Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
21 mei 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering – Richtlijn (EU) 2015/849 – Artikel 31 – Begrip juridische constructies ‚met een soortgelijke structuur of soortgelijke functies als trusts’ – Fiduciaire mandaten
afgesloten door fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht (mandato fiduciario) – Toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden voor personen met een legitiem belang – Geldigheid – Artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven – Bescherming van persoonsgegevens – Rechtszekerheidsbeginsel – Begrip ‚legitiem belang’ – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Voorlopige rechtsbescherming ”
In de gevoegde zaken C‑684/24 en C‑685/24,
betreffende twee verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissingen van 15 oktober 2024, ingekomen bij het Hof op 17 oktober 2024, in de procedures
Across Fiduciaria SpA (C‑684/24),
Galvani Fiduciaria Srl,
Sfo Fiduciaria Srl
tegen
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Infocamere Scpa,
in tegenwoordigheid van:
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bologna,
en
Unione Fiduciaria SpA (C‑685/24),
Assoservizi Fiduciari,
Torino Fiduciaria – Fiditor Srl,
Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA
tegen
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Torino,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Infocamere Scpa,
in tegenwoordigheid van:
Aletti Fiduciaria SpA,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, I. Ziemele en A. Kumin (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: G. Chiapponi, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 september 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        Across Fiduciaria SpA, Galvani Fiduciaria Srl en Sfo Fiduciaria Srl, vertegenwoordigd door G. Battagliese, A. Pazzaglia, en I. Valas, avvocati,
–        Unione Fiduciaria SpA, Assoservizi Fiduciari, Torino Fiduciaria – Fiditor Srl en Aletti Fiduciaria SpA, vertegenwoordigd door C. Angelici, D. Contini, B. G. Mattarella en F. Sciaudone, avvocati,
–        Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA, vertegenwoordigd door U. Corea en G. Marini, avvocati,
–        Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma, vertegenwoordigd door S. Scafetta, avvocato,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door G. Aiello en F. Montanaro, avvocati dello Stato,
–        de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en P. Wagner als gemachtigden,
–        het Europees Parlement, vertegenwoordigd door M. Menegatti, M. Migliorati en E. Paladini als gemachtigden,
–        de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door I. Gurov, K. Pleśniak en G. Rugge als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouchagiar, A. Manzaneque Valverde, P. A. Messina en G. von Rintelen als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 december 2025,
het navolgende
Arrest
1        De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen:
–        de geldigheid van artikel 31, lid 4, van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB 2018, L 156, blz. 43) (hierna:
„richtlijn 2015/849”),
in het licht van de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna:
„Handvest”) en artikel 8
van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), alsook de uitlegging van artikel 31, leden 4 en
7 bis, van richtlijn 2015/849, artikel 47
van het Handvest
en artikel 6
EVRM (zaak C‑684/24), en
–        de geldigheid van
artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn 2015/849
in het licht van artikel 114
en artikel 288, derde alinea, VWEU, en de uitlegging van artikel 5, lid 4, VEU, de artikelen 6
tot en met 8 en artikel 16
van het Handvest, de overwegingen 1, 2, 4, 5 en 12 tot en met 17, artikel 2, artikel 3, punt 6, en de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2015/849
en de overwegingen 4, 5, 16, 17 en 25 tot en met 34 van richtlijn 2018/843 (zaak C‑685/24).
2        Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen enerzijds Across Fiduciaria SpA, Galvani Fiduciaria Srl en Sfo Fiduciaria Srl (zaak C‑684/24) respectievelijk Unione Fiduciaria SpA, Assoservizi Fiduciari, Torino Fiduciaria – Fiditor Srl en Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA (zaak C‑685/24) en anderzijds de Presidenza del Consiglio dei ministri (voorzitterschap van de ministerraad, Italië), het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economische Zaken en Financiën, Italië), het Ministero delle Imprese e del Made in Italy (ministerie van het Bedrijfsleven en van Made in Italy, Italië), de Garante per la protezione dei dati personali (toezichthouder voor de bescherming van persoonsgegevens, Italië), de Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere) en Infocamere Scpa
(zaak C‑684/24) respectievelijk de Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza-Brianza, Lodi, de Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Torino en de Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma (C‑685/24) over informatie- en toegangsverplichtingen in de context van fiduciaire mandaten die worden afgesloten door fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2015/849
3        De overwegingen 12, 14 en 16 van richtlijn 2015/849 luiden als volgt:
„(12)      Van elke natuurlijke persoon die een juridische entiteit in eigendom heeft of daarover zeggenschap uitoefent, moet de identiteit worden vastgesteld. Om daadwerkelijke transparantie te waarborgen, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat het breedst mogelijke scala van juridische entiteiten die op hun grondgebied vennootschapsrechtelijk of anderszins zijn opgericht, wordt bestreken. [...]
[...]
(14)      De noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde is een bepalende factor bij het opsporen van criminelen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen. Daarom moeten de lidstaten ervoor zorgen dat entiteiten opgericht op hun grondgebied overeenkomstig het nationale vennootschapsrecht, naast de basisgegevens zoals naam en adres van de vennootschap en het bewijs van oprichting en juridische eigendom, adequate, accurate en actuele informatie verkrijgen en bijhouden betreffende hun uiteindelijk begunstigden. [...] De lidstaten moeten er tevens voor zorgen dat andere personen die zich met betrekking tot witwassen en terrorismefinanciering, en de daarmee verband houdende basisdelicten, zoals corruptie, fiscale misdrijven en fraude, op een rechtmatig belang kunnen beroepen overeenkomstig de voorschriften inzake gegevensbescherming toegang krijgen tot de gegevens betreffende uiteindelijk begunstigden. Personen die zich op een rechtmatig belang kunnen beroepen, moeten toegang krijgen tot gegevens omtrent de aard en de omvang van het gehouden financieel belang, als berekend bij benadering.
[...]
(16)      Er moet voor worden gezorgd dat het in een vroeg stadium verlenen van toegang tot gegevens betreffende uiteindelijk begunstigden op zodanige wijze geschiedt dat het risico dat de betrokken vennootschap getipt wordt, vermeden wordt.”
4        Artikel 1  van die richtlijn bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn heeft ten doel het gebruik van het financiële stelsel van de [Europese] Unie voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering te voorkomen.”
5        In artikel 2 van richtlijn 2015/849 wordt de werkingssfeer ervan omschreven.
6        Artikel 3 van deze richtlijn luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
6)      ‚uiteindelijk begunstigde’: elke [(alle)] natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht, en waaronder ten minste wordt verstaan:
[...]
b)      in het geval van trusts, alle volgende personen:
i)      de oprichter(s) van de trust;
ii)      de trustee(s);
iii)      de eventuele protector(s);
iv)      de begunstigden; of voor zover de afzonderlijke personen die de begunstigden van de juridische constructie of de juridische entiteit zijn, nog niet zijn geïdentificeerd, de groep van personen in wier belang de juridische entiteit of de juridische constructie hoofdzakelijk werd opgericht of werkzaam is;
v)      elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen uiteindelijke zeggenschap over de trust uitoefent;
c)      bij juridische entiteiten als stichtingen en bij juridische constructies die vergelijkbaar zijn met trusts, de natuurlijke persoon of personen die in het bezit is, respectievelijk zijn van gelijkwaardige of soortgelijke posities als onder b);
[...]”
7        Hoofdstuk III
van richtlijn 2015/849 heeft als opschrift
„Informatie over uiteindelijk begunstigden” en omvat onder meer de artikelen 30 en 31 van deze richtlijn.
8        Artikel 30, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn luidt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten toereikende, accurate en actuele informatie over wie hun uiteindelijk begunstigden zijn, inwinnen en bijhouden, waaronder detailgegevens over de door de uiteindelijk begunstigden gehouden economische belangen. [...]”
9        Artikel 31
van die richtlijn bepaalt:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat het onderhavige artikel van toepassing is op trusts en andere soorten juridische constructies, zoals onder meer fiducie, bepaalde soorten Treuhand of fideicomiso, wanneer die een soortgelijke structuur of [soortgelijke] functies als trusts hebben. Lidstaten identificeren de kenmerken van dergelijke juridische constructies die door hun recht worden beheerst, teneinde te bepalen of deze juridische constructies een soortgelijke structuur of soortgelijke functies hebben als trusts.
Elke lidstaat verlangt dat trustees van een express trust die in die lidstaat wordt beheerd, toereikende, accurate en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigden van de trust inwinnen en bijhouden. Die informatie omvat de identiteit van:
a)      de oprichter(s) van de trust;
b)      de trustee(s);
c)      de (eventuele) protector(s);
d)      de begunstigden of groep van begunstigden, en
e)      elke andere natuurlijke persoon die effectief zeggenschap over de trust uitoefent.
De lidstaten zorgen ervoor dat inbreuken op dit artikel worden onderworpen aan doeltreffende, evenredige en afschrikkende maatregelen of sancties.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat trustees of personen die vergelijkbare posities hebben in soortgelijke juridische constructies als bedoeld in lid 1 van dit artikel, aan de meldingsplichtige entiteiten hun status bekendmaken en de in lid 1 van dit artikel bedoelde informatie snel verstrekken wanneer zij in de hoedanigheid van trustee of persoon die een vergelijkbare positie bekleedt in het kader van een soortgelijke juridische constructie een zakelijke relatie aangaan of een occasionele transactie boven de in artikel 11, onder b), c) en d), vastgestelde drempels uitvoeren.
[...]
3 bis.      De lidstaten verlangen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde van express trusts en soortgelijke juridische constructies als bedoeld in lid 1 wordt bijgehouden in een centraal register van uiteindelijk begunstigden dat is opgezet door de lidstaat waar de trustee van de trust of de persoon die een vergelijkbare positie bekleedt in het kader van een soortgelijke juridische constructie gevestigd of woonachtig is.
[...]
4.      De lidstaten zorgen ervoor dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie in alle gevallen toegankelijk is voor:
a)      de bevoegde autoriteiten en de [financiële inlichtingeneenheden (FIE’s)], zonder enige beperking;
b)      de meldingsplichtige entiteiten, in het kader van het cliëntenonderzoek overeenkomstig hoofdstuk II;
c)      elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen;
[...]
De informatie die voor de onder c) en d) van de eerste alinea bedoelde natuurlijke of rechtspersonen toegankelijk is, bestaat uit de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk begunstigde, alsmede de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang.
De lidstaten kunnen onder in het nationale recht vast te stellen voorwaarden voorzien in toegang tot aanvullende informatie aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd. Die aanvullende informatie omvat ten minste de geboortedatum of de contactgegevens, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming. De lidstaten kunnen overeenkomstig hun nationale recht een ruimere toegang tot de in het register bijgehouden informatie toestaan.
[...]
4 bis.      De lidstaten kunnen ervoor kiezen om de in hun in lid 3 bis bedoelde nationale registers opgeslagen informatie beschikbaar te stellen op voorwaarde dat de persoon die inzage wenst, zich online registreert en een vergoeding betaalt, die niet meer mag bedragen dan de administratieve kosten voor het beschikbaar stellen van de informatie, met inbegrip van de kosten voor het bijhouden en ontwikkelen van het register.
5.      De lidstaten verlangen dat de in het in lid 3 bis bedoelde centraal register bijgehouden informatie toereikend, accuraat en actueel is, en voorzien daartoe in mechanismen. [...]
[...]
7 bis.      In uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden kunnen de lidstaten, indien de in lid 4, eerste alinea, onder b), c) en d), bedoelde toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is, per geval voorzien in een uitzondering op die toegang voor alle of een gedeelte van de informatie over de uiteindelijk begunstigde. De lidstaten zorgen ervoor dat dergelijke uitzonderingen worden verleend na een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. Het recht op een bestuurlijke toetsing van het besluit over de uitzondering en op een doeltreffende voorziening in rechte wordt gegarandeerd. Een lidstaat die uitzonderingen heeft verleend, publiceert jaarlijkse statistische gegevens over het aantal uitzonderingen dat is verleend en met welke redenen, en brengt aan de [Europese] Commissie verslag uit over deze gegevens.
[...]
10.      De lidstaten stellen de Commissie uiterlijk op 10 juli 2019 op de hoogte van de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de naam en – indien van toepassing – de rechtsgrondslag van de in lid 1 bedoelde trusts en soortgelijke juridische constructies. De Commissie publiceert de geconsolideerde lijst van deze trusts en soortgelijke juridische constructies uiterlijk op 10 september 2019 in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Uiterlijk op 26 juni 2020 dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in waarin wordt beoordeeld of alle in lid 1 bedoelde trusts en soortgelijke juridische constructies die door het recht van de lidstaten worden beheerst, naar behoren werden geïdentificeerd en aan de in deze richtlijn vastgestelde verplichtingen werden onderworpen. Zo nodig neemt de Commissie naar aanleiding van de bevindingen van dit verslag de nodige maatregelen.”
Richtlijn 2018/843
10      In de overwegingen 4, 27 tot en met 30, 32 en 42 van richtlijn 2018/843 staat het volgende:
„(4)      [...] [D]e algemene transparantie van het economische en financiële klimaat van de Unie [moet] verder [...] worden vergroot. Het voorkomen van het witwassen van geld en van terrorismefinanciering kan slechts doeltreffend zijn als de omgeving vijandig is voor criminelen die hun financiën willen beschermen door middel van ondoorzichtige structuren. De integriteit van het financiële stelsel van de Unie is afhankelijk van de transparantie van vennootschapsvormen en andere juridische entiteiten, trusts en soortgelijke constructies. Deze richtlijn heeft niet alleen tot doel het witwassen van geld op te sporen en te onderzoeken, maar ook witwassen te voorkomen. Meer transparantie zou een krachtig afschrikkend effect kunnen hebben
[...]
(27)      Regels die van toepassing zijn op trusts en soortgelijke juridische constructies met betrekking tot de toegang tot informatie over hun uiteindelijk begunstigden moeten vergelijkbaar zijn met de overeenkomstige regels die van toepassing zijn op vennootschappen en andere juridische entiteiten. Gezien de brede waaier van soorten trusts die momenteel in de Unie bestaan en de nog grotere verscheidenheid van soortgelijke juridische constructies, is het aan de lidstaten om te beslissen of een trust of een soortgelijke juridische constructie al dan niet vergelijkbaar is met vennootschappen of andere juridische entiteiten. De nationale wetgeving tot omzetting van deze bepalingen moet tot doel hebben te voorkomen dat trusts of soortgelijke juridische constructies worden gebruikt voor het witwassen van geld, terrorismefinanciering of daarmee verband houdende basisdelicten.
(28)      Met het oog op de verschillende kenmerken van trusts en soortgelijke juridische constructies moeten de lidstaten, krachtens het nationale recht en de regels voor gegevensbescherming, de mate van transparantie kunnen bepalen met betrekking tot trusts en soortgelijke juridische constructies die niet vergelijkbaar zijn met vennootschappen en andere juridische entiteiten. De risico’s van witwassen van geld en terrorismefinanciering kunnen verschillen naargelang [...] de kenmerken van het type trust of soortgelijke juridische constructie en de inschatting van deze risico’s kan in de loop der tijd evolueren, bijvoorbeeld als gevolg van de nationale en supranationale risicobeoordelingen. Daarom moet het voor de lidstaten mogelijk zijn in een ruimere toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies te voorzien indien zulke toegang een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt met als legitiem doel het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering. De lidstaten moeten, wanneer zij de mate van transparantie van de informatie over de uiteindelijk begunstigden van dergelijke trusts of soortgelijke juridische constructies bepalen, naar behoren rekening houden met de bescherming van de grondrechten van personen, met name het recht op privacy en bescherming van persoonsgegevens. Toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies moet worden verleend aan eenieder die een legitiem belang kan aantonen. Tevens moet toegang worden verleend aan eenieder die een schriftelijk verzoek indient met betrekking tot een trust of soortgelijke juridische constructie die een zeggenschapsdeelneming in een buiten de Unie opgerichte vennootschap of andere juridische entiteit heeft door rechtstreekse of middellijke eigendom, met inbegrip van het houden van toonderaandelen, of via zeggenschap met andere middelen. De criteria en voorwaarden voor het verlenen van toegang bij verzoeken om informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies moeten voldoende nauwkeurig zijn en in overeenstemming zijn met de doelstellingen van deze richtlijn. Voor de lidstaten moet het mogelijk zijn om een schriftelijk verzoek af te wijzen als er goede redenen zijn om te vermoeden dat het schriftelijke verzoek niet in overeenstemming is met de doelstellingen van deze richtlijn.
(29)      Met het oog op de rechtszekerheid en een gelijk speelveld is het van essentieel belang dat duidelijk wordt aangegeven welke in de Unie opgezette juridische constructies door hun functies of structuur als vergelijkbaar met trusts moeten worden beschouwd. Daarom moet van elke lidstaat worden verlangd dat hij de trusts – indien die door het nationale recht worden erkend – en soortgelijke juridische constructies identificeert die op grond van zijn nationale rechtskader of gewoonterecht kunnen worden opgericht en die een structuur of functies hebben die vergelijkbaar zijn met die van trusts, zoals het mogelijk maken van een scheiding of loskoppeling van de juridische eigendom en de uiteindelijke economische eigendom van activa. Daarna moeten de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de namen en, in voorkomend geval, de toepasselijke rechtsgrondslag van deze trusts en soortgelijke juridische constructies, met het oog op de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie, zodat zij door andere lidstaten kunnen worden geïdentificeerd. Er moet rekening worden gehouden met het feit dat trusts en soortgelijke juridische constructies in de Unie verschillende juridische kenmerken kunnen hebben. Wanneer de kenmerken van de trust of soortgelijke juridische constructie qua structuur of functies vergelijkbaar zijn met de kenmerken van vennootschappen en andere juridische entiteiten, zou publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden misbruik van trusts en soortgelijke juridische constructies helpen bestrijden, net zoals publieke toegang misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering kan helpen voorkomen.
(30)      Publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden maakt ook meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk, onder meer door de pers of maatschappelijke organisaties, en draagt bij tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. Publieke toegang kan bijdragen aan de bestrijding van misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten en juridische constructies voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, zowel door onderzoeken vooruit te helpen als door reputatie-effecten, doordat iedereen die transacties kan aangaan, op de hoogte is van de identiteit van de uiteindelijk begunstigden ervan. Tevens bevordert publieke toegang de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten, met inbegrip van autoriteiten van derde landen, die betrokken zijn bij de bestrijding van dergelijke delicten. Toegang tot die informatie zou ook helpen bij onderzoeken naar witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering.
[...]
(32)      Het vertrouwen van beleggers en het grote publiek in de financiële markten hangt in grote mate af van het bestaan van een accurate openbaarmakingsregeling die zorgt voor transparantie in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsook bepaalde soorten trusts en soortgelijke juridische constructies. Daarom moeten de lidstaten op voldoende coherente en gecoördineerde wijze toegang verlenen tot informatie over uiteindelijk begunstigden, door duidelijke regels vast te stellen voor de toegang van het publiek, zodat derden in de hele Unie kunnen nagaan wie de uiteindelijk begunstigden zijn van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsook van bepaalde soorten trusts en soortgelijke juridische constructies.
[...]
(42)      De lidstaten dienen ‚legitiem belang’, als algemeen begrip en als criterium voor de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, in hun nationale recht te definiëren. Met name mogen deze definities het begrip ‚legitiem belang’ niet beperken tot gevallen van lopende administratieve of gerechtelijke procedures, en moeten zij het in voorkomend geval mogelijk maken rekening te houden met de preventieve werkzaamheden op het gebied van de bestrijding van het witwassen van geld, bestrijding van terrorismefinanciering en daarmee verband houdende basisdelicten die worden verricht door niet-gouvernementele organisaties en onderzoeksjournalisten. [...]”
Italiaans recht
Wetsbesluit nr. 231/2007
11      Artikel 1 van decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonchè della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione (wetsbesluit nr. 231 – Tenuitvoerlegging van richtlijn 2005/60/EG tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en van richtlijn 2006/70/EG tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen daarvan) van 21 november 2007 (GURI nr. 290 van 14 december 2007, gewoon supplement nr. 268), in de op de hoofdgedingen toepasselijke versie (hierna: „wetsbesluit nr. 231/2007”), omschrijft „aanbieders van trustdiensten of vennootschapsrechtelijke diensten” in lid 2, onder ee), ervan als „elke natuurlijke of rechtspersoon die als bedrijfsactiviteit een van de navolgende diensten aan derden aanbiedt: [...] optreden als of regelen dat een andere persoon optreedt als trustee van een express trust of van een soortgelijke juridische constructie”.
12      Artikel 20 van wetsbesluit nr. 231/2007 gaat over de identificatie van de uiteindelijk begunstigde.
13      Artikel 21 van dit wetbesluit bepaalt in de leden 3 en 4:
„3.      Trusts [...] en soortgelijke juridische constructies die op Italiaans grondgebied gevestigd zijn of daar hun zetel hebben, moeten worden ingeschreven in de daarvoor bedoelde speciale afdeling van het ondernemingsregister. De in artikel 22, lid 5, bedoelde informatie over de uiteindelijk begunstigden van deze trusts en soortgelijke juridische constructies die op Italiaans grondgebied gevestigd zijn of daar hun zetel hebben, worden door de trustee(s) of door andere personen voor rekening van de trustee(s) of van personen die vergelijkbare rechten, bevoegdheden en mogelijkheden hebben in soortgelijke juridische constructies [...] meegedeeld aan het ondernemingsregister om aldaar te worden bewaard. [...]
4.      Tot de in artikel 22, lid 5, bedoelde informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts hebben toegang:
[...]
d bis)      [...] particulieren met een relevant en gedifferentieerd juridisch belang, met inbegrip van vertegenwoordigers van diffuse belangen, indien het noodzakelijk is om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn teneinde een belang te behartigen of te verdedigen dat met een wettelijk beschermde situatie overeenstemt, indien die particulieren beschikken over concreet en gedocumenteerd bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet overeenstemt met de juridische eigenaar. Het belang moet rechtstreeks, concreet en actueel zijn en mag in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen niet samenvallen met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren. In uitzonderlijke omstandigheden kan toegang worden geweigerd tot alle of een deel van de informatie over de uiteindelijk begunstigden, indien de uiteindelijk begunstigde anders een onevenredig risico zou lopen op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie, of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is, wat per geval moet worden bepaald na een grondige beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. [...]”
14      Artikel 22 van dat wetsbesluit
bepaalt in de leden 5 en 5 bis:
„5.      Beheerders van express trusts, die worden beheerst door [legge n. 364 (wet nr. 364) van 16 oktober 1989 (GURI nr. 261 van 8 november 1989, gewoon supplement nr. 84)], en personen die vergelijkbare rechten, bevoegdheden en mogelijkheden hebben in soortgelijke juridische constructies, voor zover zij op Italiaans grondgebied woonachtig of gevestigd zijn, moeten toereikende, accurate en actuele informatie inwinnen en bijhouden over de identiteit van de uiteindelijk begunstigden van de trust of soortelijke juridische constructie; daarmee wordt bedoeld informatie over de identiteit van de oprichter(s), de beheerder(s), de protector(s) of iedere andere persoon die handelt voor rekening van de beheerder en, in voorkomend geval, de begunstigden of groep begunstigden en de andere natuurlijke personen die zeggenschap uitoefenen over de trust of soortgelijke juridische constructie en elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen uiteindelijke zeggenschap uitoefent over de in de trust of soortgelijke juridische constructie ondergebrachte goederen. De trustees van express trusts en de personen die gelijkwaardige rechten, bevoegdheden en mogelijkheden hebben in soortgelijke juridische constructies bewaren deze informatie gedurende ten minste vijf jaar nadat zij hun hoedanigheid van trustee hebben verloren en stellen deze informatie onverwijld ter beschikking van de in artikel 21, lid 2, onder a) en b), bedoelde autoriteiten. Dezelfde trustees die in die hoedanigheid een duurovereenkomst of zakelijke relatie aangaan of een occasionele transactie uitvoeren, maken hun status bekend aan de meldingsplichtige entiteiten.
5 bis.      Voor de toepassing van dit wetsbesluit worden onder met trusts vergelijkbare juridische constructies verstaan entiteiten en instellingen die door hun structuur en functies rechtsgevolgen teweegbrengen die vergelijkbaar zijn met die van express trusts, ook wat de bestemming van de goederen voor een doel betreft, en die ten behoeve van een of meer begunstigden of ter verwezenlijking van een specifiek doel onder de zeggenschap staan van een andere persoon dan de eigenaar.”
Ministerieel besluit nr. 55/2022
15      In artikel 1, onder g), van decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, no 55 – Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, accesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust (besluit nr. 55 van de minister van Economische Zaken en Financiën – Regeling houdende bepalingen inzake de mededeling van, de toegang tot en de raadpleging van gegevens en informatie over de uiteindelijk begunstigden van ondernemingen met rechtspersoonlijkheid, van privaatrechtelijke rechtspersonen, van trusts die voor belastingdoeleinden relevante rechtsgevolgen sorteren en van met trusts vergelijkbare juridische constructies) van 11 maart 2022 (GURI nr. 121 van 25 mei 2022, blz. 1;
hierna: „ministerieel besluit nr. 55/2022”) worden
soortgelijke juridische constructies gedefinieerd als entiteiten en instellingen „die door hun structuur en functies rechtsgevolgen teweegbrengen die vergelijkbaar zijn met die van express trusts, ook wat de bestemming van de goederen voor een doel betreft, en die ten behoeve van een of meer begunstigden of ter verwezenlijking van een specifiek doel onder de zeggenschap staan van een andere persoon dan de eigenaar, zoals bepaald is in artikel 22, lid 5 bis, van [wetsbesluit nr. 231/2007]”.
16      Artikel 7 van ministerieel besluit nr. 55/2022 bepaalt in de leden 2 en 3:
„2.      De gegevens en informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies die moeten worden geregistreerd in de speciale afdeling, die zijn meegedeeld overeenkomstig artikel 3 en in de speciale afdeling van het ondernemingsregister worden bewaard, worden ter beschikking gesteld van elke natuurlijke of rechtspersoon, inclusief vertegenwoordigers van diffuse belangen, die krachtens artikel 21, lid 4, onder d bis), eerste en tweede volzin, van [wetsbesluit nr. 231/2007] recht op toegang daartoe hebben, nadat zij een met redenen omkleed toegangsverzoek indienen bij de territoriaal bevoegde kamer van koophandel waaruit blijkt dat is voldaan aan de in artikel 21, lid 4, onder d bis), eerste en tweede volzin, genoemde voorwaarden. Binnen twintig dagen na het verzoek verleent de territoriaal bevoegde kamer van koophandel toegang of deelt zij de aanvrager per gecertificeerde e-mail haar met redenen omklede afwijzingsbesluit mee. Indien binnen deze termijn geen mededeling wordt gedaan, wordt de toegang geacht te zijn geweigerd.
3.      [...] De territoriaal bevoegde kamer van koophandel zendt het in de leden 1 en 2 bedoelde toegangsverzoek door naar de belanghebbende via een bericht naar het gecertificeerde e-mailadres dat overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder e), werd opgegeven. Binnen tien dagen na de ontvangst van dit bericht kan de belanghebbende via het gecertificeerde e-mailadres gemotiveerd
bezwaar aantekenen. De kamer van koophandel beoordeelt per geval de in artikel 21, lid 2, onder f), en lid 4, onder d bis), van [wetsbesluit nr. 231/2007] bedoelde en door de belanghebbende aangevoerde uitzonderlijke omstandigheden die een volledige of gedeeltelijke weigering van toegang kunnen rechtvaardigen, en houdt daarbij ook rekening met het beginsel van evenredigheid tussen het gestelde risico en het belang bij toegang. De territoriaal bevoegde kamer van koophandel kan, na beoordeling van de door de belanghebbende aangevoerde uitzonderlijke omstandigheden, de toegang tot de in de leden 1 en 2 bedoelde gegevens volledig of gedeeltelijk weigeren. De met redenen omklede weigering wordt binnen twintig dagen na het toegangsverzoek [...] aan de aanvrager meegedeeld. Indien binnen deze termijn geen mededeling wordt gedaan, wordt de toegang geacht te zijn geweigerd.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
17      Verzoeksters in de hoofdgedingen zijn, met uitzondering van Assoservizi Fiduciari, fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht. Bij de omzetting van
artikel 31
van richtlijn 2015/849
in de Italiaanse rechtsorde zijn de fiduciaire mandaten die door deze vennootschappen werden afgesloten beschouwd als juridische constructies met „een soortgelijke structuur of [soortgelijke]
functies als trusts” in de zin van artikel 31, lid 1, van deze richtlijn, met als gevolg dat informatie moet worden verstrekt over de uiteindelijk begunstigden.
18      Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) aangezocht en onder meer betoogd dat de nationale regels ter omzetting van artikel 31
van richtlijn 2015/849
onverenigbaar zijn met het Unierecht en dat artikel 31
zelf ongeldig is. Die bestuursrechter heeft hun beroep verworpen, waarna zij zich hebben gewend tot de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter.
19      Gezien de middelen die verzoeksters in de hoofdgedingen aanvoeren, is de verwijzende rechter van oordeel dat de bij hem aanhangige geschillen een uitspraak vereisen over de geldigheid en de uitlegging van artikel 31 van richtlijn 2015/849.
20      Hij merkt in de eerste plaats op dat bepaalde verzoeksters in de hoofdgedingen de geldigheid aan de orde stellen van artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn 2015/849
omdat deze bepalingen zouden indruisen tegen artikel 114
en
artikel 288, derde alinea, VWEU
en tegen het beginsel van het nuttig effect. Volgens hen zijn die bepalingen niet duidelijk, nauwkeurig en voorspelbaar wat hun gevolgen betreft en maken ze het niet mogelijk om de doelstelling van rechtszekerheid te verwezenlijken, aangezien die richtlijn onder meer naar niet nader bepaalde juridische begrippen zoals „soortgelijk” verwijst zonder de noodzakelijke objectieve gemeenschappelijke criteria te bepalen.
21      Wat in de tweede plaats het feit betreft dat fiduciaire mandaten onder de werkingssfeer van artikel 31
van richtlijn 2015/849
zijn gebracht als juridische constructies met „een soortgelijke structuur of soortgelijke functies als trusts”, heeft de verwijzende rechter ten eerste vragen over de draagwijdte van het begrip istituti giuridici (juridische constructies) in de Italiaanse taalversie van de leden 1, 2 en 10, van genoemd
artikel 31.
22      Volgens die rechter zou dit begrip, gelet op de betekenis die de Italiaanse rechtsleer in de nationale rechtsorde aan de term istituto geeft, kunnen worden begrepen als een organiek geheel van regels en beginselen die een maatschappelijk verschijnsel reguleren, maar lijkt een dergelijke benadering niet te stroken met de andere taalversies van artikel 31, leden 1, 2 en 10. Het is ook mogelijk dat dit begrip verwijst naar een concrete, specifieke economisch-juridische transactie. Dit zou echter een toetsing per geval vereisen, wat vanuit het oogpunt van rechtszekerheid problemen zou opleveren. De verwijzende
rechter neigt daarom naar een derde benadering, waarbij dat begrip moet worden geacht te verwijzen naar soorten economisch-juridische transacties die worden beoordeeld naar hun wezenlijke kenmerken en die hoe dan ook „een soortgelijke structuur of soortgelijke functies als trusts” hebben.
23      Ten tweede herinnert de verwijzende rechter eraan dat de lidstaten volgens artikel 31, leden 1 en 10, van richtlijn 2015/849 de juridische constructies moeten identificeren die „een soortgelijke structuur of soortgelijke functies hebben als trusts” en de Commissie
op de hoogte moeten stellen van „de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de naam en – indien van toepassing – de rechtsgrondslag van de [...] trusts en soortgelijke juridische constructies”, en dat de Commissie daarvan een geconsolideerde lijst moet publiceren in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Italiaanse Republiek heeft de Commissie middels een kennisgeving de vereiste informatie verstrekt en heeft tot die soortgelijke juridische constructies het fiduciair mandaat naar Italiaans recht (mandato fiduciario) gerekend.
De verwijzende rechter vraagt zich nu af wat de constitutieve of declaratieve draagwijdte is van die kennisgeving en van de geconsolideerde lijst die de Commissie krachtens artikel 31, lid 10, publiceert.
24      Ten derde wenst de verwijzende rechter te vernemen of fiduciaire mandaten die door fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht worden afgesloten kunnen worden geacht „een soortgelijke structuur of [soortgelijke]
functies als trusts” te hebben in de zin van voormeld
artikel 31, lid 1. Hij verduidelijkt dat bij een dergelijk fiduciair mandaat
de fiduciaire vennootschap het recht krijgt om de rechten uit te oefenen die verbonden zijn aan de haar toevertrouwde goederen of geldmiddelen, maar niet de eigendom daarvan verwerft, aangezien deze in handen blijft van de insteller van de trust. De vraag rijst dus of kan worden aangenomen dat dergelijke fiduciaire
mandaten
„een soortgelijke structuur of soortgelijke functies als trusts” hebben, ook al vindt er geen eigendomsoverdracht van goederen of geldmiddelen plaats.
25      Ten vierde merkt die rechter op dat volgens verzoeksters in de hoofdgedingen het besluit om fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht, wat betreft hun fiduciaire mandaten, te onderwerpen aan de verplichtingen van artikel 31 van richtlijn 2015/849, indruist tegen onder meer het evenredigheidsbeginsel. Volgens hen zijn de verplichtingen die vervat zijn in de regels die reeds voor die vennootschappen gelden, voldoende om de doelstellingen van deze richtlijn te verwezenlijken.
26      In de derde plaats is de informatie over de uiteindelijk begunstigden van een trust of soortgelijke juridische constructie volgens artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 toegankelijk voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen, en betwisten verzoeksters in de hoofdgedingen daarom de excessieve omvang van de kring van personen met toegang. Indien er voor de uitoefening van het recht op toegang enkel een niet nader bepaald „legitiem belang” nodig is, creëert dit volgens hen alleen maar onzekerheid bij de tenuitvoerlegging daarvan. Het gebrek aan striktere voorwaarden voor de toegang van particulieren tot informatie over uiteindelijk begunstigden is dan ook onverenigbaar met onder andere de grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens, die in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn neergelegd.
27      In de vierde plaats uit de verwijzende rechter twijfels over de nationale regeling ter omzetting van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849. Verzoeksters in de hoofdgedingen betogen namelijk onder verwijzing naar met name het arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912), dat de nationale regeling niet strookt met het Unierecht omdat zij een te ruime toegang tot informatie over uiteindelijke begunstigden geeft.
28      In de vijfde en laatste plaats heeft de verwijzende rechter vragen rond de uitlegging van artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849. Volgens de eerste volzin van deze bepaling kunnen de lidstaten in de daarin genoemde hypothesen per geval voorzien in een uitzondering op de toegang voor alle of een gedeelte van de informatie over de uiteindelijk begunstigde. In de derde volzin van deze bepaling staat dat het recht op een bestuurlijke toetsing van het besluit over de uitzondering en op een doeltreffende voorziening in rechte wordt gegarandeerd.
29      Hij preciseert in dit verband dat de nationale regeling die artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849
omzet weliswaar voorziet in een voorafgaande uitwisseling tussen de uiteindelijk begunstigde in kwestie en de bevoegde kamer van koophandel, de instantie die zich over een verzoek om toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde moet uitspreken, maar niet voorziet in een rechtsmiddel dat vooraf kan worden aangewend. De uiteindelijk begunstigde krijgt op die manier pas rechtsbescherming in een later stadium, namelijk op het moment dat hij de mogelijkheid heeft om bij de bestuursrechter op te komen tegen het
besluit waarbij toegang is
verleend. De verwijzende rechter vraagt zich af of die nationale regeling wel afgestemd is op de rechten en belangen van de uiteindelijk begunstigden.
30      In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato in zaak C‑684/24 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Is artikel 31, lid 4, van richtlijn [2015/849], dat toegang biedt tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of van een soortgelijke juridische constructie, verenigbaar met de [artikelen 7 en 8 van het Handvest] en met [artikel 8 EVRM], voor zover daarin is bepaald dat die informatie in elk geval toegankelijk is voor elke natuurlijke of rechtspersoon ‚die een legitiem belang kan aantonen’ zonder dat het begrip ‚legitiem belang’ wordt gepreciseerd of afgebakend, en de omschrijving daarvan wordt overgelaten aan de volledige beslissingsbevoegdheid van de lidstaten, wat het gevaar met zich brengt dat de kring van personen die het recht op toegang kunnen uitoefenen te groot wordt, waardoor de genoemde grondrechten zouden kunnen worden aangetast?
2)      Zijn de waarborgen van artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn [2015/849] betreffende het recht op een bestuurlijke toetsing van een besluit waarbij (in uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden) een uitzondering op de in [voormeld artikel 31,] lid 4 bedoelde toegang is verleend (toegang die hoe dan ook wordt geboden tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of een soortgelijke juridische constructie), gelet op de door artikel 47 [van het Handvest] en artikel 6 EVRM geboden bescherming, verenigbaar met de artikelen 6 en 7 van [ministerieel besluit nr. 55/2022], voor zover [deze artikelen] een niet-rechterlijk bestuursorgaan als de territoriale kamer van koophandel de bevoegdheid verlenen om besluiten vast te stellen waardoor de gevolgen van de openbaarmaking van de gegevens onomkeerbaar worden, aangezien is bepaald dat de uiteindelijk begunstigde zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte pas in een latere fase kan uitoefenen?”
31      Ook in zaak C‑685/24 heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet het begrip ‚istituti giuridici’ (juridische constructies), in de Italiaanse taalversie van artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn [2015/849], aldus worden uitgelegd dat het, in overeenstemming met wat kan worden afgeleid uit de voornaamste andere taalversies en uit de context en de doelstellingen van [deze] richtlijn, betrekking heeft op het bestaan van een organiek geheel van regels en beginselen die een maatschappelijk verschijnsel reguleren, of daarentegen op een concrete en specifieke economisch-juridische transactie, of op soorten economisch-juridische transacties die worden beoordeeld op grond van hun wezenlijke kenmerken, die hoe dan ook een soortgelijke structuur of soortgelijke functies als trusts hebben?
2)      Moet artikel 31, lid 10, van richtlijn [2015/849] aldus worden uitgelegd dat de kennisgevingen van de lidstaten en het verslag van de Commissie aan het [...] Parlement en de Raad geen bindende regelgevende waarde hebben, maar gewoon handelingen zijn waarin met trusts vergelijkbare juridische constructies uit verschillende rechtsstelsels worden aangeduid, zodat het hoe dan ook aan de nationale rechter en aan het Hof staat om in geval van geschillen in het licht van de bepalingen van [deze] richtlijn na te gaan of de structuur of de functies van dergelijke constructies vergelijkbaar zijn met die van trusts, aangezien die handelingen niet kunnen worden beschouwd als bindende handelingen ter aanvulling van het [Unie]recht?
3)      Moeten het Unierecht, en met name de overwegingen 1, 2, 4, 5 en 12 tot en met 17, en artikel 2, artikel 3, [...] punt 6, en artikel 31 van richtlijn [2015/849], en de overwegingen 4, 5, 16, 17 en 25 tot en met 34 van richtlijn [2018/843] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die van artikel 1, lid 2, onder ee), en de artikelen 20 tot en met 22 van wetsbesluit nr. 231/[2007], voor zover zij [...] fiduciaire mandaten van [...] fiduciaire vennootschappen rekent tot de juridische constructies met een soortgelijke structuur en soortgelijke functies als trusts?
4)      Staat het Unierecht, en met name het evenredigheidsbeginsel en artikel 31, lid 1, van richtlijn [2015/849], gelezen in samenhang met artikel 5, lid 4, VEU en de overwegingen 5 en 27 van [richtlijn 2018/843], in de weg aan een nationale regeling als die van artikel 1, lid 2, onder ee), en de artikelen 20 tot en met 22 van wetsbesluit nr. 231/[2007], voor zover zij [...] fiduciaire mandaten van [...] fiduciaire vennootschappen rekent tot de juridische constructies met een soortgelijke structuur en soortgelijke functies als trusts, hoewel de activiteit van dergelijke vennootschappen onderworpen is aan een reeks verplichtingen en aan het toezicht van verschillende nationale autoriteiten en gelet op de risico’s die de verrichte transacties met zich kunnen brengen?
5)      Zijn de bepalingen van artikel 31, leden 1, 2 en 10, van [richtlijn 2015/849] ongeldig omdat zij in strijd zijn met [artikel] 114 en [artikel] 288, [derde alinea], VWEU en met het beginsel van het nuttig effect?
6)      Moeten het Unierecht, en met name de overwegingen 1, 2, 5 en 12 tot en met 17 van richtlijn [2015/849], alsmede de artikelen 30 en 31 van deze richtlijn, de overwegingen 4, 5, 16, 17 en 25 tot en met 34 van richtlijn [2018/843], de artikelen 6 [tot en met] 8 en 16 van het Handvest en het in artikel 5, lid 4, VEU bedoelde evenredigheidsbeginsel – mede in het licht van het arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912) – aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling als die van artikel 21, lid 4, onder d bis), van wetsbesluit nr. 231/2007 en artikel 7, lid 2, van ministerieel besluit nr. 55/2022, volgens welke particulieren met een relevant en gedifferentieerd juridisch belang, met inbegrip van vertegenwoordigers van diffuse belangen, toegang hebben indien het noodzakelijk is om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn teneinde een belang te behartigen of te verdedigen dat met een wettelijk beschermde situatie overeenstemt, indien zij beschikken over concreet en gedocumenteerd bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet overeenstemt met de juridische eigenaar, waarbij [die regeling] tevens vereist dat het belang rechtstreeks, concreet en actueel is en, in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen, niet overeenkomt met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren?”
Procedure bij het Hof
32      Bij beschikking van de president van het Hof van 2 september 2025, Across Fiduciaria e.a. (C‑684/24 en C‑685/24, EU:C:2025:727), is het verzoek van de verwijzende rechter om de onderhavige zaken te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, afgewezen. Bij dezelfde beschikking heeft de president van het Hof echter wel beslist dat de zaken overeenkomstig artikel 53, lid 3, van dit Reglement bij voorrang moeten worden berecht.
Ontvankelijkheid
33      Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione meent dat de vragen in zaak C‑685/24 niet relevant zijn en derhalve niet-ontvankelijk zijn. Volgens haar is de verwijzende rechter er bij
zijn vragen van uitgegaan
dat het in Italië rechtmatig is om onder juridische constructies „met een soortgelijke structuur of [soortgelijke]
functies als trusts” in de zin van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849 ook fiduciaire mandaten te verstaan die worden afgesloten door fiduciaire vennootschappen naar
Italiaans recht, door
Italiaanse regels ter omzetting van deze richtlijn te citeren die in werkelijkheid niet bepalen dat dergelijke fiduciaire mandaten daaronder moeten worden begrepen.
34      In dit verband zij er ten eerste aan herinnerd dat volgens artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering
elk verzoek om een prejudiciële beslissing „een summier overzicht” moet bevatten „van het voorwerp van het geschil en de relevante feiten zoals die door de verwijzende rechter zijn vastgesteld, althans, ten minste een uiteenzetting van de feitelijke gegevens waarop de vragen berusten”, „de strekking van de nationale bepalingen die op de zaak van toepassing kunnen zijn en, in voorkomend geval, de relevante nationale rechtspraak” en
een „uiteenzetting van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het recht van de Unie vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling”.
35      Ten tweede zij eraan herinnerd dat de procedure van artikel 267 VWEU gebaseerd is op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en die van het Hof. Het is uitsluitend aan de nationale rechter om de feiten in het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen en om het nationale recht uit te leggen en toe te passen. Het is tevens uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om gelet op de bijzonderheden van het geval zowel de noodzaak als de relevantie van de aan het Hof voor te leggen vragen te beoordelen (arrest van 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      In casu heeft de verwijzende rechter een gedetailleerde uiteenzetting gegeven van de juridische en feitelijke context en van de redenen waarom hij in het kader van het door hem te wijzen vonnis twijfelt aan de geldigheid en uitlegging van een aantal bepalingen van het Unierecht. Bovendien behoort de kwestie of de verwijzende rechter zich in zijn vragen al dan niet op onjuiste premissen baseert tot het feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof staat de juistheid te onderzoeken [arrest van 27 februari 2025, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej (Wijze waarop een icb wordt beheerd), C‑18/23, EU:C:2025:119, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
37      Bijgevolg zijn de vragen in zaak C‑685/24 ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Vijfde vraag in zaak C‑685/24
38      De vijfde vraag in zaak C‑685/24, die als eerste moet worden onderzocht, gaat volgens de bewoordingen ervan over de geldigheid van artikel 31, leden 1, 2 en 10, van richtlijn 2015/849
in het licht van artikel 114
en
artikel 288, derde alinea, VWEU
en het beginsel van het nuttig effect. Uit de aanwijzingen die de verwijzende rechter ter ondersteuning van deze vraag verstrekt, blijkt echter duidelijk dat zij meer specifiek betrekking heeft op de eerbiediging van het beginsel van rechtszekerheid.
Die rechter verwijst immers naar het betoog van sommige verzoeksters in het hoofdgeding in zaak C‑685/24 dat de bepalingen van deze richtlijn niet duidelijk, nauwkeurig en voorspelbaar zijn wat hun
gevolgen betreft,
aangezien
volgens die verzoeksters in de
richtlijn niet nader bepaalde juridische begrippen
zijn opgenomen, zoals „soortgelijk”, zonder daarvoor de noodzakelijke objectieve gemeenschappelijke criteria
vast te stellen.
39      Derhalve moet worden aangenomen dat de verwijzende rechter met deze vraag van het Hof wenst te vernemen of de leden 1, 2 en 10, van artikel 31 van richtlijn 2015/849 indruisen tegen het rechtszekerheidsbeginsel.
40      Volgens vaste rechtspraak vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben. Dit beginsel vereist met name dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen [arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20‑C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 158 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
41      Deze vereisten kunnen evenwel niet aldus worden opgevat dat zij zich ertegen verzetten dat de Uniewetgever een abstract juridisch begrip gebruikt bij de vaststelling van een norm, of verlangen dat een dergelijke abstracte norm de verschillende concrete gevallen noemt waarop die norm kan worden toegepast, aangezien al die gevallen niet vooraf kunnen worden bepaald [arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20‑C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 159 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
42      Zo is het niet noodzakelijk dat een wetgevingshandeling zelf verduidelijkingen van technische aard verschaft en mag de Uniewetgever gebruikmaken van een algemeen rechtskader dat in voorkomend geval later wordt gespecificeerd [arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20‑C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 160 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
43      Bijgevolg is het feit dat een wetgevingshandeling een beoordelingsbevoegdheid toekent aan de autoriteiten die zijn belast met de uitvoering ervan op zich niet in strijd met het vereiste van voorzienbaarheid, mits de strekking en de wijze van uitoefening van die bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om voldoende bescherming te bieden tegen willekeur [arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20‑C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 161 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
44      Wat artikel 31 van richtlijn 2015/849 betreft, blijkt uit lid 1, eerste alinea, eerste volzin ervan dat dit artikel van toepassing is „op trusts en andere soorten juridische constructies, zoals onder meer fiducie, bepaalde soorten Treuhand of fideicomiso, wanneer die een soortgelijke structuur of [soortgelijke] functies als trusts hebben”. In de tweede volzin van de eerste alinea staat dat de „[l]idstaten [...] de kenmerken [identificeren] van dergelijke juridische constructies die door hun recht worden beheerst, teneinde te bepalen of deze juridische constructies een soortgelijke structuur of soortgelijke functies hebben als trusts”.
45      Artikel 31, lid 2, van richtlijn 2015/849 bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat trustees of personen die vergelijkbare posities hebben in soortgelijke juridische constructies als bedoeld in artikel 31, lid 1, welbepaalde gegevens verstrekken wanneer wordt voldaan aan de in artikel 31, lid 2, genoemde voorwaarden.
46      Tot slot bepaalt
artikel 31, lid 10, eerste alinea, van richtlijn 2015/849
dat
de lidstaten de Commissie uiterlijk op 10 juli 2019 op de hoogte stellen van de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de naam en – indien van toepassing – de rechtsgrondslag van de in artikel 31, lid 1, bedoelde trusts en soortgelijke juridische constructies, en dat de Commissie de geconsolideerde lijst van deze trusts en soortgelijke juridische constructies uiterlijk op 10 september 2019 in het Publicatieblad van de Europese Unie
publiceert.
47      Het begrip „trusts”, waarop artikel 31 van richtlijn 2015/849 van toepassing is, wordt niet gedefinieerd in deze richtlijn, en er bestaan bepaalde verschillen tussen de taalversies van deze richtlijn. De uitlegging van dit begrip is evenwel voldoende duidelijk, aangezien in het merendeel van de taalversies – ook in de Italiaanse – uitdrukkelijk wordt verwezen naar „trusts”. De term „trust” duidt op een juridisch concept dat wijdverbreid is in de common-lawlanden en waarvoor er, zoals de advocaat-generaal in de punten 45 en 46 van zijn conclusies heeft opgemerkt, in het internationaal publiekrecht een precieze definitie bestaat.
48      Artikel 31 van richtlijn 2015/849 is tevens van toepassing op „andere soorten juridische constructies”, die in de leden 2 en 10 van dit artikel „soortgelijke juridische constructies” worden genoemd. Zoals uit lid 1, tweede volzin, van artikel 31 en uit overweging 27 van richtlijn 2018/843 blijkt, dienen de lidstaten aan te geven welke andere soorten juridische constructies door hun respectieve recht worden beheerst.
49      De lidstaten zijn bij de identificatie van die andere soorten juridische constructies gebonden aan de voorwaarde in
artikel 31, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2015/849, namelijk dat het moet gaan om juridische constructies die „een soortgelijke structuur of [soortgelijke] functies als trusts hebben”. Zij moeten daarbij rekening houden met het inherente risico dat een welbepaalde juridische constructie wordt gebruikt voor witwassen of terrorismefinanciering. Richtlijn
2015/849
heeft immers hoofdzakelijk tot doel te voorkomen dat het financiële stelsel voor deze doeleinden wordt gebruikt (zie in die zin arrest van
29 januari 2026, Steiermärkische Bank und Sparkasse e.a., C‑291/24, EU:C:2026:52, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      In die zin strookt de regelgevingstechniek die de Uniewetgever heeft gekozen met de rechtspraak die in punt 43 van het onderhavige arrest wordt aangehaald, aangezien de omvang en de regels voor de uitoefening van de beoordelingsmarge die richtlijn 2015/849 toekent aan de met de tenuitvoerlegging ervan belaste autoriteiten, voldoende nauwkeurig zijn omschreven.
51      Bovendien is het, zoals in overweging 29
van richtlijn 2018/843 wordt aangegeven, net om de rechtszekerheid te garanderen dat artikel 31, lid 10, van richtlijn 2015/849 bepaalt dat de lidstaten de Commissie op de hoogte moeten stellen van de categorieën, de beschrijving van de kenmerken, de naam en – indien van toepassing – de rechtsgrondslag van de trusts en soortgelijke juridische constructies, en dat de Commissie de geconsolideerde lijst van deze trusts en soortgelijke juridische constructies moet publiceren. Deze voorschriften zijn dus bedoeld om ervoor te zorgen dat de betrokkenen de omvang van hun verplichtingen nauwkeurig kunnen kennen, zoals de in punt 40 van dit arrest aangehaalde rechtspraak verlangt.
52      Voorts moet ook rekening worden gehouden met de bijzonderheden van het rechtsgebied in kwestie. In overweging 27
van richtlijn 2018/843
wordt immers gesproken van de brede waaier aan soorten trusts die momenteel in de Unie bestaan en de nog grotere verscheidenheid van soortgelijke juridische constructies. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de Uniewetgever naargelang de algemene context en de specifieke omstandigheden van de krachtens artikel 114 VWEU te harmoniseren materie een beoordelingsmarge heeft met betrekking tot de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken, met name op gebieden die worden gekenmerkt door technische complexiteit (zie in die zin arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en
Raad, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53      Overigens is het argument van sommige verzoeksters in het hoofdgeding in zaak C‑685/24 –
namelijk dat talrijke lidstaten de Commissie hebben meegedeeld dat er in hun rechtsorde geen met trusts vergelijkbare juridische constructies bestaan terwijl er in alle rechtsorden van de lidstaten juridische constructies bestaan die identiek zijn aan het mandaat zonder vertegenwoordiging of waarbij in ieder geval, causa fiduciae, de uiteindelijk begunstigde en de wettelijk begunstigde van elkaar zijn losgekoppeld – irrelevant.
54      Dit argument gaat immers over de vraag of de lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van artikel 31, leden 1 en 10, van richtlijn 2015/849 zijn nagekomen, en kan niet afdoen aan de verenigbaarheid van deze bepaling met het beginsel van rechtszekerheid.
55      Bijgevolg zijn de leden 1, 2, en 10, van artikel 31 van richtlijn 2015/849
niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
56      Gelet op het voorgaande moet op de vijfde vraag in zaak C‑685/24 worden geantwoord dat het onderzoek van deze vraag niets aan het licht heeft gebracht dat afbreuk doet aan de geldigheid van de leden 1, 2, en 10, van artikel 31
van richtlijn 2015/849.
Eerste tot en met vierde vraag in zaak C‑685/24
57      Met de eerste tot en met de vierde vraag in zaak C‑685/24, die vervolgens samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij fiduciaire mandaten die worden afgesloten door fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht
(mandato fiduciario) worden gerekend tot „andere soorten juridische constructies” in de zin van die bepaling.
58      In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de mededeling die een lidstaat overeenkomstig artikel 31, lid 10, eerste alinea, van richtlijn 2015/849 doet, geen bindende normatieve waarde heeft wat de vraag betreft of een bepaalde juridische constructie onder dat begrip valt.
59      Zoals uit overweging 29
van richtlijn 2018/843 blijkt, zijn die mededeling en de publicatie door de Commissie van de geconsolideerde lijst van de trusts en soortgelijke juridische constructies immers bedoeld om andere lidstaten te helpen deze te identificeren en op die manier rechtszekerheid te garanderen en er dus voor te zorgen dat, zoals uit punt 51 van dit arrest blijkt, de betrokken personen de omvang van hun verplichtingen nauwkeurig kunnen kennen.
60      Met dit in het achterhoofd zij eraan herinnerd dat artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849 van toepassing is „op trusts en andere soorten juridische constructies, zoals onder meer fiducie, bepaalde soorten Treuhand of fideicomiso, wanneer die een soortgelijke structuur of functies als trusts hebben”.
61      Richtlijn 2015/849
geeft geen definitie van „andere soorten juridische constructies” en evenmin van „trusts”, waarop eerstgenoemd begrip terugslaat, zodat de betekenis en de draagwijdte van deze begrippen moeten worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie naar analogie arrest van 1 oktober 2020, Entoma, C‑526/19, EU:C:2020:769, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62      In dit verband zij erop gewezen dat er, zoals in
punt 47
van het onderhavige arrest reeds is aangegeven, tussen de taalversies van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849 weliswaar bepaalde verschillen bestaan wat de term „trusts” betreft, maar dat
in de meeste ervan uitdrukkelijk wordt verwezen naar de term „trusts”, die slaat op een juridisch concept dat wijdverbreid is in de common-lawlanden. Ook wordt in die bepaling ter illustratie van „andere soorten juridische constructies” gesproken van „fiducie” en „bepaalde soorten Treuhand of fideicomiso”.
63      De verschillende taalversies vertonen eveneens verschillen
wat het begrip „juridische constructies” in artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849 betreft. Zo kan dit begrip,
zoals de verwijzende rechter aangeeft, in de Italiaanse taalversie (istituti giuridici)  van deze bepaling worden opgevat
als een gecoördineerde regeling van een bepaald verschijnsel met een juridisch belang. In de Duitse (Rechtsvereinbarungen) en de Engelse (legal arrangements)  taalversie worden dan weer formules gebruikt die de nadruk lijken te leggen op de door de betrokken partijen onderhandelde overeenkomst,
terwijl
in nog andere taalversies, zoals de Spaanse (instrumentos jurídicos) en de Franse (constructions juridiques), lijkt te worden verwezen naar situaties van uiteenlopende aard.
64      Gelet op deze verschillen tussen de taalversies van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849, mag het begrip „juridische constructies”
niet strikt worden opgevat in de zin dat er voor de transactie in kwestie al een specifieke regeling moet bestaan, omdat anders voor die bepaling voorrang zou worden gegeven aan de formulering van een van de taalversies
boven alle andere, wat onverenigbaar zou zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht (zie in die zin arrest van 12 februari 2026, Opera Laboratori Fiorentini, C‑313/24, EU:C:2026:91, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wel wordt in artikel 31, lid 1, in de meeste taalversies gesproken van „soorten” juridische constructies, waardoor het gaat om juridische operaties die op basis van hun wezenlijke kenmerken kunnen worden onderverdeeld in categorieën. Deze uitlegging vindt steun in de identificatie en mededeling die de lidstaten volgens artikel 31, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, en lid 10, eerste alinea, moeten doen.
65      Verder is het voor de toepassing van
artikel 31
van richtlijn 2015/849 op „andere soorten juridische constructies”
in de zin van lid 1 van dit artikel vereist dat die juridische constructies
„een soortgelijke structuur of [soortgelijke] functies als trusts hebben”.
66      Wat de context van
artikel 31
van richtlijn 2015/849
en de doelstellingen van deze richtlijn betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 31
behoort tot deel III
van deze richtlijn, dat als opschrift „Informatie over uiteindelijk begunstigden” heeft. In de overwegingen 12 en 14 van deze richtlijn wordt benadrukt dat, om daadwerkelijke transparantie te kunnen waarborgen, elke natuurlijke persoon moet worden geïdentificeerd die een juridische entiteit in eigendom heeft of daarover zeggenschap uitoefent en dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde nauwkeurig en actueel moet zijn.
67      Wat meer specifiek de regels voor trusts en soortgelijke juridische constructies betreft, blijkt uit overweging 27
van richtlijn 2018/843
dat nationale wetgeving tot omzetting van die regels tot doel moet hebben te voorkomen dat trusts of soortgelijke juridische constructies worden gebruikt voor het witwassen van geld, terrorismefinanciering of daarmee verband houdende basisdelicten. In
overweging 28
van deze richtlijn
wordt gepreciseerd dat de risico’s van witwassen en terrorismefinanciering kunnen verschillen naargelang de kenmerken van het type trust of type soortgelijke juridische constructie.
68      De Commissie
heeft in dit verband in haar schriftelijke opmerkingen voor het Hof opgemerkt dat de invoering in richtlijn 2015/849 van het begrip „andere soorten juridische constructies” het mogelijk heeft gemaakt om de werkingssfeer van artikel 31 ervan uit te breiden naar categorieën transacties die niet
als „trusts” worden gekwalificeerd maar waarbij er evengoed een loskopping plaatsvindt tussen de uiteindelijk begunstigde van de activa en de beheerder van die activa die in het kader daarvan relaties aangaat met derden, en er dus een „versluierend effect” ontstaat waardoor de uiteindelijk begunstigden of de juridische verhoudingen verborgen blijven voor derden.
69      Bijgevolg moeten de lidstaten, zoals in
punt 49
van dit arrest is opgemerkt, bij het identificeren van
„andere soorten juridische constructies” in de zin van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849 rekening houden met het inherente risico dat een welbepaalde juridische constructie wordt gebruikt voor witwassen of terrorismefinanciering.
70      In casu verduidelijkt de verwijzende rechter dat het fiduciaire mandaat (mandato fiduciario)
niet volledig is gereglementeerd maar de categorieën economische transacties die onder het instituut van de fiduciaire transactie vallen, zich volledig onderscheiden op het vlak van hun structuur, functie en gevolgen. Ook blijkt uit de verwijzingsbeslissing in zaak C‑685/24 dat dit fiduciaire mandaat qua structuur en functie neigt naar een trust. Het is een mechanisme waarbij een goed van een persoon op naam van een andere persoon wordt geplaatst met het oog op het beheer en de administratie daarvan en waarbij op basis van een fiduciaire regeling een loskoppeling plaatsvindt tussen de persoon die het goed beheert en de persoon die hem de taak opdraagt en in wiens belang de taak wordt verricht. De verwijzende rechter spreekt verder van het „versluierend effect” dat optreedt wanneer het goed op naam van de trustee wordt geplaatst en waarbij deze laatste dus optreedt
als stroman, zodat
de identiteit van de insteller van de trust verborgen kan blijven.
Dit is
relevant in het licht van de hoofddoelstelling van
richtlijn 2015/849.
71      In die omstandigheden kunnen fiduciaire mandaten die worden afgesloten door fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht (mandato fiduciario)
onder het begrip
„andere soorten juridische constructies” in de zin van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849 vallen, waarbij het aan de verwijzende rechter staat om dit na te gaan.
72      In dit verband is het irrelevant dat er bij de plaatsing van activa op naam van de mandataris die via het fiduciair mandaat wordt aangesteld, geen eigendomsoverdracht plaatsvindt, zoals de verwijzende rechter aangeeft. Eigendomsoverdracht kan immers niet worden beschouwd als een noodzakelijke voorwaarde om transacties te kunnen aanmerken als „andere soorten juridische constructies” in de zin van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849. Hoewel in overweging 29 van richtlijn 2018/843 in dit verband bij wijze van voorbeeld wordt gesproken van een „scheiding of loskoppeling van de juridische eigendom en de uiteindelijke economische eigendom van activa”, wordt eigendomsoverdracht niet als een noodzakelijke voorwaarde gesteld.
73      Overigens wordt aan de overweging in punt 71
van dit arrest evenmin afgedaan door het betoog van verzoeksters in zaak C‑685/24 dat de verschillende nationale regelingen voor de activiteiten van fiduciaire vennootschappen reeds volstaan om de doelstellingen van richtlijn 2015/849 te eerbiedigen. Het volstaat om er in dit verband op te wijzen dat deze nationale regelingen, zoals de verwijzende rechter uitvoerig heeft uiteengezet in de verwijzingsbeslissing in zaak C‑685/24, verplichtingen opleggen die niet volledig overeenkomen met die welke artikel 31 van deze richtlijn oplegt, aangezien dit artikel qua transparantie en preventie ruimere en andere doelstellingen nastreeft.
74      Gelet op een en ander dient op de eerste tot en met de vierde vraag in zaak C‑685/24 te worden geantwoord dat artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849
aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij fiduciaire mandaten die worden afgesloten door fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht (mandato fiduciario)
worden gerekend tot „andere soorten juridische constructies” in de zin van die bepaling.
Eerste vraag in zaak C‑684/24
75      Met zijn eerste vraag in zaak C‑684/24, die als derde moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849
geldig is in het licht van de artikelen 7 en 8 van het Handvest
en van
artikel 8
EVRM.
76      Voor zover de verwijzende rechter verwijst naar
artikel 8
EVRM moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat
hoewel de door het EVRM erkende grondrechten – zoals artikel 6, lid 3, VEU bevestigt – als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie en hoewel artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat de rechten uit het Handvest die corresponderen met door het EVRM gewaarborgde rechten, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend, dit laatste, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument vormt. De wettigheid van de handelingen van de Unie moet dus uitsluitend worden getoetst aan de grondrechten die worden gewaarborgd door het Handvest, en in casu aan
de artikelen 7 en 8 ervan (zie in die zin arrest van 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punten 45 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van een trust of soortgelijke juridische constructie voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen
77      Artikel 7
van het Handvest
garandeert elke persoon het recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie, en
artikel 8, lid 1, ervan geeft eenieder uitdrukkelijk het recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
78      Zoals uit artikel 31, lid 1, tweede alinea, en artikel 31, leden 2 en 3 bis, van richtlijn 2015/849 blijkt, zijn de lidstaten verplicht te bepalen dat bepaalde gegevens over de uiteindelijk begunstigden van trusts of soortgelijke juridische constructies worden verzameld en bijgehouden. Het begrip „uiteindelijk begunstigde” wordt voor de toepassing van deze bepalingen gedefinieerd in artikel 3, punt 6, onder b) en c), van deze richtlijn.
79      Volgens artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie in alle gevallen toegankelijk is voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen. Volgens artikel 31, lid 4, tweede alinea, bestaat de toegankelijke informatie uit de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk begunstigde, en uit de aard en de omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang.
80      Artikel 31, lid 4, derde alinea, voegt daaraan toe dat de lidstaten onder in het nationale recht vast te stellen voorwaarden kunnen voorzien in toegang tot aanvullende informatie aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd, dat
die aanvullende informatie ten minste de geboortedatum of de contactgegevens omvat overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming, en dat
de lidstaten overeenkomstig hun nationale recht een ruimere toegang tot de in het register bijgehouden informatie kunnen toestaan.
81      In dit verband moet worden opgemerkt dat, aangezien de in artikel 31, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 bedoelde gegevens informatie bevatten over geïdentificeerde natuurlijke personen, te weten de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies, toegang tot deze gegevens door elke natuurlijke en rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen raakt aan het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde grondrecht op bescherming van het privéleven, zonder dat het in dit verband relevant is dat de betrokken gegevens verband kunnen houden met beroepsactiviteiten. Bovendien vormt het beschikbaar stellen van die gegevens een onder artikel 8 van het Handvest vallende verwerking van persoonsgegevens (zie naar analogie arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82      Tevens zij opgemerkt dat het beschikbaar stellen van persoonsgegevens aan derden volgens vaste rechtspraak een inmenging vormt in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten, ongeacht het latere gebruik van de meegedeelde gegevens. In dit verband is het van weinig belang of de gegevens over het privéleven al dan niet gevoelig zijn en of de betrokkenen door die inmenging enig nadeel hebben ondervonden (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83      Bijgevolg vormt de in artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 bedoelde toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen, een inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten.
Rechtvaardiging van de betrokken inmenging
84      De in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten hebben geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85      Volgens
artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest moeten beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en moeten zij de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Artikel 52, lid 1, tweede volzin, van het Handvest
bepaalt dat met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel slechts beperkingen kunnen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit verband preciseert
artikel 8, lid 2, van het Handvest onder meer dat persoonsgegevens moeten worden verwerkt „voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet”.
–       Eerbiediging van het legaliteitsbeginsel
86      Wat het vereiste betreft dat elke beperking op de uitoefening van grondrechten bij wet wordt gesteld, zij erop gewezen dat dit inhoudt dat de rechtsgrond die de inmenging in die rechten toestaat zelf de reikwijdte van de beperking op de uitoefening van het betrokken recht moet bepalen, met dien verstande, ten eerste, dat dit vereiste zich er niet tegen verzet dat de betrokken beperking in voldoende open bewoordingen is geformuleerd om te kunnen worden toegepast op verschillende gevallen en aangepast aan veranderende omstandigheden en, ten tweede, dat het Hof in voorkomend geval via uitlegging de concrete reikwijdte van de beperking kan verduidelijken aan de hand van de bewoordingen zelf van de betrokken Uniewetgeving alsook de algemene opzet en de doelstellingen van die wetgeving, zoals uitgelegd tegen de achtergrond van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
87      In dit verband zij opgemerkt dat de beperking op de uitoefening van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten als gevolg van de toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen, is ingevoerd bij een wetgevingshandeling van de Unie, namelijk richtlijn 2015/849. In deze context wordt in artikel 31, lid 1, tweede alinea, in lid 2, en in lid 4, tweede alinea, van deze richtlijn verduidelijkt welke limitatief opgesomde informatie moet worden verzameld en in welke mate deze toegankelijk is voor de personen die een legitiem belang kunnen aantonen.
88      Het klopt dat artikel 31, lid 4, derde alinea, van deze richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge geeft om toegang te verlenen tot aanvullende informatie waarmee de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd, waaronder ten minste de geboortedatum en de contactgegevens, of om
een ruimere toegang tot de in het register bijgehouden informatie te verlenen. Deze beoordelingsmarge wordt echter begrensd door het vereiste dat de voorwaarden voor die toegang tot aanvullende informatie „in het nationale recht [zijn vastgesteld]” en dat die ruimere toegang tot de in het register bijgehouden informatie slechts kan worden verleend „overeenkomstig [het] nationale recht”.
89      Bovendien wordt in lid 7 bis van voormeld artikel 31 bepaald onder welke voorwaarden de lidstaten kunnen voorzien in uitzonderingen op de in artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), bedoelde toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen.
90      In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat aan het legaliteitsbeginsel is voldaan.
–       Eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten
91      Wat de eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten betreft, zij opgemerkt dat de gegevens waarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen in artikel 31, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2015/849, kunnen worden ingedeeld in twee onderscheiden categorieën, waarvan de eerste gegevens bevat die verband houden met de identiteit van de uiteindelijk begunstigde (naam, geboortemaand en geboortejaar, woonstaat
en nationaliteit) en de tweede gegevens van economische aard (aard en omvang van de door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belangen) (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 50).
92      Hoewel artikel 31, lid 4, derde alinea, van richtlijn 2015/849 de lidstaten inderdaad toestaat om toegang te verlenen tot aanvullende informatie, neemt dit niet weg dat volgens artikel 31, lid 1, tweede alinea, alleen „toereikende” informatie over de uiteindelijk begunstigden en de door hen gehouden economische belangen kan worden verzameld en bewaard en bijgevolg eventueel toegankelijk kan worden gemaakt, hetgeen onder meer informatie uitsluit waarvoor geen toereikend verband met de doelstellingen van die richtlijn bestaat (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 51).
93      Uit niets blijkt dat de terbeschikkingstelling van informatie waarbij een dergelijk verband aanwezig is, op enigerlei wijze afbreuk zou doen aan de wezenlijke inhoud van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 52).
94      In dit verband moet tevens worden opgemerkt dat het krachtens richtlijn 2015/849 verzamelen, bewaren en beschikbaar stellen van informatie volledig moet voldoen aan de vereisten van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1) (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 53).
95      In die omstandigheden doet de inmenging die wordt veroorzaakt door de in artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 bedoelde toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen, geen afbreuk aan de wezenlijke inhoud van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten
(zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 54).
–       Door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang
96      Richtlijn 2015/849 heeft volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 1, ervan tot doel te voorkomen dat het financiële stelsel van de Unie wordt gebruikt voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering. In dit verband preciseert overweging 4 van richtlijn 2018/843 dat het nastreven van deze doelstelling slechts doeltreffend kan zijn als de omgeving vijandig is voor criminelen, en dat meer algemene transparantie van het economische en financiële klimaat van de Unie een krachtig afschrikkend effect zou kunnen hebben (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 55).
97      Wat meer in het bijzonder de doelstelling betreft die wordt nagestreefd door de toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen, welke toegang bij richtlijn 2018/843 is ingevoerd, blijkt uit de
overwegingen 29 en 30 van deze richtlijn dat
publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden zou kunnen helpen in de strijd tegen misbruik van trusts en soortgelijke juridische constructies voor witwassen en terrorismefinanciering.
98      In deze context staat in overweging 30 van die richtlijn te lezen dat deze publieke toegang meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk maakt, onder meer door de pers of maatschappelijke organisaties, en bijdraagt tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. In overweging 32 van richtlijn 2018/843 wordt gepreciseerd dat het vertrouwen van beleggers en het grote publiek in de financiële markten in grote mate afhangt van het bestaan van een accurate openbaarmakingsregeling die zorgt voor transparantie in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsook bepaalde soorten trusts en soortgelijke juridische constructies.
99      Hieruit volgt dat de Uniewetgever, door voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen te voorzien in toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts of soortgelijke juridische constructies, beoogt het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen door via een grotere transparantie een omgeving te creëren die minder gemakkelijk daartoe kan worden gebruikt (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 58).
100    Deze doelstelling vormt een doelstelling van algemeen belang die zelfs zware inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan rechtvaardigen (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
–       Passend, noodzakelijk en evenredig karakter van de betrokken inmenging
101    Volgens vaste rechtspraak vereist de evenredigheid van maatregelen waaruit een inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten voortvloeit, dat zij passend, noodzakelijk en evenredig aan het nagestreefde doel zijn (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
102    Meer in het bijzonder moeten de uitzonderingen op de bescherming van de persoonsgegevens en de beperkingen ervan binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen voor de verwezenlijking van de rechtmatig nagestreefde doelstellingen, de maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is. Bovendien kan een doelstelling van algemeen belang niet worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat deze doelstelling moet worden verzoend met de door de maatregel aangetaste grondrechten, zulks via een evenwichtige afweging tussen de doelstelling en de op het spel staande rechten, om ervoor te zorgen dat de door die maatregel berokkende nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. Zo moet bij de beoordeling of een beperking op de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan worden gerechtvaardigd, worden bepaald wat de ernst is van de inmenging die de beperking meebrengt, en worden nagegaan of het belang van de met die beperking nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
103    Voorts voldoet de regeling die de betrokken inmenging inhoudt slechts aan het evenredigheidsvereiste indien zij ook duidelijke en nauwkeurige regels over de reikwijdte en de toepassing van de daarin bepaalde maatregelen bevat die minimumvereisten opleggen, zodat de betrokkenen over voldoende garanties beschikken dat hun persoonsgegevens doeltreffend worden beschermd tegen het risico van misbruik. Zij moet in het bijzonder aangeven in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden een maatregel die voorziet in de verwerking van dergelijke gegevens kan worden genomen, en aldus waarborgen dat de inmenging tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt. De noodzaak om over dergelijke garanties te beschikken is des te groter wanneer de persoonsgegevens voor de leden van de bevolking en dus voor een potentieel onbeperkt aantal personen toegankelijk worden gemaakt, en zij gevoelige informatie over de betrokkenen kunnen onthullen (arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
104    Overeenkomstig deze rechtspraak moet worden nagegaan, ten eerste, of de toegang van natuurlijke of rechtspersonen die een legitiem belang kunnen aantonen tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies geschikt is om de nagestreefde doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken, ten tweede, of de uit die toegang resulterende inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke, in die zin dat het doel niet redelijkerwijs even doeltreffend kan worden bereikt op een wijze die de grondrechten van de betrokkenen minder aantast en, ten derde, of die inmenging niet onevenredig is aan dat doel, hetgeen
met name een afweging impliceert tussen
het belang van het doel en de ernst van de inmenging (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 66).
105    Ten eerste zij vastgesteld dat toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde van een trust of soortgelijke juridische constructie voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen geschikt is om bij te dragen tot de verwezenlijking van de in punt 99 van het onderhavige arrest genoemde doelstelling van algemeen belang, die erin bestaat het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen, aangezien de invoering van die toegang en de daaruit voortvloeiende grotere transparantie een omgeving helpen creëren die minder gemakkelijk kan worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 67).
106    Ten tweede kan met een regeling als die van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, die toegang tot informatie verleent aan leden van het publiek die een legitiem belang kunnen aantonen, de inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten in beginsel worden beperkt tot het strikt noodzakelijke.
107    Indien de toegang daarentegen zou worden beperkt tot de in artikel 31, lid 4, onder a) en b), van richtlijn 2015/849 genoemde bevoegde autoriteiten en meldingsplichtige entiteiten, zou dit noodzakelijkerwijs een obstakel vormen voor de verwezenlijking van de doelstelling om via grotere transparantie het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen.
108    Wat ten derde de vraag betreft of de betrokken inmenging niet onevenredig is aan deze doelstelling, moet om te beginnen het belang van deze doelstelling worden benadrukt, die, zoals in
punt 100 van dit arrest in herinnering is gebracht,
zelfs zware inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan rechtvaardigen.
109    Wat voorts de ernst van de inmenging betreft, is het juist dat met de ter beschikking gestelde informatie, namelijk de identiteit en de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang, een profiel kan worden opgemaakt met bepaalde persoonlijke identificatiegegevens en de economische situatie van de betrokkene.
110    In het arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punten 41‑44), heeft het Hof geoordeeld dat indien elk lid van de bevolking en dus een potentieel onbeperkt aantal personen toegang tot die informatie heeft, dit een ernstige inmenging oplevert in de grondrechten die zijn verankerd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest.
111    Uit dat arrest blijkt evenwel ook dat wanneer een regeling, in tegenstelling tot de regeling die daarin aan de orde was, naast bevoegde autoriteiten en bepaalde entiteiten ook toegang geeft aan personen en organisaties die een legitiem belang kunnen aantonen,
de aantasting van die grondrechten duidelijk minder
ernstig is (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 85).
112    Hieraan moet worden toegevoegd dat de Uniewetgever in artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849 uitdrukkelijk rekening heeft gehouden met de verschillende risico’s waaraan een uiteindelijk begunstigde kan worden blootgesteld, en de lidstaten heeft toegestaan om te voorzien in een afwijking voor alle of een deel van de hem betreffende informatie. Bovendien staat in artikel 31, leden 4 bis en 5, van deze richtlijn
dat de lidstaten de terbeschikkingstelling van de betrokken informatie afhankelijk kunnen stellen van een onlineregistratie en ervoor moeten zorgen dat de bijgehouden informatie toereikend, accuraat en actueel is.
113    Wat overigens de twijfels van de verwijzende rechter betreft rond het feit dat de
Uniewetgever het begrip „legitiem belang” niet heeft gepreciseerd of afgebakend en het aan de lidstaten heeft overgelaten om dit begrip te omschrijven, moet worden opgemerkt, zoals de advocaat-generaal in de punten 64 tot en met 67 van zijn conclusie heeft gedaan, dat de reikwijdte van dat begrip kan worden afgebakend aan de hand van de algemene opzet en de doelstellingen van richtlijn 2015/849, in die zin dat wie toegang wenst tot informatie over uiteindelijk begunstigden van een trust of soortgelijke juridische constructie, zijn/haar legitiem belang moet aantonen uit het oogpunt van de doelstelling om witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen en te bestrijden.
114    In
overweging 14
van richtlijn 2015/849 wordt immers gepreciseerd dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat toegang tot gegevens over uiteindelijk begunstigden wordt verleend aan personen die zich met betrekking tot witwassen en terrorismefinanciering en de daarmee verband houdende basisdelicten, zoals corruptie, fiscale misdrijven en fraude, op een rechtmatig belang kunnen beroepen.
115    Bovendien heeft het Hof er in verband met overweging 30 van richtlijn 2018/843 reeds op gewezen dat zowel de pers als de maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met de voorkoming en bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering een legitiem belang hebben bij toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden. Hetzelfde geldt voor de eveneens in die overweging genoemde personen die de identiteit van de uiteindelijk begunstigden van een vennootschap of een andere juridische entiteit willen kennen omdat het mogelijk is dat zij met hen transacties zullen aangaan, of voor financiële instellingen en autoriteiten die betrokken zijn bij de bestrijding van delicten op het gebied van het witwassen van geld of terrorismefinanciering, voor zover laatstgenoemde entiteiten niet reeds toegang hebben tot de betrokken informatie op grond van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder a) en b), van richtlijn 2015/849 (zie in die zin arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 74).
116    Daar komt nog bij dat volgens
overweging 42
van richtlijn 2018/843,
bij de definitie van het begrip „legitiem belang” in het recht van de lidstaten, niet uitsluitend mag worden gedacht aan lopende administratieve of gerechtelijke procedures, maar ook rekening moet kunnen worden gehouden met preventieve werkzaamheden van niet-gouvernementele organisaties en onderzoeksjournalisten rond de bestrijding van witwassen, terrorismefinanciering en daarmee verband houdende basisdelicten.
117    Derhalve voldoet de reikwijdte van het begrip „legitiem belang” in de zin van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, zoals die is verduidelijkt aan de hand van de bewoordingen, de algemene opzet en de doelstellingen van de betrokken regeling, aan het in punt 103 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereiste van duidelijkheid en nauwkeurigheid.
118    Bijgevolg levert toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van trusts of soortgelijke juridische constructies voor elke natuurlijke of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen, een inmenging in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten op die niet onevenredig is aan de doelstelling van de Uniewetgever.
119    Uit de voorgaande overwegingen blijkt dat het onderzoek van de eerste vraag in zaak C‑684/24 niets aan het licht heeft gebracht dat afbreuk kan doen aan de geldigheid van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849.
Zesde vraag in zaak C‑685/24
120    Met zijn zesde vraag in zaak C‑685/24, die als vierde moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies mogelijk is voor particulieren, inclusief vertegenwoordigers van diffuse belangen, die een relevant en gedifferentieerd
juridisch belang aantonen, en die vereist dat het noodzakelijk is om die uiteindelijk begunstigden te kennen teneinde een belang te behartigen of verdedigen dat met een wettelijk beschermde situatie overeenstemt, dat die particulieren beschikken over bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet de juridische eigenaar is, en dat het juridisch belang rechtstreeks, concreet en actueel is en, in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen, niet samenvalt met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren.
121    Deze vraag gaat hoofzakelijk over de twijfels die de verwijzende rechter heeft over de verenigbaarheid van de Italiaanse regeling ter omzetting van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 met het Unierecht, omdat deze regeling een te ruime toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden mogelijk zou maken.
122    In dit verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen die kunnen worden aangepast aan verschillende denkbare situaties (zie in die zin arrest van 29 januari 2008, Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54, punt 67).
123    Niettemin moeten de autoriteiten van de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter omzetting van een richtlijn niet alleen hun nationale recht conform deze richtlijn uitleggen, maar er ook op toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van deze richtlijn die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten of de andere algemene beginselen die in deze rechtsorde worden erkend (zie in die zin arresten van 29 januari 2008, Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54, punt 68, en 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
124    Bijgevolg moeten de bevoegde autoriteiten, zoals de advocaat-generaal in punt 70
van zijn conclusie heeft opgemerkt, kiezen voor een uitlegging van het begrip „legitiem belang” die een juist evenwicht creëert tussen de doelstelling van richtlijn 2015/849 om het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen en te bestrijden
en de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest beschermde rechten. Die autoriteiten kunnen de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden dus niet systematisch weigeren en evenmin, omgekeerd, verzoeken om toegang altijd inwilligen.
125    In casu moet samen met de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie worden opgemerkt dat de Italiaanse wetgever in de nationale wetgeving waarnaar de zesde vraag van zaak C‑685/24 verwijst, de voorwaarden heeft geregeld waaronder particulieren toegang kunnen krijgen tot informatie over uiteindelijk begunstigden, en daarbij het begrip „legitiem belang” heeft omschreven en de bevoegde autoriteiten een beoordelingsmarge heeft gelaten voor wanneer zij dit begrip in een concreet geval moeten toepassen.
126    De verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om het nationale recht uit te leggen, heeft verduidelijkt dat de betrokken nationale regeling eist dat er een relevant en gedifferentieerd juridisch belang bestaat en dat de toegang noodzakelijk is om een belang te behartigen of verdedigen dat met een wettelijk beschermde situatie overeenstemt. Hij heeft tevens aangegeven dat de verwijzing in die regeling naar het „gedifferentieerd” karakter van dat belang moet worden opgevat als een verwijzing naar de doelstellingen die met richtlijn 2015/849 worden nagestreefd.
127    Voor het overige moeten de bevoegde autoriteiten, zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie heeft benadrukt, een uitlegging van het begrip „legitiem belang” hanteren die een juist evenwicht verzekert tussen de doelstelling om witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen en te bestrijden en de rechten die beschermd worden door de artikelen 7 en 8 van het Handvest.
128    In die omstandigheden lijkt het er, op basis van de informatie waarover het Hof beschikt en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten eindbeoordelingen, niet op dat de Italiaanse wetgever de beoordelingsmarge waarover hij bij de omzetting van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 beschikte, heeft overschreden.
129    Gelet op een en ander
dient op de zesde vraag in zaak C‑685/24 te worden geantwoord dat artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies mogelijk is voor particulieren, inclusief vertegenwoordigers van diffuse belangen, die een relevant en gedifferentieerd
juridisch belang aantonen, en die vereist dat het noodzakelijk is om die uiteindelijk begunstigden te kennen teneinde een belang te behartigen of verdedigen dat met een wettelijk beschermde situatie overeenstemt, dat die particulieren beschikken over bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet de juridische eigenaar is, en dat het juridisch belang rechtstreeks, concreet en actueel is en, in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen, niet samenvalt met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren.
Tweede vraag in zaak C‑684/24
130    Met zijn tweede vraag in
zaak
C‑684/24, die als vijfde en laatste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van artikel 47
van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een niet-rechterlijk bestuursorgaan
de bevoegdheid verleent om krachtens artikel 31, lid 7 bis, een uitzondering op de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van een trust of soortgelijke juridische constructie toe te staan en die niet bepaalt dat de betrokken uiteindelijk begunstigde voorlopige rechtsbescherming kan genieten ingeval geen dergelijke uitzondering wordt toegestaan.
131    Uit
artikel 31, lid 7 bis, eerste volzin, van richtlijn 2015/849
blijkt dat indien toegang van elke natuurlijke of rechtspersoon met een legitiem belang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een of meerdere van de in deze bepaling genoemde risico’s of de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is, de lidstaten in uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden, per geval kunnen voorzien in een uitzondering voor alle of een gedeelte van de informatie. De tweede en de derde volzin van artikel 31, lid 7 bis, bepalen verder dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat dergelijke uitzonderingen worden verleend na een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden, en dat het recht op een bestuurlijke toetsing van het besluit over de uitzondering en op een doeltreffende voorziening in rechte moet worden gegarandeerd.
132    Zoals dus duidelijk uit de bewoordingen van artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849 blijkt, biedt deze bepaling de mogelijkheid om een niet-rechterlijk bestuursorgaan de bevoegdheid te verlenen om uitzonderingen toe te staan op de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden.
133    De lidstaten moeten bij de tenuitvoerlegging van artikel 31, lid 7 bis wel rekening houden met artikel 47
van het Handvest, dat vereist dat het besluit van een bestuursorgaan dat niet zelf voldoet aan de voorwaarden van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die laatstgenoemd artikel oplegt, later wordt onderworpen aan toezicht door een rechterlijk orgaan dat onder meer bevoegd is om op alle relevante vragen in te gaan (zie in die zin arresten van 16 mei 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punt 55, en 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 128 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
134    Bovendien moet de nationale rechter bij wie een door het Unierecht beheerst geding aanhangig is, de mogelijkheid hebben om voorlopige maatregelen te bevelen teneinde de volle werking te waarborgen van de rechterlijke beslissing die moet worden gegeven over het bestaan en de draagwijdte
van de rechten die op grond van het Unierecht worden ingeroepen (zie in die zin arresten van 19 juni 1990, Factortame e.a., C‑213/89, EU:C:1990:257, punt 21; 13 maart 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 67, en 2 juni 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, punt 53).
135    In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing in zaak C‑684/24 dat de Italiaanse regeling ter omzetting van artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849 bepaalt dat de territoriaal bevoegde kamer van koophandel, dus een niet-rechterlijk orgaan, belast is met het nemen van de uitzonderingsbeslissingen, en dat deze beslissingen daarna kunnen worden getoetst door een rechterlijk orgaan. Anders dan de in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak vereist, is dat rechterlijk orgaan echter niet bevoegd om bij de latere toetsing voorlopige maatregelen te bevelen. Op dit laatste punt verzet artikel 31, lid 7 bis, gelezen in het licht van artikel 47
van het Handvest, zich dus tegen die regeling.
136    Gelet op een en ander dient op de tweede vraag in zaak
C‑684/24 te worden geantwoord dat artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van artikel 47
van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die een niet-rechterlijk bestuursorgaan de bevoegdheid verleent om krachtens artikel 31, lid 7 bis, een uitzondering op de toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van een trust of soortgelijke juridische constructie toe te staan, maar zich wel verzet tegen een dergelijke regeling voor zover die niet bepaalt dat de betrokken uiteindelijk begunstigde voorlopige rechtsbescherming kan genieten ingeval geen dergelijke uitzondering wordt toegestaan.
Kosten
137    Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1)      Het onderzoek van de vijfde vraag in zaak C‑685/24 heeft niets aan het licht gebracht dat afbreuk kan doen aan de geldigheid van de leden 1, 2 en 10, van artikel 31 van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018.
2)      Artikel 31, lid 1, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij fiduciaire mandaten die worden afgesloten door fiduciaire vennootschappen naar Italiaans recht (mandato fiduciario) worden gerekend tot „andere soorten juridische constructies” in de zin van die bepaling.
3)      Het onderzoek van de eerste vraag in zaak C‑684/24 heeft niets aan het licht gebracht dat afbreuk kan doen aan de geldigheid van artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843.
4)      Artikel 31, lid 4, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van trusts en soortgelijke juridische constructies mogelijk is voor particulieren, inclusief vertegenwoordigers van diffuse belangen, die een relevant en gedifferentieerd juridisch belang aantonen, en die vereist dat het noodzakelijk is om die uiteindelijk begunstigden te kennen teneinde een belang te behartigen of verdedigen dat met een wettelijk beschermde situatie overeenstemt, dat die particulieren beschikken over bewijs dat de uiteindelijk begunstigde niet de juridische eigenaar is, en dat het juridisch belang rechtstreeks, concreet en actueel is en, in het geval van entiteiten die diffuse belangen vertegenwoordigen, niet samenvalt met het belang van individuen die tot de vertegenwoordigde categorie behoren.
5)      Artikel 31, lid 7 bis, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling die een niet-rechterlijk bestuursorgaan de bevoegdheid verleent om krachtens artikel 31, lid 7 bis, een uitzondering op de toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van een trust of soortgelijke juridische constructie toe te staan, maar zich wel verzet tegen een dergelijke regeling voor zover die niet bepaalt dat de betrokken uiteindelijk begunstigde voorlopige rechtsbescherming kan genieten ingeval geen dergelijke uitzondering wordt toegestaan.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.