61998CC0356_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Immigration Adjudicator (Yhdistynyt kuningaskunta) on esittänyt nyt käsiteltävänä olevat ennakkoratkaisukysymykset kanteen yhteydessä, jonka Arben Kaba on nostanut Secretary of State for the Home Departmentin (sisäasiainministeri, jäljempänä Secretary of State tai SSHD) päätöstä vastaan, jolla Kaban pysyvää oleskelulupaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa koskeva hakemus hylättiin.
I Asiaa koskevat yhteisön säännökset
2. Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (jäljempänä asetus) 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.
2. Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden."
Asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Seuraavilla henkilöillä on kansalaisuudesta riippumatta oltava oikeus tulla asumaan sellaisen työntekijän luokse, joka on jäsenvaltion kansalainen ja työssä toisen jäsenvaltion alueella:
a) hänen aviopuolisonsa - - ".
Jäsenvaltioiden työtekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston direktiivin 68/360/ETY (jäljempänä direktiivi) 3 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltioiden kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on maahanpääsyoikeus muiden jäsenvaltioiden alueelle "esittämällä vain voimassa oleva henkilötodistus tai passi". Direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetään, että maahantuloviisumi voidaan vaatia maassa siirtotyöläisenä olevan yhteisön kansalaisen sellaisilta perheenjäseniltä, jotka eivät ole jonkin jäsenvaltion kansalaisia, mutta jäsenvaltioiden on kuitenkin "kaikin tavoin helpotettava näille henkilöille välttämättömien viisumien saantia".
Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan siirtotyöläisillä ja heidän perheenjäsenillään on oleskeluoikeus muiden jäsenvaltioiden kuin kotimaansa alueella, jos he voivat esittää oleskeluluvan. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan oleskeluluvan "on oltava voimassa vähintään viisi vuotta antopäivästä ja ilman eri toimenpiteitä uudistettavissa".
Direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa: "Perheenjäsenelle, joka ei ole jäsenvaltion kansalainen, on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle työntekijälle annettu asiakirja."
II Asiaa koskevat kansalliset oikeussäännöt
A Sovellettava lainsäädäntö
3. Säädöksiä, jotka koskevat maahantuloa Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja oleskelua siellä, ovat muun muassa vuoden 1971 Immigration Act (maahanmuuttolaki, jäljempänä Immigration Act), vuoden 1994 Immigration (European Economic Area) Order (maahanmuutosta Euroopan talousalueelta annettu määräys, jäljempänä EEA Order), joka ei koske Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia eikä heidän perheenjäseniään, ja jolla Yhdistynyt kuningaskunta on muun muassa pannut direktiivin täytäntöön, sekä vuoden 1994 Immigration Rules (jäljempänä Immigration Rules), joiden perusteella Secretary of State - Immigration Actin 3 §:n 2 momentin mukaisen toimivaltansa nojalla - antoi ohjeita hallintoviranomaisille maahantuloa Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle ja oleskelua siellä koskevan maahanmuuttolainsäädännön soveltamisesta.
B Oleskelulupa (leave to remain)
4. Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla on Immigration Actin nojalla oikeus asua Yhdistyneessä kuningaskunnassa, tulla maahan ja poistua sieltä ilman lupia ja esteitä: heillä on toisin sanoen "right of abode". Toisin kuin yhteisön kansalaiset (ks. jäljempänä 11 kohta), saavat kolmansien maiden kansalaiset, joilla tätä oikeutta ei ole, asua ja työskennellä Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja asettua sinne vasta saatuaan etukäteen luvan siihen. Ne jotka eivät ole Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia, voivat saada maahantuloluvan tai, jos he jo ovat Yhdistyneen kuningaskunnan alueella, määräaikaisen tai pysyvän oleskeluluvan.
5. Tällaiselle luvalle voidaan asettaa ehtoja vain jos lupa (riippumatta siitä, onko kyseessä maahantulo- tai oleskelulupa) myönnetään määräajaksi (tällaisia edellytyksiä ovat esimerkiksi sitä ammatillista toimintaa koskevat rajoitukset, jota luvanhaltija saa harjoittaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, tai vaatimus, että hän elättää itsensä tai huolehtii asumisestaan turvautumatta valtion tukeen). Lupa voidaan peruuttaa, jos asianomainen ei noudata hänelle asetettuja ehtoja tai jos luvan antamista koskevat vaatimukset eivät enää täyty.
1) Erityisesti pysyvä oleskelulupa (indefinite leave to remain)
6. Tähän oikeudenkäyntiin osallistuva Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ilmoittaa, että pysyvän oleskeluluvan haltijaan ei kohdisteta mitään ehtoja, rajoituksia eikä velvollisuuksia ja että lupaa ei voida peruuttaa. Jos asianomainen ei ole Yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen, hänet voidaan kuitenkin poikkeustapauksissa karkottaa maasta. Yleensä pysyvä oleskelulupa myönnetään - jos muut edellytykset täyttyvät - neljän vuoden yhtäjaksoisen oleskelun jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan alueella. Tapauksista, joissa maahanmuuttaja voi saada pysyvän oleskeluluvan, erityisen kiinnostava nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta on tapaus, jossa työluvan haltijana Yhdistyneeseen kuningaskuntaan saapuneelta henkilöltä edellytettiin muun muassa, että hän toimii neljän vuoden ajan Yhdistyneessä kuningaskunnassa samassa tehtävässä, jota varten maahanpääsy myönnettiin. Tietyissä tapauksissa luvan voi kuitenkin saada nopeammin: vain kahdessatoista kuukaudessa tavanomaisen neljän vuoden sijasta. Tämä koskee erityisesti ja siltä osin kuin se tämän asian kannalta on merkityksellistä tapauksia, joissa hakija on Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen (present and settled) henkilön puoliso.
7. Immigration Actin 33 §:n 2 A momentin mukaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettuneella" henkilöllä tarkoitetaan "maassa vakinaisesti asuvaa henkilöä, johon ei sovelleta maahanmuuttolainsäädännön mukaisia oleskeluaikarajoituksia". Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettuneita" henkilöitä ovat maassa "pysyvästi asuvien" Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten lisäksi henkilöt, joilla on pysyvä oleskelulupa. Asiaa koskevan kansallisen oikeuskäytännön mukaan, johon kansallinen tuomioistuin viittaa, yhteisön siirtotyöläinen, joka asettuu asumaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ei ole pelkästään sen perusteella Immigration Actin 33 §:n 2 A momentissa tarkoitetulla tavalla "asettunut".
2) Erityisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolison pysyvä oleskelulupa (Immigration Rulesin 287 §)
8. Immigration Rulesin 287 §:n - jonka otsikko on "Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolison pysyvän oleskeluluvan [myöntämisen] edellytykset" - versiossa, joka oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, säädetään seuraavaa:
"Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolison on täytettävä seuraavat edellytykset saadakseen oikeuden jäädä pysyvästi Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle:
i) hakija on saanut luvan tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan - - ja ollut 12 kuukautta maassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolisona; ja
ii) hakija on edelleen sen henkilön puoliso, jonka kanssa asumista varten maahantulolupa on myönnetty, - - ja avioliitto on edelleen voimassa; ja
iii) kumpikin osapuoli aikoo elää vakituisesti toisen kanssa tämän puolisona."
9. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus huomautti, että 287 §:ssä käytetyn ilmaisun "saanut luvan tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan" on ymmärrettävä Immigration Rulesin taustaa vasten tarkoittavan, että hakija on "saanut luvan tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sen jälkeen, kun hänelle on myönnetty maahantulolupa", josta säädetään Immigration Rulesin 281 §:ssä, jonka otsikko on "maahantuloluvan edellytykset Yhdistyneessä kuningaskunnassa, kun tarkoitus on asettua maahan Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolisona - - ". Maahantulolupa Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sinne asettumista varten myönnetään, jos selvitys, jonka viranomaiset tekevät tutkiakseen täyttääkö hakija Immigration Rulesin 281 §:ssä säädetyt edellytykset, johtavat myönteiseen tulokseen. Nämä edellytykset poikkeavat osittain - direktiivin 3 artiklan mukaisesti EEA Orderilla asetetuista - edellytyksistä, jotka koskevat siirtotyöläisinä olevien Euroopan talousalueen (jäljempänä ETA) jäsenvaltioiden kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä, vaikka nämä olisivat kolmansien maiden kansalaisia, maahantuloa Yhdistyneeseen kuningaskuntaan:
"i) [Yhdistyneeseen kuningaskuntaan asettumista varten haetun maahantuloluvan] hakija on Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puoliso - - ;
ii) avioliittoa ei ole solmittu pääasiallisesti maahantuloluvan saamiseksi Yhdistyneeseen kuningaskuntaan;
iii) aviopuolisot tuntevat toisensa;
iv) kumpikin osapuoli aikoo elää vakituisesti toisen kanssa tämän puolisona - - ;
v) osapuolten ja kaikkien heidän huollettaviensa käytössä on asianmukainen asunto, jota varten heidän ei tarvitse turvautua valtion tukeen ja jonka he omistavat tai joka on kokonaan heidän hallinnassaan;
vi) osapuolet pystyvät asianmukaisesti huolehtimaan omasta ja kaikkien huollettaviensa toimeentulosta tarvitsematta turvautua valtion tukeen - - ".
10. Koska Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön puolison pysyvään oleskelulupaan ei kohdistu minkäänlaisia velvollisuuksia eikä rajoituksia, se ei raukea jos avioliitto myöhemmin purkautuu tai jos Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskeleva ja sinne asettunut" henkilö jossakin vaiheessa lopettaa ammattinsa harjoittamisen siellä. Tältä osin voidaan katsoa, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön asema voidaan rinnastaa maassa asuvan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen asemaan, jos ei oteta huomioon maasta karkotusta, josta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kysymys. Pysyvän oleskeluluvan myöntäminen voi myös edeltää Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuuden myöntämistä.
C Oleskeluoikeus (right of residence)
11. Samoin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla on myös ETA-valtioiden kansalaisilla (jäljempänä ETA:n kansalaiset) maahanpääsy- ja oleskeluoikeus Yhdistyneessä kuningaskunnassa ilman eritystä lupaa. ETA:n kansalainen saa kuitenkin jäädä Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle ilman Immigration Actissa tarkoitettua oleskelulupaa vain niin pitkäksi ajaksi kuin hän on "oleskeluun oikeutettu henkilö". Mainitakseni esimerkin, jolla on merkitystä nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta, oleskeluoikeus on näin ollen myös sellaisilla ETA:n kansalaisilla, jotka harjoittavat ammattiaan (palkkatyössä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana) Yhdistyneessä kuningaskunnassa. ETA:n kansalaisten perheenjäsenillä on oikeus oleskella Yhdistyneessä kuningaskunnassa ilman minkäänlaisia lupia, niin kauan kuin he ovat "oleskeluun oikeutetun henkilön perheenjäseniä". ETA:n kansalaisen puoliso, joka on kolmannen maan kansalainen, menettää niin ollen oleskeluoikeutensa, jos puoliso lakkaa olemasta "oleskeluun oikeutettu henkilö", mikä - edellä mainittuun esimerkkiin viitaten - seuraisi siitä, että tämä ei enää työskentele Yhdistyneessä kuningaskunnassa, tai jos avioliitto purkautuu. Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ETA:n kansalaisen, joka ei enää ole "oleskeluun oikeutettu henkilö", tai hänen perheensä jäsenen on haettava maahantulo- tai oleskelulupaa, ja hänet voidaan karkottaa Yhdistyneestä kuningaskunnasta.
12. "Oleskeluun oikeutetulle henkilölle" ja hänen perheenjäsenilleen annetaan oleskelulupa (tai oleskeluun oikeuttava asiakirja) sen jälkeen, kun he ovat esittäneet direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut asiakirjat (ks. edellä alaviite 3). Erityisesti "oleskeluun oikeutetun" ETA:n kansalaisen puoliso, joka on kolmannen maan kansalainen, on velvollinen näyttämään toteen, että hän on kyseisen henkilön perheenjäsen.
D ETA:n jäsenvaltion kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen myönnettävä pysyvä oleskelulupa (permission to remain indefinitely, Immigration Rulesin 255 §)
13. Koska yhteisön kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä eivät tarvitse oleskelulupaa, pysyvän oleskeluluvan myöntämisestä ei ole säädetty heidän osaltaan. Yhdistyneen kuningaskunnan maahanmuuttolainsäädännön mukaan myös ETA:n kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat kuitenkin oleskeltuaan tietyn ajan Yhdistyneessä kuningaskunnassa saada Immigration Actin 33 §:n 2 a momentissa tarkoitetun maahan "asettuneen" henkilön aseman. Heille voidaan myöntää lupa, joka vaikutuksiltaan vastaa pysyvää oleskelulupaa. Yhdistyneen kuningaskunnan maahanmuuttolainsäädäntöön sisältyy näet säännös, jolla nimenomaan vahvistetaan edellytykset, joilla EEA Orderin henkilölliseen soveltamisalaan kuuluva henkilö voi saada Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettuneen" henkilön aseman ja sen perusteella oleskeluoikeuden, joka vaikutuksiltaan ylittää EEA Orderissa (ja direktiivissä) säädetyn oleskeluoikeuden.
Immigration Rulesin 255 §:ssä - joka sisältyy osastoon, jonka otsikko on "Asettuminen" (Settlement) - sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, säädetään, että "Euroopan talousalueen kansalainen (muu kuin opiskelija) ja hänen perheensä jäsen, joka on saanut viisi vuotta voimassa olevan oleskeluluvan tai oleskeluasiakirjan ja joka on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuoden 1994 EEA Orderin säännösten mukaisesti neljä vuotta ja oleskelee maassa edelleen, voi hakemuksesta saada oleskelulupaansa tai (tapauksen mukaan) oleskeluasiakirjaansa merkinnän, joka osoittaa, että hänellä on pysyvä oleskelulupa Yhdistyneessä kuningaskunnassa".
14. Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen mainitseman kansallisen oikeuskäytännön mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan oikeusjärjestyksessä käsitteisiin "permission to remain indefinitely" (Immigration Rulesin 255 §) ja "indefinite leave to remain" (Immigration Rulesin 287 §) liittyvät vaikutukset ovat samat. Kummassakaan tapauksessa näin tunnustettuun oleskeluoikeuteen ei kohdistu mitään ehtoja, velvollisuuksia eikä rajoituksia. Lähtökohtaisesti asianomainen saa aina Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettuneen" henkilön aseman ja siten myös oleskeluoikeuden, joka on lähes samanlainen (mutta ei aivan sama) kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten "right of abode" (viimeksi mainittuja ei voida karkottaa maasta; ks. edellä 6 kohta ja erityisesti alaviite 13). Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin käyttää ilmaisua "indefinite leave to remain" viittauksissaan sekä Immigration Rulesin 255 §:n että sen 287 §:n säännöksiin.
III Tosiseikat ja pääasian käsittely
15. Kaba, joka on Kosovon albanialainen, saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan 5.8.1991 ja haki maahantulolupaa (leave to enter) kuukaudeksi. Lupaa ei myönnetty. Hän sai kuitenkin tilapäisen luvan tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sillä edellytyksellä, että hän poistuu maasta seuraavana päivänä. Kaba jäi kuitenkin maahan ja esitti turvapaikkahakemuksen 25.2.1992. Hän avioitui 4.5.1994 Ranskan kansalaisen Virginie Michonneaun kanssa, johon hän oli tutustunut kesällä 1993 tämän työskennellessä Yhdistyneessä kuningaskunnassa au pairina. Michonneau, joka oli väliaikaisesti poistunut Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja takaisin palattuaan saanut sieltä työpaikan, sai 7.11.1994 oleskeluluvan, joka oli voimassa 2.11.1999 saakka. Kaballekin myönnettiin 28.11.1994 hakemuksesta oleskelulupa Yhdistyneessä kuningaskunnassa 2.11.1999 saakka. Yhdistyneen kuningaskunnan maahanmuuttoviranomainen (tässä tapauksessa Home Office Immigration and Nationality Directorate, jäljempänä IND) perusteli oleskeluluvan myöntämistä Kaballe seuraavasti:
"Tällä hetkellä oikeutenne oleskella Yhdistyneen kuningaskunnan alueella perustuu yksinomaan siihen, että olette Euroopan yhteisön täällä asuvan kansalaisen puoliso. Toimipaikallemme on ilmoitettava, jos puolisonne päättää poistua Yhdistyneestä kuningaskunnasta tai lakkaa käyttämästä EY:n perustamissopimuksen mukaisia oikeuksiaan täällä. Jos päätätte jäädä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ilman puolisoanne, teidän on itse täytettävä Yhdistyneen kuningaskunnan voimassa olevassa maahanmuuttolainsäädännössä oleskelun jatkamiselle asetetut edellytykset." Oleskeluluvan saatuaan Kaba peruutti turvapaikkahakemuksensa.
16. Kaba haki 23.1.1996 pysyvää oleskelulupaa (indefinite leave to remain). Sillä perusteella, että tällainen lupa on asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu "sosiaalinen etu", että mainitulla säännöksellä kielletään vastaanottajajäsenvaltion kansalaisten ja yhteisön kansalaisten välinen kaikenlainen syrjintä ja että Immigration Rulesin 287 §:ssä säädetään vain kahdentoista kuukauden määräaika, jonka jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen tai Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön puoliso voi saada pysyvän oleskeluluvan, Kaba pyysi, että häntä kohdeltaisiin yhteisön kansalaisen puolisona samalla tavalla kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten puolisoja. Kaba huomautti, että Michonneaulla oli vuoden 1994 marraskuusta voimassa ollut oleskelulupa, ja arvioi siten täyttävänsä Immigration Rulesin 287 §:n mukaiset oleskelun edellytykset, koska hänen puolisonsa oli ollut, kuten hän väitti, "Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskeleva ja sinne asettunutta vastaava henkilö" pitempään kuin 12 kuukautta. Kaba katsoo, että "asettumista" koskeva edellytys - eli neljän vuoden oleskelu Yhdistyneen kuningaskunnan alueella - on kyseisen sosiaalisen edun saamisen estävää syrjintää, ja sellaisena sitä ei voida soveltaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevaan yhteisön kansalaiseen, joka siellä käyttää perustamissopimuksen 48 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 39 artikla) taattuja oikeuksiaan, eikä niin ollen myöskään hänen puolisoonsa.
17. IND hylkäsi hakemuksen 9.9. ja 3.10.1996 päivätyillä kirjeillä sen perusteella, että hakijan puoliso ei täyttänyt Immigration Rulesin 255 §:ssä säädettyä oleskeluaikaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa koskevaa vähimmäisvaatimusta (neljä vuotta). IND perusteli Kaban hakemusta koskevan hylkäävän päätöksensä seuraavasti:
"Olette hakenut - - pysyvää oleskelulupaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa viiden vuoden oleskeluluvan haltijana, joka on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuoden 1994 EEA Orderin säännösten mukaisesti neljä vuotta ja oleskelee edelleen maassa. Ottaen kuitenkin huomioon, että vaimonne, joka on ETA:n kansalainen, on oleskeluun oikeutetun henkilön (eli työntekijän) ominaisuudessa oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhteensä vain vuoden ja kymmenen kuukautta, Secretary of State ei pidä toteennäytettynä, että täytätte Immigration Rulesin 255 §:ssä asetettuja edellytyksiä, ja hylkää sen vuoksi hakemuksenne."
18. Tämän jälkeen Kaba nosti kanteen päätöstä vastaan Immigration Adjudicatorille, joka on nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ennakkoratkaisua pyytävä oikeusviranomainen. Tälle viranomaiselle hän toisti pääkohdiltaan samat perustelut, jotka hän oli esittänyt INDille aikaisemmin osoittamansa pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen tueksi. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että puolisot ovat asuneet yhdessä avioliiton solmimisesta saakka ja että Michonneau työskentelee edelleen Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Sen jälkeen, kun ennakkoratkaisupyyntö saapui yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon, Kaba ja Michonneau ovat kuitenkin eronneet.
IV Ennakkoratkaisukysymykset
19. Kaban ja Secretary of Staten välisen oikeusriidan ratkaisemiseksi Immigration Adjudicator esitti yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko oikeus hakea pysyvää oleskelulupaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja oikeus siihen, että tämä hakemus käsitellään, asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu?
2) Onko yhteisön kansalaisten puolisoille asetettu edellytys, jonka mukaan heidän on oleskeltava Yhdistyneessä kuningaskunnassa neljä vuotta ennen kuin lupaa jäädä pysyvästi Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle koskeva hakemus voidaan tehdä ja ennen kuin se käsitellään (ks. Immigration Rulesin, House of Commons Paper 395:n 255 §), kun sitä verrataan 12 kuukauden oleskeluaikaan, jota edellytetään Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten puolisoilta ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevien ja sinne asettuneiden puolisoilta (ks. Immigration Rulesin, House of Commons Paper 395:n, 287 §), asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa kiellettyä lainvastaista syrjintää?"
20. Edellä mainittujen oikeussääntöjen tulkintaa koskevan ennakkoratkaisun tarve perustuu kansallisen tuomioistuimen mukaan yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Reed ja Singh antamien tuomioiden aiheuttamaan epävarmuuteen. Asiassa Reed yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että siirtotyöläisen avopuolison oikeus oleskella tämän kanssa vastaanottavassa jäsenvaltiossa on kyseiselle työntekijälle annettu "sosiaalinen etu". Koska vastaanottava jäsenvaltio antaa tällaisen edun kotimaisille työntekijöille, se ei näin ollen voi evätä sitä työntekijöiltä, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, syyllistymättä kansalaisuuteen perustuvaan syrjintään, joka kielletään perustamissopimuksen 7 artiklassa (josta on sopimuksella Euroopan unionista tullut 6 artikla ja josta on muutettuna tullut EY 12 artikla) ja 48 artiklassa, ja siten myös asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa. Asiassa Singh yhteisöjen tuomioistuin toteaa kuitenkin myös, että "[p]erustamissopimuksen 48 ja 52 artiklat [jälkimmäisestä on muutettuna tullut EY 43 artikla] eivät kuitenkaan muodosta estettä sille, että jäsenvaltiot soveltavat omien kansalaistensa ulkomaisiin puolisoihin edullisempia maahantulo- ja oleskelusääntöjä kuin mitä yhteisön oikeudessa edellytetään".
V Pääasia
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
1) Johdanto
21. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellä pyritään ennen kaikkea selvittämään, onko pysyvää oleskeluoikeutta Yhdistyneessä kuningaskunnassa pidettävä asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna "sosiaalisena etuna". Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on käyttänyt kysymyksessään edellä esitettyä sanamuotoa, koska se katsoo, ettei yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi muulla tavalla voida saattaa kysymystä siitä, voiko Kaba nyt käsiteltävänä olevassa asiassa vallitsevissa olosuhteissa vedota yhteisön oikeuden mukaiseen oikeuteensa oleskella maassa ilman aikarajoituksia. Ainoa mahdollinen oikeudellinen perusta, jonka yhteisön oikeusjärjestys tarjoaa hänen vaatimukselleen, näyttää olevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdan syrjintäkielto, ja siksi ainoa keino INDin hylkäävää päätöstä vastaan olisi että vaadittua oikeutta pidetään edellä mainitun säännöksen mukaisena "sosiaalisena etuna". Tämä on ennakkoratkaisupyynnön asiallinen perusta. Ennen asian tarkastelua on mielestäni syytä luoda lyhyt katsaus yhteisön oikeuden voimassa oleviin oleskeluoikeutta koskeviin oikeussääntöihin.
2) Yhteisön kansalaisten oleskeluoikeudet maahanmuuttajina yhteisön oikeusjärjestyksen mukaan
22. Kuten jo olen todennut (ks. edellä 11 kohta) EEA Orderissa, jolla muun muassa direktiivi on pantu täytäntöön, oleskeluoikeus Yhdistyneessä kuningaskunnassa taataan vain "oleskeluun oikeutetuille henkilöille" edellyttäen, että he säilyttävät tämän asemansa, sekä heidän perheensä tietyille jäsenille (aviopuoliso, alle 21-vuotiaat tai huollettavat jälkeläiset sekä työntekijän ja hänen aviopuolisonsa sukulaiset ylenevässä polvessa, jos he ovat työntekijän huollettavia). Perustamissopimuksen ja direktiivin mukaan toiseen jäsenvaltioon, mahdollisesti perheenjäsentensä kanssa, muuttaville henkilöille annetaan vain 48 artiklassa tarkoitetun taloudellisen toiminnan harjoittamiseen "sidottu" oleskeluoikeus: Direktiivissä jäsenvaltiot velvoitetaan turvaamaan työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä oikeus oleskella maassa (ks. perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan c alakohta). Direktiivin 7 artiklan mukaan oleskeluluvan (joka on siihen liittyvän oikeuden kannalta kuitenkin vain toteava ja todistava) saa peruuttaa jos kyseessä on työttömyys, joka ei ole työntekijästä itsestään riippumaton, eikä tilapäisestä työkyvyttömyydestä johtuva. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että 48 artiklassa taattu oikeus liikkua ja oleskella vapaasti muiden jäsenvaltioiden alueella tarkoituksena hakea työtä ei estä jäsenvaltioita asettamasta kohtuullista määräaikaa - esimerkiksi kuusi kuukautta - tällaisen oleskelun kestolle, tai jopa evätä se kokonaan, jos maahanmuuttajalla ei ole minkäänlaista mahdollisuutta saada työtä.
23. Samanlaisia säännöksiä on annettu myös EY:n perustamissopimuksen 52 ja 59 artiklan (jälkimmäisestä on muutettuna tullut EY 49 artikla) mukaisten oikeuksien osalta. Tässä on riittävää viitata direktiivin 73/148/ETY säännöksiin. Jotta sijoittautumisvapaus voidaan täysin saavuttaa (ks. mainitun direktiivin toinen perustelukappale), edellytetään direktiivin 73/148/ETY 4 artiklan 1 kohdassa tosin, että pysyvä oleskeluoikeus myönnetään niille yhteisön kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen, jotka sijoittautuvat muuhun jäsenvaltioon kuin kotimaahansa toimiakseen siellä itsenäisen ammatin harjoittajina (kun tätä toimintaa koskevat rajoitukset on perustamissopimuksen mukaisesti poistettu). Tässä säännöksessä (kuten perustamissopimuksen 52 artiklassa) edellytetään kuitenkin, että oleskeluoikeuden haltija harjoittaa taloudellista toimintaa. Palvelujen tarjoamisen vapauden osalta yhteisön oikeusjärjestyksessä säännellään sekä palvelujen tarjoajien että niitä vastaanottavien henkilöiden oleskeluoikeutta; siksi tässäkin viitataan selkeästi sen toiminnan "taloudelliseen" arvoon, johon toiseen jäsenvaltioon sijoittautuminen liittyy; direktiivin 73/148/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaan "palveluja tarjoavien ja niitä vastaanottavien henkilöiden oleskeluoikeuden on oltava yhtä pitkä kuin aika, jona palveluja tarjotaan".
24. Lisäksi on annettu direktiivit, joihin perustuu sellaisten henkilöiden vapaa liikkuvuus, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa (jäljempänä niihin viitataan yhteisesti nimityksellä oleskeludirektiivit). Näissä direktiiveissä, joissa vuorostaan säädetään oleskeluoikeudesta, vaaditaan myös tiettyjen edellytysten täyttymistä (koko oleskelun ajan), kuten esimerkiksi edellytys, että näiden henkilöiden on kuuluttava sairausvakuutuksen piiriin ja että heillä on oltava riittävästi varoja sen varmistamiseksi, että maahan muuttaneet yhteisön kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan maan sosiaalihuoltojärjestelmään.
25. On myös syytä muistaa, että yhteisön oikeusjärjestyksessä säädetään - asetuksella N:o 1251/70 ja direktiivillä 75/34/ETY - myös perustamissopimuksessa taatun henkilöiden vapaan liikkuvuuden, eli taloudellisesta toiminnasta "riippuvan" oleskeluoikeuden, "johdonmukaisena seurauksena" ansiotyössä olevien henkilöiden tai itsenäisen ammatin harjoittajien (ja heidän perheenjäsentensä) oikeudesta - tietyissä tapauksissa, jotka poikkeavat nyt käsiteltävän asian taustalla olevaan pääasiaan liittyvästä tapauksesta - oleskella pysyvästi jäsenvaltion alueella harjoitettuaan siellä ammattiaan.
26. Yhteisön oikeusjärjestyksessä rajoitetaan kaikkien niidenkin maahan muuttaneiden taloudellista toimintaa harjoittavien yhteisön kansalaisten (ja heidän perheenjäsentensä), joilla on riittävästi varoja toimeentuloa varten, oikeutta jäädä vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, riippumatta siitä onko heillä pysyvä oleskelulupa. Rajoitus perustuu yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen. Tätä koskevia oikeussääntöjä on EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa, 56 artiklan 1 kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 46 artiklan 1 kohta) ja 66 artiklassa (josta on tullut EY 55 artikla) sekä kansallisten säännösten yhteensovittamisesta annetuissa kolmessa direktiivissä, jotka nekin perustuvat samoihin vaikuttimiin ja joissa säädetään erityisestä menettelystä ulkomaalaisten maastakarkottamiseksi (jäljempänä ulkomaalaisten liikkumista koskevat direktiivit).
3) Sosiaalisen edun käsite
27. Edellä esittämieni tosiseikkojen perusteella on todettava, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisön oikeusjärjestyksessä ei anneta Kaballe mitään oikeutta oleskella pysyvästi Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tarkemmin sanottuna perustamissopimuksessa tai johdetussa oikeudessa ei ole säännöksiä, jotka nimenomaisesti ja suoraan antaisivat asianomaiselle tällaisen oikeuden. Näin ollen on perusteltua, että kansallinen tuomioistuin saattoi yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymyksen siitä, voiko Kaba olla oikeutettu oleskelemaan pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa niin sanotusti epäsuorasti, jos yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että oikeus hakea pysyvää oleskelulupaa ja oikeus siihen, että hakemus tutkitaan (olettaen tietenkin, että se otetaan vastaan) on asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu. Juuri tähän pyritään ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellä, jota seuraavassa käsittelen. On selvää, että vain jos vastaus on myöntävä, on tarpeen tutkia Immigration Adjudicatorin esittämää toista kysymystä sen selvittämiseksi, onko kansallisessa lainsäädännössä asetettuja erilaisia velvollisuuksia - sen mukaan onko pysyvän oleskeluoikeuden hakija Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen (tai siellä oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön, millä tosin ei tämän asian kannalta ole merkitystä) puoliso vai toisen jäsenvaltion kansalaisen puoliso - pidettävä syrjintänä sellaisen oikeuden käytön osalta, jonka on todettu olevan luonteeltaan sosiaalinen etu, jolloin asetuksen 7 artiklan 2 kohtaa olisi rikottu.
28. Ensimmäisen kysymyksen oikean lähestymisen ja ratkaisun kannalta on mielestäni syytä ottaa huomioon, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "asetuksen N:o 1612/68 tavoitteen, nimittäin työntekijöiden vapaan liikkuvuuden varmistaminen vapauden ja ihmisarvon periaatteiden mukaisesti edellyttää sitä, että yhteisön työntekijän perheellä on parhaat mahdolliset edellytykset sopeutua vastaanottovaltioon". Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt välttämättömänä, että työntekijällä ja hänen perheenjäsenillään on samat sosiaaliset edut kuin vastaanottava jäsenvaltio myöntää omille kansalaisilleen. Tästä seuraa, että yhteisön oikeusjärjestyksessä tavoiteltujen päämäärien täydelliseksi toteuttamiseksi "7 artiklan 2 kohdan viittausta sosiaaliset edut ei saa tulkita ahtaasti". Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut sosiaalisen edun käsitteen hyvin laajasti, ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä käsite on "ulotettu käsittämään työntekijät, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia" siten, että siihen kuuluvat "kaikki edut, joita, riippumatta siitä liittyvätkö ne työsopimukseen, myönnetään yleisesti kotimaisille työntekijöille pääasiallisesti heidän tosiasiallisen työntekijänasemansa vuoksi tai yksinkertaisesti siksi, että he asuvat maan alueella, ja joiden ulottaminen työntekijöihin, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, näyttäisi olevan omiaan helpottamaan heidän liikkuvuuttaan yhteisön sisällä".
29. Yhteisöjen tuomioistuimen "sosiaaliseksi eduksi" luokittelemiin lukuisiin etuuksiin kuuluu joitakin luonteeltaan taloudellisia etuja, jotka koskevat työntekijää itseään suoraan taikka välillisesti, jos ne myönnetään hänen perheenjäsenilleen henkilökohtaisesti, ja joitakin etuja, jotka eivät ole luonteeltaan taloudellisia sekä työntekijän perheenjäsenille myönnettäviä etuja, jotka ovat erilaiset kuin ne edut, joihin työntekijä itse saattaa olla oikeutettu. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, oikeus sosiaaliseen etuun ei lakkaa vain siksi, että sitä perheelleen hakenut siirtotyöläinen on kuollut ennen sen myöntämistä. Näin tulkittuna asetuksen 7 artiklan 2 kohta koskee lukuisia ja monenlaisia tapauksia. Esimerkiksi asiassa Reed yhteisöjen tuomioistuin ei katsonut, että siirtotyöläisellä asetuksen 10 artiklan 1 kohdan nojalla olisi oikeutta tuoda mukanaan avopuolisonsa (tuomion 16 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin luonnehtinut kansallisessa lainsäädännössä vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden omaaville työntekijöille myönnetyn oikeuden asetuksen 7 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvaksi sosiaaliseksi eduksi (tuomion 28 kohta). Syrjintäkiellonperiaatetta soveltaen yhteisöjen tuomioistuin on siten laajentanut asetuksen henkilöllisen ulottuvuuden käsittämään myös henkilöitä, jotka eivät yhteisön oikeuden mukaan ole siirtotyöläisen "perheenjäseniä".
4) "Sosiaalisen edun" käsite ja pysyvä oleskeluoikeus
30. Kaba katsoo, että siirtotyöläisen puolison pysyvä ja ehdoton oleskeluoikeus on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "sosiaalinen etu". Vaikka on totta, että oikeus koskee suoraan vain luvan saajaa, se kohdistuu kuitenkin, vaikkakin epäsuorasti, myös tämän työssä käyvään puolisoon. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi tähän, että sellaisen pysyvän (ja ehdottoman) oleskeluluvan käytännön etuudet, joka annetaan Kaban kaltaiselle ilman yhteisön oikeuden mukaista itsenäistä oleskelulupaa oleskelevalle henkilölle, koskevat vain tilanteita, joita yhteisön oikeus ei kata ja jotka niin ollen eivät kuulu asetuksen, eivätkä erityisesti sen 7 artiklan 2 kohdan, soveltamisalaan. Nämä etuudet voivat Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan tulla kysymykseen vain, jos toinen puoliso, eli siirtotyöläinen, menettää tämän aseman (esimerkiksi palaamalla kotimaahansa) tai jos perheenjäsen kyseisen oikeuden saatuaan aikoo hakea Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuutta. Nyt käsiteltävässä asiassa haettua oikeutta ei toisin sanoen voida pitää sosiaalisena etuna, koska se ei ole mikään sellainen etuus tai hyöty, jonka ulottaminen maassa siirtotyöläisinä oleviin muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin "näyttäisi olevan omiaan helpottamaan heidän liikkuvuuttaan yhteisön sisällä" (ks. edellä 28 kohta).
31. Yhdistyneen kuningaskunnan tätä seikkaa koskevat huomautukset eivät mielestäni ole vakuuttavat. Oleskeluoikeuteen perustuvat käytännön edut, joihin pääasian kantaja väittää olevansa oikeutettu, hän on saanut jo avioliittonsa perusteella, eivätkä ne toteudu pelkästään avioeron sattuessa tai siirtotyöläisen poistuessa Yhdistyneen kuningaskunnan alueelta tai lakatessa olemasta "oleskeluun oikeutettu henkilö" tai jos perheenjäsen aikoo hakea Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuutta. Puolison mahdollisuus oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa pysyvästi ja ehdottomasti - eli riippumatta siitä säilyttääkö toinen puoliso "oleskeluun oikeutetun henkilön" asemansa - voi mielestäni parantaa siirtotyöläisen ja hänen perheensä sopeutumista vastaanottavan jäsenvaltion oloihin, ja siten edistää työntekijöiden vapaan liikkuvuuden tavoitetta. Pysyvällä oleskeluoikeudella taataan parempi jatkuvuus ja perheeseen liittyvä "suunnittelu", ja helpotetaan työntekijöiden liikkuvuutta juuri siten, että nämä voivat elää vastaanottavassa valtiossa sellaisissa olosuhteissa, jotka mahdollisimman läheisesti muistuttavat olosuhteita, joissa he eläisivät kotimaassaan. Tällä tavalla toteutetaan mielestäni tosiasiallisesti asetuksen viidennessä perustelukappaleessa asetettu tavoite, eli kaikkien esteiden poistaminen, kun otetaan huomioon perheen edellytykset sopeutua vastaanottavan maan oloihin.
32. Yhdistynyt kuningaskunta esittää yhteisöjen tuomioistuimessa, että asetuksessa tarkoitetun sosiaalisen edun on määrä raueta, kun asianomainen menettää siirtotyöläisen asemansa tai jos kyseessä on hänen perheenjäsenelleen myönnetyt edut, jos näiden sukulaisuussuhde siirtotyöläiseen päättyy. Kaban vaatima sosiaalinen etu on kuitenkin oikeus oleskeluun, jota ei ole ajallisesti rajoitettu, joka ei raukea vaikka puoliso ei enää olisi siirtotyöläinen tai vaikka tämän ja asianomaisen välinen aviosuhde purkautuisi.
33. Edellä esittämäni näkökohdat huomioon ottaen on syytä todeta, että perustamissopimuksen taustalla on selkeä pyrkimys tarjota työntekijöiden vapaalle liikkuvuudelle varmat ja tehokkaat takeet, joista ensimmäinen on poistaa vähäisetkin esteet, jotka saattaisivat haitata sen toteutumista. Vastaus tähän ensisijaiseen vaatimukseen saadaan yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnasta, joka koskee sellaisten sosiaalisten etujen käsitettä, jotka kunkin jäsenvaltion on taattava yhteisön muiden jäsenvaltioiden kansalaisille (ja heidän perheenjäsenilleen) samalla tavalla kuin omille kansalaisilleen. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, asetus kokonaisuudessaan tuo sitä paitsi esiin "sen merkityksen, joka on työntekijän ja hänen perheensä sopeutumisella sekä heidän ja vastaanottajajäsenvaltion kansalaisten yhdenvertaisella kohtelulla". Tapaus, jota tarkastelen tässä, perustuu siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen tai Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön puoliso voi tietyin edellytyksin hakea pysyvää oleskelulupaa, jota hakija saa käyttää myös jos hänen puolisonsa ei enää ole palkkatyössä tai jos avioliitto purkautuu. En kuitenkaan ymmärrä miksi pitäisi olettaa, että tämän edun ulottaminen yhteisön kansalaisen puolisoon välttämättä jäisi asetuksessa taatun syrjintäkiellonperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle. Erityisesti en näe mitään syytä, jonka perusteella olisi katsottava, että Kaban vaatimaa etua ei voida rinnastaa - juuri siksi, että se myönnetään ilman rajoituksia ja lopullisesti, eikä se edellytä laissa asetettujen vaatimusten jatkuvaa täyttymistä - yhteisön asetuksessa tarkoitettuun sosiaaliseen etuun. Yhteisöjen tuomioistuimen asiaa koskevassa oikeuskäytännössä näytetään puoltavan vastakkaista kantaa, kuten useista päätöksistä voidaan päätellä. "Perustamissopimuksen 48 artiklassa ja asetuksessa N:o 1612/68 - - [v]aikka henkilö menettää asemansa työntekijänä sen jälkeen kun työsuhde on päättynyt, ei kuitenkaan pidä unohtaa, että työsuhteen lakkaamisella on määrättyjä työntekijäasemaan perustuvia vaikutuksia - - ". Asioissa Lair ja Meints antamissaan tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tietyt työntekijän asemaan liittyvät sosiaaliset edut taataan siirtotyöläisille, vaikka nämä eivät oikeastaan enää ole työsuhteessa. Asiassa Cristini antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: "Mikäli jäsenvaltion kansalaisen leskellä ja alaikäisillä lapsilla on oikeus [kansallisen rautatieviranomaisen suurperheille myöntämään alennukseen matkan hinnasta oikeuttavaan korttiin] jos isä olisi tehnyt niitä koskevan hakemuksen ennen kuolemaansa, on asiantilan oltava sama tilanteessa, jossa kuollut isä on ollut siirtotyöläinen ja jonkin toisen jäsenvaltion kansalainen. Se, että tällainen etu evättäisiin kuolleen työntekijän jälkeenjääneiltä silloin, kun tämä etu myönnetään omien kansalaisten jälkeenjääneille sukulaisille, olisi työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan yhteisön säännöstön tavoitteen ja hengen vastaista" (tuomion 15 ja 16 kohta). Eikä tämä vielä riitä. Asiassa Echternach ja Moritz katsottiin, että kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan siirtotyöläisen lapselle ei voitu myöntää opintojen rahoitusta sen jälkeen, kun hänen isänsä oli palannut kotimaahansa, on syrjivää. Näiden yhteisöjen tuomioistuimen päätösten perusteella on mielestäni syytä katsoa, että pysyvän oleskeluluvan epääminen siirtotyöläisten puolisoilta aina, kun jokin tämän tilannetta koskeva vaatimus ei enää täyty, ei ole työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan yhteisön lainsäädännön tarkoituksen eikä hengen mukaista.
34. Euroopan komissio, joka on esittänyt Yhdistyneen kuningaskunnan tavoin huomautuksensa nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, esitti puolestaan väitteen, joka pääsääntöisesti johtaa samaan lopputulokseen kuin Yhdistyneen kuningaskunnan perustelut, vaikkakin eri tietä, eli Kaban vaatima oikeus ei kuulu asetuksen 7 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Ottaen huomioon, että siirtotyöläisen huollettavina olevat perheenjäsenet saavat välillisesti työntekijälle myönnetyn yhdenvertaisen kohtelun, komissio katsoi, että heillä voi olla vain sellaisia oikeuksia, jotka vastaavat työntekijälle itselleen myönnettyjä oikeuksia: komission mukaan Kaba vaatii syrjintäkiellonperiaatteen nojalla pysyvää oleskeluoikeutta, eli oikeutta, joka on laajempi kuin hänen puolisolleen 48 artiklan nojalla myönnetty oikeus. Saadakseen pitää "oleskeluun oikeutetun henkilön" asemansa hänen puolisonsa on näet joka tapauksessa edelleen yhteisön oikeusjärjestyksessä (ja EEA Orderissa) vahvistettujen rajoitusten alainen ja siksi hänen on jatkuvasti harjoitettava ammatillista toimintaa.
35. Immigration Rulesin 255 § ja 287 § huomioon ottaen katson päinvastoin kuin komissio, ettei ole oikein hylätä Kaban vaatimusta perusteettomana siksi, että oikeus, jota hän hakee on laajempi kuin hänen puolisolleen perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan b alakohdan, direktiivin ja EEA Orderin nojalla myönnetty oikeus. Itse asiassa tähän väitteeseen on helppo vastata ensinnäkin, että Kaban vaatiman oikeuden ja hänen puolisonsa nauttiman oikeuden välinen ero ei ole sen kesto, sillä Michonneulla on mahdollisuus (kuten komissio itse on myöntänyt) jatkaa oleskeluaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa rajattomasti niin kauan, kuin hän on "oleskeluun oikeutettu henkilö". Toiseksi voidaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella pitää sosiaalisina etuina myös työntekijän perheenjäsenille myönnettyjä muita etuuksia kuin ne, jotka kuuluvat työntekijälle itselleen. Tarkoitan esimerkiksi erityistä vanhuusavustusta, jolla turvataan vähimmäistoimeentulo työntekijän sukulaisille ylenevässä polvessa (ks. edellä alaviite 56); muulla tavalla ei voida selittää yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jossa "sosiaaliseksi eduksi" luetaan koko joukko etuuksia, joita ei niinkään myönnetä työntekijälle itselleen, vaan suoraan hänen perheenjäsenilleen (ks. edellä alaviitteet 56 ja 58).
36. Siirtotyöläisen perheenjäsenten "välillisesti" nauttima yhdenvertainen kohtelu, joka perustamissopimuksessa ja asetuksessa taataan siirtotyöläiselle itselleen - tämä yhdenvertaisuus ilmenee muun muassa siten, että heillä on samat sosiaaliset edut kuin vastaanottavan jäsenvaltion kotimaisten työntekijöiden perheenjäsenillä - merkitsee sitä, että heille myönnetään tietyt "sosiaaliset edut" vain siltä osin, kuin näitä etuja voidaan pitää siirtotyöläistä itseään koskevina asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti (mistä nyt käsiteltävässä olevassa asiassa ei ole epäilystä; ks. edellä alaviite 60 ja 31 kohta). Asia on näin riippumatta siitä, ovatko nämä edut enemmän tai vähemmän samanlaiset kuin ne, jotka myönnetään suoraan asianomaiselle siirtotyöläiselle itselleen.
37. Kuten Kaba itse on huomauttanut, "sosiaalisen edun" käsite yhteisöjen tuomioistuimen määritelmän mukaan ei merkitse sitä, että tietty etuus on yhteisön oikeusjärjestyksessä jo säädetty ja tunnustettu siirtotyöläisen oikeudeksi. Useille yhteisöjen tuomioistuimen ajan mittaan yksilöimille "sosiaalisille eduille" on yhteistä, että ne eivät ole yhteisön oikeussäännöistä johdettuja yleisesti sovellettavia oikeuksia, vaan siirtotyöläiselle jo annettuja oikeuksia. Asetuksen 7 artiklan 2 kohdalla perustetaan syrjintäkiellonperiaate kaikkien sosiaalisten etujen osalta, jotka annetaan työntekijöille, jotka ovat vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisia (ja heidän perheenjäsenilleen), ja se on lähtökohtaisesti "avoin" määräys, joka nojautuu kansallisiin lakeihin ja niissä säädettyihin oikeuksiin. Ei ole sattuma, että yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut opintotuen osalta, että "siirtotyöläisen lapsi voi vedota suoraan 7 artiklan 2 kohtaan saadakseen tällaisen tuen, jos se kansallisen oikeuden mukaan myönnetään suoraan opiskelijalle".
38. Komissio muistuttaa myös, että yhteisön lainsäädännön mukaan puolisolla on oikeus tulla asumaan siirtotyöläisen luokse ja että jäsenvaltioiden on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle siirtotyöläiselle annettu asiakirja. Komissio viittaa edelleen asiassa Diatta annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin lausui: "Asetuksen (ETY) N:o 1612/68 11 artikla[lla] - - [ei] anneta siirtotyöläisen perheenjäsenille itsenäistä oleskeluoikeutta vaan ainoastaan oikeus ryhtyä mihin tahansa palkattuun työhön kyseisen valtion alueella. Asetuksen 11 artikla ei näin ollen voi muodostaa 10 artiklassa mainituista edellytyksistä riippumatonta oleskeluoikeuden oikeudellista perustaa". Komission viittauksella oikeussääntöihin ja oikeuskäytäntöön ei kuitenkaan ole merkitystä nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta useastakin syystä. Ensinnä oleskeluun oikeuttavalla asiakirjalla on vain oleskeluoikeuden toteava merkitys (ks. edellä 22 kohta) ja siksi sen voimassaoloaika ei voi vaikuttaa oikeuden jatkumiseen. Toiseksi, ja ennen kaikkea, Kaban pysyvää oleskeluoikeutta koskeva vaatimus ei perustu mihinkään tiettyyn yhteisön oikeussääntöön, vaan Yhdistyneen kuningaskunnan asiaan liittyvään maahanmuuttolainsäädäntöön tarkasteltuna yhdessä asetuksen 7 artiklan 2 kohdan syrjintäkiellonperiaatteen kanssa. Yhteisöjen tuomioistuimen perustelut asiassa Diatta ovat näin ollen hyvin erilaiset kuin Kaban esiintuoma väite.
39. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus huomautti, että on vielä yksi syy siihen, miksi pysyvä oleskeluoikeus ei kuulu asetuksen 7 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan: se ei kuulu etuihin, jotka "yleisesti myönnetään kotimaisille työntekijöille", eikä sen myöntäminen Yhdistyneen kuningaskunnan alueella "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön puolisolle millään tavalla liity tämän asemaan työntekijänä. Jotta etuutta voitaisiin pitää "sosiaalisena etuna", on riittävää, että se myönnetään muun muassa kotimaisille työntekijöille. Asiassa Reed yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille ja pysyvän oleskeluluvan haltijoille ilman muita vaatimuksia myönnetty etuus kuuluu sosiaalisiin etuihin.
40. Lopuksi Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus huomautti, viitaten yhteisöjen tuomioistuimen määrittelemään "sosiaalisen edun" käsitteeseen, ettei pysyvää oleskelulupaa myönnetä "yksinkertaisesti siksi, että hakija asuu maan alueella", vaan oikeus siihen syntyy kansallisen lainsäädännön mukaan vasta, kun hän on luonut erityiset siteet Yhdistyneeseen kuningaskuntaan pääsääntöisesti oleskelemalla siellä jatkuvasti neljä vuotta ja tekemällä koko tämän ajan sitä työtä, jota varten hän alun perin sai luvan tulla maahan, taikka oleskelemalla 12 kuukautta maassa jo "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön puolisona, kun Immigration Rulesin 281 §:ssä tarkoitetut selvitykset ovat johtaneet myönteiseen tulokseen. Tällaisiin väitteisiin voidaan kuitenkin vastata, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sosiaalisena etuna pidetään myös sellaisia etuuksia, jotka myönnetään kotimaisille työntekijöille "pääasiassa [mutta ei yksinomaan] heidän tosiasiallisen työntekijän asemansa vuoksi tai yksinkertaisesti siksi, että he asuvat maan alueella" (ks. edellä 28 kohta). Syihin, joiden perusteella valtio voi myöntää tietyn etuuden alueellaan oleskelevalle henkilölle, voi sen vuoksi myös kuulua erityiset siteet, jotka ovat syntyneet - pelkän oleskelun lisäksi - etuuden saajan ja vastaanottavan jäsenvaltion välille.
41. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta katson siksi edellä esitetyn perusteella, että siirtotyöläisen puolisolle myönnettävä pysyvä oleskeluoikeus on asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu. Sillä ei ole merkitystä, että kyseessä on oikeus, josta ei ole nimenomaisesti säädetty yhteisön oikeusjärjestyksessä, joka on erilainen kuin työntekijän itsensä nauttima oikeus ja joka myönnetään vastaanottavaan jäsenvaltioon syntyneiden erityisten siteiden perusteella.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys
1) Tosiseikat
42. Nyt on siis ryhdyttävä tarkastelemaan toista ennakkoratkaisukysymystä, jonka sanamuoto esitetään edellä (ks. 19 kohta). Onko lainvastainen syrjintä, josta asianomainen valittaa saamansa kohtelun ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen tai Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön puolison saaman kohtelun vertailun perusteella, todellista vai ei?
43. Pääsääntöisesti Immigration Rulesin 287 §:ssä tarkoitetut Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevat ja sinne asettuneet" henkilöt ovat Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia. Kaba vetoaa vaatimuksensa tueksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan muiden jäsenvaltioiden työntekijöille sosiaalisen edun myöntämisen edellytykseksi asetettua tiettyä oleskeluaikaa asianomaisen jäsenvaltion alueella pidetään syrjivänä, koska tällaista edellytystä ei aseteta kotimaisille työntekijöille. Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio katsovat sitä vastoin, etteivät Immigration Rulesin 255 § ja 287 § ole syrjiviä, sillä nämä kaksi tilannetta, joissa kohtelu on erilainen, eivät ole vertailukelpoiset. Yhdistyneen kuningaskunnan ja komission mukaan pysyvää oleskeluoikeutta hakevan "oleskeluun oikeutetun henkilön" (siirtotyöläisen) puolison ja maassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön (myös asianomaisen valtion kansalaisen) puolison oikeudellinen tilanne on erilainen. Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus huomauttaa, että Immigration Rulesin 287 §:ssä tarkoitetun hakijan on ensin läpäistävä useita tarkastuksia, joita sitä vastoin ei suoriteta sellaisille henkilöille, jotka esittävät Immigration Rulesin 255 §:n mukaisen hakemuksen saatuaan oleskeluluvan Yhdistyneessä kuningaskunnassa siirtotyöläisen puolisona.
44. Kaban esittämä väite perustuu vastakkaiseen näkemykseen, eli siihen, että pysyvä oleskelulupa on myönnettävä täsmälleen samoin perustein siirtotyöläisen puolisolle kuin yhteisön kansalaisen puolisolle. Tämän näkemyksen perusteella pääasian kantaja olettaa, että näiden henkilökohtaiset tilanteet voidaan rinnastaa toisiinsa ja että ne sen vuoksi edellyttävät samanlaista kohtelua: erilaisten oikeussääntöjen soveltaminen näihin tilanteisiin loukkaa kieltoa, jonka mukaan kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä ei saa syrjiä kansalaisuuden perusteella. Kuten edellä olen todennut, ei Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäätäjä tosiasiallisesti ole kuitenkaan jättänyt säätämättä pysyvästä oleskeluoikeudesta, jonka vaikutukset ovat samat kummallekin ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetulle puolisoiden ryhmälle, vaikka toimenpiteen nimitys toisessa tapauksessa on "indefinite leave to remain" ja toisessa "permission to remain indefinitely". Kaban syrjivänä pitämä oikeussääntö on luvan hakemiseen vaadittavaa oleskelun kestoa koskeva säännös, joka on kummassakin tapauksessa erilainen. Väite on kuitenkin perusteeton. Kielto, joka koskee kansalaisuutta laillisena erotteluperusteena, sisältyy asetukseen yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla, jonka mukaan samanlaisia tilanteita tai tilanteita, joiden rinnastaminen ainakin on perusteltua, ei voida säännellä eri tavalla yhteisön oikeusjärjestyksessä eikä myöskään kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Yhteisöjen tuomioistuin on tosin toistuvasti vahvistanut, että sosiaalisen edun myöntämistä varten vaadittava oleskeluaika on kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, joka on suoraa silloin, kun sitä ei vaadita vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisilta (ks. edellä alaviite 77), tai välillistä - siltä osin kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten on helpompi täyttää tämä vaatimus - silloin, kun sitä sovelletaan hakijan kansalaisuudesta riippumatta. Asioissa, joissa yhteisöjen tuomioistuin on esittänyt tämän kannan, oleskelua koskevaa vaatimusta pidettiin syrjivänä sikäli, että sitä sovellettiin tilanteissa, joita niihin sovellettavien oikeussääntöjen kaikkien näkökulmien perusteella olisi voinut ja olisi pitänyt kohdella samalla tavalla. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettavat oikeussäännöt ovat sitä vastoin erilaiset, mikä on välttämätöntä, kun säännellään erilaisia tapauksia. Yhdyn Yhdistyneen kuningaskunnan ja komission näkemykseen - selvennän tätä kohtaa vielä jäljempänä - jonka mukaan Immigration Rulesin 255 §:n ja 287 §:n mukaiset tilanteet eivät ole vertailukelpoisia. Keskityn tässä Yhdistyneen kuningaskunnan esittämään näkemykseen. Näkökohtia on sen mukaan kaksi - toinen koskee asiasisältöä ja toinen lähinnä menettelyä - joista selvästi ilmenee objektiivinen ero näiden kummankin tilanteen välillä, joihin Kaban edustajan mukaan sitä vastoin olisi sovellettava samoja oikeussääntöjä.
2) Oleskeluoikeus ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettuneen" henkilön ja siellä asuvan yhteisön siirtotyöläisen oikeudellisten asemien vertailu
45. Millä tavalla yhteisön siirtotyöläisen ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön, riippumatta siitä onko hän maan kansalainen, henkilökohtaiset tilanteet eroavat toisistaan tämän asian kannalta tarkasteltuna? Aloitan Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mainitsemasta ensimmäisestä näkökohdasta, johon myös komissio yhtyy. Yhteisön kansalaisilla on siirtotyöläisinä oikeus oleskella vastaanottavassa valtiossa suoraan yhteisön oikeusjärjestyksen nojalla, mutta heidän on kuitenkin pysyvästi täytettävä tietyt edellytykset: oleskelun on liityttävä esimerkiksi jonkinlaiseen taloudelliseen toimintaan tai opiskelijan asemaan edellyttäen, että asianomaisella on riittävästi varoja, jotta hänen ei tarvitse turvautua asuinpaikkansa sosiaaliturvajärjestelmään. Sitä vastoin Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskeleva ja sinne asettunut" henkilö kuuluu kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaan ryhmään, ja hänellä on kansallisessa oikeusjärjestyksessä taattu ehdoton oleskeluoikeus. Viimeksi mainittua tilannetta on itse asiassa luonnehdittu sellaisen henkilön tilanteeseen, joka asuu kotimaassaan: "Vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisia koskee erittäin laaja oikeus liikkua vapaasti kotimaassaan, eikä oikeus oleskella siellä jotakin tiettyä tarkoitusta varten". Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, "on totta, - - että jäsenvaltion kansalainen tulee jäsenvaltion alueelle ja oleskelee siellä kansalaisuuteensa liittyvien oikeuksien nojalla eikä yhteisön oikeudessa hänelle annettujen oikeuksien nojalla". Eli jos Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevalla ja sinne asettuneella henkilöllä on pysyvä oleskeluoikeus, Michonneaun kaltaisen siirtotyöläisen oikeus jäädä vastaanottavaan valtioon on vain potentiaalisesti pysyvä; hänellä on tämä oikeus niin kauan kuin hän harjoittaa (tai aikoo ryhtyä harjoittamaan) taloudellista toimintaa (ks. edellä 22 kohta). Lisäksi vain pysyvän oleskeluluvan haltija, eli maahan "asettunut" henkilö (joka ei vielä ole Yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen) voi hakea Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuutta (ks. edellä 10 kohta).
46. Erityisesti yhteisön oikeusjärjestykseen sisältyy oleskeluoikeuksien suhteen vielä selvä ero, joka on syytä ottaa huomioon tässä: toisaalta vahvistetaan siirtotyöläisen "pelkkä" oleskeluoikeus ja toisaalta, kun yhteisön siirtotyöläinen on kotiutunut vastaanottavaan jäsenvaltioon, pysyvä oleskeluoikeus, johon ei enää kohdisteta mitään ehtoja, rajoituksia tai velvollisuuksia. Tämä uusi ja laajempi oleskeluoikeus on henkilöiden vapaan liikkuvuuden nojalla pääsääntöisesti myönnettävän oikeuden johdonmukainen seuraus. Tietyissä erityistapauksissa asetuksessa N:o 1251/70 (jonka oikeudellinen perusta on 48 artiklan 3 kohdan d alakohta) ja direktiivissä 75/34/ETY annetaan muun jäsenvaltion kuin kotimaansa alueella oleskeleville (sekä palkkatyössä että itsenäisinä ammatinharjoittajina toimiville) siirtotyöläisille ja heidän perheenjäsenilleen oikeus jäädä vastaanottavaan valtioon, eli pysyvä oleskeluoikeus, joka perustuu perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan c alakohtaan ja 52 artiklaan ja joka on pantu täytäntöön edellä mainitulla direktiivillä ja direktiivillä 73/148/ETY (ks. edellä 25 kohta). Asetuksen N:o 1251/70 soveltamisalaan kuuluvista tapauksista mainitaan työntekijä, joka on saavuttanut vanhuuseläkkeeseen oikeuttavan iän oltuaan työssä vastaanottavan jäsenvaltion alueella vähintään viimeksi kuluneet 12 kuukautta ja asuttuaan siellä yhtäjaksoisesti pitempään kuin kolme vuotta (ks. 2 artiklan 1 kohdan a alakohta); toinen tapaus koskee työntekijää, joka asuttuaan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti pitempään kuin kaksi vuotta lakkaa työskentelemästä siellä palkatussa työssä pysyvän työkyvyttömyyden vuoksi (ks. 2 artiklan 1 kohdan b alakohta). Tapaukset, joihin tässä viittaan, vastaavat pääsääntöisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön tilannetta. On kuitenkin selvää, että kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa Kaban puolison tilanne ei kuulu minkään edellä mainitsemani säännöksen soveltamisalaan.
47. Tässä yhteydessä on syytä muistaa (ks. alaviite 49), että EEA Orderin 6 §:ssä (ja erityisesti sen 2 momentin e kohdassa) ja Immigration Rulesin 256 ja 257 §:ssä - jotka yhdessä 255 §:n kanssa sisältyvät osastoon, jonka otsikko on "Asettuminen" (Settlement) - säädetään henkilöistä, jotka täyttävät asetuksessa N:o 1251/70 ja direktiivissä 75/34/ETY säädetyt edellytykset, ja tunnustetaan näiden henkilöiden oikeus saada "pysyvä oleskelulupa" (jonka haltijasta sen perusteella tulee Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettunut" henkilö). Siten kansallisessa lainsäädännössä rinnastetaan täysin 255 §:ssä säädetty pysyvä oleskeluoikeus ja yhteisön oikeusjärjestyksen mukainen "oikeus jäädä maahan" (joka kuvastuu Immigration Rulesin 256 ja 257 §:ssä), ja erotetaan toisistaan maahanmuuttolainsäädännön mukaiset Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettuneen" henkilön erilaiset tilanteet ja EEA Orderin mukainen "oleskeluun oikeutetulle henkilölle" myönnettävä "pelkkä" oleskeluoikeus.
48. Kun kyseessä on oleskelu tietyssä jäsenvaltiossa, kyseisen jäsenvaltion kansalaisten ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten oikeudellisen tilanteen välinen ero on sellainen, että yhteisön oikeusjärjestyksessä annetaan jäsenvaltioille oikeus suosia omia kansalaisiaan (ja heidän perheenjäseniään). Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Singh antamaa päätöstä luettaessa on edellä esittämäni näkökohdat mielestäni otettava huomioon: koska "jäsenvaltion kansalainen tulee jäsenvaltion alueelle ja oleskelee siellä hänen kansalaisuuteensa liittyvien oikeuksien nojalla", "perustamissopimuksen 48 ja 52 artiklat eivät - - muodosta estettä sille, että jäsenvaltiot soveltavat kansalaistensa ulkomaisiin puolisoihin edullisempia maahantulo- ja oleskelusääntöjä kuin mitä yhteisön oikeudessa edellytetään". Yksittäisten jäsenvaltioiden ja niiden omien kansalaisten väliset siteet ovat ehdottomasti kiinteämmät ja joka tapauksessa erilaiset kuin siteet, jotka yhteisön kukin jäsenvaltio on luonut perustamissopimuksen välityksellä muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin. Siksi kummankin henkilöryhmän erilainen kohtelu maahanpääsy- ja oleskeluoikeuksien osalta ei välttämättä ole lainvastaista syrjintää.
49. Asiassa Reed annettu tuomio voidaan tarkasti tutkien sovittaa yhteen yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Singh esittämien toteamusten ja edellä esitetyn katsauksen kanssa. Kaba huomauttaa, että asiassa Reed yhteisöjen tuomioistuin piti kansalaisuuteen perustuvana syrjintänä kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan oleskeluoikeutta ei myönnetä Alankomaihin muuttaneen ja siellä asuvan yhteisön työntekijän avopuolisolle. Tämä perustui siihen, että sama oikeus myönnettiin Alankomaiden kansalaisen tai pysyvän oleskeluluvan saaneen ulkomaalaisen (pakolaisen tai henkilön, jolla on turvapaikkaoikeus) avopuolisolle. En kiistä, että oleskelun osalta viimeksi mainitun henkilön asema (joka on lähes samanlainen kuin Alankomaiden kansalaisen asema) näyttää olevan hyvin lähellä "oleskelevan ja asettuneen" henkilön asemaa (joka vuorostaan ei ole kaukana Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen asemasta). Moittiessaan kansallisen toimenpiteen syrjivää luonnetta, yhteisöjen tuomioistuin huomautti tosiasiallisesti kuitenkin vain yhteisön kansalaisten (kumppanien) erilaisesta kohtelusta verrattuna alankomaalaisten (kumppanien) kohteluun. Siksi yhteisöjen tuomioistuin ei nimenomaisesti tarkastellut väitteitä, joilla Alankomaiden hallitus Reedin valituksen johdosta perusteli omien kansalaistensa ja yhteisön siirtotyöläisten oleskeluoikeuden välisiä huomattavia eroja. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Reed, että kyseessä oli tyypillinen kansalaisuuteen perustuva syrjintä, koska - kuten julkisasiamies Lenz toteaa asiaa Reed koskevassa ratkaisuehdotuksessaan (II osan 1 kohdan a alakohta) - asianomainen jäsenvaltio ei ollut oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittanut, miksi yhteisön siirtotyöläisten erilainen kohtelu perustuu heidän erilaiseen oikeudelliseen asemaansa, joka liittyy oleskeluoikeuteen eikä niinkään yksinomaan heidän kansalaisuuteensa.
50. Ryhdyn uudelleen tarkastelemaan nyt käsiteltävänä olevaa asiaa. Yhdistynyt kuningaskunta perustelee selkeästi ja vakuuttavasti Immigration Rulesin 255 ja 287 §:ssä säädettyjä tilanteita varten käyttöön otettua menettelyä: 255 §:n mukaan vaadittu pitempi oleskeluaika ei ole suinkaan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää (vaikka sitä voidaankin sanoa välilliseksi), vaan perustuu selkeästi siihen, että kun kyse on oleskeluoikeudesta, siirtotyöläisen asemaa oli arvioitava ja säänneltävä eri tavalla, kuten tehtiinkin, kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön asemaa. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että toisin kuin yhteisön kansalainen siirtotyöläisenä, jolla on EEA Orderin (ja direktiivin) mukainen tavallinen oleskeluoikeus, on Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettunut" ulkomaalainen luonut kestävät siteet vastaanottavaan maahan vietettyään siellä yleensä yhtäjaksoisesti neljä vuotta. Sitä varmemmin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla tässä ominaisuudessaan on omassa maassaan pysyvä ja ehdoton oleskeluoikeus. Sitä paitsi myös siirtotyöläinen, joka on yhteisön kansalainen ja joka kansallisen lainsäätäjän näkökulmasta on luonut kestävät siteet Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, voi hakea ja saada oikeuden "asettua" (settlement). Immigration Rulesin 255 §:n lähtökohta on, että maassa neljä vuotta asunut henkilö on kotiutunut sinne. Tämän perusteella on selvää, miksi pysyvää oleskelulupaa haettaessa vaadittavaa oleskeluaikaa on lyhennetty, kun hakija anoo pysyvää oleskeluoikeutta tullakseen asumaan puolisonsa luo, joka on jo "asettunut" henkilö. Sitä vastoin ei ole katsottu - ja tämä näkemys on mielestäni perusteltu - että siirtotyöläinen vain 12 kuukautta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan tulonsa jälkeen olisi kotiutunut vastaanottavaan maahan niin hyvin, että hänen luokseen asumaan tulevalle puolisolle myönnettäisiin sama kohtelu kuin maahan jo asettuneen henkilön puolisolle. On muistettava, että myös yhteisön oikeusjärjestyksessä pysyvän oleskeluoikeuden edellytykseksi asetetaan, että hakija on riittävästi sopeutunut vastaanottavan jäsenvaltion oloihin, mikä katsotaan saavutetuksi vasta, kun hakija on yhtäjaksoisesti asunut maassa riittävän pitkään, ja tietyissä tapauksissa vaaditaan muidenkin edellytysten täyttymistä.
3) Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimaantulon vaikutus
51. Olen ilmaissut syyt siihen, miksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskelevien ja sinne asettuneiden" henkilöiden oikeudellinen asema on erilainen kuin siirtotyöläisenä maassa olevien yhteisön kansalaisten, kuten Michonneaun, joka oli tullut maahan vain vähän ennen kuin hänen puolisonsa haki pysyvää oleskeluoikeutta. Tässä yhteydessä tulee esiin kysymys siitä, onko Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimaantulo 1.11.1993 (eli ennen pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaa) jollakin tämän asian käsittelyn kannalta olennaisella tavalla vaikuttanut Michonneaun oikeudelliseen asemaan. Nyt EY:n perustamissopimukseen sisältyy 8 a artikla (joka on lisätty sopimuksella Euroopan unionista ja josta on muutettuna tullut EY 18 artikla). Muissa oikeudenkäyntiasioissa esitettyjen näkökohtien mukaan kyseinen artikla on "merkittävä edistysaskel" - on myös sanottu, että sillä "mennään sen edelle" - verrattuna tähänastiseen vapaan liikkuvuuden käsitteeseen, joka liittyy tai on jopa kiinteästi sidottu taloudellisen toiminnan harjoittamiseen (ks. perustamissopimuksen 48-66 artikla) tai edellyttää riittäviä varoja sen takaamiseksi, ettei vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään jouduta turvautumaan (ks. oleskeludirektiivit), siinä määrin että tällä hetkellä yhteisön säännöstöä olisi vaikea soveltaa Euroopan unionin kansalaisten oleskeluoikeuksiin.
52. On kuitenkin syytä muistaa kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämän kysymyksen pääsisältö. Sen tarkoitus on ratkaista, voiko yhteisön kansalainen, jonka puoliso Kaba oli, käyttää täyttä eli ehdotonta oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa: vain siinä tapauksessa, että hän voi käyttää tätä oikeutta, sitä voidaan pitää samanarvoisena kuin Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännössä maan omille kansalaisille tai "siellä oleskeleville tai sinne asettuneille" henkilöille taattu oikeus, ja silloin kyseessä ei ole riidanalaisen sosiaalisen edun myöntämiseen liittyvä väitetty syrjintä. Kysymys koskee siis yksinomaan rikkomusta, johon Yhdistyneen kuningaskunnan väitetään syyllistyneen, kun se ei täysin rinnasta omien kansalaistensa (tai vastaavasti "siellä oleskelevien ja sinne asettuneiden" henkilöiden) asemaa yhteisön kansalaisille myönnettävään asemaan siten, että poistetaan oleskeluajan pituutta koskevat erilaiset vaatimukset, jotka näiden henkilöiden puolisoiden on täytettävä ennen kuin he voivat hakea pysyvää oleskelulupaa. Yhteisöjen tuomioistuimella ei toistaiseksi ole ollut tilaisuutta ratkaista tämän riita-asian kohteena olevaa kysymystä yhdenvertaisesta vapaudesta - jonka väitetty luonne siten on, toistan sen vielä, rajaton - oleskella maan alueella, joka Kaban mielestä pitäisi ulottaa muihin yhteisön kansalaisiin samalla tavalla ja samoin perustein kuin vastaanottava valtio myöntää sen omille kansalaisilleen.
53. Omalta osaltani en usko, että Maastrichtin ja Amsterdamin sopimusten määräykset tukisivat tällaista vaatimusta. Näin voidaan päätellä tarkastelemalla lähemmin perustamissopimuksen 8 a artiklan 1 kohtaa tämän kysymyksen kannalta. On tuskin tarpeen palauttaa mieleen oikeudellista viitekehystä, johon tämä määräys kuuluu. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen johdanto-osan mukaan jäsenvaltiot ovat päättäneet "toteuttaa uuden vaiheen - - Euroopan yhdentymiskehityksessä - - " ja "vahvistavat uudelleen [jäsenvaltioiden tavoitteen] henkilöiden vapaan liikkuvuuden helpottamiseksi". Unionisopimuksen B artiklassa (josta on muutettuna tullut EU 2 artikla) unionin tavoitteekseen asettamiin tehtäviin kuuluu "lujittaa jäsenvaltioidensa kansalaisten oikeuksien ja etujen suojaa ottamalla käyttöön unionin kansalaisuuden". Unionin kansalaisuus on tosiasiallisesti otettu käyttöön. Perustamissopimukseen sisältyy siten ajatus yhteisestä asemasta, jonka Euroopan unionin oikeusjärjestykseen kuuluviksi oikeussubjekteiksi tunnustetut henkilöt saavat (ks. EY:n perustamissopimuksen 8 artikla) vain sen perusteella, että heillä on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Ajatus on hedelmällinen, koska tällä perusteella jäsenvaltioiden välinen unioni voi, kuten historian kokemukset osoittavat, kasvaa ja kehittyä sellaiseksi kansojen unioniksi, jota Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksissa tavoitellaan; Euroopan unionista tehdyn sopimuksen johdanto-osassa ilmaistaan päätös "jatkaa kehitystä - - yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi". Tämän uuden kansalaisuuden käyttöönoton vaikutus Euroopan rakentamiseen ei kuitenkaan ole yksinomaan potentiaalinen.
54. Haluan tässä viitata eräässä toisessa asiassa esittämääni toteamukseen unionin kansalaisuuden varmasta ja välittömästä vaikutuksesta kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon soveltamisalaan. Mielestäni yksityiset voivat, riippumatta siitä, miten he hyödyntävät markkinoita, tällä hetkellä vedota oikeuteensa saada sama kohtelu, jonka asuinvaltio takaa omille kansalaisilleen, perustamissopimuksesta johdettavissa olevan Euroopan kansalaisuuden ansiosta, joka on otettava huomioon, kun he hakevat tällaista oikeutta. Tämän olen todennut asiassa Martínez Sala. Kyseisessä asiassa huomautin myös, että unionin kansalaisuus ei missään tapauksessa saa tulla perusteettomasti jäsenvaltion kansalaisuuden sijaan eikä se saa olla perusteena millekään vaatimuksille käyttää oikeuksia, joiden on katsottava kuuluvan vain asuinvaltion kansalaisille, koska ne ovat heidän kansalaisuuteensa liittyvä etuoikeus. Tämä huomautus perustuu perustamissopimusten selkeään sanamuotoon. Minun on syytä esittää se tässä uudelleen: asetuksen mukaisen syrjintäkiellon ei ole tarkoitus, eikä se voikaan sitoa Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäätäjää sosiaalisten etujen osalta täyttämään sellaista velvollisuutta, jota sille ei voida asettaa perustamissopimuksen eikä unionin kansalaisuutta koskevien sääntöjenkään mukaan, kuten juuri vaatimus rinnastaa täydellisesti toisiinsa "right of abode", jossa on selkeästi jäsenvaltion kansalaisuuden leima, ja yhteisön kansalaisten oleskeluoikeus. Kaban väitettä ei myöskään tue se, että liikkumisvapauden lisäksi myös vapaus oleskella kaikissa jäsenvaltioissa on nimenomaisesti kirjattu unionin kansalaisuuteen liittyvänä oikeutena asiaa koskevassa perustamissopimuksen määräyksessä. Kyseisen määräyksen oikean tulkinnan varmistamiseksi on syytä ottaa huomioon seuraavat näkökohdat ja selvennykset myös jos katsotaan, että kyseessä oleva määräys on annettu ilmaisemaan perusvapautta, eli perustuslaillista oikeutta. Tässä on kysymys ainoastaan siitä, seuraako perustamissopimuksen 8 a artiklan 1 kohdasta, joka sisältönsä puolesta on sitova, että sellainen oleskeluoikeus, joka määritelmänsä mukaan on koko unionin alueella ajallisesti rajoittamaton, ulotetaan koskemaan kaikkia kansalaisia. Määräyksellä, jolla tällainen oikeus julistetaan, asetetaan kuitenkin sen käytölle täsmällisiä rajoituksia, joita on noudatettava aina, kun sen välittömään oikeusvaikutukseen halutaan vedota - mikä näkemykseni mukaan on ehdottomasti mahdollista. Nämä rajoitukset ovat tosin huomattavat. Ne asetetaan kuitenkin Euroopan unionin oikeusjärjestyksen primäärioikeuden säännöissä. Oikeuden tulkitsija ei voi ohittaa niitä, vaikka haluaisi.
55. Nyt voimassa olevan lainsäädännön perusteella voitaisiin päätellä, että unionisopimuksella ei sinänsä kovinkaan paljoa uudistettu oleskeluun liittyviä kysymyksiä sillä tavalla, kuin Kaba väittää, koska siinä jätetään ennemminkin neuvoston huolehdittavaksi hankala tehtävä helpottaa vastaisuudessa ja yksimielisesti (yhteispäätösmenettelyssä Euroopan parlamentin kanssa) unionin kansalaisten mahdollisuutta käyttää oikeuttaan oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (ks. 8 a artiklan 2 kohta). Lisäksi asiakirjat, joilla valmisteltiin sopimusta Euroopan unionista, osoittavat että ainakin alustavasti harkittiin mahdollisuutta ottaa käyttöön unionin kansalaisuus, johon kuului "täydellinen vapaus liikkua ja oleskella", tai "vapaus liikkua ja oleskella taloudellisesta toiminnasta riippumatta" tai täydellinen vapaus liikkua, tarkoituksena "antaa sisältöä" Euroopan kansalaisuuden käsitteelle. Komissio puolestaan oli ehdottanut seuraavaa sanamuotoa: "Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti ja ilman ajallisia rajoituksia liikkua ja oleskella unionin alueella, riippumatta siitä harjoittaako hän taloudellista toimintaa vai ei". Perustamissopimuksen 8 a artiklan 1 kohdalla taataan nyt oikeus oleskella vapaasti unionin alueella niin, että siihen on tehty seuraava lisäys: "jollei tässä sopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu". Siten on todettava, että kyseisessä määräyksessä viitataan aikaisemmin annettuihin, esimerkiksi perustamissopimukseen itseensä sisältyviin, oikeussääntöihin (ks. 48-66 artikla) ja siihen, mitä muun muassa asetuksessa, direktiivissä ja oleskeludirektiiveissä säädetään. Perustamissopimuksen 8 a artiklan 1 kohtaan tällä tavalla lisätyt rajoitukset merkitsevät näin ollen sitä, että vapaus oleskella on sidottu vielä taloudellisen toiminnan harjoittamiseen (perustamissopimuksen 48-66 artikla ja niiden täytäntöönpanoa koskeva johdettu oikeus) tai varojen riittävyyteen (oleskeludirektiivit) sen lisäksi, että siihen sovelletaan ulkomaalaisten liikkumista, eli maastakarkotusta koskevissa direktiiveissä säädettyjä rajoituksia.
56. Jos 8 a artiklan 1 kohdalla olisikin perustettu yksittäisten jäsenvaltioiden kansalaisten oman maansa alueella nauttimaa oikeutta vastaava "ehdoton" oleskeluoikeus, ei unionin kansalaisia maahanmuuttajina voitaisi enää karkottaa vastaanottavasta jäsenvaltiosta, ja jollei ulkomaalaisten liikkumista koskevia direktiivejä kumottaisi, olisi tällaisen muutoksen ainakin heijastuttava niissä (perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaa, 56 artiklan 1 kohtaa ja 66 artiklaa ei ole muutettu). Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on jatkuvasti tehnyt näitä direktiivejä koskevia päätöksiä EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) mukaisessa ennakkoratkaisumenettelyssä viittaamatta lainkaan sopimukseen Euroopan unionista, mikä osoittaa, ettei se katso niiden vanhentuneen unionisopimuksen voimaantulon myötä.
57. Samanlaiset näkökohdat koskevat myös oleskeludirektiivejä, joita ei myöskään ole muutettu eikä kumottu ja joiden perusteella yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin tehnyt päätöksen kanteen johdosta, jonka komissio nosti EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla. Samoin olisi perustamissopimuksen 48-66 artiklaa (ja niiden soveltamiseksi annettuja direktiivejä ja asetuksia) myös pitänyt muuttaa; unionisopimus perustuu kuitenkin EY:n perustamissopimuksen 49 artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 40 artikla), joka velvoittaa neuvoston toteuttamaan ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen 48 artiklassa vahvistetun työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi asteittain. Ja myös perustamissopimuksen näiden määräysten - samoin kuin esimerkiksi asetuksen ja direktiivin - osalta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on jatkuvasti laajentunut ilman vähäisintäkään viittausta siihen, että esimerkiksi asiassa Antonissen - jossa pysytettiin jäsenvaltioiden oikeus asettaa kohtuullinen rajoitus (kyseisessä asiassa kuusi kuukautta) toisessa jäsenvaltiossa kuin omassa kotimaassaan työtä hakevan henkilön oleskelulle (ks. edellä 22 kohta) - annettua tuomiota olisi pidettävä vanhentuneena; uskoisin tämän taas kerran osoittavan, että 8 a artiklan 1 kohta ei sellaisenaan ole merkittävä kehitysaskel.
58. Jos taas unionin kansalaisilla nyt olisi maahanmuuttajina ehdoton oleskeluoikeus, on vaikea ymmärtää miksi - direktiivin 90/366/ETY kumoamisen jälkeen - neuvosto olisi vain kolme päivää ennen unionisopimuksen voimaantuloa antanut opiskelijoiden oleskeluoikeutta koskevan direktiivin 93/96/ETY nykyisessä sanamuodossaan (ks. edellä 22 kohta). Ei vaikuta kovin mielekkäältä antaa direktiiviä, jossa säädetään koulutusjakson pituiseksi rajoitetusta oleskeluoikeudesta, joka edellyttää, että opiskelijalla on sairausvakuutus ja riittävät taloudelliset varat, jos sen oli tältä osin määrä vanhentua kolmen päivän kuluttua. Sitä paitsi useissa viimeaikaisissa ehdotuksissa - muun muassa edellä alaviitteessä 68 mainittu ehdotus - joihin sisältyy asetukseen ja direktiiveihin 68/360/ETY ja 73/148/ETY tehtyjä muutoksia, ei viitata 8 a artiklan 1 kohtaan oleskeluoikeuden "uutena" oikeuslähteenä, vaan päinvastoin niissä viitataan esimerkiksi yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Levin ja Antonissen soveltamaan oikeuskäytäntöön ja vahvistetaan sen jatkuva pätevyys. Komission (joka on laatinut ehdotukset) lisäksi Euroopan parlamentti sekä talous- ja sosiaalikomitea ovat osoittaneet, etteivät ne pidä direktiivejä 68/360/ETY ja 73/148/ETY rauenneina; direktiivien muuttamista koskevan lainsäätämismenettelyn kuluessa nämä toimielimet eivät esittäneet mitään vastaväitteitä ehdollisen oleskeluoikeuden säilyttämisestä sellaisena, kuin se ilmaistaan perustamissopimuksen 48-66 artiklan soveltamiseksi annetuissa oikeussäännöissä.
59. Katson myös, että on syytä kiinnittää jonkin verran huomiota komission kertomukseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen toiminnasta: "Unionin kansalaisille ei ole taattu vapaan liikkumisen ja oleskelun ehdotonta (general) oikeutta; näiden oikeuksien käytön edellytyksenä ovat yhteisön oikeudessa säädetyt rajoitukset ja ehdot - - Oleskeluoikeuden osalta perustamissopimuksessa viitataan monimutkaiseen direktiivien sarjaan, jossa asetetaan kutakin henkilöryhmää koskevia, usein rajoittavia ehtoja. - - Siksi perustamissopimuksessa ei käytännössä ole millään tavalla parannettu siihenastista tilannetta. Koska oleskeluoikeus - - koskee yksityisiä henkilöitä, tavalliset kansalaiset ovat vain voineet pettyä odotuksissaan". Selkeä kuva rajoituksista, joita edelleen sovelletaan maahan muuttaneiden yhteisön kansalaisten oleskeluoikeuteen, annetaan myös Westendorpin kertomuksessa vuodelta 1995, Veilin kertomuksessa vuodelta 1997 ja lukuisissa komission viimeaikaisissa toimenpiteissä.
60. Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa yleisesti käytetyssä oikeuskirjallisuudessa ja joissakin kansallisten tuomioistuinten päätöksissä on päädytty tulkitsemaan perustamissopimuksen 8 a artiklan 1 kohtaa siten, että sen loppuosaa ei jätetä ilman huomiota. Tämä ei vaikuta siihen, että 8 a artiklalla myös nykyisessä sanamuodossaan on sen ilmeisen poliittisen merkityksen ohella myös oikeusteknisesti tärkeä tehtävä. Artiklan 2 kohta muodostaa epäilemättä erityisen oikeudellisen perustan vastaisuudessa, kun kehitetään yhteisön toimenpiteitä työelämän ulkopuolella olevien henkilöiden vapaan liikkuvuuden helpottamiseksi siten, että perustamissopimuksen 235 artiklaan ei tarvitse turvautua (ks. alaviite 113).
61. Kun tarkastellaan nyt käsiteltävänä olevan asian kohdetta ja Michonneaun kaltaisen maahan muuttaneen yhteisön kansalaisen oikeudellista tilannetta yhteisön tämänhetkisessä yhdentymisvaiheessa, voidaan lopuksi todeta, ettei vielä näytä olevan mahdollista katsoa, että muussa jäsenvaltiossa kuin kotimaassaan asuvien unionin kansalaisten "yhteisön" oleskeluoikeudet olisivat nyt samanlaiset, kuin oikeudet, jotka jäsenvaltiot myöntävät omille kansalaisilleen, tai kuten tässä tapauksessa, Yhdistynyt kuningaskunta myöntää alueelleen asettuneille henkilöille.
4) Immigration Rulesin 255 ja 287 §:ssä maahantulolle Yhdistyneeseen kuningaskuntaan asetettujen edellytysten vertailu
62. Osoittaakseen Immigration Rulesin 255 ja 287 §:n soveltamisalan väliset erot Yhdistynyt kuningaskunta viittasi myös menettelysääntöihin, kuten olen todennut edellä. Toisaalta maassa siirtotyöläisenä olevalla yhteisön kansalaisella on todellinen maahanpääsy- ja oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jossa hän harjoittaa ammattiaan. Saadakseen liikkua vapaasti, kyseisen oikeuden haltijan tarvitsee maahantulon yhteydessä vain esittää voimassa oleva henkilötodistus tai passi, ja oleskelun osalta hankkia oleskeluun oikeuttava asiakirja vain esittämällä direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa mainitut asiakirjat (ks. edellä alaviite 3). Nämä muodollisuudet on vähennetty minimiinsä siirtotyöläisten ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua koskevien rajoitusten poistamiseksi (ks. direktiivin 1 artikla) ja niillä pyritään varmistamaan lähes välitön maahanpääsy. Kun muodollisuudet on täytetty, vaaditaan Immigration Rulesin 255 §:ssä pysyvän oleskeluoikeuden saamiseksi vain, että hakija on asunut maan alueella yhtäjaksoisesti neljä vuotta. Edellytyksenä on kuitenkin, että Immigration Rulesin 287 §:ssä tarkoitettu hakija on tullut Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle Immigration Rulesin 281 §:n säännöksiä noudattaen (ks. edellä 9 kohta). Muistettakoon, että viimeksi mainitun säännöksen mukaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolisolla, joka haluaa "asettua" sinne, ei ole maahanpääsyoikeutta. Tämän oikeuden saadakseen hänen on hankittava asianmukainen lupa, jonka edellytyksenä on tiettyjen vaatimusten täyttäminen, joilla pyritään varmistamaan, ettei kyseessä ole muodollinen avioliitto, joka on solmittu yksinomaan "asettumisoikeuden" saamiseksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Yhdistyneen kuningaskunnan hallintoviranomaiset tutkivat näiden edellytysten täyttymisen ennen kuin hakijalle voidaan antaa lupa tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, eivätkä heti sillä hetkellä, kun tämä tulee jäsenvaltion alueelle, kuten silloin, kun on kyse henkilöistä ja heidän perheenjäsenistään, jotka voivat vedota perustamissopimuksen 48 artiklassa taattuun vapaaseen liikkuvuuteen. Kun otetaan huomioon Immigration Rulesin 281 §:ssä säädettyjen edellytysten luonne, tällainen selvitys voi kestää jopa useita kuukausia. Tämän Kaba myönsi itsekin.
63. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Kaba pyysi Immigration Rulesin 287 §:n mukaista pysyvää oleskelulupaa, kuitenkin niin, että häntä koskevaa 281 §:ssä tarkoitettua selvitystä ei tehty. Koska Kaba oli alun perin saanut oleskeluluvan siirtotyöläisenä maassa olevan yhteisön kansalaisen puolisona, Yhdistyneen kuningaskunnan hallintoviranomaisilla ei ollut missään vaiheessa tilaisuutta varmistua esimerkiksi siitä, ettei Kaban ja Michonneaun välistä avioliittoa ollut solmittu vain "asettumisoikeuden" saamiseksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
64. Lopuksi totean, että mielestäni maassa siirtotyöläisenä olevan yhteisön kansalaisen puolison ja Yhdistyneen kuningaskunnan maahanmuuttolainsäädännön mukaisesti Yhdistyneeseen kuningaskuntaan "asettuneen" henkilön puolison erilainen kohtelu ei ole kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.
VI Ratkaisuehdotus
65. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Immigration Adjudicatorin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Pysyvä oleskeluoikeus, sellaisena kuin siitä säädetään Yhdistyneen kuningaskunnan Immigration Rulesin 255 ja 287 §:ssä, on työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu "sosiaalinen etu".
2) Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan mukaista kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa eivät rajoita Yhdistyneen kuningaskunnan Immigration Rulesin 255 ja 287 §:n säännösten kaltaiset kansalliset oikeussäännöt, joissa pysyvän oleskeluoikeuden kaltaisen sosiaalisen edun myöntämisen edellytykseksi asetetaan sellainen oleskelu kyseessä olevan jäsenvaltion alueella, jonka kesto määräytyy sen mukaan, onko hakija maassa siirtotyöläisenä olevan yhteisön kansalaisen puoliso vai vastaanottavassa jäsenvaltiossa "oleskelevan ja sinne asettuneen" henkilön puoliso.