61991CJ0197_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-197/91,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Pretura Circondariale di Cuneo, in het aldaar aanhangige geding tussen
Frutticoltori Associati Cuneesi, soc. coop. a.r.l. (FAC)
en
Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (Asprofrut),
Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (AIMA),
om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van de beschikkingen van de Commissie 89/627/EEG van 15 november 1989 (PB 1989, L 359, blz. 23) en 90/213/EEG van 19 april 1990 (PB 1990, L 113, blz. 32) betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, alsmede over de uitlegging van bepaalde algemene beginselen van de communautaire rechtsorde,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. N. Kakouris, kamerpresident, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, M. Diez de Velasco en P. J. G. Kapteyn, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° Frutticoltori Associati Cuneesi, vertegenwoordigd door E. Cappelli en P. De Caterini, advocaten te Rome,
° de Griekse regering, vertegenwoordigd door V. Kontalaimos, adjunct-juridisch adviseur bij de juridische dienst van de staat, als gemachtigde,
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. de March, juridisch adviseur, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Frutticoltori Associati Cuneesi, van de Helleense regering en van de Commissie ter terechtzitting van 12 november 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 decelber 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 5 juli 1991, ingekomen bij het Hof op 29 juli 1991, heeft de Pretore di Cuneo krachtens artikel 177 EEG-Verdrag prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van beschikking 89/627/EEG van de Commissie van 15 november 1989 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1989, L 359, blz. 23), zoals gewijzigd bij beschikking 90/213/EEG van 19 april 1990 (PB 1990, L 113, blz. 32), alsmede over de uitlegging van bepaalde algemene beginselen van de communautaire rechtsorde.
2 Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 194, blz. 13), bepaalt in artikel 1, dat de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: "EOGFL") de restituties bij uitvoer naar derde landen alsook de interventies ter regulering van de landbouwmarkten financiert. Luidens artikel 3 van deze verordening worden de interventies gefinancierd volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten. Artikel 4 van de verordening bepaalt, dat de Lid-Staten de diensten en organen aanwijzen die deze uitgaven verrichten.
3 De Lid-Staten moeten maatregelen treffen ter voorkoming en bestrijding van onregelmatigheden en deze maatregelen ter kennis brengen van de Commissie. Zij moeten de ten gevolge van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terugvorderen. Luidens artikel 8, lid 2, van de verordening komen bedragen waarvan de terugvordering uitblijft ten laste van de Gemeenschap, behalve wanneer de nalatigheid of onregelmatigheid aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten is.
4 De communautaire bepalingen inzake de gemeenschappelijke marktordening in de sector groenten en fruit zijn neergelegd in verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad van 18 mei 1972 (PB 1972, L 118, blz. 1).
5 In dit wettelijk kader is het hoofdgeding gesitueerd. Na te hebben geconstateerd dat de door de Italiaanse autoriteiten in 1987 verrichte controles op het functioneren van de verenigingen van groente- en fruittelers in aantal en omvang ontoereikend waren om de situatie met de vereiste betrouwbaarheid te kunnen evalueren, heeft de Commissie bij beschikking 89/627 financiering van 5 % van de door Italië gedeclareerde uitgaven geweigerd. Bij gebreke van tegenbewijs van de Italiaanse autoriteiten heeft de Commissie bij beschikking 90/213 deze financiële correctie bevestigd.
6 Ingevolge deze beschikking heeft het Italiaanse interventieorgaan AIMA alle betrokken telersverenigingen om terugstorting verzocht van 5 % van het totale bedrag van de in 1987 uitbetaalde financiële vergoedingen. Een van deze verenigingen, de Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (hierna: "Asprofrut"), deelde daarop haar leden mee, de rekening-courant waarover de betrekkingen tussen elk lid en de vereniging zelf worden afgewikkeld, rechtstreeks te hebben gedebiteerd met een bedrag gelijk aan 5 % van de in 1987 betaalde vergoedingen voor uit de markt genomen produkten.
7 Een van deze leden, Frutticoltori Associati Cuneesi (hierna: "FAC"), achtte de terugvordering door Asprofrut niet gerechtvaardigd, daar haar geen onregelmatigheid viel te verwijten, noch wat haar functioneren als telersvereniging betreft, noch wat de door haar verrichte transacties betreft. Zij daagde Asprofrut voor de Pretura Circondariale di Cuneo, die besloot de behandeling van zaak te schorsen en het Hof de volgende twee prejudiciële vragen te stellen:
"a) Zijn de beschikkingen 89/627/EEG van 15 november 1989 (PB 1989, L 359) en 90/213/EEG van 19 april 1990 (PB 1990, L 113) van de Commissie van de Europese Gemeenschappen geldig in het licht van de communautaire bepalingen inzake de begroting en de financiële betrekkingen tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten, voor zover zij een bedrag van 20 920 524 089 LIT ter zake van door de telersverenigingen in de sector groenten en fruit toegekende financiële vergoedingen ten laste van de Italiaanse Staat brengen?
b) Is het voornemen van de Italiaanse autoriteiten om het vaste bedrag dat ter zake van de financiële vergoeding voor uit de markt genomen produkten bij de goedkeuring van de rekeningen 1987 door het EOGFL, afdeling Garantie, ten laste van de Italiaanse Staat is gebracht, op alle telersverenigingen in de sector groenten en fruit zonder onderscheid te verhalen, verenigbaar met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht inzake de wettigheid van het bestuurshandelen en de bescherming van de rechten van de verdediging, en met de algemene beginselen inzake de controle op de communautaire uitgaven in de landbouwsector en de aansprakelijkheid van groente- en fruittelers en hun verenigingen?"
8 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De eerste vraag
9 De Griekse regering betwist de ontvankelijkheid van de eerste vraag, betreffende de geldigheid van de goedkeuringsbeschikkingen. Deze beschikkingen komen volgens een bijzondere procedure tot stand en worden definitief wanneer zij niet krachtens artikel 173 EEG-Verdrag zijn aangevochten. Na het verstrijken van de in artikel 173 EEG-Verdrag bepaalde termijn kan de geldigheid van deze beschikkingen niet meer ter discussie worden gesteld vanwege de praktische moeilijkheden die een ongeldigverklaring van definitief geworden rekeningen zou meebrengen.
10 Volgens artikel 177, sub b, EEG-Verdrag is het Hof bevoegd uitspraak te doen over de geldigheid van handelingen van de instellingen van de Gemeenschap, indien hierom wordt verzocht door een nationale rechter voor wie een vraag te dien aanzien is opgeworpen. Deze bevoegdheid van het Hof heeft enkel tot doel, de justitiabelen te beschermen tegen de toepassing van een onwettige handeling in een geding voor de nationale rechter, zonder dat daarbij echter kan worden getornd aan de handeling zelf, die door het verstrijken van de in artikel 173 gestelde termijn onaantastbaar is geworden.
11 De Commissie betwist de relevantie van de eerste vraag. Zij stelt, dat de terugvorderingsplicht voortvloeit uit artikel 8 van verordening nr. 729/70 en volkomen losstaat van eventueel in een goedkeuringsbeschikking vastgestelde onregelmatigheden of nalatigheden. Onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de goedkeuringsbeschikkingen, die uitsluitend de betrekkingen tussen de Commissie en de Lid-Staten betreffen, en anderzijds de terugvorderingsbesluiten, die de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de marktdeelnemers betreffen. Beschikkingen betreffende de goedkeuring van rekeningen hebben geen rechtsgevolgen jegens derden in het kader van geschillen over de terugvordering van onverschuldigde betalingen. Dientengevolge behoeft over de geldigheid van de litigieuze beschikkingen geen uitspraak worden gedaan.
12 In het kader van de samenwerking die artikel 177 EEG-Verdrag tussen de communautaire en de nationale rechter tot stand heeft gebracht, is het uitsluitend aan de nationale rechter om te beslissen, of het voor de oplossing van een bij hem aanhangig geschil dienstig is een vraag te stellen met betrekking tot de geldigheid van een besluit van de Commissie.
13 Gelet hierop moet op de eerste vraag worden ingegaan.
14 FAC betwist de geldigheid van de beschikkingen van de Commissie met het betoog, dat deze ten onrechte uitgaan van een objectieve aansprakelijkheid van de telersverenigingen voor niet nader bepaalde handelingen van niet-geïdentificeerde personen. De Griekse regering voegt eraan toe, dat de officiële boekhoudregels, die nauwkeurige boeking en verantwoording van elke post voorschrijven, ook van toepassing zijn op het EOGFL, dat een aparte afdeling op de gemeenschapsbegroting vormt. De door de Commissie eenzijdig besloten forfaitaire vermindering komt bijgevolg neer op een financiële sanctie, waarin verordening nr. 729/70 niet voorziet.
15 Dit betoog kan niet worden gevolgd.
16 Volgens vaste rechtspraak (arresten van 25 februari 1988, zaak 327/85, Nederland/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 1065, r.o. 24, en 8 januari 1992, zaak C-197/90, Italië/Commissie, Jurispr. 1992, blz. I-1, r.o. 38) kan de Commissie op grond van de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 alleen die bedragen ten laste van het EOGFL brengen, die conform de gemeenschapsbepalingen zijn betaald. Stelt het gemeenschapsrecht de uitbetaling van steun afhankelijk van de vervulling van bepaalde controleformaliteiten, dan is steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, bijgevolg niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht. Ingevolge artikel 8, lid 1, van de verordening moeten de Lid-Staten controleren, of ter zake geen onregelmatigheden of nalatigheden zijn begaan.
17 Aangezien zij constateerde dat Italië de vereiste controles niet had verricht en bijgevolg zijn communautaire verplichtingen niet was nagekomen, heeft de Commissie bij de litigieuze beschikkingen de door Italië gedeclareerde financiële vergoedingen met 5 % verminderd. Volgens de rechtspraak van het Hof is een forfaitaire vermindering gerechtvaardigd, ingeval de nationale autoriteiten onvoldoende controle hebben verricht (arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 39).
18 Gelet hierop wordt de geldigheid van de beschikkingen ten onrechte bestreden met het betoog, dat de Commissie van een objectieve aansprakelijkheid van de marktdeelnemers zou zijn uitgegaan of een niet in verordening nr. 729/70 voorziene financiële sanctie zou hebben opgelegd.
19 Op de eerste vraag moet bijgevolg worden geantwoord, dat bij onderzoek van de vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de beschikkingen 89/627 en 90/213 van de Commissie kunnen aantasten.
De tweede vraag
20 De tweede vraag strekt ertoe te vernemen, of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een Lid-Staat van alle telersverenigingen onverschuldigd betaalde steunbedragen terugvordert, wanneer bij geen van deze verenigingen enige nalatigheid is vastgesteld.
21 In dit verband merkt FAC op, dat in geval van terugvordering de bevoegde autoriteiten gebonden zijn aan de algemene beginselen die de nationale en de communautaire rechtsorde gemeen hebben, zoals de wettigheid van het optreden van het bestuur en de inachtneming van de rechten van de verdediging.
22 Volgens de Commissie staat het gemeenschapsrecht eraan in de weg dat systematisch, zonder onderscheid en op forfaitaire basis steunbedragen van alle telersverenigingen wordt teruggevorderd, wanneer de individuele aansprakelijkheid van elke vereniging niet is vastgesteld. De in het hoofdgeding omstreden financiële correctie is het gevolg van de tekortkomingen van de Italiaanse autoriteiten in de uitoefening van hun controleplicht, zodat zij niet tot terugvordering van de uitgekeerde steunbedragen gerechtigd zijn.
23 In de eerste plaats zij erop gewezen, dat volgens artikel 8 van verordening nr. 729/70 de Lid-Staten overeenkomstig de vigerende nationale bepalingen de maatregelen treffen die voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun noodzakelijk zijn. Het Hof heeft evenwel gepreciseerd, dat de Lid-Staten deze taak uitoefenen met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen (arrest van 7 juli 1987, gevoegde zaken 89/86 en 91/86, Etoile Commerciale en CNTA, Jurispr. 1987, blz. 3005, r.o. 12).
24 Vervolgens moet worden geconstateerd, dat de gemeenschapsbepalingen inzake de gemeenschappelijke marktordening tot doel hebben, steun te verlenen aan alle telersverenigingen die aan de gestelde vereisten voldoen. Vaststaat, dat de bevoegde nationale autoriteiten in casu een financiële correctie hebben uitgevoerd zonder te hebben vastgesteld, dat de betrokken telersverenigingen niet aan de gemeenschapsrechtelijke vereisten hadden voldaan.
25 Gelet op het bovenstaande moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een Lid-Staat van alle telersverenigingen onverschuldigd betaalde steunbedragen terugvordert, wanneer geen nalatigheid is vastgesteld bij een van die verenigingen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
26 De kosten door de Griekse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de Pretore di Cuneo bij beschikking van 5 juli 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Bij onderzoek van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van de beschikkingen van de Commissie 89/627/EEG van 15 november 1989 en 90/213/EEG van 19 april 1990, betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven.
2) Het gemeenschapsrecht staat eraan in de weg, dat een Lid-Staat van alle telersverenigingen onverschuldigd betaalde steunbedragen terugvordert, wanneer geen nalatigheid is vastgesteld bij een van die verenigingen.