62022CC0011
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 23 de marzo de 2023 (
1
)
Asunto C‑11/22
Est Wind Power OÜ
contra
AS Elering
[Petición de decisión prejudicial presentada por el Tallinna Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallin, Estonia)]
«Procedimiento prejudicial — Ayudas otorgadas por los Estados — Apoyo a las energías renovables — Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020 — Apartados 19, punto 44, y 126, nota 66 — Construcción de un parque eólico — Concepto de “permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión” — Concepto de “inicio de los trabajos”»
Introducción
1.
La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los apartados 19, punto 44, y 126, nota 66, de las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020 (en lo sucesivo, «Directrices de 2014»). (
2
)
2.
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la sociedad Est Wind Power OÜ (en lo sucesivo, «EWP»), un productor de energía a partir de energías renovables, y AS Elering, la autoridad estonia encargada de la concesión de las ayudas a las energías renovables, acerca de la legalidad de un dictamen emitido por esta última en el que declaró que el estado de desarrollo de un proyecto de construcción de un parque eólico promovido por EWP no cumplía los requisitos de la legislación nacional que hubieran permitido a esta sociedad obtener, para la construcción de ese parque eólico, una ayuda a las energías renovables sobre la base de un régimen de ayudas establecido por la República de Estonia.
3.
De conformidad con lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en el análisis de las cuestiones prejudiciales primera y octava, que tienen por objeto la interpretación de los conceptos de «inicio de los trabajos» y de «permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión» recogidos, respectivamente, el primero, en los apartados 19, punto 44, y 126, nota 66, de las Directrices de 2014 y, el segundo, en el considerando 42 de la Decisión de 6 de diciembre de 2017 relativa a las modificaciones del régimen de ayudas estonio en favor de las fuentes de energía renovables y de la cogeneración (ayuda estatal SA.47354) (
3
) (en lo sucesivo, «Decisión de 2017»), que constituyen ambos requisitos necesarios para recibir las ayudas en cuestión.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directrices de 2014
4.
El apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014 incluye la siguiente definición:
«“inicio de los trabajos”: inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión o primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga irreversible la inversión, de ambas fechas la primera; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos […]».
5.
El apartado 50 de estas Directrices precisa:
«La Comisión [Europea] considera que las ayudas carecen de efecto incentivador para el beneficiario en todos aquellos casos en los que los trabajos en el proyecto ya se habían iniciado con anterioridad a la presentación de su solicitud de ayuda ante las autoridades nacionales. En tales casos, es decir, cuando el beneficiario inicia la ejecución de un proyecto antes de solicitar la ayuda, toda ayuda concedida en relación con dicho proyecto no se considerará compatible con el mercado interior.»
6.
El apartado 126 de dichas Directrices establece, en concreto:
«[…]
A partir del 1 de enero de 2017 se aplicarán los siguientes requisitos:
Las ayudas se otorgarán mediante un procedimiento de licitación sobre la base de criterios claros, transparentes y no discriminatorios […]».
7.
Con arreglo a la nota 66, correspondiente al apartado 126 de las mismas Directrices:
«Las instalaciones que hubiesen comenzado [los trabajos] antes del 1 de enero de 2017 y hubiesen recibido una confirmación de la ayuda por el Estado miembro antes de dicha fecha podrán recibir la ayuda sobre la base del régimen vigente en el momento de la confirmación.»
Decisión de 2017
8.
Los considerandos 42 a 44 de la Decisión de 2017 tienen la siguiente redacción:
«(42)
La nota 66 de las [Directrices de 2014] puede considerarse como una transposición del principio jurídico de la confianza legítima y está estrechamente relacionada con la exigencia del efecto incentivador de las ayudas estatales. Concretamente, esto significa que los organismos que conceden las ayudas deben considerar como productores existentes a aquellos productores cuyo proyecto, a 1 de enero de 2017, se encontraba en una fase de desarrollo tal que parecía altamente probable que llegara a completarse, de manera que estos deberían obtener la ayuda sobre la base del régimen de ayudas existente (confianza legítima). Esto exige, como mínimo, que los promotores hayan obtenido el permiso nacional necesario para la ejecución del proyecto y que tengan un derecho legítimo a utilizar el terreno sobre el cual se ha de desarrollar el proyecto.
(43)
La definición del concepto de “inicio de los trabajos” que figura en el apartado 19, punto 44, de las [Directrices de 2014] proporciona más detalles al respecto. En consecuencia, los organismos que conceden las ayudas deben leer e interpretar la nota 66 de las [Directrices de 2014] de forma que se tenga en cuenta este elemento. La Comisión observa a este respecto que los Estados miembros siguen siendo responsables de la correcta implementación de las medidas de ayuda a través de sus organismos competentes.
(44)
En el supuesto de que el organismo que concede las ayudas considere que se han iniciado los trabajos relativos a un proyecto concreto, en el sentido del apartado 19, punto 44, de las [Directrices de 2014], antes del 1 de enero de 2017, la Comisión entiende que esta apreciación se refiere a dicho proyecto en sí mismo».
Derecho estonio
9.
El artículo 59 de la elektrituruseadus (Ley sobre el Mercado Eléctrico) (Riigi Teataja de 30 de junio de 2020), titulado «Ayuda», preveía, en su versión en vigor hasta el 31 de octubre de 2021:
«(1)   El productor tendrá derecho a obtener del gestor de red de transporte la ayuda contemplada en el presente artículo: 1) para la producción de electricidad, siempre que haya utilizado a tal fin un equipo de producción de energía renovable cuya potencia neta no exceda de 125 MW;
[…]
(2)   El gestor de red de transporte abonará una ayuda al productor a solicitud de este último:
[…]
(21)   La ayuda a la que se refiere el apartado 2 del presente artículo constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 [TFUE], apartado 1, que se otorga de conformidad con las Directrices de [2014], así como con arreglo a la Decisión de [2017].
(22)   Podrá solicitar la ayuda a la que se refiere el apartado 2 del presente artículo para la energía producida por un equipo de producción con una potencia eléctrica de al menos 1 MW todo productor que, en lo referente al proyecto de inversión correspondiente a dicho equipo de producción, haya iniciado los trabajos a más tardar el 31 de diciembre de 2016 habiendo procedido al menos de una de las siguientes formas:
1)
haber comenzado la producción de electricidad;
2)
haber comenzado las obras de construcción relativas a dicho proyecto de inversión;
3)
haber asumido un compromiso en firme para el pedido de equipos destinados a la construcción de una instalación de producción;
4)
haber asumido cualquier otro compromiso que haga que dicho proyecto de inversión sea irreversible, exceptuando la adquisición del terreno en el que se situará la instalación de producción, la obtención de permisos y los trabajos preparatorios, que no forman parte de los compromisos que hacen que el proyecto de inversión sea irreversible.
(23)   Cuando el productor solicite al gestor de red de transporte un dictamen sobre su conformidad con los requisitos establecidos en el apartado 22 del presente artículo, dicho dictamen deberá emitirse en el plazo de 90 días desde la recepción de la referida solicitud.
[…]»
Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
10.
Con el fin de instalar en Päite-Vaivina, en el territorio del municipio de Toila (Estonia), un parque eólico compuesto por 28 aerogeneradores con una potencia total de 64,4 MW, EWP llevó a cabo las acciones que se detallan a continuación: el 27 de abril de 2004, dicha sociedad celebró un contrato de conexión con el gestor de red de transporte Elering y abonó por este concepto unas tasas de conexión por importe de 522813,93 euros; en el año 2008, EWP levantó en dicho territorio unas torres de medición de viento e incurrió por ello en gastos por importe de 212002,15 euros; mediante un contrato de 11 de mayo de 2010, EWP adquirió los derechos de superficie sobre las 28 parcelas previstas para la construcción del parque eólico proyectado.
11.
El 19 de enero de 2016, el Consejo Municipal de Toila publicó las prescripciones urbanísticas para el parque eólico y, el 4 de febrero de 2016, EWP solicitó la expedición de una licencia de obras. El 20 de abril de 2016, el Ministerio de Defensa denegó la aprobación para el proyecto de construcción del parque eólico y, mediante resolución de 26 de abril de 2016, el Consejo Municipal de Toila denegó la concesión de la licencia de obras necesaria. Tras esta negativa, EWP presentó recursos contra dichas resoluciones denegatorias.
12.
El 29 de septiembre de 2020, EWP solicitó a Elering un dictamen en virtud del artículo 59, apartado 23, de la Ley sobre el Mercado Eléctrico, relativo a la conformidad del proyecto de inversión previsto con los requisitos detallados en el artículo 59, apartado 22, de esa Ley. En su dictamen de 13 de abril de 2021, Elering consideró que este proyecto no reunía los requisitos establecidos en esa disposición y que, por consiguiente, no cabía calificar a EWP de «productor existente», en el sentido de la legislación nacional.
13.
El 13 de mayo de 2021, EWP interpuso un recurso de anulación ante el Tallinna Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallin, Estonia), órgano jurisdiccional remitente, relativo al dictamen en cuestión y solicitó a dicho tribunal que ordenara a Elering que volviera a examinar su solicitud.
14.
El órgano jurisdiccional remitente señala que, en el marco del litigio principal, solicitó a la Comisión que emitiera un dictamen en virtud del artículo 29, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 (
4
) sobre la interpretación del considerando 42 de la Decisión de 2017 y, en particular, sobre el concepto de «productor existente» que aparece en este.
15.
La Comisión respondió, mediante un dictamen de 17 de enero de 2020, que el considerando 42 de la Decisión de 2017 debía interpretarse en el sentido de que exige que, a 1 de enero de 2017, «los promotores hayan obtenido el permiso nacional necesario para la ejecución del proyecto y que tengan un derecho legítimo a utilizar el terreno sobre el cual se ha de desarrollar el proyecto». Esta institución añadió que debían concurrir estos dos requisitos, junto con uno de los tres supuestos contemplados en el apartado 19, punto 44, primera frase, de las Directrices de 2014, para que la empresa pudiera ser considerada un «productor existente» y, de este modo, disfrutar de una ayuda estatal compatible con el mercado interior en virtud de la Decisión de 2017.
16.
A la luz de este dictamen, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario obtener aclaraciones adicionales sobre los conceptos de «inicio de los trabajos», «obras de construcción financiadas por la inversión», «otro compromiso que haga irreversible la inversión» y «permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión» que figuran en los apartados 19, punto 44, y 126 de las Directrices de 2014, así como sobre las exigencias derivadas de estos para una Administración nacional en lo tocante a la evaluación de la probabilidad de que un proyecto de inversión llegue a completarse.
17.
En estas circunstancias, el Tallinna Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallin) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Deben interpretarse las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales, en particular la primera alternativa del concepto de “inicio de los trabajos” que se recoge en el apartado 19, punto 44, de [las Directrices de 2014], concretamente el “inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión”, en el sentido de que con ella se hace referencia al inicio de cualesquiera obras de construcción asociadas al proyecto de inversión, o solo al inicio de las obras de construcción relativas a la instalación concreta objeto del proyecto de inversión, con el cual se ha de producir energía renovable?
2)
¿Deben interpretarse las normas de la [Unión] en materia de ayudas estatales, en particular la primera alternativa del concepto de “inicio de los trabajos” que se recoge en el apartado 19, punto 44, de [las Directrices de 2014], concretamente el “inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión”, en el sentido de que, en una situación en la que la autoridad competente del Estado miembro ha constatado el inicio de las obras de construcción en relación con una inversión, dicha autoridad debe examinar también, con arreglo al principio de protección de la confianza legítima, qué grado de progreso ha alcanzado el proyecto de inversión y con qué probabilidad este va a llegar concluirse?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior: ¿pueden tenerse en cuenta, al valorar el grado de progreso del proyecto de inversión, otras circunstancias objetivas, por ejemplo, procedimientos judiciales pendientes, que dificulten el avance del proyecto de inversión?
4)
¿Es pertinente en el presente asunto el hecho de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia [de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172)], apartados 61 y 68, declarase que no puede considerarse que la existencia o no de un efecto incentivador sea un criterio claro y simple de aplicar por las autoridades nacionales, dado que, en concreto, su verificación exige efectuar, en cada caso, apreciaciones económicas complejas, por lo que tal criterio no satisface la exigencia de que los criterios para la aplicación de una exención sean claros y simples de aplicar por las autoridades nacionales?
5)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior: ¿deben interpretarse las normas de la [Unión] en materia de ayudas estatales, en particular la nota 66 al apartado 126 de [las Directrices de 2014], en relación con el apartado 19, punto 44, de [estas], en el sentido de que, al examinar el criterio del inicio de los trabajos, la autoridad nacional no tiene que efectuar una valoración económica del proyecto de inversión concreto?
6)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior: ¿deben interpretarse las normas de la [Unión] en materia de ayudas estatales, en particular la última alternativa del concepto de “inicio de los trabajos” que se recoge en el apartado 19, punto 44, de [las Directrices de 2014], concretamente “otro compromiso que haga irreversible la inversión”, en el sentido de que cualquier otro compromiso (a excepción de la compra de terrenos y de los trabajos preparatorios, como la obtención de licencias de obras) hace irreversible la inversión, independientemente de los costes del compromiso asumido?
7)
¿Deben interpretarse las normas de la [Unión] en materia de ayudas estatales, en particular el concepto de “inicio de los trabajos” que se recoge en el apartado 19, punto 44, de [las Directrices de 2014], en el sentido de que son requisitos inexcusables para el inicio de los trabajos el hecho de que el productor disponga de un derecho a utilizar los terrenos y de que exista un permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión?
8)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior: ¿debe interpretarse el concepto de “permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión” atendiendo al Derecho nacional, y puede tratarse a tal efecto exclusivamente de un permiso sobre la base del cual se lleven a cabo las obras de construcción relativas al proyecto de inversión?»
18.
EWP, Elering, el Gobierno estonio y la Comisión han presentado observaciones escritas. Asimismo, estas partes fueron oídas en la vista oral celebrada el 12 de enero de 2023.
Apreciación
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales primera a sexta
19.
Procede examinar, de entrada, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión respecto de las seis primeras cuestiones prejudiciales.
20.
La Comisión considera que, habida cuenta de las respuestas que deben darse a las cuestiones prejudiciales séptima y octava, las cuestiones prejudiciales primera a sexta son inadmisibles o, en cualquier caso, irrelevantes.
21.
A este respecto, la Comisión aduce que, entre los requisitos que han de concurrir para la concesión de la ayuda, el considerando 42 de la Decisión de 2017 exige que, para poder ser considerado como un «productor existente» a 1 de enero de 2017, el productor debe haber obtenido el permiso nacional necesario para la ejecución del proyecto y disponer de un derecho legítimo a utilizar el terreno sobre el cual se ha de desarrollar el proyecto. Pues bien, a su entender, esto no sucede en el presente asunto, dado que de la resolución de remisión se desprende que, en esa fecha, EWP no disponía del permiso de las autoridades estonias necesario para proceder a la construcción del parque eólico de que se trata. De ello resulta, según la Comisión, que no se cumple uno de los requisitos establecidos en la Decisión de 2017, lo que supone que las cuestiones prejudiciales primera a sexta carecen de pertinencia.
22.
Si bien debe señalarse que no se discute que el «permiso nacional [necesario para la ejecución del proyecto]» es uno de los requisitos previos necesarios para que un inversor pueda ser calificado de «productor existente» de cara a la percepción de una ayuda en virtud del régimen estonio de ayudas estatales, resulta obligado reconocer que ni la Decisión de 2017 ni las Directrices de 2014 definen este término ni proporcionan ninguna aclaración sobre el tipo de «permiso nacional» exigido (lo que, por otro lado, explica la solicitud de aclaraciones efectuada por el órgano jurisdiccional remitente sobre el tipo de permiso exigido, que constituye el objeto de las cuestiones prejudiciales séptima y octava).
23.
Por lo tanto, en la medida en que la cuestión de la interpretación del concepto de «permiso nacional» es objeto de interpretaciones divergentes entre las partes sin que se haya dirimido este aspecto de forma definitiva, considero que las cuestiones prejudiciales primera a sexta referidas a la definición del criterio principal para la concesión de la ayuda conservan su pertinencia y que, por tanto, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Sobre el fondo
Observaciones preliminares
24.
Mediante sus ocho cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete las Directrices de 2014 con el fin de determinar si la autoridad nacional competente, a saber, el gestor de red de transporte Elering, actuó fundadamente al negarse a reconocer a EWP la condición de «productor existente» a 31 de diciembre de 2016, condición que le habría permitido disfrutar de ayudas en virtud de un antiguo régimen de ayudas que fue sustituido el 1 de enero de 2017.
25.
Procede recordar, a este respecto, que la Decisión de 2017 preveía que, a partir del 1 de enero de 2017, las ayudas a los productores de energía a partir de fuentes renovables en Estonia se concederían mediante un procedimiento de licitación. No obstante, se estableció una excepción para el régimen estonio, en la medida en que la obligación de recurrir a un procedimiento de licitación para la concesión de tal ayuda no resultaba aplicable en lo que respecta a «las instalaciones que hubiesen comenzado los trabajos antes del 1 de enero de 2017 y hubiesen recibido una confirmación de la ayuda por el Estado miembro antes de dicha fecha».
26.
Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pretende precisamente obtener aclaraciones acerca del ámbito de aplicación de esta excepción.
27.
Antes de proceder a este análisis, considero necesario, a la vista de su relevancia para las cuestiones que el Tribunal de Justicia deberá resolver, adoptar una postura sobre la cuestión del alcance de las Directrices de 2014 y de su carácter vinculante en el marco del presente asunto, que fue objeto de debate en la vista.
28.
A este respecto, debe recordarse que, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la apreciación de la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control de los órganos jurisdiccionales de la Unión. En ese sentido, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica consideraciones complejas de orden económico y social. En el ejercicio de esa facultad de apreciación, la Comisión puede establecer directrices que determinen los criterios sobre cuya base se propone evaluar la compatibilidad con el mercado interior de las medidas de ayuda proyectadas por los Estados miembros. (
5
)
29.
Según una jurisprudencia igualmente consolidada, en principio, las directrices adoptadas por la Comisión mediante comunicación se limitan únicamente a vincular a esta institución en el ejercicio de sus facultades de apreciación y no pueden crear obligaciones jurídicas autónomas a cargo de los Estados miembros. (
6
) Así pues, en materia de ayudas estatales, solo las decisiones adoptadas por la Comisión tienen un efecto vinculante para los Estados miembros, que están obligados a velar por su cumplimiento.
30.
Sin embargo, debe señalarse que la Decisión de 2017 se apoya en las Directrices de 2014 y que, además, hace referencia expresa a estas, lo que puede conferirles un carácter vinculante. En efecto, los requisitos enumerados en las Directrices de 2014, que se reproducen y se adoptan como criterios de compatibilidad en la Decisión de 2017, forman pues parte integrante de esta última, de manera que la Comisión exige su cumplimiento por parte de la República de Estonia. (
7
)
31.
Asimismo, tanto de la Decisión de 2017 como de las observaciones del Gobierno estonio se desprende claramente que la República de Estonia alineó su régimen de ayudas estatales con el marco establecido por las Directrices de 2014, de manera que los requisitos para la concesión de las ayudas en cuestión fueran, si no idénticos, como mínimo conformes con las Directrices de 2014. (
8
) De este modo, al notificar un proyecto de ayuda estatal conforme a las Directrices, un Estado miembro pretende «asegurarse» de que la Comisión declarará que la ayuda notificada es compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 3, habida cuenta de que las Directrices tienen como efecto la autolimitación de la Comisión en el ejercicio de su facultad de apreciación. (
9
)
32.
Por lo demás, declarar en el presente asunto que las disposiciones de las Directrices identificadas por la Comisión en la Decisión de 2017 como criterios de autorización de la ayuda concedida carecen de carácter vinculante para la República de Estonia equivaldría, en este caso concreto, a considerar que esta no está vinculada por la Decisión de 2017 y, por tanto, podría eludir las obligaciones derivadas de dicha Decisión, solución que evidentemente no resulta compatible con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia citada en el punto 29 de las presentes conclusiones.
33.
Asimismo, considero que el hecho de que, en la redacción de sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente no se haya referido (directamente) a los considerandos de la Decisión de 2017 que remiten a las disposiciones de las Directrices de 2014, sino más bien a estas últimas no puede poner entredicho las conclusiones precedentes ni hacer surgir duda alguna sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la primera cuestión prejudicial
34.
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta cómo debe interpretarse el primer supuesto comprendido en el concepto de «inicio de los trabajos» contemplado en el apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014, a saber, el «inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión».
35.
Más concretamente, teniendo en cuenta el hecho de que EWP ya había procedido a la instalación de torres de medición y a realizar las conexiones necesarias, la primera cuestión pretende averiguar si tales trabajos constituyen el «inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión» en el sentido de la disposición antes citada, como sostiene EWP, o si este concepto únicamente se refiere al inicio de las obras de construcción de las instalaciones de producción de energía a partir de fuentes renovables y, por tanto, en el presente caso, de los aerogeneradores, como afirman Elering y el Gobierno estonio. (
10
)
36.
De entrada, debe señalarse que la definición proporcionada en el apartado 19, punto 44, primera frase, de las Directrices de 2014, y que se ha reproducido en el considerando 36 de la Decisión de 2017, no permite identificar el tipo de trabajos cubiertos por la expresión «obras de construcción financiadas por la inversión» ni establecer un umbral, en términos de costes, a partir del cual debe considerarse que los trabajos emprendidos cumplen los requisitos para poder disfrutar de la ayuda.
37.
Sin embargo, debe recordarse que el concepto de «inicio de los trabajos», según se desprende del considerando 42 de la Decisión de 2017, permite determinar si el promotor podía o no ser considerado como un «productor existente» de energía a partir de fuentes renovables a 1 de enero de 2017. Así pues, según dicho considerando, para que el promotor de la obra pueda ser considerado un «productor existente», era necesario que el proyecto se encontrara a esa fecha «en una fase de desarrollo tal que parecía altamente probable (
11
) que llegara a completarse». En el mismo considerando se precisa que un inversor que cumpla los requisitos para ser calificado de «productor existente» debería obtener la ayuda sobre la base del régimen de ayudas existente, concretamente en virtud del «principio de confianza legítima». (
12
)
38.
Además, debe destacarse que el régimen de ayudas del Estado estonio tiene por objeto garantizar que solo una categoría específica de productores pueda ser calificada de «productores existentes» con el fin de disfrutar, a modo de excepción, de una ayuda sobre la base del régimen anterior, sin estar sujetos al nuevo régimen de licitación, ya que dicha excepción contribuye, por lo demás, a facilitar la transición desde el régimen de ayudas antiguo al nuevo. (
13
)
39.
También resulta del considerando 42 de la Decisión de 2017 que el objetivo de las modificaciones que efectuó la República de Estonia en su régimen de ayudas estatales (y que fueron aprobadas por la Comisión en esta Decisión), incluidos los cambios relativos al concepto de «productor existente», tenían precisamente por objeto asimilar a los productores de energía a partir de fuentes renovables ya activos en el mercado una determinada categoría de productores cuya entrada en el mercado era altamente probable, habida cuenta del estado de desarrollo de los trabajos (ya realizados) y de las garantías ya obtenidas por las autoridades nacionales a este respecto.
40.
A la vista de las observaciones precedentes, opino que debe rechazarse la interpretación propuesta por EWP según la cual el mero hecho de iniciar los trabajos financiados por su proyecto de inversión basta para que ser calificado de «productor existente» a los efectos de percibir la ayuda en virtud de la Decisión de 2017.
41.
Si bien no se discute que los trabajos realizados por EWP constituyen, efectivamente, una de las fases necesarias para la construcción y el funcionamiento del parque eólico proyectado, no es menos cierto que la interpretación propuesta por esta sociedad resulta difícilmente conciliable con los requisitos para la concesión de la ayuda, según se desprenden de la Decisión de 2017.
42.
La interpretación sostenida por EWP supondría, en primer término, una ampliación del concepto de «productor existente» que no encuentra apoyo en esta Decisión, dado que llevaría a asimilar a los productores ya activos en el mercado (y a aquellos cuya entrada en el mercado es inminente) productores cuyos trabajos se encuentran en una fase temprana y respecto de los cuales no existe ninguna garantía (a 31 de diciembre de 2016) de que se completen. Pues bien, la interpretación preconizada por EWP permitiría a cualquier productor, con independencia de la naturaleza de los trabajos realizados y de las inversiones ya ejecutadas, aspirar a la concesión de ayudas estatales.
43.
En segundo término, según se ha constatado en los puntos 37 a 39 de las presentes conclusiones, no basta con que los trabajos relacionados con la construcción de un parque eólico hayan meramente comenzado; también es preciso que su estado de desarrollo sea tal que la inversión se haya convertido en irreversible, de manera que exista una alta probabilidad de que se realicen los trabajos.
44.
Pues bien, esto significa, a mi entender, que el concepto de «inicio de los trabajos» presupone no solo que se hayan llevado a cabo todos los preparativos (incluida la obtención de una licencia de obras), sino también que se haya procedido a una valoración del volumen de los gastos en que se ha incurrido, de las inversiones realizadas y de los compromisos contraídos, en relación con el coste total del proyecto. Pues bien, aunque EWP cuestiona las apreciaciones efectuadas por Elering sobre el porcentaje del coste de los trabajos que esta ha realizado en relación con el coste total del proyecto en cuestión, las partes no niegan que la construcción de los aerogeneradores (que, en el presente caso, aún no ha dado comienzo) representa la parte más significativa del coste total de este proyecto. (
14
)
45.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes (y especialmente del considerando 42 de la Decisión de 2017), opino que el concepto de «inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión» debe interpretarse en el sentido de que, en el presente asunto, se refiere a la construcción de las instalaciones productoras de electricidad.
46.
En tercer término, se ha de recordar que están expresamente excluidos de la definición de inicio de los trabajos que figura en el apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014 «los trabajos preparatorios como […] la realización de estudios previos de viabilidad».
47.
Sin perjuicio de las constataciones fácticas que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente a este respecto, parece que las características y los objetivos de una instalación como la de las torres de medición de viento (así como las gestiones realizadas por EWP para llevar a cabo las conexiones necesarias) se asemejan más bien a un «estudio previo de viabilidad» que permite al inversor afectado determinar si el emplazamiento seleccionado es adecuado para la construcción de un parque eólico, antes de proceder con los trabajos necesarios para la ejecución de esta inversión. (
15
)
48.
Por consiguiente, los elementos antes detallados parecen indicar que, a 1 de enero de 2017, el proyecto de EWP no se encontraba en una fase de desarrollo tal que pareciera altamente probable que llegaría a completarse y que habría debido disfrutar de la ayuda sobre la base del régimen de ayudas existente en el sentido del considerando 42 de la Decisión de 2017.
49.
A la vista de todo lo anterior, propongo responder a la primera cuestión prejudicial que procede interpretar las normas de la Unión en materia de ayudas estatales, en particular el primer supuesto comprendido en el concepto de «inicio de los trabajos» que se recoge en el apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014, concretamente el «inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión», en el sentido de que la expresión «obras de construcción» puede no referirse al inicio de cualesquiera obras de construcción asociadas a un proyecto de inversión, sino únicamente al inicio de las obras de construcción de las instalaciones eólicas productoras de energía a partir de fuentes renovables.
Sobre la octava cuestión prejudicial
50.
Mediante su octava cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se plantea la duda, en primer lugar, de si se debe interpretar el concepto de «permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión» en virtud del Derecho nacional. Este órgano jurisdiccional desea asimismo obtener aclaraciones sobre el tipo de permiso que se necesita para la construcción de un parque eólico. Más concretamente, a pesar de que el apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014 no especifica el tipo de permiso necesario, el considerando 42 de la Decisión de 2017 exige que «los promotores hayan obtenido el permiso nacional necesario para la ejecución del proyecto». (
16
)
51.
Para empezar, procede señalar que las partes del litigio principal discrepan sobre el contenido que debe atribuirse al concepto de «permiso nacional». En efecto, por una parte, Elering, el Gobierno estonio y la Comisión consideran que el permiso nacional implica una licencia de obras, es decir, un permiso que otorga directamente el derecho a construir el parque eólico. Por otra parte, EWP considera que no tiene que tratarse necesariamente del permiso definitivo expedido para la construcción de todas las partes del proyecto y que, en el presente caso, el criterio relativo al permiso nacional ya se ha satisfecho debido a la existencia del plan general de ordenación urbana, que incluye el parque eólico.
52.
A falta de precisiones sobre el tipo de permiso exigido en la Decisión de 2017 y de una armonización al nivel del Derecho de la Unión, debe señalarse de entrada que el concepto de «permiso nacional» debe interpretarse en virtud del Derecho nacional. A este respecto, se ha de señalar, por un lado, según se desprende de una reiterada jurisprudencia, que no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación de la normativa nacional. (
17
) Es importante subrayar, por otro lado, que, en el ejercicio de su facultad de apreciación, el órgano jurisdiccional remitente está obligado a respetar la Decisión de 2017. (
18
)
53.
Procede recordar, a este respecto, que la obtención del permiso nacional constituye uno de los requisitos que han de concurrir para que se pueda calificar a un inversor de «productor existente» y pueda beneficiarse por este motivo del antiguo régimen de ayudas, pues dicha obtención es normalmente anterior a que se produzca un acontecimiento relacionado con los tres supuestos mencionados en el apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014.
54.
Más concretamente, el considerando 42 de la Decisión de 2017 exige que, a 1 de enero de 2017, el productor haya obtenido el permiso nacional necesario para la ejecución del proyecto (y que tenga un derecho legítimo a utilizar el terreno sobre el cual se ha de desarrollar el proyecto). Asimismo, de la relación establecida en este considerando con el principio de confianza legítima se deduce que los permisos nacionales deben haberse obtenido de manera que se genere una confianza legítima en la ejecución del proyecto de inversión. Dicho de otro modo, el proyecto en cuestión debe encontrarse en una fase tal que parezca altamente probable que se completará, habida cuenta tanto del estado de desarrollo de los trabajos como de las garantías obtenidas por las autoridades públicas a este respecto.
55.
En consecuencia, corresponde in fine al órgano jurisdiccional remitente apreciar si, con arreglo al Derecho nacional, se han satisfecho las prescripciones urbanísticas para el parque eólico de EWP a 31 de diciembre de 2016 y, en particular, si el plan de urbanismo publicado por el Consejo Municipal de Toila, el 19 de enero de 2016, puede considerarse suficiente para establecer si EWP había obtenido el «permiso nacional» necesario en el sentido del considerando 42 de la Decisión de 2017.
56.
Sin embargo, debe precisarse que de lo afirmado por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que, si bien el plan de urbanismo admitió la ejecución del proyecto y fijó algunos de sus parámetros, este plan no constituye más que un documento de carácter general que no permite, por sí solo, la construcción de un parque eólico. En efecto, parecen necesitarse asimismo permisos adicionales, incluida la licencia de obras, para la construcción de las distintas obras que componen el parque eólico, incluida, en particular, la construcción de los aerogeneradores. (
19
)
57.
Además, a la vista de la relación que se establece en el considerando 42 de la Decisión de 2017 entre el principio de confianza legítima y el permiso nacional exigido, comparto la postura de Elering y del Gobierno estonio, a saber, que no puede surgir confianza legítima alguna sobre la ejecución de un proyecto de inversión para una empresa mientras no se hayan satisfecho todas las exigencias derivadas del Derecho interno. En efecto, solo una situación legalmente consolidada puede estar amparada por el principio de confianza legítima. Por consiguiente, este principio no puede invocarse cuando una situación jurídica no esté definitivamente consolidada o cuando solo se cumplan algunas de las condiciones jurídicas exigidas, mientras que otras no. Asimismo, este principio no protege la mera posibilidad o la perspectiva de adquirir un derecho en el futuro, en particular cuando este siga estando sujeto a requisitos adicionales, como parece ser el caso en el presente asunto (toda vez que el plan de ordenación del territorio permitiría posteriormente la expedición de una licencia de obras, aunque sujeta a la obtención de otros permisos).
58.
Ahora bien, el hecho de que, según la información que figura en la petición de decisión prejudicial, el Ministerio de Defensa se negase, el 20 de abril de 2016, a aprobar el proyecto de construcción del parque eólico y de que el Consejo Municipal de Toila denegase, mediante resolución de 26 de abril de 2016, la expedición de la licencia de obras parece indicar que no estaban disponibles todos los permisos nacionales necesarios en el sentido del considerando 42 de la Decisión de 2017 (y que no podían, en ningún caso, estar disponibles, habida cuenta de las denegaciones antes citadas) antes del 31 de diciembre de 2016.
59.
A la vista de lo anterior, propongo responder a la octava cuestión prejudicial que procede definir el concepto de «permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión» en virtud del Derecho nacional. Asimismo, en el caso de que la ejecución de un proyecto de inversión requiera la realización de obras de construcción que exijan una licencia de obras, el «permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión» solo puede ser una licencia de obras, es decir, un permiso definitivo en virtud del cual se lleven a cabo las obras de construcción.
Conclusión
60.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tallinna Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallin, Estonia):
«1)
El apartado 19, punto 44, de las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020
debe interpretarse en el sentido de que
el primer supuesto comprendido en el concepto de “inicio de los trabajos”, concretamente el “inicio de las obras de construcción financiadas por la inversión”, no hace referencia al inicio de cualesquiera obras de construcción asociadas a un proyecto de inversión, sino únicamente al inicio de las obras de construcción de las instalaciones eólicas productoras de energía a partir de fuentes renovables.
2)
Las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020
deben interpretarse en el sentido de que
–
el concepto de “permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión” debe definirse en virtud del Derecho nacional, respetando no obstante las decisiones adoptadas por la Comisión Europea en materia de ayudas estatales;
–
en el caso de que la ejecución de un proyecto de inversión requiera la realización de obras de construcción que exijan una licencia de obras, el “permiso nacional para la ejecución del proyecto de inversión” solo puede ser una licencia de obras, es decir, un permiso definitivo en virtud del cual se lleven a cabo las obras de construcción.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO 2014, C 200, p. 1.
(
3
)	DO 2018, C 121, p. 7.
(
4
)	Reglamento del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2015, L 248, p. 9).
(
5
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C‑526/14, EU:C:2016:570), apartados 37 a 39.
(
6
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C‑526/14, EU:C:2016:570), apartado 40, y de 15 de diciembre de 2022, Veejaam y Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981), apartado 30.
(
7
)	Debe señalarse, a este respecto, que tanto la posibilidad de establecer una excepción al nuevo sistema de licitación (descrita en los considerandos 34 y 35 de la Decisión de 2017) como los requisitos para la concesión de las ayudas estatales (definidas en los considerandos 36 a 44 de la Decisión de 2017) se basan en las Directrices de 2014.
(
8
)	Véase, a modo de ejemplo, el considerando 37 de la Decisión de 2017, en el que la Comisión afirma que la definición del término «productor existente» prevista en la ley estonia es conforme con el concepto de «inicio de los trabajos» que figura en el apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014.
(
9
)	Aunque esto no sucede en el presente asunto, debe precisarse, no obstante, que los Estados miembros conservan la facultad de notificar a la Comisión proyectos de ayudas estatales que no se ajusten, total o parcialmente, a los criterios previstos por las Directrices, sin que esto signifique necesariamente que la Comisión no autorizará tales proyectos. Véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C‑526/14, EU:C:2016:570), apartado 43, y de 15 de diciembre de 2022, Veejaam y Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981), apartado 31.
(
10
)	La postura de la Comisión parece aproximarse a la defendida por estas dos partes, sin que esto se desprenda claramente de sus observaciones orales, ya que en la vista esta institución se concentró principalmente, de manera más abstracta, en los criterios de concesión de la ayuda recogidos en la Decisión de 2017, sin pronunciarse de forma concreta sobre el caso de autos. Además, por las razones expuestas en el punto 21 de las presentes conclusiones, la Comisión no ha presentado observaciones escritas sobre esta cuestión.
(
11
)	El subrayado es mío.
(
12
)	Véase el considerando 42 de la Decisión de 2017.
(
13
)	Véanse los considerandos 34, 35 y 40 de la Decisión de 2017.
(
14
)	A este respecto, Elering ha estimado que la construcción y la instalación de los aerogeneradores representan cerca del 80 % del coste total del proyecto.
(
15
)	Esto implica, en el presente asunto, que el inversor afectado identifique la localización geográfica preferida teniendo en cuenta las características morfológicas del emplazamiento seleccionado y las condiciones meteorológicas correspondientes para erigir un parque eólico. Pues bien, este ejercicio presupone, en principio, que un inversor explore diversas localizaciones, mediante la instalación de torres de medición para poder establecer el emplazamiento ideal para la construcción de un parque eólico, así como el potencial eólico de una localización seleccionada, sin que esto signifique necesariamente que se erija un parque eólico en cada uno de los emplazamientos en los que se hayan instalado inicialmente estas torres. Por consiguiente, los costes en que incurrió EWP deberían asimilarse más bien a gastos generales y corrientes, y no a gastos (irreversibles) asociados a la infraestructura del parque eólico.
(
16
)	Debe señalarse, como observación previa, que únicamente se solicitará al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre esta cuestión en el supuesto de que este estime que se ha de responder a la séptima cuestión prejudicial en sentido afirmativo. Ahora bien, tal respuesta parece desprenderse directamente del tenor de la Decisión de 2017. A este respecto, del apartado 19, punto 44, de las Directrices de 2014 resulta que la compra del terreno y la obtención del «permiso nacional» forman parte de los trabajos preparatorios, y el considerando 42 de la Decisión de 2017 exige de forma inequívoca que el inversor disponga del derecho a utilizar el terreno y posea el «permiso nacional» para poder ser calificado de «productor existente».
(
17
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2022, Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644), apartado 64.
(
18
)	Véanse, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 2022, Veejaam y Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981), apartado 26, y mis conclusiones presentadas en el asunto Veejaam y Espo (C‑470/20, EU:C:2022:430), punto 24.
(
19
)	Por lo demás, este elemento parece verse confirmado por los hechos que dieron lugar al litigio principal y, en concreto, por la negativa del Ministerio de Defensa a aprobar los proyectos de construcción del parque eólico y por la del Consejo Municipal de Toila a expedir la licencia de obras solicitada por EWP.