62024CJ0401
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 20 november 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Statligt stöd – Avtal som ingåtts före Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen – Kompensation för det intäktsbortfall som ett slopande av slussningsavgifter medfört – Begreppet stöd – Begreppet företag – Ekonomisk verksamhet – Befintlig eller nytt stöd”
I mål C‑401/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Stockholms tingsrätt (Sverige) genom beslut av den 29 maj 2024, som inkom till domstolen den 7 juni 2024, i målet
Staten genom Sjöfartsverket
mot
Stockholms Hamn AB
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna I. Ziemele, A. Kumin och S. Gervasoni (referent),
generaladvokat: A. Biondi,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Staten genom Sjöfartsverket, genom H. Nilsson och B. Thomaeus, advokater,
–
Stockholms Hamn AB, genom K. Stålnacke och G. Swedlund, stadsadvokater,
–
Europeiska kommissionen, genom C. Faroghi, I. Georgiopoulos och A. Steiblytė, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 5 juni 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 107 FEUF och artikel 1 b i) i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9 och rättelse i EUT L 159, 2016, s. 23, EUT L 84, 2020, s. 24 och EUT L, 2024/90707) samt av artikel 144 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, och EGT L 1, 1995, s. 1) (nedan kallad anslutningsakten).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Staten genom Sjöfartsverket (Sverige) och Stockholms Hamn AB. Sjöfartsverket har yrkat att Stockholms Hamn ska förpliktas att återbetala de belopp som verket betalat i ersättning till Stockholms Hamn som kompensation för slopade slussningsavgifter.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
EUF-fördraget
3
Artikel 107.1 FEUF har följande lydelse:
”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
Anslutningsakten
4
Artikel 144 i anslutningsakten har följande lydelse:
”I fråga om stöd som avses i [artiklarna 107 och 108 FEUF] skall följande gälla:
a)
Stöd som beviljats i de nya medlemsstaterna före anslutningen skall anses som ’förekommande’ stöd där i den mening som avses i … artikel [108].1 [FEUF] endast om [Europeiska gemenskapernas kommission] får meddelande om stödet före den 30 april 1995.
b)
Sådana uppgifter om befintligt stöd eller om planer på att bevilja eller ändra stöd som har lämnats till kommissionen före anslutningen skall betraktas som meddelanden gjorda dagen för anslutningen.”
Förordning 2015/1589
5
I artikel 1 b i) i förordning 2015/1589 definieras ”befintligt stöd” på följande sätt:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
b)
befintligt stöd:
i)
utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 144 och 172 i [anslutningsakten] allt stöd som fanns innan EUF-fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter EUF-fördragets ikraftträdande i de berörda medlemsstaterna”.
6
”Nytt stöd” definieras i artikel 1 c i förordning 2015/1589 som ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”.
Förordning (EG) nr 794/2004
7
I artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EUT L 140, 2004, s. 1), vars titel har ändrats genom kommissionens förordning (EU) 2015/2282 av den 27 november 2015 (EUT L 325, 2015, s. 1) så att den nu avser genomförandet av förordning 2015/1589, föreskrivs följande:
”1.   För det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning (EG) nr 659/1999 skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. En ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % skall dock inte betraktas som en ändring av befintligt stöd.
2.   Följande ändringar av befintligt stöd skall anmälas med hjälp av det förenklade anmälningsformuläret som återfinns i bilaga II:
a)
En ökning av budgeten för en godkänd stödåtgärd som överstiger 20 %.
b)
En förlängning av en befintlig godkänd stödordning med upp till sex år, med eller utan en ökning av budgeten.
c)
En skärpning av kriterierna för tillämpningen av en godkänd stödordning eller en minskning av stödnivån eller av de stödberättigande kostnaderna.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
8
Två farleder förbinder Östersjön med Sveriges tredje största sjö Mälaren. Den ena farleden går genom Södertälje kanal och den andra går genom Hammarbyslussen i Stockholm.
9
Sjöfartsverket är en statlig myndighet som ansvarar för passagen genom Södertälje kanal och sköter driften av kanalens sluss. Stockholms Hamn är ett av Stockholms kommun helägt kommunalt bolag som driver Hammarbyslussen. Nivån på slussningsavgifterna i slussen i Södertälje kanal och Hammarbyslussen samordnades för att upprätthålla en jämn fördelning av trafiken mellan de båda förbindelserna mellan Östersjön och Mälaren.
10
Enligt en författning av den 26 oktober 1978 beslutade svenska myndigheter att från och med år 1979 slopa vissa avgifter för passage genom Södertälje kanal och, för att upprätthålla samordningen av slussningsavgifterna, vidta åtgärder för att även avgifterna för att passera Hammarbyslussen skulle avskaffas. Sjöfartsverket och Stockholms kommun ingick därför samma år ett avtal (nedan kallat avtalet) enligt vilket kommunen åtog sig att inte ta ut några avgifter för andra fartyg än fritidsfartyg vid passage genom Hammarbyslussen mot att Sjöfartsverket betalade en årlig ersättning (nedan kallad den ersättning som är aktuell i det nationella målet).
11
Enligt avtalsvillkoren skulle ersättningen räknas upp varje år baserat på konsumentprisindex. Avtalet skulle förlängas med fem år åt gången om det inte sades upp minst sex månader före avtalstidens utgång. För varje ny femårsperiod skulle ett nytt årligt ersättningsbelopp fastställas baserat på förändringar av trafikvolymen i Hammarbyslussen under föregående avtalsperiod.
12
Den ersättning som är aktuell i det nationella målet betalades inledningsvis ut till Stockholms kommun och sedan början av 1990-talet till Stockholms Hamn. Från och med år 2014 varierade beloppet mellan 3 och 4 miljoner svenska kronor (SEK) (cirka 260000 respektive 360000 euro) per år.
13
Sjöfartsverket sade upp avtalet i förtid i slutet av år 2021. En tvist avseende denna uppsägning pågår i svensk domstol.
14
Den 4 maj 2023 väckte Sjöfartsverket talan mot Stockholms Hamn vid Stockholms tingsrätt (Sverige) som är den domstol som hänskjutit begäran om förhandsavgörande. Sjöfartsverket yrkade att Stockholms Hamn skulle förpliktas att återbetala ett belopp om 38086436 SEK (cirka 3378242 euro) jämte ränta. Beloppet motsvarar de betalningar som skett enligt ersättningsavtalet inom den nationella tioåriga preskriptionstiden.
15
Sjöfartsverket har gjort gällande att den ersättning som är aktuell i det nationella målet uppfyller villkoren för att kvalificeras som statligt stöd. Sjöfartsverket anser att ersättningen utgör en förmån som gynnat Stockholms Hamn, eftersom den inneburit att Stockholms Hamn fått en jämn och garanterad intäkt som inte har varit beroende av tillfälliga fluktuationer i trafikströmmarna eller andra verksamhetsrisker. Även den marknadsekonomiska investerarprincipen visar att betalningarna utgjort statsstöd, eftersom ingen privat investerare kan påvisas som hade funnit skäl att utbetala en ersättning till Stockholms Hamn i syfte att Stockholms Hamn i sin tur skulle underlåta att ta ut slussningsavgifter. Sjöfartsverket anser vidare att de kriterier enligt vilka vederlag för tillhandahållande av allmännyttiga tjänster inte utgör statligt stöd, som EU-domstolen uppställde i domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) (nedan kallade Altmarkkriterierna), inte är uppfyllda. Sjöfartsverket har hänvisat till artikel 144 i anslutningsakten och hävdat att undantaget för befintligt stöd inte är tillämpligt på ersättningen, eftersom denna inte har anmälts till kommissionen. Under alla förhållanden kan ersättningen inte kvalificeras som befintligt stöd, eftersom parterna förhandlat inför varje ny femårig avtalsperiod.
16
Stockholms Hamn har genmält att dess verksamhet att driva Hammarbyslussen inte är en sådan ekonomisk verksamhet som träffas av unionsreglerna om statsstöd. I vart fall är det fråga om en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som inte har varit föremål för någon överkompensation. Stockholms Hamn har tillagt att även om ersättningen kvalificerades som statligt stöd, skulle den vara tillåten som befintligt stöd enligt förordning 2015/1589 och oberoende av artikel 144 i anslutningsakten, vilken inte är relevant i sammanhanget. Det stöd som är aktuellt i det nationella målet kan inte anses ha utgjort något nytt eller ändrat stöd, eftersom det inte har skett någon omförhandling mellan parterna av avtalsvillkoren eller av beloppet på den ersättning som ska utgå enligt avtalet.
17
Enligt Stockholms tingsrätt saknas det tydlig vägledning i EU-domstolens rättspraxis om hur unionsrätten ska tillämpas i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet. Detta gäller i synnerhet beträffande frågan huruvida det föreligger en ekonomisk fördel, huruvida anslutningsakten är tillämplig och när ett stöd ska kvalificeras som ett nytt eller befintligt stöd. Stockholms tingsrätt beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska gynnandekriteriet i artikel 107.1 [FEUF] förstås så, att årlig ersättning som enligt ett avtal utgår av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla en viss tjänst, i det här fallet slussverksamhet, vilken fram till avtalets ingående har varit avgiftsbelagd
a)
i sin helhet ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren?
b)
ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren till den del ersättningen överstiger mottagarens tidigare årliga intäkter från avgifter för tjänsten med hänsyn tagen till förändringar i exempelvis konsumentprisindex och trafikvolym i slussverksamheten?
c)
ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren till den del ersättningen överstiger mottagarens årliga kostnader för att tillhandahålla tjänsten?
d)
ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren utifrån någon annan beräkningsmodell?
e)
inte till någon del ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren?
2)
Ska ett avtal om årlig ersättning av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla en tjänst utanför jordbruksområdet, i det här fallet slussverksamhet, vilket avtal har träffats före Sveriges anslutning till EU och som inte har anmälts till kommissionen, anses utgöra ett sådant befintligt stöd som enligt artikel 1 b i) i [förordning 2015/1589] ska betraktas som lagligt så länge kommissionen inte har konstaterat stödet vara oförenligt med den inre marknaden?
3)
Om svaret på fråga 2 är ’ja’, ska sådan årlig ersättning ändå anses vara ett nytt stöd, om avtalet efter Sveriges anslutning till EU i enlighet med de ursprungliga villkoren vid flera tillfällen har förlängts med fem år i taget på grund av utebliven uppsägning och den årliga ersättningen för varje ny femårsperiod har ändrats mot bakgrund av dels konsumentprisindex, dels omfattningen av den avgiftsfria tjänsten som har tillhandahållits under föregående avtalsperiod, i det här fallet trafikvolymen i slussverksamheten?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Fråga 1
18
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att ersättning som enligt ett avtal utgår av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla slussning på en vattenväg, vilken fram till avtalets ingående har varit avgiftsbelagd, utgör statligt stöd.
19
Enligt fast rättspraxis krävs det för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF att samtliga följande villkor är uppfyllda. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (dom av den 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/kommissionen, C‑885/19 P och C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
20
I förevarande fall har den hänskjutande domstolen frågat EU-domstolen huruvida det kommunala aktiebolag som tagit emot den ersättning som är aktuell i det nationella målet utgör ett ”företag”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, huruvida det föreligger en ekonomisk fördel samt huruvida handeln och konkurrensen påverkas.
Huruvida det är fråga om ett företag
21
För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar ska det erinras om att för att en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd, förutsätts det bland annat enligt artikel 107.1 FEUF att det är ett företag som har beviljats en fördel. Vid tillämpningen av unionens konkurrensregler utgörs ett företag av varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Ekonomisk verksamhet utgörs av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2015, EasyPay och Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punkterna 36 och 37 och där angiven rättspraxis).
22
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida – i förevarande fall – det kommunala aktiebolaget Stockholms Hamn, i egenskap av ansvarig för driften av Hammarbyslussen, bedriver ekonomisk verksamhet och således ska kvalificeras som ett ”företag”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
23
För det första ska det påpekas att enligt domstolens rättspraxis saknar det betydelse för kvalificeringen av en enhet som ”företag” huruvida den enhet som bedriver den aktuella verksamheten är offentlig eller privat. Staten själv eller ett statligt organ kan på så vis agera i egenskap av företag. Ett rättssubjekt, såsom till exempel en myndighet, kan vidare anses utgöra ett företag med avseende på en del av sin verksamhet, om den delen av verksamheten ska kvalificeras som ekonomisk verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punkterna 35 och 37, och dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 42). Det är således inte avgörande vilken ställning som enheten har enligt nationell rätt.
24
Av detta följer att den omständigheten att den slussningstjänst som är aktuell i det nationella målet ombesörjs av Stockholms Hamn, ett bolag som är helägt av Stockholms kommun, inte hindrar att det kan vara fråga om ett företag som bedriver ekonomisk verksamhet.
25
För det andra ska det preciseras att verksamhet som är knuten till myndighetsutövning inte utgör sådan ekonomisk verksamhet som innebär att EUF-fördragets konkurrensregler ska tillämpas (dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 36 och där angiven rättspraxis), bland annat när driften av en infrastruktur är oskiljaktigt knuten till den verksamhet som ingår i det allmännyttiga uppdraget för den enhet som driver infrastrukturen och när enheten utövar myndighetsbefogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen och Flughafen Leipzig-Halle/kommissionen, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 44, och dom av den 22 oktober 2015, EasyPay och Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punkt 40).
26
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 18 i sitt förslag till avgörande förefaller en kvalificering av den slussningstjänst som är aktuell i det nationella målet som ekonomisk verksamhet inte kunna uteslutas på den grunden att den innefattar myndighetsutövning. Det framgår nämligen varken av begäran om förhandsavgörande eller av handlingarna i EU-domstolens mål att slussningstjänsten innefattar myndighetsutövning eller är oskiljaktigt knuten till någon myndighetsutövning från Stockholms Hamns sida, såsom sjötrafikövervakning, sjösäkerhetsarbete, sjöpolisverksamhet eller miljöövervakning.
27
För det tredje ska kvalificeringen som ekonomisk verksamhet enligt domstolens rättspraxis alltid vara knuten till en tydligt avgränsad verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
28
I förevarande fall består den slussningstjänst som omfattades av det avtal enligt vilket den i det nationella målet aktuella ersättningen utbetalades till Stockholms Hamn i att utföra samtliga moment som krävs för att andra fartyg än fritidsfartyg ska kunna passera Hammarbyslussen. Prövningen av huruvida det är fråga om en ekonomisk verksamhet måste avse den tjänst som utgörs av slussning av andra fartyg än fritidsfartyg, såvida det inte anses att denna tjänst – med hänsyn särskilt till förutsättningarna för dess tillhandahållande – inte kan avskiljas från den tjänst som utgörs av slussning av fritidsfartyg, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma.
29
För det fjärde ska det erinras om att den aktuella slussningstjänsten, i enlighet med den rättspraxis som det erinras om i punkt 21 ovan, måste bestå i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad för att den ska kunna kvalificeras som ekonomisk verksamhet.
30
Det följer av fast rättspraxis att den omständigheten att tillhandahållandet av varor eller tjänster sker utan vinstsyfte inte utgör hinder för att den enhet som utför dessa transaktioner på marknaden ska betraktas som ett företag, då tillhandahållandet sker i konkurrens med andra aktörer vars verksamhet bedrivs i vinstsyfte. Dessutom är tjänster som normalt sett utförs mot ersättning tjänster som kan kvalificeras som ”ekonomisk verksamhet”. Det viktigaste kännetecknet för en ersättning är att den utgör det ekonomiska vederlaget för den aktuella tjänsten (dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkterna 46 och 47 och där angiven rättspraxis).
31
Det kan i förevarande fall konstateras att enligt svensk lagstiftning tillhandahålls den slussningstjänst som är aktuell i det nationella målet avgiftsfritt till mottagarna.
32
Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 16 i sitt förslag till avgörande kan en verksamhet i princip inte anses utgöra ekonomisk verksamhet om den inte, åtminstone i slutändan, ger intäkter som kan generera vinst eller åtminstone täcka kostnaderna.
33
Av detta följer att den omständigheten att den slussningstjänst som är aktuell i det nationella målet tillhandahålls avgiftsfritt kan utgöra en indikation på att det inte är fråga om ekonomisk verksamhet.
34
Det ankommer likväl på hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den slussningstjänst som är aktuell i det nationella målet tillhandahålls på en marknad, det vill säga i konkurrens med andra ekonomiska aktörer.
35
Det framgår av beslutet om hänskjutande att slussningstjänsten förbinder Östersjön med Mälaren och att den enda andra farled som förbinder Östersjön med Mälaren är Södertälje kanal. Svenska staten ansvarar för passage genom Södertälje kanal och under ersättningsavtalets giltighetstid var även passage genom Södertälje kanal avgiftsfri. Det förefaller således som om det inte föreligger någon utbytbarhet mot en annan ekonomisk aktör som bedriver verksamhet i vinstsyfte, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 30 ovan, och att det sålunda inte finns något konkurrensförhållande med avseende på slussningstjänster på de båda vattenvägarna. Det ankommer dock på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta.
36
Det ankommer följaktligen på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den slussningstjänst som ombesörjs av Stockholms Hamn, trots att den är avgiftsfri, tillhandahålls på en marknad i konkurrens med andra ekonomiska aktörer och huruvida Stockholms Hamn, med hänsyn till det sammanhang i vilket tjänsten tillhandahålls, kan kvalificeras som ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Förekomsten av en fördel
37
Enligt den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 19 ovan måste en nationell åtgärd, för att kvalificeras som ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, medföra en selektiv fördel för det eller de företag som gynnas av åtgärden.
38
Varje statlig åtgärd som, oavsett form och syfte, direkt eller indirekt kan gynna ett eller flera företag, eller som ger dessa en fördel som de inte skulle ha kunnat erhålla enligt normala marknadsmässiga villkor, ska anses uppfylla detta villkor (dom av den 17 november 2022, Volotea och easyJet/kommissionen, C‑331/20 P och C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punkt 107 och där angiven rättspraxis).
39
Bedömningen av de villkor under vilka en sådan fördel har beviljats ska i princip göras med tillämpning av privat aktör-principen, såvida det inte är omöjligt att jämföra det statliga beteendet i det aktuella fallet med en privat aktörs beteende, bland annat på grund av att staten har agerat i egenskap av myndighet (dom av den 17 november 2022, Volotea och easyJet/kommissionen, C‑331/20 P och C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punkt 108 och där angiven rättspraxis). Privat aktör-kriteriets tillämplighet är således beroende av att den berörda medlemsstaten har beviljat ett företag en ekonomisk fördel i egenskap av privat aktör, och inte i egenskap av myndighet. Bland annat åtgärdens beskaffenhet och föremål, det sammanhang som åtgärden ingår i och det eftersträvade syftet med åtgärden samt de regler som gäller för den är relevanta vid denna bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punkterna 81 och 86, och dom av den 13 mars 2025, Cividale m.fl., C‑747/23, EU:C:2025:171, punkt 42).
40
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att avtalet ingicks till följd av svenska myndigheters beslut att på regionnivå slopa passageavgifterna på vissa inre vattenvägar i syfte att upprätthålla en jämn fördelning av trafiken mellan de aktuella vattenvägarna. Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 21 i sitt förslag till avgörande, att de uppgifter beträffande skälen för utbetalningen av den aktuella ersättningen till Stockholms Hamn, som EU-domstolen har tillgång till, torde tolkas så, att svenska staten ingripit i egenskap av myndighet och inte i egenskap av privat aktör.
41
Stockholms Hamn har i det nationella målet åberopat de kriterier som EU-domstolen utarbetat i domen av den 24 juli, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415). I punkt 87 i den domen fann EU-domstolen att såvitt en statlig åtgärd eller ett statligt ingripande ska anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster, omfattas åtgärden eller ingripandet inte av artikel 107.1 FEUF.
42
Domstolen har uppställt fyra kumulativa villkor som en sådan ersättning måste uppfylla för att det inte ska föreligga någon fördel. För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, för att förhindra att ersättningen medför en ekonomisk fördel som kan gynna det mottagande företaget i förhållande till konkurrerande företag. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en skälig vinst till följd av fullgörandet av denna skyldighet. För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av den erforderliga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster skulle åsamkas vid fullgörandet av denna skyldighet (dom av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punkterna 89–93).
43
I förevarande fall konstaterar domstolen att slopandet av avgifterna för den slussningsverksamhet för fartyg i yrkestrafik som Stockholms Hamn bedrev under den aktuella tidsperioden förefaller utgöra en skyldighet som ålagts i lag och som därefter formaliserats i ett avtal som för detta ändamål ingåtts med den ansvariga förvaltningsmyndigheten, och att de svenska myndigheternas mål med att ta bort avgifterna var att, i allmänintresset, söka uppnå en optimal fördelning av den yrkesmässiga sjötrafiken. Domstolen delar generaladvokatens bedömning i punkt 25 i förslaget till avgörande att det därför inte kan uteslutas att Stockholms Hamn, under denna period, hade ålagts en skyldighet att tillhandahålla en allmännyttig tjänst, i den mening som avses i Altmarkkriterierna. Det är emellertid på den hänskjutande domstolen som det ankommer att bedöma detta, mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter.
44
Beträffande de tre andra Altmarkkriterierna finner EU-domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkterna 26 och 27 i sitt förslag till avgörande, att det utifrån de upplysningar som lämnats av den hänskjutande domstolen inte är möjligt att avgöra i vilken utsträckning som dessa tre övriga kriterier, vilka syftar till att garantera att det inte förekommer någon överkompensation, är uppfyllda i förevarande fall. Beloppet av den ersättning som är aktuell i det nationella målet är visserligen i huvudsak grundat på beloppet av de avgifter som togs ut innan avgifterna slopades, men det framgår inte av handlingarna i målet att dessa avgifter var kopplade till kostnaderna för den aktuella slussningstjänsten.
45
Det ankommer följaktligen på den hänskjutande domstolen att, mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter och i synnerhet resonemanget ovan, bedöma huruvida Stockholms Hamn, enligt kriteriet om en privat aktör i en marknadsekonomi eller enligt Altmarkkriterierna, ges en fördel till följd av utbetalningen av den ersättning som är aktuell i det nationella målet.
Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och snedvridning av konkurrensen
46
Det framgår av fast rättspraxis att det, för att kvalificera en nationell åtgärd som statligt stöd, inte behöver styrkas att den aktuella stödåtgärden faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna och att konkurrensen faktiskt snedvrids, utan det behöver endast prövas huruvida åtgärden kan påverka handeln och snedvrida konkurrensen. I synnerhet gäller att om ett stöd som beviljats av en medlemsstat stärker vissa företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i handeln mellan medlemsstaterna, ska stödet anses påverka denna handel (se dom av den 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punkterna 65 och 66 och där angiven rättspraxis).
47
Det krävs inte att de stödmottagande företagen själva deltar i handeln mellan medlemsstaterna. När en medlemsstat beviljar ett stöd till företag kan deras verksamhet inom landet upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag från andra medlemsstater att träda in på marknaden i denna medlemsstat minskar. Det finns för övrigt inte någon gräns eller procentsats under vilken man kan anse att handeln mellan medlemsstaterna inte påverkas. Den omständigheten att det är fråga om ett stöd av relativt blygsam omfattning eller ett stödmottagande företag av relativt liten storlek innebär nämligen inte att det på förhand är uteslutet att handeln mellan medlemsstaterna påverkas. Villkoret enligt vilket stödet ska kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna är således inte beroende av om de tillhandahållna transporttjänsterna är lokala eller regionala eller av hur betydande det berörda verksamhetsområdet är (dom av den 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punkterna 67–69 och där angiven rättspraxis).
48
När det gäller den åtgärd som är aktuell i det nationella målet är påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och på konkurrensen följaktligen beroende av att det finns en marknad på vilken slussningstjänsten erbjuds. I detta hänseende ska det bland annat beaktas att den av svenska myndigheter ålagda avgiftsfriheten kan utgöra ett hinder för företag i andra medlemsstater att överväga att tillhandahålla den aktuella tjänsten.
49
Mot bakgrund av det ovan anförda ska fråga 1 besvaras enligt följande. Artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att en årlig ersättning som enligt ett avtal utgår av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla en slussningstjänst på en vattenväg, vilken var avgiftsbelagd före avtalets ingående, utgör statligt stöd om bolaget kan anses vara ett företag och om ersättningen ger bolaget en fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsmässiga villkor.
Frågorna 2 och 3
50
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 2 och 3, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida, för det fall att det antas att en ersättning, som ingår i ett avtal som träffats före Sveriges anslutning till unionen, utgör stöd enligt artikel 107.1 FEUF, nämnda ersättning då ska kvalificeras som befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i) i förordning 2015/1589, och om den i så fall efter Sveriges anslutning ska anses vara ett ”nytt stöd”, om utbetalningarna förlängts vid flera tillfällen och ersättningens belopp har justerats i enlighet med den ursprungliga ordalydelsen i det avtal genom vilket den inrättades.
51
Domstolen erinrar om att kvalificeringen av ett statligt stöd som befintligt eller nytt stöd får olika konsekvenser i handläggningshänseende. Befintliga stödåtgärder får i enlighet med artikel 108.1 FEUF lagligen genomföras så länge som kommissionen inte har slagit fast att de är oförenliga med den inre marknaden (dom av den 15 mars 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, punkterna 19 och 20, och dom av den 18 juli 2013, P, C‑6/12, EU:C:2013:525, punkt 36 och där angiven rättspraxis). Enligt artikel 108.3 FEUF krävs det att planer på att vidta nya eller ändra befintliga stödåtgärder anmäls till kommissionen i god tid och sådana åtgärder får inte genomföras förrän granskningsförfarandet har utmynnat i ett slutgiltigt beslut (dom av den 20 maj 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, C‑128/19, EU:C:2021:401, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
52
Enligt artikel 1 b i) i förordning 2015/1589 omfattar begreppet befintligt stöd ”utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 144 och 172 i anslutningsakten … allt stöd som fanns innan EUF-fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter EUF-fördragets ikraftträdande i de berörda medlemsstaterna”.
53
I förevarande fall är det ostridigt att den aktuella ersättningen hade börjat utbetalas och således fanns innan EUF-fördraget trädde i kraft i Sverige, i den mening som avses artikel 1 b i) i förordning 2015/1589.
54
Det framgår av beslutet om hänskjutande att den aktuella ersättningen inte har anmälts till kommissionen och den hänskjutande domstolen har därför ställt sig frågan huruvida artikel 144 i anslutningsakten är tillämplig i förevarande fall. I led a den bestämmelsen föreskrivs att ”i fråga om stöd som avses i [artiklarna 107 och 108 FEUF]” ska endast ”stöd som beviljats i de nya medlemsstaterna före anslutningen … anses som [’befintligt’] stöd där i den mening som avses i [artikel 108.1 FEUF] … om kommissionen får meddelande om stödet före den 30 april 1995”.
55
Det framgår av anslutningsakten, särskilt artikel 137.1, att avdelning VI i anslutningsakten, i vilken artikel 144 ingår, är tillämplig på jordbruksprodukter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, P, C‑6/12, EU:C:2013:525, punkt 44). Artikel 144 i anslutningsakten är följaktligen inte tillämplig på den ersättning avseende slussningstjänster som är aktuell i det nationella målet.
56
Av detta följer att den ersättning som är aktuell i det nationella målet – trots att den inte har anmälts till kommissionen – ska kvalificeras som befintligt stöd, eftersom den uppfyller villkoren i artikel 1 b i) i förordning 2015/1589 för att kunna kvalificeras som sådant stöd.
57
Det måste emellertid prövas om denna bedömning påverkas av förlängningarna av avtalet och justeringarna av ersättningen. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida de ändringar som gjordes av varaktigheten och ersättningens belopp efter det att det ursprungliga avtal som hade ingåtts år 1979 för en femårsperiod hade löpt ut, kan anses utgöra en ”ändring av befintligt stöd”, så att ersättningen i själva verket ska kvalificeras som ”nytt stöd”, i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589.
58
Enligt artikel 4.1 första meningen i förordning nr 794/2004 ska ”varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den [inre] marknaden” anses utgöra en ändring av befintligt stöd. Enligt fast rättspraxis gäller i övrigt att det endast kan vara fråga om nytt stöd om det är fråga om en betydande ändring – av subjektivt, objektivt eller tidsmässigt slag – som påverkar en stödåtgärds grundläggande beståndsdelar och som kan påverka bedömningen av åtgärdens förenlighet med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés m.fl., C‑510/16, EU:C:2018:751, punkt 41, och dom av den 13 december 2018, Rittinger m.fl., C‑492/17, EU:C:2018:1019, punkt 57).
59
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att avtalet förlängdes med automatik vart femte år fram till dess att det sades upp år 2021. Den automatiska femårsförlängningen, såvida avtalet inte sades upp, samt den årliga uppräkningen av ersättningsbeloppet baserad på konsumentprisindex och den justering som ägde rum vart femte år baserat på förändringar av trafikvolymen, föreskrevs i avtalet och kunde därigenom, från det att avtalet slöts, tas i beaktande för att bedöma åtgärdens förenlighet med den inre marknaden.
60
Enligt fast rättspraxis är det dock endast förlängningar genom åtgärder som vidtagits efter den rättsakt genom vilket det aktuella stödet infördes, i förekommande fall efter det att kommissionen lämnat sitt tillstånd till stödet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2003, Belgien/kommissionen, C‑197/99 P, EU:C:2003:444, punkt 109, och dom av den 20 maj 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, EU:C:2010:291, punkt 47) eller förlängningar som går utöver de tidsbegränsningar som anges i det avtal genom vilket stödet infördes och som inte ingår i den normala tillämpningen av avtalet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2016, DEI och kommissionen/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkt 59), som medför förändringar av en befintlig stödåtgärd.
61
Beträffande justeringen av beloppet på den ersättning som är aktuell i det nationella målet delar domstolen generaladvokatens bedömning i punkt 37 i förslaget till avgörande. Den årliga justeringen av ersättningen baserad på konsumentprisindex är att se som en automatisk fluktuation av ett ekonomiskt stödbelopp i ett läge där det råder inflation, och inte som en betydande ändring av ersättningsbeloppet. Beträffande det faktum att ersättningens grundbelopp fastställdes på nytt efter utgången av varje femårsperiod, ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida detta, trots att det nya beloppet fastställdes enligt en formel som förblivit oförändrad, de facto gett upphov till omförhandlingar som kan kvalificeras som ”ändringar”. Detta skulle i synnerhet kunna vara fallet om fastställandet av det nya grundbeloppet krävde att parterna kom överens om vilken trafikvolym som skulle beaktas.
62
Om detta är fallet, måste den hänskjutande domstolen pröva huruvida dessa ändringar kan kvalificeras som ”betydande”. Domstolen preciserar härvidlag att, såsom framgår av ordalydelsen i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004 är det tröskelvärde på 20 procent över vilket en ökning av den ursprungliga budgeten anses utgöra en ändring av befintligt stöd, endast tillämpligt på stödordningar och inte på individuella stödåtgärder, såsom den åtgärd som är aktuell i det nationella målet.
63
Mot bakgrund av det ovan anförda ska frågorna 2 och 3 besvaras enligt följande. Artikel 1 b i) och artikel 1 c i förordning 2015/1589 ska tolkas så, att en ersättning, förutsatt att den utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, vars utbetalning, i enlighet med den ursprungliga ordalydelsen i det avtal genom vilket ersättningen inrättades, har förlängts i femårsperioder på grund av utebliven uppsägning och vars belopp ändrats dels årligen, baserat på konsumentprisindex, dels efter utgången av varje femårsperiod, baserat på relevant trafikvolym, i enlighet med en i det ursprungliga avtalet angiven formel som har förblivit oförändrad, utgör befintligt stöd.
Rättegångskostnader
64
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artikel 107.1 FEUF
ska tolkas på följande sätt:
En årlig ersättning som enligt ett avtal utgår av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla en slussningstjänst på en vattenväg, vilken var avgiftsbelagd före avtalets ingående, utgör statligt stöd om bolaget kan anses vara ett företag och om ersättningen ger bolaget en fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsmässiga villkor.
2)
Artikel 1 b i) och artikel 1 c i rådets förordning (EU) nr 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF]
ska tolkas på följande sätt:
En ersättning, förutsatt att den utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, vars utbetalning, i enlighet med den ursprungliga ordalydelsen i det avtal genom vilket ersättningen inrättades, har förlängts i femårsperioder på grund av utebliven uppsägning och vars belopp ändrats dels årligen, baserat på konsumentprisindex, dels efter utgången av varje femårsperiod, baserat på relevant trafikvolym, i enlighet med en i det ursprungliga avtalet angiven formel som har förblivit oförändrad, utgör befintligt stöd.
Biltgen
von Danwitz
Ziemele
Kumin
Gervasoni
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 20 november 2025.
A. Calot Escobar
Justitiesekreterare
F. Biltgen
Avdelningsordförande
(
*1
)	Rättegångsspråk: svenska.