ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
5 décembre 2002 (1)
«Manquement d'État- Gestion des déchets - Article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive 96/59/CE, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT)»
Dans l'affaire C-174/01,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. H. Støvlbaek et Mme J. Adda, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Grand-duché de Luxembourg, représenté par M. J. Falz, en qualité d'agent,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en omettant d'établir un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des polychlorobiphényles qu'ils contiennent conformément aux exigences de l'article 11 de la directive 96/59/CE du Conseil, du 16 septembre 1996, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT) (JO L 243, p. 31), le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. D. A. O. Edward, faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. A. La Pergola (rapporteur), P. Jann, S. von Bahr et A. Rosas, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 juin 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 23 avril 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en omettant d'établir un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des polychlorobiphényles qu'ils contiennent conformément aux exigences de l'article 11 de la directive 96/59/CE du Conseil, du 16 septembre 1996, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT) (JO L 243, p. 31, ci-après «la directive»), le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Le cadre juridique
La directive
2.
Aux termes de l'article 1er de la directive:
«La présente directive a pour objet le rapprochement des législations des États membres relatives à l'élimination contrôlée des PCB, à la décontamination ou à l'élimination des appareils contenant des PCB et/ou à l'élimination des PCB usagés en vue de leur élimination complète sur la base des dispositions de la présente directive.»
3.
L'article 3 de la directive dispose:
«Sans préjudice de leurs obligations internationales, les États membres prennent les mesures qui s'imposent pour assurer dès que possible l'élimination des PCB usagés et la décontamination ou l'élimination des PCB et des appareils contenant des PCB. Pour les appareils et les PCB qui y sont contenus et qui font l'objet d'un inventaire conformément à l'article 4 paragraphe 1, la décontamination et/ou l'élimination sont effectuées au plus tard à la fin de l'année 2010.»
4.
L'article 4, paragraphes 1 à 3, de la directive dispose:
«1.    Pour se conformer à l'article 3, les États membres veillent à ce que soient dressés des inventaires des appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 de PCB et envoient un résumé de ces inventaires à la Commission, au plus tard trois ans après l'adoption de la présente directive. Dans le cas des condensateurs électriques, le seuil de 5 dm3 englobe la somme des différents éléments d'une unité complète.
2.     Les appareils pour lesquels il est raisonnable de supposer que les liquides contiennent entre 0,05 % et 0,005 % de PCB en poids peuvent faire l'objet d'un inventaire sans les données requises au paragraphe 3 troisième et quatrième tirets et peuvent porter en étiquetage la mention ‘Contamination par PCB < 0,05 %’. Leur décontamination ou leur élimination est effectuée conformément à l'article 9 paragraphe 2.
3.    Les inventaires comprennent les éléments suivants:
-    les noms et adresses des détenteurs,
-    l'emplacement et la description de l'appareil,
-    la quantité de PCB contenus dans cet appareil,
-    les dates et types de traitement ou de substitution effectué ou envisagé,
-    la date de la déclaration.
Si un État membre a déjà dressé un inventaire similaire, un nouvel inventaire n'est pas exigé. Les inventaires sont régulièrement mis à jour.»
5.
L'article 11 de la directive dispose:
«1.    Les États membres établissent, dans un délai de trois ans après l'adoption de la présente directive:
-    un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des PCB qu'ils contiennent,
-    un projet concernant la collecte et l'élimination ultérieure des appareils ne faisant pas l'objet d'un inventaire conformément à l'article 4 paragraphe 1 et tels que visés à l'article 6 paragraphe 3.
2.     Les États membres communiquent sans tarder ces plans et projets à la Commission.»
6.
Le dixième considérant de la directive prévoit que, «afin de pouvoir adapter aux besoins les capacités d'élimination des PCB, il convient de connaître les quantités de PCB existantes et, dès lors, de procéder à l'étiquetage des appareils qui en contiennent et d'en faire l'inventaire» et que «cet inventaire doit être régulièrement mis à jour».
7.
Le seizième considérant de la directive précise que, «les installations d'élimination et de décontamination des PCB étant limitées en nombre et en capacité, il est nécessaire de planifier l'élimination et/ou la décontamination des PCB inventoriés».
Les dispositions nationales
8.
La directive a été transposée dans l'ordre juridique luxembourgeois par le règlement grand-ducal, du 24 février 1998, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT) et portant septième modification de l'annexe 1 de la loi modifiée du 11 mars 1981 portant réglementation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (Mémorial A 1998, p. 400, ci après le «règlement de transposition»).
9.
L'article 3 du règlement de transposition prévoit:
«1.    L'emploi des PCB usagés à l'exception des mélanges dont question à l'article 2, a), dernier tiret, est interdit. L'élimination de ces PCB doit être effectuée dès que possible et au plus tard 6 mois après l'entrée en vigueur du présent règlement.
2.    L'emploi des appareils contenant des PCB à l'exception des mélanges dont question à l'article 2, a), dernier tiret, est interdit. L'élimination de ces appareils doit être effectuée dès que possible et au plus tard six mois après l'entrée en vigueur du présent règlement.
3.    Les appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 et pour lesquels il est raisonnable de supposer que les liquides contiennent plus de 0,005 % de PCB en poids ainsi que les PCB qui y sont contenus font l'objet d'un inventaire au titre de l'article 4. Dans le cas des condensateurs électriques, le seuil de 5 dm3 englobe la somme des différents éléments d'une unité complète. Leur emploi reste autorisé au plus tard
-    jusqu'au 31 décembre 2005 pour un poids en PCB supérieur à 0,05 %;
-    jusqu'au 31 décembre 2010 pour un poids en PCB supposé inférieur ou égal à 0,05 %.
Leur élimination ou leur décontamination doit être effectuée au plus tard à ces dates limites respectives.»
La procédure précontentieuse
10.
Par courrier du 3 janvier 2000, les autorités luxembourgeoises ont transmis à la Commission un inventaire et divers textes réglementaires annexés à un document de synthèse intitulé «Communication à la Commission des modalités de mise en oeuvre au grand-duché de Luxembourg de la directive 96/59/CE». Les points 3 et 4 du document de synthèse concernent, respectivement, le «programme d'élimination des PCB au Luxembourg» et la «collecte et [l']élimination des appareils ne faisant pas l'objet de l'inventaire».
11.
Estimant, sur la base de la documentation fournie, que le grand-duché de Luxembourg ne s'était pas conformé aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3, 4 et 11 de la directive, la Commission a engagé la procédure en manquement. Après avoir mis cet État membre en demeure de présenter ses observations, la Commission a, par lettre du 25 juillet 2000, émis un avis motivé l'invitant à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois.
12.
Compte tenu des nouvelles informations communiquées par le gouvernement luxembourgeois postérieurement audit avis motivé, la Commission a décidé d'introduire le présent recours en le limitant au seul grief portant sur l'absence de plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des PCB qu'ils contiennent, prévu à l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive.
Sur le recours
Arguments des parties
13.
La Commission soutient que les programmes d'élimination des PCB adoptés par le grand-duché de Luxembourg antérieurement à l'adoption de la directive ne peuvent être pris en considération, car ils sont basés sur un inventaire, effectué en 1984, qui ne satisfait pas aux obligations résultant de l'article 4 de la directive dès lors que, ainsi qu'il ressortirait de la documentation fournie par les autorités luxembourgeoises elles-mêmes, cet inventaire a recensé uniquement les appareils fonctionnant aux PCB purs.
14.
Selon la Commission, le règlement de transposition ne constitue pas un plan au sens de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, lu en combinaison avec les dixième et seizième considérants de celle-ci, puisque, d'une part, il a été arrêté avant qu'un inventaire satisfaisant aux exigences de l'article 4 de la directive soit adopté et, d'autre part, il se limite à prévoir des dates limites d'utilisation des installations contenant des PCB sans définir les modalités d'élimination ou de décontamination de ces installations.
15.
Le gouvernement luxembourgeois conteste le manquement reproché. Il fait valoir, en premier lieu, que, aux termes de l'article 4, paragraphe 3, second alinéa, de la directive, les États membres sont dispensés de l'obligation de dresser un inventaire des appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 de PCB lorsqu'ils en ont déjà établi un. Or, le grand-duché de Luxembourg aurait établi des programmes d'élimination des PCB dès 1986, sur la base d'un premier inventaire établi en 1984. Ces mesures, mises en oeuvre avant l'adoption de la directive, auraient permis d'éliminer 99,9 % des PCB inventoriés.
16.
Selon ce gouvernement, dans la mesure où les inventaires établis préalablement à l'entrée en vigueur de la directive sont similaires à ceux exigés à l'article 4, paragraphe 3, de la directive, les programmes d'élimination concernant les appareils recensés dans ces inventaires respectent les obligations découlant de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, et ce même si ces programmes sont antérieurs à la date d'entrée en vigueur de la directive.
17.
Le gouvernement luxembourgeois fait valoir, en second lieu, que le règlement de transposition fixe les dates limites pour l'utilisation des installations contenant des PCB inventoriées conformément aux dispositions de la directive. À cet égard, ce gouvernement soutient que la date limite fixée par ledit règlement pour l'évacuation des appareils dont la concentration en PCB dépasse 0,05 % a même été avancée de cinq ans par rapport au délai prescrit par la directive. Il ajoute que, en tout état de cause, ces dates ont été reprises dans un chapitre plus détaillé, concernant l'évacuation des PCB, du plan national de gestion des déchets, qui a été adopté le 15 décembre 2000 et communiqué à la Commission le 15 janvier 2001.
Appréciation de la Cour
18.
À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 6 décembre 2001, Commission/Italie, C-148/00, Rec. p. I-9823, point 7, et du 6 juin 2002, Commission/France C-177/01, Rec. p. I-5137, point 13).
19.
À cet égard, il y a lieu de constater que le plan national de gestion des déchets, adopté le 15 décembre 2000, n'a été arrêté par le grand-duché de Luxembourg et communiqué à la Commission qu'après l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé et ne saurait, dès lors, être pris en compte afin d'apprécier l'existence du manquement.
20.
En ce qui concerne les mesures adoptées par le grand-duché de Luxembourg avant l'adoption de la directive, il y a lieu de rappeler que cette dernière a notamment pour objet, selon son article 1er, «le rapprochement des législations des États membres relatives à l'élimination contrôlée des PCB, à la décontamination ou à l'élimination des appareils contenant des PCB [...] en vue de leur élimination complète». Afin de réaliser cet objectif, les États membres doivent établir des inventaires des appareils contenant des PCB.
21.
À cet égard, l'article 4, paragraphe 1, de la directive établit que tous les appareils contenant un volume de plus de 5 dm3 de PCB doivent être inventoriés. Le paragraphe 2 du même article précise que les appareils pour lesquels il est raisonnable de supposer que les liquides contiennent entre 0,05 % et 0,005 % de PCB en poids peuvent faire l'objet d'un inventaire sans les données requises au paragraphe 3, premier alinéa, troisième et quatrième tirets, dudit article. L'article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive établit le contenu desdits inventaires. Enfin, l'article 4, paragraphe 3, second alinéa, de la directive prévoit que, si un État membre a déjà dressé un inventaire similaire à celui dont le contenu est établi au premier alinéa dudit article, un nouvel inventaire n'est pas exigé.
22.
Ainsi, l'éventualité qu'un nouvel inventaire ne soit pas exigé lorsqu'un État membre en a déjà dressé un suppose que ce dernier inventaire soit conforme à l'article 4 de la directive.
23.
Dans ce contexte, pour se conformer à l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, les États membres doivent établir un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés conformément aux dispositions de l'article 4 de la directive, ainsi que des PCB qu'ils contiennent.
24.
En outre, il résulte de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, lu en combinaison avec les dixième et seizième considérants de celle-ci, que l'établissement du plan requis par cet article oblige les États membres à comparer le nombre d'appareils inventoriés et les quantités de PCB qu'ils contiennent, qu'il convient d'éliminer ou de décontaminer, avec les capacités d'élimination et de décontamination disponibles à cette fin. Par ailleurs, l'établissement de ce plan doit mettre les États membres en mesure de déterminer les modalités de traitement des différentes catégories d'appareils et des PCB qu'ils contiennent.
25.
Dans ces conditions, il ne fait aucun doute que, afin de satisfaire pleinement aux obligations découlant de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, le plan ainsi établi doit présenter un caractère spécifique, conforme au système d'élimination des PCB mis en oeuvre par la directive dans son ensemble (voir, en ce sens, arrêts du 11 juin 1998, Commission/Grèce, C-232/95 et C-233/95, Rec. p. I-3343, points 34 à 36, et du 21 janvier 1999, Commission/Belgique, C-207/97, Rec. p. I-275, point 39).
26.
À cet égard, il y a lieu de constater, en premier lieu, que l'inventaire et les programmes établis par le grand-duché de Luxembourg avant l'entrée en vigueur de la directive sont incomplets. En effet, d'une part, ils n'avaient pour objet que l'élimination des PCB purs, ainsi que l'a reconnu le gouvernement luxembourgeois dans sa défense. D'autre part, il résulte de la procédure précontentieuse que, postérieurement à l'avis motivé, le grand-duché de Luxembourg a dû établir un nouvel inventaire afin de se conformer aux dispositions prévues à l'article 4 de la directive, ce qui implique que cet État membre aurait dû, en tout état de cause, adopter un nouveau plan de décontamination et/ou d'élimination sur la base de ce nouvel inventaire pour se conformer aux exigences de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive.
27.
En second lieu, pour ce qui concerne le règlement de transposition, il suffit de constater que, nonobstant la reprise textuelle des termes de la directive dans ce règlement et la fixation, à son article 3, de dates limites pour l'élimination des PCB, les dispositions dudit règlement ne sauraient être qualifiées de plan, au sens de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, dès lors qu'elles ne procèdent pas à l'évaluation des capacités d'élimination et de décontamination disponibles sur le territoire national et que les dates qu'elles fixent ne reposent pas sur une analyse comparative du nombre d'appareils à traiter et des capacités effectives de traitement.
28.
Dans ces conditions, force est de constater que le règlement de transposition ainsi que l'ensemble des mesures prises par le grand-duché de Luxembourg avant l'adoption de la directive, quelle que soit leur efficacité réelle, ne satisfont pas pleinement aux obligations découlant de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive.
29.
Il y a dès lors lieu de considérer que le recours introduit par la Commission est fondé.
30.
Par conséquent, il convient de constater que, en omettant d'établir un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des PCB qu'ils contiennent conformément aux exigences de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Sur les dépens
31.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du grand-duché de Luxembourg et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1)    En omettant d'établir un plan de décontamination et/ou d'élimination des appareils inventoriés et des polychlorobiphényles qu'ils contiennent conformément aux exigences de l'article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive 96/59/CE du Conseil, du 16 septembre 1996, concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT), le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)    Le grand-duché de Luxembourg est condamné aux dépens.
Edward                 La Pergola                 Jann
von Bahr                                             Rosas
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 décembre 2002.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
M. Wathelet
1:
Langue de procédure: le français.