61972C0040
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 10. JANUAR 1973
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
In der vom Verwaltungsgericht Frankfurt anhängig gemachten Vorlagesache, die ich heute zu behandeln habe, geht es um die Gültigkeit der Kommissionsverordnung Nr. 1643/71 vom 28. Juli 1971„zur Einführung einer Mindestpreisregelung für die Einfuhr von Tomatenkonzentraten mit Herkunft aus Griechenland“ (ABl. L 171 vom 30. 7.1971).
Dazu ist zunächst folgendes vorauszuschicken.
Tomatenkonzentrate der Tarifnummer 20.02 werden von der durch die Ratsverordnung Nr. 865/68 vom 28. Juni 1968 (ABl. L 153 vom 1.7.1968) geschaffenen gemeinsamen Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse erfaßt. Diese Marktorganisation sah im Verhältnis zu dritten Ländern nur die Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs vor, sie enthielt aber keine Schutzklausel, weil sie noch nicht die „Koordinierung und Vereinheitlichung der Einfuhrregelungen“ bewirkte, die die einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber Drittländern anwandten. Diese Lücke wurde durch die Ratsverordnung Nr. 1427/71 vom 2. Juli 1971 über die Einführung von Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 151 vom 7.7.1971) ausgefüllt. Ihr Artikel 1 bestimmt unter anderem: „Wird der Markt der Gemeinschaft für eines oder mehrere der in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 865/68 genannten Erzeugnisse aufgrund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden könnten, so können im Handel mit dritten Ländern geeignete Maßnahmen angewandt werden, bis die tatsächliche oder die drohende Störung behoben ist.“ Dazu erging am gleichen Tag die Ratsverordnung Nr. 1428/71 „zur Festlegung der Anwendungsmodalitäten für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse“ (ABl. L 151 vom 7.7.1971). Aus ihr ist vor allem Artikel 2 Absatz 1 zu erwähnen, wo es heißt: „Die Maßnahmen, die gemäß Artikel 1 Absätze 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1427/71 getroffen werden können, wenn die in Absatz 1 dieses Artikels genannte Lage eintritt, sind: a) vollständige oder teilweise Aussetzung der Einfuhren oder Ausfuhren; b) System von Mindestpreisen, bei deren Unterschreitung die Einfuhren davon abhängig gemacht werden können, daß sie zu einem höheren Preis gegenüber dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis getätigt werden.“
Diese Verordnung war zunächst bis zum 30. Juni 1972 anwendbar; ihre Gültigkeit wurde dann durch die Verordnung Nr. 1374/72 (ABl. L 149 vom 1.7.1972) um ein Jahr verlängert.
Aufgrund der Entwicklung der Einfuhren von Tomatenkonzentraten in die Gemeinschaft, im Hinblick auf die für Drittlandsware geltenden Angebotspreise (die erheblich unter den Selbstkostenpreisen der in der Gemeinschaft ansässigen Verarbeitungsbetriebe lagen), in Anbetracht der Tatsache, daß in den Haupterzeugungsgebieten der Gemeinschaft eine Reihe von Tomatenverarbeitungsbetrieben ihre Tätigkeit einstellen mußte, und in der Befürchtung schließlich, daß im Wirtschaftsjahr 1971 ein Überschuß von mindestens 200000 Tonnen Frischtomaten nicht ausgeschlossen werden konnte, glaubte die Kommission im Sommer 1971 von der durch die Verordnung Nr. 1427 eröffneten Möglichkeit Gebrauch machen zu sollen. Dafür erließ sie die Verordnung Nr. 1558/71 vom 20. Juli 1971„über die bei der Einfuhr von Tomatenkonzentraten anzuwendenden Schutzmaßnahmen“ (ABl. L 164 vom 22.7.1971). Mit ihr wurde ein System von Einfuhrlizenzen zur Beschränkung der Einfuhren ohne zeitliche Begrenzung eingeführt. Davon waren Importe aus Griechenland ausgenommen, und zwar im Hinblick auf die besonderen, durch das am 9. Juli 1961 unterzeichnete Assoziierungsabkommen geschaffenen Handelsbeziehungen, genauer: im Hinblick auf Artikel 41 dieses Abkommens, in dem es heißt: „Soweit die schrittweise Beseitigung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Vertragsparteien zu Preisen führen könnte, welche die Ziele des Artikels 39 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft gefährden würden, kann einerseits die Gemeinschaft vom Zeitpunkt der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik an und kann andererseits Griechenland vom Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Abkommens an für bestimmte Erzeugnisse ein System von Mindestpreisen anwenden, bei deren Unterschreitung die Einfuhr: — entweder vorübergehend eingestellt oder eingeschränkt; — oder von der Bedingung abhängig gemacht werden kann, daß sie zu Preisen erfolgt, die über dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis liegen.“ Mit Rücksicht auf diese Bestimmung wurde für die Einfuhr von Tomatenkonzentraten aus Griechenland die eingangs schon erwähnte Kommissionsverordnung 1643 erlassen. Aus ihr ist jetzt Artikel 1 zu erwähnen, demzufolge für jede Einfuhr von Tomatenkonzentraten (Tarifnummer ex 20.02 C des Gemeinsamen Zolltarifs) mit Herkunft aus Griechenland ab 9. August 1971 die Vorlage einer Einfuhrlizenz erforderlich ist. Dazu bestimmt Artikel 2:
„Die Erteilung der Einfuhrlizenz hängt ab von
a)
der schriftlichen Verpflichtung des Importeurs, sicherzustellen,
aa)
…
bb)
daß die Einfuhr aufgrund eines Vertrages erfolgt, in dem vorgesehen ist, daß der Kauf und die Lieferung frei Grenze der Gemeinschaft oder an einem außerhalb der Gemeinschaft gelegenen Ort zu einem Preis vorgenommen werden, der über dem im Anhang zu dieser Verordnung für die betreffende Qualität angegebenen Preis liegt, und
cc)
daß dieser Preis tatsächlich gezahlt wird;…“
In Artikel 8 schließlich heißt es noch: „Der Nachweis der Einhaltung des Mindestpreises wird dadurch erbracht, daß der die Lizenz erteilenden Stelle folgende Unterlagen vorgelegt werden: — der in Artikel 2 unter a) bb) genannte Vertrag und — eine Bescheinigung der Bank, aus der hervorgeht, daß die Zahlung zu dem in diesem Vertrag vereinbarten Kaufpreis erfolgte…“ Diese Verordnung ist am 1. August 1971 in Kraft getreten, und sie gilt offenbar auch heute noch. — Der Vollständigkeit halber ist im gegenwärtigen Zusammenhang noch hinzuzufügen, daß die Lizenzpflicht und Einfuhrbeschränkung, wie schon in Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1558 vorgesehen, für einige Länder, die die Garantie für die Einhaltung eines bestimmten Mindestpreises übernommen haben, später aufgehoben worden ist. Das ist im Verhältnis zu Spanien, Portugal und Marokko in der Verordnung Nr. 1738 vom 6. August 1971 und im Verhältnis zu Tunesien und der Schweiz in der Verordnung Nr. 1786 vom 13. August 1971 geschehen. Dabei wurde übrigens der Mindestpreis im Wege von Vereinbarungen in einer Höhe fixiert, der den Einfuhren aus Griechenland eine Präferenz von ungefähr 4 % ließ.
Diese Regelung ist auch für die Firma Schröder, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, ein in Hamburg ansässiges Handelsunternehmen, von Bedeutung. Sie hat beim Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, der zuständigen deutschen Behörde, am 10. September 1971 den Antrag gestellt, ihr eine Lizenz für die Einfuhr von Tomatenmark in Dosen der Tarifnummer 20.02 aus Griechenland auszustellen. Der Antrag wurde jedoch abgelehnt, weil die Firma Schröder nicht bereit war, die in Artikel 2 der Verordnung Nr. 1643 genannten Bedingungen zu erfüllen. Gegen die Ablehnung hat die Firma Schröder erfolglos Widerspruch eingelegt und schließlich das Verwaltungsgericht Frankfurt angerufen.
Zur Begründung ihres Standpunktes macht sie geltend, Artikel 2 der Verordnung Nr. 1643 verstoße gegen Artikel 39 Absatz 1 c des EWG-Vertrags und Artikel 1 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1427, genauer: das von der Kommission eingeführte Mindestpreissystem sei wegen bestehender Umgehungsmöglichkeiten nicht geeignet, die visierte Marktstabilisierung herbeizuführen. Außerdem bringt sie vor, die Kommission habe die Rangordnung der Verordnung Nr. 1428 (die an erster Stelle die vollständige oder teilweise Aussetzung der Einfuhren und erst danach die Einführung eines Systems von Mindestpreisen nenne) nicht beachtet, sie sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß die Voraussetzungen für die Anordnung von Schutzmaßnahmen (ernsthafte Marktstörungen) gegeben seien, und sie habe die Mindestpreise zu hoch, d.h. mit prohibitiver Wirkung festgesetzt.
Da diese zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 1643 vorgebrachten Bedenken dem Verwaltungsgericht Frankfurt nicht vollkommen unhaltbar erschienen, setzte das Gericht durch Beschluß vom 19. Juni 1972 das Verfahren aus und legte folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:
1.
a)
Verstößt Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1643/71 gegen Artikel 40 Absatz 5 in Verbindung mit Artikel 39 Absatz 1 c EWG-Vertrag?
b)
Verstößt Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1643/71 weiter gegen ihre Ermächtigungsgrundlage, insbesondere gegen Artikel 1 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1427/71 des Rates vom 2. Juli 1971 (ABl. L 151, S. 5)?
2.
Hilfsweise: Verstößt Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1643/71 gegen rechtsstaatliche Grundprinzipien, insbesondere gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes?
3.
Hilfsweise: Ist Artikel 2 der Verordnung deshalb rechtswidrig, weil die im Anhang zu dieser Vorschrift festgesetzten Mindestpreise über den Preisen der Mitgliedstaaten liegen und deshalb prohibitiv wirken?
4.
Hilfsweise: Ist Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1428/71 des Rates vom 2. Juli 1971 (ABl. L 151, S. 6) ebenso wie Artikel 41 des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der EWG und Griechenland vom 9. Juli 1961 so auszulegen, daß zwischen den darin genannten Maßnahmen eine Rangfolge besteht?
Zu diesen Fragen nehme ich nunmehr im einzelnen Stellung.
1.
Die erste Frage besteht aus zwei Teilen, die gemeinsam behandelt werden sollen. Sie hat zum einen das Problem im Auge, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 1643, also die Verpflichtung des Importeurs, Einfuhren nur zu Preisen vorzunehmen, die die Mindestpreise der Verordnung Nr. 1643 respektieren, deswegen gegen Artikel 40 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c des EWG-Vertrags verstößt, weil die Vorschrift nicht als eine zur Durchführung des Artikels 39 (hier: für die Stabilisierung des Marktes) erforderliche Maßnahme angesehen werden kann. — Zum anderen wird die Frage aufgeworfen, ob die genannte Regelung gegen Artikel 1 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1427 verstößt, wo die Rede ist von Maßnahmen, die zur Behebung von infolge von Einfuhren entstandenen Marktstörungen geeignet sind. Dabei, darf mit Rücksicht auf die Tatsache, daß der Rat selbst in der am gleichen Tage erlassenen Verordnung Nr. 1428 die Maßnahmen der Verordnung Nr. 1427 definiert und dabei auch das gerügte Mindestpreissystem genannt hat, davon ausgegangen werden, daß der zweite Teil der Frage dahin zu verstehen ist, ob die genannte Ratsverordnung mit den Grundsätzen des Vertrages vereinbar ist Wie die Kommission mit Recht bemerkt hat, sind die Fragen zu sehen im Hinblick auf den von der Klägerin des Ausgangsverfahrens erhobenen Vorwurf, nach dem ein System mit der Verpflichtung, Einkäufe in einem Exportland zu höheren als den dortigen Marktpreisen zu tätigen, in Anbetracht des natürlichen Erwerbsstrebens der Kaufleute zu Mißbräuchen geradezu herausfordere. Nach Ansicht der Klägerin bestehen unbestreitbar zahlreiche Umgehungsmöglichkeiten illegaler und legaler Art. So könne die Entrichtung höherer Preise im Exportland nur zum Schein vereinbart werden, es könne bei tatsächlicher Entrichtung derartiger Preise vom Exporteur zum Ausgleich eine Erstattung ohne Verbuchung gewährt werden oder es sei ein Ausgleich in Form von Preisnachlässen bei der Lieferung anderer Waren möglich. Legalerweise könnten Tochtergesellschaften im Exportland oder in einem dritten Land gegründet und Importe über sie unter Respektierung der Mindestpreise getätigt werden, während die Tochtergesellschaft selbst im Exportland zu Marktpreisen einkauft und den Gewinn der Muttergesellschaft gutbringt. In all den genannten Fällen sei es möglich, unter scheinbarer Respektierung der Mindestpreisregelung Importware in der Gemeinschaft zu niedrigen Preisen zu verkaufen und damit zu verhindern, daß der Effekt der Marktstabilisierung eintritt. Deshalb müsse man den getroffenen Maßnahmen von vornherein die Eignung für die Erreichung des angestrebten Zweckes absprechen.
Wenn wir uns überlegen, was von diesem auf den ersten Blick durchaus eindrucksvollen Vorbringen zu halten ist, so stellt sich zunächst einmal ein gewichtiges, von der Kommission aufgezeigtes Bedenken ein. — In der Tat kommen wir nicht an der Erkenntnis vorbei, daß der Vertrag selbst in Artikel 44 ein solches Mindestpreissystem vorsieht, daß auch das erwähnte Griechenland-Abkommen den Wortlaut des Artikels 44 übernommen und zusätzlich auf die Grundsätze des Artikels 44 Absätze 2 und 3 verwiesen hat, daß solche Systeme — wie uns die Kommission versichert hat — auch in Abkommen mit anderen Drittländern ihren Platz haben und daß sie im Außenhandel — selbst außerhalb der Gemeinschaft — schon früher gang und gäbe waren. Wir müssen weiterhin bedenken, daß in der Ministerratsentscheidung über Mindestpreise vom 4. April 1962 dem von der Klägerin kritisierten System sogar eine gewisse Priorität eingeräumt worden ist und daß Mindestpreisregelungen (die Kommission hat es auf Seite 17 ihres Schriftsatzes gezeigt) auch sonst im Marktordnungsrecht der Gemeinschaft häufig begegnen. Danach muß es eine natürliche Neigung sein zu sagen, es könne ein System, das so weit verbreitet ist, nicht als funktionsunfähig bezeichnet werden. In der Tat mag man sich schwer zu der Ansicht durchringen, es seien alle an der Ausarbeitung der erwähnten Mindestpreisregelungen beteiligten Sachverständigen und erfahrenen Instanzen hinsichtlich der Frage ihrer Eignung einem grundlegenden Irrtum erlegen. Zumindest muß sich die Gegenansicht gefallen lassen, daß besonders strenge Anforderungen an die Überzeugungskraft und Kohärenz der Argumente gestellt werden, die sie tragen sollen.
Prüft man, ob die Klägerin dem tatsächlich gerecht geworden ist, so ergibt sich folgendes Bild. — Zunächst einmal ist sicher einzuräumen, daß die von der Klägerin angeführten illegalen Umgehungsmöglichkeiten bestehen und in bestimmtem Umfang wohl auch genutzt werden. Einleuchten will mir aber gleichwohl nicht, daß sie im Falle der Mindestpreisregelung für griechisches Tomatenmark zur Regel geworden sind, daß es den gesetzestreuen Kaufmann in diesem Zusammenhang nicht mehr gibt und daß deshalb das System — nur dann ließe sich ja von fehlender Eignung sprechen — vollkommen wirkungslos bleiben muß. Mit der Kommission möchte ich vielmehr annehmen, daß eine Überwachung der Einhaltung der in der Verordnung Nr. 1643 vorgesehenen Verpflichtungen nicht ausgeschlossen erscheint und daß bei strenger Handhabung der nationalen Sanktionsmöglichkeiten nicht zuletzt im Wege der Abschreckung eine ausreichende Wirksamkeit gesichert werden kann. — Zu den legalen Umgehungsmöglichkeiten (Einschaltung von Tochtergesellschaften, die im Exportland oder in dritten Ländern gegründet werden) ist zu bemerken, daß insofern Schwierigkeiten mitunter schon bei der Errichtung (man denke an steuerrechtliche Probleme und Kosten), aber auch bei der Verfügung über die von den Tochtergesellschaften realisierten Gewinne (man denke an Devisenkontrollen) nicht vernachlässigt werden dürfen. Sie berechtigen in der Tat zu der Annahme, es werde beim Erlaß von Schutzmaßnahmen wie den gegenwärtig zu behandelnden, die ihrer Natur nach nur vorübergehend in Kraft sein können, nicht in erheblichem Umfange zu legalen Umgehungsversuchen kommen.
Außerdem ist aber vor allem dies wesentlich: Wir können heute rückblickend feststellen, daß eine Entwicklung, wie sie der These der Klägerin entsprechen würde, tatsächlich nicht eingetreten ist. Wäre die Ansicht der Klägerin, die Schutzmaßnahme sei vollkommen ungeeignet, zutreffend, so hätte sich gemäß der Tendenz der vorausgegangenen Jahre eine Zunahme der Importe ergeben müssen. Davon kann jedoch nicht die Rede sein. In Wahrheit haben sich die Einfuhren rückläufig, und zwar in erheblichem Umfang rückläufig, entwickelt. Das ergibt sich aus offiziellen Statistiken, nach denen die Einfuhren in der Zeit von August bis Dezember 1971 nur etwa die Hälfte dessen betragen haben, was in der entsprechenden Zeit des Vorjahrs eingeführt worden ist, und nach denen sich diese Entwicklung in der ersten Hälfte des Jahres 1972 fortsetzte. Es sind auch keine dringenden Anzeichen dafür da, daß die genannten Zahlen unrichtig sein könnten, wie die Klägerin unter anderem unter Hinweis auf Angaben des Exportlands vermutet. Damit erscheint mir erwiesen, daß die Schutzmaßnahme den Markt der Gemeinschaft tatsächlich entlastet hat, und so gesehen kann ihre marktstabilisierende, auch den einheimischen Tomatenerzeugern zugute kommende Wirkung nicht geleugnet werden. Was die Preisentwicklung in der Gemeinschaft nach Erlaß der Schutzmaßnahme angeht, so ist zwar festzustellen, daß die Gemeinschaftspreise für italienisches Tomatenmark in dem Wirtschaftsjahr ab August 1971 und bis zu der Mißernte des Jahres 1972 unter den von der Kommission festgesetzten Mindestpreisen lagen (wenn auch nicht in dem von der Klägerin genannten, durch einzelne Angebote belegten Ausmaß, sondern — durchschnittlich genommen — in einem geringeren Umfang). Die Ursachen dafür sind anscheinend nicht völlig klar. Vielleicht spielt die etwas zu großzügig ausgefallene Kalkulation der Mindestpreise (auf die ich nachher noch eingehen werde) eine Rolle. Vielleicht gab es in gewissem Umfange Umgehungen oder auch verstärkte Einfuhren zu niedrigen Preisen aufgrund von Erörterungen über die Notwendigkeit des Erlasses von Schutzmaßnahmen, die vor ihrem Wirksamwerden bekanntgeworden sind. Sicherlich ist jedoch auch im Hinblick auf die Preisentwicklung nicht von einer völligen Wirkungslosigkeit der Schutzmaßnahme zu sprechen, hat doch offenbar im Laufe der Zeit, wie die Kommission dargelegt hat, zumindest eine starke Annäherung an das Niveau der Mindestpreise stattgefunden. Das aber wird man ohne weiteres als Marktstabilisierung im Sinne der getroffenen Schutzmaßnahme ansprechen dürfen.
Somit kann zu der ersten Frage festgehalten werden, daß die These der Klägerin nicht fundiert ist: Keinerlei gewichtige Gründe sprechen dafür, die getroffene Schutzmaßnahme sei vollkommen ungeeignet für die Erreichung des mit ihr verfolgten Zweckes, und es müsse die Mindestpreisregelung der Verordnung Nr. 1643 daher als ungültig bezeichnet werden.
2.
Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht alsdann wissen, ob die Regelung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1643 ungültig ist wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältsnismäßigkeit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes, d. h. wegen Mißachtung allgemeiner Rechtsgrundsätze, von denen auch das Gemeinschaftsrecht beherrscht werde.
Was die Klägerin dazu vorgebracht hat, wurde zum Teil schon im Rahmen der ersten Frage behandelt (dies ergibt sich hinsichtlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aus ihrer Bezugnahme auf Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 44 Absätze 2 und 3 des EWG-Vertrags sowie auf die Vorschriften der Verordnungen Nr. 1427 und Nr. 1428). Zum Teil wird auf diesen Grundsatz noch im Zusammenhang mit der vierten Frage, d. h. bei der Untersuchung der Rangfolge der betreffenden Maßnahmen, einzugehen sein. Jetzt ist demnach — abgesehen von der angeblichen Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit — nur zu prüfen, ob eine Befristung der von der Kommission getroffenen Schutzmaßnahme notwendig gewesen wäre, ob eine Marktstörung tatsächlich vorgelegen hat und ob eine Beschränkung der Schutzmaßnahme auf Italien angebracht gewesen wäre.
a)
Beginnen wir mit der angeblichen Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit (oder des Vertrauensschutzes). Sie soll darin zu erblicken sein, daß die bestehenden Möglichkeiten der Umgehung der Mindestpreisregelung es ausgeschlossen hätten, auf das Funktionieren und damit auf das Vorhandensein nicht verfälschter Wettbewerbsbedingungen zu vertrauen.
Die dazu notwendigen Bemerkungen können kurz sein. Zwar ist sicher einzuräumen, daß einzelne Umgehungen eines Mindestpreissystems nie ausgeschlossen werden können. Man kann aber wohl sagen, daß auch im Falle der jetzt zu behandelnden Regelung derartige Umgehungen nicht in einem Umfang zu befürchten waren, der jedes Vertrauen auf das ordnungsgemäße Funktionieren der Regelung ausschloß. Daß diese Annahme berechtigt war, zeigt namentlich die Tatsache, daß es nicht zu einer Überschwemmung des Gemeinschaftsmarkts mit griechischem Tomatenmark gekommen ist (was nach der These der Klägerin hätte geschehen müssen), sondern daß die Importe in beträchtlichem Umfang zurückgegangen sind.
Unter dem soeben behandelten Gesichtspunkt ist also nichts gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1643 zu gewinnen.
b)
Hätte die Schutzmaßnahme — diese Frage stellt sich sodann — befristet, und zwar auf kurze Dauer bemessen werden müssen? — Auch das ist nach Ansicht der Klägerin anzunehmen. Sie verweist insofern auf den Umstand, daß eine Ubergangsregelung für bestehende Kontrakte nicht getroffen worden ist, und sie macht geltend, die Mindestpreisregelung habe in Anbetracht der in der Gemeinschaft geltenden Preisverhältnisse Einfuhren aus Griechenland zunächst vollständig unterbinden müssen. Das aber sei nur bei provisorischem Charakter der Schutzmaßnahme akzeptabel.
Zu dieser Einwendung muß jedoch zunächst einmal bemerkt werden, daß die Ansicht der Klägerin — ich habe es schon gezeigt — in tatsächlicher Hinsicht nicht zutrifft. In Wahrheit hat die Mindestpreisregelung keineswegs zu einem Einfuhrstopp geführt, sondern lediglich zu einer Verringerung der Einfuhren, und so gesehen kann auch nicht davon die Rede sein, eine Abwicklung bestehender Kontrakte sei ausgeschlossen gewesen.
Zum anderen ist wichtig, daß kein Text die Befristung derartiger Schutzmaßnahmen vorschreibt. Insbesondere hat die Kommission gezeigt, daß die in der Ratsentscheidung über Mindestpreise, die zu Artikel 44 ergangen ist, vorgesehene Befristung in dem jetzt interessierenden Zusammenhang nicht gilt. Das läßt sich sagen, obgleich Artikel 41 des Griechenland-Abkommens für die Anwendung einer Mindestpreisregelung die Berücksichtigung der Grundsätze des Artikels 44 des EWG-Vertrags vorschreibt. Richtig verstanden ist damit nämlich nur auf die in Artikel 44 selbst enthaltenen Grundsätze Bezug genommen und nicht auf die vom Rat zur weiteren Präzisierung des Artikels 44 erlassenen Entscheidungen. Außerdem ist zu bemerken, daß die genannte Entscheidung offensichdich auf die Verhältnisse zwischen den Mitgliedstaaten und die Übergangszeit bis zur Einführung einer gemeinsamen Agrarpolitik zugeschnitten ist und daß sie sich deswegen nicht ohne weiteres auf die Beziehungen zu Griechenland übertragen läßt.
Wegen Fehlens einer Befristung ist die Mindestpreisregelung demnach gleichfalls nicht zu beanstanden. Zu Recht ging die Kommission vielmehr davon aus, sie müsse in Kraft bleiben, solange die Voraussetzungen dafür bestehen, und sie sei erst aufzuheben, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlaß entfallen.
c)
Eine wesentliche Streitfrage des Ausgangsverfahrens ist weiterhin die, ob tatsächlich der Markt der Gemeinschaft für Tomatenmark aufgrund von Einfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht war, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden konnten. Auch daran zweifelt die Klägerin, indem sie geltend macht, griechisches Tomatenmark habe, gemessen an der Gesamtproduktion der Gemeinschaft, nur einen geringen Marktanteil, es könne von ihm also ein wesentlicher Einfluß auf den Markt nicht ausgehen. Außerdem weist sie darauf hin, daß sich die Preisverhältnisse im Gemeinsamen Markt, wären tatsächlich die Einfuhren aus Griechenland für eine Marktstörung ursächlich gewesen, kurz nach Erlaß der Schutzmaßnahme dem Niveau der Mindestpreise hätten anpassen müssen. Da dies nicht geschehen sei, könne angenommen werden, daß die festgestellte Marktstörung in Wahrheit auf andere Ursachen, etwa auf eine Überproduktion in der Gemeinschaft, zurückgehe.
Was diese Auseinandersetzung angeht, so ist der Klägerin zunächst darin recht zu geben, daß für die Anwendung der Schutzmaßnahmen der Verordnung Nr. 1427 strenge Voraussetzungen zu gelten haben. Indessen glaube ich — um dies gleich zu sagen —, daß selbst bei Anlegung eines solchen Maßstabes die Haltung der Kommission nicht zu beanstanden ist.
So hat die Kommission mit Recht festgestellt (dies wurde jedenfalls nicht bestritten), daß in dem Wirtschaftsjahr vor Erlaß der Schutzmaßnahme in den Haupterzeugungsgebieten der Gemeinschaft Dutzende von Tomatenverarbeitungsbetrieben ihre Tätigkeit einstellen mußten und daß damit ein Rückgang der Tomatenverarbeitung in der Gemeinschaft verbunden war. Diese Sachlage ergab sich zusammen mit der Notwendigkeit, bei gleichbleibender Tomatenerzeugung erhebliche Mengen aus dem Markt zu nehmen, wobei den Erzeugern nur der sehr niedrige Interventionspreis gezahlt werden konnte. — Andererseits steht fest, daß die Preise für Tomatenmark aus dritten Ländern, in denen die Selbstkosten nur 60 bis 70 % der Produktionskosten der Gemeinschaft betragen, erheblich unter dem Gemeinschaftsniveau hegen. Feststeht auch, daß die Importe aus dritten Ländern (die, weil die Schutzmaßnahmen umfassend wirken, insgesamt zu betrachten sind) beträchtlich zugenommen hanen. Wurden im Jahre 1967 noch 18000 Tonnen Tomatenmark importiert, so erreichten die Einfuhren im Jahre 1970 die Höhe von 70000 Tonnen. Das entspricht ungefähr 30 % der Gemeinschaftserzeugung an Tomatenmark (der einzig zutreffenden Vergleichsgröße, da zwischen Tomatenmark einerseits und geschälten Tomaten sowie vorläufig haltbar gemachten Tomaten andererseits, wie die Klägerin selbst einräumt, offenbar nur eine gewisse Austauschbarkeit gegeben ist). Es standen also, umgerechnet auf die Ausgangserzeugnisse, Importe von rund 420000 Tonnen einer Gesamterzeugung von Tomaten im Hauptanbaugebiet Italien in Höhe von 3000000 Tonnen gegenüber, von denen ungefähr 1000000 Tonnen zu Tomatenmark verarbeitet wurden. Aufgrund der Tendenz der vergangenen Jahre mußte zudem mit einer Fortsetzung dieser Entwicklung gerechnet werden und folglich mit einer weiteren Verdrängung einheimischer Produkte, d.h. einer Zunahme der Interventionen, die in den ersten sieben Monaten des Jahres 1971 bereits 30000 Tonnen Tomaten betrafen.
So gesehen erscheint mir die Annahme durchaus berechtigt, es habe zumindest eine Marktstörung ernstlichen Ausmaßes gedroht, die sich wegen verringerter Abnahme durch die einheimische Industrie oder der Abnahme zu niedrigen Preisen auf die Einkommensverhältnisse der Landwirtschaft auswirken und daher als relevant im Sinne der Ziele des Artikels 39 angesehen werden muß. Auch wird man angesichts der geschilderten Preisverhältnisse, selbst wenn die Einfuhren nur einen Bruchteil der Gemeinschaftsproduktion ausmachten, nicht ausschließen können, daß das Preisniveau auf dem Gemeinsamen Markt gerade durch die Einfuhren beeinflußt worden ist. Damit aber kann schwerlich bestritten werden, daß die Voraussetzungen für die Anwendung der Verordnung Nr. 1427 gegeben waren und daß die Kommission zu Recht versucht hat, mit Hilfe von Schutzmaßnahmen auf die Einfuhren einzuwirken.
Schließlich kann auch nicht (wie die Klägerin meint) davon die Rede sein, die getroffenen Maßnahmen seien ohne Erfolg geblieben. In der Tat ist aus dem Rückgang der Einfuhren abzulesen, daß insofern ein bremsender Effekt gegeben war. Des weiteren hat unstreitig zumindest eine beträchtliche Annäherung an das Niveau der Mindestpreise stattgefunden. Außerdem sind bei stagnierender Gemeinschaftsproduktion im Wirtschaftsjahr 1971/72 Interventionen in geringerem Umfang notwendig geworden als im vorausgegangenen Jahr. Hierin sind zweifellos günstige Auswirkungen im Sinne der Ziele des Artikels 39 des EWG-Vertrags zu erblicken.
Die Verordnung Nr. 1643 kann somit sicher nicht wegen Fehlens der Voraussetzungen der Verordnung Nr. 1427 und wegen mangelnder Eignung der getroffenen Maßnahmen zur Behebung der Marktstörung angegriffen werden.
d)
Im Rahmen der jetzt zu untersuchenden Frage bleibt daher nur noch zu überlegen, ob im Hinblick auf die Tatsache, daß Marktstörungen vorwiegend in Italien aufgetreten sind, eine regionale Begrenzung der Schutzmaßnahme auf diesen Mitgliedstaat, wie sie in der Verordnung Nr. 1428 vorgesehen ist, angebracht gewesen wäre.
Auch das läßt sich jedoch schnell verneinen.
Insofern genügt es, auf den Umstand hinzuweisen, daß Italien in großem Umfang Tomatenmark in die anderen Mitgliedstaaten exponiert. Diese Exportmöglichkeit wäre sicher beeinträchtigt worden, wenn sich die Schutzmaßnahme auf Italien beschränkt hätte und in den anderen Mitgliedstaaten billige Drittlandeinfuhren ungehindert möglich gewesen wären. Eine limitierte Schutzmaßnahme hätte also schwerlich zu dem erstrebten Erfolg einer Beseitigung der Marktstörung geführt. — Außerdem wäre zu befürchten gewesen, daß aus den anderen Mitgliedstaaten, weil Transportkosten bei derartigen Produkten nicht ins Gewicht fallen, Drittlandtomatenmark zu billigen Preisen nach Italien ausgeführt worden wäre und daß so die dort bestehende Situation zum Nachteil der Erzeuger eine Verschlechterung erfahren hätte.
Sollte die Schutzmaßnahme wirksam sein, so blieb der Kommission also in der Tat keine andere Wahl, als sie auf die gesamte Gemeinschaft zu erstrecken.
3.
Die dritte Frage, der wir uns danach zuwenden, lautet bekanntlich dahin, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 1643 deshalb rechtswidrig ist, weil die in ihrem Anhang festgesetzten Mindestpreise über den Preisen der Mitgliedstaaten lagen und deshalb prohibitiv wirkten.
Dazu hat die Kommission im Verfahren dargelegt, in welcher Weise die Mindestpreise zustande kamen. Sie hat sich bekanntlich auf Auskünfte des italienischen Landwirtschaftsministeriums über die italienischen Selbstkostenpreise (Kosten des Ausgangserzeugnisses, Transportkosten bis zur Fabrik, Verarbeitungskosten, Kosten für Umschließung) gestützt und die übermittelten Werte nach Prüfung in ihre Regelung übernommen. Wesentlich ist dabei vor allem, daß die Kosten des Ausgangserzeugnisses in einer Höhe angenommen wurden, die den Zielen des Artikels 39 entspricht, nämlich über dem Niveau der Interventionspreise.
Nun mußte die Kommission zwar, wie schon in anderem Zusammenhang erwähnt, selbst einräumen, daß die Mindestpreise über dem Niveau der Marktpreise der Gemeinschaft lagen. Dabei mag zum Teil von Bedeutung sein, daß die Verarbeitungsbetriebe geringere als die angenommenen Preise für die Ausgangsprodukte zahlten und vielleicht auch durch Vermengung mit importiertem Tomatenmark zu niedrigeren Verkaufspreisen gelangten. Zum Teil sind die Gründe nicht recht erklärbar, aus denen die Marktpreise längere Zeit eine andere Entwicklung genommen haben als erwartet. — Fragt man sich aber, ob aus dieser Erkenntnis tatsächlich die Folgerung gezogen werden kann, die Festsetzung der Mindestpreise sei rechtswidrig, so ist einmal zu berücksichtigen, daß die Kommission in diesem Bereich regulierender Marktordnungsmaßnahmen sicher über einen Beurteilungsspielraum verfügt. Sie war zu einer Prognose über die künftige Marktentwicklung gezwungen und konnte dabei natürlich nicht mit absoluter Präzision arbeiten. Gewisse Abweichungen sind also zweifellos als von ihrem Ermessensraum gedeckt anzusehen. Zum anderen — und das ist noch wichtiger — steht fest, daß sich die Mindestpreisregelung in Wirklichkeit nicht prohibitiv ausgewirkt hat. Die Entwicklung der Einfuhren war vielmehr dergestalt, daß immer noch das Niveau vergangener Jahre, das man vielleicht als normal bezeichnen kann, erreicht wurde. So gesehen besteht also kein Anlaß zu dem Vorwurf, die Kommission habe ihre Ermessensbefugnis nicht korrekt ausgeübt und durch eine Uberspannung der Schutzmaßnahme den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Es führen — mit anderen Worten — auch die im Rahmen der dritten Frage angestellten Überlegungen nicht zu dem Ergebnis, die Verordnung Nr. 1643 sei ungültig.
4.
Kommen wir schließlich noch zur Untersuchung der vierten Frage. Mit ihr möchte das vorlegende Gericht wissen, ob sich aus der Verordnung Nr. 1428 und aus Artikel 41 des Griechenland-Abkommens eine Rangfolge der darin genannten Maßnahmen ergibt.
Diese Frage zielt zwar auf den ersten Blick auf eine Interpretation der genannten Bestimmungen; in Wirklichkeit verbirgt sich dahinter aber — das ergibt die Begründung des Vorlagebeschlusses — eine Gültigkeitshage. Falls sich nämlich eine Rangordnung der in Betracht kommenden Maßnahmen in der Weise ausmachen ließe, daß in erster Linie eine mengenmäßige Beschränkung der Einfuhren und erst danach eine Mindestpreisregelung zu erwägen war, soll die Verordnung Nr. 1643 mit ihrer Mindestpreisregelung wenigstens unter diesem Aspekt für ungültig angesehen werden können. Dabei stellt sich übrigens nur scheinbar das Problem, eine Gemeinschaftsverordnung an einem mit einem assoziierten Staat abgeschlossenen Abkommen zu messen. Es stellt sich scheinbar, weil Artikel 3 der Verordnung Nr. 1428 ausdrücklich die Einhaltung der vertraglichen Verpflichtungen vorschreibt, die für die Gemeinschaft international verbindlich sind, so daß gesagt werden kann, auch in diesem Zusammenhang bilde das Gemeinschaftsrecht selbst den Maßstab für die Prüfung der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1643.
Zu der eben gekennzeichneten vierten Frage ergeben sich nun folgende Feststellungen.
Zunächst einmal ist wichtig, daß das System der Verordnung Nr. 1428 nicht mit dem des Artikels 41 des Griechenland-Abkommens übereinstimmt. In der Verordnung sind als Maßnahmen genannt einerseits die vollständige oder teilweise Aussetzung der Einfuhren oder Ausfuhren und andererseits ein System von Mindestpreisen, bei deren Unterschreitung die Einfuhren davon abhängig gemacht werden können, daß sie zu einem höheren Preis gegenüber dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis getätigt werden. Dabei bildet der Preis im ersten Fall offensichtlich nur einen von mehreren gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 1428 zu berücksichtigenden Faktoren. — Artikel 41 des Griechenland-Abkommens kennt demgegenüber nur ein System von Mindestpreisen, und zwar einmal dergestalt, daß bei ihrem Unterschreiten die Einfuhr entweder vorübergehend eingestellt oder eingeschränkt wird, und zum anderen in der Form, daß die Einfuhr von der Bedingung abhängig gemacht wird, daß sie zu Preisen erfolgt, die über dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis liegen. Weil nun aber Artikel 3 der Verordnung Nr. 1428 — wie schon gesagt — die Einhaltung vertraglicher Verpflichtungen verlangt, kann aus der dargestellten Erkenntnis nur gefolgert werden, es dürfe im gegenwärtigen Zusammenhang die Verordnung Nr. 1428 nicht isoliert, sondern nur im Zusammenhang mit dem Griechenland-Abkommen betrachtet werden, und dies auch, was eine eventuelle Rangfolge der zitierten Maßnahmen angeht.
Sodann ist wohl unbestreitbar, daß weder der Wortlaut der Verordnung Nr. 1428 noch der des Griechenland-Abkommens auf die Fixierung einer Rangfolge hinweist. Das läßt sich sagen, weil an sich die Aufzählung mehrerer Maßnahmen in einer Vorschrift nicht die Festlegung einer Rangfolge bedeuten muß und weil es überdies an einem eine Rangfolge deutlich machenden Bindewort fehlt. Hält man die Ratsentscheidung über Mindestpreise aus dem Jahre 1962 auch hinsichtlich des Griechenland-Abkommens für beachtlich (und zwar wegen dessen Bezugnahme auf die Grundsätze des Artikels 44 des EWG-Vertrags), so ließe sich daraus sogar auf eine Priorität der getroffenen Mindestpreisregelung schließen, was gegen die Ansicht der Klägerin für die Richtigkeit der von der Kommission erlassenen Maßnahme sprechen würde.
Rat und Kommission scheinen weiterhin recht zu haben, wenn sie hervorheben, es könne nicht generell gesagt werden, daß mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen weniger einschneidend seien als eine Mindestpreisregelung, ja, es sei prima facie eher das Gegenteil zu sagen, nämlich dann, wenn man bei mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen bis zu einem Einfuhrstop gelange und die Mindestpreise in einer Art festgelegt würden, die nicht prohibitiv wirkt. Tatsächlich kommt es für die Beurteilung des mehr oder minder einschneidenden Charakters einer Maßnahme auf alle Umstände des Einzelfalles und auf die Anwendungsmodalitäten an. Bei der bereits erwähnten, rückblickenden Würdigung ergibt sich jedoch, daß die Mindestpreisregelung nur einen gemäßigten Einfluß auf die Entwicklung der Einfuhren hatte. Deswegen kann von dieser Maßnahme sicher nicht a priori gesagt werden, sie sei strenger und einschneidender als eine solche der Kontingentierung, deren Ausmaß die Kommission nach ihrem Ermessen hätte festlegen können.
Im Anschluß an die Erkenntnis, daß die Kommission im gegenwärtigen Fall sowohl die Vorschriften des Griechenland-Abkommens wie die der Verordnung Nr. 1428 zu beachten hatte, ist somit nur zu überlegen, ob der getroffenen Mindestpreisregelung eine solche hätte vorgezogen werden müssen, die bei Unterschreitung der Mindestpreise eine vorüberge hende Einstellung oder Einschränkung der Einfuhren zur Folge hätte. Welche Antwort darauf zu geben ist, dürfte indessen gleichfalls nicht problematisch sein. Im Verfahren haben wir nämlich gehört, daß das zuletzt genannte System (dies folgt unter anderem aus der Ratsentscheidung über die Mindestpreise) nur funktionieren kann, wenn es ständige einschlägige Notierungen auf dem Binnenmarkt gibt. Daran fehlte es offenbar für Tomatenmark, und nach dem, was die Kommission überzeugend vorgetragen hat, war es auch nicht ohne weiteres möglich, die Voraussetzungen für das Funktionieren eines solchen Systems in kurzer Zeit zu schaffen. Da andererseits die Notwendigkeit nicht angezweifelt werden kann, im Sommer 1971 zu rasch wirkenden Schutzmaßnahmen auf dem Sektor der Tomatenmarkerzeugung zu gelangen, bleibt somit tatsächlich nichts übrig, was gegen die Rechtsmäßigkeit der von der Kommission getroffenen Wahl vorgebracht werden könnte. Es sind also, mit anderen Worten gesagt, auch die im Rahmen der vierten Frage anzustellenden Erwägungen nicht geeignet, die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1643 zu erschüttern.
5.
Lassen Sie mich nach alledem zusammenfassen. Ich halte dafür, daß auf die vom Verwaltungsgericht Frankfurt vorgelegten Fragen wie folgt geantwortet werden muß:
a)
Bei der Prüfung der Vereinbarkeit des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1643/71 mit Artikel 40 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 39 Absatz 1 c des EWG-Vertrags einerseits und mit der Verordnung Nr. 1427/71 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 1428/71 des Rates andererseits hat sich nichts ergeben, was die Gültigkeit dieser Bestimmung in Frage stellen könnte.
b)
Es gibt auch keinen Anlaß, die Gültigkeit des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1643 im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht herangezogenen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes in Zweifel zu ziehen.
c)
Die Gültigkeit der genannten Bestimmung läßt sich weiterhin nicht mit der Begründung anzweifeln, die im Anhang der Verordnung Nr. 1643 angeführten Mindestpreise seien in einer prohibitiven Höhe festgesetzt worden.
d)
Schließlich ist weder dem Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1428/71 des Rates noch dem Artikel 41 des Assoziierungsabkommens mit Griechenland eine Rangfolge der in ihnen genannten Maßnahmen der Art zu entnehmen, daß sich Zweifel an der Rechtmäßigkeit der von der Kommission getroffenen Wahl ergeben würden.