62009CJ0209
DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)
den 25 februari 2010 (
*1
)
”Direktiv 2000/76/EG — Avfallsförbränning — Förbränningsanläggning — Samförbränningsanläggning — Industrikomplex bestående av en förgasningsanläggning och ett kraftverk — Förbränning i kraftverket av orenad gas som utvunnits vid värmebehandling av avfall i förgasningsanläggningen”
I mål C-209/09,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) genom beslut av den 8 juni 2009, som inkom till domstolen den, i ett förfarande som anhängiggjorts av
Lahti Energia Oy,
meddelar
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Toader (referent) samt domarna C.W.A. Timmermans och K. Schiemann,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Lahti Energia Oy, genom generaldirektören J. Savelainen,
—
Salpausselän luonnonystävät ry, genom direktören M. Vikberg,
—
Finlands regering, genom J. Heliskoski, i egenskap av ombud,
—
Belgiens regering, genom T. Materne och L. Van den Broeck, båda i egenskap av ombud,
—
Tysklands regering, genom M. Lumma och B. Klein, båda i egenskap av ombud,
—
Österrikes regering, genom E. Riedl, i egenskap av ombud,
—
Europeiska gemenskapernas kommission, genom I. Koskinen och A. Marghelis, båda i egenskap av ombud,
—
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (EGT L 332, s. 91).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Lahti Energia Oy (nedan kallat Lahti Energia), ett företag som ägs av staden Lahti, och Östra Finlands miljötillståndsverk (nedan kallat miljötillståndsverket) angående krav som gäller enligt direktiv 2000/76 för ett industrikomplex omfattande en förgasningsanläggning och ett kraftverk.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 2000/76
3
Femte och tjugosjunde skälen i direktiv 2000/76 har följande lydelse:
”5.
I enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i artikel 5 i fördraget är det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå. Försiktighetsprincipen utgör grunden för ytterligare åtgärder. Detta direktiv begränsas till att omfatta minimikrav för förbrännings- och samförbränningsanläggningar.
…
(27)
Samförbränning av avfall i anläggningar som inte i första hand är avsedda för förbränning av avfall bör inte tillåtas medföra större utsläpp av föroreningar i den del av rökgasvolymen som härrör från sådan samförbränning än som är tillåtet för egentliga avfallsförbränningsanläggningar och bör därför omfattas av lämpliga begränsningar.”
4
Artikel 3 i direktivet har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1)
avfall: allt fast eller flytande avfall såsom det definieras i artikel 1 a i [rådets] direktiv 75/442/EEG [av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238)],
…
4)
förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme. Häri innefattas förbränning av avfall genom oxidering såväl som andra termiska behandlingsprocesser, såsom pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns.
Denna definition omfattar hela förbränningsanläggningen och det tillhörande området med samtliga förbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av rökgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena.
5)
samförbränningsanläggning: varje stationär eller mobil anläggning vars huvudsakliga ändamål är energialstring eller tillverkning av materiella produkter och
—
som utnyttjar avfall som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller
—
där avfall värmebehandlas för att det skall kunna bortskaffas.
Om samförbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är energialstring eller tillverkning av materiella produkter utan snarare värmebehandling av avfall skall anläggningen betraktas om en förbränningsanläggning i den mening som avses i punkt 4.
Denna definition omfattar hela anläggningen och det tillhörande området inklusive samtliga samförbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av avgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena.
…
12)
tillstånd: ett skriftligt beslut (eller flera sådana beslut) som utfärdas av den behöriga myndigheten och som innebär tillstånd att driva en anläggning på vissa villkor som garanterar att anläggningen uppfyller alla krav i detta direktiv. Ett tillstånd kan omfatta en eller flera anläggningar eller delar av en anläggning på samma område som drivs av samma driftsansvarig.
13)
restprodukt: varje flytande eller fast material (inklusive bottenaska och slagg, flygaska och pannaska, fasta reaktionsprodukter från rökgasrening, slam från avloppsrening, förbrukade katalysatorer och förbrukat aktivt kol), som definieras som avfall i artikel 1 a i direktiv 75/442/EEG och som uppstår i förbrännings- eller samförbränningsprocessen, vid rökgas- eller avloppsreningen eller i andra processer i förbrännings- eller samförbränningsanläggningen.”
5
Artikel 7 i direktiv 2000/76 har rubriken ”Gränsvärden för utsläpp till luft” och lyder som följer:
”1.   Förbränningsanläggningar skall konstrueras, utrustas, byggas och drivas på ett sådant sätt att utsläppsgränsvärdena i bilaga V i rökgaserna inte överskrids.
2.   Samförbränningsanläggningar skall konstrueras, utrustas, byggas och drivas på ett sådant sätt att utsläppsgränsvärden som har bestämts i enlighet med eller som anges i bilaga II i rökgaserna inte överskrids.
…”
Direktiv 2006/12/EG
6
Enligt artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, s. 9), vilket för att skapa klarhet och överskådlighet kodifierar direktiv 75/442, avses med ”avfall””varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga I och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”.
Tvisten i målet vid den nationella domstolen och förfarandet för begäran om förhandsavgörande i mål C-317/07
7
Lahti Energia ansökte hos miljötillståndsverket om miljötillstånd för sin förgasningsanläggning och sitt kraftverk. Tillståndsansökan avsåg ett industrikomplex som består av två anläggningar på samma fastighet. Det rör sig om en förgasningsanläggning som producerar gas från avfall och ett kraftverk, i vars ångpanna den renade gas som producerats i förgasningsanläggningen ska förbrännas.
8
Miljötillståndsverket meddelade Lahti Energia ett miljötillstånd som gällde tills vidare och angav vilka krav som var förknippade med detta tillstånd. Myndigheten fann således att förgasningsanläggningen som producerar gas och kraftverket som förbränner denna gas tillsammans utgör en samförbränningsanläggning i den mening som avses i direktiv 2000/76.
9
Lahti Energia överklagade detta beslut till Vasa förvaltningsdomstol och yrkade att det skulle fastställas att förbränningen i en huvudpanna av gas som renats och raffinerats i en separat förgasningsanläggning inte utgör samförbränning av avfall i den mening som avses i direktiv 2000/76.
10
Vasa förvaltningsdomstol avslog överklagandet. Förvaltningsdomstolen fann bland annat att uppnåendet av målet med direktiv 2000/76 skulle kunna äventyras om direktivets tillämpningsområde tolkades så snävt att kraven i direktivet inte kunde tillämpas på den ovannämnda förbränningen av avfall. Förvaltningsdomstolen fann vidare att förgasningsanläggningen som separat enhet inte kan anses utgöra en förbränningsanläggning i den mening som avses i direktiv 2000/76, eftersom förgasning är en värmebehandling och det krävs att anläggningen har en förbränningslinje för att den ska betraktas som en förbränningsanläggning.
11
Vasa förvaltningsdomstol fann dock att förgasningsanläggningen och kraftverket tillsammans utgjorde en samförbränningsanläggning i den mening som avses i direktiv 2000/76.
12
Lahti Energia ingav därefter ett överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen, som beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen:
”1)
Ska artikel 3.1 i direktiv 2000/76/EG tolkas så, att direktivet inte omfattar förbränning av avfall i gasform?
2)
Är en förgasningsanläggning i vilken gas framställs genom pyrolys en förbränningsanläggning i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2000/76/EG, även om anläggningen i fråga inte har en förbränningslinje?
3)
Är förbränningen i en kraftverkspanna av en renad gas som framställts i en förgasningsanläggning och som har renats efter förgasningsprocessen ett förfarande som omfattas av artikel 3 i direktiv 2000/76/EG? Är det härvid av betydelse att den renade gasen ersätter fossila bränslen och att kraftverkets utsläpp minskar i förhållande till den genererade energin vid användning av renad gas från avfall jämfört med om andra bränslen används? Är det av betydelse för tolkningen av tillämpningsområdet för direktiv 2000/76/EG om förgasningsanläggningen och kraftverket med hänsyn till tekniska och funktionella aspekter såväl som deras avstånd till varandra utgör en enda anläggning eller om den renade gas som har framställts och renats i förgasningsanläggningen transporteras och kan användas på annan ort till exempel för att generera energi, som bränsle eller för andra syften?
4)
Under vilka förutsättningar kan den renade gas som har framställts och renats i en förgasningsanläggning anses vara en produkt, så att den inte längre omfattas av bestämmelserna om avfall?”
13
Denna begäran om förhandsavgörande ledde till dom av den 4 december 2008 i mål C-317/07, Lahti Energia (REG 2008, s. I-9051), i vilken domstolen konstaterade följande:
”1)
Begreppet avfall i artikel 3.1 i [direktiv 2000/76] omfattar inte ämnen i gasform.
2)
Begreppet förbränningsanläggning i artikel 3.4 i direktiv 2000/76 inbegriper varje teknisk enhet eller utrustning i vilken avfall värmebehandlas, under förutsättning att de ämnen som uppstår vid denna värmebehandling därefter förbränns, och det är i detta sammanhang inte ett nödvändigt villkor för en sådan kvalificering att det finns en förbränningslinje.
3)
Under sådana förhållanden som i målet vid den nationella domstolen gäller följande:
—
En förgasningsanläggning som syftar till att framställa produkter i gasform, i detta fall en renad gas, genom att värmebehandla avfall ska betraktas som en ’samförbränningsanläggning’ i den mening som avses i artikel 3.5 i direktiv 2000/76.
—
Ett kraftverk i vilket den renade gas som erhålls genom samförbränning av avfall i en förgasningsanläggning används som tillskottsbränsle som ersättning för de fossila bränslen som till övervägande del används i kraftverkets energiproduktion omfattas inte av detta direktiv.”
Utvecklingen i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna i förevarande mål
14
Efter att domen i det ovannämnda målet Lahti Energia hade meddelats gav Högsta förvaltningsdomstolen parterna i målet där tillfälle att yttra sig.
15
Lahti Energia upplyste därvid om att i motsats till vad det uppgett i sin miljötillståndsansökan och i talan vid Vasa förvaltningsdomstol respektive Högsta förvaltningsdomstolen, renas inte längre gasen från det värmebehandlade avfallet i förgasningsanläggningen. Bolaget anser dock att det av domen i det ovannämnda målet Lahti Energia kan utläsas att förbränning av ett gasämne i ett kraftverk inte utgör avfallsförbränning i den mening som avses i direktiv 2000/76. Enligt bolaget kan ett sådant kraftverk anses utgöra en samförbränningsanläggning bara om denna enhet till övervägande del drivs med syntesgas som utvunnits av avfall. I Lahti Energias kraftverk används dock sådan gas endast som tillskottsbränsle, alltså i andra hand, och driften av kraftverket omfattas därmed inte av det direktivets tillämpningsområde.
16
Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att ånyo vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen:
”1)
Omfattas förbränning som tillskottsbränsle i en värmepanna i ett kraftverk av en gas som producerats i en förgasningsanläggning av artikel 3 i direktiv 2000/76, om gasen inte renas efter förgasningen?
2)
Om den första frågan besvaras nekande: Har egenskaperna hos det avfall som ska förbrännas eller halten av partiklar eller liknande föroreningar i den gas som ska brännas någon inverkan på bedömningen?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
17
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2000/76 är tillämpligt på ett kraftverk som, som tillskottsbränsle använder – såsom komplement till fossila bränslen som till övervägande del används i kraftverkets energiproduktion – en gas som erhålls genom värmebehandling av avfall i en anläggning där nämnda gas inte renats.
18
Som den hänskjutande domstolen, den finländska, den belgiska och den tyska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission korrekt har påpekat, anknöt svaret på den tredje tolkningsfrågan i domen i det ovannämnda målet Lahti Energia, som innebar att driften av kraftverket inte omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 2000/76, till den omständigheten att gasen som användes i detta kraftverk visserligen producerades av avfall, men dock skulle renas i förgasningsanläggningen i samband med samförbränningen av nämnda avfall.
19
Som domstolen underströk i punkt 29 i den domen ska de ämnen som uppstår vid värmebehandlingen av avfallet i förgasningsanläggningen, i detta fall i form av rågas, filtreras med hjälp av en renare för att erhålla en renad gas som är befriad från oönskade fasta partiklar och därmed lämpad att använda som bränsle.
20
Som framgår av punkterna 35, 36 och 41 i nämnda dom slog domstolen fast att i den mån den gas som i ett sådant sammanhang producerats i förgasningsanläggningen borde ha samma egenskaper som ett fossilt bränsle, bland annat till följd av att det filtreras i renaren, kunde driften i kraftverket inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2000/76 av det enda skälet att det skulle drivas med ett ur avfall utvunnet tillskottsbränsle.
21
När processen i förgasningsanläggningens kammare slutförts ansågs nämligen den renade gas som använts i kraftverket vara en ”produkt” i den mening som avses i artikel 3.5 i direktiv 2000/76.
22
Som generaladvokaten Kokott påpekade i punkterna 91 och 93 i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet Lahti Energia talade förbränningen i kraftverket av en verklig ”produkt” för att det inte skulle anses föreligga någon teknisk eller funktionell koppling mellan förgasningsanläggningen och detta kraftverk, även om nämnda produkt utvunnits ur avfall.
23
Annorlunda förhåller det sig dock när den genom värmebehandling av avfall i förgasningsanläggningen utvunna gasen, i likhet med vad som gäller i målet vid den nationella domstolen, inte längre renas i förgasningsanläggningens kammare utan i befintlig form leds till kraftverket för att där användas som ett tillskottsbränsle.
24
Om man i en sådan situation enbart beaktar driften av förgasningsanläggningen kommer den hädanefter avsedda processen inte att bestå i ett rent bortskaffande av avfall genom värmebehandling som – om de ämnen som härvid uppstår därefter förbränns – skulle medge att en sådan anläggning klassificeras som ”förbränningsanläggning” i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2000/76 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Lahti Energia, punkt 20).
25
För övrigt kan nämnda anläggning inte heller längre enbart klassificeras som en samförbränningsanläggning, det vill säga en anläggning enligt artikel 3.5 första stycket i direktiv 2000/76, vars huvudsakliga ändamål är energialstring eller tillverkning av materiella produkter och som utnyttjar avfall som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas för att det ska kunna bortskaffas (se dom av den 11 september 2008 i mål C-251/07, Gävle Kraftvärme, REG 2008, s. I-7047, punkt 35, och domen i det ovannämnda målet Lahti Energia, punkt 26).
26
I en situation som den som numera är aktuell vid Högsta förvaltningsdomstolen gäller nämligen, i motsats till vad som konstaterades i punkt 36 i domen i det ovannämnda målet Lahti Energia, att processen med värmebehandling av avfall som inletts i förgasningsanläggningen inte längre slutförs i förgasningsanläggningen, eftersom gasen leds från denna anläggning till kraftverket för att användas för energiproduktion, även om den ännu inte har egenskaper som är likvärdiga dem för ett fossilt bränsle, bland annat vad gäller renhetsgrad.
27
Driften av de båda från varandra skilda anläggningarna ska visserligen i princip undergå en separat prövning beträffande tillämpningen av direktiv 2000/76 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Lahti Energia, punkterna 24 och 25).
28
Under de förutsättningar som fortsättningsvis gäller i målet vid Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar EU-domstolen emellertid att förgasningsanläggningen och kraftverket de facto kan uppfattas som en enda enhet som inte längre drivs i syfte att utvinna en produkt, utan för att producera energi. I denna enhet undergår nämligen allt avfall en värmebehandling för att bortskaffas, och denna behandling är uppdelad i två etapper. Den första etappen äger rum i förgasningsanläggningen och består i en värmebehandling av avfallet, medan den andra etappen är förlagd till kraftverket där de gasämnen som uppstår vid värmebehandlingen av avfallet i nämnda anläggning förbränns.
29
Som generaladvokaten Kokott påpekade i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet Lahti Energia, gäller dock under sådana antaganden att när förfarandet för energiproduktion eller tillverkning av produkter konkretiseras och slutförs först när de gasämnen som uppstår vid värmebehandlingen av avfallet i förgasningsanläggningen leds över till kraftverket, måste industrikomplexet bestående av anläggningen och kraftverket uppfattas tillsammans för tillämpningen av direktiv 2000/76, vilket följer av det tekniska och funktionella samband som kopplar dem till varandra. Detta rättfärdigas dessutom av den omständigheten att de skadliga ämnen som uppstår vid värmebehandlingen av avfallet, vilken påbörjas i förgasningsanläggningen, åtminstone till viss del sprids och leds bort först när rågasen leds till kraftverket.
30
När det gäller Lahti Energias argument, att det aktuella kraftverket kan motsvara begreppet ”samförbränningsanläggning” bara om energiproduktionen i denna anläggning till övervägande del sker med hjälp av orenad gas som framställts i förgasningsanläggningen, räcker det att erinra om stadgandet i tjugosjunde skälet i direktiv 2000/76, enligt vilket samförbränning av avfall i anläggningar som inte i första hand är avsedda för förbränning av avfall inte bör tillåtas medföra större utsläpp av föroreningar i den del av rökgasvolymen som härrör från sådan samförbränning än som är tillåtet för egentliga avfallsförbränningsanläggningar.
31
Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Ett kraftverk som, som tillskottsbränsle använder – såsom komplement till fossila bränslen som till övervägande del används i kraftverkets energiproduktion – en gas som erhålls genom värmebehandling av avfall i en anläggning, ska tillsammans med denna anläggning anses utgöra en ”samförbränningsanläggning” i den mening som avses i artikel 3.5 i direktiv 2000/76, om nämnda gas inte renats i anläggningens kammare.
Den andra frågan
32
Högsta förvaltningsdomstolen har ställt sin andra fråga endast för det fall att dess första fråga besvaras nekande.
33
Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den hänskjutande domstolens andra fråga.
Rättegångskostnader
34
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
Ett kraftverk som, som tillskottsbränsle använder – såsom komplement till fossila bränslen som till övervägande del används i kraftverkets energiproduktion – en gas som erhålls genom värmebehandling av avfall i en anläggning, ska tillsammans med denna anläggning anses utgöra en ”samförbränningsanläggning” i den mening som avses i artikel 3.5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall, om nämnda gas inte renats i anläggningens kammare.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: finska.