62017CC0620
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 30. april 2019 (
1
)
Sag C-620/17
Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe
mod
Fővárosi Törvényszék
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Székesfehérvári Törvényszék (retten i Székesfehérvár, Ungarn))
»Præjudiciel forelæggelse – offentlige kontrakter – klageprocedure – præjudicielle afgørelsers bindende virkning – medlemsstaters procesautonomi – anmodning om fornyet prøvelse – ækvivalens og effektivitet – medlemsstaters ansvar for tilsidesættelse af EU-retten som følge af nationale domstoles afgørelser – manglende forelæggelse i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF«
I. Indledning
1.
Den foreliggende sag er endnu en del af en ganske kompleks processuel saga, der for tiden er i sin tredje fase. Med en betydelig grad af forenkling omhandlede den første fase de oprindelige nationale realitetsafgørelser. I denne fase (eller runde af retstvister) anmodede Fővárosi Ítélőtábla (appeldomstolen i Budapest), som var den nationale appeldomstol, der behandlede sagen, om vejledning fra Domstolen (
2
). Idet der opstod uenighed om den måde, som de nationale domstole angiveligt (fejlagtigt) anvendte denne vejledning, i forbindelse med realitetsbehandlingen af sagerne, omhandlede den anden runde af de nationale retstvister en anmodning om fornyet prøvelse, der blev indgivet af Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe (herefter »Hochtief Ungarn«).
2.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse blev indgivet i forbindelse med den tredje runde af nationale retstvister vedrørende en erstatningspåstand, der er blevet nedlagt af Hochtief Ungarn af to grunde. Det er Hochtief Ungarns opfattelse, at Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest, Ungarn) i sin egenskab af appeldomstol i forbindelse med anmodningen om en fornyet prøvelse i den anden runde for det første burde have tilladt en fornyet prøvelse med henblik på, at der kunne tages hensyn til Domstolens præjudicielle afgørelse tidligere i den samme sag. Den skulle for det andet have indgivet en yderligere anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen, således at sidstnævnte kunne træffe afgørelse om, hvorvidt EU-retten under sagens omstændigheder kræver en fornyet prøvelse.
3.
Det er i denne sammenhæng, at Domstolen i det væsentlige anmodes om at tage stilling til tre grupper af spørgsmål: for det første konsekvenserne i henhold til EU-retten af de nationale domstoles angivelige undladelse i forbindelse med sagernes realitetsbehandling af at gennemføre Domstolens præjudicielle afgørelse korrekt som følge af forskellige processuelle begrænsninger, for det andet, hvorvidt det i henhold til EU-retten er et krav, at et ekstraordinært retsmiddel i form af en fornyet prøvelse af sagen i henhold til national ret i visse situationer endvidere udvides til at omfatte angivelige overtrædelser af EU-retten i en situation som den i hovedsagen omhandlede, og for det tredje en række elementer, der vedrører betingelserne for medlemsstaters ansvar.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
4.
Artikel 1 i direktiv 89/665/EØF om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (
3
) kræver, at medlemsstaterne sikrer, at der effektivt kan indgives klage over ordregivernes beslutninger, og at der er adgang til klageprocedurerne for enhver person, der har eller har haft interesse i at få tildelt en bestemt offentlig indkøbs- eller bygge- og anlægskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en angivelig overtrædelse.
5.
Artikel 2, stk. 1, i direktiv 92/13/EØF om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (
4
) kræver, at medlemsstaterne giver beføjelser til enten at træffe midlertidige foranstaltninger for så vidt angår proceduren for tildelingen af en kontrakt eller gennemførelsen af enhver beslutning, der er truffet af ordregiveren, og at annullere ulovlige beslutninger vedrørende den omhandlede udbudsprocedure eller at træffe andre former for foranstaltninger med det formål at bringe enhver konstateret tilsidesættelse til ophør og forhindre skade på de omhandlede interesser. Medlemsstaterne skal endvidere give beføjelser til ved overtrædelser at tilkende skadelidte personer skadeserstatning.
B.
Ungarsk ret
6.
§ 6:548, stk. 1, og § 6:549, stk. 1, i a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (lov V af 2013 om civillovbogen, herefter »civillovbogen«) bestemmer under overskriften »ansvar for offentlige myndigheders handlinger« følgende:
»§ 6:548 [Ansvar for administrative myndigheders handlinger]: 1) Erstatningsansvar, der opstår inden for administrative myndigheders kompetenceområde, kan kun fastslås, såfremt skaden hidrører fra handlinger eller undladelser i forbindelse med udøvelsen af offentlig myndighed, og såfremt skaden ikke kan afhjælpes ved almindelige retsmidler eller ved administrative foranstaltninger.
[…]
§ 6:549 [Ansvar for domstoles, offentlige anklageres, notarers og fogeders handlinger]: 1) Bestemmelserne om erstatningsansvar, der er opstået inden for administrative myndigheders kompetenceområde, finder mutatis mutandis anvendelse for ansvar for domstoles og offentlige anklageres handlinger […]. Et krav kan kun rejses, såfremt almindelige retsmidler er blevet udtømt.
[…]«
7.
§ 260, stk. 1, litra a), og § 260, stk. 2, i a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (lov III af 1952 om den civile retspleje, herefter »lov om den civile retspleje«) har følgende ordlyd:
»1)
Der kan indgives en anmodning om fornyet prøvelse af en endelig dom, såfremt:
a)
parten fremlægger faktiske omstændigheder, beviser eller en endelig afgørelse fra en domstol eller en administrativ myndighed, som domstolen ikke har taget hensyn til under den tidligere retssag, forudsat at det ville have været til vedkommendes fordel, såfremt den oprindeligt var indgået i bedømmelsen
[…]
2)
I henhold til stk. 1, litra a), ovenfor kan hver af parterne kun indgive en anmodning om fornyet prøvelse, såfremt vedkommende uden egen skyld ikke kunne fremlægge de faktiske omstændigheder, de beviser eller den afgørelse, der er nævnt deri, under de forudgående retsforhandlinger.«
8.
§ 361, litra a), i lov om den civile retspleje bestemmer følgende:
»Kúria [(øverste domstol, Ungarn)] skal behandle forvaltningsmæssige klager som følger:
a)
Såfremt afgørelsen fra Alkotmánybíróság [(forfatningsdomstolen, Ungarn)] omhandler annullation af materiel lovgivning eller en materiel retsforskrift, og sagen kun blev behandlet ved en administrativ (eller ikke-retslig) procedure, skal sagsøgeren underrettes om sin ret til inden for 30 dage at indgive en anmodning om fornyet prøvelse ved den kompetente domstol i første instans.«
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
9.
Den 25. juli 2006 offentliggjorde Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (det nord-transdanubianske direktorat for miljøbeskyttelse og vandforvaltning, herefter »den ordregivende myndighed«) en opfordring til at afgive tilbud i Den Europæiske Unions Tidende (
5
) om en offentlig bygge- og anlægskontrakt vedrørende udvikling af transportinfrastruktur i det intermodale center af den nationale kommercielle havn i Györ-Gönyü. Opfordringen til at afgive tilbud indeholdt en række betingelser for deltagelsen i udbudsproceduren. Navnlig punkt III.2.2 i opfordringen til at afgive tilbud fastsatte et kriterium om økonomisk og finansiel formåen (herefter »det økonomiske krav«). I henhold til dette krav måtte posten resultat i ansøgerens balance ikke have været negativ i mere end ét ud af de tre sidste afsluttede regnskabsår.
10.
Hochtief Ungarn er den ungarske filial af Hochtief Solutions AG, der er en tysk byggevirksomhed, som er et datterselskab i moderselskabet Hochtief AG. Hochtief Ungarn deltog ikke i udbudsproceduren. Ved afgørelse af 14. august 2006 erklærede den ordregivende myndighed, at kun én ansøger, nærmere bestemt det ungarske havnekonsortium fra 2006, opfyldte samtlige kvalifikationskriterier, således at kun denne ansøger ville blive opfordret til at afgive et tilbud.
11.
Den 9. august 2006 anfægtede Hochtief Ungarn lovligheden af det økonomiske krav, der var fastsat i opfordringen til at afgive tilbud, ved Közbeszerzési Döntőbizottság (klagenævnet for udbud, Ungarn, herefter »klagenævnet«), idet Hochtief Ungarn anførte, at det økonomiske krav både var diskriminerende og uegnet til at begrunde ansøgernes finansielle formåen. Hochtief Ungarn anmodede endvidere om, at opfordringen til at afgive tilbud blev annulleret, og at det blev fastslået, at der skulle gennemføres en ny udbudsprocedure.
12.
Ved afgørelse af 25. september 2006 fastslog klagenævnet, at det økonomiske krav ikke var upassende til at fastlægge ansøgernes økonomiske og finansielle formåen. Klagenævnet pålagde imidlertid ved samme afgørelse den ordregivende myndighed en bøde på 8000000 ungarske forint (HUF) for tilsidesættelsen af andre bestemmelser i den nationale lovgivning om offentlige udbud.
13.
Den 2. oktober 2006 anmodede Hochtief Ungarn om domstolsprøvelse af klagenævnets afgørelse ved Fővárosi Bíróság (den regionale domstol i Budapest, Ungarn) for så vidt angår klagenævnets konklusioner angående den finansielle formåen. Hochtief Ungarn fastholdt, at det økonomiske krav ikke var egnet til at begrunde en virksomheds finansielle formåen.
14.
Fővárosi Bíróság (den regionale domstol i Budapest) frifandt ved dom af 17. marts 2010 klagenævnet. Selv om det blev bemærket, at Hochtief Ungarn i den oprindelige klage ved klagenævnet havde anført, at nettoformuen ikke var egnet til at begrunde den finansielle formåen, fastslog Fővárosi Bíróság (den regionale domstol i Budapest) ikke desto mindre, at det omhandlede økonomiske krav var et egnet kriterium til at give oplysninger om ansøgernes finansielle formåen.
15.
Hochtief Ungarn appellerede denne dom i første instans til Fővárosi Ítélőtábla (appeldomstolen i Budapest). Sidstnævnte domstol udsatte sagen og indgav en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen.
16.
Domstolen fastslog ved dom af 18. oktober 2012, at »en ordregivende myndighed kan fastsætte et minimumskriterium for den økonomiske og finansielle formåen ud fra et eller flere særlige elementer i balancen, for så vidt som disse er objektivt egnede til at oplyse om denne formåen hos den økonomiske aktør, og kriteriet er tilpasset størrelsen af den pågældende kontrakt, således at det objektivt udgør et positivt indicium for, at der foreligger et tilstrækkeligt økonomisk og finansielt grundlag til at gennemføre kontrakten, uden dog at gå ud over, hvad der med rimelighed er nødvendigt med henblik herpå. Kravet om et minimumskriterium for økonomisk og finansiel formåen kan i princippet ikke forkastes, alene fordi denne formåen vedrører et element i balancen, i forhold til hvilket der kan forekomme forskelle mellem de forskellige medlemsstaters lovgivninger« (
6
).
17.
Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest) konkluderede i sin endelige dom af 18. juni 2013 om dette forhold, at det økonomiske krav i lyset af den præjudicielle afgørelse fra Domstolen ikke var i strid med EU-retten. Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest) bemærkede endvidere, at nødvendigheden og proportionaliteten af det økonomiske krav var blevet behørigt behandlet af klagenævnet, ligesom der var blevet taget stilling hertil i dommen i første instans.
18.
Den 13. september 2013 iværksatte Hochtief Ungarn kassationsanke af appeldomstolens dom ved Kúria (øverste domstol). Hochtief Ungarn anførte, at Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest) ikke havde behandlet den objektive egnethed af det økonomiske krav. Hochtief Ungarn anmodede i denne forbindelse Kúria (øverste domstol) om en præjudiciel forelæggelse med henblik på en afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest) kunne undlade at tage stilling til den objektive egnethed af kvalifikationskriterierne uden at indgive en ny anmodning om en præjudiciel afgørelse.
19.
Kúria (øverste domstol) forkastede ved dom af 19. marts 2014 kassationsanken på det grundlag, at klagen for så vidt angår det økonomiske krav var blevet rejst for sent, idet Hochtief Ungarn ikke havde rejst spørgsmålet om egnethed af det økonomiske krav i sin oprindelige klage ved klagenævnet, men kun i sine efterfølgende indlæg. Det eneste spørgsmål, der blev rejst af Hochtief Ungarn i tide for så vidt angår det anfægtede krav, var kravets diskriminerende karakter, så det var kun dette aspekt, der skulle bedømmes.
20.
Hochtief Ungarn indgav efterfølgende en forfatningsmæssig klage ved Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) samt en anmodning om fornyet prøvelse ved Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn).
21.
Hochtief Ungarn gjorde inden for rammerne af den forfatningsmæssige klage for det første gældende, at retten til en retfærdig rettergang og effektive retsmidler var blevet tilsidesat. Hochtrief anførte, at Kúria (øverste domstol) burde have forelagt Domstolen yderligere spørgsmål. Den 9. februar 2015 fastslog Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), at den forfatningsmæssige klage ikke kunne antages til realitetsbehandling. Retten til effektive retsmidler, som Hochtief Ungarn påberåbte sig, sikrede ikke retten til et bestemt udfald, og at det tilkom Kúria (øverste domstol) at afgøre, hvorvidt det var nødvendigt at anmode om en præjudiciel afgørelse.
22.
For så vidt angår anmodningen om en fornyet prøvelse anfægtede Hochtief Ungarn for det andet den manglende hensyntagen til egnetheden af det økonomiske krav og anmodede om en fornyet prøvelse af domstolsprøvelsen som sådan og om ophævelse af samtlige forudgående domme, samt at der blev truffet en ny afgørelse. Den anmodede endvidere Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest) om at foretage en ny præjudiciel forelæggelse af spørgsmålet om, hvorvidt der kunne ses bort fra en præjudiciel afgørelse uden en ny forelæggelse.
23.
Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest) fastslog ved kendelse af 8. maj 2015, at anmodningen om en fornyet prøvelse ikke kunne antages til realitetsbehandling, idet den var af den opfattelse, at det ikke var nødvendigt at foretage en præjudiciel forelæggelse for Domstolen. Den bemærkede, at de faktiske omstændigheder, som Hochtief Ungarn påberåbte sig i sin anmodning om fornyet prøvelse, ikke var nye. Domstolene i hovedsagen var allerede bekendt med dem og havde allerede foretaget en bedømmelse af dem. Ved sin anmodning om en fornyet prøvelse anmodede Hochtief Ungarn om en prøvelse af Kúrias (øverste domstols) retsopfattelse, hvilket var et retligt spørgsmål og ikke et spørgsmål om de faktiske omstændigheder. En fornyet prøvelse havde ikke til formål at rette en angiveligt fejlagtig anvendelse af lovgivningen.
24.
Hochtief Ungarn appellerede efterfølgende kendelsen om, at sagen ikke kunne antages til realitetsbehandling, fra Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest) ved Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest), som er den sagsøgte i den foreliggende sag. Sidstnævnte stadfæstede ved kendelse af 18. november 2015 afgørelsen i første instans. Den bekræftede, at det ekstraordinære retsmiddel i form af fornyet prøvelse havde til formål at rette op på faktiske fejl i modsætning til fejl i forbindelse med retsanvendelsen. De relevante faktiske omstændigheder var de samme igennem hele kæden af retstvister, og der blev foretaget en bedømmelse i hver enkelt fase.
25.
Hochtief Ungarn anlagde til sidst et erstatningssøgsmål ved den forelæggende ret, Székesfehérvári Törvényszék (retten i Székesfehérvár, Ungarn), for så vidt angår den skade, der angiveligt er blevet forvoldt ved afgørelsen fra Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest) i dens egenskab af appeldomstol for så vidt angår anmodningen om en fornyet prøvelse. Hochtief Ungarn gjorde gældende, at det var i strid med både national ret og EU-retten at fastslå, at anmodningen om fornyet prøvelse ikke kunne antages til realitetsbehandling og skulle give anledning til erstatning i form af de sagsomkostninger, der kunne erstattes, såfremt en fornyet prøvelse var blevet tilladt, og Hochtief Ungarn i sidste ende havde fået medhold i sagen.
26.
Det er i denne faktiske og retlige sammenhæng, at Székesfehérvári Törvényszék (retten i Székesfehérvár) har besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende spørgsmål til Domstolen:
»1)
Skal de grundlæggende EU-retlige principper og bestemmelser (navnlig artikel 4, stk. 3, TEU og kravet om ensartet fortolkning), som fortolket af Den Europæiske Unions Domstol, særligt i dommen afsagt i Köbler-sagen, fortolkes således, at en konstatering af, at en ret i en medlemsstat, hvis afgørelser ikke kan appelleres, er erstatningsansvarlig for en dom, der er i strid med EU-retten, alene kan støttes på national ret eller på de i national ret fastsatte kriterier, og i benægtende fald skal de grundlæggende EU-retlige principper og bestemmelser, navnlig de af Den Europæiske Unions Domstol fastsatte tre kriterier i Köbler-dommen for at fastslå en »stats« ansvar, da fortolkes således, at opfyldelsen af betingelserne for en medlemsstats ansvar som følge af denne stats domstoles tilsidesættelse af EU-retten skal vurderes i henhold til national ret?
2)
Skal de grundlæggende EU-retlige principper og bestemmelser (navnlig artikel 4, stk. 3, TEU og [princippet om effektiv domstolsbeskyttelse]), særligt i dommene afsagt af Den Europæiske Unions Domstol vedrørende medlemsstatens ansvar i bl.a. sagerne Francovich, Brasserie du pêcheur og Köbler, fortolkes således, at retskraften af domme, som er i strid med EU-retten, og som er afsagt af en ret i medlemsstat, hvis afgørelser ikke kan appelleres, udelukker, at det fastslås, at medlemsstaten er erstatningsansvarlig?
3)
Henset til direktiv [89/665], som ændret ved direktiv [2007/66 (
7
)], og til direktiv [92/13] ønskes det oplyst, om fremgangsmåderne ved klager vedrørende indgåelse af offentlige kontrakter, der overstiger de EU-retlige tærskelværdier, og domstolsprøvelsen af den administrative afgørelse, der er truffet i denne sag, er relevante med henblik på EU-retten, og i bekræftende fald om EU-retten og Den Europæiske Unions Domstols praksis (bl.a. dommene afsagt i sagerne Kühne & Heitz, Kapferer og navnlig i sagen Impresa Pizzarotti) angående behovet for som ekstraordinært søgsmål at tillade fornyet prøvelse, der udledes af national ret vedrørende domstolsprøvelse af den administrative afgørelse, som er truffet i den pågældende klagesag i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter, er relevante?
4)
Skal direktiverne vedrørende klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter (dvs. direktiv 89/665/EØF, som ændret ved direktiv [2007/66], og direktiv [92/13]) fortolkes således, at en national lovgivning, hvorefter de nationale retter, der påkender hovedsagen, kan undlade at tage hensyn til en omstændighed, der skal undersøges i henhold til en dom fra Den Europæiske Unions Domstol – afsagt som led i en præjudiciel forelæggelse inden for rammerne af en klageprocedure i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter – er i overensstemmelse med disse direktiver, når denne omstændighed ikke tages i betragtning af de nationale retsinstanser, som skal træffe afgørelse i en sag, der er anlagt med påstand om fornyet prøvelse, som er anlagt til prøvelse af den i hovedsagen vedtagne afgørelse?
5)
Skal Rådets direktiv [89/665], navnlig dets artikel 1, stk. 1 og 3, og Rådets direktiv [92/13] af [25.] februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, navnlig dets artikel 1 og 2 – navnlig henset til dommene afsagt i sagerne Willy Kempter, Pannon GSM og VB Pénzügyi Lízing, samt i sagerne Kühne & Heitz, Kapferer og Impresa Pizzarotti – fortolkes således, at det er i overensstemmelse med disse direktiver, kravet om effektiv domstolsbeskyttelse, ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, at en national lovgivning henholdsvis anvendelsen heraf, hvorefter den ret, der påkender en sag – på trods af, at en dom afsagt af Den Europæiske Unions Domstol i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse, inden der afsiges dom i sagen i anden instans, fastlægger en relevant fortolkning af de EU-retlige bestemmelser – afviser sagen som følge af forældelse og efter, at den ret, der påkender en påstand om fornyet prøvelse har fundet, at denne skal afvises?
6)
Såfremt et søgsmål med påstand om fornyet prøvelse med henblik på at genskabe den forfatningsmæssige forenelighed i medfør af en ny afgørelse fra forfatningsdomstolen skal tillades i henhold til national ret, ønskes oplyst, om ikke fornyet prøvelse bør tillades i henhold til ækvivalensprincippet og det i Transportes Urbanos-dommen fastsatte princip, når der i hovedsagen som følge af de i national ret fastsatte procesfrister ikke kunne tages hensyn til en dom afsagt af Den Europæiske Unions Domstol?
7)
Skal Rådets direktiv [89/665], navnlig dets artikel 1, stk. 1 og 3, og Rådets direktiv [92/13] af [25.] februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, navnlig dets artikel 1 og 2 – henset til Den Europæiske Unions Domstols dom i sag C-2/06, Willy Kempter, [EU:C:2008:78,] hvorefter en part ikke er forpligtet til konkret at påberåbe sig Domstolens praksis – fortolkes således, at de af disse direktiver regulerede [klageprocedurer] i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter alene kan iværksættes ved en klage, som indeholder en udtrykkelig beskrivelse af den påberåbte tilsidesættelse i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter, og som endvidere præcist anfører den tilsidesatte bestemmelse om indgåelse af offentlige kontrakter – den konkrete artikel og stk. – dvs. at man i klagesager i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter alene kan undersøge de tilsidesættelser, som klageren har anført med en henvisning til bestemmelsen om indgåelse af offentlige kontrakter – den konkrete artikel og stk. – mens det i alle andre civile og forvaltningsretlige sager er tilstrækkeligt, at parten fremlægger de faktiske omstændigheder og de beviser, som underbygger disse, og den kompetente myndighed eller ret tager stilling til klagen i forhold til dennes indhold?
8)
Skal det krav om en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse, der er fastsat i Köbler-dommen og Traghetti-dommen, fortolkes således, at en sådan tilsidesættelse ikke foreligger, når den ret, der træffer afgørelse i sidste instans, idet den tydeligvis træffer afgørelse i strid med fast retspraksis, der er detaljeret nævnt af Den Europæiske Unions Domstol – hvilken domstol endvidere har støttet sig på forskellige retsafgørelser – afviser partens begæring om at forelægge en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende behovet for at antage en påstand om fornyet prøvelse til realitetsbehandling, idet den støtter sig på det absurde grundlag, at EU-retten – i det foreliggende tilfælde navnlig direktiv [89/665] og [92/13] – ikke indeholder regler for fornyet prøvelse, på trods af at denne ret med henblik herpå har foretaget en meget detaljeret henvisning til Den Europæiske Unions Domstols relevante praksis, herunder ligeledes Impresa Pizzarotti-dommen, som netop fastslog behovet for fornyet prøvelse i forbindelse med en sag om indgåelse af offentlige kontrakter, og i hvor detaljeret grad skal den nationale ret, som ikke tillader fornyet prøvelse, hvorved den fraviger Den Europæiske Unions Domstols praksis, der er fastsat som ufravigelig, henset til Domstolens dom i sag C-283/81, CILFIT, [EU:C:1982:335,] give en begrundelse?
9)
Skal effektivitets- og ækvivalensprincippet i henhold til artikel 19 TEU og artikel 4, stk. 3, TEU, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser fastsat i artikel 49 TEUF og Rådets direktiv 93/37/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter samt direktiv [89/665, 92/13 og 2007/66] fortolkes således, at de [ikke er til hinder for,] at de kompetente myndigheder og retsinstanser under en åbenbar tilsidesættelse af gældende EU-ret forkaster søgsmål på søgsmål anlagt af appellanten som følge af, at dennes deltagelse i en procedure for indgåelse af en offentlig kontrakt ikke er blevet [muliggjort] – søgsmål, med henblik på hvilke der skal udarbejdes mange dokumenter med en betydelig investering af tid og penge eller deltages i retsmøder – og selv om det er korrekt, at der teoretisk set er mulighed for at fastslå et erstatningsansvar for tab forårsaget som følge af varetagelsen af retslige funktioner, hindrer den relevante lovgivning appellanten i at gøre en sådan erstatning for et tab, der er lidt som [følge] af ulovlige foranstaltninger, gældende for retten?
10)
Skal de i Köbler-dommen, Traghetti-dommen og Saint Giorgio-dommen fastsatte principper fortolkes således, at der ikke kan ydes erstatning for tab forårsaget af, at en ret i en medlemsstat, hvis afgørelser ikke kan appelleres, i strid med Domstolens faste praksis ikke har antaget en påstand om fornyet prøvelse, der er iværksat af en part inden for en rimelig frist, til realitetsbehandling, som led i hvilken sag om fornyet prøvelse den pågældende part kunne have nedlagt påstand for de påførte omkostninger?«
27.
Der er indgivet skriftlige indlæg af Hochtief Ungarn, Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest), den græske, den ungarske og den polske regering samt Europa-Kommissionen. Med undtagelse af den græske og den polske regering har disse parter afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 21. november 2018.
IV. Bedømmelse
28.
Nærværende forslag til afgørelse er struktureret som følger. Jeg vil indlede ved at foretage en række nødvendige præciseringer (under A). Jeg vil dernæst behandle de tre grupper af spørgsmål, der præger de ti spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet: for det første omfanget af de nationale domstoles forpligtelse til at gennemføre præjudicielle afgørelser, navnlig i forbindelse med forskellige processuelle bestemmelser, hvis anvendelse kan hindre den fuldstændige gennemførelse af disse præjudicielle afgørelser i de forskellige faser af de nationale retsforhandlinger (under B), for det andet under omstændigheder som i den foreliggende sag en (manglende) ret til en fornyet prøvelse i henhold til EU-retten, såfremt en tidligere dom fra Domstolen efter en anmodning om en præjudiciel afgørelse inden for rammerne af de samme retsforhandlinger angiveligt ikke er blevet efterlevet korrekt af de nationale domstole i forbindelse med realitetsbehandlingen af sagen (under C), og for det tredje flere elementer af medlemsstaters ansvar for de nationale domstoles angivelige undladelser af at anvende EU-retten korrekt (under D).
A.
Indledende bemærkninger
1. Antagelsen af de præjudicielle spørgsmål til realitetsbehandling
29.
Ifølge sagsøgte kan de præjudicielle spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling. Forelæggelsesafgørelsen angiver ikke grundene til, hvorfor det er nødvendigt at foretage en fortolkning af EU-retten i den foreliggende sag. Den nævner ej heller forbindelsen mellem de relevante EU-retlige bestemmelser og den omhandlede nationale lovgivning.
30.
Det følger af fast retspraksis, at der består en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (
8
). Domstolen skal i denne forbindelse give den nationale domstol et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den (
9
).
31.
Jeg medgiver, at den foreliggende sag sætter disse principper på lidt af en prøve af flere årsager. Jeg foreslår imidlertid i modsætning til sagsøgte, at spørgsmålene fra den forelæggende ret efter en omformulering kan antages til realitetsbehandling med undtagelse af det syvende og det niende spørgsmål.
32.
Det er for det første således korrekt, at spørgsmålene fra den forelæggende ret er affattet på en kompleks og ganske indviklet måde. Det forekommer mig imidlertid, at disse spørgsmål, såfremt de omformuleres, omhandler følgende tre grupper af spørgsmål.
33.
Det fjerde og det femte spørgsmål vedrører i det væsentlige foreneligheden af EU-retten med adskillige nationale begrænsninger for gennemførelsen af de forskellige faser af den nationale retssagsbehandling. Anvendelsen af disse processuelle regler kan tilsyneladende begrænse den fuldstændige gennemførelse af en præjudiciel afgørelse, der blev truffet tidligere i hovedsagen.
34.
Det tredje og det sjette spørgsmål vedrører i det væsentlige, hvorvidt det er i overensstemmelse med ækvivalenskravet og effektivitetskravet ikke at tage hensyn til en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, der er afsagt tidligere i hovedsagen, der angiveligt ikke blev gennemført i denne sag, som en mulig grund til en fornyet prøvelse.
35.
Det første, det andet, det ottende og det tiende spørgsmål vedrører forskellige elementer af medlemsstaters ansvar for de nationale domstoles angivelige undladelse, navnlig Fővárosi Törvényszéks (retten i Budapest) undladelse.
36.
Det er endvidere for det andet i forbindelse med omgrupperingen og omformuleringen af spørgsmålene nødvendigt at fremhæve, at spørgsmålene i denne formulering udelukkende vedrører fortolkningen af EU-retten. Spørgsmålene indeholder, således som de er affattet af den forelæggende ret, en række allerede fastslåede vurderinger og forudsætninger vedrørende faktiske omstændigheder og indicier. Såfremt Domstolen besvarer de rejste spørgsmål i denne form, ville Domstolen følgelig i realiteten blive anmodet om at revurdere en særlig fortolkning af de faktiske omstændigheder eller national ret eller endda godkende udtalelserne om dele af den nationale praksis. Dette er imidlertid ikke Domstolens rolle i den præjudicielle forelæggelsesprocedure. Det tilkommer udelukkende den forelæggende ret at bedømme de faktiske omstændigheder (
10
). Jeg ønsker følgelig klart at fremhæve, at de svar, der gives her, kun vedrører de EU-retlige elementer, der er blevet rejst af den forelæggende ret ved de tre grupper af spørgsmål, der identificeres ovenfor. De godkender eller tilslutter sig på ingen måde de faktuelle udtalelser og bedømmelser i spørgsmålene i deres oprindelige affattelse.
37.
Et andet potentielt spørgsmål om formaliteten vedrører for det tredje relevansen for hovedsagen af visse af spørgsmålene. Det følger af fast retspraksis, at Domstolen kun kan undlade at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det er helt åbenbart, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (
11
).
38.
I den foreliggende sag var sagens genstand ved den forelæggende ret, som det blev bekræftet i retsmødet, strengt taget den skade, der angiveligt blev forårsaget af Fővárosi Törvényszék (retten i Budapest) i sin egenskab af domstol (i sidste instans), der træffer afgørelse om genoptagelsen af sagen, både ved dens afslag på at genoptage sagen og dens undladelse af at indgive en ny anmodning om en præjudiciel afgørelse forud herfor. Det kan følgelig anføres, at spørgsmål, der ikke er direkte forbundet med det verserende erstatningssøgsmål ved den forelæggende ret, ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom de ikke direkte vedrører den specifikke genstand for tvisten ved den forelæggende ret.
39.
Det er min opfattelse, at det er vanskeligt at tilslutte sig denne strenge logik. På det strukturelle plan ville det være i strid med Domstolens ganske generøse tilgang for så vidt angår relevansen af de spørgsmål, som de nationale domstole rejser (
12
). »Samarbejdsånden« og »formodningen om relevans« ville således i realiteten blive erstattet af Domstolens egen fortolkning af sagens omfang og behandling i stedet for de nationale domstoles og på grundlag af denne fortolkning (af national ret og de faktiske omstændigheder) dens afgørelse af, hvilke spørgsmål denne domstol må stille.
40.
På den foreliggende sags plan ville en sådan tilgang endvidere næppe yde retfærdighed til den foreliggende sags specifikke sammenhæng. Spørgsmålene fra den forelæggende ret er således en del af et indbyrdes forbundet og komplekst retsligt forløb. Det er ikke en let opgave udelukkende på grundlag af forelæggelsesafgørelsen at navigere gennem og udskille samtlige indviklede detaljer af den nationale processuelle baggrund for denne sag, navnlig for så vidt angår forløbet af selve retsforhandlingerne. Det kan dernæst a fortiori være endnu mere vanskeligt kategorisk at angive, hvilke af disse processuelle faser der er relevante eller ej for et eventuelt erstatningskrav.
41.
Som der allerede er givet udtryk for i indledningen til dette forslag til afgørelse, er der faktisk tale om tre »runder« (
13
) af retstvister. Den første runde omfattede en række realitetsafgørelser. Den bestod af den (administrative) prøvelse ved klagenævnet, efterfulgt af dommene i første og anden instans og derefter af kassationsanken ved Kúria (øverste domstol) og den forfatningsmæssige klage. Den anden runde omfattede anmodningen om fornyet prøvelse sammen med appellen i denne forbindelse. Den tredje runde omfattede sagen i hovedsagen, navnlig medlemsstaters ansvar for de angivelige forsømmelser fra de nationale domstoles side.
42.
Alle tre runder er forbundet med en fælles tråd: de nationale domstoles angivelige undladelse af i løbet af de forskellige runder at efterleve en præjudiciel afgørelse fra Domstolen i den første runde. Der ville ganske vist slet ikke være nogen anden runde eller a fortiori tredje runde uden den angivelige tilsidesættelse, der indtraf inden for rammerne af den første runde. En stillingtagen til den for tiden verserende tredje runde og mere generelt de konsekvenser, der udspringer af den angivelige undladelse af at gennemføre den præjudicielle afgørelse i den første runde, kræver derfor nødvendigvis, at man ser på de nationale retssager i deres helhed. Det ville således være vanskeligt at foretage en kunstig opdeling af retssagerne, idet de eventuelle uregelmæssigheder, der fandt sted under den første runde, da ville smitte af på den anden runde, og tilsvarende ville de uregelmæssigheder, der fandt sted under den anden runde, smitte af på den tredje runde. Såfremt man vender rækkefølgen om, da gælder, at såfremt der ikke består nogen forpligtelse til at foretage en fornyet prøvelse i henhold til EU-retten, bortfalder formålet med den tredje runde af retstvisterne reelt. Såfremt man går endnu videre, da gælder, at såfremt der potentielt ikke var nogen undladelse i den første runde, bliver de øvrige to runder formålsløse, og svaret vedrørende de nationale domstoles forpligtelser i denne første runde foregriber i realiteten behovet for enhver yderligere fortolkning af EU-retten.
43.
Det er endvidere svært at se på appeldomstolen (efter modtagelsen af den præjudicielle afgørelse) uden ligeledes at se på klagenævnets administrative prøvelse, eftersom den primære grund til ikke fuldt ud at anvende Domstolens præjudicielle afgørelse synes at ligge i den processuelle regel, der begrænser omfanget af retstvisten til de krav, der oprindelig blev rejst ved dette udvalg (
14
). I henhold til denne regel skal samtlige krav for så vidt angår en udbudsprocedures angivelige uforenelighed med EU-retten allerede være rejst ved klagenævnet. Der kan ikke efterfølgende fremsættes nogle krav ved domstolene, der behandler den sidstnævntes afgørelse som f.eks. i den foreliggende sag domstolene i første og anden instans.
44.
Jeg finder det under sådanne omstændigheder vanskeligt kategorisk at anføre, at spørgsmål vedrørende den første eller den anden runde af de nationale retstvister ikke kan antages til realitetsbehandling, idet de overhovedet ikke har nogen relation til den verserende sag ved den forelæggende ret. Det har de klart.
45.
Når det er sagt, kan jeg kun gentage, at det med sikkerhed ikke tilkommer Domstolen at tage stilling til, hvorvidt de nationale domstole anvendte EU-retten korrekt – og i endnu mindre grad national ret – i hver af runderne. Det tilkommer tilsvarende heller ikke Domstolen at tage stilling til, hvorvidt den processuelle vej, som Hochtief Ungarn har valgt, var korrekt, eller hvorvidt den skulle have indledt et erstatningssøgsmål direkte mod Kúria (øverste domstol) efter den første runde, således som den ungarske regering har foreslået i retsmødet.
46.
Det er derfor på grundlag af Domstolens faste praksis (
15
) min opfattelse, at de spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst, i overensstemmelse med den omformulering og fortolkning af spørgsmålene, der er beskrevet ovenfor (
16
), følgelig med undtagelse af det syvende og det niende spørgsmål antages til realitetsbehandling.
47.
Det syvende spørgsmål omhandler specifikt den grad af præcision, som anmodninger om (administrativ) prøvelse ved klagenævnet skal indeholde. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt sådanne anmodninger skal indeholde en udtrykkelig beskrivelse af tilsidesættelsen og præcist angive den specifikke tilsidesatte bestemmelse, hvorimod det i enhver anden behandling ved administrative myndigheder og domstolene er tilstrækkeligt at fremlægge de faktiske omstændigheder og de beviser, der støtter dem.
48.
Selv med alle disse indrømmelser kan jeg ikke se, hvordan det syvende spørgsmål ville være relevant for afgørelsen af den foreliggende tvist. Hverken Hochtief Ungarn eller de øvrige parter har givet udtryk for, at den omhandlede regel var så streng, at den ville gøre det umuligt eller urimeligt vanskeligt at anvende EU-retten, navnlig i form af en tidligere dom fra Domstolen, og at sikre effektiv domstolsbeskyttelse i offentlige udbudssager. Der er helt enkelt ikke yderligere oplysninger, om hvordan denne regel ville være relevant med henblik på den foreliggende sag.
49.
Det niende spørgsmål omhandler spørgsmålet om, hvorvidt EU-retten giver de nationale myndigheder og domstole mulighed for konsekvent at afvise de søgsmål, der er anlagt af Hochtief Ungarn i en sammenhæng, hvor disse søgsmål er omkostnings- og tidskrævende, og hvor den relevante nationale lovgivning angiveligt hindrer sagsøgere i at kræve erstatning for den skade, der er forvoldt af nationale domstole under udøvelsen af deres retslige funktion.
50.
Med dette spørgsmål rejser den nationale domstol reelt ikke et spørgsmål, men ønsker snarere en godkendelse af en række (ganske vidtrækkende og radikale) faktuelle antagelser.
2. En terminologisk bemærkning
51.
I den engelske (samt visse andre) versioner af spørgsmålet således som det blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (
17
), anvendes ordet »klage« til at henvise til de forskellige former for retsmidler, der behandles i den foreliggende sag. Problemet med denne vilkårlige anvendelse af et sådant generisk begreb er, at det mangler præcision, med hensyn til hvilken form for retsmiddel det henviser til (og til hvilken runde), navnlig ved sondringen mellem den første runde af retstvister (domstolsprøvelse af sagens realitet i ordets egentlige forstand) og den anden runde (genoptagelse eller fornyet prøvelse). Følgende terminologi anvendes i dette forslag til afgørelse.
52.
»Administrativ prøvelse« henviser til behandlingen ved klagenævnet, der tilsyneladende var det første organ, der foretog en bedømmelse af lovligheden af det økonomiske krav.
53.
»Domstolsprøvelse« henviser til retslig prøvelse af den forvaltningsafgørelse, der blev truffet af klagenævnet, ved de nationale domstole inden for den første »runde« for så vidt angår sagens realitet. Dette omfatter tydeligvis afgørelsen i den første og den anden instans. Det omfatter endvidere kassationsanker som et ekstraordinært retsmiddel. Trods dens specifikke karakter omhandler sidstnævnte fortsat sagens (primære) genstand, nemlig lovligheden af den afgørelse, der blev truffet af klagenævnet.
54.
»Fornyet prøvelse« henviser til det ekstraordinære retsmiddel, der er kernen i den anden »runde«. Den består normalt i genoptagelsen og revurderingen af en sag, når det efterfølgende viser sig, at der ikke er taget hensyn til visse elementer trods den omstændighed, at der foreligger en endelig retskraftig afgørelse af sagens realitet, der er truffet inden for rammerne af den første »runde«. Fornyet prøvelse henviser i forbindelse med den foreliggende sag til den behandling, der reguleres i henhold til § 260 i den ungarske lov om den civile retspleje.
B.
Gennemførelsen af en præjudiciel afgørelse fra Domstolen i verserende nationale retssager
55.
Det fjerde og det femte spørgsmål vedrører i det væsentlige foreneligheden af EU-retten med forskellige processuelle begrænsninger, der er fastsat i national ret, der kan forhindre den fuldstændige og korrekte gennemførelse af en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, der er truffet i den foreliggende sag. Efter en vis omstrukturering opfatter jeg det fjerde spørgsmål således, at det ønskes oplyst, hvorvidt nationale processuelle regler, der angiveligt er til hinder for, at der tages hensyn til nye faktiske omstændigheder på et bestemt niveau af prøvelsen, er i overensstemmelse med EU-retten. Således vil denne form for bedømmelse ikke længere være mulig, såfremt der er vejledning i en dom fra Domstolen, hvorom der er fremsat anmodning på appelniveau, hvor der normalt ikke kan tages stilling til nye faktiske omstændigheder i henhold til den nationale processuelle regel. Det femte spørgsmål fokuserer dernæst mere på nye retlige spørgsmål, der kan afvises med den begrundelse, at de er fremført for sent, enten ved en højere instans eller inden for rammerne af selve domstolsprøvelsen, såfremt de samme argumenter eller anbringender ikke allerede var blevet fremført under den administrative prøvelse.
56.
Begge elementer vedrører med andre ord på den ene eller anden måde fordelingen af opgaver inden for retssystemet (og/eller det administrative system) og procesøkonomi. Det er både i det nationale samt det EU-retlige system for domstolsbeskyttelse naturligt, at ikke et hvilket som helst faktisk eller retligt argument kan fremføres under en hvilken som helst fase af sagen. Der er med sikkerhed generelle regler, der vedrører f.eks. det tilladte omfang af prøvelsen eller koncentration af indlæg i takt med, at en sag bevæger sig igennem retssystemet.
57.
Det, der imidlertid er ganske usædvanligt, er, at sådanne regler påberåbes med henblik på at begrunde en potentiel undladelse af at gennemføre den vejledning, som Domstolen har givet i en præjudiciel afgørelse, alene som følge af den omstændighed, at denne vejledning blev givet på et bestemt stadie i den nationale domstolsprøvelse i hovedsagen. I dette afsnit vil jeg forklare, hvorfor påberåbelsen af disse regler generelt (
18
) helt og aldeles beror på en fejltagelse og ikke kan fastholdes, såfremt den vejledning, som Domstolen har givet, skal gennemføres korrekt.
58.
Jeg skal i denne forbindelse først erindre om omfanget af den forpligtelse, der påhviler de nationale domstole til at gennemføre en præjudiciel afgørelse fra Domstolen og at anvende den deri indeholdte vejledning (under 1). Jeg vil efterfølgende behandle den nationale processuelle regel, der synes at være hovedårsagen til, at Domstolens præjudicielle afgørelse angiveligt ikke blev anvendt fuldt ud i den første runde (under 2). Jeg vil endelig tage stilling til, hvorvidt en sådan processuel regel under omstændigheder som i den foreliggende sag skal tilsidesættes på det grundlag, at den står i vejen for en korrekt gennemførelse af Domstolens dom (under 3).
1. De nationale domstoles forpligtelse efter en præjudiciel afgørelse
59.
Det følger af fast retspraksis, at en præjudiciel afgørelse fra Domstolen er bindende for den nationale ret i forbindelse med afgørelsen af hovedsagen med hensyn til fortolkningen eller gyldigheden af de omhandlede retsakter vedtaget af Unionens institutioner (
19
). Artikel 267 TEUF kræver, at den forelæggende ret sikrer den fulde virkning af den fortolkning af EU-retten, som Domstolen har foretaget (
20
).
60.
Ud over denne form for bindende virkning for præjudicielle afgørelser, der kan klassificeres som virkningen inter partes, har Domstolens praksis kun udtrykkeligt bekræftet den bindende virkning erga omnes på EU-retlige bestemmelsers fastslåede ugyldighed (
21
).
61.
Imidlertid finder den samme inter partes logik endvidere fuldt ud anvendelse for samtlige efterfølgende faser af prøvelsen inden for den samme hovedsag. Såfremt der følgelig blev anmodet om vejledning fra Domstolen eksempelsvis fra en domstol i første instans, da vil en appeldomstol eller øvre domstol, som den samme sag senere indbringes for, endvidere være bundet af den vejledning, som Domstolen har givet i denne sag. Dette er efter min opfattelse en udvidelse af den bindende virkning inter partes, idet der fortsat tages stilling til samme sag med de samme faktiske omstændigheder og rejste retlige spørgsmål. Det er ikke den (efter sin art »løsere«) virkning erga omnes i andre sager vedrørende andre faktiske omstændigheder og parter, men som vedrører fortolkningen af de samme EU-retlige bestemmelser (
22
).
62.
Dette betyder navnlig i praksis, at såfremt en fortolkende udtalelse i en præjudiciel afgørelse kræver, at den nationale domstol foretager en særlig form for bedømmelse, da skal denne bedømmelse foretages med henblik på at sikre den korrekte gennemførelse af denne dom og følgelig den korrekte anvendelse af EU-retten (
23
). Dette er a fortiori tilfældet, såfremt Domstolen udtrykkeligt i dommens konklusion overlader det til den forelæggende ret at efterprøve visse elementer med henblik på at fastslå, hvorvidt national ret er i overensstemmelse med EU-retten.
2. National procesautonomi og effektivitet
63.
Den ungarske regering har i sine skriftlige indlæg i vidt omfang påberåbt sig princippet om national procesautonomi med henblik på at fremhæve, at det tilkommer hver medlemsstat at forme de processuelle regler og retsmidler. Den fastholder endvidere, at i tidligere sager, herunder en afgørelse vedrørende Hochtief AG (
24
), accepterede Domstolen forskellige processuelle begrænsninger i domstolsprøvelsen for så vidt angår tidspunktet for, hvornår en sag kan anlægges, og under hvilke betingelser.
64.
Det følger af fast retspraksis, at i fraværet af EU-lovgivning på dette område, tilkommer det hver medlemsstat i overensstemmelse med princippet om procesautonomi at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne. Det følger imidlertid endvidere af fast retspraksis, at processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsretten medfører for borgerne, i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalenskravet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (effektivitetskravet) (
25
).
65.
Enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmæssig, administrativ eller retslig praksis, som har til følge, at EU-rettens virkning begrænses ved, at den dommer, der er kompetent til at anvende EU-retten, frakendes mulighed for, når han anvender denne, at foretage, hvad der kræves for at udelukke nationale lovgivningsbestemmelser, der måtte udgøre en hindring for de EU-retlige reglers fulde virkning, er endvidere derfor uforenelig med de krav, der følger af selve Den Europæiske Unions natur (
26
). Navnlig kan nationale processuelle regler ikke rejse tvivl ved de kompetencer og forpligtelser, der tillægges en national domstol i henhold til artikel 267 TEUF (
27
).
66.
Anvendt på spørgsmålet om strukturering af de nationale appelsystemer og retsmidler overholder Domstolens praksis i høj grad de forskellige nationale retstraditioner og diversiteten i medlemsstaternes administrative systemer og retssystemer. Følgelig kan et nationalt retssystem være mere inkvisitorisk eller mere kontradiktorisk og beslutte, i hvilket omfang det anvender maksimen iura novit curia. Tilsvarende kan omfanget af domstolsprøvelsen normalt begrænses til anbringender, der blev fremført af parterne under den administrative prøvelse.
67.
Som Domstolen har fastslået, kræver EU-retten ikke, at de nationale domstole pålægges en forpligtelse til af egen drift at inddrage et anbringende om, at EU-retlige bestemmelser er overtrådt, når en stillingtagen til et sådant anbringende ville tvinge dem til at se bort fra princippet om, at de ikke aktivt griber ind i procesførelsen, ved at gå ud over den afgrænsning af sagen, som parterne har foretaget, og ved at lægge andre faktiske forhold og omstændigheder til grund end dem, som den part i sagen, der har interesse i, at de EU-retlige bestemmelser anvendes, har fremført til støtte for sin påstand (
28
). Navnlig gælder det, at »effektivitetsprincippet ikke […] pålægger nationale retter en forpligtelse til af egen drift at tage et anbringende udledt af en bestemmelse i fællesskabsretten under påkendelse, uafhængigt af dets betydning for Fællesskabernes retsorden, hvis parterne gives en faktisk mulighed for at gøre et anbringende på grundlag af fællesskabsretten gældende for en national ret« (
29
).
68.
Domstolen har således i forbindelse med domstolsprøvelsen i udbudsager for nylig bekræftet, at medlemsstater er berettiget til at fastsætte processuelle regler, der begrænser domstolsprøvelsen i tidsmæssig henseende eller i omfang med henblik på at sikre effektiviteten og hurtigheden af denne prøvelse, så længe den i denne forbindelse ikke gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve retten til at iværksætte et søgsmål (
30
). Ifølge Domstolen er EU-retten i forbindelse med et erstatningssøgsmål således ikke til hinder for en national processuel bestemmelse, der alene tillader en retslig anfægtelse af afgørelserne fra et klagenævn, der som første instans prøver beslutninger, der træffes af de ordregivende myndigheder i forbindelse med procedurerne for indgåelse af offentlige kontrakter, for så vidt angår de anbringender, der er blevet fremsat for dette nævn (
31
).
69.
Heraf følger, at en tilsvarende processuel begrænsning endvidere mutatis mutandis generelt bør være mulig i forbindelse med et annullationssøgsmål som det, der er anlagt inden for rammerne af den første runde af dette sagskompleks: I henhold til EU-retten kan de nationale domstole, der har ansvaret for at prøve afgørelser fra et klagenævn, der er blevet anmodet om at tage stilling til annullationssøgsmål vedrørende afgørelser, der er blevet truffet af ordregivende myndigheder i offentlige udbudsprocedurer, fastslå, at ethvert anbringende, der ikke er blevet rejst ved dette udvalg, ikke kan antages til realitetsbehandling.
3. Gennemførelsen af en præjudiciel afgørelse
70.
Således er processuelle begrænsninger af en sådan karakter under de betingelser, der er fremhævet i det forudgående afsnit, generelt og i tilfælde, der ikke omhandler en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, dvs. når en sag skrider normalt frem gennem det nationale administrative system og retssystemet, mulige. Dette billede ændrer sig imidlertid ganske mærkbart, såfremt der inden for rammerne af en sådan procedure gives vejledning fra Domstolen i form af en præjudiciel afgørelse.
71.
I strid med den ungarske regerings forslag ophører en sådan sag med at være en sag, der primært indebærer processuelle begrænsninger inden for sfæren for den nationale procesautonomi, som den retspraksis, der behandles i det forudgående afsnit, mekanisk kan anvendes på. Den bliver i stedet til et spørgsmål, der indbefatter gennemførelse af en dom fra Domstolen.
72.
Hvad betyder en sådan anden sammenhæng da i en sag som den foreliggende sag? Hvad ville det betyde navnlig for de spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst, såsom nationale regler, der forhindrer, at der tages hensyn til nye faktiske omstændigheder på et bestemt niveau af prøvelsen (det fjerde spørgsmål) og/eller den manglende mulighed for at fremføre nye retlige spørgsmål i en senere fase af prøvelsen, såfremt de ikke er blevet fremført for den administrative myndighed (det femte spørgsmål)?
73.
Jeg vil gerne som udgangspunkt bemærke, at parterne for så vidt angår det femte spørgsmål i forhold til den foreliggende situation synes i rette tid at have rejst argumentet ved klagenævnet for så vidt angår det økonomiske kravs uegnethed, hvilket er genstanden for tvisten (
32
).
74.
Selv såfremt dette ikke blev fastslået som en faktisk omstændighed, hvilket det selvsagt tilkommer den nationale domstol at tage stilling til, er det principbaserede svar på begge af de spørgsmål, der rejses af den forelæggende ret, efter min opfattelse relativt ligetil: Sådanne nationale begrænsningsregler kan naturligvis opretholdes, så længe det sikres, at en national domstol vil gennemføre og fuldt ud anvende den vejledning, der gives af Domstolen i den sag, hvor der anmodes om en præjudiciel afgørelse.
75.
Dette kan finde sted på en række forskellige måder. Såfremt den nationale domstol, der anmodede om den præjudicielle afgørelse fra Domstolen, har den nødvendige kompetence til at foretage denne form for prøvelse i henhold til national ret (med henblik på at behandle egnetheden af det økonomiske krav), da skal den udføre en sådan behandling selv og angive i sin begrundelse, at den har gjort dette. Såfremt denne domstol ikke har kompetence i denne henseende, fordi den f.eks. er en appeldomstol eller den øverste domstol, hvis prøvelse er begrænset og/eller ikke omfatter bedømmelse af nye beviser, og enhver bedømmelse af denne art fortsat er relevant for den foreliggende sag, kan adskillige muligheder være åbne for en sådan national domstol. Den kan for det første ophæve den omhandlede afgørelse og hjemvise sagen til den rette administrative myndighed eller domstol, der i henhold til national ret har kompetence til at behandle egnetheden af de økonomiske krav i overensstemmelse med den præjudicielle afgørelse (dvs. domstolen i første instans, såfremt den har kompetence til at bedømme faktiske spørgsmål eller klagenævnet). Alternativt skal den omhandlede nationale domstol tilsidesætte de nationale processuelle regler, der begrænser dens kompetence, og udføre bedømmelsen selv. Valget mellem disse forskellige muligheder tilkommer hver medlemsstat, forudsat at en national myndighed, hvad enten det er en administrativ myndighed eller domstol, i sidste ende sikrer den korrekte anvendelse af Domstolens præjudicielle afgørelse (
33
).
76.
Det, der imidlertid med sikkerhed ikke må ske, er, at en mekanisk anvendelse af nationale begrænsningsregler fører til, at man ved gennemførelsen af Domstolens dom på det nationale plan havner i et uløseligt dilemma, hvor ingen påtager sig ansvaret for at sikre den effektive gennemførelse af en præjudiciel afgørelse fra Domstolen.
4. Foreløbig konklusion
77.
Følgelig kræver artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 267 TEUF, at en national domstol, der gennemfører en præjudiciel afgørelse, som Domstolen tidligere er blevet anmodet om, fuldt ud gennemfører den deri indeholdte vejledning. Såfremt gennemførelsen af Domstolens vejledning kræver, at der foretages en vis form for eller omfang af prøvelse, der ikke normalt foretages på niveauet for den omhandlede forelæggende ret, er denne domstol forpligtet til enten at tilsidesætte de nationale processuelle regler, der begrænser dens kompetence i den henseende, eller ophæve dommen og hjemvise sagen til det rette retslige eller endda administrative niveau, hvor der fuldt ud kan foretages en sådan bedømmelse.
C.
(Pligten til) fornyet prøvelse
78.
Idet jeg vil bevæge mig videre til de spørgsmål, der vedrører den anden runde af de nationale retstvister, ønskes det med det tredje og det sjette spørgsmål oplyst, hvorvidt det er i overensstemmelse med princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ikke at anse et argument om, at der ikke i denne runde var taget behørigt hensyn til en dom fra Domstolen i den første runde (om en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra appeldomstolen), for en mulig grund for en fornyet prøvelse. Det tredje spørgsmål skal navnlig fortolkes således, at det omhandler, hvorvidt der foreligger en mulig forpligtelse for medlemsstater på grundlag af EU-retten til at tillade en fornyet prøvelse som et ekstraordinært retsmiddel i henhold til national ret i en sag som i hovedsagen. Med det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt kravet om ækvivalens kræver en fornyet prøvelse, såfremt der angiveligt ikke er taget korrekt hensyn til en præjudiciel afgørelse fra Domstolen i hovedsagen i forbindelse med realitetsbehandlingen af sagen, men hvor national ret samtidig tilsyneladende giver mulighed for en fornyet prøvelse i en tilsvarende situation ved en (ny) dom fra forfatningsdomstolen.
79.
Spørgsmålet, der forelægges Domstolen, er således i realiteten, hvorvidt EU-retten, navnlig princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, kræver »genoptagelse« af en endelig retsafgørelse med henblik på at tage hensyn til en tidligere dom fra Domstolen, der (angiveligt) ikke blev taget fuldstændigt hensyn til i forbindelse med realitetsbehandlingen af sagen.
80.
Svaret på dette spørgsmål er efter min opfattelse benægtende.
1. Omfanget af forpligtelsen til at genoptage endelige retsafgørelser
81.
Som fremhævet i det forudgående afsnit af dette forslag til afgørelse er de nationale domstole forpligtede til at gennemføre svaret på en anmodning om en præjudiciel afgørelse, som de selv har indgivet til Domstolen (den bindende virkning inter partes). De skal endvidere tilsvarende overholde Domstolens praksis om fortolkningen og gyldigheden af EU-retten, som den foreliggende sag omhandler (de bindende virkninger erga omnes). Fællesnævneren i begge disse situationer er, at de præjudicielle afgørelser fra Domstolen, som der skal tages hensyn til, eksisterer på det tidspunkt, hvor den nationale domstol træffer afgørelse.
82.
Der gælder omvendt i princippet ikke nogen forpligtelse i henhold til EU-retten til at genoptage endelige nationale retsafgørelser, der blev afsagt forud for Domstolens præjudicielle afgørelse, selv såfremt genoptagelsen af sagen ville gøre det muligt at afhjælpe en national situation, der var i strid med EU-retten.
83.
Således følger det af fast retspraksis, at retssikkerhedsprincippet og udløberen, princippet om retskraft (
34
), er afgørende både i Den Europæiske Unions retsorden og i de nationale retsordener (
35
). Domstolen har i lyset af disse principper fastslået, at EU-retten ikke kræver, at en retsinstans for at tage hensyn til fortolkningen af en relevant bestemmelse i EU-retten, som er vedtaget af Domstolen efter en af nævnte retsinstans truffet retskraftig afgørelse, i princippet skal genoptage denne afgørelse (
36
). Der gælder følgelig ikke en generel forpligtelse til at genoptage endelige retsafgørelser, der er i strid med en efterfølgende dom fra Domstolen.
84.
Det er korrekt, at Domstolen har anerkendt to undtagelser til princippet om, at endelige afgørelser ikke skal genoptages med henblik på at overholde EU-retten.
85.
Den første ekstraordinære situation, der følger af Kühne & Heitz-dommen, er forpligtelsen, der pålægges forvaltningsorganer til at prøve endelige forvaltningsafgørelser med henblik på at tage hensyn til en fortolkning, som Domstolen efterfølgende har foretaget, såfremt visse betingelser er opfyldt (
37
). Denne undtagelse indebærer imidlertid kun en forpligtelse til at omgøre endelige forvaltningsafgørelser, men ikke retsafgørelser (
38
).
86.
Den anden ekstraordinære situation blev fastsat af Domstolen i Lucchini-dommen, hvor den fastslog, at EU-retten er til hinder for anvendelse af en bestemmelse i national ret, der har til formål at fastslå princippet om retskraft, såfremt dens anvendelse er til hinder for tilbagesøgning af en statsstøtte, der er tildelt i strid med EU-retten (
39
). Det underliggende rationale bag denne undtagelse var, at eftersom den nationale afgørelse var blevet truffet i strid med kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Den Europæiske Union, kunne den end ikke opnå retskraft. Domstolen fremhævede efterfølgende den ekstraordinære karakter af Lucchini-dommen, idet den bemærkede, at den blev truffet i en helt særlig situation, som omhandlede de principper, der gjaldt for ovennævnte kompetencefordeling (
40
).
87.
Ingen af disse undtagelser synes at være umiddelbart relevante for den foreliggende sag. Som udgangspunkt falder den foreliggende sag følgelig tilbage på hovedreglen: Der består ikke nogen generel forpligtelse til at genoptage endelige retsafgørelser med henblik på bringe dem i overensstemmelse med en efterfølgende dom fra Domstolen (
41
).
88.
Selv om EU-retten imidlertid ikke pålægger medlemsstater en forpligtelse til at indføre nye retsmidler (
42
), skal national lovgivning, såfremt den indeholder en sådan mulighed, ikke alene overholde ækvivalenskravet, men endvidere effektivitetskravet (
43
). Det er følgelig nødvendigt at tage stilling til retsmidlet fornyet prøvelse i henhold til national ret.
2. Fornyet prøvelse i henhold til national ret
89.
Fornyet prøvelse synes i henhold til ungarsk ret at være reguleret ved § 260, stk. 1, litra a), og § 260, stk. 2, i lov om den civile retspleje. Ifølge den ungarske regering finder reglerne om fornyet prøvelse ikke anvendelse i tilfælde som det foreliggende, eftersom dette retsmiddel kun er rettet mod at tage hensyn til nye faktiske elementer i modsætning til nye retlige elementer. Hochtief Ungarn har omvendt gjort gældende, at en fornyet prøvelse kan tjene til at gennemføre en præjudiciel afgørelse, der blev truffet af Domstolen under hovedsagen, men som der ikke blev taget hensyn til af processuelle grunde. Kommissionen overlader det til den forelæggende ret at tage stilling til, hvorvidt § 260, stk. 1, i lov om den civile retspleje tillader en fornyet prøvelse, såfremt nationale domstole ikke har taget behørigt hensyn til en præjudiciel afgørelse fra Domstolen.
90.
Jeg deler stort set Kommissionens holdning. Det tilkommer den forelæggende ret som den eneste autoritative fortolker af national ret at fastlægge, hvorvidt en fornyet prøvelse i henhold til disse regler kunne være mulig i tilfælde, hvor der angiveligt ikke var taget korrekt hensyn til en præjudiciel afgørelse, der allerede eksisterede, da den endelige afgørelse af sagens realitet blev truffet.
91.
Jeg vil blot driste mig til at fremføre to bemærkninger. Ud fra min fortolkning af, hvad det (ekstraordinære) retsmiddel i form af en fornyet prøvelse generelt indbefatter, tenderer det til at være begrænset til tilfælde, hvor det, efter den nationale afgørelse bliver endelig, viser sig, at den nationale domstol ikke tog eller ikke kunne have taget hensyn til visse faktiske omstændigheder, da den traf denne afgørelse.
92.
Det ville være ganske overraskende at anvende denne logik på en fortolkende dom fra Domstolen, der eksisterede og var kendt på det tidspunkt, hvor den tidligere realitetsafgørelse blev truffet. En sådan afgørelse er for det første næppe en ny faktisk omstændighed. Denne afgørelse eksisterede for det andet utvivlsomt og var kendt på tidpunktet for den oprindelige realitetsafgørelse og kunne følgelig næppe klassificeres som noget nyt, der først senere blev kastet lys over.
93.
Det er følgelig umiddelbart og ud fra en generel forståelse af, hvad en fornyet prøvelse som regel indbefatter, vanskeligt at se, hvordan dette ekstraordinære retsmiddel skulle anvendes til at afhjælpe angivelige forsømmelser i forbindelse med den korrekte anvendelse af fortolkende retlig vejledning, der tydeligvis eksisterede og var kendt, da den oprindelige nationale afgørelse blev truffet.
3. Ækvivalens for så vidt angår forvaltningsmæssige klager?
94.
Der skal imidlertid tages stilling til et yderligere argument i denne forbindelse: den foreslåede ækvivalens for så vidt angår forvaltningsmæssige klager. Ifølge Hochtief Ungarn skal en fornyet prøvelse tillades under den foreliggende sags omstændigheder af den grund, at der ikke var taget hensyn til den præjudicielle afgørelse fra Domstolen, idet national ret fastlægger, at der kan foretages en fornyet prøvelse, såfremt Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) efterfølgende fastslår, at en norm, der er blevet anvendt af en almindelig domstol i dens endelige retsafgørelse, er forfatningsstridig. Det er i denne forbindelse, at den nationale domstol i det sjette spørgsmål henviser til dommen i sagen Transportes Urbanos y Servicios Generales.
95.
Jeg medgiver, at dommen i sagen Transportes Urbanos y Servicios Generales har visse lighedstræk med den foreliggende sag. Domstolen fastslog i denne dom, at EU-retten og navnlig ækvivalensprincippet var til hinder for anvendelsen af en regel, hvorefter et erstatningssøgsmål mod staten støttet på, at EU-retten var blevet tilsidesat, hvilket var fastslået af Domstolen i en dom, var underlagt en betingelse om, at alle nationale retsmidler til prøvelse af gyldigheden af den skadevoldende administrative afgørelse var udtømt, mens en sådan regel ikke fandt anvendelse i forbindelse med søgsmål, der blev støttet på en angivelig forfatningsstridighed, der var fastslået af forfatningsdomstolen (
44
). Det skal imidlertid bemærkes, at Domstolen nåede denne konklusion, efter at den bemærkede, at den eneste forskel mellem disse to søgsmål var den omstændighed, at de retsbrud, som søgsmålene var baserede på, var fastslået af henholdsvis Domstolen og forfatningsdomstolen. Domstolen konkluderede, at alene denne omstændighed, idet der ikke blev angivet andre forskelle mellem begge søgsmål, ikke kunne være tilstrækkeligt til at godtgøre en forskel mellem dem i henhold til ækvivalensprincippet (
45
).
96.
Domstolen har for nylig i dommen i sagen XC m.fl. i stedet insisteret på betydningen af, at de omhandlede søgsmål svarer til hinanden for så vidt angår sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold med henblik på at udløse ækvivalensprincippet (
46
). Domstolen behandlede dernæst i lyset af disse elementer spørgsmålet om, hvorvidt et søgsmål, der gav mulighed for hjemvisning til fornyet behandling af en straffesag, der var afsluttet ved en retskraftig afgørelse, på grundlag af en efterfølgende konstatering af en tilsidesættelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder eller en tillægsprotokol til denne, på den ene side, og et søgsmål om beskyttelse af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, på den anden side, kunne anses for tilsvarende søgsmål.
97.
Domstolen konkluderede, at forskellene mellem disse søgsmål var af en sådan karakter, at de ikke kunne anses for tilsvarende. Den bemærkede navnlig, at sidstnævnte søgsmål i det væsentlige var konstrueret med henblik på at give mulighed for en fornyet behandling af retskraftige afgørelser. Den Europæiske Unions forfatningsmæssige ramme garanterer omvendt enhver person muligheden for at opnå en effektiv beskyttelse af de rettigheder, der er tillagt vedkommende ved Unionens retsorden, endog før der er truffet en retskraftig national afgørelse (
47
).
98.
I lighed med dommen i sagen XC m.fl. er den nationale bestemmelse, der blev påberåbt i den foreliggende sag, der giver mulighed for genoptagelse af en endelig national dom som følge af en dom fra forfatningsdomstolen, en konsekvens af systemet for forfatningsretlig prøvelse, som det fremgår af § 361, litra a), i lov om den civile retspleje. Denne bestemmelse, der fastsætter et ekstraordinært retsmiddel, der tillader, at der tages hensyn til en afgørelse fra forfatningsdomstolen, kan kun anvendes for så vidt angår den specifikke dom, der, så snart den blev endelig, gav anledning til den forvaltningsmæssige klage. I situationer, hvor en sådan (abstrakt) forvaltningsretlig prøvelse kun er mulig efter en endelig retsafgørelse, er den eneste måde at afspejle denne forvaltningsretlige prøvelse og potentielt fjerne forfatningsstridigheden i den enkelte sag med andre ord at genoptage den.
99.
Mekanismen og logikken bag dette krav om at genoptage en afgørelse er ganske anderledes end mekanismen bag de præjudicielle afgørelser, der pr. definition pågår, mens den nationale procedure fortsat verserer og forud for, at der kan træffes en endelig national afgørelse. Der er følgelig ikke behov for at genoptage en endelig afgørelse med henblik på, at der kan tages hensyn til Domstolens vejledning.
100.
Som jeg for nylig har argumenteret nærmere til støtte for i Călin-dommen, er gennemførelsen og de bindende virkninger inter partes af en præjudiciel afgørelse fra Domstolen på den ene side og af en dom fra en national forfatningsdomstol i en forfatningsmæssig prøvelse på den anden side (eller for den sags skyld af en dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i sagen på det nationale plan, der har givet anledning til klagen) af disse grunde strukturelt forskellige retsmidler (
48
). Sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold er helt enkelt forskellige.
101.
Det kan tilføjes, at situationen kunne være anderledes, såfremt national ret tillader en forudgående prøvelse af forfatningsmæssigheden ved en forelæggelse fra en national domstol til Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol). Såfremt jeg har forstået argumentet korrekt, synes den ungarske regering i denne sammenhæng at antyde i retsmødet, at en fornyet prøvelse endvidere var tilladt, såfremt afgørelsen fra Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) ikke var blevet afsagt efter den endelige retsafgørelse i hovedsagen, men forud for den inden for rammerne af realitetsbehandlingen af sagen (
49
).
102.
Jeg må indrømme, at jeg er en smule forvirret for så vidt angår dette punkt. Såfremt dette er tilfældet, og idet en række nationale forfatningsmæssige systemer således (endvidere) anerkender en forudgående prøvelse af forfatningsmæssighed, der typisk udløses ved en forelæggelse fra en (almindelig) national dommer, har jeg svært ved at se, hvordan reglerne om fornyet prøvelse ville være relevante i disse tilfælde. Man må snarere antage, at efter en sådan præjudiciel forelæggelse om forfatningsmæssighed afventer en almindelig dommer forfatningsdomstolens afgørelse, og så snart denne afgørelse er truffet, dernæst afgør den oprindelige tvist, idet afgørelsen fra den nationale forfatningsdomstol gennemføres. Såfremt dette er tilfældet, vil en sådan forudgående prøvelse af forfatningsmæssighed funktionelt svare til en anmodning om en præjudiciel afgørelse til Domstolen. Der ville i dette tilfælde imidlertid være ringe behov for nogen specifikke regler om fornyet prøvelse for denne form for behandling.
103.
Såfremt den forelæggende ret ikke desto mindre måtte fastslå, at i) de nationale regler om fornyet prøvelse endvidere omfatter afgørelser fra Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), der er afsagt under hovedsagen, dvs. forud for den endelige afgørelse af sagens realitet fra en almindelig domstol, og at ii) under anvendelse af de kriterier, der omhandler ækvivalenskravet, der er beskrevet i dette afsnit, svarer denne form for prøvelse således til gennemførelsen af en forudgående afgørelse fra Domstolen som svar på en anmodning om en præjudiciel afgørelse, da ville ækvivalenskravet kræve, at en fornyet prøvelse endvidere er tilladt i sidstnævnte form for situation.
4. En direkte eller indirekte anvendelse af Kühne & Heitz-dommen?
104.
Det sidste punkt, der skal tages stilling til i forbindelse med fornyet prøvelse, omhandler Kühne & Heitz-dommen (
50
). Denne dom er således i vidt omfang blevet nævnt af den forelæggende ret samt af parterne i den skriftlige og mundtlige behandling ved Domstolen.
105.
Denne dom fastslog en forpligtelse i henhold til EU-retten til at foretage en fornyet vurdering af endelige forvaltningsafgørelser, såfremt i) forvaltningsorganet i henhold til national ret har kompetence til at omgøre afgørelsen, ii) den pågældende afgørelse er blevet endelig som følge af en dom afsagt af en national ret, der traf afgørelse som øverste instans, iii) den nævnte dom i betragtning af en efterfølgende afgørelse fra Domstolen er baseret på en urigtig fortolkning af EU-retten, der blev foretaget, uden at Domstolen var blevet forelagt en præjudiciel anmodning, og iv) den berørte part ufortøvet efter at have fået kendskab til denne praksis har rettet henvendelse til forvaltningsorganet (
51
).
106.
Idet Hochtief Ungarn har fastholdt, at denne retspraksis endvidere analogt skulle finde anvendelse på endelige retsafgørelser, har Kommissionen i retsmødet foreslået, at en direkte anvendelse af denne logik eventuelt kunne overvejes for så vidt angår klagenævnets (forvaltnings-)afgørelse. Jeg vil i dette afsnit foretage en behandling af begge scenarier.
107.
For så vidt angår en potentiel analog (eller udvidet) anvendelse af Kühne & Heitz-dommen i den foreliggende sag er betingelserne, som Domstolen fastsatte i denne afgørelse, for det første klart rettet mod et andet og ganske specifikt scenarie, nærmere bestemt genoptagelsen af en endelig forvaltningsafgørelse og ikke en retsafgørelse efter en efterfølgende præjudiciel afgørelse fra Domstolen.
108.
Selv såfremt det antages, at den samme logik kunne finde anvendelse på endelige retsafgørelser (
52
), ville i det mindste den første og den tredje betingelse, som Domstolen fastsatte i denne dom, fortsat ikke være opfyldt: I henhold til national ret er fornyet prøvelse med sikkerhed et retsmiddel, der er til rådighed, men det er imidlertid tilsyneladende ikke udformet med henblik på at omfatte den form for situation, der er omhandlet i den foreliggende sag. Ydermere lå afgørelsen fra Domstolen ikke efter den endelige retsafgørelse, men blev afsagt forud for den.
109.
Selv om det endvidere ikke udtrykkeligt angives som en af betingelserne, har forpligtelsen til at omgøre nationale forvaltningsafgørelser i Kühne & Heitz-dommen endvidere altid haft karakter af en indirekte sanktion for undladelsen af den nationale domstol, der foretog prøvelsen af denne afgørelse, til at overholde forpligtelsen til at indgive en anmodning om en præjudiciel afgørelse. I den foreliggende sag indgav Fővárosi Ítélőtábla (appeldomstolen i Budapest) omvendt en sådan anmodning.
110.
Endelig og som en subsidiær bemærkning skal det bemærkes, at såfremt Kühne & Heitz-dommen fortolkes i lyset af Domstolens nyere tilgang for så vidt angår genoptagelsen af retsafgørelser i dommen i sagen XC m.fl., bør den førstnævnte sag således være en undtagelse, der kun finder anvendelse for forvaltningsmyndigheder. Den retning, der blev taget i dommen i sagen XC m.fl., bekræfter, at i samspillet mellem på den ene side den effektive håndhævelse af EU-retten og på den anden side overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om, at (rets)afgørelser er endelige, falder afvejningen klart ud til fordel for sidstnævnte.
111.
Det er følgelig min opfattelse, at det ikke er påkrævet at foretage en yderligere udvidelse af Kühne & Heitz-dommen (eller en analog anvendelse af dommen på en endelig retsafgørelse).
112.
For så vidt angår Kommissionens forslag om en direkte anvendelse af Kühne & Heitz-dommen i forbindelse med den foreliggende sag ved genoptagelsen af den endelige forvaltningsafgørelse, nærmere bestemt klagenævnets afgørelse (
53
), er jeg heller ikke overbevist. Bortset fra den omstændighed, at det overhovedet ikke er sagens genstand, og i lyset af de manglende oplysninger for så vidt angår potentielle regler i national ret, der fastsætter regler for genoptagelsen af forvaltningsafgørelser, afviger de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag tilsyneladende væsentligt fra de faktiske omstændigheder i Kühne & Heitz-dommen.
113.
I Kühne & Heitz-dommen blev spørgsmålet om en eventuel pligt til at tage hensyn til en dom fra Domstolen rejst på et tidspunkt, hvor både den administrative behandling og den efterfølgende domstolsprøvelse var afsluttet. Samtlige afgørelser, der var blevet truffet i løbet af disse behandlinger, var følgelig endelige. I den foreliggende sag blev Domstolens præjudicielle afgørelse omvendt afsagt på et tidspunkt, hvor kun den administrative procedure var afsluttet, og forvaltningsafgørelsen følgelig var endelig. Domstolsprøvelsen verserede imidlertid fortsat. Af denne grund, men endvidere henset til denne sags faktiske omstændigheder som bekræftet ved de meget detaljerede betingelser, der blev fastlagt af Domstolen i Kühne & Heitz-dommen med henblik på at begrunde en pligt til at omgøre forvaltningsafgørelsen, er disse betingelser tilsyneladende ikke opfyldt.
5. Foreløbig konklusion
114.
I lyset af disse betragtninger er det min konklusion, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ikke kræver, at der tillades en fornyet prøvelse som et ekstraordinært retsmiddel under den foreliggende sags omstændigheder med henblik på at gennemføre en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, der er afsagt i hovedsagen, som der angiveligt ikke var taget fuldt ud hensyn til inden for rammerne af realitetsbehandlingen af sagen. Såfremt et nationalt system imidlertid opererer med et retsmiddel, der giver mulighed for eller endda pligt til at genoptage endelige afgørelser i tilsvarende sager på nationalt plan, ville ækvivalenskravet kræve, at en sådan mulighed endvidere er åben for tilsidesættelser vedrørende Domstolens præjudicielle afgørelser, der er afsagt tidligere i den samme sag.
D.
Medlemsstaters ansvar
115.
Med det første, det andet, det ottende og det tiende spørgsmål ønsker den forelæggende ret endelig vejledning om en række spørgsmål vedrørende den tredje runde af den nationale retssag, der vedrører et potentielt ansvar for medlemsstater.
116.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret vejledning om de generelle aspekter af medlemsstaters ansvar på grundlag af nationale domstoles domme: Skal medlemsstaters ansvar fastlægges udelukkende på grundlag af EU-retten eller endvidere på grundlag af national ret, navnlig for så vidt angår bedømmelsen af betingelserne for at ifalde ansvar? Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt medlemsstaters ansvar i tilfælde af en national domstols dom, der er i strid med EU-retten, kan indtræde trods denne doms retskraft.
117.
Svarene på disse to spørgsmål kan relativt let udledes af retspraksis.
118.
Det følger af fast retspraksis, at personer, der påberåber sig EU-retten, skal have ret til ved en national retsinstans at opnå erstatning for det tab, der er forvoldt ved, at en ret, der træffer afgørelse som sidste instans, tilsidesætter sådanne rettigheder (
54
).
119.
Domstolen har for så vidt angår de betingelser, der skal være opfyldt, fastslået, at de er tredelte: Den tilsidesatte retsregel skal have til formål at tillægge personer rettigheder, tilsidesættelsen skal være tilstrækkeligt kvalificeret, og der skal være direkte årsagsforbindelse mellem statens tilsidesættelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab (
55
).
120.
Disse tre betingelser er nødvendige og tilstrækkelige til at fastslå en ret for personer i henhold til EU-retten til at opnå erstatning. Medlemsstater kan imidlertid fastsætte mindre restriktive betingelser for statens ansvar. Med det forbehold at selve retten til erstatning følger direkte af fællesskabsretten, når de nævnte betingelser er opfyldt, skal staten erstatte det forvoldte tab efter nationale erstatningsregler, idet betingelserne i de nationale lovgivninger for erstatning af tab dog ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål efter national ret, og ikke må være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnå erstatning (
56
).
121.
Det er yderligere tilsvarende klart ud fra retspraksis, at princippet om retskraft ikke er til hinder for anerkendelsen af et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for afgørelser truffet af en ret i sidste instans (
57
).
122.
Svaret på det første spørgsmål er således, at medlemsstaters ansvar kun kan fastlægges på grundlag af de betingelser, der er fastslået i EU-retten, selv om national ret kan fastsætte mindre strenge betingelser. For så vidt angår det andet spørgsmål er princippet om retskraft ikke til hinder for anerkendelsen af princippet om staters ansvar for en afgørelse fra en domstol, der træffer afgørelse i sidste instans.
123.
Med det tiende spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt der i henhold til principperne om staters ansvar i EU-retten kan kræves erstatning (i form af erstatning af de påløbne sagsomkostninger) for den skade, der blev forvoldt af den omstændighed, at domstolen i sidste instans har afslået at genoptage sagen. Er der med andre ord nogle begrænsninger for så vidt angår den form for erstatning, der kan kræves for den angivelige overtrædelse af EU-retten af en domstol i sidste instans?
124.
Usikkerheden med hensyn til den præcise kilde til de begrænsninger, der henvises til i det tiende spørgsmål blev fjernet i retsmødet, hvor både Hochtief Ungarn og den ungarske regering bekræftede, at disse begrænsninger fulgte af national retspraksis.
125.
Idet jeg har præciseret kilden til begrænsningerne, for så vidt angår hvilken form for tab der kan erstattes, forekommer det mig ganske klart, at sådanne begrænsninger ville være i strid med EU-retten. Det er således umuligt at begrænse de tab, der kan søges erstattet. Ifølge Domstolen fastsættes reglerne for vurdering af et tab forårsaget af en tilsidesættelse af EU-retten i den enkelte medlemsstats nationale ret, idet de nationale lovgivninger, der fastsætter disse regler, skal overholde ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (
58
). Så længe de tre betingelser for medlemsstaters ansvar i henhold til EU-retten er opfyldt, skal alle og ethvert tab erstattes, herunder sagsomkostningerne.
126.
Når dette er sagt, da gælder, at selv om den form for erstatning, der kræves, ikke kan anvendes til at fastslå en samlet undtagelse for en vis form for erstatning som sådan, vil den nøjagtige form for erstatning, som en sagsøger har rejst krav om, selvsagt være relevant på et andet plan, navnlig med henblik på fastlæggelsen af en direkte årsagsforbindelse mellem denne erstatning og en »tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse« af EU-retten.
127.
Med det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt under omstændighederne i den foreliggende sag en undladelse fra en domstol i sidste instans (den sagsøgte) af at anmode om en præjudiciel afgørelse på grundlag af en parts anmodning for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt en fornyet prøvelse skulle have været tilladt, udgør en »tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten«, der kan udløse medlemsstaters ansvar. I anden del af spørgsmålet ønsker den forelæggende ret yderligere oplyst, i hvilket omfang en national domstol skal begrunde sin afgørelse om ikke at foretage en forelæggelse i lyset af CILFIT-dommen (
59
).
128.
Svaret på dette spørgsmål er noget mere komplekst.
129.
Det skal som udgangspunkt erindres, at det ikke er Domstolens rolle at træffe afgørelse om det potentielle ansvar for en medlemsstat i det enkelte tilfælde. Domstolen kan imidlertid give vejledning om anvendelsen af kriterierne for erstatningsansvar, navnlig kriteriet om en »tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse« af EU-retten.
130.
Det kan endvidere yderligere være nyttigt at erindre, at det er den nationale dommers eneret og ansvar at tage stilling til, hvorvidt der skal foretages en præjudiciel forelæggelse til Domstolen. Parterne i hovedsagen kan selvsagt fremføre argumenter i denne retning, men de har ikke ret til at anmode om en præjudiciel afgørelse fra Domstolen (
60
).
131.
Idet jeg har foretaget disse indledende præciseringer og endnu en gang til trods for en række faktuelle udtalelser, som den forelæggende ret indbyggede i sine spørgsmål, og som det ikke tilkommer Domstolen at kommentere på, nævner spørgsmålet fra den forelæggende ret to yderligere variabler: »Köbler-målestokken« for så vidt angår »tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse« og »CILFIT-målestokken«, der tillader domstolene i sidste instans, selv i lyset af et EU-retligt spørgsmål, at undlade at indgive en anmodning om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF.
132.
»Köbler-målestokken« tilpasser betingelsen om »tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse« til en potentiel fejlagtig retlig anvendelse af EU-retten. Det er ifølge Domstolen nødvendigt med henblik på fastslå, hvorvidt der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, at tage hensyn til samtlige faktorer, der karakteriserer situationen ved den nationale domstol. Blandt de faktorer, der skal tages hensyn til i denne forbindelse, er navnlig graden af klarhed og præcision i den tilsidesatte regel, omfanget af det skøn, som den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder, om overtrædelsen er begået, eller tabet er forvoldt, forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, den omstændighed, at en EU-institutions holdning kan have været medvirkende til vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med EU-retten, og den omhandlede domstols manglende overholdelse af sin forpligtelse til at indgive en anmodning om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF. En overtrædelse af EU-retten er under alle omstændigheder tilstrækkelig kvalificeret, når den åbenbart tilsidesætter Domstolens praksis på det pågældende område (
61
).
133.
»CILFIT-målestokken« fokuserer specifikt på domstole i sidste instans og deres eventuelle undladelse af at tage forelæggelsespligten i betragtning. Ifølge Domstolen skal en ret, hvis afgørelse ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, hvis der er rejst et EU-retligt spørgsmål under retssagen i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF, overholde sin forpligtelse til at indbringe spørgsmålet for Domstolen, medmindre den har fastslået, at det rejste spørgsmål er irrelevant, eller at den omhandlede EU-retlige bestemmelse allerede er blevet fortolket af Domstolen, eller at den korrekte anvendelse af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke foreligger nogen rimelig tvivl. Denne mulighed skal imidlertid vurderes i forhold til dels EU-rettens særegenheder, dels de særlige vanskeligheder, fortolkningen heraf frembyder, samt risikoen for afvigende retspraksis inden for Den Europæiske Union (
62
). De enkelte EU-retlige regler, herunder Domstolens praksis på det pågældende område, skal følgelig vurderes i deres rette sammenhæng og fortolkes i lyset af EU-rettens bestemmelser som helhed, den bagvedliggende målsætning og EU-rettens udviklingstrin på tidspunktet for den pågældende bestemmelses anvendelse (
63
).
134.
Der kan siges meget om behovet for at i) genfortolke CILFIT-dommen med henblik på at gøre den relevant igen (såfremt den reelt overhovedet nogensinde har været det (
64
)), ii) skabe klarhed om det præcise forhold mellem betingelserne i Köbler-dommen og betingelserne i CILFIT-dommen og ideelt set at integrere dem i et sammenhængende hele (
65
), iii) mens man endvidere integrerer og tager hensyn til den målestok, der skal anvendes for potentielle undladelser for domstole i sidste instans, i forbindelse med en traktatbrudssag i henhold til artikel 258 TEUF (
66
).
135.
Dette er imidlertid næppe den rette sag for sådanne bestræbelser. Det er med henblik på den forelæggende rets behov i den foreliggende sag tilstrækkeligt at erindre om, at bedømmelsen af et sådant potentielt spørgsmål om erstatningsansvar for staten skal foretages ud fra Köbler-kriterierne, der er beskrevet ovenfor i punkt 132 i dette forslag til afgørelse. Det er med henblik herpå ikke CILFIT-kriteriet, der skal anvendes, men alene kriteriet om, hvorvidt afgørelsen »åbenbart tilsidesætter Domstolens praksis på det pågældende område« (
67
), der vil udgøre en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten. Det tilkommer således endnu en gang den forelæggende ret at tage stilling til, hvorvidt den omhandlede nationale domstols undladelse var så åbenbar, at den klart var i strid med Domstolens praksis, ved enten at undlade at anvende EU-retten overhovedet eller at fortolke den på en åbenbart uholdbar måde.
V. Forslag til afgørelse
136.
I lyset af de ovennævnte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare spørgsmålene fra Székesfehérvári Törvényszék (retten i Székesfehérvár, Ungarn) som følger:
»–
Det er i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 267 TEUF et krav, at en national domstol ved gennemførelsen af en præjudiciel afgørelse, som Domstolen tidligere er blevet anmodet om, fuldt ud gennemfører den deri indeholdte vejledning. Såfremt gennemførelsen af Domstolens vejledning i en præjudiciel afgørelse kræver, at der foretages en særlig form for vurdering, eller at denne vurdering har et omfang, der ikke normalt foretages på den omhandlede forelæggende rets niveau, er denne domstol forpligtet til enten at tilsidesætte de nationale processuelle regler, der begrænser dens kompetence i denne forbindelse eller til at foretage en ophævelse og hjemvise sagen til det korrekte retslige eller endda administrative niveau, hvor en sådan bedømmelse foretages.
–
Princippet om effektiv domstolsbeskyttelse kræver ikke, at der tillades en fornyet prøvelse som et ekstraordinært retsmiddel med henblik at gennemføre en præjudiciel afgørelse fra Domstolen, der angiveligt ikke var taget fuldt ud hensyn til i forbindelse med den tidligere realitetsbehandling af sagen, hvorunder den præjudicielle afgørelse blev truffet. Såfremt national ret imidlertid hjemler et retsmiddel, der giver mulighed for eller pligt til at genoptage endelige afgørelser, der er truffet i tilsvarende sager på det nationale plan, kræver ækvivalenskravet, at denne mulighed eller forpligtelse endvidere omfatter afgørelser fra Domstolen, der tidligere er truffet i den samme sag.
–
De EU-retlige regler og principper om medlemsstaters ansvar skal fortolkes således, at
–
erstatningsansvar som følge af en overtrædelse af EU-retten, der begås af en national domstol (i sidste instans), skal baseres på de kriterier, der er fastsat i EU-retten
–
princippet om retskraft for en afgørelse, der er truffet af en domstol i sidste instans, der tilsidesætter EU-retten, er ikke til hinder for anerkendelsen af et erstatningsansvar for staten for denne tilsidesættelse
–
national ret kan ikke udelukke muligheden for visse former for krav om erstatning for skader, såfremt det fastslås, at disse skader er de direkte konsekvenser af en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, og
–
en tilsidesættelse af EU-retten begået af en domstol i sidste instans, der undlader at foretage en forelæggelse i strid med artikel 267, stk. 3, TEUF, er tilstrækkelig alvorlig, såfremt den åbenbart tilsidesætter Domstolens praksis på det pågældende område.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Dom af 18.10.2012, Édukövízig og Hochtief Construction (C-218/11, EU:C:2012:643).
(
3
) – Rådets direktiv af 21.12.1989 (EFT 1989, L 395, s. 33) (herefter »direktiv 89/665«).
(
4
) – Rådets direktiv af 25.2.1992 (EFT 1992, L 76, s. 14) (herefter »direktiv 92/13«).
(
5
) – S-serien, nr. 139-149325.
(
6
) – Dom af 18.10.2012, Édukövízig og Hochtief Construction (C-218/11, EU:C:2012:643, præmis 32).
(
7
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 11.12.2007 om ændring af Rådets direktiv 89/665 og 92/13.
(
8
) – Jf. f.eks. dom af 31.1.2017, Lounani (C-573/14, EU:C:2017:71, præmis 56), af 8.3.2018, Saey Home & Garden (C-64/17, EU:C:2018:173, præmis 18), og af 13.6.2018, Deutscher Naturschutzring (C-683/16, EU:C:2018:433, præmis 29).
(
9
) – Jf. f.eks. dom af 11.9.2014, B. (C-394/13, EU:C:2014:2199, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis), og af 26.4.2017, Farkas (C-564/15, EU:C:2017:302, præmis 38).
(
10
) – Jf. f.eks. dom af 18.7.2007, Lucchini (C-119/05, EU:C:2007:434, præmis 43), af 26.5.2011, Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C-165/09 – C-167/09, EU:C:2011:348, præmis 47), og af 26.4.2017, Farkas (C-564/15, EU:C:2017:302, præmis 37).
(
11
) – Jf. f.eks. dom af 31.1.2017, Lounani (C-573/14, EU:C:2017:71, præmis 56), af 8.3.2018, Saey Home & Garden (C-64/17, EU:C:2018:173, præmis 18), og af 13.6.2018, Deutscher Naturschutzring (C-683/16, EU:C:2018:433, præmis 29).
(
12
) – Nævnt ovenfor i fodnote 8 og 9.
(
13
) – Jeg skal fremhæve, at udtrykket »runde« er min kortform for de tre særskilte faser af retstvister, der ligger til grund for den foreliggende sag.
(
14
) – Det skal endvidere bemærkes, at denne fase endvidere kan være relevant af en anden grund i den foreliggende sammenhæng, idet Kommissionen i retsmødet antydede, at der eventuelt kunne gælde en forpligtelse på grundlag af retspraksis efter Kühne & Heitz-dommen til at omgøre den administrative prøvelse ved klagenævnet (jf. nedenfor i afsnit C i dette forslag til afgørelse).
(
15
) – Angivet ovenfor punkt 30 og 37 i dette forslag til afgørelse.
(
16
) – Ovenfor punkt 31-36.
(
17
) – EUT 2018, C 22, s. 26.
(
18
) – Idet der endnu en gang, som det allerede generelt er blevet anført ovenfor i punkt 36, foretages en generel bedømmelse af reglernes forenelighed uden hverken at godkende eller bekræfte, om en sådan undladelse faktisk fandt sted i det enkelte tilfælde. Det tilkommer den forelæggende ret at foretage en sådan bedømmelse.
(
19
) – Jf. f.eks. dom af 5.10.2010, Elchinov (C-173/09, EU:C:2010:581, præmis 29), og af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 16).
(
20
) – Jf. f.eks. dom af 5.7.2016, Ognyanov (C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 28).
(
21
) – Jf. f.eks. for så vidt angår virkningerne af en præjudiciel afgørelse, der fastslår, at en retsakt fra en institution er ugyldig, dom af 13.5.1981, International Chemical Corporation (66/80, EU:C:1981:102, præmis 12 og 13), og af 27.2.1985, Société des produits de maïs (112/83, EU:C:1985:86, præmis 16).
(
22
) – Jf. f.eks. dom af 27.3.1963, Da Costa m.fl. (28/62-30/62, EU:C:1963:6), og af 4.11.1997, Parfums Christian Dior (C-337/95, EU:C:1997:517, præmis 29).
(
23
) – Dette hindrer selvsagt ikke den forelæggende ret eller en hvilken som helst anden national domstol, der træffer afgørelse i den samme sag, i at anmode om en anden afgørelse fra Domstolen, såfremt den er af den opfattelse, at en sådan anmodning uanset årsagen er nødvendig, jf. f.eks. dom af 24.6.1969, Milch-, Fett- und Eierkontor (29/68, EU:C:1969:27, præmis 3), og af 11.6.1987, X (14/86, EU:C:1987:275, præmis 12). Som det fremgår af artikel 104, stk. 2, i Domstolens procesreglement: »Det tilkommer de nationale retter at afgøre, om de anser sig for at være tilstrækkeligt oplyst ved en præjudiciel afgørelse, eller om de anser det for nødvendigt på ny at foretage en præjudiciel forelæggelse for Domstolen.« Efter en dom fra Domstolen er mulighederne for den forelæggende ret for at sige det rent ud enten at anvende vejledningen eller at forelægge sagen på ny i tilfælde af, at den er uenig. Det er ikke en mulighed at se bort fra vejledningen.
(
24
) – Dom af 7.8.2018, Hochtief (C-300/17, EU:C:2018:635).
(
25
) – Jf. f.eks. dom af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 54), af 6.10.2015, Târșia (C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 26 og 27), og af 24.10.2018, XC m.fl. (C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 21 og 22).
(
26
) – Jf. f.eks. dom af 9.3.1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, præmis 22), af 22.6.2010, Melki og Abdeli (C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 44), og af 4.12.2018, The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána (C-378/17, EU:C:2018:979, præmis 36).
(
27
) – Jf. f.eks. dom af 5.10.2010, Elchinov (C-173/09, EU:C:2010:581, præmis 25), af 15.1.2013, Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 67), og af 18.7.2013, Consiglio Nazionale dei Geologi og Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (C-136/12, EU:C:2013:489, præmis 32).
(
28
) – Jf. f.eks. dom af 14.12.1995, van Schijndel og van Veen (C-430/93 og C-431/93, EU:C:1995:441, præmis 22), af 7.6.2007, van der Weerd m.fl. (C-222/05 – C-225/05, EU:C:2007:318, præmis 36), og af 26.4.2017, Farkas (C-564/15, EU:C:2017:302, præmis 32).
(
29
) – Dom af 7.6.2007, van der Weerd m.fl. (C-222/05 – C-225/05, EU:C:2007:318, præmis 41).
(
30
) – Jf. dom af 7.8.2018, Hochtief (C-300/17, EU:C:2018:635, præmis 50-54 og den deri nævnte retspraksis).
(
31
) – Jf. dom af 7.8.2018, Hochtief (C-300/17, EU:C:2018:635, præmis 58).
(
32
) – Punkt 11 i dette forslag til afgørelse.
(
33
) – Dette giver tydeligvis ikke mulighed for en »negativ kompetencekonflikt«, hvor ingen organer eller domstole i sidste ende påtager sig ansvar – jf. i samme retning mit forslag til afgørelse Link Logistik N&N (C-384/17, EU:C:2018:494, punkt 111 og 112).
(
34
) – Dom af 1.6.1999, Eco Swiss (C-126/97, EU:C:1999:269, præmis 46).
(
35
) – For et nyere eksempel jf. dom af 24.10.2018, XC m.fl. (C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 52). Jf. endvidere dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 38), af 16.3.2006, Kapferer (C-234/04, EU:C:2006:178, præmis 20), af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 58), eller af 6.10.2015, Târșia (C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 28).
(
36
) – Jf. f.eks. dom af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 60), og af 6.10.2015, Târșia (C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 38).
(
37
) – Jf. dom af 13.1.2004 (C-453/00, EU:C:2004:17, præmis 28).
(
38
) – Jf. dom af 16.3.2006, Kapferer (C-234/04, EU:C:2006:178, præmis 23).
(
39
) – Dom af 18.7.2007 (C-119/05, EU:C:2007:434, præmis 63).
(
40
) – Dom af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 61).
(
41
) – Dette er så vidt jeg ved således et generelt retsprincip, der er fælles for medlemsstaterne, eftersom en efterfølgende ændring i (præcisering af eller afvigelse fra) retspraksis fra en højere/øvre domstol i de nationale retssystemer, som jeg er bekendt med, endvidere ikke normalt anses for at være en tilstrækkelig grund til at genoptage tidligere endelige afgørelser, hvori den tidligere retsopfattelse var blevet anvendt.
(
42
) – Dom af 24.10.2018, XC m.fl. (C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 51).
(
43
) – Jf. f.eks. dom af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 62), og af 6.10.2015, Târșia (C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 30).
(
44
) – Dom af 26.1.2010 (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 46 og 48).
(
45
) – Dom af 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, præmis 43 og 44).
(
46
) – Dom af 24.10.2018, XC m.fl. (C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 27).
(
47
) – Dom af 24.10.2018, XC m.fl. (C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 33, 46 og 47).
(
48
) – Jf. mit forslag til afgørelse Călin (C-676/17, EU:C:2019:94, punkt 66-79).
(
49
) – Det skal i denne forbindelse bemærkes, at § 260, stk. 1, litra a), i lov om den civile retspleje således ikke kun henviser til nye faktiske omstændigheder, men endvidere til en »endelig afgørelse fra en domstol eller en administrativ myndighed« som betingelse for at indgive en anmodning om fornyet prøvelse. Det tilkommer endnu en gang den nationale domstol at tage stilling til, præcist hvad dette udtryk indebærer.
(
50
) – Dom af 13.1.2004 (C-453/00, EU:C:2004:17).
(
51
) – Jf. dom af 13.1.2004, Kühne & Heitz (C-453/00, EU:C:2004:17, præmis 28).
(
52
) – Hvilket allerede ville være noget af et spring: Som fremhævet ovenfor (punkt 82-87 i dette forslag til afgørelse) har Domstolens tilgang i modsætning til den potentielle administrative (ukorrekte) anvendelse af EU-retten altid været meget mere forsigtig for så vidt angår balancen mellem retssikkerhed (og retskraft) og kravet om effektiv håndhævelse af EU-retten anvendt på retsafgørelser, idet den læner sig mere i retning af den førstnævnte.
(
53
) – Det skal bemærkes, at klagenævnet gennemfører den administrative prøvelse og følgelig har quasi-retslige funktioner. Det er følgelig usikkert, hvorvidt det kan karakteriseres som et forvaltningsorgan som omhandlet i dommen i sagen Kühne & Heitz. Såfremt forvaltningsorganet imidlertid var den ordregivende myndighed, der faktisk afholdt udbudsproceduren, kunne den samme logik siges at finde anvendelse blot på et lavere niveau.
(
54
) – Jf. f.eks. dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 36), af 13.6.2006, Traghetti del Mediterraneo (C-173/03, EU:C:2006:391, præmis 31), og af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:602, præmis 20).
(
55
) – Jf. f.eks. dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 51), af 13.6.2006, Traghetti del Mediterraneo (C-173/03, EU:C:2006:391, præmis 42 og 45), og af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:602, præmis 22 og 23).
(
56
) – Jf. f.eks. dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 57 og 58), af 13.6.2006, Traghetti del Mediterraneo (C-173/03, EU:C:2006:391, præmis 44 og 45), og af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:60, præmis 38).
(
57
) – Jf. f.eks. dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 40), af 28.2.2018, ZPT (C-518/16, EU:C:2018:126, præmis 22), og af 24.10.2018, XC m.fl. (C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 58).
(
58
) – Jf. f.eks. dom af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:602, præmis 38 og 39).
(
59
) – Dom af 6.10.1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335).
(
60
) – Jf. f.eks. dom af 22.6.2010, Melki og Abdeli (C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 63), og kendelse af 16.7.2015, Striani m.fl. (C-299/15, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:519, præmis 33).
(
61
) – Jf. f.eks. dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 54-56), og af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:602, præmis 25 og 26).
(
62
) – Jf. dom af 6.10.1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335, præmis 21), af 18.10.2011, Boxus m.fl. (C-128/09 – C-131/09, C-134/09 og C-135/09, EU:C:2011:667, præmis 31), og af 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, præmis 50).
(
63
) – Jf. f.eks. dom af 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, præmis 49).
(
64
) – Jeg kan kun henvise til generaladvokat Jacobs vise ord allerede i 1997 i sit forslag til afgørelse Wiener SI (C-338/95, EU:C:1997:352) i denne sammenhæng. Jf. endvidere generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Gaston Schul Douane-expediteur (C-461/03, EU:C:2005:415, punkt 44 ff.).
(
65
) – Navnlig endvidere i lyset af den nyere retspraksis, der synes at favne en mere »liberal« tilgang til forelæggelsespligten, jf. navnlig dom af 9.9.2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl. (C-160/14, EU:C:2015:565, præmis 41 og 42).
(
66
) – Jf. nyligt dom af 4.10.2018, Kommissionen mod Frankrig (Forskudsskat) (C-416/17, EU:C:2018:811, præmis 111-113).
(
67
) – Dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 56), af 12.12.2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, EU:C:2006:774, præmis 214), af 25.11.2010, Fuß (C-429/09, EU:C:2010:717, præmis 52), og af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:602, præmis 26).