Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NILS WAHL
presentadas el 20 de junio de 2018(1)
Asunto C‑256/17
Sandd BV
contra
Autoriteit Consument en Markt
Parte coadyuvante:
Koninklijke PostNL BV
[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de Rotterdam, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Libre prestación de servicios — Servicios postales — Proveedor del servicio universal — Principios de tarificación y de transparencia contable — Obligación del proveedor del servicio universal de llevar cuentas separadas para cada uno de los servicios que forman parte de la obligación de servicio universal — Fijación de las tarifas postales teniendo en cuenta los costes — Rentabilidad razonable»
1.        ¿Qué nivel o tipo de control sobre los proveedores del servicio postal universal exige el Derecho de la Unión? Esencialmente esta es la pregunta que plantean las cuestiones prejudiciales presentadas por el rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de Rotterdam, Países Bajos).
2.        El Gobierno de los Países Bajos propugna un nivel de control bastante reducido. En cambio, el Gobierno polaco aboga por un nivel de control elevado. Los Gobiernos de España y de Italia, a juzgar por sus observaciones, parecen encontrarse en una posición intermedia. Todos estos Gobiernos basan sus observaciones en el tenor literal de la Directiva 97/67/CE relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio. (2)
3.        Visto desde una perspectiva nacional, todos ellos tienen razón.
4.        En las presentes conclusiones defiendo que las exigencias impuestas a los Estados miembros en virtud del Derecho de la Unión dependen intrínsecamente de la forma y el alcance de la obligación del servicio postal universal escogido por cada uno de ellos. Asimismo, al redactar la Directiva 97/67 y sus diversas modificaciones, el legislador de la Unión dejó deliberadamente determinados aspectos relativos a la prestación de los servicios postales sin armonizar debido a las peculiaridades nacionales existentes.
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
5.        La Directiva 97/67 fue promulgada con el fin de abrir progresivamente el mercado de los servicios postales a la competencia. Desde entonces ha sido modificada de forma sustancial en dos ocasiones, mediante la Directiva 2002/39/CE (3) y mediante la Directiva 2008/6/CE. (4)
1.      Directiva 97/67 (en su versión vigente)
6.        El artículo 3 de la Directiva 97/67 establece el servicio postal universal y dispone:
«1.      Los Estados miembros garantizarán a los usuarios el derecho a un servicio universal que corresponda a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de forma permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios.
[...]
4.      Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que el servicio universal incluya por lo menos las siguientes prestaciones:
–        la recogida, clasificación, transporte y distribución de los envíos postales de hasta 2 kg;
–        la recogida, clasificación, transporte y distribución de los paquetes postales de hasta 10 kg;
–        los servicios de envíos certificados y envíos con valor declarado.
[...]»
7.        El artículo 7, referido a la financiación de los servicios universales, es del siguiente tenor:
«1.      Los Estados miembros no podrán otorgar o mantener en vigor derechos especiales o exclusivos para el establecimiento y la prestación de servicios postales. Los Estados miembros podrán financiar la prestación del servicio universal conforme a uno o varios de los sistemas previstos en los apartados 2, 3 y 4, o a cualquier otro sistema que resulte compatible con el Tratado.
2.      Los Estados miembros podrán garantizar la prestación de los servicios universales sacándolos a licitación con arreglo a las normas y reglamentaciones sobre contratación pública que sean de aplicación, incluidos el procedimiento de diálogo competitivo y el procedimiento negociado con convocatoria de licitación previa o sin ella [...].
3.      Cuando un Estado miembro considere que las obligaciones de servicio universal que establece la presente Directiva comportan un coste neto, [...] y representan una carga financiera injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, podrá crear:
a)      un mecanismo para compensar a la empresa o empresas afectadas con fondos públicos, o
b)      un mecanismo para repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios, los usuarios o ambos.
4.      Si el coste neto se reparte de conformidad con el apartado 3, letra b), los Estados miembros podrán constituir un fondo de compensación [...].
[...]»
8.        El artículo 12 de la Directiva 97/67 tiene el siguiente tenor literal:
«Los Estados miembros velarán por que las tarifas de cada uno de los servicios que forman parte del servicio universal se establezcan en observancia de los siguientes principios:
—      los precios serán asequibles y deberán permitir el acceso a los servicios prestados a todos los usuarios independientemente de la situación geográfica y teniendo en cuenta las condiciones nacionales específicas. Los Estados miembros podrán mantener o introducir la prestación de servicios postales gratuitos para el uso de las personas invidentes o de visión reducida,
—      los precios se fijarán teniendo en cuenta los costes y de modo que ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del servicio universal. Siempre que resulte necesario por razones de interés público, los Estados miembros podrán disponer que se aplique una tarifa única en todo el territorio nacional y/o a los servicios transfronterizos prestados según tarifa por unidad u otro tipo de envío postal,
—      la tarifa única se aplicará sin perjuicio del derecho del proveedor o proveedores de servicio universal a concluir acuerdos individuales con los usuarios respecto a los precios,
—      las tarifas serán transparentes y no discriminatorias,
—      cuando los proveedores de servicio universal apliquen tarifas especiales, por ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de varios usuarios, deberán respetar los principios de transparencia y no discriminación por lo que se refiere a las tarifas y las condiciones asociadas. [...]»
9.        El artículo 14 establece:
«1.      Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que la contabilidad de los proveedores de servicio universal se efectúe conforme a lo dispuesto en el presente artículo.
2.      El proveedor o proveedores de servicio universal llevarán en sus sistemas de contabilidad interna cuentas separadas de modo que se diferencie claramente entre cada uno los servicios y productos que forman parte del servicio universal y los demás servicios y productos que no forman parte del mismo. Esta contabilidad separada será de utilidad cuando los Estados miembros calculen el coste neto del servicio universal. Dichos sistemas de contabilidad interna se basarán en principios contables coherentemente aplicados y objetivamente justificables.
3.       Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4, los sistemas contables a que se refiere el apartado 2 imputarán los costes de la siguiente manera:
a)      los costes que puedan ser imputados directamente a un servicio o producto concreto se imputarán a dicho servicio o producto;
b)      los costes comunes, es decir, los que no puedan imputarse directamente a un servicio o producto en concreto, se imputarán como sigue:
i)      siempre que sea posible, los costes comunes se imputarán sobre la base de un análisis directo de su origen,
ii)      cuando no sea posible efectuar un análisis directo, las categorías de costes comunes se imputarán sobre la base de un vínculo indirecto con otra categoría o grupo de categorías de costes para los que sea posible efectuar una asignación o imputación directa; el vínculo indirecto se basará en estructuras de costes comparables,
iii)      cuando no puedan hallarse medidas directas ni indirectas para la imputación de los costes, la categoría de costes se imputará sobre la base de un factor de imputación general, calculado utilizando la relación entre todos los gastos asignados o imputados directa o indirectamente, por una parte, a cada uno de los servicios universales y, por otra, a los demás servicios,
iv)      los costes comunes, que son necesarios para prestar tanto servicios universales como no universales, se imputarán se manera apropiada; deberán aplicarse los mismos parámetros de costes a los servicios universales y a los servicios no universales.
4.      Podrán aplicarse otros sistemas de contabilidad siempre que sean compatibles con lo dispuesto en el apartado 2 y que hayan sido aprobados por la autoridad nacional de reglamentación. Deberá informarse a la Comisión antes de su aplicación.
5.      Las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que una entidad competente, independiente del proveedor del servicio universal, compruebe el cumplimiento de uno de los sistemas de contabilidad de costes descritos en los apartados 3 o 4. Los Estados miembros velarán por que se publique periódicamente una declaración sobre dicho cumplimiento.
[...]
7.      Previa solicitud, la información contable detallada que proporcionen estos sistemas se pondrá a disposición de la autoridad nacional de reglamentación y de la Comisión, con carácter confidencial.
8.      Cuando un determinado Estado miembro no haya empleado un mecanismo para la financiación de la prestación de servicio universal, conforme a lo autorizado en el artículo 7, y la autoridad nacional de reglamentación considere que ninguno de los proveedores del servicio universal designados en ese Estado miembro recibe ayuda pública, encubierta o de otro modo, y que existe plena competencia en el mercado, dicha autoridad podrá disponer que no se aplique lo exigido en el presente artículo.
[...]»
10.      El artículo 22, apartado 3, establece, entre otros particulares, que:
«Los Estados miembros velarán por que existan a nivel nacional mecanismos eficaces a través de los cuales cualquier usuario o proveedor de servicios postales afectado por una decisión de una autoridad nacional de reglamentación pueda recurrir ante un organismo independiente de las partes implicadas. [...]»
11.      El anexo I de la Directiva 97/67 ofrece orientaciones para el cálculo del coste neto, en su caso, del servicio universal. Establece, entre otras cosas, que el cálculo del coste neto tendrá en cuenta «cualquier [...] elemento que resulte pertinente, como las ventajas inmateriales y de mercado de que pueda gozar una empresa designada para la prestación del servicio universal, el derecho a obtener un beneficio razonable y los incentivos dirigidos a obtener la eficiencia de costes».
2.      Directiva 2008/6
12.      El preámbulo de la Directiva 2008/6 afirma, entre otras cosas, lo siguiente:
«[...]
(38)      En condiciones de plena competencia, es importante, para el equilibrio financiero del servicio universal y a fin de limitar las distorsiones del mercado, desviarse del principio de que los precios reflejen las condiciones y los costes comerciales normales solo con fines de protección del interés público. [...]
[...]
(40)      Habida cuenta de las particularidades nacionales en la regulación de las condiciones en que deba operar el proveedor histórico del servicio universal en una situación de plena competencia, resulta oportuno permitir que los Estados miembros decidan la mejor forma de supervisar las subvenciones cruzadas.
(41)      Con la vista puesta en la transición hacia un mercado plenamente competitivo, y para evitar que las subvenciones cruzadas afecten desfavorablemente la competencia, resulta oportuno seguir exigiendo a los Estados miembros que mantengan la obligación de que los proveedores del servicio universal lleven cuentas separadas y transparentes, con las necesarias adaptaciones.
Merced a esta obligación, las autoridades nacionales de reglamentación, las autoridades en materia de competencia y la Comisión dispondrán de la información necesaria para adoptar decisiones en relación con el servicio universal y vigilar la equidad de las condiciones del mercado hasta el momento en que la competencia sea una realidad. La cooperación entre las autoridades nacionales de reglamentación con vistas a seguir estableciendo indicadores y directrices en este ámbito contribuirá a la aplicación armonizada de estas disposiciones.
La llevanza de cuentas separadas y transparentes debe ofrecer a los Estados miembros y sus autoridades nacionales de reglamentación información contable suficientemente detallada para:
–        adoptar decisiones sobre el servicio universal,
–        determinar con fundamento si las obligaciones de servicio universal impuestas entrañan un coste neto y si representan una carga financiera injusta para el proveedor de servicio universal,
–        garantizar que las tarifas aplicadas al servicio universal cumplan los principios de tarificación establecidos en la presente Directiva,
–        garantizar el cumplimiento de los principios relativos a los gastos terminales establecidos en la presente Directiva, y
–        supervisar la equidad de las condiciones de mercado hasta que la competencia se haga realidad.»
B.      Derecho neerlandés
1.      Postwet 2009
13.      El artículo 22 de la Postwet 2009 (Ley Postal neerlandesa) exige al proveedor del servicio postal universal que establezca un sistema de contabilidad separado para los costes e ingresos del servicio postal universal y los correspondientes a otras actividades. Asimismo, esta información contable debe ponerse a disposición de la Autoriteit Consument en Markt (Autoridad Neerlandesa de Consumidores y Mercados; en lo sucesivo, «ANCM»).
14.      El artículo 23, apartado 1, obliga al proveedor del servicio postal universal a presentar un informe anual sobre la prestación del servicio postal universal a la ANCM. Dicho informe debe incluir tanto información sobre la calidad de los servicios prestados como un resumen de los costes e ingresos del servicio postal universal.
15.      Asimismo, el artículo 25, apartado 2, establece que las tarifas postales deberán basarse «en los costes reales del servicio postal universal y una rentabilidad razonable».
16.      Con arreglo al artículo 25, apartado 3, la autoridad de reglamentación debe calcular anualmente el margen de beneficio de las tarifas obtenido por el proveedor del servicio postal universal.
17.      El artículo 25, apartado 5, dispone que el ministro competente podrá fijar el margen de beneficio de las tarifas mediante decreto ministerial para un año determinado en base a una decisión ad hoc cuando se considere necesario para cumplir el requisito de que las tarifas estén basadas en los costes.
2.      Postregeling 2009
18.      El Postregeling 2009 (Reglamento Postal de 2009) es un reglamento ministerial que establece criterios detallados para el sistema de contabilidad de costes de los proveedores de servicio universal en el sector postal.
19.      En particular, el Reglamento Postal de 2009 establece estándares para el sistema de contabilidad de costes y, de forma pormenorizada, los distintos tipos de costes que deben atribuirse al servicio postal universal (artículos 7 a 8). Asimismo, regula cómo se determina la franja de tarifas relativa a la obligación del servicio universal (artículos 14 a 14.d).
II.    Antecedentes de hecho, procedimiento y cuestiones prejudiciales
20.      Tanto la demandante en el litigio principal, Sandd BV, como Koninklijke PostNL BV (en lo sucesivo, «PostNL») operan en el sector postal comercial de los Países Bajos. Además, PostNL es el proveedor de los servicios postales universales designado en los Países Bajos.
21.      El 25 de agosto de 2015, PostNL presentó a la ANCM el sistema de contabilidad de costes relativo a su obligación de servicio universal.
22.      Mediante resolución de 14 de septiembre de 2015, la ANCM, tras haber determinado que el sistema de contabilidad de costes de PostNL cumplía con lo dispuesto en los artículos 7 a 7.d del Reglamento Postal de 2009, estableció la franja de tarifas para los servicios universales prestados por PostNL, de conformidad con los artículos 14 a 14.e del Reglamento Postal de 2009. Sandd formuló una objeción a la resolución por la que se establecía la franja de tarifas básica, la franja de tarifas complementaria y la franja de tarifas total.
23.      El 14 de junio de 2016, la ANCM declaró infundada la reclamación presentada por Sandd. Posteriormente esta última interpuso un recurso de apelación contra la resolución de la ANCM ante el órgano jurisdiccional remitente.
24.      Sandd alegó en el procedimiento principal ante el órgano jurisdiccional remitente que la ANCM incurrió en error al aceptar la falta de separación contable en el sistema de contabilidad de costes de PostNL entre los distintos servicios que forman parte del servicio postal universal, dado que ello infringía el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 97/67. Asimismo, Sandd sostuvo que, al determinar la franja de tarifas, la ANCM había incurrido en error al ofrecer a PostNL un margen para establecer un promedio entre las tarifas de los distintos servicios. En su opinión, no se debería haber ofrecido este margen puesto que el artículo 12 de la Directiva 97/67 (así como la disposición nacional pertinente) establecen el requisito de que los distintos servicios postales estén basados en los costes. Además, Sandd alegó que, al determinar la franja de tarifas, la ANCM incurrió en error al tomar como punto de partida un rendimiento legal fijo del 11,11 %, lo que incumplía la premisa de la Directiva 97/67 de que los precios del servicio universal deben fijarse teniendo en cuenta los costes.
25.      Al albergar dudas sobre la correcta interpretación del Derecho de la Unión, el rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de Rotterdam) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«(1)      ¿Debe interpretarse el artículo 14, apartado 2, de [la Directiva 97/67], en su versión modificada por [la Directiva 2008/6], en el sentido de que se deduce de dicha disposición que la normativa nacional debe prever que los proveedores del servicio universal llevarán en su contabilidad interna cuentas separadas de cada uno de los servicios y productos que forman parte del servicio universal con el fin de poder diferenciar claramente entre cada uno de los servicios y productos que forman parte del servicio universal y los demás servicios y productos que no forman parte de dicho servicio, o bien se deduce únicamente de esta disposición que el sistema de contabilidad deberá distinguir entre, por un lado, los servicios y productos que forman parte el servicio universal y, por otro lado, los servicios y productos que no forman parte de dicho servicio?
(2)      ¿Debe interpretarse el artículo 12, párrafo introductorio y segundo guion, de [la Directiva 97/67], en su versión modificada por [la Directiva 2008/6], en el sentido de que el precio de cada servicio específico que forma parte del servicio universal deberá fijarse teniendo en cuenta los costes?
(3)      ¿Se opone la exigencia establecida en el artículo 12, párrafo introductorio y segundo guion, de [la Directiva 97/67], en su versión modificada por [la Directiva 2008/6], según la cual los precios se fijarán teniendo en cuenta los costes y de modo que ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del servicio universal, a que se establezca por tiempo indefinido un porcentaje de rentabilidad fijo mediante el cual aumenten los costes del servicio postal universal en relación con la franja de tarifas?»
26.      Sandd, PostNL, los Gobiernos neerlandés, español, italiano y polaco, así como la Comisión, presentaron observaciones escritas. Sandd, PostNL, el Gobierno de los Países Bajos y la Comisión también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 11 de abril de 2018.
III. Análisis
27.      Han pasado más de diez años desde que se modificó por última vez la Directiva 97/67 como un paso más hacia la liberalización de los mercados postales en la Unión Europea. Desde entonces, hasta donde sé, el Tribunal de Justicia ha tenido la oportunidad de interpretar esa Directiva únicamente en un número limitado de asuntos y nunca se le ha solicitado que interprete los artículos 12 o 14 de la Directiva 97/67.
28.      Aparentemente, el presente litigio se originó debido al temor por parte de Sandd de que PostNL pudiera estar subvencionando algunos de sus servicios en los que existe competencia con los beneficios obtenidos mediante la prestación del servicio postal universal en los Países Bajos. Sandd y PostNL son competidoras directas en la prestación de servicios postales comerciales no urgentes en los Países Bajos y ambas sociedades poseen una red de entrega a nivel nacional.
29.      Como alegó Sandd en sus observaciones escritas, el coste de los sellos ordinarios expedidos por PostNL en el marco de su obligación de servicio universal se ha incrementado de forma continua durante los últimos años de 0,44 euros en 2010 a 0,78 en el año 2017. Sin embargo, los precios de PostNL para un envío postal ordinario no urgente han permanecido estables durante ese mismo período, manteniéndose por debajo de 0,40 euros. Sandd sostiene que esta divergencia en la fijación de precios solo puede explicarse por la existencia de un cálculo selectivo o inexacto por parte de PostNL. Con ello Sandd da a entender que PostNL utiliza subvenciones del sector del servicio universal para incrementar su ventaja competitiva con el fin de captar clientes comerciales. Para probar estas sospechas, Sandd exige que PostNL facilite una información contable más detallada a la autoridad nacional de reglamentación. Según Sandd, esta exigencia se desprende del artículo 14 de la Directiva 97/67. También sostiene que dichas subvenciones podrían evitarse completamente si los precios de cada servicio o producto ofrecidos por PostNL se fijasen teniendo en cuenta los costes, requisito que establece el artículo 12 de la Directiva 97/67.
30.      A primera vista, las alegaciones de Sandd pueden parecer convincentes. De hecho, ¿cómo podrían ser contrarias a la transición vigilada hacia el mercado plenamente competitivo, contemplado en la Directiva 97/67, una información contable más detallada y una fijación de precios, teniendo en cuenta los costes, más estricta en lugar de menos? Sin embargo, opino que las alegaciones de Sandd no resisten a un examen desde el prisma de los principios económicos y los objetivos que subyacen a la arquitectura del servicio postal universal erigida en el Derecho de la Unión.
31.      En los siguientes puntos presentaré, en primer lugar, los principios y objetivos que subyacen a la Directiva 97/67, al mismo tiempo que trazaré los límites del mercado interior de los servicios postales en la Unión Europea. A continuación, abordaré sucesivamente las tres cuestiones prejudiciales.
A.      Principios y objetivos que subyacen a la Directiva 97/67
32.      En julio de 1995, la Comisión propuso por primera vez medidas para el establecimiento de normas comunes destinadas a desarrollar el sector postal y mejorar la calidad del servicio, así como a abrir progresivamente los mercados postales nacionales a la competencia de forma controlada. La propuesta se basaba en salvaguardar el servicio postal como un servicio universal a largo plazo, de modo que se garantizase que todo el mundo tuviera acceso a unos servicios postales de una determinada calidad a precios asequibles, incluso en las zonas rurales o escasamente pobladas en las que las tarifas no cubrieran necesariamente el coste de prestación del servicio. Por este motivo, se pretendía reservar determinados servicios postales al proveedor del servicio universal que, en consecuencia, no tendría ninguna competencia en ese sector. La apertura progresiva y gradual de los mercados postales en este sentido dotó a los proveedores del servicio universal de tiempo suficiente para adoptar las medidas de modernización y reestructuración necesarias al tiempo que garantizaba la prestación del servicio universal en condiciones de equilibrio financiero. (5)
33.      Las medidas se adoptaron mediante la Directiva 97/67 en diciembre de 1997.
34.      Como el siguiente paso en la apertura gradual de los mercados postales nacionales, la Directiva 2002/39 limitó en mayor medida los servicios que se podían reservar al proveedor del servicio universal y también prohibió expresamente las subvenciones cruzadas del sector reservado al sector no reservado.
35.      En 2006, la Comisión presentó una propuesta para una tercera Directiva Postal que terminó adoptándose con la denominación de Directiva 2008/6. La nueva Directiva eliminó todos los servicios reservados y abrió a la competencia el mercado postal por completo (incluidos los servicios que debían ser cubiertos mediante una obligación de servicio universal). No obstante, la obligación de servicio universal se mantuvo, ya que se reconoció la necesidad de garantizar los servicios postales para todos a precios asequibles con independencia de la rentabilidad económica para el proveedor del servicio. Dado que ya no era posible financiar esa obligación mediante los servicios reservados, en la Directiva 2008/6 se establecieron otros modos de financiar los servicios universales en lo que actualmente es el artículo 7 de la Directiva 97/67, en su versión modificada.
36.      La obligación de servicio universal, como la define actualmente la Directiva 97/67, comprende la prestación permanente de un servicio postal de una calidad determinada en todo el territorio de los Estados miembros a precios asequibles para los envíos postales de hasta 2 kg y los paquetes postales de hasta 10 kg, así como los servicios de envíos certificados y envíos con valor declarado. Los servicios postales universales también incluyen la puesta a disposición de puntos de contacto y puntos de acceso según las necesidades de los usuarios. Los servicios postales, especialmente las recogidas y entregas, deben ser garantizados al menos cinco días laborables por semana, excepto en circunstancias excepcionales. (6) Además, los Estados miembros pueden añadir a la obligación de servicio universal la prestación gratuita de servicios postales para las personas invidentes y de visión reducida (7) u otras exigencias adicionales.
37.      Dadas las diferencias en las condiciones geográficas, de infraestructura y de mercado existentes entre los Estados miembros, se les exige, en cierta medida, que especifiquen el alcance de la obligación de servicio universal. La Directiva 97/67 únicamente establece el nivel mínimo de los servicios que se deben prestar. (8) Por lo tanto, los Estados miembros pueden optar por realzar la obligación de servicio universal, por ejemplo añadiendo un día adicional para las entregas cada semana. (9)
38.      Asimismo, los Estados miembros deben adoptar un mecanismo de financiación para la prestación de los servicios universales ya sea escogiéndolo entre las diversas opciones previstas en el artículo 7 de la Directiva 97/67, (10) o bien eligiendo «cualquier otro sistema» compatible con el Tratado, (11) lo que permite a los Estados miembros adaptar la financiación del servicio postal universal a las condiciones de mercado existentes en su territorio.
39.      Al escoger la financiación de la obligación de servicio universal, los Estados miembros deben tener en cuenta una serie de consideraciones. No solo dependen los prerrequisitos del servicio universal en gran medida de los factores específicos del país como la geografía, la densidad de población y la infraestructura, sino que además la Directiva 97/67 exige que los precios de la prestación del servicio universal se fijen teniendo en cuenta los costes. (12) Por lo tanto, al establecer la obligación de servicio universal, los Estados miembros deben encontrar un justo equilibrio entre la necesidad de proporcionar incentivos para la eficiencia económica y la necesidad de garantizar la prestación de los servicios universales, en particular proporcionando los recursos necesarios para permitir que opere en condiciones de equilibrio financiero. (13)
40.      Aunque la subvención de los componentes no rentables del servicio universal mediante el establecimiento de un sector reservado fue suprimida mediante la Directiva 2008/6, la subvención cruzada sigue siendo una de las principales maneras de financiar la obligación de servicio universal en los Estados miembros. De este modo, los proveedores del servicio universal subvencionan los componentes no rentables de la obligación de servicio universal —como los servicios postales en las zonas escasamente pobladas— mediante los componentes más rentables de la obligación de servicio universal, que por lo general se encuentran en zonas más densamente pobladas.
41.      Al no armonizar el alcance exacto ni la financiación de la obligación de servicio universal en un mercado plenamente competitivo, la Directiva 97/67 exige que los Estados miembros tomen importantes decisiones políticas. De este modo, el legislador de la Unión reconoce las diferencias que siguen existiendo entre los diferentes mercados postales nacionales.
42.      Para garantizar la continuidad de la prestación del servicio universal contemplada en la Directiva 97/67, tanto al establecer las condiciones de adjudicación de los servicios universales como al determinar la financiación del servicio universal, los Estados miembros deben respetar los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad. (14) Al contrario de lo que se da a entender en las observaciones de PostNL, estos principios no son meras orientaciones no vinculantes, sino que deben ser observados por los Estados miembros cuando supervisan a los proveedores del servicio universal. Esto es tanto más importante habida cuenta de que en muchos Estados miembros el proveedor del servicio universal es el operador postal histórico, a menudo de titularidad estatal.
43.      Asimismo, el margen de discrecionalidad del que gozan los Estados miembros al establecer el servicio universal en su territorio nacional se ve adicionalmente limitado por la aplicación de las normas del Tratado, y en particular sus normas sobre competencia y libre prestación de servicios. (15) Un proveedor del servicio universal que infrinja las normas de Derecho de la competencia podrá ser sancionado con arreglo al Derecho de la Unión, (16) con independencia del sistema escogido para la prestación de los servicios universales por el Estado miembro de que se trate. Además, las normas de la Unión sobre ayudas estatales garantizan que los proveedores del servicio universal no obtengan ventajas indebidas en comparación con sus competidores. (17)
44.      Teniendo presentes las consideraciones precedentes, pasaré a abordar las cuestiones prejudiciales.
B.      Sobre la primera cuestión prejudicial: requisitos contables derivados del artículo 14 de la Directiva 97/67
45.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente sobre el nivel de detalle que debe presentar la contabilidad interna del proveedor del servicio universal o, más concretamente, si la Directiva 97/67 exige a los Estados miembros que impongan a los proveedores del servicio universal la obligación de llevar cuentas separadas para cada servicio o producto específico del servicio universal.
46.      Sandd alega que la diferencia de precio entre los sellos expedidos por PostNL como parte de su obligación de servicio universal y la tarifa por unidad de sus servicios comerciales solo puede explicarse por la existencia de un cálculo selectivo o inexacto de los costes por parte de PostNL. Tras el rechazo por parte de la autoridad neerlandesa de reglamentación de la reclamación de Sandd a tal efecto, esta última parece sugerir en el procedimiento principal que la contabilidad de PostNL no está lo suficientemente detallada como para que la autoridad nacional de reglamentación pueda evaluar correctamente la imputación de costes de PostNL entre el servicio universal y el servicio no universal, dado que el proveedor del servicio universal solo calcula los costes globales correspondientes a la obligación de servicio universal, por una parte, y los costes globales correspondientes a las actividades comerciales, por otra. Sandd sostiene que esta práctica contable infringe el artículo 14 de la Directiva 97/67, que exige que los proveedores del servicio universal «llev[en] en sus sistemas de contabilidad interna cuentas separadas de modo que se diferencie claramente entre cada uno los servicios y productos que forman parte del servicio universal y los demás servicios y productos que no forman parte del mismo».
47.      Sandd interpreta esta disposición en el sentido de que los costes de cada servicio o producto específico deben reflejarse de forma separada en el sistema de contabilidad interna del proveedor del servicio universal. En cambio, PostNL alega que de los objetivos, contexto y origen del artículo 14 se deduce que dicha disposición no contiene tal requisito.
48.      Tal como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, la disposición en cuestión es algo ambigua a este respecto. La versión inglesa del artículo 14 hace referencia a «each of the services and products which are part of the universal service». En este contexto, «each» puede entenderse en el sentido de que significa «cada [servicio o producto] específico», pero también «el conjunto de» o «todos». Esta ambigüedad no puede resolverse recurriendo a otras versiones lingüísticas de la Directiva 97/67. Mientras que algunas lenguas utilizan un equivalente de «each», otras se refieren a «todos los servicios y productos» o simplemente hacen referencia a «por una parte, los servicios y productos que forman parte del servicio universal y, por otra parte, los servicios y productos que no forman parte del mismo», de manera que no se especifica si la separación de las cuentas debe realizarse entre cada servicio o producto específico del servicio universal o, en cambio, entre los servicios y productos del servicio universal en su conjunto y los demás servicios y productos ofrecidos por el proveedor del servicio universal.
49.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición, ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. En efecto, las disposiciones del Derecho de la Unión deben ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión. En caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión, esta debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra. (18)
50.      El artículo 14 en su redacción actual fue incorporado por la Directiva 2008/6 cuando se suprimieron los servicios reservados y se introdujeron nuevos mecanismos de financiación de la obligación de servicio universal. Esta disposición establece determinados requisitos relativos al sistema de contabilidad interna de los proveedores del servicio universal.
51.      Además de obligar a los proveedores del servicio universal a llevar cuentas separadas para el servicio universal y sus actividades comerciales, el artículo 14 establece reglas para la imputación de los costes ocasionados por el servicio universal. (19) Siempre que sea posible, los costes deben imputarse directamente a un servicio o producto concreto. (20) Cuando esto no sea posible, los costes deberán imputarse en base a un análisis directo de su origen, de vínculos indirectos o de un factor de imputación general. (21) Los costes comunes que son necesarios para la prestación tanto de los servicios universales como no universales deberán imputarse «de manera apropiada» mientras que «deberán aplicarse los mismos parámetros de costes a los servicios universales y a los servicios no universales». (22)
52.      En lo referente al objetivo de la disposición, la segunda frase del artículo 14, apartado 2, deja claro que la información contable que exige dicha disposición será de utilidad «cuando los Estados miembros calculen el coste neto del servicio universal». El anexo I de la Directiva 97/67 proporciona orientaciones adicionales para calcular dicho coste neto, «si existiere» alguno. En consecuencia, el cálculo del coste neto del servicio universal debe tener en cuenta todos los elementos relevantes, incluidas «las ventajas inmateriales y de mercado» de que pueda gozar el proveedor del servicio universal. (23) De este modo, el anexo I aclara que el cálculo del coste neto del servicio universal no es un mero ejercicio contable, sino que se requiere una apreciación global del mercado postal.
53.      Asimismo, la obligación de llevar cuentas separadas establecida en el artículo 14 tiene la finalidad de «evitar que las subvenciones cruzadas afecten desfavorablemente la competencia». (24) La información contable debe ayudar a los Estados miembros y a sus autoridades nacionales de reglamentación a i) adoptar decisiones en relación con el servicio universal; ii) determinar si las obligaciones de servicio universal impuestas entrañan un coste neto y si representan una carga financiera injusta para el proveedor del servicio universal; iii) garantizar que las tarifas aplicadas al servicio universal cumplan los principios de tarificación establecidos en la Directiva 2008/6; iv) garantizar el cumplimiento de los principios relativos a los gastos terminales establecidos en la Directiva 2008/6, y v) supervisar la equidad de las condiciones de mercado hasta que la competencia se haga realidad. (25)
54.      Todas estas medidas ayudan a perseguir un objetivo principal: la transición hacia un mercado postal plenamente competitivo. Dado que los mercados postales de los Estados miembros han tenido tradicionalmente la forma de monopolios, dicha transición debe producirse tanto de forma gradual como supervisada. (26)
55.      Los Estados miembros y sus autoridades nacionales de reglamentación tienen un papel central en la supervisión de la transición hacia un mercado plenamente competitivo. (27) La Directiva 97/67 simplemente establece un marco de principios generales adoptados a escala de la Unión, mientras que la determinación de los procedimientos concretos corresponde a los Estados miembros, los cuales deben poder elegir el régimen que mejor se adapte a su situación particular, (28) que difiere de un Estado miembro a otro.
56.      Por ejemplo, el coste neto del servicio universal varía considerablemente entre los Estados miembros. (29) Esto se debe a las distintas condiciones de mercado, así como a las elecciones políticas existentes en los Estados miembros. Por ejemplo, el coste neto del servicio universal puede ser cero cuando las ventajas (materiales o inmateriales) derivadas de la prestación de la obligación de servicio universal sean mayores que el coste. A pesar de que el proveedor del servicio universal está obligado a prestar servicios postales también en zonas de alto coste, existen determinadas ventajas de red asociadas al hecho de ser el único proveedor que ofrece servicios postales en todo el territorio de un Estado miembro y al menos cinco días por semana. (30) En países con una buena infraestructura, un territorio de fácil acceso y densamente poblados (como los Países Bajos), estas ventajas de red pueden compensar el coste de tener que prestar servicios y entregar productos también en zonas menos rentables. En tales circunstancias, no se genera ningún coste neto para el proveedor del servicio universal y, tal como ha señalado el Gobierno italiano, unos requisitos contables excesivamente estrictos solo añadirían una carga económica al proveedor del servicio universal sin proporcionar ninguna ventaja. Ello iría en contra del principio de proporcionalidad, cuya observancia exige expresamente la Directiva 97/67, así como del objetivo de la Directiva de cumplir las obligaciones de servicio universal de manera eficiente. (31)
57.      Sin embargo, en los Estados miembros en los que, debido a las condiciones de mercado, el coste neto de la obligación de servicio universal sea bastante alto y además se financie con fondos públicos o sea compartido entre los proveedores de servicios postales o los usuarios, serán necesarias cuentas mucho más detalladas para que la autoridad nacional de reglamentación pueda evaluar si estas contribuciones se utilizan para el fin previsto en la Directiva 97/67. (32)
58.      A este respecto, la Directiva 97/67 es un auténtico instrumento de armonización mínima.
59.      Este también es el motivo por el cual la obligación impuesta a los proveedores del servicio universal de llevar cuentas separadas y transparentes está sujeta a las necesarias adaptaciones. (33)
60.      El artículo 14, apartado 4, permite a las autoridades nacionales de reglamentación aprobar otros sistemas de contabilidad de costes cuando estos se basen en principios de contabilidad de costes coherentemente aplicados y objetivamente justificables. Interpretados a la luz del preámbulo de la Directiva 2008/6, dichos principios suponen que la información contable se debe facilitar de forma suficientemente detallada para permitir a los Estados miembros y a sus autoridades nacionales de reglamentación supervisar adecuadamente la transición hacia un mercado plenamente competitivo. (34) En mi opinión, la existencia en el mercado de uno o varios competidores ya sería un indicio de que el mercado ya es competitivo.
61.      Asimismo, cuando un Estado miembro no haya utilizado un mecanismo de financiación y no se proporcione ninguna asistencia estatal al proveedor del servicio universal, encubierta o de otro tipo, la Directiva 97/67 permite a la autoridad nacional de reglamentación tomar la decisión de eliminar completamente cualquier tipo de requisitos contables establecidos en el artículo 14. (35) En estas circunstancias, la supervisión en profundidad de la contabilidad del proveedor del servicio universal por parte de la autoridad nacional de reglamentación deja de ser necesaria y pasa a estar comprendida en el ámbito del Derecho de la competencia.
62.      Por consiguiente, la alegación de la Comisión de que solo es posible presentar información contable suficientemente detallada llevando cuentas separadas para cada servicio o producto específico es una simplificación excesiva de la problemática y no puede aplicarse al servicio universal en todos los Estados miembros.
63.      A pesar de que el considerando 29 de la Directiva 97/67 obliga a los proveedores del servicio universal a establecer un sistema de contabilidad «que posibilite [...] la imputación de costes a los servicios de la forma más precisa posible», debe recordarse que esa versión de la Directiva todavía permitía a los Estados miembros mantener un sector reservado como medio para financiar el servicio universal. Tras la modificación de 2008, solo los Estados miembros y sus autoridades nacionales de reglamentación pueden determinar el alcance exacto de la obligación contable de los proveedores del servicio universal. Dado que actualmente los Estados miembros escogen la financiación del servicio universal en base a los requisitos mínimos establecidos en la Directiva 97/67, también deben escoger el grado de exactitud del sistema de contabilidad exigido para evitar toda imposición de una carga económica indebida al proveedor del servicio universal.
64.      Por consiguiente, estoy de acuerdo con PostNL y con los Gobiernos neerlandés, italiano y español en que los Estados miembros deben disponer de un considerable margen de maniobra para determinar el nivel de detalle exigido en la contabilidad interna de los proveedores del servicio universal. (36)
65.      Llegados a este punto, debe mencionarse que la Directiva 97/67 incorpora ciertas salvaguardias en relación con el considerable margen de maniobra de los Estados miembros, como la auditoría al proveedor del servicio universal por una sociedad de auditoría independiente que exige dicha Directiva. (37)
66.      Por lo tanto, concluyo que el artículo 14 de la Directiva 97/67, interpretado a la luz de su objetivo y estructura general, no contiene una obligación general de llevar cuentas separadas para cada servicio o producto específico del servicio postal universal, sino que el detalle de la información contable exigida a los proveedores del servicio universal está intrínsecamente relacionado con las circunstancias específicas en las cuales se prestan los servicios postales universales en cada Estado miembro, como el diseño del servicio universal, las condiciones de mercado existentes y el grado de competencia en el mercado postal nacional.
67.      En consecuencia, debe responderse a la primera cuestión prejudicial que el artículo 14 de la Directiva 97/67 no impone a los Estados miembros la obligación de establecer en la normativa nacional que los proveedores del servicio universal deben llevar cuentas separadas en su contabilidad interna para cada uno los servicios y productos comprendidos en el servicio universal.
C.      Sobre la segunda cuestión prejudicial: el principio de fijación de los precios teniendo en cuenta los costes recogido en la Directiva 97/67
68.      La segunda cuestión prejudicial versa sobre si del artículo 12, guiones primero y segundo, de la Directiva 97/67 se deduce que la tarifa para cada servicio específico que forma parte del servicio universal, en lugar de la prestación del servicio universal en su conjunto, debe ser fijada teniendo en cuenta los costes.
69.      Dicho de otro modo, mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si el artículo 12 de la Directiva 97/67 prohíbe las subvenciones cruzadas entre los distintos servicios y productos prestados como parte de una obligación de servicio universal.
70.      Sandd, el Gobierno polaco y la Comisión alegan, basándose en el tenor del artículo 12, que la tarifa de cada servicio específico prestado en virtud de la obligación de servicio universal debe ser fijada teniendo en cuenta los costes. Por el contrario, PostNL y los Gobiernos neerlandés, español e italiano sostienen que, en vista de su contexto jurídico y económico, el artículo 12 de la Directiva 97/67 no debe interpretarse de tal modo.
71.      Sin proporcionar una definición del concepto de «servicio o producto» a efectos de la Directiva 97/67, el artículo 12 exige que «las tarifas de cada uno de los servicios que forman parte del servicio universal» respeten determinados principios. Deben ser asequibles, sus precios deben ser fijados teniendo en cuenta los costes y de modo que ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del servicio universal, así como ser transparentes y no discriminatorias. (38) Al mismo tiempo, en primer lugar, el artículo 12 permite a los Estados miembros mantener o introducir la prestación de un servicio postal gratuito para el uso de las personas invidentes o de visión reducida (39) y, en segundo lugar, decidir que se aplique una tarifa única en todo el territorio nacional o a los servicios transfronterizos. (40) En tercer lugar, la disposición protege el derecho de los proveedores del servicio universal a celebrar acuerdos individuales con los usuarios respecto a los precios. (41)
72.      En vista del tenor y de la estructura del artículo 12, queda claro que los principios enumerados en el mismo deben aplicarse de forma cumulativa. Tal como han señalado PostNL, el Gobierno neerlandés y el Gobierno español, existe una cierta tensión entre el principio de que los precios deben fijarse teniendo en cuenta los costes y el principio de que deben ser asequibles. En zonas de alto coste, si las tarifas fueran calculadas estrictamente en base a los costes, los servicios postales no se podrían considerar asequibles. En efecto, este problema es el motivo de que se haya mantenido la obligación de servicio universal a pesar de la progresiva liberalización de los mercados postales. La obligación de servicio universal parte de la premisa de que los servicios o productos en cuestión no se ofrecerían en todo el territorio de un Estado miembro en condiciones de mercado. De este modo, la prestación de algunos servicios en el marco del servicio universal puede realizarse únicamente a pérdida o con un coste neto que no responde a los estándares comerciales normales. Por este motivo la Directiva 97/67 prevé mecanismos para financiar el coste neto del servicio universal cuando los costes no puedan ser recuperados únicamente mediante las tarifas. (42) Al calcular el coste neto del servicio universal, no solo se aplican principios contables, sino que también se tienen en cuenta las ventajas inmateriales y de mercado. (43)
73.      También procede recordar que el artículo 12 menciona el principio de fijación de los precios teniendo en cuenta los costes junto con el principio de que los precios deben ofrecer incentivos para la prestación eficiente del servicio universal. (44) El término «incentivo» implica que los proveedores del servicio universal no deberían meramente recuperar los costes.
74.      En consecuencia, el principio de la fijación de los precios teniendo en cuenta los costes no ha de interpretarse de manera estricta y expresarse meramente como el resultado de un ejercicio contable.
75.      Entonces, ¿cuál es el significado y el objetivo del principio de fijación de los precios teniendo en cuenta los costes recogido en el artículo 12 de la Directiva 97/67?
76.      El artículo 12, aunque continúa en la misma línea que la disposición anteriormente aplicable, fue introducido en la Directiva 97/67 mediante una modificación en 2008 cuando ya se había alcanzado una situación de mercado más madura. Desde entonces, los servicios postales se ofrecen en un entorno de plena competencia.
77.      Por una parte, el artículo 12 pretende «garantizar una gestión saneada del servicio universal». (45) Una gestión saneada del servicio universal supone tanto que los costes de las cargas generadas por la obligación de servicio universal estén basadas en los costes de la prestación eficiente, en lugar de en costes que pudieran inflarse mediante prácticas de trabajo ineficientes o salarios y otros niveles de costes inflados, (46) como que los proveedores del servicio universal puedan cumplir su misión en base a condiciones económicas y financieras que no les supongan una carga financiera indebida. (47)
78.      Por otra parte, en un entorno de plena competencia, los precios de la prestación de los servicios postales universales deberían «reflejar las condiciones comerciales y costes normales» en la medida de lo posible. Con esto se pretende evitar que aparezcan distorsiones del mercado y al mismo tiempo garantizar el equilibrio financiero del servicio universal. La Directiva 97/67 pretende lograr este objetivo permitiendo que los Estados miembros continúen imponiendo tarifas únicas o precios máximos a los proveedores de servicios postales para determinados servicios de este ámbito. (48) Las tarifas únicas garantizan que los precios sean asequibles también en las zonas de alto coste a la vez que sirven de incentivo para la eficiencia de costes.
79.      Sin embargo, tal como ha señalado el Gobierno español, la imposición de una tarifa única necesariamente implica que esta se fije por referencia a los costes medios del servicio universal. De lo contrario sería materialmente imposible que dicha tarifa única reflejara las diferencias en los costes y servicios comprendidos en el servicio universal. (49)
80.      Asimismo, las tarifas únicas en forma de «gastos terminales» también se imponen para la entrega de correo y paquetes internacionales, tal como mencionó el Gobierno de los Países Bajos en la vista. No obstante, a diferencia de los gastos terminales para el correo transfronterizo en el interior de la Unión, (50) las tarifas terminales para la entrega de paquetes procedentes de terceros países no se fijan en función de los costes generados, sino mediante acuerdos internacionales conforme a una tarifa por unidad que en muchos Estados miembros está por debajo del coste de la entrega nacional de paquetes. (51) Con la creciente popularidad del comercio electrónico, el número de paquetes internacionales está aumentando de forma constante. Si se tuviera que fijar el precio de cada servicio específico en el marco del servicio universal teniendo en cuenta los costes, es probable que las tarifas para los paquetes nacionales dejaran de ser asequibles, dado que los costes adicionales generados por los paquetes internacionales procedentes de terceros países sólo podrían compensarse con dicha tarifa.
81.      Por lo tanto, la idea de las subvenciones —ya sean subvenciones cruzadas entre los diversos servicios postales prestados por el proveedor del servicio universal o un mecanismo de compensación— es inherente a la arquitectura de la obligación de servicio universal establecida en la Directiva 97/67. Esta realidad también se reconoce en el artículo 7 de dicha Directiva, que prevé diversos modos de financiación de la prestación de los servicios universales. Dado que se ha eliminado el sector reservado, incluso las subvenciones cruzadas del sector no universal al sector universal pueden ser una opción viable para dicha financiación, mientras no afecten desfavorablemente la competencia. (52) La Directiva 2008/6 incluso menciona expresamente que los beneficios derivados de actividades no incluidas en el servicio universal pueden utilizarse para financiar este último, siempre y cuando tal decisión sea compatible con el Tratado. (53) Al recurrir a las subvenciones cruzadas, el servicio universal es independiente de la financiación externa, lo que, en última instancia, garantiza la competitividad del proveedor del servicio universal pero también la viabilidad a largo plazo del propio servicio universal. (54)
82.      Por consiguiente, la interpretación defendida por Sandd y la Comisión no solo sería contraria a la estructura general del artículo 12, sino también a la razón de ser del servicio universal. Mientras sea necesario imponer una obligación de servicio universal, los servicios postales no podrán prestarse a precios estrictamente basados en los costes de cada servicio específico.
83.      Tanto PostNL como el Gobierno polaco han observado (aunque con finalidades distintas) que en cualquier caso la fijación de precios teniendo en cuenta los costes de cada servicio específico solo es posible cuando pueden determinarse los costes de prestación de cada servicio específico. Dependiendo de las circunstancias nacionales, podría resultar imposible imputar todos los costes derivados de la prestación de una obligación de servicio universal a un servicio específico. El artículo 14, apartado 3, letra b), de la Directiva 97/67 llega a reconocer expresamente que puede no ser posible imputar los costes comunes directamente a un servicio o producto concreto. Es más, la Directiva 97/67 no contiene unas orientaciones suficientemente detalladas sobre cómo imputar los costes comunes de manera uniforme en todos los Estados miembros.
84.      Esto último quedó patente en el asunto Post Danmark, (55) en el que se solicitó al Tribunal de Justicia que dilucidara si constituía un abuso de posición dominante el hecho de que el proveedor del servicio universal ofreciera reducciones de precio selectivas a un nivel inferior a los costes totales medios de la empresa de correos, pero superiores a los costes incrementales medios del proveedor del servicio universal. Al dirimir la cuestión que se le había planteado, el Tribunal de Justicia dejó expresamente la determinación de los detalles de la correcta apreciación de los costes comunes a las autoridades del Estado miembro. (56)
85.      En consecuencia, debe corresponder a los Estados miembros y a sus autoridades de reglamentación, que gozan de un considerable margen de maniobra para la aplicación de la Directiva 97/67 (57) y que también pueden «decid[ir] la mejor forma de supervisar las subvenciones cruzadas», (58) la determinación de los detalles de lo que implica la aplicación del artículo 12 de la Directiva 97/67. Esto dependerá de las peculiaridades nacionales de cada Estado miembro. Mientras que en algunos de ellos podría ser posible prestar la mayor parte de los servicios postales percibiendo por ello tarifas fijadas en función de los costes de cada servicio específico, en otros Estados miembros podrían necesitarse más subvenciones cruzadas debido a la existencia de un porcentaje significativo de zonas de alto coste, ya sea por razones geográficas, el alcance amplio de la obligación de servicio universal u otros motivos.
86.      Sandd alega que la libertad de tener que fijar los precios teniendo en cuenta los costes únicamente para el servicio universal en su conjunto cortocircuitaría la competencia y provocaría que los competidores del proveedor del servicio universal se enfrentaran a precios artificialmente bajos con los que sería imposible competir. Sin embargo, esta alegación ignora el hecho de que, no obstante el margen de maniobra otorgado a los Estados miembros para establecer y supervisar el servicio universal, las actuaciones de los proveedores del servicio universal, ya sea dentro o fuera de la obligación de servicio universal, siguen estando sometidas a las normas de Derecho de la competencia de la Unión, sin perjuicio de que algunos de estos servicios estén regulados. (59) En caso de abusos en la fijación de precios por parte de un proveedor del servicio universal, los competidores dispondrán de vías jurídicas con arreglo al Derecho de la competencia.
87.      No obstante, el mero hecho de que PostNL ofrezca sus servicios a los usuarios comerciales a precios bastante bajos mientras que los precios de los sellos que expide se han incrementado de forma continua en los últimos años no significa necesariamente que vulnere las normas de competencia. Con arreglo a la nueva versión de la Directiva 97/67, los proveedores del servicio universal deben disponer de «mayor flexibilidad de precios en consonancia con el principio de orientación a coste». (60) De este modo, los proveedores del servicio universal tienen margen para negociar con determinados grupos de clientes. (61) Siempre que el cliente resida en una zona de bajo coste o reduzca de otro modo los costes necesarios para el procesamiento de su correo (por ejemplo, clasificándolo previamente), PostNL podrá ofrecer sus servicios a precios inferiores sin dejar de respetar por ello los principios consagrados en el artículo 12. En cambio, al determinar el precio de los sellos sujetos a una tarifa única y, en algunos Estados miembros, también a un precio máximo, PostNL debe tener en cuenta que las cartas que lleven tales sellos pueden tener que ser entregadas incluso en islas remotas.
88.      Por lo tanto, debe responderse a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 12 de la Directiva 97/67 no puede interpretarse en el sentido de que impone una obligación a los proveedores del servicio universal según la cual el precio de cada servicio específico comprendido en el servicio universal debe fijarse teniendo en cuenta los costes. No obstante, los Estados miembros o sus autoridades nacionales de reglamentación pueden imponer este requisito a los proveedores del servicio universal.
D.      Sobre la tercera cuestión prejudicial: requisitos establecidos en la Directiva 97/67 en relación con el porcentaje de rentabilidad de los proveedores del servicio universal
89.      Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la exigencia establecida en el artículo 12 de la Directiva 97/67, según la cual los precios se fijarán teniendo en cuenta los costes y de modo que se ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del servicio universal, se opone al establecimiento por tiempo indefinido de un porcentaje de rentabilidad fijo mediante el cual aumenten los costes de los servicios postales universales en relación con la franja de tarifas.
90.      En realidad, esta cuestión suscita dos problemas distintos. En primer lugar, se plantea la cuestión de si el principio de fijación de precios teniendo en cuenta los costes establecido en la Directiva 97/67 se opone a que los proveedores del servicio universal rentabilicen sus inversiones al calcular los costes derivados de la prestación del servicio universal. En segundo lugar, la tercera cuestión prejudicial también plantea la pregunta de si los Estados miembros pueden fijar un porcentaje de rentabilidad por tiempo indefinido con arreglo a la Directiva 97/67.
91.      Del anexo I de la Directiva 97/67 se deduce claramente que el cálculo del coste neto del servicio universal incluye el «derecho a obtener un beneficio razonable» por parte del proveedor del servicio universal. (62) Asimismo, tal como ha alegado el Gobierno de España, la referencia que se hace en el segundo guion del artículo 12 al hecho de que los precios deben «ofre[cer] incentivos para la prestación eficiente del servicio universal» (el subrayado es mío) supone que los proveedores del servicio universal tienen derecho a algo más que la simple recuperación de los costes. (63)
92.      Sin embargo, la Directiva 97/67 guarda silencio sobre qué es un «beneficio razonable». Solo hay una referencia indirecta al beneficio en un sentido estricto cuando la Directiva exige que la designación de un proveedor del servicio universal tenga una duración que ofrezca «tiempo suficiente para rentabilizar las inversiones». No obstante, los Estados miembros deben revisar tal designación de forma periódica. (64)
93.      Sandd alega, basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en otros ámbitos regulados relativos a los servicios de interés económico general, (65) que el concepto de «rentabilidad razonable» debería determinarse en base al rendimiento del capital invertido. Puesto que las tarifas para la prestación del servicio universal deben estar basadas en los costes, en lugar de en el beneficio, un porcentaje de rentabilidad basado en las inversiones realizadas por un proveedor del servicio universal parece un punto de partida razonable para determinar el beneficio razonable. No obstante, las conclusiones correspondientes a un concreto ámbito de servicios universales no pueden extrapolarse automáticamente a otros ámbitos, puesto que la forma y el alcance de las obligaciones de servicio universal varían en función de la situación de mercado de que se trate.
94.      En la jurisprudencia antes mencionada, el Tribunal de Justicia basó su razonamiento en indicaciones proporcionadas por la Comisión acerca de la manera de evaluar el beneficio razonable por la prestación de servicios de interés económico general. (66) La Comunicación de la Comisión pertinente define el «beneficio razonable» principalmente como «el coeficiente de rendimiento del capital […], teniendo en cuenta el nivel de riesgo». La Comunicación de la Comisión también afirma que el «nivel de riesgo depende del sector en cuestión, el tipo de servicio y las características del mecanismo de compensación.» (67) Al mismo tiempo, la Comunicación reconoce que se pueden utilizar otros indicadores del nivel de beneficios. (68)
95.      Habida cuenta de las diferencias en cuanto al alcance y la financiación del servicio postal universal entre los Estados miembros, también deben existir diferencias significativas en el nivel de riesgo al que están expuestos los proveedores del servicio universal. En algunos Estados miembros puede ser mucho más difícil encontrar un proveedor de servicios postales dispuesto a asumir la obligación de servicio universal que en otros. Con el fin de garantizar la prestación del servicio universal, que es uno de los principales objetivos de la Directiva 97/67, el porcentaje de rentabilidad de los proveedores del servicio universal en los primeros Estados miembros deberá ser mayor que en los segundos. En consecuencia, el concepto de un beneficio razonable no es el mismo para todos los Estados miembros y, además, exige una evaluación en profundidad de las condiciones existentes en el mercado postal nacional.
96.      Por consiguiente, el silencio de la Directiva 97/67 acerca de los métodos detallados para calcular un beneficio razonable debe interpretarse, tal como sostiene el Gobierno de España, como una elección consciente del legislador de la Unión de no armonizar este particular a escala de la Unión. Por lo tanto, corresponde a los Estados miembros determinar qué es un beneficio razonable, teniendo en cuenta los principios enumerados en el artículo 12 de la Directiva 97/67 y que el beneficio determinado no debe constituir una distorsión de la competencia. (69)
97.      A continuación, abordaré la cuestión de si el porcentaje de rentabilidad de un proveedor del servicio universal puede fijarse por tiempo indefinido.
98.      La Directiva 97/67 proporciona relativamente pocas indicaciones a este respecto. No obstante, dado que la designación de un proveedor del servicio universal debe revisarse periódicamente, con arreglo al artículo 4 de la Directiva 97/67, (70) me parece obvio que el porcentaje de rentabilidad fijado por los Estados miembros o por sus autoridades nacionales de reglamentación también debe revisarse al menos periódicamente. Asimismo, puesto que lo que constituye un porcentaje de rentabilidad razonable depende en gran medida de las condiciones existentes en el mercado postal nacional, es evidente que se deberá adaptar el porcentaje de rentabilidad siempre que cambien las condiciones del mercado. Siempre y cuando el porcentaje de rentabilidad se revise de forma regular y se pueda adaptar a los cambios del mercado, no veo ningún motivo por el que el porcentaje de rentabilidad del proveedor del servicio universal no pueda fijarse por tiempo indefinido.
99.      A tal efecto, PostNL y el Gobierno de los Países Bajos aclararon tanto en sus observaciones escritas como en la vista que la ANCM revisa anualmente el porcentaje de rentabilidad del proveedor del servicio universal en los Países Bajos y que también es posible que las franjas de tarifas se adapten anualmente mediante intervención ministerial. Sostienen que no ha sido necesario adaptar el porcentaje de rentabilidad desde 2011, en parte debido a las pérdidas sufridas por PostNL durante varios años.
100. Además, cuando la apreciación de la autoridad nacional de reglamentación parezca incorrecta, los usuarios y los proveedores del servicio postal afectados por tal decisión deben tener la posibilidad de recurrir la decisión ante un órgano de recurso independiente, (71) posibilidad que Sandd ha utilizado para incoar el procedimiento principal. De esta manera, los usuarios y los proveedores del servicio postal gozan de protección frente a las decisiones incorrectas o arbitrarias de las autoridades nacionales de reglamentación, no obstante la considerable discrecionalidad que otorga a estas últimas la Directiva 97/67.
101. En consecuencia, debe responderse a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 12 de la Directiva 97/67 no se opone al establecimiento por tiempo indefinido de un porcentaje fijo de rentabilidad en virtud del cual aumenten los costes de los servicios postales universales en relación con la franja de tarifas, siempre y cuando el porcentaje de rentabilidad se revise periódicamente y pueda modificarse con facilidad. No obstante, al calcular el beneficio razonable, las autoridades nacionales de reglamentación deben tener en cuenta las condiciones existentes en el mercado postal nacional, respetar los principios consagrados en el artículo 12 y garantizar que la franja de tarifas autorizada no provoque una distorsión de la competencia en el mercado postal.
IV.    Conclusión
102. Habida cuenta de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de Rotterdam, Países Bajos) de la siguiente manera:
«1)      El artículo 14, apartado 2, de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios, no impone a los Estados miembros la obligación de establecer en la normativa nacional que los proveedores del servicio universal deben llevar cuentas separadas en su contabilidad interna para cada uno los servicios y productos comprendidos en el servicio universal.
El nivel de detalle de la información contable exigida a un proveedor del servicio universal depende de las circunstancias específicas en las cuales se prestan los servicios postales universales en cada Estado miembro, como el diseño del servicio universal, las condiciones de mercado existentes y el grado de competencia en el mercado postal nacional.
2)      El artículo 12 de la Directiva 97/67 no puede interpretarse en el sentido de que impone una obligación a los proveedores del servicio universal según la cual el precio de cada servicio específico comprendido en el servicio universal debe fijarse teniendo en cuenta los costes. No obstante, los Estados miembros o sus autoridades nacionales de reglamentación pueden imponer este requisito a los proveedores del servicio universal.
3)      La exigencia establecida en el artículo 12 de la Directiva 97/67, párrafo introductorio y segundo guion, de que los precios deben fijarse teniendo en cuenta los costes y de modo que ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del servicio universal no se opone al establecimiento por tiempo indefinido de un porcentaje fijo de rentabilidad en virtud del cual aumenten los costes de los servicios postales universales en relación con la franja de tarifas, siempre y cuando el porcentaje de rentabilidad se revise periódicamente y pueda modificarse con facilidad.
No obstante, al calcular el beneficio razonable, las autoridades nacionales de reglamentación deben tener en cuenta las condiciones existentes en el mercado postal nacional, respetar los principios consagrados en el artículo 12 y garantizar que la franja de tarifas autorizada no provoque una distorsión de la competencia en el mercado postal.»
1      Lengua original: inglés.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997 (DO 1998, L 15, p. 14).
3      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad (DO 2002, L 176, p. 21).
4      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (DO 2008, L 52, p. 3).
5      Véanse el considerando 16 de la Directiva 97/67 y el considerando 12 de la Directiva 2008/6.
6      Véase el artículo 3 de la Directiva 97/67.
7      Véase el artículo 12, primer guion, de la Directiva 97/67.
8      Véase el artículo 3 de la Directiva 97/67.
9      Véase Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Final Report for EC DG XIII, National Economic Research Associates (NERA), Londres, noviembre de 1998 (en lo sucesivo, «Informe NERA»), p. 3.
10      Véase el artículo 7, apartados 2 y 3, de la Directiva 97/67. Para un examen detenido, véase el Informe NERA, p. 77 y ss.
11      Véase el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 97/67. Esto puede suponer, por ejemplo, que se exija a todos los proveedores de servicios que cumplan una parte de la obligación de servicio universal. Para un examen detenido, véase Geradin, D. y Humpe, C., «The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67» en Geradin, D. (ed.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, La Haya – Londres – Nueva York, 2002_pp. 99 a 119.
12      Véase el artículo 12, segundo guion, de la Directiva 97/67.
13      Véase el considerando 38 de la Directiva 2008/6. Véase también la sentencia de 15 de noviembre de 2007, International Mail Spain (C‑162/06, EU:C:2007:681), apartados 31 y 45.
14      Véanse los artículos 4, apartado 2, y 7, apartado 5, de la Directiva 97/67.
15      Véase el considerando 41 de la Directiva 97/67. Véanse también los artículos 11 bis, 14, apartado 8, y 22, apartados 1 y 2, de dicha Directiva.
16      Véanse los considerandos 16 y 41 de la Directiva 97/67. Véase también la sentencia de 27 de marzo de 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
17      En particular, la práctica decisoria de la Comisión pretende garantizar que la compensación a los proveedores del servicio universal con cargo a fondos públicos no exceda del coste neto efectivamente soportado. Véanse, por ejemplo, las Decisiones de la Comisión de 24 de noviembre de 2016 y de 1 de agosto de 2014, Hellenic Post (ELTA) (SA. 35608), y de 4 de diciembre de 2015, Poste Italiane (SA.43243).
18      Véase, por ejemplo, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989), apartado 59 y jurisprudencia citada.
19      Véase el artículo 14, apartado 3, de la Directiva 97/67.
20      Véase el artículo 14, apartado 3, letra a) de la Directiva 97/67.
21      Véase el artículo 14, apartado 3, letra b), incisos i) a iii), de la Directiva 97/67.
22      Véase el artículo 14, apartado 3, letra b), inciso iv), de la Directiva 97/67.
23      Véase el anexo I, parte B, párrafo tercero, de la Directiva 97/67.
24      Véase el considerando 41, párrafo primero, de la Directiva 2008/6.
25      Véase el considerando 41, párrafo tercero, de la Directiva 2008/6.
26      Véase el considerando 41, párrafo segundo, de la Directiva 2008/6.
27      Véase el considerando 47 de la Directiva 2008/6.
28      Véanse el considerando 10 de la Directiva 97/67 y la sentencia de 13 de octubre de 2011, Express Line (C‑148/10, EU:C:2011:654), apartado 36 y jurisprudencia citada.
29      Véase el Informe NERA, pp. 63 a 67.
30      Véase el Informe NERA, pp. 96 y 97.
31      Véase el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 97/67, así como el considerando 51 de la Directiva 2008/6, que dispone que «las solicitudes de información deben ser proporcionadas y no suponer una carga excesiva para las empresas.»
32      Véase el considerando 28 de la Directiva 2008/6.
33            Véase el considerando 41 de la Directiva 2008/6.
34      Véase el considerando 41, párrafos segundo y tercero, de la Directiva 2008/6.
35      Véase el artículo 14, apartado 8, de la Directiva 97/67.
36      Véase también el artículo 22 bis, apartado 2, de la Directiva 97/67.
37      Véase el artículo 15 de la Directiva 97/67.
38      Véase el artículo 12, guiones primero, segundo y cuarto, de la Directiva 97/67.
39      Véase el artículo 12, primer guion, de la Directiva 97/67.
40      Véanse el artículo 12, segundo guion, y el considerando 38 de la Directiva 97/67.
41      Véase el artículo 12, guiones segundo y tercero, de la Directiva 97/67.
42      Véase el artículo 7 de la Directiva 97/67 en relación con el considerando 26 de la Directiva 2008/6.
43      Véase el anexo I, parte B, párrafo tercero, de la Directiva 97/67.
44      Véase el artículo 12, segundo guion, de la Directiva 97/67.
45      Véase el considerando 26 de la Directiva 97/67.
46      Véanse el artículo 12, segundo guion, de la Directiva 97/67 y el Informe NERA, p. vii.
47      Véanse el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 97/67 y el artículo 14 TFUE, a tenor del cual: «Sin perjuicio del artículo 4 del Tratado de la Unión Europea y de los artículos 93, 106 y 107 del presente Tratado, y a la vista del lugar que los servicios de interés económico general ocupan entre los valores comunes de la Unión, así como de su papel en la promoción de la cohesión social y territorial, la Unión y los Estados miembros, con arreglo a sus competencias respectivas y en el ámbito de aplicación de los Tratados, velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones, en particular económicas y financieras, que les permitan cumplir su cometido. El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán dichos principios y condiciones mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, sin perjuicio de la competencia que incumbe a los Estados miembros, dentro del respeto a los Tratados, para prestar, encargar y financiar dichos servicios.» (El subrayado es mío).
48      Véase el punto 71 anterior.
49      Véase el punto 18 de las observaciones escritas del Gobierno español.
50      Véase el artículo 13 de la Directiva 97/67.
51      Véase el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al documento «Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/CE as amended by Directive 2002/39/CE and Directive 2008/6/CE)» (SWD(2015) 207 final), pp. 34 y 35, así como Gerardin, D. y Humpe, C., op.cit., pp. 107 a 111.
52      Véase el considerando 41 de la Directiva 2008/6. En contraposición, el considerando 28 anteriormente aplicable de la Directiva 97/67.
53      Véase el considerando 26 de la Directiva 2008/6.
54      Véase el considerando 12 de la Directiva 2008/6.
55      Sentencia de 27 de marzo de 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
56      Véase la sentencia de 27 de marzo de 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172), apartados 38 y 39.
57      Véanse los puntos 55 a 58 anteriores.
58      Véase el considerando 40 de la Directiva 2008/6.
59      Véanse los considerandos 16 y 41 de la Directiva 97/67 y el punto 43 anterior.
60      Véase el considerando 39 de la Directiva 2008/6.
61      Véase el artículo 12, tercer guion, de la Directiva 97/67.
62      Véase el anexo I, parte B, párrafo tercero, de la Directiva 97/67 en relación con el considerando 29 de la Directiva 2008/6.
63      Véase el punto 73 anterior.
64      Véase el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 97/67.
65      Véanse las sentencias de 6 de octubre de 2015, T‑Mobile Czech Republic y Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657), y de 29 de marzo de 2012, Telefónica y Telefónica de España/Comisión (T‑336/07, EU:T:2012:172).
66      Véase la sentencia de 6 de octubre de 2015, T‑Mobile Czech Republic y Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657), apartado 42, que hace referencia a la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general (DO 2012, C 8, p. 4; en lo sucesivo, «Comunicación de la Comisión») y a la Decisión 2012/21/UE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (DO 2012, L 7, p. 3).
67      Véase el punto 61 de la Comunicación de la Comisión.
68      Véase el punto 34 de la Comunicación de la Comisión «Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (2011)» (DO 2012, C 8, p. 15).
69      Véase el punto 43 anterior.
70      Véase el punto 92 anterior.
71      Véase el artículo 22, apartado 3, de la Directiva 97/67.