61991C0289
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CLAUS GULMANN
apresentadas em 16 de Fevereiro de 1993 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senbores Juízes,
1.
Um dos meios para garantir a qualidade do vinho e de o melhorar consiste em limitar a quantidade vinho produzidos por hectare (
1
).
No Regulamento (CEE) n.° 823/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, que estabelece disposições especiais relativas aos vinhos de qualidade produzidos em regiões determinadas (a seguir «regulamento vqprd») (
2
), o décimo quinto considerando salienta que, para manter o nível qualitativo dos vinhos e evitar rendimentos excessivos que podem perturbar o mercado, é conveniente que os Estados-membros fixem, em relação a cada um dos vinhos de qualidade, um rendimento máximo por hectare.
O artigo 11.° do regulamento dispõe
—
no n.° 1, que, no que respeita a cada um dos vinhos de qualidade produzidos em regiões determinadas (a seguir «vqprd» ou, simplesmente «vinhos de qualidade»), será fixado, pelo Estado-membro em causa, um rendimento máximo por hectare expresso em quantidades de uvas, de mosto de uvas ou de vinho, e
—
no n.° 2, que o excesso do rendimento referido no n.° 1 implica a interdição de utilizar, para a totalidade da colheita, a denominação reivindicada, salvo derrogações previstas, a título geral ou especial, pelos Estados-membros nas condições por eles estabelecidas.
2.
Estas disposições impuseram a alteração da lei alemã relativa ao vinho (Weingesetz), em 1989 e 1990. Actualmente, o § 2a da Weingesetz prevê:
—
no n.o 1, que os Governos dos Länder com regiões vitícolas fixem o rendimento autorizado por hectare, sendo esse rendimento por hectare a quantidade máxima de vinho, do ano em causa, que pode ser vendida,
—
no n.° 2, que o vinho produzido além do rendimento autorizado por hectare (a seguir «vinho em excesso») só pode ser vendido para os fins indicados, por exemplo, na qualidade de sumo de uvas (mas não na de vinho de qualidade ou vinho de mesa), e
—
no n.° 3, que o vinho em excesso pode, em certas condições, ser armazenado e vendido, enquanto vinho de qualidade, numa campanha vitícola ulterior, nos limites do rendimento autorizado por hectare para o ano em causa.
3.
As autoridades do Land da Renânia-Palatinado fixaram o rendimento autorizado por hectare nos termos da Weingesetz (
3
). K. Kuhn, viticultor, solicitou em 1990 a atribuição de um «número de controlo» para uma certa quantidade de vinho, o que lhe daria o direito de comercializar esse vinho como vinho de qualidade (
4
).
A administração atribuiu-lhe o número de controlo solicitado para o vinho produzido no âmbito do rendimento autorizado por hectare, mas recusou a atribuição desse número de controlo para a quantidade excedentária. A recusa fundamentou-se no desrespeito das normas da Weingesetz relativas ao rendimento autorizado por hectare.
4.
K. Kuhn interpôs para o Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße um recurso contra a administração para obter um número de controlo também para a quantidade de vinho excedentária.
K. Kuhn não contesta que as autoridades tenham feito uma aplicação correcta do § 2a da Weingesetz. Alega, ao invés, que esta norma, além de ser incompatível com a constituição alemã, é, em certos pontos, contrária ao direito comunitário, nomeadamente, ao artigo 11.° do regulamento vqprd.
5.
O tribunal administrativo considera que podem existir dúvidas quanto à compatibilidade do § 2a da Weingesetz com o artigo 11.° do regulamento; submeteu, portanto, ao Tribunal de Justiça, uma questão prejudicial na qual pergunta se o artigo 11.° do regulamento vqprd deve ser interpretado no sentido de ser admissível o sistema fixado no § 2a da Weingesetz.
O tribunal administrativo salienta que o artigo 11.° do regulamento visa a introdução de um «regime de produção», enquanto a regulamentação alemã se limita a introduzir «um regime de comercialização». Quanto a isto, remete para três pontos concretos, relativamente aos quais, parece haver contradição entre os dois conjuntos de normas:
—
em primeiro lugar, o regulamento prevê unicamente a adopção de normas sobre o rendimento autorizado por hectare para os vinhos de qualidade, enquanto as regras alemãs prevêem igualmente a fixação do rendimento autorizado por hectare para o vinho de mesa,
—
em segundo lugar, as normas comunitárias pressupõem necessariamente que o rendimento autorizado por hectare seja determinado apenas em relação às superfícies efectivamente cultivadas, enquanto as normas alemãs permitem aplicar o rendimento autorizado por hectare numa exploração também às superfícies cultiváveis mas não cultivadas, e
—
em terceiro lugar, existe uma diferença entre a «sanção» prevista pelas normas comunitárias em caso de produção de quantidade excedentária e a «sanção» aplicável nos termos da Weingesetz.
6.
À primeira vista, pode parecer estranho que seja possível afirmar que há, entre o artigo 11.° do regulamento e o § 2a da Weingesetz, uma incompatibilidade susceptível de afectar a solução do litígio no processo principal. Com efeito, parece que, em qualquer caso, as duas normas são idênticas no que se refere ao ponto impugnado por K. Kuhn no processo principal, uma vez que as duas regulamentações implicam, com consequência, que o vinho produzido em quantidade excedentária não possa ser comercializado enquanto vinho de qualidade.
Ora, o tribunal administrativo diz expressamente no despacho de reenvio que, no seu entender, a verificação de uma incompatibilidade entre o § 2a da Weingesetz e o artigo 11.° do regulamento implicará, necessariamente, a ilicitude da recusa de atribuição de um número de controlo e que, nesta hipótese, importa deferir o pedido de K. Kuhn para que lhe seja atribuído um número de controlo, também para o vinho excedentário. O tribunal administrativo realça que:
—
o número de controlo foi recusado dado que se tratava de vinho excedentário que, por força do § 2a da Weingesetz, não podia ser vendido,
e
—
que esta recusa só é lícita se as normas alemãs em causa forem compatíveis com o direito comunitário, uma vez que são inaplicáveis as normas nacionais incompa- -tíveis com o direito comunitário.
7.
Nas observações apresentadas perante o Tribunal, a Comissão admitiu a existência de uma certa incompatibilidade entre a Weingesetz e o regulamento comunitário mas, ao invés, sublinhou igualmente que, no caso concreto, essa incompatibilidade não podia levar à inaplicabilidade das normas alemãs, pretendida por K. Kuhn e admitida pelo tribunal administrativo. Quanto ao fundo, a Comissão considera que declarar a inaplicabilidade das normas alemãs no caso em apreço, traria a K. Kuhn uma vantagem que em si mesma é incompatível com o direito comunitário.
8.
Apesar de tudo, o direito comunitário já percorreu um longo caminho. O presente processo não proporciona ao Tribunal de Justiça a ocasião, como tantas vezes aconteceu anteriormente, de expor o princípio do primado do direito comunitário e a importância fundamental de que se reveste o respeito deste princípio, pelos órgãos jurisdicionais nacionais, para uma aplicação uniforme e efectiva do direito comunitário nos Estados-membros. A questão prejudicial não teria surgido se o tribunal nacional não tivesse reconhecido esse princípio e as suas consequências. Ao invés, o presente processo proporciona ao Tribunal de Justiça a ocasião de se pronunciar acerca da questão de saber se existem casos em que uma das partes num litígio perante um juiz nacional não pode invocar uma disposição de um regulamento para fazer declarar a inaplicabilidade de uma norma nacional contrária.
No processo em apreço, está-se perante o caso especial em que a parte interessada poderá eventualmente obter, por aplicação do princípio do primado, uma situação em que nem a regulamentação comunitária nem as normas nacionais pertinentes são aplicáveis e, em consequência, cria-se um «vazio jurídico» que pode ser incompatível com o objectivo das normas comunitárias em causa.
9.
Eis porque, creio, a questão prejudicial apresentada obriga a que se analise, antes de mais, se a norma de direito comunitário em causa no caso em apreço é susceptível ser invocada por K. Kuhn perante o tribunal administrativo para sustentar a ilicitude da recusa da atribuição de um número de controlo. Considero que o Tribunal só deve pronunciar-se acerca da questão que lhe foi submetida se admitir que K. Kuhn pode, no caso em apreço, invocar o regulamento. Para responder a esta questão prévia, é preciso, no entanto, conhecer as normas relevantes e os pontos de vista jurídicos expostos nas observações apresentadas no Tribunal de Justiça acerca da alegada incompatibilidade entre o regulamento e a legislação alemã. Começo, portanto, por expô-las.
O facto de um rendimento autorizado por hectare ser igualmente fixado para o vinho de mesa na Alemanha
10.
O tribunal administrativo salienta, correctamente, que nos termos do § 2a da Weingesetz, os vinhos, excepto os vqprd, são abrangidos pela obrigação que incumbe aos Länder, de fixar os rendimentos autorizados por hectare, enquanto o artigo 11.° do regulamento vqprd prevê apenas a conveniência de fixar um rendimento autorizado por hectare para os vqprd.
Uma vez que a legislação comunitária não inclui nenhuma norma relativa ao rendimento autorizado por hectare para o vinho de mesa, pode alegar-se que, tendo em conta o caracter exaustivo do direito comunitário no caso concreto, os Estados-membros não são competentes para adoptar tais normas.
A Comissão e o Governo alemão alegam, todavia, que existem na Alemanha circunstâncias muito especiais que justificam que as normas alemãs relativas ao rendimento autorizado por hectare se apliquem, igualmente, ao vinho de mesa. Salientam que todas as marcas de vinhos na Alemanha são reconhecidas como sendo susceptíveis de produzir vqprd e que, além disso, certos vinhos de mesa originários da Alemanha podem ser qualificados de «Landwein», e que o direito comunitário prevê expressamente a possibilidade de se adoptarem normas relativas ao rendimento autorizado por hectare para o Landwein.
O cálculo do rendimento autorizado por hectare (superfície cultivada contra superfície não cultivada mas cultivável)
11.
O artigo 11.°, n.° 1, do regulamento dispõe:
«No que respeita a cada um dos vqprd, será fixado, pelo Estado-membro em causa, um rendimento máximo por hectare expresso em quantidades de uvas, de mosto de uvas ou de vinho.
Para essa fixação, são tidos em conta em especial os rendimentos obtidos durante os dez anos precedentes, sendo apenas tomadas em consideração as colheitas de qualidade satisfatória obtidas nos terrenos mais representativos da região determinada.
O rendimento por hectare pode ser fixado a um nível diferente para o mesmo vqprd segundo:
—
a sub-região, o município ou a parte do município,
—
a ou as castas de videira,
donde provêem as uvas vinificadas.
Este rendimento pode ser objecto de ajustamentos pelo Estado-membro em causa.»
A Weingesetz não toma expressamente posição acerca da questão de saber se se deve unicamente fixar um rendimento autorizado por hectare para as superfícies cultivadas, ou se se pode, também, incluir as superfícies cultiváveis mas, de facto, não cultivadas. No entanto, resulta dos trabalhos preparatórios da lei, que esta última possibilidades está aberta aos Lander. Esta possibilidade foi utilizada em certas regiões do Land da Renânia-Palatinado, incluindo a região onde se encontra a exploração de K. Kuhn. No entanto coloca-se uma condição, que é a de as superfícies não cultivadas que entram no cálculo não poderem representar mais de 12% da superfície total da empresa. Ademais, nas regiões onde se tem em conta as superfícies que não são cultivadas, o rendimento autorizado por hectare é reduzido de 3% relativamente ao rendimento por hectare nas regiões onde só se consideram as superfícies cultivadas.
O tribunal administrativo considera que a faculdade de ter em conta as superfícies não cultivadas é dificilmente compatível com o sistema de investigação de qualidade do regulamento vqprd. K. Kuhn e a Comissão estão de acordo quanto a este ponto. Sublinham que o próprio conceito de rendimento autorizado por hectare deve supor que, para determinar o rendimento por hectare, se atenda apenas às superfícies que são realmente cultivadas. A Comissão sublinha, ainda, que o facto de ter em conta superfícies não cultivadas cria uma discriminação, não apenas entre as regiões onde é possível ter em conta estas superfícies e as regiões onde isto não é possível, mas também entre as explorações nas regiões mencionadas em primeiro lugar.
O Governo alemão alega que, neste ponto, as normas alemãs não são contrárias ao artigo 11.° do regulamento que, quanto a isto, é omisso. Sublinha, também, que a norma alemã tem um fundamento concreto legítimo dado que contribui, em certas regiões particularmente afectadas, para incentivar os viticultores a não cultivarem, durante um ano, certas superfícies afectadas pela doença.
A sanção em caso de se exceder o rendimento autorizado por hectare
12.
O n.°2 do artigo 11.° do regulamento dispõe:
«O excesso do rendimento refendo no n.° 1 implica a interdição de utilizar, para a totalidade da colheita, a denominação reivindicada, salvo derrogações previstas, a título geral ou especial, pelos Estados-membros nas condições por eles estabelecidas, se for caso disso, de acordo com as áreas de produção; essas condições incidem, nomeadamente, no destino dos vinhos ou dos produtos em causa.»
Como acima foi referido, o § 2a da Weingesetz dispõe que o rendimento por hectare fixado representa a quantidade máxima de vinho do ano em causa que pode ser vendido, que o vinho excedentário só pode ser vendido para outros fins, expressamente definidos, mas não enquanto vinho de mesa ou vinho de qualidade e que o vinho excedentário pode ser armazenado e, sob certas condições, vendido como vinho de qualidade no decurso de campanhas vinícolas posteriores, nos limites do rendimento autorizado por hectare fixado para o ano em causa.
13.
O tribunal administrativo sublinha que a Weingesetz não obriga os Länder a fixarem um rendimento por hectare, mas apenas as quantidades que podem ser vendidas cada ano, enquanto vinho de qualidade e que, por isto, a regulamentação é, antes de mais, um regime de comercialização. O tribunal administrativo acrescenta que, de acordo com as normas alemãs, um viticultor pode produzir, por hectare, tanto quanto pretender sem que o vinho perca, por isso, a designação vqprd, mesmo no que se refere às quantidades em excesso que podem, nos termos do § 2a, n.° 3 da Weingesetz, ser comercializadas enquanto vqprd no decurso de uma campanha vinícola posterior. Considera que o sistema introduzido pela regulamentação alemã se afasta do fixado no artigo 11.°, n.° 2 do regulamento e que a sanção prevista pelo regulamento é «muito mais severa» do que a prevista pela Weingesetz.
K. Kuhn e Comissão partilham, no essencial, o ponto de vista do tribunal administrativo e consideram que o sistema punitivo alemão contradiz o sistema que consta do artigo 11.°, n.° 2, do regulamento.
14.
Obviamente, o Governo alemão não contesta o facto de as duas regulamentações preverem, em certa medida, consequências jurídicas distintas, caso se exceda o rendimento autorizado por hectare. Faz no entanto notar que, estas duas categorias de regras têm, fundamentalmente, o mesmo objectivo, isto é, a limitação da produção de vqprd para garantir e melhorar a sua qualidade e para evitar perturbações do mercado e que, na realidade, os efeitos de limitação da produção das sanções respectivas não são muito diferentes. Sublinha, em particular que, de acordo com as normas comunitárias, nada impede um viticultor que exceda o rendimento autorizado por hectare, de vender toda a sua produção enquanto vinho de mesa, ao passo que o viticultor alemão que ultrapasse o referido rendimento não pode vender o vinho excedentário como vinho de mesa. O Governo alemão alega, igualmente, que a possibilidade de utilizar o vinho excedentário no decurso dos anos posteriores, armazenando-o, não é de uma grande importância prática, devido às possibilidades limitadas de armazenamento. Nestas circunstâncias, alega que o sistema alemão pode ser considerado como coberto pela autorização que o artigo 11.°, n.° 2 concede aos Estados-membros, de prever derrogações a título geral.
Quanto a isto, a Comissão responde que a faculdade dada aos Estados-membros de preverem derrogações não poderá ter por consequência uma renúncia completa ao princípio subjacente à sanção prevista no regulamento e que, em qualquer caso, as derrogações previstas devem ter consequências jurídicas que possam, no mínimo, ser equiparadas à proibição de utilizar a menção de qualidade para a colheita na sua totalidade. Segundo a Comissão, as normas alemãs não preenchem estas condições.
O Regime de produção contra o regime de comercialização
15.
O tribunal administrativo manifesta a opinião de que as normas alemãs instituíram um «regime de comercialização», enquanto o regulamento comunitário estabelece um «regime de produção». Nas suas observações perante o Tribunal de Justiça, K. Kuhn e a Comissão manifestaram o seu acordo sobre este ponto.
Em meu entender, esta terminologia é irrelevante. Pode sempre discutir-se a questão de saber se se justifica qualificar deste modo os dois regimes. Pode eventualmente defender-se que exprimem correctamente as diferenças concretas entre os dois sistemas. Não se deve, no entanto, esquecer que ambos os regimes pretendem limitar a produção e que nenhum deles contém uma verdadeira proibição de produção de vinho, para além do rendimento autorizado por hectare — o que, bem entendido, não exclui que possam existir diferenças importantes na eficácia com a qual os dois regimes atingem o objectivo comum.
Os limites da possibilidade de invocar o princípio do primado do direito comunitário nos litígios perante os órgãos jurisdicionais nacionais
16.
No seu acórdão Simmenthal (
5
) o Tribunal de Justiça apresentou as razões da importância fundamental do primado do direito comunitário. «Com efeito, o reconhecimento de uma qualquer forma de eficácia jurídica, atribuída a actos legislativos nacionais que invadam o domínio no qual se exerce o poder legislativo da Comunidade, ou que por qualquer forma se mostrem incompatíveis com disposições de direito comunitário, implicará a negação do carácter efectivo dos compromissos assumidos pelos Estados por força do Tratado, de modo incondicional e irrevogável, contribuindo assim para pôr em causa os próprios fundamentos da Comunidade.» (
6
). No mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça sublinha as obrigações dos órgãos jurisdicionais nacionais e o seu papel decisivo neste contexto. «Decorre de tudo quanto precede que qualquer juiz nacional tem o dever de, no exercício das suas competências, aplicar integralmente o direito comunitário e tutelar os direitos por ele atribuídos aos particulares, considerando inaplicável qualquer disposição eventualmente contrária de direito interno, quer seja esta anterior ou posterior à norma comunitária» (
7
). «... Em virtude do princípio do primado do direito comunitário, as disposições do Tratado e os actos das instituições directamente aplicáveis produzem, ... desde o momento da sua entrada em vigor, não apenas a invalidade de qualquer norma de direito interno que lhes seja contrária, mas também... a invalidade do processo de formação de novos actos legislativos nacionais, cujas normas venham a ser incompatíveis com normas de direito comunitário» (
8
).
17.
É incontestável que o respeito do princípio do primado pelos órgãos jurisdicionais nacionais contribui em grande medida, tal como o salientou K. Kuhn, para garantir que os Estados-membros respeitam as obrigações que lhes incumbem por força do direito comunitário. No seu acórdão Van Gend & Loos (
9
), o Tribunal de Justiça sublinhou a importância dos tribunais nacionais nesta questão. Declarou, nomeadamente:
«Se as garantias contra a violação (das suas obrigações comunitárias) por parte dos Estados-Membros se encontrassem limitadas aos processos previstos nos artigos 169.° e 170.° (do Tratado CEE), os direitos individuais dos seus nacionais ficariam desprovidos de qualquer protecção jurisdicional directa... A vigilância dos particulares, interessados na salvaguarda dos seus direitos, cria um controlo eficaz que acresce ao controlo que os artigos 169.° e 170.° confiam à diligência da Comissão e dos Estados-Membros.»
18.
Está todavia determinado que é da Comissão e dos Estados-membros, a quem incumbe iniciar um processo perante o Tribunal de Justiça com base nos artigos 169.° e 170.° do Tratado CEE, a competência geral para fazer declarar se os Estados respeitam ou não as obrigações que lhes incumbem por força do direito comunitário.
Uma tal competência geral não é reconhecida aos particulares. A sua faculdade de invocar as normas comunitárias para fazer declarar a não conformidade das normas nacionais e, portanto a sua inaplicabilidade, é limitada de diversas maneiras.
Estas limitações decorrem tanto'do direito nacional, como do direito comunitário e baseiam-se, essencialmente, no facto de os particulares deverem ter um interesse jurídico digno de ser protegido para invocarem a norma comunitária em causa e de esta última dever preencher certas condições para poder ser aplicada pelo tribunal nacional.
19.
Em princípio, os particulares só podem invocar as normas comunitárias que têm um efeito directo. Estas caracterizam-se, precisamente, pelo facto de poderem ser invocadas perante o tribunal nacional e de este dever, por força do direito comunitário, considerá-las para fundamentar a sua decisão.
Os critérios geralmente utilizados para que as normas comunitárias sejam dotadas de efeito directo, relacionam-se com a respectiva aptidão para serem directamente aplicadas pelos juízes nacionais e, mais precisamente, com a questão de saber se essas normas são suficientemente claras e incondicionais.
20.
A norma comunitária invocada por K. Kuhn no processo principal é uma disposição de um regulamento. Referindo-se ao artigo 189.° do Tratado CEE, o Tribunal de Justiça afirmou que, pela sua natureza e função no sistema das fontes do direito comunitário, um regulamento produz efeitos imediatos e está, enquanto tal, apto a conferir aos particulares direitos que os órgãos jurisdicionais nacionais têm a obrigação de proteger (
10
). Isto não significa, evidentemente, que toda e qualquer disposição de um regulamento possa, pelo seu conteúdo, ser invocada, enquanto fonte de direitos, pelos particulares (
11
). Os regulamentos podem incluir disposições destinadas unicamente aos Estados-membros, impondo-lhes a obrigação de adoptarem normas com determinado conteúdo e, como se verá adiante, pode haver disposições que, pelo seu objectivo, não se destinam a conferir aos particulares o direito de as invocarem para que seja declarada a inaplicabilidade de uma regra nacional contrária.
21.
Por este motivo, o facto de a norma invocada constar de um regulamento, não permite responder, com toda a certeza, à questão de saber se K. Kuhn pode invocar esta disposição para fazer declarar a inaplicabilidade da norma nacional.
Além disso, em minha opinião, é difícil encontrar na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao efeito directo das normas comunitárias a resposta a esta questão nas circunstâncias do caso em apreço.
22.
Estas circunstâncias são caracterizadas pelo seguinte
—
as normas comunitárias invocadas são susceptíveis de ser utilizadas como fundamento para determinar se as normas nacionais controvertidas estão em contradição com as normas comunitárias, mas
—
as normas comunitárias não são susceptíveis — ou não o são necessariamente — de poder ser aplicadas como normas alternativas às normas nacionais, eventualmente contrárias, dado que, pelo seu conteúdo não fixam — ou não o fazem sempre — direitos e obrigações relativamente aos particulares, que os tribunais nacionais tenham de fazer respeitar.
A questão é saber se, em tais circunstâncias, um particular pode ter a possibilidade de invocar normas comunitárias e o princípio do primado, no caso de nem as normas nacionais contrárias (que seriam, por isso, inaplicáveis), nem as normas comunitárias poderem servir de base à determinação da situação jurídica do particular.
23.
Num processo como o presente, o particular invoca uma norma comunitária para obter um direito, a saber, o direito de escapar à aplicação de uma norma nacional existente que lhe impõe obrigações. Ora, a norma comunitária que invoca destina-se a criar, para esse particular, não direitos mas, pelo contrário, obrigações. Numa tal situação pode perguntar-se se é conveniente limitar o direito de os particulares invocarem normas comunitárias com o referido conteúdo apenas às normas que podem ser utilizadas pelos juízes nacionais enquanto base jurídica alternativa para poderem determinar a situação jurídica aplicável.
Em minha opinião, seria difícil justificar uma exigência tão geral que também implicaria, decerto, restrições importantes às possibilidades abertas aos particulares de invocarem normas comunitárias para fazerem declarar a inaplicabilidade de regras nacionais contrárias.
24.
Em meu entender, o limite a essas possibilidades, que pode ser útil em casos como o presente, encontra a sua melhor expressão na exigência de os particulares justificarem um interesse protegido pelo direito comunitário para poderem invocar uma norma deste ordenamento jurídico.
25.
Parece-me que as observações da Comissão e do Governo alemão assentam na mesma ordem de ideias. Insistem no facto de um particular não poder invocar uma norma comunitária que lhe imponha deveres para fazer declarar a inaplicabilidade de uma norma nacional que lhe impõe igualmente deveres, criando deste modo «um vazio jurídico» incompatível com o objectivo prosseguido pelas duas normas.
26.
Certos aspectos do acórdão do Tribunal de Justiça no processo Ratti (
12
) exprimem, verosimilmente, a mesma concepção. Corria em Itália, contra Tullio Ratti, um procedimento criminal por ter comercializado solventes em infracção às regras italianas relativas à comercialização desses produtos. T. Ratti alegou que as modalidades de comercialização estavam em conformidade com as normas de uma directiva do Conselho que deveria ter sido transposta pela Itália. Acerca disso, o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, que:
«... um órgão jurisdicional nacional ao qual um cidadão, que tenha respeitado as disposições de determinada directiva, dirija o pedido de afastar uma disposição nacional incompatível com a referida directiva não introduzida na ordem jurídica interna do Estado em falta, deve dar provimento a este pedido, desde que a obrigação em causa seja incondicional e suficientemente precisa;
... um Estado-membro não pode aplicar a respectiva legislação interna — mesmo cominando sanções penais — ainda não adaptada a determinada directiva depois do termo do prazo fixado para a execução desta, a uma pessoa que tenha respeitado as disposições da mesma directiva» (n.os 23 e 24, o sublinhado é meu).
O acórdão não menciona expressamente qual seria a situação jurídica se os produtos em causa não tivessem sido comercializados em conformidade com as normas da directiva. No entanto, pode legitimamente considerar-se que, ao realçar que as normas da directiva tinham sido respeitadas, o Tribunal de Justiça deixou pelo menos aberta a possibilidade de, em caso de desrespeito, não admitir o direito a T. Ratti de invocar as normas da directiva, mesmo se estas últimas fossem incondicionais e suficientemente precisas e, também, mesmo em caso de incompatibilidade flagrante entre as normas comunitárias e as normas italianas (
13
).
27.
Antes de analisar se, no processo principal, K. Kuhn pode invocar o artigo 11.° do regulamento, pode ser útil sublinhar que, em meu entender, não existirá, na prática, uma restrição sensível à possibilidade de os tribunais nacionais fazerem respeitar o primado do direito comunitário, se se exigir que os particulares tenham um interesse protegido pelo direito comunitário para invocarem normas comunitárias no sentido de fazerem declarar a inaplicabilidade das normas nacionais. Nos casos, relativamente pouco numerosos, em que seja preciso analisar, concretamente, se essa exigência se encontra satisfeita, o Tribunal de Justiça deve fixar de forma precisa o respectivo conteúdo à luz das experiências adquiridas ao estudar tais processos.
28.
Em todos os casos correntes, os tribunais nacionais continuarão a poder punir a contradição entre as normas comunitárias e as normas nacionais quando estiverem em condições de verificar a contradição com base nas normas comunitárias em causa. Só se deve prever uma excepção a uma tal sanção nas situações em que seria contrário ao objectivo da norma comunitária a existência de «um vazio jurídico», entendido no sentido de os cidadãos dos Estados-membros escaparem às obrigações que são um objectivo comum tanto das normas comunitárias como das nacionais.
Mesmo se, em casos excepcionais, se suprimir a possibilidade de os particulares invocarem o direito comunitário, isto não significa que possa ser mantida a situação jurídica nacional contrária ao direito comunitário. Significa, unicamente, que os litígios acerca da questão de saber até que ponto as situações jurídicas são contrárias ao direito comunitário deve ser resolvida no âmbito da acção por incumprimento, nos termos do artigo 169.° e 170.° do Tratado CEE. Se, em tal caso, um acórdão declarar que a regra nacional em causa é contrária ao direito comunitário, o Estado-membro deve, por força do artigo 171.° do Tratado, tomar as medidas necessárias à execução do acórdão.
Pode K. Kuhn invocar o artigo 11.° do regulamento para fazer declarar a inaplicabilidade do § 2a da Weingesetz?
29.
Considero que a aplicação, ao caso em apreço, dos pontos de vista que expus leva aos seguintes resultados:
30.
A incompatibilidade alegada entre a norma alemã e a norma comunitária pelo facto de a norma alemã prever igualmente a fixação de um rendimento autorizado por hectare para o vinho de mesa e permitir que, para a determinação do rendimento autorizado por hectare, se tenham igualmente em conta as superfícies que não são cultivadas, não é, em meu entender, susceptível de poder ser invocada por K. Kuhn no processo principal com o objectivo de fazer declarar a inaplicabilidade do § 2a da Weingesetz, base jurídica do acto administrativo que indefere o seu pedido de número de controlo. Para isto, há, pelo menos, duas razões.
Em primeiro lugar, é difícil perceber como é que uma tal contradição entre a norma comunitária e a alemã, pode ser pertinente relativamente às disposições da Weingesetz com base nas quais foi indeferido o pedido de K. Kuhn. Aliás, o despacho do reenvio parece demonstrar que o tribunal administrativo não considera que uma incompatibilidade entre a norma alemã e a norma comunitária, nestes dois pontos, seja directamente relevante para a resolução do litígio. Tenho a impressão que é para, se assim se poder dizer, reforçar a sua dúvida de fundo quanto à compatibilidade da norma punitiva da Weingesetz com a do regulamento comunitário, que o juiz nacional afirma não ter a certeza da conformidade entre o regulamento e a lei alemã quanto àqueles pontos.
Em segundo lugar, parece-me, além do mais que, em qualquer caso, K. Kuhn não faz prova, no âmbito do processo principal, de um interesse protegido pelo direito comunitário em fazer declarar uma eventual incompatibilidade entre o regulamento comunitário e as normas alemãs naqueles dois aspectos. Considero que K. Kuhn não provou que se encontrava numa situação jurídica diferente e, no caso concreto do litígio, melhor, se as normas comunitárias lhe fossem aplicadas de acordo com o conteúdo que K. Kuhn lhes atribui.
31.
É, incontestavelmente, na contradição alegada entre a norma punitiva do artigo 11.°, n.° 2, do regulamento e a que consta do § 2a da Weingesetz que reside o cerne da questão. É na norma punitiva do § 2a da Weingesetz que se baseia o indeferimento do pedido de número de controlo formulado por K. Kuhn.
32.
Quanto à sanção prevista no artigo 11.°, n.° 2, do regulamento, é conveniente examinar um aspecto que não foi abordado nas observações apresentadas no Tribunal de Justiça. Importa perguntar se as disposições materiais constantes do artigo 11.°, n.° 2, do regulamento — isto é, a proibição de utilizar, para a totalidade da colheita, a designação de qualidade, caso se exceda o rendimento autorizado por hectare — são dotadas de efeito directo. Convém ver se é da competência das autoridades nacionais e, por conseguinte, dos órgãos jurisdicionais nacionais fazer respeitar esta proibição directamente com base na disposição do regulamento. Parece que o sistema administrativo alemão permite que se imponha uma tal proibição, dado que a inobservância da norma relativa ao rendimento autorizado por hectare pode ser punida pela recusa de atribuição de um número de controlo, não podendo deste modo, e por consequência, o vinho ser comercializado enquanto vinho de qualidade.
O facto de se admitir o efeito directo da norma punitiva do regulamento implica, em minha opinião, que K. Kuhn não pode invocar essa norma para obter a anulação do indeferimento do pedido de atribuição de um número de controlo, dado que, nesse caso, o indeferimento teria o seu fundamento directo nas disposições do regulamento. E evidente que as autoridades alemãs teriam aplicado a disposição do artigo 11.°, n.° 2, de forma parcialmente defeituosa, uma vez que, contrariamente ao regulamento, foi atribuído a K. Kuhn um número de controlo para a parte da sua produção que respeita os limites do rendimento autorizado por hectare. Mas, em meu entender, este erro da administração alemã não deveria, em caso algum, privar as disposições do regulamento do efeito jurídico previsto no que respeita ao vinho excedentário.
33.
Não é no entanto evidente que a norma punitiva do artigo 11.°, n.° 2, tenha efeito directo. Neste contexto, é significativo que a Comissão não tenha alegado o efeito directo da disposição podendo isto ser explicado por várias razões. O efeito directo pode, eventualmente, ser excluído devido à possibilidade geral que têm os Estados-membros de preverem excepções ao conteúdo material do artigo 11.°, n.° 2. Também se pode, eventualmente, encontrar a confirmação da ausência do efeito directo desta disposição no contexto em que a mesma se situa. O artigo 11.°, n.° 1, relativo à obrigação de os Estados-membros fixarem rendimentos autorizados por hectare, não preenche as condições gerais para produzir efeito directo, de modo a poder, por si, criar obrigações para os particulares e, na sua maioria, as outras disposições do regulamento têm um conteúdo semelhante, isto é, obrigam os Estados-membros a criar, em domínios concretos, uma situação jurídica mais ou menos bem definida. Além disto, a Comissão prestou informações acerca da situação jurídica nos outros Estados-membros o que permite ver que estes «aplicaram» as disposições do artigo 11.°, n.° 2, através de modalidades que se afastam, em certa medida, do conteúdo exacto da norma punitiva constante do artigo 11°, n.° 2. Pode ver-se aqui um sinal de que esta disposição não é susceptível de produzir um efeito directo.
34.
Em meu entender, todavia, o Tribunal de Justiça não tem que se pronunciar sobre a questão de saber se se pode assegurar o respeito pelo disposto no artigo 11.°, n.° 2, enquanto disposição que cria directamente obrigações. Com efeito, penso que se pode sustentar que, em qualquer caso, seria contrário ao objectivo desta disposição que K. Kuhn se pudesse prevalecer de uma eventual contradição entre esta e o § 2a da Weingesetz, apenas para fazer declarar a inaplicabilidade desta última lei. K. Kuhn não tem, acho eu, um interesse protegido pelo direito comunitário que lhe permita invocar a norma comunitária para obter um tal resultado.
35.
Nesta matéria, a Comissão insiste que é conveniente considerar que o artigo 11.°, n.° 2, do regulamento inclui uma disposição«mais severa» para os viticultores do que o § 2a da Weingesetz.
Concordo com a Comissão que, no caso em apreço, este elemento pode ser utilizado como um argumento no sentido de que K. Kuhn não pode invocar a norma comunitaria.
Importa porém salientar aqui, que só dificilmente se pode exigir que uma disposição do direito comunitário seja «mais severa» que a norma nacional, como condição de que deve necessariamente ser preenchida, para se poder negar a um particular a possibilidade de invocar uma norma comunitária.
Na prática podem encontrar-se casos onde é difícil, do ponto de vista da parte interessada, determinar se a «situação jurídica mais severa» é a prevista pela norma comunitária ou a prevista pela norma nacional. Além disto, não se pode excluir a hipótese de a parte não ter um interesse protegido pelo direito comunitário para invocar uma norma comunitária no sentido de fazer declarar a inaplicabilidade de uma norma nacional, mesmo quando a norma comunitária é «menos severa» que a norma nacional.
36.
Em meu entender, no caso em apreço, o Tribunal de Justiça deve limitar-se a declarar que o demandante no processo principal não tem um interesse protegido pelo direito comunitário para poder invocar o artigo 11.° do regulamento vqprd para fazer declarar a inaplicabilidade do § 2a da Weingesetz que esteve na base do indeferimento do pedido de um número de controlo.
Para fundamentar esta opinião, o Tribunal de Justiça deve sobretudo, penso eu, sublinhar que seria manifestamente incompatível com o objectivo do regulamento utilizar o artigo 11.° para criar, na Alemanha, uma situação jurídica na qual, enquanto a contradição entre uma norma comunitária e uma norma alemã correspondente não fosse eliminada pela alteração da legislação alemã, se poderia livremente comercializar vinho como vinho de qualidade, mesmo que se tratasse de vinho que excedesse o rendimento autorizado por hectare.
Há a este propósito um elemento importante e, possivelmente decisivo: não existe uma contradição concreta entre o regulamento e a Weingesetz no ponto que é objecto de litígio no processo principal, isto é, a questão de saber se é conveniente atribuir a K. Kuhn um número de controlo para o seu vinho excedentário para que este possa ser vendido como vinho de qualidade. Tanto o regulamento comunitário como a lei alemã excluem que o vinho excedentário possa ser vendido como vinho de qualidade.
Se o Tribunal de Justiça considerar que deve responder à questão prejudicial que lhe foi submetida pelo tribunal administrativo
37.
Se o Tribunal de Justiça considerar, de acordo com as minhas conclusões, que o demandante no processo principal não pode invocar o artigo 11.° do regulamento para obter a declaração de inaplicabilidade do § 2a da Weingesetz, não há lugar a responder à questão concreta que lhe foi submetida. A razão pela qual o demandante não pode invocar a norma comunitária reside no facto de a aplicação desta última pelo tribunal administrativo produzir, no caso em apreço, um resultado contrário ao objectivo do regulamento. Nestas circunstâncias, uma resposta à questão prejudicial não teria qualquer utilidade para o tribunal administrativo.
Se o Tribunal de Justiça considerar adequado responder às questões do tribunal administrativo, considero que é possível aceitar, na integralidade, a interpretação do artigo 11.° dada pela Comissão.
Conclusões
Atendendo ao que precede, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pelo Verwal tungs gericht Neustadt an der Weinstraße nos seguintes termos:
«O artigo 11.° do Regulamento n.° 823/87 que estabelece disposições especiais relativas aos vinhos de qualidade produzidos em regiões determinadas, não pode ser invocado pelo demandante no processo principal para fazer declarar a inaplicabilidade da Weingesetz na qual se baseia o acto administrativo que recusa ao demandante um número de controlo para o vinho que produziu para além do rendimento autorizado por hectare.»
(
*1
)	Língua original: dinamarquês.
(
1
)	A limitação das quantidades de vinho produzidas por hectare tem, incontestavelmente, uma importância decisiva na qualidade do vinho. Foi o que sublinhou o crítico de vinhos britânico, Hugh Johnson, numa entrevista publicada na revista Time n.° 3 de 1993, p. 42. Solicitou-se a Hugh Johnson que comentasse o seguinte: «a integridade da viticultura germânica está ameaçada». Respondeu: «Fundamentalmente, o erro, para os vinhos alemães, foi a superprodução. Os vinhos alemães do século XIX eram secos, mas eram vinhos produzidos com uma fraca taxa de rendimento. Tinham muito corpo e ‘bouquet’ e podiam envelhecer quase indefinidamente, o que é uma grande qualidade. Mas quando, de repente, se começa a produzir 200 hectolitros por hectare, pergunta-se então, porque é que o vinho sabe a água — de facto, é água — e porque 6 que não envelhece —porque não tem estrutura...».
(
2
)	JO L 84, p. 59.
(
3
)	Decorre dos autos, que os rendimentos por hectare pertinentes para o litígio no processo principal eram os seguintes:
vinho de qualidade «mit Prädikat» (com menção)
80 hl
vinho de qualidade
105 hl
vinho de mesa
140 hl
(
4
)	K. Kuhn dispunha de um terreno vinícola reconhecido de 82445 m2 c tinha já obtido o número dc controlo para as seguintes quantidades:
vinho de qualidade «mit Prädikat»
23 850 l
= 29 813 m2
vinho de qualidade
27 011 l
= 25 725 m2
vinho de mesa
37 538 l
= 26 813 m2
82 351 m2
Deste modo, restavam 94 m2 (82445 ni2 — 82351 m2).
O litígio no processo principal refere-se a um pedido de atribuição de um número de controlo para 1500 litros suplementares. K. Kuhn só recebeu esse número dc controlo para 75 litros de vinho de qualidade «mit Prädikat», correspondentes ao rendimento autorizado de hectare para os 94 m2 restantes.
(
5
)	Acórdão de 9 de Março de 1978 (106/77, Recueil, p. 629).
(
6
)	Acórdão Simmenthal, n.° 18.
(
7
)	Acórdão Simmenthal, n.° 21.
(
8
)	Acórdão Simmenthal, n.° 17.
(
9
)	Acórdão de 5 de Fevereiro de 1963 (26/62, Colcct., 1962--1964, p. 205).
(
10
)	Acórdão de 14 de Dezembro de 1971, Politi/Itália (43/71, Colcct., p. 419, n.°9).
(
11
)	V. o acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Novembro de 1978, Bussone (31/78, Recueil, p. 2429), onde foi declarado, no n.° 30 que «a aplicabilidade directa de um regulamento exige que a sua entrada em vigor e a sua aplicação a favor ou contra os sujeitos de direito se realize sem nenhuma medida de transposição para o direito nacional». V. igualmente as conclusões do advogado-geral J.-R Warner no processo Iannelli/Meroni (74/76, Recueil 1977, p. 557) onde se pode 1er o seguinte: «o facto de uma disposição de um regulamento ser directamente aplicável (nos termos do artigo 189.°) não significa, necessariamente, que tenha efeito directo: só assim será na medida em que obedeça aos critérios bem conhecidos de clareza e incondicionalidade, e de não exigir nenhuma intervenção legislativa complementar para a sua aplicação».
(
12
)	Acórdão de 5 de Abril de 1979 (148/78, Recueil, p. 1629).
(
13
)	Acórdãos de 27 de Outubro de 1993, Lagauche e Evrard (C-46/90 e C-93/91, Recueil, p. I-5267), Decoster (C-69/91, Recueil, p. I-5335) e Taillandier (C-92/91, Recueil, p. 5383), o Tribunal de Justiça debruça-se sobre uma questão que, em certa medida, corresponde à que é aqui analisada. Como é sabido, o contexto desses processos é o seguinte: na Bélgica e em França, foram iniciados vários procedimentos criminais contra pessoas que detinham material de telecomunicações que não estava aprovado pelas autoridades, como o exigia o direito nacional. O Tribunal de Justiça tinha anteriormente determinado que as normas nacionais que previam a aprovação deste tipo de material não eram, em si mesmas, incompatíveis com o direito comunitário, mas que as normas aplicadas nos quatro processos estavam em contradição com o direito comunitário, na medida em que previam que a aprovação fosse dada por um organismo que interviesse no mercado na qualidade de operador económico. Nesses processos, a questão era a de saber se a incompatibilidade, fundamentada e limitada deste modo, das normas belgas e francesas com o direito comunitário podia ser invocada pelos arguidos para se declarar a ilegalidade das normas nacionais em que se baseavam os procedimentos criminais. Determinadas declarações do advogado-geral C. O. Lenz, nas conclusões apresentadas em 2 de Dezembro de 1992 nos processos Lagauche e Evrard (C-46/9Q e C-93/91, Recueil, pp. I-5304 e 5315), poderiam ser interpretadas, em certa medida, como afirmando que os arguidos que não solicitaram a aprovação não têm um interesse protegido pelo direito comunitário para poderem invocar as normas comunitárias em causa, no sentido de fazerem declarar que a exigência belga de aprovação lhes era inaplicável enquanto tal (v. os pontos 44 e 45 nas conclusões Lagauche e os pontos 17 e 18 nas conclusões Evrard).