62014TJ0312_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑312/14,
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), con sede in Roma (Italia),
Associazione Lega Pesca, con sede in Roma,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL),
con sede in Roma,
rappresentate da L. Caroli, S. Ventura e V. Cannizzaro, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea,
rappresentata da A. Bouquet e D. Nardi, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione C(2013) 8635 final della Commissione, del 6 dicembre 2013, che istituisce un piano d’azione per ovviare alle carenze del sistema italiano di controllo della pesca,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da M.E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni (relatore) e L. Madise, giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 febbraio 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Fatti
1. L’articolo 102 del regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio, del 20 novembre 2009, che istituisce un regime di controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n. 847/96, (CE) n. 2371/2002, (CE) n. 811/2004, (CE) n. 768/2005, (CE) n. 2115/2005, (CE) n. 2166/2005, (CE) n. 388/2006, (CE) n. 509/2007, (CE) n. 676/2007, (CE) n. 1098/2007, (CE) n. 1300/2008, (CE) n. 1342/2008 e che abroga i regolamenti (CEE) n. 2847/93, (CE) n. 1627/94 e (CE) n. 1966/2006 (GU L 343, pag. 1), dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri forniscono alla Commissione, su richiesta di quest’ultima, tutte le informazioni rilevanti relative all’applicazione del presente regolamento. Nel formulare la propria richiesta la Commissione specifica un termine ragionevole entro il quale le informazioni devono essere fornite.
2. Ove ritenga che siano state commesse irregolarità nell’applicazione delle norme della politica comune della pesca o che le disposizioni e le procedure esistenti in materia di controllo in determinati Stati membri non siano efficaci, la Commissione ne informa gli Stati membri interessati, che procedono in tal caso a un’indagine amministrativa alla quale possono partecipare funzionari della Commissione.
3. Entro tre mesi dalla richiesta della Commissione gli Stati membri interessati informano la Commissione dei risultati dell’indagine e le trasmettono un rapporto. Su richiesta debitamente motivata di uno Stato membro, la Commissione può prorogare tale termine per un periodo ragionevole.
4. Se l’indagine amministrativa di cui al paragrafo 2 non permette di eliminare le irregolarità o se la Commissione identifica carenze nel sistema di controllo di uno Stato membro nel corso delle verifiche o ispezioni autonome di cui agli articoli 98 e 99 o dell’audit di cui all’articolo 100, la Commissione definisce un piano d’azione con lo Stato membro considerato. Lo Stato membro prende tutti i provvedimenti necessari per attuare tale piano d’azione».
2. Il 17 dicembre 2012 la Commissione europea ha informato la Repubblica italiana di aver riscontrato irregolarità nell’osservanza di talune norme della politica comune della pesca, in particolare quelle riguardanti la pesca delle specie di pesci altamente migratorie nel Mediterraneo, e ha ricordato a tale Stato membro l’obbligo di procedere a un’indagine amministrativa sul proprio sistema di controllo, conformemente all’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento n. 1224/2009.
3. L’indagine amministrativa è stata condotta dall’autorità di controllo italiana designata dai poteri pubblici italiani il 13 febbraio 2013, con la partecipazione di funzionari della Commissione.
4. Il rapporto finale dell’indagine amministrativa è stato trasmesso alla Commissione il 17 aprile 2013.
5. La Commissione, ritenendo che l’indagine amministrativa non avesse comportato l’eliminazione delle irregolarità precedentemente riscontrate, ha elaborato un progetto di piano d’azione con le autorità italiane.
6. Con decisione C(2013) 8635 final del 6 dicembre 2013, presa sul fondamento dell’articolo 102, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha adottato un piano d’azione per ovviare alle carenze del sistema italiano di controllo della pesca. Tra le azioni che figurano in tale piano, l’azione n. 13 prevede l’adozione di ulteriori misure tecniche in materia di compatibilità tra il sistema «ferrettara», che raggruppa diversi sistemi tradizionali di reti da posta derivanti a maglie strette, e gli altri attrezzi per la pesca, l’azione n. 15 prevede l’adozione di misure alternative al fine di compensare l’assenza di controllo via satellite, nonché un obbligo di dichiarazione per talune delle navi autorizzate a pescare il pesce spada, l’azione n. 16 prevede l’attuazione a livello nazionale delle disposizioni internazionali in materia di taglia minima di cattura del pesce spada e di caratteristiche tecniche dei palangari e, infine, l’azione n. 17 prevede il rafforzamento del carattere dissuasivo delle sanzioni pecuniarie applicabili alle infrazioni gravi ricorrenti.
Procedimento e conclusioni delle parti
7. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 aprile 2014, la Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), l’Associazione Lega Pesca e l’Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), ricorrenti, hanno proposto il presente ricorso.
8. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 luglio 2014, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità a norma dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991.
9. In data 8 settembre 2014, le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
10. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di aprire la fase orale al fine di statuire sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
11. Le parti sono state invitate, con misura di organizzazione del procedimento, a pronunciarsi durante l’udienza su diversi quesiti, in particolare su quello se sia possibile ritenere che la terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, secondo la quale qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro «gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione», debba applicarsi, tenuto conto sia dell’obiettivo di tale disposizione sia del fatto che gli autori del Trattato hanno aggiunto alla condizione dell’incidenza diretta una condizione ulteriore relativa all’assenza di misure d’esecuzione, solo all’impugnazione degli atti che modificano di per sé, ossia indipendentemente da qualsiasi misura d’esecuzione, la situazione giuridica della persona interessata.
12. Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 6 febbraio 2014.
13. Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata, «in relazione specificamente alle [azioni nn. 13, 15, 16 e 17 che figurano nel piano d’azione» allegato a tale decisione];
– condannare la Commissione alle spese.
14. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto irricevibile;
– condannare le ricorrenti alle spese.
15. Durante l’udienza, le ricorrenti hanno precisato che il ricorso era teso unicamente a ottenere l’annullamento delle azioni nn. 13, 15, 16 e 17 che figurano nel piano d’azione allegato alla decisione impugnata, circostanza di cui è stato preso atto nel verbale d’udienza.
In diritto
16. La Commissione fa valere che il presente ricorso è irricevibile per il motivo, in particolare, che le ricorrenti, che non sono destinatarie della decisione impugnata, non hanno dimostrato di avere la legittimazione ad agire contro tale decisione. Essa sostiene che le ricorrenti non hanno legittimazione ad agire ai sensi della terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, secondo cui qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro «gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione». A tale riguardo, essa precisa che la decisione impugnata richiede misure d’esecuzione. Essa rileva altresì una mancanza di incidenza diretta della decisione impugnata, poiché il piano d’azione può avere effetti sulla situazione giuridica delle ricorrenti solo attraverso le misure nazionali necessarie alla sua esecuzione. La Commissione sostiene infine che la decisione impugnata non riguarda individualmente le ricorrenti.
17. A titolo preliminare, occorre rilevare che le ricorrenti sono associazioni di professionisti che esercitano la propria attività, in particolare, nel settore della pesca e rappresentano gli interessi di tali professionisti.
18. A tale riguardo si deve ricordare che la ricevibilità di un ricorso di annullamento di un’associazione costituita per promuovere gli interessi collettivi di una categoria di soggetti dipende, salvo interesse ad agire proprio, dal fatto che i suoi membri avessero la possibilità di presentare tale ricorso a titolo individuale (v. ordinanza del 10 dicembre 2004, EFfCI/Parlamento e Consiglio, T‑196/03, Racc., EU:T:2004:355, punti da 41 a 43 e giurisprudenza ivi citata).
19. Nella specie, le ricorrenti evocano la legittimazione ad agire di cui disporrebbero quanti tra i loro aderenti sono professionisti del settore della pesca in Italia, in particolare i pescatori autorizzati dalle autorità italiane a praticare la pesca del pesce spada, senza far valere un’ulteriore legittimazione, che sarebbe loro propria, all’esercizio dell’azione e senza che una siffatta legittimazione emerga dai documenti del fascicolo.
20. Di conseguenza, la legittimazione ad agire delle ricorrenti sarà esaminata in relazione alla legittimazione ad agire dei loro aderenti, quali indicati al precedente punto 19.
21. Inoltre, è pacifico che la decisione impugnata è diretta alla Repubblica italiana e che le ricorrenti non ne sono destinatarie.
22. Innanzitutto, si deve valutare se le ricorrenti siano legittimate ad invocare la terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, di cui si deve esaminare se sia applicabile nei caso in cui l’atto contestato non modifichi, di per sé, la situazione giuridica del ricorrente.
Sull’applicabilità dell’articolo 263, quarto comma, terza parte, TFUE in mancanza di atti che modifichino di per sé la situazione giuridica del ricorrente
23. L’articolo 263, quarto comma, TFUE dispone che «[q]ualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione».
24. Le prime due parti dell’articolo 263, quarto comma, TFUE corrispondono a quanto previsto prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona all’articolo 230, quarto comma, CE. La prima parte consente al destinatario di un atto di contestarlo e la seconda parte precisa che, se la persona fisica o giuridica che propone il ricorso di annullamento non è il destinatario dell’atto contestato, la ricevibilità del ricorso è soggetta alle condizioni che l’atto riguardi tale persona al tempo stesso direttamente e individualmente (v., in tal senso, sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, Racc., EU:C:2013:625, punti 55 e 56).
25. Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, quando un atto produceva direttamente effetti sulla situazione giuridica di una persona fisica o giuridica senza richiedere misure d’esecuzione, quest’ultima rischiava di essere privata di tutela giurisdizionale effettiva nel caso in cui tale atto non la riguardasse individualmente. Infatti, essa non era in grado di ottenere un controllo giurisdizionale di tale atto se non dopo aver violato le disposizioni dell’atto medesimo facendone valere l’illegittimità nell’ambito dei procedimenti avviati nei suoi confronti dinanzi ai giudici nazionali (sentenza del 19 dicembre 2013, Telefónica/Commissione, C‑274/12 P, Racc., EU:C:2013:852, punto 27).
26. Per ovviare a tale rischio, concernente gli atti regolamentari, il Trattato di Lisbona ha aggiunto una terza parte all’articolo 263, quarto comma, TFUE, la quale mitiga le condizioni di ricevibilità dei ricorsi di annullamento proposti da persone fisiche e giuridiche. Infatti, tale parte, senza subordinare la ricevibilità dei ricorsi di annullamento proposti da persone fisiche o giuridiche al requisito dell’incidenza individuale, apre tale mezzo di ricorso nei confronti degli atti regolamentari che non comportino alcuna misura d’esecuzione e che riguardino il ricorrente direttamente (sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, punto 24 supra, EU:C:2013:625, punto 57).
27. La nozione di «atti regolamentari che [riguardano direttamente qualsiasi persona fisica o giuridica] e che non comportano alcuna misura d’esecuzione», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte, TFUE, deve essere dunque interpretata alla luce dell’obiettivo di detta disposizione consistente, come emerge dalla sua genesi, nell’evitare che un singolo la cui situazione giuridica è tuttavia direttamente modificata da un atto sia privato di una tutela giurisdizionale effettiva rispetto a tale atto (sentenza Telefónica/Commissione, punto 25 supra, EU:C:2013:852, punti 27 e 28).
28. Orbene, alla luce di tale obiettivo, emerge che la terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE è destinata a essere applicata soltanto quando l’atto contestato modifica di per sé, ossia indipendentemente da qualsiasi misura d’esecuzione, la situazione giuridica del ricorrente.
29. Infatti, quando un atto non modifica di per sé la situazione giuridica del ricorrente, questa è modificata solo se sono adottate misure d’esecuzione di tale atto nei confronti di detto ricorrente. Quest’ultimo può allora contestare tali misure e, nell’ambito di una siffatta contestazione, eccepire l’illegittimità dell’atto che esse attuano, di modo che non si può ritenere che egli sia stato privato di una tutela giurisdizionale effettiva.
30. A tale proposito occorre ricordare che la possibilità di contestar e le misure di cui trattasi è garantita, quando tali misure rientrano nella competenza di uno Stato membro, sia dalle disposizioni del Trattato sia dalla giurisprudenza della Corte. Infatti, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE prevede che gli Stati membri stabiliscano i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Parimenti, la Corte ha già dichiarato che i giudici nazionali sono tenuti, per quanto possibile, ad interpretare e ad applicare le norme procedurali nazionali che disciplinano l’esercizio delle azioni in maniera da consentire alle persone fisiche e giuridiche di contestare in sede giudiziale la legittimità di ogni decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo all’applicazione nei loro confronti di un atto dell’Unione di portata generale, eccependo l’invalidità di quest’ultimo (sentenza del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, C‑50/00 P, Racc., EU:C:2002:462, punto 42).
31. L’interpretazione fornita al precedente punto 28 dell’articolo 263, quarto comma, terza parte, TFUE, che è fondata sull’obiettivo di tale disposizione, è confermata dal fatto che gli autori del Trattato, nell’ambito di detta disposizione, hanno aggiunto alla condizione dell’incidenza diretta un’ulteriore condizione relativa all’assenza di misure d’esecuzione.
32. Prima di analizzare gli effetti congiunti di tali due condizioni cumulative, si deve ricordare, per quanto riguarda innanzitutto la condizione dell’incidenza diretta, che non vi è alcun motivo di interpretare tale condizione nella terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE diversamente rispetto a com’è interpretata nella seconda parte di tale medesima disposizione (conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, Racc., EU:C:2013:21, paragrafo 69, e nella causa Telefónica/Commissione, C‑274/12 P, Racc., EU:C:2013:204, paragrafo 59). In ogni caso, la nozione di incidenza diretta, quale nuovamente introdotta in tale disposizione, non può formare oggetto di un’interpretazione più restrittiva rispetto alla nozione di incidenza diretta quale figurava all’articolo 230, quarto comma, CE [sentenza del 25 ottobre 2011, Microban International e Microban (Europe)/Commissione, T‑262/10, Racc., EU:T:2011:623, punto 32].
33. Secondo la giurisprudenza, la condizione secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dalla decisione che costituisce oggetto del ricorso richiede che l’atto contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente e non lasci alcun potere discrezionale ai suoi destinatari incaricati della sua applicazione (sentenza del 22 marzo 2007, Regione Siciliana/Commissione, C‑15/06 P, Racc., EU:C:2007:183, punto 31).
34. Tale condizione comprende in realtà due ipotesi distinte, a seconda che l’atto contestato modifichi o no di per sé, ossia indipendentemente da qualsiasi misura d’esecuzione, la situazione giuridica del ricorrente.
35. Nella prima ipotesi, l’atto contestato modifica di per sé la situazione giuridica del ricorrente. Ciò si verifica in particolare quando un atto si sostituisce a misure nazionali che disciplinano la situazione del ricorrente. Esso riguarda quindi quest’ultimo non meno direttamente delle misure nazionali ed è considerato come «immediatamente esecutivo» e «direttamente applicabile» nei confronti di detto soggetto (sentenza del 1° luglio 1965, Toepfer e Getreide‑Import Gesellschaft/Commissione, 106/63 e 107/63, Racc., EU:C:1965:65, pagg. 532 e 533).
36. Rientrano altresì in questa prima ipotesi un regolamento che si applichi direttamente, senza intervento delle autorità nazionali, e che incida, in maniera certa ed attuale, sulla situazione giuridica di singoli, limitando i loro diritti ovvero imponendo loro obblighi (v., in tal senso, sentenza del 1° aprile 2004, Commissione/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Racc., EU:C:2004:210, punti 35 e 37), o una decisione che preveda il divieto di commercializzazione di una sostanza [sentenza Microban International e Microban (Europe)/Commissione, punto 32 supra, EU:T:2011:623, punti 24, 28 e 34].
37. In questa prima ipotesi, la condizione dell’incidenza diretta è considerata soddisfatta senza che sia necessario proseguire l’analisi a tale riguardo.
38. Nella seconda ipotesi, l’atto contestato, per produrre effetti sulla situazione giuridica dei singoli, implica necessariamente che siano adottate misure d’esecuzione. La condizione dell’incidenza diretta è nondimeno considerata soddisfatta se tale atto impone obblighi al suo destinatario per la sua esecuzione e se detto destinatario è tenuto, in modo automatico, ad adottare misure che modifichino la situazione giuridica del ricorrente (sentenze del 13 maggio 1971, International Fruit Company e a./Commissione, da 41/70 a 44/70, Racc., EU:C:1971:53, punti da 23 a 28; del 19 ottobre 2000, Italia e Sardegna Lines/Commissione, C‑15/98 e C‑105/99, Racc., EU:C:2000:570, punto 36, e del 26 settembre 2000, Starway/Consiglio, T‑80/97, Racc., EU:T:2000:216, punti 61 e 62).
39. Si deve rilevare che, nella seconda ipotesi, affinché la condizione dell’incidenza diretta possa essere soddisfatta, l’atto contestato deve necessariamente comportare misure d’esecuzione nei confronti del ricorrente.
40. Così, il fatto che gli autori del Trattato abbiano, riguardo alla terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, aggiunto alla condizione dell’incidenza diretta un’ulteriore condizione relativa all’assenza di misure d’esecuzione ha necessariamente per effetto di escludere la seconda ipotesi dall’ambito di applicazione di tale terza parte.
41. Si deve aggiungere che la questione se il destinatario della decisione impugnata disponga o meno di un margine di discrezionalità nell’attuazione dell’atto contestato non incide sulla valutazione della condizione relativa all’esistenza di misure d’esecuzione, poiché l’esistenza di siffatte misure è sufficiente a rendere inapplicabile la terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (v., in tal senso, sentenza Telefónica/Commissione, punto 25 supra, EU:C:2013:852, punto 35, e ordinanza del 9 settembre 2013, Altadis/Commissione, T‑400/11, Racc., EU:T:2013:490, punto 47). Inoltre, se la nozione di misure d’esecuzione, ai sensi della terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, comprendesse solo le misure d’esecuzione che implicano l’esercizio di un potere discrezionale, diverrebbe, paradossalmente, molto più facile per un singolo proporre un ricorso contro atti regolamentari, gli unici contemplati da tale disposizione, che contro misure di portata individuale per le quali la condizione dell’incidenza individuale è stata mantenuta. Orbene, una siffatta interpretazione non risulta conforme all’intenzione degli autori del Trattato.
42. Da quanto precede risulta che la terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE può applicarsi, in considerazione sia dell’obiettivo di tale disposizione sia del fatto che gli autori del Trattato hanno aggiunto alla condizione dell’incidenza diretta una condizione ulteriore relativa all’assenza di misure d’esecuzione, solo alla contestazione degli atti rientranti nella prima delle due ipotesi che la condizione dell’incidenza diretta comprende (v. punto 34 supra): quella relativa agli atti che modificano di per sé, ossia indipendentemente da qualsiasi misura d’esecuzione, la situazione giuridica del ricorrente.
43. Di conseguenza, quando l’atto contestato non modifica, di per sé, la situazione giuridica del ricorrente, tale constatazione è sufficiente per concludere per l’inapplicabilità della terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e ciò senza che sia necessario, in tal caso, verificare se tale atto comporti misure d’esecuzione nei confronti del ricorrente.
44. È alla luce delle considerazioni che precedono che si deve esaminare la situazione in esame nella specie.
45. A tale riguardo si deve ricordare che la decisione impugnata è stata adottata sul fondamento dell’articolo 102, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009, il quale prevede, da un lato, che la Commissione possa definire un piano d’azione con lo Stato interessato destinato a porre rimedio alle carenze constatate nel regime di controllo instaurato da tale Stato in materia di politica comune della pesca e, dall’altro, che lo Stato membro prenda tutti i provvedimenti necessari per attuare il piano d’azione che lo riguarda.
46. Con tale disposizione il Consiglio si è limitato ad abilitare la Commissione a elaborare, in collaborazione con le autorità nazionali competenti, un piano d’azione costituito da un insieme di misure adottate a livello nazionale da tali autorità e poi a rendere tale piano vincolante nei loro confronti.
47. Dall’articolo 102, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009 non risulta quindi che la Commissione disponga di alcuna competenza per l’adozione di atti unilaterali direttamente applicabili ai professionisti del settore della pesca di uno Stato membro.
48. A tale riguardo occorre rilevare che l’articolo 102 del regolamento n. 1224/2009, rubricato «Provvedimenti adottati sulla base dei rapporti di verifica, di ispezione autonoma e di audit», è inserito nel titolo X di detto regolamento, a sua volta rubricato «Valutazione e controllo da parte della Commissione».
49. Le misure comprese in tale titolo hanno ad oggetto, come previsto dal primo articolo del titolo X del regolamento n. 1224/2009, ossia l’articolo 96, rubricato «Principi generali», il controllo e la valutazione dell’applicazione delle norme della politica comune della pesca da parte degli Stati membri.
50. Una decisione adottata in applicazione dell’articolo 102, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009, ossia l’ultimo paragrafo dell’ultimo articolo del titolo X di detto regolamento, costituisce quindi il risultato del monitoraggio delle misure di controllo e di valutazione dell’applicazione da parte degli Stati membri delle norme della politica comune della pesca e si traduce meramente in un insieme di provvedimenti che lo Stato membro interessato deve attuare, qualora non abbia rispettato dette norme. Come risulta dalla comunicazione del 14 novembre 2008, inviata dalla Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio e relativa alla proposta di regolamento del Consiglio recante istituzione di un regime di controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, l’adozione di un piano d’azione mira a lasciare la possibilità allo Stato membro interessato di porre rimedio alle carenze che sono state constatate e di eliminare le irregolarità.
51. Una decisione adottata in applicazione dell’articolo 102, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009 deve quindi essere distinta dalle misure di portata individuale o generale che la Commissione può adottare in forza delle disposizioni del titolo XI di detto regolamento, rubricato «Misure volte a garantire il rispetto degli obiettivi della politica comune della pesca da parte degli Stati membri». Sulla base delle disposizioni contenute in tale titolo la Commissione può, in particolare, chiudere temporaneamente le attività di pesca interessate da carenze (articolo 104), procedere a detrazioni dai contingenti futuri di uno Stato membro (articolo 105), procedere a detrazioni dallo sforzo di pesca futuro di uno Stato membro (articolo 106) ovvero, in caso di emergenza, sospendere temporaneamente le attività di pesca delle navi battenti bandiera di uno Stato membro (articolo 108).
52. Da quanto precede risulta che una decisione adottata in forza dell’articolo 102, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009 non modifica di per sé, ossia indipendentemente da qualsiasi misura d’esecuzione, la situazione giuridica di alcuna persona fisica o giuridica diversa dallo Stato membro a cui è destinata. Essa non modifica quindi di per sé, in particolare, la situazione giuridica dei professionisti del settore della pesca.
53. Tale assenza di modificazione della situazione giuridica dei singoli è confermata, nella specie, dalle misure di pubblicità di cui la decisione impugnata è stata oggetto. Infatti, tale decisione non è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ma è stata unicamente inviata alla Repubblica italiana. Inoltre, tale decisione è stata oggetto, fino al 17 marzo 2014, di una classificazione «Restreint UE» [«UE riservato»], circostanza che è un ulteriore indice della sua inopponibilità ai singoli.
54. Peraltro, a ciascuna delle azioni che figurano nel piano d’azione allegato alla decisione impugnata corrisponde l’adozione di una misura da parte delle autorità nazionali competenti. In particolare, per quanto riguarda le azioni nn. 13 e 15, è prevista l’adozione di un decreto ministeriale, mentre, per quanto riguarda le azioni nn. 16 e 17, è prevista l’adozione di una proposta di modifica della normativa nazionale vigente. Ciò conferma che la decisione impugnata non può di per sé, ossia indipendentemente da qualsiasi misura d’esecuzione, modificare la situazione giuridica di singoli.
55. Di conseguenza, si deve giungere alla conclusione, in base alle considerazioni precedenti e, in particolare, a quelle elaborate ai punti 42 e 43 della presente sentenza, che le ricorrenti non possono legittimamente invocare l’articolo 263, quarto comma, terza parte, TFUE affinché sia dichiarato ricevibile il ricorso.
56. La conclusione che precede s’impone senza che sia necessario accertare se la decisione impugnata costituisca un «atto regolamentare» ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte, TFUE. Non è necessario neppure accertare se tale decisione comporti misure d’esecuzione nei confronti delle ricorrenti o dei loro aderenti, esame che implicherebbe che il Tribunale faccia riferimento alla posizione della persona che invoca il diritto di ricorso ai sensi di tale disposizione e non a quella di altri singoli (sentenza Telefónica/Commissione, punto 25 supra, EU:C:2013:852, punto 30).
57. Peraltro, anche supponendo che la Repubblica italiana non abbia adottato le misure previste nel piano d’azione allegato alla decisione impugnata, circostanza che, a quanto pare, le parti hanno ammesso in udienza, la situazione giuridica delle ricorrenti o dei loro aderenti non sarebbe in alcun modo colpita e, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, questi ultimi non potrebbero essere ritenuti deprivati di una tutela giurisdizionale effettiva.
58. Si deve aggiungere che, poiché la Commissione è unicamente abilitata, sulla base dell’articolo 102, paragrafo 4, del regolamento n. 1224/2009, a elaborare, in collaborazione con le autorità nazionali competenti, un piano d’azione costituito da un insieme di misure adottate a livello nazionale da tali autorità, e poi a rendere tale piano vincolante nei loro confronti (v. punto 46 supra), è a torto che le ricorrenti sostengono che gli organi amministrativi italiani o i giudici italiani potrebbero applicare direttamente, o mediante la tecnica dell’interpretazione conforme, la decisione impugnata.
59. Inoltre, una decisione come quella impugnata, che non modifica di per sé, ossia indipendentemente da qualsiasi misura d’esecuzione, la situazione giuridica di alcuna persona fisica o giuridica diversa dallo Stato membro a cui è destinata, non può creare obblighi a carico di un singolo e non può quindi essere invocata, in quanto tale, nei suoi confronti (v., per analogia, ordinanza del 7 luglio 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Commissione, T‑244/13, EU:T:2014:644, punti 30 e 39).
60. Per quanto riguarda, infine, l’argomento delle ricorrenti secondo il quale i giudici italiani potrebbero applicare la tecnica dell’interpretazione conforme, esso non può essere accolto. Infatti, si deve ricordare che il principio di interpretazione conforme del diritto nazionale incontra determinati limiti. Per esempio, l’obbligo per il giudice nazionale di far riferimento al contenuto di una direttiva nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme pertinenti del proprio diritto interno trova un limite nei principi generali del diritto e non può servire da fondamento per un’interpretazione contra legem del diritto nazionale (sentenza del 15 gennaio 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, Racc., EU:C:2014:2, punto 39). Di conseguenza, le disposizioni nazionali italiane o contengono già gli obblighi previsti dalla decisione impugnata – e, in tal caso, quest’ultima non modifica la situazione giuridica delle ricorrenti o dei loro aderenti – oppure non li contengono – e, in tal caso, i giudici italiani non possono procedere a un’interpretazione conforme del diritto nazionale.
Sull’incidenza individuale sulle ricorrenti
61. Occorre ricordare che le ricorrenti non sono le destinatarie della decisione impugnata e che, com’è stato poc’anzi rilevato (v. punto 55 della presente sentenza), esse non possono legittimamente invocare l’articolo 263, quarto comma, terza parte, TFUE.
62. Esse sono quindi legittimate a proporre un ricorso, sulla base dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, solo se la decisione impugnata le riguarda direttamente e individualmente.
63. Per quanto attiene alla seconda condizione, da costante giurisprudenza emerge che i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono affermare di essere individualmente interessati solamente qualora la decisione stessa li riguardi a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizzi rispetto a qualsiasi altro soggetto e, quindi, li distingua in modo analogo al destinatario (sentenze del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, Racc., EU:C:1963:17, pag. 223; del 9 giugno 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, Racc., EU:C:2011:368, punto 52, nonché Telefónica/Commissione, punto 25 supra, EU:C:2013:852, punto 46).
64. Risulta parimenti da giurisprudenza costante che la possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o anche l’identità dei soggetti di diritto ai quali si applica un provvedimento non comporta affatto che questi soggetti debbano essere considerati individualmente interessati da detto provvedimento, qualora risulti che tale applicazione sia effettuata in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto medesimo (sentenza Telefónica/Commissione, punto 25 supra, EU:C:2013:852, punto 47).
65. Occorre rilevare che la decisione impugnata si applica a situazioni determinate oggettivamente e produce effetti giuridici nei confronti di categorie di persone configurate in modo generale ed astratto.
66. In primo luogo, infatti, la decisione impugnata, in particolare le azioni nn. 13, 15, 16 e 17 figuranti nel piano d’azione allegato alla stessa, riguarda gli aderenti delle ricorrenti solo a motivo della loro qualità oggettiva di pescatori, in particolare di pescatori di pesce spada che utilizzano determinate tecniche di pesca, allo stesso modo di ogni altro operatore economico che si trovi, attualmente o potenzialmente, in una situazione identica (v., per quanto riguarda disposizioni che impongono obblighi comparabili a quelli previsti dalla decisione impugnata, sentenza Commissione/Jégo‑Quéré, punto 36 supra, EU:C:2004:210, punto 46, e ordinanza del 14 febbraio 2012, Federcoopesca e a./Commissione, T‑366/08, EU:T:2012:74, punto 28).
67. Del resto, non è stato contestato, durante l’udienza, che l’elenco attuale delle navi battenti bandiera italiana che sono autorizzate a praticare la pesca del pesce spada comprende più di 7 300 unità, circostanza che costituisce un indizio ulteriore del fatto che la decisione impugnata non può riguardare individualmente le ricorrenti o i loro aderenti.
68. In secondo luogo, non risulta che una disposizione di diritto dell’Unione imponesse alla Commissione, ai fini dell’emanazione della decisione impugnata, una procedura nell’ambito della quale gli aderenti delle ricorrenti o queste ultime sarebbero stati nelle condizioni di rivendicare eventuali diritti. Pertanto, il diritto dell’Unione non ha definito una posizione giuridica specifica a favore di operatori come gli aderenti alle ricorrenti o queste ultime riguardo all’adozione della decisione impugnata (sentenza Commissione/Jégo‑Quéré, punto 66 supra, EU:C:2004:210, punto 47).
69. Da quanto precede risulta che la decisione impugnata non riguarda un numero chiuso di soggetti determinati al momento della sua adozione e di cui la Commissione abbia voluto regolare i diritti (sentenza del 21 maggio 1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke e a./Commissione, 97/85, Racc., EU:C:1987:243, punto 11).
70. Anche supponendo che si possa ritenere che la decisione impugnata riguardi le ricorrenti o i loro aderenti in quanto gruppo di soggetti individuati o individuabili, nel momento in cui tale atto è stato adottato e in base a criteri tipici dei membri di tale gruppo, quod non, dagli atti del fascicolo non risulta, comunque, che si possa ritenere che le ricorrenti o i loro aderenti vantino un diritto acquisito che potrebbe essere leso dalla decisione impugnata.
71. A tale proposito occorre ricordare che, qualora la decisione impugnata riguardi un gruppo di soggetti individuati o individuabili, nel momento in cui l’atto è stato adottato, in base a criteri tipici dei membri di tale gruppo, tali soggetti possono essere individualmente interessati da detto atto in quanto facenti parte di un gruppo ristretto di operatori economici. È quanto accade, in particolare, quando la decisione modifica i diritti acquisiti da tali soggetti prima della sua adozione (sentenze del 13 marzo 2008, Commissione/Infront WM, C‑125/06 P, Racc., EU:C:2008:159, punti 71 e 72, e del 27 febbraio 2014, Stichting Woonlinie e a./Commissione, C‑133/12 P, Racc., EU:C:2014:105, punto 46).
72. Nella presente controversia, si deve rilevare che la finalità della politica comune della pesca è di garantire lo sfruttamento delle risorse acquatiche viventi in condizioni sostenibili dal punto di vista socioeconomico e ambientale (considerando 1 del regolamento n. 1224/2009). Il successo di tale politica dipende dall’attuazione di un regime di controllo efficace (considerando 2 del regolamento n. 1224/2009).
73. Tale regime di controllo si basa, in particolare, sul regime di autorizzazione previsto al titolo III del regolamento n. 1224/2009, rubricato «Condizioni generali di accesso alle acque e alle risorse». Per esempio, in forza dell’articolo 6 di tale regolamento, un peschereccio dell’Unione può essere utilizzato per lo sfruttamento commerciale delle risorse acquatiche viventi solo se detiene una licenza di pesca in corso di validità. Parimenti, in forza dell’articolo 7 dello stesso regolamento, un peschereccio dell’Unione che opera nelle acque dell’Unione è autorizzato a svolgere attività di pesca specifiche unicamente se esse sono indicate in un’autorizzazione di pesca in corso di validità.
74. Orbene, la licenza di pesca può essere sospesa in via temporanea o ritirata in via definitiva. A tale riguardo, l’articolo 92 del regolamento n. 1224/2009 instaura un sistema di punti. Secondo tale sistema, sono attribuiti punti al titolare di una licenza quando è stata commessa un’infrazione grave alle norme della politica comune della pesca. Quando il numero complessivo di punti così attribuiti raggiunge una determinata soglia, la licenza è automaticamente sospesa o ritirata. Per quanto riguarda l’autorizzazione di pesca, in forza dell’articolo 7 di detto regolamento, quest’ultima non viene rilasciata se il peschereccio in questione non è in possesso di una licenza, o se questa è stata sospesa o ritirata, e viene sospesa qualora la licenza di pesca sia stata sospesa in via temporanea.
75. Inoltre, l’articolo 108 del regolamento n. 1224/2009 prevede la possibilità per la Commissione, qualora ricorrano talune condizioni, di adottare misure di emergenza che includono, in particolare, la sospensione temporanea delle attività di pesca delle navi battenti bandiera di uno Stato membro.
76. Pertanto, i pescherecci dell’Unione, per quanto riguarda l’accesso alle risorse, sono soggetti a un regime di autorizzazione caratterizzato da una certa precarietà.
77. A tale riguardo, la Corte ha già dichiarato che il fatto di essere titolare di un diritto di pesca e assegnatario di un contingente attribuito dallo Stato membro competente per una determinata campagna di pesca non può conferire all’interessato il diritto di poter esaurire, in qualsiasi circostanza, detto contingente (sentenza del 14 ottobre 2014, Giordano/Commissione, C‑611/12 P, Racc., EU:C:2014:2282, punto 48).
78. Si deve quindi rilevare che la concessione di una licenza e di un’autorizzazione di pesca, di cui si avvalgono le ricorrenti, non consente di ritenere che il loro titolare vanti un diritto acquisito ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 71.
79. Pertanto, le ricorrenti sostengono a torto che esse o i loro aderenti sarebbero individuati dalla decisione impugnata.
80. Da tutto quanto precede risulta che le ricorrenti non sono legittimate ad agire contro la decisione impugnata.
81. Di conseguenza, senza che sia necessario accertare se le ricorrenti siano legittimate ad ottenere l’annullamento parziale della decisione impugnata, si deve concludere che tale ricorso deve, in ogni caso, essere respinto in quanto irricevibile.
Sulle spese
82. Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, le ricorrenti, risultate soccombenti, devono essere condannate alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), l’Associazione Lega Pesca e l’Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) sono condannate alle spese.