62015CC0650
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 6. Juli 2017 (
1
)
Rechtssache C‑650/15 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG)
SNF SAS
gegen
European Chemicals Agency
„Rechtsmittel – Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Verordnung) – Besonders besorgniserregende Stoffe – Erstellung einer Liste von für die Aufnahme in Anhang XIV (Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe) in Frage kommenden Stoffen – Entscheidung über die Ermittlung von Acrylamid als Stoff, der die Kriterien für die Aufnahme in das Verzeichnis erfüllt – Art. 2 Abs. 8 Buchst. b – Ausnahme – Begriff ‚Zwischenprodukt‘ – Begründungspflicht – Verhältnismäßigkeitsgrundsatz“
1.
Gegenstand des Verfahrens ist ein gegen das Urteil des Gerichts vom 25. September 2015, PPG und SNF/ECHA (
2
) (im Folgenden: angefochtenes Urteil) eingelegtes Rechtsmittel. Mit diesem Urteil wies das Gericht die Klage der Polyelectrolyte Producers Group GEIE (im Folgenden: PPG) und der SNF SAS (im Folgenden: SNF) auf Nichtigerklärung der Entscheidung ED/68/2009 der Europäischen Chemikalienagentur (im Folgenden: ECHA), mit der Acrylamid (EG‑Nr. 201‑173‑7) als besonders besorgniserregender Stoff, der die Kriterien nach Art. 57 der REACH-Verordnung (
3
) erfüllt, ermittelt und in die Kandidatenliste der für die Aufnahme in Anhang XIV dieser Verordnung in Frage kommenden Stoffe aufgenommen wurde (im Folgenden: streitige Entscheidung), ab.
2.
Das Rechtsmittelverfahren gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung auszulegen, der standortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte von Titel VII dieser Verordnung ausnimmt. Dieser Titel VII betrifft besonders besorgniserregende Stoffe und sieht die einschlägigen Vorschriften und Verfahren vor, erstens, hinsichtlich der Ermittlung solcher Stoffe und ihrer eventuellen Aufnahme in das Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe sowie, zweitens, hinsichtlich ihrer Zulassung, sobald sie in dieses Verzeichnis aufgenommen wurden. Bei seiner Prüfung wird der Gerichtshof den Begriff „Zwischenprodukt“ zu definieren und zudem zu entscheiden haben, ob bei der Ermittlung eines besonders besorgniserregenden Stoffes die Verwendung von Stoffen als Zwischenprodukte zu berücksichtigen ist.
REACH-Verordnung
3.
Mit der REACH-Verordnung soll ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt gewährleistet werden. Sie sollte auch die Entwicklung alternativer Beurteilungsmethoden für von Stoffen ausgehende Gefahren und den freien Verkehr von Stoffen auf dem Binnenmarkt fördern und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit und Innovation verbessern (
4
).
4.
Nach dem zwölften Erwägungsgrund soll die REACH-Verordnung „darauf hin[wirken] und in bestimmten Fällen sicher[stellen], dass besorgniserregende Stoffe letztendlich durch weniger gefährliche Stoffe oder Technologien ersetzt werden, soweit geeignete, wirtschaftlich und technisch tragfähige Alternativen zur Verfügung stehen“.
5.
Im 22. Erwägungsgrund heißt es, dass mit den Zulassungsvorschriften „sichergestellt werden [sollte], dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert und die von besonders besorgniserregenden Stoffen ausgehenden Risiken ausreichend beherrscht werden“.
6.
Nach dem 41. Erwägungsgrund sollten „für Zwischenprodukte … aus Gründen der Durchführbarkeit und aufgrund ihrer besonderen Natur besondere Registrierungsanforderungen festgelegt werden“.
7.
Art. 2 regelt die Ausnahmen vom Geltungsbereich der REACH-Verordnung. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. c gilt die Verordnung nicht für nichtisolierte Zwischenprodukte. Gemäß Art. 2 Abs. 8 sind „[s]tandortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte … ausgenommen von
a)
Titel II Kapitel 1 (mit Ausnahme der Artikel 8 und 9) und
b)
Titel VII“.
8.
Art. 3 enthält folgende Definitionen:
„1.
Stoff: chemisches Element und seine Verbindungen in natürlicher Form oder gewonnen durch ein Herstellungsverfahren, einschließlich der zur Wahrung seiner Stabilität notwendigen Zusatzstoffe und der durch das angewandte Verfahren bedingten Verunreinigungen, aber mit Ausnahme von Lösungsmitteln, die von dem Stoff ohne Beeinträchtigung seiner Stabilität und ohne Änderung seiner Zusammensetzung abgetrennt werden können;
…
15.
Zwischenprodukt: Stoff, der für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und hierbei verbraucht oder verwendet wird, um in einen anderen Stoff umgewandelt zu werden (nachstehend ‚Synthese‘ genannt):
a)
Nicht-isoliertes Zwischenprodukt: Zwischenprodukt, das während der Synthese nicht vorsätzlich aus dem Gerät, in dem die Synthese stattfindet, entfernt wird (außer für Stichprobenzwecke). Derartiges Gerät umfasst Reaktionsbehälter und die dazugehörige Ausrüstung sowie jegliches Gerät, das der Stoff/die Stoffe in einem kontinuierlichen oder diskontinuierlichen Prozess durchläuft/durchlaufen, sowie Rohrleitungen zum Verbringen von einem Behälter in einen anderen für den nächsten Reaktionsschritt; nicht dazu gehören Tanks oder andere Behälter, in denen der Stoff/die Stoffe nach der Herstellung gelagert wird/werden;
b)
Standortinternes isoliertes Zwischenprodukt: Zwischenprodukt, das die Kriterien eines nicht-isolierten Zwischenprodukts nicht erfüllt, dessen Herstellung und die Synthese eines anderen Stoffes/anderer Stoffe aus ihm am selben, von einer oder mehreren Rechtspersonen betriebenen Standort durchgeführt wird;
c)
Transportiertes isoliertes Zwischenprodukt: Zwischenprodukt, das die Kriterien eines nicht-isolierten Zwischenprodukts nicht erfüllt und an andere Standorte geliefert oder zwischen diesen transportiert wird;
16.
Standort: zusammenhängende Örtlichkeit, in der im Falle mehrerer Hersteller eines oder mehrerer Stoffe bestimmte Teile der Infrastruktur und der Anlagen gemeinsam genutzt werden;
…“
9.
Titel VII betrifft das Zulassungsverfahren. Nach Art. 55 ist es der Zweck dieses Titels, „sicherzustellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert und gleichzeitig die von besonders besorgniserregenden Stoffen ausgehenden Risiken ausreichend beherrscht werden und dass diese Stoffe schrittweise durch geeignete Alternativstoffe oder ‑technologien ersetzt werden, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind“. Art. 56 Abs. 1 Buchst. a legt den allgemeinen Grundsatz fest, dass ein Hersteller, Importeur oder nachgeschalteter Anwender einen Stoff, der in Anhang XIV („Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe“) aufgenommen wurde, nicht zur Verwendung in Verkehr bringen und nicht selbst verwenden darf, es sei denn, seine Verwendungen wurden zugelassen.
10.
Folgende Stoffe können nach Art. 57 in Anhang XIV aufgenommen werden:
„a)
Stoffe, die die Kriterien für die Einstufung als krebserzeugend der Kategorien 1 oder 2 gemäß der Richtlinie 67/548/EWG erfüllen[ (
5
)];
b)
Stoffe, die die Kriterien für die Einstufung als erbgutverändernd der Kategorien 1 oder 2 gemäß der Richtlinie 67/548/EWG erfüllen;
c)
Stoffe, die die Kriterien für die Einstufung als fortpflanzungsgefährdend der Kategorien 1 oder 2 gemäß der Richtlinie 67/548/EWG erfüllen;
d)
Stoffe, die nach den Kriterien des Anhangs XIII der vorliegenden Verordnung persistent, bioakkumulierbar und toxisch sind;
e)
Stoffe, die nach den Kriterien des Anhangs XIII der vorliegenden Verordnung sehr persistent und sehr bioakkumulierbar sind;
f)
Stoffe – wie etwa solche mit endokrinen Eigenschaften oder solche mit persistenten, bioakkumulierbaren und toxischen Eigenschaften oder sehr persistenten und sehr bioakkumulierbaren Eigenschaften, die die Kriterien der Buchstaben d oder e nicht erfüllen – die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen wahrscheinlich schwerwiegende Wirkungen auf die menschliche Gesundheit oder auf die Umwelt haben, die ebenso besorgniserregend sind wie diejenigen anderer in den Buchstaben a bis e aufgeführter Stoffe, und die im Einzelfall gemäß dem Verfahren des Artikels 59 ermittelt werden.“
11.
In Art. 59 Abs. 2 bis 10 ist das Verfahren für die Ermittlung von Stoffen, die die Kriterien des Art. 57 erfüllen, und für die Festlegung einer Liste der für eine Aufnahme in Anhang XIV in Frage kommenden Stoffe niedergelegt:
„(2)   Die [Europäische] Kommission kann die ECHA ersuchen, ein Dossier nach den einschlägigen Abschnitten des Anhangs XV für Stoffe auszuarbeiten, die ihrer Auffassung nach die Kriterien des Artikels 57 erfüllen. Dieses Dossier kann gegebenenfalls auf den Verweis auf einen Eintrag in Anhang VI Teil 3 der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 begrenzt werden. Die ECHA stellt das Dossier den Mitgliedstaaten zur Verfügung.
(3)   Jeder Mitgliedstaat kann ein Dossier nach Anhang XV für Stoffe ausarbeiten, die seiner Auffassung nach die Kriterien des Artikels 57 erfüllen, und dieses der ECHA übermitteln. Dieses Dossier kann gegebenenfalls auf den Verweis auf einen Eintrag in Anhang VI Teil 3 der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 begrenzt werden. Die ECHA stellt das Dossier den anderen Mitgliedstaaten innerhalb von 30 Tagen nach Eingang zur Verfügung.
(4)   Die ECHA veröffentlicht auf ihrer Website einen Hinweis, dass ein Dossier nach Anhang XV für einen Stoff ausgearbeitet worden ist. Die ECHA fordert alle interessierten Kreise auf, der ECHA innerhalb einer bestimmten Frist Bemerkungen vorzulegen.
(5)   Innerhalb von 60 Tagen nach der Übermittlung können die anderen Mitgliedstaaten oder die ECHA zur Ermittlung des Stoffes nach den Kriterien des Artikels 57 in dem der ECHA übermittelten Dossier Bemerkungen abgeben.
(6)   Gehen keine Bemerkungen bei der ECHA ein bzw. gibt sie keine Bemerkungen ab, so nimmt sie diesen Stoff in das in Absatz 1 genannte Verzeichnis auf. Die ECHA kann diesen Stoff in ihre Empfehlungen nach Artikel 58 Absatz 3 aufnehmen.
(7)   Gehen Bemerkungen ein bzw. gibt die ECHA selbst Bemerkungen ab, so überweist sie das Dossier innerhalb von 15 Tagen nach Ablauf der 60-Tage-Frist nach Absatz 5 an den Ausschuss der Mitgliedstaaten.
(8)   Erzielt der Ausschuss der Mitgliedstaaten innerhalb von 30 Tagen nach der Überweisung einstimmig eine Einigung über die Ermittlung, so nimmt die ECHA den Stoff in das in Absatz 1 genannte Verzeichnis auf. Die ECHA kann diesen Stoff in ihre Empfehlungen nach Artikel 58 Absatz 3 aufnehmen.
(9)   Gelangt der Ausschuss der Mitgliedstaaten zu keiner einstimmigen Einigung, so arbeitet die Kommission innerhalb von drei Monaten nach Eingang der Stellungnahme des Ausschusses der Mitgliedstaaten einen Entwurf für einen Vorschlag zur Ermittlung des Stoffes aus. Eine endgültige Entscheidung über die Ermittlung des Stoffes wird nach dem in Artikel 133 Absatz 3 genannten Verfahren erlassen.
(10)   Die ECHA veröffentlicht und aktualisiert das Verzeichnis nach Absatz 1 unverzüglich auf ihrer Website, nachdem über die Aufnahme eines Stoffes entschieden wurde.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Streitige Entscheidung
12.
PPG ist eine Europäische wirtschaftliche Interessenvereinigung, die die Interessen von Unternehmen vertritt, die Polyelektrolyte, Polyacrylamid und/oder andere acrylamidhaltige Polymere erzeugen und/oder einführen. SNF zählt zu ihren Mitgliedern.
13.
Acrylamid ist ein Monomer, aus dem durch Polymerisation Polyacrylamide gebildet werden (
6
). Polyacrylamide werden hauptsächlich bei der Wasseraufbereitung, in der Papier-, Bergbau- und Erdölindustrie sowie in der Landwirtschaft, als Textilbeimischung und in den Bereichen Kosmetikprodukte und Körperhygiene verwendet.
14.
Am 25. August 2009 übermittelte das Königreich der Niederlande der ECHA ein Dossier betreffend die Ermittlung von Acrylamid als krebserzeugender und erbgutverändernder Stoff, der die Kriterien des Art. 57 Buchst. a und b der REACH-Verordnung erfüllt, um diesen Stoff in die Kandidatenliste der für die Aufnahme in Anhang XIV der Verordnung in Frage kommenden Stoffe (im Folgenden: Kandidatenliste) aufnehmen zu lassen. Am 31. August 2009 veröffentlichte die ECHA auf ihrer Website einen Hinweis, mit dem sie die interessierten Kreise aufforderte, ihre Bemerkungen zu diesem Dossier abzugeben. Sie forderte auch die zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten auf, Bemerkungen zu diesem Thema abzugeben.
15.
Am 27. November 2009 erzielte der Ausschuss der Mitgliedstaaten, der gemäß Art. 59 Abs. 7 der REACH-Verordnung mit dem Dossier befasst war, einstimmig eine Einigung über die Ermittlung von Acrylamid als besonders besorgniserregender Stoff, da er die Kriterien des Art. 57 Buchst. a und b dieser Verordnung erfüllte.
16.
Am 22. Dezember 2009 erließ der Direktor der ECHA die streitige Entscheidung. Am 30. März 2010 veröffentlichte die ECHA die Kandidatenliste, die Acrylamid einschloss.
Verfahren vor dem Gericht und dem Gerichtshof
17.
Mit Klageschrift, die am 10. Juni 2010 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhoben PPG und SNF Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung.
18.
Mit Beschluss vom 21. September 2011, PPG und SNF/ECHA (
7
), wies das Gericht die Klage als unzulässig ab.
19.
Mit Urteil vom 26. September 2013, PPG und SNF/ECHA (
8
), hob der Gerichtshof den Beschluss auf, verwies die Sache zurück an das Gericht und behielt die Kostenentscheidung vor.
Angefochtenes Urteil
20.
Auf das Urteil des Gerichtshofs hat das Gericht die von der ECHA erhobene Unzulässigkeitseinrede zurückgewiesen und sich mit der Begründetheit der Klage befasst (
9
).
21.
Mit ihrem ersten Klagegrund machten PPG und SNF geltend, die streitige Entscheidung verstoße gegen Art. 2 Abs. 8 Buchst. b und Art. 59 der REACH-Verordnung. Sie trugen vor, dass Acrylamid ein von der Ermittlung als besonders besorgniserregender Stoff nach Art. 59 ausgenommenes Zwischenprodukt sei. Das Gericht hat dieses Vorbringen zurückgewiesen. Es hat entschieden, dass sich aus der Definition des Begriffs „Zwischenprodukt“ in Art. 3 Nr. 15 ergebe, dass die Einstufung eines Stoffes als Zwischenprodukt von dem Zweck abhänge, der mit seiner Herstellung und Verwendung verfolgt werde. Dass ein Stoff in einem konkreten Fall den Status eines Zwischenprodukts haben könne, bedeute nicht, dass er von dem Ermittlungsverfahren nach Art. 59 ausgenommen sei.
22.
Mit ihrem zweiten Klagegrund machten PPG und SNF geltend, die ECHA habe einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, indem sie davon ausgegangen sei, dass nicht alle Verwendungen von Acrylamid Verwendungen als Zwischenprodukt seien. Das Gericht hat entschieden, dass die ECHA über ein weites Ermessen in Bezug auf die Beurteilung von hoch komplexen Sachverhalten wissenschaftlicher und technischer Art verfüge. Aus dem vom Königreich der Niederlande gemäß Anhang XV der REACH-Verordnung ausgearbeiteten Dossier gehe hervor, dass 99 % des Acrylamid in der Europäischen Union bei der Herstellung von Polyacrylamiden für eine Reihe von Verwendungen als Zwischenprodukt verwendet werde, dass es andere Verwendungen als ein Wirkstoff in Dichtungsmitteln und für die Vor-Ort-Herstellung von Polyacrylamidgelen gebe und dass man nicht die Schlussfolgerung ziehen könne, dass alle im Dossier des Königreichs der Niederlande erwähnten Verwendungen von Acrylamid solche als Zwischenprodukte seien.
23.
Zum dritten Klagegrund (Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) hat das Gericht entschieden, dass i) ein Nichthandeln, ii) der Erlass von Beschränkungen nach Titel VIII der REACH-Verordnung und iii) Rechtsvorschriften über den Schutz der Arbeitnehmer im Vergleich zur Ermittlung von Acrylamid als besonders besorgniserregender Stoff nicht als geeignete und/oder weniger belastende Maßnahmen angesehen werden könnten.
24.
Mit ihrem vierten Klagegrund machten PPG und SNF geltend, die ECHA habe gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen, indem sie Acrylamid im Vergleich zu anderen Stoffen, die nicht als besonders besorgniserregend ermittelt worden seien, bei gleicher Sachlage strenger behandelt habe. Das Gericht hat entschieden, dass es nach Art. 59 Abs. 2 und 3 die Kommission und die Mitgliedstaaten gewesen seien, die die in Anhang XIV aufzunehmenden Stoffe ausgewählt hätten. Die ECHA habe – ohne ihre Befugnisse zu überschreiten – mangels eines von einem Mitgliedstaat ausgearbeiteten Dossiers und ohne ein entsprechendes Verlangen der Kommission nicht in die Ermittlung eines Stoffes eintreten können. Folglich habe die ECHA dadurch, dass sie Acrylamid und keine anderen angeblich vergleichbaren Stoffe als besonders besorgniserregenden Stoff ermittelt habe, nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen. Insoweit habe es keiner weiteren Begründung bedurft.
25.
Mit Urteil vom 25. September 2015 hat das Gericht die Klage daher in vollem Umfang abgewiesen.
Rechtsmittelverfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
26.
Mit am 4. Dezember 2015 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangener Rechtsmittelschrift beantragen PPG und SNF beim Gerichtshof, das angefochtene Urteil aufzuheben, endgültig in der Sache zu entscheiden und die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären, hilfsweise die Sache an das Gericht zurückzuverweisen. Ferner beantragen sie, der ECHA die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Verfahrens vor dem Gericht aufzuerlegen.
27.
PPG und SNF führen sechs Rechtsmittelgründe an, die sich wie folgt zusammenfassen lassen. Erstens wird eine rechtsfehlerhafte Auslegung des in Art. 3 Nr. 15 der REACH-Verordnung bestimmten Begriffs „Zwischenprodukt“ geltend gemacht. Zweitens habe das Gericht die Begründungspflicht verletzt, soweit es sich nicht mit dem Vorbringen befasst habe, dass Art. 2 Abs. 8 Buchst. b standortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte vollständig von Titel VII ausnehme. Drittens habe das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden, dass Zwischenprodukte nicht von Art. 59 der REACH-Verordnung ausgenommen seien. Viertens habe das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden, dass die ECHA keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen habe, indem sie die im Anhang XV enthaltenen Informationen nicht berücksichtigt habe. Fünftens wird eine fehlerhafte Verhältnismäßigkeitsbeurteilung der streitigen Entscheidung gerügt. Sechstens habe das Gericht die Begründungspflicht verletzt, indem es sich nicht mit den von PPG und SNF vorgetragenen weniger belastenden Maßnahmen befasst habe.
28.
Die ECHA beantragt, das Rechtsmittel als unbegründet zurückzuweisen, das angefochtene Urteil aufrechtzuerhalten und PPG und SNF die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Verfahrens vor dem Gericht aufzuerlegen. Die Kommission beantragt, die Rechtsmittelgründe zurückzuweisen. Die Niederlande sind im Rechtsmittelverfahren Streithelfer der ECHA.
29.
PPG und SNF, die ECHA und die Kommission haben in der Sitzung vom 11. Januar 2017 mündlich verhandelt.
Einleitende Bemerkungen
30.
Das Rechtsmittel betrifft im Wesentlichen die Frage, in welchem Umfang isolierte Zwischenprodukte von dem in Titel VII der REACH-Verordnung niedergelegten Zulassungsverfahren für besonders besorgniserregende Stoffe ausgenommen sind.
31.
Die REACH-Verordnung führt ein integriertes System zur Kontrolle chemischer Stoffe ein, das ihre Registrierung, Bewertung und Zulassung umfasst (
10
). Nach dem Kommissionsvorschlag für eine Verordnung besteht das „REACH-System“ aus folgenden Elementen: i) der Registrierung, für die „die Industrie zweckdienliche Daten über ihre Stoffe erlangen und diese Daten für einen sicheren Umgang mit diesen Stoffen verwenden [muss]“, ii) der Bewertung, durch die „Vertrauen darin [entsteht], dass die Industrie ihren Verpflichtungen nachkommt“, iii) der Zulassung für besonders besorgniserregende Stoffe, bei denen „[d]ie Risiken der Verwendung angemessen gehandhabt werden oder [bei denen] die sozioökonomischen Vorteile diese Risiken [überwiegen] und es keine alternativen Stoffe oder Technologien [gibt]“, „dann wird für die betreffenden Verwendungen eine Zulassung erteilt“, und iv) dem Beschränkungsverfahren, das „ein Sicherheitsnetz [darstellt], das Risiken auffangen soll, die nicht im Rahmen eines anderen REACH-Elements angemessen behandelt wurden“ (
11
).
32.
Die REACH-Verordnung beruht auf dem in Art. 191 AEUV verankerten Vorsorgeprinzip (
12
). Entsprechend diesem Prinzip und um ein hinreichend hohes Maß an Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Umwelt sicherzustellen, ist bei besonders besorgniserregenden Stoffen mit großer Umsicht vorzugehen (
13
).
33.
Titel VII der REACH-Verordnung regelt das Zulassungsverfahren für besonders besorgniserregende Stoffe.
34.
Die erste Phase besteht in der Ermittlung der besonders besorgniserregenden Stoffe nach Art. 57. Besonders besorgniserregende Stoffe sind zum einen die in Art. 57 Buchst. a bis e genannten Stoffe aufgrund ihrer krebserzeugenden, erbgutverändernden oder fortpflanzungsgefährdenden Eigenschaften oder weil sie persistent, bioakkumulierbar und toxisch oder sehr persistent und sehr bioakkumulierbar sind, und zum anderen alle in Art. 57 Buchst. f genannten übrigen Stoffe, „die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen wahrscheinlich schwerwiegende Wirkungen auf die menschliche Gesundheit oder auf die Umwelt haben, die ebenso besorgniserregend sind wie diejenigen anderer in den Buchstaben a bis e aufgeführten Stoffe“ (
14
).
35.
Art. 59 regelt das Verfahren zur Ermittlung dieser Stoffe
36.
Als Erstes wird von einem Mitgliedstaat oder der ECHA (im letzteren Fall auf Ersuchen der Kommission) ein Dossier nach Anhang XV ausgearbeitet. Das Dossier muss die Identität des betreffenden Stoffes, eine Begründung für seine beabsichtigte Einstufung sowie die verfügbaren Informationen über die Verwendung und Exposition sowie Informationen über Ersatzstoffe und Techniken angeben. Die ECHA stellt das Dossier den Mitgliedstaaten zur Verfügung (
15
). Als Zweites veröffentlicht die ECHA auf ihrer Website einen Hinweis, dass ein Dossier nach Anhang XV für einen Stoff ausgearbeitet worden ist, und fordert alle interessierten Kreise auf, ihr innerhalb einer von ihr bestimmten Frist Bemerkungen vorzulegen (
16
). Gehen keine Bemerkungen ein, wird als Drittes der Stoff nach Art. 59 Abs. 6 in die Kandidatenliste aufgenommen. Wenn bei der ECHA Bemerkungen eingehen, ist das Dossier von ihr an den Ausschuss der Mitgliedstaaten zu überweisen. Die ECHA nimmt den Stoff dann in die Kandidatenliste auf, dies aber erst, wenn der Ausschuss eine einstimmige Einigung erzielt hat oder die Kommission einen Entwurf für einen Vorschlag ausgearbeitet und nach dem in Art. 133 Abs. 3 genannten Verfahren eine endgültige Entscheidung erlassen hat (
17
).
37.
Aus Art. 59 Abs. 1 der REACH-Verordnung geht eindeutig hervor, dass in der ersten Phase besonders besorgniserregende Stoffe ermittelt und die Kandidatenliste der für die Aufnahme in Anhang XIV in Frage kommenden Stoffe festgelegt werden sollen.
38.
Die zweite Phase des Verfahrens besteht in der Aufnahme bestimmter Kandidatenstoffe in den Anhang XIV („Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe“). Zuerst empfiehlt die ECHA prioritär in den Anhang XIV aufzunehmende besonders besorgniserregende Stoffe (
18
). Danach kann die Kommission auf der Grundlage der Empfehlung der ECHA eine Entscheidung zur Aufnahme eines Stoffes in das Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe des Anhangs XIV erlassen. Diese Entscheidung wird gemäß dem in den Art. 5a Abs. 1 bis 4 und Art. 7 des Beschlusses 1999/468/EG geregelten Verfahren erlassen (
19
). In ihr müssen für jeden Stoff seine Identität, inhärente(n) Eigenschaft(en), die seine Ermittlung nach Art. 57 rechtfertigen, etwaige Übergangsregelungen, (gegebenenfalls) Überprüfungszeiträume für bestimmte Verwendungen sowie gegebenenfalls jegliche Verwendungen oder Verwendungskategorien, die von der Zulassungspflicht ausgenommen sind, zusammen mit den Maßgaben für derartige Ausnahmen angegeben sein (
20
).
39.
Die dritte Phase des Zulassungsverfahrens besteht in der Erteilung von Zulassungen für in den Anhang XIV aufgenommene Stoffe. Zulassungsanträge können bei der ECHA von dem oder den Herstellern, Importeuren und/oder nachgeschalteten Anwendern des Stoffes gestellt werden (
21
). Entscheidungen über Zulassungsanträge trifft die Kommission nach dem in Art. 64 geregelten Verfahren.
40.
Ein Hersteller, Importeur oder nachgeschalteter Anwender darf einen besonders besorgniserregenden Stoff, der in Anhang XIV aufgenommen wurde, nicht zur Verwendung in Verkehr bringen und nicht selbst verwenden, es sei denn, für ihn wurde eine Zulassung erteilt oder er fällt in eine der abschließend aufgeführten Kategorien, die in der Verordnung niedergelegt sind (
22
). Jedoch sind Arzneimittel, Lebens- und Futtermittel sowie standortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte gemäß Art. 2 Abs. 5 und 8 der REACH-Verordnung vom Titel VII ausgenommen.
41.
Den Kern des vorliegenden Rechtsmittels bildet die Wechselbeziehung der oben unter den Nrn. 35 bis 37 beschriebenen ersten Phase des Ermittlungsverfahrens mit der Ausnahme isolierter Zwischenprodukte von der in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung bestimmten Zulassungspflicht.
42.
Vor diesem Hintergrund komme ich nun zur Prüfung des vorliegenden Rechtsmittels. Von den sechs Rechtsmittelgründen sollten meines Erachtens zunächst der erste und der dritte Rechtsmittelgrund geprüft werden, da sie die Frage betreffen, in welchem Umfang Zwischenprodukte von Titel VII der REACH-Verordnung ausgenommen sind.
Erster Rechtsmittelgrund: rechtsfehlerhafte Auslegung des Begriffs „Zwischenprodukt“
Kurze Darstellung der relevanten Passagen des angefochtenen Urteils
43.
Das Gericht hat entschieden, dass der Umstand, dass ein Stoff den Status eines Zwischenprodukts haben könne, nicht bedeute, dass dieser Stoff von der Ermittlung als besonders besorgniserregend nach dem Verfahren des Art. 59 der REACH-Verordnung ausgenommen wäre (
23
).
44.
Das Gericht hat die Verwendung von Acrylamid als ein durch Polymerisierung wirkendes Dichtungsmittel und die Verwendung bei der auf Elektrophorese gestützten Herstellung von Polyacrylamidgelen untersucht. Hinsichtlich des Dichtungsmittels hat es festgestellt, dass die Verwendung von Acrylamid keine Verwendung als Zwischenprodukt, sondern eine endgültige Verwendung des Stoffes sei (
24
). Die Ziff. 2 und 4 der „Definition von ‚Zwischenprodukt‘ laut Übereinkunft von Kommission, Mitgliedstaaten und ECHA vom 4. Mai 2010“ (
25
) stützen dieses Ergebnis (
26
). Was die Herstellung von Polyacrylamidgelen durch Elektrophorese anbelange, bestehe die Absicht, die der Herstellung von Formkörpern – eine der Phasen des Elektrophoreseprotokolls – zugrunde liege, nicht darin, ein Polyacrylamid herzustellen, sondern darin, die Moleküle auf analytischem Wege durch Elektrophorese zu trennen (
27
). Jedenfalls bedeute der Umstand, dass Acrylamid in allen drei Registrierungsdossiers, die in der Datenbank der ECHA enthalten seien, als Zwischenprodukt geführt worden sei, nicht, dass dieser Stoff ausschließlich als Zwischenprodukt verwendet worden sei (
28
).
45.
Ein Stoff werde gemäß der REACH-Verordnung anhand seiner inhärenten Eigenschaften definiert, während sich ein Zwischenprodukt begrifflich anhand des Zwecks definiere, der mit der Herstellung und Verwendung des Stoffes verfolgt werde (
29
). Daher bedeute der Umstand, dass ein Stoff den Status eines Zwischenprodukts haben könne, nicht, dass er von der Ermittlung als besonders besorgniserregend nach dem Verfahren des Art. 59 der REACH-Verordnung ausgenommen sei (
30
).
Vorbringen der Parteien
46.
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund machen PPG und SNF geltend, das Gericht habe den in Art. 3 Nr. 15 der REACH-Verordnung bestimmten Begriff „Zwischenprodukt“ rechtsfehlerhaft ausgelegt. Der Rechtsmittelgrund gliedert sich in drei Teile.
47.
Als Erstes machen PPG und SNF geltend, die vom Gericht vorgenommene Auslegung des Begriffs „Zwischenprodukt“ stehe zum eindeutigen Wortlaut der Bestimmungen der REACH-Verordnung über Zwischenprodukte im Widerspruch. Acrylamid erfülle die Begriffsmerkmale eines Zwischenprodukts, da es für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und hierbei verbraucht werde, um in Polyacrylamid umgewandelt zu werden. Daher dürfe seine Verwendung zur Bildung von Polyacrylamid, das nachfolgend als Dichtungsmittel oder zur Herstellung von Elektrophoresegelen verwendet werde, von dieser Definition nicht ausgenommen werden. Welche Verwendung der durch Synthese gebildete Stoff oder der sich an die Synthese anschließende chemische Prozess letztlich habe, sei für die Definition des Zwischenproduktbegriffs unerheblich.
48.
Zweitens stehe die vom Gericht vorgenommene Auslegung des Zwischenproduktbegriffs zu dem Zweck, der mit den Bestimmungen der REACH-Verordnung über Zwischenprodukte verfolgt werde, im Widerspruch. Bei Zwischenprodukten handele es sich um eine spezifische Kategorie von Stoffen, die unter die in Art. 2 Abs. 8 der REACH-Verordnung geregelten Ausnahmen fielen, da von ihnen nicht dieselbe Gefahr ausgehe wie von Stoffen, die mit einer erheblichen Exposition verbunden seien.
49.
Drittens habe sich das Gericht rechtsfehlerhaft auf Anhang 4 des ECHA-Leitfadens zu Zwischenprodukten gestützt, um seine Auslegung des Zwischenproduktbegriffs zu begründen.
50.
Die ECHA hält dem entgegen, der Begriff „Zwischenprodukt“ müsse eng ausgelegt werden, da er Ausgangspunkt für die Herausnahme dieser Stoffe aus dem Anwendungsbereich bestimmter Vorschriften der REACH-Verordnung sei. Damit ein Stoff als Zwischenprodukt im Sinne von Art. 3 Nr. 15 eingestuft werden könne, müsse der Hauptzweck seiner Umwandlung darin bestehen, zum Aufbau eines anderen Stoffes beizutragen, dessen Herstellung beabsichtigt werde. Ferner gälten für Zwischenprodukte weniger strenge Registrierungsanforderungen, wenn sie an einem „Standort“ im Sinne von Art. 3 Nr. 16 unter streng kontrollierten Bedingungen verwendet würden. Daher handele es sich dann, wenn ein Stoff für einen bestimmten endgültigen Verwendungszweck verwendet werde – am Ort dieser endgültigen Verwendung (z. B. bei der Verwendung von Acrylamid zu Dichtungszwecken) – nicht um eine Verwendung als Zwischenprodukt. Außerdem habe das Gericht den ECHA-Leitfaden zu Zwischenprodukten lediglich zur Untermauerung seiner Schlussfolgerungen verwendet.
51.
Für die Kommission reicht der bloße Umstand, dass ein Stoff in einen anderen umgewandelt wird, nicht aus, um ihn als ein Zwischenprodukt einzustufen. Sie macht geltend, dass der Zweck der Herstellung und Verwendung des Stoffes sowie das mit dem chemischen Prozess verfolgte Ziel bei der Beurteilung, ob der betreffende Stoff als ein Zwischenprodukt einzustufen sei, berücksichtigt werden müsse, ohne hiermit jedoch nahelegen zu wollen, dass es sich um ein subjektives Kriterium handele. Die Verwendung eines Stoffes als Zwischenprodukt sei in Bezug auf dessen Ermittlung als besonders besorgniserregender Stoff nach Art. 59 der REACH-Verordnung unerheblich. Überdies seien die Behauptungen von PPG und SNF bezüglich der Verwendung des ECHA-Leitfadens durch das Gericht unzutreffend.
Bewertung
52.
Der erste Rechtsmittelgrund wirft im Wesentlichen die Frage nach der Definition des Begriffs „Zwischenprodukt“ im Sinne der REACH-Verordnung und dem Verhältnis dieses Begriffs zu „Stoff“ auf.
53.
„Stoff“ ist der für die Festlegung des Geltungsbereichs der REACH-Verordnung wesentliche Begriff. Nach dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung soll diese „ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt sicherstellen sowie den freien Verkehr von Stoffen … gewährleisten und gleichzeitig Wettbewerbsfähigkeit und Innovation verbessern“. Durch die Angleichung der Rechtsvorschriften für Stoffe sollen sowohl ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit als auch das wirksame Funktionieren des Binnenmarkts für Stoffe sichergestellt werden (
31
). Der Kerngehalt des Begriffs „Stoff“ im Sinne von Art. 3 Nr. 1 („chemisches Element und seine Verbindungen in natürlicher Form oder gewonnen durch ein Herstellungsverfahren“) ist seit der Änderung bzw. Aufhebung der früheren Rechtstexte durch die REACH-Verordnung (
32
) und der ersten Richtlinie über gefährliche Stoffe (
33
) unverändert geblieben. Diese Definition ist ein „Eckpfeiler der REACH-Verordnung, da Stoffe den Hauptgegenstand der Bestimmungen der REACH-Verordnung bilden“ (
34
). Ferner beruhen die Definitionen der meisten Begriffe der REACH-Verordnung wie „Polymer“, „Monomer“ und „Zwischenprodukt“ unmittelbar auf dem Stoffbegriff.
54.
Wenn ein Stoff als besonders besorgniserregend anzusehen ist, was bedeutet, dass er aufgrund seiner inhärenten Eigenschaften besonders gefährlich ist, kann er nach dem oben unter den Nrn. 33 bis 38 beschriebenen Verfahren in den Anhang XIV („Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe“) der REACH-Verordnung aufgenommen werden. Die Ermittlung von besonders besorgniserregenden Stoffen nach Art. 57 richtet sich nicht auf die beabsichtigten Stoffverwendungen, sondern nur auf die inhärenten Eigenschaften der Stoffe.
55.
„Zwischenprodukt“ ist in Art. 3 Nr. 15 definiert. Aus dem Wortlaut der Bestimmung geht eindeutig hervor, dass ein Zwischenprodukt i) ein Stoff ist, der ii) für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und iii) hierbei verbraucht oder verwendet wird, um iv) in einen anderen Stoff umgewandelt zu werden. Bei isolierten Zwischenprodukten – wie im vorliegenden Fall Acrylamiden – muss eine weitere Voraussetzung erfüllt sein, bevor der Stoff als Zwischenprodukt im Sinne der REACH-Verordnung eingestuft werden kann: Das Verfahren muss an einem „Standort“ im Sinne von Art. 3 Nr. 16 durchgeführt werden, oder der Stoff muss an andere „Standorte“ geliefert oder zwischen diesen transportiert werden. Die ratio legis besteht darin, Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt abzuwenden, indem sichergestellt wird, dass Zwischenprodukte nur unter kontrollierten Bedingungen verwendet werden.
56.
Der Unterschied zwischen dem Stoffbegriff und dem Zwischenproduktbegriff besteht darin, dass Zwischenprodukte für die chemische Weiterverarbeitung hergestellt und zur Bildung eines anderen Stoffes verwendet werden. Die Definition von Zwischenprodukt umfasst daher sowohl i) den Zweck der Herstellung von Zwischenstoffen sowie ihren Verbrauch oder ihre Verwendung, die in einer chemischen Weiterverarbeitung besteht, als auch ii) den Zweck der chemischen Weiterverarbeitung selbst, nämlich Schaffung eines anderen Stoffes. Für isolierte Zwischenprodukte umfasst die Definition auch den Begriff „Standort“.
57.
Die hier durchzuführende Prüfung erstreckt sich auf zwei Punkte: i) ob es sich um einen Stoff handelt und ii) ob Zweck und Bedingungen der Herstellung, Verwendung und chemischen Weiterverarbeitung des betreffenden Stoffes mit denen eines Zwischenprodukts im Sinne der REACH-Verordnung übereinstimmen. Wie von PPG und SNF in der mündlichen Verhandlung akzeptiert, muss Ausgangspunkt der Prüfung der Begriff „Stoff“ sein; als Erstes ist der Stoff zu ermitteln, und dann sollte betrachtet werden, in welcher Weise er verwendet wird, um zu klären, ob er der Definition des Begriffs „Zwischenprodukt“ entspricht. Ich möchte mich hier eines Syllogismus bedienen: Alle Zwischenprodukte sind Verwendungen von Stoffen, aber nur manche Verwendungen von Stoffen sind Zwischenprodukte; deshalb kann ein Stoff sowohl eine Verwendung als Zwischenprodukt als auch eine Verwendung als Nichtzwischenprodukt haben.
58.
Daraus folgt, dass die Definition des Begriffs „Zwischenprodukt“ in der REACH-Verordnung auf dem mit der Herstellung und Verwendung des betreffenden Stoffes verfolgten Zweck beruht. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Zweck der Verordnung.
59.
Deshalb wird „Zwischenprodukt“ in Art. 3 Nr. 15 mit den Wendungen „für … hergestellt“ und „um … zu“ definiert. Der Zweck der Bestimmungen über Zwischenprodukte im Kontext des Zulassungsverfahrens besteht darin, bestimmte Verwendungen von Stoffen von der Zulassungspflicht auszunehmen, um sich auf die Verwendungen zu konzentrieren, die die größte Gefahr darstellen (
35
). Dieser Zweck ist anhand der übergeordneten Zielsetzung der REACH-Verordnung und des Zulassungsverfahrens zu bestimmen – der Kontrolle der von besonders besorgniserregenden Stoffen ausgehenden Gefahren im Kontext der Sicherstellung eines hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit und die Umwelt (
36
).
60.
Ich meine daher, dass das Gericht in Rn. 67 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt hat, dass die REACH-Verordnung ein Zwischenprodukt „anhand des Zwecks, der mit der Herstellung und der Verwendung des Stoffes verfolgt wird“, definiert. Dieses Verständnis steht sowohl mit dem Wortlaut als auch mit dem Zweck der Verordnung im Einklang.
61.
PPG und SNF machen außerdem geltend, das Gericht habe, indem es die Verwendung von Acrylamid zu Dichtungszwecken und zur Herstellung von Elektrophoresegelen als endgültige Verwendungen und nicht als Verwendungen von Acrylamid als Zwischenprodukt eingestuft habe, einen Rechtsfehler begangen.
62.
Die Begründung des Gerichts bezüglich Dichtungsanwendungen und Herstellung von Elektrophoresegelen (Rn. 54 bis 58 des angefochtenen Urteils) widerlegt, dass diese Verwendungen den Charakter von Verwendungen als Zwischenprodukte haben. Sie beruht darauf, dass der Hauptzweck des chemischen Prozesses nicht in der Bildung von Polyacrylamid, sondern in der Dichtungsfunktion oder der analytischen Trennung von Molekülen durch Elektrophorese liegt.
63.
Nach meinem Verständnis des angefochtenen Urteils hat das Gericht weder die Reichweite der Definition in Art. 3 Nr. 15 erweitert noch hat es das Fehlen einer endgültigen Verwendung des synthetisierten Stoffes als ein zusätzliches Kriterium in den Zwischenproduktbegriff aufgenommen, wie PPG und SNF behaupten. Ganz im Gegenteil hat das Gericht die Definition von Zwischenprodukten unter Berücksichtigung des beabsichtigten Zwecks der Herstellung und Verwendung eines Stoffes in der buchstäblichen Bedeutung angewendet. Tatsächlich dient die Verwendung von Acrylamid, wie das Gericht zutreffend ausgeführt hat, in beiden Fällen nicht der Herstellung von Polyacrylamid, sondern Dichtungszwecken oder der Elektrophorese. Das Gericht hat daher festgestellt, dass es sich bei den beiden Verwendungen nicht um Verwendungen als Zwischenprodukte, sondern um endgültige Verwendungen gehandelt habe.
64.
Tatsächlich könnte die Verwendung unterschiedlicher Begrifflichkeiten im angefochtenen Urteil wie etwa die Verwendung von „Absicht“, „beabsichtigter Zweck“ oder „beabsichtigtes Ziel“ nahelegen, dass das Gericht die Definition von „Zwischenprodukt“ um das subjektive Merkmal einer zu prüfenden Absicht habe anreichern wollen. Liest man die betreffenden Passagen jedoch als Ganzes, trifft dies meines Erachtens nicht zu. Das gelegentliche Vorhandensein dieser Wörter nimmt der Begründung des Gerichts nicht deswegen ihre Schlüssigkeit.
65.
Die Frage, ob Dichtungsanwendungen und die Herstellung von Elektrophoresegelen Verwendungen von Acrylamid darstellen und wenn ja, um welche Art von Verwendungen es sich dann handelt, ist eine Tatsachenfrage. Wie auf den ersten Blick erkennbar, begehren die Rechtsmittelführerinnen in diesem Punkt vom Gerichtshof eine Änderung der Tatsachenfeststellungen. Außer im Fall einer Verzerrung von Tatsachen (die hier nicht geltend gemacht wird) können die Feststellungen des Gerichts im Rechtsmittelverfahren jedoch nicht angegriffen werden. Selbst wenn man zugunsten der Rechtsmittelführerinnen einmal annimmt, dass sie eher die rechtliche Bewertung dieser Tatsachen durch das Gericht und die hieraus gezogenen rechtlichen Schlussfolgerungen anzugreifen beabsichtigten, ergibt sich aus meiner obigen Prüfung, dass meiner Meinung nach das Gericht das Recht korrekt angewendet hat (
37
).
66.
Ich weise das Vorbringen von PPG und SNF daher zurück.
67.
Bezüglich der Bezugnahme in Rn. 55 des angefochtenen Urteils auf Anhang 4 des ECHA-Leitfadens zu Zwischenprodukten machen PPG und SNF geltend, dass das Gericht rechtliche Tragfähigkeit dieses Dokuments eigenständig hätte prüfen müssen und dass es sich auf Abschnitte stütze, die für den vorliegenden Fall irrelevant seien.
68.
Meines Erachtens ist dieses Vorbringen zurückzuweisen. Die vom Gericht vorgenommene Auslegung des Zwischenproduktbegriffs ist meiner Ansicht nach zutreffend, und dass sich das Gericht zur Begründung seiner Schlussfolgerungen hinsichtlich der Verwendung von Acrylamid zu Dichtungszwecken auf einen Abschnitt im ECHA-Leitfaden zu Zwischenprodukten beruft, wirkt sich nicht auf den Tenor des angefochtenen Urteils aus. Dies kann daher keine Aufhebung des Urteils rechtfertigen (
38
).
69.
Ich weise daher das betreffende Vorbringen und den ersten Rechtsmittelgrund zurück.
Dritter Rechtsmittelgrund: rechtsfehlerhafte Auslegung der Ausnahme von Zwischenprodukten von Art. 59 der REACH-Verordnung
Kurze Darstellung der relevanten Passagen des angefochtenen Urteils
70.
Das Gericht hat entschieden, dass Acrylamid als „Stoff“ im Sinne von Art. 3 Nr. 1 der REACH-Verordnung Gegenstand des Ermittlungsverfahrens nach Art. 59 sein kann (
39
). Auch wenn Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der Verordnung standortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte von Titel VII ausnehme, bedeute der Umstand, dass ein Stoff den Status eines Zwischenprodukts habe, nicht, dass er vom Ermittlungsverfahren ausgenommen sei (
40
). Der Umstand, dass das von den Niederlanden vorgelegte Dossier betreffend die Ermittlung von Acrylamid als krebserregender und erbgutverändernder Stoff nur Beispiele anführe, bei denen dieser Stoff als Zwischenprodukt verwendet werde, sei für die Ermittlung dieses Stoffes als besonders besorgniserregender Stoff, der die in Art. 57 genannten Kriterien erfüllt, unerheblich. Dieser Umstand könne jedoch in späteren Phasen des Zulassungsverfahrens Relevanz erlangen (
41
).
Vorbringen der Parteien
71.
Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund machen PPG und SNF geltend, das Gericht habe bei der Auslegung der Ausnahme von Zwischenprodukten von Titel VII der REACH-Verordnung betreffend die Zulassung einen Rechtsfehler begangen. Der Rechtsmittelgrund gliedert sich in drei Teile.
72.
Als Erstes tragen PPG und SNF vor, die Beurteilung des Gerichts, dass Zwischenprodukte nicht von Art. 59 ausgenommen seien, widerspreche klar dem Willen des Gesetzgebers und dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 8 Buchst. b, der Zwischenprodukte von Titel VII vollständig ausnehme.
73.
Zweitens habe das Gericht Art. 59 fehlerhaft ausgelegt, da die allgemeine Erwähnung von „Stoffen“ in diesem Artikel die spezifischen Ausnahmen für Zwischenprodukte nicht ausschließen könne. Da das Gericht anerkannt habe, dass Zwischenprodukte nicht zulassungspflichtig seien, habe es rechtsfehlerhaft daraus nicht gefolgert, dass Art. 59 damit auch nicht für Verwendungen als Zwischenprodukte gelte. Ob ein Stoff unter die Ausnahme von bestimmten Vorschriften falle, sei vor der Anwendung dieser Vorschrift und nicht danach zu prüfen. Außerdem diene das in Art. 59 geregelte Verfahren nicht nur der Ermittlung von Stoffen, die die in Art. 57 aufgeführten Eigenschaften aufwiesen, sondern auch der Festlegung einer Liste von Stoffen, die letztlich in Anhang XIV aufgenommen würden.
74.
Drittens habe das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden habe, dass Zwischenprodukte nicht von Art. 57 ausgenommen seien. Dass ein Stoff in Art. 57 aufgeführte inhärente Eigenschaften habe, die besorgniserregend seien, bedeute nicht, dass die in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b ausdrücklich geregelte Ausnahme ignoriert werden könne. Darüber hinaus diene die Ermittlung von Stoffen, die die in Art. 57 aufgeführten inhärenten Eigenschaften hätten, nicht der Ermittlung aller derartigen Stoffe, sondern nur solcher, die in Anhang XIV aufgenommen werden könnten.
75.
Die ECHA macht geltend, das Gericht habe zutreffend entschieden, dass Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung es ihr nicht verwehre, Acrylamid als einen besonders besorgniserregenden Stoff zu ermitteln. Die Entstehungsgeschichte, der Zweck und die Anwendung dieses Artikels in der Praxis sprächen für diese Auffassung. Außerdem sei Art. 2 Abs. 8 Buchst. b eine Ausnahme von der Zulassungspflicht und sei daher eng auszulegen.
76.
In Bezug auf die Art. 57 und 59 macht die ECHA geltend, das Gericht sei zu Recht zu der Schlussfolgerung gelangt, dass Acrylamid ein Stoff sei, der unabhängig davon, ob er lediglich als Zwischenprodukt verwendet werde, Gegenstand des Ermittlungsverfahrens sein könne. Darüber hinaus gehe aus dem Wortlaut der genannten Artikel hervor, dass die Ermittlung und Aufnahme eines Stoffes in die Kandidatenliste nicht notwendigerweise zu seiner Aufnahme in Anhang XIV führe.
77.
Die Kommission trägt vor, die in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung geregelte Ausnahme sei als eine Ausnahme von allen denjenigen Bestimmungen in Titel VII zu verstehen, die sich auf die Verwendung eines Stoffes als Zwischenprodukt bezögen. Andere Verwendungen wie in Arzneimitteln und Lebens- und Futtermitteln seien nach Art. 2 Abs. 5 von Titel VII ausgenommen, was aber nicht ausschließe, dass ein Stoff ermittelt und in die Kandidatenliste aufgenommen werden könne. PPG und SNF hätten nicht dargelegt, wie ein Stoff, der sowohl als Zwischenprodukt als auch als ein Nichtzwischenprodukt verwendet werde, zu behandeln sei, wenn ihre Auslegung von Art. 2 Abs. 8 Buchst. b bestätigt werden sollte.
Bewertung
78.
Der dritte Rechtsmittelgrund betrifft die Reichweite und die Wirkung des Anwendungsbereichs der in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung geregelten Ausnahme. Alle drei Teile des Rechtsmittelgrundes betreffen im Kern diese Thematik, weshalb ich sie zusammen erörtere.
79.
Erstens ist darauf hinzuweisen, dass Ausnahmen von einer Regel nach gefestigter Rechtsprechung eng auszulegen sind (
42
). Dies gilt erst recht, wenn es sich um eine Regel mit Schutzcharakter handelt. Vorliegend dient das Zulassungsverfahren der Beherrschung der Gefahren, die von besonders besorgniserregenden Stoffen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt ausgehen. In diesem Zusammenhang ist das der REACH-Verordnung zugrunde liegende Vorsorgeprinzip von besonderer Bedeutung.
80.
Zweitens stellt die in Art. 2 Abs. 8 geregelte Ausnahme eine teilweise Ausnahme dar. Durch sie werden nur standortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte von Kapitel 1 des Titels II (mit Ausnahme der Art. 8 und 9) und Titel VII der REACH-Verordnung ausgenommen. Sie unterscheidet sich daher von den allgemeinen Ausnahmen vom Geltungsbereich der Verordnung, die gemäß Art. 2 Abs. 1 und 2 für radioaktive Stoffe, für Stoffe als solche, in Zubereitungen oder in Erzeugnissen, die der zollamtlichen Überwachung unterliegen, für nichtisolierte Zwischenprodukte, für die Beförderung gefährlicher Stoffe und für Abfall gelten.
81.
Drittens betrifft die Ausnahme in Art. 2 Abs. 8 Buchst. a und b meines Erachtens aus folgenden Gründen besondere Verwendungen von Stoffen.
82.
Wie bereits erläutert, ist die in die REACH-Verordnung aufgenommene Definition von „Zwischenprodukt“ unter Berücksichtigung des Zwecks auszulegen, zu dem der betreffende Stoff hergestellt und verwendet wird (
43
). Daher ist auch die für (standortinterne und transportierte) isolierte Zwischenprodukte geltende Ausnahme von Titel VII in gleicher Weise auszulegen. Sie knüpft an die Verwendung an und ist so zu verstehen, dass sie die Verwendung von Stoffen in Zwischenstadien betrifft.
83.
Die Entstehungsgeschichte der Ausnahme deutet in diese Richtung. So ist in dem Weißbuch, das dem Verfahren zum Erlass der REACH-Verordnung vorausging, unter 2.3 („Schlüsselelemente der vorgeschlagenen Strategie“) angegeben, dass Verwendungszwecke, die nicht zur Besorgnis Anlass geben, generell vom Zulassungsverfahren ausgenommen werden können (
44
). Im Vorschlag der Kommission für eine Verordnung wird dieser Grundsatz wiederholt und ausgeführt, dass „bestimmte Verwendungen von der Zulassungspflicht ausgenommen werden können“, um „sicherzustellen, dass sich das Zulassungsverfahren auf die Verwendungen von Stoffen konzentriert, die das größte Risiko darstellen dürften“ (
45
). Aus beiden Dokumenten geht eindeutig hervor, dass die Ausnahmen von der Zulassung Verwendungen von Stoffen betreffen.
84.
Ferner war die Ausnahme von Zwischenprodukten von der Zulassung im ersten Entwurf der REACH-Verordnung in Titel VII geregelt. Art. 53 Abs. 5 Buchst. g des Verordnungsentwurfs sah vor, dass (nur) die ersten beiden Absätze dieses Artikels, die die Zulassung betrafen, nicht für „Verwendungen wie bei standortinternen isolierten Zwischenprodukten oder bei transportierten isolierten Zwischenprodukten“ gelten sollten (
46
). Mit der erklärten Absicht, im Interesse der Klarheit alle Ausnahmen vom Geltungsbereich der REACH-Verordnung am Anfang des Dokuments in einem Artikel zusammenzufassen, verlegte das Europäische Parlament die Ausnahme für Zwischenprodukte zu den anderen in Art. 2 enthaltenen Ausnahmen vom Geltungsbereich der Verordnung (
47
). Demgegenüber blieben die Art. 57 und 59 seit der ersten Fassung des Verordnungsvorschlags unverändert (
48
). Diese betreffen Stoffe im Sinne der Definition in Art. 3 Nr. 1.
85.
Art. 2 Abs. 8 Buchst. b in Verbindung mit Art. 3 Nr. 1, Art. 3 Nr. 15 Buchst. b und c sowie Titel VII der REACH-Verordnung führt folglich zu der Schlussfolgerung, dass es sich bei der Ausnahme standortinterner isolierter Zwischenprodukte und transportierter isolierter Zwischenprodukte von Titel VII um eine verwendungsbezogene Ausnahme handelt, die die beabsichtigte spezifische Verwendung eines Stoffes erfasst.
86.
Wenn die Ausnahme in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b zur Anwendung kommt, muss die Argumentationskette daher wie folgt lauten: i) das Zulassungsverfahren betrifft Stoffe, ii) die Anwendung dieses Verfahrens setzt voraus, dass die in Art. 57 genannten Kriterien für die Ermittlung als besonders besorgniserregender Stoff bereits erfüllt sind (
49
), iii) die Ermittlung hängt ausschließlich von den inhärenten Eigenschaften von Stoffen und nicht von ihrer beabsichtigten Verwendung ab, iv) sobald ein Stoff als besonders besorgniserregender Stoff ermittelt worden ist, fällt er unter das Zulassungsverfahren, obwohl seine förmliche Aufnahme in das Verzeichnis der zulassungspflichtigen Stoffe je nach Einschätzung ihrer Dringlichkeit durch die ECHA aufgeschoben werden kann (
50
), wobei jedoch, v) wenn die identifizierten besonders besorgniserregenden Stoffe Verwendungen als Zwischenprodukte haben, diese Verwendungen vom Anwendungsbereich von Titel VII der Verordnung ausgenommen sind und vi) wenn ein Stoff mehrere Verwendungen hat, von denen nur eine ausgenommen ist, die Ausnahme nur für diejenige Menge gilt, die für die ausgenommene Verwendung bestimmt ist (
51
).
87.
Aus alledem folgt, dass die Art. 57 und 59 der REACH-Verordnung Stoffe mit bestimmten inhärenten Eigenschaften und nicht Verwendungen von Stoffen betreffen. Dagegen werden nach Art. 2 Abs. 8 Buchst. b nur bestimmte Verwendungen von Stoffen (als isoliertes Zwischenprodukt) von Titel VII ausgenommen. Die Wirkung dieser Ausnahme kann nicht weiter reichen als ihr Anwendungsbereich. Somit kann Art. 2 Abs. 8 Buchst. b nur solche Zwischenprodukte von denjenigen Vorschriften dieses Titels ausnehmen, die Verwendungen von Stoffen betreffen, und nicht von denen, die inhärente Eigenschaften von Stoffen betreffen.
88.
Das Gericht hat daher meines Erachtens zu Recht entschieden, dass der Umstand, dass ein Stoff bei bestimmten Verwendungen den Status eines Zwischenprodukts haben kann, nicht bedeutet, dass dieser Stoff von der Ermittlung als besonders besorgniserregender Stoff gemäß Art. 59 ausgenommen wäre (
52
).
89.
Der dritte Rechtsmittelgrund ist daher meines Erachtens zurückzuweisen.
Zweiter Rechtsmittelgrund: Verletzung der Begründungspflicht
Kurze Darstellung der relevanten Passagen des angefochtenen Urteils
90.
In Rn. 64 des angefochtenen Urteils weist das Gericht darauf hin, dass standortinterne isolierte Zwischenprodukte und transportierte isolierte Zwischenprodukte nach Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung von Titel VII ausgenommen seien. Es hat daher geprüft, ob die angefochtene Entscheidung wegen dieser Ausnahme insofern rechtmäßig sei, als mit ihr Acrylamid als besonders besorgniserregender Stoff ermittelt worden sei (
53
).
91.
Ein Stoff, der in einem spezifischen Fall den Status eines Zwischenprodukts habe, könne nicht deshalb vom Ermittlungsverfahren des Art. 59 ausgenommen sein (
54
).
Vorbringen der Parteien
92.
PPG und SNF stützen ihren zweiten Rechtsmittelgrund darauf, dass das Gericht seine Begründungspflicht verletzt habe, indem es auf ihr Vorbringen zu Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung nicht eingegangen sei. Im angefochtenen Urteil sei nicht angegeben, warum die klare und eindeutige Ausnahme standortinterner isolierter Zwischenprodukte und transportierter isolierter Zwischenprodukte von Titel VII nicht auch zur Nichtanwendung von Art. 59 führe.
93.
Die ECHA macht geltend, die Begründung des Gerichts sei leicht zu verstehen, und die Gründe für die Zurückweisung des Vorbringens der Rechtsmittelführerinnen seien für diese ohne Weiteres erkennbar. Sie verweist insoweit auf die Rn. 65 bis 70 des angefochtenen Urteils.
94.
Nach Ansicht der Kommission hat das Gericht ausreichend erläutert, warum ein als Zwischenprodukt verwendeter Stoff dennoch Gegenstand einer Ermittlung nach Art. 59 der REACH-Verordnung sein könne.
Bewertung
95.
Die Pflicht zur Begründung eines Urteils ergibt sich aus Art. 36 der Satzung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 53 Abs. 1 auch für das Gericht gilt. Nach ständiger Rechtsprechung müssen aus der Begründung eines Urteils die Überlegungen des Gerichts klar und eindeutig hervorgehen, so dass die Betroffenen die Gründe für die Entscheidung des Gerichts erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (
55
).
96.
Nach meinem Verständnis des angefochtenen Urteils hat sich das Gericht unmittelbar mit dem Anwendungsbereich der in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung enthaltenen Ausnahmeregelung befasst.
97.
Das Gericht hat seine Erwägungen in den Rn. 65 bis 70 des angefochtenen Urteils klar dargelegt. Es hat festgestellt, dass Acrylamid ein Stoff im Sinne von Art. 3 Nr. 1 der REACH-Verordnung sei und dass der Umstand, dass er in einem spezifischen Fall den Status eines Zwischenprodukts haben könne, ihn nicht vom Ermittlungsverfahren ausnehmen könne.
98.
Meines Erachtens sind die Erwägungen des Gerichts so klar verständlich und ausreichend genau dargelegt, dass sie es zum einen PPG und SNF ermöglichen, Rechtsmittel einzulegen, und zum anderen dem Gerichtshof, über das Rechtsmittel zu entscheiden.
99.
Daher komme ich zu dem Ergebnis, dass das Gericht seine Entscheidung hinreichend begründet hat und der zweite Rechtsmittelgrund nicht stichhaltig ist.
Vierter Rechtsmittelgrund: rechtsfehlerhafte Beurteilung der Verpflichtung der ECHA zur Berücksichtigung der im Dossier nach Anhang XV enthaltenen Informationen
Kurze Darstellung der relevanten Passagen des angefochtenen Urteils
100.
Der vierte Rechtsmittelgrund richtet sich gegen die Zurückweisung des Vorbringens der Rechtsmittelführerinnen, dass die Ermittlung von Acrylamid nach Art. 59 auf sämtliche in dem von den Niederlanden ausgearbeiteten Dossier nach Anhang XV enthaltenen Informationen hätte gestützt werden müssen, und zwar auch auf die Informationen betreffend Verwendungen und Exposition. Das Gericht hat entschieden, dass selbst wenn das betreffende Dossier nur Beispiele für die Verwendung von Acrylamid als Zwischenprodukt anführte, dies für die Ermittlung von Acrylamid als besonders besorgniserregender Stoff unerheblich wäre, da diese Informationen nicht die inhärenten Eigenschaften von Acrylamid beträfen. Diese Informationen zu den Verwendungen von Acrylamid könnten in späteren Phasen des Verfahrens Relevanz erlangen, nämlich im Verfahren über die Erteilung der Zulassung für spezifische Verwendungen. Jedenfalls könne nicht gefolgert werden, dass Acrylamid bei sämtlichen im Dossier erwähnten Verwendungen als Zwischenprodukt verwendet worden sei.
Vorbringen der Parteien
101.
PPG und SNF machen geltend, dass die Schlussfolgerungen des Gerichts rechtsfehlerhaft seien. Die Informationen über die Verwendungen eines Stoffes gehörten zu den gesetzlich vorgeschriebenen Inhalten eines Dossiers nach Anhang XV, und die ECHA sei zur Berücksichtigung dieser Informationen verpflichtet. Im Fall von Acrylamid sei aus den betreffenden Informationen hervorgegangen, dass dieser Stoff nur als Zwischenprodukt verwendet worden sei, was einen Umstand darstelle, der für die Anwendung der Ausnahme in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung relevant sei.
102.
Die ECHA trägt vor, das Gericht sei zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass Informationen über die Verwendung eines Stoffes in der ersten Phase des Zulassungsverfahrens, die die Ermittlung eines Stoffes betreffe, nicht berücksichtigt werden müssten. Jedenfalls sei im Dossier nach Anhang XV angegeben gewesen, dass es zwei Verwendungen von Acrylamid gegeben habe, bei denen es sich nicht um Verwendungen als Zwischenprodukt gehandelt habe.
Bewertung
103.
Die Ausarbeitung des Dossiers nach Anhang XV ist eine formale Voraussetzung für das Verfahren nach Art. 59 der REACH-Verordnung. Dieses Verfahren dient der Ermittlung von Stoffen, die die in Art. 57 genannten inhärenten Eigenschaften aufweisen und die daher zulassungspflichtig sein können.
104.
Der vorgeschriebene Inhalt eines Dossiers nach Anhang XV ist in der REACH-Verordnung selbst geregelt. Er umfasst drei Teile: i) den Vorschlag, ii) die Begründung und iii) die Informationen über Verwendung, Exposition, Ersatzstoffe und Risiken. Der Vorschlag ist der hauptsächliche Teil des Dossiers, da in ihm die Identität des betreffenden Stoffes und seine vorgeschlagene Ermittlung gemäß den Kriterien des Art. 57 angegeben sind. Die Begründung ist ebenfalls von wesentlicher Bedeutung, da sie die Gründe für die Ermittlung von Stoffen angibt.
105.
Die Informationen über Verwendung, Exposition, Ersatzstoffe und Risiken sind ebenfalls vorgeschrieben, doch haben sie meines Erachtens komplementären Charakter. Erstens müssen nur die „verfügbaren“ Informationen über die Verwendung und Exposition angegeben werden (
56
). Es besteht keine Pflicht zur Recherche über diejenigen Informationen hinaus, die für die Ausarbeitung eines Dossiers nach Anhang XV zur Verfügung stehen. Zweitens wird der in Art. 3 Nr. 38 definierte (
57
) Begriff „Verwendungs- und Expositionskategorie“ in der Verordnung mehrfach verwendet. Er ist z. B. von Bedeutung für den die Registrierung von Stoffen betreffenden Titel II, wenn solche Informationen zu Zwecken der allgemeinen Registrierung (Art. 10; siehe auch Anhang VI) einzureichen sind, und für Anhang I, in dem allgemeine Bestimmungen für die Bewertung von Stoffen und die Ausarbeitung von chemischen Sicherheitsberichten niedergelegt sind. Meines Erachtens folgt aus dem komplementären und nicht abschließenden Charakter dieser Informationen, dass sie in Anhang XV nur in der Phase von Bedeutung sind, wenn Ausnahmen von bestimmten Verwendungen betrachtet werden. In der (vorherigen) Bewertung, ob ein bestimmter Stoff als besonders besorgniserregender Stoff zu ermitteln ist, spielen sie keine Rolle.
106.
Meines Erachtens hat das Gericht daher zu Recht entschieden, dass, selbst wenn das Dossier nach Anhang XV „nur Beispiele für eine Verwendung dieses Stoffes als Zwischenprodukt anführt, dies für die Ermittlung von Acrylamid als [besonders besorgniserregender Stoff], …, unerheblich wäre, da diese Informationen nicht die inhärenten Eigenschaften von Acrylamid betreffen“ (
58
). Sowohl Art. 57 als auch Anhang XV sind insoweit nämlich klar formuliert: Stoffe werden als besonders besorgniserregende Stoffe ermittelt, wenn sie die in Art. 57 aufgeführten Eigenschaften aufweisen (
59
). In dieser Vorschrift finden Verwendungen von Stoffen für Zwecke der Ermittlung von Stoffen keine Erwähnung. Dagegen werden Verwendungen von Stoffen an anderer Stelle in Betracht gezogen, nämlich in Art. 56, der den allgemeinen Grundsatz, dass in Anhang XIV aufgenommene Stoffe nicht in Verkehr gebracht oder verwendet werden dürfen, und Ausnahmen zu diesem Grundsatz aufstellt. Diese Phase betrifft die Aufnahme von Stoffen in Anhang XIV (vgl. Art. 58) oder in Kapitel 2 des Titels VII, das die Zulassungserteilung regelt.
107.
Infolgedessen schlage ich vor, den vierten Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Fünfter und sechster Rechtsmittelgrund: Rechtsfehler und Verletzung der Begründungspflicht bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der streitigen Entscheidung
Kurze Darstellung der relevanten Passagen des angefochtenen Urteils
108.
Das Gericht hat das Vorbringen von PPG und SNF, dass die streitige Entscheidung den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletze, zurückgewiesen. Erstens sei die Ermittlung von Acrylamid als besonders besorgniserregender Stoff im Hinblick auf den verfolgten Zweck des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt nicht offensichtlich ungeeignet gewesen. Zweitens habe die angefochtene Entscheidung die Grenzen dessen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sei, nicht überschritten. Insbesondere sei die Ausnahme von Zwischenverwendungen von der Ermittlung keine für die Verwirklichung dieser Zwecke geeignete weniger belastende Maßnahme. Vielmehr habe der Gesetzgeber in Art. 2 Abs. 1 Buchst. c und Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung spezifische Bestimmungen über Zwischenprodukte erlassen.
Vorbringen der Parteien
109.
Zur Begründung ihres fünften, hilfsweise vorgebrachten Rechtsmittelgrundes tragen PPG und SNF vor, das Gericht habe bei seiner Verhältnismäßigkeitsprüfung einen Rechtsfehler begangen. Eine weniger belastende Maßnahme hätte darin bestanden, im streitigen Rechtsakt ausdrücklich anzugeben, dass „die Ermittlung und Aufnahme in die Kandidatenliste keinerlei Auswirkungen auf die Verwendung von Zwischenprodukten hat“, da diese Lösung den Vorteil habe, die Ausnahme von Zwischenprodukten nach Art. 2 Abs. 8 Buchst. b mit dem Verfahren zur Ermittlung von Stoffen nach Art. 59 in Einklang zu bringen.
110.
PPG und SNF machen als sechsten Rechtsmittelgrund außerdem geltend, dass die im zweiten Satz von Rn. 93 enthaltene Beurteilung des Gerichts ihnen nicht verständlich mache, warum diese Maßnahme keine weniger belastende Maßnahme darstelle, die die ECHA daher hätte ergreifen müssen.
111.
Die ECHA macht geltend, das Gericht habe bei der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes keinen Rechtsfehler begangen. Sie verfüge in einem Bereich, in dem von ihr politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt würden und sie komplexe Prüfungen durchführen müsse, über ein weites Ermessen. Das Gericht sei insoweit seiner Begründungspflicht nachgekommen. Die in Rn. 93 des angefochtenen Urteils enthaltene Bezugnahme auf die vom Unionsgesetzgeber erlassenen spezifischen Bestimmungen über Zwischenprodukte, Art. 2 Abs. 1 Buchst. c und Art. 2 Abs. 8 Buchst. b, sowie der Querverweis auf Rn. 48 seien ausreichend.
112.
Die Kommission macht geltend, dass sich das Gericht umfassend mit dem behaupteten Verstoß der ECHA gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz befasst habe. Auch sei die von PPG und SNF vorgetragene Alternative überflüssig, weil sich die darin formulierte Folge unmittelbar aus Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung selbst ergebe. Die Umformulierung dessen, was bereits im Gesetz nachzulesen sei, stelle weder eine „Maßnahme“ dar, noch sei sie eine „weniger belastende“ Maßnahme, da der vorgeschlagene Zusatz keine rechtliche oder praktische Wirkung habe.
Bewertung
113.
In den Rn. 81 bis 94 des angefochtenen Urteils hat das Gericht die Rüge von PPG und SNF geprüft, dass gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen worden sei.
114.
Das Gericht hat zunächst diesen Grundsatz und die Grenzen, die sich hinsichtlich der rechtlichen Überprüfung aus dem der ECHA in insoweit eingeräumten weiten Ermessen ergeben (
60
), zutreffend definiert. Sodann hat es sich mit dem Vorbringen befasst, die streitige Entscheidung sei für die Verwirklichung der Ziele der REACH-Verordnung ungeeignet (
61
). Schließlich hat es erörtert, ob die angefochtene Entscheidung über das, was zur Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich sei, sowie über die von PPG und SNF präsentierten weniger belastenden Alternativmaßnahmen hinausgehe (
62
). Es ist zu dem Ergebnis gelangt, dass die streitige Entscheidung nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße.
115.
Der fünfte Rechtsmittelgrund von PPG und SNF betrifft die Bewertung einer der angeblich weniger belastenden Maßnahmen durch das Gericht, die, so ihre Argumentation, die Erreichung der mit der REACH-Verordnung verfolgten Ziele ermöglicht hätten.
116.
Im angefochtenen Urteil hat das Gericht dieses Vorbringen mit der Begründung zurückgewiesen, dass die Ausnahme von Zwischenprodukten in Art. 2 Abs. 8 Buchst. b der REACH-Verordnung ausdrücklich geregelt sei. Ich stimme sowohl dem Gericht als auch der Kommission darin zu, dass, da dies tatsächlich die Rechtslage wiedergibt, die angebliche „Alternativmaßnahme“ sich weder praktisch noch rechtlich ausgewirkt hätte. Im Kontext der Verhältnismäßigkeitsprüfung wäre sie also ohne Bedeutung gewesen, oder kurz gesagt, völlig sinnlos.
117.
Der fünfte Rechtsmittelgrund ist folglich unbegründet.
118.
Mit ihrem sechsten Rechtsmittelgrund machen PPG und SNF geltend, das Gericht habe seine Begründungspflicht verletzt. Insbesondere könnten sie anhand des zweiten Satzes von Rn. 93 des angefochtenen Urteils nicht nachvollziehen, warum die von ihnen vorgeschlagene Maßnahme keine weniger belastende Maßnahme sei, auf die die ECHA hätte zurückgreifen müssen.
119.
Ich vermag mich dieser Auffassung nicht anzuschließen.
120.
Wie ich bereits ausgeführt habe, hat das Gericht durchaus eine Begründung für seine Zurückweisung der von PPG und SNF erhobenen Rüge gegeben. Zwar trifft es zu, dass sich diese Begründung auf einen Satz beschränkt. Ich weise jedoch darauf hin, dass das Vorbringen, zu dem das Gericht Stellung genommen hat, in Nr. 92 der Nichtigkeitsklage ebenfalls in nur einen Satz gefasst war. Nach ständiger Rechtsprechung kann das Erfordernis für das Gericht, seine Entscheidungen zu begründen, nicht dahin ausgelegt werden, dass es verpflichtet wäre, sich mit jedem einzelnen vom Rechtsmittelführer vorgebrachten Argument eingehend zu befassen (
63
). Aufgrund des Vorgehens des Gerichts konnten die Betroffenen die Gründe für die getroffene Entscheidung erkennen und der Gerichtshof, wie in seiner Rechtsprechung verlangt, seine Kontrollaufgabe wahrnehmen (
64
).
121.
Der sechste Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.
122.
Folglich ist das Rechtsmittel in vollem Umfang zurückzuweisen.
Kosten
123.
Gemäß Art. 137 in Verbindung mit den Art. 138, 140 und 184 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs sind PPG und SNF als in allen Rechtsmittelgründen unterlegenen Parteien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Ergebnis
124.
Nach alledem bin ich der Auffassung, dass der Gerichtshof wie folgt entscheiden sollte:
–
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen;
–
die Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG) und die SNF SAS tragen ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Chemikalienagentur;
–
das Königreich der Niederlande und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	T‑268/10 RENV, EU:T:2015:698.
(
3
)	Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemikalienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission (ABl. 2006, L 396, S. 1). Die für den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens maßgebliche Fassung der REACH-Verordnung ist die zuletzt durch Verordnung (EG) Nr. 552/2009 der Kommission vom 22. Juni 2009 (ABl. 2009, L 164, S. 7) geänderte Fassung. Diese Fassung werde ich nachfolgend wiedergeben.
(
4
)	Erster Erwägungsgrund und Art. 1.
(
5
)	Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1967 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe (ABl. 1967, L 196, S. 1). Diese Richtlinie wurde aufgehoben durch Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen, zur Änderung und Aufhebung der Richtlinien 67/548/EWG und 1999/45/EG und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (ABl. 2008, L 353, S. 1).
(
6
)	Laut der mehrsprachigen ECHA-Terminologiedatenbank für Begriffe der Chemie (ECHA’s Multilingual Chemical Terminology Database) ist unter Polymerisierung die Bildung von Polymeren aus einfacheren Molekülen (Monomeren) durch Anlagerung zu verstehen.
(
7
)	T‑268/10, EU:T:2011:508.
(
8
)	C‑625/11 P, EU:C:2013:594.
(
9
)	Das Gericht hat die Frage der Zulässigkeit in den Rn. 29 bis 61 des angefochtenen Urteils geprüft.
(
10
)	Urteil vom 10. September 2015, FCD und FMC (C‑106/14, EU:C:2015:576, Rn. 32).
(
11
)	Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Agentur für chemische Stoffe sowie zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und der Verordnung (EG) über persistente organische Schadstoffe, KOM(2003) 644 endg., S. 12 (im Folgenden: Kommissionsvorschlag für eine Verordnung).
(
12
)	Art. 1 Abs. 3 der REACH-Verordnung.
(
13
)	69. Erwägungsgrund der REACH-Verordnung.
(
14
)	Urteil vom 10. September 2015, FCD und FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, Rn. 35).
(
15
)	Art. 59 Abs. 2 und 3 sowie Anhang XV der REACH-Verordnung. Innerhalb von 60 Tagen nach der Übermittlung können die anderen Mitgliedstaaten oder die ECHA zur Ermittlung des Stoffes Bemerkungen abgeben (vgl. Art. 59 Abs. 5).
(
16
)	Art. 59 Abs. 4 der REACH-Verordnung.
(
17
)	Art. 59 Abs. 7 bis 9 der REACH-Verordnung.
(
18
)	Art. 58 Abs. 3 der REACH-Verordnung.
(
19
)	Beschluss des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. 1999, L 184, S. 23). Siehe Art. 58 Abs. 1 und Art. 133 Abs. 4 der REACH-Verordnung. Art. 5a des Beschlusses 1999/468/EG wurde eingefügt durch Beschluss 2006/512/EG des Rates vom 17. Juli 2006 zur Änderung des Beschlusses 1999/468/EG zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. 2006, L 200, S. 11).
(
20
)	Art. 58 Abs. 1 und 2 der REACH-Verordnung.
(
21
)	Art. 62 der REACH-Verordnung.
(
22
)	Siehe Art. 56 Abs. 1 Buchst. b bis e und Art. 56 Abs. 2 bis 5 der REACH-Verordnung.
(
23
)	Rn. 66 des angefochtenen Urteils.
(
24
)	Rn. 54 des angefochtenen Urteils.
(
25
)	Anhang 4 des von der ECHA herausgegebenen Leitfadens zu Zwischenprodukten, 2010, ECHA-2010-G-17-DE (im Folgenden: ECHA-Leitfaden zu Zwischenprodukten).
(
26
)	Rn. 55 des angefochtenen Urteils.
(
27
)	Rn. 58 des angefochtenen Urteils.
(
28
)	Rn. 59 des angefochtenen Urteils.
(
29
)	Rn. 66 und 67 des angefochtenen Urteils.
(
30
)	Rn. 66 des angefochtenen Urteils.
(
31
)	Zweiter und dritter Erwägungsgrund.
(
32
)	Art. 1 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (ABl. 1976, L 262, S. 201); Art. 2 Buchst. a der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates vom 23. März 1993 zur Bewertung und Kontrolle der Umweltrisiken chemischer Altstoffe (ABl. 1993, L 84, S. 1); Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 1999/45/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. Mai 1999 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen (ABl. 1999, L 200, S. 1).
(
33
)	Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 67/548/EWG.
(
34
)	Arbeitspapier der Kommissionsbediensteten, Allgemeiner Bericht zu REACH, SWD(2013) 25 endg., S. 17.
(
35
)	Vgl. in diesem Sinne den Kommissionsvorschlag für eine Verordnung, S. 33.
(
36
)	Art. 1 und 55 der REACH-Verordnung.
(
37
)	Allein das Gericht ist dafür zuständig, erstens die Tatsachen festzustellen – sofern sich nicht aus den Prozessakten ergibt, dass seine Feststellungen tatsächlich falsch sind – und zweitens sie zu würdigen. Wenn das Gericht die Tatsachen festgestellt oder gewürdigt hat, liegt es nach Art. 256 AEUV in der Zuständigkeit des Gerichtshofs, die rechtliche Einordnung dieser Tatsachen durch das Gericht und die von ihm hieraus gezogenen rechtlichen Schlussfolgerungen zu überprüfen (vgl. Urteile vom 1. Juni 1994, Kommission/Brazzelli Lualdi u. a. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, Rn. 48 und 49), und vom 19. Juli 2012, Alliance One International und Standard Commercial Tobacco/Kommission sowie Kommission/Alliance One International u. a. (C‑628/10 P und C‑14/11 P, EU:C:2012:479, Rn. 84).
(
38
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2004, Kommission/CAS Succhi di Frutta (C‑496/99 P, EU:C:2004:236, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
39
)	Rn. 65 des angefochtenen Urteils.
(
40
)	Rn. 66 und 67 des angefochtenen Urteils.
(
41
)	Rn. 69 des angefochtenen Urteils.
(
42
)	Urteile vom 10. November 2016, Baštová (C‑432/15, EU:C:2016:855, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung), und vom 29. März 2012, Kommission/Polen (C‑185/10, EU:C:2012:181, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
43
)	Siehe oben, Nrn. 55 und 58.
(
44
)	Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Strategie für eine zukünftige Chemikalienpolitik, KOM(2001) 88 endg., S. 8 und 19.
(
45
)	Vgl. Kommissionsvorschlag für eine Verordnung, S. 33.
(
46
)	Vgl. Kommissionsvorschlag für eine Verordnung, S. 108.
(
47
)	Vgl. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Agentur für chemische Stoffe sowie zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und der Verordnung (EG) über persistente organische Schadstoffe (COD 2003/0256), A6-0315/2005, S. 523 und 524.
(
48
)	Vgl. Art. 54 und 56 des Kommissionsvorschlags für eine Verordnung.
(
49
)	Urteil vom 15. März 2017, Hitachi Chemical Europe und Polynt/ECHA (C‑324/15 P, EU:C:2017:208, Rn. 35).
(
50
)	Urteil vom 15. März 2017, Hitachi Chemical Europe und Polynt/ECHA (C‑324/15 P, EU:C:2017:208, Rn. 35).
(
51
)	Vgl. Bergkamp, L., „Key concepts and scope“, The European Union REACH Regulation for chemicals, Oxford University Press, 2013, S. 59. Tatsächlich haben PPG und SNF in der mündlichen Verhandlung akzeptiert, dass, wenn ein Stoff Verwendungen als Zwischenprodukte und als Nichtzwischenprodukte, „z. B., zu 50 % Verwendungen als Zwischenprodukte und zu 50 % sonstige Verwendungen“, hat, nur die Verwendungen als Zwischenprodukte nach Art. 2 Abs. 8 Buchst. b ausgenommen sind.
(
52
)	Rn. 66 des angefochtenen Urteils.
(
53
)	Rn. 64 des angefochtenen Urteils.
(
54
)	Rn. 66 des angefochtenen Urteils.
(
55
)	Vgl. u. a. Urteil vom 11. April 2013, Mindo/Kommission (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, Rn. 29).
(
56
)	Vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 4. September 2014, Cindu Chemicals u. a./ECHA (C‑289/13 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2014:2175, Rn. 51).
(
57
)	Art. 3 Nr. 24 enthält eine gesonderte Definition des Begriffs „Verwendung“ und Art. 3 Nr. 37 eine Definition des Begriffs „Expositionsszenario“.
(
58
)	Rn. 69 des angefochtenen Urteils.
(
59
)	Siehe oben, Nr. 34.
(
60
)	Rn. 81 und 82 des angefochtenen Urteils. Vgl. auch Urteil vom 21. Juli 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, Rn. 60, 124 und 125).
(
61
)	Rn. 84 bis 87 des angefochtenen Urteils.
(
62
)	Rn. 88 bis 93 des angefochtenen Urteils.
(
63
)	Urteil vom 9. September 2008, FIAMM u. a./Rat und Kommission (C‑120/06 P und C‑121/06 P, EU:C:2008:476, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
64
)	Urteil vom 11. April 2013, Mindo/Kommission (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, Rn. 29).