62017TJ0716_RES
Asia T-716/17
Germanwings GmbH
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu ensimmäinen jaosto) 13.5.2020
Valtiontuet – Ilmailuala – Italian Sardinian lentoasemille myöntämä tuki – Päätös, jolla tuki todetaan osittain sisämarkkinoille soveltuvaksi ja osittain niille soveltumattomaksi – Toimenpiteen katsominen valtiosta johtuvaksi – Tuensaajat – Sopimuskumppaneina oleville lentoyhtiöille myönnetty etu – Yksityinen markkinataloustoimija -periaate – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Kilpailua rajoittava vaikutus – Perusteluvelvollisuus – Tukijärjestelmä – Vähämerkityksinen tuki – Takaisin periminen
Tuomioistuinmenettely – Uusien perusteiden esittäminen käsittelyn kuluessa – Aikaisemmin esitetyn perusteen laajentaminen – Tutkittavaksi ottaminen
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 84 artikla)
(ks. 61 ja 64 kohta)
Valtiontuki – Käsite – Valtiosta johtuva edun myöntäminen valtion varoista – Toimenpiteet, joiden tarkoituksena on parantaa lentoliikennettä saarialueella ja edistää tätä aluetta matkailukohteena – Valtio on korvannut summat, jotka lentoaseman pitäjät ovat maksaneet lentoyhtiöille sellaisten sopimusten perusteella, joilla pyritään näihin tavoitteisiin – Kuuluminen valtiontuen käsitteeseen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 65-106 kohta)
Valtiontuki – Käsite – Valtiosta johtuva etujen myöntäminen – Alueellisten tai paikallisten toimielinten myöntämät tuet – Kuuluminen valtiontuen käsitteeseen – Valtiosta erillisten elinten välityksellä myönnetyt edut – Julkista määräysvaltaa koskevan perusteen soveltaminen – Julkisten viranomaisten osallistuminen toimenpiteiden toteuttamiseen ja niiden täytäntöönpanon valvontaan – Kuuluminen valtiontuen käsitteeseen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 66, 81-85, 96-99 ja 102 kohta)
Valtiontuki – Käsite – Valtion varoista peräisin olevat tuet – Valtion varojen käsite – Alueellisen yhteisön lentoaseman toiminnanharjoittajille maksamat varat, joita viimeksi mainitut ovat käyttäneet lentoyhtiöille maksettaviin korvauksiin – Kuuluminen valtion varojen käsitteeseen – Edellytykset – Edun myöntämiseen kohdistuva julkinen valvonta
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 74-78 kohta)
Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Lentoaseman pitäjien ja lentoyhtiöiden väliset sopimussuhteet – Lentoaseman pitäjän, joka ei ole valtion omistuksessa, suorittama tukijärjestelmän täytäntöönpano, jota ei arvioida yksityisen sijoittajan näkökulmasta
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 124, 125, 131 ja 132 kohta)
Tuomioistuinmenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset – Yhteenveto kanneperusteista – Esittäminen abstraktisti – Tutkimatta jättäminen
(Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan 1 kohta ja 53 artiklan 1 kohta; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d alakohta)
(ks. 145 ja 148 kohta)
Valtiontuki – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Kilpailua rajoittava vaikutus – Arviointiperusteet – Komissiolla olevan todistustaakan laajuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 155 ja 156 kohta)
Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Tukiohjelman tutkiminen kokonaisuudessaan – Hyväksyttävyys – Komissiolla ei ole velvollisuutta arvioida erikseen tiettyjen edunsaajien tilannetta – Arviointi, joka kuuluu kansallisille viranomaisille päätöksen täytäntöönpanon yhteydessä
(SEUT 107 ja 108 artikla)
(ks. 157, 167, 170-173 ja 183 kohta)
Valtiontuki – Komission päätös, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Perusteluvelvollisuuden ulottuvuus
(SEUT 108 ja 296 artikla)
(ks. 159 kohta)
Yhteenveto
Unionin yleinen tuomioistuin on viiden tuomarin laajennetussa kokoonpanossa 13.5.2020 antamallaan tuomiolla Germanwings v. komissio (T-716/17) hylännyt Germanwings GmbH:n (jäljempänä kantaja) kanteen, jossa vaadittiin Euroopan komission 29.7.2016 tekemän sen päätöksen kumoamista, jossa todettiin osittain sisämarkkinoille soveltumattomaksi tuki, jonka Italia oli myöntänyt Sardiniaan liikennöiville eri lentoyhtiöille. (
1
) Kyseisen päätöksen mukaan Sardinian autonomisen alueen (jäljempänä autonominen alue) Italiassa käyttöön ottama tukijärjestelmä lentoliikenteen kehittämiseksi ei ollut sardinialaisille lentoaseman pitäjille, vaan asianomaisille lentoyhtiöille myönnettyä valtiontukea.
Autonominen alue antoi 13.4.2010 lain nro 10/2010, (
2
) jonka Italia ilmoitti myöhemmin komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja jolla sallittiin saaren lentoasemien rahoitus lentoliikenteen kehittämiseksi muun muassa Sardiniaan suuntautuvien lentoyhteyksien kausiluontoisuuden vähentämisen avulla. Tämä laki on pantu täytäntöön useilla autonomisen alueen toimeenpanoviranomaisen toteuttamilla toimenpiteillä, joihin kuuluu 29.7.2010 tehty alueneuvoston päätös nro 29/36 (jäljempänä yhdessä lain nro 10/2010 merkityksellisten säännösten kanssa riidanalaiset toimenpiteet). Riidanalaisissa toimenpiteissä säädettiin muun muassa siitä, että lentoaseman pitäjät tekevät lentoyhtiöiden kanssa sopimuksia saaren lentoliikenteen parantamiseksi ja sen edistämiseksi matkailukohteena. Niillä määritettiin lisäksi, millä edellytyksillä ja millä ehdoilla autonominen alue korvaisi lentoaseman pitäjille lentoyhtiöille tällaisten sopimusten nojalla maksetut summat.
Komissio teki 29.7.2016 päätöksen, jossa se totesi riidanalaisilla toimenpiteillä käyttöön otetun tukijärjestelmän osittain sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määräsi kyseessä olevat tuet perittäviksi takaisin edunsaajina olevilta lentoyhtiöiltä, joihin kantaja kuului. Tämä viimeksi mainittu vetosi kumoamiskanteensa tueksi useisiin kanneperusteisiin, jotka koskivat muun muassa valtiontuen käsitettä koskevia erilaisia oikeudellisia virheitä ja sitä, että saatu summa oli vähämerkityksinen.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi aluksi ensimmäisen kanneperusteen, joka koski SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista sen vuoksi, ettei komissio ei ollut osoittanut valtiontuen olemassaoloa, koska se ei ollut tutkinut, oliko lentoaseman pitäjä toiminut yksityisen markkinataloustoimijan tavoin.
Toisin kuin kantaja väittää, kantajan riitauttaman edun taustalla oli nimittäin autonominen alue pikemminkin kuin lentoaseman pitäjät. Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti tältä osin ensinnäkin, että lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille sopimusten nojalla suorittamat maksut merkitsivät valtion varojen käyttämistä, koska autonomisen alueen lentoaseman pitäjille maksamat varat olivat olleet varoja, joita käytettiin näihin maksuihin, kantajan saama maksu mukaan lukien. Tämän päätelmän tueksi unionin yleinen tuomioistuin tukeutui pääasiallisesti riidanalaisissa toimenpiteissä säädettyjen niiden yksityiskohtaisten sääntöjen tarkasteluun, jonka tarkoituksena oli, että alue maksaa takaisin maksut, jotka lentoaseman pitäjät ovat suorittaneet lentoyhtiöille tehtyjen sopimusten perusteella. Unionin yleinen tuomioistuin totesi siten sellaisen valvontamekanismin olemassaolon, jonka mukaan maksettujen varojen takaisinmaksu edellytti sellaisten kirjanpitokertomusten ja tositteiden esittämistä, joilla osoitettiin, että sopimukset, joiden nojalla maksut oli suoritettu, olivat lain nro 10/2010 tavoitteiden mukaisia ja että ne oli pantu asianmukaisella tavalla täytäntöön. Kantaja oli lisäksi itse todennut, että aluehallinto oli maksun ”rahoittaja”.
Siltä osin kuin toiseksi on kyse siitä, voidaanko autonomisen alueen katsoa olevan vastuussa lentoaseman pitäjien lentoyhtiöiden kanssa tekemistä sopimuksista ja näille viimeksi mainituille suoritetuista maksuista, unionin yleinen tuomioistuin totesi, että valtion edun myöntämiseen kohdistaman valvonnan taso, sellaisena kuin se ilmenee muun muassa kyseessä olevan toimenpiteen asiayhteydestä, sen laajuudesta, sisällöstä tai sen sisältämistä edellytyksistä, on myös otettava huomioon sen määrittämiseksi, ovatko viranomaiset osallistuneet toimenpiteen toteuttamiseen, sillä muutoin myönnetyn edun ei voida katsoa johtuvan niistä. Tutkiessaan riidanalaista päätöstä näiden kriteerien valossa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että käsiteltävässä asiassa sen valvonnan taso, jota autonominen alue kohdisti varojen myöntämiseen lentoyhtiöille, osoitti oikeudellisesti riittävällä tavalla sen osallistumisen varojen käyttöön antamiseen. Vaikka laissa nro 10/2010 ei säädetty kunkin lentoaseman pitäjän saamien varojen myöntämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, on kuitenkin niin, että aluehallinnon tämän lain nojalla tekemät päätökset mahdollistivat sen, että autonominen alue voi valvoa tiukasti niiden lentoaseman pitäjien toimintaa, jotka ovat päättäneet hakea riidanalaisessa tukijärjestelmässä säädettyjä rahoitustoimenpiteitä, joko siten, että niiden toimintasuunnitelmat on hyväksyttävä etukäteen tai sellaisten edellytysten avulla, joita kyseisten lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille maksamien summien palauttamiselle on asetettu. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan se, että autonominen alue harjoittaa tällaista valvontaa, osoittaa, että kyseessä olevat rahoitustoimet olivat siitä johtuvia, eikä tätä päätelmää voida kyseenalaistaa sillä, että lentoaseman pitäjille on annettu mahdollisuus hakea tai olla hakematta varoja alueelta niille ominaisten taloudellisten näkökohtien perusteella, eikä sillä, että tietty lentoaseman pitäjä on väitetysti julkinen yritys. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi päätöksen, jossa komissio katsoi, että lentoaseman pitäjiä voitiin pitää välittäjinä autonomisen alueen ja lentoyhtiöiden välillä, koska ne olivat siirtäneet alueelta saadut varat kokonaisuudessaan eteenpäin ja toimineet näin ollen niiden ohjeiden mukaisesti, joita ne olivat saaneet autonomiselta alueelta tämän hyväksymien toimintasuunnitelmien avulla.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio oli perustellusti jättänyt tutkimatta lentoyhtiöiden ja lentoaseman pitäjien väliset liiketoimet markkinatalouden ehdoin toimivan yksityisen toimijan kriteerin kannalta. Kyseiset lentoaseman pitäjät, jotka eivät olleet autonomisen alueen omistuksessa, olivat nimittäin pääasiallisesti vain panneet täytäntöön autonomisen alueen käyttöön ottaman riidanalaisen tukijärjestelmän. Näin ollen kantajan esittämät seikat, jotka koskevat sen ja yhden lentoaseman pitäjän tekemän sopimuksen lisääntynyttä kannattavuutta, ovat vailla merkitystä. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin täsmensi, että kantajan osallistumisesta sellaisen edistämiskampanjan rahoittamiseen, jonka johdosta suoritettiin maksu riidanalaisten toimenpiteiden nojalla, ei missään tapauksessa voida päätellä, että kantajan saaman maksun perusteella olisi myönnetty mitään etua, koska vaikka kantaja ja autonominen alue kyseisen lentoaseman pitäjän välityksellä rahoittivat yhdessä kyseisen kampanjan, ne eivät osallistuneet siihen vastaavissa olosuhteissa.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi toisen kanneperusteen, joka koski SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista siltä osin kuin komissio ei ollut osoittanut, että valittajan saama tuki vääristi tai uhkasi vääristää kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin ensinnäkin sulki pois sen, että kantaja voisi tehokkaasti vedota sen tietyltä lentoaseman pitäjältä saaman maksun rajalliseen määrään, koska sen väite, jonka mukaan tuen olemassaoloa olisi pitänyt tutkia tällaisen lentoaseman pitäjän tasolla, oli jo hylätty perusteettomana. Lisäksi siinä tapauksessa, että kantaja olisi tällä tavoin pyrkinyt riitauttamaan riidanalaisten toimenpiteiden luokittelun asetuksen N:o 2015/1589 (
3
) 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetuksi tukijärjestelmäksi, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tällainen väite on jätettävä tutkimatta, koska sitä ei esitetty kannekirjelmässä riittävän selvästi ja täsmällisesti. Joka tapauksessa tämä väite ei voinut menestyä, koska lentoaseman pitäjät toimivat riidanalaisen tukijärjestelmän täytäntöönpanossa vain välittäjinä eikä niillä näin ollen ollut harkintavaltaa kyseessä olevan tuen olennaisten osatekijöiden määrittämisessä ja sen myöntämisen asianmukaisuuden määrittämisessä. Tällainen tehtävä kuului autonomisen alueen alueelliselle täytäntöönpanoviranomaiselle. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio oli perustellut riittävästi sitä, miksi tuensaajat saivat tukijärjestelmästä huomattavaa etua kilpailijoihinsa verrattuna ja miksi tukijärjestelmä oli omiaan hyödyttämään huomattavalla tavalla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan osallistuvia yrityksiä.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kolmannen kanneperusteen, joka koski virhettä siinä, ettei komissio selvittänyt sitä, oliko kantajan saama maksu asetuksessa N:o 1998/2006 (
4
) tarkoitettu vähämerkityksinen tuki. Muistutettuaan, että komissio voi tukijärjestelmän tarkastelun yhteydessä vain tarkastella kyseessä olevan järjestelmän ominaisuudet eikä se ole velvollinen arvioimaan tällaisen järjestelmän nojalla jokaisessa yksittäistapauksessa myönnettyä tukea, unionin yleinen tuomioistuin korosti, että kansallisten viranomaisten tehtävänä on tarkistaa jokaisen sellaisen yrityksen yksittäinen tilanne, jota takaisinperintä koskee. Tästä seuraa sen mukaan, ettei komission tehtävänä ollut esillä olevassa asiassa tutkia sitä, oliko kantajan saama maksu mahdollisesti vähämerkityksinen, joten kantajan tältä osin esittämät väitteet ovat tehottomia. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös, että kantajan yksilöiminen tuensaajaksi riidanalaisen päätöksen päätösosassa ei vaikuttanut Italian viranomaisille tältä osin kuuluviin velvollisuuksiin.
(
1
)	Valtiontuesta SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – korvaukset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista Sardinian lentoasemille 29.7.2016 annettu komission päätös (EU) 2017/1861 (EUVL 2017, L 268, s. 1).
(
2
)	Legge regionale no 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (lentoliikenteen kehittämistoimia koskeva alueellinen laki nro 10) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nro 12, 16.4.2010) (jäljempänä laki nro 10/2010).
(
3
)	Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9).
(
4
)	[SEUT 107 ja 108] artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen 15.12.2006 annettu komission asetus (EY) N:o 1998/2006 (EUVL 2006, L 379, s. 5).