62017CC0059
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MICHAL BOBEK
vom 22. Februar 2018 (
1
)
Rechtssache C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
gegen
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat], Frankreich)
„Vorabentscheidungsersuchen – Landwirtschaft – Verordnung Nr. 555/2008 – Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen – Unterstützung für Weinbauern – Rodungsprämie – Unangekündigte Vor-Ort-Kontrollen – Erfordernis einer Erlaubnis zum Betreten von Grundstücken – Umzäunte oder nicht umzäunte Grundstücke – Unverletzlichkeit der Wohnung – Eigentumsrecht“
I. Einleitung
1.
Nach Art. 81 der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 der Kommission (im Folgenden: Verordnung Nr. 555/2008) (
2
) werden Empfänger einer Rodungsprämie vor und nach der erfolgten Rodung kontrolliert (Überprüfung). Eine Art der Durchführung solcher Kontrollen sind Vor-Ort-Kontrollen. Ferner legt Art. 78 Abs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 fest, dass Vor-Ort-Kontrollen grundsätzlich unangekündigt durchgeführt werden.
2.
Zwischen einem Prämienantragsteller, der SCI Château du Grand Bois, und dem Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Nationale Anstalt für Erzeugnisse der Landwirtschaft und des Meeres) (FranceAgriMer) kam es zu einem Rechtsstreit. Im Rahmen dieses Rechtsstreits ersucht der Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Frage, ob die Verordnung Nr. 555/2008 dahin ausgelegt werden kann, dass sie Kontrollbediensteten (Inspektoren) ermächtigt, ohne die Erlaubnis des Antragstellers einzuholen, die betreffenden Rebflächen zu betreten, um Vor-Ort-Kontrollen durchzuführen, und zugleich das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung zu wahren.
II. Rechtlicher Rahmen
A.
Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta)
3.
Nach Art. 7 der Charta hat „[j]ede Person … das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation“.
4.
Gemäß Art. 17 Abs. 1 hat „jede Person … das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.“
B.
Verordnung (EG) Nr. 479/2008
5.
Nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein (
3
), die im maßgeblichen Zeitraum anwendbar war, „[enthält d]ieses Kapitel … die Vorschriften für die Zuteilung von Gemeinschaftsmitteln an die Mitgliedstaaten und für die Verwendung dieser Mittel durch die Mitgliedstaaten im Rahmen von nationalen Stützungsprogrammen … mit denen besondere Stützungsmaßnahmen zugunsten des Weinsektors finanziert werden“.
6.
Art. 4 Abs. 2 sah vor:
„Die Mitgliedstaaten sind für die Stützungsprogramme zuständig und tragen dafür Sorge, dass diese in sich stimmig sind und dass bei der Aufstellung und Durchführung in einer objektiven Weise vorgegangen wird, wobei die wirtschaftliche Lage der betreffenden Erzeuger und die Notwendigkeit, eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung unter den Erzeugern zu vermeiden, zu berücksichtigen sind.
Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig, dass im Falle der Nichterfüllung der Stützungsprogramme die notwendigen Kontrollen und Sanktionen vorgesehen und durchgeführt werden.“
7.
Art. 11 betraf die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen. Abs. 1 lautete: „Die Maßnahmen für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen zielen darauf ab, die Wettbewerbsfähigkeit der Weinerzeuger zu verbessern.“
8.
Titel V Kapitel III legte fest, unter welchen Bedingungen für das Roden von Rebflächen eine Prämie gezahlt werden konnte (im Folgenden: Rodungsprämie).
9.
Anhang I Nr. 2 definierte Roden als „die vollständige Beseitigung der Rebstöcke, die sich auf einer mit Reben bepflanzten Fläche befinden“.
C.
Verordnung Nr. 555/2008
10.
Die 73. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 555/2008 lautet: „Die Mitgliedstaaten sollten die nötigen Maßnahmen treffen, damit das Personal der zuständigen Stellen über angemessene Ermittlungsbefugnisse verfügt, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften sicherzustellen und zu deren einheitlichen Anwendung in der ganzen Gemeinschaft beizutragen.“
11.
Titel V der Verordnung betrifft Kontrollen im Weinsektor. Kapitel I legt die Grundsätze für die durchzuführenden Kontrollen fest. In Art. 76, der ersten Vorschrift dieses Kapitels, heißt es:
„Unbeschadet besonderer Bestimmungen der vorliegenden Verordnung oder anderer Gemeinschaftsvorschriften führen die Mitgliedstaaten Kontrollen und Maßnahmen ein, soweit sie erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 und der vorliegenden Verordnung sicherzustellen. Sie müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten.
Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass
a)
alle durch gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Rechtsvorschriften oder im nationalen Rahmen aufgestellten Kriterien für die Unterstützung kontrolliert werden können;
…
d)
die Kontrollen und Maßnahmen auf die Art der Stützungsmaßnahmen abgestimmt sind. Die Mitgliedstaaten bestimmen die Methoden und Mittel der Kontrollen sowie die zu kontrollierenden Personen;
e)
die Kontrollen entweder systematisch oder stichprobenartig durchgeführt werden. …
f)
die für die Finanzierung durch die Gemeinschaft genehmigten Maßnahmen der Wirklichkeit entsprechen und den Gemeinschaftsvorschriften genügen.“
12.
Art. 77 lautet:
„(1)   Es werden Verwaltungskontrollen und gegebenenfalls Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt.
…
(3)   Abgesehen von den Fällen, in denen systematische Vor-Ort-Kontrollen durch die Verordnung (EG) Nr. 479/2008 oder die vorliegende Verordnung vorgesehen sind, führen die zuständigen Behörden Vor-Ort-Kontrollen durch Stichprobe eines geeigneten Prozentsatzes von Begünstigten/Erzeugern auf Basis einer Risikoanalyse nach Artikel 79 der vorliegenden Verordnung durch.
…“
13.
Art. 78 sieht vor:
„(1)   Die Vor-Ort-Kontrollen werden unangekündigt durchgeführt. Sofern der Prüfungszweck nicht gefährdet wird, ist jedoch eine auf das strikte Minimum beschränkte Ankündigungsfrist zulässig. Die Ankündigung darf außer in hinreichend begründeten Fällen oder bei Maßnahmen, für die eine systematische Vor-Ort-Kontrolle vorgesehen ist, nicht mehr als 48 Stunden im Voraus erfolgen.
(2)   Die in dieser Verordnung vorgesehenen Vor-Ort-Kontrollen werden gegebenenfalls zusammen mit anderen gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Kontrollen durchgeführt.
(3)   Verhindert der Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle, so werden die betreffenden Anträge abgelehnt.“
14.
Art. 80 lautet:
„(1)   Über jede Vor-Ort-Kontrolle ist ein Kontrollbericht anzufertigen, der es ermöglicht, die Einzelheiten der vorgenommenen Kontrollen nachzuvollziehen.
Soweit die Kontrolle die Gemeinschaftsfinanzierung betrifft, enthält der Bericht insbesondere folgende Angaben:
a)
die Stützungsregelungen und die kontrollierten Anträge,
b)
die anwesenden Personen,
c)
gegebenenfalls die kontrollierten landwirtschaftlichen Flächen, die vermessenen landwirtschaftlichen Flächen, die Ergebnisse der Vermessung je vermessene Parzelle und die angewandten Messverfahren,
d)
im Falle der Rodungsregelung die Überprüfung, ob die betreffende Fläche ordnungsgemäß bewirtschaftet ist,
e)
die kontrollierten Mengen und die Ergebnisse der Kontrolle,
f)
ob und gegebenenfalls wie lange im Voraus die Kontrolle angekündigt war,
g)
sonstige durchgeführte Kontrollmaßnahmen.
(2)   Wenn bei der vor Ort oder durch Fernerkundung durchgeführten Kontrolle Unstimmigkeiten zwischen den Angaben im Antrag und der tatsächlichen Situation festgestellt werden, erhält der Erzeuger eine Ausfertigung des Kontrollberichts und kann diesen unterzeichnen, bevor die zuständige Behörde aus den Feststellungen ihre Schlussfolgerungen im Hinblick auf etwaige sich daraus ergebende Kürzungen oder Ausschlüsse zieht.“
15.
In Art. 81 heißt es:
„…
(2)   Bei der Gewährung von Neuanpflanzungsrechten nach Artikel 92 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 werden die Flächen vor und nach der Rodung systematisch kontrolliert. Die Kontrolle bezieht sich auf die Parzellen, für die Wiederbepflanzungsrechte beantragt wurden.
Bei der Kontrolle vor der Rodung wird unter anderem überprüft, ob die betreffende Rebfläche tatsächlich vorhanden ist.
Diese Kontrolle erfolgt in Form einer herkömmlichen Vor-Ort-Kontrolle. Wenn der Mitgliedstaat über eine zuverlässige, aktualisierte elektronische Weinbaukartei verfügt, kann die Kontrolle in Form der Verwaltungskontrolle durchgeführt und die Vor-Ort-Kontrolle vor der Rodung auf 5 % der Anträge (auf Jahresbasis) beschränkt werden, um die Zuverlässigkeit der Verwaltungskontrollen zu bestätigen. Wenn sich bei der Vor-Ort-Kontrolle erhebliche Unregelmäßigkeiten oder Unstimmigkeiten in einem Gebiet oder Teilgebiet ergeben, wird die Zahl der Vor-Ort-Kontrollen in dem betreffenden Jahr und dem folgenden Jahr von der zuständigen Behörde entsprechend erhöht.
(3)   Die Flächen, für die eine Rodungsprämie gewährt wird, werden vor und nach der Rodung systematisch kontrolliert. Diese Kontrolle bezieht sich auf die Parzellen, für die eine Unterstützung beantragt wurde.
Bei der Kontrolle vor der Rodung wird unter anderem überprüft, ob die betreffende Rebfläche tatsächlich vorhanden ist und ordnungsgemäß bewirtschaftet wird, und die bepflanzte Fläche gemäß Artikel 75 bestimmt.
Diese Kontrolle erfolgt in Form einer herkömmlichen Vor-Ort-Kontrolle. Wenn der Mitgliedstaat über grafische Instrumente, die die Messung der Parzelle gemäß Artikel 75 ermöglichen, in der elektronischen Weinbaukartei und über zuverlässige aktualisierte Daten über die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Parzelle verfügt, kann die Kontrolle in Form der Verwaltungskontrolle durchgeführt und die Vor-Ort-Kontrolle vor der Rodung auf 5 % der Anträge beschränkt werden, um die Zuverlässigkeit der Verwaltungskontrollen zu bestätigen. Wenn sich bei der Vor-Ort-Kontrolle erhebliche Unregelmäßigkeiten oder Unstimmigkeiten in einem Gebiet oder Teilgebiet ergeben, wird die Zahl der Vor-Ort-Kontrollen in dem betreffenden Jahr und dem folgenden Jahr von der zuständigen Behörde entsprechend erhöht.
(4)   Die Durchführung der Rodung wird durch eine herkömmliche Vor-Ort-Kontrolle überprüft. Bei der Rodung vollständiger Rebparzellen kann diese Überprüfung durch Fernerkundung mit einer Bildauflösung von mindestens 1 m2 vorgenommen werden.
(5)   Unbeschadet Absatz 3 Unterabsatz 3 und Absatz 4 wird bei Flächen, für die eine Rodungsprämie gewährt wird, mindestens eine der beiden Kontrollen nach Absatz 3 Unterabsatz [1] in Form einer herkömmlichen Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt.“
16.
Art. 83 legt die Befugnisse der Kontrollbediensteten wie folgt fest:
„Jeder Mitgliedstaat trifft alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Bediensteten seiner zuständigen Stellen die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern. Insbesondere stellt er sicher, dass diese Bediensteten, gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit den Bediensteten der von ihm hierzu ermächtigten anderen Dienststellen,
a)
Zugang zu den Rebflächen, den Anlagen zur Bereitung, Lagerung und Verarbeitung von Weinbauerzeugnissen und den Transportmitteln für diese Erzeugnisse erhalten;
b)
Zugang zu den Geschäfts- oder Lagerräumen und den Transportmitteln jeder Person erhalten, die Weinbauerzeugnisse oder Erzeugnisse, die im Weinsektor verwendet werden, zum Verkauf vorrätig hält, vermarktet oder befördert;
…
d)
von den Weinbauerzeugnissen, den zu ihrer Herstellung verwendeten Stoffen oder Erzeugnissen und den Erzeugnissen, die zum Verkauf vorrätig gehalten, vermarktet oder befördert werden, Proben entnehmen können;
e)
in die Buchführungsdaten oder in andere für die Kontrollen zweckdienliche Unterlagen Einsicht nehmen und Kopien oder Auszüge anfertigen können;
f)
einstweilige Maßnahmen bezüglich der Herstellung, Lagerung, Beförderung, Bezeichnung, Aufmachung und Vermarktung von Weinbauerzeugnissen und den zu ihrer Herstellung verwendeten Stoffen oder Erzeugnissen treffen können, wenn ein begründeter Verdacht auf einen schweren Verstoß gegen die Gemeinschaftsbestimmungen besteht, insbesondere bei betrügerischen Vorgängen oder gesundheitlichen Risiken.“
III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
17.
Am 29. Juli 2009 beantragte die SCI Château du Grand Bois (im Folgenden: Antragstellerin) die Gewährung einer Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung ihrer Rebflächen für das Wirtschaftsjahr 2008/2009.
18.
Mit Entscheidung vom 18. Dezember 2009 wies der Directeur-Géneral des Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Generaldirektor der FranceAgriMer) den Antrag zurück. In der Entscheidung hieß es, dass von einem Kontrollbediensteten der Anstalt am 27. August und 15. September 2009 durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen bestimmter Rebparzellen der Antragstellerin ergeben hätten, dass die Rodung der Rebflächen nicht im Einklang mit den geltenden Vorschriften erfolgt sei.
19.
Die Antragstellerin erhob beim Tribunal administratif de Nantes (Verwaltungsgericht Nantes, Frankreich) Klage auf Aufhebung dieses Bescheids. Mit Urteil vom 7. Mai 2013 hob das Gericht die Entscheidung u. a. mit der Begründung auf, dass dem Bediensteten, der die Kontrollen durchgeführt habe, die hierfür erforderliche Erlaubnis gefehlt habe.
20.
Am 5. Februar 2015 hob die Cour administrative d’appel de Nantes (Verwaltungsberufungsgericht Nantes, Frankreich) das erstinstanzliche Urteil auf und wies die erstinstanzlichen Klageanträge zurück. Sie war der Auffassung, dass die Verordnung Nr. 555/2008 von dem die Kontrolle durchführenden Bediensteten nicht verlange, einer die Rodungsprämie beantragenden Person den Zeitpunkt der bevorstehenden Kontrolle im Voraus anzukündigen. Der Umstand, dass keine Erlaubnis zum Betreten privaten Grund und Bodens erteilt worden sei, habe auf die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung keine Auswirkung. Darüber hinaus habe auch der Umstand, dass im Kontrollbericht nicht festgestellt worden sei, ob der Antragstellerin die Kontrolle angekündigt worden sei, keine Auswirkung auf die Rechtmäßigkeit der Durchführung der Kontrollen.
21.
Die Antragstellerin legte beim Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) ein Rechtsmittel ein. Sie macht geltend, die Cour administrative dvappel de Nantes (Verwaltungsberufungsgericht Nantes) habe einen Rechtsfehler begangen, als sie festgestellt habe, dass der Umstand, dass der mit der Durchführung der Kontrolle beauftragte Bedienstete ihr Grundstück ohne ihre Erlaubnis betreten habe, keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung über die Zurückweisung ihres Antrags auf Gewährung einer Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen gehabt habe.
22.
Nach Ansicht des Conseil d’État (Staatsrat) hängt die Antwort auf dieses spezielle Vorbringen davon ab, ob die Verordnung Nr. 555/2008 die mit der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen beauftragten Bediensteten ermächtigt, landwirtschaftliche Grundstücke ohne die Erlaubnis des Weinerzeugers zu betreten. Vor diesem tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund hat der Conseil d’État (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
–
Ermächtigen die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 der Kommission vom 27. Juni 2008 die Bediensteten, die eine Vor-Ort-Kontrolle durchführen, die Flächen eines landwirtschaftlichen Betriebs ohne Erlaubnis des Bewirtschafters zu betreten?
–
Falls die erste Frage bejaht wird: Ist danach zu unterscheiden, ob die betreffenden Flächen umzäunt sind oder nicht?
–
Falls die erste Frage bejaht wird: Sind die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 mit dem Grundsatz der Unverletzlichkeit der Wohnung vereinbar, wie er durch Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention garantiert wird?
23.
Die griechische und die französische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche und in der Sitzung vom 7. November 2017 mündliche Erklärungen abgegeben.
IV. Würdigung
24.
Die drei Fragen des vorlegenden Gerichts lassen sich auf einen Kernpunkt verdichten: Gibt es eine Rechtsgrundlage, die Kontrollbediensteten die Befugnis verleiht, ohne die ausdrückliche Erlaubnis des Weinerzeugers eingeholt zu haben, privaten Grund und Boden zu betreten, um Vor-Ort-Kontrollen von Rebflächen durchzuführen? Der entscheidende Punkt bei der ersten Frage ist, ob eine solche Befugnis in der Verordnung Nr. 555/2008 implizit enthalten ist. Die zweite und die dritte Frage erweisen sich als Folgefragen: Die zweite Frage spezifiziert die erste dahin, ob es darauf ankommt, ob das Grundstück umzäunt ist oder nicht? Die dritte Frage wirft das Problem der Gültigkeit der Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 auf, falls der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass keine Erlaubnis erteilt zu werden braucht. Das vorlegende Gericht behauptet implizit, dass die genannten Vorschriften der Verordnung Nr. 555/2008 bei einer solchen Auslegung mit bestimmten Grundrechten nicht im Einklang stünden.
25.
Die drei Fragen greifen also ineinander. Es geht um die Probleme der Rechtmäßigkeit und der Rechtsgrundlage: Gibt es eine Vorschrift des Unionsrechts, die – ungeachtet dessen, was das nationale Recht insoweit festlegt – das Betreten umzäunter oder nicht umzäunter privater Grundstücke erlaubt, um derartige Kontrollen durchzuführen?
26.
Die Antwort, die ich in diesen Schlussanträgen geben werde, umfasst zwei Ebenen: Zunächst einmal ist meines Erachtens die Regelung des Betretens privater Grundstücke zum Zwecke der Durchführung von Kontrollen Sache des nationalen Rechts, da es offenbar weder in der Verordnung Nr. 555/2008 noch in der Systematik und dem Sinnzusammenhang der Stützungsprogramme der Union eine Vorschrift gibt, die die Nichtbeachtung nationaler Vorschriften über das Betreten privater Grundstücke zuließe (A). Der Wahlfreiheit bei der Festlegung dieser nationalen Vorschriften sind jedoch Grenzen gesetzt, die sich sowohl aus den Vorschriften der Verordnung Nr. 555/2008 als auch aus dem Erfordernis ergeben, bestimmte Grundrechte der Union zu wahren (B).
A.
Unionsrecht als an sich hinreichende Rechtsgrundlage
27.
Alle am schriftlichen und am mündlichen Verfahren Beteiligten – die griechische und die französische Regierung sowie die Kommission – sind derselben Ansicht. Nach der Verordnung Nr. 555/2008 sei keine ausdrückliche Erlaubnis erforderlich, private Grundstücke zu betreten, um die erforderlichen Kontrollen durchzuführen. Vor-Ort-Kontrollen würden von vornherein und allgemein durch die die Unterstützung beantragende Person erlaubt. Die Erlaubnis zum Betreten von Grundstücken leite sich aus der Systematik und dem Sinnzusammenhang der nach der Verordnung Nr. 555/2008 durchgeführten Kontrollen ab. Es könne sogar als dem Gesamtsystem der Stützungsprogramme der Union inhärent angesehen werden, dass sich der Antragsteller durch die bloße Stellung eines Unterstützungsantrags ganz allgemein mit den zur Entscheidung über die Gewährung oder Versagung der Unterstützung führenden Schritten einverstanden erkläre.
28.
Dem kann ich nicht zustimmen.
29.
Selbstverständlich steht außer Streit, dass die Verordnung Nr. 555/2008 von den Mitgliedstaaten die Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen verlangt. Es ist richtig, dass die Verordnung darüber hinaus eine Reihe von Kriterien in Bezug auf die Art und Weise vorsieht, wie solche Kontrollen durchzuführen sind. In diesem Sinne und so weit lässt sich tatsächlich sagen, dass die Verordnung Nr. 555/2008 ganz allgemein zur Durchführung von Kontrollen ermächtigt. Richtig ist aber auch, dass die Verordnung Nr. 555/2008 nicht alle Einzelheiten dieser Kontrollen regelt. Insbesondere schweigt sie zu den Voraussetzungen des Zugangs und zu der Frage, ob die Erlaubnis des Weinerzeugers erforderlich ist.
30.
In gewisser Weise geht es im Kern um folgende Frage: Was kann aus dem Schweigen der Verordnung Nr. 555/2008 zur Zutrittserlaubnis gefolgert werden? Meines Erachtens bedeutet dieses Schweigen in Verbindung mit einer Reihe weiterer Vorschriften dieser Verordnung, die eindeutig festlegen, dass die Durchführung von Kontrollen Sache der Mitgliedstaaten ist, dass diese auch diesen Gesichtspunkt zu regeln haben. Dagegen sehen die beteiligten Mitgliedstaaten und die Kommission in dem Umstand, dass die Verordnung nicht ausdrücklich die Erteilung einer Erlaubnis verlangt, dass eine solche nicht erforderlich sei.
31.
Einer solchen Auslegung kann ich nicht zustimmen. Daraus, dass etwas auf Unionsebene nicht vorgesehen ist, kann schwerlich geschlossen werden, dass es durch Unionsrecht erlaubt sei. Die zutreffende Logik – ganz gewiss in Bereichen, die die Rechte Einzelner und privates Eigentum betreffen – ist genau die gegenteilige: Da keine ausdrückliche Erlaubnis vorgesehen ist, wurde eine solche nach Unionsrecht auch nicht erteilt.
32.
Im folgenden Abschnitt werde ich zeigen, dass weder die Verordnung Nr. 555/2008, insbesondere deren Art. 76, 78 und 81, die Gegenstand der ersten dem Gerichtshof vorgelegten Frage sind (1), noch die der Verordnung unterliegende allgemeinere Systematik der Stützungsprogramme der Union (2) Kontrollbedienstete grundsätzlich ermächtigen, ein Grundstück ohne die ausdrückliche Erlaubnis des Weinerzeugers zu betreten. Es ist daher Sache des nationalen Rechts festzulegen, ob zu diesem Zweck – auch hinsichtlich der Art des betreffenden Grundstücks – eine Erlaubnis erforderlich ist (3).
1. Verordnung Nr. 555/2008 als Quelle der Ermächtigung zum Betreten privater Grundstücke zur Durchführung von Kontrollen?
33.
Aus dem Wortlaut und dem Zusammenhang der Verordnung Nr. 555/2008 ergibt sich, dass diese den Zugang zu privaten Grundstücken zur Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen ungeregelt lässt. Sie kann deshalb als solche keine ausreichende Rechtsgrundlage für die allgemeine Ermächtigung sein, bei fehlender Erlaubnis des Weinerzeugers ein Grundstück zu betreten, sofern eine solche Erlaubnis nach nationalem Recht erforderlich ist.
34.
Zunächst ergibt sich aus mehreren Vorschriften dieser Verordnung, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, die verschiedenen darin vorgesehenen Kontrollen spezifisch auszugestalten, einschließlich der Frage, ob das Betreten privater Grundstücke zur Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen die Erlaubnis des Weinerzeugers voraussetzt.
35.
In Bezug auf Kontrollen sieht Art. 76 der Verordnung Nr. 555/2008 ganz allgemein vor, dass die Mitgliedstaaten wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Kontrollen und Maßnahmen einführen, soweit sie erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Anwendung dieser Verordnung sicherzustellen. Nach Art. 76 Buchst. a stellen die Mitgliedstaaten insbesondere sicher, dass alle durch gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Rechtsvorschriften aufgestellten Kriterien für die Unterstützung kontrolliert werden können. Nach Art. 76 Buchst. d bestimmen die Mitgliedstaaten die Methoden und Mittel der Kontrollen sowie die zu kontrollierenden Personen. Darüber hinaus sieht Art. 83 vor, dass die Mitgliedstaaten alle zweckdienlichen Maßnahmen treffen, um den Kontrollbediensteten die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern.
36.
Alle diese Vorschriften zeigen eindeutig, dass die Verordnung Nr. 555/2008 zwar die Durchführung von Kontrollen verlangt, jedoch alle von ihr nicht ausdrücklich geregelten Gesichtspunkte den Mitgliedstaaten überlässt. Sie räumt also den Mitgliedstaaten bei der Festlegung, wie die Kontrollen durchzuführen sind, einen beträchtlichen Ermessensspielraum ein.
37.
Diese Schlussfolgerung gilt in gleicher Weise für die spezifische Kategorie der Vor-Ort-Kontrollen. Art. 78 Abs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 sieht nur ein einziges wirkliches Merkmal der Kontrollen vor: „Vor-Ort-Kontrollen werden unangekündigt durchgeführt. Sofern der Prüfungszweck nicht gefährdet wird, ist jedoch eine auf das strikte Minimum beschränkte Ankündigungsfrist zulässig. Die Ankündigung darf außer in hinreichend begründeten Fällen oder bei Maßnahmen, für die eine systematische Vor-Ort-Kontrolle vorgesehen ist, nicht mehr als 48 Stunden im Voraus erfolgen.“
38.
Was, wenn überhaupt etwas, folgt aus dieser spezifischen Vorschrift in Bezug auf die Erlaubnis zum Betreten privaten Grund und Bodens? Nach Ansicht der Kommission wäre das Einholen einer ausdrücklichen Zutrittserlaubnis unvereinbar mit dem genannten Umstand, dass Vor-Ort-Kontrollen grundsätzlich unangekündigt erfolgen. Ein solches Erfordernis würde zwingend eine vorherige Ankündigung bedingen, obwohl diese die Ausnahme bleiben sollte.
39.
Auf einer bestimmten Bezugsebene trifft die Ansicht der Kommission zu: Den Weinerzeuger um dessen Erlaubnis zum Betreten seines Grundstücks zu bitten – sofern eine solche Erlaubnis nach nationalem Recht erforderlich ist –, würde tatsächlich bedeuten, mit dieser Person zu kommunizieren und so die Kontrolle „anzukündigen“. Ich habe jedoch den Eindruck, dass die Kommission auf der Grundlage einer Vorschrift, die ganz einfach eine andere Frage betrifft, sehr weitreichende Argumente entwickelt.
40.
Zunächst ist im Hinblick auf den reinen Wortlaut festzustellen: „Unangekündigt“ heißt „unangekündigt“. Die natürliche Bedeutung dieses Wortes in Bezug auf Kontrollen ist, dass sie jederzeit stattfinden können, ohne dass sie dem Weinerzeuger im Voraus angekündigt werden. Die verschiedenen Sprachfassungen dieser Vorschrift (
4
) zeigen zusammen mit der Art und Weise, in der Art. 78 insgesamt abgefasst ist, dass „unangekündigt“ lediglich bedeutet, dass keine vorherige Ankündigung erfolgt. Hieraus ergibt sich, dass keine Pflicht besteht, den Weinerzeuger bzw. dessen Vertreter darüber zu unterrichten, dass eine Kontrolle bzw. teilweise Kontrolle durchgeführt werden soll (
5
). Der Kontrollbedienstete kann somit an einem beliebig gewählten Tag auftauchen, ohne den Weinerzeuger über den Besuch zu unterrichten.
41.
Doch ist „unangekündigt“ sicherlich nicht gleichbedeutend mit „unerlaubt“. „Keine vorherige Ankündigung oder Benachrichtigung“ bedeutet nicht „ohne Zutrittserlaubnis“. In dieser Hinsicht kommt es auf Ziel und Zweck des Fehlens einer Ankündigung an. Die Annahme liegt nahe, dass der Grund, warum der Unionsgesetzgeber mittels einer spezifischen Vorschrift vorsah, dass Kontrollen unangekündigt durchgeführt werden, darin bestand, der potenziellen Versuchung vorzubeugen, bestimmte Tatsachen vor Beginn der Kontrolle bzw. nur für den Zweck und die Dauer der Kontrolle in einem günstigeren Licht erscheinen zu lassen. Weiß der Weinerzeuger nicht, wann eine Kontrolle stattfinden wird, darf angenommen werden, dass der Kontrollbedienstete jederzeit in der Lage ist, den tatsächlichen Sachstand zu erkennen.
42.
Sollte dies tatsächlich der dieser Vorschrift zugrunde liegende Zweck sein, vermag ich nicht zu erkennen, warum das Einholen einer Zutrittserlaubnis, sofern diese nach nationalem Recht für die spezifische Art des betreffenden Grundstücks erforderlich ist, dem allgemeinen Zweck unangekündigter Kontrollen zuwiderlaufen sollte. Es ist nämlich denkbar, unangekündigte Kontrollen an einem bestimmten Tag durchzuführen und zugleich bei Ankunft und unmittelbar vor Beginn der Kontrolle um Erlaubnis zu bitten, das betreffende Grundstück zu betreten. Eine solche Kontrolle wäre sicherlich noch „unangekündigt“ im Sinne von Art. 78, doch wäre sie auch erlaubt, ohne dass der Zweck der Vorschrift in irgendeiner Weise beeinträchtigt wäre.
43.
Zweitens ergeben sich Argumente aus dem systematischen Zusammenhang. Außer den vom vorlegenden Gericht ausdrücklich angeführten Vorschriften bestätigen auch andere Vorschriften der Verordnung Nr. 555/2008, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, Vorschriften über die Verfahren von Vor-Ort-Kontrollen vorzusehen, und dass aus der Verordnung selbst eine Zutrittserlaubnis nicht herleitbar ist. Insbesondere legt Art. 83 Buchst. a der Verordnung Nr. 555/2008 fest, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Kontrollbedienstete „Zugang zu den Rebflächen, den Anlagen zur Bereitung, Lagerung und Verarbeitung von Weinbauerzeugnissen und den Transportmitteln für diese Erzeugnisse erhalten“.
44.
Dies fordert die einfache Frage heraus: Sofern es tatsächlich die Absicht des Gesetzgebers war, eine „implizite“ Zutrittsbefugnis vorzusehen, warum sollte es dann eine besondere Vorschrift geben, nach der die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Kontrollbedienstete Zugang zu den Rebflächen erhalten?
45.
Eine umfassendere Parallele kann zwischen Kontrollbediensteten im Sinne der Verordnung Nr. 555/2008 und Kommissionsbediensteten im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 (
6
) hergestellt werden. Nach Art. 20 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 1/2003 sind Kommissionsbedienstete befugt, alle Räumlichkeiten, Grundstücke und Transportmittel von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen zu betreten, um Verstöße dieser Unternehmen gegen das Wettbewerbsrecht zu untersuchen. Zu den Ermittlungsbefugnissen der Kommission nach den Vorschriften der Verordnung Nr. 1/2003 gehört jedoch nicht, sich im Fall von Widerstand gewaltsam Zugang zu verschaffen, und sie hat bei einer solchen Sachlage eine richterliche Zutrittsgenehmigung einzuholen. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof entschieden, dass die Kommissionsbediensteten zwar das Recht haben, die von ihnen bezeichneten Räume zu betreten, „sie sich [dagegen] nicht gewaltsam Zugang zu Räumen oder Möbeln verschaffen oder die Beschäftigten des Unternehmens zwingen [können], ihnen den Zugang hierzu zu gewähren; sie können auch keine Durchsuchungen ohne Einwilligung der Verantwortlichen des Unternehmens vornehmen“ (
7
).
46.
Ersichtlich unterscheiden sich Räumlichkeiten, die im Rahmen des Wettbewerbsrechts gemäß der Verordnung Nr. 1/2003 betreten werden können, ihrer Art nach von Rebflächen (
8
). Doch betrifft das hier in Bezug auf die Verordnung Nr. 1/2003 entwickelte Argument einen anderen Aspekt. Erstens steht eher die Analogie zum Zusammenspiel der die Durchführung von Kontrollen anordnenden Unionsvorschriften mit den nationalen Rechtsvorschriften im Vordergrund. Ähnlich wie die Verordnung Nr. 555/2008 verlangt auch die Verordnung Nr. 1/2003, dass Kontrollen oder Ermittlungen stattfinden. Die Wahl der Methoden, wie dies bewerkstelligt wird, einschließlich der Frage der Zugangsvoraussetzungen, ist jedoch den Mitgliedstaaten überlassen. Zweitens ist ein gewisser Gegensatz herauszuarbeiten: Wenn schon aus der Verordnung Nr. 1/2003 keine Zugangserlaubnis der Kommissionsbediensteten zur Durchsetzung eines Kernbereichs der Rechtspolitik der Union hergeleitet werden kann, vermag ich erst recht nicht zu erkennen, wie weiter gehende Befugnisse durch die Verordnung Nr. 555/2008 eingeräumt werden sollten oder könnten, in deren Rahmen die Kontrollbediensteten „nur“ kontrollieren, ob die Unterstützung beantragende Person alle Voraussetzungen für die Gewährung dieser Unterstützung erfüllt.
47.
Nach allem kann die Verordnung Nr. 555/2008, da sie keine besondere Vorschrift enthält, die ausschließt oder verlangt, dass die Erlaubnis zum Betreten von Grundstücken einzuholen ist, keine hinreichende Rechtsgrundlage darstellen, die Kontrollbedienstete ermächtigt, landwirtschaftliche Grundstücke zu betreten, sofern nach nationalem Recht für die spezifische Art des Grundstücks eine solche Erlaubnis erforderlich ist.
2. Zutrittserlaubnis aufgrund der Systematik und des Sinnzusammenhangs der Stützungsprogramme der Europäischen Union?
48.
Zusätzlich (bzw. parallel) zu dem Vorbringen, dass sich die Ermächtigung, Grundstücke ohne ausdrückliche Erlaubnis zu betreten, aus der Verordnung Nr. 555/2008 ergebe, machen die französische Regierung und die Kommission geltend, dass sich eine solche Ermächtigung direkt aus der Systematik und dem Sinnzusammenhang der Stützungsprogramme der Union ergebe. Diese Argumentation lautet wie folgt: Kontrollen würden im Wesentlichen deshalb durchgeführt, weil ein Antrag auf eine Unterstützung gestellt worden sei. Das Betreten eines Grundstücks, für das die Unterstützung beantragt worden sei, sei erforderlich, um die Wirksamkeit der Kontrollen sicherzustellen. Somit sei die Zutrittserlaubnis vom Antragsteller durch die bloße Stellung eines Unterstützungsantrags implizit erteilt worden.
49.
Um diese Sichtweise zu untermauern, führt die französische Regierung ein weiteres Argument an, das sich auf eine Passage des nationalen Antragsformulars bezieht, das im maßgebenden Zeitraum verwendet wurde. Wie von der französischen Regierung vorgetragen, enthielt dieses Formular die Angabe, dass jeder Antragsteller „sich bereit erklärt, alle von den Kontrollbehörden verlangten zweckdienlichen Dokumente bereitzustellen und die erforderlichen Nachprüfungen zu gestatten“ (
9
). Der Antragsteller habe sich durch die Unterzeichnung somit mit allen nachfolgenden Schritten einverstanden erklärt, einschließlich des Betretens seines Grund und Bodens durch Kontrollbedienstete zum Zweck der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen, ohne dass diese seine Erlaubnis einzuholen hätten.
50.
Was zunächst das spezifische Vorbringen der französischen Regierung in Bezug auf das nationale Formular betrifft, so ist dieses Argument meines Erachtens aus zwei Gründen nicht stichhaltig.
51.
Erstens sind in Bezug auf den Wortlaut eine ganze Reihe argumentativer Schritte (und Auslegungskraft) erforderlich, um die Aussage „ich erkläre mich hiermit bereit, alle erforderlichen Überprüfungen zu erlauben“ in die Aussage „ich ermächtige hiermit die Kontrollbediensteten, meinen Grund und Boden ohne meine Erlaubnis zu betreten“ zu verwandeln. Eine solch weite Auslegung stünde nicht im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen, nach denen sich die Auslegung eines Rechtsverzichts zu richten hat, wonach auf die allgemeine und übliche Bedeutung der auszulegenden Begriffe zurückzugreifen ist und keine weite Auslegung erfolgen soll.
52.
Zweitens handelt es sich, was vielleicht von noch größerer Bedeutung ist, bei dem fraglichen Formular um ein nationales Dokument. Selbst wenn es bei großzügiger Auslegung seines Inhalts vielleicht herangezogen werden könnte, um die Rechte und Pflichten des Antragstellers aufgrund nationalen Rechts festzustellen, vermag ich kaum zu erkennen, wie es zum Zweck der Auslegung des Inhalts einer unionsrechtlichen Maßnahme verwendet werden könnte, die, von möglichen Unterschieden im Inhalt nationaler Formulare einmal abgesehen, in allen Mitgliedstaaten die gleiche sein muss.
53.
Was sodann das eher allgemeine Argument betrifft, mit dem auf die umfassendere Systematik und den Sinnzusammenhang der Stützungsprogramme der Europäischen Union abgestellt wird, die auch der Verordnung Nr. 555/2008 zugrunde liegen sollen, ist meines Erachtens dieses Argument nicht nur nicht überzeugend, sondern sehr fragwürdig im Grundsätzlichen. Zwei Ebenen dieses Arguments können unterschieden werden: eine spezifische und eine allgemeinere.
54.
In Bezug auf die Besonderheit der vorliegenden Rechtssache habe ich im vorausgegangenen Abschnitt dieser Schlussanträge dargestellt, dass die Verordnung als solche zu der Frage schweigt, ob eine Erlaubnis erforderlich ist, private Grundstücke zur Durchführung von Kontrollen zu betreten. Wie hätte dann selbst ein Erzeuger mit den Eigenschaften eines wahren Herkules, der seine Abende damit verbringt, die einschlägigen Unionsrechtsvorschriften, die Rechtsprechung und alle übrigen relevanten Unterlagen zu lesen, wissen können, dass eine solche Erlaubnis der Systematik und dem Sinnzusammenhang dieser Programme inhärent ist, wenn dies doch nirgendwo geschrieben steht? Hinzu kommt, dass dies in gleicher Weise für eine mögliche „im Voraus erteilte allgemeine Erlaubnis“ oder einen „Verzicht“ auf dem Antragsformular zu gelten hat: Selbst wenn man annähme, dass ein Einverständnis mit „allen erforderlichen Überprüfungen“ alles umfasste, was für die nachfolgenden Schritte, mit denen festgestellt wird, ob die Voraussetzungen für die Gewährung einer Unterstützung erfüllt sind, erforderlich ist, so wäre es erneut nur folgerichtig anzunehmen, dass diese Schritte auf diejenigen beschränkt blieben, die in der in den anwendbaren Rechtsvorschriften ausdrücklich vorgesehenen Art und Weise unternommen werden.
55.
Die allgemeinere Ebene dieser Argumentation hingegen scheint mir in hohem Maße problematisch. Eine Erlaubnis, die nicht klar aus dem geschriebenen Recht hervorgeht, sei zu erteilen, weil dies erforderlich sei, die Wirksamkeit des Gesamtsystems zu stärken. Einmal abgesehen von der Frage, ob eine Erlaubnis tatsächlich erforderlich ist (
10
), ist der willkürliche und völlig offene Charakter dieser Argumentation in jeder auf dem Rechtsstaatsprinzip beruhenden Gemeinschaft sehr beunruhigend. Rechtfertigt der Zweck die Mittel, unabhängig davon, was das Gesetz sagt? Sollte dies tatsächlich der Fall sein, dann erlaubt die Verordnung Nr. 555/2008 nicht nur das Betreten von umzäunten privaten Grundstücken zur Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen, sondern darüber hinaus vermutlich auch das Aufbrechen von Geschäftsräumen oder sogar der Wohnung des Weinerzeugers, um Unterlagen sicherzustellen, die potenzielle Unstimmigkeiten in seinem Unterstützungsantrag belegen können. Folgte man derselben Logik, sind beide Beispiele stillschweigend erfasst, da die Verordnung Nr. 555/2008 zu beiden Möglichkeiten schweigt (sie verlangt nicht, dass eine Erlaubnis erteilt wird) und eine solche Maßnahme sicherlich die „praktische Wirksamkeit“ der Rechtsvorschriften stärken würde.
56.
In der mündlichen Verhandlung fügte die Kommission ihrer Argumentation hilfsweise ein weiteres Argument hinzu, das mit dem Sinnzusammenhang der Stützungsprogramme der Union in Verbindung steht. Die Kommission schlug vor, dass im konkreten Kontext der Leistungsverwaltung (sie verwandte den deutschsprachigen Begriff) das Erfordernis der Rechtsgrundlage weniger zwingend sei als im Bereich der strafbaren Handlungen. Es sei deshalb weniger wichtig, eine einschlägige Rechtsgrundlage zu finden, um das Betreten von Grundstücken ohne ausdrückliche Erlaubnis zu rechtfertigen.
57.
Dem kann ich nicht zustimmen.
58.
Beide Argumentationslinien widersprechen meines Erachtens grob den Grundsätzen der Rechtmäßigkeit allen staatlichen Handelns und der Rechtsstaatlichkeit. Nach ständiger Rechtsprechung bedürfen „Eingriffe der öffentlichen Gewalt in die Sphäre der privaten Betätigung jeder … Person einer Rechtsgrundlage“ (
11
). Der Schutz vor willkürlichen oder unverhältnismäßigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt stellt einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar. Darüber hinaus besteht im Kontext des Unionsrechts der Verfassungsgrundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, der, wenn ernstgenommen, jedenfalls auf den Gebieten geteilter Zuständigkeiten die Plausibilität und die Notwendigkeit einer funktionellen Ausdehnung von Zuständigkeiten der Union begrenzt. Schließlich bin ich der Ansicht, dass das Argument der Kommission – das im Wesentlichen auf den Satz hinausläuft: „Wenn Geld ausbezahlt wird, kommt es auf die Rechtmäßigkeit nicht (so sehr) an“ – nur zaghaft und hilfsweise vorgebracht wurde und es nicht erforderlich ist, zu dessen Schwächen weitere Ausführungen zu machen (
12
).
59.
Aus diesen Gründen kann aus der Systematik und dem Sinnzusammenhang der Stützungsprogramme der Union eine Ermächtigung, private Grundstücke ohne entsprechende Erlaubnis zu betreten, nicht hergeleitet werden. Somit lassen weder die Verordnung Nr. 555/2008 noch die den Stützungsprogrammen der Union zugrunde liegende allgemeine Systematik den Schluss zu, dass ein Betreten privater Grundstücke ohne Erlaubnis zulässig ist, sofern eine solche Erlaubnis für die betreffende Art von Grundstücken nach nationalem Recht erforderlich ist.
60.
Dies führt mich zu dem in dieser Hinsicht abschließenden Punkt, zu dem mich die zweite Frage des vorlegenden Gerichts anregt: Ist danach zu unterscheiden, ob das fragliche Grundstück umzäunt ist oder nicht? Meine kurze Antwort ist „nein“: Ob das Grundstück umzäunt ist oder nicht, ändert am vorausgegangenen Ergebnis nichts.
61.
Dieses Sachverhaltselement, das im Mittelpunkt der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts steht, mag für die Lösung des beim vorlegenden Gericht anhängigen Falles nicht in vollem Umfang relevant sein. Die Vorlageentscheidung schweigt zu der Frage, ob das fragliche Grundstück umzäunt war oder nicht. In der Sitzung hat die französische Regierung vorgetragen, das Grundstück sei nicht umzäunt gewesen. Vor diesem tatsächlichen Hintergrund könnte die zweite Frage als hypothetisch angesehen werden.
62.
Doch ist diese Frage für die auf die erste Frage zu erteilende Antwort von mittelbarer Bedeutung. Unabhängig davon, ob das Grundstück umzäunt ist oder nicht, muss die Antwort des Gerichtshofs im Hinblick auf beide Fälle kohärent sein. Es wäre kaum nachzuvollziehen, würde die Verordnung Nr. 555/2008 dahin ausgelegt, dass sie, ungeachtet dessen, was das nationale Recht zur Frage einer zu erteilenden Erlaubnis vorsieht, das Betreten eines privaten Grundstücks erlaubt, wenn dieses nicht umzäunt ist, und anders entschieden würde, wenn dies der Fall ist. Die Verordnung Nr. 555/2008 schweigt zu beiden Fallgestaltungen gleichermaßen.
63.
Die Verordnung Nr. 555/2008 nun dahin auszulegen, dass Kontrollbedienstete umzäunte Flächen betreten dürfen, ohne hierzu die Erlaubnis des Weinerzeugers zu benötigen, und so faktisch ein unionsrechtliches „Recht, über den Zaun zu steigen“, für Kontrollbedienstete zu schaffen, wäre zugegebenermaßen mit dem Recht auf Eigentum und/oder Unverletzlichkeit der Wohnung unvereinbar und wird vom vorlegenden Gericht mit seiner dritten Frage verständlicherweise in Zweifel gezogen. In diesem Sinne verstärkt die zweite Frage die auf die erste Frage zu erteilende Antwort, da sie noch deutlicher macht, dass Letztere dahin zu beantworten ist, dass die Verordnung Nr. 555/2008 das Betreten von Grundstücken ohne entsprechende Erlaubnis nicht allgemein zulässt, sofern eine solche Erlaubnis nach nationalem Recht erforderlich ist.
3. (Praktische) Schlussbemerkungen
64.
Ich möchte klar und unmissverständlich feststellen, dass die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung Nr. 555/2008 zusammen mit weiteren Vorschriften dieser Verordnung, eindeutig (grundsätzlich unangekündigte) Vor-Ort-Kontrollen verlangen. Sie sehen jedoch nicht vor, dass Kontrollen ohne die Erlaubnis des Weinerzeugers zum Betreten seines Grundstücks durchgeführt werden. Die Verordnung Nr. 555/2008 überlässt es den Mitgliedstaaten, innerhalb bestimmter Grenzen (die ich im Folgenden erläutern werde), zu bestimmen, ob das Betreten privater Grundstücke zur Durchführung dieser Kontrollen von der Erlaubnis des Weinerzeugers abhängig zu machen ist.
65.
Demzufolge haben nationale Behörden unabhängig davon, welche Entscheidung die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Frage getroffen haben, ob die ausdrückliche Erlaubnis des Weinerzeugers zum Betreten seines Grund und Bodens erforderlich ist, Kontrollen in vollem Einklang mit den nationalen Vorschriften über Vor-Ort-Kontrollen und das Betreten privaten Eigentums durchzuführen.
66.
In praktischer Hinsicht ist entgegen einer Reihe gegenteiliger Behauptungen im Laufe dieses Verfahrens ein solcher verfahrensrechtlicher Rahmen jedoch kaum geeignet, die wirksame Durchführung der Kontrollen in spürbarer Weise zu behindern.
67.
Erstens ist es selbstverständlich vollkommen logisch, dass der Kontrollbedienstete die ihm zur Verfügung stehenden nationalen Vorkehrungen für das Betreten privater landwirtschaftlicher Grundstücke nutzen kann. Die Vorschriften der Mitgliedstaaten unterscheiden sich in dieser Hinsicht. In einer Reihe von Mitgliedstaaten besteht jedoch in Bezug auf nicht umzäunte landwirtschaftliche Grundstücke ein von bestimmten Voraussetzungen abhängiges öffentliches Zutritts- bzw. Durchgangsrecht. Beispielsweise ist, wie sich aus den schriftlichen Erklärungen der französischen Regierung ergibt, nach französischem Recht das Betreten nicht umzäunter privater Flächen nicht strafbar, solange kein Eigentum beschädigt wird. Es ist zu vermuten, dass in ländlichen Gegenden das Betreten landwirtschaftlicher Flächen ohne die ausdrückliche Erlaubnis des Weinerzeugers häufig gestattet ist. Falls somit das nationale Recht jedermann das Recht einräumt, unter solchen Voraussetzungen private Grundstücke ohne Erlaubnis zu betreten, so gilt dasselbe für Kontrollbeamte.
68.
Wenn zweitens die Möglichkeit besteht, die erforderlichen Kontrollen wirksam durchzuführen, ohne das Grundstück zu betreten, falls hierfür nach nationalem Recht eine Erlaubnis erforderlich sein sollte, so ist diese Option offensichtlich einem Vorgehen vorzuziehen, das einem Hausfriedensbruch gleichkommen könnte. Zur Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen mag nicht immer das Betreten von Grundstücken erforderlich sein. Die Überprüfung, ob eine Rodung stattgefunden hat, kann in bestimmten Fällen wohl auch aus einer gewissen Distanz erfolgen, indem z. B. von einer öffentlichen Straße oder einem anderen Grundstück aus über den Zaun hinweg Einblick genommen wird. Mit der Entwicklung neuer Technologien scheint dies zunehmend möglich. Die Verordnung Nr. 555/2008 legt sogar ausdrücklich fest, dass die Kontrollen durch Fernerkundung durchgeführt werden können, was keine Anwesenheit auf dem zu prüfenden Grundstück erfordert (
13
).
69.
Drittens ist bei der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Dieser Gedanke geht aus einer Reihe von Vorschriften der Verordnung Nr. 555/2008 hervor, einschließlich des bereits erörterten Art. 78 Abs. 1. In dieser Vorschrift sind Ausnahmen zum Merkmal der „Unangekündigtheit“ der Kontrollen festgelegt, das im Übrigen durch die neueste Fassung dieser Vorschrift eine wesentliche Qualifizierung erfuhr (
14
). Die Existenz von Ausnahmen und die erfolgte Qualifizierung zeigen zusammen, dass diese Vorschrift einer gewissen Höflichkeit gegenüber der Kontrollen ausgesetzten Person doch einigen Raum lässt, ohne die Wirksamkeit solcher Kontrollen in irgendeiner Weise zu behindern (
15
). Doch ist auch eindeutig anzuerkennen, dass sich aus Art. 78 Abs. 1 keinerlei rechtliche Pflicht der Kontrollbediensteten ergibt, in solcher Weise zu handeln.
70.
Schließlich ist viertens zu betonen, dass das vorherige Einholen der Erlaubnis des Weinerzeugers zum Betreten seines Grundstücks in Fällen, in denen für die betreffende Art von Grundstück nach nationalem Recht eine solche Erlaubnis erforderlich ist, das Ziel der Verordnung Nr. 555/2008, den Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, in keiner Weise beeinträchtigt.
71.
Nach Art. 78 Abs. 3 der Verordnung Nr. 555/2008 wird, verhindert der Betriebsinhaber die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle, der betreffende Antrag abgelehnt. Im Zusammenhang mit anderen Vorschriften über landwirtschaftliche Stützungsprogramme (
16
) hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Vereitelung der Durchführung von Kontrollen erhebliche rechtliche Folgen, wie die Ablehnung der betreffenden Beihilfeanträge, nach sich ziehen muss. Diese Ablehnung ist die rechtliche Folge der Unmöglichkeit, zuverlässig zu prüfen, ob die Beihilfevoraussetzungen erfüllt sind (
17
). Diese Unmöglichkeit kann insbesondere die Folge vorsätzlichen Handelns des Erzeugers, aber auch „jedes Tun oder Unterlassen … sein, das auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers oder seines Vertreters zurückgeführt werden kann und zur Folge hatte, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden konnte, wenn dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt wird“ (
18
).
72.
Im Hinblick auf solch radikale Folgen vereitelnden Handelns, worunter selbstverständlich auch die ungerechtfertigte Verweigerung der Erlaubnis zum Betreten des zu überprüfenden Grundstücks fällt, vermag ich nicht zu erkennen, warum es im Namen der Wirksamkeit von Kontrollen erforderlich sein sollte, ungeachtet der anwendbaren nationalen Vorschriften durch Auslegung eine allgemeine Ermächtigung zu schaffen, (umzäunte oder nicht umzäunte) landwirtschaftliche Grundstücke ohne die Erlaubnis des Weinerzeugers zu betreten. Im Fall ungerechtfertigter Weigerung wird der Unterstützungsantrag auf jeden Fall abgelehnt und hat der Antragsteller die Folgen zu tragen.
73.
Kurz gesagt können weder die Vorschriften der Verordnung Nr. 555/2008 noch die allgemeine Systematik und der Sinnzusammenhang der Stützungsprogramme der Union dahin ausgelegt werden, dass sie die Vor-Ort-Kontrollen durchführenden Bediensteten ermächtigen, umzäunte oder nicht umzäunte landwirtschaftliche Grundstücke zu betreten, ohne die Erlaubnis des Weinerzeugers erhalten zu haben, sofern eine solche nach nationalem Recht erforderlich ist. Die Modalitäten des Betretens, einschließlich der Frage, ob die Erlaubnis, Grundstücke der betreffenden Art zu betreten, erforderlich ist, unterliegen der Regelung durch nationale Vorschriften.
B.
Unionsrechtliche Grenzen der Autonomie der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Art und Weise der Durchführung von Kontrollen
74.
Der Umstand, dass das Unionsrecht selbst keine Ermächtigung vorsieht, private Grundstücke ungeachtet der nationalen Vorschriften über den Zutritt zu betreten, bedeutet natürlich nicht, dass das Unionsrecht in keiner Weise von Bedeutung wäre. Zwar verleiht das Unionsrecht keine solche spezielle Ermächtigung, doch setzt es der Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Art und Weise der Durchführung der nach der Verordnung Nr. 555/2008 vorgesehenen Kontrollen einige Grenzen.
75.
Zwei solcher Arten von Grenzen werden im folgenden Schlussabschnitt kurz umrissen: diejenigen, die sich aus der Verordnung Nr. 555/2008 als solcher ergeben (1) und diejenigen, die aus den Grundrechten folgen – insbesondere aus dem Eigentumsrecht und aus dem Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (2).
1. Aus der Verordnung Nr. 555/2008 folgende Grenzen
76.
Erstens müssen, wie auf vielen anderen Gebieten der von der Union vorgeschriebenen Durchführung und Umsetzung von Unionsrecht auf nationaler Ebene (
19
) und somit auch im Zusammenhang der Verordnung Nr. 555/2008, Kontrollen, wie in deren Art. 76 eindeutig vorgesehen, wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Doch bedeutet „wirksam“ – wie im vorausgegangenen Abschnitt der vorliegenden Schlussanträge versucht wurde darzulegen – nicht, das unter Missachtung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit (
20
) gelten könnte: „Alles ist möglich.“
77.
Zweitens ergibt sich aus Art. 80 Abs. 2 der Verordnung Nr. 555/2008 wohl ein (wenn auch eingeschränktes) Recht auf Gehör. Nach Art. 80 Abs. 1 der Verordnung ist über jede durchgeführte Vor-Ort-Kontrolle ein Kontrollbericht anzufertigen, der es ermöglicht, die Einzelheiten der vorgenommenen Kontrollschritte nachzuvollziehen. Der Bericht muss eine Reihe von Angaben enthalten, wie etwa, wer anwesend war, im Fall der Rodungsregelung Angaben zur Überprüfung, ob die betreffende Fläche ordnungsgemäß bewirtschaftet ist, sowie ob und gegebenenfalls wie lange im Voraus die Kontrolle angekündigt war. Nach Art. 80 Abs. 2 der Verordnung erhält der Erzeuger, wenn bei der vor Ort oder durch Fernerkundung durchgeführten Kontrolle Unstimmigkeiten zwischen den Angaben im Antrag und der tatsächlichen Situation festgestellt werden, eine Ausfertigung des Kontrollberichts und kann diesen unterzeichnen, bevor die zuständige Behörde aus den Feststellungen ihre Schlussfolgerungen zieht.
78.
Es ließe sich nach der genauen Bedeutung des Ausdrucks „kann diesen unterzeichnen“ fragen, doch scheint klar, dass die eine Unterstützung beantragende Person das Recht hat, über negative Tatsachenfeststellungen, die sich aus einer Vor-Ort-Kontrolle ergeben, unterrichtet zu werden. Darüber hinaus ist es, da all dies erfolgen muss, bevor die zuständige Behörde aus dem Befund ihre Schlussfolgerungen im Hinblick auf die abschließende Entscheidung zieht, nur folgerichtig, dass dem Antragsteller Gelegenheit zu geben ist, den nachteiligen Tatsachenfeststellungen der zuständigen Behörde entgegenzutreten.
79.
Art. 80 Abs. 2 der Verordnung Nr. 555/2008 scheint ein kontext-spezifischer Ausdruck des Rechts auf Gehör als Bestandteil des allgemeinen Grundsatzes der Wahrung der Verteidigungsrechte zu sein. Nach ständiger Rechtsprechung müssen „nach diesem Grundsatz … die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den Elementen, auf die die Verwaltung ihre Entscheidung zu stützen beabsichtigt, sachdienlich vorzutragen. Diese Verpflichtung besteht für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten, wenn sie Entscheidungen treffen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auch dann, wenn die anwendbaren Unionsvorschriften ein solches Verfahrensrecht nicht ausdrücklich vorsehen“ (
21
).
80.
Die Entscheidung, wie ein solches Recht auf Gehör im nationalen Verfahren im Einzelnen verwirklicht wird, ist Sache des Mitgliedstaats. Zum einen besteht sicherlich die Möglichkeit, dem Weinerzeuger den Bericht einige Tage nach der Kontrolle zur Verfügung zu stellen. Eine solche Option würde die Anwesenheit des Weinerzeugers bei der Kontrolle nicht erfordern, jedoch von der zuständigen Behörde verlangen, mit ihren Schlussfolgerungen aus dem Bericht zu warten, bis der Antragsteller diesen unterzeichnet hat. Zum anderen ist ebenso möglich, dass die Mitgliedstaaten die Beachtung des Rechts auf Gehör in einem früheren Stadium sicherstellen, namentlich während der Kontrolle selbst bzw. – genauer gesagt – unmittelbar nach deren Durchführung. Es wäre tatsächlich sinnvoll – und ist vielleicht sogar praktisch wirksamer – dem Weinerzeuger zu gestatten, während der Kontrolle anwesend zu sein und ihn schließlich zu bitten, den Bericht nach deren Beendigung zu unterzeichnen. Im Hinblick hierauf wäre es folgerichtig, dass der Kontrollbedienstete – da der Weinerzeuger anwesend ist – im Voraus dessen ausdrückliche Zutrittserlaubnis einholt.
81.
In der Verordnung Nr. 555/2008 ist eine solche Verpflichtung jedoch nicht ausdrücklich vorgesehen. Daher ist es Sache des nationalen Rechts, das Recht auf Gehör in angemessener Weise auszugestalten. Die Mitgliedstaaten müssen jedenfalls sicherstellen, dass in Fällen, in denen Unstimmigkeiten zwischen den Angaben im Antrag und der während der Vor-Ort-Kontrolle festgestellten tatsächlichen Situation festgestellt werden, dem Weinerzeuger in wirksamer Weise das Recht auf Gehör gewährt wird, bevor eine ihn beeinträchtigende formelle Entscheidung getroffen wird. Zu diesem Zweck muss der Bericht alle in Art. 80 Abs. 1 der Verordnung aufgeführten notwendigen Angaben enthalten, was das vorlegende Gericht zu beurteilen hat.
2. Aus den Grundrechten folgende Grenzen
82.
Die Verordnung Nr. 555/2008 überlässt es den Mitgliedstaaten, festzulegen, wie Vor-Ort-Kontrollen im Hinblick auf die Voraussetzungen für das Betreten privater Grundstücke durchzuführen sind, insbesondere, ob in Bezug auf eine bestimmte Art von Grundstücken (umzäunt oder nicht) die ausdrückliche Erlaubnis des Weinerzeugers erforderlich ist. Da das Unionsrecht bei fehlender Erlaubnis keine ausreichende Rechtsgrundlage für das Betreten von Grundstücken bereithält, ist es nicht weiter erforderlich, die dritte Frage zu behandeln, die sich auf die Vereinbarkeit der Art. 76, 78 und 81 der Verordnung mit dem Grundsatz der Unverletzlichkeit der Wohnung bezieht. Tatsächlich setzt die dritte Frage eine Bejahung der ersten Frage voraus, was nicht der von mir in diesen Schlussanträgen vertretenen Lösung entspricht.
83.
Doch bleibt die Frage der Grundrechte als Einschränkung der Art und Weise, in der Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt werden dürfen, unter einem anderen Blickwinkel teilweise relevant, da das Unionsrecht der Autonomie der Mitgliedstaaten, Voraussetzungen für das Betreten privater Grundstücke festzulegen, Grenzen setzt. Unter Berücksichtigung dieser Bezugsebene werde ich in diesem Schlussteil diese Grenzen kurz umreißen.
84.
Mit seiner dritten Frage hat das vorlegende Gericht nur auf das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 7 der Charta) Bezug genommen. Im vorliegenden Fall ist jedoch ein weiteres Grundrecht potenziell relevant: das Recht auf Eigentum (Art. 17 Abs. 1 der Charta).
85.
Nach Art. 51 Abs. 1 der Charta gelten deren Bestimmungen für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Unionsrechts. Im vorliegenden Fall steht außer Zweifel, dass die Mitgliedstaaten innerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts handeln, wenn sie die in der Verordnung Nr. 555/2008 ausdrücklich vorgesehenen Kontrollen durchführen. Die Grundrechte der Union, insbesondere die Charta und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, sind somit im vorliegenden Fall anwendbar.
86.
An dieser Schlussfolgerung ändert der Umstand nichts, dass, wie von der französischen Regierung vorgetragen, die Charta in zeitlicher Hinsicht auf den Sachverhalt des vorliegenden Falles formal nicht anwendbar ist. Zu großen Teilen, sicherlich im Hinblick auf das Eigentumsrecht und auf das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung, stellt die Charta eine reine Kodifikation der bereits als allgemeine Grundsätze des Unionsrechts anerkannten Grundrechte dar (
22
). Somit kann die Charta im vorliegenden Fall als Leitlinie dienen, da auf sie zu Auslegungszwecken zurückgegriffen werden kann, obwohl sie im fraglichen Zeitraum nicht in Kraft war (
23
).
87.
In gleicher Weise ist irrelevant, dass das vorlegende Gericht in seiner Vorlageentscheidung nicht auf die Charta, sondern auf die Europäische Konvention für Menschenrechte Bezug genommen hat (im Folgenden: Konvention). Art. 52 Abs. 3 der Charta bestimmt, dass, soweit die Charta Rechte enthält, die den durch die Konvention garantierten Rechten entsprechen, sie die gleiche Bedeutung und Tragweite haben, wie sie ihnen in der Konvention verliehen wird – wobei dieser Bestimmung nicht entgegensteht, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz gewährt. Da die Unverletzlichkeit der Wohnung und das Recht auf Eigentum nach Unionsrecht und der Konvention geschützt sind, sind die Konvention und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) für den vorliegenden Fall selbstverständlich relevant (
24
).
88.
Was das Recht auf Eigentum betrifft, so kommt von den drei Formen möglicher Eingriffe in dieses Recht wohl ein potenzieller Eingriff in das Recht auf ungestörte Nutzung des Eigentums in Betracht (
25
). Solche Erwägungen sind selbstverständlich Sache des nationalen Gerichts, doch liegt auf der Hand, dass ein Eindringen durch Betreten nicht umzäunter privater Grundstücke zur Durchführung der fraglichen Kontrollen – ohne dass eine nach dem nationalen Recht erforderliche Erlaubnis vorliegt, jedoch auch ohne dass das Eigentum beschädigt wird – wohl nicht zu einer Verletzung von Grundrechten führen würde. Ein solcher Eingriff wäre wahrscheinlich gerechtfertigt, da er wohl kaum über das für die wirksame Durchführung von Kontrollen Erforderliche hinausginge. Obwohl also eine solche Art und Weise, Kontrollen durchzuführen, möglicherweise rechtswidrig wäre, liefe sie wohl nicht auf einen Verstoß gegen das Grundrecht auf Eigentum hinaus.
89.
Im Unterschied hierzu – und in Verbindung mit der zweiten Frage – stellte im Fall eines umzäunten Grundstücks das Betreten privater Grundstücke ohne die Erlaubnis des Weinerzeugers einen schwerwiegenderen Eingriff in das Eigentumsrecht dar, da dies tatsächlich mit einem gewaltsamen Zugang einherginge. Wiederum hinge dies von den Umständen des Einzelfalls ab, doch es erscheint grundsätzlich in viel geringerem Maße möglich, dass ein solcher Eingriff gerechtfertigt werden könnte.
90.
Was die Unverletzlichkeit der Wohnung betrifft, so hat der EGMR zwar im Laufe der Jahre den Begriff „Wohnung“ allmählich dahin erweitert, dass er auch bestimmte Geschäftsräume umfasst, wie etwa beruflich genutzte Büros oder Zweigstellen (
26
). Doch scheint diese Entwicklung in jüngerer Zeit in den Entscheidungen Leveau und Fillon (
27
) sowie Khamidov (
28
) ihre natürlichen Grenzen gefunden zu haben.
91.
Die Entscheidung Leveau und Fillon betraf das Betreten eines Schweinemastbetriebs durch einen Bediensteten, das der Sicherstellung der Einhaltung der für solche Betriebe geltenden Vorschriften durch die Erzeuger diente. Der EGMR entschied, dass Schweinemastbetriebe nicht als vom Begriff „Wohnung“ umfasst angesehen werden könnten. Er unterstrich darüber hinaus, dass die Bedeutung von „Wohnung“ nicht in ihrem Sinn verkehrt oder grob dem normalen Verständnis zuwiderlaufend definiert werden dürfe (
29
). Im Urteil Khamidov lehnte es der EGMR ferner ab, industrielle Räumlichkeiten wie etwa Mühlen, Bäckereien und Warenlager als unter den Begriff „Wohnung“ im Sinne von Art. 8 der Konvention fallend anzuerkennen.
92.
Indem er dem EGMR folgte, hat der Gerichtshof im Kontext von nächtlichen Razzien festgestellt, dass sich der Schutz der Wohnung auf Geschäftsräume erstrecken könne (
30
). Der Gerichtshof hat außerdem ausdrücklich das „Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung“ als allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts anerkannt, „der nunmehr in Art. 7 der Charta, der Art. 8 EMRK entspricht, Ausdruck gefunden hat (
31
).
93.
Beim derzeitigen Stand der Rechtsprechung scheint es somit neben eindeutig privaten Räumen jeglicher Art eine zweite Kategorie von „Wohnung“ zu geben, die bestimmte Arten von Geschäftsräumen umfasst. Die zweite Kategorie ist jedoch auf Räume beschränkt, in denen das private und berufliche Leben der betreffenden Personen derart ineinander übergehen, dass es unmöglich ist, diese Bereiche tatsächlich voneinander zu unterscheiden. Einfach gesagt ist der fragliche Schutz bislang auf Arbeitsumgebungen der White-Collar-Arbeit erstreckt worden – in Bezug auf Menschen, die tatsächlich in ihren Büros leben, wo auch ein wesentlicher Teil ihres privaten Lebens stattfindet.
94.
Im Unterschied dazu können reine Produktionsstätten sowohl gewerblicher als auch landwirtschaftlicher Art, wo eine solche Mischung von beruflichem und privatem Leben nicht besteht, kaum als „Wohnung“ eingestuft werden. Ich möchte in keiner Weise in Zweifel ziehen, dass ein Weinerzeuger eine nahe, fast intime Beziehung zu seinen Rebflächen haben mag. Doch ist die oben dargelegte Logik, die zu einer beschränkten Ausdehnung des Begriffs „Wohnung“ führte, um bestimmte Geschäftsräume einzubeziehen, in Bezug auf offene Produktionsstätten, wie etwa Rebflächen, einfach nicht anwendbar. Darüber hinaus sehe ich im Hinblick auf Sinn und Zweck des Begriffs „Wohnung“ im Kontext ihres Schutzes nach Art. 7 der Charta keinen Grund, diesen Begriff weiter auszudehnen.
95.
Aus diesen Gründen bin ich der Ansicht, dass nicht umzäunte Rebflächen nicht als Bestandteil des Begriffs „Wohnung“ angesehen werden können, selbstverständlich vorausgesetzt, im jeweiligen Fall liegen nicht tatsächliche Anhaltspunkte vor, die einen anderen Schluss zulassen, wie beispielsweise, dass die fraglichen Rebflächen den privaten Räumlichkeiten oder den Geschäftsräumen einer Person unmittelbar benachbart sind (
32
).
V. Ergebnis
96.
Aufgrund der vorausgegangenen Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) wie folgt zu beantworten:
Die Art. 76, 78 und 81 der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 der Kommission vom 27. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein hinsichtlich der Stützungsprogramme, des Handels mit Drittländern, des Produktionspotenzials und der Kontrollen im Weinsektor können nicht dahin ausgelegt werden, dass sie mit der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen beauftragte Bedienstete ermächtigen, umzäunte oder nicht umzäunte landwirtschaftliche Grundstücke zu betreten, ohne die Erlaubnis des Weinerzeugers erhalten zu haben, sofern nach nationalem Recht eine solche zum Betreten der fraglichen Art von Grundstücken erforderlich ist. Es ist Sache des nationalen Rechts, vorzusehen, wie Grundstücke zum Zwecke von Vor-Ort-Kontrollen betreten werden können, und festzulegen, wie diese Kontrollen in den aus dem Unionsrecht folgenden Grenzen, insbesondere der Wahrung der Grundrechte, durchzuführen sind.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Verordnung der Kommission vom 27. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein hinsichtlich der Stützungsprogramme, des Handels mit Drittländern, des Produktionspotenzials und der Kontrollen im Weinsektor (ABl. 2008, L 170, S. 1).
(
3
)	Verordnung des Rates vom 29. April 2008 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1493/1999, (EG) Nr. 1782/2003, (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 3/2008 und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 2392/86 und (EG) Nr. 1493/1999 (ABl. 2008, L 148, S. 1).
(
4
)	Vgl. z. B. die französische („de manière inopinée“), die italienische („senza preavviso“), die deutsche („unangekündigt“), die spanische („sin previo aviso“) und die tschechische Fassung („bez ohlášeni“).
(
5
)	Vgl. im Zusammenhang mit einer andere Stützungsregelungen für Landwirte betreffenden Verordnung Urteil vom 16. Juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, Rn. 32).
(
6
)	Verordnung des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1, S. 1).
(
7
)	Urteil vom 21. September 1989, Hoechst/Kommission (46/87 und 227/88, EU:C:1989:337, Rn. 31).
(
8
)	Dies ist sicherlich der Fall, wenn das betreffende Grundstück nicht umzäunt ist. Doch bezieht sich die zweite Frage des vorlegenden Gerichts auf umzäuntes Land. Darüber hinaus sind eine Reihe anderer Fallgestaltungen denkbar, wie etwa die hypothetische Situation, in der sich auf dem (umzäunten oder nicht umzäunten) Grundstück auch ein Wohngebäude und somit die Wohnung des Weinerzeugers befindet. Solche Fallgestaltungen wiesen dann eine viel größere Nähe zur Verordnung Nr. 1/2003 auf.
(
9
)	Hervorhebung nur hier.
(
10
)	Im Hinblick auf die durchaus gewichtigen Sanktionen, die in der Verordnung bereits vorgesehen sind, vgl. unten, Nr. 71.
(
11
)	Urteile vom 21. September 1989, Hoechst/Kommission (46/87 und 227/88, EU:C:1989:337, Rn. 19), und vom 22. Oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, Rn. 27).
(
12
)	Als Beispiel für einen eindeutig gegenteiligen Ansatz ließe sich das Urteil vom 9. November 2010, Volker und Markus Schecke und Eifert (C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662), anführen. In dieser Rechtssache zeigte sich der Gerichtshof bemerkenswert unbeeindruckt von dem Vorbringen, dass, da es sich um die Ausgabe von Unionsmitteln handele, maximale Transparenz und Zugang zu Informationen über die Empfänger von Mitteln aus den Landwirtschaftsfonds der Union bestehen sollte, was es rechtfertigte, für Informationen zu sorgen, die sogar über den von der angefochtenen Durchführungsverordnung vorgesehenen Umfang hinausgingen.
(
13
)	Vgl. Art. 81 Abs. 4 der Verordnung Nr. 555/2008.
(
14
)	Art. 78 Abs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 ist ersetzt worden durch Art. 31 Abs. 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2016/1150 der Kommission vom 15. April 2016 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die nationalen Stützungsprogramme im Weinsektor (ABl. 2016, L 190, S. 23). Diese Neufassung der Vorschrift zeigt einen beachtlichen Sinneswandel, da nicht länger der Grundsatz gilt, dass Kontrollen unangekündigt erfolgen, da der erste Satz aus der Vorschrift entfernt wurde. Darüber hinaus kann eine Ankündigung nun innerhalb eines Zeitraums von 14 Tagen erfolgen.
(
15
)	Vgl. oben, Nrn. 40 bis 42 der vorliegenden Schlussanträge.
(
16
)	Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. 1999, L 160, S. 80), Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach den Verordnungen (EG) Nrn. 1782/2003 und 73/2009 des Rates sowie zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen nach der Verordnung Nr. 479/2008 (ABl. 2004, L 141, S. 18).
(
17
)	Vgl. Urteile vom 16. Juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, Rn. 27), und vom 24. Mai 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, Rn. 33 und 34).
(
18
)	Vgl. Urteil vom 16. Juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, Rn. 30).
(
19
)	Vgl. z. B. Urteile vom 11. Juni 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, Rn. 32), vom 16. Juli 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, Rn. 25), und vom 11. November 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, Rn. 45).
(
20
)	Vgl. in diesem Sinne auch das vor Kurzem ergangene Urteil vom 5. Dezember 2017, M. A. S. und M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, Rn. 51 bis 58).
(
21
)	Urteile vom 22. Oktober 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, Rn. 38), vom 17. Dezember 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, Rn. 84), und vom 9. November 2017, Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, Rn. 26).
(
22
)	Zum Eigentumsrecht vgl. z. B. Urteile vom 14. Mai 1974, Nold/Kommission (4/73, EU:C:1974:51, Rn. 12 bis 14), vom 5. Oktober 1994, Deutschland/Rat (C‑280/93, EU:C:1994:367, Rn. 78); zur Unverletzlichkeit der Wohnung vgl. z. B. Urteil vom 21. September 1989, Hoechst/Kommission (46/87 und 227/88, EU:C:1989:337, Rn. 17).
(
23
)	Auf die Charta noch vor ihrem Inkrafttreten bezugnehmend beispielsweise Urteile vom 18. Dezember 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, Rn. 91), vom 14. Februar 2008, Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, Rn. 48), und vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 335).
(
24
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. Juni 2015, Deutsche Bahn u. a./Kommission (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, Rn. 20), und vom 13. Juni 2017, Florescu u. a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, Rn. 49).
(
25
)	Urteil vom 13. Dezember 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, Rn. 19). Zu weiteren Beispielen für einen Eingriff in das Eigentumsrecht, vgl., etwa in Bezug auf einen wirtschaftlichen Schaden, die Urteile des EGMR vom 29. November 1991, Pine Valley Developments Ltd u. a./Irland (CE:ECHR:1991:1129JUD001274287), und vom 23. Januar 2003, Kienast/Österreich (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994). Zu einer anderen Fallgestaltung betreffend französische Vorschriften, die das Betreten privater Grundstücke zum Zwecke der Jagd erlauben, vgl. Urteil des EGMR vom 29. April 1999, Chassagnou u. a./Frankreich (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
)	Urteile des EGMR vom 16. Dezember 1992, Niemietz/Deutschland (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088), betreffend die Durchsuchung eines Rechtsanwaltsbüros, und vom 16. April 2002, Société Colas Est u. a./Frankreich (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197), betreffend Kontrollen, die ohne richterliche Erlaubnis am Geschäftssitz und in Zweigstellen von Gesellschaften durchgeführt wurden.
(
27
)	Entscheidung des EGMR vom 6. September 2005, Leveau und Fillon/Frankreich (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
28
)	Urteil des EGMR vom 15. November 2007, Khamidov/Russland (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801).
(
29
)	Entscheidung des EGMR vom 6. September 2005, Leveau und Fillon/Frankreich (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
30
)	Urteil vom 22. Oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, Rn. 29).
(
31
)	Urteil vom 18. Juni 2015, Deutsche Bahn u. a./Kommission (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, Rn. 19).
(
32
)	Vgl. entsprechend z. B. Urteil des EGMR vom 7. Juni 2007, Guţu/Moldau (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, Rn. 65), in dem festgestellt wurde, dass das unerlaubte Betreten des Grundstücks der Beschwerdeführerin – ihres Vorgartens – einen Eingriff in ihr Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung darstellt.