62019CC0316
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 3 september 2020 (
1
)
Zaak C‑316/19
Europese Commissie
tegen
Republiek Slovenië
„Niet-nakomingsprocedure – Artikel 343 VWEU – Voorrechten en immuniteiten van de Unie – Statuten van het Europees stelsel van centrale banken (ESCB) en van de Europese Centrale Bank (ECB) – Artikel 39 – Voorrechten en immuniteiten van de ECB – Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie – Artikelen 2, 18 en 22 – Onschendbaarheid van de archieven van de ECB – Samenwerking tussen instellingen van de Unie en rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten – Optreden met wederzijds goedvinden bij de toepassing van het protocol – Huiszoeking en inbeslagneming van documenten in de kantoren van de Banka Slovenije – Documenten die verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB – Artikel 4, lid 3, VEU – Beginsel van loyale samenwerking”
I. Inleiding
1.
Voorwerp van de onderhavige niet-nakomingsprocedure is de handelwijze van de Sloveense rechtshandhavingsinstanties in verband met een huiszoeking en inbeslagneming van documenten en informatiedragers in de kantoren van de Banka Slovenije (centrale bank van Slovenië). De huiszoeking en inbeslagneming vonden plaats in het kader van een onderzoek dat door de nationale autoriteiten was ingesteld tegen onder meer de voormalige president van de Banka Slovenije. Concreet gaat het daarbij om de beschuldiging van machtsmisbruik tijdens de herstructurering van een Sloveense particuliere bank in 2013, dus nog vóór de oprichting van de Europese bankenunie, in het kader waarvan het toezicht op en de afwikkeling van banken grotendeels werd overgedragen van de nationale toezichthouders – in het geval van Slovenië de centrale bank – aan de Unie. (
2
)
2.
Het Unierechtelijke aspect van de zaak vloeit voort uit de plaats die de nationale centrale banken binnen het Europees stelsel van centrale banken (hierna: „ESCB”) innemen. Het ESCB is immers een constructie die de nationale centrale banken en de Europese Centrale Bank (hierna: „ECB”) bij de uitoefening van hun kerntaken op het gebied van het monetair beleid – in de woorden van het Hof – „samenbrengt” en zodanig doet samenwerken dat „er een andere onderlinge samenhang en een minder uitgesproken onderscheid bestaat tussen de rechtsorde van de Unie en die van de lidstaten” (
3
).
3.
Tegen deze achtergrond verwijt de Europese Commissie de Sloveense rechtshandhavingsinstanties de onschendbaarheid van de archieven van de ECB niet in acht te hebben genomen doordat zij zonder toestemming van de ECB tot een omvangrijke huiszoeking en inbeslagneming in de kantoren van de Banka Slovenije zijn overgegaan. Deze onschendbaarheid wordt gewaarborgd door het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie. (
4
) De Sloveense autoriteiten beschouwen dit verwijt als een ongeoorloofde inmenging in een zuiver nationaal strafrechtelijk onderzoek.
4.
Het staat in de onderhavige zaak derhalve aan het Hof een oplossing te bieden voor het spanningsveld dat kan bestaan tussen het belang van de Unie bij het behoud van de werking en onafhankelijkheid van de ECB enerzijds en het belang van de lidstaten bij de doeltreffendheid van hun handelingen op het gebied van strafvervolging anderzijds.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Statuten van het ESCB en van de ECB
5.
Protocol nr. 4 bij het VWEU betreffende de statuten van het Europees stelsel van centrale banken en van de Europese centrale bank (hierna: „statuten van het ESCB en van de ECB”) (
5
) bepaalt in artikel 9.2 het volgende:
„De ECB heeft tot taak erop toe te zien dat de bij artikel 127, leden 2, 3 en 5, [VWEU] aan het ESCB opgedragen taken worden uitgevoerd, hetzij door eigen werkzaamheden overeenkomstig deze statuten hetzij via de nationale centrale banken overeenkomstig artikel 12.1 en artikel 14.”
6.
In artikel 12.1. van de statuten van het ESCB en van de ECB staat te lezen:
„De raad van bestuur stelt de richtsnoeren vast en neemt de besluiten die nodig zijn voor het vervullen van de bij de Verdragen en deze statuten aan het ESCB opgedragen taken. [...]
De ECB doet, voor zover zulks mogelijk en passend wordt geacht en onverminderd het bepaalde in dit artikel, een beroep op de nationale centrale banken voor de uitvoering van tot de taken van het ESCB behorende operaties.”
7.
Artikel 14.3 van deze statuten luidt:
„De nationale centrale banken maken een integrerend deel uit van het ESCB en handelen in overeenstemming met de richtsnoeren en instructies van de ECB. De raad van bestuur neemt de nodige maatregelen teneinde te verzekeren dat aan de richtsnoeren en instructies van de ECB wordt voldaan, en eist dat hem alle benodigde informatie wordt verstrekt.”
8.
Artikel 39 van de statuten van het ESCB en van de ECB bepaalt:
„De ECB geniet op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten die nodig zijn voor de vervulling van haar taken, overeenkomstig de bepalingen van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie.”
B.
Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie
9.
Artikel 1 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie bepaalt het volgende:
„De gebouwen en terreinen van de Europese Unie zijn onschendbaar. Zij zijn vrijgesteld van huiszoeking, vordering, verbeurdverklaring of onteigening. De eigendommen en bezittingen van de Europese Unie kunnen zonder toestemming van het Hof van Justitie niet worden getroffen door enige dwangmaatregel van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard.”
10.
Artikel 2 van dit protocol luidt:
„Het archief van de Unie is onschendbaar.”
11.
Artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie luidt als volgt:
„Voor de toepassing van dit protocol handelen de instellingen van de Unie in overeenstemming met de verantwoordelijke autoriteiten van de betrokken lidstaten.”
12.
Artikel 22, eerste alinea, van hetzelfde protocol bepaalt:
„Dit protocol is eveneens van toepassing op de Europese Centrale Bank, de leden van haar organen en haar personeel, onverminderd de bepalingen van het protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank.”
C.
Overeenkomst inzake de zetel van de ECB
13.
De Overeenkomst van 18 september 1998 tussen de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de Europese Centrale Bank inzake de zetel van deze instelling (hierna: „zetelovereenkomst”) (
6
) bepaalt in artikel 3 het volgende:
„De in artikel 2 van het [Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie] neergelegde onschendbaarheid van het archief geldt in het bijzonder voor alle dossiers, brieven, documenten, manuscripten, foto’s, film- en geluidsopnamen, computerprogramma’s en magneetbanden of diskettes die toebehoren aan of worden gehouden door de ECB alsook voor alle daarin opgenomen informatie.”
III. Achtergrond van het geschil
14.
Tussen september 2014 en april 2015 heeft de Nacionalni preiskovalni urad (nationale opsporingsinstantie, Slovenië) op grond van verschillende aanwijzingen een onderzoek ingesteld tegen enkele vooraanstaande leden van de raad van commissarissen van de Banka Slovenije wegens verdenking van machtsmisbruik in het kader van de herstructurering van een Sloveense particuliere bank in 2013. Het onderzoek had onder meer betrekking op de toenmalige president van de Banka Slovenije.
15.
In de periode februari tot en met april 2015 heeft de opsporingsinstantie de Banka Slovenije op grond van het Sloveense wetboek van strafvordering herhaaldelijk verzocht haar in verband met deze beschuldigingen bepaalde documenten en informatie te verstrekken. Aan deze verzoeken heeft de Banka Slovenije in elk geval niet volledig voldaan.
16.
Vervolgens heeft de Okrožno sodišče v Ljubljani (rechter in eerste aanleg Ljubljana, Slovenië) op verzoek van het Sloveense openbaar ministerie gelast om tot huiszoeking en inbeslagneming in de kantoren van de Banka Slovenije over te gaan. De president van de Sloveense centrale bank heeft met een beroep op het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie bezwaar gemaakt tegen deze gang van zaken.
17.
Desalniettemin heeft de politie op 6 juli 2016 de Banka Slovenije doorzocht en onder meer de volgende documenten en informatie in beslag genomen:
–
alle berichten die via het e-mailaccount van de president van de Banka Slovenije zijn verzonden;
–
alle elektronische documenten die zich in de werkkamer van de president of op zijn laptop bevonden en dateerden uit de periode 2012 tot en met 2014, ongeacht de inhoud ervan;
–
delen van de fysieke documenten die zich in het kantoor van de president bevonden en dateerden uit de periode 2012 tot en met 2014;
–
alle documenten die zich bevonden op de centrale server van de Banka Slovenije en betrekking hadden op de president.
18.
Nog dezelfde dag tekende de president van de ECB met een beroep op de onschendbaarheid van de archieven van de ECB formeel protest aan tegen de inbeslagneming van de genoemde documenten. Hij maakte met name bezwaar tegen het feit dat de Sloveense autoriteiten niet geprobeerd hadden in overleg te treden met de ECB alvorens tot dit dwangmiddel over te gaan.
19.
In het contact dat dientengevolge tot stand kwam tussen de Sloveense vertegenwoordiger van de ECB en de voor het onderzoek verantwoordelijke Sloveense autoriteiten, stelden laatstgenoemden zich op het standpunt dat over de vraag of op bepaalde in beslag genomen documenten de voorrechten en immuniteiten van toepassing waren pas kon worden beslist nadat de documenten waren ingezien. Ondanks het feit dat de Sloveense autoriteiten hadden verklaard in beginsel te willen samenwerken, stemden zij niet in met het voorstel van de ECB om in gezamenlijk overleg tot een procedure te komen ter identificatie van de ECB-documenten, teneinde te voorkomen dat deze documenten zouden worden geanalyseerd zonder dat de ECB die eerst had vrijgegeven. De Sloveense procureur-generaal vatte dit voorstel namelijk op als een ongeoorloofde inmenging in het lopende onderzoek. Wel werd een afspraak gemaakt voor een ontmoeting tussen de bevoegde procureur en de vertegenwoordiger van de ECB op 18 november 2016, waarbij de details van de samenwerking zouden worden besproken.
20.
Op 27 oktober 2016 deelde de bevoegde procureur de vertegenwoordiger van de ECB mee dat de opsporingsambtenaren reeds op 17 november 2016 zouden beginnen met de veiligstelling van de elektronische informatie op grond van het Sloveense wetboek van strafvordering (
7
) en dat de vertegenwoordiger van de ECB was uitgenodigd daaraan deel te nemen.
21.
Op 16 november 2016 diende de ECB bij de Okrožno sodišče v Ljubljani een verzoek in kort geding in teneinde de imminente veiligstelling van de elektronische documenten te voorkomen. Volgens de uiteenzetting van de Sloveense regering was ook de rechtmatigheid van de huiszoeking en inbeslagneming zelf voorwerp van dit beroep. Hoe dan ook werd het verzoek in kort geding de volgende dag door de Okrožno sodišče v Ljubljani afgewezen op grond dat het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie zich niet verzet tegen de inbeslagneming en veiligstelling.
22.
Eveneens op 17 november 2016 begon men met de veiligstelling van de elektronische documenten, met name van de documenten die zich op de laptop van de president van de Sloveense centrale bank bevonden. De vertegenwoordiger van de ECB nam aan deze verrichtingen deel en maakte expliciet kenbaar dat er sprake was van schending van de archieven van de ECB. Dit leidde er echter niet toe dat bepaalde documenten van de veiligstelling werden uitgezonderd. De oorspronkelijk voor 18 november 2016 vastgestelde ontmoeting tussen de bevoegde procureur en de vertegenwoordiger van de ECB werd voor onbepaalde tijd uitgesteld.
23.
Tegen de beslissing van de Okrožno sodišče v Ljubljani van 17 november 2016 heeft de ECB op 17 januari 2017 hoger beroep ingesteld bij het grondwettelijk hof van Slovenië. Volgens de ECB had de Okrožno sodišče v Ljubljani de kwestie van de uitlegging van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie aan het Hof moeten voorleggen en heeft deze rechterlijke instantie daardoor haar fundamentele recht op een door de wet toegewezen rechter geschonden.
24.
Middels een e-mail van 15 mei 2017 deelde de bevoegde procureur de vertegenwoordiger van de ECB mee dat de politie op dat moment de in beslag genomen en veiliggestelde documenten analyseerde en de opdracht had gekregen alle documenten te schiften die officieel en formeel door de ECB waren afgegeven, alsook alle e-mails die door de ECB aan de Banka Slovenije waren verzonden. Met betrekking tot deze documenten zou de ECB vervolgens in de gelegenheid worden gesteld om zich uit te spreken over de potentiële gevolgen die het gebruik ervan in de onderzoeks- en strafprocedure zouden hebben voor de uitoefening van haar taken en bevoegdheden. Slovenië bleef volgens de procureur-generaal echter bij zijn standpunt dat deze documenten niet afkomstig waren van de „archieven van de ECB”. Voor het geval dat de ECB ten aanzien van bepaalde documenten bezwaren zou hebben, boden de Sloveense autoriteiten aan, de strafrechtelijke procedure aan strikte vertrouwelijkheidsvereisten te onderwerpen en achter gesloten deuren te voeren, indien deze documenten voor de procedure onmisbaar bleken te zijn.
25.
De ECB bleef daarentegen bij haar standpunt dat de bescherming van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie zich ook uitstrekt tot documenten van de Banka Slovenije, voor zover deze zijn opgesteld om haar taken in het kader van het ESCB en het Eurosysteem te vervullen. Bovendien zou de ECB alle documenten die onder de bescherming van dit protocol vallen, moeten vrijgeven alvorens zij in de onderzoeks- of strafprocedure zouden kunnen worden gebruikt.
26.
Tijdens een ontmoeting tussen beide partijen op 12 juni 2017 kon over deze kwestie geen overeenstemming worden bereikt.
27.
Op 13 februari 2018 deed de ECB de procureur een definitief voorstel toekomen voor het identificeren van de documenten die onder het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie vallen.
28.
Bij beslissing van 19 april 2018 heeft het grondwettelijk hof van Slovenië het hoger beroep van de ECB van 17 januari 2017 verworpen op grond dat de ECB geen grondrechten kan bezitten.
29.
Op 13 juni 2018 stelde de bevoegde procureur de vertegenwoordiger van de ECB tijdens een gezamenlijke bespreking in kennis van het feit dat de politie het onderzoek van de in beslag genomen documenten had afgerond. Hij kondigde aan dat de ECB de in punt 24 van deze conclusie genoemde documenten kon controleren nadat de politie haar eindrapport had opgemaakt. Om te voorkomen dat de ECB zich in het lopende onderzoek zou mengen, zouden de voor het eindrapport gebruikte documenten echter pas aan de ECB worden teruggegeven nadat de politie deze aan het openbaar ministerie had overgedragen.
IV. Precontentieuze procedure
30.
Op 28 april 2017 heeft de Commissie Slovenië krachtens artikel 258 VWEU verzocht te antwoorden op het verwijt dat Slovenië bij de huiszoeking en inbeslagneming in de kantoren van de Banka Slovenije op 6 juli 2016 de onschendbaarheid van de archieven van de ECB niet heeft gegarandeerd en daardoor inbreuk heeft gemaakt op artikel 343 VWEU, artikel 39 van de statuten van het ESCB en van de ECB en de artikelen 2 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie. Bovendien hebben de Sloveense autoriteiten zich volgens de Commissie onttrokken aan een constructieve dialoog en daarmee de verplichting tot loyale samenwerking veronachtzaamd die krachtens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie op hen rust.
31.
Slovenië heeft daarop geantwoord dat de in beslag genomen documenten niet kunnen worden gerangschikt onder het begrip „archieven van de ECB” in de zin van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie. De documenten behoorden immers toe aan of werden gehouden door de Banka Slovenije, die ten opzichte van de ECB als „derde” moet worden aangemerkt. Bovendien hadden de Sloveense autoriteiten tijdens de gehele procedure zo veel mogelijk rekening gehouden met de rechtsopvattingen van de ECB, zonder echter te hebben geconcludeerd dat die ten gronde juist waren. Veeleer heeft de ECB volgens Slovenië de op haar rustende verplichting tot loyale samenwerking veronachtzaamd doordat zij heeft geprobeerd de veiligstelling van bewijsmateriaal ten behoeve van de nationale onderzoeks- en strafprocedure te voorkomen.
32.
De Commissie heeft zich niet bij deze opvatting aangesloten en op 20 juli 2018 een met redenen omkleed advies aan Slovenië uitgebracht, dat op 11 september 2018 daarop heeft geantwoord.
V. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
33.
Bij verzoekschrift van 16 april 2019 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
34.
De Commissie verzoekt het Hof:
–
krachtens artikel 258 VWEU vast te stellen dat Slovenië niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens artikel 343 VWEU, artikel 39 van de statuten van het ESCB en van de ECB, de artikelen 2, 18 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie en artikel 4, lid 3, VEU, doordat de Sloveense autoriteiten eenzijdig documenten die verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB en het Eurosysteem, in de kantoren van de Banka Slovenije in beslag hebben genomen en in deze kwestie niet loyaal met de ECB hebben samengewerkt;
–
Slovenië te verwijzen in de kosten.
35.
Slovenië verzoekt het Hof:
–
het beroep van de Commissie te verwerpen.
36.
Bij beslissing van 3 september 2019 heeft de president van het Hof de ECB als interveniënte aan de zijde van de Commissie toegelaten.
37.
Aan de mondelinge behandeling van 22 juni 2020 hebben Slovenië, de Commissie en de ECB deelgenomen.
VI. Juridische beoordeling
38.
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee grieven aan, die verband houden met verschillende handelingen van de Sloveense rechtshandhavingsinstanties.
39.
De eerste grief betreft de gebeurtenissen van 6 juli 2016, dat wil zeggen de eigenlijke huiszoeking in de kantoren van de Banka Slovenije en de inbeslagneming van bepaalde documenten en informatiedragers. (
8
) Met zijn optreden is Slovenië naar de opvatting van de Commissie voorbijgegaan aan de onschendbaarheid van de archieven van de ECB krachtens artikel 343 VWEU, artikel 39 van de statuten van het ESCB en van de ECB, artikel 2 en artikel 22 juncto artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie en heeft het artikel 4, lid 3, VEU geschonden (zie onder A.).
40.
Voorts is de Commissie van mening dat de Sloveense autoriteiten zowel voor als na de huiszoeking en inbeslagneming onvoldoende met de ECB hebben overlegd. Deze gedraging is voorwerp van de tweede grief, waarmee de Commissie een niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking krachtens artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie en artikel 4, lid 3, VEU aanvoert (zie onder B.).
A.
Rechtmatigheid van de huiszoeking en inbeslagneming in de kantoren van de Banka Slovenije (eerste grief)
41.
Met betrekking tot de eerste grief van de Commissie verschillen partijen ten eerste van mening over de vraag of documenten die in het bezit zijn van een nationale centrale bank, kunnen vallen onder de bescherming van de archieven van de ECB waarin de artikelen 2 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie voorzien. Terwijl dit volgens Slovenië alleen al conceptueel is uitgesloten, vallen volgens de Commissie onder die bescherming ook documenten die verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB of het Eurosysteem.
42.
Ten tweede bestaat er onenigheid over de vraag welke rechtsregeling van toepassing is op „archieven van de ECB”. De ECB en de Commissie zijn namelijk van mening dat eerstgenoemde ten aanzien van alle documenten die onder dit begrip vallen, haar toestemming moet geven alvorens deze documenten in een nationale onderzoeks- of strafprocedure worden gebruikt. Daarentegen stelt Slovenië zich op het standpunt dat de ECB zich alleen kan verzetten tegen de inbeslagneming van documenten met het oog op de onderzoeks- en strafprocedure wanneer zij duidelijk maakt dat de ECB daardoor in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd.
43.
Bijgevolg dient eerst te worden onderzocht of, en eventueel op wat voor soort documenten die in het bezit zijn van een nationale centrale bank, de bescherming van de „archieven van de ECB” van toepassing is waarin de artikelen 2 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie voorzien (zie onder 1.).
44.
Vervolgens moet de vraag worden besproken welke handelingen door het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie met het oog op de archieven van de ECB concreet worden voorgeschreven dan wel verboden (zie onder 2.).
1. Begrip „archieven van de ECB”
a) Uitlegging van artikel 2 juncto artikel 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie
45.
Het begrip „archieven van de ECB” wordt noch in artikel 2 noch in artikel 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie gedefinieerd.
46.
Volgens artikel 3 van de tussen de ECB en de Bondsrepubliek Duitsland gesloten zetelovereenkomst vallen daaronder „in het bijzonder [...] alle dossiers, brieven, documenten, manuscripten, foto’s, film- en geluidsopnamen, computerprogramma’s en magneetbanden of diskettes die toebehoren aan of worden gehouden door de ECB alsook [...] alle daarin opgenomen informatie”.
47.
De vraag in hoeverre de bepalingen van de zetelovereenkomst überhaupt absolute gelding kunnen hebben (
9
), behoeft in het onderhavige geval niet te worden beantwoord aangezien artikel 3 van de zetelovereenkomst blijkens de formulering ervan („in het bijzonder”) geen uitputtende opsomming van de beschermde documenten biedt en de Commissie zich baseert op een ruimere bescherming, namelijk de archieven van de Unie. In de optiek van de Commissie geldt de onschendbaarheid van de archieven van de ECB namelijk niet alleen voor documenten die „toebehoren aan of worden gehouden door de ECB”, maar ook voor documenten die in het bezit zijn van een nationale centrale bank en van haar afkomstig zijn, voor zover die documenten verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB.
48.
Slovenië bestrijdt dit door erop te wijzen dat de beperking van de bescherming tot documenten die „toebehoren aan of worden gehouden door” de betreffende organisatie overeenkomt met algemene beginselen van internationaal recht. (
10
) De voorrechten en immuniteiten van de Unie zijn volgens Slovenië afgeleid van de immuniteiten die door het internationale recht worden verleend aan internationale organisaties om deze te beschermen tegen ongerechtvaardigde inmengingen door de vestigingsstaat. Bovendien kan de Unie volgens Slovenië door de voortschrijdende integratie niet meer als een traditionele internationale organisatie worden beschouwd, waardoor er geen rechtvaardiging meer bestaat voor de aan haar verleende voorrechten en immuniteiten en deze derhalve restrictief moeten worden toegepast. Anders dan normaal gesproken het geval is bij internationale organisaties, bevindt de Unie zich ten opzichte van haar lidstaten immers niet in een zwakkere positie. Hoe dan ook wordt een document niet meer door artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie beschermd wanneer de betrokken instelling dit document ter kennis brengt van of doorgeeft aan een nationale autoriteit, zoals een centrale bank. Doorgifte aan derden houdt volgens Slovenië namelijk in dat afstand wordt gedaan van de voorrechten en immuniteiten van het protocol. Tot slot gebiedt volgens Slovenië ook het functionele karakter van de voorrechten en immuniteiten van de Unie een restrictieve uitlegging.
49.
Aan het begrip „archief van de Unie” dient in het licht van het internationale recht een autonome (
11
) Unierechtelijke uitlegging te worden gegeven. Voor deze uitlegging moet volgens vaste rechtspraak niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen van de bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. (
12
)
50.
Uit de combinatie met artikel 1 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie kan worden geconcludeerd dat de litigieuze documenten en informatiedragers niet reeds buiten de werkingssfeer van artikel 2 juncto artikel 22 van het protocol vallen vanwege het enkele feit dat deze zich niet in de kantoren van de ECB bevonden. Alle voorwerpen die zich in de gebouwen en op de terreinen van de ECB bevinden, worden immers al beschermd door artikel 1 juncto artikel 22 van het protocol. Als er voor artikel 2 van het protocol daarnaast een eigen werkingssfeer moet overblijven, moeten daaronder dus in beginsel ook documenten en informatiedragers vallen die zich op andere plaatsen dan in de kantoren van de ECB bevinden, voor zover het daarbij om „het archief van de Unie” gaat.
51.
Ten aanzien van artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie heeft het Hof reeds geoordeeld dat de onschendbaarheid van het archief van de Unie geen absolute gelding heeft, maar functioneel moet worden opgevat. (
13
) Anders dan Slovenië stelt, volgt daaruit echter geen algemene verplichting tot een restrictieve uitlegging van artikel 2 juncto artikel 22 van het protocol. Het betekent veeleer dat de beschermingsomvang wordt beperkt door de doelstelling van de betrokken immuniteit. (
14
) Tevens volgt hieruit dat de werkingssfeer uitsluitend met het oog op dit doel kan worden bepaald. (
15
)
52.
Het doel van de genoemde bepalingen is – daarover zijn partijen in de onderhavige procedure het eens – de werking en onafhankelijkheid van de ECB te behouden. (
16
) In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de onschendbaarheid van het archief in het bijzonder moet voorkomen dat het bekend worden van in de beschermde documenten opgenomen gegevens de betrokken instelling in haar werking of onafhankelijkheid zou kunnen belemmeren, met name omdat de vervulling van de taken van deze instelling zou worden bemoeilijkt. (
17
)
53.
De ECB vervult haar belangrijkste taak, namelijk de handhaving van de prijsstabiliteit (
18
), volgens artikel 127 VWEU echter niet alleen, maar samen met de nationale centrale banken, die met de ECB het ESCB vormen (zie artikel 282, lid 1, VWEU).
54.
De werking en correcte taakuitoefening van het ESCB of van het Eurosysteem (
19
) veronderstellen een nauwe, op een verdeling van de werkzaamheden gebaseerde samenwerking en een voortdurende uitwisseling tussen de ECB en de nationale centrale banken. Overeenkomstig artikel 9.2 van de statuten van het ESCB en van de ECB worden daarbij alle bij artikel 127 VWEU aan het ESCB opgedragen taken ofwel door de ECB zelf ofwel door de nationale centrale banken uitgevoerd. Dienovereenkomstig heeft het Hof geoordeeld dat het ESCB de nationale centrale banken en de ECB „samenbrengt” en nauw doet samenwerken, zodat er een minder uitgesproken onderscheid bestaat tussen de rechtsorde van de Unie en die van de lidstaten. (
20
)
55.
Om die reden moet het argument van Slovenië worden afgewezen dat de ECB afstand zou doen van een document wanneer zij het aan de nationale centrale banken overhandigt of verstuurt en een dergelijk document daardoor voortaan niet meer zou vallen onder de bescherming van de artikelen 2 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie. Voor zover het daarbij gaat om een document dat verband houdt met de werkzaamheden van het ESCB, doorbreekt het dat kader immers niet wanneer het wordt doorgegeven aan een nationale centrale bank. Zolang een document zich binnen het afgesproken kader van het ESCB bevindt, moet het in beginsel ook onder de beschermingsregeling vallen die in het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie is vastgesteld voor archieven van de ECB.
56.
In dit verband kan ook geen sprake zijn van doorgifte aan „derden”. Centrale banken en hun presidenten zijn weliswaar nationale autoriteiten, maar ten aanzien van het ESCB vervullen zij een dubbele functie. (
21
) Daarbij zijn de nationale centrale banken niet vergelijkbaar met autoriteiten van de lidstaten die op andere terreinen belast zijn met de uitvoering van Unierecht. Volgens artikel 14.3 van de statuten van het ESCB en van de ECB maken de nationale centrale banken juist „integrerend deel” uit van het ESCB. De president van de centrale bank van een lidstaat die de euro als munt heeft, is daarnaast krachtens artikel 283, lid 1, VWEU lid van de raad van bestuur van de ECB.
57.
Zou men de bescherming van de archieven van de ECB in de context van het ESCB derhalve willen beperken tot documenten die afkomstig zijn van de ECB of in ieder geval in haar bezit zijn – met uitsluiting van alle documenten die in het bezit zijn van de nationale banken of daarvan afkomstig zijn – dan zouden op grote schaal documenten waarvan openbaarmaking de correcte taakuitoefening van het ESCB en het Eurosysteem zou kunnen bemoeilijken, van deze bescherming zijn uitgesloten. Bijgevolg zou de onschendbaarheid van de archieven van de ECB haar functie niet kunnen vervullen.
58.
Dit geldt temeer daar bepaalde monetaire maatregelen in bijzondere mate uitgaan van de vertrouwelijkheid van bepaalde informatie, die ook of zelfs primair kan toebehoren aan of kan worden gehouden door de nationale centrale banken. Dit kan worden geïllustreerd met het voorbeeld van het public sector purchase programme (PSPP) van het ESCB, in het kader waarvan vooral de nationale centrale banken van het Eurosysteem schuldbewijzen – met name staatsobligaties – kopen op de secundaire markten. Voorwaarde voor het functioneren van dit programma is dat de precieze sleutel en de omvang van de aankoop van staatsobligaties van bepaalde lidstaten op de secundaire markten niet bekend zijn. (
22
) Deze informatie bevindt zich echter naar alle waarschijnlijkheid ook in documenten die toebehoren aan of gehouden worden door de betrokken nationale centrale banken.
59.
Daarnaast moet in elk geval met betrekking tot de instellingen van het ESCB of het Eurosysteem ook het bezwaar van Slovenië van de hand worden gewezen dat met de toenemende integratie van de Unie de voorrechten en immuniteiten van haar instellingen aan betekenis zouden inboeten. De onafhankelijkheid van de ECB, die door artikel 343 VWEU, artikel 39 van de statuten van het ESCB en van de ECB en door het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie juist moet worden beschermd, vindt haar oorsprong namelijk niet alleen in de status van de Unie als internationale organisatie. Die onafhankelijkheid is ook in de geest en de opzet van de Verdragen een onmisbare voorwaarde voor het waarborgen van de prijsstabiliteit en veronderstelt in het bijzonder de onafhankelijkheid van de instellingen die met deze taak zijn belast. (
23
) Het onafhankelijkheidsvereiste geldt derhalve krachtens artikel 130, lid 1, VWEU eveneens voor de nationale centrale banken.
60.
Bijgevolg moet het begrip „archieven” alle documenten omvatten die in verband met de vervulling van de taken van het ESCB en het Eurosysteem door de ECB of de nationale centrale banken worden opgesteld, verwerkt of verzonden, ongeacht of deze in het bezit zijn van de ECB of van de nationale centrale banken.
61.
Daarbij speelt de mate waarin een document verband houdt met de vervulling van de taken van de ECB nog geen rol bij de kwalificatie ervan als deel van de archieven. Voor zover het bekend worden van de in een document opgenomen gegevens vanwege het ondergeschikte belang ervan voor de activiteiten van het ESCB niet het risico in zich draagt dat de ECB in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd, heeft dat – anders dan Slovenië meent – namelijk niet tot gevolg dat een dergelijk document überhaupt niet geacht wordt deel uit te maken van de „archieven van de ECB”. Dit functionele vereiste betreft veeleer de reikwijdte van de immuniteit in het concrete geval (
24
), een kwestie die aanstonds als tweede stap moet worden onderzocht (zie onder 2.).
b) Geraaktheid van de „archieven van de ECB” in het onderhavige geval
62.
Volgens vaste rechtspraak staat het in een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie om aan te tonen dat aan de voorwaarden van het gestelde verzuim is voldaan. (
25
) Toegepast op het onderhavige geval betekent dit dat de Commissie allereerst moet aantonen dat zich onder de documenten die op 6 juli 2016 door de Sloveense rechtshandhavingsinstanties in beslag werden genomen, ook documenten bevonden die verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB. Daarbij volstaat het in beginsel niet dat de Commissie zich baseert op een of ander vermoeden. (
26
)
63.
In het onderhavige geval doet zich echter de bijzonderheid voor dat alle litigieuze documenten reeds in het bezit zijn van de Sloveense rechtshandhavingsinstanties. De Commissie kan derhalve niet met zekerheid vaststellen welke documenten precies in beslag genomen zijn.
64.
Het staat echter buiten kijf dat bij de huiszoeking onder meer alle berichten in beslag werden genomen die via het e-mailaccount van de president van de Banka Slovenije waren verzonden, alsook alle elektronische documenten die zich in de werkkamer van de president of op diens laptop bevonden en dateren uit de periode 2012 tot en met 2014. Onder deze documenten moeten zich noodzakelijkerwijs ook documenten bevinden die verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB. De president van de Banka Slovenije is krachtens artikel 283, lid 1, VWEU immers lid van de raad van bestuur van de ECB, die op zijn beurt overeenkomstig artikel 129, lid 1, VWEU het ESCB bestuurt en alle besluiten neemt die noodzakelijk zijn voor het functioneren van het ESCB. (
27
)
65.
In deze situatie staat het aan Slovenië inhoudelijk en gedetailleerd te bestrijden dat het documenten betreft die verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB. (
28
) Aangezien Slovenië echter aanvoert dat de bevoegde instanties deze documenten helemaal niet kunnen identificeren, moet worden aangenomen dat door de huiszoeking en inbeslagneming in de kantoren van de Banka Slovenije op 6 juli 2016 ook „archieven van de ECB” zijn geraakt.
2. Schending van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie
a) Functioneel karakter van de voorrechten en immuniteiten van de Unie
66.
Uit de enkele vaststelling dat in elk geval ook documenten bij de inbeslagneming zijn betrokken die onder het begrip „archieven van de ECB” kunnen worden gerangschikt, volgt echter nog niet dat er sprake is van een schending van de immuniteit. Veeleer dient in een volgende stap nog te worden verduidelijkt wat de „onschendbaarheid” van de archieven van de ECB concreet inhoudt, dan wel onder welke omstandigheden moet worden uitgegaan van een schending van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie.
67.
In artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie wordt het begrip „onschendbaarheid” niet verder geconcretiseerd. Wel verduidelijkt artikel 1, tweede volzin, van het protocol met betrekking tot de gebouwen en terreinen van de Unie, die volgens de eerste volzin eveneens „onschendbaar” zijn, dat deze „zijn vrijgesteld van huiszoeking, vordering, verbeurdverklaring of onteigening”.
68.
Deze voorbeelden van verboden handelingen moeten in beginsel ook gelden voor artikel 2 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie. Niet in te zien is immers waarom het begrip „onschendbaarheid” in artikel 2 een andere betekenis zou hebben dan in artikel 1 van het protocol. De rechtspraak van het Hof bevestigt in dat verband dat bij de uitlegging van een bepaling van het protocol de bewoordingen en de beoordelingen van de andere bepalingen ervan in aanmerking moeten worden genomen. (
29
)
69.
Naar de opvatting van Slovenië houdt de inbeslagneming van de betrokken documenten in de concrete omstandigheden van het onderhavige geval niettemin geen schending van de archieven van de ECB in. Daarvan zou alleen moeten worden uitgegaan wanneer daardoor de ECB in haar werking of onafhankelijkheid zou worden belemmerd.
70.
Voor de onderbouwing van deze opvatting baseert Slovenië zich in wezen op het functionele karakter van de immuniteit zoals vervat in artikel 2 juncto artikel 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie. (
30
) In het geval van een functionele immuniteit is de overlegging van dergelijke documenten alleen uitgesloten indien daardoor de werking en onafhankelijkheid van het Unieorgaan kan worden belemmerd. (
31
) Daarnaast zijn de instellingen en organen van de Unie volgens de rechtspraak van het Hof in beginsel verplicht de autoriteiten van de lidstaten hulp te bieden bij strafrechtelijk onderzoek, wanneer dat betrekking heeft op informatie over feiten die in het bezit is van deze instellingen van de Unie, bijvoorbeeld door de betreffende documenten ter beschikking te stellen van de nationale autoriteiten.
71.
Daaruit concludeert Slovenië met betrekking tot het onderhavige geval dat de onschendbaarheid van de archieven van de ECB slechts in zoverre kan worden tegengeworpen aan de onderzoeksmaatregelen van de Sloveense autoriteiten dat door de inbeslagneming van de betreffende documenten ten behoeve van de onderzoeks- en strafprocedure de werking en onafhankelijkheid van de ECB kan worden belemmerd. Het bewijs daarvoor is volgens Slovenië echter noch door de ECB noch door de Commissie geleverd.
72.
Deze twee instellingen wijzen er daarentegen op dat volgens de algemene systematiek van de voorrechten en immuniteiten voor de toegang van de nationale rechtshandhavingsinstanties in beginsel altijd de toestemming van de betrokken instantie is vereist. (
32
) Mocht deze haar goedkeuring weigeren, dan is volgens de beide instellingen een beslissing van het Hof nodig. Dit zou volgens zijn rechtspraak ook gelden voor de toegang tot archieven van de Unie. (
33
) Aangezien de Sloveense autoriteiten de ECB echter niet om toestemming hebben gevraagd en zich evenmin tot het Hof hebben gewend, zijn door de huiszoeking en inbeslagneming van de betrokken documenten de archieven van de ECB geschonden. Of de ECB in haar werking en onafhankelijkheid is belemmerd, is volgens de ECB en de Commissie derhalve niet relevant.
73.
Deze zienswijze is naar mijn opvatting niet verenigbaar met het zuiver functionele karakter van de voorrechten en immuniteiten van de Unie. Tegelijkertijd kan het de nationale autoriteiten ook niet worden toegestaan tot inbeslagneming over te gaan zonder rekening te houden met eventueel bestaande voorrechten en immuniteiten van de instellingen van de Unie, zolang achteraf blijkt dat de betrokken documenten geen informatie bevatten die deze instellingen in de vervulling van hun taken zou kunnen belemmeren. Deze conclusie zou namelijk op haar beurt in strijd zijn met het doel om de instellingen van de Unie volledig en doeltreffend te beschermen tegen belemmeringen van hun goede werking en onafhankelijkheid of tegen risico’s op aantasting daarvan. (
34
)
74.
Dit spanningsveld kan worden opgeheven door een onderscheid te maken tussen materiële en procedurele schendingen van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie.
75.
In materiële zin beschermen de artikelen 2 en 22 van het protocol de werking en onafhankelijkheid van de ECB. Om echter te waarborgen dat deze bescherming volledig en doeltreffend is, moet die bescherming in bepaalde situaties met procedurele garanties worden uitgebreid.
76.
Derhalve dienen de instellingen van de Unie overeenkomstig artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie voor de toepassing van dit protocol te handelen in overeenstemming met de lidstaten. Deze bepaling is in dat opzicht een concretisering van het beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU. (
35
) Uit deze bepaling heeft het Hof voor de betrokken instelling van de Unie de verplichting afgeleid om documenten vrij te geven, voor zover er geen gevaar bestaat dat deze instelling in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd. (
36
) Omgekeerd rust op de autoriteiten van de lidstaten de verplichting toestemming te vragen wanneer zij toegang willen verkrijgen tot archieven van de Unie, in casu dus tot documenten die verband houden met de vervulling van de taken van de ECB. (
37
)
77.
Door deze verplichting wordt de door artikel 2 van het protocol geboden materiële bescherming van de werking en onafhankelijkheid van de instellingen van de Unie procedureel gewaarborgd. Zij zorgt er immers voor dat de betrokken instellingen van de Unie hun rechten krachtens het protocol überhaupt kunnen uitoefenen. Wanneer de autoriteiten van de lidstaten die zich toegang willen verschaffen tot bepaalde documenten of informatie, daarover namelijk helemaal niet met de betrokken instanties van de Unie communiceren, kunnen laatstgenoemde niet beoordelen in hoeverre zij door deze wens in hun werking en onafhankelijkheid zouden kunnen worden belemmerd en welke maatregelen zij eventueel moeten treffen om dergelijke belemmeringen te voorkomen of tot een minimum te beperken. Dit geldt met name in een situatie als de onderhavige, waarin de betreffende documenten niet in het bezit zijn van het betrokken Unieorgaan.
78.
Het verwijt van de Commissie heeft nu echter juist betrekking op dit procedurele aspect van de bescherming van het archief van de Unie. Zij verwijt de Sloveense rechtshandhavingsinstanties immers in wezen zonder voorafgaand overleg met de ECB te hebben gehandeld. Het verwijt behelst daarentegen niet een concrete belemmering van de werking of onafhankelijkheid van de ECB.
79.
Nu kan door de verplichting om vooraf met de betreffende instanties van de Unie te overleggen inderdaad afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van bepaalde onderzoeksmaatregelen, zoals de Sloveense regering terecht stelt. In het kader van de afweging van tegenstrijdige belangen die inherent is aan de bepalingen van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie, moet dat echter in sommige gevallen op de koop toe worden genomen. Met de belangen van de nationale rechtshandhavingsinstanties wordt rekening gehouden doordat de betrokken instantie van de Unie op haar beurt ten volle verplicht is tot loyale samenwerking. (
38
) Daaronder vallen passende maatregelen die de belangen van het onderzoek moeten waarborgen. Bovendien is haar beslissing volledig onderworpen aan de toetsing door het Hof. (
39
)
80.
In dit verband laat de tweede beschikking van het Hof in de zaak Zwartveld zien dat algemene of globale beweringen geen rechtvaardiging kunnen zijn voor de weigering om documenten ter beschikking te stellen. (
40
) Daardoor wordt gewaarborgd dat de instellingen van de Unie strafrechtelijke maatregelen van de lidstaten niet op onredelijke of willekeurige wijze belemmeren. De bezwaren van Slovenië dat alleen al een verband van welke aard ook tussen documenten van een centrale bank en de taken van het ESCB iedere toegang van de nationale autoriteiten tot deze documenten onmogelijk kan maken en hun onderzoek daarmee volledig kan verijdelen, zijn derhalve ongegrond.
81.
Overigens is niet gebleken dat de inbeslagneming op 6 juli 2016 als een verrassingsactie werd uitgevoerd. Integendeel, de Banka Slovenije was er door het eerdere contact met de Sloveense rechtshandhavingsinstanties al van op de hoogte dat deze toegang tot bepaalde documenten wilden verkrijgen.
82.
Een schending van de procedurele waarborgen van de bescherming van het archief van de Unie veronderstelt dus niet dat er in materiële zin reeds sprake moet zijn van een belemmering van de werking en onafhankelijkheid van de betrokken instelling van de Unie. (
41
)
83.
Dit onderscheid tussen procedurele en materiële schendingen van het protocol kan eventueel ook gevolgen hebben voor het gebruik van het bewijs. Voor de vraag of een document in een nationale strafrechtelijke procedure als bewijs kan worden toegelaten, kan het namelijk wel degelijk relevant zijn of het werd verkregen door een materiële schending van de voorrechten en immuniteiten van de Unie dan wel door een schending van het procedurele aspect van de immuniteit. (
42
)
84.
Aangezien in casu vaststaat dat de Sloveense rechtshandhavingsinstanties de huiszoeking en inbeslagneming op 6 juli 2016 eenzijdig en zonder voorafgaand overleg met de ECB hebben uitgevoerd en ook het Hof niet om een beslissing hebben verzocht, hebben zij de artikelen 2 en 22 juncto artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie geschonden.
b) Subsidiair: bewijs van een belemmering van de werking en onafhankelijkheid van de ECB
85.
Hoewel de eerste grief van de Commissie al om de zojuist uiteengezette redenen slaagt, kan het in het verdere verloop van het geschil tussen de ECB en Slovenië beslissend zijn of de inbeslagneming ook tot een materiële schending van de immuniteit heeft geleid. In dit verband rijst vervolgens de vraag of een belemmering van de werking of onafhankelijkheid van de ECB kan worden aangetoond.
86.
Mocht het Hof het argument van Slovenië aanvaarden dat alleen al de kwalificatie van een document als deel van de „archieven van de ECB” veronderstelt dat de mogelijkheid bestaat dat de ECB in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd (
43
), dan zou deze vraag zelfs relevant zijn voor de beslechting van de onderhavige zaak.
87.
Uit de beschikkingen van het Hof in de zaak Zwartveld volgt in dat verband dat het in beginsel aan de betrokken instelling van de Unie staat uiteen te zetten in hoeverre het bekend worden van de in de betrokken documenten opgenomen gegevens de Unie in haar werking en onafhankelijkheid belemmert en de vervulling van de aan de betrokken instelling opgedragen taken bemoeilijkt. (
44
)
88.
Ook hier doet zich echter het reeds genoemde probleem voor dat de in beslag genomen documenten in het bezit zijn van de Sloveense rechtshandhavingsinstanties, waardoor noch de ECB noch de Commissie weet om welke documenten het precies gaat. (
45
) Kennis van de documenten en hun inhoud is echter absoluut noodzakelijk om te kunnen beoordelen of het bekend worden van de daarin opgenomen gegevens de ECB in haar werking en onafhankelijkheid belemmert.
89.
Ook in dit verband is een beroep op artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie derhalve noodzakelijk. Dit artikel verplicht de lidstaten tot samenwerking met de instellingen van de Unie om de juiste toepassing van het protocol te waarborgen. Concreet moeten de Sloveense autoriteiten het derhalve mogelijk maken dat de documenten die als „archieven van de ECB” moeten worden beschouwd, worden geïdentificeerd, en de ECB in de gelegenheid stellen ten aanzien van deze documenten een standpunt in te nemen.
90.
Analoog daaraan is volgens de rechtspraak een lidstaat krachtens artikel 4, lid 3, VEU verplicht in het kader van een niet-nakomingsprocedure de Commissie alle noodzakelijke gegevens te verstrekken opdat deze kan beoordelen of er sprake is van een verzuim. (
46
) Zoals reeds werd uiteengezet, kan de verplichting tot loyale samenwerking er zelfs toe leiden dat het aan de lidstaat staat de informatie van de Commissie en de gevolgen daarvan inhoudelijk en gedetailleerd te bestrijden, wanneer de Commissie voldoende aanknopingspunten heeft verzameld waaruit een verzuim door die lidstaat blijkt. (
47
)
91.
Toch kan een informatievoorsprong van de verwerende lidstaat niet in alle gevallen leiden tot een dergelijke omkering van de bewijslast. Veeleer dient het op grond van alle omstandigheden van het geval, de aard van het te bewijzen feit en het toepasselijke Unierecht (
48
) gerechtvaardigd te zijn dat van de verdeling van de bewijslast wordt afgeweken.
92.
In casu acht ik met betrekking tot de belemmering van de werking van het ESCB een omkering van de bewijslast niet opportuun. Daarentegen zou de ECB concreet moeten uiteenzetten waarom het bekend worden van de gegevens in bepaalde documenten de vervulling van de taken van het ESCB zou kunnen bemoeilijken. (
49
) Dit kan de ECB echter alleen bewijzen wanneer de Sloveense autoriteiten met haar samenwerken en haar alle informatie ter beschikking stellen om dit te kunnen beoordelen. Deze noodzaak onderstreept overigens dat het geboden is, in het onderhavige geval alleen al op grond van de schending van het procedurele aspect van de immuniteit een inbreuk op het Unierecht vast te stellen.
B.
Verplichting tot overleg met de ECB voor en na de huiszoeking en inbeslagneming (tweede grief)
93.
Met haar tweede grief verwijt de Commissie Slovenië dat het de verplichting tot loyale samenwerking heeft geschonden die krachtens artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie en artikel 4, lid 3, VEU op hem rust, omdat de Sloveense rechtshandhavingsinstanties geen „constructieve dialoog” met de ECB zijn aangegaan. In wezen verwijt de Commissie de Sloveense autoriteiten zowel voor als na de huiszoeking en inbeslagneming van de documenten onvoldoende met de ECB te hebben overlegd teneinde de belemmering van de werking en onafhankelijkheid van de ECB tot een minimum te beperken.
94.
Met betrekking tot het handelen van de Sloveense autoriteiten voor en na de huiszoeking en inbeslagneming in de kantoren van de Banka Slovenije overlapt de tweede grief inhoudelijk de eerste. Het verwijt in het kader van de eerste grief heeft immers juist betrekking op het eenzijdige optreden van de Sloveense rechtshandhavingsinstanties bij de huiszoeking en inbeslagneming, dat wil zeggen op het ontbreken van voorafgaand overleg met de ECB. In dat verband is reeds vastgesteld dat dit moet worden beschouwd als een schending van artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie. (
50
)
95.
Bijgevolg moet nog worden nagegaan of er – en eventueel welke – verplichtingen voortvloeien uit artikel 18 van het protocol met betrekking tot de periode na de eigenlijke huiszoeking en inbeslagneming.
96.
Volgens vaste rechtspraak zijn de lidstaten op grond van artikel 4, lid 3, VEU verplicht om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het recht van de Unie te verzekeren. (
51
)
97.
Artikel 18 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie, dat in dit verband een concretisering is van artikel 4, lid 3, VEU, verplicht de instellingen van de Unie en de autoriteiten van de lidstaten tot samenwerking, teneinde elk conflict bij de uitlegging en toepassing van de bepalingen van het protocol te voorkomen. (
52
) Deze verplichting tot loyale samenwerking is naar haar aard wederkerig. (
53
) Indien daarbij – zoals in casu – tegenstrijdige belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen, impliceert deze verplichting dat iedere partij haar bevoegdheden op behoedzame wijze moet uitoefenen om de gerechtvaardigde belangen van de andere partij zo min mogelijk te schaden. (
54
)
98.
Opdat de ECB haar rechten krachtens het protocol überhaupt kan uitoefenen, moet Slovenië derhalve allereerst de identificatie van die documenten mogelijk maken die als deel van de „archieven van de ECB” moeten worden beschouwd, alsook de ECB in de gelegenheid stellen een standpunt in te nemen ten aanzien van een mogelijke belemmering van haar werking en onafhankelijkheid. (
55
) In dit kader zou de ECB vervolgens concrete redenen moeten aanvoeren die tegen een gebruik in de nationale onderzoeks- of strafprocedure pleiten.
99.
Om het risico op belemmeringen zo veel mogelijk te beperken en tegelijkertijd de voortgang van het onderzoek niet onredelijk te vertragen, moeten beide partijen aan een snelle controle meewerken. Slovenië heeft er in dit verband op gewezen dat de ECB er langer dan zes maanden over gedaan heeft om de Sloveense autoriteiten haar criteria voor de identificatie van de beschermde documenten te verstrekken. (
56
) De ECB kon ter terechtzitting geen verklaring geven voor deze vertraging. De Sloveense autoriteiten hebben de ECB evenwel alleen met betrekking tot de in punt 24 van deze conclusie genoemde documenten in de gelegenheid gesteld een standpunt in te nemen. In plaats van met betrekking tot alle andere documenten een controle te beletten, had óf reeds de onderzoeksrechter – naar het voorbeeld van de zaak Zwartveld – óf de rechter bij wie het beroep van de ECB aanhangig was gemaakt (
57
) zich tot het Hof moeten wenden om de omvang te bepalen van de bescherming van de artikelen 2 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie. (
58
)
100.
Deze verplichting vervalt al evenmin door het aanbod van de Sloveense autoriteiten om de nationale strafrechtelijke procedure aan strikte vertrouwelijkheidsvereisten te onderwerpen of achter gesloten deuren te voeren. Dit kunnen zeker aspecten zijn die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de vraag of door het gebruik van bepaalde documenten in de nationale strafrechtelijke procedure, de ECB in haar werking en onafhankelijkheid dreigt te worden belemmerd. Wanneer Slovenië in deze kwestie echter een ander standpunt inneemt, moet het om een beslissing van het Hof verzoeken en kan het niet eenzijdig besluiten de betreffende documenten in de strafrechtelijke procedure te gebruiken.
101.
In dit verband volgt bovendien uit de rechtspraak van het Hof dat hoe dan ook alleen de overlegging kan worden verlangd van documenten die relevant zijn met het oog op de nationale onderzoeks- of strafprocedure. (
59
)
102.
Daaruit volgt voor de onderhavige procedure dat de Sloveense autoriteiten zich ten laatste bij de veiligstelling van de in beslag genomen documenten hadden moeten beperken tot de documenten die nodig zijn in het kader van de nationale onderzoeksprocedure. Dit geldt in elk geval voor zover niet kan worden uitgesloten dat een bepaald document te beschermen belangen van de ECB raakt, waarbij het aan laatstgenoemde is zulks naar voren te brengen. (
60
) In de zin van een behoedzame uitoefening van de eigen bevoegdheden (
61
) hadden de Sloveense autoriteiten daarnaast alle documenten onverwijld moeten teruggeven die als archieven van de ECB moeten worden gekwalificeerd en geen relevantie voor deze procedure hebben. In dit verband moet er bovendien op worden gewezen dat de verplichting tot loyale samenwerking volgens vaste rechtspraak eveneens vereist de onrechtmatige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken. (
62
)
103.
Voordat door de Commissie beroep werd ingesteld, hebben de Sloveense autoriteiten echter niet aangegeven welke documenten zij om welke redenen in het kader van de onderzoeks- en strafprocedure hebben gebruikt of wilden gebruiken, en hebben zij evenmin de niet-benodigde documenten die tot de archieven van de ECB behoren, teruggegeven aan de Banka Slovenije of de ECB.
104.
Uit de bovenstaande overwegingen volgt dat Slovenië ook door zijn handelwijze na de huiszoeking en inbeslagneming in de kantoren van de Banka Slovenije artikel 18 van het Protocol betreffende de vrijheden en immuniteiten van de Unie heeft geschonden.
VII. Kosten
105.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Daar Slovenië in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten. Ingevolge artikel 140, lid 1, van dit Reglement – dat bepaalt dat de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen – draagt de ECB haar eigen kosten. (
63
)
VIII. Conclusie
106.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
De Republiek Slovenië
–
is de verplichtingen die krachtens de artikelen 2 en 22 juncto artikel 18 van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie op haar rusten niet nagekomen, doordat de Sloveense rechtshandhavingsinstanties op 6 juli 2016 in de kantoren van de Banka Slovenije onder meer alle berichten die via het e-mailaccount van de president van de Banka Slovenije waren verzonden, alsook alle elektronische documenten die zich in de werkkamer van de president of op zijn laptop bevonden en dateren uit de periode 2012 tot en met 2014, in beslag hebben genomen zonder eerst overleg te plegen met de ECB of het Hof om een beslissing te verzoeken,
–
is daarnaast de verplichtingen die krachtens artikel 18 van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie op haar rusten niet nagekomen, doordat zij na de inbeslagneming de ECB niet de mogelijkheid heeft geboden de documenten te identificeren die verband houden met de vervulling van de taken van het ESCB, teneinde de ECB in de gelegenheid te stellen een standpunt in te nemen over een eventuele belemmering van haar werking en onafhankelijkheid, noch heeft beargumenteerd welke documenten met het oog op de nationale onderzoeks- en strafprocedure onontbeerlijk zijn, noch alle overige documenten die moeten worden gekwalificeerd als archieven van de ECB heeft teruggegeven.
2)
De Republiek Slovenië wordt verwezen in de kosten.
3)
De ECB draagt haar eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	De overdracht kwam tot stand door een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (Single Supervisory Mechanism, SSM) in het leven te roepen, met aan het hoofd daarvan de ECB, d.w.z. de daartoe ingestelde raad van toezicht (Supervisory Board), en een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism, SRM), dat geleid wordt door de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (Single Resolution Board, SRB).
(
3
)	Arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punt 69).
(
4
)	Protocol nr. 7 bij het VWEU betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie (hierna: „Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie”), PB 2016, C 202, blz. 266.
(
5
)	PB 2016, C 202, blz. 230.
(
6
)	BGBl. 1998 II, blz. 2744.
(
7
)	Daaronder moet voornamelijk het maken van elektronische kopieën worden verstaan.
(
8
)	Zie de punten 16 en 17 van deze conclusie.
(
9
)	Zie in verband met deze kwestie de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Feyerbacher (C‑62/11, EU:C:2012:305, punten 43 e.v.).
(
10
)	Slovenië beroept zich in dit verband met name op artikel 2, lid 4, van het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties van 13 februari 1946 en van het VN-Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de gespecialiseerde organisaties van 21 november 1947, alsook op artikel 5 van het op 2 september 1949 in Parijs gesloten Algemeen Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Raad van Europa.
(
11
)	Zie in die zin arresten van 9 oktober 1973, Muras (12/73, EU:C:1973:100, punt 7); 14 januari 1982, Corman (64/81, EU:C:1982:5, punt 8), en 30 januari 2014, Diakite (C‑285/12, EU:C:2014:39, punt 27). Zie met betrekking tot de autonome uitlegging van artikel 3 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie arresten van 28 maart 1996, AGF Belgium (C‑191/94, EU:C:1996:144, punt 16), en 22 maart 2007, Commissie/België (C‑437/04, EU:C:2007:178, punten 44‑46).
(
12
)	Arresten van 19 september 2000, Linster (C‑287/98, EU:C:2000:468, punt 43); 2 september 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, punt 41), en 3 oktober 2013, Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs (C‑59/12, EU:C:2013:634, punt 25).
(
13
)	Beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punten 19 en 20).
(
14
)	Beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 20).
(
15
)	Zie met betrekking tot de parlementaire immuniteit in die zin arrest van 6 september 2011, Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punt 29).
(
16
)	Zie beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 19). Zie met betrekking tot de eigendommen en bezittingen van de Unie beschikkingen van 11 mei 1971, X/Commissie (1/71 SA, EU:C:1971:48, punten 3-5 en 6-8), en 24 november 2005, Gil do Nascimento e.a./Commissie (C‑5/05 SA, niet gepubliceerd, EU:C:2005:723, punt 11), alsook arrest van 30 mei 2018, Dell’Acqua (C‑370/16, EU:C:2018:344, punt 34).
(
17
)	Beschikking van 6 december 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punt 11).
(
18
)	Arresten van 10 juli 2003, Commissie/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, punt 92); 16 juni 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 43), en 11 december 2018, Weiss e.a. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punt 51).
(
19
)	Aangezien de lidstaten die de euro niet als munt hebben volgens artikel 282, lid 4, VWEU hun bevoegdheden op monetair gebied behouden, wordt het monetair beleid van de Unie uiteindelijk bepaald en uitgevoerd door het Eurosysteem, dus door de ECB en de centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben.
(
20
)	Zie in die zin arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punt 69).
(
21
)	Arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECN/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punt 70).
(
22
)	Zie dienaangaande arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 106).
(
23
)	Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Commissie/ECB (C‑11/00, EU:C:2002:556, punt 150) alsook mijn conclusie in de zaken Rimšēvičs/Letland en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2018:1030, punten 5 en 76). Zie voor het verband tussen de onafhankelijkheid van de ECB en de doelstelling van prijsstabiliteit ook het ontwerpverdrag tot herziening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap met het oog op de totstandbrenging van een Economische en Monetaire Unie, mededeling van de Commissie van 21 augustus 1990, Bulletin van de Europese Gemeenschappen, bijlage 2/91, in het bijzonder blz. 14, 20 en 58.
(
24
)	Zie in die zin beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 20).
(
25
)	Arresten van 12 december 2002, Commissie/Duitsland (C‑209/00, EU:C:2002:747, punt 38); 4 september 2014, Commissie/Frankrijk (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punt 32), en 9 juli 2015, Commissie/Ierland (C‑87/14, EU:C:2015:449).
(
26
)	Arresten van 12 december 2002, Commissie/Duitsland (C‑209/00, EU:C:2002:747, punt 38); 15 maart 2012, Commissie/Cyprus (C‑340/10, EU:C:2012:143, punt 53), en 4 september 2014, Commissie/Frankrijk (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punt 32).
(
27
)	Zie ook artikel 12.1 van de statuten van het ESCB en van de ECB.
(
28
)	Arresten van 26 april 2005, Commissie/Ierland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 44); 2 december 2010, Commissie/Portugal (C‑526/09, niet gepubliceerd, EU:C:2010:734, punt 22), en 18 oktober 2012, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑301/10, EU:C:2012:633, punt 72).
(
29
)	Beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 20).
(
30
)	Slovenië refereert in dit verband aan de beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punten 19 en 20).
(
31
)	Beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 25).
(
32
)	Zie met betrekking tot de parlementaire immuniteit artikel 9, derde alinea, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie; zie in verband met het toegankelijk maken van eigendommen en bezittingen van de Unie arrest van 29 april 1993, Forafrique Burkinabe/Commissie (C‑182/91, EU:C:1993:165, punt 14), en beschikking van 24 november 2005, Gil do Nascimento e.a./Commissie (C‑5/05 SA, niet gepubliceerd, EU:C:2005:723, punt 14).
(
33
)	In dat verband refereren de Commissie en de ECB aan de beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punten 22‑24).
(
34
)	Arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punt 82).
(
35
)	Arrest van 21 oktober 2008, Marra (C‑200/07 en C‑201/07, EU:C:2008:579, punt 41).
(
36
)	Beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punten 21 en 22).
(
37
)	Artikel 4, lid 3, VEU benadrukt in dit verband de wederkerigheid van de verplichtingen, zie arrest van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie (C‑339/00, EU:C:2003:545, punt 72).
(
38
)	Beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 21).
(
39
)	Zie in die zin beschikkingen van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 24), en 6 december 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punt 7).
(
40
)	Beschikking van 6 december 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punt 11).
(
41
)	Dienovereenkomstig heeft het Hof geoordeeld dat een derdenbeslag op eigendommen van de Unie zonder dat de immuniteit ervan vooraf door de betrokken instelling dan wel door het Hof is opgeheven, in strijd is met het protocol, en wel ongeacht de vraag of de betrokken instelling door het derdenbeslag in haar werking en onafhankelijkheid wordt belemmerd; zie arrest van 29 april 1993, Forafrique Burkinabe/Commissie (C‑182/91, EU:C:1993:165, punt 14).
(
42
)	Weliswaar staat het uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties om te beoordelen welke gevolgen de Unierechtelijke voorrechten en immuniteiten in een nationale strafrechtelijke procedure hebben, maar daarbij moeten zij naar behoren het Unierecht en met name artikel 4, lid 3, VEU eerbiedigen; zie arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punt 93).
(
43
)	Zie dienaangaande punt 61 van deze conclusie.
(
44
)	Beschikkingen van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 25), en 6 december 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punt 11).
(
45
)	Zie in dit verband reeds punt 63 van deze conclusie.
(
46
)	Zie in die zin arrest van 12 december 2002, Commissie/Duitsland (C‑209/00, EU:C:2002:747, punten 39‑43).
(
47
)	Zie dienaangaande reeds punt 65 van deze conclusie.
(
48
)	Zie met betrekking tot dit punt conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl in de zaak Commissie/Duitsland (C‑441/02, EU:C:2005:337, punten 52‑55).
(
49
)	Zie met betrekking tot dit criterium punt 52 van deze conclusie.
(
50
)	Zie de punten 76‑84 van deze conclusie.
(
51
)	Arresten van 7 oktober 2010, Stils Met (C‑382/09, EU:C:2010:596, punt 44); 5 december 2017, Duitsland/Raad (C‑600/14, EU:C:2017:935, punt 94), en 31 oktober 2019, Commissie/Nederland (C‑395/17, EU:C:2019:918, punt 95).
(
52
)	Arrest van 21 oktober 2008, Marra (C‑200/07 en C‑201/07, EU:C:2008:579, punten 41 en 42).
(
53
)	Arrest van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie (C‑339/00, EU:C:2003:545, punt 72).
(
54
)	Zie in die zin arrest van 10 februari 1983, Luxemburg/Parlement (230/81, EU:C:1983:32, punten 37 en 38).
(
55
)	Zie dienaangaande de punten 89 en 92 van deze conclusie.
(
56
)	Zie de punten 26 en 27 van deze conclusie, waarin aan deze periode wordt gerefereerd.
(
57
)	Zie dienaangaande de punten 21 en 23 van deze conclusie.
(
58
)	Zie in die zin beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, punt 24).
(
59
)	Zie in die zin beschikking van 6 december 1990, Zwartveld e.a. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, punten 7 en 8).
(
60
)	Zie dienaangaande reeds punt 98 van deze conclusie.
(
61
)	Zie punt 97 van deze conclusie.
(
62
)	Arrest van 31 oktober 2019, Commissie/Nederland (C‑395/17, EU:C:2019:918, punt 98).
(
63
)	Zie naar analogie arrest van 27 maart 2019, Commissie/Duitsland (C‑620/16, EU:C:2019:256, punt 101).