62021CC0083
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 7 juli 2022 (
1
)
Mål C‑83/21
Airbnb Ireland UC,
Airbnb Payments UK Ltd
mot
Agenzia delle Entrate,
ytterligare deltagare i rättegången:
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell'Economia e delle Finanze,
Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi,
Renting Services Group S.r.l.s.,
Codacons – Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori
(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Informationssamhällets tjänster – Elektronisk handel – Telematikportal för bostadsförmedling – Direktiv 2000/31/EG – Artikel 1.5 a – Direktiv 2006/123/EG – Tjänster på den inre marknaden – Artikel 2.3 – 'Beskattning' och 'skatteområdet' omfattas inte av dessa direktiv – Direktiv (EU) 2015/1535 – Informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster – Artikel 1.1 e och f – Begreppen 'föreskrift för tjänster' och 'teknisk föreskrift' – Uthyrning av fastigheter för bostadsändamål i högst 30 dagar – Skyldighet som ålagts leverantörer av tjänster för bostadsförmedling, däribland via telematikportal, att till skattemyndigheten överlämna uppgifter om hyresavtal och att innehålla källskatt på de betalningar som gjorts – Skyldighet att utse en skatterepresentant som ålagts de tjänsteleverantörer som inte har ett fast driftsställe i Italien – Artikel 56 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Inskränkning – Motivering – Effektiv skattekontroll och bekämpande av skatteflykt – Proportionalitet – Artikel 267 tredje stycket FEUF”
Inledning
1.
Onlineplattformar är leverantörer av ”informationssamhällets” tjänster, det vill helt enkelt säga tjänster via internet, som gör det möjligt inte bara för näringsidkare, utan även för enskilda som inte bedriver någon ekonomisk verksamhet, att erbjuda tjänster av olika slag till konsumenter, genom att de sätts i förbindelse med varandra.
2.
Utvecklingen av dessa plattformar har gett en mängd enskilda möjlighet att dels tillhandahålla tjänster utanför en fullskalig ekonomisk verksamhet, dels dra nytta av dessa tjänster till priser som ofta är mer förmånliga än de priser som tillämpas av näringsidkare. Plattformarna har således bidragit, om inte till att skapa marknader som dessförinnan inte existerade, så i vart fall till en exponentiell utveckling av vissa tjänstemarknader på grund av att både utbudet och efterfrågan har ökat. Samtidigt har de bidragit till att förvärra många problem, av såväl social, politisk, administrativ som juridisk art, som hänger samman med den kraftiga utvecklingen av dessa tjänster.
3.
Frågan uppkommer därför i vilken utsträckning onlineplattformarna även ska bidra till att lösa de problem som hänger samman med deras funktionssätt. Sökandet efter dessa lösningar ska naturligtvis ske i enlighet med lagen, och särskilt unionsrätten. Vad som kännetecknar tjänster som tillhandahålls via internet är att de på ett enkelt sätt är av gränsöverskridande karaktär – var leverantören och mottagaren av tjänsten befinner sig geografiskt saknar betydelse på internet. Onlineplattformarna kännetecknas särskilt av att deras tjänster, vilka tillhandahålls via internet och därför i princip kan vara gränsöverskridande, har en stark koppling till de tjänster som därefter tillhandahålls av användarna, eftersom dessa tjänster oftast är ”verkliga” och utförs på en exakt fysisk plats. Onlineplattformarna har således i grunden ändrat karaktären på gränsöverskridande tjänster, inte bara genom att göra det möjligt att tillhandahålla och nyttja dessa i mycket stor omfattning, utan även genom att ge dessa en blandad karaktär, i den meningen att dessa tjänster har en stark koppling till de tjänster som därefter utförs och som inte är av denna beskaffenhet.
4.
Detta verkliga paradigmskifte kräver att vissa unionsrättsliga principer ses över, särskilt principen om frihet att tillhandahålla tjänster, för att hantera de nya utmaningar som onlineplattformarnas funktionssätt medför. Förevarande mål ger domstolen tillfälle att uttala sig om de åtgärder som medlemsstaterna kan vidta för att bemöta en av dessa utmaningar, nämligen den skattemässiga behandlingen av tjänster som tillhandahålls via onlineplattformar.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
5.
I artikel 1.1 och 1.5 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (
2
) föreskrivs följande:
”1.   Syftet med detta direktiv är att bidra till att den inre marknaden fungerar väl genom att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna.
…
5.   Detta direktiv skall inte tillämpas på
a)
beskattning,
…”
6.
I artiklarna 1.1 och 2.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (
3
) föreskrivs följande:
”Artikel 1
1.   I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.
…
Artikel 2
…
3.   Detta direktiv skall inte tillämpas på skatteområdet.”
7.
I artikel 1.1 b och e–g i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (
4
) anges följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
b)
tjänst: alla informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.
…
e)
föreskrift för tjänster: ett krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med sådana tjänster som avses i led b, särskilt bestämmelser om dem som tillhandahåller tjänster, tjänster och tjänstemottagare, med undantag av föreskrifter som inte specifikt avser de tjänster som definieras i det ledet.
Såvitt avser denna definition
i)
ska en föreskrift anses särskilt avse informationssamhällets tjänster om föreskriften enligt motiveringen och enligt texten i den normativa delen har till särskilt syfte och föremål att, i sin helhet eller i vissa bestämmelser, uttryckligen och riktat reglera sådana tjänster,
ii)
ska en föreskrift inte anses särskilt avse informationssamhällets tjänster om föreskriften endast indirekt eller accessoriskt gäller sådana tjänster.
f)
teknisk föreskrift: tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som tillhandahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav, samt, med undantag av dem som anges i artikel 7, medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillhandahållande eller utnyttjande av en tjänst eller etablering som tillhandahållare av tjänster.
De tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande ska omfatta följande:
…
iii)
Tekniska specifikationer eller andra krav eller regler som rör tjänster och som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder som påverkar konsumtionen av produkterna eller tjänsterna genom att främja efterlevnaden av dessa tekniska specifikationer eller andra krav eller föreskrifter för tjänster. Tekniska specifikationer eller andra krav eller föreskrifter för tjänster som hänger samman med de nationella socialförsäkringssystemen omfattas inte.
…
g)
utkast till teknisk föreskrift: texten till en teknisk specifikation eller ett annat krav eller en föreskrift för tjänster, inbegripet de administrativa bestämmelser, som har utarbetats i syfte att anta den eller att senare få den antagen som en teknisk föreskrift och som befinner sig på ett sådant förberedande stadium att väsentliga ändringar fortfarande kan göras.”
8.
Artikel 5.1 första stycket i detta direktiv har följande lydelse:
”Om inte annat följer av artikel 7 ska medlemsstaterna omedelbart till [Europeiska] kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa skäl inte redan framgår av utkastet.”
Italiensk rätt
9.
I artikel 4 i decreto-legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (lagdekret nr 50, omvandlat efter ändringar till lag genom lag nr 96 av den 21 juni 2017 om brådskande åtgärder på finansområdet, initiativ till förmån för lokala organ, ytterligare åtgärder till förmån för jordbävningsdrabbade områden och utvecklingsfrämjande åtgärder) av den 24 april 2017, (
5
) i dess ändrade lydelse (nedan kallat lagdekret nr 50), fastställs skatteordningen för korttidsuthyrning av bostäder utanför näringsverksamhet (nedan kallad den omtvistade skatteordningen).
10.
Den omtvistade skatteordningen är tillämplig på hyresavtal avseende bostäder som ingås av fysiska personer utanför näringsverksamhet och som gäller i högst 30 dagar, oavsett om de ingås direkt med hyresgästerna eller via aktörer som bedriver bostadsförmedling ”eller aktörer som driver telematikportaler” (artikel 4.1 i lagdekret nr 50).
11.
Från och med den 1 juni 2017 ska en procentsats på 21 procent tillämpas på inkomster från sådana hyresavtal om en alternativ skatt i form av en schablonskatt (cedolare secca) väljs i stället för den normala inkomstskatten (artikel 4.2 i lagdekret nr 50).
12.
De aktörer som bedriver bostadsförmedling avseende ovannämnda uthyrning ”samt de aktörer som driver telematikportaler” är skyldiga att överlämna uppgifter om de hyresavtal som har ingåtts via dem senast den 30 juni året efter det år som uppgifterna avser. Vid utebliven, ofullständig eller oriktig rapportering av uppgifter kan sanktionsavgifter påföras (artikel 4.4 i lagdekret nr 50).
13.
De aktörer som har hemvist i Italien och som bedriver bostadsförmedling ”samt de aktörer som driver telematikportaler” ska, i egenskap av personer ansvariga för källskatteavdrag, innehålla källskatt på 21 procent av hyres- och ersättningsbeloppet vid utbetalningen till mottagaren och ombesörja inbetalningen av källskatten till skattemyndigheten, när de inkasserar hyror eller ersättningar i samband med ovannämnda hyresavtal eller när de hanterar betalningar av sådana hyror och ersättningar. Om alternativet att tillämpa reglerna om schablonskatt inte väljs, ska källskatten betraktas som preliminär källskatt (artikel 4.5 i lagdekret nr 50).
14.
De aktörer utan hemvist i landet som bedriver samma verksamhet och som har ett fast driftsställe i Italien ska fullgöra de skyldigheter som följer av den omtvistade skatteordningen via det fasta driftsstället. De aktörer utan hemvist i landet som anses sakna fast driftsställe i Italien är, i egenskap av ansvariga för skatten, skyldiga att utse en skatterepresentant. Om en skatterepresentant inte utses, är de aktörer med hemvist i Italien som tillhör samma grupp som de ovannämnda aktörerna solidariskt ansvariga tillsammans med de sistnämnda för genomförandet och betalningen av källskatten på de hyres- och ersättningsbelopp som hänför sig till hyresavtalen (artikel 4.5 bis i lagdekret nr 50).
15.
Bestämmelserna om genomförandet av artikel 4.4, 4.5 och 4.5 bis i lagdekret nr 50 skulle fastställas genom beslut av skattemyndighetens direktör.
Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
16.
Klagandena i det nationella målet, Airbnb Ireland UC och Airbnb Payments UK Ltd (nedan gemensamt kallade Airbnb), tillhör den globala koncernen Airbnb som driver en portal för bostadsförmedling med samma namn på internet. Denna portal gör det möjligt att sammanföra hyresvärdar som har bostäder och personer som söker denna typ av bostad, genom att ta emot betalning från kunden för tillhandahållandet av bostaden innan hyrestiden börjar och genom att överföra denna betalning till hyresvärden efter det att hyrestiden har börjat, om hyresgästen inte har framfört några anmärkningar. (
6
)
17.
Airbnb ingav ett överklagande till Tribunale amministrativo del Lazio (Förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) med yrkande om upphävande av dels beslut nr 132395 av skattemyndighetens direktör av den 12 juli 2017, om genomförande av den omtvistade skatteordningen, dels skattemyndighetens tolkningscirkulär nr 24 av den 12 oktober 2017, avseende den omtvistade skatteordningen.
18.
Till stöd för sitt överklagande gjorde Airbnb gällande att det genom den omtvistade skatteordningen hade införts en ”teknisk föreskrift” eller en ”föreskrift för tjänster” i italiensk rätt, och att föreskriften därför borde ha anmälts på förhand till kommissionen, med tillämpning av artikel 5.1 första stycket i direktiv 2015/1535. Airbnb gjorde även gällande att de skyldigheter som föreskrivs i denna ordning om överlämnande av uppgifter och om beskattning stred mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster. Airbnb hävdade vidare att skyldigheten att utse en skatterepresentant, vilken åligger varje aktör som driver en telematikportal för bostadsförmedling och som inte har hemvist eller är etablerad i Italien, utgjorde en oproportionerlig inskränkning av de grundläggande friheterna, såsom friheten att tillhandahålla tjänster.
19.
Genom dom av den 18 februari 2019 ogillade domstolen i första instans överklagandet. Airbnb överklagade den domen till den hänskjutande domstolen.
20.
Genom beslut av den 11 juli 2019, vilket inkom till domstolen den 30 september 2019, framställde den hänskjutande domstolen en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen avseende flera bestämmelser i unionsrätten. Genom beslut av den 30 juni 2020, Airbnb Ireland och Airbnb Payments UK (C‑723/19, ej publicerat, EU:C:2020:509), slog EU-domstolen fast att det var uppenbart att begäran om förhandsavgörande inte kunde tas upp till prövning, på grund av att det saknades uppgifter för att den skulle kunna ge ett användbart svar på de frågor som hade ställts, samtidigt som den angav att den hänskjutande domstolen kunde framställa en ny begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen.
21.
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Hur ska begreppen 'teknisk föreskrift' för informationssamhällets tjänster och 'föreskrift för tjänster' i informationssamhället i direktiv … 2015/1535, tolkas, och ska närmare bestämt dessa begrepp tolkas så, att de även innefattar skattemässiga åtgärder som inte direkt syftar till att reglera den specifika tjänsten i informationssamhället men som påverkar det faktiska utövandet av tjänsten inom medlemsstaten, i synnerhet genom att de medför ytterligare skyldigheter för alla bostadsförmedlare – således även icke-etablerade aktörer som tillhandahåller sina tjänster online – i syfte att skatter från hyresvärdarna ska uppbäras effektivt, såsom
a)
att samla in uppgifter om korttidshyresavtal som har ingåtts som ett resultat av förmedlarens verksamhet och att senare överlämna dessa uppgifter till medlemsstatens skattemyndigheter, och
b)
att av de belopp som hyresgästerna ska betala till hyresvärdarna innehålla den andel som ska betalas till skattemyndigheten och att senare betala in denna andel till staten?
2)
a)
Utgör principen om frihet att tillhanda tjänster i enlighet med artikel 56 FEUF samt även liknande principer som föreskrivs i direktiven [2000/31 och 2006/123], i de fall där de anses vara tillämpliga i den aktuella frågan, hinder för en nationell åtgärd som medför skyldigheter för bostadsförmedlare som bedriver verksamhet i Italien – således även icke-etablerade aktörer som tillhandahåller sina tjänster online – att samla in uppgifter om korttidshyresavtal som har ingåtts via dem och att senare överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheten för uppbörd av de direkta skatter som de personer som utnyttjar tjänsten ska betala?
b)
Utgör principen om frihet att tillhanda tjänster i enlighet med artikel 56 FEUF samt även liknande principer som föreskrivs i direktiven [2000/31 och 2006/123], i de fall där de anses vara tillämpliga i den aktuella frågan, hinder för en nationell åtgärd som medför skyldigheter för bostadsförmedlare som bedriver verksamhet i Italien – således även icke-etablerade aktörer som tillhandahåller sina tjänster online – och som hanterar betalningar avseende korttidshyresavtal som har ingåtts via dem att ta ut källskatt på sådana betalningar med senare inbetalning till staten, för uppbörd av de direkta skatter som de personer som utnyttjar tjänsten ska betala?
c)
Får dock principen om frihet att tillhanda tjänster i enlighet med artikel 56 FEUF samt även liknande principer som föreskrivs i direktiven [2000/31 och 2006/123], i de fall där de anses vara tillämpliga i den aktuella frågan och vid jakande svar på de föregående frågorna, begränsas i enlighet med [unions]rätten genom sådana nationella åtgärder som beskrivs i leden a och b ovan, med hänsyn till den i annat fall ineffektiva skatteuppbörden beträffande de direkta skatter som de personer som utnyttjar tjänsten ska betala?
d)
Får principen om frihet att tillhanda tjänster i enlighet med artikel 56 FEUF samt även liknande principer som föreskrivs i direktiven [2000/31 och 2006/123], i de fall där de anses vara tillämpliga i den aktuella frågan, begränsas i enlighet med [unions]rätten genom en nationell åtgärd som medför en skyldighet för bostadsförmedlare som inte är etablerade i Italien att utse en skatterepresentant som, i den icke-etablerade förmedlarens namn och för dennes räkning, är skyldig att respektera de nationella åtgärder som beskrivs i led b ovan, med hänsyn till den i annat fall ineffektiva skatteuppbörden beträffande de direkta skatter som de personer som utnyttjar tjänsten ska betala?
3)
Ska artikel 267 tredje stycket FEUF tolkas så, att [den nationella] domstolen, när en fråga om tolkningen av [unions]rätten (primär- eller sekundärrätten) tas upp av någon av parterna och åtföljs av en ingående redogörelse av frågan, bibehåller rätten att göra en egen omformulering av frågan och att skönsmässigt fastställa, enligt bästa vetskap och övertygelse, relevanta bestämmelser i [unions]rätten, de nationella bestämmelser som eventuellt strider mot dessa och ordalydelsen i hänskjutandet, förutsatt att det sker inom tvistefrågans ramar, eller är nämnda domstol skyldig att ta upp frågan såsom den har formulerats av den part som begär att frågan ska hänskjutas?”
22.
Begäran om förhandsavgörande inkom till EU-domstolen den 9 februari 2021. Skriftliga yttranden har ingetts av Airbnb, Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi e Turismo – Federalberghi (förbundet för italienska hotell- och turismsammanslutningar) (nedan kallat Federalberghi), den italienska, den belgiska, den tjeckiska, den spanska, den franska, den nederländska, den österrikiska och den polska regeringen samt kommissionen. Airbnb, Federalberghi, den italienska, den spanska och den franska regeringen samt kommissionen var företrädda vid förhandlingen som hölls den 28 april 2022.
Bedömning
Den första tolkningsfrågan
23.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535 ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som ålägger förmedlare av bostäder för korttidsuthyrning – däribland aktörer som bedriver sin verksamhet online – en skyldighet att samla in uppgifter om hyresavtal som har ingåtts som ett resultat av förmedlarens verksamhet och överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheterna samt, när dessa förmedlare hanterar betalningar av hyror, en skyldighet att av de belopp som hyresgästerna ska betala till hyresvärdarna innehålla den skatt som ska betalas och att betala in denna skatt till staten, utgör en ”teknisk föreskrift” i den mening som avses i denna bestämmelse.
Huruvida direktiv 2015/1535 är tillämpligt på bestämmelser om skatter och avgifter
24.
De parter och berörda som närvarade vid förhandlingen tillfrågades av EU-domstolen huruvida direktiv 2015/1535 är tillämpligt på sådana åtgärder som den omtvistade skatteordningen, med hänsyn till att artikel 114.1 FEUF utgör rättslig grund för direktivet och artikel 114.2 FEUF utesluter att artikel 114.1 FEUF kan tillämpas på ”bestämmelser om skatter och avgifter”.
25.
Jag vill inledningsvis påpeka att jag delar den uppfattning som bland annat den franska regeringen har gett uttryck för, nämligen att artikel 114.2 FEUF i princip inte utgör något hinder för att direktiv 2015/1535 är tillämpligt på skattemässiga åtgärder. Denna bestämmelse ska nämligen tolkas så, att den syftar på en harmonisering av dessa bestämmelser som skulle kunna betecknas som en ”positiv harmonisering”. Åtgärder av denna beskaffenhet antas med stöd av artikel 113 FEUF vad beträffar indirekta skatter och avgifter.
26.
Direktiv 2015/1535 innebär däremot inte en sådan positiv harmonisering. I det direktivet fastställs endast föreskrifter för att förhindra att medlemsstaterna vidtar åtgärder som strider mot en väl fungerande inre marknad. Dessa föreskrifter består av en processuell skyldighet att anmäla vissa bestämmelser i utkastskedet, för att det ska göras en förebyggande kontroll av huruvida dessa är förenliga med reglerna för den inre marknaden. En sådan kontroll är inte på något sätt likvärdig med en harmonisering av dessa bestämmelser genom unionslagstiftningen, såsom föreskrivs i artikel 114.1 FEUF. Om direktiv 2015/1535 innebär en harmonisering, avser den de processuella föreskrifterna för antagande av lagar och andra författningar i medlemsstaterna.
27.
Jag anser följaktligen att artikel 114.2 FEUF inte utesluter att direktiv 2015/1535 är tillämpligt på sådana bestämmelser om skatter och avgifter som dem som är i fråga i förevarande mål.
Huruvida bestämmelserna i den omtvistade skatteordningen kan betecknas som ”föreskrifter för tjänster”
28.
Enligt artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535 avses med ”teknisk föreskrift” bland annat en ”föreskrift för tjänster”, såsom den definieras i artikel 1.1 e i direktivet.
29.
Det ska erinras om att enligt lydelsen i denna definition avses med ”föreskrift för tjänster” ett krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med informationssamhällets tjänster, särskilt bestämmelser om dem som tillhandahåller tjänster, tjänster och tjänstemottagare, med undantag av föreskrifter som inte specifikt avser sådana tjänster.
30.
Det är ostridigt att sådana tjänster som dem som Airbnb tillhandahåller utgör informationssamhällets tjänster, i den mening som avses i direktiv 2015/1535. (
7
) Det återstår att avgöra huruvida de olika skyldigheter som åligger förmedlare av bostäder för korttidsuthyrning enligt den omtvistade skatteordningen uppfyller de övriga kriterier som anges i definitionen av ”föreskrift för tjänster”.
31.
Frågan huruvida dessa skyldigheter ”uttryckligen och riktat” eller endast ”indirekt eller accessoriskt” avser informationssamhällets tjänster, i den mening som avses i det andra stycket av definitionen i artikel 1.1 e i direktiv 2015/1535, utgör en fråga som har avhandlats mellan parterna.
32.
Federalberghi har, å ena sidan, hävdat att den omtvistade skatteordningen endast utvidgar den befintliga skatteordningen som gäller långtidsuthyrning till att omfatta korttidsuthyrning av bostäder. Enligt förbundet har denna ordning inte till syfte att reglera förmedlingstjänsterna som sådana, utan till syfte att på ett effektivt sätt beskatta bostadsuthyrning, genom att förhindra skatteflykt inom denna sektor. Vidare har Federalberghi hävdat att de olika skyldigheter som åläggs förmedlarna genom denna ordning har formulerats på ett teknikneutralt sätt, i den meningen att dessa åligger både de förmedlare som bedriver verksamhet online och de förmedlare som bedriver verksamhet på andra sätt. Enligt denna part är förekomsten av offline-aktörer på marknaden för korttidsuthyrning inte enbart teoretisk.
33.
Airbnb har, å andra sidan, hävdat att den omtvistade skatteordningen i själva verket särskilt har utformats för att inrikta sig på bostadsuthyrning som ingås via sådana onlineplattformar som den som drivs av Airbnb. Jag har förståelse för detta argument. Det framgår nämligen klart av uppgifter i de handlingar som har ingetts till domstolen att den omtvistade skatteordningen antogs för att avhjälpa skatteflykt i stor skala inom sektorn för korttidsuthyrning av bostäder som ingåtts mellan enskilda. Det är allmänt känt att det är tack vare sådana onlineplattformar som den som drivs av Airbnb, och således tack vare informationssamhällets tjänster, som denna sektor har genomgått en så betydande utveckling. Även om det inom denna sektor finns förmedlare som bedriver verksamhet på andra sätt, måste deras marknadsandelar enligt min mening vara ytterst små.
34.
Den situation som är i fråga i det nationella målet avser således inte enbart en tillämpning av redan befintliga föreskrifter på informationssamhällets tjänster, vilka är tillämpliga på tjänsteleverantörer som bedriver verksamhet offline, (
8
) utan fastställandet av föreskrifter som har till syfte att lösa de problem som särskilt har uppstått på internet och som således vänder sig särskilt till leverantörer av onlinetjänster. (
9
)
35.
Enligt min mening kan det därför anses att de skyldigheter som åligger förmedlarna enligt den omtvistade skatteordningen specifikt avser informationssamhällets tjänster, utan att enbart den teknikneutrala formuleringen av de aktuella nationella bestämmelserna kan ändra denna bedömning. (
10
)
36.
Denna bedömning tar dock hänsyn till endast en aspekt av problemet, nämligen enbart den särskilda påverkan på leverantörer av informationssamhällets tjänster. Ett sådant synsätt kan visserligen vara tillräckligt i en situation som avser föreskrifter som har till syfte att reglera själva villkoren för tillträde till och utövandet av en onlinebaserad verksamhet (
11
) eller att förbjuda sådan verksamhet. (
12
) I en sådan situation som den som föreligger i det nationella målet, vilken avser bestämmelser som har ett annat syfte, kräver däremot den mycket komplexa definitionen av ”föreskrift för tjänster” enligt min mening en mer nyanserad tolkning, för att med precision avgöra huruvida dessa bestämmelser hör till anmälningsskyldigheten och den sanktion som åtföljer denna skyldighet för det fall den eventuellt åsidosätts, nämligen att bestämmelser som borde ha anmälts inte kan göras gällande gentemot enskilda. (
13
)
37.
En sådan mer nyanserad tolkning kräver att det fastställs huruvida den bestämmelse som påstås utgöra en teknisk föreskrift särskilt har till syfte att reglera tillträdet till eller utövandet av någon av informationssamhällets tjänster. Artikel 1.1 e första stycket jämförd med andra stycket led i) i direktiv 2015/1535 leder mig till slutsatsen att formuleringen i den sistnämnda bestämmelsen, enligt vilken ”… en föreskrift [ska] anses särskilt avse informationssamhällets tjänster om föreskriften … har till särskilt syfte och föremål att … uttryckligen och riktat reglera sådana tjänster”, ska förstås som att det krävs att en föreskrift som avser sådana tjänster har till särskilt syfte och föremål att uttryckligen och riktat reglera tillträdet till
och utövandet av dessa tjänster, det vill säga de områden som anges i den förstnämnda bestämmelsen.
38.
Vad beträffar de olika skyldigheter som åligger förmedlarna enligt den omtvistade skatteordningen, delar jag vissa av de berördas uppfattning, vilka har ingett yttrande i förevarande mål, särskilt den polska regeringen, vilken anser att dessa skyldigheter inte har till särskilt syfte och föremål att reglera tillträdet till eller utövandet av bostadsförmedlingstjänster via internet.
39.
Vad, för det första, beträffar skyldigheten att samla in och tillhandahålla uppgifter, ska det enligt min mening konstateras att den inte alls syftar till att reglera tillträdet till eller utövandet av förmedlingstjänsten vid korttidsuthyrning av bostäder. Tillhandahållandet av uppgifter till skattemyndigheten har inte till syfte att reglera eller ens kontrollera förmedlarens verksamhet, utan endast att reglera den verksamhet som bedrivs av förmedlarens kunder som är hyresvärdar. Denna skyldighet avser således endast ”accessoriskt” förmedlarens verksamhet, i den mening som avses i artikel 1.1 e första stycket och andra stycket led ii) i direktiv 2015/1535. Även om denna skyldighet är en direkt konsekvens av utövandet av förmedlingstjänsten avseende fastigheter som är belägna i Italien och som hyrs ut av fysiska personer, utgör den emellertid inte – i motsats till vad Airbnb har hävdat – ett villkor för möjligheten att utöva denna verksamhet (
14
) och bestämmer inte på vilket sätt den ska utövas eller villkoren för detta. Samma skyldighet uppkommer i efterhand till följd av utövandet av verksamheten och avser inte förmedlarens relationer med sina kunder, utan endast relationerna med skattemyndigheten. (
15
)
40.
Vad, för det andra, beträffar skyldigheten att innehålla källskatt, har den uppenbarligen ett mer direkt samband med utövandet av förmedlingstjänsten, eftersom denna tjänst omfattar förmedling vid betalningen av hyran. Vid fullgörandet av denna skyldighet överför nämligen förmedlaren inte hela den mottagna hyran (
16
) till hyresvärden, utan endast det belopp som återstår efter det att källskatt har innehållits.
41.
Skyldigheten att innehålla källskatt har dock, i likhet med skyldigheten att lämna uppgifter, inte till syfte att reglera förmedlingstjänsten, utan att beskatta den bakomliggande uthyrningsverksamheten. Att källskatt innehålls av förmedlaren som hanterar betalningen utgör endast ett verktyg som gör det möjligt att uppnå detta syfte. Denna skyldighet, liksom skyldigheten att samla in och tillhandahålla uppgifter, avser således endast accessoriskt förmedlingstjänsten. Som den franska regeringen har framhållit används tekniken att innehålla källskatt vanligtvis på olika områden som inte har någon koppling till informationssamhällets tjänster, såsom anställningsförhållanden eller beskattning av kapitalinkomster. Detta verktyg är således inte alls specifikt för informationssamhällets tjänster.
42.
Argumentet att den berörda förmedlaren skulle tvingas anta tekniska och organisatoriska förfaranden för att fullgöra de skyldigheter som följer av den omtvistade skatteordningen, vilket har anförts av Airbnb, kan inte ändra min bedömning av de aktuella skyldigheterna med avseende på direktiv 2015/1535. Antagandet av sådana förfaranden skulle nämligen utgöra interna åtgärder för leverantören avseende dess relationer med myndigheten i den medlemsstat där platsen för tillhandahållandet av de tjänster som ligger till grund för dess förmedlingstjänst är belägen. Sådana åtgärder påverkar dock inte tillhandahållandet av dess egen tjänst. Det skulle förhålla sig på annat sätt endast om de accessoriska skyldigheter som en tjänsteleverantör har ålagts skulle tvinga denne att ändra de närmare villkoren för tillhandahållandet av denna tjänst, såsom att begära ytterligare uppgifter från dess kunder.
43.
Vad, för det tredje, slutligen beträffar skyldigheten att utse en skatterepresentant, har den hänskjutande domstolen inte omnämnt denna skyldighet i den första tolkningsfrågan. Jag vill dock för fullständighetens skull påpeka att enligt min bedömning avseende artikel 1.1 e i direktiv 2015/1535 omfattas denna skyldighet inte av definitionen av ”föreskrift för tjänster”, eftersom den inte syftar till att reglera tillträdet till eller utövandet av någon av informationssamhällets tjänster, utan endast utgör en administrativ följd av tillhandahållandet av en sådan tjänst, som har nära samband med skyldigheten att innehålla källskatt.
Tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande och som hänger samman med skattemässiga åtgärder
44.
Vid förhandlingen diskuterades även frågan huruvida de skyldigheter för förmedlarna som följer av den omtvistade skatteordningen ska betecknas som ”tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande” i den mening som avses i artikel 1.1 f andra stycket led iii) i direktiv 2015/1535, i egenskap av regler som rör tjänster och som hänger samman med skattemässiga åtgärder.
45.
Som den franska regeringen har gjort gällande åtföljer dock sådana föreskrifter de skattemässiga åtgärder som har till syfte att påverka konsumtionen av vissa produkter eller tjänster, såsom produkter som är mindre skadliga för miljön eller mer energieffektiva. Detta är emellertid inte syftet med den omtvistade skatteordningen. Som den italienska regeringen på ett övertygande sätt har uppgett, är nämligen syftet med denna skatteordning endast att underlätta uppbörd av skatt och bekämpa skatteflykt. De aktuella skyldigheterna utgör således skattemässiga åtgärder i egentlig mening och kan inte betecknas som ”tekniska föreskrifter som är faktiskt tvingande”. (
17
)
Förslag till svar på den första tolkningsfrågan
46.
Jag föreslår därför att den första tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 1.1 f i direktiv 2015/1535, jämförd med artikel 1.1 e i samma direktiv, ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som ålägger förmedlare av bostäder för korttidsuthyrning – däribland aktörer som bedriver sin verksamhet online – en skyldighet att samla in uppgifter om korttidshyresavtal som har ingåtts som ett resultat av förmedlarens verksamhet och överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheterna samt, när dessa förmedlare hanterar betalning av hyror, en skyldighet att av de belopp som hyresgästerna ska betala till hyresvärdarna innehålla den skatt som ska betalas och att betala in denna skatt till staten, utgör inte en ”teknisk föreskrift” i den mening som avses i den förstnämnda bestämmelsen.
Den andra tolkningsfrågan
47.
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida direktiven 2000/31 och 2006/123 samt artikel 56 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som ålägger förmedlare av bostäder för korttidsuthyrning – även de som bedriver sin verksamhet online – följande skyldigheter:
a)
En skyldighet att samla in uppgifter om hyresavtal som har ingåtts till följd av förmedlarens verksamhet och att överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheterna,
b)
när dessa förmedlare hanterar betalningar av hyror, en skyldighet att av de belopp som hyresgästerna ska betala till hyresvärdarna innehålla den skatt som ska betalas och att betala in denna skatt till staten, och
c)
en skyldighet att utse en skatterepresentant, om den aktuella förmedlaren inte har något fast driftsställe i Italien.
Skyldigheten att lämna uppgifter
48.
Vad beträffar skyldigheten att samla in och överlämna uppgifter, slog EU-domstolen, i sin dom Airbnb Ireland, (
18
) fast att den belgiska lagstiftningen, i vilken det uppställdes liknande skyldigheter som dem som är aktuella i förevarande mål, var undantagen från tillämpningsområdet för direktiv 2000/31 eftersom den omfattades av området ”beskattning”, i den mening som avses i artikel 1.5 a i nämnda direktiv.
49.
Samma slutsats gör sig enligt min mening gällande vad beträffar begreppet ”skatteområdet”, i den mening som avses i artikel 2.3 i direktiv 2006/123, så att den nationella lagstiftning som är i fråga i förevarande mål också ska anses vara undantagen från tillämpningsområdet för det direktivet.
50.
EU-domstolens övervägande i domen Airbnb Ireland, (
19
) enligt vilket artikel 56 FEUF inte utgör hinder för den belgiska lagstiftningen, kan dessutom direkt överföras på förevarande mål.
Skyldigheten att innehålla källskatt
51.
EU-domstolen slog i domen Airbnb Ireland (
20
) fast att skyldigheten att lämna uppgifter som åligger leverantörer av förmedlingstjänster för korttidsuthyrning av bostäder är undantagen från tillämpningsområdet för direktiv 2000/31 på grund av att den omfattas av området beskattning, eftersom det är skattemyndigheten som är mottagare av dessa uppgifter, skyldigheten ingår i en skattelagstiftning och de uppgifter som enligt denna skyldighet ska överlämnas kan, på grund av sitt innehåll, inte skiljas från denna lagstiftning, eftersom dessa uppgifter är avsedda att identifiera den som faktiskt är skyldig att betala skatten, beskattningsunderlaget för skatten, och följaktligen beloppet på den skatten.
52.
Detsamma gäller än mer skyldigheten att innehålla källskatt, vilken i allra högsta grad är av skattemässig karaktär. Det råder därför inga tvivel om att denna skyldighet, av samma skäl som skyldigheten att lämna uppgifter, omfattas av området ”beskattning”, i den mening som avses i artikel 1.5 a i direktiv 2000/31, och av ”skatteområdet”, i den mening som avses i artikel 2.3 i direktiv 2006/123.
53.
Det ska således konstateras att skyldigheten att innehålla källskatt är undantagen från tillämpningsområdet för dessa båda direktiv.
54.
Vad vidare beträffar artikel 56 FEUF, fann domstolen, i domen Airbnb Ireland, att denna bestämmelse inte utgör hinder för skyldigheten för en bostadsförmedlare att samla in och överlämna uppgifter, särskilt på grund av att det följer av domstolens praxis att åtgärder som endast får till följd att ytterligare kostnader uppkommer för den ifrågavarande tjänsten, och som påverkar tillhandahållandet av tjänster mellan medlemsstaterna och inom en medlemsstat på samma sätt, inte omfattas av artikel 56 FEUF. (
21
)
55.
Airbnb har dock i sitt yttrande indirekt ifrågasatt denna slutsats av domstolen genom att göra gällande att den rättspraxis som denna slutsats grundar sig på avser skatter och avgifter som belastar de gränsöverskridande leverantörernas egna verksamheter och att de ytterligare kostnader som avses i denna rättspraxis uppkom direkt genom denna beskattning. Enligt Airbnb följer de skyldigheter som åligger bolaget enligt den omtvistade skattordningen inte av beskattningen av dess egen verksamhet, utan av beskattningen av den verksamhet som bedrivs av dess kunder som är hyresvärdar. Airbnb har följaktligen hävdat att den rättspraxis som ligger till grund för punkt 46 i domen Airbnb Ireland inte är tillämplig i förevarande fall.
56.
Dessa argument är inte helt grundlösa, i vart fall vad beträffar skyldigheten att innehålla källskatt. Denna skyldighet utgör nämligen ett betydligt större åliggande än enbart en skyldighet att lämna uppgifter, om inte annat så på grund av det ekonomiska ansvar som den medför inte bara gentemot beskattningsstaten, utan även gentemot kunderna. Jag anser därför att det är nödvändigt att bedöma huruvida den är förenlig med artikel 56 FEUF.
57.
Det följer som bekant av fast rättspraxis att artikel 56 FEUF utgör hinder för tillämpningen av nationella åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva friheten att tillhandahålla tjänster. (
22
)
58.
Airbnb har, för det första, hävdat att den omtvistade skatteordningen, och särskilt skyldigheten att innehålla källskatt, utgör indirekt diskriminering av leverantörer av gränsöverskridande tjänster, på grund av att ”nästan samtliga” plattformar för bostadsförmedling som finns på den italienska marknaden, och ”mer specifikt de som även sköter betalningar”, är etablerade i andra medlemsstater. Enligt min mening ska detta argument förstås så, att Airbnb anser att den italienska lagstiftaren, genom att ålägga endast de förmedlare som hanterar betalningar av hyror skyldigheten att innehålla källskatt, har diskriminerat plattformar utan hemvist i landet, vilka vanligtvis hanterar betalningar, jämfört med förmedlare som har hemvist i landet, vilka oftast inte hanterar betalningar.
59.
Huruvida det faktiska antagande som ligger till grund för denna uppfattning är korrekt kan endast kontrolleras av den hänskjutande domstolen. Trots detta anser jag att det saknas fog för Airbnbs uppfattning, utifrån friheten att tillhandahålla tjänster.
60.
Vad först beträffar den omständigheten att skyldigheten att innehålla källskatt har ålagts endast de förmedlare som hanterar betalningar av hyror, skulle det uppenbarligen vara svårt att ålägga de förmedlare som inte erbjuder en sådan tilläggstjänst denna skyldighet. Enligt min mening är dock den viktigaste aspekten att valet av förmedlare som ska tillhandahålla denna tjänst inte är slumpartat, utan tvärtom adresserar liknande farhågor som dem som föranledde den italienska lagstiftaren att anta den omtvistade skatteordningen.
61.
Det ska nämligen konstateras, vilket för övrigt Airbnb har medgett i sitt yttrande, att när det gäller avtal om korttidsuthyrning är risknivån mycket högre i den situationen då dessa avtal ingås mellan fysiska personer än i den situationen då hyresvärden är en näringsidkare och hyresgästen är en konsument. I den förstnämnda situationen kan nämligen hyresgästen inte alltid på förhand försäkra sig om den faktiska kvaliteten på egendom som inte tillhör en näringsidkare inom turism eller att denna egendom ens finns, och hyresgästen omfattas inte av skyddet för konsumenter. Vidare har en hyresvärd som inte är näringsidkare ofta inte samma förmåga som en näringsidkare att säkerställa att hyresgästen faktiskt betalar hyran. Genom att förmedlaren garanterar att hyresgästen endast kan få tillgång till bostaden om hyran har betalats och att hyresvärden får sina pengar först efter det att hyresgästen har installerat sig i bostaden och konstaterat att bostaden överensstämmer med villkoren i avtalet, underlättar förmedlaren inte bara förfarandet för betalning, utan skapar även de säkerhetsförhållanden som krävs för att sektorn för korttidsuthyrning av bostäder av personer som inte är näringsidkare ska utvecklas som massmarknad.
62.
Den myndighet som vill beskatta denna uthyrningsverksamhet ställs dock inför liknande svårigheter. Verksamhet som bedrivs av ett stort antal fysiska personer som inte omfattas av de olika skyldigheter som åligger näringsidkare är till sin art svårare att kontrollera i skattehänseende. Det är därför helt logiskt att de förmedlare som hanterar betalning av hyror åläggs skyldigheten att innehålla källskatt, av samma skäl som ligger till grund för att dessa erbjuder en sådan tjänst.
63.
Den omständigheten att majoriteten av de förmedlare som hanterar betalning av hyror är etablerade i andra medlemsstater än den där den uthyrda egendomen är belägen beror vidare på att tillhandahållandet av onlinetjänster inte kräver att man är etablerad på en viss plats och på att koncentrationen av verksamhet till ett begränsat antal ekonomiska enheter är specifik för den onlinebaserade plattformsekonomin. (
23
) Beskaffenheten på dessa tjänster, särskilt den tjänst som hänger samman med hanteringen av betalningar, innebär däremot inte alls att de är förutbestämda till att tillhandahållas av tjänsteleverantörer utan hemvist i landet i stället för av tjänsteleverantörer som har hemvist i landet. Den rättspraxis som Airbnb har åberopat (
24
) avseende lärare i främmande språk, det vill säga en grupp som till sin art kan omfatta en stor andel utlänningar, kan därför inte tillämpas i förevarande fall.
64.
Airbnb har för det andra hävdat att den italienska lagstiftaren, genom att ålägga både aktörer som har hemvist i landet och aktörer utan hemvist i landet samma skyldighet att innehålla källskatt, diskriminerade de sistnämnda, vilka befinner sig i en annan situation än de aktörer som har hemvist i landet eftersom de inte omfattas av Italiens beskattningsrätt.
65.
Enligt min mening är även detta argument grundlöst. Den omtvistade skatteordningen avser inte beskattningen av Airbnbs tjänster, utan beskattningen av verksamhet som avser uthyrning av fastigheter som är belägna i Italien, vilken ligger till grund för dessa tjänster. Denna skatteordning omfattas följaktligen utan tvivel av den italienska regeringens beskattningsrätt. De tjänster som tillhandahålls av sådana förmedlare som Airbnb kan inte skiljas från denna uthyrningsverksamhet, på grund av att de saknar ett eget ekonomiskt värde. Det finns därför enligt min mening en mer än tillräcklig anknytning för att denna medlemsstat ska få ålägga förmedlarna skyldigheter i samband med beskattningen av hyresavtal avseende fastigheter som är belägna i landet, utan att göra någon åtskillnad beroende på var dessa förmedlare är etablerade. (
25
) Aktörer utan hemvist i landet befinner sig således, ur denna synvinkel, inte i en annan situation än aktörer med hemvist i landet.
66.
Av detta drar jag slutsatsen att den skyldighet att innehålla källskatt som har ålagts förmedlarna inom ramen för den omtvistade skatteordningen inte medför någon diskriminering av aktörer utan hemvist i landet. Däremot anser jag att denna skyldighet skulle kunna anses utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, i egenskap av en åtgärd som kan göra det mindre attraktivt att utöva denna frihet.
67.
En sådan skyldighet tvingar nämligen de berörda aktörerna att inta en ny roll, eftersom de kommer att bli förmedlare inte längre bara mellan hyresvärdarna och hyresgästerna, utan även mellan hyresvärdarna och skattemyndigheterna, då denna roll innebär ett ökat ekonomiskt ansvar dels gentemot skattemyndigheten för en exakt betalning av den skatt som ska betalas, dels gentemot hyresvärdarna, vilka kommer att ha rätt att anse att de har fullgjort sina skatteförpliktelser på grund av den skatt som förmedlarna har innehållit. Utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster, särskilt de tjänster som avser förmedling i samband med betalning av hyror, åtföljs av en ytterligare risk som inte skulle föreligga om det inte fanns en skyldighet att innehålla källskatt. (
26
)
68.
Jag anser dock – i motsats till vad Airbnb har hävdat – att detta hinder är helt motiverat. Den italienska regeringen har i det avseendet lyft fram behovet av att säkerställa en effektiv uppbörd av skatt på inkomster från korttidsuthyrning av bostäder och att bekämpa skatteflykt inom denna sektor. Det ska påpekas att enligt fast rättspraxis utgör ett sådant syfte ett skäl av allmänintresse som kan motivera ett hinder för en frihet på den inre marknaden. (
27
)
69.
Innehållande av källskatt (eller förskottsskatt) är en skatteteknik som används över hela världen och som inte bara gör det möjligt att säkerställa en effektiv skatteuppbörd, utan även utgör en åtgärd för förenkling och ökad rättssäkerhet för de skattskyldiga. För en aktör som hursomhelst har mottagit de medel som utgör beskattningsunderlaget för skatten, såsom är fallet med en bostadsförmedlare som hanterar betalning av hyran, utgör skyldigheten att överföra en del av dessa pengar till skattemyndigheterna inte en orimlig börda.
70.
Såsom flera berörda som har avgett yttrande i förevarande mål har erinrat om, har EU-domstolen erkänt att tekniken med innehållande av källskatt motiverar ett hinder för en frihet på den inre marknaden. (
28
) Även om det är riktigt, såsom Airbnb har framhållit, att denna slutsats avsåg situationer då skattskyldiga utan hemvist i landet mottog inkomster från inhemska källor, (
29
) ser jag inte någon anledning till att denna slutsats inte kan vara tillämplig i sådana situationer som den som föreligger i det nationella målet. Svårigheten med skatteuppbörd hänger inte bara ihop med var den skattskyldige är etablerad eller har sitt hemvist, utan även med flera andra faktorer, varav en av de viktigaste är att det är fråga om många skattskyldiga som, var och en, har en relativt låg inkomst. Jag anser att det är ganska uppenbart att uppbörden av ett skattebelopp från en mängd små skattebetalare kräver mycket större ansträngningar och resurser än uppbörden av samma belopp från en enda stor skattebetalare. Det är därför helt berättigat att använda tekniken med innehållande av källskatt, i situationen då en enda förmedlare tar emot och överför de skattepliktiga inkomster som är i fråga till flera skattskyldiga, även om detta innebär en ökad administrativ börda för denna förmedlare. Det är också uppenbart att en sådan åtgärd gör det möjligt att effektivt bekämpa skatteflykt, genom att en aktör, som inte har något personligt intresse av att kringgå skatt, åläggs ansvaret för att denna skatt betalas in till skattemyndigheten.
71.
Jag anser därför att denna skyldighet att innehålla skatt inte alls är oproportionerlig i förhållande till det legitima målet att uppbära skatt på ett effektivt sätt och att bekämpa skatteflykt. Särskilt den lösning som Airbnb har förespråkat, vilken består i frivilliga avtal mellan förmedlarna och skattemyndigheterna i syfte att överlämna uppgifter, är enligt min mening uppenbart mindre effektiv, just på grund av dess frivilliga karaktär. När allt kommer omkring kan beskattningen inte baseras på frivillighet.
72.
När det gäller Airbnbs argument om att de skyldigheter som förmedlarna har ålagts enligt den omtvistade skatteordningen, bland annat skyldigheten att innehålla källskatt, är inkonsekventa, ska det påpekas att valet av de personer och de typer av hyresavtal som berörs av dessa skyldigheter följer av den omtvistade skatteordningens tillämpningsområde och omfattas enbart av den berörda medlemsstatens behörighet. (
30
) Införandet av särskilda regler för korttidsuthyrning, som fyller en annan ekonomisk funktion än långtidsuthyrning, och för fysiska personer som inte agerar yrkesmässigt, i fråga om vilka skattereglerna naturligtvis skiljer sig från skattereglerna för juridiska personer och näringsidkare, är enligt min mening inte alls inkonsekvent.
73.
Den omständigheten att en sådan förmedlare som Airbnb teoretiskt sett kan omfattas av liknande skyldigheter som dem som är i fråga i förevarande mål, men som skiljer sig från dessa vad gäller vissa detaljer, i olika medlemsstater där förmedlaren erbjuder sina tjänster beror slutligen på att dessa tjänster, trots att de utgör onlinetjänster som tillhandahålls på distans, hänger samman med de bakomliggande tjänsterna för uthyrning av bostäder, i fråga om vilka villkoren för tillhandahållande och särskilt beskattning inte har harmoniserats på unionsnivå. Detta kan emellertid inte påverka mitt konstaterande att de åtgärder som medlemsstaterna kan vidta, inom ramen för deras behörighet, för att reglera dessa tjänster för uthyrning av bostäder är motiverade.
74.
Jag anser slutligen att artikel 56 FEUF inte utgör hinder för en sådan skyldighet att innehålla källskatt som den som föreskrivs i den omtvistade skatteordningen.
Skyldigheten att utse en skatterepresentant
75.
Det ska erinras om att en förmedlare som omfattas av skyldigheten att innehålla källskatt och som inte har hemvist i Italien är, enligt den omtvistade skatteordningen, skyldig att utse en skatterepresentant för att iaktta denna skyldighet. Det framgår av de förklaringar som den italienska regeringen gav vid förhandlingen att även om det inte uttryckligen föreskrivs i lagtexterna, ska denna representant logiskt sett ha hemvist i Italien. I annat fall skulle det inte fylla någon som helst funktion att utse en sådan representant.
76.
I egenskap av en åtgärd som i allra högsta grad är av skattemässig karaktär, och som har samband med skyldigheten att innehålla källskatt, är det uppenbart att skyldigheten att utse en skatterepresentant, i likhet med de två andra skyldigheter som åligger förmedlarna enligt den omtvistade skatteordningen, hör till området ”beskattning”, i den mening som avses i artikel 1.5 a i direktiv 2000/31, och till ”skatteområdet”, i den mening som avses i artikel 2.3 i direktiv 2006/123, så att denna skyldighet är undantagen från tillämpningsområdet för båda dessa direktiv.
77.
Det återstår emellertid att pröva huruvida skyldigheten att utse en skatterepresentant är förenlig med artikel 56 FEUF.
78.
I det avseendet har Airbnb, för det första, hävdat att en sådan skyldighet, vilken endast är tillämplig på aktörer som har hemvist i utlandet, är direkt diskriminerande för tjänsteleverantörer från andra medlemsstater och strider följaktligen mot artikel 56 FEUF.
79.
Jag anser inte att detta argument är övertygande. Ur skattesynpunkt befinner sig inte alltid aktörer utan hemvist i landet i samma situation som de aktörer som har hemvist i landet, vilket kan motivera en skillnad i behandling, utan att denna skillnad ger upphov till diskriminering. (
31
)
80.
Domstolen har däremot redan slagit fast, i domen kommissionen/Spanien, (
32
) att en skyldighet att utse en skatterepresentant som i den spanska lagstiftningen åläggs leverantörer av gränsöverskridande tjänster i syfte att just överlämna uppgifter och hålla inne källskatt utgör en oproportionerlig inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster och strider därför mot artikel 56 FEUF.
81.
Jag anser, i motsats till vad den italienska regeringen tycks föreslå, att domstolens konstaterande i den domen inte utgör en bedömning ”i ett unikt fall”, utan faktiskt är resultatet av en tillämpning av de principer som reglerar tolkningen av artikel 56 FEUF på den skyldighet att utse en skatterepresentant som åläggs tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater. Den domen baserades redan på ett prejudikat. (
33
) De skillnader som förelåg mellan de lagstiftningar som var i fråga i dessa båda mål ansågs inte vara avgörande av EU-domstolen. (
34
) De skäl som den italienska regeringen har åberopat för att motivera skyldigheten att utse en skatterepresentant är dessutom i allt väsentligt identiska med dem som den spanska regeringen hade anfört i det mål som utmynnande i nämnda dom, nämligen att det är nödvändigt att ha en effektiv skattekontroll och förhindra skatteundandragande. (
35
)
82.
Härav följer att skyldigheten att utse en skatterepresentant strider mot artikel 56 FEUF.
Svaret på den andra tolkningsfrågan
83.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den andra tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 1.5 a i direktiv 2000/31 och artikel 2.3 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som ålägger förmedlare av bostäder för korttidsuthyrning – även de som bedriver sin verksamhet online – en skyldighet att samla in och överlämna uppgifter, en skyldighet att innehålla källskatt och en skyldighet att utse en skatterepresentant, såsom föreskrivs i den omtvistade skatteordningen, är undantagen från tillämpningsområdet för dessa direktiv, och artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för de två första skyldigheterna, men att den utgör hinder för den tredje skyldigheten.
Den tredje tolkningsfrågan
84.
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 267 FEUF ska tolkas så, att den domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, när en fråga om tolkningen av unionsrätten tas upp av någon av parterna, bibehåller rätten att göra en egen omformulering av de tolkningsfrågor som ska hänskjutas till EU-domstolen, eller om nämnda domstol är skyldig att ta upp frågan såsom den har formulerats av den part som begär att frågan ska hänskjutas.
85.
Den hänskjutande domstolen har i det avseendet uppgett att parterna i förevarande mål begärde att noga angivna frågor avseende tolkningen av unionsrätten skulle hänskjutas till EU-domstolen och att den anser att en underlåtenhet att iaktta denna begäran skulle kunna leda till ett erkännande av statens ansvar och följaktligen, i den italienska rättsordningen, av domarens ansvar i egenskap av fysisk person.
86.
Det framgår dock av EU-domstolens fasta praxis att även om en nationell domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning i princip är skyldig att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande när den konstaterar att en fråga rörande tolkningen av unionsrätten aktualiseras vid nämnda domstol, ankommer det uteslutande på den nationella domstolen att bestämma vilka frågor som ska ställas till EU-domstolen och hur dessa ska formuleras, och parterna i det nationella målet får inte bestämma frågornas innehåll. (
36
) Det system som inrättats genom artikel 267 FEUF utgör nämligen inte ett rättsmedel som är tillgängligt för parterna i ett mål som är anhängigt vid en nationell domstol. Endast den omständigheten att en part har hävdat att målet väcker en fråga rörande tolkningen av unionsrätten innebär således inte att den berörda domstolen är skyldig att anse att en sådan fråga har uppkommit i den mening som avses i artikel 267 FEUF. (
37
) Detsamma gäller frågornas innehåll.
87.
Vid hänskjutandet av en begäran om förhandsavgörande är den nationella domstolen dessutom skyldig att iaktta de krav som avser innehållet i en begäran om förhandsavgörande, vilka anges i artikel 94 i domstolens rättegångsregler, (
38
) krav som parterna inte är skyldiga att iaktta när de formulerar sina förslag till tolkningsfrågor. Ansvaret för att iaktta dessa krav åligger således endast den nationella domstolen, för att inte begäran om förhandsavgörande eller vissa frågor ska avvisas.
88.
Jag föreslår därför att den tredje tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 267 FEUF ska tolkas så, att den nationella domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, när en fråga om tolkningen av unionsrätten tas upp av någon av parterna, bibehåller rätten att göra en egen omformulering av tolkningsfrågorna.
Förslag till avgörande
89.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) har ställt enligt följande:
1)
Artikel 1.1 f i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, jämförd med artikel 1.1 e i samma direktiv, ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som ålägger förmedlare av bostäder för korttidsuthyrning – däribland aktörer som bedriver sin verksamhet online – en skyldighet att samla in uppgifter om hyresavtal som har ingåtts som ett resultat av förmedlarens verksamhet och överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheterna samt, när det gäller förmedlare som hanterar betalningar av hyror, en skyldighet att av de belopp som hyresgästerna ska betala till hyresvärdarna innehålla den skatt som ska betalas och att betala in denna skatt till staten, utgör inte en ”teknisk föreskrift” i den mening som avses i den förstnämnda bestämmelsen.
2)
Artikel 1.5 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden samt artikel 2.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som ålägger förmedlare av bostäder för korttidsuthyrning, även de som bedriver sin verksamhet online,
a)
en skyldighet att samla in uppgifter om hyresavtal som har ingåtts till följd av förmedlarens verksamhet och att överlämna dessa uppgifter till skattemyndigheterna,
b)
när det gäller förmedlare som hanterar betalningar av hyror, en skyldighet att av de belopp som hyresgästerna ska betala till hyresvärdarna innehålla den skatt som ska betalas och att betala in denna skatt till staten, och
c)
en skyldighet att utse en skatterepresentant, om den aktuella förmedlaren inte har något fast driftsställe i Italien,
är undantagen från tillämpningsområdet för dessa direktiv.
Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som uppställer de skyldigheter som avses i leden a och b, och att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som uppställer den skyldighet som avses i led c.
3)
Artikel 267 FEUF ska tolkas så, att den nationella domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, när en fråga om tolkningen av unionsrätten tas upp av någon av parterna, bibehåller rätten att göra en egen omformulering av tolkningsfrågorna.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	EGT L 178, 2000, s. 1.
(
3
)	EUT L 376, 2006, s. 36.
(
4
)	EUT L 241, 2015, s. 1.
(
5
)	GURI nr 144 av den 23 juni 2017.
(
6
)	Närmare bestämt är det Airbnb Ireland som driver webbportalen i unionen, medan Airbnb Payments UK, vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, skötte betalningarna.
(
7
)	Dom av den 19 december 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, punkt 1 i domslutet).
(
8
)	Se dom av den 3 december 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, punkterna 64–66).
(
9
)	Se dom av den 12 september 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, punkt 36).
(
10
)	Se dom av den 12 september 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, punkt 37).
(
11
)	Såsom den som var i fråga i det mål som avgjordes genom domen av den 3 december 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980).
(
12
)	Såsom den som var i fråga i det mål som avgjordes genom domen av den 12 september 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716).
(
13
)	Denna sanktion har utvecklats i rättspraxis. Se, bland annat, dom av den 30 april 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, punkt 2 i domslutet).
(
14
)	Även om denna skyldighet åtföljs av sanktioner, yttrar sig emellertid dessa inte som ett förbud mot att utöva förmedlingsverksamhet, utan endast som sanktionsavgifter.
(
15
)	Såvida det inte ska anses att det utgör en viktig del av den aktuella förmedlingstjänsten att hyresvärdarna tillåts utöva uthyrningsverksamhet utan skattemyndighetens vetskap. Detta skulle dock innebära att det antas förekomma skatteundandragande.
(
16
)	Med avdrag för förmedlarens provision.
(
17
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkterna 96 och 97).
(
18
)	Dom av den 27 april 2022 (C‑674/20, nedan kallad domen i målet Airbnb Ireland) (EU:C:2022:303, punkt 1 i domslutet).
(
19
)	Punkt 2 i domslutet i nämnda dom.
(
20
)	Se punkterna 32–34 i nämnda dom.
(
21
)	Punkt 46 i denna dom och där angiven rättspraxis.
(
22
)	Se, nyligen, dom av den 3 mars 2020, Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2020:141, punkt 26).
(
23
)	Se, i det avseendet, Perrot, A., ”L'économie digitale et ses enjeux: le punkt de vue de l'économiste”, AJ Contrats d'affaire Concurrence Distributions, nr 2, Dalloz, Revues, februari 2016, s. 74.
(
24
)	Dom av den 26 juni 2001, kommissionen/Italien (C‑212/99, EU:C:2001:357).
(
25
)	Se, angående omfattningen av medlemsstaternas beskattningsrätt, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Google Ireland (C‑482/18, EU:C:2019:728, punkterna 42–47).
(
26
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, N Luxembourg 1 m.fl. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 och C‑299/16, EU:C:2019:134, punkt 159).
(
27
)	Se, nyligen, dom av den 26 februari 2019, N Luxembourg 1 m.fl. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 och C‑299/16, EU:C:2019:134, punkt 160).
(
28
)	Dom av den 26 februari 2019, N Luxembourg 1 m.fl. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 och C‑299/16, EU:C:2019:134, punkt 160 och där angiven rättspraxis).
(
29
)	Se dock dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien (C‑678/11, EU:C:2014:2434, punkt 47), där domstolen godtog, om än i form av ett obiter dictum, att en sådan skyldighet åligger leverantörer av gränsöverskridande tjänster.
(
30
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2021, kommissionen/Polen (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punkt 38).
(
31
)	Se, vad beträffar situationen för skattskyldiga personer som har hemvist respektive saknar hemvist i landet, bland annat dom av den 14 december 2006, Denkavit Internationaal och Denkavit France (C‑170/05, EU:C:2006:783, punkterna 23–25). Samma logik kan enligt min mening tillämpas i fråga om personer som, utan att vara skattskyldiga, dock är ansvariga för att betala in en skatt till staten.
(
32
)	Dom av den 11 december 2014 (C‑678/11, EU:C:2014:2434, bland annat punkterna 57–59 och 61).
(
33
)	Nämligen dom av den 5 juli 2007, kommissionen/Belgien (C‑522/04, EU:C:2007:405).
(
34
)	Se dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien (C‑678/11, EU:C:2014:2434, bland annat punkterna 54 och 55).
(
35
)	Se dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien (C‑678/11, EU:C:2014:2434, bland annat punkt 44).
(
36
)	Parterna har däremot rätt att få tillgång till en domstol som är behörig att framställa en begäran om förhandsavgörande.
(
37
)	Se, för en erinran nyligen om denna rättspraxis, dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, punkterna 53–58).
(
38
)	Dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, punkterna 68 och 69).