62021CJ0003
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (седми състав)
29 септември 2022 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Социална сигурност на работниците мигранти — Регламент (ЕО) № 883/2004 — Координация на системите за социална сигурност — Семейни обезщетения — Плащане със задна дата — Преместване на получателя в друга държава членка — Член 81 — Понятието „молба“ — Член 76, параграф 4 — Задължение за взаимно информиране и сътрудничество — Неизпълнение — 12‑месечен срок — Принцип на ефективност“
По дело C‑3/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от High Court (Висш съд, Ирландия) с акт от 30 ноември 2020 г., постъпил в Съда на 4 януари 2021 г., в рамките на производство по дело
FS
срещу
The Chief Appeals Officer,
The Social Welfare Appeals Office,
Minister for Employment Affairs,
Minister for Social Protection,
СЪДЪТ (седми състав),
състоящ се от: J. Passer, председател на състава, F. Biltgen (докладчик) и N. Wahl, съдии,
генерален адвокат: P. Pikamäe,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за FS, от S. Kirwan, solicitor, A. McMahon, BL, и D. Shortall, SC,
–
за The Chief Appeals Officer, The Social Welfare Appeals Office, The Minister for Employment Affairs и The Minister for Social Protection, от M. Browne, A. Joyce, J. Quaney, в качеството на представители, подпомагани от K. Binchy, barrister, и C. Donnelly, SC,
–
за чешкото правителство, от J. Pavliš, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от B.‑R. Killmann и D. Martin, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 76, параграф 4 и на член 81 от Регламент (EО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между жалбоподателката по главното производство, FS, от една страна, и Chief Appeals Officer (директор на Службата по жалбите в областта на социалното подпомагане, Ирландия), Social Welfare Appeals Office (Служба по жалбите в областта на социалното подпомагане, Ирландия) и Minister for Employment Affairs (Министър по въпросите на заетостта), от друга, относно отхвърлянето на подадена от FS молба за плащане със задна дата на детски надбавки.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Параграфи 4 и 5 от член 76 („Сътрудничество“) от Регламент № 883/2004 гласят:
„4.   Институциите и лицата, обхванати от настоящия регламент, имат задължението за взаимно информиране и сътрудничество за осигуряване на правилното прилагане на настоящия регламент.
Институциите, в съответствие с принципа за добра администрация, отговарят в разумен срок на всички запитвания и в тази връзка предоставят всякаква информация на съответните лица, необходима за упражняване на предоставените им с настоящия регламент права.
Съответните лица трябва да информират институциите на компетентната държава членка и държавата членка по пребиваване, колкото е възможно по-скоро, за всяка промяна в тяхното лично или семейно положение, която засяга техни права на обезщетения по настоящия регламент.
5.   Неизпълнението на задължението за информиране по третото изречение на параграф 4 може да доведе до прилагане на пропорционални мерки в съответствие с национално право. Въпреки това, тези мерки са равностойни на мерките, прилагани към подобни ситуации съгласно вътрешното право и не правят практически невъзможно или прекалено трудно упражняването от претендиращите на правата, предоставени им с настоящия регламент“.
4
Член 81 („Молби, декларации или жалби“) от този регламент предвижда:
„Всяка молба, декларация или жалба, която, съобразно законодателството на една държава членка, е трябвало да бъде подадена пред орган, институция или съд на тази държава членка в определен срок, е допустима, ако е подадена в същия срок пред аналогичен орган, институция или съд на друга държава членка. В такъв случай органът, институцията или съдът, получили молбата, декларацията или жалбата, я препращат незабавно на компетентния орган, институция или съд на първата държава — директно или чрез компетентните власти на съответната държава членка. Датата, на която такива молби, декларации или жалби са били подадени до органа, институцията или съда на втората държава членка, се смята за дата на тяхното подаване до компетентната власт, институция или съд“.
Ирландското право
5
Член 220 от Social Welfare Consolidation Act 2005 (Консолидиран закон от 2005 г. за социалното подпомагане) от 27 ноември 2005 г., в редакцията му, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Законът от 2005 г.“), предвижда, че лицето, което обичайно живее с дете на издръжка, има право на детски надбавки за това дете и се обозначава като „оправомощено лице“.
6
Съгласно член 241, параграф 1 от този закон за правото на подпомагане е необходимо молбата да е надлежно подадена.
7
Съгласно член 182, буква k) от Social Welfare (Consolidated Claims, Payment and Control) Regulations 2007 (S. I. No 142 of 2007) — Prescribed time for making claim (Наредба от 2007 г. за социалното подпомагане (Консолидирани искания, плащания и контрол (Подзаконов нормативен акт № 142 от 2007 г.) — Предвиден срок за подаване на молби) в редакцията му, приложима към спора по главното производство, по отношение на молбите за детски надбавки предвиденият срок за подаване е 12 месеца, считано от датата, на която заинтересованото лице отговаря на условията, определени в член 220, и стане оправомощено лице.
8
Член 241, параграф 4 от Закона от 2005 г. по същество уточнява, че лицето, което не е подало молба за детски надбавки в предвидения срок, губи изобщо правото да иска плащане със задна дата на надбавки за периода преди датата, на която е подадена молбата, освен ако съответният служител, компетентен за първоначалното разглеждане на молбата или за разглеждането на жалба във връзка с тази молба, приеме, че има основателна причина за забавеното подаване на молбата. В последния случай детските надбавки се дължат от първия ден на месеца след този, през който молителят е станал оправомощено лице по смисъла на член 220 от същия закон.
9
Член 301 от споменатия закон предвижда по-специално, че служителят, компетентен за първоначалното разглеждане на дадена молба, може по всяко време да преразгледа решението на друг компетентен служител, ако след това решение настъпи релевантна промяна на обстоятелства.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
10
Жалбоподателката по главното производство, румънска гражданка, сключва брак през 2012 г. в Румъния, където ражда дете през декември 2015 г.
11
Тя подава молба за детски надбавки в тази държава членка, каквито са ѝ отпуснати от декември 2015 г. или от януари 2016 г.
12
През октомври 2016 г. съпругът на жалбоподателката по главното производство се премества в Ирландия, за да работи там като служител в лечебно заведение. Той не подава молба за отпускане на детски надбавки в тази държава членка. Когато в края на 2016 г. жалбоподателката по главното производство и детето им се преместват в Ирландия, тя също не подава такава молба в тази държава членка, а продължава да получава румънските детски надбавки.
13
На 10 януари 2018 г. жалбоподателката по главното производство подава молба до компетентните ирландски власти, за да получава ирландски детски надбавки.
14
В съответствие с ирландското социално право тази молба е квалифицирана като просрочена, защото е подадена повече от 12 месеца след датата, на която жалбоподателката по главното производство или съпругът ѝ са се установили в Ирландия. Съгласно това право такава молба може да доведе до изплащане със задна дата на детски надбавки само ако молителят изложи съображения, които обосновават късното подаване на молбата му. Съгласно постоянната практика обаче незнанието на молителя за правото да поиска детски надбавки не представлява такова основание.
15
Тъй като в случая жалбоподателката по главното производство не е изложила никаква обосновка, компетентните ирландски власти приемат, че тя конкретно не е поискала плащане със задна дата и поради това за нея не следва да се предвиди такова плащане.
16
Така молбата за детски надбавки, подадена от жалбоподателката по главното производство до тези власти, е уважена от последните през февруари 2018 г. и изплащането на румънските детски надбавки е преустановено приблизително по същото време.
17
На 13 август 2018 г. жалбоподателката по главното производство прави искане да се преразгледа решението на посочените власти на основание член 301 от Закона от 2005 г., като твърди, че в нейния случай е трябвало да се предвиди плащане със задна дата. Това искане за преразглеждане е отхвърлено на 22 август 2018 г.
18
Тъй като жалбата по административен ред, подадена на 29 август 2018 г. от жалбоподателката по главното производство до Службата по жалбите в областта на социалното подпомагане, е отхвърлена на 12 февруари 2019 г., на 10 май 2019 г. тя подава жалба срещу този отказ пред запитващата юрисдикция.
19
Най-напред, тази юрисдикция отбелязва, без обаче да поддържа този довод, че според жалбоподателката по главното производство фактът, че е получавала румънски детски надбавки, представлява молба по смисъла на член 81 от Регламент № 883/2004, тъй като „активната“ молба в Румъния трябвало да се счита за молба за получаване на ирландски детски надбавки на основание член 81, считано от момента, в който Ирландия е станала компетентната държава членка.
20
По-нататък, посочената юрисдикция иска да се установи дали член 76 от Регламент № 883/2004 е приложим към спора, поставен за разглеждане пред нея, доколкото жалбоподателката по главното производство твърди, че неизпълнението на задължението по този член не води до изключване на приложимостта на разпоредбите на член 81 от същия регламент. Според нея задължението за разглеждане на дадена молба е отделно от това задължение, понеже Съдът е приел, че непредоставянето на информация не е непременно пречка за непрекъснатостта на защитата на социалното осигуряване.
21
Накрая, запитващата юрисдикция счита, че след като жалбоподателката по главното производство не е изпълнила задължението си да уведоми за релевантните промени в положението ѝ, следва да се приложат пропорционални мерки съгласно националното право, които не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени на заинтересованите лица с посочения регламент.
22
При тези условия High Court (Висш съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Обхваща ли понятието „молба“ по член 81 от Регламент № 883/2004 продължаващото състояние на получаване на периодични обезщетения от първа държава членка (когато обезщетението се дължи правомерно от втора държава членка) във всеки отделен случай, в който се изплаща такова обезщетение, дори след първоначалното заявление и първоначалното решение на първата държава членка за отпускане на обезщетението?
2)
Ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, трябва ли при неправилно подаване на молба, свързана със социална сигурност, до държава членка по произход, при положение че тя е трябвало да се подаде до друга държава членка, задължението на втората държава членка по член 81 от Регламент № 883/2004 (по-специално задължението молба, подадена в държавата членка по произход, да се счита за допустима във втората държава членка) да се тълкува като напълно независимо от задължението на заявителя да предостави правилна информация за мястото си на пребиваване съгласно член 76, параграф 4 от Регламент № 883/2004, така че молба, подадена неправилно до държавата членка по произход, да трябва да бъде приета като допустима от втората държава членка за целите на член 81, независимо че заявителят не е предоставил правилна информация за мястото си на пребиваване в съответствие с член 76, параграф 4 [от този регламент] в срока за подаване на молба, предвиден от правото на втората държава членка?
3)
Следва ли от общия принцип на правото на ЕС на ефективност, че при обстоятелства като тези в настоящото производство (по-специално когато гражданин на ЕС, упражняващ права на свободно движение, не е изпълнил задължението си по член 76, параграф 4 за уведомяване на органите за социално подпомагане на държавата членка по произход за промяната на държавата по пребиваване) изискване от националното право на държавата членка, в която е упражнено правото на свободно движение — а именно че за да имат обратно действие молби за детски надбавки, гражданин на ЕС трябва да подаде заявление за такива надбавки във втората държава членка в дванадесетмесечен срок, предвиден във вътрешното право на последната — прави неефективен достъпа до права, произтичащи от правото на Съюза?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
23
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 81 от Регламент № 883/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „молба“ по смисъла на този член визира единствено първоначалната молба, подадена съгласно законодателството на дадена държава членка от лице, което впоследствие е упражнило правото си на свободно движение, или визира и „продължена“ молба, каквато е налице при периодичното плащане от компетентните органи на тази държава членка на обезщетение, което към момента на това плащане обичайно се дължи от друга държава членка.
24
Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредбите от правото на Съюза трябва да се отчита не само техният текст, но и контекстът им, както и целите, преследвани от правната уредба, от която те са част, като в генезиса на тези разпоредби също може да има релевантни за тълкуването им обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 8 май 2019 г., Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, т. 29 и цитираната съдебна практика).
25
Що се отнася до настоящия случай, Съдът вече е постановил досежно член 83 от Регламент № 4 на Съвета от 3 декември 1958 година относно прилагане и допълване на разпоредбите на Регламент № 3 относно социалната сигурност на работниците мигранти (ОВ 30, 1958 г., стр. 597), чието съдържание по същество съвпада с това на член 81 от Регламент № 883/2004, че от текста на член 83 е видно, че той се отнася до подаването на молби от работници мигранти (вж. в този смисъл решение от 10 юни 1982 г., Camera, 92/81, EU:C:1982:219, т. 7).
26
Всъщност член 81 от Регламент № 883/2004 цели да се улесни движението на работниците мигранти, като опростява действията им от административна гледна точка, предвид сложността на административните процедури в различните държави членки, и да не се допусне заинтересованите лица да загубят правата си поради чисто формални съображения. Така, по силата на член 81 подаването на молба пред орган, институция или съд на държава членка, различна от държавата членка, която трябва да изплаща обезщетението, има същите последици, както ако тази молба бе подадена направо пред компетентния орган на последната държава членка (вж. в този смисъл, досежно член 83 от Регламент № 4, решение от 10 юни 1982 г., Camera, 92/81, EU:C:1982:219, т. 7 и, досежно член 86 от Регламент (ЕИО) № 1408/71 от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността (ОВ L 149, 1971 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 26), решение от 27 май 1982 г., Aubin, 227/81, EU:C:1982:209, т. 23).
27
Следователно член 81 от Регламент № 883/2004 намира приложение, когато работник мигрант подава молба за детски надбавки пред органите на държава членка, която не е компетентна да я разгледа съгласно стълкновителните норми, предвидени в този регламент.
28
Когато обаче пред органите на дадена държава членка е подадена молба за детски надбавки на основание само нейното национално право и положението на получателя се ограничава до същата държава членка, тази молба не попада в приложното поле на Регламент № 883/2004 и оттук не може да се счита за „молба“ по смисъла на член 81 от този регламент.
29
В случая се налага изводът, че към момента на подаване в Румъния на първоначалната молба за детски надбавки в семейното положение на жалбоподателката по главното производство не е имало никакъв чуждестранен елемент и единствено румънските власти са били компетентни да разгледат тази молба.
30
Едва от момента, в който жалбоподателката по главното производство се е преместила да живее в Ирландия, тя попада в персоналния обхват на Регламент № 883/2004 и следователно спрямо нея са станали приложими стълкновителните норми, предвидени в този регламент.
31
Няма как обаче да се приеме, че при липсата изобщо на административни действия от страна на заинтересованото лице фактът, че то продължава да получава периодично обезщетение от органите на дадена държава членка, може да се приравни на „молба“ по смисъла на член 81 от Регламент № 883/2004.
32
Всъщност подобно тълкуване не би било в съзвучие с конкретната цел на член 81 от Регламент № 883/2004 — видно от точка 26 от настоящото решение — да се опростят административните действия на заинтересованите лица предвид сложността на процедурите в различните държави членки.
33
В тази насока е важно да се отбележи, че системата за препращане на молбите, декларациите или жалбите, въведена с член 81 от Регламент № 883/2004, по силата на който органите на държава членка, която не е компетентна съгласно предвидените в този регламент стълкновителни норми, препращат незабавно получените от тях молби, декларации или жалби на органите на компетентната държава членка, зависи от спазването от страна на съответните институции и лица на задължението им за взаимно информиране и сътрудничество.
34
От член 76, параграф 4 от Регламент № 883/2004 в частност следва, че макар властите да са длъжни да отговорят на всички запитвания в разумен срок и да предоставят на съответните лица всякаква информация, необходима за упражняване на предоставените им с този регламент права, от своя страна посочените лица са длъжни в най-кратък срок да уведомят институциите на компетентната държава членка и на държавата членка по пребиваване за всяка промяна в личното им или семейно положение, която засяга техни права на обезщетения по споменатия регламент.
35
Впрочем тълкуване на понятието „молба“, което би било откъснато от всякакво административно действие на заинтересованото лице, би направило за сезираните органи невъзможно да изпълнят задълженията си, които произтичат както от член 76, така и от член 81 от Регламент № 883/2004, защото те не биха могли да определят нито момента, в който трябва да се препратят съответните данни, молби, декларации или жалби, нито органите, на които същите трябва да бъдат препратени.
36
С оглед на изложеното дотук на първия въпрос следва да се отговори, че член 81 от Регламент № 883/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „молба“ по смисъла на този член визира единствено молбата, подадена от лице, което е упражнило правото си на свободно движение, до органите на държава членка, която не е компетентна съгласно предвидените от този регламент стълкновителни норми. Ето защо в обхвата на това понятие не попада нито първоначалната молба, подадена съгласно законодателството на държава членка от лице, което все още не е упражнило правото си на свободно движение, нито периодичното плащане от органите на тази държава членка на обезщетение, което към момента на това плащане обичайно се дължи от друга държава членка.
По втория въпрос
37
С оглед на отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.
По третия въпрос
38
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза, и по-специално принципът на ефективност, не допуска прилагането на национална правна уредба, която обвързва обратното действие на молбата за детски надбавки със срок от 12 месеца.
39
В тази насока следва да се припомни, че правото на Съюза не засяга правомощията, с които разполагат държавите членки, за да уредят своите системи за социална сигурност, и че законодателството на всяка държава членка трябва да определи условията за изплащане на обезщетения за социална сигурност, размера и продължителността на изплащането им, както и сроковете за подаване на молба с оглед на получаването на тези обезщетения (вж. в този смисъл решение от 18 ноември 2010 г., Xhymshiti, C‑247/09, EU:C:2010:698, т. 43). Тези условия обаче трябва да са съобразени с правото на Съюза и не могат да водят до изключване от приложното поле на национално законодателство на лицата, по отношение на които по силата на Регламент № 883/2004 същото това законодателство е приложимо (вж. в този смисъл решение от 4 юни 2015 г., Fischer-Lintjens, C‑543/13, EU:C:2015:359, т. 49).
40
В случая е важно да се отбележи, че предвиденият в ирландското законодателство срок не изключва заинтересованите лица от кръга на лицата с право на детски надбавки, а само намалява правото им на изплащане със задна дата, когато не подадат съответна молба в 12‑месечен срок, считано от датата, на която са изпълнени условията за получаване на тези надбавки.
41
Ето защо не е изключено, в случай че жалбоподателката по главното производство беше декларирала в най-кратък срок пред румънските или пред ирландските власти промяната на местоживеенето си, тя да можеше да получи плащане със задна дата на ирландските детски надбавки.
42
Всъщност, видно от точка 34 от настоящото решение, съгласно член 76, параграф 4, трета алинея от Регламент № 883/2004 всяко лице, което получава социално обезщетение, трябва да информира институциите на компетентната държава членка и държавата членка по пребиваване, колкото е възможно по-скоро, за всяка промяна в личното му или семейно положение, която може да засегне негови права на обезщетения по този регламент.
43
В тази насока Съдът вече е постановил, че съгласно член 76, параграф 5 от този регламент неизпълнението на задължението за информиране, предвидено в тази разпоредба, може да доведе единствено до прилагането на съразмерни мерки в съответствие с националното право, които, от една страна, трябва да са равностойни на мерките, които се прилагат в подобни ситуации съгласно вътрешното право (принцип на равностойност), и от друга страна, трябва да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно за заинтересованите лица да упражняват предоставените им съгласно този регламент права (принцип на ефективност) (вж. в този смисъл решение от 4 юни 2015 г., Fischer-Lintjens, C‑543/13, EU:C:2015:359, т. 57).
44
Както подчертава запитващата юрисдикция, щом жалбоподателката по главното производство не твърди нарушение на принципа на равностойност, Съдът не следва да анализира този принцип по настоящото дело.
45
Що се отнася до принципа на ефективност, съгласно постоянната съдебна практика определянето на разумни преклузивни срокове поначало отговаря на изискването за ефективност, тъй като представлява случай на прилагане на основополагащия принцип на правна сигурност, който защитава както заинтересованото лице, така и съответния административен орган. В действителност такива срокове не могат да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (вж. в този смисъл решения от 15 април 2010 г., Barth, C‑542/08, EU:C:2010:193, т. 28 и от 8 юли 2010 г., Bulicke, C‑246/09, EU:C:2010:418, т. 36).
46
Съдът е постановил също, че национална разпоредба, която свежда до шест месеца обратното действие на молбите за семейни помощи, не прави невъзможно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза на работниците мигранти (вж. в този смисъл решение от 23 ноември 1995 г., Alonso-Pérez, C‑394/93, EU:C:1995:400, т. 30 и 32), и освен това е признал, че определянето на национален преклузивен тригодишен срок е разумно (вж. в този смисъл решение от 15 април 2010 г., Barth, C‑542/08, EU:C:2010:193, т. 28).
47
Ето защо не е видно, че сам по себе си 12‑месечният срок прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени с Регламент № 883/2004.
48
С оглед на изложеното дотук на третия въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза, и по-специално принципът на ефективност, допуска прилагането на национална правна уредба, която обвързва обратното действие на молбата за детски надбавки със срок от 12 месеца, защото този срок не прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването от съответните работници мигранти на правата, предоставени с Регламент № 883/2004.
По съдебните разноски
49
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:
1)
Член 81 от Регламент (EО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност
трябва да се тълкува в смисъл, че
понятието „молба“ по смисъла на този член визира единствено молбата, подадена от лице, което е упражнило правото си на свободно движение, до органите на държава членка, която не е компетентна съгласно предвидените от този регламент стълкновителни норми. Ето защо в обхвата на това понятие не попада нито първоначалната молба, подадена съгласно законодателството на държава членка от лице, което все още не е упражнило правото си на свободно движение, нито периодичното плащане от органите на тази държава членка на обезщетение, което към момента на това плащане обичайно се дължи от друга държава членка.
2)
Правото на Съюза, и по-специално принципът на ефективност, допуска прилагането на национална правна уредба, която обвързва обратното действие на молбата за детски надбавки със срок от 12 месеца, защото този срок не прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването от съответните работници мигранти на правата, предоставени с Регламент № 883/2004.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.