62024CC0184
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 19 юни 2025 година (
1
)
Дело C‑184/24 [Sidi Bouzid] (
i
)
AF, от свое име и в качеството си на лице, което упражнява родителски права по отношение на неговото ненавършило пълнолетие дете BF,
срещу
Ministero dell’Interno — U.T.G. — Prefettura di Milano
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд, Ломбардия (Италия)
„Преюдициално запитване — Директива 2013/33/ЕС — Приемане на кандидати за международна закрила — Отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане — Член 20, параграф 1 — Напускане на мястото на пребиваване — Член 20, параграфи 4 и 5 — Сериозни нарушения на правилника на центровете за настаняване — Повторен и необоснован отказ на жалбоподателя да изпълни решението за преместване, прието с оглед на потребностите на управлението на капацитета на националната система за приемане — Национална правна уредба, която позволява отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане — Допустимост“
I. Въведение
1.
В положение, при което кандидат за международна закрила отказва категорично да сподели или да освободи жилището, което заема заедно със своя ненавършил пълнолетие син в център за настаняване, и отказва повторно и необосновано да бъде преместен в друг център за настаняване за целите на управлението на капацитета на националната система за приемане, представлява ли прекратяването на предоставяната грижа пропорционален и подходящ отговор на този вид поведение?
2.
Това е по същество въпросът, който поставя настоящото дело.
3.
Този въпрос се вписва в рамките на спор между AF, тунизийски гражданин, и BF, неговия ненавършил пълнолетие син, от една страна, и Prefettura di Milano (Префектура на Милано, Италия), която взема решение за отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане, свързани с жилището, храната или облеклото, както и с помощта за дневни разходи, които са им предоставени съгласно разпоредбите на Директива 2013/33/ЕС (
2
). Тъй като изпитва съмнения относно законосъобразността на това решение с оглед на принципите, изведени от Съда в решения от 12 ноември 2019 г., Haqbin (
3
), и от 1 август 2022 г., Ministero dell’Interno (Отнемане на материалните условия на приемане) (
4
), Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия, Италия) по същество иска от Съда да уточни характера и обхвата на мерките, които държава членка може да приема по отношение на посочения вид поведение.
4.
В настоящото заключение ще изложа причините, поради които не споделям тезата на запитващата юрисдикция, според която необоснованият отказ на кандидата за международна закрила да изпълни решение за преместване в друг център за настаняване представлява поведение, което може да бъде приравнено на „напус[кане] [на] мястото на пребиваване, определено от компетентния орган“ по смисъла на член 20, параграф 1, първа алинея, буква a) от Директива 2013/33, което позволявало на компетентния орган на държавата членка да отнеме възможността за ползване на материалните условия на приемане.
5.
При липса на изрична уредба ще предложа на Съда да разгледа този вид поведение по-скоро с оглед на разпоредбите на член 20, параграф 4 от тази директива, доколкото, като се противопоставя категорично на всяко предложение за преместване, макар и подходящо за неговото семейно положение, кандидатът за международна закрила нарушава правото на компетентния орган на държавата членка да извършва премествания, наложени от управлението на капацитета ѝ за прием, и допуска сериозно нарушение на правилника на центровете за настаняване, което този орган може да санкционира с друг вид мерки, зачитащи човешкото достойнство и специалните потребности на ненавършилото пълнолетие лице.
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
6.
Съображения 25 и 35 от Директива 2013/33 гласят:
„(25)
Следва да се ограничат възможностите за злоупотреба със системата за приемане, като се посочат обстоятелствата, при които материалните условия на приемане на кандидатите, може да бъде ограничени или отнети, като същевременно се гарантира достоен стандарт на живот за всички кандидати.
[…]
(35)
Настоящата директива зачита основните права и спазва принципите, признати по-специално в Хартата на основните права на Европейския съюз. [ (
5
)]. Настоящата директива цели по-специално да гарантира пълното зачитане на човешкото достойнство и да улесни прилагането на членове 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 и 47 от Хартата, и трябва да бъде прилагана в съответствие с това“.
7.
Съгласно текста на член 1 от тази директива тя има за цел да определи стандарти за приемането в държавите членки на кандидати за международна закрила.
8.
Съгласно член 2, буква и) от посочената директива, „център за настаняване“ означава „всяко място, което служи за колективно жилище на кандидатите“ (
6
).
9.
Съгласно член 3, параграф 1 от тази директива тя „се прилага по отношение на всички граждани на трети държави и лица без гражданство, които подават молба за международна закрила на територията […] на дадена държава членка, докато имат разрешение да останат на територията в качеството на кандидати, както и по отношение на членовете на семейството, ако молбата за международна закрила се отнася и до тях според националното право“.
10.
Член 7 от Директива 2013/33, озаглавен „Пребиваване и свобода на движение“, предвижда в параграфи 2 и 3:
„2.   Държавите членки могат да определят мястото на пребиваване на кандидата по съображения за обществен интерес или обществен ред или, когато е необходимо, за нуждите на бързото обработване и ефективното проследяване на техните молби за международна закрила.
3.   Държавите членки могат да предвидят, че за да се ползват от материалните условия на приемане, кандидатите трябва реално да пребивават в определено място, което е посочено от държавите членки. Тези решения, които могат да имат общ характер, се взимат за всеки случай поотделно и въз основа на националното право“.
11.
Член 18, параграф 6 („Разновидности на материалните условия на приемане“), първо изречение от тази директива гласи, че „[д]ържавите членки гарантират, че кандидатите се преместват от едно жилище в друго само когато това е необходимо“.
12.
Член 20 от посочената директива, озаглавен „Ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане“, предвижда:
„1.   Държавите членки могат да ограничават или в изключителни и надлежно обосновани случаи да отнемат възможността да се ползват материалните условия на приемане, когато даден кандидат:
a)
напусне мястото на пребиваване, определено от компетентния орган, без да го е уведомил за това, или ако се изисква разрешение за тази цел, без да го е получил, или
б)
не спазва задължението да се явява пред органите, не отговаря на исканията за предоставяне на информация или не се явява на личните интервюта относно процедурата за предоставяне на убежище в разумен срок, определен от националното право, или
в)
е подал последваща молба, както е предвидено в член 2, буква р) от Директива [2013/32/ЕС (
7
)].
По отношение на случаите в букви а) и б) когато кандидатът бъде намерен или се яви доброволно пред компетентния орган, едно мотивирано по съответния начин решение, основано на причините за неговото изчезване, се взима по отношение на възстановяването на правото да ползва някои или всички материални условия на приемане, които са били отнети или ограничени;
[…]
4.   Държавите членки могат да определят приложимите санкции в случай на сериозни нарушения на правилника на центровете за настаняване или на поведение, свързано с прояви на сериозно насилие.
5.   Решенията за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане или санкциите, посочени в параграфи 1, 2, 3 и 4 от настоящия член, се постановяват за всеки конкретен случай поотделно, обективно и безпристрастно и са мотивирани. Те се основават на особеното положение на съответното лице, особено по отношение на лицата, посочени в член 21, като се държи сметка за принципа на пропорционалност. Държавите членки осигуряват при всякакви обстоятелства достъпа до медицински грижи в съответствие с член 19 и осигуряват достоен стандарт на живот за всички кандидати.
6.   Държавите членки гарантират, че материалните условия на приемане не се отнемат или ограничават, преди да бъде взето решение в съответствие с параграф 5“.
Б.
Италианското право
13.
Член 23 от Decreto legislativo n. 142 — Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (Законодателен декрет № 142 за прилагане на Директива [2013/33], както и на Директива [2013/32]) (
8
) от 18 август 2015 г., озаглавен „Ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане“, гласи:
„1.   С мотивиран декрет префектът на провинцията, в която се намират центровете, посочени в членове 9 и 11, разпорежда оттегляне на мерките за приемане, когато:
a)
кандидатът не се яви в определеното място за настаняване или напусне центъра за настаняване без предварително мотивирано уведомяване на компетентната prefettura — ufficio territoriale del Governo [префектура — областна държавна администрация, Италия];
[…]
2.   В случай на тежко или повторно нарушаване от кандидата за международна закрила на правилника на мястото, в което е настанен, включително умишлено увреждане на движимо или недвижимо имущество, или поведение, свързано с прояви на тежко насилие, дори извън мястото на настаняване, без да се засяга правото да се разпореди прехвърлянето на кандидата в друг център, префектът взема решение за една или повече от следните мерки:
a)
временно изключване от участие в дейности, организирани от ръководителя на центъра;
б)
временно изключване на достъп до една или повече от услугите, посочени в член 10, параграф 1, второ изречение, с изключение на материалното осигуряване;
в)
спиране на допълнителните икономически предимства, предвидени в спецификацията по член 12, за срок от тридесет дни до шест месеца или отнемането им;
2 bis.   Мерките, посочени в настоящия член, се вземат индивидуално, при спазване на принципа на пропорционалност и предвид на положението на кандидата, по-специално с оглед на условията, посочени в член 17, и се мотивират. Мерките, които префектът взема по отношение на кандидата, се съобщават на териториалната комисия, на която е възложено разглеждането на молбата за международна закрила.
3.   В случая, предвиден в параграф 1, буква а), ръководителят на центъра е длъжен незабавно да уведоми префектурата — областна държавна администрация, че кандидатът не се е явил или е напуснал центъра. Когато кандидатът бъде намерен или се яви доброволно пред органите на реда или в центъра, в който е бил разпределен, префектът, отговарящ за района, разпорежда с мотивирана мярка, въз основа на предоставените от кандидата данни, евентуалното възстановяване на мерките за приемане. Възстановяване се разпорежда само ако неявяването или напускането се дължат на непреодолима сила, непредвидими обстоятелства или други сериозни лични причини.
4.   При нарушаване на правилата на центъра за настаняване ръководителят на центъра отправя официално предупреждение до кандидата и, когато условията за прилагане на мерките по параграф 2 са налице, изпраща незабавно до префектурата доклад относно фактите.
[…]“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалният въпрос
14.
AF и неговият син BF — и двамата тунизийски граждани — са кандидати за международна закрила. Към деня на подаването на молбата си BF не е навършил пълнолетие. В това си качество те са настанени в центъра за настаняване в Милано (Италия).
15.
На 1 юни 2023 г. префектурата на Милано взема решение за отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане, предоставени на AF и на BF (
9
). Това решение, приложено към националната преписка, с която Съдът разполага, е мотивирано с оглед на две обстоятелства.
16.
Първото обстоятелство се отнася до повторните откази на AF да напусне жилището, което обитава със сина си, предназначено не за двама, а за четирима души, и да бъде преместен в друг център за настаняване в Милано. Второто обстоятелство се отнася до неговото поведение в центъра, в който е настанен. Това поведение представлявало сериозно нарушение на правилата на този център и можело да накърни сигурността в него, както и да възпрепятства управлението на процедурите, свързани с приема на кандидатите за международна закрила, като се има предвид масивният миграционен поток и постоянната необходимост от разпределяне на капацитета за приемане.
17.
Независимо от разнообразието на тези обстоятелства и от факта, че те се състоят от нарушения на правилника на центъра за настаняване, от прояви на тежко насилие или от деяния, които оказват влияние върху условията за приемане, запитващата юрисдикция отбелязва, че решението на префектурата на Милано се основава на член 23, параграф 1, буква a) от Законодателен декрет № 142/2015, който има за цел да транспонира член 20, параграф 1, буква а) от Директива 2013/33. От това тя стига до извода, че основанието за отнемането се състои в повторните откази на AF да бъде преместен в друг център за настаняване в Милано по причини, свързани с организационни нужди.
18.
AF подава пред запитващата юрисдикция жалба за отмяна срещу решението на префектурата на Милано, както и молба за постановяване на временни мерки. Той мотивира своя отказ да бъде преместен в друг център за настаняване с обстоятелството, че BF посещава учебно заведение в близост до центъра, в който са настанени. Той твърди, че поради оттеглянето на възможността да се ползва от материалните условия на приемане по отношение на него, той няма да може да задоволява основните си жизнени потребности и тези на своето ненавършило пълнолетие дете. В подкрепа на жалбата си той изтъква по-специално нарушение на член 21 от Директива 2013/33 и на член 17 от Законодателен декрет № 142/2015, тъй като мярката не отчита факта, че синът му и той самият принадлежат към категорията на „уязвимите лица“, нарушение на член 23, параграф 1, буква а) от Законодателен декрет № 142/2015, доколкото отказът да се съгласи да бъде преместен не може да бъде приравнен на случаите, предвидени в тази разпоредба, както и нарушение на член 20 от Директива 2013/33, както е тълкуван от Съда в решения Haqbin и Ministero dell’Interno (Отнемане на материалните условия на приемане), от който произтича общ принцип, приложим към всички случаи на отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане, включително когато това отнемане няма санкционен характер.
19.
С определение от 25 юли 2023 г. запитващата юрисдикция отхвърля молбата на AF за постановяване на временни мерки с мотива, че решението на префектурата на Милано е израз на организационните правомощия на администрацията по отношение на управлението на центровете за настаняване.
20.
AF обжалва това определение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия). С определение от 22 септември 2023 г. последният уважава жалбата с мотива, че решението на префектурата на Милано би могло да засегне основните права на AF като достъпа до храна, жилище и облекло, които представляват основни потребности.
21.
Запитващата юрисдикция иска по-специално да се установи дали основният принцип на защита на човешкото достойнство може да доведе до извода, че утвърдените от Съда принципи са правила с общо приложение и следователно са приложими извън хипотезите на оттегляне като санкция, които са предмет на цитираните решения. Тази юрисдикция счита, че в случая администрацията е изложила достатъчно мотиви, които правят абсолютно необходимо отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане, с оглед на факта, че отказът на AF да бъде преместен в друг център за настаняване е неправомерен и непропорционален и че на практика не са възможни алтернативни решения с по-малко тежки последици.
22.
Освен това тя подчертава, че отнемането е пряка последица от отказа на AF да продължи да се ползва от тези материални условия на приемане, макар и на друго място, което било равностойно на доброволно отклоняване от механизма на приемане. Следователно AF бил изложен по свой избор на риска да бъде лишен от възможността да задоволява основните си потребности.
23.
Накрая, запитващата юрисдикция отбелязва, че този отказ представлява злоупотреба, тъй като използва за свои собствени цели мярката за приемане и на практика възпрепятства организационните и управленските правомощия, с които разполага администрацията за определяне на център за настаняване, в който да разпредели кандидата за международна закрила. С оглед на тази злоупотреба единствената мярка, която администрацията би могла да разпореди, е отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане. Тази юрисдикция добавя, че ако се приеме, че в разглеждания случай член 20 от Директива 2013/33 изключва упражняването на правомощието за отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане, администрацията не би била в състояние конкретно да поеме управлението на мерките за приемане, тъй като самият отказ на кандидата за преместване би довел до „парализиране не организацията на тези мерки“ и до установяване на „право на оставане“ в първоначалния център на настаняване, свързано единствено с волята на този кандидат — право, което не намира основание нито в правото на Съюза, нито в националното право.
24.
При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли член 20 от Директива [2013/33/ЕС] и принципите, прогласени от Съда в решения [Haqbin] и [Ministero dell’Interno (Отнемане на материалните условия на приемане)] — доколкото изключват възможността администрацията на държавата членка да разпореди оттегляне на мерките за приемане като санкция, когато това решение би създало опасност от накърняване на основните жизнени потребности на чужденеца, подал молба за международна закрила, и на неговото семейство — национална правна уредба, която, след мотивирана индивидуална преценка, включително на необходимостта и пропорционалността на мярката, позволява мерките за приемане да се оттеглят на основание, което е свързано не със санкции, а с настъпилото неизпълнение на условията за допускане на ползването от това приемане, и по-специално поради отказа на чужденеца, по причини, несвързани със задоволяването на основните жизнени потребности и със защитата на човешкото достойнство, да се съгласи да бъде преместен в друг център за настаняване, който е определен от администрацията поради обективни организационни нужди и гарантира, на отговорност на самата администрация, запазването на материални условия на приемане, равностойни на тези в първоначалния център, когато отказът за преместване и последващото решение за оттегляне поставят чужденеца в положение, при което той не е в състояние да задоволява основните си лични и семейни нужди?“.
25.
AF, италианското, белгийското, кипърското и полското правителство и Европейската комисия представят писмени становища.
IV. Анализ
26.
С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да установи дали член 20 от Директива 2013/33, както е тълкуван в решения Haqbin и Ministero dell’Interno (Отнемане на материалните условия на приемане), трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която държава членка може, след като е преценила необходимостта и пропорционалността на мярката в рамките на индивидуална преценка на положението, да отнеме възможността за ползване на материалните условия за приемане на кандидат за международна закрила, който поради повторните си откази да бъде преместен в друг център за настаняване, при това подходящ за неговото семейно положение, вече не отговаря на условията за предоставяне на материалните условия за приемане.
27.
Този въпрос се поставя, доколкото никоя разпоредба от Директива 2013/33 не урежда изрично положение от този вид, при което кандидат за международна закрила не изпълнява условията за неговия прием и остава чрез злоупотреба в център за настаняване, като повторно и необосновано отказва да бъде преместен в друг център за настаняване.
28.
Видно от акта за преюдициално запитване, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд на Ломбардия) изхожда от предпоставката, че поведение като разглежданото по делото може и трябва да се приравни на „напус[кане] [на] мястото на пребиваване, определено от компетентния орган“ по смисъла на член 20, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2013/33, поради което може да доведе, съгласно тази разпоредба, до отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане. Всъщност тази юрисдикция счита, че такова поведение е свидетелство за доброволно изключване на кандидата за международна закрила от националната система за приемане, доколкото то е равностойно на неявяване на този кандидат в центъра за настаняване, в който е разпределен, което било могло да се приравни на напускане на мястото на пребиваване, определено от компетентния национален орган.
29.
Макар и да споделям изразените както от запитващата юрисдикция, така и от кипърското и полското правителство опасения, че този вид поведение има характер на злоупотреба, срещу която компетентните органи на държавата членка трябва да могат да реагират, според мен обаче с оглед на текста на член 20, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2013/33, както и на контекста и целта на правната уредба, в която се вписва този член, тези два вида поведение не могат да се приравнят един на друг.
А.
Отказът да се изпълни решение за преместване от един център за настаняване в друг център за настаняване не попада в обхвата на член 20, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2013/33
30.
Както сочи неговото заглавие, член 20 от Директива 2013/33 урежда мерките за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане.
31.
В този смисъл параграф 1, първа алинея, буква а) от този член позволява на държавите членки да ограничават „или в изключителни и надлежно обосновани случаи да отнемат възможността да се ползват [тези] условия […], когато даден кандидат: […] напусне мястото на пребиваване, определено от компетентния орган, без да го е уведомил за това, или ако се изисква разрешение за тази цел, без да го е получил“.
32.
В самото начало отбелязвам, че текстът на тази разпоредба трябва да бъде предмет на ограничително тълкуване, както личи от израза „в изключителни и надлежно обосновани случаи“, използван от законодателя на Съюза. Всъщност с изключение на лице, което е укрило финансови средства, отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане води до лишаване на кандидата за международна закрила, който е напълно зависим от помощта на държавата, от жилище, храна, облекло и помощ за дневни разходи (
10
).
33.
Освен това подчертавам, че посочената разпоредба има за цел да уточни последиците от общото правило, прогласено от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3 от Директива 2013/33. Този член, който се отнася до пребиваването на кандидата в приемащата държава членка, всъщност позволява на тази държава членка да обвърже възможността за ползване на материалните условия на приемане с условието кандидатът „реално“ да пребивава на определено място, посочено от компетентния национален орган. Член 20, параграф 1, първа алинея, буква а) от тази директива определя мярката, на която се излага кандидатът, който наруши това задължение, като напусне посоченото място на пребиваване „без да уведоми[…] за това [компетентния] орган“ или без да е получил разрешение за тази цел, ако то е било необходимо.
34.
Глаголът „напускам“, който е преведен по еднакъв начин в текста на тази разпоредба на всички езици, има силно значение, тъй като в общ смисъл означава окончателно изоставяне или окончателен отказ по отношение на нещо или някой или напускане на определено място (
11
). В националното право понятието „напускане на жилището“ може да има самостоятелно значение. Например във френското право то се характеризира с внезапното и непредвидимо напускане на обитаваното от лицето жилище и с неговото необосновано и продължително, дори окончателно отсъствие от него (
12
). Както е видно от текста на член 20, параграф 1, втора алинея от Директива 2013/33, законодателят на Съюза визира впрочем именно положението на кандидат, чието местонахождение вече не може да се установи (
13
), щом като изисква от държавите членки да се произнесат по възстановяването на материалните условия на приемане когато кандидатът „бъде намерен“ или се яви доброволно пред компетентните органи, като вземат предвид причините за неговото „изчезване“.
35.
С оглед на тези съображения считам, че поведение като разглежданото, което се характеризира с отказ на кандидата за международна закрила да изпълни решение за преместване и с неправомерното му оставане в първоначалния център за настаняване, в който е бил разпределен, не може да бъде приравнено на поведението на кандидат, който напуска мястото на пребиваване, определено от компетентния орган, без предварително уведомяване или разрешение. Разбирам довода на запитващата юрисдикция, че като отказва да приеме условията за поемане на грижа за него и да отиде в другия център за настаняване, кандидатът сам се отклонява от националната система за приемане по същия начин като кандидат, който напуска своя център за настаняване. Налага се обаче изводът, че в положение като разглежданото кандидатът запазва, макар и неправомерно, реалното си място на пребиваване в първоначалния център за настаняване, в който е бил разпределен, като той не е изчезнал, неговото местонахождение е напълно възможно да се установи за целите на разглеждането на молбата му за международна закрила и компетентният национален орган е напълно уведомен за това място на пребиваване.
36.
Вследствие на това според мен текстът на член 20, параграф 1, буква а) от Директива 2013/33 не допуска положение като разглежданото да се приравни на положение, при което кандидат напуска центъра за настаняване, определен от компетентния национален орган.
37.
Именно в този смисъл са насочени контекстът и целта на член 20, параграф 1 от Директива 2013/33.
38.
Всъщност отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане е мярка, която законодателят на Съюза предвижда много стриктно „в изключителни и надлежно обосновани случаи“ в член 20, параграф 1, първа алинея от тази директива, в две хипотези, свързани по-специално с риск от злоупотреба със системата за приемане (
14
).
39.
Първата хипотеза се отнася до положение, в което държавата членка може, съгласно член 28, параграф 1, втора алинея от Директива 2013/32, да допусне, че кандидатът за международна закрила негласно е оттеглил молбата си за международна закрила или се е отказал от нея, тъй като е напуснал място на пребиваване, в което е разпределен (член 20, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2013/33) или не се е явил пред органите, не отговаря на исканията за предоставяне на информация или не се явява на личните интервюта относно процедурата по разглеждането на молбата му (член 20, параграф 1, първа алинея, буква б) от тази директива). Тези обстоятелства, които изглеждат като условия за допускане до материалните условия на приемане, попадат в обхвата на задълженията на кандидатите, посочени в член 4 от Директива 2011/95/ЕС (
15
) и в член 13 от Директива 2013/32. В хипотезата, в която държавата членка може да допусне, че молбата е оттеглена, същата може да допусне, до ново явяване на кандидата (член 20, параграф 1, втора алинея от Директива 2013/33), че правото на ползване на материалните условия на приемане, свързано с качеството на кандидат, е прекратено.
40.
Втората хипотеза се отнася до положението, в което кандидатът подава „последваща молба“ по смисъла на член 2, буква р) от Директива 2013/32 (член 20, параграф 1, първа алинея, буква в) от Директива 2013/33), т.е. нова молба за международна закрила, подадена след вземането на окончателно решение по предходна молба. В тази хипотеза отнемането може да бъде обосновано, ако се окаже, че кандидатът е подал тази нова молба единствено с цел да се ползва от материалните условия на приемане в държавата членка.
41.
Поведение като разглежданото обаче не е сред нарушенията, които могат да свидетелстват за неизпълнение на задълженията на кандидата, свързани с разглеждането на молбата му за международна закрила, и според мен отказът му да се съобрази с условията за поемането на грижа за него не може сам по себе си да свидетелства за мълчаливото оттегляне на молбата му или за опит за заобикаляне на националната система за приемане.
42.
Доколкото кандидатът действително се намира на територията на държавата членка, в която е подал молбата си, доколкото реално пребивава в мястото на пребиваване, първоначално определено от държавата членка, за да се гарантира бързото и ефективно обработване на молбата, и доколкото спазва задължението си за сътрудничество по член 4, параграф 2 от Директива 2011/95, както и всички задължения, предвидени в член 13 от Директива 2013/32, този кандидат отговаря на условията за допускане до материалните условия на приемане, докато има разрешение да пребивава на територията на страната в това си качество (
16
). Следователно при това положение би било в противоречие с логиката на системата, установена от член 20, параграф 1 от Директива 2013/33, посоченият кандидат да бъде лишен от предимствата, свързани с разглеждането на молбата му за международна закрила.
43.
Ето защо не считам, че държава членка може да се позове на разпоредбите на член 20, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2013/33, за да приеме мярка за отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане по отношение на кандидат за международна закрила, който остава неправомерно в първоначалния център за настаняване, в който е бил разпределен, и който повторно и необосновано отказва да бъде преместен поради организационни потребности в друг център за настаняване
44.
Считам обаче, че такова поведение може да представлява „сериозно нарушение на правилника на центровете за настаняване“ по смисъла на член 20, параграф 4 от Директива 2013/33, което държава членка може да санкционира при спазване на изискванията, посочени в член 20, параграфи 5 и 6 от тази директива.
Б.
Отказът да се изпълни решение за преместване в друг център за настаняване попада в обхвата на член 20, параграф 4 от Директива 2013/33
45.
Член 20, параграф 4 от Директива 2013/33 гласи, че „[д]ържавите членки могат да определят приложимите санкции в случай на сериозни нарушения на правилника на центровете за настаняване или на поведение, свързано с прояви на сериозно насилие“.
46.
Безспорно, този член не уточнява задълженията, съдържащи се в правилника на центровете за настаняване, чието нарушение може да бъде санкционирано, като тяхното определяне е от компетентност на всяка държава членка. Такъв правилник обаче задължително посочва или се позовава на общите и конкретните права и задължения на всяка от страните по време на пребиваването в структурата. В него също така непременно се уточняват редът и условията за организация на центъра за настаняване, както и условията за поемане на грижа за кандидата за международна закрила. По подобие на условията за приемане, пребиваване и излизане от местата за настаняване на този кандидат според мен условията за преместване са съществени елементи от правилника на центровете за настаняване, който той приема, като подписва договора за приемане, който обикновено е свързан с този правилник (
17
).
47.
Така от съвместния прочит на общите разпоредби относно пребиваването на кандидата на територията на приемащата държава членка следва, че Директива 2013/33 не признава съществуването на право на оставане на кандидата в конкретен център за настаняване.
48.
На първо място, видно от член 7, параграф 2 от Директива 2013/33, държавите членки могат да определят мястото на пребиваване на кандидата по съображения за обществен интерес, за обществен ред или за нуждите на бързото обработване и ефективното проследяване на неговата молба за международна закрила. Макар понятието „съображение от обществен интерес“ да не е дефинирано в тази директива, то безспорно включва причините, свързани с организацията и управлението на капацитета на националната система за приемане, като освен това в съображение 26 от посочената директива законодателят на Съюза признава необходимостта да се гарантира „ефективността на националните системи за приемане“.
49.
На второ място, от член 18, параграф 6 от Директива 2013/33 следва, че приемащата държава членка има право да премести кандидата от едно жилище в друго, ако това преместване изглежда „необходимо“, като условията на настаняване трябва да отговарят на специалните потребности на семействата и на уязвимите или зависимите лица (
18
). Така компетентният национален орган има право да изиска преместването на кандидат в друг център за настаняване, когато капацитета на приемните центрове налага това или когато това се налага с оглед на специалните потребности на кандидата, например поради личното или семейното му положение (семейство, самотни жени или мъже, семейства с един родител, непридружени ненавършили пълнолетие лица) или когато кандидатът среща трудности при приспособяването към правилата на живот в съответния център за настаняване. Разбира се, всяко от тези обстоятелства може да се промени през цялото времетраене на процедурата за приемане на кандидата.
50.
Според мен тези разпоредби биха били лишени от полезно действие, ако държавите членки не разполагат с каквито и да било средства за действие по отношение на кандидат, който, обитавайки жилище, което отговаря на нуждите на по-голяма семейна единица, откаже да го сподели или да го освободи и освен това категорично и без основателна причина се противопоставя на всяко предложение за преместване на друго място, макар и подходящо за семейно му положение (
19
). Като остава неправомерно в това жилище, кандидатът лишава ръководителя на центъра за настаняване от възможността да предложи свободните места на други нуждаещи се самотни лица или семейства. Ако това поведение бъде толерирано, действително съществува риск то да доведе до парализиране на системата за приемане, като възпрепятства държавите членки да управляват ефективно капацитета си за настаняване с гъвкавостта, налагана от разнообразието на срещаните положения и от развитието на миграционните потоци.
51.
Поради всички тези причини считам, че подобно поведение трябва да може да се квалифицира като „сериозно нарушение на правилника на центровете за настаняване“ по смисъла на член 20, параграф 4 от Директива 2013/33.
52.
Подобно разрешение предоставя на държавите членки възможността да санкционират този вид поведение, като същевременно изисква те да спазват гаранциите, изрично предвидени от законодателя на Съюза в член 20, параграфи 5 и 6 от тази директива, по-специално тези, свързани със зачитането на принципа на пропорционалност и на човешкото достойнство.
53.
Всъщност съгласно член 20, параграф 5 от посочената директива всяка санкция по смисъла на параграф 4 от този член трябва да бъде обективна, безпристрастна, мотивирана и пропорционална на особеното положение на кандидата, както и на всички обстоятелства по случая, и трябва при всякакви обстоятелства да запазва достъпа на кандидата до медицински грижи и да му осигурява достоен стандарт на живот (
20
).
54.
Макар приложимият санкционен режим по принцип да може да се отнася до материалните условия на приемане, както Съдът приема в решение Haqbin, последният обаче веднага смекчава това съображение с оглед на посочените изисквания и изключва възможността за дори временно оттегляне на всички тези условия (
21
).
55.
На първо място, Съдът е постановил, че санкция — само на базата на основание, посочено в член 20, параграф 4 от Директива 2013/33 — която се състои в отнемане, макар и временно, на възможността за ползване на всички материални условия на приемане или на материалните условия на приемане във връзка с дома, храната или облеклото, е несъвместима със задължението да се осигури достоен стандарт на живот на кандидата, тъй като би го лишила от възможността да задоволява най-основните си потребности, например от дом, храна, облекло и лична хигиена, което би увредило физическото или психичното му здраве или би довело до несъвместимо с това достойнство влошаване на положението му (
22
). В този смисъл Съдът допълва, че такава санкция би довела до неспазване на изискването за пропорционалност (
23
).
56.
На второ място, Съдът подчертава, че изискването за осигуряване на достоен стандарт на живот на кандидата налага не само на държавите членки, но и на частноправните субекти — физически или юридически лица, към които те се обръщат, да гарантират постоянно и без прекъсване такъв стандарт на живот (
24
). Следователно поемането на грижи за кандидата трябва да бъде непрекъснато и да зачита неговото достойнство, за което свидетелства според мен и член 20, параграф 6 от Директива 2013/33. Този член, който представлява преди всичко процесуална разпоредба, изисква всъщност от приемащата държава членка да продължи, до приемането на решение за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия, да осигурява грижата за покриването на основните потребности на кандидата без никакво прекъсване.
57.
Това поемане на грижи има тройна цел. То позволява най-напред да се гарантира ефективната защита на кандидата на територията на приемащата държава, като по този начин се намали рискът от маргинализация, на който той е изложен, както и изкушението за „вторични движения“. По-нататък, посоченото поемане на грижи предоставя възможност на кандидата да упражни правото си на убежище, като му позволява да участва в процедурата по разглеждане на молбата си в съответствие с признатите си права и със задълженията си съгласно директиви 2011/95 и 2013/32. И накрая, същите тези грижи трябва да позволят на приемащата държава членка да разгледа надлежно молбата за международна закрила, тъй като въпреки наложената санкция тази държава трябва да продължи да бъде в състояние да установи местонахождението на кандидата за целите на връчването на съобщения и уведомяването за срещи.
58.
На трето и последно място Съдът припомня, че съгласно член 23, параграф 1 от Директива 2013/33 при транспонирането на разпоредбите на тази директива, които се отнасят до ненавършилите пълнолетие лица, и при налагането на санкции държавите членки трябва да отдават първостепенно значение на висшия интерес на детето съгласно член 24 от Хартата, към който препраща съображение 35 от тази директива. При приемането на санкция държавата членка е длъжна да вземе предвид фактори като благосъстоянието и социалното развитие на ненавършилия пълнолетие, като се обърне особено внимание на личното му положение, както и на съображенията за неговата безопасност и сигурност (
25
). Очевидно е, че отнемането на възможността за ползване на всички материални условия на приемане, макар и временно, не е мярка, съобразена с положението на ненавършило пълнолетие лице, тъй като тя не позволява да се задоволяват специфичните му нужди и явно накърнява условията на неговото образование и развитие.
59.
По настоящото дело от прочита на акта на префектурата на Милано разбирам, че тази мярка е резултат от натрупването на редица проблеми и представлява крайно средство за промяна на положението, въпреки различните опити, вече предприети от компетентните национални органи.
60.
Всъщност от този акт е видно, че освен възприетото от жалбоподателя поведение в неговия център на настаняване, свързано с прояви на сериозно насилие, последният на два пъти се противопоставя на заемането на свободните легла в жилището му от двама други кандидати за международна закрила и пет пъти отказва да се съобрази с приетите спрямо него мерки за преместване, които при това са били подходящи за неговото положение и положението на сина му, ненавършило пълнолетие лице към момента на настъпване на фактите по спора в главното производство. Освен това от посоченото решение е видно, че макар компетентният национален орган да е започнал процедурата за отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане след първите два отказа на жалбоподателя за преместване, този орган се отказва от продължаването на тази процедура, като се съгласява приемането на жалбоподателя и на неговия син в центъра, в който са настанени, да продължи.
61.
Поради всички изложени по-горе съображения обаче между санкциите, които могат да бъдат наложени на кандидат, който отказва да се съобрази с решение за преместване, макар и подходящо за семейното му положение, държава членка не може да предвиди санкция, състояща се в отнемане на възможността за ползване от всички материалните условия на приемане по смисъла на член 2, букви е) и ж) от Директива 2013/33, тъй като би лишила този кандидат от възможността да задоволява най-основните си потребности, а именно дом, храна, облекло и лична хигиена. Ето защо трябва да определи санкция от друг характер, която да отговаря на изискванията по член 20, параграфи 5 и 6 от тази директива, както са тълкувани от Съда. Това означава по-специално, че санкцията трябва да бъде пропорционална на особеното положение на кандидата, да зачита човешкото му достойнство и трябва да му позволява достъп до медицински грижи. В случай като настоящия, който се отнася до семейство с един родител, при приемането на тази санкция трябва освен това да се вземат предвид по-специално висшият интерес на детето, в съответствие с член 23 от посочената директива, и конкретно специфичните нужди на последното.
V. Заключение
62.
С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд Ломбардия, Италия) преюдициален въпрос по следния начин:
„1)
Член 20, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила,
трябва да се тълкува в смисъл, че
Поведението на кандидат за международна закрила, който остава неправомерно в първоначалния център за настаняване, в който е бил разпределен, и повторно и необосновано отказва да бъде преместен в друг център за настаняване за целите на управлението на капацитета на националната система за приемане, не може да се приравни на „напус[кане] [на] мястото на пребиваване, определено от компетентния орган“, което позволява отнемането на възможността за ползване на всички материални условия на приемане.
2)
Член 20, параграфи 4—6 от Директива 2013/33
трябва да се тълкува в смисъл, че:
Поведението на кандидат за международна закрила, който остава неправомерно в първоначалния център за настаняване, в който е бил разпределен, и повторно и необосновано отказва да бъде преместен в друг център за настаняване за целите на управлението на капацитета на националната система за приемане, съставлява „сериозно нарушение на правилника на центровете за настаняване“, което държавата членка може да санкционира, като наложи санкция с характер, различен от отнемането на възможността за ползване на всички материални условия на приемане.
Държавата членка следва да определи санкция, която е пропорционална на особеното положение на този кандидат, както и на всички обстоятелства по случая, и която във всички случаи гарантира зачитането на човешкото му достойнство и достъпа му до медицински грижи. Освен това в особения случай, когато е засегнато семейство, при приемането на тази санкция трябва да се вземат предвид по-специално висшият интерес на детето, в съответствие с разпоредбите, предвидени в член 23 от тази директива, и конкретно специфичните нужди на последното“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
i
)	Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.
(
2
)	Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96).
(
3
)	C‑233/18, наричано по-нататък „решение Haqbin, EU:C:2019:956.
(
4
)	C‑422/21, наричано по-нататък „решение Ministero dell’Interno (Отнемане на материалните условия на приемане)“, EU:C:2022:616.
(
5
)	Наричана по-нататък „Хартата“.
(
6
)	Понятието „център за настаняване“, използвано например в текста на френски (centre d’hébergement) и английски език (accommodation center) на Директива 2013/33, в текстовете на други езици е преведено с понятието „център за приемане“ като например в текста на италиански (centro di accoglienza) и испански език (centro de acogida).
(
7
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).
(
8
)	GURI, бр. 214 от 15 септември 2015 г., стр. 1. Този законодателен декрет е изменен с Decreto-legge n. 20 — Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare (Декрет-закон № 20 относно спешни разпоредби за потока на законно влизащите чуждестранни работници и за предотвратяване и за борба с незаконната имиграция) (GURI, бр. 59 от 10 март 2023 г., стр. 1). Този декрет-закон е преобразуван в закон с изменения с Legge n. 50 (Закон № 50) от 5 май 2023 г. (GURI, бр. 104, от 5 май 2023 г., стр. 7) (наричан по-нататък „Законодателeн декрет № 142/2015“).
(
9
)	Наричано по-нататък „решението на префектурата на Милано“.
(
10
)	Вж. член 2, буква ж) от Директива 2013/33.
(
11
)	Вж. речниците Larousse и Dictionnaire de l’Académie française
(
12
)	Вж. решение на Cour de cassation (Касационен съд, Франция), 3-то гражданско отделение, от 8 юли 2009г. (№ 08‑16.992).
(
13
)	Отбелязвам, че член 13 от Законодателен декрет № 142/2015 предвижда изрично отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане съгласно член 23, параграф 1, буква a) от този законодателен декрет, в случай на „необосновано [о]тклоняване от центровете“.
(
14
)	Вж. в това отношение съображение 25 от Директива 2013/33, както и решение Haqbin (т. 44).
(
15
)	Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9).
(
16
)	Вж. в това отношение член 3, параграф 1 от Директива 2013/33.
(
17
)	Вж. например във Франция Arrêté, du 19 juin 2019, relatif au règlement de fonctionnement des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (Наредба от 19 юни 2019 г. относно Правилника за функционирането на центровете за приемане на лица, търсещи убежище) (JORF от 28 юни 2019 г., стр. 111), която предвижда в член 2 от приложението към нея, че „[в]ъв всеки един момент управителят на центъра за настаняване на лица, търсещи убежище, може да поиска от Office français de l’immigration et de l’intégration (Френска служба за имиграция и интеграция) да организира преместването на настанено лице в друго място за настаняване, когато неговото положение на уязвимост изисква поемане на грижите за него по подходящ за потребностите му начин или когато са установени трудности при приспособяването към правилата на живот в мястото на настаняване“.
(
18
)	Вж. съображения 9, 14 и 22, както и член 18, параграф 2, буква a) и членове 21—25 от посочената директива.
(
19
)	Припомням обаче, че в съответствие с разпоредбите, предвидени по-специално в член 18, параграф 2, буква а) и в член 23 от Директива 2013/33, управителят на центъра за настаняване е длъжен, при организиране на съжителството, свързано с колективните жилища, да съхрани близките семейни отношения, като вземе по-специално предвид специфичните нужди на децата.
(
20
)	Вж. решение Haqbin (т. 45 и 51).
(
21
)	Вж. решение Haqbin (т. 43, 44 и 52).
(
22
)	Вж. решение Haqbin (т. 46 и 47 и цитираната съдебна практика).
(
23
)	Вж. решение Haqbin (т. 48).
(
24
)	Вж. решение Haqbin (т. 50).
(
25
)	Вж. решение Haqbin (т. 53—55).