61963C0106(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER
DU 20 MAI 1965 (
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Exposé des faits
Discussion juridique
I — Recevabilité des recours
1. Intérêt individuel
2. Intérêt direct
II — Au fond
1. Violation des formes substantielles.
2. Violation du traité
a) Définition des conditions requises pour l'application de l'article 22 du règlement no 19
aa) L'article 22 ne peut-il s'appliquer qu'en cas de catastrophe?
bb) L'article 22 peut-il être applique pour rectifier une erreur entachant une décision de la Commission?
b) Les conditions de fait requises pour l'application de l'article 22 sont-elles remplies?
aa) Les prix déterminants du maïs
bb) Devait-on compter sur une pression de l'offre sur le marché allemand du maïs pour le mois de janvier 1964?
cc) Devait-on craindre des répercussions dangereuses sur le marché de l'orge de la République fédérale?
dd) Quelles étaient les quantités d'orge attendues sur le marché de la République fédérale en janvier 1964?
c) Autres points litigieux
aa) Violation de l'article 22, paragraphe 2, alinéa 2
bb) Un blocage des importations à titre rétroactif est-il ou non licite?
cc) La Commission a-t-elle violé le principe de la proportionnalité?
3. Détournement de pouvoir
III — Résumé et conclusions
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
Au sujet des faits du procès qui nous occupe aujourd'hui, nous renvoyons à nos conclusions du 16 juin 1964 et, dans la mesure où de nouveaux arguments sont apparus par la suite, au rapport d'audience de M. le Juge rapporteur.
Il s'agit d'une décision de la Commission du 3 octobre 1963 (publiée au Journal officiel du 11 octobre 1963, page 2.479), stipulant que les mesures de sauvegarde adoptées le 1er octobre 1963 par la république fédérale d'Allemagne, conformément à l'article 22 du règlement no 19, pourraient être maintenues jusqu'au 4 octobre 1963.
Les recours introduits contre cette décision par la société Getreide-Import Gesellschaft et la société Tœpfer ont donné lieu à une procédure écrite et orale limitée à la recevabilité, conformément à la demande présentée par la Commission. Au cours des débats oraux du 16 juin 1964, nous avons traité de façon approfondie la matière du litige. Notre impression à l'époque était finalement qu'il n'était pas possible de statuer valablement sur la recevabilité du recours avant d'avoir examiné la matière du procès dans son ensemble: en effet, les problèmes de recevabilité nous semblaient liés à certains arguments concernant le fond.
En conséquence, la Cour a décidé le 25 juin 1964 de réserver jusqu'à l'arrêt final sa décision sur l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission.
La poursuite régulière de l'instance a donné lieu par la suite à une discussion approfondie écrite et orale de toutes les questions litigieuses que soulèvent l'adoption des mesures de sauvegarde prises par la république fédérale d'Allemagne et leur autorisation.
Comme nous le savons, la Commission persiste à penser que les recours doivent être rejetés comme irrecevables. C'est seulement à titre subsidiaire qu'elle conclut au fond à ce qu'ils soient rejetés comme non fondés. Par contre, les requérantes prétendent toujours qu'il est tout aussi difficile de mettre en doute la recevabilité des recours que leur bien-fondé.
Discussion juridique
Prenant maintenant position pour la seconde fois sur les faits, nous réexaminerons tout d'abord les questions de recevabilité soulevées et, cette fois, à la lumière des explications complémentaires fournies par les parties depuis le 16 juin 1964. — Mais nous voudrions souligner en même temps qu'indépendamment du résultat auquel aboutiront les considérations sur la recevabilité, nous prendrons également position sur le fond. Nous pensons que c'est pour nous une obligation, attendu qu'il n'existe pas encore de jurisprudence sur la recevabilité, dans la mesure où celle-ci est liée au critère de l'intérêt direct qui importe en l'espèce.
I — Recevabilité des recours
Le plan de travail pour les questions de recevabilité n'a subi aucune modification: comme nous avons affaire à une décision adressée à un État membre, seules deux questions peuvent présenter de l'intérêt:
—
la décision attaquée concerne-t-elle les requérantes individuellement?
—
les concerne-t-elle directement?
1. L'intérêt individuel
Dans nos conclusions du 16 juin 1964, nous étions parvenu à la conviction qu'il était nécessaire de reconnaître l'existence d'un intérêt individuel en raison des circonstances spécifiques du cas d'espèce. Nous nous abstiendrons de répéter ici pour quels motifs.
Lors de la poursuite de l'instance, le représentant de la Commission a donné sur ce point de nouvelles explications qui nous obligent à compléter ici notre exposé antérieur.
La Commission estime inadmissible d'attacher une importance particulière à la fixation, le 2 octobre 1963, de nouveaux prix franco frontière dans la République fédérale pour les importations de maïs en provenance de la France. A son avis, cet incident n'a rien à voir, en droit, avec les mesures de sauvegarde adoptées par la République fédérale et autorisées par elle-même; eu égard à la mesure de sauvegarde en question, il s'agirait d'une modification purement contingente. Ces termes doivent paraître étranges pour qui sait comment se sont déroulés les faits à partir du 1er octobre 1963 à Bruxelles, Francfort et Bonn. Le film des événements laisse apparaître un rapport objectif très étroit entre les différentes mesures prises à l'échelon national et supranational; il ne pourrait en être autrement, attendu que toutes procèdent d'une fixation erronée du prix franco frontière pour les importations de maïs en provenance de la France. La Commission en a tiré la conséquence pour sa sphère de compétence: elle a modifié le prix primitivement fixé; quant à l'État intéressé, il a fait ce qu'il a pu, semble-t-il, pour prévenir toute incidence fâcheuse en invoquant l'article 22 du règlement no 19, et la Commission, à son tour, a donné l'autorisation nécessaire. Mais, même en l'absence d'un tel rapport objectif, il faudrait, à notre avis, en examinant la qualité pour agir en justice, tenir compte des différentes situations juridiques existant le 1er octobre et les jours suivants. Pour ce qui est de l'intérêt, il suffit de constater que, pour des raisons objectives quelconques, la situation d'un requérant est sensiblement différente de celle d'autres parties intéressées, car il se trouve ainsi individualisé au sens de l'article 173 du traité. — Nous continuons donc à penser qu'en raison de la situation différente des prix, le 1er et le 2 octobre 1963, on pouvait déterminer une catégorie spécifique de personnes ayant un intérêt.
La Commission fait ensuite valoir qu'il n'est pas possible de restreindre le nombre des personnes ayant un intérêt en s'attachant à l'élément que constitue le dépôt de demandes de certificats d'importation. A son avis, ce sont les mesures étatiques qui concernent directement les importateurs. Or, lorsqu'elles ont été adoptées, il n'était pas possible de déterminer les personnes qu'elles concernaient, attendu que leur portée visait en partie l'avenir et que leur durée de validité était incertaine.
Nous ne suivrons pas non plus la Commission sur ce point. En réalité, la question de l'intérêt doit être tranchée en fonction de l'acte attaqué, c'est-à-dire de l'autorisation donnée par la Commission à l'acte du gouvernement fédéral. Or, à l'époque où cette autorisation a été donnée, on pouvait déterminer les entreprises qui avaient déposé des demandes de certificats d'importation. A notre avis, ces personnes ont un intérêt particulier du fait que le dépôt de la demande est lié à certaines charges financières obligatoires et immédiatement suivi en général par la conclusion de marchés commerciaux. Quoi qu'il en soit, il nous semble insoutenable d'assimiler ces personnes du point de vue de l'intérêt à celles qui n'avaient qu'une vocation en qualité d'importateurs.
Dans ces conditions, nous ne voyons aucune raison de modifier le point de vue exposé dans nos conclusions du 16 juin 1964 sur la question de l'intérêt individuel. — Ce critère ne peut donc pas justifier le rejet des recours.
2. L'intérêt direct
En ce qui concerne la question de l'intérêt direct, nous avons affirmé en principe dans nos précédentes conclusions qu'il ne pouvait y avoir intérêt direct lorsqu'un acte communautaire ne peut déployer ses effets juridiques à l'égard des ressortissants de la Communauté que par l'intermédiaire d'actes discrétionnaires faits à l'échelon national. C'est ce qui se produit lors de l'application de la clause de sauvegarde prévue à l'article 22 du règlement no 19, pour autant en tout cas que la Commission n'en ordonne pas la modification ou l'abrogation.
De même, il serait sans importance que l'acte d'autorisation de la Commission fût postérieur à l'acte de l'État.
Nous sommes toujours de cet avis, après avoir examiné à nouveau les questions de recevabilité. Les requérantes, qui sont d'une opinion différente, se fondent essentiellement sur une appréciation inexacte de l'acte d'autorisation de la Commission qui aurait pour effet de confirmer définitivement la mesure prise à l'échelon national. Or, à notre avis, même après que la Commission a donné son autorisation, État membre conserve son entière liberté d'agir, en ce sens qu'il peut révoquer la mesure de sauvegarde adoptée, pour des raisons touchant par exemple au droit constitutionnel national ou lorsqu'un examen ultérieur fait douter du risque de perturbation sérieuse sur le marché. Cette liberté d'action de l'État est l'élément décisif dans la collaboration entre la Commission et les instances nationales, et c'est pourquoi les exemples cités par les requérantes et empruntés au droit civil national (ratification de l'acte fait par une personne qui n'a pas de pouvoir de disposition, ratification de déclarations faites par un «falsus procurator») ne sont pas pertinents.
Au demeurant, après l'argumentation que les requérantes ont exposée au sujet de la demande de la Commission, visant à obtenir une décision à titre préjudiciel sur la recevabilité des recours, il ne semblait pas absolument certain que les différents actes des instances nationales et supranationales puissent s'insérer en l'espèce dans le schéma juridique mentionné. On a parlé d'une collaboration consciente, d'accords entre les autorités intéressées, c'est-à-dire d'actes qui vont bien au-delà de ce que la Commission considère comme une collaboration normale (et correcte) entre les instances nationales et supranationales (par exemple, dans un but d'information réciproque). Cette collaboration pourrait s'expliquer par la poursuite d'objectifs communs non légitimes, par exemple, la rectification d'une erreur de l'Administration dont les deux parties sont responsables et qu'en conséquence toutes deux ont intérêt à voir disparaître. En face d'une telle collaboration à caractère obligatoire, on devrait se demander s'il peut encore être question ici d'un pouvoir discrétionnaire et d'une liberté d'action des autorités nationales, qu'il s'agisse d'accords juridiquement ou seulement politiquement obligatoires, puisque dans les deux cas l'effet est le même pour les ressortissants du Marché commun.
A notre avis, l'exposé loyal et complet de la Commission sur ce qui s'est passé exactement à partir du 1er octobre 1963 permet maintenant de faire la clarté sur ce point. Sans doute nous en concluons qu'après avoir constaté que la fixation d'un prélèvement nul s'éloignerait de la situation réelle des prix au début d'octobre 1963, les fonctionnaires de la EVSt, du Bundesernährungsministerium et de la Commission ont eu entre eux de nombreux contacts téléphoniques et par télex. De même, on ne peut nier que les fonctionnaires de la Commission ont fait preuve d'une certaine initiative dans le sens d'une suggestion faite aux fonctionnaires du Bundesernährungsministerium. Toutefois, il n'est pas possible de voir dans ces pourpalers plus qu'une proposition faite d'un côté et la promesse donnée de l'autre d'examiner si l'application de la clause de sauvegarde prévue à l'article 22 pouvait éventuellement entrer en ligne de compte; en particulier, il n'est pas possible d'y voir une promesse donnée par les fonctionnaires de la Commission que celle-ci confirmerait l'application de la clause de sauvegarde. Cela n'a rien d'étonnant puisqu'à cet instant critique (entretien téléphonique de 15 h 30) les fonctionnaires de la direction générale agriculture de la Commission envisageaient encore de fixer rétroactivement, à compter du 1er octobre 1963, un nouveau prix franco frontière pour les importations dans la République fédérale de maïs provenant de France, ce qui aurait rendu superflue l'application de la clause de sauvegarde. C'est seulement après l'adoption de la mesure de sauvegarde en question par les services allemands (elle a été décrétée avant 15 h 30 et répétée par télex vers 16 h 05) que les fonctionnaires de la direction générale agriculture et, par leur intermédiaire, les fonctionnaires du Bundesernährungsministerium ont appris que le prix franco frontière n'était pas fixé rétroactivement en raison des objections soulevées par le service juridique de la Commission. Enfin, il ne faut pas oublier que les pourparlers auxquels ont participé des fonctionnaires de la Commission ne constituaient pas des décisions et n'avaient évidemment pas d'effets obligatoires. Seule la Commission en tant qu'organe collégial avait le pouvoir de prendre une décision comme celle qui est attaquée ici. Or, cette décision a été prise par la Commission. Elle seule est obligatoire, tandis que l'activité des fonctionnaires avait seulement un caractère préparatoire et ne liait pas la Commission.
Dans ces conditions, l'impression qui avait pu naître à l'origine que certains accords obligatoires étaient intervenus entre les services nationaux et la Commission avant même l'application de la clause de sauvegarde ne peut être confirmée. Nous persistons à constater que l'intérêt direct des requérantes fait défaut et que, pour cette raison, le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Pour être objectif, nous devons admettre que cette conclusion pourrait être qualifiée d'extrême. Nous nous rendons compte qu'il est en votre pouvoir d'apprécier différemment les éléments de fait et d'aboutir à une autre conclusion: la Cour pourrait, par exemple, considérer comme décisif l'ordre chronologique dans lequel se sont succédé les différentes mesures nationales et supranationales et reconnaître dans ce cas à l'autorisation postérieure de la Commission le caractère d'une mesure directement obligatoire pour les ressortissants de la Communauté, dans la mesure où la Commission a la certitude que l'État ayant reçu l'autorisation en fera usage.
Bien que nous soyons convaincu que les faits de l'espèce ne permettent pas une telle déduction, nous tenons à faire pour le cas d'une interprétation divergente les remarques subsidiaires suivantes.
II — Au fond
En ce qui concerne le bien-fondé des recours, nous distinguerons plusieurs catégories de moyens. Une première catégorie englobe de prétendus vices de forme; une deuxième, la violation du traité (interprétation inexacte en droit de l'article 22 du règlement no 19, absence de conditions de fait requises pour son application); enfin, la Commission aurait commis un détournement de pouvoir.
1. Violation des formes substantielles
Au sujet du premier grief, deux remarques préliminaires s'imposent tout d'abord.
—
L'exposé fait par les requérantes articule des griefs qui, à notre avis, relèvent sans équivoque possible de l'idée de violation du traité. Nous ne voulons pas faire ici une démonstration plus détaillée, mais nous examinerons purement et simplement les moyens de recours correspondants à propos du grief de violation du traité.
—
Les requérantes ont invoqué en outre, sous la rubrique «violation des formes substantielles», des griefs qui visent l'inobservation de règles de forme et de procédure par les autorités de la république fédérale d'Allemagne. Il faudrait les examiner à la lumière du droit administratif et public national. Ainsi en viendrait-on à constater qu'en donnant son autorisation, la Commission a fait sienne une mesure étatique qui, d'après le droit national, est entachée d'illégalité.
Par contre, suivant le système prévu par le règlement no 19, il est certain que la Commission n'a pas repris à son compte la mesure prise par les services allemands. Elle n'avait rien d'autre à faire et n'a rien fait d'autre que donner son avis sur une mesure étatique, conformément au droit communautaire. — Le devoir de contrôle de la Cour se définit de façon analogue. Sa mission de borne à contrôler si la Commission a appliqué le droit communautaire et elle ne pourra prononcer l'annulation que si les normes de ce dernier ont été violées.
Nous devrons donc éliminer en l'espèce les questions suivantes.
—
La mesure de sauvegarde nationale a-t-elle été prise effectivement par le gouvernement allemand ou par d'autres services qui n'étaient pas compétents au regard du droit allemand? (Comme la Commission le souligne à juste titre, il lui suffit sur ce point de constater que la mesure de sauvegarde lui a été notifiée par une autorité nationale compétente.)
—
La mesure de sauvegarde a-t-elle été prise en la forme juridique appropriée au regard du droit national (c'est-à-dire sous forme d'une «Rechtsverordnung»)?
—
Le gouvernement fédéral a-t-il motivé et promulgué la mesure de sauvegarde dans les formes dues?
—
Le gouvernement fédéral a-t-il indiqué l'heure exacte de l'entrée en vigueur de la mesure de sauvegarde et de sa notification à la Commission de la C.E.E.?
Si on retranche toutes ces questions de la matière du procès en instance, seul le grief relatif à l'insuffisance des motifs de la décision attaquée reste dans le présent contexte.
Les requérantes font valoir en particulier que l'alinéa 5 des considérants de la décision contient seulement une répétition du texte de l'article 22, paragraphe 1, du règlement no 19. L'exposé des motifs n'indique pas le nombre des demandes déposées en vue d'obtenir des certificats d'importation, ni leur tonnage global, et ne procéderait à aucune comparaison des quantités. Il ne contient de même aucun renseignement sur les prix d'achat du maïs en France et les prix de vente vraisemblablement appliqués au mois de janvier 1964, c'est-à-dire qu'il ne contient aucune donnée sur la nature et la portée de la perturbation redoutée sur le marché. Enfin, il n'indique pas les raisons pour lesquelles des mesures moins radicales (répartition) ont été estimées insuffisantes.
En fait, la lecture de l'exposé des motifs donne pour le moins l'impression que celui-ci est extrêmement succinct. Il se limite à constater que «des quantités très importantes de demandes» sont parvenues le 1er octobre 1963 à la EVSt, de sorte que l'on pouvait craindre de voir importer au mois de janvier 1964 des quantités considérables de maïs dans la République fédérale à des prix sensiblement au-dessous du prix de seuil allemand, étant donné qu'aucun montant de prélèvement n'était prévu le 1er octobre 1963. La suspension de l'octroi de certificats d'importation pouvait par conséquent apparaître comme la mesure de sauvegarde la plus appropriée.
Compte tenu de ces quelques considérants peu précis, il semble douteux que la Cour puisse exercer son contrôle juridictionnel, ce que devrait permettre l'exposé des motifs d'une décision (voir affaire 24-62, Recueil, IX, p. 143). Nous pouvons rappeler également que, dans l'affaire 24-62, la Cour a jugé nécessaire d'exiger des chiffres sur l'importance et l'évolution dans la Communauté de la production de vin destiné à la fabrication de vin à distiller, en raison de prétendus excédents de la production à l'intérieur de la Communauté.
Nous devons admettre, d'autre part, que, dans le même arrêt, la Cour a souligné qu'il suffit à la décision d'expliquer les principaux points de droit et de fait lui servant de support et nécessaires pour rendre compréhensible le raisonnement qui a déterminé l'administration. En suivant cette ligne, la Cour n'a pas critiqué les motifs dans l'affaire 24-62, bien qu'ils se soient bornés, sans indiquer de chiffre, à parler de façon générale d'un niveau de prix adapté aux taux du tarif douanier commun pour les fruits, des prix raisonnables pour d'autres catégories de fruits, etc. (
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Peut-être verra-t-on là une nouvelle tendance de la jurisprudence à ne pas exagérer l'obligation de motiver, notamment lorsque des décisions (comme dans le cas de l'article 22 du règlement no 19) interviennent au cours d'une procédure d'urgence, bien qu'on puisse toujours objecter que les mesures urgentes doivent, elles aussi, se baser sur des données précises et que l'exposé de ces données dans les motifs ne peut guère entraver la rédaction, l'adoption d'une décision.
En dépit des objections sérieuses que nous venons de mentionner et que nous compléterons en rappelant l'insuffisance des motifs quant au choix du moyen lors de l'adoption des mesures de sauvegarde, nous ne proposerons toutefois pas d'annuler la décision pour vice de forme; nous examinerons encore les autres moyens de recours soulevés.
2. Violation du traité
Le moyen de violation du traité nous soumet une série de griefs que, pour plus de commodité, nous classerons en trois sections.
—
Nous nous demanderons si la Commission a donne une interprétation exacte du point de vue du droit, des conditions requises pour l'application de la mesure de sauvegarde prévue à l'article 22.
—
Nous examinerons ensuite si les conditions requises pour l'application de l'article 22 étaient remplies en fait.
—
Enfin, il conviendrait de faire certaines remarques sur le choix des moyens qui entrent en ligne de compte au titre des mesures de sauvegarde prévues à l'article 22 et sur les limites de leur portée.
a) Définition des conditions requises pour l'application de l'article 22
aa)
Conformément à l'article 22 du règlement no 19, si, par suite de l'application des mesures relatives à l'établissement graduel d'une organisation commune du marché des céréales, ce marché subit ou est menacé de subir dans un État membre, du fait des importations, des perturbations graves, susceptibles de mettre en péril les objectifs définis à l'article 39 du traité, l'État membre intéressé, durant la période de transition, peut prendre les mesures dé sauvegarde nécessaires concernant l'importation. des produits en cause.
Les requérantes souhaitent que cette disposition soit interprétée strictement, étant donné qu'il s'agit d'une disposition d'exception. A leur avis, elle ne doit s'appliquer qu'en cas de catastrophe.
Or — la Commission en a donné une démonstration convaincante — il apparaîtra que cette interprétation des termes «perturbation grave» rendrait l'article 22 inapplicable en pratique.
Nous devrons nous baser sur les considérations suivantes. Il doit s'agir de perturbations dues à des importations et susceptibles de mettre en péril les objectifs prévus à l'article 39 du traité. Parmi ces objectifs, ceux énumérés aux points d et e (garantir l'approvisionnement; assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs) n'entrent pas en ligne de compte, comme le souligne à juste titre la Commission, car des importations à bas prix, loin de menacer leur réalisation, tendent plutôt à l'aider. Il ne peut donc s'agir que des objectifs visant à stabiliser le marché et à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole au moyen de prix raisonnables à la production. — D'autre part, suivant le système prévu par le règlement no 19, pour les principales catégories de céréales (dont l'orge pour laquelle on redoutait une perturbation) il est entendu que les organismes étatiques d'intervention sont tenus d'acheter les céréales nationales lorsque les prix à la production descendent au-dessous du niveau des prix d'intervention. La Commission en conclut à bon droit que les producteurs de ces sortes de céréales ne peuvent jamais courir d'autre risque que celui de voir les prix baisser jusqu'au niveau des prix d'intervention. Il faudrait donc admettre l'existence de perturbations sérieuses au sens de l'article 22 en cas de menace de tels effondrements des prix dont les effets se feraient sentir sur des quantités considérables de céréales.
Cette opinion nous semble exacte. Le renvoi à l'article 22, paragraphe V, et la tentative d'en tirer un argument a contrario pour les autres alinéas ne peut l'infirmer. En effet, si, après l'expiration de la période transitoire, on admet que la nécessité de faire pratiquer des achats substantiels par les organismes d'intervention en cas d'importations considérables de pays tiers constitue une perturbation sérieuse, il en est ainsi a fortiori pour la période transitoire durant laquelle l'agriculture communautaire doit faire des efforts d'adaptation liés à certaines charges financières. Dans ces conditions, il semble impossible de réserver l'application de l'article 22 aux seuls cas de catastrophes. Un risque moindre et une perturbation plus faible, nous n'en dirons pas davantage pour l'instant, doivent être suffisants.
bb)
Toujours au sujet de l'interprétation juridique de l'article 22, les requérantes se demandent si on peut envisager son application afin de rectifier des incidences d'une décision erronée de la Commission (ici la fixation inexacte du prix franco frontière pour le maïs français).
Sur ce point également, nous voudrions donner raison à la Commission. La disposition de l'article 22, selon laquelle l'application des mesures relatives à l'établissement graduel d'une organisation commune du marché des céréales doit avoir provoqué des perturbations graves, est rédigée de façon tout à fait générale. On peut entendre par là les cas où les données fournies pour le système du prélèvement sont inexactes par suite d'erreurs commises dans le calcul des prix par les services nationaux ou supranationaux, ce qui aboutit à une augmentation des importations à des prix sensiblement plus bas. Comme la Commission le souligne avec raison, il n'est pas impossible que de tels cas se présentent, surtout dans le système compliqué des organisations communes de marché. Si on renonçait ici à appliquer l'article 22, on ne pourrait obtenir en fait une protection suffisante des marchés agricoles nationaux qui, pour le moment, sont seulement partiellement intégrés. Par conséquent, il est également possible de recourir à l'article 22 en cas d'erreur ou de faute intervenue dans le jeu des mécanismes de marchés, ce qui nous évite d'examiner si une. telle erreur est en l'espèce à l'origine de la prétendue perturbation.
b) Les conditions de fait requises pour l'application de l'article 22 sont-elles remplies?
Demandons-nous ensuite comment se présente en l'espèce la situation de fait pour l'application de la clause de sauvegarde.
Nous abordons ici, il est vrai, un domaine économique pour lequel on peut se demander si les questions à résoudre pourront finalement être tranchées sans l'aide d'experts. Quoi qu'il en soit, nous devons nous efforcer de nous faire une idée de la situation, au moyen des chiffres dont nous disposons.
Nous nous permettons tout d'abord de rappeler encore une fois l'argument décisif de la Commission. Elle déclare que l'importation à bas prix de quantités considérables de maïs (dépassant les besoins allemands) durant le mois de janvier 1964, pour lequel les certificats d'importation étaient demandés, impliquait le danger de voir apparaître un excédent de l'offre et une diminution du prix du maïs. Par conséquent, on pouvait penser que la consommation se déplacerait de l'orge vers le maïs, ce qui eût abouti à un effondrement correspondant des prix sur le marché de l'orge, effondrement qui aurait donné lieu à des achats substantiels d'orge allemande par des organismes d'intervention.
aa)
Le premier point litigieux est donc de savoir si des importations de maïs ont effectivement eu lieu dans la République fédérale au mois de janvier 1964 à un prix qui, suivant les indications de la Commission, aurait été inférieur de 70, — DM environ au prix de seuil allemand pour ce même mois (434,50 DM, cf. annexe 2 du règlement portant modification du second règlement d'application «céréales» du 19 juillet 1963) et si ces importations ont été effectuées au moyen des certificats demandés le 1er octobre 1963, notamment par les requérantes.
La Commission invoque à l'appui de son argumentation des renseignements fournis par la EVSt le 1er octobre 1963, des cotations d'entreprises de Hambourg du 30 septembre 1963, dont elle a eu connaissance pour du maïs français, c.i.f. Duisburg, devant être chargé en novembre-décembre 1963, des cotations d'importateurs de Hambourg à partir du 8 octobre 1963 pour du maïs français devant être chargé en décembre 1963 et la sentence d'arbitrage produite par la requérante no 2, rendue après inexécution du contrat de vente et qui laisse apparaître des chiffres analogues.
Les requérantes opposent à cela (en offrant de le prouver) leurs propres accords sur les prix, dont une partie était sensiblement plus élevée, des chiffres fournis par le Deutsches Getreidekontor (comptoir allemand des céréales) et rappellent qu'en raison de la forte demande sur le maïs français, le 1er octobre 1963, les prix ont accusé une hausse (à quoi la Commission au demeurant répond en rappelant la récolte record obtenue en France en 1963 et les excédents français à l'exportation qui devaient conduire à une baisse ultérieure du prix).
L'argumentation alléguée au cours du procès donne peut-être l'impression que les prix indiqués par la Commission ne diffèrent pas sensiblement de la réalité, tout au moins quant à l'ordre de grandeur. Néanmoins, il ne nous semble pas possible d'apprécier avec exactitude la question litigieuse qui, certes, est importante en l'espèce. Ce serait là un point à élucider au moyen d'une expertise des prix. Toutefois, nous n'interromprons pas ici notre examen, mais nous supposerons par la suite, comme l'a fait la Commission, que les prix pour le maïs importé en janvier 1964 auraient été sensiblement au-dessous du prix de seuil allemand, si les demandes de certificats d'importation avaient été acceptées.
bb)
Le second point litigieux est de savoir si, au cas où les importations de maïs demandées le 1er octobre 1963 auraient été autorisées en janvier 1964, on pouvait réellement penser que l'offre excéderait les besoins allemands de maïs, c'est-à-dire qu'il s'agirait de quantités susceptibles d'influencer le marché de l'orge.
La Commission se base sur des besoins normaux de maïs importé représentant de 80.000 à 90.000 tonnes par mois. Elle les compare aux importations effectivement réalisées de juillet à septembre 1963 (419.000 tonnes) et au fait que, pour la période allant d'octobre à décembre 1963, il existait des certificats d'importation représentant une quantité globale de 133.000 tonnes, ce qui, dans l'ensemble, laissait supposer que les besoins normaux seraient couverts jusqu'à la fin de l'année 1963. Toujours d'après la Commission, il faut considérer en outre que, pour les mois d'octobre à décembre 1963, il existait encore des certificats d'importation inutilisés et qu'il fallait s'attendre au dépôt de nouvelles demandes pour cette période. On devait somme toute admettre pour cette raison que l'offre exercerait une pression considérable du fait non seulement des 125.000 tonnes environ à importer sur la base des certificats demandés le 1er octobre 1963, mais aussi du fait d'importations supplémentaires de maïs durant le mois de janvier 1964.
Les requérantes estiment au contraire inadmissible de se baser sur un chiffre moyen d'importations de 80.000 à 90.000 tonnes par mois, étant donné que ces chiffres sont empruntés à une période (avant la campagne 1961-1962) durant laquelle les importations étaient encore soumises à des restrictions quantitatives sur le plan national. A la suite de l'abrogation de cette disposition dans le cadre du Marché commun, les importations auraient accusé une augmentation sensible qui s'explique par l'accroissement de la consommation de viande, notamment de volaille, dans la République fédérale.
A notre avis, il ne semble pas possible de contester la valeur de principe de cette objection. C'est pourquoi la Cour devrait s'en tenir aux chiffres des importations pour les campagnes 1961/62 et suivantes. Les tableaux produits par la Commission indiquent que les importations effectives de maïs au cours de la campagne 1963/64 ont été d'environ 1,7 million de tonnes, ce qui donne une moyenne mensuelle de 140.000 tonnes, et qu'aucun effet nuisible ne s'est fait sentir pendant ce temps sur le marché de la production nationale de l'orge. Les chiffres relatifs à l'année 1964/65 indiquent même pour les importations de maïs une moyenne mensuelle de 170.000 tonnes environ. Pour la campagne 1961/62 également, les moyennes mensuelles sont sensiblement supérieures aux chiffres indiqués par la Commission (120.000 tonnes environ). Toutes ces données permettent tout d'abord de conclure que les 125.000 tonnes environ d'importation (dans la notification officielle il est seulement question de 85.000 tonnes) auxquelles on pouvait s'attendre pour le mois de janvier 1964 sur la base des demandes déposées le 1er octobre 1963 ne sont pas d'un ordre de grandeur de nature à justifier les craintes éprouvées par la Commission.
Voici encore une remarque. Comme le soulignent les requérantes, il n'est certes pas exact d'ajouter purement et simplement aux certificats demandés le 1er octobre 1963 les importations faites normalement chaque mois dans la République fédérale. En fait, la situation sur le marché des céréales est très limpide, grâce notamment à la publication mensuelle de la totalité des certificats d'importation demandés, aux renseignements fournis par la bourse des céréales et aux informations privées, ce qui permet aux importateurs d'échelonner dans le temps leurs opérations courantes et de les mettre en harmonie avec celles de leurs concurrents. On peut supposer que cela eût été encore le cas après l'octroi des certificats demandés pour le mois de janvier 1964, étant donné que, suivant les chiffres de la Commission, les importateurs ayant déposé des demandes le 1er octobre 1963 effectuent les deux tiers environ des importations globales de céréales dans la République fédérale. Le bon sens économique leur aurait commandé d'entretenir, par un dosage raisonnable d'importations supplémentaires pour le mois de janvier 1964, les conditions commerciales favorables créées par l'obtention le 1er octobre 1963 de certificats exempts du prélèvement. On peut également supposer que la pression de l'offre eût été réduite, le cas échéant, par la constitution de certains stocks qui, précisément, n'aurait pas été ressentie comme une charge insupportable si les conditions favorables d'achat en France avaient été utilisées à plein.
Tout cela autorise à mettre fortement en doute l'exactitude de la thèse de la Commission que l'octroi des certificats d'importation demandés le 1er octobre 1963 aurait entraîné une pression sensible de l'offre de maïs dans la République fédérale au mois de janvier 1964.
cc)
Mais, à supposer que les pronostics de la Commission aient été justes, il faudrait examiner en outre si on pouvait craindre des répercussions dangereuses sur le marché de l'orge de la République fédérale, avec comme conséquence une réduction sensible des prix pour l'orge nationale.
La réponse à cette question dépend en premier lieu de la plus ou moins grande interchangeabilité du maïs et de l'orge en tant que céréales. En principe, cette interchangeabilité ne semblerait pas pouvoir être mise en doute; du reste, les requérantes ne la contestent pas. Elle s'exprime dans les dosages pratiqués pour les fourrages et qui varient sensiblement suivant les différents pays de la Communauté, comme l'a montré la Commission. Si on examine les chiffres cités par la Commission à la page 26 de sa duplique, on ne peut nier que dans la République fédérale la part du maïs dans l'ensemble de l'alimentation du bétail est très inférieure à ce qu'elle est dans les pays voisins, Belgique et Pays-Bas, d'où on peut conclure que dans la République fédérale le maïs, en tant que céréale fourragère, jouit encore d'une forte marge de substitution par rapport aux autres catégories de fourrages. Mais, d'un autre côté, les requérantes ont montré clairement que cette hypothèse ne devait pas être surestimée en l'espèce. Elles rappellent que le maïs en tant que céréale fourragère est, la plupart du temps, travaillé, c'est-à-dire transformé pour en faire un fourrage mixte. Or, en fait, on constaterait dans les fabriques de fourrages des dosages relativement constants pour des laps de temps assez longs, attendu que la loi allemande sur les fourrages contient des dispositions en ce sens (
3
). Une offre excédentaire de maïs intervenant de façon imprévue et à court terme ne pourrait donc pas avoir pour conséquence une baisse sensible de la proportion de l'orge dans les fourrages mixtes.
Cela signifie pour la thèse de la Commission que, même si les importations de maïs avaient considérablement augmenté au mois de janvier 1964, la crainte de voir le marché de l'orge nationale affecté par cette augmentation ne pouvait être que limitée.
dd)
Enfin, cette étude ne serait pas complète si elle ne donnait pas une idée des quantités d'orge attendues sur le marché de la république fédérale d'Allemagne en janvier 1964 et pour lesquelles il pouvait exister tout au plus un risque de substitution.
La controverse sur ce point concerne moins les quantités que les sortes. Les requérantes prétendent qu'à cette époque de l'année l'orge offerte sur le marché est encore essentiellement de l'orge destinée à la fabrication de la bière. Elle ne se prête pas à l'alimentation du bétail ou, du moins, n'est pas utilisée comme telle, en raison de son prix, de sorte qu'elle ne peut être remplacée par du maïs. La Commission estime au contraire que l'orge offerte sur le marché durant le mois de janvier est essentiellement de l'orge d'hiver (c'est-à-dire de l'orge-fourrage), et qu'en outre l'orge d'été, c'est-à-dire l'orge destinée à la fabrication de la bière, est destinée, elle aussi, à l'alimentation du bétail à concurrence d'au moins 50 %. — Il ne nous semble pas possible de trancher cette question sur la base des quelques données dont nous disposons.
Mais cela ne semble pas être indispensable. Même en se basant sur les chiffres de la Commission, il n'est pas possible d'admettre que le marché de l'orge était menacé. La Commission déclare seulement qu'on escomptait encore une offre d'orge indigène de 300.000 tonnes environ le 1er janvier 1964. Dès lors, une fraction seulement de ce tonnage et non sa totalité aurait été offerte sur le marché en janvier 1964 (peut-être 40.000 tonnes environ, chiffre que les requérantes estiment juste, compte tenu des rapports mensuels du Bundesernährungsministerium). Si on considère en outre (ce que les requérantes ont exposé sans être contredites) que la production d'orge indigène ne suffit pas à couvrir les besoins allemands, mais qu'il faut recourir à des importations substantielles (400.000 tonnes environ par an), d'où une tendance à la hausse du prix de l'orge, et que, par conséquent, les importations de maïs en janvier 1964 auraient exercé une pression sur le marché non seulement de l'orge indigène mais également sur celui de l'orge importée, il apparaît, compte tenu du fait que la vente totale d'orge nationale est de 2.000.000 de tonnes environ, qu'il existe une partie «menacée» pour laquelle il ne peut être question d'une «perturbation sérieuse du marché» au sens de l'article 22.
Résumons les points de fait.
Même s'il n'est pas possible de se prononcer sur la base de chiffres exacts en l'état actuel du litige, la valeur du jugement porté par la Commission suscite néanmoins un si grand nombre d'objections que l'application de la clause de sauvegarde prévue à l'article 22 doit être considérée comme injustifiée pour des raisons tenant aux faits. Il semblerait tout au moins impossible de l'approuver sur la base des données dont nous disposons; ainsi une expertise apparaîtrait-elle nécessaire si la Cour ne voulait pas partager notre point de vue sur les éléments de fait.
c) Étant donné ces résultats, nous nous croyons autorisé à passer très rapidement sur les autres points litigieux du procès.
aa)
Le fait que la Commission s'est abstenue d'inviter l'État membre bénéficiaire de l'autorisation à entamer des négociations avec l'État exportateur intéressé, ne permet pas d'en tirer des objections visant la légalité de la décision attaquée. Sans doute, l'article 22, paragraphe 2, alinéa 2, prévoit-il que l'État membre qui applique des mesures de sauvegarde doit être prêt à entamer immédiatement des négociations pour rechercher des arrangements provisoires afin d'empêcher que les exportateurs ne subissent des dommages excessifs ou pouvant être évités. Toutefois, les termes de cet article imposent tout au plus une obligation aux États membres et, à vrai dire, une obligation qui existe seulement dans certaines conditions et en vue de réduire les effets d'une mesure de sauvegarde. A notre avis, il n'est pas possible de dire que dans ce cas la Commission devrait agir de façon presque automatique, et cela encore moins lorsqu'il est certain en fait que, ni les exportateurs, ni l'État membre dont ils sont les ressortissants n'ont déposé de plaintes contre le refus de la République fédérale de négocier.
bb)
De même, contrairement à l'opinion des requérantes, nous n'avons en principe rien à objecter à ce que, dans le cadre de l'article 22, paragraphe 1, du règlement no 19, les importations soient suspendues (ce qui a eu lieu le 1er octobre 1963 vers 15 heures) et que cette mesure soit assortie d'une certaine rétroactivité par rapport à la date à laquelle a été adoptée la mesure de caractère national. — Cette opinion n'est pas infirmée par l'article 22, paragraphe 2, alinéa 3, aux termes duquel la Commission décide avec le souci de ne pas augmenter la protection entre les États membres, parce que ce texte se réfère manifestement, non pas à la réglementation normale du règlement no 19, mais aux systèmes nationaux appliqués avant son entrée en vigueur (disons en l'occurrence que, par son système d'écluse des prix et de quantités, l'ancienne organisation allemande du marché des céréales aboutissait à une protection supérieure à celle obtenue en l'espèce par l'application de la clause de sauvegarde). Cette opinion n'est pas contredite non plus par l'article 22, paragraphe 5, qui ne prévoit une suspension de la délivrance des certificats d'importation qu'en cas de perturbations du marché d'une espèce particulière, provoquées après l'expiration de la période transitoire par des importations de pays tiers, parce qu'il est manifeste que cet article tend non pas à établir de façon générale des règles particulières pour les importations de pays tiers, mais à préciser seulement qu'après l'expiration de la période transitoire des mesures de sauvegarde ne pourront encore être prises qu'à l'égard de pays tiers. Enfin, cette opinion n'est pas contredite non plus par l'article 18 du règlement no 19, pour autant que celle-ci dispose que, dans les échanges entre les États membres, l'application de restrictions quantitatives ou de mesure d'effet équivalent est incompatible avec l'application du régime des prélèvements intracommunautaires: en effet, l'article 18 réglemente le cas normal, alors que la clause de sauvegarde de l'article 22 s'applique dans les cas de crise.
Nous estimons néanmoins que des mesures aussi radicales et d'une portée aussi large, telles qu'un blocage des importations avec effet rétroactif, doivent se limiter aux cas extrêmes dans lesquels toute autre mesure se révèle inefficace. Après ce qui a été exposé sur la question de savoir si, en l'espèce, les conditions d'application de l'article 22 sont remplies en fait, il ne semble certes pas que notre cas puisse figurer parmi ces cas extrêmes.
cc)
En disant cela, nous abordons en même temps le grief suivant lequel la Commission aurait violé le principe de la proportionnalité en autorisant la mesure de sauvegarde allemande. Comme les requérantes le soulignent avec raison, ce principe résulte en fait des termes de l'article 22, paragraphe 1, mesures de sauvegarde «nécessaires», ainsi que de l'idée générale que des dérogations à un cas normal devraient toujours se limiter au strict nécessaire.
A vrai dire, nous ne voyons pas comment l'application de ce principe en l'espèce devait nécessairement conduire à écarter, par des accords entre l'Einfuhr- und Vorratsstelle et les importateurs sur l'application d'un prix de vente déterminé, la prétendue menace sur le marché du maïs et de l'orge en janvier 1964, due en premier lieu au fait qu'aucun prélèvement ne devait être perçu pour les certificats d'importation demandés le 1er octobre 1963: des accords de ce genre représentent en effet un procédé inhabituel pour la pratique administrative; en outre, la garantie efficace de leur exécution, dont dépend finalement leur valeur préventive, peut donner lieu à des difficultés.
Or, suivant l'idée que nous pouvons nous faire de la situation économique, il n'est pas exclu que d'autres mesures moins radicales qu'un blocage des importations, comme par exemple une répartition des certificats d'importation demandés ou des achats de maïs par la Vorratsstelle, auraient été suffisantes pour prévenir un risque de perturbation du marché.
On pourrait donc voir un motif supplémentaire de déclarer illégale la décision de la Commission dans le choix des moyens adoptés pour l'application de la mesure de sauvegarde et dans la délimitation de sa portée; bornons-nous à l'indiquer sommairement ici.
3. Détournement de pouvoir
Après tout cela, il ne reste plus qu'à dire un mot sur le moyen de détournement de pouvoir.
A notre avis, ce moyen est insoutenable dans la mesure où la Commission aurait voulu couvrir une faute des services administratifs allemands, qui auraient mal interprété la décision de la Commission fixant le prix franco frontière du 1er au 6 octobre 1963. Comme nous l'avons appris au cours du procès, les services allemands n'ont pas commis une telle erreur; au contraire, le tiret figurant dans la décision de la Commission en regard des importations de maïs provenant de France signifiait en fait une exonération du prélèvement et non le refus d'octroyer des certificats d'importation exonérés du prélèvement.
De façon générale d'ailleurs, le procès n'a pu corroborer l'idée qu'en adoptant sa décision la Commission s'était inspirée d'objectifs étrangers — par exemple, défendre les intérêts du fisc allemand, éviter de rectifier une erreur ou se garantir contre une action des services allemands. On ne pourrait présumer à la rigueur l'existence de telles intentions que si les conditions requises pour l'application de la clause de sauvegarde n'avaient manifestement pas été remplies, ce que toutefois les arguments développés ne permettent pas de soutenir.
Pour cette raison, ce moyen ne saurait être pertinent.
III — Résumé et conclusions
Résumons en vue de conclure: à notre avis, même une discussion complète de la matière du litige ne peut conduire à constater que la mesure attaquée concerne directement les requérantes. Pour cette raison, nous proposons le rejet de leurs recours pour irrecevabilité. Telle est notre conclusion principale. — Pour le cas où la Cour ne nous suivrait pas sur ce point, il faudrait donner raison aux requérantes sur le fond, étant donné que les conditions exigées pour l'adoption de mesures de sauvegarde n'étaient pas remplies. Tout au moins ce point devrait-il être élucidé au moyen d'une expertise avant qu'il ne soit possible de se prononcer en faveur de la Commission. Attendu que nous avons conclu au principal au rejet des recours pour irrecevabilité, les requérantes devraient supporter la charge des dépens.
(
1
)	Traduit de l'allemand.
(
2
)	Recueil, IX, p. 315 et s.
(
3
)	Loi du 22 décembre 1926, texte publié au BGBl., III, 1963, page 43.