62011TJ0480_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T‑480/11,
Technion – Israel Institute of Technology,
gevestigd te Haifa (Israël),
Technion Research & Development Foundation Ltd,
gevestigd te Haifa,
aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Grisay en D. Piccininno, vervolgens door D. Grisay en C. Hartman, advocaten,
verzoekers,
tegen
Europese Commissie,
aanvankelijk vertegenwoordigd door P. Costa de Oliveira en C. ten Dam, vervolgens door F. Clotuche-Duvieusart, als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van het besluit van 30 juni 2011 waarbij de Commissie Technion – Israel Institute of Technology de toegang heeft geweigerd tot documenten waarmee rekening was gehouden in het kader van een financiële audit van de uitvoering van bepaalde onderzoeksovereenkomsten die waren gesloten in het kader van het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de totstandbrenging van de Europese onderzoeksruimte en van innovatie (2002‑2006),
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen, president, I. Pelikánová en E. Buttigieg (rapporteur), rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 mei 2014,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1. Verzoekers, Technion – Israel Institute of Technology en Technion Research & Development Foundation Ltd (hierna: „TRDF”), zijn actief op het gebied van onderwijs en onderzoek. Technion is meer bepaald een in 1912 opgericht instituut voor hoger technologisch onderwijs, terwijl TRDF een in 1952 opgerichte stichting is, volledig in handen van Technion en volledig door Technion gefinancierd, die de financiële en administratieve aspecten van Technions projecten regelt.
2. In december 2003 en juli 2006 heeft Technion als lid van de respectieve contracterende consortia vier overeenkomsten met de Commissie van de Europese Gemeenschappen gesloten in het kader van het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de totstandbrenging van de Europese onderzoeksruimte en van innovatie (2002‑2006), namelijk de overeenkomst Terregov (ondertekend op 3 december 2003, met nummer 507749), de overeenkomst Cocoon (ondertekend op 11 december 2003, met nummer 507126), de overeenkomst Qualeg (ondertekend op 17 december 2003, met nummer 507767) en de overeenkomst Mosaica (ondertekend op 24 juli 2006, met nummer 034984).
3. Bij brief van 29 april 2009 heeft de Commissie Technion in kennis gesteld van haar besluit om op grond van artikel II.29 van de algemene voorwaarden in bijlage II bij de overeenkomsten Mosaica, Cocoon en Qualeg een financiële audit uit te voeren met betrekking tot de in het kader van die overeenkomsten gevorderde kosten. De audit moest worden uitgevoerd door een ten aanzien van de Commissie extern accountantskantoor (hierna: „accountant”), dat optrad als vertegenwoordiger van de Commissie.
4. Op 10 mei 2010 heeft de accountant aan Technion een ontwerpauditverslag verstrekt. Voor elk van de overeenkomsten – Terregov, Cocoon, Qualeg en Mosaica, die uiteindelijk allemaal werden gecontroleerd – heeft de accountant een aanpassing voorgesteld van de kosten die Technion van de Commissie had gevorderd.
5. Wat in het bijzonder de overeenkomsten Cocoon, Terregov en Mosaica betreft, hadden de voorgestelde aanpassingen met name betrekking op de personeelskosten die Technion had gevorderd voor de diensten die waren verricht door K., die door Technion tijdelijk was aangesteld voor de uitvoering van die overeenkomsten. De accountant had vastgesteld dat K. in de gecontroleerde periode tegelijkertijd voor verschillende entiteiten werkte, hoewel hij in dienst was genomen om voltijds bij Technion te werken. Wegens die omstandigheid, die door andere feiten werd bevestigd, kon volgens de accountant niet worden vastgesteld of de tijd en kosten die Technion met betrekking tot de diensten van K. aan de Commissie had gedeclareerd, reëel waren. De conclusie van het ontwerpauditverslag luidde derhalve dat met name alle personeelskosten die Technion had gevorderd voor de door K. in het kader van de drie bovenvermelde overeenkomsten verrichte diensten, moesten worden afgewezen.
6. Bij brief van 10 juni 2010 heeft Technion de accountant verzocht om een bijkomende termijn van twee weken om zijn opmerkingen over het ontwerpauditverslag in te dienen. Voorts heeft het de accountant verzocht om mededeling van alle gegevens betreffende de diensten die K. voor andere entiteiten dan Technion had verricht terwijl hij voltijds bij Technion in dienst was.
7. Bij brief van 19 juli 2010 heeft de Commissie de gevraagde verlenging van de termijn verleend. Voorts heeft zij verklaard dat zij geen kopieën kon verstrekken van de financiële of administratieve documenten betreffende de diensten die K. voor andere entiteiten dan Technion had verricht (hierna: „litigieuze documenten”), aangezien zij die documenten had ontvangen in het kader van financiële audits, die, overeenkomstig de toepasselijke contractuele bepalingen, op vertrouwelijke basis waren uitgevoerd. De Commissie heeft evenwel bevestigd dat zij beschikte over bewijs van diensten die K. voor andere entiteiten dan Technion had verricht in de gecontroleerde periode en waarvoor bedragen waren gevorderd in het kader van door de Europese Unie gefinancierde projecten.
8. Bij brief van 13 augustus 2010 heeft Technion bezwaar gemaakt tegen de weigering van de Commissie om de litigieuze documenten mee te delen, op grond dat deze weigering niet kon worden gerechtvaardigd door een uitzondering in verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43). Het heeft derhalve aangegeven zijn verzoek om toegang tot de litigieuze documenten te handhaven. Het heeft de Commissie ook gevraagd of het mogelijk was gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten te krijgen en heeft, ten overvloede, gepreciseerd dat de in het ontwerpauditverslag en de brief van de Commissie van 19 juli 2010 vermelde gegevens de aan K. verweten feiten niet rechtens genoegzaam konden bewijzen.
9. De Commissie heeft hierop geantwoord bij brief van 4 oktober 2010. In die brief heeft de Commissie meegedeeld dat zij wat betreft de door de Unie gefinancierde projecten waaraan Technion deelnam en waarvoor andere entiteiten bedragen hadden gevorderd voor door K. verrichte diensten, aan Technion een kopie van de verslagen betreffende het projectbeheer (project management reports; hierna: „PMR”) kon sturen, op grond dat deze verslagen waren opgesteld door consortia waarvan Technion lid was en het de inhoud ervan dus kende. De Commissie heeft een kopie van de PMR van de projecten Qualeg en Mosaica aan de brief gehecht.
10. Daarentegen vielen volgens de Commissie de documenten die waren verkregen in het kader van audits bij leden van andere consortia, voor projecten waaraan Technion niet deelnam, en de documenten die waren verkregen in het kader van een onderzoek, onder de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering met betrekking tot de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Aangezien het onderzoek nog liep, kon openbaarmaking van de litigieuze documenten volgens de Commissie het goede verloop daarvan ondermijnen en de belangen van de partijen schaden.
11. Voorts heeft de Commissie er in haar brief van 4 oktober 2010 op gewezen dat Technion een confirmatief verzoek om toegang tot de litigieuze documenten kon indienen bij de secretaris-generaal van de Commissie.
12. Bij brief van 18 oktober 2010 heeft Technion een confirmatief verzoek om toegang tot de litigieuze documenten ingediend. In die brief heeft het met name gesteld dat mededeling van de litigieuze documenten – die het omschreef als „[d]e documenten waarop de accountants zich base[e]r[d]en om alle kosten voor de betaling van [K.] af te wijzen” – het huidige en toekomstige goede verloop van de verschillende auditprocedures niet in het gedrang bracht, maar Technion integendeel in staat zou stellen de in die documenten opgenomen gegevens te verduidelijken en de Commissie meer inzicht zou bieden in de wijze waarop de verschillende projecten waren uitgevoerd. Technion heeft de Commissie opnieuw gevraagd of het mogelijk was minstens gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten te krijgen.
13. Bij brief van 19 oktober 2010 aan de Commissie heeft Technion benadrukt dat het door het standpunt van de Commissie belet werd opmerkingen te maken over de inhoud van de litigieuze documenten op basis waarvan in het ontwerpauditverslag werd geconcludeerd tot afwijzing van alle bedragen betreffende de door K. verrichte diensten. Technion voegde daaraan toe dat de gegevens die de Commissie had meegedeeld in haar brieven van 19 juli en 4 oktober 2010 de aan K. verweten feiten niet rechtens genoegzaam bewezen.
14. Bij brief van 26 oktober 2010 heeft het secretariaat-generaal van de Commissie de ontvangst van het confirmatief verzoek om toegang tot de litigieuze documenten bevestigd en Technion meegedeeld dat het binnen vijftien werkdagen een antwoord op zijn verzoek zou ontvangen.
15. Bij brieven van 18 november en 9 december 2010 heeft het secretariaat-generaal van de Commissie meegedeeld de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde termijn te moeten verlengen om te kunnen antwoorden op het betrokken verzoek om toegang tot de litigieuze documenten.
16. Bij besluit van 30 juni 2011 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de secretaris-generaal van de Commissie de weigering van toegang tot de litigieuze documenten bevestigd.
17. In de eerste plaats heeft de secretaris-generaal van de Commissie het verzoek om toegang tot de litigieuze documenten afgebakend, door vast te stellen dat dit verzoek met name betrekking had op de documenten die waren verkregen en verzameld in het kader van het onderzoek en die andere entiteiten dan Technion betroffen. De secretaris-generaal heeft meegedeeld dat de Commissie op basis daarvan 52 administratieve documenten had geïdentificeerd die afkomstig waren van derden en contractuele en financiële informatie bevatten die de aan K. verweten feiten bevestigde. Die documenten, die het resultaat waren van audits van die andere entiteiten, vormden elementen die hebben bijgedragen tot de conclusies van de audit van Technion.
18. In de tweede plaats heeft de secretaris-generaal van de Commissie verduidelijkt dat het onmogelijk was de betrokken documenten te beschrijven zonder de inhoud ervan openbaar te maken.
19. In de derde plaats heeft de secretaris-generaal van de Commissie vermeld dat het geheel van de 52 betreffende documenten duidelijk onder de uitzondering viel die is neergelegd in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Openbaarmaking van die documenten zou het goede verloop van de audits hebben ondermijnd en de Commissie hebben verhinderd conclusies te trekken en in voorkomend geval passende verdere actie te ondernemen.
20. In de vierde plaats heeft de secretaris-generaal van de Commissie verklaard dat de gevraagde documenten, voor zover zij persoonsgegevens van K. en andere personen bevatten, ook niet openbaar konden worden gemaakt gelet op de in artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering, betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu.
21. In de vijfde plaats heeft de secretaris-generaal van de Commissie meegedeeld dat gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten niet mogelijk was, aangezien zij in hun geheel onder de twee bovengenoemde uitzonderingen vielen.
22. Tot slot heeft de secretaris-generaal van de Commissie in de zesde plaats opgemerkt dat het belang van Technion bij toegang tot de litigieuze documenten een particulier belang was, dat dus niet in aanmerking kon worden genomen in het kader van het onderzoek op basis van verordening nr. 1049/2001. Technion had niet aangetoond dat er sprake was van een openbaar belang dat belangrijker was dan de schade veroorzaakt door openbaarmaking, zodat die openbaarmaking gerechtvaardigd zou zijn, en de Commissie beschikte evenmin over elementen die op een dergelijk belang wezen. De secretaris-generaal van de Commissie heeft dus besloten dat in casu het belang om de audit en alle mogelijke administratieve gevolgen daarvan te beschermen het zwaarste woog.
23. Bij brief van 2 augustus 2011 heeft de Commissie aan Technion meegedeeld dat zij de resultaten van de audit bekrachtigde en deze als beëindigd beschouwde. Voorts heeft zij verklaard dat zij de ten onrechte gevorderde kosten zou aanpassen en dat die aanpassing een weerslag kon hebben op de toekomstige betalingen aan Technion of aanleiding kon geven tot een terugvorderingsbevel.
Procesverloop en conclusies van partijen
24. Bij op 9 september 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
25. Bij op 22 december 2011 en 9 januari 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben het Koninkrijk Denemarken respectievelijk de Republiek Finland verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van verzoekers.
26. Bij beschikking van de president van de Eerste kamer van het Gerecht van 12 maart 2012 zijn de bovengenoemde verzoeken om toelating tot interventie toegewezen.
27. Bij op 13 en 30 april 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben de Republiek Finland respectievelijk het Koninkrijk Denemarken het Gerecht ervan in kennis gesteld dat zij hun interventies introkken.
28. Bij beschikking van de president van de Eerste kamer van het Gerecht van 21 juni 2012 zijn de Republiek Finland en het Koninkrijk Denemarken in de onderhavige zaak doorgehaald als interveniënten.
29. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en heeft het in het kader van de in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen schriftelijk een aantal vragen gesteld, die zij binnen de gestelde termijn hebben beantwoord.
30. Partijen hebben ter terechtzitting van 14 mei 2014 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
31. De mondelinge behandeling is gesloten bij beschikking van de president van de Eerste kamer van 13 juli 2014 nadat de Commissie binnen de gestelde termijn bepaalde documenten had overgelegd waarom het Gerecht ter terechtzitting had verzocht krachtens artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering, en verzoekers opmerkingen over deze documenten hadden gemaakt.
32. Verzoekers verzoeken het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
33. De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren ten aanzien van TRDF;
– het beroep ongegrond te verklaren ten aanzien van Technion;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid van het beroep ten aanzien van TRDF
34. Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op grond van artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering op te werpen, stelt de Commissie dat het beroep niet-ontvankelijk is ten aanzien van TRDF op grond dat zij niet rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
35. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het aan het Gerecht staat te beoordelen wat in de omstandigheden van het geval in het belang van een goede rechtsbedeling is vereist (arrest van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, Jurispr., EU:C:2002:118, punten 50‑52). In casu acht het Gerecht het aangewezen zich eerst uit te spreken over de gegrondheid van het beroep.
Ten gronde
Opmerkingen vooraf
36. Ter ondersteuning van het onderhavige beroep zijn vier middelen aangevoerd. Met het eerste middel wordt gesteld dat de Commissie de litigieuze documenten niet concreet en individueel heeft onderzocht. Het tweede middel betreft een kennelijk onjuiste beoordeling door de Commissie bij de toepassing van de twee uitzonderingen die zijn aangevoerd om de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren. Volgens het derde middel heeft de Commissie artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 geschonden door geen gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten te verlenen. Met het vierde middel wordt gesteld dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door geen afweging te maken tussen de aangevoerde uitzonderingen en het openbaar belang.
37. De middelen moeten om te beginnen worden onderzocht voor zover zij zien op de toepassing van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering, betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits.
Toepassing van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering
38. Om te beginnen moeten de eerste drie gronden voor nietigverklaring samen worden onderzocht. Daarna zal het vierde middel worden onderzocht.
– Eerste, tweede en derde middel: ontbreken van een concreet en individueel onderzoek van de litigieuze documenten door de Commissie, kennelijke beoordelingsfout bij de toepassing van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering, respectievelijk schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001
39. In het kader van het eerste en het derde middel verwijten verzoekers de Commissie dat zij de litigieuze documenten niet concreet en individueel heeft onderzocht. Volgens hen heeft de Commissie door te verwijzen naar een categorie documenten – de documenten betreffende een audit – in plaats van naar de concrete informatie in de litigieuze documenten, het bestreden besluit onvoldoende gerechtvaardigd. Omdat de Commissie de litigieuze documenten niet concreet en individueel heeft onderzocht, heeft zij niet kunnen beoordelen of Technion gedeeltelijke toegang kon worden verleend, en heeft zij dus artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 geschonden.
40. In het kader van het tweede middel betogen verzoekers in wezen dat in de overwegingen die in het bestreden besluit worden aangevoerd om aan te tonen dat openbaarmaking van de litigieuze documenten het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, op een aantal punten blijk wordt gegeven van een kennelijke beoordelingsfout.
41. De Commissie betwist alle argumenten van verzoekers.
42. In herinnering zij gebracht dat verordening nr. 1049/2001 de beginselen, de voorwaarden en de beperkingen bepaalt van het in artikel 15 VWEU neergelegde recht van toegang tot de documenten van de instellingen van de Unie. Artikel 4, leden 2 en 6, van deze verordening bepaalt:
„2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
[...]
– het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[...]
6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.”
43. Volgens vaste rechtspraak moeten de uitzonderingen op de toegang tot documenten restrictief worden uitgelegd en toegepast, zodat het algemene beginsel van zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten in het bezit van de instellingen van de Unie onverminderd toepassing vindt (arresten van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, Jurispr., EU:C:2007:802, punt 66; 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr., EU:C:2008:374, punt 36, en 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, Jurispr., EU:T:2006:190, punt 84).
44. Voorts moet het onderzoek van een verzoek om toegang tot documenten concreet zijn. De omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is immers op zich niet voldoende om de toepassing van deze uitzondering te rechtvaardigen (zie arrest van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, T‑2/03, Jurispr., EU:T:2005:125, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest VKI”). Een dergelijke toepassing is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de instelling vooraf heeft beoordeeld, ten eerste, of de toegang tot het document concreet en daadwerkelijk afbreuk doet aan het beschermde belang en, ten tweede, of in de gevallen bedoeld in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001, geen hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt. Bovendien moet het risico van ondermijning van het beschermde belang redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn (zie arrest VKI, reeds aangehaald, EU:T:2005:125, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45. Dit concrete onderzoek moet in de motivering van het besluit tot uitdrukking komen (zie arrest VKI, punt 44 supra, EU:T:2005:125, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46. Dit concrete onderzoek moet bovendien worden verricht voor elk document waarop het verzoek betrekking heeft. Uit verordening nr. 1049/2001 volgt immers dat alle in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde uitzonderingen moeten worden toegepast op „een document” (arrest VKI, punt 44 supra, EU:T:2005:125, punt 70).
47. Een concreet en individueel onderzoek van elk document is eveneens noodzakelijk aangezien de instelling, zelfs wanneer duidelijk is dat een verzoek om toegang betrekking heeft op documenten die onder een uitzondering vallen, alleen op grond van een dergelijk onderzoek kan beoordelen of aan de verzoeker gedeeltelijk toegang kan worden verleend overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 (arrest van 7 juni 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, Jurispr., EU:T:2011:252, punt 30).
48. Tegelijk volgt uit de rechtspraak dat er uitzonderingen bestaan op de verplichting van de betrokken instelling om de documenten waarvan om toegang is verzocht concreet en individueel te onderzoeken en dus haar verplichting om deze voldoende nauwkeurig te beschrijven en een omstandige motivering te verstrekken in verhouding tot de inhoud van elk betrokken document. Het Gerecht heeft meer bepaald herhaaldelijk geoordeeld dat het concrete en individuele onderzoek dat de instelling in beginsel moet verrichten in antwoord op een verzoek om toegang op grond van verordening nr. 1049/2001 tot doel heeft, de betrokken instelling in staat te stellen, te beoordelen in hoeverre een uitzondering op het recht van toegang van toepassing is, en of gedeeltelijke toegang kan worden verleend, zodat het mogelijk is dat een dergelijk onderzoek niet noodzakelijk is wanneer het, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, duidelijk is dat de toegang moet worden geweigerd of integendeel moet worden verleend. Dit is met name het geval wanneer bepaalde documenten ofwel duidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, ofwel, integendeel, duidelijk volledig toegankelijk zijn, ofwel door de Commissie reeds concreet en individueel zijn onderzocht in soortgelijke omstandigheden (arresten VKI, punt 44 supra, EU:T:2005:125, punt 75; 12 september 2007, API/Commissie, T‑36/04, Jurispr., EU:T:2007:258, punt 58, en 9 september 2011, LPN/Commissie, T‑29/08, Jurispr., EU:T:2011:448, punt 114).
49. Daaruit volgt dat het Gerecht in het kader van het onderzoek van de middelen betreffende schending van de bepalingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 dient na te gaan of de Commissie elk van de gevraagde documenten concreet en individueel heeft onderzocht, dan wel heeft aangetoond dat de geweigerde documenten duidelijk volledig onder een uitzondering vielen (zie in die zin arrest van 20 maart 2014, Reagens/Commissie, T‑181/10, EU:T:2014:139, punt 65).
50. In casu zij eraan herinnerd dat het voorwerp van het verzoek om toegang tot de litigieuze documenten op basis van verordening nr. 1049/2001, zoals begrepen in het oorspronkelijke antwoord (zie punt 9 hierboven) en – bij ontbreken van betwisting door Technion – herhaald in het bestreden besluit (zie punt 17 hierboven), de van andere entiteiten dan Technion afkomstige documenten betrof die betrekking hadden op die entiteiten, waarop de accountant zich had gebaseerd voor de voorlopige conclusie in het ontwerpauditverslag dat de kosten die Technion van de Commissie had gevorderd voor de diensten van K., moesten worden afgewezen. Zoals inzonderheid blijkt uit de brief van 19 oktober 2010 heeft Technion betoogd dat de weigering van toegang tot die documenten waarmee het werd geconfronteerd, Technion belette zijn rechten te doen gelden in het kader van de contradictoire auditprocedure.
51. In het bestreden besluit heeft de Commissie het volgende verklaard:
„Op basis [van het verzoek om toegang] hebben wij 52 administratieve documenten geïdentificeerd die afkomstig waren van derden en contractuele en/of financiële informatie bevatten die bevestigt dat [K.] tegelijkertijd heeft deelgenomen aan onderzoeksprojecten voor rekening van andere juridische entiteiten dan Technion in dezelfde tijdvakken als waarin hij voor Technion aan de projecten heeft meegewerkt. Die documenten, die het resultaat waren van audits van die andere entiteiten, vormen elementen die hebben bijgedragen tot de conclusies van de audit van Technion.”
52. Voorts heeft de Commissie gesteld dat het in casu onmogelijk was de betrokken documenten te beschrijven zonder de inhoud ervan openbaar te maken. Zij heeft uiteengezet dat voor zover het verzoek van Technion betrekking had op de toegang tot documenten die deel uitmaakten van de audits, de identificatie en een gedetailleerde omschrijving van die documenten in het bestreden besluit om de vertrouwelijkheid van hun inhoud te rechtvaardigen, de audits konden ondermijnen en de toepasselijke uitzonderingen derhalve hun voornaamste betekenis konden ontnemen.
53. Voorts heeft de Commissie bevestigd dat de litigieuze documenten in dat stadium duidelijk in hun geheel onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen. De Commissie was namelijk van mening dat openbaarmaking van die documenten, die in hun geheel deel uitmaakten van het administratieve dossier van de audits, het goede verloop van die audits zou ondermijnen en de Commissie zou verhinderen conclusies te trekken en in voorkomend geval passende verdere actie te ondernemen.
54. De Commissie heeft meer bepaald verduidelijkt dat openbaarmaking van de litigieuze documenten de betrokken personen de mogelijkheid zou bieden op te treden op een wijze die het goede verloop van de betrokken audits en het nemen van passende verdere actie zou belemmeren. Zij heeft daarnaast opgemerkt dat die openbaarmaking de strategie van de Commissie bekend zou maken aan het publiek en de betrokken entiteiten, zodat niet enkel de lopende audits, maar ook andere onderzoeken en mogelijke verdere actie niet langer doeltreffend zouden zijn. Tot slot heeft de Commissie benadrukt dat haar diensten hun audits onafhankelijk en zonder externe druk moeten kunnen verrichten.
55. De Commissie was terecht van mening dat de litigieuze documenten – 52 volgens haar onderzoek – duidelijk in hun geheel onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen.
56. In de eerste plaats zij vastgesteld dat Technion op algemene en globale wijze heeft verzocht om op grond van verordening nr. 1049/2001 toegang te krijgen tot de van andere entiteiten dan Technion afkomstige documenten die deze entiteiten betroffen, waarop de accountant zich heeft gebaseerd om in het ontwerpauditverslag zijn voorlopige conclusies te trekken betreffende de realiteit van de kosten die Technion voor de diensten van K. van de Commissie had gevorderd. Uit de formulering van het verzoek om toegang blijkt dus op zich dat dit duidelijk betrekking had op documenten die allemaal deel uitmaakten van het administratieve dossier van de audit van Technion en die dus binnen de werkingssfeer van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering vielen.
57. In de tweede plaats zij opgemerkt, wat betreft de gegrondheid van de toepassing van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering, dat de audit van Technion nog aan de gang was op het ogenblik dat het bestreden besluit werd vastgesteld. Uit die omstandigheid kwam het voorzienbare risico naar voren dat openbaarmaking van de litigieuze documenten de doelstellingen van de audit zou ondermijnen, in casu de controle van de noodzaak en subsidiabiliteit van de door Technion gevorderde kosten en, welbeschouwd, de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Zoals de Commissie in het bestreden besluit heeft opgemerkt, stelde die openbaarmaking de accountant en de bevoegde diensten van de Commissie immers bloot aan het voorzienbare risico dat zij externe druk zouden ervaren, wat afbreuk kon doen aan de doeltreffendheid van de audit van Technion. Die openbaarmaking kon ook de bewegingsruimte van de Commissie beperken om audits en bijkomende onderzoeken op basis van de resultaten van de audit van Technion te verrichten, als die audit eenmaal was uitgevoerd en afgesloten.
58. Bovendien zij opgemerkt dat volgens artikel II.29 van de algemene voorwaarden in bijlage II bij de overeenkomsten Mosaica, Cocoon en Qualeg, de audit voor rekening van de Commissie plaatsvindt op basis van vertrouwelijkheid, wat betekent – zoals partijen hebben bevestigd in hun antwoorden op een schriftelijke vraag van het Gerecht – dat de documenten en inlichtingen die aan de accountant ter beschikking worden gesteld, krachtens dat beding niet mogen worden meegedeeld of onthuld aan derden bij de overeenkomst. Openbaarmaking van de documenten op basis van verordening nr. 1049/2001 zou dus afbreuk doen aan de kern van dat contractuele beding, voor zover derden bij de overeenkomst, met name het publiek in het algemeen, daardoor toegang zouden hebben tot de bovengenoemde documenten.
59. Uit de voorgaande overwegingen volgt derhalve dat de Commissie in de onderhavige omstandigheden, te weten de formulering van het verzoek om toegang, het feit dat dit verzoek documenten betrof die deel uitmaakten van het administratieve dossier van de audit van Technion en het feit dat die audit nog aan de gang was op het ogenblik dat het bestreden besluit werd vastgesteld, mocht oordelen dat de toegang tot die documenten kennelijk moest worden geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, zonder concreet en individueel elk van de litigieuze documenten te hoeven onderzoeken.
60. Bovendien mocht de Commissie bijgevolg, aangezien zij in casu de litigieuze documenten niet concreet en individueel hoefde te onderzoeken, ook oordelen dat die documenten kennelijk in hun geheel onder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering vielen, zonder dat gedeeltelijke toegang kon worden verleend (zie in die zin en naar analogie arrest LPN/Commissie, punt 48 supra, EU:T:2011:448, punt 127).
61. De door verzoekers bij het Gerecht aangevoerde argumenten doen niet af aan het oordeel van de Commissie dat de litigieuze documenten kennelijk in hun geheel onder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering vielen.
62. In de eerste plaats hebben verzoekers betoogd dat openbaarmaking van de litigieuze documenten het goede verloop van de auditprocedure of de doelstellingen daarvan niet in gevaar zou brengen, aangezien de informatie in die documenten slechts feitelijke vaststellingen betroffen. Druk, beïnvloeding of onderhandeling waren dus niet denkbaar.
63. Dat argument moet worden afgewezen omdat de feitelijke aard van de litigieuze documenten niet belet dat de accountant en de diensten van de Commissie onder druk kunnen worden gezet en dat pogingen worden ondernomen om hun acties te beïnvloeden. Zoals de Commissie terecht opmerkt, zou de uitzondering betreffende audits immers zonder voorwerp worden wanneer verzoekers’ argument werd aanvaard, aangezien audits per definitie betrekking hebben op de controle van feitelijke gegevens. Het door die uitzondering beschermde belang bestaat erin dat audits onafhankelijk kunnen worden uitgevoerd en zonder druk van de gecontroleerde entiteit, andere belanghebbende entiteiten of het publiek in het algemeen.
64. In de tweede plaats hebben verzoekers op grond van de arresten Franchet en Byk/Commissie, punt 43 supra (EU:T:2006:190, punten 111 en 112), en Toland/Parlement, punt 47 supra (EU:T:2011:252, punt 45), betoogd dat de rechtvaardiging van de Commissie volgens welke openbaarmaking van de litigieuze documenten het goede verloop van toekomstige audits dreigde te ondermijnen, ertoe leidt dat de toegang tot de genoemde documenten afhankelijk wordt van een onzekere, toekomstige en mogelijk in de verre toekomst liggende gebeurtenis, die afhangt van de snelheid en de zorgvuldigheid van de verschillende autoriteiten. Die oplossing druist in tegen de doelstelling van de toegang tot documenten, namelijk burgers de mogelijkheid bieden beter toe te zien op de rechtmatigheid van de uitoefening van het overheidsgezag.
65. Anders dan in de zaken die hebben geleid tot de arresten Franchet en Byk/Commissie, punt 43 supra (EU:T:2006:190), en Toland/Parlement, punt 47 supra (EU:T:2011:252), waarin de betrokken onderzoeken en audits waren afgesloten op het ogenblik van vaststelling van het besluit waarbij toegang tot de documenten werd geweigerd, was in casu de audit van Technion echter nog aan de gang op het ogenblik dat het bestreden besluit werd vastgesteld. Openbaarmaking van de litigieuze documenten kon dus niet alleen een weerslag hebben op de eventuele gevolgen die moesten worden verbonden aan het eindverslag waarmee die audit werd beëindigd, maar ook aan de audit van Technion die nog aan de gang was.
66. In de derde plaats kan verzoekers’ argument dat de audit van Technion niet kon worden ondermijnd door openbaarmaking van de litigieuze documenten omdat deze bijna beëindigd was op het ogenblik dat het bestreden besluit werd vastgesteld, evenmin slagen. Blijkbaar werd de audit inderdaad een maand en enkele dagen na de vaststelling van het bestreden besluit beëindigd en vermeldt de Commissie zelf in het bestreden besluit dat de audit werd afgerond. Niettemin was er op het ogenblik van de vaststelling van het bestreden besluit nog geen eindverslag waarmee de auditprocedure werd beëindigd en bleven bijkomende onderzoeksdaden met betrekking tot die audit mogelijk en denkbaar. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat openbaarmaking van de litigieuze documenten op grond van verordening nr. 1049/2001 in de eerste plaats een voorzienbaar en reëel risico deed ontstaan dat de doeltreffendheid van de lopende audit van Technion werd aangetast, en in de tweede plaats de bewegingsruimte van de diensten van de Commissie beperkte wat betreft de gevolgen die moesten worden gegeven aan het goedgekeurde eindverslag.
67. Gelet op een en ander moeten de eerste drie gronden voor nietigverklaring worden afgewezen.
– Vierde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel omdat geen afweging is gemaakt tussen de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering en het algemeen belang
68. Verzoekers verwijten de Commissie dat zij de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering niet heeft afgewogen tegen het openbaar belang, dat openbaarmaking van de litigieuze documenten gebiedt, en aldus het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
69. Verzoekers betogen dat er naast het bijzondere belang van Technion om opmerkingen in te kunnen dienen in het kader van een contradictoire auditprocedure, ook het belang is van de andere entiteiten die hebben deelgenomen aan de betrokken projecten om na te gaan of de ten aanzien van hen verrichte audits en de eventueel door de Commissie gevorderde terugbetalingen rechtmatig zijn.
70. Volgens verzoekers bestaat er ook een openbaar belang bij openbaarmaking van de litigieuze documenten, namelijk inzake de transparantie van audits. Het publiek heeft er immers belang bij te controleren hoe de Commissie haar audits verricht, teneinde na te kunnen gaan of de maatregelen die worden genomen om de vermeende tekortkomingen te herstellen, adequaat en geschikt zijn. Transparantie is ook wenselijk om medecontractanten van de Commissie in staat te stellen de nodige procedures in te richten om aan de eisen van de Commissie te voldoen.
71. Volgens de Commissie is dit middel ongegrond.
72. In herinnering zij gebracht dat volgens artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 de instellingen van de Unie de toegang tot een document weigeren ingeval openbaarmaking ervan de bescherming van onder meer het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, „tenzij een hoger openbaar belang de openbaarmaking van het betrokken document gebiedt”.
73. Gelet op het betoog van verzoekers en de inhoud van artikel 4, lid 2, derde streepje, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 moet het Gerecht nagaan of bij het bestreden besluit op goede gronden is geoordeeld dat er geen sprake was van een hoger openbaar belang in de zin van die bepaling.
74. Volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 heeft „[i]edere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat” een recht van toegang tot documenten van de instellingen van de Unie. Hieruit blijkt dat deze verordening tot doel heeft te waarborgen dat iedereen toegang heeft tot documenten en niet alleen de verzoekende partij tot documenten die hem betreffen (arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 43 supra, EU:T:2006:190, punt 136).
75. Bijgevolg kan met het bijzondere belang waarop een verzoekende partij zich kan beroepen voor toegang tot een document dat hem persoonlijk betreft, geen rekening worden gehouden in het kader van de beoordeling van het bestaan van een hoger algemeen belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 (zie in die zin arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 43 supra, EU:T:2006:190, punt 137; zie in die zin en naar analogie ook arrest Reagens/Commissie, punt 49 supra, EU:T:2014:139, punt 144).
76. In casu herhalen verzoekers meermaals dat toegang tot de litigieuze documenten voor Technion noodzakelijk is om zijn rechten daadwerkelijk te kunnen doen gelden in het kader van de contradictoire auditprocedure. Dat door verzoekers aangevoerde belang is een particulier belang van Technion, dat derhalve niet relevant is in het kader van de belangenafweging zoals bedoeld in artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 (zie punt 75 hierboven). Gesteld dat Technion, zoals verzoekers betogen, recht zou hebben op toegang tot de litigieuze documenten, dan kan ermee worden volstaan vast te stellen dat een dergelijk recht niet specifiek kan worden uitgeoefend door gebruik te maken van de bij verordening nr. 1049/2001 ingevoerde regeling voor toegang van het publiek tot documenten (zie naar analogie arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, Jurispr., EU:C:2007:75, punt 48). Overigens zij in herinnering gebracht dat de Commissie bij haar brief van 4 oktober 2010 (zie punt 9 hierboven) aan Technion individueel en niet op basis van verordening nr. 1049/2001 de PMR betreffende de projecten Qualeg en Mosaica heeft meegedeeld, waarmee het volgens de Commissie bewijs ontving van het bestaan van de aan K. verweten feiten.
77. Op basis van de overwegingen in punt 76 hierboven zij vastgesteld dat het door verzoekers aangevoerde belang van de andere entiteiten die hebben deelgenomen aan de betrokken projecten (zie punt 69 hierboven) ook een particulier belang is.
78. Wat tot slot het belang inzake de transparantie van audits betreft, dat het publiek in het algemeen en de medecontractanten van de Commissie zouden hebben, zoals op de laatste plaats door verzoekers is aangevoerd (zie punt 70 hierboven), gaat het hier inderdaad om een openbaar belang, voor zover het objectief en algemeen is (zie in die zin arrest Reagens/Commissie, punt 49 supra, EU:T:2014:139, punt 142). Niettemin heeft het belang betreffende de transparantie van audits in de omstandigheden van het geval geen dusdanig gewicht dat het voorrang zou hebben op het belang van de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits.
79. In dat verband zij om te beginnen in herinnering gebracht dat de rechter van de Unie reeds heeft vastgesteld dat het belang van het publiek om mededeling van een document te verkrijgen op grond van het transparantiebeginsel, dat erop is gericht een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk te maken en een grotere legitimiteit, doeltreffendheid en verantwoording van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem te waarborgen, niet even zwaar weegt bij een document dat is opgesteld in het kader van een administratieve procedure als bij een document betreffende een procedure waarin de instelling van de Unie als wetgever optreedt (zie in die zin arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Jurispr., EU:C:2010:376, punt 60, en Reagens/Commissie, punt 49 supra, EU:T:2014:139, punt 140).
80. In casu passen de litigieuze documenten duidelijk binnen het kader van een administratieve procedure, namelijk een audit.
81. Voorts is het betoog van verzoekers inzake het belang van het publiek om te controleren hoe de Commissie haar audits verricht (zie punt 70 hierboven) slechts relevant voor zover de litigieuze documenten het beleid en de algemene methode van de Commissie inzake audits weergeven en niet een bepaalde onderneming betreffen. Dit is in casu niet het geval, aangezien de litigieuze documenten, volgens de bewoordingen van het verzoek om toegang zelf, die documenten zijn waaruit zou blijken dat de personeelskosten die Technion voor de diensten van K. heeft gevorderd, niet beantwoorden aan de contractuele voorwaarden inzake subsidiabiliteit.
82. Wat tot slot het belang van medecontractanten van de Commissie bij transparantie van de audits betreft (zie punt 70 hierboven), zij met de Commissie opgemerkt dat die medecontractanten op basis van hun contractuele band met de Commissie over middelen beschikken om van haar de nodige informatie te verkrijgen die hen in staat stelt aan haar eisen te voldoen.
83. Gelet op de drie bovenstaande overwegingen moet worden vastgesteld dat het door verzoekers aangevoerde belang van transparantie bij audits in casu geen „hoger algemeen belang” in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 vormt.
84. Gelet op een en ander moet de vierde grond voor nietigverklaring worden afgewezen.
85. De Commissie heeft de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits derhalve niet onjuist toegepast. Daaruit volgt dat een eventuele onjuiste toepassing van het recht of onjuiste beoordeling door de Commissie bij de toepassing van de in artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering, betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, hoe dan ook geen weerslag zouden hebben op de rechtmatigheid van het bestreden besluit en de aangevoerde middelen moeten worden afgewezen als niet ter zake dienend voor zover zij de toepassing van die andere uitzondering betreffen.
86. Bijgevolg dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen, zonder dat de door de Commissie aangevoerde exceptie van niet-ontvankelijkheid behoeft te worden onderzocht.
Kosten
87. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Technion – Israel Institute of Technology en Technion Research & Development Foundation Ltd worden verwezen in de kosten.