Predmet T‑496/11
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske
protiv
Europske središnje banke (ESB)
„Ekonomska i monetarna politika – ESB – Tužba za poništenje – Okvir nadzorne politike Eurosustava – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Nadzor platnih sustava i sustava namire vrijednosnih papira – Obveza smještaja u državi članici Eurosustava koja se primjenjuje na klirinške sustave, utvrđena za središnje druge ugovorne strane – Nadležnost ESB‑a“
Sažetak – Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 4. ožujka 2015.
1.      Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Akti koji proizvode pravne učinke – Okvir nadzorne politike koji je objavila Europska središnja banka kojim se nameće obveza smještaja središnjih drugih ugovornih strana čija je djelatnost kliring transakcija u vezi s vrijednosnim papirima – Uključenost
(čl. 263. UFEU‑a)
2.      Tužba za poništenje – Tužba protiv akta koji potvrđuje raniji akt koji se nije pravodobno pobijao – Nedopuštenost – Pojam potvrđujućeg akta – Akt kojim se izmjenjuje odredba ranijeg akta – Isključenje
(čl. 263. UFEU‑a)
3.      Tužba za poništenje – Tužbe država članica – Tužba protiv akta Europske središnje banke – Dopuštenost koja nije uvjetovana dokazivanjem pravnog interesa – Nesudjelovanje predmetne države članice u određenim aspektima ekonomske i monetarne unije – Nepostojanje utjecaja
(čl. 263. st. 2. i 4. UFEU‑a; protokoli br. 4 i 15 priloženi Ugovoru o EU‑u i Ugovoru o FEU‑u)
4.      Europska središnja banka – Nadležnosti Europskog sustava središnjih banaka – Promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava – Donošenje Okvira nadzorne politike u pogledu sustava za kliring vrijednosnih papira – Isključenje
(čl. 127. st. 2. UFEU‑a; Protokol br. 4. priložen Ugovoru o EU‑u i Ugovoru o FEU‑u, čl. 22.)
5.      Europska unija – Dodijeljene ovlasti – Implicitna dodjela – Pretpostavke – Implicitna nadležnost Europske središnje banke za regulaciju sustava za kliring vrijednosnih papira – Nepostojanje
(čl. 13. st. 2. UEU‑a i čl. 48. UEU‑a; čl. 129. st. 3. UFEU‑a; Protokol br. 4. priložen Ugovoru o EU‑u i Ugovoru o FEU‑u, čl. 22.)
1.      Okvir nadzorne politike Eurosustava, koji je objavila Europska središnja banka, kojim se utvrđuje politika smještaja primjenjiva na središnje druge ugovorne strane u državama članicama koje nisu dio Eurosustava, čini akt koji može biti predmetom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
Naime, kako bi se odredilo može li akt proizvoditi pravne učinke i, stoga, biti predmetom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a potrebno je ispitati njegov izričaj i kontekst u kojem je donesen, njegov sadržaj i namjeru njegova autora. Što se tiče, kao prvo, izričaja i konteksta u kojem je akt donesen, to ispitivanje omogućuje da se ocijeni dojam koji razumno ostavlja na zainteresirane strane. U tom pogledu odlomak Okvira nadzorne politike koji se odnosi na smještaj središnjih drugih ugovornih strana čija je djelatnost kliring transakcija u vezi s vrijednosnim papirima, koji je objavljen izvan interne sfere Europske središnje banke, upotrebljava obveznu formulaciju te je osobito precizan kako bi se olakšala njegova primjena. Isto tako, budući da su regulatorna tijela država članica europodručja mogla zaključiti da su dužna osigurati poštovanje obveze smještaja iz Okvira nadzorne politike, središnja druga ugovorna strana koja ne ispunjava kriterije iz navedenog okvira mogla bi biti lišena pristupa drugim akterima uključenima u lanac obrade transakcija s vrijednosnim papirima.
Kao drugo, kada je riječ o sadržaju Okvira nadzorne politike, formulacija obveze smještaja unutar europodručja u pogledu središnjih drugih ugovornih strana čije aktivnosti prelaze pragove koje taj okvir određuje odgovara dodavanju novog pravila u pravni poredak, s obzirom na to da se takav zahtjev ne pojavljuje ni u jednom prethodno postojećem pravnom pravilu. Kao treće, kada je riječ o tome koju je namjeru Europska središnja banka imala prilikom donošenja Okvira nadzorne politike, svrha navedenog okvira je nametnuti poštovanje obveze smještaja za središnje druge ugovorne strane čije aktivnosti prelaze pragove koje taj okvir utvrđuje i, stoga, u nedostatku suprotnih pokazatelja u njegovu tekstu, predstavlja konačno stajalište Banke.
(t. 31., 32., 34., 37., 39., 45., 48., 50., 51., 53., 54.)
2.      Tužba za poništenje podnesena protiv odluke koja samo potvrđuje raniju odluku koja se pravodobno nije pobijala je nedopuštena. Međutim, odluka samo potvrđuje raniju odluku kada ne sadržava nijedan novi element u odnosu na raniji akt i kada prije njezina donošenja nije provedeno ponovno ispitivanje položaja adresata tog ranijeg akta. U tom pogledu, kada se izmijeni odredba uredbe, rok za podnošenje tužbe ponovno teče ne samo protiv izmijenjene odredbe, već i protiv onih koje s tom odredbom čine cjelinu premda nisu izmijenjene.
Stoga, kada je riječ o tužbi protiv Okvira nadzorne politike, koji je objavila Europska središnja banka, kojim se utvrđuje politika smještaja primjenjiva na središnje druge ugovorne strane sa sjedištem u državama članicama koje nisu dio Eurosustava, okolnost da je Banka mogla u ranijim aktima izraziti načelo politike smještaja koja bi se mogla primjenjivati na središnje druge ugovorne strane ne znači da se Okvir nadzorne politike mora kvalificirati kao potvrđujući akt s obzirom na to da se predmetna politika smještaja u njemu pojavljuje u izmijenjenom obliku.
(t. 59.‑62.)
3.      U svojem svojstvu države članice, Ujedinjena Kraljevina ima aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje tužbi protiv akata Europske središnje banke na temelju članka 263. drugog stavka UFEU‑a a da ne podliježe uvjetima članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Usto, ako se, primjenom Protokola br. 15 Ugovora o FEU‑u, određene odredbe Ugovora o FEU‑u i Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke ne primjenjuju u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu, ona i dalje ima pravo podnijeti tužbu kako bi sud Unije provjerio je li navedena Banka prekoračila svoje ovlasti.
(t. 73., 75.)
4.      Europska središnja banka ne raspolaže nadležnošću potrebnom za regulaciju aktivnosti sustava za kliring vrijednosnih papira, tako da Okvir nadzorne politike koji središnjim drugim ugovornim stranama koje sudjeluju u kliringu vrijednosnih papira nameće obvezu smještaja unutar europodručja treba poništiti zbog nenadležnosti.
Članak 22. Protokola o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke propisuje da Banka može donositi propise radi osiguranja učinkovitog i stabilnog obračunskog i platnog sustava u Uniji i s drugim zemljama, pri čemu je ta ovlast jedno od sredstava na raspolaganju Banci za izvršavanje zadaće promicanja nesmetanog funkcioniranja platnih sustava, koja je Eurosustavu povjerena člankom 127. stavkom 2. UFEU‑a. Međutim, platni sustav u smislu članka 127. stavka 2. pripada u područje prijenosa sredstava. Stoga, iako takva definicija može uključivati dio „likvidnost“ klirinških transakcija, ona ne može uključivati dio „vrijednosni papiri“ klirinških transakcija središnje druge ugovorne strane s obzirom na to da takvi vrijednosni papiri, premda se za njih može smatrati da su predmet transakcije koja dovodi do prijenosa sredstava, sami za sebe ipak ne predstavljaju plaćanja. Sličan zaključak nameće se i u pogledu izraza „platni i klirinški sustavi“, koji se upotrebljava u članku 22. Statuta.
Iz toga nužno proizlazi da mogućnost donošenja uredbi koju navedeni članak 22. nudi Europskoj središnjoj banci treba smatrati ograničenom isključivo na platne klirinške sustave. Slijedom toga, s obzirom na to da se u članku 22. Statuta izrijekom ne spominje kliring vrijednosnih papira, svrha je izbora izraza „platni i klirinški sustavi“ naglasiti da ESB raspolaže nadležnošću donošenja uredaba kako bi se osigurala učinkovitost i sigurnost platnih sustava, uključujući one koji obuhvaćaju stadij kliringa, a ne to da mu se dodjeljuje samostalna regulatorna nadležnost u pogledu svih klirinških sustava.
(t. 88., 89., 97.‑101., 110.)
5.      Kada članak Ugovora instituciji povjerava točno određenu zadaću, potrebno je priznati, kako se toj odredbi ne bi potpuno oduzeo koristan učinak, da joj istom odredbom nužno povjerava ovlasti koje su joj neophodne za ostvarenje te zadaće. Međutim, postojanje implicitne regulatorne ovlasti, koja predstavlja odstupanje od načela dodjeljivanja uspostavljenog člankom 13. stavkom 2. UEU‑a, treba ocjenjivati usko. Takve implicitne ovlasti sudska praksa priznaje samo iznimno i kako bi bile priznate moraju biti potrebne za osiguranje korisnog učinka odredaba Ugovora ili predmetne osnovne uredbe.
U tom pogledu, premda je točno da postoje vrlo uske veze između platnih sustava i sustava za kliring vrijednosnih papira i da poremećaji koji utječu na infrastrukture za kliring vrijednosnih papira mogu imati posljedice na platne sustave i tako naštetiti njihovu nesmetanom funkcioniranju, postojanje tih veza ne može međutim biti dovoljno za opravdanje toga da se Europskoj središnjoj banci priznaju implicitne ovlasti regulacije sustava za kliring vrijednosnih papira s obzirom na to da Ugovor o FEU‑u izričito predviđa mogućnost da se takve ovlasti povjere Banci. Međutim, članak 129. stavak 3. UFEU‑a propisuje pojednostavljeni mehanizam izmjene, koji odstupa od onog iz članka 48. UEU‑a, u odnosu na određene odredbe Statuta Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, među kojima je članak 22. potonjeg.
(t. 104.‑108.)