ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
19 mars 2014(*)
« Recours en annulation – Aides d’État – Exploitation d’appareils de loterie vidéo – Octroi par la République hellénique d’une licence exclusive – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Lettre adressée aux plaignants – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑57/13,
Club Hotel Loutraki AE, établi à Loutraki (Grèce),
Vivere Entertainment AE, établie à Athènes (Grèce),
Theros International Gaming, Inc., établie à Patras (Grèce),
Elliniko Casino Kerkyras, établi à Athènes,
Casino Rodos, établi à Rhodes (Grèce),
Porto Carras AE, établie à Alimos (Grèce),
représentés par Me S. Pappas, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mme M. Afonso et M. P.-J. Loewenthal, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République hellénique, représentée par Mme E.-M. Mamouna, en qualité d’agent,
et par
Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP), établie à Athènes, représentée initialement par M. K. Fountoukakos-Kyriakakos, solicitor, Mes L. Van den Hende et M. Sánchez Rydelski, avocats, puis par Mes M. Petite et A. Tomtsis, avocats,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision qui serait contenue dans la lettre de la Commission du 29 novembre 2012 relative à une plainte adressée par les requérants concernant l’existence d’une aide d’État prétendument accordée par les autorités grecques à l’OPAP,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. M. van der Woude (rapporteur), président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. I. Ulloa Rubio, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Les requérants, le Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos et Porto Carras AE, sont six casinos détenteurs d’une licence d’établissement en Grèce qui exploitent, notamment, des machines à sous et des jeux de hasard.
2        Le 1er décembre 2011, les autorités grecques ont notifié à la Commission européenne, pour des raisons de sécurité juridique, deux mesures en faveur de l’Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (organisme de pronostics de matches de football). La première mesure concernait l’octroi à l’OPAP, en échange d’une redevance de 560 millions d’euros, d’une licence exclusive pour l’exploitation de 35 000 appareils de loterie vidéo (ci-après les « ALV ») pour une période de dix ans, prenant fin en 2022 (ci-après l’« accord ALV »). La seconde mesure concernait la prolongation de dix ans, de 2020 à 2030, des droits exclusifs déjà accordés à l’OPAP pour l’exploitation de treize jeux de hasard, en échange d’une rémunération. Cette prorogation a été accordée par le biais d’un addendum à une convention signée entre l’État grec et l’OPAP le 15 décembre 2000 (ci-après l’« addendum »).
3        Le 4 avril 2012, les requérants ont déposé une plainte devant la Commission. Dans le cadre de cette plainte, elles dénonçaient que les conditions dans lesquelles la licence exclusive avait été accordée à l’OPAP dans le cadre de l’accord ALV impliquaient l’octroi à cette dernière d’une aide d’État incompatible avec le marché intérieur. Selon les requérants, l’État grec aurait pu percevoir un prix supérieur à celui du montant de 560 millions d’euros versé par l’OPAP, s’il avait octroyé plus d’une licence pour l’exploitation des ALV et organisé un appel d’offres public international pour leur attribution. De surcroît, les requérants faisaient valoir que les bénéfices générés par l’OPAP dans le cadre de l’exploitation exclusive des ALV étaient considérablement plus élevés qu’ils ne l’auraient été si l’OPAP avait opéré sur le marché avec d’autres prestataires détenant une licence pour les ALV dans des conditions de libre concurrence.
4        Le 3 octobre 2012, la Commission a adopté, sur la base de l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), la décision C (2012) 6777 final relative à l’« Aide d’État SA 33 988 (2011/N) – Grèce – Modalités d’extension du droit exclusif de l’OPAP pour opérer 13 jeux de hasard et octroi d’une licence exclusive portant sur l’exploitation de 35 000 [ALV] pour une période de dix ans » (JO 2013 C 1, p. 8, ci-après la « décision du 3 octobre 2012 »). Dans cette décision, la Commission a établi que l’accord ALV et l’addendum, tels qu’ils avaient été modifiés par les autorités grecques à la suite de leur notification initiale, ne constituaient pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En particulier, la Commission a estimé que les mesures en cause garantissaient que l’OPAP verse globalement à l’État grec un montant au moins égal à la valeur conjointe des droits exclusifs conférés par l’accord ALV et par l’addendum, incluant un rendement raisonnable pour l’OPAP. La décision du 3 octobre 2012 a fait référence à la notification des mesures par les autorités grecques ainsi qu’à la plainte déposée par les requérants et aux griefs avancés par ces derniers.
5        La version non confidentielle de la décision du 3 octobre 2012 a été notifiée par la Commission aux requérants par lettre du 29 novembre 2012 (ci-après la « lettre attaquée »).
Procédure et conclusions des parties
6        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 janvier 2013, les requérants ont introduit le présent recours.
7        Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 20 juin 2013, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. Les requérants ont présenté leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité le 31 juillet 2013.
8        Par ordonnance du 12 juillet 2013, le président de la quatrième chambre du Tribunal a fait droit à la demande d’intervention de la République hellénique au soutien des conclusions de la Commission. La République hellénique a déposé son mémoire en intervention, limité aux questions relatives à la recevabilité, le 30 août 2013.
9        Par ordonnance du 12 septembre 2013, le président de la quatrième chambre du Tribunal a également fait droit à la demande d’intervention de l’OPAP au soutien des conclusions de la Commission. L’OPAP a déposé son mémoire en intervention, limité aux questions relatives à la recevabilité, le 25 novembre 2013. Les requérants et la Commission ont déposé leurs observations sur ce mémoire par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 13 et 16 janvier 2014.
10      La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la septième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
11      Dans la requête, les requérants concluent, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision qui serait contenue dans la lettre attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
12      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
13      Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants concluent, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler la décision qui serait contenue dans la lettre attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
14      La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter le recours comme irrecevable.
15      L’OPAP conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
En droit
16      En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire.
17      En l’espèce, le Tribunal estime être suffisamment éclairé par les pièces du dossier et qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la procédure orale.
18      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission, soutenue par la République hellénique et par l’OPAP, fait valoir que la lettre attaquée ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, car elle ne visait qu’à communiquer aux requérants, conformément à l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999, la version non confidentielle de la décision du 3 octobre 2012, qui était annexée à ladite lettre.
19      La République hellénique et l’OPAP ajoutent que seule la décision du 3 octobre 2012 habilitait la République hellénique à mettre en œuvre les mesures notifiées. Dès lors, même dans l’hypothèse où le présent recours serait accueilli, l’annulation de la lettre attaquée ne produirait aucun effet juridique concernant l’approbation des mesures notifiées à la Commission. Par conséquent, les requérants n’auraient aucun intérêt à agir pour contester la lettre attaquée, dans la mesure où leur situation juridique ne serait nullement modifiée.
20      Les requérants soutiennent, en substance, que la lettre attaquée ne constitue pas une simple notification de la décision du 3 octobre 2012, mais le classement définitif de leur plainte, ce qui constituerait un acte attaquable, conformément à la jurisprudence (arrêts de la Cour du 16 juin 1994, SFEI e.a./Commission, C‑39/93 P, Rec. p. I‑2681, point 28, et du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, Rec. p. I‑5829, points 29, 30 et 42). Ainsi, la décision du 3 octobre 2012 et la lettre attaquée constitueraient deux actes attaquables distincts, dont chacun pourrait être attaqué par les requérants en leurs qualités respectives de concurrents et de plaignants.
21      Il y a lieu de relever que les décisions adoptées par la Commission dans le domaine des aides d’État ont pour destinataires les États membres concernés. Cela vaut également lorsque ces décisions concernent des mesures étatiques dénoncées dans des plaintes comme des aides d’État contraires aux traités et qu’il en résulte que la Commission refuse d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, parce qu’elle estime soit que les mesures dénoncées ne constituent pas des aides d’État au sens de l’article 107 TFUE, soit qu’elles sont compatibles avec le marché intérieur. Si la Commission adopte une telle décision et, conformément à son devoir de bonne administration, en informe les plaignants, c’est la décision adressée à l’État membre qui doit, le cas échéant, faire l’objet d’un recours en annulation de la part du plaignant et non la lettre adressée à celui-ci (arrêt de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 45, et arrêt du Tribunal du 17 juin 1999, ARAP e.a./Commission, T‑82/96, Rec. p. II‑1889, point 28).
22      En l’espèce, la Commission a considéré, dans la décision du 3 octobre 2012, que les mesures notifiées par les autorités grecques ne constituaient pas des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Les requérants ne contestent pas que la Commission a examiné de manière détaillée dans cette décision l’accord ALV qu’ils avaient dénoncé et que l’existence de leur plainte, ainsi que les griefs avancés au soutien de celle-ci, ont été rappelés par la Commission dans la décision du 3 octobre 2012.
23      La version non confidentielle de la décision du 3 octobre 2012 a été notifiée aux requérants, en leur qualité de plaignants, par la lettre attaquée, conformément à l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999.
24      Cette lettre résumait brièvement les arguments des requérants, exprimés dans leur plainte du 4 avril 2012, ainsi que les modifications des mesures en cause introduites par les autorités grecques à la suite de leur notification à la Commission. La lettre indiquait également les raisons pour lesquelles la décision du 3 octobre 2012 donnait une réponse aux préoccupations des requérants de sorte que, après l’adoption de cette décision, il y avait lieu de mettre un terme à l’examen de la plainte au regard des règles applicables en matière d’aides d’État.
25      Dès lors, il y a lieu de conclure que la plainte des requérants a été rejetée par la décision du 3 octobre 2012, que la lettre attaquée revêt une nature purement informative et qu’elle est dépourvue de caractère décisionnel. Il en résulte que cette lettre ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, conformément à la jurisprudence rappelée au point 21 ci-dessus.
26      Les arguments avancés par les requérants ne sauraient infirmer cette conclusion.
27      S’agissant, en premier lieu, de la jurisprudence, invoquée par les requérants, qui reconnaitrait que les lettres de rejet de plainte constituent des actes attaquables, elle n’est pas pertinente en l’espèce. Dans l’affaire examinée dans l’arrêt Athinaïki Techniki/Commission, point 20 supra, cité par les requérants, il n’existait aucun acte, autre que la lettre de rejet de plainte adressée à la partie requérante, qui aurait pu être contesté par cette dernière. En effet, dans cette affaire, la Commission n’avait pas clôturé la phase préliminaire d’examen de la mesure d’aide dénoncée par l’adoption d’une décision prise sur la base de l’article 4 du règlement n° 659/1999. En ce qui concerne l’arrêt SFEI e.a./Commission, point 20 supra, également invoqué par les requérants, il convient d’observer que la Cour a examiné dans cette affaire un rejet de plainte concernant une prétendue violation de l’article 102 TFUE, et non de l’article 107 TFUE, et qu’il n’existait pas non plus une décision, autre que la lettre de rejet de plainte, qui aurait pu être attaquée par les parties requérantes.
28      S’agissant, en deuxième lieu, de l’argument selon lequel les requérants n’auraient pas été impliqués ni considérés comme des parties intéressées dans la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision du 3 octobre 2012, force est de constater que leur rôle en tant que plaignants a été explicitement reconnu dans cette décision. Cette dernière ayant été adoptée sans ouverture de la procédure formelle d’examen, sur la base de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999, il n’y avait pas lieu d’inviter les requérants à présenter leurs observations sur la base de l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
29      S’agissant, en troisième lieu, de l’argument selon lequel la décision du 3 octobre 2012 n’aurait pas explicitement rejeté la plainte des requérants, contrairement à la lettre attaquée, il ne saurait être accueilli. À cet égard, il y a lieu de constater que, en considérant dans la décision du 3 octobre 2012 que la mesure notifiée par les autorités grecques et dénoncée par les requérants ne constituait pas une aide d’État, la Commission a nécessairement rejeté la plainte des requérants de manière définitive. Le fait que, dans la lettre attaquée, la Commission ait affirmé que, à la suite de l’adoption de la décision du 3 octobre 2012, l’examen de la mesure dénoncée par les requérants dans le cadre de leur plainte pouvait « maintenant être clôturé », ne confère pas à cette lettre un caractère décisionnel. Ainsi que les requérants le reconnaissent, la motivation de la lettre attaquée est fondée sur la décision du 3 octobre 2012. Par ailleurs, il convient d’observer, à l’instar de la Commission, que les moyens et arguments avancés par les requérants dans le cadre du présent recours tendent, en réalité, à contester la décision du 3 octobre 2012.
30      S’agissant, en quatrième lieu, de l’argument selon lequel les requérants n’auraient pas pu accéder au même niveau de protection juridictionnelle en leur qualité de plaignants si elles n’avaient attaqué que la décision du 3 octobre 2012, il n’est pas fondé. En effet, la décision du 3 octobre 2012 ayant classé leur plainte, les requérants pouvaient former un recours à l’encontre de cette décision en leur qualité de plaignants. À cet égard, il y a lieu de noter que les requérants ont effectivement introduit un recours en annulation à l’encontre de la décision du 3 octobre 2012. Dans le cadre de ce recours, enregistré sous la référence T‑58/13, les requérants ont fait valoir la plupart des moyens et arguments avancés au soutien du présent recours.
31      Il ressort de tout ce qui précède que le présent recours est irrecevable.
Sur les dépens
32      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
33      Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux de la Commission et de l’OPAP, conformément aux conclusions de ces dernières.
34      En vertu de l’article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, la République hellénique supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Le Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos et Porto Carras AE sont condamnés à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne et par l’Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP).
3)      La République hellénique supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 19 mars 2014.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. van der Woude
* Langue de procédure : l’anglais.