DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
12 mai 2016(*) (1)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Secteurs bovin et ovin – Correction financière forfaitaire – Correction ponctuelle – Articles 48 et 69 du règlement (CE) n° 1782/2003 – Droits spéciaux – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑384/14,
République italienne, représentée par Mmes G. Palmieri et B. Tidore, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Rossi et D. Bianchi, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision d’exécution 2014/191/UE de la Commission, du 4 avril 2014, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 104, p. 43), en tant qu’elle exclut certaines dépenses effectuées par la République italienne,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. S. Frimodt Nielsen, président, F. Dehousse et A. M. Collins (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 10 décembre 2015,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1        Lors de la période pertinente pour les faits de l’espèce, le règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1), constituait le règlement de base pour le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (ci-après pris ensemble ou, selon le cas, séparément le « Fonds ») créés dans le cadre de ce même règlement. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 1290/2005, le Fonds finance, en gestion partagée entre les États membres et l’Union européenne, les paiements directs aux agriculteurs prévus dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), effectués conformément au droit de l’Union.
2        Dans le cadre de la réforme de la PAC, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (CE) n° 1782/2003, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la PAC et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1), ce qui a notamment conduit à l’instauration d’un nouveau régime d’aide au revenu des agriculteurs qui était dénommé, à l’article 1er, deuxième tiret, de ce règlement, le « régime de paiement unique ». Ce régime regroupait un certain nombre de paiements directs versés aux agriculteurs au titre de différents régimes de soutien ayant existé jusqu’alors. Ainsi qu’il était exposé à son considérant 24, le règlement n° 1782/2003 visait à permettre la transition du soutien à la production vers le soutien au producteur par la réduction progressive des paiements directs et l’introduction d’un régime d’aide au revenu découplée de la production.
3        Aux fins du paiement unique, l’article 37 du règlement n° 1782/2003 prévoyait le calcul d’un montant de référence ; celui-ci était égal à la moyenne des aides qui avaient été touchées par l’agriculteur, en vertu de l’ancien système de soutien, au cours des trois dernières années qui avaient précédé la réforme.
4        Selon l’article 43 du même règlement, intitulé « Détermination des droits au paiement », le montant de référence était ensuite divisé par la superficie exploitée en moyenne pendant cette période. Le paragraphe 1 de cette disposition était formulé comme suit :
« Sans préjudice de l’article 48, tout agriculteur bénéficie d’un droit au paiement par hectare qui est calculé en divisant le montant de référence par le nombre moyen calculé sur trois ans de l’ensemble des hectares qui a donné droit, au cours de la période de référence, aux paiements directs dont la liste figure à l’annexe VI.
Le nombre total de droits au paiement est égal au nombre moyen d’hectares susmentionné […] »
5        L’article 47 du règlement n° 1782/2003, intitulé « Paiements donnant naissance à des droits au paiement soumis à des conditions spéciales », prévoyait certains droits spéciaux dérogeant à l’article 43 du même règlement. Il disposait à son paragraphe 1 :
« Par dérogation aux articles 43 et 44, les montants suivants, qui découlent de paiements accordés au cours de la période de référence, sont intégrés au montant de référence conformément aux conditions prévues à l’article 48 et à l’annexe VII, point C […] »
6        Les conditions établies par l’article 48 du même règlement étaient énoncées comme suit :
« L’agriculteur qui a bénéficié de paiements visés à l’article 47 et qui, au cours de la période de référence, ne possédait pas d’hectares au sens de l’article 43, ou dont le montant du droit par hectare est supérieur à 5 000 euros peut prétendre à un droit de paiement, respectivement :
a)      égal au montant de référence correspondant aux paiements directs dont il a bénéficié au cours de la période moyenne de trois ans ;
b)      pour chaque tranche de 5 000 euros ou fraction du montant de référence correspondant aux paiements directs dont il a bénéficié au cours de la période moyenne de trois ans. »
7        L’article 64 du règlement n° 1782/2003 prévoyait, dans le cadre de la mise en œuvre partielle du régime de paiement unique, la possibilité pour les États membres de décider, au plus tard le 1er août 2004, d’appliquer, au niveau national ou régional, le régime de paiement unique dans des conditions spécifiques.
8        C’est dans ce cadre que l’article 69 du règlement n° 1782/2003, intitulé « Mise en œuvre facultative en ce qui concerne des types particuliers d’agriculture et la production de qualité », accordait aux États membres la possibilité de retenir jusqu’à 10 % de la composante des plafonds nationaux de chaque secteur de produits afin d’effectuer un paiement supplémentaire pour certains types d’agriculture. Il prévoyait :
« Les États membres peuvent conserver jusqu’à 10 % de la composante des plafonds nationaux visés à l’article 41 qui correspond à chaque secteur visé à l’annexe VI. En ce qui concerne les secteurs des grandes cultures, de la viande bovine et de la viande ovine et caprine, cette mesure est prise en compte pour l’application des pourcentages maximaux fixés aux articles 66, 67 et 68 respectivement.
Dans ce cas, et dans les limites du plafond fixé conformément à l’article 64, paragraphe 2, l’État membre concerné effectue, sur une base annuelle, un paiement supplémentaire aux agriculteurs, dans le secteur ou les secteurs visés par ladite mesure.
Le paiement supplémentaire est octroyé pour des types particuliers d’agriculture qui sont importants pour la protection ou l’amélioration de l’environnement ou pour l’amélioration de la qualité et de la commercialisation des produits agricoles dans des conditions que la Commission devra définir conformément à la procédure visée à l’article 144, paragraphe 2. »
Antécédents du litige
9        Par un courrier du 25 juin 2008, la Commission européenne a informé la République italienne que ses services effectueraient une enquête, référencée NAC/2008/204/IT, en Italie, du 1er au 5 septembre 2008, afin de vérifier, d’une part, l’application de l’article 69 du règlement n° 1782/2003 dans les secteurs bovin et ovin et, d’autre part, le calcul et le contrôle des droits aux paiements soumis à des conditions spéciales au sens de l’article 47 du même règlement.
10      Par un courrier du 27 janvier 2009, la Commission a communiqué à la République italienne, sur le fondement de l’article 11 du règlement (CE) n° 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171, p. 90), ses observations résultant de l’enquête NAC/2008/204/IT et a demandé des informations supplémentaires. La Commission considérait que les obligations découlant de la réglementation de l’Union pouvaient ne pas avoir été complètement remplies et qu’il convenait de prendre des mesures de correction, mentionnées en annexe, afin d’assurer le respect futur de ces obligations. Elle demandait à être informée des mesures correctives déjà prises et de celles envisagées, accompagnées d’un planning de leur mise en œuvre. Enfin, la Commission informait la République italienne qu’elle pourrait proposer l’exclusion du financement d’une partie des dépenses financées par le FEOGA et le Fonds, section « Garantie », conformément à la procédure d’apurement de conformité prévue à l’article 31 du règlement n° 1290/2005.
11      Par courriers du 31 décembre 2008 et du 3 avril 2009, la République italienne a fait part à la Commission de ses observations sur la communication du 27 janvier 2009.
12      Par lettre du 22 décembre 2010, la Commission a invité la République italienne à une réunion bilatérale, en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 885/2006, afin de discuter de tous les aspects relatifs à la gestion et au contrôle des mesures de soutien, au sujet desquels elle maintenait les conclusions de sa communication du 27 janvier 2009. La République italienne a répondu à l’invitation par courriers des 26 janvier et 2 février 2011.
13      La réunion bilatérale a eu lieu le 8 février 2011. La Commission a établi un procès-verbal de la réunion, daté du 23 juin 2011, énumérant les différents points sur lesquels elle considérait que le système de gestion et de contrôle des mesures de soutien mis en place par les autorités italiennes présentait des faiblesses et demandant des informations et des documents supplémentaires.
14      Après que la République italienne a fourni des réponses et des documents, la Commission lui a transmis le 13 décembre 2012 une notification formelle, telle que prévue par l’article 11, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 885/2006, dans laquelle elle considérait non conforme sa mise en œuvre du régime des paiements supplémentaires prévus à l’article 69 du règlement n° 1782/2003 et des droits au paiement spéciaux prévus aux articles 43 et 48 du même règlement, pour les années 2007 à 2009. Au titre de ces différents régimes, la Commission envisageait des corrections financières forfaitaires s’élevant à 6 905 320,06 euros.
15      Par courrier du 4 février 2013, la République italienne a décidé de soumettre à l’organe de conciliation prévu par l’article 12 du règlement n° 885/2006 les différents points relevés par la Commission dans la notification formelle du 13 décembre 2012.
16      L’organe de conciliation a entendu les parties et a arrêté le 26 juin 2013 son rapport final qui leur a été transmis le 1er juillet 2013. Dans les conclusions de ce rapport, l’organe de conciliation a constaté qu’il n’était que partiellement possible de rapprocher les points de vue des parties. Il a invité les services de la Commission à tenir compte des situations évoquées dont, d’une part, les régions dans lesquelles l’Agenzia per le erogazioni in agricultura (AGEA, Agence pour l’octroi d’aides dans le secteur agricole) avait agi en tant qu’organisme payeur et avait effectué des contrôles sur place et, d’autre part, les régions ayant leur propre organisme payeur.
17      Par un courrier du 3 janvier 2014, la Commission a communiqué à la République italienne son avis définitif sur l’apurement des comptes en cause. Elle maintenait sa position exprimée dans la communication du 13 décembre 2012 et proposait une correction de 6 905 320,06 euros.
18      Le 10 février 2014, la Commission a établi un rapport de synthèse concernant les résultats de ses vérifications dans le contexte de la procédure d’apurement de conformité, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la PAC (JO L 160, p. 103) et à l’article 31 du règlement n° 1290/2005 (ci-après le « rapport de synthèse »). Pour la République italienne, elle a retenu une correction financière nette, tenant compte de l’impact des corrections appliquées sur les mêmes dépenses dans le cadre d’une autre enquête afin d’éviter les doubles corrections, s’élevant à 6 886 713,03 euros.
19      Par sa décision d’exécution 2014/191/UE, du 4 avril 2014, écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 104, p. 43, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a écarté du financement de l’Union, par des corrections financières, un certain nombre de montants qui concernaient la République italienne.
20      D’une part, dans le cadre du régime de soutien direct des agriculteurs (ovins et bovins), la Commission a appliqué une correction financière forfaitaire à hauteur de 5 %, représentant un montant total de 5 026 453,43 euros à écarter du financement de l’Union en raison de déficiences détectées dans les contrôles clés du régime des paiements supplémentaires prévus à l’article 69 du règlement n° 1782/2003. D’autre part, dans le cadre de la même enquête, la Commission a appliqué une correction ponctuelle distincte de 1 860 259,60 euros en raison de la détermination et de l’attribution indues de droits au paiement spéciaux prévus aux articles 43 et 48 du règlement n° 1782/2003.
Procédure et conclusions des parties
21      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 juin 2014, la République italienne a introduit le présent recours.
22      Sur proposition du rapport du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
23      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 10 décembre 2015.
24      La République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée en ce qu’elle lui applique des corrections financières de 5 026 453,43 et de 1 860 259,60 euros ;
–        condamner la Commission aux dépens.
25      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        condamner la République italienne aux dépens.
En droit
26      La République italienne invoque à l’encontre de la décision attaquée des moyens tenant, en substance, à la violation des règles de l’Union en matière de PAC, à la violation des formes substantielles en raison d’un défaut de motivation, ainsi qu’à la violation de plusieurs principes généraux de droit de l’Union, dont les principes de proportionnalité, de légalité et de sécurité juridique, en ce que la Commission a appliqué des corrections financières, premièrement, dans le cadre de l’octroi des paiements supplémentaires au sens de l’article 69 du règlement n° 1782/2003 et, deuxièmement, dans le cadre de la détermination des droits spéciaux au sens des articles 47 et 48 du même règlement.
27      Au cours de l’audience, la République italienne a déclaré qu’elle renonçait à se prévaloir du moyen tiré de l’application erronée de la correction forfaitaire de 3 477 225 euros en ce qu’elle reposait sur le non-respect des critères d’agrément d’un organisme payeur. Dès lors, l’objet du présent litige se limite à la légalité de l’application par la Commission des articles 47, 48 et 69 du règlement n° 1782/2003 pour fonder les corrections financières de respectivement 1 860 259,60 euros et 5 026 453,43 euros.
Considérations de principe
28      Au préalable, il convient de rappeler que le FEOGA et le Fonds ne financent que les dépenses effectuées conformément au droit de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts du 8 mai 2003, Espagne/Commission, C‑349/97, Rec, EU:C:2003:251, point 45 ; du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec, EU:C:2005:103, point 32, et du 12 septembre 2012, Grèce/Commission, T‑356/08, EU:T:2012:418, point 12).
29      À cet égard, il résulte des règles relatives au FEOGA et au Fonds que les États membres sont tenus d’organiser un ensemble de contrôles administratifs et de contrôles sur place permettant d’assurer que les conditions matérielles et formelles d’octroi des aides sont correctement observées. Si l’organisation d’un tel ensemble de contrôles fait défaut ou si celle mise en place par un État membre est défaillante au point de laisser subsister des doutes quant à l’observation de ces conditions, la Commission est fondée à ne pas reconnaître certaines dépenses effectuées par l’État membre concerné (arrêts du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C‑8/88, Rec, EU:C:1990:241, points 20 et 21 ; du 14 avril 2005, Espagne/Commission, C‑468/02, EU:C:2005:221, point 36, et du 30 septembre 2009, Portugal/Commission, T‑183/06, EU:T:2009:370, point 31).
30      Il ressort également de la jurisprudence que, même si la réglementation pertinente relative à l’octroi des primes n’impose pas expressément aux États membres d’instaurer des mesures de surveillance et des modalités de contrôle telles que celles évoquées par la Commission lors de l’apurement des comptes du FEOGA et du Fonds, il n’en reste pas moins que cette obligation peut découler, le cas échéant implicitement, du fait que, en vertu des règles relatives au FEOGA et au Fonds, il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance (arrêts Espagne/Commission, point 29 supra, EU:C:2005:221, point 35 ; du 24 avril 2008, Belgique/Commission, C‑418/06 P, Rec, EU:C:2008:247, point 70, et du 4 septembre 2009, Autriche/Commission, T‑368/05, EU:T:2009:305, point 76).
31      S’agissant des règles concernant la charge de la preuve dans le domaine de l’apurement des comptes, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de la PAC, non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du Fonds (arrêts du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, Rec, EU:C:2001:4, points 7 à 9 ; du 1er juillet 2009, Espagne/Commission, T‑259/05, EU:T:2009:232, point 112, et Grèce/Commission, point 28 supra, EU:T:2012:418, point 13).
32      En effet, la gestion du financement du Fonds repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles de l’Union. Ce régime, fondé sur la confiance entre les autorités nationales et l’Union, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d’ailleurs matériellement dans l’impossibilité d’assurer. Seul l’État membre est en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l’élaboration des comptes du Fonds, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques (arrêts du 1er octobre 1998, Irlande/Commission, C‑238/96, Rec, EU:C:1998:451, point 30 ; du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑5/03, Rec, EU:C:2005:426, point 97, et du 17 octobre 2012, Espagne/Commission, T‑491/09, EU:T:2012:550, point 25).
33      C’est, en conséquence, à l’État membre qu’il incombe de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêt Grèce/Commission, point 28 supra, EU:T:2012:418, point 13).
34      L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système de contrôle fiable et opérationnel. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêts du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C‑253/97, Rec, EU:C:1999:527, point 7 ; Espagne/Commission, point 28 supra, EU:C:2003:251, point 48 ; du 12 juillet 2011, Slovénie/Commission, T‑197/09, EU:T:2011:348, point 40, et Grèce/Commission, point 28 supra, EU:T:2012:418, point 35).
35      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les moyens avancés par la République italienne au soutien du recours en ce qu’il vise les deux catégories de corrections financières appliquées dans la décision attaquée.
1. Sur les moyens relatifs à la correction forfaitaire de 5 % au titre des carences dans les contrôles portant sur les paiements supplémentaires prévus à l’article 69 du règlement n° 1782/2003
36      S’agissant de la correction forfaitaire de 5 % au titre des carences dans les contrôles portant sur les paiements supplémentaires prévus à l’article 69 du règlement n° 1782/2003, la République italienne fait valoir à l’encontre de la décision attaquée, d’une part, une « violation des exigences de forme consistant dans l’omission d’une motivation suffisante, d’une violation des principes fondamentaux de légalité, de sécurité juridique et de confiance légitime » et, d’autre part, une « violation du principe de proportionnalité ».
37      Toutefois, il convient de relever que, dans ses écritures, la République italienne s’est contentée d’invoquer, mais sans l’étayer par le moindre développement, la violation des principes généraux du droit de l’Union, dont, en particulier, ceux de légalité, de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.
38      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, la requête doit notamment contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. En outre, en vertu d’une jurisprudence constante, indépendamment de toute question de terminologie, cet exposé doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans avoir à solliciter d’autres informations. Il faut, en effet, que, pour qu’un recours soit recevable, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même, et ce afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice (voir arrêt du 27 septembre 2006, Roquette Frères/Commission, T‑322/01, Rec, EU:T:2006:267, point 208 et jurisprudence citée). Toujours selon une jurisprudence constante, tout moyen qui n’est pas suffisamment articulé dans la requête introductive d’instance doit être considéré comme irrecevable. Des exigences analogues sont requises lorsqu’un grief est invoqué au soutien d’un moyen. S’agissant d’une fin de non-recevoir d’ordre public, cette irrecevabilité peut être soulevée d’office par le Tribunal, au besoin (voir arrêt du 14 décembre 2005, Honeywell/Commission, T‑209/01, Rec, EU:T:2005:455, points 54 et 55 et jurisprudence citée).
39      Au regard de la jurisprudence constante rappelée au point 38 ci-dessus, le Tribunal constate d’office que les griefs énoncés au point 37 ci-dessus ne sont pas suffisamment étayés, en méconnaissance des dispositions de l’article 76, sous d), du règlement de procédure. Il convient donc de les écarter comme irrecevables.
40      Par conséquent, il y a lieu de considérer que la demande en annulation de la présente correction forfaitaire se fonde, en substance, sur un moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision attaquée et sur un moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité.
Sur le moyen tiré d’une insuffisance de motivation de la décision attaquée
41      La République italienne soutient que la correction forfaitaire qui lui a été appliquée relative aux paiements effectués au titre de l’article 69 du règlement n° 1782/2003 était fondée sur des carences relevées dans l’exécution des contrôles clés et secondaires par l’AGEA et donc limitées aux régions du Latium et des Abruzzes. Selon elle, la Commission n’a fait part de son intention d’étendre la correction à tous les autres organismes payeurs sur le territoire national qu’à la fin de la procédure administrative, à savoir dans la note du 13 décembre 2012 (voir point 14 ci-dessus). Ainsi, la République italienne n’aurait pas été associée au processus décisionnel de manière significative de sorte qu’elle n’aurait pas pu démontrer le caractère isolé de ces carences. Par conséquent, cette décision serait entachée d’une insuffisance de motivation.
42      La Commission conteste les arguments de la République italienne.
43      Il y a lieu de rappeler que l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêt du 29 avril 2004, Pays-Bas/Commission, C‑159/01, Rec, EU:C:2004:246, point 65 et jurisprudence citée).
44      Les décisions de la Commission en matière d’apurement des comptes du Fonds sont prises sur le fondement d’un rapport de synthèse ainsi que d’une correspondance entre la Commission et l’État membre concerné (arrêt du 14 mars 2002, Pays-Bas/Commission, C‑132/99, Rec, EU:C:2002:168, point 39). Dans ces conditions, la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge du Fonds une partie des dépenses déclarées doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du Fonds la somme litigieuse (arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C‑130/99, Rec, EU:C:2002:192, point 126).
45      En l’espèce, tout d’abord, il ressort du dossier que les autorités italiennes ont été associées au processus d’élaboration de la décision attaquée, et ce tout au long de la procédure administrative telle que détaillée aux points 9 à 18 ci-dessus. L’affirmation de la République italienne selon laquelle les organismes payeurs, autres que l’AGEA, n’étaient pas en mesure de participer à cette procédure n’est étayée par aucun élément de preuve. En tout état de cause, elle est dénuée de pertinence dès lors que les autorités italiennes ont pu intervenir et présenter des observations relatives à la qualité des contrôles dans d’autres régions pendant la procédure administrative, et notamment devant l’organe de conciliation.
46      Ensuite, le caractère national de l’enquête NAC/2008/204/IT ressort clairement de la lettre du 25 juin 2008 dans laquelle la Commission a indiqué que l’un des objectifs principaux de cette enquête était d’« évaluer la mise en œuvre de l’article 69 du règlement n° 1782/2003 dans les secteurs bovin et ovin ». De plus, la liste des éléments ciblés par la Commission et la liste de renseignements demandés auprès des autorités italiennes dans cette lettre portaient clairement sur le calcul, la réception et le traitement des réclamations ainsi que sur la qualité des contrôles administratifs, de manière générale et sans limitation territoriale. Certes, les observations de la Commission sur les contrôles effectués sur place, contenues dans la lettre du 27 janvier 2009, étaient nécessairement fondées sur les contrôles observés dans les régions du Latium et des Abruzzes, mais elles indiquaient, le cas échéant, les défaillances résultant de l’application erronée de la réglementation pertinente au niveau national. Par exemple, les services de la Commission ont pu constater l’inadéquation du calendrier des contrôles sur place dans la mesure où presque 100 % des contrôles ovins analysés pour les années de campagne 2006 et 2007 avaient été effectués hors de la période de détention en violation de l’article 34, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement n° 1782/2003 (JO L 141, p. 18).
47      En outre, il ressort clairement de l’invitation du 22 décembre 2010 à la réunion bilatérale du 8 février 2011, telle qu’adressée à la République italienne (voir point 12 ci-dessus), que les services de la direction générale de l’agriculture et du développement de la Commission (ci-après la « DG AGRI ») se sont expressément réservé le droit de proposer d’écarter du financement certaines dépenses relatives aux « secteurs concernés ». Ainsi, la Commission a constaté, dans les conclusions du procès-verbal de cette réunion, que les carences démontrées dans les contrôles clés et les contrôles secondaires « [pouvaient] avoir généré un risque pour le Fonds pour lequel des corrections financières pourraient être proposées conformément au document VI/5330/97 ». Cette conclusion a été reproduite dans la notification formelle du 13 décembre 2012 (voir point 14 ci-dessus), dans la mesure où la « DG AGRI maintient sa position selon laquelle la mise en œuvre du système des paiements supplémentaires prévus par l’article 69 révélait des carences significatives ».
48      Enfin, le point 11.2.5 du rapport de synthèse, qui résume la position de la Commission concernant la correction forfaitaire, indique ce qui suit :
« Dans leur demande de conciliation, les autorités italiennes contestent uniquement la correction financière proposée par la Commission concernant l’article 69 et notamment l’application de la correction financière de 5 % au niveau national et non pas uniquement au niveau de l’agence de paiement AGEA.
La DG AGRI a souligné qu’une partie seulement des observations [était] directement liée à la mauvaise qualité des contrôles observés sur place dans les régions Lazio et Abruzzo (qui dépendent de l’agence de paiement AGEA) et au manque de formation des contrôleurs (observation 1).
Les autres observations concernent :
–        l’insuffisance de contrôle des documents justificatifs ovins et bovins (observation 2),
–        le calendrier des contrôles sur place ovins et bovins (observations 5, 6 et 16),
–        le contrôle des critères d’éligibilité des ovins (observations 8 et 9),
–        la mise à jour et le format du registre des ovins (observations 12 et 13),
–        l’application incorrecte des sanctions pour les bovins (observation 18),
–        le délai dans l’émission des passeports et l’insuffisance du contrôle de la présence des passeports des bovins (observations 19 et 22),
–        l’identification des bovins (observation 21),
–        le registre de ferme et la concordance avec le nombre des bovins (observations 25 et 26),
et découlent, soit des instructions établies par AGEA Coordinamento, qui est l’organe de coordination au niveau national qui émet les instructions de contrôle qui doivent être appliquées uniformément par toutes les agences de paiement, soit du format des documents utilisés au niveau national, soit des chiffres concernant chaque région fournis par les autorités italiennes ou encore de l’ASL (Azienda Sanitaria Locale).
La plupart des défaillances ont affecté les paiements de l’ensemble de l’Italie et chaque défaillance prise séparément justifie à elle seule une correction financière de 5 %, notamment l’insuffisance de contrôles des documents justificatifs ovins et bovins, le calendrier des contrôles sur place ovins et bovins, la vérification des critères d’éligibilité des ovins, l’identification des bovins et l’absence d’un registre de ferme complet et l’absence de concordance avec le nombre des bovins.
Dès lors, la [DG AGRI] maintient sa position. Pour les années de campagne 2006, 2007 et 2008, des défaillances importantes persistaient au niveau des contrôles clés et secondaires […] »
49      Il s’ensuit que la Commission a expressément indiqué dans le rapport de synthèse les motifs de l’imputation à la République italienne d’une correction forfaitaire de 5 % de l’aide versée à cette dernière pendant la période couvrant les années de campagne 2006 à 2008. La décision attaquée renvoie expressément à ce rapport. Au considérant 6 de cette décision, il est indiqué que, pour chacun des cas qu’elle vise, l’évaluation des montants à écarter du financement de l’Union en raison de leur non-conformité avec les règles de l’Union a été communiquée par la Commission aux États membres dans le cadre du rapport de synthèse, en ce qui concerne les résultats de ses vérifications dans le contexte de la procédure d’apurement de conformité, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et à l’article 31 du règlement n° 1290/2005. Le rapport de synthèse constitue donc un document essentiel à la compréhension de la motivation de la décision attaquée, celle-ci ayant été adoptée sur cette base.
50      Dans la mesure où la République italienne prétend ne pas avoir eu connaissance de l’étendue nationale de la correction forfaitaire, il convient d’observer qu’elle a présenté des arguments à ce sujet même, pendant la procédure administrative, à tout le moins lors de la réunion bilatérale du 8 février 2011. En effet, la République italienne a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision en cause au sens de la jurisprudence citée au point 44 ci-dessus et elle connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre le montant litigieux à la charge du Fonds. Par conséquent, elle ne peut prétendre ignorer cette dimension nationale au moment de l’adoption de la décision attaquée. Par ailleurs, la République italienne n’identifie aucune imprécision qui l’aurait conduite à ne pas comprendre la décision attaquée.
51      Il résulte des constatations qui précèdent que la motivation de la décision attaquée répond aux exigences de l’article 296 TFUE. Le présent moyen doit donc être rejeté.
Sur le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité
52      La République italienne avance que la décision attaquée est contraire au principe de proportionnalité en ce que l’enquête NAC/2008/204/IT s’est entièrement focalisée sur l’AGEA et que la Commission a omis d’enquêter sur les contrôles qui étaient de la responsabilité d’autres organismes payeurs avant d’étendre au niveau national les constatations des carences dans les deux régions ciblées. D’une part, l’AGEA ne serait pas responsable des paiements supplémentaires pour l’ensemble du territoire national et, d’autre part, ces deux régions ne seraient pas statistiquement représentatives de la situation générale.
53      Lors de l’audience, la République italienne a confirmé, en réponse à des questions du Tribunal à ce sujet, que, par le présent moyen, elle ne soulevait aucun défaut d’instruction de la part de la Commission. En revanche, elle a indiqué mettre en cause, en substance, la fiabilité et la représentativité des contrôles sur place dans les deux régions contrôlées et la possibilité d’extrapoler les résultats desdits contrôles au niveau national sans que la Commission ait vérifié la situation dans d’autres régions.
54      La Commission conteste les arguments exposés par la République italienne.
55      S’agissant de la prétendue violation du principe de proportionnalité, il y a lieu de rappeler que ce principe, énoncé à l’article 5, paragraphe 4, TUE, fait partie des principes généraux du droit de l’Union et exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (voir, par analogie, arrêt du 8 juin 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, Rec, EU:C:2010:321, point 51 et jurisprudence citée).
56      Le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêts du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Rec, EU:C:1984:183, point 25, et du 19 juin 1997, Air Inter/Commission, T‑260/94, Rec, EU:T:1997:89, point 144).
57      Il convient également de rappeler qu’une correction arrêtée par la Commission conformément aux orientations qu’elle a adoptées en la matière tend à éviter la mise à la charge du Fonds de montants n’ayant pas servi au financement d’un objectif poursuivi par la réglementation de l’Union en cause et ne constitue pas une sanction (voir arrêt du 31 mars 2011, Grèce/Commission, T‑214/07, EU:T:2011:130, point 136 et jurisprudence citée). La jurisprudence a ainsi reconnu que les taux forfaitaires retenus dans les orientations permettaient à la fois le respect du droit de l’Union et la bonne gestion des ressources de l’Union ainsi que d’éviter que la Commission n’exerce son pouvoir discrétionnaire en imposant aux États membres des corrections démesurées et disproportionnées (arrêt du 10 septembre 2008, Italie/Commission, T‑181/06, EU:T:2008:331, point 234).
58      Selon une jurisprudence constante, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêts Espagne/Commission, point 28 supra, EU:C:2003:251, point 147 ; Grèce/Commission, point 32 supra, EU:C:2005:426, point 38 ; du 14 février 2008, Espagne/Commission, T‑266/04, EU:T:2008:37, point 105).
59      En ce qui concerne le type de correction appliquée en l’espèce, il y a lieu de rappeler que, à la lumière des orientations de la Commission établies dans le document VI/5330/97 qu’elle a adopté le 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie », lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par l’Union, une correction forfaitaire peut être envisagée (voir, en ce sens, arrêt du 18 septembre 2003, Royaume-Uni/Commission, C‑346/00, Rec, EU:C:2003:474, point 53).
60      En particulier, selon les lignes directrices figurant dans le document VI/5330/97, lorsqu’un État membre a effectué tous les contrôles clés, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 5 %, dans la mesure où il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que les risques de pertes pour le Fonds étaient significatifs.
61      Eu égard à l’argumentation de la République italienne, telle que précisée au point 53 ci-dessus, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, l’extrapolation d’une constatation relative à des défaillances dans le système de contrôle d’un État membre de certaines régions à d’autres régions n’est pas interdite par principe, mais doit toujours être justifiée par les faits (voir, en ce sens, arrêt du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, C‑344/01, Rec, EU:C:2004:121, point 61). Il résulte également des termes du document VI/5330/97 que la pratique de la Commission, qui consiste à appliquer le principe de l’extrapolation à l’ensemble du territoire d’un État membre, sauf dans la mesure où les faits indiquent que la portée des défaillances constatées est plus limitée, n’est pas interdite par principe, mais doit toujours être justifiée par les faits (voir arrêt Slovénie/Commission, point 34 supra, EU:T:2011:348, point 58 et jurisprudence citée).
62      Il convient également de rappeler que les données sur lesquelles la Commission s’appuie en décidant d’appliquer une telle extrapolation doivent constituer des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle peut éprouver à l’égard des contrôles ou des chiffres relatifs aux régions non contrôlées. Dans ce contexte, il appartient à l’État membre de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres, afin de démontrer que les doutes de la Commission n’étaient pas fondés. La simple référence au fait que la situation serait différente dans chaque région ne saurait suffire. L’État membre doit prouver concrètement que les systèmes de contrôle dans les régions non contrôlées n’étaient pas affectés par les mêmes défauts que ceux que la Commission avait constatés dans les régions contrôlées (voir, en ce sens, arrêts Allemagne/Commission, point 61 supra, EU:C:2004:121, points 64 et 65, et du 12 septembre 2007, Finlande/Commission, T‑230/04, EU:T:2007:259, points 160 et 161).
63      En l’espèce, il convient de rappeler que la République italienne ne conteste pas les constatations effectuées par la Commission dans les deux régions contrôlées. Elle se borne essentiellement à contester l’extrapolation de ces carences sur l’ensemble du territoire national. Il y a lieu de constater que le rapport de synthèse fait état, à de nombreuses reprises, de carences qui indiquaient des problèmes systémiques représentant un risque pour le Fonds, tels que la méthode retenue pour le contrôle du nombre d’animaux pendant la période de détention qui ne reflétait pas le nombre réel d’animaux présents au cours de cette période ou encore la pratique selon laquelle la présence de marques auriculaires n’était vérifiée que pour un certain pourcentage d’animaux. En effet, il ressort du point 11.2.5 du rapport de synthèse que la Commission a considéré qu’une partie seulement des défaillances constatées étaient directement liées à la mauvaise qualité des contrôles sur place, telle qu’observée dans les deux régions en cause, et que les autres défaillances « découl[ai]ent soit des instructions établies par AGEA Coordinamento, qui est l’organe de coordination au niveau national et qui émet les instructions de contrôle qui doivent être appliquées uniformément par toutes les agences de paiement, soit du format des documents utilisés au niveau national, soit des chiffres concernant chaque région fournis par les autorités italiennes ou encore de l’ASL (Azienda Sanitaria Locale) ».
64      En outre, il convient de rappeler que l’enquête NAC/2008/204/IT, annoncée dans la lettre du 25 juin 2008, ne se limitait pas aux contrôles sur place dans les deux régions. Il ressort clairement de cette lettre que l’enquête consisterait non seulement en des contrôles sur place, mais également en une étude approfondie des dossiers dans les locaux de l’organisme payeur. À cet égard, le projet de programme figurant dans ladite lettre consacrait trois jours (sur un total de cinq) aux discussions, aux présentations et aux contrôles des dossiers portant sur le système applicable en Italie aux paiements prévus par l’article 69 du règlement n° 1782/2003 et seulement deux jours aux contrôles sur place dans les régions ciblées.
65      C’est dans ce cadre que la Commission a conclu, au point 11.2.5 du rapport de synthèse, que « [l]a plupart des défaillances [avaient] affecté les paiements de l’ensemble de l’Italie et chaque défaillance prise séparément justifi[ait] à elle seule une correction forfaitaire de 5 %, notamment l’insuffisance de contrôles des documents justificatifs ovins et bovins, le calendrier des contrôles sur place ovins et bovins, la vérification des critères d’éligibilité des ovins, l’identification des bovins et l’absence d’un registre de ferme complet et l’absence de concordance avec le nombre de bovins ».
66      Eu égard aux éléments qui précèdent, force est de constater que la Commission n’a pas extrapolé les résultats des contrôles sur place opérés dans les deux régions en cause aux autres régions d’Italie, mais a trouvé, dans ces résultats, une confirmation de ses constatations plus générales, valables pour l’ensemble du territoire italien. Comme elle le relève à juste titre dans le mémoire en défense, les carences constatées lors de ces contrôles avaient un caractère systémique et ne pouvaient être limitées à des cas locaux dès lors qu’elles indiquaient un système de gestion et de contrôle défaillant. Il s’ensuit que la correction décidée n’est pas une correction ponctuelle, calculée par l’extrapolation de résultats issus des vérifications effectuées sur un échantillon de dossiers individuels de demande d’aide, au sens du sixième alinéa, sous b), de l’annexe 2 du document VI/5330/97, mais une correction forfaitaire représentant le risque de perte pour le budget de l’Union découlant d’irrégularités systémiques affectant les paiements supplémentaires au plan national, au sens du huitième alinéa de l’annexe 2 du document VI/5330/97.
67      Il y a lieu de conclure de ce qui précède que la Commission a ainsi avancé des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable, au sens de la jurisprudence citée au point 62 ci-dessus, qu’elle pouvait éprouver à l’égard des contrôles relatifs aux régions non contrôlées.
68      Par ailleurs, les arguments avancés par la République italienne ne sont pas susceptibles de remettre en cause les constatations générales opérées par la Commission à l’égard du système de contrôle italien, tel qu’exigé par cette jurisprudence citée.
69      Premièrement, la République italienne soutient que l’AGEA n’est pas responsable des paiements supplémentaires pour l’ensemble du territoire national, mais seulement de ceux relatifs aux régions dans lesquelles un organisme payeur correspondant n’a pas été mis en place. La Commission aurait donc erronément imputé à cet organisme la responsabilité pour la régularité de ces paiements mis en œuvre sur le territoire de différents organismes payeurs.
70      À cet égard, il convient de relever que les constatations factuelles figurant dans le rapport de l’organe de conciliation et qui ne sont pas contestées par la République italienne indiquent notamment que, à l’époque des faits, a) pour certaines régions, l’AGEA était l’organisme payeur, mais également l’organisme de coordination national ; b) les instructions nationales et les lignes directrices, contraignantes pour tous les organismes payeurs émanaient du ministre et de l’organisme de coordination ; c) dans certaines régions, l’AGEA avait délégué les contrôles aux autorités régionales et, dans d’autres, elle effectuait les contrôles ; d) les régions du Latium et des Abruzzes étaient sous la responsabilité de l’AGEA, mais les contrôles avaient été délégués à des contrôleurs externes ; e) enfin, certains organismes payeurs tels que ceux responsables des régions de Vénétie et de Lombardie n’étaient pas sous le contrôle de l’AGEA.
71      Il y a lieu de constater qu’il ressort du dossier que l’AGEA était un organisme payeur national agréé au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005. Selon cette disposition, les organismes payeurs sont les services ou organismes des États membres qui, en ce qui concerne les paiements des aides de l’Union qu’ils effectuent ainsi que pour la communication et la conservation des informations, offrent suffisamment de garanties quant à la régularité des paiements. Aux termes de l’article 6, paragraphe 3, de ce même règlement, l’État membre a la possibilité, lorsque plus d’un organisme payeur est agréé, de communiquer à la Commission l’organisme qu’il charge des missions de coordination, dénommé « organisme de coordination ». La République italienne a confirmé, lors de l’audience, que l’AGEA était son organisme de coordination au sens de cette disposition.
72      Par ailleurs, il convient de relever que, ainsi que la Commission le fait valoir à juste titre, selon le point I, sous C, de l’annexe I du règlement n° 885/2006, un organisme payeur agréé demeure responsable de la gestion efficace du Fonds même s’il a délégué des tâches à une autre entité au titre de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1290/2005. À ce propos, la République italienne se contente d’affirmer que « [m]ême dans l’hypothèse d’éventuelles délégations de la part d’un [organisme payeur] régional à l’AGEA, la responsabilité de la régularité des paiements resterait dans le chef de l’entité qui délègue ». Il suffit de constater qu’un tel scénario se heurte à la logique du système des organismes payeurs prévu par la législation et que l’allégation de la République italienne n’est étayée par aucun élément de preuve permettant d’indiquer une délégation des tâches de la part d’autres organismes payeurs à l’AGEA. En tout état de cause, la Commission se fonde sur la prémisse contraire selon laquelle l’AGEA a délégué des tâches à d’autres organismes payeurs italiens et était par ailleurs l’organisme de coordination nationale. Ainsi que la Commission l’a expliqué lors de l’audience, si l’organe de coordination national tolérait de telles carences dans le cadre de son propre rôle d’organisme payeur, il était logique de présumer qu’il tolérait des carences analogues commises par les organismes payeurs qu’il coordonnait sur l’ensemble du territoire national.
73      Au vu de ces éléments factuels, il y a lieu de constater que, en vertu du point I, sous C, de l’annexe I du règlement n° 885/2006, les carences commises par les organismes locaux étaient imputables à l’AGEA dans la mesure où elle avait délégué une partie de ses tâches en matière de gestion et de contrôle du Fonds à ces organismes. L’AGEA est également responsable à ce même titre des carences commises par les contrôleurs externes agissant pour son propre compte dans les deux régions contrôlées par les services de la Commission. Le fait que l’AGEA, organisme national de coordination responsable pour promouvoir l’application harmonisée des règles de l’Union, a commis des erreurs graves dans son rôle d’organisme payeur est susceptible de remettre en question la régularité des contrôles par les autres organismes payeurs nationaux que cette dernière coordonnait et instruisait. La Commission ayant produit des éléments de preuve du doute sérieux de nature à fonder une extrapolation des résultats des contrôles au plan national, il incombe à l’État membre, en application de la jurisprudence citée au point 62 ci-dessus, de prouver concrètement que les systèmes de contrôle dans les régions non contrôlées n’étaient pas affectés par les mêmes défauts que ceux que la Commission avait constatés dans le Latium et dans les Abruzzes.
74      À cet égard, la République italienne produit, en annexe 2 au mémoire en réplique, un document datant de l’année 2008 et comprenant 72 pages, intitulé « Spécifications techniques pour l’exécution des contrôles objectifs zootechniques d’admissibilité et de conditionnalité », dont 10 pages reprendraient « en détail des instructions [de la Commission] relatives au contrôle des bovins et les modalités de compilation du procès-verbal de contrôle et des preuves d’éventuelles anomalies à noter ». À supposer que ce document ait été produit durant la procédure administrative, un tel renvoi ne permet pas au Tribunal d’apprécier dans quelle mesure ledit document répond directement aux carences présentant un caractère systémique énumérées au point 66 ci-dessus. Même si les instructions qu’il comporte devaient être correctes, ce document ne couvrirait pas les pratiques et les conventions non conformes à la législation de l’Union constatées par les inspecteurs lors des contrôles sur place et tolérées par l’AGEA pendant des années de campagnes successives. Par conséquent, cet élément de preuve n’est pas susceptible de démontrer que les doutes de la Commission n’étaient pas fondés.
75      Deuxièmement, la République italienne considère que la Commission a étendu à tort la correction forfaitaire à l’ensemble du territoire national sans avoir effectué un contrôle des procédures de contrôle administratif mises en œuvre en utilisant des systèmes automatisés sur la totalité des demandes, y compris celles traitées par d’autres organismes payeurs que l’AGEA. À cet égard, d’une part, il doit être relevé que cet argument critique essentiellement la légalité de l’extrapolation d’une constatation de carence relative à des défaillances dans certaines régions, argument qui a été examiné et écarté aux points 61 à 66 ci-dessus. D’autre part, il incombe à la République italienne de présenter la preuve de la réalité des contrôles en cause en l’espèce et non pas simplement d’affirmer que la Commission aurait dû enquêter en ayant recours à d’autres moyens techniques.
76      Or, la République italienne n’a produit devant le Tribunal aucun élément de preuve convaincant à cet égard. Certes, elle soutient avoir présenté, lors de la procédure administrative, des éléments indiquant des différences significatives entre les systèmes de contrôle des divers organismes payeurs sur le territoire italien que la Commission n’a pas pris en considération. À cet égard, elle renvoie à l’annexe 3 de la requête qui est une lettre du 4 février 2013 des autorités italiennes à la Commission contenant les mêmes arguments que ceux présentés par la République italienne devant le Tribunal quant à l’extrapolation des résultats des contrôles sur place. En ce qui concerne la régularité des contrôles effectués par les organismes payeurs AVEPA (région de Vénétie) et OPLO (région de Lombardie), les autorités italiennes se contentent essentiellement d’invoquer la régularité des contrôles et des bases de données ainsi que de la formation de leurs inspecteurs. Ainsi qu’il a été constaté au point 62 ci-dessus, de simples références au fait que la situation serait différente dans ces régions non contrôlées par la Commission ne sauraient démontrer que les doutes de cette dernière n’étaient pas fondés. La Commission a donc considéré à juste titre que cette lettre ne contenait aucun élément nouveau à l’appui de la conformité des contrôles dans les régions autres que les régions du Latium et des Abruzzes.
77      Dans son argumentation relative à l’absence d’audit du système national, la République italienne invoque à plusieurs reprises les observations de l’organe de conciliation, notamment celles relatives aux contrôles sous la responsabilité d’autres organismes payeurs que l’AGEA. À cet égard, il suffit de rappeler que, aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d’une procédure de conciliation dans le cadre de l’apurement des comptes du [FEOGA], section « Garantie » (JO L 182, p. 45), « la position prise par l’organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d’apurement des comptes ». Contrairement à ce que prétend la République italienne, la Commission n’est pas liée par les conclusions de cet organe (voir, en ce sens, arrêt du 21 octobre 1999, Allemagne/Commission, C‑44/97, Rec, EU:C:1999:510, point 18).
78      Troisièmement, les arguments tirés du fait que les deux régions contrôlées ne seraient pas statistiquement représentatives de la situation générale en Italie ne sauraient prospérer pour les mêmes raisons que celles exposées au point 75 ci-dessus. En tout état de cause, le tableau que la République italienne a produit en annexe 1 à la réplique, visant à démontrer, par région, le montant des aides versées au titre de l’article 69 du règlement n° 1782/2003 pour les exercices 2007 à 2009 – à le supposer recevable malgré l’absence d’indication de la source des données qu’il comporte – ne démontre pas que la Commission a agi de manière disproportionnée. Il en ressort que les aides versées dans les régions du Latium et des Abruzzes n’étaient ni les plus importantes ni les moins importantes en Italie pour les trois années en cause : les aides versées dans la région du Latium étaient constamment supérieures à la moyenne régionale et les aides versées dans la région des Abruzzes étaient inférieures ou proches de cette même moyenne. En revanche, les aides pour ces deux régions étaient, ainsi que le fait valoir la Commission, relativement significatives et constituaient donc un point de référence valable pour l’enquête. Par ailleurs, ainsi que cette dernière le fait observer à juste titre dans la duplique, les aides pour la majorité des régions (à savoir 14 sur 20) étaient gérées et contrôlées par l’AGEA.
79      À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent moyen et, partant, l’ensemble des moyens relatifs à la correction forfaitaire de 5 % pour les carences dans les contrôles sur les paiements supplémentaires prévus à l’article 69 du règlement n° 1782/2003.
2. Sur le moyen relatif à la correction ponctuelle portant sur la détermination et le paiement des droits spéciaux prévus par les articles 47 et 48 du règlement n° 1782/2003
80      La République italienne soutient avoir correctement appliqué les articles 43 et 48 du règlement n° 1782/2003 dans toutes les situations de transfert ou de succession des droits aux paiements d’un agriculteur à un autre, visées par la décision attaquée. Selon elle, ces droits aux paiements spéciaux ont été correctement calculés en maintenant séparés, d’une part, le montant de référence de l’activité d’élevage et, d’autre part, les droits aux paiements liés aux superficies. Le système de redistribution de ces droits serait compatible avec la réglementation de l’Union dès lors qu’il respecte l’exigence de la traçabilité des droits au paiement.
81      La Commission conteste les arguments de la République italienne.
82      À titre liminaire, il convient d’observer que, au point 4.16 de la requête, la République italienne avance que la décision attaquée est illégale « en raison d’une violation des principes généraux de proportionnalité, de légalité, de sécurité juridique, de confiance légitime, ainsi que du devoir de motivation ». Il convient de constater que, s’agissant des principes et du devoir prétendument violés, la République italienne ne fait valoir aucune argumentation, même sommaire. En particulier, dans la mesure où elle invoque une absence de motivation complète et appropriée de la décision attaquée sans indiquer les points à propos desquels la motivation ferait défaut et sans préciser les éléments de droit et de fait qui auraient nécessité des développements complémentaires, la requête ne satisfait pas aux exigences de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, de sorte que ces différents griefs doivent être déclarés irrecevables (voir, en ce sens, arrêt du 15 octobre 2008, Mote/Parlement, T‑345/05, Rec, EU:T:2008:440, points 75 à 77).
83      Il s’ensuit qu’il y a lieu de considérer que, par le présent grief, la République italienne fait valoir essentiellement une violation des articles 47 et 48 du règlement n° 1782/2003.
84      Il y a également lieu de considérer que l’appréciation du présent grief ne porte que sur le bien-fondé de l’interprétation de l’article 48 du règlement n° 1782/2003 retenue par la Commission dans la décision attaquée, lue conjointement avec les pièces produites pendant la procédure administrative. En effet, ainsi qu’il ressort des échanges lors de l’audience, les parties s’opposent sur l’interprétation qu’il convient de faire de cette disposition.
85      La correction ponctuelle de 1 860 259,60 euros appliquée par la Commission dans la décision attaquée, en raison de la détermination et de l’attribution indues de droits aux paiements spéciaux, n’a pas fait l’objet d’une conciliation préalable et, partant, aucune explication n’est fournie à son sujet dans le rapport de synthèse. La carence reprochée à la République italienne fait l’objet d’explications dans les lettres de la Commission des 22 décembre 2010 et 13 décembre 2012 (voir points 12 et 14 ci-dessus). Elle concerne, d’une part, l’affectation des droits spéciaux en présence des droits découlant des ovins et des bovins et des superficies et, d’autre part, la répartition des droits spéciaux résultant du secteur oléicole, pour les années de demande 2006 à 2009. Dans ces lettres, la Commission reproche aux autorités italiennes d’avoir mal géré ces situations de cumul des droits à l’aide. Les situations visées par le présent grief y sont décrites comme suit :
–        si un agriculteur avec des droits spéciaux attribués sur la base de la période de référence a reçu d’un autre agriculteur (par transfert ou par héritage) des hectares et les montants correspondants avant la première année de mise en œuvre du régime de paiement unique, la valeur de ses droits spéciaux n’a pas été répartie par les autorités italiennes entre les droits normaux (jusqu’à 5 000 euros) ;
–        si un agriculteur avec des droits normaux attribués sur la base de la période de référence a reçu des montants provenant de la prime bovine sans hectares correspondants d’un autre agriculteur (par transfert ou par héritage) avant la première année de mise en œuvre du régime de paiement unique, la valeur des droits spéciaux reçus n’a pas été affectée par les autorités italiennes à ses droits normaux (jusqu’à 5 000 euros).
86      Selon la Commission, l’application correcte de l’article 48 du règlement n° 1782/2003 exigeait d’affecter les droits spéciaux aux droits normaux jusqu’au plafond de 5 000 euros par hectare et, ensuite, d’affecter le solde aux droits spéciaux. Elle a maintenu, tout au long de la procédure administrative, que les droits aux paiements additionnels (spéciaux) pour un montant inférieur à 5 000 euros ne devaient pas être utilisés de façon autonome par rapport au paiement unique, mais être affectés aux droits normaux aux fins de déterminer le droit au paiement par hectare, ce calcul consistant à diviser les paiements reçus pendant la période de référence par les hectares qui ont contribué à les générer comme si ces hectares avaient également contribué à générer les paiements additionnels (jusqu’au plafond de 5 000 euros). En revanche, les autorités italiennes, en maintenant distincts les droits normaux et les droits spéciaux (sans aucune redistribution), auraient créé plus de droits spéciaux et, en conséquence, auraient sous-calculé les droits normaux de référence.
87      Dans ses écritures, la République italienne reconnaît avoir divergé, dans sa pratique, de l’application des dispositions en cause, telle que retenue par la Commission. Elle soutient que « [l]es articles 43 et 48 ont été appliqués sur la fraction des montants de référence de chaque agriculteur cédant et sur l’agriculteur cessionnaire pour la fraction des montants résultant de l’activité agricole de ce dernier, en considérant que chacun avait droit à des paiements directs au cours de la période de référence » et que « les autorités italiennes ont décidé de ne pas […] effectuer [une redistribution des droits aux paiements spéciaux] seulement dans les cas où la somme de tous les montants de référence […] aboutissait à un montant unitaire par hectare supérieur à 5 000 euros ». Selon elle, cette application serait également conforme à l’article 48 du règlement n° 1782/2003.
88      Il convient de relever que l’interprétation de l’article 48 du règlement n° 1782/2003, qui établit les modalités d’application de la dérogation prévue par l’article 47 à la règle générale énoncée par l’article 43 du même règlement, est nécessairement d’interprétation stricte (voir, par analogie, arrêt du 13 décembre 2001, Heininger, C‑481/99, Rec, EU:C:2001:684, point 31 et jurisprudence citée).
89      À titre liminaire, il convient de rappeler l’objectif général poursuivi par le règlement n° 1782/2003, à savoir la mise en œuvre du régime de paiement unique. Eu égard à une interprétation littérale de l’article 48 du règlement n° 1782/2003, compte tenu des dispositions adjacentes, cette disposition s’applique à l’agriculteur qui a bénéficié de « paiements donnant naissance à des droits au paiement soumis à des conditions spéciales » visés à l’article 47 dudit règlement et qui, au cours de la période de référence, « ne possédait pas d’hectares au sens de l’article 43 [du même règlement] » aux fins de la détermination des droits au paiement unique ou dont le montant du droit par hectare est supérieur à 5 000 euros. Cet agriculteur, qui soit n’a pas d’hectares, soit possède des hectares dont le droit par hectare dépasse 5 000 euros, a droit a) au paiement égal à son « montant de référence » (de base) correspondant aux paiements directs dont il a bénéficié au cours de la période moyenne de trois ans et b) aux paiements « pour chaque tranche de 5 000 euros ou fraction du montant de référence » (c’est-à-dire les paiements spéciaux) dont il a bénéficié au cours de la période moyenne de trois ans.
90      Il s’ensuit que les paiements spéciaux sont affectés au montant de référence par hectare jusqu’au montant de 5 000 euros et, à partir de ce seuil, constituent un droit au paiement (spécial) de plus. À cet égard, l’article 47, premier paragraphe, du règlement n° 1782/2003 prévoit que les montants qu’il énumère doivent être « intégrés au » montant de référence sous les conditions prévues par l’article 48 du même règlement. Il ressort également de l’article 47, deuxième paragraphe, du règlement n° 1782/2003 que, à partir de 2007, et par dérogation aux articles 33, 43 et 44 du même règlement, les montants provenant de la prime aux produits laitiers et des paiements supplémentaires (prévus aux articles 95 et 96 du règlement n° 1782/2003) seront « inclus dans » le régime de paiement unique selon les conditions prévues aux articles 48 à 50. Ainsi, la législation pertinente établit le principe de cumul des paiements provenant des différents titres dans un paiement unique.
91      La République italienne soutient donc à tort qu’il découle de l’article 48 du règlement n° 1782/2003 une obligation de maintenir séparés tous les paiements provenant des différents droits. Par ailleurs, le renvoi à l’article 49 dudit règlement, tel qu’effectué dans la requête, ne saurait davantage soutenir la thèse avancée par la République italienne. Cette disposition, intitulée « Conditions » et portant sur les droits aux paiements spéciaux, prévoit une dérogation à l’article 36, paragraphe 1, et à l’article 44, paragraphe 1, du même règlement en ce qu’un agriculteur qui détient de tels droits au paiement pour lesquels il ne disposait pas d’hectares au cours de la période de référence est autorisé à déroger à l’obligation de fournir un nombre d’hectares admissibles équivalant au nombre de droits. Cette dérogation est soumise à la condition de maintenir au moins 50 % de l’activité agricole que l’agriculteur exerçait durant la période de référence, exprimée en unités de gros bétail. Il convient de constater que cette disposition ne prévoit aucune méthode alternative de détermination des droits aux paiements spéciaux, ni aucune obligation de maintenir séparés les paiements provenant des différents droits. En effet, l’article 49, paragraphe 3, du règlement n° 1782/2003 précise que « [l]es droits au paiement déterminés conformément à l’article 48 ne sont pas modifiés ».
92      Il convient également d’écarter l’argument, figurant au point 32 de la réplique, selon lequel les montants visés par l’article 48, premier alinéa, du règlement n° 1782/2003 sont « ajoutés » au montant de référence. En effet, une comparaison des différentes versions linguistiques de l’article 47, paragraphe 1, de ce règlement, notamment des versions italienne, anglaise et allemande, confirme la signification des termes « intégrés au » (« sono inclusi » ; « included in » ; « in die Berechnung des Referenzbetrags aufgenommen »). En tout état de cause, lors de l’audience, la République italienne a renoncé à cet argument.
93      S’agissant de l’allégation selon laquelle, d’une part, la méthode de détermination des droits utilisée par les autorités italiennes n’a pas entraîné de différences dans la valeur globale des droits au paiement attribués aux agriculteurs concernés et, d’autre part, en ce qui concerne les droits spéciaux, l’obligation de maintien des unités de gros bétail a été retenue conformément à l’article 49 du règlement n° 1782/2003, elle ne saurait prospérer. Dès lors que ce règlement a prévu une méthode spécifique de calcul des droits au paiement à ces fins et afin d’assurer la régularité des droits alloués dans tous les États membres, la République italienne était tenue de l’appliquer. Il résulte de l’analyse qui précède que l’article 48 du règlement n° 1782/2003 présente un caractère obligatoire et ne prévoit aucune marge discrétionnaire pour l’État membre. Par conséquent, la République italienne ne peut prétendre que sa méthode alternative est aussi efficace, apte à prévenir les fraudes, ou encore, plus favorable à l’agriculteur (voir, en ce sens, arrêts Espagne/Commission, point 44 supra, EU:C:2002:192, point 87 et jurisprudence citée, et du 28 mars 2007, Espagne/Commission, T‑220/04, EU:T:2007:97, point 89 et jurisprudence citée).
94      Il en va de même en ce qui concerne l’argument selon lequel l’action des autorités italiennes n’a provoqué aucun risque pour le Fonds. Force est de constater que la République italienne reste en défaut de produire un élément de preuve de nature à mettre en cause le calcul, par les services de la Commission, des montants exacts exposant le Fonds à un risque. En effet, il ressort, d’une part, du procès-verbal de la réunion bilatérale du 8 février 2011 et, d’autre part, de la lettre du 13 décembre 2012 que les autorités italiennes ont, sur la base d’une méthodologie approuvée par la Commission, « fourni le calcul indiquant le risque réel pour le Fonds découlant de l’application incorrecte des articles 43 et 48 du règlement n° 1782/2003, correspondant au montant de 1 813 699,96 euros pour quatre ans ».
95      S’agissant de l’argument selon lequel la Commission n’a pas indiqué les effets concrets résultant de l’application incorrecte des articles 43 et 48 du règlement n° 1782/2003 par les autorités italiennes, il doit également être écarté. À l’instar des considérations figurant au point 31 ci-dessus, il incombe à la Commission de présenter un élément de doute sérieux et non de démontrer que les risques ont été réalisés.
96      Eu égard aux considérations qui précèdent, et notamment à celles figurant aux points 89 et 90 ci-dessus, il convient de constater que l’interprétation de l’article 48 du règlement n° 1782/2003 défendue par la République italienne est contraire tant à son libellé qu’à sa structure. Dans la mesure où l’ensemble de ses arguments ont été écartés, il y a lieu de rejeter le présent moyen soulevé par la République italienne, relatif à la correction ponctuelle portant sur la détermination et le paiement des droits spéciaux, comme étant non fondé.
97      Partant, il convient de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
98      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
99      La République italienne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mai 2016.
Signatures
Table des matières
Cadre juridique
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Considérations de principe
1. Sur les moyens relatifs à la correction forfaitaire de 5 % au titre des carences dans les contrôles portant sur les paiements supplémentaires prévus à l’article 69 du règlement n° 1782/2003
Sur le moyen tiré d’une insuffisance de motivation de la décision attaquée
Sur le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité
2. Sur le moyen relatif à la correction ponctuelle portant sur la détermination et le paiement des droits spéciaux prévus par les articles 47 et 48 du règlement n° 1782/2003
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’italien.
1 Le présent arrêt fait l’objet d’une publication par extraits.