62005CC0191_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Denne traktatbrudsprocedure vedrører spørgsmålet, om og under hvilke betingelser en medlemsstat kan reducere et særligt beskyttet område i henhold til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (2) (herefter »fugledirektivet«). Direktivet regulerer ikke dette spørgsmål, som i betragtning af det store antal beskyttede områder (3) får større og større praktisk betydning.
II – Retsforskrifter
2. Fugledirektivets artikel 4 indeholder bestemmelser om, hvilke områder medlemsstaterne skal udlægge som særligt beskyttede områder for fugle (herefter »SBO«):
»1) For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
I denne forbindelse tages der hensyn til:
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.«
III – Faktiske omstændigheder, administrativ procedure og påstande
3. Med lovdekret nr. 384-B/99 af 23. september 1999 udlagde Portugal SBO’et »Moura, Mourão, Barrancos«. Dette område har til formål at beskytte steppefugle. Typiske steppefugle er stortrappe ( Otis tarda ), dværgtrappe ( Tetrax tetrax ) eller triel ( Burhinus oedicnimus ). Ifølge standardskemaet af december 1997, som den portugisiske regering sendte til Kommissionen, forekommer der i SBO’et imidlertid også fugle, der ifølge Kommissionen ikke skal henføres til steppefugle: 20-40 stampar af stor hornugle ( Bubo bubo ), 1-5 ynglende par af munkegrib ( Aegypius monachus ) og 15-30 ynglende par af dværgørn (Hieraaetus pennatus ). Op mod 10 000 traner ( Grus grus ) overvintrer i SBO’et, ligesom gåsegrib ( Gyps fulvus ) også forekommer i området.
4. Kommissionen har uimodsagt kritiseret Portugal for, at det med lovdekret nr. 141/2002 af 20. maj 2002 har reduceret SBO’et med næsten 3 000 hektar. Af lovdekretets begrundelse fremgår det, at områder, der på grund af deres udnyttelse ikke udgør vigtige levesteder for steppefugle, er blevet holdt udenfor. Et andet af Kommissionen fremlagt dokument vedrørende portugisiske myndigheders beslutning om at bestille en videnskabelig undersøgelse af afgrænsningen af SBO’et (4) fastslår derimod, at man ikke var bekendt med grunde til reduktionen.
5. Den 17. oktober 2003 sendte Kommissionen en opfordring til Portugal til at fremsætte sine bemærkninger (åbningsskrivelse) i denne sag. Efter modtagelse af svar fulgte den 9. juli 2004 en begrundet udtalelse. Portugal meddelte, at der ville blive foretaget en videnskabelig undersøgelse vedrørende afgrænsningen af SBO’et.
6. Efterfølgende anlagde Kommissionen den 28. april 2005 denne sag med følgende påstand:
»Det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle, idet den har ændret afgrænsningen af det særligt beskyttede område »Moura, Mourão e Barrancos«, hvorved områder, der er hjemsted for vilde fuglearter, hvis beskyttelse begrundede betegnelsen som særligt beskyttet område, blev udelukket.
Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
7. Den portugisiske regering anmoder blot om, at Domstolen udsætter proceduren til ultimo september 2005, så den portugisiske regering kan få lejlighed til at fremlægge en ny ved en videnskabelig undersøgelse begrundet afgrænsning af SBO’et »Moura, Mourão e Barrancos«.
IV – Retlig vurdering
8. Ganske vist har den portugisiske regering ikke nedlagt påstand om frifindelse og heller ikke fremsat indsigelse mod søgsmålets indhold, men Kommissionen kan kun gives medhold, hvis den på overbevisende måde godtgør det påståede traktatbrud.
9. Kommissionen har anført, at reduktionen af SBO’et er en overtrædelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 1. I henhold hertil er medlemsstaterne forpligtet til at udlægge de områder, som er bedst egnede til beskyttelse af de fuglearter, som er anført i direktivets bilag I, til særligt beskyttede områder. Reduktionen af SBO’er omhandles dog hverken i artikel 4, stk. 1, eller andetsteds i fugledirektivet (5) .
10. Domstolen har hidtil primært behandlet områdereduktioner som mulig krænkelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, i forbindelse med projekters forringelser af SBO’er (6) . I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne undgå forringelser af levestederne for beskyttede fugle i SBO’er. I dag ville beskyttelsesforanstaltningerne i artikel 6, stk. 2-4, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (7) (habitatdirektivet) finde anvendelse ved et udlagt SBO (8) . I det foreliggende tilfælde påstår Kommissionen imidlertid ikke, at SBO’et »Moura, Mourão e Barrancos« er blevet forringet. Derfor kan der heller ikke fastslås nogen tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4.
11. Som Kommissionen gør gældende, kan reduktionen af SBO’et imidlertid krænke udlægningsforpligtelsen i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1. Dette forudsætter, at de områder, som holdes udenfor, hører til de områder, som er bedst egnede til beskyttelse af arterne i direktivets bilag I. I så fald skulle de nemlig være en del af et SBO.
12. Det skal derfor undersøges, om de områder, der er blevet holdt udenfor, skal udlægges. Efter fast retspraksis har medlemsstaterne ganske vist visse skønsbeføjelser ved udvælgelsen af SBO, men en beslutning om udlægning og afgrænsning af disse områder skal udelukkende træffes på grundlag af de i direktivet fastlagte ornitologiske kriterier (9) . Det påhviler principielt Kommissionen under traktatbrudsproceduren at dokumentere, at disse kriterier er overholdt (10) . I den foreliggende sag oplyser Kommissionen imidlertid intet om de pågældende områder og dokumenterer således heller ikke, at de skal udlægges som SBO (11) .
13. Dette indebærer imidlertid ikke, at Den Portugisiske Republik bør frifindes. Ved reduktionen af det udlagte område er der nemlig undtagelsesvist omvendt bevisbyrde. Såfremt medlemsstaten ikke ved en fejl har udlagt de pågældende områder til SBO (12), har den med erklæringen anerkendt, at der i dette område hersker de bedst egnede livsbetingelser for de i direktivets bilag I anførte arter (13) . Hvis medlemsstaten vil afvige herfra, påhviler det den at gøre rede for, hvorfor det pågældende område – helt eller delvist – ikke er bedst egnet.
14. Til denne dokumentation er det ikke tilstrækkeligt blot at forklare, at de pågældende områder på tidspunktet for reduktionen ikke (længere) er de bedst egnede. Det skal tværtimod i princippet påvises, at de allerede på tidspunktet for udlægningen – i yderste konsekvens endog på tidspunktet for den oprindelige udlægningsforpligtelse (14) – ikke hørte til de bedst egnede områder. Ellers kunne medlemsstaterne nemlig straffrit unddrage sig deres forpligtelse til at bevare områderne i en tilstand, hvor de fortsat er de bedst egnede til fuglebeskyttelse (15) . Kun når medlemsstaten kan dokumentere, at et kvalitetstab, der er opstået i mellemtiden, skyldes objektive forhold uden for dennes indflydelse, f.eks. vulkanudbrud, kan den begrunde reduktionen af et SBO.
15. Den portugisiske regering har ikke fremlagt dokumentation af denne art. Den bebudede blot flere gange, at den ville foretage en undersøgelse for at kunne bearbejde afgrænsningen af SBO’et endnu en gang på et videnskabeligt grundlag. Bebudelse af en undersøgelse er imidlertid ikke tilstrækkelig dokumentation.
16. Da Portugal således ikke har dokumenteret, at reduktionen af SBO har været videnskabeligt begrundet, er Kommissionens påstand begrundet.
V – Sagens omkostninger
17. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen får medhold, bør det pålægges Den Portugisiske Republik at betale sagens omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
18. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Den Portugisiske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet den har reduceret det særligt beskyttede område »Moura, Mourão e Barrancos«.
2) Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	EFT L 103, s. 1.
(3)  –	Kommissionens Natura Barometer, juni 2005, europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, har registreret 4 212 områder, der omfatter 8,37% af Fællesskabets landområde.
(4)  –	Bilag IV til stævningen.
(5)  –	Derimod krævede Domstolen i dom af 6.3.2003, sag C-240/00, Kommissionen mod Finland, Sml. I, s. 2187, præmis 19, endog, at udlægningen af et område skulle være endelig og ikke kunne gøres til genstand for en senere ændring.
(6)  –	Dom af 28.2.1991, sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland [Leybucht], Sml. I, s. 883, præmis 20, og af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien [Santoña-sumpe], Sml. I, s. 4221, præmis 35.
(7)
–	EFT L 206, s. 7.
(8)  –	Jf. habitatdirektivets artikel 7 og dom af 7.12.2000, sag C-374/98, Kommissionen mod Frankrig [Basses Corbières], Sml. I, s. 10799, præmis 44 ff.
(9)  –	Dommen vedrørende Santoña-sumpene, nævnt i fodnote 6, præmis 26, dom af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], Sml. I, s. 3805, præmis 26, og af 19.5.1998, sag C-3/96, Kommissionen mod Nederlandene [IBA-liste 1989], Sml. I, s. 3031, præmis 60 ff.
(10)  –	Dom af 18.3.1999, sag C-166/97, Kommission mod Frankrig [Seinemunding], Sml. I, s. 1719, præmis 40.
(11)  –	Jf. vedrørende sådan dokumentation f.eks. dommen vedrørende Santoña-sumpene, nævnt i fodnote 6, præmis 29, eller mit forslag til afgørelse af 27.10.2005, sag C-209/04, Kommissionen mod Østrig [Lauteracher Ried], endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 23.
(12)  –	Dom af 25.11.1999, sag C-96/98, Kommissionen mod Frankrig [Poitou], Sml. I, s. 8531, præmis 55.
(13)  –	Leybucht-dommen, præmis 20, og dommen vedrørende Santoña-sumpene, præmis 35 (begge nævnt i fodnote 6).
(14)  –	Også de områder, der skulle have været udlagt, men ikke blev det, er underkastet beskyttelsen i fugledirektivet, jf. Santoña-sumpene-dommen, nævnt i fodnote 6, præmis 22, og Basses Corbières-dommen, nævnt i fodnote 8, præmis 47 ff.
(15)  –	For udlagte SBO’er henvises til dom af 20.10.2005, sag C-6/04, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige [overensstemmelse], endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 33 f.