Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANDREI BIONDIEGO
przedstawiona w dniu 26 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România „Euxin Pilot”,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi „Trident”,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți „Tomis”
przeciwko
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională „Administrația Porturilor Maritime” SA,
przy udziale:
RJ,
NC,
FR
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenie (UE) 2017/352 – Usługi obowiązkowego pilotażu statków morskich i rzecznych – Uregulowanie krajowe ograniczające świadczenie usług pilotażu morskiego wyłącznie do podmiotów publicznych – Wykluczenie prywatnych podmiotów gospodarczych, które wcześniej były uprawnione do świadczenia wspomnianych usług – Pojęcie „pomocy państwa”
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia) wpisuje się w już utrwaloną linię orzecznictwa, w ramach której Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat zgodności z prawem Unii przepisów prawa krajowego regulujących funkcjonowanie infrastruktury portowej lub prowadzonych w jej ramach działalności(2). Do Trybunału zwrócono się o przedstawienie stanowiska
odnośnie do
warunków, zgodnie z którymi usługa pilotażu, polegająca na prowadzeniu statków podczas ich wpływania do portu i wypływania z niego, może zostać
powierzona wyłącznie organom administracji portowej. Warunki te
budzą pewne wątpliwości, dotyczące w szczególności kwestii powiązania między prawem pierwotnym Unii a rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/352 z dnia 15 lutego 2017 r.
ustanawiającym ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów(3) oraz, bardziej ogólnie, kwestii tego, czy świadczenie tej usługi
ma charakter gospodarczy,
czy też stanowi wykonywanie
prerogatyw władzy publicznej.
2.        W Rumunii Ordonanță guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (dekret rządu nr 22/1999 w sprawie zarządzania portami i drogami wodnymi, korzystania z publicznej infrastruktury transportu morskiego oraz prowadzenia działalności w zakresie transportu morskiego w portach i na śródlądowych drogach wodnych) z dnia 29 stycznia 1999 r.(4) definiuje usługę pilotażu jako usługę zapewniającą bezpieczeństwo, świadczoną pod kontrolą państwa, za pośrednictwem ministerstwa transportu, infrastruktury i komunikacji (zwanego dalej „ministerstwem”), na rzecz wszystkich użytkowników, w sposób stały, niedyskryminacyjny jednolity i ciągły, na równych warunkach co do jakości, czasu trwania i ceny(5). Do ministerstwa należy określenie portów, wewnętrznych szlaków żeglugi, obszarów, części tych obszarów oraz kategorii statków, w przypadku
których korzystanie z usług pilotażu jest obowiązkowe(6). Z art. 50 wspomnianego dekretu wynika(7), że usługa pilotażu może być zorganizowana na trzy różne sposoby, a mianowicie albo za pośrednictwem korpusu pilotów należącego do organu administracji, albo
za pośrednictwem wyspecjalizowanych podmiotów gospodarczych upoważnionych na podstawie umowy zawartej z organem administracji na zasadach niedyskryminacyjnych,
albo też
w drodze udzielenia przez organ administracji koncesji na świadczenie usługi pilotażu upoważnionym wyspecjalizowanym podmiotom gospodarczym.
3.        Po powierzeniu w pierwszej kolejności świadczenia usługi pilotażu wyspecjalizowanym podmiotom gospodarczym, takim jak Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL i Maritime Pilot SRL, zgodnie z drugim ze wspomnianych sposobów, a następnie korpusowi pilotów autonomicznej agencji
„Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați” (zwanemu dalej „AFDJ Galați”) w niektórych spośród tych portów,
w dniu 19 maja 2020 r.
ministerstwo ostatecznie przyjęło Ordinul nr. 991
pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu (rozporządzenie nr 991 określające porty i śródlądowe drogi wodne, w odniesieniu do których usługa pilotażu statków morskich i statków rzeczno-morskich jest obowiązkowa, oraz zasady wykonywania tej usługi) (zwane dalej „rozporządzeniem ministerialnym
nr 991/2020”), w którym zostały określone nowe sposoby organizacji świadczenia obowiązkowej usługi pilotażu statków morskich i statków rzeczno-morskich.
4.        A zatem na mocy art. 1, 2 i 3 rozporządzenia ministerialnego
nr 991/2020, począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r., usługa pilotażu statków morskich i statków rzeczno-morskich
stała się obowiązkowa w niektórych portach (Konstanca, Braiła, Gałacz, Tulcza i Sulina) oraz w niektórych przypadkach. Usługa ta jest obecnie świadczona wyłącznie przez własne korpusy pilotów podmiotów publicznych, posiadających status przedsiębiorstwa publicznego lub autonomicznej agencji, takich jak AFDJ Galați, spółka państwowa „Administrația Porturilor Maritime” SA Constanța (zwana dalej „APM”) i spółka państwowa „Administrația Canalelor Navigabile” SA, działających w portach lub na obszarach mieszczących się w ramach ich kompetencji.
5.        Zajmując stanowisko, że rozporządzenie ministerialne
nr 991/2020 narusza prawo konkurencji, art. 107 TFUE oraz rozporządzenie 2017/352 ze względu na fakt, że ustanawia monopol prawny w zakresie usług obowiązkowego pilotażu statków morskich i rzeczno-morskich, zamyka rynek oparty na konkurencji, eliminuje działalność związaną z pilotażem morskim oraz narusza prawa i interesy pilotów, Canal Sea Services i inne zainteresowane podmioty gospodarcze, stowarzyszenia zawodowe pilotów morskich oraz trzej piloci we własnym imieniu wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia ministerialnego nr 991/2020 do Curtea de Apel Constanța (sądu apelacyjnego w Konstancy, Rumunia).
6.        W dniu 22 grudnia 2021 r. Curtea de Apel Constanța (sąd apelacyjny w Konstancy) oddalił ich skargę. Sąd ten orzekł, że mająca publiczny charakter usługa pilotażu
została na podstawie rozporządzenia 2017/352 wyłączona z zakresu stosowania reguł konkurencji w tym celu, aby piloci nie podlegali jakiejkolwiek logice rynkowej i zachowali
integralność dla zapewnienia realizacji celów w zakresie bezpieczeństwa, ochrony i ochrony środowiska. Ponadto sąd ten stwierdził, że rozporządzenie ministerialne
nr 991/2020 mogło w sposób całkowicie zgodny z prawem ograniczyć uprawnienia
do świadczenia usług pilotażu stronom, które skierowały do niego skargę, ponieważ rumuńska rada ds. konkurencji stwierdziła w szczególności dopuszczenie się przez Canal Sea Services,
Black Sea Pilots i Maritime Pilot
naruszenia
art. 101 TFUE, polegającego na koordynacji zachowań konkurencyjnych, które ograniczyły konkurencję na rynku usług pilotażu(8).
7.        Zainteresowane podmioty gospodarcze, stowarzyszenia zawodowe i piloci wnieśli odwołanie do sądu odsyłającego, który zwrócił się do Komisji Europejskiej o wydanie opinii(9) na podstawie rozporządzenia (UE) nr 2015/1589(10). Komisja co do zasady stwierdziła, że na mocy spornego rozporządzenia organom administracji portowej udzielono wyłącznego prawa do świadczenia usług pilotażu na niektórych obszarach lub w niektórych portach; środek ten został przyznany
w ramach zasobów państwowych, można go było przypisać
państwu, przysparzał beneficjentom selektywnej
korzyść i mógł wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi; stwierdziła ona także, że to do sądu krajowego należy ustalenie, czy świadczenie usług pilotażu stanowi działalność gospodarczą i czy zakłóca ono konkurencję.
8.        W związku z tym sąd odsyłający powziął wątpliwość w przedmiocie kwalifikacji przedmiotowych usług pilotażu jako „działalności gospodarczej” oraz, w danym przypadku, co do zgodności z prawem Unii przekazania świadczenia tych usług podmiotom publicznym na mocy rozporządzenia ministerialnego nr 991/2020. W szczególności sąd ten rozważa, czy świadczenie wspomnianych usług może nie podlegać regułom konkurencji na mocy rozporządzenia 2017/352 lub też czy zasady organizacji tego świadczenia, określone w rozporządzeniu będącym przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, mogą stanowić monopol państwowy zakazany na mocy art. 107 TFUE, co mogłoby prowadzić do naruszenia swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług.
9.        W tych okolicznościach Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny) postanowił zawiesić postępowanie i postanowieniem złożonym
w sekretariacie Trybunału w dniu 4 lutego 2025 r. przedstawić Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy na podstawie wykładni art. 107 ust. 1 [TFUE] i rozporządzenia [2017/352] środek przyjęty przez państwo członkowskie, mający na celu zapewnienie, że obowiązkowe portowe usługi pilotażu będą świadczone wyłącznie przez określone podmioty państwowe, mimo iż usługi te były wcześniej świadczone również przez inne przedsiębiorstwa prywatne (niepaństwowe), ustanawia monopol prawny zgodnie z prawem Unii Europejskiej, stanowiący dozwoloną formę odstępstwa od rynku konkurencyjnego, czy też przeciwnie, stanowi on niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa, która wyklucza konkurencję na rynku i o rynek?”.
10.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Canal Sea Services, APM, rządy rumuński, belgijski, francuski i włoski oraz przez Komisję.
II.    Analiza
11.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznanie danego środka krajowego za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich wymienionych niżej przesłanek. Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi ona przyznawać beneficjentowi selektywną korzyść. Po czwarte, musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem(11).
12.      W ramach sporu w postępowaniu głównym sąd odsyłający zwraca się jedynie do Trybunału o wyjaśnienie, po pierwsze, czy organ administracji portowej, któremu powierzono świadczenie usług pilotażu, prowadzi działalność gospodarczą i czy w związku z tym można go uznać za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, oraz po drugie, czy rozporządzenie ministerialne
nr 991/2020, na podstawie którego organom administracji portowej przyznano prawa wyłączne do świadczenia usług pilotażu, spowodowało zakłócenie konkurencji(12).
13.      Moim zdaniem, aby odpowiedzieć na pytanie przedstawione Trybunałowi, należy wziąć pod uwagę znacznie szerszy kontekst aniżeli tylko kwestia, czy środek krajowy będący przedmiotem postępowania głównego należy uznać za „pomoc państwa”. W grę wchodzi tu decyzja państwa członkowskiego, które stwierdziło, że rynek i siły ekonomiczne nie były w stanie zapewnić świadczenia skutecznej i zapewniającej bezpieczeństwo usługi, w związku z czym konieczna była interwencja państwa w celu bezpośredniego świadczenia wspomnianych usług. Innymi słowy, mamy tu do czynienia z decyzją o renacjonalizacji usługi i utworzeniu monopolu prawnego.
Choć nie ma w tym niczego złego, to jednak tak ingerująca decyzja powinna być w pełni zgodna z podstawowymi zasadami prawa gospodarczego Unii(13).
14.      W związku z tym, aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, należy odnieść się nie tylko do art. 107 TFUE, ale również ewentualnie do art. 106 TFUE.
15.      Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, proponuję przyjąć następujący tok rozumowania. Z uwagi na fakt, że pytanie prejudycjalne odnosi się zarówno do rozporządzenia 2017/352, jak i do art. 107 TFUE, a z analizy
akt sprawy dostępnych Trybunałowi wynika, iż występują
pewne niejasności dotyczące związku między tym rozporządzeniem a wspomnianym przepisem prawa pierwotnego, niejasności te należy niezwłocznie wyjaśnić. Następnie należy ustalić, czy organy administracji portowej, którym przyznano wyłączne prawo do świadczenia usług pilotażu, można uznać za przedsiębiorstwa, co będzie wymagało określenia, czy wspomniana działalność ma charakter gospodarczy. W razie stwierdzenia, że ma ona charakter gospodarczy oraz że wspomniane organy administracji są „przedsiębiorstwami”, trzeba będzie zbadać, w oparciu o jakie wymogi
wspomniana działalność została powierzona na zasadzie wyłączności organom portowym, których sprawa dotyczy, a w szczególności czy wymogi
te spowodowały
zakłócenie
konkurencji, co jest warunkiem koniecznym do zakwalifikowania
ich jako „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
A.      W przedmiocie relacji pomiędzy rozporządzeniem 2017/352 a art. 107 TFUE
1.      Stan sporu przed sądem krajowym
16.      Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że przed przyjęciem rozporządzenia 2017/352 świadczenie
usługi
pilotażu było otwarte
na konkurencję.
17.      Strony w postępowaniu głównym spierają się na temat skutków wejścia w życie tego rozporządzenia. Skarżący w postępowaniu głównym wydają się opierać swoją argumentację i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na art. 107 TFUE. Na rozporządzenie 2017/352 powołała się druga strona postępowania w postępowaniu głównym, która sprzeciwiła się skierowaniu sprawy do Trybunału. Zajęła ona stanowisko, że art. 107 TFUE nie ma zastosowania właśnie z tego względu, że rozporządzenie 2017/352 zwolniło usługi pilotażu z obowiązku stosowania reguł konkurencji. Taką wykładnię przyjął również sąd apelacyjny, który rozpoznawał sprawę, zanim została ona skierowana do sądu odsyłającego, i który rozstrzygnął jako sąd pierwszej instancji w przedmiocie zgodności z prawem rozporządzenia ministerialnego
nr 991/2020. Rozporządzenie 2017/352 zostało również przywołane w argumentacji Komisji, jak wynika z jej opinii, zarówno na etapie analizy charakteru działalności, jak i na etapie badania monopolu prawnego wynikającego z uregulowania rumuńskiego.
18.      Z kolei sąd odsyłający wskazuje, że stara się ustalić z jednej strony, czy świadczenie usługi pilotażu jest wyłączone z reguł konkurencji na mocy rozporządzenia 2017/352,
a z drugiej strony, czy na mocy tego rozporządzenia przyjęcie środka powierzającego świadczenie usługi pilotażu podmiotom zarządzanym przez państwo może stanowić monopol państwowy, który może wykluczać konkurencję na rynku i konkurencję o rynek, czy też może stanowić pomoc niezgodną z prawem Unii.
2.      Rozporządzenie ograniczające się do ustanowienia ram świadczenia usług w portach morskich
19.      Rozporządzenie 2017/352 jest aktem dotyczącym polityki transportowej Unii(14). Ustanawia ono ramy świadczenia usług portowych oraz wspólne przepisy dotyczące przejrzystości finansowej i opłat z tytułu usługi portowej i za korzystanie z infrastruktury portowej(15). Stanowi ono kontynuację komunikatu Komisji zatytułowanego „Akt o jednolitym rynku II. Razem na rzecz nowego wzrostu gospodarczego”, w którym instytucja ta
podkreśliła, że atrakcyjność transportu morskiego uzależniona jest od dostępności, efektywności i niezawodności usług portowych(16). Ułatwienie dostępu do rynku usług portowych powinno poprawić jakość i efektywność świadczonych usług, przyczynić się do stworzenia klimatu bardziej przychylnego dla inwestycji w portach i przyczynić się do promowania żeglugi morskiej(17). Ma ono zastosowanie jedynie do portów morskich transeuropejskiej sieci transportowej(18).
20.      Ponadto ustanowienie jasnych ram powinno przyczynić się do zapewnienia, „by własne strategie handlowe i plany inwestycyjne portów […] były w pełni zgodne z regułami konkurencji. Przejrzystość stosunków finansowych pozwoli w szczególności na sprawiedliwe i skuteczne kontrolowanie pomocy państwa, czyli przyczyni się do zapobiegania zakłóceniom w funkcjonowaniu rynku”(19). W rozporządzeniu
2017/352 wyjaśniono również, że „nie narzuca [ono] konkretnego modelu zarządzania portami morskimi i w żaden sposób nie wpływa na kompetencje państw członkowskich w zakresie świadczenia, zgodnie z prawem unijnym, niegospodarczych usług świadczonych w interesie ogólnym”(20) i „nie powinno naruszać prawa państw członkowskich do nakładania obowiązku świadczenia usługi publicznej w odniesieniu do usług portowych”(21). Właściwe organy powinny mieć możliwość „przyznawania […] rekompensaty za działania podjęte w celu spełnienia obowiązków świadczenia usługi publicznej, pod warunkiem że taka rekompensata jest zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie pomocy państwa”(22).
21.      Pilotaż należy do kategorii usług mieszczących się w zakresie stosowania rozporządzenia 2017/352(23). Rozporządzenie to zawiera definicję pilotażu, który „oznacza usługę prowadzenia statku przez pilota lub stację pilotową w celu umożliwienia bezpiecznego wejścia lub wyjścia statku wodnego po drodze wodnej zapewniającej dostęp do portu lub bezpiecznego manewrowania w porcie”(24). Jednakże, ze względu na cel prawodawcy Unii polegający na tym, aby „uniknąć potencjalnych konfliktów interesów między takimi funkcjami interesu publicznego a względami handlowymi”(25), rozdział II rozporządzenia 2017/352 nie ma co do zasady zastosowania do pilotażu, chociaż państwa członkowskie mogą podjąć odmienną decyzję, pod warunkiem że w sposób właściwy powiadomią o tym Komisję(26).
22.      Z tego mającego zasadnicze znaczenie wyłączenia wynika, że przepisy dotyczące organizacji usług portowych, minimalnych wymogów dotyczących świadczenia usług portowych, procedury zapewniania zgodności z minimalnymi wymogami, ograniczenia liczby dostawców usług portowych, obowiązków świadczenia usługi publicznej, operatora wewnętrznego oraz ochrony praw pracowniczych nie mają zastosowania do usługi pilotażu(27).
23.      Wyłączenie wynikające z art. 10 rozporządzenia 2017/352 odnosi się tylko do przepisów rozdziału II wspomnianego rozporządzenia. A zatem zawarte w rozdziale III przepisy dotyczące przejrzystości i autonomii finansowej mają zastosowanie do usługi pilotażu. To samo dotyczy przepisów ogólnych i końcowych rozdziału IV(28).
24.      Z powyższych rozważań można wyciągnąć trzy wnioski.
25.      Po pierwsze, twierdzenie drugiej strony postępowania w postępowaniu głównym, oparte również na ocenie sądu apelacyjnego, który orzekał w pierwszej instancji w sprawie zgodności z prawem rozporządzenia ministerialnego
nr 991/2020, iż na mocy rozporządzenia 2017/352 usługa pilotażu została wyłączona w sposób ogólny z obowiązku stosowania reguł konkurencji, a w szczególności art. 107 TFUE, jest w sposób oczywisty błędne pod względem prawnym.
26.      Po drugie, rozporządzenie nie narzuca żadnego modelu w zakresie zasad dotyczących świadczenia usługi pilotażu. Jak zauważyła Komisja, rozporządzenie 2017/352 nie miało wpływu na przyznanie władzy publicznej prerogatyw w zakresie świadczenia tej usługi. Kwestia ustalenia, czy działalność przekazana na mocy rozporządzenia ministerialnego
nr 991/2020 trzem organom administracji portowej ma charakter gospodarczy, powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie prawa pierwotnego Unii.
27.      Po trzecie,
i w celu pełnego wyczerpania tej kwestii, z akt sprawy dostępnych Trybunałowi nie wynika nic, co pozwoliłoby twierdzić, że Rumunia skorzystała z przysługującej państwom członkowskim swobody, o której mowa w art. 10 ust. 2 rozporządzenia 2017/352, aby objąć usługę pilotażu przepisami rozdziału II wspomnianego rozporządzenia. Rząd rumuński ograniczył się w swoich uwagach na piśmie do wskazania, że
wydając rozporządzenie ministerialne nr 991/2020, „wziął pod uwagę” rozporządzenie 2017/352. Z uwag na piśmie przedstawionych przez Komisję nie wynika również, aby była ona adresatem powiadomienia skierowanego do niej na podstawie tego przepisu. A zatem, w stosownym przypadku i na potrzeby dalszej analizy, należy uznać, że rozdział II rozporządzenia 2017/352 nie ma zastosowania do usługi pilotażu w Rumunii.
28.      Należy przypomnieć, że wspomniany wniosek nie wpływa w żaden sposób na obowiązek państw członkowskich w zakresie organizacji świadczenia tej usługi zgodnie z zasadami w szczególności dotyczącymi pomocy państwa, jak wielokrotnie wskazał prawodawca Unii w rozporządzeniu 2017/352(29).
B.      W przedmiocie posiadania przez organy administracji portowej statusu „przedsiębiorstwa” oraz w przedmiocie charakteru usługi pilotażu
29.      Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że do celów uznania środka za „pomoc państwa” art. 107 ust. 1 TFUE zakłada w szczególności istnienie korzyści przyznanej przedsiębiorstwu. Po pierwsze, do celów stosowania przepisów prawa Unii w dziedzinie konkurencji przedsiębiorstwem jest każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej i sposobu finansowania(30). Po drugie, działalność gospodarczą stanowi każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku(31). Zakwalifikowanie danej jednostki jako „przedsiębiorstwa” zależy zatem od charakteru jej działalności(32).
30.      W celu zakwalifikowania organów administracji portowej jako „przedsiębiorstwa” Trybunał zastosował podejście analityczne składające się z czterech etapów. Charakter prowadzonej działalności zostanie zbadany w ramach drugiego etapu analizy.
1.      Brak znaczenia publicznego lub prywatnego charakteru danego podmiotu
31.      W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że publiczny lub prywatny charakter podmiotu wykonującego daną działalność, wynikający z prawa krajowego, nie może wpływać na to, czy ów podmiot ma status „przedsiębiorstwa”, podobnie jak sposób jego finansowania(33). Samo państwo lub podmiot państwowy mogą bowiem działać jako przedsiębiorstwo. Ponadto podmiot prawa, a w szczególności podmiot publiczny, może zostać uznany za przedsiębiorstwo jedynie w odniesieniu do części jego działalności, jeżeli działalność tę należy zakwalifikować jako „działalność gospodarczą”(34).
32.      Należy zatem stwierdzić, że publiczny charakter organów administracji portowej, którym to organom na mocy rozporządzenia
ministerialnego nr 991/2020
przyznano wyłączne prawo do świadczenia usług pilotażu w określonych dla każdego z nich obszarach, nie stanowi sam w sobie przeszkody dla uznania ich za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
2.      W przedmiocie braku powiązania prerogatyw władzy publicznej z usługą pilotażu
33.      W drugiej kolejności należy przypomnieć, że działalność stanowiąca wykonywanie prerogatyw władzy publicznej nie ma charakteru gospodarczego, uzasadniającego zastosowanie reguł konkurencji przewidzianych w traktacie FUE, w szczególności w przypadku, gdy eksploatacja infrastruktury jest nierozerwalnie związana z wykonywaniem funkcji wynikających z zadań publicznych powierzonych podmiotowi, który ją eksploatuje, i w ramach której podmiot ten działa, realizując prerogatywy władzy publicznej(35). Niemniej jednak okoliczność, że dany podmiot posiada, w odniesieniu do wykonywania części swojej działalności, prerogatywy władzy publicznej, nie stoi sama w sobie na przeszkodzie uznaniu go za przedsiębiorstwo(36), o ile jego działalność, która ma charakter gospodarczy, może zostać oddzielona od wykonywania prerogatyw władzy publicznej(37).
34.      Za „działalność gospodarczą” zostało uznane świadczenie usług, które, jakkolwiek nie stanowią wykonywania prerogatyw władzy publicznej, są zapewniane w interesie publicznym bez celu zarobkowego(38).
35.      Ponadto gospodarczego charakteru działalności nie podważa sam fakt, że państwo członkowskie postanawia, ze względów interesu ogólnego, wyłączyć tę działalność z zakresu reguł konkurencji poprzez stworzenie monopolu prawnego na rzecz podmiotu, któremu powierzono wyłączne prawa(39).
36.      Należy dodać, że stwierdzenie, iż ma miejsce
wykonywanie
prerogatyw władzy publicznej prowadzące do niemożności zastosowania przepisów prawa Unii w zakresie konkurencji, oznacza z jednej strony, że działania objęte takimi prerogatywami należy rozumieć w sposób wąski,
a z drugiej strony, że zakwalifikowanie danej działalności jako mającej charakter gospodarczy nie wyklucza tego, aby mogła ona służyć realizacji zadania leżącego w interesie ogólnym, a tym samym – podlegać szczególnym obowiązkom w zakresie usług publicznych poprzez uznanie jej za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
37.      W celu ustalenia charakteru danej działalności orzecznictwo wymaga zbadania jej charakteru, przepisów, którym podlega, oraz jej przedmiotu(40).
38.      Jak już miałem okazję wspomnieć w innym kontekście, porty należy uznać za „przedsiębiorstwa”, jeżeli – oraz w zakresie, w jakim – faktycznie prowadzą one co najmniej jeden rodzaj działalności gospodarczej. Z orzecznictwa Trybunału i Sądu wynika, że w określonych okolicznościach komercyjna eksploatacja i budowa infrastruktury, w tym infrastruktury portowej, stanowią działalność gospodarczą dla celów stosowania reguł konkurencji(41).
39.      Stanowisko rządu rumuńskiego sprowadza się w istocie
do twierdzenia, że pilotaż jest działalnością nierozerwalnie związaną z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, której celem jest nie maksymalizacja zysków, ale zapewnienie standardów świadczenia usług
po to, aby
zapewnić bezpieczeństwo
żeglugi, ochronę
infrastruktury portowej i ochronę
środowiska. Rząd ten podkreśla w szczególności zagrożenia dla bezpieczeństwa żeglugi, które jego zdaniem wynikają z praktyki stosowanej
przed wydaniem rozporządzenia
nr 991/2020(42).
40.      Taka teza wymaga dwóch komentarzy.
41.      Przede wszystkim nieprawidłowości, jakie mogły zachodzić w funkcjonowaniu rynku w przeszłości, nie mogą mieć decydującego znaczenia dla samej kwalifikacji charakteru danej działalności.
42.      Ponadto nie wydaje mi się, by
usługa pilotażu, ze względu na jej charakter, przepisy, którym podlega, oraz cel jej świadczenia, była nieodłącznie związana z kontrolą lub bezpieczeństwem ruchu, które należą do podstawowych funkcji państwa wykonywanych za pośrednictwem organów administracji portowej.
43.      Jeśli chodzi o charakter tej usługi, z akt sprawy wynika, że usługa pilotażu, której świadczenie
powierzono
organom administracji portowej, polega na obowiązkowym i odpłatnym prowadzeniu statków morskich podczas ich wpływania do portów i wypływania z nich lub prowadzeniu między miejscami cumowania w tym samym porcie lub gdy znajdują się one na śródlądowych drogach wodnych, w celu zapewnienia im przemieszczania się, które jest bezpieczne
zarówno dla nich samych, jak i dla innych użytkowników infrastruktury portowej. Usługi te są świadczone przez pilotów przewożonych łodzią do statku, który mają oni następnie prowadzić. Piloci ci, znający doskonale specyfikę
poszczególnych
obszarów portowych, w których
się specjalizują, prowadzą statek z jego pokładu, wydając polecenia kapitanowi.
44.      Należy stwierdzić, że wspomniana działalność, w postaci, w jakiej została ona opisana, nie obejmuje wykonywania żadnej prerogatywy ustawodawczej ani kompetencji nadzoru administracyjnego(43), które nadal należą do monopolu państwowego realizowanego za pośrednictwem ministra.
45.      Jeśli chodzi o zasady, którym podlega usługa pilotażu, należy zauważyć, że jest ona zdefiniowana jako usługa zapewniająca bezpieczeństwo, która powinna być świadczona w sposób stały, niedyskryminacyjny, jednolity i ciągły, na równych warunkach pod względem jakości, czasu trwania i ceny(44). Istnienie wspomnianych wymagań dotyczących świadczenia usług nie jest wystarczające do tego, aby działalność pilotażu nie została zakwalifikowana jako „działalność gospodarcza”. Należy ponadto zauważyć, że prawo rumuńskie przewiduje trzy sposoby świadczenia tej usługi(45), a możliwość powierzenia świadczenia usług pilotażu prywatnym podmiotom gospodarczym pozostaje nadal otwarta. Sąd odsyłający sam opisał usługę pilotażu w postaci, w jakiej była ona zorganizowana przed wejściem w życie rozporządzenia
nr 991/2020, jako otwartą dla konkurencji. Wydaje mi się, że jest to szczególnie przekonujący dowód, że działalność ta ma charakter gospodarczy(46).
46.      Wreszcie, jeśli chodzi o przedmiot usługi pilotażu, jest ona w sposób oczywisty związana z zapewnieniem bezpieczeństwa żeglugi w porcie. Jednak bezpieczeństwo
nie jest jedynym aspektem, który należy wziąć pod uwagę. Pilotaż przyczynia się również do utrzymania optymalnych warunków ruchu podczas wpływania do portu lub wypływania z niego. W ten sposób pilotaż przyczynia się do płynności żeglugi, a tym samym
– do konkurencyjności i atrakcyjności obszaru portowego(47). Z kolei należy przypomnieć, że wszystkie porty objęte zakresem rozporządzenia ministerialnego
nr 991/2020 są portami morskimi należącymi
do transeuropejskiej sieci transportowej, które mają zatem fundamentalne znaczenie dla wymiany wewnątrzwspólnotowej(48). Działalności
w zakresie pilotażu nie można więc uznać za pozbawioną
wszelkich konotacji ekonomicznych.
47.      W tych okolicznościach, podobnie jak uczyniła to Komisja(49), uważam, że należy dokonać rozróżnienia między z jednej strony działalnością w zakresie kontroli i bezpieczeństwa ruchu morskiego, która sama w sobie, i ściśle rzecz ujmując, mieści się w prerogatywach władzy publicznej i nie podlega regułom prawa konkurencji Unii, a z drugiej strony świadczeniem usługi, która powinna być zgodna z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa ruchu morskiego lub która przyczynia się do bezpieczeństwa ruchu. Innymi słowy, o ile określenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa należy z natury rzeczy do prerogatyw władzy publicznej, o tyle
wszelka wykonywana następczo
działalność podlegająca tym przepisom lub polegająca na ich stosowaniu nie wchodzi w zakres wspomnianych prerogatyw.
48.      W tych okolicznościach usługa pilotażu powinna być uznana za działalność gospodarczą.
3.      W przedmiocie identyfikacji określonej działalności
49.      W trzeciej kolejności kwalifikacja jako „działalność gospodarcza”
musi być
zawsze związana z konkretną działalnością(50), a wspomnianą kwalifikację należy badać dla każdego rodzaju działalności wykonywanej przez daną jednostkę(51).
50.      W kontekście postępowania przed sądem odsyłającym spełnienie powyższego wymagania nie jest
trudne(52).
4.      W przedmiocie oferowania dóbr lub usług na danym rynku
51.      Wreszcie, w czwartej kolejności działalność gospodarcza polega na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku(53). Usługi, które można zakwalifikować jako „działalność gospodarczą”, stanowią świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem, które stanowi wzajemne świadczenie gospodarcze względem danego świadczenia(54), z uwzględnieniem, że działalność nie może co do zasady zostać uznana za gospodarczą, jeżeli nie zakłada, przynajmniej w perspektywie długoterminowej, zwrotu umożliwiającego osiągnięcie zysku lub przynajmniej pokrycie kosztów(55).
52.      W tym zakresie należy podnieść następujące kwestie.
53.      Z zastrzeżeniem dalszej weryfikacji tego przez sąd odsyłający, rumuńskie przepisy wydają się przewidywać, że usługi pilotażu będą świadczone za wynagrodzeniem(56). Stawki stosowane przez odpowiednie organy administracji portowej muszą być, co oczywiste, zatwierdzane przez krajową radę nadzoru ds. żeglugi morskiej(57). Nie są one określone w ustawie(58). Właściwe organy administracji zachowują margines uznania
przy
ustalaniu cen. APM określa je jako niedyskryminacyjne i przejrzyste. Powyższe cechy cen są podobne do cech taryf stosowanych w ramach usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które stanowią działalność gospodarczą i jako takie podlegają zasadniczo przepisom dotyczącym pomocy państwa(59).
54.      Wydaje się, że organy administracji portowej, którym powierzono usługę pilotażu, są zarejestrowane w krajowym rejestrze handlowym jako przedsiębiorstwa działające w celu osiągnięcia zysku(60). Jednakże z akt sprawy dostępnych Trybunałowi nie wynika w sposób jednoznaczny, aby organy administracji portowej, których dotyczy rozporządzenie
ministerialne nr 991/2020, realizowały przy świadczeniu usługi pilotażu cel wyłącznie zarobkowy. W każdym razie należy przypomnieć, że okoliczność, iż oferowanie towarów lub usług jest dokonywane bez celu zarobkowego, nie stanowi przeszkody w uznaniu jednostki, która dokonuje tych czynności na rynku, za przedsiębiorstwo, ponieważ ta oferta konkuruje z ofertami innych podmiotów gospodarczych działających w celu zarobkowym(61).
55.      Z kolei z treści wymagań regulujących świadczenie
usług pilotażu przed wejściem w życie rozporządzenia
nr 991/2020 w sposób bardzo wyraźny wynika, że należy stwierdzić istnienie takich podmiotów, a niektóre z nich są zresztą stronami sporu w postępowaniu głównym. Sąd odsyłający sam stwierdza, że usługa pilotażu była otwarta dla konkurencji na podstawie umów o świadczenie usług zawartych w sposób niedyskryminacyjny między podmiotami prywatnymi a organami administracji portowej(62) po uzyskaniu przez te podmioty gospodarcze zezwolenia ministra na świadczenie danej usługi(63). Ponadto okoliczność, że rada ds. konkurencji stwierdziła istnienie zmowy
między podmiotami gospodarczymi uczestniczącymi w rynku usług pilotażu(64), potwierdza, że wbrew twierdzeniom rządu rumuńskiego i APM istniał rynek tych usług, na którym prowadziły działalność
dążące do osiągnięcia
celu zarobkowego
podmioty konkurencyjne wobec organów administracji portowej.
56.      Moim zdaniem nie ma zatem wątpliwości, że usługa pilotażu faktycznie polega na oferowaniu usługi na rynku, na którym konkurują ze sobą różne
podmioty gospodarcze.
5.      Wniosek częściowy
57.      Z powyższych rozważań wynika zatem, że działalność w zakresie usługi pilotażu należy uznać za „działalność gospodarczą”. Organy administracji portowej, którym przyznano wyłączne prawo świadczenia tej usługi, są zatem przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
C.      W przedmiocie zakłócenia konkurencji
58.      Przy założeniu, że zgodnie z prawem rumuńskim usługa pilotażu jest uznawana za usługę o charakterze publicznym, czego ustalenie będzie należało do sądu odsyłającego(65), trzeba zauważyć, że monopol prawny przyznany przedsiębiorstwu publicznemu świadczącemu wspomnianą usługę publiczną nie musi powodować zakłócenia
konkurencji, a korzyść przysparzana operatorowi infrastruktury objętej monopolem prawnym może w pewnych okolicznościach zakłócać konkurencję. Łącznie
powinny być spełnione
następujące wymagania: (i) usługa jest objęta monopolem prawnym ustanowionym zgodnie z prawem Unii; (ii) monopol prawny wyklucza nie tylko konkurencję na rynku, ale również konkurencję o rynek; (iii) usługa nie pozostaje w konkurencji z innymi usługami;
(iv) w przypadku, w którym podmiot świadczący usługi wykonuje działalność na innym rynku otwartym dla konkurencji, należy wykluczyć krzyżowanie się subwencji(66).
59.      Monopol prawny istnieje wtedy, gdy dana usługa jest zastrzeżona na mocy przepisów ustawowych lub wykonawczych dla wyłącznego dostawcy, a innym podmiotom wyraźnie zabrania się świadczenia tej usługi. Decyzja o zamknięciu rynku musi zostać podjęta przez właściwe organy lub podmioty publiczne zgodnie z prawem Unii.
60.      Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że państwo działało za pośrednictwem ministerstwa, które przyjęło rozporządzenie ministerialne
nr 991/2020, stanowiące
zatem środek regulacyjny. Jakkolwiek dekret rządu nr 22/1999 nadal pozostaje w mocy i wciąż ustanawia trzy dopuszczalne sposoby świadczenia usługi pilotażu(67), należy stwierdzić, że skutkiem wspomnianego rozporządzenia było uniemożliwienie podmiotom prywatnym wykonywania przez nich tej działalności. Każdy z trzech organów administracji portowej uzyskał wyłączne prawo do świadczenia usługi pilotażu na obszarach należących do jego odnośnych kompetencji. Sam rząd rumuński przyznaje, że na mocy rozporządzenia
ministerialnego nr 991/2020
przywrócono monopol prawny(68).
61.      Pozostaje do ustalenia, czy wspomniany monopol prawny został ustanowiony zgodnie z prawem Unii.
62.      W tym względzie należy przypomnieć, że rozdział II rozporządzenia 2017/352 nie ma zastosowania do usługi pilotażu. Komisja wnioskuje z tego, że art. 56 TFUE nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Stanowisko Komisji opiera się niewątpliwie na okoliczności, że usługi w dziedzinie transportu są wyłączone z zakresu stosowania wspomnianego przepisu, który może mieć zastosowanie do tych usług tylko w takim zakresie, w jakim akt Unii został przyjęty na podstawie postanowień dotyczących transportu
i spowodował, że przepis ten ma do niego zastosowanie(69), co zdaniem Komisji nie ma miejsca w przypadku rozporządzenia 2017/352.
63.      W związku z tym, mimo iż zostało to wspomniane w rozporządzeniu 2017/352, przyjętym na podstawie art. 100 TFUE, nie jestem przekonany, czy usługa pilotażu sama w sobie może być uznana za usługę transportu towarów lub osób(70). W związku z tym można rozważyć przeprowadzenie analizy na podstawie art. 56 TFUE. Zastosowanie art. 49 TFUE nie budzi z kolei żadnych wątpliwości(71).
64.      W każdym razie Trybunał orzekł
już, że uregulowanie krajowe, które poddaje wykonywanie działalności gospodarczej systemowi wyłączności na rzecz jednego podmiotu publicznego lub prywatnego, stanowi ograniczenie zarówno swobody przedsiębiorczości, jak i swobody świadczenia usług, w odniesieniu do którego należy dokonać oceny, czy może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, a w takim przypadku – czy jest właściwe do tego, by zapewnić realizację celu zamierzonego w interesie ogólnym, i nie wykracza poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia(72).
65.      Ponadto świadczone usługi mają wyraźnie, same w sobie, charakter transgraniczny(73) ze względu na „międzynarodowy charakter” danego rynku(74). Związek między sytuacją będącą przedmiotem sporu w postępowaniu głównym a wspomnianymi podstawowymi swobodami wynika w sposób logiczny z faktu, że każdy z portów, których dotyczy postępowanie, należy do transeuropejskiej sieci portów ustanowionej na mocy rozporządzenia nr 1315/2013, a mianowicie sieci, w której koncentruje się „zdecydowana większość unijnego ruchu morskiego”(75). Można zatem śmiało stwierdzić, że beneficjenci usługi pilotażu nie są wyłącznie obywatelami rumuńskimi(76). Wreszcie, spór w postępowaniu głównym ma charakter wyraźnie transgraniczny ze względu na miejsce świadczenia usługi pilotażu i jej znaczenie gospodarcze(77). Stwierdzenie APM, że żaden podmiot prywatny pochodzący z innego państwa członkowskiego nie był zainteresowany świadczeniem usług pilotażu w Rumunii(78), wydaje się pozbawione znaczenia.
66.      Aby uzasadnić, że nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia podstawowej swobody, rząd rumuński powołuje się na względy związane z bezpieczeństwem ruchu morskiego(79). Wspomniane stanowisko należy zaakceptować, ponieważ z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że cel zapewnienia bezpieczeństwa na wodach portowych stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego(80).
67.      Pozostaje do ustalenia, czy scharakteryzowane przeze mnie ograniczenie swobodnego świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości jest jednak właściwe do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
68.      W celu ustalenia, czy dane ograniczenie spełnia warunek proporcjonalności, na państwie członkowskim, które zamierza powołać się na cel odpowiedni do uzasadnienia ograniczenia jednej z podstawowych swobód lub praw podstawowych, ciąży obowiązek przedstawienia sądowi krajowemu wszystkich dowodów, które mogłyby mu pozwolić na upewnienie się, że dany środek spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności(81). Trybunał jest zaś właściwy do dostarczenia sądowi odsyłającemu wskazówek w oparciu o udostępnione mu akta sprawy, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia(82).
69.      Rozporządzenie ministerialne nr 991/2020 powinno się okazać zarówno odpowiednie do
osiągnięcia powołanego uzasadnionego celu, jak i niezbędne i proporcjonalne do jego osiągnięcia.
70.      Z akt sprawy dostępnych Trybunałowi wynika, że przyjmując rozporządzenie ministerialne
nr 991/2020, władze rumuńskie chciały przede wszystkim zareagować na niedociągnięcia wynikające z poprzednich zasad organizacji usługi pilotażu, na tle których doszło do wzrostu liczby incydentów nawigacyjnych, zwiększenia ryzyka dla bezpieczeństwa z powodu niejasności między usługami pilotażu a usługami holowniczymi, wzrostu kosztów, narażenia pilotów na presję rynkową oraz przerw w świadczeniu tej usługi. Zgodnie z tą logiką optymalizacja bezpieczeństwa na wodach portowych musiała zatem w sposób konieczny być powiązana z wyeliminowaniem konkurencji na rynku usług pilotażu.
71.      Warto zauważyć, że chociaż zdaniem rządu rumuńskiego poprawa bezpieczeństwa wydawała się wymagać pozbawienia uprawnień podmiotów odpowiedzialnych za pogorszenie sytuacji, to minister nie uznał jednak za problematyczne przyznania wyłącznych praw administracji portowej APM, w odniesieniu do której rada ds. konkurencji stwierdziła jednak naruszenie prawa konkurencji i art. 102 TFUE(83), i tym samym niejako uznał on swoją odpowiedzialność w zakresie pogorszenia sytuacji bezpieczeństwa. Powyższe ustalenia wydają się co najmniej osłabiać koncepcję powiązania poprawy sytuacji w zakresie bezpieczeństwa z przyznaniem wyłącznego prawa organom administracji portowej(84).
72.      W kontekście otwartego, ale niedoskonałego rynku władze rumuńskie miały do dyspozycji szeroki wachlarz mniej restrykcyjnych środków aniżeli radykalne zamknięcie rynku poprzez przyznanie praw wyłącznych. Jak podkreśliła Komisja, pierwszym z tych środków było stosowanie skutecznych sankcji, takich jak te określone przez radę ds. konkurencji. Wspomniane władze mogły również podjąć działania legislacyjne, aby ustanowić ramy prawne i uregulować zawód pilota w taki sposób, aby piloci mogli działać z pełną niezależnością(85). Ponadto, z uwagi na kwalifikację organu administracji portowej jako przedsiębiorstwa, twierdzenie, że piloci wykonujący usługę pilotażu nie są poddani jakiejkolwiek presji rynkowej, ponieważ stanowią korpus organu administracji portowej, zasługuje na weryfikację.
73.      W związku z tym, z zastrzeżeniem dokonania późniejszych ustaleń przez sąd odsyłający, mam poważne wątpliwości, czy monopol prawny ustanowiony na rzecz organów administracji portowej jest proporcjonalny do powołanego celu zapewnienia bezpieczeństwa na wodach portowych. Należy stwierdzić istnienie nieuzasadnionego ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobodnego świadczenia usług. Z uwagi na fakt, że monopol ustawowy nie wydaje się zgodny z prawem Unii, nie ma potrzeby kontynuowania analizy pozostałych wymogów, o których mowa w pkt 58 niniejszej opinii.
74.      Należy jednak zwrócić uwagę sądu odsyłającego na następującą kwestię.
75.      Nawet przy założeniu, że naruszenie konkurencji
zostało ustalone, możliwe byłoby jeszcze stwierdzenie, że rozporządzenie ministerialne nr 991/2020 unika zakwalifikowania jako „pomoc państwa” przy założeniu, że zostaną spełnione cztery kryteria wynikające z wyroku Altmark(86), czego ustalenie będzie należało do sądu odsyłającego, w razie potrzeby z udziałem Trybunału w drodze kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
III. Wnioski
76.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia) w następujący sposób:
Artykuł 107 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że
podmiot publiczny, któremu państwo członkowskie przyznało wyłączne prawo do świadczenia usług pilotażu w porcie podlegającym jego kompetencji, należy uznać za podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a zatem za przedsiębiorstwo.
W celu stwierdzenia istnienia pomocy państwa do sądu
odsyłającego
będzie należało sprawdzenie, czy spełnione są pozostałe niezbędne w tym względzie warunki, a w szczególności ten
dotyczący zakłócenia konkurencji. W tych
ramach
sąd odsyłający będzie musiał upewnić się, czy
spełniony jest warunek, zgodnie z którym monopol ma być
ustanowiony zgodnie z prawem Unii. Do tego sądu będzie
należało
w szczególności zbadanie przyznania wyłącznych praw w drodze rozporządzenia ministerialnego rozpatrywanego w postępowaniu głównym w świetle swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości oraz upewnienie się, czy
akt ten nie powoduje nieuzasadnionego ograniczenia.
1      Język oryginału: francuski.
2      Zobacz
na przykład wyroki: z dnia 17 maja 1994 r., Corsica Ferries, C‑18/93, EU:C:1994:195; z dnia 20 lutego 2001 r., Analir i in., C‑205/99, EU:C:2001:107;
z dnia 30 września 2003 r., Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515; z dnia 10 czerwca 2010 r., Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, EU:C:2010:335; z dnia 17 marca 2011 r., Naftiliaki Etaireia Thasou i Amaltheia I Naftiki Etaireia, C‑128/10 i C‑129/10, EU:C:2011:163; z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902; a także z dnia 22 stycznia 2026 r., Vlaams Gewest, C‑413/24, EU:C:2026:30.
3      Dz.U. 2017,
L 57, s. 1, zmienionym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/697
z dnia 25 maja 2020 r. (Dz.U. 2020, L 165, s. 7) (zwanym dalej „rozporządzeniem 2017/352”).
4      Ponownie opublikowany w Monitorul Oficial al României, cz. I, nr 511 z dnia 22 lipca 2010 r. (zwany dalej „dekretem rządu
nr 22/1999”).
5      Zobacz art. 47,
48
dekretu rządu nr 22/1999.
6      Zobacz art. 49 dekretu rządu
nr 22/1999.
7      Wspomniany przepis ma następujące brzmienie:
„(1)      Pilotaż statków morskich i rzeczno-morskich w portach, w których usługa ta została uznana za obowiązkową, jest zapewniany przez organ administracji portowej:
a)      za pośrednictwem korpusu pilotów należących do organu administracji;
b)      za pośrednictwem wyspecjalizowanych podmiotów gospodarczych, upoważnionych zgodnie z art. 19 ust. 2, na podstawie umowy zawartej w sposób niedyskryminacyjny między organem administracji a tymi podmiotami gospodarczymi;
c)      w drodze koncesji na świadczenie usług pilotażu, udzielonej przez organ administracji wyspecjalizowanym podmiotom gospodarczym upoważnionym zgodnie z art. 19 ust. 2, na warunkach określonych w ustawie.
[…]
(4)      Organy administracji publikują wykaz uprawnionych podmiotów gospodarczych, z którymi zawarły umowę o świadczenie usług pilotażu, stosowane taryfy oraz przyznane przez nie udogodnienia.
(5)      Podmioty gospodarcze, o których mowa w ust. 1, uiszczają opłatę ustaloną przez organ administracji za korzystanie z infrastruktury portowej.
(6)      Warunki świadczenia usługi pilotażu statków morskich są zatwierdzane na mocy rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu”.
8      Decyzja rady ds. konkurencji nr 51/2016 z dnia 10 sierpnia 2016 r. (dostęp https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (zwana dalej „decyzją rady ds. konkurencji”). Zobacz w szczególności art. 1  2 wspomnianej decyzji.
9      Zobacz opinia Komisji Europejskiej SJ.C(2024) 426312 z dnia 31 maja 2024 r. w sprawie nr 458/36/2020, Canal Sea Services/Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (zwana dalej „opinią Komisji”).
10      Rozporządzenie Rady z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9). Zobacz art. 29 wspomnianego rozporządzenia.
11      Spośród licznych orzeczeń zob. wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo.
12      Należy przypomnieć, że
choć Komisja, działając pod nadzorem sądów Unii, posiada wyłączną kompetencję do oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie temu, aby sąd krajowy zwrócił się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o dokonanie wykładni pojęcia „pomocy” (zob. wyrok z dnia 3 marca 2021 r., Poste Italiane i Agenzia delle entrate – Riscossione, C‑434/19 i C‑435/19, EU:C:2021:162, pkt 33).
13      Zobacz wyrok z dnia 23 kwietnia 1991 r., Höfner i Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161.
14      Zgodnie z tym, na co wskazuje podstawa prawna, jaką jest art. 100 ust. 2 TFUE.
15      Zobacz art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2017/352.
16      Zobacz komunikat Komisji COM(2012)573 final z dnia 3 października 2012 r., cytowany w motywie 3 rozporządzenia 2017/352.
17      Zobacz motyw 4 rozporządzenia 2017/352.
18      Zobacz art. 1 ust. 4 rozporządzenia 2017/352. Wspomniane porty zostały wymienione w załączniku II do rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającego decyzję nr 661/2010/UE (Dz.U. 2013, L 348, s. 1). Z pozycji dotyczącej Rumunii umieszczonej w tabeli zawartej w wykazie 2 niniejszego załącznika wynika, że uwzględniono w niej wszystkie porty objęte rozporządzeniem ministerialnym nr 991/2020.
19      Motyw 6 rozporządzenia 2017/352. Wyróżnienie moje.
20      Motyw 10 rozporządzenia 2017/352. Zobacz także
motyw 24 wspomnianego rozporządzenia.
21      Motyw 23 rozporządzenia 2017/352.
22      Motyw 32 rozporządzenia 2017/352. Wyróżnienie moje. Ze wspomnianego motywu wynika również, że w przypadku gdy obowiązek świadczenia usługi publicznej kwalifikuje się jako usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym, należy zapewnić zgodność z decyzją Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.U. 2012, L 7, s. 3) oraz z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 360/2012 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.U. 2012, L 114, s. 8), jak również z komunikatem Komisji zatytułowanym „Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” (Dz.U. 2012, C 8, s. 15).
Szerzej rzecz
ujmując, w preambule do rozporządzenia 2017/352 zawarte zostały liczne odniesienia do reguł konkurencji, rynku konkurencyjnego,
równych warunków działania i zakłóceń w funkcjonowaniu rynku, jak również do pomocy państwa: zob. w szczególności motywy 34, 40–46 i 55
wspomnianego rozporządzenia.
23      Zobacz art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2017/352.
24      Artykuł 2
lit. 8) rozporządzenia 2017/352. Jedynie usługi pilotażu świadczone na pełnym morzu wydają się nie wchodzić w zakres stosowania wspomnianego rozporządzenia: zob. motyw 8 rzeczonego rozporządzenia.
25      Motyw 39 rozporządzenia 2017/352.
26      Zobacz art. 10 rozporządzenia 2017/352.
27      Zobacz, odpowiednio, art. 3–9 rozporządzenia 2017/352, które uzupełnia art. 21 wspomnianego rozporządzenia, co także wynika z art. 10 ust. 1 rozporządzenia 2017/352, który dotyczy środków przejściowych.
28      Z wyłączeniem art. 21 rozporządzenia 2017/352: zob. przypis 27
do niniejszej opinii.
29      W przedmiocie braku wpływu rozporządzenia 2017/352 na ocenę dokonywaną przez Komisję na podstawie art. 107 i 108 TFUE zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., UPF/Komisja, T‑747/17, EU:T:2019:271, pkt 140.
30      Zobacz wyrok z dnia 23 kwietnia 1991 r., Höfner i Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, pkt 21.
31      Zobacz wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 21.
32      Zobacz wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, pkt 29.
33      Zobacz
wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., Cassa di Risparmio di Firenze i in., C‑222/04, EU:C:2006:8, pkt 107;
z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo.
34      Zobacz wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także
wyroki: z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, pkt 37,
38; z dnia 7 listopada 2019 r., Aanbestedingskalender i in./Komisja, C‑687/17 P, niepublikowany, EU:C:2019:932, pkt 18,
19; a także z dnia 24 marca 2022 r., GVN/Komisja, C‑666/20 P, niepublikowany, EU:C:2022:225, pkt 71.
35      Zobacz wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo.
36      Zobacz wyrok z dnia 24 października 2002 r., Aéroports de Paris/Komisja, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, pkt 74.
37      Zobacz wyrok z dnia 24 października 2002 r., Aéroports de Paris/Komisja, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, pkt 77. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, pkt 35–38; z dnia 18 stycznia 2024 r., Lietuvos notarų rūmai i in., C‑128/21, EU:C:2024:49, pkt 62.
38      Zobacz wyrok z dnia 6 września 2011 r., Scattolon, C‑108/10, EU:C:2011:542, pkt 44.
39      Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 56.
40      Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.
41      Zobacz moja opinia w sprawie Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:415, pkt 10 i przytoczone tam orzecznictwo. W przedmiocie rodzajów działalności gospodarczej, jakie mogą prowadzić porty, zgodnie z praktyką decyzyjną Komisji, zob. wyroki z dnia 30 kwietnia 2019 r.:
UPF/Komisja, T‑747/17, EU:T:2019:271, pkt 53;
Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (Port w Breście)/Komisja, T‑754/17, niepublikowany, EU:T:2019:270, pkt 65; a także wyrok z dnia 20 września 2019 r., Port autonome du Centre et de l’Ouest i in./Komisja, T‑673/17, niepublikowany, EU:T:2019:643, pkt 63. W przedmiocie gospodarczego charakteru udzielania dostępu do portu i przyznawania koncesji w zakresie obszarów stanowiących majątek publiczny i nabrzeży zob. także
wyrok z dnia 20 grudnia 2023 r., Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale i in./Komisja, T‑166/21, EU:T:2023:862, pkt 81,
82.
Przeciwnie, Trybunał stwierdził, że kontrola zanieczyszczenia środowiska prowadzona w terminalu naftowym stanowi zadanie leżące w interesie ogólnym, które należy do podstawowych funkcji państwa w zakresie ochrony środowiska morskiego, a zatem nie ma charakteru gospodarczego (zob. wyrok z dnia 18 marca 1997 r., Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, pkt 22,
23 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał również orzekł, że działania dotyczące kontroli i ochrony przestrzeni powietrznej stanowią zazwyczaj prerogatywy władzy państwowej (zob. wyrok z dnia 19 stycznia 1994 r., SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, pkt 30). Zobacz także wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, pkt 42. Ponadto w ostatnim czasie Trybunał przypomniał, że działania takie jak kontrola i bezpieczeństwo ruchu rzecznego lub zadania policji wodnej powinny być nierozerwalnie związane z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej (zob. wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 26). Zobacz także
moja opinia we wspomnianej sprawie Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:415, pkt 18.
42      Rząd rumuński powołuje się, ogólnie rzecz biorąc, na brak ciągłości i zagrożenia dla bezpieczeństwa żeglugi, które zaistniały w okresie, kiedy usługa pilotażu była zapewniana przez upoważnione
podmioty (zob. pkt 43 pisemnych uwag tego rządu).
43      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 25 stycznia 2018 r., BSCA/Komisja, T‑818/14, EU:T:2018:33, pkt 100–102.
44      Zobacz art. 48 dekretu rządu nr 22/1999.
45      Zobacz art. 50 dekretu rządu nr 22/1999, o którym mowa w pkt 2 niniejszej opinii.
46      Ponadto, stosując reguły konkurencji do usługi pilotażu, Trybunał pośrednio, ale
siłą rzeczy, uznał ekonomiczny charakter takiej działalności: zob. wyrok z dnia 17 maja 1994 r., Corsica Ferries, C‑18/93, EU:C:1994:195, pkt 38 i nast. Prawodawca Unii uczynił to samo, nie wykluczając charakteru ekonomicznego pilotażu w rozporządzeniu 2017/352 (zob. pkt 36 opinii Komisji).
47      Zobacz
analogicznie wyrok z dnia 25 stycznia 2018 r., BSCA/Komisja, T‑818/14, EU:T:2018:33, pkt 103.
48      Zobacz w szczególności motyw 2 rozporządzenia nr 1315/2013.
49      Zobacz w szczególności pkt 30
opinii Komisji.
50      Zobacz wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.
51      Zobacz wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 44.
52      Należy zauważyć, że w przedstawionych Trybunałowi
aktach sprawy nie opisano szczegółowo innych
rodzajów działalności, które są
prowadzone przez organy
administracji portowej.
53      Zobacz wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 29.
54      Zobacz wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 30.
55      Zobacz wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 32.
56      Zgodnie z art. 48 dekretu rządu nr 22/1999 wspomnianego przez Komisję w pkt 41 jej uwag na piśmie.
57      Z pkt 52 uwag na piśmie złożonych przez rząd rumuński wynika, że rada nadzoru ds. żeglugi morskiej zatwierdza zasady uzasadniające stawki stosowane przez organy administracji z tytułu świadczenia usług zapewniających bezpieczeństwo, do których wydają się należeć usługi pilotażu, a także podział tych stawek na poszczególne pozycje wydatków. Rada ta jest również odpowiedzialna za sprawdzanie ich proporcjonalności w stosunku do kosztów świadczonych usług. Z powyższych okoliczności nie wynika jednak, aby organy administracji portowej objęte rozporządzeniem
ministerialnym nr 991/2020 były pozbawione jakiejkolwiek kontroli nad ustalaniem cen stosowanych w odniesieniu do usług pilotażu.
58      W przypadku działalności niemającej charakteru gospodarczego pobieranie wynagrodzenia przewidzianego w ustawie może być postrzegane jako niedające się oddzielić od tej działalności i niemogące spowodować zmiany kwalifikacji prawnej tej działalności: zob. wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, pkt 42. Taka okoliczność również nie jest sama w sobie wystarczająca, aby dana działalność nie została zakwalifikowana jako
„działalność gospodarcza”
(zob. wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, pkt 49).
59      Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 2019 r., Port autonome du Centre et de l’Ouest i in./Komisja, T‑673/17, niepublikowany, EU:T:2019:643, pkt 82.
60      Zobacz pkt 45 uwag na piśmie przedstawionych przez Canal Sea Services.
61      Zobacz wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 46.
62      Zobacz s. 3 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
63      Zobacz pkt 5 uwag na piśmie przedstawionych przez Komisję.
64      Zobacz
wspomniana w przypisie 8 do niniejszej opinii decyzja
rady ds. konkurencji.
65      Rząd rumuński kwalifikuje usługę jako świadczoną w „interesie publicznym” (zob. pkt 24 jego
uwag).
66      Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801, pkt 130 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także
pkt 188 zawiadomienia
Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa
w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2016, C 262, s. 1).
67      Zobacz pkt 45
niniejszej opinii.
68      Zobacz pkt 40 uwag na piśmie przedstawionych przez rząd rumuński.
69      Zobacz wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 352–356.
70      Jest wątpliwe, czy dostawców usług pilotażu rzeczywiście można uznać za „przewoźników”. Z kolei swoboda świadczenia usług w dziedzinie transportu oznacza prawo przewoźników do
swobodnego świadczenia usług transportowych [zob. wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 358].
71      Z uwagi na fakt, że w każdym razie swoboda przedsiębiorczości ma bezpośrednie zastosowanie do transportu: zob. wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 361. Ogólniej o swobodzie przedsiębiorczości zob. pkt 362 i nast. wspomnianego wyroku.
72      Zobacz wyrok z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry, C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 164,
165. Zobacz także
wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 117.
73      W niedawnym orzecznictwie Trybunał rzeczywiście podkreślił, że postanowienia w dziedzinie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług nie znajdują co do zasady zastosowania do sytuacji, w której wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego (zob. wyrok z dnia 2 marca 2023 r., Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, pkt 48).
74      By
sparafrazować wyrażenie użyte
w wyroku z dnia 8 marca 2001 r., Gourmet International Products, C‑405/98, EU:C:2001:135, pkt 39.
75      Zobacz motyw 7 rozporządzenia 2017/352. W ramach tej sieci rumuńskie porty mają fundamentalne znaczenie handlowe. Port w Konstancy, największy nad Morzem Czarnym, jest strategicznym węzłem komunikacyjnym,
76      Zobacz
analogicznie wyrok z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen, C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, pkt 41.
77      Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r., ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, pkt 62;
z dnia 21 marca 2019 r., Unareti, C‑702/17, EU:C:2019:233, pkt 28,
30.
78      Zobacz s. 12 uwag na piśmie przedstawionych przez APM.
79      Zobacz pkt 42 uwag na piśmie przedstawionych przez rząd rumuński.
80      Zobacz wyrok z dnia 22 stycznia 2026 r., Vlaams Gewest, C‑413/24, EU:C:2026:30, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo.
81      Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo.
82      Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 124 i przytoczone tam orzecznictwo.
83      Zobacz art. 3 i 7 decyzji rady ds. konkurencji.
84      Należy również zauważyć, że w decyzji rady ds. konkurencji zostało stwierdzone naruszenie szeregu przepisów dotyczących usług holowania. Aby upewnić się w kwestii spójności odpowiedzi udzielonej przez władze rumuńskie, warto byłoby ustalić, czy postanowiono również o zamknięciu rynku usług holowania.
85      Zgodnie z art. 11 decyzji rady ds. konkurencji owa
rada zaleciła ponadto wyjaśnienie ram prawnych dotyczących usług pilotażu i holowania.
86      Wyrok z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, którego znaczenie było wielokrotnie potwierdzane przez Trybunał, a ostatnio, w czasie
opracowywania niniejszej opinii, w wyroku z dnia 20 listopada 2025, Stockholms Hamn, C‑401/24, EU:C:2025:902, pkt 41,
42. Badanie kwestii, czy rozpatrywany środek należy uznać za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 TFUE, co może oznaczać kontrolę poszanowania przesłanek ustanowionych w orzecznictwie wynikającym z tego wyroku, następuje przed badaniem środka pomocy na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE. Kwestia ta jest w istocie wstępna wobec kwestii zbadania, w razie potrzeby, tego, czy pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym nie jest jednak konieczna do wykonywania zadań powierzonych beneficjentowi przedmiotowego środka, na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE (zob. wyrok z dnia 3 marca 2021 r., Poste Italiane i Agenzia delle entrate – Riscossione,
C‑434/19 i C‑435/19, EU:C:2021:162, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).