61990CC0024_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze zaken verzoekt het Bundesfinanzhof het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van drie verordeningen van de Commissie tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen.
De achtergrond van de zaken
2. De in de onderhavige drie zaken in geding zijnde transacties liggen ongeveer tien jaar terug. In zaak C-24/90 verzocht verzoekster, Werner Faust oHG (hierna: Faust), in de periode van 20 tot 25 maart 1981 om inklaring van een grote hoeveelheid goederen, volgens haar aangifte wilde champignons in blik. Zij legde daarbij een invoercertificaat voor wilde champignons in blik over. Het Hauptzollamt Hamburg-Jonas legde dienovereenkomstig invoerrechten op tegen een percentage van 23 %. Later vorderde het een extra bedrag van 4 310 612,10 DM na, dat was berekend over een totaal gewicht van 895 135 kg. Het overwoog daartoe dat de ingevoerde goederen in werkelijkheid geen wilde, maar gekweekte paddestoelen waren en derhalve niet door een geldig invoercertificaat gedekt waren. Als rechtsgrondslag voor zijn besluit noemde het verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, blz. 1) en verordening (EEG) nr. 3429/80 van 29 december 1980 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1980, L 358, blz. 66).
3. In zaak C-25/90 kocht verzoekster, Wuensche Handelsgesellschaft KG (hierna: Wuensche), in oktober 1980 3 300 ton champignonconserven van een Chinese handelsonderneming. In dezelfde maand verkocht zij de goederen door aan een Griekse onderneming. Deze verkocht de goederen met verkoopbevestiging en rekening gedateerd 2 januari 1981 (dat wil zeggen één dag na de toetreding van Griekenland tot de Gemeenschap) aan verzoekster terug. Op deze rekening werd vermeld: "Duty paid/free customs cleared in Greece". Volgens Wuensche waren de goederen in Griekenland in het vrije verkeer gebracht, maar dit wordt door de douaneautoriteiten bestreden.
4. De goederen werden in de periode van 27 januari tot 25 maart 1981 in meerdere partijen via verschillende douanekantoren in Hamburg ingevoerd. Wuensche legde daarbij een op 2 januari 1981 door de douane te Piraeus afgegeven verzenddocument over. De echtheid van dit document wordt tussen partijen betwist. Een invoercertificaat werd door Wuensche niet overgelegd. De douaneautoriteiten hieven aanvankelijk invoerrechten tegen het preferentieel tarief voor Griekenland, te weten 20,7 % van de waarde. Later besloten zij, invoerrechten te heffen tegen het voor derde landen geldende tarief van 23 %, en vorderden zij krachtens verordening nr. 3429/80 een extra bedrag van 15 827 239,90 DM na.
5. In zaak C-26/90 is Wuensche eveneens verzoekster. In de periode van 26 juni tot 3 juli 1981 verzocht zij om inklaring van 90 000 dozen bevattende, volgens haar aangifte, wilde champignons in blik met een gewicht van 896 400 kg. De douaneaangiften kwamen op 6 juli en 6 augustus 1981 bij het Hauptzollamt Hamburg-Jonas binnen. Wuensche legde telkens invoercertificaten voor wilde champignons over, waarop het Hauptzollamt de ingevoerde hoeveelheden in mindering bracht. Het Hauptzollamt stelde de rechten en heffingen bij invoer vast met toepassing van een recht van 23 % en onder voorbehoud van verificatie.
6. Toen Wuensche was meegedeeld, dat een deskundige tot de conclusie was gekomen dat de ingevoerde goederen gekweekte champignons waren, deed zij het Hauptzollamt twee invoercertificaten toekomen die de invoer van gekweekte champignons betroffen. Aanvankelijk bracht het Hauptzollamt op deze certificaten de gehele door Wuensche ingevoerde hoeveelheid in mindering. Bij daaropvolgende beschikkingen vorderde het van Wuensche voor de importen in juni 1981 een extra bedrag van 464,91 DM per 100 kg en voor de importen in juli 1981 een extra bedrag van 425,06 DM per 100 kg. De gevorderde extra bedragen bedroegen in totaal meer dan 4 miljoen DM. Als rechtsgrondslag beriep het Hauptzollamt zich op verordening nr. 1697/79 alsmede (voor de importen in juni 1981) op verordening (EEG) nr. 796/81 van de Commissie van 27 maart 1981 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven gelden de vrijwaringsmaatregelen (PB 1981, L 82, blz. 8) en (voor de importen van juli 1981) op verordening (EEG) nr. 1755/81 van de Commissie van 30 juni 1981 (PB 1981, L 175, blz. 23). De twee laatste verordeningen hadden beide betrekking op de vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen. Verordening nr. 796/81 gold tot en met 30 juni 1981 tot vaststelling van de bij invoer van conserven van gekweekte paddestoelen geldende vrijwaringsmaatregelen en werd toen vervangen door verordening nr. 1755/81.
7. Het Hauptzollamt overwoog dat er gekweekte champignons in blik waren ingevoerd, zonder dat bij de invoer een geldig certificaat was overgelegd; afschrijving op de nadien overgelegde invoercertificaten was niet rechtmatig, daar de overlegging van een invoercertificaat onderdeel is van het verzoek om inklaring en derhalve niet op een later tijdstip mag plaatsvinden.
8. Het Hauptzollamt vorderde dus in alle drie zaken een extra bedrag omdat het om de een of andere reden meende dat de betrokken goederen niet waren gedekt door een geldig invoercertificaat. In zaak C-24/90 kwam het tot die opvatting omdat het overgelegde certificaat was afgegeven voor wilde champignons, terwijl de ingevoerde goederen - beweerdelijk - gekweekte champignons waren. In zaak C-25/90 was het Hauptzollamt van mening dat de goederen, die afkomstig waren uit China, in Griekenland niet in het vrije verkeer waren gebracht; het vorderde dus een invoercertificaat toen de goederen in Hamburg werden ingeklaard. Een dergelijk certificaat werd niet overgelegd. In zaak C-26/90 was het oorspronkelijk overgelegde certificaat evenals in zaak C-24/90 afgegeven voor wilde champignons, terwijl de ingevoerde goederen gekweekte champignons bleken te zijn. Hoewel later een certificaat werd overgelegd voor gekweekte champignons, weigerde het Hauptzollamt dit te accepteren, daar het bij het verzoek om inklaring had moeten worden overgelegd.
9. Faust en Wuensche kwamen op tegen de beschikkingen waarbij van hen extra bedragen werden gevorderd. Het Finanzgericht verklaarde die beschikkingen nietig, waarop het Hauptzollamt beroep tot Revision instelde bij het Bundesfinanzhof. In de zaken C-24/90 en C-25/90 heeft het Bundesfinanzhof het Hof de navolgende vragen voorgelegd:
"1) Moet een extra bedrag in de zin van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3429/80 ook worden geheven voor champignonconserven die zonder geldig invoercertificaat in het vrije verkeer zijn gebracht?
2) Zo ja, is verordening (EEG) nr. 3429/80 geldig, met name voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld?"
10. In zaak C-26/90 zijn de volgende vragen gesteld:
"1) Moet een extra bedrag in de zin van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 796/81 respectievelijk artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1755/81 ook worden geheven over champignonconserven die zonder geldig invoercertificaat in het vrije verkeer zijn gebracht?
2) Zo ja, zijn de verordeningen (EEG) nrs. 796/81 en 1755/81 geldig, met name voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld?"
De toepasselijke wettelijke bepalingen
11. De reden waarom drie verschillende verordeningen in geding zijn, is enkel dat de betrokken importen op verschillende tijdstippen hebben plaatsgevonden. In de zaken C-24/90 en C-25/90 is de toepasselijke regeling verordening nr. 3429/80, die gold voor de periode van 1 januari tot en met 31 maart 1981. In zaak C-26/90 vonden de importen plaats in juni en juli 1981 en waren zij aan twee verschillende regelingen onderworpen: verordening nr. 796/81 gold voor de tijd van 1 april tot en met 30 juni 1981, terwijl verordening nr. 1755/81 voor de periode van 1 juli tot en met 30 september 1981 gold.
12. Inhoudelijk zijn de drie verordeningen nagenoeg gelijk. Het doel van alle drie verordeningen was om voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen vast te stellen, zoals blijkt uit de titels ervan. Enige verwarring bestaat over de vraag of de verordeningen enkel betrekking hadden op gekweekte champignons dan wel ook golden voor wilde champignons. Op dat punt wijken de verschillende taalversies enigszins van elkaar af. Enkele versies wekken de indruk dat de eerste twee verordeningen zowel voor wilde als voor gekweekte champignons golden, terwijl de derde verordening enkel van toepassing was op gekweekte champignons. Andere versies wekken de indruk dat wilde champignons buiten de werkingssfeer van alle drie verordeningen liggen. Nu de nationale rechterlijke instantie over dit punt evenwel geen vraag heeft gesteld en dit mijns insziens ook niet relevant is, zal ik hierop verder niet ingaan.
13. Artikel 1 van verordening nr. 3429/80 bepaalt, voor zover hier van belang:
"Gedurende de periode van 1 januari tot en met 31 maart 1981 wordt steeds bij het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van (...) champignonconserven van post 20.02 A waarbij de in artikel 2, leden 1 en 3, vastgestelde hoeveelheden worden overgeschreden, een extra bedrag geheven van 175 Ecu per 100 kg netto."
14. Artikel 1 van verordening nr. 796/81 bepaalt, voor zover hier van belang:
"Gedurende de periode van 1 april tot en met 30 juni 1981 wordt bij het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van (...) champignonconserven van post 20.02 A van het gemeenschappelijk douanetarief, waarbij de in artikel 2, leden 1 en 3, vastgestelde hoeveelheden worden overschreden, een extra bedrag geheven van 175 Ecu per 100 kg netto."
15. Artikel 1 van verordening nr. 1755/81 bepaalt, voor zover hier van belang:
"Gedurende de periode van 1 juli tot en met 30 september 1981 wordt bij het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van (...) conserven van gekweekte paddestoelen van post 20.02 A van het gemeenschappelijk douanetarief, waarbij de in artikel 2, leden 1 en 3, vastgestelde hoeveelheden worden overschreden, een extra bedrag geheven van 160 Ecu per 100 kg netto."
16. Artikel 2 van elk van de drie verordeningen bepaalt, dat de aanvragen van invoercertificaten voor champignonconserven binnen bepaalde kwantitatieve grenzen moeten worden ingewilligd.
17. Artikel 3 van verordening nr. 3429/80 (en artikel 4 van de twee andere verordeningen) bepaalt dat op de invoercertificaten die zijn afgegeven voor hoeveelheden die de in artikel 2 genoemde hoeveelheden overschrijden, de vermelding "te heffen extra bedrag" moet worden aangebracht.
18. Alle drie verordeningen vermelden als rechtsgrondslag artikel 14, lid 2, van verordening (EEG) nr. 516/77 van 14 maart 1977 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB 1977, L 73, blz. 1). Artikel 14 van die verordening luidt als volgt:
"1. Indien in de Gemeenschap de markt voor één of meer van de in artikel 1 bedoelde produkten als gevolg van de invoer of uitvoer ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan, waardoor de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag in gevaar kunnen worden gebracht, kunnen voor het handelsverkeer met derde landen passende maatregelen worden toegepast tot deze verstoringen zijn opgeheven of het gevaar daarvoor geweken is.
Op voorstel van de Commissie en met gekwalificeerde meerderheid van stemmen stelt de Raad de uitvoeringsbepalingen van dit lid vast en bepaalt hij in welke gevallen en binnen welke grenzen de Lid-Staten conservatoire maatregelen kunnen treffen.
2. Indien de in lid 1 bedoelde situatie zich voordoet, beslist de Commissie op verzoek van een Lid-Staat of op eigen initiatief over de te nemen maatregelen, die aan de Lid-Staten worden medegedeeld en onmiddellijk van toepassing zijn.
(...)"
19. Artikel 2 van verordening (EEG) nr. 521/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende omschrijving van de wijze van toepassing van de vrijwaringsmaatregelen in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB 1977, L 73, blz. 28) luidt als volgt:
"1. Indien de toestand bedoeld in artikel 14, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 516/77 zich voordoet, zijn de maatregelen die krachtens de leden 2 en 3 van dat artikel kunnen worden genomen:
a) voor de produkten die onderworpen zijn aan het stelsel van invoercertificaten:
- algehele of gedeeltelijke stopzetting van de afgifte van certificaten, hetgeen tot gevolg heeft dat nieuwe aanvragen niet ontvankelijk zijn,
- algehele of gedeeltelijke afwijzing van de in behandeling zijnde aanvragen van certificaten;
b) voor de produkten die niet zijn onderworpen aan het stelsel van invoercertificaten, algehele of gedeeltelijke opschorting van de invoer;
c) voor alle produkten:
- een stelsel van minimumprijzen beneden welke de invoer kan worden onderworpen aan de voorwaarde dat die invoer plaatsvindt tegen een prijs die ten minste gelijk is aan de voor het desbetreffende produkt vastgestelde minimumprijs,
- algehele of gedeeltelijke opschorting van de uitvoer.
2. De in lid 1 bedoelde maatregelen mogen slechts worden getroffen in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn. Hierbij wordt rekening gehouden met de bijzondere situatie van de produkten die onderweg zijn naar de Gemeenschap. Zij mogen slechts betrekking hebben op produkten van herkomst uit of bestemd voor derde landen. Zij kunnen worden beperkt tot produkten met een bepaalde herkomst, oorsprong, bestemming, kwaliteit of aanbiedingsvorm. Zij kunnen worden beperkt tot de invoer die is bestemd voor bepaalde gebieden van de Gemeenschap of tot de uitvoer van herkomst uit dergelijke gebieden."
20. Opgemerkt zij, dat na het verstrijken van de geldigheidsduur van verordening nr. 1755/81 van de Commissie een verordening van de Raad in werking trad, namelijk verordening (EEG) nr. 1796/81 van 30 juni 1981 betreffende maatregelen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen (PB 1981, L 183, blz. 1). Die verordening was uitdrukkelijk gebaseerd op verordening nr. 516/77, in het bijzonder artikel 13, lid 2. Zij handhaafde de bij de drie verordeningen van de Commissie vastgestelde regeling en stelde het extra bedrag op dezelfde hoogte vast als verordening nr. 1755/81, namelijk 160 ECU per 100 kg. Deze verordening is nog steeds geldig.
21. Ten slotte moet melding worden gemaakt van verordening nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, blz. 1), waarvan artikel 2, lid 1, eerste alinea, bepaalt:
"Wanneer de bevoegde autoriteiten constateren dat het gehele of gedeeltelijke bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer dat wettelijk verschuldigd is voor een goed dat is aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide, niet van de belastingschuldige is opgeëist, leiden zij een procedure in tot navordering van de niet-geheven rechten."
Het begrip rechten bij invoer wordt in artikel 1, lid 2, sub a, van die verordening gedefinieerd als: "de douanerechten en heffingen van gelijke werking, alsmede de landbouwheffingen en andere belastingen bij invoer, vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (...)"
De eerste vraag
22. De eerste vraag is in wezen in alle drie zaken dezelfde. Gevraagd wordt of krachtens de respectieve verordeningen het extra bedrag ook moet worden geheven, wanneer de goederen zonder geldig invoercertificaat in het verkeer zijn gebracht. Deze vraag rijst, omdat het Finanzgericht in alle drie zaken van mening was dat de verordening niet van toepassing was op onwettige importen. Met andere woorden, het Finanzgericht was kennelijk van mening dat ingevolge artikel 1 van de verordeningen wel een extra bedrag moest worden geheven wanneer de hoeveelheid ingevoerde champignonconserven de in het invoercertificaat genoemde hoeveelheid overschreed, maar niet wanneer champignonconserven zonder geldig certificaat werden ingevoerd.
23. Ik deel de mening van het Bundesfinanzhof, dat de rechtsopvatting van het Finanzgericht niet kan worden gevolgd. Hierin wordt geen rekening gehouden met de systematiek en het doel van de verordeningen, die uitgaan van de gedachte dat wanneer bepaalde kwantitatieve grenzen worden overschreden champignonconserven uitsluitend mogen worden ingevoerd tegen betaling van een extra bedrag. Het zou duidelijk in strijd zijn met het doel van de verordeningen, indien het extra bedrag alleen zou worden geheven wanneer de bezitter van een geldig certificaat een grotere hoeveelheid invoert dan in het certificaat is vermeld en derhalve geen extra bedrag zou worden geheven bij de invoer van champignons zonder geldig certificaat.
24. In het vonnis waarbij het de bestreden beschikkingen nietig verklaarde, gaf het Finanzgericht als zijn opvatting te kennen, dat in het geval van onregelmatige inklaring van goederen de heffing van een extra bedrag niet nodig was, omdat dit niet meer zou bijdragen tot de bescherming van de producenten in de Gemeenschap, daar de inklaring van de goederen onherroepelijk is. Op dit punt kan ik alleen maar de verwijzingsbeschikking van het Bundesfinanzhof citeren:
"Indien dit betoog juist zou zijn, dan zal het moeten worden toegepast op elke invoerheffing die tot bescherming van de gemeenschapseconomie strekt, dus ook bij voorbeeld op douanerechten. Het gemeenschapsrecht gaat echter juist uit van het beginsel, dat ten onrechte niet geheven invoerrechten moeten worden nagevorderd (vergelijk artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1697/79). Dit beginsel is ook ingegeven door het gebod van gelijke behandeling; de belasting met invoerrechten moet in principe even groot zijn, ongeacht op welk tijdstip de juiste hoogte van de invoerrechten is vastgesteld. Zulk een navordering kan men dan ook niet als een ontoelaatbare strafoplegging zien, zoals het Finanzgericht aanneemt. Indien de principiële verplichting tot navordering van niet-geheven invoerrechten niet zou bestaan, zou het ook mogelijk zijn vrijwaringsmaatregelen te ontgaan."
25. Deze opvatting is onmiskenbaar juist en hieruit volgt dat in elk van de drie zaken op de eerste vraag moet worden geantwoord, dat artikel 1 van de respectieve verordeningen aldus moet worden uitgelegd dat een extra bedrag ook moet worden geheven voor champignonconserven die zonder geldig invoercertificaat in het vrije verkeer zijn gebracht.
De tweede vraag
26. Het Bundesfinanzhof neigt naar de opvatting dat de verordeningen ongeldig zijn voor zover zij in een hoger extra bedrag voorzien dan voor de doeltreffendheid van de vrijwaringsmaatregelen noodzakelijk is. Het verwijst naar het arrest van 11 februari 1988 (zaak 77/86 National Dried Fruit Trade Association, Jurispr. 1988, blz. 757) en wijst erop dat het extra bedrag kennelijk ongeveer moest overeenkomen met de produktiekosten van champignonconserven in de Gemeenschap: zie de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1796/81 van de Raad, die zoals gezegd in de plaats is gekomen van verordening nr. 1755/81. Volgens het Bundesfinanzhof was een extra bedrag gelijk aan het verschil tussen de kostprijs in de Gemeenschap en de prijs van importen uit derde landen voldoende geweest om het gestelde doel, de bescherming van de communautaire producenten, te bereiken.
27. De Commissie betoogt dat het krachtens de bestreden verordeningen geheven bedrag niet in strijd was met het evenredigheidsbeginsel, omdat het een minder strenge maatregel was dan een totaal invoerverbod, waarvoor zij had kunnen kiezen wanneer zij dit noodzakelijk had geacht. Zij verwijst hiervoor naar het arrest van 12 april 1984 in zaak 345/82 (Wuensche, Jurispr. 1984, blz. 1995).
28. Geen van de hierboven genoemde zaken is voor de in de onderhavige zaken gerezen problemen beslissend. In de zaak National Dried Fruit Trade Association verklaarde het Hof een verordening ongeldig waarbij een compenserende heffing was ingevoerd gelijk aan het verschil tussen de laagste prijs op de wereldmarkt en de door de gemeenschapswetgeving vastgestelde minimumprijs. Het Hof overwoog:
"dat de compenserende heffing is vastgesteld om de minimumprijs te doen in acht nemen en aldus de communautaire preferentie in de handel in rozijnen te waarborgen, doch niet om een economische sanctie op te leggen aan de handelaar die beneden de minimumprijs heeft ingevoerd. Het instellen van één compenserende heffing met een vast bedrag, die zelfs wordt toegepast wanneer het verschil tussen de invoerprijs en de minimumprijs erg klein is, staat gelijk met het opleggen van een economische sanctie en de Commissie heeft niet aangetoond dat een dergelijke regeling noodzakelijk is om het doel van verordening (EEG) nr. 521/77 te bereiken."
29. Zoals de Commissie opmerkt, bestaat er een verschil tussen die zaak en de onderhavige. In eerstgenoemde zaak ging het er om, dat ingevoerde goederen niet tegen een lagere prijs moesten worden verkocht dan de minimumprijs in de Gemeenschap en werd de compenserende heffing toegepast op alle tegen een lagere prijs ingevoerde goederen. Volgens de thans in geding zijnde verordeningen moesten bepaalde hoeveelheden worden toegelaten zonder heffing van een extra bedrag, terwijl importen die deze hoeveelheden overschreden, moesten worden verhinderd.
30. Zaak 345/82, waarnaar de Commissie verwijst, had betrekking op de geldigheid van een van de verordeningen die thans in geding is. In die zaak verzocht het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van verordening nr. 3429/80. In zijn verwijzingsbeschikking sprak het zijn twijfel uit over de geldigheid van de verordening, omdat a) niet was voldaan aan de vereisten voor de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen, daar de gemeenschappelijke markt geen verstoring onderging of dreigde te ondergaan en b) de Commissie niet bevoegd was om de heffing van een extra bedrag in te voeren, daar een dergelijke maatregel niet behoorde tot de vrijwaringsmaatregelen die de Commissie krachtens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 521/77 van de Raad uitdrukkelijk mocht nemen.
31. Het Hof verklaarde voor recht dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet was gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 3429/80 konden aantasten. Aangaande de eerste grond die voor ongeldigheid was aangevoerd, overwoog het Hof dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door te concluderen dat de markt ernstig zou kunnen worden verstoord. Met betrekking tot de tweede grond die voor ongeldigheid was aangevoerd, overwoog het Hof dat aangezien de Commissie uitdrukkelijk bevoegd was vrijwaringsmaatregelen te nemen die tot een volledige stopzetting van de invoer zouden leiden, zij a fortiori het recht had om minder beperkende maatregelen te nemen zoals het heffen van een extra bedrag.
32. Wuensche voerde in zaak 345/82 nog andere gronden voor ongeldigheid aan. In het bijzonder betoogde zij dat verordening nr. 3429/80 in strijd was met het evenredigheidsbeginsel, daar zij een hoger extra bedrag had vastgesteld dan nodig was ter bereiking van het gestelde doel, te weten bescherming van de gemeenschappelijke markt tegen bestaande of dreigende ernstige verstoringen (zie blz. 2001 in de Jurisprudentie).
33. Het Hof ging in zijn arrest echter niet in op de kwestie van de evenredigheid, misschien omdat het van oordeel was dat het de geldigheid van de verordening niet diende te toetsen aan gronden waarop de verwijzende rechter het Hof niet had gewezen. In plaats daarvan beperkte het zich ertoe, de twee in de verwijzingsbeschikking genoemde gronden voor ongeldigheid te onderzoeken. Bijgevolg werd in het arrest in zaak 345/82 niet vastgesteld, dat verordening nr. 3429/80 noodzakelijkerwijs in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel. Hoewel het probleem van de evenredigheid in die procedure werd opgeworpen, heeft het Hof zich hierover niet uitgesproken. Ik wijs erop dat het evenmin werd besproken door advocaat-generaal Rozès, die van mening was dat de verordening ongeldig was omdat de Commissie niet bevoegd was de heffing van een extra bedrag voor te schrijven.
34. In ieder geval kan er geen twijfel over bestaan, dat het het Hof vrijstaat de geldigheid van verordening nr. 3429/80 thans opnieuw te onderzoeken, daar in casu een in het eerdere arrest niet behandeld argument voor ongeldigheid is aangevoerd. Dat wordt bevestigd door de beschikking in zaak 69/85 (Wuensche, Jurispr. 1986, blz. 947), waarin het Hof weigerde in te gaan op een verwijzingsbeschikking van het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, waarin de geldigheid van 's Hofs arrest in zaak 345/82 aan de orde werd gesteld. In rechtsoverweging 15 van die beschikking merkte het Hof uitdrukkelijk op, dat de bindende werking van een prejudicieel arrest geen beletsel vormt voor de nationale rechter tot wie dit arrest is gericht, om zich in hetzelfde geding opnieuw tot het Hof te wenden, in het bijzonder "wanneer hij het Hof nieuwe feiten ter beoordeling voorlegt die ertoe kunnen leiden, dat het Hof een eerder gestelde vraag anders beantwoordt". A fortiori kan een nieuwe verwijzing plaatsvinden door een andere rechter in een andere procedure, in het bijzonder wanneer die rechter "nieuwe feiten" aanvoert.
35. Om te bepalen of de hoogte van het extra bedrag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dient te worden nagegaan of de oplegging van een dergelijke heffing een passend middel was om het betrokken doel te bereiken, of dat het gestelde doel op even doeltreffende wijze had kunnen worden bereikt door voor de marktdeelnemers minder bezwarende middelen.
36. Het doel van de in geding zijnde verordeningen was de bescherming van de gemeenschappelijke champignonindustrie, die werd bedreigd door een ernstige verstoring wegens de invoer uit derde landen tegen prijzen die duidelijk beneden de kostprijs van de communautaire industrie lagen (zie de eerste en de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 3429/80). Deze doelstelling was in beginsel in overeenstemming met artikel 39 EEG-Verdrag. De heffing van een extra bedrag op uit derde landen ingevoerde champignons was in beginsel een passend middel om dat doel te bereiken, omdat daarmee het aan de invoer van champignons verbonden prijsvoordeel werd opgeheven en de oorzaak van de dreigende verstoring werd weggenomen. Om vast te stellen of dit doel op even doeltreffende wijze had kunnen worden bereikt met andere, voor de marktdeelnemers minder bezwarende middelen, moet erop worden gewezen dat de bestreden verordeningen niet alleen aan het algemene evenredigheidsbeginsel zijn onderworpen, maar ook aan het bijzonder strenge evenredigheidsvereiste van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77. Volgens die bepaling mogen de in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 516/77 bedoelde maatregelen slechts worden getroffen "in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn". Daarmee rijst de vraag of het strikt noodzakelijk was, van 1 januari 1981 tot en met 30 juni 1981 een extra bedrag te heffen van 175 ECU per 100 kg, respectievelijk van 160 ECU per 100 kg van 1 juli 1981 tot en met 30 september 1981.
37. Uit de consideransen van de bestreden verordeningen blijkt niet, op welke grondslag het extra bedrag is berekend. In haar opmerkingen stelt de Commissie dat het bedrag van 175 ECU per 100 kg overeenkomt met de produktiekosten van in Frankrijk geproduceerde en in Duitsland geleverde champignonconserven van eerste keus. Eerste keus champignons werden gekozen omdat die het meest verhandeld worden. De produktiekosten in Frankrijk werden gekozen omdat dit land de belangrijkste producent in de Gemeenschap is. Ten slotte werd uitgegaan van de kosten van levering van de goederen op de Duitse markt, omdat Duitsland de grootste afnemer van champignonconserven is. Volgens de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1796/81 van de Raad (waarin, evenals in de daarvóór geldende verordening nr. 1755/81 van de Commissie, het extra bedrag op 160 ECU per 100 kg was vastgesteld) kwam dat bedrag ongeveer overeen met de produktiekosten in de Gemeenschap.
38. Faust en Wuensche betogen dat een extra bedrag ter hoogte van de produktiekosten in de Gemeenschap te hoog is en dat de communautaire industrie even doeltreffend had kunnen worden beschermd door de heffing van een extra bedrag gelijk aan het verschil tussen de produktiekosten in de Gemeenschap en de prijs van de uit derde landen ingevoerde goederen.
39. De Commissie betoogt dat zij zich aan het evenredigheidsbeginsel heeft gehouden door een heffing op te leggen, terwijl zij in feite had kunnen kiezen voor een veel strengere maatregel namelijk een volledig invoerverbod. Zij wenste geen streng quotastelsel in te voeren op een moment waarop onderhandelingen werden gevoerd met de belangrijkste exporterende landen. Extra importen moesten mogelijk blijven voor bijzondere doeleinden, al zou de heffing die importen tot een minimum beperken. De Commissie geeft openlijk toe dat de vrijwaringsmaatregelen een prohibitieve werking moesten hebben; importen boven bepaalde hoeveelheden moesten economisch onaantrekkelijk worden gemaakt. Volgens de Commissie kon dat doel niet worden bereikt door middel van een extra bedrag gelijk aan het verschil tussen de produktiekosten in de Gemeenschap en de prijzen op de wereldmarkt.
40. Ondanks dit argument kan ik niet inzien hoe de Commissie het recht kan hebben een extra bedrag op te leggen gelijk aan de totale produktiekosten van champignons in de Gemeenschap. Bij ontbreken van een zeer dwingende reden is het klaarblijkelijk overdreven, van een importeur te verlangen dat hij een bedrag betaalt ter hoogte van de totale kosten van het binnenlandse produkt. Daarbij moet ook worden bedacht, dat ingevoerde champignons reeds onderworpen waren aan een douanerecht van 23 %.
41. Bovenstaande conclusie wordt bevestigd door de informatie die de Commissie bij haar opmerkingen heeft gevoegd. Die informatie, die voor het eerst aan het Hof is voorgelegd in zaak 345/82, bevat cijfers over de produktiekosten in de Gemeenschap, de prijs van ingevoerde produkten en de invloed van het extra bedrag op deze produkten. Hieruit blijkt dat de produktiekosten van een blikje met 425 gram eerste keus champignonconserven van Franse oorsprong op het relevante tijdstip 2,02 DM bedroegen. De kostprijs aan de gemeenschapsgrens van een gelijksoortig produkt van Chinese oorsprong bedroeg 1,43 DM. Als gevolg van een douanerecht van 23 % werd 0,32 DM aan die prijs toegevoegd. Het krachtens verordening nr. 3429/80 geheven extra bedrag kwam neer op 2,05 DM (om redenen die niet zijn meegedeeld iets afwijkend van de hierboven genoemde produktiekosten), zodat de totale kosten van het ingevoerde Chinese produkt 3,80 DM bedroegen. De kosten van Chinese champignons zouden dus in feite 88 % meer hebben bedragen dan de kosten van Franse champignons. Het extra bedrag had nog dramatischer gevolgen voor derde keus champignons, daar het was gebaseerd op de produktiekosten van eerste keus champignons. De produktiekosten in Frankrijk voor dergelijke goederen bedroegen 1,00 DM per pot van 315 gram. Voor Chinese produkten bedroeg het overeenkomstige bedrag 0,80 DM, waaraan 0,19 DM (douanerecht) en 1,51 DM (extra bedrag) moesten worden toegevoegd, hetgeen leidde tot een totaal bedrag van 2,51 DM. De kosten van Chinese champignons zouden 151 % meer hebben bedragen dan de kosten van Franse champignons.
42. Wanneer de gemeenschappelijke markt in champignonconserven ernstig dreigde te worden verstoord als gevolg van goedkope importen uit derde landen, zie ik niet in waarom het, om deze dreiging tegen te gaan, "strikt noodzakelijk" was om een heffing op te leggen die ertoe leidde, dat de kosten van het ingevoerde produkt zo veel hoger kwamen te liggen dan de kosten van het communautaire produkt. De dreigende storing had ook door een veel lagere heffing kunnen worden tegengegaan.
43. Ik ben het niet noodzakelijkerwijs eens met Faust en Wuensche, dat de heffing niet hoger had mogen zijn dan het verschil tussen de kostprijs in de Gemeenschap en de prijs van ingevoerde champignons. Het stond de Commissie mijn inziens vrij een heffing op te leggen die tot gevolg zou hebben dat ingevoerde produkten aanmerkelijk duurder werden dan communautaire produkten, in het bijzonder wanneer men bedenkt dat bepaalde hoeveelheden, die de "traditionele handelsstromen" weergaven, vrij van heffing moesten worden toegelaten. Maar mijns inziens stond het de Commissie niet vrij, een extra bedrag te heffen dat tot gevolg had dat de prijs van ingevoerde produkten die van de communautaire in de hiervoor aangegeven mate overtrof.
44. Hoewel de hierboven (in paragraaf 41) gemaakte berekeningen betrekking hebben op het krachtens de verordeningen nrs. 3429/80 en 796/81 opgelegde bedrag, lijdt het mijns inziens geen twijfel dat bovenstaande conclusies ook gelden voor verordening nr. 1755/81, die in de heffing van een extra bedrag van 160 ECU per 100 kg voorzag. Ook dat bedrag lag veel hoger dan strikt noodzakelijk was om de dreigende verstoring tegen te gaan.
45. Bovendien heeft de Commissie geen serieuze poging gedaan om de hoogte van het extra bedrag te rechtvaardigen. Aangezien het ging om maatregelen die "strikt noodzakelijk" moesten zijn, had men mogen verwachten, dat de hoogte van het bedrag in de bestreden verordeningen werd gerechtvaardigd. De consideransen van de verordeningen bevatten echter geen aanwijzing over de grondslag waarop het extra bedrag is berekend of over de redenen waarom een dergelijk bedrag noodzakelijk was. In de onderhavige procedure is evenmin enige rechtvaardiging aangevoerd. In plaats daarvan heeft de Commissie geprobeerd zich voornamelijk op het argument te baseren dat zij bevoegd was een zo hoge heffing op te leggen, omdat zij de veel strengere maatregel van een volledig invoerverbod had kunnen nemen. Aangaande dat argument wil ik het volgende opmerken.
46. In de eerste plaats wordt niet aan het evenredigheidsbeginsel voldaan, alleen omdat de administratie ervan afziet het meest drastische wapen in haar arsenaal te gebruiken; dat beginsel verlangt van de administratie dat zij uit de maatregelen waarmee het betrokken doel kan worden bereikt, die kiest welke voor de betrokkenen het minst bezwaarlijk is. Het gebruik van een kanonskogel om een vlieg te doden, kan niet worden verdedigd met het argument dat in plaats daarvan ook een atoomraket had kunnen worden gebruikt.
47. In de tweede plaats is het hoe dan ook de vraag, of de heffing van een extra bedrag in de onderhavige zaken minder streng was dan een algemeen invoerverbod, omdat de Commissie openlijk toegeeft dat het extra bedrag een prohibitieve werking moest hebben. Bovendien is het niet uitgesloten dat de van Faust en Wuensche geheven extra bedragen veel hoger waren dan de boetes die hun hadden kunnen worden opgelegd wanneer zij champignons in strijd met een verbod hadden ingevoerd.
48. Ten slotte heeft de Commissie tijdens de mondelinge behandeling het standpunt verdedigd, dat de precieze hoogte van het extra bedrag voor het probleem van de evenredigheid in zekere mate niet belangrijk is. Daarbij lijkt zij er echter van uit te gaan dat het extra bedrag, daar het qua doel en gevolgen neerkomt op een verbod, nooit zal worden geheven. Het is stellig waar, dat wanneer geen aan het extra bedrag onderworpen importen waren verricht, de precieze hoogte niet van belang zou zijn geweest. Maar zoals de onderhavige zaken zeer duidelijk laten zien, rijst het probleem van de evenredigheid wel, wanneer om een of andere reden aan het extra bedrag onderworpen importen zijn verricht, en de in de onderhavige zaken gevorderde bedragen, in totaal meer dan 24 000 000 DM, vormen een duidelijke illustratie van het gebrek aan evenredigheid. Het extra bedrag kan niet worden vastgesteld in de veronderstelling dat het nooit verschuldigd zal zijn; bij de vaststelling ervan moet ervan worden uitgegaan dat de handelaren, om wat voor reden dan ook, tot betaling kunnen worden aangesproken.
49. Ik kom derhalve tot de conclusie dat de bestreden verordeningen ongeldig zijn, voor zover zij voorzien in de heffing van een extra bedrag. Die conclusie geldt alleen voor de verordeningen van de Commissie die in deze procedure in geding zijn. Hier hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de geldigheid van verordening nr. 1796/81 van de Raad, die niet in geding is en die zoals gezegd (zie paragraaf 20) niet op artikel 14, lid 2, van verordening nr. 516/77 was gebaseerd en derhalve niet behoefde te voldoen aan het vereiste dat de maatregelen "slechts" mogen worden getroffen "in de mate (...) die strikt noodzakelijk" is.
Conclusie
50. Gezien de conclusie waartoe ik met betrekking tot de tweede vraag ben gekomen, behoeft de uitspraak van het Hof geen antwoord op de eerste vraag in te houden.
51. Mitsdien concludeer ik dat de door het Bundesfinanzhof aan het Hof gestelde vragen moeten worden beantwoord als volgt:
In de zaken C-24/90 en C-25/90:
Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3429/80 is ongeldig, voor zover het voorziet in de heffing van een extra bedrag van 175 ECU per 100 kilogram.
In zaak C-26/90:
Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 796/81 en artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1755/81 zijn ongeldig, voor zover zij voorzien in de heffing van een extra bedrag van respectievelijk 175 ECU en 160 ECU per 100 kilogram.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.