61981C0036
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
DEL 5 MAGGIO 1983 (
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)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1. Introduzione
Le cause 36/81, 37/81 e 218/81 di cui mi devo occupare oggi sono state riunite con ordinanza 29 ottobre 1981. Nonostante differenze di oggetto e di mezzi, esse mostrano infatti un nesso che va oltre la persona del ricorrente e riguarda in particolare lo sfondo di tutte e tre le liti. Questo sfondo è costituito dall'influenza che avrebbero avuto, secondo il ricorrente, sulla sua carriera le differenze di opinione circa il contenuto della futura politica comunitaria dei trasporti. In primo luogo tali differenze di opinione avrebbero causato una valutazione molto tardiva e soprattutto in definitiva meno favorevole (rispetto ai rapporti precedenti) nel rapporto informativo impugnato nelle cause 36/81 e 218/81. In secondo luogo il contrasto avrebbe provocato la trasformazione del «servizio specializzato per l'armonizzazione sociale» di cui egli era capo, in un «settore di attività di una divisione», la quale divisione, oltre al settore «condizioni di lavoro» da lui diretto, comprendeva anche gli altri uffici per la politica di mercato nel campo dei trasporti interni. Questa trasformazione viene impugnata col ricorso 37/81, proposto contemporaneamente al ricorso 36/81. Per gli aspetti strutturali della politica dei trasporti interni, come pure per l'analisi del mercato e per le statistiche rimaneva competente una seconda divisione della stessa direzione. Secondo il provvedimento di riorganizzazione, allegato al controricorso (col n. 4) per la causa 37/81, il servizio specializzato del ricorrente non era affatto l'unica vittima dell'effettuata riorganizzazione, il che mi pare non del tutto irrilevante per valutare il ricorso. Le altre vittime della riorganizzazione, per quanto mi risulta, non si sono opposte. Le dimensioni ridotte della nuova divisione di cui il ricorrente fa attualmente parte rispecchiano — nonostante il numero e l'importanza dei compiti ad essa affidati — anche il ristagno nell'elaborazione della politica comune dei trasporti prescritta dal Trattato. Tale ristagno provoca inevitabilmente anche frustrazioni sul piano personale: se si leggono attentamente gli allegati 7 ed 8 del controricorso per la causa 37/81, non si può non rendersi conto della misura in cui è evidentemente fallita la realizzazione di una politica comune per i trasporti.
L'occasione diretta per la trasformazione di un «servizio specializzato», alle dirette dipendenze del direttore competente, in un «settore di attività» di una divisione che si occupa di tutti gli aspetti della politica di mercato, secondo gli atti è stata data dall'intento di razionalizzare gli uffici della Commissione, in conformità ai pareri espressi successivamente dalla commissione esterna Spierenburg e della commissione interna Ortoli. Ritengo di per sé concepibile che il desiderio di includere l'armonizzazione sociale in una gestione comprendente tutti gli aspetti della politica di mercato abbia avuto il suo peso nell'indurre la Commissione ad effettuare la trasformazione. Il fascicolo non da in proposito alcun chiarimento. In ogni caso l'inclusione stessa avrà quasi inevitabilmente come conseguenza una maggior coesione della politica relativa all'armonizzazione sociale o alle condizioni di lavoro nel senso ampio indicato nell'allegato sopramenzionato, nell'ambito di una politica di mercato più comprensiva. In altre parole l'armonizzazione sociale, anziché un settore relativamente indipendente, nella nuova organizzazione diviene quasi inevitabilmente uno dei settori di una politica comune dei trasporti, qual è contemplata dagli artt. 74 e 75 del Trattato CEE. Ora, le impugnate conseguenze organizzative e di politica del personale di una siffatta modifica, a mio parere derivano inevitabilmente dal potere discrezionale spettante alla Commissione per quanto riguarda sia la razionale organizzazione dei propri uffici, sia la determinazione della propria politica. Tornerò sulla questione se la Commissione, nell'elaborare la propria politica, abbia trasgredito le norme relative al pubblico impiego. A mio parere, tuttavia, già per i motivi indicati il ricorrente, in linea di principio, non può pretendere che l'effettuata organizzazione venga posta nel nulla.
Tanto dalla proposizione contemporanea dei ricorsi 36/81 e 37/81, quanto dalle ulteriori deduzioni fatte nelle cause 36/81 e 218/81 si desume che lo sfondo cui ho accennato secondo il ricorrente ha avuto un peso anche nelle due cause ultime menzionate. Il ricorrente era infatti in completo disaccordo coi superiori circa la collocazione e l'importanza dell'armonizzazione sociale nell'ambito della politica comune dei trasporti e, stando al fascicolo, ha difeso con grande tenacia le proprie opinioni nei confronti dei superiori. La relazione, stesa a richiesta del Commissario competente O'Ken-nedy da un alto funzionario della Commissione completamente al di fuori della mischia, descrive chiaramente i contrasti in proposito fra il ricorrente e i suoi superiori. Il ricorrente viene definito «un homme profondément honnête, pénétré de l'importance politique et de la valeur humaine de ce qui était devenu son mandat personnel» (allegato n. 11 del controricorso della Commissione per la causa 37/81, pag. 9). La relazione rileva tuttavia contemporaneamente gli svantaggi, presumibilmente provocati dalla lunga specializzazione del ricorrente in un campo limitato, per la sua capacità di tener conto di altri aspetti della politica comune dei trasporti. Il rapporto informativo definitivo impugnato dal ricorrente e steso con grande ritardo, accanto ad un giudizio analogo abbastanza sfumato e già contenuto nella versione iniziale del 1976, dice che, dopo esser stato nominato nel 1974 capo di un servizio specializzato, non era in grado di dirigere un'unità indipendente con diversi collaboratori. Un eccellente collaboratore può perfettamente non essere un eccellente capo di un'unità organizzativa autonoma e già questo dato dell'esperienza può secondo me fornire un'adeguata spiegazione della valutazione meno favorevole contenuta nel rapporto informativo impugnato, valutazione che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, non dev'essere affatto considerata come un disconoscimento della sua grande competenza specifica, né quindi come un'offesa.
Nel periodo di valutazione precedente, il ricorrente infatti non era ancora capo di un servizio specializzato ed era stato quindi giudicato unicamente in qualità di «dipendente qualificato incaricato di attività di concetto». Quanto al fatto che l'atteggiamento poco flessibile del ricorrente nei confronti dei suoi superiori e l'incapacità di armonizzare il proprio compito con la linea generale seguita dalla direzione abbiano avuto un peso (secondo il rapporto informativo, modesto) nella valutazione, a mio parere non si può negare il diritto del relatore di tener conto di questi difetti delle sue opinioni ferme e rigorosamente difese.
Queste note marginali non significano tuttavia che non debbano essere osservate le garanzie giuridiche di obiettività e di diligenza — piuttosto importanti in fatto di procedimento di valutazione — contemplate dallo Statuto ed elaborate dalla vostra giurisprudenza. Esaminerò quindi i ricorsi alla luce di queste garanzie.
2. L'impugnato procedimento di valutazione (cause 36 e 218/81)
Per quanto riguarda lo svolgimento dell'impugnato procedimento di valutazione, mi richiamo alla relazione d'udienza. Se ne desume che il ritardo, criticato nella causa 36/81, nella stesura del rapporto informativo definitivo dipende per 17 mesi dalla durata del procedimento d'appello dinanzi al comitato paritetico. Il dar seguito al parere di questo comitato riguardante la precisa motivazione del giudizio del primo relatore e del relatore d'appello, giudizio meno favorevole di quello precedente, appare invece aver richiesto due anni e tre mesi. La conclusione del procedimento il 30 luglio 1980 si è inoltre avuta dopo la proposizione di un primo reclamo del ricorrente a norma dell'art. 90 dello Statuto, avvenuta il 17 luglio dello stesso anno.
Nella causa 36/81 il ricorrente chiede l'annullamento del procedimento di valutazione protrattosi così a lungo, per trasgressione dell'art. 43 dello Statuto, nonché il risarcimento del danno. Nella causa 218/81 egli chiede l'annullamento dello stesso rapporto informativo. Questa seconda domanda è basata sui seguenti mezzi:
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l'omissione da parte della Commissione di sottoporre (di nuovo) per parere al comitato paritetico il reclamo contro il rapporto informativo definitivo, nonostante quanto prescrive la guida per la stesura del rapporto informativo;
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l'errata valutazione delle mansioni da parte del relatore d'appello; 3
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sviamento di potere, in quanto la valutazione è stata usata per allontanarlo in seguito dal servizio specializzato, che sta al centro della causa 37/81.
Per quanto riguarda la domanda nella causa 36/81 ritengo di poter limitarmi a rilevare che il ritardo nel procedere non costituisce di per sé un atto annullabile. La domanda va quindi respinta già per questo motivo, indipendentemente dalla fondatezza della critica rivolta al ritardo. Il risarcimento dei danni per le asserite occasioni di promozione perdute non può poi essere attribuito in questa causa in quanto il ricorrente non ha mai impugnato il fatto che la sua candidatura non sia stata ammessa per i posti A 3 di cui trattasi e non risulta ch'egli non sia stato prescelto a causa della mancanza di rapporto informativo.
Il primo mezzo dedotto dal ricorrente nella causa 218/81 (mancata consultazione del comitato paritetico a proposito del reclamo) mi sembra di per sé il più valido di tutti quelli proposti nelle tre cause. È vero che un mezzo analogo è stato disatteso al punto 13 della sentenza Geeraerds (causa 782/79, Racc. 1980, pag. 3663); tuttavia vi siete ivi riferiti anche ad una situazione particolare la quale poteva giustificare l'inosservanza della norma in questione.
Il passo della guida per la stesura del rapporto informativo, passo citato a pag. 9 della replica, stabilisce espressamente che il comitato paritetico viene consultato a proposito dei reclami contro la valutazione d'appello proposti a norma dell'art. 90 dello Statuto. È vero che qui, come nella causa Geeraerds (punto 13), non si tratta di «una disposizione d'attuazione prevista dallo Statuto», bensì di «un provvedimento d'ordine interno, volontariamente adottato dalla Commissione, al quale non si può attribuire carattere giuridicamente vincolante». Con l'avvocato generale Sir Gordon Slynn (conclusioni del 3. 3. 1983 per la causa 282/81) sono tuttavia del parere che la Commissione deve ritenersi vincolata ad una norma di procedura che si è autoimposta e che ha pure pubblicato (
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). Il mio collega Sir Gordon Slynn si è pure richiamato in proposito al punto 17 della sentenza Giuffrida (105/75, Race. 1976, pag. 1409), in cui viene espresso lo stesso principio. Aggiungo che una norma di procedura del genere in realtà costituisce l'unica effettiva garanzia di valutazione obiettiva da parte di tutti i relatori secondo gli stessi criteri, il che, in una grande amministrazione come quella della Commissione, si deve ritenere molto importante. Mi sembra del pari debole l'argomento della Commissione secondo cui il comitato paritetico si era già pronunziato sulla valutazione. Il comitato aveva infatti potuto constatare nel parere soltanto che la valutazione relativamente sfavorevole non era stata adeguatamente motivata. Dato che nel frattempo, in seguito al parere, la motivazione era stata formulata, l'esame obiettivo da parte del comitato paritetico della motivazione stessa non sarebbe stato certo affatto superfluo.
Con gli avvocati generali Sir Gordon Slynn (a pag. 11 del testo ciclostilato delle sopramenzionate conclusioni) e Rozès (nella causa Arning, 125/80, Race. 1981, pag. 2560, con ulteriori richiami) ritengo tuttavia che un siffatto vizio di forma non possa portare automaticamente all'annullamento del rapporto informativo. Il ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che, senza il vizio, la decisione finale della Commissione a proposito del suo reclamo sarebbe stata diversa (si vedano in proposito, oltre alle conclusioni già menzionate, anche le conclusioni dell'avvocato generale Warner per le cause Deboeck (90/75, Race. 1975, pag. 1140-1141) e Roubaix (causa 25/77, Racc. 1978, pag. 1096), come pure il punto 24 della sentenza nelle cause Gratreau (156/79 e 51/80, Racc. 1980, pag. 3955). A mio parere il ricorrente non ha fornito una prova del genere, nemmeno nei due mezzi che restano da esaminare. In primo luogo il relatore d'appello, secondo detti mezzi, avrebbe interpretato erroneamente il proprio compito. Secondo il ricorrente, egli aveva un compito di conciliazione e non avrebbe quindi dovuto seguire senz'altro il parere del primo relatore sul modo di dar seguito al parere del comitato paritetico. Questa opinione circa il compito del relatore d'appello mi sembra insostenibile. Il relatore d'appello ha certo il compito di giungere con la necessaria diligenza ad un giudizio indipendente. Dopo aver esaminato autonomamente il parere del comitato paritetico, nulla gli vieta tuttavia di giungere alla conclusione di potergli dar seguito nello stesso modo adottato dal primo relatore.
Nemmeno mi sembra raggiunta la prova che si possa parlare di sviamento di potere e che il giudizio d'appello relativamente sfavorevole sarebbe stato formulato con l'intento di giustificare la riorganizzazione impugnata nella causa 37/81. Le allegazioni del ricorrente su questo punto sono poco credibili già per il fatto che la valutazione del ricorrente come «normale» e non più come «più che normale» era già stata effettuata il 15 novembre 1976, quando la razionalizzazione della Commissione non era ancora affatto allo stadio preparatorio. La motivazione particolareggiata del rapporto effettuato nel 1980 si può senzaltro considerare come una conseguenza del parere del comitato paritetico. Rifacendomi alle mie osservazioni iniziali circa lo sfondo delle tre cause, non ritengo nemmeno che detta motivazione abbia contro di sé le apparenze per quanto riguarda la credibilità, per non parlare del fatto che il ricorrente avrebbe dovuto provare che il comitato paritetico, qualora fosse stato nuovamente sentito circa il suo reclamo, avrebbe riformato la motivazione. La semplice possibilità che ciò avvenisse non può naturalmente essere esclusa, ma con i sopramenzionati altri avvocati generali sono del parere che una siffatta possibilità sia insufficiente per far annullare il rapporto informativo. Non posso fare a meno di rilevare quanto sia deplorevole il fatto che la Commissione non abbia osservato la garanzia procedurale di obiettività da lei stessa creata; tuttavia i limiti del sindacato giurisdizionale di codesta Corte vi impediscono di porre rimedio all'inconveniente.
3. L'impugnata decisione di trasferimento e di riorganizzazione (Causa 37/81)
Nella causa 37/81 il ricorrente chiede l'annullamento della decisione, notificatagli il 30 gennaio e il 9 febbraio 1981, di trasferimento come capo settore ad un «settore di attività di una divisione» istituito contemporaneamente all'abolizione del suo servizio specializzato. Come già detto questa divisione, oltre che dell'armonizzazione delle condizioni di lavoro in senso ampio (di cui egli conservava la direzione), era incaricata di tutti gli altri aspetti della politica di mercato da seguire per i trasporti interni. Il ricorrente chiede inoltre il risarcimento dei danni subiti a causa del trasferimento.
Prima di occuparmi dei mezzi dedotti in tale atto introduttivo ritengo opportuno risolvere la questione preliminare se si possa in realtà parlare di un atto lesivo per il ricorrente, e in cosa consista la lesione, come prescrivono gli am. 25, 2° comma e, rispettivamente, 90, n. 2 dello Statuto ai fini della ricevibilità del ricorso. Basandomi sulle vostre sentenze nelle cause Kley (35/72, Racc. 1973, pag. 688, punto 4), Kühner (33-75/79, Racc. 1980, pag. 1694, punti 12 e 13), Kindermann (60/80, Race. 1981, pag. 1340, punto 8, con le relative conclusioni dell'avvocato generale Reischl che trattano ampiamente della vasta giurisprudenza, pagg. 1346-1349) ed implicitamente anche nella causa Arning (125/80, Racc. 1981, pag. 2553) secondo me la questione va risolta in senso affermativo. In particolare le sopramenzionate considerazioni nella causa Kühner, che è molto simile alla presente, non consentono di concludere in modo diverso. In quanto garanzia, la possibilità di ricorrere a codesta Corte ha naturalmente particolare importanza in caso di asserito sviamento del potere di riorganizzazione della Commissione ed inosservanza della prescritta diligenza nei confronti degli interessi del personale coinvolto nella riorganizzazione.
Sui mezzi dedotti nella causa 37/81 posso esser breve.
Il primo mezzo (incompetenza) stando al fascicolo è infondato, giacché tanto la decisione di riorganizzazione quanto la decisione di trasferimento conseguitane sono state in realtà adottate dalla Commissione l'8 ottobre 1980. Il provvedimento 30 gennaio 1981 del direttore generale del personale e dell'amministrazione era solo un atto esecutivo che traeva fondamento dalla precedente decisione della Commissione.
Il secondo mezzo, basato sull'art. 25, 2° comma, dello Statuto (informazione tardiva dell'interessato e insufficiente motivazione) sotto l'aspetto formale appare fondato in fatto, in quanto la comunicazione ufficiale all'interessato aveva effettivamente luogo solo tre mesi dopo il trasferimento (1° novembre 1980). In realtà il ricorrente, al pari dei colleghi, veniva tuttavia informato esaurientemente in una riunione del 15 ottobre 1980, con conferma scritta del 30 ottobre seguente, cosicché il secondo mezzo è in definitiva infondato anche in fatto. Per quanto riguarda l'insufficiente motivazione, dai dati contenuti nel fascicolo si desume in particolare che anche qui vale quanto affermato da codesta Corte nelle sopracitate sentenze Kühner (punto 15) Kley (punto 16) e Arning (punto 13), cioè che non si deve tener conto solo del provvedimento individuale, ma «anche delle circostanze in cui è stato adottato e portato a conoscenza dell'interessato». Dal complessivo svolgimento della riorganizzazione appare che il ricorrente, al pari dei ricorrenti nelle cause sopramenzionate come pure dei suoi colleghi, è stato costantemente informato dell'imminente ampia riorganizzazione, anche se, dal punto di vista della politica del personale, sarebbe stato preferibile un rapporto più diretto col ricorrente.
Il terzo mezzo dedotto in questa causa riguarda il fatto che, alla luce della sentenza Almini (19/70, Racc. 1971, pag. 623), il ricorrente avrebbe dovuto avere l'occasione di esprimere tempestivamente il proprio parere circa la compatibilità del provvedimento di cui trattasi con l'interesse del servizio. Per i motivi per cui questo mezzo va a mio parere disatteso mi richiamo al punto 17 della sopracitata sentenza Arning. Mi limito ad aggiungere che dai dati forniti nelle varie cause dal ricorrente e dalla Commissione si desume che il parere del ricorrente circa il provvedimento in progetto era certo sufficientemente noto.
Il quarto mezzo verte sulla lesione degli interessi materiali e morali come pure delle possibilità di promozione del ricorrente, a causa del trasferimento. Stando a quanto codesta Corte ha affermato ai punti 20 e 21 dell'analoga sentenza Kühner dovrò respingere anche questo mezzo. Il suo nuovo impiego come «capo di un settore di attività di una divisione» corrisponde, come nella causa Kühner, «precisamente ad una della descrizioni delle attività dell'impiego tipo amministratore principale». Gli argomenti in contrario addotti all'udienza sono stati secondo me adeguatamente confutati dalla Commissione. Aggiungo che, a differenza delle altre attività della divisione di cui trattasi, il suo settore di attività è menzionato a parte anche nella descrizione generale dei compiti della divisione e che, secondo la già ricordata relazione del sig. Verheyden, egli ha ottenuto anche per il resto una posizione piuttosto privilegiata rispetto ai colleghi della divisione. Ripeto infine quanto ho già detto, cioè che la Commissione, per motivi di interesse del servizio, dev'essere considerata del tutto autorizzata ad effettuare la riorganizzazione come tale. Data la cura con cui sono state regolate le conseguenze della riorganizzazione stessa per l'interessato, non solo il suo rango è stato pienamente rispettato, ma anche per il resto si è tenuto equamente conto dei suoi interessi personali.
Per finire anche l'ultimo mezzo di sviamento di potere va secondo me disatteso. Oltre a quanto ho detto all'inizio, mi richiamo anche su questo punto alle sentenze Kühner e Arning. La riorganizzazione era conseguenza della relazione esterna Spierenburg e della relazione interna Ortoli e poteva certo essere giustificata per considerazioni come quelle che ho fatto all'inizio. Non spetta del resto alla Corte pronunziarsi sull'opportunità della riorganizzazione e delle conseguenze scaturitene per il ricorrente, come è stato affermato anche nelle sentenze testé menzionate. Lo svolgimento degli eventi, quale si desume dai dati forniti dal ricorrente e dalla Commissione, non consente alcun dubbio circa la conclusione che il provvedimento impugnato è stato dettato unicamente da considerazioni relative all'interesse del servizio che non avevano nulla a che fare con la persona del ricorrente.
La domanda di risarcimento va respinta per le stesse ragioni.
4. Riassunto e conclusioni finali
Riassumendo sono del parere che, in particolare per quanto riguarda la procedura di valutazione seguita, si possono muovere effettivamente alla Commissione gravi addebiti. Questi riguardano in primo luogo il ritardo nella valutazione, che per la massima parte va attribuito alla Commissione. In secondo luogo si tratta della mancata osservanza delle garanzie, stabilite dalla stessa Commissione, di valutazione obiettiva di un reclamo riguardante il rapporto definitivo. I vizi accertati, rifacendosi alla vostra giurisprudenza e per altri motivi, non possono portare all'annullamento dei provvedimenti né al richiesto risarcimento dei danni. Concludo quindi per la reiezione di tutte le domande e per la condanna di ciascuna parte alle proprie spese, e ciò a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dall'olandese.
(
2
)	Nello stesso senso ¡I punto 18 della sentenza 21 aprile 1983 in questa causa 282/81, Ragusa.