62023CJ0059
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
11 september 2025 (
*1
)
„Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 107, lid 3, onder c), en artikel 108 VWEU – Voorgenomen steun voor de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren op het terrein van de kerncentrale van Paks (Hongarije) – Rechtstreekse gunning van de bouwopdracht – Richtlijn 2014/25/EU – Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt mits bepaalde verplichtingen worden nagekomen – Verenigbaarheid van de steun met andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun – Doel van de steun – Uitvoeringsvoorschriften die onlosmakelijk verbonden zijn met de steun – Gelijktijdig lopende niet-nakomingsprocedure – Motiveringsplicht”
In zaak C‑59/23 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 6 februari 2023,
Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door A. Posch, M. Fruhmann, M. Klamert en F. Koppensteiner als gemachtigden, bijgestaan door H. Kristoferitsch, Rechtsanwalt,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Němečková en L. Wildpanner als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Schell als gemachtigden, bijgestaan door P. Kinsch, avocat,
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, L. Halajová, T. Müller en J. Vláčil als gemachtigden,
Franse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door R. Bénard, T. Lechevallier en T. Stéhelin, vervolgens door T. Lechevallier en T. Stéhelin als gemachtigden,
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér als gemachtigde, bijgestaan door B. Karsai, Z. Zs. Lehoczki en P. Nagy, ügyvéedek,
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
Slowaakse Republiek,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland,
interveniënten in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, F. Biltgen, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, S. Rodin, N. Jääskinen, D. Gratsias (rapporteur) en M. Gavalec, kamerpresidenten, A. Arabadjiev, I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu‑Matei, M. Condinanzi en R. Frendo, rechters,
advocaat-generaal: L. Medina,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 november 2024,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 februari 2025,
het navolgende
Arrest
1
Met haar hogere voorziening verzoekt de Republiek Oostenrijk om vernietiging van het arrest van het Gerecht van 30 november 2022, Oostenrijk/Commissie (T‑101/18, EU:T:2022:728; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht haar beroep tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/2112 van de Commissie van 6 maart 2017 betreffende de maatregel/steunregeling/staatssteun SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) die Hongarije van plan is ten uitvoer te leggen ter ondersteuning van de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren in de kerncentrale Paks II (PB 2017, L 317, blz. 45; hierna: „litigieus besluit”), heeft verworpen.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Richtlijn 2004/17
2
Artikel 40 van richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PB 2004, L 134, blz. 1) had als opschrift „Toepassing van openbare en niet-openbare procedures en van procedures van gunning door onderhandelingen” en bepaalde in lid 3:
„De aanbestedende diensten kunnen in de volgende gevallen van een procedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging gebruikmaken:
[…]
c)
wanneer de uitvoering van de opdracht om technische of artistieke redenen of om redenen van bescherming van uitsluitende rechten slechts aan één bepaalde onderneming kan worden toevertrouwd;
[…]”
B. Richtlijn 2014/25
3
Artikel 50 van richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG (PB 2014, L 94, blz. 243) heeft als opschrift „Gebruik van de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging” en luidt als volgt:
„Aanbestedende instanties kunnen in de volgende gevallen gebruikmaken van een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging:
[…]
c)
indien de werken, leveringen of diensten alleen door een bepaalde ondernemer kunnen worden verricht, om een van de volgende redenen:
i)
de aanbesteding heeft het vervaardigen of verwerven van een uniek kunstwerk of het leveren van een artistieke prestatie ten doel;
ii)
mededinging ontbreekt om technische redenen;
iii)
uitsluitende rechten, onder meer intellectuele-eigendomsrechten, moeten worden beschermd.
De onder ii) en iii) genoemde uitzonderingen gelden alleen als er geen redelijk alternatief of substituut bestaat en het ontbreken van mededinging niet het gevolg is van kunstmatige beperking van de voorwaarden van de opdracht;
[…]”
4
Artikel 106 van deze richtlijn, met als opschrift „Omzetting en overgangsmaatregelen”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 18 april 2016 aan deze richtlijn te voldoen. […]”
5
Artikel 107 van die richtlijn, met als opschrift „Intrekking”, bepaalt in de eerste alinea:
„Richtlijn [2004/17] wordt ingetrokken met ingang van 18 april 2016.”
II. Voorgeschiedenis van het geding
6
De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 2 tot en met 9 van het bestreden arrest. Deze voorgeschiedenis kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
7
Op 22 mei 2015 heeft Hongarije de Europese Commissie onder nummer C(2017) 1486 in kennis gesteld van een maatregel tot het verstrekken van een financiële bijdrage voor de ontwikkeling van twee nieuwe reactoren (eenheden 5 en 6; hierna: „twee nieuwe kernreactoren”) op het terrein van de kerncentrale van Paks (Hongarije), die bekendstaan als „Paks II”, naast de vier kernreactoren die aldaar reeds in bedrijf zijn. De begunstigde van de aangemelde maatregel was de vennootschap MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (hierna: „vennootschap Paks II”), waarvan de Hongaarse Staat 100 % van het kapitaal bezat en die de eigenaar en de exploitant van de twee nieuwe kernreactoren zou worden.
8
Bij een op 14 januari 2014 tussen de Russische Federatie en Hongarije gesloten intergouvernementele overeenkomst inzake samenwerking op het gebied van het vreedzame gebruik van kernenergie (hierna: „intergouvernementele overeenkomst”) hebben die twee landen zich ertoe verbonden om in het kader van een nucleair programma samen te werken aan het onderhoud en de verdere ontwikkeling van de kerncentrale van Paks. Krachtens deze overeenkomst moesten de Russische Federatie en Hongarije beide een ervaren organisatie aanwijzen die eigendom is en onder zeggenschap staat van de staat en die financieel en technisch verantwoordelijk is voor het nakomen van haar verplichtingen als aannemer of eigenaar in verband met onder meer het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van de twee nieuwe kernreactoren. De Russische Federatie heeft de kapitaalvennootschap Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (hierna: „JSC NIAEP”) aangewezen om de twee nieuwe kernreactoren te bouwen, en Hongarije heeft de vennootschap Paks II aangewezen als eigenaar en exploitant van de twee reactoren. Daartoe hebben JSC NIAEP en de vennootschap Paks II op 9 december 2014 een engineering-, aankoop‑ en bouwovereenkomst gesloten voor deze reactoren.
9
In de intergouvernementele overeenkomst heeft de Russische Federatie zich ertoe verbonden Hongarije een staatslening te verstrekken voor de financiering van de ontwikkeling van de twee nieuwe kernreactoren. Deze lening werd geregeld door een intergouvernementele financieringsovereenkomst van 28 maart 2014 en voorzag in een doorlopende kredietfaciliteit van 10 miljard EUR die uitsluitend mocht worden gebruikt voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van deze twee nieuwe reactoren. Hongarije heeft zich ertoe verbonden een extra bedrag van 2,5 miljard EUR uit zijn eigen begroting te verstrekken voor de financiering van de investering in die reactoren. Hongarije hoefde de middelen die vereist zijn om de reactoren te betalen, niet over te maken op de rekeningen van de vennootschap Paks II. Het grootste deel van deze middelen diende te worden aangehouden door de Vnesheconombank (bank voor ontwikkeling en buitenlandse economische zaken van Rusland). Bij de voltooiing van elke fase moest de vennootschap Paks II bij die bank een verzoek indienen om 80 % van het verschuldigde bedrag rechtstreeks aan JSC NIAEP te betalen. Zij moest tevens bij het Hongaarse agentschap voor het beheer van de staatsschuld een verzoek indienen voor betaling van de resterende 20 %.
10
Bij het litigieuze besluit, dat is vastgesteld na afloop van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU, heeft de Commissie vastgesteld dat de aangemelde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde, die overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar was met de interne markt, mits er werd voldaan aan de in artikel 3 van dit besluit genoemde voorwaarden. De Commissie was van mening dat de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren aan JSC NIAEP niet kon leiden tot een verdere verstoring van de mededinging en de handel op de relevante markt, namelijk de elektriciteitsmarkt, en dat zij – gezien de toepasselijke rechtspraak – derhalve niet hoefde na te gaan of deze gunning in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie. In het litigieuze besluit heeft de Commissie aangegeven dat er in dit verband hoe dan ook een afzonderlijke procedure was gevoerd krachtens artikel 258 VWEU, in het kader waarvan was onderzocht of Hongarije zich heeft gehouden aan de aanbestedingsregels van de Unie, maar dat dit onderzoek niet heeft geleid tot de vaststelling dat Hongarije de aanbestedingsregels heeft geschonden.
III. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
11
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 februari 2018, heeft de Republiek Oostenrijk een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
12
Op 19 juli 2018 zijn, aan de zijde van de Republiek Oostenrijk, het Groothertogdom Luxemburg, en, aan de zijde van de Commissie, de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie in de procedure bij het Gerecht.
13
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht alle door de Republiek Oostenrijk aangevoerde middelen onderzocht en afgewezen – met uitzondering van het tweede en het derde middel, waarvan die lidstaat ter terechtzitting had afgezien – en het beroep verworpen.
IV. Conclusies van partijen in hogere voorziening
14
De Republiek Oostenrijk verzoekt het Hof:
–
het bestreden arrest in zijn geheel te vernietigen;
–
het in eerste aanleg ingestelde beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit in zijn geheel toe te wijzen, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
15
Het Groothertogdom Luxemburg verzoekt het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
de in eerste aanleg ingestelde vordering tot nietigverklaring van het litigieuze besluit in haar geheel toe te wijzen, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
16
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
de Republiek Oostenrijk te verwijzen in de kosten.
17
De Tsjechische Republiek verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
de Republiek Oostenrijk te verwijzen in de kosten.
18
De Franse Republiek, Hongarije en, in wezen, de Republiek Polen verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen.
V. Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling
19
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 maart 2025, heeft Hongarije krachtens artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof verzocht om heropening van de mondelinge behandeling. Ter ondersteuning van dit verzoek voert Hongarije in essentie aan het oneens te zijn met een aantal beoordelingen in de conclusie van de advocaat-generaal. Hongarije betwist met name de beoordelingen van de omvang van de verplichting van de Commissie om in een procedure als die welke tot het litigieuze besluit heeft geleid, na te gaan of een steunmaatregel verenigbaar is met andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun, met name wanneer de Commissie reeds een dergelijk onderzoek heeft verricht in het kader van een niet-nakomingsprocedure tegen de betrokken lidstaat.
20
In dat verband moet eraan worden herinnerd dat, ten eerste, het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet voorzien in de mogelijkheid voor partijen om opmerkingen in te dienen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal (arrest van 25 januari 2022, Commissie/European Food e.a., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21
Ten tweede heeft de advocaat-generaal op grond van artikel 252, tweede alinea, VWEU tot taak in het openbaar en in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies te nemen aangaande zaken waarin zulks overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vereist is. Het Hof is niet gebonden aan deze conclusies of aan de motivering op grond waarvan de advocaat-generaal daartoe komt. Bijgevolg kan het feit dat een partij het oneens is met de conclusie van de advocaat-generaal als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling opleveren, ongeacht welke kwesties hij in die conclusie onderzoekt (arrest van 25 januari 2022, Commissie/European Food e.a., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22
Het is juist dat het Hof in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling kan gelasten overeenkomstig artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering, met name wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn op de beslissing van het Hof.
23
In casu is het Hof echter van oordeel dat het, de advocaat-generaal gehoord, na de schriftelijke behandeling en de pleitzitting over alle nodige gegevens beschikt om in de onderhavige zaak uitspraak te kunnen doen. Het Hof merkt op dat het door Hongarije ingediende verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling, dat in essentie is gericht op rechtsvragen die reeds aan bod zijn gekomen bij de schriftelijke behandeling en tijdens de pleitzitting, hoe dan ook geen nieuwe feiten aan het licht brengt die van invloed kunnen zijn op de beslissing die het Hof in deze zaak moet nemen.
24
Bijgevolg is er geen reden om de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.
VI. Hogere voorziening
25
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Republiek Oostenrijk vier middelen aan: ten eerste, een onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven door te oordelen dat het ontbreken van een aanbestedingsprocedure voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren het litigieuze besluit niet onwettig maakte, ten tweede, een onjuiste rechtsopvatting bij de toetsing van de evenredigheid van de betrokken steun, ten derde, een onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven met betrekking tot de vraag of er sprake is van overmatige mededingingsverstoring en de vraag of er sprake is van een versterking en/of totstandbrenging van een machtspositie op de markt en, ten vierde, een onjuiste rechtsopvatting bij de bepaling van de elementen van de betrokken steun.
A. Eerste middel
26
Het eerste middel in hogere voorziening betreft de punten 27 tot en met 50 en 196 tot en met 203 van het bestreden arrest.
27
In de eerste plaats is dit middel gericht tegen de afwijzing door het Gerecht van het eerste middel van het beroep in eerste aanleg, waarmee de Republiek Oostenrijk aanvoerde dat het litigieuze besluit onrechtmatig was omdat de bouw van de twee nieuwe kernreactoren, welk aspect volgens de Republiek Oostenrijk „onlosmakelijk verbonden is” met het doel van de betrokken steun, zonder aanbestedingsprocedure is toevertrouwd aan JSC NIAEP, hetgeen in strijd is met de aanbestedingsregels van de Unie.
28
In dit verband zij opgemerkt dat het Gerecht in de punten 25 tot en met 50 van het bestreden arrest in essentie heeft geoordeeld dat de Commissie in de overwegingen 279 tot en met 287 van het litigieuze besluit terecht, in de eerste plaats, is uitgegaan van het beginsel dat zij verplicht is om de samenhang tussen de bepalingen inzake staatssteun en de specifieke bepalingen op andere gebieden van het Unierecht te eerbiedigen, maar alleen met betrekking tot de aspecten van de betrokken steun die zodanig nauw verbonden zijn met het doel van die steun dat ze niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld. Onder verwijzing naar het door de Republiek Oostenrijk aangevoerde arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), heeft het Gerecht om te beginnen vastgesteld dat niet was aangevoerd dat de ondersteunde economische activiteit, namelijk de productie van kernenergie, in strijd was met het Unierecht. Verder kon er volgens het Gerecht geen enkele consequentie worden verbonden aan het feit dat het Hof in dat arrest niet had onderzocht of er sprake was van een onlosmakelijk verband tussen de aspecten van de betrokken steun en deze steun zelf, aangezien in de zaak die tot dat arrest heeft geleid de gestelde schending van de beginselen van het recht van de Unie voortvloeide uit het doel zelf van de steun, te weten de ontwikkeling van een centrale voor de productie van elektriciteit uit kernenergie. Ten slotte komt uit dat arrest niet naar voren dat het Hof de omvang van het door de Commissie in het kader van een procedure ter beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt te verrichten toezicht heeft willen uitbreiden. Het opleggen van een verplichting tot toetsing ongeacht of er sprake is van een dergelijk onlosmakelijk verband zou namelijk in strijd zijn met de procedurele voorschriften en waarborgen die eigen zijn aan de procedures die speciaal voor andere gebieden van het Unierecht zijn voorgeschreven, alsook met het beginsel van de autonomie van de administratieve procedures en de beroepsmogelijkheden. Gelet op deze overwegingen heeft het Gerecht in punt 34 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich op het standpunt te stellen dat haar toetsing in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU diende te worden beperkt tot de steunmaatregel zelf en tot de aspecten die onlosmakelijk daarmee verbonden waren.
29
Voorts heeft het Gerecht in punt 35 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Republiek Oostenrijk ten onrechte had betoogd dat de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren aan JSC NIAEP een aspect vormt dat „onlosmakelijk verbonden” is met het doel van de steun, daarbij stellende dat een oproep tot mededinging tot een geheel andere steunmaatregel had kunnen leiden, met name wat de hoogte en de structuur van de steun betreft. Dienaangaande heeft het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat de betrokken steun bestond in de kosteloze terbeschikkingstelling van twee nieuwe kernreactoren aan de vennootschap Paks II voor exploitatie, in punt 36 van het bestreden arrest geoordeeld dat de vraag of voor de gunning van de bouwopdracht voor deze twee nieuwe reactoren een aanbestedingsprocedure had moeten worden uitgeschreven, betrekking had op de vervaardiging en de levering van het goed dat kosteloos ter beschikking zal worden gesteld, en dus voorafging aan de steunmaatregel als zodanig. Het besluit tot gunning van de opdracht voor de ontwikkeling en de bouw van de twee nieuwe kernreactoren was dus geen aspect van de steun zelf.
30
In dit verband heeft het Gerecht in punt 37 van het bestreden arrest geoordeeld dat de omstandigheid dat een aanbestedingsprocedure wordt georganiseerd en er voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren eventueel een andere onderneming wordt ingeschakeld, geen invloed zou hebben gehad op het doel van de betrokken steun, namelijk de kosteloze terbeschikkingstelling van twee nieuwe reactoren voor exploitatie, of op de begunstigde van die steun, namelijk de vennootschap Paks II. Bovendien zou een inbreuk op de aanbestedingsregels van de Unie alleen gevolgen hebben op de markt voor de bouw van kerncentrales en dus niet op de markt waarop de betrokken steunmaatregel betrekking heeft, namelijk de elektriciteitsmarkt.
31
Wat in het bijzonder de invloed van het ontbreken van een aanbestedingsprocedure op de hoogte van de steun betreft, heeft het Gerecht in punt 38 van het bestreden arrest verklaard dat niet was aangetoond dat andere inschrijvers de twee reactoren met de betrokken technologie „onder betere voorwaarden of tegen een lagere prijs” hadden kunnen leveren. Zelfs indien wordt aangenomen dat het gebruik van een dergelijke aanbestedingsprocedure de hoogte van de betrokken steun had kunnen beïnvloeden, zou deze omstandigheid op zich bovendien zonder gevolgen zijn gebleven voor het voordeel dat deze steun inhield voor de begunstigde ervan, aangezien dit voordeel bestond in de kosteloze terbeschikkingstelling van de twee nieuwe kernreactoren met het oog op de exploitatie ervan. Bijgevolg zou een verhoging of verlaging van de betrokken steun volgens het Gerecht geen invloed hebben gehad op de steun als zodanig of op het mededingingsverstorende effect ervan.
32
In de tweede plaats is het eerste middel in hogere voorziening gericht tegen de afwijzing door het Gerecht van het eerste onderdeel van het tiende middel van het beroep in eerste aanleg, volgens hetwelk het litigieuze besluit ontoereikend was gemotiveerd wat de verenigbaarheid van de steun met andere Unierechtelijke bepalingen betreft. In het bijzonder heeft de Republiek Oostenrijk voor het Gerecht aangevoerd dat de Commissie niet naar behoren had uiteengezet waarom zij niet had vastgesteld dat de aanbestedingsregels van de Unie waren geschonden door de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren, welk aspect onlosmakelijk verbonden is met het doel van de betrokken steun. Dienaangaande heeft het Gerecht in de punten 197 en 198 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie in de overwegingen 280 tot en met 284 van het litigieuze besluit in de eerste plaats had uiteengezet dat de eventuele schending van richtlijn 2014/25 geen gevolgen kon hebben voor de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt, aangezien er geen onlosmakelijk verband was tussen die schending en het doel van de steun. Derhalve hoefde de Commissie volgens het Gerecht in het litigieuze besluit niet aan te geven waarom was voldaan aan de voorwaarden van artikel 50, onder c), van richtlijn 2014/25.
33
In de derde plaats heeft het Gerecht – zoals blijkt uit de punten 40 en 43 van het bestreden arrest – vastgesteld dat de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit had opgemerkt dat zij hoe dan ook in een afzonderlijke procedure had beoordeeld of Hongarije richtlijn 2014/25 had nageleefd, namelijk niet-nakomingsprocedure NIF 2015/4231‑32 (hierna: „niet-nakomingsprocedure van 2015”), waarin zij tot de slotsom was gekomen dat de bij deze richtlijn vastgestelde procedures op grond van artikel 50, onder c), van die richtlijn niet van toepassing waren op de gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren.
34
Bij zijn inhoudelijke onderzoek van deze ten overvloede aangevoerde overwegingen van het litigieuze besluit, heeft het Gerecht in punt 41 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie terecht had vastgesteld dat zij in het belang van de samenhang tussen de uitkomst van het onderzoek van de verenigbaarheid van de betrokken steun en die van de niet-nakomingsprocedure mocht verwijzen naar haar beoordeling in die niet-nakomingsprocedure. Zoals blijkt uit punt 42 van het bestreden arrest, heeft de Commissie na een grondige analyse specifiek geoordeeld dat de bouw van de twee nieuwe kernreactoren rechtstreeks aan JSC NIAEP kon worden gegund zonder voorafgaande oproep tot mededinging, aangezien er om technische redenen geen sprake was van mededinging, waardoor artikel 50, onder c), ii), van richtlijn 2014/25 van toepassing was. In dit verband heeft de Commissie, volgens de punten 43 tot en met 46 van het bestreden arrest, naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang, aan het Gerecht documenten overgelegd waaruit volgens het Gerecht moest worden afgeleid dat Hongarije zich had verbonden om voor de meeste andere delen van het project op transparante wijze en met inachtneming van de basisbeginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie aanbestedingsprocedures te volgen. Zoals uit met name punt 45 van het bestreden arrest naar voren komt, blijkt uit de verklaringen van de Commissie ter terechtzitting voor het Gerecht dat deze verbintenis van Hongarije tot uitdrukking komt in overweging 372 van het litigieuze besluit, die samen met overweging 285 ervan moet worden gelezen.
35
Voorts heeft het Gerecht in punt 47 van het bestreden arrest geoordeeld dat niet kan worden aanvaard dat in de procedure betreffende de verenigbaarheid van steun met de interne markt alle eerder genomen besluiten die reeds het voorwerp waren van een afzonderlijke procedure waarvoor specifieke regels gelden in de zin van het arrest van 15 juni 1993, Matra/Commissie (C‑225/91, EU:C:1993:239, punt 44), die verschillen van de regels die van toepassing zijn op het gebied van staatssteun, opnieuw ter discussie worden gesteld. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich ertegen dat de Commissie de gunning van een bouwopdracht opnieuw onderzoekt in een procedure inzake staatssteun terwijl zij niet over nieuwe informatie beschikt ten opzichte van het tijdstip waarop zij heeft besloten een eerder gevoerde niet-nakomingsprocedure te beëindigen. Volgens de Commissie was dit het geval ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit voor wat betreft het onderzoek van de vraag of Hongarije de aanbestedingsregels van de Unie had nageleefd bij de gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren op het Paks‑terrein.
36
Met betrekking tot het argument van de Republiek Oostenrijk dat een niet-nakomingsprocedure niet mag vooruitlopen op de beoordeling van een eventuele schending van de aanbestedingsregels van de Unie in de procedure inzake staatssteun, aangezien voor de niet-nakomingsprocedure het opportuniteitsbeginsel geldt, heeft het Gerecht in punt 48 van het bestreden arrest geoordeeld dat dit argument irrelevant was, aangezien de Commissie daadwerkelijk een niet-nakomingsprocedure had ingeleid, een analyse had verricht van de technische redenen waarop Hongarije zich baseerde, en tot de conclusie was gekomen dat er was voldaan aan de voorwaarden van artikel 50, onder c), van richtlijn 2014/25. De uitkomst van de niet-nakomingsprocedure van 2015 is bovendien in overweging 285 van het litigieuze besluit als een „voorlopige conclusie” aangemerkt, om de enkele reden dat de Commissie op elk moment op basis van nieuwe informatie een nieuwe niet-nakomingsprocedure kon inleiden.
37
Het eerste middel in hogere voorziening bestaat uit drie onderdelen, waarvan de eerste twee samen moeten worden onderzocht.
1.
Eerste en tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening
a)
Argumenten van partijen
38
In het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening verwijt de Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, het Gerecht om te beginnen in essentie dat het met name in de punten 27 en 201 van het bestreden arrest een „kunstmatig” onderscheid heeft gemaakt tussen de bouw van de twee nieuwe kernreactoren en de kosteloze terbeschikkingstelling ervan aan de vennootschap Paks II, aangezien het Gerecht heeft aangenomen dat het doel van de betrokken steunmaatregel alleen bestond in de terbeschikkingstelling van die reactoren. De Republiek Oostenrijk is meer bepaald van mening dat de maatregelen die bijdragen tot het doel van de betrokken steun, als één geheel moeten worden beschouwd. Het „strikte onderscheid” dat het Gerecht heeft gemaakt tussen de kosteloze terbeschikkingstelling van de twee nieuwe kernreactoren en de middelen die Hongarije daaraan heeft besteed, is dus onjuist. Vervolgens merkt de Republiek Oostenrijk op – onder verwijzing naar met name de punten 2, 65, 73 en 188 van het bestreden arrest, en weliswaar formeel in het kader van het tweede middel in hogere voorziening, maar in het kader van een betoog dat in essentie nog steeds betrekking heeft op het eerste middel in hogere voorziening – dat het Gerecht in het bestreden arrest meer dan één beschrijving van de betrokken steunmaatregel heeft gegeven.
39
Het Gerecht heeft bovendien blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het Hof, bij het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), de omvang van het toezicht dat door de Commissie in het kader van een procedure ter beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt moet worden verricht, niet had willen uitbreiden.
40
De Commissie is van mening dat het Gerecht in dit verband geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en betoogt dat de Republiek Oostenrijk het doel van de betrokken steun en de aspecten van die steun met elkaar verwart. Onder verwijzing naar met name het arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a. (C‑284/21 P, EU:C:2023:58), herinnert zij eraan dat de aspecten van een steunmaatregel in het kader van een dergelijke procedure inzake staatssteun alleen moeten worden beoordeeld wanneer die aspecten zo nauw verbonden zijn met het doel van de betrokken steunmaatregel dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden beoordeeld. Volgens de Commissie heeft het Gerecht in casu correct een onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, de betrokken steun en het doel ervan en, anderzijds, de aspecten van die steun, en heeft het in punt 36 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat een aanbestedingsprocedure voor de ontwikkeling en de bouw van twee kernreactoren voorafgaat aan de steunmaatregel zelf, namelijk „het kosteloos ter beschikking stellen van twee nieuwe kernreactoren aan de vennootschap Paks II met het oog op de exploitatie ervan”, en dus geen aspect is van de betrokken steun zelf.
41
Voorts heeft het Gerecht terecht vastgesteld dat het organiseren van een aanbestedingsprocedure en het eventueel inschakelen van een andere onderneming voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren, geen invloed zou hebben gehad op het doel van de betrokken steun of op de begunstigde van die steun. Gesteld al dat er sprake is van een inbreuk op de aanbestedingsregels van de Unie, hetgeen niet het geval is, zou deze inbreuk alleen gevolgen hebben voor de markt voor de bouw van kerncentrales en niet voor de markt waarop de betrokken steunmaatregel betrekking heeft, namelijk de elektriciteitsmarkt. Zelfs in de veronderstelling dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren invloed had kunnen hebben op de hoogte van de betrokken steun, hetgeen evenmin het geval is, betoogt de Commissie dat zij hoe dan ook de evenredigheid van de betrokken maatregel zorgvuldig heeft beoordeeld en daarbij rekening heeft gehouden met alle relevante gegevens.
42
Met het tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening betoogt de Republiek Oostenrijk om te beginnen in essentie dat de gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren – anders dan het Gerecht met name in de punten 35 tot en met 39 van het bestreden arrest heeft aangegeven – rechtstreeks samenhing met de betrokken steunmaatregel. In dit verband wijst de Republiek Oostenrijk op het gemeenschappelijke doel van het aanbestedingsrecht en de regels inzake staatssteun, namelijk het doel om te zorgen voor eerlijke en onvervalste mededinging op de interne markt. Vervolgens merkt de Republiek Oostenrijk op dat de terbeschikkingstelling van de twee nieuwe kernreactoren en de door de Russische Federatie aan Hongarije verstrekte lening in feite een uiterst nauwe band vertoonden, aangezien de Russische en de Hongaarse autoriteiten de betrokken verrichting als „één proces” hebben opgezet en uitgevoerd, zoals blijkt uit de intergouvernementele overeenkomst.
43
Eveneens in het kader van het eerste middel in hogere voorziening, waarin de Republiek Oostenrijk in dit verband verwijst naar haar argumenten in het kader van het tweede middel in hogere voorziening, benadrukt de Republiek Oostenrijk bovendien dat de schending van de aanbestedingsregels gevolgen heeft voor de steun zelf, en meer bepaald voor de evenredigheid en de hoogte van die steun. Daarnaast zet zij uiteen dat een oproep tot mededinging overeenkomstig de bepalingen van het aanbestedingsrecht tot een geheel andere steunmaatregel had kunnen leiden, met name wat de hoogte en de structuur van de steun betreft, in die zin dat een voordeligere offerte voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren de hoogte van de betrokken steun rechtstreeks zou hebben verlaagd.
44
In dit verband betwist de Republiek Oostenrijk de punten 36 en 38 van het bestreden arrest voor zover het Gerecht daarin heeft geoordeeld dat een verhoging of verlaging van de betrokken steun niet leidt tot wijziging van de steun als zodanig, noch tot wijziging van de gevolgen van de steun voor de mededinging. Indien in het kader van een procedure met een oproep tot mededinging een voordeligere offerte had kunnen worden ingediend en had kunnen worden aanvaard, had de hoogte en de structuur van de betrokken steun anders kunnen zijn. Zonder aanbestedingsprocedure kan dus niet worden gegarandeerd dat de betrokken steun daadwerkelijk evenredig is, dat wil zeggen beperkt is tot het noodzakelijke minimum.
45
De Commissie herinnert eraan dat uit het arrest van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51), volgt dat alleen de aspecten die niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van een steunmaatregel. Of de betrokken steun in overeenstemming is met de aanbestedingsregels van de Unie kan in casu afzonderlijk worden beoordeeld, wat overigens is gebeurd in het kader van de niet-nakomingsprocedure van 2015.
46
Met betrekking tot het argument van de Republiek Oostenrijk betreffende de intergouvernementele overeenkomst (zie punt 42 van het onderhavige arrest) betoogt de Commissie vervolgens dat dit argument voor het eerst in hogere voorziening is aangevoerd en bijgevolg niet-ontvankelijk is.
47
Voorts merkt de Commissie op dat de omstandigheid dat de hoogte en de structuur van de betrokken steun anders hadden kunnen zijn indien er een aanbestedingsprocedure was gevoerd, evenmin relevant is, aangezien de toetsing van de evenredigheid van de betrokken steun niet tot een andere uitkomst zou hebben geleid. Zoals blijkt uit punt 38 van het bestreden arrest, zou een verhoging of verlaging van deze steun als zodanig niet tot een andere beoordeling leiden, aangezien het doel van die steun bestaat in de kosteloze terbeschikkingstelling van twee nieuwe kernreactoren.
48
Ter terechtzitting voor het Hof heeft de Commissie aangegeven dat de betrokken steunmaatregel betrekking had op een investeringsbedrag van 12,5 miljard EUR, waarvan 10 miljard EUR door de Russische Federatie werd verstrekt op basis van de intergouvernementele overeenkomst en 2,5 miljard EUR bestond uit eigen middelen van Hongarije. De Commissie heeft aangevoerd dat een marktdeelnemer onvoldoende voordeel zou hebben verkregen uit een dergelijke investering, en heeft daaruit geconcludeerd dat het betrokken project zonder de steun van Hongarije niet zou zijn uitgevoerd, zodat deze lidstaat 12,5 miljard EUR moest investeren. Dienaangaande heeft de Commissie in antwoord op een vraag van het Hof bevestigd dat het bedrag van 12,5 miljard EUR overeenkwam met de kosten voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren en met bepaalde investeringen in verband met de exploitatie van deze reactoren door de vennootschap Paks II.
49
De Franse Republiek voert in essentie aan dat de Republiek Oostenrijk met haar betoog dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren onlosmakelijk verbonden was met de betrokken steun, in feite wil opkomen tegen de door het Gerecht verrichte beoordeling van de feiten en het bewijs. Een dergelijke beoordeling vormt, behoudens het geval van een onjuiste opvatting van de feiten en het bewijs, geen rechtsvraag die als zodanig in hogere voorziening door het Hof kan worden getoetst.
b)
Beoordeling door het Hof
50
Met het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening betwist de Republiek Oostenrijk de analyse in de punten 35 tot en met 38 van het bestreden arrest voor zover het Gerecht na afloop van die analyse zijn goedkeuring heeft gehecht aan de in overweging 284 van het litigieuze besluit vermelde primaire conclusie dat die schending – zonder een onlosmakelijk verband tussen de eventuele schending van de aanbestedingsregels van de Unie en het doel van de betrokken steun – geen gevolgen kon hebben voor de verenigbaarheid van die steun met de interne markt.
51
De Republiek Oostenrijk betoogt in essentie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door, ten eerste, de bouw van de twee nieuwe kernreactoren uit te sluiten van de omschrijving van het doel van de betrokken steunmaatregel en, ten tweede, zich te scharen achter de conclusie van de Commissie dat de rechtstreekse gunning van de opdracht voor deze bouw geen aspect van de steun vormt dat onlosmakelijk verbonden is met het doel ervan.
52
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de procedure van artikel 108 VWEU nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met specifieke verdragsbepalingen. Aldus kan staatssteun die – als zodanig of vanwege bepaalde aspecten ervan – in strijd is met bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht, niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard (arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53
Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft opgemerkt in punt 33 van haar conclusie, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dus dat de Commissie schendingen van andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun in aanmerking dient te nemen wanneer deze voortvloeien uit de gefinancierde economische activiteit, uit de steun of het doel ervan als zodanig, of uit de aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun (zie in die zin arresten van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, punt 14, en 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punten 98 en 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54
Wanneer de aspecten van een steunmaatregel zo onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, moeten de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid of onverenigbaarheid van die steun als geheel dus noodzakelijkerwijs worden beoordeeld aan de hand van de procedure van artikel 108 VWEU (arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dergelijke aspecten behoren dus tot de elementen die de Commissie moet onderzoeken en, in voorkomend geval, moet goedkeuren, zodat een besluit van de Commissie tot goedkeuring van die steun noodzakelijkerwijs onrechtmatig is indien dergelijke aspecten leiden tot schending van Unierechtelijke bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht (zie in die zin arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 99).
55
In dit verband heeft het Gerecht in punt 30 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat uit het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), niet kan worden afgeleid dat het Hof heeft willen afwijken van zijn rechtspraak volgens welke een onderscheid moet worden gemaakt tussen de aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun en de aspecten die dat niet zijn, zodat de desbetreffende argumenten van de Republiek Oostenrijk moesten worden afgewezen. Het is juist dat het Hof in zijn arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), niet heeft verwezen naar zijn rechtspraak over de aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met een steunmaatregel of met het doel van die steun. De reden hiervoor is evenwel dat het in de zaak die tot dat arrest heeft geleid alleen ging om een vermeende schending van het Unierecht die voortvloeide uit juist de economische activiteit die in die zaak door de betreffende steunmaatregel moest worden gefinancierd, en die dan ook niet los kon worden gezien van het doel van die steunmaatregel (zie in die zin arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 98).
1) Omschrijving van het doel van de betrokken steunmaatregel
56
Eerst moet worden nagegaan of het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest terecht het doel van de betrokken steun heeft omschreven als uitsluitend „het kosteloos ter beschikking stellen van twee nieuwe kernreactoren aan de vennootschap Paks II met het oog op de exploitatie ervan”, en aldus de bouw van die reactoren van dat doel heeft uitgesloten.
57
Vooraf moet, met betrekking tot de ontvankelijkheid van het tegen punt 36 van het bestreden arrest gerichte betoog, ten eerste worden opgemerkt dat overeenkomstig artikel 170, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, in hogere voorziening het voorwerp van het geschil voor het Gerecht weliswaar niet mag worden gewijzigd, maar een rekwirant een hogere voorziening mag instellen waarin hij voor het Hof middelen en argumenten aanvoert die voortvloeien uit het bestreden arrest en ertoe strekken de gegrondheid daarvan in rechte te betwisten (zie arrest van 4 oktober 2024, Aeris Invest/Commissie en GAR, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punt 146 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Anders dan de Franse Republiek in haar dupliek stelt, kan de Republiek Oostenrijk derhalve voor het eerst in hogere voorziening een betoog aanvoeren dat is gericht tegen de afbakening van het doel van de betrokken steun door het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest.
58
Ten tweede is het Hof, volgens de rechtspraak, in hogere voorziening niet bevoegd om de feiten vast te stellen, noch, in beginsel, om de bewijzen te onderzoeken die het Gerecht tot staving van die feiten in aanmerking heeft genomen. De toetsingsbevoegdheid van het Hof ten aanzien van de feitelijke vaststellingen van het Gerecht strekt zich met name uit tot de onjuiste opvatting van de feiten, dat wil zeggen het geval dat uit de processtukken blijkt dat deze vaststellingen feitelijk onjuist zijn, de verdraaiing van bewijsstukken en de juridische kwalificatie daarvan, en tot de vraag of de regels inzake de bewijslast en de bewijsvoering in acht zijn genomen (zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punten 168 en 169 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu komt de Republiek Oostenrijk met haar betoog inzake de afbakening van het doel van de betrokken steunmaatregel door het Gerecht niet op tegen de vaststelling van de feiten door het Gerecht, maar tegen de juridische kwalificatie van deze feiten.
59
Wat de gegrondheid van de beoordeling in punt 36 van het bestreden arrest betreft, is het Gerecht uitgegaan van de in punt 56 van het onderhavige arrest aangehaalde premisse om te oordelen dat „[d]e vraag of voor de gunning van de opdracht inzake de bouw van deze twee reactoren een aanbestedingsprocedure had moeten worden uitgeschreven, […] de vervaardiging en de levering [betreft] van het goed dat kosteloos ter beschikking zal worden gesteld, en […] dus aan de steunmaatregel zelf [voorafgaat]”, en heeft daaruit geconcludeerd dat „[h]et besluit tot gunning van de opdracht voor de ontwikkeling en de bouw van de twee nieuwe [kernreactoren] […] dus geen aspect van de steun zelf [is]”.
60
Een handeling waarvan de wezenlijke elementen blijken uit de aanmelding van deze maatregel en die integrerend deel uitmaakt van die maatregel, kan echter niet worden uitgesloten van het doel van de betrokken steunmaatregel, aangezien zij noodzakelijk is voor de uitvoering van die maatregel en dus voor de verwezenlijking van het doel ervan.
61
Zoals blijkt uit punt 2 van het bestreden arrest, had in casu de door Hongarije voorgenomen steun tot doel de productie van kernenergie te ondersteunen. Deze doelstelling werd nagestreefd door middel van een project dat, volgens de titel van de aanmelding van de betrokken steunmaatregel, diende voor de „ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren”. Uit de punten 5 en 6 van het bestreden arrest komt ook naar voren dat de ontwikkeling van deze twee nieuwe kernreactoren volgens de intergouvernementele overeenkomst tevens het ontwerp en de bouw ervan omvatte, waarbij de wezenlijke elementen van dit project, namelijk in het bijzonder de identiteit van de aannemer en de technische specificaties van die twee nieuwe kernreactoren, bleken uit de aanmelding van de betrokken steunmaatregel.
62
Bovendien vermeldt overweging 9 van het litigieuze besluit, die in punt 116 van het bestreden arrest is weergegeven, in punt 2.1 („Beschrijving van het project”) dat „[d]e maatregel bestaat uit de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren […] in Hongarije, waarvan de bouw volledig door de Hongaarse Staat wordt gefinancierd ten behoeve van de entiteit Paks II […], die de eigenaar en exploitant van de nieuwe reactoren wordt”. In dezelfde context beschrijft de Commissie de aangemelde steunmaatregel in de overwegingen 324 tot en met 328 als een „geschikt instrument voor de bouw van […] nieuwe reactoren” dat beantwoordt aan de „doelstelling van gemeenschappelijk belang van het bevorderen van kernenergie”.
63
Uit punt 188 van het bestreden arrest, waarin de aanwijzingen in overweging 15 van dat besluit zijn overgenomen, blijkt dat het bedrag van de betrokken steun „een doorlopende kredietfaciliteit van 10 miljard EUR en een door de Hongaarse Staat betaald aanvullend bedrag van 2,5 miljard EUR [omvatte]”. Zoals uit punt 7 van dat arrest naar voren komt, werd deze kredietfaciliteit volgens de intergouvernementele overeenkomst verstrekt door middel van een lening die de Russische Federatie aan Hongarije had toegekend en kon die faciliteit uitsluitend worden gebruikt voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van de twee nieuwe kernreactoren. Ten slotte heeft de Commissie – zoals aangegeven in punt 48 van het onderhavige arrest – ter terechtzitting bevestigd dat het bedrag dat Hongarije in het kader van het betrokken project heeft geïnvesteerd, met name overeenkwam met de kosten voor de bouw van deze twee nieuwe kernreactoren.
64
Aangezien de bouw van die reactoren noodzakelijk was voor de verwezenlijking van het doel van de aangemelde maatregel en tevens een verrichting was die op zijn minst indirect met Hongaarse middelen werd gefinancierd, moet derhalve worden vastgesteld dat die bouw integrerend deel uitmaakt van de door Hongarije aangemelde steunmaatregel en het Gerecht er dus niet op goede gronden van uit kon gaan dat de bouw geen deel uitmaakte van het doel van die maatregel.
65
Bijgevolg berust de vaststelling door het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest dat het enige doel van die steun bestond in „het kosteloos ter beschikking stellen van twee nieuwe kernreactoren aan de vennootschap Paks II met het oog op de exploitatie ervan” op een onjuiste juridische kwalificatie van de ter zake dienende feiten.
2) Bestaan van een onlosmakelijk aspect
66
Derhalve moet vervolgens worden nagegaan of het Gerecht – ondanks de in punt 65 van het onderhavige arrest vastgestelde onjuiste juridische kwalificatie van de feiten – in punt 39 van het bestreden arrest terecht de primaire conclusie van het litigieuze besluit heeft bevestigd, volgens welke de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren, dat wil zeggen de gunning van die opdracht aan JSC NIAEP zonder openbare aanbestedingsprocedure, geen onlosmakelijk met het doel van die steun verbonden aspect vormde in de zin van de in punt 54 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak.
67
Het is namelijk vaste rechtspraak dat wanneer blijkt dat de motivering van een arrest van het Gerecht in strijd is met het Unierecht maar het dictum ervan op basis van andere rechtsgronden gerechtvaardigd is, die strijdigheid met het Unierecht niet betekent dat dit arrest moet worden vernietigd, maar wel dat het anders dient te worden gemotiveerd (arrest van 14 december 2023, Commissie/Amazon.com e.a., C‑457/21 P, EU:C:2023:985, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68
In dit verband vormde de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren noodzakelijkerwijs een aspect dat verbonden was met het doel van de betrokken steun, aangezien die bouw – zoals in punt 64 van het onderhavige arrest is vastgesteld – integrerend deel uitmaakte van de door Hongarije aangemelde steunmaatregel die ertoe strekte de twee nieuwe reactoren kosteloos ter beschikking te stellen aan de vennootschap Paks II.
69
Zoals de advocaat-generaal in punt 48 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, moet evenwel nog worden onderzocht of ervan kan worden uitgegaan dat dit aspect dermate onlosmakelijk met het doel van de betrokken steun is verbonden dat de Commissie in het kader van haar onderzoek van de verenigbaarheid van die steun met de interne markt verplicht was om ook te beoordelen of dat aspect in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie.
70
Zoals in punt 54 van het onderhavige arrest in herinnering is geroepen, dient de Commissie in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU een beoordeling te verrichten van de aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van een steunmaatregel, dat wil zeggen de aspecten die zo onlosmakelijk met dat doel verbonden zijn dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, zodat in het kader van die procedure noodzakelijkerwijs moet worden beoordeeld welke gevolgen die aspecten hebben voor de verenigbaarheid of onverenigbaarheid met de interne markt van die steun als geheel.
71
Aspecten die deel uitmaken van de betrokken steunmaatregel maar die niet specifiek noodzakelijk zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan, vormen daarentegen geen aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steunmaatregel (zie in die zin arresten van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:5, punt 14, en 2 mei 2019, A‑Fonds, C‑598/17, EU:C:2019:352, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dienovereenkomstig heeft het Hof reeds geoordeeld dat feitelijk verwante maar juridisch onderscheiden maatregelen van de betrokken lidstaat geen onlosmakelijk met een steunmaatregel verbonden aspecten vormen (beschikking van 14 december 2023, CAPA e.a./Commissie, C‑742/21 P, EU:C:2023:1000, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72
Anders dan het Gerecht in punt 39 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, vormt de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren in casu een aspect dat onlosmakelijk verbonden is met het doel van de door Hongarije bij de Commissie aangemelde steunmaatregel, die ertoe strekte deze reactoren te ontwikkelen om ze kosteloos ter beschikking te stellen aan de vennootschap Paks II. Uit de vaststellingen van het Gerecht in de punten 6 tot en met 8 van het bestreden arrest komt namelijk naar voren dat het aspect van een dergelijke rechtstreekse gunning onontbeerlijk was voor de verwezenlijking van het aldus omschreven doel van de steun.
73
Volgens die vaststellingen heeft de Russische Federatie zich ertoe verbonden Hongarije een lening te verstrekken voor de financiering van de ontwikkeling van de twee nieuwe kernreactoren in de kerncentrale van Paks, die zouden worden gebouwd door de door de Russische Federatie aangewezen onderneming JSC NIAEP, met dien verstande dat het grootste deel van de voor die ontwikkeling vereiste middelen moest worden aangehouden door de bank voor ontwikkeling en buitenlandse economische zaken van Rusland en dat deze bank op verzoek van de vennootschap Paks II aan JSC NIAEP betalingen diende te verrichten voor iedere fase in de bouw van deze reactoren die wordt geacht te hebben plaatsgevonden. Deze lening bestond dus uit een doorlopende kredietfaciliteit van 10 miljard EUR die uitsluitend mocht worden gebruikt voor het ontwerp, de bouw en de inbedrijfstelling van deze nieuwe reactoren. Bovendien was bepaald dat het extra bedrag van 2,5 miljard EUR uit de eigen begroting van Hongarije, dat nodig was om die ontwikkeling te financieren, eveneens op verzoek van de vennootschap Paks II rechtstreeks aan JSC NIAEP diende te worden betaald, in dat geval door het Hongaarse agentschap voor het beheer van de staatsschuld.
74
Deze financieringsformule, die specifiek was bedoeld om de nieuwe reactoren te ontwikkelen voor de kosteloze terbeschikkingstelling aan de vennootschap Paks II en die voorzag in een geleidelijke vrijmaking van de middelen aan JSC NIAEP naarmate de bouw van de betreffende twee nieuwe kernreactoren vordert, bevestigt dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor deze reactoren aan JCP NIAEP onlosmakelijk verbonden was met die terbeschikkingstelling.
75
Hieruit volgt dat – overeenkomstig de in punt 52 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak – een eventuele inbreuk die door dit onlosmakelijk met de betrokken steunmaatregel verbonden aspect wordt gemaakt op algemene bepalingen of beginselen van het Unierecht, bijvoorbeeld op de aanbestedingsregels van de Unie, eraan in de weg kon staan dat die maatregel verenigbaar met de interne markt wordt verklaard in het kader van een procedure krachtens artikel 108 VWEU.
76
Een onderzoek naar de verenigbaarheid van de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren met de aanbestedingsregels van de Unie was des te meer noodzakelijk omdat een openbare, onpartijdige en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure voor de gunning van een bouwopdracht voor infrastructuur invloed kan hebben – zoals de Republiek Oostenrijk terecht aanvoert – op met name de voor die bouw vereiste investeringskosten en de eigenschappen van die infrastructuur, en dus ook op de omvang van het eventuele voordeel dat aldus wordt toegekend aan een onderneming of een groep ondernemingen (zie in die zin en naar analogie arresten van 24 oktober 2013, Land Burgenland e.a./Commissie, C‑214/12 P, C‑215/12 P en C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punt 94; 7 maart 2018, SNCF Mobilités/Commissie, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punt 140, en 17 november 2022, Volotea en easyJet/Commissie, C‑331/20 P en C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
77
Het klopt dat uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de Commissie niet verplicht is om uit eigen beweging en bij gebreke van aanwijzingen daartoe alle inlichtingen in te winnen die voor de bij haar ingediende zaak relevant kunnen zijn, zelfs niet als deze inlichtingen openbaar zijn (arrest van 5 september 2024, Slovenië/Commissie, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals naar voren komt uit de overwegingen 279 tot en met 287 van het litigieuze besluit, waarnaar in punt 25 van het bestreden arrest wordt verwezen, was in casu de vraag of de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie evenwel door tal van belanghebbenden aan de orde gesteld in de loop van de procedure die tot het litigieuze besluit heeft geleid.
78
In de eerste plaats moet dan ook worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 38 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie op goede gronden ervan had kunnen uitgaan dat de rechtmatigheid van het litigieuze besluit niet afhing van de vraag of Hongarije de aanbestedingsregels van de Unie had nageleefd, aangezien zelfs indien wordt aangenomen dat het gebruik van een aanbestedingsprocedure de hoogte van de steun had kunnen wijzigen, deze omstandigheid op zich zonder gevolgen zou zijn gebleven voor het voordeel dat deze steun vormde voor de begunstigde ervan en dat bestond in de kosteloze terbeschikkingstelling van twee nieuwe kernreactoren aan de vennootschap Paks II met het oog op de exploitatie ervan. Deze vaststelling door het Gerecht is namelijk onverenigbaar met het feit dat het aspect van de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor deze reactoren onlosmakelijk verbonden was met die terbeschikkingstelling en bijgevolg in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU moest worden betrokken in het onderzoek naar de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel met de interne markt.
79
In de tweede plaats geeft ook de vaststelling door het Gerecht in punt 37 van het bestreden arrest dat „een inbreuk op de aanbestedingsregels alleen gevolgen [zou] hebben op de markt voor de bouw van kerncentrales, niet op de markt waarop de [betrokken] steunmaatregel betrekking heeft”, blijk van een onjuiste opvatting. Een voorwaarde als die welke in dat punt van het bestreden arrest is geformuleerd, blijkt namelijk geenszins uit de in punt 52 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak. Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van haar conclusie in herinnering heeft gebracht, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de Commissie, wanneer zij beoordeelt of een voorgenomen steunmaatregel voldoet aan de voorwaarde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig mogen worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, rekening moet houden met de negatieve gevolgen die deze steun kan hebben voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten in het algemeen (zie in die zin arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punt 101).
80
Derhalve kan niet worden uitgesloten dat de schending van een Unierechtelijke bepaling die de mededinging kan verstoren op een markt die weliswaar niet de door de aangemelde steunmaatregel beoogde markt is maar daar wel verband mee houdt, door de Commissie in aanmerking moet worden genomen bij haar onderzoek naar de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Dit geldt in casu ook voor een eventuele verstoring van de mededinging op de markt voor de bouw van kerncentrales als gevolg van de met de aanbestedingsregels van de Unie strijdige gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren op het Paks‑terrein, aangezien deze gunning een onlosmakelijk met het doel van de betrokken steunmaatregel verbonden aspect vormde.
81
Uit een en ander volgt dat het Gerecht, met betrekking tot de primaire conclusie van de Commissie in het litigieuze besluit dat zij niet hoefde te onderzoeken of de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door, ten eerste, in punt 36 van het bestreden arrest te oordelen dat de bouw van deze twee nieuwe reactoren geen deel uitmaakte van het doel van de betrokken steunmaatregel en, ten tweede, in punt 39 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie zich terecht op het standpunt had gesteld dat de gunning van de bouwopdracht voor deze twee nieuwe kernreactoren geen aspect van die steun vormde dat onlosmakelijk met die steun verbonden was.
82
Derhalve slaagt het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening.
83
Ook het derde onderdeel van dit eerste middel moet evenwel worden onderzocht, waarmee de Republiek Oostenrijk opkomt tegen het onderzoek door het Gerecht van de ten overvloede door de Commissie geformuleerde conclusie die er kort gezegd op neerkomt dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren hoe dan ook niet in strijd was met richtlijn 2014/25.
2.
Derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening
a)
Argumenten van partijen
84
Met het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening betwist de Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, de punten 40 tot en met 50 van het bestreden arrest en in het bijzonder punt 41 ervan, waarin het Gerecht er in essentie op heeft gewezen dat zelfs indien wordt aangenomen dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren kon worden aangemerkt als een aspect dat onlosmakelijk verbonden was met de betrokken steunmaatregel of met het doel ervan, de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit terecht had geoordeeld dat zij ten overvloede mocht verwijzen naar haar beoordeling dienaangaande in de niet-nakomingsprocedure van 2015. De Republiek Oostenrijk verduidelijkt dat de Commissie – zoals blijkt uit punt 40 van het bestreden arrest – heeft opgemerkt dat de vraag of Hongarije de aanbestedingsregels van de Unie had nageleefd hoe dan ook in die niet-nakomingsprocedure was beoordeeld, waarbij de voorlopige conclusie luidde dat de in richtlijn 2014/25 vastgestelde procedures op grond van artikel 50, onder c), van die richtlijn niet van toepassing waren op de gunning van deze bouwopdracht.
85
Volgens de Republiek Oostenrijk vormt enkel een verwijzing naar een beëindigde niet-openbare niet-nakomingsprocedure, namelijk de niet-nakomingsprocedure van 2015, geen toereikende motivering, temeer daar vóór de vaststelling van het litigieuze besluit opmerkingen over de mogelijke schending van het aanbestedingsrecht bij de Commissie waren ingediend. Dit wordt bevestigd door het feit dat het Gerecht de Commissie naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang heeft moeten verzoeken de relevante documenten over de niet-nakomingsprocedure van 2015 over te leggen aan het Gerecht. Zonder deze documenten zou het Gerecht niet hebben kunnen vaststellen of de aanbestedingsregels van de Unie waren geschonden.
86
Voorts betoogt de Republiek Oostenrijk dat de uitzondering van artikel 50, onder c), ii), van richtlijn 2014/25 strikt moet worden uitgelegd. Waarschijnlijk werden de technische vereisten van het betreffende project, die zich toespitsen op de veiligheidsaspecten, kunstmatig beperkt tot het Russische bouwtype teneinde in aanmerking te komen voor Russische financiering.
87
In dit verband voert de Republiek Oostenrijk aan dat het – anders dan het Gerecht in punt 38 van het bestreden arrest heeft uiteengezet – niet aan haar was om aan te tonen dat andere inschrijvers de twee nieuwe kernreactoren „onder betere voorwaarden of tegen een lagere prijs” hadden kunnen leveren.
88
Ten slotte betoogt de Republiek Oostenrijk dat noch het beginsel van het gezag van gewijsde, noch het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat een beëindigde niet-nakomingsprocedure op elk moment kan worden heropend. Indien de Commissie in casu in het kader van haar beoordeling van de betrokken steunmaatregel tot de slotsom was gekomen dat de aanbestedingsregels van de Unie waren geschonden, zou volgens de Commissie niets haar hebben belet om een nieuwe niet-nakomingsprocedure tegen Hongarije in te leiden.
89
De Commissie stelt dat het Gerecht in punt 41 van het bestreden arrest terecht heeft vastgesteld dat zij zich kon baseren op een beëindigde niet-nakomingsprocedure. Uit de aan het Gerecht naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang overgelegde bewijzen blijkt dat de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren om technische redenen overeenkomstig artikel 50, onder c), van richtlijn 2014/25 gerechtvaardigd was „voor de wezenlijke onderdelen van het project”. Om tot een bevredigende oplossing te komen had Hongarije zich volgens de Commissie ook bereid verklaard op transparante wijze te handelen „voor de meeste andere delen van het project”. Deze verbintenis had „de Commissie in staat gesteld de niet-nakomingsprocedure te beëindigen”. In het kader van de procedure die heeft geleid tot het litigieuze besluit zou een onderzoek naar de verenigbaarheid van de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor deze twee nieuwe reactoren met het Unierecht, terwijl de Commissie dit onderzoek reeds had verricht in het kader van een niet-nakomingsprocedure, tevens schadelijk zijn geweest voor het doelmatige gebruik van de middelen van de Commissie.
90
Volgens de Commissie is de beslissing van Hongarije een „strategische en soevereine beslissing van de lidstaat”, en had zij geen enkele reden om daartegen op te komen. Deze beslissing is tevens gerechtvaardigd op basis van eerdere ervaringen met de betrokken aannemer en – zoals het Gerecht in punt 46 van het bestreden arrest heeft vastgesteld – de specifieke technische bijzonderheden van de door deze aannemer geproduceerde en door Hongarije gekozen VVER 1200-reactor zijn bevestigd door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) en deskundigen van het directoraat-generaal (DG) „Energie” van de Commissie. Aangezien er maar één aannemer was voor de wezenlijke onderdelen van het project, was het overigens gerechtvaardigd om de betrokken opdracht in haar geheel aan die aannemer te gunnen.
91
De Commissie stelt dat het niet volstaat dat de Republiek Oostenrijk schending van de aanbestedingsregels van de Unie aanvoert, omdat met name in casu „uit een beoordeling van de markt [was] gebleken dat er geen andere leveranciers beschikbaar waren”. Het Gerecht heeft de Republiek Oostenrijk dus geen „onmogelijke bewijslast” opgelegd, maar heeft in punt 64 van het bestreden arrest alleen vastgesteld dat het in de omstandigheden van de zaak aan deze lidstaat was om bewijzen over te leggen waaruit bleek dat er een andere oplossing bestond voor de bouw van deze twee nieuwe reactoren.
92
De bewijzen die de Commissie aan het Gerecht had overgelegd met betrekking tot de niet-nakomingsprocedure van 2015 (zie punt 34 van het onderhavige arrest) hebben overigens duidelijk aangetoond dat de rechtstreekse gunning van de bouw van die reactoren gerechtvaardigd was voor de wezenlijke onderdelen van het betrokken project. Het Gerecht heeft volgens de Commissie in punt 47 van het bestreden arrest terecht vastgesteld dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen had verzet dat in het litigieuze besluit een ander standpunt werd vastgesteld dan het standpunt dat de Commissie had verdedigd in het kader van de niet-nakomingsprocedure van 2015.
93
Ten slotte heeft de Commissie ter terechtzitting voor het Hof verklaard dat JSC NIAEP ten tijde van de gunning in 2014 de enige beschikbare leverancier van de betrokken nucleaire technologie was en dat deze technologie het meest geschikt of zelfs de enige was om het betrokken project uit te voeren. Zij heeft uitgelegd dat geen enkele andere technologie kon voldoen aan de technische specificaties in verband met de voor de Hongaarse markt geschikte 2400 megawatt en dat derhalve moest worden aangenomen dat de twee nieuwe kernreactoren deel uitmaakten van het doel van de betrokken steun. Bovendien moet het Hof bij zijn beoordeling uitgaan van de situatie op de markt voor de bouw van kernreactoren in 2017. Destijds waren – alleen al uit veiligheidsoverwegingen – enkel reactoren met die technologie geschikt voor het Paks‑terrein.
94
De Franse Republiek voert aan dat het betoog van de Republiek Oostenrijk niet-ontvankelijk is voor zover deze lidstaat opwerpt dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de Republiek Oostenrijk voor het Gerecht geen dergelijk betoog heeft gevoerd. Dienaangaande stelt de Commissie in dupliek dat de Republiek Oostenrijk zich bovendien niet beroept op een ontoereikende motivering van de punten 40 en volgende van het bestreden arrest, die betrekking hebben op de niet-nakomingsprocedure van 2015. De Republiek Polen voert aan dat elk betoog van de Republiek Oostenrijk ter betwisting van de feitelijke vaststellingen van het Gerecht met betrekking tot de niet-nakomingsprocedure van 2015 niet-ontvankelijk is.
95
De Franse Republiek is hoe dan ook van mening dat de Commissie het litigieuze besluit rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd wat betreft de naleving van richtlijn 2014/25 door Hongarije. Aangezien de desbetreffende redenen „louter ten overvloede” waren aangevoerd, stond het de Commissie vrij een beperkte motivering te geven, zonder daarbij artikel 296 VWEU te schenden, en zo het motiveringsvereiste in overeenstemming te brengen met de vertrouwelijkheid die in beginsel geldt voor de onderdelen van een beëindigde niet-nakomingsprocedure. In dit verband voert de Republiek Polen aan dat de Republiek Oostenrijk, gezien de gevoeligheid van de informatie over die procedure, redelijkerwijs niet kon verwachten dat deze informatie openbaar werd gemaakt.
b)
Beoordeling door het Hof
96
Met het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht, ten eerste, blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie haar in overweging 285 van het litigieuze besluit ten overvloede geformuleerde conclusie rechtens genoegzaam had gemotiveerd. In die overweging heeft de Commissie in essentie aangegeven dat, zelfs indien wordt aangenomen dat zij verplicht was te onderzoeken of de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie, er geen sprake was van schending van richtlijn 2014/25, aangezien die rechtstreekse gunning onder de toepassing van artikel 50, onder c), van deze richtlijn viel.
97
Ten tweede haalt de Republiek Oostenrijk een aantal argumenten aan die zijn gericht tegen de vaststelling van de Commissie dat richtlijn 2014/25 niet is geschonden.
98
Wat de argumenten betreft die met name de Franse Republiek heeft aangevoerd met betrekking tot de ontvankelijkheid van de grief dat niet is vastgesteld dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd, volstaat het op te merken dat de Republiek Oostenrijk met het eerste onderdeel van het tiende middel van het bij het Gerecht ingestelde beroep aanvoerde dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd. Uit punt 41 van het bestreden arrest komt overigens ondubbelzinnig naar voren dat de Republiek Oostenrijk voor het Gerecht ook uitdrukkelijk is opgekomen tegen de verwijzing, ten overvloede, door de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit naar haar beoordeling in de niet-nakomingsprocedure van 2015.
99
Een ontoereikende motivering, die neerkomt op een schending van wezenlijke vormvoorschriften, vormt hoe dan ook een middel van openbare orde dat in elke stand van het geding kan worden onderzocht, ook al heeft de partij die zich erop beroept dit niet aangevoerd voor het Gerecht (zie in die zin arresten van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punten 48‑50, en 26 maart 2020, Heroverweging Simpson/Raad en HG/Commissie, C‑542/18 RX‑II en C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, punt 57).
100
De in het kader van het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening aangevoerde grief dat niet is vastgesteld dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd, is derhalve ontvankelijk.
101
Wat de vraag betreft of het in het kader van dit derde onderdeel aangevoerde betoog gegrond is, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de in artikel 296 VWEU opgenomen motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag of de motivering gegrond is en die betrekking heeft op de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling. De door deze bepaling vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en duidelijk en ondubbelzinnig de redenering van de instelling die deze handeling heeft verricht, tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. In dit verband is niet vereist dat alle feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van dat artikel voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, maar ook op de context waarin deze is genomen en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punten 389, 391 en 392 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
102
In het licht van deze rechtspraak moet worden onderzocht of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in essentie te oordelen dat de in overweging 285 van het litigieuze besluit ten overvloede geformuleerde conclusie rechtens genoegzaam was gemotiveerd omdat daarin een verwijzing naar de niet-nakomingsprocedure van 2015 was opgenomen.
103
Er zij aan herinnerd dat de Commissie in die overweging alleen heeft verklaard dat „zij de naleving door Hongarije van richtlijn [2014/25] in een afzonderlijke procedure [had] beoordeeld, waarbij de voorlopige conclusie op basis van beschikbare informatie [luidde] dat de in [die richtlijn] vastgestelde procedures niet van toepassing zouden zijn op de toewijzing van de bouw van twee reactoren op grond van artikel 50, onder c), van die richtlijn”.
104
Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van haar conclusie heeft opgemerkt, kunnen een niet-nakomingsprocedure en de procedure van artikel 108 VWEU weliswaar worden gecumuleerd wanneer een overheidsmaatregel tegelijkertijd binnen de werkingssfeer van de steunbepalingen en de werkingssfeer van andere bepalingen van het Verdrag valt.
105
Tevens dient evenwel erop te worden gewezen dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de Commissie niet de bevoegdheid heeft om in het kader van een niet-nakomingsprocedure de rechten en verplichtingen van een lidstaat definitief te bepalen of hem te garanderen dat een bepaalde gedraging in overeenstemming is met het Unierecht, aangezien het Hof ingevolge artikel 260, lid 1, VWEU alleen bevoegd is om vast te stellen dat een lidstaat een krachtens de Verdragen op hem rustende verplichting niet is nagekomen. Bijgevolg kan de afsluiting door de Commissie van een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat, die de uitoefening van een discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de Commissie vormt die door het Hof bovendien niet aan een rechterlijke toetsing kan worden onderworpen, niet doorslaggevend zijn voor de beoordeling van de overeenstemming met het Unierecht van de nationale regeling of maatregel die het voorwerp van die procedure vormt (zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Tecno*37, C‑242/23, EU:C:2024:831, punten 29, 32 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
106
In casu belette dus niets de Commissie om in het litigieuze besluit te verwijzen naar de niet-nakomingsprocedure van 2015 en met name naar de conclusies die zij had getrokken na afloop van de daarbij verrichte beoordelingen, waarbij zij in voorkomend geval rekening had kunnen houden met gegevens of bewijzen die zij mogelijkerwijs na de afsluiting van die procedure en vóór de vaststelling van het litigieuze besluit had ontvangen.
107
Gelet op de in punt 105 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak kan daarentegen een eenvoudige verwijzing naar een dergelijke niet-nakomingsprocedure en naar de bepaling die volgens de Commissie op het onderhavige geval van toepassing is, zonder enige toelichting van de andere concrete elementen die zij in aanmerking heeft genomen, en zonder uitleg over hoe zij tot haar conclusie is gekomen, niet voldoen aan de vereisten van artikel 296 VWEU.
108
Uit punt 103 van het onderhavige arrest blijkt dat de door de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit aangevoerde motivering geen elementen bevat die duidelijk en ondubbelzinnig blijk geven van de redenering die de Commissie heeft gevolgd om te kunnen vaststellen dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe reactoren op het Paks‑terrein in overeenstemming was met richtlijn 2014/25.
109
Hieruit kan evenmin worden afgeleid waarom de Commissie zich in het litigieuze besluit op deze richtlijn heeft gebaseerd, terwijl overeenkomstig artikel 106, lid 1, en artikel 107, eerste alinea, van die richtlijn de termijn voor omzetting ervan was vastgesteld op 18 april 2016 en richtlijn 2004/17 pas met ingang van die datum werd ingetrokken. Dit geldt temeer daar de Commissie, toen zij daarover ter terechtzitting door het Hof werd ondervraagd, heeft verklaard dat richtlijn 2004/17 ratione temporis van toepassing was op het onderhavige geval.
110
Hoe dan ook en zelfs indien het Gerecht bij zijn beoordeling niet alleen rekening zou hebben gehouden met overweging 285 van het litigieuze besluit maar ook met overweging 372 ervan, zoals de Commissie het Gerecht had verzocht te doen (zie punt 34 van het onderhavige arrest), moet worden vastgesteld dat overweging 372 evenmin rechtvaardigingsgronden bevat in de zin van de punten 108 en 109 van het onderhavige arrest. Overweging 372 van dat besluit behoort immers tot het deel van dat besluit dat betrekking heeft op de mogelijke gevolgen van de parallelle exploitatie van de bestaande kernreactoren op het Paks‑terrein en de twee nieuwe kernreactoren. Daarin wordt weliswaar vermeld dat het de eerste keer zou zijn dat de technologie die voor de bouw van deze twee nieuwe kernreactoren werd gekozen in Europa werd gebruikt en dat „het technisch niet-vrijgestelde deel van het project zal worden aangekocht in overeenstemming met de aanbestedingsvoorschriften van de Unie”, maar deze elementen maken deel uit van de opmerkingen van Hongarije en zijn niet uitdrukkelijk bevestigd door de Commissie.
111
Wat voorts de naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang verkregen gegevens betreft die het Gerecht in aanmerking heeft genomen in de punten 42 tot en met 46 van het bestreden arrest en waarnaar in punt 34 van het onderhavige arrest wordt verwezen, alsook de gegevens die de Commissie ter terechtzitting voor het Hof heeft aangevoerd en waarnaar in punt 93 van het onderhavige arrest wordt verwezen, volstaat het op te merken dat de omstandigheid dat de Commissie zowel voor het Gerecht als voor het Hof in de loop van het geding gegevens heeft verstrekt die in voorkomend geval het litigieuze besluit kunnen motiveren, de ontoereikendheid van de aanvankelijke motivering van dat besluit niet kan verhelpen. De motivering kan namelijk niet voor het eerst en achteraf voor de rechter worden toegelicht, behalve in uitzonderlijke omstandigheden (zie naar analogie arrest van 11 mei 2023, Commissie/Sopra Steria Benelux en Unisys Belgium, C‑101/22 P, EU:C:2023:396, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Noch het bestreden arrest, noch het aan het Hof overgelegde dossier geeft echter blijk van dergelijke omstandigheden.
112
In het licht van het bovenstaande moet worden vastgesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 48 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie zich in casu terecht, ten overvloede, had gebaseerd op de uitkomst van de niet-nakomingsprocedure van 2015.
113
Tevens moet erop worden gewezen dat de onderhavige zaak niet kan worden vergeleken met de zaken die hebben geleid tot de arresten van 23 november 2023, Ryanair en Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), en 23 januari 2025, Neos/Ryanair en Commissie (C‑490/23 P, EU:C:2025:32).
114
Het is juist dat het Hof in punt 97 van het arrest van 23 november 2023, Ryanair en Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917) heeft verklaard dat de Commissie in het kader van een procedure krachtens artikel 108 VWEU de argumenten van andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat niet hoefde te beantwoorden om te voldoen aan haar motiveringsplicht, aangezien uit het litigieuze besluit in de zaak die tot dat arrest had geleid op zijn minst impliciet bleek dat de Commissie van mening was dat het betoog dat die belanghebbenden voor de Commissie hadden aangevoerd, niet kon worden aanvaard. Uit de punten 92 en 93 van dat arrest kan evenwel worden afgeleid dat die belanghebbenden documenten hadden ontvangen die hun door de Commissie waren toegezonden en waaruit zij de elementen moesten kunnen afleiden waarvan zij de Commissie verweten dat zij die niet specifiek in dat besluit had vermeld.
115
Hiervan is in casu geen sprake, aangezien niet is aangetoond dat alle elementen van de niet-nakomingsprocedure die in dit verband de tekortkomingen in overweging 285 van het litigieuze besluit konden verhelpen, openbaar waren of althans toegankelijk waren voor de belanghebbenden die betrokken waren bij de door de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU gevoerde procedure.
116
De onderhavige zaak kan evenmin worden vergeleken met de zaak die heeft geleid tot het arrest van 23 januari 2025, Neos/Ryanair en Commissie (C‑490/23 P, EU:C:2025:32). Zoals blijkt uit de punten 35 en 51 van dat arrest, heeft het Hof in die zaak immers de rechtspraak toegepast waarin is bepaald dat in een op grond van artikel 108, lid 3, VWEU vastgesteld besluit om geen bezwaar te maken tegen een steunmaatregel, dat bovendien binnen een kort tijdsbestek wordt genomen, alleen moet worden vermeld waarom de Commissie van mening is dat er geen ernstige moeilijkheden bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen. Deze rechtspraak kan hoe dan ook niet op het onderhavige geval worden toegepast, aangezien het litigieuze besluit niet is vastgesteld na afloop van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde inleidende onderzoeksfase.
117
Overigens kan het in punt 95 van het onderhavige arrest uiteengezette betoog van de Franse Republiek, waarmee die lidstaat kort gezegd stelt dat de Commissie het vertrouwelijksheidsbeginsel moet eerbiedigen wanneer zij verwijst naar een beëindigde niet-nakomingsprocedure – hetgeen zou kunnen rechtvaardigen dat een beknopte motivering dienaangaande kan voldoen aan de vereisten van artikel 296 VWEU – niet slagen. In dit verband volstaat het immers erop te wijzen dat, volgens de rechtspraak, in het licht van deze verplichting een besluit van de Commissie inzake staatssteun weliswaar toereikend kan zijn gemotiveerd zonder dat daarin alle elementen zijn vermeld waarop de redenering van de Commissie berust, maar dit neemt niet weg dat zij haar redenering en de door haar gebruikte methode duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van het genomen besluit kunnen kennen en de Unierechter in staat is zijn toezicht dienaangaande uit te oefenen (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
118
Bijgevolg moet het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening worden aanvaard, voor zover het Gerecht daarmee wordt verweten dat het heeft nagelaten vast te stellen dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd.
119
Uit een en ander volgt, ten eerste, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie zich in het litigieuze besluit heeft kunnen baseren op de door haar primair aangevoerde gronden volgens welke zij in casu niet hoefde te onderzoeken of de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie. Ten tweede heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie haar in overweging 285 van het litigieuze besluit ten overvloede geformuleerde conclusie rechtens genoegzaam had gemotiveerd.
120
Aangezien het eerste middel in hogere voorziening moet worden aanvaard, moet het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat de andere in het kader van dit eerste middel aangevoerde grieven en de andere middelen in hogere voorziening hoeven te worden onderzocht.
B. Beroep bij het Gerecht
121
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vernietigt het Hof de beslissing van het Gerecht in geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening. Het Hof kan dan zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
122
In casu is de zaak in staat van wijzen, aangezien het Hof over de nodige gegevens beschikt om zich definitief te kunnen uitspreken over het door de Republiek Oostenrijk ingestelde beroep.
123
Uit de punten 78 tot en met 81, 112, 118 en 119 van het onderhavige arrest volgt namelijk dat het litigieuze besluit blijk geeft van, ten eerste, een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de bewering van de Commissie dat zij in casu niet hoefde na te gaan of de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie en, ten tweede, een ontoereikende motivering voor zover de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat zij hoe dan ook kon volstaan met enkel een verwijzing naar de niet-nakomingsprocedure van 2015 ter rechtvaardiging van haar ten overvloede geformuleerde conclusie dat deze rechtstreekse gunning niet in strijd was met deze regels.
124
Hieruit volgt, ten eerste, dat het eerste middel van het bij het Gerecht ingestelde beroep moet worden aanvaard, waarmee in essentie wordt aangevoerd dat de Commissie in het litigieuze besluit niet had onderzocht of de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren inbreuk maakte op de aanbestedingsregels van de Unie en dat de dienaangaande ten overvloede geformuleerde conclusie van de Commissie ontoereikend was gemotiveerd. Ten tweede moet het eerste onderdeel van het tiende middel van dit beroep, dat is ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht van artikel 296, lid 2, VWEU, worden aanvaard. Bijgevolg moet het litigieuze besluit in zijn geheel nietig worden verklaard, zonder dat de andere in het kader van dit tiende middel aangevoerde grieven en de andere middelen van dat beroep hoeven te worden onderzocht.
VII. Kosten
125
Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet.
126
Ingevolge artikel 138, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
127
Aangezien de Commissie in casu in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Republiek Oostenrijk te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van de Republiek Oostenrijk in verband met de procedure in eerste aanleg en de procedure in hogere voorziening.
128
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Bijgevolg dragen de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije en de Republiek Polen hun eigen kosten in verband met de procedure in eerste aanleg en de procedure in hogere voorziening.
129
Ten slotte kan een partij die in eerste aanleg heeft geïntervenieerd krachtens artikel 184, lid 4, van dat Reglement voor de procesvoering, wanneer zij niet zelf de hogere voorziening heeft ingesteld, alleen in de kosten van de hogere voorziening worden verwezen indien zij aan de schriftelijke of mondelinge behandeling bij het Hof heeft deelgenomen. Gelet op deze bepaling moet worden beslist dat de Slowaakse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland hun eigen kosten dragen in verband met de procedure in eerste aanleg.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 30 november 2022, Oostenrijk/Commissie (T‑101/18, EU:T:2022:728), wordt vernietigd.
2)
Besluit (EU) 2017/2112 van de Commissie van 6 maart 2017 betreffende de maatregel/steunregeling/staatssteun SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) die Hongarije van plan is ten uitvoer te leggen ter ondersteuning van de ontwikkeling van twee nieuwe kernreactoren in de kerncentrale Paks II, wordt nietig verklaard.
3)
De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van de Republiek Oostenrijk in verband met de procedure in eerste aanleg en de procedure in hogere voorziening.
4)
De Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije en de Republiek Polen dragen hun eigen kosten in verband met de procedure in eerste aanleg en de procedure in hogere voorziening.
5)
De Slowaakse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten in verband met de procedure in eerste aanleg.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.