62019CC0316
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 3 settembre 2020 (
1
)
Causa C‑316/19
Commissione europea
contro
Repubblica di Slovenia
«Procedimento per inadempimento – Articolo 343 TFUE – Privilegi e immunità dell’Unione – Statuto del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e della Banca centrale europea (BCE) – Articolo 39 – Privilegi e immunità della BCE – Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea – Articoli 2, 18 e 22 – Inviolabilità degli archivi della BCE – Cooperazione delle istituzioni dell’Unione e delle autorità penali degli Stati membri – Azione concordata in sede di applicazione del Protocollo – Perquisizione e sequestro di documenti nei locali della Banka Slovenije – Documenti legati all’assolvimento dei compiti del SEBC – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Principio di leale cooperazione»
I. Introduzione
1.
Il presente procedimento per inadempimento verte sul comportamento delle autorità penali slovene in relazione ad una perquisizione e ad un sequestro di documenti e supporti informatici nei locali della banca centrale slovena, la Banka Slovenije. Essi sono avvenuti nell’ambito di un’indagine nazionale condotta, inter alia, nei confronti dell’ex governatore della Banka Slovenije. In concreto, si tratta, a tal riguardo, dell’accusa di abuso d’ufficio in occasione della ristrutturazione di una banca privata slovena nel 2013, ossia ancor prima della creazione dell’Unione bancaria europea, nel cui contesto la vigilanza e la risoluzione delle banche sono state trasferite in ampia misura dalle autorità di vigilanza nazionali – nel caso della Slovenia dalla banca centrale – all’Unione (
2
).
2.
Il profilo di diritto dell’Unione della controversia risulta dalla posizione delle banche centrali nazionali nel Sistema europeo di banche centrali (in prosieguo: il «SEBC»). Infatti, nell’esercizio dei loro compiti essenziali nel settore della politica monetaria, le banche centrali nazionali e la Banca centrale europea (in prosieguo: la «BCE») – per usare le parole della Corte – sono «associa[te]» e cooperano in maniera a tal punto stretta che sussiste «un’articolazione diversa e una distinzione meno pronunciata tra l’ordinamento giuridico dell’Unione e gli ordinamenti giuridici interni» (
3
).
3.
Ciò premesso, la Commissione europea addebita alle autorità penali slovene di non avere rispettato, procedendo all’ampia perquisizione e sequestro nei locali della Banka Slovenije, avvenuti senza previa autorizzazione della BCE, l’inviolabilità degli archivi della BCE. Quest’ultima viene garantita dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (
4
). Le autorità slovene ravvisano in tale addebito un’ingerenza inammissibile in un’indagine meramente nazionale.
4.
La Corte è pertanto tenuta a risolvere, nella causa in esame, il conflitto che può sussistere fra l’interesse dell’Unione alla preservazione del funzionamento e dell’indipendenza della BCE e l’interesse degli Stati membri all’effettività dei loro procedimenti penali.
II. Contesto normativo
A.
Statuto del SEBC e della BCE
5.
Il Protocollo n. 4 del TFUE sullo Statuto del SEBC e della BCE (in prosieguo: lo «Statuto del SEBC e della BCE») (
5
) stabilisce quanto segue al suo articolo 9.2:
«La funzione della BCE è quella di assicurare che i compiti attribuiti al SEBC ai sensi dell’articolo 127, paragrafi 2, 3 e 5, [TFUE] siano assolti o mediante le attività proprie secondo quanto disposto dal presente statuto, o attraverso le banche centrali nazionali ai sensi degli articoli 12.1 e 14».
6.
L’articolo 12.1. dello Statuto del SEBC e della BCE prevede quanto segue:
«Il consiglio direttivo adotta gli indirizzi e prende le decisioni necessarie ad assicurare l’assolvimento dei compiti affidati al SEBC ai sensi dei trattati e del presente statuto. (…)
Per quanto possibile ed opportuno, fatto salvo il disposto del presente articolo, la BCE si avvale delle banche centrali nazionali per eseguire operazioni che rientrano nei compiti del SEBC».
7.
L’articolo 14.3 di tale Statuto così recita:
«Le banche centrali nazionali costituiscono parte integrante del SEBC e agiscono secondo gli indirizzi e le istruzioni della BCE. Il consiglio direttivo adotta le misure necessarie per assicurare l’osservanza degli indirizzi e delle istruzioni della BCE, richiedendo che gli venga fornita ogni necessaria informazione».
8.
L’articolo 39 dello Statuto del SEBC e della BCE così recita:
«La BCE beneficia sul territorio degli Stati membri dei privilegi e delle immunità necessari per l’assolvimento dei propri compiti, alle condizioni previste dal protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea».
B.
Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione
9.
L’articolo 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione così recita:
«I locali e gli edifici dell’Unione sono inviolabili. Essi sono esenti da perquisizioni, requisizioni, confisca o espropriazione. I beni e gli averi dell’Unione non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di giustizia».
10.
L’articolo 2 di tale Protocollo enuncia quanto segue:
«Gli archivi dell’Unione sono inviolabili».
11.
L’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione così recita:
«Ai fini dell’applicazione del presente protocollo, le istituzioni dell’Unione agiranno d’intesa con le autorità responsabili degli Stati membri interessati».
12.
L’articolo 22, paragrafo 1, del medesimo Protocollo prevede quanto segue:
«Il presente protocollo si applica anche alla Banca centrale europea, ai membri dei suoi organi e al suo personale, senza pregiudizio delle disposizioni del protocollo sullo statuto del sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea».
C.
Convenzione sulla sede della BCE
13.
L’articolo 3 della convenzione fra il governo della Repubblica federale di Germania e la Banca centrale europea sulla sede della Banca centrale europea del 18 settembre 1998 (in prosieguo: la «convenzione sulla sede») (
6
) prevede quanto segue:
«L’inviolabilità degli archivi sancita all’articolo 2 del [Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione] vale in particolare per tutti gli atti, lettere, documenti, manoscritti, fotografie, registrazioni video e audio, programmi informatici e nastri magnetici o dischetti, appartenenti alla BCE o da essa detenuti, e per tutte le informazioni ivi contenute».
III. Fatti
14.
Fra il settembre del 2014 e l’aprile del 2015, la Nacionalni preiskovalni urad (autorità investigativa nazionale, Slovenia), sulla base di diversi indizi, ha avviato un’indagine nei confronti di alcuni membri dirigenti del consiglio di sorveglianza della Banca nazionale slovena in quanto sospettati di abuso di ufficio nell’ambito della ristrutturazione di una banca privata slovena nel 2013. L’indagine riguardava, inter alia, l’ex governatore della Banka Slovenije.
15.
Nel periodo che va dal febbraio all’aprile del 2015, l’autorità investigativa ha invitato ripetutamente la Banka Slovenije, sulla base del codice di procedura penale sloveno, a trasmetterle determinati documenti e informazioni relativi a tali addebiti. La Banka Slovenije non ha in ogni caso ottemperato pienamente a tali richieste.
16.
Di conseguenza, l’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana, Slovenia), su richiesta della procura slovena, ha disposto una perquisizione e un sequestro nei locali della Banka Slovenije. Il governatore della Banca centrale slovena si è opposto a tale azione richiamando il Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione.
17.
Ciononostante, il 6 luglio 2016, la polizia ha proceduto ad una perquisizione nella Banka Slovenije e ha sequestrato, inter alia, i seguenti documenti e dati:
–
tutte le comunicazioni invitate tramite l’indirizzo di posta elettronica del governatore della Banka Slovenije;
–
tutti i documenti elettronici che si trovavano sulla postazione di lavoro del governatore o sul suo computer portatile e risalenti al periodo fra il 2012 e il 2014, a prescindere dal loro contenuto;
–
parti dei documenti costituiti di tali dati che si trovavano nell’ufficio del governatore e risalenti al periodo fra il 2012 e il 2014;
–
tutti i documenti che si trovavano sul server centrale della Banka Slovenije e riguardanti il governatore.
18.
Lo stesso giorno, il presidente della BCE, richiamando l’inviolabilità degli archivi della BCE, ha protestato formalmente nei confronti del sequestro dei summenzionati documenti. Egli ha censurato, in particolare, che le autorità slovene non avrebbero tentato, prima dell’esecuzione della misura, di concertarsi con la BCE.
19.
Nell’ambito del conseguente contatto sorto fra il rappresentante sloveno della BCE e le autorità slovene responsabili delle indagini, queste ultime hanno sostenuto che fosse possibile decidere in merito a privilegi e immunità eventualmente applicabili ad alcuni dei documenti sequestrati solo dopo la visione dei medesimi. Le autorità slovene non accoglievano la proposta della BCE di concordare un approccio comune per individuare i documenti della BCE, al fine di impedire che tali documenti venissero valutati senza previa divulgazione da parte della BCE, nonostante esse avessero espresso una sostanziale disponibilità a cooperare. Il procuratore generale sloveno, infatti, ravvisava in tale proposta un’ingerenza inammissibile nelle indagini in corso. Veniva tuttavia concordato un incontro fra il pubblico ministero competente e il rappresentante della BCE per il 18 novembre 2016, in occasione del quale avrebbero dovuto essere discussi i dettagli della cooperazione.
20.
Il 27 ottobre 2016, il pubblico ministero competente ha comunicato al rappresentante della BCE che gli investigatori avrebbero proceduto già il 17 novembre 2016 alla conservazione dei dati elettronici sulla base del codice processuale penale sloveno (
7
), e che il rappresentante della BCE era invitato a parteciparvi.
21.
Il 16 novembre 2016, la BCE ha proposto un ricorso d’urgenza presso l’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana), al fine di impedire l’imminente conservazione dei documenti elettronici. Secondo il governo sloveno, erano oggetto di tale ricorso anche la legittimità stessa della perquisizione e del sequestro. In ogni caso, il giorno seguente, l’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana) ha respinto tale ricorso, con la motivazione che il Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione non ostava ai sequestri e alla conservazione.
22.
Sempre il 17 novembre 2016, iniziava la conservazione dei documenti elettronici, in particolare di quelli contenuti nel computer portatile del governatore della Banca centrale slovena. Il rappresentante della BCE ha preso parte a tali operazioni e faceva espressamente valere una violazione degli archivi della BCE. Ciò non ha portato ad un’esclusione di determinati documenti. L’incontro fra il pubblico ministero competente e il rappresentante della BCE, inizialmente fissato per il 18 novembre 2016, veniva rinviato a tempo indeterminato.
23.
Il 17 gennaio 2017, la BCE ha impugnato la decisione dell’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana) del 17 novembre 2016 dinnanzi alla Corte costituzionale slovena. Essa era dell’avviso che l’Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunale regionale di Lubiana) avrebbe dovuto sottoporre in via pregiudiziale alla Corte di giustizia la questione dell’interpretazione del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione e che avrebbe pertanto violato il suo diritto fondamentale al giudice naturale precostituito per legge.
24.
Con messaggio di posta elettronica del 15 maggio 2017, il pubblico ministero competente ha comunicato al rappresentante della BCE che la polizia valutava attualmente i documenti sequestrati e conservati e che le sarebbe stato ordinato di separare tutti i documenti emessi ufficialmente e formalmente dalla BCE, nonché tutti i messaggi di posta elettronica, il cui mittente fosse la BCE e il destinatario la Banka Slovenije. In relazione a tali documenti, sarebbe poi stata data alla BCE l’opportunità di prendere posizione sui potenziali effetti del loro impiego nelle indagini e nel processo penale sull’esercizio dei suoi compiti e delle sue competenze. La Slovenia avrebbe tuttavia mantenuto ferma la propria posizione, secondo la quale tali documenti non proverrebbero dagli «archivi della BCE». Nel caso di eventuali perplessità della BCE in ordine a determinati documenti, le autorità slovene si offrivano di svolgere il procedimento penale in via strettamente riservata e a porte chiuse, qualora tali documenti fossero dovuti risultare indispensabili per il procedimento penale.
25.
La BCE, per contro, ribadiva la sua posizione, secondo la quale rientrano nella tutela del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione anche i documenti della Banka Slovenije, purché redatti nell’assolvimento dei suoi compiti nell’ambito del SEBC e dell’Eurosistema. Inoltre, la BCE dovrebbe divulgare tutti i documenti che ricadono nella tutela di tale protocollo prima del loro impiego nelle indagini o nel processo penale.
26.
In occasione di un incontro delle due parti in data 12 giugno 2017 non ha potuto essere raggiunto un consenso su tale questione.
27.
Il 13 febbraio 2018, la BCE ha trasmesso alla procura la sua proposta finale sull’individuazione dei documenti rientranti nell’ambito di applicazione del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione.
28.
Con decisione del 19 aprile 2018, la Corte costituzionale slovena ha respinto il ricorso della BCE del 17 gennaio 2017 poiché quest’ultima difettava della capacità di essere titolare di diritti fondamentali.
29.
Il 13 giugno 2018, in occasione di un incontro, il pubblico ministero competente ha informato il rappresentante della BCE del fatto che la polizia aveva concluso l’esame dei documenti sequestrati. Egli annunciava che la BCE avrebbe potuto analizzare i documenti indicati al paragrafo 24 delle presenti conclusioni dopo la redazione della relazione finale della polizia. Al fine di evitare l’ingerenza della BCE nelle indagini in corso, i documenti utilizzati per la relazione finale sarebbero tuttavia stati consegnati alla BCE solo dopo la loro trasmissione alla procura generale da parte della polizia.
IV. Fase precontenziosa
30.
Il 28 aprile 2017, la Commissione ha invitato la Slovenia, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, a prendere posizione sulla censura relativa al fatto che la Slovenia, in occasione della perquisizione e del sequestro nei locali della Banka Slovenije in data 6 luglio 2016, non avrebbe garantito l’inviolabilità degli archivi della BCE e avrebbe pertanto violato l’articolo 343 TFUE, l’articolo 39 dello Statuto del SEBC e della BCE e gli articoli 2 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione. Inoltre, le autorità slovene, in violazione del loro obbligo di leale cooperazione risultante dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE e dall’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, si sarebbero sottratte ad una discussione costruttiva.
31.
La Slovenia ha replicato che i documenti sequestrati non potrebbero essere ricompresi nella nozione di «archivi della BCE» ai sensi del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione. I documenti sarebbero stati oggetto di proprietà e di possesso della Banka Slovenije, la quale dovrebbe essere considerata «terza» rispetto alla BCE. Inoltre, le autorità slovene, nel corso di tutto il procedimento, avrebbero tenuto conto nel modo migliore possibile delle tesi della BCE, senza essere tuttavia pervenute alla conclusione della loro correttezza nel merito. Piuttosto, la BCE, tentando di impedire la conservazione di prove ai fini delle indagini e del processo penale nazionali, avrebbe violato l’obbligo ad essa incombente di leale cooperazione.
32.
La Commissione non ha aderito a tale posizione e, il 20 luglio 2018, ha trasmesso alla Slovenia un parere motivato, la quale ha risposto l’11 settembre 2018.
V. Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
33.
Con atto introduttivo del 16 aprile 2019, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
34.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
ai sensi dell’articolo 258 TFUE, dichiarare che, avendo unilateralmente sequestrato nei locali della Banka Slovenije documenti legati all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema e avendo slealmente cooperato con la BCE su questo tema, la Slovenia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 del Protocollo del SEBC e della BCE, degli articoli 2, 18 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, nonché dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
–
condannare la Slovenia alle spese.
35.
La Slovenia chiede che la Corte voglia:
–
respingere il ricorso della Commissione.
36.
Con ordinanza del 3 settembre 2019, il presidente della Corte ha consentito l’intervento della BCE a sostegno della Commissione.
37.
All’udienza tenutasi il 22 giugno 2020 hanno partecipato la Slovenia, la Commissione e la BCE.
VI. Analisi
38.
La Commissione fonda il proprio ricorso su due censure, le quali fanno riferimento ad azioni distinte delle autorità penale slovene.
39.
Al riguardo, la prima censura concerne gli eventi del 6 luglio 2016, vale a dire la perquisizione vera e propria dei locali della Banka Slovenije e il sequestro di determinati documenti e supporti informatici (
8
). Così facendo, la Slovenia, secondo la Commissione, non ha rispettato l’inviolabilità degli archivi della BCE ai sensi dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 dello Statuto del SEBC e della BCE, dell’articolo 2 e dell’articolo 22 in combinato disposto con l’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione e ha violato l’articolo 4, paragrafo 3, TUE (al riguardo, A.).
40.
Inoltre, la Commissione ritiene che le autorità slovene non si sarebbero sufficientemente concertate con la BCE prima e dopo la perquisizione e il sequestro. Tale condotta costituisce l’oggetto della seconda censura, con la quale la Commissione fa valere una violazione dell’obbligo di leale cooperazione risultante dall’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione e dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE (al riguardo, B.).
A.
Sulla legittimità della perquisizione e del sequestro nei locali della Banka Slovenije (prima censura)
41.
Per quanto riguarda la prima censura della Commissione, le parti controvertono, da un lato, sulla questione se documenti in possesso di una banca centrale nazionale possano rientrare nella tutela degli archivi della BCE, la quale è prevista all’articolo 2 e all’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione. Mentre, secondo la Slovenia, ciò deve essere escluso già concettualmente, la Commissione considera tutelati anche tali documenti, purché essi siano legati all’assolvimento dei compiti del SEBC o dell’Eurosistema.
42.
Dall’altro, vi è disaccordo sul regime giuridico applicabile agli «archivi della BCE». La BCE e la Commissione ritengono, infatti, che la prima debba dare il proprio consenso in relazione a tutti i documenti che rientrano in tale nozione prima del loro impiego nelle indagini o in un processo penale nazionali. Per contro, la Slovenia è dell’avviso che la BCE potrebbe in ogni caso opporsi al sequestro dei documenti ai fini delle indagini e del processo penale soltanto qualora dimostri che esso arreca pregiudizio al funzionamento e all’indipendenza della BCE.
43.
Di conseguenza, in un primo momento occorre verificare se, ed eventualmente per quale tipo di documenti che si trovano in possesso di una banca centrale nazionale, valga la tutela degli «archivi della BCE» prevista all’articolo 2 e all’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione (al riguardo, 1.).
44.
In un secondo momento, occorre esaminare quali siano le azioni prescritte o vietate dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione in relazione agli archivi della BCE (al riguardo, 2.).
1. Sulla nozione di «archivi della BCE»
a) Sull’interpretazione dell’articolo 2 in combinato disposto con l’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione
45.
L’articolo 2 e l’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione non definiscono la nozione di archivi della BCE.
46.
Ai sensi dell’articolo 3 della convenzione sulla sede fra la BCE e la Repubblica federale di Germania, rientrano in tale nozione «in particolare atti, lettere, documenti, manoscritti, fotografie, registrazioni video e audio, programmi informatici e nastri magnetici o dischetti, appartenenti alla BCE o da essa detenuti, e (…) tutte le informazioni ivi contenute».
47.
La questione della misura in cui le disposizioni della convenzione sulla sede possano avere portata generale (
9
) non deve essere risolta nel caso di specie, poiché l’articolo 3 della convenzione sulla sede, stando alla sua formulazione letterale («in particolare») non elenca esaustivamente i documenti tutelati, e la Commissione si fonda su una tutela degli archivi dell’Unione che va al di là di tali documenti. Secondo la Commissione, l’inviolabilità degli archivi della BCE vale infatti non solo per i documenti «appartenenti alla BCE o da essa detenuti», bensì anche per i documenti che si trovano in possesso di una banca centrale nazionale e che provengono dalla medesima, purché siano legati all’assolvimento dei compiti del SEBC.
48.
La Slovenia contesta tale argomentazione, richiamando il fatto che la limitazione della tutela ai documenti «appartenenti alla [rispettiva organizzazione] o da essa detenuti» corrisponde ai principi generali di diritto internazionale (
10
). I privilegi e le immunità dell’Unione discendono dalle immunità garantite alle organizzazioni internazionali nel diritto internazionale al fine di tutelarle a fronte di ingerenze ingiustificate da parte dello Stato della sede. Poiché l’Unione, con la sua crescente integrazione, non potrebbe più essere vista come una classica organizzazione internazionale, i privilegi e le immunità ad essa conferiti perderebbero inoltre la loro giustificazione e dovrebbero pertanto essere attuati restrittivamente. Infatti, diversamente da quanto avverrebbe tipicamente nel caso delle organizzazioni internazionali, l’Unione non si troverebbe, nei rapporti con i suoi Stati membri, in una posizione più debole. In ogni caso, un documento non sarebbe più tutelato dall’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione qualora l’istituzione di cui trattasi comunichi o trasmetta tale documento ad un’autorità nazionale, come ad esempio una banca centrale. Nella trasmissione a terzi, infatti, sarebbe ravvisabile una rinuncia ai privilegi e alle immunità del Protocollo. Infine, anche la natura funzionale dei privilegi e delle immunità dell’Unione esigerebbe un’interpretazione restrittiva.
49.
La nozione di archivi dell’Unione deve essere interpretata autonomamente nell’ambito del diritto dell’Unione alla luce del diritto internazionale (
11
). Nel procedere a tale interpretazione, occorre tenere conto, secondo una costante giurisprudenza, non solo del dettato della disposizione, bensì anche del suo contesto, della sua ratio e del suo scopo (
12
).
50.
Il combinato disposto con l’articolo 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione suggerisce che i documenti e i supporti informatici controversi non fuoriescono dall’ambito di tutela di cui all’articolo 2 in combinato disposto con l’articolo 22 del Protocollo già solo per il fatto che essi non si trovavano nei locali della BCE. Infatti, tutti gli oggetti che si trovano negli edifici e nei locali della BCE vengono tutelati già dall’articolo 1 in combinato disposto con l’articolo 22 del Protocollo. Qualora l’articolo 2 del Protocollo dovesse conservare parallelamente un ambito di applicazione autonomo, allora esso dovrebbe ricomprendere, in linea di principio, anche i documenti e i supporti informatici che si trovano in luoghi diversi dai locali della BCE, sempreché si tratti di «archivi dell’Unione».
51.
In merito all’articolo 2 del protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, la Corte ha deciso, inoltre, che l’inviolabilità degli archivi non ha valore assoluto, ma è da intendersi in senso funzionale (
13
). Contrariamente a quanto ritenuto dalla Slovenia, non ne consegue tuttavia un obbligo generale di procedere ad un’interpretazione restrittiva dell’articolo 2 in combinato disposto con l’articolo 22 del Protocollo. Ciò significa, piuttosto, che la portata della tutela viene limitata dalla ratio e dall’obiettivo dell’immunità di cui trattasi (
14
). Al contempo ne consegue che l’ambito di tutela può essere determinato anche soltanto con riferimento a tale obiettivo (
15
).
52.
Lo scopo delle summenzionate disposizioni consiste – al riguardo vi è consenso fra le parti del presente procedimento –, nel preservare il funzionamento e l’indipendenza della BCE (
16
). In tale contesto, la Corte ha deciso che l’inviolabilità degli archivi è intesa ad impedire, in particolare, la divulgazione delle informazioni contenute nei documenti tutelati, qualora tale divulgazione possa ostacolare il funzionamento e l’indipendenza dell’istituzione di cui trattasi, segnatamente in quanto verrebbe compromessa l’esecuzione dei compiti di tale istituzione (
17
).
53.
Tuttavia, ai sensi dell’articolo 127 TFUE, la BCE esegue il suo compito principale, ossia il mantenimento della stabilità dei prezzi (
18
), non da sola, bensì congiuntamene alle banche centrali nazionali, le quali costituiscono, insieme alla BCE, il SEBC (v. articolo 282, paragrafo 1, TFUE).
54.
Il funzionamento e la corretta esecuzione dei compiti del SEBC e rispettivamente dell’Eurosistema (
19
) presuppongono una stretta collaborazione, basata sulla divisione del lavoro, e un confronto costante fra la BCE e le banche centrali nazionali. Al riguardo, ai sensi dell’articolo 9.2. del Protocollo della BCE e del SEBC, tutti i compiti attribuiti al SEBC ai sensi dell’articolo 127 TFUE vengono assolti o dalla BCE stessa, o attraverso le banche centrali nazionali. Conseguentemente, la Corte ha dichiarato che il SEBC «associa» e fa strettamente cooperare la BCE e le banche centrali nazionali, cosicché sussiste una distinzione meno pronunciata tra l’ordinamento giuridico dell’Unione e gli ordinamenti giuridici interni (
20
).
55.
Per questo motivo, deve essere respinto l’argomento della Slovenia, secondo il quale la BCE si priverebbe di un documento allorché lo consegna o lo invia alle banche centrali nazionali e un siffatto documento non sarebbe pertanto di seguito più coperto dalla tutela dell’articolo 2 e dell’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione. Infatti, nella misura in cui si tratta di un documento connesso all’attività del SEBC, esso non lascia il quadro di quest’ultimo a seguito della sua trasmissione ad una banca centrale nazionale. Fintantoché, tuttavia, un documento si trova nel previsto quadro del SEBC, esso deve rientrare, in linea di principio, anche nel regime di tutela previsto per gli archivi della BCE dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione.
56.
In tal senso, non si può neanche parlare di una trasmissione a «terzi». È vero che le banche centrali e le loro governatrici o i loro governatori sono anche autorità nazionali. In relazione al SEBC, essi sono tuttavia caratterizzati da uno sdoppiamento funzionale (
21
). Al riguardo, le banche centrali nazionali non sono equiparabili alle autorità degli Stati membri che sono incaricate in altri settori dell’attuazione del diritto dell’Unione. Piuttosto, ai sensi dell’articolo 14.3 dello Statuto della BCE e del SEBC, le banche centrali nazionali costituiscono «parte integrante» del SEBC. Inoltre, ai sensi dell’articolo 283, paragrafo 1, TFUE, la governatrice o il governatore di una banca centrale di uno Stato membro la cui moneta è l’euro è membro del consiglio direttivo della BCE.
57.
Qualora si volesse dunque limitare la tutela degli archivi della BCE nel contesto del SEBC a documenti provenienti dalla BCE o in ogni caso da essa detenuti – ad esclusione di quelli detenuti dalle banche centrali nazionali o provenienti dalle medesime –, verrebbero sottratti a tale tutela prevalentemente quei documenti la cui divulgazione potrebbe compromettere l’esecuzione corretta dei compiti del SEBC e rispettivamente dell’Eurosistema. L’inviolabilità degli archivi della BCE potrebbe pertanto non assolvere alla sua funzione.
58.
Ciò vale a maggior ragione in quanto talune misure di politica monetaria presuppongono in maniera particolare la riservatezza di determinate informazioni e queste possono essere anche o persino in primo luogo oggetto di proprietà e di possesso delle banche centrali nazionali. Ciò può essere illustrato sull’esempio del Public Sector Purchase Programme (PSPP) del SEBC, nel cui ambito soprattutto le banche centrali nazionali dell’Eurosistema acquistano titoli, in particolare titoli di Stato, sui mercati secondari. Presupposto per il funzionamento di tale programma è che non siano noti la chiave esatta e la portata dell’acquisto di titoli di Stato di determinati Stati membri sui mercati secondari (
22
). Tali informazioni si trovano tuttavia, molto probabilmente, anche in documenti appartenenti alle relative banche centrali nazionali o da esse detenuti.
59.
Inoltre, in ogni caso con riferimento alle istituzioni del SEBC e rispettivamente dell’Eurosistema, non si può condividere neanche l’obiezione della Slovenia, secondo la quale con la crescente integrazione dell’Unione l’importanza dei privilegi e delle immunità delle sue istituzioni verrebbe ridimensionata. L’indipendenza della BCE, infatti, la quale deve essere protetta proprio attraverso l’articolo 343 TFUE, l’articolo 39 dello Statuto del SEBC e della BCE e il Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, trae origine non solo dallo status dell’Unione quale organizzazione internazionale. Piuttosto, tale indipendenza costituisce, nella concezione dei Trattati, la condizione essenziale per il mantenimento della stabilità dei prezzi e presuppone in modo particolare l’indipendenza delle istituzioni alle quali è assegnato tale compito (
23
). Il requisito dell’indipendenza vale pertanto, ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, TFUE, anche per le banche centrali nazionali.
60.
Di conseguenza, la nozione di archivio deve ricomprendere tutti i documenti redatti, trattati e inviati nell’ambito dell’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema da parte della BCE o delle banche centrali nazionali, indipendentemente dal fatto se essi siano detenuti dalla BCE o dalle banche centrali nazionali.
61.
Al riguardo, il grado di connessione fra un documento e l’esecuzione dei compiti del SEBC non rileva già nella qualificazione del medesimo come parte degli archivi. Fintantoché la divulgazione delle informazioni contenute in un documento non rischi di compromettere, a causa della sua importanza secondaria per l’attività del SEBC, il funzionamento o l’indipendenza della BCE, non ne consegue infatti, contrariamente a quanto ritenuto dalla Slovenia, che un siffatto documento non debba essere affatto considerato parte degli «archivi della BCE». Tale requisito funzionale riguarda piuttosto la portata dell’immunità nel caso concreto (
24
), la quale dovrà essere esaminata a seguire in una seconda fase (al riguardo, 2.).
b) Sull’incidenza nei confronti degli «archivi della BCE» nel caso di specie
62.
Secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito di un procedimento per inadempimento, spetta alla Commissione provare la sussistenza dei presupposti dell’asserito inadempimento (
25
). In riferimento al caso di specie, ciò significa che la Commissione deve dimostrare, innanzitutto, che fra i documenti sequestrati il 6 luglio 2016 dalle autorità penali slovene si trovavano anche documenti legati all’assolvimento dei compiti del SEBC. Al riguardo, non è sufficiente, in linea di principio, che la Commissione si basi su una presunzione qualunque (
26
).
63.
Il caso in esame presenta tuttavia la peculiarità che tutti i documenti controversi sono già in possesso delle autorità penali slovene. La Commissione non può pertanto stabilire con certezza quali documenti siano stati esattamente sequestrati.
64.
È peraltro pacifico che, in occasione della perquisizione, sono stati sequestrati, inter alia, tutte le comunicazioni inviate attraverso l’indirizzo di posta elettronica del governatore della Banka Slovenije, nonché tutti i documenti elettronici che si trovavano sulla postazione di lavoro del governatore o sul suo computer portatile e risalenti al periodo che va dal 2012 al 2014. Fra siffatti documenti devono necessariamente trovarsi anche quelli legati all’assolvimento dei compiti del SEBC. Il governatore della Banka Slovenije, infatti, è, ai sensi dell’articolo 283, paragrafo 1, TFUE, membro del consiglio direttivo della BCE, il quale, a sua volta, ai sensi dell’articolo 129, paragrafo 1, TFUE, dirige il SEBC e adotta tutte le decisioni essenziali al suo funzionamento (
27
).
65.
In tale situazione, incombe alla Slovenia contestare in modo sostanziale che sono interessati documenti legati all’assolvimento dei compiti del SEBC (
28
). Poiché, tuttavia, la Slovenia sostiene che le autorità competenti non potrebbero affatto individuare tali documenti, occorre partire dal presupposto che fossero interessati dalla perquisizione e dal sequestro nei locali della Banka Slovenije in data 6 luglio 2016 anche gli «archivi della BCE».
2. Sull’esistenza di una violazione del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione
a) Sul carattere funzionale dei privilegi e delle immunità dell’Unione
66.
Dalla mera constatazione che erano in ogni caso interessati dal sequestro anche quei documenti che possono essere ricompresi nella nozione di «archivi di Stato» non consegue ancora, tuttavia, una violazione dell’immunità. Piuttosto, il passo successivo consiste nel chiarire cosa includa concretamente l’«inviolabilità» degli archivi della BCE ovvero in quali circostanze occorra ritenere sussistente una violazione del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione.
67.
L’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione non specifica ulteriormente la nozione di «inviolabilità». Tuttavia, l’articolo 1, seconda frase, del Protocollo chiarisce, con riferimento ai locali e agli edifici dell’Unione, i quali, ai sensi della prima frase, sono parimenti «inviolabili», che essi sono esenti da «perquisizioni, requisizioni, confisca o espropriazione».
68.
Tali esempi di condotte vietate devono valere, in linea di principio, anche per l’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione. Non si capisce perché, infatti, la nozione di «inviolabilità» di cui all’articolo 2 del Protocollo debba avere un significato diverso che nel suo articolo 1. La giurisprudenza della Corte conferma, in tal senso, che nell’interpretare una disposizione del Protocollo occorre prendere in considerazione il testo e le valutazioni delle sue altre disposizioni (
29
).
69.
Secondo la Slovenia, il sequestro dei documenti di cui trattasi non costituisce tuttavia, nelle concrete circostanze del caso in esame, una violazione degli archivi della BCE. Una siffatta violazione dovrebbe infatti essere ritenuta sussistente solo qualora attraverso la medesima venga arrecato pregiudizio al funzionamento o all’indipendenza della BCE.
70.
A sostegno della sua tesi, la Slovenia si fonda, sostanzialmente, sul carattere funzionale dell’esenzione contenuta all’articolo 2 in combinato disposto con l’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione (
30
). Nel caso di un’immunità funzionale, una comunicazione di siffatti documenti è esclusa soltanto qualora essa possa ostacolare il funzionamento e l’indipendenza dell’organo dell’Unione (
31
). Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte, le istituzioni e gli organi dell’Unione sono obbligati, in linea di principio, ad assistere le autorità degli Stati membri nelle indagini penali, qualora esse facciano riferimento ad informazioni concernenti fatti, le quali si trovino in possesso di tali istituzioni dell’Unione; ad esempio mettendo a loro disposizione i relativi documenti.
71.
La Slovenia ne desume, in relazione al caso in esame, che l’inviolabilità degli archivi della BCE potrebbe essere opposta ai provvedimenti istruttori delle autorità slovene soltanto a condizione che il sequestro dei documenti di cui trattasi ai fini delle indagini e del processo penale possa ostacolare il funzionamento e l’indipendenza della BCE. Una prova in tal senso non sarebbe tuttavia stata apportata né dalla BCE né dalla Commissione.
72.
Queste due istituzioni obiettano al riguardo che l’accesso da parte delle autorità penali degli Stati membri presuppone sempre, in linea di principio, secondo la sistematica generale dei privilegi e delle immunità, il consenso dell’autorità interessata (
32
). Qualora quest’ultima dovesse negare un’autorizzazione, sarebbe necessaria una decisione della Corte. Secondo la giurisprudenza di quest’ultima, ciò varrebbe anche per l’accesso agli archivi dell’Unione (
33
). Poiché, tuttavia, le autorità slovene non si sono procurate un’autorizzazione dalla BCE né hanno adito la Corte, la perquisizione e il sequestro dei documenti in questione violerebbero gli archivi della BCE. Non sussisterebbe quindi alcun pregiudizio al funzionamento o all’indipendenza della BCE.
73.
Tale tesi non è compatibile, a mio avviso, con il carattere meramente funzionale dei privilegi e delle immunità dell’Unione. Al contempo, non può tuttavia neanche essere consentito alle autorità degli Stati membri di eseguire sequestri senza tenere conto di eventuali privilegi e immunità delle istituzioni dell’Unione, finché a posteriori risulti che i documenti interessati non contenevano informazioni idonee a pregiudicare l’assolvimento dei compiti di tali istituzioni. Tale risultato non sarebbe a sua volta compatibile con l’obiettivo di una tutela completa ed effettiva delle istituzioni dell’Unione contro gli ostacoli o i rischi per il loro buon funzionamento e la loro indipendenza (
34
).
74.
Tale conflitto può essere superato distinguendo fra violazioni sostanziali e procedurali del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione.
75.
Sotto il profilo sostanziale, gli articoli 2 e 22 del Protocollo tutelano il funzionamento e l’indipendenza della BCE. Affinché tale protezione possa tuttavia essere garantita in maniera piena ed efficace, essa deve essere integrata, in determinate situazioni, da garanzie procedurali.
76.
Pertanto, ai sensi dell’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, le istituzioni e gli Stati membri, ai fini dell’applicazione del Protocollo, devono agire d’intesa. La disposizione concretizza in tal senso il principio di leale cooperazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE (
35
). Per l’istituzione dell’Unione interessata, la Corte ha desunto da tale disposizione un obbligo di divulgazione dei documenti, sempreché il funzionamento o l’indipendenza di tale istituzione non rischino di essere compromessi (
36
) In maniera speculare, le autorità degli Stati membri sono obbligate, in linea di principio, a chiedere una siffatta decisione di autorizzazione, qualora intendano accedere agli archivi dell’Unione, ossia, nella specie, a documenti legati all’assolvimento dei compiti del SEBC (
37
).
77.
Tramite tale obbligo. il funzionamento e l’indipendenza degli organi dell’Unione, tutelati sotto il profilo sostanziale dall’articolo 2 del Protocollo, vengono salvaguardati sotto il profilo procedurale. Esso garantisce, infatti, che gli organi dell’Unione interessati possano in generale esercitare i loro diritti risultanti dal Protocollo. Qualora le autorità degli Stati membri che intendono accedere a determinati documenti o dati non collaborino affatto, infatti, con le autorità interessate dell’Unione, queste ultime non possono valutare in che misura il loro funzionamento e la loro indipendenza potrebbero essere pregiudicati da tale richiesta e quali provvedimenti esse devono eventualmente prendere per impedire o ridurre al minimo siffatti pregiudizi. Ciò vale in particolare in una situazione come quella in oggetto, nella quale i documenti controversi non sono in possesso dell’organo dell’Unione interessato.
78.
La censura della Commissione riguarda tuttavia proprio tale aspetto procedurale della tutela degli archivi dell’Unione. Infatti, essa addebita, in sostanza, alle autorità penali slovene, di aver agito senza previa concertazione con la BCE. Oggetto della censura non è, per contro, un pregiudizio concreto del funzionamento o dell’indipendenza della BCE.
79.
È vero che un obbligo di previa concertazione con le autorità interessate dell’Unione può compromettere l’efficacia di determinati atti istruttori, eventualità correttamente sottolineata dalla Slovenia. Tale eventualità deve peraltro essere accettata, in determinate circostanze, nell’ambito del bilanciamento degli interessi contrapposti, insito nelle disposizioni del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione. Degli interessi delle autorità penali degli Stati membri si tiene conto imponendo all’autorità dell’Unione di cui trattasi, da parte sua, un ampio obbligo di leale cooperazione (
38
). Ciò include misure idonee a tutelare gli interessi dell’indagine. Inoltre, la loro decisione è soggetta in toto al sindacato della Corte (
39
).
80.
Al riguardo, dalla seconda ordinanza della Corte nella causa Zwartveld emerge che affermazioni generali o generiche non possono giustificare un rifiuto di comunicazione di documenti (
40
). In tal modo viene garantito che le istituzioni dell’Unione non pregiudichino indebitamente o arbitrariamente misure di carattere penale degli Stati membri. Le perplessità della Slovenia che già un qualsiasi legame fra i documenti della Banca centrale e i compiti del SEBC possa escludere ogni accesso delle autorità nazionali e vanificare pertanto completamente le loro indagini sono dunque infondate.
81.
Non risulta del resto che il sequestro del 6 luglio 2016 sia stato eseguito sfruttando un effetto sorpresa. Al contrario: la Banka Slovenije era già a conoscenza del fatto che le autorità penali slovene avevano chiesto tale accesso a determinati documenti già a causa del previo contatto con le medesime.
82.
Una violazione delle garanzie procedurali della tutela degli archivi dell’Unione non presuppone dunque che sia già stato dimostrato un pregiudizio sotto il profilo sostanziale del funzionamento e dell’indipendenza dell’organo dell’Unione di cui trattasi (
41
).
83.
Tale distinzione fra violazioni procedurali e sostanziali del Protocollo può eventualmente esplicare effetti sulla valutazione delle prove. Infatti, per la questione dell’utilizzabilità di un documento quale prova in un procedimento penale nazionale può senz’altro rilevare se esso sia stato ottenuto in violazione sostanziale dei privilegi e delle immunità dell’Unione o in violazione dell’aspetto procedurale dell’immunità (
42
).
84.
Poiché nella specie è pacifico che la autorità penali slovene hanno eseguito la perquisizione e il sequestro del 6 luglio 2016 unilateralmente e senza previa concertazione con la BCE e non hanno neanche chiesto una decisione della Corte, esse hanno violato l’articolo 2 e l’articolo 22 in combinato disposto con l’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione.
b) In subordine: sulla prova di un pregiudizio al funzionamento e all’indipendenza della BCE
85.
Quantunque la prima censura della Commissione debba essere accolta già per i motivi illustrati supra, può essere determinante, nel successivo corso della controversia fra la BCE e la Slovenia, se il sequestro abbia comportato anche una violazione sostanziale dell’immunità. In tale contesto si pone allora la questione della prova di un pregiudizio al funzionamento o all’indipendenza della BCE.
86.
Qualora la Corte dovesse aderire alla tesi della Slovenia, secondo la quale già la qualificazione di un documento come parte degli «archivi della BCE» presuppone che sussista la possibilità di un pregiudizio al funzionamento e all’indipendenza della BCE (
43
), tale questione sarebbe rilevante persino ai fini della decisione del presente procedimento.
87.
Dalle ordinanze della Corte nella causa Zwartveld discende in tal senso che spetta in linea di principio all’organismo dell’Unione interessato dimostrare in che misura la divulgazione delle informazioni contenute nei documenti di cui trattasi ostacoli il funzionamento e l’indipendenza dell’Unione e comprometta l’esecuzione dei compiti affidati al relativo organismo (
44
).
88.
Peraltro, si pone anche qui il problema cui già si è accennato, consistente nel fatto che i documenti sequestrati si trovano in possesso delle autorità penali slovene e, pertanto, né la BCE né la Commissione sanno quali siano i documenti interessati in dettaglio (
45
). La conoscenza dei documenti e del loro contenuto è tuttavia indispensabile per poter valutare se la divulgazione delle informazioni contenute nei medesimi ostacoli il funzionamento e l’indipendenza della BCE.
89.
Anche in tale contesto è pertanto necessario rinviare all’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione. Esso obbliga gli Stati membri a cooperare con le istituzioni dell’Unione al fine di assicurare la corretta applicazione del Protocollo. In concreto, le autorità slovene devono pertanto consentire l’individuazione dei documenti che devono essere considerati «archivi della BCE», e accordare alla BCE la possibilità di prendere posizione in relazione a tali documenti.
90.
Analogamente, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, secondo la giurisprudenza, obbliga uno Stato membro, nell’ambito di un ricorso per inadempimento, a fornire alla Commissione ogni informazione perché questa possa accertare l’esistenza di un siffatto inadempimento (
46
). Come già rilevato supra, dall’obbligo di leale cooperazione può persino conseguire che incombe allo Stato membro contestare in modo sostanziale le indicazioni della Commissione e le loro conseguenze, qualora la Commissione, tramite tali indicazioni, abbia fornito elementi sufficienti a dimostrare l’esistenza di un inadempimento (
47
).
91.
Peraltro, non ogni vantaggio in termini di informazioni da parte dello Stato membro convenuto può comportare una simile inversione dell’onere della prova. Piuttosto, alla luce delle circostanze complessive del caso, della natura dei fatti da dimostrare e del diritto dell’Unione applicabile (
48
), una deroga alla ripartizione dell’onere della prova deve apparire giustificata.
92.
Nel caso di specie, a mio avviso, con riguardo al pregiudizio al funzionamento del SEBC, un’inversione dell’onere della prova non è opportuna. Piuttosto, la BCE dovrebbe dimostrare in concreto perché la divulgazione delle informazioni in determinati documenti potrebbe compromettere l’esecuzione dei compiti del SEBC (
49
). La BCE può tuttavia apportare tale prova solo qualora le autorità slovene cooperino con la medesima e le mettano a disposizione tutte le informazioni che le consentano siffatta valutazione. Tale necessità sottolinea, del resto, che è necessario constatare, nel caso di specie, una violazione del diritto dell’Unione già a causa della violazione dell’aspetto procedurale dell’immunità.
B.
Sull’obbligo di concertazione con la BCE prima e dopo la perquisizione e il sequestro (seconda censura)
93.
Con la sua seconda censura, la Commissione addebita alla Slovenia una violazione dell’obbligo di leale cooperazione risultante dall’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, nonché dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, poiché le autorità penali slovene non avrebbero «discusso in modo costruttivo» con la BCE. In sostanza, la Commissione contesta alle autorità slovene, al riguardo, di non essersi coordinata in maniera sufficiente con la BCE né prima né dopo la perquisizione e il sequestro dei documenti, al fine di ridurre al minimo il pregiudizio al suo funzionamento e alla sua indipendenza.
94.
Per quanto riguarda il comportamento delle autorità slovene prima dell’esecuzione della perquisizione e del sequestro nei locali della Banka Slovenije, la seconda censura si sovrappone, sotto il profilo sostanziale, alla prima. L’addebito mosso nell’ambito della prima censura, infatti, si riferisce appunto all’azione unilaterale delle autorità penali slovene in occasione della perquisizione e del sequestro, ossia all’assenza di previa concertazione con la BCE. Al riguardo, è già stato rilevato che in tale azione è ravvisabile una violazione dell’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione (
50
).
95.
Resta pertanto da verificare se, ed eventualmente quali obblighi, discendano dall’articolo 18 del Protocollo con riferimento al periodo successivo alla perquisizione e al sequestro veri e propri.
96.
Secondo una costante giurisprudenza, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE obbliga gli Stati membri ad adottare tutte le misure generali o particolari atte a garantire la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione (
51
).
97.
L’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, il quale concretizza in tal senso l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, obbliga le istituzioni dell’Unione a collaborare, al fine di evitare qualunque conflitto nell’interpretazione e nell’applicazione delle disposizioni del Protocollo (
52
). Tale obbligo ha per sua natura un carattere di reciprocità (
53
). Qualora a tal fine – come nella specie – debbano essere ponderati interessi contrastanti, esso implica che ciascuna parte debba esercitare le proprie competenze in buona fede, al fine di pregiudicare il meno possibile gli interessi legittimi della controparte (
54
).
98.
Affinché la BCE possa in generale esercitare i propri diritti risultanti dal Protocollo, la Slovenia deve pertanto consentire anzitutto l’individuazione di quei documenti che devono essere considerati parte dell’«archivio della BCE», e offrire alla BCE l’occasione di prendere posizione in relazione ad un possibile pregiudizio al suo funzionamento e alla sua indipendenza (
55
). In tale contesto, la BCE dovrebbe poi dedurre motivi concreti che depongono a sfavore di un impiego nelle indagini o nel processo penale nazionali.
99.
Al fine di ridurre al minimo la minaccia di un pregiudizio e al contempo non ritardare indebitamente il proseguimento delle indagini, entrambe le parti devono contribuire al riguardo ad una rapida verifica. In tale contesto, la Slovenia ha sottolineato che la BCE ha fatto passare più di sei mesi prima di comunicare alle autorità slovene i suoi criteri di identificazione dei documenti protetti (
56
). In udienza, la BCE non ha potuto spiegare tale ritardo. Peraltro, le autorità slovene hanno offerto in generale alla BCE una possibilità di prendere posizione soltanto in relazione ai documenti menzionati al paragrafo 24 delle presenti conclusioni. Invece di negare una verifica in relazione a tutti gli altri documenti, già il giudice delle indagini preliminari – sull’esempio della causa Zwartveld – o il giudice investito del ricorso della BCE (
57
) avrebbe dovuto adire la Corte al fine di determinare la portata della tutela di cui all’articolo 2 e all’articolo 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione (
58
).
100.
Tale obbligo non viene reso superfluo neanche, ad esempio, dall’offerta delle autorità slovene di eseguire il procedimento penale nazionale nel rispetto di rigorosi vincoli di riservatezza o a porte chiuse. È vero che può senz’altro trattarsi di aspetti che devono essere presi in considerazione in sede di valutazione della questione se l’impiego di determinati documenti nel procedimento penale nazionale rischi di compromettere il funzionamento e l’indipendenza della BCE. Qualora la Slovenia sostenga, in tale questione, una tesi diversa, essa deve tuttavia provocare una decisione della Corte e non può decidere unilateralmente di utilizzare i documenti di cui trattasi nel procedimento penale.
101.
In tale contesto risulta inoltre dalla giurisprudenza della Corte che in generale può essere pretesa soltanto la divulgazione dei documenti rilevanti ai fini delle indagini o del processo penale nazionali (
59
).
102.
Da ciò consegue, per il presente procedimento, che le autorità slovene avrebbero dovuto limitarsi, al più tardi in occasione della conservazione dei documenti sequestrati, a quelli necessari ai fini delle indagini nazionali. Ciò vale in ogni caso nella misura in cui non possa essere escluso che un determinato documento tocchi interessi della BCE meritevoli di tutela, circostanza che a sua volta spetta a quest’ultima dimostrare (
60
). Esercitando in buona fede le proprie competenze (
61
), le autorità slovene avrebbero inoltre dovuto restituire senza indugio tutti i documenti che devono essere qualificati come archivi della BCE e che non sono rilevanti per il presente procedimento. In tale contesto, occorre sottolineare, inoltre, che l’obbligo di leale cooperazione impone parimenti, secondo una costante giurisprudenza, di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’Unione (
62
).
103.
Fino alla proposizione del ricorso da parte della Commissione, le autorità slovene non hanno tuttavia indicato i documenti che hanno utilizzato o che intendono utilizzare ai fini delle indagini e del processo penale né i motivi di tale scelta, e non hanno neppure consegnato alla Banka Slovenije né alla BCE i documenti non necessari che costituiscono gli archivi della BCE.
104.
Dalle considerazioni che precedono consegue che la Slovenia ha violato l’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione anche con il comportamento successivo alla perquisizione e al sequestro nei locali della Banka Slovenije.
VII. Sulle spese
105.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Slovenia, quest’ultima, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese. In applicazione dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, secondo il quale le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese, la BCE sopporterà le proprie spese (
63
).
VIII. Conclusione
106.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1.
La Repubblica di Slovenia
–
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 2 e dell’articolo 22 in combinato disposto con l’articolo 18 del Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, in quanto le autorità penali slovene hanno sequestrato in data 6 luglio 2016 nei locali della Banka Slovenije, senza coordinarsi prima con la BCE o chiedere una decisione della Corte, inter alia, tutte le comunicazioni inviate tramite l’indirizzo di posta elettronica del governatore della Banka Slovenije, nonché tutti i documenti elettronici che si trovavano sulla postazione di lavoro del governatore o sul suo computer portatile e risalenti al periodo che va dal 2012 al 2014,
–
è inoltre venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 18 del Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, non avendo consentito, in seguito al sequestro, all’individuazione da parte della BCE dei documenti legati all’assolvimento dei compiti del SEBC, al fine di concedere a quest’ultimo la possibilità di prendere posizione in relazione ad un eventuale pregiudizio al suo funzionamento e alla sua indipendenza, non avendo chiarito quali documenti siano indispensabili per le indagini e per il processo penale nazionali e non avendo restituito tutti gli altri documenti che devono essere qualificati come archivi della BCE.
2.
La Repubblica di Slovenia è condannata alle spese.
3.
La BCE sopporterà le proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
2
)	Il trasferimento è avvenuto tramite la creazione di un meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism, SSM), al cui vertice si trova la BCE ovvero il Consiglio di vigilanza (Supervisory Board) recentemente ivi istituito, e di un meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM), guidato dal Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB).
(
3
)	Sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (C‑202/18 e C‑238/18, EU:C:2019:139, punto 69).
(
4
)	Protocollo n. 7 allegato al TFUE sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (in prosieguo: il «Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione»), (GU 2016, C 202, pag. 266).
(
5
)	GU 2016, C 202, pag. 230.
(
6
)	BGBl. 1998 II, pag. 2744.
(
7
)	Con ciò si deve intendere, sostanzialmente, la creazione di una copia elettronica.
(
8
)	V. paragrafi 16 e 17 delle presenti conclusioni.
(
9
)	V., in relazione a tale questione, conclusioni dell’avvocato generale Jääskinen nella causa Feyerbacher (C‑62/11, EU:C:2012:305, paragrafi 43 e segg.).
(
10
)	La Slovenia menziona in tale contesto, in particolare, l’articolo 2, paragrafo 4, della convenzione sui privilegi e sulle immunità delle Nazioni Unite del 13 febbraio 1946 e sui privilegi e sulle immunità delle istituzioni specializzate delle Nazioni Unite del 21 novembre 1947, nonché l’articolo 5 dell’Accordo generale sui privilegi e sulle immunità del Consiglio d’Europa, concluso a Parigi il 2 settembre 1949.
(
11
)	V., in tal senso, sentenze del 9 ottobre 1973, Muras (12/73, EU:C:1973:100, punto 7); del 14 gennaio 1982, Corman (64/81, EU:C:1982:5, punto 8), nonché del 30 gennaio 2014, Diakite (C‑285/12, EU:C:2014:39, punto 27). V., sull’interpretazione autonoma dell’articolo 3 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, sentenze del 28 marzo 1996, AGF Belgium (C‑191/94, EU:C:1996:144, punto 16), e del 22 marzo 2007, Commissione/Belgio (C‑437/04, EU:C:2007:178, punti da 44 a 46).
(
12
)	Sentenze del 19 settembre 2000, Linster (C‑287/98, EU:C:2000:468, punto 43); del 2 settembre 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, punto 41), nonché del 3 ottobre 2013, Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs (C‑59/12, EU:C:2013:634, punto 25).
(
13
)	Ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punti 19 e 20).
(
14
)	Ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 20).
(
15
)	V., in relazione all’immunità parlamentare, in tal senso, sentenza del 6 settembre 2011, Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punto 29).
(
16
)	V. ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 19). V., per la tutela dei beni e gli averi dell’Unione, ordinanze dell’11 maggio 1971, X/Commissione (1/71 SA, EU:C:1971:48, punti 3/5 e 6/8), e del 24 novembre 2005, Gil do Nascimento e a./Commissione (C‑5/05 SA, non pubblicata, EU:C:2005:723, punto 11), nonché sentenza del 30 maggio 2018, Dell’Acqua (C‑370/16, EU:C:2018:344, punto 34).
(
17
)	Ordinanza del 6 dicembre 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punto 11).
(
18
)	Sentenze del 10 luglio 2003, Commissione/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395, punto 92); del 16 giugno 2015, Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 43), nonché dell’11 dicembre 2018, Weiss e a. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punto 51).
(
19
)	Poiché gli Stati membri la cui moneta non è l’euro conservano le loro competenze nel settore della politica monetaria, ai sensi dell’articolo 282, paragrafo 4, TFUE, la politica monetaria dell’Unione viene definita ed attuata, in definitiva, dall’Eurosistema, ossia dalla BCE e dalle banche centrali degli Stati membri, la cui moneta è l’euro.
(
20
)	V., in tal senso, sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (C‑202/18 e C‑238/18, EU:C:2019:139, punto 69).
(
21
)	Sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (C‑202/18 e C‑238/18, EU:C:2019:139, punto 70).
(
22
)	V., al riguardo, sentenza del 16 giugno 2015, Gauweiler e a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 106).
(
23
)	V., al riguardo, conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Commissione/BCE (C‑11/00, EU:C:2002:556, paragrafo 150), nonché le mie conclusioni nelle cause Rimšēvičs/Lettonia e BCE/Lettonia (C‑202/18 e C‑238/18, EU:C:2018:1030, paragrafi 5 e 76). V. parimenti, sul nesso fra indipendenza della BCE e obiettivo di stabilità dei prezzi, il progetto di Trattato recante revisione del Trattato che istituisce la Comunità economica europea ai fini dell’attuazione di una Unione economica e monetaria, comunicazione della Commissione del 21 agosto 1990, Bollettino delle Comunità europee, supplemento 2/91, specialmente pagg. 14, 20 e 58.
(
24
)	V., in tal senso, ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 20).
(
25
)	Sentenze del 12 dicembre 2002, Commissione/Germania (C‑209/00, EU:C:2002:747, punto 38); del 4 settembre 2014, Commissione/Francia (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punto 32), e del 9 luglio 2015, Commissione/Irlanda (C‑87/14, EU:C:2015:449).
(
26
)	Sentenze del 12 dicembre 2002, Commissione/Germania (C‑209/00, EU:C:2002:747, punto 38); del 15 marzo 2012, Commissione/Cipro (C‑340/10, EU:C:2012:143, punto 53), nonché del 4 settembre 2014, Commissione/Francia (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punto 32).
(
27
)	V. anche articolo 12.1. dello Statuto del SEBC e della BCE.
(
28
)	Sentenze del 26 aprile 2005, Commissione/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punto 44); del 2 dicembre 2010, Commissione/Portogallo (C‑526/09, non pubblicata, EU:C:2010:734, punto 22), e del 18 ottobre 2012, Commissione/Regno Unito (C‑301/10, EU:C:2012:633, punto 72).
(
29
)	Ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 20).
(
30
)	La Slovenia richiama al riguardo l’ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punti 19 e 20).
(
31
)	Ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 25).
(
32
)	V., sull’immunità parlamentare, articolo 9, paragrafo 3, del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione; sul rilascio di beni e averi dell’Unione, v. sentenza del 29 aprile 1993, Forafrique Burkinabe/Commissione (C‑182/91, EU:C:1993:165, punto 14), nonché ordinanza del 24 novembre 2005, Gil do Nascimento e a./Commissione (C‑5/05 SA, non pubblicata, EU:C:2005:723, punto 14).
(
33
)	Sul punto, la Commissione e la BCE richiamano l’ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punti da 22 a 24).
(
34
)	Sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punto 82).
(
35
)	Sentenza del 21 ottobre 2008, Marra (C‑200/07 e C‑201/07, EU:C:2008:579, punto 41).
(
36
)	Ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punti 21 e 22).
(
37
)	L’articolo 4, paragrafo 3, TUE sottolinea in tale contesto la reciprocità degli obblighi. V. sentenza del 16 ottobre 2003, Irlanda/Commissione (C‑339/00, EU:C:2003:545, punto 72).
(
38
)	Ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 21).
(
39
)	V., in tal senso, ordinanze del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 24), e del 6 dicembre 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punto 7).
(
40
)	Ordinanza del 6 dicembre 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punto 11).
(
41
)	In conformità a ciò, la Corte ha dichiarato che un sequestro conservativo degli averi dell’Unione in assenza di previa autorizzazione, vuoi da parte dell’istituzione di cui trattasi vuoi da parte della Corte, viola il Protocollo, e ciò indipendentemente dalla questione se il sequestro comprometta il funzionamento e l’indipendenza dell’istituzione di cui trattasi, v. sentenza del 29 aprile 1993, Forafrique Burkinabe/Commissione (C‑182/91, EU:C:1993:165, punto 14).
(
42
)	È vero che spetta unicamente ai giudici nazionali valutare gli effetti esplicati dai privilegi e dalle immunità di diritto dell’Unione in un procedimento penale; essi devono tuttavia tenere debitamente conto del diritto dell’Unione e in particolare dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. V. sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punto 93).
(
43
)	V., al riguardo, paragrafo 61 supra delle presenti conclusioni.
(
44
)	Ordinanze del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 25), e del 6 dicembre 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punto 11).
(
45
)	V. al riguardo già paragrafo 63 delle presenti conclusioni.
(
46
)	V., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 2002, Commissione/Germania (C‑209/00, EU:C:2002:747, punti da 39 a 43).
(
47
)	V. al riguardo già supra, paragrafo 65 delle presenti conclusioni.
(
48
)	V., su tale punto, conclusioni dell’avvocato generale Stix-Hackl nella causa Commissione/Germania (C‑441/02, EU:C:2005:337, paragrafi da 52 a 55).
(
49
)	In relazione a tale criterio v. già supra, paragrafo 52 delle presenti conclusioni.
(
50
)	V. supra, paragrafi da 76 a 84 delle presenti conclusioni.
(
51
)	Sentenze del 7 ottobre 2010, Stils Met (C‑382/09, EU:C:2010:596, punto 44); del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 94), nonché del 31 ottobre 2019, Commissione/Paesi Bassi (C‑395/17, EU:C:2019:918, punto 95).
(
52
)	Sentenza del 21 ottobre 2008, Marra (C‑200/07 e C‑201/07, EU:C:2008:579, punti 41 e 42).
(
53
)	Sentenza del 16 ottobre 2003, Irlanda/Commissione (C‑339/00, EU:C:2003:545, punto 72).
(
54
)	V., in tal senso, sentenza del 10 febbraio 1983, Lussemburgo/Parlamento (230/81, EU:C:1983:32, punti 37 e 38).
(
55
)	V. al riguardo già supra, paragrafi 89 e 92 delle presenti conclusioni.
(
56
)	V. il periodo cui si fa riferimento ai paragrafi 26 e 27 delle presenti conclusioni.
(
57
)	V., al riguardo, paragrafi 21 e 23 delle presenti conclusioni.
(
58
)	V., in tal senso, ordinanza del 13 luglio 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punto 24).
(
59
)	V., in tal senso, ordinanza del 6 dicembre 1990, Zwartveld e a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punti 7 e 8).
(
60
)	V. al riguardo già paragrafo 98 delle presenti conclusioni.
(
61
)	V. paragrafo 97 delle presenti conclusioni.
(
62
)	Sentenza del 31 ottobre 2019, Commissione/Paesi Bassi (C‑395/17, EU:C:2019:918, punto 98).
(
63
)	V., per analogia, sentenza del 27 marzo 2019, Commissione/Germania (C‑620/16, EU:C:2019:256, punto 101).