62012CC0288
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. WATHELET
van 10 december 2013 (
1
)
Zaak C‑288/12
Europese Commissie
tegen
Hongarije
„Niet-nakoming — Richtlijn 95/46/EG — Bescherming van natuurlijke personen bij verwerking van persoonsgegevens en vrij verkeer van deze gegevens — Artikel 28, lid 1 — Nationale toezichthoudende autoriteiten — Nationale wettelijke regeling waarbij voortijdig einde wordt gemaakt aan zesjarig mandaat van commissaris voor gegevensbescherming — Oprichting van nationale autoriteit voor gegevensbescherming en vrijheid van informatie en benoeming van andere persoon dan commissaris voor gegevensbescherming als voorzitter van deze autoriteit voor ambtstermijn van negen jaar”
I – Inleiding
1.
Met haar verzoekschrift van 24 mei 2012 verzoekt de Europese Commissie het Hof van Justitie vast te stellen dat Hongarije, door het mandaat van de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming voortijdig te hebben beëindigd, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. (
2
) De Commissie verwijt Hongarije in dit verband de in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn voorgeschreven onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming te hebben geschonden.
2.
Naar analogie van de zaken die hebben geleid tot de arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (
3
), en 16 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk (
4
), betreft de onderhavige zaak de strekking van de verplichting van lidstaten om overeenkomstig artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn één of meerdere toezichthoudende autoriteiten voor de bescherming van persoonsgegevens op te richten „die de hun opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid vervullen”.
II – Recht van de Unie
3.
De richtlijn is vastgesteld op grondslag van artikel 100 A van het EG-Verdrag (na wijziging, artikel 95 EG en thans artikel 114 VWEU) en beoogt de nationale wetgevingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens te harmoniseren.
4.
Punt 62 van de considerans van de richtlijn luidt:
„Overwegende dat het voor de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens van wezenlijk belang is dat in elke lidstaat onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten worden ingesteld”.
5.
Artikel 28, lid 1, van de richtlijn, met het opschrift „Toezichthoudende autoriteit”, bepaalt:
„Elke lidstaat bepaalt dat een of meer autoriteiten worden belast met het toezicht op de toepassing op zijn grondgebied van de ter uitvoering van deze richtlijn door de lidstaten vastgestelde bepalingen.
Deze autoriteiten vervullen de hun opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid.”
III – Toepasselijke bepalingen van Hongaars recht en feiten
6.
Tot en met 31 december 2011 en overeenkomstig wet nr. LXIII van 1992 betreffende de bescherming van persoonsgegevens en de toegang tot gegevens van algemeen belang (hierna: „oude wet gegevensbescherming”) was de toezichthoudende autoriteit voor de gegevensbescherming, als voorgeschreven bij artikel 28 van de richtlijn, in Hongarije de commissaris voor de gegevensbescherming (
5
) (hierna: „commissaris”). Artikel 23 van de oude wet gegevensbescherming bepaalde dat de commissaris werd verkozen door het Hongaarse Parlement en de artikelen 24 en 25 van deze wet omschreven zijn taken. De duur en de beëindiging van zijn mandaat waren geregeld in wet nr. LIX van 1993 betreffende de parlementaire commissaris voor de burgerrechten (hierna: „wet nr. LIX van 1993”). Artikel 4, lid 5, van deze wet, in de versie die tot en met 31 december 2011 gold, bepaalde dat de commissaris werd verkozen voor een zesjarige periode en dat hij opnieuw kon worden verkozen. Artikel 15 van deze wet regelde de beëindiging van het mandaat.
7.
A. Jóri is op basis van de oude wet gegevensbescherming als commissaris verkozen en bekleedde zijn functie sinds 29 september 2008. Zijn mandaat bedroeg zes jaar en had dus moeten duren tot en met september 2014.
8.
Overeenkomstig artikel VI, lid 3, van de op 1 januari 2012 in werking getreden Hongaarse grondwet (hierna: „grondwet”) „ziet een bij organieke wet opgerichte onafhankelijke autoriteit toe op de eerbiediging van de rechten met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens en de toegang tot documenten van algemeen belang”.
9.
Op 1 januari 2012 is wet nr. CXII van 2011 over de zelfbeschikking op het gebied van informatie en de vrijheid van informatie (hierna: „nieuwe wet gegevensbescherming”) in werking getreden. Deze wet trekt de oude wet gegevensbescherming in en richt tezelfdertijd de nationale autoriteit voor gegevensbescherming en vrijheid van informatie op (hierna: „autoriteit”). De nieuwe wet gegevensbescherming heeft de taken van de commissaris overgedragen aan de autoriteit. Volgens artikel 40, leden 1 en 3, van de nieuwe wet gegevensbescherming wordt de voorzitter van de autoriteit op voorstel van de eerste minister door de president van de Republiek benoemd voor een negenjarig mandaat.
10.
De autoriteit heeft haar werkzaamheden op 1 januari 2012 aangevat.
11.
Het mandaat van Jóri, dat aanvankelijk in september 2014 zou aflopen, werd op 31 december 2011 beëindigd overeenkomstig artikel 16 van de overgangsbepalingen van de grondwet dat bepaalt dat „[d]e inwerkingtreding van onderhavige grondwet een einde [maakt] aan het mandaat van de [commissaris]”.
12.
Jóri werd niet verkozen als voorzitter van de autoriteit. Op voorstel van de eerste minister heeft de president van de Republiek A. Péterfalvi voor negen jaar benoemd als voorzitter van de autoriteit.
IV – Precontentieuze procedure en procesverloop voor het Hof
13.
Op 17 januari 2012 heeft de Commissie Hongarije een aanmaningsbrief gezonden. In deze brief stelt de Commissie dat Hongarije artikel 28, leden 1 en 2, van de richtlijn op drie punten heeft geschonden. Ten eerste heeft Hongarije voortijdig het mandaat van de commissaris beëindigd. Ten tweede heeft het de commissaris niet geraadpleegd over het ontwerp van de nieuwe wet gegevensbescherming, waartoe het wel was verplicht. Ten derde bood de nieuwe wet gegevensbescherming te veel mogelijkheden om het mandaat van de voorzitter van de autoriteit te beëindigen en kon de uitvoerende macht van het land, wegens de rol van de president van de Republiek en de eerste minister bij de beëindiging van dit mandaat, de voorzitter van de autoriteit beïnvloeden.
14.
De Commissie heeft Hongarije uitgenodigd om haar binnen een maand te antwoorden.
15.
In zijn antwoord van 17 februari 2012 heeft Hongarije de beweerde inbreuk met betrekking tot de voortijdige beëindiging van het mandaat van de commissaris betwist door er met name op te wijzen dat dit het gevolg was van het gewijzigde Hongaarse stelsel. Hongarije merkte op dat de commissaris, afgaande op zijn in de pers gepubliceerde verklaringen, geen voorzitter van de autoriteit wenste te worden. Voorts preciseerde deze lidstaat dat aangezien de voorzitter van de autoriteit inmiddels was benoemd, de commissaris vóór het verstrijken van diens mandaat op 31 december 2020 onmogelijk dezelfde functie kon bekleden aangezien de voortijdige beëindiging van het mandaat van de huidige voorzitter strijdig zou zijn met de regels die zijn onafhankelijkheid waarborgen.
16.
Aangaande de raadpleging van de commissaris beweert Hongarije dat er wel degelijk raadplegingen zijn geweest en dat het daarover documenten aan de Commissie heeft doen toekomen.
17.
Betreffende de mogelijke gronden voor de beëindiging van het mandaat van de voorzitter van de autoriteit, heeft Hongarije de beweerde inbreuk betwist, maar heeft het voorgesteld om de nieuwe wet gegevensbescherming te wijzigen als antwoord op de bezorgdheid die de Commissie daarover heeft uitgedrukt en inzonderheid om de bepalingen inzake pensionering en ontslag ambtshalve van de voorzitter van de autoriteit te schrappen, alsook om te voorzien in de mogelijkheid van een rechterlijke toetsing in alle gevallen waarin de voorzitter van de autoriteit opkomt tegen de beslissing van de president van de Republiek om, op voorstel van de eerste minister, zijn mandaat te beëindigen.
18.
Op 7 maart 2012 heeft de Commissie Hongarije een met redenen omkleed advies toegestuurd waarin zij haar bezorgdheid betreffende de voortijdige beëindiging van het mandaat van de commissaris heeft herhaald en Hongarije heeft uitgenodigd om de noodzakelijke maatregelen te nemen om binnen een termijn van een maand vanaf de kennisgeving ervan aan het advies te voldoen. Anderzijds heeft de Commissie haar bedenkingen over de voorafgaande raadpleging van de commissaris over het ontwerp van de nieuwe wet ingetrokken. Wat, ten slotte, de mogelijke gronden voor de beëindiging van het mandaat van de voorzitter van de autoriteit betreft, stelde de Commissie dat indien Hongarije de in zijn antwoord op de aanmaning voorgestelde wettelijke wijzigingen zou doorvoeren binnen de in het met redenen omkleed advies toegekende termijn, zij de niet-nakoming op dit gebied als beëindigd zou beschouwen.
19.
Op 30 maart 2012 heeft Hongarije geantwoord op het met redenen omkleed advies van de Commissie, waarbij deze lidstaat zijn standpunt met betrekking tot de beëindiging van het mandaat van de commissaris handhaafde. Dit heeft de Commissie ertoe gebracht om het onderhavige beroep in te stellen.
20.
Bij beschikking van de president van het Hof van 8 januari 2013 is de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (hierna: „ETGB”) toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
21.
De Commissie, Hongarije en de ETGB hebben ter terechtzitting van 15 oktober 2013 mondelinge opmerkingen gemaakt.
V – Beroep
A – Ontvankelijkheid
1. Argumenten van partijen
22.
Hongarije voert aan dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is.
23.
Volgens Hongarije bestaat de enig denkbare manier om de beweerde onrechtmatigheid te herstellen erin om het mandaat van de voorzitter van de autoriteit voortijdig te beëindigen en hem in deze functie te vervangen door de commissaris, wat in wezen zou betekenen dat de beweerde niet-nakoming wordt herhaald. Hongarije betoogt dat de Commissie het Hof niet kan verzoeken om een arrest houdende vaststelling van een niet-nakoming dat de betrokken lidstaat alleen kan naleven door het Unierecht te schenden. Hongarije voegt daaraan toe dat de vaststelling van een dergelijke maatregel ook tot een ongrondwettelijke situatie zou leiden wegens de schending van het in de Grondwet neergelegde beginsel van onafhankelijkheid van de autoriteit.
24.
Voorts geeft Hongarije te kennen dat de wijziging van het stelsel van de met de bescherming van persoonsgegevens belaste instellingen er noodzakelijkerwijs toe heeft geleid dat ook het mandaat van de persoon die de functie van commissaris bekleedde werd beëindigd, aangezien deze functie werd opgeheven. Volgens Hongarije kan de beëindiging van het mandaat van de huidige voorzitter van de autoriteit zonder institutionele wijziging evenwel niet worden gerechtvaardigd op basis van een vergelijkbare normatieve grond.
25.
Hongarije betoogt tevens dat de nieuwe wet gegevensbescherming ten volle de onafhankelijkheid van de voorzitter van de autoriteit waarborgt en aldus voldoet aan de desbetreffende vereisten van de richtlijn. Gesteld dat de beëindiging van het mandaat van de commissaris een niet-nakoming van het vereiste van onafhankelijkheid vormt, is een dergelijke niet-nakoming volgens hem niet van invloed geweest op de activiteit van de commissaris, en werd de voorzitter van de autoriteit evenmin belet om zijn activiteit uit te oefenen zonder beïnvloeding van buitenaf. Overeenkomstig de doelstelling van de richtlijn werd het recht op bescherming van persoonsgegevens in Hongarije ononderbroken en op elk moment gewaarborgd, zowel voor als na 1 januari 2012. Hongarije merkt met voldoening op dat de Commissie dit eveneens erkent aangezien zij erop wijst dat de Hongaarse regelgeving de juridische continuïteit heeft gewaarborgd door de autoriteit te belasten met de zaken die aanhangig waren bij de commissaris. Mocht er al sprake zijn van een niet-nakoming, dan heeft deze volgens hem dus hoe dan ook geen rechtsgevolgen gehad die moesten worden hersteld.
26.
Voorts voert Hongarije aan dat de beweerde niet-nakoming op de datum van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn reeds al haar gevolgen had voortgebracht en dat zij na 1 januari 2012 geen invloed heeft gehad op de werking van de autoriteit, in het bijzonder op de onafhankelijkheid ervan. Bijgevolg is het beroep van de Commissie zonder voorwerp en dus niet-ontvankelijk.
27.
Hongarije stelt zich op het standpunt dat aanvaarding van het betoog van de Commissie zou betekenen dat alle handelingen die de huidige voorzitter van de autoriteit na 1 januari 2012 heeft verricht, onverenigbaar zijn met het Unierecht, wat een schending van het rechtszekerheidsbeginsel zou opleveren.
28.
Hongarije voegt daaraan toe dat het, in tegenstelling tot het in punt 33 hieronder uiteengezette betoog van de Commissie, in de onderhavige procedure voor het Hof duidelijk zijn wens te kennen heeft gegeven dat een eventuele vaststelling van de niet-nakoming geen invloed heeft op het mandaat van de huidige voorzitter van de autoriteit, ook al komt de uitdrukking „beperking van de werking in de tijd” niet in het verweerschrift voor.
29.
Volgens de Commissie is het onderhavige beroep ontvankelijk.
30.
Zij is van mening dat het geenszins onmogelijk is om de niet-nakoming te herstellen en dat Hongarije de nodige maatregelen moet nemen opdat Jóri opnieuw de in artikel 28 van de richtlijn bedoelde functie bekleedt tot dat zijn mandaat normalerwijze zou verstrijken, te weten in september 2014. Volgens de Commissie valt de manier waarop Hongarije de niet-nakoming herstelt binnen de bevoegdheid van deze lidstaat en is dit voor het onderhavige beroep irrelevant. Voorts argumenteert de Commissie dat Hongarije zich niet op de onafhankelijkheid van de voorzitter van de autoriteit kan beroepen om zich ertegen te verzetten dat Jóri opnieuw in zijn oude functie wordt aangesteld. Deze lidstaat zou zich aldus voor zijn verweer op zijn eigen niet-nakoming beroepen.
31.
Volgens de Commissie moet het bestaan van de niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Op basis van de rechtspraak van het Hof blijft er sprake van niet-nakoming wanneer de gevolgen van de in strijd met het Unierecht getroffen maatregelen voortduren na het verstrijken van deze termijn. In de onderhavige zaak bestaat de niet-nakoming in de voortijdige beëindiging van het mandaat van de commissaris en blijft zij voortduren omdat Jóri na het verstrijken van deze termijn niet in zijn functie is hersteld.
32.
Aangaande het in punt 23 hierboven uiteengezette argument van Hongarije dat het ontvankelijk verklaren van het beroep zou betekenen dat het mandaat van de voorzitter van de autoriteit voortijdig wordt beëindigd, wat tevens een met de grondwet strijdige situatie tot stand zou kunnen brengen, brengt de Commissie in herinnering dat overeenkomstig het beginsel van voorrang van het Unierecht, dit recht voorrang heeft boven de grondwettelijke bepalingen van de lidstaten. Volgens de Commissie vormt de hervorming van de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming bovendien geenszins een rechtvaardiging voor de voortijdige beëindiging van het mandaat van de commissaris. Zij voegt eraan toe, en dit is door Hongarije in zijn verweerschrift niet betwist, dat het perfect mogelijk was om in een instrument van nationaal recht te bepalen dat het nieuwe stelsel pas zou worden toegepast na afloop van het mandaat van de toenmalige commissaris of dat de commissaris voor de resterende duur van zijn mandaat de eerste voorzitter van de autoriteit zou worden.
33.
De Commissie voert aan dat het in punt 28 hierboven uiteengezette argument van Hongarije dat de vaststelling van een niet-nakoming in casu ook tot gevolg zou hebben dat de door de autoriteit na 1 januari 2012 getroffen maatregelen onverenigbaar zouden zijn met het Unierecht, door het Hof niet hoeft te worden onderzocht in het kader van de ontvankelijkheid van het beroep. Dit betoog stelt in feite de vraag aan de orde of de werking in de tijd van het arrest houdende vaststelling van de niet-nakoming zich al dan niet uitstrekt tot de periode vóór de uitspraak van dat arrest. Volgens de Commissie kan het Hof slechts bij uitzondering, onder toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel, de mogelijkheid voor betrokkenen beperken om zich op een door hem uitgelegde bepaling te beroepen teneinde te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen in twijfel te trekken. Zij betoogt dat Hongarije in zijn verweerschrift het Hof niet heeft verzocht om de werking van een eventueel arrest houdende vaststelling van een niet-nakoming in de onderhavige zaak te beperken in de tijd. Bovendien heeft Hongarije volgens de Commissie niet aangetoond dat aan de door de rechtspraak gestelde voorwaarden in dit verband was voldaan.
34.
Volgens de Commissie zou het herstel van de commissaris in zijn functie of diens benoeming als voorzitter van de autoriteit er niet toe leiden dat de door de autoriteit na 1 januari 2012 gegeven beslissingen onverenigbaarheid zijn met het Unierecht.
35.
De ETGB heeft zich over de ontvankelijkheid van het beroep niet uitgelaten.
2. Beoordeling
36.
Ik ben het oneens met het argument van Hongarije dat het onmogelijk zou zijn om een arrest houdende vaststelling van de beweerde niet-nakoming uit te voeren. Dit argument bestaat uit twee onderdelen.
37.
In de eerste plaats beweert Hongarije dat de gestelde niet-nakoming haar gevolgen reeds had teweeggebracht op de datum waarop de in het met redenen omklede advies gestelde termijn verstreek. Ik denk het niet.
38.
Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie aan het einde van deze termijn. (
6
)
39.
Gelet op het feit dat het mandaat van de commissaris overeenkomstig wet nr. LIX van 1993 (
7
), pas in september 2014 zou aflopen, ben ik van mening dat beweerde niet-nakoming niet volledig was uitgewerkt op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies van de Commissie (
8
) gestelde termijn verstreek, en dat zij tot op heden nog rechtsgevolgen teweegbrengt.
40.
In de tweede plaats voert Hongarije de niet-ontvankelijkheid van het beroep van de Commissie aan op grond dat het voor hem onmogelijk is een niet-nakomingsarrest uit te voeren zonder dezelfde onrechtmatigheid te herhalen als die welke in het arrest wordt vastgesteld. Ik deel deze opvatting evenmin.
41.
Wanneer het Hof de niet-nakoming door een lidstaat vaststelt, is deze lidstaat volgens de bewoordingen van artikel 260 VWEU verplicht om de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof.
42.
Hoewel het Hof in een louter declaratoir vonnis de lidstaat wiens niet-nakoming het vaststelt niet mag bevelen om bepaalde maatregelen te nemen (
9
), zijn alle organen van de betrokken lidstaat, waaronder de wetgevende, rechterlijke en bestuurlijke autoriteiten, verplicht om binnen de gebieden van hun respectieve bevoegdheden de uitvoering van het arrest van het Hof te verzekeren (
10
), wat met name een verbod van rechtswege met zich brengt om de met het Unierecht onverenigbare regeling toe te passen alsmede de verplichting om alle maatregelen te nemen teneinde de volle werking van het Unierecht te vergemakkelijken. (
11
)
43.
Bovendien vormt de verlenging van een door een arrest van het Hof met het Unierecht strijdig verklaard stelsel een gekwalificeerde schending van de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op de lidstaten rustende verplichting tot loyale samenwerking die met name vereist zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen. (
12
)
44.
De vaststelling van een niet-nakoming in de onderhavige procedure zou bijgevolg, niettegenstaande het feit dat zij declaratoir is, belangrijke rechtsgevolgen met zich meebrengen die noodzakelijkerwijs van invloed zijn op de rechtspositie van de huidige voorzitter van de autoriteit, zoals Hongarije overigens beklemtoont (hoewel deze lidstaat dit doet om zich te verzetten tegen de eventuele vaststelling van een niet-nakoming).
45.
Gelet op de in de punten 6 tot en met 12 hierboven beschreven nationale juridische en feitelijke context hield de voortijdige beëindiging, op 31 december 2011, van het mandaat van de commissaris inherent verband met de benoeming van de voorzitter van de autoriteit op 1 januari 2012. Mocht het Hof dus vaststellen dat Hongarije, door het mandaat van de commissaris voortijdig te hebben beëindigd, artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn heeft geschonden, zou hieruit voortvloeien dat de benoeming van de voorzitter van de autoriteit, zoals de Commissie stelt, ook onrechtmatig is. De huidige voorzitter van de autoriteit zou zijn functie dan immers sinds 1 januari 2012 in strijd met het Unierecht bekleden.
46.
Tegen deze achtergrond ben ik van mening dat de argumenten dat het onmogelijk zou zijn om een arrest houdende vaststelling van een eventuele niet-nakoming uit te voeren, niet gegrond zijn daar, zoals de Commissie stelt, een arrest waarbij de in casu beweerde niet-nakoming wordt vastgesteld, kan worden uitgevoerd hetzij door Jóri opnieuw in zijn functie van commissaris aan te stellen, voor de rest van zijn aanvankelijke mandaat, hetzij door hem te benoemen als voorzitter van de autoriteit.
47.
Bovendien zijn de vragen of de nieuwe wet gegevensbescherming voldoet aan de criteria van de richtlijn, of de autoriteit onafhankelijk functioneert en of de uitvoering van het niet-nakomingsarrest de herhaling van de aldus vastgestelde niet-nakoming (
13
) zou betekenen, niet van invloed op de vraag of het mandaat van de commissaris in strijd met artikel 28, lid 1, tweede alinea van de richtlijn (
14
) is beëindigd.
48.
Elke andere conclusie zou erop neerkomen dat een lidstaat altijd kan ontsnappen aan de vaststelling dat sommige van haar beslissingen onverenigbaar zijn met het Unierecht onder het voorwendsel dat latere beslissingen, die pas na de niet-nakoming konden worden genomen, verenigbaar zijn met het Unierecht en alleen kunnen worden gewijzigd door dezelfde inbreuk opnieuw te plegen.
49.
Ik ben evenmin overtuigd van het argument van Hongarije dat het rechtszekerheidsbeginsel zich verzet tegen de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep omdat de vaststelling van de in casu beweerde niet-nakoming tot gevolg zou hebben dat alle door de voorzitter van de autoriteit na 1 januari 2012 verrichte handelingen onverenigbaar zijn met het Unierecht.
50.
Het rechtszekerheidsbeginsel is een beginsel dat de rechtsstelsels van alle lidstaten gemeen hebben en deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie, en het moet altijd worden nageleefd door de organen van de betrokken lidstaat die instaan voor de uitvoering van het arrest houdende vaststelling van de niet-nakoming van het Unierecht door deze lidstaat. Echter, zonder standpunt in te nemen over de gegrondheid van het betoog dat de vaststelling van de beweerde niet-nakoming de door de autoriteit na 1 januari 2012 verrichte handelingen ongeldig zou maken, kan worden volstaan met op te merken dat het niet aan het Hof staat (
15
), maar eventueel aan de Hongaarse nationale rechterlijke instanties om te oordelen over eventuele schendingen van dit beginsel in specifieke gevallen en om passende maatregelen te nemen zonder de uitvoering van het arrest van het Hof in het gedrang te brengen.
51.
Terloops voeg ik daaraan toe dat het Hof heeft vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland (
16
) en de Republiek Oostenrijk (
17
) hun verplichtingen krachtens artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn niet waren nagekomen, niettegenstaande de eventuele rechtsgevolgen die dergelijke vaststellingen konden teweegbrengen voor de door de betrokken organen genomen maatregelen.
52.
Het verzoek van Hongarije om de gevolgen van een arrest houdende vaststelling van de beweerde niet-nakoming te beperken, zal ik behandelen in het deel van mijn conclusie inzake de gegrondheid van het beroep. (
18
)
53.
Ik geef derhalve in overweging het beroep ontvankelijk te verklaren.
B – Ten gronde
1. Argumenten van partijen
54.
De Commissie trekt niet in twijfel dat Hongarije het recht heeft om zijn stelsel voor toezicht op de bescherming van persoonsgegevens te hervormen, op voorwaarde dat de onafhankelijkheid van de autoriteit die dit toezicht uitoefent wordt gewaarborgd, wat, zoals de rechtspraak aantoont (
19
), verder gaat dan een louter functionele onafhankelijkheid, daar elke form van institutionele, persoonlijke of materiële afhankelijkheid moet worden uitgesloten.
55.
Volgens de Commissie, daarin ondersteund door de ETGB, moet de lidstaat, wanneer hij de duur van het mandaat van deze autoriteit heeft vastgesteld, deze duur eerbiedigen en mag hij niet voortijdig een einde maken aan het mandaat, behalve wegens ernstige en objectief verifieerbare redenen. Een voortijdige beëindiging van het mandaat levert het gevaar op van een ongewenste beïnvloeding van de toezichthoudende autoriteit in de uitoefening van haar taken, wat haar onafhankelijkheid zou schaden. Volgens de Commissie wordt deze uitlegging bevestigd door een vergelijking met de regels betreffende de ETGB die zijn vastgesteld bij verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. (
20
)
56.
De Commissie is van oordeel dat de hervorming van de Hongaarse toezichthoudende autoriteit de beëindiging van het mandaat van de commissaris niet rechtvaardigde. Het was voor Hongarije perfect mogelijk om in zijn nationale recht te bepalen dat het nieuwe stelsel pas in werking zou treden na afloop van het mandaat van de toenmalige commissaris of dat de commissaris voor de rest van zijn mandaat de eerste voorzitter van de autoriteit zou zijn, waardoor de onafhankelijkheid van de autoriteit voor het toezicht op de gegevensbescherming zou zijn behouden. Zij merkt op dat Hongarije met betrekking tot andere aspecten heeft gezorgd voor de continuïteit tussen de oude en de nieuwe toezichthoudende autoriteit, met name wat betreft de aanhangige zaken en de behandeling van gegevens.
57.
Indien zou worden aanvaard dat het noodzakelijk was om het mandaat van de commissaris te beëindigen omdat zijn functie „niet meer bestond”, zou dit volgens de Commissie betekenen dat er boven elke toezichthoudende autoriteit in de Unie te allen tijde een dreiging hangt dat haar mandaat wordt beëindigd door een wettelijke maatregel die de bestaande autoriteit afschaft en vervangt door een nieuwe autoriteit die is belast met dezelfde taken, zoals die omschreven in artikel 28 van de richtlijn. Het kan niet worden uitgesloten dat de politieke autoriteiten dergelijke hervormingen aangrijpen om macht uit te oefenen over toezichthoudende autoriteiten waarmee zij het oneens zijn, en deze te bestraffen. Zij merkt op dat het loutere gevaar van een dergelijke beïnvloeding volgens de rechtspraak van het Hof onverenigbaar is met het vereiste van volledige onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteiten. (
21
)
58.
De Commissie stelt zich op het standpunt dat Hongarije niet heeft bewezen dat de commissaris heeft geweigerd om de leiding te nemen over autoriteit en dat de verklaringen die de commissaris in dit verband heeft afgelegd tijdens in de Hongaarse pers gepubliceerde interviews niet relevant zijn. De Commissie herinnert eraan dat een ontslag van de commissaris ingevolge artikel 15, lid 3, van wet nr. LIX van 1993 schriftelijk had moeten worden meegedeeld aan de voorzitter van het Hongaarse parlement. Aangezien dit niet is gebeurd, kon Hongarije zich niet baseren op in de pers verschenen, vage verklaringen om te veronderstellen dat de commissaris niet langer bereid was om zich van zijn in artikel 28 van de richtlijn vastgestelde taken te kwijten. De Commissie voegt hieraan toe dat Hongarije de nieuwe functie nooit aan Jóri heeft voorgesteld en hem nooit heeft verzekerd dat er overgangsmaatregelen zouden worden vastgesteld zodat hij zijn mandaat kon voortzetten tot en met de normale afloop daarvan.
59.
Hongarije meent dat de voortijdige beëindiging van het mandaat van de commissaris, voor zover deze verband hield met de wijziging van het institutionele stelsel, geen schending vormt van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn. Uit de rechtspraak ter zake blijkt dat zowel artikel 28 van de richtlijn als artikel 44 van verordening nr. 45/2001 vereisen dat wordt verzekerd dat nationale en Europese autoriteiten voor de bescherming van persoonsgegevens volledige onafhankelijkheid genieten „bij het vervullen [van] de hun opgedragen taken”, dat wil zeggen vanuit een functioneel oogpunt. Volgens Hongarije valt onder deze „functionele onafhankelijkheid” elk aspect dat waarborgt dat de toezichthoudende autoriteit de haar opgedragen taken vervult zonder enige – rechtstreekse of indirecte – beïnvloeding van buitenaf, met inbegrip van aspecten ter waarborging van de organisatorische, budgettaire en persoonlijke onafhankelijkheid die deze autoriteit moet genieten bij het vervullen van haar taken.
60.
Hongarije beklemtoont dat in casu niet is betwist dat de autoriteit, precies zoals haar voorganger, functioneert in een wettelijk kader dat haar bij de uitoefening van haar toezicht op de gegevensbescherming vrijwaart van elke beïnvloeding van buitenaf en dat zij in elk opzicht voldoet aan het in artikel 28 van de richtlijn neergelegde vereiste van onafhankelijkheid. In dit verband meent Hongarije dat er geen parallel kan worden getrokken tussen de situatie in het onderhavige geval en de situaties die hebben geleid tot de reeds aangehaalde arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland, en Commissie/Oostenrijk. Volgens Hongarije hadden de Duitse en Oostenrijkse regelingen, anders dan in de onderhavige zaak het geval is, niet juridisch het gevaar uitgesloten dat de onafhankelijkheid van hun nationale autoriteit voor gegevensbescherming bij het „vervullen [van] de haar opgedragen taken” werd aangetast.
61.
Volgens Hongarije is de bestaansreden van het in artikel 28 van de richtlijn neergelegde vereiste van onafhankelijkheid dat er in elke lidstaat altijd een toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming moet bestaan die haar taken vervult zonder beïnvloeding van buitenaf. Hongarije is van mening dat het begrip onafhankelijkheid geen subjectief recht op de uitoefening van deze taken toekent aan de persoon die aan het hoofd van deze autoriteit staat. Rekening houdend met de institutionele hervorming, is het niet gerechtvaardigd te verwachten dat de nieuwe regeling de functie van voorzitter van de autoriteit automatisch toekent aan de commissaris. Voor zover de functionele onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteit niet is aangetast, doet het weinig ter zake dat de persoon aan het hoofd van de autoriteit wordt vervangen, zelfs voor de afloop van zijn aanvankelijke mandaat.
62.
Hongarije betoogt dat het aan de lidstaten staat om de organisatiestructuur van de nationale autoriteiten voor de bescherming van persoonsgegevens te bepalen. Dit brengt met zich mee dat de keuze voor de entiteit of de persoon die binnen het gekozen organisatorische model is belast met het uitoefenen van de bevoegdheden van de autoriteit, alsook de vervanging daarvan wanneer het model wordt hervormd, eveneens onder de bevoegdheden van de lidstaten vallen. De wettelijke regeling met betrekking tot de commissaris is – op basis van de nieuwe bepalingen van de grondwet – volledig vervangen door een nieuwe regeling die de voorheen door de commissaris vervulde taken heeft overgedragen aan een nieuwe autoriteit voor gegevensbescherming. Ondanks de gelijkenissen tussen de rechtspositie van commissaris en die van voorzitter van de autoriteit, die hun verklaring vinden in het vereiste van onafhankelijkheid, betreft het twee duidelijk onderscheiden publiekrechtelijke instellingen.
63.
Volgens Hongarije zou de benoeming van de commissaris in deze nieuwe functie ongerechtvaardigd en onbegrijpelijk zijn geweest gelet op de verschillende publieke uitlatingen waarin hij tot uiting heeft gebracht dat hij het principieel oneens was met het nieuwe institutionele model en dat hij voornemens was om een dergelijke benoeming af te slaan.
2. Beoordeling
a) Beginselen
64.
Vooraf zij gepreciseerd dat de Commissie geenszins betwist dat Hongarije het recht heeft om het institutionele stelsel van zijn toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming te hervormen door van een structuur onder leiding van een enkele persoon over te stappen op een collegiale instantie. Evenwel meent zij dat Hongarije bij het maken van deze keuzes zijn verplichting om de onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteit te eerbiedigen tot aan de afloop van haar mandaat niet is nagekomen.
65.
Het is vaste rechtspraak dat het vereiste van toezicht op de bescherming van persoonsgegevens door een onafhankelijke autoriteit van wezenlijk belang is voor de eerbiediging van de bescherming van personen bij de verwerking van persoonsgegevens (
22
), dat niet alleen voortvloeit uit artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn, maar tevens uit primair Unierecht, met name uit artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en uit artikel 16, lid 2, VWEU. (
23
) De in artikel 28 van de richtlijn bedoelde toezichthoudende autoriteiten zijn immers de hoeders van de fundamentele rechten en vrijheden bij de verwerking van persoonsgegevens. (
24
)
66.
In de reeds aangehaalde arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland en Commissie/Oostenrijk, heeft het Hof een autonome (
25
) en ruime (
26
) uitlegging gegeven van de uitdrukking „volledige onafhankelijkheid” in artikel 28, tweede alinea, van de richtlijn. Het heeft deze uitlegging gebaseerd, enerzijds, op de bewoordingen van artikel 28, lid 1, tweede alinea, door erop te wijzen dat het begrip „onafhankelijkheid” wordt versterkt door het adjectief „volledige”, en anderzijds op de doelstelling van de waarborg van onafhankelijkheid van de betrokken autoriteiten die beoogt de doeltreffendheid en de betrouwbaarheid van het toezicht op de naleving van de bepalingen inzake de bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens te verzekeren. (
27
)
67.
Het Hof heeft benadrukt dat deze waarborg niet is ingevoerd om deze autoriteiten zelf en hun gemachtigden een bijzondere positie te verlenen, maar om een grotere bescherming te bieden aan de personen en organen die door hun beslissingen worden getroffen. (
28
) Hieruit volgt dat de toezichthoudende autoriteiten bij het vervullen van hun taken objectief en onpartijdig moeten handelen en dat zij vrij moeten zijn van elke – rechtstreekse of indirecte – beïnvloeding van buitenaf die hun beslissingen zou kunnen sturen. (
29
)
68.
Het loutere gevaar van een dergelijke beïnvloeding volstaat om artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn te schenden. (
30
)
69.
In dit verband volgt duidelijk uit het reeds aangehaalde arrest Commissie/Oostenrijk, dat elke handeling die kan leiden tot een vorm van „geanticipeerde gehoorzaamheid” (
31
) door de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming niet voldoet aan het vereiste van „volledige onafhankelijkheid” die de lidstaten voor hun toezichthoudende autoriteit op basis van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn en van primair Unierecht moeten waarborgen.
70.
Ik ben, met de Commissie, van mening dat het elke lidstaat stellig vrij staat om het institutionele stelsel tot stand te brengen dat het meest geschikt is voor zijn land en, bijgevolg, om dit stelsel later te hervormen, op voorwaarde evenwel dat deze oprichting of latere hervorming het door artikel 28, lid 1, tweede alinea, opgelegde dwingende vereiste van „volledige onafhankelijkheid” niet in het gedrang brengt.
71.
Net zoals de Commissie meen ik dat „het bestaan van een mandaat van vooraf bepaalde duur een absoluut vereiste” (
32
) is voor de onafhankelijkheid van deze autoriteit, alsook haar onafzetbaarheid tot aan de afloop van dit mandaat, behalve wegens wettelijk vastgelegde en objectief verifieerbare, ernstige redenen die verband houden met haar gedraging of haar geschiktheid om haar taken te vervullen.
72.
Het intrinsieke verband tussen deze onafzetbaarheid tot aan de afloop van het mandaat en het vereiste van volledige onafhankelijkheid is onomstotelijk. (
33
) Naar analogie zou niet kunnen worden geoordeeld dat de onafhankelijkheid van een rechter is geëerbiedigd wanneer voortijdig een einde wordt gemaakt aan zijn functie onder het voorwendsel van de afschaffing van de rechterlijke instantie waarvan hij deel uitmaakt en de vervanging daarvan door een andere instantie, ook al zou zij onafhankelijk zijn.
73.
Zelfs het loutere gevaar van de voortijdige beëindiging van het mandaat van de in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn bedoelde autoriteit kan deze laatste blootstellen aan „ongeoorloofde tussenkomst of druk” (
34
) en kan leiden tot een vorm van „geanticipeerde gehoorzaamheid” door haar.
74.
Hieruit volgt dat zelfs indien de lidstaten over beoordelingsruimte beschikken inzake de institutionele structuur van de in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn voorgeschreven autoriteit (
35
), het onbetwistbaar is dat het door het Unierecht opgelegde vereiste van „volledige onafhankelijkheid” het bestaan en de eerbiediging van specifieke en gedetailleerde regels vergt die, met betrekking tot de benoeming, de ambtstermijn en de mogelijke gronden voor afzetting of ontzetting van deze autoriteit, elke legitieme twijfel bannen omtrent de onvatbaarheid van deze instantie voor elke – rechtstreekse of indirecte – beïnvloeding van buitenaf die haar beslissingen zou kunnen sturen. (
36
)
b) Toepassing op onderhavige zaak
75.
Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat de voorwaarden van het mandaat van de commissaris waren vastgelegd in specifieke en gedetailleerde bepalingen van het Hongaarse recht. Overeenkomstig artikel 4, lid 5 van wet nr. LIX van 1993 was de commissaris in 2008 verkozen voor een zesjarige periode en kon hij één keer opnieuw worden verkozen. Artikel 15 van deze wet regelde en beperkte dus zeer streng de mogelijkheden van een voortijdige beëindiging van zijn mandaat. (
37
)
76.
Ik ben van mening dat de Commissie genoegzaam heeft aangetoond dat het mandaat van de commissaris op 31 december 2011 werd beëindigd zonder artikel 15 van wet nr. LIX van 1993 en de door deze wet ingevoerde procedurele waarborgen ter bescherming van zijn mandaat na te leven. Bovendien heeft Hongarije bij de inwerkingtreding van de institutionele wijzigingen in 2012 geen enkele overgangsmaatregel genomen teneinde de voorwaarden van het mandaat van de commissaris, en dus diens onafhankelijkheid, te eerbiedigen.
77.
Hongarije beklemtoont het feit dat het de grondwettelijke autoriteit is die heeft beslist over de „hervorming van het stelsel” die bij de nieuwe, op 1 januari 2012 in werking getreden regeling is ingevoerd, en dat de voorzitter van de autoriteit, enerzijds, en de commissaris, anderzijds, twee duidelijk van elkaar onderscheiden openbare functies zijn die niet met elkaar verbonden horen te zijn doordat zij door dezelfde persoon worden uitgeoefend.
78.
Deze argumenten kunnen mij niet overtuigen.
79.
Volgens mij heeft de Commissie genoegzaam aangetoond dat de autoriteit, zelfs indien zij een andere juridische status heeft en onder andere voorwaarden dan de commissaris functioneert, de commissaris heeft opgevolgd in de uitvoering van de overeenkomstig artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn aan de toezichthoudende autoriteit opgedragen taken. Zowel de commissaris als de autoriteit zijn immers door Hongarije opgericht om te voldoen aan de bij deze bepaling opgelegde verplichting om te voorzien in een publieke autoriteit voor het toezicht op zijn grondgebied op de door deze lidstaat ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde bepalingen. Vanuit het oogpunt van de overeenkomstig deze bepaling vervulde taak, zijn de twee entiteiten dus identiek. Bovendien is de continuïteit tussen de twee entiteiten verzekerd door artikel 75, leden 1 en 2, van de nieuwe wet gegevensbescherming, dat bepaalt dat de autoriteit de door de commissaris voor 1 januari 2012 ingeleide zaken beheert en de gegevens verwerkt die hij voor deze datum heeft behandeld.
80.
Aangaande het feit dat tot de institutionele hervorming is beslist door de grondwettelijke autoriteit, blijkt om te beginnen uit de aan het Hof overgelegde stukken dat de autoriteit is opgericht bij een organieke wet, te weten de nieuwe wet gegevensbescherming en niet bij de grondwet. (
38
) Overigens mogen institutionele hervormingen, zelfs krachtens constitutionele wetten, de nuttige werking van de door het Unierecht opgelegde hogere verplichting inzake de waarborg van „volledige onafhankelijkheid” niet in het gedrang brengen, aangezien de voorrang van het Unierecht ongeacht de rang van de betrokken nationale regel geldt. Zij kunnen dus geen grond opleveren voor de voortijdige beëindiging van het mandaat van de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming. Indien dat wel het geval zou zijn, dan zou, zoals de Commissie en de ETGB hebben aangevoerd, een autoriteit – ook al is zij hooggeplaatst en betreft het de wetgevende of grondwettelijke macht – de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming onterecht van buitenaf kunnen beïnvloeden door de enkele – uitdrukkelijke of impliciete – dreiging van dergelijke hervormingen en de voortijdige beëindiging van het mandaat van de in artikel 28, lid 1, van de richtlijn bedoelde autoriteit, wat eventueel tot een vorm van „geanticipeerde gehoorzaamheid” kan leiden. (
39
)
81.
Ten slotte is de bewering van Hongarije dat de commissaris niet kon worden benoemd als voorzitter ten gevolge van de publieke verklaringen die hij zou hebben afgelegd om uiting te geven aan zijn voornemen om een dergelijke benoeming niet te aanvaarden, mijns inziens niet relevant. Afgezien van het feit dat dergelijke in de pers gepubliceerde verklaringen geen juridische waarde hebben gelet op de strenge vereisten van artikel 28 van de richtlijn en artikel 15 van wet nr. LIX van 1993 (
40
), heeft Hongarije niet beweerd dat de betrokken functie officieel aan de commissaris is aangeboden. Uit het antwoord van Hongarije van 30 maart 2012 op het met redenen omkleed advies leid ik af dat Jóri, de commissaris, te kennen heeft gegeven dat hij niet akkoord ging met de nieuwe wet gegevensbescherming en dat hij een benoeming tot voorzitter van de autoriteit niet zou aanvaarden, mocht deze hem worden aangeboden, omdat hij met name van mening was dat de oprichting van de autoriteit in strijd was met het door de richtlijn opgelegde vereiste van onafhankelijkheid. De Commissie heeft deze kritiek in het kader van de precontentieuze procedure zelf overgenomen en Hongarije heeft met bepaalde aspecten daarvan, met uitzondering van de voortijdige beëindiging van het mandaat van de commissaris, uiteindelijk rekening gehouden in wetswijzigingen. (
41
) Verder mogen de officiële opmerkingen van de commissaris van 10 en 22 juni 2011 (
42
) over het ontwerp van de nieuwe wet – waarin hij erop wees dat het feit dat die wet geen overgangsbepalingen bevatte, schending van zijn onafhankelijkheid vormde, welke opmerkingen dus werden gemaakt in het kader van zijn officiële functie van krachtens artikel 28 van de richtlijn opgerichte toezichthoudende autoriteit – hem in ieder geval niet worden tegengeworpen en kunnen zij niet worden beschouwd als een ontslag.
82.
Ik ben bijgevolg van mening dat Hongarije, door het mandaat van de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming voortijdig te beëindigen, de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
83.
Ik voeg daaraan toe dat een arrest van het Hof waarin de niet-nakoming in de onderhavige zaak wordt vastgesteld, niet alleen zeer belangrijk is voor de overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de richtlijn opgerichte autoriteiten, maar ook voor elke andere onafhankelijke autoriteit die op basis van het Unierecht wordt opgericht. Door de onafzetbaarheid van deze onafhankelijke autoriteiten te waarborgen tot aan de geplande afloop van hun mandaat, behalve wegens vooraf bij wet vastgestelde en objectief verifieerbare ernstige redenen, zou dit arrest tot gevolg hebben dat het schadelijke risico van „geanticipeerde gehoorzaamheid” aan – openbare of particuliere – externe actoren aanzienlijk wordt beperkt. Een dergelijk arrest zou het „zwaard van Damocles”, bestaande in het verlammende risico van de voortijdige beëindiging van hun mandaat, wegnemen.
VI – Werking in de tijd van een vaststelling van niet-nakoming
84.
Voor het geval het Hof het beroep van de Commissie zou toewijzen, heeft Hongarije verzocht om de werking van het arrest te beperken in de tijd (
43
) teneinde het mandaat van de huidige voorzitter van de autoriteit niet aan te tasten. Deze lidstaat betoogt dat het rechtszekerheidsbeginsel tevens tot gevolg heeft dat wordt uitgesloten dat reeds onherroepelijk gesloten zaken opnieuw in geding worden gebracht.
85.
Er zij aan herinnerd dat „het Hof slechts bij uitzondering, met toepassing van een aan de [...] rechtsorde [van de Unie] inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid, aanleiding kan vinden om voor iedere belanghebbende beperkingen te stellen aan de mogelijkheid, met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling, te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen weer in geding te brengen”. (
44
) Bovendien is het vaste rechtspraak, dat de mogelijke financiële gevolgen die een prejudicieel arrest voor een lidstaat zou kunnen hebben, op zich geen rechtvaardiging vormen voor een beperking van de werking van dat arrest in de tijd. (
45
)
86.
Het Hof is immers „slechts in zeer specifieke omstandigheden hiertoe overgegaan, te weten wanneer er een gevaar bestond voor ernstige economische gevolgen, inzonderheid gezien het grote aantal op basis van de geldig geachte wettelijke regeling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen, en wanneer bleek dat de particulieren en de nationale autoriteiten tot een met het [Unierecht] strijdig gedrag waren gebracht op grond van een objectieve, grote onzekerheid over de strekking van de [Unierechtelijke] voorschriften, aan welke onzekerheid het gedrag van andere lidstaten of van de Commissie eventueel had bijgedragen”. (
46
)
87.
„Gesteld al dat arresten die krachtens artikel ?258 VWEU? worden gewezen, dezelfde werking hebben als die welke krachtens artikel ?267 VWEU? worden gewezen en dat het derhalve uit overwegingen van rechtszekerheid uitzonderlijkerwijs noodzakelijk kan zijn de werking van die arresten te beperken in de tijd” (
47
), ben ik van mening dat het verzoek van Hongarije, aangenomen dat het juist is geformuleerd, moet worden afgewezen.
88.
Hongarije heeft immers geenszins aangetoond dat er een gevaar bestond van ernstige economische gevolgen, en evenmin dat deze lidstaat op het moment van de vaststelling van de wet tot oprichting van de autoriteit te maken had met een objectieve, grote onzekerheid over de strekking van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn.
89.
Destijds had het Hof de in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn vervatte uitdrukking „volledige afhankelijkheid” immers reeds uitgelegd. (
48
) Het Unierecht kon dus niet in redelijkheid aldus worden begrepen dat het Hongarije zou zijn toegestaan om het mandaat van de commissaris voortijdig te beëindigen. (
49
)
VII – Kosten
90.
Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Daar Hongarije volgens mij in het ongelijk moet worden gesteld, moet deze lidstaat derhalve overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig artikel 140 van het Reglement voor de procesvoering draagt de ETGB zijn eigen kosten.
VIII – Conclusie
91.
Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging:
—
vast te stellen dat Hongarije, door het mandaat van de toezichthoudende autoriteit voor gegevensbescherming voortijdig te hebben beëindigd, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens;
—
Hongarije te verwijzen in zijn eigen kosten en in de kosten van de Europese Commissie, en
—
de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming te verwijzen in zijn eigen kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB L 281, blz. 31; hierna: „richtlijn”.
(
3
)	C-518/07, Jurispr. blz. I-1885.
(
4
)	C‑614/10.
(
5
)	In sommige taalversies worden de bewoordingen „inspecteur voor de gegevensbescherming” gebruikt.
(
6
)	Zie met name arresten van 31 maart 1992, Commissie/Italië, C-362/90, Jurispr. blz. I-2353, punt 10; 4 juli 2002, Commissie/Griekenland, C-173/01, Jurispr. blz. I-6129, punt 7, en 10 april 2003, Commissie/Frankrijk C-114/02, Jurispr. blz. I-3783, punt 9).
(
7
)	Zie de punten 6 en 7 van deze conclusie.
(
8
)	Zie de punten 18 en 19 van deze conclusie.
(
9
)	Zie met name arrest van 14 april 2005, Commissie/Duitsland, C-104/02, Jurispr. blz. I-2689, punt 49.
(
10
)	Zie met name arresten van 14 december 1982, Waterkeyn e.a., 314/81-316/81 en 83/82, Jurispr. blz. 4337, punt 16, en 19 januari 1993, Commissie/Italië, C-101/91, Jurispr. blz. I-191, punt 24.
(
11
)	Arresten van 13 juli 1972, Commissie/Italië, 48/71, Jurispr. blz. 529, punt 7; 22 juni 1989, Costanzo, 103/88, Jurispr. blz. 1839, punt 33, en 19 januari 1993, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 24.
(
12
)	Zie in die zin arrest van 19 januari 1993, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 23.
(
13
)	Dit overstijgt tevens het kader van de onderhavige niet-nakomingsprocedure.
(
14
)	Zie naar analogie arrest van 6 november 2012, Commissie en Lagardère/Éditions Odile Jacobs, C‑553/10 P en C‑554/10 P, punt 51. Het Hof heeft geoordeeld dat: „[d]e vraag of deze gevolmachtigde [in het kader van de concentratie] onafhankelijk heeft gehandeld, enkel [rijst] indien vooraf is vastgesteld dat hij daadwerkelijk onafhankelijk was van de partijen”.
(
15
)	In het kader van de door artikel 258 VWEU vastgestelde procedure is het Hof enkel bevoegd om een eventuele niet-nakoming vast te stellen.
(
16
)	Reeds aangehaald arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland.
(
17
)	Reeds aangehaald arrest Commissie/Oostenrijk.
(
18
)	Zie punten 84‑89 van de onderhavige conclusie.
(
19
)	Zie de reeds aangehaalde arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland en Commissie/Oostenrijk.
(
20
)	PB 2001, L 8, blz. 1.
(
21
)	Reeds aangehaalde arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland en Commissie/Oostenrijk.
(
22
)	Reeds aangehaalde arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (punt 23) en Commissie/Oostenrijk (punt 37).
(
23
)	Reeds aangehaald arrest Commissie/Oostenrijk (punt 36).
(
24
)	Reeds aangehaald arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland, (punt 23).
(
25
)	Reeds aangehaald arrest Commissie/Oostenrijk (punt 40).
(
26
)	Reeds aangehaald arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (punt 51).
(
27
)	Ibidem (punten 18‑25).
(
28
)	Reeds aangehaald arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (punt 25).
(
29
)	Ibidem (punten 19, 25, 30 en 50) en reeds aangehaald arrest Commissie/Oostenrijk, (punten 41 en 43).
(
30
)	Reeds aangehaald arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland, (punt 36).
(
31
)	Reeds aangehaald arrest Commissie/Oostenrijk (punt 51). In het reeds aangehaalde arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland, heeft het Hof geoordeeld dat: „het loutere gevaar dat de instanties die belast zijn met het overheidstoezicht, een politieke invloed kunnen uitoefenen op de beslissingen van de toezichthoudende autoriteiten, volstaat om de onafhankelijke vervulling van de taken van deze autoriteiten te hinderen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zou er sprake kunnen zijn van een „geanticipeerde gehoorzaamheid” van deze autoriteiten in het licht van de beslissingspraktijk van de instantie die belast is met het overheidstoezicht. Bovendien vereist de door deze autoriteiten vervulde rol van hoeders van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer dat de beslissingen van deze autoriteiten, en dus de autoriteiten zelf, boven iedere verdenking van partijdigheid staan” (punt 36).
(
32
)	Zie punt 66 van het verzoekschrift van de Commissie.
(
33
)	Zie naar analogie beschikking van het Hof van 4 februari 2000, Emesa Sugar, C-17/98, Jurispr. blz. I-665, punt 11.
(
34
)	Zie naar analogie arrest van 31 maart 2005, Syfait e.a., C-53/03, Jurispr. blz. I-4609, punt 31.
(
35
)	Zie in die zin het reeds aangehaalde arrest Commissie/Oostenrijk (punt 58). Daarin heeft het Hof geoordeeld dat: „[d]e lidstaten immers niet verplicht [zijn] om in hun nationale wettelijke regeling voorschriften op te nemen die vergelijkbaar zijn met die van hoofdstuk V [met het opschrift ‚Onafhankelijke toezichthoudende autoriteit: de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming’] van verordening nr. 45/2001, om aan hun toezichthoudende autoriteit(en) volledige onafhankelijkheid te verzekeren, en zij kunnen dus bepalen dat vanuit het oogpunt van het begrotingsrecht de toezichthoudende autoriteit onder een bepaalde afdeling van een ministerie valt. De toekenning van het personeel en de materiële middelen die noodzakelijk zijn voor een dergelijke autoriteit, mag echter niet beletten dat zij haar taken ‚in volledige onafhankelijkheid’ vervult in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46”.
(
36
)	Zie in die zin arresten van 19 september 2006, Wilson, C-506/04, Jurispr. blz. I-8613, punten 51 en 53, en 22 december 2010, RTL Belgium, C-517/09, Jurispr. blz. I-14093, punt 39, inzake het vereiste van de onafhankelijkheid die is vereist opdat een autoriteit kan worden aangemerkt als een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU. Het klopt dat het Hof heeft aangedrongen op een autonome uitlegging van de in artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn vervatte uitdrukking „volledige onafhankelijkheid” en in het bijzonder ten opzichte van artikel 267 VWEU (reeds aangehaald arrest Commissie/Oostenrijk, punt 40). Indien een autoriteit evenwel niet voldoet aan het door de rechtspraak opgelegde criterium van onafhankelijkheid om als rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU te worden beschouwd, meen ik dat zij zeker evenmin zou voldoen aan het door artikel 28, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn opgelegde vereiste van „volledige onafhankelijkheid”.
(
37
)	Dit artikel bepaalde dat het mandaat van de commissaris in zes precieze gevallen zou aflopen, te weten: de afloop van zijn mandaat, zijn overlijden, zijn schriftelijk bij de voorzitter van het Hongaarse Parlement ingediende ontslag, een beslissing van het Hongaarse Parlement houdende vaststelling van een belangenconflict, zijn ambtshalve pensionering wanneer hij om redenen die niet aan hem kunnen worden toegerekend, gedurende meer dan 90 dagen, niet in staat is om de met zijn mandaat verbonden taken te vervullen, en ambtshalve ontslag, indien hij om redenen die aan hem kunnen worden toegerekend, gedurende meer dan 90 dagen de met zijn mandaat verbonden taken niet vervult, indien hij zich bewust onttrekt van zijn verplichting om zijn vermogen op te geven, indien hij opzettelijk essentiële gegevens of feiten fout opgeeft in zijn vermogensopgave of indien hij een strafbaar feit heeft gepleegd dat bij een in kracht van gewijsde gegaan vonnis is vastgesteld.
(
38
)	Artikel VI, lid 3, van de grondwet bepaalt immers het volgende: „een bij organieke wet ingerichte onafhankelijke autoriteit ziet toe op de eerbiediging van de rechten op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens en de toegang tot gegevens van algemeen belang”.
(
39
)	Zie punt 69 van deze conclusie.
(
40
)	Overeenkomstig artikel 15 van wet nr. LIX van 1993 moest het ontslag van de commissaris schriftelijk worden ingediend bij de voorzitter van het Parlement. Uit de aan het Hof voorgelegde stukken blijkt dat Jóri geen ontslag heeft genomen uit zijn functie als commissaris overeenkomstig deze bepaling.
(
41
)	Zie punten 15‑18 van de onderhavige conclusie.
(
42
)	Zie punt 77 van het verzoekschrift van de Commissie.
(
43
)	Zie punt 28 van deze conclusie.
(
44
)	Zie met name arrest van 23 mei 2000, Buchner e.a., C-104/98, Jurispr. blz. I-3625, punt 39.
(
45
)	Ibidem (punt 41).
(
46
)	Arrest van 11 augustus 1995, Roders e.a., C-367/93-C-377/93, Jurispr. blz. I-2229, punt 43. Zie ook de arresten van 12 september 2000, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-359/97, Jurispr. blz. I-6355, punt 91, en 15 december 2009, Commissie/Finland, C-284/05, Jurispr. blz. I-11705, punt 57.
(
47
)	Arrest van 12 februari 2009, Commissie/Polen, C‑475/07, punt 61. Zie ook arresten van 7 juni 2007, Commissie/Griekenland, C-178/05, Jurispr. blz. I-4185, punt 67; 26 maart 2009, Commissie/Griekenland, C‑559/07, punt 78 en 15 december 2009, Commissie/Finland, reeds aangehaald, punt 58.
(
48
)	Reeds aangehaalde arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland en Commissie/Oostenrijk.
(
49
)	Zie naar analogie arrest van 13 februari 1996, Bautiaa en Société française maritime, C-197/94 en C-252/94, Jurispr. blz.I-505, punt 50.