62019CJ0719_RES
Processo C‑719/19
FS
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Países Baixos)]
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 22 de junho de 2021
«Reenvio prejudicial — Cidadania da União — Diretiva 2004/38/CE — Direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros — Artigo 15.o — Fim da residência temporária de um cidadão da União no território do Estado‑Membro de acolhimento — Decisão de afastamento — Partida física desse cidadão da União desse território — Efeitos no tempo dessa decisão de afastamento — Artigo 6.o — Possibilidade de o referido cidadão da União beneficiar de um novo direito de residência quando regressa ao referido território»
Cidadania da União — Direito de livre circulação e de livre residência no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38 — Limitação do direito de entrada e do direito de residência por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública — Execução de uma decisão de afastamento tomada com base no artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva — Mera partida física do cidadão da União visado na referida decisão do território do Estado‑Membro de acolhimento no prazo fixado para a sua partida voluntária — Exclusão — Possibilidade de o cidadão em causa beneficiar de um novo direito de residência ao regressar a esse território — Condições — Necessária partida física do referido território e necessário termo real e efetivo da residência nesse território — Verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio
(Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 6.°, n.o 1, e 15.°, n.o 1)
(cf. n.os 69‑82 e disp.)
Cidadania da União — Direito de livre circulação e de livre residência no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38 — Limitação do direito de entrada e do direito de residência por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública — Execução de uma decisão de afastamento tomada com base no artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva — Apreciação, pelo órgão jurisdicional de reenvio, da execução da decisão de afastamento — Elementos a ter em consideração — Conjunto das circunstâncias concretas que caracterizam a situação específica do cidadão da União em causa — Não execução de tal decisão de afastamento — Consequências — Inexistência da obrigação de o Estado‑Membro em causa adotar uma nova decisão de afastamento com base nos mesmos factos
(Diretiva 2004/38 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 6.°, n.o 1, e 15.°, n.o 1)
(cf. n.os 89‑93, 95‑100 e disp.)
Resumo
Um cidadão da União que tenha sido objeto de uma decisão de afastamento só pode beneficiar de um novo direito de residência no território do Estado‑Membro de acolhimento depois de ter posto termo à sua residência nesse território de maneira real e efetiva. Com efeito, tal decisão de afastamento não é plenamente executada pelo simples facto de o referido cidadão da União ter abandonado fisicamente esse território no prazo fixado nessa decisão para a sua partida voluntária.
Por Decisão de 1 de junho de 2018, o Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretário de Estado da Justiça e da Segurança, Países Baixos; a seguir «Secretário de Estado») considerou que FS, de nacionalidade polaca, estava em situação irregular no território dos Países Baixos, uma vez que já não preenchia as condições previstas no artigo 7.o da Diretiva 2004/38 (
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), relativo ao direito de residência por mais de três meses, e ordenou‑lhe que abandonasse o território neerlandês. Por Decisão de 25 de setembro de 2018 (a seguir «decisão de afastamento»), o Secretário de Estado indeferiu como infundada a reclamação apresentada por FS contra a decisão precedente. Fixou um prazo de quatro semanas para a sua partida voluntária — que expirava em 23 de outubro de 2018 —, findo o qual FS podia ser afastado devido à sua residência irregular.
Em todo o caso, FS abandonou o território dos Países Baixos, o mais tardar, em 23 de outubro de 2018, dado que a polícia alemã o deteve nessa data por furto em lojas. FS declarou residir na Alemanha, perto da fronteira neerlandesa. Explicou igualmente que, devido à sua dependência de marijuana, se deslocava diariamente aos Países Baixos para a comprar. Em 22 de novembro de 2018, foi detido por furto num supermercado situado nos Países Baixos. Na sequência da sua detenção e colocação em detenção policial, o Secretário de Estado colocou FS em detenção administrativa com vista a expulsá‑lo para o seu país de origem. A decisão foi fundamentada pelo risco de FS se subtrair ao controlo dos estrangeiros e evitar ou entravar a preparação da partida ou o procedimento de afastamento.
Por Decisão de dezembro de 2018, o rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Groningen, Países Baixos) julgou improcedente o recurso interposto por FS da decisão de detenção. FS interpôs recurso desta decisão para o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos), o órgão jurisdicional de reenvio. Este órgão jurisdicional salienta que a decisão de afastamento adotada contra FS é uma decisão de afastamento no sentido do artigo 15.o da Diretiva «residência» (
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). Segundo este órgão jurisdicional, a legalidade da detenção de FS aquando do seu regresso aos Países Baixos depende de saber se beneficiava de novo de um direito de residência na data em que foi detido. Consequentemente, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre as circunstâncias em que um cidadão da União que foi objeto de uma decisão de afastamento tomada por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública pode invocar um novo direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento.
Com o seu acórdão, proferido em Grande Secção, o Tribunal de Justiça declara que uma decisão de afastamento de um cidadão da União do território do Estado‑Membro de acolhimento, adotada com fundamento no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva «residência», pelo facto de esse cidadão da União já não beneficiar de um direito de residência temporária nesse território em virtude desta diretiva, não é plenamente executada pelo simples facto de o referido cidadão da União ter abandonado fisicamente o referido território no prazo que a referida decisão fixa para a sua partida voluntária. Além disso, o Tribunal de Justiça enuncia que, para beneficiar de um novo direito de residência ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva no mesmo território, o cidadão da União que foi objeto dessa decisão de afastamento deve não só ter abandonado fisicamente o território do Estado‑Membro de acolhimento mas também ter posto termo à sua residência nesse território de forma real e efetiva, de modo que, por ocasião do seu regresso ao referido território, não se pode considerar que a sua residência se inscreve, na realidade, na continuação da sua residência anterior nesse território.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Para chegar a esta conclusão, em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça examina se a mera partida física do cidadão da União do Estado‑Membro de acolhimento basta para que se possa considerar que foi plenamente executada uma decisão de afastamento tomada a seu respeito com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva «residência». A este respeito, o Tribunal de Justiça observa que os efeitos no tempo dessa decisão de afastamento não resultam da redação desta diretiva. Em seguida, atendendo ao objetivo prosseguido por esta disposição e ao contexto em que se insere, bem como à finalidade desta diretiva, o Tribunal de Justiça observa que a possibilidade dada ao Estado‑Membro de acolhimento de afastar o cidadão da União que já não reside legalmente no seu território se insere no objetivo específico previsto na Diretiva «residência», que consiste em evitar que os cidadãos da União e os membros das suas famílias se tornem uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento durante a sua residência temporária. O Tribunal de Justiça refere, além disso, que uma interpretação que consista em enunciar que a simples partida física do cidadão da União é suficiente para efeitos da execução de uma decisão de afastamento conduziria a permitir‑lhe invocar múltiplas estadas temporárias sucessivas num Estado‑Membro para aí residir, na realidade, de forma perene, sem preencher as condições do direito de residência permanente previstas na Diretiva «residência». Segundo o Tribunal de Justiça, tal interpretação seria incoerente com o contexto global da Diretiva «residência», que previu um sistema gradual no que respeita ao direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento, que conduz ao direito de residência permanente.
Além disso, o Tribunal de Justiça entende que a concessão de um prazo mínimo de um mês a contar da notificação da decisão de afastamento para a executar (
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), na medida em que permite ao cidadão interessado preparar a sua partida, milita a favor da interpretação do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva «residência» no sentido de que a execução de uma decisão de afastamento tem lugar quando esse cidadão põe um termo real e efetivo à sua residência nesse território.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça fornece indicações úteis ao órgão jurisdicional de reenvio para que este possa determinar, com base numa apreciação global de todas as circunstâncias do litígio que lhe foi submetido, se o cidadão da União em causa pôs termo à sua residência no território do Estado‑Membro de acolhimento de maneira real e efetiva, pelo que a decisão de afastamento de que foi objeto foi plenamente executada. A este título, o Tribunal de Justiça declara, antes de mais, que impor a esse cidadão, em todos os casos, que se ausente do Estado‑Membro de acolhimento durante um período mínimo, por exemplo, de três meses, para poder invocar um novo direito de residência no Estado‑Membro, em virtude do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva, equivaleria a subordinar o exercício desse direito fundamental a uma limitação não prevista nos Tratados nem nesta diretiva. Todavia, a duração do período passado por essa pessoa fora do território do Estado‑Membro de acolhimento na sequência da adoção da decisão de afastamento tomada pode revestir uma certa importância, na medida em que, quanto mais longa for a ausência do interessado do território do Estado‑Membro de acolhimento, mais esta indicia o caráter real e efetivo da cessação da sua residência. Por outro lado, entre as indicações úteis fornecidas pelo Tribunal de Justiça, este último sublinha a importância de todos os elementos que comprovam uma rutura dos laços entre o cidadão da União em causa e o Estado‑Membro de acolhimento, como a rescisão de um contrato de arrendamento ou uma mudança de morada. O Tribunal de Justiça precisa que a pertinência de tais elementos deve ser apreciada pela autoridade nacional competente à luz de todas as circunstâncias concretas que caracterizam a situação específica do cidadão da União em causa.
Por último, o Tribunal de Justiça precisa as consequências da não execução de uma decisão de afastamento. A este respeito, o Tribunal de Justiça refere que, embora resulte dessa verificação que o cidadão da União não pôs termo à sua residência temporária no território do Estado‑Membro de acolhimento de forma real e efetiva, esse Estado‑Membro não está obrigado a adotar uma nova decisão de afastamento com base nos mesmos factos que deram origem à decisão de afastamento já tomada contra esse cidadão, mas pode basear‑se nesta última decisão para o obrigar a abandonar o seu território. Todavia, o Tribunal de Justiça precisa que uma alteração material de circunstâncias que permita ao cidadão da União preencher as condições previstas no artigo 7.o da Diretiva «residência», no que respeita ao direito de residência por mais de três meses, privaria a decisão de afastamento de que é objeto de qualquer efeito e imporia, apesar da sua não execução, que se considerasse regular a sua permanência no território do Estado‑Membro em causa. Quanto à possibilidade de um Estado‑Membro verificar se tal decisão de afastamento foi plenamente executada, apesar das limitações impostas pelo direito da União a tais controlos, certas disposições da Diretiva «residência» visam permitir ao Estado‑Membro de acolhimento assegurar que a residência temporária dos nacionais de outros Estados‑Membros no seu território esteja em conformidade com esta diretiva (
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). O Tribunal de Justiça declara ainda que uma decisão de afastamento tomada contra um cidadão da União, com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva «residência», não lhe pode ser oposta quando, ao abrigo do artigo 5.o desta diretiva, que prevê o direito de entrada no território do Estado‑Membro de acolhimento, esse cidadão se desloca pontualmente para o referido território para fins diferentes de aí residir.
(
1
)	Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77; a seguir «Diretiva “residência”»).
(
2
)	Esta disposição prevê, designadamente, que certos procedimentos previstos no capítulo VI da referida diretiva, sob a epígrafe «Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» (os procedimentos previstos nos artigos 30.° e 31.°), se aplicam, por analogia, a todas as decisões de restrição da livre circulação dos cidadãos da União Europeia e membros das suas famílias, por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.
(
3
)	Previsto no artigo 30.o, n.o 3, da Diretiva «residência» e aplicável por analogia a uma decisão tomada com fundamento no artigo 15.o desta diretiva.
(
4
)	É o que acontece, nomeadamente, com o artigo 5.o, n.o 5, da Diretiva «residência», segundo o qual o Estado‑Membro pode exigir à pessoa em questão que comunique a sua presença no seu território num prazo razoável e não discriminatório, podendo o incumprimento desta última obrigação, como o incumprimento da obrigação de registo, ser passível de sanções proporcionadas e não discriminatórias.