61994CJ0304_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I de förenade målen C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95,
angående begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Preture circondariali di Terni (C-304/94, C-330/94 och C-342/94) och Preture circondariali di Pescara (C-224/95) (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de vid de nationella domstolarna anhängiga brottmålen mot
Euro Tombesi och Adino Tombesi (C-304/94), Roberto Santella (C-330/94), Giovanni Muzi m.fl. (C-342/94), Anselmo Savini (C-224/95),
angående tolkningen av rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall (EGT nr L 78, s. 32), av rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT nr L 377, s. 20) och av rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT nr L 30, s. 1),
meddelar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden G.F. Mancini samt domarna P.J.G. Kapteyn och H. Ragnemalm (referent),
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Anselmo Savini, genom advokaten Giovanni Simone, Chieti,
- Italiens regering (C-304/94, C-330/94_och C-342/94), genom professor Umberto Leanza, chef för avdelningen för diplomatiska tvister vid utrikesministeriet, i egenskap av ombud, biträdd av Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato,
- Danmarks regering (C-304/94, C-330/94_och C-342/94), genom Peter Biering, kontorschef, i egenskap av ombud,
- Frankrikes regering (C-304/94, C-330/94 och C-342/94), genom Edwige Belliard, directeur adjoint, utrikesministeriets rättsavdelning och Jean-Louis Falconi, secrétaire des affaires étrangères, samma avdelning, båda i egenskap av ombud,
- Nederländernas regering (C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95), genom ställföreträdande juridiske rådgivaren Johannes G. Lammers, i egenskap av ombud,
- Förenade kungarikets regering (C-224/95), genom John E. Collins, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, och Derrick Wyatt, QC,
- Europeiska gemenskapernas kommission (C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95), genom Antonio Aresu och Maria Condou Durande, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 27 juni 1996 av: Anselmo Savini, företrädd av Lord Kingsland, barrister, och Andrew Wiseman, solicitor, Italiens regering, företrädd av Maurizio Fiorilli, avvocato dello Stato, Danmarks regering, företrädd av Peter Biering, Nederländernas regering, företrädd av biträdande juridiske rådgivaren Johannes S. van den Oosterkamp, utrikesministeriet, Förenade kungarikets regering, företrädd av Derrick Wyatt och Stephanie Ridley, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, och av kommissionen, företrädd av Antonio Aresu och Maria Condou Durande,
och efter att den 24 oktober 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Preture circondariali di Terni (C-304/94, C-330/94 et C-342/94) och Preture circondariali di Pescara (C-224/95) har genom beslut av den 27 oktober (C-304/94), av den 14 november (C-342/94), av den 23 november (C-330/94) och av den 15 december 1994 (C-224/95), som inkom till domstolen den 17 november (C-304/94), den 12 (C-330/94) och den 30 december 1994 (C-342/94) samt den 27 juni 1995 (C-224/95) ställt frågor till domstolen om tolkningen av rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall (EGT nr L 78, s. 32), av rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT nr L 377, s. 20) och av rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT nr L 30, s. 1).
2 Dessa frågor har ställts i ett antal brottmål mot Euro och Adino Tombesi, Roberto Santella, Giovanni Muzi m.fl. och Anselmo Savini. Dessa har åtalats för att ha transporterat, lossat, slutligt omhändertagit och bränt tätortsavfall och särskilt avfall utan tillstånd från den behöriga regionen.
Gemenskapslagstiftningen om avfall
3 Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT nr L 194, s. 39) avser att harmonisera de nationella lagstiftningarna om slutligt omhändertagande av avfall. Detta direktiv har ändrats genom direktiv 91/156.
4 I direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse definieras i artikel 1 a avfall enligt följande: "varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller är skyldig att göra sig av med".
5 I tredje övervägandet till direktiv 91/156 preciseras att det behövs en gemensam terminologi och en definition av begreppet avfall för att uppnå en effektivare avfallshantering inom gemenskapen.
6 I beslut 94/3/EG av den 20 december 1993 om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG (EGT 1994, nr L 5, s. 15) har kommissionen härmed upprättat en harmoniserad men icke-uttömmande förteckning över avfallsslag.
7 Denna förteckning kallas allmänt Europeiska avfallskatalogen och är tillämplig på allt avfall, oberoende av om det är ämnat att slutligt omhändertas eller återvinnas. Att ett material finns med i avfallskatalogen betyder dock inte att detta material betraktas som avfall i alla sammanhang. Endast om materialet utgör avfall enligt definitionen är det av betydelse att det finns med i katalogen (se punkterna 2 och 3 i inledningen till Europeiska avfallskatalogen).
8 Rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT nr L 84, s. 43) upphävdes med verkan från den 12 december 1993 genom direktiv 91/689. Genom rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 om ändring av direktiv 91/689 uppsköts upphävandet av direktiv 78/319 till den 27 juni 1995.
9 I femte övervägandet till direktiv 91/689 betonas att det är nödvändigt att använda en exakt och enhetlig definition av farligt avfall som baseras på erfarenhet för att förbättra effektiviteten vid hanteringen av farligt avfall inom gemenskapen.
10 I artikel 1.3 i direktiv 91/689 hänvisas i detta syfte till definitionen av avfall i direktiv 75/442 och i artikel 1.4 förtydligas definitionen av farligt avfall. Rådets beslut 94/904/EG av den 22 december 1994 om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i direktiv 91/689 (EGT nr L 356, s. 14) kompletterar direktiv 91/689. Även i bilagan till detta beslut hänvisas till definitionen av avfall i artikel 1 a i direktiv 75/442.
11 Genom förordning nr 259/93 upphävdes, från den dag då förordningen trädde i kraft, rådets direktiv 84/631/EEG av den 6 december 1984 om övervakning och kontroll inom Europeiska gemenskapen av gränsöverskridande transporter av farligt avfall (EGT nr L 326, s. 31). Enligt artikel 44 i förordning nr 259/93 trädde denna i kraft den tredje dagen efter det att den hade offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, det vill säga den 9 februari 1993. Den blev tillämplig femton månader efter dagen för offentliggörandet, det vill säga den 6 maj 1994.
12 I kommissionens beslut 94/774/EG av den 24 november 1994 om den standardfraktsedel som avses i förordning nr 259/93 (EGT nr L 310, s. 70) fastställs att en standardfraktsedel, som består av ett anmälningsformulär och ett transport-/följeformulär, skall användas för anmälan av och som följesedel till avfallstransporter enligt förordning nr 259/93 och tjäna som intyg om slutligt omhändertagande och återvinning.
Den italienska lagstiftningen
13 Direktiv 75/442 och direktiv 78/319 har införlivats med italiensk rätt genom presidentdekret nr 915 av den 10 september 1982 (GURI nr 343 av den 15 december 1982, s. 9071, nedan kallat presidentdekret nr 915/82). I artikel 2.1 i detta dekret definieras avfall som "varje substans, ämne eller föremål från mänsklig verksamhet eller naturens kretslopp som övergetts eller som är avsett att överges". I dekretet görs skillnad mellan tätortsavfall, särskilt avfall och farligt avfall, vilka omfattas av olika regler. I artikel 24 och följande föreskrivs ett antal påföljder vid överträdelse av dekretets bestämmelser.
14 I lagdekret nr 397 av den 9 september 1988 (GURI nr 213 av den 10 september 1988, s. 3), omvandlat till lag nr 475 av den 9 november 1988 (GURI nr 264 av den 10 november 1988, s. 3), föreskrivs särskilda regler för industriavfall samt påföljder vid överträdelse av dessa regler (artikel 9 i). I detta lagdekret föreskrivs särskilda regler för restprodukter från produktionscykler som kan återanvändas som sekundära råvaror.
15 Det framgår av besluten om hänskjutande att Corte suprema di cassazione har tolkat lagdekretet på så sätt att det endast utgör en ramlag, vilket innebär att presidentdekret nr 915/82 fortsätter att gälla tills särskilda regler införs. Corte suprema di Cassazione har fastslagit att sekundära råvaror inte utgör en särskild kategori enligt detta lagdekret.
16 Emellertid har en serie lagdekret med titeln "Bestämmelser om återanvändning av restprodukter från produktions- eller konsumtionscykler i en produktions- eller förbränningsprocess och om slutligt omhändertagande av avfall" antagits sedan november 1993 (lagdekret nr 443 av den 9 november 1993 [GURI nr 264 av den 10 november 1993]) för att komplettera denna ramlag.
17 Den omständigheten att lagdekret ständigt utfärdas på nytt förklaras bland annat av att lagdekret enligt den italienska författningen förlorar all giltighet med retroaktiv verkan, även om lagdekretet är direkt tillämpligt, om inte parlamentet omvandlar det till lag inom 60 dagar från offentliggörandet. Parlamentet kan emellertid genom lag fastställa hur de rättsförhållanden som har uppkommit till följd av de icke omvandlade dekreten skall behandlas (artikel 77.3 i den italienska författningen).
18 I målen inför de nationella domstolarna var lagdekret nr 530 av den 7 september 1994 (GURI nr 210 av den 8 september 1994, nedan kallat lagdekret nr 530/94) tillämpligt i målen C-304/94, C-330/94 och C-342/94 och lagdekret nr 619 av den 7 november 1994 (GURI nr 261 av den 8 november 1994, nedan kallat lagdekret nr 619/94) i mål C-224/95. När muntlig förhandling hölls vid domstolen hade lagdekret nr 246 av den 3 maj 1996 (GURI nr 106 av den 8 maj 1996, nedan kallat lagdekret nr 246/96), trätt i kraft. Senare antogs lagdekret nr 352 av den 8 juli 1996 (GURI nr 158 av den 8 juli 1996) och lagdekret nr 462 av den 6 september 1996 (GURI nr 210 av den 7 september 1996). Då inget av dessa lagdekret omvandlats till lag, fastställdes deras verkan genom lag nr 575 av den 11 november 1996 (GURI nr 265, av den 12 november 1996).
19 Även om bestämmelserna i lagdekreten skiljer sig något åt, verkar det huvudsakliga innehållet vara detsamma för vad som är av betydelse för målen vid de nationella domstolarna.
20 I lagdekreten görs skillnad mellan "avfall" och "restprodukter". Vidare föreskrivs i dessa regler om förenklade förfaranden för insamling, transport, behandling och återanvändning av restprodukter enligt de definitioner som ges i miljöministerns dekret. Exempelvis är lagdekret nr 246/96 enligt artikel 1 tillämpligt i fråga om "verksamhet som syftar till återanvändning av restprodukter från produktions- eller konsumtionscykler". I artikel 2.1 b i lagdekretet definieras "restprodukter" som "restsubstans eller restmaterial från en produktions- eller konsumtionsprocess, som kan återanvändas".
21 I artikel 5 i lagdekret nr 246/96 föreskrivs förenklade regler för behandling, lagring och återanvändning av restprodukter som uppräknas i bilagorna 2 och 3 till miljöministerns dekret av den 5 september 1994 (GURI nr 212 av den 10 september 1994, Supplemento ordinario nr 126, nedan kallat ministeriedekretet av den 5 september 1994) och till miljöministerns dekret av den 16 januari 1995 (GURI nr 24 av den 30 januari 1995, Supplemento ordinario).
22 Från de ovannämnda lagdekretens tillämpningsområde undantas "sådant material med särskilda kommersiella egenskaper som noteras på en varubörs eller i officiella prisnoteringar som upprättas av handelskamrarna för industri, hantverk och jordbruk ... som uppräknas i bilaga 1 till ministeriedekretet av den 5 september 1994" (se artikel 3.3 i lagdekret nr 246/96). I bilaga 1 till ministeriedekretet av den 5 september 1994 uppräknas vilka restprodukter som anses utgöra sekundära råvaror.
23 Enligt artikel 8 i lagdekret nr 246/96 omfattas de åtgärder som innefattar behandling, lagring och återanvändning av restprodukter från produktions- eller konsumtioncykler och som inte anges i artikel 5 av det tillståndssystem som föreskrivs i presidentdekret nr 915/82.
24 Genom artikel 12 i lagdekret nr 246/96 har de straffrättsliga påföljder som föreskrivs i presidentdekret nr 915/82 ersatts med påföljder som anpassats till de ändrade reglerna. I synnerhet föreskrivs följande i artikel 12.4 och 12.6:
"(4) Påföljder skall inte åläggas personer som före den 7 januari 1995 utförde en straffbar handling enligt presidentdekret nr 915/82 ... vid utförandet av verksamhet som betecknats som insamling, transport, lagring, behandling, förbehandling, återvinning eller återanvändning av restprodukter på det sätt och i de fall som föreskrivs i och i enlighet med bestämmelserna i miljöministerns dekret av den 26 januari 1990, offentliggjort i Gazzetta ufficiale nr 30 av den 6 februari 1990, och som är i överensstämmelse med dessa bestämmelser eller med regionala lagregler.
...
(6) Bestämmelserna i presidentdekret nr 915/82 ... är inte tillämpliga i den mån det i dessa regleras och beivras verksamhet som åsyftas i förevarande dekret och som betecknas som åtgärder för återanvändning av restprodukter. De påföljder som föreskrivs i presidentdekret nr 915/82 ... är tillämpliga då restprodukterna inte faktiskt och objektivt är avsedda för återanvändning."
Målen C-304/94, C-330/94 och C-342/94
25 Mål C-304/94 avser ett mål i vilket Euro Tombesi och Adino Tombesi är åtalade för att i strid med bland annat artikel 25.11 i presidentdekret nr 915/82 utan tillstånd ha lossat en last med flis och grus av marmor. Lasten härrör från arbeten utförda av företaget SOTEMA, som de åtalade äger och företräder. De är även åtalade för att ha underlåtit att föra de register som fordras över lastning och lossning samt för att ha lämnat falska uppgifter.
26 Mål C-330/94 avser ett mål i vilket Roberto Santella är åtalad för att i strid med artiklarna 16 och 26 i presidentdekret nr 915/82 utan tillstånd ha framkallat giftigt och farligt avfall. Avfallet består av beck som uppkommit genom utsläpp från elektrostatiska filter i bakugnar, vilket skulle omhändertas slutligt genom förbränning.
27 Mål C-342/94 slutligen avser ett mål i vilket Giovanni och Paolo Astori Muzi bland annat är åtalade för brott mot artikel 25.1 jämförd med artikel 6 i presidentdekret nr 915/82 om särskilt avfall med benämningen "Sansa" (restprodukter från olivoljeframställning).
28 De åtalade i målen vid Pretura circondariale di Terni har gjort gällande att de aktuella substanserna, ämnena och föremålen inte längre utgör avfall till följd av ett system som införts genom en normativ rättsakt av senare datum, vilket medför att lagstöd saknas för åtalen.
29 Pretura circondariale di Terni anser det strida mot de tillämpliga gemenskapsdirektiven att anta undantagslagstiftning genom lagdekret nr 530/94, eftersom det i detta föreskrivs ett system som syftar till att undanta en hel avfallskategori från tillämpningsområdet för presidentdekret nr 915/82 och för gemenskapsbestämmelserna.
30 Pretura circondariale di Terni har följaktligen vilandeförklarat målen och har ställt följande frågor till domstolen:
"1) Skall begreppen 'avfall' och 'avfall avsett för återvinning', som införts genom rådets direktiv 91/156/EEG och rådets direktiv 91/689/EEG samt förordning (EEG) nr 259/93, fortsätta att förstås och tolkas mot bakgrund av domstolens tidigare rättspraxis på området och skall dessa två begrepp samtidigt omfatta i vart fall allt material som under alla omständigheter utgör restprodukter från produktions- eller konsumtionscykler i en produktions- eller förbränningsprocess och skall i så fall även dessa material enligt gemenskapsrätten omfattas av bestämmelserna som införts genom ovannämnda direktiv?
2) Kan en deaktiveringsprocess som enbart är avsedd att oskadliggöra avfall utgöra ett av de förfaranden som är avsett att göra en restprodukt återanvändbar och, som sådant, således falla utanför tillämpningsområdet för gemenskapens lagstiftning om avfall?
3) Kan deponering på eller under markytan utgöra återvinning av avfall, vilket skulle innebära att avfallet kan klassificeras som restprodukter som inte omfattas av gemenskapens lagstiftning om avfall?
4) Kan avfallsförbränning anses utgöra återvinning av material endast av det skälet att det härvid uppkommer restprodukter som kan avsättas och faller i så fall en sådan verksamhet utanför det system som införts genom gemenskapens lagstiftning om avfall och i synnerhet utanför reglerna om förbränning?
5) Kan ett visst avfall klassificeras som en återanvändbar restprodukt utan att dess egenskaper och användningsområde samtidigt preciseras och faller i så fall denna form av avfall utanför det system som införts genom gemenskapens lagstiftning om avfall?
6) Kan ett visst avfall som enbart söndermals, utan att dess egenskaper på något sätt ändras, utgöra en restprodukt som faller utanför tillämpningsområdet för gemenskapens lagstiftning om avfall då det inte har beslutats hur den malda restprodukten skall återanvändas i framtiden?"
Mål C-224/95
31 Mål C-224/95 avser ett mål i vilket Anselmo Savini är åtalad för att till och med den 1 oktober 1991 i strid med artikel 25.1 i presidentdekret nr 915/82 ha transporterat särskilt avfall som producerats av Elios Srl (nedan kallat Elios) och som sålts till SIA Srl (nedan kallat SIA), ett företag som hade tillstånd från regionen Marches att samla in och transportera sådant material. Elios, ett företag som tillverkar elektromekaniska aggregat och elektriska maskiner, sålde nämligen sitt avfall bestående av avmantlade kopparrester som blivit över från tillverkningen av kopparlindning, kabelfragment, järnmaterial, järnskrot och blandat skrot till SIA.
32 Anselmo Savino har vid Pretore di Pescara gjort gällande att gärningarna inte längre är straffbara till följd av införandet av lagdekret nr 619/94 där det stadgas att de transporterade substanserna faller utanför tillämpningsområdet för presidentdekret nr 915/82.
33 Preture circondariali di Pescara anser att enligt dekret nr 619/94 jämfört med ministeriedekretet av den 5 september 1994 faller samtliga åtgärder avseende substanser som räknas upp i dessa dekret utanför tillämpningsområdet för den italienska lagstiftningen om avfall.
34 Eftersom det enligt Preture Circondariali di Pescara är tveksamt om detta förhållande är förenligt med gemenskapsrätten, har målet vilandeförklarats och följande frågor ställts till domstolen:
"1) Skall enligt gemenskapsrätten substanser, ämnen och föremål som kan utnyttjas för ekonomisk återanvändning inte anses ingå i definitionen på avfall eller omfattas av de relevanta föreskrifterna avseende miljö- och hälsoskydd?
2) Innefattar begreppet avfall i direktiv 91/156/EEG, 91/689/EEG och förordning (EEG) nr 259/93 varje substans som mottagaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, oavsett om substansen som skall återanvändas kan bli föremål för en transaktion eller för offentliga eller privata prisnoteringar?"
35 Genom beslut meddelat av domstolens ordförande den 26 januari 1995 har målen C-304/94, C-330/94 och C-342/94 förenats i fråga om det skriftliga och muntliga förfarandet samt i fråga om domen. Genom beslut av den 7 februari 1996 har dessa mål samt mål C-224/95 förenats i fråga om det muntliga förfarandet samt i fråga om domen.
Huruvida tolkningsfrågorna kan upptas till sakprövning
36 Inledningsvis skall det påpekas att domstolen inom ramen för artikel 177 i fördraget inte kan avgöra om en nationell rättslig åtgärd är giltig i förhållande till gemenskapsrätten, så som den skulle kunna göra inom ramen för artikel 169 i EG-fördraget (se exempelvis dom av den 15 juli 1964 i mål 6/64, Costa, Rec. 1964, s. 1141). Domstolen är emellertid behörig att tillhandahålla den nationella domstolen de uppgifter avseende tolkningen av gemenskapsrätten som är nödvändiga för att den senare skall kunna bedöma åtgärdens förenlighet inför avgörandet av det mål som har anhängiggjorts vid den (se exempelvis dom av den 12 juli 1979 i mål 223/78, Grosoli, Rec. 1979, Rec. s. 2621, punkt 3).
37 I förevarande fall anser kommissionen att Pretore di Ternis fem sista frågor i målen C-304/94, C-330/94 och C-342/94 inte kan upptas till sakprövning, eftersom det i besluten om hänskjutande saknas en redogörelse för frågornas samband med föremålet för tvisten.
38 Det föreligger härvid skäl att erinra om att enligt fast rättspraxis ankommer det endast på den nationella domstolen, vid vilken ett visst mål är anhängigt och vilken senare skall avgöra detta mål, att mot bakgrund av varje måls särskilda egenart bedöma om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att kunna döma i saken och om de frågor som har hänskjutits till domstolen är relevanta. Domstolen kan avvisa en begäran från en nationell domstol om det är uppenbart att den tolkning av gemenskapsrätten, eller prövning av en viss gemenskapsrättslig bestämmelses giltighet, som denna domstol begär saknar samband med verkliga förhållanden eller med det egentliga föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen (se bland annat dom av den 16 juli 1992 i mål C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Rec. 1992, s. I-4785, punkterna 25 och 26, av den 3 mars 1994 i de förenade målen C-332/92, C-333/92 och C-335/92, Eurico Italia m.fl., Rec. 1994, s. I-711, punkt 17, och av den 6 juli 1995 i mål C-62/93, BP Soupergaz, REG 1995, s. I-1883, punkt 10).
39 Så är emellertid inte fallet i de förevarande målen, eftersom det framgår av handlingarna i målen att dessa frågor har ett direkt samband med den första frågan och med föremålet för tvisterna vid Pretura circondariale di Terni.
40 Vidare förefaller det visserligen som om vissa omständigheter i målen vid de nationella domstolarna ägde rum innan direktiven 91/156 och 91/689 samt förordning nr 259/93 trädde i kraft. Det kan dock konstateras att besluten om hänskjutande innehåller en redogörelse för dessa omständigheter och att de nationella domstolarna genom sina frågor uttryckligen avser nämnda gemenskapslagstiftning. Följaktligen kan samtliga frågor som har ställts till domstolen upptas till sakprövning.
Talan i sak
41 De nationella domstolarna vill genom sina frågor, som kan behandlas i ett sammanhang, i huvudsak veta om begreppet "avfall" i gemenskapsrätten skall förstås så, att det inte omfattar substanser, ämnen eller föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning.
42 Inledningsvis skall det påpekas att enligt fast rättspraxis (se bland annat dom av den 26 september 1996 i mål C-168/95, Arcaro, REG 1996, s. I-4705, punkt 36) kan ett icke införlivat direktiv inte skapa några skyldigheter för enskilda och en bestämmelse i ett direktiv kan således inte som sådant åberopas gentemot enskilda personer.
43 Det framgår för övrigt av besluten om hänskjutande att de gärningar som lett till åtal vid de nationella domstolarna torde ha varit straffbara enligt nationell rätt när de begicks. De lagdekret, enligt vilka dessa gärningar inte längre kunde beivras med stöd av presidentdekret nr 915/82, trädde inte i kraft förrän senare. Mot denna bakgrund saknas anledning att undersöka vilka följder den straffrättsliga legalitetsprincipen skulle kunna få för tillämpningen av förordning nr 259/93.
44 Efter dessa inledande anmärkningar skall det påpekas att det i artikel 2 a i avdelning 1 (räckvidd och definitioner) i förordning nr 259/93 föreskrivs att begreppet "avfall" i den förordningen definieras i enlighet med definitionen i artikel 1 a i direktiv 75/442.
45 Enligt artikel 1.1 i förordning nr 259/93 skall denna förordning tillämpas på transporter av avfall inom, till och från gemenskapen. I avdelning 3 (transport av avfall inom medlemsstaterna) föreskrivs i artikel 13.1 att avdelning 2 (transport av avfall mellan medlemsstater), avdelning 7 (gemensamma bestämmelser) och avdelning 8 (övriga bestämmelser) inte skall tillämpas på transporter inom en medlemsstat.
46 Härav kan slutas att det i artikel 2 a i förordning nr 259/93, genom en hänvisning till artikel 1 a i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse, har införts en gemensam definition av begreppet avfall som är direkt tillämplig, och detta även vid transport av avfall inom varje medlemsstat. Syftet är att garantera att de nationella reglerna om övervakning och kontroll av avfallstransporter uppfyller vissa minimikriterier.
47 Beträffande tolkningen av gemenskapslagstiftningen om avfall skall det påpekas att begreppet avfall, i den betydelse som avses i artikel 1 i direktiv 75/442 i dess ursprungliga lydelse och direktiv 78/319, enligt fast rättspraxis inte skall förstås så, att det inte omfattar substanser, ämnen eller föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning. En nationell lagstiftning i vilken det antas en definition av begreppet avfall som inte omfattar substanser, ämnen eller föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning är således inte förenlig med direktiv 75/442 i dess ursprungliga lydelse och direktiv 78/319 (dom av den 28 mars 1990 i mål C-359/88, Zanetti m.fl., Rec. 1990, s. I-1509, punkterna 12 och 13, och av den 10 maj 1995 i mål C-422/92, kommissionen mot Tyskland, REG s. I-1097, punkt 22).
48 Denna tolkning förändras inte vare sig till följd av direktiv 91/156, som har medfört ändringar i det första av dessa direktiv, eller till följd av direktiv 91/689, genom vilket det andra av dessa direktiv upphävdes (se den ovannämnda domen i målet kommissionen mot Tyskland, punkt 23), eller till följd av förordning nr 259/93.
49 Således åläggs medlemsstaterna enligt artikel 3.1 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse att vidta åtgärder för att främja för det första att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas och för det andra att avfall återvinns genom återanvändning, vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar till att utvinna sekundära råvaror eller att avfall används som energikälla. I sjätte övervägandet till direktiv 91/156 anges att återvinning av avfall och återanvändning av avfall som råvara bör främjas och att det kan bli nödvändigt att anta särskilda regler för återanvändbart avfall.
50 I detta hänseende har det övervakningssystem som infördes genom direktiv 75/442 förstärkts genom direktiv 91/156. Enligt artikel 8 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall antingen själv återvinner eller slutligt omhändertar avfallet enligt bestämmelserna i detta direktiv eller överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de åtgärder som avses i bilaga 2 A eller 2 B. Bilaga 2 A avser åtgärder för slutligt omhändertagande medan bilaga 2 B avser återvinningsåtgärder. I sistnämnda bilaga räknas ett antal åtgärder upp såsom användning som bränsle eller andra metoder att generera energi, återvinning eller vidareutnyttjande av material eller komponenter.
51 Enligt artikel 10 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse skall tillståndsplikt gälla för varje inrättning eller företag som tillämpar de åtgärder som avses i bilaga 2 B. Vidare skall enligt artikel 12 inrättningar eller företag vilka yrkesmässigt insamlar eller transporterar avfall eller för annans räkning slutligt omhändertar eller återvinner av avfall registreras hos de behöriga myndigheterna, om de inte omfattas av tillståndsplikt. Slutligen skall de enligt artikel 13 regelbundet inspekteras av de behöriga myndigheterna.
52 Härav följer att det övervaknings- och hanteringssystem som har införts genom direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse avser att omfatta samtliga föremål, ämnen och substanser som ägaren gör sig av med, även om de har ett marknadsvärde och insamlas yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning.
53 Som generaladvokaten har påpekat i punkterna 60 och 61 i sitt förslag till avgörande utgör en deaktiveringsprocess som endast är avsedd att oskadliggöra avfall, deponering på eller under markytan och avfallsförbränning åtgärder för slutligt omhändertagande eller återvinningsåtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för gemenskapens lagstiftning om avfall. Det faktum att en substans har klassificerats som en återanvändbar restprodukt utan att dess egenskaper och användningsområde samtidigt anges är i detta hänseende utan betydelse. Samma sak gäller söndermalning av avfall.
54 De nationella domstolarnas frågor skall således besvaras på så sätt att begreppet "avfall" i artikel 1 i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse, till vilket det hänvisas i artikel 1.3 i direktiv 91/689 och i artikel 2 a i förordning nr 259/93, skall inte förstås så, att det inte omfattar substanser, ämnen eller föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning, även om de aktuella materialen kan bli föremål för en transaktion eller för offentliga eller privata prisnoteringar. I synnerhet en deaktiveringsprocess som endast är avsedd att oskadliggöra avfall, deponering på eller under markytan och avfallsförbränning utgör åtgärder för slutligt omhändertagande eller återvinningsåtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för de ovannämnda gemenskapsreglerna. Det faktum att en substans har klassificerats som en återanvändbar restprodukt utan att dess egenskaper och användningsområde samtidigt anges är i detta hänseende utan betydelse. Samma sak gäller söndermalning av avfall.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
55 De kostnader som har förorsakats den italienska, den danska, den franska, den nederländska och den brittiska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 27 oktober, den 14 november, den 23 november och den 15 december 1994 förts vidare av Preture circondariali di Terni och Preture circondariali di Pescara - följande dom:
Begreppet "avfall" i artikel 1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, till vilket det hänvisas i artikel 1.3 i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall och i artikel 2 a i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, skall inte förstås så, att det inte omfattar substanser, ämnen eller föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning, även om de aktuella materialen kan bli föremål för en transaktion eller för offentliga eller privata prisnoteringar. I synnerhet en deaktiveringsprocess som endast är avsedd att oskadliggöra avfall, deponering på eller under markytan och avfallsförbränning utgör åtgärder för slutligt omhändertagande eller återvinningsåtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för de ovannämnda gemenskapsreglerna. Det faktum att en substans har klassificerats som en återanvändbar restprodukt utan att dess egenskaper och användningsområde samtidigt anges är i detta hänseende utan betydelse. Samma sak gäller söndermalning av avfall.