61976C0011
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
FRANCESCO CAPOTORTI
APRESENTADAS EM 5 DE DEZEMBRO DE 1978 (
1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
As conclusões que apresentamos hoje dizem respeito a quatro recursos interpostos, respectivamente, pelo Governo neerlandês (processo 11/76), pelo Governo francês (processos apensos 15/76 e 16/76), e pelo Governo da República Federal da Alemanha (processo 18/76). Os recorrentes pedem a anulação das decisões através das quais a Comissão, ao apurar as contas relativas aos exercícios de 1970 e 1971 do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, se recusou a reconhecer que determinadas despesas efectuadas pelos três Estados-membros no âmbito das suas actividades de execução da política agrícola comum eram da responsabilidade deste Fundo.
A atitude da Comissão resulta, essencialmente, da tese segundo a qual as despesas em causa são formalmente irregulares ou inteiramente injustificadas à luz da legislação comunitária. O ponto de vista dos três governos assenta, frequentemente, numa interpretação das normas aplicáveis que difere da interpretação da Comissão e pretende justificar as despesas apresentadas, imputando, portanto, ao FEOGA os encargos financeiros que tais despesas implicam. No entanto, noutros casos, os recorrentes reconhecem que as despesas cujo reembolso solicitam não encontram justificação objectiva nas regras comunitárias pelo facto de terem sido efectuadas com base numa interpretação errada destas normas ou com o fim de remediar a inadaptação destas normas às situações de facto. Apesar disso, os recorrentes sustentam que os encargos financeiros em questão também devem ser suportados pela Comunidade e, em apoio desta tese, desenvolvem uma série de considerações relativas aos critérios de imputabilidade à Comissão das despesas efectuadas por conta desta pelos organismos nacionais no âmbito da política agrícola comum. O alcance geral destas considerações leva-nos a crer que elas devem ser analisadas antes de examinarmos quanto ao mérito as várias despesas que foram objecto da recusa oposta pela Comissão ao seu apuramento.
2.
As decisões impugnadas baseiam-se na alínea b) do n.o 2 do artigo 5o do Regulamento n.o 729/70/CEE do Conselho, de 21 de Abril de 1970, e na alínea a) do artigo 8.o do Regulamento n.o 1723/72/CEEda Comissão, de 26 de Julho de 1972. O primeiro diz respeito ao financiamento da política agrícola comum, o segundo diz respeito à liquidação das contas da Secção Garantia do FEOGA.
Nos termos da primeira disposição, «a Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo referido no artigo 11.o… apura antes do final do ano seguinte, com base nos documentos referidos na alínea b) do n.o 1, as contas dos serviços e organismos»(nacionais).
A outra disposição atrás citada esclarece que a decisão relativa ao apuramento implica «a determinação do montante das despesas efectuadas em cada Estado-membro durante o ano em questão, imputadas ao FEOGA, Secção Garantia.
Deve observar-se que, até 1970 inclusive, as despesas relativas à política agrícola comum eram adiantadas pelos Estados-membros e reembolsadas a seguir pela Comunidade. Em contrapartida, a partir de Janeiro de 1971, por força do Regulamento n.o 729/70, já referido, passou-se ao sistema do financiamento directo pela Comunidade das restituições à exportação para países terceiros e das intervenções destinadas a regularizar os mercados agrícolas. A Comissão põe à disposição dos Estados-membros os créditos necessários, a fim de que os órgãos nacionais competentes procedam aos pagamentos relativos às medidas dos dois tipos atrás indicados. No decurso de cada ano, a Comissão entrega adiantamentos aos organismos nacionais. Seguidamente, os Estados-membros enviam à Comissão as contas anuais relativas às operações financeiras da natureza atrás indicada, efectuadas pelos seus serviços e respectivos organismos, anexando-lhe os documentos justificativos adequados.
Assim, a liquidação das contas é mais do que uma simples operação contabilística. De facto, para poder efectuar a compensação entre os adiantamentos pagos pela Comunidade e os pagamentos efectuados pelos Estados-membros, é necessário que estes últimos sejam definitivamente reconhecidos a cargo do FEOGA, Secção Garantia. Não está previsto nenhum processo administrativo especial que se destine a resolver os problemas que se podem levantar em matéria de imputação ao FEOGA dos pagamentos efectuados pelos organismos nacionais. Consequentemente, a verificação das condições que permitem imputar estas despesas ao FEOGA efectua-se no quadro do processo de apuramento.
É óbvio que a gestão dos pagamentos em causa, por parte dos Estados-membros e em nome da Comunidade, pode dar lugar a irregularidades. É a este caso que o artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70, já referido, se refere, o qual, no seu n.o 1, obriga os Estados-membros a adoptarem, nomeadamente, as medidas necessárias para prevenir e perseguir as irregularidades e recuperar as somas perdidas na sequência de irregularidades ou de negligências. Os Estados-membros devem informar a Comissão acerca das medidas que adoptaram para o efeito e, designadamente, o estado dos processos administrativos e judiciais. Por outro lado, nos termos do n.o 2, «na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros».
3.
A interpretação deste preceito constitui o objecto da primeira questão prévia de carácter geral, comum quer ao processo instaurado pelo Governo neerlandês quer ao processo instaurado pelo Governo alemão. Trata-se de determinar se o artigo 8.o se refere, essencialmente, às irregularidades ou negligências cometidas por particulares, ocupando-se das irregularidades cometidas pelos Estados-membros apenas no que respeita à linha de conduta seguida pelas suas administrações e pelos seus organismos relacionada com os comportamentos dos particulares, ou se, pelo contrário, regula a imputação de todas as despesas resultantes de irregularidades ou de negligências cometidas quer por particulares quer pelas administrações nacionais.
Para fundamentar a primeira solução, a Comissão baseia-se nos artigos 2.o e 3.o do regulamento já referido, que prevêem, respectivamente, o financiamento comunitário das restituições à exportação para países terceiros e o financiamento das intervenções destinadas a regularizar os mercados agrícolas, mas sempre com referência a restituições concedidas e a intervenções empreendidas «segundo regras comunitárias no âmbito da organização comum de mercados agrícolas». Daqui resulta, no entender da Comissão, que o FEOGA não pode, validamente, tomar a seu cargo medidas adoptadas pelos Estados-mem-bros que não são conformes às regras comunitárias. Donde resulta que, em geral, qualquer pagamento efectuado por organismos de Estado em condições objectivamente irregulares não pode ser imputado ao FEOGA, excepto se se tratar de irregularidades ou de negligências cometidas por particulares (como, por exemplo, em caso de fraude). Só neste caso é que se justificaria a imputação à Comunidade; no entanto, o Estado-membro seria responsável caso os órgãos responsáveis pela gestão da política agrícola comum tivessem cometido eles próprios irregularidades ou negligências (por exemplo, em caso de controlo prévio insuficiente, de negligência na recuperação das somas indevidamente pagas e noutros casos análogos).
Os Governos neerlandês e alemão têm outra opinião. Consideram que o disposto no artigo 8.o, n.o 2, regula, de um modo geral, a questão da imputabilidade dos pagamentos efectuados de modo irregular, para além dos casos em que a irregularidades se deve a um comportamento dos particulares. Já verificámos que, segundo a redacção deste preceito, os Estados-membros apenas devem suportar as despesas «que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos»de cada um deles; consequentemente, se se atribui ao artigo um alcance de modo a englobar todos os casos de irregularidades cometidas pelos organismos de Estado, o critério geral de repartição da responsabilidade pelos pagamentos irregulares entre a Comunidade e os Estados-membros afigura-se profundamente diferente do critério que a Comissão deduz dos artigos 2.o e 3.o do regulamento.
Em apoio das suas teses, os recorrentes invocam argumentos retirados das características fundamentais do sistema de intervenção. Defendem que após a instituição do regime de financiamento directo-, este último deve, normalmente, efectuar-se por conta e risco da Comunidade. Além disso, não há dúvida que o sistema de intervenção se situa no âmbito da política agrícola, que é exclusivamente comunitária. Assim, se é verdade que os Estados-membros actuam por conta da Comunidade ao aplicarem. medidas comunitárias de intervenção, seria conforme à lógica do sistema, segundo os recorrentes, que a sua responsabilidade com fundamento em pagamentos irregulares se limitasse aos casos em que as irregularidades ou negligências lhes fossem imputáveis.
Deve referir-se que este ponto de vista não é suficientemente claro enquanto a noção de «irregularidades ou negligências atribuíveis ao Estado» não for esclarecida.
Consciente desse facto, o Governo neerlandês fornece algumas precisões sobre o assunto. Considera que a irregularidade de um pagamento efectuado com base num conhecimento insuficiente das regras comunitárias por parte dos funcionários nacionais não é desculpável. Em seu entender, o Estado é igualmente responsável pelos erros de interpretação das regras comunitárias quando, devido a circunstâncias concretas, esta interpretação não pode ser razoavelmente acolhida por um observador objectivo, perito na matéria. Essencialmente, a ideia do Governo neerlandês parece ser a de que as consequências financeiras das irregularidades cometidas aquando da aplicação da regulamentação agrícola comunitária apenas são imputáveis aos Estados-membros em caso de negligência grave da parte dos seus organismos.
Por seu lado, a Comissão sublinha que não tem o poder de se dirigir directamente aos organismos nacionais de intervenção a fim de lhes dar instruções sobre como aplicar a legislação agrícola, tal como não tem poder de controlo que lhe permita impedir que os organismos nacionais dêem execução irregular às regras aplicáveis na matéria. As autoridades internas dos Estados gozam de autonomia plena e total na execução da legislação agrícola comunitária; a Comissão considera que a esta autonomia deve corresponder uma responsabilidade igualmente ampla dos Estados pelas irregularidades cometidas pelos seus organismos neste âmbito.
4.
A nós parece-nos que o problema consiste em determinar se o princípio geral de responsabilização da Comunidade pelos pagamentos previstos no Regulamento n.o 729/70, já referido, deve ser deduzido dos artigos 2.o e 3o deste regulamento ou da regra contida no n.o 2 do artigo 8.o No primeiro caso, o princípio geral consistiria em responsabilizar a Comunidade apenas pelas despesas regulares; assim, não existindo um comportamento culposo por parte dos particulares, seria de excluir que a excepção prevista no n.o 2 do artigo 8.o pudesse abranger também as despesas irregulares efectuadas pelos Estados, uma vez que atribuir a esta excepção tal alcance equivaleria, definitivamente, a negar o próprio princípio. No segundo caso, em contrapartida, o princípio geral seria o de responsabilizar a Comunidade por todas as despesas assumidas pelos Estados-membros na gestão das restituições à exportação e pelas intervenções destinadas a regularizar os mercados agrícolas, incluindo os pagamentos não conformes, quanto ao fundo ou quanto à forma, com o direito comunitário, com a única excepção das irregularidades ou negligências que se podem definir como «imputáveis» à administrações ou aos organismos dos Estados-membros. Bem entendido, ficariam ainda por determinar as condições desta «imputabilidade» excepcional dos Estados-membros.
Em nosso entender, resulta claramente do contexto do Regulamento n.o 729/70 que o princípio geral é aquele que pode ser deduzido dos artigos 2.o e 3.o e que a excepção assenta na possibilidade de pôr a cargo da Comunidade os pagamentos feridos de irregularidades ou de negligências não imputáveis às administrações ou aos organismos nacionais. Na realidade, um sistema de financiamento comunitário directo das medidas da política agrícola comum implica, logicamente, que a Comunidade financie estas medidas nas condições por ela própria fixadas através das suas próprias normas. Os artigos 2o, n.o 1, e 3.o, n.o 1, do regulamento, já referido, limitam-se a confirmar esta tese perfeitamente lógica. Se os organismos de. Estado encanegues da gestão das medidas em questão são negligentes quanto à aplicação das regras comunitárias ou cometem irregularidades (e note-se que este segundo termo tem um significado mais amplo do que o primeiro, uma vez que lhe falta a característica subjectiva do comportamento culposo), são os Estados-membros que devem responder por isso. De outro modo, o financiamento comunitário seria concedido independentemente do respeito pelas regras comunitárias, contrariando os artigos 2.o e 3.o, já referidos.
Outros argumentos a favor deste ponto de vista podem ser deduzidos da redacção do artigo 8.o Deve recordar-se que na proposta de regulamento apresentada pela Comissão ao Conselho, o alcance deste artigo estava claramente limitado aos casos de irregularidades imputáveis a terceiros. Ainda que a formulação seguidamente adoptada seja diferente, disso não resulta que o Conselho tenha tido intenção de introduzir na proposta originariamente apresentada uma alteração tão profunda como a que consistiu em inverter o princípio de base da imputabilidade resultante dos artigos 2.o e 3o, já referidos.
Vejamos agora qual o conteúdo e os termos do n.o 1 do artigo 8.o Este preceito começa por determinar que os Estados-membros adoptarão as medidas necessárias para se assegurar da realidade e da regularidade dasoperações financiadas pelo Fundo e impõe-lhes a obrigação de evitar e perseguir as irregularidades bem como de recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades ou de negligências; a Comissão deve ser informada das medidas adoptadas e, nomeadamente, do estado dos processos administrativos e judiciais em curso. Parece-me eloquente que a regularidade diga respeito às operações financiadas pelo Fundo, isto é, às actividades de carácter privado asseguradas pelo financiamento e não aos pagamentos efectuados pelos Estados; o mesmo se diga em relação às irregularidades. Além disso, parece-nos que no que respeita ao seu conteúdo, esta norma destina-se claramente às irregularidades ou negligências consideradas enquanto comportamentos imputáveis a sujeitos de direito que não os Estados: os Estados são chamados a evitá-las, a proceder judicialmente contra elas, a recuperar as importâncias perdidas e, consequentemente, a actuar em relação a terceiros, autores destas irregularidades ou negligências.
Quanto à obrigação de recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades ou de negligências, faremos notar que sempre que, na sequência de uma interpretação errada das regras comunitárias ou da sua aplicação negligente, a administração tiver pago a terceiros importâncias superiores às que estava autorizada a pagar, ou tenha efectuado o pagamento em condições irregulares quanto à forma, o princípio geral do respeito da boa-fé dificilmente permitiria impor ao beneficiário a restituição das importâncias pagas desta forma. Em contrapartida, a situação é diferente quando o pagamento foi efectuado na sequência de uma fraude ou mesmo de uma irregularidade cometida pelo particular beneficiário.
Regressemos agora ao n.o 2 do artigo 8.o Os Governos neerlandês e alemão interpretam este preceito como se tivesse a seguinte redacção: «na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências quer da parte das administrações quer da parte dos organismos dos Estados-membros são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros». Porém, que significado teria opor as irregularidades ou as negligências das administrações nacionais às irregularidades ou negligências atribuíveis às administrações nacionais? A negligência da administração só pode ser a negligência imputável à própria administração; o mesmo se diga em relação à irregularidade. O preceito só tem sentido se as irregularidades ou as negligências se opuserem às irregularidades ou às negligências imputáveis a sujeitos diferentes, isto é, aos particulares, aos sujeitos das operações financiadas pelo Fundo.
Recordemos ainda que o Conselho, agindo em conformidade com o n.o 3 do artigo 8o, fixou, no Regulamento n.o 283/72, de 7 de Fevereiro de 1972, as normas gerais de aplicação deste artigo. Este acto legislativo posterior contém alguns elementos susceptíveis de contribuírem para a interpretação do n.o 2 do artigo 8o Pensamos, sobretudo, nos fundamentos do Regulamento n.o 283/72, dos quais resulta que o Conselho considerou conjuntamente as práticas fraudulentas e as irregularidades (terceiro considerando), contemplando, assim, os actos levados a cabo por particulares nos seus vários níveis de gravidade e de intenção.
Seguidamente, não deixa de ter interesse citar o artigo 3.o segundo o qual os Estados-membros deverão enviar trimestralmente à Comissão um relatório sobre os casos de irregularidade que foram objecto de um primeiro acto de verificação administrativa ou judicial e impõe aos Estados-membros, designadamente, que forneçam dados precisos sobre as práticas utilizadas para cometer a irregularidade e sobre a maneira como esta foi descoberta. Evidentemente, também esta regra implica que as práticas irregulares tenham resultado de actos praticados por sujeitos estranhos à administração. No artigo 4o mencionam-se, finalmente, as irregularidades que revelem o emprego de nova prática fraudulenta-. Como é evidente, foi este tipo de irregularidade qualificada como dolosa que reteve mais amplamente a atenção do legislador comunitário.
Aquando da discussão da proposta que levou à adopção do Regulamento n.o 283/72, o problema do significado que deve ser atribuído ao termo «irregularidade» não foi inteiramente negligenciado: a delegação alemã declarou considerar que qualquer medida negligente por parte da administração de um Estado-membro deveria ter sido qualificada como irregularidade, na acepção do regulamento em questão. Porém, consideramos igualmente interessante o facto, assinalado pela Comissão, de esta declaração ter sido unilateral, não tendo igualmente sido referida pela acta do Conselho. Assim, não produz efeitos favoráveis à tese dos recorrentes. A mesma conclusão se impõe no que respeita à declaração comum do Conselho e da Comissão, datada de 7 de Fevereiro de 1972, na qual se define irregularidade, na acepção do regulamento, «qualquer infracção, intencional ou não, a uma norma de carácter jurídico.»
5.
À luz destas considerações, o disposto no n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 do Conselho deve, em nosso entender, ser interpretado no sentido de que, na falta de recuperação total das importâncias que sujeitos privados, devido ao seu comportamento ilegal ou negligente, obtiveram indevidamente de uma administração nacional, a perda deverá ser suportada pela Comunidade, a não ser que a própria administração nacional se tenha auto-responsabilizado pela perda devido ao seu comportamento no momento do pagamento (por exemplo, negligência no controlo da veracidade das declarações, pagamentos efectuados sem reserva em caso de dúvida, cálculo errado da importância) ou em data posterior (por exemplo não ter pedido a restituição do indevido ou não ter agido dentro do prazo para recuperar as importâncias pagas).
Consequentemente, este preceito refere-se, sobretudo, às irregularidades ou negligências imputáveis aos particulares, enquanto as imputáveis à administração só entram em linha de conta na medida em que sejam acessórias dos actos praticados pelos particulares. Assim, são excluídas do âmbito de aplicação do artigo 8.o as irregularidades praticadas directamente pela administração, independentemente dos comportamentos dos particulares. A estas aplica-se a regra geral que pode ser deduzida dos artigos 2.o e 3.o, segundo a qual apenas são da responsabilidade da Comunidade os pagamentos regularmente efectuados pelos Estados-membros em aplicação da legislação agrícola comunitária. Em relação a esta regra geral, o n.o 2 do artigo 8.o constitui, evidentemente, uma excepção, limitada no entanto pela última frase, a qual serve para restabelecer o critério fundamental de responsabilização dos Estados-membros pelos pagamentos irregulares.
Esta interpretação não se nos afigura ferida de ilogismo, contrariamente ao que afirma o Governo neerlandês. Com efeito, se os Estados-membros actuam por conta da Comunidade, é justo que seja esta que tenha de suportar as perdas resultantes do comportamento dos administrados, desde que os Estados-membros tenham feito todo o possível para assegurar a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo Fundo, prevenir e perseguir as irregularidades e recuperar as importâncias perdidas. O mesmo não acontece tratando-se de pagamentos irregulares efectuados por organismos do Estado sem qualquer culpa da parte de terceiros. Tornar extensiva a esta hipótese a excepção prevista no n.o 2 do artigo 8.o, comportaria o risco de alargar demasiadamente a intervenção financeira da Comunidade e de colocá-la na situação invulgar de financiar acções do Estado não conformes com o direito comunitário, acções que seriam igualmente, quanto aos seus efeitos e mesmo quanto à intenção dos seus autores, incompatíveis com o princípio da não discriminação. Efectivamente, em conformidade com este princípio, a legislação comunitária deve permitir as mesmas vantagens e impor as mesmas responsabilidades àqueles que em todos os Estados-membros são por essa legislação abrangidos. Isto é necessário também a fim de evitar que as condições de concorrência sejam falseadas. Se se admitisse que a Comunidade também deveria suportar as despesas irregulares efectuadas pelos Estados-membros na gestão da política agrícola comum, excluindo apenas as despesas resultantes de negligência grave, os Estados que cometessem mais irregularidades na concessão de auxílios comunitários seriam os maiores beneficiários destes financiamentos do FEOGA, o que seria contrário aos princípios elementares de justiça distributiva.
Além disso, a atenuação do risco financeiro ligado às irregularidades que daí resultariam para os Estados, poderia contribuir para os incitar a descurarem a sua vigilância e poderia, portanto, provocar um aumento das despesas irregulares, risco ainda mais grave na medida em que a Comunidade não pode intervir directamente junto das autoridades administrativas internas para que estas anulem as suas ordens ou instruções.
6.
Em todos os casos de pagamentos irregulares aos quais se referem as decisões impugnadas nos presentes processos só está em causa a acção da administração nacional interessada, não tendo existido qualquer comportamento irregular simultâneo, imputável aos vários beneficiários.
Daqui resulta que, com base no que até agora dissemos, todos os casos devem ser objecto da aplicação não do disposto no n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 do Conselho, mas da regra geral segundo a qual são financiadas pelo FEOGA as medidas de intervenção que estão em conformidade com as regras comunitárias.
Contudo, tendo em conta o princípio da protecção da confiança legítima, a Comissão admite que nem todas as irregularidades praticadas pelas administrações nacionais (excepto, bem entendido, os casos abrangidos pelo n.o 2 do artigo 8o) implicam automaticamente que a despesa deva ser excluída do orçamento do FEOGA. Especialmente, quando a interpretação errada das regras comunitárias aplicadas pela administração nacional pode ser imputada a um órgão da Comunidade, é a esta última que, no momento do apuramento da despesa, cabe suportar o encargo financeiro que daí decorre.
Parece-nos que esta possibilidade de um limite suplementar da responsabilidade dos Estados-membros deve ser tida como conforme à lógica do sistema, não só com base no princípio da protecção da confiança legítima, mas também à luz dos critérios gerais aplicáveis em matéria de responsabilidade. Poderá existir erro imputável à Comunidade no quadro da actividade comunitária de natureza executiva (pensamos numa tomada de posição da Comissão acerca da forma como aplicar determinadas normas pouco claras que, posteriormente, se revela ser fruto de uma interpretação errada destas normas, ou ainda na falta de resposta a um pedido de esclarecimento apresentado por um Estado-membro) ou no quadro da própria actividade do legislador comunitário (por exemplo, um texto normativo redigido de forma equívoca ou obscura que corre o risco de induzir em erro mesmo um perito na matéria considerada).
Estas atenuações razoáveis do rigor do princípio geral da responsabilidade dos Estados-membros com base em irregularidades praticadas pelos seus órgãos na aplicação da legislação agrícola comunitária levam, pois, ao pôr a cargo do FEOGA as despesas irregulares que, segundo a interpretação que aqui defendemos, se situam fora do âmbito de aplicação do n.o 2 do artigo 8o do Regulamento n.o 729. Também o princípio geral atrás em causa, deduzido dos artigos 2.o e 3.o deste regulamento, se deve manter válido.
7.
Uma outra questão prévia suscitada pelos recorrentes nos processos 11/76 e 18/76 (isto é, pelos Governos neerlandês e alemão) diz respeito ao processo seguido pela Comissão com o fim de estabelecer as irregularidades alegadas.
Ambos os governos afirmam que é necessário distinguir o processo de apuramento das contas do processo de imputação das despesas. Só o primeiro se caracteriza pelo facto de ser inteiramente confiado à Comissão e encerrado por uma decisão desta, enquanto o segundo, mesmo na falta de uma disposição normativa formal, exige, devido à sua própria natureza, um processo mais complexo, que requer a participação dos Estados-membros interessados e do Conselho.
Os recorrentes sublinham que o processo de apuramento se encontra previsto na alínea b) do n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 729/70, enquanto o processo de imputação, segundo a sua opinião, se baseia no artigo 8.o, n.o 2. Através do apuramento, é decidida de forma definitiva a inscrição das despesas suportadas pelos Estados-membros no passivo do orçamento comunitário; esta decisão pressupõe, portanto, que se encontrem resolvidas as questões relativas à imputação das despesas. Na falta de processo de imputação prévia, a decisão de apuramento das despesas, adoptada sem qualquer reserva, está viciada e, portanto, deve ser anulada.
Ora, as modalidades do processo de imputação nunca foram disciplinadas. Assim sendo, o Governo alemão considera que a Comissão deveria ter, pelo menos, mantido a declaração que fez conjuntamente com o Conselho no momento da adopção do Regulamento n.o 283/72, declaração que teria reconhecido a esta instituição (sempre no entender do Governo alemão) um papel determinante para a solução dos casos em litígio. Em contrapartida, o Governo neerlandês considera que deve excluir-se que esta declaração implica a obrigação de remeter para o Conselho a responsabilidade de resolver os casos sub judice; em seu entender, esta declaração implicaria somente o compromisso, por parte da Comissão, em submeter ao Conselho propostas de regulamento no âmbito do n.o 3 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 com o fim de tornar precisos determinados critérios de fundo e de determinar um processo adequado para a solução dos problemas que se podem colocar em matéria de imputação das despesas de intervenção no domínio agrícola.
Na realidade, a referida declaração comum da Comissão e do Conselho determina que ao decidir que as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências em causa no n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 não devem ser suportadas pela Comunidade, a Comissão contacta com o Estado-membro interessado e procede seguidamente a uma troca de opiniões no seio do Comité do FEOGA. Além disso, e à luz da experiência adquirida, a Comissão deverá informar o Conselho da forma que considera mais adequada à resolução dos casos «não regulados» e «acompanhará eventualmente este relatório de propostas de soluções que caberá ao Conselho adoptar a fim de resolver estas divergências de pontos de vista».
O significado deste texto não é muito claro. Sobretudo, não se compreende se, ao falar de casos «não regulados», se pretendeu fazer referência às questões específicas ainda pendentes ou a tipos de controvérsias para as quais a legislação comunitária em vigor não fornece critérios de solução suficientes. O segundo termo da alternativa parece ser corroborado pela alusão «à experiência adquirida». Se for esse o caso, as propostas de eventuais soluções devem ser propostas de carácter normativo, como considera o Governo neerlandês.
De qualquer forma, a declaração de intenção atrás citada não pode ter como efeito a modificação das competências das instituições tais como resultam, explícita ou implicitamente, dos textos legislativos em vigor.
Não há dúvida de que à Comissão foi atribuído de modo exclusivo o papel de proceder ao apuramento das contas do FEOGA, de que nenhum processo especial foi previsto e de que nenhuma competência foi atribuída a outros órgãos para resolver no plano administrativo os problemas relativos à responsabilidade dos pagamentos feitos pelos Estados. Assim sendo, e tendo em conta os laços estreitos que existem entre a imputação das despesas e o apuramento, não poderá deixar de reconhecer-se igualmente à Comissão, por implicação necessária, justificada por exigências funcionais evidentes, o poder de decidir a nível administrativo sobre a responsabilidade do FEOGA pelas despesas que figuram nas contas a apurar. E é evidente que, na falta de normas processuais adequadas, a Comissão pode legalmente aplicar também em matéria de imputação as normas previstas para o apuramento.
Tal como resulta do «documento de trabalho» n.o VI/129/75 da Comissão, de 16 de Outubro de 1975, esta instituição previu, para efeitos de determinação da imputação das despesas, a participação de cada Estado interessado, que se efectua principalmente no plano bilateral através de contactos repetidos entre os serviços da Comissão e os serviços do Estado, com o objectivo de assegurar uma informação recíproca mais ampla sobre as questões de facto e de direito.
Após ter examinado cada caso à luz dos resultados destes contactos, a Comissão consulta oficiosamente o Comité do FEOGA, cujo parecer constitui, assim, um dos elementos que deve ser tido em conta no momento da adopção da decisão relativa à imputação das despesas e ao apuramento das contas. Mesmo depois desta decisão ter sido tomada, os Estados interessados podem obter a sua modificação por via administrativa, designadamente, apresentando provas suplementares relacionadas com as despesas que a Comissão se reservou o direito de reexaminar.
Este processo permite, pois, que os Estados-membros, em caso de divergência de opinião com a Comissão, sustentem as suas razões quer perante esta quer no âmbito do Comité do Fundo, antes da adopção da decisão relativa à imputação das despesas. Naturalmente, esta decisão pode ser melhorada. Porém, não nos parece que, no actual estado do direito, seja possível estabelecer a existência de uma obrigação de a Comissão remeter ao Conselho as questões colocadas como parece sustentar o Governo alemão, com base na ambígua declaração de intenção atrás recordada; com efeito, na ausência de uma disposição regulamentar clara, a Comissão não pode ser obrigada a renunciar ao exercício dos seus poderes de decisão. Por outro lado, não cremos que seja desejável que questões que devem ser resolvidas com base em critérios jurídicos objectivos, de modo a garantir a igualdade de tratamento de todos os sujeitos comunitários, corram o risco de se transformarem numa decisão política.
Para o Governo neerlandês, a Comissão deveria ter seguido, mesmo na falta de uma disposição na matéria, o processo previsto no Regulamento n.o 17/64 do Conselho (que regula as condições do concurso do FEOGA) e que é textualmente retomado pelo artigo 13.o do Regulamento n.o 729/70. Este artigo determina que sempre que medidas adoptadas pela Comissão não estiverem em conformidade como parecer do Comité do Fundo, essas medidas serão comunicadas ao Conselho que, deliberando por maioria qualificada, pode tomar uma decisão diferente no prazo de um mês. Porém, nos termos dos dois artigos atrás citados, este procedimento só deve ser aplicado nos casos em que lhe for feita referência expressa. Fora destes casos, a Comissão tem amplo poder para consultar oficiosamente o Comité do Fundo ao abrigo do artigo 27.o do Regulamento n.o 17/64 e do artigo 14.o do Regulamento n.o 729/70. E foi o que a Comissão fez precisamente nos dois casos sub judice.
Por estas razões, consideramos inexistentes os vícios que pretensamente feriam as decisões impugnadas e que resultariam quer do facto de o Conselho não ter sido convidado a resolver os casos controversos como do facto de o procedimento previsto no artigo 26.o do Regulamento n.o 17/64 e no artigo 13.o do Regulamento n.o 729/70 não ter sido seguido.
Consequentemente, o pedido que o Governo neerlandês apresentou ao Tribunal de Justiça com o fim de obter a suspensão da instância até que a Comissão tivesse submetido ao Conselho uma proposta de regulamento conformemente ao disposto no artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 729/70 deve também ele ser indeferido. Por outro lado, mesmo supondo que a Comissão seja obrigada a actuar neste sentido, não teria, por isso, que reabrir um procedimento administrativo já encerrado pela adopção das decisões impugnadas. Acrescentemos que nada garante que o Conselho adoptaria uma regulamentação da matéria num prazo razoável.
Assim sendo, seria contrário a qualquer exigência elementar em matéria funcional bem como ao princípio da segurança das situações jurídicas manter em suspenso por um período indeterminado o apuramento das contas do FEOGA.
Esgotámos assim o exame dos problemas de carácter geral que se colocam no caso em análise e passaremos agora a analisar, um por um, os requerimentos relativos às várias despesas que foram objecto de recusa da parte da Comissão.
Venda a preço reduzido de manteiga para exportação (recurso dos Governos neerlandês e alemão: caso n.o 9)
8.
Em matéria de venda a preço reduzido de manteiga para exportação, existe também polémica entre os Governos neerlandês e alemão, por um lado, e a Comissão, por outro, devido ao facto de esta se recusar a imputar ao FEOGA o encargo financeiro suportado pelos dois Estados-membros relativamente às entregas efectuadas para lá de uma determinada data limite.
O Regulamento n.o 1308/68/CEE da Comissão permitia aos organismos de intervenção a venda a preço reduzido da manteiga de armazenagem pública, desde que a mercadoria fosse exportada nos trinta dias subsequentes à venda (artigo 3.o). O respeito desta condição era garantido por uma caução que seria definitivamente adquirida em caso de exportação fora do prazo (artigo 4.o). Este regime foi revogado pelo Regulamento n.o 1893 /70 a partir de 21 de Setembro de 1970, excepto para a manteiga já vendida mas ainda não exportada naquela data. Com base no Regulamento n.o 1308/68, a Comissão decidiu que a data de 21 de Outubro de 1970 era a última data para exportar a manteiga vendida e portanto, a fortiori, para a entrega da mercadoria ao adquirente por parte do organismo de intervenção.
Ora, é certo que na República Federal da Alemanha e nos Países Baixos, os organismos de intervenção, com base no Regulamento n.o 1308/68, continuaram a efectuar entregas de manteiga mesmo depois de 21 de Outubro de 1970. Nos casos em análise, vários lotes de manteiga tinham sido objecto de contratos de venda celebrados antes de 22 de Setembro de 1971, mas as entregas pelos organismos de intervenção tinham sido adiadas. A exportação teria ocorrido no prazo de trinta dias a contar da data destas entregas.
Segundo os recorrentes, o prazo em causa no artigo 3.o começa a decorrer a partir da data de saída da mercadoria do depósito do organismo de intervenção e não a partir da data do contrato de venda. Como as operações de exportação se faziam com base em contratos cuja execução deveria decorrer durante um longo lapso de tempo, as entregas da mercadoria deveriam adaptar-se ao ritmo destas operações. Por outro lado, enquanto a mercadoria se encontrar no depósito do organismo de intervenção, não existe qualquer risco de a manteiga ser afectada a uma outra utilização pelo adquirente. Só graças a esta interpretação do artigo 3.o do Regulamento n.o 1308/68 é que foi possível, no entender do Governo alemão, vender as quantidades necessárias para reabsorver os excedentes.
A Comissão assinala que a disposição atrás citada menciona a venda e que esta noção é diferente da noção de entrega, quer em terminologia jurídica quer em linguagem corrente. Segundo a acepção geral da palavra, entende-se por «venda» o acordo relativo à cessão de propriedade de um bem contra o pagamento de determinada importância. O texto do Regulamento n.o 1308/68 não contém qualquer elemento que possa fazer supor que o termo foi empregue num sentido que se afasta da sua acepção normal. Antes pelo contrário, existem elementos susceptíveis de confirmar que também neste regulamento foi igualmente empregue na sua acepção comum.
Partilhamos o ponto de vista da Comissão em apoio do qual se nos afigura que podem, com razão, invocar-se numerosos argumentos. Consideremos, em primeiro lugar, o artigo 1.o do regulamento em causa que prevê um armazenamento de, pelo menos, quatro meses e determina que esta condição deve estar preenchida no momento da venda. É evidente que a protecção dos interesses dos adquirentes implica que este momento seja o da celebração do contrato, a fim de, antes de se comprometerem, os adquirentes terem a certeza de que a condição já está preenchida, e não o momento no qual a mercadoria sai do depósito do organismo de intervenção.
O artigo 2.o dispõe no mesmo sentido. Determina que os organismos de intervenção «venderão a um preço igual ao seu preço de compra diminuído de 5,5 unidades de conta por 100 Kg». É evidente que a palavra «venderão» se refere não ao momento da entrega, mas ao momento da celebração do contrato, dado que é neste momento que o preço é fixado.
Já vimos que por força do disposto no artigo 4.o, o organismo de intervenção apenas vende a manteiga ao interessado na condição de este ter prestado uma caução «o mais tardar no momento da celebração do contrato de compra». Assim, a caução deve ser depositada quer antes da celebração do contrato quer, o mais tardar, nesse momento. Também aqui o verbo «vender» é utilizado na sua acepção própria.
É certo que em alguns textos normativos relativos a outros sectores agrícolas (é o caso do Regulamento n.o 2059/69 da Comissão relativo à venda de leite desnatado em pó de armazenagem pública destinado à exportação), o legislador comunitário fez uma distinção clara entre a celebração do contrato de venda e o levantamento da mercadoria pelo adquirente, fazendo correr o prazo para efectuar a exportação a partir da data do segundo facto (artigo 3.o).Porém, isso não nos autoriza a presumir, como pretende o Governo neerlandês, que o legislador quis estabelecer o mesmo sistema uma vez que determinou que o decurso do prazo começa a partir do dia da venda.
Também não se pode considerar que existe uma lacuna no Regulamento n.o 1308/68 apenas pelo facto de o Regulamento n.o 1893/70 (no seu artigo 2.o, n.o 3) prever um prazo máximo para o levantamento da mercadoria cujo decurso se inicia a partir da data da celebração do contrato de venda. O Governo neerlandês deduz desse facto que, na falta de uma disposição análoga no Regulamento n.o 1308/68, este não proíbe a venda com entrega diferida e deve, portanto, necessariamente permitir que o prazo para a exportação comece a decorrer a partir de uma data posterior à da celebração do contrato. A este propósito, a Comissão faz notar, com razão, que diferentemente do Regulamento n.o 1308/68, o Regulamento n.o 1893/70 não fixava a obrigação de exportar a mercadoria antes de determinada data limite, o que explicava a necessidade de fixar, a partir do momento da celebração do contrato, o prazo durante o qual o adquirente deveria ter retirado a mercadoria do organismo de intervenção.
9.
A análise que antecede mostra que, na falta de uma manifestação clara de vontade da parte do legislador comunitário em sentido contrário, não se pode supor que a referência à venda que figura no artigo 3.o do Regulamento n.o 1308/68 reveste um significado diferente daquele que reveste noutras disposições do mesmo regulamento e que corresponde à sua acepção normal.
Esta tese é corroborada pelo objectivo fixado na legislação comunitária que aqui nos ocupa. As reduções de preço foram instituídas com o fim de acelerar o escoamento dos excedentes de manteiga armazenada há um certo tempo (quatro meses, pelo menos). Em contrapartida, a interpretação preconizada pelos dois governos recorrentes teria permitido, na prática, celebrar contratos de venda a preço reduzido mesmo para a manteiga fresca (ou, de qualquer modo, para a manteiga armazenada há menos de quatro meses): bastava que os contratos estipulassem que esta ficaria no depósito até que tivesse atingido um tempo de armazenamento correspondente ao exigido pelo Regulamento n.o 1308/68. Actuar deste modo teria sido trair o fim determinado pelo regime da venda a preço reduzido, não só porque o benefício deste regime ter-se-ia assim alargado à manteiga fresca, mas também porque, para satisfazer a condição imposta pelo regulamento, tinha sido necessário envelhecer a manteiga nos entrepostos dos organismos de intervenção, o que, afinal de contas, levou a retardar artificialmente o desarmazenamento em vez de o acelerar.
Por outro lado, ainda com base na interpretação defendida pelo governo recorrente, os Estados-membros tiveram, na prática, a faculdade de, eles próprios, determinarem a duração e, portanto, a importância da acção comunitária. Com efeito, os seus organismos tiveram a possibilidade de celebrar contratos de venda susceptíveis de permitir aos adquirentes a cobertura das exportações num período mais longo do que o julgado necessário para efeitos da acção comunitária. Entretanto, a manteiga continuou nos entrepostos dos organismos de intervenção a expensas da Comunidade. E esta não teve condições para pôr fim, no momento que ela própria considerou oportuno, à acção anteriormente empreendida.
Deve igualmente sublinhar-se que a Comissão já tinha tornado claro o seu ponto de vista quando o problema foi levantado pela delegação alemã ao longo da centésima nonagésima reunião do comité de gestão do leite de 13 de Agosto de 1970. A Comissão tinha então excluído nitidamente a possibilidade de equiparar a noção de «venda» à noção de transferência material da mercadoria. Esta convicção da Comissão foi recordada por carta datada de 14 de Dezembro de 1970. As autoridades neerlandesas e alemãs estavam, portanto, perfeitamente ao corrente e, pelo menos, deveriam ter tido algumas dúvidas sobre a pertinência da sua interpretação.
Observaremos, finalmente, que os dados do problema em nada são modificados pelo facto de a Comissão ter renunciado a instaurar um processo ao abrigo do artigo 169.o contra a República Federal da Alemanha e contra o Reino dos Países Baixos. Com efeito, isso deve-se não a uma modificação da opinião da Comissão sobre a interpretação da regulamentação aplicável, mas unicamente ao facto de o comportamento criticado ter entretanto terminado. De qualquer modo, reservamo-nos o direito de voltar a este assunto posteriormente, quando tratarmos do recurso do Governo francês.
Restituições à exportação de lactoalbumina (recurso do Governo neerlandês)
10.
Este litígio remonta ao facto de os organismos de intervenção neerlandeses terem concedido restituições à exportação de lactoalbumina durante os anos de 1971 a 1972 e de a Comissão, considerando estes pagamentos injustificados, se ter recusado a imputá-los ao FEOGA. O Governo do Reino dos Países Baixos reconhece que, a partir da época indicada, as restituições em causa não eram devidas; e poder-se-ia afirmar que é obrigado a reconhecê-lo por força do acórdão do Tribunal de 13 de Dezembro de 1973, Hollandse Melksuikerfabriek (150 /73, Recueil, p. 1633, Colect., p. 649). O comportamento dos organismos de intervenção neerlandeses teria sido, portanto, a consequência de um erro de interpretação dos regulamentos aplicáveis na matéria. Porém, segundo o governo recorrente, esse erro deveria ser considerado desculpável na medida em que a interpretação por ele acolhida era, na altura dos factos, plenamente plausível. Por esse motivo e baseando-se no n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 do Conselho, já referido, o governo continua a defender que o encargo pecuniário relativo ao financiamento em causa deve ser suportado pela Comunidade.
Recorde-se que a possibilidade de conceder restituições financeiras à exportação para vários produtos lácteos, entre os quais a lactoalbumina, foi prevista no Regulamento n.o 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à organização dos mercados no sector do leite e dos produtos lácteos. Com o Regulamento n.o 204/69, de 28 de Janeiro de 1969, o Conselho estabeleceu as regras gerais relativas à concessão destas restituições e os critérios de determinação do seu montante. Estes critérios eram idênticos no que respeita à lactoalbumina e à ovoalbumina. Por outro lado, como o Tribunal afirmou no referido acórdão, esta identidade de critérios não implicava que a concessão de uma restituição à exportação de ovoalbumina pudesse ser extensiva à exportação de lactoalbumina, a menos que disposições especiais nesse sentido fossem adoptadas através de um regulamento da Comissão, em aplicação do artigo 17.o do Regulamento n.o 804/68 do Conselho.
Com efeito, o Regulamento n.o 204/69, já referido, equiparou os dois produtos apenas para fins de aplicação dos critérios de cálculo das restituições. Resolveu-se, assim, a questão de como, mas não de se, como observou, com razão, o advogado-geral A. Trabucchi nas conclusões relativas ao referido processo (Recueil, loc. cit. p. 1634, Colect., p. 649).«Porém, a aplicação concreta destes critérios», afirmou ainda o advogado-geral A. Trabucchi, pressupõe a vontade determinada e claramente expressa da Comissão em conceder uma restituição à exportação de cada produto individualmente considerado ao qual estes critérios são abstractamente aplicáveis».
O advogado-geral considerou que o sentido do regime em causa era claro e inequívoco. Com isso excluía que pudesse razoavelmente defender-se uma interpretação diferente das normas em análise e tornou claro que quer o objectivo legal do mecanismo das restituições à exportação, quer a relação entre os regulamentos de base relativos à organização dos mercados e os regulamentos de execução emanados da Comissão, levavam a excluir que a decisão de concessão de restituições a um produto pudesse, implicitamente, incluir uma decisão análoga relativa a um produto diferente.
À luz destas considerações, não nos parece sustentável a tese do recorrente, segundo a qual, na altura em que as restituições em causa foram concedidas, teria, razoavelmente, sido possível acolher uma interpretação diferente da que foi determinada pelo Tribunal.
Por outro lado, tratando-se de uma excepção ao princípio geral de imputabilidade aos Estados pelos pagamentos irregulares por eles efectuados, consideramos, como já o dissemos na parte geral destas conclusões, que para pôr a cargo da Comunidade pagamentos deste tipo, não basta que a interpretação errada das regras aplicáveis pareça plausível; tal interpretação deve ser susceptível de convencer os peritos na matéria. Observe-se, a este propósito, que durante a reunião de 21 de Setembro de 1971 do comité de gestão dos ovos e aves de capoeira, os representantes da Comissão excluíram, expressamente, a possibilidade da concessão de restituições à exportação de lactoalbumina. Face a esta tomada de posição dos funcionários competentes da mesma instituição que tinha adoptado o Regulamento n.o 204/69, cuja interpretação estava em jogo, o recorrente não podia deixar de ter algumas dúvidas relativas à certeza da sua interpretação do Regulamento n.o 204/69, tanto mais que os próprios delegados neerlandeses tinham declarado que, do ponto de vista das consequências económicas, a concessão de uma restituição à lactoalbumina era contraproducente.
Neste contexto, parece-nos que não se justifica fazer suportar à Comunidade o encargo financeiro da restituição concedida a um produto diferente daquele para o qual a legislação comunitária tinha fixado essa restituição.
Não há dúvida de que as autoridades neerlandesas agiram de boa-fé. Mas isto não exclui que tenha existido negligência da sua parte, na medida em que não providenciaram no sentido de suspender os pagamentos enquanto esperavam pela resolução da questão ou, pelo menos, tinham-nos efectuado sob reserva, de modo a evitarem criar direitos adquiridos para os beneficiários.
O governo recorrente refere a exigência de não manter demasiado tempo em suspenso os pedidos de restituição que já tinham sido apresentados e refere-se à prática geral que consiste em proceder aos pagamentos nos trinta dias subsequentes à apresentação do pedido. Defende que teria sido difícil para a administração efectuar um pagamento sob reserva e que, além disso, essa forma de actuação teria impedido o operador de fixar o seu preço de venda com conhecimento de causa. Segundo esta tese, o operador dos Países Baixos, confrontado com um pagamento efectuado sob reserva, podia recorrer aos tribunais, os quais muito provavelmente lhe dariam razão.
Sobre este assunto, limitar-me-ei a observar que os processos originados pelo pagamento sob reserva teriam, provavelmente, proporcionado um reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça e teriam, desta forma, permitido esclarecer definitivamente o aspecto controverso, como depois se verificou no âmbito do processo prejudicial 150/73.
Também não se nos afigura relevante o argumento segundo o qual o governo recorrente tenta retirar do facto de nunca ter recebido, relativamente à aplicação do Regulamento n.o 204/69, as informações que lhe haviam sido prometidas, em seu entender, pelos funcionários da Comissão durante a reunião de 21 de Setembro de 1971 do comité de gestão competente, tal como resultava do comunicado emitido no final desta reunião.
A este propósito, a Comissão afirma que não foi sua intenção prometer uma tomada de posição escrita sobre a questão concreta colocada pela delegação neerlandesa, tendo apenas anunciado uma comunicação com informações gerais relativas ao Regulamento n.o 204/69, comunicação que foi efectivamente distribuída. Pode ter acontecido que o comunicado do comité de gestão não tenha sido claro sobre este aspecto. De qualquer forma, o recorrente, caso a sua dúvida persistisse, deveria ter solicitado uma comunicação escrita à Comissão relativa ao problema específico que tinha levantado.
Em conclusão, ainda que se determine que o n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 é aplicável ao caso sub judice, o pedido aqui em análise deveria, em nosso entender, ser declarado infundado. Com efeito, o organismo de intervenção neerlandês, baseando-se de boa-fé num erro de interpretação do direito comunitário, não só não foi induzido em erro por um acto ou comportamento da Comunidade, mas, além disso, não usou da diligência e prudência necessárias na aplicação da legislação comunitária, depois de ter sido avisado pela Comissão.
Auxílios ao leite em pó desnatado utilizado na alimentação animal (recurso do Governo alemão: casos n. os 4 e 5; recurso do Governo francês: processo 15/76)
11.
Em matéria de auxílios comunitários ao leite em pó desnatado destinado à alimentação animal, surgiram, no caso em análise, três questões controversas: duas entre a Comissão e o Governo alemão, indicadas respectivamente como os casos n.os 4 e 5, e outra entre a Comissão e o Governo francês que constitui o objecto do recurso 15/76. Parece-nos que deve indicar-se previamente a legislação comunitária aplicável.
A concessão dos auxílios em questão está prevista no Regulamento n.o 986/68/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1968, que determina, designadamente, no seu artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, que um Es-tado-membro pode conceder os auxílios ainda que o leite em pó desnatado fabricado no seu território se destine a ser desnaturado em seguida (ou transformado em alimentos compostos destinados à alimentação animal) noutro Estado-membro. Isto representa uma excepção limitada às campanhas de leite de 1969/1969 e 1969 /1970, ao princípio segundo o qual o auxílio concedido pelo Estado-membro no território do qual se situa a empresa que desnaturou o leite ou que o aplicou na fabricação de alimentos para animais. Por sua vez, o Regulamento n.o 1106/68 da Comissão, de 27 de Julho de 1968, determina, no artigo 7o, n.o 4, que, tratando-se de leite produzido num Estado-membro e destinado a ser exportado para outro Estado-membro antes da sua desnaturação, o organismo competente do Estado exportador pode conceder o auxílio quando tiver recebido a prova de que o produto exportado foi submetido ao controlo aduaneiro ou administrativo por parte das autoridades do Estado-membro importador. Em conformidade com o disposto no n.o 2 deste artigo, alterado pelo artigo 1.o do Regulamento n.o 332/70 da Comissão, de 23 de Fevereiro de 1970, «a prova de que o Estado-membro efectuou o controlo só pode ser fornecida mediante a apresentação da cópia do documento de controlo referido no artigo 1o do Regulamento n.o 2315/69».
Com base no n.o 4 do citado artigo 7o, a Comissão considerou como momento decisivo para o pagamento do auxílio pelo Estado-membro expedidor o dia em que a mercadoria é colocada sob controlo no território do Estado-membro destinatário. Este ponto de vista foi expresso pela Comissão através de documento da Direcção-Geral da Agricultura de 4 de Outubro de 1971, difundido em 7 de Outubro a seguir ao comité de gestão do leite. Neste documento, a Comissão esclareceu que, tendo em conta o prazo previsto no segundo parágrafo do n.o do artigo 3.o do Regulamento n.o 986/68, já referido, os Estados-membros exportadores só poderiam pagar os auxílios para o leite em pó desnatado fabricado no respectivo território e desnaturado noutro Estado-membro, no caso de o leite ter sido sujeito no país importador, antes de 1 de Julho de 1971, ao controlo alfandegário ou administrativo referido. Quanto ao leite que não tivesse sido sujeito ao controlo antes daquela data, o pagamento do auxílio deveria ter sido efectuado pelo Estado importador.
12.
Regressemos ao caso n.o 4. Uma certa quantidade de leite em pó desnatado tinha sido exportado da República Federal da Alemanha para Itália para aí ser desnaturado e destinado à alimentação animal. Os documentos respeitantes a esta operação referem como data de apresentação do leite em Itália ou uma data ilegível ou uma data posterior a 30 de Junho de 1971. A legislação atrás recordada devia, pelo menos para os casos deste segundo grupo, ter tido como consequência a impossibilidade de o país exportador pagar o auxílio. Porém, num telex, datado de 12 de Outubro de 1971, que respondia a um pedido do ministro da Alimentação da República Federal da Alemanha, a Comissão, recordando o ponto de vista manifestado no documento de 4 de Outubro, já referido, declarava-se disposta a adoptar uma posição mais flexível. Com efeito, afirmava que «caso o momento do controlo não possa ser claramente fixado e quando os organismos competentes italianos se tiverem recusado definitivamente a conceder o auxílio, o pagamento deste por parte do Governo federal não suscita objecções, dado que, neste caso, qualquer risco de duplo pagamento é excluído». Seguidamente, o auxílio foi pago pelo Governo alemão.
Ficava pendente a questão da prova da falta do pagamento do mesmo auxílio em Itália. A este propósito, o Governo alemão invocou uma carta datada de 14 de Março de 1972, enviada pelo organismo italiano competente (AIMA) em resposta a uma questão das autoridades alemãs, carta na qual o AIMA afirmava ter-lhe sido impossível verificar todos os casos aos quais aquelas autoridades se referiam, mas declarava ser «juridicamente impossível» que os lotes do leite em questão, em relação aos quais tinha sido concedido um auxílio comunitário na Alemanha, também pudessem ter obtido o auxílio em Itália.
A Comissão, sem contestar a veracidade desta afirmação, considerou que esta não permitia determinar se, de facto, um duplo auxílio tinha ou não sido concedido. Para fins de controlo deste facto não basta, no entender da Comissão, afirmar a impossibilidade jurídica do duplo auxílio, tanto mais que a carta do AIMA não permite individualizar os vários lotes em questão. Consequentemente, a Comissão, no momento do apuramento das contas, se recusou a responsabilizar o FEOGA pelo montante do auxílio correspondente aos lotes em questão.
Por seu lado, o recorrente sustenta que cabe à Comissão provar que existiu duplo pagamento nos casos por ela contestados. Na falta de tal prova, não pode recusar-se a tomada a cargo pela Comunidade das respectivas despesas.
Observaremos, antes de mais, que o Estado exportador, quando não respeitar as condições fixadas na legislação comunitária em matéria de prova, não pode beneficiar da situação irregular por ele provocada para reverter para a Comissão o ónus de provar o contrário. É certo que as autoridades alemãs não são originariamente responsáveis pela insuficiência de documentos enviados pelas autoridades italianas; porém, assumiram essa responsabilidade a partir do momento em que, contentando-se com tal documentação, efectuaram o pagamento do auxílio. No caso concreto, segundo as normas específicas contidas no Regulamento n.o 1106/78, a prova deve consistir na apresentação de certificados alfandegários de controlo do leite no Estado destinatário. Na falta destes certificados, foi indevidamente que as autoridades alemãs efectuaram o pagamento dos auxílios, sem sequer terem tomado a precaução de o fazer sob reserva.
A faculdade excepcionalmente permitida pela Comissão ao Estado-membro interessado (através do telex que acabámos de referir) de se limitar a provar que não tinha existido um segundo pagamento do auxílio por parte das autoridades italianas constitui uma facilidade permitida por derrogação à regulamentação em vigor. Porém, o alcance de uma derrogação deve ser apreciado restritivamente. Assim, não se podia negar à Comissão o direito de exigir uma prova susceptível de excluir plenamente qualquer risco de duplo pagamento do auxílio.
Se se considerar que em relação aos produtos importados para Itália e controlados depois de 30 de Junho de 1971 (ou em data indeterminada que pode mesmo ser posterior a esta data), a competência para conceder o auxílio, em princípio, cabia apenas aos organismos italianos, a falta de prova de que o controlo foi efectuado antes de 1 de Julho faz surgir a dúvida, razoável, de que pode ter existido duplo pagamento do auxílio. Por isso, sem que seja posta em causa a boa-fé da administração federal nem a da administração italiana, a existência objectiva do risco de duplo pagamento, que pode deduzir-se da inobservância das normas comunitárias e, seguidamente, das condições menos rigorosas excepcionalmente permitidas pela Comissão, justifica plenamente a recusa de a recorrida responsabilizar o FEOGA pelos pagamentos efectuados pelo Governo federal.
O recorrente objecta ainda que a Comissão não tinha, anteriormente, pedido provas caso por caso. Por outro lado, na sua carta de 12 de Outubro de 1971, a Comissão referia-se aos casos em que não é possível determinar o momento do controlo e nos quais as autoridades competentes negaram definitivamente o pagamento do auxílio. A necessidade de o interessado provar a existência de um caso deste tipo não levantava qualquer dúvida.
Por outro lado, como a recorrida observa, pode deduzir-se da carta do AIMA, datada de 14 de Março de 1972, que no final de 1971 e no início de 1972 as autoridades alemãs tinham pedido para confirmar, caso a caso, a apresentação do leite importado ao controlo do organismo de intervenção italiano. Pode, portanto, presumir-se que já naquela altura as autoridades alemãs se tinham apercebido da necessidade de recolher provas precisas. Estavam, certamente, em posição de compreender que uma declaração de carácter genérico relativa a uma questão de direito, e não ao desenrolar dos factos, como a que foi fornecida pelo AIMA, não teria satisfeito as condições exigidas para responsabilizar o FEOGA pelos auxílios concedidos.
Tudo isto nos leva a concluir que o presente pedido deve ser rejeitado, e isso mesmo que se admita que o disposto no n.o 2 do artigo 8o do Regulamento n.o 729/70 é aplicável ao caso sub judice.
13.
Pela análise do caso n.o 4 vimos que, regra geral, um Estado exportador de leite em pó desnatado só pode conceder o auxílio quando a colocação da mercadoria (para verificação do destino) sob controlo do Estado destinatário se encontrar provada.
Na prática, é necessário que o Estado expedidor tenha recebido do Estado destinatário o formulário T1/T2. Porém, é um facto que em relação a seis lotes de leite exportado da Alemanha para Itália entre 20 de Fevereiro de 1970 e 12 de Junho de 1971, num total de 140 toneladas, a República Federal da Alemanha concedeu o auxílio sem ter recebido o referido formulário. Foi por essa razão que a Comissão se recusou a pôr a cargo do FEOGA a importância correspondente, o que originou a questão que constitui o caso n.o 5.
Os documentos que faltavam ter-se-iam perdido no decurso de transporte postal, depois de terem sido expedidos pelas autoridades italianas para o serviço alfandegário alemão. O recorrente afirma que, não obstante esse facto, outros documentos demonstravam que os lotes em questão tinham sido objecto de controlo em Itália antes de 1 de Julho de 1971, ainda que a data exacta do controlo não tenha sido determinada. As autoridades alemãs efectuaram o pagamento do auxílio depois de as empresas interessadas lhe terem facultado a declaração de desembaraço aduaneiro das autoridades italianas e o testemunho dos seus representantes. O recorrente considera assim excluído qualquer risco de duplo pagamento no caso sub judice baseando-se em considerações idênticas às que foram expostas no âmbito do caso n.o 4 e, em especial, na carta do AIMA de 14 de Março de 1972 já por nós referida.
No entanto, a Comissão faz notar que, de qualquer modo, a referência a esta carta é despropositada, dado que no caso presente não se trata apenas de evitar um duplo pagamento, mas, principalmente, de determinar se as mercadorias em questão tinham direito a beneficiar do auxílio.
O recorrente sustenta que uma vez que a legislação comunitária em causa se destina a favorecer a transformação do leite em pó desnatado de modo a que este possa ser destinado à alimentação animal, o facto determinante para efeitos de concessão do auxílio não é o facto de a mercadoria ter sido sujeita ao controlo, mas a transformação do leite. No caso em análise, esta transformação foi efectuada, pelo que o facto de faltar uma cópia do título de controlo não pode justificar a recusa da concessão do auxílio.
A isto a Comissão responde que, na falta dos documentos exigidos pela legislação comunitária para provar o controlo, deve-se considerar que não só a data como a própria existência desse controlo não estão demonstrados. O formalismo da regulamentação comunitária, que apenas admite um modo de prova, justifica-se por razões de segurança jurídica e de simplificação das formalidades de controlo aduaneiro. Este regime comunitário de prova assenta na confiança recíproca entre Estados-membros, confiança que só pode subsistir na condição de o regime comunitário continuar a ser aplicado por toda a parte de modo uniforme e sem qualquer excepção.
A Comissão sublinha igualmente a necessidade de garantir que o sistema de auxílios, destinado a promover a venda dos excedentes de leite em pó desnatado e afectando-os à alimentação animal, só seja aplicado quando existir a garantia de que o produto não pode voltar ao circuito normal do mercado para ser utilizado na alimentação humana.
Esta exigência fundamental justifica, em nossa opinião, o rigor da prova. No acórdão de 22 de Outubro de 1970, Craeynest (12/70, Recueil, p. 905, Colect. 1969-1970, p. 553), o Tribunal de Justiça reconheceu a necessidade de um formalismo rígido, considerando que na falta do certificado DD4, o importador não pode, em nenhum caso, beneficiar do regime dos direitos niveladores agrícolas intracomunitários nem, consequentemente, da taxa reduzida prevista para as trocas intracomunitárias. Segundo o mesmo acórdão, a apresentação deste certificado é indispensável ainda que a origem comunitária da mercadoria possa ser determinada através de outros meios diferentes do certificado.
É verdade que no presente processo os documentos obrigatórios foram perdidos, mas é impossível determinar a quem é que esta perda é imputável e se a mesma se verificou por negligência ou por acaso. O recorrente chega a afirmar que a dificuldade em fornecer a prova exigida dever-se-ia a negligência da Comissão. Sublinha que nos termos do Regulamento n.o 2315/69 da Comissão, o carimbo de controlo posto pelo Estado destinatário figura sobre um único documento, o qual constitui a prova necessária para fins de concessão do auxílio. No entender do recorrente, o facto de ter previsto um único exemplar do documento justificativo é contrário a toda e qualquer regra elementar de prudência bem como ao costume, que se verifica nas trocas internacionais, de prever várias cópias do mesmo documento, cada uma delas fazendo fé, de modo a evitar os riscos de perda dos originais que devem ser expedidos. Assim, a legislação fixada pela Comissão apresenta esta lacuna de não prever a hipótese de perda do documento de controlo que deve ser reexpedido para o serviço alfandegário de origem; daqui decorre o direito de as autoridades alemãs remediarem esta lacuna recorrendo a outros meios de prova. Concretamente, estes meios deram a certeza de que a transformação do leite em pó desnatado se verificou em conformidade com as normas comunitárias e que tinha sido excluído qualquer risco de a mercadoria voltar a entrar no circuito do mercado.
A recorrida, lembrando o carácter formal e imperativo da documentação exigida pelo Regulamento n.o 1106/68, nega que os documentos nos quais a administração alemã se baseou sejam suficientes para fornecer a prova necessária no que respeita aos fins da legislação comunitária. No entender da Comissão, os documentos que a acompanham e as declarações de desembaraço aduaneiro demonstram que a mercadoria chegou a Itália, mas não que foi sujeita ao controlo. Quanto às declarações dos representantes das empresas que beneficiaram do auxílio e que, consequentemente, tinham um interesse directo em sustentar a sua regularidade, dificilmente poderiam considerar-se idóneas para provar o controlo efectivo da mercadoria.
A nós parece-nos que as disposições adoptadas pelo Conselho e pela Comissão são perfeitamente claras e inequívocas; qualquer interpretação errada das mesmas seria, pois, indesculpável. De resto, o recorrente não a invoca. Também as pretensas lacunas que, no entender da recorrente, existem na legislação comunitária considerada não autorizam, em nossa opinião, a abrir uma excepção às regras aplicáveis na matéria. Admitir que cada um dos Estados-membros pode, unilateralmente, corrigir os eventuais defeitos da legislação comunitária seria manifestamente contrário à exigência de uniformidade dessa legislação e ao próprio princípio da segurança jurídica.
A oportunidade de evitar iniciativas por parte dos vários Estados-membros impõe-se ainda mais fortemente quando está em causa a concessão a determinadas categorias de operadores de benefícios económicos da responsabilidade das finanças comunitárias. Aos Estados-membros certamente não faltam os meios destinados a provocar, segundo os processos normais, a modificação de um regulamento inadequado ou que apresenta lacunas. Mas, enquanto tal não se verifica, nenhum Estado-membro pode subtrair-se ao direito vigente por o considerar insatisfatório. Isto deve ser válido também e, especialmente, quando se trata de normas relativas à forma, cuja observância se destina não só a facilitar as funções da administração, mas também a assegurar a uniformidade dos critérios que presidem à concessão de benefícios financeiros.
Consequentemente, o pedido do Governo alemão, em nosso entender, é destituído de fundamento.
14.
O problema suscitado por um dos recursos interpostos pelo Governo francês (precisamente no âmbito do processo 15/76) apresenta aspectos inteiramente diferentes daqueles que caracterizam os dois casos que acabámos de examinar. Na origem da questão que vamos analisar encontra-se uma divergência de opiniões entre as autoridades francesas e a Comissão relativamente à determinação do momento em relação ao qual deve ser fixada a taxa do auxílio aplicável (trata-se ainda dos auxílios concedidos ao leite em pó
desnatado fabricado num Estado-membro e destinado a ser desnaturado após a exportação num outro Estado-membro). A legislação comunitária não esclarece se deve aplicar-se a taxa em vigor no dia do controlo do leite exportado ou a taxa em vigor no dia do cumprimento das formalidades alfandegárias de exportação. As autoridades francesas tinham optado por esta segunda solução, por a julgarem mais conforme com os interesses comunitários, dado que a taxa dos auxílios teria tendência a aumentar com o decurso do tempo. Informados na altura desta prática, os serviços da Comissão tinham objectado que a mesma apresentava o inconveniente de criar um risco de duplo pagamento em relação ao leite exportado de França até 30 de Junho de 1971 e controlado em Itália a partir de 1 de Julho do mesmo ano. Tendo efectuado um controlo sistemático das cópias dos documentos de controlo, estes serviços verificaram que, em alguns casos, nas cópias em questão, a data do controlo em Itália não tinha sido indicada pela alfândega francesa. Por esse motivo, a Comissão procedeu a uma análise dos originais destes documentos (cerca de 6000), dos quais conseguiu recuperar a quase totalidade, excepto oito. Esta análise revelou irregularidades em 90 documentos, além dos oito casos em que, como dissemos, faltavam os originais, e dezoito casos nos quais o original não tinha sido completamente preenchido pelo exportador; em 55 casos faltava o carimbo oficial da alfândega italiana; e em nove casos faltava a indicação da data em que o produto tinha sido controlado em Itália. Consequentemente, a Comissão recusou-se a pôr a cargo do FEOGA os encargos decorrentes das operações a que estes documentos se referem.
Em termos gerais, o recorrente afirma que, ainda que se esteja em presença da violação de uma norma relativa a uma formalidade essencial (isto é, uma violação que faz surgir o risco de uma despesa indevida), não se deve confundir a ausência de uma prova conforme com as disposições legais com a prova positiva da natureza irregular da despesa. Nesta ordem de ideias, a Comissão não poderia, apenas devido à irregularidade formal da prova, responsabilizar, sem mais, o Estado pelo encargo financeiro, mas deveria, pelo menos, permitir que este fornecesse justificações susceptíveis de dissipar quaisquer dúvidas relativas à regularidade substancial da despesa.
A recorrida observa, antes de mais, que a distinção entre formalidades essenciais e não essenciais foi fixada para efeitos do contencioso administrativo com o objectivo de determinar os vícios de forma susceptíveis de provocar a anulação de um acto; tal distinção não se presta a ser aplicada pura e simplesmente em matéria de prova.
A Comissão sublinha igualmente que os documentos que acompanham as mercadorias nas trocas entre os Estados-membros, documentos determinados com base em modelos comunitários, destinam-se a simplificar quer as formalidades inerentes à passagem nas fronteiras quer os controlos necessários para assegurar a aplicação correcta da legislação comunitária. Uma vez que a apresentação destes documentos substitui outras formas de controlo por parte dos postos aduaneiros, é necessário respeitar o mais escrupulosamente possível as regras comunitárias na matéria, apreciando com uma certa severidade os casos de documentos irregulares.
No que respeita especificamente ao caso em análise, trata-se, em definitivo, de determinar se qualquer desvio ao modelo legal de um documento ao qual o legislador comunitário atribuiu o valor de único meio de prova de um facto do qual depende uma prestação da administração, deve implicar a recusa da prestação ou se, dentro de certos limites, podem admitir-se desvios formais que não tenham quaisquer consequências para o beneficiário da prestação.
A conformidade do documento com o modelo legal serve, evidentemente, para garantir que estão preenchidos todos os requisitos de fundo que justificam a concessão do auxílio e para permitir o controlo por parte das autoridades comunitárias. Por isso, consideramos que deve ser acolhido o critério segundo o qual qualquer discrepância do documento com o modelo legal que possa diminuir a sua função probatória ou impedir as possibilidades de controlo, torna este documento ineficaz.
Devemos ainda perguntar-nos se, caso existisse uma irregularidade formal no momento do pagamento do auxílio, o organismo de intervenção poderia proceder a uma regularização a posteriori. A Comissão exclui radicalmente esta possibilidade observando que o documento que serve para justificar o pagamento de fundos públicos deve ser apto a cumprir o seu papel a partir do momento em que o pagamento se verificou. Se esse documento não pode fornecer uma base legal válida à despesa, esta foi feita indevidamente e a irregularidade não pode ser posteriormente sanada com uma correcção do vício de forma.
Parece-nos supérfluo analisar o fundamento desta posição rigorosa da recorrida, porque, no caso vertente, não se tinha verificado ainda qualquer correcção a posteriori quando a Comissão procedeu ao apuramento das despesas. Não se pode admitir que ainda se proceda a correcções no momento em que a Comissão examina os dossiers com vista ao apuramento das despesas. Se assim não fosse, atento o importante número de operações financiadas pelo FEOGA, correr-se-ia o risco de adiar sine die o apuramento das despesas e criar-se-iam dificuldades e complicações aos serviços da Comissão encarregando-os de pesadas funções de instrução que ultrapassariam amplamente as suas funções normais de controlo.
Quanto aos oito casos de documentos que faltam (na sequência, segundo parece, da sua destruição prematura por um posto aduaneiro francês), a recusa da Comissão assenta não no facto de os requisitos formais não estarem preenchidos no momento da concessão do auxílio, mas no facto de os documentos não estarem disponíveis. Mesmo sendo possível que, neste caso, o auxílio tenha sido concedido com base em documentos perfeitamente em ordem, a destruição posterior do único meio de prova admitido pela legislação comunitária torna impossível o controlo da sua regularidade.
15.
Estas considerações bastam, em nosso entender, para justificar a improcedência do recurso a partir do momento em que não é contestada a existência de irregularidades formais e que estas não se referem a aspectos puramente acessórios.
No entanto, se o Tribunal de Justiça pretendesse proceder a um inquérito mais profundo sobre as irregularidades que afectam os documentos disponíveis, deveriam analisar-se separadamente cada uma das três categorias dos casos acima mencionados. É o que tentaremos fazer brevemente.
a)
Verificámos que falta o carimbo do posto aduaneiro italiano em 55 documentos; no entanto, sabemos que nesses documentos figura um carimbo com a seguinte indicação: «o lote foi objecto de controlo em… pelo facto de indicar no verso o fim a que se destina. Para garantir que o produto se destina ao fim previsto foi constituída uma caução adequada». Segue-se a assinatura de um funcionário. O recorrente afirma que a referência à caução basta para demonstrar a regularidade da operação; assim, apesar da ausência do carimbo oficial, não existiu risco de duplo pagamento ou de pagamento irregular.
Segundo a Comissão, trata-se de uma formalidade, prevista no artigo 1o do Regulamento n.o 1106/68, alterado pelo Regulamento n.o 332/70, que tem uma natureza imperativa e constitui uma condição essencial para o pagamento do auxílio. A recorrida justifica este formalismo através de considerações idênticas às já expostas no caso alemão n.o 4 que já analisámos.
Parece-nos que a indicação em questão, ainda que aposta através de um carimbo, pelo que.se poderá presumir que foi aposta pelo posto alfandegário italiano, não pode substituir o carimbo próprio deste posto. A obrigação de carimbar resulta do modelo do documento de controlo anexo ao Regulamento n.o 2315/69 /CEE; a sua função consiste, evidentemente, em autenticar a assinatura do funcionário competente, tornando assim impossíveis, ou pelo menos dificultando, as falsificações. Consequentemente, deve consi-derar-se que se trata não de uma formalidade acessória, mas de um meio essencial destinado a provar a autenticidade dos documentos. Na sua ausência, estes documentos, ainda que dotados da nota atrás referida, não podem valer como prova adequada do controlo dos produtos.
b)
Quanto à omissão, na coluna n.o 104 de dezoito documentos, da menção do facto de o produto se destinar a ser desnaturado em Itália, o recorrente sustenta não ser essa menção indispensável desde que a alfândega italiana indicasse, noutra parte do mesmo documento, ter submetido a mercadoria a controlo; isto seria, por si, suficiente para garantir que o leite se destinava a ser desnaturado.
Contudo, a Comissão objecta que na falta da menção em questão na coluna n.o 104, a indicação relativa ao controlo por parte da alfândega italiana perde todo o significado. No carimbo diz-se, de facto, como já referimos, que o lote «foi objecto de controlo… pelo facto de indicar no verso o fim a que se destina». Porém, a indicação desse destino não consta, uma vez que a coluna n.o 104, que figura no verso do documento, refere apenas o nome do destinatário da mercadoria. Além disso, dezasseis dos dezoito documentos em questão são cópias nas quais figura uma nota das autoridades alfandegárias francesas que atesta que as mercadorias se destinaram ao fim indicado no verso e foram aplicadas nas condições aí previstas. Mas, mais uma vez, as cópias não indicam nenhum destino determinado nem nenhuma condição específica de aplicação, mantendo-se em branco a coluna n.o 104.
Consequentemente, as omissões em causa levam-nos a considerar que os documentos em questão são desprovidos de qualquer força probatória.
c)
Finalmente, quanto ao caso dos nove documentos julgados inválidos por falta de controlo das autoridades alfandegárias italianas, o recorrente sustenta que a indicação exigida foi aposta numa coluna diferente daquela em que deveria ter sido, existiu, pois, um erro, mas este não era susceptível de privar a indicação propriamente dita de valor probatório.
Em contrapartida, para a Comissão a indicação da sujeição ao controlo falta por completo nos nove documentos em questão no verso dos quais figuram apenas uma assinatura e o carimbo oficial das alfândegas italianas além da indicação de uma data e de uma sigla de referência.
A análise das fotocópias anexas aos autos parece dar razão à recorrida.
O pedido do recorrente carece, assim, de fundamentação sobre todos os aspectos.
Auxílios à aquisição de manteiga pelos beneficiários da assistência social (recurso do Governo alemão: processo n.o 8)
16.
O Regulamento n.o 414/70 do Conselho prevê a possibilidade de a Comissão permitir aos Estados-membros a concessão, até 31 de Dezembro de 1970, de auxílios com o objectivo de facilitar a aquisição de manteiga a certas categorias de consumidores. Com o Regulamento n.o 2550/70, o Conselho restringiu esta possibilidade apenas aos beneficiários da assistência social e prolongou o prazo até 31 de Dezembro de 1971. Com base no primeiro regulamento, a Comissão, através da Decisão n.o 70/228 de 24 de Março de 1970, autorizou os Estados-membros a conceder o auxílio. Ao abrigo do artigo 3.o desta decisão, os consumidores poderiam obter a manteiga a preço reduzido mediante a apresentação de um talão emitido em seu nome. Por razões de economia, a República Federal da Alemanha determinou que a distribuição dos talões seria feita pelos organismos sociais e pelas autoridades comunais aos quais enviou os talões no início de cada um dos dois anos durante os quais a legislação esteve em vigor. Os talões eram válidos para o ano em que tinham sido emitidos. A Comissão não tinha levantado objecções contra este sistema.
Com a Decisão n.o 71/176 de 31 de Março de 1971, a Comissão revogou a decisão anterior, porquanto a acção de ajuda por ela autorizada deixou de ter justificação na sequência da alteração da situação do mercado da manteiga. Observe-se que o governo recorrente, hostil à revogação, preferiu não participar na reunião do comité de gestão do leite, no decurso da qual esta decisão foi analisada. Posteriormente, e não obstante a decisão tomada pela Comissão, o Governo federal entendeu poder autorizar a utilização, até 31 de Dezembro de 1971, dos talões distribuídos em bloco aos seus beneficiários no decurso dos primeiros meses do ano. Durante o apuramento das contas do FEOGA, a Comissão recusou-se imputar à Comunidade as despesas inerentes a estes auxílios irregular-mente prolongados no tempo. Foi desta decisão que surgiu o presente litígio.
Um primeiro argumento invocado pelo recorrente consiste em afirmar que a validade da totalidade do ano civil, indicada nos talões, estava prevista no Regulamento n.o 2550/70 do Conselho (isto é, em 31 de Dezembro de 1970). Sublinhe-se, por outro lado, que este prazo diz apenas respeito ao exercício do poder discricionário, atribuído à Comissão, de autorizar os Estados-membros a conceder o auxílio. A decisão da Comissão que efectivamente autorizou os Estados-membros, no sentido previsto, não era acompanhada de qualquer prazo. Consequentemente, a Comissão era livre de revogar a sua decisão em qualquer momento, tendo em conta a evolução da situação do mercado da manteiga. Neste contexto normativo, o vencimento em 31 de Dezembro dos talões alemães, coincidindo com o termo fixado para o exercício da faculdade permitida à Comissão, não podia basear-se na garantia de que a compra da manteiga a preço reduzido seria suportada pelo auxílio comunitário até àquela data.
A segunda decisão da Comissão, datada de 30 de Março de 1971, determinava, no seu artigo 1.o, que «a decisão de 24 de Março de 1970 relativa ao escoamento da manteiga é revogada a partir de 1 de Maio de 1971». Assim, resultava claramente deste texto que a partir de 1 de Maio de 1971 os Estados-membros deixavam de estar autorizados a conceder auxílios aos fornecedores de manteiga destinada aos beneficiários da assistência social. Porém, a situação perspectivada pelo Governo alemão caracteriza-se pelo facto de numerosas pessoas terem recebido talões anteriormente a 30 de Abril de 1971 e esses talões indicarem que eram válidos até 31 de Dezembro. O recorrente observa que no plano da sua ordem jurídica interna, os titulares desses talões tinham adquirido o direito de os utilizar até ao final do ano em curso. Invoca igualmente a necessidade de ter em conta a situação especial dos beneficiários dos talões na qualidade de sujeitos que carecem de assistência.
Pensamos que não se deve perder de vista o objectivo das medidas em causa e que, na realidade, consistia em favorecer o escoamento da manteiga com o fim de reduzir os excedentes que se tinham acumulado no mercado comum. Esta finalidade essencialmente económica do Regulamento n.o 414/70 do Conselho resulta claramente da sua fundamentação. Com efeito, esta refere-se principalmente ao artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento n.o 804/68, que determinava que podiam ser adoptadas medidas suplementares para além das previstas no artigo 6.o do mesmo regulamento com o objectivo de facilitar a venda das matérias gordas butirosas sempre que se constituíssem excedentes. O preâmbulo do Regulamento n.o 414/70 prossegue constatando a existência de importantes reservas de manteiga na Comunidade devido ao funcionamento dos mecanismos de intervenção, e a impossibilidade de as reduzir através da venda da manteiga nas condições normais de mercado; daí a necessidade de adoptar novas medidas.
Isto demonstra que a comercialização da manteiga a preço reduzido, fonte de encargos não negligenciáveis para o orçamento comunitário, revestia um carácter excepcional, devendo, assim, ser mantida dentro dos limites estritamente necessários. Por isso, era lógico que essa comercialização acabasse, antes mesmo do fim do prazo máximo previsto no regulamento do Conselho, a partir do momento em que a evolução da situação no mercado da manteiga o permitisse. No que respeita à função social da medida em questão, deve reconhecer-se que tal medida era apenas uma consequência secundária do mecanismo escolhido a fim de alcançar o objectivo da redução dos excedentes. Assim, não se nos afigura justificado retirar qualquer argumento desta função social para defender a tese de uma interpretação flexível da referida medida.
Ao executar a decisão da Comissão, cada Estado-membro era, certamente, livre de adoptar o regime de venda da manteiga que lhe parecesse ser o mais prático e o mais económico no quadro do seu sistema. Porém, nenhum Estado-membro poderia atribuir aos beneficiários, a expensas da Comunidade, direitos mais amplos do que os permitidos pela decisão da Comissão, ligada às finalidades do regime de auxílio que tal decisão punha em prática. E esta decisão, não só não oferecia qualquer garantia de que a acção de auxílio se estenderia durante todo o ano de 1971, como nem sequer dava qualquer esperança a este respeito.
Evidentemente, não era necessário que a Comissão recordasse aos Estados-membros, que deviam conhecer bem a função do auxílio, que a autorização poderia ser suspensa em qualquer momento na sequência da situação do mercado. Consequentemente, se o sistema de escoamento escolhido por um Estado-membro, no plano interno, atribuísse aos beneficiários direitos dos quais aqueles pudessem retirar vantagens durante todo o ano em curso, isso era um aspecto que dizia respeito apenas a esse Estado e não à Comunidade. Em relação ao sistema dos talões, dado que estes eram distribuídos gratuitamente, nada teria impedido o Estado-membro de formular uma reserva geral quanto à manutenção da sua validade. A inobservância de critérios de prudência por parte das autoridades internas não podia, portanto, comportar a obrigação de a Comunidade suportar os encargos de um mecanismo que tinha deixado de corresponder aos fins comunitários.
A oposição dos representantes alemães à adopção da decisão de revogação, acto ao qual já nos referimos, demonstra que a República Federal da Alemanha tinha compreendido bem o seu alcance, de outro modo não se entenderia porque razão este país teria pedido para adiar por um mês a sua entrada em vigor. Ao autorizar e financiar a venda da manteiga a preço reduzido, mesmo depois de decorrido o último prazo fixado pela Comissão, o governo recorrente tinha, pois, plena consciência de agir contra o que a Comissão tinha decidido.
Definitivamente, não existe qualquer fundamento válido para endossar à Comunidade o encargo financeiro da manutenção não autorizada desta acção de auxílio.
Assim, o pedido do recorrente deve, em nosso entender, ser indeferido.
Reaquisição de manteiga vendida a preço reduzido e destinada à transformação em manteiga concentrada (recurso do Governo alemão: processo n.o 10)
17.
Tendo em conta os excedentes de manteiga existentes na Comunidade e as possibilidades limitadas de os exportar, a Comissão, por decisão de 17 de Dezembro de 1968, baseada no artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento n.o 804/68 do Conselho, autorizou a República Federal da Alemanha a vender a preço reduzido a manteiga em poder dos organismos de intervenção. Para garantir que os lotes de mercadorias vendidos a um preço inferior ao normal não fossem desviados do seu destino, devia, naturalmente, ser instaurado um sistema de controlo e a República Federal da Alemanha, tal como resulta de um dos considerandos da decisão citada, declarou que podia garantir a sua eficácia. Por outro lado, durante o ano de 1971, as autoridades alemãs informaram a Comissão que, na sequência da evolução da situação do mercado da manteiga, deixavam de poder garantir em todas as fases da comercialização que a manteiga não fosse desviada do seu destino legal.
Ao mesmo tempo, parte da manteiga vendida a preço reduzido em 1970 pelos organismos de intervenção alemães ainda estavam em poder dos primeiros adquirentes, os quais pareciam dispostos a permitir a resolução dos contratos de venda e, portanto, a restituir a mercadoria desde que fossem reembolsados do preço que tinham pago, acrescido de um determinado montante a título de indemnização pelas despesas feitas. Isto incitou a Comissão a tomar a decisão de 19 de Agosto de 1971, que autorizava a República Federal da Alemanha a negociar com os compradores em causa a resolução dos contratos de venda celebrados pelo organismo de intervenção alemão antes de 1 de Janeiro de 1971. Esta autorização destinava-se a evitar que as quantidades de manteiga que ainda estavam em poder dos primeiros adquirentes pudessem, posteriormente, ser objecto de práticas fraudulentas e de outras irregularidades prejudicais ao funcionamento do regime comunitário.
A decisão em questão esclarecia que as importâncias destinadas à indemnização dos adquirentes não deveriam ultrapassar determinados limites. Mais precisamente, a alínea b), n.o 2, do artigo 1.o da decisão, fixava o montante máximo da indemnização com base na quantidade da mercadoria e na duração do armazenamento efectuado pelo adquirente.
O organismo alemão readquiriu, assim, os lotes disponíveis. Porém, as autoridades alemãs acordaram contratualmente em reembolsos calculados com base em preços superiores ao preço pelo qual o organismo de intervenção tinha vendido a manteiga. Além disso, foram igualmente pagas importâncias que correspondiam aos lucros cessantes dos adquirentes pelo armazenamento da mercadoria.
Perante esta situação, a Comissão entendeu só poder endossar ao FEOGA as despesas efectuadas em conformidade com os critérios fixados no Regulamento n.o 2306/70 do Conselho, de 10 de Novembro de 1970 (relativo ao financiamento das despesas de intervenção no mercado interno no sector do leite e dos produtos lácteos).
Por força do artigo 4.o, n.o 1, alínea f), deste regulamento, da conta relativa às operações de intervenção no mercado interno da manteiga deve ser debitado «o montante das despesas de permanência no armazém além das despesas de financiamento calculadas com base num montante fixo por unidade tonelada/duração, determinada segundo o disposto no artigo 18.o, n.o 2» A alínea h) do mesmo artigo determina a afectação à conta acima indicada das despesas de transformação suportadas pelo organismo de intervenção na sequência de medidas especiais adoptadas com vista à venda de manteiga de armazenagem pública que não foi possível comercializar em condições normais durante uma campanha.
A decisão acima citada da Comissão, de 19 de Agosto de 1971, avaliou as despesas de armazenamento suportadas pelos compradores de manteiga a preço reduzido em função das despesas que os organismos de intervenção teriam suportado caso tivessem continuado a manter em armazém a manteiga vendida. Os montantes previstos na referida decisão correspondem, de facto, quase exactamente, segundo afirma a Comissão, ao montante fixo previsto na alínea f) do n.o 1 do artigo 4o do Regulamento n.o 2306/70.
No que respeita aos custos relativos à transformação da manteiga em manteiga concentrada, o seu montante fixo para o período considerado foi fixado pela Comissão para toda a Comunidade através da decisão de 30 de Novembro de 1973, adoptada de acordo com o processo do Comité de Gestão, previsto no Regulamento n.o 2306/70 (artigo 4o, n.o 1, alínea h), já referido). Apenas este montante podia, pois, ser pago nas operações de reaquisição, abstraindo das circunstâncias especiais destas operações; os montantes suplementares inerentes à transformação da manteiga concentrada em manteiga fundida, efectuada pelos compradores, não podiam ser da responsabilidade do FEOGA.
Consequentemente, a Comissão considera justificada pelo direito comunitário a recusa oposta à República Federal da Alemanha de imputar ao FEOGA, relativamente às operações acima descritas, os encargos financeiros superiores aos montantes forfetários das despesas de armazenamento e transformação fixadas pelo disposto no artigo 4.o, n.o 1, alíneas f) e h) do Regulamento n.o 2306/70.
O recorrente defende que a despesa que suportou, ainda que superior à prevista na decisão de 19 de Agosto de 1971, foi efectuada no interesse da Comunidade e era necessária para alcançar o objectivo prosseguido. Todavia, esta circunstância não é suficiente para responsabilizar a Comunidade pelas despesas; a tal se opõe a natureza taxativa da lista das verbas constabilísticas do artigo no artigo 4o do Regulamento n.o 2306/70.
Para se subtrair à regra geral, o recorrente sugere que a situação em que se encontrou o seu organismo de intervenção deveria ser equiparada a um caso de gestão de negócios por motivo de urgência e de necessidade. Sustenta ainda que não se pode razoavelmente esperar que adjudicatários ainda em posse da manteiga, a quem se oferecia a oportunidade de uma operação especulativa que consistia em revender no mercado a manteiga comprada a baixo preço, se contentassem com o reembolso do preço de compra e com a simples indemnização das despesas de armazenamento. Segundo o Governo alemão, o preço máximo de reaquisição estabelecido pela Comissão na decisão de 19 de Agosto de 1971 era economicamente inaplicável; por essa razão, este governo considera que a sua acção unilateral serviu para salvaguardar o interesse da Comunidade.
Parece-nos que é à Comunidade, e não aos Estados-membros individualmente considerados, que compete apreciar o interesse que tem na realização de uma operação de reaquisição por si autorizada e financiada; com base nesta apreciação discricionária, é sempre à Comunidade que cabe estabelecer as condições desta operação.
Por outro lado, não esqueçamos que quando tinha sido autorizada a efectuar a operação de venda da manteiga a baixo preço, a República Federal da Alemanha tinha declarado estar em condições de assegurar a regularidade e tinha assumido um compromisso concreto nesse sentido. Consequentemente, devia ter adoptado todas as medidas necessárias a fim de eliminar o risco das operações especulativas que se podiam recear por parte dos particulares, sem endossar à Comunidade encargos financeiros suplementares. Por outras palavras, tendo as autoridades alemãs competentes dado a referida garantia, presumia-se que estavam supostamente em posição de assumir, em conformidade com as regras gerais analisadas no início das presentes conclusões, a responsabilidade por eventuais irregularidades decorrentes dos defeitos do sistema de controlo por elas posto em prática.
É certo que, apesar disso, a Comissão declarou-se, em seguida, disposta a participar nos custos da operação de reaquisição, mas isto apenas dentro de limites financeiros precisos. Portanto, se o Governo federal considerou necessário efectuar despesas mais elevadas para levar ao cabo a operação, a responsabilidade inicial que este tinha assumido basta, por si só, para justificar a recusa por parte da recorrida em fazer suportar à Comunidade as despesas suplementares não autorizadas.
Também não se nos afigura que o n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 possa influenciar a solução do presente caso (mesmo supondo que é de acolher a interpretação dada pelo recorrente a este preceito), na medida em que as despesas em questão são superiores às despesas que tinham sido autorizados.
Quanto à alegada gestão de negócios, não se pode certamente transpor pura e simplesmente o direito civil para o plano das relações entre a Comunidade e os Estados-membros. De qualquer modo, este instituto jurídico não permitiria que os Estados-membros se substituíssem à Comunidade agravando o seu orçamento num sector onde esta tinha definido claramente os limites dentro dos quais estava disposta a assumir o encargo financeiro de uma operação que o Estado alemão tinha sido autorizado a empreender, a seu próprio pedido. Não existindo omissão da parte da Comunidade, as regras da gestão de negócios são, de qualquer forma, inaplicáveis. A acção das autoridades alemãs deve, antes, ser considerada como uma acção extra legem, ditada pela preocupação de garantir à operação de reaquisição um alcance mais amplo do que aquele que teria sido possível dentro dos limites das condições fixadas pela Comissão.
Deve, finalmente, observar-se que também não se provou a existência de motivos de urgência susceptíveis de impedir as autoridades federais de demonstrar à Comunidade que era necessário que esta participasse mais amplamente no financiamento da operação.
Assim, sobre este aspecto, o pedido do recorrente não pode ser acolhido.
Custo de pulverização de açúcar aglomerado (recurso do Governo alemão: caso n.o 12)
18.
Foi necessário, em relação a um lote de açúcar que estava armazenado nos organismos de intervenção alemães e que se tinha aglomerado por causa da humidade do armazém, proceder à pulverização antes de colocar a mercadoria à venda. A Comissão recusou-se a pôr a cargo do FEOGA as despesas causadas pela operação, dado que esta não figura no número das operações previstas no n.o 1 do artigo 4o do Regulamento n.o 2334 /69 do Conselho, de 25 de Novembro de 1969, relativo ao financiamento das despesas de intervenção no mercado interno no sector do açúcar. Nos termos da alínea f) do referido artigo, é certo que o FEOGA deve suportar as despesas relativas ao armazenamento, cujo montante é, além disso, calculado de modo forfetário, mas não as restantes despesas que o armazenamento da mercadoria pode provocar.
O recorrente observa que era necessário pulverizar o açúcar antes de o pôr à venda, a fim de respeitar o artigo 6.o do Regulamento n.o 822/70 da Comissão, nos termos do qual a adjudicação permanente refere-se a quantidades de açúcar branco em venda livre-. Assim, na falta de pulverização, teria sido possível aos autores intentarem uma acção de indemnização com fundamento de que o açúcar não correspondia à qualidade imposta pelo preceito em questão.
Ainda que as despesas de pulverização não figurem na lista das despesas a cargo do FEOGA segundo o artigo 4.o do Regulamento n.o 2334/69 do Conselho, o recorrente afirma que tais despesas devem ser deduzidas do montante total das receitas que, nos termos do n.o 2 do artigo 4.o deste regulamento, devem ser creditadas ao FEOGA.
Com efeito, este montante corresponde ao lucro das vendas efectuadas pelos organismos nacionais de intervenção, que seria constituído não pelo preço bruto da adjudicação, mas pelo preço líquido das despesas que foi necessário suportar para comercializar o produto. As despesas de pulverização pertenceriam a esta categoria, uma vez que a mercadoria não seria vendável se não se tivesse procedido a esta operação.
Como observámos a propósito do caso precedente (caso n.o 10), a enumeração contida no artigo 4.o tem um carácter indubitavelmente taxativo, quer no que respeita às posições a debitar (caso n.o 1), quer no que respeita às posições a creditar ao FEOGA (caso n.o 2).
A legislação comunitária não prevê nenhuma redução das receitas brutas obtidas da venda nem prevê a imputação da despesa aqui considerada ao organismo de intervenção. Consequentemente, os custos relativos à pulverização devem considerar-se incluídos no montante forfetário das despesas relativas ao armazenamento.
No que respeita concretamente ao aspecto específico que aqui nos ocupa, convém recordar que nos termos do artigo 9.o do Regulamento n.o 822/70 da Comissão, «sempre que uma quantidade de açúcar objecto de uma adjudicação não corresponda no todo ou em parte ao requisito de qualidade contido no anúncio de adjudicação, o organismo de intervenção alemão deverá ajustar a quantidade atribuída, a pedido do adjudicatário interessado, a apresentar no momento do levantamento e para a quantidade de açúcar não conforme. Por outro lado, na sequência de acordo entre as duas partes, a quantidade de açúcar não conforme pode ser substituída por uma quantidade conforme equivalente, proveniente de outros lotes disponíveis em adjudicação e ainda não atribuídos, desde que estes se encontrem na mesma zona de armazenamento. Após o levantamento da mercadoria, o adjudicatário interessado não pode, com fundamento na diferença de qualidade acima referida, invocar direitos contratuais ou não contratuais». Da fundamentação deste regulamento resulta que a norma citada tinha sido prevista precisamente para os casos em que «o açúcar adjudicado não se comercialize facilmente». Neste caso, refere a fundamentação, «é, portanto, indicado prever que… o organismo de intervenção alemão ajuste a quantidade adjudicada ou, se o adjudicatário o solicitar, prever a possibilidade de o referido organismo substituir a quantidade em causa-. Assim, a dificuldade tinha sido identificada e tinham sido previstas as soluções possíveis.
Contra isto o recorrente objecta que, no caso em análise, estas soluções não puderam ser utilizados dado que, devido às suas obrigações de entrega, os adjudicatários tinham insistido em retirar toda a quantidade adquirida e que o organismo de intervenção não dispunha de outro açúcar correspondente à quantidade adjudicada.
Evidentemente, os organismos de intervenção alemães eram livres de proceder à pulverização do açúcar para satisfazer as exigências concretas dos seus adjudicatários. Contudo, não podiam pretender endossar o encargo ao FEOGA; repetimos que isso é, em nosso entender, proibido pela natureza taxativa das despesas imputáveis ao Fundo por força do artigo 4.o do Regulamento n.o 2334/79 do Conselho. Observemos também que com base nas disposições já citadas do Regulamento n.o 822/70, caso o açúcar adjudicado não correspondesse à qualidade prevista («não se comercialize facilmente») e caso não fosse possível ao organismo adjudicador substituir a mercadoria por açúcar «facilmente comercializável» (como parece ter acontecido no caso sub judice), os adquirentes tinham o direito de obter, obviamente dentro dos limites do disponível, uma quantidade suplementar de açúcar a fim de compensar a menos-valia da mercadoria recebida. Nada mais se prevendo na legislação comunitária relativa às condições de adjudicação, os adquirentes não tinham qualquer direito de pretender que organismo adjudicador procedesse ele próprio à pulverização do açúcar aglomerado.
Assim sendo, parece-nos inútil entrar no fundo da questão controvertida entre as partes, nas causas do fenómeno da aglomeração do açúcar e na imputabilidade ao organismo de intervenção de uma negligência eventual no âmbito das condições de armazenamento. Esta questão podia ser importante se se tratasse de aplicar o disposto no n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 do Conselho que, como verificámos, prevê unicamente a responsabilidade dos Estados-membros pelas despesas resultantes da aplicação das regras comunitárias em matéria agrícola em caso de irregularidade ou de negligência da parte dos organismos dos Estados-membros. Porém, de qualquer forma, este preceito não poderia referir-se a despesas não previstas pela legislação comunitária que, em nenhum caso, são imputáveis ao FEOGA por força dos Regulamentos n. os 729/70 e 2334/69 do Conselho.
O pedido que acabámos de analisar revela-se definitivamente infundado.
Auxílios à destilação de vinho (recurso do Governo francês: processo 16/76)
19.
Com o objectivo de facilitar o escoamento dos excedentes de vinho, o Conselho, através do Regulamento n.o 766/72 de 17 de Abril de 1972, adoptado em aplicação do artigo 7.o do Regulamento de base n.o 816/70, determinou a concessão de auxílios financeiros aos destiladores, com a condição de adquirirem o vinho aos produtores a um preço não inferior ao preço fixado no regulamento e de procederem efectivamente à sua destilação. Para beneficiar destes auxílios, a destilação deveria verificar-se entre 24 de Abril e 27 de Maio de 1972, tendo esta data sido seguidamente prorrogada até 31 de Julho seguinte por força do Regulamento n.o 1098/72.
As autoridades francesas, determinando que o preço mínimo de aquisição dos vinhos de mesa destinados à destilação, fixado pela legislação comunitária em 6,10 FF por grau e por hectolitro, não era suficiente para incitar os viticultores a vender a sua produção aos destiladores, decidiram entregar a estes últimos um complemento ao auxílio dentro da medida necessária a fim de estes garantirem aos produtores um preço mínimo de 7,10 FF por grau-hectolitro. Esta medida, que inicialmente devia limitar-se a dois milhões de hectolitros, foi seguidamente aumentada para 2,8 milhões de hectolitros. Num primeiro momento, a Comissão decidiu abrir o processo de constatação da infracção ao abrigo do artigo 169o do Tratado CEE (carta de 27 de Julho de 1972 do Governo francês), mas renunciou seguidamente no prosseguimento deste processo (carta de 4 de Maio de 1973), porque as medidas constitutivas da infracção tinham deixado de produzir efeitos. No entanto, na segunda carta, a Comissão esclareceu que a renúncia ao prosseguimento da acção não prejudicava o encerramento definitivo das contas do FEOGA. O Governo francês solicitou o reembolso dos auxílios concedidos aos destiladores ao preço de 6,10 FF por hectolitro fixado pelo Conselho (responsabilizando-se, naturalmente, pelo montante dos pagamentos suplementares por ele determinados), mas a Comissão recusou-se a pôr tal reembolso a cargo do Fundo, considerando que os pagamentos suplementares tinham falseado inteiramente o sistema de intervenção fixado pelo legislador comunitário.
Deve ter-se previamente em conta o argumento invocado pelo Governo recorrente segundo o qual a Comissão, após ter posto fim ao processo baseado no artigo 169.o do Tratado, não podia reabrir a controvérsia noutra sede, por ocasião do apuramento das contas.
A este propósito, observemos que nenhuma regra comunitária faz da abertura do processo contemplado no artigo 169o uma condição necessária para que a Comissão possa recusar imputar ao FEOGA as despesas irregularmente efectuadas por um Estado-membro. Caso a Comissão tenha iniciado tal processo antes do apuramento das despesas no âmbito do FEOGA, o facto de renunciar ao seu prosseguimento não pode, certamente, legalizar as medidas ilegais ou fazer surgir a obrigação de a Comunidade financiar tais medidas. Renunciando a prosseguir o processo baseado no artigo 169.o, a Comissão renunciou apenas a fazer declarar formalmente pelo Tribunal de Justiça a infracção imputada a um Estado-membro. Porém, isto não pode, em qualquer caso, significar que a Comissão renuncia a assegurar, em sede de apuramento das contas do FEOGA, o respeito pelas regras comunitárias que disciplinam a colocação a cargo da Comunidade das despesas efectuadas pelos Estados-membros. Na aplicação da legislação que regula as despesas do FEOGA, a Comissão está sujeita a obrigações a que não pode subtrair-se. Renunciar ao processo previsto no artigo 169o constitui, ao invés, um acto que se inscreve no quadro dos seus poderes discricionários. Este acto não tem qualquer influência sobre a situação contabilística do Estado interessado, situação que se mantém integralmente sujeita às disposições contidas no Regulamento n.o 729/70 do Conselho e, em especial, aos artigos 3o e 5.o, n.o 2.
No que respeita ao mérito do recurso deve recordar-se, antes de mais, que a fixação a nível comunitário de um preço de compra mínimo para o vinho destinado à destilação tinha essencialmente uma finalidade de equilíbrio económico quer entre os produtores e consumidores (em conformidade com os fins indicados no artigo 39.o do Tratado), quer entre os produtores dos vários Estados-membros, que devem ser colocados em idênticas condições de concorrência, quer ainda entre o mercado do vinho e o do álcool. É o que resulta do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) e b) do Regulamento n.o 816/70 e do quinto considerando do Regulamento n.o 766/72. No entender da Comissão, as medidas adoptadas pelo Governo francês não tiveram em conta este equilíbrio complexo e, em especial, falsearam as condições de concorrência em benefício dos viticultores franceses. Além disso, a recorrida observa que a absorção de uma quantidade excessiva de vinho pela indústria da destilação contribuiu, juntamente com a colheita pouco abundante de 1972, para um aumento excessivo dos preços durante a campanha de 1972/1973.
Como única justificação do seu comportamento o recorrente sublinha que um mês após a entrada em vigor do regime de auxílios comunitários apenas tinham sido apresentados para destilação 504000 hectolitros de vinho o que, em seu entender, demonstra que o preço mínimo fixado pelo Conselho era demasiado baixo para alcançar o objectivo previsto. A este propósito, o recorrente esclareceu que ao propor ao Conselho o regime de auxílio à destilação em causa, a Comissão fixara como objectivo da operação a destilação de três milhões de hectolitros de vinho, a efectuar metade em França e metade em Itália. O resultado obtido após a subvenção complementar do Governo francês foi o de os viticultores franceses terem, eles sozinhos, apresentado para destilação cerca de três milhões de hectolitros de vinho, durante o período de aplicação do regime considerado. Em contrapartida, em Itália, foi destilada no mesmo período uma quantidade não superior a 500000 hectolitros, isto é, um terço da quantidade prevista pelas autoridades comunitárias.
Para determinar o fundamento do recurso, não basta formular um juízo sobre a oportunidade económica do suplemento unilateralmente concedido do auxílio pelo Estado francês. Deve, antes, determinar-se se esta medida unilateral produziu o efeito de tornar ilegal a operação do auxílio à destilação tal como foi efectuada em França.
Parece-nos que, sobre este aspecto, basta recordar a jurisprudência constante do Tribunal que exclui toda e qualquer possibilidade de, em matéria de aplicação da legislação comunitária, os Estados-membros adoptarem unilateralmente medidas suplementares susceptíveis de «incidir sobre o alcance geral da legislação comunitária e de comprometer especialmente a salvaguarda do princípio da uniformidade de tratamento dos administrados em todo o território de aplicação da legislação comunitária» [v. acórdãos de 18 de Fevereiro de 1970, Bollmann (40/69, Recueil, p. 69, Colect. 1969-1970, p. 265); de 11 de Fevereiro de 1971, Fleischkontor (39/70, Recueil, p. 49, Colect., p. 9); de 1 de Fevereiro de 1972, Hagen (49/71, Recueil, p. 24, Colect., p. 7); e Wünsche (50/71, Recueil, p. 53, Colect., p. 31); de 6 de Junho de 1972, Schluter (94/71, Recueil, p. 307, Colect., p. 111); de 30 de Novembro de 1972, Wasaknäcke (32/72, Recueil, p. 1181, Colect., p. 399)].
A fortiori, estas acções unilaterais dos Estados-membros devem ser consideradas ilegais quando, além de comprometerem a uniformidade de tratamento dos administrados, modificam substancialmente o alcance do regime comunitário de intervenção.
No decurso da audiência, o reconente sugeriu, a título subsidiário e como solução equitativa, que a Comunidade tomasse a seu cargo o auxílio, pelo menos em relação à quantidade de vinho cuja destilação esperava obter em França (isto é, um milhão e meio de hectolitros).
Todavia, a Comissão replicou, justamente, que não era possível determinar se o objectivo previsto teria sido alcançado em França sem a ajuda complementar nacional. Se é certo, como o recorrente afirmou, que o nível do preço mínimo comunitário era inadequado para atingir o objectivo pretendido, daí resulta que ao falsear o funcionamento do regime fixado pelo Conselho, a medida adoptada pelo Governo francês tornou impossível qualquer avaliação, ainda que aproximada, da quantidade de vinho que teria beneficiado da intervenção comunitária caso em França o preço se tivesse mantido ao nível fixado pelo Conselho.
Na realidade, a operação de auxílio à destilação, tal como levada a cabo em França, acabou por ser completamente falseada pela modificação unilateral do preço mínimo comunitário efectuada pelas autoridades nacionais. Além disso, falseou as condições de concorrência no mercado comum entre os produtores de vinho dos Estados-membros bem como a repartição prevista dos benefícios económicos entre os viticultores de um e de outro Estado. Assim, a operação em causa deve, em nosso entender, ser considerada ilegal no seu todo. Não se trata simplesmente de evitar que o orçamento do FEOGA suporte uma despesa maior do que aquela que provavelmente resultaria da ausência das medidas francesas unilateralmente adoptadas-, trata-se, principalmente, de evitar que a Comunidade ratifique uma acção contrária ao equilíbrio do sistema e aos princípios que regulam o funcionamento do mercado comum.
20.
A discussão dos vários casos que interessam respectivamente a um ou outro dos três governos recorrentes conduz-nos, como vimos, a resultados idênticos àqueles que nos tinha conduzido a análise dos problemas gerais.
Concluímos, portanto, propondo ao Tribunal de Justiça que negue provimento aos quatro recursos aqui analisados e que condene os recorrentes no pagamento das despesas do processo.
(
1
)	Língua original: italiano.