62015CC0584
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 8 września 2016 r. (
1
)
Sprawa C‑584/15
Glencore Céréales France
przeciwko
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez tribunal administratif de Melun (sąd administracyjny w Melun, Francja)]
„Odzyskanie nienależnie wypłaconej pomocy — Należne odsetki — Termin przedawnienia — Rozpoczęcie biegu przedawnienia — Przerwanie biegu terminu — Maksymalny okres”
1.
Przedawnienie jest jednym z tych klasycznych pojęć prawnych, które pozostają niezmienne pomimo upływu czasu. Zapewne dlatego już w 1841 r. Karl Friedrich von Savigny twierdził, że stanowi ono „jedną z najważniejszych i najbardziej dobroczynnych instytucji prawnych” (
2
). W świetle okoliczności niniejszej sprawy można by dodać, że jest również jedną z tych instytucji, których stosowanie przedstawia najwięcej trudności.
2.
Spółka Glencore Céréales France (zwana dalej „spółką Glencore”) musiała zwrócić francuskiemu organowi właściwemu w tej sprawie otrzymaną nienależnie pomoc eksportową. Kiedy następnie wspomniany organ zażądał zapłaty odsetek od kwoty będącej przedmiotem zwrotu, spółka Glencore podniosła zarzut przedawnienia, argumentując w szczególności, że kwota odsetek nie została zawarta w roszczeniu głównym.
3.
W związku z tym, że pomoc eksportowa pochodziła ze środków europejskich, spór dotyczy interesów finansowych Unii będących przedmiotem rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 (
3
), które stanowi przepisy horyzontalne do walki z nadużyciami finansowymi. Niniejsze odesłanie prejudycjalne pozwoli dodać kolejne rozważania, tym razem związane ze zobowiązaniem odsetkowym, do już istniejącego obfitego orzecznictwa odnoszącego się do innych aspektów tego tekstu prawnego.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
Rozporządzenie nr 2988/95
4.
Motywy czwarty i piąty brzmią następująco:
„skuteczność zwalczania oszustw wymierzonych w interesy finansowe Wspólnot wymaga ustalenia wspólnych zasad prawnych we wszystkich obszarach polityki Wspólnot;
nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.
5.
W motywie dziewiątym wskazuje się:
„środki wspólnotowe i kary ustanowione zgodnie z celami wspólnej polityki rolnej stanowią integralną część programów pomocy; mają one własny cel […]; ich skuteczność musi być zapewniona przez nadanie natychmiastowej skuteczności zasadom Wspólnoty […]”.
6.
Zgodnie z art. 1 zatytułowanym „Zasady ogólne”:
„1.   W celu ochrony interesów finansowych [Unii] niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące […] środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2.   Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa [Unii] wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu [Unii], albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
7.
Artykuł 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi:
„1.   Okres [Termin] przedawnienia wynosi cztery lata od czasu [momentu] dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. […]
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres [termin] przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. […]
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt [Bieg przedawnienia ulega przerwaniu przez każdą czynność] właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który[a] odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres [termin] przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia [terminowi przedawnienia], jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
2.   Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. […]
Przypadki przerwania i zawieszenia okresu [terminu] przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.
3.   Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu [terminu] niż okres [termin] przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2”.
8.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 2988/95:
„1.   Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
—
poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
[…]
2.   Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
[…]”.
Zasady sektorowe
a) Refundacje wywozowe dla produktów rolnych
9.
Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 3665/87 z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (
4
) zostało uchylone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 800/1999 z 15 kwietnia 1999 r. (
5
), ale ma zastosowanie ratione temporis w okolicznościach faktycznych postępowania głównego w wersji zmienionej rozporządzeniem (WE) nr 495/97 (
6
).
10.
Artykuł 11 ust. 3 rozporządzenia nr 3665/87 stanowi:
„[…] beneficjent zwraca kwoty nienależnie wypłacone, łącznie z karą stosowaną na podstawie ust. 1 akapit pierwszy powiększonymi o odsetki obliczone za okres, który upłynął między płatnością i zwrotem. Jednakże:
[…]
b)
w wypadku gdy zabezpieczenie zostało zwolnione, beneficjent uiszcza tę część zabezpieczenia, która uległaby przepadkowi, powiększoną o odsetki obliczone od dnia zwolnienia zabezpieczenia do dnia poprzedzającego dzień zapłaty.
[…]”.
b) Kontrola produktów w ramach interwencji
11.
Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 3002/92 z dnia 16 października 1992 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady kontroli wykorzystania lub przeznaczenia produktów z interwencji (
7
) zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1130/2009 z dnia 24 listopada 2009 r. (
8
) o tej samej nazwie, niemniej jednak ma zastosowanie ratione temporis w okolicznościach faktycznych postępowania głównego w wersji zmienionej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 770/96 z dnia 26 kwietnia 1996 r. (
9
).
12.
Zgodnie z art. 5a ust. 1 rozporządzenia nr 3002/92:
„1.   W przypadku gdy po zwolnieniu całości lub części zabezpieczenia określonego w art. 5 stwierdza się, że dane produkty w całości lub w części nie zostały wykorzystane w wyznaczony sposób lub nie dotarły do wyznaczonego miejsca przeznaczenia, właściwe władze państwa członkowskiego […] wymagają […] od danego podmiotu gospodarczego zapłacenia kwoty równej kwocie zabezpieczenia, która uległaby przepadkowi w przypadku, w którym przed zwolnieniem zabezpieczenia wzięto by pod uwagę niedopełnienie warunków umowy. Niniejsza kwota będzie powiększona o odsetki naliczone od dnia zwolnienia zabezpieczenia do dnia poprzedzającego zapłatę.
Otrzymanie przez właściwe władze kwoty określonej w poprzednim [akapicie] stanowi odzyskanie korzyści finansowych przyznanych nienależnie”.
B – Prawo francuskie
13.
Ustawa nr 2008-561 z dnia 17 czerwca 2008 r. (
10
) ustanowiła nowe zasady dotyczące przedawnienia w prawie cywilnym wpisane, do art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego, zgodnie z którym:
„Roszczenia osobiste i majątkowe przedawniają się z upływem pięciu lat od dnia, w którym uprawniony znał albo powinien był znać okoliczności pozwalające na skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia”.
II – Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
14.
W dniu 26 maja 1999 r. spółka Glencore uzyskała certyfikat zezwalający jej na wywóz 3300 ton jęczmienia do produkcji słodu luzem oraz uprawniający ją do otrzymania refundacji wspólnotowej.
15.
Na skutek kontroli przeprowadzonej przez administrację celną, która wykazała nieprawidłowości w sposobie załadunku zbóż na statki przeznaczone do ich wywozu, Office national interprofessionnel des céréales (
11
) wystawiło wezwanie do zapłaty dla spółki Glencore na kwotę 93933,85 EUR, które zostało doręczone w dniu 25 lutego 2004 r. (
12
).
16.
W okresie między majem a wrześniem 2000 r. spółka Glencore podpisała zgłoszenia wywozowe na 43630,130 ton pszenicy zwyczajnej interwencyjnej.
17.
Administracja celna wykryła nieprawidłowości w sposobie przechowywania zbóż przed ich wywozem, na skutek czego Office national interprofessionnel des céréales wystawiło w dniu 30 listopada 2005 r. trzy wezwania do zapłaty na kwotę, odpowiednio: 113685,40 EUR, 22285,60 EUR i 934598,28 EUR. Wezwania zostały doręczone spółce Glencore pismem z dnia 5 stycznia 2006 r.
18.
Po nieskutecznym zaskarżeniu na drodze sądowej wezwań do zapłaty, w których domagano się zwrotu nienależnie pobranej pomocy wspólnotowej, spółka Glencore dokonała płatności żądanych kwot w dniach 6 kwietnia 2010 r. (w odniesieniu do pomocy otrzymanej w celu wywozu jęczmienia) i 27 września 2010 r. (w odniesieniu do pomocy otrzymanej w celu wywozu pszenicy zwyczajnej).
19.
W dniu 16 kwietnia 2013 r. FranceAgriMer (
13
) wezwał spółkę Glencore do zapłaty kwoty 289569,05 EUR z tytułu odsetek od nienależnie pobranej pomocy (
14
). Decyzji tej towarzyszyło nowe wezwanie do zapłaty z dnia 12 kwietnia 2013 r. dotyczące wspomnianej kwoty, które zostało doręczone pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r.
20.
Przed sądem odsyłającym spółka Glencore wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 kwietnia 2013 r. i wezwania do zapłaty z dnia 12 kwietnia 2013 r., podnosząc, że w zakresie dotyczącym prawa Unii nastąpiło przedawnienie odsetek w oparciu o art. 3 ust. 1 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 2988/95.
III – Pytania prejudycjalne
21.
W związku z koniecznością interpretacji art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 tribunal administratif de Melun (sąd administracyjny w Melun, Francja) postanowił zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy z brzmienia orzeczenia z dnia 9 marca 2012 r., [Pfeifer & LangenC‑564/10, EU:C:2012:190] można wywieść, że art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 określający zasady przedawnienia w prawie [Unii] znajduje zastosowanie do środków zmierzających do zapłaty odsetek należnych w myśl art. 52 rozporządzenia nr 800/1999 oraz art. 5a rozporządzenia nr 770/96?
2)
Czy należy uznać, że roszczenie o zapłatę odsetek wynika ze swej istoty z nieprawidłowości »ciągłej lub powtarzającej się«, która ustaje w dniu zapłaty należności głównej, a tym samym rozpoczęcie biegu przedawnienia tego roszczenia zostaje odsunięte w czasie do owego dnia?
3)
W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie, czy bieg przedawnienia rozpoczyna się w dniu dopuszczenia się nieprawidłowości, która była przyczyną powstania wierzytelności głównej, czy też dopiero w dniu płatności pomocy albo zwolnienia zabezpieczenia, to jest w dniu odpowiadającym rozpoczęciu obliczania wspomnianych odsetek?
4)
Czy w celu stosowania ustanowionych rozporządzeniem nr 2988/95 zasad dotyczących przedawnienia, należy uznać, że każda czynność przerywająca bieg przedawnienia w odniesieniu do roszczenia głównego przerywa także bieg przedawnienia w odniesieniu do odsetek, mimo iż czynności, które przerwały bieg przedawnienia, nie odnoszą się do odsetek, lecz do wierzytelności głównej?
5)
Czy upływ terminu przedawnienia następuje wraz z upływem maksymalnego terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, jeśli w tym terminie agencja płatnicza żąda zwrotu nienależnie wypłaconej pomocy, bez jednoczesnego żądania zapłaty odsetek?
6)
Czy przewidziany w ogólnych przepisach prawa pięcioletni termin przedawnienia, wprowadzony do prawa krajowego w art. 2224 kodeksu cywilnego ustawą nr 2008‑561 z dnia 17 czerwca 2008 r., mógł zastąpić, w odniesieniu do przedawnień, których terminy jeszcze nie upłynęły w dniu wejścia w życie tej ustawy, przewidziany rozporządzeniem nr 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata – w myśl odstępstwa przewidzianego w art. 3 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia?”.
IV – Postępowanie przed Trybunałem
22.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 11 listopada 2015 r.
23.
Spółka Glencore, rząd francuski oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie w terminie przewidzianym w art. 23 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości i uczestniczyły w rozprawie, która odbyła się w dniu 9 czerwca 2016 r.
V – Ocena
A – Uwagi wstępne
24.
Wydaje mi się właściwe dokonanie pewnego wstępnego doprecyzowania, które pomoże zrozumieć (niezbyt fortunną) treść kluczowego przepisu w tym postępowaniu, tj. art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Użycie pojęcia „okresu [terminu] przedawnienia [postępowania]” (
15
) w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy może wprowadzać w błąd. Nie chodzi tu, jak mogłoby się wydawać, o termin przedawnienia „postępowania” jako takiego (
16
), lecz o termin wykonania prawa (w tym przypadku przez organ administracji) do odzyskania tego, co w sposób nienależny przekazano spółce będącej beneficjentem funduszy europejskich.
25.
Przedawnienie ostateczne, zgodnie z redundantnym objaśnieniem, stanowi rodzaj wygaśnięcia praw (lub, jak kto woli, roszczeń, które są niczym innym jak procesowym przełożeniem praw) na skutek bezczynności osoby uprawnionej trwającej określony czas. Artykuł 3 rozporządzenia nr 2988/95 wyznacza administracji maksymalny okres czterech lat (z możliwością przerwania jego biegu) od chwili popełnienia naruszenia na odzyskanie kwot nienależnie otrzymanych przez operatora. To właśnie prawo do żądania owego zwrotu jest przedmiotem przedawnienia, powtarzam, o ile upłynął okres czterech lat bez jego wykonania.
26.
Kolejna uwaga jest równie istotna. Właściwy organ administracji dysponuje owym okresem czterech lat, aby podjąć działania w związku z prawdopodobnie popełnionym naruszeniem, które mogą: a) przerwać bieg okresu przedawnienia za sprawą jakiejkolwiek czynności dochodzeniowej dotyczącej akt sprawy, w ramach której zostaną określone z wystarczającą dokładnością działania, co do których zachodzi podejrzenie występowania nieprawidłowości (
17
), z maksymalnym limitem ośmiu lat na wydanie decyzji (
18
); lub b) obejmować wydanie decyzji zawierającej środek administracyjny, o którym mowa w art. 4, lub karę przewidzianą w art. 5 rozporządzenia nr 2988/95.
27.
Moja trzecia i ostatnia uwaga wstępna dotyczy okoliczności, która była omawiana podczas rozprawy i choć nie wynika z pytania prejudycjalnego, może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy: rząd francuski potwierdził otwarcie, że praktyka francuskich organów administracji do roku 2010 była taka, iż nie dochodzono odsetek w sprawach zwrotu pomocy wspólnotowych w tego typu przypadkach (
19
).
B – W przedmiocie pytania pierwszego
1. Uwagi stron
28.
Wszyscy trzej uczestnicy postępowania, którzy przedstawili swoje stanowiska, zaproponowali jednomyślnie udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne.
29.
Spółka Glencore i rząd francuski uważają, że w wyroku Pfeifer & Langen (
20
) Trybunał Sprawiedliwości przyznał, w sposób pośredni, lecz niewątpliwy (
21
), iż w przypadku gdy odsetki są naliczane w oparciu o dwie normy prawa Unii (
22
), okres przedawnienia wskazany w rozporządzeniu nr 2988/95 ma zastosowanie w stosunku do zapłaty odsetek od należności głównej.
30.
Zdaniem Komisji z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że żądanie odsetek stanowi jeden ze środków administracyjnych skierowanych na ściganie nieprawidłowości. Ich zapłata jest jednoznacznie przewidziana w prawie pochodnym Unii i dotyczy jej interesów finansowych.
31.
Ponadto Komisja twierdzi, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ustanawia minimalną harmonizację w celu zagwarantowania, że środki ochrony interesów finansowych Unii nie będą podlegały krótszym okresom przedawnienia aniżeli te w nim przewidziane.
2. Ocena
32.
Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem, czy można interpretować wyrok Pfeifer & Langen I a contrario sensu (
23
). Jeżeli tak, prosi o odpowiedź na pozostałe pytania, albowiem w postępowaniu odsetki są naliczane na podstawie norm sektorowych prawa Unii.
33.
W wyroku Pfeifer & Langen I Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że rozporządzenie nr 2988/95 nie miało zastosowania, albowiem w tamtym przypadku odsetki zostały naliczone nie w oparciu o normę prawa Unii, lecz na podstawie innych norm prawa krajowego. Jest zatem logiczne i roztropne, że sąd krajowy chce się upewnić, czy można stwierdzić a contrario sensu wspomnianego wyroku stosowalność przytoczonego rozporządzenia.
34.
Zgadzam się ze stronami niniejszego postępowania, że wnioskowanie zaproponowane przez sąd odsyłający jest poprawne.
35.
Wniosek taki znajduje poparcie z jednej strony w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (wycofanie nienależnie otrzymanej korzyści może zostać powiększone – jeśli to zostało przewidziane – o odsetki), a z drugiej strony w wyroku Pfeifer & Langen I, gdy ten odnosi się do ewentualnego występowania normy sektorowej Unii, która obejmowałaby zapłatę odsetek (
24
). Do tych ostatnich zastosowanie miałyby zasady z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto z systemowego punktu widzenia sam wyrok wyjaśnił (
25
), że określone w art. 3 zasady dotyczące przedawnienia nie mają zastosowania do odsetek naliczonych na podstawie przepisów prawa krajowego, a nie w oparciu o regulację sektorową Unii.
36.
Wobec powyższego sam wyrok Pfeifer & Langen I zawiera w swoim ratio decidendi elementy, które pokazują stanowisko Trybunału Sprawiedliwości: jeżeli istnieje norma sektorowa Unii, zgodnie z którą następuje zapłata odsetek (dodanych do zwrotu kwot nienależnie otrzymanych przez operatorów z budżetu Unii), mają zastosowanie, co do zasady, normy dotyczące przedawnienia wynikające z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
37.
Odnosząc te założenia do postępowania głównego i biorąc pod uwagę, że art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 3665/87 i art. 5a rozporządzenia nr 3002/92 przewidują zapłatę odsetek (odpowiednio w ramach systemu refundacji wywozowych dla produktów rolnych oraz w zakresie kontroli wykorzystania lub przeznaczenia produktów objętych interwencją), a żaden z nich nie przewiduje szczegółowych uregulowań dotyczących przedawnienia, zapłata ta podlega zasadom ogólnym lub o charakterze przekrojowym, ujętym w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
38.
Wobec powyższego proponuję odpowiedzieć na pierwsze pytanie w taki sposób, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie do zapłaty odsetek naliczonych w oparciu o środki wynikające z art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 3665/87 oraz art. 5a rozporządzenia nr 3002/92.
C – W przedmiocie pytań od drugiego do piątego
1. Interpretacja pytań
39.
Wnioskując o udzielenie odpowiedzi na pytania od drugiego do piątego, które można potraktować łącznie, sąd odsyłający pragnie dociec, co do zasady, jak należy stosować termin przedawnienia przewidziany w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 do zapłaty odsetek naliczonych od kwot nienależnie pobranych, w ramach systemu refundacji wywozowych oraz interwencji na rynku produktów rolnych.
40.
Pytania obejmują w dużej mierze argumenty podnoszone przez strony przed sądem odsyłającym i koncentrują się wokół dies a quo do obliczenia terminu przedawnienia (
26
) oraz wpływu, jaki na termin przedawnienia (zarówno ogólny na podstawie art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, jak również nadzwyczajny zawarty w akapicie czwartym) mógłby mieć fakt, że żądanie zwrotu pomocy nie obejmowało odsetek (
27
).
2. Uwagi stron
41.
Co się tyczy dies a quo, spółka Glencore uważa, iż w związku z tym, że zadłużenie z tytułu odsetek ma charakter akcesoryjny do należności głównej, zapłata odsetek nie wywodzi się z nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z orzecznictwem odnoszącym się do tej kwestii (
28
). Uważa ponadto, że rozpoczęcie biegu przedawnienia zbiega się z dniem, w którym dopuszczono się nieprawidłowości, ewentualnie z dniem, w którym odsetki zaczęły być naliczane, ale w żadnym razie nie rozpoczyna się wraz z datą, w której stwierdzono istnienie należności, ani z datą, kiedy ją odzyskano (
29
).
42.
Co do braku wzmianki o odsetkach w żądaniach zwrotu pomocy spółka Glencore wskazuje, że roszczenie, w którym domagano się zwrotu należności głównej, było pozbawione precyzji wymaganej przez orzecznictwo (
30
) i byłoby sprzeczne z zasadą pewności prawa wnioskować, iż zawierało żądanie odsetek, albowiem o nich w ogóle nie wspomina. W każdym razie w postępowaniu głównym należności z tytułu zapłaty odsetek już by się przedawniły z powodu upływu okresu czterech lat od dnia żądania zapłaty należności głównej.
43.
Co się tyczy zaś nadzwyczajnego ośmioletniego okresu przedawnienia, spółka Glencore zapewnia, że wyrok Sodiaal International (
31
) rozwiązał tę kwestię, gdyż stwierdzono w nim, iż termin końcowy wskazany w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie również do środka w rozumieniu art. 4 tego rozporządzenia od momentu, gdy będzie przewidziany przez zasadę sektorową Unii. Brak wzmianki o odsetkach w żądaniach dotyczących kwot nienależnie pobranych sprawił, że kiedy FranceAgriMer z opóźnieniem zgłosiło swoje roszczenie, upłynął już nadzwyczajny termin przedawnienia.
44.
Rząd francuski utrzymuje, że ze względu na akcesoryjny charakter odsetek względem należności głównej i w związku z tym, że ich naliczenie jest wynikiem braku jej zapłaty, termin przedawnienia wierzytelności z tytułu odsetek zaczyna biec z chwilą zapłaty należności głównej. Ponadto, w związku z ciągłymi skutkami wywołanymi przez cały okres braku zapłaty należności głównej, zadłużenie z tytułu odsetek stanowi „nieprawidłowość powtarzającą się” w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95.
45.
Rząd francuski argumentuje, że data rozpoczęcia biegu przedawnienia należności z tytułu odsetek nie zbiega się z rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia należności głównej, albowiem w tamtej chwili nie były jeszcze naliczane odsetki. Kwestionuje tym samym, w związku z nierozłącznym charakterem obu należności, aby możliwe było odwołanie się do wyroku Pfeifer & Langen II, który w pkt 51 odnosi się jedynie do akcesoryjnego charakteru odsetek w przypadku, gdy nastąpiło przedawnienie należności głównej, tj. innym aniżeli w niniejszej sprawie.
46.
Na wypadek gdyby Trybunał Sprawiedliwości postanowił nie rozdzielać należności z tytułu odsetek od nieprawidłowości leżącej u podstaw ich naliczenia, rząd francuski proponuje uznać tę pierwszą za rodzaj decyzji w sprawie sankcji administracyjnej wydanej w oparciu o należność główną. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, który ustanawia trzyletni termin przedawnienia na wykonanie postanowienia karnego od dnia jego uprawomocnienia, i w związku z tym, że spółka Glencore najpierw odwołała się do sądu od obu decyzji w niniejszej sprawie, a następnie dokonała zapłaty zgodnie z ich treścią, termin przedawnienia odsetek zacząłby biec od chwili dokonania wspomnianej zapłaty.
47.
Mając na względzie to ostatnie kryterium, rząd francuski uważa, że brak wzmianki o odsetkach w roszczeniu należności głównej jest bez znaczenia, albowiem w tym przypadku termin przedawnienia odsetek nie upłynął.
48.
Zdaniem Komisji art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 dotyczy przedawnienia postępowania przeprowadzonego w celu usunięcia nieprawidłowości, ale pomimo akcesoryjnego charakteru odsetek nie przestają być one przedmiotem innego roszczenia aniżeli należność główna. Dodaje, że w związku z tym, iż art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 3665/87 przewiduje naliczenie odsetek za okres, który upłynął między wypłatą nienależnie otrzymanej korzyści a jej zwrotem, odsetek można żądać w zasadzie od chwili, w której uprawniony organ otrzymał zwrot kwoty głównej należnej od operatora.
49.
Komisja podziela podejście rządu francuskiego co do charakteru ciągłego należności z tytułu odsetek. W odniesieniu do maksymalnego terminu przedawnienia wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 wskazuje, że w tym przypadku nie upłynął wskazany termin, albowiem bieg przedawnienia rozpoczął się z chwilą zapłaty należności głównej (
32
).
50.
Na wypadek gdyby Trybunał Sprawiedliwości odmówił uznania ciągłości nieprawidłowości należności z tytułu odsetek, Komisja podkreśla jej akcesoryjność względem należności głównej, która uzasadniałaby przerwanie biegu przedawnienia na skutek wszczęcia postępowania ukierunkowanego na uzyskanie zapłaty należności głównej, co powodowałoby również przerwanie biegu przedawnienia żądania odsetek.
3. Ocena
a) W przedmiocie odsetek i ich przedawnienia w świetle rozporządzenia nr 2988/95
51.
W ramach rozporządzenia nr 2988/95 zapłata odsetek nie stanowi kary (
33
), a odpowiada dwóm celom: z jednej strony dla organu administracji, który nie mógł dysponować należną kwotą, stanowi rekompensatę odpowiadającą zaktualizowanej wartości kwoty nienależnie pobranej przez operatora; z drugiej zaś, pozwala wyeliminować wszelkie korzyści, które wspomniany operator mógł uzyskać jako beneficjent nienależnie wypłaconej pomocy, a które wystąpiłyby, gdyby nie naliczono odsetek od wypłaconych kwot (
34
).
52.
Co do statusu prawnego należności z tytułu odsetek Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w wyroku Pfeifer & Langen I ich akcesoryjny charakter względem dochodzonych należności (wierzytelność główna) nienależnie otrzymanych kwot (
35
). Ponadto nie można zapominać o drugiej determinującej cesze, tj. o prawnym źródle ich naliczenia, gdy jest ono oparte na normie sektorowej Unii (w przeciwieństwie do roszczenia o odsetki na podstawie prawa cywilnego). Jak już stwierdziłem, w przypadku tej sprawy art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 3665/87 i art. 5a rozporządzenia nr 3002/92 obejmują w sposób wyraźny roszczenie o odsetki.
53.
Obowiązek ten – akcesoryjny i znajdujący oparcie w prawie – ma jednocześnie podwójny skutek: a) zobowiązuje organ administracji krajowej do żądania odsetek, choć do ich dokładnego naliczenia należy poczekać do zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej (wystarczy przemnożyć tę kwotę przez wysokość oprocentowania oraz czas, który upłynął między wypłatą a zwrotem); i b) daje pewność prawną operatorowi, który dopuścił się naruszenia, gdyż ma z góry świadomość bezwzględnego obowiązku ich zapłaty.
54.
Biorąc pod uwagę cel zapłaty odsetek oraz ich cechy prawne, przedawnienie roszczenia do ich żądania biegnie równolegle do roszczenia głównego, któremu służy, tzn. żądania od operatora dopuszczającego się naruszenia zwrotu nienależnie przez niego otrzymanych kwot.
55.
Niemniej jednak kwestia akcesoryjności napotyka na ograniczenie w ramach zasad dotyczących przedawnienia zawartych w rozporządzeniu nr 2988/95, o czym należy wspomnieć już teraz, niezależnie od dalszych rozważań na ten temat znajdujących się w odpowiedzi na pytanie piąte. Jeżeli – jak to miało miejsce w przypadku niniejszej sprawy – organ administracji w pierwszej chwili dochodzi jedynie roszczenia zwrotu należności głównej, należność z tytułu odsetek może zostać wyodrębniona i nabyć pewnej autonomii co do jej przedawnienia (
36
). Decyzje lub środki podjęte w celu uzyskania zwrotu należności głównej podlegają terminowi przewidzianemu w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (
37
) (lub właściwemu przewidzianemu w prawie krajowym), podczas gdy, w przypadku braku osobnego roszczenia, zapłata odsetek nadal podlega nadzwyczajnemu okresowi przedawnienia określonemu w art. 3 ust. 1 akapit czwarty tego rozporządzenia.
56.
Stosowanie tego nadzwyczajnego limitu czasowego do roszczenia o zapłatę odsetek znajduje uzasadnienie, ponieważ termin tego rodzaju ma charakter bezwzględny, to znaczy, niezależnie od wszczętych czynności, włącznie z tymi, które przerwały bieg przedawnienia. Jeżeli po upływie ośmiu lat od powstania należności z tytułu odsetek, czynności te nie znalazły zakończenia w postaci środka lub kary (
38
), przepis ten zakłada, że nastąpiło, eo ipso, przedawnienie roszczenia do ich dochodzenia (
39
).
b) W przedmiocie dies a quo: nieprawidłowość ciągła czy jednostkowa?
57.
Pytanie sądu odsyłającego (czy wierzytelność z tytułu odsetek wynika z nieprawidłowości ciągłej czy powtarzającej się) zdaje się logiczne na tym etapie analizy, albowiem w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej znalazłby zastosowanie art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, który określa dies a quo do obliczenia okresu przedawnienia jako moment, w którym usunięto nieprawidłowość. W przypadku przyjęcia takiej tezy roszczenie do żądania odsetek w przedmiotowej sprawie nie przedawniłoby się.
58.
Niemniej jednak nie sądzę, aby można było zakwalifikować brak zapłaty odsetek jako nieprawidłowość ciągłą lub powtarzającą się. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału nieprawidłowość ma charakter „ciągły lub powtarzający się” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli dopuszcza się jej podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii (
40
).
59.
Wychodząc z tego założenia, istnieje wiele powodów, które przemawiają za odpowiedzią przeczącą na to pytanie. Po pierwsze, należność z tytułu odsetek nie wynika bezpośrednio z naruszenia którejś z norm prawnych Unii. Nieprawidłowości, do których odnosi się art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, mają charakter materialny, to znaczy, obejmują szereg innych naruszeń (ciągłych lub powtarzających się w czasie) przepisów prawa regulujących system pomocy. Popełnienie naruszeń materialnych, dzięki którym operator uzyskał nienależną korzyść ekonomiczną, rodzi obowiązek zwrotu należności głównej oraz odsetek, niemniej jednak brak zapłaty tych ostatnich nie stanowi, samo w sobie, nowego naruszenia lub nieprawidłowości.
60.
Po drugie, nawet jeżeli uznać, że brak zapłaty kwoty głównej i odsetek stanowi naruszenie prawa, korzyści ekonomiczne uzyskane przez podmiot dopuszczający się naruszenia nie są wynikiem „całokształtu podobnych operacji”, albowiem należność z tytułu odsetek nie wynika z wielu operacji. Codzienny przyrost odsetek wraz z upływem czasu wynika – jak już wskazywałem – z ich natury kompensującej utratę wartości nominalnej kwoty otrzymanej przez podmiot dopuszczający się naruszenia, która wymaga codziennego dostosowania. Ten postępujący proces naliczania odsetek nie jest równoznaczny z tym, że operator dopuszcza się każdego dnia kolejnego naruszenia tej samej normy prawa Unii, dokonując podobnej operacji jak dzień wcześniej.
61.
Po wykluczeniu zatem tezy o ciągłości lub powtarzalności naruszenia pozostaje pytanie o to, w którym momencie rozpoczyna się bieg przedawnienia roszczenia organu administracji do żądania zapłaty odsetek. W przypadku gdy rzecz dotyczy nieprawidłowości jednostkowych (jak w tym przypadku), Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że dopuszczenie się ich rozpoczyna bieg terminu przedawnienia, jeżeli zachodzi działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii oraz szkoda lub potencjalna szkoda w budżecie Unii (
41
). W konsekwencji to samo orzecznictwo uznaje, że termin przedawnienia zaczyna bieg wtedy, gdy zaszło zarówno naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii (
42
).
62.
Dla Trybunału Sprawiedliwości dies a quo wcale nie musi być zbieżne z datą, w której Komisja (lub w tym przypadku właściwy organ krajowy) wykrył nieprawidłowość (
43
), lecz z dniem, w którym się jej dopuszczono.
63.
Z przytoczonych okoliczności fatycznych sprawy nie wynika jasno, czy zapłata refundacji wywozowej w odniesieniu do wywozu jęczmienia i pomoc wywozowa w odniesieniu do wywozu pszenicy nastąpiły przed popełnieniem naruszeń czy po nim. Dies a quo do obliczenia okresu przedawnienia należności z tytułu odsetek byłby dniem popełnienia naruszenia (gdyby data ta była późniejsza aniżeli data zapłaty refundacji lub pomocy) albo dniem zapłaty (gdyby ta nastąpiła później aniżeli naruszenie materialne), albowiem tylko w jednym z tych momentów doszło do nieprawidłowości (
44
).
64.
W mojej ocenie zwolnienie zabezpieczenia (do którego odwołuje się sąd odsyłający w swoim trzecim pytaniu) nie ma istotnego znaczenia dla określenia początku terminu do żądania odsetek. Jak wynika z art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 3665/87, „beneficjent zwraca kwoty nienależnie otrzymane, łącznie z […] odsetkami obliczonymi za okres, który upłynął między płatnością i zwrotem”. Prawdą jest, że ten sam przepis pod lit. b) przewiduje szczególną zasadę obliczania, ale nie wprowadza ona nowego dies a quo, lecz jedynie kryterium pozwalające doprecyzować sposób naliczania odsetek w przypadku ustanowienia zabezpieczenia (
45
).
65.
Ostatecznie, w chwili wystąpienia każdej z tych nieprawidłowości, rozpoczyna się bieg terminu dochodzenia należności głównej oraz przedawnienia roszczenia do żądania odsetek, bez stwierdzenia w niniejszym przypadku nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95.
c) W przedmiocie braku żądania odsetek
66.
Sędzia a quo zmierza do ustalenia, jaki wpływ na okres przedawnienia ma brak wzmianki o odsetkach w roszczeniu dotyczącym należności głównej. Pytania prejudycjalne czwarte i piąte odnoszą się w tym zakresie zarówno do terminu z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy („ogólny okres [termin]” czterech lat lub więcej, jeżeli tak stanowi prawo krajowe) rozporządzenia nr 2988/95, jak również do terminu z art. 3 ust. 1 akapit czwarty („okres [termin] nadzwyczajny” ośmiu lat).
67.
Termin ogólny ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa prawnego podmiotów gospodarczych (
46
), tak by były w stanie określić, które z ich działań nabyły charakteru ostatecznego, a które mogą jeszcze być przedmiotem jakiejś czynności przeciwko nim (
47
). Nie widzę żadnych przeciwskazań do zastosowania tego orzecznictwa do terminu nadzwyczajnego, jako że wprowadza maksymalny termin o nieprzekraczalnym charakterze, co prowadzi do większej pewności prawnej.
68.
Roszczenie do żądania odsetek od należności wynikające z nienależnego otrzymania pomocy obciążającej budżet Unii podlega, co do zasady, terminowi ogólnemu oraz rządzącej nim regulacji prawnej. Dlatego też bieg przedawnienia podlega przerwaniu na skutek przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, czego konsekwencją jest to, że czteroletni termin przedawnienia zaczyna biec na nowo po każdym przerwaniu.
69.
W niniejszej sprawie, jak wynika z okoliczności faktycznych, w latach 2001 (w odniesieniu do jęczmienia) i 2003 (w odniesieniu do pszenicy zwyczajnej) francuskie organy celne przeprowadziły w każdym przypadku kontrolę. Jeżeli te kontrole spełniały konieczne warunki (zostały poprzedzone odpowiednimi zawiadomieniami, były wystarczająco dokładne, by zbadać poszczególne nieprawidłowości i nie miały jedynie ogólnego charakteru) (
48
), co powinien zbadać sąd krajowy, należałoby je zakwalifikować jako „postępowanie” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95. W związku z tym, że obie kontrole zostały przeprowadzone przed upływem ogólnego terminu przedawnienia, przerwały jego bieg zarówno w stosunku do należności głównej, jak i do zapłaty odsetek ze względu na ich akcesoryjny charakter względem należności głównej.
70.
Z chwilą sporządzenia wezwania do zapłaty z 2004 r. (w odniesieniu do jęczmienia) i w 2005 r. (w odniesieniu do pszenicy zwyczajnej) nastąpiło kolejne przerwanie biegu przedawnienia zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95. Można by dyskutować, czy, w związku z charakterem owych wezwań do zapłaty, nastąpiło jedynie przerwanie biegu przedawnienia należności głównej, albowiem wspomniane wezwania nie obejmowały żądania odsetek. Niemniej jednak rozważania te są bez znaczenia, albowiem nie doszło do wydania decyzji w kwestii odsetek w obrębie okresu ośmiu lat (liczonych od popełnienia nieprawidłowości), który to termin stanowi okres maksymalny ustanowiony w art. 3 ust. 1 akapit czwarty, jak już wskazywałem w poprzednich punktach niniejszej opinii.
71.
Założenie, że roszczenia powinny być spełniane pod rygorem przedawnienia, pozostaje w pełni ważne w stosunku do organów administracji publicznej, choćby ich prawa lub obowiązki miały podstawę prawną. Krajowe organy administracji, które jak w postępowaniu głównym, zaniedbały przez okres przekraczający osiem lat swój obowiązek żądania zapłaty odsetek, nie mogą następnie ich żądać sine die, w sprzeczności z bezwzględnym charakterem terminu nadzwyczajnego wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95. Takie rozwiązanie wpływałoby negatywnie nie tylko na pewność prawną operatorów, lecz naruszałoby jednocześnie równowagę osiągniętą przez prawodawcę w tym rozporządzeniu pomiędzy ochroną finansów Unii a bezpieczeństwem prawnym, które stara się pogodzić.
72.
W niniejszych okolicznościach nie ma znaczenia, że brak żądania odsetek wynikał, jak przyznał rząd francuski podczas rozprawy, z zastosowania pewnych wytycznych w ramach polityki krajowej, które obowiązywały do 2010 r. Informacja ta pogarsza nawet jego sytuację procesową, ponieważ wspomniane wytyczne stanowiłyby naruszenie nałożonych przez regulacje sektorowe obowiązków odzyskania zarówno należności głównej, jak i odsetek naliczonych w każdym przypadku.
73.
Wobec powyższego francuska administracja nie mogła, po tym jak spowodowała zaistniałą sytuację, przenieść swojej odpowiedzialności na podmioty gospodarcze, żądając od nich, już po upływie ośmioletniego nadzwyczajnego terminu przedawnienia (włącznie z okresami przerwania jego biegu, do których odnosiłem się powyżej), zapłaty odsetek, których ona sama postanowiła na początku nie dochodzić.
74.
Konieczność dochowania należytej staranności zawodowej przy wykonywaniu władzy publicznej jest też w pełni zgodna z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, które podkreśla ogólny obowiązek zachowania należytej staranności przy badaniu prawidłowości płatności dokonywanych na koszt budżetu Unii. Obowiązek ten wynika w największym stopniu z art. 4 ust. 3 TUE, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania wszelkich środków „[właściwych] dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii”. Obejmuje to środki, które prowadzą do naprawienia nieprawidłowości (
49
), w tym te, które stały się podstawą naliczenia odsetek zgodnie z prawem Unii.
75.
Przyznanie, jakoby państwa członkowskie mogły korzystać z terminu dłuższego aniżeli wskazany w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 do podjęcia czynności powiązanych z dochodzeniem odsetek, sprzyjałoby bezczynności organów administracji krajowej w dochodzeniu roszczeń powstałych na skutek nieprawidłowości, narażając jednocześnie podmioty na długi i nieokreślony okres niepewności prawnej (
50
).
76.
Podsumowując, uważam, że w przypadku podjęcia środków wykonawczych w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, w oparciu o które dochodzono zapłaty należności głównej, brak wzmianki we wspomnianych środkach o żądaniu zapłaty odsetek sprawia, że roszczenie o ich zapłatę podlega nadzwyczajnemu terminowi przedawnienia wskazanemu w art. 3 ust. 1 akapit czwarty tego rozporządzenia.
D – W przedmiocie pytania szóstego
1. Uwagi stron
77.
Zdaniem spółki Glencore nie można zastąpić terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 terminem z art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego w jego brzmieniu nadanym ustawą nr 2008‑561. W opinii spółki nie jest spełniona żadna z dwóch przesłanek przyjętych przez Trybunał Sprawiedliwości, to jest: a) istnienie ustanowionego przez prawo krajowe terminu przedawnienia zwrotu nienależnie pobranych pomocy europejskich (według spółki Glencore ten artykuł we francuskim kodeksie cywilnym ma charakter ogólny, nie szczegółowy) (
51
); oraz b) istnienie wystarczająco przewidywalnej praktyki orzeczniczej w związku z treścią tego artykułu (
52
).
78.
Spółka Glencore podnosi ponadto, że poddanie nieprawidłowości, które miały miejsce w latach 1999 i 2000, na zasadzie analogii pięcioletniemu terminowi przedawnienia z art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego, który wprowadzono w 2008 r., stałoby w sprzeczności z zasadą pewności prawnej.
79.
Rząd francuski i Komisja zgadzają się z tym, że odpowiedź na pytanie powinna być twierdząca.
80.
Zdaniem rządu francuskiego należałoby mieć na uwadze z jednej strony to, że w chwili popełnienia naruszenia art. 2277 francuskiego kodeksu cywilnego poddawał pięcioletniemu okresowi przedawnienia wszystkie odsetki naliczone od pożyczonych kwot pieniędzy i, bardziej ogólnie, od wszelkich płatności płatnych rocznie takich jak należności z tytułu odsetek, o których mowa w postępowaniu. Z drugiej strony rząd francuski uważa, że (nowy) okres pięcioletni z 2008 r. jest zgodny z prawem Unii, albowiem państwa członkowskie mają prawo do wydłużenia okresów wskazanych w art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95, co Trybunał Sprawiedliwości potwierdził (
53
), i że byłby w tym przypadku współmierny (
54
).
81.
Komisja podnosi, że państwa członkowskie mogą stosować dłuższe okresy, które są zgodne z normami prawa ogólnego (
55
). Dodaje, iż według Trybunału Sprawiedliwości, wydłużenie okresu przedawnienia i jego natychmiastowe stosowanie nie narusza praw gwarantowanych przez art. 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który odpowiada art. 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (
56
). Kończy, wskazując, w odniesieniu do pewności prawnej, że podmioty gospodarcze nie mogą pokładać uzasadnionej wiary w niezmienność bieżącej sytuacji, gdyż może ona być zmieniana decyzjami instytucji zgodnie z ich zakresami kompetencji (
57
).
2. Ocena
82.
Poprzez pytanie szóste i ostatnie sąd odsyłający pragnie ustalić, czy, co do zasady, istnieje jakaś przeszkoda w prawie Unii do zastosowania w postępowaniu głównym pięcioletniego terminu przedawnienia określonego w art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego.
83.
Biorąc pod uwagę odpowiedzi udzielone na pytania czwarte i piąte, poniższe rozważania mają charakter wyłącznie pomocniczy, na wypadek gdyby nie uwzględniono tych odpowiedzi i dopatrzono się w żądaniu odsetek środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.
84.
Zgodnie z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia zasady dotyczące okresów przedawnienia z art. 3 ust. 1 i 2 mają charakter pomocniczy względem tych przyjętych przez państwa członkowskie w swoich porządkach prawnych. Jak zostało wskazane przez strony w tym postępowaniu, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości uznało szerokie uprawnienia państw członkowskich do określania dłuższych okresów przedawnienia dotyczących nieprawidłowości, które naruszają interesy finansowe Unii, a okresy te mogą pochodzić również z prawa cywilnego i być wcześniejsze w stosunku do wejścia w życie rozporządzenia nr 2988/95 (
58
) lub być wynikiem zmian legislacyjnych dokonanych w późniejszym czasie (
59
).
85.
Co się zaś tyczy prawa francuskiego, z przekazanych pism wynika pewna sprzeczność pomiędzy tribunal administratif de Melun (sądem administracyjnym w Melun) a rządem francuskim: pierwszy zaprzecza istnieniu w chwili okoliczności wskazanych w postępowaniu normy prawa krajowego, która mogłaby zastąpić czteroletni termin określony w rozporządzeniu nr 2988/95, jako że termin przewidziany w prawie cywilnym w tamtym czasie wynosił trzydzieści lat i został jednoznacznie odrzucony przez Trybunał Sprawiedliwości jako właściwy do jego zastąpienia (
60
); rząd francuski odwołuje się natomiast do art. 2277 kodeksu cywilnego, który już wtedy poddawał pięcioletniemu terminowi przedawnienia wszelkie roszczenia dotyczące odsetek od pożyczonych pieniędzy.
86.
Odnośnie do prawa krajowego nie należy do kompetencji Trybunału Sprawiedliwości, lecz do sądu odsyłającego znalezienie normy w jego porządku prawnym, która mogłaby właściwie zastąpić termin przedawnienia wskazany w art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95. Należałoby nawet zadać sobie pytanie, czy istnieje w prawie francuskim norma prawa administracyjnego, która regulowałaby terminy przedawnienia dotyczące zobowiązań, jakie osoby prywatne, w tym podmioty gospodarcze, zaciągają wobec administracji publicznej. Gdyby tak nie było, to zachowując zasadę spójności postępowania, sąd a quo powinien zbadać argument rządu francuskiego w odniesieniu do tej okoliczności.
87.
W każdym razie, ponieważ oba artykuły francuskiego kodeksu cywilnego (tj. dawny art. 2277, obowiązujący w okresie istotnym dla okoliczności sprawy, oraz nowy art. 2224, wprowadzony w miejsce ogólnego okresu trzydziestu lat) przewidują termin pięcioletni, uważam, że oba spełniają wymóg proporcjonalności. Samo wydłużenie o rok względem terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie wykracza poza to, co konieczne, aby pozwolić władzom krajowym na ściganie nieprawidłowości, które narażałyby na szwank finanse Unii (których celem jest odzyskanie nienależnie pobranych korzyści wraz z należnymi odsetkami), jak również nie sprzyja bezczynności wspomnianych władz przy zwalczaniu tego rodzaju nieprawidłowości (
61
).
88.
Co się zaś tyczy pewności prawnej, nie sądzę, aby po odrzuceniu trzydziestoletniego terminu przedawnienia można było przyjąć argument, jakoby zastosowanie nowego pięcioletniego terminu przedawnienia z art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego stało w sprzeczności z tą zasadą prawną (teza przedstawiona przez spółkę Glencore). Środki zastosowane przeciwko nieprawidłowościom wykrytym w związku z refundacjami wywozowymi na jęczmień i pszenicę zwyczajną są datowane, odpowiednio, na lata 2004 i 2005 (
62
) i w każdym razie przerwały bieg trzydziestoletniego terminu przedawnienia obowiązującego w tamtym czasie. Po zastosowaniu środków nie były już one objęte zakresem stosowania art. 3 ust. 1, lecz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.
89.
Wobec powyższego to właśnie od tego momentu należałoby zacząć liczyć termin przedawnienia roszczeń o odsetki (co do czynności egzekucyjnych środków mających na celu odzyskanie należności głównej), uwzględniając przy tym wszelkie okoliczności przerywające jego bieg, takie jak zaskarżenie na drodze administracyjnej i zapłata należności głównej. W tym względzie z dokumentacji (
63
) wynika, że środki zostały zaskarżone przed francuskim sądem administracyjnym, co ze swej strony przerwałoby tym samym bieg okresu przedawnienia egzekucji środków aż do roku 2010, kiedy dokonano zapłaty. W roku tym miała już zastosowanie nowa norma dotycząca ogólnego okresu przedawnienia określona w art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego.
90.
W związku z tym uważam, że w okolicznościach wskazanych w postępowaniu głównym prawo Unii nie stanowiłoby przeszkody w zastosowaniu terminów wskazanych w art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego w odniesieniu do przedawnienia, które jeszcze nie nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy nr 2008‑561.
VI – Wnioski
91.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na pytania postawione przez tribunal administratif de Melun (sąd administracyjny w Melun, Francja) w następujący sposób:
1)
Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ma zastosowanie do zapłaty odsetek należnych w oparciu o środki zastosowane zgodnie z art. 11 ust. 3 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3665/87 z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych i art. 5a rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3002/92 z dnia 16 października 1992 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady kontroli wykorzystania lub przeznaczenia produktów z interwencji.
2)
W takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie roszczenie do żądania zapłaty odsetek od każdej z należności głównych:
—
nie wynika z nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95; oraz
—
wygasa z powodu przedawnienia po upływie ośmioletniego terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, a bieg tego terminu rozpoczyna się w dniu, w którym doszło do popełnienia nieprawidłowości powodującej obowiązek zapłaty należności głównej.
3)
Prawo Unii nie sprzeciwia się stosowaniu okresów wskazanych w art. 2224 francuskiego kodeksu cywilnego w stosunku do przedawnienia, które jeszcze nie nastąpiło w dniu wejścia w życie ustawy nr 2008‑561.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	„Die Klagverjährung gehört unter die wichtigsten und wohlthätigsten Rechtsinstitute”, w: System des heutigen römischen Rechts, t. 5, Berlin, 1841, s. 272.
(
3
)	Rozporządzenie Rady z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 1, s. 340).
(
4
)	Dz.U. 1987, L 351, s. 1.
(
5
)	O praktycznie tej samej nazwie (Dz.U. 1999, L 102, s. 11 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 129).
(
6
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 18 marca 1997 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 3665/87 oraz rozporządzenie (EWG) nr 3719/88 ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych (Dz.U. 1997, L 77, s. 12).
(
7
)	Dz.U. 1992, L 301, s. 17 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 2, t. 4, s. 297.
(
8
)	Dz.U. 2009, L 305, s. 5.
(
9
)	Dz.U. 1996, L 104, s. 13 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 2, t. 7, s. 173.
(
10
)	Loi portant réforme de la prescription en matière civile (JORF nr 141 z dnia 18 czerwca 2008 r., s. 9856) (ustawa o reformie zasad dotyczących przedawnienia w prawie cywilnym, zwana dalej „ustawą nr 2008‑561”).
(
11
)	Krajowe międzybranżowe biuro ds. zbóż, aktualnie wchodzące w skład FranceAgriMer, było instytucją publiczną odpowiedzialną za promowanie współpracy między sektorem rolnym i leśnym, zapewnienie wiedzy i organizacji rynków, jak również za zarządzanie krajową i unijną pomocą publiczną.
(
12
)	Powyższa kwota składała się z 60026,91 EUR z tytułu zwrotu refundacji wywozowych, 30013,46 EUR z tytułu kary w wysokości 50% refundacji oraz 3893,48 EUR z tytułu kary w wysokości 15% refundacji.
(
13
)	Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (krajowy podmiot zajmujący się produktami rolnymi i morskimi), następca prawny Office national interprofessionnel des céréales (zob. przypis 11 niniejszej opinii).
(
14
)	Z czego 263503,05 EUR to należność z tytułu odsetek od pomocy związanej z pszenicą zwyczajną, a 26066 EUR – od pomocy związanej z jęczmieniem.
(
15
)	Ponadto pojęcie to okazuje się niejednoznaczne w każdej ze sprawdzonych wersji językowych („diligencias” w wersji hiszpańskiej, „poursuites” we francuskiej, „proceedings” w angielskiej, „Verfolgung” w niemieckiej, „azioni giudiziarie” we włoskiej, „vervolging” w niderlandzkiej, „procedimento” w portugalskiej i „vidta åtgärder” w szwedzkiej) i być może należałoby zastąpić je innym, bardziej zgodnym z kontekstem administracyjnym, którego dotyczy rozporządzenie.
(
16
)	Postępowania (czy też czynności) nie są objęte okresami przedawnienia, lecz terminami załatwienia sprawy.
(
17
)	Wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen (C‑52/14, zwany dalej „wyrokiem Pfeifer & Langen II”, EU:C:2015:381), pkt 46.
(
18
)	Wyrok z dnia 3 września 2015 r., Sodiaal International (C‑383/14, EU:C:2015:541), pkt 26, rozciągnął stosowanie ośmioletniego okresu przedawnienia z art. 3 ust. 1 akapit czwarty na środki administracyjne w rozumieniu art. 4 tegoż rozporządzenia.
(
19
)	W dniu 8 kwietnia 2010 r. FranceAgriMer przekazał notatkę do operatorów działających w branży zawierającą informację o zmianie swojej polityki w odniesieniu do odsetek.
(
20
)	Wyrok z dnia 29 marca 2012 r., Pfeifer & Langen, C‑564/10 (zwany dalej „wyrokiem Pfeifer & Langen I”, EU:C:2012:190).
(
21
)	Odsyłają do pkt 42–47 i 50 wyroku Pfeifer & Langen I.
(
22
)	Artykuł 11 ust. 3 rozporządzenia nr 3665/87 i art. 5a rozporządzenia nr 3002/92.
(
23
)	Zgodnie z tym wyrokiem okresu przedawnienia z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 do dochodzenia należności głównej dotyczącej zwrotu nienależnie otrzymanej korzyści z budżetu Unii nie stosuje się do odsetek od tej należności, w przypadku gdy nie są należne na podstawie prawa Unii, lecz w oparciu o zobowiązanie powstałe wyłącznie na podstawie prawa krajowego.
(
24
)	Punkt 42.
(
25
)	W pkt 50.
(
26
)	Pytania drugie i trzecie.
(
27
)	Pytania czwarte i piąte.
(
28
)	Odwołuje się przy tym do wyroków: z dnia 11 stycznia 2007 r., Vonk Dairy Products (C‑279/05, EU:C:2007:18), pkt 41; Pfeifer & Langen II, pkt 52.
(
29
)	Przywołuje w tym kontekście wyrok Pfeifer & Langen II, pkt 67, a także wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660), pkt 27.
(
30
)	Powołuje się na wyrok Pfeifer & Langen II, pkt 40, a także wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r., Handlbauer (C‑278/02, EU:C:2004:388), pkt 40.
(
31
)	Wyrok z dnia 3 września 2015 r. (C‑383/14, EU:C:2015:541).
(
32
)	Czyli w dniu 6 kwietnia 2010 r. w odniesieniu do pomocy otrzymanej w celu wywozu jęczmienia do produkcji piwa i w dniu 27 września 2010 r. w odniesieniu do pomocy otrzymanej w celu wywozu pszenicy zwyczajnej.
(
33
)	Zobacz B.R. Killmann, S. Glaser, Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 über den schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften – Kommentar, Wien – Graz, NWN Neuer Wissenschaftlicher Verlag/Berliner Wissenschafts-Verlag, 2011, s. 95.
(
34
)	Zgadzam się w tej kwestii z oceną rzecznik generalnej E. Sharpston zawartą w opinii w sprawie Pfeifer & Langen (I) (C‑564/10, EU:C:2012:38), pkt 64.
(
35
)	Punkt 48.
(
36
)	Należność z tytułu odsetek zawiera zarówno cechy akcesoryjności, jak i inne autonomiczne. Jest roszczeniem akcesoryjnym w takim zakresie, w jakim zakłada istnienie należności głównej, od której są naliczane odsetki. Niemniej jednak, kiedy już zaistnieje, może nabyć własnej dynamiki, która pozwala jej być przedmiotem określonych roszczeń i czynności prawnych niezależnie od należności głównej (jak na przykład roszczenie przed sądem, cesja na rzecz osób trzecich, zastaw lub zajęcie). Zapłata należności głównej nie wpływa na naliczone odsetki, które są nadal należne, chyba że można jednoznacznie wnioskować z kontekstu, że ich zapłata została w sposób dorozumiany umorzona.
(
37
)	Wyrok z dnia 3 września 2015 r., Sodiaal International (C‑383/14, EU:C:2015:541), pkt 33, rozszerzył zakres stosowania maksymalnego ośmioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, poza jego początkowy zakres (który dotyczy kar) do środków wymienionych w art. 4 tego rozporządzenia.
(
38
)	Z wyjątkiem sytuacji, gdy postępowanie zostało zawieszone z powodu wszczęcia przeciwko operatorowi postępowania karnego dotyczącego tych samych okoliczności zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, do którego odwołuje się zasada nadzwyczajnego terminu przedawnienia.
(
39
)	Takie podejście nie stoi w sprzeczności, w pozostałym zakresie, z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, które w odniesieniu do przedawnienia stwierdza jedynie, przynajmniej jak dotąd, akcesoryjność należności odsetkowych względem należności głównej, kiedy ta się już przedawniła. Zobacz wyrok Pfeifer & Langen I, pkt 51.
(
40
)	Zobacz wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., Vonk Dairy Products (C‑279/05, EU:C:2007:18), pkt 41.
(
41
)	Wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660), pkt 24.
(
42
)	Ibidem, pkt 29 i sentencja wyroku.
(
43
)	Zobacz wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r., José Martí Peix/Komisja (C‑226/03 P, EU:C:2004:768), pkt 25, 26, a także wyrok Pfeifer & Langen II, pkt 67.
(
44
)	Wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660), pkt 26.
(
45
)	W sprawie Glencore, po zwolnieniu zabezpieczenia, odsetki byłyby naliczane od jego zwrotu i aż do dnia poprzedzającego wypłatę kwoty odpowiadającej zabezpieczeniu powiększonemu o te odsetki [art. 11 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 3665/87].
(
46
)	Wyroki: z dnia 24 czerwca 2004 r., Handlbauer (C‑278/02, EU:C:2004:388), pkt 40; z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in. (C‑367/09, EU:C:2010:648), pkt 68.
(
47
)	Wyrok Pfeifer & Langen II, pkt 24, 64, a także wyrok z dnia 3 września 2015 r., Sodiaal International (C‑383/14, EU:C:2015:541), pkt 30.
(
48
)	Wyroki: z dnia 24 czerwca 2004 r., Handlbauer (C‑278/02, EU:C:2004:388), pkt 40; z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in. (C‑367/09, EU:C:2009:648), pkt 69.
(
49
)	W tym kontekście zob. wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
50
)	Ibidem.
(
51
)	Spółka Glencore przytacza wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282), pkt 46, 53.
(
52
)	Ibidem, pkt 29, 33, jak również wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), pkt 56, 57.
(
53
)	Wyroki: z dnia 29 lipca 2009 r., Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in. (od C‑278/07 do C‑280/07, EU:C:2009:38), pkt 42; z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282), pkt 25; a także z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), pkt 54.
(
54
)	Wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282), pkt 37.
(
55
)	Wyrok z dnia 29 lipca 2009 r., Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in. (od C‑278/07 do C‑280/07, EU:C:2009:38), pkt 47.
(
56
)	Wyrok z dnia 8 września 2015 r., Tarrico i in. (C‑105/14, EU:C:2015:555), pkt 57.
(
57
)	Wyrok z dnia 17 października 1996 r., Lubella (C‑64/95, EU:C:1996:388), pkt 31.
(
58
)	Wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), pkt 55, 56 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
59
)	Ibidem, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
60
)	Wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867), pkt 65, 66 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
61
)	Wyrok z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), pkt 61, 62.
(
62
)	Aczkolwiek w przypadku pszenicy zwyczajnej środki z listopada 2005 r. zostały zgłoszone w styczniu 2006 r.
(
63
)	W uwagach pisemnych przedstawionych przez spółkę Glencore, przy czym żadna z pozostałych stron nie przedstawiła stanowiska przeciwnego.