Preliminär utgåva
FÖRSLAG TLL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 15 januari 2026(1)
Mål C‑801/24 P
NKO AO National Settlement Depository (NSD)
mot
Europeiska unionens råd
” Överklagande – Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – Restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende – Frysning av penningmedel – Beslut att föra upp och bibehålla klaganden på förteckningarna över berörda personer, enheter eller organ – Artikel 2.1 f i beslut 2014/145/Gusp – Begreppet $materiellt eller ekonomiskt stöd till Ryska federationens regering$ – Näringsfrihet – Rätt till egendom – Proportionalitet ”
I.      Inledning
1.        Förevarande förslag till avgörande avser ett överklagande från NKO AO National Settlement Depository (NSD)(2) om upphävande av tribunalens dom av den 11 september 2024, NSD/rådet  (T‑494/22, EU:T:2024:607)(3). Genom nämnda dom ogillade tribunalen den talan som NSD hade väckt med stöd av artikel 263 FEUF mot
–        rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 92), och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/878 av den 3 juni 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 15)(4),
–        rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75I, 2023, s 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75I, 2023, s. 1)(5), och
–        rådets beslut (Gusp) 2023/1767 av den 13 september 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 104) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1765 av den 13 september 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 3)(6),
i den mån som NSD i dessa rättsakter fördes upp på förteckningen i bilagan till respektive rättsakt. Genom dessa rättsakter fryste Europeiska unionens råd NSD:s samtliga penningmedel och ekonomiska resurser i medlemsstaterna.
2.        Förevarande mål rör ett av de många överklaganden som ingetts till domstolen avseende de restriktiva åtgärder som rådet antog år 2022 efter att Ryska federationens väpnade styrkor invaderade Ukraina.(7) Det ger domstolen tillfälle att tolka det kriterium för att föras upp på förteckningen som anges i artikel 2.1 f i beslut 2014/145/Gusp(8), i dess lydelse enligt beslut 2022/329/Gusp(9), och i artikel 3.1 f i förordning (EU) nr 269/2014(10), i dess lydelse enligt förordning (EU) 2022/330(11). Detta kriterium, vanligtvis kallat F-kriteriet, innebär att bland annat juridiska personer och enheter som, materiellt eller ekonomiskt, stöder Ryska federationens regering ska föras upp på förteckningen. Domstolen ges dessutom tillfälle att klargöra huruvida ett bolag som tillhandahåller finansiella tjänster kan göra gällande att den allmänna proportionalitetsprincipen har åsidosatts på grund av de effekter som en restriktiv åtgärd från unionens sida får för bolagets kunder.
II.    Bakgrund och förfarande
A.      Bakgrund till tvisten
3.        Bakgrunden till tvisten beskrivs i punkterna 2–20 i den överklagade domen. I förevarande förslag till avgörande kan bakgrunden sammanfattas medhjälp av följande ostridiga omständigheter.
4.        NSD är ett bolag bildat enligt rysk rätt. Det är en auktoriserad depåhållare som i egenskap av värdepapperscentral tillhandahåller tjänster för registrering och förvaring av värdepapper. Det tillhandahåller även finansiella tjänster, bland annat i egenskap av ett kreditinstitut utanför banksektorn som är auktoriserat att tillhandahålla avvecklingstjänster för banker.
5.        Den 17 mars 2014 antog rådet, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/145/Gusp. Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014. Båda rättsakterna rörde restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
6.        Den 25 februari 2022 antog rådet, mot bakgrund av den allvarliga situationen i Ukraina, dels beslut (Gusp) 2022/329 om ändring av beslut 2014/145, dels förordning (EU) 2022/330 om ändring av förordning nr 269/2014, bland annat för att ändra kriterierna för när fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ kan bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna.
7.        I artikel 2.1 och 2.2 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329(12), föreskrivs följande:
”1.      Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör
…
f)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, Ryska federationens regering, som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina,
… ska frysas.
2.      Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan.”
8.        Närmare bestämmelser om denna frysning av tillgångar anges i de följande punkterna i artikel 2 i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse.
9.        I förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt förordning 2022/330(13) föreskrivs att åtgärder för frysning av penningmedel ska vidtas samt anges de närmare villkoren för denna frysning i samma ordalag som i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse. I artikel 3.1 f i denna förordning återges nämligen i allt väsentligt artikel 2.1 f i nämnda beslut.
10.      Den 3 juni 2022 antog rådet, med beaktande av Ryska federationens fortsatta anfallskrig mot Ukraina, de ursprungliga rättsakterna. I dessa lades NSD till på förteckningen i bilagan till beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, och i bilaga I till förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse,(14) på följande grunder:
”[NSD] är ett ryskt finansinstitut som inte är en bank, och Rysslands värdepapperscentral. Det är den största depåhållaren i Ryssland sett till marknadsvärdet på depåförvarade aktier och skuldebrev och den enda som har tillgång till det internationella finansiella systemet.
[NSD] erkänns som ett systemviktigt ryskt finansinstitut av regeringen och Rysslands centralbank. Det spelar en viktig roll för Rysslands finansiella system och dess koppling till det internationella finansiella systemet, och främjar därmed direkt och indirekt den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser.
[NSD] ägs nästan helt av Moskvabörsen, vars uppdrag är att ge ohindrad tillgång till de ryska finansmarknaderna. Moskvabörsen kontrolleras i sin tur, genom sin roll och sina aktieägare, i hög grad av den ryska regeringen. [NSD] är därför en enhet eller ett organ som, materiellt eller ekonomiskt, stöder Ryska federationens regering, som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina.”
11.      De åtgärder som vidtagits mot NSD i de ursprungliga rättsakterna, vilka var tillämpliga till och med den 15 mars 2023, förlängdes först till och med den 15 september 2023, genom rättsakterna om bibehållande från mars 2023, och därefter till och med den 15 mars 2024, genom rättsakterna om bibehållande från september 2023, utan att skälen för att ta upp NSD på de aktuella förteckningarna ändrades.
B.      Målet vid tribunalen och den överklagade domen
12.      Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 12 augusti 2022 väckte NSD talan om ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna.
13.      Till stöd för sin talan åberopade NSD fyra grunder. Som första grund gjordes gällande att motiveringsskyldigheten hade åsidosatts. Den andra grunden avsåg en uppenbart oriktig bedömning. Som tredje grund gjorde NSD gällande att grundläggande rättigheter hade åsidosattes på ett oproportionerligt sätt. Såvitt avser den fjärde grunden gjorde NSD gällande att bevisningen var otillräcklig.
14.      Genom den överklagade domen ogillade tribunalen NSD:s talan i dess helhet och förpliktade NSD att bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader.
15.      Vad för det första gäller grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten, fann tribunalen att samtliga de ursprungliga rättsakterna och rättsakterna om bibehållande från mars 2023 och september 2023 innehöll en precisering av sammanhanget och de rättsliga grunderna för antagandet av dessa rättsakter. Den angivelse av de faktiska omständigheterna som rådet lämnade till NSD utgjorde dessutom en tillräckligt klar och precis motivering för att NSD skulle kunna förstå skälen till att bolaget fördes upp och sedan bibehölls på de omtvistade förteckningarna och för att tribunalen skulle kunna utföra sin prövning. Vad gäller NSD:s argument att rådet inte hade angett skälen till att de aktuella restriktiva åtgärderna innebar frysning av kundernas tillgångar, slog tribunalen fast att motiveringsskyldigheten inte innebär en skyldighet att redogöra för alla konsekvenser som de omtvistade rättsakternas antagande har för andra personer, och inte heller förpliktar rådet att identifiera alla de personer som indirekt kan påverkas av de restriktiva åtgärderna mot NSD.
16.      Vad för det andra gäller grunderna om en uppenbart oriktig bedömning och otillräcklig bevisning, som tribunalen prövade tillsammans, fann tribunalen att NSD inte hade visat att rådet gjorde en oriktig bedömning genom att konstatera att NSD var ett systemviktigt finansinstitut som spelade en väsentlig roll för det ryska finansiella systemets funktion. Det var dessutom inte fel av rådet att konstatera att NSD direkt eller indirekt främjade den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser. Med beaktande av betydelsen av de finansiella tjänster som NSD tillhandahåller såväl den ryska regeringen som Ryska federationens centralbank, och dess allmännare bidrag för att det ryska finansiella systemet ska fungera väl, ska det konstateras att rådet hade fog för att anse att NSD kvantitativt och kvalitativt tillhandahöll den Ryska federationens regering ett betydande materiellt eller ekonomiskt stöd som främjade dess ekonomiska resurser och gjorde det möjligt för den att fortsätta med sina åtgärder för att destabilisera Ukraina. Som svar på NSD:s specifika argument påpekade tribunalen dessutom att enligt kriteriet avseende materiellt eller ekonomiskt stöd till regeringen, vilket föreskrivs i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, krävs det inte att det fastställs att nämnda regering utövar kontroll över den person, den enhet eller det organ som ger den stöd. Denna bestämmelse kräver inte heller att det visas att det finns en koppling som går utöver det materiella eller ekonomiska stöd som föreskrivs i kriteriet för uppförande på förteckningen, det vill säga en koppling mellan NSD och den ryska regeringen.
17.      Vad för det tredje gäller grunden avseende ett oproportionerligt åsidosättande av de grundläggande rättigheterna, prövade tribunalen inledningsvis de argument som NSD hade anfört för att göra gällande att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot NSD har medfört en frysning av penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhör dess kunder, vilket innebär att nämnda åtgärder utgör ett åsidosättande av deras rätt till egendom. Tribunalen påpekade i detta avseende att NSD till stöd för sin talan om ogiltigförklaring inte kan åberopa en rätt till egendom som bolaget inte är innehavare av. Enligt rättspraxis kan nämligen ett åsidosättande av en subjektiv rättighet i princip inte göras gällande av tredje man, utan endast av den som anser sig ha fått sina egna rättigheter åsidosatta. NSD:s kunder har tillgång till rättsmedel vid nationella domstolar, vid vilka de bland annat kan göra gällande att deras rätt till egendom som stadfästs i artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(15) har åsidosatts. Vad gäller NSD:s argument att det undantag som föreskrivs i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, och förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse, inte ger dess kunder möjlighet att utverka ett frigörande av deras penningmedel eller ekonomiska resurser på grund av de nationella myndigheternas passivitet eller alltför restriktiva villkor som ålagts av nämnda myndigheter, påpekade tribunalen att NSD genom detta argument faktiskt har bestritt lagenligheten hos de åtgärder som vidtagits av de nationella myndigheterna i samband med genomförandet av detta undantag, något som endast de nationella domstolarna är behöriga att pröva. För de av NSD:s kunder som inte var föremål för någon restriktiv åtgärd, men vilkas penningmedel eller ekonomiska resurser hade frysts på grund av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot NSD, ankom det på de nationella myndigheterna att försäkra sig om att åsidosättandet av dessa kunders rätt till egendom är förenligt med stadgan.
18.      Vad vidare gäller NSD:s argument att de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot NSD innebar ett åsidosättande av dess grundläggande rättigheter, nämligen dess näringsfrihet och dess rätt till egendom, underkände tribunalen NSD:s påståenden efter att ha gjort en bedömning av de villkor som föreskrivs i artikel 52 i stadgan. Tribunalen fann i synnerhet att åsidosättandet av NSD:s rättigheter genom de omtvistade rättsakterna inte kunde anses vara oproportionerligt. Som svar på andra specifika argument från NSD påpekade tribunalen dessutom att vid den tidpunkt då de ursprungliga rättsakterna antogs hade de nationella myndigheterna, enligt undantagen i beslut 2014/14, i dess ändrade lydelse, och förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse, möjlighet att ge tillstånd till frigörande av NSD:s penningmedel eller ekonomiska resurser, för att ge bolaget möjlighet att göra en betalning i form av återlämning av sina kunders värdepapper som det innehade på sina frysta konton hos depåhållare av värdepapper etablerade i unionen.
III. Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
19.      I sitt överklagande, som inkom till domstolen den 20 november 2024, har NSD yrkat att domstolen ska
–        upphäva den överklagade domen,
–        ogiltigförklara de omtvistade rättsakterna, och
–        förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
20.      I sin svarsskrivelse, som inkom den 3 februari 2025, har rådet, med stöd av Europeiska kommissionen, yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta NSD att ersätta rättegångskostnaderna.
IV.    Bedömning
21.      Till stöd för sitt överklagande har NSD åberopat tre grunder, vilka avser tre fall av felaktig rättstillämpning. Det rör sig för det första om rådets motiveringsskyldighet, för det andra om tolkningen av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, och för det tredje om bedömningen av proportionalitetsprincipen.
22.      Domstolen har begärt att de specifika argument som avser tolkningen av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, ska prövas. Dessa avser i huvudsak den andra grunden. Domstolen har dessutom begärt en bedömning av NSD:s argument avseende proportionalitetsprincipen i den tredje grunden. Min bedömning kommer därför att inriktas på dessa huvudfrågor.
A.      Den andra grunden
23.      Som andra grund har NSD gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid dess tolkning av artikel 2.1 f i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse.
24.      Denna grund består av två delar, varav det i den första delen påstås att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av uttrycket ”som stöder, materiellt eller ekonomiskt, … Ryska federationens regering” i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, och för det andra att tribunalen tillämpade ett olämpligt beviskrav.
1.      Den andra grundens första del
25.      Genom den andra grundens första del har NSD gjort gällande att tribunalen gjorde en vid, vag och felaktig tolkning av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse. NSD har i detta avseende anfört två huvudargument.
26.      NSD har för det första gjort gällande att kriteriet i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, ska tolkas restriktivt, och endast avser former av stöd som består i direkt leverans av varor eller överföring av medel till den ryska regeringen med hjälp av den berörda personens eller enhetens ekonomiska resurser. NSD har i detta avseende gjort gällande att begreppet materiellt eller ekonomiskt stöd i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, ska tolkas i överensstämmelse med begreppet ekonomiskt bistånd i artikel 4.3 b i förordning (EU) nr 833/2014(16), som enligt denna förordning definieras som alla åtgärder varigenom den berörda personen eller den berörda enheten betalar ut eller åtar sig att betala ut egna medel eller ekonomiska resurser.
27.      För det andra har NSD gjort gällande att det, i egenskap av värdepapperscentral, endast tillhandahåller de tekniska resurser som krävs för att organisera emissioner av statsobligationer. Dess uppdrag kan under alla omständigheter inte anses omfattas av begreppet ekonomiskt stöd, i den mening som avses i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse. NSD har understrukit att det i den överklagade domen inte alls påstås att bolaget ger den ryska regeringen direkt ekonomiskt stöd, det vill säga i form av inkomster som överförs till staten.
28.      Rådet och kommissionen har bestritt dessa argument.
29.      Såsom framgår av punkt 7 i förevarande förslag till avgörande föreskrivs i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, att alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av ”fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som om stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, Ryska federationens regering, som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina, ska frysas”.
30.      I punkt 57 i den överklagade domen påpekade tribunalen dessutom att kriteriet avseende materiellt eller ekonomiskt stöd till regeringen i artikel 2.1 f i beslut 2014/45, i dess ändrade lydelse, inte förutsätter att stödet från de berörda personerna eller enheterna har ett direkt eller indirekt samband med annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Med hänvisning till domstolens dom av den 7 april 2016, Central Bank of Iran/rådet (C‑266/15 P, EU:C:2016:208)(17), slog tribunalen vidare fast att materiellt eller ekonomiskt stöd, i den mening som avses i detta kriterium, ska tolkas så, att det omfattar allt stöd som genom sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse kan ge nämnda regering tillgångar eller materiellt eller finansiellt stöd som gör det möjligt för den att fortsätta med sina åtgärder för destabilisering av Ukraina.
31.      Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Så är särskilt fallet när lydelsen i den berörda unionsrättsliga bestämmelsen inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas nationella lagstiftning för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, vilket är fallet här när det gäller artikel 2.1 f i beslut 2014/45, i dess ändrade lydelse.(18)
32.      Vad gäller bokstavstolkningen noterar jag att artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, inte innehåller någon definition av begreppet stöder. Enligt domstolens fasta praxis ska innebörden och räckvidden av detta begrepp tolkas i enlighet med dess normala betydelse i vanligt språkbruk.(19)
33.      Det svenska uttrycket ”stöder” i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, motsvaras i den engelska versionen av presens particip av verbet ”support” (stödja). På engelska kan detta verb definieras på flera sätt. För det första kan det definieras som ”to reinforce the position of [something] by one’s assistance” (stärka [någons] ställning genom att bistå denne). För det andra kan det definieras som ”to provide resources for the maintainance of [something]” (tillhandahållande av resurser för att bevara [något]).(20) Liknande betydelser går att hitta för motsvarigheterna till verbet ”stödja” i de andra språkversionerna av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse.(21) Eftersom uttrycket ”stöder” dessutom nyanseras med frasen ”materiellt eller ekonomiskt”, kan det tolkas så, att det antingen syftar till att stärka en ställning genom materiellt eller ekonomiskt bistånd eller, alternativt, till att tillhandahålla materiella eller ekonomiska resurser.
34.      Det bör påpekas att den första betydelsen av verbet ”stödja” som anges ovan tycks stödja den tolkning av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, som rådet och kommissionen har föreslagit, som överensstämmer med den tolkning som tribunalen gjorde i den överklagade domen. Båda institutionerna har i huvudsak gjort gällande att frasen ”som stöder, materiellt eller ekonomiskt, … Ryska federationens regering” avser personer eller enheter som i kvalitativt eller kvantitativt hänseende underlättar den ryska regeringens militära åtgärder mot Ukraina, utan att det krävs bevis för en direkt överföring av resurser till denna regering. Den andra betydelsen av verbet ”stödja” som anges ovan tycks däremot i högre grad överensstämma med den tolkning som NSD har förespråkat, enligt vilken kriteriet för att föras upp på förteckningen i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, ska begränsas till personer eller enheter som ger direkt ekonomiskt stöd eller materiella resurser till den ryska regeringen till förmån för dess åtgärder mot Ukraina.
35.      Av bokstavstolkningen av lydelsen av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, följer att lydelsen inte i sig är avgörande för att avgöra huruvida den tolkning som rådet och kommissionen har föreslagit eller, i andra hand, den tolkning som NSD har föreslagit, ska ges företräde. Svaret på denna fråga ska således sökas i den rättsliga ram som artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, ingår i och med beaktande av dess huvudsakliga syften.
36.      Vad gäller den kontextuella tolkningen påpekar jag, precis som i mitt förslag till avgörande i målet Mazepin/rådet (C‑35/24 P, EU:C:2025:412)(22), att kriteriet för att föras upp på förteckningen i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, infördes för första gången genom beslut 2022/329.(23) Det sistnämnda beslutet antogs den 25 februari 2022, det vill säga dagen efter det att Ryska federationens president tillkännagav en militär operation i Ukraina och ryska väpnade styrkor inledde en attack mot detta land.(24) Som rådet med rätta har påpekat utvidgade detta beslut tillämpningsområdet för de individuella restriktiva åtgärder som antagits mot Ryska federationen genom att antalet personer och enheter som åtgärderna riktades mot utökades, bland annat genom att nya kriterier för uppförande på förteckningen infördes.(25)
37.      Jag påpekar dessutom att artikel 2.1 i beslut 2014/145, redan innan denna ändrades genom beslut 2022/329, innehöll ett kriterium för uppförande på förteckningen som gjorde det möjligt att rikta sig mot juridiska personer som kunde tänkas ge direkt materiellt eller ekonomiskt stöd till den ryska regeringens åtgärder avseende annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Så var mer specifikt fallet med artikel 2.1 b i beslut 2014/145, som hänvisade till ”juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende”. Det kriteriet behölls i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, vilket enligt min mening tyder på att en tolkning av artikel 2.1 f i detta beslut enligt vilken det krävs bevis för stöd i form av direkt finansiering eller leverans av varor till Ryska federationens regering, såsom NSD i huvudsak har påstått, helt enkelt skulle vara överflödig och inkonsekvent ur ett kontextuellt perspektiv, eftersom denna tolkning skulle medföra att de ändringar i beslut 2014/145 som infördes genom beslut 2022/329 skulle bli verkningslösa.
38.      NSD har emellertid gjort gällande att begreppet materiellt eller ekonomiskt stöd i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, ska definieras på samma sätt som begreppet ekonomiskt bistånd i artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014, för att säkerställa kontextuell konsekvens. Enligt definitionen av det sistnämnda begreppet i artikel 1 o i samma förordning kräver ekonomiskt bistånd att den berörda personen eller den berörda enheten, betalar ut eller åtar sig att betala ut medel eller ekonomiska resurser.
39.      Som kommissionen i huvudsak har påpekat har artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014 och artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, helt olika materiella tillämpningsområden. I synnerhet avser den första av dessa bestämmelser specifikt den teknik som räknas upp i bilaga II till förordning nr 833/2014, för vilken det krävs förhandstillstånd från den utsedda behöriga myndigheten för att tillhandahålla finansiering eller ekonomiskt stöd till personer, enheter eller organ i Ryssland, utan att detta uttryckligen förbjuds.(26) I den andra av dessa bestämmelser anges däremot, såsom jag redan förklarat, ett av de kriterier för uppförande på förteckningen som leder till frysning av den berörda personens eller enhetens penningmedel eller ekonomiska resurser. Eftersom det uppenbarligen inte finns något materiellt samband mellan artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014 och de kriterier för uppförande på förteckningen som följer av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, anser jag inte att någon omständighet som är gemensam för de båda bestämmelserna kan anses vara relevant för tolkningen. I motsats till vad NSD har hävdat är domstolens tolkning av uttrycket ”ekonomiskt bistånd” i domen av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), därför verkningslös.
40.      Härav följer att den kontextuella bedömningen av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, tycks stödja den tolkning som rådet och kommissionen förespråkar, och som beskrevs i punkt 34 ovan, vilken i huvudsak överensstämmer med tribunalens tolkning i den överklagade domen.
41.      Vad gäller den teleologiska tolkningen betonade jag i mitt förslag till avgörande i målet Mazepin/rådet att kriterierna i artikel 2.1 i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, även ingår i en rättslig ram som föreskriver en aldrig tidigare skådad uppsättning restriktiva åtgärder som, såsom tribunalen med rätta påpekade i punkt 56 i den överklagade domen, syftar till att utöva största möjliga påtryckningar på de ryska myndigheterna och Ryska federationens ekonomi. Det slutliga målet med denna rättsliga ram är att försvaga den ryska regeringens finansiella kapacitet och därmed få slut på den militära aggression som denna regering har gjort sig skyldig till i Ukraina.(27) Frågan är huruvida detta viktiga mål kan uppnås på ett effektivare sätt genom att följa den tolkning av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, som rådet och kommissionen har föreslagit, eller den tolkning som NSD har föreslagit. I detta sammanhang måste det beaktas att det följer av domstolens fasta praxis att företräde ska ges åt den tolkning som säkerställer den berörda bestämmelsens ändamålsenliga verkan.(28)
42.      Enligt min mening är det uppenbart att om artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, tolkas så, att den endast omfattar stöd i form av direkt finansiering eller direkt tillhandahållande av materiella resurser till den ryska regeringen, såsom NSD har gjort gällande, skulle detta, förutom att det som jag redan har förklarat är ologiskt ur ett kontextuellt perspektiv,(29) i stor utsträckning begränsa effektiviteten av det kriterium som anges i denna bestämmelse, eftersom det inte skulle göra det möjligt att maximera trycket på de ryska myndigheterna att upphöra med sina handlingar och sin politik i Ukraina. Denna tolkning skulle nämligen, i stället för att undergräva Ryska federationens regerings ekonomiska kapacitet, i bästa fall bibehålla den ekonomiska kapacitet som denna regering hade före antagandet av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse.
43.      Om artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, däremot tolkas så, att den avser allt stöd som genom sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse kan ge den ryska regeringen resurser eller hjälpmedel som gör det möjligt för denna att fortsätta sina destabiliserande åtgärder i Ukraina, oberoende av om detta stöd har ett direkt eller indirekt samband med de aktuella åtgärderna, skulle denna tolkning vara direkt förenlig med syftena med den rättsliga ram som beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, ingår i och skulle dessa mål följaktligen rimligen kunna uppnås på ett effektivare sätt.
44.      NSD har bestritt ovanstående slutsats och gjort gällande att denna tolkning, som i huvudsak följer av domen i målet Central Bank of Iran, antogs av domstolen med avseende på ett annat system för individuella restriktiva åtgärder, närmare bestämt ett kriterium för uppförande på förteckningen som hade en annan lydelse än kriteriet i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse. Trots skillnaderna mellan lydelsen av det kriterium som prövades i domen i målet Central Bank of Iran(30) och det kriterium som är aktuellt i förevarande mål är det emellertid lämpligt att i tolkningshänseende betrakta båda kriterierna ur samma synvinkel. Som jag påpekade i mitt förslag till avgörande i målet Timchenko/rådet (C‑702/23 P, EU:C:2025:273)(31), är ratio decidendi i domstolens rättspraxis(32) att förmå de handlanden som de aktuella restriktiva åtgärderna riktas mot att upphöra, i synnerhet genom att minska de ekonomiska resurser som är tillgängliga i detta syfte, oberoende av om det finns en direkt eller indirekt koppling mellan den berörda juridiska enheten och dessa handlanden.
45.      Mot bakgrund av det ovan anförda drar jag slutsatsen att varken den kontextuella tolkningen av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, eller den teleologiska tolkningen av denna bestämmelse kräver ett konstaterande av materiellt och ekonomiskt stöd i form av direkt tillhandahållande av varor eller överföring av medel från den berörda personen eller enheten till Ryska federationens regering, vilket NSD har gjort gällande. Tvärtom krävs enligt denna bestämmelse endast att denna person eller enhet kan underlätta den ryska regeringens åtgärder i Ukraina i kvantitativt eller kvalitativt hänseende.
46.      Av detta följer att eftersom tribunalen i punkt 57 i den överklagade domen grundade sin bedömning av de omtvistade rättsakternas lagenlighet på denna tolkning, så kan tribunalen inte anses ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning.
47.      Vad gäller tillämpningen av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, på NSD understryker jag att värdepapperscentraler spelar en central roll i varje lands finansiella system och kapitalmarknad, eftersom de driver den infrastruktur som möjliggör avveckling av värdepapper – såsom aktier eller obligationer – på finansmarknaderna.(33) Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den, i punkt 88 i den överklagade domen, slog fast att värdepapperscentraler, såsom NSD, är systemviktiga enheter som är väsentliga bland annat för ett effektivt genomförande av penningpolitiken, trovärdigheten i program för förvaltning av offentliga skulder, förvaltningen av säkerheter och värdepappersmarknadernas säkerhet och effektivitet. Eftersom artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, inkräktar på dessa värdepapperscentralers verksamhet kommer denna bestämmelse sannolikt att minska de inkomster som Ryska federationens regering erhåller från emitteringen av statsobligationer, vilket därmed ökar utgifterna för dess militära åtgärder och begränsar dess förmåga att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.(34)
48.      Jag anser därför att tribunalen gjorde en riktig bedömning, och inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, när den i punkt 106 i den överklagade domen konstaterade att med beaktande av betydelsen av de finansiella tjänster som NSD tillhandahåller såväl den ryska regeringen som Ryska federationens centralbank, och dess allmännare bidrag för att det ryska finansiella systemet ska fungera väl, tillhandahöll NSD kvantitativt och kvalitativt den Ryska federationens regering ett betydande materiellt eller ekonomiskt stöd, i den mening som avses i artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse. I motsats till vad NSD har anfört är det möjligt att komma fram till denna slutsats utan att pröva huruvida den ryska regeringen hade något direkt eller indirekt aktieinnehav i NSD, eftersom detta enligt den föreslagna tolkningen av artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, helt enkelt inte är en omständighet som måste vara uppfylld för att kunna tillämpa kriteriet i denna bestämmelse.
49.      Mot bakgrund av det ovan anförda och eftersom tribunalen, såsom jag redogjort för i punkterna 46 och 48 i förevarande förslag till avgörande, inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den tolkade artikel 2.1 f i beslut 2014/145 och fann att NSD kunde omfattas av begreppet materiellt eller ekonomiskt stöd i den bestämmelsen, kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
2.      De andra grundens andra del
50.      Genom den andra grundens andra del har NSD ifrågasatt det beviskrav som tribunalen tillämpade för att bedöma huruvida de skäl som anfördes i de omtvistade rättsakterna var styrkta. NSD har gjort gällande att rådet, i avsaknad av en uttrycklig lagbestämmelse – som saknas i förevarande mål – inte kan vara skyldigt att endast lägga fram ”tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier”.
51.      Kommissionen anser att denna del av den andra grunden inte kan tas upp till prövning, med hänsyn till den oklarhet som råder i fråga om huruvida tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, vilket NSD har gjort gällande. I sak har såväl rådet som kommissionen hävdat att tribunalen på ett korrekt sätt har tillämpat domstolens fasta praxis om beviskrav när det gäller restriktiva åtgärder.
52.      Vad gäller frågan huruvida talan kan tas upp till prövning erinrar jag till att börja med om att det följer av domstolens fasta praxis att en grund eller en del av denna måste uppfylla två villkor för att kunna prövas i sak.(35) För det första ska det klart ska anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävande av ifrågasätts. För det andra ska de rättsliga argument som specifikt åberopas till stöd för en grund eller en del av denna framgå tillräckligt klart och precist. Om det ena eller det andra av dessa två villkor inte är uppfyllt, kan domstolen inte utöva sin prövningsrätt, och kan den aktuella grunden, eller den berörda delen av denna, inte tas upp till prövning.(36)
53.      I förevarande fall framgår det emellertid av NSD:s inlagor att NSD genom den andra grundens andra del har ifrågasatt punkt 50 i den överklagade domen. Överklagandet uppfyller således villkoret för upptagande till prövning, enligt vilket det klart ska anges vad som bestrids i den dom som begärs upphävd. Vad gäller de rättsliga argument som NSD har åberopat till stöd för sin grund preciseras det i NSD:s inlagor även att NSD ifrågasätter det beviskrav som tribunalen tillämpade i förevarande fall. NSD:s argument är att detta beviskrav endast kan godtas om det uttryckligen föreskrivs i lag. Trots att NSD:s argument är kortfattat formulerade är de tillräckligt klara och precisa för att göra det möjligt att förstå deras räckvidd och innehåll.
54.      Härav följer att den andra grundens andra del uppfyller de två villkor som anges i domstolens fasta praxis, vilket gör det möjligt för domstolen att genomföra sin prövning. Kommissionens argument att denna delgrund inte kan tas upp till prövning kan följaktligen inte godtas.
55.      I punkt 50 i den överklagade domen fastställde tribunalen i sak det beviskrav som rådet var skyldigt att iaktta för att styrka att de restriktiva åtgärder som antagits och därefter bibehållits gentemot NSD grundades på faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut.(37) Enligt tribunalen har rådet uppfyllt sin bevisbörda om det vid unionsdomstolen redogör för en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som kan styrka en tillräckligt stark koppling mellan den person eller enhet som är föremål för en åtgärd avseende frysning av penningmedel och det kriterium för uppförande på förteckningen som tillämpas på denna enhet.
56.      Begreppet beviskrav avser den mängd och den typ av bevis som krävs för att styrka en omständighet. När det gäller restriktiva åtgärder kan ett individuellt uppförande visas genom direkt bevisning – det vill säga bevisning som i sig kan styrka ett faktiskt påstående som rådet framfört i sin motivering –(38) eller ofta genom indirekt bevisning, såsom presumtioner eller ”en uppsättning indicier”.(39) I det sistnämnda fallet grundar sig tribunalens bedömning inte på en separat bedömning av de olika bevis som rådet har lagt fram. Tvärtom grundar sig denna bedömning på en prövning av samtliga bevis, varvid det medges att även om individuella omständigheter kanske inte är tillräckligt starka för att styrka att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för att styrka motiveringen, kan den samlade effekten av samtliga indicier ändå uppfylla beviskraven.
57.      I förevarande fall grundar sig de beviskrav som tribunalen angav i den överklagade domen, vilket även framgår av hänvisningarna i punkt 50 i den överklagade domen, på tribunalens fasta praxis. Tribunalen har konsekvent tillämpat detta beviskrav(40) sedan domstolen ursprungligen formulerade kravet i sin dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet (C‑605/13 P, EU:C:2015:248)(41). I det målet slog domstolen (stora avdelningen) fast att den omständigheten att en person uppförs på förteckningarna över personer som är föremål för restriktiva åtgärder kan anses vara välgrundat när det grundar sig på en uppsättning indicier avseende exempelvis denna persons situation, funktion i och anknytning till den regim som vederbörande tillhör.(42) Domstolen har därefter tillämpat samma beviskrav i sin praxis(43), däribland ganska nyligen, när det gäller de restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina.(44)
58.      Tribunalen kan följaktligen inte anses ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, eftersom den hade rätt att grunda sig på ett beviskrav grundat på en uppsättning indicier för att bedöma huruvida rådets motivering avseende NSD grundade sig på faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag för en sådan bedömning. Trots att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse i unionsrätten räcker det att påpeka att detta beviskrav grundar sig på domstolens fasta praxis. NSD har för sin del i sina inlagor inte på ett uttömmande sätt förklarat vilken specifik regel eller allmän rättsprincip som påstås ha åsidosatts genom denna omständighet.
59.      Överklagandet kan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del och därmed inte såvitt avser någon del av den andra grunden.
B.      Den tredje grunden
60.      Genom den tredje grunden har NSD i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin bedömning av huruvida proportionalitetsprincipen hade iakttagits.
61.      Denna grund består av två delar. Den första delgrunden avser tribunalens underlåtenhet att pröva det påstådda åsidosättandet av NSD:s grundläggande rättigheter mot bakgrund av NSD:s kunders rätt till egendom. Genom den andra delgrunden ifrågasätts tribunalens slutsats att de omtvistade rättsakterna var förenliga med proportionalitetsprincipen.
1.      Den tredje grundens första del
62.      Genom den tredje grundens första del har NSD gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att de omtvistade rättsakternas konsekvenser för NSD:s kunders grundläggande rätt till egendom inte behövde beaktas vid bedömningen av NSD:s påstående om åsidosättande av grundläggande rättigheter. Enligt NSD borde tribunalens bedömning av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits inte ha skett i form av en bedömning av utövandet av en vanlig subjektiv rättighet, utan som en kontroll av efterlevnaden av en grundläggande princip som innebär att konsekvenserna av en åtgärd i dess helhet undersöks. NSD har understrukit att dess huvudsakliga uppgift på unionens marknader är att fungera som värdepapperscentral, och som sådan fungera som innehavare av värdepapper som tillhör ryska enheter och privatpersoner. Att vidta sanktionsåtgärder mot NSD skulle således vara detsamma som att bestraffa dess användare, det vill säga de ryska finansinstitutens mellanhänder och slutkunder.
63.      Rådet har bestritt att denna del av den tredje grunden kan tas upp till prövning. Det har gjort gällande att NSD genom denna delgrund har ifrågasatt huruvida de omtvistade rättsakterna iakttog den allmänna proportionalitetsprincipen och inte tribunalens bedömning av denna princip vid bedömningen av huruvida NSD:s grundläggande rättigheter har åsidosatts. Det rör sig om en ny grund som inte åberopades i första instans. Vad gäller själva sakfrågan har både rådet och kommissionen förklarat att de inte delar NSD:s uppfattning
64.      Vad gäller frågan huruvida den tredje grundens första del kan tas upp till prövning erinrar jag om att det framgår av domstolens fasta praxis att om en part tilläts att vid domstolen åberopa en ny grund och argument som denne inte har åberopat vid tribunalen, skulle detta innebära att vederbörande vid domstolen, vilken har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. Domstolen är i ett mål om överklagande nämligen endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats i den lägre instansen.(45) Detta utesluter emellertid inte möjligheten för en klagande att åberopa grunder som följer av den överklagade domen och som syftar till att bestrida domens rättsliga grund.(46)
65.      I förevarande mål framgår det av den överklagade domen(47) att NSD vid tribunalen åberopade en grund avseende ett oproportionerligt åsidosättande av de grundläggande rättigheterna. I denna grund anförde NSD flera argument enligt vilka de restriktiva åtgärder som vidtagits mot NSD medförde frysning av penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhörde dess kunder, vilket innebar att dessa åtgärder även åsidosatte kundernas rätt till egendom. Tribunalen prövade dessa argument och fann, i punkt 129 i den överklagade domen, att NSD till stöd för sin talan om ogiltigförklaring inte kunde åberopa en rätt till egendom som det inte var innehavare av. Enligt rättspraxis kan nämligen åsidosättande av en subjektiv rättighet i princip inte göras gällande av tredje man, utan endast av den som anser sig ha fått sina egna rättigheter åsidosatta. Tribunalen förklarade vidare att NSD:s kunder hade tillgång till rättsmedel vid nationella domstolar, vid vilka de bland annat kunde göra gällande att deras rätt till egendom i artikel 17 i stadgan hade åsidosatts.
66.      Härav följer att de argument som NSD har anfört i den tredje grundens första del hänför sig till tribunalens bedömning i den överklagade domen, särskilt i den grund avseende åsidosättande av grundläggande rättigheter som åberopades i första instans. Utan att det påverkar domstolens svar i förevarande mål utgör den första delgrunden följaktligen inte någon ny uppsättning argument som ändrar sakfrågan i det mål som domstolen har att avgöra. Trots rådets invändningar föreslår jag därför att denna delgrund ska prövas i sak.
67.      För det andra har NSD i sak bestritt relevansen av den rättspraxis som det hänvisas till i den överklagade domen, enligt vilken en klagande, såsom angetts ovan, till stöd för sin talan om ogiltigförklaring inte kan göra gällande ett åsidosättande av en subjektiv rättighet som tillkommer tredje man. Enligt NSD har denna rättspraxis inte fastställts i ett sammanhang där restriktiva åtgärder har vidtagits och är denna rättspraxis inte förenlig med proportionalitetsprincipen
68.      Jag konstaterar att tribunalen i punkt 129 i den överklagade domen, till stöd för sitt resonemang, har hänvisat till två domar som tribunalen har meddelat, dels på området ekonomisk och monetär politik, dels på antidumpningsområdet.(48) Även om ingen av dessa domar omfattas av området för restriktiva åtgärder är de förenliga med domstolens praxis, enligt vilken det i huvudsak ankommer på de parter som har en subjektiv rättighet att faktiskt utöva denna,(49) oberoende av vilken typ av förfarande som de är föremål för.(50) Tribunalen gjorde således inte någon felaktig bedömning när den slog fast att ett åsidosättande av en subjektiv rättighet endast kan åberopas av den person vars rättighet påstås ha åsidosatts, och inte av tredje man.(51)
69.      Som tribunalen förklarade i punkt 152 i den överklagade domen ska det dessutom påpekas att beslut 2014/145 och förordning nr 269/2014 vid tidpunkten för antagandet av de ursprungliga rättsakterna innehöll ett undantag som gav NSD:s kunder möjlighet att vända sig till de nationella myndigheterna för att begära att de penningmedel som fryst på grund av att NSD hade först upp på förteckningen frigjordes.(52) Som även framgår av punkterna 156 och 159 i den överklagade domen infördes senare ytterligare ändringar av detta undantag i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, och förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse, i syfte att ge NSD möjlighet att till sina kunder återlämna värdepapper som det innehade på sina frysta konton hos depåhållare av värdepapper etablerade i unionen.(53)
70.      Härav följer att det genom beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, och förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse, infördes en ram som gör åtskillnad mellan NSD:s rättsliga ställning i egenskap av värdepapperscentral och dess kunders rättsliga ställning. För de kunder som inte var föremål för några restriktiva åtgärder och vars penningmedel eller ekonomiska resurser frysts på grund av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot NSD ankom det på de nationella myndigheterna att anta ett beslut om att frigöra dessa medel eller resurser. Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den fann att eftersom detta förfarande innebar en tillämpning av unionsrätten, var dessa myndigheter skyldiga att iaktta stadgan, i enlighet med artikel 51.1 däri. Tribunalen gjorde även en riktig bedömning när den framhöll att NSD:s kunder, vid en eventuell tvist som uppkommit till följd av tillämpningen av dessa undantag, hade tillgång till rättsmedel vid de nationella domstolarna, vid vilka de bland annat kunde göra gällande att deras rätt till egendom enligt artikel 17 i stadgan hade åsidosatts.(54) Det kan inte uteslutas att det i samband med dessa förfaranden kan framställas en begäran om förhandsavgörande till domstolen avseende huruvida de undantag som föreskrivs i förordning nr 269/2014 är förenliga med unionsrätten.(55)
71.      Tribunalen kan följaktligen inte klandras för att den vid bedömningen av det åsidosättande av grundläggande rättigheter som NSD har gjort gällande inte var skyldig att beakta de omtvistade rättsakternas konsekvenser för NSD:s kunders grundläggande rätt till egendom.
72.      Enligt min mening kan
överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.
2.      Den tredje grundens andra del
73.      Genom den tredje grundens andra del har NSD i huvudsak bestritt tribunalens bedömning av de villkor som föreskrivs i artikel 52.1 i stadgan vad gäller NSD:s näringsfrihet och rätt till egendom.
74.      Rådet och kommissionen har bestritt dessa argument.
75.      Som påpekades i punkt 18 i förevarande förslag till avgörande underkände tribunalen, i punkterna 134–146 i den överklagade domen, NSD:s påstående att de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot NSD utgjorde ett oproportionerligt ingrepp i NSD:s grundläggande rättigheter, nämligen dess näringsfrihet och rätt till egendom. Tribunalen fann särskilt att det ingrepp som de restriktiva åtgärder som vidtagits mot NSD utgjorde inte kunde anses vara oproportionerligt, eftersom
–        åtgärderna var lämpliga med hänsyn till att de eftersträvar mål av allmänintresse av grundläggande betydelse för det internationella samfundet, nämligen att bevara freden och den internationella säkerheten,
–        NSD inte hade åberopat någon alternativ åtgärd som var mindre ingripande och inte heller hade visat att rådet kunde ha övervägt att anta mindre ingripande åtgärder som hade varit lika lämpliga som de som föreskrivs i de omtvistade rättsakterna,
–        en avvägning av de intressen som det rör sig om visar att de olägenheter som de restriktiva åtgärderna har medfört för NSD inte är orimliga med beaktande av den grundläggande vikten av att bevara freden och den internationella säkerheten,
–        effekterna av de restriktiva åtgärderna begränsas till unionens territorium, vilket innebär att åtgärderna som mest endast rör en del av de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör NSD,
–        de aktuella restriktiva åtgärderna inte hindrade NSD från att i enlighet med artikel 2.6 a i beslut 2014/145 och artikel 7.2 a i förordning nr 269/2014 erhålla ränta och övriga intäkter på sina frysta konton på vilka dessa penningmedel och resurser har satts in, förutsatt att denna ränta och dessa övriga intäkter också fryses, och
–        dessa åtgärder gjorde det möjligt att ge tillstånd till att frysta penningmedel eller ekonomiska resurser som används för att täcka grundläggande behov för juridiska personer, enheter eller organ som förts upp på de omtvistade förteckningarna.
76.      Vad för det första gäller NSD:s argument att de omtvistade restriktiva åtgärderna inte är provisoriska utan permanenta, eftersom de har varit i kraft i mer än två år, räcker det att påpeka att enligt artikel 6 i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, var de omtvistade rättsakterna tillämpliga på NSD under en begränsad period. Åtgärderna sågs även kontinuerligt över. Även om NSD har kritiserat tribunalen för att ha grundat sin bedömning på ”teoretiska överväganden, men inte på konkret effektivitet”, har NSD, såsom rådet har understrukit, inte anfört några särskilda skäl till stöd för detta argument.
77.      I den mån NSD har kritiserat tribunalen för att i sin bedömning av de omtvistade rättsakternas proportionalitet inte ha beaktat verkningarna för dess kunder, har jag för det andra redan påpekat att tribunalen faktiskt hänvisade till de undantag som föreskrivs i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, vilka gjorde det möjligt för de nationella myndigheterna att från och med antagandet av de ursprungliga rättsakterna om införande av restriktiva åtgärder mot NSD tillåta att NSD:s penningmedel eller ekonomiska resurser frigjordes för att ge NSD möjlighet att till sina kunder återlämna värdepapper/obligationer som det innehade på frysta konton hos depåhållare av värdepapper etablerade i Europeiska unionen. Även om NSD har gjort gällande att dess kunder ”inte [hade] något att göra med konflikten i Ukraina”, räcker det att erinra om att enligt fast rättspraxis kan restriktiva åtgärder per definition orsaka skada för personer som inte på något sätt är ansvariga för den situation som ledde till att dessa åtgärder vidtogs.(56)
78.      Vad för det tredje gäller NSD:s argument att rådet, genom att i de omtvistade rättsakterna föra upp NSD på förteckningarna, faktiskt avsåg att frysa alla ryska investerares tillgångar, utan att föra upp dem individuellt och med den grad av identifiering som krävs, konstaterar jag att detta är ett specifikt argument som anförts för första gången i samband med överklagandet. Enligt den fasta rättspraxis som nämndes i punkt 64 i förevarande förslag till avgörande bör detta argument därför avvisas.
79.      Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin bedömning av huruvida de omtvistade rättsakterna var förenliga med proportionalitetsprincipen.
80.      Överklagandet kan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del och följaktligen inte såvitt avser någon del av den tredje grunden.
V.      Förslag till avgörande
81.      Efter min bedömning i förevarande förslag till avgörande föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den andra och den tredje grunden.
82.      Jag uttalar mig inte om de övriga grunder som NSD har åberopat och inte heller om vilken part som ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler.
1      Originalspråk: engelska.
2      Klaganden, nedan kallad NSD eller bolaget.
3      Nedan kallad den överklagade domen.
4      Nedan tillsammans kallade de ursprungliga rättsakterna.
5      Nedan tillsammans kallade rättsakterna om bibehållande från mars 2023.
6      Nedan tillsammans kallade rättsakterna om bibehållande från september 2023, och tillsammans med de ursprungliga rättsakterna och rättsakterna om bibehållande från mars 2023 kallade de omtvistade rättsakterna.
7      Se även dom av den 13 mars 2025, Shuvalov/rådet (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), dom av den 1 augusti 2025, Timchenko/rådet (C‑702/23 P, EU:C:2025:605), och Timchenko/rådet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), och dom av den 16 oktober 2025, Timchenko/rådet (C‑805/24 P, EU:C:2025:792).
8      Rådets beslut av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2024, s. 16).
9      Rådets beslut av den 25 februari 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp (EUT L 50, 2022, s. 1).
10      Rådets förordning av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6).
11      Rådets förordning av den 25 februari 2022 om ändring av förordning (EU) nr 269/2014 (EUT L 51, 2022, s. 1).
12      Nedan kallat beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse.
13      Nedan kallad förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse.
14      Nedan kallad de omtvistade förteckningarna.
15 Nedan kallad stadgan.
16      Rådets förordning av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 229, 2014, s. 1)
17      Nedan kallad domen Central Bank of Iran. Se, särskilt, punkterna 44 och 45 i denna dom.
18      Dom av den 1 augusti 2025, Tradeinn Retail Services (C‑76/24, EU:C:2025:593, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
19      Se, bland annat, dom av den 8 maj 2025, Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
20      Se, bland annat, definitionen i Oxford English Dictionary, tillgänglig på: https://www.oed.com/dictionary/support_v?tl=true.
21      Se, exempelvis, definitionerna av det franska verbet ”soutenir” i ordboken Le Robert, tillgänglig på https://dictionnaire.lerobert.com/definition/soutenir, av det tyska verbet ”unterstützen” i ordboken Duden, tillgänglig på: https://www.duden.de/rechtschreibung/unterstuetzen_unterstuetzt, av det italienska verbet ”supportare” i ordboken Treccani, tillgänglig på: https://www.treccani.it/vocabolario/supportare/, och av det spanska verbet ”apoyar” i ordboken Real Academia Española, tillgänglig på https://dle.rae.es/apoyar.
22      Mitt förslag till avgörande i målet Mazepin/rådet, särskilt punkterna 42–44. Detta mål pågår fortfarande vid domstolen.
23      Se även mina förslag till avgörande i målen Pumpyanskiy/rådet (C‑696/23 P, EU:C:2025:409, punkterna 39–41), Khudaverdyan/rådet (C‑704/23 P, EU:C:2025:410, punkterna 43–45), Rashnikov/rådet (C‑711/23 P, EU:C:2025:411, punkterna 45–47), och Khan/rådet (C‑111/24 P, EU:C:2025:413, punkterna 41–43). Dessa mål pågår fortfarande vid domstolen.
24      Se skäl 9 i beslut 2022/329.
25      Se skäl 11 i beslut 2022/329.
26      Jämför artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 833/2014, enligt vilka det bland annat är förbjudet att tillhandahålla vissa varor, viss teknik och vissa tjänster till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Ryssland eller för användning i Ryssland.
27      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 123), och dom av den 25 juni 2020, VTB Bank/rådet (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punkt 59).
28      Dom av den 19 november 2009, Sturgeon m.fl. (C‑402/07 och C‑432/07, EU:C:2009:716, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
29      Se punkt 37 i förevarande förslag till avgörande.
30      Se rådets beslut av den 26 juli 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp (EUT L 195, 2010 s. 39), i dess lydelse enligt rådets beslut 2012/635/Gusp av den 15 oktober 2012 (EUT L 282, 2012 s. 58), som innehöll ett kriterium för att föras upp på förteckningen som var tillämpligt på ”andra personer, enheter eller organ som tillhandahåller stöd, t.ex. materiellt, logistiskt eller ekonomiskt stöd till Irans regering, och personer och enheter som är associerade med dem”. Se även artikel 23.2 d i rådets förordning (EU) nr 267/2012 av den 23 mars 2012 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning (EU) nr 961/2010 (EUT L 88, 2012, s. 1).
31      Se, särskilt, punkt 52 i det förslaget till avgörande.
32      Se även dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punkterna 79–83).
33      Se, vad gäller värdepapperscentralernas systemvikt enligt unionsrätten, skälen 2, 4, 6, 35, 48 och 69 samt artiklarna 19 och 22 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (EUT L 257, 2014, s. 1). Se även Europeiska kommissionens dokument ”Central securities depositories (CSDs)”, tillgängligt på: https://finance.ec.europa.eu/capital-markets-union-and-financial-markets/financial-markets/post-trade-services/central-securities-depositories-csds_en
34      Se, analogt, mitt förslag till avgörande i målet Mazepin/rådet, punkt 47.
35      Se artikel 256.1 andra stycket FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 168.1 d i domstolens rättegångsregler.
36      Se, bland annat, dom av den 13 mars 2025, Shuvalov/rådet (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, punkt 33 och där angiven rättspraxis), och dom av den 26 juni 2025, EVH m.fl./rådet (C‑464/23 P, C‑465/23 P, C‑467/23 P, C‑468/23 P och C‑470/23 P, EU:C:2025:478, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
37      Se den överklagade domen, punkt 49. Se även, för ett liknande resonemang, som av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119).
38      Se dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 124).
39      Se Filpo, F., ”Evidence standards in the judicial review of restrictive measures”, ERA Forum, nr 20, 2020, s. 620 och 621.
40      Se exempelvis, för senaste rättspraxis, dom av den 15 maj 2024, Anbouba/rådet (T‑471/22, EU:T:2024:315, punkt 54), dom av den 12 juni 2024, Shammout/rådet (T‑649/22, EU:T:2024:376, punkt 64), dom av den 18 december 2024, Mironovich Shor/rådet (T‑489/23, EU:T:2024:912, punkt 139), och dom av den 18 december 2024, Tauber/rådet (T‑493/23, EU:T:2024:913, punkt 133).
41      Nedan kallad domen i målet Anouba.
42      Se, särskilt, domen i målet Anbouba, punkterna 52 och 54. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Anbouba/rådet (C‑605/13 P och C‑630/13 P, EU:C:2015:2, punkt 208).
43      Se dom av den 28 juli 2016, Tomana m.fl./rådet och kommissionen (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punkt 82), och dom av den 21 september 2016, kommissionen/Spanien (C‑139/15 P, EU:C:2016:707, punkterna 60 och 61).
44      Dom av den 1 augusti 2025, Timchenko/rådet (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punkt 39).
45      Se, bland annat, dom av den 17 oktober 2024, PT Pelita Agung Agrindustri och PT Permata Hijau Palm Oleo/kommissionen (C‑112/23 P, EU:C:2024:899, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
46      Se, bland annat, dom av den 10 april 2014, kommissionen/Siemens Österreich m.fl. och Siemens Transmission & Distribution m.fl./kommissionen (C‑231/11 P–C‑233/11 P, EU:C:2014:256, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
47      Se punkterna 13 och 17 i förevarande förslag till avgörande.
48      Se dom av den 19 september 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/kommissionen (T‑228/17, EU:T:2019:619), respektive dom av den 22 juni 2022, Anglo Austrian AAB och Belegging-Maatschappij ”Far-East”/kommissionen (T‑797/19, EU:T:2022:389, punkt 285).
49      Se, bland annat, dom av den 10 september 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, punkt 73), och dom av den 21 september 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl./kommissionen (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punkt 223 och där angiven rättspraxis).
50      Dom av den 9 september 2021, Adler Real Estate m.fl. (C‑546/18, EU:C:2021:711, punkt 59). Sistnämnda rättspraxis har visserligen utvecklats med avseende på rätten till försvar och inte med avseende på andra grundläggande rättigheter, såsom näringsfrihet eller rätt till egendom, vilka berörs i förevarande mål. I domstolens praxis hänvisas emellertid uttryckligen, i bred mening, till ”materiella” rättigheter, vilket enligt min mening innebär att denna rättspraxis är fullt tillämplig i ett mål som rör ett påstått åsidosättande av en grundläggande rättighet, såsom i förevarande fall.
51      Som rådet med rätta har påpekat stöds även det synsätt som domstolen och tribunalen har gett uttryck för i sin praxis analogt av Europadomstolens praxis avseende artikel 34 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), i synnerhet vad gäller ett bolags utövande av sina aktieägares rättigheter. Enligt Europadomstolen kan aktieägare i bolag i princip inte anses ha ”utsatts för en kränkning”, i den mening som avses i artikel 34 i Europakonventionen, genom handlingar och åtgärder som deras bolag påverkas av.
52      Se, särskilt, artikel 2.5 i beslut 2014/145 och artikel 6.1 i förordning nr 269/2014.
53      Se, särskilt, artikel 2.19 och 2.25 i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, och artikel 6b.5 och 6b.5a i förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse.
54      Se, särskilt, punkterna 131–133, 155 och 158 i den överklagade domen.
55      Se, i detta hänseende, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, punkt 23).
56      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 149), och dom av den 25 juni 2020, VTB Bank/rådet (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punkt 81).