61997CC0349_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
Krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG), heeft het Koninkrijk Spanje om nietigverklaring verzocht van het hem betreffende gedeelte van beschikking 97/608/EG van de Commissie van 30 juli 1997 tot wijziging van beschikking 97/333/EG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven.(2)
I ─ Feiten
2.
Beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997(3) werd vastgesteld vóór de beëindiging van de bemiddelingsprocedure waartoe enige lidstaten, waaronder het Koninkrijk Spanje, hun toevlucht hadden genomen overeenkomstig beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie.(4) De bestreden beschikking betreft de goedkeuring van de rekeningen van uitgaven waarvoor de bemiddelingsprocedure is beëindigd. De Commissie heeft het bedrag vastgesteld van de erkende uitgaven die voor het begrotingsjaar 1993 ten laste van het EOGFL komen.
3.
Met betrekking tot het Koninkrijk Spanje heeft de Commissie vastgesteld dat een deel van de gedeclareerde uitgaven niet aan de voorwaarden van de communautaire regels voldeed en derhalve niet door het EOGFL, afdeling Garantie, kon worden gefinancierd. Het betreft uitgaven inzake productie- en consumptiesteun voor olijfolie, alsmede productiesteun voor gedroogde voedergewassen. De volgende financiële correcties zijn opgelegd:
1) Productiesteun voor olijfolie:
─
forfaitaire financiële correctie van 10 % van de aan het Koninkrijk Spanje tijdens het verkoopseizoen 1992/1993 betaalde steun, zijnde 5 939 261 511 ESP;
─
financiële correctie van 224 414 161 ESP, hetgeen overeenkomt met het bedrag van de aan twee erkende producentenorganisaties en aan hun leden verleende steun;
─
financiële correctie van 217 007 368 ESP van de uitgaven in verband met het olijventeeltkadaster.
2) Consumptiesteun voor olijfolie:
─
correctie van 26 849 245 ESP, overeenkomend met het bedrag van de aan twee erkende olieverpakkingsbedrijven verleende steun;
─
forfaitaire correctie van 2 % van de door het Koninkrijk Spanje tijdens het verkoopseizoen 1992/1993 betaalde steun, zijnde 811 514 867 ESP.
3) Productiesteun voor gedroogde voedergewassen:
─
correctie van 2 % van de door Spanje gedeclareerde uitgaven, zijnde 384 545 035 ESP.
4.
De gronden voor de aldus op de uitgaven toegepaste correcties zijn samengevat in het syntheseverslag over de resultaten van de controles voor de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1993.(5)
II ─ Algemeen rechtskader
A ─
Voorschriften betreffende de controles van de door het EOGFL gefinancierde maatregelen
5.
Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(6) bepaalt in artikel 3, lid 1, dat de Gemeenschap door middel van de afdeling Garantie van het EOGFL de interventies ter regulering van de landbouwmarkten financiert, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan.
6.
Krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 729/70 stelt de Commissie aan de lidstaten de nodige middelen ter beschikking, opdat de door de lidstaten aangewezen diensten en organen de betalingen van die interventies overeenkomstig de communautaire voorschriften en de nationale wetgevingen verrichten. Volgens artikel 5, lid 2, sub b, van deze verordening keurt de Commissie voor het einde van het volgende jaar aan de hand van de jaarrekeningen, vergezeld van de stukken die voor hun goedkeuring nodig zijn, de rekeningen van de diensten en organen van de lidstaten goed.
7.
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 bepaalt dat de lidstaten overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, teneinde onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
8.
Krachtens artikel 8, lid 2, van deze verordening draagt de Gemeenschap, indien algehele terugvordering uitblijft, de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn. De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de diensten of organen die de betalingen hebben verricht en worden door deze in mindering gebracht op de door het EOGFL gefinancierde uitgaven
9.
Overeenkomstig artikel 9, lid 1, van verordening nr. 729/70 verstrekken de lidstaten aan de Commissie alle inlichtingen die voor de goede werking van het EOGFL nodig zijn. Zij nemen alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles die de Commissie doelmatig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering, verificaties ter plaatse daaronder begrepen. De lidstaten geven de Commissie kennis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke zij ter uitvoering van de communautaire besluiten met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben vastgesteld, voorzover deze besluiten financiële gevolgen voor het EOGFL hebben.
10.
Volgens lid 2 van dit artikel krijgen de door de Commissie voor de verificaties ter plaatse gemachtigde functionarissen inzage van de boeken en alle andere documenten betreffende de door het EOGFL gefinancierde uitgaven. Op verzoek van de Commissie en met instemming van de lidstaat wordt door de bevoegde instanties van de lidstaten overgegaan tot verificaties of enquêtes betreffende de in deze verordening bedoelde maatregelen. Functionarissen van de Commissie kunnen daaraan deelnemen.
11.
Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uitgevoerde controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw(7) en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG(8), heeft volgens artikel 1, lid 1, betrekking op de controle die op basis van de handelsdocumenten van degenen die bedragen ontvangen of verschuldigd zijn,
"ondernemingen"
genoemd, wordt uitgevoerd op verrichtingen die direct of indirect plaatsvinden in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het EOGFL, om vast te stellen of de verrichtingen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden en aan de voorschriften voldoen. Volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 4045/89 verrichten de lidstaten controles op de handelsdocumenten van de ondernemingen, waarbij rekening wordt gehouden met de aard van de te controleren verrichtingen. De nadere regels inzake die controles zijn vervat in de leden 2 en volgende van dit artikel.
12.
Aangaande de financiële gevolgen voor de goedkeuring van de rekeningen van de afdeling Garantie van het EOGFL in geval van gebrekkige controles door de lidstaten, heeft een gemeenschappelijke werkgroep van de Commissie richtsnoeren vastgesteld(9), die door de Commissie zijn goedgekeurd en aan alle lidstaten meegedeeld binnen het beheerscomité van het EOGFL, waar zij gunstig zijn onthaald. Die richtsnoeren voorzien in de volgende drie categorieën van forfaitaire correcties:
"A)
2 % van de uitgave, wanneer de onvolkomenheid beperkt is tot minder belangrijke onderdelen van de controleregeling of tot de uitvoering van controles die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL gering is.
B)
5 % van de uitgave, wanneer de onvolkomenheid belangrijke onderdelen van het controlesysteem betreft of de uitvoering van controles die van belang zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er een belangrijk risico voor financieel verlies voor het EOGFL bestaat.
C)
10 % van de uitgave, wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er een groot risico bestaat voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL.
"
13.
In het rapport Belle wordt in herinnering gebracht dat de uitgave in haar geheel kan worden geweigerd en dat bijgevolg in uitzonderlijke omstandigheden een hoger correctiepercentage nodig kan worden geacht.
14.
Op 1 juli 1994 heeft de Commissie beschikking 94/442 gegeven. Volgens artikel 1, lid 1, sub b en c, poogt het bemiddelingsorgaan de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat nader tot elkaar te brengen en stelt het na afloop van zijn werkzaamheden een rapport over de uitkomst van de bemiddelingspoging op. Artikel 1, lid 2, sub a, preciseert dat ten aanzien van de verdere afwikkeling van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen vooruitloopt en geen afbreuk doet aan het recht van de betrokken lidstaat om op grond van artikel 173 van het Verdrag tegen een dergelijk besluit beroep in te stellen.
B ─
Oprichting van een controlebureau voor de olijfoliesector
15.
Aangezien uit ervaring was gebleken dat weliswaar een groot aantal specifieke controles is voorgeschreven, maar dat zich ten aanzien van een gerichte en doeltreffende uitvoering van deze controles problemen voordeden, dat deze situatie tot onverantwoorde uitgaven van communautaire middelen konden leiden en dat de administratieve structuur van de producerende lidstaten niet voldoende was aangepast aan de uitvoering van de in de communautaire regeling voorgeschreven controles, heeft de Raad op 17 juli 1984 verordening (EEG) nr. 2262/84 houdende bijzondere maatregelen in de sector olijfolie vastgesteld.(10) Zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 593/92 van de Raad van 3 maart 1992(11), bepaalt artikel 1, lid 1, eerste alinea, dat elke producerende lidstaat, overeenkomstig zijn rechtsstelsel, een speciaal bureau opricht dat wordt belast met bepaalde activiteiten en de controles ter zake van de in de sector olijfolie verleende communautaire steun, met uitzondering van de restituties bij uitvoer. Lid 2 van dit artikel bepaalt met name dat met het oog op een correcte toepassing van de regeling inzake productiesteun, het bureau:
─
nagaat of de activiteiten van de producentenorganisaties en de unies daarvan in overeenstemming zijn met de bepalingen van verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad van 17 juli 1984 houdende algemene voorschriften inzake de toekenning van de productiesteun voor olijfolie en de steun aan de producentenorganisaties(12);
─
de juistheid nagaat van de in de teeltaangiften en de steunaanvragen vermelde gegevens, onverminderd de controles die de lidstaat krachtens artikel 14 van verordening (EEG) nr. 2261/84 uitvoert;
─
de erkende oliefabrieken controleert, en
─
de verpakkingsbedrijven controleert die overeenkomstig artikel 7 van verordening (EEG) nr. 3089/78 van de Raad van 19 december 1978 tot vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van consumptiesteun voor olijfolie(13) zijn erkend, alsmede, in voorkomend geval, de op grond van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 136/66/EEG erkende beroepsorganisaties.(14) Overeenkomstig artikel 1, lid 4, vierde alinea, van verordening nr. 2262/84, in de versie van verordening nr. 593/92, treffen de lidstaten ten slotte naar aanleiding van de constateringen van het bureau zo snel mogelijk de nodige maatregelen. Overeenkomstig de vijfde alinea doen zij de Commissie periodiek een overzicht toekomen waarin is aangegeven welke maatregelen zijn getroffen en welke sancties zijn toegepast naar aanleiding van hetgeen het bureau bij zijn controles heeft geconstateerd.
16.
Bij wet nr. 28/1987 van 11 december 1987(15) heeft het Koninkrijk Spanje het Bureau voor Olijfolie opgericht(16), dat met name als opdracht heeft na te gaan of de activiteiten van de producentenorganisaties in overeenstemming zijn met de communautaire regelgeving.
17.
Daarentegen is de Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), thans het Fondo Espanol de Garantia Agraria(17), het orgaan dat is belast met de rechtstreekse betaling van steun en van voorschotten door middel van het stellen van de vereiste waarborg, en met het opleggen van eventuele sancties.
18.
De middelen van de Spaanse regering hebben betrekking op drie categorieën van communautaire steun: productiesteun voor olijfolie, consumptiesteun voor olijfolie en productiesteun voor gedroogde voedergewassen. De Spaanse regering verwijt de Commissie bovendien, inbreuk te hebben gemaakt op sommige beginselen van het gemeenschapsrecht. Ik zal de aldus naargelang hun onderwerp gegroepeerde middelen successievelijk onderzoeken.
III ─ De productiesteun voor olijfolie
A ─
Rechtskader
1. Algemene bepalingen
19.
Verordening nr. 136/66 brengt een gemeenschappelijke ordening van de markten in de sector oliën en vetten tot stand.
20.
Artikel 5, lid 1, van die verordening, in de versie van verordening (EEG) nr. 1915/87(18), heeft een productiesteunregeling voor olijfolie ingevoerd om bij te dragen tot een redelijk inkomen voor de producenten. Lid 2 van dit artikel, in de versie van verordening (EEG) nr. 3499/90(19), bepaalt dat de steun enerzijds wordt toegekend aan olijfproducenten die per verkoopseizoen een gemiddelde productie van ten minste 500 kg olijfolie hebben, op basis van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olijfolie, en anderzijds aan de overige olijfproducenten op basis van het aantal en het productiepotentieel van hun olijfbomen en van de forfaitair vastgestelde opbrengst daarvan, op voorwaarde dat de geproduceerde olijven werkelijk tot olie zijn verwerkt.
21.
Als gevolg van de vaststelling van verordening EEG nr. 1413/82 van de Raad van 18 mei 1982 tot wijziging van verordening nr. 136/66/EEG(20), is een specifieke regeling ingesteld, in het kader waarvan een actieve rol wordt toebedeeld aan organisaties van olijfproducenten of hun unies, die bepaalde taken krijgen bij de toepassing van de steunregeling.(21) De achtste overweging van de considerans van deze verordening preciseert dat de unies belast zullen zijn met een zorgvuldige controle op de productie van de olijfproducenten die lid zijn van een bij een unie aangesloten producentenorganisatie, en dat derhalve moet worden bepaald dat voorschotten op het steunbedrag uitsluitend mogen worden uitgekeerd aan de unies.
22.
Overeenkomstig artikel 20 quater, lid 1, sub b, van verordening nr. 136/66, in de versie van verordening nr. 1413/82, moeten de erkende producentenorganisaties(22) in staat zijn de olijven- en olijfolieproductie van hun leden te controleren. Volgens lid 2, sub b, van die bepaling, moeten de unies van EPO tevens in staat zijn de activiteiten van de aangesloten organisaties te coördineren en te controleren. Ingevolge artikel 20 quater, lid 3, wordt de erkenning van een organisatie of van een unie ingetrokken indien aan de erkenningsvoorwaarden niet of niet meer wordt voldaan.
23.
Artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2261/84 preciseert in dit verband dat elke EPO de bevoegde autoriteit jaarlijks uiterlijk op 30 juni een opgave verstrekt van de eventuele wijzigingen in haar structuur en van de eventuele lidmaatschapsaanvragen en aanvragen om beëindiging van het lidmaatschap sinds haar erkenning of haar laatste jaarlijkse opgave. Aan de hand van deze opgave en de resultaten van eventuele controles vergewist de bevoegde autoriteit zich ervan dat nog altijd aan de voorwaarden voor erkenning wordt voldaan. Indien niet meer aan de voorwaarden wordt voldaan of indien het door de structuur van een organisatie niet mogelijk is de productie van de leden te verifiëren, moet de bevoegde autoriteit onverwijld en uiterlijk vóór het begin van het volgende verkoopseizoen de erkenning intrekken en dit besluit aan de Commissie meedelen.
24.
Ten slotte vergewissen de lidstaten zich overeenkomstig artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2261/84 ervan, dat de op grond van het bepaalde in artikel 11, lid 1, voor de unies en de producentenorganisaties bestemde bedragen door hen slechts worden gebruikt voor de financiering van de activiteiten die zij krachtens deze verordening dienen te verrichten. Artikel 11, lid 3, van die verordening bepaalt dat, indien de betrokken bedragen geheel of gedeeltelijk niet worden gebruikt voor de financiering van de activiteiten die zij krachtens deze verordening dienen te verrichten, zij in mindering worden gebracht op de uitgaven die door het EOGFL worden gefinancierd.
25.
Volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2261/84 wordt de steun toegekend indien daartoe door de betrokkenen een aanvraag wordt ingediend bij de lidstaat waar de olijfolie is geproduceerd. Artikel 2, lid 4, eerste alinea, van de verordening, in de versie van verordening (EEG) nr. 3500/90 van de Raad van 27 november 1990(23), bepaalt dat aan olijvenproducenten met een gemiddelde productie van ten minste 500 kg olijfolie per verkoopseizoen, de steun wordt toegekend voor de werkelijk in een erkende oliefabriek geproduceerde hoeveelheid olijfolie. Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3061/84 van de Commissie van 31 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen van de productiesteunregeling voor olijfolie(24), moeten in de steunaanvraag, die door elke olijvenproducent moet worden ingediend, ten minste bepaalde gegevens worden vermeld, waaronder de erkende oliefabriek of de erkende oliefabrieken waar de olie is geproduceerd, met vermelding van de verwerkte hoeveelheid olijven en de geproduceerde hoeveelheid olie per fabriek. Die aanvraag moet vergezeld gaan van een door de oliefabriek af te geven verklaring, waarin de gegevens van de olijvenproducent worden bevestigd.
26.
Voor de erkenning moeten de betrokken oliefabrieken een aantal voorwaarden, genoemd in artikel 13 van verordening nr. 2261/84 en artikel 9 van verordening nr. 3061/84, vervullen. Artikel 13, lid 4, van verordening nr. 2261/84 bepaalt dat, indien niet meer aan een van de vastgestelde erkenningsvoorwaarden wordt voldaan, de erkenning wordt ingetrokken voor een periode die is aangepast aan de ernst van de overtreding. Artikel 13, lid 6, van verordening nr. 2261/84 preciseert evenwel dat, indien de intrekking van de erkenning van een oliefabriek ernstige gevolgen zou hebben voor de verwerkingscapaciteit in een bepaald productiegebied, kan worden besloten de oliefabriek te erkennen in het kader van een bijzondere controleregeling. Daartoe moet de lidstaat overeenkomstig artikel 9, lid 4, van verordening nr. 3061/84 bij de Commissie een met redenen omkleed verzoek indienen, waarin wordt gepreciseerd welke controle hij op de betrokken oliefabriek zal uitoefenen.
2. Controleregeling
27.
Volgens artikel 14, lid 1, van verordening nr. 2261/84 past iedere producerende lidstaat een controleregeling toe die waarborgt dat het product waarvoor steun wordt verleend, daarvoor in aanmerking komt.
28.
Artikel 1, lid 2, sub d, van verordening nr. 3061/84 preciseert in dit verband, dat de eerste door een olijvenproducent ingediende teeltaangifte met name het aantal productieve olijfbomen waarvan de olijven voor de olieproductie worden gebruikt, moet bevatten. Volgens lid 5 van dit artikel wordt de steun toegekend naar rata van de hoeveelheid olijven die voor de productie van olijfolie is bestemd, ingeval een deel van de olijven voor andere doeleinden dan de productie van olijfolie is gebruikt.
29.
Volgens artikel 14, lid 3, van verordening nr. 2261/84 controleren de producerende lidstaten ter plaatse de werkzaamheden en de voorraadadministratie van een bepaald percentage erkende oliefabrieken. Het bij verordening nr. 3500/90 aan deze bepaling toegevoegde lid 3 bis preciseert, dat voor de betaling van de steun aan olijfolieproducenten met een gemiddelde productie van ten minste 500 kg olijfolie per verkoopseizoen, de producerende lidstaten controleren of, volgens nader vast te stellen criteria, de teeltaangiften juist zijn, of de in de steunaanvraag vermelde hoeveelheid olijfolie overeenstemt met de hoeveelheid die voortvloeit uit de voorraadboekhouding van erkende fabrieken, alsmede of volgens nader vast te stellen richtsnoeren de hoeveelheid geproduceerde olijven die door de olijvenproducent is opgegeven als verwerkt in een erkende oliefabriek, overeenkomt met de gegevens in zijn teeltaangifte. Aangaande de olijfolieproducenten wier gemiddelde productie minder dan 500 kg olijfolie per verkoopseizoen bedraagt, bepaalt artikel 14, lid 4, van verordening nr. 2261/84, in de versie van verordening nr. 3500/90, dat bij de controle moet kunnen worden nagegaan of, volgens nader vast te stellen criteria, de teeltaangiften juist zijn en het bewijs van de verwerking van de olijven in een erkende fabriek is geleverd.
30.
Ingevolge artikel 10, lid 1, van verordening nr. 3061/84, in de versie van verordening (EEG) nr. 928/91 van de Commissie van 15 april 1991(25), heeft de in artikel 14, lid 3, van verordening nr. 2261/84 bedoelde controle betrekking op ten minste 10 % van de in het betrokken verkoopseizoen in bedrijf zijnde erkende oliefabrieken. Artikel 10, lid 3, bepaalt dat, om de juistheid van de in artikel 14, leden 3 bis en 4, van verordening nr. 2261/84 bedoelde teeltaangiften te controleren, de producerende lidstaten met name rekening moeten houden met de gegevens van het olijventeeltkadaster en van de geautomatiseerde bestanden, de gegevens van de bij de olijvenproducent verrichte controles ter plaatse en de opbrengsten aan olijven en olie die zijn vastgesteld voor de zone waar het betrokken bedrijf is (of de betrokken bedrijven zijn) gevestigd.
31.
Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 2261/84, in de versie van verordening nr. 3500/90, bepaalt dat, wanneer bij de in de artikelen 13 en 14 bedoelde controles de in de voorraadadministratie van een erkende oliefabriek vermelde gegevens niet kunnen worden bevestigd, de betrokken lidstaat de hoeveelheid olijfolie vaststelt waarvoor steun kan worden verleend aan iedere producent met een gemiddelde productie van ten minste 500 kg olijfolie per verkoopseizoen die zijn productie van olijven in de betrokken oliefabriek heeft laten verwerken, zulks onverminderd eventuele sancties tegen de betrokken oliefabriek. Volgens lid 4 van dit artikel houdt de lidstaat, voor de vaststelling van de hoeveelheid waarvoor steun kan worden verleend, in het bijzonder rekening met de overeenkomstig artikel 18 van die verordening ─ dat voorziet in een vaststelling per homogeen productiegebied ─ forfaitair vastgestelde opbrengsten aan olijven en olijfolie.
3. Olijventeeltkadaster en geautomatiseerde gegevensbestanden inzake olijventeelt
32.
Om de gegevens te verzamelen die noodzakelijk zijn voor de kennis van het potentieel voor de productie van olijven en olijfolie in de Gemeenschap enerzijds, en om een betere werking van de communautaire steunregeling voor dit laatste product te verzekeren anderzijds, heeft de Raad verordening (EEG) nr. 154/75 van 21 januari 1975 tot instelling van een olijfoliedossier in de olijfolieproducerende lidstaten vastgesteld.(26)
33.
Artikel 1, lid 1, van verordening 154/75 bepaalt dat de olijfolieproducerende lidstaten een olijfoliedossier samenstellen dat betrekking heeft op alle olijfboomgaarden op hun grondgebied. De termijn voor het opstellen van dit olijfoliedossier is, wat het Koninkrijk Spanje betreft, op 1 november 1988 verstreken, zulks overeenkomstig artikel 1, lid 2, van die verordening, in de versie van verordening (EEG) nr. 3788/85 van de Raad van 20 december 1985 tot aanpassing, in verband met de toetreding van Spanje en Portugal, van een aantal verordeningen voor de sector oliën en vetten.(27)
34.
Bij verordening (EEG) nr. 2276/79 van 16 oktober 1979 heeft de Commissie de uitvoeringsbepalingen voor het oprichten van een olijventeeltkadaster in de olijfolieproducerende lidstaten vastgesteld.(28) Bij verordening (EEG) nr. 586/88 van de Commissie van 2 maart 1988 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2276/79(29) zijn de artikelen 6 bis en 6 ter ingevoegd. Ingevolge artikel 6 bis zorgen de producerende lidstaten er op basis van de in artikel 6, lid 1, vastgestelde regeling voor, dat het olijventeeltkadaster jaarlijks wordt bijgewerkt, waarbij rekening wordt gehouden met de eventuele wijzigingen in de door de olijvenproducenten ingediende teeltaangiften. Artikel 6 ter, lid 1, bepaalt dat de producerende lidstaten die na de inwerkingtreding van deze verordening tot de Gemeenschap zijn toegetreden, proefondervindelijk kunnen nagaan welke van de mogelijke methoden voor hen, gelet op de situatie ten aanzien van de olijventeelt, de meest geschikte is. Daartoe leggen de betrokken lidstaten een programma met proefnemingen aan de Commissie ter goedkeuring voor. Volgens artikel 6 ter, lid 2, stelt de Commissie de lidstaat in kennis van het door haar ten aanzien van het ingediende programma genomen besluit en, in voorkomend geval, van de wijzigingen die zij dienstig acht. Na goedkeuring door de Commissie wordt het programma zo spoedig mogelijk onder verantwoordelijkheid van de betrokken lidstaat ten uitvoer gelegd.
35.
Ter zake van de financiering van het olijventeeltkadaster is verordening nr. 154/75 gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1794/79 van de Raad van 9 augustus 1979 voor wat betreft de financiering van het olijfoliedossier.(30) Overeenkomstig het nieuwe artikel 3, lid 3, tweede alinea, geschiedt de financiering, door middel van een vermindering van de productiesteun, volgens dezelfde procedure als voor de uitgaven bedoeld in de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70. Ingevolge artikel 3, lid 5, komen voor financiering in aanmerking de uitgaven welke voortvloeien uit contracten tussen de bevoegde instantie van de producerende lidstaat en de natuurlijke personen of rechtspersonen die belast zijn met de uitvoering van de werkzaamheden, of de andere kosten dan kosten van beheer en controle van de werkzaamheden, wanneer de lidstaat deze werkzaamheden in eigen beheer uitvoert. De lidstaat stelt de Commissie vooraf in kennis van de inhoud van de contracten of van de bestekken, of van de geraamde kosten van de werkzaamheden.
36.
Artikel 16, lid 1, van verordening nr. 2261/84 legt bovendien aan iedere producerende lidstaat op, te zorgen voor de vorming en de permanente bijwerking van een geautomatiseerd bestand van gegevens over de olijventeelt en de olijfolieproductie. Volgens artikel 17, lid 2, van die verordening moeten de gegevensbestanden verenigbaar zijn met het computersysteem dat door iedere producerende lidstaat wordt gebruikt voor het olijventeeltkadaster.
37.
Artikel 14, lid 5, eerste alinea, van verordening nr. 2261/84 verplicht de lidstaten die geautomatiseerde gegevensbestanden te gebruiken voor de in deze verordening bedoelde controles en verificaties. Volgens artikel 16, lid 2, van die verordening moeten zij alle geschikte gegevens bevatten om controleverrichtingen en snelle opsporing van onregelmatigheden te vergemakkelijken, met inbegrip van informatie over de productie van de olijfoliefabrieken. Bovendien bepaalt artikel 11, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3061/84, in de versie van verordening (EEG) nr. 98/89 van de Commissie van 17 januari 1989(31), dat de lidstaten er de gegevens van het olijventeeltkadaster in opnemen zodra deze beschikbaar zijn.
38.
Ingevolge artikel 11, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 3061/84, in de versie van verordening nr. 98/89, moet het geautomatiseerd gegevensbestand vóór 31 oktober 1990 volledig gebruiksklaar zijn.
B ─
De financiële correcties betreffende de productiesteun voor olijfolie
1. De gerichte correctie voor onverschuldigde financiering van twee EPO
a) Argumenten van partijen
39.
Het Koninkrijk Spanje betwist de correctie van 224 414 161 ESP die te zijnen laste is toegepast wegens aan de EPO OPROL (Toledo) en APROL-JJAA (Badajoz) verleende steun.
40.
Volgens hem is er geen reden om de steun aan een lidstaat te weigeren wanneer deze aantoont dat zijn controlesysteem aanvaardbaar is.
41.
Reagerend op het argument van de Commissie, dat de communicatie tussen de autonome regio's en de FEGA te wensen overlaat, stelt de Spaanse regering dat de op de EPO verrichte controle juist meer dan afdoende is. Zij zet uiteen, dat er goede redenen voor bestaan dat de aanmaningen van het AAO niet steeds automatisch tot gevolg hebben dat de erkenning van de EPO wordt ingetrokken, zoals door de Commissie gewenst. Enerzijds worden de procedures betreffende de toepassing van de communautaire sancties geregeld door het nationale recht van de lidstaten, overeenkomstig artikel 2, lid 4, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen(32), hetgeen in het geval van het Koninkrijk Spanje de noodzaak impliceert een lang en ingewikkeld geding op tegenspraak aan te spannen. Het is derhalve niet mogelijk terstond een snelle sanctie op te leggen. Anderzijds is de intrekking van de erkenning een tamelijk ernstige maatregel, die niet dient te worden genomen wanneer de niet-nakoming van gering belang is.
42.
De Spaanse regering herinnert eraan, dat op voorstel van het AAO de erkenning van OPROL is ingetrokken bij besluit van de Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha van 25 april 1995. Wat APROL-JJAA betreft, erkent de Spaanse regering dat het door het AAO gedane voorstel tot intrekking niet is opgevolgd, maar zij voegt eraan toe dat dit voorstel alleen maar was gebaseerd op vermoedens of bedenkingen, en niet op voldoende gronden berustte.
43.
De Spaanse regering betwist, dat zij de door de Commissie gevraagde inlichtingen, die deze niet zou hebben ontvangen, niet aan de Commissie heeft verstrekt.
44.
De Spaanse regering voert bovendien aan, dat de gemeenschapswetgeving alleen bepaalt dat de door het EOGFL gefinancierde uitgaven worden verminderd wanneer wordt bevestigd dat de door de EPO ontvangen bedragen geheel of gedeeltelijk niet zijn gebruikt voor de financiering van de op grond van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 2261/84 door haar te verrichten activiteiten.
45.
Voorts stelt de Spaanse regering dat de bestreden beschikking onrechtmatig blijft, zelfs wanneer wordt aangetoond dat sommige EPO incorrect hebben gehandeld. Volgens haar moet de correctie hoe dan ook betrekking hebben op de door de EPO voor haar werkzaamheden ingehouden steun, en kan zij niet worden uitgebreid tot de steun die alle bij haar aangesloten olijvenproducenten hebben gekregen. Dit volgt uit het beginsel van individuele bestraffing en met name uit het evenredigheidsbeginsel. Zij betoogt bovendien dat de beschikkingen van de Commissie niet steeds betrekking hebben op de aan alle olijvenproducenten betaalde steun, hetgeen twijfels oproept aangaande de door de Commissie gehanteerde criteria en de willekeur waarmee haar beschikkingen kunnen zijn behept.
46.
Zij verwijt de Commissie, een ernstige rechtsonzekerheid te scheppen doordat zij nalaat de voorwaarden voor de intrekking van de erkenning te preciseren. Aangezien deze maatregel neerkomt op een beperking van individuele rechten, is het van wezenlijk belang dat hij alleen wordt getroffen wanneer het bewijs van de onregelmatigheden volgens de toepasselijke procedure is geleverd. De Spaanse regering betwist de tekortkomingen. Er zijn slechts enkele specifieke verzuimen aan het licht gebracht, die het observeren van de EPO rechtvaardigen.
47.
De Spaanse regering is van mening, dat het feit dat de gevolgen van een aan een EPO toe te rekenen onregelmatigheid worden uitgebreid tot de steun die al haar leden hebben gekregen, disproportioneel is, met name wanneer de meeste van haar leden niets ongerechtigds hebben begaan.
48.
De Commissie zet uiteen, dat de toegepaste gerichte financiële correctie zowel betrekking heeft op de aan OPROL en APROL-JJAA verleende steun als op de steun die via deze twee organisaties in het begrotingsjaar 1993 aan de olijfolieproducenten ten goede is gekomen.
49.
Zij herinnert eraan dat deze correctie, evenals de andere correcties die in de bestreden beschikking zijn genoemd, het resultaat is van inlichtingen ─ of het ontbreken daarvan ─ van verschillende Spaanse autoriteiten, controles van het AAO en verschillende controles ter plaatse door de controlediensten van het EOGFL.(33)
50.
Deze verificatieprocedures hebben ernstige en voortdurende onregelmatigheden in het beheer en het functioneren van zes EPO aan het licht gebracht, waaronder de twee die door de bestreden correctie zijn getroffen. Zij zijn de enige waarop een dergelijke correctie is toegepast, omdat in hun geval de voor de berekening van de correctie noodzakelijke gegevens konden worden vergaard.
51.
De Commissie beklemtoont dat de EPO een noodzakelijk onderdeel vormen van het beheer en de controle van de gemeenschappelijke ordening der markten, aangezien het gemeenschapsrecht hun, als tegenprestatie voor de steun en de financiële compensatie die zij ontvangen, concrete verplichtingen en specifieke taken oplegt in verband met het beheer en de controle van de communautaire steun die de bij hen aangesloten producenten ontvangen.
52.
De Commissie betoogt dat die organisaties, om als zodanig te worden erkend, noodzakelijkerwijs moeten voldoen aan alle in de communautaire regelgeving voorziene vereisten en voorwaarden, die voornamelijk zijn genoemd in artikel 20 quater van verordening nr. 136/66, in de versie van verordening nr. 1413/82, en in verordening nr. 2261/84, met name in artikel 5, lid 3. Zij voegt daaraan toe, dat het van wezenlijk belang is dat al deze organisaties niet alleen op het moment van hun oprichting, maar gedurende hun gehele bestaan voldoen aan alle verplichtingen, voorwaarden en taken waarmee zij door de communautaire regelgeving worden belast.
53.
Volgens de Commissie volgt uit deze bepalingen dat, wanneer aan de voor de erkenning vereiste voorwaarden niet meer wordt voldaan, de bevoegde instantie onverwijld moet overgaan tot intrekking van de erkenning, aangezien zij over geen enkele beoordelingsmarge beschikt. Deze maatregel is geen sanctie, maar een sequeel van het niet in acht nemen van de noodzakelijke voorwaarden voor haar bestaan als EPO. De intrekking van de erkenning moet plaatsvinden ongeacht de sancties die eventueel zullen moeten worden opgelegd. De Spaanse autonome regio's hebben de door het AAO voorgestelde intrekking van de erkenning van de betrokken EPO geweigerd, ofschoon zij het bestaan van de gebleken onregelmatigheden in wezen hebben erkend.
54.
Volgens de Commissie heeft het Koninkrijk Spanje het merendeel van de, bij herhaling gevraagde, inlichtingen met betrekking tot de betrokken EPO niet verstrekt.
b) Beoordeling
55.
De argumenten van de Spaanse regering hebben betrekking op de wettelijke voorwaarden voor de intrekking van de erkenning van de EPO, op het bewijs van de begane onregelmatigheden, alsmede op de grootte van de wegens deze onregelmatigheden ten laste van het Koninkrijk Spanje toegepaste correctie.
56.
Ik zal deze punten achtereenvolgens onderzoeken.
i) De voorwaarden voor de intrekking van de erkenning van de EPO
57.
Ik herinner eraan, dat bij verordening nr. 1413/82 een specifieke regeling is ingevoerd, gebaseerd op de medewerking van organisaties van olijfproducenten of hun unies, die worden belast met een zorgvuldige controle op de productie van de olijfproducenten die lid zijn van een bij een unie aangesloten producentenorganisatie.
58.
Artikel 20 quater, lid 1, sub b, van verordening nr. 136/66, in de versie van verordening nr. 1413/82, bepaalt de voorwaarden die aan de erkenning van producentenorganisaties worden gesteld. Met name moeten de EPO in staat zijn de productie van olijven en olijfolie van hun leden te controleren.
59.
Artikel 20 quater, lid 2, sub b, van die verordening omschrijft op niet mis te verstane wijze de consequentie die moet worden getrokken wanneer aan de erkenningsvoorwaarden niet meer wordt voldaan. In een dergelijk geval moet immers de erkenning van de EPO of de unie van EPO worden ingetrokken.
60.
Artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2261/84 preciseert de intrekkingsmodaliteiten. Het bepaalt dat de bevoegde autoriteit zich ─ op grond van de voor de EPO verplichte jaarlijkse opgave door middel waarvan zij de bevoegde autoriteit op de hoogte brengen van eventuele wijzigingen die in hun structuur sedert hun erkenning hebben plaatsgehad, alsmede van de resultaten van hun eventuele controles ─ ervan vergewist dat nog altijd aan de voorwaarden voor erkenning wordt voldaan. Indien dit niet het geval is,
"moet de bevoegde autoriteit onverwijld en uiterlijk vóór het begin van het volgende verkoopseizoen de erkenning intrekken [...]"
.
61.
Het komt mij voor, dat uit deze tekst vier lessen kunnen worden getrokken.
62.
Ten eerste kunnen de voorwaarden voor de erkenning van de EPO gemakkelijk worden vastgesteld. Zo moeten zij onder meer in staat zijn de olijven- en olijfolieproductie van hun leden te controleren; het onvermogen daartoe wordt nu juist aan de betrokken EPO verweten.
63.
De voorwaarden voor de intrekking van de erkenning zijn in de communautaire regelgeving uitdrukkelijk vastgelegd. Het verwijt van de Spaanse regering aan de Commissie, dat zij een rechtsonzekerheid schept door die voorwaarden niet te preciseren, lijkt mij dan ook misplaatst. Bovendien zullen wij zien dat de reden waarom de Commissie financiële correcties heeft toegepast, te weten het onvermogen van de EPO om de productie te controleren, door de Commissie duidelijk is toegelicht.(34)
64.
Ten tweede moet de erkenning van de EPO worden ingetrokken zodra aan één van de erkenningsvoorwaarden niet meer wordt voldaan. Artikel 20 quater van verordening nr. 136/66, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1413/82, somt de voorwaarden op waarvan de erkenning afhangt, zodat het ontbreken van één daarvan volstaat om ze ter discussie te stellen. In casu moet, als de EPO haar oorspronkelijke status wil behouden, de controle op de productie door de EPO doeltreffend en permanent zijn.
65.
Wanneer derhalve wordt aangetoond dat de controlemaatregelen waartoe de EPO is gehouden niet zijn getroffen, of dat haar organisatie of functioneren het haar niet mogelijk maakt daartoe over te gaan, wordt de status van de EPO als erkende organisatie op losse schroeven gesteld.
66.
Voorts volgt uit de aangehaalde bepalingen niet, dat het belang van de feiten waarop de intrekking berust, tot beperkingen leidt. Uit de bepalingen van artikel 20 quater van verordening nr. 136/66, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1413/82, blijkt dat de constatering dat de EPO onvoldoende in staat is controles uit te voeren, volstaat om de intrekking van haar erkenning te rechtvaardigen. Deze opvatting wordt bevestigd door de doelstelling van de toepasselijke communautaire regelgeving, die er in bestaat om, met het oog op een doeltreffend beheer van de steunregeling, een zorgvuldige controle op de productie van de olijvenproducenten die lid zijn van een bij een unie aangesloten producentenorganisatie(35) in te voeren en die unies daarmee te belasten.(36) Wanneer blijkt dat de productie niet kan worden gecontroleerd, kan zulks niet worden beschouwd als een omstandigheid van weinig of geen betekenis, op grond waarvan de nationale autoriteiten niet tot intrekking behoeven over te gaan.
Onder deze omstandigheden kan de Spaanse regering niet staande houden dat de aan de betrokken EPO verweten feiten van onvoldoende betekenis zijn om de intrekking van hun erkenning te rechtvaardigen.
67.
Ten slotte wijs ik erop, dat de intrekking snel moet plaatsvinden. De maximale termijn, vastgesteld in artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2261/84, is bepaald op het begin van het volgende verkoopseizoen.(37)
68.
Aan de aan de lidstaten toegekende bevoegdheid ter zake van de intrekkingsprocedure wordt hier een volstrekt duidelijke tijdslimiet gesteld. Ofschoon de vaststelling van onregelmatigheden ongetwijfeld tot een procedure op tegenspraak tussen de bevoegde overheidsinstanties en de betrokken EPO moet leiden, alvorens een bezwarend besluit zoals een intrekking wordt genomen, kan het feit dat het besluit eerst na het verstrijken van de wettelijke termijn wordt genomen, door niets worden gerechtvaardigd. Het staat aan het Koninkrijk Spanje, dat evenals de andere lidstaten verplicht is de in artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2261/84 genoemde termijn in acht te nemen, om zijn interne procedures aan dit voorschrift aan te passen, en ze zodanig toe te passen dat zij de aldus vastgestelde termijn niet overschrijden.
69.
De Spaanse regering erkent dat de aanmaningen van het AAO niet altijd automatisch leiden tot intrekking van de erkenning van de EPO. Zij zet eveneens uiteen, dat de erkenning van OPROL op 25 april 1995 is ingetrokken, nadat toezicht gedurende een jaar, geen enkele verbetering had teweeggebracht.
70.
De termijn van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2261/84 is derhalve kennelijk niet in acht genomen.
71.
Wat APROL-JJAA betreft, betwist de Spaanse regering niet, dat het op haar betrekking hebbende intrekkingsvoorstel van het AAO van 24 januari 1994 niet is opgevolgd.
72.
De Spaanse regering betoogt evenwel dat dat oorspronkelijke intrekkingsverzoek slechts was gebaseerd op vermoedens of bedenkingen, en daarom een voldoende grondslag ontbeerde.
73.
Daarom dient het betoog van de verzoekende regering omtrent APROL-JJAA en OPROL te worden onderzocht, volgens hetwelk de geconstateerde onregelmatigheden te gering waren om de intrekking te rechtvaardigen.
ii) De onregelmatigheden die de intrekking van de erkenning rechtvaardigen
74.
Zoals wij hebben gezien, is de erkenning van deze twee EPO niet dan wel tardief ingetrokken. Die intrekking was echter noodzakelijk omdat deze EPO de voorwaarden voor het behouden van hun oorspronkelijke status niet in acht hadden genomen.
75.
Meerdere gegevens uit het dossier weerleggen namelijk de bewering van de Spaanse regering, dat het oorspronkelijke verzoek tot intrekking van de erkenning van APROL-JJAA onvoldoende was onderbouwd.
76.
Bij brief van 14 juni 1994 hebben de bevoegde autoriteiten van de autonome regio Extremadura het AAO meegedeeld dat zij op 3 en 10 maart 1994 twee inspecties bij APROL-JJAA hadden uitgevoerd. Uit die brief blijkt dat het AAO op 23 september 1993 bij diezelfde EPO een inspectie had uitgevoerd, die heeft geleid tot het intrekkingsvoorstel van 24 januari 1994. Bij de inspecties van maart 1994 waren bepaalde verbeteringen ten opzichte van de door het AAO beschreven situatie merkbaar, hetgeen de diensten van de autonome regio Extremadura, ondanks het voortduren van bepaalde gebreken, aanleiding gaf om voor te stellen
"het beleid van APROL Jovenes Agricultores de Badajoz verder te observeren tot geconstateerd kan worden dat alle voorwaarden op grond waarvan de erkenning was gerechtvaardigd, opnieuw zijn vervuld, en dat de bepalingen van de toepasselijke regeling voor dit type van organisatie in acht zijn genomen"
.(38) De brief preciseert dat de inspectie van het AAO plaatsvond op het moment waarop de EPO geen bedrijfsleider had, omdat de vorige nog niet was vervangen, zodat het personeel van APROL-JJAA niet had kunnen reageren op de waarschuwingen van het AAO.
77.
De brief van 14 juni 1994 bevestigt het bestaan van gebreken ten tijde van de inspectie van het AAO, alsmede het voortbestaan van enige daarvan ten tijde van de inspecties van de diensten van de autonome regio Extremadura. Bij deze laatste inspecties werd vastgesteld dat de specifieke bedrijfseconomische boekhouding gebreken vertoonde, dat kopieën van eigendomsakten ontbraken, dat de trimestriële activiteitenverslagen leemten vertoonden en dat het voor bepaalde verkoopseizoenen niet mogelijk was te verifiëren of de voor de betaling van de steun vastgestelde termijnen in acht waren genomen.
78.
Evenwel is de erkenning in dit stadium niet ingetrokken, en evenmin na de inspectie van het AAO, ofschoon daarbij nog meer en ernstigere onregelmatigheden aan het licht waren getreden.(39)
79.
Voorts komt het mij voor, dat de afwezigheid van een bedrijfsleider op die datum, op zich deze onvolkomenheden niet kan excuseren, zoals de inspecties van de diensten van het EOGFL aantonen. Het door deze diensten na een inspectiebezoek van 20 tot 24 juni 1994 opgestelde rapport vermeldt immers dat verscheidene EPO die door het AAO waren bezocht, niet voldeden aan de meest elementaire in verordening nr. 2261/84 genoemde voorwaarden voor de handhaving van hun erkenning. Onder deze EPO bevindt zich APROL-JJAA.(40) De inspecteurs van het EOGFL vermelden dat deze EPO sedert 1989 verschillende malen door het AAO is gecontroleerd en dat de autoriteiten van de autonome regio Extremadura de diverse aanbevelingen en sanctievoorstellen nooit in overweging hebben genomen.(41)
80.
De door het AAO vastgestelde onregelmatigheden vonden dus plaats vóór de inspectie van september 1993 en bijgevolg voordat APROL-JJAA zonder bedrijfsleider zat.
81.
Het feit dat, na de vaststelling van deze oude en blijvende onvolkomenheden, de erkenning niet werd ingetrokken, vormt derhalve duidelijk een gegeven dat de gerichte correctie betreffende APROL-JJAA rechtvaardigt.
82.
De situatie van OPROL is, met het oog op het bestaan van onregelmatigheden die de intrekking van de erkenning rechtvaardigen, nog duidelijker. Het al genoemde besluit van 25 april 1995, waarmee de erkenning van deze producentenorganisatie werd ingetrokken, levert het bewijs dat OPROL haar verplichtingen van EPO niet was nagekomen. Het jaar van toezicht dat haar ─ tevergeefs, zoals wij hebben gezien ─ door de bevoegde nationale autoriteiten was gegund, toont aan dat de aan deze organisatie gemaakte verwijten terecht en geenszins nieuw waren. Deze feiten zijn hoe dan ook niet betwist.
83.
Uit bovenstaande punten i) en ii) volgt dat het Koninkrijk Spanje de aan OPROL en aan APROL-JJAA verleende erkenning, ondanks de vastgestelde onregelmatigheden, niet overeenkomstig de voorschriften van het gemeenschapsrecht heeft ingetrokken. Dit volstaat om de door de Commissie toegepaste financiële correctie te rechtvaardigen.
84.
De Spaanse regering betwist evenwel dat de Commissie, op grond van deze feiten, het recht heeft een correctie toe te passen buiten het geval waarin wordt aangetoond dat de voor de EPO bestemde bedragen geheel of gedeeltelijk niet zijn gebruikt voor de financiering van de door hen te verrichten activiteiten, zulks overeenkomstig artikel 11, lid 3, van verordening nr. 2261/84.
85.
In deze opvatting van de Spaanse regering wordt het recht van de Gemeenschap om te weigeren de uitgaven van de betrokken lidstaat geheel of gedeeltelijk voor haar rekening te nemen, beperkt tot één enkel geval, waarmee wordt voorbijgegaan aan de op dit punt bestaande vaste rechtspraak.
86.
De door de Spaanse regering aangehaalde bepaling is van zeer specifieke aard. Uit verordening nr. 2261/84 blijkt dat de EPO het recht hebben, een deel van het aan hen uitbetaalde bedrag voor productiesteun in te houden bij wijze van bijdrage in de kosten van de controlewerkzaamheden die zij moeten verrichten.(42) Artikel 11, lid 3, van die verordening voorziet in een vermindering van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven wanneer de ingehouden bedragen niet voor dit doel worden gebruikt.
87.
Het staat buiten kijf dat deze bepaling slechts één van de gevallen vormt waarin de Gemeenschap het recht heeft, door een lidstaat ten onrechte gedane uitgaven niet voor haar rekening te nemen. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, financiert het EOGFL uitsluitend de overeenkomstig de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten verrichte interventies.(43) Dát is de betekenis die moet worden toegekend aan de artikelen 2 en 3, lid 1, van verordening nr. 729/70(44), onder de reikwijdte waarvan ook andere situaties vallen dan die van een verkeerd gebruik van de door een EPO ingehouden bijdrage.
88.
Zoals de Commissie terecht betoogt, blijkt uit deze bepalingen dat, wanneer een lidstaat de erkenning van een producentenorganisatie handhaaft en haar steun verleent nadat de bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld dat deze EPO niet of niet meer voldoet aan de vereiste erkenningsvoorwaarden, hij naast de inbreuk bestaande in het niet intrekken van de erkenning, nog een tweede begaat, te weten de onrechtmatige betaling van de steun. Dit is in casu het geval met het Koninkrijk Spanje.
iii) Het bedrag van de ten laste van het Koninkrijk Spanje gebrachte gerichte correctie
89.
Thans dient de omvang te worden vastgesteld van de bestreden financiële correctie. Daartoe dient het argument van de Spaanse regering te worden onderzocht, dat die correctie hoe dan ook moet worden beperkt tot de door de EPO voor haar werkzaamheden ingehouden steun en niet mag worden uitgebreid tot de steun die alle bij haar aangesloten olijvenproducenten hebben gekregen. De Spaanse regering beroept zich op het beginsel van de individuele bestraffing alsmede op het evenredigheidsbeginsel, en is van mening dat de uitbreiding van de gevolgen van een aan een EPO verweten onregelmatigheid tot de producenten zelf, met dit beginsel in strijd is. Zij heeft bovendien ernstige bezwaren tegen de arbitraire aard van de door de Commissie toegepaste correcties.
90.
Om na te gaan, of een gemeenschapsrechtelijke bepaling, inzonderheid op het gebied van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden onderzocht, of de door die bepaling ingevoerde maatregelen niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is om het met de betrokken regeling beoogde doel te bereiken. Met name moet worden nagegaan, of de middelen waarmee de bepaling het gestelde doel tracht te bereiken, in een redelijke verhouding staan tot het belang van dit doel, en of zij noodzakelijk zijn om het te bereiken.(45)
91.
De regel die met het oog op het evenredigheidsbeginsel moet worden onderzocht, volgt uit de vaste rechtspraak van het Hof waarnaar ik al heb verwezen.(46) Volgens deze regel mag de Commissie enkel de bedragen die zijn betaald overeenkomstig de in de verschillende sectoren van landbouwproducten opgestelde regels, ten laste van het EOGFL brengen, en moeten alle overige betaalde bedragen, met name de bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte hebben gemeend dat zij deze in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten mochten betalen, ten laste van de lidstaten blijven.(47) De omstandigheid dat de bevoegde Spaanse autoriteiten de relevante voorschriften niet hebben toegepast, heeft ─ zoals ik al heb opgemerkt ─ de bestreden financiële correctie tot gevolg. Deze leidt er zonder meer toe, dat aan het Koninkrijk Spanje de verplichting wordt opgelegd, alle aan de betrokken EPO betaalde bedragen, met inbegrip van het bedrag van de voor de producenten zelf bestemde steun, van de communautaire financiering uit te sluiten.
92.
Volgens de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 729/70 heeft deze tot doel maatregelen te nemen om elke onregelmatigheid te voorkomen en te vervolgen en om de ingevolge onregelmatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
93.
De financiering van de producenten via de EPO, doch eveneens hun controle door deze organisaties, behoren tot de maatregelen die voor de sector vetten zijn ingevoerd. Wanneer een controle gebrekkig is, wordt de Gemeenschap een middel ontnomen om zich ervan te vergewissen dat de voorwaarden voor de financiering van de betrokken landbouwsector zijn vervuld. Uitsluiting van financiering vormt de meest aangewezen maatregel om te vermijden dat de steun wordt gebruikt voor andere doeleinden dan die waarvoor hij wordt toegekend, behalve wanneer wordt aangetoond dat de olijvenproducenten die lid zijn van de EPO, geen enkele onregelmatigheid hebben begaan die de communautaire financiering geheel of gedeeltelijk ter discussie stelt.
94.
Te dien aanzien betoogt de Spaanse regering dat de inspecties die bij de aangesloten olijvenproducenten hebben plaatsgehad, bewijzen dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden. Die hebben immers aangetoond dat de verrichte betalingen beantwoordden aan de communautaire regelgeving, aangezien 22 van de 26 gecontroleerde olijvenproducenten geen enkele onregelmatigheid hadden begaan.
95.
Met de Commissie ben ik van mening dat deze feiten niet overtuigend zijn, vooral omdat de controles waarop de door de Spaanse regering overgelegde processen-verbaal betrekking hebben, in de loop van het jaar 1995 zijn uitgevoerd. De Commissie maakt echter in de bestreden beschikking bezwaar tegen het functioneren van de EPO en de daarbij aangesloten producenten, zoals het is geconstateerd in het jaar waarop de goedkeuring van de litigieuze rekeningen betrekking heeft. De binnen de organisaties zelf gebleken nalatigheden vestigen derhalve een sterk vermoeden, dat ook de bij hen aangesloten producenten in de loop van het verkoopseizoen 1993 onregelmatigheden hebben begaan. De van het dossier deel uitmakende processen-verbaal ontkrachten deze vermoedens niet, aangezien de daarin genoemde constateringen betrekking kunnen hebben op verbeteringen die pas na de litigieuze periode zijn aangebracht.
96.
Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat het de taak van de EPO is de productie te controleren, zodat het, wanneer de uitoefening van die controle ernstige tekortkomingen vertoont, bijzonder voor de hand ligt dat ook de activiteiten van de producenten daarmee zijn behept.
97.
Natuurlijk kan men zich het geval voorstellen dat sommige producenten aantoonbaar geen onregelmatigheden hebben begaan. In het kader van het in de sector vetten ingevoerde financieringsstelsel kan de uitbetaling van de steun op andere manieren plaatsvinden dan via de EPO.(48) Wanneer de erkenning van de EPO tijdig was ingetrokken, zouden die olijvenproducenten derhalve ongetwijfeld in staat zijn geweest de steun op een andere wettige manier te verkrijgen, zonder te hoeven opdraaien voor de negatieve gevolgen van de misstappen van hun EPO.
98.
Ter zake dient te worden gepreciseerd dat de onwettige financiering van de twee betrokken EPO het gevolg is van de tolerantie die de Spaanse autoriteiten tegenover hen aan de dag hebben gelegd. Zij hebben geweigerd de erkenning van APROL-JJAA in te trekken; ten opzichte van OPROL zijn zij tot die intrekking eerst overgegaan na meer dan een volledig verkoopseizoen te hebben gewacht. Zij hebben hen dus gefinancierd op dezelfde basis als de andere EPO, ofschoon zij wisten dat de beschuldigde EPO nog steeds gebruik maakten van een erkenning waarop zij, gezien hun werking, geen recht meer hadden. Aangezien de hun verweten onregelmatigheden waren aangetoond en de hun verleende erkenning niet volgens de wettelijke voorschriften was ingetrokken, is de aftrek van de voor het begrotingsjaar 1993 betaalde bedragen rechtmatig. Anders zou de Gemeenschap aansprakelijk worden gesteld voor de schade die de bij een van beide EPO aangesloten olijvenproducenten hebben geleden en die door ingrijpen van de Spaanse autoriteiten had kunnen worden voorkomen.
99.
Om al deze redenen is de onderhavige financiële correctie mijns inziens geenszins in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
100.
In dit verband betoogt de Spaanse regering, dat de omstandigheid dat aan een bij een organisatie aan het licht gekomen onregelmatigheid gevolgen worden verbonden voor de aan al haar leden uitbetaalde steun, evenmin te rijmen valt met artikel 7 van verordening nr. 2988/95. De Commissie betwist echter dat deze verordening op het begrotingsjaar 1993 betrekking heeft.
101.
Uit artikel 7 van verordening nr. 2988/95 vloeit voort, dat communautaire administratieve maatregelen en sancties van toepassing kunnen zijn op de natuurlijke of rechtspersonen die de onregelmatigheid hebben begaan, op die welke hebben meegewerkt aan de verwezenlijking van de onregelmatigheid, alsmede op die welke zijn gehouden zich te verantwoorden voor de onregelmatigheid of moeten vermijden dat zij wordt begaan.
102.
Er zij aan herinnerd, dat de procedure betreffende de goedkeuring van de rekeningen van de lidstaten uit hoofde van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven een contentieuze procedure tot nietigverklaring is, die tussen de lidstaten en de Gemeenschap wordt gevoerd. Zij is er evenwel niet op gericht, de verantwoordelijkheden van de nationale marktdeelnemers te bepalen, behalve voorzover op basis daarvan de aan de bevoegde nationale autoriteiten toe te schrijven onregelmatigheden kunnen worden vastgesteld. De in voorkomend geval tegen een lidstaat uitgesproken financiële maatregelen berusten immers op de lacunes in de door elke lidstaat ingevoerde controlesystemen.(49) Zij lopen niet vooruit op de verdeling van de eindverantwoordelijkheid voor de financiële correctie over de betrokken marktdeelnemers, die hoe dan ook in overeenstemming moet zijn met het in artikel 7 van verordening nr. 2988/85 bedoelde beginsel, voorzover deze bepaling van toepassing is op de datum van de feiten van het geding.
103.
Ten slotte stelt de Spaanse regering dat de door de Commissie toegepaste correcties arbitrair zijn omdat, anders dan in het litigieuze begrotingsjaar, tijdens het voorgaande begrotingsjaar de financiële correcties niet waren uitgebreid tot de olijvenproducenten.
104.
Dienaangaande zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke het feit dat de Commissie tijdens een begrotingsjaar tekortkomingen vaststelt, doch daaraan geen financiële gevolgen verbindt, haar niet het recht ontneemt om dat tijdens latere begrotingsjaren wel te doen, vooral wanneer de tekortkomingen voortduren. Bovendien mag zij bij de vaststelling van het niveau van de forfaitaire correcties ook rekening houden met nieuwe geconstateerde tekortkomingen.(50)
105.
Zoals de Commissie heeft uiteengezet, kunnen de ernst en de betekenis van de geconstateerde onregelmatigheden in de werkzaamheden en het beheer van de EPO rechtvaardigen dat de financiële correctie wordt uitgebreid tot alle via deze organisaties verrichte uitgaven.
106.
Uit het voorgaande volgt, dat het middel ontleend aan onregelmatigheid van de gerichte financiële correctie van de aan OPROL en APROL-JJAA uitbetaalde steun, moet worden verworpen.
2. De forfaitaire financiële correctie van 10 % van de in de loop van het verkoopseizoen 1992/1993 verleende productiesteun
107.
Volgens het syntheseverslag hebben de diensten van het EOGFL bij het AAO twee controles betreffende inzonderheid de productiesteun voor olijfolie uitgevoerd, namelijk in september/oktober 1993 en in maart 1994.(51)
108.
Deze controles, die vooral waren gericht op de werkzaamheden van het AAO, werden aangevuld met een controlebezoek van 20 tot 24 juni 1994 in de autonome regio's Andalusië en Extremadura, alsmede met een tweede controlebezoek van het EOGFL van 30 januari tot 3 februari 1995, dat was gericht op het onderzoek van de controles van het AAO, met name bij de oliefabrieken.
109.
Door een later controlebezoek van 17 tot 21 juni 1996, dat betrekking had op de begrotingsjaren 1993 en volgende, konden de eerdere vaststellingen worden gecompleteerd.
110.
Op grond van deze maatregelen en de door de Spaanse autoriteiten gegeven verklaringen kon het EOGFL diverse onvolkomenheden of onregelmatigheden aan het licht brengen.
111.
Het EOGFL is van mening dat
"het systeem voor het beheer van en de controle op de productiesteun voor olijfolie in Spanje wordt gekenmerkt door een zeer groot aantal tekortkomingen die betrekking hebben op de doeltreffendheid ervan in het algemeen (rol van de FEGA, toepassing van de door het AAO voorgestelde sancties, betaling voor bomen die worden gebruikt voor de teelt van tafelolijven), en op de essentiële controles op de uitvoering van de maatregelen (olijventeeltkadaster, geautomatiseerde gegevensbestanden, forfaitaire bepaling van de opbrengst van de producenten, controles in de oliefabrieken en bij de erkende productenorganisaties).
Vooral het ontbreken van de in de regeling voorgeschreven basisinstrumenten (olijventeeltkadaster en geautomatiseerde gegevensbestanden) en het feit dat alle geldende controleprocedures zwakke punten vertonen, hebben tot gevolg dat het in Spanje niet mogelijk is om in deze bijzonder gevoelige sector het risico van een verkeerd gebruik van de steun systematisch af te wenden.
" (52)
112.
Met verwijzing naar de gegevens van het syntheseverslag verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje, dat tussen het AAO en de autonome regio's te weinig contact bestaat, dat het olijventeeltkadaster en de geautomatiseerde bestanden met de gegevens betreffende de olijventeelt ontbreken, dat de oliefabrieken en de opbrengsten onvoldoende worden gecontroleerd en ten slotte dat ten onrechte steun is betaald aan producenten die een deel van hun oogst als tafelolijven hebben verkocht.
113.
Het Koninkrijk Spanje betwist de correctie van 5 939 261 511 ESP die hem als gevolg van een en ander is opgelegd.
a) De voorwaarden voor de toepassing van de forfaitaire correctie van 10 %
i) Argumenten van partijen
114.
De Spaanse regering betoogt dat van een ontoereikende controle van de uitgaven, waarop de Commissie de bestreden financiële correctie heeft gebaseerd, alleen dan sprake kan zijn, wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: het bewijs moet worden geleverd dat het controlesysteem van de lidstaat in het algemeen ontoereikend functioneert, er moeten belangrijke gebreken zijn vastgesteld, en ten slotte moet sprake zijn van een voldoende grondslag voor de stelling dat de gebreken van het controlesysteem ertoe hebben geleid dat bedragen van enige omvang zijn gebruikt voor andere doeleinden dan door de communautaire wetgever voorzien.
115.
Volgens de Commissie rust de verantwoordelijkheid voor de controle op de uitgaven in de eerste plaats op de lidstaten. Dientengevolge vormt de omstandigheid dat de in de communautaire regelgeving voorgeschreven controlesystemen niet zijn toegepast, een schending die de Commissie verplicht de noodzakelijke financiële correcties toe te passen.
ii) Beoordeling
116.
Door zich op de genoemde voorwaarden te beroepen, gaat de Spaanse regering voorbij aan de rechtspraak van het Hof terzake, volgens welke het EOGFL enkel interventies financiert die volgens de communautaire regels in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden.(53) Wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat deze het gevolg waren van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, moet deze lidstaat bewijzen dat voldaan is aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering.(54)
117.
Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat zo gedetailleerd en volledig mogelijk dient te bewijzen dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de berekeningen van de Commissie onjuist zijn.(55) In geval van betwisting staat het aan de Commissie, aan te tonen dat de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten zijn overtreden. Wanneer de Commissie een dergelijke schending heeft vastgesteld, dient de lidstaat in voorkomend geval aan te tonen dat zij een vergissing heeft begaan met betrekking tot de aan die schending te verbinden financiële consequenties.(56)
118.
Derhalve hangt de weigering van het EOGFL om bepaalde uitgaven van de betrokken lidstaat in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor zijn rekening te nemen, geenszins af van het bewijs van de ernst van de inbreuk. Het volstaat dat door de uitgaven de bepalingen van het gemeenschapsrecht zijn geschonden en dat de communautaire begroting als gevolg daarvan dreigt te worden benadeeld.
119.
Aangaande de vraag, of de geconstateerde gebreken volstaan voor de toepassing van een forfaitaire correctie van 10 %, zij eraan herinnerd dat het daarvoor geldende criterium is vervat in punt C van het rapport-Belle. Daarin is bepaald dat 10 % van de uitgaven moet worden ingehouden wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er een groot risico bestaat voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL.
120.
Tegen de achtergrond van deze overwegingen moeten de bewijsmiddelen worden onderzocht die de Spaanse regering heeft ingebracht tegen de vaststellingen waarop de Commissie de bestreden beschikking heeft gebaseerd.
b) De contacten tussen het AAO en de autonome regio's
i) Argumenten van partijen
121.
Volgens de Commissie blijkt uit het syntheseverslag, dat de contacten tussen het AAO, dat onder meer is belast met de controle op de productiesteun, en de autonome regio's, die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de betrokken steun, te beperkt zijn. Een dergelijke situatie houdt het gevaar in, dat beheersbeslissingen worden genomen zonder dat de resultaten van de door het AAO uitgevoerde controles ter beschikking staan. Bovendien dreigen de controles ondoeltreffend te zijn omdat het AAO niet op de hoogte werd gebracht van bepaalde fundamentele beheersaspecten. Ten slotte werd, volgens het syntheseverslag, het AAO noch ten aanzien van de oliefabrieken noch ten aanzien van de EPO systematisch op de hoogte gehouden van de wijze waarop zijn voorstel om de erkenning in te trekken, werd behandeld, en nam het geen deel aan de latere controles door de inspecteurs van de autonome regio's.(57)
122.
De Spaanse regering betwist, dat tussen het AAO en de autonome regio's onvoldoende contacten bestonden. Er was juist sprake van regelmatige en vlot verlopende contacten.
123.
De Commissie stelt daartegenover, dat het AAO niet de voor zijn taakvervulling noodzakelijke middelen heeft, waarover de in de lidstaten ingestelde olijfoliebureaus volgens het gemeenschapsrecht moeten kunnen beschikken. Zij beklaagt zich over het feit dat de autonome regio's te weinig informatie verschaffen aan het AAO, alsmede over de eenzijdige besluitvorming door die regio's zonder voorafgaand overleg met het AAO. Volgens de Commissie zijn alle voorstellen van het AAO tot intrekking van de erkenning gebaseerd op het bestaan van ernstige onregelmatigheden en op de niet-inachtneming van de wettelijke vereisten voor de steunverlening. Ofschoon de autonome regio's de meeste onregelmatigheden niet betwisten, zijn zij op eenvoudige opportuniteitsgronden niet tot intrekking overgegaan.
ii) Beoordeling
124.
De grieven van de Commissie worden bevestigd, zowel door het syntheseverslag als door de verslagen die de controlediensten van het EOGFL na het ter plaatse uitgevoerde bezoek van 20 tot 24 januari 1994(58) en na de controle van de voorbereidende documentatie voor de goedkeuring van de rekeningen van het begrotingsjaar 1993 hebben opgesteld.(59)
125.
Volgens het syntheseverslag was het AAO immers niet op de hoogte van de limieten die de verschillende autonome regio's hanteerden om uit te maken welke producenten een abnormale opbrengst hadden, en evenmin van de aanpak en de omvang van de controles van de autonome regio's bij de oliefabrieken ter bevestiging van de vaststellingen waarop het voorstel van het AAO tot intrekking van de erkenning is gebaseerd.(60) De controlediensten van het EOGFL hebben de aandacht gevestigd op een
"sterke rivaliteit [tussen het AAO en de autonome regio's], reden waarom de samenwerking en de uitwisseling van inlichtingen tussen deze twee organen zeer beperkt waren"
.(61) De FEGA, belast met de betaling van de productiesteun, was kennelijk niet in staat de verschillen van mening tussen het AAO en de autonome regio's te overbruggen. De diensten van het EOGFL bepleiten dat de conclusies uit de resultaten op centraal niveau worden getrokken.(62) Het gebrek aan voldoende contacten wordt bijvoorbeeld geïllustreerd door het feit
"dat deze geen betrekking hebben op de resultaten van de controles van de documenten van de producenten met abnormale opbrengsten" (63) of op de verschillen die zijn vastgesteld tussen enerzijds het in de steunaanvraag vermelde aantal bomen en anderzijds het in de teeltaangifte vermelde aantal.
126.
Deze constateringen duiden op het bestaan van exploitatieproblemen en onvoldoende samenwerking tussen de belangrijkste nationale autoriteiten in de sector olijfolieproductie, die mijns inziens door de verklaringen van de Spaanse regering niet worden weerlegd.
127.
Die regering beschrijft de verschillende inlichtingen die door de autonome regio's met betrekking tot het begrotingsjaar 1993 aan het AAO zijn verstrekt. Het betreft met name inlichtingen over bedrijven die ervan werden verdacht excessieve opbrengsten te hebben verkregen, alsmede over het verloop van de dossiers die door de autonome regio's werden geopend toen zij het voorstel ontvingen de erkenning in te trekken. Zij verschaft evenwel geen enkel bewijs, dat tussen de verschillende instellingen daadwerkelijk duurzame samenwerkingsverhoudingen bestonden.
128.
De Spaanse regering beroept zich op de brief van 13 september 1995 waarin de autonome regio Andalusië aan het AAO de namen meedeelt van de olijvenproducenten die grotere opbrengsten hebben behaald dan doorgaans in dit productiegebied het geval is.(64) Daargelaten dat dit document, dat is beperkt tot de olijvenproducenten uit één autonome regio, slechts zeer gedeeltelijk is, slaat de brief van 13 september 1995 op een later begrotingsjaar dan het litigieuze, te weten het begrotingsjaar 1994/1995.
129.
Het feit, dat de Spaanse bevoegde autoriteiten in de loop van het jaar 1995 maatregelen hebben genomen om de gebreken in de samenwerking tussen het AAO en de autonome regio's te verbeteren, toont bovendien aan dat voordien een structureel probleem van wezenlijk belang bestond.
Uit de in antwoord op brief nr. 14826 van het EOGFL van 3 april 1996 gezonden brief nr. 18759 van de FEGA blijkt immers dat een uit vertegenwoordigers van verschillende nationale instellingen, waaronder het AAO en de autonome regio's, samengestelde coördinerende werkgroep op 10 juli 1995 is opgericht teneinde de leiding, het toezicht en de coördinatie op het gebied van de productiesteun waar te nemen.(65) Haar doelstelling is
"het verzekeren van een soepele verstandhouding tussen de organen die op de een of andere wijze betrokken zijn bij de steunverlening inzake olijfolie, door het coördineren van hun werkzaamheden en door het regelmatig volgen van hun beleid"
.(66) Het is niet zonder belang erop te wijzen, dat het eerste ontwerp van een samenwerkingsovereenkomst tussen het Spaanse ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening en de autonome regio's betreffende de toepassing van het stelsel van productiesteunverlening voor olijfolie eerst op 1 juni 1996 zou worden ondertekend, derhalve geruime tijd na het litigieuze begrotingsjaar. In samenhang met de andere vaststellingen van de diensten van het EOGFL, zoals die in de reeds genoemde documenten zijn vermeld, bevestigt deze hervorming dat tussen de verschillende bevoegde nationale autoriteiten coördinatieproblemen bestonden.
130.
De Commissie wijst er eveneens op, dat volgens het syntheseverslag de autonome regio's niet alle aanbevelingen tot intrekking van de erkenning van de oliefabrieken en de EPO opvolgen, die door het AAO zijn gedaan nadat ernstige onregelmatigheden in hun werkzaamheden waren vastgesteld. In het geval van de EPO zou meer dan 50 % van de aanbevelingen niet zijn uitgevoerd. Van de voorstellen van het AAO tot intrekking van de erkenning van oliefabrieken zou door de verschillende autonome regio's 10 % niet zijn opgevolgd.
131.
De Spaanse regering wijst erop, dat de grief van de Commissie al is aangevoerd tot staving van de vorige financiële correctie, hetgeen aantoont dat eenzelfde argument wordt gebruikt om de toepassing van twee sancties te rechtvaardigen.
132.
Zoals al eerder opgemerkt, betwist de Spaanse regering niet dat de aan de EPO verleende erkenning niet automatisch werd ingetrokken.(67) Daarom volsta ik met een verwijzing naar mijn uiteenzetting over dit onderwerp en naar de verplichting van de lidstaten om terstond tot intrekking van de erkenning over te gaan wanneer aan een van de daarvoor bestaande voorwaarden is voldaan.(68)
133.
Ter zake van de bewering van de verzoekende regering, dat op dezelfde feiten een dubbele sanctie zou zijn toegepast, zij eraan herinnerd dat het systematisch verzuim een erkenning in te trekken, geen aanleiding geeft tot twee financiële correcties op grond van dezelfde onregelmatigheden, maar op grond van twee verschillende types van onregelmatigheden. De ten aanzien van OPROL en APROL-JJAA vastgestelde onregelmatigheden rechtvaardigen een gerichte financiële correctie. De onregelmatigheden die aan vier andere EPO worden verweten, zijn als bijkomende factor naast de gebreken in het nationale controlesysteem aanleiding geweest voor de toepassing van de onderhavige forfaitaire correctie. Derhalve heeft de Commissie geen twee financiële correcties op dezelfde feiten toegepast.
c) Het ontbreken van een olijventeeltkadaster
134.
Volgens het syntheseverslag wordt het doel van de oprichting van een olijventeeltkadaster, te weten de systematische onderkenning van elke foute of frauduleuze aanvraag en daarmee van elke ten onrechte verleende steun, door het Spaanse olijventeeltkadaster ( "registro oleícolo espanol"
)(69) niet bereikt. De volledige administratieve controle op de steunaanvragen door middel van het olijventeeltkadaster wordt niet gerealiseerd, hetgeen een verhoogd risico van onregelmatigheden met zich brengt. Bovendien zijn tijdens de in 1996 uitgevoerde inspectie exploitatieproblemen van het ROE aan het licht getreden, die de bruikbaarheid ervan twijfelachtig maken. De kadastrale gegevens van de in de teeltaangiften en in het ROE vermelde percelen stemmen niet altijd overeen, als gevolg van de actualisering van het onroerendgoedkadaster tussen de datum van indiening van de eerste teeltaangifte en de datum van ingebruikname van het ROE. Bovendien kan niet worden vastgesteld, of de in elk verkoopseizoen ingediende wijzigingsaangiften de eerdere aangiften aanvullen dan wel vervangen. Ten slotte waren de gegevens van het ROE op de datum van het syntheseverslag nog niet gevalideerd. Zij konden dus niet aan de producenten worden tegengeworpen.
i) Argumenten van partijen
135.
De Spaanse regering stelt dat de grief van de Commissie, dat aan de hand van het ROE niet op systematische wijze iedere foute of frauduleuze verklaring kan worden onderkend, sterk overdreven is. Een lidstaat kan immers niet worden bestraft omdat hij bij de uitoefening van zijn taak de steun te controleren, een steekje heeft laten vallen, vooral wanneer rekening wordt gehouden met de ingewikkeldheid van deze materie.
136.
De Spaanse regering wijst erop, dat de Commissie een controle van de steun verleend op grond van het aantal olijfbomen noodzakelijk acht, ofschoon dit type steun krachtens de communautaire regelgeving is voorbehouden aan kleine olijvenproducenten. In Spanje wordt echter 90 % van de steun verleend aan olijvenproducenten met een productie van meer dan 500 kg olijfolie, zodat het criterium op grond waarvan de steun wordt verleend, de geproduceerde olijfolie behoort te zijn en niet het aantal olijfbomen.
137.
De Spaanse regering voegt hieraan toe, dat het ontbreken of de gebrekkige werking van het olijventeeltkadaster niet de conclusie wettigt dat er geen controles waren. Het feit dat het ROE niet klaar was voor het verkoopseizoen 1992/1993, kan geen financiële correctie rechtvaardigen. Bovendien viel niet te verwachten dat het ROE toen al zou functioneren.
138.
De door het EOGFL geuite twijfel aan de mogelijkheid het ROE effectief te gebruiken, rechtvaardigt de toegepaste correctie evenmin. De Spaanse regering betoogt namelijk dat geen enkel kadaster systematisch de werkelijkheid kan weergeven. Het is noodzakelijkerwijs slechts bij benadering juist en vormt met name een hulpmiddel bij de controle, zonder echter, zoals de Commissie stelt, volmaakt doeltreffend te zijn.
139.
Ten slotte is de Spaanse regering van oordeel dat de grief ontleend aan de uitlegging van de wijzigingsaangiften die voor elk verkoopseizoen worden ingediend, overtrokken is. Zij zet uiteen dat de teeltaangiften niet voor elk verkoopseizoen worden gewijzigd en dat aanvullende aangiften alleen dan worden gedaan, wanneer wijzigingen in de exploitatie zijn opgetreden. Zonder uit te sluiten dat die aangiften vergissingen kunnen bevatten, is zij van mening dat deze omstandigheden niet geacht kunnen worden tot ernstige problemen te leiden.
140.
De Commissie brengt in herinnering, dat volgens artikel 1 van verordening nr. 154/75, het ROE vóór 1 november 1992 volledig operationeel moest zijn. Het moest worden gebruikt gedurende het verkoopseizoen dat overeenstemt met het begrotingsjaar 1993. Aangezien dat op genoemde datum niet het geval was, is de inbreuk op de communautaire regeling derhalve bewezen. Het ontbreken van het olijventeeltkadaster vormt op zichzelf al een wezenlijke inbreuk op het controlesysteem van de productiesteun voor olijfolie, waardoor de Commissie verplicht werd financiële correcties vast te stellen.
141.
De Commissie stelt verder dat, anders dan de Spaanse regering aanvoert, de in Spanje uitgevoerde controles onvoldoende zijn en aanzienlijke tekortkomingen vertonen, zodat zij het ontbreken en het slecht functioneren van het ROE niet kunnen ondervangen.
142.
Zij wijst er voorts op, dat op grond van de in het syntheseverslag vermelde exploitatieproblemen kan worden betwijfeld of het ROE wel voor zijn controletaak is berekend.
143.
De Spaanse regering werpt tegen, dat wanneer de Commissie zich beroept op een termijn voor de inwerkingstelling van het ROE, zij volledig voorbijgaat aan de procedure voor de oprichting van het ROE, waaraan zij zelf, gezamenlijk met het Koninkrijk Spanje, volgens een nauwkeurig tijdschema en overeenkomstig artikel 6 ter van verordening nr. 2276/79, zoals gewijzigd bij verordening nr. 586/88, heeft deelgenomen. De Commissie was perfect op de hoogte van de voor de definitieve beëindiging van die werkzaamheden vastgestelde termijn, te weten het jaar 1998.
144.
Volgens de Spaanse regering bestaat er geen enkel kadaster dat volledig voor zijn taak berekend is en elke foutieve of frauduleuze teeltaangifte, en derhalve elke ten onrechte betaalde steun, systematisch kan identificeren. Bovendien erkent de Commissie blijkens haar opmerkingen impliciet dat het ROE is gebruikt. Ten slotte zou wegens de recente ingebruikname van het ROE, zijn onmiddellijke actualisering nog niet mogelijk zijn.
145.
Volgens de Commissie bevat verordening nr. 2276/79, zoals gewijzigd bij verordening nr. 586/88, een proefprogramma voor het uitproberen van verschillende methoden, dat niets afdoet aan de noodzaak het ROE binnen de in de communautaire regeling voorziene termijn te installeren. De Spaanse regering heeft niet aangetoond dat de vertraging in de installatie van het ROE volstrekt onvermijdbaar was. Zij voegt daaraan toe, dat de omstandigheid dat zij na het verstrijken van de voor de installatie van het ROE verleende termijn de Spaanse regering bij de uitvoering van haar verplichtingen heeft geassisteerd, niets afdoet aan de verweten inbreuk en evenmin aantoont dat het voor het Koninkrijk Spanje volstrekt onmogelijk was om de litigieuze termijn in acht te nemen. In geen geval mag deze situatie worden uitgelegd als een impliciete aanvaarding van de vertraging en de gevolgen daarvan voor het controlesysteem van de steunverleningen.
146.
De Commissie is van mening dat het ontbreken van het olijventeeltkadaster op zich al een wezenlijk gebrek in het controlesysteem van de productiesteun voor olijfolie vormt, dat te meer de financiële correctie rechtvaardigt daar de door het Koninkrijk Spanje uitgevoerde controles kwalitatief noch kwantitatief van het noodzakelijke niveau waren om dit gebrek te verhelpen. Daarom is sprake van een groot risico voor fraude. De Commissie voegt hieraan toe, dat de lidstaten krachtens artikel 6 bis van verordening nr. 2276/79, zoals gewijzigd bij verordening nr. 586/88, ervoor moeten zorgen dat het olijventeeltkadaster jaarlijks wordt bijgewerkt. Deze verplichting kan echter niet als oorzaak van de huidige exploitatieproblemen van het ROE worden beschouwd.
ii) Beoordeling
147.
Krachtens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 154/75 moeten de olijfolieproducerende lidstaten een olijfoliedossier samenstellen dat betrekking heeft op alle olijfboomgaarden op hun grondgebied. Uit artikel 1, lid 2, sub b, van die verordening, in de versie van verordening nr. 3788/85, volgt dat het olijfoliedossier, dat als functie heeft de noodzakelijke gegevens inzake het productiepotentieel te verschaffen en de werking van de steunregeling te verbeteren, in het Koninkrijk Spanje op 1 november 1992 volledig operationeel moest zijn.
148.
De Spaanse regering erkent dat het ROE op die datum niet was voltooid.(70) Zij verwijst naar het door het Hof erkende recht een beroep te doen op de absolute onmogelijkheid om een communautaire beschikking op correcte wijze ten uitvoer te leggen, zonder evenwel het bewijs van een dergelijke onmogelijkheid te leveren. Voorts kan de door de Commissie verleende technische steun niet worden uitgelegd als een aan de Spaanse regering verleende ontheffing van de inachtneming van de wettelijke termijn, aangezien geen enkele bepaling van het toepasselijke gemeenschapsrecht de Commissie een dergelijke bevoegdheid verleent. Afgezien daarvan is niet aangetoond dat de Commissie de indruk heeft gewekt bevoegd te zijn om van de toepasselijke voorschriften af te wijken.
149.
Het argument van de Spaanse regering, dat het olijventeeltkadaster als controlemiddel in Spanje van minder betekenis is, gezien het doorsneeprofiel van de Spaanse olijvenproducenten, moet worden verworpen. Volgens de verzoekende regering rechtvaardigt het bestaan van een meerderheid van grote producenten ─ die dus, overeenkomstig de toepasselijke communautaire regelgeving, de steun ontvangen op basis van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olijfolie en niet op grond van het aantal olijfbomen en de opbrengst daarvan ─ dat voorrang wordt verleend aan de controles van de oliefabrieken.
150.
Zoals de Commissie echter opmerkt, kan een controle van de oliefabrieken, van welke omvang dan ook, de onvoltooidheid van het olijventeeltkadaster niet vergoelijken. Aangezien de communautaire steun aan olijvenproducenten en niet aan oliefabrieken wordt betaald, volstaat het niet de controles voornamelijk op laatstgenoemde toe te passen. De in het olijventeeltkadaster opgenomen gegevens zijn van wezenlijk belang, met name wat het aantal olijfbomen betreft, omdat de vaststelling van de geproduceerde hoeveelheden olijfolie die voor steun in aanmerking komen, afhangt van de forfaitair vastgestelde opbrengsten aan olijven en olijfolie, hetgeen een nauwkeurige kennis van het aantal olijfbomen vooronderstelt.
151.
Ik voeg hieraan toe dat de exploitatieproblemen van het ROE niet worden betwist door de Spaanse regering, die het ontbreken van de jaarlijkse actualisering, voorgeschreven in artikel 6 bis van verordening nr. 2276/79 in de versie van verordening nr. 586/88, aan de procedure voor de installatie van het ROE wijt.
152.
De Spaanse regering heeft derhalve niet aangetoond dat de door de controlediensten van het EOGFL verzamelde gegevens onjuist waren.
d) Het ontbreken van geautomatiseerde bestanden inzake olijventeeltdossiers
153.
Uit het syntheseverslag blijkt dat er op de datum waarop de inspecties door de diensten van het EOGFL werden uitgevoerd, geen geautomatiseerd centraal bestand was. Gelet op het grote aantal begunstigden, konden derhalve geen doeltreffende controles worden uitgevoerd. Volgens de diensten van het EOGFL konden bepaalde door de bevoegde nationale autoriteiten in 1996 aangetoonde verbeteringen alsmede bepaalde aanvullende controles, slechts van invloed zijn op het verkoopseizoen 1995/1996 en niet op het verkoopseizoen 1992/1993 dat in het onderhavige geding aan de orde is.
i) Argumenten van partijen
154.
De Commissie beklemtoont dat het ontbreken van een geautomatiseerd centraal bestand, in strijd met de artikelen 16 van verordening nr. 2261/84 en 11 van verordening nr. 3061/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 98/89, een systematische en voorafgaande controle van alle teeltaangiften en alle steunaanvragen belette. Volgens artikel 11 van verordening nr. 3061/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 98/89, moesten alle onderdelen van het computerbestand vóór 31 oktober 1990 volledig gebruiksklaar zijn, hetgeen niet het geval was. Deze gekwalificeerde schending vormt een ernstig gebrek van het controlesysteem omdat het een essentieel instrument betreft, zodat een forfaitaire financiële correctie gerechtvaardigd is.
155.
De Spaanse regering betoogt dat de geautomatiseerde bestanden slechts gedeeltelijk ontbraken. De inhoud van de in artikel 16 van verordening nr. 2261/84 voorziene bestanden was immers al opgenomen in gedeeltelijke bestanden met de resultaten van uitgevoerde controles, de gegevens inzake de teeltaangiften en de gegevens vervat in de programma's van homogene gebieden. Bovendien konden de autonome regio's de abnormale opbrengsten ontdekken dankzij hun geautomatiseerde bestanden. Aangezien verordening nr. 3061/84 voorzag in een termijn van zes jaar voor de installatie van het geautomatiseerde bestand, kon het Koninkrijk Spanje logischerwijze beschikken over een vergelijkbare termijn, gerekend vanaf zijn toetreding tot de Gemeenschap. Ten slotte beschikten de autonome regio's voor het begrotingsjaar 1993 over alle gegevens die in de geautomatiseerde bestanden van verordening nr. 2261/84 moesten worden opgenomen.
156.
De Commissie betoogt dat de door het Koninkrijk Spanje ter onderbouwing van deze stelling overgelegde geautomatiseerde weergaven van de processen-verbaal van de controles tijdens de verkoopseizoenen 1992/1993 en 1993/1994, de vastgestelde inbreuken niet wegnemen. Deze weergaven maken het niet mogelijk na te gaan of alle gegevens die volgens de toepasselijke communautaire regelgeving moeten worden samengebracht, daadwerkelijk beschikbaar waren. De in de bestanden van de autonome regio's vervatte tolerantiedrempels waren te hoog en vastgesteld zonder overleg met de FEGA of met het AAO, ofschoon dit orgaan was belast met het controleren van de gerealiseerde opbrengsten.
ii) Beoordeling
157.
Artikel 16 van verordening nr. 2261/84 gelast iedere producerende lidstaat te zorgen voor de vorming en de permanente bijwerking van het geautomatiseerde bestand van gegevens over de olijventeelt. Volgens artikel 11 van verordening nr. 3061/84, in de gewijzigde versie van verordening nr. 98/89, moest het geautomatiseerde gegevensbestand vóór 31 oktober 1990 volledig gebruiksklaar zijn.
158.
De Spaanse regering heeft erkend dat de geautomatiseerde bestanden bij het verstrijken van de wettelijke termijn onvolledig waren. Er zij op gewezen dat die termijn voor alle lidstaten geldt, zonder dat de datum van hun toetreding tot de Europese Gemeenschap dienaangaande verschil maakt. Het Koninkrijk Spanje heeft dus dezelfde verplichting als de andere lidstaten. De door de Spaanse regering verschafte geautomatiseerde weergaven hebben slechts betrekking op een deel van de inlichtingen die de geautomatiseerde bestanden krachtens de communautaire regelgeving moeten bevatten. Zoals door de Commissie gesteld, bevatten zij geen enkel gegeven over de voorraadadministratie. Gezien hun onvolledigheid kunnen deze gegevens bijgevolg niet dienen om de vaststellingen in het syntheseverslag over het ontbreken van een centraal informatiebestand overeenkomstig de toepasselijke communautaire voorschriften te weerleggen.
e) De onvoldoende controles in de oliefabrieken
159.
Uit het syntheseverslag blijkt dat de oliefabrieken die behoren tot coöperaties met meerdere belangen en activiteiten in de olijfoliesector a priori een hoger risico vormen dan de oliefabrieken met één enkele activiteit. De diensten van het EOGFL hebben aan het licht gebracht dat de controles in de oliefabrieken tekortkomingen vertoonden met betrekking tot de bepaling van de bij wijze van steekproef te controleren oliefabrieken, zulks als gevolg van het ontbreken van geautomatiseerde bestanden. De voorbereiding van die controles vertoonde dezelfde tekortkomingen, omdat daarbij enkel werd gezien naar eerdere controles die het AAO zelf had verricht. De diensten van het EOGFL waren eveneens van mening dat het aantal kruiselingse controles te gering was, ofschoon de aanwending van extern bewijs een basisbeginsel van audit en van controle in het algemeen vormt. Volgens het syntheseverslag had het ontbreken van een olijventeeltkadaster en geautomatiseerde bestanden voor het Koninkrijk Spanje aanleiding moeten zijn om de oliefabrieken grondiger te controleren.
i) Argumenten van partijen
160.
De Spaanse regering betwist dat het gevaar voor onregelmatigheden bij coöperatieve oliefabrieken groter is en houdt integendeel staande dat deze rechtsvorm in beginsel minder fraudegevoelig is. Aangaande de keuze van de bij wijze van steekproef te controleren oliefabrieken betoogt zij dat de criteria op basis waarvan deze oliefabrieken worden bepaald, zijn vermeld in de aan de Commissie bezorgde activiteitenprogramma's voor elk verkoopseizoen. De gekozen criteria zijn volgens haar van weinig belang, wanneer, zoals in het onderhavige geval, het totale aantal gecontroleerde oliefabrieken groot is en de totaliteit van de oliefabrieken dus om de twee of drie jaren wordt gecontroleerd. De bezorgdheid van de Commissie om verband te leggen tussen de hoeveelheden in een oliefabriek geperste olijven en het aantal door de producenten aangegeven bomen, heeft nauwelijks zin, aangezien de meeste producenten niet al hun olijven aan één enkele oliefabriek ter persing aanbieden. Bovendien wenden zij zich elk oogstseizoen tot een andere oliefabriek. De Spaanse regering preciseert dat alle oliefabrieken minstens eenmaal ter plaatse zijn gecontroleerd en dat de controles minutieus worden voorbereid.
161.
Ten aanzien van kruiselingse controles stelt de Spaanse regering dat de uitvoering daarvan op materiële hindernissen stuit, zoals ─ wat het elektriciteitsverbruik van de oliefabrieken aangaat ─ het feit dat elektriciteit wordt gebruikt voor tal van andere activiteiten die met de verwerking van olijven niet van doen hebben. Zij erkent evenwel het belang van kruiselingse controles, met name wanneer deze betrekking hebben op de bestemming van de gewonnen olijfolie en, in geval van twijfel, op de financiële boekhouding.
162.
De Commissie antwoordt hierop, dat wegens het ontbreken van een olijventeeltkadaster en van geautomatiseerde gegevensbestanden grondiger controles moesten worden uitgevoerd, die echter niet hebben plaatsgehad. Zij zet uiteen dat oliefabrieken van coöperaties in het algemeen fraudegevoeliger zijn omdat de producent en de eigenaar van de oliefabriek één en dezelfde persoon zijn, die er dus belang bij heeft de hoeveelheden olijfolie fictief op te drijven.
163.
Door het ontbreken van geautomatiseerde bestanden worden aan de Spaanse autoriteiten inlichtingen over de productie van elke oliefabriek onthouden en kan de steekproef van de te controleren oliefabrieken niet correct worden bepaald. De door de Spaanse regering genoemde criteria zijn vastgesteld voor het verkoopseizoen 1995/1996 en kunnen dus niet worden aangewend om de redenering van de Commissie betreffende het begrotingsjaar 1993 te weerleggen. Ten aanzien van het argument van de Spaanse regering betreffende de omvang van de steekproef zet de Commissie uiteen, dat niet is aangetoond dat de ieder jaar in groten getale gecontroleerde oliefabrieken niet dezelfde zijn als die welke al eerder zijn gecontroleerd. De Commissie bevestigt de noodzaak van de aanwending van extern bewijs. Kruiselingse controles zijn krachtens de communautaire regeling noodzakelijk. Dat hun uitvoering gecompliceerd is, volstaat niet om de noodzaak ervan ter discussie te stellen. Volgens de Commissie staat vast dat het Koninkrijk Spanje het EOGFL geen lijst van de door het AAO ter plaatse verrichte kruiselingse controles vanaf het oogstseizoen 1992/1993 heeft bezorgd.
164.
De Spaanse regering antwoordt hierop, dat het gedeeltelijk ontbreken van het olijventeeltkadaster en van bepaalde bestanden wordt gecompenseerd door een toename van de controles van de olijfboomgaarden en de oliefabrieken, zowel kwalitatief als kwantitatief. Het gaat niet aan te beweren dat ernstige leemten bestaan in de controles van de oliefabrieken en evenmin te onderstellen dat de jaarlijks gecontroleerde oliefabrieken steeds dezelfde zijn.
165.
De Spaanse regering betwist de redenering van de Commissie, dat de controle van de oliefabrieken van ondergeschikt belang is omdat het de olijvenproducenten en niet de fabrieken zijn die de steun ontvangen. Zij betoogt dat een olijvenproducent, alvorens frauduleus een steun te kunnen ontvangen, noodzakelijkerwijs afspraken moet maken met de oliefabriek om van deze laatste een attest te verkrijgen voor hoeveelheden olie die hij niet heeft geproduceerd. Het hoofddoel van de controle van een oliefabriek is dus niet om een aldaar begane fraude aan het licht te brengen, maar om een onderzoek in te stellen naar de eventuele fraude van de olijvenproducent.
166.
Aangaande de onderstelling dat de coöperatieve structuur van een oliefabriek het risico van onregelmatigheden doet toenemen, zet de Spaanse regering uiteen dat de producent en de eigenaar van de oliefabriek niet één en dezelfde persoon zijn, omdat de eigenaar niet een producent is maar een vereniging van producenten. Fraude kan alleen gedijen wanneer sprake is van een op vertrouwelijkheid en geheimhouding berustende verhouding, die echter in het kader van een coöperatie weinig waarschijnlijk is. Wanneer het tot fraude komt, is deze openbaar en algemeen. Zij wijst erop dat, ofschoon in Andalusië overwegend coöperaties bestaan, de voorstellen om de erkenning in te trekken, in deze autonome regio slechts op weinig coöperatieve oliefabrieken betrekking hebben.
167.
De Commissie is van mening dat wanneer een olijventeeltkadaster en geautomatiseerde gegevensbestanden ontbreken, een vermeerdering van het aantal controles niet opweegt tegen een verbetering van de kwaliteit ervan. Zij herinnert eraan, dat de communautaire regeling inzake de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen niet tot doel heeft de weigering om uitgaven voor rekening van het EOGFL te brengen, te beperken tot alleen die gevallen waarin het bestaan van fraude onomstotelijk is aangetoond.
ii) Beoordeling
168.
Bij gebreke van een definitief olijventeeltkadaster en een volledig geautomatiseerd gegevensbestand is de noodzaak van meer en grondiger controles niet voor betwisting vatbaar.
169.
Het olijventeeltkadaster en de geautomatiseerde bestanden centraliseren inderdaad een groot aantal gegevens betreffende zowel de olijfolieproducerende bedrijven zelf als de geproduceerde hoeveelheden olijven en olijfolie waarvoor steun is aangevraagd, en de al uitgevoerde controles. De diversiteit en de omvang van de aldus verzamelde inlichtingen, in combinatie met hun geautomatiseerde verwerking, hebben tot gevolg dat de controlemaatregelen en maatregelen voor het ontdekken van frauduleuze praktijken op het gehele nationale grondgebied zeer doeltreffend zijn. Bij gebreke van zulke hulpmiddelen moet daarom de uitvoering van de controles worden verscherpt.
170.
Een dergelijke verscherping is des te meer geboden omdat, zoals de Commissie bevestigt, de coöperatieve structuur van de meerderheid van de Spaanse oliefabrieken het risico van fraude verhoogd. Ofschoon de Spaanse regering zulks betwist, erkent de FEGA dat het specifieke doel van een coöperatieve oliefabriek in de olijvensector normaliter bestaat in het persen van de olijven van de aangesloten leden en de gezamenlijke verkoop van onverpakte olijfolie.(71) Daardoor wordt de opvatting van de Commissie bevestigd, dat de activiteiten, bestaande in de teelt van olijven alsmede de productie en de verkoop van olijfolie, zich in handen van één en dezelfde marktdeelnemer dan wel één en dezelfde groep van marktdeelnemers bevinden. Dat de leden zelf tot controle overgaan, vermag mijns inziens ─ wegens het zuiver interne, tot de coöperatie zelf beperkte karakter daarvan ─ het verhoogde risico van fraude op grond van de combinatie van de activiteiten niet volledig te compenseren. Deze situatie kan derhalve mijns inziens het gevaar van fraude door middel van aangiften van grotere dan de daadwerkelijk geproduceerde hoeveelheden, in de hand werken.
171.
Met nadruk moet erop worden gewezen, dat het ontbreken van een olijventeeltkadaster en van geautomatiseerde bestanden slechts gedeeltelijk door de aanzienlijke verhoging van het aantal controles kan worden gecompenseerd.
172.
Uit de verschillende door de diensten van het EOGFL opgestelde documenten naar aanleiding van inspecties ter plaatse, blijkt immers dat de omstandigheid dat die hulpmiddelen ontbreken, de exacte bepaling van de bij wijze van steekproef te controleren oliefabrieken verhindert. De controle op de waarschijnlijkheid van de gegevens, met behulp waarvan de met de controle belaste personen de verdachte oliefabrieken kunnen identificeren, kan niet op bevredigende wijze plaatsvinden aangezien volledige gegevens over de bedrijven en de aangemelde producties ontbreken.(72)
173.
De diensten van het EOGFL hebben ook de voorbereiding van de controles door het AAO onvoldoende geacht. Nu een centraal geautomatiseerd gegevensbestand ontbreekt, doet het beroep op alleen de bij eerdere controles vastgestelde feiten aanzienlijk afbreuk aan de doeltreffendheid van de controles bij de olijfoliefabrieken.(73)
174.
Ook wanneer wordt erkend dat, zoals de Spaanse regering aanvoert, de vermeerdering van het aantal controles tot gevolg heeft dat alle oliefabrieken binnen twee of drie jaar worden geverifieerd, neemt dit niet weg dat de meest flagrante onregelmatigheden, die op basis van gecentraliseerde gegevens vanaf het eerste verkoopseizoen zouden zijn ontdekt, dreigen te ontsnappen. Dit geldt te meer omdat de zogenaamd verveelvoudigde controles niet met de gewenste grondigheid worden uitgevoerd, zoals wordt bewezen door het brevet van onvermogen dat de Spaanse regering zichzelf toekent met betrekking tot de kruiselingse controles, die zij onnodig of onuitvoerbaar acht.
175.
Deze controles, op grond waarvan kan worden beoordeeld hoe reëel de aangiften zijn waarop de steunaanvragen zijn gebaseerd, met name door gegevens van verschillende aard te vergelijken, zijn voorgeschreven in de communautaire regelgeving zelf. De artikelen 13 van verordening nr. 2261/84 en 9 van verordening nr. 3061/84 preciseren de gegevens die de oliefabrieken aan de lidstaat moeten verstrekken teneinde een erkenning te verkrijgen.(74)
176.
Uit het voorgaande volgt dat de verzoekende regering niet heeft aangetoond dat de controles van de oliefabrieken toereikend waren.
f) De rechtmatigheid van de Spaanse praktijk inzake de forfaitaire omslag van de opbrengsten
177.
Volgens het syntheseverslag zijn de diensten van het EOGFL van mening dat de door de Spaanse autoriteiten gevolgde handelwijze, erin bestaande dat de met de olijvenoogst van elke teler geproduceerde hoeveelheid olie aan het einde van het verkoopseizoen op forfaitaire wijze wordt bepaald, in strijd is met de artikelen 9, lid 2, en 5, lid 1, laatste alinea, van verordening nr. 3061/84. Deze praktijk, in combinatie met de afwezigheid van een olijventeeltkadaster en geautomatiseerde bestanden, staat in de weg aan een systematische en doeltreffende controle van de gegevens van elke producent en aan de mogelijkheid om de werkelijke veldgegevens te vergelijken met de gegevens uit de dagelijks bijgehouden boekhouding van de oliefabrieken, hetgeen het gevaar van aanzienlijke fraudes impliceert.
i) Argumenten van partijen
178.
De Spaanse regering zet uiteen dat de forfaitaire toebedeling van de door iedere olijvenproducent geproduceerde hoeveelheden olie slechts in zeer weinig gevallen plaatsvindt en dat zij, zelfs in die gevallen, krachtens artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3061/84 is geoorloofd. Zij bevestigt dat de meeste oliefabrieken aan de producenten niet dezelfde opbrengsten toebedelen. Zij voegt daaraan toe, dat om technische redenen de opbrengst niet zodanig kan worden toebedeeld dat elke partij olijven wordt geïsoleerd en de van die partij verkregen olie wordt gewogen. Volgens de Spaanse regering betekent de materiële onmogelijkheid om op grond van het gewicht de hoeveelheid olie in iedere partij olijven vast te stellen niet, dat de totale in de oliefabriek verkregen opbrengst over alle producenten wordt verdeeld. Er bestaat een methode om op zeer nauwkeurige wijze de van elke partij afkomstige olie vast te stellen en om voor iedere producent een verschillende opbrengst te berekenen. De regering verklaart dat de autonome regio's abnormale opbrengsten aan het AAO meedelen.
179.
De Commissie verklaart te hebben vastgesteld dat de administratieve controles van de opbrengsten tekortschoten. Zij betreurt het dat de meeste oliefabrieken alle verwerkingscertificaten pas aan het eind van het verkoopseizoen verstrekken, op basis van de globaal geproduceerde hoeveelheid olie gedurende de gehele periode, hetgeen ertoe leidt dat aan iedere producent een gelijke opbrengst wordt toebedeeld. Deze feiten zouden door de controlediensten van het EOGFL ter gelegenheid van verschillende inspecties zijn vastgesteld. De Commissie voert aan dat zij niet beschikt over gegevens op grond waarvan zij het belang van deze praktijk kan inschatten, maar wijst erop dat in alle gevallen waarin een communautair orgaan de boekhouding van een Spaanse oliefabriek heeft gecontroleerd, het deze situatie heeft vastgesteld.
180.
De Spaanse regering betwist dat de meeste oliefabrieken aan alle producenten dezelfde opbrengst toebedelen. Zij stelt dat in de meeste oliefabrieken de opbrengst wordt verkregen op basis van de in het laboratorium bij elke binnenkomst verkregen opbrengst, gecorrigeerd door een coëfficiënt. De Spaanse regering betreurt het dat de documenten waarop de Commissie zich ter staving van haar redenering beroept, niet aan haar zijn meegedeeld. Zij is derhalve van mening dat dit het beginsel van het horen van partijen schendt.
181.
De Commissie bevestigt nog eens, dat gedurende het verkoopseizoen dat overeenstemt met het begrotingsjaar 1993 enige Spaanse oliefabrieken aan alle producenten dezelfde opbrengst hebben toebedeeld. Zij meent dat geen enkel tegenbewijs is geleverd. De financiële correctie steunt op geen elementen of vaststellingen die niet officieel en formeel aan de Spaanse autoriteiten zijn meegedeeld tijdens de contradictoire procedure, waarbij hun de belangrijkste elementen van de onderzoeksverslagen ter kennis zijn gebracht.
ii) Beoordeling
182.
Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat volgens de artikelen 5, lid 1, sub d, en 9, lid 2, van verordening nr. 3061/84, in de versie van verordening (EEG) nr. 828/90(75), de in een erkende oliefabriek aangevoerde hoeveelheden olijven en de van die olijven verkregen hoeveelheden olie nauwkeurig moeten worden geïdentificeerd en verrekend, zodat elke partij olijven wordt verbonden met de overeenstemmende hoeveelheid olie. De opbrengsten moeten bijgevolg voor elk van de betrokken producenten kunnen worden beoordeeld.
183.
Artikel 9, lid 2, sub e, van verordening nr. 3061/84, in de versie van verordening nr. 828/90, beperkt de uitzondering op dit beginsel tot de gevallen waarin de verwerkte hoeveelheid olijven verschillende partijen omvat, die kleiner zijn dan de minimumhoeveelheid die in één keer moet worden geperst, zowel voor oliefabrieken die op traditionele wijze werken als voor oliefabrieken die continu produceren. In die gevallen moet in de voorraadadministratie de totale uit de oliefabriek uitgevoerde hoeveelheid olie worden geboekt en over de betrokkenen worden verdeeld naar evenredigheid van de door elk van hen verwerkte hoeveelheid olijven.
184.
Er zij op gewezen dat de Spaanse regering twee types argumenten aanvoert die schijnbaar met elkaar in tegenspraak zijn.
Enerzijds betoogt zij dat
"de opbrengst niet, op grond van een letterlijke uitlegging van de communautaire regeling, zodanig kan worden [...] toebedeeld, dat iedere partij olijven apart wordt behandeld en de uit die partij verkregen olie wordt gewogen"
.(76) Zij heeft trouwens aan de Commissie geantwoord dat
"dit systeem [...] in vergelijking met de huidige procedure geen enkele wezenlijk nieuwe informatie [zou] verschaffen" (77) en dat het in sommige gevallen
"niet meer mogelijk is vast te stellen in welke extractielijn de olijven van elke olijvenproducent zich bevinden en welk gedeelte van de op een bepaald moment gewonnen olie afkomstig is van welke individuele partij olijven"
.(78)
Anderzijds betoogt de Spaanse regering dat de praktische onmogelijkheid om aan de hand van het gewicht vast te stellen hoeveel olie in elke partij olijven zit, niet betekent dat de in de oliefabriek behaalde totale opbrengst over alle producenten wordt omgeslagen. Die regering beschrijft vervolgens de methode op grond waarvan kan worden vastgesteld hoeveel olie iedere partij bevat.
185.
Zoals ik al heb opgemerkt, zijn deze argumenten slechts schijnbaar onverenigbaar. Het eerste moet aldus worden gelezen, dat het de problemen tot uitdrukking brengt waarmee de Spaanse autoriteiten zich, op grond van het naar hun mening bijzondere karakter van de Spaanse olijventeeltsector, bij de toepassing van de communautaire regeling zien geconfronteerd. De in de tweede plaats beschreven techniek was daarentegen kennelijk het onderwerp van een antwoord van de FEGA aan de diensten van het EOGFL, waarin geenszins werd beweerd dat die methode, al aangenomen dat zij functioneert, daadwerkelijk door de Spaanse autoriteiten werd toegepast.(79) Overigens levert de Spaanse regering er geen enkel bewijs voor, dat de door de controlediensten van het EOGFL geconstateerde globale opbrengsten niet in de meeste gevallen werden toegepast. Het verslag van het bezoek aan de oliefabriek Pedro Valera Garía vormt niet een dergelijk bewijs: enerzijds bevat het gegevens betreffende het verkoopseizoen 1993/1994 en niet het verkoopseizoen 1992/1993, en anderzijds beperkt het zich tot de gegevens van een enkele oliefabriek en ontbeert het daarom voldoende overtuigingskracht om de veel ruimere constateringen van de diensten van het EOGFL te weerleggen.
186.
Hieraan dient te worden toegevoegd dat de door die diensten opgestelde documenten, die de Spaanse regering niet zou hebben ontvangen, niets wezenlijks toevoegen aan de inhoud van het al genoemde syntheseverslag of van brief nr. 23271, waarin de Commissie aan de Spaanse autoriteiten de voornaamste grieven die tegen hen konden worden aangevoerd, gedetailleerd heeft uiteengezet. Deze documenten kunnen dus bij de beoordeling van de gegrondheid van de door de Commissie tegen de Spaanse autoriteiten aangevoerde grief buiten beschouwing blijven.
g) De onverschuldigde betaling van steun aan producenten die een deel van hun oogst als tafelolijven hebben verkocht
187.
Volgens het syntheseverslag en de al genoemde brief nr. 23271 hebben de controlediensten van het EOGFL vastgesteld dat de autonome regio Andalusië de productiesteun voor olijfolie ook heeft betaald aan kleine producenten, die een deel van hun oogst als tafelolijven hebben verkocht. De documentatie betreffende de eventuele verkoop van tafelolijven is in het geheel niet gecontroleerd. Evenmin hebben de Spaanse autoriteiten, ten aanzien van de autonome regio Andalusië en alle andere autonome regio's die op dezelfde wijze hebben gehandeld, een nieuwe berekening gemaakt van de aan kleine producenten in de loop van de jaren 1992, 1993 en 1994 betaalde steun, teneinde de ten onrechte betaalde bedragen op grond van de teeltaangiften en de verwerkingscertificaten van de oliefabrieken terug te vorderen. Ook was aan de Spaanse autoriteiten verzocht de nationale instructies aldus te herzien, dat de bestemming van de oogst in de teeltaangifte moet worden vermeld.
i) Argumenten van partijen
188.
Volgens de Spaanse regering is het niet mogelijk de bestemming van de oogst in de teeltaangifte te bepalen, aangezien op het moment waarop die aangiften worden ingediend de olijvenproducenten de bestemming van de olijven nog niet kennen, omdat deze evengoed kunnen worden gebruikt voor de productie van olijfolie als voor het kruiden van levensmiddelen. Evenmin was het mogelijk de aan de kleine producenten uitbetaalde steun opnieuw te berekenen, omdat in de betalingsdossiers enkel rekening wordt gehouden met het aantal bomen en met de geschatte opbrengst van het betrokken gebied. De Spaanse regering voert aan dat zij heeft voorgesteld de communautaire regelgeving in dier voege te wijzigen, dat alle olijvenproducenten steun krijgen voor de daadwerkelijk geproduceerde olijfolie, aangezien de kleine olijvenproducenten ─ in het algemeen en overeenkomstig de vigerende regels ─
"forfaitaire"
steun krijgen, die niet afhangt van de daadwerkelijke productie. Zij voegt daaraan toe, dat het gevaar van fraude door de kleine olijvenproducenten miniem is, aangezien de oogst van de olijven die als tafelolijven worden verkocht, plaatsvindt vóór de oogst van de olijven die bestemd zijn voor de productie van olijfolie, en dat alleen laatstgenoemde olijven nog op de bomen aanwezig zijn op het moment dat de opbrengsten voor de berekening van de
"forfaitaire"
steun worden geschat.
189.
De Commissie voert aan, dat het bedrag van de door de Spaanse autoriteiten verleende productiesteun voor olijfolie in strijd is met artikel 2 van verordening nr. 2261/84 en artikel 1, lid 5, van verordening nr. 3061/84, voorzover de steun ook betrekking heeft op het deel van de oogst dat als tafelolijven wordt verkocht. Zij betoogt dat de Spaanse autoriteiten geen enkele controle hebben uitgevoerd om vast te stellen of de communautaire voorschriften werden nageleefd. De controles hadden eveneens betrekking moeten hebben op de productie van de grote olijvenproducenten.
ii) Beoordeling
190.
Volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2261/84, in de versie van verordening (EEG) nr. 892/88(80), en artikel 1, lid 5, van verordening nr. 3061/84 mag de productiesteun voor olijfolie niet worden toegekend voor de productie van olijven die voor andere doeleinden dan de productie van olijfolie worden gebruikt en moet, in een dergelijk geval, de steun worden toegekend naar rata van de hoeveelheid olijven die voor de productie van olijfolie is bestemd. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 3061/84 bepaalt dat de eerste door een olijvenproducent ingediende teeltaangifte het aantal productieve olijfbomen waarvan de olijven voor de olieproductie worden gebruikt, moet bevatten.
191.
De communautaire regelgeving bevat dus geen enkele dubbelzinnigheid over de aard van de verplichtingen van de lidstaten. Deze zijn gehouden om de betrokken marktdeelnemers ertoe te verplichten, de bestemming van de in hun bedrijf geproduceerde olijven te vermelden. Door te stellen dat een teeltverklaring de bestemming van de olijven niet kan vermelden, maakt de Spaanse regering derhalve duidelijk inbreuk op de communautaire regelgeving, te meer daar deze verplichting geldt ongeacht de omvang van het bedrijf.
192.
Gezien deze vastgestelde onregelmatigheden was de Spaanse regering gehouden een herberekening te maken, op grond waarvan de diensten van het EOGFL het ten onrechte betaalde deel van de steun konden taxeren. Zoals die regering echter niet betwist, heeft zij de gevraagde berekening niet gemaakt en zich daarbij beroepen op de onmogelijkheid om de bestemming van de geoogste olijven te bepalen.
193.
Overigens is de argumentatie van de Spaanse regering niet zo duidelijk. Enerzijds stelt zij dat ten tijde van de teeltaangifte de onthulling van die bestemming niet mogelijk is, terwijl zij anderzijds aanvoert dat in Spanje een
"wettelijke verplichting [bestaat] om de ─ in elk verkoopseizoen ─ aan de geoogste olijven gegeven bestemming bekend te maken, welke verplichting voor alle producenten geldt en niet alleen in buitengewone gevallen bestaat"
.(81) Niet valt in te zien waarom onder die omstandigheden de ten onrechte betaalde steun niet kon worden berekend en waarom de Spaanse autoriteiten menen dat dit verzuim geoorloofd is.
194.
Op grond van deze overwegingen is de forfaitaire correctie hoe dan ook gerechtvaardigd.
h) Het bestaan van schade voor de gemeenschapsbegroting
i) Argumenten van partijen
195.
De Spaanse regering betoogt dat de controle niet een doel op zich is, maar een middel vormt om financiële schade ten laste van de Gemeenschap te voorkomen. Zij wijst erop, dat het feit dat in casu van schade geen sprake is, in de weg staat aan de toepassing van een financiële correctie. De totale hoeveelheid olie die in de oliefabrieken uit olijven werd geperst, komt overeen met de hoeveelheid waarvoor de producenten steunaanvragen hebben ingediend. De steun is uitbetaald voor een kleinere hoeveelheid dan de totale hoeveelheid geproduceerde olie en residu, hetgeen elke mogelijke fraude uitsluit en de grondslag voor de voor het Koninkrijk Spanje vastgestelde financiële correctie doet wegvallen.
196.
De Commissie wijst erop, dat de cijfers waarop de Spaanse regering zich beroept, haar zijn gevraagd in het kader van de goedkeuringsprocedure van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1994. De Spaanse autoriteiten waren verplicht die cijfers te berekenen op grond van de gegevens die de Spaanse oliefabrieken op verzoek hadden moeten inleveren. Gezien de toegepaste methode acht de Commissie deze gegevens onbetrouwbaar. Voor het verkoopseizoen voor landbouwproducten dat overeenstemt met het begrotingsjaar 1993 zijn gegevens gebruikt die in maart 1997 bij de oliefabrieken zijn opgevraagd. De Commissie herinnert eraan, dat het Europees Parlement zich heeft beklaagd over het feit dat de lidstaten de voorschriften betreffende de olijfoliesector nog steeds te weinig toepassen en haar heeft verzocht alle beschikbare controlemiddelen aan te wenden en de betalingen op te schorten, behoudens wanneer de lidstaten kunnen verzekeren dat binnen een redelijke termijn bevredigende controles worden uitgevoerd.
197.
De Spaanse regering wijst erop, dat zij de rechtspraak van het Hof inzake de in het kader van de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL op de lidstaten toegepaste financiële correcties, anders uitlegt dan de Commissie. Volgens haar onderstelt een dergelijke correctie een actieve inbreuk door de betrokken lidstaat en niet alleen maar onvoldoende controles. Bovendien komt de stelling van de Commissie ─ te weten dat zij alle communautaire uitgaven kan verwerpen, wanneer een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregel aanleiding geeft tot verhoging van de communautaire uitgaven, ook al kan het belang van die verhoging niet worden vastgesteld ─ erop neer dat haar een onbeperkte macht toekomt. De Spaanse regering houdt staande dat zij heeft aangetoond dat de totale steun is betaald voor een geringere hoeveelheid dan de totale hoeveelheid geproduceerde olie en residu. Zij vestigt de aandacht van het Hof op de inhoud van brief nr. 25002 van de FEGA van 30 september 1997, die de gegevens en de verklaringen bevat die haar standpunt rechtvaardigen. Zij verwijst eveneens naar een resolutie van het Parlement waarin de toepassing van financiële correcties wordt onderworpen aan de objectieve waardering van het verlies dat werkelijk door de begroting van de Gemeenschap is geleden. De Spaanse regering betwist de uitlegging door de Commissie van de rechtspraak van het Hof, volgens welke geen rekening kan worden gehouden met de inlichtingen die door een lidstaat na de door de Commissie vastgestelde termijn zijn verstrekt.
198.
De Commissie antwoordt dat de niet-toepassing of de incorrecte toepassing van regels en controlesystemen die door de communautaire landbouwvoorschriften zijn ingevoerd, door het Hof wordt gezien als een inbreuk op de communautaire regelgeving, die de Commissie ertoe verplicht adequate financiële correcties toe te passen. Volgens de rechtspraak heeft de Commissie het recht, de financiering van de totaliteit van de overeenkomstige uitgaven te weigeren, wanneer het onmogelijk is om met zekerheid vast te stellen in hoeverre de uitgaven van het EOGFL zijn verhoogd door aan de nationale autoriteiten te wijten onregelmatigheden. De Commissie betwijfelt de betrouwbaarheid van de door de verzoekende regering voorgelegde cijfers betreffende de productie van olijfolie. Deze gegevens vormen hoe dan ook onvoldoende bewijs dat van schade geen sprake is. Wat de al genoemde brief nr. 25002 betreft, reageert de Commissie met de opmerking dat dit document betrekking heeft op de goedkeuring van de rekeningen overeenkomende met het begrotingsjaar 1994 en derhalve niets van doen heeft met de onderhavige financiële correctie. Volgens haar kunnen de gegevens betreffende de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993 die na 29 februari 1996 zijn meegedeeld, niet in de beschouwingen worden betrokken.
ii) Beoordeling
199.
Ik heb al herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke de Commissie slechts de bedragen ten laste van het EOGFL kan brengen, die overeenkomstig de vastgestelde regels in de verschillende sectoren van landbouwproducten zijn betaald, en dat zij andere bedragen voor rekening van de lidstaten moet laten.(82)
200.
Sedert geruime tijd staat vast dat de Commissie het bestaan van schade niet hoeft aan te tonen, maar enkel ernstige aanwijzingen in die zin moet voorleggen. Deze verlichting van de bewijslast berust op de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.(83)
201.
Het beheer van de EOGFL-financiering is immers in hoofdzaak in handen van de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Deze regeling, die is gebaseerd op vertrouwen tussen nationale en communautaire autoriteiten, voorziet niet in een stelselmatige controle door de Commissie, die daartoe materieel gezien ook niet in staat zou zijn. Alleen de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen, welke gegevens nodig zijn om de EOGFL-rekeningen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen.(84)
202.
De beperkte omvang van het door de Commissie te leveren bewijs wordt bevestigd door de richtsnoeren van het rapport-Belle, volgens welke in moeilijke gevallen waarin het bedrag van de geleden schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld,
"het verlies voor de Gemeenschap [moet] worden bepaald door te evalueren in hoeverre het gebrekkige controlesysteem daartoe bijgedragen heeft"
.(85)
203.
In geval van betwisting staat het evenwel aan de Commissie, aan te tonen dat de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten zijn overtreden. Wanneer de Commissie een dergelijke schending heeft vastgesteld, dient de lidstaat in voorkomend geval aan te tonen dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de aan die schending te verbinden financiële consequenties.(86) Hij dient dan zo gedetailleerd en volledig mogelijk te bewijzen dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de berekeningen van de Commissie onjuist zijn.(87)
204.
Ten aanzien van de gronden die de Commissie ter adstructie van de litigieuze financiële correctie aanvoert, herinner ik aan mijn eerdere uiteenzetting over de gebreken van het controlesysteem van de Spaanse autoriteiten inzake de productiesteun voor olijfolie in de in deze conclusie genoemde opzichten(88), die het bestaan van een aanzienlijk risico van verliezen ten laste van de begroting van de Gemeenschap voldoende aantonen.
205.
Er dient aan te worden herinnerd dat het bemiddelingsorgaan in zijn bij brief van 3 maart 1997 aan de Spaanse autoriteiten toegezonden eindverslag te kennen gaf dat de door het EOGFL voorgestelde forfaitaire financiële correctie van 10 % met betrekking tot de productiesteun voor olijfolie haar logisch voorkwam en dat er geen enkele reden bestond om ze ter discussie te stellen. Het bemiddelingsorgaan heeft er namelijk op gewezen dat, ondanks enige latere verbeteringen, waarvan het positieve effect zich echter niet vóór 1995/1996 kon doen gevoelen,
"de Spaanse procedures voor de controle van de productiesteun [...] in 1993 niet volledig beantwoordden aan de communautaire regeling"
.(89) Het heeft weliswaar bepaalde evaluaties van de diensten van het EOGFL betreffende de zijns inziens onderschatte gevolgen die de inspecties van het AAO op de producenten hebben gehad, gecorrigeerd, doch was wel van opvatting dat
"deze correctie geen afbreuk doet aan de algemene conclusie van het EOGFL, dat het Spaanse controlesysteem, ook al heeft het een aantal positieve kanten, het ontbreken van een nationaal olijventeeltkadaster en geautomatiseerde gegevensbestanden van de producenten niet geheel compenseert"
.(90)
206.
De Spaanse regering betwist dat de gemeenschapsbegroting werkelijk schade heeft geleden en beroept zich daartoe op de gegevens die de Commissie in brief nr. 14973 van de FEGA van 29 mei 1997(91) zijn verstrekt, nadat het AAO informatie van de tijdens het verkoopseizoen 1992/1993 werkzame oliefabrieken had verzameld, alsmede op de gedetailleerde gegevens in brief nr. 25002 van de FEGA van 30 september 1997.(92)
207.
Er dient op te worden gewezen dat de Commissie bij beschikking C (96) 153 def., meegedeeld aan het Koninkrijk Spanje bij brief SG (96) D/1598 van 21 januari 1996, de uiterste datum voor toezending van aanvullende inlichtingen betreffende de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL heeft vastgesteld op 29 februari 1996. De Spaanse regering betwist die termijn niet. Aangezien de hierboven genoemde documenten eerst na 29 februari 1996 zijn toegezonden, kunnen zij bij de beoordeling van de door de Spaanse regering ingediende grieven niet in aanmerking worden genomen.
208.
Ofschoon de Spaanse regering de door de Commissie vastgestelde uiterste datum niet betwist, doet zij dit wel met betrekking tot de relevantie voor de onderhavige zaak van één van de arresten waarop de Commissie zich ter staving van het gestelde verval van recht heeft beroepen.
209.
Er dient op te worden gewezen dat het door de Commissie aangehaalde arrest van 3 oktober 1996, Duitsland/Commissie(93), niet op zichzelf staat, maar een voorbeeld is van
's Hofs vaste rechtspraak. Volgens deze rechtspraak kan de Commissie overeenkomstig artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1723/72(94), in de versie van verordening (EEG) nr. 422/86(95), een uiterste datum vaststellen voor de toezending van aan de lidstaten gevraagde aanvullende inlichtingen. Wanneer deze inlichtingen niet binnen de gestelde termijn worden verstrekt, geeft de Commissie haar beschikking op grond van de gegevens waarover zij op de vastgestelde uiterste datum beschikt, behoudens indien de te late toezending van de inlichtingen door uitzonderlijke omstandigheden is gerechtvaardigd.(96) Met betrekking tot de bevoegdheid van de Commissie om een uiterste datum vast te stellen, wordt in de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 422/86 verwezen naar de noodzaak van een snel onderzoek van de rekeningen, met de precisering dat de Commissie de vooruitgang van de werkzaamheden tot goedkeuring van de rekeningen in aanmerking moet nemen.(97)
210.
Zoals gezegd, werd de referentiedatum genoemd in artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1723/72, in de versie van verordening nr. 422/86, door de Commissie vastgesteld op 29 februari 1996. Aangezien de Spaanse regering geen uitzonderlijke omstandigheden heeft aangevoerd, volgt daaruit dat de na die datum ingezonden aanvullende inlichtingen als tardief moeten worden beschouwd.
211.
Het argument van de Spaanse regering, dat het reeds genoemde arrest van 3 oktober 1996, Duitsland/Commissie, op de onderhavige zaak niet van toepassing kan zijn, omdat de Commissie alle verklaringen van die regering van de hand heeft gewezen zodat deze laatste genoopt was nieuwe bewijsmiddelen aan te dragen, moet worden verworpen.
212.
Er dient aan te worden herinnerd dat het Hof in dat arrest de indiening van de resultaten van een onderzoek dat was ingesteld vóór de door de Commissie voor de indiening van aanvullende inlichtingen vastgestelde datum, doch waarop de verzoekende regering zich eerst na dat tijdstip had beroepen, als tardief heeft beschouwd aangezien er geen uitzonderlijke omstandigheden waren die de vertraging konden rechtvaardigen.
213.
Deze procedurele gegevens verschillen niet wezenlijk van hetgeen dienaangaande in andere arresten houdende uitlegging van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1723/72, in de versie van verordening nr. 422/86, is vastgesteld. Hoe dan ook heeft het litigieuze arrest met deze laatste arresten gemeen, dat de door de Commissie vastgestelde termijn door de verzoekende regering niet in acht is genomen toen zij zich wilde verlaten op bewijsmiddelen waarop zij nog geen beroep had gedaan.
214.
Volledigheidshalve dient erop te worden gewezen dat de reeds genoemde brief nr. 14973 van de FEGA zodanig is geformuleerd, dat de indruk wordt gewekt dat hij inlichtingen van de Spaanse autoriteiten bevat, die aantonen dat de totale hoeveelheid olie overeenkomt met de hoeveelheid waarvoor de producenten steun hebben aangevraagd en die al zijn genoemd in de aan het bemiddelingsorgaan toegezonden nota nr. 4047 van de FEGA van 12 februari 1997.(98) Hierbij past de opmerking dat laatstgenoemd document, dat wel binnen de vastgestelde termijn is ingediend, geen verandering heeft gebracht in de opvatting van dat orgaan, dat de litigieuze financiële correctie moest worden bekrachtigd.
215.
Zoals al vastgesteld, kunnen de door de Spaanse regering op het gebied van productiesteun aangedragen bewijsmiddelen de conclusie van de Commissie, dat de controles van de Spaanse autoriteiten gebrekkig waren, niet ontkrachten. De aan de Commissie verweten weigering om rekening te houden met de in de loop van de procedure gegeven uitleg, kan dus niet geacht worden het recht van verdediging van de verzoekende regering te schenden.
216.
Gelet op bovenstaande overwegingen dient het op onregelmatigheid van de forfaitaire financiële correctie van de productiesteun voor olijfolie gebaseerde middel te worden verworpen.
C ─
De financiële correcties wegens de weigering van het EOGFL om bepaalde uitgaven in verband met het olijventeeltkadaster voor zijn rekening te nemen
217.
Uit het syntheseverslag blijkt dat de totale uitgaven betreffende het olijventeeltkadaster een post
"algemene kosten"
ad 15 % van het totale contractbedrag omvatten. Dit percentage is aanzienlijk hoger dan het percentage dat over het algemeen aan dergelijke kosten wordt besteed bij andere namens of in opdracht van de Commissie uitgevoerde werkzaamheden. De opdracht voor de werken is aan Tragsa gegund en Tragsatec is één van haar onderaannemers. Tragsatec houdt geen analytische boekhouding per project bij. Op grond van de controle van de door laatstgenoemde alsmede door andere onderaannemers ten laste van Tragsa verstrekte facturen kon niet worden vastgesteld of niet, ondanks de herhaalde verzoeken van de Commissie, mogelijkerwijs ook kosten voor de werkzaamheden van de onderaannemers in rekening zijn gebracht.
218.
In de voor het begrotingsjaar 1993 gedeclareerde uitgaven was een winstpercentage van 10 % van het contractbedrag begrepen, hetgeen krachtens de communautaire regeling niet is toegestaan en dus niet door het EOGFL kan worden gefinancierd. Het onwettige karakter van de situatie wordt nog vergroot door de omstandigheid dat de werkzaamheden aan een openbare onderneming zijn gegund en dat geen aanbesteding heeft plaatsgehad.
219.
Op grond van het syntheseverslag heeft de Commissie een financiële correctie van 217 007 368 ESP op de uitgaven in verband met het olijventeeltkadaster voorgesteld.
Zij omvat drie delen:
─
weigering van de financiering van de algemene kosten boven 2 % van het totale contractbedrag;
─
weigering van de financiering van de winst van de onderneming waaraan de werkzaamheden zijn gegund, zijnde 10 % van het totale contractbedrag, en
─
een forfaitaire correctie van 10 % van de totale in aanmerking komende kosten, op grond dat de werkzaamheden zonder aanbesteding zijn gegund.
1. Argumenten van partijen
220.
De Spaanse regering betwist de onderhavige correctie.
221.
Wat het bedrag van de algemene kosten betreft, is zij van mening dat 15 % niet buitensporig is en overeenkomt met het percentage dat voor dit soort werkzaamheden toegestaan is. Het ontbreken van een boekhouding per project rechtvaardigt niet de verwerping van dit percentage, omdat de betrokken onderneming niet verplicht is een dergelijke boekhouding te voeren.
222.
De Spaanse regering bestrijdt dat de gebruikelijke procedure van goedkeuring van de EOGFL-rekeningen op de oprichtingskosten van het olijventeeltkadaster van toepassing is. Deze uitgave is niet een steun waarvan de toekenning afhangt van de inachtneming, door de ontvanger, van de in de communautaire regeling vastgestelde criteria. Het betreft de betaling van een vooraf overeengekomen dienst die tegen een vastgestelde prijs wordt verricht. Daarvoor bevat de communautaire regeling geen speciale procedure. De uitgaven die noodzakelijk zijn voor de oprichting van het olijventeeltkadaster komen echter in aanmerking, mits de Commissie vooraf op de hoogte is gesteld van de contracten, de bestekken of de voor de werkzaamheden geraamde kosten. Deze elementen zijn ter kennis van de Commissie gebracht, teneinde toestemming voor de werkzaamheden en de uitgaven te verkrijgen. De voor het begrotingsjaar 1993 verleende vergunning bevestigt dat de voorgestelde uitgaven beantwoorden aan de criteria van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79. In de vergunning is over de hoogte van de algemene kosten niets vermeld. De bijzondere aard van deze uitgaven is erkend in artikel 3, lid 6, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, waarin is bepaald dat de uitvoeringsbepalingen van de terzake toepasselijke voorschriften voorzover nodig kunnen worden vastgesteld. Waarom deze maatregelen niet zijn getroffen, is niet bekend. De Spaanse regering meent dat het aanbeveling verdient deze vast te stellen om problemen als de onderhavige te kunnen oplossen.
223.
Ten aanzien van de stelling dat de met het olijventeeltkadaster belaste openbare ondernemingen diensten van de overheid zijn, betoogt de Spaanse regering dat Tragsa en Tragsatec, ook al is hun kapitaal in handen van de overheid, naamloze vennootschappen zijn waarvan de werking wordt beheerst door het handelsrecht. De met deze ondernemingen gesloten contracten voor de uitvoering van de werkzaamheden kunnen dus volledig ten laste worden gebracht van de gelden bestemd voor de verwezenlijking van het olijventeeltkadaster.
224.
Aangaande de weigering om de winsten te financieren van de onderneming die de opdracht heeft ontvangen, zet de Spaanse regering uiteen, dat het standpunt van de Commissie voortvloeit uit het feit, dat het gaat om een door de overheid gecontroleerde onderneming. Volgens haar berust de weigering van de Commissie op de rechtstreekse toewijzing van de werkzaamheden aan de onderneming die de opdracht heeft ontvangen.
225.
De redenen waarom de Spaanse regering heeft afgezien van een aanbesteding voor de oprichting van het olijventeeltkadaster, zijn echter uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht volstrekt rechtmatig. De verzoekende regering verklaart dat engineeringbedrijven uit andere lidstaten hun medewerking hebben aangeboden tegen prijzen die twee- of driemaal hoger waren dan de prijzen die voor dergelijke werkzaamheden in Spanje gelden. Voorts hebben het vertrouwelijk karakter van de gegevens die in het olijventeeltkadaster moeten worden opgenomen, de krachtens de Spaanse wet bestaande mogelijkheid om de werkzaamheden te organiseren zonder dat een aanbesteding wordt uitgeschreven alsmede de technische deskundigheid van de onderneming Tragsa de Spaanse regering ertoe gebracht, de werken rechtstreeks aan deze onderneming te gunnen. De Commissie was van deze zaak en de gevolgde gedragslijn vooraf op de hoogte gesteld.
226.
Ten slotte stelt de Spaanse regering dat de Commissie niet het recht heeft een deel van de communautaire financiering te weigeren op grond dat de betrokken toewijzing van de werken ongeoorloofd was. Zij behoort, integendeel, alle middelen in het werk te stellen om deze situatie te voorkomen, in plaats van een onwettige sanctie op te leggen.
227.
De Commissie herinnert eraan, dat volgens de toepasselijke communautaire regeling een deel van de productiesteun bestemd is voor de werkzaamheden die voor de oprichting van het kadaster noodzakelijk zijn. Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, komen, wanneer de lidstaat de werkzaamheden in eigen beheer doet uitvoeren, alleen de uitgaven, verband houdende met andere kosten dan die van beheer en controle van de werkzaamheden, in aanmerking. Op grond van diezelfde bepaling moet de betrokken lidstaat de Commissie vooraf in kennis stellen van de inhoud van de contracten of van de bestekken, of van de geraamde kosten van de werkzaamheden. Evenwel voeren de communautaire voorschriften geen bijzondere boekhoudkundige en financiële regeling in voor deze uitgaven, die derhalve moeten worden goedgekeurd volgens de gebruikelijke procedure voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen.
228.
De Commissie is van mening dat de financiering van de algemene kosten boven 2 % van het totale contractbedrag van de werkzaamheden niet kan worden aanvaard, aangezien het percentage van de door de Spaanse regering gedeclareerde algemene kosten buitensporig is en door deze laatste niet is geadstrueerd.
229.
Zij voegt daaraan toe, dat de communautaire regeling niet voorziet in de financiering van een ondernemingswinst van 10 % van het contractbedrag van de werkzaamheden, en dat de declaratie van deze winst als uitgave te meer onregelmatig is omdat de betrokken onderneming een openbare onderneming is, waaraan de werkzaamheden zonder voorafgaande aanbesteding zijn gegund.
230.
Om deze laatste reden moest een forfaitaire correctie van 10 % van de totale in aanmerking komende kosten worden toegepast. Het ligt immers voor de hand, ervan uit te gaan dat het ontbreken van concurrentie automatisch tot een prijsverhoging leidt.
231.
Volgens de Commissie kan op grond van het onderzoek van het juridisch statuut dat volgens het Spaanse recht voor Tragsa geldt, worden bevestigd dat die onderneming een overheidsadministratie is. Zij voegt daaraan toe dat wanneer, zoals de Spaanse regering aanvoert, Tragsa een onafhankelijke onderneming is, het onjuist was om de werkzaamheden voor de oprichting van het olijventeeltkadaster zonder meer aan haar te gunnen.
232.
De Spaanse regering is van oordeel dat het argument ontleend aan het feit dat de Commissie Tragsa beschouwt als een dienst van de staat, een tegenstrijdigheid bevat: Tragsa maakt deel uit van de Spaanse overheid of zij doet dit niet. In het eerste, door de Commissie verdedigde geval kan niet worden volgehouden dat het contract moest worden gegund door middel van een openbare aanbesteding, bij gebreke waarvan de lidstaat aansprakelijk zou zijn voor de door deze onregelmatigheid veroorzaakte schade.
233.
Voor de verzoekende regering maakt Tragsa noch Tragsatec deel uit van de administratie, ook al is hun kapitaal in handen van de overheid. Dat zij rechtstreeks zijn geselecteerd, betekent niet dat de communautaire regeling inzake overheidsopdrachten is geschonden. Het is geschied op grond van de in die regeling voorziene uitzonderingsgevallen. De Commissie heeft niet aangetoond dat de toepasselijke bepalingen van de regeling niet in acht zijn genomen. Dat geen openbare aanbesteding heeft plaatsgehad, werd volgens de Spaanse regering door uitzonderlijke omstandigheden gerechtvaardigd.
234.
De Commissie acht haar argumentatie niet tegenstrijdig. Het feit dat Tragsa een overheidsdienst is, betekent niet dat de communautaire regeling inzake overheidsopdrachten in acht is genomen. In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Commissie erop gewezen, dat richtlijn 77/62/EEG van de Raad van 21 december 1976 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen(99), op de onderhavige zaak van toepassing was en dat de Spaanse regering de bepalingen van artikel 9 niet in acht heeft genomen.(100)
235.
Evenmin heeft de Spaanse regering rekening gehouden met artikel 3, lid 5, laatste alinea, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, volgens hetwelk de lidstaat de Commissie vooraf in kennis stelt van de inhoud van de contracten of van de bestekken, of van de geraamde kosten van de werkzaamheden.
2. Beoordeling
a) Inleidende opmerkingen
236.
De drie litigieuze financiële correcties berusten op overwegingen van verschillende aard, omdat zij in wezen zijn gebaseerd op, respectievelijk, het feit dat de Spaanse regering geen verantwoording aflegt, het stilzwijgen van de communautaire regeling dat als een verbod wordt uitgelegd, dan wel het negeren van dat verbod.
237.
Ondanks deze verschillen in de motivering ben ik van mening dat de voorafgaande beantwoording van de vraag naar de publiekrechtelijke dan wel privaatrechtelijke aard van Tragsa, de onderneming waaraan de opdracht is gegund, het onderzoek kan vergemakkelijken ─ zij het in verschillende mate ─ van de criteria aan de hand waarvan de grondslagen van de bestreden beschikking en de daartegen gerichte grieven van de Spaanse regering, hoe uiteenlopend ook, kunnen worden beoordeeld.
238.
Of het nu gaat om het belasten van de communautaire begroting met hoge algemene kosten of met de winst van de onderneming waaraan de opdracht is gegund, dan wel de verplichting van de aanbestedende dienst om de communautaire procedures voor overheidsopdrachten in acht te nemen: het antwoord op deze vragen hangt geheel of gedeeltelijk af van de juridische kwalificatie die volgens artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, aan Tragsa moet worden toegekend.
239.
Ik herinner eraan, dat dit voorschrift bepaalt welke uitgaven voor financiering in aanmerking komen, naargelang het publiekrechtelijk of privaatrechtelijk karakter van de met de uitvoering van de werkzaamheden voor de oprichting van het olijventeeltkadaster belaste opdrachtnemer. Dienovereenkomstig kunnen worden gefinancierd hetzij de uitgaven die voortvloeien uit de contracten die met particuliere opdrachtnemers zijn gesloten, hetzij de andere kosten dan de kosten van beheer en controle van de werkzaamheden wanneer de lidstaat deze werkzaamheden in eigen beheer uitvoert.
b) Het rechtskarakter van Tragsa
240.
Aan de hand van de inhoud van het dossier moet worden beoordeeld of het bij Tragsa gaat om een
"natuurlijke persoon of rechtspersoon die belast is met de uitvoering van de werkzaamheden"
in de zin van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, dan wel om een met die uitvoering belaste
"eigen dienst"
van de lidstaat, in de zin van ditzelfde artikel.
241.
In het eerste geval komen in aanmerking
"de uitgaven welke voortvloeien uit contracten"
met de lidstaat. In het tweede geval komen in aanmerking de
"andere kosten dan kosten van beheer en controle van de werkzaamheden"
.
242.
Bij gebreke van aanknopingspunten in de betrokken bepaling, kan worden aangenomen dat het aldus gemaakt verschil tussen uitgaven en kosten, naargelang de met de werkzaamheden belaste opdrachtnemer al dan niet een overheidsdienst is, van doen heeft met het streven van de communautaire wetgever om niet alle uitgaven die de overheidsinstanties ter vervulling van hun lopende taken maken, ten laste van de communautaire begroting te brengen. Deze taken brengen hoe dan ook kosten met zich die het gevolg zijn van de gebruikelijke werkzaamheden van beheer en controle van de activiteiten van de overheidsinstanties. In een dergelijk geval worden alleen geacht voor financiering in aanmerking te komen, de bijkomende kosten die rechtstreeks worden veroorzaakt door zulke projecten, waartoe ook de oprichting van het olijventeeltkadaster kan behoren.
243.
Mijns inziens moet de grens derhalve worden getrokken tussen de aan derden toevertrouwde taken en de taken die de bevoegde instanties van de lidstaat zelf wensen uit te voeren. Deze uitlegging vindt bevestiging in de tekst van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, die onderscheid maakt tussen natuurlijke of rechtspersonen en de eigen diensten van de lidstaat. De tekst spreekt ook van een contract, waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat twee afzonderlijke handelingsbekwame entiteiten over en weer hun toestemming verlenen.
244.
Zoals gezegd, zijn de inlichtingen die door de Spaanse regering en de Commissie zijn verstrekt onvolledig, en de conclusies die zij daaruit trekken tegenstrijdig. Het Hof dient zich nochtans op grond van deze inlichtingen een oordeel te vormen.
245.
Gezien deze gegevens blijken de voornaamste kenmerken van Tragsa de volgende te zijn.
246.
Tragsa werd opgericht als een naamloze vennootschap die onder de regels van het privaatrecht, inzonderheid het handelsrecht valt. Haar kapitaal is in handen van de overheid. Volgens artikel 88 van de Spaanse wet nr. 66/97 van 30 december 1997(101) houdende fiscale, sociale en administratieve maatregelen, wordt Tragsa geacht een
"instrumenteel middel"
en een
"technische overheidsdienst" (102) te zijn. Zij is
"gehouden uitsluitend, zelf of via haar dochtermaatschappijen, de werkzaamheden uit te voeren die de centrale overheid, de autonome regio's en de daarvan afhankelijke overheidsorganen haar toewijzen"
.(103) Zoals de Commissie in haar memorie van antwoord stelt, zonder op dit punt door de Spaanse regering te worden tegengesproken, bevestigt deze recente bepaling het specifieke juridische stelsel dat voor deze onderneming vanaf haar oprichting geldt.(104)
247.
Het is mijns inziens van weinig belang dat de opdrachtnemer waaraan de werkzaamheden zijn toevertrouwd, nauwe banden met de overheid onderhoudt en bepaalde aspecten schijnt te vertonen van een afzonderlijk orgaan van die overheid. Het statuut van naamloze vennootschap verleent Tragsa in beginsel een financiële en boekhoudkundige zelfstandigheid, die tot uitdrukking komt in de noodzaak om formeel alle uitgaven te bekostigen die worden veroorzaakt door de uitvoering van de haar toevertrouwde projecten, alsmede in de rechtsbevoegdheid om in haar eigen naam verbintenissen aan te gaan.
248.
Derhalve heeft het feit dat de vennootschap Tragsa beschouwd moet worden als een medecontractant die door de Spaanse autoriteiten is belast met de oprichting van het olijventeeltkadaster, en niet als een eigen dienst van de Spaanse administratie, enige consequenties. Het meest in het oog springende gevolg van deze kwalificatie betreft de toepasselijkheid van de communautaire regelgeving inzake overheidsopdrachten.
c) De forfaitaire correctie van 10 % van de in aanmerking komende kosten op grond dat de werkzaamheden zonder aanbesteding zijn toegewezen
249.
De Spaanse regering erkent dat zij geen aanbesteding heeft uitgeschreven. Zij meent dat zij
"niet aan de [communautaire] regeling [voor het plaatsen van overheidsopdrachten] is voorbijgegaan, maar op grond van de toegelaten uitzonderingen de betrokken onderneming rechtstreeks heeft geselecteerd en deze selectie naar behoren heeft gerechtvaardigd" (105); zij bestrijdt niet langer dat de communautaire regeling voor het plaatsen van overheidsopdrachten van toepassing is.
250.
De door het Hof te beantwoorden vraag komt erop neer, of de Spaanse regering inderdaad de rechtstreekse gunning van de opdracht aan Tragsa kon baseren op één van de uitzonderingen voorzien in richtlijn 77/62, waarvan de toepassing op zich niet wordt betwist.(106)
251.
De Spaanse regering heeft de rechtstreekse gunning van de opdracht aan Tragsa gebaseerd op de vertrouwelijke aard van de gegevens voor de oprichting van het olijventeeltkadaster.
252.
Ofschoon zij zich ter staving van dit argument niet op een bepaald voorschrift van het gemeenschapsrecht beroept, kan worden aangenomen dat zij zich heeft willen baseren op artikel 6, lid 1, sub g, van richtlijn 77/62. Op grond van dit artikel kunnen aanbestedende diensten aan de in artikel 4, leden 1 en 2, voorziene procedures voorbijgaan,
"wanneer de leveringen geheim verklaard zijn of wanneer hun uitvoering gepaard moet gaan met bijzondere veiligheidsmaatregelen krachtens de in de betrokken lidstaat geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, of wanneer de bescherming van de fundamentele belangen van staatsveiligheid zulks vereist"
.
253.
Er zij aan herinnerd dat de bepalingen van artikel 6 van richtlijn 77/62, dat afwijkingen toestaat van de voorschriften die de effectiviteit beogen te waarborgen van de door het Verdrag toegekende rechten op het gebied van overheidsopdrachten voor leveringen, op strikte wijze moeten worden uitgelegd.(107) Om dezelfde redenen moeten deze voorschriften, die bepalen in welke gevallen de opdrachten volgens de niet-openbare procedure kunnen worden geplaatst, als uitputtend worden beschouwd.(108)
254.
Overigens heeft de Spaanse regering niet verklaard waarom zij de vertrouwelijke aard van de meegedeelde gegevens voor de oprichting van het olijventeeltkadaster minder goed gewaarborgd acht wanneer de oprichting zou zijn toevertrouwd aan andere ondernemingen, Spaanse dan wel afkomstig uit andere lidstaten van de Gemeenschap.
255.
In een arrest van 5 december 1989, Commissie/Italië(109), heeft het Hof zich uitgesproken over de vraag, welke door een lidstaat aangewende middelen passend zijn om de bescherming van de vertrouwelijkheid van gegevens van geautomatiseerde bestanden met het oog op de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten en de communautaire regeling inzake overheidsopdrachten te waarborgen. De lessen die in dit arrest zijn vervat, moeten mijns inziens, mutatis mutandis, op de onderhavige zaak worden overgebracht. Zoals het Hof namelijk heeft opgemerkt, kan de vertrouwelijkheid van de gegevens worden gewaarborgd door het treffen van maatregelen die minder inbreuk maken op het functioneren van de interne markt dan de maatregel die elke concurrentie van andere marktdeelnemers uitsluit.(110) Het Hof noemt als voorbeeld de geheimhoudingsplicht van het personeel van de betrokken vennootschappen, waarvan de schending strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd.(111) Het is zeker mogelijk een dergelijke verplichting op te nemen in de contractuele voorwaarden die voor de inschrijvers verbindend zijn.
256.
Aangaande de andere door de Spaanse regering genoemde selectiecriteria, te weten het prijsniveau, de specialisatie, de technische bekwaamheid en de betrouwbaarheid van de uitverkoren onderneming, volstaat het eraan te herinneren dat dit precies de criteria zijn die de aanbestedende diensten krachtens richtlijn 77/62 bij de gunning van de opdracht in acht mogen nemen.(112) De Spaanse autoriteiten konden derhalve op grond van de geldende communautaire regeling de rechtmatig nagestreefde doeleinden met inachtneming van de beginselen van de vrije mededinging en het vrije verkeer verwezenlijken.
257.
Ik voeg hieraan toe dat, zoals de Commissie terecht aanneemt, de niet-toepassing van de communautaire regeling betreffende overheidsopdrachten alsmede de omstandigheid dat daardoor van concurrentie geen sprake is geweest, het vermoeden van een ongerechtvaardigde prijsverhoging wettigen.
258.
Op grond hiervan moet de door de Spaanse regering tegen de Commissie aangevoerde grief worden verworpen en moet worden geoordeeld dat de rechtstreekse toewijzing van de litigieuze opdracht aan Tragsa zonder dat de procedurele voorschriften van richtlijn 77/62 in acht zijn genomen, de toepassing van een forfaitaire correctie van 10 % van de in aanmerking komende kosten rechtvaardigt.
d) De weigering om de algemene kosten volledig te financieren
259.
Er zij aan herinnerd dat krachtens artikel 3, leden 1 en 2, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening 1794/79, een deel van de productiesteun bestemd is voor de financiering van de oprichting van het olijventeeltkadaster.
260.
De financiering geschiedt volgens dezelfde procedure als die voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, aangezien overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de genoemde verordening de toepasselijke procedure dezelfde is als voor de uitgaven bedoeld in de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70.
261.
Het rapport-Belle herinnert eraan dat de goedkeuringsprocedure tot doel moet hebben
"redelijke zekerheid te verkrijgen dat de uitgaven die de betalingsorganen namens het EOGFL hebben gedaan en die in de jaarlijkse aangifte van de lidstaten zijn vermeld, in overeenstemming met de gemeenschapsvoorschriften zijn gedaan en niet aanzienlijk zijn overschat. Bovendien moeten de bedragen zijn uitgegeven voor transacties die werkelijk hebben plaatsgevonden en zijn ontvangen door de rechtmatige begunstigde of zijn gevolmachtigde." (113)
262.
De omstandigheid dat Tragsa wordt beschouwd als een medecontractant en niet als een eigen dienst van een Spaanse overheidsinstantie, rechtvaardigt dat de algemene kosten, ontstaan bij de uitvoering van het project tot oprichting van het olijventeeltkadaster, voor rekening van het EOGFL zijn gebracht. In zoverre kan de Commissie niet worden verweten dat zij aan de financiering van de uit dien hoofde ontstane uitgaven de voorwaarde verbindt dat desbetreffende bewijsstukken worden overgelegd.
263.
Uit het syntheserapport volgt, dat het voor de algemene kosten bestemde deel van de begroting in aanzienlijke mate het aandeel van de algemene kosten bij andere door de Commissie in opdracht gegeven werken overtreft. De Spaanse regering heeft het litigieuze niveau van de algemene kosten van het project niet aannemelijk gemaakt. Zij betwist niet dat Tragsatec, de onderaannemer die circa 200 projecten beheert, geen analytische boekhouding per project voert. Evenmin heeft zij concrete feiten aangevoerd die de onderhavige algemene kosten zouden kunnen rechtvaardigen.
264.
Brief nr. 34278 van 18 oktober 1993(114), waarmee de Commissie aan de Spaanse autoriteiten meedeelde dat de door hen voorgenomen uitgave beantwoordde aan de criteria van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, kan niet worden beschouwd als een voorafgaande goedkeuring waardoor de Spaanse regering werd ontheven van de verplichting om later op gedetailleerde wijze het bestaan en de aard van de gedane uitgaven te bewijzen.
265.
Dit vereiste vormt de noodzakelijke garantie voor de ordelijke bestemming van de communautaire steun in de betrokken sector.
266.
De weigering tot financiering van de algemene kosten boven 2 % van het totale contractbedrag komt dus gerechtvaardigd voor.
e) De weigering om de winst van Tragsa te financieren
267.
Er zij aan herinnerd dat volgens de conclusies van het syntheseverslag, waarmee de Commissie zich heeft verenigd, de financiering door het EOGFL van een ondernemingswinst van 10 % van het contractbedrag niet mogelijk is, omdat zij niet in de communautaire regeling is voorzien.
268.
De door de Commissie genoemde redenen om elke financiering uit dien hoofde te weigeren, zijn mijns inziens niet geheel duidelijk.
269.
Artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79, definieert de in aanmerking komende uitgaven naargelang de juridische kwalificatie die van toepassing is op de met de uitvoering van de werken betreffende de oprichting van het olijventeeltkadaster belaste opdrachtnemer, die hetzij een medecontractant van de administratie is hetzij de administratie zelf.
270.
De weigering om de winst van de opdrachtnemer te financieren, is op grond van dit artikel alleen denkbaar wanneer deze een dienst van de Spaanse overheid is in de zin van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79. Alleen in dat geval beperkt deze bepaling de in aanmerking komende kosten tot de door de werkzaamheden veroorzaakte kosten, nauwkeuriger gezegd tot enige van deze kosten. Men moet de communautaire regeling wel lezen in een overdreven beperkende zin, wanneer men de zinsnede
"uitgaven welke voortvloeien uit contracten tussen de bevoegde instantie van de producerende lidstaat en de natuurlijke personen of rechtspersonen die belast zijn met de uitvoering van de werkzaamheden"
aldus wil uitleggen, dat zij zich beperkt tot door deze personen gemaakte kosten, met uitsluiting van de winsten, waarvan het behalen juist het doel van hun werkzaamheden is.
271.
Niet valt in te zien wat zich bij de huidige stand van de communautaire regeling zou kunnen verzetten tegen het beginsel van de financiering van de winst van een marktdeelnemer die, zoals in casu, beantwoordt aan de kwalificatie van
"natuurlijke of rechtspersoon die belast is met de uitvoering van de werkzaamheden"
in de zin van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 154/75, in de versie van verordening nr. 1794/79.
272.
Aan de hand van het dossier kan bovendien moeilijk worden bepaald, of de door de Commissie aangevoerde onregelmatigheid erop berust dat de communautaire begroting niet mag worden belast met de winst, van welke omvang dan ook, die door de opdrachtnemer is behaald, of dat de financiering van een winst van 10 % geacht moet worden meer te zijn dan hetgeen redelijkerwijs door de Gemeenschap kan worden gedragen. In het laatstgenoemde geval staat het aan de Commissie om duidelijk aan te tonen dat dit percentage klaarblijkelijk hoger is dan hetgeen bij dit type contracten als normaal wordt beschouwd.
273.
Het uit dien hoofde door de Spaanse regering ingediende middel moet derhalve worden aanvaard, nu een onbetwistbare rechtsgrondslag en passende motiveringen van de kant van de Commissie ontbreken. Bijgevolg moet de bestreden beschikking op dit punt worden nietig verklaard.
IV ─ Consumptiesteun voor olijfolie
A ─
Rechtskader
274.
De algemene voorschriften inzake consumptiesteun voor olijfolie zijn vastgesteld in verordening nr. 3089/78.(115) Artikel 1 bepaalt dat de consumptiesteun voor olijfolie slechts wordt verleend aan erkende bedrijven voor de verpakking van olijfolie. Volgens artikel 2, lid 1, wordt de erkenning door de betrokken lidstaat slechts verleend aan bedrijven die een nader te bepalen minimale verpakkingscapaciteit hebben, die gedurende een nader te bepalen minimumperiode als verpakkingsbedrijf werkzaam zijn, die een voorraadboekhouding voeren volgens nader te bepalen voorschriften en die bereid zijn zich te onderwerpen aan alle controles voor de toepassing van de steunregeling. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, wordt de erkenning ingetrokken indien, behoudens overmacht, niet meer wordt voldaan aan één van de in artikel 2, lid 1, vermelde erkenningsvoorwaarden. Volgens lid 2 van dat artikel, besluit de betrokken lidstaat tot tijdelijke intrekking van de erkenning van elk verpakkingsbedrijf dat de steun heeft aangevraagd voor een grotere hoeveelheid olijfolie dan de hoeveelheid waarvoor het recht op steun is erkend.
275.
Volgens artikel 7, eerste alinea, van verordening nr. 3089/78, voeren de lidstaten een controlesysteem in om te waarborgen dat het product waarvoor steun wordt aangevraagd, voldoet aan de voorschriften om ervoor in aanmerking te komen. Volgens de tweede alinea van die bepaling, moet bij de controle met name kunnen worden nagegaan of de hoeveelheid olijfolie waarvoor steun wordt aangevraagd, overeenkomt met de hoeveelheid olijfolie van communautaire oorsprong die in het verpakkingsbedrijf is ingeslagen, alsmede met de hoeveelheid olijfolie van communautaire oorsprong die het bedrijf heeft verlaten nadat zij verpakt is overeenkomstig de voorschriften van artikel 4, lid 1, sub b, van die verordening, en die op de markt van de Gemeenschap is gebracht.
276.
Bij verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie van 24 september 1985 zijn de bepalingen vastgesteld ter uitvoering van de consumptiesteunregeling voor olijfolie.(116) Artikel 1 bepaalt dat een verpakkingsbedrijf slechts voor erkenning in aanmerking kan komen indien het een verpakkingscapaciteit heeft van ten minste 6 ton olie per werkdag van acht uren. Artikel 2 preciseert de vereiste erkenningsvoorwaarden. De artikelen 9 en 11 stellen de uitvoeringsbepalingen vast voor de indiening van de steunaanvragen en de uitbetaling van de steun. Volgens artikel 9, lid 3, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 643/93 van de Commissie van 19 maart 1993(117), keert de lidstaat binnen 150 dagen na de dag van indiening van de aanvraag de steun uit voor de hoeveelheden waarvoor op grond van de controles ter plaatse het recht op steun is erkend. Deze termijn kan evenwel worden verlengd indien op grond van de uitgevoerde controles een aanvullend onderzoek nodig is.
277.
Artikel 12 van verordening nr. 2677/85, in de versie van verordening (EEG) nr. 571/91 van de Commissie van 8 maart 1991(118), betreft de inhoud van de controles. Lid 1, eerste alinea, van dit artikel bepaalt dat met het oog op de in artikel 7 van verordening nr. 3089/78 bedoelde controles, de lidstaten overgaan tot verificatie van de voorraadboekhouding van alle erkende bedrijven. Zij controleren ook steekproefsgewijze de financiële bewijsstukken betreffende de door deze bedrijven uitgevoerde werkzaamheden. Volgens dit lid 1, vierde alinea, controleren de lidstaten in geval van twijfel over de juistheid van de in de steunaanvraag vermelde gegevens eveneens de financiële boekhouding van de erkende bedrijven.
278.
Artikel 12, lid 6, van verordening nr. 2677/85 bepaalde in de versie van verordening nr. 571/91, dat wanneer door de bevoegde autoriteit wordt geconstateerd dat de steunaanvraag betrekking heeft op een hoeveelheid die groter is dan die waarvoor het recht op de steun is erkend, de betrokken lidstaat de erkenning onverwijld intrekt voor een periode van één tot vijf jaar, dit alles onverminderd eventuele andere sancties en rekening houdend met de ernst van de overtreding. Deze bepaling is bij verordening nr. 643/93 gewijzigd. In de nieuwe versie bepaalt artikel 12, lid 6, dat de aan het bedrijf opgelegde sanctie drie- tot achtmaal het bedrag van de ten onrechte aangevraagde steun is of, wanneer de hoeveelheid waarvoor ten onrechte steun is aangevraagd, de hoeveelheid waarvoor na controle het recht op steun is erkend, met 20 % of meer overschrijdt, de lidstaat niet alleen de financiële sanctie toepast doch bovendien voor een periode van één tot drie jaar, naar gelang van de ernst van de inbreuk, de erkenning intrekt.
B ─
De gerichte financiële correctie van de aan twee erkende olieverpakkingsbedrijven toegekende steun
279.
Uit het syntheserapport blijkt dat, overeenkomstig het standpunt dat het EOGFL ten aanzien van het begrotingsjaar 1992 had ingenomen en hetgeen in het kader van datzelfde begrotingsjaar aan de Spaanse autoriteiten was meegedeeld, een specifieke financiële correctie is voorgesteld voor twee bedrijven, behorende tot de vijftien in 1992 gecontroleerde gevallen maar waarvan de aanvragen betrekking hadden op in het jaar 1993 betaalde steun.
280.
Een correctie ten bedrage van 26 849 245 ESP werd uit dien hoofde bij de bestreden beschikking aan het Koninkrijk Spanje opgelegd.
281.
Volgens de Commissie werden bij de toepassing van de regeling inzake de consumptiesteun voor olijfolie verscheidene inbreuken vastgesteld, die tot een financiële correctie voor het begrotingsjaar 1992 hebben geleid. Na deze correctie heeft het EOGFL het Koninkrijk Spanje bij brief nr. 22798 van 13 juni 1995 een reeks aanbevelingen gedaan. Evenwel heeft een door het EOGFL van 22 tot 26 januari 1996 uitgevoerd controlebezoek, dat tot doel had na te gaan of verordening nr. 4045/89 werd toegepast, geleid tot de conclusie dat de controleprocedures in het geheel niet waren verbeterd.
282.
Uit de zojuist genoemde brief van 13 juni 1995 blijkt, dat de controlediensten van het EOGFL hebben voorgesteld financiële correcties toe te passen op vijftien bedrijven waaraan consumptiesteun voor olijfolie was betaald, waaronder de ondernemingen F. Fernández en N. Sevillano.(119)
1. De onderneming F. Fernández
a) Argumenten van partijen
283.
Volgens de brief van 13 juni 1995 kon op grond van de door het AAO verstrekte inlichtingen niet worden vastgesteld, of is gecontroleerd dat de voorraad olie overeenkwam met de verpakkingen, en zo ja, met welk resultaat. Het EOGFL is van mening dat de steun werd betaald ofschoon een doeltreffende controle ontbrak, en stelt een financiële correctie van 10 % voor.
284.
De Spaanse regering betwist de door de Commissie toegepaste financiële correctie. Volgens haar is wel degelijk gecontroleerd of de daadwerkelijke voorraden overeenstemden met de boekhoudkundige voorraden. Zij wijst erop, dat het grootste geconstateerde verschil betrekking had op de lege verpakkingen van 25 l, die evenwel niet worden gebruikt voor olijfolie waarvoor steun wordt verleend, hetgeen verklaart dat zij niet in de boekhouding zijn opgenomen. De andere, minieme, verschillen zijn niet ernstig genoeg om een administratieve procedure voor de invordering van de betrokken bedragen aan te spannen. Bij een later controlebezoek in de onderneming werd de situatie bevredigend geacht.
285.
De Commissie betoogt dat, als gevolg van inspecties van het EOGFL bij het AAO, bijzonder ernstige onregelmatigheden zijn geconstateerd bij vijftien van de gecontroleerde zevenentwintig ondernemingen. Financiële correcties zijn toegepast op de in de loop van het begrotingsjaar 1992 verleende steun. In de ondernemingen F. Fernández en N. Sevillano zijn de onregelmatigheden gedurende het begrotingsjaar 1993 blijven bestaan. Bij de onderneming F. Fernández zijn gebreken in de voorraadadministratie geconstateerd, op grond waarvan het niet mogelijk was de overeenstemming van de voorraden met de verpakkingen vast te stellen, terwijl, nadat die gebreken waren gecorrigeerd, anomalieën aan het licht zijn getreden. Onder die omstandigheden had de steun niet mogen worden verleend.
286.
De Spaanse regering voert hiertegen aan, dat het controlebezoek van het EOGFL betreffende de werkzaamheden in het begrotingsjaar 1993 geen betrekking kon hebben op de in juni 1995 aan het AAO verstrekte aanbevelingen. Slechts één enkele onregelmatigheid kon worden vastgesteld, te weten het ontbreken van overeenstemming tussen de daadwerkelijke voorraden en de boekhoudkundige voorraden van lege verpakkingen. De daarbij betrokken hoeveelheid olie maakte echter niet meer uit dan 0,01 % van de voor het verkoopseizoen 1992/1993 aan de onderneming betaalde steun, hetgeen niet een zo zwaarwegende onregelmatigheid is, dat op grond daarvan de onderneming van de steunregeling kan worden uitgesloten.
287.
De Commissie herinnert er wederom aan, dat haar kritiek op de Spaanse autoriteiten betrekking heeft op de manier waarop de controles zijn uitgevoerd, en die dermate onbevredigend was dat op grond van de verstrekte inlichtingen niet kon worden geverifieerd of de voorraden met de verpakkingen waren vergeleken en wat het resultaat van deze vergelijking was.
b) Beoordeling
288.
Het zij in herinnering gebracht, dat ingevolge artikel 7, eerste alinea, van verordening nr. 3089/78 de lidstaten een controlesysteem instellen om te waarborgen dat het product waarvoor de steun wordt aangevraagd, voldoet aan de voorwaarden om ervoor in aanmerking te komen.
289.
Artikel 12, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2677/85, in de versie van verordening nr. 571/91, bepaalt dat met het oog op de in artikel 7 van verordening nr. 3089/78 bedoelde controles, de lidstaten overgaan tot verificatie van de voorraadboekhouding van alle erkende bedrijven. Zij controleren ook steekproefsgewijze de financiële bewijsstukken betreffende de door deze bedrijven uitgevoerde werkzaamheden.
290.
Voormeld artikel 12, lid 1, derde, vierde en vijfde alinea, bepaalt dat de lidstaten bij ieder in de eerste alinea van die bepaling bedoeld bezoek de overeenstemming nagaan tussen enerzijds de totale hoeveelheden onverpakte en verpakte olijfolie alsmede het lege verpakkingsmateriaal in het bedrijf en in de opslagplaats in de zin van artikel 7, en anderzijds de uit de voorraadboekhouding blijkende gegevens. De lidstaten controleren in geval van twijfel over de juistheid van de in de steunaanvraag vermelde gegevens ook de financiële boekhouding van de erkende bedrijven. De lidstaat kan daarnaast bij de erkende bedrijven onaangekondigd soortgelijke controles uitvoeren als hierboven bedoeld.
291.
Het zij tevens in herinnering gebracht, dat ingevolge artikel 3, eerste alinea, sub a, b en f, van verordening nr. 2677/85, in de versie van verordening nr. 571/91, elk verpakkingsbedrijf een dagelijkse voorraadboekhouding voert welke gegevens bevat inzake de voorraad olijfolie, ingedeeld naar oorsprong en verpakkingsvorm, op de dag van erkenning en aan het begin van elk verkoopseizoen, inzake de hoeveelheid en de kwaliteit van elke in het bedrijf aangevoerde partij olijfolie, ingedeeld naar oorsprong en verpakkingsvorm, alsmede inzake de hoeveelheid en de kwaliteit van de verpakte olijfolie.
292.
Uit deze verordening volgt dat de voorraadboekhouding gegevens moet bevatten aan de hand waarvan de goederenvoorraad nauwkeurig kan worden vastgesteld.
293.
In casu betwist de Spaanse regering niet, dat de desbetreffende rubriek van de voorraadboekhouding geen details bevatte over de bij het begin van elke maand bestaande voorraden, hetgeen ertoe heeft geleid dat het bedrijf werd verzocht deze inlichtingen te verstrekken. Nadat deze gegevens later waren verstrekt, werden enige anomalieën vastgesteld die, ofschoon van beperkte betekenis, nieuwe onregelmatigheden hebben toegevoegd aan die welke door de gebrekkige voorraadboekhouding waren veroorzaakt. De Spaanse regering betwist trouwens niet, dat tussen de daadwerkelijke en de boekhoudkundige voorraden van lege verpakkingen een verschil bestond. De voorraadboekhouding voldeed derhalve niet aan de communautaire regeling.
294.
Deze onregelmatigheid is op zich van voldoende belang om de in casu toegepaste financiële correctie van 10 % te rechtvaardigen.
2. De onderneming N. Sevillano
a) Argumenten van partijen
295.
Volgens de brief van 13 juni 1995 kon aan de hand van de door het AAO verschafte documenten niet worden vastgesteld, of in deze onderneming is gecontroleerd of de daadwerkelijke voorraden overeenkwamen met de boekhoudkundige, en zo ja, met welk resultaat. Bovendien hebben de controlediensten van het EOGFL erop gewezen dat het AAO had vastgesteld dat een steunaanvraag betrekking had op een grotere hoeveelheid olijfolie dan die welke voor steun in aanmerking kwam. Deze inbreuk rechtvaardigde de intrekking van de aan deze onderneming verleende erkenning. Het EOGFL is van mening, dat onder deze omstandigheden de steun op onrechtmatige wijze werd ontvangen, zodat een financiële correctie van 100 % moest worden toegepast.
296.
De Spaanse regering betwist de door de Commissie toegepaste financiële correctie. Zij betoogt dat wel degelijk is gecontroleerd of de daadwerkelijke voorraden met de boekhoudkundige overeenkwamen. Het AAO heeft de steunaanvraag voor februari 1992 gecorrigeerd ten aanzien van de hoeveelheid olijfolie waarvoor geen recht op steun kon worden vastgesteld. Het AAO is toen tot het inzicht gekomen, dat de voorwaarden voor de oplegging van de sanctie bestaande in de intrekking van de erkenning, bij de onderneming N. Sevillano niet waren vervuld, omdat die onderneming noch opzettelijk noch met grove nalatigheid een onjuiste verklaring heeft afgegeven. De Spaanse regering beroept zich op artikel 12, lid 6, van verordening nr. 2677/85, in de versie van verordening nr. 643/93. Bij een later controlebezoek aan dit bedrijf kon worden vastgesteld dat de daadwerkelijke voorraden met de boekhoudkundige overeenkwamen. Volgens haar is de voorgestelde financiële correctie in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
297.
Volgens de Commissie heeft de onderneming N. Sevillano talrijke onregelmatigheden begaan, waaronder een steunaanvraag voor een grotere dan de toegestane hoeveelheid olijfolie. Dit had tot schorsing of onmiddellijke intrekking van de erkenning van die onderneming moeten leiden. Aan de hand van de door de Spaanse autoriteiten over deze onderneming verschafte documenten kon niet worden vastgesteld, of was onderzocht of de daadwerkelijke voorraden overeenkwamen met de boekhoudkundige voorraden, en met welk resultaat. De Commissie voegt hieraan toe, dat op het moment waarop de onregelmatigheid van de steunaanvraag werd ontdekt, de wijziging van artikel 12, lid 6, van verordening nr. 2677/85 nog niet in werking was getreden. Onder deze omstandigheden moest de intrekking van de erkenning gedurende een bepaalde periode onverwijld en onvoorwaardelijk plaatsvinden. Ten slotte betoogt de Commissie dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden, gezien de buitengewone ernst van de geconstateerde onregelmatigheden.
298.
De Spaanse regering stelt zich op het standpunt, dat slechts sprake is van één enkele belangrijke onregelmatigheid, te weten de aanvraag van steun voor een grotere hoeveelheid olijfolie dan die welke er recht op gaf. Maar aangezien het een vergissing ten aanzien van een zeer geringe hoeveelheid betreft, staat artikel 12, lid 6, van verordening nr. 2677/85, in de versie van verordening nr. 643/93, dat betrekking heeft op gevallen van valse verklaringen die opzettelijk of met grove nalatigheid zijn afgegeven, en niet op feitelijke vergissingen, in de weg aan het onmiddellijk en automatisch opleggen van sancties.
299.
De Commissie betoogt, dat ten laste van de onderneming N. Sevillano talrijke en ernstige onregelmatigheden zijn vastgesteld, en niet alleen die welke de verzoekende regering vermeldt. Volgens haar vond de herziening van verordening nr. 2677/85 enige maanden na de constatering van de inbreuk plaats.
b) Beoordeling
300.
Aangaande de steunaanvraag voor een grotere hoeveelheid dan die waarvoor het recht op consumptiesteun bestaat, staat vast dat de hoeveelheid waarvoor ten onrechte steun werd aangevraagd 278 kg bedroeg.
301.
In het al genoemde arrest van 6 juli 2000, Spanje/Commissie, heeft het Hof over vergelijkbare feiten geoordeeld. De toepassing van artikel 12, lid 6, van verordening nr. 2677/85 werd betwist op grond van het evenredigheidsbeginsel. Ook de toepasselijkheid van deze bepaling in de gewijzigde versie werd betwist. Ik zie geen grond om van deze recente rechtspraak af te wijken.
302.
Uit het genoemde arrest volgt enerzijds dat artikel 12, lid 6, van verordening nr. 2677/85, in de oorspronkelijke versie, het evenredigheidsbeginsel geenszins miskent, en anderzijds dat dit artikel, in de versie van verordening nr. 643/93, van toepassing is op feiten die vóór zijn inwerkingtreding plaatsvonden.
303.
Het Hof heeft namelijk beslist dat volgens artikel 12, lid 6, in de oorspronkelijke versie, de bevoegde autoriteit, die de ernst van de gepleegde overtreding in aanmerking dient te nemen, alleen al daarom verplicht is het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen.(120)
304.
Met betrekking tot de versie van verordening nr. 643/93, heeft het Hof uiteengezet dat zij slechts de criteria verduidelijkt die volgens de Commissie de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in het geval van het opleggen van sancties moeten beheersen, wat overigens ook uit de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 643/93 volgt.(121)
305.
De Commissie betwist niet de vaststelling van de Spaanse regering, dat de hoeveelheid waarvoor ten onrechte steun is aangevraagd, 1,81 % bedraagt van het totaal van de door de betrokken onderneming ingediende aanvragen. Zoals het Hof terecht heeft geoordeeld, kan, ook wanneer in aanmerking wordt genomen dat in de nieuwe versie van die bepaling de sanctie van intrekking van de erkenning ─ die enkel van toepassing is wanneer de hoeveelheid waarvoor de steun ten onrechte is aangevraagd, de gecontroleerde hoeveelheid waarvoor het recht op steun is erkend met ten minste 20 % overschrijdt ─ is gekoppeld aan een systeem van geldboetes dat van toepassing is op elke onregelmatige steunaanvraag en dat voordien niet bestond, een overschrijding van 1,81 % van de hoeveelheid waarvoor het recht op steun is erkend, hoe dan ook de intrekking van de erkenning niet rechtvaardigen.(122)
306.
Aangezien de financiële correctie van 100 % van de gedeclareerde steun in wezen gegrond is op de onjuiste stelling van de Commissie, dat de onregelmatigheid van de steunaanvraag betreffende 278 kg had moeten leiden tot intrekking van Sevillano's erkenning, dient de bestreden beschikking op dit punt te worden nietig verklaard.
C ─
De forfaitaire financiële correctie van 2 % van de totale uitgaven die het Koninkrijk Spanje heeft gedeclareerd voor consumptiesteun voor olijfolie in de loop van het verkoopseizoen 1992/1993
307.
Uit het syntheseverslag en de al genoemde brief nr. 14826 blijkt, dat het bezoek van de controlediensten van het EOGFL van 22 tot 26 januari 1996 aan het licht heeft gebracht dat de nationale procedures voor het beheer en de controle van de ondernemingen die consumptiesteun voor olijfolie ontvangen, niet zijn verbeterd, ondanks de wijzigingsvoorstellen van die diensten in de al genoemde brief nr. 22798. De diensten van het EOGFL hebben het volgende vastgesteld.
308.
De controles van de nationale autoriteiten zijn beperkt gebleven tot een steekproefsgewijze verificatie van in de voorraadboekhouding aanwezige handelsdocumenten, zonder na te gaan of deze documenten in de financiële boekhouding waren verwerkt. Het feit dat het aan de aandacht van de AAO-controles kan ontsnappen dat er geen financiële boekhouding bestaat, maakt duidelijk dat die controles doeltreffender moeten worden.
309.
De onnauwkeurigheden en de leemten in de voorraadboekhouding van de gecontroleerde ondernemingen hadden de controleurs van het AAO ertoe moeten brengen om artikel 12 van verordening nr. 2677/85 toe te passen, dat bepaalt dat in geval van twijfel omtrent de juistheid van de in de steunaanvraag vermelde gegevens, de lidstaten eveneens de financiële boekhouding van de erkende bedrijven kunnen nagaan.
310.
De Spaanse autoriteiten hebben zich niet voorzien van de instrumenten en maatstaven die de controleurs in staat stellen de situaties te onderkennen waarin twijfel aan het behoorlijk functioneren van de onderneming verdere controles zouden hebben gerechtvaardigd.
311.
Voorts hadden de controles van de verpakkingsondernemingen die nog andere commerciële activiteiten uitoefenen, wegens hun complexiteit moeten worden verdiept en verlengd, zoals dit in de geldende communautaire regeling is toegestaan.
312.
Ter zake van een controle van het AAO in de lokalen van het bedrijf Corporación Industrial Andaluza SA, achtten de diensten van het EOGFL het onaanvaardbaar dat de inspecteurs in het proces-verbaal enkel hebben vermeld, waar de financiële boekhouding zich volgens de bevoegde personeelsleden van dat bedrijf zou bevinden, zonder te eisen dat die boekhouding bij de controles ter beschikking werd gesteld.
313.
Het niveau en de kwaliteit van de kruiselingse controles door het AAO zijn abnormaal zwak. Zo vermeldt het syntheseverslag, dat het AAO op grond van zijn inspectie tot de conclusie is gekomen, dat de theoretische verpakkings- en opslagcapaciteit van één van de bezochte bedrijven strookte met de in de voorraadboekhouding vermelde maandproductie, op voorwaarde dat in het bedrijf langer dan acht uur per dag werd gewerkt. Dit aspect alsmede de maximale verpakkingscapaciteit moesten echter systematisch worden gecontroleerd en bevestigd, met name op basis van de loonbriefjes van de werknemers.
314.
Het syntheseverslag vermeldt dat de controles van de consumptiesteun voor olijfolie in Spanje onaanvaardbaar oppervlakkig blijven. De gebruikte verificatieprocedure heeft alleen betrekking op zuiver formele aspecten en bereikt niet de diepgang die noodzakelijk is om een redelijke doeltreffendheid te bereiken. De uitgaven die het Koninkrijk Spanje met betrekking tot de consumptiesteun voor olijfolie heeft gedaan en die het tijdens het begrotingsjaar 1993 heeft gedeclareerd, zijn evenwel verricht onder een controlesysteem waarvan een aantal elementen die van belang zijn om te bepalen of de uitgave regelmatig is, gebreken vertoont.
315.
Derhalve werd in de bestreden beschikking een financiële correctie ten bedrage van 811 514 867 ESP aan het Koninkrijk Spanje opgelegd.
1. Argumenten van partijen
316.
De correctie wordt betwist door de Spaanse regering, die eraan herinnert dat het bemiddelingsorgaan de mening was toegedaan dat de controles, omdat zij alleen bij twee verpakkingsbedrijven waren uitgevoerd, onvoldoende grondslag vormden om een forfaitaire correctie op te leggen die, in monetaire termen, het dubbele bedroeg van het correctiebedrag in 1992.
317.
Daarop had de Commissie de correctie van 5 % van het totale betaalde bedrag verminderd tot 2 % van dat bedrag.
318.
Volgens de Spaanse regering heeft de controle van het AAO plaatsgehad bij een bedrijf dat voor het begrotingsjaar 1993 geen consumptiesteun heeft ontvangen, waardoor de grondslag komt te ontvallen aan de stelling dat de door het AAO op het gebied van de consumptiesteun uitgevoerde controles onvoldoende waren. Dit bedrijf had niet moeten worden vermeld bij de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993. De financiële stukken van de in de voorraadboekhouding vermelde activiteiten zijn hoe dan ook regelmatig onderzocht en de resultaten van die onderzoeken zijn steeds beschouwd als toereikend voor de vaststelling dat de hoeveelheid olijfolie waarvoor steun was aangevraagd, in overeenstemming was met de in dat bedrijf ingekomen en uitgaande hoeveelheden, zodat verdere verificaties van de financiële boekhouding onnodig waren. De in casu toepasselijke communautaire regeling vergt een verificatie van de financiële boekhouding van de verpakkingsbedrijven alleen in geval van twijfel.
319.
De Spaanse regering voegt hieraan toe dat de door de diensten van de Commissie geformuleerde bezwaren betreffende de algemene toestand van verwaarlozing van de onderneming Corporación
Industrial Andaluza SA alsmede de
"smetteloze"
toestand van de bottelinstallaties, ongegrond zijn. Die onderneming was ten tijde van de controles al een jaar stilgelegd. De algemene toestand kwam overeen met die van alle verpakkingsbedrijven, aangezien de bottelinstallaties in het algemeen proper zijn wegens de aard van de werkzaamheden alsmede de noodzaak van frequente reinigingen.
320.
Wat de op grond van de loonbriefjes in twijfel getrokken verpakkingscapaciteit van het bedrijf betreft, voert de Spaanse regering aan, dat waarschijnlijk tijdelijk personeel is ingeschakeld teneinde het bedrijf gaande te houden. De eigenaar heeft dit evenwel niet erkend, hetgeen verklaart waarom de desbetreffende gegevens niet overeenstemmen. De opslagcapaciteit van het bedrijf is door de inspecteurs van het AAO voldoende geacht. Deze vaststellingen kunnen door de andere controlediensten niet worden weersproken omdat hun
"is afgeraden zich tot alle installaties toegang te verschaffen"
.
321.
De Spaanse regering is van mening, dat het feit dat het EOGFL in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993 geen enkel bezoek ter plaatse heeft afgelegd, hem elk recht ontneemt om de litigieuze sanctie op te leggen.
322.
Zij merkt voorts op, dat de controles van het AAO om de juistheid na te gaan van de gegevens in de door de verpakkingsbedrijven ingediende aanvragen voor consumptiesteun, nooit het niveau kunnen bereiken van een volledige audit van de financiële boekhouding van de verpakkingsbedrijven om elke ingediende steunaanvraag te verifiëren.
323.
Ten slotte betoogt de Spaanse regering dat de door het AAO getroffen maatregelen en de procedures die zijn gevolgd om het controlesysteem vóór 1993 te completeren, ter kennis van de Commissie zijn gebracht. Een controlebezoek van de Commissie van 22 tot 26 mei 1995 bood de gelegenheid om de doeltreffendheid van de meegedeelde maatregelen vast te stellen. Het is niet aanvaardbaar dat de Commissie zich beroept op een risico voor het EOGFL op grond van gebreken die bij vorige goedkeuringen aan het licht zijn getreden, ofschoon een procedure betreffende deze gepretendeerde gebreken nog aanhangig is, en de maatregelen die op grond van overwegingen betreffende een bepaald begrotingsjaar zijn getroffen, als afgesloten moeten worden beschouwd en niet voortdurend op latere begrotingsjaren kunnen worden overgedragen.
324.
De Commissie voert hiertegen aan dat de diensten van het EOGFL ─ gezien de ernstige en talrijke onregelmatigheden die tijdens de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1992 in het Spaanse systeem voor de consumptiesteun voor olijfolie zijn gebleken ─ de Spaanse autoriteiten hebben gewaarschuwd dat, indien de geconstateerde gebreken niet door een doelmatig controlesysteem konden worden verholpen, het noodzakelijk zou worden om op de uitgaven van latere begrotingsjaren forfaitaire correcties toe te passen.
325.
Bij hun controlebezoek aan Spanje van 22 tot 26 januari 1996, in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993, hebben de controlediensten van het EOGFL vastgesteld dat het controlesysteem in geen enkel opzicht was gewijzigd. Bovendien zijn twee bedrijven gecontroleerd, waarbij nogmaals de ondoeltreffendheid en de gebrekkigheid van de controles van het AAO zijn vastgesteld, zoals dit in het syntheseverslag is samengevat.
326.
Het voorstel van het bemiddelingsorgaan om het percentage van de oorspronkelijke financiële correctie te verlagen, doet geen afbreuk aan de vaststelling van de Commissie betreffende de gebreken van het Spaanse controlesysteem, doch betreft alleen de hoogte van het percentage, dat als overtrokken werd beschouwd omdat het EOGFL zich heeft gebaseerd op de controle van slechts twee verpakkingsbedrijven.
327.
De Commissie betwist, dat de diensten van het EOGFL in 1993 geen enkel bezoek hebben afgelegd. Zij voegt hieraan toe dat de vaststellingen van inbreuken en de financiële correcties eveneens moeten berusten op de door de nationale autoriteiten verstrekte inlichtingen. Volgens de rechtspraak voorziet de voor het EOGFL geldende regeling voorts niet in een systematische controle van de kant van de Commissie, die daartoe trouwens materieel niet in staat zou zijn. De individuele gevallen vormen slechts een aanvullende rechtvaardiging voor het verwijt van de Commissie, dat de bewakings- en controlemaatregelen gebrekkig zijn.
328.
Zij preciseert voorts dat een financiële correctie gerechtvaardigd blijft, zelfs wanneer de gecontroleerde onderneming geen consumptiesteun heeft ontvangen in de loop van het verkoopseizoen dat overeenstemt met het gecontroleerde begrotingsjaar. Er dient namelijk rekening mee te worden gehouden dat de erkenning van een dergelijke onderneming moet worden ingetrokken en dat er steeds een tijdsverloop bestaat tussen het moment waarop de steun wordt aangevraagd en dat waarop deze wordt gestort.
329.
Volgens de Commissie vormen de vastgestelde onregelmatigheden in het nationale controlesysteem een algemene inbreuk op het controlesysteem, die kan worden aangetoond in elk bedrijf dat over de erkenning beschikt. De onderhavige correctie is forfaitair, en niet specifiek op een onderneming toegepast.
330.
Ten slotte zet de Commissie uiteen, dat de gebreken van de door de lidstaten ingestelde controlemechanismen een financiële correctie noodzakelijk maken zolang zij niet zijn verholpen. Zij is van mening dat de Spaanse regering niet het geringste bewijs heeft geleverd dat haar bevindingen weerlegt.
331.
Volgens de Spaanse regering is het enige concrete argument waarop de Commissie zich baseert, het bezoek aan een verpakkingsbedrijf, hetgeen niet volstaat om aan te tonen dat het Spaanse controlesysteem met ernstige gebreken is behept. Wat de door haar diensten niet ontdekte onregelmatigheden betreft, wijst zij erop dat de destijds geldende communautaire regeling de systematische controles van de financiële boekhouding beperkte. Overigens zijn de controlediensten van de staat tot een dergelijke verificatie overgegaan en hebben zij onregelmatigheden vastgesteld.
332.
De Commissie wijst erop, dat de uiteenlopende argumenten die voor de litigieuze forfaitaire correctie pleiten, niet beperkt zijn tot het resultaat van het onderzoek van één enkel verpakkingsbedrijf. Nochtans was het AAO verplicht de financiële boekhouding van dat bedrijf te controleren, aangezien werd betwijfeld dat die aan de voorschriften voldeed.
2. Beoordeling
333.
Zoals ik al enige malen bij het onderzoek van de voorgaande financiële correcties heb opgemerkt, staat het weliswaar aan de Commissie om schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen, doch hoeft zij de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet volledig aan te tonen; zij moet enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert.
334.
Aan diezelfde rechtspraak kan overigens worden ontleend dat, wanneer de Commissie een lidstaat verwijt dat hij geen doeltreffend stelsel van toezicht en controle heeft opgezet, de aanwijzing van de individuele gevallen waarin zij niet-eerbiediging van de toepasselijke landbouwregeling constateert, slechts één van de argumenten is waarop zij haar verwijt kan baseren dat het in die lidstaat bestaand stelsel van controle en toezicht niet doeltreffend is.(123)
335.
Op de in de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1992 vastgestelde onregelmatigheden in het Spaanse controlesysteem heeft de Commissie besloten te reageren met aanbevelingen voor de verbetering van de controles. Er was voorzien dat, voor het geval geen verbetering mocht intreden, een forfaitaire correctie zou worden toegepast voor het begrotingsjaar 1993.(124)
336.
Bij bestudering van het dossier blijkt, dat de onderzoeken van de Commissie om na te gaan in hoeverre de Spaanse controleprocedures inzake de consumptiesteun voor olijfolie zijn verbeterd, zich hebben beperkt tot het bezoek aan twee ondernemingen, Corporacíon Industrial Andaluza SA en Olior Porcuna SA.
337.
Dit blijkt uit het eindrapport van het bemiddelingsorgaan van 3 maart 1997(125), dat trouwens zijn oordeel over het door de Commissie beoogde correctiepercentage hierop heeft gebaseerd.(126) De reeds genoemde brief nr. 14826 van het EOGFL beperkt zich ertoe te preciseren dat de Spaanse autoriteiten geen enkele gewenste verbetering in overweging hebben genomen, en geen enkele procedurele wijziging hebben doorgevoerd naar aanleiding van de verschillende en ernstige gebreken die in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor 1992 zijn vastgesteld.(127) Tot staving van deze constatering vermeldt de brief echter geen andere elementen dan die welke aan het licht zijn gekomen bij het bezoek aan de twee genoemde ondernemingen. Het syntheseverslag bevat dezelfde leemten. De enige uitvoerig beschreven gebreken betreffen de twee gecontroleerde ondernemingen. Ten slotte bestrijdt de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen het verwijt dat de Spaanse regering haar op dit punt heeft gemaakt, zonder evenwel voor haar stellingen een begin van bewijs aan te dragen. Zij volstaat met de vaststelling dat het EOGFL deze twee ondernemingen
"bovendien
heeft bezocht" (128), zonder de aard en het aantal van de andere inspecties die zouden hebben plaatsgehad, te preciseren. Evenmin heeft zij aangetoond dat de in het syntheseverslag beschreven ernstige onregelmatigheden waren geconstateerd bij bezoeken aan andere ondernemingen dan de twee genoemde. Van de controles die de Commissie volgens haar verweerschrift zou hebben verricht(129), bestaat geen enkel schriftelijk bewijs.
338.
Onder deze omstandigheden kan een forfaitaire financiële correctie bezwaarlijk worden gebaseerd op deze twee enige controles, hoe overtuigend zij ook mogen zijn. Ik ben het niet eens met de Commissie en het bemiddelingsorgaan, dat beperkte controles volstaan om, bij gebreke van enig ander element in die zin voor het begrotingsjaar 1993, het voortbestaan van een gebrekkig nationaal controlesysteem aan te tonen.
339.
De rechtspraak van het Hof op dit gebied is duidelijk.
340.
Ofschoon de Commissie, ongetwijfeld terecht, wordt ontheven van de verplichting om de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles volledig te bewijzen, moet zij wel degelijk de gegrondheid aantonen van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles koestert.
341.
De controle bij twee ondernemingen is mijns inziens niet voldoende om te bewijzen dat een volledig controlesysteem gedurende een geheel verkoopseizoen, al was het maar gedeeltelijk, gebrekkig was. Waar andere directe controles ontbreken, zou het mijns inziens op zijn minst noodzakelijk zijn geweest om uitgebreidere, tot dezelfde conclusie leidende, documentaire onderzoeken te verrichten en de desbetreffende bewijsstukken over te leggen.
342.
Met betrekking tot de individuele gevallen, waaraan
's Hofs rechtspraak zeker waarde toekent bij de rechtvaardiging van de kritiek van de Commissie op de doeltreffendheid van een systeem van toezicht en controle, dient eraan te worden herinnerd dat zij slechts één van de elementen voor de rechtvaardiging van die kritiek vormen. Daaruit volgt mijns inziens dat deze individuele gevallen, ofschoon zij niet onbeperkt representatief voor de gecontroleerde ondernemingen behoeven te zijn om naast andere bewijselementen de mening van de Commissie betreffende de gebreken van het nationale controlesysteem te adstrueren, slechts volledige bewijskracht hebben wanneer zij vergezeld gaan van die bijkomende elementen. Bij gebreke hiervan kunnen zij slechts worden geacht op zichzelf staande voorbeelden te zijn van ondernemingen die zich in een onwettige positie bevinden, zonder dat uit deze voorbeelden in dit opzicht andere conclusies kunnen worden getrokken.
343.
Volledigheidshalve voeg ik hieraan toe dat de voor het begrotingsjaar 1992 gedane vaststellingen ─ willen zij een nieuwe correctie voor het volgende verkoopseizoen rechtvaardigen ─ moeten worden aangevuld met feiten die op dat verkoopseizoen betrekking hebben, hetgeen in de onderhavige zaak niet het geval is.
344.
Mitsdien ben ik van mening dat de litigieuze forfaitaire financiële correctie niet is gerechtvaardigd. De bestreden beschikking moet derhalve op dit punt worden nietig verklaard.
V ─ Productiesteun voor gedroogde voedergewassen
A ─
Rechtskader
345.
Bij verordening (EEG) nr. 1117/78 van 22 mei 1978 heeft de Raad een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector gedroogde voedergewassen tot stand gebracht.(130) Onder de in deze verordening genoemde producten maakt artikel 1, in de versie van verordening (EEG) nr. 3996/87 van de Commissie van 23 december 1987(131), onderscheid tussen kunstmatig gedroogde voedergewassen en voedergewassen die anders, dat wil zeggen in de zon, worden gedroogd. Deze laatste zijn opgesomd in artikel 1, sub b, tweede en vierde streepje. Voor kunstmatig gedroogde voedergewassen voorziet artikel 5, lid 1, in de versie van verordening (EEG) nr. 1960/87 van de Raad van 2 juli 1987(132), in de verlening van een steun wanneer de voor elk verkoopseizoen vastgestelde streefprijs hoger is dan de gemiddelde prijs op de wereldmarkt. Krachtens artikel 5, lid 2, eerste alinea, in de versie van verordening nr. 3996/87, is deze steun gelijk aan een vast te stellen percentage van het verschil tussen deze twee prijzen. Voor de in de zon gedroogde producten wordt deze steun verminderd met een bedrag dat wordt vastgesteld met inachtneming van het verschil in de productiekosten voor de kunstmatig gedroogde en de zongedroogde producten (lid 2, tweede alinea).
346.
Volgens artikel 4, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 1528/78 van de Commissie van 30 juni 1978 houdende uitvoeringsbepalingen van de steunregeling voor gedroogde voedergewassen(133), in de versie van verordening (EEG) nr. 2334/87 van de Commissie van 31 juli 1987(134), is het in artikel 5, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1117/78 bedoelde verschil vastgesteld op 43 ecu per ton. Dit verschil is geleidelijk tot 25 ecu verminderd(135), naarmate het onderscheid tussen de productiekosten kleiner is geworden.
347.
Met betrekking tot de situatie in Spanje heeft de Raad evenwel in de derde overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 2275/89 van 24 juli 1989 tot wijziging van verordening nr. 1117/78(136), erop gewezen, dat de toepassing van artikel 120 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de verdragen(137) tot gevolg heeft dat de streefprijs voor gedroogde voedergewassen in Spanje lager is dan die in de overige lidstaten en dat vermindering van deze lagere prijs met het voor de Gemeenschap vastgestelde bedrag leidt tot een steunniveau voor in de zon gedroogde voedergewassen dat lager is dan het niveau dat nodig is om deze producten concurrerend te maken met kunstmatig gedroogde voedergewassen. In de vierde overweging heeft hij vastgesteld dat als gevolg van deze situatie de Spaanse bedrijven met een omschakeling van hun installaties zijn begonnen, waarbij zij de productie van kunstmatig gedroogde voedergewassen sterk opvoeren en die van anders gedroogde voedergewassen verlagen, en dat deze ontwikkeling nadelige gevolgen heeft voor de begroting van de Gemeenschap, omdat het aandeel van de producten die voor de hoogste steun in aanmerking komen, erdoor stijgt. Ter vermijding van elk risico voor verstoring van de markt voor gedroogde voedergewassen werd derhalve aan artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1117/78 een derde alinea toegevoegd, luidende als volgt:
"Voor in Spanje geproduceerde gedroogde voedergewassen wordt het in de tweede alinea bedoelde bedrag tot en met 31 december 1992 verlaagd met een bedrag dat gelijk is aan het verschil tussen de voor deze lidstaat geldende streefprijs en die voor de overige lidstaten."
348.
Overeenkomstig artikel 5, eerste alinea, sub a, van verordening (EEG) nr. 1417/78 van de Raad van 19 juni 1978 inzake de steunregeling voor gedroogde voedergewassen(138), in de versie van verordening (EEG) nr. 2256/88 van de Raad van 19 juli 1988(139), wordt de in artikel 5 van verordening nr. 1117/78 bedoelde steun op verzoek van de belanghebbende toegekend voor gedroogde voedergewassen die de verwerkende onderneming hebben verlaten en waarvan het maximumvochtgehalte ligt tussen 11 en 14 %, waarbij een onderscheid kan worden gemaakt naar gelang van de aanbiedingsvorm van het product. Het gewijzigde artikel 6 bepaalt dat de steun uitsluitend wordt toegekend aan verwerkende ondernemingen die:
"a) een voorraadboekhouding voeren waarin ten minste worden vermeld:
─
de verwerkte hoeveelheden verse en, in voorkomend geval, zongedroogde voedergewassen; wanneer de bijzondere situatie van de onderneming zulks vereist, kan evenwel worden toegestaan dat de hoeveelheden worden geraamd aan de hand van de ingezaaide oppervlakten,
─
de geproduceerde hoeveelheden gedroogde voedergewassen alsmede de hoeveelheden en de kwaliteit van de gedroogde voedergewassen die de onderneming hebben verlaten;
b) eventueel de andere bewijsstukken overleggen welke voor de controle van het recht op steun nodig zijn.
"
B ─
De forfaitaire correctie van de productiesteun voor gedroogde voedergewassen
349.
Uit het syntheseverslag blijkt dat de diensten van het EOGFL zodanige inlichtingen betreffende de Spaanse markt voor gedroogde voedergewassen hebben ontvangen, dat zij het noodzakelijk hebben geacht tot een verificatie van de toepassing van de relevante communautaire regeling in die lidstaat over te gaan. Er was namelijk een spectaculaire toename vastgesteld van de geproduceerde hoeveelheden gedroogde voedergewassen en van de steunaanvragen in de laatste verkoopseizoenen, zonder dat de Spaanse veestapel eenzelfde ontwikkeling had te zien gegeven. Ook was er de snelle verdringing van in de zon gedroogde voedergewassen door kunstmatig gedroogde voedergewassen en de opkomst van bijzonder florerende nieuwe bedrijven voor kunstmatige droging in de afgelopen jaren.
350.
Volgens het syntheseverslag kan het toegenomen gevaar voor onregelmatigheden met betrekking tot de bij de ontvangst gedeclareerde hoeveelheden wegens het gebruik van oppervlaktecontracten in Spanje, niet worden bestreden door het nationale controlesysteem, dat uitsluitend of overwegend is gebaseerd op de door de onderneming zelf opgestelde weegbonnen. De controle van het feit waarop de steun is gebaseerd, te weten of de voedergewassen het bedrijf hebben verlaten, beperkte zich namelijk tot het nagaan of de verkoopfactuur en de door het bedrijf zelf opgestelde weegbon bestonden.
351.
De diensten van het EOGFL zijn van mening dat een doeltreffende controle zich niet kan beperken tot de vaststelling dat de handelsdocumenten bestaan, doch dat noodzakelijkerwijs ook moet worden nagegaan of die documenten daadwerkelijk zijn geregistreerd.
352.
De stelling van de Spaanse autoriteiten, dat controles van de opbrengsten per contract vergeleken met de opbrengsten van de productiegebieden hebben plaatsgehad, vindt geen bevestiging in de gecontroleerde documenten.
353.
Naar aanleiding van een aantal controlebezoeken ter plaatse hebben de diensten van het EOGFL vastgesteld dat binnenkomende voedergewassen met een vochtgehalte tussen 20 % en 25 % in Spanje gebruikelijk waren. Het betreft producten waarvan de agronomisch-chemische kenmerken overeenkomen met die van in de zon gedroogde voedergewassen. Bovendien bevordert het bestaan van een prijslijst met af- en toeslagen in verhouding tot een standaardvochtgehalte van 25 %, de levering aan de drooginstallaties van een praktisch al droog product.
354.
Volgens het syntheseverslag hadden de Spaanse autoriteiten deze producten als in de zon gedroogde voedergewassen moeten beschouwen en er de desbetreffende steun voor moeten toekennen en niet de steun bestemd voor kunstmatig gedroogde voedergewassen. Het syntheseverslag vermeldt dat een verwerkingsbedrijf er een financieel belang bij heeft om voedergewassen die in werkelijkheid in de zon zijn gedroogd, te declareren als kunstmatig gedroogde voedergewassen, omdat het bedrag van de steun dan ongeveer tweemaal zo hoog is. Het verslag beklemtoont eveneens dat dit type onregelmatigheid in hoge mate wordt bevorderd door de klimatologische omstandigheden in Spanje. Op grond van deze elementen, in combinatie met de spectaculaire toename van de geproduceerde hoeveelheden, hadden de Spaanse autoriteiten de in de communautaire regeling voorziene doeltreffende maatregelen moeten nemen om het uit deze praktijken voortvloeiende risico voor de communautaire financiën af te wenden. Het EOGFL erkent dat dit verzuim door bepaalde uitleggingsproblemen inzake de communautaire voorschriften in de hand is gewerkt.
355.
In de bestreden beschikking is uit dien hoofde aan het Koninkrijk Spanje een financiële correctie ten bedrage van 384 545 035 ESP, te weten 2 % van de door hem gedeclareerde uitgaven, opgelegd.
1. Argumenten van partijen
356.
De correctie wordt bestreden door de Spaanse regering, die van mening is dat, aangezien de communautaire regelgeving geen minimumvochtpercentage voor bij de verwerkende onderneming binnenkomende voedergewassen voorschrijft, een dergelijke eis niet eenzijdig door het Spaanse betaalorgaan kan worden opgelegd. De Commissie creëert een voorwaarde, verwijt vervolgens een lidstaat deze niet in acht te hebben genomen, en schendt daarmee het rechtszekerheidsbeginsel. Deze opvatting stemt overeen met het advies van het bemiddelingsorgaan.
357.
De Commissie wijst erop, dat het bemiddelingsorgaan, ofschoon het het over het bestaan van één van de aangevoerde inbreuken niet met haar eens is, nochtans volledig het bestaan van de andere inbreuken, alsmede de forfaitaire financiële correctie, bevestigt. Zij is hoe dan ook van mening dat het feit dat de Spaanse autoriteiten geen minimumvochtgehalte voor voedergewassen hebben vastgesteld, een inbreuk vormt op de communautaire regelgeving, zoals blijkt uit de doelstelling en de finaliteit van de productiesteun voor voedergewassen. Het feit dat een minimumvochtgehalte ontbreekt, ontneemt aan de steunregeling voor de productie van gedroogde voedergewassen haar inhoud en leidt tot een ernstige distorsie van de mededinging tussen de ondernemers van de lidstaten waar een bepaald gehalte wordt vereist om voor steun in aanmerking te komen, en de ondernemers van de lidstaten waar dergelijke vereisten of controles niet bestaan. De Commissie betwist dat zij een onbestaande voorwaarde oplegt. Zij betoogt dat, wanneer men wenst te voorkomen dat het stelsel van de productiesteun voor gedroogde voedergewassen van zijn inhoud wordt beroofd, zulks vereist dat de nationale controle-instanties een dergelijk minimum vaststellen.
2. Beoordeling
358.
Het zij in herinnering gebracht dat de communautaire regelgeving een onderscheid maakt tussen de voedergewassen die kunstmatig worden gedroogd en die welke in de zon worden gedroogd. De steun voor laatstgenoemde producten is gelijk aan de steun voor de kunstmatig gedroogde producten, verminderd met een bedrag dat wordt vastgesteld met inachtneming van het verschil in de productiekosten van deze twee soorten producten.
359.
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
360.
Het door de lidstaten opgezette controlestelsel moet derhalve geschikt zijn om bedrog op te sporen waarbij de verwerkingsbedrijven productiesteun voor kunstmatig gedroogde voedergewassen ontvangen, ofschoon de voedergewassen in de zon zijn gedroogd en de kunstmatige droging en de kosten daarvan derhalve symbolisch of zelfs onbestaande waren.
361.
De vaststelling van een minimumvochtgehalte, bedoeld om de identificatie van die bedrieglijke praktijken te vergemakkelijken door middel van een objectief, meetbaar criterium, vormt slechts één van de middelen om de risico's van toekenning van onverschuldigde productiesteun voor gedroogde voedergewassen tegen te gaan.
362.
Ik ben inderdaad van mening dat, zoals het bemiddelingsorgaan terecht heeft erkend, het ontbreken van een bepaling in de geldende regelgeving die een dergelijk minimum voorschrijft, eraan in de weg staat dat, alleen uit de vaststelling dat een dergelijke limiet ontbreekt, wordt afgeleid dat de Spaanse productie voor een deel bestond uit in de zon gedroogde voedergewassen, waarvoor ten onrechte steun is verleend die normaliter voor de productie van kunstmatig gedroogde voedergewassen is bestemd.
363.
Bij andere gelegenheden heb ik mij al kunnen uitspreken over de redenen waarom het mijns inziens in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is om aan een gemeenschapsrechtelijke bepaling een betekenis toe te kennen die in strijd is met haar volstrekt ondubbelzinnige tekst, uitsluitend wegens de doelstelling van de communautaire regelgeving waarvan die bepaling deel uitmaakt.(140)
364.
In casu is de Commissie evenwel in staat, andere aanknopingspunten voor de door haar gekoesterde ernstige en redelijke twijfel omtrent het Spaanse controlesysteem aan te voeren, die bij gebreke van tegenbewijs van de kant van de Spaanse regering een forfaitaire correctie van 2 % rechtvaardigen.
365.
Er zij aan herinnerd dat, zoals het bemiddelingsorgaan trouwens heeft beklemtoond, een deel van de bedoelde voedergewassen rechtstreeks of vermengd met gedroogde voedergewassen kan zijn verkocht, zonder werkelijk kunstmatig te zijn gedroogd.(141) Volgens het bemiddelingsorgaan is het fraudegevaar niet gering.(142)
366.
Deze constatering blijkt zowel uit het syntheseverslag als uit bijlage 2 bij brief nr. 48369 van 13 december 1996 van het bemiddelingsorgaan aan het Koninkrijk Spanje.(143)
367.
Er zij namelijk op gewezen dat de toename van de door de Commissie aangevoerde bedrieglijke praktijken inderdaad voor de hand ligt, gelet op de constatering dat de hoeveelheden producten waarvoor steunaanvragen zijn ingediend aanzienlijk zijn toegenomen, zonder dat de veestapel eenzelfde ontwikkeling te zien heeft gegeven(144), en op de snelle verdringing van in de zon gedroogde voedergewassen door kunstmatig gedroogde voedergewassen en de opkomst van florerende nieuwe bedrijven voor kunstmatige droging in de afgelopen jaren.
368.
De door de diensten van het EOGFL aangevoerde feiten ─ zoals de centrale rol, in het kader van het nationale controlesysteem, van het gebruik van door de onderneming zelf opgestelde weegbonnen of, bij de levering van de producten, de weegbonnen en de door het verwerkingsbedrijf opgestelde verkoopfactuur; het gebrek aan verificatie van de daadwerkelijke registratie van handelsdocumenten; de resultaten van de door de diensten van het EOGFL uitgevoerde controles ter plaatse, door middel waarvan is vastgesteld dat de voedergewassen een zeer laag vochtigheidsgehalte en de kenmerken van in de zon gedroogde voedergewassen vertoonden, en ten slotte het feit dat de ingevoerde prijslijst ertoe bijdroeg dat praktisch al gedroogde producten bij de drooginstallaties werden afgeleverd ─ zijn door de Spaanse regering in haar conclusies niet betwist.
369.
Deze elementen, die een waaier van overeenstemmende aanwijzingen vormen en bovendien door de verzoekende regering niet zijn bestreden, geven mij aanleiding om het Hof in overweging te geven, het middel gebaseerd op schending van de communautaire regelgeving betreffende de productiesteun voor gedroogde voedergewassen, te verwerpen. Gelet op de maatstaven van het rapport-Belle(145) komt het percentage van 2 % van de uitgaven mij bovendien gerechtvaardigd voor.
VI ─ De schending van algemene beginselen van gemeenschapsrecht
A ─
Argumenten van partijen
370.
De Spaanse regering is van mening dat de bestreden beschikking op onjuiste en subjectieve overwegingen steunt. Zij is in strijd met de volgende beginselen van het gemeenschapsrecht:
─
het beginsel van hoor en wederhoor, dat weliswaar formeel maar niet feitelijk is gerespecteerd omdat aan de verklaringen van de Spaanse regering steeds is voorbijgegaan. Ondanks de verklaringen en argumenten van de Spaanse autoriteiten beperkt de Commissie zich ertoe, op dezelfde punten te insisteren zonder de aangevoerde argumenten tegen te spreken of te weerleggen, waardoor aan de Spaanse regering tenslotte het recht van verdediging is ontnomen;
─
het gebrek aan bewijs voor de aan de lidstaat gemaakte verwijten. De Commissie heeft de opgelegde correcties gebaseerd hetzij op vermoedens of verdenkingen, hetzij op gegevens die door de Spaanse autoriteiten zijn weerlegd of gecorrigeerd, met name wat de consumptiesteun betreft;
─
het beginsel van goed beheer is voortdurend geschonden omdat de herhaalde verklaringen van de Spaanse autoriteiten onvoldoende in aanmerking zijn genomen en niet op passende wijze zijn beoordeeld, met name wat de consumptiesteun betreft. De desbetreffende correctie van 2 % is gebaseerd op bezoeken en inspecties die in de jaren vóór het begrotingsjaar 1993 hebben plaatsgehad, en berust op beweerde tekortkomingen van een onderneming die in dat verkoopseizoen geen steun heeft ontvangen;
─
het beginsel van legaliteit van de sancties, dat inzonderheid is geschonden ten aanzien van de productiesteun voor olijfolie en de productiesteun voor gedroogde voedergewassen. De Spaanse regering betoogt dat een financiële correctie slechts kan worden opgelegd op grond van de constatering, dat de gebreken bij de controles aanzienlijk zijn en dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat de communautaire begroting ernstige schade zal oplopen. De financiële correctie is echter gebruikt om gedragingen te bestraffen waarvoor niet in een dergelijke correctie is voorzien, of om leemten in de communautaire regelgeving op te vullen; en
─
subsidiair, het evenredigheidsbeginsel. Wanneer de argumenten van de Spaanse regering in aanmerking waren genomen, zouden de financiële correcties aanzienlijk lager zijn uitgevallen dan thans het geval is. Er is aangetoond dat het controlestelsel in Spanje niet gebrekkig is, althans niet in de mate als door de Commissie aangevoerd.
371.
De Commissie betwist de door de Spaanse regering aangevoerde grieven.
372.
Het beginsel van hoor en wederhoor en het beginsel van goed beheer, waaraan de Spaanse regering volgens de Commissie dezelfde inhoud toekent, zijn volledig gewaarborgd omdat de verzoekende regering in de gelegenheid is gesteld haar standpunt uiteen te zetten. Het fundamentele recht om te worden gehoord, betekent niet dat de argumenten en de stellingen van de belanghebbende als juist moeten worden erkend. De Commissie voegt hieraan toe dat de Spaanse regering wellicht het recht om te worden gehoord, verwart met de motiveringsplicht. Zij brengt in dit verband in herinnering dat, krachtens vaste rechtspraak, de motiveringsplicht niet vereist dat uitdrukkelijk op elke bewering van de belanghebbende wordt ingegaan. Deze rechtspraak zwakt bovendien de motiveringsplicht in de procedures tot goedkeuring van de rekeningen af, omdat is erkend dat een gedetailleerde motivering overbodig is wanneer de betrokken lidstaat bij de voorbereiding van de beschikking nauw is betrokken en van de motivering op de hoogte is.
373.
Ter zake van de grief gebaseerd op het gebrek aan bewijs van de aan de Spaanse regering verweten onregelmatigheden, is de Commissie van mening dat zij, gelet op de rechtspraak van het Hof, voldoende overtuigende bewijzen heeft aangedragen, die bovendien niet zijn ontkracht door de bewijzen die de Spaanse regering heeft geleverd.
374.
Bovendien stelt de Commissie dat het beginsel van legaliteit van de sancties in casu niet van toepassing is, omdat de financiële correcties niet als sancties worden beschouwd.
375.
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, is de Commissie van oordeel dat het, overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof, aan de betrokken lidstaat staat om te bewijzen dat de lasten van het EOGFL, als gevolg van de verweten tekortkoming, zijn gestegen met een lager bedrag dan het door de Commissie berekende, hetgeen de Spaanse regering in casu niet heeft gedaan.
376.
De Spaanse regering verzet zich tegen de gelijkstelling door de Commissie van het beginsel van hoor en wederhoor, waarop zij zich heeft beroepen, met het motiveringsbeginsel. Zij is van mening dat dit laatste, zuiver formele, beginsel door de Commissie is in acht genomen, hetgeen niet het geval is met het beginsel van hoor en wederhoor. Dit laatste is niet gerespecteerd, aangezien met de stellingen van de Spaanse regering geen rekening is gehouden, in die zin dat zij zijn betwist noch weerlegd.
377.
Ook de schending van dit beginsel wordt door de Commissie betwist.
378.
Deze grieven dienen achtereenvolgens te worden onderzocht.
B ─
Beoordeling
1. Het gebrek aan bewijs
379.
De behandeling van deze grief kan tot het hoogst noodzakelijke worden beperkt. Deze conclusie bevat immers talrijke verwijzingen naar de door het Hof vastgestelde bewijsregels, zowel ter zake van de inhoud van het bewijs als van de partij die de bewijslast draagt.(146)
380.
Afgezien van de middelen van de Spaanse regering die mijns inziens de gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking rechtvaardigen en waarin het gebrek aan of het onvoldoende zijn van de door de Commissie geleverde bewijzen wordt bevestigd, bevat het verzoekschrift geen bewijsmiddelen die de bestreden beschikking, zoals zij wordt gerechtvaardigd door het daartoe door de Commissie samengestelde dossier, opnieuw ter discussie kunnen stellen. De in deze conclusie ontwikkelde redenen voor de verwerping van de betrokken grieven zijn gebaseerd op de rechtspraak die ik voor de vaststelling van een gebrek aan of tekortschieten van de door de Spaanse regering geleverde bewijzen heb aangevoerd.
381.
Derhalve beperk ik mij ertoe, het Hof te verzoeken de uiteenzetting te raadplegen die ik bij het onderzoek van de verschillende door de Spaanse regering aangevoerde middelen heb gegeven.
2. De beginselen van hoor en wederhoor en goed beheer
382.
Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zonder op dit punt te worden tegengesproken, maakt de Spaanse regering geen onderscheid tussen deze twee beginselen bij het formuleren van haar grief dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met haar verklaringen. De Spaanse regering heeft overigens de respectieve inhoud van deze beginselen niet gepreciseerd.
383.
Ik zal derhalve deze twee middelen ─ betreffende de vraag in hoeverre de Commissie verplicht is rekening te houden met de argumenten van een lidstaat die betrokken is bij een procedure tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL ─ gezamenlijk behandelen, ervan uitgaande dat volgens de Spaanse regering de motiveringsplicht van de Commissie in casu niet in het geding is.
384.
Mijns inziens wordt de taak van de Commissie in dit verband aan twee zijden begrensd: zoals zij terecht opmerkt, kan het recht van een lidstaat, waaraan in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL financiële correcties zijn opgelegd, argumenten aan te voeren en bewijzen te leveren om te bereiken dat de toegepaste correcties opnieuw worden getoetst, er niet toe leiden dat de Commissie verplicht is die argumenten als juist te aanvaarden; wél is zij verplicht deze nauwgezet te onderzoeken om aan de hand van de overgelegde elementen de gegrondheid van de te geven beschikking te verifiëren.
385.
In ieder geval staat het dan aan het Hof om zich uit te spreken over de door de lidstaat tegen de bestreden beschikking aangevoerde grieven, met inbegrip van de daarvoor aangevoerde bewijzen. Deze zijn naar alle waarschijnlijkheid dezelfde als die welke door de betrokken lidstaat bij de Commissie zijn aangevoerd. Bijgevolg staat de ongerechtvaardigde weigering van de Commissie om rekening te houden met de bij haar ingediende bewijsmiddelen, indirect onder controle van het Hof, dat zijnerzijds de bewijskracht zelfstandig dient te beoordelen. Het succes van het opgeworpen middel staat daarom in nauw verband met de afloop van het beroep tot nietigverklaring. De nietigverklaring van de bestreden beschikking onderstelt immers op de een of andere wijze dat de Commissie de bewijzen van de verzoekende regering onvoldoende in acht heeft genomen, terwijl de verwerping van het beroep het tegendeel aantoont.
386.
Zoals ik ten aanzien van het middel gebaseerd op het gebrek aan bewijs heb uiteengezet, dienen de grieven van de Spaanse regering te worden verworpen, met uitzondering van de punten die de nietigverklaring van de bestreden beschikking rechtvaardigen. Ten aanzien van de middelen die mijns inziens moeten worden verworpen, verdient de handelwijze van de Commissie dus geen afkeuring.
387.
Mitsdien dient dit middel te worden verworpen.
3. Het beginsel van legaliteit van de sancties
388.
Wederom verwijs ik naar de al in deze conclusie aangehaalde vaste rechtspraak(147), volgens welke de Commissie op grond van de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 alleen die bedragen ten laste van het EOGFL kan brengen, welke conform de gemeenschapsbepalingen zijn betaald. Stelt het gemeenschapsrecht de uitbetaling van steun afhankelijk van de vervulling van bepaalde controleformaliteiten, dan is steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, bijgevolg niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht.(148)
389.
De in casu relevante rechtspraak stelt de weigering om betwiste uitgaven over te nemen niet afhankelijk van de vaststelling van ernstige gebreken van het controlesysteem, zoals wordt bevestigd door de in het rapport-Belle met instemming van de lidstaten vastgelegde categorieën van financiële correcties, waarin is voorzien in een correctie van 2 % van de uitgaven wanneer
"de onvolkomenheid beperkt is tot minder belangrijke onderdelen van de controleregeling of tot de uitvoering van controles die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL gering is"
.(149)
390.
Met betrekking tot het door de Spaanse regering aangevoerde voorafgaande vereiste, aan te tonen dat de communautaire begroting ernstige schade kan oplopen, dient ook hier opnieuw aan de vaste rechtspraak te worden herinnerd. De Commissie behoeft het bestaan van schade niet te bewijzen, maar kan ermee volstaan ernstige aanwijzingen in die zin over te leggen. Vervolgens staat het aan de betrokken lidstaat om in voorkomend geval aan te tonen dat de Commissie zich ten aanzien van de daaruit te trekken consequenties heeft vergist.(150)
391.
Ik heb met deze gevestigde tendens van de rechtspraak van het Hof rekening gehouden bij mijn beoordeling van de door de verzoekende regering aangevoerde grieven. De grieven die mijns inziens moeten worden verworpen, kunnen de bestreden beschikking niet op grond van onwettigheid van de weigering om uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, ter discussie stellen.
4. Het evenredigheidsbeginsel
392.
De Spaanse regering zet uiteen dat, wanneer met haar argumentatie rekening was gehouden, de financiële correcties aanzienlijk lager zouden zijn uitgevallen dan thans het geval is.
393.
Het volstaat eraan te herinneren dat, ofschoon het aan de Commissie staat om aan te tonen dat de communautaire voorschriften zijn geschonden, het krachtens de al genoemde rechtspraak aan de lidstaat staat om eventueel te bewijzen dat de Commissie zich heeft vergist ter zake van de financiële consequenties die daaruit moeten worden getrokken.
394.
In casu volgt uit deze conclusie dat de Commissie, afgezien van de grieven die volgens mijn voorstel moeten worden aanvaard, heeft aangetoond dat het Koninkrijk Spanje inbreuk heeft gemaakt op verscheidene communautaire voorschriften op landbouwgebied.
395.
Harerzijds is de Spaanse regering niet in staat geweest aan te tonen dat de gedragingen waaraan zij zich schuldig heeft gemaakt, niet hebben geleid tot een verhoging van de uitgaven ten laste van het EOGFL.(151)
396.
Overigens heb ik mij al uitgesproken over de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel in verband met de aan twee EPO betaalde productiesteun, alsmede over de aan een verpakkingsbedrijf betaalde consumptiesteun. Ik behoef hierop niet terug te komen.(152)
397.
Wat de andere middelen, inzake zowel de productiesteun als de consumptiesteun voor olijfolie of de productiesteun voor gedroogde voedergewassen betreft, kunnen de door de Commissie niet-erkende bedragen, die naar gelang van het geval 2 % tot 10 % van de betrokken uitgaven uitmaken, gezien het belang van de geschonden voorschriften en de waarschijnlijkheid van verliezen of zelfs bedrog ten nadele van de communautaire begroting, niet als excessief of disproportioneel worden beschouwd.
398.
Het op de schending van het evenredigheidsbeginsel gebaseerde middel dient derhalve te worden verworpen.
VII ─ Kosten
399.
Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje op de belangrijkste punten in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
VIII ─ Conclusie
400.
Mitsdien geef ik in overweging te beslissen als volgt:
"1)
Beschikking 97/608/EG van de Commissie van 30 juli 1997 tot wijziging van beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, wordt voor het op het Koninkrijk Spanje betrekking hebbende gedeelte nietig verklaard, voorzover zij weigert ten laste van het EOGFL te brengen de betaling van de door de onderneming Tragsa gerealiseerde winsten, het totale bedrag van de consumptiesteun voor olijfolie toegekend aan de onderneming N. Sevillano en alle kosten die door het Koninkrijk Spanje zijn gedeclareerd uit hoofde van de consumptiesteun voor olijfolie in de loop van het verkoopseizoen 1992/1993.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
Het Koninkrijk Spanje wordt in de kosten verwezen.
"
(1) .
(2)
PB L 245, blz. 20; hierna:
"bestreden beschikking"
.
(3)
PB L 139, blz. 30.
(4)
PB L 182, blz. 45.
(5)
Document VI/5210/96, geconsolideerde versie van 15 april 1997; hierna:
"syntheseverslag"
.
(6)
PB L 94, blz. 13.
(7)
PB L 388, blz. 18.
(8)
Richtlijn van de Raad van 27 juni 1977 (PB L 172, blz. 17).
(9)
Document nr. VI/216/93 van 3 juni 1993; hierna:
"rapport Belle"
(productie 4 bij memorie van antwoord, blz. 2 en 3).
(10)
PB L 208, blz. 11.
(11)
PB L 64, blz. 1.
(12)
PB L 208, blz. 3.
(13)
PB L 369, blz. 12.
(14)
Verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB L 172, blz. 3025).
(15)
Ley de Creación de la Agencia para el Aceite de Oliva (BOE nr. 297 van 12 december 1987).
(16)
Agencia para el Aceite de Oliva; hierna:
"AAO"
.
(17)
Hierna:
"FEGA"
.
(18)
Verordening van de Raad van 2 juli 1987 (PB L 183, blz. 7).
(19)
Verordening van de Raad van 27 november 1990 (PB L 338, blz. 1).
(20)
PB L 162, blz. 6.
(21)
Zevende overweging van de considerans.
(22)
Hierna:
"EPO"
.
(23)
PB L 338, blz. 3.
(24)
PB L 288, blz. 52.
(25)
PB L 94, blz. 5.
(26)
PB L 19, blz. 1 (zie eerste overweging van de considerans).
(27)
PB L 367, blz. 1.
(28)
PB L 262, blz. 11.
(29)
PB L 57, blz. 18, gecorrigeerd in PB L 95, blz. 23.
(30)
PB L 206, blz. 3.
(31)
PB L 14, blz. 14.
(32)
PB L 312, blz. 1.
(33)
Controlebezoeken van 20 tot 24 juni 1994, in januari en februari 1995 en in januari 1996.
(34)
Zie punten 73 e.v. van deze conclusie.
(35)
Zesde en zevende overweging van de considerans van verordening nr. 1413/82.
(36)
Ibidem, achtste overweging.
(37)
Hetgeen de Spaanse regering trouwens niet betwist (punt 4.2, sub 3, van de memorie van repliek)
(38)
Brief van de Junta d'Extremadura aan het AAO van 14 juni 1994 (productie 2 bij de memorie van antwoord).
(39)
Onregelmatigheden betreffende de registers voor inkomende en uitgaande documenten, het register van de exploitatieverklaringen van de olijfgaarden, het register van de steunaanvragen en het ledenregister (brief van 14 juni 1994, reeds aangehaald, sub e).
(40)
Punt 7 van de bijlage bij brief nr. 23271 van de Commissie van 15 juni 1995 (productie 2 bij het verzoekschrift).
(41)
Tot de talrijke in dit document genoemde onregelmatigheden behoren bijvoorbeeld het ontbreken van boekhoudstukken, activiteitenverslagen, het register van documenten betreffende inkomende en uitgaande producten of het register van steunaanvragen (ibidem).
(42)
Tiende overweging van de considerans van verordening nr. 2261/84.
(43)
Zie bijvoorbeeld arresten van 6 maart 2001, Nederland/Commissie (C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punt 38), en 20 september 2001, België/Commissie (C-263/98, Jurispr. blz. I-6063, punt 35).
(44)
Arrest van 25 mei 1993, FAC (C-197/91, Jurispr. blz. I-2639, punt 16).
(45)
Zie inzonderheid arresten van 22 januari 1986, Denkavit Frankrijk (266/84, Jurispr. blz. 149, punt 17); 29 mei 1997, Frankrijk/Commissie (C-69/94, Jurispr. blz. I-2599, punt 38), en 6 juli 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C-356/97, Jurispr. blz. I-5461, punten 35 en 36).
(46)
Zie punt 87 van deze conclusie.
(47)
Zie bijvoorbeeld arresten van 25 februari 1988, Nederland/Commissie (238/86, Jurispr. blz. 1191, punt 25), en 22 april 1999, Nederland/Commissie (C-28/94, Jurispr. blz. I-1973, punt 50).
(48)
Artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2261/84 heeft bijvoorbeeld betrekking op het geval dat een olijvenproducent niet bij een EPO is aangesloten, hetgeen hem niet het recht ontneemt productiesteun te ontvangen.
(49)
Zie punten 5 e.v. van deze conclusie.
(50)
Arrest van 13 september 2001, Spanje/Commissie (C-374/99, Jurispr. blz. I-5943, punt 26).
(51)
Punt 4.7.2.2 (blz. 138).
(52)
Syntheseverslag, punt 4.7.2.9 (blz. 144).
(53)
Zie als recent voorbeeld van vaste rechtspraak, arrest België/Commissie, reeds aangehaald, punt 35.
(54)
Ibidem, punt 36.
(55)
Ibidem, punt 37.
(56)
Ibidem.
(57)
Syntheseverslag punt 4.7.2.2.2 (blz. 139).
(58)
Bijlage bij brief nr. 23271 van de Commissie, reeds aangehaald.
(59)
Bijlage bij brief nr. 14826 van de Commissie van 3 april 1996 (productie 7 bij het verzoekschrift).
(60)
Punt 4.7.2.2.1 (blz. 139).
(61)
Bijlage bij brief nr. 23271, reeds aangehaald, punt 2.
(62)
Ibidem.
(63)
Ibidem. Zie eveneens de bijlage bij brief nr. 14826, reeds aangehaald, punt 1.1.
(64)
Bijlage 1 bij productie 8 van het verzoekschrift.
(65)
Brief nr. 18759 van de FEGA van 3 juni 1996, punt 1.1 (productie 8 bij het verzoekschrift).
(66)
Ibidem.
(67)
Zie punt 41 van deze conclusie.
(68)
Ibidem, punten 61-69.
(69)
Hierna:
"ROE"
.
(70)
Bladzijde 15 van de Franse vertaling van het verzoekschrift.
(71)
Brief nr. 18759 van de FEGA, reeds aangehaald, blz. 14 (productie bij het verzoekschrift).
(72)
Zie bijvoorbeeld brief nr. 14826 van de Commissie, reeds aangehaald. Uit het dossier blijkt dat dit type controle plaatsvindt door middel van vergelijking van de verwerkte hoeveelheden olijven met de hoeveelheid olijven of olijfbomen van de betrokken producent.
(73)
Brief nr. 34128 van de Commissie, reeds aangehaald, punt 1.5 (productie 11 bij het verzoekschrift).
(74)
Tot deze gegevens behoren onder meer alle inlichtingen betreffende de technische installaties van de oliefabrieken en hun werkelijke verwerkingscapaciteit, alsmede elke wijziging dienaangaande (artikel 13 van verordening nr. 2261/84).
(75)
Verordening van de Commissie van 30 maart 1990 (PB L 86, blz. 18).
(76)
Bladzijde 20 van de Franse vertaling van het verzoekschrift.
(77)
Ibidem, citaat uit een telefax van 12 juni 1995 van het AAO.
(78)
Ibidem, bladzijde 21, citaat uit de brief van de FEGA nr. 18759, reeds aangehaald (productie 8 bij het verzoekschrift).
(79)
Brief nr. 18759, reeds aangehaald.
(80)
Verordening van de Raad van 29 maart 1988 (PB L 89, blz. 1).
(81)
Bladzijde 39 van de Franse vertaling van het verzoekschrift.
(82)
Zie punten 87, 116 e.v. van deze conclusie.
(83)
Arrest van 1 oktober 1998, Ierland/Commissie (C-238/96, Jurispr. blz. I-5801, punt 29).
(84)
Ibidem, punt 30.
(85)
Aangehaald in het al genoemde arrest Ierland/Commissie, punt 31.
(86)
Arrest België/Commissie, reeds aangehaald, punt 37.
(87)
Idem.
(88)
Punten 110 en 111.
(89)
Productie 24 bij het verzoekschrift, punt 10.
(90)
Ibidem, punt 11.
(91)
Productie 27 bij het verzoekschrift.
(92)
Productie 10 bij de memorie van repliek.
(93)
C-41/94, Jurispr. blz. I-4733.
(94)
Verordening van de Commissie van 26 juli 1972 inzake de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (PB L 186, blz. 1).
(95)
Verordening van de Commissie van 25 februari 1986 (PB L 48, blz. 31).
(96)
Deze bij verordening nr. 422/86 toegevoegde alinea is ingetrokken op dezelfde datum als de andere bepalingen van verordening nr. 1723/72, te weten op 16 oktober 1995 [artikel 9 van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6)]. De feiten van de onderhavige zaak blijven er derhalve onder vallen.
(97)
Arrest van 22 juni 1993, Duitsland/Commissie (C-54/91, Jurispr. blz. I-3399, punt 13). Zie eveneens arrest van 18 maart 1999, Italië/Commissie (C-59/97, Jurispr. blz. I-1683, punt 37), bij wijze van aanvullend voorbeeld, dan wel arrest van 9 oktober 1994, Duitsland/Commissie (C-413/92, Jurispr. blz. I-3781, punten 26 e.v.), als voorbeeld van een termijn waarvan de niet-inachtneming, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, er niet toe heeft geleid dat voorbij mocht worden gegaan aan de door de betrokken regering tardief ingediende bewijsmiddelen.
(98)
Productie 23 bij het verzoekschrift.
(99)
PB 1977, L 13, blz. 1.
(100)
Artikel 9 verplicht de aanbestedende diensten die een overheidsopdracht voor leveringen openbaar of niet-openbaar willen aanbesteden, hun voornemen hiertoe te kennen te geven door middel van een aankondiging in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
(101)
Ley de Medidas Fiscales Administrativas y de Orden Social (BOE nr. 313 van 31 december 1997).
(102)
Productie 10 bij de memorie van antwoord.
(103)
Idem.
(104)
Volgens de Commissie vormen de koninklijke decreten nr. 379/77 en nr. 1422/85 de fundamentele wettelijke bepalingen van Tragsa.
(105)
Punt 43.3 van de memorie van repliek.
(106)
Ten aanzien van de vraag of richtlijn 77/62 ratione temporis van toepassing is, blijkt uit productie 15 bij de memorie van repliek dat de minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening bij beschikking van 23 oktober 1987 werd gemachtigd om aan Tragsa de oprichting en het bijhouden van het ROE te gunnen. Aangaande de toepasselijkheid ratione personae van die richtlijn hebben wij gezien dat Tragsa nauwe banden onderhoudt met de Spaanse overheden, op grond waarvan kan worden vermoed dat die onderneming een onderdeel daarvan vormt. In de juridische context van de regeling voor het plaatsen van overheidsopdrachten zou het specifieke karakter van deze banden heel wel aanleiding kunnen geven tot de vraag wat de exacte aard daarvan is, rekening houdende met het feit dat de toepassing van de richtlijnen voor het plaatsen van overheidsopdrachten een zogenoemde
"In House Providing"
-uitzondering kent voor overeenkomsten, gesloten door een aanbestedende dienst met bepaalde openbare lichamen die banden met hem onderhouden (arrest van 7 december 2000, ARGE, C-94/99, Jurispr. blz. I-11037, punt 21). Aangaande deze vraag herinner ik aan de bewoordingen van
's Hofs arrest van 18 november 1999, Teckal (C-107/98, Jurispr. blz. I-8121), waardoor de grenzen van de uitzondering beter kunnen worden getrokken. Na te hebben vastgesteld dat aan een van de voorwaarden voor de toepassing van richtlijn 77/62 betreffende het bestaan van een contract was voldaan, heeft het Hof vastgesteld dat inderdaad sprake was van een contract tussen twee verschillende personen. Vervolgens heeft het Hof vastgesteld dat het
"volstaat [...] dat de overeenkomst is gesloten tussen een territoriaal lichaam en een persoon die daar rechtens van onderscheiden is"
(punt 50). Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat dit
"[...] slechts anders [zou] zijn wanneer het territoriale lichaam op de betrokken persoon toezicht uitoefent zoals op zijn eigen diensten en deze persoon tegelijkertijd het merendeel van zijn werkzaamheden verricht ten behoeve van het lichaam of de lichamen die hem beheersen"
(idem). Behoudens dat zij rechtspersoonlijkheid bezit, verricht Tragsa diensten niet alleen ten behoeve van Spaanse overheidsdiensten doch eveneens ten behoeve van particulieren, zoals de Spaanse regering heeft gesteld (punt 43.3 van de memorie van repliek), zonder op dit punt door de Commissie te worden tegengesproken. Dat richtlijn 77/62 van toepassing is, kan daarom mijns inziens niet worden betwist.
(107)
Arrest van 17 november 1993, Commissie/Spanje (C-71/92, Jurispr. blz. I-5923, punt 36).
(108)
Ibidem.
(109)
C-3/88, Jurispr. blz. 4035.
(110)
Ibidem, punt 11.
(111)
Ibidem, punten 11, 15 en 24.
(112)
Zie hoofdstuk 1 van titel IV van richtlijn 77/62, betreffende de criteria voor de kwalitatieve selectie.
(113)
Punt 2, tweede alinea.
(114)
Productie 2 bij de repliek.
(115)
Evenals de productiesteun, beoogt de consumptiesteun de productie van olijfolie op het gebied van de Gemeenschap te bevorderen. Hij strekt ertoe, het mogelijk te maken dat de richtprijs bij de productie, noodzakelijk voor een redelijke vergoeding van de producenten, resulteert in een verkoopprijs die voor de consument aanvaardbaar is. Opdat het consumptiesteunstelsel zijn doel bereikt, is voorzien dat de steun wordt toegekend in een stadium dat zo dicht mogelijk bij de verbruiker ligt, te weten bij het bedrijf waar de olijfolie wordt verpakt (tweede overweging van de considerans).
(116)
PB L 254, blz. 5.
(117)
PB L 69, blz. 19.
(118)
PB L 63, blz. 19.
(119)
In het arrest van 6 juli 2000, Spanje/Commissie (C-45/97, Jurispr. blz. I-5333), heeft het Hof al geoordeeld over de aan de dertien andere ondernemingen opgelegde financiële correcties.
(120)
Punt 52.
(121)
Ibidem, punt 54.
(122)
Ibidem, punt 55.
(123)
Arresten van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie (C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 42), en 13 september 2001, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 16.
(124)
Het is zeer waarschijnlijk dat de door de Commissie gevolgde methode hierin bestaat, dat rekening wordt gehouden met de, na juni 1995 geconstateerde, eventuele positieve gevolgen van die aanbevelingen, om geen consequenties te verbinden aan de in de loop van het begrotingsjaar 1993 geconstateerde onregelmatigheden.
(125)
Productie 24 bij het verzoekschrift.
(126)
Ibidem, punt 12.
(127)
Punt 2, blz. 8, van de Franse vertaling.
(128)
Punt 232 van de memorie van antwoord, cursivering van de Commissie.
(129)
Ibidem, punt 237.
(130)
PB L 142, blz. 1.
(131)
PB L 377, blz. 35.
(132)
PB L 184, blz. 6.
(133)
PB L 179, blz. 10.
(134)
PB L 210, blz. 63.
(135)
Eerst tot 33 ecu bij verordening (EEG) nr. 2293/89 van de Commissie van 27 juli 1989 (PB L 218, blz. 30), vervolgens tot 32,94 ecu bij verordening (EEG) nr. 1757/90 van de Commissie van 27 juni 1990 (PB L 162, blz. 21), en ten slotte tot 25 ecu bij verordening nr. (EEG) nr. 810/93 van de Commissie van 2 april 1993 (PB L 82, blz. 14).
(136)
PB L 218, blz. 1.
(137)
PB 1985, L 302, blz. 23.
(138)
PB L 171, blz. 1.
(139)
PB L 199, blz. 3.
(140)
Zie mijn conclusie in de zaak Schilling en Nerhing (C-63/00), die nog bij het Hof aanhangig is (punten 11 e.v.).
(141)
Eindverslag, reeds aangehaald, punten 15 en 16.
(142)
Ibidem, punt 17.
(143)
Productie 17 bij het verzoekschrift.
(144)
Volgens het EOGFL
"wordt de in Spanje vastgestelde spectaculaire toename van de geproduceerde hoeveelheden kunstmatig gedroogde voedergewassen (van een gemiddelde van 160 000 ton in de periode 1986/1987 ─ 1988/1989 tot een gemiddelde van 1 096 000 ton in 1991/1992 ─ 1993/1994) niet bevestigd door die van de in de zon gedroogde gewassen (gemiddelde vermindering van 167 000 ton tot 115 000 ton in de genoemde periodes. [...] Deze tegenstrijdige feiten, die zich alleen in Spanje voordoen, zijn door de nationale autoriteiten niet met de nodige aandacht gevolgd"
(bijlage bij brief nr. 48369, punt 3.1, productie 17 bij de zesde en zevende alinea van het verzoekschrift).
(145)
Punt 12 van deze conclusie.
(146)
Zie de punten 116-118 en 199-203 van deze conclusie.
(147)
Zie punt 87 en het in voetnoot 44 genoemd arrest.
(148)
Arrest FAC, reeds aangehaald, punt 16.
(149)
Bladzijde 2.
(150)
Zie punten 200-203 van deze conclusie.
(151)
Zie als voorbeeld van recente vaste rechtspraak arrest van 1 oktober 1998, Frankrijk/Commissie (C-232/96, Jurispr. blz. I-5699).
(152)
Punten 94-99 en 301-304 van deze conclusie.