62016CC0494
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 26. októbra 2017 (
1
)
Vec C‑494/16
Giuseppa Santoro
proti
Comune di Valderice,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale civile di Trapani (Civilný súd Trapani, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sociálna politika – Práca na dobu určitú – Zmluvy uzatvorené so zamestnávateľom vo verejnom sektore – Opatrenia zamerané na sankcionovanie zneužívania zmlúv na dobu určitú – Zásady ekvivalencie a efektivity“
I. Úvod
1.
Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP, ako aj výkladu rámcovej dohody o práci na dobu určitú, uzatvorenej 18. marca 1999 (ďalej len „rámcová dohoda“), ktorá je uvedená v prílohe tejto smernice (
2
). Tento návrh je jedným zo série návrhov podaných talianskymi súdmi, ktoré sa týkajú zlučiteľnosti zákazu zmeny pracovných zmlúv na dobu určitú na jedinú zmluvu na dobu neurčitú vo verejnom sektore v prípade zneužívania zmlúv na dobu určitú zamestnávateľom. (
3
)
2.
V prejednávanej veci sa však vnútroštátny súd na rozdiel od predchádzajúcich návrhov pýta na opatrenia, ktoré je potrebné prijať na sankcionovanie zneužívania zmlúv na dobu určitú, čo umožní Súdnemu dvoru obohatiť svoju judikatúru týkajúcu sa smernice 1999/70 a rámcovej dohody.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
3.
Podľa článku 1 smernice 1999/70 je účelom tejto smernice „uviesť do účinnosti rámcovú dohodu…, ktorú… uzavreli všeobecné medzirezortné organizácie (ETUC, UNICE a CEEP)“.
4.
Článok 2 prvý odsek tejto smernice stanovuje:
„Členské štáty… uvedú do platnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou…, pričom od členských štátov sa požaduje, aby prijali potrebné opatrenia, ktoré im umožnia kedykoľvek sa zaručiť za výsledky, ktorých dosiahnutie táto smernica ukladá…“
5.
Doložka 5 rámcovej dohody, nazvaná „Opatrenia proti nezákonnému konaniu [proti zneužívaniu ‑ neoficiálny preklad]“, stanovuje:
„1.
V úsilí zabrániť nezákonnému konaniu [zabrániť zneužívaniu ‑ neoficiálny preklad], ku ktorému dochádza pri opakovanom uzatváraní pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, členské štáty po porade so sociálnymi partnermi a v súlade s vnútroštátnymi právom, kolektívnymi dohodami alebo zaužívanými postupmi a/alebo sociálni partneri… v prípade, že neexistujú ekvivalentné zákonné opatrenia na zamedzenie nezákonného konania [na zamedzenie zneužívania ‑ neoficiálny preklad], prijmú spôsobom, ktorý zohľadňuje potreby príslušných rezortov alebo kategórií pracovníkov, jedno alebo viacero z týchto opatrení:
a)
na základe objektívnych dôvodov predĺžiť platnosť takýchto pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov;
b)
určiť maximálne prípustné celkové obdobie platnosti opakovane uzatvorených pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú;
c)
určiť, koľkokrát možno platnosť takýchto pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov predĺžiť.
2.
Členské štáty po porade so sociálnymi partnermi a/alebo sociálni partneri prípadne určia, za akých podmienok sú považované za pracovné zmluvy alebo pracovnoprávne vzťahy na dobu určitú:
a)
‚opakovane uzatvorené‘;
b)
pracovné zmluvy alebo pracovnoprávne vzťahy na dobu neurčitú.“
B. Talianske právo
6.
Smernicu 1999/70 prebral do talianskeho práva decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (legislatívny dekrét č. 368, ktorým sa preberá smernica 1999/70), zo 6. septembra 2001 (GURI č. 235 z 9. októbra 2001). Článok 5 ods. 2 tohto legislatívneho dekrétu v znení účinnom v čase skutkových okolností sporu vo veci samej stanovuje:
„Ak pracovný pomer trvá po tridsiatom dni v prípade zmlúv na dobu kratšiu ako šesť mesiacov a ak uplynulo celkové obdobie uvedené v odseku 4a, alebo po päťdesiatom dni v ostatných prípadoch, zmluva sa od uplynutia uvedených lehôt považuje za zmluvu na dobu neurčitú.“
7.
Podľa článku 5 ods. 4a tohto legislatívneho dekrétu:
„Bez toho, aby boli dotknuté právne predpisy týkajúce sa opakovaného uzatvárania po sebe nasledujúcich zmlúv uvedené v predchádzajúcich odsekoch, ak na základe opakovaného uzatvárania po sebe nasledujúcich zmlúv na dobu určitú na vykonávanie rovnakých prác prekročil pracovnoprávny vzťah medzi tým istým zamestnávateľom a tým istým pracovníkom celkovo tridsaťšesť mesiacov vrátane predĺženia a obnovenia, bez ohľadu na prerušenie, ku ktorému dochádza v období medzi uzatvorením jednotlivých zmlúv, pracovný pomer sa považuje za pracovný pomer na dobu neurčitú v zmysle odseku 2…“
8.
Podľa článku 36 decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (legislatívny dekrét č. 165 o všeobecných pravidlách organizácie práce vo verejnej správe) z 30. marca 2001 (riadna príloha GURI č. 106 z 9. mája 2001):
„1.   Na účely splnenia požiadaviek spojených s vlastnou bežnou potrebou orgány verejnej správy prijímajú do zamestnania výlučne na základe pracovných zmlúv na dobu neurčitú…
2.   Na účely splnenia výlučne dočasných a výnimočných požiadaviek môžu orgány verejnej správy použiť pružné zmluvné formy prijímania a zamestnávania pracovníkov stanovené v občianskom zákonníku a v zákonoch o pracovných pomeroch v podnikoch, pričom zachovajú platné postupy prijímania do zamestnania.
…
5.   Porušenie kogentných ustanovení týkajúcich sa prijímania alebo zamestnávania pracovníkov orgánmi verejnej správy v každom prípade nemá za následok vytvorenie pracovného pomeru s týmito orgánmi verejnej správy na dobu neurčitú, pričom zodpovednosť a sankcie, ktoré môžu vzniknúť, tým nie sú dotknuté. Dotknutý pracovník má právo na náhradu škody vyplývajúcej z poskytovania práce v rozpore s kogentnými ustanoveniami…“
9.
Článok 32 ods. 5 legge n. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (zákon č. 183 o splnomocneniach pre vládu v oblasti namáhavých zamestnaní, reorganizácie organizácií, dovoleniek, disponibilít a schválenej neprítomnosti, opatrení sociálnej ochrany, služieb zamestnanosti, opatrení na podporu zamestnávania, vzdelávania a zamestnávania žien, opatrení proti neohlásenej práci a ustanovení o práci vo verejnom sektore a pracovnoprávnych konfliktov) zo 4. novembra 2010 (riadna príloha GURI č. 262 z 9. novembra 2010) stanovuje:
„V prípade zmeny zmluvy na dobu určitú súd uloží zamestnávateľovi povinnosť nahradiť pracovníkovi škodu, pričom po zohľadnení kritérií uvedených v článku 8 zákona č. 604 z 15. júla 1966 stanoví celkovú náhradu škody vo výške od 2,5‑násobku do 12‑násobku jeho poslednej skutočnej mesačnej odmeny“.
III. Skutkové okolnosti
10.
Pani Giuseppa Santoro vykonávala v rokoch 1996 až 2002 zárobkovú činnosť ako sociálne užitočná pracovníčka v službách Comune di Valderice (obec Valderice, Taliansko). Následne bola touto obcou zamestnaná na základe zmluvy o koordinovanej a nepretržitej spolupráci do konca roka 2010. Dňa 4. októbra 2010 uzavrela s touto obcou pracovnú zmluvu na čiastočný úväzok s platnosťou do 31. decembra 2012. Táto zmluva, ktorá bola trikrát obnovená, skončila 31. decembra 2016, a teda trvala celkovo viac ako päť rokov.
11.
Pani Giuseppa Santoro považovala tieto opakovane uzatvárané zmluvy na dobu určitú za nezákonné a podala návrh na vnútroštátny súd, pričom v rámci hlavného návrhu sa domáhala zmeny uvedených zmlúv na zmluvu na dobu neurčitú s platnosťou od uplynutia 36. mesiaca práce a v rámci subsidiárneho návrhu sa domáhala priznania náhrady škody.
12.
Vnútroštátny súd v tejto súvislosti uvádza, že podľa článku 36 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 165 porušenie zákazu opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv na dobu určitú orgánom verejnej správy nemôže viesť k zmene uvedenej pracovnej zmluvy na pracovnú zmluvu na dobu neurčitú. Pani Giuseppa Santoro ako pracovníčka vo verejnom sektore sa preto môže domáhať iba náhrady škody, ktorá sa v súlade s článkom 32 ods. 5 zákona č. 183 obmedzuje na zaplatenie celkovej náhrady škody v rozmedzí od 2,5‑násobku do 12‑násobku poslednej skutočnej mesačnej odmeny, zatiaľ čo pracovníci v súkromnom sektore majú nárok na túto náhradu škody, ako aj na zmenu ich zmlúv na dobu určitú na jedinú zmluvu na dobu neurčitú.
13.
Corte di Cassazione (Kasačný súd, Taliansko), ktorý zasadal v spojených senátoch, vo svojom rozsudku č. 5072/2016 z 15. marca 2016 stanovil, že v prípade zneužívania zmlúv na dobu určitú orgánom verejnej správy, ktoré je na základe zákazu stanoveného v článku 36 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 165 nezákonné, má poškodený pracovník nárok okrem vyššie uvedenej paušálnej náhrady škody aj na náhradu škody spojenej so „stratou príležitosti“, ktorú možno priznať, ak sa preukáže, že pracovník stratil príležitosti na stabilnú prácu.
14.
Tento rozsudok bol vydaný v konaní, v rámci ktorého sa súd prvého stupňa pýtal Súdneho dvora, či je vylúčenie zmeny zmlúv na dobu určitú opakovane uzatváraných s orgánom verejnej správy na jedinú pracovnú zmluvu na dobu neurčitú zlučiteľné s právom Únie. Súdny dvor v rozsudku Marrosu a Sardino (
4
) odpovedal, že takéto vylúčenie nie je nezlučiteľné s doložkami rámcovej dohody pripojenej k smernici 1999/70, ak právny poriadok stanovuje, že sa uplatní „iné účinné opatrenie, ktoré by zabránilo, prípadne sankcionovalo zneužívanie používaním po sebe nasledujúcich pracovných zmlúv na dobu určitú zamestnávateľom vo verejnom sektore“.
15.
V nadväznosti na tento rozsudok súd prvého stupňa priznal poškodeným pracovníkom nielen náhradu škody vo výške najmenej piatich mesačných odmien, ale aj „kompenzačné odškodné na reintegráciu“ vo výške pätnástich posledných skutočných mesačných odmien. Corte di Cassazione (Kasačný súd) v rozsudku č. 5072/2016 rozhodol, že toto opatrenie, ktoré potvrdil odvolací súd, je „neprimerané“.
IV. Konanie a prejudiciálne otázky
16.
Za týchto okolností Tribunale civile di Trapani (Civilný súd Trapani, Taliansko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Predstavuje priznanie náhrady vo výške medzi 2,5‑násobkom a 12‑násobkom poslednej mesačnej odmeny (článok 32 ods. 5 zákona č. 183) zamestnancovi vo verejnom sektore, poškodenému v dôsledku protiprávneho opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv na dobu určitú, s možnosťou dosiahnuť úplnú náhradu škody iba po preukázaní straty iných pracovných príležitostí alebo na základe preukázania, že v prípade vyhlásenia riadneho výberového konania by v ňom býval uspel, rovnocenné a účinné opatrenie v zmysle rozsudkov zo 7. septembra 2006, Marrosu a Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), a z 26. novembra 2014, Mascolo a i. (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401)?
2.
Má sa zásada ekvivalencie, na ktorú sa Súdny dvor (okrem iného) odvolal v rozsudkoch zo 7. septembra 2006, Marrosu a Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), a z 26. novembra 2014, Mascolo a i. (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401), vykladať v tom zmysle, že ak sa členský štát rozhodne neuplatniť vo verejnom sektore zmenu pracovnoprávneho vzťahu (priznanú pre súkromný sektor), je v každom prípade povinný zaručiť dotknutému zamestnancovi rovnakú výhodu, a to v prípade potreby formou náhrady škody, ktorej predmetom spočíva nevyhnutne v hodnote pracovného miesta na dobu neurčitú?“
17.
Písomné pripomienky predložili pani Giuseppa Santoro, obec Valderice, talianska vláda a Európska komisia, ktorí sa tiež zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. júla 2017.
V. Analýza
A. O prípustnosti
18.
Talianska vláda vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že vnútroštátny súd neuviedol skutkový rámec primeraným spôsobom, takže položené otázky sú neprípustné. Podľa tejto vlády sa v návrhu na začatie prejudiciálneho konania neupresňuje ani odvetvie verejnoprávnej činnosti, v ktorom žalobkyňa vo veci samej pracovala na základe rôznych typov zmlúv, ani pracovné povinnosti, na výkon ktorých bola pridelená, hoci sú tieto skutočnosti dôležité pre pochopenie toho, či boli sporné predĺženia zmlúv odôvodnené „objektívnym dôvodom“ v zmysle doložky 5 bodu 1 písm. a) rámcovej dohody.
19.
Kladiem si otázku, či talianska vláda iba vyjadruje pochybnosti o prípustnosti prejudiciálnych otázok, alebo v tejto súvislosti vznáša formálnu námietku. Bez ohľadu na túto nejednoznačnosť nemožno tvrdenia talianskej vlády prijať.
20.
Predovšetkým treba pripomenúť, že rozhodnutie vnútroštátneho súdu slúži ako základ pre konanie pred Súdnym dvorom, a je teda nevyhnutné, aby v ňom vnútroštátny súd uviedol skutkový a právny rámec sporu vo veci samej. (
5
)
21.
Okrem toho Súdnemu dvoru neprináleží vyjadrovať sa v rámci prejudiciálneho konania k výkladu vnútroštátnych ustanovení, ani posúdiť, či je výklad, ktorý podáva vnútroštátny súd, správny. Súdnemu dvoru totiž v rámci rozdelenia právomocí medzi súdy Únie a vnútroštátne súdy prináleží zohľadniť skutkový a právny kontext, do ktorého patria prejudiciálne otázky, tak ako ho vymedzuje rozhodnutie vnútroštátneho súdu. (
6
)
22.
V tejto súvislosti podotýkam, že vnútroštátny súd uviedol, že pani Giuseppa Santoro podliehala vzťahu podriadenosti na základe zmluvy na dobu určitú počas obdobia presahujúceho hranicu 36 mesiacov stanovenú v smernici 1999/70. Okrem toho samotný vnútroštátny súd uvádza, že prejudiciálne otázky sa netýkajú posúdenia zákonnosti alebo nezákonnosti pracovných zmlúv predlžovaných orgánmi verejnej správy nad povolený rámec, ale len konkrétneho určenia „odstrašujúceho“ opatrenia, ktoré sa má uplatniť v prípade zneužitia opakovaného zakladania pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú vo verejnom sektore.
23.
Zdá sa tak, že stanovisko vnútroštátneho súdu ku konštatovaniu zneužívania zmlúv na dobu určitú zo strany obce Valderice je jasné a práve z tohto dôvodu sa jeho návrh na začatie prejudiciálneho konania týka výlučne opatrení zameraných na sankcionovanie takéhoto zneužívania.
24.
Domnievam sa teda, že skutkové okolnosti uvedené vnútroštátnym súdom umožňujú Súdnemu dvoru rozhodnúť o prejudiciálnych otázkach a myslím si, že položené otázky treba považovať za prípustné.
B. O veci samej
1.
Úvodné poznámky
25.
Z doložky 1 rámcovej dohody vyplýva, že účelom tejto dohody je vytvoriť rámec na zamedzenie zneužívania, ktoré spočíva v opakovanom uzatváraní pracovných zmlúv alebo opakovanom zakladaní pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú. Podľa doložky 5 rámcovej dohody sú členské štáty pri plnení tejto úlohy povinné prijať opatrenia na zamedzenie zneužívania zmlúv na dobu určitú.
26.
Pokiaľ však k takémuto zneužitiu došlo, musí byť možnosť uplatniť opatrenia umožňujúce sankcionovanie tohto zneužitia. Opatrenie tohto druhu, týkajúce sa zmeny na jedinú zmluvu na dobu neurčitú, je výslovne uvedené v doložke 5 bode 2 písm. b) rámcovej dohody.
27.
Vnútroštátna právna úprava prijatá na účely zaručenia dosiahnutia výsledkov, ktoré ukladá smernica 1999/70 a rámcová dohoda, teda môže obsahovať dva druhy opatrení: opatrenia na zamedzenie zneužívania upravené v doložke 5 bode 1 rámcovej dohody a opatrenia na sankcionovanie zneužívania upravené najmä v doložke 5 bode 2 písm. b) rámcovej dohody. (
7
)
28.
Podľa ustálenej judikatúry sa však má rámcová dohoda vykladať v tom zmysle, že jej v zásade neodporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá vylučuje, aby sa v prípade zneužívania opakovaného uzatvárania po sebe nasledujúcich pracovných zmlúv alebo vzťahov na dobu určitú zo strany zamestnávateľa vo verejnom sektore tieto zmluvy a vzťahy zmenili na pracovné zmluvy alebo vzťahy na dobu neurčitú, ako je stanovené v doložke 5 bode 2 rámcovej dohody, zatiaľ čo takáto zmena pracovných zmlúv alebo vzťahov na dobu určitú je stanovená pre pracovné zmluvy alebo vzťahy so zamestnávateľom v súkromnom sektore, pokiaľ právny poriadok dotknutého členského štátu obsahuje iné účinné opatrenie, ktoré má zabrániť, prípadne sankcionovať, zneužívanie opakovaného uplatňovania po sebe nasledujúcich pracovných zmlúv na dobu určitú zo strany zamestnávateľa vo verejnom sektore. (
8
)
2.
O prejudiciálnych otázkach
a)
O ekvivalencii sankčných opatrení
1) Predmet prejudiciálnych otázok v súvislosti so zásadou ekvivalencie, stanoviská účastníkov konania a úvodné pripomienky
29.
Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd snaží zistiť, či opatrenia na náhradu škody, ktoré uviedol Corte di Cassazione (Kasačný súd) vo svojom rozsudku č. 5072/2016, predstavujú rovnocenné a účinné opatrenia. Vnútroštátny súd v tejto súvislosti odkazuje na znenia rozsudkov Marrosu a Sardino (
9
) a Mascolo a i. (
10
) a stotožňuje tieto dve požiadavky so zásadami ekvivalencie a efektivity. Vo svojej druhej prejudiciálnej otázke sa vnútroštátny súd vracia k zásade ekvivalencie a vyzýva Súdny dvor, aby sa vyjadril k rozsahu náhrady škody za stratu príležitosti, priznanej pracovníkovi vo verejnom sektore v prípade, keď sa na rozdiel od riešenia stanoveného v súkromnom sektore členský štát rozhodne nevykonať zmenu jeho pracovného pomeru. Domnievam sa teda, že tieto otázky možno z hľadiska zásady ekvivalencie analyzovať spoločne.
30.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že v prejednávanej veci je potrebné posudzovať dodržiavanie zásady ekvivalencie vo vzťahu k situácii zamestnávateľov v súkromnom sektore. Na základe tohto predpokladu vnútroštátny súd spochybňuje stanovisko Corte di Casazzione (Kasačný súd), ktorý sa domnieval, že náhrada škody za stratu príležitosti musí zodpovedať náhrade skutočnej škody, ktorá sa vo vnútroštátnom právnom poriadku uplatňuje v občianskych veciach. Vnútroštátny súd tiež uvádza, že predmetom náhrady škody môže byť len hodnota zamestnania na dobu neurčitú.
31.
Komisia spochybňuje tento predpoklad vnútroštátneho súdu. Domnieva sa, že zlučiteľnosť opatrení spomenutých v návrhu na začatie prejudiciálneho konania so zásadou ekvivalencie treba analyzovať s prihliadnutím na ustanovenia vnútroštátneho práva uplatniteľné v podobných prípadoch, pokiaľ ide o tú istú kategóriu pracovníkov verejnej správy.
32.
Predovšetkým treba pripomenúť, že zásada ekvivalencie sa zakladá na myšlienke, že jednotlivci uplatňujúci si práva priznané právnym poriadkom Únie nesmú byť znevýhodnení v porovnaní s jednotlivcami, ktorí si uplatňujú práva čisto vnútroštátnej povahy. Opatrenia, ktoré vnútroštátny zákonodarca prijal pri výkone povinností vyplývajúcich zo smernice 1999/70 na účely sankcionovania zneužívania zmlúv na dobu určitú zamestnávateľmi v súkromnom sektore, pritom naďalej vykonávajú právo Únie, hoci vnútroštátne právo stanovuje iné opatrenia uplatniteľné na verejný sektor. Podmienky týchto dvoch druhov opatrení teda nemožno porovnávať z hľadiska zásady ekvivalencie, keďže tieto opatrenia sa týkajú výlučne výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie.
33.
Vzhľadom na predchádzajúce, pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie, ak členský štát stanoví opatrenia na náhradu škody ako sankčné opatrenia v zmysle doložky 5 bodu 2 rámcovej dohody iba vo verejnom sektore a vylúči zmenu pracovnoprávneho vzťahu, ktorá je uznaná v súkromnom sektore, tieto dve situácie nemožno porovnávať na účely zistenia, či je táto zásada dodržaná, keďže v týchto dvoch prípadoch ide o výkon práv priznaných právnym poriadkom Únie.
2) Všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
34.
Subsidiárne si možno klásť otázku, či sa pochybnosti vnútroštátneho súdu o rovnocennosti opatrení stanovených vo verejnom sektore a v súkromnom sektore v podstate nezakladajú na všeobecnej zásade rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie, ktorá vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rozdielnymi situáciami rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené.
35.
V tejto súvislosti rovnako ako Komisia uvádzam, že Súdny dvor už rozhodol, že doložka 5 rámcovej dohody v zásade nebráni tomu, aby konštatovanie zneužívania opakovane uzatváraných pracovných zmlúv alebo zakladaných pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú viedlo k rozdielnym dôsledkom v závislosti od sektora alebo kategórie, do ktorej patria dotknutí zamestnanci, pokiaľ právny poriadok dotknutého členského štátu obsahuje v rámci tohto sektora alebo vo vzťahu k tejto kategórii zamestnancov iné účinné opatrenie, ktoré môže zneužívajúcim konaniam zabrániť alebo ich sankcionovať. (
11
)
36.
Z toho vyplýva, že v rámci smernice 1999/70 môžu byť opatrenia, ktoré majú k dispozícii pracovníci patriaci do odlišných kategórií, rozdielne, a v tomto kontexte nevzniká, prinajmenšom priamo, otázka rovnosti v širšom zmysle slova. Práve efektivita sankčných opatrení zaručuje, že sa s uvedenými pracovníkmi nezaobchádza v rozpore s právom Únie.
3) Hľadanie podobných situácií vo vnútroštátnom práve
37.
Bez ohľadu na tieto spresnenia považujem za užitočné pokračovať vo svojej analýze týkajúcej sa zásady ekvivalencie, keďže sa domnievam, že pochybnosti vnútroštátneho súdu súvisiace s touto zásadou môžu byť vyvolané práve hľadaním primeraných porovnaní.
38.
Podľa ustálenej judikatúry s cieľom identifikovať primerané porovnania prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý ako jediný priamo pozná vnútroštátne procesné postupy opravných prostriedkov v oblasti pracovného práva, preskúmať tak predmet, ako aj zásadné črty údajne podobných vnútroštátnych opravných prostriedkov. (
12
) Na účely posúdenia, ku ktorému bude musieť vnútroštátny súd pristúpiť, mu však Súdny dvor môže poskytnúť určité usmernenia, ktoré sa týkajú výkladu práva Únie.
39.
Už v rozsudku Transportes Urbanos y Servicios Generales (
13
) sa tak Súdny dvor domnieval, že žalobu o zodpovednosť štátu, ktorá sa zakladá na porušení ústavy štátu, je možné považovať za podobnú žalobe o zodpovednosť štátu, ktorá sa zakladá na porušení práva Únie. Súdny dvor sa presnejšie domnieval, že spoločným predmetom dotknutých žalôb je náhrada ujmy spôsobenej poškodenej osobe prijatím aktu alebo nekonaním štátu, (
14
) pričom základný znak týchto žalôb predstavuje požiadavka vyčerpania opravných prostriedkov. (
15
) Ako navyše uviedol generálny advokát Poiares Maduro, dotknuté žaloby sa zakladali na rovnakom dôvode, a to na protiprávnosti škodlivého konania. (
16
)
40.
Okrem toho v rozsudku Pontin (
17
) sa Súdny dvor v rámci svojej úlohy spočívajúcej v poskytnutí určitých usmernení týkajúcich sa výkladu práva Únie zaoberal porovnaním procesných podmienok žaloby o neplatnosť prepustenia a o určenie povinnosti i naďalej zamestnávať zamestnankyňu prepustenú počas jej tehotenstva, založenej na práve Únie, s procesnými podmienkami jednak žalôb o náhradu škody, na ktoré majú právo všetci ostatní prepustení zamestnanci, a jednak žalôb o neplatnosť prepustenia a o určenie povinnosti i naďalej zamestnávať zamestnankyňu prepustenú z dôvodu uzavretia manželstva, pričom konečné overenia ponechal na vnútroštátnom súde. Podobne v rozsudku Bulicke (
18
) sa Súdny dvor zaoberal porovnaním ustanovenia týkajúceho sa prekluzívnej lehoty v prípade žalôb o náhradu ujmy vyplývajúcej z porušenia zákazu diskriminácie na základe veku s ustanoveniami týkajúcimi sa žalôb v oblasti ochrany proti prepusteniu a žalôb o určenie neúčinnosti časového obmedzenia pracovnej zmluvy.
41.
Je pravda, že usmernenia k výkladu poskytnuté v týchto dvoch rozsudkoch sú menej jednoznačné než usmernenia uvedené v rozsudku Transportes Urbanos y Servicios Generales (
19
), najmä preto, že nemajú vyčerpávajúcu povahu, keďže Súdnemu dvoru neprislúcha nahrádzať vnútroštátny súd a preukázať, či bola dodržaná zásada ekvivalencie. Domnievam sa, že údajná podobnosť žalôb dotknutých v rozsudkoch Pontin (
20
) a Bulicke (
21
) nebola založená na zhodnosti ich predmetov v striktnom zmysle slova. Niektoré žaloby sa totiž týkali náhrady utrpenej ujmy, zatiaľ čo iné sa týkali povinnosti naďalej zamestnávať danú zamestnankyňu. Tieto dva rozsudky však potvrdzujú, že podobnosť predmetov, dôvodov a základných znakov postačujú na to, aby sa opravné prostriedky mohli považovať za podobné z hľadiska zásady ekvivalencie.
42.
Komisia tak vo svojich písomných pripomienkach tvrdila, že z hľadiska zásady ekvivalencie je predmetom opatrení na náhradu škody stanovených v talianskom práve náhrada ujmy vyplývajúcej zo zneužívajúceho konania zamestnávateľa vo verejnom sektore. Podľa mňa sa však hľadanie podobných situácií nesmie obmedziť len na situácie týkajúce sa rovnakej kategórie pracovníkov verejnej správy.
43.
Je pravda, že Súdny dvor v rozsudku Edis (
22
) založil svoje spresnenia týkajúce sa dodržania zásady ekvivalencie vnútroštátnou právnou úpravou o premlčacej lehote uplatniteľnej na žaloby o vrátenie daní alebo poplatkov založené na práve Spoločenstva nie s odkazom na výhodnejšie podmienky žalôb o vydanie plnenia poskytnutého bez právneho dôvodu medzi jednotlivcami, ktoré spomína aj vnútroštátny súd, ale s odkazom na podmienky uplatniteľné na namietanie proti daniam a iným poplatkov. Stanovisko Súdneho dvora sa však nezakladalo na úvahe, že tieto výhodnejšie podmienky nespĺňajú kritérium podobnosti v zmysle zásady ekvivalencie. Súdny dvor naopak odôvodnil svoju voľbu tým, že túto zásadu nemožno vykladať tak, že ukladá členskému štátu povinnosť rozšíriť svoj najvýhodnejší vnútorný režim na všetky žaloby založené na právach vyplývajúcich z právneho poriadku Únie. (
23
)
44.
Pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie, požadovaná podobnosť sa teda nezakladá na zhodnosti účastníkov konania, ktorí majú prístup k dotknutým opatreniam, ale na porovnateľnosti predmetov, dôvodov a základných znakov týchto opatrení. Práve s ohľadom na tieto úvahy je potrebné overiť, či dôkazné bremeno na účely získania náhrady škody za stratu príležitosti, rozsah tejto náhrady škody, ako aj rozsah paušálnej náhrady škody predstavujú menej výhodné podmienky, ako sú podmienky upravujúce obdobné situácie vnútroštátnej povahy, takže nemôžu byť v súlade s právom Únie. (
24
)
45.
V súlade s rozsudkom Palmisani (
25
) za predpokladu, že by vnútroštátny súd nemohol vykonať nijaké relevantné porovnanie medzi podmienkami spornej sťažnosti a podmienkami vzťahujúcimi sa na podobné sťažnosti vnútroštátnej povahy, bolo by potrebné dospieť k záveru, s výhradou overení týkajúcich sa dodržania zásady efektivity, že právo Únie nebráni dotknutej vnútroštátnej právnej úprave. Domnievam sa, že Súdny dvor opätovne potvrdil tento prístup, prinajmenšom nepriamo, v rozsudku Impact (
26
), ktorý sa týkal smernice 1999/70 a rámcovej dohody (
27
). V tejto veci boli Súdnemu dvoru položené otázky týkajúce sa zásad efektivity a ekvivalencie. Generálna advokátka Kokott sa rovnako ako vnútroštátny súd zaoberala dotknutou problematikou z hľadiska týchto dvoch zásad, (
28
) pričom sa domnievala, že v prejednávanej veci neboli tieto zásady vnútroštátnou právnou úpravou dodržané. (
29
) Súdny dvor sa však vo svojom rozsudku zaoberal len zásadou efektivity a jej porušením. (
30
)
46.
S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy a s ponechaním vykonania konečných overení na vnútroštátnom súde sa domnievam, že zo žiadnej zo skutočností uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevplýva, že by nebola dodržaná zásada ekvivalencie, najmä vzhľadom na to, že tento súd nespresnil situácie v oblasti vnútroštátneho práva ‑ s výnimkou situácie pracovníkov v súkromnom sektore ‑ ktoré možno považovať za porovnateľné. V tejto súvislosti podotýkam, že podľa spresnení poskytnutých talianskou vládou na pojednávaní je náhrada škody za stratu príležitosti, ktorá podlieha rovnakým požiadavkám na dôkazy, vo vnútroštátnom práve všeobecne uznaná. Okrem toho vnútroštátny súd uvádza, že vo vnútroštátnom právnom poriadku sa v občianskych veciach uplatňuje aj náhrada skutočnej škody. Komisia vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že náhrada škody, ktorej rozpätie bolo vopred stanovené talianskou právnou úpravou, je, zdá sa, rovnako tak zakotvená aj vo vnútroštátnom práve, pokiaľ sa preukáže, že podmienky prepustenia z oprávneného dôvodu alebo v odôvodnenom prípade neboli splnené. V týchto prípadoch sa však minimálne a maximálne sumy náhrady škody zvyšujú v závislosti od počtu odpracovaných rokov, čo musí vnútroštátny súd zohľadniť pri overovaní dodržania zásady ekvivalencie, pokiaľ sa domnieva, že ide o žalobu podobnú žalobe vo veci samej.
b)
O efektivite sankčných opatrení
1) Predmet prvej prejudiciálnej otázky s prihliadnutím na potrebný účinok smernice 1999/70 a zásadu efektivity
47.
Ako som už uviedol v bode 29 týchto návrhov, svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd snaží tiež zistiť, pričom odkazuje na znenia rozsudkov Marrosu a Sardino (
31
) a Mascolo a i. (
32
), či opatrenia na náhradu škody, ktoré uviedol Corte di Cassazione (Kasačný súd) vo svojom rozsudku č. 5072/2016, dodržiavajú zásadu efektivity.
48.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že na rozdiel od zásady efektivity je možnosť dokázania straty príležitosti na získanie lepšieho zamestnania čisto teoretická, takže paušálna náhrada škody v rozmedzí od 2,5‑násobku do 12‑násobku mesačnej odmeny predstavuje jediný nástroj ochrany pre pracovníka, ktorý bol poškodený v dôsledku zneužívania zmlúv na dobu určitú. Podľa tohto súdu však takúto paušálnu náhradu škody nemožno považovať za účinné odstrašujúce opatrenie.
49.
Komisia vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že dotknuté opatrenia na náhradu škody by mohli byť zlučiteľné so zásadou efektivity za predpokladu, že náhrada škody nie je čisto symbolická, ale predstavuje primeranú a plnú náhradu spôsobenej škody.
50.
Pripomínam, že vnútroštátny súd má odkazom na koncept „rovnocenného a účinného opatrenia“ v zmysle rozsudkov Marrosu a Sardino (
33
) a Mascolo a i. (
34
), zdá sa, na mysli ich body 53 a 79, v ktorých Súdny dvor uviedol, že „pokiaľ došlo k zneužívaniu opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv alebo zakladania pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, musí byť možné uplatniť opatrenie predstavujúce účinné a rovnocenné záruky ochrany pracovníkov určené na riadne sankcionovanie tohto zneužívania a odstránenie následkov porušenia práva Spoločenstva“. (
35
)
51.
Táto formulácia, ktorú Súdny dvor systematicky používa vo svojej judikatúre týkajúcej sa rámcovej dohody, v sebe spája dve premisy. Súdny dvor jednak stále pripomína, že v rámci smernice 1999/70 vnútroštátnym orgánom prináleží prijať sankčné opatrenia, ktoré musia byť nielen primerané, ale tiež dostatočne účinné a odstrašujúce na to, aby sa zabezpečila úplná účinnosť noriem prijatých na vykonanie rámcovej dohody. Súdny dvor tiež uvádza, že pri neexistencii právnej úpravy Únie v tejto oblasti spôsoby vykonávania takýchto noriem patria do pôsobnosti vnútroštátneho právneho poriadku členských štátov na základe zásady ich procesnej autonómie, a teda musia dodržiavať zásady ekvivalencie a efektivity. (
36
)
52.
Je možné tvrdiť, že Súdny dvor používa pojem účinnosť v dvoch rôznych kontextoch, ktoré sa týkajú jednak účinnosti práva Únie v širšom zmysle slova (potrebný účinok) a jednak zásady efektivity, ktorá odráža obmedzenia procesnej autonómie členských štátov stanovené právom Únie. Zdá sa, že je to najmä účinnosť práva Únie (potrebný účinok), ktorá ukladá členským štátom povinnosť prijať opatrenia, ktoré sú dostatočne účinné a odstrašujúce na to, aby sa zabezpečila úplná účinnosť noriem prijatých na vykonanie rámcovej dohody, zatiaľ čo zásada efektivity sa obmedzuje na zabezpečenie toho, aby spôsoby uplatňovania práv priznaných právnym poriadkom Únie v praxi neznemožnili alebo nadmerne nesťažili ich výkon.
53.
Tento prístup rezonuje v rozsudku Angelidaki a i. (
37
), ako aj v uzneseniach Vassilakis a i. (
38
) a Koukou (
39
), v ktorých Súdny dvor uviedol, že členské štáty sú povinné prijať všetky potrebné opatrenia, ktoré im umožnia, aby boli jednak vždy schopné zaručiť výsledky stanovené smernicou 1999/70, a jednak stanoviť, že spôsoby vykonania noriem prijatých v súvislosti s uplatnením rámcovej dohody zabezpečia právo na účinnú súdnu ochranu najmä pri dodržaní zásady efektivity. (
40
)
54.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je možné analyzovať obavy vnútroštátneho súdu súvisiace s efektivitou opatrení, ktoré uviedol Corte di Cassazione (Kasačný súd), v tom zmysle, že vnútroštátny súd sa snaží zistiť, či jednak dôkaz, ktorý sa má predložiť na účely získania náhrady škody za stratu príležitosti, je zlučiteľný so zásadou efektivity, a jednak či potrebný účinok smernice 1999/70 a rámcovej dohody nebráni rozsahu dotknutých opatrení na náhradu škody.
2) Je sankčné opatrenie zbavené účinnosti dôkazným bremenom s ohľadom na straty príležitostí?
55.
Pokiaľ ide o náhradu škody za stratu príležitosti, tá je podľa vnútroštátneho súdu čisto teoretická, keďže pre pracovníka je z právneho hľadiska nemožné preukázať, hoci aj s pomocou domnienok, že keby orgán verejnej správy vyhlásil výberové konanie, bol by v ňom uspel, alebo že v dôsledku opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú prišiel o iné pracovné príležitosti, ako to vyžaduje Corte di Cassazione (Kasačný súd) vo svojom rozsudku č. 5072/2016. Vnútroštátny súd uvádza, že v rozpore so závermi rozsudku č. 5072/2016 domnienky nie sú pre poškodeného pracovníka nijakou skutočnou pomocou a okrem toho tento orgán nikdy nevyhlasuje žiadne výberové konania.
56.
Pokiaľ ide o povinnosť preukázania straty pracovných príležitostí a z nej vyplývajúceho ušlého zisku, Súdny dvor v uznesení Papalia (
41
) uviedol, že nemožno vylúčiť, že táto požiadavka je takej povahy, že prakticky znemožňuje alebo nadmerne sťažuje tomuto pracovníkovi výkon práv, ktoré mu priznáva právo Únie, pričom ponechal vykonanie konečných overení v tejto súvislosti na vnútroštátnom súde.
57.
To isté platí aj vo veci samej, takže vykonanie overení v tomto ohľade prináleží tiež vnútroštátnemu súdu.
3) Je sankčné opatrenie zbavené účinnosti rozsahom náhrady škody za stratu príležitostí?
58.
Pokiaľ ide o rozsah náhrady škody za stratu príležitosti, vnútroštátny súd sa domnieva, že prijatie účinných sankčných opatrení sa nemôže obmedziť na náhradu skutočnej škody, ako to stanovuje vnútroštátne právo v občianskych veciach, ale musí odrážať hodnotu zamestnania na dobu neurčitú.
59.
Podľa ustálenej judikatúry, ak sa členský štát rozhodne sankcionovať porušenie práva Únie prostredníctvom náhrady škody, táto náhrada musí byť účinná a mať primeraný odstrašujúci účinok v tom zmysle, že umožňuje primeranú a plnú náhradu spôsobenej škody. (
42
) Tieto požiadavky však neznamenajú, že sa osobe, ktorá je poškodená v dôsledku porušenia práva Únie, prizná sankčná náhrada škody, ktorá presahuje rámec plnej náhrady skutočne spôsobenej škody a predstavuje sankčné opatrenie (
43
).
60.
Z toho vyplýva, že smernica 1999/70 a rámcová dohoda nevyžadujú, aby náhrada škody za stratu príležitostí presiahla škodu skutočne spôsobenú pracovníkovi, ktorý bol poškodený v dôsledku zneužívania zmlúv na dobu určitú.
4) Predstavuje rozsah paušálnej náhrady škody dostatočne účinné a odstrašujúce sankčné opatrenie?
61.
Pokiaľ ide o paušálnu náhradu škody v rozmedzí od 2,5‑násobku do 12‑násobku poslednej mesačnej odmeny upravenú v článku 32 ods. 5 zákona č. 183, podľa zistení vnútroštátneho súdu v prípade zmeny zmluvy na dobu určitú v súkromnom sektore táto náhrada škody nahrádza výlučne príjmy, ktoré by dotknutý pracovník poberal „dovtedy, kým“ nebude mať vo veci úspech. Pokiaľ však ide o verejný sektor, paušálna náhrada odmeny sa napriek svojej čisto doplnkovej povahe stáva prakticky jediným opatrením na sankcionovanie zneužití, nemožno ho však považovať za účinné odstrašujúce opatrenie.
62.
Pri zneužívaní zmlúv na dobu určitú sa môže ukázať, že k porušovaniu dochádzalo opakovane a systematicky počas viacerých rokov. (
44
) Zmena na jedinú zmluvu na dobu neurčitú by umožnila sankcionovať toto zneužívanie a trvale odstrániť jeho následky nezávisle od okamihu, kedy k nemu došlo. V prejednávanej veci je však táto možnosť vylúčená a opatrenia na náhradu škody stanovené v talianskom práve sa zrejme uplatňujú bez rozdielu na všetky zneužitia, vždy v rozpätí stanovenom v článku 32 ods. 5 zákona č. 183.
63.
Podľa rozsudku Asociația Accept (
45
) však pokiaľ ide o rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní, sankcie musia byť primerané závažnosti porušení, ktoré postihujú, a to najmä zabezpečením skutočne odstrašujúceho účinku, pričom musí byť dodržaná všeobecná zásada proporcionality. Pôsobnosť týchto spresnení podľa mňa presahuje rámec problematiky diskriminácie pracovníkov, takže sú uplatniteľné aj v kontexte smernice 1999/70. Ako som jednak pripomenul v bode 52 týchto návrhov, tie isté kritériá proporcionality a odstrašenia, ktoré uvádza rozsudok Asociația Accept (
46
), rezonujú aj v judikatúre týkajúcej sa rámcovej dohody a jej doložky 5 bodu 2. Súdny dvor tiež v tomto rozsudku pri zohľadnení vzťahu medzi primeranosťou sankcií a ich odstrašujúcim účinkom odkázal najmä na judikatúru v oblasti hromadného prepúšťania, čo naznačuje, že rovnaké riešenia platia mutatis mutandis aj nad rámec smerníc o diskriminácii.
64.
Je pravda, že podľa článku 32 ods. 5 zákona č. 183 konečnú výšku paušálnej náhrady škody v rozmedzí od 2,5‑násobku do 12‑násobku mesačnej odmeny stanovuje vnútroštátny súd so zreteľom na kritériá uvedené v talianskom práve, čo umožňuje zohľadniť okolnosti prejednávanej veci v rozsahu náhrady škody. Komisia v tejto súvislosti uviedla, že tieto kritériá odkazujú zároveň aj na „správanie“ zamestnávateľa – čo neumožňuje podporiť tézu, podľa ktorej paušálna náhrada nebola stanovená ako sankčné opatrenie – a teda môžu umožniť zohľadniť dĺžku trvania zneužívajúceho konania.
65.
Ak však zneužívanie dosiahlo určitú mieru, sankcia narazí na hornú hranicu. Predchádzajúce porušenia tak nie sú potrestané primerane, pokiaľ ide o zjavné zneužitie. Táto štandardizácia sankcií tiež namiesto toho, aby umožnila predchádzať opakovanému porušovaniu, môže toto opakované porušovanie podporovať tým, že existuje univerzálna horná hranica, ktorú nemožno presiahnuť bez ohľadu na opakovaný charakter zneužívania. Podobne ako Komisia sa domnievam, že neprimeranosť medzi potenciálnym rozsahom zneužitia, ktorého dôsledky môžu pretrvávať niekoľko rokov, a paušálnou náhradou škody, ktorá môže dosiahnuť najviac 12‑násobok mesačnej odmeny, môže oslabiť odstrašujúci účinok sankčných opatrení.
66.
Aby teda došlo k náprave trvalého zneužívania, rozpätie paušálnej náhrady by sa mohlo upraviť v závislosti od počtu odpracovaných rokov na základe zmlúv na dobu určitú uzavretých v rozpore s právami, ktoré priznáva právo Únie, a to pri dodržaní všeobecnej zásady proporcionality.
5) Synergický účinok sankčných opatrení
67.
Vnútroštátny súd poznamenal, že Corte di Cassazione (Kasačný súd) vo svojom rozsudku č. 5072/2016 uviedol ako vhodné opatrenia na splnenie požiadaviek uvedených v judikatúre Súdneho dvora nielen opatrenia na náhradu škody, ale aj opatrenia týkajúce sa zodpovednosti konateľa, ktorému možno pripísať nezákonné použitie zmluvy na dobu určitú. V tomto kontexte si kladiem otázku, či takéto sankčné opatrenia môžu viesť k náprave nedostatkov, ktorými sa vyznačuje paušálna náhrada škody a ktoré vyplývajú zo skutočnosti, že uvedená náhrada nepredstavuje dostatočne odstrašujúce opatrenie umožňujúce sankcionovať predchádzajúce porušenia a zamedziť opakovanému porušovaniu.
68.
Z vnútroštátnej právnej úpravy, ktorú predstavila talianska vláda, vyplýva, že vnútroštátny zákonodarca prijal najmenej tri opatrenia zamerané na osoby zodpovedné za zneužívanie zmlúv na dobu určitú. Je zaujímavé, že vnútroštátny súd nezohľadnil tieto ustanovenia vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Domnievam sa však, že dostatočne účinný a odstrašujúci musí byť systém sankčných opatrení ako celok a nie každé jedno individuálne prijaté opatrenie.
69.
Takéto riešenie podľa mňa zapadá do logiky rámcovej dohody. Zo znenia doložky 5 bodu 1 rámcovej dohody totiž vyplýva, že s cieľom zabrániť zneužívaniu opakovaných pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú členské štáty musia prijať „najmenej jedno z opatrení“ stanovených v tejto doložke. V tejto súvislosti je dokonca miera voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty, ešte širšia, keďže môžu použiť jedno alebo viaceré opatrenia uvedené v doložke 5 bode 1 rámcovej dohody alebo existujúce rovnocenné zákonné opatrenia. (
47
) Domnievam sa, že to isté platí aj v prípade sankčných opatrení uvedených v doložke 5 bode 2 rámcovej dohody. Členské štáty majú rovnako možnosť zvoliť si sankčné opatrenia. Okrem toho nijaký druh sankcie nie je vopred vylúčený. (
48
)
70.
Užitočné usmernenia v tejto súvislosti možno navyše vyvodiť aj z judikatúry týkajúcej sa smernice 76/207/ES (
49
) o rovnakom zaobchádzaní s pracovníkmi mužského a ženského pohlavia. Táto smernica rovnako ako smernica 1999/70 nestanovuje nijakú konkrétnu formu sankčných opatrení v prípade porušenia práv priznaných smernicou. Ak sa však členský štát rozhodne sankcionovať tieto porušenia priznaním práva na náhradu škody, je možné „posilniť“ ustanovenia zabezpečujúce primeranú paušálnu náhradu systémom pokút, ako už uviedol Súdny dvor. (
50
)
71.
Z toho vyplýva, že porušovanie práva Únie možno riadne sankcionovať kombinovaným účinkom viacerých sankčných opatrení. Posúdenie odstrašujúceho účinku sankčných opatrení sa teda musí vykonať nielen s ohľadom na opatrenia prijaté v prospech pracovníkov poškodených v dôsledku zneužívania zmlúv na dobu určitú, ale aj s ohľadom na všetky dostupné opatrenia.
72.
Treba však pripomenúť, že najmenej jedno z opatrení stanovených vo vnútroštátnej právnej úprave, ktorú opísala talianska vláda, podlieha podmienke, že zneužívanie zmlúv na dobu určitú je úmyselné alebo vyplýva z hrubej nedbanlivosti. Vnútroštátnemu súdu prináleží, aby posúdil, či takáto podmienka v praxi neumožňuje zodpovedným osobám systematicky sa vyhýbať sankciám, čím by boli dotknuté opatrenia zbavené účinnosti a odstrašujúceho účinku. To isté platí pre výnimky zo zodpovednosti, ktoré orgány prípadne uplatňujú pri rozhodovaní o dôsledkoch zneužívania pre konateľov.
73.
Okrem toho znásobenie sankčných opatrení nemôže viesť k oslabeniu účinnosti jedného z dotknutých opatrení tým, že sa stane nezlučiteľné s právom Únie. Členské štáty sú povinné zaručiť sa za výsledok, ktorého dosiahnutie ukladá právo Únie. V každom prípade musí byť zabezpečená zásada efektivity a ‑ v prípade, ak je možné nájsť vo vnútroštátnom práve primerané porovnanie ‑ aj zásada ekvivalencie. Voľná úvaha priznaná členským štátom sa musí vykonávať tak, aby sa dodržalo právo Únie a jeho všeobecné zásady, (
51
) a to najmä zásada účinnej súdnej ochrany v prípade, ak ide o právo na opravný prostriedok. Z toho vyplýva, že ak členský štát zaviedol opatrenia na náhradu škody, symbolickú sankciu nemožno napriek znásobeniu sankčných opatrení nikdy považovať za opatrenie na správne a účinné vykonávanie rámcovej dohody, keďže náhrada škody v zanedbateľnej výške nemôže predstavovať primerané opatrenie na náhradu škody. Z rovnakých dôvodov tak platí, že aj keď vnútroštátny zákonodarca môže zaviesť paušálnu náhradu škody, táto náhrada nemôže v plnom rozsahu nahrádzať úplnú náhradu spôsobenej škody. (
52
)
74.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré mu položil vnútroštátny súd, v tom zmysle, že smernica 1999/70 a rámcová dohoda ani ich potrebný účinok nebránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je právna úprava dotknutá vo veci samej, ktorá v prípade zneužívania opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú zo strany zamestnávateľa vo verejnom sektore vylučuje zmenu pracovnoprávneho vzťahu vo verejnom sektore napriek tomu, že v súkromnom sektore je táto zmena uznaná ako sankčné opatrenie, a na vyváženie stanovuje:
–
paušálnu náhradu škody v rozmedzí od 2,5‑násobku do 12‑násobku poslednej mesačnej odmeny poskytovanej pracovníkovi vo verejnom sektore, ktorý je poškodený v dôsledku protiprávneho opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv na dobu určitú, pod podmienkou, že táto náhrada predstavuje dostatočne odstrašujúce opatrenie, čo možno zabezpečiť najmä stanovením jej rozpätia zvyšujúceho sa v závislosti od počtu rokov zneužívania zmlúv na dobu určitú alebo kombinovaným účinkom akýchkoľvek ďalších sankčných opatrení stanovených vo vnútroštátnom práve;
–
možnosťou dosiahnuť náhradu skutočne spôsobenej škody, pokiaľ je nárok na túto náhradu škody podmienený povinnosťou tohto pracovníka preukázať, že stratil príležitosti na stabilné zamestnanie alebo že v prípade vyhlásenia riadneho výberového konania orgánom verejnej správy by v ňom býval uspel.
S výhradou týchto spresnení žiadna zo skutočností uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nenaznačuje, že by v prejednávanej veci vnútroštátna právna úprava nedodržiavala zásady efektivity a ekvivalencie. Vykonanie konečných posúdení v tejto súvislosti však prináleží vnútroštátnemu súdu.
Návrh
75.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunale civile di Trapani (Civilný súd Trapani, Taliansko), takto:
Smernica Rady 1999/70 z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP, a rámcová dohoda o práci na dobu určitú, ktorá je uvedená v prílohe tejto smernice, ako ani ich potrebný účinok nebránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je právna úprava dotknutá vo veci samej, ktorá v prípade zneužívania opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú zo strany zamestnávateľa vo verejnom sektore vylučuje zmenu pracovnoprávneho vzťahu vo verejnom sektore napriek tomu, že v súkromnom sektore je táto zmena uznaná ako sankčné opatrenie, a na vyváženie stanovuje:
–
paušálnu náhradu škody v rozmedzí od 2,5‑násobku do 12‑násobku poslednej mesačnej odmeny poskytovanej pracovníkovi vo verejnom sektore, ktorý je poškodený v dôsledku protiprávneho opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv na dobu určitú, pod podmienkou, že táto náhrada predstavuje dostatočne odstrašujúce opatrenie, čo možno zabezpečiť najmä stanovením jej rozpätia zvyšujúceho sa v závislosti od počtu rokov zneužívania zmlúv na dobu určitú alebo kombinovaným účinkom akýchkoľvek ďalších sankčných opatrení stanovených vo vnútroštátnom práve;
–
možnosťou dosiahnuť náhradu skutočne spôsobenej škody, pokiaľ je nárok na túto náhradu škody podmienený povinnosťou tohto pracovníka preukázať, že stratil príležitosti na stabilné zamestnanie alebo že v prípade vyhlásenia riadneho výberového konania orgánom verejnej správy by v ňom býval uspel.
S výhradou týchto spresnení žiadna zo skutočností uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nenaznačuje, že by v prejednávanej veci vnútroštátna právna úprava nedodržiavala zásady efektivity a ekvivalencie. Vykonanie konečných posúdení v tejto súvislosti však prináleží vnútroštátnemu súdu.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. ES L 175, 1999, s. 43; Mim. vyd. 05/003, s. 368.
(
3
)	Pozri rozsudky zo 7. septembra 2006, Marrosu a Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517); zo 7. septembra 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518); z 3. júla 2014, Fiamingo a i. (C‑362/13, C‑363/13 a C‑407/13, EU:C:2014:2044, body 62 až 64), ako aj z 26. novembra 2014, Mascolo a i. (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401). Pozri tiež uznesenie predsedu Súdneho dvora zo 16. marca 2010, Affatato (C‑3/10, neuverejnené, EU:C:2010:144).
(
4
)	Rozsudok zo 7. septembra 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517, bod 49).
(
5
)	Uznesenie z 3. júla 2014, Talasca (C‑19/14, EU:C:2014:2049, body 20 a 21).
(
6
)	Rozsudok z 23. apríla 2009, Angelidaki a i. (C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2009:250, bod 48).
(
7
)	Pozri v tomto zmysle moje návrhy v spojených veciach Mascolo a i. (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2103, bod 61), a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Poiares Maduro vo veci Marrosu a Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, bod 29).
(
8
)	Rozsudok zo 7. septembra 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, bod 42).
(
9
)	Rozsudok zo 7. septembra 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
10
)	Rozsudok z 26. novembra 2014 (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
11
)	Rozsudok zo 14. septembra 2016, Martínez Andrés a Castrejana López (C‑184/15 a C‑197/15, EU:C:2016:680, body 40, 41 a 48).
(
12
)	Pozri rozsudky z 1. decembra 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, body 41 a 43), a zo 16. mája 2000, Preston a i. (C‑78/98, EU:C:2000:247, body 55 a 56).
(
13
)	Rozsudok z 26. januára 2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
14
)	Rozsudok z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 36).
(
15
)	Rozsudok z 26. januára 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, bod 37).
(
16
)	Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Poiares Maduro vo veci Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437, bod 30).
(
17
)	Rozsudok z 29. októbra 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666, body 55 a 59).
(
18
)	Rozsudok z 8. júla 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418, body 31 a 34).
(
19
)	Rozsudok z 26. januára 2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
20
)	Rozsudok z 29. októbra 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666).
(
21
)	Rozsudok z 8. júla 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418).
(
22
)	Rozsudok z 15. septembra 1998 (C‑231/96, EU:C:1998:401).
(
23
)	Rozsudok z 15. septembra 1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, body 36 a 37).
(
24
)	Pozri v tomto zmysle, pokiaľ ide o exemplárne či sankčné náhrady škody, rozsudok z 13. júla 2006, Manfredi a i. (C‑295/04 až C‑298/04, EU:C:2006:461, bod 99), a pokiaľ ide o obmedzenia paušálnych náhrad škody, rozsudok z 22. apríla 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, body 29 až 31).
(
25
)	Rozsudok z 10. júla 1997, (C‑261/95, EU:C:1997:351, bod 39).
(
26
)	Pozri rozsudok z 15. apríla 2008 (C‑268/06, EU:C:2008:223).
(
27
)	Pozri v tomto zmysle PÓLTORAK, N.: European Union Rights in National Courts. Varšava: Wolters Kluwer, 2015, s. 74.
(
28
)	Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, body 54 až 79).
(
29
)	Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, bod 80).
(
30
)	Pozri rozsudok z 15. apríla 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, body 45 až 55).
(
31
)	Rozsudok zo 7. septembra 2006, (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
32
)	Rozsudok z 26. novembra 2014 (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
33
)	Rozsudok zo 7. septembra 2006, (C‑53/04, EU:C:2006:517, bod 53).
(
34
)	Rozsudok z 26. novembra 2014, (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401, bod 79).
(
35
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
36
)	Pozri rozsudky zo 4. júla 2006, Adeneler a i. (C‑212/04, EU:C:2006:443, body 94, 95 a 102); zo 7. septembra 2006, Marrosu a Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, body 51 až 53); zo 7. septembra 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, body 36 až 38); z 23. apríla 2009, Angelidaki a i. (C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2009:250, body 158 až 160); z 3. júla 2014, Fiamingo a i. (C‑362/13, C‑363/13 a C‑407/13, EU:C:2014:2044, body 62 až 64), ako aj z 26. novembra 2014, Mascolo a i. (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, EU:C:2014:2401, body 77 až 79). Pozri tiež uznesenia z 12. júna 2008, Vassilakis a i. (C‑364/07, neuverejnené, EU:C:2008:346, body 125 až 127); z 24. apríla 2009, Koukou (C‑519/08, neuverejnené, EU:C:2009:269, body 64 až 66); zo 16. marca 2010, Affatato (C‑3/10, neuverejnené, EU:C:2010:144, body 45 až 47), ako aj z 12. decembra 2013, Papalia (C‑50/13, neuverejnené, EU:C:2013:873, body 20 až 22).
(
37
)	Rozsudok z 23. apríla 2009 (C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2009:250, bod 176).
(
38
)	Uznesenie z 12. júna 2008 (C‑364/07, neuverejnené, EU:C:2008:346, bod 149).
(
39
)	Uznesenie z 24. apríla 2009 (C‑519/08, neuverejnené, EU:C:2009:269, bod 101).
(
40
)	Pozri uznesenie z 12. júna 2008, Vassilakis a i. (C‑364/07, neuverejnené, EU:C:2008:346, bod 149), a z 24. apríla 2009, Koukou (C‑519/08, neuverejnené, EU:C:2009:269, bod 101).
(
41
)	Pozri uznesenie z 12. decembra 2013 (C‑50/13, neuverejnené, EU:C:2013:873, bod 32).
(
42
)	Pozri rozsudky z 10. apríla 1984, von Colson a Kamann (14/83, EU:C:1984:153, bod 28); z 2. augusta 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, bod 26), a zo 17. decembra 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, bod 33).
(
43
)	Pozri v tomto zmysle, pokiaľ ide o diskrimináciu na základe pohlavia, rozsudok zo 17. decembra 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, bod 34).
(
44
)	Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že pani Giuseppa Santoro bola zamestnankyňou obce Valderice viac ako päť rokov na základe zmlúv na dobu určitú a ak vezmeme do úvahy aj ostatné zmluvy, ktoré mala predtým nepretržite uzavreté s týmto subjektom, až dvadsať rokov, konkrétne od roku 1996. Z nesporného skutkového rámca uznesenia z 12. decembra 2013, Papalia (C‑50/13, neuverejnené, EU:C:2013:873, body 8 a 9), tiež vyplýva, že pán Papalia pracoval pre Comune v rámci opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú nepretržite po dobu takmer tridsiatich rokov, od roku 1983 do roku 2012.
(
45
)	Rozsudok z 25. apríla 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275, bod 63 a citovaná judikatúra).
(
46
)	Rozsudok z 25. apríla 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275).
(
47
)	Rozsudok z 26. februára 2015, Komisia/Luxembursko (C‑238/14, EU:C:2015:128, bod 38).
(
48
)	Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott v spojených veciach Angelidaki a i. (C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2008:686, bod 91).
(
49
)	Smernica Rady z 9. februára 1976 o vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami, pokiaľ ide o prístup k zamestnaniu, odbornej príprave a postupu v zamestnaní a o pracovné podmienky (Ú. v. ES L 39, 1976, s. 40; Mim. vyd. 05/001, s. 187).
(
50
)	Pozri rozsudky z 10. apríla 1984, von Colson a Kamann (14/83, EU:C:1984:153, bod 18), a z 10. apríla 1984, Harz (79/83, EU:C:1984:155, bod 18).
(
51
)	Pozri v tomto zmysle s ohľadom na doložku 5 bod 1 rámcovej dohody rozsudok z 10. marca 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129, bod 37).
(
52
)	Pozri, pokiaľ ide o prepojenie medzi opatreniami na náhradu škody paušálnej povahy a opatreniami založenými na zásade úplnej náhrady škody, rozsudok z 22. apríla 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, body 32 až 37).