62023CC0158
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
L. MEDINA
представено на 6 юни 2024 година (
1
)
Дело C‑158/23 [Keren] (
i
)
T.G.
срещу
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Политика относно убежището — Директива 2011/95/ЕС — Лица, на които е предоставена международна закрила — Бежанци — Член 34 — Достъп до средства за интегриране — Задължение за осигуряване на достъп до програми за интегриране — Женевска конвенция — Член 34 — Национална правна уредба, която налага на бежанците задължение за интегриране в обществото — Задължение за посещаване на курсове и поемане на разходите за тях — Възможност за кандидатстване за заем за финансиране на тези разходи — Задължение за успешно полагане на изпит в срок от три години — Незавършване на програмата за интегриране в определения срок — Задължение за плащане на глоба — Задължение за погасяване на заема“
1.
Интеграцията на бежанците е важен и сложен процес, който изисква усилия от всички заинтересовани страни, т.е. на самите бежанци и на обществото в приемащата страна. Процесът на интеграция включва правни, икономически, социални и културни аспекти. Ето защо е съвсем естествено, че международни актове като Женевската конвенция (
2
) налагат правно задължение на договарящите се държави да улесняват „асимилацията и натурализацията“ на бежанците (
3
). Това задължение е транспонирано в правото на Съюза с член 34 от Директивата относно определянето (
4
), който предвижда задължение на държавите членки да „осигуряват достъп до програми за интегриране […] или [да] създават предварителни условия, гарантиращи [достъпа до] тези програми“.
2.
Настоящото преюдициално запитване е отправено в рамките на производство между T.G. и Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (министър на социалните въпроси и заетостта, Нидерландия, наричан по-нататък „министърът“). Спорът се отнася до решението на министъра, с което, първо, на T.G., който е бежанец, се налага глоба в размер на 500 евро за това, че не е положил успешно в срок изпит за проверка на интегрирането в обществото, и второ, на T.G. се разпорежда да погаси заем в размер на 10000 евро, отпуснат му от нидерландските публични органи, за да му се даде възможност да финансира разходите по програмите за интегриране в обществото. Основанието за това решение е, че T. G. не е изпълнил задължението си за интегриране в обществото в рамките на определения срок.
3.
В този контекст запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали и доколко съгласно Директивата относно определянето държавите членки могат да налагат на лицата, на които е предоставена международна закрила (наричани по-нататък „бежанците“) (
5
), задължение да положат успешно в срок изпит за проверка на интегрирането в обществото, чието неизпълнение е наказуемо с глоба, и да заплатят разходите за този изпит и за свързаните с него подготвителни курсове. Специфична особеност на този случай е, че в контекста на споделената компетентност между Европейския съюз и държавите членки националните програми за интегриране в обществото са едновременно право на бежанеца съгласно правото на Съюза и задължение за бежанеца по силата на националното право.
I. Правна уредба
А. Право на Европейския съюз
4.
Съображения 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 и 47 от Директивата относно определянето са релевантни в настоящия случай.
5.
Член 34 от Директивата относно определянето е озаглавен „Достъп до средства да интегриране“ и гласи:
„С цел да се улесни интегрирането на лицата, на които е предоставена международна закрила, в обществото, държавите членки осигуряват достъп до програми за интегриране, каквито преценят за подходящи, за да вземат предвид специфичните нужди на лицата, на които е предоставен статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила, или създават предварителни условия, гарантиращи [достъпа до] тези програми“.
Б. Нидерландското право
6.
Член 34 от Директивата относно определянето е транспониран в нидерландското законодателство чрез Wet inburgering (наричан по-нататък „Законът за интегриране в обществото“), който има за цел да насърчи чуждестранните граждани да поемат отговорност за собственото си интегриране. Съгласно член 3 от този закон в редакцията, приложима към момента на настъпване на фактите, разглеждани в главното производство, бежанците са длъжни да се интегрират в обществото също като притежателите на някои други разрешения за пребиваване, например дългосрочно пребиваващите. Всяко лице, което е длъжно да се интегрира, по принцип трябва да положи успешно всички части на изпита за интегриране в обществото в срок от три години (наричан по-нататък „срокът за интегриране в обществото“).
7.
Запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно член 7b от Закона за интегриране в обществото министърът удължава срока за интегриране, ако лицето, което е длъжно да се интегрира в обществото, не може да бъде упрекнато, че е превишило срока, или ако участва в курс за ограмотяване. Министърът може да удължи срока за интегриране в обществото, ако лицето, което е длъжно да се интегрира, е положило очевидни усилия да се интегрира. В определени случаи министърът може да освободи съответното лице от това задължение.
8.
Запитващата юрисдикция допълва, че по правило разходите за националните програми за интегриране се поемат от лицата, които са длъжни да се интегрират. За тази цел те могат да поискат заем до 10000 евро. Заемът може да се използва за курсове за интегриране в обществото, изпити за проверка на интегрирането в обществото и/или курсове за ограмотяване. Бежанците не трябва да погасяват заема, ако са издържали всички части на изпита за проверка на интегрирането в обществото в рамките на срока за интегриране или са били освободени от задължението за интегриране в обществото, или то е отпаднало в рамките на този срок. Ако не изпълнят задължението си за интегриране в обществото или не го изпълнят навреме, те по принцип трябва да погасят пълния размер на заема.
9.
Член 4.16а от Regeling inburgering (Наредбата за интегрирането в обществото) влиза в сила на 1 януари 2022 г. Съгласно тази разпоредба, която се прилага за лицата, които към тази дата са в процес на погасяване на заема си, заемът може да бъде опростен изцяло или частично. По принцип министърът опрощава частично дълга само ако лицето, което е длъжно да се интегрира в обществото, изпълни това задължение в рамките на шест месеца след изтичането на срока или това задължение отпадне в рамките на този срок. В изключителни случаи министърът може също да опрости частично дълга, ако лицето, което е длъжно да се интегрира в обществото, не е изпълнило задължението си за интегриране в обществото в рамките на шест месеца, или може да опрости дълга изцяло.
10.
Срокът за погасяване на заема не може да надвишава 10 години, като се отчита платежоспособността на длъжника. В случай на невъзможност за плащане министърът може да определи сумата, която трябва да бъде върната, на 0 евро на месец. Остатъчната сума след десет години, ако има такава, се опрощава, с изключение на просрочените вноски.
11.
Член 31, параграф 1 от Закона за интегриране в обществото предвижда, че министърът налага административна глоба на всяко лице, което е длъжно да се интегрира в обществото и което не е положило успешно някои части на изпита за проверка на интегрирането в обществото в рамките на тригодишния срок или в рамките на удължения срок.
12.
Член 32 от този закон предвижда:
„В решението за налагане на глобата, посочена в член 31, параграф 1, министърът установява нов максимален срок от две години, в рамките на който лицето, което е длъжно да се интегрира в обществото, трябва, след като бъде уведомено за решението за налагане на глобата, да положи успешно частите на изпита за проверка на интегрирането в обществото, посочени в член 7, параграф 2, букви b) и c)“.
13.
Съгласно член 33 от този закон:
„1.   Министърът налага административна глоба на лице, което е длъжно да се интегрира в обществото и което не е положило успешно частите на изпита за проверка на интегрирането в обществото, посочени в член 7, параграф 2, букви b) и c), в срока, установен в член 32. Член 32 се прилага mutatis mutandis.
2.   Ако след изтичането на срока, определен в член 32, лицето, което е длъжно да се интегрира в обществото, не положи успешно частите на изпита за проверка на интегрирането в обществото, посочени в член 7, параграф 2, букви b) и c), министърът налага на това лице административна глоба на всеки две години“.
14.
В член 1, параграф 1 от Beleidsregel boetevaststelling inburgering (Насоки за определяне на глобите в контекста на интегрирането в обществото) в редакцията, приложима към момента на настъпване на фактите, разглеждани в главното производство, са посочени критериите, които трябва да се вземат предвид за определяне на размера на глобата. Тези критерии включват броя на часовете, в които лицето, което има задължение за интегриране в обществото, е посещавало курс по интегриране в обществото или курс за изучаване на нидерландски като втори език, колко пъти съответното лице се е явявало на части от изпита за проверка на интегрирането в обществото или на държавния изпит по нидерландски език като втори език, както и броя на издържаните от лицето части на тези изпити. В член 1, параграф 2 от Насоките се посочва, че размерът на глобата се определя въз основа на таблицата с глобите, посочена в приложението към тези Насоки.
15.
Приложението към член 1, параграф 2 съдържа таблица, съгласно която за от 0 до 149 посетени учебни часа се налага глоба в размер на 1250 евро, за от 150 до 299 часа посетени учебни часа се налага глоба в размер на 875 евро и за 300 или повече посетени учебни часа се налага глоба в размер на 500 евро. Освен това срокът за интегриране в обществото може да бъде удължен, като в този случай не се налага глоба. Размерът на глобата може да бъде намален с 20 %, ако е издържана една част от изпита, с 40 %, ако са издържани две части, с 60 %, ако са издържани три части, и с 80 %, ако са издържани четири или повече части.
II. Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
16.
T.G., който е еритрейски гражданин, пристига в Нидерландия на 17‑годишна възраст. Впоследствие той получава разрешение за временно пребиваване, издавано на лица с право на убежище, което му позволява да получи международна закрила в Нидерландия.
17.
На 8 януари 2016 г., когато T.G. е на 18 години, министърът го информира, че от 1 февруари 2016 г. той има задължението да се интегрира в обществото съгласно Закона за интегриране в обществото. Това означава, че по принцип той трябва да положи успешно всички части на изпита за проверка на интегрирането в обществото в срок от три години. Министърът удължава този срок до 1 февруари 2020 г. с мотива, че T.G. е пребивавал дълго време в приемен център и е преминал обучение.
18.
Тъй като T.G. не е изпълнил задължението си за интегриране в обществото в определения срок, министърът му налага глоба в размер на 500 евро и му разпорежда да погаси изцяло заема в размер на 10000 евро, който е взел от Dienst Uitvoering Onderwijs (Изпълнителна агенция за образование, Нидерландия).
19.
T.G. обжалва по административен ред това решение, като на 25 февруари 2021 г. министърът отхвърля жалбата му като неоснователна. На 4 ноември 2021 г. Rechtbank Amsterdam (Първоинстанционен съд, Амстердам, Нидерландия) отхвърля като неоснователна жалбата, подадена от T.G. по съдебен ред срещу решението от 25 февруари 2021 г. Този съд приема, че разглежданата в главното производство национална правна уредба не нарушава член 34 от Директивата относно определянето, тъй като установява система, предлагаща възможности за удължаване на сроковете и освобождаване от задължение. Освен това тя позволява всеки отпуснат заем да бъде погасен с оглед на платежоспособността на лицето. Съдът приема, че принципът на пропорционалност не е нарушен, тъй като министърът е разгледал всички въпроси и е преценил всички обстоятелства по обоснован начин. Според Rechtbank Amsterdam (Първоинстанционен съд, Амстердам) министърът е взел предвид в достатъчна степен личното положение на жалбоподателя в главното производство, като е удължил срока за интегриране в обществото от три на четири години и е намалил размера на глобата. Този съд не счита, че размерът на глобата е твърде висок, като се позовава на решение P и S (
6
). Според този съд министърът не е бил длъжен да отмени глобата или задължението за погасяване на заема.
20.
На 2 декември 2021 г., т.е. година и 10 месеца след изтичането на срока за интегриране в обществото, T.G. е освободен от задължението за интегриране в обществото, тъй като според министъра към въпросния момент той е положил достатъчно усилия да завърши курса за интегриране в обществото. Това освобождаване не засяга задължението на T.G. да плати глобата и да погаси заема.
21.
T.G. подава жалба срещу решението от 4 ноември 2021 г. пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия), който е запитващата юрисдикция.
22.
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 34 от Директивата относно определянето забранява на лицата, на които е предоставена международна закрила, да се налага задължение за интегриране в обществото, включващо задължение да положат успешно изпит по принцип в срок от три години, чието неизпълнение е наказуемо с глоба, и дали забранява разходите за програми за интегриране да бъдат поети от лицата, на които е наложено това задължение.
23.
Първо, що се отнася до задължението за интегриране в обществото, запитващата юрисдикция изразява съмнение дали решение P и S (
7
) е приложимо към настоящия случай, тъй като това решение се отнася до член 5, параграф 2 от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (
8
), който предвижда, че държавите членки могат да наложат задължение за интегриране, докато в Директивата относно определянето такава възможност не е предвидена.
24.
Второ, в случай че съгласно правото на Съюза може да бъде наложено задължение за интегриране в обществото, запитващата юрисдикция иска да разбере дали произтичащото от правото на Съюза позитивно право на достъп до програми за интегриране може в крайна сметка да доведе, ако това право не бъде упражнено, до забранена съгласно националното право практика, която може да бъде санкционирана.
25.
Трето, що се отнася до разходите за програмите за интегриране, запитващата юрисдикция счита, че изискването бежанците да заплащат изцяло тези разходи, противоречи на член 34 от Директивата относно определянето. В това отношение член 34 от тази директива задължава държавите членки да осигурят на всички бежанци достъп до програми за интегриране. Запитващата юрисдикция допълва, че обстоятелството, че съответните лица могат да сключат споразумение относно реда и условията за плащане, не изглежда релевантно, тъй като задължението за изплащане на значителен дълг продължава до десет години, което може да възпрепятства ефективното интегриране в приемащата държава членка.
26.
Четвърто, възниква въпросът дали размерът на глобите и на заема не възпрепятства постигането на целта и полезното действие на член 34 от Директивата относно определянето. В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че националните органи са длъжни да намалят размера на глобата, ако това е необходимо, за да се гарантира нейната пропорционалност. Въпреки това може да се счита, че заемът, заедно с глобата, надхвърлят необходимото за постигане на целта, преследвана от тази разпоредба, а именно да се улесни интегрирането. Някои условия за погасяване на задълженията могат да смекчат последиците от тези финансови санкции. Въпреки това в главното производство T.G. твърди, че разглежданата мярка може да действа като отрицателен стимул за работа, което подкопава интегрирането му.
27.
При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 34 от Директивата относно определянето да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като предвидената в член 7b от [Закона за интегриране в обществото], по силата на която [бежанците] имат задължението да положат успешно изпит за интегриране в обществото, чието неизпълнение е наказуемо с глоба?
2)
Трябва ли член 34 от Директивата относно определянето да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която [бежанците] по принцип сами поемат всички разходи по програмите за интегриране?
3)
При отговора на втория въпрос от значение ли е, че [бежанците] могат да получат държавен заем, за да заплатят разходите по програмите за интегриране и че този заем се опрощава, ако те издържат навреме изпита за интегриране в обществото или навреме бъдат освободени от задължението за интегриране или задължението отпадне?
4)
Ако член 34 от Директивата относно определянето допуска на [бежанците] да бъде наложено задължение за успешно полагане на изпит за интегриране в обществото, чието неизпълнение е наказуемо с глоба, и да поемат всички разходи по програмите за интегриране, накърнява ли размерът на заема, който следва да се погаси евентуално в съчетание с глобата, постигането на целта и полезното действие на член 34 от Директивата относно определянето?“.
28.
Писмени становища представят T.G., правителството на Нидерландия и Европейската комисия. Тези страни представят устни становища в съдебното заседание, проведено на 20 февруари 2024 г.
III. Анализ
29.
Настоящото преюдициално запитване повдига въпроса доколко държавите членки могат съгласно Директивата относно определянето да налагат на бежанците, първо, задължение за успешно полагане на изпит за проверка на интегрирането в обществото, чието неизпълнение е наказуемо с глоба, и второ, задължение за поемане на всички или на част от разходите за курсове за интегриране в обществото и за съответния изпит.
30.
В началото отбелязвам, че нидерландското право съдържа четири отделни вида задължения, а именно: първо, задължение за участие в курсове за интегриране в обществото, второ, задължение за поемане на разходите за тези курсове (за което може да се предостави заем), трето, задължение за явяване и успешно полагане на изпит за проверка на интегрирането в обществото (и заплащане на таксите за него) и четвърто, финансови задължения, които възникват в случай на неуспешно полагане на този изпит, а именно за плащане на глоба и за погасяване на заема.
31.
Тъй като задължението за посещаване на курсове за интегриране в обществото води до задължението за поемане на разходите за тях, тези две задължения са свързани и следва да се анализират заедно. Хронологично тези две задължения предхождат задължението за явяване и успешно полагане на изпит за интегриране, както и финансовите задължения, които произтичат от неуспешното полагане на този изпит. Ето защо в настоящото заключение ще разгледам дали тези задължения са в съответствие с член 34 от Директивата относно определянето не в реда, посочен от запитващата юрисдикция, а в тяхната хронологична последователност. Освен това с четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда по същество да провери дали посочените задължения не накърняват полезното действие (effet utile) на тази директива. Ще разгледам този въпрос заедно с останалите въпроси.
32.
В този контекст ще започна с разглеждането на задължението за посещаване на курсове за интегриране в обществото и за поемане на разходите за тях, които са предмет на втория и третия въпрос и на първата част от четвъртия въпрос (раздел А). След това ще се спра на задължението за явяване и успешно полагане на изпит за проверка на интегрирането в обществото и на финансовите задължения, произтичащи от неуспешното полагане на този изпит, които са предмет на първия въпрос и на втората част от четвъртия въпрос (раздел Б).
А. Задължението за посещаване на курсове за интегриране в обществото и задължението за поемане на разходите за тях
33.
С втория и третия си въпрос, както и с първата част от четвъртия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 34 от Директивата относно определянето трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която задължава бежанците да поемат изцяло разходите за курсовете за интегриране в обществото, и дали е от значение обстоятелството, че бежанците могат да получат публичен заем за финансиране на разходите за тези курсове и че заемът се опрощава, ако те положат успешно изпита за интегриране в обществото или са били освободени своевременно от задължението за интегриране.
34.
Преди да отговоря на тези въпроси, смятам за необходимо да направя някои предварителни бележки по отношение на понятията за интегриране, курсове за интегриране в обществото и изпити за интегриране. На следващо място, тъй като задължението за участие в тези курсове води до задължението за плащане на разходите за тях, ще анализирам съответствието на първото задължение с член 34 от Директивата относно определянето. Едва след това ще премина към разглеждане на второто задължение.
1.
Предварителни бележки по отношение на курсовете и изпитите за интегриране на бежанците в обществото
35.
Най-напред следва да отбележа, че както е обяснено от запитващата юрисдикция, от разглежданата в главното производство национална правна уредба не зависи нито предоставянето, нито запазването на статут на бежанец.
36.
Второ, от разясненията на запитващата юрисдикция разбирам, че съгласно нидерландското право лицата, които са длъжни да се интегрират в обществото, трябва в срок от три години, който обаче може да бъде удължен, да положат успешно изпит, състоящ се от различни тестове, включително за устни и писмени умения по нидерландски език на равнище най-малко А2, както и за познания за нидерландското общество (
9
). Курсовете, изглежда, са свързани с този изпит, като следователно включват езикови курсове и познания за нидерландското общество (
10
). Ето защо за целите на анализа в настоящото заключение понятието „курсове за интегриране в обществото“ се отнася до курсове, свързани с познания за езика и обществото на приемащата държава (елементът „общество“ в този израз), като същото се отнася и за понятието „изпит за интегриране в обществото“, който включва изпит за проверка на познанията за езика и обществото на приемащата държава (
11
).
37.
Трето, за целите на настоящото заключение е важно да се прави разлика между понятията „гражданин на трета държава“ и „бежанец“, като само второто понятие попада в обхвата на Женевската конвенция и на Директивата относно определянето (
12
). „[К]огато бежанците са включени в по-широката категория на „мигранти“, контролът върху тяхното движение вероятно ще има предимство пред удовлетворяването на техните нужди от закрила. С размиването на разграничението между „мигрант“ и „бежанец“ се размива и разграничението между контрола на миграцията и закрилата на бежанците“ (
13
).
38.
В това отношение в точка 48 от решение P и S (
14
) Съдът постановява, че задължението за успешно полагане на изпит за интегриране в обществото позволява да се гарантира придобиването от съответните граждани на трети страни на познанията, които са безспорно полезни за установяване на връзки с приемащата държава членка, и че такова задължение, заедно с предвидена за неизпълнението му глоба, само по себе си не застрашава постигането на целите по Директива 2003/109. При все това, тъй като член 5, параграф 2 от тази директива предвижда, че държавите членки могат да наложат задължение за интегриране, докато Директивата относно определянето не предвижда такава възможност, това съдебно решение не е приложимо mutatis mutandis към настоящия случай.
39.
В настоящия случай, тъй като на T.G. е предоставен статут на бежанец, настоящото заключение разглежда само правата, предоставени на бежанците. В този контекст основният въпрос е дали държавите членки, които имат позитивно задължение да улесняват интегрирането на бежанците, могат да налагат задължения на бежанците по отношение на мерките за интегриране и ако да, какви.
2.
Задължение за посещаване на курсове за интегриране в обществото
40.
От акта за преюдициално запитване става ясно, че нидерландската система за интегриране в обществото се разглежда като мярка за транспониране на член 34 от Директивата относно определянето, доколкото предвижда задължение за държавите членки да предоставят достъп до програми за интегриране и произтичащо от това право на бежанците да получат достъп до такива програми (
15
). Следователно е необходимо да се разгледа правното естество на тази мярка и изискванията на член 34 от Директивата относно определянето, за да се установи дали държавите членки могат да наложат на бежанците задължение да посещават курсове за интегриране в обществото.
а)
Държавите членки имат право на преценка дали участието в програмите за интегриране е задължително или не
41.
В самото начало следва да се отбележи, че по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие Европейският съюз и държавите членки имат споделена компетентност съгласно член 4, параграф 2, буква й) ДФЕС (
16
). Съгласно член 2, параграф 2 ДФЕС, когато Договорите предоставят на Съюза компетентност, споделена с държавите членки в определена област, държавите членки могат да упражняват своята компетентност, доколкото Съюзът не е упражнил своята (
17
). По отношение на програмите за интегриране законодателят на Съюза е приел член 34 от Директивата относно определянето, с който на държавите членки се налага задължението да осигуряват достъп до програми за интегриране. Това задължение произтича от самата формулировка на тази разпоредба, която гласи, че „държавите членки осигуряват достъп до програми за интегриране“. Като последица от това задължение член 34 от Директивата относно определянето предоставя на бежанците право на достъп до тези програми (
18
).
42.
От това следва, че тази разпоредба установява задължение за държавите членки — и само за тях — да гарантират достъп до тези програми, като при предоставянето на този достъп те трябва да вземат предвид специфичните нужди на бежанците (
19
). Следователно нищо в текста на тази разпоредба не предполага, че бежанците са длъжни да участват в мерките за интегриране. Според мен подобно изискване би надхвърлило намеренията на законодателя на Съюза (
20
). По отношение на бежанците Директивата относно определянето предоставя право на достъп до програми за интегриране и не налага съответно задължение на бежанеца. При условие че упражняването на това право не подлежи на ограничения, които противоречат на правото на Съюза, и по-специално на Директивата относно определянето, държавите членки разполагат с право на преценка дали участието в програми за интегриране да е задължително или не. При това условие държавата членка може да задължи бежанците да посещават курсове за интегриране в обществото, при положение че това задължение не попада в приложното поле на посочената директива, а следователно и на правото на Съюза (
21
).
43.
Въпросът, който възниква на следващо място, е до каква степен член 34 от Директивата относно определянето забранява на държавите членки да предвидят в националното си законодателство, че бежанците са длъжни да участват в програми за интегриране, поради това, че подобно задължение може да накърни правата, свързани със статута на бежанец, включително правото на достъп до тези програми.
б)
Изисквания съгласно Директивата относно определянето
44.
Както Съдът вече е посочил, държавите членки не биха могли да прилагат национална правна уредба, която да е в състояние да застраши постигането на целите на Директивата относно определянето, като по този начин я лиши от полезното ѝ действие (
22
). Важно е приложимите национални разпоредби да не могат да застрашат минималните стандарти, въведени с тази директива, и по-специално с член 34 от нея.
45.
Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (
23
).
1) Тълкуване на текста
46.
Що се отнася до формулировката на член 34 от Директивата относно определянето, както посочих по-горе (
24
), първо, този член предвижда задължение за държавите членки да гарантират достъп до програми за интегриране и произтичащото от това право на бежанците на достъп до тези програми.
47.
Що се отнася до понятията „интегриране“ и „улесняване“, важно е да се направи разграничение между тези две понятия. Интегрирането обикновено настъпва, когато лицата са в състояние да приемат културните норми на доминиращата или приемащата култура, като същевременно запазят своята култура на произход — и поради това често е синоним на двукултурност (
25
) — докато изразът „улесняване на интегрирането“ следва да се разбира като приемане на мерки, които по-специално осигуряват на бежанците подкрепа и консултации, сигурност, стабилност, програми за интегриране, културни връзки, курсове за изучаване на езика или на културата, националните ценности, основните норми, принципи и начини на живот (
26
). Оттук следва, че целта за улесняване на интегрирането изразява задължение, което се носи от обществото на приемащата държава членка. Следователно, когато в член 34 от Директивата относно определянето се споменава такова улесняване, с него се налага задължение на държавите членки, които трябва да предприемат положителни мерки, позволяващи на бежанците да се интегрират (
27
). Нещо повече, това понятие включва не само курсове, но и създаването на други правни, икономически, социални и културни връзки, както и въвеждането на редица средства за подкрепа. От това следва, че програмите за интегриране, които обикновено са под формата на курсове за интегриране, са един от многото начини за улесняване на интегрирането. Както е видно от съображение 47 от Директивата относно определянето, такива програми включват, когато е целесъобразно, езиково обучение и „предоставянето на информация относно индивидуалните права и задължения, свързани със статута им на закрила [като бежанец] в съответната държава членка“ (
28
).
48.
Второ, член 34 от Директивата относно определянето предвижда задължение да се „[осигурява] достъп до програми за интегриране“или да се „създават предварителни условия, гарантиращи [достъпа до] тези програми“. Изразът „създават предварителни условия, гарантиращи [достъпа до] програми [за интегриране]“, предполага, че държавите членки имат позитивно задължение да създадат условия, които гарантират, че бежанците имат възможност да участват в програми за интегриране. Независимо от употребата на съюза „или“ в тази разпоредба, логичният извод е, че задължението за създаване на тези предварителни условия е допълнително задължение към задължението за осигуряване на достъп до програмите за интегриране и възниква, ако съответното лице се нуждае от съдействие за достъп до тези програми.
49.
Трето, в член 34 от Директивата относно определянето се посочва, че програмите за интегриране трябва да бъдат „подходящи, за да вземат предвид специфичните нужди на [бежанците]“. Както е посочено в съображение 47, това задължение предполага програмите за интегриране, осигурени за бежанците, да отчитат, доколкото е възможно, специфичните нужди и особености на положението на бежанците, включително, когато е целесъобразно, езиково обучение и предоставянето на информация относно индивидуалните права и задължения, свързани със статута им на закрила в съответната държава членка.
50.
От това следва, че макар граматическото тълкуване на член 34 от Директивата относно определянето да задължава държавите членки да вземат предвид специфичните нужди на бежанците, то не дава възможност да се провери дали държавите членки могат да наложат на бежанците задължение да посещават курсове за интегриране в обществото. Поради това е от съществено значение да се разгледат контекстът на тази разпоредба и целта на Директивата.
2) Контекстуално тълкуване
51.
Съгласно практиката на Съда Директивата относно определянето трябва да се тълкува при зачитане на Женевската конвенция и другите относими договори, посочени в член 78, параграф 1 ДФЕС, както и на правата, признати в Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) (
29
). Освен това следва да се вземе предвид съдебната практика по отношение на правата, предоставени по силата на глава VII от тази директива.
i) Член 34 от Женевската конвенция
52.
Член 34 от Директивата относно определянето транспонира, макар и частично, член 34 от Женевската конвенция в правото на Съюза, което означава, че първият трябва да се тълкува в светлината на тази разпоредба от конвенцията, но само доколкото тя е включена в правото на Съюза. Член 34 от Директивата относно определянето трябва да осигурява равнище на защита, което е най-малко равностойно на това, което предоставя член 34 от Женевската конвенция (
30
).
53.
В това отношение от текста на член 34 от Женевската конвенция става ясно, че договарящите страни се задължават по-специално да улесняват според възможностите си асимилацията на бежанците. Коментарът на Женевската конвенция (
31
) подкрепя тезата, че Женевската конвенция задължава държавите — страни по нея, да осигуряват достъп до езиково обучение. Понятието „асимилация“ се отнася до езикови курсове и познания за обществото. Следователно член 34 от Директивата относно определянето трябва да се тълкува като определящ минимален стандарт за интегриране в обществото на приемащата държава членка.
54.
Освен това от понятието „улесняване“ в член 34 от Женевската конвенция следва, че държавите трябва да вземат предвид уязвимостите на лицата със статут на бежанец, които са от основно значение за тази конвенция. Съставителите на Женевската конвенция са изключили налагането на принуда или задължение за бежанците (
32
). Службата на ВКБООН също така подчертава, че поради специфичната уязвимост на бежанците не следва да се налагат санкции на бежанци, които не са положили успешно езиков тест (
33
). Целта за „улесняването на интегрирането“ съгласно член 34 от Женевската конвенция е да се даде възможност на бежанците да се възползват от редица права, свързани със статута на бежанец. От това следва, че член 34 от Директивата относно определянето, разбиран в светлината на Женевската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че има за цел да насърчава интегрирането, а не да налага ограничения, които биха могли да попречат на тази цел. Също така тази разпоредба следва да се тълкува в смисъл, че при улесняването на интегрирането държавите членки трябва да вземат предвид уязвимостта на лицата със статут на бежанец и да гарантират упражняването на правата, свързани с този статут.
ii) Правото на убежище, залегнало в член 18 от Хартата
55.
В член 18 от Хартата е заложено „правото на убежище“. Съгласно разясненията относно тази разпоредба, които трябва да се вземат предвид при тълкуването ѝ (
34
), „[т]екстът на този член се основава на [предишния член 63 ЕО], заменен с член 78 [ДФЕС], който налага на Съюза да спазва Женевската конвенция за статута на бежанците“. Следователно, както твърдят някои автори, разясненията предполагат, че член 18 от Хартата няма самостоятелно съдържание, а само привежда в действие гаранциите, предвидени в Женевската конвенция и Протокола към нея (
35
).
56.
Въпреки това препращането към Женевската конвенция не означава, че член 18 от Хартата няма добавена стойност. Първо, правото на убежище не се основава на вторично законодателство на Съюза, а е залегнало в първичното право на Съюза, и то не само като правно основание, което позволява на законодателя на Съюза да включи Женевската конвенция в правния ред на Съюза, а и като основно право. За разлика от Женевската конвенция, която може да се тълкува само като налагаща международни задължения на договарящите се страни, Хартата придава на правото на убежище характеристиката на основно право.
57.
Според мен тази характеристика подкрепя твърдението, че член 34 от Директивата относно определянето и другите разпоредби, съдържащи се в глава VII от нея, трябва да се тълкуват като установяващи права, тъй като те конкретизират член 18 от Хартата (
36
). Следователно обстоятелството, че държавите членки решават дали да наложат на бежанците задължение да посещават курсове за интегриране в обществото, не може да постави под въпрос правото на убежище като такова, нито да накърни ефективността на правата, свързани със статута на бежанец.
58.
Ето защо ми се струва, че член 18 от Хартата служи за укрепване на идеята, че правото на убежище е преди всичко предоставяне на права на бежанците, а не налагане на задължения, които могат да застрашат ефективността на тези права.
iii) Правата, предоставени от глава VII на Директивата относно определянето
59.
Следва да се вземе предвид специфичният характер на глава VII от Директивата относно определянето. По-специално, що се отнася до правата, предоставени от глава VII на Директива 2004/83, която предхожда глава VII на Директивата относно определянето, Съдът постановява, че „[б]ежанците получават тези права вследствие на предоставянето на статут на бежанец […], поради което, докато се ползва с този статут, бежанецът трябва да разполага с така гарантираните в Директива 2004/83 права и те могат да бъдат ограничавани само ако са изпълнени условията по глава VII от нея, като държавите членки нямат право да налагат други, непредвидени в нея ограничения“ (
37
). Тъй като глава VII от Директивата относно определянето съдържа разпоредби, които са почти идентични с глава VII на предшестващата я директива, тази съдебна практика остава релевантна. В това отношение Съдът е постановил, че държавата членка не разполага с право на преценка за това дали да продължи да предоставя, или да откаже да предостави на бежанец съществените предимства, гарантирани в глава VII от Директива 2004/83 (
38
).
60.
Следователно е необходимо да се провери дали разглежданото в главното производство задължение за посещаване на курсове за интегриране в обществото налага ограничения на правата, свързани със статута на бежанец, които не са предвидени в глава VII от Директивата относно определянето, и по-специално дали то засяга достъпа на бежанците до програмите за интегриране, гарантирани им от тази директива (
39
).
3) Телеологично тълкуване
61.
Както вече посочих, държавите членки не могат да възпрепятстват бежанците да имат ефективен достъп до програми за интегриране и да се ползват от други права, свързани със статута на бежанец (
40
). Ето защо, когато държавите членки налагат условия, които бежанците трябва да изпълнят, за да участват в програми за интегриране, те трябва да спазват двете цели, които преследва член 34 от Директивата относно определянето: първо, да се осигури достъп до програми за интегриране или да се създадат предварителни условия, гарантиращи достъпа до тези програми, второ, да се вземат предвид специфичните нужди на бежанците.
62.
Що се отнася до първата цел, в подготвителните работи, в обяснителния меморандум, придружаващ предложението на Комисията, се посочва, че целта на програмите за интегриране е да се осигури „специфична подкрепа за групите в неравностойно положение“, „а не само да им се предостави равен достъп до основните възможности за заетост и образование“ (
41
). Следователно, доколкото член 34 от Директивата относно определянето представлява мярка за напредък на „група в неравностойно положение“ в обществото, за да се постави тази група на сходно равнище с гражданите на приемащите държави членки по отношение на възможностите за заетост и образование, тази мярка следва да се прилага по начин, който ефективно позволява достъп до програмите за интегриране (
42
). В противен случай тази мярка няма да постигне целта си за обществен напредък.
63.
Що се отнася до втората цел, съгласно член 34 от Директивата относно определянето държавите членки трябва също „да вземат предвид специфичните нужди на лицата, на които е предоставен статут на бежанец“ (
43
). Във връзка с това в съображение 47 се добавя, че специфичните нужди и особености на положението на бежанците следва да бъдат отчетени, доколкото е възможно, в програмите за интеграция, осигурени за тях, като се включва, когато е целесъобразно, езиково обучение и предоставянето на информация относно индивидуалните права и задължения, свързани със статута им на закрила в съответната държава членка.
64.
Освен това в подготвителните работи Комисията заявява по-специално по отношение на достъпа до средства за интегриране и съдържанието на закрилата по Директивата относно определянето, че „за да се гарантира ефективното упражняване на правата, официално предоставени на лицата, ползващи се със закрила, е необходимо да се обърне внимание на специфичните предизвикателства, свързани с интеграцията, пред които те са изправени“ (
44
). Що се отнася до достъпа до средства за интегриране, според Комисията „възможностите за ефективна интеграция на [бежанците] биха се подобрили значително, ако различните образователни и професионални профили или други особености на тяхното положение се вземат предвид по подходящ начин в средствата за интегриране“ (
45
).
65.
В оценката на въздействието на това предложение като примери за такива програми за интегриране се посочват „програми за въвеждане и курсове за езиково обучение, съобразени, доколкото е възможно, с тези специфични нужди“ (
46
). Използването на понятието „подходящи“ означава, че държавите членки „разполагат с гъвкавост да прилагат мерките, които считат за най-подходящи и ефективни, като вземат предвид съответните фактори като образователните нива и професионалния опит на съответните лица, размера и състава на общностите на лицата, на които е предоставена международна закрила“ (
47
).
66.
От това според мен следва, че налагането на задължение на бежанците да посещават курсове за интегриране в обществото само по себе си не представлява ограничение на правото на достъп до програми за интегриране и следователно не е забранено от член 34 от Директивата относно определянето. Въпреки това с оглед на целта за улесняване на интегрирането тези курсове следва да бъдат съобразени, доколкото е възможно, с нуждите на бежанците и, когато е целесъобразно, да допринасят за обществения напредък на „групата в неравностойно положение“.
в)
Прилагане към настоящия случай
67.
В настоящия случай няма съмнение, че придобиването на познания за езика и обществото на приемащата държава членка допринася за улесняване на ежедневното упражняване на повечето от правата, гарантирани от Директивата относно определянето, по-специално по отношение на достъпа до заетост, образование, социална закрила, здравеопазване или жилищно настаняване. Ето защо посещаването на курсове за интегриране в обществото може да улесни постигането на целите на Директивата относно определянето и да направи ефективно упражняването на правата, свързани със статута на бежанец. От това следва, че задължението за участие в такива курсове само по себе си не трябва да се разглежда като ограничаващо достъпа до правата, предоставени съгласно глава VII от тази директива, и по-специално съгласно член 34 от нея.
68.
Оценката обаче би била различна, ако задължението за участие в такива курсове на практика ограничава или възпрепятства възможността на бежанците да упражняват правата си и да получават ползите, гарантирани от Директивата относно определянето. Както посочва Комисията, това би било така, ако например честотата и продължителността на уроците или натоварването, свързано с подготовката за тези уроци, възпрепятстват бежанците да работят или да търсят работа, или възпрепятстват правото им на образование и придобиване на професионална квалификация (
48
). Същото се отнася и за случаите, когато курсовете за интегриране не са адаптирани към специфичните нужди на бежанците, например когато бежанецът се сблъсква с ограничени възможности за образование или има ниско равнище на грамотност. За пълнота на изложението следва да отбележа, че тъй като ще разгледам финансовия аспект на тези курсове и изпити в раздел Б от заключението, това съображение не се отнася до този аспект.
69.
Ето защо запитващата юрисдикция следва да провери дали задължението за посещаване на разглежданите курсове за интегриране в обществото, и по-специално неговото практическо изпълнение, ограничава достъпа до правата, предоставени от Директивата относно определянето, и по-специално до тези, предоставени съгласно глава VII от нея. Освен това запитващата юрисдикция следва да провери дали съдържанието и условията на тези курсове, които са задължителни за бежанците по силата на националното право, отчитат техните специфични нужди. За тази цел следва да се направи анализ дали трудността и обемът на курсовете са съобразени със специфичните нужди на бежанците, за да се постигне посочената по-горе цел за обществен напредък.
3.
Задължение за поемане на разходите за курсове за интегриране в обществото
70.
Запитващата юрисдикция уточнява, че режимът, предвиден в разглежданото национално законодателство, се основава на принципа, че бежанците трябва сами да поемат разходите по програмите за интегриране. За тази цел те могат да кандидатстват и да получат заем в размер до 10000 евро. Бежанците не са длъжни да погасят заема, ако положат успешно всички части на изпита за интегриране в обществото в срока за интегриране в обществото или ако бъдат освободени от задължението за интегриране в обществото или това задължение отпадне в този срок. Обратно, ако не изпълнят задължението си за интегриране в обществото или го изпълнят твърде късно, те по принцип трябва да погасят заема изцяло.
71.
В самото начало следва да отбележа, че в настоящия случай T.G. е използвал цялата сума от 10000 евро, за да посещава курсове за интегриране в обществото и да се яви на изпит. Следователно на този етап ще анализирам неговото конкретно положение, като оставям настрана други случаи, в които лицето може да се нуждае от по-малко курсове, за да положи успешно изпита, и следователно да трябва да плати по-малко обучителни такси.
72.
Съгласно Директивата относно определянето държавите членки могат да предвидят в съответствие с националното си законодателство условията, които трябва да бъдат спазени, за да бъде изпълнено задължението за посещаване на курсове за интегриране в обществото, при условие че гарантират, че бежанците имат ефективен достъп до програмите за интегриране и ефективно се ползват от другите права, предвидени в глава VII от тази директива. При това условие държавите членки могат да решат, че бежанците трябва сами да поемат частично или изцяло разходите, свързани с това задължение, или че данъкоплатците трябва да поемат тези разходи. Във всеки случай, както вече посочих (
49
), ако държава членка избере първата възможност, условията, които нейното национално право налага, не могат да застрашават целите, преследвани с член 34 от Директивата относно определянето, съгласно който, първо, държавите членки осигуряват достъп до програми за интегриране или създават предварителни условия, гарантиращи достъп до тези програми, и второ, те трябва да вземат предвид специфичните нужди на бежанците (
50
).
73.
Що се отнася до първата цел, доколкото член 34 от Директивата относно определянето представлява мярка за обществен напредък на „група в неравностойно положение“, за да се постави тази група на равни начала с гражданите на приемащата държава членка по отношение на възможностите за заетост и образование (
51
), цената, която бежанците трябва да платят за изпитите, следва да бъде определена в размер, който ефективно да позволява достъп до програми за интегриране (
52
). В противен случай тази мярка няма да постигне целта си за напредък в обществото (
53
).
74.
Освен това ми се струва, че при определянето на този размер съответната държава членка трябва да провери дали въпросните програми за интегриране потенциално могат да бъдат финансирани от Европейския фонд за бежанци (
54
), който през 2014 г. стана Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) (
55
), и ако е така, дали този фонд действително се използва за финансиране на част от тези програми. В настоящия случай запитващата юрисдикция следва да установи дали разглежданите програми получават финансиране от този фонд и ако получават, какво е въздействието на това финансиране върху разходите за езикови курсове.
75.
Когато държава членка изисква от бежанците да поемат разходите за програми за интегриране, които са определени в размер, позволяващ ефективен достъп до програми за интегриране (
56
), националните съдилища трябва да разгледат и условията за плащане, свързани с тези разходи. Тези условия не могат да ограничават правото на достъп до тези програми. Както бе посочено по-горе, държавите членки не могат да прилагат национална правна уредба, която може да застраши постигането на целите на Директивата относно определянето и по този начин да лиши тази директива от полезното ѝ действие (
57
). От това следва, че размерът на сумата, която бежанците следва да платят, не трябва да прави изключително трудно или невъзможно упражняването на правото на интегриране, тъй като държавите членки са длъжни да улесняват интегрирането. Освен това дължимата сума не трябва да пречи на упражняването на други права по глава VII от Директивата относно определянето като правото на жилищно настаняване, на медицински грижи или на образование. Бежанците не трябва да правят компромис с тези права, за да могат да платят за изпълнение на задължението за интегриране в обществото.
76.
В това отношение, за да определят дали дадено лице трябва да поеме разходите по програмите за интегриране, националните органи трябва да оценят индивидуално финансовото състояние на бежанеца. Тази индивидуална оценка служи за определяне на степента, в която бежанецът следва да участва финансово в заплащането на програмите за интегриране и изпитите (
58
). С други думи, въпросното финансово задължение следва да бъде наложено в съответствие с финансовото и социалното положение на бежанеца, а не въз основа на това дали той е положил успешно изпита за интегриране в обществото. Ако националните органи прехвърлят разходите за програмите за интегриране в обществото върху бежанеца, без да вземат предвид неговото финансово и социално положение, те не „създават предварителни условия“, ефективно „гарантиращи [достъпа до] тези програми“ по смисъла на член 34 от Директивата относно определянето. Според мен понятието „предварителни условия“ означава, че тази индивидуална оценка трябва да се извърши в самото начало, т.е. преди лицето да започне курсовете за интегриране (
59
).
77.
Освен това, ако размерът на таксите за обучение е твърде висок, възниква въпросът дали държавата членка е осигурила ефективен достъп до програми за интегриране, като е задължила бежанците да плащат таксите за курсовете за интегриране в обществото. Тъй като признаването на статут на бежанец поражда право на ефективен достъп до предвидени в Директивата относно определянето предимства във връзка с интегрирането съгласно член 34 от нея, достъпът до програми за интегриране при утежнени финансови условия поради високите разходи за бежанеца не представлява ефективен достъп.
78.
Фактът, че лицата, които са длъжни да се интегрират в обществото, могат да кандидатстват за заем, за да финансират разходите по програмите за интегриране, не променя тази оценка, тъй като заемът е само начин за отсрочване на задължението за плащане. Освен това, ако по заема се начислява лихва, което, изглежда, е така съгласно националното законодателство, но което запитващата юрисдикция трябва да провери, тогава задължението за плащане обхваща не само плащането на такси, но и плащането на лихви по заема.
79.
Съгласно разглежданото национално законодателство, дори и при отпускането на заем на бежанеца, задължението за поемане на разходите за интегриране в крайна сметка се носи от бежанеца. Ако бежанецът не положи успешно изпита за интегриране в обществото или не го положи успешно в срок, той ще трябва да погаси заема в пълен размер и ще остане с висока задлъжнялост. Бежанците, които започват живота си в приемащата държава членка със задължения, вероятно ще срещнат трудности при интегрирането си в обществото на тази държава членка. Съответно съществува риск от двойно неравностойно положение: първо, неравностойното положение, че е част от уязвима група като бежанец, и второ, неравностойното положение, че трябва да върне (висок по размер) заем, защото не е успял да положи успешно изпита за интегриране в обществото. Нещо повече, ако човек не успее да издържи изпита за интегриране, вероятно ще му бъде по-трудно да си намери работа, което означава, че бежанците, които не успеят да издържат изпита, вероятно са най-необлагодетелстваната и уязвима група от всички бежанци. Според мен това двойно неравностойно положение може да постави бежанеца в положение на социално изключване, което оказва натиск върху публичните ресурси и води до финансова зависимост и загуба на достойнство за бежанците (
60
). Това е точно обратното на онова, което законодателят на Съюза е имал предвид, когато е решил, че държавите членки трябва да улесняват интегрирането (
61
). Накрая, с оглед на целите на член 34 от Директивата относно определянето системата за плащане на таксите за курсовете или изпитите за интегриране не трябва да се превръща в наказателен механизъм за бежанците с лоши резултати от изпитите или в бизнес възможност за предприятията, които печелят от тези курсове и изпити.
80.
В това отношение отбелязвам, че T.G. посочва, че Европейската комисия срещу расизма и нетолерантността (наричана по-нататък „ЕКРН“) (
62
) е изразила загриженост относно група бежанци, които успешно са подали молба за убежище преди 2022 г., тъй като за тях продължава да се прилага разглежданото национално законодателство, и по-специално задължението да заплатят високите разходи за обучение за интегриране в обществото и, в зависимост от случая, задължението да заплатят сравнително висока глоба за неизпълнение на задължението в рамките на определения срок (
63
). Освен това ЕКРН стига до заключението, че наказателният подход към интегрирането, включващ значителни санкции и погасяване на значителни заеми, не може да се разглежда като двустранен процес, който би улеснил, подкрепил и насърчил интегрирането.
81.
Що се отнася до второто условие, съгласно което държавите членки трябва да вземат предвид специфичните нужди на бежанците (
64
), както е посочено по-горе, това условие, изглежда, е насочено към съдържателната част на курсовете, които трябва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени с бежанците. В това отношение разходите за курсовете неминуемо зависят от нуждите на бежанците. Въпреки това конкретната сума, която се начислява на бежанците, не трябва да бъде толкова висока, че да ограничава ефективния достъп до курсовете. Освен това сумата не бива да бъде висока за бежанците със затруднения в ученето, тъй като те ще трябва да посещават повече курсове и в крайна сметка ще плащат повече, въпреки че са в особено уязвимо положение. Подходът, че колкото по-уязвим си, толкова повече курсове ти трябват и толкова повече трябва да платиш, трябва да бъде изключен.
82.
С оглед на гореизложеното считам, че член 34 от Директивата относно определянето трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която налага на бежанците задължението да поемат разходите за програмите за интегриране, без преди това националните органи да са извършили индивидуална оценка на тяхното финансово и социално положение, тъй като това задължение е несъвместимо със задължението за осигуряване на достъп до програмите за интегриране и не създава предварителни условия, гарантиращи достъпа до тези програми. Във всеки случай разходите — ако им бъдат наложени — не трябва да са толкова високи, че да лишат правото на достъп до програми за интегриране от полезното му действие.
Б. Задължението за явяване и успешно полагане на изпит за интегриране в обществото и санкциите за неизпълнение на задължението
83.
С първия си въпрос и с втората част на четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 34 от Директивата относно определянето трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която бежанците имат задължение да положат успешно изпит за интегриране в обществото, чието неизпълнение е наказуемо с глоба.
1.
Съвместимост на изпита за интегриране с Директивата относно определянето
84.
Както бе споменато по-горе, член 34 от Директивата относно определянето не възпрепятства изрично държавите членки да задължават бежанците да участват в програми за интегриране и да посещават курсове за интегриране. Освен това тези курсове могат да водят до изпит и тази разпоредба не възпрепятства държавите членки да задължават бежанците да полагат изпити за интегриране в обществото (
65
). От тази гледна точка е необходимо да се провери дали разглежданото в главното производство задължение за явяване на изпит и за неговото успешно полагане засяга достъпа на бежанците до програми за интегриране или други права, гарантирани им от Директивата относно определянето (
66
). Преди обаче да анализирам разликата между явяването на изпит за интегриране и успешното му полагане, ще анализирам значението на съдебната практика относно съвместимостта на изпитите за проверка на интегрирането с други директиви, приложими към гражданите на трети страни.
а)
Съдебна практика относно изпитите за интегриране по отношение на други директиви
85.
Първо, в решение P и S (
67
) Съдът постановява, че Директива 2003/109 допуска национална правна уредба, която налага на гражданите на трети страни, които вече притежават статут на дългосрочно пребиваващи, задължение да положат успешно изпит за интегриране в обществото, като при неизпълнение се налага глоба, при условие че редът за прилагането на този изпит не може да застраши постигането на целите на посочената директива, което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
86.
В подкрепа на този извод Съдът припомня по-специално, че що се отнася до задължението да се положи успешно изпит за интегриране в обществото, „не може да се отрече, че придобиването както на езикови познания, така и на знания за обществото на приемащата държава членка значително улеснява комуникацията между гражданите на трети страни и гражданите на съответната държава и освен това насърчава взаимодействието и развитието на социалните отношения между тях. Не може също така да се отрече, че придобиването на познания по езика на приемащата държава членка улеснява достъпа на гражданите на трети страни до трудовия пазар и професионалната квалификация“ (
68
).
87.
Съдът също така подчертава, че тъй като задължението за успешно полагане на изпит „позволява да се гарантира придобиването от съответните граждани на трети страни на познанията, които са безспорно полезни за установяване на връзки с приемащата държава членка, следва да се приеме, че такова задължение само по себе си не застрашава постигането на целите по Директива 2003/109, а обратното, може да съдейства за това“ (
69
).
88.
Второ, в решение K и A (
70
) Съдът постановява в същия дух, че Директива 2003/86 допуска държавите членки да изискват от гражданите на трети страни да положат успешно изпит за проверка на интегрирането в обществото. Той постановява, че задължението за успешно полагане на изпит за проверка на интегрирането в обществото на елементарно ниво позволява да се гарантира придобиването от гражданите на трети страни на познанията, които са безспорно полезни за установяване на връзки с приемащата държава членка.
89.
Вярно е, че съображенията, изложени в решения P и S (
71
) и K и A (
72
), не могат да се приложат mutatis mutandis в настоящия случай. Първото решение се отнася само до граждани на трети страни, които са поискали статут на дългосрочно пребиваващ по силата на Директива 2003/109 (
73
), която признава право на статут на дългосрочно пребиваващ на граждани на трети страни, които са пребивавали в продължение на пет години на територията на държава членка, и която в член 5, параграф 2 изрично позволява на държавите членки да приемат условия за интеграция с цел придобиване на такъв статут. Второто решение се отнася до член 7, параграф 2 от Директива 2003/86, който позволява на държавите членки да изискват от гражданите на трети страни да се придържат към мерките за интегриране в съответствие с националното законодателство за целите на събирането на семейството по тази директива. В Директивата относно определянето обаче няма разпоредба, която да е аналогична на тези две разпоредби. В това отношение, както е видно от член 13 от Директивата относно определянето, държавите членки са длъжни да предоставят статут на бежанец, когато са изпълнени условията, предвидени в глави II и III от тази директива. Интегрирането не е условие за получаване на статут на бежанец. Освен това от съображение 12 от Директивата относно определянето следва, че основната цел на разпоредбите на тази директива не е да се осигури интегрирането на бежанците като такива, а да се гарантира прилагането на общи критерии за определяне на лицата, които се нуждаят от международна закрила, и минимално равнище на обезщетения за тези лица във всички държави членки (единен статут) (
74
).
90.
При все това съображенията на Съда в решенията по тези две дела относно ползата и необходимостта от придобиване на познания за езика и обществото на приемащата държава членка за целите на достъпа до пазара на труда и образователната система са по принцип универсални и могат да се прилагат към всички граждани на трети страни, независимо от техния статут. Следователно тези съображения са валидни и по отношение на бежанците. Тъй като, за разлика от разпоредбите на директиви 2003/109 и 2003/86, член 34 от Директивата относно определянето съдържа право на достъп до програми за интегриране, следва да се направи разграничение между задължението за явяване на изпит за интегриране и задължението за успешно полагане на такъв изпит.
б)
Задължение за явяване на изпит за интегриране
91.
Ако бежанецът има право на достъп до програми за интегриране, задължението да посещава курсове за интегриране в обществото и да се яви на изпит може до известна степен да насърчи придобиването на знанията, придобити по време на тези курсове, и по този начин да улесни интегрирането. За бежанеца подготовката за изпит налага усвояване на знания и го мотивира да положи известно допълнително усилие. За държавата членка организирането на изпити е начин да се оцени дали лицето е усвоило знанията, предоставени по време на курса. Така провеждането на изпити може да бъде полезен инструмент за измерване и наблюдение на ефективността на курсовете — още повече, ако тези курсове се финансират с публични средства. Освен това то може да бъде полезен инструмент, който да позволи на държавите членки да събират обратна информация за уменията и знанията за интегриране не само на бежанците като група, но и на всеки от тях поотделно, за да им се предоставят решения, съобразени в по-голяма степен с индивидуалностите им.
92.
Ето защо считам, че участието в изпити в контекста на курсове по интегриране може да допринесе за процеса на придобиване на знания и по този начин да улесни интегрирането на бежанците. Според мен в такъв случай фактът, че държавите членки изискват от бежанците да се явяват на изпит в края на програмата, сам по себе си не е от естество да застраши постигането на целите на Директивата относно определянето, при условие че срокът за провеждане на изпитите и изискваното натоварване не засягат ефективното упражняване на другите права и предимства, гарантирани от Директивата относно определянето. В това отношение е важно да се отбележи, че запитващата юрисдикция следва също така да прецени дали задължението за явяване на изпита в срок от три години, както е понастоящем съгласно разглежданата национална правна уредба, е целесъобразно, като се вземат предвид аспекти като, първо, съдържанието, обемът и значимостта на знанията, предадени по време на курсовете, второ, способността на съответното лице да усвои тези знания, трето, времето, необходимо за придобиването на тези знания, и четвърто, дали самият изпит е структуриран и организиран така, че лицето, което го полага, да може да демонстрира придобитите знания.
93.
Въпреки това, за разлика от разпоредбите на Директиви 2003/109 и 2003/86, член 34 от Директивата относно определянето съдържа задължение за държавите членки да съобразят програмите за интегриране, доколкото е възможно, с нуждите на бежанците (
75
), което означава, че ако държавите членки решат да провеждат такива изпити, съдържанието и сроковете за тях следва да бъдат съобразени с тези нужди, което може да изисква да се направят корекции в методите на изпитване.
94.
От това следва, че задължението за явяване на изпит може да бъде средство, което да гарантира, че съответното лице ще придобие знания, които за бежанците безспорно са полезни за установяване на връзки с приемащата държава членка. Следователно може да се приеме, че задължението за явяване на изпит само по себе си не застрашава постигането на целите по Директивата относно определянето, а обратното, може да съдейства за това (
76
). Въпреки това, като се има предвид посочената по-горе цел на изпита, според мен бежанците следва да бъдат освободени от плащането на такса за изпита. Въпреки че в настоящия случай еднократното явяване на изпита струва 290 евро, в случай на повторно явяване на изпит сумата ще се увеличи (
77
), което вероятно означава, че бежанците в тази ситуация ще разполагат с по-малко средства за упражняване на други права съгласно глава VII от Директивата относно определянето.
95.
В това отношение е важно да се отбележи, че в горепосочените решения — P и S (
78
) и K и A (
79
) — Съдът е приел, че размерът на таксите за изпита за проверка на интегрирането в обществото може да застраши съответно постигането на целта за интегриране на граждани на трети страни съгласно Директива 2003/109 и упражняването на правото на събиране на семейството съгласно Директива 2003/86, лишавайки тези директиви от полезното им действие (
80
). В тези две решения се разглежда плащането на глоба за неизпълнение на задължението за успешно полагане на изпит за интегриране в обществото, както и плащането на разходите във връзка с проведените изпити. Следователно тези решения са от значение за бежанците, които могат да изпитат затруднения да платят таксите за изпитите веднъж или няколко пъти. Тъй като правото на достъп до програми за интегриране е право, предоставено на бежанците от Директивата относно определянето, таксата за явяване на изпит лишава член 34 от полезното му действие.
в)
Задължение за успешно полагане на изпит за интегриране
96.
Що се отнася до задължението за успешно полагане на изпит за интегриране, нидерландското право по същество предвижда, че бежанците са длъжни да положат успешно в определен срок изпит за проверка на познанията си по нидерландски език и общество.
97.
Следва да се отбележи, че в своята практика Съдът е разгледал предпоставките за интегриране за придобиване на статут на дългосрочно пребиваващ и за упражняване на правото на събиране на семейството (
81
). В настоящия случай обаче изпитите за интегриране могат да се разглеждат само като средство за повишаване на уменията и знанията на лицето в рамките на упражняването на правата му по член 34 от Директивата относно определянето. Както е посочено по-горе, задължението за явяване и успешно полагане на изпити за интегриране в обществото няма отношение към придобиването на статут на бежанец. Следователно, както посочва Комисията, по този въпрос съображенията, произтичащи от съдебната практика във връзка с директиви 2003/109 и 2003/86, не могат да се прилагат mutatis mutandis към Директивата относно определянето.
98.
Задължението да се положи успешно даден изпит означава, че има минимална оценка, която трябва да се постигне, за да се положи успешно изпитът. В контекста на Директивата относно определянето налагането на такава минимална оценка не може да създава положение, което да прави правото на достъп до програми за интегриране — и успешното завършване на тези програми — прекомерно трудно или невъзможно. Последиците от неспазването на задължението да се постигне минимална оценка на даден изпит, могат да бъдат демотивиращи или отчуждаващи за бежанците, като по този начин възпрепятстват тяхното интегриране в практически смисъл.
99.
В своята Бележка за интеграцията на бежанците в Европейския съюз ВКБООН подчертава, че въвеждането на строги езикови тестове и изпити по история и култура на приемащата страна може да доведе до ощетяване на някои категории бежанци, по-специално на възрастните или неграмотните лица (
82
).
100.
В светлината на тези съображения според мен съгласно член 34 от Директивата относно определянето държавите членки нямат право да изискват от бежанците да постигнат определен резултат на изпитите за интегриране като доказателство за своето интегриране. Следователно фактът, че държава членка налага задължение за успешно полагане на изпит за проверка на знанията за езика или обществото на приемащата държава членка, не може да се разглежда като мярка, допринасяща за постигането на целите на тази директива.
101.
Освен това изискването за успешно полагане на изпит за интегриране по необходимост предполага налагането на санкция (финансова или от друго естество), за да се гарантира, че успешното полагане на изпита е задължително. Този аспект ще разгледам по-нататък.
2.
Санкциите: задължение за плащане на глобата и задължение за погасяване на заема
102.
Системата от санкции има два аспекта. Първо, неизпълнението на задължението за успешно полагане на изпита за интегриране се наказва с глоба в размер до 1250 евро, която може да бъде налагана многократно от министъра. В настоящия случай обаче министърът е наложил на T.G. глоба в размер на 500 евро и в преписката по делото не се споменава тази глоба да е била налагана повторно. Следователно настоящото дело не се отнася до максималния размер на глобата или до повторното ѝ налагане. Второ, съществува задължение за погасяване на заема в максимален размер до 10000 евро. Въпреки че не е квалифицирано от националния съд като „санкция“, то може да се превърне в такава, ако бежанецът не успее да положи успешно изпита за интегриране в срок, и при тези обстоятелства придобива наказателен характер. Тези две „санкции“ съществуват едновременно и се налагат кумулативно. В настоящия случай T.G. всъщност е освободен от своето задължение да се интегрира, считано от декември 2021 г., с оглед на положените от него усилия, но тези две финансови санкции остават.
103.
В началото следва да припомня, че както подчертава и ВКБООН, поради специфичната уязвимост на бежанците не следва да се налагат санкции на лица, които не са успели да издържат изпит за интегриране. Съставителите на Женевската конвенция изрично не са възнамерявали да налагат принуда или задължение на бежанците (
83
). Липсата на принуда следва да бъде водеща при тълкуването на член 34 от Директивата относно определянето (
84
). По-специално липсата на принуда означава, че мерките, които целят да улеснят интегрирането, не могат да имат наказателен характер.
104.
Що се отнася до задължението за погасяване на заема, член 34 от Директивата относно определянето задължава държавите членки да „създават предварителни условия“, гарантиращи, че бежанците имат достъп до програми за интегриране. Ето защо задължението за поемане на разходите за курсове и изпити за интегриране в обществото, когато бежанецът не успее да издържи изпита за интегриране в обществото в определения срок, има наказателен характер и като такова подкопава целта, преследвана от тази разпоредба. Най-уязвимите бежанци, които не успяват да издържат изпитите в срок, са сред най-засегнатите от тази наказателна мярка лица (
85
).
105.
Обстоятелството, че бежанците могат да използват схема за плащане, която взема предвид тяхната платежоспособност, е от по-малко значение в това отношение. При тези обстоятелства задължението за погасяване на значителен дълг остава в сила за срок до 10 години, което всъщност може да попречи на ефективното интегриране в държавата членка. Както посочва ЕКРН, наказателният подход към интегрирането чрез санкции и погасяване на заеми във висок размер не може да се разглежда като процес, който би улеснил, подкрепил и насърчил интегрирането (
86
).
106.
Освен това налагането на подобна глоба на бежанците неизбежно води до намаляване на техните финансови ресурси, което може да има отрицателно въздействие върху упражняването на правата им, предвидени в глава VII от Директивата относно определянето, особено ако финансовите им ресурси вече са били ограничени.
107.
Както посочва Комисията, налагането от страна на държава членка на задължение за успешно полагане на изпит за интегриране, чието неизпълнение е наказуемо с глоба, би могло да обезкуражи гражданите на трети страни да подадат молба за международна закрила в съответната държава членка или да доведе до вторично придвижване към държави членки, които не налагат такова задължение. Една от целите на Директивата относно определянето обаче е да допринесе за ограничаване на вторичното придвижване между държавите членки, както е видно от съображение 13 от тази директива.
108.
Във всеки случай, ако Съдът реши, че може да бъде наложена глоба за неизпълнение на задължението за успешно полагане на изпит за интегриране в обществото, размерът от 500 евро е непропорционален и следователно противоречи на правото на Съюза (
87
).
109.
Поради тези причини считам, че налагането от страна на държава членка на задължение за успешно полагане от бежанците на изпит за интегриране, чието неизпълнение е наказуемо със задължение за погасяване на заем и плащане на глоба, застрашава постигането на целите на Директивата относно определянето и подкопава полезното действие на член 34 от нея.
IV. Заключение
110.
С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия), както следва:
„Разпоредбите на Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, и по-специално член 34 от нея,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
–
допускат национална правна уредба, която задължава бежанците да посещават курсове за интегриране в обществото, при условие че това задължение не ограничава достъпа до правата, предоставени им от тази директива, и по-специално от глава VII от нея, и отчита техните специфични нужди,
–
не допускат национална правна уредба, която налага на бежанците задължението да поемат високи разходи за програми за интегриране, без преди това националните органи да са извършили индивидуална оценка на финансовото и социалното им положение, тъй като това задължение е несъвместимо със задължението за осигуряване на достъп до програми за интегриране и не създава предварителни условия, гарантиращи достъпа до тези програми,
–
допускат национална правна уредба, която изисква от бежанците да се явят на изпит за интегриране в обществото, включващ проверка на устни и писмени умения по официалния език на приемащата държава членка и познания за обществото на тази държава членка, и
–
не допускат национална правна уредба, която задължава бежанците да положат успешно такъв изпит и при неизпълнение на това задължение ги задължава да погасят заем и да платят глоба, тъй като тя застрашава постигането на целите на Директива 2011/95 и подкопава полезното действие на член 34 от нея“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
i
)	Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.
(
2
)	Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, № 2545 (1954), влязла в сила на 22 април 1954 г. Тя е допълнена и изменена с Протокола за статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г., който влиза в сила на 4 октомври 1967 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“).
(
3
)	В член 34 от тази конвенция, озаглавен „Натурализация“, се посочва, че „[д]оговарящите страни се задължават да улесняват според възможностите си асимилацията и натурализацията на бежанците. Те се задължават да полагат в частност всички усилия за ускоряване на процедурите по натурализацията, както и за свеждане до минимум на таксите и разходите по тези процедури“.
(
4
)	Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9).
(
5
)	Въпреки че преюдициалното запитване и съдържащите се в него въпроси се отнасят до „лица, на които е предоставена международна закрила“, както е видно от това запитване, T.G. притежава статут на бежанец и не изглежда необходимо в настоящото заключение да се анализира положението на лицата, ползващи се от субсидиарна закрила. Член 1, буква А, точка 2, първа алинея от Женевската конвенция предвижда, че понятието „бежанец“ се прилага за всяко лице, което „при основателни опасения от преследване по причина на раса, религия, националност, принадлежност към определена социална група или политически убеждения, се намира извън страната, чийто гражданин то е, и не може да се ползва от закрилата на тази страна, или не желае да се ползва от такава закрила поради тези опасения“. Това определение е включено в член 2, буква г) от Директивата относно определянето.
(
6
)	Решение от 4 юни 2015 г., P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
7
)	Решение от 4 юни 2015 г. (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 48).
(
8
)	ОВ L 16, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225.
(
9
)	Член 7, параграф 2 от Закона интегриране в обществото.
(
10
)	Вж. член 16 от Закона интегриране в обществото.
(
11
)	Професор Grahl-Madsen заявява по-специално, че „[т]ова, което означава член 34, всъщност е поставянето на основите или стъпалата, така че бежанецът да може да се запознае с езика, обичаите и начина на живот на народа, сред който живее, така че да може — без каквато и да е чувство за принуда — да се интегрира по-лесно в икономическия, социалния и културния живот на страната на своето убежище“ (вж. United Nations High Commission for Refugees [UNHCR] Commentary on the Refugee Convention 1951 (членове 2—11 и 13—37), октомври 1997 г., p. 146).
(
12
)	Вж. по-специално съображения 3, 4 и 15 от Директивата относно определянето.
(
13
)	Feller, E., бивш помощник на Върховния комисар по въпросите на закрилата към ВКБООН.
(
14
)	Решение от 4 юни 2015 г., P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
15
)	Вж. точка 4 от акта за преюдициално запитване.
(
16
)	Член 67, параграф 2 ДФЕС предвижда, че Съюзът развива единна политика по-специално по въпросите на убежището. Освен това член 78, параграф 1 ДФЕС предвижда, че Съюзът развива обща политика в областта на убежището, която трябва да бъде съобразена с Женевската конвенция. В член 78, параграф 2 ДФЕС се допълва, че за тази цел законодателят на Съюза приема мерки.
(
17
)	Вж. в този смисъл решение от 19 септември 2013 г., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, т. 26).
(
18
)	Вж. в този смисъл съображения 12 и 40 и член 23, параграф 2 от Директивата относно определянето, и решения от 24 юни 2015 г., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 95, 96 и 97), и от 14 май 2019 г., M и др. (Отнемане на статут на бежанец) (C‑391/16, C‑77/17 и C‑78/17, EU:C:2019:403, т. 91 и 99).
(
19
)	Вж. по-специално обяснителния меморандум към предложението за Директива на Съвета относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни и лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила (COM(2001) 0510 final). По отношение на член 31 (приет като член 34 от Директива 2004/83/EО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, 2004 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52) Комисията обяснява, че е „необходимо да се осигури специфична подкрепа за групите в неравностойно положение, включително множество бежанци, а не само да им се предостави равен достъп до основните възможности за заетост и образование“.
(
20
)	За разлика от това, в своето предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно стандартите за условията, на които трябва да отговарят гражданите на трети държави или лицата без гражданство, за да може да им бъде предоставена международна закрила, за единен статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, и за съдържанието на предоставената закрила и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 г. относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (COM/2016/0466 final), законодателят въвежда разпоредба, която позволява на държавите членки да направят задължително участието на лицата, на които е предоставена международна закрила, в мерките за интеграция (член 38, параграф 2 от това предложение).
(
21
)	Вж. по аналогия решения от 24 октомври 2013 г., Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, т. 31 и цитираната съдебна практика), и от 14 септември 2017 г., Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, т. 47).
(
22
)	Вж. в този смисъл решение от 4 юни 2015 г., P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 45). Вж. и член 4, параграф 3 ДЕС, от който следва, че държавите членки са длъжни да вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Директивата относно определянето, и да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на тази директива. Вж. по аналогия решения от 4 март 2010 г., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, т. 43), що се отнася до събирането на семейството, и от 28 април 2011 г., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 53—55), що се отнася до имиграцията и незаконния престой.
(
23
)	Решение от 10 септември 2014 г., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, т. 22 и цитираната съдебна практика).
(
24
)	Вж. точки 41 и 42 по-горе.
(
25
)	Berry, J.W. Acculturation and adaptation in a new society. — International Migration. vol. 30, 1992, 69—85.
(
26
)	Учените са предложили концептуална рамка за интегриране, групирана в четири ключови области: i) Фундаментална: статут на бежанец, достъп до права и гражданство; ii) Функционална: достъп до жилище, здравеопазване, социално осигуряване, достоен труд, финансови услуги и образование; iii) Социална: социални контакти и обвързаности в приемащата общност, социални мостове, мрежи, социални връзки; iv) Улесняваща: език, обучение, консултиране, културни познания, сигурност и стабилност. Вж. Ager, A., et A. Strang, Understanding integration: A conceptual framework. — Journal of Refugee Studies, vol. 21, 2008, 166—191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. Глава VII от Директивата относно определянето дава конкретен израз на някои от тези области под формата на права, предоставени на бежанците.
(
27
)	В правото в областта на правата на човека може да се направи разграничение между задължения за зачитане, задължения за защита и задължения за прилагане на правата, въпреки че това разграничение не е добре установено. Член 34 от Директивата относно определянето попада в третата категория. Алтернативно може да се направи разграничение между позитивни и негативни задължения.
(
28
)	Вж. също обяснителния меморандум към първоначалното предложение за Директива 2004/83, цитиран в бележка под линия 19, където Комисията се позовава на Насока № 7 от Насоките за заетостта за 2001 г. (Решение 2001/63/ЕО на Съвета от 19 януари 2001 г. относно насоките за политиките на държавите членки в областта на заетостта за 2001 г. (ОВ L 22, 2001 г., стр. 18), съгласно която „програмите, предназначени да улеснят интегрирането на бежанците в обществото на държавата членка, могат да включват например“„индивидуален план за действие“ по отношение на „заетостта и образованието“, „езикови курсове“, „курсове за начално и специализирано обучение“, „мерки, насочени към насърчаване на самоиздръжката“, „мероприятия, организирани за запознаване с историята и културата на държавата членка“, и „мероприятия, организирани съвместно с граждани на държавата членка за насърчаване на взаимното разбирателство“.
(
29
)	Вж. по-специално решение от 9 ноември 2021 г., Bundesrepublik Deutschland (Поддържане на целостта на семейството) (C‑91/20, EU:C:2021:898, т. 27 и цитираната съдебна практика).
(
30
)	Вж. в този смисъл решение от 14 май 2019 г., M и др. (Отнемане на статут на бежанец) (C‑391/16, C‑77/17 и C‑78/17, EU:C:2019:403).
(
31
)	Commentary on the Refugee Convention 1951, членове 2—11 и 13—37, публикуван от Отдела за международна закрила на ВКБООН, 1997 г., стр. 146.
(
32
)	Вж. коментара на професор Grahl-Madsen, цитиран в бележка под линия 11.
(
33
)	Вж. ВКБООН, Note on the Integration of Refugees in the European Union, May 2007, достъпна на https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
34
)	Вж. член 52, параграф 7 от Хартата.
(
35
)	Lock, T., Article 18 CFR, in Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert, and Jonathan Tomkin (eds), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, p. 2154.
(
36
)	Важно е да се отбележи, че в съображение 16 се посочва, че Директивата относно определянето има за цел да „гарантира пълното зачитане на човешкото достойнство и правото на убежище на лицата, подали молба за убежище, и на придружаващите ги членове на тяхното семейство, и да насърчи прилагането на членове 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 и 35 от посочената харта, и поради това следва да бъде изпълнена съответно“.
(
37
)	Решение от 24 юни 2015 г., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 97).
(
38
)	Пак там, точка 95.
(
39
)	Пак там, точка 98.
(
40
)	Вж. точка 44 по-горе.
(
41
)	Вж. член 31 от Обяснителния меморандум, посочен в бележка под линия 19.
(
42
)	Вж. точка 44 по-горе.
(
43
)	Вж. и съображение 41 от Директивата относно определянето.
(
44
)	Обяснителен меморандум към предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, и относно съдържанието на предоставената закрила (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374)/(COM(2009) 0551 окончателен) — COD 2009/0164/, „Правни елементи на предложението“, точка 7.
(
45
)	Пак там.
(
46
)	Работен документ на службите на Комисията придружаващ предложението за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, и относно съдържанието на предоставената закрила — Оценка на въздействието (COM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), стр. 33.
(
47
)	Пак там.
(
48
)	Вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Szpunar по дело P и S (C‑579/13, EU:C:2015:39, т. 81).
(
49
)	Вж. точка 44 по-горе.
(
50
)	Вж. точки 62 и 63 по-горе.
(
51
)	Вж. обяснителния меморандум, посочен в бележка под линия 19.
(
52
)	Вж. по аналогия член 9, параграф 4 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (OВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201), в която се уточнява, че националните процедури за обжалване не трябва да бъдат възпрепятстващо скъпи (решение от 15 март 2018 г., North East Pylon Pressure Campaign и Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185, т. 48).
(
53
)	Освен това, тъй като това е мярка за обществен напредък, следва да се вземат предвид подобни образователни курсове, предлагани на граждани на приемащата държава членка или на други граждани на трети страни (като работници или студенти), които също имат за цел обществен напредък на тези социални групи, за да се избегне евентуалната дискриминация на бежанците спрямо тези групи.
(
54
)	На 28 септември 2000 г. Съветът приема Решение (2000/596/ЕО) за създаване на Европейски фонд за бежанци като мярка за солидарност с цел насърчаване на баланса в усилията, полагани от държавите членки при приемането и понасянето на последиците от приемането на бежанци и разселени лица.
(
55
)	Вж. член 8, буква г) от Регламент (ЕС) № 516/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година за създаване на фонд „Убежище, миграция и интеграция“ и за изменение на Решение 2008/381/ЕО на Съвета и отмяна на решения № 573/2007/ЕО и № 575/2007/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Решение 2007/435/ЕО на Съвета (ОВ L 150, 2014 г., стр. 168), в който се посочва, че фондът подпомага „провеждане на подробни курсове за гражданска култура и езиково обучение“.
(
56
)	Вж. точка 44 по-горе.
(
57
)	По-специално по въпроса за полезното действие в решение P и S по отношение на изпитите за гражданска интеграция, наложени съгласно Директива 2003/109, Съдът се е произнесъл относно максималния размер на глобата за неизпълнение на задължението за успешно полагане на такива изпити. В рамките на своята преценка Съдът анализира таксите за записване за изпитите, евентуалните разходи за подготовка, както и факта, че тези разходи не се възстановяват в случай на неуспешно полагане на изпита. В този случай Съдът постановява, че заплащането на глоба в допълнение към плащането на таксите за проведените изпити може да застраши постигането на целите на Директива 2003/109, и по този начин да я лиши от полезното ѝ действие. Вж. решение от 4 юни 2015 г., P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 54). В решение от 9 юли 2015 г., K и A (C‑153/14, EU:C:2015:453), Съдът разглежда Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (ОВ L 251, 2003 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164) и предвиденото в нидерландското законодателство задължение за успешно полагане на основен изпит за проверка на интегрирането в обществото в чужбина преди влизането на територията на тази държава членка. По-конкретно, що се отнася до разноските, Съдът постановява, че по принцип държавите членки могат да изискват от гражданите на трети държави заплащане на разходите, и да определят техния размер, но размерът на тези разходи не трябва да има за цел или резултат да прави изключително трудно или невъзможно упражняването на правото на събиране на семейството.
(
58
)	Вж. по аналогия съдебната практика относно платежоспособността на конкретното лице във връзка с принципа на ефективна правна защита по член 47 от Хартата. Както посочва генерален адвокат Kokott в заключението си по дело Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, т. 38), правната помощ дори може да се окаже абсолютно необходима, ако поради ограничената платежоспособност на заинтересуваното лице допустимите по принцип рискове във връзка с разноските се окажат непреодолима пречка пред достъпа до правосъдие. Вж. и съдебната практика, цитирана в решение от 22 декември 2010 г., DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, т. 60 и 61), и в определение от 13 юни 2012 г., GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342, т. 40 и сл.).
(
59
)	Последващата оценка на финансовите възможности може и да засегне правото на бежанеца да упражнява други права като например правото на труд, тъй като отчитането на финансовото му състояние след програмата за интегриране може да доведе до намеса в икономическото и социалното му благосъстояние.
(
60
)	Вж. съображение 16 от Директивата относно определянето.
(
61
)	Обяснителен меморандум, цитиран в бележка под линия 19.
(
62
)	Заключение на ЕКРН от 3 март 2022 г. относно Нидерландия, CRI(2022)03, стр. 4, достъпно на https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.
(
63
)	Пак там.
(
64
)	Вж. точки 49, 62, 63 и 65 по-горе.
(
65
)	Вж. по аналогия решение от 24 юни 2015 г., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 47 и 48), в което Съдът приема, че обстоятелството, че текстът на член 24, параграф 1 от Директива 2004/83 не изключва изрично възможността за отнемане на разрешение за пребиваване, издадено преди това на бежанец, е един от доводите в подкрепа на тълкуване, позволяващо на държавите членки да прибягват до такава мярка.
(
66
)	Вж. по аналогия решение от 24 юни 2015 г., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 98).
(
67
)	Решение от 4 юни 2015 г. (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
68
)	Пак там, точка 47.
(
69
)	Пак там, точки 47, 48 и 50.
(
70
)	Решение от 9 юли 2015 г. (C‑153/14, EU:C:2015:453).
(
71
)	Решение от 4 юни 2015 г. (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
72
)	Решение от 9 юли 2015 г. (C‑153/14, EU:C:2015:453).
(
73
)	Те са кандидатствали за получаване на такъв статут между 1 януари 2007 г. и 1 януари 2010 г.
(
74
)	Решение от 14 май 2019 г., M и др. (Отнемане на статут на бежанец) (C‑391/16, C‑77/17 и C‑78/17, EU:C:2019:403, т. 79).
(
75
)	Вж. точки 49, 62, 63 и 65 по-горе.
(
76
)	Вж. по аналогия решение от 4 юни 2015 г., P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 48).
(
77
)	Всъщност от преписката по делото става ясно, че таксата за изпита се заплаща при всяко явяване на изпита.
(
78
)	Решение от 4 юни 2015 г. (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 54).
(
79
)	Решение от 9 юли 2015 г. (C‑153/14, EU:C:2015:453, т. 69).
(
80
)	Вж. решения от 4 юни 2015 г., P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 54), и от 9 юли 2015 г., K и A (C‑153/14, EU:C:2015:453, т. 69).
(
81
)	Пак там.
(
82
)	Note on the Integration of Refugees in the European Union, май 2007 г., достъпна на: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
83
)	Вж. коментара, посочен в бележка под линия 11 по-горе.
(
84
)	Вж. точка 54 по-горе.
(
85
)	Съгласно съобщения в медиите половината от бежанците и мигрантите не изпълняват изискванията за интегриране навреме, т.е. в рамките на тригодишния срок за успешно полагане на изпита за интегриране; вж. https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.
(
86
)	Вж. точка 80 по-горе.
(
87
)	Решение от 4 юни 2015 г., P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 51—54).