62003CC0046_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Innehållsförteckning
I –	Inledning
II –	Tillämpliga bestämmelser
III –	Bakgrund
IV –	Förfarandet
V –	Bedömning
A –	Upptagande till sakprövning av talan enligt artiklarna 230 EG och 231 EG
B –	Prövning i sak
1.	Den första grunden: Felaktig rättstillämpning, tolkning och bedömning i beslutet av den 22 november 2002
a)	Förenade kungarikets argument
b)	Kommissionens argument
c)	Rättslig bedömning
i)	Det inbördes förhållandet mellan förordningarna
ii)	Påståendet att en begäran i den mening som avses i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 har getts in i rätt tid
iii)	Påståendet att kommissionen inte har utövat sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning
iv)	Påståendet om åsidosättande av proportionalitetsprincipen
v)	Påståendet om åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
vi)	Påståendet om åsidosättande av principerna om god förvaltningssed, om solidaritet inom gemenskapen, om regionalt partnerskap och principen om lojalitet inom gemenskapen
2.	Den andra grunden: Kommissionens agerande
a)	Huvudargument
b)	Rättslig bedömning
i)	Huruvida grunden är befogad
ii)	Kommissionens informationsskyldighet enligt artikel 31.2 fjärde stycket i förordning nr 1260/1999
iii)	Närmare om kommissionens agerande
3.	Den tredje grunden: Bristfällig motivering i kommissionens beslut C (92) 1358/8
a)	Förenade kungarikets argument
b)	Kommissionens argument
c)	Rättslig bedömning
VI –	Förslag till avgörande
I – Inledning
1. I förevarande mål har Förenade kungariket yrkat att domstolen i enlighet med artiklarna 230 EG och 231 EG skall ogiltigförklara kommissionens beslut av den 22 november 2002 att återta ett restbelopp på 11 632 600 euro avseende det operationella programmet Manchester/Salford/Trafford 2 (MST 2) som beviljats av Europeiska regionala utvecklingsfonden (nedan kallat ERUF). Förenade kungariket har gjort gällande i huvudsak att detta beslut bygger på en felaktig tolkning av artikel 52.5 i förordning (EG) nr 1260/1999(2) och artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8.
2. För det fall domstolen anser att kommissionens tolkning av artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 och/eller artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8 är riktig, yrkade Förenade kungariket också att domstolen enligt artikel 241 EG skulle fastställa att de nämnda rättsakterna inte är tillämpliga på Förenade kungariket. Det yrkandet har Förenade kungariket emellertid återkallat i skrivelse av den 23 mars 2005.
II – Tillämpliga bestämmelser
3. Artikel 21 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet(3) har rubriken ”Betalningar". Artikel 21.4 har följande lydelse:
”Betalningar av restbelopp enligt varje åtagande skall betingas av:
– ingivande till kommissionen från den behöriga myndighet eller det behöriga organ som avses i punkt 1 av en begäran om utbetalning inom sex månader efter utgången av det aktuella året eller det faktiska avslutandet av den berörda verksamheten,
– inlämnande till kommissionen av de rapporter som avses i artikel 25.4,
– att medlemsstaten till kommissionen översänder ett intyg som bekräftar den information som finns i begäran om utbetalning och i rapporterna.”
4. Förordning nr 4253/88 upphävdes genom förordning nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, vilken trädde i kraft den 1 januari 2000.(4)
5. Artikel 52 i förordning nr 1260/1999 har rubriken ”övergångsbestämmelser”. Artikel 52.5 har följande lydelse:
”De delar av de belopp som tilldelats sådana insatser, projekt eller program som kommissionen beslutat om före den 1 januari 1994 för vilka kommissionen inte har mottagit någon begäran om slutlig utbetalning senast den 31 mars 2001 skall kommissionen automatiskt återta senast den 30 september 2001, och felaktigt utbetalade belopp skall återbetalas utan att det påverkar insatser, projekt eller program som har skjutits upp på rättsliga grunder.”
III – Bakgrund
6. På ansökan av Förenade kungariket den 20 september 1991 meddelade kommissionen den 6 juli 1992 beslut C (92) 1358/8 om stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (nedan kallad ESF) avseende ett samordnat operativt program för Manchester, Salford och Trafford på grundval av de enligt mål 2 fastställda ramarna för gemenskapsstöd för North West England i Förenade kungariket av den 18 december 1991 (nedan kallat MST 2).
7. I beslutet antog kommissionen MST 2 för tiden från och med den 1 januari 1992 till och med den 31 december 1993 och fastställde omfattningen av medfinansieringen från ERUF i enlighet med finansieringsplanen till 56,51 miljoner ecu. Dessutom fastställdes fristen för Förenade kungarikets betalningar till de slutmottagare i Förenade kungariket som anförtrotts att genomföra åtgärderna till den 31 december 1995, varvid Förenade kungariket efter en motiverad ansökan som ingetts i rätt tid skulle kunna beviljas en förlängd frist av kommissionen.
8. I artikel 6 i samma beslut angavs uttryckligen att vissa särskilda villkor måste vara uppfyllda för att erhålla stöd från strukturfonderna, vilka villkor angavs i artikel 10 i bilagan till beslutet som en integrerad del av detta. Ett åsidosättande av dessa villkor kunde leda till en indragning av stödet.
9. Artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8 har följande lydelse:
”Betalningar av restbelopp enligt varje åtagande skall betingas av följande kumulativa förutsättningar:
– ingivande till kommissionen från den behöriga myndigheten av en begäran om utbetalning inom sex månader efter utgången av det aktuella året eller det faktiska avslutandet av den berörda verksamheten, varvid begäran skall motsvara slutmottagarnas faktiska utgifter för vilka det finns ett dokumenterat underlag,
– inlämnande till kommissionen av de rapporter som avses i artikel 25.4 i förordning (EEG) nr 4253/88 i den gängse godtagna formen,
– att medlemsstaten till kommissionen översänder ett intyg som bekräftar den information som finns i begäran om utbetalning och i rapporterna.”
10. Genom beslut C (93) 3804 av den 17 december 1993 utökade kommissionen ERUF:s åtagande till 58,163 miljoner ecu och ändrade på motsvarande sätt sitt beslut C (92) 1358/8.
11. Den 22 december 1993 skickade en anställd hos Government Office for the North West (ansvarig regional myndighet, nedan kallad GONW) en skrivelse till ledamöterna i uppföljningskommittén och till kommissionen och bifogade därvid, i enlighet med kommissionens nya beslut, omarbetade ekonomiska tabeller. Dessa tabeller utgick från det felaktiga antagandet att stödet från ERUF skulle uppgå till totalt 58,76 miljoner ecu.
12. Med anledning av detta skickade kommissionen den 14 februari 1994 ett fax till GONW med totalbeloppet 58,163 miljoner ecu skrivet för hand på en korrigerad tabellkopia och hemställde att myndigheten skulle bekräfta detta. Myndigheten svarade i ett fax till kommissionen den 21 februari 1994 att sifferuppgifterna i de ekonomiska tabeller som kommissionen hade skickat per fax den 14 februari 1994 var korrekta.
13. I beslut C (96) 461 av den 4 mars 1996 förlängde kommissionen Förenade kungarikets frist för utbetalning till slutmottagarna från den 31 december 1995 till den 31 december 1996 och ändrade på nytt sitt beslut C (92) 1358/8 på motsvarande sätt.
14. Den 11 juni 1999 översände GONW till kommissionen ett utkast till slutrapport för MST 2. Den 31 juli 2000 tillställde GONW kommissionen ett nytt uppdaterat utkast till slutrapport.
15. I skrivelse av den 26 februari 2001 meddelade GONW kommissionen att man stod i begrepp att förbereda slutliga ekonomiska tabeller för MST 2. Dessa skulle skickas till kommissionen per elektronisk post så snart de var färdiga och i vart fall före den 31 mars 2001, som var den frist efter vilken de beviljade medlen automatiskt skulle återtas.
16. Med en skrivelse av den 15 mars 2001 översände GONW därefter slutrapporten för MST 2 till kommissionen med påpekandet att belägg för faktiska utgifter skulle skickas med elektronisk post så snart vissa frågor hade klarats ut med Manchester City Council och före utgången av fristen för återtagande av de beviljade medlen.
17. Den 21 mars 2001 skickade myndigheterna med elektronisk post ekonomiska tabeller till kommissionen med påpekande att det därmed skulle vara möjligt för kommissionen att avsluta MST 2. Den ansvarige handläggaren bad samtidigt om direkt svar ifall det fanns några kvarstående frågetecken eftersom man var medveten om den korta fristen.
Följande ekonomiska tabeller sändes i Excel-format:
Godkända projekt efter sökande (Appendix 3)
Godkända projekt efter prioritet (Appendix 4)
Högsta finansieringsbelopp per åtgärd (Appendix 5 tabellerna 1A, 1B, 1C samt 3A och 3B, varvid tabellerna 1C och 3A är identiska till innehållet)
Stödberättigade utgifter per prioriterat insatsområde och kalenderår (Appendix 5 tabellerna 2A och 2B.
Översikt beträffande anslagna, beviljade och garanterade stödmedel per åtgärd (också Appendix 3)
Översikt beträffande årliga delåtaganden (Appendix 5 tabell 4).
18. Enligt tabellerna i Appendix 3 (godkända projekt efter sökande) och Appendix 4 uppgick totalbeloppet för stödberättigade utgifter för samtliga projekt till 111 735 335 GBP. Enligt tabell 2A i Appendix 5 däremot var totalbeloppet 107 746 599 GBP enligt en uppställning efter prioritet. I dessa tabeller saknades dock uppgifter beträffande prioritetsområdena 3 och 5 för planeringsåret 1996.
19. I Appendix 5 tabellerna 1A och 1B angavs att det finansiella åtagandet från ERUF uppgick till 56,51 miljoner ecu, medan det i tabellerna 1C och 3A angavs att det uppgick till 58,76 miljoner ecu.
20. Även enligt Appendix 3 uppgick totalbeloppet till 58,76 miljoner ecu. Därvid hänvisades i Appendix 3 uttryckligen till kommissionens beslut från december 1993.
21. På grund av motstridiga uppgifter i tabellerna om totalbeloppet för finansieringen från ERUF uppstod därefter på bägge håll osäkerhet i fråga om hur stora anslag från ERUF som slutligen hade utlovats. Uppenbarligen utgick emellertid GONW hela tiden från att den finansieringsplan som fanns som bilaga till beslut C (93) 3804 var den som gällde.
22. Den 8 maj 2001 efterfrågade kommissionen per elektronisk post omarbetade bilagor till MST 2. Därpå följde en elektronisk skriftväxling mellan parterna under månaderna juli och augusti 2001 då GONW till kommissionen översände sifferuppgifter som korrigerades flera gånger, nämligen den 14 juni, den 19 juli, den 6 augusti och den 13 augusti 2001. Därvid åberopade inte kommissionen att fristen den 31 mars 2001 hade löpt ut. Den 5 september 2001 bad kommissionen i stället om att per elektronisk post få sig tillsänt två handlingar, däribland ”en kopia av den slutgiltiga utgiftsdeklarationen för MST 2”, vilka efter bedömning hos den ansvariga enheten vid kommissionen hade översänts redan år 1997.
23. Kommissionen upprepade sin begäran i ett e-postmeddelande av den 24 oktober 2001, varefter den elektroniska skriftväxlingen mellan kommissionen och GONW fortsatte den 20 december 2001 och den 15 januari 2002.
24. I ett e-postmeddelande av den 18 januari 2002 förklarade kommissionen slutligen för GONW att det allra först måste klargöras huruvida någon undertecknad utgiftsdeklaration hade getts in senast den 31 mars 2001. Den senaste finansieringsplanen, som man hittills inte haft tillgång till, skulle man skaffa en kopia av. Den senaste finansieringsplanen var enligt kommissionens anteckningar densamma som var bifogad beslutet C (93) 3804. GONW svarade per elektronisk post den 25 januari 2002 att någon slutlig deklaration för MST 2 dittills inte hade getts in och motiverade detta med att man fortfarande väntade på besked om vilket kommissionsbeslut som skulle ligga till grund för deklarationen.
25. Oberoende av detta bad generaldirektören för GD Regionalpolitik, i en skrivelse av den 24 januari 2002 till Förenade kungarikets ständige representant i Europeiska unionen, om en bekräftelse på att det intill den 31 mars 2001 inte hade getts in vare sig något intyg med slutlig bekräftelse av den lämnade informationen eller någon begäran om slutlig utbetalning. Svar skulle ha inkommit senast den 7 februari 2002.
26. Den 4 februari 2002 meddelade GONW kommissionen per elektronisk post, med hänvisning till skrivelsen av den 24 januari 2002, att man väntade på bekräftelse på uppgifterna i de ekonomiska tabeller som man hade översänt den 13 augusti 2001. Därefter ville man ge in intyg med slutlig bekräftelse beträffande utgifterna samt begäran om slutlig utbetalning.
27. Sedan kommissionen hade meddelat att detta inte var något svar på den fråga som ställts den 24 januari 2002, svarade GONW den 4 februari 2002 och i ett meddelande av den 6 februari 2002 att det beträffande de äldre programmen fanns den nackdelen att det var svårt att få fram originalhandlingarna och att man därför som brukligt hade haft ett nära samarbete med kommissionen. Så länge kommissionen inte hade förklarat sig införstådd med sifferuppgifterna var det inte möjligt för myndigheterna att ge in den slutliga bekräftelsen på den lämnade informationen om utgifterna.
28. I ett e-postmeddelande av den 6 februari 2002 påpekade kommissionen att man från dess sida inte kunde ange några sifferuppgifter utan att känna till de faktiska utgifternas storlek. Kommissionen bad därför om att snarast möjligt få sig tillsänt undertecknade formulär i original.
29. Samma dag undertecknade och översände GONW det kommissionsformulär i vilket de faktiska utgifterna skall beläggas och som utgör begäran hos kommissionen om utbetalning. Av formuläret framgick att utgifterna uppgick till totalt 111 735 335 GBP. I en utgiftstabell som bifogades formuläret angavs för åren 1992–1995 samma siffror per prioriterat område som i Appendix 5 tabell 2A i e-postmeddelandet den 21 mars 2001. Utgifterna för år 1996 deklarerades dock hädanefter per prioritet på ett annat sätt. Ändringarna var inte begränsade till endast prioritetsområdena 3 och 5.(5)
30. I en skrivelse till Förenade kungarikets ständige representant i Europeiska unionen av den 18 april 2002 meddelade generaldirektören för GD Regionalpolitik bland annat att handlingen daterad den 6 februari 2002 inte kunde godtas som en begäran om utbetalning, eftersom det i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 föreskrivs att en sådan handling skulle ha getts in senast den 31 mars 2001. Enligt samma bestämmelse skall restbelopp automatiskt återtas. Därvid sattes en svarsfrist på två månader från delfåendet av skrivelsen, och utbetalningsförfarandet inställdes tills vidare. Vid uteblivet svar inom fristen skulle kommissionen som sagts inledningsvis avsluta programmet och förfara på vederbörligt sätt.
31. Förenade kungarikets ständige representant svarade i skrivelse av den 12 juni 2002 att man hade översänt all relevant information före den 31 mars 2001 och utgått från att de ekonomiska tabeller som översändes den 21 mars 2001 var tillräckliga som utgiftsdeklaration så länge inte meningsskiljaktigheten med kommissionen angående den senaste finansieringsplanen hade lösts. GONW hade hela tiden insisterat på att beslut C (93) 3804 var det slutgiltiga beslutet, men kommissionen bekräftade detta först den 18 januari 2002. Dröjsmålet med Förenade kungarikets begäran var därför oundvikligt. Det var inte heller meningsfullt att ge in en begäran grundad på siffror som kommissionen inte hade godtagit för att bevilja resterande utbetalning.
32. Med den skrivelse av den 22 november 2002, som utgör föremålet för talan i detta mål (nedan kallad det ifrågasatta beslutet) bestred kommissionen påståendet att dröjsmålet med att ge in begäran var oundvikligt. Begäran om slutlig utbetalning och utgiftsdeklarationen var beroende av ingångna nationella förpliktelser. Dessa förpliktelser kunde inte ändras i efterhand. Argumentationen beträffande finansieringsplanen kunde inte godtas. Genom att ihärdigt bedyra att beslutet C (93) 3804 var det slutgiltiga motsade GONW sin egen ståndpunkt i Appendix 5 tabell 3A i slutrapporten. Därför kunde ingenting av det GONW anfört förhindra att rättsföljden enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 av en försenad begäran inträdde. Den ansvariga enheten inom generaldirektoratet hade instruerats att återta restbeloppet på 11 632 600 euro. Dessutom var kommissionen skyldig att kräva återbetalning av 9 272 767,82 euro.
33. I skrivelse av den 6 december 2002 påpekade GONW för kommissionen bland annat att kommissionen då enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 var skyldig att återta medlen senast den 30 september 2001, och att den här motsade sig själv.
IV – Förfarandet
34. Ansökan inkom till domstolens kansli den 31 januari 2003. Genom beslut av domstolens ordförande den 25 mars 2003 gavs rådet tillstånd att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
35. Förenade kungariket har yrkat att domstolen skall
1. ogiltigförklara följande rättsakter i enlighet med artiklarna 230 EG och 231 EG:
a) kommissionens beslut i skrivelse av den 22 november 2002 att återta ett belopp om 11 632 600 euro,
b) ett senare beslut, som fattats vid ett för Förenade kungariket okänt datum i december 2002 eller januari 2003, att återta detta belopp,
c) alla rättsakter som antagits till följd av detta beslut, inklusive återtagandet av nämnda belopp,
d) kommissionens beslut i skrivelse av den 22 november 2002 att återkräva ett belopp om 9 272 767 euro som redan utbetalats till Förenade kungariket för MST 2, och
e) alla rättsakter som antagits till följd av detta beslut,
2. ogiltigförklara de nämnda rättsakterna enligt artikel 231 EG,
3. för det fall domstolen finner att kommissionens tolkning av artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 och/eller artikel 10 i bilagan till kommissionens beslut C (92) 1358/8 är riktig, i enlighet med artikel 241 EG förklara att dessa rättsakter inte skall tillämpas på Förenade kungariket, och
4. förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
36. Sedan kommissionen den 13 mars 2003 hade förklarat att den inte längre krävde återbetalning av beloppet 9 272 767,82 euro återkallade Förenade kungariket sin talan i den delen (yrkande 1 d och e). I skrivelse av den 23 mars 2005, som felaktigt daterats den 23 mars 2004, återkallade Förenade kungariket yrkande 3.
37. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
– avvisa talan i viss del och i övrigt ogilla talan,
– i andra hand ogilla talan i dess helhet,
– förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.
38. Rådet har yrkat att domstolen skall
– avvisa eller i andra hand ogilla Förenade kungarikets talan enligt artikel 241 EG och
– förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.
39. Eftersom Förenade kungariket i sin skrivelse av den 23 mars 2005 har återkallat sitt yrkande enligt artikel 241 EG kan det i vart fall lämnas därhän huruvida det yrkandet kunde ha tagits upp till sakprövning eller inte. Jag skall inte heller närmare gå in på vad rådet och kommissionen har anfört i den delen eftersom det ligger utanför vad som skall prövas.
V – Bedömning
A – Upptagande till sakprövning av talan enligt artiklarna 230 EG och 231 EG
40. Kommissionen har invänt att Förenade kungarikets yrkanden om ogiltigförklaring av beslut och åtgärder som fattats och vidtagits efter skrivelsen av den 22 november 2002, inklusive återtagandet i sig, inte kan upptas till sakprövning. Som motivering har kommissionen anfört att dessa beslut och åtgärder endast är en ofrånkomlig följd av skrivelsen av den 22 november 2002.
41. När det gäller frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning måste därför först klaras ut vad som kan bli föremål för talan. Enligt artikel 230 EG kan varje rättsakt som antas av kommissionen, såvida det inte är fråga om rekommendationer eller yttranden, bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Av det framgår att en åtgärd kan bli föremål för talan endast om den är sådan att den medför rättsverkningar, det vill säga om dess innehåll är inriktat på att reglera konkreta sakförhållanden på ett bindande sätt.(6)
42. Det är i förevarande fall osäkert huruvida, bortsett från det till medlemsstaten riktade meddelandet att det inte fanns förutsättningar enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 för att underlåta ett automatiskt återtagande av medlen, beslutet om återtagande av medlen i sig i form av en intern instruktion kan bli föremål för en talan som kan upptas till sakprövning.
43. I det sammanhanget vill jag påpeka att återtagandet av medlen utgör ”den andra sidan” av budgetåtagandet. Som ett budgetåtagande skall anses ett beslut att finansiera ett visst program eller en viss åtgärd. Ett sådant beslut utgör ett led i genomförandet av budgeten, varvid en åtskillnad skall göras mellan interna(7) budgetåtaganden och beslut med yttre verkan i anledning av en begäran om utbetalning. Om medlen återtas bortfaller möjligheten att utbetala medlen utan ett förnyat budgetåtagande. Mot den bakgrunden kan det fastställas att ett kommissionsbeslut enligt vilket förutsättningarna för ett automatiskt återtagande är uppfyllda utgör en åtgärd med yttre verkan, medan återtagandet av medlen som sådant utgör en intern åtgärd mot vilken talan inte kan väckas.
44. Kommissionen meddelade första gången i skrivelse av den 18 april 2002 att restbeloppet för det beviljade stödet från ERUF måste återtas. Genom att Förenade kungariket då fick en frist på två månader för att inkomma med svar, under vilken tid förfarandet skulle vila, gjorde kommissionen dock samtidigt tydligt att detta ännu inte utgjorde något bindande besked.
45. I skrivelse av den 22 november 2002 bekräftade kommissionen därefter påpekandet från den 18 april 2002, att medlen måste återtas, och meddelade att det internt ansvariga organet redan hade instruerats att återta restbeloppet.
46. Detta beslut har därmed yttre rättsverkningar eftersom Förenade kungariket fick ett bindande besked om att restbeloppet på 11 632 600 euro numera inte skulle komma att utbetalas.
47. Det är alltså detta kommissionsbeslut som utgör föremålet för talan. Därmed är alla efterföljande beslut och de rättsakter som bekräftar detta beslut endast att betrakta som faktiska konsekvenser, utan eget normativt innehåll.(8)
48. Yrkandena 1 b) och c) kan därför inte upptas till sakprövning.
49. Talan i övrigt skall upptas till sakprövning.
B – Prövning i sak
50. Förenade kungariket har åberopat tre grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av beslutet av den 22 november 2002. Med den första grunden har Förenade kungariket klandrat kommissionen för att i det ifrågasatta beslutet ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, tolkning och bedömning. Med den andra grunden har Förenade kungariket påtalat kommissionens agerande. Kommissionen har genom sin passivitet skapat en berättigad förväntning hos Förenade kungariket att en ansökan om utbetalning hade getts in som var korrekt till form och innehåll. Med den tredje grunden har Förenade kungariket påstått att motiveringen till beslutet var bristfällig.
1. Den första grunden: Felaktig rättstillämpning, tolkning och bedömning i beslutet av den 22 november 2002
a) Förenade kungarikets argument
51. Med den första grunden har Förenade kungariket gjort gällande att kommissionens slutsats att Förenade kungariket inte har uppfyllt villkoren enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 är rättsstridig på grund av felaktig rättstillämpning, tolkning och bedömning.
52. Som motivering för detta har Förenade kungariket anfört att det i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 inte föreskrivs någon viss form för ansökan. Framför allt föreskrivs det inte i artikel 52.5 att medlemsstaten måste verifiera de lämnade uppgifterna. Villkoren enligt artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8 har inte varit tillämpliga i detta fall, eftersom det uteslutande är bestämmelserna i förordning nr 1260/1999 som gäller. Därför har det heller inte krävts att ERUF:s standardformulär skall användas.
53. Genom artikel 54 i förordning nr 1260/1999 upphävdes förordning nr 4253/88 med verkan från och med den 1 januari 2000, varför denna inte längre var i kraft vid den här relevanta tidpunkten. Därigenom har artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8 upphävts samtidigt. Genom förordning nr 1260/1999 har en helt ny lagstiftning införts.
Vid den muntliga förhandlingen pekade Förenade kungarikets regering på en motsägelse mellan kommissionens och rådets rättsuppfattningar. Medan kommissionen hänför sig till bland annat artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 anser rådet att artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 skall ses i förening med artikel 32.4 i samma förordning.
54. Att Förenade kungariket haft för avsikt att begära utbetalning av restbeloppet utan att använda standardformuläret framgår entydigt av skriftväxlingen mellan GONW och kommissionen. För övrigt har man också översänt all den information som krävs enligt standardformuläret.
55. Kommissionen fick en sådan ansökan före den 31 mars 2001. Den ingick i de handlingar som översändes den 26 februari, den 15 mars och den 21 mars 2001, och dessa handlingar innehöll all den information som kommissionen behövde för att fatta ett slutligt beslut angående MST 2. Slutrapporten översändes den 15 mars 2001. Medlemsstatens godkännande av denna erfordrades inte längre eftersom de regionala myndigheterna hade befullmäktigats att själva lämna bindande uppgifter. Utgiftsdeklarationen översändes per elektronisk post i rätt tid den 21 mars 2001.
56. Den felaktiga uppgiften att utgifterna totalt uppgick till 107 766 705 GBP i stället för 111 735 335 GBP saknade betydelse eftersom det korrekta beloppet har framgått av Appendix. Men även på grundval av den felaktiga uppgiften skulle Förenade kungariket kunna göra anspråk på ett restbelopp, eftersom ett sådant kunde beviljas även på grundval av det förstnämnda beloppet.
57. Vidare har kommissionen genom sin tolkning åsidosatt rättssäkerhetsprincipen, eftersom artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 enligt sin ordalydelse inte innehåller något krav på att den ansökan som erfordras skall ha en viss form. En sådan drastisk sanktion som föreskrivs i artikel 52.5 får endast tillämpas i fall där det inte råder någon tvekan om att en klar och tydlig bestämmelse har överträtts.
58. Med hänsyn till sanktionens drastiska karaktär har även proportionalitetsprincipen enligt artikel 5 EG åsidosatts. Strukturfondernas funktion har nämligen aldrig äventyrats.
59. Under alla förhållanden är villkoren enligt artikel 10 i bilagan inte tvingande. Kommissionen har här ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förtydligas av artikel 6 i beslut C (92) 1358/8. Enligt den bestämmelsen inträder inte någon automatisk sanktion till följd av att kraven på en ansökan inte har iakttagits.
60. Vidare föreskrivs i artikel 10 i bilagan att man måste komma överens om formen för de rapporter som skall ges in. Därav framgår att handläggningsreglerna är flexibla. Kommissionens förklaring i skrivelsen av den 22 november 2002, att den inte kunde göra någon egen skönsmässig bedömning i fråga om det påstådda frångåendet av villkoren enligt artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8, utgör därför en felaktig rättstillämpning.
61. Kommissionen har dessutom åsidosatt principerna om god förvaltningssed, om solidaritet inom gemenskapen, om regionalt partnerskap och den princip om lojalitet inom gemenskapen som föreskrivs i artikel 10 EG.
b) Kommissionens argument
62. Kommissionen å sin sida anser att den enligt innebörden och syftet med artikel 52.5 senast den 31 mars 2001 skulle haft tillgång till allt underlag för att kunna avsluta programmet. Senast den dagen skulle kommissionen alltså haft tillgång till all nödvändig dokumentation i användbar form. En overifierad utgiftsdeklaration som översänds med e-post i form av en Excel-fil kan under inga omständigheter godtas som en rätt begäran om utbetalning. Skälet är inte endast att det gängse formuläret inte har använts utan även att ett dokument av detta slag enligt artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 måste vara underskrivet och åtföljt av ett intyg.
63. Om kommissionen skulle godta ett sådant dokument som bindande skulle den överträda artikel 274 EG, enligt vilken kommissionen är skyldig att iaktta principerna för en sund förvaltning av gemenskapens medel.
64. Även om förordning nr 4253/88 har upphävts genom artikel 54 i förordning nr 1260/1999 påverkar detta inte tillämpningen av artikel 52.1 i förordning nr 1260/1999. Enligt den bestämmelsen fortsatte samma bestämmelser att gälla som gällde den 31 december 1999 för det berörda programmet under planeringsperioderna 1989–1993 och 1994–1999. Artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 har därför fortfarande varit tillämplig för MST 2.
65. Kommissionen har med sin tolkning inte heller åsidosatt rättssäkerhetsprincipen. I artikel 10 i bilagan till kommissionens beslut C (92) 1358/8 uppställs tydliga villkor för utbetalning av restbelopp. I artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 fastställs den frist inom vilken begäran om betalning för program som skall godkännas före den 1 januari 1994 måste ges in. Rättsföljden i form av ett automatiskt återtagande av medlen klargörs också tydligt i bestämmelsen.
66. Inte heller proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Att begäran om utbetalning ges in i rätt tid är väsentligt för att strukturfonderna skall fungera tillfredsställande. Att åsidosätta bestämmelsen därom skulle strida mot kommissionens skyldigheter enligt artikel 274 EG. Artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 ger heller inte kommissionen något utrymme för skönsmässig bedömning eftersom där föreskrivs en obligatorisk rättsföljd.
67. Kommissionen har visserligen enligt artikel 6 i beslut C (92) 1358/8 haft utrymme att genom skönsmässig bedömning ändra bestämmelserna i beslutet, men det innebär inte att kommissionen kan modifiera en överordnad rättsregel.
68. Påståendet att kommissionen med sin tolkning har åsidosatt principerna om god förvaltningssed, om solidaritet inom gemenskapen, om regionalt partnerskap och den princip om lojalitet inom gemenskapen som föreskrivs i artikel 5 EG uppfyller inte kraven enligt artikel 21 i domstolens stadga och artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler eftersom Förenade kungariket endast har åberopat principerna utan att motivera på vilket sätt dessa skulle ha åsidosatts.
c) Rättslig bedömning
69. Den rättsfråga som här i första hand skall klaras ut är frågan huruvida och i vilken utsträckning artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 skall tolkas så, att den har ersatt bestämmelserna i artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 samt det på grundval av denna förordning utfärdade beslut C (92) 1358/8 jämte bilaga för MST 2, med avseende på den i målet omtvistade frågan om form och innehåll i en ansökan om utbetalning av restbelopp för ett ekonomiskt stöd från gemenskapen.
70. Om en sådan tolkning skulle avvisas måste det prövas i vad mån de handlingar som Förenade kungariket översände har kunnat förhindra att rättsföljden i form av ett automatiskt återtagande av medlen enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 inträder, och detta även oavsett frågan huruvida de formella och materiella förutsättningarna enligt artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 och artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8, vilka i så fall fortfarande skulle vara tillämpliga, har varit uppfyllda.
i) Det inbördes förhållandet mellan förordningarna
71. Enligt artikel 54 i förordning nr 1260/1999 har genom den förordningens ikraftträdande förordningarna nr 2052/88 och nr 4253/88 upphört att gälla, dock enligt vad som sägs uttryckligen utan att det påverkar tillämpningen av artikel 52.1 i förordning nr 1260/1999.
72. Artikel 52 innehåller, som framgår av dess rubrik, ”Övergångsbestämmelser” och i punkt 1 i densamma föreskrivs särskilt att förordning nr 1260/1999 inte skall påverka fullföljande av en stödform som har godkänts på grundval av de upphävda förordningarna. I artikel 52.2 ges möjlighet att godkänna nya stödformer på grundval av de upphävda förordningarna, om ansökningar därom ges in.
73. Genom dessa övergångsbestämmelser har gemenskapslagstiftaren föreskrivit att sådana stödformer som redan godkänts enligt äldre lagstiftning skall kunna fullföljas, och att nya stödformer i vissa fall skall kunna granskas och godkännas enligt den äldre lagstiftningen. När det gäller det i målet aktuella programmet MST 2 är det förordning nr 2052/88, tillämpningsförordning nr 4253/88 och beslut C (92) 1358/8, ändrat genom besluten C (93) 3804 och C (96) 461, som utgör tillämpliga rättsliga grunder.
74. Förenade kungarikets uppfattning att dessa bestämmelser har ersatts av förordning nr 1260/1999 är därmed felaktig. Frågan om förhållandet mellan förordning nr 1260/1999 och den ursprungliga rättsliga grunden för MST 2 kvarstår dock öppen. Ett fullföljande av en redan godkänd stödform i enlighet med den ursprungliga rättsliga grunden för stödet strider nämligen i princip inte mot att medlen automatiskt återtas enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999, som utan tvekan är tillämplig på MST 2. Frågan är då vilka de närmare förutsättningarna är för att rättsföljden enligt den bestämmelsen skall inträda.
75. Det rättsliga institutet automatiskt återtagande av medel, enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999, var en nyhet i denna förordning i förhållande till förordning nr 4253/88. Enligt den sistnämnda kunde kommissionen endast minska, dra in eller upphäva stödet, om granskningen utvisade någon överträdelse eller väsentlig förändring som påverkade villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.(9) Det kan i vart fall konstateras att dessa rättsföljder till sist föranleder sanktioner för handlandet hos slutmottagarna av gemenskapsstödet,(10) medan det i målet aktuella institutet återtagande av medel (endast) tar sikte på medlemsstatens handlande.
76. Lagstiftarens syfte med denna nyinförda åtgärd att automatiskt återta medlen har varit att garantera en sund förvaltning av gemenskapens medel genom att förbättra utgiftsprognoserna och genomförandet.(11)
77. Å ena sidan har genom artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999, utöver den i artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 föreskrivna fristen på sex månader efter utgången av det aktuella året eller det faktiska avslutandet av den berörda verksamheten, fristen för att inge en begäran om slutlig utbetalning förlängts till den 31 mars 2001. Å andra sidan infördes för första gången rättsföljden automatiskt återtagande av medel i fall där fristen inte iakttagits.
78. Den fråga som nu skall klargöras är huruvida den rättsföljd som infördes med artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999, i förening med fristen för att inge en ”begäran om slutlig utbetalning”, kan kopplas till en sanktion mot försummelse att iaktta villkoren enligt artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 och den i detta avseende identiska artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8.(12)
79. Mot att så är fallet talar utan tvekan den omständigheten att det i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 saknas en hänvisning till villkoren i artikel 21.4 i förordning nr 4253/88. I det sammanhanget har Förenade kungariket hänvisat till domen av den 26 maj 1982 i målet Tyskland mot kommissionen,(13) enligt vilken ”rättssäkerhetsprincipen bland annat kräver att en bestämmelse som fastställer en preklusionsfrist, särskilt när den kan leda till att en medlemsstat berövas ett ekonomiskt stöd, när ansökan beviljats och på grundval av vilket den redan har haft betydande utgifter, är klart och precist avfattad för att medlemsstaterna med full kännedom om skälen skall kunna inse den betydelse det har för dem att iaktta denna frist”. Denna rättspraxis är relevant här eftersom fristen enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 med hänsyn till rättsföljden automatiskt återtagande av medel är avfattad som en preklusionsfrist och innebär att den berörda medlemsstaten går miste om medlen om fristen inte iakttas.
80. Införandet av automatiskt återtagande av medel enligt artikel 52.5 var rent faktiskt en inte oväsentlig sanktionsskärpning i förhållande till tidigare rättsläge.(14) Mot bakgrund av den rättspraxis som citerats får det anses uteslutet att tolka artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 så att den modifieras, genom tillägg enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999, av en ny rättsföljd som är kopplad till en preklusionsfrist.
81. Det innebär emellertid inte att man skall underlåta att ställa krav på de uppgifter som medlemsstaten har att lämna vid en begäran om slutlig utbetalning enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999. Det framgår redan av det ovan redovisade syftet med denna övergångsbestämmelse.(15) Även om kommissionen inte kan kräva att de olika villkoren enligt artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 och artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8 iakttas inom ramen för artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999, måste det ändå vara berättigat att kräva att de uppgifter som Förenade kungariket lämnade innan fristen löpte ut den 31 mars 2001 var korrekta och tillförlitliga.(16) Här måste man ge kommissionen rätt i än högre grad med tanke på att det mål som uppenbart åsyftas med institutet automatiskt återtagande av medel i grunden är ett genomförande i sekundärrätten av den i primärrätten förankrade principen om sund ekonomisk förvaltning enligt artikel 274 EG.
Den omständigheten att det huvudsakliga regelinnehållet i artikel 32.4 i förordning nr 1260/1999 har förts över från artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 ger vid handen att man inte kan tolka begreppet begäran om slutlig betalning enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 helt frikopplat från bestämmelserna i förordning nr 1260/1999 och förordning nr 4253/88. Bortsett från frågan angående de båda förordningarnas tillämplighet i tiden står det därför klart att lagstiftaren genom förordning nr 1260/1999 har lämnat institutet begäran om slutlig utbetalning orört, i fråga om form, innehåll och funktion. Jag anser därför, till skillnad från den uppfattning som framförts av Förenade kungarikets ombud vid den muntliga förhandlingen, att man inte kan tolka artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 utan vederbörlig hänsyn till övriga bestämmelser i förordning nr 4253/88 eller förordning nr 1260/1999.
I det sammanhanget kan det lämnas därhän huruvida rådets uppfattning, att artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 skall tolkas i förening med artikel 32.4 i samma förordning, är förenlig med kommissionens uppfattning eller inte.
82. Av det anförda framgår att artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 skall tolkas så att bestämmelsen om automatiskt återtagande av medel inte blir tillämplig endast därför att kraven enligt artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 åsidosätts, men att kommissionen väl har rätt att pröva huruvida formlöst ingivna uppgifter om de faktiska utgifterna kan godtas som en begäran om slutlig utbetalning enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999.
83. I det ifrågasatta beslutet har kommissionen därmed gjort en felaktig tolkning av artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999, genom att den har kopplat den där föreskrivna sanktionen automatiskt återtagande av medel till åsidosättandet av villkoren enligt artikel 21.4 i förordning nr 4253/88 och artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8.
84. Jag anser därför till skillnad från kommissionen att det i förevarande fall saknar betydelse att Förenade kungariket inte har använt sig av det formulär som kommissionen har gett ut och som vanligen används för begäran om utbetalning från fonderna och för att verifiera uppgifterna om utgifterna.
85. Denna felaktiga tolkning av artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 kan det dock bortses från om kommissionen med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall har haft rätt i konstaterandet att Förenade kungariket har underlåtit att inom den uppställda tidsfristen lämna in en begäran enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999.
ii) Påståendet att en begäran i den mening som avses i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 har getts in i rätt tid
Slutrapporten
86. GONW översände slutrapporten för MST 2 till kommissionen den 15 mars 2001 som en Excel-fil per elektronisk post. Före den 31 mars 2001 hade emellertid dessa uppgifter inte verifierats av Förenade kungariket.
87. Förenade kungarikets uppfattning, att uppgifterna inte har krävt medlemsstatens bekräftelse eftersom de nationella myndigheterna befullmäktigats att självständigt lämna uppgifter till kommissionen, kan inte godtas.
88. Enligt såväl artikel 21.4 tredje strecksatsen i förordning nr 4253/88 som den på denna grundade artikel 10 tredje strecksatsen i bilagan till beslut C (92) 1358/8, krävs det uttryckligen att det är medlemsstaten som skall översända ett intyg som bekräftar de lämnade uppgifterna. Till skillnad därifrån är det enligt första och andra strecksatserna de nationella myndigheterna som skall fullgöra uppgifterna.(17)
89. Denna skillnad motsvarar också bestämmelsens innebörd och syfte. Under planeringen av ett program är det medlemsstaten och kommissionen som agerar, medan medlemsstaten därefter, det vill säga sedan en ram för gemenskapsstöd har godkänts, överlåter åt en myndighet att genomföra programmet.(18) Fördelen med detta är att det är lättare för myndigheterna på platsen att administrera programmet. Medlemsstaten har emellertid fortfarande ett ansvar för att övervaka slutförandet av programmet.(19)
90. Även om min här redovisade uppfattning att ett åsidosättande av villkoren enligt artikel 21.4 tredje strecksatsen i förordning nr 4253/88 och artikel 10 tredje strecksatsen i bilagan till beslut C (92) 1358/8 i sig inte leder till att rättsföljden enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 blir tillämplig, kan det ändå konstateras att en overifierad slutrapport som ges in av en lokal myndighet inte är tillräckligt tillförlitlig. Framför allt framgår inte av en sådan rapport att medlemsstaten tar på sig ansvaret för att de lämnade uppgifterna är sakligt och siffermässigt korrekta. Därmed saknas det en rättsligt bindande förklaring med bekräftelse från medlemsstatens sida, vilket framstår som ett oeftergivligt krav i sammanhanget även om de krav som citerats inte är direkt tillämpliga.(20)
91. Att medlemsstaten som åberopats har befullmäktigat myndigheterna berättigar inte till någon annan slutsats. En gemenskapsrättslig skyldighet kan inte ändras eller upphävas genom en nationell bestämmelse.
Utgiftsdeklarationen
92. GONW har inom fristen, nämligen den 21 mars 2001, i vart fall ingett en utgiftsdeklaration i tabellform. Uppgifterna om faktiska utgifter var emellertid enligt vad som framkommit i målet inte sinsemellan överensstämmande och uppvisade felaktigheter.
93. De sammanlagda utgifterna angavs än till 111 735 335 GBP, än till 107 746 599 GBP. Det korrekta beloppet 111 735 335 GBP fanns visserligen med i Appendix 4 i GONW:s e-postmeddelande av den 21 mars 2001. Detta överensstämde emellertid inte med det belopp som angavs i Appendix 5 tabell 2A, varför osäkerhet uppstod om detta.
94. Även om båda beloppen som Förenade kungariket har gjort gällande berättigar till en utbetalning kvarstår ovissheten om förpliktelsen när det gäller de motstridiga uppgifterna. En förklaring att utgifterna minst ligger inom en viss ram räcker inte för att verifiera uppgifterna med ledning av de verifikationer som skall ges in.
95. För övrigt är kommissionen enligt artikel 274 EG skyldig att svara för en sund ekonomisk förvaltning. Därför måste den vid beslut om utbetalning av stödmedel ur fonderna för att stävja missbruk kontrollera lämnade uppgifter så noggrant som möjligt. Om kommissionen endast har tillgång till osäkra uppgifter om utgifterna kan den emellertid inte avgöra till vilken stödåtgärd de är att hänföra.
96. Det är slutligen ostridigt att de osäkra uppgifterna korrigerades först den 14 juni, den 19 juli samt den 6 och den 13 augusti 2001, alltså efter utgången av fristen och därmed för sent. Enligt innebörden och syftet med preklusionsfristen i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 skall samtliga uppgifter som är väsentliga för kommissionens beslut läggas fram före utgången av fristen. Alternativet att göra rättelser i efterhand som Förenade kungariket förordar framstår som oförenligt med det eftersträvade målet med bestämmelsen.
Slutsats i denna del
97. På grund av det anförda är min slutsats att kommissionen inte har gjort någon uppenbar felbedömning när den utövat sin granskningsbefogenhet inom ramen för begäran om utbetalning enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999.
98. Förenade kungariket må ha rätt i att ingivna siffror och uppgifter som delvis är felaktiga inte i sig skall medföra att rättsföljden enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 blir tillämplig, framför allt därför att det för ett snabbt och ekonomiskt effektivt slutförande av stödåtgärden genom utbetalning av eventuella restbelopp är tillräckligt att avvikande korrekta belopp efter fristens utgång inte längre beaktas, om de skulle belasta gemenskapens budget. Det kan dock konstateras att, förutom att det har ingetts sådana felaktiga uppgifter, det i förevarande fall även har saknats en verifierad slutrapport, och kommissionen kan inte låta saken bero med så många riskfaktorer.
99. Mot denna bakgrund har kommissionen dragit den riktiga slutsatsen att en medlemsstat inte har lämnat in en begäran om utbetalning enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 inom rätt tid om de uppgifter som lämnas i den inte uppfyller det implicita men oeftergivliga kravet på att uppgifterna i en begäran om utbetalning skall vara tillförlitliga. Det ifrågasatta beslutet framstår åtminstone i det avseendet som rättsligt grundat.(21)
iii) Påståendet att kommissionen inte har utövat sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning
100. Artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 är en tvingande bestämmelse som inte ger kommissionen något utrymme för skönsmässig bedömning. Det är en bestämmelse om obligatoriskt återtagande av medel för det fall att ingen begäran om slutlig utbetalning har lämnats in senast den 31 mars 2001. Kommissionens beslut med denna konkreta rättsföljd är därför inte rättsstridigt på grund av något bedömningsfel.(22)
101. Förenade kungariket har visserligen inte utan rätt påpekat att artikel 6 i beslut C (92) 1358/8, enligt vilken ett åsidosättande av villkoren för en begäran om utbetalning kan leda till att stödet dras in, ger kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning.
102. Som jag redan har konstaterat(23) är det rättsliga institutet automatiskt återtagande av medel en nyhet som infördes genom artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999. Med hänsyn till rättsföljdens drastiska karaktär skall bestämmelsen i fråga ges en självständig tolkning. Om det i förordning nr 4253/88 eller det därpå grundade beslutet C (92) 1358/8 ges ett utrymme för skönsmässig bedömning eller inte i ett annat sammanhang skall här lämnas därhän.
103. Det kan därför konstateras att kommissionen inte hade någon befogenhet att företa en skönsmässig bedömning angående tillämpningen av bestämmelsen om automatiskt återtagande av medel enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 sedan den efter granskning av de inlämnade handlingarna hade konstaterat att någon rätt begäran om slutlig utbetalning inte getts in.
iv) Påståendet om åsidosättande av proportionalitetsprincipen
104. Kommissionen har inte med sitt beslut åsidosatt proportionalitetsprincipen enligt artikel 5 EG, vilken enligt domstolens rättspraxis fordrar att en åtgärd som en gemenskapsinstitution vidtar genom en rättsakt skall vara ägnad att uppnå vad som åsyftas med den och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att åstadkomma detta.(24)
105. Det stränga kravet på att iaktta fristen enligt artikel 52.5 har ställts upp med hänsyn till kraven på att upprätthålla strukturfondernas funktion och att enligt artikel 274 EG svara för en sund ekonomisk förvaltning av dessa. Eftersom genomförandet av strukturfondernas verksamhet är decentraliserat till respektive medlemsstat är det endast genom utbetalningsansökningar i rätt tid som det över huvud taget är möjligt för kommissionen att följa de faktiska utgifter som till sist berättigar till en utbetalning inom ramen för de beviljade medlen.
106. Med hänsyn till fondernas funktion är det också nödvändigt att för sent ingivna viktiga tillägg eller ändringar till en begäran om utbetalning i den mening som avses i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 inte hindrar ett återtagande av medlen. Förvaltningen av medlen skulle annars försvåras av svårbegripliga ansökningar.
v) Påståendet om åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
107. Förenade kungarikets påstående att kommissionens tolkning av artikel 52.5 utgör ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen skall underkännas.
108. I artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 föreskrivs på ett sätt som inte kan missförstås att den 31 mars 2001 är sista dag för att inge en begäran om slutlig utbetalning, och att rättsföljden av att inte iaktta fristen är att medlen automatiskt återtas.
109. I målet framgår att det var känt för Förenade kungariket och även för GONW vilka uppgifter som skulle lämnas i en begäran om slutlig utbetalning. GONW självt har flera gånger tydligt förklarat sig vara medveten om fristen. Det är också uppenbart att man har försökt färdigställa slutrapporten och förklaringarna inom fristen. Jag vill också peka på skrivelserna av den 26 februari samt av den 15 och den 21 mars 2001, i vilka GONW uttryckligen nämnde att fristen löpte ut den 31 mars 2001 och förklarade sig vara medveten om den mycket knappa tidsfristen.
vi) Påståendet om åsidosättande av principerna om god förvaltningssed, om solidaritet inom gemenskapen, om regionalt partnerskap och principen om lojalitet inom gemenskapen
110. Förenade kungarikets argument att kommissionens tolkning och tillämpning av berörda bestämmelser strider mot principerna om god förvaltningssed, om solidaritet inom gemenskapen, om regionalt partnerskap och den princip om lojalitet inom gemenskapen som föreskrivs i artikel 10 EG skall underkännas då det saknar grund. Förenade kungariket har underlåtit att närmare redogöra för de fall där åsidosättande påstås ha ägt rum. Enligt artikel 21 i domstolens stadga och artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler skall sökanden emellertid lämna åtminstone en kort framställning av grunderna för talan. Dessutom skall de fall där åsidosättande påstås ha ägt rum anges på ett begripligt sätt.
111. Min slutsats är därmed att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
2. Den andra grunden: Kommissionens agerande
a) Huvudargument
112. Med den andra grunden gör Förenade kungariket i huvudsak gällande att kommissionens rätt att göra invändningar mot hur begäran om utbetalning har gjorts har prekluderats eftersom kommissionen inte före fristens utgång hade informerat Förenade kungariket om att begäran inte uppfyllde villkoren enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999.
113. Vidare har kommissionen varit skyldig att informera Förenade kungariket om att formen för begäran enligt kommissionens uppfattning inte uppfyllde gällande krav.
114. Genom att kommissionen inte före sommaren 2001 reagerade på de handlingar som översändes den 15 och den 21 mars 2001, hade Förenade kungariket grund för att förvänta sig att samtliga villkor för begäran om utbetalning av restbeloppet hade uppfyllts.
115. Kommissionen har mot detta i sak gjort gällande att kommissionens enheter inte vid något tillfälle har skapat intrycket att det underlag för programmets fullföljande som hade getts in före fristens utgång var tillräckligt. I övrigt har kommissionen konstaterat att dess eget agerande under alla omständigheter är ovidkommande eftersom medlen återtas automatiskt.
b) Rättslig bedömning
i) Huruvida grunden är befogad
116. Denna grund skall såsom verkningslös underkännas. Även om grunden anses motiverad kan den nämligen inte leda till att det ifrågasatta beslutet ogiltigförklaras.
117. Som domstolen har uttalat i sin dom av den 21 september 2000 i mål C‑46/98 P(25) är, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring, frågan huruvida en åberopad grund är verkningslös kopplad till frågan huruvida grunden, om den anses motiverad, kan medföra att sökandens yrkande om ogiltigförklaring bifalls.
118. Även om det förelåg en sådan informationsskyldighet som Förenade kungariket har påstått och kommissionen hade åsidosatt denna skulle det inte nödvändigtvis ha inneburit att Förenade kungarikets begäran om slutlig utbetalning hade ingetts inom rätt tid.
ii) Kommissionens informationsskyldighet enligt artikel 31.2 fjärde stycket i förordning nr 1260/1999
119. För fullständighetens skull skall jag också gå in på frågan om kommissionens informationsskyldighet enligt artikel 31.2 fjärde stycket i förordning nr 1260/1999, enligt vilken bestämmelse kommissionen under alla förhållanden i god tid kommer att informera medlemsstaten och den utbetalande myndigheten varje gång det föreligger en risk för tillämpning av automatiskt återtagande av medel enligt andra stycket.
120. Den bestämmelsen är inte tillämplig på det i målet aktuella programmet. Enligt övergångsbestämmelserna i artikel 52 i förordning nr 1260/1999 påverkas inte stödformer som godkänts enligt förordning nr 2052/88 och dess tillämpningsbestämmelser i förordning nr 4253/88 av förordning nr 1260/1999. Kommissionens skyldighet enligt artikel 31.2 fjärde stycket i förordning nr 1260/1999 att meddela när det finns risk för återtagande av medel gäller alltså endast beträffande framtida program.
121. Förenade kungariket behandlas emellertid inte ogynnsamt av övergångsbestämmelsen i artikel 52 i förordning nr 1260/1999 eftersom det i artikel 52.5 ges en väsentligt förlängd frist för ingivande av begäran om slutlig betalning i förhållande till den ursprungligen gällande fristen enligt artikel 21.4 i förordning nr 4253/88.
iii) Närmare om kommissionens agerande
122. För fullständighetens skull skall jag gå in mer i detalj på klagomålen mot kommissionens agerande.
123. Kommissionens agerande har visserligen inte utgjort ett mönster av klarhet när den framför allt efter fristens utgång har fortsatt att ställa frågor i anledning av de motstridiga uppgifter som lämnats av medlemsstaten och GONW och då den själv uppenbarligen inte längre hade den slutliga finansieringsplanen klar för sig. Detta förändrar emellertid inte det faktum att Förenade kungariket har burit ansvaret för att kommissionen den utsatta dagen skulle ha tillgång till all relevant information om utgifterna för att kunna fatta ett slutligt beslut.
124. Kommissionen har heller inte vid något tillfälle bagatelliserat eller lömskt förtigit följden automatiskt återtagande. Tvärtom tillkännagav den redan den 31 juli 2000 att den avsåg att avsluta MST 2. Därmed påkallade kommissionen indirekt för första gången ett aktivt handlande från Förenade kungarikets sida.
125. Dessutom framgår det inte av lagstiftningen att kommissionen är skyldig att i det enskilda fallet bekräfta att fristen löper ut. Något annat följer inte heller av artikel 10 EG, enligt vilken gemenskapens institutioner är skyldiga att lojalt samarbeta med medlemsstaterna.(26) Det utgör inte ond tro att kommissionen underlåter att göra en medlemsstat uppmärksam på att en frist löper ut om det är uppenbart att medlemsstaten är medveten om skyldigheten att iaktta fristen.(27)
126. När det gäller frågan om det har skapats en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning skall det dessutom beaktas att det ifrågasatta beslutet har sin grund i en rådsförordning, varför kommissionens agerande i vart fall inte skall betraktas som ett frångående av formkrav som kommissionen själv ställt upp.
3. Den tredje grunden: Bristfällig motivering i kommissionens beslut C (92) 1358/8
a) Förenade kungarikets argument
127. Med den tredje grunden har Förenade kungariket gjort gällande att kommissionen har åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG eftersom beslutet av den 22 november 2002 inte innehåller de väsentliga rättsliga och faktiska grunder som är nödvändiga för att förstå motiveringen.
128. Framför allt saknas en förklaring till varför det underlag som översändes i februari och mars 2001 inte var tillräckligt för att utgöra en begäran i den mening som avses i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999. Kommissionen har heller inte förklarat varför det var omöjligt att avsluta programmet på grund av den påstådda underlåtenheten att iaktta villkoren före fristens utgång. Kommissionens uttalande att ”den ansvarige handläggaren … inte instämmer när det gäller argumenten beträffande den slutliga finansieringsplanen” har varit helt otillräckliga och obegripliga.
b) Kommissionens argument
129. Kommissionen å sin sida anser att den lämnat en korrekt beslutsmotivering eftersom den uppfyller kraven enligt artikel 253 EG. Skrivelsen av den 22 november 2002 måste läsas i sitt sammanhang i skriftväxlingen med Förenade kungariket, och den skall framför allt jämföras med skrivelserna av den 24 januari, den 18 april och den 12 juni 2002. Därvid har kommissionens uppfattning att ingen begäran om slutlig utbetalning av restbeloppet hade getts in senast den 31 mars 2001 hela tiden kommit till uttryck.
130. Förenade kungariket har också i sin skrivelse av den 12 juni 2002 slutligen vidgått att ingen formell begäran hade getts in senast den 31 mars 2001. Förenade kungariket har därför känt till grunderna för beslutet även om det inte har rått enighet om dessa.
c) Rättslig bedömning
131. Enligt fast rättspraxis skall det av motiveringen till en rättsakt enligt artikel 253 EG klart och tydligt framgå hur den gemenskapsinstitution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden för att kunna tillvarata sina rättigheter, och så att domstolen kan utöva sin prövningsrätt. Motiveringsskyldighetens omfattning beror på den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhet och de omständigheter under vilka den har antagits, liksom på reglerna på det ifrågavarande området.(28)
132. Framför allt måste i ett beslut om nedsättning av ett gemenskapsstöd, med hänsyn till de allvarliga konsekvenser ett sådant beslut kan medföra för mottagaren av stödet, av motiveringen tydligt framgå vilka skäl som motiverar nedsättningen.(29)
133. I förevarande fall är det inte fråga om nedsättning av ett gemenskapsstöd men väl om avslag i efterhand på en ursprungligen beviljad förmån, nämligen ett restbelopp avseende medel från ERUF som beviljats för MST 2.
134. I det ifrågasatta beslutet i skrivelsen av den 22 november 2002 förklarade kommissionen i huvudsak att beslutet om återtagande av medlen var av tvingande karaktär, eftersom ingen begäran om betalning enligt villkoren i artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 hade getts in senast den 31 mars 2001.
135. Av omständigheterna under vilka beslutet fattades bekräftas uppfattningen att denna motivering är tillräcklig. Motiveringsskyldighetens omfattning är än mindre om beslutets adressat redan är klart medveten om de rättsliga grunderna och förutsättningarna för dessa.(30) Förenade kungariket har, som jag redan konstaterat(31), redan före fristens utgång förklarat sig vara medveten om den knappa fristen enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999. Det får därför förutsättas att Förenade kungariket, oavsett den mellan parterna omstridda frågan om fortsatt giltighet av villkoren enligt artikel 10 i bilagan till beslut C (92) 1358/8, hade klart för sig att en underlåtenhet att iaktta fristen enligt artikel 52.5 i förordning nr 1260/1999 skulle få återtagande av medlen till följd.
136. Meningsskiljaktigheterna mellan parterna behandlades också under den långa skriftväxlingen, särskilt i skrivelserna av den 24 januari, den 18 april och den 12 juni 2002. Därvid lades grunderna för ett återtagande av medlen fram för Förenade kungariket.
137. Av det anförda framgår att kommissionen med hänsyn till de konkreta omständigheterna i fallet har lämnat en tillräcklig motivering för sitt beslut av den 22 november 2002.
138. Talan kan därför inte bifallas på den tredje grunden.
VI – Förslag till avgörande
139. Mot bakgrund av vad jag har anfört föreslår jag att domstolen skall
– ogilla den talan som har väckts av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i dess helhet, och
– förplikta Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	Rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1260/1999).
(3)
–
EGT L 374, s. 1 (nedan kallad förordning nr 4253/88).
(4)
– 	Se artikel 54 i förordning nr 1260/1999.
(5)
–	Se ovan punkt 18.
(6)
–	Se även dom av den 9 december 2004 i mål C-123/03 P, kommissionen mot Greencore Group (REG 2004, s. I-00000), punkt 44: ”..rättsakter eller beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, i den mening som avses i artikel 230 EG, utgörs av åtgärder som medför bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga ställning”.
(7)
–	Jämför dom av den 25 februari 1988 i mål 190/84, Parti écologiste ”Les Verts” mot parlamentet (REG 1988, s. 1017; svensk specialutgåva, volym 9, s. 381), punkt 7 och följande punkt: ”Den nu aktuella talan riktar sig mot … rättsakter rörande åtagande … Eftersom sådana rättsakter enbart får rättsverkningar inom den interna administrationen skapar de inga rättigheter eller skyldigheter för tredje man. De utgör därför inte beslut som går någon emot …”
(8)
–	Dom av den 10 december 1980 i mål 23/80, Grasselli mot kommissionen (REG 1980, s. 3709), och domen i det ovan (i fotnot 6) nämnda målet kommissionen mot Greencore, punkt 39.
(9)
–	Se artikel 24.2 i förordning nr 4253/88.
(10)
–	Om den rättsstatsproblematik som kan vara förknippad med detta, se Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung, Berlin 2002.
(11)
–	Enligt skäl 44 bör för att tillgodose detta syfte förseningar i verkställandet medföra att medlen automatiskt återtas.
(12)
–	Begäran om utbetalning av restbelopp skall ges in i rätt tid jämte en närmare beskriven rapport och en verifiering av utgifterna.
(13)
–	Dom av den 26 maj 1982 i mål 44/81, Tyskland mot kommissionen (REG 1982, s. 1855), punkt 16.
(14)
–	Se ovan punkt 75.
(15)
–	Se ovan punkt 76.
(16)
–	Jag vill här erinra om att domstolen i sin dom av den 5 oktober 1999 i mål C-84/96, Nederländerna mot kommissionen (REG 1999, s. I-6547), punkt 57, visserligen i samband med en annan rättslig grund, redan har tolkat begreppet begäran om slutlig utbetalning. Domstolen har därvid, oberoende av frågan om verifiering av uppgifterna, fastslagit att en begäran om slutlig utbetalning ”åtminstone skall innehålla upplysningar som möjliggör för kommissionen att definitivt avsluta dessa projekt och betala de begärda beloppen”.
(17)
–	I bestämmelsen görs alltså en åtskillnad mellan sådana uppgifter som skall fullgöras av myndigheterna och sådana som skall fullgöras av medlemsstaten.
(18)
–	Artiklarna 10 och 14 i förordning nr 4253/88.
(19)
–	Artikel 23 i förordning nr 4253/88.
(20)
–	Se även skäl 43 till förordning nr 1260/1999: ”En sund ekonomisk förvaltning bör garanteras genom att man ser till att utgifterna är berättigade och verifierade…”.
(21)
–	Enligt domstolens rättspraxis (dom av den 6 november 1990 i mål C-86/89, Italien mot kommissionen, REG 1990, s. I-3891), punkt 20, är det tillräckligt att den huvudsakliga motiveringen är korrekt för att beslutet skall vara rättsligt giltigt. Brister därutöver i motiveringen påverkar inte beslutets lagenlighet.
(22)
–	Att inget utrymme för skönsmässig bedömning finns när det gäller automatiskt återtagande av medel, se även den ovan (i fotnot 16) nämnda domen i mål C-84/96.
(23)
–	Se ovan punkt 75.
(24)
–	Se dom av den 18 september 1986 i mål 116/82, kommissionen mot Tyskland, ”Qualitätswein” (REG 1986, s. 2519), punkt 21.
(25)
–	European Fertilizer Manufacturers Association (EFMA) mot rådet och kommissionen (REG 2000, s. I-7079), punkt 38.
(26)
–	Jämför dom av den 10 februari 1983 i mål 230/81, Luxemburg mot parlamentet (REG 1983, s. 255; svensk specialutgåva, volym 7, s. 17), och beslut av den 13 juli 1990 i mål 2/88 Imm__ Zwartveld m.fl. (REG 1990, s. I-3365; svensk specialutgåva, volym 10, s. 489).
(27)
–	Se även ovan punkt 109.
(28)
–	Dom av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre m.fl. (REG 1990, s. I-395), punkt 15 och följande punkt.
(29)
–	Se förstainstansrättens dom av den 3 februari 2000 i målen T-46/98 och T-151/98, RGRE mot kommissionen (REG 2000, s. II-167), punkt 48.
(30)
–	Här vill jag peka på domstolens rättspraxis i fråga om avslut av räkenskaperna hos Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), enligt vilken det har betydelse för omfattningen av motiveringsskyldigheten att medlemsstaten har deltagit i den process som rättsakten i fråga är ett utfall av. Se dom av den 14 januari 1981 i mål 819/79, Tyskland mot kommissionen (REG 1981, s. 21), punkterna 19–21.
(31)
–	Se ovan punkt 109.