62022TJ0713_RES
Rechtssachen T‑713/22 und T‑720/22
Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira) u. a.undNova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Fünfte Kammer) vom 6. November 2024
„Staatliche Beihilfen – Freizone Madeira – Von Portugal angewandte Beihilferegelung – Beschluss, mit dem die Unvereinbarkeit der Regelung mit den Beschlüssen C(2007) 3037 final und C(2013) 4043 final festgestellt, diese Regelung für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt und die Rückforderung der nach dieser Regelung gezahlten Beihilfen angeordnet wird – Begriff, bestehende Beihilfe‘ im Sinne von Art. 1 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung (EU) 2015/1589 – Rückforderung – Berechtigtes Vertrauen – Rechtssicherheit – Freier Dienstleistungsverkehr – Niederlassungsfreiheit – Freizügigkeit der Arbeitnehmer“
Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Maßnahme zur Änderung einer bestehenden Beihilferegelung – Durchführung der Regelung unter Verstoß gegen die im Genehmigungsbeschluss der Kommission festgesetzten Voraussetzungen – Änderung, die den Kern der Regelung betrifft – Qualifizierung als neue Beihilfe
(Art. 108 AEUV; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 1 Buchst. c)
(vgl. Rn. 19, 80, 81)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beihilfen zur Förderung bestimmter Regionen – Regionale Betriebsbeihilfen für Gebiete in äußerster Randlage – Beschluss der Kommission zur Genehmigung einer Beihilferegelung zur Förderung der Entwicklung der Insel Madeira – Voraussetzungen für die Gewährung der in dieser Regelung vorgesehenen Beihilfen – Enge Auslegung – Außerhalb von Madeira ausgeübte Tätigkeiten von auf dieser Insel registrierten Gesellschaften – Tätigkeiten, für die die in der genehmigten Regelung vorgesehenen Beihilfen nicht in Anspruch genommen werden können
(Art. 107 Abs. 3 Buchst. a AEUV; Mitteilung 2006/C 54/08 der Kommission)
(vgl. Rn. 33-60)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beihilfen zur Förderung bestimmter Regionen – Regionale Betriebsbeihilfen für Gebiete in äußerster Randlage – Beschluss der Kommission zur Genehmigung einer Beihilferegelung zur Förderung der Entwicklung der Insel Madeira – Voraussetzungen für die Gewährung der in dieser Regelung vorgesehenen Beihilfen – Enge Auslegung – Voraussetzung betreffend die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der Autonomen Region Madeira – Voraussetzung nicht erfüllt
(Art. 107 Abs. 3 Buchst. a AEUV; Mitteilung 2006/C 54/08 der Kommission)
(vgl. Rn. 66-76)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Ermessen der Kommission – Von ihr aufgestellte Leitlinien mit Maßstäben für die Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Binnenmarkt – Folgen – Selbstbeschränkung ihres Ermessens – Pflicht zur Prüfung der außergewöhnlichen Umstände, die ein Mitgliedstaat geltend macht, um die Vereinbarkeit der Beihilfen allein nach Art. 107 Abs. 3 AEUV zu prüfen
(Art. 107 Abs. 3 AEUV; Mitteilung 2006/C 54/08 der Kommission)
(vgl. Rn. 85-90)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beihilfen zur Förderung bestimmter Regionen – Regionale Betriebsbeihilfen für Gebiete in äußerster Randlage – Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt – Voraussetzung – Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
(Art. 107 Abs. 3 Buchst. a AEUV; Mitteilung 2006/C 54/08 der Kommission)
(vgl. Rn. 91-97)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beurteilung nach Art. 107 Abs. 3 AEUV – Beschränkende Wirkungen einer Unvereinbarkeitsentscheidung in Bezug auf die Grundfreiheiten – Unbeachtlichkeit
(Art. 107 Abs. 3 AEUV)
(vgl. Rn. 98-103)
Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Unter Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften von Art. 108 AEUV gewährte Beihilfe – Mögliches berechtigtes Vertrauen der Empfänger – Fehlen, sofern keine außergewöhnlichen Umstände vorliegen
(Art. 108 AEUV)
(vgl. Rn. 112-119)
Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit – Fehlen
(Art. 108 AEUV)
(vgl. Rn. 122-134)
Zusammenfassung
Das Gericht weist die Nichtigkeitsklage ab, die mehrere Gesellschaften gegen den Beschluss der Europäischen Kommission erhoben haben, mit dem bestimmte gemäß einer zuvor genehmigten Beihilferegelung an auf Madeira niedergelassene Unternehmen gezahlte Beihilfen für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wurden und deren Rückforderung angeordnet wurde. In diesem Zusammenhang präzisiert das Gericht das Zusammenspiel der im AEU-Vertrag verankerten Grundfreiheiten mit den Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen.
Zur Förderung der regionalen Entwicklung und der Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur der Insel Madeira führte die Republik Portugal eine Beihilferegelung zugunsten eines abgegrenzten Gebiets auf dieser Insel, der sogenannten Freizone Madeira (Zona Franca da Madeira; im Folgenden: ZFM), ein.
Diese ursprünglich 1987 von der Europäischen Kommission als vereinbare Regionalbeihilfe genehmigte Regelung wurde im Jahr 2002 geändert. Im Jahr 2007 genehmigte die Kommission eine dritte Regelung, die abermals geändert und im Jahr 2013 (
1
) genehmigt wurde (im Folgenden: Regelung III).
Bei der Regelung III in der von der Kommission genehmigten Form handelt es sich um eine ermäßigte Körperschaftsteuer auf tatsächlich und materiell aus Aktivitäten auf Madeira erwirtschaftete Gewinne, eine Befreiung von kommunalen und lokalen Steuern sowie eine Befreiung von Grunderwerbsteuern für die Gründung eines Unternehmens in der ZFM, wobei die Beihilfehöchstbeträge sich nach Obergrenzen richten. Diese Obergrenzen werden nach Maßgabe der Zahl der Arbeitsplätze festgelegt, die bei dem Begünstigten erhalten werden.
Im Anschluss an eine Überwachung dieser Regelung für die Jahre 2012 und 2013 beschloss die Kommission, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 3 AEUV einzuleiten. Nach Abschluss dieses Verfahrens stellte die Kommission mit Beschluss vom 4. Dezember 2020 (
2
) fest, dass sich die Regelung III in der von Portugal durchgeführten Form wesentlich von der durch die Beschlüsse von 2007 und 2013 genehmigten Regelung unterscheide. Die Kommission stufte diese Regelung als „neue Beihilfe“ ein, die rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar sei, und ordnete an, sie von den Empfängern zurückzufordern.
Mit ihren Klagen begehren vier Gesellschaften, die Empfänger der in Anwendung der Regelung III in der durchgeführten Form ausgezahlten Beihilfen sind, die Nichtigerklärung dieses Beschlusses.
Würdigung durch das Gericht
Zur Begründung ihrer Klagen haben die Klägerinnen u. a. geltend gemacht, dass die von der Kommission im angefochtenen Beschluss zugrunde gelegte Auslegung der Zugangsvoraussetzungen zur Regelung III gegen die Grundsätze der Freizügigkeit der Bürger und der Arbeitnehmer, der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs verstoße, indem sie die Ausübung dieser Freiheit durch die Unternehmen, denen die Regelung III zugutegekommen sei, oder deren Beschäftigte schwieriger oder kostspieliger mache.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht – wie in den Urteilen T‑95/21 (
3
) und T‑131/21 (
4
) – feststellt, dass die Kommission die Zugangsvoraussetzungen zur Regelung III rechtsfehlerfrei ausgelegt hat und befunden hat, dass sich diese Regelung in der durch Portugal durchgeführten Form erheblich von der mit den Beschlüssen von 2007 und 2013 genehmigten unterscheide und daher eine neue Beihilferegelung darstelle.
Sodann stellt das Gericht fest, dass das Vorbringen der Klägerinnen, das auf einen Verstoß gegen die Grundsätze der Freizügigkeit der Bürger und der Arbeitnehmer, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr gestützt wird, im Wesentlichen die im 198. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses enthaltene Feststellung in Frage stellen soll, die die Kommission auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 Buchst. a AEUV in Bezug auf die Unvereinbarkeit der Regelung III in der durchgeführten Form mit dem Binnenmarkt getroffen hat.
Soweit mit diesem Vorbringen die Feststellung der Unvereinbarkeit der Regelung III in der durchgeführten Form in Frage gestellt werden soll, weist das Gericht darauf hin, dass sich zwar aus der Rechtsprechung ergibt, dass sich die Kommission, wenn sie eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären möchte, vergewissern muss, dass diese Vereinbarkeitserklärung, die dem Mitgliedstaat erlaubt, die betreffende Beihilfe auszuzahlen, nicht gegen andere Bestimmungen des Unionsrechts, insbesondere gegen die Grundsätze der Freizügigkeit, verstößt.
Jedoch kann diese Rechtsprechung die Kommission, die eine Beihilfe für unvereinbar erklären und damit dem betreffenden Mitgliedstaat untersagen möchte, sie auszuzahlen, nicht verpflichten, diese Beihilfe deshalb für vereinbar zu erklären und damit die Auszahlung zu erlauben, weil eine etwaige Unvereinbarkeitsentscheidung beschränkende Wirkungen für die durch diese Beihilfe begünstigten Unternehmen hätte, sei es dadurch, dass sie die Auszahlung der Beihilfe verhindert, oder dadurch, dass sie deren Rückforderung anordnet.
Andernfalls würde das Verbot unvereinbarer staatlicher Beihilfen durch die Grundsätze der Freizügigkeit der Bürger und der Arbeitnehmer, der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ausgeschlossen, und das, obwohl den Bestimmungen des AEU-Vertrags über den Wettbewerb und insbesondere denen über staatliche Beihilfen eine zentrale Stellung zukommt und sie Ausdruck einer der wesentlichen Aufgaben sind, mit denen die Union betraut ist.
Daher gelangt das Gericht zu dem Ergebnis, dass die Klägerinnen nicht mit Erfolg die Grundsätze der Freizügigkeit der Bürger und der Arbeitnehmer, der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs gegen den angefochtenen Beschluss ins Feld führen können, soweit mit diesem auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 Buchst. a AEUV die Unvereinbarkeit der Regelung III in der durchgeführten Form festgestellt und die Rückforderung angeordnet wird.
Das Gericht fügt hinzu, dass, selbst unterstellt, die Klägerinnen könnten sich im vorliegenden Fall auf diese Grundsätze sowie darauf berufen, dass der angefochtene Beschluss eine Einschränkung der von ihnen geltend gemachten Freiheiten bewirkt – soweit darin die Zugangsvoraussetzungen zur Regelung III derart ausgelegt werden, dass sich die Regelung in der durchgeführten Form als unvereinbar erweist und die Rückforderung der in Anwendung dieser Regelung ausgezahlten Beihilfen angeordnet wird – diese Wirkungen doch durch das rechtmäßige Ziel gerechtfertigt sind, das die auf die Förderung der regionalen Entwicklung und der Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur von Madeira als Gebiet in äußerster Randlage abzielende Regelung III verfolgt, und stehen zu diesem Ziel in einem angemessenen Verhältnis. In diesem Zusammenhang hebt das Gericht hervor, dass weder die Feststellung der Unvereinbarkeit der Regelung III in der durchgeführten Form mit dem Binnenmarkt noch die Rückforderung der nach dieser Regelung rechtswidrig gezahlten Beihilfen die in der ZFM registrierten Gesellschaften davon abhalten, sich außerhalb der Autonomen Region Madeira niederzulassen bzw. dort Dienstleistungen zu erbringen, geschweige denn davon, Arbeitnehmer einzustellen, die nicht in dieser Region wohnen oder dort tätig sind. Schließlich stellt das Gericht fest, dass die Kommission nicht verpflichtet war, sich zu einer von den Klägerinnen vorgeschlagenen alternativen Beihilferegelung zu äußern. Hierzu verweist das Gericht darauf, dass die Kommission nach der Rechtsprechung nicht verpflichtet ist, eine abstrakte Betrachtung aller in Betracht kommenden alternativen Maßnahmen vorzunehmen, da der betreffende Mitgliedstaat zwar die Gründe, die zum Erlass der in Rede stehenden Beihilferegelung geführt haben, insbesondere in Bezug auf die festgelegten Förderkriterien, im Einzelnen darlegen muss, aber nicht darüber hinaus noch positiv belegen muss, dass keine andere vorstellbare, der Natur der Sache nach hypothetische Maßnahme es erlaubte, das angestrebte Ziel besser zu erreichen. Wenn der besagte Mitgliedstaat keiner solchen Verpflichtung unterliegt, können die Klägerinnen nicht verlangen, dass das Gericht die Kommission auffordert, bei dieser normativen Sondierung zur Prüfung denkbarer alternativer Regelungen an die Stelle der nationalen Behörden zu treten.
Angesichts dieser Erwägungen weist das Gericht das Vorbringen der Klägerinnen als unbegründet zurück. Es weist auch alle anderen geltend gemachten Klagegründe zurück und folglich die Klagen in vollem Umfang ab.
(
1
)	Entscheidung der Kommission vom 27. Juni 2007 in der Sache N 421/2006 und Beschluss vom 2. Juli 2013 in der Sache SA.34160 (2011/N) (im Folgenden: Genehmigungsbeschlüsse von 2007 und 2013).
(
2
)	Beschluss (EU) 2022/1414 der Kommission vom 4. Dezember 2020 über die von Portugal durchgeführte Beihilferegelung SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) zugunsten der Freizone Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) – Regelung III (ABl. 2022, L 217, S. 49, im Folgenden: angefochtener Beschluss).
(
3
)	Urteil vom 21. September 2022, Portugal/Kommission (Freizone Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
(
4
)	Urteil vom 21. Juni 2023, Região Autónoma da Madeira/Kommission (T‑131/21, EU:T:2023:348).