WYROK SĄDU (szósta izba)
z dnia 10 kwietnia 2019 r.(*)
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Sektor owoców i warzyw – Pomoc dla grup producentów – Wydatki poniesione przez Polskę – Niedociągnięcia w zakresie kluczowych kontroli – Kontrola planów uznawania i kryteriów uznania – Kontrole dotyczące wniosków o przyznanie pomocy – Spójność handlowa – Zasadność wydatków – Uchybienia systemowe – Ryzyko dla EFRG – Korekty ryczałtowe wynoszące 25%
W sprawie T‑51/17
Rzeczpospolita Polska, reprezentowana przez B. Majczynę, K. Straś, M. Pawlicką i B. Paziewską, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez K. Skelly i A. Stobiecką-Kuik, a następnie przez A. Stobiecką-Kuik i D. Milanowską, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności części decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/2018 z dnia 15 listopada 2016 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2016, L 312, s. 26) w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy korekt ryczałtowych zastosowanych w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej,
SĄD (szósta izba),
w składzie: G. Berardis, prezes, S. Papasavvas i O. Spineanu-Matei (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: F. Oller, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 września 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
I.      Okoliczności powstania sporu
A.      Procedura rozliczania zgodności rachunków i zaskarżona decyzja
1        W ramach kontroli pomocy przyznanej grupom producentów w sektorze owoców i warzyw (zwanym dalej „GP”) Komisja Europejska wszczęła, począwszy od 2010 r., szereg procedur
rozliczania zgodności rachunków, dotyczących pomocy przyznanej z tego tytułu w Polsce. Niniejsza sprawa odnosi się do drugiej z tych procedur, która dotyczy lat budżetowych 2012 i 2013.
2        Otóż w ramach wykonywania uprawnienia do rozliczania zgodności, przewidzianego w art. 31 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1), Komisja wszczęła dochodzenie dotyczące lat budżetowych 2012 i 2013, a w szczególności wydatków poniesionych przez Rzeczpospolitą Polską w dziedzinie wspólnej polityki rolnej w ramach środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów”. W dniach od 18 do 22 listopada 2013 r. Komisja przeprowadziła kontrole na miejscu u czterech GP z siedzibami w Polsce, a mianowicie u Carota sp. z o.o., GARDEN sp. z o.o., FRUIT FAMILY sp. z o.o.
i SOSKA OWOCE I WARZYWA sp. z o.o. (zwanej dalej „SOSKA”). W szczególności w odniesieniu do GP AGRO-NORTH sp. z o.o.
i AGREA Sp. z o.o. Komisja zbadała także, w jaki sposób Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Polska) (zwana dalej „ARiMR”) kontroluje wnioski o przyznanie pomocy oraz w jaki sposób polskie Ministerstwo Rolnictwa kontroluje status uznania GP.
3        W dniu 14 lutego 2014 r. Komisja, zgodnie z art. 11 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), poinformowała Rzeczpospolitą Polską, że po przeprowadzeniu dochodzenia uznała, iż niektórych wydatków pokrywanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) nie dokonano zgodnie z przepisami Unii. W związku z tym Komisja zwróciła się do Rzeczypospolitej Polskiej o poinformowanie jej o środkach zaradczych, które miały zostać podjęte w celu zapewnienia, aby rzeczone przepisy były w przyszłości przestrzegane. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała pismami z dnia 13 marca i z dnia 4 kwietnia 2014 r.
4        Pismem z dnia 15 maja 2014 r. Komisja przekazała Rzeczypospolitej Polskiej uwagi uzupełniające i wezwała ją do udziału w spotkaniu dwustronnym zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006. Rzeczpospolita Polska przekazała dodatkowe informacje w pismach z dni 12 i 13 czerwca 2014 r.
5        W dniu 26 czerwca 2014 r. odbyło się spotkanie dwustronne między Komisją a Rzecząpospolitą Polską, z którego protokół podano do wiadomości tego państwa w dniu 27 sierpnia 2014 r. Po tym spotkaniu Komisja podtrzymała swe wcześniejsze stanowisko w odniesieniu do niektórych kwestii spornych przedstawionych w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. W dniu 24 października 2014 r. Rzeczpospolita Polska przesłała Komisji dodatkowe informacje dotyczące wspomnianych kwestii.
6        W dniu 24 kwietnia 2015 r. Komisja – zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit trzeci i art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, a także art. 34 ust. 3 akapit trzeci i art. 40 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59) – powiadomiła oficjalnie Rzeczpospolitą Polską, że podtrzymuje wnioski, do których doszła w ramach wspomnianej procedury rozliczania zgodności rachunków i w świetle których wdrażanie systemu kontroli systemu pomocy dla GP w Polsce nie jest zgodne z przepisami Unii, a stwierdzone uchybienia mają charakter systemowy, co pociąga potencjalnie za sobą bardzo wysokie ryzyko straty dla EFRG i co uzasadnia zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 25%. Komisja poinformowała także to państwo, że w związku z powyższym zamierza wyłączyć z finansowania Unii określone wydatki poniesione w ramach EFRG w odniesieniu do okresu od 14 lutego 2012 r. do 15 października 2013 r. w łącznej kwocie 141 790 848,94 EUR (kwota netto 115 800 948,62 EUR) (dalej „formalne powiadomienie”).
7        W dniu 3 czerwca 2015 r. Rzeczpospolita Polska wniosła, na podstawie art. 40 rozporządzenia nr 908/2014, o wszczęcie postępowania pojednawczego, a w dniu 30 listopada 2015 r. organ pojednawczy, zgodnie z art. 40 ust. 4 rzeczonego rozporządzenia, przesłał Rzeczypospolitej Polskiej swe sprawozdanie z dnia 25 listopada 2015 r., o którym mowa w art. 36 lit. c) wskazanego rozporządzenia.
8        W dniu 27 kwietnia 2016 r. Rzeczpospolita Polska otrzymała ostateczne stanowisko Komisji, zgodnie z którym Komisja podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w formalnym powiadomieniu i zaproponowała wyłączenie z finansowania Unii kwoty netto 115 800 948,62 EUR. Komisja wyjaśniła w szczególności, że stosowanie przez Rzeczpospolitą Polską systemu kontroli obejmującego kontrole planów uznawania GP i ich inwestycji w ramach owych planów jest dotknięte poważnymi brakami, co pociąga za sobą wysokie ryzyko poniesienia strat przez EFRG. Komisja uznała, że skoro istnieją dowody na nieprawidłowości systemowe oraz na powszechne zaniedbania w przeciwdziałaniu niezgodnym z prawem praktykom, to zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 25% do całkowitej kwoty wydatków poniesionych przez GP w okresie od 14 lutego 2012 r. do 15 października 2013 r. było konieczne ze względu na wagę i utrzymywanie się stwierdzonych niedociągnięć w systemie kontroli kluczowych.
9        W decyzji wykonawczej (UE) 2016/2018 z dnia 15 listopada 2016 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2016, L 312, s. 26, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja w szczególności zastosowała wobec Rzeczypospolitej Polskiej, po pierwsze, w odniesieniu do roku 2012 korektę ryczałtową w wysokości 25%, czyli w kwocie 38 984 850,50 EUR, a po drugie, w odniesieniu do roku 2013 korektę ryczałtową w wysokości 25%, czyli w kwocie 76 816 098,12 EUR, w efekcie wyłączenia określonych, dokonanych przez to państwo i pokrywanych z EFRG wydatków w sektorze owoców i warzyw w ramach środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów” w okresie od 14 lutego 2012 r. do 15 października 2013 r.
10      Zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z art. 52 ust. 1–3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1200/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549), które z dniem 1 stycznia 2014 r. uchyliło rozporządzenie nr 1290/2005.
11      Komisja oparła zaskarżoną decyzję – w zakresie, w jakim dotyczy ona Rzeczypospolitej Polskiej – na stwierdzonych niedociągnięciach w zakresie kluczowych kontroli dotyczących środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów”, w szczególności zaś w odniesieniu do kontroli planów uznawania i kryteriów uznania GP.
12      Komisja uzasadniła nałożenie korekt ryczałtowych następującymi względami przedstawionymi w załączonym do zaskarżonej decyzji sprawozdaniu zbiorczym z dnia 25 października 2016 r. (zwanym dalej „sprawozdaniem zbiorczym”).
13      W pierwszej kolejności, w odniesieniu do uznawania GP Komisja zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej, że kontrole przeprowadzone przez władze tego państwa były niewystarczające, aby zagwarantować odpowiednie uznanie i adekwatność planów uznawania. W związku z tym instytucja ta stwierdziła, że władze polskie naruszyły przepisy art. 36 i art. 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. 2011, L 157, s. 1), dotyczące przedstawiania i wdrażania planów uznawania, oraz że nie przeprowadziły wobec tego kontroli wymaganych w art. 113 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U. 2007, L 350, s. 1) i w art. 111 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, co należy uznać za „brak kluczowych kontroli”. Komisja stwierdziła poza tym, że kontrole wymagane na mocy art. 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nie były przeprowadzane lub były obarczone poważnymi brakami, wobec czego były nieskuteczne, co stanowi „niedociągnięcia w zakresie kluczowych kontroli”. Ponadto Komisja wskazała, że władze polskie nie wypełniły wynikających z art. 116 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 zobowiązań dotyczących odzyskania pomocy wypłaconej GP, która nie została uznana w przewidzianym terminie. Komisja uznała wreszcie, że stwierdzone uchybienia w zakresie kontroli uznawania były systemowe i że istniało potencjalnie bardzo wysokie ryzyko straty dla EFRG.
14      W drugiej kolejności, w odniesieniu do kwalifikowalności wydatków zaproponowanych w planach uznawania i dokonanych w związku z wdrażaniem owych planów przez GP Komisja zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej, że władze polskie zastosowały definicję wymogów dotyczących spójności handlowej i zasadności wydatków, której zakres był znacznie węższy niż ten, który wynika z obowiązujących przepisów. W związku z tym kontrole przeprowadzone zgodnie z tymi definicjami nie obejmowały obowiązkowych elementów przewidzianych w art. 111 ust. 2 i art. 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Ponadto w ocenie Komisji kontrole przeprowadzone przez władze polskie w celu zapobiegania nieprawidłowościom, o których mowa w art. 145 tego rozporządzenia, wykrywania takich nieprawidłowości i korygowania ich, miały istotne luki. Wreszcie Komisja uznała, że wprawdzie ze względu na ograniczenia zakresu przeprowadzonych przez nią kontroli nie było możliwe dokładne określenie skutków finansowych, jednak konsekwencje stwierdzonych istotnych błędów są znaczące. Dlatego też zdaniem Komisji uchybienia stwierdzone w dziedzinie kontroli wydatków były systemowe oraz istniało potencjalnie bardzo wysokie ryzyko straty dla EFRG.
B.      Audyt Trybunału Obrachunkowego i plan działania
15      System kontroli pomocy przyznanej przez Unię na rzecz GP w Polsce za rok budżetowy 2013 był również przedmiotem audytu przeprowadzonego przez Trybunał Obrachunkowy Unii Europejskiej. Otóż w dniu 13 maja 2014 r. w wyniku dwóch wizyt kontrolnych mających miejsce odpowiednio w dniach 16–27 września i 28–29 listopada 2013 r. Trybunał Obrachunkowy przedstawił swoje wstępne ustalenia (zwane dalej „sprawozdaniem z dnia 13 maja 2014 r.”), które potwierdził w swym ostatecznym stanowisku. O wynikach tego audytu wspomniano w sprawozdaniu rocznym Trybunału Obrachunkowego z dnia 4 września 2014 r. dotyczącym wykonania budżetu za rok budżetowy 2013 (Dz.U. 2014, C 398, s. 1).
16      Zważywszy, że Komisja i Trybunał Obrachunkowy wskazały na powszechne braki w polskim systemie kontroli pomocy dla GP, w związku z czym Komisja zastosowała wobec Rzeczypospolitej Polskiej korekty finansowe, władze polskie zobowiązały się do wdrożenia środków zaradczych dotyczących systemu wsparcia dla GP. Dlatego też w dniu 14 listopada 2014 r. Rzeczpospolita Polska przedłożyła plan działania przewidujący środki zaradcze (zwany dalej „planem działania”).
17      Plan działania wdrożono w odniesieniu do 204 GP i obejmował on między innymi działania związane z monitorowaniem braków stwierdzonych podczas audytów Komisji oraz Trybunału Obrachunkowego, a także z badaniem ex post prawidłowości przyznania statusu wstępnego uznania i płatności dokonanych na rzecz tych GP od 2009 r., a więc zwłaszcza w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa.
18      W ramach kontroli ex post przeprowadzonych przez ARiMR zgodnie z planem działania agencja ta wydała negatywną opinię na temat prawidłowości przyznania statusu wstępnego uznania dla 51 GP, to jest dla 25% z 204 GP objętych rzeczonym planem. W związku z tym pod koniec września 2015 r. osiem z 51 GP utraciło status wstępnego uznania (w przypadku sześciu GP cofnięto wstępne uznanie, a w przypadku dwóch innych GP ogłoszono upadłość), a ARiMR skierowała do trzech innych GP żądania zwrotu wypłaconej pomocy na łączną kwotę 26 544 835,93 PLN (złotych polskich) (około 6 580 000 EUR). Podobnie, w przypadku 43 z 51 podmiotów, co do których ARiMR wydała negatywną ocenę do dnia 30 czerwca 2015 r., prezes drugiej agencji płatniczej, Agencji Rynku Rolnego (zwanej dalej „ARR”), uchylił decyzje dotyczące ich wstępnego uznania i zatwierdzenia ich planów uznawania, stwierdziwszy, że zostały one przyjęte z oczywistym naruszeniem prawa. Ponadto podczas nowej rozszerzonej kontroli przeprowadzonej w okresie od października 2015 r. do marca 2018 r. w stosunku do 182 GP ARR stwierdziła nieprawidłowości dotyczące przyznania statusu wstępnego uznania w przypadku trzynastu innych GP.
II.    Okoliczności faktyczne mające miejsce po wniesieniu skargi
19      W dniu 26 czerwca 2017 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2017/1144 wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2017, L 165, s. 37, zwaną dalej „decyzją w sprawie zwrotu”), w której instytucja ta w szczególności dokonała zwrotu na rzecz Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do roku budżetowego 2012 na łączną kwotę 12 517 258,69 EUR za okres od 16 października 2011 r. do 13 lutego 2012 r., którą to kwotę uwzględniono w zaskarżonej decyzji w celu ustalenia podstawy korekty w odniesieniu do tego roku budżetowego.
III. Postępowanie i żądania stron
20      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 stycznia 2017 r. Rzeczpospolita Polska wniosła niniejszą skargę.
21      W dniu 10 lipca 2018 r. na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (szósta izba), w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem, zadał stronom pytania na piśmie, wzywając je do udzielenia odpowiedzi na nie przed rozprawą. Strony zastosowały się do tego żądania w wyznaczonym terminie.
22      Na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania ustne Sądu. Sąd wezwał Rzeczpospolitą Polską do udzielenia odpowiedzi na piśmie na pewne pytania. Rzeczpospolita Polska zastosowała się do tego żądania w wyznaczonym terminie, zaś Komisja przedstawiła uwagi na piśmie w przedmiocie przedłożonych informacji.
23      Rzeczpospolita Polska wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii kwoty 38 984 850,50 EUR i 76 816 098,12 EUR wydatkowane przez agencję płatniczą akredytowaną przez Rzeczpospolitą Polską;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24      Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi w całości;
–        tytułem żądania głównego – obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, z wyjątkiem kosztów związanych z zarzutem trzecim, w przypadku których każda ze stron powinna ponieść swoje własne koszty, a tytułem żądania ewentualnego – proporcjonalne ograniczenie kosztów, którymi państwo to zostanie obciążone, do zarzutu trzeciego.
IV.    Co do prawa
25      Rzeczpospolita Polska podnosi trzy zarzuty na poparcie skargi.
26      W odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu Rzeczpospolita Polska wskazała, że po przyjęciu decyzji w sprawie zwrotu odstępuje od zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013, co potwierdziła na rozprawie i co odnotowano w protokole rozprawy.
27      W związku z tym należy zbadać jedynie dwa pierwsze zarzuty dotyczące, po pierwsze, naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, a po drugie, naruszenia art. 52 ust. 2 tego rozporządzenia.
A.      Uwagi wstępne
28      Zgodnie z art. 317 TFUE Komisja wykonuje budżet Unii we współpracy z państwami członkowskimi. W tym celu jest ona uprawniona do decydowania, w drodze aktów wykonawczych, czy wydatki poniesione przez państwa członkowskie są zgodne z prawem Unii.
29      Tak więc stosownie do art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja, jako instytucja odpowiedzialna za ogólne zarządzanie EFRG, wyłącza z finansowania Unii wydatki, których nie dokonano zgodnie z prawem Unii. Wynika stąd, że Komisja jest zobowiązana do realizacji celu przyjętego przez prawodawcę w granicach określonych w odpowiednich rozporządzeniach i że wsparcie dla rynków rolnych nie jest przyznawane w sposób dyskrecjonalny, lecz wyłącznie wtedy, gdy jest zgodne z warunkami określonymi w mających zastosowanie aktach.
30      Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2013 r., Polska/Komisja, T‑241/10, niepublikowany, EU:T:2013:96, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
31      W tym względzie należy podkreślić, że w ramach rozporządzeń dotyczących finansowania wspólnej polityki rolnej ze względu na cel tych rozporządzeń konieczna jest ścisła interpretacja warunków przejęcia wydatków przez Unię. Zarządzanie wspólną polityką rolną na zasadach równości między podmiotami gospodarczymi państw członkowskich sprzeciwia się bowiem temu, by organy krajowe państwa członkowskiego za pomocą szerokiej wykładni określonego przepisu faworyzowały podmioty gospodarcze pochodzące z tego państwa ze szkodą dla podmiotów z innych państw członkowskich, w których jest stosowana bardziej ścisła wykładnia. Gdyby podobne zakłócenie konkurencji między państwami członkowskimi wystąpiło pomimo dostępnych środków służących zapewnieniu jednolitego stosowania prawa Unii w całej Unii, nie mogłoby ono być finansowane przez EFRG, lecz powinno w każdym razie obciążać odnośne państwo członkowskie (zob. wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:C:2013:468, pkt 82–84 i przytoczone tam orzecznictwo).
32      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w świetle zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie mają obowiązek, w odniesieniu do wydatków obciążających budżet Unii, zorganizowania skutecznego systemu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu pozwalających na zapewnienie, że wszystkie warunki materialne i formalne zostaną prawidłowo spełnione. Ponadto na państwach członkowskich spoczywa ogólny obowiązek podjęcia niezbędnych środków celem upewnienia się, czy operacje finansowane przez EFRG są prawidłowe, zapobiegania nieprawidłowościom i prowadzenia postępowań w ich sprawie oraz odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań nawet w przypadkach, gdy akt prawa Unii nie przewiduje wyraźnie przyjęcia takiego czy innego środka kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 11 stycznia 2001 r., Grecja/Komisja, C‑247/98, EU:C:2001:4, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
33      Poza tym zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) ppkt (i) obowiązującego wówczas rozporządzenia nr 1290/2005 państwa członkowskie były zobowiązane do przyjęcia w ramach wspólnej polityki rolnej wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, jak również do podjęcia wszelkich innych środków koniecznych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu upewnienia się co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusze Unii (wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., Estonia/Komisja, T‑157/15, niepublikowany, EU:T:2017:483, pkt 40).
34      Należy ponadto podkreślić, że jeżeli Komisja odmawia obciążenia funduszu niektórymi wydatkami z powodu naruszeń przepisów prawa Unii, które można przypisać państwu członkowskiemu, to aby udowodnić istnienie naruszenia zasad wspólnej polityki rolnej, Komisja nie jest zobowiązana wykazywać w wyczerpujący sposób braku dostatecznej kontroli ze strony organów administracji krajowej lub nieprawidłowości w przedkładanych przez nie danych liczbowych, lecz powinna wskazać dowody uzasadniające jej poważną i uzasadnioną wątpliwość co do tej kontroli czy tychże danych liczbowych. Złagodzenie tego ciążącego na Komisji obowiązku dowodowego jest uzasadnione faktem, że to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków EFRG (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
35      Zarządzanie finansami EFRG spoczywa bowiem głównie na organach administracji krajowej, których zadaniem jest czuwanie nad ścisłym przestrzeganiem przepisów Unii. System ten, oparty na zaufaniu między władzami krajowymi i Unią, nie jest poddawany systematycznej kontroli Komisji, która nie miałaby zresztą materialnych środków na to, by ją zapewnić. Jedynie państwo członkowskie może znać i dokładnie określić dane niezbędne do sporządzenia rachunków EFRG, gdyż Komisja nie jest na tyle blisko, by uzyskać potrzebne jej informacje od podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
36      W konsekwencji do państwa członkowskiego należy przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu na rzeczywisty charakter kontroli lub prawdziwość danych oraz w razie konieczności na niedokładność twierdzeń Komisji (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
37      Dane państwo członkowskie nie może natomiast podważyć ustaleń Komisji, nie powołując na poparcie swych twierdzeń dowodów na istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli. Jeśli nie zdoła ono wykazać, że ustalenia Komisji są nieprawidłowe, ustalenia te stanowią elementy, które mogą zrodzić poważne wątpliwości co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków nadzoru i kontroli (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
38      Tym samym należy zbadać, czy dane państwo członkowskie wykazało nieprawidłowość ocen Komisji lub brak ryzyka straty dla funduszu lub nieprawidłowości w ramach funduszu w oparciu o zastosowanie wiarygodnego i skutecznego systemu kontroli (zob. wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
39      Poza tym zgodnie z orzecznictwem, w przypadku gdy rozporządzenie ustanawia szczególne środki kontroli, państwa członkowskie są zobowiązane do ich stosowania, przy czym nie jest konieczna ocena zasadności ich argumentu, zgodnie z którym ewentualnie zastosowany inny system kontroli byłby bardziej skuteczny (wyrok z dnia 10 listopada 2005 r., Włochy/Komisja, C‑307/03, niepublikowany, EU:C:2005:667, pkt 40).
40      To w świetle tych rozważań należy zbadać zastrzeżenia podniesione przez Rzeczpospolitą Polską na poparcie jej zarzutów pierwszego i drugiego.
B.      W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013
41      Zarzut pierwszy, który składa się z dwóch części, dotyczy naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez zastosowanie korekty finansowej w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędną wykładnię obowiązującego prawa Unii.
42      W ramach pierwszej części zarzutu Rzeczpospolita Polska podnosi zasadniczo, że wbrew ocenie Komisji kwoty wyłączone z finansowania Unii na podstawie zaskarżonej decyzji wydano w sposób zgodny z przepisami prawa Unii.
43      W tym względzie państwo to twierdzi, że domniemywane uchybienia zostały stwierdzone w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa Unii mających zastosowanie do GP.
44      Ponadto Komisja nie udowodniła, że ustanowiony przez władze polskie system kontroli nie jest zgodny z przepisami prawa Unii. System kontroli ustanowiony przez władze polskie i stosowany przy wdrażaniu środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów” był rzetelny i skuteczny, a przy tym funkcjonował w prawidłowy sposób.
45      W ramach drugiej części zarzutu Rzeczpospolita Polska kwestionuje uchybienia stwierdzone przez Komisję w odniesieniu do polskiego systemu kontroli GP.
1.      W przedmiocie pierwszej części zarzutu, dotyczącej jakoby wadliwej wykładni przepisów prawa Unii mających zastosowanie do GP
46      Ta część zarzutu obejmuje w istocie dwa argumenty dotyczące, po pierwsze, wykładni przepisów prawa Unii odnoszących się do warunków „spójności handlowej” planów uznawania, „niezbędności inwestycji” i „zasadności wydatków”, a po drugie, wykładni art. 116 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
a)      W przedmiocie wykładni przepisów prawa Unii dotyczących warunków „spójności handlowej” planów uznawania, „niezbędności inwestycji” i „zasadności wydatków”
47      Rzeczpospolita Polska zarzuca Komisji, że generalnie błędnie określiła cel pomocy przeznaczonej dla GP, a tym samym cel planu uznawania i ujętych w nim inwestycji, czego konsekwencją były, po pierwsze, nieuzasadniona wykładnia warunków
„spójności handlowej” i „niezbędności inwestycji”,
dotyczących planów uznawania, a po drugie, zastosowanie arbitralnych i pozbawionych podstawy prawnej kryteriów oceny kwalifikowalności wydatków.
48      W tym względzie Rzeczpospolita Polska kwestionuje przede wszystkim wykładnię Komisji, zgodnie z którą przepisy dotyczące GP powinny zostać przeanalizowane w ramach wspólnej polityki rolnej w zakresie wsparcia dla organizacji producentów (zwanych dalej „OP”), podczas gdy status prawny i organizacyjny GP różni się istotnie od statusu prawnego i organizacyjnego OP. W szczególności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że jedynym celem pomocy przyznanej GP jest umożliwienie GP uznania ich za OP oraz że ma ona przyczynić się do przestrzegania w przyszłości przez GP warunków uznawania. Tak więc zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej Komisja bezzasadnie oceniła zgodność z prawem Unii warunków przyznawania wsparcia w ramach środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów” w kontekście celów wsparcia dla OP.
49      Następnie Rzeczpospolita Polska kwestionuje twierdzenie Komisji, że skuteczność planów uznawania z punktu widzenia ich spójności handlowej należało ocenić na podstawie wzrostu obrotu, z uwzględnieniem wartości produkcji sprzedanej (zwanej dalej „WPS”), podczas gdy została ona oceniona na podstawie ilości produktów sprzedanych przez GP. W tym względzie Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że w braku definicji spójności handlowej i jakichkolwiek jej kryteriów w prawie Unii, wytycznych umożliwiających władzom państw członkowskich zbadanie spójności handlowej planów uznawania w świetle określonych kryteriów lub przynajmniej komunikatu Komisji, który zawierałby definicję tego pojęcia, ustanowienie przepisów w tym zakresie należy do państw członkowskich. W związku z tym definicja zawarta w procedurach ARiMR spełnia wymogi odpowiedniej oceny planów uznawania i kwalifikowalności wydatków.
50      Rzeczpospolita Polska twierdzi wreszcie, że wniosek Komisji, zgodnie z którym wydatki proponowane w planach uznawania przez GP, w tym inwestycje, powinny być oceniane pod kątem ich oczekiwanego zwrotu, na podstawie pomyślnej analizy ekonomicznej i finansowej, a nie w oparciu o samo kryterium niezbędności ocenianej na podstawie wielkości produkcji sprzedanej przez GP, nie ma podstawy prawnej.
51      Komisja kwestionuje te argumenty.
52      Zważywszy, że w niniejszej sprawie strony toczą spór w szczególności w kwestii zakresu kontroli dotyczących warunków „spójności handlowej” planów uznawania GP, „niezbędności inwestycji” ujętych w tych planach i „zasadności wydatków” zaproponowanych w owych planach, w przedmiocie których to warunków państwa członkowskie powinny przeprowadzać kontrole dotyczące GP, przede wszystkim należy określić właściwe przepisy wymagające weryfikacji tych warunków i ich interpretację, a następnie zbadać, czy Komisja nie popełniła błędu, stosując sporne korekty ryczałtowe na podstawie błędnej interpretacji.
53      W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach dzielonego zarządzania finansowego EFRG państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić system kontroli GP w okresie istotnym dla niniejszej sprawy w szczególności na podstawie rozporządzenia nr 1580/2007, a od dnia 22 czerwca 2011 r. na podstawie rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
54      System kontroli GP obejmował, po pierwsze, kontrole poprzedzające zatwierdzenie planów uznawania przedstawionych przez GP, a po drugie – kontrole dotyczące wniosków o przyznanie pomocy, złożonych przez GP.
55      Tak więc zgodnie z art. 113 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1580/2007, którego treść wiernie powtórzono w art. 111 ust. 1 i art. 111 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, przed zatwierdzeniem planu uznawania GP na podstawie art. 125e ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych („rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku”) (Dz.U. 2007, L 299, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 361/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz.U. 2008, L 121, s. 1), państwa członkowskie były zobowiązane do zweryfikowania za pomocą wszelkich odpowiednich środków w szczególności spójności handlowej planu uznawania oraz kwalifikowalności i zasadności wydatków zaproponowanych w tych planach.
56      Zgodnie z art. 114 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1580/2007, którego treść powtórzono w art. 112 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, po złożeniu przez GP wniosku o przyznanie pomocy państwa członkowskie były zobowiązane do przeprowadzenia kontroli na miejscu celem upewnienia się, czy przestrzegano warunków przyznania pomocy na dany rok. Kontrole te dotyczyły zwłaszcza zgodności z kryteriami uznawania na dany rok, WPS, jak również wdrożenia środków zawartych w planach uznawania oraz poniesionych wydatków.
57      Z łącznej lektury przepisów rozporządzenia nr 1580/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, które dotyczą kontroli przeprowadzanych przez władze krajowe w odniesieniu do GP, w związku z notą interpretacyjną Komisji nr 2008‑33 z października 2008 r., wynika, że „spójność handlowa”, „niezbędność inwestycji” oraz „zasadność wydatków” stanowią w istocie warunki, od których spełnienia zależy, po pierwsze, czy plany uznawania przedstawione przez GP zostaną zaakceptowane, a zatem czy wspomniane GP uzyskają wstępne uznanie, a po drugie, czy wnioski o przyznanie pomocy złożone przez GP zostaną zatwierdzone i zostanie przyznana im pomoc.
58      Należy zauważyć, że rozbieżności interpretacyjne stron dotyczące warunków „spójności handlowej” planów uznawania, „niezbędności inwestycji” ujętych w tych planach i „zasadności wydatków” zaproponowanych w owych planach wynikają w dużej mierze z różnego postrzegania przez strony roli GP w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze owoców i warzyw, a tym samym celu pomocy przyznawanej GP przez Unię.
59      Komisja utrzymuje, że roli GP nie można oddzielić od roli OP, które stanowią instrument pozwalający na zapewnienie równowagi rynków w sektorze owoców i warzyw. Zważywszy, że polityka rynkowa jest ukierunkowana na konieczność zorganizowania się przez producentów, tak aby polepszyć ich pozycję negocjacyjną w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych, ów cel powinien być realizowany zarówno przez OP, jak i przez GP. W konsekwencji, aby przyznać GP status wstępnego uznania lub aby wypłacić im pomoc, władze polskie powinny sprawdzić, czy warunki „spójności handlowej” planów uznawania, „niezbędności inwestycji” ujętych w tych planach i „zasadności wydatków” zaproponowanych w owych planach zostały spełnione w kontekście, odpowiednio, warunków rynkowych oraz celów wspólnej polityki rolnej w sektorze owoców i warzyw.
60      Rzeczpospolita Polska jest zdania, że jej organy powinny ograniczyć się do sprawdzenia tych warunków w kontekście jedynego celu GP, który wynika z właściwych przepisów, a którym jest mianowicie spełnienie po upływie okresu przejściowego kryteriów pozwalających na uznanie ich za OP, oraz że nie zachodzi potrzeba odniesienia się do warunków rynkowych i celów wspólnej polityki rolnej w sektorze owoców i warzyw.
61      W tym względzie należy zauważyć przede wszystkim, że możliwość utworzenia GP była przewidziana w okresie istotnym dla niniejszej sprawy w przepisach prawa wtórnego dotyczących wspólnej organizacji rynku w sektorze owoców i warzyw, zawartych w rozporządzeniu
nr 1234/2007.
62      Otóż zgodnie z art. 125e rozporządzenia
nr 1234/2007 w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii w dniu 1 maja 2004 r. lub później, GP mogły być tworzone jako podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych w celu uznania ich za OP z inicjatywy rolników uprawiających jeden lub kilka produktów sektora owoców i warzyw. W tym celu owe GP przedstawiały organom krajowym podzielony na etapy plan uznawania, tak aby uzyskać status wstępnego uznania i aby skorzystać tym samym z okresu przejściowego, który nie mógł przekraczać pięciu lat, celem spełnienia warunków niezbędnych do uznania za OP zgodnie z art. 122 tego rozporządzenia (zwanego dalej „okresem przejściowym”). Przed zatwierdzeniem planu uznawania państwa członkowskie informowały Komisję o swoich zamiarach oraz o ich przewidywanych następstwach finansowych. Zatwierdzenie tego planu uznawania było równoznaczne ze wstępnym uznaniem i skutkowało rozpoczęciem biegu rzeczonego okresu przejściowego.
63      Szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw w okresie istotnym dla niniejszej sprawy były określone w rozporządzeniu nr 1580/2007, a od dnia 22 czerwca 2011 r.
– w rozporządzeniu wykonawczym nr 543/2011, które uchyliło i zastąpiło rozporządzenie nr 1580/2007. Przepisy rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 dotyczące GP powtarzają w istocie przepisy rozporządzenia nr 1580/2007.
64      Otóż art. 38–44 rozporządzenia nr 1580/2007, których treść powtórzono w art. 36–42 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, określają szczegółowe zasady dotyczące w szczególności przedkładania, treści, zatwierdzania i wdrażania planów uznawania GP, głównej działalności GP oraz WPS.
65      Zgodnie z art. 38 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 państwa członkowskie określają w szczególności zasady dotyczące sporządzania, treści i wdrażania planów uznawania, jak również procedury administracyjne w odniesieniu do zatwierdzania, monitorowania i realizacji tych planów.
66      Zgodnie z art. 39 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 37 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 projekt planu uznawania powinien obejmować zwłaszcza opis sytuacji wyjściowej, w szczególności w odniesieniu do liczby członków będących producentami, z uwzględnieniem wszystkich szczegółowych informacji dotyczących członków, produkcji, w tym WPS, obrotu i infrastruktury, w tym infrastruktury będącej w posiadaniu poszczególnych członków GP, jeżeli jest ona przeznaczona do wykorzystania przez samą GP.
67      Rozporządzenie nr 1234/2007 stanowiło, że już w okresie przejściowym można było przyznać pomoc GP, i przewidywało ono ogólne zasady regulujące krajową pomoc finansową jako środek interwencji na rynku rolnym, zarówno na poziomie jej przyznawania, jak i jej zwrotu przez Komisję.
68      Otóż zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1234/2007 w okresie przejściowym państwa członkowskie mogły przyznać GP, które zostały ustanowione w celu ubiegania się o uznanie ich za OP, dwa rodzaje pomocy: mianowicie po pierwsze pomoc mającą na celu wsparcie tworzenia tych GP i ułatwienie im działalności administracyjnej [lit. a)], a po drugie pomoc przeznaczoną na pokrycie części inwestycji wymaganych do uznania i określonych w planie uznawania [lit. b)].
69      W myśl art. 103a ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007 Unia powinna zwrócić pomoc przyznaną GP na podstawie
art. 103a
ust. 1 zgodnie z przyjętymi przez Komisję przepisami dotyczącymi finansowania takich środków, z uwzględnieniem w szczególności progów i pułapów mających zastosowanie do każdego rodzaju pomocy oraz zakresu finansowania przez Unię.
70      Jeśli chodzi o pomoc mającą na celu wsparcie tworzenia GP i ułatwienie im działalności administracyjnej, art. 103a ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 przewidywał między innymi, że pomoc ustalało się dla każdej GP na podstawie wartości produkcji tej grupy wprowadzonej do obrotu i wynosiła ona w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku odpowiednio 10%, 10%, 8%, 6% i 4% WPS.
71      Jeśli chodzi o szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1234/2007, art. 45–51 rozporządzenia nr 1580/2007, których treść powtórzono w art. 43–49 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, określały szczegółowe reguły dotyczące w szczególności finansowania planów uznawania i pomocy na inwestycje niezbędne do uznania GP, jak również konsekwencje uznania.
72      Przed dniem 5 kwietnia 2012 r., czyli datą wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 (Dz.U. 2012, L 99, s. 21), nie istniał roczny pułap wkładu finansowego Unii w pomoc dla GP ani limit wkładu Unii w pomoc na inwestycje, o której mowa w art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007.
73      Rozporządzenie wykonawcze nr 302/2012 wprowadziło w art. 47 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 obowiązujący w roku kalendarzowym pułap 10 000 000 EUR wkładu finansowego Unii w pomoc dla GP, zaś w ust. 3 tego artykułu – limit wkładu Unii w pomoc na inwestycje, określony w odniesieniu do każdej GP na podstawie jej WPS.
74      Chociaż nie zastosowano żadnego pułapu do pomocy na inwestycje przed dniem 5 kwietnia 2012 r., zgodnie z notą interpretacyjną Komisji nr 2008‑33 „właściwe organy krajowe powinny zatwierdzić tylko taki typ inwestycji, jaki jest niezbędny [w planie uznawania], aby [GP] mogła spełnić kryteria uznania, biorąc pod uwagę jej sytuację wyjściową”.
75      Należy zaznaczyć w tym względzie, że na poparcie swej interpretacji przedstawionej w pkt 60 powyżej Rzeczpospolita Polska powołuje się na art. 103a ust. 1, art. 122, 125b i 125e rozporządzenia nr 1234/2007 oraz na art. 23 i 37 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
76      Na podstawie orzecznictwa i przepisów powołanych przez Rzeczpospolitą Polską w jej pismach należy zatem określić rolę GP w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze owoców i warzyw oraz cel pomocy dla GP, tak jak rola ta i ów cel wynikają z obowiązujących przepisów prawa Unii, aby ustalić zakres warunków spójności handlowej, niezbędności inwestycji i zasadności wydatków, które to warunki powinny spełniać plany uznawania GP.
77      W
tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy tekst prawa wtórnego Unii wymaga wykładni, należy interpretować go w miarę możliwości w sposób zgodny z postanowieniami traktatu (zob. wyrok z dnia 25 lutego 2015 r., Polska/Komisja, T‑257/13, niepublikowany, EU:T:2015:111, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
78      Z utrwalonego orzecznictwa wynika też, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. wyrok z dnia 29 czerwca 2017 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑27/16, niepublikowany, EU:T:2017:457, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
79      Wreszcie, jak przypomniano w pkt 31 powyżej, w ramach rozporządzeń dotyczących finansowania wspólnej polityki rolnej ze względu na cel tych rozporządzeń konieczna jest ścisła interpretacja warunków przejęcia wydatków przez Unię (zob. wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:T:2013:468, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
80      Jeśli chodzi o kontekst i cel uregulowań, po pierwsze, należy zaznaczyć, podobnie jak czyni to Komisja, że rozporządzenie nr 1234/2007 i rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 ustanawiają wspólną organizację rynków, w szczególności w sektorze owoców i warzyw. Zgodnie z art. 40 ust. 1 TFUE rolą wspólnej organizacji rynków rolnych jest osiągnięcie celów przewidzianych w art. 39 TFUE, a zwłaszcza racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów. W konsekwencji w zakresie, w jakim GP są ważnymi podmiotami sektora owoców i warzyw, które działają w ramach wspólnej organizacji rynków, czego Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje, ich działalność znajduje ramy prawne i ograniczenia zakresu ich stosowania w celach określonych w art. 39 TFUE. Należy zatem uznać, tak jak Rzeczpospolita Polska sama przyznała na rozprawie, że GP podlegają wymogom wspólnej polityki rolnej.
81      Po drugie, aby uzyskać status OP, dany podmiot musi spełnić zgodnie z art. 125b ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 pewne kryteria, wśród których figuruje wyraźnie obowiązek udzielenia wystarczającej gwarancji, że jest on w stanie właściwie prowadzić swoją działalność zarówno pod względem ram czasowych, jak i skuteczności oraz koncentracji podaży; zapewnienia właściwego zarządzania swoją działalnością handlową i księgowością oraz pokrycia minimalnej wielkości lub minimalnej WPS, określonych przez państwa członkowskie i obliczonych na tej samej podstawie co WPS. W związku z tym GP, które zgodnie z art. 125e ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1234/2007 mają charakter przejściowy, wpisują się w kontekst działań OP, a w dłuższej perspektywie czasowej – jak słusznie podkreśla Komisja – muszą realizować te same cele co OP. Poza tym wniosek ten odpowiada motywowi 29 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, zgodnie z którym w celu wspierania procesu tworzenia stabilnych OP zdolnych do wnoszenia trwałego wkładu w realizację celów sektora owoców i warzyw, wstępne uznanie należy przyznawać tylko tym GP, które są w stanie wykazać zdolność spełnienia wszystkich wymogów dotyczących uznawania w wyznaczonym terminie. Ponadto zgodnie z motywem 33 tego rozporządzenia, w trosce o zachowanie spójności oraz w celu zapewnienia płynnej zmiany statusu na status uznanej GP, w odniesieniu do jej działalności głównej i w odniesieniu do WPS należy stosować takie same zasady jak w przypadku OP.
82      Z powyższego wynika, że pomijając ich tymczasowy i przejściowy charakter, GP odgrywają – wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej – taką samą rolę w sektorze owoców i warzyw co OP i muszą przyczyniać się do osiągnięcia tych samych celów tego sektora, mianowicie w szczególności zorganizować się tak, aby polepszyć swą pozycję negocjacyjną w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych.
83      To właśnie w odniesieniu do tej roli należy analizować cel pomocy dla GP, przewidzianej w art. 103a rozporządzenia nr 1234/2007.
84      W tym względzie wprawdzie zgodnie z art. 103a rozporządzenia nr 1234/2007 w związku z art. 125e tego rozporządzenia pomoc, jaką Unia może przyznać dla GP, ma na celu wsparcie tworzenia GP i ułatwienie im działalności administracyjnej oraz umożliwienie GP spełnienia kryteriów uznania określonych dla OP, jednak pokrycie wydatków poniesionych na te cele w ramach funduszy Unii jest – wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej – ściśle ograniczone do przestrzegania celów finansowanego sektora zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 30 i 31 powyżej.
85      Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w motywie 1 rozporządzenia nr 1290/2005, zgodnie z którym powinno się zapewnić finansowanie środków interwencyjnych, takich jak pomoc dla GP, w celu przyczyniania się do realizacji celów wspólnej polityki rolnej.
86      Jednym z celów wspólnej polityki rolnej, które przedstawiono w pkt 80 powyżej, jest między innymi zapewnienie racjonalnego rozwoju produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji. W związku z tym należy uznać, że produkcja i sprzedaż owoców i warzyw przez GP bez celu handlowego są – jak twierdzi Komisja – sprzeczne z jednym z celów wspólnej organizacji rynków w sektorze owoców i warzyw.
87      W tym względzie należy zauważyć, że wykładnia popierana przez Rzeczpospolitą Polską skutkowałaby tym, że akceptowano by plany uznawania oderwane od rynku, a status wstępnego uznania przyznawano by GP, których celem nie jest lub nie może być poprawa pozycji negocjacyjnej ich członków w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych, lecz jedynie uzyskanie uznania jako OP. W związku z tym koszty utworzenia i funkcjonowania administracyjnego tych GP oraz koszty ogromnych inwestycji są kwalifikowalne, jeśli spełniają warunek, że GP faktycznie udostępniają swoim członkom, w razie potrzeby, środki techniczne niezbędne do zbiórki, magazynowania, pakowania i wprowadzania do obrotu produktów jedynie w oparciu o wielkość produkcji, nawet jeśli wzrost wielkości produkcji niektórych produktów wynikający z użycia tych środków technicznych mógłby zdestabilizować odnośne rynki.
88      Tymczasem, po pierwsze, należy podkreślić, podobnie jak Komisja, że taka wykładnia naruszałaby cele wspólnej polityki rolnej w dziedzinie wsparcia na rzecz GP, ponieważ w ramach wspólnej organizacji rynków art. 40 ust. 2 TFUE ogranicza środki, jakie można podjąć, wyłącznie do środków koniecznych do osiągnięcia celów określonych w art. 39 TFUE, zwłaszcza celów polegających na stabilizacji rynków i zapewnieniu rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.
89      Po drugie, ścisła, dająca prawo do zwrotu z funduszy Unii wykładnia przepisów zawartych w art. 103a rozporządzenia nr 1234/2007, rozpatrywanych w świetle celów wspólnej polityki rolnej w sektorze owoców i warzyw, wymaga, by pomoc przyznawana GP przez państwa członkowskie bez sprawdzenia, czy mają one możliwość zorganizowania się, tak aby polepszyć swą pozycję negocjacyjną w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych, została wyłączona z finansowania Unii.
90      W związku z tym nie można przyjąć formalnej wykładni zaproponowanej przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do roli GP różnej od roli OP w sektorze owoców i warzyw, która prowadziłaby do finansowania środków mogących potencjalnie zdestabilizować odnośne rynki.
91      W tym względzie należy zaznaczyć, że Komisja nie jest zobowiązana do obciążenia funduszu poniesionymi przez państwo członkowskie wydatkami, które są oparte na obiektywnie błędnym zastosowaniu prawa Unii, nawet jeśli wynikają one z wykładni przyjętej w dobrej wierze, chyba że błędną wykładnię prawa Unii można przypisać instytucji Unii (wyrok z dnia 19 czerwca 2009 r., Hiszpania/Komisja, T‑369/05, niepublikowany, EU:T:2009:213, pkt 67). Tymczasem należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawia żadnego dowodu, który pozwalałby przyjąć, iż proponowaną przez nią wykładnię pojęć spójności handlowej, niezbędności inwestycji i zasadności wydatków można by przypisać zachowaniu Komisji. Wręcz przeciwnie, z ustaleń dokonanych przez Komisję w trakcie dochodzenia wynika, że omawiana wykładnia nie jest następstwem zachowania tej instytucji.
92      Ponadto, jeśli chodzi o nawiązanie przez Rzeczpospolitą Polską do wyroku z dnia 10 września 2008 r., Francja/Komisja (T‑370/05, EU:T:2008:328, pkt 55–58), należy zaznaczyć, że w zakresie, w jakim uregulowania mające zastosowanie w sprawie, w której wydano ten wyrok, przewidywały wyraźnie kompetencję państw członkowskich do przyjęcia przepisów określających dokładny zakres stosowania przyznawanej pomocy, rozwiązanie przyjęte we wspomnianym wyroku nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
93      Co się tyczy warunków spójności handlowej, niezbędności inwestycji i zasadności wydatków, na podstawie których powinno się oceniać plany uznawania i wnioski GP o przyznanie pomocy, należy zauważyć, podobnie jak czyni to Komisja, że chociaż nie są one zdefiniowane w mających zastosowanie uregulowaniach, ani wyjaśnione – jak słusznie twierdzi Rzeczpospolita Polska – w wytycznych lub zaleceniach wydanych przez Komisję, muszą one odpowiadać wymogom racjonalności i skuteczności zgodnie z celami wspólnej polityki rolnej, które przedstawiono w pkt 80 powyżej.
94      Wniosku tego nie podważa argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Komisja niesłusznie uważa, że zakres i skala inwestycji, jakie GP musi ponieść, aby spełnić warunki uznania za OP, powinny opierać się na kryterium WPS, ponieważ kryterium to wprowadzono dopiero w rozporządzeniu wykonawczym nr 302/2012.
95      W tym względzie należy zauważyć przede wszystkim, że Komisja nie zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej przekroczenia limitu wkładu w pomoc na inwestycje, wprowadzonego w art. 47 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 przez rozporządzenie wykonawcze nr 302/2012, w odniesieniu do GP, do których to ostatnie rozporządzenie nie miało zastosowania. Następnie, zważywszy, że celem rozporządzenia wykonawczego nr 302/2012 było w szczególności wprowadzenie limitu wkładu finansowego Unii w pomoc na inwestycje, o której mowa w art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007, jego wejście w życie ma znaczenie tylko w odniesieniu do stosowania tego limitu. W konsekwencji argument Rzeczypospolitej Polskiej oparty na twierdzeniu, że rozporządzenie wykonawcze nr 302/2012 dotyczy jedynie GP, które uznano po dniu jego wejścia w życie, nawet gdyby został on wykazany, jest bez znaczenia.
96      Ponadto fakt, że rozporządzenie wykonawcze nr 302/2012, podobnie jak art. 103a ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007, wprowadziło do art. 47 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 stawki pomocy również w odniesieniu do pomocy na inwestycje na podstawie tego samego kryterium WPS, nie może wykluczyć znaczenia tego kryterium przy ocenie spójności handlowej planów uznawania zaakceptowanych przed datą jego wejścia w życie lub przy ocenie niezbędności i zasadności inwestycji zaproponowanych w tych planach.
97      W związku z tym nie można uwzględnić argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym pomoc na inwestycje, o której mowa w art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007, nie zależy od wyników działań GP, w szczególności od WPS i obrotu osiągniętego przez GP i jej członków. Regularne kontrole spójności handlowej planów uznawania i zasadności szacunków w odniesieniu do warunków rynkowych, w szczególności dotyczące cen produktów wprowadzanych przez GP na rynek, zwrotu z inwestycji i ich rentowności, są bowiem niezbędne, aby ocenić, czy plan uznawania jest skuteczny oraz czy działania i inwestycje są zasadne. W braku jakiegokolwiek odniesienia do WPS uzyskanej przez GP i do wyników finansowych osiągniętych przez GP nie można ocenić, czy inwestycje dokonywane przez GP zasługują na dalsze wsparcie finansowe oraz czy sytuacja handlowa GP się poprawia. Podobnie jak czyni to Komisja, należy zaznaczyć, że GP, której dochody są zerowe lub bardzo niskie pomimo poczynionych inwestycji, nie poprawia niewątpliwie swej pozycji handlowej w celu lepszej koncentracji podaży i wprowadzenia do obrotu produktów jej członków zgodnie z działaniami, które GP powinny przeprowadzić na podstawie art. 41 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
98      W tych okolicznościach Komisja słusznie uznała, że władze polskie powinny, po pierwsze, sprawdzić spójność handlową planów uznawania w stosunku do warunków rynkowych, biorąc pod uwagę wzrost WPS, a nie wzrost ilości sprzedanych produktów, i uwzględniając wpływ transakcji GP na rynek, a po drugie, zweryfikować inwestycje i ocenić zasadność wydatków inwestycyjnych zatwierdzonych w planie uznawania, z jednej strony, w odniesieniu do warunków rynkowych określonych przez podaż i popyt, a z drugiej strony, w ich kontekście, odnosząc je do potencjału produkcyjnego GP i zasadności kosztów inwestycji.
b)      W przedmiocie wykładni art. 116 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011
99      Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że Komisja błędnie zinterpretowała art. 116 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, dochodząc do wniosku, że uznanie GP po upływie terminu czterech miesięcy przewidzianego w art. 49 ust. 4 tego rozporządzenia powinno automatycznie prowadzić do odzyskania otrzymanej pomocy. W tym względzie państwo to twierdzi, że ani wykładnia językowa art. 116 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, ani wykładnia celowościowa tego rozporządzenia nie pozwalają na uznanie, że w takiej sytuacji istnieje bezwzględny obowiązek odzyskania wypłaconej pomocy. Rzeczpospolita Polska podnosi bowiem, że chociaż w przypadku GP AGRO-NORTH okres funkcjonowania jako GP minął w dniu 31 grudnia 2012 r., a decyzję dotyczącą uznania jej za OP przyjęto w dniu 7 czerwca 2013 r., czyli po upływie terminu czterech miesięcy, to jednak przekroczenie tego terminu nastąpiło w szczególnych okolicznościach związanych z wszczęciem dochodzenia przez prokuraturę, co doprowadziło do przedłużenia okresu uznania.
100    Komisja kwestionuje wykładnię zaproponowaną przez Rzeczpospolitą Polską.
101    Należy zauważyć w tym względzie, że zgodnie z brzmieniem art. 116 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskania pewnej określonej procentowo części pomocy wypłaconej danej GP, w przypadku gdy po upływie okresu ustalonego przez państwo członkowskie na podstawie art. 49 ust. 4 tego rozporządzenia GP nie zostanie uznana za OP. Stawka pomocy podlegającej odzyskaniu wynosi 100%, jeśli nieuznanie jest wynikiem zamierzonego działania lub poważnego niedbalstwa ze strony GP, oraz 50% we wszystkich pozostałych przypadkach, w tym w razie przedłużenia postępowania w sprawie uznania, które jest następstwem wszczęcia postępowania karnego i którego nie można zasadniczo przypisać GP.
102    Artykuł 49 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 stanowi natomiast, że państwa członkowskie ustalają okres, który rozpoczyna swój bieg po wdrożeniu planu uznawania i w ciągu którego GP zostaje uznana za OP, oraz że ów okres nie może przekraczać czterech miesięcy.
103    Co się tyczy okresu wyznaczonego na podstawie art. 49 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, do którego odsyła art. 116 ust. 2 owego rozporządzenia, należy zauważyć, że wprawdzie państwa członkowskie mają swobodę ustalenia tego okresu w ramach uprawnień administracyjnych powierzonych im w tym rozporządzeniu, są one jednak zobowiązane do wyznaczenia końca tego okresu w ramach maksymalnego terminu czterech miesięcy.
104    Z przepisów tych wynika, że gdy okres wyznaczony przez państwo członkowskie na podstawie art. 49 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 zostaje przekroczony, powstaje automatycznie obowiązek odzyskania. Wykładnia językowa art. 116 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 pozwala bowiem stwierdzić, że gdy ma miejsce wspomniany przypadek, państwa członkowskie nie dysponują swobodą oceny co do stosowności odzyskania pomocy, mimo że przyczyna przekroczenia terminu leży po ich stronie, a GP uzyskała później status uznania.
105    Ów wniosek dotyczący obligatoryjnego charakteru odzyskania pomocy wypłaconej na rzecz GP, oparty na wykładni językowej art. 116 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej tego rozporządzenia, które – wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej – ma na celu ustanowienie odpowiedzialności wobec państw członkowskich, które ponoszą główną odpowiedzialność za finansowanie GP.
106    Jak przypomniano bowiem w pkt 79 powyżej, w ramach rozporządzeń dotyczących finansowania wspólnej polityki rolnej, ze względu na cel tych rozporządzeń konieczna jest ścisła interpretacja warunków przejęcia wydatków przez Unię, tak że gdyby zakłócenie konkurencji między państwami członkowskimi wystąpiło pomimo dostępnych środków służących zapewnieniu jednolitego stosowania prawa Unii w całej Unii, nie mogłoby ono być finansowane przez EFRG, lecz powinno w każdym razie obciążać odnośne państwo członkowskie (zob. podobnie wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:T:2013:468, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).
107    Z całości powyższych rozważań wynika, że – jak podkreśla Komisja – okoliczności przedstawione przez władze polskie celem uzasadnienia opóźnienia w podjęciu decyzji w sprawie uznania GP AGRO-NORTH po upływie czteromiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, nie mogły stanowić powodu, by nie żądać zwrotu przynajmniej 50% przyznanej pomocy zgodnie z art. 116 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia.
108    W konsekwencji należy oddalić pierwszą część zarzutu pierwszego.
2.      W przedmiocie drugiej części zarzutu, dotyczącej braku uchybień w polskim systemie kontroli odnoszącym się do GP
109    Ta część zarzutu obejmuje zasadniczo trzy argumenty dotyczące, po pierwsze, kontroli uznawania GP, po drugie, kontroli wydatków, a po trzecie, kontroli mających na celu zapobieganie nieprawidłowościom, o których mowa w art. 145 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, oraz ich wykrywanie i korygowanie.
a)      Uwagi wstępne
110    Ze sprawozdania zbiorczego, którego wnioski przedstawiono w pkt 13 i 14 powyżej, wynika, że Komisja zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej niedociągnięcia w systemie kontroli pomocy dla GP, będące w istocie konsekwencją wykładni przepisów prawa Unii, która zgodnie z wnioskami częściowymi zawartymi w pkt 93 i 98 powyżej okazała się błędna.
111    W związku z tym w ramach niniejszej części zarzutu należy przeanalizować argumenty Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim zmierzają one do wykazania, że pomimo wykładni odmiennej od wykładni Komisji polski system kontroli dotyczący GP spełniał w okresie mającym znaczenie w niniejszej sprawie wszystkie wymogi wynikające z prawa Unii.
112    Argumenty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską na poparcie tej części zarzutu należy jednak zbadać w świetle zasadniczych rozważań odnoszących się do rygorystycznych warunków finansowania środków pomocowych w ramach wspólnej polityki rolnej, do spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku stworzenia skutecznego w tym względzie systemu kontroli oraz do ciężaru dowodu w zakresie istnienia i skuteczności tego systemu, które to rozważania przedstawiono w pkt 32–39 powyżej.
113    Co się tyczy w tym względzie ciężaru dowodu, należy zauważyć, podobnie jak czyni to Komisja, że rzekome dowody przedstawione w skardze w celu wykazania spełnienia wszystkich wymogów w zakresie kontroli są oparte przede wszystkim na ogólnym odesłaniu do przepisów prawa polskiego lub do formularzy i ogólnych instrukcji przeznaczonych dla organów odpowiedzialnych za kontrole i że nie są one zgodne z wymogami określonymi w utrwalonym orzecznictwie przypomnianym w pkt 34–38 powyżej.
114    Podobnie rzekome dowody przedstawione jako załączniki A.16–A.31 do skargi również nie są zgodne z zasadami dotyczącymi dokładności informacji zawartych w załącznikach (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r., Honeywell/Komisja, T‑209/01, EU:T:2005:455, pkt 57). Z dokumentów tych wynika bowiem, że gdy chodzi o wnioski dotyczące GP GARDEN, Carota, AGREA i AGRO-NORTH, władze polskie odnoszą się w sposób fragmentaryczny do niektórych decyzji lub protokołów, przy czym nie wskazują wyraźnie wniosku Komisji, który kwestionują w związku z przytoczonymi dokumentami.
115    Poza tym należy zaznaczyć, że – jak wyjaśniono w pkt 18 powyżej – podczas kontroli ex post przeprowadzonych w okresie odpowiednio od grudnia 2014 r. do czerwca 2015 r. i od października 2015 r. do marca 2018 r. władze polskie same stwierdziły nieprawidłowości dotyczące przyznania statusu wstępnego uznania dla 51 GP, to jest dla 25% z 204 GP zweryfikowanych w ramach planu działania, a później jeszcze w przypadku trzynastu ze 182 skontrolowanych ponownie GP. Ponadto, jak wskazała Rzeczpospolita Polska na rozprawie i co znalazło później potwierdzenie w informacjach przekazanych przez to państwo na żądanie Sądu w ramach środka organizacji postępowania, wśród wszystkich GP, którym przyznano statut wstępnego uznania, i OP, które zostały uznane, działających w Polsce od 2004 r., zgodnie z sytuacją na dzień 26 września 2018 r. 25 podmiotów, które otrzymało łączną kwotę 280 466 329,74 PLN (około 66 mln EUR) wypłaconą z budżetu Unii, jest w stanie upadłości lub likwidacji.
116    Tymczasem nieprawidłowości stwierdzone przez władze polskie podczas kontroli ex post oraz utrata rentowności gospodarczej uzasadniająca wszczęcie postępowania upadłościowego lub likwidacyjnego potwierdzają jedynie wątpliwości Komisji co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków kontroli dotyczących uznawania GP i wdrożenia przez te GP planów uznawania.
117    Podobnie ze sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego dotyczącego wykonania budżetu za rok budżetowy 2013 (zob. pkt 15 powyżej) wynika, że przeprowadzony przez Trybunał Obrachunkowy audyt dotyczący systemu kontroli pomocy przyznanej przez Unię na rzecz GP w Polsce w 2013 r. ujawnił poważne braki w procedurach kontrolnych stosowanych przy uznawaniu GP. Otóż wśród 40 zbadanych przypadków Trybunał Obrachunkowy wskazał dziewięć, w których GP nie spełniały kryteriów kwalifikowalności.
118    Należy wreszcie podkreślić, iż ze sprawozdania organu pojednawczego wynika też, że w toku postępowania pojednawczego Rzeczpospolita Polska potwierdziła istnienie pewnych uchybień w jej systemie kontroli GP i że zasadna była ryczałtowa korekta finansowa w wysokości 10%.
119    To zatem w świetle tych rozważań należy zbadać argumenty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską na poparcie jej tezy dotyczącej prawidłowości wdrożonego przez nią systemu kontroli.
b)      W przedmiocie kontroli uznawania GP
120    Rzeczpospolita Polska utrzymuje zasadniczo, że przestrzegała wszystkich zobowiązań wynikających z prawa Unii obowiązującego w okresie istotnym dla niniejszej sprawy. W tym względzie kwestionuje ona, po pierwsze, domniemywane naruszenia art. 36 i art. 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, które Komisja zarzuca jej, lecz których nie uzasadniła w wystarczający sposób, po drugie, domniemywane nieprawidłowości w kontrolach dotyczących jakości technicznej planów uznawania, w szczególności w przypadku GP Carota, po trzecie, domniemywane negatywne skutki wynikające z podziału kompetencji kontrolnych między urzędami marszałków województw (zwanymi dalej „urzędami marszałkowskimi”) a dyrektorami oddziałów regionalnych ARiMR, po czwarte, domniemywany brak kontroli spójności handlowej planów uznawania i zasadności wydatków, a po piąte, domniemywane nieprawidłowości w szczególności w przypadku GP AGREA i AGRO-NORTH.
121    Komisja kwestionuje stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej.
1)      W przedmiocie domniemywanych naruszeń art. 36 i art. 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011
122    Na wstępie należy przypomnieć, że art. 36 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nakłada na państwa członkowskie w szczególności obowiązek przyjęcia przepisów dotyczących sporządzania, treści i wdrażania planów uznawania, zaś art. 39 ust. 3 tego rozporządzenia pozwala państwom członkowskim na zatwierdzanie zmian w planach uznawania po zbadaniu przedstawionego im uzasadnienia.
123    W niniejszej sprawie z akt sprawy, a zwłaszcza z formalnego powiadomienia wynika, że audyt ujawnił „nieodpowiednie i niewystarczające przepisy dotyczące zasad sporządzania, treści i wdrażania planów uznawania przez GP, prowadzące do powszechnego braku zgodności z art. 36 i z art. 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, dotyczącego wszystkich GP”. W tym formalnym powiadomieniu wskazano też, że ów brak zgodności potwierdzono w odniesieniu do GP AGREA, Carota i AGRO-NORTH, czyli trzech spośród sześciu skontrolowanych GP. W szczególności na podstawie tego ustalenia audytorzy Komisji uznali, że stosowanie systemu kontroli dotyczącego zwłaszcza weryfikacji planów uznawania GP było obarczone poważnymi brakami i rodziło bardzo duże ryzyko straty dla EFRG.
124    Jak wynika ponadto z zaskarżonej decyzji, Komisja zastosowała w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej korekty ryczałtowe w wysokości 25% za lata budżetowe 2012 i 2013, stwierdziwszy wcześniej istnienie niedociągnięć w zakresie kluczowych kontroli, zwłaszcza w odniesieniu do weryfikacji planów uznawania i kryteriów uznania GP.
125    Poza tym należy zaznaczyć, że Komisja zarzuciła władzom polskim w formalnym powiadomieniu, jak również w sprawozdaniu zbiorczym i w zaskarżonej decyzji uchybienia w zakresie kontroli uznawania GP. W okresie mającym znaczenie w niniejszej sprawie owe kontrole były regulowane przepisami zawartymi w art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 oraz w art. 111 i 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
126    W związku z tym, jak podniosła zresztą Komisja, z akt sprawy wynika, że naruszenie art. 36 oraz art. 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 było ściśle związane z uchybieniami stwierdzonymi w systemie kontroli w odniesieniu do kontroli uznawania GP, tak że Rzeczpospolita Polska nie może skutecznie twierdzić, iż nie zrozumiała stawianego jej zarzutu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem w szczególnym kontekście opracowywania decyzji dotyczących rozliczania rachunków EFRG uzasadnienie decyzji należy uznać za wystarczające, jeśli państwo będące adresatem decyzji jest ściśle zaangażowane w proces jej opracowywania i zna przyczyny, dla których Komisja uznała, że nie należy obciążać EFRG sporną kwotą (zob. wyrok z dnia 22 września 2011 r., Włochy/Komisja, T‑500/09, niepublikowany, EU:T:2011:517, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
127    W tych okolicznościach, zważywszy na ścisły związek, jaki można ustalić między nieprzestrzeganiem art. 36 i art. 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 a stwierdzeniem uchybień w polskim systemie kontroli, naruszenie wspomnianych przepisów należy rozpatrywać w kontekście nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do zweryfikowanych planów uznawania.
2)      W przedmiocie jakości technicznej planów uznawania
128    Należy podkreślić, że w celu wykazania, iż wszystkie wymogi dotyczące jakości technicznej planów uznawania wynikające z prawa Unii są przestrzegane, Rzeczpospolita Polska odsyła jedynie w ogólny sposób do przepisów prawa polskiego lub do formularzy i ogólnych instrukcji przeznaczonych dla organów odpowiedzialnych za kontrole, nie podważając jednak wszystkich zastrzeżeń podniesionych w tym względzie przez Komisję.
129    Otóż z akt sprawy, a w szczególności z formalnego powiadomienia i ze sprawozdania zbiorczego wynika, że plany uznawania przedstawione przez GP nie były jasne ani dokładne i nie zawierały koniecznych elementów, takich jak planowanie produkcji, strategia handlowa oraz rozwój kanałów sprzedaży i promocji, które umożliwiłyby władzom polskim dokonanie oceny spójności handlowej i zasadności wydatków. Ponadto wprawdzie uregulowania polskie określały niezbędne informacje i dane, jakie powinny się znaleźć w planie uznawania, jednak plany uznawania były pod wieloma względami oderwane od rynku, ponieważ ceny były egzogenne i niewyjaśnione, ponieważ informacje na temat klientów, umów, kanałów dystrybucji, marek, wartości niematerialnych oraz strategii były bardzo ograniczone i ponieważ zasadność wydatków ograniczała się do zasadności kosztów towarów i nie obejmowała analiz finansowych ani gospodarczych uzasadniających decyzję o zakupie towarów, często w drodze transakcji niepozostających w stosunku zależności i ekonomicznie nieuzasadnionych.
130    Na poparcie swoich twierdzeń Komisja powołała się zwłaszcza na przypadek GP Carota, która w okresie pięciu lat otrzymała dziesięć różnych zatwierdzeń dla wielu wersji swojego planu uznawania. Otóż w toku kontroli u tej GP audytorzy stwierdzili, że wspomniane plany uznawania miały zbyt ograniczony zakres i nie były w dostatecznym stopniu szczegółowe. Strategia sprzedaży, gdy taka istniała, była bowiem ogólna i niejasna oraz brakowało w niej istotnych danych dotyczących w szczególności planowania produkcji pod kątem rynków zbytu i cen sprzedaży produktów. Audytorzy uznali, że wspomniane plany były wykorzystywane jako karta przetargowa celem uzyskania pożyczek, a także po to, by umożliwić GP podjęcie negocjacji z dostawcami i poniesienie związanych z tym kosztów. Plany uznawania nie zawierały zatem niezbędnych szczegółów, które nadałyby im ostateczny charakter.
131    W tym względzie Rzeczpospolita Polska podnosi, że pierwotny plan uznawania złożony przez GP Carota zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa krajowego i prawa Unii dokumenty, a do planu dołączono 32 załączniki zawierające między innymi wyliczenia, kosztorys inwestorski na wykonanie prac budowlanych, oferty handlowe oraz dokumentację projektową.
Rzeczpospolita Polska dodaje, że bardzo duża szczegółowość tego planu uznawania powodowała, że w wyniku zmian elementów zewnętrznych, niezależnych od grupy, na przykład cen towarów lub usług, powstawała konieczność kolejnych zmian planu. Zdaniem tego państwa informacje, które przekazało ono po spotkaniu dwustronnym w odniesieniu do GP Carota, wskazują na fakt, że grupa ta miała przemyślaną strategię handlową obejmującą wiele kanałów dystrybucji. Ponadto owa grupa podpisała umowy na sprzedaż swoich produktów za granicę, między innymi do Belgii, Niderlandów, Niemiec, Czech i Węgier. Rzeczpospolita Polska wskazuje w tym względzie w szczególności na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 października 2014 r., które dołączyła do skargi.
132    Po pierwsze, należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska ogranicza się do odesłania do kanałów dystrybucji, które przewidziano odpowiednio w planie pierwotnym i w zmienionych planach GP Carota, nie przedstawiając jednak dowodów w zakresie istnienia innych warunków rynkowych, a w szczególności planowania produkcji pod kątem rynków zbytu i cen sprzedaży produktów. Rzeczone warunki nie wynikają też zresztą z informacji przekazanych Komisji przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do tej grupy wspomnianym pismem z dnia 24 października 2014 r. Tymczasem, jak wskazano w pkt 130 powyżej, to właśnie ten aspekt był podstawą wniosku Komisji co do braku dokładności i ostatecznego charakteru planów przedłożonych przez GP Carota.
133    Po drugie, Rzeczpospolita Polska przyznaje, jak wskazano w pkt 48–50 powyżej, że kontrole władz polskich nie dotyczyły warunków rynkowych, ponieważ musiały się ograniczyć do sprawdzenia, czy środki zaproponowane w planach uznawania były w stanie umożliwić przestrzeganie przez GP w przyszłości warunków uznania za OP.
134    Należy przypomnieć, że – jak stwierdzono w pkt 98 powyżej w ramach pierwszej części zarzutu pierwszego – władze polskie powinny sprawdzić spójność handlową planów uznawania oraz zbadać niezbędność zaproponowanych inwestycji oraz zasadność wydatków inwestycyjnych zatwierdzonych w rzeczonych planach, z jednej strony, w odniesieniu do warunków rynkowych określonych przez podaż i popyt, a z drugiej strony, w ich kontekście, odnosząc je do potencjału produkcyjnego GP i zasadności kosztów inwestycji.
135    Po trzecie, jak wynika z protokołu ze spotkania dwustronnego, władze polskie podniosły podczas tego spotkania, że ponieważ członkowie GP nie mieli doświadczenia w zarządzaniu, wszystkie zmienne zawarte w ich planach uznawania, dotyczące ich działalności innej niż produkcja, siłą rzeczy były egzogenne. Jednakże taki argument nie może uzasadnić finansowania z EFRG i, co za tym idzie, braku kontroli spójności handlowej planów uznawania oraz rzetelności szacunków zawartych w tych planach.
136    Z powyższego wynika, że Komisja uzasadniła należycie i zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 34 powyżej swe stanowisko, zgodnie z którym nie było wystarczającej pewności co do adekwatności kontroli przeprowadzonych przez władze polskie w odniesieniu do jakości technicznej planów uznawania dotyczących wszystkich GP, a w szczególności grupy Carota. Z uwagi na brak udokumentowanych dowodów ewidentnie nie można rozwiać poważnych i uzasadnionych wątpliwości wyrażonych przez Komisję we wnioskach ze sprawozdania zbiorczego załączonego do zaskarżonej decyzji.
137    W związku z tym należy oddalić zastrzeżenie Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące rzekomej jakości technicznej planów uznawania.
3)      W przedmiocie braku wpływu podziału kompetencji dotyczącej kontroli uznawania na jakość tych kontroli
138    Na wstępie należy przypomnieć, że z systematyki rozporządzeń nr 1290/2005 i nr 1306/2013 wynika, że środki interwencji publicznej mogą być finansowane wyłącznie wtedy, gdy wydatki zostały dokonane przez akredytowane agencje płatnicze, którym państwa członkowskie powierzyły pewne obowiązki dotyczące interwencji publicznej. Wykonywanie zadań odnoszących się zwłaszcza do zarządzania środkami interwencyjnymi lub ich kontroli, z wyjątkiem wypłaty pomocy, można jednak delegować zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 7 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013. Agencja płatnicza musi natomiast zapewnić odpowiedni nadzór nad delegowanymi w ten sposób zadaniami i odpowiada w pełni za kontrolę uznawania GP.
139    Bezsporne jest, że w ramach systemu wdrożonego przez Rzeczpospolitą Polską w okresie istotnym dla niniejszej sprawy kompetencje w zakresie kontroli GP były dzielone między, z jednej strony, agencję płatniczą, z drugiej zaś – urzędy marszałkowskie.
140    Do urzędu marszałka województwa właściwego ze względu na siedzibę GP należało przeprowadzenie kontroli na miejscu, o której mowa w art. 113 ust. 1 rozporządzenia nr 1580/2007 i w art. 111 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Natomiast kontrola przewidziana w art. 113 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i w art. 111 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 należała do kompetencji zarówno urzędu marszałka województwa, jak i dyrektora oddziału regionalnego ARiMR. Ten ostatni oceniał bowiem na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno plan uznawania GP, które złożyły wniosek o wstępne uznanie, a także zmiany w planie dotyczące dokładności wskazanych w nim informacji, jego spójności handlowej, jakości technicznej, rzetelności szacunków, harmonogramu jego wdrożenia, zasadności czasu jego obowiązywania, kwalifikowalności proponowanych inwestycji, zasadności wydatków związanych z tymi inwestycjami i okresu członkostwa w GP.
141    Mimo że plany uznawania były ostatecznie zatwierdzane przez urzędy marszałkowskie, karty kontrolne sporządzone przez te urzędy nie wspominały wyraźnie o spójności handlowej ani o zasadności wydatków. W tych dwóch kwestiach wspomniane urzędy marszałkowskie opierały się wyłącznie na wynikach kontroli przeprowadzonych przez agencję płatniczą, chyba że opinia była negatywna.
142    W tym względzie należy podkreślić, że Rzeczpospolita Polska poprzestaje na powołaniu się na zasadę autonomii proceduralnej w organizacji systemu kontroli, jednak nie ustosunkowuje się do zastrzeżeń Komisji dotyczących braku analizy ekonomicznej planów uznawania, którego skutkiem jest zatwierdzanie projektów nierentownych lub opartych na nieprawidłowych lub niewiarygodnych informacjach finansowych, a który jest następstwem wspomnianego podziału kompetencji.
143    Tak więc Rzeczpospolita Polska przyznaje, że do urzędów marszałkowskich należało zatwierdzanie planów uznawania GP, przy czym nie miały one kompetencji do sprawdzenia spójności handlowej tych planów i zasadności zaproponowanych w nich wydatków. Jednocześnie ARiMR, jako agencja płatnicza odpowiedzialna za zapewnienie należytego zarządzania finansowego środkami budżetowymi oraz za dokonywanie płatności na rzecz GP, po sprawdzeniu, że GP spełniały kryteria kwalifikowalności oraz że płatności z tytułu pomocy były niezbędne i należne, nie miała uprawnień kontrolnych w stosunku do decyzji urzędów marszałkowskich dotyczących zatwierdzenia planów uznawania.
144    Wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej Komisja nie zakwestionowała faktu przekazania urzędom marszałkowskim zadań w zakresie kontroli uznawania GP. Komisja podniosła natomiast, że władze polskie nie zapewniły odpowiedniej kontroli planów uznawania.
145    To właśnie ta okoliczność skłoniła Komisję do słusznego wniosku, że ze względu na nieodpowiednie i niewystarczające przepisy władze polskie nie sprawdzały spójności handlowej planów uznawania, rzetelności szacunków i zasadności wydatków.
146    Należy zaznaczyć w tym względzie, że Rzeczpospolita Polska nie wyjaśnia, w jaki sposób ów podział kompetencji nie wpłynął na jakość kontroli poprzedzających zatwierdzenie planów uznawania GP, zważywszy, że sam przedmiot kontroli sprawowanej przez każdy z tych dwóch wymienionych powyżej podmiotów był dzielony i że działały one w sposób niezależny od siebie, tak że żaden z nich nie dysponował pełnym i całościowym uprawnieniem do dokonania oceny stosowania wszystkich warunków przewidzianych w art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 i w art. 111 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
147    Należy podkreślić w tym zakresie, że w sprawozdaniu końcowym z dnia 25 listopada 2015 r. organ pojednawczy, po krótkim omówieniu stanowisk stron, wskazał w pkt 6, iż w jego opinii „informacja na temat zaangażowania strony trzeciej, tj. urzędów marszałkowskich, w procedurę weryfikacji procesu uznawania tworzy[ła] niepewność administracyjną nie tylko w odniesieniu do uprawnień i odpowiedzialności agencji płatniczej, lecz również w odniesieniu do bezpieczeństwa interesów finansowych [EFRG]”.
148    Ponadto ustalenia Komisji potwierdził później Trybunał Obrachunkowy podczas audytu przeprowadzonego w 2013 r. W sprawozdaniu z dnia 13 maja 2014 r. Trybunał Obrachunkowy wskazał bowiem między innymi, że ogólnie rzecz biorąc, akta urzędów marszałkowskich nie zawierały dowodów wskazujących, że przeprowadzono wyczerpujące kontrole dotyczące spójności handlowej oraz technicznej jakości planów uznawania, rzetelności szacunków, harmonogramu ich wdrożenia oraz kwalifikowalności proponowanych inwestycji, w tym kwestii, czy były one niezbędne do spełnienia kryteriów pełnego uznania za OP.
149    Wynika stąd, że skoro w okresie referencyjnym w niniejszej sprawie urzędy marszałkowskie były ostatecznie odpowiedzialne za zatwierdzanie planów uznawania GP, a karty kontrolne wykorzystywane przez te urzędy nie wspominały wyraźnie o spójności handlowej ani o zasadności wydatków, czego Rzeczpospolita Polska zresztą nie kwestionuje, nie można skutecznie utrzymywać, jak czyni to Rzeczpospolita Polska, że system kontroli oparty na podziale kompetencji, taki jak system wdrożony przez to państwo, był skuteczny.
150    Zastrzeżenie to należy zatem oddalić.
4)      W przedmiocie sprawdzenia spójności handlowej planów uznawania i zasadności wydatków
151    Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z pisma z uwagami oraz ze sprawozdania zbiorczego, audytorzy Komisji stwierdzili, że podczas procedury zatwierdzania planów uznawania GP władze polskie nie sprawdzały spójności handlowej tych planów, rzetelności szacunków ani zasadności wydatków.
152    W tym względzie stwierdzili oni przede wszystkim, że skuteczność planów uznawania była oceniana przez władze krajowe na podstawie wielkości produkcji i sprzedaży, nie zaś na podstawie wzrostu obrotu w stosunku do WPS, czego władze polskie zresztą nie zakwestionowały. Jednakże w planach uznawania pominięto kwestie związane z warunkami rynkowymi, chociaż rynek był bardzo skoncentrowany, gdyż kontrolowały go trzy sieci sklepów, a największa z nich miała udział w rynku wynoszący około 40%.
153    W sprawozdaniu zbiorczym stwierdzono też, że władze polskie nie były zainteresowane tym, czy wkłady członków GP były oparte na ich kapitale własnym, czy też na zobowiązaniach (kredytach bankowych). Zakupy były jedynym elementem uwzględnionym w planie uznawania celem oceny zasadności wydatków inwestycyjnych. Nie przeprowadzono oceny umów najmu, leasingu ani innych rodzajów umów licencyjnych. Tymczasem pod koniec realizacji planów uznawania, gdy pomoc Unii kończy się lub zostaje istotnie ograniczona, rentowność GP zależy w znacznym stopniu od tego, który z powyższych wariantów wybrano.
154    Wynika stąd, że Komisja słusznie uznała, iż brakowało kontroli dotyczących weryfikacji spójności handlowej planów uznawania przedstawionych przez GP i zasadności wydatków zaproponowanych w tych planach, do przeprowadzenia których władze polskie były zobowiązane zgodnie z art. 113 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
155    Okoliczności tych, które mogą wskazywać na istnienie poważnych i uzasadnionych wątpliwości, nie można pominąć na tej podstawie, powołanej przez Rzeczpospolitą Polską, że spójność handlowa, którą określono w procedurach ARiMR, została zasadniczo skontrolowana.
156    Po pierwsze, należy stwierdzić, że rzekomymi dowodami przedstawionymi w skardze celem wykazania rzeczywistego charakteru kontroli spójności handlowej planów uznawania są formularze zawierające ogólne instrukcje przeznaczone dla organów odpowiedzialnych za kontrole. Jednakże takie ogólne i abstrakcyjne informacje nie pozwalają Rzeczypospolitej Polskiej na wykazanie, że kontrole uznawania, których zdaniem Komisji nie przeprowadzono w zakresie weryfikacji spójności handlowej i zasadności wydatków, były w ostateczności prawidłowe. W szczególności stwierdzenie istnienia instrukcji dotyczących przeprowadzania kontroli nie dowodzi w żaden sposób, że instrukcje te określały metody oceny spójności handlowej i zasadności wydatków, ani że postępowano zgodnie z tymi metodami.
157    Po drugie, jak wskazano w ramach pierwszej części zarzutu pierwszego, Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje, że jej władze sprawdziły skuteczność planów uznawania i zasadność wydatków zaproponowanych w tych planach w odniesieniu do wielkości sprzedaży GP, a nie w odniesieniu do WPS.
158    Tymczasem jak stwierdzono w ramach pierwszej części zarzutu pierwszego, zastosowanie kryterium wielkości sprzedaży, zamiast kryterium WPS, mogło naruszać cele wspólnej polityki rolnej, a konkretniej cele finansowania sektora owoców i warzyw. Ponadto, zgodnie z wnioskiem pośrednim przedstawionym w pkt 90 powyżej, kryterium wielkości produkcji prowadzi do finansowania środków, które potencjalnie mogą zdestabilizować odnośne rynki, co jest sprzeczne z celami wspólnej organizacji rynków.
159    Należy zatem uznać, wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej, że Komisja, działając zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 34 powyżej, przedstawiła dowody na istnienie poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do przeprowadzenia kontroli dotyczących weryfikacji spójności handlowej planów uznawania i zasadności wydatków zaproponowanych w tych planach, w związku z czym do władz polskich należało następnie przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i kompletnego dowodu na rzeczywisty charakter ich kontroli i, stosownie do okoliczności, na nieprawdziwość twierdzeń Komisji zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 36 i 37 powyżej.
160    Ponadto ustalenia Komisji potwierdził później Trybunał Obrachunkowy podczas audytu przeprowadzonego w 2013 r. W sprawozdaniu z dnia 13 maja 2014 r. Trybunał Obrachunkowy wskazał bowiem w szczególności, że oczekiwany okres zwrotu przekraczający 40 lat, który nie uwzględniał kosztów bezpośrednich i pośrednich związanych z transportem, magazynowaniem, przetwarzaniem, pakowaniem i wprowadzaniem do obrotu oraz kosztów ogólnych, stanowi poważną wskazówkę co do braku weryfikacji spójności handlowej inwestycji zaproponowanych w planie uznawania. Fakt, że agencja płatnicza i urzędy marszałkowskie zatwierdziły takie sytuacje, wskazuje, że podmioty te nie przeprowadziły wymaganej analizy ekonomicznej planów uznawania, wskutek czego udzielono wparcia na rzecz projektów nierentownych lub opartych na nieprawidłowych lub mało wiarygodnych informacjach finansowych.
161    Tymczasem żaden z argumentów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską nie pozwala na wykazanie nieprawdziwości ocen Komisji, które Trybunał Obrachunkowy potwierdził w rzeczonym sprawozdaniu, i nie pozwala tym samym na podważenie decyzji o zastosowaniu w stosunku do tego państwa korekty ryczałtowej z tytułu powszechnych niedociągnięć w kontrolach poprzedzających zatwierdzenie planów uznawania GP, które Rzeczpospolita Polska przeprowadziła na podstawie art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
162    Z powyższego wynika, że wobec braku udokumentowanych dowodów ewidentnie nie można rozwiać wątpliwości wyrażonych przez Komisję we wnioskach ze sprawozdania zbiorczego załączonego do zaskarżonej decyzji.
163    Zastrzeżenie to należy zatem oddalić.
5)      W przedmiocie sytuacji GP AGREA i AGRO-NORTH
164    Jeśli chodzi o sytuację GP AGREA, jak wskazała Komisja w formalnym powiadomieniu, ostatnia zmiana planu uznawania tej GP z dnia 15 października 2012 r. przewidywała zwiększenie inwestycji o ponad 200 mln PLN (około 49 mln EUR). Wprawdzie takie zwiększenie odpowiadało szacunkom dotyczącym wielkości produkcji w ostatnim roku działalności GP, nie odpowiadało ono jednak WPS tej GP, którą oszacowano w odniesieniu do piątego roku jej działalności na 46,4 mln PLN (ok. 11 mln EUR), a która wyniosła jedynie 24 mln PLN (około 6 mln EUR). W konsekwencji należy uznać, podobnie jak Komisja, że taką rozbieżność między szacunkową wielkością produkcji a spadkiem WPS wynoszącą niemal 50% można wytłumaczyć jedynie zgromadzonymi zapasami lub cenami, które były znacznie niższe od zakładanych. Tymczasem taki wniosek wystarczy, by uznać, że zastosowanie w praktyce kryterium wielkości produkcji w celu oceny zasadności wydatków zaproponowanych w zmienionym planie nie odpowiadało celom sektora owoców i warzyw omówionym w pkt 82 powyżej.
165    W tym względzie należy zaznaczyć, że argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym kwota 24 mln PLN dotyczyła jedynie półrocza ostatniego roku realizacji planu uznawania GP AGREA, a rzeczywista WPS tej grupy w ostatnim roku wdrażania planu uznawania wynosiła 39,03 mln PLN (około 9,6 mln EUR), czyli 84% planowanej WPS, powinien zostać oddalony w zakresie, w jakim Rzeczpospolita Polska nie poparła swoich twierdzeń odpowiednimi dowodami. Dokumentem, na który Rzeczpospolita Polska powołuje się w skardze, jest bowiem jedynie pismo polskiego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawierające dodatkowe informacje, które wysłano do Komisji w ramach postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można go uznać za dowód co do WPS grupy AGREA za ostatni rok wdrażania planu uznawania.
166    Co się tyczy grupy AGRO-NORTH, należy zauważyć, że Rzeczpospolita Polska ogranicza się do stwierdzenia, iż w następstwie złożenia wniosku o przyznanie pomocy z dnia 2 lipca 2012 r. władze polskie przeprowadziły kontrole dokumentów i kontrole na miejscu, zanim ARiMR otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania karnego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z pisma z uwagami i z formalnego powiadomienia, Komisja zarzuciła władzom polskim przede wszystkim, że uznały one tę GP za OP w dniu 7 czerwca 2013 r., po pierwsze, ze znacznym opóźnieniem w stosunku do daty upływu okresu przejściowego, a po drugie, pomimo toczącego się postępowania karnego dotyczącego poważnych nieprawidłowości wynikających z decyzji podjętych przez GP oraz z faktu, iż rzeczywista WPS w ostatnim roku była znacznie niższa niż ta zakładana w planie uznawania. Komisja zarzuciła władzom polskim, jedynie posiłkowo, że przeprowadziły kontrolę tej GP na miejscu zgodnie z rozporządzeniem nr 1234/2007, rozporządzeniem nr 1580/2007 i rozporządzeniem wykonawczym nr 543/2011 dopiero po formalnym wszczęciu tego postępowania karnego, pomimo oświadczeń publicznych dotyczących sytuacji tej GP.
167    W tym względzie należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska przyznaje w replice, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach od 25 października do 7 listopada 2012 r., a także dodatkowe kontrole przeprowadzone w późniejszych terminach, potwierdziły nieprawidłowości w dokumentacji wniosku o przyznanie pomocy z dnia 2 lipca 2012 r.
Tak więc nieprawidłowości w stanie faktycznym dotyczące realizacji inwestycji, której dotyczy rzeczony wniosek, oraz ryzyko naruszenia zobowiązań związanych z inwestycjami, które skorzystały wcześniej z dofinansowania, w połączeniu z wszczęciem postępowania karnego, skutkowały, po pierwsze, zawieszeniem rozpatrywania nowych wniosków o dofinansowanie, a po drugie, wydaniem decyzji o odzyskaniu wypłaconych środków. Jednakże Rzeczpospolita Polska nie przedstawia uzasadnienia w odniesieniu do decyzji o uznaniu tej GP za OP w dniu 7 czerwca 2013 r.
168    Tymczasem, zważywszy, że – jak podkreśla Komisja, a Rzeczpospolita Polska tego nie kwestionuje – śledztwo w sprawie tej GP było wciąż w toku w chwili wydania decyzji o uznaniu, oraz uwzględniając fakt, iż w ramach kontroli przeprowadzonych przez ARiMR wykryto nieprawidłowości dotyczące niewywiązania się przez GP z zobowiązań dotyczących inwestycji objętych dofinansowaniem, należy uznać, że Komisja słusznie stwierdziła brak kluczowej kontroli w zakresie uznania GP AGRO-NORTH.
169    W związku z tym bez potrzeby badania przedstawionego w replice argumentu Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącego błędu, jakiego Komisja miała się dopuścić w odniesieniu do waluty, w jakiej wyrażono w uregulowaniach krajowych minimalną WPS, należy uznać, że Komisja słusznie stwierdziła naruszenie art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w przypadku GP AGRO-NORTH.
170    W świetle całości powyższych rozważań należy uznać, że stwierdzone w niniejszej sprawie przez Komisję uchybienia systemowe w kontrolach dotyczących uznawania i w planach uznawania GP nie zostały podważone przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie konkretnych i udokumentowanych dowodów.
171    Zastrzeżenie to należy zatem oddalić.
c)      W przedmiocie kontroli wydatków
172    Rzeczpospolita Polska podnosi, że przeprowadzono ocenę administracyjną kwalifikowalności i zasadności wydatków zaproponowanych w planach uznawania i że zatwierdzono źródła finansowania inwestycji przewidzianych w planach, a prawo Unii nie przewiduje żadnych ograniczeń w tym względzie.
173    Rzeczpospolita Polska twierdzi, że jej władze akceptowały jedynie inwestycje przewidziane w planach uznawania, które ze względu na swój charakter i zakres były niezbędne do tego, aby wstępnie uznane GP mogły spełnić kryteria uznania za OP. Zdaniem tego państwa władze polskie oceniały, na podstawie sytuacji wyjściowej danej grupy opisanej w planie uznawania oraz na podstawie planowanego rozwoju produkcji i sprzedaży w okresie wdrożenia planu uznawania, czy realizacja działań i inwestycji rzeczywiście pozwoli na spełnienie przez daną grupę warunków uznania za OP. Rzeczpospolita Polska przypomina, że taka kontrola obejmowała badanie zakresu rodzajowego oraz wielkościowego inwestycji w celu ustalenia ich niezbędności.
174    Jeśli chodzi o zarzut Komisji dotyczący naruszenia art. 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, w szczególności w odniesieniu do audytu GP Carota, Rzeczpospolita Polska podnosi, że wnioski tej GP były poddawane częstym kontrolom na miejscu, zarówno ze skierowań manualnych, jak i metodą analizy ryzyka.
175    Co się tyczy GP FRUIT FAMILY i SOSKA, Rzeczpospolita Polska kwestionuje stanowisko Komisji, zgodnie z którym władze polskie nie przeprowadziły podobno kontroli autentyczności i zasadności wydatków w przypadku braku wyceny inwestycji, co oznaczałoby niezgodność kontroli z art. 111 ust. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Państwo to podnosi, że jego władze prawidłowo przeprowadziły rzeczone kontrole i zastosowały zasady mające na celu eliminowanie przypadków zawyżania cen w stosunku do wartości rynkowej przedmiotu inwestycji w celu uniknięcia nadmiernych dotacji do inwestycji i bezpodstawnego uzyskania przez wnioskodawcę środków publicznych, zgodnie z podręcznikiem procedur wdrażania pomocy dla GP.
176    Komisja kwestionuje argumenty Rzeczypospolitej Polskiej.
177    Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007 w trakcie okresu przejściowego dopuszczonego zgodnie z art. 125e tego rozporządzenia państwa członkowskie mogły przyznać GP, bezpośrednio lub za pośrednictwem instytucji kredytowych, pomoc przeznaczoną na pokrycie części inwestycji wymaganych do uznania i określonych w związku z tym w planie uznawania.
178    Jak zostało wyjaśnione w pkt 55 powyżej, zgodnie z art. 113 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 ust. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 organy krajowe były zobowiązane do przeprowadzania przed zatwierdzeniem planów uznawania GP kontroli dotyczących w szczególności weryfikacji kwalifikowalności i zasadności wydatków zaproponowanych w tych planach. Kluczowy element tych kontroli odnosił się do wydatków związanych z inwestycjami, które były oceniane jako konieczne do uznania i w przypadku których GP mogły skorzystać z pomocy zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007, jak wskazano w pkt 177 powyżej.
179    Obowiązek kontroli podobny do obowiązku przedstawionego w pkt 178 powyżej był przewidziany w art. 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w odniesieniu do każdego wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez GP, w szczególności w odniesieniu do wdrożenia środków zawartych w planach uznawania oraz wydatków poniesionych na podstawie tych planów.
180    W niniejszej sprawie z formalnego powiadomienia i ze sprawozdania zbiorczego wynika, że Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej fakt, iż jej władze nie przeprowadziły odpowiednich kontroli dotyczących kwalifikowalności wydatków GP zgodnie z uregulowaniami Unii. W tym względzie Komisja zarzuca władzom polskim, że posłużyły się definicją warunków dotyczących spójności handlowej i zasadności wydatków, której zakres był znacznie węższy niż zakres wynikający z rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, w związku z czym kontrole przeprowadzone zgodnie z tymi definicjami nie obejmowały obowiązkowych elementów przewidzianych w art. 111 ust. 2 i w art. 112 tego rozporządzenia.
181    Z akt sprawy, a w szczególności z formalnego powiadomienia wynika, po pierwsze, że audyt przeprowadzony przez Komisję ujawnił poważne uchybienia w systemie kontroli GP dotyczące w szczególności weryfikacji niezbędności inwestycji proponowanych przez GP w planach uznawania, a tym samym zasadności wydatków poniesionych na te cele, zarówno w odniesieniu do kontroli przed zatwierdzeniem tych planów uznawania, jak i kontroli odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy złożonych przez GP. Po drugie, brakowało kontroli dotyczących rentowności inwestycji proponowanych w ramach planów uznawania.
182    W pierwszej kolejności, na poparcie swoich wniosków dotyczących niewystarczającego charakteru kontroli dotyczących weryfikacji niezbędności inwestycji, Komisja nawiązuje zarówno w formalnym powiadomieniu, jak i w sprawozdaniu zbiorczym do GP Carota, FRUIT FAMILY i SOSKA, w przypadku których jej audytorzy przeprowadzili kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.
183    Po pierwsze, jeśli chodzi o GP Carota, z akt sprawy wynika, że audyt przeprowadzony przez Komisję ujawnił, iż grupa ta generalnie starała się najpierw uzyskać zatwierdzenie jej planu uznawania, aby móc następnie zaciągać kredyty bankowe, wykorzystując przyszłą pomoc od Unii jako zabezpieczenie i jako środki do spłaty tych kredytów. Poza tym pomimo niezdolności tej grupy do spłaty jej wierzytelności podatkowych władze polskie zatwierdziły zaproponowane przez nią inwestycje, nie przeprowadziwszy wcześniej kontroli szczegółowej, czy choćby kontroli podstawowej celem sprawdzenia, czy owa GP była w stanie prowadzić działalność wskazaną w art. 125b ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1234/2007. Komisja uznała zatem, że zasadne było założenie, iż decyzje GP Carota i banków w kwestii finansowania inwestycji były podyktowane dostępnością środków finansowych w ramach systemu pomocy Unii, a nie oczekiwanym zwrotem z inwestycji. Wreszcie Komisja stwierdziła, że ani plany tej GP, ani kontrole władz polskich nie uwzględniły rzeczywistości rynkowej i gospodarczej transakcji oraz działalności tej GP ani rentowności inwestycji w ramach planów uznawania.
184    Ze sprawozdania zbiorczego wynika, że w ramach planu uznawania GP Carota władze polskie zatwierdziły inwestycję dotyczącą budowy magazynu marchwi składającego się z czternastu chłodni o wydajności ok. 17 000 ton, dla której to inwestycji nie wydano jeszcze pozwolenia na budowę ani nawet nie wystąpiono o nie. W następstwie zawieszenia pomocy Unii owa GP znalazła się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, w związku z czym nie mogła zrealizować tej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym planem.
185    Ponadto Komisja wskazuje, że chociaż w czasie wizyty kontrolnej jej audytorów w listopadzie 2013 r. nie rozwiązano kwestii wydatków GP Carota, zaś owa GP nie spełniała wymogów art. 125b ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1234/2007 ze względu na swą niezdolność do uregulowania zaległych zobowiązań i przyszłych zobowiązań podatkowych, w dniu 22 kwietnia 2013 r. uznano ją jednak za OP. Zdaniem Komisji taka kolejność zdarzeń jasno wskazuje, że zastosowano elastyczną interpretację celem ustalenia, czy plan uznawania powinien być skutecznie wdrożony.
186    Po drugie, w przypadku GP FRUIT FAMILY i SOSKA, audyt przeprowadzony przez Komisję wykazał, że obie te GP, składając wnioski o przyznanie pomocy, przesłały również szacunki oparte na metodzie porównawczej. Jednakże w żadnym z tych dwóch przypadków agencja płatnicza nie posiadała sporządzonych przez upoważnionego przez nią rzeczoznawcę szacunków dotyczących znacznych wydatków związanych z budową infrastruktury. Komisja stwierdziła, że szacunki dotyczące wydatków związanych z budową infrastruktury nie były systematycznie wymagane. Władze polskie żądały takich szacunków jedynie w razie wątpliwości. Tymczasem część kosztów budowy była związana ze szczególnymi rozwiązaniami, w przypadku których w polskich systemach informatycznych nie było standardowej ceny i które wymagały zatem szacunków w każdym z poszczególnych przypadków z osobna. Komisja podkreśliła, że zarówno w przypadku GP FRUIT FAMILY, jak i GP SOSKA dokumentacja dotycząca kontroli nie zawierała dokumentów, które mogłyby stanowić uzasadnienie kosztów. W tym względzie władze polskie potwierdziły, że przed majem 2013 r. nie było dokumentów analitycznych i ścieżek audytu, które mogłyby określić charakter, zakres i rygorystyczność kontroli przeprowadzonych przez agencję płatniczą. Komisja stwierdziła zatem, że nie było wystarczającej pewności co do kontroli prawdziwości i zasadności wydatków w braku wyceny inwestycji, w związku z czym nie były one zgodne z art. 111 ust. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
187    W drugiej kolejności Komisja wskazała, że brakowało kontroli dotyczących rentowności inwestycji zaproponowanych w ramach planów uznawania.
188    Na poparcie swoich twierdzeń w pkt 1.1.2.1 formalnego powiadomienia Komisja powołała się w szczególności na wytyczne agencji płatniczej dotyczące zasadności wydatków, zgodnie z którymi kwota wydatków była sprawdzana na podstawie „wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania”, które to kryterium Komisja uznaje za niewłaściwe. Władze polskie potwierdziły, że zgodnie z tymi wytycznymi grupa korzystała z pomocy finansowej na pokrycie części kosztów inwestycji, zwłaszcza jeżeli inwestycja lub jej część była dostosowana do wielkości produkcji owoców i warzyw członków grupy.
189    W toku dochodzenia audytorzy stwierdzili, że łączne odsetki płacone instytucjom finansowym, skapitalizowane na rachunku aktywów trwałych, przyczyniały się w istotny sposób do znacznego wzrostu sumy aktywów. Aby osiągnąć marginalną stopę zwrotu z aktywów, która byłaby wyższa od stopy odsetek płaconych bankom, sprzedaż musiała być znacznie większa, a ceny – znacznie wyższe.
190    Analizując wyjaśnienia przedstawione przez władze polskie w ich odpowiedzi na pismo z uwagami, oświadczenia przedstawicieli agencji płatniczej złożone podczas wizyty kontrolnej oraz dokumenty dotyczące analizy planów uznawania przez urzędy marszałkowskie, Komisja stwierdziła, że na decyzje o wdrożeniu ogromnych inwestycji wpływ miała nieograniczona dostępność środków finansowych przekazanych w ramach systemu pomocy, a nie spodziewany zwrot z inwestycji.
191    W oparciu o skontrolowane dokumenty audytorzy Komisji uznali, że decyzja o masowym korzystaniu z pożyczek od instytucji finansowych wywierała już pewne skutki, niezależnie od stabilności finansowej GP i niezbędności inwestycji, których sfinansowaniu miały służyć owe pożyczki. Otóż jak wynika z pisma z uwagami, dwie bardzo duże GP, mianowicie Carota i AGRO-NORTH, które uwzględniono w próbie objętej audytem Komisji, przejawiały wyraźne oznaki problemów finansowych, a nawet załamania, głównie z powodu zawieszenia płatności przez agencję płatniczą, a także z powodu ich niemal całkowitej niezdolności do zbycia aktywów płynnych. Bez wpływów pieniężnych w ramach pomocy Unii GP nie były w stanie wywiązać się ze zobowiązań wobec instytucji finansowych. Pomimo niezdolności grupy Carota do spłaty zaległych wierzytelności podatkowych władze polskie zatwierdziły inwestycje, chociaż w chwili zawieszenia pomocy Unii grupa nie była w stanie zwrócić wartości tych inwestycji ani uregulować swych zobowiązań finansowych wobec instytucji finansowych.
192    W przypadku GP AGRO-NORTH przyjęto, że jej działalność handlowa w 2012 r. była bardzo ograniczona. W okresie objętym sprawozdaniem rocznym ARiMR za 2012 r. nie dokonano żadnej płatności na rzecz tej GP. Doprowadziło to do zawieszenia płatności i do opóźnienia w zatwierdzeniu uznania GP za OP, między innymi w związku z wszczęciem śledztwa w sprawie nieprawidłowości i domniemanego oszustwa. W międzyczasie, według informacji przekazanych przez przedstawicieli właściwego oddziału regionalnego agencji płatniczej, wierzyciele tej GP zajęli już jej aktywa, mianowicie część urządzeń, ponieważ nie była ona w stanie spłacić wierzytelności przysługujących instytucjom finansowym z tytułu inwestycji i kredytów.
193    Ponadto w przypadku GP AGREA nie przeanalizowano ani niezbędności inwestycji ujętych w planie uznawania, ani spójności handlowej planu uznawania.
194    Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z wnioskiem wstępnym wysnutym w ramach pierwszej części zarzutu pierwszego podejście, jakie Rzeczpospolita Polska przyjęła celem sprawdzenia warunków „niezbędności inwestycji” i „zasadności wydatków”, okazało się sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej oraz z celami pomocy przyznawanej na rzecz GP, w związku z czym należy potwierdzić wniosek Komisji dotyczący potencjalnie bardzo wysokiego ryzyka dla EFRG wynikającego z posłużenia się przez władze polskie podczas kontroli wydatków definicją tych warunków, której zakres był znacznie węższy niż zakres wynikający z rozporządzenia nr 1234/2007, jak również rozporządzenia nr 1580/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
195    Następnie należy stwierdzić, że nieprawidłowości przedstawione przez Komisję w sprawozdaniu zbiorczym, dotyczące GP Carota, FRUIT FAMILY i SOSKA (zob. pkt 183–186 powyżej) potwierdzają tezę Komisji, zgodnie z którą nie było wystarczającej pewności co do adekwatności kontroli przeprowadzonych przez władze polskie w odniesieniu do, po pierwsze, niezbędności inwestycji poczynionych przez GP w celu uzyskania statusu OP, a po drugie, zasadności wydatków zaproponowanych w tym celu w planach uznawania i poniesionych na ich podstawie, co stanowi naruszenie art. 111 ust. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, art. 112 ust. 1 i art. 112
ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia.
196    Zważywszy bowiem na sam charakter uchybienia stwierdzonego w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego w szczególności kontroli niezbędności inwestycji zaproponowanych przez GP w planach uznawania i zasadności wydatków związanych z tymi inwestycjami, pomijając cele wspólnej polityki rolnej i cele środków pomocy w sektorze owoców i warzyw, czego Rzeczpospolita Polska zresztą nie kwestionuje, należy uznać, wbrew twierdzeniom tego państwa, że Komisja, działając zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 34 powyżej, przedstawiła dowody na istnienie poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do kontroli przeprowadzonych przez władze polskie w zakresie wydatków GP, w związku z czym do władz polskich należało następnie przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i kompletnego dowodu na rzeczywisty charakter ich kontroli i, stosownie do okoliczności, na nieprawdziwość twierdzeń Komisji zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 36 i 37 powyżej.
197    Tymczasem żaden z argumentów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską nie pozwala na wykazanie nieprawdziwości ocen Komisji i tym samym nie pozwala na podważenie decyzji o zastosowaniu w stosunku do tego państwa korekty ryczałtowej z tytułu powszechnych niedociągnięć w systemie kontroli dotyczącym wydatków inwestycyjnych poniesionych przez GP w Polsce.
198    Po pierwsze, co się tyczy GP Carota, Rzeczpospolita Polska ogranicza się do twierdzenia, że w ciągu pięciu lat realizacji planu uznawania rzeczoną grupę poddano siedmiu kontrolom na miejscu, zarówno „ze skierowań manualnych”, jak i metodą analizy ryzyka, które to kontrole nie ujawniły istotnych nieprawidłowości. Ponadto państwo to podnosi, że skuteczność systemu kontroli wydatków tej grupy wynika z kontroli, podczas której władze polskie ustaliły, że wykorzystanie sprzętu rolniczego tej grupy nie było zgodne z jego przeznaczeniem, w następstwie czego ARiMR podjęła decyzję o odzyskaniu kwoty głównej wraz z odsetkami.
199    Rzeczpospolita Polska nie wspomina jednak o wszystkich pozostałych zastrzeżeniach podniesionych przez Komisję w jej ostatecznym stanowisku, dotyczących inwestycji zatwierdzonych w odniesieniu do GP Carota (zob. pkt 183–185 powyżej). Otóż Komisja podnosi w formalnym powiadomieniu, a Rzeczpospolita Polska tego nie kwestionuje, iż w odpowiedzi na protokół ze spotkania dwustronnego władze polskie przyznały, że inwestycje poczynione przez tę grupę wykraczały poza poziom zatwierdzony w planie uznawania, w związku z czym zostały niedoszacowane, i że złożono wniosek o pomoc na koszty inwestycyjne poniesione w wyniku potrącenia wierzytelności między grupą a wykonawcą magazynu marchwi. To właśnie w wyniku stwierdzenia tych nieprawidłowości władze polskie zawiesiły płatności na rzecz tej grupy.
200    Co się tyczy kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 23 września 2011 r., podczas której służby ARiMR ustaliły, że kombajn do zbioru fasolki szparagowej, zakupiony przez GP Carota ze środków wypłaconych w ramach rynku owoców i warzyw, był używany na działkach ewidencyjnych należących do producenta rolnego, który nie był członkiem tej grupy, należy stwierdzić, że owa kontrola miała na celu wyeliminowanie skutków oszustwa popełnionego przez rzeczoną grupę w rozumieniu art. 115 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Skuteczność kontroli na miejscu, która doprowadziła do odzyskania środków, nie wystarczy do rozwiania poważnych i uzasadnionych wątpliwości, które Komisja żywiła w odniesieniu do niedociągnięć w zakresie kontroli przewidzianych
w art. 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, dotyczących weryfikacji niezbędności i rentowności inwestycji GP Carota.
201    Po drugie, jeśli chodzi o GP FRUIT FAMILY i SOSKA, jak wynika z pisma z uwagami, Komisja uznała, że
w związku z brakiem analizy porównawczej przeprowadzonej przed zatwierdzeniem wniosków o przyznanie pomocy złożonych przez te GP nie miała ona wystarczającej pewności, że nie było innych wydatków niekwalifikujących się ze względu na ilość, charakter wykonanych prac lub dodatkowe ilości, wykraczających poza wydatki wynikające z odbiegających od normy cen jednostkowych.
202    Jak wskazano w pkt 186 powyżej, władze polskie potwierdziły podczas postępowania administracyjnego, że przed majem 2013 r. nie było dokumentów analitycznych i ścieżek audytu, które mogłyby określić charakter, zakres i rygorystyczność kontroli przeprowadzonych przez agencję płatniczą, która to okoliczność została zresztą ponownie potwierdzona przez Rzeczpospolitą Polską w skardze.
W tych okolicznościach twierdzenie Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym inwestycje owych GP nie musiały być oceniane przez rzeczoznawcę wyznaczonego w tym celu przez ARiMR w braku jakiejkolwiek wątpliwości co do ewentualnego podwyższenia cen, nie może rozwiać poważnych wątpliwości wyrażonych przez Komisję zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 34 powyżej co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków kontroli.
203    Wynika stąd, że nie przedstawiając dowodów wskazujących na istnienie wiarygodnego i skutecznego systemu kontroli GP, Rzeczpospolita Polska nie wykazała nieprawdziwości ocen Komisji dotyczących niedociągnięć w zakresie tego systemu, takich jak wskazane w sprawozdaniu zbiorczym załączonym do zaskarżonej decyzji.
204    Ponadto ustalenia Komisji potwierdził później Trybunał Obrachunkowy podczas audytu przeprowadzonego w 2013 r. W sprawozdaniu z dnia 13 maja 2014 r. Trybunał Obrachunkowy wspomniał bowiem, że przeprowadzona kontrola wskazywała wyraźnie na brak spójności handlowej inwestycji zaproponowanych w planie uznawania. Stwierdził on, że w sześciu z czternastu przypadków zbadanych pod tym kątem okres zwrotu z inwestycji określonych w planach uznawania przekraczał 40 lat (w trzech przypadkach był on znacznie dłuższy: 76, 148 i 307 lat).
205    W związku z tym należy oddalić zastrzeżenie dotyczące kontroli wydatków.
d)      W przedmiocie kontroli mających na celu zapobieganie nieprawidłowościom, ich wykrywanie i korygowanie
206    Rzeczpospolita Polska kwestionuje wyciągnięty przez Komisję wniosek dotyczący domniemanych nieprawidłowości w ramach kontroli przeprowadzanej na podstawie art. 145 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w celu ustalenia istnienia elementów wskazujących na to, że GP GARDEN sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności. Państwo to utrzymuje w tym względzie, że wprawdzie GP GARDEN nabyła nieruchomość od jedynego członka swego zarządu, a płatność została zrealizowana z rachunku grupy na należące do niego konta bankowe, jednak pomoc, którą przyznano tej grupie, przyczyniła się niewątpliwie do osiągnięcia zamierzonego celu, mianowicie do stworzenia infrastruktury niezbędnej do tego, aby ową grupę uznano za OP. W konsekwencji, według tego państwa, wobec braku obiektywnych dowodów, które świadczyłyby o tym, że podmiot wnioskujący o pomoc zmierzał wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu ustanowionego w rozporządzeniu nr 1234/2007 i w rozporządzeniu wykonawczym nr 543/2011, władze polskie nie mogły odmówić zatwierdzenia przedmiotowej inwestycji.
207    Komisja kwestionuje tę argumentację.
208    Na wstępie należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej Komisja nie wykazuje w zaskarżonej decyzji, iż GP GARDEN stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania finansowania przedmiotowej inwestycji. Komisja zarzuca w rzeczywistości władzom polskim niedostateczną kontrolę warunków, na jakich nabyto wspomnianą nieruchomość, zgodnie z art. 145 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
209    Komisja uważa bowiem, że ze względu na powiązania osobiste między stronami umowy władze polskie powinny były wykluczyć wszelkie wątpliwości dotyczące stworzenia przez GP GARDEN sztucznych warunków celem uzyskania środków finansowych na zakup nieruchomości od jedynego członka zarządu tej grupy. Zdaniem Komisji władze polskie ograniczyły się natomiast do zaakceptowania wyjaśnień tej GP, co stanowi niedociągnięcie w zakresie realizacji kluczowej kontroli.
210    W związku z tym zastrzeżenia, jakie Rzeczpospolita Polska podnosi w stosunku do Komisji, która nie uzasadniła jakoby kumulatywnych warunków wynikających z orzecznictwa celem stwierdzenia w odniesieniu do GP GARDEN praktyki stanowiącej nadużycie, są pozbawione znaczenia.
211    Co się tyczy zakresu kontroli, jakiej władze polskie powinny poddać GP GARDEN, należy zbadać, czy zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 34, 36 i 37 powyżej Komisja słusznie przyjęła, że władze polskie nie sprawdziły w wystarczający sposób, czy rzeczona grupa sztucznie stworzyła warunki niezbędne dla przedmiotowej inwestycji, w związku z czym przeprowadzone przez nie kontrole mające na celu zapobieganie nieprawidłowościom, ich wykrywanie i korygowanie, o których mowa w art. 145 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, mają istotne braki.
212    W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
213    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakresu stosowania rozporządzeń Unii nie można rozszerzyć tak, aby objąć nim nadużycia podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 12 września 2013 r., Słynczewa siła, C‑434/12, EU:C:2013:546, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
214    W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że z formalnego punktu widzenia inwestycja GP GARDEN spełniała kryteria kwalifikowalności wymagane do przyznania pomocy na rzecz uznania GP na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007, której celem jest – jak podnosi Rzeczpospolita Polska – stworzenie infrastruktury niezbędnej do uznania grupy za OP.
215    Tymczasem zarówno w piśmie z uwagami, jak i w formalnym powiadomieniu Komisja wskazała, że oprócz braku kontroli niezbędności wspomnianej inwestycji ustaliła ona brak kontroli dotyczących okoliczności nabycia nieruchomości przez GP GARDEN, zważywszy, że przed nabyciem nie przeprowadzono analizy rynku i że istniały powiązania osobiste między stronami umowy. Ten sam wniosek powtórzono w sprawozdaniu zbiorczym załączonym do zaskarżonej decyzji.
216    Tak więc, jak wynika w szczególności z pisma z uwagami i z formalnego powiadomienia, na poparcie swego ustalenia dotyczącego istnienia niedociągnięć w zakresie weryfikacji wydatków poniesionych przez GP GARDEN Komisja oparła się na wynikach kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu dotyczących działki 3/1 tej GP, której nabycie miało zdaniem Komisji sztuczny charakter. Komisja uznała przede wszystkim, że nieruchomość będącą przedmiotem inwestycji zakupiono od jedynego członka zarządu GP GARDEN, jej prezesa, który ją reprezentował i był uprawniony do podejmowania wszelkich decyzji. Ponadto nadzwyczajne walne zgromadzenie, które podjęło decyzję o nabyciu nieruchomości przez tę grupę od jej prezesa, nie rozważyło innych możliwości. W tym względzie Komisja podkreśliła, że władze polskie nie przedstawiły dowodu wskazującego, że potwierdziły one zasadność nabycia nieruchomości w porównaniu z innymi możliwościami nabycia. Wreszcie audytorzy Komisji stwierdzili podczas kontroli na miejscu, że z uwagi na układ obecnych i przyszłych obiektów znaczna część działki nie powinna być wykorzystywana przez grupę do prowadzenia działalności handlowej lub przemysłowej, ponieważ dostęp do pomieszczeń magazynowych grupy, jak również do urządzeń do sortowania i pakowania, był możliwy tylko przez magazyn należący do prezesa tej grupy. Ponieważ władze polskie nie zakwestionowały tych okoliczności, Komisja uznała, że nie sprawdziły one podczas kontroli dotyczącej wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez GP GARDEN zasadności decyzji o zakupie danego składnika aktywów. Według Komisji okoliczność ta stanowiła nieprawidłowość w zakresie kluczowego mechanizmu kontroli.
217    Wynika stąd, że nawet przy założeniu, iż pomoc przyznana na rzecz GP GARDEN przyczyniła się do osiągnięcia celu zamierzonego przez tę grupę, mianowicie do utworzenia infrastruktury niezbędnej do uznania grupy za OP, jak twierdzi Rzeczpospolita Polska, obiektywne okoliczności niniejszej sprawy oraz obiektywne dowody, które zostały omówione w pkt 215 powyżej, mogły wzbudzić po stronie Komisji poważne i uzasadnione wątpliwości, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 34 powyżej, co do warunków nabycia przedmiotowej nieruchomości i kontroli odnoszących się do tego nabycia.
218    W świetle powyższych rozważań należy oddalić drugą część zarzutu pierwszego, a w konsekwencji – zarzut pierwszy w całości jako bezzasadny.
C.      W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013
219    W ramach zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zastosowana kwota korekty ryczałtowej była rażąco nadmierna w stosunku do ryzyka straty finansowej dla budżetu Unii wynikającego ze stwierdzonych braków.
220    Rzeczpospolita Polska podnosi w istocie, odnosząc się ponownie do argumentów merytorycznych przedstawionych w ramach zarzutu pierwszego, że ponieważ władze polskie przeprowadziły wszelkie kontrole wymagane przez właściwe przepisy, EFRG nie został narażony na ryzyko strat. Państwo to dodaje, że nawet gdyby przyjąć, iż ustanowiony przez władze polskie system kontroli GP i OP cechuje się pewnymi niedociągnięciami, to uchybienia te byłyby na tyle nieznaczne, że mogły narazić budżet Unii jedynie na niewielkie ryzyko strat. W związku z tym, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej, wydając zaskarżoną decyzję, Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie skutków finansowych, gdy nie wzięła pod uwagę faktu, że ewentualne uchybienia miały charakter marginalny, a ryzyko strat finansowych dla budżetu Unii było nieznaczne.
221    Komisja odrzuca argumentację Rzeczypospolitej Polskiej.
222    Na wstępie należy stwierdzić, że w ramach niniejszego zarzutu Rzeczpospolita Polska kwestionuje w istocie, po pierwsze, prawdziwość zarzucanych uchybień, aby uzasadnić brak wpływu tych uchybień na budżet Unii, a po drugie, ocenę Komisji dotyczącą skutków rzeczonych uchybień, przy założeniu że zostały one wykazane.
223    W tym względzie należy przypomnieć, że – jak wyjaśniono w pkt 28 powyżej – zgodnie z art. 317 TFUE Komisja wykonuje budżet Unii we współpracy z państwami członkowskimi. W tym celu jest ona uprawniona do decydowania, w drodze aktów wykonawczych, czy wydatki poniesione przez państwa członkowskie są zgodne z prawem Unii.
224    Jak wynika z art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, który z dniem 1 stycznia 2015 r. zastąpił art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 w zakresie rozliczania zgodności, jeśli Komisja stwierdza, że wydatków objętych w szczególności zakresem stosowania środków mających na celu wspieranie rynków rolnych nie poniesiono zgodnie z prawem Unii, przyjmuje ona decyzję o wyłączeniu tych wydatków z finansowania Unii.
225    Przy szacowaniu kwot podlegających wyłączeniu zgodnie z art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja uwzględnia charakter i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię. Komisja dokonuje wyłączenia w oparciu o ustalone kwoty nienależnych wydatków, a w przypadku gdy ich określenie nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, może ona zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Korekty ryczałtowe stosuje się jedynie w przypadku, gdy w szczególności ze względu na charakter sprawy dokładniejsze określenie straty finansowej poniesionej przez Unię nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku.
226    Zgodnie z wytycznymi zawartymi w dokumencie Komisji nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanymi dalej „wytycznymi Komisji”), w sytuacji gdy informacje uzyskane w trakcie dochodzenia nie pozwalają na ocenę rzeczywistego poziomu nieprawidłowych wydatków, a zatem wysokości straty finansowej poniesionej przez budżet Unii, Komisja stosuje korekty ryczałtowe wynoszące 2, 5, 10 lub 25% zadeklarowanych wydatków w zależności od zakresu ryzyka straty. W wyjątkowych przypadkach Komisja może zadecydować o zastosowaniu wyższych stóp korekty sięgających 100%.
227    W celu obliczenia niekwalifikowalnych wydatków wytyczne Komisji przewidują w szczególności korekty ryczałtowe w wysokości 25% wydatków, gdy wdrożenie systemu kontroli w ogóle nie nastąpiło lub gdy jest ono dotknięte poważnymi brakami oraz istnieją oznaki bardzo częstych nieprawidłowości i zaniedbań w zakresie zwalczania niezgodnych z prawem lub oszukańczych praktyk, w związku z czym istnieje ryzyko bardzo wysokich strat dla EFRG.
228    Zgodnie z załącznikiem 2 do wytycznych Komisji państwo członkowskie ma zawsze możliwość wykazania w drodze dodatkowych kontroli lub dodatkowych informacji, że uchybienie nie było tak poważne, jak się wydawało, lub że rzeczywiste ryzyko strat było mniejsze niż kwota zaproponowanej korekty. Argumenty te muszą zostać dokładnie przeanalizowane i omówione przed podjęciem ostatecznych decyzji odnośnie do wysokości korekty, którą należy zastosować. Jeżeli obiektywne elementy przedstawione przez państwo członkowskie wskazują, że prawdopodobna maksymalna strata ogranicza się do kwoty niższej niż kwota zaproponowanej korekty, powinno się uwzględnić maksymalną stratę.
229    Należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 – podobnie jak przepisy rozporządzenia nr 1290/2005 – pozwalają Komisji na obciążenie EFRG jedynie kwotami wypłaconymi zgodnie z zasadami ustalonymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych, obciążają zaś państwa członkowskie wszelkimi innymi wypłaconymi kwotami, w szczególności kwotami, w przypadku których władze krajowe niesłusznie uznały się za uprawnione do ich wypłaty w ramach tej wspólnej organizacji. Komisja nie dysponuje w tym względzie żadnym zakresem uznania. Cel procedury rozliczania rachunków EFRG, którym jest sprawdzenie, czy refundacji oraz interwencji dokonano zgodnie z zasadami Unii, a tym samym zapewnienie podmiotom gospodarczym takich samych warunków konkurencji, byłby bowiem zagrożony, gdyby Komisja mogła, po stwierdzeniu nieprawidłowości danej praktyki krajowej, powoływać się na zakres uznania przy akceptowaniu jej lub przy wyłączeniu jej z finansowania z budżetu Unii w zależności od jej mniej lub bardziej poważnego wpływu na plan finansowy w przypadku EFRG (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 listopada 2010 r., Włochy/Komisja, T‑95/08, niepublikowany, EU:T:2010:464, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
230    Ponadto nawet nieprawidłowości, które z założenia nie wywołują konkretnych skutków finansowych, mogą poważnie wpłynąć na interesy finansowe Unii oraz na poszanowanie prawa Unii, a zatem mogą uzasadniać zastosowanie korekty finansowej przez Komisję (zob. wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., Estonia/Komisja, T‑157/15, niepublikowany, EU:T:2017:483, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
231    Poza tym, jeśli chodzi o wysokość korekt finansowych, Komisja może nawet odmówić pokrycia przez EFRG całości poniesionych wydatków, jeżeli stwierdzi, że brak jest wystarczających mechanizmów kontroli. Komisja powinna jednak przestrzegać zasady proporcjonalności, która wymaga, by akty instytucji nie wykraczały poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji zamierzonego celu. Zgodnie bowiem z orzecznictwem zasada proporcjonalności, jako ogólna zasada prawa Unii, wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji celów, którym ma służyć dane uregulowanie. Tak więc tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich środków, należy zastosować środek najmniej dotkliwy, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 3 marca 2016 r., Hiszpania/Komisja, T‑675/14, niepublikowany, EU:T:2016:123, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
232    Wreszcie należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż korekta zastosowana przez Komisję zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez nią w tej dziedzinie ma na celu uniknięcie obciążenia funduszu kwotami, które nie posłużyły do sfinansowania celu realizowanego przez odnośne uregulowania Unii, i nie stanowi kary. W orzecznictwie przyjęto też, że stawki ryczałtowe określone w wytycznych Komisji pozwalają jednocześnie na przestrzeganie prawa Unii i właściwe zarządzanie zasobami Unii, jak również na uniknięcie sytuacji, w której Komisja wykonywałaby uprawnienia dyskrecjonalne, nakładając na państwa członkowskie niewspółmierne i nieproporcjonalne korekty (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
233    W niniejszej sprawie Komisja zastosowała wobec Rzeczypospolitej Polskiej ryczałtową korektę finansową w wysokości 25% w wyniku wyłączenia niektórych wydatków, poniesionych w okresie od dnia 14 lutego 2012 r. do dnia 15 października 2013 r. i pokrywanych z EFRG, ze względu na niedociągnięcia w zakresie kontroli kluczowych dotyczących środka pomocowego „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów”, w szczególności w odniesieniu do kontroli planów uznawania i kryteriów uznania. Komisja uznała, że zarówno uchybienia stwierdzone w zakresie kontroli uznawania, jak i uchybienia stwierdzone w zakresie kontroli wydatków były systemowe oraz że istniało bardzo wysokie ryzyko straty dla EFRG w każdym z dwóch przypadków, co uzasadniało korektę ryczałtową w wysokości 25% w odniesieniu do każdej kategorii, zgodnie z jej uwagami. Jednakże ze względu na zasadę nakazującą stosowanie najwyższej stawki przyjętej dla jednego z zarzucanych naruszeń, zastosowano tylko jedną korektę ryczałtową w wysokości 25%.
234    Po pierwsze, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące rzekomego braku uchybień uzasadniających korektę finansową, należy przypomnieć, że w ramach zarzutu pierwszego potwierdzono istnienie tych uchybień.
235    W związku z tym w zakresie, w jakim w ramach analizy zarzutu pierwszego stwierdzono, że Komisja mogła uznać, że polski system kontroli dotyczący pomocy dla GP w sektorze owoców i warzyw wykazywał powszechne niedociągnięcia i że z tego względu Rzeczpospolita Polska nie wykonała obowiązku zorganizowania skutecznego systemu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu pozwalających na zapewnienie, że wszystkie warunki materialne i formalne wymagane w ramach środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów” zostaną prawidłowo spełnione, ani obowiązku zapobiegania nieprawidłowościom i prowadzenia postępowań w ich sprawie oraz odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 229 powyżej, niektóre wydatki poniesione w ramach tego środka nie mogą być pokryte przez EFRG. Natomiast część rzeczonych wydatków będzie obciążać Rzeczpospolitą Polską.
236    Po drugie, jeśli chodzi o zastrzeżenia dotyczące, z jednej strony, rzekomego braku ryzyka dla budżetu Unii, a z drugiej strony, rzekomego błędu w ocenie przy określeniu stawki zastosowanej korekty, należy zaznaczyć, że o ile przedstawiona argumentacja oraz wszystkie dokumenty powołane na jej poparcie mają na celu przede wszystkim wykazanie, że władze polskie wywiązały się z obowiązków wynikających z uregulowań mających zastosowanie w niniejszym przypadku, o tyle Rzeczpospolita Polska nie przedstawia żadnego istotnego argumentu, aby uzasadnić rzekomy brak ryzyka straty lub obniżoną stawkę w odniesieniu do zastosowanej korekty ryczałtowej.
237    Tymczasem, choć do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów Unii, z chwilą stwierdzenia tego naruszenia do państwa członkowskiego należy wykazanie, w razie potrzeby, że Komisja popełniła błąd w zakresie skutków finansowych, jakie należy z niego wyciągnąć (wyroki: z dnia 14 lutego 2008 r., Hiszpania/Komisja, T‑266/04, niepublikowany, EU:T:2008:37, pkt 105; z dnia 5 lipca 2012 r., Grecja/Komisja, T‑86/08, EU:T:2012:345, pkt 196). Zasada ta obowiązuje zarówno w odniesieniu do zarzutów dotyczących rzekomych błędów w ocenie wspomnianych skutków finansowych, jak i w odniesieniu do ewentualnych przypadków rzekomego naruszenia zasady proporcjonalności.
238    W tym względzie, zważywszy, że jakość kluczowych kontroli stanowi decydujący element systemu kontroli, jaki należy wdrożyć w celu zapewnienia prawidłowości wydatków EFRG, Komisja mogła słusznie uznać, że ryzyko straty dla tego funduszu było znaczne, w związku z czym mogła ona zastosować sporną korektę ryczałtową.
239    W konsekwencji należy uznać, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawia dowodów pozwalających na wyeliminowanie poważnej i uzasadnionej wątpliwości, jaką Komisja żywiła w odniesieniu do polskiego systemu kontroli pomocy dla GP. Wynika stąd, że stosując w niniejszej sprawie korektę finansową wynoszącą jedynie 25% wydatków zgłoszonych przez Rzeczpospolitą Polską z tytułu finansowania pomocy dla GP za okres od dnia 14 lutego 2012 r. do dnia 15 października 2013 r., podczas gdy niedociągnięcia w zakresie kluczowych kontroli przeprowadzonych przez władze polskie świadczyły o istnieniu poważnie wadliwego systemu kontroli, który nie spełniał wymogów prawa Unii, Komisja nie naruszyła art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.
240    Wniosku tego nie może podważyć argument Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący rzekomego naruszenia wytycznych Komisji z tego względu, że Komisja nie poinformowała tego państwa o możliwości zastosowania w stosunku do niego współczynnika ważenia dotyczącego istnienia trudności w interpretacji warunku „spójności handlowej”.
241    W tym względzie, po pierwsze, bezsporne jest między stronami, że ani przed audytem Komisji ani podczas tego audytu Rzeczpospolita Polska nie zgłosiła trudności w interpretacji przepisów prawa Unii mających zastosowanie do GP, które mogłyby mieć wpływ na jakość kontroli, do których przeprowadzenia jest ona zobowiązana. Państwo to opowiadało się natomiast w toku całego postępowania administracyjnego za odmienną interpretacją przepisów prawa Unii dotyczących warunków „spójności handlowej” planów uznawania, „niezbędności inwestycji” i „zasadności wydatków”, sprzeczną z interpretacją Komisji.
242    Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nawet gdyby rozporządzenie nr 1580/2007 i rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 mogły być postrzegane jako niejednoznaczne w odniesieniu do warunku spójności handlowej planów uznawania, jak podnosi Rzeczpospolita Polska, państwo to nie może powoływać się na trudności związane z interpretacją aktu prawa Unii, aby zaniechać jednostronnie jego wykonania. Przeciwnie, dane państwo członkowskie powinno poddać owe trudności pod ocenę Komisji zgodnie z zasadą nakładającą na państwa członkowskie i instytucje wzajemny obowiązek lojalnej współpracy, która leży u podstaw w szczególności art. 4 ust. 3 TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., Estonia/Komisja, T‑157/15, niepublikowany, EU:T:2017:483, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
243    Po drugie, jak podnosi Rzeczpospolita Polska, zastosowanie w stosunku do niej wspomnianego współczynnika stanowi możliwość przewidzianą w uwagach Komisji. Wykonując to uprawnienie, Komisja jest niezależna w ocenie wartości, jaką należy przypisać poszczególnym okolicznościom faktycznym i dowodom, które zostały jej przedłożone lub które sama mogła zgromadzić. Nie można natomiast zarzucać Komisji, że nie skorzystała z tej możliwości w braku jakiejkolwiek poszlaki wskazującej na istnienie takich trudności w niniejszej sprawie.
244    Zważywszy na te okoliczności, nie można uwzględnić zarzutu drugiego.
245    Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić skargę w całości.
V.      W przedmiocie kosztów
246    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto na podstawie art. 135 § 1 tego regulaminu, jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może zdecydować, że strona przegrywająca sprawę pokrywa własne koszty i zostaje obciążona tylko częścią kosztów poniesionych przez stronę przeciwną, a nawet, że nie zostaje nimi obciążona w ogóle.
247    W niniejszej sprawie nie uwzględniono żadnego z żądań Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Komisja wyraźnie wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, z wyjątkiem kosztów związanych z zarzutem trzecim, dotyczącym błędu w obliczeniu podstawy korekty finansowej za rok 2012, od którego Rzeczpospolita Polska odstąpiła w toku postępowania; w odniesieniu do tych kosztów związanych z zarzutem trzecim Komisja wniosła tytułem żądania głównego o obciążenie każdej strony jej własnymi kosztami. W tym względzie w ramach badania niniejszej skargi ustalono, że Rzeczpospolita Polska odstąpiła od zarzutu trzeciego po przyjęciu decyzji w sprawie zwrotu, jak wskazano w pkt 26 powyżej.
248    W związku z powyższym Sąd uważa, że słuszna ocena okoliczności niniejszej sprawy wymaga, by Rzeczpospolita Polska pokryła, poza własnymi kosztami, trzy czwarte kosztów poniesionych przez Komisję, oraz by Komisja pokryła jedną czwartą własnych kosztów.
Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.
2)      Rzeczpospolita Polska pokrywa, poza własnymi kosztami, trzy czwarte kosztów poniesionych przez Komisję Europejską.
3)      Komisja pokrywa jedną czwartą własnych kosztów.
Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 kwietnia 2019 r.
Sekretarz
Prezes
E. Coulon
Spis treści
I.
Okoliczności powstania sporu
A.
Procedura rozliczania zgodności rachunków i zaskarżona decyzja
B.
Audyt Trybunału Obrachunkowego i plan działania
II.
Okoliczności faktyczne mające miejsce po wniesieniu skargi
III.
Postępowanie i żądania stron
IV.
Co do prawa
A.
Uwagi wstępne
B.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013
1.
W przedmiocie pierwszej części zarzutu, dotyczącej jakoby wadliwej wykładni przepisów prawa Unii mających zastosowanie do GP
a)
W przedmiocie wykładni przepisów prawa Unii dotyczących warunków „spójności handlowej” planów uznawania, „niezbędności inwestycji” i „zasadności wydatków”
b)
W przedmiocie wykładni art. 116 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011
2.
W przedmiocie drugiej części zarzutu, dotyczącej braku uchybień w polskim systemie kontroli odnoszącym się do GP
a)
Uwagi wstępne
b)
W przedmiocie kontroli uznawania GP
1)
W przedmiocie domniemywanych naruszeń art. 36 i art. 39 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011
2)
W przedmiocie jakości technicznej planów uznawania
3)
W przedmiocie braku wpływu podziału kompetencji dotyczącej kontroli uznawania na jakość tych kontroli
4)
W przedmiocie sprawdzenia spójności handlowej planów uznawania i zasadności wydatków
5)
W przedmiocie sytuacji GP AGREA i AGRO-NORTH
c)
W przedmiocie kontroli wydatków
d)
W przedmiocie kontroli mających na celu zapobieganie nieprawidłowościom, ich wykrywanie i korygowanie
C.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013
V.
W przedmiocie kosztów
*      Język postępowania: polski.