62008TJ0380_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑380/08
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez C. Wissels, M. de Mol oraz M. de Ree, działające w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez A. Bouqueta oraz P. Costę de Oliveirę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 30 czerwca 2008 r. odmawiającej dostępu do niektórych poufnych fragmentów decyzji C (2006) 4090 wersja ostateczna [sprawa COMP/F/38.456 – Asfalt (Niderlandy)],
SĄD (szósta izba),
w składzie: H. Kanninen, prezes, S. Soldevila Fragoso (sprawozdawca) i G. Berardis, sędziowie,
sekretarz: N. Rosner, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 grudnia 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności faktyczne
1. W dniu 13 września 2006 r. Komisja Wspólnot Europejskich wydała decyzję C(2006) 4090 wersja ostateczna [sprawa COMP/F/38.456 – Asfalt (Niderlandy)] (zwaną dalej „decyzją w sprawie asfaltu”) dotyczącą postępowania na podstawie art. 81 [WE]. Wersja tej decyzji niezawierająca pewnych fragmentów, które zostały uznane przez Komisję za poufne (zwana dalej „jawną wersją decyzji w sprawie asfaltu”), została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
z dnia 28 lipca 2007 r. (Dz.U. L 196, s. 40). W decyzji w sprawie asfaltu Komisja stwierdziła, że kilka przedsiębiorstw naruszyło art. 81 ust. 1 WE poprzez uczestnictwo w kartelu na rynku bitumu stosowanego do budowy dróg w Niderlandach, i nałożyła na te przedsiębiorstwa grzywny, których łączna wysokość wyniosła 266,717 mln EUR.
2. W dniu 7 marca 2008 r. Królestwo Niderlandów wniosło do Komisji o dostęp do pełnej decyzji w sprawie asfaltu (zwanej dalej „poufną wersją decyzji w sprawie asfaltu”) na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43).
3. Pismem z dnia 27 marca 2008 r. Komisja oddaliła pierwotny wniosek o dostęp do poufnej wersji decyzji w sprawie asfaltu.
4. W dniu 17 kwietnia 2008 r. Królestwo Niderlandów złożyło na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wniosek potwierdzający zmierzający do tego, aby Komisja zmieniła swoje stanowisko (zwany dalej „wnioskiem potwierdzającym”). Wskazało, że ponieważ poniosło szkodę w wyniku działania przedsiębiorstw, których dotyczyła decyzja w sprawie asfaltu, chciało ono pozwać te przedsiębiorstwa przed sądy krajowe w celu uzyskania naprawienia szkody. Królestwo Niderlandów zauważyło, że w tym celu użyteczne byłoby zapoznanie się z treścią informacji zawartych w poufnej wersji decyzji w sprawie asfaltu, które jednak zostały usunięte z jawnej wersji tej decyzji. W tym celu Królestwo Niderlandów wskazało na kilka określonych fragmentów decyzji w sprawie asfaltu dotyczących:
– charakteru i stopnia naruszenia (motywy 4–6 decyzji w sprawie asfaltu);
– organizacji i działania kartelu (motywy 48–86 i 350–354 decyzji w sprawie asfaltu);
– roli niektórych przedsiębiorstw jako przywódcy czy lidera kartelu (motywy 342–347 decyzji w sprawie asfaltu);
– porozumień dotyczących ustalenia cen w ramach kartelu (motywy 87–126 decyzji w sprawie asfaltu);
– różnic pomiędzy poziomem cen bitumu w Niderlandach i w krajach przygranicznych (motywy 150, 174, 314 decyzji w sprawie asfaltu);
– interesów przedsiębiorstw budujących drogi w podwyższeniu ceny bitumu (motywy 149–151 decyzji w sprawie asfaltu);
– udziałów w rynku i wysokości obrotu związanych ze sprzedażą bitumu w Niderlandach przez uczestników kartelu (motywy 7–29 i 321 decyzji w sprawie asfaltu);
– wreszcie, danych osób fizycznych reprezentujących uczestników zebrań kartelowych (motywy 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 i 298 decyzji w sprawie asfaltu).
5. Pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. (zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja oddaliła wniosek potwierdzający.
6. Jeżeli chodzi o informacje zawarte powyżej w pkt 4 tiret pierwsze, Komisja wskazała, że wersje jawna i poufna decyzji w sprawie asfaltu były identyczne.
7. Odnośnie do informacji, o których mowa powyżej w pkt 4 tiret od drugiego do ósmego, Komisja wskazała, po pierwsze, że były one objęte wyjątkami od prawa dostępu do dokumentów przewidzianymi przez art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącymi, odpowiednio, ochrony interesów osób fizycznych lub handlowych oraz celów kontroli, śledztwa czy audytu instytucji Unii Europejskiej. Po drugie, wskazała ona, że zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rzeczonego rozporządzenia wyjątki te zostają wyłączone, jeżeli za ujawnieniem wnioskowanych informacji przemawia interes publiczny. Niemniej jednak uznała, że wniosek potwierdzający nie zawierał argumentów mogących wykazać istnienie takiego interesu, w zakresie, w jakim cel podniesiony przez Królestwo Niderlandów dotyczący użyteczności poufnej wersji decyzji w sprawie asfaltu dla przygotowania ewentualnego powództwa o pociągnięcie do odpowiedzialności przedsiębiorstw, których dotyczyła ta decyzji, miał charakter prywatny, a nie publiczny.
8. Jeżeli chodzi o informacje zawarte powyżej w pkt 4 tiret ósme, Komisja stwierdziła, że są one również objęte nie tylko wyjątkiem z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, ale również wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia dotyczącym ochrony życia prywatnego i integralności jednostki.
9. Wreszcie Komisja stwierdziła, że ponieważ informacje, o których mowa powyżej w pkt 4 tiret od drugiego do ósmego, są w całości objęte ww. wyjątkami, nie było możliwe ujawnienie części tych informacji na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.
10. W sierpniu 2009 r. Komisja opublikowała nową jawną wersję decyzji w sprawie asfaltu zawierającą mniej utajnionych informacji (zwaną dalej „nową jawną wersją decyzji w sprawie asfaltu”).
Przebieg postępowania i żądania stron
11. Pismem złożonym w dniu 9 września 2008 r. w sekretariacie Sądu Królestwo Niderlandów wniosło niniejszą skargę.
12. Postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu z dnia 2 czerwca 2010 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, w której zapadł wyrok w dniu 29 czerwca 2010 r., Zb.Orz. s I‑5885, a także do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie T‑399/07 Basell Polyolefine przeciwko Komisji, w której wydane zostało postanowienie w dniu 25 stycznia 2011 r., niepublikowane w Zbiorze. Postępowanie zostało wznowione w dniu 25 stycznia 2011 r.
13. W wyniku zmiany składów izb Sądu sędzia sprawozdawca został przeniesiony do drugiej izby, której w konsekwencji została przydzielona niniejsza sprawa.
14. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy izba postanowiła otworzyć ustny etap postępowania. Strony przedstawiły stanowiska i udzieliły odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd podczas rozprawy w dniu 14 grudnia 2012 r.
15. Pod koniec rzeczonej rozprawy Sąd zadał stronom pytanie dotyczące dokładnego określenia przedmiotu sporu z uwagi na nową jawną wersję decyzji w sprawie asfaltu.
16. W pisemnych uwagach złożonych w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniu 24 stycznia i 8 lutego 2013 r., Królestwo Niderlandów i Komisja odpowiedziały na pytanie zadane przez Sąd.
17. W uwagach Królestwo Niderlandów wskazało, że jego wniosek o udzielenie dostępu od chwili obecnej dotyczyć będzie wszystkich fragmentów, które nadal pozostają poufne w nowej jawnej wersji decyzji w sprawie asfaltu. W tym zakresie wskazało ono niektóre fragmenty decyzji dotyczące:
– charakteru i stopnia naruszenia (przypisy nr 7–12 decyzji w sprawie asfaltu);
– organizacji i działania kartelu (motywy 50, 53–57, 59, 62, 64–66, 69–74, 77, 78, 80, 82–86 i przypisy nr 130, 132–134, 137–140, 143–148, 150–157, 160–187, 189–192, 194–198, 200–204, 206–212, 215–229, 231–239, 519–521 decyzji w sprawie asfaltu);
– roli niektórych przedsiębiorstw jako przywódcy czy lidera kartelu (motywy 342–345 oraz przypisy nr 505, 507–513, 515–518 decyzji w sprawie asfaltu);
– porozumień dotyczących ustalenia cen w ramach kartelu (motywy 88–98, 102–118, 120–125 oraz przypisy nr 240–251, 253, 254, 256–268, 270, 272–322 decyzji w sprawie asfaltu);
– różnic pomiędzy poziomem cen bitumu w Niderlandach i w krajach przygranicznych (przypisy nr 372–376 decyzji w sprawie asfaltu);
– interesów przedsiębiorstw budujących drogi w podwyższeniu ceny bitumu (przypisy nr 341–346 decyzji w sprawie asfaltu);
– udziałów w rynku i wysokości obrotu związanych ze sprzedażą bitumu w Niderlandach przez uczestników kartelu (motywy 8–16, 18–23, 29 oraz przypisy nr 16, 18, 21, 29–32, 35–37, 41, 43–45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73, 77–81 decyzji w sprawie asfaltu);
– danych osób fizycznych reprezentujących uczestników zebrań kartelowych (motywy 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298 decyzji w sprawie asfaltu);
– wreszcie „pozostałych wnioskowanych informacji” (motywy 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, 175–177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, 342–347, 372, 378, 380, 382–386, 389–391, 394, 397 oraz przypisy nr 82, 84–87, 89–100, 102–119, 121, 122, 124, 126, 341, 350–352, 379–381, 385, 386, 390–393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, 435–437, 441, 447, 450, 453–458, 465–469, 472–474, 480–483, 522, 528, 541, 547, 549 oraz załącznik 1 do decyzji w sprawie asfaltu).
18. Królestwo Niderlandów podkreśliło, że „pozostałe wnioskowane informacje” również stanowią część jego wniosku o dostęp, nawet jeżeli nie zostały one wyraźnie wskazane we wniosku potwierdzającym. W rzeczywistości bowiem wniosek potwierdzający miałby dotyczyć całej decyzji w sprawie asfaltu. Wreszcie Królestwo Niderlandów wyjaśniło, że przedmiot sporu nie dotyczy informacji poufnych uzyskanych przez Komisję na podstawie komunikatu Komisji w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych (Dz.U. 2002, C 45, s. 3, zwanego dalej „komunikatem o łagodzeniu sankcji”).
19. Z kolei Komisja podkreśliła w uwagach niespójność i nieprecyzyjność stanowiska Królestwa Niderlandów, jeżeli chodzi o ustalenie informacji we wniosku stanowiących przedmiot sporu. W tym zakresie podniosła, że ani z wniosku pierwotnego, ani z wniosku potwierdzającego nie wynikało jasno, że Królestwo Niderlandów wystąpiło o dostęp do informacji innych niż wymienione w tych wnioskach.
20. W związku z tym strony zostały wezwane do uczestnictwa w nowej rozprawie, która miała się odbyć w dniu 29 kwietnia 2013 r., z której jednak zrezygnowały. Pisemny etap postępowania został zamknięty w dniu 17 kwietnia 2013 r.
21. Królestwo Niderlandów wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona wszystkich fragmentów decyzji w sprawie asfaltu, które nadal są poufne, z wyjątkiem tych fragmentów, które zostały uzyskane na podstawie komunikatu o łagodzeniu sankcji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
22. Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania.
Co do prawa
W kwestii przedmiotu sporu
23. Po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz po złożeniu dupliki Komisja opublikowała nową jawną wersję decyzji w sprawie asfaltu. Zawiera ona mniej utajnionych informacji niż jawna wersja, która stanowiła przedmiot pierwotnej dyskusji pomiędzy stronami, najpierw przed Komisją, a następnie przed Sądem w ramach wymiany pism procesowych. W trakcie rozprawy Sąd uznał za konieczne wezwanie stron do sprecyzowania przedmiotu sporu w wyniku wspomnianej nowej jawnej wersji decyzji w sprawie asfaltu. Królestwo Niderlandów odpowiedziało na to wezwanie w uwagach z dnia 24 stycznia 2013 r., w których wskazało fragmenty, których ujawnienia domagało się od tej chwili, usuwając ze swojego wniosku fragmenty, które znajdowały się od tej chwili w nowej jawnej wersji decyzji w sprawie asfaltu. Ponadto Królestwo Niderlandów wskazało, że informacje zyskane na podstawie komunikatu o łagodzeniu sankcji zostają wyłączone z jego wniosku o dostęp (zob. pkt 18 powyżej).
24. Należy stwierdzić, że skarga o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji powinna być oceniana na podstawie uściśleń dokonanych przez Królestwo Niderlandów w uwagach z dnia 24 stycznia 2013 r.
Co do istoty
25. Argumenty przedstawione przez Królestwo Niderlandów na poparcie jego skargi mogą zostać pogrupowane w siedem zarzutów. Zarzuty pierwszy i drugi dotyczą, odpowiednio, naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, a także obowiązku uzasadnienia w zakresie, w jakim Komisja uznała, że informacje, o których mowa powyżej w tiret ósme (zwane dalej „spornymi informacjami”), były objęte wyjątkami od prawa dostępu do dokumentów przewidzianymi przez rzeczone przepisy, oraz w jakim nie wyjaśniła ona powodu, dla którego przypisy nr 7–12 decyzji w sprawie asfaltu (pkt 17 tiret pierwsze powyżej) nie zostały podane do wiadomości. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 ostatni akapit rozporządzenia nr 1049/2001 w zakresie, w jakim nadrzędny interes publiczny uzasadniał ujawnienie spornych informacji. Czwarty zarzut dotyczy naruszenia art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia w zakresie, w jakim Komisja uznała, że informacja przewidziana powyżej w pkt 17 tiret ósme była objęta wyjątkiem dotyczącym ochrony integralności osoby fizycznej. Piąty zarzut dotyczy naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, a także zasady proporcjonalności w zakresie, w jakim Komisja nie udzieliła częściowego dostępu do wnioskowanych informacji. Szósty motyw dotyczy naruszenia art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 w zakresie, w jakim zastosowanie wyjątków przewidzianych przez art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 nie było już uzasadnione z uwagi na okres, którego dotyczyły sporne informacje. Wreszcie motyw siódmy dotyczy naruszenia art. 10 WE w związku z zasadą proporcjonalności w zakresie, w jakim Komisja nie wymieniła tych informacji z Królestwem Niderlandów.
Uwagi wstępne
26. Należy podnieść, że instytucja Unii może uwzględnić w sposób kumulatywny kilka powodów odmowy przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w celu oceny wniosku o udzielenie dostępu do posiadanych przez nią dokumentów (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C‑404/10 P Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 113, 114).
27. Tymczasem, o czym była mowa w pkt 7 powyżej, Komisja uznała, że sporne informacje były jednocześnie objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącym ochrony interesów handlowych oraz wyjątkiem dotyczącym ochrony celów śledztwa, kontroli i audytu instytucji Unii Europejskiej. W związku z tym, aby móc wykazać, że zaskarżona decyzja obarczona jest błędem mogącym uzasadniać stwierdzenie jej nieważności w stosunku do tych informacji, Królestwo Niderlandów powinno udowodnić, bądź to w ramach pierwszego lub drugiego zarzutu, że Komisja popełniła błąd, stwierdzając, że mogła odmówić dostępu na podstawie któregokolwiek z tych wyjątków, bądź w ramach trzeciego zarzutu i zarzutów od piątego do siódmego, że nadrzędny interes publiczny, upływ czasu lub obowiązek Komisji przestrzegania art. 10 WE lub zasada proporcjonalności uzasadniają w każdym razie ujawnienie, przynajmniej częściowe, tych informacji, lub przekazanie ich Królestwu Niderlandów.
28. Wreszcie, tak jak to zostało wskazane powyżej w pkt 8, Komisja uznała, że informacje zawarte zarówno powyżej w pkt 4 tiret ósme, jak i w pkt 17 tiret ósme objęte były również wyjątkami przewidzianymi przez art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 dotyczącymi ochrony życia prywatnego i integralności osoby fizycznej. W związku z tym, aby móc wykazać, że zaskarżona decyzja jest obarczona błędem, który mógłby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do spornych informacji, Królestwo Niderlandów powinno wykazać łącznie, że zarzuty pierwszy, drugi i czwarty są uzasadnione, bądź też wykazać, że uzasadnione są zarzut trzeci oraz zarzuty od piątego do siódmego.
29. W pierwszej kolejności należy ocenić łącznie zarzuty pierwszy i drugi.
W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego dotyczących, odpowiednio, naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, a także obowiązku uzasadnienia w zakresie, w jakim Komisja uznała, że sporne informacje objęte były wyjątkami od prawa dostępu do dokumentów przewidzianymi przez te przepisy, i nie wyjaśniła powodów, dla których nie ujawniła przypisów nr 7–12 decyzji w sprawie asfaltu
30. Niniejsza sprawa dotyczy relacji pomiędzy rozporządzeniem nr 1049/2001 a innym rozporządzeniem, a mianowicie rozporządzeniem Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 [WE] i 82 [WE] (Dz.U. L 1, s. 1), które reguluje specyficzną dziedzinę prawa Unii. Te dwa rozporządzenia mają odrębne cele. Pierwsze ma na celu zapewnienie jak największej możliwej przejrzystości procesowi decyzyjnemu organów publicznych oraz informacjom, na których oparte są wydane przez te władze decyzje. Zmierza ono zatem do ułatwienia jak najszerszego korzystania z prawa dostępu do dokumentów instytucji, a także promowania dobrych praktyk administracyjnych w tym zakresie. Drugie rozporządzenie zmierza do zapewnienia przestrzegania tajemnicy zawodowej w postępowaniach dotyczących karania za naruszenia prawa konkurencji Unii (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 109).
31. Przeciwnie do twierdzenia Królestwa Niderlandów, zgodnie z którym z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że w przypadku sprzeczności tego rozporządzenia z innym przepisem prawa Unii, pierwszeństwo mają przepisy tego rozporządzenia, należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 1049/2001 i rozporządzenie nr 1/2003 nie zawierają przepisu przewidującego wyraźnie prymat jednego z nich nad drugim. W związku z tym należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które będzie zgodne z drugim, i zapewnić w ten sposób spójne stosowanie. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, pomimo że rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje udzielenie powszechnego dostępu do dokumentów instytucji, które powinno być w możliwości jak najszersze, to jednak prawo to poddane jest, w świetle systemu wyjątków przewidzianych w art. 4 tego rozporządzenia, pewnym ograniczeniom ze względów na interes publiczny lub prywatny (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 110 i 111).
32. Oczywiście prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego w ramach postępowania dotyczącego zastosowania art. 81 WE oraz prawo dostępu do dokumentów instytucji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 różnią się z prawnego punktu widzenia, co jednak nie zmienia faktu, że prowadzą do sytuacji porównywalnej pod względem funkcjonalnym. Niezależnie bowiem od podstawy prawnej przyznania dostępu do akt pozwala ono zainteresowanym na zapoznanie się z uwagami i dokumentami przedstawionymi Komisji (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 120).
33. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że sporne informacje objęte są zakresem kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii Europejskiej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. W rzeczywistości bowiem informacje te zostały zebrane przez Komisję w ramach dochodzenia w ramach stosowania art. 81 WE, którego celem było zebranie informacji i dowodów wystarczających dla zahamowania konkretnych praktyk sprzecznych z tym przepisem.
34. Ponadto, zważywszy na cel postępowania na podstawie art. 81 WE, który polega na sprawdzeniu, czy jedno przedsiębiorstwo lub kilka przedsiębiorstw brało udział w ukartowanych zachowaniach, które mogły w znacznym stopniu wpłynąć na konkurencję, Komisja zbiera w ramach takiego postępowania mające szczególne znaczenie informacje handlowe dotyczące strategii handlowej przedsiębiorstw uczestniczących w tej koncentracji, ich kwot sprzedaży, udziałów w rynku lub kontaktów handlowych, efektem czego dostęp do dokumentów takiego postępowania kontrolnego może naruszyć ochronę interesów handlowych tych przedsiębiorstw. W związku z tym wyjątki dotyczące ochrony interesów handlowych oraz wyjątki dotyczące celów kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii są w niniejszej sprawie ściśle powiązane (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 115).
35. Niewątpliwie, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu nie wystarczy co do zasady powołanie się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami lub z interesem wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ właściwa instytucja powinna również wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne zagrożenie dla interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie. Niemniej jednak zasadniczo dopuszczalne jest oparcie się przez tę instytucję w tym zakresie na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy o charakterze ogólnym mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (zob. ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo).
36. Jeżeli chodzi o postępowanie dotyczące kontroli pomocy państwa, a także postępowanie w dziedzinie kontroli operacji koncentracji pomiędzy przedsiębiorstwami, Trybunał uznał, że takie ogólne założenia mogą wynikać z rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. L 83, s. 1) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 4064/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. L 35, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2010, L 257, s. 13), które szczegółowo regulują dziedzinę pomocy państwa i operacji koncentracji przedsiębiorstw oraz zawierają przepisy dotyczące dostępu do informacji i do dokumentów otrzymanych w ramach dochodzenia i postępowania kontrolnego w sprawie pomocy lub koncentracji pomiędzy przedsiębiorstwami (zob. podobnie ww. w pkt 12 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 55–57; ww. w pkt 26 wyrok sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 117, 118).
37. Tymczasem należy stwierdzić, że takie ogólne założenia mają również zastosowanie w odniesieniu do postępowań na podstawie art. 81 WE z tego powodu, że unormowanie, które reguluje to postępowanie przewiduje również ścisłe przepisy dotyczące przetwarzania informacji uzyskanych w ramach takiego postępowania (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 118).
38. W rzeczywistości bowiem art. 27 ust. 2 i art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003, a także art. 8 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr  773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszące się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 [WE] i art. 82 [WE] (Dz.U. L 123, s. 18), regulują w sposób ścisły sposób wykorzystania informacji uzyskanych w ramach postępowania dotyczącego wykonania przepisów z dziedziny konkurencji przewidzianych w art. 81 WE i 82 WE, ograniczając dostęp do akt jedynie do stron, które zostały poinformowane przez Komisję o zarzutach, i ewentualnie do skarżących, z zastrzeżeniem uzasadnionego interesu uczestniczących w postępowaniu przedsiębiorstw polegającego na nieujawnianiu tajemnicy handlowej, i wymagając, aby uzyskane informacje były wykorzystywane tylko do celów określonych we wniosku o udzielenie informacji, dochodzenia lub wysłuchania i aby nie zostały ujawnione informacje, które ze względu na swój charakter objęte są tajemnicą zawodową.
39. W tych okolicznościach, po pierwsze, powszechny na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów wymienionych w ramach takiego postępowania między Komisją a stronami zgłaszającymi lub osobami trzecimi, mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu nr 1/2003 równowagę między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji ewentualnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych oraz gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową przekazane w ten sposób Komisji informacje (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 121).
40. Po drugie, jeżeli osoby inne niż upoważnione do dostępu do akt zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym postępowania na podstawie art. 81 WE mogłyby uzyskać dostęp do dokumentów dotyczących takiego postępowania na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, ustanowiony przez to uregulowanie system zostałby podważony (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 122).
41. Ponadto należy stwierdzić w świetle komunikatu o łagodzeniu sankcji, jeżeli chodzi o informacje zebrane przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE, że ujawnienie tych informacji mogłoby zniechęcić potencjalnych wnioskodawców o złagodzenie do występowania z wnioskami na podstawie tego komunikatu. Mogliby oni bowiem znaleźć się w sytuacji mniej korzystnej niż sytuacja przedsiębiorstw, które uczestniczyły w kartelu i nie współpracowały w dochodzeniu lub współpracowały w nim w sposób mniej intensywny.
42. W związku z tym przy dokonywaniu wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2011 należy uznać istnienie ogólnego założenia, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów zebranych przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE stanowiłoby zasadniczo zagrożenie zarówno dla ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii, jak również dla interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w takim postępowaniu (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 123).
43. Ze względu na charakter interesów chronionych w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE należy uznać, że wniosek przedstawiony w poprzedzającym punkcie nasuwa się niezależnie od kwestii, czy wniosek o dostęp dotyczy postępowania kontrolnego już zakończonego, czy też jeszcze toczącego się. Publikacja bowiem informacji mających szczególne znaczenie i dotyczących działalności gospodarczej przedsiębiorstw uczestniczących w tym postępowaniu może naruszyć ich interesy handlowe, niezależnie od postępowania toczącego się na podstawie art. 81 WE. Ponadto perspektywa takiego ujawnienia po zamknięciu tego postępowania mogłaby szkodzić dyspozycyjności przedsiębiorstw do współpracy w trakcie takiego postępowania (zob. analogicznie ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 124).
44. Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki dotyczące interesów handlowych lub dokumentów o szczególnym znaczeniu mogą być stosowane w okresie trzydziestu lat, a nawet, jeżeli jest to konieczne, po upływie tego okresu (ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 125).
45. Wreszcie wspomniane domniemanie ogólne nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty zakresem tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 26 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 126).
46. To w świetle powyższych rozważań należy ocenić argumenty co do istoty podniesione przez Królestwo Niderlandów w ramach niniejszych zarzutów.
47. Po pierwsze, Królestwo Niderlandów podnosi, że pojęcie interesów handlowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 obejmuje jedynie uzasadnione i zgodne z prawem interesy handlowe, co miałoby wyłączać interesy handlowe uczestników kartelu, jak i interes polegający na uniknięciu bycia przedmiotem skargi o odszkodowanie z tytułu naruszenia prawa Unii. Królestwo Niderlandów dodaje, że w każdym razie w tych okolicznościach, po pierwsze, interes w organizacji kartelu nie należy do ochrony interesów handlowych oraz, po drugie, że w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek rzeczywistego ryzyka naruszenia interesów handlowych, ponieważ wszyscy producenci bitumu uczestniczą w kartelu oraz że w odniesieniu do tego rynku nie istniała rzeczywista konkurencja w trakcie utrzymywania się spornego naruszenia.
48. W kwestii tej należy zauważyć w pierwszej kolejności, tak jak to słusznie podniosła Komisja, że ani rozporządzenie nr 1049/2001, ani rozporządzenie nr 1/2003 nie stanowi, że udział danego przedsiębiorstwa w naruszeniu przepisów o konkurencji nie sprzeciwia się powoływaniu się przez Komisję na ochronę interesów handlowych tego przedsiębiorstwa w celu odmówienia dostępu do informacji i dokumentów dotyczących odnośnego naruszenia.
49. Wręcz przeciwnie, okoliczność, że art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1/2003przewiduje, że informacje zebrane na podstawie art. 17–22 rzeczonego rozporządzenia mogą być wykorzystywane jedynie w celu, w jakim zostały one zebrane, oraz że organy ochrony konkurencji państw członkowskich, ich urzędnicy, pracownicy i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i pracownicy innych organów państw członkowskich nie ujawnią informacji zebranych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej, wskazuje na to, że zasadniczo sporne informacje dotyczące naruszenia mogą, a nawet powinny zostać uznane za poufne.
50. Okoliczność tę potwierdza ponadto fakt, że prawo dostępu do akt Komisji przysługujące przedsiębiorcom będącym adresatami przedstawienia zarzutów jest na podstawie art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 ograniczone słusznym interesem przedsiębiorstw polegającym na tym, aby ich tajemnica handlowa nie została ujawniona, i nie rozciąga się ono na informacje o charakterze poufnym. Oznacza to, że prawodawca Unii postanowił przyznać określoną ochronę interesom handlowym przedsiębiorstw będących przedmiotem postępowania na podstawie art. 81 WE, jak i art. 82 WE, i to nawet w sytuacji, gdy interes ten może częściowo pozostawać w sprzeczności z prawem do obrony tych przedsiębiorstw.
51. Następnie należy oczywiście zauważyć, jak słusznie podniosło Królestwo Niderlandów, że Sąd stwierdził, że interes przedsiębiorstwa, na które Komisja nałożyła grzywnę za naruszenie prawa konkurencji, w tym aby szczegóły zarzucanego mu zachowania o znamionach naruszenia nie zostały ujawnione opinii publicznej, nie zasługuje na żadną szczególną ochronę, mając na uwadze z jednej strony interes opinii publicznej w jak najpełniejszym poznaniu powodów, jakimi kierowała się Komisja, interes podmiotów gospodarczych w posiadaniu wiedzy na temat zachowań, które mogą je narazić na sankcje, oraz interes osób poszkodowanych na skutek naruszenia w poznaniu szczegółów, aby móc dochodzić w razie potrzeby swych praw wobec ukaranych przedsiębiorstw, oraz z drugiej strony możliwość – jaką dysponuje to przedsiębiorstwo – poddania takiej decyzji kontroli sądowej (wyrok Sądu z dnia 12 października 2007 r. w sprawie T‑474/04 Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4225, pkt 72).
52. Niemniej jednak Sąd podkreślił również konieczność poszanowania reputacji i godności odnośnych przedsiębiorstw, jako że nie zostały one ostatecznie uznane sprawcami naruszenia, i w związku z tym uznał, że w niektórych sytuacjach ustalenia Komisji dotyczące naruszenia popełnionego przez przedsiębiorstwo powinny zostać uznane za poufne względem opinii publicznej i w związku z tym za objęte ze względu na ich charakter tajemnicą zawodową (ww. w pkt 51 wyrok w sprawie Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse przeciwko Komisji, pkt 78). Należy również stwierdzić, że w chwili wystąpienia z wnioskiem o dostęp do spornych informacji przed sądem toczyło się kilka postępowań w sprawach skarg o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie asfaltu (postępowania zakończone postanowieniem sądu z dnia 4 lipca 2008 r. w sprawie T‑358/06 Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze; wyrokami Sądu z dnia 27 września 2012 r.: w sprawie T‑343/06 Shell Petroleum i in. przeciwko Komisji; w sprawie T‑344/06 Total przeciwko Komisji, w sprawie T‑347/06 Nynäs Petroleum i Nynas Belgium przeciwko Komisji; w sprawie T‑348/06 Total Nederland przeciwko Komisji, w sprawie T‑351/06 Dura Vermeer Groep przeciwko Komisji, w sprawie T‑352/06 Dura Vermeer Infra przeciwko Komisji, w sprawie T‑353/06 Vermeer Infrastructuur przeciwko Komisji, w sprawie T‑354/06 BAM NBM Wegenbouw i HBG Civiel przeciwko Komisji, w sprawie T‑355/06 Koninklijke BAM Groep przeciwko Komisji, w sprawie T‑356/06 Koninklijke Volker Wessels Stevin przeciwko Komisji, w sprawie T‑357/06 Koninklijke Wegenbouw Stevin przeciwko Komsiji; w sprawie T‑359/06 Heijmans Infrastructuur przeciwko Komisji; w sprawie T‑360/06 Heijmans przeciwko Komisji; w sprawie T‑361/06 Ballast Nedam przeciwko Komisji; w sprawie T‑362/06 Ballast Nedam Infra przeciwko Komisji; w sprawie T‑370/06 Kuwait Petroleum i in. przeciwko Komisji), a tym samym przedsiębiorstwa, których dotyczyła ta decyzja, nie mogły zostać uznane za ostatecznie uznane za sprawców naruszenia.
53. Ponadto w świetle orzecznictwa, o którym mowa powyżej w pkt 51, nie można stwierdzić, że wszystkie informacje dotyczące szczegółów zachowania stanowiącego naruszenie należy uznać za nieposiadające poufnego charakteru względem opinii publicznej. Orzecznictwo to należy interpretować w świetle słusznych celów Komisji polegających na ujawnieniu i wykorzystaniu informacji koniecznych dla udowodnienia naruszenia zgodnie z ostatnim zdaniem art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, a także w świetle interesów opinii publicznej polegających na zrozumieniu powodów, które doprowadziły Komisję do wydania przez nią decyzji. Interesy te obejmują interesy podmiotów gospodarczych oraz ewentualnych ofiar naruszenia w poznaniu, odpowiednio, zachowań, które Komisja uznała za zakazane, oraz szczegółów koniecznych dla wystąpienia o naprawienie szkody przeciwko odpowiedzialnym przedsiębiorstwom do sądów krajowych.
54. Tymczasem w niniejszej sprawie Królestwo Niderlandów nie podniosło, że jawna wersja decyzji w sprawie asfaltu nie pozwala na zrozumienie powodów, dla których Komisja wydała tę decyzję. Królestwo Niderlandów nie twierdzi również, że podmioty gospodarcze nie będą w stanie określić na podstawie lektury owej jawnej wersji zachowania, przez jakie przedsiębiorstwa, których dotyczy decyzja w sprawie asfaltu, naruszyły unijne przepisy o konkurencji, i które doprowadziły do nałożenia grzywien.
55. Jeżeli chodzi o interesy ewentualnych ofiar naruszenia, o którym mowa w decyzji w sprawie asfaltu, to wersja jawna tej decyzji pozwala na zidentyfikowanie odpowiedzialnych przedsiębiorstw, charakteru oraz czasu trwania naruszenia, a także dużej liczby elementów pozwalających na zrozumienie istoty jego funkcjonowania. Lektura tej wersji pozwala zatem osobom, które uznają się za poszkodowane w wyniku działania kartelu, na wystąpienie do właściwego sądu.
56. W tym zakresie należy zaznaczyć, że zasada, zgodnie z którą każdy dokument dotyczący postępowania w dziedzinie konkurencji powinien zostać udostępniony wnioskodawcy z tego tylko powodu, iż zamierza on wystąpić z powództwem o odszkodowanie, nie jest konieczna w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawa do odszkodowania, z którego korzysta ów wnioskodawca, w zakresie, w jakim mało prawdopodobne jest, aby pozew odszkodowawczy musiał opierać się na wszystkich elementach znajdujących się w aktach dotyczących tego postępowania. Wreszcie zasada ta mogłaby doprowadzić do naruszenia innych praw, jakie prawo Unii przyznaje zwłaszcza odnośnym przedsiębiorstwom, takich jak prawo do ochrony tajemnicy zawodowej lub tajemnicy handlowej, lub odnośnym osobom fizycznym, takich jak prawo do ochrony danych osobowych. Wreszcie taki powszechny dostęp mógłby również szkodzić interesom powszechnym, takim jak skuteczność polityki karania naruszeń prawa konkurencji, w tym zakresie, że mógłby on zniechęcać osoby biorące udział w naruszeniu art. 81 WE i 82 WE do współpracy z organami ds. ochrony konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie C‑360/09 Pfleiderer, Zb.Orz. s. I‑5161, pkt 27).
57. Wreszcie należy przypomnieć, że decyzja w sprawie asfaltu nie była ostateczna w trakcie wydawania zaskarżonej decyzji, podczas gdy zarzut Królestwa Niderlandów opiera się zasadniczo na istnieniu potwierdzonego naruszenia, które uzasadniałoby ze strony zainteresowanych przedsiębiorstw utratę wszelkiego godnego ochrony interesu handlowego w odniesieniu do tego naruszenia.
58. Z powyższego wynika, że należy oddalić rozpatrywany zarzut.
59. W drugiej kolejności Królestwo Niderlandów twierdzi, iż jego wniosek o udostępnienie poufnej wersji decyzji w sprawie asfaltu nie dotyczył dokumentów, na których ona się opierała, a jednie poufnych fragmentów zredagowanych przez samą Komisję na podstawie tych dokumentów. Zdaniem Królestwa Niderlandów fragmentów tych nie można uznać za informacje dostarczone przez szczególną stronę, a ponadto informacje dotyczące funkcjonowania kartelu nie powinny być objęte wyjątkami dotyczącymi ochrony czynności dochodzenia.
60. W tym zakresie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, tak jak to zasadniczo podnosi Komisja, że okoliczność, iż wniosek Królestwa Niderlandów o dostęp nie dotyczy dokumentów zebranych przez Komisję w trakcie dochodzenia, lecz niektórych fragmentów decyzji w sprawie asfaltu zredagowanych na podstawie tych dokumentów, nie wyklucza stosowania do tych fragmentów wyjątku przewidzianego przez art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącego ochrony celów czynności dochodzenia. W rzeczywistości bowiem przepis ten zostałby pozbawiony wszelkiej skuteczności, jeżeli jego stosowanie zostałoby ograniczone do dokumentów zebranych w ramach dochodzenia dokonanego przez instytucję Unii i nie mogło być wykorzystane w celu odmowy dostępu do części dokumentów zredagowanych następnie przez tę instytucję i zawierających informacje pochodzące z chronionych dokumentów.
61. Następnie należy oddalić twierdzenie Królestwa Niderlandów, zgodnie z którym informacje dotyczące funkcjonowania kartelu nie powinny korzystać z wyjątku dotyczącego ochrony czynności dochodzenia, z uwagi, po pierwsze, na okoliczność, iż twierdzenie to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione, oraz po drugie, na rozważania zawarte powyżej w pkt 48–56.
62. Wobec powyższego niniejszy zarzut należy oddalić w całości.
63. W trzeciej kolejności Królestwo Niderlandów podnosi, że wyjątek dotyczący ochrony czynności dochodzenia ma zastosowanie wyłącznie w czasie trwania dochodzenia, podczas gdy jego wniosek o dostęp został złożony po wydaniu decyzji w sprawie asfaltu.
64. Nie można uznać tego zarzutu ze względu na uwagi dokonane powyżej w pkt 43. Ponadto, tak jak to słusznie podniosła Komisja, dochodzenie, które doprowadziło do wydania decyzji w sprawie asfaltu, nie mogło zostać uznane za ostatecznie zamknięte w trakcie wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ, co zostało wskazane powyżej w pkt 52, w chwili złożenia wniosku o dostęp do spornych informacji przed Sądem toczyło się kilka postępowań. W związku z tym Komisja mogła w zależności od wyniku postępowań sądowych zostać zmuszona do wznowienia czynności w celu ewentualnego wydania nowej decyzji dotyczącej naruszeń art. 81 WE, o których mowa w decyzji w sprawie asfaltu.
65. W związku z tym należy oddalić również i ten zarzut.
66. W czwartej kolejności Królestwo Niderlandów podnosi zasadniczo, że stosując do wszystkich spornych informacji zarówno wyjątek przewidziany przez art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczący ochrony interesów handlowych, jak i wyjątek przewidziany przez art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczący ochrony celów czynności kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii, Komisja nie uzasadniła w szczególny sposób poufnego charakteru poszczególnych spornych informacji, chociaż informacje te się różniły. Zdaniem Królestwa Niderlandów Komisja powinna była zgodnie z orzecznictwem wyraźnie wskazać na podstawie indywidualnej oceny charakter każdej poszczególnej informacji, której ujawnienia odmówiła, a także powody tej odmowy.
67. W tym zakresie należy stwierdzić, że sporne informacje zostały zebrane w ramach dochodzenia Komisji, które doprowadziło do wydania decyzji w sprawie asfaltu, które to dochodzenie, tak jak to zostało wskazane w pkt 64 powyżej, nie mogło zostać uznane za ostatecznie zamknięte w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Informacje te dotyczyły szczegółów organizacji i funkcjonowania kartelu, którego dotyczyła decyzja w sprawie asfaltu, konkretnego udziału przedsiębiorstw uczestniczących w owym naruszeniu art. 81 WE, a także w kwestii osobistego udziału pracowników tych przedsiębiorstw, i wreszcie, warunków odnośnych rynków. Lektura jawnej wersji decyzji w sprawie asfaltu wskazuje, że decyzja Komisji o utrzymaniu tych informacji w poufności wynika z jej indywidualnej oceny. W rzeczywistości bowiem informacje uznane za poufne w tej wersji zostały utajnione w sposób punktowy w jej tekście. Jednakże wersja jawna decyzji w sprawie asfaltu umożliwia zrozumienie z wystarczającym stopniem dokładności powodów, jakie doprowadziły Komisję do odmowy ujawnienia ukrytych informacji.
68. W tym kontekście oraz z uwagi na to, co zostało wskazane powyżej w pkt 30–45, Komisja mogła uznać, że sporne informacje były objęte domniemaniem ogólnym, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów zebranych przez Komisję w ramach postępowania na podstawie art. 81 WE stanowiłoby zasadniczo zagrożenie dla ochrony celów czynności dochodzenia, a także dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w takim postępowaniu.
69. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które opiera się co do zasady na takim domniemaniu, co przyznają strony, powinno w związku z tym zostać uznane za wystarczające.
70. Niniejszy zarzut należy zatem oddalić.
71. Wreszcie w piątej kolejności Królestwo Niderlandów twierdzi, że Komsija nie uzasadniła odmowy dostępu do przypisów nr 7–12, powiązanych z motywami 4–6 decyzji w sprawie asfaltu, a tym samym z informacjami, o których mowa powyżej w pkt 17 tiret pierwsze.
72. W tym zakresie należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie wskazała powodów, dla których owe przypisy nie zostały ujawnione. Niemniej jednak, tak jak to słusznie podniosła Komisja, pomimo że wniosek potwierdzający dotyczy motywów 4–6 wersji poufnej decyzji w sprawie asfaltu, z którymi powiązane są owe przypisy, to jednak nie wymienia on rzeczonych przypisów. Tymczasem jeżeli we wniosku potwierdzającym Królestwo Niderlandów uznało, że przypisy dotyczące odnośnego fragmentu decyzji w sprawie asfaltu powinny zostać ujawnione, powinno je wyraźnie wymienić. W ten sposób wniosło ono w szczególności o udostępnienie przypisów nr 340, 341, 343, 344, 345–349, 371–376, 489 i 519–521 decyzji w sprawie asfaltu. W związku z tym należy stwierdzić, że Komisja mogła zrozumieć na podstawie lektury wniosku potwierdzającego, że nie dotyczył on przypisów nr 7–12 decyzji w sprawie asfaltu, tak że zaskarżona decyzja nie musiała zawierać koniecznie uzasadnienia co do wyboru nieujawniania przypisów.
73. Niniejszy zarzut w związku z tym należy również oddalić.
74. Z ogółu powyższych rozważań wynika, że należy oddalić zarzuty pierwszy i drugi.
W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 ostatni akapit rozporządzenia nr 1049/2001, w zakresie, w jakim nadrzędny interes publiczny uzasadniał ujawnienie spornych informacji
75. Z art. 4 ust. 2 ostatni akapit rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że instytucje Unii nie odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli jego ujawnienie jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, nawet jeżeli mogłoby ono stanowić zagrożenie, tak jak w niniejszej sprawie, dla ochrony interesów handlowych określonej osoby fizycznej lub prawnej lub dla ochrony celów czynności kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii.
76. Tak jak zostało wskazane powyżej w pkt 7, Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że wniosek potwierdzający nie zawierał argumentów mogących wykazać istnienie nadrzędnego interesu publicznego w zakresie, w jakim argument podniesiony przez Królestwo Niderlandów w tej kwestii, dotyczący użyteczności wersji poufnej decyzji w sprawie asfaltu dla przygotowania pozwu o ustalenie odpowiedzialności przedsiębiorstw, których dotyczyła ta decyzja, miał prywatny charakter.
77. Królestwo Niderlandów podnosi, że wniosek ten jest błędny. Twierdzi, że pozwy cywilne grają ważną rolę w stosowaniu art. 81 WE i 82 WE, i przypomniało, że nie jest ono stroną prywatną, lecz państwem członkowskim, które będąc zobowiązanym do zarządzania niderlandzkim skarbem publicznym i do służenia interesom finansowym tego państwa, podejmuje wysiłki w celu uzyskania naprawy poniesionej szkody. Wreszcie droga pozwu prywatnego o odszkodowanie jest jedyną możliwością, jaka jest dostępna dla Królestwa Niderlandów w celu przestrzegania prawa Unii w krajowym porządku prawnym w ramach wykonywania obowiązku współpracy ciążącego na nim na podstawie art. 10 WE.
78. Komisja kwestionuje powyższe argumenty.
79. Należy stwierdzić, że każda osoba ma prawo żądania naprawienia szkody wyrządzonej jej przez zachowanie mogące ograniczyć lub zakłócić grę konkurencyjną (wyroki Trybunału: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑453/99 Courage i Crehan, Rec. s. I‑6297, pkt 24, 26; z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych od C‑295/04 do C‑298/04 Manfredi i in., Zb.Orz. s. I‑6619, pkt 59, 61; ww. w pkt 56 wyrok sprawie Pfleiderer, pkt 28). Takie uprawnienie umacnia bowiem funkcjonowanie przepisów wspólnotowych dotyczących konkurencji i zniechęca do często ukrytych porozumień i praktyk mogących ograniczyć lub zakłócić konkurencję. Z tego punktu widzenia pozwy o odszkodowanie przed sądami krajowymi mogą przyczynić się w znaczący sposób do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii (zob. ww. w pkt 56 wyroki: w sprawie Courage i Crehan, pkt 27; w sprawie Pfleiderer, pkt 29).
80. Niemniej jednak z orzecznictwa wynika, po pierwsze, że kwestia tego, czy osoba potrzebuje dokumentu w celu przygotowania skargi o stwierdzenie nieważności, należy do oceny tej skargi, oraz po drugie, że nawet jeżeli przyjąć, że potrzeba ta została udowodniona, to jednak nie jest ona uwzględniana przy ocenie równowagi interesów, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do wniosku o dostęp do dokumentu (zob. podobnie i analogicznie wyrok Sądu z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03 Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑1429, pkt 55).
81. Należy stwierdzić, że orzecznictwo przytoczone w poprzedzającym punkcie ma również zastosowanie w odniesieniu do wniosków o dostęp do dokumentów i informacji, z którymi wystąpiono na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, które to dokumenty i informacje mogą okazać się użyteczne dla wystąpienia z pozwem o odszkodowanie.
82. Po pierwsze bowiem to do właściwego sądu krajowego rozpatrującego pozew o odszkodowanie należy postanowienie o mechanizmach przedstawienia właściwych dowodów i dokumentów na podstawie właściwego prawa w celu rozstrzygnięcia sporu.
83. W tym kontekście sąd krajowy może wystąpić do Komisji o współpracę, jaką uznaje za użyteczną, w tym o przedstawienie informacji i dokumentów. W ten sposób, zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 w postępowaniach na podstawie art. 81 WE i 82 WE, sądy państw członkowskich mogą wnieść do Komisji o podanie do ich wiadomości informacji znajdujących się w jej posiadaniu lub o opinię w przedmiocie kwestii dotyczących stosowania unijnych przepisów o konkurencji.
84. Po drugie, interes polegający na możliwości uzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną z powodu naruszenia prawa konkurencji Unii powinien zostać uznany za interes prywatny, tak jak wskazała to Komisja w zaskarżonej decyzji, pomimo znaczenia ewentualnego przyczynienia się pozwów o odszkodowanie do utrzymania rzeczywistej konkurencji w Unii. W tym zakresie należy zauważyć, że interes publiczny w tym, aby prawo konkurencji było stosowane do kartelu na rynku bitumu do budowy dróg w Niderlandach został już uwzględniony przez Komisję przy wydawaniu przez nią decyzji w sprawie asfaltu.
85. Wniosek ten nie może zostać podważony na tej podstawie, że Królestwo Niderlandów jest państwem członkowskim.
86. W rzeczywistości bowiem to samo Królestwo Niderlandów wybrało wystąpienie z wnioskiem o dostęp do spornych informacji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Otóż rozporządzenie to przyznaje zgodnie z art. 2 ust. 1 prawo dostępu do dokumentów instytucji każdemu obywatelowi Unii i każdej osobie fizycznej i prawnej zamieszkałej lub mającej siedzibę na terytorium jednego z państw członkowskich, przy czym nie ustanawia ono przepisów czyniących rozróżnienie w zakresie dostępu w zależności od charakteru tych wnioskodawców.
87. Należy zatem oddalić rozpatrywany zarzut.
88. Z uwagi na to, po pierwsze, że Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że informacje, o których mowa powyżej w pkt 17 tiret ósme, były objęte wyjątkami od prawa dostępu do dokumentów przewidzianymi w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i drugie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącymi, odpowiednio, ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw i ochrony czynności dochodzenia, oraz ponieważ trzy wyżej wymienione zarzuty, w ramach których skarżąca podnosiła zasadniczo, że stosowanie tych wyjątków w niniejszej sprawie było obarczone błędem, zostały oddalone, nie ma konieczności oceniania czwartego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001, w zakresie, w jakim Komisja uznała, że informacja, o której mowa powyżej w pkt 17 tiret ósme, była objęta wyjątkiem dotyczącym integralności jednostki.
W przedmiocie zarzutu piątego dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, a także zasady proporcjonalności w ten sposób, że Komisja nie przyznała częściowego dostępu do spornych informacji
89. Królestwo Niderlandów twierdzi, że nawet jeżeliby założyć, że niektóre elementy decyzji w sprawie asfaltu rzeczywiście objęte są zakresem wyjątków od prawa dostępu, to i tak pozostałe części rzeczonej decyzji powinny zostać jednak ujawnione na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001. Ponadto zgodnie z zasadą proporcjonalności Komisja powinna była zbadać, czy istniały środki mniej uciążliwe, niż oddalenie wniosku o dostęp. Skorzystanie z widełek określających wartość sprzedaży i udziałów w rynku, na przykład, pozwoliłoby na ujawnienie części wnioskowanych informacji.
90. Komisja nie zgadza się z argumentacją Królestwa Niderlandów.
91. Zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, jeśli wyjątki przewidziane w tym artykule dotyczą jedynie części wnioskowanego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione. Zgodnie z orzecznictwem Try bunału badanie częściowego dostępu do dokumentu instytucji Unii powinno odbywać się w świetle zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie C‑353/99 P Rada przeciwko Hautali, Rec. s. I‑9565, pkt 27, 28).
92. Z samego brzmienia przepisu, o którym mowa w poprzedzającym punkcie, wynika, że instytucja ma obowiązek zbadać, czy należy udzielić częściowego dostępu do dokumentów objętych wnioskiem o dostęp, ograniczając ewentualną odmowę wyłącznie do danych objętych wyjątkami wymienionymi w art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001. Instytucja powinna udzielić takiego częściowego dostępu, jeżeli zamierzony przez nią cel, którego osiągnięcie miała zapewnić instytucji odmowa dostępu do dokumentu, może zostać spełniony za pomocą nieujawnienia przez nią fragmentów, które mogłyby naruszyć chroniony interes publiczny (wyrok Sądu z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie T‑264/04 WWF European Policy Programme przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑911, pkt 50; zob. podobnie ww. w pkt 91 wyrok w sprawie Rada przeciwko Hautali, pkt 29).
93. Należy zauważyć, po pierwsze, że w niniejszej sprawie publikując jawną wersję decyzji w sprawie asfaltu, Komisja wyraźnie udzieliła częściowego dostępu do tej decyzji, odmawiając dostępu do tych tylko fragmentów decyzji w sprawie asfaltu, o dostęp do których wnioskowało później Królestwo Niderlandów, w odniesieniu do których, co wynika z ogółu powyższych rozważań, mogła ona uznać, że były objęte zakresem wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczących ochrony, odpowiednio, interesów handlowych osób fizycznych lub prawnych oraz celów czynności kontroli, dochodzenia i audytu instytucji Unii.
94. Po drugie, należy uznać, że art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 nie wymaga, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi zasadniczo Królestwo Niderlandów, aby instytucje Unii, do których złożono wniosek o dostęp do dokumentów, zastępowały części dokumentów, których ujawnienia odmówiono zgodnie z prawem na podstawie wyjątków przewidzianych przez to rozporządzenie, widełkami, jeżeli chodzi o dane liczbowe.
95. Należy w związku z tym oddalić rozpatrywany zarzut.
W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 w ten sposób, że zastosowanie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 nie było uzasadnione z uwagi na okres, którego dotyczą sporne informacje
96. Artykuł 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„Wyjątki ustanowione w ust. 1–3 niniejszym artykule mają zastosowanie wyłącznie przez okres, przez który ochrona ta jest uzasadniona ze względu na treść dokumentu. Wyjątki mogą być stosowane maksymalnie przez okres 30 lat. W przypadku dokumentów objętych wyjątkiem z powodów dotyczących prywatności oraz interesów handlowych oraz w wypadku dokumentów sensytywnych [o dużym znaczeniu] wyjątki mogą, jeśli to konieczne, obowiązywać nadal po tym okresie”.
97. Królestwo Niderlandów podnosi, że Komisja nie zbadała, czy stosowanie wyjątków przewidzianych przez art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 było zawsze uzasadnione z punktu widzenia dawności spornych informacji, które datują się na od sześciu do czternastu lat i odnoszą się do zakazanych zachowań, które a priori nie mają dziś już miejsca.
98. Komisja nie zgadza się z argumentacją Królestwa Niderlandów.
99. W tym zakresie należy podnieść, że tak jak to wynika z treści samego art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 i co zostało podkreślone w orzecznictwie (zob. pkt 44 powyżej), wyjątki przewidziane przez ten przepis nie mogą być stosowane w okresie 30 lat, lub jeżeli jest to konieczne przez dłuższy okres, w szczególności jeżeli chodzi o wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych.
100. W niniejszej sprawie część spornych informacji została uzyskana z dokumentów, które sięgają początków lat 90. Niemniej jednak dawność wszystkich tych informacji jest niższa niż 30 lat i informacje te stanowią część decyzji Komisji wydanej przed upływem dwóch lat od daty wniesienia niniejszej skargi. Ponadto, co zostało wskazane w pkt 64 powyżej, dochodzenie, które doprowadziło do przyjęcia decyzji w sprawie asfaltu, nie mogło zostać uznane za ostatecznie zakończone w trakcie wydania zaskarżonej decyzji. Wreszcie Królestwo Niderlandów nie kwestionuje sposobu uzasadnienia twierdzenia Komisji, zgodnie z którym rynki, których dotyczy decyzja w sprawie asfaltu w Niderlandach, charakteryzowały się dużą stabilnością. W związku z tym informacje, pomimo iż są stosunkowo dawne, nadal mogą posiadać znaczenie handlowe.
101. Z uwagi na ogół powyższych rozważań należy oddalić niniejszy zarzut.
W przedmiocie zarzutu siódmego dotyczącego naruszenia art. 10 WE w świetle zasady proporcjonalności
102. Zdaniem Królestwa Niderlandów stosowanie rozporządzenia nr 1049/2001 nie powinno być sprzeczne z prawem pierwotnym ani z ogólnymi zasadami prawa Unii. Na podstawie art. 10 WE państwa członkowskie i instytucje miały wzajemne obowiązki lojalnej współpracy. Zasada proporcjonalności miałaby odgrywać w tym przypadku rolę, ponieważ art. 10 WE pozostawiałby możliwość wymiany informacji, która to czynność oznaczałaby mniej niż ujawnienie, nie mniej jednak dotyczyłaby informacji, które nie zostały ujawnione.
103. Zdaniem Komisji Królestwo Niderlandów wyraźnie i wyłącznie oparło swój wniosek o dostęp do decyzji w sprawie asfaltu na rozporządzeniu nr 1049/2001 i nie złożyło wniosku o udzielenie informacji w ramach art. 10 WE. Jeżeli chodzi o zasadność zaskarżonej decyzji, to chodzi wyłącznie o ustalenie, czy Komisja prawidłowo zastosowała przepisy rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzut ten jest zatem niedopuszczalny.
104. Nawet jeżeliby założyć, że zarzut ten byłby dopuszczalny w niniejszej sprawie, to nie chodziłoby zdaniem Komisji o informacje, jakich Królestwo Niderlandów potrzebuje w celu spełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, lecz o informacje, jakie owo państwo chciałoby uzyskać w celu przygotowania prywatnego pozwu o odszkodowanie
przed sądem cywilnym. Artykuł 10 WE nie powinien zatem zezwalać na dostęp do tych informacji. O ile powództwo odszkodowawcze na poziomie krajowym jest uznawane za przyczyniające się do wykonania art. 81 WE i 82 WE, to jednak w tym przypadku Komisja uważa, że poufność wnioskowanych informacji nie może być zagwarantowana oraz że wniosek ten powinien zostać oddalony.
105. Artykuł 10 WE stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego traktatu lub z działań instytucji [Unii]. Ułatwiają one Wspólnocie wypełnianie jej zadań.
Powstrzymują się one od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów niniejszego traktatu”.
106. Artykuł ten nakłada obowiązek lojalnej współpracy mający zastosowanie zarówno do państw członkowskich jak i do instytucji Unii. Muszą one dążyć do ustanowienia konstruktywnego dialogu umożliwiającego w szczególności wdrożenie prawa Unii w ramach rozdziału kompetencji ustanowionego przez traktaty.
107. Niemniej chociaż nie ma konieczności wypowiadania się co do dopuszczalności niniejszego zarzutu, należy zauważyć, co zostało wskazane powyżej w pkt 86, że Królestwo Niderlandów dokonało wyboru złożenia wniosku o dostęp do poufnych fragmentów decyzji w sprawie asfaltu w ramach rozporządzenia nr 1049/2001. Wybór tej procedury wiąże zarówno Królestwo Niderlandów, jak i Komisję, tak że obydwie strony zobowiązane są poddać się wymogom ustanowionym przez to rozporządzenie. Komisja nie może zatem odstąpić ani od procedury, ani od możliwości wyjątków od prawa dostępu przewidzianych przez to rozporządzenie z tego tylko powodu, że wniosek został złożony przez państwo członkowskie. W rzeczywistości bowiem rozporządzenie nr 1049/2001 nie przyznaje żadnego szczególnego statusu państwu członkowskiemu wnioskującemu o dostęp, które tym samym powinno poddać się tym samym ograniczeniom, co ograniczenia przewidziane przez rozporządzenie dla pozostałych wnioskodawców. Automatyczne stosowanie obowiązku lojalnej współpracy w tym kontekście prowadziłoby do udzielenia państwu członkowskiemu szczególnego statusu, który nie był zamierzony przez prawodawcę Unii w trakcie redagowania poszczególnych odnośnych aktów prawnych.
108. W związku z tym należy oddalić zarzut dotyczący naruszenia art. 10 WE, a tym samym należy oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
109. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Niderlandów przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania zgodnie z żądaniem Komisji.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Królestwo Niderlandów pokrywa swoje koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.