61995CC0191(01)_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Osservazioni preliminari
Mi viene chiesto di pronunciarmi nuovamente sulla causa C-191/95, riguardo alla quale ho già presentato le mie conclusioni il 5 giugno 1997, occasione che colgo con sentimenti contrastanti. Io non credo che la riapertura della fase orale abbia consentito alle parti di far valere elementi atti a confutare il ragionamento da me seguito e le conclusioni cui sono pervenuto. Nondimeno ritengo opportuno formulare alcune osservazioni complementari, in quanto all'udienza la Commissione ha prospettato una situazione giuridica diversa da quella che ho descritto nelle precedenti conclusioni. Tuttavia, mi limiterò ad analizzare le questioni giuridiche cui è stata sostanzialmente dedicata la nuova fase orale, vale a dire le questioni relative alla legittimità formale del parere motivato della Commissione che ha preceduto il presente procedimento; in tale parere motivato la Commissione ha addebitato alla Repubblica federale di Germania di non avere trasposto correttamente la prima direttiva del Consiglio 9 marzo 1968, 68/151/CEE, intesa a coordinare, per renderle equivalenti, le garanzie che sono richieste, negli Stati membri, alle società a mente dell'art. 58, secondo comma, del Trattato per proteggere gli interessi dei soci e dei terzi (GU L 65, pag. 8), e la quarta direttiva del Consiglio 25 luglio 1978, 78/660/CEE, basata sull'art. 54, n. 3, lett. g), del Trattato e relativa ai conti annuali di taluni tipi di società (GU L 222, pag. 11), entrambe riguardanti le sanzioni che gli Stati membri devono infliggere alle società di capitali che non pubblicano i loro conti annuali.
II - Fatti e procedimento dinanzi alla Corte
1 Riguardo ai fatti che hanno indotto la Commissione a presentare ricorso dinanzi alla Corte, rinvio al paragrafo 1 delle conclusioni che ho presentato il 5 giugno 1997. Per il procedimento che si è svolto dinanzi alla Corte fino alla presentazione delle mie prime conclusioni, rinvio ai paragrafi da 2 a 6 di queste. Tuttavia, ritengo opportuno ricordare in breve che la Repubblica federale di Germania ha sollevato in via preliminare un'eccezione d'irricevibilità, sostenendo che le decisioni della Commissione all'origine del presente procedimento sono infirmate da gravi da vizi di forma. Essa ha espresso dubbi in particolare sul fatto che il parere motivato e la decisione di adire la Corte fossero stati adottati in conformità del principio di collegialità e nel rispetto delle forme prescritte dal regolamento interno della Commissione. Essa ha inoltre chiesto a quest'ultima di precisare se tali atti fossero stati emanati dal Collegio dei Commissari o in virtù di un'autorizzazione ed ha altresì sollecitato l'invio di una copia di tali decisioni. Poiché la Commissione non ha risposto a queste domande, la convenuta ha chiesto alla Corte di ordinare alla ricorrente di produrre gli elementi pertinenti che le erano stati richiesti. Con ordinanza 23 ottobre 1996, la Corte ha invitato la Commissione a produrre le decisioni, adottate collegialmente e nel rispetto delle forme prescritte dal suo regolamento interno, in virtù delle quali essa ha, in primo luogo, formulato il parere motivato diretto alla Repubblica federale di Germania e, in secondo luogo, deciso di promuovere il presente procedimento. La Commissione ha prodotto dinanzi alla Corte una serie di elementi cui farò ampiamente riferimento in prosieguo (1) e che, a mio parere, non corrispondono a ciò che la Corte le aveva chiesto nella sua ordinanza. Avuto riguardo agli elementi prodotti dinanzi alla Corte, alle dichiarazioni fatte e agli argomenti sviluppati dalle parti durante la fase orale, nelle conclusioni che ho presentato il 5 giugno 1997 ho proposto alla Corte di dichiarare irricevibile il ricorso per inosservanza del principio di collegialità nell'adozione del parere motivato. Ho affermato altresì che, in ogni caso, il parere motivato non poteva essere adottato in virtù di un'autorizzazione e che non era pertanto possibile rimediare in tal modo ai vizi, da me rilevati, relativi all'inosservanza del principio di collegialità che lo infirmavano. Con ordinanza 14 ottobre 1997, la Corte, considerata l'importanza della questione delle condizioni di adozione del parere motivato ai fini della ricevibilità del ricorso, ha disposto la riapertura della fase orale ed ha invitato le parti a presentare le loro osservazioni in una nuova udienza dedicata a tale questione. Mentre la Repubblica federale di Germania ha mantenuto la propria posizione iniziale, la Commissione ha svolto l'argomento secondo cui il parere motivato, data la sua natura, era un atto che non poteva essere adottato in virtù di un'autorizzazione ed era retto dal principio di collegialità, ma non era assoggettato alle condizioni rigide, formali, delle quali ho rilevato l'inosservanza nelle mie conclusioni del 5 giugno 1997.
2 Non posso che accogliere favorevolmente la posizione della Commissione quando proclama, anche se soltanto a livello di principio, l'obbligo di rispettare il principio di collegialità nell'adozione di un parere motivato. Come spiegherò più dettagliatamente in prosieguo, continuo tuttavia a domandarmi se la Commissione, escludendo completamente sul piano giuridico la possibilità di adottare un parere motivato in virtù di un'autorizzazione, non introduca in pratica, con il suo ragionamento, un metodo di autorizzazione indiretta, contrario alle norme sulla collegialità.
In ogni caso, è sufficiente sottolineare preliminarmente che l'interesse del procedimento in esame riguarda sostanzialmente le regole formali che discendono dal principio di collegialità e disciplinano le decisioni della Commissione relative all'invio di un parere motivato.
III - Ricevibilità del ricorso
A - Principio di collegialità dell'attività della Commissione
3 Secondo la giurisprudenza, il principio di collegialità dell'attività della Commissione occupa una posizione di primaria importanza nell'ordinamento giuridico comunitario ed esprime la filosofia istituzionale della Comunità (e dell'Unione). Esso è enunciato negli artt. 17 del Trattato di fusione e 163 del Trattato CE; quest'ultimo prevede espressamente che «le deliberazioni della Commissione sono prese a maggioranza del numero dei suoi membri (...)». Analogamente, l'art. 1 del regolamento interno della Commissione dispone che «la Commissione agisce quale organo collegiale in conformità alle disposizioni del presente regolamento».
4 Nella sentenza PVC (2), la Corte ricorda, anzitutto, la regola generale (3) secondo cui «il funzionamento della Commissione è retto dal principio di collegialità» (4). Essa afferma altresì che «il rispetto di tale principio, e in particolare la necessità che le decisioni siano deliberate in comune dai membri della Commissione, interessa necessariamente i soggetti di diritto toccati dagli effetti giuridici che esse producono, i quali devono poter essere certi che le decisioni sono state effettivamente adottate dal Collegio e corrispondono esattamente alla sua volontà» (5). Per quanto riguarda le decisioni della Commissione che devono essere obbligatoriamente motivate, la Corte rileva che «il dispositivo di una decisione di questo tipo non può essere compreso e la sua portata non può essere misurata se non alla luce della motivazione. Poiché il dispositivo e la motivazione costituiscono pertanto un tutto inscindibile, spetta soltanto al Collegio, in forza del principio di collegialità, adottare al tempo stesso l'uno e l'altra» (6). Infine, la sentenza PVC indica espressamente che la procedura di autenticazione degli atti della Commissione, prevista dall'art. 12 del regolamento interno, «mira a garantire la certezza del diritto fissando, nelle lingue che fanno fede, il testo adottato dal Collegio» (7).
5 Da quanto precede risulta che il principio dell'adozione collegiale delle decisioni costituisce la regola su cui si basa, in linea generale, il funzionamento della Commissione. In particolare, per quel che concerne gli atti che devono essere motivati, in virtù di una determinata disposizione o in ragione della loro natura, il principio di collegialità richiede che il dispositivo e la motivazione dell'atto siano adottati simultaneamente. Il rispetto del principio suddetto è garantito dall'autenticazione delle decisioni della Commissione, prevista dal regolamento interno.
a) Posizione della Commissione riguardo al principio di collegialità
6 La Commissione, con gli argomenti svolti nella nuova fase orale, propone la propria interpretazione del principio di collegialità e limita il campo di applicazione della sentenza PVC agli atti che producono effetti diretti e vincolanti. Essa giustamente constata, da un lato, che la sentenza PVC riguardava l'inflizione di un'ammenda, vale a dire un atto amministrativo esecutivo e, dall'altro, che la Corte, prima di pronunciarsi in via definitiva, ha preso in considerazione il fatto che le sanzioni pecuniarie in questione producono effetti giuridici che ledono soggetti di diritto (8). Partendo da questa constatazione, la Commissione giunge a sostenere che il principio di collegialità non impone il rispetto delle medesime condizioni formali per tutte le decisioni che essa adotta; la Commissione propone, infatti, di distinguere tra atti che producono effetti giuridici diretti - per i quali valgono le rigide prescrizioni enunciate dalla Corte nella sentenza PVC - e atti che non presentano questa caratteristica, per i quali è sufficiente che il Collegio dei Commissari, dopo essere stato informato, adotti una «décision de base» (sic) (9) sui fatti che gli sono stati sottoposti e sulla loro qualificazione giuridica. Secondo la Commissione, una volta che il Collegio abbia adottato la «decisione di base» (sic), il trattamento successivo degli atti della seconda categoria, che hanno carattere preparatorio, è ormai affidato ai servizi competenti nella materia di cui trattasi (10). Essa afferma inoltre che è sufficiente che la «decisione di base» (sic) sia adottata dal Collegio dei Commissari perché siano soddisfatte le esigenze del principio di collegialità enunciate al punto 63 della sentenza PVC, le quali implicano che la decisione sia deliberata in comune e che la Commissione sia collettivamente responsabile (11).
7 Applicando il suo ragionamento alla presente causa, la Commissione afferma che, nel momento in cui hanno adottato la «decisione di base» (sic) riguardante l'invio di un parere motivato alla Repubblica federale di Germania per non corretta trasposizione delle direttive 68/151 e 78/660, i Commissari erano in ogni caso in possesso di una scheda dell'infrazione; detta scheda consiste in una dichiarazione, perfettamente documentata in fatto e in diritto, elaborata dai servizi competenti, che raccomanda ai Commissari di adottare la decisione motivata de qua. Essi potevano inoltre consultare, per disporre di una documentazione più dettagliata o di maggiori informazioni, il fascicolo amministrativo riguardante l'infrazione addebitata alla Repubblica federale di Germania. Quindi, secondo la Commissione, i Commissari, nel decidere l'invio di un parere motivato alla Repubblica federale di Germania, come attestano i verbali delle loro riunioni (12), erano perfettamente informati su ciò che decidevano e quindi anche sul dispositivo e sulla motivazione del parere. Da questo punto di vista, la Commissione ritiene di avere pienamente soddisfatto le condizioni procedurali imposte dal principio di collegialità; essa sottolinea inoltre che la prassi normalmente seguita [nel quadro della procedura prevista dall'art. 169 del Trattato, il Collegio dei Commissari adotta una «decisione di base» (sic) fondata sulla scheda dell'infrazione e sul fascicolo amministrativo relativo all'infrazione, mentre il compito di redigere il testo del parere motivato viene lasciato ai servizi amministrativi, sotto il controllo del Commissario competente] è assolutamente legittima e del tutto conforme al principio di collegialità.
b) Mia opinione sull'interpretazione elaborata dalla Commissione
8 Da parte mia, non posso in nessun caso aderire a questa tesi.
i) Sul ricorso in oggetto
9 In primo luogo si deve sottolineare che, anche se la si accettasse, l'impostazione giuridica della Commissione che ho descritto in precedenza non si porrebbe in contrasto con le conclusioni che ho presentato il 5 giugno 1997, nelle quali ho affermato che il ricorso era irricevibile a causa dei vizi formali che infirmavano il parere motivato. La Commissione non ha prodotto dinanzi alla Corte, come invece avrebbe dovuto, né la scheda dell'infrazione né il fascicolo in base al quale il Collegio dei Commissari avrebbe adottato la «decisione di base» (sic). In particolare, la Commissione non ha comunicato questi elementi né quando la Repubblica federale di Germania ha contestato la regolarità formale del parere motivato né quando la Corte l'ha invitata a produrre le decisioni riguardanti il ricorso da essa adottate collegialmente e nel rispetto delle forme prescritte dal suo regolamento interno. L'agente della Commissione è comparso all'udienza e, in spregio dei termini procedurali, ha tentato di produrre per la prima volta in tale sede ciò che egli affermava essere una scheda dell'infrazione ed un fascicolo amministrativo. Dopo la riapertura della fase orale, durante la seconda udienza, l'agente della Commissione ha proposto di inviare i suddetti documenti alla Corte, per il caso in cui quest'ultima desiderasse prenderne conoscenza in tale fase del procedimento.
10 Tuttavia, dagli elementi che la Commissione ha prodotto entro i termini - vale a dire quelli che ha inviato alla Corte in conformità della predetta ordinanza pronunciata da quest'ultima il 20 ottobre 1996 (13) - e che consistono in estratti dei verbali di talune riunioni della Commissione e nei documenti in essi menzionati, risulta quanto segue: nella sua 1.071a riunione, tenutasi il 31 luglio 1991, la Commissione ha approvato le proposte dei servizi competenti contenute nel documento SEC(91) 1387. Detto documento contiene un elenco sommario basato su dati informatici, che in uno dei suoi punti menziona la direttiva in discussione nel caso di specie e propone (con una sola parola) di inviare un parere motivato alla Repubblica federale di Germania. Il verbale della riunione della Commissione del 18 dicembre 1991 [COM(91) PV 1087] indica che la Commissione approva la proposta contenuta nel documento SEC(91) 2213; questo documento propone, senza ulteriori spiegazioni, di dare immediata esecuzione alla predetta decisione della Commissione del 31 luglio 1991, relativa alla notificazione di un parere motivato alla Repubblica federale di Germania. Infine, stando a quanto indicato, peraltro in termini altrettanto succinti, nel verbale della sua riunione del 13 dicembre 1994 [COM(95) PV 1227)], la Commissione ha approvato la proposta, contenuta nel documento SEC(94) 1808, di presentare alla Corte un ricorso contro la Repubblica federale di Germania in forza dell'art. 169 del Trattato.
11 In breve, dagli elementi sopra indicati risulta che i Commissari, nel momento in cui hanno adottato la «decisione di base»(sic), disponevano di un documento amministrativo che menzionava, in primo luogo, il numero della direttiva non correttamente trasposta, in secondo luogo, il nome dello Stato membro cui era imputabile l'infrazione e, in terzo luogo, la proposta (consistente in una sola parola), formulata dai servizi competenti, di adottare una decisione concernente l'invio di un parere motivato. Questi sono i soli elementi che, dal punto di vista giuridico, si possono considerare con certezza conosciuti dai Commissari e assunti a base della loro decisione. Di conseguenza, anche se si ammette la tesi della Commissione secondo cui non sussiste violazione del principio di collegialità qualora i Commissari decidano collegialmente di inviare un parere motivato richiamandosi alla scheda d'infrazione o agli elementi del fascicolo amministrativo, nella fattispecie la decisione adottata è comunque viziata. Di conseguenza, ribadisco la tesi che ho sostenuto nelle mie conclusioni del 5 giugno 1997, vale a dire che la Commissione non ha prodotto dinanzi alla Corte elementi sufficienti a provare di aver rispettato il principio di collegialità, nonostante l'onere della prova fosse a suo carico (14).
ii) In generale
12 E' inevitabile che l'analisi del punto di diritto determinante nel caso di specie trascenda i limiti del presente procedimento. E' opportuno esaminare se [indipendentemente dal modo in cui gli agenti della Commissione hanno intrattenuto il ricorso quanto alla tempestiva produzione della scheda dell'infrazione e del fascicolo amministrativo relativo al parere motivato] sia giuridicamente concepibile, come è stato sostenuto all'udienza, che la decisione di notificare il parere motivato sia stata adottata sulla base di una procedura in cui i Commissari non hanno elaborato collegialmente il testo del parere e non hanno deciso sulla base di un progetto di parere ad essi previamente sottoposto dai servizi competenti; in altri termini, occorre esaminare se sia ammissibile che i Commissari, disponendo soltanto della scheda dell'infrazione e del fascicolo amministrativo, adottino una «decisione di base» (sic), formata da una sola parola, riguardante il parere motivato, lasciando ai servizi amministrativi il compito di preparare il parere medesimo e di redigerne il testo sotto il controllo del Commissario competente. Come ho già rilevato, la Commissione afferma che questa procedura, da essa seguita costantemente, è conforme al principio di collegialità.
13 Ritengo che l'argomento della Commissione sia, anzitutto, giuridicamente infondato. Esso non è basato né sulle attuali norme di diritto comunitario primario e derivato, né sulle considerazioni figuranti nella giurisprudenza della Corte. In particolare, tanto il legislatore quanto il giudice comunitario hanno affermato il principio dell'azione collegiale della Commissione in modo assoluto e uniforme. La distinzione tra le decisioni adottate a seconda che producano o meno effetti giuridici diretti e vincolanti, utilizzata come criterio per determinare il modo in cui il principio di collegialità si concretizza nelle specifiche norme procedurali, è in contrasto con le tesi sin qui ammesse in diritto comunitario. Infatti, sinora non si è ancora riconosciuto che tale principio abbia una duplice natura, vale a dire che imponga una procedura rigida e formale per l'adozione di decisioni che producono conseguenze giuridiche dirette ed una procedura meno rigorosa per le altre decisioni della Commissione. Il fatto che nella sentenza PVC la Corte abbia dovuto conoscere di un atto amministrativo esecutivo adottato dalla Commissione non significa, come quest'ultima erroneamente ritiene, che le condizioni procedurali essenziali derivanti dal principio di collegialità che il giudice comunitario ha stabilito in quel procedimento riguardino soltanto l'elaborazione degli atti amministrativi esecutivi. Questa interpretazione è, a mio parere, errata, come cercherò di spiegare più dettagliatamente in prosieguo.
14 Inoltre, se si sostiene la tesi secondo cui un organo collegiale, allorché adotti una «decisione di base» (sic) che non si cristallizza in un testo preciso e lasci ad altri servizi il compito di elaborarne il testo, rispetta il principio generale di collegialità, il quale esige che il dispositivo e la motivazione della decisione vengano adottati simultaneamente, si va inevitabilmente incontro a contraddizioni logiche. Secondo quanto hanno affermato gli agenti della Commissione nella nuova fase orale, quando viene adottata una «decisione di base» (sic) riguardante un parere motivato, il Collegio dei Commissari lascia all'amministrazione soltanto il compito di concepire «la formulazione del testo», vale a dire l'incarico di «elaborare e perfezionare il testo ed apportarvi gli ultimi ritocchi» (15). Se i servizi amministrativi si limitano realmente ad effettuare le summenzionate operazioni secondarie, non può porsi la questione del rispetto del principio di collegialità. Tuttavia, come è possibile che questi servizi si limitino a svolgere tale ruolo secondario quando non esiste nemmeno un testo contenente la suddetta «decisione di base» (sic) del Collegio dei Commissari?
15 In pratica, ciò che gli agenti della Commissione definiscono «decisione di base» è una decisione priva di sostanza e di contenuto, vale a dire una «decisione fantasma». In realtà, il principio di collegialità richiede, come rileva giustamente il giudice comunitario, che l'organo collegiale che adotta una decisione stabilisca esso stesso, collegialmente, il contenuto della decisione quanto ai punti essenziali e indispensabili, assegnando ai servizi amministrativi un ruolo assolutamente secondario. In altri termini, se mi è consentita l'espressione, l'apporto dei servizi amministrativi alla decisione adottata dev'essere, se non nullo, quanto meno insignificante. Tuttavia, nel caso in cui si segua la prassi dianzi menzionata, descritta dalla Commissione, la partecipazione dei servizi amministrativi non può essere né insignificante né secondaria. Inoltre, come potrebbe svolgersi un controllo giurisdizionale del rapporto tra il testo elaborato dai servizi amministrativi e la decisione iniziale adottata dal Collegio dei Commissari quando tale decisione (o «decisione di base», se si preferisce) non esiste come tale, nemmeno sotto forma di bozza?
16 Per quanto riguarda in particolare le decisioni che devono essere motivate, la Corte ha adottato una posizione chiara che non è suscettibile di interpretazione: «Poiché il dispositivo e la motivazione costituiscono pertanto un tutto inscindibile, spetta soltanto al Collegio, in forza del principio di collegialità, adottare al tempo stesso l'uno e l'altra» (16). Occorre ripetere che la Corte non fa alcuna distinzione tra le decisioni da motivare produttive di effetti giuridici diretti e le decisioni da motivare che hanno carattere preparatorio. Tale regola si applica al parere motivato, come indica il suo stesso nome. Tuttavia, come è possibile che la motivazione della decisione adottata venga formulata con precisione quando non esiste, prima della riunione del Collegio dei Commissari, alcuna bozza di decisione sottoposta alla loro approvazione che contenga tali elementi né, dopo la detta riunione, un testo approvato contenente gli elementi in questione?
17 E' essenzialmente in questo punto che si stima, a mio parere, l'errore commesso dalla Commissione nel tentativo di definire il contenuto semantico del principio di collegialità. L'obbligo della Commissione di agire come organo collegiale non è limitato all'esigenza di dibattere collegialmente le decisioni adottate ed alla responsabilità collegiale dei Commissari, ma si estende all'obbligo di attestare che il principio di collegialità è stato rispettato. In altri termini, la Commissione, in quanto organo collegiale, è vincolata dalle specifiche regole procedurali che traggono origine dal principio di collegialità e sono dirette a garantire ed attestare che tale principio è stato rispettato. Quindi, questi principi coincidono tra loro e garantiscono la trasparenza e, in ultima analisi, la morale, in quanto, conformemente alla massima trasmessa dagli storici, occorre non soltanto che la moglie di Cesare sia onesta, ma anche che appaia tale (17). In caso contrario, vale a dire se non è possibile provare che una determinata decisione è stata realmente adottata collegialmente, questo principio generale non è che lettera morta, senza alcun valore giuridico. L'unico modo sicuro per stabilire se tale principio, sia stato rispettato è l'incorporazione del contenuto della decisione adottata in un testo in cui figuri il risultato dell'esame della questione da parte del Collegio dei Commissari e che delimiti l'ambito della responsabilità collegiale dei Commissari che hanno partecipato a detto esame (18) Inoltre, è necessario che sussista un nesso tra questo testo ed il dibattito collegiale in cui esso è stato approvato o elaborato. Per tale motivo, il regolamento interno della Commissione ha previsto l'autenticazione dell'originale della decisione adottata; tale procedura costituisce il modo migliore per provare che il principio di collegialità è stato rispettato.
18 Occorre inoltre sottolineare la posizione occupata dal principio di collegialità dell'attività della Commissione nel sistema giuridico comunitario. E' significativo il fatto che, nella sentenza PVC, la Corte inizi il proprio ragionamento affermando che «il funzionamento della Commissione è retto dal principio di collegialità» (19). Questo principio interessa non soltanto i destinatari della decisione adottata, la cui situazione giuridica è toccata dagli effetti diretti di quest'ultima, ma anche il corretto funzionamento della Commissione in quanto istituzione comunitaria e, quindi, in un contesto più ampio, la corretta applicazione del diritto comunitario. Per tale motivo, inoltre, le relative questioni procedurali di natura formale e gli eventuali vizi che compromettono la legittimità dell'azione degli organi collegiali rientrano, nella maggior parte degli ordinamenti giuridici, nell'ambito del controllo giurisdizionale effettuato d'ufficio. Dunque, le rigide condizioni giuridiche derivanti dal fondamentale principio della collegialità dell'attività della Commissione non riguardano soltanto l'elaborazione degli atti amministrativi esecutivi che tale istituzione può adottare, bensì tutte le decisioni con le quali essa esprime la sua volontà politica e giuridica definitiva. A mio parere, si creerebbe una situazione incompatibile con le tesi generalmente ammesse di teoria giuridica e di logica qualora il principio di collegialità si applicasse in modo più completo quando la Commissione decide di infliggere un'ammenda ad un'impresa in forza degli artt. 85 e 86 del Trattato rispetto a quando si occupa di importanti questioni politiche e giuridiche, adottando, ad esempio, una proposta di regolamento o una raccomandazione. E' possibile che queste ultime decisioni non vincolino direttamente i soggetti di diritto, ma esse impegnano la Commissione e, pertanto, occorre che il principio di collegialità venga rispettato. Inoltre, il principio in questione è direttamente collegato non soltanto al funzionamento istituzionale del Trattato, ma anche alla certezza del diritto e, pertanto, occorre sia possibile provare facilmente e con certezza che esso è stato rispettato. Per tale motivo è indispensabile che il principio di collegialità sia ancorato a regole procedurali precise e assolutamente vincolanti, a prescindere dalla natura della decisione adottata. Ciò significa che la Commissione deve far rivestire alle sue decisioni una «tenuta procedurale rigorosa» e non una semplice «foglia di fico», come quella di cui i suoi agenti si sono manifestamente accontentati nella nuova fase orale.
19 Ritengo altresì che il ragionamento della Commissione dianzi richiamato sia in contrasto non soltanto con la giurisprudenza della Corte relativa al principio di collegialità, ma anche con la posizione del giudice comunitario sulla questione della delega di competenze. Con la tesi svolta riguardo alla distinzione tra gli atti che producono conseguenze giuridiche dirette, per i quali occorre rispettare una procedura rigorosa, e le decisioni di carattere preparatorio, per le quali l'adozione di una «decisione di base» (sic) da parte dell'organo collegiale è sufficiente a soddisfare il principio di collegialità, mentre l'elaborazione del testo viene affidata ai servizi, la Commissione tenta in realtà di introdurre una procedura indiretta di delega di competenze. Ricordo che, conformemente alla giurisprudenza della Corte (20), la collegialità costituisce la regola per l'attività della Commissione, mentre la delega di competenze per adottare una decisione è possibile, ma ha carattere eccezionale (21). Perché non vi sia violazione del principio di collegialità, occorrerà, da un lato, che la delega sia, per ipotesi, esclusa per le «decisioni di principio». In ogni caso, il principio della certezza del diritto e quello della trasparenza degli atti amministrativi impongono la pubblicazione delle decisioni che prevedono una delega di competenze.
20 La procedura che la Commissione dichiara di seguire costantemente per l'adozione dei pareri motivati fornisce ancor meno garanzie, per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, di quante non ne offra la procedura eccezionale della delega. In particolare, se fosse possibile utilizzare la delega per l'adozione di un parere motivato (22), la Commissione dovrebbe quanto meno adottare collegialmente una decisione che preveda il rilascio della delega, stabilisca i limiti di azione dell'organo delegato e ne definisca le linee direttrici. Infine tale decisione dovrebbe essere pubblicata. Per converso, nel quadro della prassi descritta sopra, che la Commissione segue costantemente per l'adozione dei pareri motivati, i suoi agenti, quando difendono il principio di collegialità, ne compromettono in realtà l'applicazione; essi sostituiscono alla decisione che prevede la delega, che dovrebbe essere adottata collegialmente in conformità di specifiche condizioni procedurali e formali, un'oscura «decisione di base» (sic), che non viene pubblicata e che non ha né sostanza né contenuto sulla cui base si possano controllare gli atti dei servizi amministrativi che sono chiamati a concretizzarla. Da questo punto di vista, la prassi richiamata dagli agenti della Commissione, consistente nell'elaborazione di una «decisione di base» (sic) da parte del Collegio dei Commissari, è meno sicura della procedura di delega.
21 In conclusione, ritengo che il principio della collegialità dell'attività della Commissione, che rappresenta uno dei pilastri del sistema comunitario, sia indissolubilmente legato al principio dell'incorporazione della reale volontà del Collegio dei Commissari in un testo che contenga i punti essenziali, la motivazione e il dispositivo della decisione adottata; occorre, inoltre, che sia possibile stabilire il nesso tra questo testo e le corrispondenti riunioni dell'organo collegiale durante le quali è stata adottata la decisione. Questa norma, evidente in qualsiasi ordinamento giuridico, è contenuta nell'art. 12 del regolamento interno della Commissione, nella versione in vigore al momento dell'adozione della decisione relativa all'invio del parere motivato qui in discussione. Ritengo che la Commissione avrebbe dovuto rispettare questa precisa formalità procedurale prevista dal regolamento interno prima di promuovere il presente procedimento e che giustamente la Corte, con ordinanza interlocutoria, abbia invitato a produrre gli elementi indispensabili attestanti che la disposizione di cui trattasi era stata rispettata. Tuttavia, quand'anche si ammettesse che la procedura di autenticazione, quale prevista dal regolamento interno della Commissione, non riguardi l'adozione del parere motivato (23), il principio di collegialità e quello accessorio dell'incorporazione impongono alla Commissione obblighi analoghi. In ogni caso è indispensabile che, al momento dell'adozione di un parere motivato, il progetto sia stato previamente comunicato al Collegio dei Commissari ai fini dell'approvazione o, quanto meno, che al termine dei lavori del Collegio esista un testo approvato contenente gli elementi indispensabili del parere motivato che ho elencato in precedenza; inoltre, questo testo deve essere contenuto nel verbale della riunione corrispondente o avere un nesso facilmente dimostrabile con quest'ultimo.
22 Quanto alle difficoltà pratiche che questa procedura implicherebbe per il normale svolgimento dell'attività della Commissione, come hanno sostenuto i suoi agenti, vi ritornerò più avanti nelle presenti conclusioni (24). Occorre tuttavia sottolineare la particolare importanza che riveste il rispetto delle summenzionate formalità procedurali (e, quindi, del principio di collegialità), specialmente per l'adozione e l'invio del parere motivato di cui all'art. 169 del Trattato CE.
B - Natura del parere motivato
23 Nelle già citate conclusioni da me presentate il 5 giugno 1997 ho analizzato la natura del parere motivato previsto dall'art. 169 del Trattato in relazione alla questione se esso costituisca un «atto amministrativo o di gestione» o una «decisione di principio», onde stabilire se possa essere adottato sulla base di una delega (25). La Commissione, benché non contesti più che il parere motivato non possa formare oggetto di una delega, sostiene che il principio di collegialità, specialmente per quanto riguarda l'adozione di un parere motivato, non impone il rispetto delle rigide formalità procedurali che disciplinano l'adozione di atti aventi effetti giuridici vincolanti. E' pertanto necessario tornare sulla questione della natura giuridica del parere motivato.
24 A prima vista, il parere motivato, come fa pensare la scelta terminologica operata dal legislatore comunitario, non è nemmeno un «atto». Inoltre, ai sensi dell'art. 189, ultimo comma, del Trattato, le «raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti»; di conseguenza, se si ammettesse che il «parere motivato» previsto dall'art. 169 è un «parere» ai sensi dell'art. 189, si potrebbe eventualmente sostenere che un testo privo di forza vincolante non può, per definizione, rientrare nelle competenze della Commissione per le quali è prescritta la più stretta osservanza del principio di collegialità.
25 Occorre osservare, tuttavia, che il giudice comunitario non si limita a questo criterio letterale né lo considera decisivo. La giurisprudenza sviluppata in relazione alla definizione degli atti delle istituzioni comunitarie impugnabili con ricorso di annullamento in forza dell'art. 173 del Trattato è al riguardo particolarmente chiarificatrice; la Corte non esamina tanto l'aspetto esteriore con il quale si presenta l'atto sottoposto al suo esame, ma insiste sulla valutazione del contenuto e degli effetti giuridici (26).
26 Per quanto riguarda quest'ultimo criterio, occorre sottolineare anzitutto che, conformemente alla giurisprudenza, il parere motivato di cui all'art. 169 del Trattato non costituisce un atto amministrativo esecutivo e non può costituire oggetto di un ricorso proposto in forza dell'art. 173 del Trattato (27). Ciò non significa, tuttavia, che il parere motivato sia privo di conseguenze giuridiche, né che queste siano prive d'importanza o abbiano solo un'importanza secondaria.
27 La sentenza Essevi e Salengo offre chiarimenti in merito (28). In detta sentenza la Corte ha affermato che «i pareri emessi dalla Commissione ai sensi dell'art. 169 hanno efficacia giuridica soltanto in relazione al ricorso per inadempimento proposto alla Corte contro lo Stato interessato, e che la Commissione non può, mediante prese di posizione nell'ambito del relativo procedimento, esonerare lo Stato membro dagli obblighi ad esso incombenti o pregiudicare i diritti spettanti ai singoli in forza del Trattato» (29). Parallelamente, il parere motivato viene qualificato come «procedimento preliminare», che «serve a definire l'oggetto della controversia» (30). Tuttavia, la Corte ha evitato di definire espressamente il parere come misura interna non vincolante o di confermare che questo atto appartiene alla categoria dei «pareri» e delle «raccomandazioni» previste dall'art. 189 del Trattato, nonostante le parti avessero fatto valere questo argomento (31). A mio parere, è più corretto non assimilare il parere motivato previsto dall'art. 169 alle raccomandazioni ed ai pareri non vincolanti di cui all'art. 189 e considerarlo come un atto sui generis avente una posizione ed una funzione specifica nell'ordinamento giuridico comunitario (32).
28 In ogni caso, il fatto che il parere motivato non sia un atto amministrativo esecutivo non significa necessariamente ch'esso costituisca una decisione della seconda categoria e che sia pertanto giustificato rinunciare al rigido formalismo che deve caratterizzare l'azione della Commissione. Contrariamente a quanto sostenuto da quest'ultima, la circostanza che il parere motivato non abbia conseguenze giuridiche dirette per i destinatari non è una ragione sufficiente perché, nel caso in esame, il principio della collegialità venga applicato in modo meno vincolante per la Commissione, vale a dire senza che vengano osservate le regole formali indissolubilmente connesse a tale principio generale.
29 Ciò che rileva è che, in caso di ricorso alla Corte in forza dell'art. 169 del Trattato, il parere motivato contenga, almeno su determinati punti, la valutazione finale della Commissione e produca effetti giuridici definitivi nel quadro di tale procedimento. In particolare, il parere motivato individua gli ambiti nei quali lo Stato membro è venuto meno ai propri obblighi, indica i mezzi sui quali sono basati gli addebiti mossi dalla Commissione e circoscrive l'oggetto della controversia di cui la Corte deve conoscere. La Commissione non può modificare tale oggetto; essa può solo rinunciare ad agire dinanzi alla Corte o rinunciare agli atti.
30 Ciò significa che l'importanza giuridica del parere motivato non risulta principalmente dagli effetti diretti che la sua notifica produce a danno del destinatario (33), bensì dalle conseguenze giuridiche che esso comporta nel quadro del procedimento previsto dall'art. 169, dal fatto che esso vincola la Commissione quanto al contenuto e alla portata delle censure ch'essa può far valere in giudizio e delimita, parallelamente, l'ambito del controllo giurisdizionale (34). Occorre, inoltre, insistere sul significato e sulla collocazione particolari del procedimento ex art. 169 nell'ambito dell'ordinamento giuridico comunitario, da un punto di vista sia giuridico che politico. Ritengo che sarebbe contrario all'economia del Trattato sottovalutare il ruolo svolto dalla Commissione nel quadro di tale procedimento, qualificando il parere motivato come atto di natura accessoria.
31 Penso che la tesi dianzi svolta trovi conforto anche nelle concezioni ammesse dalla giurisprudenza per quanto attiene agli effetti giuridici del parere motivato. Come ho già rilevato, è quest'ultimo che circoscrive l'oggetto della controversia per la quale la Corte è adita, in quanto il ricorso e il parere motivato devono essere basati sui medesimi motivi e argomenti (35); la Commissione non può formulare nuovi addebiti né estendere la propria argomentazione facendo valere elementi nuovi nel quadro degli stessi addebiti (36). Parallelamente, i poteri della Corte, allorché debba conoscere di un procedimento ex art. 169, sono chiaramente circoscritti; essi sono limitati al controllo della legittimità degli elementi che erano contenuti nel parere motivato e che sono stati riproposti nel ricorso (37). Per comprendere il ruolo del parere motivato nell'ambito del procedimento ex art. 169 è importante richiamarsi alla giurisprudenza secondo cui, anche se lo Stato membro ha rimediato all'inadempimento dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato, l'infrazione era già stata commessa ed il procedimento avviato conserva pertanto il proprio oggetto (38). Infine, è significativa la distinzione operata dalla Corte tra lettera di diffida e parere motivato. Mentre la prima non è caratterizzata da un rigido formalismo, il secondo dev'essere perfetto dal punto di vista formale e procedurale, in quanto «chiude il procedimento precontenzioso» previsto dall'art. 169 del Trattato (39). Per tale motivo, inoltre, la Corte esercita un controllo più rigoroso sul parere motivato che non sulla lettera di diffida (40).
32 Da quanto precede risulta che la formulazione del parere motivato costituisce, per quel che riguarda il peso politico e gli effetti giuridici, il più importante contributo della Commissione al procedimento previsto dall'art. 169. Un testo che contiene l'espressione giuridica definitiva della volontà politica della Commissione in un procedimento che occupa una posizione di prim'ordine nel meccanismo istituzionale del Trattato e ha un nesso diretto con il ruolo della Commissione in quanto «custode dei trattati» (41) non può essere ridotto ad atto di secondo rango. Come ho rilevato (42), le rigide condizioni formali poste dal fondamentale principio della collegialità dell'attività della Commissione non riguardano soltanto l'elaborazione degli atti amministrativi esecutivi che questa istituzione ha il potere di adottare, bensì tutte le decisioni che ne esprimono la volontà politica e giuridica definitiva.
33 Per quanto attiene in particolare al parere motivato, occorrerà tenere in debita considerazione l'importanza delle conseguenze che il procedimento di cui agli artt. 169 e segg. può comportare per gli Stati membri. Se il parere motivato riguarda un'infrazione di uno Stato membro già accertata giudizialmente e fa carico a quest'ultimo di non essersi conformato alla sentenza della Corte che lo ha condannato al termine di un procedimento ai sensi dell'art. 169, detto Stato, in caso di eventuale nuova condanna, può vedersi imporre il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità in forza dell'art. 171 del Trattato (43). In altri termini, uno Stato membro cui è indirizzato un parere motivato non rischia semplicemente una condanna vaga e priva di conseguenze, giacché detto parere può avere notevoli ripercussioni economiche nei suoi confronti. Inoltre, anche se il parere motivato non costituisce l'accertamento giuridicamente vincolante dell'infrazione dello Stato membro, esso può indurre i soggetti interessati dal presunto comportamento illegittimo di tale Stato a proporre un ricorso diretto al risarcimento dei danni causati da detto comportamento, in conformità della recente giurisprudenza della Corte (44).
34 Questa osservazione è particolarmente importante nel caso di specie. Ricordo che la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non avere correttamente trasposto le direttive del Consiglio 68/151 e 78/660, relative alle sanzioni che gli Stati membri devono infliggere alle società di capitali che non pubblicano i loro conti annuali. Al riguardo, nella recente sentenza Daihatsu Deutschland (45) la Corte ha affermato che non è escluso che l'assenza di corretta trasposizione delle dette direttive comporti l'obbligo per gli Stati membri di risarcire i danni che tale inadempimento causa ai singoli (46). Di conseguenza, l'invio di un parere motivato, esprimendo formalmente la convinzione della Commissione, in quanto «custode dei trattati», che uno Stato membro ha infranto il diritto comunitario, può indurre i cittadini a chiedere giudizialmente il risarcimento dei danni causati da tale irregolarità, anche se il parere motivato non conclude per la condanna dello Stato membro da parte della Corte nel quadro di un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato.
35 In breve, il parere motivato ha un'incidenza sulla situazione giuridica del destinatario e può essere fonte di gravi conseguenze economiche per lo stesso. Il parere motivato può quindi non avere per il destinatario diretti effetti giuridici sfavorevoli, quali un'ammenda inflitta in forza degli artt. 85 o 86 del Trattato, ma lede gli interessi dello Stato membro e comporta conseguenze che possono essere più gravi di quelle derivanti per i destinatari dagli atti della Commissione che accertano la violazione delle norme sulla concorrenza o l'illegittimità di un aiuto di Stato.
36 In sintesi, quand'anche si ammettesse che il principio di collegialità può essere applicato in due modi, l'uno più rigoroso, l'altro più elastico, come sostiene la Commissione, il parere motivato appartiene al gruppo delle decisioni della Commissione per le quali valgono appieno le conclusioni cui la Corte è pervenuta nella causa PVC.
C - Difficoltà inerenti alla stretta osservanza del principio di collegialità
37 Nel loro intervento all'udienza gli agenti della Commissione hanno ripetutamente invocato il carico di lavoro legato al trattamento dei procedimenti per inadempimento. Essi affermano che negli ultimi anni sono stati avviati circa 5 000 procedimenti di questo tipo e che, in particolare, nel 1996 erano state inviate agli Stati membri più di mille lettere di diffida e dinanzi alla Corte pendevano 93 procedimenti. Peraltro essi hanno insistito sul ritardo che comporterebbe l'applicazione della sentenza PVC alla procedura di adozione del parere motivato, in quanto essa esigerebbe che la bozza di decisione sia trasmessa ai Commissari nelle tre lingue di lavoro del Collegio e che successivamente venga tradotto nelle undici lingue dell'Unione.
38 Potrei evitare di analizzare la questione del carico di lavoro determinato dal gran numero di infrazioni. Dopo aver rilevato che il numero ufficiale di pareri motivati adottati non è così elevato come lasciano intendere gli agenti della Commissione (47), mi limiterò a far notare una circostanza evidente, vale a dire che, se la prassi sin qui costantemente seguita dalla Commissione per l'adozione del parere motivato è illegittima, né la frequenza dell'anomalia né le difficoltà che il rispetto del principio di legalità comporterebbe, possono rendere tale prassi conforme al diritto. Inoltre, gli asseriti ritardi determinati dalla traduzione dei testi nelle varie lingue costituiscono, in realtà, un falso problema.
39 Mi spiego: gli agenti della Commissione hanno tentato di dimostrare alla Corte che i Commissari, allorché adottano quella che essi definiscono una «decisione di base» (sic) relativa ad un parere motivato, lo fanno con piena cognizione dei dati della pratica in quanto dispongono della scheda d'infrazione e, in alcuni casi, del fascicolo amministrativo completo. Cionondimeno, in virtù del regolamento interno della Commissione, questi dati dovrebbero essere comunicati ai Commissari nelle tre lingue di lavoro del Collegio, vale a dire in francese, in inglese e in tedesco. Di conseguenza, quand'anche si ammettesse che non è necessario che esista il testo del parere motivato adottato e che è sufficiente che i Commissari dispongano della scheda d'infrazione, quest'ultima dovrebbe, in ogni caso, essere tradotta nelle tre lingue di lavoro della Commissione, il che richiederebbe più tempo e più lavoro. Tuttavia - cosa che gli agenti della Commissione non hanno segnalato durante la nuova fase orale - la scheda d'infrazione non viene comunicata ai Commissari nelle predette tre lingue, bensì in una sola, l'inglese o il francese. Quindi, anche ragionando in tal modo non si può sostenere che i Commissari abbiano piena cognizione della «decisione di base» che adottano!
40 In altre parole, sulla base della prassi descritta dagli agenti della Commissione, il lavoro preparatorio consistente nella traduzione della scheda d'infrazione, che è una condizione per il rispetto del principio di collegialità, non può essere evitato. Non vedo quindi perché quella che si afferma essere la prassi sin qui costante presenti meno difficoltà rispetto all'osservanza delle formalità procedurali, che è conforme alla regola e fornisce tutte le garanzie di certezza giuridica.
41 In realtà, il principio di collegialità ed il principio accessorio dell'incorporazione in un testo delle decisioni della Commissione impongono soltanto che il contenuto del parere motivato, già presente in germe nella scheda d'infrazione, assuma la forma di bozza di parere motivato prima dell'adozione della decisione da parte del Collegio dei Commissari. Il lavoro che, in ogni caso, devono svolgere i competenti servizi amministrativi della Commissione, vale a dire la redazione del testo del parere motivato, dovrà semplicemente essere effettuato prima di quanto non avvenga attualmente. Non credo, quindi, che un lavoro che deve comunque essere svolto possa inceppare il meccanismo amministrativo della Commissione qualora venga programmato a più breve termine per motivi di legalità. Per quanto riguarda la traduzione nelle lingue di lavoro della Commissione, rilevo soltanto che invece di riguardare la scheda d'infrazione (la cui traduzione è comunque necessaria) essa dovrebbe avere ad oggetto, come risulta preferibile per motivi attinenti alla certezza del diritto, il testo delle bozze di parere motivato, che verrebbe tradotto nelle stesse lingue e inoltre - cosa che non si può comunque contestare - nella lingua dello Stato membro cui è diretto il parere motivato.
42 In breve, il principio della collegialità dell'attività della Commissione, applicato correttamente, impone soltanto che la bozza di parere motivato venga predisposta, con i punti essenziali della motivazione e del dispositivo, prima che abbia luogo la riunione dei Commissari che devono adottare una decisione al riguardo, cosicché, alla fine della riunione, il testo di cui trattasi sia approvato e possa esserne fatta menzione nel verbale della riunione. Tale testo, redatto in tre o quattro lingue, può indubbiamente essere in seguito riformulato e perfezionato dai competenti servizi amministrativi della Commissione, sotto la responsabilità del Commissario competente, purché non ne venga stravolto il contenuto essenziale (48).
D - Domanda diretta ad ottenere che gli effetti dell'emananda sentenza siano limitati nel tempo
43 La Commissione chiede infine alla Corte, per il caso in cui non segua il ragionamento propostole e dichiari irricevibile il ricorso per violazione delle forme sostanziali nell'adozione del parere motivato, di limitare gli effetti della sua sentenza in modo che valgano soltanto ex nunc ed unicamente nel caso in cui siano pendenti procedimenti nei quali, nella fase precontenziosa, la legittimità del parere motivato venga contestata per gli stessi motivi (49).
44 Comprendo la preoccupazione della Commissione, ma non credo che il pericolo da essa paventato esista realmente o, comunque, che occorra affrontarlo limitando nel tempo gli effetti della presente sentenza. Come ha giustamente osservato il rappresentante della Repubblica federale di Germania durante la nuova fase orale, non è possibile, sotto il profilo del diritto processuale, rimettere in discussione gli effetti delle sentenze già pronunciate dalla Corte sui ricorsi proposti avverso pareri adottati irregolarmente. Lo stesso vale per i procedimenti pendenti dinanzi alla Corte nei quali sia terminata la fase orale. Conformemente all'interpretazione delle norme processuali che, a mio parere, risulta più corretta, in questi casi non è possibile alcuna riapertura della fase orale né alcuna domanda di revocazione. Sulla questione, rinvio alla dettagliata analisi che ho svolto nell'ambito delle cause «polipropilene» (50).
45 Pertanto, senza ritenere che ciò costituirebbe un errore, non reputo necessario limitare nel tempo gli effetti dell'emananda sentenza in modo tale che essi valgano soltanto ex nunc.
IV - Conclusione
46 Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
1) dichiarare irricevibile il ricorso e
2) condannare la Commissione alle spese.
(1) - V. infra, paragrafo 10.
(2) - Sentenza 15 giugno 1994, causa C-137/92 P, Commissione/BASF e a. (Racc. pag. I-2555, punto 62).
(3) - Poiché la collegialità costituisce la regola per l'attività della Commissione, la Corte evita di definirne con precisione il campo di applicazione. Per tale motivo, inoltre, la Corte, richiamandosi al principio di collegialità, rileva che esso si applica «in particolare» agli atti amministrativi esecutivi della Commissione, come quelli che hanno per oggetto di constatare le violazioni delle norme sulla concorrenza, di emettere ingiunzioni nei confronti delle imprese interessate e di infliggere loro sanzioni pecuniarie, in forza del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE (GU 1962, n. 13, pag. 204) (punto 65). Sarebbe quindi un errore affermare che il principio di collegialità non è indispensabile nel caso in cui l'azione della Commissione non consista nell'adozione di atti amministrativi esecutivi.
(4) - V. sentenza Commissione/BASF e a., (citata supra, nota 2, punto 62).
(5) - V. sentenza Commissione/BASF e a., (citata supra, nota 2, punto 64).
(6) - Ibidem, punto 67.
(7) - Ibidem, punto 75.
(8) - In realtà, la Corte afferma che il rispetto del principio di collegialità interessa «necessariamente» i soggetti di diritto toccati dagli effetti giuridici delle decisioni e ammette che coloro che hanno un interesse legittimo possono dedurre la violazione della formalità sostanziale costituita dall'autenticazione degli atti della Commissione, prevista dall'art. 12 del regolamento interno, per opporsi a che l'atto irregolarmente adottato produca effetti giuridici (sentenza Commissione/BASF e a., citata supra, nota 2, punto 75).
(9) - Tale è il termine francese utilizzato dall'agente della Commissione nella nuova fase orale. E' d'uopo osservare che questo termine non compare in alcun testo normativo pertinente né nella giurisprudenza della Corte con il contenuto ed il significato che gli attribuiscono nella specie gli agenti della Commissione. Allorché ricorre a questa espressione, il giudice comunitario fa riferimento ad una decisione di un'istituzione comunitaria perfettamente regolare e adottata nel rispetto delle forme prescritte dal Trattato e dai pertinenti regolamenti interni, che definisce il quadro legislativo e regolamentare essenziale di una questione da risolvere sulla quale si baseranno gli atti comunitari più specifici o successivi (v., a titolo indicativo, il paragrafo 2 delle conclusioni presentate dall'avvocato generale Jacobs, causa C-177/96, Banque Indosuez e a., 16 ottobre 1997 (Racc. pag. I-5659), e l'ordinanza del Tribunale 9 agosto 1995, causa T-585/93, Greenpeace e a./Commissione (Racc. pag. II-2205). L'uso improprio di questa nozione da parte degli agenti della Commissione non deve quindi indurre a trarne conclusioni errate.
(10) - Secondo i precisi termini utilizzati dagli agenti della Commissione durante la nuova fase orale: «il Collegio si pronuncia sulla base degli atti preparatori dei suoi servizi (...) e adotta soltanto una decisione di base, lasciando ai suoi servizi il compito di elaborare e perfezionare il testo ed apportarvi gli ultimi ritocchi, sotto la responsabilità del Commissario competente».
(11) - «(...) il principio di collegialità così stabilito si fonda sull'eguaglianza dei membri della Commissione nella partecipazione all'adozione di una decisione e, in particolare, implica, da un lato, che le decisioni siano deliberate in comune e, dall'altro, che tutti i membri del Collegio siano collettivamente responsabili, sul piano politico, del complesso delle decisioni adottate» (sentenza Commissione/BASF, citata supra, nota 2, punto 63).
(12) - Per essere preciso, sottolineo che la Commissione si richiama a quella che definisce la «decisione di base» (sic) concernente il parere motivato in questione.
(13) - V. paragrafo 4 delle mie conclusioni (citate) presentate il 5 giugno 1997.
(14) - In questo caso, la regola secondo cui ciascuna parte deve produrre la prova delle proprie affermazioni relative ai fatti è capovolta. Come ammette la giurisprudenza, si ha inversione dell'onere della prova ogni volta che gli elementi di prova sono nell'esclusiva sfera di controllo della controparte (v. sentenza 1$ dicembre 1965, causa 45/64, Commissione/Italia, Racc. pag. 885), o che quest'ultima, con il suo comportamento, ha reso impossibile l'accesso a tali elementi di prova (sentenza 28 aprile 1966, causa 49/65, Ferriere e acciaierie Napoletane/Alta Autorità della CECA, Racc. pag. 100). Per tali motivi, spetta alla Commissione provare di aver rispettato il principio di collegialità e le formalità procedurali ad esso collegate.
(15) - Tali sono le parole utilizzate dall'agente della Commissione nella nuova fase orale.
(16) - Sentenza BASF e a./Commissione (citata supra, nota 2, punto 67).
(17) - Questa massima viene attribuita allo stesso Cesare, il quale giustificava così la sua decisione di ripudiare la moglie Pompea, nonostante egli, chiamato a testimoniare contro Clodio, il presunto amante della donna, non l'avesse accusata di adulterio. Questo fatto è riportato, in particolare, nelle «Opere morali» di Plutarco: «Ðïìðçßáí äå ôçí ãõíáßêá êáêþò áêïýóáóáí åðß Êëùäßù ðáñáéôçóÜìåíïò, åßôá ôïõ Êëùäßïõ öåýãïíôïò åðß ôïýôù äßêçí ìÜñôõò åéóá÷èåßò ïõäÝí Ýéðå öáýëïí ðåñß ôçò ãõíáéêüò· åñïìÝíïõ äå ôïõ êáôçãüñïõ `äéÜ ôß ôïßíõí åîÝâáëåò áõôÞí' `$ôé ôçí Êáßóáñïòò Ýöç çãõíáßêá êáé äéáâïëÞò Ýäåé êáèáñÜí åßíáé'.» (ÐëïõôÜñ÷ïõ ÇèéêÜ, ÂáóéëÝùí áðïöÝãìáôá êáé óôñáôçãþí, 59, 206 á) [«Ayant répudié sa femme Pompéia, taxée d'inconduite pour relations avec Clodius, et ce dernier étant ensuite poursuivi à ce sujet, il fut cité comme témoin, mais ne fit aucune déclaration défavorable sur le compte de sa femme; l'accusateur lui posant la question `Alors pourquoi l'as-tu chassée?', `Parce que la femme de César, répondit-il, devait être à l'abri même de la calomnie'» (Plutarque, Oeuvres morales, t. III, trad. F. Fuhrmann, ed. Les Belles-Lettres, Parigi, 1988)].
(18) - In assenza di un testo, è impossibile, in caso di controllo, distinguere la reale volontà dell'organo collegiale. Come recita il noto detto latino, verba volant, scripta manent.
(19) - Sentenza BASF e a./Commissione, citata supra, nota 2, punto 62 (il corsivo è mio).
(20) - V., in particolare, sentenza 23 settembre 1986, causa 5/85, AKZO Chemie/Commissione (Racc. pag. 2585).
(21) - V. sentenza 17 gennaio 1984, cause riunite 43/82 e 63/82, VBVB e VBBB/Commissione (Racc. pag. 19).
(22) - Cosa che, come ho dettagliatamente spiegato nelle mie succitate conclusioni del 5 giugno 1997, non è, a mio parere, giuridicamente possibile.
(23) - E' possibile difendere questa interpretazione in base al regolamento interno attualmente in vigore.
(24) - V. infra, paragrafi 37 e segg.
(25) - V. paragrafi 17-26 delle mie conclusioni presentate il 5 giugno 1997.
(26) - Per tale motivo la Corte ha frequentemente dichiarato ricevibili alcuni ricorsi diretti contro «istruzioni interne» o «comunicazioni»; v., ad esempio, sentenze 9 ottobre 1990, causa C-366/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3571); 13 novembre 1991, causa C-303/90, Francia/Commissione (Racc. pag. I-5315), e 16 giugno 1993, causa C-325/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3283), nonché le conclusioni presentate il 16 gennaio 1997 dall'avvocato generale Tesauro nella causa C-57/95, Francia/Commissione, sentenza 20 marzo 1997, (Racc. pag. I-1627, paragrafi 8-11).
(27) - Sentenza 27 maggio 1981, cause riunite 142/80 e 143/80, Essevi e Salengo (Racc. pag. 1413). Per questo motivo, inoltre, è irricevibile il ricorso diretto contro il rifiuto della Commissione di avviare il procedimento di cui all'art. 169 contro uno Stato membro (sentenza 1$ marzo 1966, causa 48/65, Lütticke/Commissione, Racc. pag. 25). V. altresì, più recentemente, ordinanza 12 novembre 1996, causa T-47/96, SDDDA (non pubblicata nell Raccolta): la Commissione non può essere obbligata ad adottare un atto non esecutivo.
(28) - Citata supra, nota 27.
(29) - Ibidem, punto 18.
(30) - Ibidem, punto 15.
(31) - Ibidem, Racc. pag. 1420.
(32) - Quando hanno espresso il loro punto di vista nella nuova fase orale, le parti parevano ammettere la qualifica del parere motivato come atto sui generis.
(33) - Come ho già detto, la violazione di obblighi imputabile ad uno Stato membro non risulta dal semplice invio, da parte della Commissione, di un parere motivato avente questo contenuto. Tuttavia, quest'ultimo non è privo di conseguenze e, nella pratica, lo Stato membro non lo può ignorare (v. infra, paragrafi 33 e segg.). Per tale motivo, la Corte è particolarmente esigente quando pone la questione del rispetto del diritto di difesa dello Stato contro gli addebiti che la Commissione ha rivolto a quest'ultimo con il parere motivato.
(34) - V. infra, paragrafo 31.
(35) - V., a titolo indicativo, sentenze 7 febbraio 1984, causa 166/82, Commissione/Italia (Racc. pag. 459, punto 16); 1$ dicembre 1993, causa C-234/91, Commissione/Danimarca (Racc. pag. I-6273, punto 16), e 12 gennaio 1994, causa C-296/92, Commissione/Italia (Racc. pag. I-1, punto 11).
(36) - V. sentenza 7 febbraio 1984, Commissione/Italia (citata supra, nota 35).
(37) - Così, il giudice comunitario non può sostituire un nuovo termine a quello stabilito nel parere motivato. V. sentenze 10 novembre 1981, causa 28/81, Commissione/Italia (Racc. pag. 2577), e causa 29/81, Commissione/Italia (Racc. pag. 2585).
(38) - V. sentenze 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia (Racc. pag. 101); 5 giugno 1986, causa 103/84, Commissione/Italia (Racc. pag. 1759); 21 giugno 1988, causa 283/86, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3271), e 12 dicembre 1990, causa 263/88, Commissione/Francia (Racc. pag. I-4611).
(39) - V. sentenza 31 gennaio 1984, causa 74/82, Commissione/Irlanda (Racc. pag. 317, punto 13).
(40) - V., ad esempio, sentenza 28 marzo 1985, causa 274/83, Commissione/Italia (Racc. pag. 1077, punti 20 e 21): «Come la Corte ha dichiarato nella sentenza 11 luglio 1984 (causa 51/83, Commissione/Italia, Racc. pag. 1984, pag. 2793), poiché la facoltà concessa allo Stato membro interessato di presentare le sue osservazioni costituisce - anche se esso preferisce non servirsene - una garanzia fondamentale voluta dal trattato, l'osservanza di tale garanzia è un presupposto della ritualità del procedimento per la dichiarazione della trasgressione di uno Stato. Anche se ne consegue che il parere motivato di cui all'art. 169 del trattato CEE deve contenere un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi che gli incombono in forza del trattato, la Corte non può però imporre requisiti di precisione così rigidi per quel che riguarda la diffida, la quale può necessariamente consistere solo in un primo e breve riassunto degli addebiti (...)». V. altresì sentenza 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I-4405).
(41) - L'art. 155 del Trattato dispone che la Commissione «vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente Trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del trattato stesso».
(42) - V. supra, paragrafo 18.
(43) - Ora art. 228 del testo consolidato del Trattato che istituisce la Comunità europea (adottato durante la conferenza di Amsterdam, ma non ancora ratificato).
(44) - Il diritto comunitario impone agli Stati membri di risarcire i danni causati ai privati dalla mancata o lacunosa trasposizione di una direttiva. V. sentenze 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame (Racc. pag. I-1029, punto 51), e 26 marzo 1996, causa C-392/93, British Telecommunications (Racc. pag. I-1631, punto 39).
(45) - Sentenza 4 dicembre 1997, causa C- 97/96 (Racc. pag. I-6843).
(46) - Sentenza Daihatsu Deutschland (citata supra, nota 45, punto 25).
(47) - La Commissione ha adottato ed inviato 411 pareri motivati nel 1991, 248 nel 1992, 352 nel 1993, 546 nel 1994 e 192 nel 1995. Questi dati statistici sono forniti dai servizi della Commissione e sono inclusi nella «Tredicesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (1995)», COM(96) 600 def., del 29 maggio 1996.
(48) - Sul punto non avrei alcuna obiezione se la Corte lasciasse ai servizi amministrativi della Commissione incaricati della formulazione definitiva del parere motivato un margine di azione più ampio rispetto al caso degli atti amministrativi individuali che producono effetti giuridici diretti. Riguardo a questi ultimi, la Corte ritiene che essi possono formare oggetto solo di correzioni grammaticali o ortografiche (v. sentenza 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio, detta «della galline ovaiole», Racc. pag. 905). In ogni caso, più il testo del parere motivato inviato allo Stato membro è simile a quello adottato collegialmente dalla Commissione, meno numerose saranno le possibili contestazioni.
(49) - Sul punto gli agenti della Commissione mi ricordano il re della fiaba di Andersen apparso nudo ai suoi sudditi in quanto era stato ingannato da adulatori che l'avevano persuaso di essere vestito con i suoi più begli abiti. Così, gli agenti della Commissione, a loro volta come un re nudo, chiedono alla Corte, qualora rilevasse l'irregolarità, di reagire nel modo meno formale possibile.
(50) - V. le mie conclusioni presentate il 15 luglio 1997, soprattutto quelle relative alla causa Hüls/Commissione (causa C-199/92 P, non ancora pubblicata nella Raccolta, paragrafi 70 e segg.).