Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 4 decembrie 2025(1)
Case C‑440/25 [Ebilum(i)]
PM,
QN,
RM,
SM,
TM,
UM,
VM,
WM
împotriva
Minister van Asiel en Migratie
[cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunalul din Haga, sediul din Zwolle), Țările de Jos]
„ Cerere de decizie preliminară – Politica privind azilul – Protecție internațională – Procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale – Dreptul la o cale de atac efectivă – Examinare deplină și ex nunc – Cale de atac împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de protecție internațională – Competența organelor jurisdicționale de primă instanță de a se pronunța asupra temeiniciei unei cereri – Noțiunea de «temere bine fondată de a fi persecutat» – Grad rezonabil de probabilitate de persecuție ”
I.      Introducere
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunalul in Haga, sediul din Zwolle, Țările de Jos), instanța de trimitere, solicită interpretarea atât a Directivei privind procedurile de azil(2), cât și a Directivei privind calificarea(3).
2.        Cu toate acestea, la cererea Curții, prezentele concluzii se concentrează exclusiv asupra interpretării noțiunii de „temere bine fondată de a fi persecutat”, menționată în definiția „refugiatului” de la articolul 2 litera (d) din Directiva privind standardele.
II.    Situația de fapt din litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
3.        O familie din regiunea Kurdistan din Irak, alcătuită din o mamă, un tată și cele trei fiice ale lor (reclamanții din litigiul principal, denumiți în continuare „reclamanții“), au formulat o cerere de azil în Țările de Jos la Minister van Asiel en Migratie (ministrul pentru azil și migrație, Țările de Jos, denumit în continuare „ministrul”), pârâtul din litigiul principal.
4.        În susținerea cererii lor de azil, reclamanții au invocat, printre altele, probleme cu vecinii lor și teama de o răzbunare, faptul că fetele lor vor fi forțate să se căsătorească, teama că fetele lor vor fi supuse mutilării genitale feminine și faptul că fetele lor s‑au identificat cu valoarea fundamentală a egalității dintre femei și bărbați.
5.        Din decizia de trimitere reiese că procedura de azil este în curs de desfășurare din anul 2017.
6.        Prin deciziile din 11 septembrie 2023 (denumite în continuare „deciziile atacate”), ministrul a respins cererile de azil ale reclamanților ca vădit nefondate pentru motivul că declarațiile acestora din urmă nu erau credibile.
7.        Reclamanții a introdus o acțiune împotriva acestor decizii la instanța de trimitere.
8.        Această instanță a examinat acțiunea într‑o ședință din 26 martie 2024 și, în urma anunțului făcut de Curtea de Justiție potrivit căruia urma să se pronunțe în cauza K și L(4), a dispus, la 30 aprilie 2024, redeschiderea cercetării judecătorești.
9.        În urma acestei hotărâri, ministrul a procedat la o audiere suplimentară a reclamanților. Prin deciziile suplimentare din 25 februarie 2025 (denumite în continuare „deciziile suplimentare”), ministrul a menținut soluția de respingere a cererilor de azil. Deși a procedat în acest mod, el a furnizat motive suplimentare de respingere, cu privire la temerea pretinsă a reclamanților de mutilarea genitală feminină, temerea de căsătorie forțată și identificarea cu valoarea fundamentală a egalității dintre femei și bărbați.
10.      Ca urmare a acestor decizii suplimentare, reclamanții și‑au modificat acțiunile în fața instanței de trimitere și au formulat motive suplimentare pe baza motivelor suplimentare invocate de ministru pentru respingerea cererilor lor de azil.
11.      La 12 iunie 2025, în cursul procedurii de pe rolul instanței de trimitere, ministrul și‑a retras deciziile suplimentare fără să dea nicio explicație, motivând doar că avea nevoie de mai mult timp pentru a examina consecințele Hotărârii K și L și legislația adoptată drept răspuns la hotărârea menționată. Acesta a precizat că reclamanții pot rămâne în Țările de Jos în așteptarea unor noi decizii.
12.      Întrucât nu doreau să aștepte noile decizii ale ministrului, reclamanții au solicitat instanței de trimitere să examineze și să aprecieze acțiunea lor pe fond, invocând stresul și impactul psihologic considerabil cauzate de durata procedurii, în special în ceea ce le privește pe cele trei fiice.
13.      În primul rând, reclamanții au susținut că cele trei fiice se identifică cu adevărat cu valoarea fundamentală a egalității dintre femei și bărbați și că, dacă s‑ar întoarce în țara lor de origine, ar fi considerate diferite și, prin urmare, ar putea face obiectul unor persecuții.
14.      Ministrul nu considerase acest argument plauzibil întrucât cele trei fiice nu demonstraseră că identificarea lor cu un grup social determinat este fundamentală pentru identitatea lor.
15.      Instanța de trimitere nu împărtășește această afirmație și consideră în special că argumentul ministrului se întemeiază pe o interpretare eronată a Hotărârii K și L.
16.      În al doilea rând, reclamanții au susținut că se tem că vor face obiectul unor persecuții în cazul întoarcerii în țara lor de origine deoarece fac parte dintr‑o familie sau dintr‑un clan în care femeile sunt căsătorite cu forța și nu sunt considerate egale cu bărbații și în care pot să fie ucise din cauza disensiunilor cu soții lor.
17.      Ministrul a considerat că temerea lor este nefondată întrucât, în opinia acestuia, părinții celor trei fiice au o gândire modernă.
18.      Din nou, instanța de trimitere nu este de acord cu ministrul. În opinia acestei instanțe, ministrul nu a dovedit într‑o măsură suficientă motivele pentru care cele trei fiice – în cazul în care ele se identifică într‑adevăr cu valoarea fundamentală a egalității dintre femei și bărbați – nu ar avea o temere bine fondată de a fi persecutate în cazul întoarcerii lor în Irak. În această privință, instanța de trimitere consideră că criteriul unui grad rezonabil de probabilitate de persecuție, așa cum a fost aplicat anterior de ministru, trebuie să fie apreciat din perspectiva unei „persoane avizate și rezonabile”.
19.      În al treilea rând, ministrul a respins cererea de azil formulată de reclamanți în ceea ce privește problemele invocate cu un vecin și temerea de o răzbunare sau de o căsătorie forțată, întrucât a apreciat că unele dintre declarațiile tatălui în această privință erau contradictorii.
20.      Reclamanții susțin că, în pofida audierilor aprofundate ale tatălui lor, acesta nu a avut suficient posibilitatea de a fi ascultat pentru a combate pretinsele incoerențe.
21.      Instanța de trimitere observă că, deși nu se contestă faptul că în declarațiile tatălui există incoerențe, simpla existență a unor contradicții nu aduce atingere în mod automat credibilității declarațiilor acestuia. În opinia instanței amintite, această constatare este susținută de faptul că declarațiile mamei cu privire la problemele cu vecinii permit confirmarea declarațiilor făcute de tată.
22.      Având în vedere cele ce precedă, instanța de trimitere apreciază că este suficient de bine informată pentru a se pronunța cu privire la credibilitatea relatării făcute de solicitanții de azil, pe care o consideră credibilă. Jurisprudența existentă a Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat, Țările de Jos) nu permite însă ca însăși instanța de trimitere să analizeze temeinicia unei cereri de azil.
23.      Pentru acest motiv, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea jurisprudenței existente a Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat) cu Directiva privind standardele și cu Directiva privind procedurile de azil.
24.      Instanța de trimitere arată că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în cazul în care o instanță națională, în cadrul examinării unei căi de atac îndreptate împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de azil, consideră că dispune de toate elementele de fapt și de drept necesare în acest sens, are competența de a se pronunța cu efect obligatoriu, după o examinare deplină și ex nunc a acestor elemente, cu privire la aspectul dacă persoana care a introdus calea de atac îndeplinește condițiile prevăzute de Directiva privind standardele pentru a i se acorda protecție internațională. Decizia pronunțată de instanța amintită în această privință este obligatorie pentru autoritatea competentă în ipoteza în care soluționează cereri de azil.
25.      În plus, instanța de trimitere consideră că termenul „temere bine fondată” trebuie interpretat în sensul că înseamnă un „grad de probabilitate rezonabil” sau un „risc real de persecuție”, pentru care criteriul determinant poate fi dacă, din perspectiva unei persoane avizate și rezonabile care se află în situația unui solicitant de azil, întoarcerea în țara de origine este nerezonabilă, după evaluarea tuturor împrejurărilor cunoscute.
26.      În aceste condiții, rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle (Tribunalul din Haga, sediul din Zwolle) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Rechtbank (Tribunalul) își poate întemeia pe articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32/UE coroborat sau nu cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene sau pe orice altă dispoziție sau principiu de drept al Uniunii Europene competența de a statua el însuși cu privire la credibilitatea unei relatări care constituie motivarea unei cereri de azil, substituind astfel aprecierea sa celei exprimate de ministru?
2)      Rechtbank (Tribunalul) își poate întemeia pe una dintre dispozițiile menționate competența de a se pronunța pe fond și cu titlu definitiv cu privire la cererea de protecție internațională, pe baza elementelor relatării care constituie motivarea cererii de azil pe care ministrul le consideră credibile și, în cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, pe baza elementelor acestei relatări pe care rechtbank (Tribunalul) le consideră, în plus, credibile? În acest context, rechtbank (Tribunalul) poate substitui propria apreciere cu privire la plauzibilitatea temerii de persecuție sau a riscului real de vătămare gravă aprecierii efectuate de ministru, în special dacă rechtbank (Tribunalul) se consideră suficient de informat, în lumina informațiilor accesibile despre țară, disponibile pentru public, pentru a efectua o asemenea apreciere?
3)      Jurisprudența națională poate, de exemplu în temeiul autonomiei procedurale, să restrângă competențele menționate la întrebările 1 și 2, în sensul că aceste competențe sunt acordate exclusiv ministrului?
4)      Atunci când apreciază dacă dispune de suficiente informații pentru a se pronunța pe fond, rechtbank (Tribunalul) poate lua în considerare informații care au fost prezentate în cadrul acțiunii, dar care nu erau disponibile în faza administrativă? Este relevant în acest context dacă părțile s‑au putut exprima pe deplin, în scris sau în cadrul ședinței, cu privire la fapte?
5)      Prin sintagma «temere bine fondată», menționată la articolul 2 litera (d) din Directiva 2011/95/UE, trebuie să se înțeleagă situația în care există un grad rezonabil de probabilitate ca solicitantul de azil să fie persecutat în cazul întoarcerii sale? Acest grad rezonabil de probabilitate trebuie să fie interpretat pe baza criteriului unei «persoane avizate și rezonabile», fiind decisiv dacă, din perspectiva unei persoane avizate și rezonabile aflate în situația solicitantului de azil, întoarcerea în țara de origine pare nerezonabilă după examinarea tuturor circumstanțelor cunoscute? În cazul unui răspuns negativ, care este criteriul care trebuie utilizat?”
27.      Instanța de trimitere a solicitat ca prezenta cauză să fie judecată fie potrivit procedurii de urgență prevăzute la articolul 107 din Regulamentul de procedură al Curții, fie potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 105 alineatul (1) din acest regulament.
28.      Articolul 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură prevede că, la cererea instanței de trimitere sau, cu titlu excepțional, din oficiu, președintele Curții poate, după ascultarea judecătorului raportor și a avocatului general, în cazul în care natura cauzei impune examinarea acesteia în termen scurt, să decidă judecarea trimiterii preliminare potrivit procedurii accelerate.
29.      La 19 august 2025, președintele Curții a decis, după ascultarea judecătorului raportor și a avocatei generale, să admită cererea instanței de trimitere privind judecarea prezentei cereri de decizie preliminară potrivit procedurii accelerate, conform articolului 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
30.      Președintele Curții și‑a întemeiat decizia pe faptul că instanța de trimitere a furnizat Curții elemente concrete, precise și tangibile privind atât sănătatea reclamantelor în cauză, cât și legătura de cauzalitate dintre sănătatea acestora și incertitudinea generată de împrejurările din litigiul principal. Din aceste considerații rezultă de asemenea că un răspuns al Curții într‑un termen scurt poate limita în mod semnificativ riscul de agravare a stării de sănătate a celor două solicitante în cauză.
31.      Reclamanții, guvernele ceh, german și neerlandez, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise în fața Curții.
32.      La 27 octombrie 2025 s‑a organizat în fața Curții o ședință comună cu o altă trimitere preliminară, în cauza C‑198/25(5), în cursul căreia reclamanții, guvernul neerlandez și Comisia au prezentat observații orale.
III. Analiză
33.      După cum am explicat deja, concluziile noastre în prezenta cauză vizează numai cea de a cincea întrebare adresată, care privește interpretarea noțiunii de „temere bine fondată” menționată la articolul 2 litera (d) din Directiva privind standardele.
34.      În cadrul politicii comune a Uniunii Europene privind azilul, Directiva privind standardele întemeiază dreptul la protecție internațională pe recunoașterea statutului de refugiat.
35.      În acest sens, faptul că o persoană are o temere bine fondată că va fi persecutată la întoarcerea sa în țara sa de origine este determinant pentru recunoașterea unui asemenea statut.
36.      Articolul 2 litera (d) din Directiva privind standardele definește un „refugiat” drept „orice resortisant al unei țări terțe care, ca urmare a unei temeri bine fondate de a fi persecutat din cauza rasei sale, a religiei, a naționalității, a opiniilor politice sau a apartenenței la un anumit grup social, se află în afara țării al cărei cetățean este și care nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să solicite protecția respectivei țări sau orice apatrid care, aflându‑se din motivele menționate anterior în afara țării în care avea reședința obișnuită, nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să se întoarcă în respectiva țară și care nu intră în domeniul de aplicare al articolului 12”.
37.      Această definiție este preluată din articolul 1 secțiunea A punctul 2 din Convenția de la Geneva(6), care este recunoscută de legislația Uniunii a fi „cheia de boltă a sistemului legal internațional de protecție a refugiaților”(7).
38.      În acest sens, convenția amintită(8), inclusiv diversele interpretări internaționale ale noțiunii de „refugiat” care figurează în aceasta, precum și documentele de orientare ale instituțiilor internaționale create sub egida Națiunilor Unite, cum ar fi Înaltul Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați (UNHCR)(9), sunt relevante pentru interpretarea noțiunii de „refugiat” în dreptul Uniunii Europene.
39.      O persoană este considerată refugiat de îndată ce îndeplinește condițiile prevăzute în definiția refugiatului conținută în Convenția de la Geneva(10). Cu alte cuvinte, recunoașterea statutului de refugiat este un act declarativ(11).
40.      Întrucât această definiție include noțiunea de „temere bine fondată”de a fi persecutat, este necesar să înțelegem semnificația sa și metodele pentru a stabili dacă această condiție este îndeplinită, în scopul de a se determina dacă unei persoane i se poate recunoaște statutul de refugiat.
41.      Atunci când decid dacă sunt îndeplinite condițiile de acordare a statului de refugiat, autoritățile decizionale sau, eventual, instanțele trebuie să stabilească mai întâi faptele materiale referitoare la persoana care solicită recunoașterea statutului de refugiat, precum și faptele referitoare la situația din țara sa de origine. În continuare, ele trebuie să decidă dacă aceste fapte conduc la o constatare a existenței unei temeri bine fondate de persecuție(12).
42.      A cincea întrebare adresată de instanța de trimitere în prezenta cauză se referă la această a doua etapă. În primul rând, această instanță ridică în esență problema dacă autoritățile naționale, atunci când apreciază îndeplinirea condiției enunțate în expresia temere bine fondată conținută de articolul 2 litera (d) din Directiva privind standardele, trebuie să examineze dacă există un grad rezonabil de probabilitate ca persoana care solicită protecție internațională să fie persecutată în cazul returnării în țara de origine. În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema criteriilor pe baza cărora ar trebui determinat acest grad rezonabil de probabilitate. Mai precis, ea întreabă dacă acesta ar trebui apreciat în funcție de o „persoană rațională și rezonabilă” aflată în situația unui solicitant de azil sau prin aplicarea altor criterii.
43.      Înțelegem aceste întrebări în sensul că instanța de trimitere ridică în esență problema confirmării faptului că cerința existenței unei „temeri bine fondate” este o apreciere obiectivă, astfel încât ar trebui stabilită pe baza unor criterii obiective, caz în care instanța de trimitere dorește să afle în continuare ce criterii ar trebui utilizate.
44.      Analiza noastră cu privire la aceste chestiuni este organizată după cum urmează. Vom începe prin a expune motivele pentru care cerința „temerii bine fondate” trebuie apreciată numai pe baza unor criterii obiective (A). Vom analiza în continuare interpretarea furnizată de instanța de trimitere, pe care îi vom propune Curții să o admită, potrivit căreia o temere bine fondată de persecuție ar trebui înțeleasă în sensul că există un grad rezonabil de probabilitate de persecuție (B). În final vom susține că nu este necesară introducerea criteriului „persoanei rezonabile” pentru a spori caracterul obiectiv al aprecierii unei posibile existențe a unei temeri bine fondate (C).
A.      Aprecierea obiectivă a unei „temeri”
45.      Chiar dacă noțiunea de „temere bine fondată” se află în centrul definiției unui refugiat, Directiva privind standardele, asemenea Convenției de la Geneva, nu precizează sensul acesteia.
46.      Determinarea existenței unei temeri în cazul în care se decide dacă unei persoane i se poate recunoaște statutul de refugiat este în mod inevitabil o apreciere prospectivă. O autoritate decizională trebuie să ridice problema dacă temerea de persecuție căreia i‑ar fi supusă o persoană dacă ar fi returnată în țara sa de origine este bine fondată.
47.      În această privință și în lipsa un „glob de cristal”, răspunsul la o astfel de întrebare este în mod necesar o evaluare a riscului sau a probabilității ca o asemenea persecuție să se producă în viitor. Această întrebare, la care vom reveni, este formulată în termenii următori: prin ce metodă ar trebui evaluată această probabilitate de persecuție?
48.      Cu toate acestea, o întrebare suplimentară care se ridică în ceea ce privește noțiunea de „temere” este aceea dacă, în cazul unui risc de persecuție, persoana care se pronunță cu privire la cererea de protecție internațională trebuie să stabilească în plus dacă un solicitant are în mod efectiv o astfel de temere de persecuție. Orientările furnizate în Manualul UNHCR pot constitui indicații pentru a se decide cu privire la acest element subiectiv al cerinței privind „temerea bine fondată”.
49.      Potrivit acestui document, noțiunea de temere bine fondată cuprinde elemente subiective și obiective. Temerea este o emoție, deci o condiție subiectivă. Cu toate acestea, Manualul UNHCR explică mai departe că noțiunea de „bine fondată” presupune că „nu numai percepția persoanei în cauză determină statutul de refugiat al acesteia, ci această percepție trebuie susținută de o situație obiectivă. Termenul «temere bine fondată» conține, prin urmare, un element subiectiv și un element obiectiv și ambele elemente trebuie luate în considerare pentru a se stabili dacă există o temere bine fondată”(13).
50.      Aceste explicații par să sugereze că atât emoția subiectivă reprezentată de temere, cât și recunoașterea obiectivă a caracterului bine fondat al acestei emoții trebuie să fie dovedite pentru a se recunoaște statutul de refugiat al unei persoane.
51.      Astfel fiind, unele comentarii doctrinale afirmă că nu este necesară dovada existenței unei emoții subiective din partea solicitantului de azil pentru ca criteriul unei „temeri bine fondate” să fie îndeplinit(14).
52.      Împărtășim această poziție și propunem Curții să considere că este suficient să se stabilească faptul că probabilitatea unei persecuții există în mod obiectiv pentru a recunoaște unei persoane statutul de refugiat. Aceasta implică constatarea faptului că orice persoană care prezintă caracteristicile reclamanților ar putea fi persecutată în cazul în care ar fi returnată în țara sa de origine, având în vedere împrejurările existente în țara respectivă. Prin urmare, nu este necesar să se stabilească dacă această persoană se teme în mod efectiv de o astfel de persecuție.
53.      Excluderea acestui element subiectiv de la aprecierea existenței unei temeri bine fondate poate fi justificată de mai multe motive.
54.      Mai întâi, nu este doar dificil să se măsoare o emoție precum teama, dar, în plus, oamenii sunt diferiți și își exprimă emoțiile în diferite moduri.
55.      Apoi, și în special, lipsa demonstrării adecvate de către o persoană a temerii sale ar putea determina autoritatea decizională să considere că cererea sa de azil nu este credibilă. La rândul său, acest lucru ar putea conduce la refuzul statutului de refugiat al acestei persoane, fără ca autoritatea respectivă să fi apreciat deloc elementul obiectiv al unei temeri bine fondate.
56.      În final, anumite persoane, cum ar fi copiii, ar putea să nu resimtă teamă, în pofida probabilității obiective de a fi persecutați în cazul returnării acestora în țara lor de origine(15).
57.      Această interpretare, care impune autorităților decizionale să ia în considerare numai elementele obiective ale temerii, este contrară orientărilor enunțate în Manualul UNHCR? Nu neapărat. Prin stabilirea existenței unui risc obiectiv ca o persoană să fie persecutată în cazul returnării în țara sa de origine, autoritatea decizională poate concluziona de asemenea în mod implicit în sensul existenței unei temeri subiective. Prin urmare, o apreciere distinctă a aspectului subiectiv al temerii nu este necesară chiar dacă termenul „temere”, menționat în definiția unui refugiat, este înțeles ca incluzând elemente subiective și obiective.
58.      Faptul de a se întemeia numai pe elemente obiective pentru a stabili existența unei temeri bine fondate pare să fie o practică acceptată de mai multe instanțe(16).
59.      De exemplu, unele instanțe din Statele Unite par să își pună problema dacă o „persoană rezonabilă” care s‑ar afla în aceeași situație cu solicitantul de azil ar resimți o temere. În cazul unui răspuns afirmativ, temerea subiectivă din partea solicitantului de protecție internațională poate să fie implicită(17).
60.      În plus, instanțele și autoritățile decizionale din alte țări, de exemplu din Austria, Franța, Germania și Noua Zeelandă, sunt favorabile abordării obiective pentru a se stabili o temere bine fondată de persecuție(18).
61.      Curții nu i s‑a solicitat încă în mod direct să adopte o poziție cu privire la aspectul dacă autoritățile care se pronunță cu privire la cererile de protecție internațională trebuie să ia în considerare teama subiectivă a unui solicitant atunci când decid cu privire la acordarea statutului de refugiat.
62.      În Hotărârea Y și Z, Curtea a declarat, drept răspuns la o întrebare diferită(19), că „autoritățile competente, atunci când apreciază […] dacă un solicitant are temeri bine fondate de a fi persecutat, încearcă să determine dacă circumstanțele stabilite constituie sau nu constituie o amenințare având o asemenea natură încât persoana vizată să poată avea temerea fondată, în raport cu situația sa personală, de a fi supusă în mod real unor acte de persecuție(20)”.
63.      Din cuprinsul acestui punct s‑ar putea deduce că Curtea a impus autorităților competente să stabilească existența unei temeri subiective a solicitantului, cu toate că temeiul acestei temeri ar trebui de asemenea recunoscut în mod obiectiv, întrucât a impus ca solicitantul să aibă în mod rezonabil o temere de a fi persecutat.
64.      Cu toate acestea, în Hotărârea Y și Z, Curtea a adăugat că „[a]ceastă apreciere a importanței riscului care, în toate cazurile, trebuie să fie realizată cu vigilență și cu prudență […] se întemeiază numai pe o evaluare concretă a faptelor și a circumstanțelor, în conformitate cu normele cuprinse în special la articolul 4 din [Directiva privind standardele](21).”
65.      Considerăm că aceasta sugerează că, în opinia Curții, numai evaluarea obiectivă a circumstanțelor existente poate conduce la concluzia că există în mod rezonabil o temere de persecuție, ceea ce este în același timp necesar și suficient pentru a stabili dacă o persoană este sau nu refugiat.
66.      O jurisprudență mai recentă confirmă, în opinia noastră, o astfel de concluzie. În Hotărârea K și L, Curtea a reunit două puncte din Hotărârea Y și Z într‑unul singur, potrivit căruia „[…] evaluarea de către autoritățile naționale competente a caracterului bine fondat al temerii unui solicitant de a fi persecutat trebuie să aibă un caracter individual și să fie realizată de la caz la caz, cu vigilență și cu prudență, întemeindu‑se numai pe o evaluare concretă a faptelor și a circumstanțelor, pentru a determina dacă faptele și circumstanțele stabilite constituie o amenințare astfel încât persoana vizată să poată avea temerea fondată, în raport cu situația sa personală, că ar fi în mod real victima unor acte de persecuție dacă ar trebui să se întoarcă în țara sa de origine […](22)”
67.      Prin urmare, în opinia noastră, Curtea a adoptat deja o poziție potrivit căreia autoritățile trebuie să aprecieze pe o bază obiectivă dacă o persoană care se află în situația solicitantului și ținând seama de circumstanțele din țara sa de origine are în mod rezonabil temerea de a fi persecutată.
B.      Înțelegerea unei temeri bine fondate ca fiind un grad rezonabil de probabilitate de persecuție
68.      Stabilirea faptului dacă un solicitant de azil ar putea avea în mod rezonabil o temere de persecuție depinde de evaluarea riscurilor, efectuată de autoritatea decizională, dacă este probabil ca, în cazul returnării în țara sa de origine, solicitantul în cauză să fie persecutat. O astfel de evaluare a riscurilor este în mod necesar subiectivă, cu excepția cazului în care poate fi concepută o formulă matematică calculată de modelele IA actuale și verificabilă de către factorii de decizie umani.
69.      În această privință, există o multitudine de factori care trebuie luați în considerare în cadrul unei astfel de aprecieri și ei pot interacționa unii cu alții în diferite moduri. Nu este imposibil ca un model IA să prevadă mai eficient probabilitatea persecuției unui solicitant de azil, și anume reușind să atingă o mai mare precizie decât ființa umană. Cu toate acestea, nu există suficiente date privind evenimentele din trecut, în special în ceea ce privește numărul de situații în care solicitanții de protecție internațională au fost persecutați din cauza unui refuz al protecției internaționale, și, prin urmare, au fost returnați în țara lor de origine, pentru a antrena un astfel de model de IA și, ulterior, pentru a compara exactitatea acestui model cu cea a factorilor de decizie umani. Chiar dacă ar putea fi elaborat un asemenea model, acesta ar necesita totuși un control uman și ar putea, în cel mai bun caz, să fie utilizat ca un instrument suplimentar pentru a se decide dacă o persoană îndeplinește condițiile necesare pentru a fi recunoscută ca refugiat.
70.      În orice caz, din câte știm, un astfel de model nu a fost încă elaborat. În consecință, evaluarea riscului de persecuție nu poate fi efectuată, pentru moment, decât de oameni, a căror evaluare va fi în mod necesar subiectivă, în sensul că două autorități decizionale diferite ar putea ajunge la o concluzie diferită cu ocazia evaluării aceluiași ansamblu de circumstanțe.
71.      Având în vedere posibilitatea ca autoritățile decizionale să ia decizii contradictorii cu privire la doi solicitanți aflați într‑o situație similară, este important să se reducă la minimum un astfel de risc.
72.      În consecință, problema care se ridică este cum poate deveni obiectivă o decizie subiectivă cu privire la probabilitatea unei persecuții împotriva unei anumite persoane?
73.      Directiva privind standardele conține anumite elemente care sunt de natură să obiectiveze procesul decizional în ceea ce privește deciziile referitoare la probabilitatea persecuției. Astfel cum a explicat deja Curtea, stabilirea existenței unei temeri bine fondate trebuie efectuată „în conformitate cu normele prevăzute în special la articolul 4 alineatele (3)-(5) din [Directiva privind standardele](23)”.
74.      Articolul 4 alineatul (3) din Directiva privind standardele impune mai întâi ca evaluarea să fie efectuată la nivel individual. Aceasta înseamnă că fiecare cerere necesită o analiză proprie, care trebuie efectuată de la caz la caz. În cadrul acestei analize, autoritatea decizională trebuie să ia în considerare două tipuri de fapte. Primele sunt fapte care permit autorităților decizionale să ajungă la o concluzie cu privire la situația existentă în țara de origine, inclusiv cu privire la actele cu putere de lege și normele administrative ale țării respective și la modul în care acestea sunt aplicate în practică. Al doilea tip sunt faptele care îl privesc direct pe solicitant; este vorba în special despre caracteristicile personale ale acestei persoane, cum ar fi trecutul, genul, religia și identitatea sa, care pot fi susținute prin documentele sau declarațiile furnizate de solicitant. În cazul în care anumite fapte nu pot fi dovedite pe baza unor dovezi documentare sau de altă natură, articolul 4 alineatul (5) din această directivă prevede împrejurările în care îndoiala este în beneficiul solicitantului(24).
75.      În principiu, toate faptele relevante sunt stabilite la momentul evaluării cererii. Cu toate acestea, autoritatea decizională ar trebui de asemenea să ia în considerare elementele care dovedesc persecutarea în trecut a solicitantului respectiv, dacă acesta există(25), precum și activitățile solicitantului după plecarea sa din țara respectivă, care au putut contribui la temerea de a fi persecutat(26).
76.      Numai după ce a combinat situația personală a solicitantului de azil cu faptele stabilite în raport cu posibilele motive de persecuție în țara de origine, autoritatea decizională ar trebui să decidă dacă temerea de persecuție a solicitantului respectiv este în realitate „bine fondată”.
77.      În consecință, și contrar poziției guvernului neerlandez, autoritățile decizionale nu dispun de o marjă largă de apreciere atunci când se pronunță cu privire la cererile de protecție internațională. Dimpotrivă, acestea sunt obligate, în temeiul articolului 4 din Directiva privind standardele, să examineze cu diligență, în cooperare cu solicitantul de azil, toate circumstanțele speței de care au cunoștință, fie deoarece solicitantul le‑a invocat, fie deoarece au efectuat o evaluare aprofundată din proprie inițiativă, pentru a efectua o evaluare cât mai completă posibil care să le permită să se pronunțe cu privire la cauză.
78.      Așadar, marja de apreciere personală și subiectivă a autorității decizionale este redusă de articolul 4 din Directiva privind standardele. Cu toate acestea, ținând seama de toate elementele de fapt necesare, această autoritate trebuie să decidă și cu privire la probabilitatea ca solicitantul în cauză să fie persecutat în cazul returnării în țara sa de origine.
79.      În această privință, instanța de trimitere propune ca nivelul de probă să fie o „probabilitate rezonabilă” de persecuție(27). Acest nivel înseamnă, după cum sunt de acord de altfel toate părțile la prezenta procedură, că o simplă posibilitate de persecuție nu este suficientă(28). În același timp, nivelul de probă nu ar trebui să fie prea ridicat și, cu siguranță, nu ar trebui să fie „dincolo de orice îndoială rezonabilă”, astfel cum este aplicat în dreptul penal. Cu toate acestea, părțile nu sunt de acord cu privire la aspectul dacă probabilitatea rezonabilă impune să fie „mai mult probabil decât improbabil” că persecuția va avea loc. Deși Curtea Europeană a Drepturilor Omului pare să își fi manifestat intenția de a accepta un astfel de nivel de probă(29), suntem de acord cu Comisia că o cerință de 50:50 pare un nivel prea ridicat. Existența unei probabilități rezonabile ca o anumită persoană să fie persecutată în cazul în care ar fi returnată în țara sa de origine ar trebui să fie suficientă pentru a stabili o temere bine fondată, fără a se stabili în prealabil o probabilitate în procente impusă(30).
80.      Având în vedere cele de mai sus, răspunsul la prima parte a celei de a cincea întrebări adresate de instanța de trimitere ar putea fi următorul: există o temere bine fondată de a fi persecutat atunci când există o probabilitate rezonabilă ca un solicitant de protecție internațională să fie persecutat în cazul returnării în țara sa de origine.
C.      Criteriul „persoanei rezonabile” ca metodă de obiectivare a deciziilor subiective
81.      Instanța de trimitere solicită, în plus, să se stabilească dacă o probabilitate rezonabilă ca o persecuție să se producă în cazul returnării unui anumit solicitant în țara sa de origine ar putea fi apreciată cu ajutorul unui criteriu juridic al unei „persoane rezonabile”. În această privință, instanța de trimitere se întemeiază pe practica instanțelor germane, care utilizează criteriul unei „persoane avizate și rezonabile” pentru a se pronunța cu privire la cererile de protecție internațională(31).
82.      În observațiile lor scrise, guvernul german și Comisia susțin ambele această practică și sugerează aplicarea criteriului „persoanei avizate și rezonabile” în cazul solicitanților de azil.
83.      Reclamanții consideră însă că o cerere de azil nu trebuie apreciată decât din punctul de vedere al solicitantului de azil, având în vedere, de exemplu, situația existentă în țara lor de origine. Ei explică faptul că numai această abordare garantează că criteriul cuprinde o apreciere neutră și obiectivă în toate cazurile, în timp ce criteriul unei „persoane avizate și rezonabile” riscă să neglijeze o apreciere exhaustivă. Astfel, reclamanții au explicat în ședință că invocarea criteriului unei „persoane avizate și rezonabile” poate disocia aprecierea de solicitanții individuali în discuție într‑o anumită cauză.
84.      Guvernul neerlandez consideră că faptul de a se întemeia pe un astfel de criteriu nu ar conduce la o mai mare uniformitate întrucât modul în care o persoană rezonabilă fictivă manifestă o anumită temere (subiectivă) depinde de asemenea de interpretarea dată de o autoritate decizională și/sau de un judecător de la caz la caz. În consecință, guvernul neerlandez, susținut cu privire la acest aspect de Comisie, consideră că nu există niciun motiv pentru care Curtea să definească mai detaliat criteriul unui grad rezonabil de probabilitate de persecuție, ci ar trebui să lase efectuarea acestei aprecieri de la caz la caz de către autoritățile și instanțele naționale.
85.      În opinia noastră, dacă este utilizat în mod corect, criteriul juridic al unei persoane rezonabile ar servi obiectivului de obiectivare a deciziei autorității chemate să stabilească dacă există o probabilitate rezonabilă de persecuție într‑un caz particular. Aceasta ar fi situația în măsura în care criteriul respectiv este înțeles și utilizat pentru a încuraja un factor de decizie, inclusiv un judecător, să devină „un personaj social care se interesează de ceilalți”(32); cu alte cuvinte, să nu se întemeieze numai pe perspectiva sa personală. În acest sens, utilizarea criteriului juridic al unei „persoane rezonabile” ar constitui o atenționare suplimentară ca decidentul să nu își impună punctul de vedere personal.
86.      Cu toate acestea, având în vedere că este de asemenea posibil ca criteriul unei persoane rezonabile să fie în fapt invocat numai pentru a consolida un anumit punct de vedere – prezentând acest punct de vedere ca fiind „rezonabil”, fără să funcționeze, așadar, ca un factor care limitează caracterul subiectiv al acesteia, ci dimpotrivă, permițând justificarea unei decizii subiective(33) –, suntem de acord cu reclamanții și cu guvernul neerlandez că nu este necesar să se utilizeze acest criteriu.
87.      Pentru a răspunde la a doua parte a celei de a cincea întrebări adresate de instanța de trimitere, criteriul care trebuie utilizat pentru a stabili dacă există o temere fondată de a fi persecutat constă în a se stabili dacă o persoană care prezintă caracteristicile solicitantului, în situația în care se află acesta, ținând seama în special de relația dintre caracteristicile sale personale și faptele stabilite în legătură cu actele de persecuție în țara sa de origine, ar putea în mod rezonabil să se teamă că va fi persecutată în cazul returnării în această țară.
88.      O astfel de evaluare trebuie efectuată de la caz la caz, ținând seama de toate elementele de probă disponibile și relevante prezentate de solicitantul în cauză, precum și de orice alte informații pe care autoritatea decizională este în măsură să le obțină și să le utilizeze în sprijinul declarațiilor făcute de acest solicitant.
89.      Această interpretare este conformă și dezvoltă poziția deja exprimată de Curte în mai multe hotărâri, astfel cum am amintit la punctul 66 din prezentele concluzii.
IV.    Concluzie
90.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la a cincea întrebare preliminară adresată de Rechtbank Den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunalul din Haga, sediul din Zwolle, Țările de Jos) după cum urmează:
Articolul (2) litera (d) din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate
trebuie interpretat în sensul că există o temere fondată de a fi persecutat atunci când există o probabilitate rezonabilă ca un solicitant de protecție internațională să fie persecutat în cazul returnării în țara sa de origine.
Pentru a aprecia dacă există o asemenea probabilitate rezonabilă, autoritatea decizională trebuie să ridice problema dacă o persoană care prezintă caracteristicile solicitantului, în situația în care se află acesta, și ținând seama de relația dintre caracteristicile personale ale solicitantului și faptele stabilite în legătură cu actele de persecuție în țara sa de origine ar putea în mod rezonabil să se teamă că va fi persecutată în cazul întoarcerii sale în această țară.
O astfel de evaluare trebuie efectuată de la caz la caz, ținând seama de toate elementele de probă disponibile și relevante prezentate de solicitantul în cauză, precum și de orice alte informații pe care autoritatea decizională este în măsură să le obțină și să le utilizeze în sprijinul declarațiilor făcute de acest solicitant.
1 – Limba originală: engleza.
i      Numele prezentei cauze este un nume fictiv. El nu corespunde numelui real al niciuneia dintre părțile la procedură.
2      Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60, denumită în continuare „Directiva privind procedurile de azil”).
3      Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (JO 2011, L 337, p. 9, denumită în continuare „Directiva privind standardele”).
4      Hotărârea din 11 iunie 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Femei care se identifică cu valoarea egalității dintre femei și bărbați) (C‑646/21, denumită în continuare „Hotărârea K și L”, EU:C:2024:487).
5      A se vedea cauza C‑198/25, Quotal – cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle (Tribunalul din Haga, sediul din Zwolle) la 11 martie 2025 – S/Minister van Asiel en Migratie (JO
C, C/2025/3395,
disponibilă la adresa http://data.europa.eu/eli/C/2025/3395/oj).
6      Convenția privind statutul refugiaților, semnată la 28 iulie 1951 la Geneva (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 137), intrată în vigoare la 22 aprilie 1954 și completată prin Protocolul privind statutul refugiaților, încheiat la New York la 31 ianuarie 1967 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 606, p. 267), care a intrat în vigoare la 4 octombrie 1967 (denumite în continuare, împreună, „Convenția de la Geneva”).
7      A se vedea considerentele (3) și (4) ale Directivei privind standardele.
8      A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 4 octombrie 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl și alții (Femei afgane) (C‑608/22 și C‑609/22, EU:C:2024:828, punctul 33 și jurisprudența citată).
9      Pentru înțelegerea noțiunii de „refugiat”, ar trebui să se țină seama, așadar, de UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection –
Under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 2019 (Manualul UNHCR privind procedurile și criteriile de determinare a statutului de refugiat și principii directoare privind protecția internațională – în temeiul Convenției din 1951 și al Protocolului din 1967 privind statutul refugiaților, 2019)
(denumit în continuare „Manualul UNHCR”).
10      A se vedea punctul 28 din Manualul UNHCR.
11      A se vedea considerentul (21) al Directivei privind standardele.
12      Pentru o descriere detaliată a etapelor care trebuie urmate pentru a se decide dacă un solicitant de protecție internațională este refugiat, a se vedea site‑ul internet al Agenției Uniunii Europene pentru Azil (AUEA), noțiunea de „temere bine fondată” în EASO Practical Guide: Qualification for international protection (Ghidul practic al EASO:  Condiții de obținere a statutului de protecție internațională), ianuarie 2022, p. 20 și 21, disponibil la adresa https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO-Practical-Guide-for-international-protection_RO.pdf).
13      A se vedea punctul 38 din Manualul UNHCR (sublinierea noastră).
14      De exemplu, Hathaway, J. C.,
și Foster, M., The Law of Refugee Status, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 92. A se vedea de asemenea Storey, H., The Refugee Definition in International Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, și analiza doctrinei care figurează în această lucrare.
15      A se vedea, de exemplu, Hathaway, J. C.,
și Hicks, W. S., „Is there a subjective element in the refugee convention’s requirement of «well‑founded fear»?”, Michigan Journal of International Law, 2005, p. 505-562, în special p. 512,
și Zimmermann, A.,
și Herrmann, F. M., „Article 1 A, para. 2 1951 Convention – (Definition of the term «refugee»/définition du terme «réfugié»)”, în Zimmermann, A. ș.a. (editori), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, Oxford University Press, Oxford, 2024, p. 359-555, în special p. 484-489.
16      A se vedea, de exemplu, pentru o trecere în revistă, Hathaway, J. C.,
și Foster, M., op. cit. la  nota de subsol 14, p. 104; Anderson, A. ș.a., „A well‑founded fear of being persecuted … But when?”, Sydney Law Review, 2020, p. 155-181, în special p. 161-162,
și Zimmermann, A.,
și Herrmann, F. M.,
op. cit.
la nota de subsol 15, în special p. 413-414.
17      De exemplu, potrivit United States Court of Appeals for the Fifth Circuit (Curtea de Apel a Statelor Unite pentru al cincilea circuit), „un străin are în mod rezonabil temerea că va fi persecutat în cazul în care o persoană rezonabilă care s‑ar afla în situația lui s‑ar teme că va fi persecutată în cazul în care ar fi returnată în țara sa de origine”[Guevara Flores, Petitioner, v. Immigration and Naturalization Service, Respondent (1986) 786 F.2d 1242 (USCA, 5th Cir., 1986), p. 1249].
18      Pentru exemple de asemenea decizii în aceste țări, a se vedea Australia: High Court (Curtea Supremă),
Chan v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs (9 decembrie 1989); Franța: Cour nationale du droit d’asile (Curtea națională pentru dreptul de azil), cazul N°24009761 (17 iulie 2024); Germania: Oberverwaltungsgericht, Niedersachsen (Tribunalul Administrativ Superior, Saxonia Inferioară, Germania), cauza nr. 2 LA 1584/17 (17 august 2018); Noua Zeelandă: Refugee Status Appeals Authority (Autoritatea pentru soluționarea contestațiilor în materie de refugiați), calea de atac în materie de refugiați nr. 72635/01 (6 septembrie 2002).
19      Întrebarea adresată în cauza menționată privea aspectul dacă temerea unui solicitant de a fi persecutat este fondată în cazul în care acesta poate să evite să se expună unei persecuții în țara sa de origine renunțând să exercite în acea țară anumite acte religioase. A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 septembrie 2012, Y și Z (C‑71/11 și C‑99/11, denumită în continuare „Hotărârea Y  și Z”, EU:C:2012:518, punctul 73).
20      Hotărârea Y  și Z, punctul 76 (sublinierea noastră).
21      A se vedea Hotărârea Y  și Z, punctul 77 (trimiteri la jurisprudență eliminate și sublinierea noastră).
22      A se vedea Hotărârea K și L, punctul 59 și jurisprudența citată.
23      Hotărârea din 21 septembrie 2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Opinii politice în statul membru gazdă)
(C‑151/22, EU:C:2023:688, punctul 42 și jurisprudența citată).
24      O poziție similară este acceptată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO). A se vedea în această privință Curtea EDO, 23 martie 2016, F.G. împotriva Suediei (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 113 și jurisprudența citată), care declară: „[...] din cauza situației speciale în care se află adesea solicitanții de azil, este în mod frecvent necesar ca îndoiala să fie în beneficiul lor în cadrul aprecierii credibilității declarațiilor lor și a documentelor prezentate în susținerea acestora. Cu toate acestea, atunci când sunt prezentate informații care oferă motive serioase de îndoială cu privire la veridicitatea observațiilor unui solicitant de azil, persoana în cauză trebuie să furnizeze o explicație satisfăcătoare a presupuselor discrepanțe [...]”.
25      Articolul 4 alineatul (4) din Directiva privind standardele.
26      Articolul 4 alineatul (3) litera (d) din Directiva privind standardele.
27      Este vorba de asemenea despre un nivel de probă propus de AUEA; a se vedea Ghidul practic privind probele și evaluarea riscurilor al acesteia, 2024, p. 8.
28      Aceasta este o poziție și a Curții Europene a Drepturilor Omului; a se vedea Hotărârea din 30 octombrie 1991, Vilvarajah și alții împotriva Regatului Unit (CE:ECHR:1991:1030JUD001316387, § 111).
29      Curtea EDO, 28 februarie 2008, Saadi împotriva Italiei (CE:ECHR:2008:0228JUD003720106, punctul 140).
30      În această privință, a se vedea hotărârea Curții Supreme a Statelor Unite, Immigration and Naturalisation Service v. Cardoza‑Fonseca [480 U.S. 421 (1987), nr. 85-782].
Această instanță a declarat la pagina 440:
„Definiția Organizației Națiunilor Unite pur și simplu nu lasă loc pentru a concluziona că pentru că probabilitatea ca un solicitant să fie executat, torturat sau persecutat în alt mod este de doar 10 %, acesta nu are o «temere bine fondată» că se va produce acest fapt.
[…] o interpretare moderată a criteriului «temerii bine fondate» ar indica faptul că, «atât timp cât o situație obiectivă este stabilită prin elemente de probă, nu este necesar să se demonstreze că situația va conduce probabil la persecuții, ci este suficient ca persecuția să fie o posibilitate rezonabilă»”.
31      În special, aceasta citează hotărârea Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Tribunalul Administrativ Superior din Saxonia Inferioară) din 17 august 2018, cauza nr. 2 LA 1584/17.
A se vedea nota de subsol 26 din decizia de trimitere (în limba originală și în limba franceză).
32      A se vedea în această privință Jeutner, V., The Reasonable Person, Cambridge University Press, Cambridge, 2024, p. 173.
33      A se vedea în această privință studiul publicat de Jeutner, V., op. cit. la nota de subsol 32.