62008CJ0456
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 28 de enero de 2010 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Directiva 93/37/CEE — Contratos públicos de obras — Comunicación a los candidatos y a los licitadores de las decisiones relativas a la adjudicación del contrato — Directiva 89/665/CEE — Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos — Plazo para recurrir — Fecha a partir de la cual comienza a correr el plazo para interponer recurso»
En el asunto C-456/08,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento presentado, con arreglo al artículo 226 CE, el 20 de octubre de 2008,
Comisión Europea, representada por los Sres. G. Zavvos, M. Konstantinidis y E. White, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Irlanda, representada por el Sr. D. O’Hagan, en calidad de agente, asistido por el Sr. A. Collins, SC, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), Presidente de la Sala Segunda, en funciones de Presidente de la Sala Tercera, y la Sra. P. Lindh y los Sres. A. Rosas, U. Lõhmus y A. Ó Caoimh, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretaria: Sra. R. Şereş, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de septiembre de 2009;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de octubre de 2009;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben, en virtud, por lo que atañe a los plazos aplicables, del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33), en su versión modificada por la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de (DO L 209, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 89/665»), tal como la ha interpretado el Tribunal de Justicia y, en lo que se refiere a la falta de comunicación, del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665, tal y como la ha interpretado el Tribunal de Justicia, así como del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), en su versión modificada por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de (DO L 328, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 93/37»), en razón de las disposiciones legales nacionales relativas a los plazos a los que está sujeto el ejercicio, por los licitadores, de su derecho al control jurisdiccional en el marco de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos y por el hecho de no haber comunicado la decisión de adjudicación al denunciante en el marco del procedimiento de adjudicación de que se trata.
Marco jurídico
La normativa comunitaria
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El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665 establece:
«Los Estados miembros tomarán, en lo relativo a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos comprendidos en el ámbito de aplicación de las Directivas 71/305/CEE [del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 185, p. 5; EE 17/03, p. 9)], 77/62/CEE [del Consejo, de, de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministros (DO 1977, L 13, p. 1; EE 17/01, p. 29)], y 92/50/CEE, las medidas necesarias para garantizar que las decisiones adoptadas por los poderes adjudicadores puedan ser recurridas de manera eficaz y, en particular, lo más rápidamente posible, en las condiciones establecidas en los artículos siguientes y, en especial, en el apartado 7 del artículo 2, con motivo de que dichas decisiones hayan infringido el Derecho comunitario en materia de contratos públicos o las normas nacionales de transposición del citado Derecho.»
3
A tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 89/665:
«Los Estados miembros velarán para que las medidas adoptadas en relación con los procedimientos de recurso contemplados en el artículo 1 prevean los poderes necesarios:
a)
para adoptar, lo antes posible y mediante procedimiento de urgencia, medidas provisionales para corregir la infracción o para impedir que se causen otros perjuicios a los intereses afectados, incluidas las medidas destinadas a suspender o a hacer que se suspenda el procedimiento de adjudicación del contrato público en cuestión o la ejecución de cualquier decisión adoptada por los poderes adjudicadores;
b)
para anular o hacer que se anulen las decisiones ilegales, incluida la supresión de las características técnicas, económicas o financieras discriminatorias contenidas en los documentos de licitación, en los pliegos de condiciones o en cualquier otro documento relacionado con el procedimiento de adjudicación del contrato en cuestión;
c)
para conceder una indemnización por daños y perjuicios a las personas perjudicadas por una infracción.»
4
El artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37 dispone:
«Los poderes adjudicadores informarán sin demora a los candidatos y licitadores de las decisiones que adopten por lo que respecta a la adjudicación del contrato, incluidos los motivos por los que hayan decidido renunciar a adjudicar un contrato para el que se haya efectuado licitación o volver a iniciar el procedimiento y facilitarán dicha información por escrito en caso de que así se les solicite. Informarán asimismo de tales decisiones a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.»
Normativa nacional
5
El artículo 84A, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento de los órganos jurisdiccionales superiores (Rules of the Superior Courts), en su versión resultante del Statutory Instrument no 374/1998 (en lo sucesivo, «RSC»), establece:
«El recurso contra una decisión de adjudicar o contra la adjudicación de un contrato público deberá interponerse lo antes posible y, en cualquier caso, en un plazo de tres meses contados a partir de la producción de los motivos para la interposición de tal recurso, a menos que el tribunal considere justificada una prórroga de tal plazo.»
Antecedentes del litigio y procedimiento administrativo previo
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La National Roads Authority (Dirección General de Carreteras; en lo sucesivo, «NRA») es un organismo público encargado de dirigir la construcción y el mantenimiento de las carreteras en Irlanda.
7
SIAC Construction Ltd (en lo sucesivo, «SIAC») es una sociedad de responsabilidad limitada que tiene un domicilio en Irlanda y que desarrolla su actividad en el sector de la construcción.
8
NRA publicó un anuncio de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 10 de julio de 2001, que tenía por objeto la concepción, la construcción, la financiación y la explotación de la autopista de circunvalación oeste de la ciudad de Dundalk. Se requirió a la parte contratante para que creara una sociedad personalista público-privada con NRA y para que explotara dicho tramo de autopista durante un período de alrededor de 30 años.
9
En el mes de diciembre de 2001, se invitó a cuatro candidatos a entablar negociaciones.
10
De entre estos cuatro candidatos, se eligieron dos en el mes de abril de 2003 para comenzar unas negociaciones más en profundidad, a saber, un consorcio denominado EuroLink, del cual formaba parte SIAC, y otro consorcio denominado Celtic Road Group (en lo sucesivo, «CRG»).
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El 8 de agosto de 2003, NRA instó a EuroLink y a CRG a presentar una mejor oferta definitiva.
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En una carta fechada el 14 de octubre de 2003, se informó a EuroLink que NRA había decidido elegir CRG como licitador más adecuado. En dicha carta de la NRA se especificaba que no se trataba de la desestimación de la oferta presentada por EuroLink. En la citada carta se aclaraba que NRA iba a continuar las negociaciones con CRG, lo cual podría conducir a la adjudicación del contrato relativo al proyecto de que se trata. Sin embargo, si tuvieran que terminar tales negociaciones sin que se hubiese adjudicado el citado contrato, NRA se reservaba el derecho a invitar a EuroLink a entablar negociaciones con ella en lugar de CRG.
13
El 9 de diciembre de 2003, NRA decidió adjudicar el citado contrato a CRG.
14
El 5 de febrero de 2004, NRA firmó el contrato con CRG. Se publicó el correspondiente anuncio en la página Internet de NRA el . El anuncio de adjudicación del citado contrato fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el .
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El 8 de abril de 2004, SIAC interpuso un recurso ante la High Court (Irlanda), con objeto de obtener una indemnización de daños y perjuicios. SIAC se lamentaba en particular, por un lado, de que se hubiese optado por el procedimiento negociado y, por otro lado, de algunas irregularidades que se habían producido, en su opinión, en el momento de la presentación y evaluación de las mejores ofertas definitivas. Por lo que atañe a los plazos de recurso, SIAC alega que la fecha en que comenzó a correr el plazo para recurrir era la fecha de la firma del contrato con CRG, a saber, el .
16
La High Court estimó que los motivos pertinentes del recurso se habían producido en la fecha en que se informó al consorcio al que pertenecía SIAC de la identidad del licitador que se había elegido, a saber, el 14 de octubre de 2003. SIAC debía haber interpuesto su recurso a más tardar tres meses después de la citada fecha, conforme al artículo 84A del RSC. Por consiguiente, en una sentencia de, la High Court desestimó el citado recurso de SIAC por extemporáneo.
17
SIAC presentó una denuncia a la Comisión. Ésta dirigió a Irlanda un escrito de requerimiento, el 10 de abril de 2006, al cual respondió dicho Estado miembro el .
18
La Comisión dirigió un escrito de requerimiento complementario a Irlanda el 15 de diciembre de 2006, al cual ésta respondió el .
19
Al no convencerle las explicaciones recibidas, la Comisión dirigió a Irlanda, el 1 de febrero de 2008, un dictamen motivado en el que le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses contados a partir de la recepción de éste. Irlanda respondió al citado dictamen motivado el .
20
Al no convencerle dicha respuesta, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
Sobre la primera imputación
21
La primera imputación formulada por la Comisión se basa en el hecho de no haber informado NRA al licitador descartado de su decisión de adjudicación del contrato relativo a la concepción, la construcción, la financiación y la explotación de la autopista de circunvalación oeste de la ciudad de Dundalk.
Alegaciones de las partes
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La Comisión alega que la comunicación de la decisión de adjudicación de un contrato público a los candidatos y a los licitadores no elegidos resulta obligatoria en virtud del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37. La Comisión alega además que, en el marco de la Directiva 89/665, la protección jurídica completa presupone la obligación de informar a los candidatos y a los licitadores de la citada decisión.
23
La comunicación a EuroLink, mediante la carta de NRA de 14 de octubre de 2003, de la designación de CRG como licitador elegido no equivale a la desestimación de la oferta presentada por EuroLink. Por este motivo, dicha carta no constituye la comunicación de la decisión de adjudicación prevista en la Directiva 89/665 y en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37.
24
Puesto que consta que SIAC no recibió comunicación alguna de la adjudicación definitiva del citado contrato, no se respetaron las exigencias establecidas en tales disposiciones.
25
Irlanda reconoce la obligación de los Estados miembros de informar dentro de los plazos más breves posibles, a los candidatos y a los licitadores, de las decisiones adoptadas acerca de la adjudicación del contrato y sostiene que adaptó perfectamente su Derecho nacional a lo dispuesto en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37, el cual prevé esta obligación. Además, la Comisión no afirma que la normativa irlandesa en esta materia no se ajuste a las exigencias del Derecho comunitario.
26
Por lo que atañe el contrato relativo a la autopista de circunvalación de Dundalk, Irlanda reconoce que la comunicación del licitador elegido dirigida a EuroLink el 14 de octubre de 2003, no equivale a la comunicación de la decisión de adjudicación del citado contrato.
27
Sin embargo, de la sentencia de la High Court de 16 de julio de 2004, se deduce que, en esa fecha, era evidente para SIAC que se había adoptado una decisión de adjudicación del citado contrato. SIAC no podía ignorar que NRA había iniciado el proceso de celebración de un contrato con CRG. Según Irlanda, de ello se deduce que, en las circunstancias del presente caso, la falta de comunicación de la adjudicación definitiva del referido contrato no le irrogó perjuicio alguno.
28
Irlanda alega que, en la medida en que el Derecho nacional se ha adaptado perfectamente al régimen comunitario de comunicación de las decisiones adoptadas en materia de adjudicación de los contratos públicos, no puede considerarse que Irlanda haya incumplido sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario sobre la base de un solo caso de falta de comunicación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
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El artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37 establece que los poderes adjudicadores informarán sin demora a los candidatos y a los licitadores de las decisiones que se adopten por lo que respecta a la adjudicación del contrato. En virtud de esta disposición, resulta obligatorio comunicar a los candidatos y a los licitadores descartados la decisión de adjudicar un contrato público.
30
Esta misma obligación deriva del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665, dado que la posibilidad real de recurrir contra las decisiones de adjudicación implica que tanto los candidatos como los licitadores sean informados de la decisión de adjudicación en el momento oportuno (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de junio de 2004, Comisión/Austria, C-212/02, apartado 21, y de, Comisión/España, C-444/06, Rec. p. I-2045, apartado 38).
31
Consta que, en el caso de autos, NRA en ningún momento comunicó oficialmente a EuroLink su decisión de adjudicar el citado contrato a CRG.
32
Ni la difusión de la citada información en la página Internet de NRA, el 9 de febrero de 2004, ni tampoco su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, el, pueden remediar la cuestión adecuadamente.
33
Efectivamente, tales informaciones fueron difundidas al público después de haberse firmado el contrato, el 5 de febrero de 2004, mientras que, para permitir a los candidatos y a los licitadores disfrutar de una protección jurisdiccional efectiva, éstos deberían haber sido informados en el momento oportuno de la decisión de adjudicación adoptada por NRA (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas, Comisión/Austria, apartado 21, y Comisión/España, apartado 38).
34
Por consiguiente, NRA no respetó, en el contrato de que se trata, las obligaciones de información que le incumbían con arreglo al artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37 y del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665.
35
Irlanda, remitiéndose al respecto a la carta de NRA de 14 de octubre de 2003, alega que en el presente asunto SIAC no sufrió, con todo, perjuicio alguno. Según este Estado miembro, después de esa fecha, SIAC no podía ignorar que NRA había iniciado el proceso de celebración de un contrato con CRG.
36
No puede aceptarse esta argumentación.
37
Por una parte, en su carta de 14 de octubre de 2003, NRA no comunicó la decisión definitiva de adjudicación del contrato de que se trata. NRA indicó simplemente que consideraba a CRG el licitador más idóneo. NRA aclaró asimismo que, si no llegaran a buen fin las negociaciones entre ella misma y CRG, se reservaba el derecho a iniciar negociaciones con EuroLink en lugar de CRG. En ese momento, EuroLink no se hallaba excluida definitivamente de cualquier posibilidad de adjudicación del contrato en cuestión y podía considerar fundadamente que no se había concluido el procedimiento de adjudicación de dicho contrato.
38
Por otra parte y en cualquier caso, la declaración de incumplimiento por un Estado miembro no está vinculada a la de un perjuicio derivado de él (sentencias de 18 de diciembre de 1997, Comisión/Bélgica, C-263/96, Rec. p. I-7453, apartado 30, así como de, Comisión/Alemania, C-20/01 y C-28/01, Rec. p. I-3609, apartado 42).
39
Para terminar, Irlanda alega que la legislación nacional en cuestión se ajusta a las obligaciones de información impuestas por la normativa comunitaria. En estas circunstancias, un caso aislado de falta de comunicación de una decisión relativa a la adjudicación de un contrato público no justifica la conclusión de que el Estado miembro incumplió sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario.
40
Tampoco puede aceptarse esta argumentación.
41
Sin que proceda pronunciarse sobre la afirmación de que la legislación nacional de que se trata adapta adecuadamente el Derecho interno a las exigencias del Derecho comunitario en esta materia, basta recordar que, según una reiterada jurisprudencia, el procedimiento por incumplimiento no sólo permite comprobar la conformidad de las normas legales, reglamentarias y administrativas de un Estado miembro con el Derecho comunitario, sino también determinar que una autoridad de un Estado miembro infringe la normativa comunitaria en un caso concreto (véanse, por lo que atañe a la adjudicación de los contratos públicos, las sentencias de 10 de abril de 2003, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 30, y de, Comisión/ Alemania, C-275/08, apartado 27).
42
De ello se desprende que la primera imputación es fundada.
Sobre la segunda imputación
43
La segunda imputación de la Comisión consta de dos partes. De un lado, la Comisión alega que la normativa nacional de que se trata provoca incertidumbre en cuanto a la decisión contra la que deba interponerse el recurso. De otro lado, la propia Comisión sostiene que esta normativa adolece de incertidumbre en cuanto a la determinación de los plazos para recurrir.
Sobre la primera parte de la segunda imputación
— Alegación de las partes
44
La Comisión afirma que para los licitadores es difícil saber qué decisión del poder adjudicador deben impugnar y en qué fecha empieza a correr el plazo de recurso para impugnar dicha decisión. La Comisión afirma que la citada incertidumbre se debe al tenor literal del artículo 84A, apartado 4, del RSC así como a su interpretación incierta.
45
La Comisión pone de manifiesto que la expresión «una decisión de adjudicar o […] la adjudicación de un contrato público», que utiliza el artículo 84A, apartado 4, del RSC designa aquellas decisiones que pueden ser objeto de recurso y que esta disposición no menciona las decisiones provisionales anteriores adoptadas por el poder adjudicador. En su sentencia de 16 de julio de 2004, la High Court consideró que la mencionada disposición no sólo se aplica a la decisión de adjudicar un contrato o a la adjudicación de tal contrato, sino también a las decisiones adoptadas por las entidades adjudicadoras acerca de los procedimientos de adjudicación de contratos.
46
En opinión de la Comisión, no parece que la legislación nacional en cuestión se ajuste al principio fundamental de seguridad jurídica ni a la exigencia de efectividad a que se refiere la Directiva 89/665, que constituye una aplicación de este principio, ya que se deja a los licitadores en la incertidumbre en cuanto a su situación cuando pretendan interponer un recurso contra una decisión de adjudicación de un contrato adoptada por un poder adjudicador en el marco de un procedimiento en dos fases, en el cual la decisión de adjudicación definitiva se adopta después de haberse seleccionado a un licitador.
47
La Comisión alega que debe aclararse a los licitadores que el artículo 84A, apartado 4, del RSC no sólo se aplica a las decisiones de adjudicación de los contratos, sino también a las decisiones provisionales adoptadas por un poder adjudicador en el transcurso del procedimiento de licitación, tales como, en particular, las relativas a la selección del licitador elegido.
48
Irlanda recuerda que el artículo 1 de la Directiva 89/665 obliga a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para garantizar que todas las decisiones adoptadas por los poderes adjudicadores en el marco de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos y no tan sólo las meras decisiones de adjudicación de tales contratos puedan ser recurridas de manera eficaz. Según Irlanda, los órganos jurisdiccionales nacionales interpretan y aplican el artículo 84A, apartado 4, del RSC conforme a estas exigencias. En particular, la sentencia de la High Court de 16 de julio de 2004 declaró abiertamente que esta disposición permite interponer un recurso contra cualquier decisión de los poderes adjudicadores en el marco de un procedimiento de adjudicación de un contrato, lo cual se enmarca claramente en la línea del artículo 1 de la Directiva 89/665.
49
En lo que se refiere a la fecha a partir de la cual corre el plazo para impugnar una decisión provisional del poder adjudicador, Irlanda señala que la Directiva 89/665 exige que las decisiones adoptadas por los poderes adjudicadores puedan ser objeto de distintos recursos examinados rápidamente. Un recurso tan sólo puede examinarse rápidamente si las dos partes del litigio tienen la obligación de proceder con celeridad en el marco de este procedimiento. Dicho objetivo sólo podría alcanzarse si, no obstante el hecho de tener todos los elementos de hecho y de Derecho necesarios para incoar un procedimiento de tal índole, las partes estuvieran autorizadas a esperar la notificación formal de la decisión de adjudicación antes de interponer un recurso.
50
Irlanda afirma que si un licitador pudiera simplemente esperar la comunicación de una decisión formal de no adjudicarle el contrato de que se trate, aunque supiera que no se le adjudicó dicho contrato, según declaró la High Court en el asunto que dio lugar a su sentencia de 16 de julio de 2004, de ello se seguirían grandes ampliaciones de los plazos para examinar todas las decisiones de los poderes adjudicadores.
— Apreciación del Tribunal de Justicia
51
El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la Directiva 89/665 no se opone a una normativa nacional que establezca que los recursos contra una decisión de la entidad adjudicadora deben formularse dentro de un plazo fijado a tal efecto y que cualquier irregularidad del procedimiento de adjudicación que se alegue en apoyo de dicho recurso debe invocarse dentro del mismo plazo, so pena de caducidad, de forma que, una vez trascurrido éste, ya no es posible impugnar tal decisión o invocar dicha irregularidad, siempre que el plazo en cuestión sea razonable (sentencia de 11 de octubre de 2007, Lämmerzahl, C-241/06, Rec. p. I-8415, apartado 50 y jurisprudencia citada).
52
Esta jurisprudencia se basa en la consideración de que la completa consecución del objetivo que la Directiva 89/665 pretende alcanzar se vería comprometida si los candidatos y licitadores pudieran alegar en cualquier momento del procedimiento de adjudicación infracciones de las normas de adjudicación de contratos públicos, obligando con ello a la entidad adjudicadora a iniciar de nuevo la totalidad del procedimiento a fin de corregir dichas infracciones (sentencia Lämmerzahl, antes citada, apartado 51).
53
Sin embargo, los plazos de caducidad nacionales, y sus condiciones de aplicación, no deben, por su propia naturaleza, imposibilitar ni dificultar excesivamente en la práctica el ejercicio de los derechos que el Derecho comunitario confiere, en su caso, al interesado (sentencia Lämmerzahl, antes citada, apartado 52).
54
El artículo 84A, apartado 4, del RSC dispone que «el recurso contra una decisión de adjudicar o contra la adjudicación de un contrato público» deberá interponerse dentro de un determinado plazo.
55
Sin embargo, tal como sucedió en el marco del litigio que dio lugar a la sentencia de la High Court de 16 de julio de 2004, los órganos jurisdiccionales irlandeses pueden interpretar esta disposición en el sentido de que no sólo se aplica a la decisión definitiva de adjudicar un contrato público, sino también a las decisiones intermedias adoptadas por un poder adjudicador durante el desarrollo del procedimiento de adjudicación del citado contrato. Ahora bien, si la decisión definitiva de adjudicación de un contrato se adoptara después de haber expirado el plazo señalado para impugnar la decisión intermedia de que se trate, no se excluye que un candidato o un licitador interesado se viese impedido, por haber caducado la instancia, de interponer un recurso en relación con la adjudicación del referido contrato.
56
Según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la aplicación de un plazo de caducidad nacional no debe llevar a privar de efecto útil al ejercicio del derecho a recurrir contra las decisiones de adjudicación de los contratos públicos (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de diciembre de 2002, Universale-Bau y otros, C-470/99, Rec. p. I-11617, apartado 72; de, Santex, C-327/00, Rec. p. I-1877, apartados 51 y 57, así como Lämmerzahl, antes citada, apartado 52).
57
Según ha señalado la Abogado General en el punto 51 de sus conclusiones, sólo cuando resulte inequívocamente posible de la legislación nacional que incluso actos preparatorios o resoluciones intermedias adoptadas por las entidades adjudicadoras en el marco de la adjudicación de un contrato público hacen correr un plazo de caducidad, los candidatos y los licitadores podrán adoptar incluso en su debido momento las medidas necesarias para instar eficazmente, en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665, el control de las eventuales vulneraciones de la normativa en materia de contratos públicos.
58
Por lo tanto, no cumple las exigencias del artículo 1, apartado 1, de la mencionada Directiva el hecho de que, sin que esto se haya mencionado claramente en el tenor literal del artículo 84A, apartado 4, del RSC, el plazo de recurso previsto en dicha disposición se amplíe a los recursos presentados contra las resoluciones intermedias adoptadas por las entidades adjudicadoras en el marco de la adjudicación de un contrato público.
59
En contra de tal afirmación, Irlanda objeta que la aplicación de un plazo de esta índole a dichas resoluciones intermedias responde a los objetivos de la Directiva 89/665 y, en particular, al imperativo de celeridad.
60
Ciertamente, es verdad que el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665 impone a los Estados miembros la obligación de garantizar que las decisiones adoptadas por los poderes adjudicadores puedan ser recurridas de manera eficaz y lo más rápidamente posible. Para lograr el objetivo de celeridad que persigue esta Directiva, les es dado a los Estados miembros imponer plazos de recurso con vistas a obligar a los operadores a impugnar en los plazos más breves posibles las medidas preparatorias o las decisiones intermedias adoptadas en el marco del procedimiento de adjudicación de un contrato (véanse, en este sentido, las sentencias Universale-Bau y otros, antes citada, apartados 75 a 79; de 12 de febrero de 2004, Grossmann Air Service, C-230/02, Rec. p. I-1829, apartados 30 y 36 a 39, así como Lämmerzahl, antes citada, apartados 50 y 51).
61
Sin embargo, el objetivo de celeridad que persigue la Directiva 89/665 deberá alcanzarse en Derecho nacional respetando las exigencias de la seguridad jurídica. Para ello, los Estados miembros tienen la obligación de crear un sistema de plazos suficientemente preciso, claro y previsible para permitir que los particulares conozcan sus derechos y obligaciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania, C-361/88, Rec. p. I-2567, apartado 24, y de, Comisión/Luxemburgo, C-221/94, Rec. p. I-5669, apartado 22).
62
El citado objetivo de celeridad no permite a los Estados miembros hacer abstracción del principio de efectividad según el cual las modalidades de aplicación de los plazos nacionales de caducidad no deberán hacer imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que les confiere a los interesados el Derecho comunitario, principio que subyace en el objetivo de eficacia del recurso, consagrado en el artículo 1, apartado 1, de la mencionada Directiva.
63
La ampliación del plazo de caducidad previsto en el artículo 84A, apartado 4, del RSC a las decisiones intermedias adoptadas por las entidades adjudicadoras en el marco de la adjudicación de un contrato público, según unas modalidades que conduzcan a privar a los interesados de su derecho a recurrir, no se ajusta ni a las exigencias de la seguridad jurídica ni tampoco al objetivo de eficacia del recurso. Se les debe informar a los interesados de que el régimen de plazos se aplica a dichas decisiones intermedias con suficiente claridad para poder interponer debidamente recursos dentro de los plazos señalados. La inexistencia de una información de esta índole no puede estar justificada por la finalidad de celeridad del procedimiento.
64
Irlanda alega que los órganos jurisdiccionales irlandeses interpretan y aplican el artículo 84A, apartado 4, del RSC conforme a las exigencias de la Directiva 89/665. Este argumento alude al papel destacado que juega la jurisprudencia en los países del common law, como Irlanda.
65
Sobre este particular, debe señalarse que, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente la reproducción formal y exacta de lo dispuesto en ésta en una disposición legal expresa y específica y puede ser suficiente un contexto jurídico general, sin embargo, es preciso que dicho contexto jurídico sea suficientemente claro y preciso para que los interesados puedan conocer la plenitud de sus derechos y, en su caso, alegarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales (sentencia de 29 de octubre de 2009, Comisión/Bélgica, C-474/08, apartado 19 y jurisprudencia citada).
66
Pues bien, el artículo 84A, apartado 4, del RSC no cumple tales exigencias en la medida en que permite a los órganos jurisdiccionales nacionales aplicar por analogía el plazo de caducidad, que prevé para los recursos interpuestos contra las decisiones de adjudicación de los contratos públicos, a los recursos contra las decisiones intermedias adoptadas por las entidades adjudicadoras en el marco de la adjudicación de tales contratos para los cuales el legislador no haya previsto expresamente dicha caducidad. La situación jurídica que resulta de ello no es suficientemente clara y precisa para excluir el riesgo de que los candidatos y los licitadores de que se trata no puedan interponer sus recursos contra las decisiones en materia de contratos públicos adoptadas por un órgano jurisdiccional nacional sobre la base de una interpretación que haya hecho de la citada disposición.
67
De ello se desprende que la primera parte de la segunda imputación es fundada.
Segunda parte de la segunda imputación.
— Alegación de las partes
68
La Comisión recuerda que el artículo 84A, apartado 4, del RSC prevé que los recursos deberán interponerse «lo antes posible y, en cualquier caso, en un plazo de tres meses». Según la Comisión, esta formulación deja a los licitadores en la incertidumbre cuando piensen en ejercer el derecho que les confiere el ordenamiento jurídico comunitario de interponer un recurso contra una decisión de la entidad adjudicadora. Efectivamente, los licitadores no habrán de conocer la interpretación que se les dé a los términos «lo antes posible» más que una vez que se haya interpuesto su recurso y después de que el órgano jurisdiccional competente haya hecho uso de sus facultades de apreciación para interpretar la citada disposición. Tal situación resulta contraria al principio de seguridad jurídica.
69
Además, la citada disposición crea incertidumbre adicional en cuanto a la cuestión de saber en qué caso se aplicará el plazo de tres meses y en qué otros casos dicho plazo será más corto, por haberse podido interponer antes un recurso.
70
Por consiguiente, la Comisión estima que el artículo 84A, apartado 4, del RSC carece de claridad y da lugar a inseguridad jurídica. La Comisión entiende que, habida cuenta de la obligación de respetar el principio de seguridad jurídica, el plazo aplicable deberá ser un plazo fijo que pueda ser interpretado de una forma clara y previsible por todos los licitadores.
71
Irlanda responde que, hasta la fecha, ningún órgano jurisdiccional irlandés ha desestimado por extemporaneidad recurso alguno presentado contra una decisión de una entidad adjudicadora, adoptada en el marco de un procedimiento de adjudicación de un contrato público, que se hubiera presentado en un plazo de tres meses, aunque no lo antes posible. Según Irlanda, no se puede acoger cualquier interpretación en este sentido, ya que la expresión «en cualquier caso» indica que todo recurso interpuesto en el plazo de tres meses lo haya sido dentro de plazo. Además, la High Court ha declarado expresamente que, en caso necesario, se prolongará el plazo de tres meses.
72
Irlanda pone de manifiesto que el artículo 84A, apartado 4, del RSC confiere a los órganos jurisdiccionales irlandeses la facultad de prorrogar los plazos de recurso. El hecho de que la legislación nacional confiera esta facultad al juez es un cauce legítimo abierto a los Estados miembros para regular los plazos de recurso. Los Estados miembros no están obligados a establecer plazos inmutables.
— Apreciación del Tribunal de Justicia
73
Puesto que la Directiva 89/665 persigue un objetivo de celeridad, es posible que un Estado miembro imponga a los interesados, en el marco de la aplicación de esta Directiva, una obligación de diligencia para presentar los recursos en la materia.
74
Sin embargo, la formulación del artículo 84A, apartado 4, del RSC, según la cual el recurso en cuestión «deberá interponerse lo antes posible y, en cualquier caso, en un plazo de tres meses» entraña incertidumbre. No puede excluirse que tal disposición faculte a los órganos jurisdiccionales nacionales para desestimar un recurso por causa de caducidad incluso antes de haber expirado el plazo de tres meses, si consideran que el recurso no se ha interpuesto «lo antes posible» a efectos de esta disposición.
75
La duración de un plazo de caducidad no es previsible para los interesados si se deja a la libre apreciación del juez competente. De la misma forma, una disposición nacional que prevea tal plazo no garantiza una adaptación efectiva del Derecho interno a la Directiva 89/665.
76
En contra de esta afirmación, Irlanda señala que ningún recurso en materia de contratos públicos ha sido desestimado por un órgano jurisdiccional irlandés por el hecho de no haber sido interpuesto «lo antes posible».
77
Sobre este particular, basta recordar que, para demostrar que la adaptación del Derecho interno a la Directiva es insuficiente, no siempre es necesario probar los efectos reales de la legislación nacional de adaptación. Otra cosa ocurre si es el propio texto de dicha legislación el que encierra en sí mismo el carácter insuficiente de la referida adaptación (véanse, en este sentido, la sentencia de 21 septiembre 1999, Comisión/Irlanda, C-392/96, Rec. p. I-5901, apartado 60).
78
Irlanda explica que el artículo 84A, apartado 4, del RSC confiere a los órganos jurisdiccionales irlandeses la facultad de prorrogar los plazos de recurso.
79
Efectivamente, en dicha disposición se prevé la aplicación del plazo señalado, «a menos que el tribunal que conozca del asunto considere justificada una prórroga de tal plazo».
80
Debe reconocerse que una disposición de esta índole resulta admisible, por sí misma y con independencia de su contexto, en el ámbito de la aplicación de la Directiva 89/665. En un ámbito como el de los contratos públicos, en el que los procedimientos pueden ser complejos y los elementos fácticos muy variados, la facultad concedida por el legislador nacional a los órganos jurisdiccionales nacionales de prorrogar los plazos de recurso por razones de equidad puede enmarcarse en una buena administración de la justicia.
81
Sin embargo, la facultad de prorrogar los plazos de recurso, conferida al juez por el artículo 84A, apartado 4, del RSC, no puede colmar las lagunas que presenta esta disposición, en cuanto a la claridad y la precisión que exige la Directiva 89/665 por lo que atañe al régimen de los plazos de recurso. Aun teniendo en cuenta esta facultad de prorrogar, ni el candidato ni el licitador interesado pueden prever con seguridad el plazo que se les haya concedido para interponer recurso, habida cuenta de la referencia a la obligación de presentar cualquier recurso lo antes posible.
82
Por consiguiente, debe considerarse fundada la segunda parte de la segunda imputación.
83
Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que Irlanda ha incumplido, por lo que atañe a la primera imputación, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665, así como del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37, y por lo que se refiere a la segunda imputación, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665,
—
al no haber informado NRA, al licitador descartado, de su decisión de adjudicar el contrato relativo a la concepción, la construcción, la financiación y la explotación de la autopista de circunvalación oeste de la ciudad de Dundalk, y
—
al haber mantenido en vigor las disposiciones del artículo 84A, apartado 4, del RSC, en la medida en que provocan incertidumbre en cuanto a la decisión contra la que debe interponerse el recurso y en cuanto a la determinación de los plazos para interponer tal recurso.
Costas
84
En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha pedido que se condene en costas a Irlanda y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1)
Declarar que Irlanda ha incumplido, por lo que atañe a la primera imputación, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, en su versión modificada por la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de, y del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, en su versión modificada por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de, y, por que se refiere a la segunda imputación, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665, en su versión modificada por la Directiva 92/50
—
al no haber informado National Roads Authority, al licitador descartado, de su decisión de adjudicar el contrato relativo a la concepción, la construcción, la financiación y la explotación de la autopista de circunvalación oeste de la ciudad de Dundalk, y
—
al haber mantenido en vigor las disposiciones del artículo 84A, apartado 4, del RSC, en la medida en que provocan incertidumbre en cuanto a la decisión contra la que debe interponerse el recurso y en cuanto a la determinación de los plazos para interponer tal recurso.
2)
Condenar en costas a Irlanda.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.