst handelt es sich um die Zustellung von Anrufen in Mobilfunknetzen. Wenn ein Mobilfunkteilnehmer den Teilnehmer eines anderen Mobilfunknetzes anruft, kommt es zu einem Anruf des anrufenden Teilnehmers in das Netz des angerufenen Teilnehmers. Die Anrufzustellung ist der Dienst, der notwendig ist, um den betreffenden Anruf im Netz des angerufenen Teilnehmers „zuzustellen“. In der Europäischen Union wird das Entgelt für diese Zustellung vom angerufenen Netz festgesetzt und vom Netz des Anrufers bezahlt. Daher liegt ein erhebliches Wettbewerbsproblem in hohen Zustellungsentgelten, die als hohe Gesprächsentgelte an die Endnutzer weitergegeben werden (
3
).
3.
Aus diesem Grund ermächtigt Art. 13 der Zugangsrichtlinie die NRB im Hinblick auf Zusammenschaltungen zur Auferlegung von Verpflichtungen betreffend die Preiskontrolle. Solche Verpflichtungen dürfen jedoch nur einem Betreiber auferlegt werden, der aufgrund einer Marktanalyse nach Art. 16 der Richtlinie 2002/21/EG (im Folgenden: Rahmenrichtlinie) als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft wurde (
4
), und dies auch nur dann, wenn er „seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren könnte“. Gemäß Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie können der Preiskontrolle dienende Maßnahmen insbesondere die Form von „Verpflichtungen [zur Anwendung] kostenorientierter Preise“ annehmen.
4.
Die zentrale Frage dieses Vorabentscheidungsersuchens lautet, ob die NRB mit der Auferlegung einer Verpflichtung zu kostenorientierter Preisgestaltung einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht vorschreiben dürfen, Preise auf einem Niveau festzusetzen, das unter den dem Betreiber durch die Anrufzustellungen entstandenen Kosten liegt. Zudem wird der Gerichtshof gefragt, wie häufig eine NRB, nachdem solche kostenorientierten Preise festgesetzt worden sind, ihre Anpassung verlangen kann und welches Verfahren hierbei zu beachten ist.
I. Rechtlicher Rahmen
A.
Unionsrecht
5.
Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) lautet:
„Die unternehmerische Freiheit wird nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt.“
6.
Art. 8 der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die den in den Absätzen 2, 3 und 4 vorgegebenen Zielen dienen. Die Maßnahmen müssen in angemessenem Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
…
(2)   Die nationalen Regulierungsbehörden fördern den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste, indem sie unter anderem
…
b)
gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt;
c)
effiziente Infrastrukturinvestitionen fördern und die Innovation unterstützen;
…“
7.
Art. 16 der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„(1)   Sobald wie möglich nach der Verabschiedung der Empfehlung oder deren etwaiger Aktualisierung führen die nationalen Regulierungsbehörden unter weitestgehender Berücksichtigung der Leitlinien eine Analyse der relevanten Märkte durch. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden gegebenenfalls an dieser Analyse beteiligt werden.
(2)   Wenn eine nationale Regulierungsbehörde gemäß den Artikeln 16, 17, 18 oder 19 der Richtlinie 2002/22/EG (Universaldienstrichtlinie) oder nach Artikel 7 oder Artikel 8 der [Zugangsrichtlinie] feststellen muss, ob Verpflichtungen für Unternehmen aufzuerlegen, beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind, ermittelt sie anhand der Marktanalyse gemäß Absatz 1 des vorliegenden Artikels, ob auf einem relevanten Markt wirksamer Wettbewerb herrscht.
(3)   Kommt eine nationale Regulierungsbehörde zu dem Schluss, dass dies der Fall ist, so erlegt sie weder eine der spezifischen Verpflichtungen nach Absatz 2 auf noch behält sie diese bei. Wenn bereits bereichsspezifische Verpflichtungen bestehen, werden sie für die Unternehmen auf diesem relevanten Markt aufgehoben. Den betroffenen Parteien ist die Aufhebung der Verpflichtungen innerhalb einer angemessenen Frist im Voraus anzukündigen.
(4)   Stellt eine nationale Regulierungsbehörde fest, dass auf einem relevanten Markt kein wirksamer Wettbewerb herrscht, so ermittelt sie Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf diesem Markt gemäß Artikel 14 und erlegt diesen Unternehmen geeignete spezifische Verpflichtungen nach Absatz 2 des vorliegenden Artikels auf bzw. ändert diese oder behält diese bei, wenn sie bereits bestehen.
…“
8.
Art. 8 der Zugangsrichtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die nationalen Regulierungsbehörden befugt sind, die in den Artikeln 9 bis 13 genannten Verpflichtungen aufzuerlegen.
(2)   Wird ein Betreiber aufgrund einer Marktanalyse nach Artikel 16 der [Rahmenrichtlinie] als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft, so erlegt die nationale Regulierungsbehörde diesem im erforderlichen Umfang die in den Artikeln 9 bis 13 der vorliegenden Richtlinie genannten Verpflichtungen auf.
…
(4)   Die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen müssen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und müssen im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der [Rahmenrichtlinie] angemessen und gerechtfertigt sein. Die Verpflichtungen dürfen nur nach der Anhörung gemäß den Artikeln 6 und 7 jener Richtlinie auferlegt werden.
…“
9.
In Art. 13 der Zugangsrichtlinie heißt es:
„(1)   Weist eine Marktanalyse darauf hin, dass ein Betreiber aufgrund eines Mangels an wirksamem Wettbewerb seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren könnte, so kann die nationale Regulierungsbehörde dem betreffenden Betreiber gemäß Artikel 8 hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen und ihm bestimmte Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen. Die nationalen Regulierungsbehörden tragen den Investitionen des Betreibers Rechnung und ermöglichen ihm eine angemessene Rendite für das entsprechend eingesetzte Kapital, wobei die damit verbundenen Risiken zu berücksichtigen sind.
(2)   Die nationalen Regulierungsbehörden stellen sicher, dass alle vorgeschriebenen Kostendeckungsmechanismen und Tarifsysteme die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft sind. In diesem Zusammenhang können die nationalen Regulierungsbehörden auch Preise berücksichtigen, die auf vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten gelten.
(3)   Wurde ein Betreiber dazu verpflichtet, seine Preise an den Kosten zu orientieren, so obliegt es dem betreffenden Betreiber, gegebenenfalls nachzuweisen, dass die Preise sich aus den Kosten sowie einer angemessenen Investitionsrendite errechnen. Zur Ermittlung der Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung können die nationalen Regulierungsbehörden eine von der Kostenberechnung des Unternehmens unabhängige Kostenrechnung anstellen. Die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen.
…“
B.
Polnisches Recht
10.
Art. 40 des Telekommunikationsgesetzes vom 16. Juli 2004 (
5
) in der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung (im Folgenden: PT) bestimmt:
„(1)   Der Präsident des [Amtes für elektronische Kommunikation] kann unter Einhaltung der in Art. 24 Nr. 2 Buchst. a genannten Voraussetzungen einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht durch Bescheid die Pflicht auferlegen, die Gebühren für den Zugang zum Telekommunikationsnetz anhand der ihm entstandenen Kosten festzulegen.
(2)   Ein Betreiber, dem die in Abs. 1 genannte Pflicht auferlegt worden ist, legt dem Präsidenten des [Amtes für elektronische Kommunikation] eine Rechtfertigung für die Höhe der Gebühren vor, die anhand der ihm entstandenen Kosten festgelegt worden sind.
(3)   Zur Beurteilung der Ordnungsgemäßheit der Höhe der von dem in Abs. 1 genannten Betreiber festgelegten Gebühren kann der Präsident des [Amtes für elektronische Kommunikation] die Höhe oder die Methoden der Festlegung der Gebühren auf vergleichbaren konkurrierenden Märkten oder andere Verfahren zur Beurteilung der Ordnungsgemäßheit der Höhe dieser Gebühren heranziehen.
(4)   Sind nach der in Abs. 3 genannten Beurteilung die vom Betreiber festgelegten Gebühren ihrer Höhe nach nicht ordnungsgemäß, legt der Präsident des [Amtes für elektronische Kommunikation] die Höhe der Gebühren bzw. ihre maximale oder minimale Höhe unter Anwendung der in Abs. 3 genannten Methoden unter Berücksichtigung der Förderung der Effizienz und eines nachhaltigen Wettbewerbs sowie der Gewährleistung der größtmöglichen Vorteile für die Endnutzer fest.“
II. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
11.
Mit gemäß Art. 40 PT erlassenem Bescheid vom 19. Juli 2006 (
6
) stufte der Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (im Folgenden: Präsident des UKE) die Polkomtel Sp. z o.o. (im Folgenden: Polkomtel) als Telekommunikationsnetzbetreiberin ein, die auf dem Markt für Anrufzustellungen in seinem öffentlichen Mobilfunknetz über beträchtliche Marktmacht verfügt. Demzufolge wurde Polkomtel verpflichtet, den Gebührensatz für Anrufzustellungen in ihrem Mobilfunknetz (im Folgenden: MTR-Satz) anhand der Kosten für die Erbringung dieses Dienstes festzulegen. Dieser Bescheid ist nach wie vor wirksam.
12.
Auf eine Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung hin hat der Präsident des UKE erläutert, das UKE habe im Jahr 2007 einen Bescheid erlassen, mit dem der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz für die folgenden drei Jahre, d. h. bis zum Mai 2010, festgesetzt worden sei. Gemäß diesem Bescheid sei der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz auf 0,44 polnische Zloty (PLN)/min festgesetzt worden. Dieser Betrag habe sich jedoch über den Dreijahreszeitraum hinweg allmählich verringern sollen.
13.
In der mündlichen Verhandlung hat der Präsident des UKE weiter ausgeführt, das UKE habe im Jahr 2008 trotzdem einen weiteren Bescheid erlassen, mit dem der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz neu festgesetzt worden sei (im Folgenden: MTR-Bescheid von 2008). Mit diesem Bescheid sei der MTR-Satz für das dritte Quartal des Jahres 2008 auf 0,33 PLN/min, für das erste Halbjahr 2009 auf 0,21 PLN/min und mit Wirkung ab dem dritten Quartal 2009 auf 0,1677 PLN/min festgesetzt worden.
14.
Sowohl der Präsident des UKE als auch Polkomtel haben in der mündlichen Verhandlung angegeben, Polkomtel habe vor den polnischen Gerichten die Aufhebung des MTR-Bescheids von 2008 beantragt und auch erreicht.
15.
Nach Einreichung einer Kostenrechtfertigung durch Polkomtel erließ der Präsident des UKE am 9. Dezember 2009 schließlich einen Bescheid, mit dem der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz auf 0,1677 PLN/min (
7
) festgesetzt wurde (im Folgenden: MTR-Bescheid von 2009). Somit stimmt der mit diesem Bescheid festgesetzte MTR-Satz mit dem MTR-Satz aus dem MTR-Bescheid von 2008 für das dritte Quartal 2009 überein.
16.
Im MTR-Bescheid von 2009 überprüfte der Präsident des UKE die von Polkomtel zur Rechtfertigung seiner Kosten mitgeteilten Daten. Er hob hervor, dass Art. 40 PT die Veranschlagung aller dem Betreiber entstandenen Kosten erlaube (während eine andere PT-Bestimmung, nämlich Art. 39, lediglich die Veranschlagung der vom Betreiber gerechtfertigten Kosten gestatte). Er stellte fest, dass die Polkomtel entstandenen Kosten der Erbringung des betreffenden Dienstes 0,1690 PLN/min betrügen.
17.
Der Präsident des UKE setzte den MTR-Satz für das Polkomtel-Netz jedoch nicht auf 0,1690 PLN/min fest. Vielmehr entschied er, den MTR-Satz für das Polkomtel-Netz gemäß Art. 40 Abs. 3 und 4 PT anhand des durchschnittlichen MTR-Satzes der drei historischen Betreiber Polkomtel, Orange und T‑Mobile zu berechnen. Da die MTR-Sätze für das Orange-Netz 0,1676 PLN/min beziehungsweise 0,1667 PLN/min für das T‑Mobile-Netz betrugen, setzte der Präsident des UKE für das Polkomtel-Netz im MTR-Bescheid von 2009 einen MTR-Satz von 0,1677 PLN/min fest.
18.
Polkomtel erhob gegen den MTR-Bescheid von 2009 Klage beim Sąd Okręgowy w Warszawie (Bezirksgericht Warschau, Polen). Dieses Gericht änderte den angefochtenen Bescheid mit Urteil vom 27. Mai 2013 ab. Es setzte den MTR-Satz für das Polkomtel-Netz auf 0,1690 PLN/min fest, d. h. auf dem Niveau der Polkomtel durch die Erbringung des betreffenden Zustellungsdiensts entstehenden Kosten. Das Gericht befand, dass der Präsident des UKE, wenn einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die in Art. 40 PT erwähnte Verpflichtung auferlegt werde, nicht befugt sei, den vom Betreiber angegebenen MTR-Satz dahin zu ändern, dass er auf einem Niveau festgesetzt werde, das unter den dem Betreiber entstehenden Kosten der Erbringung des betreffenden Dienstes liege.
19.
Polkomtel und der Präsident des UKE legten gegen dieses Urteil Rechtsmittel beim Sąd Apelacyjny w Warszawie (Appelationsgericht Warschau, Polen) ein. Mit Urteil vom 7. Mai 2014 gab dieses Gericht dem Rechtsmittel des Präsidenten des UKE statt und änderte das angefochtene Urteil dahin ab, dass die Klage von Polkomtel abgewiesen wurde. Zur Begründung führte es aus, wenn einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die in Art. 40 PT erwähnte Verpflichtung auferlegt werde, sei der Präsident des UKE befugt, den MTR-Satz auf einem Niveau unter den dem Betreiber entstandenen Kosten festzusetzen, vorausgesetzt, dies fördere die Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb und gewährleiste einen größtmöglichen Nutzen für die Endnutzer. Dies ergebe sich aus Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie, wonach die Beweislast für die Deckung aller Kosten durch den Preis beim Betreiber liege. Folglich könne die zuständige NRB, wenn der Betreiber diesen Nachweis nicht erbringe, den MTR-Satz durch Bescheid festsetzen. Ferner könne der Präsident des UKE Polkomtel verpflichten, jährlich eine Rechtfertigung für ihren MTR-Satz vorzulegen, damit er seine aufsichtsrechtlichen Befugnisse ausüben könne.
20.
Polkomtel legte gegen dieses Urteil beim Sąd Najwyższy (Oberster Gerichtshof) ein Rechtsmittel ein.
21.
Der Sąd Najwyższy (Oberster Gerichtshof) hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist Art. 13 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie in der ursprünglichen Fassung dahin auszulegen, dass die nationale Regulierungsbehörde, wenn sie einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt, zu Zwecken der Förderung der Effizienz und eines nachhaltigen Wettbewerbs befugt ist, den Preis für die von dieser Verpflichtung erfasste Dienstleistung auf einem Niveau festzusetzen, das unterhalb der durch die nationale Regulierungsbehörde verifizierten und als im Kausalzusammenhang mit dieser Dienstleistung stehend anerkannten Kosten der Leistungserbringung durch den Betreiber liegt?
2.
Ist Art. 13 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie in der ursprünglichen Fassung in Verbindung mit Art. 16 der Charta dahin auszulegen, dass die nationale Regulierungsbehörde befugt ist, dem Betreiber, der zur kostenorientierten Preisgestaltung verpflichtet ist, die Verpflichtung aufzuerlegen, die Preise jährlich anhand der aktuellsten Kostendaten festzulegen und den auf diese Weise festgelegten Preis samt Kostenbegründung der nationalen Regulierungsbehörde vor der Markteinführung dieses Preises zum Zweck der Verifizierung vorzulegen?
3.
Ist Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie in der ursprünglichen Fassung in Verbindung mit Art. 16 der Charta dahin auszulegen, dass die nationale Regulierungsbehörde von einem Betreiber, der zur kostenorientierten Preisgestaltung verpflichtet ist, nur dann die Anpassung des Preises verlangen kann, wenn der Betreiber zunächst selbständig den Preis bestimmt und ihn anzuwenden begonnen hat, oder dahin, dass sie auch dann dazu berechtigt ist, wenn der Betreiber zwar den Preis anwendet, den die nationale Regulierungsbehörde zuvor festgesetzt hat, aus der Kostenbegründung für den nächsten Berichtszeitraum aber hervorgeht, dass der zuvor von der nationalen Regulierungsbehörde festgesetzte Preis die Kosten des Betreibers übersteigt?
22.
Polkomtel, der Präsident des UKE, die Italienische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Ferner haben Polkomtel, der Präsident des UKE, die Republik Polen und die Kommission in der Sitzung vom 11. Mai 2017 mündlich vorgetragen.
III. Analyse
A.
Zur ersten Frage
23.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 13 der Zugangsrichtlinie in Verbindung mit deren Art. 8 Abs. 4 dahin auszulegen ist, dass eine NRB einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eine Verpflichtung auferlegen kann, die Preise auf einem Niveau festzusetzen, das unter den von der Behörde überprüften Kosten der Erbringung des betreffenden Dienstes durch diesen Betreiber liegt.
24.
Ich weise hier darauf hin, dass der Präsident des UKE die von Polkomtel zur Rechtfertigung ihres MTR-Satzes mitgeteilten Kostenbestandteile im MTR-Bescheid von 2009 überprüft und festgestellt hat, dass die Polkomtel durch die Anrufzustellungen in ihrem Mobilfunknetz entstandenen Kosten 0,1690 PLN/min betrugen. Zur Förderung der Effizienz und eines nachhaltigen Wettbewerbs wurde der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz in diesem Bescheid jedoch auf 0,1677 PLN/min, d. h. auf einem Niveau unterhalb der dem Betreiber entstandenen Kosten, festgesetzt. Da der MTR-Satz der anderen beiden historischen Betreiber Orange und T‑Mobile 0,1676 PLN/min bzw. 0,1667 PLN/min betrug, wurde der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz anhand des Durchschnitts der MTR-Sätze der drei historischen Betreiber festgelegt.
25.
Polkomtel macht geltend, ein Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht könne nicht verpflichtet werden, seine Preise auf einem Niveau unterhalb der ihm durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstandenen Kosten anzusetzen. Art. 13 der Zugangsrichtlinie bestimme nicht, dass Preise unterhalb der Kosten festgesetzt werden könnten. Die in Abs. 1 der Bestimmung erwähnte Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung ziele lediglich auf die Verhinderung überhöhter Preise ab. Ferner erlege Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie dem Betreiber die Pflicht zum Nachweis eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen den konkret entstandenen Kosten und dem erbrachten Dienst auf. Er schreibe nicht den Nachweis vor, dass die Kosten denen eines effizient handelnden Betreibers entsprächen.
26.
Der Präsident des UKE macht geltend, eine NRB könne einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die Verpflichtung auferlegen, seine Preise auf einem Niveau festzusetzen, das unter den durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstandenen Kosten liegt. Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie gestatte einer NRB, Verpflichtungen zur kostenorientierten Preisgestaltung aufzuerlegen. In Art. 13 Abs. 2 und 3 dieser Richtlinie sei von der Förderung der Effizienz und eines nachhaltigen Wettbewerbs sowie von den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung die Rede. Auch in Art. 8 der Rahmenrichtlinie sei die Förderung des Wettbewerbs erwähnt. Folglich könne ein Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht verpflichtet werden, seine Preise auf einem Niveau festzusetzen, das unter seinen Kosten liege, vorausgesetzt, diese Kosten überstiegen die einem effizient handelnden Betreiber durch die Bereitstellung des betreffenden Dienstes entstehenden Kosten.
27.
Die italienische und die polnische Regierung sowie die Kommission teilen die Ansicht des Präsidenten des UKE. Die niederländische Regierung hat sich zu der ersten Vorlagefrage nicht schriftlich geäußert.
28.
Meines Erachtens ist Art. 13 der Zugangsrichtlinie in Verbindung mit deren Art. 8 Abs. 4 dahin auszulegen, dass eine NRB einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht zur Förderung der Effizienz die Verpflichtung aufzuerlegen befugt ist, den Preis für die Erbringung eines bestimmten Dienstes auf einem Niveau festzusetzen, das unter den ihm dadurch entstehenden Kosten liegt.
29.
Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie sieht vor, dass eine NRB einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht „Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen“ kann.
30.
Der Begriff „kostenorientierte Preise“ wird in Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie nicht definiert. Unter einer Verpflichtung zur Anwendung „kostenorientierter Preise“ könnte eine Verpflichtung zum Festsetzen von Preisen auf einem Niveau zu verstehen sein, das dem Betrag der dem Betreiber durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstehenden Kosten entspricht (in diesem Fall wären die Preise in dem Sinne „kostenorientiert“, als sie mit dem Betrag der entstehenden Kosten übereinstimmten). Es könnte aber auch eine Verpflichtung gemeint sein, die Preise auf einem Niveau festzusetzen, das nicht nur alle entstehenden Kosten deckt, sondern auch eine kleine Gewinnspanne umfasst (in diesem Fall wären die Preise in dem Sinne „kostenorientiert“, als sie die entstehenden Kosten nur geringfügig übersteigen würden). Schließlich könnte auch eine Verpflichtung gemeint sein, die Preise auf einem Niveau festzusetzen, das nicht alle dem Betreiber durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstehenden Kosten, sondern nur die einem effizient handelnden Betreiber durch die Erbringung dieses Dienstes entstehenden Kosten deckt, und zwar mit oder ohne eine kleine Gewinnspanne (in diesem Fall wären die Kosten an den Kosten einer effizienten Leistungserbringung „orientiert“).
31.
Erstens möchte ich hier betonen, dass die in Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie vorgesehene Verpflichtung hinsichtlich „kostenorientierter Preise“ nicht als eine Verpflichtung verstanden werden kann, die Preise auf einem Niveau festzusetzen, das alle dem Betreiber durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstehenden Kosten deckt.
32.
Denn Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie statuiert eine Verpflichtung hinsichtlich „kostenorientierter Preise“. Er begründet keine Verpflichtung „zur Deckung“ aller entstehenden Kosten.
33.
Es trifft zu, dass in Art. 13 Abs. 1 von „Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung“ die Rede ist, von denen die Verpflichtung zur Anwendung „kostenorientierter Preise“ als ein Beispielsfall angesehen werden kann. Allerdings kann die Verpflichtung zur Anwendung „kostenorientierter Preise“ auch als ein Beispielsfall von Maßnahmen der „Preiskontrolle“, die in Art. 13 Abs. 1 ebenfalls erwähnt ist, verstanden werden (da letztere Bestimmung vorsieht, dass eine NRB „Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen [kann]“ (
8
)).
34.
Zweitens würde es sich selbst dann, wenn die in Art. Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie niedergelegte Verpflichtung zur Anwendung „kostenorientierter Preise“ als eine Verpflichtung zur Deckung aller dem Betreiber durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstehenden Kosten verstanden würde, immer noch um eine Verpflichtung handeln, die NRB Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht auferlegen können. Es könnte sich nicht um eine Verpflichtung handeln, die NRB solchen Betreibern bei Vorliegen bestimmter Umstände auferlegen müssten, nämlich dann, wenn überhöhte Preise verlangt oder Preisdiskrepanzen praktiziert würden.
35.
Denn in Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie heißt es ausdrücklich, dass eine NRB Verpflichtungen zur Anwendung kostenorientierter Preise auferlegen „kann“.
36.
Ergibt eine Marktanalyse nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie, dass auf einem bestimmten Markt kein wirksamer Wettbewerb herrscht, verfügt die zuständige NRB über ein weites Ermessen bei der Auswahl der gegenüber einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht zu ergreifenden Abhilfemaßnahme (
9
). Gemäß Art. 16 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie und Art. 8 Abs. 2 der Zugangsrichtlinie „erlegt“ die zuständige NRB einem solchen Betreiber eine Verpflichtung auf. Sie kann dabei eine der insbesondere in den Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie aufgeführten Verpflichtungen auswählen. Sie kann „unter außergewöhnlichen Umständen“ sogar eine nicht in der Zugangsrichtlinie genannte Verpflichtung auferlegen, wenn die Kommission eine solche Maßnahme gestattet (
10
).
37.
Im Hinblick auf Maßnahmen der Preiskontrolle heißt es im 20. Erwägungsgrund der Zugangsrichtlinie, dass der rechtliche Eingriff „relativ zurückhaltend sein und … der … Verpflichtung entsprechen [kann], dass die Preise für die Betreiberauswahl angemessen sein müssen; er kann aber auch sehr viel weiter gehen und etwa die Auflage beinhalten, dass die Preise zur umfassenden Rechtfertigung ihrer Höhe kostenorientiert sein müssen“, wodurch anerkannt wird, dass die NRB hinsichtlich der im Einzelfall zu ergreifenden Maßnahmen der Preiskontrolle über ein weites Ermessen verfügen. Dieses Ermessen bei der Auswahl von Preiskontrollmaßnahmen ist vom Gerichtshof bestätigt worden (
11
).
38.
Demzufolge bin ich der Auffassung, dass Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie es nicht ausschließt, einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die Verpflichtung aufzuerlegen, seine Preise auf einem Niveau festzusetzen, das unter seinen Kosten liegt.
39.
Drittens vertrete ich den Standpunkt, dass die NRB, obwohl sie hinsichtlich aufzuerlegender Preiskontrollmaßnahmen über ein weites Ermessen verfügen, Preise grundsätzlich anhand der Kosten eines effizient handelnden Betreibers und nicht anhand der Kosten des Betreibers festsetzen sollten. Dies bedeutet, dass aufsichtsbehördlich festgesetzte Preise unter dem Niveau der Kosten des Betreibers liegen können.
40.
Ich möchte hier festhalten, dass Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie keine Definition des Begriffs „Kosten“ enthält, an denen sich die Preise orientieren sollten.
41.
Nach Art. 13 Abs. 3 dieser Richtlinie, der die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung betrifft, handeln jedoch die NRB in dieser Situation „[z]ur Ermittlung der Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung“ (
12
).
42.
Ferner sieht Ziff. 1 der Zustellungsentgelte-Empfehlung vor, dass „[n]ationale Regulierungsbehörden Zustellungsentgelte festlegen [sollten], die sich auf die einem effizienten Betreiber entstehenden Kosten stützen“ (
13
). In diesem Zusammenhang möchte ich hervorheben, dass, obwohl die NRB, wie bereits ausgeführt, über ein weites Ermessen hinsichtlich Abhilfemaßnahmen verfügen, Art. 19 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie vorsieht, dass die NRB den Empfehlungen der Kommission „weitestgehend Rechnung tragen“ sollten und dass eine NRB, sollte sie beschließen, sich nicht an eine Empfehlung zu halten, „dies unter Angabe ihrer Gründe der Kommission mit[teilt]“. Daher hat der Gerichtshof im Urteil Koninklijke KPN folgende Auffassung vertreten: „Erlegt die NRB Preiskontroll- und Kostenrechnungsverpflichtungen im Sinne von Art. 13 der Zugangsrichtlinie auf, hat sie daher grundsätzlich den in der [Zugangsentgelte-Empfehlung] gegebenen Hinweisen zu folgen. Nur wenn sie im Rahmen ihrer Beurteilung einer konkreten Situation den Eindruck hat, dass das in dieser Empfehlung empfohlene … Modell den Umständen nicht angemessen ist, kann sie unter Angabe ihrer Gründe [davon] abweichen.“ (
14
)
43.
Die Zustellungsentgelte-Empfehlung sieht deshalb vor, dass sich die Zustellungsentgelte an den einem effizient handelnden Betreiber entstehenden Kosten orientieren sollten, weil, wie bereits ausgeführt, „die [NRB] ihr Augenmerk vor allem auf die überhöhten Preise [richten]“, zumal hohe Zustellungsentgelte gegebenenfalls an die Endnutzer weitergegeben und „letztlich durch höhere Gesprächsentgelte wieder hereingeholt [werden]“ (
15
).
44.
Dies steht im Einklang mit Art. 13 Abs. 2 der Zugangsrichtlinie, der vorsieht, dass „alle vorgeschriebenen Kostendeckungsmechanismen und Tarifsysteme die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft sind“ (
16
). Es steht ebenfalls im Einklang mit Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie, wonach insbesondere aufgrund von Art. 13 dieser Richtlinie auferlegte Verpflichtungen „im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der [Rahmenrichtlinie] angemessen und gerechtfertigt sein [müssen]“. Zu diesen Zielen gehört, dass es keine „Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen“ gibt und dass „effiziente Infrastrukturinvestitionen“ gefördert werden (
17
).
45.
Wenn die dem Betreiber entstehenden Kosten die Kosten eines effizient handelnden Betreibers übersteigen, kann der anhand Letzterer festgesetzte Preis folglich unter dem Niveau liegen, das sich anhand Ersterer ergeben würde. Meines Erachtens steht dieses Ergebnis nicht im Widerspruch zu Art. 13 der Zugangsrichtlinie, da für eine kostenorientierte Preisgestaltung gemäß dieser Bestimmung, wie ich bereits erläutert habe, „grundsätzlich“ die Kosten eines effizient handelnden Betreibers zugrunde zu legen sind. Wie der Gerichtshof im Urteil Koninklijke KPN entschieden hat, lässt dies jedoch die Freiheit der NRB unberührt, von dem in der Zustellungsentgelte-Empfehlung empfohlenen Modell abzuweichen, wenn sie dies für angemessen hält und die Gründe dafür angibt (
18
).
46.
Dennoch möchte ich hier betonen, dass kostenorientierte Preise, die aufgrund einer nach Art. 13 der Zugangsrichtlinie auferlegten Verpflichtung festgesetzt werden, meines Erachtens nicht unter den Kosten liegen können, die einem effizient handelnden Betreiber durch die Erbringung der betreffenden Zusammenschaltungs- oder Zugangsdienste entstehen (
19
). Denn die Verpflichtung zur Festsetzung von Preisen, die unter den Kosten einer effizienten Erbringung des betreffenden Dienstes liegen, könnten den Betreiber abschrecken, sein Netz in einem guten Zustand zu erhalten und sich an der Fortentwicklung der Infrastruktur der nächsten Generation zu beteiligen. Auch könnten konkurrierende Betreiber davon abgehalten werden, ihre eigene Netzinfrastruktur aufzubauen, was jedoch zu den in Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie genannten Zielen gehört. Auch aus diesem Grund sollte dem Betreiber nach Art. 13 Abs. 1 und 3 der Zugangsrichtlinie eine „angemessene Rendite“ auf entsprechend eingesetztes Kapital oder Investitionen zugestanden werden.
47.
Ich möchte festhalten, dass in der vorliegenden Rechtssache laut der Vorlageentscheidung nicht festgestellt wurde, dass die Kosten von Polkomtel die einem effizient handelnden Betreiber entstehenden Kosten überstiegen. Daher wurde der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz anhand des Durchschnitts der MTR-Sätze der drei historischen Betreiber, nämlich Polkomtel und ihrer Wettbewerber Orange und T‑Mobile, die als Richtwerte herangezogen wurden, festgesetzt (
20
). Dem Gerichtshof sind keine Informationen dazu vorgelegt worden, wie die MTR-Sätze von Orange und von T‑Mobile berechnet wurden. Insbesondere wissen wir nicht, ob die MTR-Sätze von Orange und von T‑Mobile frei oder vom Präsidenten des UKE festgesetzt wurden (
21
). Falls sie vom Präsidenten des UKE festgesetzt wurden, könnten sie anhand der Kosten berechnet worden sein, die einem effizient handelnden Betreiber entstehen.
48.
Daher wird das vorlegende Gericht zu prüfen haben, ob der MTR-Satz für das Polkomtel-Netz auf den Kosten beruht, die einem effizient handelnden Betreiber durch die Erbringung von Anrufzustellungsdiensten in einem Mobilfunknetz entstehen. Sollte dies nicht der Fall sein, wird das vorlegende Gericht weiter zu klären haben, ob es angemessen war, von dem in der Zustellungsentgelte-Empfehlung beschriebenen Modell abzuweichen, und ob für ein solches Vorgehen im MTR-Bescheid von 2009 Gründe angegeben wurden. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass laut den Angaben des Bevollmächtigten des Präsidenten des UKE in der mündlichen Verhandlung im MTR-Bescheid von 2009 eine Benchmarking-Methode zum Einsatz gekommen ist, weil die Zustellungsentgelte-Empfehlung den NRB für die Einführung von Zustellungsentgelten, die sich an den Kosten eines effizient handelnden Betreibers orientieren, eine Übergangsfrist einräumt, und dass der MTR-Bescheid von 2009 innerhalb dieser am 31. Dezember 2012 abgelaufenen Übergangsfrist erlassen worden ist (
22
).
49.
Die Antwort auf die erste Frage sollte daher lauten, dass Art. 13 der Zugangsrichtlinie in Verbindung mit deren Art. 8 Abs. 4 dahin auszulegen ist, dass, wenn eine NRB einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eine Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt, diese Preise grundsätzlich unter den Kosten festgesetzt werden können, die dem Betreiber durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstehen, vorausgesetzt, sie werden nicht unter den Kosten festgesetzt, die einem effizient handelnden Betreiber durch die Erbringung dieses Dienstes entstehen. Hiervon bleibt jedoch das Ermessen der NRB unberührt, die Preise in einer konkreten Situation auf einem Niveau festzusetzen, das über den Kosten liegt, die einem effizient handelnden Betreiber durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstehen, wenn die NRB ein solches Vorgehen für angemessen hält und die Gründe für die Anwendung dieser Methode angibt.
B.
Zur zweiten Frage
50.
Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie in Verbindung mit deren Art. 8 Abs. 4 und Art. 16 der Charta dahin auszulegen ist, dass eine NRB, wenn sie einen Betreiber mit erheblicher Marktmacht zur kostenorientierten Preisgestaltung verpflichtet, befugt ist, dem Betreiber die Verpflichtung aufzuerlegen, seine Preise jährlich anhand der aktuellsten Kostendaten anzupassen und der NRB diese aktualisierten Preise vor ihrer Anwendung vorzulegen.
51.
Polkomtel macht geltend, dass von einem Betreiber mit erheblicher Marktmacht, der zur kostenorientierten Preisgestaltung verpflichtet worden sei, nicht verlangt werden könne, seine Preise jährlich anzupassen und der zuständigen NRB diese angepassten Preise vor ihrer Anwendung zur Überprüfung vorzulegen. Die Verpflichtung, kostenorientierte Preise festzusetzen, dürfe nur nach Durchführung eines komplexen Verfahrens auferlegt werden, zu dem auch eine Marktanalyse im Sinne des Art. 16 der Rahmenrichtlinie gehöre. Eine solche Marktanalyse müsse nach Art. 16 Abs. 6 der Rahmenrichtlinie in ihrer durch die Richtlinie 2009/140/EG geänderten Fassung (
23
) (die, wie Polkomtel einräumt, zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht anwendbar war) alle drei Jahre und nach einzelstaatlichem Recht alle zwei Jahre durchgeführt werden. Die zuständige NRB sei jedoch nicht daran gehindert, häufigere Marktanalysen durchzuführen. Ganz im Gegenteil könne die zuständige NRB vom Betreiber nicht verlangen, kostenorientierte Preise anzupassen, die zuvor ohne Durchführung einer neuen Marktanalyse festgesetzt worden seien. Andernfalls könne es zu einem Festhalten an aufsichtsbehördlich festgesetzten Preisen kommen, während auf dem Markt inzwischen wirksamer Wettbewerb herrsche. Insbesondere dürfe Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie nicht so verstanden werden, als erlege er dem Betreiber eine Verpflichtung auf, kostenorientierte Preise jährlich anzupassen.
52.
Die niederländische Regierung teilt die Ansicht von Polkomtel. Sie hebt insbesondere hervor, dass die NRB alle drei Jahre eine Marktanalyse der Märkte für Anrufzustellungsdienste in Mobilfunknetzen durchführen müssten. Daher hätten die NRB Höchstpreise für die jeweils kommenden drei Jahre festzusetzen. Müssten die NRB die jährliche Anpassung dieser Preise verlangen, würden sie gegen das in Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie verankerte Erfordernis der Verhältnismäßigkeit verstoßen und den Betreibern Rechtssicherheit vorenthalten, wodurch Investitionen gefährdet würden.
53.
Der Präsident des UKE macht geltend, von einem zur kostenorientierten Preisgestaltung verpflichteten Betreiber könne verlangt werden, jährlich die Preise anzupassen und diese vor ihrer Anwendung der zuständigen NRB zur Überprüfung vorzulegen. Denn Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie ermächtige die NRB, von dem Betreiber zu verlangen, jederzeit seine Preise zu rechtfertigen und sie erforderlichenfalls anzupassen. Das PT ermächtige den Präsidenten des UKE lediglich dazu, einmal jährlich eine Rechtfertigung der Preise und bei Bedarf ihre Anpassung zu verlangen. Deshalb stehe das PT im Einklang mit Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie und schaffe Rechtssicherheit für die Betreiber. Ferner genüge es auch dem in Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie verankerten Erfordernis der Verhältnismäßigkeit.
54.
Die italienische und die polnische Regierung sowie die Kommission teilen die Ansicht des Präsidenten des UKE.
55.
Meines Erachtens ist Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie in Verbindung mit deren Art. 8 Abs. 4 dahin auszulegen, dass von einem zu kostenorientierten Preisen verpflichteten Betreiber verlangt werden kann, seine Preise einmal jährlich anhand aktuellster Kostendaten anzupassen und diese Preise der zuständigen NRB zur Überprüfung vorzulegen.
56.
Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie bestimmt nämlich, dass die NRB, wenn „ein Betreiber dazu verpflichtet [wurde], seine Preise an den Kosten zu orientieren“ (
24
), wenn also einem Betreiber diese Verpflichtung bereits auferlegt worden ist, „die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen [können]“.
57.
Ich weise darauf hin, dass es, wie auch die Kommission geltend macht, in Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie keinerlei Hinweis darauf gibt, wie häufig die zuständige NRB die Rechtfertigung zuvor festgesetzter Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen kann (
25
).
58.
Daher ist hier Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie heranzuziehen, wonach Verpflichtungen wie die zur kostenorientierten Preisgestaltung „der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und ... im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der [Rahmenrichtlinie] angemessen und gerechtfertigt sein [müssen]“. Meines Erachtens gilt Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie nicht nur für die anfängliche Auferlegung einer Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung, sondern auch für die Preisanpassung nach Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie. Deshalb muss die Häufigkeit, mit der die Rechtfertigung und Anpassung von zuvor festgesetzten kostenorientierten Preisen verlangt werden kann, nach den Umständen des Einzelfalls sinnvoll und angemessen sein (d. h., „der Art des aufgetretenen Problems entsprechen“) sowie der Erreichung der in der Rahmenrichtlinie genannten Ziele dienen.
59.
Ich weise außerdem darauf hin, dass ein Merkmal der Märkte für elektronische Kommunikationsdienste ihre schnelle Entwicklung aufgrund des technologischen Fortschritts ist. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ausgeführt, dass die betreffenden Märkte „durch schnelle Entwicklung und technologischen Fortschritt gekennzeichnet sind“, während der Präsident des UKE hervorgehoben hat, dass „es plötzlich zu neuen technologischen Entwicklungen kommt, die die Funktionsweise des relevanten Marktes grundlegend verändern“ (
26
). In Anbetracht dieser Merkmale des Marktes halte ich eine Verpflichtung zur jährlichen Anpassung von früher festgesetzten Preisen weder für übertrieben noch für unverhältnismäßig.
60.
Ferner möchte ich betonen, dass die fehlende rechtzeitige Anpassung von kostenorientierten Preisen zu Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen führen kann, die nach Art. 8 Abs. 2 Buchst. b der Rahmenrichtlinie gerade zu vermeiden sind. Sollten die Kosten nach einer Festsetzung kostenorientierter Preise erheblich fallen, könnte der Betreiber mangels rechtzeitiger Anpassung tatsächlich überhöhte Preise fordern. Umgekehrt hätte der Betreiber, sollten die Kosten nach der Festsetzung kostenorientierter Preise steigen, Schwierigkeiten, die Infrastruktur zu unterhalten oder in neue Technologien zu investieren.
61.
Daher kann von einem Betreiber, der zuvor zur kostenorientierten Preisgestaltung verpflichtet wurde, meines Erachtens verlangt werden, jährlich eine Rechtfertigung seiner Preise vorzulegen und diese erforderlichenfalls anzupassen.
62.
Ich wende mich nun der Frage zu, ob die NRB eine Marktanalyse im Sinne des Art. 16 der Rahmenrichtlinie durchführen müssen, bevor sie eine solche jährliche Anpassung kostenorientierter Preise vornehmen.
63.
Vorausschickend ist darauf hinzuweisen, dass eine Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung lediglich als letzter Schritt eines dreistufigen Verfahrens auferlegt werden darf (
27
).
64.
Im ersten Schritt müssen für eine Vorabregulierung in Betracht kommende Märkte ermittelt und festgelegt werden, d. h. Märkte, bezüglich deren die aufsichtsbehördliche Auferlegung von Verpflichtungen gerechtfertigt erscheint. Auf Unionsebene verabschiedet die Kommission nach Art. 15 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie eine Empfehlung. In dieser Empfehlung sind die für eine Vorabregulierung in Betracht kommenden Märkte aufgeführt (
28
). Es ist dann Sache der NRB, die betreffenden Märkte in den Mitgliedstaaten zu ermitteln und festzulegen. Nach Art. 15 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie hat dies „unter weitestgehender Berücksichtigung“ der von der Kommission erlassenen Empfehlung zu geschehen.
65.
Im zweiten Schritt führt die zuständige NRB gemäß Art. 16 Abs. 1 und 2 der Rahmenrichtlinie eine Analyse des relevanten Marktes durch, um festzustellen, ob auf diesem Markt wirksamer Wettbewerb herrscht, d. h., ob ein Betreiber (allein oder zusammen mit anderen) auf dem betreffenden Markt über beträchtliche Marktmacht verfügt (
29
).
66.
Im dritten Schritt hat eine NRB, wenn sie festgestellt hat, dass ein Betreiber auf einem relevanten Markt über beträchtliche Marktmacht verfügt, diesem gemäß Art. 16 Abs. 2 und 4 der Rahmenrichtlinie geeignete Verpflichtungen aufzuerlegen. Eine solche Verpflichtung ist die in Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie vorgesehene Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung.
67.
Meines Erachtens können die NRB die jährliche Anpassung von kostenorientierten Preisen verlangen, ohne dass es der Durchführung einer Marktanalyse im Sinne des Art. 16 der Rahmenrichtlinie bedarf.
68.
Erstens sieht Art. 16 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie Folgendes vor: „Wenn eine [NRB] gemäß … Artikel 8 der [Zugangsrichtlinie] feststellen muss, ob Verpflichtungen für Unternehmen aufzuerlegen, beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind, ermittelt sie anhand der Marktanalyse gemäß Absatz 1 des vorliegenden Artikels, ob auf einem relevanten Markt wirksamer Wettbewerb herrscht.“ Art. 16 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie bestimmt, dass die NRB so bald wie möglich nach der Verabschiedung der Empfehlung über die relevanten Produkt- und Dienstmärkte, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (die Kommission hat bisher drei Empfehlungen verabschiedet (
30
)), eine Analyse der von der Kommission in dieser Empfehlung angegebenen Märkte durchführen. Daher bin ich der Ansicht, dass Art. 16 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie die NRB nicht dazu verpflichtet, jeweils eine neue Marktanalyse durchzuführen, wenn sie feststellen wollen, ob eine zuvor auferlegte Verpflichtung zu „ändern“ ist. Vielmehr schreibt Art. 16 Abs. 2 den NRB lediglich vor, die ursprüngliche Marktanalyse heranzuziehen, die zur Auferlegung einer Verpflichtung, nämlich etwa der zur kostenorientierten Preisgestaltung, geführt hat, und zu prüfen, ob diese Verpflichtung angesichts der aktuellsten Kostendaten noch angemessen ist.
69.
Zweitens besagt der 15. Erwägungsgrund der Zugangsrichtlinie, dass die Auferlegung einer spezifischen Verpflichtung für einen Betreiber, dessen beträchtliche Marktmacht bereits aufgrund einer Marktanalyse festgestellt worden ist, „keine zusätzliche Marktanalyse“ erfordert, sondern nur „eine Begründung dafür, dass die betreffende Verpflichtung im Verhältnis zum festgestellten Problem sinnvoll und angemessen ist“. Daher besteht der Zweck der nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie durchgeführten Marktanalyse ausschließlich darin, festzustellen, ob auf einem Markt wirksamer Wettbewerb herrscht. Das Fehlen wirksamen Wettbewerbs kann verschiedene Bedeutungen haben, z. B., wie es in Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie heißt, dass „ein Betreiber ... seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren könnte“. Sobald dies festgestellt worden ist, erfordert die regulierungsbehördliche Auferlegung von Verpflichtungen keine zusätzliche Marktanalyse. Mit anderen Worten ist Zweck der Marktanalyse im Sinne des Art. 16 der Rahmenrichtlinie nicht die Feststellung, ob eine konkrete Abhilfemaßnahme angemessen ist. Wenn es also für die Feststellung, ob die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt werden sollte, keiner Marktanalyse bedarf, kann für die Feststellung, ob die Preise ein Jahr später anzupassen (oder beizubehalten oder aufzuheben) sind, keine Marktanalyse verlangt werden.
70.
Dies bedeutet jedoch offensichtlich nicht, dass zuvor festgesetzte kostenorientierte Preise ohne eine Überprüfung ihrer Sinnhaftigkeit und Angemessenheit geändert werden dürfen. Das im 15. Erwägungsgrund der Zugangsrichtlinie für die anfängliche Auferlegung einer Verpflichtung aufgestellte Erfordernis einer „Begründung“ dafür, dass die Verpflichtung sinnvoll und angemessen ist, gilt meines Erachtens auch für die Änderung derselben. Diese Beurteilung steht im Einklang mit Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie, wonach Verpflichtungen „angemessen“ sein müssen.
71.
In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass es zwar nach Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie „dem betreffenden Betreiber [obliegt], ... nachzuweisen, dass die Preise sich aus den Kosten ... errechnen“, dass aber in dieser Bestimmung von der Berechnung der „Kosten einer effizienten Leistungserbringung“ die Rede ist, die von den NRB vorzunehmen ist. Dies impliziert meines Erachtens, dass die NRB die vom Betreiber bereitgestellten Daten zu überprüfen und außerdem zu untersuchen haben, ob die aufgrund der anfänglichen Marktanalyse errechneten Kosten (
31
) sich verändert haben und ob die Preise daher anzupassen sind.
72.
Meines Erachtens steht dies mit der in Art. 16 der Charta verankerten unternehmerischen Freiheit im Einklang.
73.
Der durch Art. 16 der Charta gewährte Schutz umfasst die Freiheit, eine Wirtschafts- oder Geschäftstätigkeit auszuüben, die Vertragsfreiheit und den freien Wettbewerb. Die Vertragsfreiheit wiederum umfasst die Freiheit, den Preis für eine Leistung festzulegen (
32
). Meines Erachtens stellt die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung zweifellos einen Eingriff in die unternehmerische Freiheit dar. Daher stellt auch die Verpflichtung zur jährlichen Anpassung von Preisen, ohne dass die NRB eine Marktanalyse durchführt, einen Eingriff in diese Freiheit dar.
74.
Allerdings lässt Art. 52 Abs. 1 der Charta Einschränkungen der Ausübung der in ihr verankerten Rechte und Freiheiten zu, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen (
33
). Ich weise darauf hin, dass erstens die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung und zur jährlichen Anpassung von Preisen, ohne dass die NRB eine Marktanalyse durchführt, nach nationalem Recht, nämlich dem PT, vorgesehen sind. Zweitens achten diese Verpflichtungen den Wesensgehalt der unternehmerischen Freiheit, da die Betreiber die betreffenden Zusammenschaltungsdienste weiterhin erbringen können (vorausgesetzt, die NRB kann die Preise nicht auf ein Niveau herabsetzen, das unter den Kosten liegt, die einem effizient handelnden Betreiber entstehen). Drittens entsprechen die Art. 39 und 40 PT, die Art. 13 der Zugangsrichtlinie umsetzen, von der Union anerkannten und dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen, wie der in Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie erwähnten Förderung des Wettbewerbs. Insbesondere sollen die Verpflichtungen zur kostenorientierten Preisgestaltung und zur jährlichen Preisanpassung nach Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie die Betreiber daran hindern, ihre Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau zu halten oder Preisdiskrepanzen zu praktizieren. Viertens steht die Verpflichtung zur jährlichen Preisanpassung aufgrund einer von der zuständigen NRB durchgeführten Überprüfung der Angemessenheit der betreffenden Anpassung im Verhältnis zur Kostenentwicklung im Einklang mit dem in Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie verankerten Erfordernis der Verhältnismäßigkeit.
75.
Daher sollte die Antwort auf die zweite Frage lauten, dass Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie in Verbindung mit deren Art. 8 Abs. 4 und Art. 16 der Charta dahin auszulegen ist, dass eine NRB, wenn sie einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eine Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt, von dem Betreiber jährlich eine umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren jährliche Anpassung verlangen kann. Für ein solches Preisanpassungsverlangen müssen die NRB keine Marktanalyse im Sinne des Art. 16 der Rahmenrichtlinie durchführen. Sie müssen jedoch sicherstellen, dass die Preisanpassung im Verhältnis zur Kostenentwicklung sinnvoll und angemessen ist.
C.
Zur dritten Frage
76.
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob von einem Betreiber, dem eine Verpflichtung zur kostenorientieren Preisgestaltung gemäß Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie auferlegt worden ist, eine Anpassung seiner Preise nach Art. 13 Abs. 3 dieser Richtlinie nur verlangt werden kann, wenn er bereits mit der Anwendung der kostenorientierten Preise begonnen hat, oder auch schon davor (
34
).
77.
Das vorlegende Gericht führt aus, die polnische Sprachfassung des Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie sehe vor, dass „[die NRB] von einem Unternehmen die Vorlage einer umfassenden Rechtfertigung der angewandten Preise und, soweit angezeigt, eine entsprechende Anpassung dieser Preise verlangen können“ (
35
). Die polnische Sprachfassung dieser Bestimmung lege nahe, dass die NRB von einem Betreiber, dem die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt worden sei, eine Preisanpassung nur dann verlangen könnten, wenn der Betreiber mit der Anwendung der aufgrund von Art. 13 Abs. 1 festgesetzten Preise begonnen habe. Demgegenüber erwähnten die englische, die deutsche und die französische Sprachfassung des Art. 13 Abs. 3 letzter Satz anders als dessen polnische Sprachfassung keine bereits „angewandten“ Preise. Das vorlegende Gericht vertritt daher die Auffassung, dass die NRB von einem Betreiber, dem die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt worden sei, nach Art. 13 Abs. 3 die Anpassung seiner Preise nicht nur dann verlangen könnten, wenn dieser Betreiber mit der Anwendung der kostenorientierten Preise begonnen habe, sondern bereits davor.
78.
Ich weise hier darauf hin, dass z. B. die dänische, die deutsche, die französische, die ungarische, die italienische und die schwedische Sprachfassung (
36
) des Art. 13 Abs. 3 letzter Satz der Zugangsrichtlinie jeweils vorsehen, dass die NRB von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung „seiner Preise“ verlangen können. In diesen Fassungen ist nicht von „angewandten“ Preisen die Rede. Allerdings findet sich in der spanischen Sprachfassung die Formulierung „angewandte“ Preise (
37
).
79.
Weichen die verschiedenen Sprachfassungen eines Unionsrechtsakts voneinander ab, so muss die fragliche Vorschrift nach ständiger Rechtsprechung nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört (
38
). In der vorliegenden Rechtssache stellt Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie sicher, dass der Betreiber, dem nach Art. 13 Abs. 1 eine Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt worden ist, tatsächlich kostenorientierte Preise in Rechnung stellt. Art. 13 Abs. 3 stellt sicher, dass die nach Art. 13 Abs. 1 auferlegte Verpflichtung tatsächlich erfüllt wird. Ich gehe davon aus, dass die Erfüllung dieser Verpflichtung nicht wirksam sichergestellt werden könnte, wenn die zuständige NRB vom Betreiber keine Anpassung seiner Preise verlangen könnte, bevor wie auch nachdem er mit ihrer Anwendung begonnen hat. In diesem Zusammenhang möchte ich hervorheben, dass Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie die NRB ermächtigt, „alle angezeigten Maßnahmen“ zu treffen, die den in Abs. 2 dieser Bestimmung vorgegebenen Zielen dienen, insbesondere der Förderung des Wettbewerbs, vorausgesetzt, diese Maßnahmen sind verhältnismäßig (
39
).
80.
Daher sollte die Antwort auf die dritte Frage lauten, dass Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie dahin auszulegen ist, dass von einem Betreiber, dem nach Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie eine Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt worden ist, eine Anpassung seiner Preise verlangt werden kann, bevor oder nachdem er mit deren Anwendung begonnen hat.
IV. Ergebnis
81.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Sąd Najwyższy (Oberster Gerichtshof, Polen) wie folgt zu beantworten:
1.
Art. 13 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 dieser Richtlinie ist dahin auszulegen, dass, wenn eine nationale Regulierungsbehörde einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt, diese Preise grundsätzlich unter den Kosten festgesetzt werden können, die dem Betreiber durch die Erbringung des betreffenden Dienstes entstehen, vorausgesetzt, sie werden nicht unter den Kosten festgesetzt, die einem effizient handelnden Betreiber durch die Erbringung dieses Dienstes entstehen. Hiervon bleibt jedoch das Ermessen der nationalen Regulierungsbehörde unberührt, die Preise in einer konkreten Situation auf einem Niveau festzusetzen, das über den Kosten liegt, die einem effizient handelnden Betreiber durch Erbringung des betreffenden Dienstes entstehen, wenn die Regulierungsbehörde dieses Vorgehen für angemessen hält und die Gründe für die Anwendung dieser Methode angibt.
2.
Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie in Verbindung mit deren Art. 8 Abs. 4 und Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist dahin auszulegen, dass eine nationale Regulierungsbehörde, wenn sie einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt, von dem Betreiber jährlich die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen kann. Für ein solches Preisanpassungsverlangen müssen die nationalen Regulierungsbehörden keine Marktanalyse im Sinne des Art. 16 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) durchführen. Sie müssen jedoch sicherstellen, dass die Preisanpassung im Verhältnis zur Kostenentwicklung sinnvoll und angemessen ist.
3.
Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie ist dahin auszulegen, dass von einem Betreiber, dem gemäß Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie eine Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt worden ist, eine Anpassung seiner Preise verlangt werden kann, bevor oder nachdem er mit deren Anwendung begonnen hat.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 7).
(
3
)	Vgl. siebter Erwägungsgrund der Empfehlung der Kommission vom 7. Mai 2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU (2009/396/EG) (im Folgenden: Zustellungsentgelte-Empfehlung) (ABl. 2009, L 124, S. 67). Vgl. auch Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, S. 86 und 87, sowie Garzaniti, L., und O’Regan, M. (Hrsg.), Telecommunications, Broadcasting and the Internet EU Competition Law and Regulation, 3. Aufl., Sweet & Maxwell, 2010, Rn. 4-010.
(
4
)	Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 33).
(
5
)	Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr. 171, poz. 1800 ze zm.).
(
6
)	So die Angabe des Präsidenten des UKE in seinen schriftlichen Erklärungen und bei der Beantwortung einer Nachfrage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung.
(
7
)	Hier ist anzumerken, dass der Präsident des UKE in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, dass der Entwurf des MTR-Bescheids von 2008 der Kommission nicht bekannt gegeben wurde. Demgegenüber wurde der MTR-Bescheid von 2009 wie im Vorlagebeschluss angegeben nach Durchführung des in Art. 7 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Verfahrens erlassen (vgl. Beschluss der Kommission vom 28. Oktober 2009 in der Rechtssache PL/2009/0991, C(2009)8536, SG-Greffe (2009) D/8051: Voice Call Termination on Individual Mobile Networks – Details of the price control remedy).
(
8
)	Hervorhebung nur hier.
(
9
)	Vgl. hierzu Garzaniti, L., und O’Regan, M. (Hrsg.), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, 3. Aufl., Sweet & Maxwell, 2010, Rn. 1-069: Nach der Rahmenrichtlinie und der Zugangsrichtlinie, die beide im Jahr 2002 erlassen wurden, „verfügen die NRB bei der Auswahl der Verpflichtungen, die sie Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auferlegen können, anders als nach dem aufsichtsrechtlichen Rechtsrahmen von 1998, dem gemäß das Unternehmen allen in den einschlägigen Richtlinien vorgesehenen Verpflichtungen unterlag, sobald es als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft worden war, über ein weites Ermessen“.
(
10
)	Vgl. Art. 8 Abs. 3 Unterabs. 2 der Zugangsrichtlinie.
(
11
)	Urteile vom 24. April 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, Rn. 153), vom 3. Dezember 2009, Kommission/Deutschland (C‑424/07, EU:C:2009:749, Rn. 61), und vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a. (C‑28/15, EU:C:2016:692, Rn. 36).
(
12
)	Hervorhebung nur hier.
(
13
)	Hervorhebung nur hier.
(
14
)	Urteil des Gerichtshofs vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a. (C‑28/15, EU:C:2016:692, Rn. 38; Hervorhebung nur hier).
(
15
)	Vgl. siebter Erwägungsgrund der Zustellungsentgelte-Empfehlung. Vgl. auch neunter Erwägungsgrund dieser Empfehlung, in dem es heißt, dass „[i]n einem wettbewerbsbestimmten Umfeld für die Betreiber die laufenden Kosten ins Gewicht [fallen], denn sie erhalten keinen Ausgleich für Kosten, die ihnen aufgrund von ineffizienten Strukturen entstehen …“.
(
16
)	Hervorhebung nur hier.
(
17
)	Vgl. Art. 8 Abs. 2 Buchst. b und c der Rahmenrichtlinie (Hervorhebung nur hier).
(
18
)	Urteil vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a. (C‑28/15, EU:C:2016:692, Rn. 38).
(
19
)	Vgl. Garzaniti, L., und O’Regan, M. (Hrsg.), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, 3. Aufl., Sweet & Maxwell, 2010, Rn. 1-278: Betreiber, denen eine Verpflichtung zur kostenorientierten Preisgestaltung auferlegt worden ist, können gleichwohl Preiserhöhungen vornehmen, „wenn sich aus der von der zuständigen NRB bestätigten Analyse der erfassten Kosten verlässliche Hinweise darauf ergeben, dass der in Aussicht genommene Preis unter den Kosten liegen dürfte, die einem effizient handelnden Betreiber des zugrunde liegenden Netzes durch die Erbringung der nachgefragten Dienstleistung entstehen, zuzüglich einer angemessenen Rendite“; vgl. auch Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, S. 175: „Kostenorientierte Preise stellen grundsätzlich die Untergrenze dar, die NRB nicht unterschreiten dürfen: Das heißt, die NRB können keine Tarife festsetzen, die unter dem Niveau der entstandenen Kosten liegen … Diese Aussage ist jedoch insofern zu relativieren, als die von den NRB errechneten Kosten unter den tatsächlichen Kosten liegen können, wenn die von den NRB zur Kostenerfassung verwendete Methode sich auf die Infrastrukturkosten eines effizient handelnden Betreibers und nicht auf die Kosten des betreffenden Betreibers stützt... Folglich könnten die NRB Preise nicht unter dem Niveau der regulatorischen Kosten, jedoch unter dem der tatsächlichen Kosten festsetzen“ (freie Übersetzung).
(
20
)	Im Vorlagebeschluss wird betont, dass „in der vorliegenden Rechtssache nicht nachgewiesen wurde, dass die Kosten von Polkomtel, die die Grundlage für die Festsetzung des Preises für die von der Pflicht aus Art. 40 PT erfasste Dienstleistung bilden, höher ausfallen, als es zur effizienten Leistungsbereitstellung ausreicht. Der Präsident des UKE gelangte lediglich zu der Feststellung, dass der anhand der Polkomtel entstandenen Kosten festgesetzte Preis – definitiv – auf einem niedrigeren Niveau festgesetzt werden müsse, und zwar wegen der Notwendigkeit, für alle Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht gleiche Ausgangsbedingungen sicherzustellen“ (Hervorhebung nur hier). Ferner hat der Präsident des UKE in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass dem MTR-Bescheid von 2009 eine Benchmarking-Methode zugrunde liege.
(
21
)	Ich weise hier jedoch darauf hin, dass der Präsident des UKE in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, dass zum maßgeblichen Zeitpunkt drei Betreiber, darunter Polkomtel, über beträchtliche Marktmacht in Polen verfügten. Jeder von ihnen hatte einen Marktanteil von ungefähr 30 % und unterlag Verpflichtungen, die ihm vom Präsidenten des UKE auferlegt worden waren.
(
22
)	Die Zustellungsentgelte-Empfehlung sieht unter Ziff. 11 tatsächlich Folgendes vor: „[D]ie nationalen Regulierungsbehörden [sollten] sicherstellen, dass die Zustellungsentgelte bis zum 31. Dezember 2012 kosteneffizient und symmetrisch umgesetzt werden …“ Ferner sollte gemäß dem 21. Erwägungsgrund der Empfehlung „[e]in Übergangszeitraum bis zum 31. Dezember 2012 für die nationalen Regulierungsbehörden lang genug sein, um das Kostenrechnungsmodell einzuführen“.
(
23
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der Richtlinien 2002/21, 2002/19 und Richtlinie 2002/20/EG über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (ABl. 2009, L 337, S. 37).
(
24
)	Hervorhebung nur hier.
(
25
)	Wie Polkomtel angemerkt hat, ist es irrelevant, dass nach Art. 16 Abs. 6 der Rahmenrichtlinie in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung die NRB alle drei Jahre eine Marktanalyse durchführen sollten. Dem Gerichtshof wird nämlich die Frage gestellt, wie häufig die NRB die Anpassung kostenorientierter Preise nach Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie verlangen können. Die Frage lautet nicht, wie häufig die NRB eine Marktanalyse im Sinne des Art. 16 der Rahmenrichtlinie durchführen darf.
(
26
)	Vgl. auch Garzaniti, L., und O’Regan, M. (Hrsg.), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, 3. Aufl., Sweet & Maxwell, 2010, Rn. 4-015, wo die Auswirkungen technischer Entwicklungen auf die Marktverhältnisse hervorgehoben werden.
(
27
)	Vgl. Garzaniti, L., und O’Regan, M. (Hrsg.), Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, 3. Aufl., Sweet & Maxwell, 2010, Rn. 1-220 bis 1-226.
(
28
)	Empfehlung der Kommission vom 17. Dezember 2007 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21 für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (2007/879/EG) (im Folgenden: Märkteempfehlung) (ABl. 2007, L 344, S. 65).
(
29
)	Der Begriff der beträchtlichen Marktmacht im Sinne des Art. 14 der Rahmenrichtlinie entspricht dem wettbewerbsrechtlichen Begriff der marktbeherrschenden Stellung. Vgl. 70. Erwägungsgrund der Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem [EU-]Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (ABl. 2002, C 165, S. 6).
(
30
)	Die erste Empfehlung über relevante Produkt- und Dienstmärkte, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, wurde im Jahr 2003 verabschiedet (Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21 für eine Vorabregulierung in Betracht kommen [2003/311/EG]) (ABl. 2003, L 114, S. 45). Die zweite Empfehlung wurde im Jahr 2007 verabschiedet (die bereits in Fn. 28 angeführte Märkteempfehlung). Die dritte Empfehlung wurde im Jahr 2014 verabschiedet (Empfehlung der Kommission vom 9. Oktober 2014 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21 für eine Vorabregulierung in Betracht kommen [2014/710/EU]) (ABl. 2014, L 295, S. 79).
(
31
)	Unabhängig von der angewandten Kostenerfassungsmethode.
(
32
)	Urteil vom 22. Januar 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, Rn. 42 und 43).
(
33
)	Urteil vom 21. Dezember 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, Rn. 70).
(
34
)	Aus den Gründen der Vorlageentscheidung geht hervor, dass das vorlegende Gericht mit seiner dritten Frage wissen möchte, „ob Art. 13 Abs. 3 der Zugangsrichtlinie dahin auszulegen ist, dass die Pflicht des Betreibers mit beträchtlicher Marktmacht zur Anpassung der Preise, die er in Erfüllung der Verpflichtung berechnet hat, die ihm gemäß Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie auferlegt worden ist, sich ausschließlich nachträglich (ex post) nach Beginn der Anwendung der auf diese Weise festgelegten Preise im geschäftlichen Verkehr aktualisiert oder auch im Voraus (ex ante), wenn der Betreiber im geschäftlichen Verkehr Preise anwendet, die die [NRB] bestimmt hat“ (Hervorhebung nur hier). Daher lautet die Frage des vorlegenden Gerichts meines Erachtens nicht, ob von dem Betreiber aufgrund von Art. 13 Abs. 3 verlangt werden kann, seine Preise anzupassen, wenn er frei oder wenn er zuvor nach Art. 13 Abs. 1 von der NRB festgesetzte Preise anwendet. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob von dem Betreiber aufgrund von Art. 13 Abs. 3 nur dann die Anpassung seiner Preise verlangt werden kann, wenn er bereits mit der Anwendung der von der NRB nach Art. 13 Abs. 1 festgesetzten Preise begonnen hat, oder auch schon davor.
(
35
)	Hervorhebung nur hier. Die polnische Fassung des Art. 13 Abs. 3 letzter Satz der Zugangsrichtlinie lautet: „Krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen“ (Hervorhebung nur hier).
(
36
)	Dänisch: „De nationale tilsynsmyndigheder kan anmode en udbyder om at fremlægge fuld dokumentation for priserne og om nødvendigt kræve, at priserne tilpasses“; Deutsch: „Die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen“; Französisch: „Les autorités réglementaires nationales peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l'adaptation“; Ungarisch: „A nemzeti szabályozó hatóságok megkövetelhetik az üzemeltetőtől, hogy árait teljeskörűen indokolja, és szükség szerint megkövetelhetik az árak kiigazítását is“; Italienisch: „Le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui“; Schwedisch: „De nationella regleringsmyndigheterna får ålägga en operatör att fullt ut motivera sina priser och, när så är lämpligt, kräva att priserna justeras“ (Hervorhebung nur hier).
(
37
)	Die spanische Sprachfassung lautet: „Las autoridades nacionales de reglamentación podrán exigir a un operador que justifique plenamente los precios que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique“ (Hervorhebung nur hier).
(
38
)	Urteil vom 17. Mai 2017, ERGO Poist’ovňa (C‑48/16, EU:C:2017:377, Rn. 37).
(
39
)	Es ist darauf hinzuweisen, dass die Bevollmächtigten des Präsidenten des UKE und der polnischen Regierung in der mündlichen Verhandlung angegeben haben, dass der MTR-Bescheid von 2009 keine rückwirkende Anwendung gefunden hat.