61987CJ0358_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo 358/87,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Bundesverwaltungsgericht, e destinado a obter no processo pendente perante esse órgão jurisdicional entre
Kurt Drewes
e
Bezirksregierung Lueneburg
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade de certas disposições do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e de produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143) bem como do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, que estabelece as regras de aplicação do regime de prémios não comercialização do leite e dos produtos lácteos e da reconversão de manadas de bovinos de vocação leiteira (JO L 150, p. 24),
O TRIBUNAL (Terceira Secção),
constituído pelos Srs. F. Grévisse, presidente de secção, J. C. Moitinho de Almeida e M. Zuleeg, juízes,
advogado-geral: F. Jacobs
secretário: B. Pastor, administradora
vistas as observações apresentadas:
- em representação de K. Drewes, por H. H. Speckhan, advogado,
- em representação do Governo da República Federal da Alemanha, por M. Seidel e H. J. Horn, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo francês, por E. Belliard e Géraud de Bergues, na qualidade de agentes,
- em representação do Conselho das Comunidades Europeias, por A. Brautigam, na qualidade de agente,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por D. Booss, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 26 de Janeiro de 1989,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de Janeiro de 1989,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 22 de Outubro de 1987, entrada no Tribunal em 30 de Novembro seguinte, o Bundesverwaltungsgericht apresentou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, quatro questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade de certas disposições do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143), bem como do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, relativo à regras de aplicação do regime de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e da reconversão de manadas de bovinos de vocação leiteira (JO L 150, p. 24).
2 Essas questões foram levantadas no âmbito de um litígio que opõe Kurt Drewes, agricultor, ao Bezirksregierung Lueneburg (administração do distrito de Luneburg, a seguir "Bezirksregierung") em relação a um prémio de não comercialização pago a título dos regulamentos já referidos.
3 Drewes solicitou junto do Bezirksregierung a concessão de um tal prémio para sete cabeças de gado de vocação leiteira que tinha marcado.
4 Por decisão de 4 de Abril de 1978, o Bezirksregierung deferiu o requerimento e fixou em 13 666 litros a quantidade de leite que dava lugar a prémio. Tendo Drewes comunicado que cessava as suas entregas de leite a partir de 1 de Setembro de 1978, o Bezirksregierung concedeu-lhe, por decisão de 12 de Outubro de 1978, a primeira prestação do prémio cujo montante total tinha sido fixado em 9 327,26 DM.
5 Numa declaração com data de 6 de Novembro de 1980, Drewes indicou que detinha cinco bovinos fêmeas com idade de seis meses pelo menos. Esses bovinos tinham sido marcados, à excepção de três de entre eles, que deslocando-se livremente no estábulo não tinham podido ser apanhados. Esses três animais foram vendidos por Drewes sem marcação em Janeiro e Fevereiro de 1981.
6 Por decisão de 30 de Novembro de 1981, o Bezirksregierung anulou as suas decisões de 4 de Abril de 1978 e de 12 de Outubro de 1978 em virtude de Drewes não ter respeitado as condições que permitem beneficiar do prémio, na medida em que ele não tinha feito marcar o conjunto do seu efectivo leiteiro durante o período de cinco anos em que se mantinham os compromissos. O Bezirksregierung comunicou a Drewes que três animais, pelo menos, não tinham sido marcados e que esta circunstância implicava a perda da totalidade do prémio. Em consequência, o Bezirksregierung exigiu de Drewes o reembolso da primeira prestação do prémio que já tinha sido paga.
7 Drewes interpôs um recurso de anulação desta decisão perante os órgãos juridicionais administrativos competentes. Alegou no essencial que a administração não tinha razão em exigir o reembolso da integralidade do prémio pago devendo este ser reduzido apenas na proporção da parte corespondente às três cabeças de gado não marcadas no conjunto do efectivo da exploração.
8 É com vista a poder apreciar esta argumentação que o Bundesverwaltungsgericht chamado a intervir no litígio em recurso de revista, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
"1) o conceito de 'compromissos', para efeitos do primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, o não respeito dos quais implica que sejam restituídos os prémios já pagos, no caso de um prémio de não comercialização, será de interpretar:
a) no sentido de que tem a ver apenas com os compromissos (condições) do prémio de não comercialização previstos nos artigos 1.° e 2.° desse regulamento,
b) ou, em caso de resposta negativa a esta questão, no sentido de que abrange igualmente as regras de controlo do respeito das obrigações estabelecidas de acordo com a alínea e) do artigo 7.° desse regulamento e enunciadas no artigo 7.° conjugado com a alínea b) do n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, entre as quais figuram, designadamente, a marcação e o registo dos animais e o estabelecimento de uma ficha identificadora dos animais?
2) O conceito de 'condições' para efeitos do disposto no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, cujo não respeito implica que sejam restituídos os prémios já pagos, será de interpretar no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, se refere, somente, aos compromissos (condições) previstos no artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77?
3) A norma contida no n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, e que foi adoptada para o caso de 'não ser provado, nos termos do artigo 7.°, que os animais foram utilizados para os fins a que estavam destinados' será de interpretar no sentido de que abrange também os casos em que a marcação e o registo de animais individualmente e o estabelecimento da ficha sinalética não se tenham efectuado?
4) No caso de ser afirmativa a resposta à primeira questão, alínea b) e, consequentemente, de dever ser negativa a resposta à terceira questão:
O primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, é compatível com o princípio da proporcionalidade consagrado pelo direito comunitário, na medida em que prevê a perda da totalidade do prémio mesmo no caso de a falta não intencional de marcação e registo de, apenas, um bovino fêmea adquirido como efectivo para engorda, sendo a perda decidida, sem se verificar se a prova do respeito dos compromissos (condições) previstos, no artigo 2.° desse regulamento foi feita por outra forma?"
9 Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, das disposições de direito comunitário em causa, bem como da tramitação processual e das observações apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
10 Pela primeira questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta, no essencial, se a noção de "compromissos" que consta do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, já referido, deverá ser interpretada no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, visa unicamente os compromissos, aos quais, por força do artigo 2.° desse regulamento está subordinada a concessão do prémio ou se deverá ser interpretada no sentido de que tem igualmente em vista as regras de controlo do respeito desses compromissos tais como a marcação e o registo dos efectivos.
11 A fim de poder dar uma resposta útil a essa questão, convirá lembrar, a título preliminar, que com vista a restabelecer o equilíbrio no mercado do leite e dos produtos lácteos o Regulamento n.° 1078/77 institui nomeadamente um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos. O n.° 2 do artigo 2.° desse regulamento subordina a concessão do prémio a "compromisso escrito, do produtor" de que, durante o período de não comercialização, igual a cinco anos não cederá nem leite nem produtos lácteos provenientes da sua exploração, a título oneroso ou gratuito. Neste compromisso, o produtor, obriga-se, além disso, a não permitir a utilização da exploração por outrem para a criação de gado leiteito e a não locar o seu efectivo leiteiro e a não o vender, a não ser para abate ou exportação.
12 Por outro lado, o artigo 7.° do Regulamento n.° 1078/77 prevê a adopção, segundo o procedimento do comité de gestão, das "regras de controlo do respeito dos compromissos decorrentes da concessão do prémio" ((alínea e) )). Foi com base nesta disposição que a Comissão adoptou o Regulamento n.° 1307/77, relativo às regras de aplicação do regime de prémios, cujo artigo 7.° estabelece as regras de controlo do respeito das obrigações decorrentes do regime.
13 É neste contexto da regulamentação já referida que convém apreciar o alcance do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento n.° 1078/77 nos termos do qual "os Estados-membros tomam... as medidas necessárias para recuperar os prémios já pagos, quando os compromissos previstos não tenham sido respeitados".
14 Todas as partes no processo concordam em sustentar que a referida disposição, que exige a recuperação dos prémios pagos na sua integralidade, se aplica apenas ao caso de o produtor não respeitar as condições de aquisição do direito ao prémio, na ocorrência as condições previstas no artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho. Em contrapartida, essa disposição não seria aplicável ao caso em que não foi dado cumprimento a outras obrigações decorrentes, nomeadamente, da regulamentação de aplicação adoptada pela Comissão.
15 Este ponto de vista deve ser acolhido. Com efeito o próprio texto das disposições em causa deixa transparecer que a noção "compromissos", constante do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento n.° 1078/77 se reporta, no que aos prémios de não comercialização respeita, à de "compromisso escrito" constante do n.° 2 do artigo 2.° do mesmo regulamento. Por isso deve ser compreendida como tendo em vista unicamente os compromissos que, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77, constituem a condição da concessão do prémio, como exclusão de quaisquer outras exigências relativas, nomeadamente, às regras de controlo do respeito dos compromissos, enunciados no artigo 7.° do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão.
16 A interpretação assim acolhida é corroborada pelas exigências do princípio da proporcionalidade. Com efeito, tal como o Tribunal o entendeu no acórdão de 22 de Setembro de 1988 (Jensen/Landbrugsministeriet, 199/87, Colect., p. 0000) a causa jurídica essencial da concessão e da aquisição definitiva do prémio é a cessação efectiva de toda a comercialização de leite e de produtos lácteos durante a totalidade do período quinquenal previsto, de forma que um incumprimento, mesmo parcial, de tal compromisso torna injustificadas e desprovidas de base legal a concessão e a manutenção do benefício do prémio.
17 Convém, com efeito, admitir que o incumprimento da obrigação de não comercialização, imposta pelo artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77, é susceptível de comprometer o objectivo do regime de prémios, isto é, a redução de excedentes de leite e de produtos lácteos, de forma tão significativa que justifica a repetição da integralidade dos montantes já pagos, ao passo que a violação de uma das regras de controlo, previstas no artigo 7.° do Regulamento n.° 1307/77, apenas poderá ter tal efeito na medida em que o controlo em questão não possa, por essa razão, ser assegurado. Justifica por isso a repetição dos montantes pagos apenas nessa medida.
18 Há, portanto, que responder à primeira questão dizendo que o conceito de "compromissos" constante do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio, deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, visa unicamente os compromissos dos quais, por força do artigo 2.° desse regulamento, está dependente a concessão do prémio.
Quanto à segunda questão
19 Pela segunda questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta no essencial se o termo "condições" que figura no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, acima referido, deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, visa unicamente as condições previstas no artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho.
20 Nos termos do n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77, os Estados-membros são obrigados a tomar todas as medidas necessárias para a restituição dos montantes do prémio já pagos "se o produtor não demonstra de forma suficiente à autoridade competente que ele respeita as condições previstas no artigo 2.°... do Regulamento (CEE) n.° 1078/77".
21 A este respeito, basta reconhecer que resulta da redacção perfeitamente clara das disposições acima referidas que, tratando-se de prémios de não comercialização, a restituição dos montantes pagos apenas se impõe unicamente na hipótese de o respeito das condições previstas no artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77 não ter sido demonstrado. A disposição em causa não poderá, por isso, ser interpretada em sentido contrário a esse texto, como impondo a restituição em outras hipóteses e, designadamente, no caso da violação das regras de controlo fixadas no artigo 7.° do Regulamento n.° 1307/77.
22 Há, portanto, que responder à segunda questão dizendo que o conceito de "condições" que figura no n.° 1 do artigo 8;° do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, visa unicamente as condições previstas no artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77.
Quanto à terceira questão
23 A terceira questão visa, no essencial, saber se o n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, já referido, deve ser interpretado no sentido de que tem em vista igualmente o caso de alguns animais não terem sido marcados nem registados e de que nenhuma ficha sinalética ter sido estabelecida em relação a eles.
24 Convém lembrar a este propósito que, nos termos da alínea b) do n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 1307/77, a autoridade competente "marca e regista o efectivo leiteiro detido na exploração e passa, para esse efectivo, as fichas identificadoras, previstas no artigo 7.°". O artigo 7.° do mesmo regulamento fixa as regras quanto ao conteúdo, estabelecimento e utilização da ficha sinalética. Tal ficha é passada para cada bovino regularmente marcado e registado a fim de assegurar o controlo do respeito das obrigações decorrentes do regime de prémios (n.° 1). Deve ser completada a cada mudança de proprietário; deve sê-lo igualmente em caso de exportação, abate ou morte do bovino, eventos cuja prova pode apenas ser feita pela apresentação da ficha sinalética devidamente completada (n.os 5 a 9). É neste contexto que se inscreve o n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77 assim redigido: "se se não provar, nos termos do artigo 7.°, que os animais foram utilizados para os fins a que estavam destinados, o direito ao prémio só é perdido em relação aos animais para os quais esta prova não foi apresentada".
25 Todas as partes no processo, que formularam observações a esse respeito, estão de acordo em sustentar que a marcação e o registo dos animais são condições prévias indispensáveis ao estabelecimento da ficha sinalética. Por conseguinte, a omissão destas duas formalidades arrastaria a impossibilidade de provar que os animais em causa foram utilizados para os fins pretendidos e, por conseguinte, em conformidade com o disposto no n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77, o direito ao prémio seria perdido em relação aos animais que não foram devidamente marcados e registados.
26 Este ponto de vista deve ser acolhido. A generalidade da expressão "utilizados para os fins a que estavam destinados" que figura no n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77, indica que essa disposição tem em vista todas as hipóteses em que as provas, exigidas pelo artigo 7.° do mesmo regulamento e tendentes a demonstrar que os animais em causa foram utilizados no respeito das exigências consagradas pela regulamentação comunitária, não foram apresentadas. Essa disposição deve ser por isso considerada como contemplando igualmente a falta de marcação e de registo dos animais, elementos de que depende a emissão da ficha sinalética, única susceptível de fazer a prova da utilização regular dos animais.
27 O bem fundado dessa interpretação é confirmado pela comparação da disposição contida no n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77, por um lado, com as disposições contidas no n.° 1 do mesmo artigo 8.° e n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento n.° 1078/77, por outro. Resulta das respostas à primeira e segunda questões que nenhuma das duas últimas disposições abrange a falta de marcação e de registo do efectivo leiteiro, previstas pelo Regulamento n.° 1307/77. Por conseguinte, uma interpretação do n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77 que fosse contrária à acima acolhida redundaria em dispensar o produtor de qualquer obrigação de reembolsar, mesmo parcialmente, os montantes de prémios já pagos. Tal interpretação restritiva stricto sensu seria susceptível de enfraquecer o efeito útil do regime de prémios.
28 Resulta do que precede que há que responder à terceira questão dizendo que o n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, deve ser interpretado no sentido de que tem igualmente em vista o caso de alguns animais não terem sido marcados nem registados e de nenhuma ficha sinalética ter sido estabelecida em relação a eles.
Quanto à quarta questão
29 Tendo em conta as respostas às três primeiras questões, não há necessidade de o Tribunal se pronunciar sobre a quarta questão prejudicial.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
30 As despesas efectuadas pelos governos alemão e francês, bem como pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Terceira Secção),
pronunciando-se sobre as questões apresentadas pelo Bundesverwaltungsgericht, por decisão de 22 de Outubro de 1987 declara:
1) O conceito de "compromissos" constante do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, visa unicamente os compromissos dos quais, por força do artigo 2.° desse regulamento, está dependente a concessão do prémio.
2) O conceito de "condições" que figura no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, visa unicamente as condições previstas no artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77.
3) O n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, deve ser interpretado no sentido de que tem igualmente em vista o caso de alguns animais não terem sido marcados nem registados e de nenhuma ficha sinalética ter sido estabelecida em relação a eles.