61978C0176
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 14. MARTS 1979 (
1
)
Høje Ret.
Det er anden gang denne sag bliver forelagt Domstolen ved en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Centrale Raad van Beroep. Den første gang blev den indført under sagsnummer 98/77 og er at finde i Samlingen 1978, s. 707.
Som Domstolen vil huske er sagens faktiske omstændigheder følgende.
Schaap, som er født i 1914, arbejdede i Tyskland fra 1929 til 1933, hvor han betalte tvungne socialforsikringsbidrag. Efter at have måttet forlade Tyskland i 1933 arbejdede han i Nederlandene fra 1934 til 1972, med en afbrydelse fra 1940 til 1945. I juni 1972 holdt han op på grund af sygdom. Han modtog nederlandske ydelser i anledning af sygdom i maksimumsperioden på et år. Herefter, dvs. fra juni 1973, erhvervede han ret til en invalidepension i henhold til den nederlandske lov om uarbejdsdygtighed (»Wet op arbeidsongeschiktheidsverzekering« eller »WAO«). Retten hertil erhvervede han alene i medfør af nederlandsk lovgivning. Ydelserne i henhold til WAO er ikke afhængige af forsikringsperiodernes længde og henhører med andre ord under »type A«. Samtidig erhvervede Schaap ret til en tysk invalidepension (»Erwerbsunfähigkeitrente«). Denne pension, som henhører under »type B«, er væsentlig større, end den ville have været, såfremt den alene beroede på de tvungne bidrag, Schaap havde indbetalt i Tyskland fra 1929 til 1933, fordi Schaap, som der var mulighed for efter den tyske lovgivning af 1970 om opvejelse af nationalsocialistisk uret (»Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Vorschriften über die Wiedergutmachung NS-Unrechts in der Sozialversicherung«), frivilligt havde indbetalt bidrag for perioden mellem 1934 og 1945, hvor han havde været afskåret fra at arbejde og være forsikret i Tyskland.
Den nederlandske sikringsinstitution, som skulle beregne Schaap's pension, var »Bestuur van de Bedrijfsleven voor Bank- en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen« (direktion for Erhvervsorganisationen for Bank- og Forsikringsvæsen, Engroshandel og Frie Erhverv), som jeg i det følgende skal forkorte til »BBB«. Den 18. marts 1975 meddelte BBB Schaap, at den under henvisning til artikel 46, stk. 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 havde nedsat Schaap's pension i henhold til WAO med det fulde tyske pensionsbeløb, idet det »højeste … beregnede teoretiske ydelsesbeløb« i hans tilfælde var det nederlandske.
Denne afgørelse ankede Schaap til Raad van Beroep Amsterdam, som frifandt sagsøgte.
Schaap ankede herefter til Centrale Raad van Beroep.
Ved denne ret erkendte BBB, at artikel 46, stk. 3 ikke burde have været anvendt under hensyn til Domstolens dom i sag 24/75 Petroni (Sml. 1975, s. 1149). Men BBB gjorde gældende, at Schaap's pension måtte nedsættes tilsvarende i medfør af den kongelige nederlandske anordning af 22. december 1972, som er vedtaget i medfør af artikel 52 i WAO.
Herefter forelagde Centrale Raad van Beroep Domstolen spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang artiklerne 12, stk. 2 og 46 i forordning nr. 1408/71 under disse omstændigheder var til hinder for anvendelsen af nationale regler om forbud mod dobbeltydelser.
Under retsforhandlingerne ved Domstolen henledte Kommissionen opmærksomheden på artikel 46, stk. 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 574/72, som lyder således:
»Ved anvendelsen af forordningens (dvs. forordning nr. 1408/71) artikel 46, stk. 3, skal ydelsesbeløb, der svarer til forsikringsperioder i henhold til en frivillig eller fortsat ordning, ikke medregnes«.
Kommissionen gjorde gældende, at Schaap's frivillige bidrag var af en sådan art, at de var omfattet af den bestemmelse, hvorfor den del af Schaap's tyske pension, som var erhvervet i kraft af disse bidrag (dvs. størstedelen heraf) ikke burde have været medregnet ved anvendelsen af artikel 46, stk. 3 i forordning nr. 1408/71. Dette bestred BBB ikke. Det fremgik således, at den nedsættelse, som kunne foretages af Schaap's nederlandske pension efter artikel 46, stk. 3, var mindre end nedsættelsen efter den nederlandske kongelige anordning. (I Kommissionens indlæg i den foreliggende sag antydes det tilsyneladende, at Schaap havde påberåbt sig artikel 46, stk. 2 i forordning nr. 574/72 for Raad van Beroep Amsterdam og Centrale Raad van Beroep. Så vidt jeg kan se af de foreliggende sagsakter nævnes denne bestemmelse for første gang af Kommissionen her ved Domstolen).
I den afsagte dom (præmis 8) citerede Domstolen artikel 46, stk. 2 og kommenterede den således (præmis 9):
»Under denne bestemmelse falder naturligvis ydelser, der svarer til en forsikringsperiode, for hvilken der er betalt bidrag i henhold til bestemmelser i en lovgivning, der hjemler arbejdstageren mulighed for at betale bidrag for denne periode.«
Domstolen henviste herefter (i præmis 10) til sin afgørelse i sag 37/77 Greco (Sml. 1977, s. 1711) og fastslog følgende (i præmis 11):
»Heraf følger, at bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 skal anvendes, hvis de er gunstigere for arbejdstageren end den nationale lovgivning.«
Domskonklusionen lød således:
»Oppebærer en arbejdstager pension udelukkende i henhold til national lovgivning, er forordning nr. 1408/71 ikke til hinder for, at den nationale lovgivning i sin helhed finder anvendelse på ham, herunder de nationale regler om forbud mod dobbeltydelse, idet det dog er en betingelse, at viser den nationale lovgivning sig at være mindre gunstig for arbejdstageren end ordningen efter artikel 46 i forordning nr. 1408/71, skal denne artikel anvendes.«
Under sagens fortsættelse ved Centrale Raad van Beroep den 13. juni 1978 gjorde BBB gældende, at artikel 46, stk. 2 ikke kunne anvendes. Dens begrundelse herfor kan efter min opfattelse sammenfattes som følger:
Overskriften til artikel 46 (som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 878/73 af 26. 3. 1973) lyder »Beregning af ydelser i tilfælde af hel eller delvis sammenfald af forsikringsperioder«. Denne artikels stk. 1 handler om beregningen af ydelsens teoretiske og faktiske beløb efter bestemmelserne i stk. 2, litra a) og litra b) i artikel 46 i forordning nr. 1408/71. Ifølge artiklens stk. 1, 1. afsnit foretages denne beregning efter reglerne i artikel 15, stk. 1, litra b), c) og d) i forordning nr. 574/72. Disse regler udgør en del af reglerne om sammenlægning af perioder og angår alene det tilfælde, hvor perioderne falder sammen. Stk. 1, 2. afsnit bestemmer, at det efter disse regler beregnede beløb skal forhøjes med de beløb, der svarer til forsikringsperioderne i henhold til en frivillig eller frivillig fortsat ordning. Dette er kun muligt, når disse perioder fra først af er blevet udelukket fra beregningen efter disse regler. Artiklens stk. 1 finder altså kun anvendelse, når perioderne skal sammenlægges, og når de falder sammen. Stk. 2 kan ikke læses isoleret fra stk. 1 og fra overskriften og kan derfor kun anses for at gælde i de tilfælde, hvor perioderne skal sammenlægges, og hvor de falder sammen. Til støtte for dette anbringende henviste BBB til artikel 13, stk. 5 i forordning nr. 4, som, ifølge denne, var den artikel, som tidligere svarede til artikel 46 i forordning nr. 574/72.
Dette anbringende gjorde indtryk på Centrale Raad van Beroep, i hvert fald for så vidt som artikel 46 herefter tilsyneladende kun kunne påberåbes, når der forelå sammenfald af perioder. Retten lagde også vægt på den omstændighed, at artikel 46, stk. 2, litra d) i forordning nr. 1408/71 udtrykkelig bestemmer, at »med henblik på anvendelsen af de i dette stykke omhandlede beregningsregler fastsættes betingelserne for medregning af sammenfaldende perioder i den i artikel 97 omhandlede gennemførselsforordning«.
Centrale Raad van Beroep, som ikke mener, at der i den foreliggende sag foreligger noget relevant sammenfald af perioder, har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1.
Er overskriften til artikel 46 i forordning nr. 574/72 en del af denne artikel, således at den også bestemmer artiklens indhold?
2.
Skal artikel 46, stk. 1, 2. afsnit og stk. 2 i forordning nr. 574/72, sammenholdt med første afsnit i stk. 1 og artiklens overskrift, under hensyn til artikel 46, stk. 2, litra d) i forordning nr. 1408/71 fortolkes således, at hele denne artikel kun gælder for ydelser, som er beregnet efter artikel 46, stk. 2, litra a) og b) i forordning nr. 1408/71 i tilfælde, hvor der forelå sammenfald af forsikringsperioder og hvorved forsikringsperioderne efter en frivillig eller fortsat ordning ikke er blevet medregnet, eller gælder disse to bestemmelser i artiklen, eller en af dem, også for tilfælde, hvor ydelserne ikke er blevet beregnet efter artikel 46, stk. 2, litra a) og b) i forordning nr. 1408/71, og hvor der ikke ved beregningen af ydelserne var tale om at undlade at medregne forsikringsperioder efter en frivillig eller fortsat ordning?«
Det eneste reelle problem i denne sag beror på formuleringen af overskriften til artikel 46 i forordning nr. 574/72. Den omstændighed, at artikel 46, stk. 2, litra d) i forordning nr. 1408/71 udtrykkeligt bestemte, at der i forordning nr. 574/72 ville blive optaget en bestemmelse vedrørende tilfælde med periodesammenfald, er ikke ensbetydende med, at Rådet i den sidstnævnte forordning var afskåret fra også at regulere andre tilfælde. Henvisningen til indholdet i den tidligere forordning nr. 4 kan ej heller tillægges betydning, idet forordning nr. 3 ikke indeholdt nogen bestemmelse, der lignede artikel 46, stk. 3 i forordning nr. 1408/71. Muligvis gælder artikel 46, stk. 1 i forordning nr. 574/72 kun for tilfælde, hvor perioderne skal sammenlægges, og hvor nogle af dem falder sammen. Men heraf kan efter min opfattelse ikke udledes, at anvendelsen af samme artikels stk. 2, som er betydelig mere generelt udformet, er begrænset på lignende måde. Herved overser jeg ikke, at artikel 46 tidligere indeholdt et stk. 3 (som blev ophævet i 1974), og som angik endnu mere specielle tilfælde.
Spørgsmålet er altså, om overskriften til artikel 46 medfører, at denne artikels stk. 2 kun gælder for de tilfælde, hvor der foreligger »sammenfald af perioder«.
Hertil skal jeg først bemærke, at udtrykket »sammenfald af perioder« er ret upræcist. Oprindelig lød overskriften »sammenfald af forsikringsperioder«, men ordet »forsikringer« blev ophævet ved forordning nr. 878/73 (som trådte i kraft før Schaap erhvervede ret til sin pension). Kommissionen har erklæret, at denne ændring blev indført for at tage hensyn til den omstændighed, at bopælsperioder, som adskiller sig fra forsikringsperioder, i nogle af de nye medlemsstater kan have betydning for den sociale sikring.
Det kan naturligvis hævdes, at der forelå sammenfald af perioder, i hvert fald for så vidt angår perioden 1934-1940, hvor Schaap arbejdede i Nederlandene, og for hvilken periode han efterbetalte bidrag i Tyskland. Men jeg tror ikke problemets løsning ligger her.
Problemets kerne er, at ingen perioder overhovedet har nogen betydning for beregningen af den ydelse, som Schaap har krav på ifølge WAO, for det første fordi han er berettiget til ydelsen, uden at det er nødvendigt at anvende metoden med sammenlægning og forholdsmæssig beregning, og for det andet fordi ydelserne i henhold til WAO henhører under type A, dvs. uafhængige af forsikringstidernes længde. Som vi erfarede i sag 109/76, Blottner (Sml. 1977, s. 1141) er erhvervelse af retten til ydelser eller beregningen heraf efter WAO ikke afhængig af forsikringsperiodernes længde. Derfor fandt Centrale Raad van Beroep forståeligt nok, at begrebet sammenfald af perioder ikke kunne finde anvendelse i denne sag.
I det forslag til afgørelse, som jeg fremsatte den 15. februar 1978 bl. a. i sag 98/77 (Sml. 1978, s. 693), påpegede jeg, at artikel 46 i forordning nr. 1408/71, for så vidt angår ydelser af type A, er upræcist formuleret, idet den begrænser beløbet på en ydelse af type A, som en person kan være berettiget til efter lovgivningen i en medlemsstat uden anvendelse af princippet om sammenlægning og forholdsmæssig beregning (det undertiden benævnte »selvstændige beløb« som »ydelsens størrelse … på grundlag af den samlede længde af de forsikringsperioder, der skal tages i betragtning«. Det forekommer mig, at denne manglende præcision i formuleringen har smittet af i hvert fald på overskriften til artikel 46 i forordning nr. 574/72.
Som både den belgiske regering og Kommissionen har fremhævet, er det ikke berettiget at berøve en arbejdstager udbyttet af de af denne i en medlemsstat frivilligt indbetalte bidrag, blot fordi denne har ret til ydelser i en anden medlemsstat uden anvendelse af reglerne om sammenlægning og forholdsmæssig beregning. Der findes efter min opfattelse ej heller nogen rimelig begrundelse for at berøve denne udbyttet, blot fordi den ydelse, vedkommende er berettiget til i den sidstnævnte stat, henhører under type A. Jeg mener derfor, at artikel 46, stk. 2 i forordning nr. 574/72 skal forstås bogstaveligt, og at dennes anvendelsesområde ikke kan begrænses under henvisning til artiklens overskrift. Denne overskrift kan være på sin plads i relation til stk. 1, men er ganske enkelt uheldig i relation til stk. 2.
Kommissionen mener, at artikel 46 i forordning nr. 574/72 kun bør finde anvendelse i tilfælde, hvor en frivillig forsikringsperiode i en medlemsstat falder sammen med en tvungen forsikringsperiode i en anden medlemsstat. Men dette indebærer ikke blot, at artiklens overskrift anses som gældende også for stk. 2, men også, at der ikke tages hensyn til, at ordet »forsikringer« er blevet taget ud af denne overskrift.
Jeg menner derfor, at Domstolen, som svar på de af Centrale Raad van Beroep forelagte spørgsmål, bør statuere følgende: uanset ordlyden af artikel 46, stk. 2, litra d) i forordning nr. 1408/71 og overskriften til artikel 46 i forordning nr. 574/72, finder sidstnævnte artikels stk. 2 anvendelse i alle de tilfælde, hvor den førstnævnte artikels stk. 3 finder anvendelse.
(
1
) – Oversat fra engelsk.