62021TJ0195_RES
Cauza T‑195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 21 decembrie 2021
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Menținerea numelui reclamantului pe listă – Obligația Consiliului de a verifica dacă decizia unei autorități dintr‑un stat terț a fost adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă”
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor persoanelor implicate în deturnări de fonduri publice și ale persoanelor fizice sau juridice, ale entităților sau ale organismelor care le sunt asociate – Întinderea controlului
[art. 275 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47 și 48; Decizia (PESC) 2021/394 a Consiliului; Regulamentul 2021/391 al Consiliului]
(a se vedea punctele 65-67)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei proceduri judiciare desfășurate de autoritățile unui stat terț în materie de deturnare de fonduri publice sau de abuz de putere de către titularul unei funcții publice – Admisibilitate – Condiție – Decizie națională adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă – Obligația de verificare ce revine Consiliului – Obligația de motivare – Întindere – Stat terț care a aderat la Convenția europeană a drepturilor omului – Lipsa incidenței – Obiectivul măsurilor restrictive vizând consolidarea statului de drept și a drepturilor omului
[art. 21 alin. (2) lit. (b) TUE; Decizia 2014/119/PESC, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2021/394, considerentul (2) și anexa; Regulamentul nr. 208/2014 al Consiliului, anexa I; Regulamentul nr. 2021/391 al Consiliului]
(a se vedea punctele 69-74)
Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Normă fundamentală de procedură, distinctă de temeinicia deciziei
(art. 296 TFUE)
(a se vedea punctul 77)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei proceduri judiciare desfășurate de autoritățile unui stat terț în materie de deturnare de fonduri publice sau de abuz de putere de către titularul unei funcții publice – Condiții – Decizie națională adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau entităților vizate – Obligația de verificare a respectării drepturilor menționate ce revine Consiliului – Încălcare
[Decizia 2014/119/PESC, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2021/394, anexă; Regulamentul nr. 208/2014 al Consiliului, anexa I; Regulamentul nr. 2021/391 al Consiliului]
(a se vedea punctele 79-87, 89-96 și 100)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor adoptate de o autoritate a unui stat terț – Admisibilitate – Condiție – Decizie națională adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă – Obligația de verificare ce revine Consiliului – Dovada verificării – Sarcina probei
[Decizia 2014/119/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2021/394; Regulamentele nr. 208/2014 și 2021/391 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 97 și 98)
Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Respectarea unui termen rezonabil – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Procedură judiciară într‑o țară terță care servește drept temei pentru decizia de adoptare a măsurilor restrictive – Obligația de verificare a Consiliului – Conținut
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47 și art. 52 alin. (3)]
(a se vedea punctele 101-108)
Rezumat
În urma reprimării manifestațiilor din Piața Independenței din Kiev (Ucraina) în luna februarie 2014, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, la 5 martie 2014, Decizia 2014/119/PESC (
1
) și Regulamentul nr. 208/2014 (
2
). Aceste acte au ca obiect în special înghețarea fondurilor persoanelor identificate ca fiind responsabile de fapte de deturnare de fonduri publice. Reclamantul a fost inclus în lista persoanelor și entităților vizate de aceste măsuri la 14 aprilie 2014, pentru motivul că făcea obiectul unor anchete preliminare în Ucraina pentru infracțiuni legate de deturnarea de fonduri publice și de transferul lor ilegal în afara Ucrainei. Consiliul a prelungit ulterior această includere în mai multe rânduri (
3
), pentru motivul că reclamantul făcea obiectul unor proceduri penale desfășurate de autoritățile ucrainene pentru deturnare de fonduri sau de active publice.
După adoptarea Deciziei 2021/394 (
4
) și a Regulamentului 2021/391 (
5
), prin care Consiliul a prelungit includerea numelui său în lista în litigiu, menținând aceleași motive împotriva sa, reclamantul a introdus o acțiune în anulare împotriva acestor acte.
Prin hotărârea sa, Tribunalul anulează aceste două acte în măsura în care îl privesc pe reclamant și amintește că revine Consiliului, atunci când întemeiază măsuri restrictive pe decizii ale unui stat terț, sarcina de a se asigura el însuși de respectarea, cu ocazia adoptării deciziilor menționate de autoritățile statului terț în cauză, a drepturilor fundamentale recunoscute de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și, mai precis, a dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă ale persoanei vizate de aceste măsuri.
Aprecierea Tribunalului
Tribunalul amintește mai întâi că instanțele Uniunii Europene trebuie să controleze legalitatea tuturor actelor Uniunii din perspectiva drepturilor fundamentale menționate. Instanța Uniunii trebuie să se asigure în special că actul atacat se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. În această privință, deși Consiliul poate întemeia adoptarea sau menținerea unor măsuri restrictive pe decizia unei autorități a unui stat terț de a iniția și de a desfășura o procedură de anchetă penală privind o infracțiune de deturnare de fonduri publice, el trebuie să verifice că această decizie a fost adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă. Această obligație este cu atât mai imperativă cu cât deciziile adoptate de Consiliu având în vedere situația din Ucraina au fost adoptate în cadrul unei politici menite să consolideze și să susțină statul de drept și respectarea drepturilor omului în această țară.
Pe de altă parte, deși împrejurarea că statul terț a aderat la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare „CEDO”) implică un control al Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la drepturile fundamentale garantate de CEDO, o asemenea împrejurare nu face inutilă cerința de verificare ce revine Consiliului.
În speță, Tribunalul statuează, în primul rând, în ceea ce privește deciziile judecătorului de instrucție al Tribunalului din Petchersk, Kiev, din 1 martie 2017 și din 5 octombrie 2018, care au făcut deja obiectul hotărârilor Tribunalului în cauzele Klymenko/Consiliul (T‑295/19) și Klymenko/Consiliul (T‑258/20), că acestea nu pot stabili, prin ele însele, că decizia autorităților ucrainene de a desfășura procedurile penale, pe care se întemeiază menținerea măsurilor restrictive, a fost adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă. Astfel, acestea au fost adoptate cu mai mult de doi ani și jumătate și, respectiv, cu mai mult de patru ani înainte de adoptarea actelor atacate. Tribunalul observă în continuare că, întrucât sunt de natură procedurală, ele prezintă doar un caracter incidental în raport cu procedurile penale care au justificat includerea și menținerea numelui reclamantului pe listă. În sfârșit, simpla referire făcută de Consiliu la luări de poziție reiterate ale autorităților ucrainene cu privire la respectarea drepturilor fundamentale ale reclamantului, precum și simpla posibilitate a acestuia din urmă de a invoca încălcarea drepturilor sale în fața instanțelor ucrainene nu pot fi suficiente în această privință.
Tribunalul apreciază, în al doilea rând, că Consiliul nu reușește să demonstreze nici în ce măsură informațiile de care dispunea în ceea ce privește în special procesul de familiarizare a apărării în procedurile penale și deciziile judiciare aferente acestuia i‑au permis să considere că protecția drepturilor în discuție a fost garantată. El constată astfel că Consiliul s‑a limitat la explicațiile laconice ale biroului procurorului general, deși procedurile penale ucrainene se aflau încă în stadiul anchetei preliminare, iar cauzele în discuție, privind fapte pretins săvârșite între anii 2011 și 2014, nu fuseseră încă supuse unei instanțe pe fond. În această privință, Tribunalul se referă la CEDO (
6
) și la cartă (
7
), din care rezultă că principiul dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă include, printre altele, dreptul de a fi judecat într‑un termen rezonabil. Tribunalul arată că Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat deja că încălcarea acestui principiu poate fi constatată în special atunci când etapa de cercetare a unei proceduri penale se caracterizează printr‑un anumit număr de etape de inactivitate imputabile autorităților competente pentru această cercetare sau ca urmare a lipsei unui progres al anchetelor preliminare. În această privință, atunci când o persoană face obiectul unor măsuri restrictive de mai mulți ani, din cauza existenței aceleiași proceduri penale desfășurate în statul terț vizat, Consiliul este obligat să se asigure, anterior adoptării actelor atacate, de respectarea dreptului acestei persoane de a fi judecată într‑un termen rezonabil. Având în vedere natura conservatorie a înghețării activelor reclamantului și jurisprudența Curții cu privire la acest aspect (
8
), revine astfel Consiliului sarcina de a evita ca o asemenea măsură să fie prelungită inutil în detrimentul drepturilor și libertăților reclamantului doar ca urmare a faptului că procedurile penale, încă din etapa anchetei preliminare, pe care ea se întemeiază, au fost lăsate deschise în esență în mod nelimitat. Așadar, Consiliul ar fi trebuit cel puțin să indice motivele pentru care, la finalul unei analize autonome și aprofundate a elementelor furnizate de biroul procurorului general și de reclamant, putea considera că drepturile respective fuseseră respectate în ceea ce privește aspectul dacă judecarea cauzei a avut loc într‑un termen rezonabil.
Tribunalul concluzionează că nu s‑a dovedit că Consiliul s‑a asigurat de respectarea de către autoritățile ucrainene a dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă ale reclamantului în cadrul procedurilor penale pe care s‑a întemeiat și anulează, în consecință, Decizia 2021/394 și Regulamentul 2021/391, în măsura în care acestea îl privesc pe reclamant.
(
1
)	Decizia 2014/119/PESC a Consiliului din 5 martie 2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (JO 2014, L 66, p. 26).
(
2
)	Regulamentul (UE) nr. 208/2014 al Consiliului din 5 martie 2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (JO 2014, L 66, p. 1).
(
3
)	A se vedea Ordonanța din 10 iunie 2016, Klymenko/Consiliul (T‑494/14, EU:T:2016:360), Hotărârea din 8 noiembrie 2017, Klymenko/Consiliul (T‑245/15, nepublicată, EU:T:2017:792), Hotărârea din 11 iulie 2019, Klymenko/Consiliul (T‑274/18, EU:T:2019:509), Hotărârea din 26 septembrie 2019, Klymenko/Consiliul (C‑11/18 P, nepublicată, EU:C:2019:786), Hotărârea din 25 iunie 2020, Klymenko/Consiliul (T‑295/19, EU:T:2020:287), precum și Hotărârea din 3 februarie 2021, Klymenko/Consiliul (T‑258/20, EU:T:2021:52).
(
4
)	Decizia (PESC) 2021/394 a Consiliului din 4 martie 2021 de modificare a Deciziei 2014/119/PESC privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (JO 2021, L 77, p. 29).
(
5
)	Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/391 al Consiliului din 4 martie 2021 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 208/2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (JO 2021, L 77, p. 2).
(
6
)	Articolul 6 paragraful 1 din CEDO.
(
7
)	Articolul 47 din cartă.
(
8
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2018, Azarov/Consiliul (T‑530/17 P, EU:C:2018:1031).