62008CJ0376
SENTENZA TAL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (Ir-Raba’ Awla)
23 ta’ Diċembru 2009 (
*1
)
“Kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet — Direttiva 2004/18/KE — Artikoli 43 KE u 49 KE — Prinċipju ta’ trattament ugwali — Gruppi ta’ impriżi — Projbizzjoni għall-‘consorzio stabile’ (‘grupp stabbli’) u għall-kumpannija li tifforma parti minnu, milli jipparteċipaw fl-istess kuntratt, b’mod kompetittiv”
Fil-Kawża C-376/08,
li għandha bħala suġġett talba għal deċiżjoni preliminari skont l-Artikolu 234 KE, imressqa mit-Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (l-Italja), permezz ta’ deċiżjoni tat-2 ta’ April 2008, li waslet fil-Qorti tal-Ġustizzja fit-18 ta’ Awwissu 2008, fil-proċedura
Serrantoni Srl,
Consorzio stabile edili Scrl
vs
Comune di Milano,
fil-preżenza ta’:
Bora Srl Construzioni edili,
Unione consorzi stabili Italia (UCSI),
Associazione nazionale imprese edili (ANIEM),
IL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (Ir-Raba’ Awla),
komposta minn K. Lenaerts, President tal-Tielet Awla, li qed jaġixxi bħala President tar-Raba’ Awla, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (Relatur), G. Arestis, T. von Danwitz, Imħallfin,
Avukat Ġenerali: J. Kokott,
Reġistratur: R. Grass,
wara li rat il-proċedura bil-miktub
wara li kkunsidrat l-osservazzjonijiet ippreżentati:
—
għall-Kummissjoni tal-Komunitajiet Ewropej, minn C. Zadra u D. Recchia, bħala aġenti,
wara li rat id-deċiżjoni, meħuda wara li nstema’ l-Avukat Ġenerali, li l-kawża tinqata’ mingħajr konklużjonijiet
tagħti l-preżenti
Sentenza
1
It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikolu 4 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132), tal-Artikoli 39 KE, 43 KE, 49 KE u 81 KE, kif ukoll tal-prinċipji ġenerali tat-trattament ugwali u tal-proporzjonalità.
2
Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ kawża bejn il-kumpannija tal-kostruzzjoni Serrantoni Srl (iktar ’il quddiem “Serrantoni”) u l-Comune di Milano (il-belt ta’ Milan), dwar id-deċiżjoni ta’ dan tal-aħħar li jeskludi lil Serrantoni milli tipparteċipa fil-proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet.
Il-kuntest ġuridiku
Il-leġiżlazzjoni Komunitarja
3
Il-premessa 2 tad-Direttiva 2004/18 tistipula:
“L-għoti tal-kuntratti ffinalizzati fl-Istati Membri f’isem l-Istat, l-awtoritajiet reġjonali u lokali u korpi oħra mmexxija minn entitajiet legali pubbliċi, huwa soġġett li josserva l-prinċipji tat-Trattat u in partikolari għall-prinċipji tal-moviment ħieles tal-prodotti, il-prinċipju ta’ l-istabbiliment ħieles u l-prinċipju tal-libertà li tipprovdi servizzi u l-prinċipji li jitnisslu minn dawn, bħal ma huwa il-prinċipju tat-trattament ugwali, il-prinċipju ta’ bla diskriminazzjoni, il-prinċipju ta’ għarfien reċiproku, il-prinċipju tal-proporzjonalità u l-prinċipju tat-trasparenza. Madankollu, għall-kuntratti pubbliċi li jaqbżu ċertu ammont, huwa rakkomandat li jinħarġu disposizzjonijiet ta’ kordinazzjoni Komunitarja tal-proċeduri nazzjonali għall-għoti ta’ kuntratti bħal dawn li huma bbażati fuq dawn il-prinċipji sabiex jiġu assigurati l-effetti li dawn jista’ jkollhom u biex jiggarantixxu l-bidu tal-kisba għall-kompetizzjoni. Dawn il-disposizzjonijiet kordinati għandhom għalhekk jiġu interpretati skond ir-regoli imsemmija aktar qabel u l-prinċipji u regoli oħra tat-Trattat.”
4
Skont l-Artikolu 2 ta’ din id-direttiva:
“L-awtoritajiet kuntrattwali [kontraenti] se jistmaw l-operaturi ekonomiċi ugwali u bla diskriminazzjoni u se jaġixxu b’mod trasparenti”.
5
L-Artikolu 4 tal-imsemmi direttiva, intitolat “Operaturi Ekonomiċi”, jipprovdi:
“1.   Kandidati jew nies li jitfgħu l-offerti li, ġew stabbiliti u jaqgħu taħt il-liġi ta’ l-Istat Membru, huma intitolati biex jipprovdu s-servizz relevanti, mhux se jkunu mwarrba fuq il-kondizzjoni illi, taħt il-liġi ta’ l-Istat Membru fejn il-kuntratt hu assenjat, huma għandhom il-ħtieġa li jkunu persuni naturali jew legali.
[…]
Gruppi ta’ operaturi ekonomiċi jistgħu jitfgħu l-offerta jew joħorġu bħala kandidati. Biex jitfgħu l-offerta jew it-talba għall-parteċipazzjoni, dawn il-gruppi jistgħu ma jkollhomx il-ħtieġa li jassumu xi forma speċifika legali mill-awtoritajiet kuntrattwali [kontraenti]; però, il-grupp magħżul jista’ jkollu bżonn li jagħmel hekk meta jingħata l-kuntratt, sa ċertu limitu illi din il-bidla hija neċessarja għat-twettiq sodisfaċenti tal-kuntratt”.
6
Skont il-verżjoni tal-Artikolu 7(1)(c) tad-Direttiva 2004/18, fis-seħħ meta l-fatti fil-kawża prinċipali seħħew u wara l-emendi introdotti bir-Regolament tal-Kummissjoni (KE) Nru 2083/2005, tad-19 ta’ Diċembru 2005, li jemenda d-Direttivi 2004/17/KE u 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill fir-rigward tal-ammonti minimi ta’ applikazzjoni għall-proċeduri għal għoti ta’ kuntratti (ĠU L 321M, 2006, p. 381), id-Direttiva 2004/18 kienet tapplika għal kuntratti għal xogħlijiet li l-valur stmat mingħajr taxxa fuq il-valur miżjud kien daqs jew iktar minn EUR 5278000.
7
L-Artikolu 45 ta’ din id-direttiva, intitolat “Sitwazzjoni personali tal-kandidat jew ta’ min jixħet l-offerta”, jistabbilixxi fil-paragrafu 2 tiegħu illi:
“Kull operatur ekonomiku jista’ jkun eskluż minn parteċipazzjoni f’kuntratt fejn dak l-operatur ek[o]nomiku:
a)
huwa fallut jew se jagħlaq in-negozju tiegħu, fejn l-affarijiet tiegħu qed jiġu amministrati mill-qorti, fejn hu jkun daħal f’arranġament ma’ kredituri, fejn hu jkun issospenda l-attivitajiet tan-negozju jew qiegħed fi kull sitwazzjoni analoga ikkawżata minn proċedura simili taħt il-liġijiet nazzjonali u regolamenti;
b)
hu s-suġġett ta’ proċeduri għal dikjarazzjoni ta’ falliment, għal ordni ta’ egħluq obbligatorju ta’ negozju jew amministrazzjoni mill-qorti ta’ arranġament ma’ kredituri jew ta’ kull proċeduri oħra simili taħt il-liġijiet nazzjonali u regolamenti;
(ċ)
ingħata sentenza b’ħaqq tal-qorti li għandha s-saħħa tar-res judicata skond il-disposizzjonijiet legali tal-pajjiż ta’ kull offiża li tikkonċerna il-kondotta professjonali tiegħu;
d)
kien misjub ħati ta’ kondotta professjonali ħażina ta’ ċerta gravità ippruvata bi kull mezz li l-awtoritajiet kontrattwanti jistgħu juru;
e)
ma issodisfax obbligi relatati mal-pagament ta’ taxxi skond il-disposizzjonijiet legali tal-pajjiż li fih huwa stabbilit jew ma’ dawk tal-pajjiż ta’ l-awtorità kontrattwanti;
f)
ma issodisfax obbligi relatati mal-pagament ta’ taxxi skond il-disposizzjonijiet legali tal-pajjiż li fih huwa stabbilit jew ma’ dawk tal-pajjiż ta’ l-awtorità kontrattwanti
g)
huwa ħati ta’ rappreżentazzjoni ħażina ta’ certa serjetà fil-forniment ta’ l-informazzjoni meħtieġa taħt din it-Taqsima jew ma forniex informazzjoni bħal din.
Stati Membri għandhom jispeċifikaw, skond il-liġi nazzjonali tagħhom u b’rigward għal-liġi tal-Kommunità, il-kondizzjonijiet ta’ implimentazzjoni għal dan il-paragrafu”.
Il-leġiżlazzjoni nazzjonali
8
Id-Digriet Leġiżlattiv Nru 163, tat-12 ta’ April 2006, li joħloq Kodiċi għall-kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal servizzi u għal provvisti skont id-Direttivi 2004/17/KE u 2004/18/KE (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), (suppliment ordinarju tal-GURI Nru 100, tat-2 ta’ Mejju 2006, iktar ’il quddiem, id-“Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006”), jirregola l-proċeduri kollha fl-Italja għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi fis-setturi tax-xogħlijiet, tas-servizzi u tal-provvisti. L-Artikolu 34 ta’ dan id-digriet, hekk kif emendat bid-Digriet Leġiżlattiv Nru 113, tal-31 ta’ Lulju 2007, intitolat “Persuni li jistgħu jingħataw kuntratti pubbliċi”, jistabbilixxi, fil-paragrafu 1 illi:
“1.   Bla ħsara għar-restrizzjonijiet espressament ipprovduti, il-persuni li ġejjin huma awtorizzati biex jipparteċipaw fil-proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi:
[…]
b)
gruppi ta’ kooperattivi ta’ produzzjoni u ta’ xogħol […] kif ukoll gruppi ta’ impriżi tal-artiġjanat […];
c)
gruppi stabbli, ikkostitwiti bħala kumpanniji konġunti […], bejn kuntratturi individwali (inklużi artiġjani), kumpanniji kummerċjali jew kooperattivi ta’ produzzjoni u ta’ xogħol, skont id-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 36;
[…]
f)
persuni li daħlu f’grupp Ewropew b’interess ekonomiku (GEIE) […];
f(a)
l-operaturi ekonomiċi […] stabbiliti fi Stati Membri oħra u kkostitwiti skont il-leġiżlazzjoni fis-seħħ fl-Istat Membru ikkonċernat”.
9
Skont l-Artikolu 36(1) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006:
“Gruppi stabbli (‘consorzi stabili’) tfisser dawk […] li, permezz ta’ deċiżjoni meħuda mill-korpi ta’ tmexxija rispettivi tagħhom, iddeċidew li jipparteċipaw flimkien għall-kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal servizzi u għal provvisti, għal perijodu ta’ mhux inqas minn ħames snin, u li għal dan il-għan ħolqu impriża b’struttura komuni”.
10
L-Artikolu 36(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006, fil-verżjoni tiegħu fis-seħħ meta ġraw il-fatti fil-kawża prinċipali, kien jistipula:
“[…] il-parteċipazzjoni ta’ grupp stabbli u tal-membri tiegħu fl-istess proċedura għall-għoti huwa pprojbit; l-Artikolu 353 tal-Kodiċi Kriminali japplika fil-każ ta’ nonosservanza ta’ din il-projbizzjoni […]”
11
L-Artikolu 37(7) tal-imsemmi digriet leġiżlattiv, fil-verżjoni tiegħu fis-seħħ meta ġraw il-fatti fil-kawża prinċipali, kien jistabbilixxi:
“[…] Il-gruppi msemmija fl-Artikolu 34(1)(b) għandhom l-obbligu li jindikaw, fil-kuntest tal-offerta, għal liema membri l-grupp qed jixħet l-offerta; dawn tal-aħħar huma pprojbiti milli jipparteċipaw, fi kwalunkwe forma oħra, fl-istess proċedura għal sejħa għal offerti; kemm il-grupp kif ukoll il-membri huma esklużi mis-sejħa għal offerti fil-każ ta’ ksur; l-Artikolu 353 tal-Kodiċi Kriminali japplika fil-każ ta’ nuqqas ta’ osservanza ta’ din il-projbizzjoni […]”
12
Skont l-Artikolu 353 tal-Kodiċi Penali, in-nuqqas ta’ osservanza tal-projbizzjoni msemmija iktar ’il fuq twassal għal piena ta’ ħabs li tista’ tlaħħaq sa sentejn u, f’ċerti ċirkustanzi, sa ħames snin u multa.
Il-kawża prinċipali u d-domandi preliminari
13
Il-Comune di Milano ħareġ, matul l-2007, sejħa għal offerti għall-għoti ta’ kuntratt ta’ xogħlijiet li jirrigwarda “intervenzjonijiet urġenti u [t]-twettiq ta’ friegħi ta’ uffiċċji tal-insinwa, Lott Nru V”. Fis-27 ta’ Settembru 2007, il-Comune di Milano ddeċieda li jeskludi lil Serrantoni, membru tal-grupp stabbli Consorzio stabile edili Scrl, kif ukoll il-grupp minħabba ksur tal-Artikolu 36(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006. Il-Comune di Milano ordna wkoll, fuq il-bażi ta’ din id-dispożizzjoni, li l-atti jingħataw lill-prosekutur pubbliku sabiex l-Artikolu 353 tal-Kodiċi Kriminali jiġi applikat u assenja l-kuntratt lil impriża oħra.
14
Serrantoni u l-grupp stabbli li tifforma parti minnu ppreżentaw rikors kontra din id-deċiżjoni tal-awtorità kontraenti quddiem il-qorti tar-rinviju, u sostnew illi l-Artikolu 36(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006 huwa inkompatibbli mal-Artikolu 4 tad-Direttiva 2004/18, mal-Artikoli 39 KE, 43 KE, 49 KE u 81 KE, kif ukoll mal-prinċipju tan-nondiskriminazzjoni.
15
L-ewwel nett, il-qorti tar-rinviju tenfasizza illi l-leġiżlazzjoni nazzjonali inkwistjoni tagħmel, bħala regola, distinzjoni bejn, minn naħa, il-gruppi stabbli, u min-naħa l-oħra, il-gruppi ta’ kooperattivi ta’ produzzjoni u ta’ xogħol kif ukoll il-gruppi ta’ impriżi tal-artiġjanat. Fir-rigward tal-ewwel tip ta’ gruppi, hemm stabbilita projbizzjoni assoluta, kemm għall-grupp kif ukoll għall-kumpanniji li jifformaw parti minnu, milli jipparteċipaw fl-istess kuntratt permezz ta’ offerti separati, bil-piena ta’ esklużjoni awtomatika għalihom u bil-piena ta’ sanzjonijiet penali. Fir-rigward tat-tieni tip ta’ grupp, din il-projbizzjoni tapplika biss għall-grupp u għall-kumpannija li fl-interess tagħha l-grupp kien għamel offerta fil-kuntest tal-kuntratt inkwistjoni. Din il-qorti ssostni illi, fil-kawża preżenti, il-grupp stabbli inkwistjoni ma pparteċipax fis-sejħa għall-offerti fl-interess ta’ Serrantoni.
16
It-tieni nett, il-qorti tar-rinviju tosserva illi t-tipi differenti ta’ gruppi msemmija ma jippreżentawx bejniethom differenzi fl-għan u fl-organizzazzjoni li jistgħu jiġġustifikaw dan it-trattament mhux ugwali. It-tipi kollha ta’ gruppi huma kkaratterizzati mill-eżistenza ta’ struttura komuni, bl-għan li tiġi stabbilita kooperazzjoni bejn l-impriżi membri, biex l-ispejjeż amministrattivi jonqsu, biex ir-riżultati ekonomiċi ta’ kull membru jitjiebu u biex il-kompetittività fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi tiżdied. B’hekk hija tistaqsi jekk din id-differenza fit-trattament hijiex kompatibbli mal-prinċipju tan-nondiskriminazzjoni u mar-rekwiżiti Komunitarji li tiġi żgurata l-ikbar parteċipazzjoni possibbli fil-proċeduri għall-kuntratti pubbliċi.
17
Il-qorti tar-rinviju tistaqsi wkoll jekk din id-differenza fit-trattament hijiex kompatibbli mal-Artikoli 4 tad-Direttiva 2004/18, sa fejn l-esklużjoni inkwistjoni hija bbażata biss fuq il-forma ġuridika tal-entità inkwistjoni bħala grupp stabbli, kif ukoll jekk hijiex kompatibbli mal-Artikoli 39 KE, 43 KE, 49 KE u 81 KE. Barra minn hekk, din id-diskriminazzjoni tikseb sinjifikat partikolari minħabba l-fatt illi l-ħolqien ta’ gruppi ġie stabbilit b’mod wiesa’ fis-sistemi ġuridiċi tal-Istati Membri l-oħra u li huwa rrappreżentat fuq livell Komunitarju permezz tal-gruppi Ewropej b’interess ekonomiku (GEIE).
18
Fl-aħħar nett, il-qorti tar-rinviju tosserva illi l-projbizzjoni assoluta inkwistjoni hija bbażata biss fuq element formali, jiġifieri l-parteċipazzjoni ta’ kumpannija f’ċertu tip ta’ grupp. Fil-fatt, il-leġiżlazzjoni inkwistjoni ma timponi bl-ebda mod evalwazzjoni konkreta tal-influwenza reċiproka eżerċitata mill-grupp u mill-impriża membru, iżda, għall-kuntrarju, tistabbilixxi preżunzjoni astratta ta’ interferenza reċiproka. B’hekk, l-imsemmija qorti tosserva illi din il-projbizzjoni assoluta hija applikabbli anki meta l-grupp ma jipparteċipax fil-kuntratt fl-interess tal-kumpannija inkwistjoni, ma tagħmilx użu minnha sabiex teżegwixxi l-kuntratt u għalhekk ma tkunx ftehmet mal-imsemmija kumpannija dwar l-offerta. B’hekk, hija tistaqsi jekk din il-projbizzjoni assoluta tistax tiġi ġġustifikata minn raġuni imperattiva ta’ interess pubbliku li hija intiża sabiex tħares ir-regolarità tal-proċeduri għal kuntratti pubbliċi u jekk hija ma tmurx bil-bosta lil hinn mill-għan tagħha.
19
Fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet, it-Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ddeċieda li jissospendi l-proċeduri quddiemu u jagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzija d-domandi preliminari segwenti:
“1)
Id-dispożizzjonijiet nazzjonali tal-Artikolu 36(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163 […], li jipprevedu:
—
fil-każ ta’ membru ta’ [grupp] li jitfa’ offerta, l-esklużjoni awtomatika mill-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratt ta’ entità assoċjata, minħabba l-fatt biss li għandha forma ġuridika speċifika (dik ta’ [grupp] stabbli) minflok forom ġuridiċi oħra sostanzjalment identiċi ([grupp] ta’ kooperattivi u ta’ xogħol jew [grupp] ta’ impriżi tal-artiġjanat),
—
u fl-istess ħin, fil-każ ta’ [grupp][ stabbli parteċipant, li jkun ukoll iddikjara li ser jitfa’ offerta f’isem impriżi diversi u li ser jagħti x-xogħlijiet lil diversi impriżi fil-każ ta’ għoti ta’ kuntratt, l-esklużjoni awtomatika ta’ impriża minħabba l-fatt formali biss li aderixxiet għal dan il[grupp],
jipprekludu l-applikazzjoni korretta tal-Artikolu 4 tad-Direttiva 2004/18 […]?
2)
Id-dispożizzjonijiet nazzjonali tal-Artikolu 36(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006 […], li jipprevedu:
—
fil-każ ta’ membru ta’ [grupp] parteċipant, l-esklużjoni awtomatika mis-sejħa għal offerti ta’ entità assoċjata, minħabba l-fatt biss li għandha forma ġuridika speċifika (dik ta’ [grupp] stabbli) minflok forom ġuridiċi oħra sostanzjalment identiċi ([grupp] ta’ kooperattivi u ta’ xogħol jew [grupp] ta’ impriżi tal-artiġjanat),
—
u fl-istess ħin, fil-każ ta’ [grupp] stabbli parteċipant, li jkun ukoll iddikjara li tefa’ offerta f’isem impriżi diversi u li ser jagħti x-xogħlijiet lil diversi impriżi fil-każ ta’ għoti ta’ kuntratt, l-esklużjoni awtomatika ta’ impriża minħabba l-fatt formali biss li aderixxiet għal dan il-[grupp],
jipprekludu l-applikazzjoni korretta tal-Artikoli 39 KE, 43 KE, 49 KE u 81 KE?”
Fuq id-domandi preliminari
20
Preliminarjament, hemm lok li jiġi osservat, u dan jirriżulta wkoll mill-proċess ippreżentat lill-Qorti tal-Ġustizzja, illi l-valur tal-kuntratt fil-proċedura għall-għoti inkwistjoni huwa bil-bosta inqas mil-livell stabbilit mill-Artikolu 7(1)(c) tad-Direttiva 2004/18. Għaldaqstant, dan il-kuntratt ma jidħolx fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-proċeduri stabbiliti minn din id-direttiva.
21
Madankollu, għandu jiġi osservat illi l-fatt illi l-valur tal-kuntratt ma jilħaqx il-livell stabbilit mir-regoli Komunitarji ma jfissirx illi dan il-kuntratt jaħrab kompletament mill-applikazzjoni tad-dritt Komunitarju.
22
Fil-fatt, mill-ġurisprudenza stabbilita milll-Qorti tal-Ġustizzja jirriżulta illi, fil-kuntest ta’ għoti ta’ kuntratt li l-valur tiegħu ma jilħaqx l-imsemmi livell, i--regoli fundamentali tat-Trattat u b’mod partikolari l-prinċipju tat-trattament ugwali għandhom jiġu osservati. L-element ta’ differenza fir-rigward tal-kuntratti li l-valur tagħhom jaqbeż il-livell stabbilit mid-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2004/18 huwa biss illi dawn tal-aħħar huma suġġett għal proċeduri partikolari u rigorużi stabbiliti minn dawn id-dispożizzjonijiet (ara, f’dan is-sens, sentenza tal-15 ta’ Mejju 2008, SECAP u Santorso, C-147/06 u C-148/06, Ġabra p. I-3565, punti 19 u 20).
23
Din l-interpretazzjoni hija kkonfermata mill-premessa 2 tad-Direttiva 2004/18, li tistabbilixxi li l-għoti tal-kuntratti kollha konklużi fi Stat Membru f’isem entità mogħnija bil-kwalità ta’ awtorità kontraenti għandhom josservaw ir-regoli bażiċi tat-Trattat, u b’mod partikolari dawk li jirrigwardaw il-moviment liberu tal-prodotti u tas-servizzi, kif ukoll id-dritt ta’ stabbiliment u l-prinċipji fundamentali li jitnisslu minnhom, b’mod partikolari l-prinċipju tat-trattament ugwali, tal-proporzjonalità u tat-trasparenza.
24
Madankollu, skont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, l-applikazzjoni tar-regoli fundamentali u tal-prinċipji ġenerali tat-Trattat għall-proċedura tal-għoti ta’ kuntratti b’valur inqas mil-livell meħtieġ għall-applikazzjoni tad-direttivi Komunitarji tippresupponi li l-kuntratti inkwistjoni jkollhom interess transkonfinali ċert (sentenza SECAP u Santorso, iċċitata aktar ’il fuq, punt 21 u l-ġurisprudenza ċċitata).
25
F’dan ir-rigward, il-Qorti tal-Ġustizzja diġà enfasizzat illi hija l-qorti tar-rinviju li għandha tagħmel evalwazzjoni dettaljata tal-elementi rilevanti kollha li jikkonċernaw il-kuntratt inkwistjoni sabiex tivverifika l-eżistenza ta’ interess transkonfinali ċert (sentenza SECAP u Santorso, iċċitata iktar ’il fuq, punt 34). F’din il-kawża, ir-risposti għad-domandi magħmula jibdew bil-premessa li skontha l-kuntratt inkwistjoni għandu interess transkonfinali ċert u illi, madankollu, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tivverifika dan.
Fuq l-ewwel domanda
26
Permezz ta’ din id-domanda, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk l-Artikolu 4 tad-Direttiva 2004/18 għandux jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li tistabbilixxi l-esklużjoni awtomatika mill-parteċipazzjoni f’proċedura għal għoti ta’ kuntratt pubbliku u li timponi sanzjonijiet penali kemm fuq il-grupp stabbli kif ukoll fuq l-impriżi li jifformaw parti minnu, meta dawn tal-aħħar ikunu ppreżentaw offerti rivali għal dawk tal-grupp fil-proċedura inkwistjoni, u minkejja l-fatt illi l-imsemmi grupp la kien għamel l-offerta f’isem u lanqas fl-interess ta’ dawn l-impriżi.
27
F’dan ir-rigward, kif imfakkar fil-punt 20 tas-sentenza preżenti, u peress illi l-valur tal-kuntratt huwa inqas mil-livell stabbilit fl-Artikolu 7(1)(c) tad-Direttiva 2004/18, il-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali ma jidħolx fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-proċeduri stabbiliti minn din id-direttiva.
28
Għaldaqstant, ma hemmx lok li tingħata risposta għad-domanda magħmula mill-qorti tar-rinviju.
Fuq it-tieni domanda
29
Permezz ta’ din id-domanda, ikkunsidrata fid-dawl tat-talba għal deċiżjoni preliminari kollha kemm hi, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk il-prinċipji ġenerali tat-trattament ugwali u tal-proporzjonalità mnissla mill-Artikoli 43 KE u 49 KE, kif ukoll mill-Artikoli 39 KE u 81 KE, għandhomx jiġu interpretati fis-sens li jipprekludu leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li tistabbilixxi l-esklużjoni awtomatika mill-parteċipazzjoni f’proċedura għal għoti ta’ kuntratt pubbliku u li timponi sanzjonijiet penali fuq kemm il-grupp stabbli kif ukoll fuq l-impriżi li jifformaw parti minnu, meta dawn tal-aħħar ikunu ppreżentaw offerti kompetittivi minn dawk tal-grupp fil-proċedura inkwisjtoni, u minkejja l-fatt illi l-imsemmi grupp la kien għamel l-offerta f’isem u lanqas fl-interess ta’ dawn l-impriżi.
30
L-ewwel nett, għandu jiġi kkonstatat illi fir-rigward tal-artikoli tat-Trattat li l-qorti tar-rinviju tirreferi għalihom, is-sitwazzjoni ta’ esklużjoni inkwistjoni fil-kawża prinċipali la jista’ jkollha rabta mal-moviment liberu tal-ħaddiema u lanqas mal-ftehim bejn impriżi u d-deċiżjonijiet ta’ assoċjazzjonijiet ta’ impriżi, fis-sens tal-Artikoli 39 KE u 81 KE. B’hekk, risposta mill-Qorti tal-Ġustizzja fir-rigward ta’ dawn l-artikoli ma hijiex meħtieġa.
31
Fir-rigward tal-prinċipji tat-trattament ugwali u tat-trasparenza, l-Istati Membri jgawdu minn ċertu setgħa diskrezzjonali sabiex jadottaw il-miżuri maħsuba li jħarsu l-osservanza ta’ dawn il-prinċipji li huma imposti wkoll fuq l-awtoritajiet kontraenti matul il-proċedura kollha tal-għoti ta’ kuntratt pubbliku (ara, f’dan is-sens, sentenza tas-16 ta’ Diċembru 2008, Michaniki, C-213/07, Ġabra p. I-9999, punt 44).
32
Fil-fatt, kull Stat Membru jinsab, fl-aħjar pożizzjoni sabiex jidentifika, fid-dawl ta’ kunsiderazzjonijiet storiċi, ġuridiċi, ekonomiċi jew soċjali partikolari għalih, is-sitwazzjonijiet li jiffavorixxu mġiba li tista’ tinvolvi ksur ta’ dawn il-prinċipji (ara sentenza Michaniki, iċċitata iktar ’il fuq, punt 56).
33
Madankollu, skont il-prinċipju ta’ proporzjonalità, li jikkostitwixxi prinċipju ġenerali tad-dritt Komunitarju (ara, b’mod partikolari, is-sentenza tal-14 ta’ Diċembru 2004, Swedish Match, C-210/03, Ġabra p. I-11893, punt 47), il-miżuri meħuda mill-Istati Membri ma għandhomx imorru lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex dan il-għan jintlaħaq (ara, f’dan is-sens, sentenza ċċitata iktar ’il fuq Michaniki, punti 48 u 61, kif ukoll tad-19 ta’ Mejju 2009, Assitur, C-538/07, Ġabra p. I-4219, punti 21 u 23).
34
L-ewwel nett, fir-rigward tal-prinċipji tat-trattament ugwali u tal-proporzjonalità, għandu jiġi rrilevat illi l-leġiżlazzjoni inkwistjoni fil-kawża prinċipali tistabbilixxi l-esklużjoni awtomatika mill-parteċipazzjoni f’kuntratt pubbliku fil-każ ta’ offerti simultanji u kompetittivi magħmula minn grupp stabbli u minn impriża waħda jew numru ta’ impriżi li jifformaw parti minnu.
35
F’dan ir-rigward, għandu jiġi enfasizzat illi l-esklużjoni awtomatika inkwistjoni fil-kawża prinċipali tapplika biss għall-gruppi stabbli u għall-impriżi li jifformaw parti minnu, u mhux għat-tipi l-oħra ta’ gruppi, bħalma huma l-gruppi ta’ kooperattivi ta’ produzzjoni u ta’ xogħol u l-gruppi ta’ impriżi tal-artiġjanat. Fir-rigward ta’ dawn l-aħħar tipi ta’ gruppi, l-esklużjoni tapplika, skont l-Artikoli 37(7) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006, biss f’każ ta’ offerti kompetittivi ppreżentati mill-grupp inkwistjoni u mill-impriżi li jifformaw parti minnu, fejn l-imsemmi grupp jagħmel huwa stess offerta f’isem dawn l-impriżi.
36
F’dan ir-rigward, il-qorti tar-rinviju tosserva illi dawn il-forom kollha ta’ gruppi huma essenzjalment identiċi u ma jirrappreżentawx bejniethom differenzi fl-għan u fl-organizzazzjoni li jistgħu jiġġustifikaw trattament mhux ugwali.
37
B’hekk, għandu jiġi kkonstatat illi l-miżura ta’ esklużjoni awtomatika inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li tirrigwarda biss il-forma ġuridika tal-grupp stabbli u l-impriżi li jifformaw parti minnu, u li hija applikabbli f’każ ta’ offerti kompetittivi, irrispettivament mill-kwistjoni dwar jekk il-grupp inkwistjoni pparteċipax jew le fil-kuntratt pubbliku inkwistjoni f’isem u fl-interess tal-impriżi li għamlu offerta, tikkostitwixxi trattament diskriminatorju għad-detriment ta’ din il-forma ta’ grupp, u għaldaqstant, ma hijiex konformi mal-prinċipju tal-ugwaljanza.
38
Għandu jingħad ukoll illi, anki kieku t-trattament inkwistjoni jista’ jiġi applikat mingħajr distinzjoni għall-forom kollha ta’ gruppi, jew li l-qorti nazzjonali tikkonstata l-eżistenza ta’ elementi oġġettivi partikolari li jiddistingwu s-sitwazzjoni ta’ gruppi stabbli mill-forom l-oħra ta’ gruppi, regola ta’ esklużjoni awtomatika bħalma hija dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali ma tista’ qatt tkun kompatibbli mal-prinċipju ta’ proporzjonalità.
39
Fil-fatt, regola bħal din tistabbilixxi preżunzjoni inkonfutabbli ta’ interferenza reċiproka meta grupp u impriża waħda jew numru ta’ impriżi li jifformaw parti minnu jkunu għamlu, fl-istess proċedura għall-kuntratt pubbliku, offerti kompetittivi; din ir-regola tapplika wkoll meta l-grupp inkwistjoni ma jkunx ipparteċipa fil-proċedura f’isem u fl-interess tal-imsemmija impriżi u ma toffrix il-possibbiltà kemm għall-grupp kif ukoll għall-impriżi kkonċernati li juru illi l-offerti tagħhom ġew ifformulati b’mod assolutament indipendenti u li r-riskju ta’ effett fuq il-kompetizzjoni bejn l-offerenti hija, għalhekk, ineżistenti [ara, f’dan is-sens, fir-rigward tal-kuntratti pubbliċi li jidħlu fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva tal-Kunsill 93/37/KEE, tal-14 ta’ Ġunju 1993, li tikkonċerna l-koordinament tal-proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti tax-xogħlijiet pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 2, p. 163) u d-Direttiva tal-Kunsill 92/50/KEE, tat-18 ta’ Ġunju 1992, relatata mal-koordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti tas-servizz pubbliku [kuntratti pubbliċi għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 1, p. 322), sentenzi ċċitati iktar ’il fuq, Michaniki, punt 67, u Assitur, punt 30].
40
Din ir-regola ta’ esklużjoni sistematika, li tistabbilixxi wkoll, għall-awtoritajiet kontraenti, l-obbligu assolut li jeskludu lill-impriżi kkonċernati anki fil-każ fejn ir-relazzjoni bejn dawn tal-aħħar hija bla effet fuq l-aġir tagħhom fil-kuntest tal-proċeduri li huma pparteċipaw fihom, hija kuntrarja għall-interess Komunitarju li jitlob li tiġi żgurata l-ikbar parteċipazzjoni ta’ offerenti possibbli f’sejħa għal offerti u tmur lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex l-għan li tiġi żgurata l-applikazzjoni tal-prinċipji tat-trattament ugwali u tat-trasparenza jintlaħaq (ara, f’dan is-sens, fir-rigward tal-kuntratti pubbliċi li jidħlu fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 92/50, sentenza Assitur, iċċitata iktar ’il fuq, punti 26 sa 29).
41
It-tieni nett, għandu jiġi osservat illi, skont ġurisprudenza stabbilita mill-Qorti tal-Ġustizzja, l-Artikoli 43 KE u 49 KE jipprekludu kull miżura nazzjonali li, anki jekk tapplika mingħajr ma jsir diskriminazzjoni fir-rigward tan-nazzjonalità, hija ta’ natura li tipprojbixxi, li tfixkel, jew li tirrendi inqas attraenti l-użu, miċ-ċittadini Komunitarji, tal-libertà ta’ stabbiliment u tal-libertà li jiġu pprovduti servizzi ggarantiti minn dawn id-dispożizzjonijiet tat-Trattat (ara, f’dan is-sens, sentenzi tal-14 ta’ Ottubru 2004, Il-Kummissjoni vs L-Olanda, C-299/02, Ġabra p. I 9761, punt 15, u tad-9 ta’ Novembru 2006, Il-Kummissjoni vs Il-Belġju, C-433/04, Ġabra p. I-10653, punt 28).
42
Issa, kif ġie osservat tajjeb mill-Kummissjoni tal-Komunitajiet Ewropej, regola nazzjonali bħalma hija dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li tistabbilixxi miżura ta’ esklużjoni awtomatika għad-detriment tal-gruppi stabbli u għad-detriment tal-impriżi li jifformaw parti minnhom, hija ta’ natura li teżerċita influwenza dissważiva fuq l-operaturi ekonomiċi stabbiliti fl-Istati Membri l-oħra, jiġifieri, minn naħa, l-operaturi li jixtiequ jistabbilixxu ruħhom fl-Istat Membru kkonċernat permezz tal-ħolqien ta’ grupp stabbli, ikkostitwit eventwalment minn impriżi nazzjonali u barranin, u, min-naħa l-oħra, l-operaturi li għandhom f’moħħhom li jidħlu f’gruppi li huma diġà kkostitwiti, sabiex ikunu jistgħu jipparteċipaw b’mod iktar ħieles fil-proċeduri għall-kuntratti pubbliċi maħruġa mill-awtoritajiet kontraenti ta’ dan l-Istat Membru u b’hekk ikunu jistgħu joffru s-servizzi tagħhom b’mod iktar faċli.
43
Din il-miżura nazzjonali li tista’ jkollha effett dissważiv fuq l-operaturi ekonomiċi stabbiliti fi Stati Membri oħra tikkostitwixxi restrizzjoni fis-sens tal-Artikolu 43 KE u 49 KE (ara, f’dan is-sens, sentenza Il-Kummissjoni vs Il-Belġju, iċċitata iktar ’il fuq, punt 29), speċjalment peress illi dan l-effett dissważiv huwa msaħħaħ mir-riskju ta’ sanzjonijiet penali stabbiliti mil-leġiżlazzjoni nazzjonali inkwistjoni fil-kawża prinċipali.
44
Madankollu, restrizzjoni bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali tista’ eventwalment tiġi ġġustifikata sa fejn hija għandha għan leġittimu ta’ interess pubbliku u sa fejn hija meħtieġa sabiex tiggarantixxi t-twettiq tagħha u li hija ma tmurx lil hinn minn dak li huwa meħtieġ sabiex dan l-għan jintlaħaq.
45
Issa, f’din il-kawża, għandu jiġi kkonstatat illi r-restrizzjoni inkwistjoni, fid-dawl tal-għan leġittimu tagħha li tiġġieled kontra l-prattiki miftiehma potenzjali bejn il-grupp inkwistjoni u l-impriżi li jifformaw parti minnu, ma tistax tiġi ġġustifikata minħabba l-fatt illi, kif jirriżulta mill-punti 38 sa 40 tas-sentenza preżenti, hija tmur lil hinn min dak li huwa meħtieġ sabiex dan l-għan jintlaħaq.
46
B’hekk ir-risposta għat-tieni domanda għandha tkun illi d-dritt Komunitarju għandu jiġi interpretat fis-sens illi huwa jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali, bħalma hija dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li tistabbilixxi, fil-każ ta’ proċedura għall-għoti ta’ kuntratt pubbliku li l-ammont tiegħu ma jilħaqx il-livell stabbilit mill-Artikolu 7(1)(c) tad-Direttiva 2004/18, iżda li għandu interess transkonfinali ċert, l-esklużjoni awtomatika mill-parteċipazzjoni f’din il-proċedura u li timponi sanzjonijiet penali fuq kemm il-grupp stabbli kif ukoll l-impriżi li jifformaw parti minnu, meta dawn tal-aħħar ikunu ppreżentaw offerti kompetittivi minn dawk tal-grupp fil-kuntest tal-istess proċedura, u minkejja l-fatt illi l-offerta tal-imsemmi grupp ma kinitx saret f’isem u fl-interess ta’ dawn l-impriżi.
Fuq l-ispejjeż
47
Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija din il-qorti li tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas-sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, barra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.
Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (Ir-Raba’ Awla) taqta’ u tiddeċiedi:
Id-dritt Komunitarju għandu jiġi interpretat fis-sens illi dan jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li tistabbilixxi, fil-każ ta’ proċedura għall-għoti ta’ kuntratt pubbliku li l-ammont tiegħu ma jilħaqx il-livell stabbilit mill-Artikolu 7(1)(c) tad-Direttiva 2004/18, tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi], iżda li għandu interess transkonfinali ċert, l-esklużjoni awtomatika mill-parteċipazzjoni f’din il-proċedura u li timponi sanzjonijiet penali fuq kemm il-grupp stabbli kif ukoll l-impriżi li jifformaw parti minnu, meta dawn tal-aħħar ikunu ppreżentaw offerti kompetittivi minn dawk tal-grupp fil-kuntest tal-istess proċedura, u minkejja l-fatt illi l-offerta tal-imsemmi grupp ma saritx f’isem u fl-interess ta’ dawn l-impriżi.
Firem
(
*1
)	Lingwa tal-kawża: it-Taljan.