62023CJ0016_RES
Υπόθεση C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
κατά
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(αίτηση του Tribunale Amministrativo Regionale della Liguriaγια την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
Απόφαση του Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα) της 17ης Οκτωβρίου 2024
«Προδικαστική παραπομπή – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Οδηγία 2006/123/ΕΚ – Σύστημα χορήγησης άδειας – Άρθρο 10 – Προϋποθέσεις για τη χορήγηση της άδειας – Πώληση προϊόντων καπνού – Εθνική νομοθεσία που εξαρτά τη χορήγηση άδειας για τη δημιουργία σημείου πώλησης προϊόντων καπνού από την τήρηση προϋποθέσεων – Προϋποθέσεις σχετικά με την απόσταση και τον πληθυσμό – Προστασία της δημόσιας υγείας από το κάπνισμα»
Ελευθερία εγκαταστάσεως – Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Οδηγία 2006/123 – Πεδίο εφαρμογής – Εθνική νομοθεσία που προβλέπει ότι δραστηριότητα λιανικής εμπορίας βιομηχανοποιημένων καπνών μπορούν να ασκούν μόνο διανομείς που έχουν λάβει σχετική άδεια – Εμπίπτει
(Οδηγία 2006/123 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 2, 5 και 8, άρθρα 1°§§ 1 και 3, 2 §§ 1 και 2, και 4, σημείο 1)
(βλ. σκέψεις 55, 56, 58-62)
Ελευθερία εγκαταστάσεως – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Οδηγία 2006/123 – Σύστημα χορήγησης άδειας – Έννοια – Εθνική νομοθεσία βάσει της οποίας η λιανική εμπορία βιομηχανοποιημένων καπνών υπόκειται σε διαδικασία ανάθεσης σημείου πώλησης – Εμπίπτει – Εξακρίβωση εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου
(Οδηγία 2006/123 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4, σημείο 6)
(βλ. σκέψεις 67, 70, 71)
Ελευθερία εγκαταστάσεως – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Οδηγία 2006/123 – Σύστημα χορήγησης άδειας – Εθνική νομοθεσία που εξαρτά την αδειοδότηση σημείου πώλησης προϊόντων καπνού από την τήρηση προϋπόθεσης σχετικά με την απόσταση και δημογραφικής προϋπόθεσης, χωρίς δυνατότητα να ληφθεί υπόψη η περιοδικώς παρατηρούμενη αύξηση του αριθμού των καταναλωτών – Επιτρέπεται – Προϋποθέσεις – Τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 10, παράγραφος 2
(Οδηγία 2006/123 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 7 και 66, άρθρα 4, σημείο 8, 9 § 1, 10 §§ 1 και 2, και 14, σημείο 5)
(βλ. σκέψεις 77-79, 81-86, 89-92, 94-98, 100, 101, 103-106, 108, 112, 113 και διατακτ.)
Σύνοψη
Το Δικαστήριο, επιληφθέν αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως σε σχέση με τη δημιουργία σημείου πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών, αποφαίνεται ως προς το κατά πόσον συμβιβάζεται με την οδηγία 2006/123 (
1
) η ιταλική νομοθεσία σχετικά με τη λιανική πώληση των προϊόντων αυτών, καθόσον η εν λόγω νομοθεσία, προκειμένου να επιτρέψει τη δημιουργία ενός τέτοιου σημείου πώλησης, χρησιμοποιεί περιοριστικά κριτήρια, βασιζόμενα στη γεωγραφική απόσταση και στην πυκνότητα του πληθυσμού.
Κατόπιν ανάκλησης της παρεπόμενης άδειας την οποία κατείχε, δυνάμει της οποίας μπορούσε να προβαίνει στη λιανική πώληση προϊόντων καπνού, η FA.RO. υπέβαλε αίτηση στην Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Υπηρεσία Τελωνείων και Μονοπωλίων, Ιταλία, στο εξής: ADM) προκειμένου να δημιουργήσει ένα νέο σημείο πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών στο κατάστημα εστίασης και κατανάλωσης οινοπνευματωδών ποτών το οποίο διατηρεί.
H ADM απέρριψε την αίτηση με την αιτιολογία ότι δεν πληρούνταν η προϋπόθεση περί ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ των παρόχων υπηρεσιών και η δημογραφική προϋπόθεση, τις οποίες προέβλεπε η εθνική νομοθεσία.
Κατόπιν τούτου, η FA.RO. άσκησε προσφυγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Λιγουρίας, Ιταλία). Η εν λόγω εταιρία υποστήριξε μεταξύ άλλων ότι η δημιουργία ενός νέου σημείου πώλησης στο κατάστημά της δεν θα επέφερε τη βλαπτική συνέπεια της υπερβολικής διόγκωσης της προσφοράς σε σχέση με τη ζήτηση, τούτο δε λόγω της υψηλής τουριστικής κίνησης σε συγκεκριμένες περιόδους.
Το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε ως εκ τούτου στην κρίση του Δικαστηρίου το ζήτημα, κατ’ ουσίαν, αν η οδηγία 2006/123 αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία η οποία εξαρτά την αδειοδότηση σημείων πώλησης προϊόντων καπνού από την τήρηση προϋπόθεσης περί ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ των παρόχων υπηρεσιών και δημογραφικής προϋπόθεσης, χωρίς να υπάρχει δυνατότητα για την αρμόδια δημόσια αρχή να λάβει υπόψη, αντί των προϋποθέσεων αυτών, τις περιοδικώς παρατηρούμενες αυξήσεις του αριθμού των καταναλωτών.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Κατά πρώτον, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι νομοθεσία η οποία προβλέπει ότι η λιανική πώληση βιομηχανοποιημένων καπνών διενεργείται μόνον από διανομείς που έχουν λάβει άδεια της δημόσιας αρχής εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123. Ειδικότερα, μια τέτοια νομοθεσία δεν ανάγεται στην έννοια του μονοπωλίου, έννοια η οποία κείται εκτός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας αυτής (
2
), διότι το κράτος δεν ασκεί την εν λόγω εμπορική δραστηριότητα, η οποία εξακολουθεί να διεξάγεται υπό συνθήκες ανταγωνισμού και δεν ανατίθεται σε ένα μόνον επιχειρηματία, ενώ επιπλέον η Διοίκηση δεν μπορεί να επεμβαίνει στις εμπορικές αποφάσεις των δικαιούχων των σημείων πώλησης και των παρεπόμενων αδειών.
Κατά δεύτερον, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η οργάνωση της λιανικής πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών εμπίπτει στην κατά το άρθρο 4, σημείο 6, της οδηγίας 2006/123 έννοια του «συστήματος χορήγησης άδειας», στο μέτρο που, στο πλαίσιο του συστήματος που καθιερώνει η σχετική εθνική νομοθεσία, ο πάροχος υπηρεσιών υποχρεούται να υποβάλει αίτηση στην αρμόδια αρχή για την έκδοση επίσημης απόφασης που να του επιτρέπει την πρόσβαση στη δραστηριότητα αυτή.
Επομένως, οι περιοριστικές προϋποθέσεις που συνίστανται στην προϋπόθεση σχετικά με την απόσταση και στη δημογραφική προϋπόθεση, τις οποίες προβλέπει το εν λόγω σύστημα χορήγησης άδειας, πρέπει να τηρούν τις διατάξεις του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχεία αʹ έως ζʹ, της οδηγίας 2006/123.
Ειδικότερα, πρώτον, πρέπει να μην εισάγουν διακρίσεις, πράγμα που φαίνεται να συμβαίνει εν προκειμένω.
Δεύτερον, πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος. Τέτοιος λόγος μπορεί να συνίσταται στην προστασία της υγείας του ανθρώπου από τους κινδύνους τους οποίους ενέχουν τα βιομηχανοποιημένα καπνά. Αντιθέτως, εκτιμήσεις καθαρά οικονομικού χαρακτήρα δεν δύνανται να αποτελέσουν επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος. Ειδικότερα, ένα σύστημα χορήγησης άδειας δεν μπορεί να περιλαμβάνει απαιτήσεις που απαγορεύονται, δεδομένου ότι το άρθρο 14, σημείο 5, της οδηγίας 2006/123 απαγορεύει να εξαρτάται η χορήγηση άδειας από την αποδεδειγμένη ύπαρξη οικονομικής ανάγκης ή ζήτησης στην αγορά. Εν προκειμένω, όμως, τα κριτήρια τα οποία καθιερώνει η εθνική νομοθεσία, ήτοι το κριτήριο σχετικά με την απόσταση και το κριτήριο σχετικά με τον μόνιμο πληθυσμό, θα μπορούσαν, υπό την επιφύλαξη της επαλήθευσης από το αιτούν δικαστήριο, να χαρακτηριστούν ως οικονομικό κριτήριο, αν σκοπός τους είναι να εξασφαλίσουν επαρκές εισόδημα στους πωλητές βιομηχανοποιημένων καπνών ή να μεγιστοποιήσουν το ποσό του φόρου που εισπράττεται από τους καταναλωτές τέτοιων προϊόντων, δεδομένου ότι αποβλέπουν, μεταξύ άλλων, στο να αποτρέψουν, αφενός, το ενδεχόμενο να πολλαπλασιαστούν τα σημεία πώλησης σε τόπους στους οποίους η ζήτηση ήδη ικανοποιείται από τα υφιστάμενα σημεία πώλησης και, αφετέρου, το ενδεχόμενο να υπάρχει πολύ μικρός αριθμός σημείων πώλησης και κατά συνέπεια να μένει ένα μέρος της ζήτησης ανικανοποίητο. Αντιθέτως, σε περίπτωση που τα εν λόγω κριτήρια δεν επιδιώκουν οικονομικό σκοπό και δικαιολογούνται αντικειμενικώς από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η προστασία της δημόσιας υγείας, αποτρέποντας το ενδεχόμενο να ενθαρρυνθεί η κατανάλωση λόγω αυξημένης προσφοράς και αποθαρρύνοντας τη ζήτηση, δεν εμπίπτουν στην απαγόρευση αυτή.
Τρίτον, η προϋπόθεση σχετικά με την απόσταση και η δημογραφική προϋπόθεση πρέπει να είναι κατάλληλες να διασφαλίσουν, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν πρέπει να βαίνουν πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού.
Συναφώς, προκύπτει καταρχάς ότι οι προϋποθέσεις αυτές έχουν ως αποτέλεσμα την καθιέρωση ελέγχου της προσφοράς καπνού, καθιστώντας δυνατό να αποτραπεί η ενθάρρυνση της κατανάλωσής του, και κατ’ αυτόν τον τρόπο συμβάλλουν στον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας. Επιπλέον, η ελεγχόμενη προσφορά νόμιμων βιομηχανοποιημένων καπνών συμβάλλει στη μείωση της χρήσης λαθραίων προϊόντων, ικανών να ενισχύσουν την κατανάλωση, λόγω των χαμηλότερων τιμών, ή να προκαλέσουν πρόσθετους κινδύνους για την υγεία των καταναλωτών.
Εντούτοις, προκειμένου να επιτευχθεί κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό ο σκοπός της προστασίας της δημόσιας υγείας, ο εν λόγω μηχανισμός ελέγχου της προσφοράς καπνού, διά του οποίου διασφαλίζεται η προσβασιμότητα και η διαθεσιμότητα των βιομηχανοποιημένων καπνών, πρέπει επίσης να παράγει αποτρεπτικά αποτελέσματα όσον αφορά τη ζήτηση των προϊόντων αυτών. Εξάλλου, προκειμένου να διαφυλαχθεί η πρακτική αποτελεσματικότητά του υπό το πρίσμα του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας, πρέπει να εξακριβωθεί αν η εφαρμογή της προϋπόθεσης σχετικά με την απόσταση και της δημογραφικής προϋπόθεσης αρκεί για να αποτρέψει την κατανάλωση των βιομηχανοποιημένων καπνών, χωρίς να καταλήγει σε αύξηση της παράνομης προσφοράς τέτοιων προϊόντων. Για τους λόγους αυτούς, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει αν η εγκατάσταση των αυτόματων μηχανημάτων πώλησης, όπως έχει οριοθετηθεί από την εθνική νομοθεσία, συνιστά μέσο πώλησης βιομηχανοποιημένων καπνών εναλλακτικό έναντι της πώλησης μέσω κανονικών ή ειδικών σημείων πώλησης ή παρεπόμενων αδειών, το οποίο πρέπει να τηρεί την ίδια προϋπόθεση σχετικά με την απόσταση και την ίδια δημογραφική προϋπόθεση και δεν καταλήγει σε αύξηση της προσφοράς των εν λόγω προϊόντων.
Εν συνεχεία, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως προκειμένου να αποφασίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας το οποίο προτίθενται να εφαρμόσουν και τον τρόπο επίτευξης του επιπέδου αυτού. Επομένως, δεν είναι απαραίτητο το περιοριστικό μέτρο που επέβαλαν οι αρχές κράτους μέλους να απηχεί αντίληψη κοινή στο σύνολο των κρατών μελών. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι η ΣΠΕΚ (
3
) δεν προβλέπει προϋπόθεση σχετικά με την απόσταση και δημογραφική προϋπόθεση ως μέτρο για τη μείωση της κατανάλωσης καπνού ουδόλως ασκεί επιρροή στην εκτίμηση του κατά πόσον το επίμαχο στην κύρια δίκη σύστημα είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας.
Δεδομένου του ως άνω περιθωρίου εκτιμήσεως, οσάκις ένα κράτος μέλος κρίνει σκόπιμο να θεσπίσει μέτρα για τον έλεγχο της προσφοράς βιομηχανοποιημένων καπνών, το εν λόγω κράτος μπορεί θεμιτώς να θεωρήσει ότι η περιοδικώς παρατηρούμενη αύξηση του αριθμού των καταναλωτών δεν αποτελεί παράγοντα που πρέπει να ληφθεί υπόψη. Ειδικότερα, η συνεκτίμηση μιας τέτοιας παρατηρούμενης κατά περιόδους αύξησης θα αντέβαινε στον επιδιωκόμενο σκοπό περιορισμού της προσφοράς προκειμένου να αποθαρρύνεται η κατανάλωση.
Τέταρτον, προκύπτει ότι η προϋπόθεση σχετικά με την απόσταση και η δημογραφική προϋπόθεση στηρίζονται εν προκειμένω σε αντικειμενικά στοιχεία, είναι εκ των προτέρων γνωστές και καταρχήν δεν μπορούν να δημιουργήσουν δυσχέρειες ερμηνείας ή εφαρμογής. Πάντως, κατά την εθνική νομοθεσία, ακόμη και αν η προϋπόθεση σχετικά με την απόσταση και η δημογραφική προϋπόθεση πληρούνται, τα κανονικά σημεία πώλησης δημιουργούνται, μεταξύ άλλων, όποτε η Διοίκηση κρίνει τούτο σκόπιμο και κατάλληλο προς το συμφέρον της υπηρεσίας. Δεδομένου όμως ότι η τελευταία αυτή έννοια ορίζεται με γενικούς όρους, είναι ικανή να δημιουργήσει αμφιβολίες για τον σαφή, μη διφορούμενο, αντικειμενικό και διαφανή χαρακτήρα των κριτηρίων που οριοθετούν την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να επαληθεύσει.
(
1
)	Οδηγία 2006/123/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36).
(
2
)	Άρθρο 1, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας.
(
3
)	Σύμβαση-πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας για τον έλεγχο του καπνού, που υπογράφηκε στη Γενεύη στις 21 Μαΐου 2003.