61978C0091
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 16 GENNAIO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
I problemi che bisogna risolvere nella presente causa traggono origine ancora una volta dal monopolio tedesco degli alcolici distillati. Conviene ricordare anzitutto che, a seguito delle sentenze pronunciate dalla nostra Corte il 17 febbraio 1976 nelle cause 45/75 (Rewe) e 91/75 (Miritz), la Repubblica federale, con legge 2 maggio 1976, modificò il regime degli alcoli, e fra l'altro ne liberalizzò le importazioni, eliminando a tal riguardo il diritto esclusivo del monopolio. Ciò diede luogo ad un incremento immediato delle importazioni e a una sensibile diminuzione dei prezzi di vendita dell'alcol sul mercato tedesco. In effetti, il monopolio nazionale, ormai sottoposto alla concorrenza dei prodotti liberamente importati, si vide costretto a ridurre i propri prezzi di vendita da 333 DM per ettolitro di alcol etilico a 183 DM a partire dal 23 febbraio 1977, e a 115 DM dal 15 giugno seguente. Rimanevano però invariati gli alti prezzi di acquisto praticati dal monopolio per le acquaviti; il che sarebbe stato causa di grave disavanzo del bilancio del monopolio, se la menzionata legge 2 maggio 1976 non avesse provveduto ad aumentare l'imposta di consumo sulle acquaviti, portandola da 1500 a 1650 DM per ettolitro. Da tale aumento venivano tuttavia esclusi gli utilizzatori di alcol del monopolio e di acquavite di cereali non posta direttamente in commercio dal produttore. Con legge 5 luglio 1976, il tasso dell'imposta di consumo subì un'ulteriore maggiorazione, e fu fissato a 1950 DM l'ettolitro a partire dal 1o gennaio 1977.
Occorre tener presente che questa imposta assume tre diverse forme, e cioè:
a)
la forma dell'imposta sulle acquaviti propriamente detta (Branntweinsteuer), che concerne le acquaviti di produzione nazionale commercializzate dal monopolio federale;
b)
la forma di una soprattassa sull'alcol (Branntweinaufschlag) che si applica all'acquavite di produzione nazionale esentata dall'obbligo di consegna al monopolio federale, e così pure a quella non consegnata, in trasgressione del relativo obbligo;
c)
la forma di un diritto compensativo a beneficio del monopolio (Monopol-ausgleichsteuer), che riguarda l'acquavite importata.
In forza della citata normativa tedesca, il livello del diritto compensativo a beneficio del monopolio è pari a quello dell'imposta sull'alcol e della soprattassa applicabile alle acquaviti non consegnate al monopolio o esenti dall'obbligo di consegna. Tuttavia, per le acquaviti di produzione nazionale, il livello della soprattassa non è sempre lo stesso. Infatti, se si tratta di acquaviti prodotte in Germania da distillerie sottoposte a tassazione forfettaria, o da distillerie «sigillate» con una produzione annua non superiore a 4 ettolitri di alcol etilico, o da distillerie cooperative di frutta, o infine (entro certi limiti) da chi sia anche proprietario della materia prima, è prevista una riduzione da un minimo del 21 % ad un massimo del 30,5 %, a seconda della materia prima impiegata. Per quanto riguarda invece le acquaviti importate, la riduzione del diritto compensativo viene concessa solo a beneficio degli alcoli a base di frutta provenienti da distillerie con produzione annua non superiore a 4 ettolitri di alcol etilico.
Ciò premesso, esaminiamo il caso di specie. Attrice nel procedimento pendente innanzi al Finanzgericht di Amburgo è la ditta Hansen di Flensburg, proprietaria di una distilleria d'acquavite e importatrice di acquaviti da altri Stati membri e da paesi terzi. L'amministrazione doganale tedesca le ha richiesto di pagare il diritto compensativo a beneficio del monopolio su certi quantitativi di acquavite da essa importati e messi in libera pratica nella Repubbica federale, ma la ditta Hansen ha contestato il calcolo dell'imposta effettuato dall'Ufficio doganale di Flensburg, ritenendo che il regime fiscale istituito dalla legge del 2 maggio 1976 sia incompatibile con gli articoli 37 e 95 del Trattato CEE. L'incompatibilità risulterebbe dal fatto che l'imposta di consumo gravante sulle acquaviti importate sarebbe più elevata di quella che tocca una parte delle acquaviti prodotte nella Repubblica federale tedesca, grazie al sistema sopra menzionato di riduzione della soprattassa sull'alcol.
Davanti alla giurisdizione tedesca, la ditta Hansen ha sostenuto inoltre che la riscossione dell'imposta di consumo mirerebbe esclusivamente a finanziare attività miranti ad avvantaggiare i prodotti nazionali di cui trattasi: sarebbe così violato il divieto di tasse di effetto equivalente. La stessa impresa ha infine ravvisato nell' adozione della legge 2 maggio 1976 una violazione dell'articolo 93, paragrafo 3, del Trattato CEE, per il fatto che la Repubblica federale avrebbe tardivamente comunicato alla Commissione l'aumento delle imposte sulle acquaviti.
Nell'ambito di tale controversia, il Finanzgericht di Amburgo, con ordinanza del 22 marzo 1978, ha posto alla Corte, a norma dell'articolo 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:
«I.
Se l'art. 37 del Trattato CEE rappresenti, di fronte agli artt. 92 e 93 del Trattato CEE, una lex specialis, nel senso che provvedimenti statali influenzanti il commercio fra gli Stati membri, e eventualmente fra gli Stati membri e i paesi terzi, debbano essere vagliati anche ai sensi dell'art. 37 quando contengono, fra l'altro, una sovvenzione.
II.
In caso di soluzione affermativa della questione I:
1.
Se il combinato disposto del n. 2 dell'art. 37, da un lato, e del n. 1, 1o comma, attinente al divieto di discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi, dall'altro, debba essere interpretato nel senso che in tali condizioni vanno fatti rientrare anche provvedimenti statali comportanti un aumento uniforme dell'imposta di consumo sia per i prodotti nazionali sia per quelli importati ed il cui gettito, ascritto al bilancio generale, è destinato indirettamente a ripianare le perdite che un monopolio com merciale statale subisce perché costretto a pagare a determinati produttori un prezzo d'acquisto troppo elevato, non corrispondente alle condizioni di mercato nella Comunità, mentre al tempo stesso sono stati diminuiti i prezzi di vendita dei prodotti acquistati a prezzo eccessivo.
2.
Se il n. 2 dell'art. 37 del Trattato CEE, recante il divieto di adottare provvedimenti volti a restringere la portata degli articoli concernenti la soppressione dei dazi doganali, vada interpretato nel senso che si debbano considerare come tali anche provvedimenti del tipo contemplato nella questione II, 1.
3.
Se l'art. 37 crei diritti soggettivi, che i giudici nazionali devono tutelare, anche in capo ad una persona toccata da un aumento dell'imposta di consumo che colpisca nella stessa misura i prodotti nazionali e quelli importati, quando detto aumento sarebbe di per sé compatibile con il Trattato, ma cessa di essere tale se esaminato in collegamento con altri provvedimenti.
4.
Se la sfera d'aplicazione dell'art. 37 del Trattato CEE si estenda anche a provvedimenti concernenti l'importazione di merci da paesi terzi e quali siano eventualmente i presupposti di detta estensione.
III.
Qualora la riscossione dell'imposta di consumo costituisca una tassa d'effetto equivalente e la sfera d'applicazione dell'art. 37 del Trattato CEE non s'estenda ad importazioni da paesi terzi, (si domanda) se l'art. 2, n. 1, della decisione del Consiglio del 29 settembre 1970 relativa all'associazione dei paesi e dei territori d'oltremare alla Comunità economica europea (GU n. L 282, p. 83) crei diritti soggettivi che i giudici nazionali debbono tutelare.»
I dubbi della giurisdizione richiedente circa la compatibilità con il Trattato CEE del vigente regime tedesco degli alcoli derivano, oltre che dal segnalato trattamento fiscale più favorevole di talune acquaviti nazionali rispetto a quelle importate, anche da una ragione più generale, relativa al funzionamento stesso del monopolio tedesco degli alcolici distillati. Secondo la giurisdizione richiedente, questo monopolio non sarebbe stato ancora riordinato in modo tale da presentare semplicemente le caratteristiche di una organizzazione nazionale di mercato. Esso avrebbe un'influenza negativa sul commercio e sulla concorrenza, risultante dall'azione congiunta dei seguenti fattori: obbligo di vendita di determinate acquaviti al monopolio e possibilità di vendita di altre acquaviti, con prezzi di acquisto garantiti al produttore in entrambi i casi; determinazione dei prezzi di vendita al pubblico ad un livello inferiore ai costi. Il risultato sarebbe l'artificiale sostegno della capacità concorrenziale dei prodotti nazionali rispetto a quelli degli Stati membri, mentre potrebbe presumersi che, in mancanza del monopolio, parte della produzione nazionale sarebbe destinata a sparire dal mercato.
2.
A proposito della prima domanda, debbo osservare che essa è stata formulata in maniera da sollevare dubbi: il che è tanto più spiacevole in quanto tutto il gruppo dei quesiti compresi nella seconda domanda è subordinato alla soluzione affermativa della questione iniziale. In realtà, quando il giudice nazionale chiede se l'articolo 37 del Trattato CEE sia lex specialis in rapporto agli articoli 92 e 93, egli sembra prospettare l'ipotesi di un'applicazione dell'articolo 37 che abbia priorità sull'osservanza delle norme degli articoli 92 e 93, ed eventualmente faccia eccezione a tali norme. Ma quando lo stesso giudice precisa che egli si riferisce a «provvedimenti statali influenzanti il commercio tra Stati membri, ed eventualmente tra Stati membri e paesi terzi», i quali contengano, fra l'altro, delle sovvenzioni, e vuol sapere se essi debbano essere vagliati anche ai sensi dell'articolo 37, il problema appare sotto una luce diversa: è implicito infatti che provvedimenti del tipo ipotizzato ricadono nell'ambito degli articoli 92 e 93, e il dubbio prospettato è soltanto se, accanto a tali articoli, debba tenersi conto pure dell'articolo 37, allorché le sovvenzioni siano connesse ad un sistema di monopolio nazionale a carattere commerciale. In ultima analisi, ciò che può dirsi con sicurezza è che il giudice tedesco pone sul tappeto il tema dei rapporti fra l'articolo 37 da un lato e gli articoli 92 e 93 dall'altro: a mio avviso, conviene affrontare questo tema nei suoi termini generali, e successivamente passare all'esame dei vari punti di cui si compone la seconda domanda.
Comincio con il sottolineare che le disposizioni dell'articolo 37 sicuramente non possono essere interpretate come volte a derogare alle norme concernenti la materia degli aiuti concessi dagli Stati. L'orientamento dell'articolo 37 è coerente a taluni principi basilari del Trattato CEE: divieto di discriminazioni fra cittadini degli
Stati membri nelle condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi, abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative. L'eventuale deroga ad un altro principio basilare (tutela della libertà di concorrenza, con le conseguenti limitazioni agli aiuti statali) avrebbe richiesto una clausola esplicita, che invece manca. Dunque gli Stati, anche se si servono di monopoli commerciali per concedere aiuti a determinate imprese, restano interamente sottoposti alle norme degli articoli 92 e 93.
Ciò premesso, va tuttavia rammentato che quando si tratta di aiuti statali concessi, attraverso un monopolio, per agevolare il commercio di prodotti agricoli, si deve tener conto dell'articolo 42 del Trattato ai sensi del quale «le disposizioni del capo relativo alle regole di concorrenza sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio». Ora, con il regolamento 26/62 del 4 aprile 1962 il Consiglio ha stabilito (all'articolo 4) che «le disposizioni del paragrafo 1 e del primo periodo del paragrafo 3 dell'articolo 93 del Trattato si applicano agli aiuti concessi alla produzione o al commercio dei prodotti elencati nell'allegato II del Trattato».
L'articolo 92 non è affatto menzionato nel regolamento. Come è noto, l'articolo 93, paragrafo 1, attribuisce alla Commissione il compito di procedere con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati e l'abilita inoltre a proporre loro «le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune». Quanto al primo periodo del paragrafo 3, esso obbliga bensì gli Stati a comunicare in tempo utile alla Commissione i progetti diretti a istituire o modificare gli aiuti, ma conferisce all'istituzione comunitaria il solo potere di presentare le sue osservazioni in merito.
Se ne dovrà dedurre che in materia agricola le limitazioni sostanziali al potere degli Stati di concedere aiuti, stabilite dal l'articolo 92, e la correlativa attribuzione di poteri decisori alla Commissione a norma dell'articolo 93, paragrafo 2, sono tuttora inoperanti?
In tal senso si è espressa la Commissione nella risposta che essa ha dato il 9 dicembre 1976 all'interrogazione parlamentare n. 543/76 sul riordinamento del monopolio in questione (GU C 23 del 31 gennaio 1977, p. 12).
Mi pare tuttavia che non manchino valide ragioni per dubitare della conformità di tale interpretazione con il sistema comunitario.
Nella sentenza del 10 dicembre 1974 nella causa 48/74, Charmasson (Raccolta 1974, p. 1394), questa Corte ha dichiarato fra l'altro che le deroghe che un'organizzazione nazionale di mercato poteva apportare, nei limiti necessari al suo funzionamento, «alle norme generali del Trattato», erano in ogni caso limitate al periodo transitorio. Dopo la fine di tale periodo, qualora non sia stata creata una organizzazione comune di mercato nel settore dei prodotti già sottoposti all'organizzazione nazionale di mercato, questa non può più agire in deroga alle norme generali del Trattato.
Benché in quel caso il problema si fosse posto essenzialmente in relazione al divieto di restrizioni quantitative nel commercio intracomunitario, i termini generali impiegati nella motivazione della sentenza e la logica del ragionamento da essa svolto portano a ritenere che l'obbligo, per un'organizzazione nazionale di mercato, di agire in conformità al Trattato non sia limitato alla materia dei contingenti. La sentenza Charmasson si è infatti riferita più ampiamente alla necessità dell'«adeguamento dell'organizzazione nazionale alle norme contemplate per l'instaurazione del mercato comune»; fra queste certamente rientrano anche i divieti di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative e di tasse d'effetto equivalente a dazi doganali. In altri casi la Corte ha messo in rilievo il rapporto di complementarità fra tali divieti e il divieto di discriminazioni fiscali stabilito dall'articolo 95 del Trattato; cosicché sembra logico ritenere che anche questa norma si applichi ormai nel campo dell'agricoltura, indipendentemente dall'esistenza di un'organizzazione comune di mercato.
Venendo al problema dell'applicabilità, in materia agricola, degli articoli 92 e 93, è importante notare che nei diversi regolamenti istitutivi delle organizzazioni comuni di mercato figura una norma la quale dichiara tali articoli applicabili al settore da ciascuno di essi disciplinato. Ma non è detto che debba essere istituita un'organizzazione comune di mercato in relazione a ciascun prodotto agricolo. È concepibile che taluni settori possano funzionare in modo soddisfacente, in relazione al perseguimento degli obiettivi enunciati dall'articolo 39 del Trattato, senza bisogno di essere sottoposti a uno specifico regime comunitario, caratterizzato da meccanismi d'orientamento e di intervento in materia di produzione, di commercio e di prezzi, purché le norme generali relative all'instaurazione del mercato comune siano rispettate. Se invece si ritenesse che, pur dopo la fine del periodo transitorio — cioè dopo il momento indicato dall'articolo 40, paragrafo 1, del Trattato come determinante per l'instaurazione della politica agricola comune — gli Stati membri continuino a disporre di una ampia libertà di concedere aiuti nei settori agricoli non ancora sottoposti a una organizzazione comune di mercato, verrebbe legittimata una situazione non compatibile con la piena sotto posizione della materia agricola alle anzidette norme generali. Ogni Stato membro, infatti, usufruendo di una incontrollata facoltà di sovvenzionare le imprese nazionali, avrebbe, in quei settori, la possibilità di intralciare la circolazione dei prodotti degli altri Stati membri e di porre la produzione nazionale in una situazione privilegiata sul piano della concorrenza. La concessione di nuovi aiuti statali potrebbe diventare lo strumento per reintrodurre sotto diversa forma delle restrizioni al commercio intracominitario e ottenere così risultati analoghi a quelli delle misure che sono state considerate incompatibili col Trattato dalla sentenza Charmasson.
Sono perciò d'avviso che, nel quadro del sistema quale si è andato delineando alla luce della giurisprudenza di questa Corte, sarebbe una stortura continuare a riconoscere agli Stati mano libera in materia d'aiuti, nei settori agricoli i quali non sono ancora (e forse non saranno mai) disciplinati da un'organizzazione comune. In armonia col sistema del Trattato, mi sembra necessario ammettere che, terminato il periodo transitorio, le norme degli articoli 92 e 93 del Trattato si applichino anche in agricoltura.
A tale punto di vista non credo si possa validamente opporre che il regolamento del Consiglio n. 26 del 4 aprile 1962 si limita a dichiarare applicabili (come sopra ho ricordato) le sole disposizioni del paragrafo 1 e del primo periodo del paragrafo 3 dell'articolo 93. Dubito infatti che, almeno per questa parte, il regolamento sia da considerare ancora in vigore: più precisamente che l'articolo 4 del regolamento sia ancora in vigore. In proposito, vale la pena di considerare che tutte le norme del capo sulle regole di concorrenza furono dichiarate applicabili dal regolamento in questione (sia pure con taluni adattamenti, riguardo gli articoli 85 paragrafo 1 e 91 paragrafo 1) ad eccezione dell'articolo 92, dell'articolo 93, paragrafi 2 e 3 — quest'ultimo, dal secondo periodo in poi — e dell'articolo 94. Il motivo di tale orientamento è rivelato dall'ultimo considerando del regolamento 26: si voleva che la Commissione fosse messa in condizione «di redigere un inventario degli aiuti esistenti, nuovi o progettati, di presentare agli Stati membri le osservazioni utili e di proporre loro misure adeguate»; e tutto ciò in vista della «attuazione, nell'ambito dello sviluppo della politica agricola comune, delle regole relative agli aiuti alla produzione o al commercio dei prodotti agricoli». L'esclusione dell'articolo 92, di gran parte dell'articolo 93 e dell'articolo 94 avevano dunque carattere provvisorio; e d'altronde tutto il regolamento 26 aveva una funzione provvisoria, come dimostrano eloquenti espressioni del primo considerando («le disposizioni seguenti dovranno essere completate, tenendo conto dello sviluppo della politica agricola comune») e del secondo considerando (che prevede fra l'altro «la successiva instaurazione di un regime concorrenziale adeguato allo sviluppo della politica agricola comune»). Ora, dal 1962 ad oggi, si sono verificati senza dubbiò nella politica agricola comune imponenti sviluppi; ed ho già avuto modo di sottolineare che le regole istitutive delle organizzazioni comuni di mercato sorte nel frattempo hanno disciplinato anche il problema degli aiuti statali. Parallelamente, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato il principio della sottoposizione delle organizzazioni agricole nazionali di mercato alle norme fondamentali del Trattato CEE. La conclusione che mi sembra giustificato trarre da questi elementi è che l'articolo 4 del regolamento 26, divenuto incompatibile con il sistema di regole comunitarie oggi vigente in materia agricola, deve ritenersi abrogato a causa di tale incompatibilità.
3.
Non voglio tuttavia trascurare l'ipotesi che si consideri ancora in vigore l'articolo 4 del regolamento 26, come fa la Commissione. In tal caso, bisogna pur attribuire una adeguata importanza al rispetto delle disposizioni del paragrafo 1 e del primo periodo del paragrafo 3 dell'articolo 93 del Trattato, le quali sarebbero le uniche norme concernenti gli aiuti statali, nel settore dell'agricoltura. E bisogna chiedersi quale sia il valore giuridico di una misura nazionale di aiuto che sia stata adottata in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3, primo periodo.
Mi sembra utile ricordare ciò che è accaduto nel caso di specie. Non vi è dubbio che il riordinamento del monopolio tedesco dell'alcol, attuato con la citata legge 2 maggio 1976, incideva sul connesso sistema di aiuti statali: aiuti i quali si concretano essenzialmente nella garanzia dell'acquisto, da parte del monopolio, di alcol di produzione nazionale ad un prezzo superiore a quello di mercato, e che hanno comportato la necessità di accrescere l'imposta di consumo per far fronte alle perdite risultanti dal crescente distacco tra prezzo di acquisto e prezzo di mercato. Il Governo tedesco aveva dunque, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3, primo periodo, l'obbligo di comunicare alla Commissione il progetto della legge di riordinamento, che innova il sistema di finanziamento dell'aiuto, e ciò in tempo utile perché la Commissione fosse in grado di presentare le sue osservazioni. Interpretando quest'obbligo in modo assai elastico, il Governo federale ha atteso che il progetto di legge fosse approvato dal Parlamento, e poi ha notificato la legge già approvata alla Commissione il 23 aprile 1976, cioè solo nove giorni prima della promulgazione da parte del Presidente della Repubblica (avvenuta il 2 maggio) e quattordici giorni prima della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale federale (7 maggio). In sostanza, perciò, la Commissione è stata messa di fronte al fatto compiuto, e il dovere di comunicazione tempestiva — che ha un valore sostanziale, in quanto la sua inosservazione impedisce alla Commissione di manifestare utilmente il suo punto di vista sul progetto di aiuto — è stato apertamente violato.
So bene che qui siamo fuori dell'ambito della procedura prevista dall'articolo 169, che la Commissione non ha ritenuto di dovere introdurre (mostrando così di condividere un'interpretazione assai blanda dell'articolo 93, paragrafo 3, primo periodo). Si può dunque soltanto cercare di stabilire, in termini generali, quali conseguenze sia destinata ad avere la violazione di quest'ultima norma. A mio avviso, una misura statale adottata senza il rispetto delle condizioni minime che la norma predetta stabilisce non può che ritenersi illecita dal punto di vista del diritto comunitario. L'alternativa a questa tesi consisterebbe nell'attribuire una limitata funzione procedurale all'obbligo di comunicare alla Commissione ogni progetto di aiuto: lo Stato che non provvedesse alla comunicazione avrebbe bensì violato tale obbligo, ma la violazione non pregiudicherebbe la legittimità della misura di aiuto. Una interpretazione così riduttiva sarebbe però in evidente contrasto con la premessa da cui sono partito: mi riferisco alla necessità di attribuire adeguato peso all'articolo 4 del regolamento 26, se lo si vuole considerare ancora in vigore. Perciò propendo per la tesi della illiceità delle misure statali introdotte in contrasto con l'articolo 93, paragrafo 3, primo periodo. Conseguentemente i soggetti destinatari di obblighi da essa imposti non devono considerarsi vincolati alla loro osservanza.
4.
Con la seconda domanda, punto 1, il giudice tedesco chiede in sostanza se il divieto imposto agli Stati membri dall'articolo 37 di adottare qualsiasi nuova misura contraria al divieto di discriminazione fra i cittadini degli Stati membri, per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi, si applichi anche a misure di aumento dell'imposta di consumo che, pur colpendo in modo uniforme i prodotti nazionali e quelli importati, siano destinate indirettamente a colmare le perdite di un monopolio statale derivanti dallo squilibrio fra gli alti prezzi d'acquisto garantiti ai produttori nazionali e i bassi prezzi di vendita dei prodotti.
È chiaro che la formulazione di questa domanda riflette la situazione specifica, creata dalla legge tedesca di riordinamento del monopolio dell'alcol. Il carattere discriminatorio di questa legge può essere ravvisato sotto due profili: anzitutto, in quanto solo l'alcol di produzione nazionale viene acquistato dal monopolio ad un prezzo superiore a quello di mercato; in secondo luogo, perché tale meccanismo di acquisto è finanziato mediante un'imposta di consumo la quale si applica anche ai prodotti importati, sebbene questi non fruiscano del vantaggio del prezzo d'acquisto garantito. Vi è poi un terzo profilo, che sarà opportuno esaminare in seguito: le agevolazioni fiscali concesse a talune categorie di produttori nazionali non si estendono se non in minima parte ai produttori stranieri.
Ora, sul primo punto, mi limito ad osservare che esso riconduce alla questione, di cui mi sono già occupato, dell'applicabilità degli articoli 92 e 93. In effetti, l'acquisto di alcol nazionale da parte del monopolio a un prezzo artificialmente mantenuto alto è un modo per tenere in vita una produzione che si effettua a costi superiori a quelli comunitari; esso costituisce quindi una forma di aiuto statale alla produzione nazionale. La circostanza che questo aiuto venga accordato nell'ambito del funzionamento di un monopolio nazionale non conduce, come ho detto rispondendo alla prima domanda, a far considerare questa situazione diversamente da quella di aiuti concessi al di fuori di un monopolio. Il carattere discriminatorio è intrinseco alla nozione stessa di aiuto statale. Il problema si trasferisce perciò sul terreno della compatibilità di aiuti del genere con il mercato comune, con particolare riguardo al settore agricolo.
Sul secondo problema, mi sembra il caso di rammentare quanto ha precisato la costante giurisprudenza di questa Corte: una forma di imposizione che colpisca determinati prodotti, nazionali e importati, e che sia destinata a finanziare attività specificamente rivolte a recare beneficio ai prodotti nazionali tassati — per i quali viene così ad essere compensato l'onere fiscale — deve essere valutata alla stregua degli articoli 9 e 12 del Trattato (divieto di tasse di effetto equivalente a dazi doganali) anzichè dell'articolo 95, relativo ai tributi interni discriminatori. Un siffatto congegno tributario sarebbe infatti soltanto in apparenza un sistema di imposte interne e dovrebbe invece, a causa della sua natura protezionistica, essere considerato come una tassa di ef fetto equivalente a dazi doganali (v. sentenza 19 giugno 1973, causa 77/72, Capolongo, Raccolta 1973, p. 611; 18 giugno 1975, causa 94/74, IGAV, Raccolta 1975, p. 699; 29 maggio 1977, causa 105/76, Interzuccheri, Raccolta 1977, p. 1030). Secondo la stessa giurisprudenza, «una siffatta qualificazione presupporrebbe tuttavia che fosse ben accertato il collegamento fra la riscossione di un onere fiscale gravante indistintamente su tutti i prodotti interessati, nazionali ed importati, da un lato e, dall'altro, il vantaggio risultante, grazie alle risorse provenienti dallo stesso contributo, ai soli prodotti nazionali».
Non vi è dubbio, dunque, che dall'obbligo di non introdurre tasse di effetto equivalente a dazi doganali discenda il divieto di far gravare sui prodotti concorrenti di altri Stati membri, mediante lo strumento fiscale, l'onere (o parte dell'onere) di aiuti riservati ai prodotti nazionali. Ed è opportuno sottolineare ancora che, sebbene il citato obbligo si ricavi dagli articoli 9 e 12 del Trattato, esso è ribadito dall'articolo 37, quando sia in gioco un sistema di monopolio nazionale a carattere commerciale. Basta tener presente, a tal riguardo, il n. 2 dell'articolo 37, che impone agli Stati membri di astenersi «da qualsiasi nuova misura contraria ai principi enunciati nel paragrafo 1 (in particolare il già citato divieto di discriminazione fra i cittadini degli Stati membri nelle condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi) o tale da limitare la portata degli articoli relativi all'abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative fra gli Stati membri».
Quanto al collegamento fra riscossione dell'imposta e finanziamento dell'aiuto, spetta al giudice nazionale richiedente di accertarlo. Mi sia tuttavia consentito di notare che, nella specie, tale collegamento sembra dimostrato da una espressa menzione contenuta nella relazione che accompagnava il progetto della legge federale 2 maggio 1976: vi si riconosce infatti che l'aumento dell'imposta di consumo sugli alcoli mira a compensare la perdita derivante, per il monopolio, dalla riduzione dei prezzi di vendita, e la conseguente differenza passiva fra prezzo d'acquisto garantito ai produttori nazionali e prezzo di vendita al consumatore. Ciò malgrado, il rappresentante del Governo federale tedesco ha affermato nel presente procedimento il carattere «neutrale» della imposta, sostenendo che sarebbero irrilevanti i motivi da cui il legislatore è stato indotto ad aumentare l'imposta di consumo o le circostanze che hanno determinato tale aumento, visto che, a suo dire, «il legislatore avrebbe potuto trovare ugualmente le risorse finanziarie necessarie aumentando, a sua scelta, qualsiasi altra imposta federale». Dal canto suo, la ditta Hansen dubita che una siffatta libertà di scelta fiscale esistesse realmente nella specie. Credo comunque fuor di luogo entrare nel merito di una questione che riguarda specificamente il diritto nazionale, e non ha influenza sull'interpretazione del diritto comunitario. Sia o no esatto che il legislatore nazionale potesse eventualmente ricorrere a strumenti fiscali diversi da quello prescelto per finanziare l'aiuto concesso ai produttori nazionali dell'alcol, quel che interessa è che, correlativamente alla necessità di reperire nuovi fondi per sostenere l'accresciuto costo di tale aiuto, sia stato deciso l'aumento di un'imposta così congegnata, da fare in parte gravare il finanziamento dell'aiuto sull'identico prodotto importato dagli altri Stati membri.
In tale contesto, non ritengo rilevante la circostanza che i proventi dell'imposta in questione, invece di essere attribuiti a un fondo speciale, destinato specificamente a finanziare gli interventi del monopolio, siano incamerati nel bilancio generale dello Stato, dal quale poi vengono attinte le somme occorrenti a quel fine. Così pure, non credo che muti la sostanza delle cose il difetto di un'esatta coincidenza fra le somme percepite attraverso l'aumento dell'imposta qui considerata e le somme destinate a colmare il deficit del monopolio, conseguente all'azione di sostegno della produzione nazionale di alcol. In definitiva, la funzione politico-economica della misura in questione credo che conti più dei suoi aspetti formali.
Le considerazioni svolte hanno valore assorbente anche rispetto al punto 2 della seconda domanda del giudice tedesco: ho già chiarito infatti quale sia a mio avviso l'interpretazione da dare all'articolo 37, paragrafo 2, in un caso che abbia le caratteristiche di quello che stiamo considerando.
5.
Rimane da affrontare l'ultimo dei problemi di discriminazione sopra prospettati, nell'ambito del punto 1 della domanda II, vale a dire il problema della maggiore incidenza che l'imposta di consumo ha sui prodotti importati rispetto ai corrispondenti prodotti nazionali, avvantaggiati da un sistema particolare di riduzioni.
Ricordo preliminarmente che, nel quadro del Trattato CEE, la materia fiscale trova la sua specifica disciplina negli articoli 95-99. Ma, nella formulazione delle sue domande, il Finanzgericht di Amburgo si è riferito sempre all'articolo 37 e non all'articolo 95, sebbene questo fosse stato invocato davanti ad esso dalla ditta Hansen e sia d'altronde opportunamente menzionato nella motivazione dell'ordinanza di rinvio. Conviene dunque mettere in chiaro il rapporto fra articolo 37 e articolo 95.
Nella sentenza del 10 ottobre scorso nella causa 148/77, Hansen & Balle contro Hauptzollamt Flensburg, la Corte ha risposto alle questioni interpretative poste dallo stesso Finanzgericht di Amburgo, concernenti il divieto di discriminazione nella riscossione di tributi interni relativi al funzionamento del monopolio tedesco degli alcoli: questioni che si riferivano sia all'articolo 37 sia all'articolo 95 del Trattato CEE. Essa ha preferito esaminare il problema della discriminazione alla luce dell'articolo 95, visto che dei regimi di favore, consistenti in riduzioni di imposte analoghe a quella contemplata dalla legge tedesca sul monopolio dell'alcol in relazione a determinati gruppi di distillerie, possono esistere anche al di fuori di ogni connessione con un monopolio commerciale, e che inoltre «l'articolo 37 si fonda sullo stesso principio cui è informato l'articolo 95, e cioè quello dell'abolizione di qualsiasi discriminazione negli scambi fra Stati membri».
Certamente l'articolo 37 mira a porre i monopoli statali in armonia con le disposizioni fondamentali che disciplinano il funzionamento del mercato comune, e in particolare — come ha precisato la Corte nella citata sentenza 10 ottobre 1978 — con le norme volte a evitare che siano falsate le condizioni degli scambi fra Stati membri, ivi compresa la norma dell'articolo 95 recante il divieto di discriminazioni fiscali. Perciò, nel considerare le domande d'interpretazione dell'articolo 37 che sono all'origine di questa procedura, dovranno essere tenuti presenti anche i principi precisati dalla giurisprudenza della nostra Corte in sede d'interpretazione dell'articolo 95.
Se, nell'ambito di un sistema di monopolio commerciale, uno Stato membro si serve dello strumento fiscale per finanziare un aiuto ai produttori nazionali, occorre che lo Stato in questione rispetti in ogni caso gli obblighi risultanti dall'articolo 95. È noto che questo articolo vieta ogni forma di discriminazione, diretta o indiretta, fra i prodotti di uno Stato membro e quelli degli altri Stati membri, nell'applicazione di tributi interni, gravanti così sui prodotti nazionali come su quelli importati, e fondati sugli stessi criteri. D'altra parte, risulta dalla vostra sentenza del 17 febbraio 1976 nella causa 91/75, Miritz, che l'articolo 37 riguarda qualsiasi provvedimento connesso all'esistenza di un monopolio e che incida sugli scambi intracomunitari di determinati prodotti, «e di conseguenza qualsiasi tributo che abbia per effetto di discriminare le merci importate rispetto ai prodotti nazionali soggetti al regime monopolistico» (Raccolta 1976, p. 218 della motivazione). Ciò giustifica l'osservazione da me formulata nelle conclusioni del 4 luglio scorso nella causa 148/77, Hansen & Balle, e cioè che la portata del divieto di discriminazione stabilito dall'articolo 37, in casi come quelli sopra ipotizzati, viene a identificarsi sostanzialmente con quella del divieto di discriminazione stabilito dall'articolo 95.
Nel caso di specie, come ha rilevato la giurisdizione richiedente nell'ordinanza di rinvio, l'imposta di consumo gravante sui prodotti nazionali, ai sensi della legge federale del 2 maggio 1976, finisce per essere più leggera di quella riscossa sugli identici prodotti importati. Infatti, come si è detto all'inizio, alcune categorie di distillerie (le distillerie «tassate forfettariamente» e le distillerie collettive di frutta) beneficiano di un'esenzione parziale dell'imposta e di importanti riduzioni, che non trovano corrispondenza nei riguardi delle imprese degli altri Stati membri.
A tal proposito, converrà richiamare i criteri precisati da questa Corte nella citata sentenza del 10 ottobre scorso nella causa 148/77. «Le particolari agevolazioni contemplate da una normativa nazionale a favore di taluni tipi di prodotti alcolici o di talune categorie di produttori» non sono di per sé inammissibili, in quanto possono «servire a legittimi fini economici e sociali, quali l'uso da parte della distilleria di determinate materie prime, la conservazione della produzione di bevande alcoliche tipiche di alto livello qualitativo, o il mantenimento in vita di talune categorie di imprese, come le distillerie agricole»; tuttavia, «ai sensi dell'articolo 95, siffatti regimi di favore devono essere estesi, senza discriminazione, ai prodotti alcolici originari di altri Stati membri». Circa i problemi di assimilazione di trattamento che può far sorgere l'applicazione dell'articolo 95, tenuto conto di fattori quali la natura dei prodotti, le caratteristiche tecniche degli impianti, i procedimenti di distillazione, le modalità di imposizione e i metodi di controllo fiscale a cui le varie legislazioni nazionali ricollegano la concessione delle agevolazioni tributarie, la Corte ha sottolineato che «l'articolo 95, primo comma, riguarda le discriminazioni sia dirette sia indirette e che l'applicazione di tale norma non è subordinata alla rigorosa condizione dell'identità dei prodotti bensì alla similarità di questi».
Tali criteri sono a mio avviso sufficienti per consentire al giudice nazionale di risolvere le questioni sollevate dal trattamento fiscale differenziato dei prodotti nazionali e dei prodotti importati, nel caso di specie.
6.
Il punto 3 della seconda domanda trova già nella giurisprudenza di questa Corte una risposta affermativa. La sentenza del 17 febbraio 1976, nella causa 45/75, Rewe (Raccolta 1976, p. 182), avente ad oggetto l'interpretazione dell'articolo 37 del Trattato CEE ugualmente in relazione al Monopolio tedesco dell'alcol, ha affermato al n. 24 dei motivi che «il divieto di qualsiasi discriminazione quanto alle condizioni di rifornimento e di smercio delle merci prodotte e distribuite dai cittadini dei vari Stati membri rappresenta un principio fondamentale nella sfera d'applicazione del Trattato e per sua natura riguarda direttamente la situazione economica e giuridica dei cittadini della Comunità. Implicando il rinvio a un complesso di disposizioni aventi efficacia immediata nei confronti dei singoli, la norma che impone tale divieto è, per sua natura, atta ad attribuire a questi dei diritti soggettivi». La stessa sentenza ha inoltre precisato che «alla scadenza del periodo transitorio, l'obbligo sancito dall'articolo 37 non è più condizionato da alcuna riserva, né si può considerare subordinato, quanto al suo adempimento e alla sua efficacia, all'emanazione — a livello comunitario o da parte delle autorità nazionali — di alcun provvedimento; la suddetta norma è quindi, di per sé, atta a attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare».
7.
Il Finanzgericht di Amburgo chiede inoltre (al punto 4 della seconda domanda) se la sfera d'applicazione dell'articolo 37 del Trattato CEE si estenda anche ai provvedimenti concernenti l'importazione di merci da Paesi terzi, e quali siano eventualmente i presupposti di detta estensione.
Nel vietare nuove misure, contrarie ai principi enunciati dal paragrafo 1 dell'articolo 37, il paragrafo 2 di tale articolo preclude anzitutto misure discriminatorie «fra i cittadini degli Stati membri, per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi», e ciò senza distinguere quanto all'origine delle merci. Nella seconda parte del citato paragrafo 2, sono vietate le misure tali «da limitare la portata degli articoli relativi all'abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative fra gli Stati membri».
Dato che misure di tal genere — fra le quali rientra beninteso l'imposizione di tasse di effetto equivalente a dazi doganali — avrebbero un'influenza diretta sull'importazione delle merci, è presumibile che il giudice richiedente abbia avuto riguardo soprattutto a questo aspetto dell'articolo 37, nel formulare la domanda sopra riferita. Ora, è vero che il rinvio implicitamente fatto dal paragrafo 2, seconda parte, conduce a norme (gli art. 12-17 e 30-36) le quali hanno una sfera d'applicazione limitata agli scambi fra gli Stati membri; e ciò in armonia con il fatto che i monopoli sono stati regolati dall'articolo 37 essenzialmente in quanto organismi che controllano, dirigono e influenzano le importazioni o esportazioni fra gli Stati membri (paragrafo 1, 2o comma). Ma, se si formula l'ipotesi di provvedimenti, adottati da un monopolio o connessi alla sua esistenza, che concernono anche l'importazione di merci da paesi terzi, non è possibile non tener conto di quei principi o di quelle norme che, sebbene non richiamati dall'articolo 37, si applicano egualmente all'attività svolta dai monopoli. Intendo con ciò riferirmi, in particolare, al principio secondo cui il divieto di tasse equivalenti a dazi doganali vale anche per le importazioni di merci provenienti direttamente da Paesi terzi; principio chiaramente affermato dalla Corte nella sentenza del 13 dicembre 1973 nelle cause 37 e 38/73, Diamantarbeiders (Raccolta 1973, p. 1610).
Egualmente al di fuori dell'ambito testuale dell'articolo 37 si colloca, poi, il divieto di cui all'articolo 95, che pure abbiamo visto applicabile a misure fiscali eventualmente adottate nell'ambito di monopoli. In proposito, mi sembra opportuno precisare che quel divieto non potrebbe essere esteso a misure fiscali concernenti merci importate da Paesi terzi, dato che esso è testualmente riferito all'ipotesi di imposizioni discriminatorie applicate ai prodotti degli altri Stati membri.
Con riferimento alla terza ed ultima domanda, osservo che l'attenzione rivolta dal giudice richiedente all'articolo 2, paragrafo 1, della decisione del Consiglio del 28 settembre 1970, relativa all'associazione dei Paesi e territori d'oltremare alla CEE, si giustifica in quanto tale norma estende all'importazione nella Comunità dei prodotti originari di quei
Paesi e territori «l'esenzione dai diritti di dogana e tasse di effetto equivalente»; ma una volta ritenuto che per tutte le merci importate dai Paesi terzi valga il divieto di applicazione (ad opera del monopolio o nel contesto di un regime di monopolio) di tasse di effetto equivalente a dazi doganali, la risposta a questa terza domanda non sembra più avere interesse. Piuttosto, credo utile sottolineare che l'articolo 5, paragrafo 1, della detta decisione del Consiglio obbliga gli Stati membri ad astenersi da ogni misura o pratica di natura fiscale interna che stabilisca, direttamente o indirettamente, una discriminazione fra i loro prodotti e quelli simili, originari dai Paesi e territori d'oltremare associati alla Comunità. In tal modo, il principio accolto nell'articolo 95 viene praticamente esteso ai prodotti provenienti da questi Paesi, e si deroga al criterio, desunto dal testo del citato articolo 95, della non applicazione alle merci importate da Paesi terzi del divieto di imposte discriminatorie.
8.
Per tutte le ragioni fin qui svolte, concludo proponendo alla Corte di rispondere ai quesiti che le ha rivolto, a norma dell'articolo 177 del Trattato CEE, il Finanzgericht di Amburgo, con ordinanza del 27 marzo 1978, dichiarando quanto segue:
1.
I regimi statali di aiuti alle imprese, anche se connessi al funzionamento di un monopolio nazionale, e, dopo la fine del periodo transitorio, anche se concernenti prodotti agricoli non sottoposti ad una organizzazione comune di mercato, sono disciplinati dalle disposizioni degli articoli 92 e 93 del Trattato CEE.
2.
La violazione dell'obbligo di comunicare alla Commissione «in tempo utile» i progetti diretti a istituire o a modificare aiuti statali (articolo 93, paragrafo 3, primo periodo, Trattato CEE) rende di per sé illecite le misure statali di aiuto.
3.
L'articolo 37, paragrafo 2, del Trattato CEE, nel fare obbligo agli Stati membri di astenersi da qualsiasi nuova misura contraria ai principi enunciati nel paragrafo 1, o tale da limitare la portata degli articoli relativi all'abolizione dei dazi doganali, vieta un aumento dell'imposta di consumo gravante su determinate merci nazionali e importate, che sia rivolto direttam'ente o indirettamente a finanziare un aiuto concesso da un monopolio statale ai produttori nazionali di quelle medesime merci.
4.
Il divieto di discriminazioni fiscali stabilito dall'articolo 95 del Trattato CEE, e pienamente operante nell'ambito di applicazione dell'articolo 37, si oppone a che, mediante un regime differenziato di agevolazioni e di riduzioni, determinate imposte gravino sui prodotti interni in misura minore che sui prodotti importati.
5.
Le disposizioni dell'articolo 37 del Trattato CEE, nella misura in cui implicano un rinvio a norme dello stesso Trattato aventi efficacia immediata nei confronti dei singoli, creano diritti soggettivi, che i giudici nazionali sono chiamati a tutelare.
6.
Il divieto di applicazione ad opera del monopolio, o in relazione al suo funzionamento, di tasse di effetto equivalente a dazi doganali sussiste anche in relazione a merci importate direttamente da Paesi terzi.
7.
Il divieto di imposte discriminatorie, pur non essendo di per sé applicabile a prodotti importati da Paesi terzi, si applica a prodotti provenienti da Paesi e territori d'oltremare associati alla Comunità, in forza dell'articolo 5, paragrafo 1, della decisione del Consiglio in data 29 settembre 1970.