62014TJ0671
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (pátého senátu)
12. září 2017 (
*1
)
„Státní podpory – Regionální investiční podpory – Podpora ze strany Německa ve prospěch velkého investičního projektu společnosti BMW v Lipsku týkajícího se výroby dvou modelů elektrických automobilů (i3 a i8) – Rozhodnutí prohlašující podporu za zčásti slučitelnou a zčásti neslučitelnou se společným trhem – Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU – Článek 108 odst. 2 a 3 SFEU – Pobídkový účinek podpory – Nezbytnost podpory“
Ve věci T‑671/14,
Bayerische Motoren Werke AG, se sídlem v Mnichově (Německo), zastoupená M. Rosenthalem, G. Drauzem a M. Schütteem, avocats,
žalobkyně,
podporovaná
Freistaat Sachsen (Německo), zastoupeným T. Lübbigem a K. Gaßneremem, avocats,
vedlejším účastníkem,
proti
Evropské komisi, původně zastoupené F. Erlbacherem, T. Maxian Ruschem a R. Sauerem, poté T. Maxian Ruschem a R. Sauerem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na částečné zrušení rozhodnutí Komise C(2014) 4531 final ze dne 9. července 2014 o státní podpoře SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N), kterou Spolková republika Německo zamýšlí poskytnout společnosti BMW AG na velký investiční projekt v Lipsku,
TRIBUNÁL (pátý senát),
ve složení A. Dittrich, předseda, J. Schwarcz (zpravodaj) a V. Tomljenović, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Bukšek Tomac, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. září 2016,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1
Žalobkyně, společnost Bayerische Motoren Werke AG, je mateřskou společností skupiny Bayerische Motoren Werke (dále jen „BMW“), jejímž hlavním předmětem činnosti je výroba automobilů a motocyklů značek BMW, MINI a Rolls-Royce.
2
Dne 30. listopadu 2010 Spolková republika Německo na základě čl. 6 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články [107 a 108 SFEU] prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (Úř. věst. L 214, s. 3), oznámila podporu ve výši 49 milionů eur, kterou na základě Investitionszulagengesetz 2010 (zákon o investičních podporách) ze dne 7. prosince 2008, v platném znění (BGBl. 2008 I, s. 2350, dále jen „IZG“) zamýšlela poskytnout na vybudování nového zařízení na výrobu elektrického automobilu i3 a hybridního automobilu i8 značky BMW v Lipsku (Německo), a to v souladu s Pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (Úř. věst. C 54, s. 13, dále jen „pokyny“). Oznámení uvádělo investiční náklady ve výši 392 milionů eur (tedy 368,01 milionu eur bez úroků) a intenzitu podpory 12,5 %. Skutečné vyplacení podpory bylo podmíněno povolením ze strany Evropské komise.
3
Po obdržení určitých doplňujících informací rozhodla Komise dne 13. července 2011 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU a následně obdržela vyjádření Spolkové republiky Německo v tomto ohledu. Dne 13. prosince 2011 bylo v Úředním věstníku Evropské unie (Úř. věst. 2011, C 363, s. 20) zveřejněno rozhodnutí nazvané „Státní podpora – Německo – Státní podpora SA.32009 (11/C) (ex 10/N) – LIP – Podpora pro společnost BMW Leipzig – Výzva k předložení připomínek podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování EU“. Komise dopisem ze dne 3. února 2012 informovala Spolkovou republiku Německo, že neobdržela připomínky třetích stran.
4
Dne 17. ledna 2012 německé orgány změnily původní oznámení a zahrnuly do něj podporu pro dodatečný investiční prvek. O něm rozhodl příjemce podpory po vydání rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. V tomto kontextu byla Spolková republika Německo požádána o několik vysvětlení, která Komisi poskytla. Dopisem ze dne 5. srpna 2013 Spolková republika Německo informovala Komisi ještě o dalších změnách návrhu podpory týkajících se snížení částky podpory a její intenzity.
5
Dne 9. července 2014 přijala Komise rozhodnutí C(2014) 4531 final o státní podpoře SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) (dále jen „napadené rozhodnutí“), jehož článek 1 zní takto:
„Státní podpora ve výši 45257273 EUR, kterou Německo hodlá poskytnout společnosti BMW AG na investici v Lipsku, je slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, je-li omezena na částku ve výši 17 milionů EUR (v cenách roku 2009); podpora přesahující tuto částku (28257273 EUR) není s vnitřním trhem slučitelná.
Podporu lze proto poskytnout pouze do výše 17 milionů EUR.“
6
Pokud jde o odůvodnění napadeného rozhodnutí, je třeba úvodem připomenout, že v bodě 113 jeho odůvodnění Komise konstatovala, že oznámením plánovaného opatření podpory před jeho provedením splnila Spolková republika Německo své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 SFEU a individuální oznamovací povinnost podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008. Dále, v bodech 114 až 123 odůvodnění uvedeného rozhodnutí Komise zejména uvedla, že postupovala v souladu s pokyny a zejména s jejich bodem 4.3, nadepsaným „Podpora velkých investičních projektů“, a se Sdělením o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty (Úř. věst. 2009, C 223, s. 3). V tomto kontextu Komise nejprve konstatovala, že poznámka pod čarou č. 65 pokynů, týkající se vytváření trhu s novým výrobkem, se v projednávané věci nepoužije, a poté v souladu s bodem 68 písm. i) a ii) pokynů provedla posouzení, aby stanovila, zda byly překročeny prahové hodnoty v uvedeném odstavci stanovené, takže měla povinnost provést podrobné posouzení oznámené podpory. Komise tedy byla nucena s ohledem na informace získané od Spolkové republiky Německo posoudit, zda příjemce podpory bude disponovat podílem přesahujícím 25 % na dotčeném výrobkovém a zeměpisném trhu. Komise uvedla, že pokud by uvedené trhy nemohly být jasně vymezeny, měla by posoudit, zda příjemce podpory měl takový podíl alespoň na jednom z možných trhů. Mimoto zdůraznila, že takové podrobné posouzení, pokud by mělo být provedeno, nijak neovlivňuje posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem.
7
Pokud jde konkrétně o určení relevantních výrobkových trhů, Komise zaprvé v bodech 124 až 127 odůvodnění napadeného rozhodnutí v podstatě uvedla, že má „pochybnosti“ o tom, zda jsou elektrické a hybridní automobily součástí obecného trhu s konvenčními automobily. Zadruhé v bodech 128 až 132 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise především zdůraznila zvláštní význam analýzy trhů ve vztahu k automobilům i3, tedy čistě elektrickým modelům (Battery Electric Vehicles), v rozsahu, v němž by překročení relevantních prahových hodnot tímto modelem alespoň na jednom z možných trhů stačilo, aby muselo být provedeno podrobné posouzení, aniž by Komise měla povinnost se zabývat určením relevantního trhu pro vozidla i8, hybridní model automobilu (Plug-in Hybrid Electric Vehicles). Mimoto měla za to, že nemůže s jistotou učinit závěr, že uvedená vozidla patří do segmentů C či D konvenčního trhu podle „klasifikace IHS Global Insight“. Zatřetí v bodech 133 a 134 napadeného rozhodnutí Komise vyslovila výhradu k otázce, zda je relevantním trhem trh elektrických vozidel v kombinovaných segmentech C a D. Poté, co Komise konstatovala, že možné výrobkové trhy mají obsahovat nejnižší hodnoty, pro které jsou k dispozici statistické údaje, totiž zdůraznila, že musí zohlednit případně vzniklou zvláštní situaci, tedy budoucí dominantní postavení příjemce podpory jen v jednom ze segmentů C či D trhu s elektrickými automobily.
8
K relevantnímu zeměpisnému trhu Komise v podstatě v bodech 135 až 140 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že tvrzení Spolkové republiky Německo, podle kterého měl být globální trh uznán za relevantní trh pro elektrické automobily, nebylo doprovázeno dostatečně podrobnými údaji o faktorech stanovených ve sdělení Komise o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství (Úř. věst. 1997, C 372, s. 5). Tudíž s ohledem na informace poskytnuté Komisi, učinila Komise závěr, že nemůže nadevši pochybnost vyloučit, že relevantním trhem je pro elektrické či hybridní automobily Evropský hospodářský prostor (EHS).
9
Za těchto okolností Komise v bodech 141 až 154 napadeného rozhodnutí provedla posouzení podílů na trhu, které by žalobkyně jako příjemce podpory teoreticky získala na některých možných trzích, a v důsledku toho rozhodla o použitelnosti Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty. Navíc je třeba v tomto kontextu uvést, že v bodu 156 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise konstatovala, že podle rozsudku ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise (T‑304/08, EU:T:2012:351), musí Komise provést podrobné posouzení v případech, kdy pozitivní účinky regionální podpory zjevně nepřevažují nad možnými negativními účinky, i když není překročena prahová hodnota podle odstavce 68 pokynů k regionální podpoře. V bodě 155 odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěla Komise k závěru, že nebyl předložen důkaz o neexistenci „značného narušení hospodářské soutěže“ a že podpora ve výši 50 milionů EUR určená na investiční projekt s hodnotou vyšší než 400 milionů EUR může značně narušit hospodářskou soutěž.
10
Dále v rámci podrobného posouzená oznámené podpory Komise v bodě 157 odůvodnění napadeného rozhodnutí zdůraznila, že musí na základě kritérií stanovených ve sdělení o podrobném posouzení velkých investičních projektů podrobně ověřit, zda je podpora nutná k vytvoření pobídkového účinku pro investiční projekt a zda výhody opatření převažují nad výsledným narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu mezi členskými státy.
11
V tomto ohledu Komise zejména konstatovala, v bodech 160 až 173 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že pobídkový účinek oznámené podpory Spolková republika Německo prokázala, a to na základě druhého scénáře uvedeného ve Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, tedy scénáře týkajícího se okolností, za kterých by se investice bez podpory uskutečnila v jiné lokalitě v Evropské unie. Komise v tomto ohledu zdůraznila, že Spolková republika Německo tvrdila, že výstavba továrny v Mnichově (Německo) byla alternativou k továrně v Lipsku. Komise zejména tvrdila, že z rozhodujících dokumentů předložených představenstvu žalobkyně v prosinci 2009 plyne, že „by umístění v Mnichově bez podpory […] znamenalo v porovnání s umístěním v Lipsku náklady nižší o 17 milionů EUR“. Komise zdůraznila, že další faktor, rovněž týkající se výběru lokality investice, byla dlouhodobá strategická možnost budoucího rozšíření výrobní kapacity, ale že tento faktor nebyl ze strany podniku vyjádřen v peněžní hodnotě; poté Komise upozornila na další interní dokumenty podniku prokazující, „že před rozhodnutím o investici/umístění byla analyzována dostupnost státní podpory ve výši 50 milionů EUR“.
12
K přiměřenosti oznámené podpory Komise v podstatě v bodech 174 až 189 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že v situaci odpovídající druhému scénáři, podle bodu 33 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, „se u pobídky pro umístění podpora […] považuje za přiměřenou, je-li rovna rozdílu mezi čistými náklady podniku, který je příjemcem podpory, na investici v podporované oblasti a čistými náklady investice v jiném regionu/regionech“.
13
Ohledně případu v projednávané věci měla Komise v zásadě za to, že částka 17 milionů eur představující rozdíl v nákladech mezi oběma lokalitami (Lipsko a Mnichov), byla vypočtena na základě investičních nákladů souvisejících s výrobkem, investičních nákladů stavby, nákladů na plánování a počátečních nákladů, výrobních nákladů, nákladů na dodávky, fixních nákladů a tzv. příchozích/odchozích nákladů (logistické náklady a clo u mezinárodních zásilek), a že musí být považována za částku představující „minimum potřebné pro změnu rozhodnutí příjemce podpory o umístění investice“. Komise tudíž rozhodla, že tato částka je ve vztahu k cíli sledovanému podporou, který spočívá v přispění k regionálnímu rozvoji, přiměřená. Dále Komise uvedla, že v této souvislosti se při posuzování přiměřenosti oznámené podpory nezohlední strategická možnost rozšíření výrobní kapacity, která v Mnichově neexistovala, jelikož tato možnost je relevantní pouze z dlouhodobého hlediska, tedy nad rámec životního cyklu dotyčného investičního projektu.
14
V bodě 176 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise odmítla argument Spolkové republiky Německo, podle kterého o přiměřenosti opatření nelze rozhodnout výhradně na základě dokumentů, které odrážejí situaci v době přijetí příslušného rozhodnutí o investici a o umístění, ale rovněž s ohledem na skutečné dodatečné náklady, tedy – v projednávané věci – s ohledem na celkovou částku 50 milionů eur, která zahrnuje dodatečné náklady 29 milionů eur, které „vznikly před koncem roku 2012“. Komise v tomto ohledu v podstatě tvrdila, že pobídkový účinek a přiměřenost podpory nelze prokázat na základě dokumentace, která obsahuje zcela rozdílné údaje, pokud jde o čistá znevýhodnění a náklady investice v lokalitě v podporované oblasti. Podle Komise zejména neexistuje žádné právo použít dokumentaci, která obsahuje náklady, jež byly vynaloženy teprve několik let poté, co bylo přijato dotyčné investiční rozhodnutí/rozhodnutí o umístění, kdy práce na investičním projektu již byly zahájeny.
15
V bodech 190 až 198 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise posoudila a zvážila pozitivní a negativní dopady oznámené podpory a konstatovala, že pozitivní účinky podpory ve výši 17 milionů EUR převažují nad negativními dopady na obchod mezi členskými státy a nad případnými sociálními a hospodářskými účinky v alternativní lokalitě, která se nachází v regionu s výhodnějším postavením.
16
Konečně v bodě 199 až 202 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise odmítla argument Spolkové republiky Německo, podle kterého její pravomoc posoudit slučitelnost dotyčného opatření podpory s vnitřním trhem podle Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty je omezena na část požadované výše podpory, která překračuje prahovou hodnotu oznamovací povinnosti podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
17
Návrhem doručeným kanceláři Tribunálu dne 19. září 2014 podala žalobkyně projednávanou žalobu. Dne 4. prosince 2014 předložila Komise žalobní odpověď.
18
Na základě čl. 24 odst. 6 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991 bylo dne 8. prosince 2014 zveřejněno oznámení v Úředním věstníku Evropské unie (Úř. věst. 2014, C 439, s. 30) týkající se žaloby podané v projednávané věci.
19
Dne 28. ledna 2015 žalobkyně předložila kanceláři Tribunálu repliku a dne 11. března 2015 předložila Komise dupliku.
20
Dne 16. ledna 2015 podal vedlejší účastník řízení, Freistaat Sachsen, návrh na vstup do řízení na podporu žalobkyně. Komise a žalobkyně předložily svá vyjádření kanceláři Tribunálu 4. a 10. února 2015. Návrhu na vstup do řízení bylo vyhověno usnesením předsedy pátého senátu Tribunálu ze dne 11. května 2015.
21
Dne 3. července 2015 předložil vedlejší účastník své vyjádření kanceláři Tribunálu, k němuž se žalobkyně a Komise vyjádřily dne 14. září 2015.
22
Dne 17. září 2015 oznámila kancelář Tribunálu účastníkům řízení konec písemné části řízení. Komise dne 22. září 2015 uvedla, že nepožaduje, aby se konalo jednání. Žalobkyně dne 7. října 2015 uvedla, že si přeje být vyslechnuta.
23
Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (pátý senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení.
24
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 8. září 2016.
25
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí „v rozsahu, v němž konstatuje, že částka 28257273 eur, která představuje část požadované podpory ve výši 45257273 eur a přesahuje 17 milionů eur, je neslučitelná s vnitřním trhem“;
–
podpůrně „zrušil [uvedené rozhodnutí] v rozsahu, v němž konstatuje, že částka 22,5 milionu eur, vyňatá z oznamovací povinnosti na základě čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008, je neslučitelná s vnitřním trhem“;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
26
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
27
Vedlejší účastník řízení v podstatě navrhuje, aby Tribunál rozhodl v souladu s návrhovými žádáními žalobkyně.
Právní otázky
28
Žalobkyně vznáší tři žalobní důvody. První vychází z porušení čl. 108 odst. 3 SFEU, druhý vychází z porušení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a třetí, podpůrný, vychází z porušení čl. 108 odst. 3 SFEU a nařízení č. 800/2008, a to v důsledku omezení částky podpory na částku nižší než je částka vyňatá z oznamovací povinnosti.
K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 108 odst. 3 SFEU
29
První žalobní důvod vznesený žalobkyní se dělí na tři části. První vychází z nedostatku pečlivého a nestranného přezkumu v rámci předběžného přezkumného řízení. Druhá část vychází z údajného nedostatku pečlivého a nestranného přezkumu v rámci formálního vyšetřovacího řízení. Třetí část vychází ze zjevně nesprávného posouzení použitelnosti Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty.
K první části prvního žalobního důvodu
30
Žalobkyně má v zásadě za to, že Komise porušila čl. 108 odst. 3 SFEU, jakož i povinnost náležité péče a řádné správy, neboť v průběhu předběžného přezkumného řízení nepřezkoumala možnost překonat obtíže ohledně vymezení relevantního trhu. Podle žalobkyně, kdyby Komise dodržela zásadu řádné správy a správně vyložila odst. 68 písm. i) pokynů, neprovedla by podrobné posouzení dotčené podpory. Žalobkyně rovněž Komisi vytýká, že se Spolkovou republikou Německo a s ní nezahájila konstruktivní dialog.
31
Vedlejší účastník řízení v zásadě tvrdí, že tvrzení Komise ohledně důkazního břemene, na kterém se zakládá zahájení formálního vyšetřovacího řízení, není přesvědčivý. Podle vedlejšího účastníka řízení nebylo na Spolkové republice Německo, aby prokázala „neexistenci vážných obtíží“, tedy neexistenci skutečnosti. Komise se podle něj ani neměla odvolávat na údajnou nedostatečnost získaných informací.
32
Komise tvrzení žalobkyně a vedlejšího účastníka řízení zpochybňuje.
33
Tribunál úvodem uvádí, že podle čl. 108 odst. 3 SFEU Komise provádí přezkum zamýšlených státních podpor, jehož cílem je umožnit jí, aby si utvořila prvotní stanovisko k částečné či úplné slučitelnosti dotčených podpor s vnitřním trhem. Cílem formálního vyšetřovacího řízení stanoveného čl. 108 odst. 2 SFEU je zase ochrana práv dotčených třetích stran a toto řízení musí kromě toho Komisi umožnit zcela se seznámit se všemi okolnostmi věci před tím, než rozhodne, zejména tak, že shromáždí připomínky zúčastněných třetích stran a členských států. Ačkoliv je pravomoc Komise přesně stanovená, pokud jde o rozhodnutí zahájit toto řízení, Komise má přesto určitý prostor pro uvážení při vyšetřování a přezkumu okolností projednávané věci za účelem určení, zda tyto okolnosti vyvolávají závažné obtíže. Komise zejména může v souladu s účelem čl. 108 odst. 3 SFEU a její povinností řádné správy zahájit diskuzi s oznamujícím státem nebo třetími stranami, aby ještě v rámci předběžného přezkumného řízení překonala obtíže, s nimiž se případně setkala (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 75 a citovaná judikatura).
34
Podle judikatury je řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU nezbytné, jakmile se Komise setká se závažnými obtížemi při posouzení, zda je podpora slučitelná s vnitřním trhem (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 76 a citovaná judikatura).
35
Komisi proto přísluší, aby podle skutkových a právních okolností věci určila, zda obtíže, které vyvstaly při přezkumu slučitelnosti podpory, vyžadují zahájení tohoto řízení. Toto posouzení musí dodržet tři požadavky (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 77 a citovaná judikatura).
36
Zaprvé článek 108 SFEU omezuje pravomoc Komise rozhodnout o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem na konci předběžného přezkumného řízení pouze na případy opatření, která nevyvolávají závažné obtíže, takže toto kritérium má výlučnou povahu. Komise by tak nemohla odmítnout zahájit formální vyšetřovací řízení s odvoláním na jiné okolnosti, jako jsou zájem třetích stran, hlediska hospodárnosti řízení či jakékoliv jiné důvody správní či politické vhodnosti (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 78 a citovaná judikatura).
37
Zadruhé je Komise povinna, narazí-li na závažné obtíže, zahájit formální vyšetřovací řízení a v tomto ohledu nedisponuje žádnou diskreční pravomocí (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 79 a citovaná judikatura).
38
Zatřetí má pojem závažných obtíží objektivní povahu. Po existenci takových obtíží je třeba pátrat jak v okolnostech přijetí napadeného aktu, tak v jeho obsahu objektivním způsobem a dávat do souvislosti odůvodnění rozhodnutí s poznatky, jimiž Komise mohla disponovat, když rozhodla o slučitelnosti sporných podpor s vnitřním trhem. Z toho plyne, že přezkum legality týkající se existence závažných obtíží prováděný Tribunálem již z povahy věci přesahuje přezkum otázky zjevně nesprávného posouzení (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 80 a citovaná judikatura).
39
Z judikatury rovněž vyplývá, že nedostatečná nebo neúplná povaha přezkumu provedeného Komisí během předběžného přezkumého řízení naznačuje existenci závažných obtíží (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 81 a citovaná judikatura).
40
Mimoto je třeba připomenout, že přezkum existence závažných obtíží cílí na to, zda Komise ke dni přijetí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení disponovala dostatečně úplnými informacemi pro posouzení slučitelnosti sporného opatření se společným trhem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2010, Bundesverband deutscher Banken v. Komise, T‑36/06, EU:T:2010:61, bod 129). Komise se tedy může pro vydání příznivého rozhodnutí o státním opatření omezit na předběžnou fázi podle čl. 108 odst. 3 SFEU pouze tehdy, byla-li po prvním šetření přesvědčena, že toto opatření buď není podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, nebo, je-li toto opatření kvalifikováno jako podpora, je slučitelné s vnitřním trhem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2010, Bundesverband deutscher Banken v. Komise, T‑36/06, EU:T:2010:61, bod 125 a citovaná judikatura).
41
Mimoto jestliže Komise posuzuje slučitelnost státních podpor se společným trhem s ohledem na výjimku stanovenou v čl. 107 odst. 3 SFEU, musí zohlednit zájem Unie a nemůže odhlížet od vlivu těchto opatření na dotčený trh nebo trhy v rámci celého EHP. V takovém případě je Komise povinna nejen ověřit, zda tato opatření mají napomáhat hospodářskému rozvoji dotyčných oblastí, ale rovněž zhodnotit dopad těchto podpor na obchod mezi členskými státy a zejména posoudit důsledky pro dané odvětví, které mohou vyvolat na úrovni Unie (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 82 a citovaná judikatura).
42
Komise disponuje při použití čl. 107 odst. 3 SFEU širokou posuzovací pravomocí, jejíž výkon zahrnuje komplexní hodnocení hospodářského a sociálního charakteru, která musejí být prováděna v kontextu Unie. V tomto rámci se soudní přezkum výkonu této posuzovací pravomoci omezuje na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence nesprávného právního posouzení, zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu nebo zneužití pravomoci (viz rozsudky ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 83 a citovaná judikatura, a ze dne 2. března 2012, Nizozemsko v. Komise, T‑29/10 a T‑33/10, EU:T:2012:98, body 102 a následující).
43
Komise se nicméně přijetím pravidel chování a zveřejněním oznámení, že je napříště bude používat na případy jimi dotčené, sama omezuje při výkonu uvedené posuzovací pravomoci a nemůže se od těchto pravidel odchýlit, aniž by byla případně sankcionována z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení nebo ochrana legitimního očekávání, pokud neuvede důvody, které s ohledem na tyto zásady odůvodňují, že se odchyluje od vlastních pravidel (viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 84 a citovaná judikatura).
44
V tomto ohledu je třeba připomenout, že bod 68 pokynů zavádí maximální výši podílu na trhu (25 %), jejíž překročení zavazuje Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení stanoveného v čl. 108 odst. 2 SFEU, a to i v případě, že je a priori toho názoru, že podpora je s vnitřním trhem slučitelná. Z uvedeného pravidla nicméně nevyplývá, že zahájení formálního vyšetřovacího řízení je vyloučeno, jestliže tyto maximální hodnoty nejsou překročeny, a že Komise je v takovém případě povinna považovat dotčenou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, body 85, 86 a 88). V takovém případě má sice Komise možnost nezahájit formální vyšetřovací řízení, ale nemůže odůvodnit toto rozhodnutí tím, že bude tvrdit, že je vázána bodem 68 pokynů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 88).
45
V projednávané věci je třeba uvést, že Komise považovala za nezbytné zahájit formální vyšetřovací řízení. V tomto ohledu zejména tvrdila, že nemůže vyloučit překročení maximálních hodnot stanovených v odst. 68 písm. i) pokynů přinejmenším na některých relevantních výrobkových trzích.
46
Je třeba konstatovat, že rozhodnutím zahájit formální vyšetřovací řízení Komise neporušila čl. 108 odst. 3 SFEU, ani povinnost náležité péče a řádné správy.
47
Na jedné straně totiž, jak plyne z bodu 44 výše, v případě závažných obtíží má Komise právo zahájit formální vyšetřovací řízení nezávisle na tom, zda byly překročeny hodnoty podílů na trhu ve výši 25 % stanovené v odst. 68 písm. i) pokynů.
48
Na druhé straně je třeba připomenout, že na základě odst. 68 písm. i) pokynů má Komise povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení při překročení maximální hodnoty podílu na trhu ve výši 25 % (viz bod 44 výše). Komise se přitom nedopustila pochybení, když uvedla, že ve stádiu předběžného přezkumného řízení nemohla vyloučit překročení uvedené hodnoty.
49
V rozporu s tvrzeními žalobkyně totiž nelze mít za to, že se Komise vůbec nepokusila, během předběžného přezkumného řízení, překonat obtíže, na které narazila. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v návaznosti na oznámení Spolkové republiky Německo, které jako relevantní výrobkový trh uvádělo trh elektrických automobilů, nebo podpůrně trh veškerých konvenčních automobilů, a v tomto rámci případně segmenty C a D podle „klasifikace IHS Global Insight“, bylo poukázáno na problematiku, kterou taková segmentace představuje pro sektor elektrických automobilů, zatímco ohledně vymezení relevantního zeměpisného trhu, za který byl určen globální trh, Komise požádala o dodatečné informace dopisem ze dne 31. ledna 2011, na který Spolková republika Německo odpověděla dne 1. března 2011.
50
Konkrétně z dopisu Komise ze dne 31. ledna 2011 plyne, že požadované dodatečné informace se týkají zejména důvodů, proč byl jako relevantní trh navržen trh s elektrickými automobily, a nikoli trh vymezený přísněji nebo jinak, jakož i důvodů, proč Spolková republika Německo měla za to, že vznikl integrovaný globální trh s elektrickými automobily zahrnující obecné obchodní toky. Mimoto chtěla Komise získat určité dodatečné nezávislé studie a analýzy týkající se předvídatelné segmentace dotčeného trhu. Všechny výše uvedené žádosti o informace je třeba vnímat v kontextu, který plyne z bodů 14 a 15 dotčeného dopisu, z něhož lze vyvodit, že Komise měla za to, že je obtížné vypracovat analýzu budoucího vývoje v dotčeném sektoru. Za uvedených podmínek měla Komise za to, že nelze vyloučit, že by žalobkyně zejména v kombinovaných segmentech C a D na trhu elektrických automobilů v EHS mohla získat podíl přesahující 25 %. Považovala tedy za nezbytné požádat o podrobné informace o jednotlivých segmentech, které by případně mohly být relevantní.
51
V návaznosti na odpověď Spolkové republiky Německo ze dne 1. března 2011, v níž bylo zejména poukázáno na obtíže týkající se vymezení relevantních trhů, Komise dopisem ze dne 20. dubna 2011 požádala o doplňující informace, zejména ohledně klasifikace modelů i3 a i8, nebo také o podrobné informace týkající se relevantního zeměpisného trhu. Odpověď byla Komisi sdělena dne 25. května 2011.
52
V rozporu s tvrzením žalobkyně se Komise neomezila na kritiku nedostatečnosti určitých informací získaných od Spolkové republiky Německo, týkajících se relevantního výrobkového trhu a relevantního zeměpisného trhu. Z jednotlivých výše uvedených dopisů, ve spojení s rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení totiž plyne, že Komise v jejich kontextu posoudila již získané informace a že usoudila, že nemůže zaujmout konečné stanovisko, zejména ohledně vymezení relevantních trhů, aniž by zahájila formální vyšetřovací řízení s cílem vyslechnout třetí osoby ohledně otázek, které jí nadále působily závažné obtíže. Ohledně zeměpisného trhu, kterého se konkrétně týkají tvrzení žalobkyně, měla Komise zejména za to, že informace, které získala, neumožňují z právního hlediska dostatečným způsobem prokázat skutečnou existenci globálního trhu s dotčenými výrobky. Dopisem ze dne 17. února 2012 Komise požádala ještě o další informace.
53
Ostatně je třeba uvést, že Komise správně poukázala na obtíže a pochybnosti, kterým čelila, neboť i Spolková republika Německo v dopise ze dne 1. března 2011 zdůraznila obtíže týkající se vymezení relevantních trhů. Zaprvé tvrdila, že trh s elektrickými automobily či malými elektrickými automobily není dosud vymezitelný a že trh s hybridními automobily „má tendenci se otevřít pouze na úrovni vyšších segmentů“, tedy segmentů E a F. Relevantní je tedy globální trh s konvenčními automobily jako celek, bez jakékoli segmentace. Zadruhé v odpovědi na konkrétní otázky Komise týkající se segmentů, k nimž by elektrické automobily mohly náležet, Spolková republika Německo uvedla, že automobily i3 kvůli své délce patří do segmentů B a C, ale kvůli ceně by měly být spíše zařazeny do segmentu D. Zatřetí, pokud jde o elektrické automobily vyráběné konkurenty žalobkyně, je rovněž obtížné je vzhledem k nedostatku podrobných informací zařadit, ale mohou podle Spolkové republiky Německo patřit zejména do segmentů A, B či C. Také vzhledem k tomu, že elektrické automobily začaly být vyráběny sériově teprve nedávno, povedou nové výrobní kapacity automaticky k tomu, že výrobce v postavení průkopníka bude z pohledu statistiky držet významné podíly na trhu. Spolková republika Německo však rovněž v tomto ohledu uvedla, že v kontextu analýzy podle odstavce 68 pokynů není třeba tuto skutečnost zohledňovat, neboť cílem uvedených pokynů je spíše vyloučit situace nadměrné kapacity či výskyt podniků s dominantním postavením na trhu.
54
Uvedené skutečnosti jako celek vedly Komisi k tomu, že požádala o doplňující informace uvedené v bodech 49 až 51 výše. Za uvedených okolností je třeba odmítnout tvrzení žalobkyně, podle kterého Komise ve skutečnosti nepřistoupila k reálnému dialogu se Spolkovou republikou Německo. Mimoto v rozsahu, v němž se tvrzení žalobkyně týkají rovněž neexistence dialogu s Komisí, postačí konstatovat, že podle rozsudku ze dne 8. července 2004, Technische Glaswerke Ilmenau v. Komise (T‑198/01, EU:T:2004:222, body 191 až 193), který je třeba v projednávané věci obdobně použít, Komise během předběžného přezkumného řízení takovou povinnost neměla.
55
Je tudíž třeba zamítnout první část prvního žalobního důvodu jako neopodstatněnou, přičemž každopádně není třeba rozhodnout o opodstatněnosti dalších tvrzení účastníků řízení, jako jsou tvrzení vedlejšího účastníka řízení, že žalobkyně nemohla prokázat neexistenci skutečnosti, a není třeba rozhodnout o tom, zda případné pochybení ovlivňující rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení mohlo zpochybnit legalitu napadeného rozhodnutí.
Ke druhé části prvního žalobního důvodu
56
Žalobkyně v podstatě tvrdí, že nejistota spojená s vymezením trhu v rámci analýzy podle odst. 68 písm. i) pokynů plynoucí zejména z napadeného rozhodnutí musí být odstraněna nejpozději v rámci formálního vyšetřovacího řízení. Podle ní, jelikož uvedená nejistota plyne přímo z postoje Komise, nemůže se Komise dovolávat skutečnosti, že ani účastníci řízení, ani třetí osoby údajně neposkytly relevantní informace v odpovědi na zveřejnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Za okolností projednávané věci jí přísluší použít jiné prostředky k úplnému seznámení se se všemi skutečnostmi věci, například konzultaci s externím odborníkem nebo průzkum trhu. Postoj Komise podle žalobkyně vedl k bezdůvodnému nerovnému zacházení.
57
Vedlejší účastník řízení napadá způsob, kterým Komise určila relevantní trh. Zaprvé tvrdí, že uvedený způsob vedl k vytvoření právních překážek a lze jej považovat za svévolný. Zadruhé tvrdí, že vymezení trhu narušuje rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy. Zatřetí uplatňuje zjevný nedostatek odůvodnění či skutkového základu vymezení trhu. Konečně podle vedlejšího účastníka řízení vymezení trhu porušuje obecnou zásadu rovného zacházení.
58
Komise tvrzení žalobkyně a vedlejšího účastníka řízení zpochybňuje.
59
Úvodem Tribunál uvádí, podobně jako Komise, že tuto výtku žalobkyně je z důvodu jejího obsahu třeba považovat za výtku týkající se údajného porušení čl. 108 odst. 2 SFEU, a nikoli čl. 108 odst. 3 SFEU. Týká se totiž údajného nesplnění povinnosti přezkumu v rámci formálního vyšetřovacího řízení.
60
Dále Tribunál uvádí, že hlavní kritika žalobkyně se v zásadě týká způsobu, kterým Komise posoudila informace, které jí umožnily posoudit, který trh je relevantní, a podíl žalobkyně na uvedeném trhu. Konkrétně žalobkyně tvrdí, že z důvodu neexistence dostatečně podrobných analýz ohledně vymezení relevantního trhu se Komise dopustila pochybení, když určovala, zda je třeba použít při přezkumu slučitelnosti oznámené podpory s vnitřním trhem Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty nebo pouze pokyny.
61
V tomto ohledu Tribunál uvádí, že odstavec 68 pokynů zní takto:
„68.
Pokud celková výše podpory ze všech zdrojů překročí 75 % maximální výše podpory, kterou smí dostat investice se způsobilými výdaji 100 milionů EUR při použití standardního limitu podpory platného pro velké podniky podle schválené mapy regionální podpory v den, kdy má být podpora poskytnuta, a pokud:
(i)
na příjemce podpory připadá více než 25 % objemu prodeje daného výrobku/daných výrobků na příslušném trhu/příslušných trzích před investicí nebo na něj připadne více než 25 % po provedení investice, […];
[…]
Komise schválí regionální investiční podporu pouze poté, co po zahájení řízení podle čl. [108] odst. 2 [SFEU] důkladně prověřila, zda je podpora nutná k vytvoření pobídkového účinku pro investici a zda výhody, které podpora přinese, převažují nad výsledným narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu mezi členskými státy.“
62
V poznámce pod čarou č. 63 v odstavci 68 pokynů se uvádí, že ještě před vstupem těchto pokynů v platnost, tedy před dnem 1. ledna 2007, Komise upřesní kritéria, jež bude brát v úvahu při posuzování nezbytnosti podpory pro pobídkový účinek investice a posuzování, zda byla podpora nezbytná k dosažení pobídkového účinku pro investici a zda výhody podpory převažovaly nad narušením hospodářské soutěže a vlivem na obchod mezi členskými státy.
63
Jak tedy tvrdí Komise, pro posouzení slučitelnosti s čl. 107 odst. 3 SFEU podpor ve prospěch velkých investičních projektů přesahujících hodnoty stanovené v odstavcích 68 až 70 pokynů, je třeba použít Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, a to kvůli zvláštním rizikům narušení hospodářské soutěže a vlivům na obchod, které jsou s nimi spojeny.
64
Konkrétně, jak plyne z bodů 6 a 7 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, odstavce 68 až 70 pokynů musí být vykládány ve spojení se zvážením skutečnosti, že některé vysoké regionální podpory ve prospěch velkých investičních projektů mohou mít významné účinky na obchod a mohou vést ke značnému narušení hospodářské soutěže. Proto Komise v minulosti prosazovala politiku nepovolovat podpory ve prospěch velkých investičních projektů, přesahující určité hodnoty, a – k datu rozhodnému pro řešení projednávaného sporu - politiku podrobného posuzování podmínek takových podpor.
65
I když bod 68 pokynů zavádí povinnost pro Komisi provést podrobné ověření otázky, zda je podpora nutná k vytvoření pobídkového účinku pro investiční projekt a zda výhody opatření převažují nad výsledným narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu mezi členskými státy, toto pravidlo nijak nebrání takové ověření provést, jestliže tyto maximální hodnoty nejsou překročeny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, bod 88). Pouhá skutečnost, že hodnoty stanovené v pokynech nejsou překročeny, totiž nemá automaticky za následek slučitelnost podpory s vnitřním trhem. Naopak i za předpokladu, že by uvedené hodnoty nebyly překročeny a že by byly splněny další podmínky stanovené v pokynech, má Komise právo ověřit, zda výhody pro regionální rozvoj převáží nad narušením hospodářské soutěže a vlivem podporovaného projektu na obchod mezi členskými státy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2012, Smurfit Kappa Group v. Komise, T‑304/08, EU:T:2012:351, body 90 až 97), což zejména vyžaduje posouzení nezbytnosti dotřené podpory.
66
S ohledem na uvedené úvahy je třeba potvrdit závěr Komise uvedený v bodě 156 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého měla právo provést podrobné posouzení dotčené podpory, bez ohledu na otázku, zda byly překročeny hodnoty stanovené v odstavci 68 pokynů. Zejména nic nebránilo tomu, aby v rámci uvedeného posouzení Komise uplatnila kritéria uvedená ve Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty v rámci přezkumu nezbytnosti dotčené podpory.
67
V tomto kontextu je třeba rovněž odmítnout argument žalobkyně vycházející z porušení zásady rovného zacházení. Postačí v tomto ohledu připomenout, že v rozporu s tvrzením žalobkyně, i když jde o podporu podniků, které drží podíl na trhu menší než 25 %, provádí Komise posouzení s ohledem na požadavky stanovené v čl. 107 odst. 3 SFEU, které může případně vést k posouzení nezbytnosti dotčené podpory.
68
Je tudíž třeba zamítnout druhou část tohoto žalobního důvodu, přičemž není třeba rozhodnout o argumentech směřujících k prokázání, že Komise v projednávané věci neprávem měla za to, že hodnoty stanovené v odst. 68 písm. i) pokynů byly překročeny a že odůvodnění napadeného rozhodnutí bylo v tomto ohledu nedostatečné.
K třetí části prvního žalobního důvodu
69
Tato část se dělí na čtyři výtky vycházející zaprvé ze zjevného pochybení plynoucího z nevymezení relevantního trhu, zadruhé ze zjevně nesprávného posouzení při vymezení relevantního výrobkového trhu pro účely určení podílů na trhu, zatřetí ze zjevně nesprávného posouzení při vymezení relevantního zeměpisného trhu pro účely určení podílů na trhu, a konečně začtvrté, ze zjevně nesprávného určení podílů na trhu.
70
Ve všech výtkách žalobkyně tvrdí, že porušení povinnosti pečlivého a nestranného přezkumu vedlo ke zjevně nesprávnému posouzení v tom smyslu, že Komise měla za odůvodněné přejít „k následující fázi formálního vyšetřovacího řízení“ a v tomto kontextu použít Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty.
71
V tomto ohledu je zaprvé třeba připomenout, že závěr Komise uvedený v bodě 156 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého Komise právem provedla podrobné posouzení dotčené podpory, musí být potvrzen bez ohledu na otázku, zda byly hodnoty stanovené v odstavci 68 pokynů překročeny či nikoli.
72
Zadruhé je třeba uvést, že tento závěr sám o sobě odůvodňuje rozhodnutí Komise provést podrobné posouzení slučitelnosti dotčené podpory s vnitřním trhem, a zejména její nezbytnosti.
73
Argumenty, které žalobkyně předkládá v rámci třetí části prvního žalobního důvodu a které mají prokázat, že Komise neměla konstatovat, že maximální hodnota podílu na trhu 25 % stanovená v odstavci 68 pokynů byla překročena, je tudíž třeba odmítnout jako neplatné, stejně jako první žalobní důvod v plném rozsahu.
Ke druhému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
74
Druhý žalobní důvod vznesený žalobkyní se dělí na čtyři části. První tři části se týkají zjevně nesprávného posouzení pobídkového účinku podpory, přiměřenosti podpory a účinků podpory. Konečně čtvrtá část se týká údajných zjevně nesprávných zjištění skutkového stavu ohledně skutečných dodatečných nákladů.
75
Úvodem žalobkyně uvádí, že ani nařízení č. 800/2008 ani pokyny nevyčíslují pobídkový účinek. Zejména není třeba prokazovat nevýhody lokality investice, které mohou být kompenzovány prostřednictvím „pobídkového opatření“. Ohledně přiměřenosti podpory logika čl. 107 odst. 3 SFEU a nařízení č. 800/2008 podle žalobkyně nespojuje částku podpory s prokázáním dodatečných nákladů. I kdyby Tribunál tento názor nesdílel, je podle žalobkyně třeba mít za to, že přiměřenost podpory musí být založena na skutečných dodatečných nákladech, spíše než na předběžně ohodnocených plánovaných nákladech. Komise se místo posouzení výhod a nevýhod investičního projektu omezila na konstatování, že jakákoli podpora přesahující původně předpokládané náklady vyvolává silné narušení hospodářské soutěže.
K první části druhého žalobního důvodu
76
Žalobkyně má za to, že hodnocení Komise, podle kterého „ani pobídkový účinek, ani přiměřenost podpory nebyla prokázána“ ohledně části podpory přesahující 17 milionů eur, je stiženo zjevně nesprávným posouzením. Podle žalobkyně jsou podmínky „odlišného“ posouzení pobídkového účinku stanoveny v čl. 8 odst. 3 písm. e), nařízení č. 800/2008. Tvrdí, že pobídkový účinek poskytnutí podpory ve výši 49 milionů eur byl prokázán, a odkazuje zejména na bod 172 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Podpora v uvedené výši podle ní umožňuje, nejen kompenzovat nevýhody umístění investice, ale rovněž další nevýhody, včetně některých „nevyčíslitelných“ nevýhod spojených s rizikem investice do zcela nového automobilu vyráběného mimo hlavní továrnu podniku. Žalobkyně tvrdí, že lze pochybovat o tom, že rozdíl v nákladech, ohodnocený na 17 milionů eur v okamžiku přijetí rozhodnutí o investici, byl pro BMW dostačující motivací k umístění projektu do Lipska. Taková otázka ostatně ani nebyla vedení podniku položena.
77
Vedlejší účastník řízení uvádí, že v souladu s čl. 107 odst. 3 SFEU, nevýhody vlastní investici musí být „přinejmenším kompenzovány“, protože jedině tak lze motivovat k investování do podporovaných regionů. Měly by však být vytvořeny další pobídky umožňující znevýhodněným regionům překonat hospodářskou zaostalost. Ačkoli primární právo zakazuje nadměrnou kompenzaci, nezakládá se nicméně na zásadě nedostatečné kompenzace. Z toho plyne, že všechny dodatečné náklady vzniklé dotčenou investicí jsou až do výše maximální stanovené hodnoty slučitelné s vnitřním trhem.
78
Komise tvrzení žalobkyně a vedlejšího účastníka řízení zpochybňuje.
79
Úvodem je třeba připomenout, že pokud mohou určité důvody rozhodnutí samy o sobě právně dostačujícím způsobem odůvodňovat toto rozhodnutí, vady, jimiž mohou být stiženy jiné důvody aktu, nemají v žádném případě vliv na jeho výrok. Krom toho, jestliže je výrok rozhodnutí Komise založen na několika pilířích odůvodnění, z nichž by každý sám o sobě postačoval k odůvodnění tohoto výroku, je v zásadě namístě zrušit tento akt pouze tehdy, pokud je každý z těchto pilířů stižen protiprávností. V takovém případě nesprávnost nebo jiná protiprávnost, která postihuje pouze jediný z pilířů odůvodnění, nemůže postačovat k odůvodnění zrušení sporného rozhodnutí, jelikož nemohla mít rozhodující vliv na výrok přijatý orgánem, který toto rozhodnutí vydal (rozsudek ze dne 14. ledna 2009, Kronoply v. Komise, T‑162/06, EU:T:2009:2, bod 62).
80
Dále je třeba uvést, že čl. 8 odst. 3 nařízení č. 800/2008, na který odkazuje žalobkyně, zní takto:
„Podpora poskytnutá velkým podnikům podle tohoto nařízení se považuje za podporu s motivačním účinkem, pokud vedle splnění podmínky stanovené v odstavci 2 členský stát před poskytnutím dotyčné jednotlivé podpory prověří, že dokumentace, kterou příjemce vyhotoví, splňuje jedno nebo několik z následujících kritérií:
[…]
e)
nebo v souvislosti s regionální investiční podporou uvedenou v článku 13, že by investiční projekt v daném podporovaném regionu nebyl jako takový bez poskytnutí podpory realizován.“
81
V projednávané věci, jak plyne z dokumentů týkajících se oznámení, zejména z bodů 2.3.1 a 2.3.2 oznamovacího formuláře, je dotčená podpora podporou investiční, kterou Spolková republika Německo zamýšlela poskytnout na základě režimu podpor (IZG), ale která podléhá povinnosti individuálního oznámení (viz bod 2 výše). Jak správně tvrdí Komise v bodech 71 a 72 žalobní odpovědi, jakož i v bodě 40 dupliky, přičemž odkazuje na článek 3 a čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008, nejde o podporu dotčenou v čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení, podporu „zahrnutou [uvedeným] nařízením“, ale individuálně oznámenou podporu (viz rovněž body 1 až 7 odůvodnění a čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008).
82
Jak bylo uvedeno v rámci přezkumu prvního žalobního důvodu, Komise právem posoudila nezbytnost dotčené podpory a nic nebránilo tomu, aby v tomto kontextu přezkoumala, zda by projekt nebyl v podporovaném regionu uskutečněn bez podpory.
83
Hlavní otázka je, zda za podněcující a rovněž přiměřenou částku podpory lze považovat 17 milionů eur, jak tvrdí Komise, nebo 49 milionů eur, jak tvrdí žalobkyně.
84
Je třeba uvést, že Komise v napadeném rozhodnutí správně provedla diferencované posouzení pobídkového účinku a přiměřenosti podpory. Taková diferenciace je v souladu s judikaturou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. ledna 2009, Kronoply v. Komise, T‑162/06, EU:T:2009:2, body 60 až 101). V rozsahu, v němž jsou určitá tvrzení žalobkyně, ačkoli uvedená v rámci výtky týkající se pobídkového účinku, ve skutečnosti spojena spíše s přiměřeností podpory, budou tato tvrzení přezkoumána v rámci následující výtky.
85
Pokud jde o pobídkový účinek podpory, jak plyne z bodu 160 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí, Komise správně přezkoumala otázku, zda podpora skutečně přispívá ke změně plánů příjemce v tom smyslu, že příjemce v důsledku podpory investuje v cílovém regionu.
86
V tomto ohledu Komise posoudila dva scénáře předvídané ve Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty (v tomto smyslu viz bod 19 a násl. uvedeného sdělení a bod 163 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí).
87
Komise připomněla, zejména že oznamujícímu členskému státu přísluší předložit Komisi důkazy v tomto směru, a poté v bodech 163 až 167 napadeného rozhodnutí vyloučila první scénář, který podle odst. 22 bodu 1 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty spočívá v prokázání, že „[p]odpora představuje pobídku pro přijetí kladného investičního rozhodnutí, jelikož v podporované oblasti se může uskutečnit investice, která by jinak nebyla pro podnik zisková v žádném místě“. Tento závěr Komise nebyl zpochybněn ve věci projednávané před Tribunálem.
88
Ohledně druhého scénáře uvedeného v odst. 22 bodu 2 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, tedy ohledně otázky, zda „[p]odpora je pobídkou pro rozhodnutí o umístění plánované investice v daném regionu, spíše než někde jinde, jelikož vyrovnává čistá znevýhodnění a náklady spojené s umístěním v podporované oblasti“, měla Komise v bodech 168 až 173 napadeného rozhodnutí za to, že odpovídá případu v projednávané věci.
89
V tomto kontextu Komise zejména v bodě 170 odůvodnění napadeného rozhodnutí odkázala na informace získané od Spolkové republiky Německo, které se týkaly jednak jiných lokalit původně zvažovaných pro investici a jejich analýzy provedené společností BMW a jednak údajů týkajících se srovnání investičních nákladů v Mnichově a v Lipsku, tedy ve dvou městech, která zůstala na seznamu zvažovaných lokalit po provedení přípravných analýz.
90
Komise poznamenala, že výpočty plynoucí z dokumentů z prosince 2009 prokazovaly, že v případě neposkytnutí dotčené podpory by investiční náklady v Mnichově byly o 17 milionů eur nižší než v Lipsku. Dále Komise připomněla strategické výhody Lipska ve vztahu k jiným dříve zvažovaným lokalitám, tedy kromě možnosti snadného zvyšování produkce také skutečnost, že nebylo nutné stavět na zelené louce, že výrobní zařízení nebylo daleko od místa výroby plastů zesílených uhlíkovými vlákny, že nevznikají problémy v komunikaci, že je zajištěna ochrana know-how, a konečně, že lokalita není příliš vzdálena od výzkumného střediska příjemce podpory.
91
Komise rovněž uvedla, že dokumenty prokazovaly, že případná možnost získat státní podporu ve výši 50 milionů eur byla analyzována před přijetím rozhodnutí o investici a jejím umístění a poté učinila závěr, že „[Spolková republika] Německo na základě výše uvedených pravých a aktuálních dokumentů prokázal[a], že podnětem k rozhodnutí o umístění investičního projektu týkajícího se výroby modelu i3 v Lipsku, a nikoli v Mnichově byla dostupnost státní podpory“.
92
Je třeba zdůraznit, že Komise odkazovala na dokumenty předložené vedení skupiny BMW v prosinci 2009 týkající se 17 milionů eur, jako dodatečných komparativních nákladů investice v Lipsku, přičemž odkázala na další dokumenty prokazující, že možnost získat vyšší podporu, tedy 50 milionů eur, byla před přijetím rozhodnutí o investici a umístění rovněž přezkoumána.
93
V tomto ohledu Tribunál rovněž zdůrazňuje skutečnost, že jak plyne z napadeného rozhodnutí, Komise nedospěla k závěru, že podpora nemá pobídkový účinek, ať ve výši 17 či ve výši 50 milionů eur, které je podle interních dokumentů podniku-příjemce „možné získat“. Komise pouze ohledně částky podpory přesahující 17 milionů eur konstatovala, že nebyl splněn požadavek přiměřenosti, což je předmětem jiné výtky v rámci tohoto řízení.
94
Mimoto je třeba konstatovat, že v rozporu s tvrzením žalobkyně nebylo prokázáno, že pobídkový účinek pro společnost BMW byl prokázán pouze ve vztahu k případnému poskytnutí podpory ve výši 50 milionů eur, kterou dotčený podnik zvažoval, a nikoli podpory ve výši 17 milionů eur, „jak plyne rovněž z doporučení pro správní radu podniku“. Jak totiž bude podrobně přezkoumáno v bodech 113 a násl. níže, které se týkají „nezbytnosti“ podpory, již částka 17 milionů eur, vymezená jako částka odpovídající rozdílu v nákladech na zařízení v Mnichově a zařízení v Lipsku, kterou zvážilo vedení podniku-příjemce pro účely posouzení proveditelnosti dotčené investice v Lipsku, nakonec skutečně přispěla k realizaci investice jako projektu, který by uvedený podnik neuskutečnil v podporovaném regionu z vlastních prostředků.
95
Za těchto okolností je třeba dále uvést, že rozdílná tvrzení žalobkyně týkající se výše podpory, kterou je třeba považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, včetně kritiky týkající se toho, co považuje za „protiprávní směšování“ pobídkového účinku a přiměřenosti podpory, otázky „vyčíslení“ pobídkového účinku či otázky, zda „má být výše podpory omezena na rozdíl v nákladech posouzený ex ante“, se ve skutečnosti týkají přiměřenosti podpory a jsou předmětem přezkumu v rámci následující výtky.
96
Rovněž tvrzení žalobkyně uvedené v replice a týkající se slučitelnosti Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty s předpisy vyšší právní síly, má-li být chápáno jako týkající se protiprávnosti uvedeného sdělení, nebylo toto tvrzení v žalobě jasně uvedeno, ani podloženo. Je tedy nepřípustné. Mimoto oblast působnosti uvedeného sdělení již byla přezkoumána. (viz bod 43 výše).
97
Konečně pokud jde o tvrzení vedlejšího účastníka řízení, shrnutá v bodě 77 výše, je třeba tvrzení, že narušení hospodářské soutěže by v projednávané věci bylo ke škodě investora, příjemce podpory, který tudíž musí být chráněn, zamítnout, neboť nemá dostatečně přesný právní základ. Konkrétně, pokud by bylo vykládáno jako tvrzení porušení zásady rovného zacházení ve vztahu k podnikům, které mají podíl na trhu menší než 25 %, již bylo konstatováno, že k porušení uvedené zásady nemohlo v projednávané věci dojít, neboť Komise může provést podrobné posouzení nezávisle na skutečnosti, že maximální hodnoty nebyly překročeny (viz bod 67 výše). Pokud by uvedené tvrzení bylo vykládáno šířeji, postačí konstatovat, že Komisi přísluší, aby při plnění svého úkolu kontroly státních podpor posoudila jejich účinky na hospodářskou soutěž jako celek.
98
Pokud jde o tvrzení vedlejšího účastníka řízení, podle kterého došlo k „nedostatečné kompenzaci“ ke škodě investora, lze jej případně spojit s otázkou, zda byla přiměřenost podpory Komisí řádně posouzena, a bude posouzeno v rámci následující výtky.
99
S ohledem na výše uvedené a v rozsahu, v němž Komise v bodě 173 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně rozhodla o existenci pobídkového účinku podpory, je třeba první část druhého žalobního důvodu zamítnout.
K druhé části druhého žalobního důvodu
100
Tato část se dělí na tři výtky. První vychází z protiprávního směšování pobídkového účinku a přiměřenosti podpory, druhá ze zjevného pochybení plynoucího z posouzení přiměřenosti podpory na základě plánovaných nákladů spíše než skutečných nákladů a poslední výtka vychází z údajného zjevného pochybení plynoucího z konstatování částky přesahující nevýhody lokality investice.
101
Podle žalobkyně Komise v zásadě zjevně nesprávně posoudila přiměřenost podpory, když sloučila posouzení pobídkového účinku a přiměřenosti podpory. Komise v tomto ohledu v bodě 183 odůvodnění napadeného rozhodnutí poznamenala, že bod 33 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty výslovně uvádí, že se „podpora obvykle považuje za přiměřenou, je-li rovna rozdílu mezi čistými náklady podniku, který je příjemcem podpory, na investici v podporované oblasti a čistými náklady investice v jiném regionu/regionech“. Proto byla podpora považována za přiměřenou pouze do výše, „která je nutná k přijetí investičního rozhodnutí příjemce podpory ve prospěch dotyčné lokality“. Komise se opřela o tytéž dokumenty, které byly použity k prokázání pobídkového účinku podpory, tedy o dokumenty, kterými disponovala správní rada BMW ke dni přijetí rozhodnutí o investici v prosinci 2009 a které při srovnání lokality v Lipsku a Mnichově uváděly rozdíl v plánovaných nákladech ve výši 17 milionů eur. Komise naopak odmítla pozdější dokumenty zohledňující pouze náklady vzniklé několik let po přijetí rozhodnutí o investici či rozhodnutí ohledně lokality investice (viz bod 180 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
– K první výtce
102
Žalobkyně odkazuje na bod 7 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty a uvádí, že v rámci posouzení přiměřenosti podpory měla Komise s ohledem na právo hospodářské soutěže provést podrobné posouzení otázky, zda s ohledem na náklady na provedení investice přesahovala podpora nezbytnou částku a vedla tedy k narušení hospodářské soutěže. Z logiky čl. 107 odst. 3 SFEU a nařízení č. 800/2008 plyne, že přiměřenost podpory nezávisí na vztahu mezi částkou podpory a důkazem o dodatečných nákladech, ale že je v zásadě možné poskytnout podporu v rámci povolených maximálních hodnot. Bod 33 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, který nemá vyšší právní sílu než ustanovení nařízení č. 800/2008, podle žalobkyně nevede k jinému závěru. Žalobkyně tvrdí, že Komise se dopustila zjevně nesprávného posouzení, když měla za to, že bod 33 uvedeného sdělené musí být vykládán jako „obecné pravidlo“ a „ne jako příklad“. Za okolností projednávané věci měla Komise zohlednit skutečnost, že posouzení postavení na trhu podle odst. 68 písm. i) pokynů nevedlo k jasnému závěru. Žalobkyně odkazuje rovněž na vyvíjející se povahu relevantních trhů.
103
Komise tvrzení žalobkyně zpochybňuje.
104
Tribunál konstatuje, že z tvrzení žalobkyně plyne, že „předpokládaná částka podpory“, která podle žalobkyně dosahovala výše 49 milionů eur, se dělí na dvě části. Z jejích tvrzení plyne, že první část tvořila částka kompenzující nevýhody místa investice a druhá měla kompenzovat jiné nevýhody, které se vyskytnou v rámci realizace projektu a nevyčíslené (a částečně nevyčíslitelné) nevýhody nezbytně spojené s riziky investice – co nejpřesněji vyčíslené – do úplně nového automobilu vyráběného nikoli v hlavním zařízení podniku, ale v jiné lokalitě.
105
Podobně jako Komise, má Tribunál ohledně druhé části za to, že státní podpory nemají vyloučit veškerá rizika investice spojené s konkrétním projektem. Taková rizika naopak spadají do odpovědnosti podniku-příjemce podpory, a to tím spíše, že nejsou vyčíslena, nebo částečně nejsou předem vyčíslitelná. Relevantním kritériem při posouzení přiměřenosti podpory je pouze otázka, zda je podpora nezbytná pro realizaci investičního projektu v dotčeném regionu. Jak přitom plyne z bodu 33 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, je tomu tak, pokud podpora „je[…] rovna rozdílu mezi čistými náklady podniku, který je příjemcem podpory, na investici v podporované oblasti a čistými náklady investice v jiném regionu/regionech“.
106
Ohledně tvrzení žalobkyně, podle kterého podle článku 13 nařízení č. 800/2008 a odstavce 38 pokynů se míra podpory vypočítá „pouze na základě způsobilých výdajů“ je třeba uvést, že jednoznačně neuvedla, v čem uvedená ustanovení podporují její tvrzení v projednávané věci. Jejich znění totiž nestanoví povinnost zohlednit a posteriori náklady skutečně investované do konkrétního projektu, na který byla poskytnuta regionální státní podpora.
107
Mimoto ze samotné logiky odstavce 38 pokynů plyne, že náklady, které jsou předmětem státní podpory, musí být v zásadě stanoveny před zahájením prací. Podpora tedy může být poskytnuta v rámci režimu podpor, pouze pokud příjemce o podporu požádá a pokud příslušný správní orgán následně s výhradou podrobného přezkumu písemně potvrdí, že projekt v zásadě splňuje stanovené podmínky přípustnosti „před zahájením prací“. V tomtéž smyslu je uvedeným ustanovením zavedena potřeba „prohlášení o záměru“ vydaného příslušným orgánem „před zahájením prací“ s výhradou, že opatření povolí Komise. Mimoto je výslovně stanoveno, že pokud dojde k zahájení prací „před splněním podmínek stanovených [v uvedeném ustanovení], celý projekt ztrácí nárok na podporu“. Konečně nelze vycházet ani z předpokladu žalobkyně, podle kterého „lze poskytnout podporu v rámci povolených maximálních hodnot“ – s odkazem na nařízení č. 800/2008, a konkrétně na jeho čl. 6 odst. 2 –, jelikož toto tvrzení implicitně odkazuje na skutečnost, že neexistuje potřeba posoudit její výši z hlediska proporcionality.
108
Ohledně tvrzení vycházejícího ze skutečnosti, že Komise vycházela ze stejných dokumentů, pokud jde o posouzení pobídkového účinku i přiměřenosti podpory, je třeba konstatovat, že ze Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, a konkrétně z odstavce 34 uvedeného sdělení plyne, že takový přístup není vyloučen. Podle uvedeného odstavce totiž „[čisté náklady uvedené v odstavci 33], které se považují za náklady související s regionálními znevýhodněními, vedou k nižší ziskovosti investice“ a „[z] tohoto důvodu je možno použít k posouzení přiměřenosti podpory rovněž výpočty použité k analýze pobídkového účinku.“
109
Rovněž je třeba uvést, že z judikatury plyne, že Komise může prohlásit, že podpora je v souladu s čl. 107 odst. 3 SFEU jen tehdy, pokud může konstatovat, že podpora přispívá k uskutečňování některého ze stanovených cílů, kterých by podnik, jenž je příjemcem podpory, nemohl za obvyklých tržních podmínek dosáhnout vlastními prostředky. Jinak řečeno, členským státům nelze umožnit provádět platby, které by zlepšily finanční situaci podniku, který je příjemcem podpory, aniž by byly nezbytné pro dosažení cílů stanovených v čl. 107 odst. 3 ES (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. ledna 2009, Kronoply v. Komise, T‑162/06, EU:T:2009:2, bod 65 a citovaná judikatura).
110
Z téže judikatury plyne, že není možné připustit, aby podpora zahrnovala podmínky, obzvláště její výši, jejichž omezující účinky by šly nad rámec toho, co je nezbytné k tomu, aby podpora mohla dosáhnout cíle připuštěné Smlouvou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. ledna 2009, Kronoply v. Komise, T‑162/06, EU:T:2009:2, bod 66 a citovaná judikatura).
111
Mimoto závěr o nepotřebnosti podpory může vyplývat zejména ze skutečnosti, že dotovaný projekt byl již podnikem, který si přeje získat podporu, zahájen nebo dokonce dokončen před tím, než byla žádost o podporu předána příslušným orgánům, což vylučuje, že by dotyčná podpora mohla hrát motivační roli (rozsudek ze dne 15. dubna 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, bod 69).
112
V projednávané věci, je třeba připomenout, že v rozporu s tvrzením žalobkyně nebylo prokázáno, že pobídkový účinek a nezbytnost podpory pro společnost BMW byly prokázány pouze v případě poskytnutí podpory ve výši téměř 50 milionů eur (viz bod 94 výše).
113
V tomto ohledu z dokumentu, který se týkal zejména analýzy provedené auditorskou společností, a který Komisi zaslala Spolková republika Německo dne 5. dubna 2012 v odpovědi na dopisy Komise ze dne 17. února a 21. března 2012, plyne, že srovnání mezi lokalitou v Mnichově a lokalitou v Lipsku vedlo k závěru, že existuje rozdíl ve výši „17 milionů eur“, což je částka obsahující posouzení celého seznamu relevantních údajů, jak jsou připomenuty v bodě 77 dotčeného dopisu. Posouzené skutečnosti zahrnovaly investiční náklady stavby, náklady na plánování, fixní náklady, náklady na materiál a další. Navíc skutečnost, že lokalita v Lipsku umožňovala případný budoucí nárůst výroby, svědčila ve prospěch rozhodnutí pro Lipsko.
114
Jak plyne z bodu 81 výše uvedeného dopisu ze dne 5. dubna 2012, který vychází z tabulky konstatující rozdíl ve výši 17 milionů eur mezi oběma dotčenými lokalitami, státní podpora v této výši byla rozhodujícím prvkem při rozhodování o lokalitě investice. Tato státní podpora byla považována za nezbytnou, aby se investice v Lipsku stala rovnocennou s investicí v Mnichově, jejíž výhoda spočívala v použití existujících budov. Tentýž závěr plyne z různých interních dokumentů společnosti BMW, které Spolková republika Německo použila ve fázi správního řízení, jako například dokumenty z prosince 2009, zejména záznam jednání představenstva ze dne 15. prosince 2009, na který odkazují body 170, 175 a 176 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
115
V tomto konkrétním kontextu je přitom třeba vykládat také interní návrh žalobkyně plynoucí z přílohy 2 téhož dopisu ze dne 5. dubna 2012 (s. 489), který spočíval – bez dalších vysvětlení v tomto směru – v žádosti o státní podporu ve výši 50 milionů eur. Je ostatně třeba konstatovat, že tabulka na téže stránce uvádí pouze „možnosti investice a dotace“ (Möglichkeiten der Investitionszulage und des Investitionszuschusses), tedy možnost získat podporu odpovídající 12,5 % investice, tedy 50 milionů eur, aniž by bylo uvedeno jasné spojení s ohledem na předchozí analýzy. Totéž konstatování platí ohledně převzetí tohoto návrhu v příloze 3 dotčeného dopisu, která se týká interního protokolu žalobkyně datovaného 15. prosince 2009, na stranách 496 až 501, a v příloze 4 téhož dopisu, na straně 505, v níž jsou uvedeny závěry plynoucí z posouzení možností získání finančních či jiných podpor v různých srovnávaných lokalitách – na tyto analýzy odkazuje žalobkyně také v odpovědi na organizační opatření Tribunálu, v bodech 39 a násl. Konkrétně z dokumentů předložených Komisi Spolkovou republikou Německo, ani z tvrzení žalobkyně před Tribunálem neplyne, že částka 50 milionů eur byla vyčíslena, k datu rozhodnutí o lokalitě investice, s ohledem na skutečnosti, jako jsou předvídatelné či pravděpodobné scénáře, které mohou nastat při uskutečňování investice. Navíc je třeba dodat, jak zdůraznila Komise, že dotčená investice byla naplánovaná pro Lipsko, že o tom bylo s konečnou platností rozhodnuto a že projekt byl po schválení podpory ve výši 17 milionů eur uskutečněn (viz rovněž bod 176 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
116
Je třeba uvést, že za těchto okolností Komise v dopise ze dne 10. srpna 2012 informovala Spolkovou republiku Německo o tom, že dodatečné náklady spojené s investicí v Lipsku by – na základě informací, které od posledně uvedené získala – mohly být uhrazeny prostřednictvím státní podpory nižší, než o jakou žádala společnost BMW.
117
Podle Komise záporné účinky podpory v původně požadované výši byly příliš silné a nemohly být kompenzovány skutečností, že byl sledován regionální politický cíl. Uvedené skutečnosti jsou podrobně rozvinuty v bodech 174 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí.
118
Komise přitom správně zohlednila skutečnost, že v souladu s bodem 29 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, „[a]by byla regionální podpora přiměřená, musí být její výše a intenzita omezena na minimum, které je nezbytné pro uskutečnění investice v podporované oblasti“. V souladu s odstavcem 33 téhož sdělení se u pobídky pro umístění podpora obvykle považuje za přiměřenou, je-li rovna rozdílu mezi čistými náklady podniku, který je příjemcem podpory, na investici v podporované oblasti a čistými náklady investice v jiném regionu/regionech.
119
V projednávané věci se ve vztahu k částce přesahující 17 milionů eur Komise nedopustila zjevně nesprávného posouzení, když konstatovala, že nejde o „nezbytnou“ podporu pobídkového účinku investice podle bodu 21 výše uvedeného sdělení, který odkazuje na odstavec 68 pokynů.
120
Komise v bodě 182 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně konstatovala, že zásada proporcionality znamená rovněž to, že část podpory, která přesahuje minimum nezbytné pro přijetí rozhodnutí o investici v podporované oblasti, je nutno považovat za nadbytečnou, jelikož představuje finanční příspěvek pro příjemce, který není spojen s žádnými podmínkami a neslouží účelu, jenž by byl slučitelný s právními předpisy v oblasti státní podpory.
121
Je přitom třeba konstatovat, že v projednávané věci nebylo prokázáno, že nad částkou 17 milionů eur „by podpora skutečně přispěla ke změně jednání příjemce, pokud jde o (dodatečné) investice v dotčeném podporovaném regionu“.
122
Pouhá skutečnost, že návrh učiněný vedení společnosti BMW obsahoval odkaz na možnost získat podporu ve výši 50 milionů eur, nemůže být považována za rozhodující skutečnost s ohledem na souvislosti, neboť technické dokumenty obsahovaly současně analýzu, která rozdíl mezi investicemi v Mnichově a v Lipsku vyčíslila právě na 17 milionů eur, aniž by jasně vysvětlila, proč je požadována vyšší částka. Skutečnosti ve spisu v zásadě neumožňují konstatovat, že případná možnost podpory dosahující téměř 50 milionů eur byla - zejména ze strany představenstva společnosti BMW – považována za maximální hodnotu, která by mohla případně být získána.
123
V tomto ohledu nelze považovat za dostatečné obecně odkázat na maximální hodnotu stanovenou pro investice v podporovaném regionu, ani odkázat – bez přesné vyčíslitelnosti uvedených údajů – na budoucí rizika spojené s investicí, například v důsledku změn ceny práce. Pro poskytnutí podpory ve výši 50 milionů eur není relevantní ani zdůraznění, že by přispěla k rentabilitě dotčeného projektu, jak uvedla žalobkyně na jednání.
124
Ohledně odkazu, který žalobkyně a vedlejší účastník řízení učinili na rozhodnutí Komise C(2014) 5071 final ze dne 23. července 2014 o státní podpoře SA.30743 (2012/C) (ex N 138/2010) – Germany Financing of infrastructure projects at Leipzig/Halle airport, ve věci týkající se financování infrastruktury letiště Lipsko/Halle, je na jedné straně třeba konstatovat, že uvedená věc se týká jiného sektoru řízeného zvláštními předpisy (viz zejména body 8, 315 a 352 uvedeného rozhodnutí).
125
Na druhé straně otázky položené ve věci uvedené v bodě 124 výše, které zahrnují otázky týkající se toho, jaké části investice spadají do veřejného zájmu, se liší od projednávané věci (viz zejména body 209 a násl. rozhodnutí uvedeného v bodě 124 výše). Konečně jak plyne z bodů 326 a 337 odůvodnění uvedeného rozhodnutí, posouzení pobídkového účinku bylo rovněž provedeno na základě přístupu ex ante. Tentýž princip byl převzat v bodech 340 a 341 odůvodnění dotčeného rozhodnutí, při posouzení přiměřenosti podpory. Ohledně základu analýzy přiměřenosti podpory plyne zejména z bodu 317 odůvodnění rozhodnutí uvedeného v bodě 124 výše, jakož i z bodů 340 a násl., že Komise posoudila otázku, zda „byla podpora omezena na minimum“. Pouze podpůrně uvedla, tedy v bodě 342 odůvodnění uvedeného rozhodnutí, následující:
„Intenzita podpory by však každopádně neměla přesahovat skutečný schodek financování investičního projektu.“
126
Ohledně dokumentů předložených v projednávané věci Spolkovou republikou Německo Komisi v září 2012, které měly prokázat skutečné investiční náklady, je třeba konstatovat následující.
127
V souladu s body 186 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise uvádí, že není možné zohlednit skutečnosti předložené a posteriori, tedy opožděně, jejichž důkazní sílu rovněž zpochybňuje. Aniž by bylo třeba rozhodovat o důkazní síle dotčených dokumentů, Tribunál konstatuje, že posouzení přiměřenosti podpory musí být ve skutečnosti rovněž provedeno k datu rozhodnutí o investici, tedy v kontextu, v němž podnik-příjemce rozhoduje o lokalitě investice.
128
To totiž plyne už z logiky odstavce 21 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, který odkazuje na odst. 68 pokynů a ukládá Komisi povinnost ověřit, zda je podpora „nutná“k vytvoření pobídkového účinku pro investici. Kromě skutečnosti, že „pobídkový“ účinek musí být posouzen před přijetím rozhodnutí o investici, je třeba dodat, že odkaz na otázku, zda je podpora „nutná“ v tomto ohledu spadá do posouzení přiměřenosti podpory. V rozporu s tvrzením žalobkyně je nemožné rozdělit tato kritéria tak, aby jedno bylo posouzeno a priori a druhé a posteriori.
129
V tomto ohledu je třeba dodat, že řešení navrhované žalobkyní by vedlo k situaci, kdy by i státní podpora přesahující částku nezbytně nutnou s ohledem na sledovaný cíl mohla být považována za podporu splňující pobídkový účinek a požadavek přiměřenosti pouze proto, že by mohla vést k uskutečnění projektu, jak uvádí odstavec 22 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, a to bez zohlednění otázky, zda by podpora ve skutečnosti nezlepšila finanční situaci podniku, který je příjemcem podpory, aniž by byla nezbytná pro dosažení cílů stanovených v čl. 87 odst. 3 ES 107 odst. 3 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. ledna 2009, Kronoply v. Komise, T‑162/06, EU:T:2009:2, bod 65 a citovaná judikatura; viz obdobně rovněž rozsudek ze dne 14. ledna 1997, Španělsko v. Komise, C‑169/95, EU:C:1997:10, bod 17). Tento výklad, podle kterého je nezbytnost a pobídkový účinek podpory třeba posoudit v okamžiku přijetí rozhodnutí o investici, je v souladu s odstavcem 29 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, jakož i jeho odstavcem 26, který odkazuje zejména na „dokumenty, které jsou předkládány investičnímu výboru a které rozvíjejí různé investiční scénáře“.
130
Konečně, jak správně uvádí Komise v bodě 187 odůvodnění napadeného rozhodnutí, posouzení pobídkového účinku a přiměřenosti podpory v kontextu výběru lokality v Lipsku nemůže záviset na investici do projektu výroby automobilů i8, neboť ta se přidala k původní výrobě automobilů i3 až v době, kdy už byla lokalita v Lipsku vybrána. Sama žalobkyně před Tribunálem uvedla, že původní rozhodnutí z roku 2009 týkající se výběru Lipska se vztahovalo pouze k modelu i3, zatímco o výrobě modelu i8 bylo rozhodnuto až v roce 2011. Jak uvádí Komise, rozhodnutí ohledně modelu i8 již nemělo být posuzováno v kontextu druhého scénáře podle Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty (viz bod 88 výše), tedy v kontextu, kdy již byla investice zeměpisně umístěna. Jak uvádí uvedený bod, malý počet automobilů i8, jejichž výroba byla plánována, neumožňoval uvažovat o jiné lokalitě, než o Lipsku. Mimoto sama Spolková republika Německo uvedla, že původně plánované objemy výroby elektrických automobilů nebyly změněny zahrnutím modelu i8 a ani netvrdila, že je třeba změnit posouzení oznámené podpory.
131
S ohledem na vše výše uvedené Tribunál projednávanou výtku žalobkyně zamítá, neboť přiměřenost podpory nebyla prokázána ve vztahu k její plné výši, tedy nad částku 17 milionů eur.
– Ke druhé výtce
132
Podle žalobkyně je zohlednění „plánovaných nákladů“ při posouzení přiměřenosti podpory zjevným pochybením, neboť přiměřenost má být posouzena ve vztahu ke „skutečným nákladům“. Přiměřenost podpory a způsobilé výdaje by měly vždy být posuzovány ex post, aby zohlednily hospodářskou skutečnost. Pouze pobídkový účinek může být podle žalobkyně posouzen ex ante, k datu rozhodnutí o investici. Jakýkoli jiný přístup je nepřiměřený, nezohledňuje hospodářskou skutečnost a otevírá dveře zneužití spočívajícímu v nadhodnocování plánovaných nákladů. V projednávané věci byly plánované náklady sděleny Komisi v rámci řízení. Dále žalobkyně uvádí, že v souladu s ustanoveními IZG měla rovněž povinnost prokázat skutečné podmínky uskutečnění investice. Konečně tvrdí, že Komise jednala automaticky – tedy bez posouzení účinků podpory nad rámec rozdílů v nákladech ohodnocený ve výši 17 milionů eur. Tím neuplatnila v plné šíři svoji posuzovací pravomoc.
133
Komise tvrzení žalobkyně zpochybňuje.
134
Tribunál v tomto ohledu odkazuje na již provedený přezkum předchozích výtek. Žalobkyně totiž neuvádí přesný právní základ umožňující konstatovat, že v projednávané věci je třeba zohlednit „skutečné“ náklady, a nikoli náklady původně plánované při rozhodnutí o investici.
135
Přitom v rozporu s tvrzeními žalobkyně nelze považovat za „nepřiměřené“, že Komise zohlednila jí známé skutečnosti při posouzení nezbytnosti a přiměřenosti podpory s ohledem na situaci k datu přijetí rozhodnutí, které umožnilo konečný výběr umístění investice.
136
K tvrzení žalobkyně, podle kterého přístup Komise „otevírá dveře zneužití spočívajícímu v nadhodnocování plánovaných nákladů“ postačí konstatovat, že jak plyne z odstavce 25 in fine Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, Komisi přísluší posoudit, zda jsou plánované náklady „realistické“ v kontextu posouzení různých komparativních scénářů předložených oznamujícím členským státem.
137
Konečně, jak plyne z odstavce 28 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, pokud podpora „nezmění chování příjemce v tom smyslu, že podnítí (další) investice v dotyčné podporované oblasti, není pobídkový účinek dostatečný k dosažení regionálního cíle. Jestliže podpora nemá pobídkový účinek k dosažení regionálního cíle, je možno takovou podporu považovat za volné peněžní prostředky pro podnik“. Podle téhož odstavce „při podrobném posuzování regionální podpory pro velké investiční projekty proto podpora nebude povolena v případech, kdy se zdá, že by se stejná investice v dané oblasti uskutečnila i bez podpory“ (viz bod 3 in fine uvedeného sdělení).
138
Z logiky uvedeného ustanovení plyne, že Komisi přísluší posoudit, zda podpora umožňuje změnit jednání podniku a přivést jej k provedení investice, kterou by neprovedl bez podpory v předem stanovené a „nezbytné“ výši. Zohlednění skutečných nákladů a posteriori už nemá vliv na tuto část posouzení, ale může nanejvýš objasnit skutečnosti týkající se podnikatelského rizika podniku-příjemce podpory.
139
Tuto výtku je tudíž třeba zamítnout.
– Ke třetí výtce
140
Podle žalobkyně je zjevným pochybením konstatování Komise, v bodě 182 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že „část podpory, která přesahuje minimum nezbytné pro přijetí rozhodnutí o investici v podporované oblasti, je nutno považovat za nadbytečnou, jelikož představuje finanční příspěvek pro příjemce, který není spojen s žádnými podmínkami a který neslouží účelu, jenž by byl slučitelný s právními předpisy v oblasti státní podpory“. Žalobkyně tvrdí, že toto konstatování plyne z nesprávného předpokladu, podle kterého investice společnosti BMW by byla nutně uskutečněna v Lipsku, pokud by podpora dosáhla pouze výše 17 milionů eur. Naopak tvrdí, že dotčený podnik vycházel z předpokladu, že mu bude poskytnuta podpora ve výši 49 milionů eur, což vedlo k rozhodnutí investovat v podporované oblasti. Podle žalobkyně měla podpora cíl slučitelný s ustanoveními upravujícími státní podpory, jelikož splňovala podmínky stanovené IZG, přičemž cílem byla podpora slučitelná s vnitřním trhem na základě nařízení č. 800/2008. Žalobkyně odmítá, že by šlo o pokus obejít pravidla pro poskytnutí podpory.
141
Komise tvrzení žalobkyně zpochybňuje.
142
Tribunál konstatuje, že tuto výtku lze zamítnout ze stejných důvodů, jako předchozí výtky. Jak uvádí Komise v bodě 93 žalobní odpovědi, je třeba dodat, že dotčené rozhodnutí o investici již bylo podnikem-příjemcem podpory přijato na základě příslibu podpory ze strany Spolkové republiky Německo, a s výhradou schválení ze strany Komise. Komise přitom schválila pouze částku 17 milionů eur spojenou s vyčíslenými údaji, které se týkaly rozdílu v nákladech mezi lokalitou v Lipsku a lokalitou v Mnichově, byly uvedeny v dokumentaci, kterou příslušné orgány společnosti BMW použily jako základ, a následně byly součástí spisu použitého pro účely oznámení.
K třetí části druhého žalobního důvodu
143
Podle žalobkyně je vzhledem k tomu, že v rámci správního řízení nedošlo k ověření, ani předložení kritických připomínek třetích stran, třeba mít za to, že je neopodstatněné tvrzení Komise v bodě 189 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého „dodatečná částka ve výši 28257273 eur má negativní dopady a významně narušuje hospodářskou soutěž, zejména kvůli skutečnosti, že může konkurenty odradit od investování do podobných výrobků, což přispívá k vytěsnění soukromých investic z relevantního trhu“. Komise neuplatnila posuzovací pravomoc. Podle žalobkyně není možné mít za to, že veškerá podpora přesahující rozdíl mezi dotčenými lokalitami by automaticky způsobila narušení hospodářské soutěže, a to zejména bez posouzení postavení společnosti BMW na trhu a bez porovnání výhod subvencované investice a jejích negativních účinků. V projednávané věci jsou pozitivní účinky opatření zjevné, neboť opatření umožňuje podpořit rozvoj dotčeného regionu, jakož i určité přednostní cíle Unie v oblasti ochrany životního prostředí a energie.
144
Komise tvrzení žalobkyně zpochybňuje.
145
V tomto ohledu Tribunál připomíná, že pro přiměřenost regionální podpory musí být její částka a intenzita omezeny na minimum nutné k uskutečnění investice v podporovaném regionu. V tomto kontextu je třeba uvést, že bod 30 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, který Komise právem uplatnila v projednávané věci (viz bod 66 výše in fine), odkazuje na pokyny a určité maximální hodnoty stanovené pro regionální podpory v závislosti na závažnosti problémů postihujících uvedené regiony. Navíc bod 33 uvedeného sdělení uvádí, v jakých situacích je podpora obecně považována za přiměřenou. Odkazuje se na okolnost, že podpora musí být rovna rozdílu mezi čistými investičními náklady podniku-příjemce v podporovaném regionu a jeho náklady v jiných regionech. Jsou uvedena různá kritéria, která musí být v tomto ohledu zohledněna. Mimoto je třeba zdůraznit, že taková zásada proporcionality spočívající v omezení podpory na nutné minimum, aby bylo omezeno narušení vnitřního trhu, je relevantní rovněž v jiných oblastech práva státních podpor (viz obdobně rozsudek ze dne 19. července 2016, Kotnik a další, C‑526/14, EU:C:2016:570, body 54, 57 a 59).
146
V projednávané věci se Komise nedopustila nesprávného právního posouzení, ani zjevného pochybení, když konstatovala, že „dodatečná částka ve výši 28257273 EUR má negativní dopady a významně narušuje hospodářskou soutěž, zejména kvůli skutečnosti, že může konkurenty odradit od investování do podobných výrobků, což přispívá k vytěsnění soukromých investic z relevantního trhu“, neboť kritérium „přiměřenosti“ nebylo pro část podpory přesahující 17 milionů eur splněno. Nelze totiž vyloučit, že by tato část podpory sloužila pouze k vyloučení finančního „rizika“ spojeného s investicí a tím by došlo k poskytnutí finančních prostředků podniku-příjemci. Za těchto okolností mohla Komise předpokládat negativní účinky spočívající v možném narušení hospodářské soutěže a odrazení soukromých konkurenčních investic. Je tomu tak tehdy, když podpora spočívá v neodůvodněném posílení postavení podniku na trhu tím, že mu umožní financovat své potřeby nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení stanovených cílů, tedy cílů spočívajících v pobídce k rozhodnutí o investování v podporovaném regionu. Komise tudíž mohla konstatovat, bez dodatečného posouzení případných pozitivních účinků podpory, že podpora nebyla slučitelná s jednotným trhem.
147
Toto řešení je potvrzeno výkladem bodů 6 a 7 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty. Na jedné straně je v bodě 6 uvedeného sdělení stanoveno, že některé vysoké částky regionální podpory pro velké investiční projekty by mohly mít významný vliv na obchod a mohly by vést ke značnému narušení hospodářské soutěže.
148
Na druhé straně plyne z bodu 7 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, na který odkazuje též odstavec 68 pokynů, že cílem individuálního formálního šetření Komise je podrobně ověřit, zda „je podpora nutná k vytvoření pobídkového účinku pro investici“ a „zda výhody, které podpora přinese, převažují nad výsledným narušením hospodářské soutěže a ovlivněním obchodu mezi členskými státy“. Uvedené podmínky jsou kumulativní a Komise provede posouzení druhé podmínky teprve v případě, že první z podmínek je splněna. V tomtéž smyslu plyne z bodu 52 téhož sdělení, že teprve poté, co Komise „určí, že podpora je nezbytná jako pobídka k uskutečnění investice v dotyčném regionu“, posoudí vyváženost pozitivních účinků regionální investiční podpory pro velký investiční projekt a jejích negativních účinků.
149
Tribunál má za to, že Komise v rozporu s tvrzením žalobkyně správně uvedla, v jakém rozsahu může dotčená podpora narušit hospodářskou soutěž, a že jí nepřísluší provést hospodářskou analýzu skutečné situace na relevantním trhu (viz obdobně rozsudek ze dne 30. dubna 2009, Komise v. Itálie a Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, bod 58).
150
Je tudíž třeba projednávanou výtku vznesenou žalobkyní zamítnout.
Ke čtvrté části druhého žalobního důvodu
151
Žalobkyně v podstatě tvrdí, že pokud by měl Tribunál za to, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, neboť umožňuje kompenzovat skutečné dodatečné náklady, quod non, je třeba poznamenat, že společnost BMW prostřednictvím oznámení Spolkové republiky Německo ze dne 28. září 2012 uvedla, že v rozhodné době byly náklady na investici v Lipsku o 46 milionů eur vyšší, než náklady na srovnatelnou investici v Mnichově. Uvedený dopis obsahuje podle žalobkyně podrobný rozpis částky přibližně 29 milionů eur, která přibyla k plánovaným nákladům ve výši 17 milionů eur odhadovaným k datu přijetí rozhodnutí o lokalitě investice přijatému v prosinci 2009, což odpovídá čistým dodatečným nákladům plynoucím z umístění investice. Požadovaná částka 45257260,13 eura je tudíž zcela odůvodněná.
152
Ohledně konstatování Komise provedeného v bodě 178 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého „dokumenty, které Německo předložilo v září 2012 a v nichž byly uvedeny dodatečné náklady, nejsou pravé ani nepocházejí z období, kdy bylo rozhodnuto o umístění investice, jelikož byly vyhotoveny teprve v září 2012“ žalobkyně naopak tvrdí, že jde o výňatky z roční účetní závěrky společnosti BMW, zkontrolované odbornou účetní kanceláří. Dále tvrdí, že uvedené dokumenty byly vypracovány proto, aby Komise posoudila přiměřenost dotčené podpory. Podle žalobkyně bylo zjevně třeba zohlednit rovněž dodatečné náklady na výrobní kapacity pro model i8. Vedlejší účastník řízení v podstatě podporuje argumentaci žalobkyně.
153
Komise tvrzení žalobkyně zpochybňuje.
154
Tato výtka v podstatě přebírá skutečnosti přezkoumané výše. V rozsahu, v němž dotčený dopis zaslaný Spolkovou republikou Německo Komisi nese datum 28. září 2012, nemůže být považován za relevantní pro otázku, „zda je podpora nutná k vytvoření pobídkového účinku pro investici“ v souladu s bodem 7 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty. Je třeba obdobně jako Komise konstatovat, že pouze první investice, týkající se výroby modelu i3, je relevantní pro posouzení v souladu druhým kritériem stanoveným v bodu 22 uvedeného sdělení, podle něhož se má prokázat, zda podpora pobízí k uskutečnění projektu investice v dotčeném regionu více, než jinde, protože kompenzuje čisté nevýhody a náklady spojené s výběrem lokality v podporovaném regionu. Žalobkyně totiž sama netvrdí, že projekt výroby automobilů i8 byl rovněž předmětem komparativní analýzy s ohledem na místo výroby.
155
V tomto ohledu je třeba rovněž zdůraznit bod 187 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého v zásadě v roce 2009 nebyl model i8 dosud zahrnut v rozhodnutí o investici v Lipsku. Teprve když společnost BMW přijala rozhodnutí o umístění závodu pro model i3 v Lipsku bylo přijato dodatečné rozhodnutí týkající se modelu i8. Z dokumentů předložených Spolkovou republikou Německo neplyne, že by se druhé rozhodnutí týkalo samostatného výběru regionu, ale spíše bylo třeba provést vhodnou volbu ohledně výroby dalšího modelu, i8, v již zvoleném Lipsku. Taková situace je přitom obdobou prvního scénáře podle bodu 22 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty.
156
Navíc žádná dodatečná nezávislá podpora nebyla žádána ohledně modelu i8 a Spolková republika Německo potvrdila, že přidání tohoto modelu k původnímu projektu nepovede k navýšení objemu výroby elektrických automobilů v závodě v Lipsku (v tomto smyslu viz dopis Spolkové republiky Německo zaslaný Komisi dne 25. května 2011).
157
V dopise zaslaném Komisi dne 25. května 2011 Spolková republika Německo konstatovala, že i v případě, že by se model i8 vyráběl v počtech na horní hranici stanoveného množství, celkový odhad investice by nebyl první dva roky výroby překročen. Výslovně uvedla, že objemy výroby budou soustředěné v závodě v Lipsku, ať jde o model i3 či model i8. Podle ní nebylo třeba oznámení měnit v tomto smyslu.
158
Je třeba ještě zdůraznit, že Spolková republika Německo uvedla, že až po překonání určitých dopadů spojených se světovou finanční krizí nabyl projekt inovativní – až luxusní – podoby, včetně uhlíkových technologií, a začal se plánovat vznik technického střediska pro nové kompetence v Lipsku, což znamenalo plánování nového projektu nazvaného i8. V tomto kontextu společnost BMW v roce 2010 rozhodla o přidání výroby nového modelu i8 do dotčeného závodu, jakož i o výrobě plastů, což mělo za následek zásadní zvýšení investičních nákladů ve srovnání s původním plánem.
159
Ačkoli je pravda, že Spolková republika Německo dále vysvětluje, že bylo možné vyrábět model i8 levněji v závodě v Mnichově, nebyl v tomto ohledu předložen žádný srovnávací údaj, na rozdíl od případu, kdy šlo o výběr lokality investice pro model i3 v Lipsku. Mimoto nebylo prokázáno, že by bylo stiženo zjevně nesprávným posouzením tvrzení Komise, podle něhož se zdálo rozumné „připojit“ výrobu modelu i8 do závodu v Lipsku, již zamýšleného pro model i3, neboť se používají stejné výrobní materiály a technologie.
160
Za těchto okolností měla Komise správně za to, že pouze původně předpokládané náklady musí být považovány za relevantní. Nelze tedy zohlednit nové posouzení skutečných nákladů, bez ohledu na skutečnost, že Komise o něm byla informována před přijetím napadeného rozhodnutí.
161
Je tedy třeba zamítnout rovněž tuto výtku, a tudíž druhý žalobní důvod v plném rozsahu.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vznesenému podpůrně, který vychází z porušení čl. 108 odst. 3 SFEU a nařízení č. 800/2008, které je důsledkem omezení částky podpory na částku nižší než je částka vyňatá z povinnosti oznámení
162
Žalobkyně tvrdí, že od Spolkové republiky Německo mohla na základě návrhu investice popsaného v napadeném rozhodnutí získat podporu v rámci „režimu podpor povoleného nařízením č. 800/2008“ a „oznámeného v IZG“ ve výši maximální hodnoty 22,5 milionů eur, neboť byly splněny podmínky uvedené v dotčeném německém zákoně. Tvrdí, že tomu tak je „nezávisle na jakémkoli oznámení v souladu s čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008“. Podpůrně tudíž žalobkyně navrhuje, aby Tribunál napadené rozhodnutí zrušil v rozsahu, v němž Komise výslovně odmítla poskytnutí podpory ve výši 22,5 milionů eur společnosti BMW.
163
Žalobkyně zdůrazňuje, že Komise tím zakázala Spolkové republice Německo poskytnout podporu ve výši 22,5 milionu eur, na rozdíl od toho, co by nastalo v případě neexistence či zpětvzetí oznámení. Žalobkyně tvrdí, že jde o porušení čl. 108 odst. 3 SFEU, nařízení č. 800/2008, jakož i o zneužití pravomoci, které protiprávně narušuje pravomoci Spolkové republiky Německo. Podle žalobkyně může Komise vzhledem k tomu, že IZG „představuje existující podporu“, přezkoumat pouze konkrétní opatření oznámená z důvodu překročení hodnoty pro oznámení. Podpory nižší než uvedená hodnota musí být vždy považovány za slučitelné s vnitřním trhem na základě IZG. Vedlejší účastník řízení v zásadě podporuje tvrzení žalobkyně.
164
Komise tvrzení žalobkyně a vedlejšího účastníka řízení zpochybňuje.
165
V tomto ohledu je třeba připomenout, že oznamovací povinnost představuje jeden ze základních prvků systému kontroly zavedeného Smlouvou o FEU v oblasti státních podpor. V rámci tohoto systému je členským státům uložena povinnost oznámit Komisi každé opatření, které směřuje k poskytnutí podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nebo k její změně, a dále neprovádět takové opatření, v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU, dokud uvedený orgán nepřijme konečné rozhodnutí týkající se uvedeného opatření (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 31).
166
Povinnost příslušející dotčenému členskému státu oznámit každou novou podporu Komisi je upravena v článku 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1) (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 32).
167
V souladu s článkem 109 SFEU je Rada Evropské unie oprávněna přijímat veškerá potřebná prováděcí nařízení k článkům 107 a 108 SFEU, a zejména stanovit podmínky, za nichž se použije čl. 108 odst. 3 SFEU, jakož i vymezovat druhy podpor, které jsou vyňaty z tohoto řízení (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 33).
168
Kromě toho podle čl. 108 odst. 4 SFEU Komise může přijmout nařízení týkající se kategorií státních podpor, které Rada umožnila podle článku 109 SFEU vyjmout z řízení stanoveného v čl. 108 odst. 3 SFEU (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 34).
169
Na základě článku 109 SFEU bylo přijato nařízení Rady (ES) č. 994/98 ze dne 7. května 1998 o použití článků [107 a 108 SFEU] na určité kategorie horizontální státní podpory (Úř. věst. 1998, L 142, s. 1), na základě kterého bylo následně přijato nařízení č. 800/2008 (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 35).
170
Z toho vyplývá, že bez ohledu na předběžnou oznamovací povinnost týkající se každého opatření usilujícího o zavedení nebo změnu nové podpory, která je uložena členským státům v souladu se Smlouvami a představuje jeden ze základních prvků systému kontroly státních podpor, pokud opatření podpory přijaté členským státem splňuje příslušné podmínky nařízení č. 800/2008, může využít tento členský stát možnosti nepodléhat oznamovací povinnosti. Z bodu 7 odůvodnění nařízení č. 800/2008 naproti tomu vyplývá, že státní podpory, na které se nevztahuje toto nařízení, nadále podléhají oznamovací povinnosti podle čl. 108 odst. 3 SFEU (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 36).
171
Z uvedeného vyplývá, že stejně jako zmírnění obecného pravidla, které představuje oznamovací povinnost, musí být nařízení č. 800/2008 a podmínky v něm uvedené vykládány striktně (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 37).
172
Takový přístup je podpořen cíli sledovanými obecnými nařízeními o blokových výjimkách, jak jsou uvedeny v bodech 4 a 5 odůvodnění nařízení č. 994/98. Je-li Komise oprávněna přijímat taková nařízení pro zajištění účinného dohledu nad pravidly hospodářské soutěže při poskytování státních podpor a pro zjednodušení administrativy, aniž se oslabí dohled Komise v této oblasti, je cílem takových nařízení rovněž zvýšení transparentnosti a právní jistoty. Dodržení podmínek stanovených těmito nařízeními, a tedy i nařízením č. 800/2008, zajišťuje splnění těchto cílů v plném rozsahu (rozsudek ze dne 21. července 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, bod 38).
173
V projednávané věci Tribunál konstatuje, konkrétně ohledně regionálních podpor překračujících hodnoty pro povinnost individuálního oznámení Komisi podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008, že je nelze posuzovat podle uvedeného ustanovení, neboť nespadají do působnosti uvedeného nařízení, ale že musí být posouzeny podle Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, pokud jsou podmínky stanovené v pokynech splněny a, obecněji, s ohledem na požadavky čl. 107 odst. 3 SFEU (viz rovněž body 65 až 67 výše).
174
K použití ustanovení čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008 je totiž třeba zdůraznit, že musí být vykládáno ve spojení s a v kontextu čl. 6 odst. 1 téhož nařízení, podle kterého „[t]oto nařízení se nevztahuje na jednotlivou podporu, která byla poskytnuta buď ad hoc, nebo na základě režimu, a jejíž hrubý grantový ekvivalent přesahuje [stanovené] prahové hodnoty“. Naopak a v rozporu s tvrzeními žalobkyně, pouze tehdy, když je podpora v souladu s nařízením a nepřesahuje hodnotu pro oznámení, je třeba odkázat na bod 5 jeho odůvodnění, který zní takto:
„Toto nařízení by mělo vyjmout každou podporu, která splňuje všechny příslušné podmínky tohoto nařízení, a jakýkoli režim podpory, pokud jednotlivá podpora, kterou lze poskytnout v rámci takového režimu, splňuje všechny příslušné podmínky tohoto nařízení. Za účelem zajištění transparentnosti a účinnějšího dohledu nad podporami by každé jednotlivé opatření podpory poskytnuté podle tohoto nařízení mělo obsahovat výslovný odkaz na příslušné ustanovení kapitoly II [tohoto nařízení] a na vnitrostátní právní předpisy, na kterých se jednotlivá podpora zakládá.“
175
V tomtéž smyslu je třeba připomenout, že v souladu s pokyny a zejména jejich odstavcem 64 jsou členské státy povinny individuálně oznámit Komisi určité podpory ve prospěch velkých investičních projektů na základě existujícího režimu, pokud podpora splňuje podmínky stanovené v uvedených pokynech.
176
Za těchto okolností a v rozporu s tvrzeními žalobkyně a vedlejšího účastníka řízení nelze mít za to, že dotčená podpora byla předmětem výjimky, jelikož spadala do působnosti nařízení č. 800/2008 či IZG. Překračovala totiž hodnotu stanovenou pro oznamovací povinnost, a proto Komise správně měla za to, že musí být posouzena jako individuální podpora a nikoli jako podpora spadající do působnosti nařízení o blokových výjimkách či jako existující podpora (obdobně viz stanovisko generálního advokáta Watheleta ve věci Komise v. Itálie, C‑467/15 P, EU:C:2017:24, body 61 až 73 a citovaná judikatura).
177
Tribunál konstatuje, že v projednávané věci žádné z ustanovení citovaných žalobkyní či vedlejším účastníkem řízení neposkytuje základ pro jejich tvrzení, podle kterého Komise překročila své pravomoci, když oznámenou podporu posoudila s ohledem na její slučitelnost s vnitřním trhem jako celek a neposoudila pouze částku přesahující práh pro oznámení. Konkrétně je v tomto ohledu třeba zdůraznit, že skutečnost, že Komise přijme rozhodnutí o povolení podpory, která jí byla oznámena, má závažné a závazné právní důsledky, s jedinou výhradou, kterou je případné napadení před unijním soudem. Jde o jiný procesní režim, než je režim blokových výjimek, který spočívá v přístupu založeném na předpokladu slučitelnosti se společným trhem. Za okolností projednávané věci nemůže domněnka slučitelnosti podpory do určité výše mít přednost před jejím individuálním posouzením, jestliže je nesporné, že podpora podléhá oznamovací povinnosti, tedy že její výše se prima facie jeví jako výrazná, pokud jde o její případný vliv na hospodářskou soutěž.
178
Mimoto i z bodu 56 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty plyne, že „Komise může rozhodnout, že podporu schválí, připojí k ní určité podmínky nebo ji zakáže“. Dále tentýž bod zaprvé uvádí, že pokud Komise přijme podmínečné rozhodnutí podle čl. 7 odst. 4 nařízení č. 659/1999, může připojit podmínky s cílem omezit možné narušení hospodářské soutěže a zajistit přiměřenost, a zadruhé že zejména může snížit oznámenou výši podpory nebo intenzitu podpory na úroveň, která je považována za přiměřenou a tudíž slučitelnou se společným trhem.
179
V rozporu s tvrzením žalobkyně nejsou výše uvedené závěry zneplatněny odkazem na poznámku pod čarou vztahující se k bodu 56 Sdělení o kritériích pro podrobné posouzení regionální podpory pro velké investiční projekty, která uvádí, že „[j]e-li podpora udělena na základě stávajícího režimu regionální podpory, je však třeba poznamenat, že členskému státu zůstává možnost udělit takovouto podporu do výše, která odpovídá maximální přípustné částce, kterou může podle platných pravidel dostat investice se způsobilými výdaji ve výši 100 milionů EUR“. Uvedenou poznámku pod čarou totiž nelze považovat za převažující nad skutečností, že podpora dotčená v projednávané věci, oznámená v souladu s čl. 6 odst. 2 nařízení č. 800/2008, musí být posouzena jako individuální podpora a nikoli jako podpora poskytnutá v rámci schváleného režimu regionálních podpor. V tomto ohledu již bylo konstatováno, že v souladu s dotčeným sdělením a v rámci analýzy provedené podle čl. 107 odst. 3 SFEU přísluší Komisi posoudit zejména pobídkový účinek a přiměřenost podpory. Přitom právě na tomto základě měla Komise za to, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem pouze do výše 17 milionů eur, odpovídající rozdílu v nákladech mezi lokalitou v Mnichově a lokalitou v Lipsku, posouzenou ke dni rozhodnutí o investici a jejím umístění.
180
Stejně tak je z uvedených důvodů třeba odmítnout tvrzení vedlejšího účastníka řízení, uvedená v bodech 61 až 67 vyjádření vedlejšího účastníka řízení, podle kterých je v zásadě třeba mít v projednávané věci za to, že dotčená podpora do výše hodnoty pro oznamovací povinnost spadá do existujícího režimu podpor, který lze považovat za posouzený Komisí, pokud jde o jeho slučitelnost s vnitřním trhem. Tribunál má naopak za to, že podpora oznámená v projednávané věci, která přesahuje hodnoty pro individuální oznámení, musí být považována za podporu, která podléhá výhradě schválení, či za podporu, která je předmětem výjimky vztahující se na dotčený obecný režim podpor, tedy IZG (obdobně viz rozsudek ze dne 6. července 1995, AITEC a další v. Komise, T‑447/93 až T‑449/93, EU:T:1995:130, body 124 až 131).
181
Za těchto okolností je třeba učinit závěr, že Komise správně měla za to, že pouze individuální analýza by umožnila legitimaci takové podpory či její části. Mimoto je třeba konstatovat, že potřeba přezkumu odpovídá účelu článku 107 SFEU, který má v zásadě, jako pravidlo hospodářské soutěže, bránit tomu, aby poskytnutí podpory členskými státy způsobilo narušení hospodářské soutěže či ovlivnilo obchod na vnitřním trhu. Tento přístup je rovněž v souladu se zásadami plynoucími z rozsudku ze dne 6. března 2002, Diputación Foral de Álava a další v. Komise (T‑127/99, T‑129/99 a T‑148/99, EU:T:2002:59, body 228 a 229), podle kterých podpory přesahující hodnoty stanovené režimem podpor, i když jde o obecný režim podpor, který byl schválen, nemohou být považovány za podpory plně zahrnuté uvedeným schválením.
182
Je tudíž třeba zamítnout rovněž třetí žalobní důvod vznesený žalobkyní, přičemž každopádně není třeba rozhodnout po věcné stránce o tom, zda by v případě omezení návrhu dotčené podpory na 22,5 milionu eur byly splněny podmínky uvedené v IZG, a je tedy třeba zamítnout žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
183
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
184
Vzhledem k tomu, že žalobkyně neměla ve věci úspěch a Komise požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné jí uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení Komise.
185
Vedlejší účastník řízení ponese vlastní náklady řízení v souladu s čl. 138 odst. 3 jednacího řádu.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Bayerische Motoren Werke AG ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
3)
Freistaat Sachsen ponese vlastní náklady řízení.
Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. září 2017.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.