62015CC0458
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 24 januari 2019 (
1
)
Zaak C‑458/15
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
tegen
K. P.
[verzoek van het Landgericht Saarbrücken (rechter in eerste aanleg Saarbrücken, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de bestrijding van terrorisme – Bevriezing van tegoeden – Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB – Artikel 1, leden 4 en 6 – Handhaving van personen, groepen en entiteiten op de in artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad bedoelde lijst – Geldigheid”
1.
Een inzamelaar van middelen voor een vermeende terroristische organisatie hangt mogelijk een gevangenisstraf in een lidstaat van de Europese Unie boven het hoofd. Hij trekt de rechtsgeldigheid van de nationale wetgeving die hij zou hebben overtreden in twijfel, omdat de instrumenten van de Unie die door deze wetgeving ten uitvoer worden gelegd volgens hem zonder toereikende motivering zijn aangenomen. Het is niet voor het eerst dat de motivering voor de „plaatsing op de lijst” van een vermeende terroristische groep onder de loep wordt genomen. Met deze prejudiciële verwijzing wordt deze thematiek opnieuw onder onze aandacht gebracht.
2.
Het Landgericht Saarbrücken (rechter in eerste aanleg Saarbrücken, Duitsland) wendt zich tot het Hof met betrekking tot de geldigheid van bepaalde Uniehandelingen waarin de opname wordt gehandhaafd van de Liberation Tigers of Tamil Eelam (hierna: „LTTE”) op de lijst van personen, groepen en entiteiten als bedoeld in verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (
2
). Het verzoek om een prejudiciële beslissing is gedaan in de strafzaak tegen K. P. (hierna: „verdachte”). Tijdens de procedure bij het Hof heeft de verdachte een nadere kwestie aan de orde gesteld met betrekking tot de toereikendheid van de redenering achter de aanvankelijke beslissing van de Raad om LTTE op te nemen in de lijst van verboden organisaties en of dat gevolgen heeft voor de geldigheid van de daaropvolgende Uniehandelingen die de verwijzende rechter noemt in zijn verwijzingsbeslissing.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3.
In reactie op de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in New York, Washington en Pennsylvania, heeft de VN Veiligheidsraad op basis van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties op 28 september 2001 resolutie 1373 (2001) (
3
) aangenomen. In de preambule van die resolutie wordt „de noodzaak om overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties met alle middelen te strijden tegen de bedreigingen die terroristische daden vormen voor de internationale vrede en veiligheid” opnieuw bevestigd. In punt 5 wordt verklaard dat „terroristische daden, methoden en werkwijzen en [...] het willens en weten financieren en plannen van terroristische daden of het aanzetten tot deze daden eveneens in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties”.
4.
Resolutie 1373 (2001) bevat geen lijst van entiteiten of personen op wie maatregelen ter bestrijding van terroristische daden van toepassing dienen te zijn.
Gemeenschappelijke standpunten 2001/931 en 2006/380
5.
Op 27 december 2001 heeft de Raad van de Europese Unie gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (
4
) vastgesteld.
6.
De overwegingen van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 omvatten de volgende verklaringen: de Europese Raad heeft verklaard dat terrorisme een waarlijke uitdaging voor de wereld en voor Europa is en dat de strijd tegen het terrorisme een prioritaire doelstelling van de Europese Unie zal zijn; de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft resolutie nr. 1373 (2001) aangenomen, die vergaande strategieën bevat ter bestrĳding van het terrorisme, en met name ter bestrĳding van de financiering van het terrorisme; en de Europese Unie dient aanvullende maatregelen te nemen om die resolutie uit te voeren. (
5
)
7.
Volgens artikel 1, lid 1, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 is die maatregel van toepassing op de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden. Krachtens artikel 1, lid 2, wordt onder „personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden” verstaan:
–
personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, of daaraan deelnemen dan wel het plegen van deze daden vergemakkelijken;
–
groepen en entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks door deze personen worden gecontroleerd, en personen, groepen en entiteiten die handelen namens of onder leiding van deze personen of entiteiten, met inbegrip van tegoeden verkregen uit of opgebracht door goederen die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks gecontroleerd worden door deze personen en met hen verbonden personen, groepen en entiteiten.
8.
Volgens artikel 1, lid 3, wordt onder „terroristische daad” verstaan „een opzettelijke handeling die naar aard of context een land of een organisatie ernstig kan schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbaar feit is gedefinieerd, wanneer de daad gepleegd wordt met het doel: [...]
iii) de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of van een internationale organisatie ernstig te destabiliseren of te vernietigen: [...] k) het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering, ook door aan deze groepering informatie of materiële middelen te leveren of door enigerlei vorm van financiering van de activiteiten van de groepering, in de wetenschap dat met deze deelname aan de criminele activiteiten van de groepering wordt meegewerkt.”
9.
Volgens artikel 1, lid 4, wordt „[d]e lijst in de bijlage [...] opgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad, of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten. [...] Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚bevoegde instantie’ verstaan een rechterlijke instantie of, indien rechterlijke instanties geen bevoegdheid bezitten op het door deze bepaling bestreken gebied, een gelijkwaardige op dat terrein bevoegde instantie.”
10.
Artikel 1, lid 6, bepaalt dat „[d]e namen van de op de lijst in de bijlage geplaatste personen, groepen en entiteiten [...] regelmatig en ten minste om de zes maanden [worden] bezien om er zeker van te zijn dat hun plaatsing op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is”.
11.
In overeenstemming met artikel 3 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 zal de Europese Gemeenschap, „handelend binnen de grenzen van de haar bij het EG-Verdrag verleende bevoegdheden, [...] ervoor zorgen dat tegoeden, financiële activa of andere economische middelen of financiële of andere daarmee verband houdende diensten niet rechtstreeks of onrechtstreeks ter beschikking worden gesteld van de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten”.
12.
De bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931 bevat een lijst met als opschrift „Lijst van personen, groepen en entiteiten, als bedoeld in artikel 1 [...]”. LTTE komt niet voor op die lijst. Die bijlage is een aantal keer herzien. Deze lijst is vervolgens vervangen door gemeenschappelijk standpunt 2006/380/GBVB van 29 mei 2006 inzake de actualisering van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme en houdende intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2006/231/GBVB (
6
). In de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2006/380 werd LTTE voor het eerst vermeld. (
7
)
Verordening nr. 2580/2001
13.
In de overwegingen van verordening nr. 2580/2001 wordt het volgende verklaard.
–
De Europese Raad heeft verklaard dat de strijd tegen de financiering van terrorisme van doorslaggevend belang is in de strijd tegen het terrorisme en heeft de Raad verzocht de nodige maatregelen ter bestrijding van iedere vorm van financiering van terroristische activiteiten te treffen.
–
In resolutie 1373 (2001) heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties besloten dat alle staten moeten overgaan tot het bevriezen van tegoeden en andere financiële of economische middelen van personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, of aan het plegen van dergelijke daden deelnemen of de uitvoering ervan vergemakkelijken.
–
Voorts heeft de Veiligheidsraad besloten dat maatregelen moeten worden genomen om te verbieden dat tegoeden en andere financiële of economische middelen aan deze personen ter beschikking worden gesteld en om te verbieden dat financiële of andere verwante diensten worden verleend aan deze personen.
–
Een optreden van de Gemeenschap is nodig om de GBVB-aspecten van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB te implementeren.
–
De lidstaten moeten regels vastleggen voor de sancties die van toepassing zijn op overtredingen van de bepalingen van verordening nr. 2580/2001 en ervoor zorgen dat deze worden uitgevoerd.
–
De in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 vervatte lijst kan zowel personen en entiteiten omvatten die enigerlei banden hebben met derde landen, als personen en entiteiten die anderszins vallen onder de GBVB-aspecten van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB. (
8
)
14.
Krachtens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2580/2001 wordt verstaan onder „‚[t]egoeden, andere financiële activa en economische middelen’: activa van enigerlei aard, materieel of immaterieel, roerend of onroerend, ongeacht de wijze waarop zij verkregen zijn [...]”. In artikel 1, lid 4, wordt bepaald dat de definitie van „terroristische daad” dezelfde is als die in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB.
15.
Artikel 2 luidt:
„1.   Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6:
a)
worden alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die in het bezit zijn van, eigendom zijn van of gehouden worden door een in de lijst in artikel 2, lid 3 bedoelde natuurlijk of rechtspersoon, groep of entiteit, bevroren;
b)
worden aan of ten behoeve van een in de lijst in artikel 2, lid 3 bedoelde natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit noch direct noch indirect tegoeden, andere financiële activa en economische middelen ter beschikking gesteld.
2.   Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6, is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van een natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit als vermeld in de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3.
3.   De Raad stelt de lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop deze verordening van toepassing is, en evalueert en wijzigt deze met eenparigheid van stemmen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4, 5 en 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB. Deze lijst [hierna: „lijst van artikel 2, lid 3”] behelst:
i)
natuurlijke personen die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;
ii)
rechtspersonen, groepen of entiteiten die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;
iii)
rechtspersonen, groepen of entiteiten die eigendom zijn van of gecontroleerd worden door een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii);
iv)
natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die optreden namens of in opdracht van een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii).”
Opname van LTTE in de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001
16.
LTTE werd voor het eerst bij artikel 1 van besluit 2006/379/EG (
9
) van de Raad opgenomen op de lijst van artikel 2, lid 3 (hierna: „oorspronkelijk plaatsingsbesluit”). (
10
)
17.
Die plaatsing op de lijst werd gehandhaafd door besluit 2007/445/EG van de Raad. (
11
) In de overwegingen van dat besluit wordt vermeld dat de Raad aan alle personen, groepen en entiteiten waarvoor dit praktisch mogelijk was, motiveringen heeft verstrekt, waarin werd toegelicht waarom zij onder andere in besluit 2006/379 waren opgenomen. (
12
) In het Publicatieblad van de Europese Unie werd een kennisgeving gepubliceerd om de betrokken personen te informeren dat de Raad voornemens was hen op de lijst van artikel 2, lid 3, te handhaven. Die personen werd ook meegedeeld dat zij de Raad om de motivering voor hun plaatsing op de lijst konden verzoeken. (
13
) De Raad heeft LTTE op 29 juni 2007 een brief gestuurd waaraan een motivering was gehecht met een toelichting op het besluit om die organisatie op de lijst van artikel 2, lid 3 te handhaven.
18.
De opname van LTTE in de lijst van artikel 2, lid 3, werd voorts gehandhaafd bij de volgende daaropvolgende handelingen (
14
): besluit 2007/868/EG van de Raad (
15
); besluit 2008/583/EG van de Raad (
16
); besluit 2009/62/EG van de Raad (
17
), en verordening (EG) nr. 501/2009 van de Raad (
18
).
19.
Met betrekking tot elk van deze handelingen volgde de Raad het patroon dat hij had vastgesteld bij besluit 2007/445 om de plaatsing van LTTE op de lijst te handhaven. Zodoende publiceerde de Raad in het Publicatieblad van de Europese Unie een kennisgeving van zijn voornemen om de plaatsing te handhaven voordat de handeling was aangenomen en hij verzond een mededeling met een uiteenzetting van zijn redenen voor het verlengen van de plaatsing op de lijst zodra de betreffende handeling was aangenomen.
Duits recht
20.
Het Außenwirtschaftsgesetz (wet op de buitenlandse handel; hierna: „AWG”) dat tussen 2006 en 2009 van toepassing was, verbood het doorsturen van geld aan verboden organisaties zoals LTTE. In wezen kon een inbreuk op het verbod van uitvoer, verkoop, levering, terbeschikkingstelling, overdracht, dienstverlening, investering, ondersteuning of ontduiking als voorzien in een wetgevingshandeling van de Europese Gemeenschappen waarmee uitvoering wordt gegeven aan een door de Raad van de Europese Unie op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde economische sanctiemaatregel, leiden tot oplegging van een gevangenisstraf. (
19
)
Feiten, procedure en prejudiciële vraag
21.
Bij aanklacht van het Staatsanwaltschaft Saarbrücken (openbaar ministerie Saarbrücken, Duitsland) van 12 maart 2015 werd verdachte voorgeleid voor de verwijzende rechter. In deze procedure voert de officier van justitie aan dat verdachte door het beschikbaar stellen van geld aan LTTE in de periode van 22 augustus 2007 tot en met 27 november 2009 in strijd had gehandeld met een rechtstreeks toepasselijk verbod dat was neergelegd in een rechtshandeling van de Europese Unie waarmee uitvoering wordt gegeven aan een door de Raad van de Europese Unie vastgestelde economische sanctiemaatregel op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Ook werd aangevoerd dat verdachte van 2007 tot 2009 gebiedsverantwoordelijke was van het Tamil Coordination Committee (hierna: „TCC”) voor het Saarland, dat in opdracht van LTTE bij in Duitsland levende Tamils geld inzamelde, dat vervolgens naar Sri Lanka werd gezonden en daar door LTTE werd gebruikt voor de financiering van de militaire strijd tegen de centrale regering. De officier van justitie stelt dat verdachte was opgenomen in de hiërarchisch opgebouwde organisatiestructuur, verantwoordelijk was voor het uitoefenen van toezicht over de onder hem staande gebiedsverantwoordelijken en andere personen die ter plaatste actief waren met het innen van geld en zelf rechtstreeks onder de voor Duitsland verantwoordelijke personen in het TCC stond.
22.
Aangevoerd wordt dat het geld dat door de onder verdachte staande personen was geïnd in zijn gebied, door verdachte na ontvangst minstens een keer per maand tegen ontvangst van desbetreffende kwitanties werd overgedragen aan het TCC, van waaruit het telkens werd doorgezonden naar LTTE in Sri Lanka. In het bijzonder wordt aangevoerd dat verdachte tussen 11 augustus 2007 en 27 november 2009 (de relevante periode) in 43 gevallen geld heeft geïnd met een totaal van 69385 EUR en dit heeft overgedragen aan het TCC, waarbij hij wist en ook had bedoeld dat dit geld naar Sri Lanka werd gezonden en daar ter financiering van de doelen van LTTE werd gebruikt. Gesteld wordt dat verdachte zich er daarbij van bewust was dat LTTE door de Europese Raad op de lijst van onder verordening nr. 2580/2001 vallende verenigingen was geplaatst, dat er dus een embargo bestond en het inzamelen en doorsturen van die giften naar Sri Lanka, net zoals elke andere financiële of materiële ondersteuning van LTTE, derhalve strafbaar was.
23.
Ter terechtzitting op 1 juli 2015 heeft de advocaat van verdachte de rechtmatigheid van de litigieuze Uniehandelingen waarbij LTTE als een verboden organisatie in de zin van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 van 28 juni 2007 op de lijst is geplaatst, aangevochten. Daartoe werden twee middelen aangevoerd.
24.
Ten eerste maakte de advocaat van verdachte een vergelijking met het arrest E en F (
20
). Daarin oordeelde het Hof dat de plaatsing van Devrimci Halk Kurtulus Partisi-Cephesi (hierna: „DHKP-C”) op de lijst bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 ongeldig was en niet de grondslag kon vormen voor een strafrechtelijke veroordeling wegens een beweerdelijke schending van die verordening. De Raad had immers geen motivering verstrekt met betrekking tot het oorspronkelijke besluit om DHKP-C op de lijst van artikel 2, lid 3, te plaatsen en met betrekking tot een aantal verlengingsbesluiten daarna. Het Hof oordeelde dat, hoewel besluit 2007/445 (waarin de plaatsing van DHKP-C op de lijst van artikel 2, lid 3, opnieuw werd verlengd) zelf was aangenomen met een motivering, al de eerdere maatregelen met inbegrip van de oorspronkelijke plaatsing ongeldig waren omdat ze niet waren voorzien van een motivering. In aanvulling op het onthouden aan DHKP-C van „de noodzakelijke aanwijzingen [...] om de gegrondheid van de plaatsing van de DHKP-C op de lijst [...] tijdens de periode vóór 29 juni 2007 [...] te onderzoeken”„[gaat] voornoemde plaatsing mank [ aan motiveringsgebrek]” omdat het „een passende rechterlijke toetsing van de materiële rechtmatigheid ervan [kan] bemoeilijken”. (
21
)
25.
Ten tweede heeft het Gerecht in het arrest LTTE/Raad (
22
) een aantal Uniehandelingen die betrekking hadden op de periode van januari 2011 tot oktober 2014 nietig verklaard (
23
) voor zover zij LTTE betroffen. De advocaat van verdachte betoogde dat uit de motivering van dat arrest noodzakelijkerwijs moet worden afgeleid dat ook de litigieuze Uniehandelingen dienen te worden nietig verklaard, in ieder geval voor zover zij LTTE betreffen.
26.
Aangezien de strafrechtelijke vervolging van verdachte alleen kan slagen indien de litigieuze Uniehandelingen geldig zijn, wenst de verwijzende rechter het volgende te vernemen:
„Is het opnemen van de Liberation Tigers of Tamil Eelam op de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3, van [verordening nr. 2580/2001] voor het tijdvak van 11 augustus 2007 tot en met 27 november 2009, in het bijzonder op grond van de besluiten van de Raad van 28 juni 2007 (2007/445/EG), van 20 december 2007 (2007/868/EG), van 15 juli 2008 (2008/583/EG), van 26 januari 2009 (2009/62/EG) en van verordening (EG) nr. 501/2009 van 15 juni 2009, ongeldig?”
27.
De Raad en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Verdachte heeft vervolgens een verzoek om een mondelinge hoorzitting ingediend. In dat verzoek heeft hij tevens schriftelijke opmerkingen over de prejudiciële vraag geformuleerd en is hij ook uitdrukkelijk ingegaan op de geldigheid van het oorspronkelijke besluit tot plaatsing op de lijst. In overeenstemming met artikel 62, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof heb ik partijen derhalve gevraagd ter terechtzitting twee vragen te behandelen. Die vragen waren: i) of het Hof ook de vermeende ongeldigheid van het oorspronkelijke besluit tot plaatsing op de lijst dient te onderzoeken en ii) indien dat het geval is en wordt geoordeeld dat die oorspronkelijke maatregel ongeldig is, welk (eventueel) gevolg dat heeft voor de geldigheid van de daaropvolgende maatregelen (met name de litigieuze Uniehandelingen).
28.
Verdachte, de Raad en de Commissie hebben ter terechtzitting van 12 september 2018 pleidooi gehouden en vragen beantwoord.
Beoordeling
Ontvankelijkheid
29.
Wanneer in een prejudiciële verwijzing de geldigheid van een Uniemaatregel ter discussie wordt gesteld, is het noodzakelijk om te onderzoeken of de partij die deze kwestie bij de nationale rechterlijke instantie aan de orde heeft gesteld, „zonder enige twijfel” conform artikel 263 VWEU rechtstreeks de wettigheid van die maatregel had kunnen aanvechten. Indien dat het geval is, zou hij thans niet mogen proberen via een prejudiciële verwijzing op grond van artikel 267 VWEU de geldigheid van diezelfde maatregel aan te vechten. (
24
)
30.
In casu lijkt het duidelijk dat verdachte niet„zonder enige twijfel” kon voldoen aan het dubbele vereiste van individuele en rechtstreekse geraaktheid. In de verwijzingsbeslissing wordt de rol van verdachte omschreven als die van een „gebiedsverantwoordelijke” die was opgenomen in een „strikt hiërarchisch opgebouwde organisatiestructuur, [waarbij hij] toezicht [heeft] uitgeoefend over de onder hem staande gebiedsverantwoordelijken en andere personen die ter plaatste actief waren met het innen van geld en [waarbij hij] zelf rechtstreeks onder de voor Duitsland verantwoordelijke personen in het TCC [stond]”. Die feiten wijzen er sterk op dat verdachte geen individuele geraaktheid zou hebben kunnen aantonen die voldoende was om de op dat moment geldende bijzonder hoge drempel te slechten. (
25
) Bovendien wijst niets erop dat verdachte de mogelijkheid had (maar daar geen gebruik van maakte) om als een vertegenwoordiger van LTTE de maatregelen rechtstreeks aan te vechten. (
26
)
31.
De verwijzing is bijgevolg ontvankelijk.
Geldigheid van het oorspronkelijke besluit om LTTE op de lijst van artikel 2, lid 3, te plaatsen
32.
Met haar enige vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie te vernemen of de litigieuze Uniehandelingen geldig zijn. Elk van die handelingen betreft een verlenging van de plaatsing van LTTE op de lijst.
33.
In zijn schriftelijke opmerkingen herhaalt de advocaat van verdachte echter de argumenten die hij volgens de verwijzingsbeslissing namens zijn cliënt naar voren heeft gebracht in de strafprocedure voor de verwijzende rechter. Hij betoogt derhalve dat i) het oorspronkelijke plaatsingsbesluit ongeldig is wegens het ontbreken van een motivering, en dat ii) uit het arrest E en F (
27
) blijkt dat eventuele verlengingsbesluiten die zijn genomen na de vaststelling van een oorspronkelijk plaatsingsbesluit zonder een motivering ook ongeldig zijn (het vermeende „domino-effect”). De kern van dat argument is dat verlengingsbesluiten zoals de litigieuze Uniehandelingen „in essentie een verlenging van de aanvankelijke plaatsing op die lijst” zijn. (
28
) Verdachte heeft ook betoogd dat hij het oorspronkelijke plaatsingsbesluit op dat moment niet had kunnen aanvechten (hetgeen, zoals ik hierboven in punt 30 opmerk, waarschijnlijk juist is) en dat deze verwijzing hem nu die mogelijkheid biedt.
34.
Om de volgende redenen denk ik echter niet dat het Hof in casu moet ingaan op het vraagstuk van de geldigheid van het oorspronkelijke plaatsingsbesluit.
35.
Ten eerste heeft de verwijzende rechter dat besluit niet opgenomen in zijn vraag aan het Hof. Evenmin heeft hij uitvoerige argumenten of relevante achtergrondinformatie gegeven om het Hof in dat opzicht te helpen. Bijgevolg beschikt het Hof niet over de informatie die vereist is voor een passende toetsing van de procedurele of materiële geldigheid van verordening nr. 2580/2001.
36.
Ten tweede, indien het Hof ambtshalve tot een dergelijke beoordeling zou overgaan, zou dit een schending uitmaken van het recht van de lidstaten en de betrokken instellingen, die krachtens artikel 23, tweede alinea, van het Statuut van het Hof op een verzoek om een prejudiciële beslissing opmerkingen mogen indienen. Alhoewel in de verwijzingsbeslissing inderdaad de door de advocaat van verdachte in de strafprocedure opgeworpen argumenten zijn opgenomen, bevat deze noch een rechtstreekse vraag over de geldigheid van het oorspronkelijke plaatsingsbesluit, noch de noodzakelijke informatie om het Hof in staat te stellen die vraag te beantwoorden. Ter terechtzitting hebben de Raad en de Commissie bevestigd dat ze die vraag in hun opmerkingen niet hebben besproken omdat ze de verwijzingsbeslissing niet hadden opgevat in de zin dat die kwestie aan de orde werd gesteld. Hoewel de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU partijen als verdachte dus de mogelijkheid biedt om een dergelijke kwestie veel later aan de orde te stellen indien de verwijzingsbeslissing daarover niets zegt of op dat vlak hoogstens dubbelzinnig is, kan het Hof er niet
ambtshalve toe overgaan. Anders zouden andere partijen hun rechten van verdediging worden ontzegd.
37.
Ten derde is het uitgangspunt voor de beoordeling van de geldigheid van elke Uniemaatregel om deze op haar eigen merites te beoordelen. In dat verband dient te worden opgemerkt dat het oorspronkelijke plaatsingsbesluit en de litigieuze Uniehandelingen afzonderlijke wettelijke maatregelen zijn die zijn aangenomen op basis van verschillende rechtsgrondslagen (respectievelijk artikel 1, lid 4, en artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931), waarbij onderscheiden wettelijke criteria zijn toegepast. Alhoewel het Hof in het arrest LTTE heeft geoordeeld dat een verlengingsbesluit in wezen een verlenging van de oorspronkelijke opname op de lijst is, zijn de twee niet zodanig juridisch met elkaar verweven dat de ongeldigheid van de eerste niet automatisch afbreuk doet aan de geldigheid van de tweede. Naar mijn mening is er eerder een hiërarchie van maatregelen. De eerste (en belangrijkste) stap op het moment van een oorspronkelijk plaatsingsbesluit bestaat erin te toetsen of er een passende en relevante beslissing van een bevoegde instantie bestaat in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. (
29
) Daarentegen is er voor een besluit om een oorspronkelijk plaatsingsbesluit te verlengen geen nieuwe toetsing van die beslissing nodig. (
30
) Op het moment van de verlenging moet de Raad alleen aantonen dat het gevaar „hetzelfde” is als het gevaar op het moment van de aanvankelijke plaatsing op de lijst. (
31
) Het oorspronkelijke plaatsingsbesluit en de litigieuze Uniehandelingen zijn derhalve volgens mij duidelijk afzonderlijke en zelfstandige rechtshandelingen. Daaruit volgt dat van het Hof bij plaatsing van een bepaald persoon of een bepaalde groep op de lijst van artikel 2, lid 3, niet automatisch wordt vereist het oorspronkelijke plaatsingsbesluit te toetsen telkens als een verlenging ter discussie wordt gesteld.
38.
Ik sluit evenwel de mogelijkheid niet uit dat het voor het Hof passend zou kunnen zijn om na te gaan of de aanvankelijke plaatsing op de lijst materieel ongeldig was, met een overeenkomend effect op de daarna genomen verlengingsbesluiten, maar alleen als er uitdrukkelijk is verzocht dat te doen. Ter terechtzitting erkende de Raad dat, indien (bijvoorbeeld) de beslissing van de bevoegde nationale instantie verband hield met het niet slagen voor de voertuigveiligheidstest van een auto in bezit van LTTE, dat geen rechtvaardigingsgrond kon vormen voor de vaststelling van het oorspronkelijke plaatsingsbesluit door de Raad. Het juridische gevolg zou dan zijn dat daaropvolgende verlengingsmaatregelen worden ondermijnd. Evenwel wordt niet betoogd dat dit in casu het geval is.
Analogie met de zaak E en F
39.
In de nationale procedure en voor dit Hof leunde de advocaat van verdachte zwaar op de uitspraak van het Hof in de zaak E en F, door naar analogie te betogen dat gebreken in het aanvankelijke besluit om LTTE op de lijst te plaatsen (besluit 2006/379) een „domino-effect” hadden, zodat alle daarop volgende besluiten om de plaatsing van LTTE op de lijst van artikel 2, lid 3, te handhaven, nietig dienen te worden verklaard. Het is echter duidelijk dat de onderliggende feiten van de zaak E en F sterk verschillen van de feiten in de onderhavige zaak. (
32
)
40.
Er zij aan herinnerd dat in de zaak E en F voor de plaatsing van DHKP-C op de lijst geen motivering was verstrekt; niet voor de aanvankelijke plaatsing en evenmin voor elk van de reeks verlengingsbesluiten daarna. Een motivering werd voor het eerst verstrekt met betrekking tot besluit 2007/445, maar dat was te laat om te voorkomen dat de voorafgaande ketting van Uniemaatregelen ongeldig werd verklaard voor zover zij die organisatie op de lijst hadden geplaatst. (
33
)
41.
Daarentegen zijn in de onderhavige zaak motiveringen verstrekt aan LTTE met betrekking tot zowel de aanvankelijke plaatsing op de lijst als alle daaropvolgende besluiten om LTTE op de lijst van artikel 2, lid 3, te handhaven. Zoals ik heb toegelicht, bestond het gevolgde patroon erin belanghebbenden (indien uitvoerbaar) een motivering te sturen waarin werd toegelicht waarom ze op de lijst waren geplaatst, en vervolgens een kennisgeving te publiceren in het Publicatieblad van de Europese Unie om de betrokken personen te informeren dat de Raad voornemens was om hun plaatsing op de lijst van artikel 2, lid 3, te handhaven, waarbij hen werd meegedeeld dat ze de Raad om de ontwerp-motivering daartoe konden verzoeken. Na de hernieuwde plaatsing op de lijst stuurde de Raad de betrokken personen de definitieve versie van de motivering, waarin werd toegelicht waarom zij opnieuw op de lijst waren geplaatst. (
34
)
42.
Het is waar dat de eerste motivering voor plaatsing van LTTE op de lijst van artikel 2, lid 3, bij besluit 2006/379 van 29 mei 2006, pas op 23 april 2007 door de Raad aan LTTE was meegedeeld (
35
), bijna elf maanden na de oorspronkelijke plaatsing op de lijst. Niettemin vond die mededeling plaats voordat besluit 2006/379 werd vervangen en ingetrokken door besluit 2007/445 van 28 juni 2007 en derhalve tijdens de periode waarin eerstgenoemd besluit rechtsgeldig was. (
36
) De dag nadat laatstgenoemd besluit werd vastgesteld, namelijk op 29 juni 2007, stuurde de Raad LTTE een motivering voor de handhaving op de lijst. Daarna volgde de kennisgeving van de motivering voor hernieuwde plaatsing op de lijst het patroon dat ik zojuist hierboven heb beschreven.
43.
Uiteraard valt het zo laat na vaststelling van het oorspronkelijke plaatsingsbesluit meedelen van de motivering niet te rijmen met de eis van het Hof dat de Raad een dergelijke motivering „onmiddellijk” na vaststelling van het oorspronkelijke plaatsingsbesluit meedeelt. (
37
) Feit is evenwel dat LTTE niet heeft gereageerd op de aanvankelijke plaatsing op de lijst die is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, terwijl LTTE duidelijk het recht had om dat te doen door krachtens artikel 230 EG (thans artikel 263 VWEU) binnen de gestelde termijn beroep in te stellen. Voordat de vervangingsmaatregel (besluit 2007/445) werd aangenomen, had de Raad deze omissie verholpen. (
38
) Ik voeg hieraan toe dat de Raad een ruime beoordelingsbevoegdheid geniet met betrekking tot de wijze waarop hij procedurele fouten in zijn handelingen herstelt. Indien de Raad (bijvoorbeeld) ervoor had gekozen om de noodzakelijke motivering te verstrekken in de overwegingen van een maatregel waarbij de plaatsing op de lijst wordt gehandhaafd, zou dat naar mijn mening het probleem ook hebben verholpen.
44.
Ik geef derhalve in overweging dat het Hof de materiële of procedurele ongeldigheid van het oorspronkelijke plaatsingsbesluit en/of de eventuele gevolgen daarvan voor de geldigheid van de litigieuze Uniehandelingen niet hoeft te onderzoeken.
Geldigheid van de litigieuze Uniehandelingen waarbij LTTE op de lijst van artikel 2, lid 3, is geplaatst (besluiten 2007/445, 2007/868, 2008/583 en 2009/62 en verordening nr. 501/2009)
45.
Was de motivering bij elk van de litigieuze Uniehandelingen passend, met name in het licht van het arrest in de zaak LTTE? (
39
)
46.
Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 bevat geen uitdrukkelijk motiveringsvereiste. De basis voor dat vereiste is daarom artikel 296 VWEU waarin wordt bepaald dat rechtshandelingen met redenen dienen te worden omkleed. Het is vaste rechtspraak dat een motivering „de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking [moet] doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen”. (
40
) Die verplichting is een uitdrukking van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en het overeenkomstige grondrecht van artikel 47 van het Handvest. (
41
)
47.
De motivering moet de feitelijke en specifieke redenen aangeven waarom de besluitnemer van mening is dat de relevante regels van toepassing zijn op de betrokken partij (
42
) en in de motivering moeten „de feiten en overwegingen rechtens worden uiteengezet die in het bestek van die handeling van wezenlijk belang zijn”. (
43
) Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de motivering ook acht wordt geslagen op de feitelijke en regelgevende context ervan. (
44
)
48.
Dus is voor verlengingsbesluiten zoals de litigieuze Uniehandelingen de regelgevende context het wettelijke vereiste dat de Raad de lijst van artikel 2, lid 3, „ten minste om de zes maanden” (artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931) beziet. Indien gedurende die zes maanden de feitelijke situatie niet is gewijzigd, hoeft „de Raad niet nader uiteen te zetten waarom hij ervan overtuigd [is] dat de redenen die de plaatsing van” de betrokken personen „op de litigieuze lijst rechtvaardigden, geldig [blijven]”. (
45
) Bovendien volstaat het dat de motivering betrekking heeft op een handeling die tot stand is gekomen in een context die „de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen”. (
46
)
49.
Tot de feitelijke context voor verlengingsbesluiten kan behoren de vraag of het tijdsverloop en/of een wijziging in de omstandigheden de Raad verplichten om de handhaving van de betrokken persoon of groep op de lijst van artikel 2, lid 3, te baseren op een „geactualiseerde beoordeling van de situatie, rekening houdend met recentere feitelijke elementen die aantonen dat” het gevaar „nog steeds bestaat”. (
47
) De Raad hoeft echter geen „nieuw element” aan te dragen dat „voorwerp is geweest van een nationale beslissing die door een bevoegde instantie is vastgesteld” om een verlenging te rechtvaardigen. (
48
)
50.
De motiveringen van de litigieuze Uniehandelingen blijken identiek te zijn, irrelevante verschillen zoals wijzigingen in data niet in aanmerking genomen. Ik zal de motivering van besluit 2007/445 als representatief voorbeeld bespreken. Voor alle duidelijkheid: mijn beoordeling in dit deel van de conclusie heeft geen betrekking op de motivering van verordening nr. 501/2009 van de Raad, die ik hieronder in punt 63 en volgende afzonderlijk zal behandelen.
51.
De redenen die de handhaving van LTTE op de lijst bij besluit 2007/445 onderbouwen, zijn ontleend aan drie bronnen: de kennisgeving van 25 april 2007 in het Publicatieblad van de Europese Unie, de overwegingen van besluit 2007/445 en de definitieve versie van de aan LTTE gestuurde motivering van 29 juni 2007. Een gecombineerde lezing van deze drie bronnen laat zien dat de Raad i) een ontwerp-motivering aan LTTE heeft gericht, ii) LTTE (en alle andere betrokken partijen) heeft meegedeeld dat deze bij de Commissie opmerkingen kon indienen met een toelichting waarom handhaving niet passend was, iii) in die motivering een samenvatting heeft opgenomen van de redenen waarom handhaving op de lijst nog steeds gerechtvaardigd was en iv) na vaststelling van het verlengingsbesluit een definitieve versie van de motivering, die de rechtvaardiging voor handhaving op de lijst bevatte, aan LTTE heeft gestuurd. (
49
)
52.
In dat document werd LTTE beschreven als een in 1976 geformeerde terroristische groep en wordt een reeks van 12 door LTTE uitgevoerde handelingen vermeld die volgens de Raad vielen onder de definitie van terroristische daad in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Vervolgens verwees de Raad naar een besluit van de United Kingdom Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse Zaken van het Verenigd Koninkrijk) van 29 maart 2001 om LTTE te verbieden op grond van de UK Terrorism Act 2000 (wet op het terrorisme van het Verenigd Koninkrijk), een besluit van de United Kingdom Treasury (ministerie van Financiën van het Verenigd Koninkrijk) van 6 december 2001 om de middelen van LTTE te bevriezen en een besluit van de Indiase autoriteiten in 1992 om LTTE te verbieden (die volgens de Raad alle drie beantwoordden aan de definitie van een „beslissing” als bedoeld in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 vielen en die alle drie van kracht bleven).
53.
Naar mijn mening bevatten de drie hierboven in punt 51 genoemde bronnen voldoende gegevens om LTTE in staat te stellen de feitelijke en specifieke redenen te kennen waarom de Raad van oordeel was dat de relevante regels van toepassing waren op LTTE, alsmede de feiten en juridische overwegingen die in de context van de handhaving op de lijst van wezenlijk belang waren. Er waren met andere woorden voldoende elementen om LTTE in staat te stellen te begrijpen om welke beschuldigingen het ging en wat de reikwijdte van de getroffen maatregelen was. LTTE was derhalve in staat de gegrondheid van de verlengingsmaatregel doeltreffend te betwisten. Indien LTTE hiervoor had gekozen, had hij zijn rechten van verdediging kunnen uitoefenen door het indienen van opmerkingen voorafgaand aan de vaststelling van de verlengingsmaatregel, waartoe de mededeling in het Publicatieblad van de Europese Unie hem had uitgenodigd, en/of door de verlengingsmaatregel binnen de gestelde termijn na de vaststelling ervan op grond van artikel 230 EG-Verdrag (thans artikel 263 VWEU) voor het Gerecht aan te vechten.
54.
Het is juist dat het Hof duidelijk in algemene bewoordingen heeft verklaard dat een motivering moet worden meegedeeld voorafgaand aan de vaststelling van een verlengingsmaatregel (
50
), terwijl de verschillende definitieve versies van de motiveringen gedateerd en verstuurd zijn na de vaststelling van elke bestreden maatregel. Ik ben niettemin van mening dat de Raad heeft voldaan aan de geest van de verplichting van het Hof. Ik benadruk met name de context waarin besluit 2007/445 (en de andere verlengingsmaatregelen) werd vastgesteld. In werkelijkheid was LTTE steeds
voorafgaand aan de vaststelling van elke verlengingsmaatregel in het bezit van een ongewijzigde motivering. Daarom kan niet worden gesteld dat LTTE ooit in een positie was waarin hij niet op de hoogte was van de feiten en de redenen achter het besluit om hem op de lijst van artikel 2, lid 3, te handhaven.
55.
Konden de feiten en redenen voor elk van de verlengingsmaatregelen eenvoudig om de zes maanden woordelijk worden herhaald of was het nodig ze te actualiseren omdat ze ten gevolge van gewijzigde omstandigheden en/of het tijdsverloop achterhaald waren?
56.
Slechts één belangrijke wijziging in de omstandigheden is onder de aandacht van het Hof gebracht: de militaire nederlaag van LTTE in mei 2009. Die wijziging vond plaats na de vaststelling van besluiten 2007/445, 2007/868, 2008/583 en 2009/62. Derhalve kan de Raad niet worden verweten dat hij er geen rekening mee heeft gehouden bij de vaststelling van die besluiten.
57.
De kritiek van verdachte op de motivering betreft, ten eerste, het feit dat de Raad heeft nagelaten rekening te houden met een vermeende wapenstilstand tussen LTTE en de Sri Lankaanse regering vanaf 2002 en, ten tweede, het feit dat één van de door de Raad in de motivering vermelde terroristische daden (de moord op een minister van de Sri Lankaanse regering) niet door LTTE zou zijn gepleegd. Naar mijn mening vormt geen van deze aangevoerde feiten een wijziging in de omstandigheden tussen het oorspronkelijke plaatsingsbesluit en elk van deze vier besluiten die een wijziging van de motiveringen vereiste. Daarentegen kan op grond van de elf andere terroristische daden waarop de Raad zich beroept, in redelijkheid worden geconcludeerd dat de vermeende wapenstilstand geen einde heeft gemaakt aan de terroristische activiteiten van LTTE.
58.
Derhalve concludeer ik dat er geen materiële wijziging in de omstandigheden onder de aandacht van het Hof is gebracht waardoor de Raad werd verplicht om de inhoud van zijn motivering van besluiten 2007/445, 2007/868, 2008/583 en 2009/62 te wijzigen ten opzichte van die van het oorspronkelijke plaatsingsbesluit.
59.
Vereiste het tijdsverloop als zodanig een wijziging van de motivering?
60.
In de arresten Raad/Hamas (
51
) en Kadi II (
52
) gaf het Hof aan dat een tijdspanne van 9 tot 13 jaar respectievelijk een tijdspanne van 16 jaar betekende dat niet langer een beroep kon worden gedaan op de „oude” redenering. Laten we daarom in de onderhavige zaak kijken naar de het tijdsverloop in kwestie. Als vertrekpunt neem ik 16 oktober 2006, de datum van de laatste terroristische daad waarop de Raad zich heeft beroepen in de verschillende motiveringen van de litigieuze Uniehandelingen. Het eerste verlengingsbesluit na het oorspronkelijke plaatsingsbesluit (namelijk besluit 2007/445 van 28 juni 2007) werd acht en halve maand later vastgesteld. Besluit 2009/62 van 26 januari 2009 werd 27 maanden later vastgesteld (en besluit 2007/868 van 20 december 2007 van de Raad en besluit 2008/583 van 15 juli 2008 van de Raad werden tussen deze twee data vastgesteld). Naar mijn mening kan niet worden gesteld dat de terroristische daden van 2005/2006, in samenhang met de besluiten van 2001 van de bevoegde instantie, voor deze vier Uniehandelingen achterhaalde referentiepunten waren.
61.
Het is van belang de context waarin verlengingsmaatregelen worden vastgesteld, hier in herinnering te brengen. Zes maanden is voor uitvoering van een verplichte nieuwe beoordeling een kort tijdsbestek. Het feit dat in een bepaalde periode van zes maanden mogelijkerwijs geen terroristische activiteit heeft plaatsgevonden, zou kunnen betekenen dat de opgelegde beperkende maatregelen inderdaad het beoogde effect hebben. Het zou echter ook kunnen betekenen dat de betrokken personen hopen de indruk te wekken dat de activiteit is afgenomen terwijl ze in werkelijkheid verdere terroristische daden plannen en voorbereiden. Verlenging voor één of wellicht meerdere perioden van zes maanden kan verstandig zijn, zelfs indien er geen nieuwe terroristische daden zijn, met name gelet op de ruimere beoordelingsbevoegdheid van de Raad in dat opzicht (
53
) en het algemeen belang bij het treffen van preventieve maatregelen ter voorkoming van terroristische activiteit. (
54
)
62.
Bijgevolg ben ik van mening dat de kennisgeving in het Publicatieblad van de Europese Unie, de overwegingen van besluit 2007/445 en de definitieve motivering in hun geheel beschouwd voldoende informatie verstrekten om te voldoen aan de vereisten van artikel 296 VWEU ter onderbouwing van het oordeel van de Raad, dat gelet op de omstandigheden LTTE „nog steeds een risico” vormde. Met betrekking tot de besluiten 2007/868, 2008/583 en 2009/62 kom ik tot dezelfde conclusie. Aangezien de feiten en omstandigheden met betrekking tot LTTE niet aanzienlijk gewijzigd lijken te zijn in de periode waarin deze besluiten van kracht waren, zou het inderdaad tegenstrijdig geleken hebben indien de motiveringen van de Raad – in voorkomend geval wezenlijk – hadden verschild.
63.
Ik heb echter een andere mening over verordening nr. 501/2009, die is vastgesteld op 15 juni 2009 ter vervanging en intrekking van besluit 2009/62. De verordening vertoont overeenkomsten met de maatregelen die door het Hof in het arrest LTTE nietig werden verklaard. (
55
)
64.
Ik wijs erop dat op de datum van vaststelling van verordening nr. 501/2009 dezelfde aanzienlijke en materiële wijziging in omstandigheden had plaatsgevonden als die welke het Hof in het arrest LTTE had vastgesteld, namelijk de door LTTE in mei 2009 geleden militaire nederlaag. (
56
) Die nederlaag ging vooraf aan de vaststelling van verordening nr. 501/2009 op 15 juni 2009. De motivering van die maatregel verwijst, net als de daaraan voorafgaande maatregelen, naar een lijst met terroristische daden die allemaal voorafgingen aan die militaire nederlaag. Ik merk ook op dat meer dan 31 maanden waren verstreken tussen de datum van de laatste terroristische daad waarop de Raad zich beroept (oktober 2006) en de vaststelling van verordening nr. 501/2009. Die tijdspanne is groter dan die voor een van de maatregelen die door het Hof in het arrest LTTE nietig zijn verklaard (verordening nr. 83/2011). (
57
)
65.
Ter terechtzitting heeft de Raad er terecht op gewezen dat hij net iets minder dan één kalendermaand zou hebben gehad (van 17 mei 2009 tot 15 juni 2009) waarin hij ontwerpverordening nr. 501/2009 had kunnen aanpassen. Dat is echter de context waarin de verplichte halfjaarlijkse heroverwegingen moeten plaatsvinden. Indien de militaire nederlaag slechts enkele dagen voor de datum waarop verordening nr. 501/2009 dient te worden vastgesteld, was afgekondigd, had ik meteen aanvaard dat het onredelijk zou zijn om te verwachten dat de Raad met dat feit rekening hield. In dit geval had de Raad echter voldoende tijd om de verlenging te heroverwegen; niets in de motivering wijst er echter op dat dit ook is gedaan.
66.
De Raad poogde te betogen dat het niet uitmaakte dat de motivering niets bevatte over deze belangrijke nieuwe ontwikkeling. Indien aan de motivering een zin zou zijn toegevoegd volgens welke de Raad zich bewust was van de militaire nederlaag maar oordeelde dat het voorbarig was om LTTE te verwijderen van de lijst van artikel 2, lid 3, zou het resultaat inhoudelijk hetzelfde zijn geweest: het verlengingsbesluit zou nog steeds zijn genomen. Misschien zou dat inderdaad het geval zijn geweest, maar met zijn betoog slaat de Raad de plank mis. Het ontbreken van enige
verwijzing naar de wijziging in de omstandigheden en van enige
toelichting waarom de plaatsing op de lijst niettemin diende te worden verlengd, betekent dat de Raad de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 296 VWEU, zoals uitgelegd door het Hof in de context van verlengingsmaatregelen van plaatsing van terroristische groepen op de lijst. (
58
)
67.
De Raad heeft ter terechtzitting ook betoogd dat het aan LTTE was om de nodige stappen te ondernemen om de Raad van de militaire nederlaag op de hoogte te stellen, niet aan de Raad om actief te zoeken naar die informatie. Die opmerking staat op gespannen voet met het (algemeen bekende) feit dat de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen op 18 en 19 mei 2009 is bijeengekomen juist om „de recente ontwikkelingen” in Sri Lanka te bespreken, waarbij negen punten van de conclusies van de Raad specifiek waren gewijd aan bespreking van de situatie „nu de gevechten ten einde lopen”. (
59
) Bovendien heeft het Hof uitdrukkelijk geoordeeld dat de Raad naar recent persmateriaal en het internet kan verwijzen om de verlenging van een plaatsing op de lijst te rechtvaardigen. (
60
) Daaruit moet volgen dat de Raad dit ook kan doen bij de beoordeling van een mogelijke verwijdering van de lijst. Ik voeg eraan toe dat onmiddellijk juridisch contact met administratieve autoriteiten op een ander continent wellicht niet mogelijk is of ten minste niet de hoogste prioriteit heeft voor een groep die zojuist een militaire nederlaag heeft geleden waarbij het erop lijkt dat zijn leider daarbij is omgekomen. (
61
)
68.
Om die redenen ben ik van mening dat verordening nr. 501/2009 ongeldig is om in hoofdzaak dezelfde redenen als die door het Hof in zijn arrest in de zaak LTTE zijn opgegeven. Ik voeg daaraan toe dat, hoewel het gebrek eventueel kan worden verholpen, geen enkele dergelijke handeling met terugwerkende kracht van toepassing kan zijn in de context van de strafzaak tegen verdachte. (
62
)
Conclusie
69.
Dienovereenkomstig geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van het Landgericht Saarbrücken te beantwoorden als volgt:
„Verordening (EG) nr. 501/2009 van de Raad van 15 juni 2009 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2009/62/EG is ongeldig voor zover deze van toepassing is op de Liberation Tigers of Tamil Eelam.
Uit het onderzoek van de stukken voor het Hof blijkt geen element dat de geldigheid aantast van besluit 2007/445/EC van de Raad van 28 juni 2007 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van de besluiten 2006/379/EG en 2006/1008/EG, van besluit 2007/868/EG van de Raad van 20 december 2007 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2007/445/EG, van besluit 2008/583/EG van de Raad van 15 juli 2008 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2007/868/EG, of van besluit 2009/62/EG van de Raad van 26 januari 2009 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2008/583/EG.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	PB 2001, L 344, blz. 70.
(
3
)	S/RES/1373 (2001).
(
4
)	PB 2001, L 344, blz. 93.
(
5
)	Overwegingen 1, 2 en 5.
(
6
)	PB 2006, L 144, blz. 25.
(
7
)	Deze organisatie is vervolgens gehandhaafd op de lijst als bedoeld in artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, laatstelijk bij besluit (GBVB) 2018/1084 van de Raad van 30 juli 2018 inzake de actualisering van de lijst van personen, groepen en entiteiten bedoeld in de artikelen 2, 3, en 4 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme en tot intrekking van besluit (GBVB) 2018/475 (PB 2018, L 194, blz. 144).
(
8
)	Overwegingen 2, 3, 4, 5, 12 en 14.
(
9
)	Besluit van 29 mei 2006 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2005/930/EG (PB 2006, L 144, blz. 21).
(
10
)	LTTE wordt op dit moment gehandhaafd op de lijst van artikel 2, lid 3, door uitvoeringsverordening (EU) 2018/1071 van de Raad van 30 juli 2018 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) 2018/468 (PB 2018, L 194, blz. 23).
(
11
)	Besluit van 28 juni 2007 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van de besluiten 2006/379/EG en 2006/1008/EG (PB 2007, L 169, blz. 58).
(
12
)	Overweging 3 van besluit 2007/445.
(
13
)	Overweging 4 van besluit 2007/445.
(
14
)	Ik zal naar besluit 2007/445 en de daaropvolgende, in punt 18 opgesomde handelingen verwijzen als „de litigieuze Uniehandelingen”.
(
15
)	Besluit van 20 december 2007 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2007/445/EG (PB 2007, L 340, blz. 100).
(
16
)	Besluit van 15 juli 2008 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2007/868/EG (PB 2008, L 188, blz. 21).
(
17
)	Besluit van 26 januari 2009 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2008/583/EG (PB 2009, L 23, blz. 25).
(
18
)	Verordening van 15 juni 2009 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2009/62/EG (PB 2009, L 151, blz. 14).
(
19
)	De verwijzende rechter stelt dat § 34, leden 4, punt 2 en 6, punt 2, AWG als volgt waren geformuleerd: „4) Met een gevangenisstraf van zes maanden tot vijf jaar wordt gestraft, degene die [...] 2. in strijd handelt met een in de Bundesanzeiger bekendgemaakt, rechtstreeks toepasselijk uitvoer-, verkoop-, leverings-, terbeschikkingstellings-, overdrachts-, dienstverlenings-, investerings-, ondersteunings- of ontduikingsverbod, als voorzien in een rechtshandeling van de Europese Gemeenschappen waarmee uitvoering wordt gegeven aan een door de Raad van de Europese Unie op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde economische sanctiemaatregel [...] 6) Met een gevangenisstraf van ten minste twee jaar wordt gestraft, degene die [...] 2. een in de leden 1, 2 of 4 bedoelde handeling beroepsmatig verricht dan wel als lid van een organisatie die het plegen van dergelijke strafbare feiten als doel heeft, met medewerking van een ander lid van die organisatie [...].” Van 24 april 2009 tot en met 11 november 2010 was § 34, leden 4, punt 2, en 6, punt 2, AWG als volgt geformuleerd: „4) Met een gevangenisstraf van zes maanden tot vijf jaar wordt gestraft, degene die [...] 2. in strijd handelt met een in de Bundesanzeiger bekendgemaakt, rechtstreeks toepasselijk uitvoer-, invoer- doorvoer-, overbrengings-, verkoop-, leverings-, terbeschikkingstellings-, overdrachts-, dienstverlenings-, investerings-, ondersteunings- of ontduikingsverbod, als voorzien in een rechtshandeling van de Europese Gemeenschappen waarmee uitvoering wordt gegeven aan een door de Raad van de Europese Unie op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde economische sanctiemaatregel, [...] 6) Met een gevangenisstraf van ten minste twee jaar wordt gestraft, degene die [...] 2. een in de leden 1, 2 of 4 bedoelde handeling beroepsmatig verricht dan wel als lid van een organisatie die het plegen van dergelijke strafbare feiten als doel heeft, met medewerking van een ander lid van die organisatie. [...]” Na wijzigingen van de nationale wet zijn deze bepalingen sinds 1 september 2013 te vinden in § 18, leden 1, onder a), en 8, AWG.
(
20
)	Arrest van 29 juni 2010 (C‑550/09, EU:C:2010:382).
(
21
)	Arrest van 29 juni 2010 (C‑550/09, EU:C:2010:382, punten 56 en 57).
(
22
)	Arrest van 16 oktober 2014 (T‑208/11 en T‑508/11, EU:T:2014:885). Die uitspraak is door het Hof bevestigd bij arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
(
23
)	Uitvoeringsverordeningen (EU) van de Raad nr. 83/2011 van 31 januari 2011, nr. 687/2011 van 18 juli 2011, nr. 1375/2011 van 22 december 2011, nr. 542/2012 van 25 juni 2012, nr. 1169/2012 van 10 december 2012, nr. 714/2013 van 25 juli 2013, nr. 125/2014 van 10 februari 2014 en nr. 790/2014 van 22 juli 2014 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van uitvoeringsverordeningen (EU) nr. 610/2010, nr. 83/2011, nr. 687/2011, nr. 1375/2011, nr. 542/2012, nr. 1169/2012, nr. 714/2013 en nr. 125/2014 (PB 2011, L28, blz. 14).
(
24
)	Arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, punten 17, 18 en 24).
(
25
)	Zie onder andere arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (25/62, EU:C:1963:17). Zie ook mijn bespreking van ontvankelijkheid in vergelijkbare omstandigheden, alhoewel dat op basis was van de soepelere regels die in het VWEU zijn ingevoerd na 1 december 2009, in mijn conclusie van 29 september 2016 in de zaak A e.a. (C‑158/14, EU:C:2016:734, punten 58‑88), die door het Hof is bevestigd bij arrest van 14 maart 2017 (C‑158/14, EU:C:2017:202, punten 59‑75).
(
26
)	Zie naar analogie arrest van 1 maart 2010, E en F (C‑550/09, EU:C:2010:103, punt 49).
(
27
)	Arrest van 29 juni 2010 (C‑550/09, EU:C:2010:382).
(
28
)	Arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punten 51 en 61).
(
29
)	Arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punten 59 en 60).
(
30
)	Arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 60).
(
31
)	Arresten van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 46), en 26 juli 2017, Raad/Frankrijk (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punt 25).
(
32
)	Arrest van 29 juni 2010 (C‑550/09, EU:C:2010:382).
(
33
)	Zie punt 24 supra.
(
34
)	Zie punten 16‑19 supra. De Raad beschikte niet noodzakelijkerwijze over de adresgegevens van alle betrokkenen bij elk plaatsingsbesluit, maar publicatie van de kennisgeving in het Publicatieblad van de Europese Unie gekoppeld aan de mogelijkheid om te verzoeken om de motivering kan in redelijkheid worden geacht te voldoen aan het motiveringsvereiste. Voor zover ik weet wijst niets erop dat een dergelijk mechanisme als zodanig algemeen onwettig is.
(
35
)	Overweging 3 van besluit 2007/445 vermeldt dat „[d]e Raad [...] aan alle personen, groepen en entiteiten waarvoor dit praktisch mogelijk was motiveringen [heeft] verstrekt, waarin wordt toegelicht waarom zij in besluit 2006/379/EG [...] zijn opgenomen”. Ter terechtzitting bevestigde de Raad tevens (zonder te worden tegengesproken) dat een motivering op 23 april 2007 aan LTTE was gecommuniceerd.
(
36
)	Alle maatregelen van de Unie-instellingen – ofschoon onregelmatig – worden geacht geldig te zijn tot het moment waarop ze worden ingetrokken, opgeheven, nietig verklaard of ongeldig verklaard. Zie in die zin de arresten van 1 april 1982, Dürbeck/Commissie (11/81, EU:C:1982:120, punt 17), en 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland (C‑475/01, EU:C:2004:585, punt 18).
(
37
)	Arrest van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organisation of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punt 61).
(
38
)	Het is misschien ook de moeite waard in herinnering te brengen dat in het kader van dergelijke maatregelen, zelfs indien het Hof oordeelt dat het oorspronkelijke plaatsingsbesluit wegens het ontbreken van een passende motivering ongeldig is, het zijn beoordelingsbevoegdheid kan gebruiken om de „onregelmatige” maatregel gedurende een periode te handhaven om de Raad de gelegenheid te geven stappen te ondernemen om het motiveringsgebrek te verhelpen. Zie bijvoorbeeld arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat Foundation (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punten 375 en 376 en punt 3 van het dictum).
(
39
)	Arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
(
40
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 15 november 2012, Stichting Al-Aqsa (C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punt 138).
(
41
)	Arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (Kadi II) (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2012, C 326, blz. 391).
(
42
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 18 juli 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
43
)	Arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 30).
(
44
)	Arrest van 15 november 2012, Stichting Al-Aqsa (C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punten 139 en 140). Zie ook arrest van 15 november 2012, Raad/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
45
)	Arrest van 15 november 2012, Stichting Al-Aqsa (C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punt 146).
(
46
)	Arrest van 15 november 2012, Raad/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
47
)	Arresten van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 54), en 26 juli 2017, Raad/Hamas (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punt 32); zie ook arrest van 18 juli 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 156).
(
48
)	Arresten van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 62), en 26 juli 2017, Raad/Hamas (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punt 40).
(
49
)	De Raad vermeldt in zijn schriftelijke opmerkingen dat alleen de mededeling van de motivering met betrekking tot verordening nr. 501/2009 (van 16 juni 2009) „retour afzender” was gekomen.
(
50
)	Zie onder meer arrest van 18 juli 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 113).
(
51
)	Arrest van 26 juli 2017 (C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punt 33).
(
52
)	Arrest van 18 juli 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 156).
(
53
)	Zie arrest van 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organisation of Iran/Raad (T‑256/07, EU:T:2008:461, punt 112 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
54
)	Arrest van 18 juli 2013, Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 130).
(
55
)	Arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
(
56
)	Volgens de Britse krant Guardian heeft de Sri-Lankaanse regering in een overwinningstoespraak op 19 mei 2009 formeel verklaard dat de 25-jarige burgeroorlog was afgelopen. Zie https://www.theguardian.com/world/2009/may/18/tamil-tigers-killed-sri-lanka. Ter terechtzitting hebben partijen niet bestreden dat deze gebeurtenis medio mei 2009 heeft plaatsgevonden.
(
57
)	Uitvoeringsverordening (EU) nr. 83/2011 van de Raad van 31 juli 2011 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) nr. 610/2010 (PB 2011, L 28, blz. 14). Zie arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punten 78‑80).
(
58
)	Arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 33).
(
59
)	Zie http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09‑137_en.htm
(
60
)	Zie arrest van 26 juli 2017, Raad/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punt 72).
(
61
)	Ter terechtzitting heeft de advocaat van verdachte opgemerkt, zonder te worden tegengesproken, dat dit effectief het geval was. Zie ook het in voetnoot 56 supra vermelde artikel.
(
62
)	Zie arrest van 29 juni 2010, E en F (C‑550/09, EU:C:2010:382, punt 59), en de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in die zaak (C‑550/09, EU:C:2010:272, punten 115‑123).