62003TO0369(01)_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑369/03,
Arizona Chemical BV, con domicilio social en Huizen (Países Bajos),
Eastman Belgium BVBA,
con domicilio social en Kallo (Bélgica),
Resinall Europe BVBA,
con domicilio social en Brujas (Bélgica),
Cray Valley Ibérica, S.A., con domicilio social en Madrid,
representadas por los Sres. C. Mereu y K. Van Maldegem, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. X. Lewis y la Sra. F. Simonetti, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
apoyada por
República de Finlandia,
representada por las Sras. T. Pynnä y A. Guimaraes-Purokoski, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto, por un lado, una pretensión de anulación de un acto de la Comisión que desestima la solicitud de las partes demandantes dirigida a excluir la sustancia denominada colofonia de la lista de sustancias peligrosas sensibilizantes contenida en el anexo I de la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas (DO 1967, 196, p. 1; EE 13/01, p. 50), y, por otro lado, una pretensión de indemnización por los daños sufridos,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Jaeger, Presidente, y el Sr. J. Azizi y la Sra. E. Cremona, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1. Disposiciones pertinentes del Tratado CE
1. El artículo 95 CE dispone:
«1. No obstante lo dispuesto en el artículo 94 y salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, se aplicarán las disposiciones siguientes para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 14. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
[…]
3. La Comisión, en sus propuestas previstas en el apartado 1 referentes a la aproximación de las legislaciones en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, se basará en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos. En el marco de sus respectivas competencias, el Parlamento Europeo y el Consejo procurarán también alcanzar ese objetivo.
[…]»
2. Clasificación como sustancia peligrosa
2. La Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas (DO 1967, 196, p. 1; EE 13/01, p. 50), en su versión modificada en particular por la Directiva 92/32/CEE del Consejo, de 30 de abril de 1992 (DO L 154, p. 1), dicta las normas relativas a la comercialización de determinadas «sustancias», definidas como «los elementos químicos y sus compuestos en estado natural o los obtenidos mediante cualquier procedimiento de producción, incluidos los aditivos necesarios para conservar la estabilidad del producto y las impurezas que resulten del procedimiento utilizado y excluidos los disolventes que puedan separarse sin afectar la estabilidad ni modificar la composición».
3. Desde su adopción, la Directiva 67/548 ha sido modificada en repetidas ocasiones, en último lugar por el Reglamento (CE) nº 807/2003 del Consejo, de 14 de abril de 2003, por el que se adaptan a la Decisión 1999/468/CE las disposiciones relativas a los comités que colaboran con la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución previstas en los actos del Consejo adoptados con arreglo al procedimiento de consulta (unanimidad) (DO L 122, p. 36), así como por la Directiva 2004/73/CE de la Comisión, de 29 de abril de 2004, por la que se adapta, por vigesimonovena vez, al progreso técnico la Directiva 67/548 (DO L 152, p. 1).
4. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 67/548, en su versión modificada (en lo sucesivo, «Directiva 67/548»), dispone que las sustancias se clasificarán en función de sus propiedades intrínsecas, con arreglo a las categorías definidas en su artículo 2, apartado 2.
5. A tenor del artículo 2, apartado 2, «[a] efectos de la presente Directiva, se considerarán “peligrosas” las siguientes sustancias y preparados:
[…]
k) sensibilizantes: las sustancias y preparados que, por inhalación o penetración cutánea, puedan ocasionar una reacción de hipersensibilización, de forma que una exposición posterior a esa sustancia o preparado dé lugar a efectos negativos característicos;
l) carcinogénicos: las sustancias y preparados que, por inhalación, ingestión o penetración cutánea, puedan producir cáncer o aumentar su frecuencia;
m) mutagénicos: las sustancias y preparados que, por inhalación, ingestión o penetración cutánea, puedan producir defectos genéticos hereditarios o aumentar su frecuencia;
n) tóxicos para la reproducción: las sustancias o preparados que, por inhalación, ingestión o penetración cutánea, puedan producir efectos negativos no hereditarios en la descendencia, o aumentar la frecuencia de éstos, o afectar de forma negativa a la función o a la capacidad reproductora masculina o femenina;
[…]»
6. El artículo 4, apartado 2, establece que «los principios generales de la clasificación y etiquetado de sustancias y preparados se aplicarán de acuerdo con los criterios del Anexo VI, salvo cuando existan Directivas específicas que incluyan disposiciones contrarias respecto a los preparados peligrosos».
7. A tenor del artículo 4, apartado 3:
«En el Anexo I figura la lista de sustancias clasificadas según los principios de los apartados 1 y 2 del presente artículo, así como su clasificación armonizada y su etiquetado. La inclusión de una sustancia en el Anexo I junto con la clasificación armonizada y etiquetado se decidirá de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 29.»
8. La clasificación de una sustancia como «peligrosa» exige, como condición previa para su comercialización, la colocación en su envase de un etiquetado determinado que incluya, en particular, los símbolos de peligro, las frases tipo que indiquen los riesgos específicos derivados de los peligros del empleo de la sustancia (frases R), así como las frases tipo que indiquen los consejos de prudencia en relación con el uso de la sustancia (frases S). Por lo que atañe, más en particular, a las frases R, el artículo 23, apartado 2, de la Directiva 67/548, dispone:
«Todo envase deberá ostentar de manera legible e indeleble las siguientes indicaciones:
[...]
d) las frases tipo que indican los riesgos específicos derivados de los peligros del empleo de la sustancia (frases R). Estas frases R deberán redactarse de conformidad con las indicaciones del Anexo III. Las frases R que se deban utilizar para cada una de las sustancias se indican en el Anexo I [...]»
9. El punto 1.1 del anexo VI de la Directiva 67/548 establece:
«La clasificación tiene por objeto determinar todas las propiedades fisicoquímicas, toxicológicas y ecotoxicológicas de las sustancias y preparados que pueden entrañar un riesgo durante su manipulación o utilización normal. Una vez identificadas todas las propiedades de peligrosidad, debe etiquetarse la sustancia o el preparado indicando en qué consiste el riesgo, con el fin de proteger al usuario, al público en general y al medio ambiente.»
10. El punto 1.7.2, párrafo tercero, del anexo VI dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6, si se ha aplicado el procedimiento anterior y se temen posibles incoherencias, podrá proponerse la inclusión de la clasificación provisional en el anexo I. Dicha propuesta se presentará a uno de los Estados miembros e irá acompañada de los datos científicos apropiados (véase también el punto 4.1).»
11. El punto 4.1.2 del anexo VI prevé:
«Si un fabricante, distribuidor o importador dispone de información que aconseje clasificar y etiquetar una sustancia conforme a los criterios enunciados en los puntos 4.2.1, 4.2.2 o 4.2.3, etiquetará provisionalmente dicha sustancia con arreglo a tales criterios, a partir de una evaluación de las pruebas realizada por una persona competente.»
12. Según el punto 4.1.3, «el fabricante, distribuidor o importador presentará lo antes posible al Estado miembro donde se comercialice la sustancia un documento que resuma toda la información pertinente […]»
13. En el punto 4.1.4, se señala lo siguiente:
«Además, si el fabricante, distribuidor o importador dispone de nuevos datos pertinentes para la clasificación o etiquetado de una sustancia, conforme a los criterios establecidos en los puntos 4.2.1, 4.2.2 o 4.2.3, los presentará a uno de los Estados miembros en que se comercialice la sustancia, en el plazo más breve posible.»
14. El punto 4.1.5 tiene el siguiente tenor:
«Con vistas a alcanzar lo antes posible una clasificación armonizada para la Comunidad, según el procedimiento previsto en el artículo 28 de la presente Directiva, los Estados miembros que dispongan de información, suministrada o no por el fabricante, que justifique la clasificación de una sustancia en una u otra de dichas categorías, deberán remitirla con la mayor brevedad a la Comisión, acompañada de una propuesta de clasificación y etiquetado.
La Comisión enviará a los otros Estados miembros la propuesta de clasificación y etiquetado que haya recibido. Cualquier Estado miembro puede solicitar a la Comisión que le comunique la información que obre en su poder.
[…]»
15. Los puntos 4.2.1, «Sustancias carcinogénicas», 4.2.2, «Sustancias mutagénicas», y 4.2.3, «Sustancias tóxicas para la reproducción», del anexo VI precisan las características perjudiciales de las sustancias peligrosas mencionadas, en el sentido del artículo 2, apartado 2, letras l) a n), y las clasifica en tres categorías en función de su grado de peligrosidad conocida o sospechada.
16. Por último, el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 67/548 impone a los operadores que hayan notificado ya una sustancia obligaciones de información ulterior a las autoridades nacionales competentes. El artículo 14, apartado 2, insta a los importadores a velar por que el fabricante que esté establecido fuera de la Comunidad y su representante exclusivo que haya importado y notificado la sustancia controvertida de conformidad con el artículo 2, apartado 1, letra d), cumplan determinadas condiciones.
3. Adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico
17. El artículo 28 de la Directiva 67/548 dispone:
«Las modificaciones necesarias para adaptar los Anexos al progreso técnico se adoptarán conforme al procedimiento establecido en el artículo 29.»
18. En la práctica, cuando la Comisión elabora un primer proyecto de medidas de adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico, consulta al grupo de trabajo sobre la clasificación y el etiquetado (en lo sucesivo, «grupo de trabajo»). Este grupo está formado por expertos en toxicología y en clasificación designados por los Estados miembros, por representantes de la industria química, así como por representantes del sector industrial más específicamente afectado por los productos de que se trate. Tras consultar al grupo de trabajo, la Comisión presenta el proyecto de medidas al comité creado por el artículo 29 de la Directiva 67/548 (en lo sucesivo, «Comité de reglamentación»).
19. El artículo 29 de la Directiva 67/548, en su versión modificada por el Reglamento nº 807/2003, dispone:
«1. La Comisión estará asistida por un Comité.
2. En los casos en que se haga referencia al presente artículo, serán de aplicación los artículos 5 y 7 de la Decisión 1999/468/CE.
El plazo contemplado en el apartado 6 del artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE queda fijado en tres meses.»
20. El artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184, p. 23), establece, bajo el epígrafe «Procedimiento de reglamentación»:
«1. La Comisión estará asistida por un Comité de reglamentación compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el presidente podrá fijar en función de la urgencia. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 205 [CE] para las decisiones que el Consejo debe adoptar a propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros en el seno del Comité se ponderarán de la forma establecida en el mencionado artículo. El presidente no tomará parte en la votación.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, la Comisión adoptará las medidas previstas siempre que sean conformes al dictamen del Comité.
4. Si las medidas previstas no son conformes al dictamen del Comité o en caso de ausencia de dictamen, la Comisión presentará sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que vayan a adoptarse e informará al Parlamento Europeo.
5. Si el Parlamento Europeo considera que una propuesta presentada por la Comisión en virtud de un acto de base adoptado con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 251 [CE] va más allá de las competencias de ejecución previstas en dicho acto de base, informará de su posición al Consejo.
6. El Consejo, en su caso a la luz de dicha posición, podrá pronunciarse sobre la propuesta de la Comisión, por mayoría cualificada y dentro del plazo que se fijará en cada acto de base, que en ningún caso será superior a tres meses a partir de la fecha en que la propuesta se haya presentado al Consejo.
Si dentro de ese plazo el Consejo, por mayoría cualificada, manifiesta que se opone a la propuesta, la Comisión la examinará nuevamente. La Comisión podrá presentar al Consejo una propuesta modificada, volver a presentar su propuesta o presentar una propuesta legislativa basada en el Tratado.
Si transcurrido el plazo el Consejo no adopta el acto de ejecución propuesto ni manifiesta su oposición a la propuesta de medidas de ejecución, la Comisión adoptará el acto de ejecución propuesto.»
21. La Directiva 67/548 no prevé disposiciones específicas a los fines de la desclasificación de la sustancia que deje de cumplir los criterios pertinentes de peligrosidad. No obstante, el artículo 5 de la Directiva 67/548, que versa sobre las «Obligaciones de los Estados miembros», establece en su apartado 2 que determinadas medidas necesarias adoptadas por los Estados miembros «serán aplicables hasta que se incluya la sustancia en el anexo I o hasta que se deniegue su inclusión conforme al procedimiento previsto en el artículo 29».
Hechos y procedimiento
22. Las partes demandantes fabrican y venden colofonia, así como derivados de esta sustancia.
23. La colofonia es una sustancia natural que se extrae de los pinos y se utiliza por sus propiedades adhesivas e hidrófobas. Figura en la composición de numerosos productos, como el papel, los adhesivos, las pinturas y los cosméticos.
24. Con arreglo a la Directiva 93/72/CEE de la Comisión, de 1 de septiembre de 1993, por la que se adapta, por decimonovena vez, al progreso técnico la Directiva 67/548 (DO L 258, p. 29), se clasificó la colofonia en el anexo I de la Directiva 67/548 como sustancia sensibilizante de las vías respiratorias y de la piel y asociada a la frase de riesgo R 42/43, que está redactada en los siguientes términos: «Posibilidad de sensibilización por inhalación y por contacto con la piel».
25. En cumplimiento de la Directiva 94/69/CE de la Comisión, de 19 de diciembre de 1994, por la que se adapta, por vigesimoprimera vez, al progreso técnico la Directiva 67/548 (DO L 381, p. 1), se retiró la colofonia de la clase R 42. Sin embargo, la colofonia siguió incluida en el anexo I como sustancia sensibilizante, con la frase de riesgo R 43, que está redactada en los siguientes términos: «Posibilidad de sensibilización por contacto con la piel». Por cuanto respecta al etiquetado, el producto debe llevar el símbolo Xi «irritante» y las menciones S 2 «Manténgase fuera del alcance de los niños», S 24 «Evítese el contacto con la piel» y S 37 «Úsense guantes adecuados». Según el artículo 2, párrafo primero, de la Directiva 94/69, los Estados miembros debían adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la citada Directiva a más tardar el 1 de septiembre de 1996. Esta clasificación se halla todavía en vigor.
26. Con posterioridad a esta modificación, las demandantes reunieron y presentaron datos y argumentos científicos a la Oficina Europea de sustancias químicas, así como al grupo de trabajo, con el fin de acreditar, por un lado, que la clasificación de la colofonia en la mención R 43 era científicamente inexacta y, por otro lado, que únicamente la forma oxidada de la colofonia, que es una sustancia distinta, podía tener efectos sensibilizantes.
27. Con ocasión de su reunión del mes de octubre de 1999, el grupo de trabajo afirmó que la desclasificación de la colofonia estaba «científicamente justificada». No obstante, dicho grupo afirmó que dicha desclasificación conduciría a «una reducción del nivel de protección previsto por el marco normativo actual, así como de los medios de control disponibles». El referido grupo decidió asimismo «proseguir las investigaciones para encontrar una solución en el marco de las Directivas sobre las sustancias y los preparados que fuera más exacta científicamente y mantuviera el nivel de protección».
28. En septiembre de 2002, el grupo de trabajo reiteró sus conclusiones según las cuales, aun cuando la desclasificación de la colofonia estuviera «científicamente justificada», conducía a una «reducción del nivel de protección previsto por el marco normativo actual, así como de los medios de control disponibles». En consecuencia, el grupo de trabajo afirmó que la colofonia «ni debía desclasificarse como sustancia de propiedades sensibilizantes ni tampoco debía ser objeto de discusión sobre la base de los datos existentes».
29. Mediante escrito de 23 de junio de 2003, las demandantes solicitaron a la Comisión que adoptara las medidas necesarias para desclasificar la colofonia como sustancia sensibilizante para la piel.
30. Mediante escrito de 20 de agosto de 2003 (en lo sucesivo, «acto impugnado»), la Comisión indicó a las demandantes que la colofonia fresca, durante su comercialización y su uso, reacciona con compuestos sensibilizantes por contacto con el oxígeno del ambiente y que, por tanto, la colofonia incluye normalmente colofonia oxidada que provoca efectos sensibilizantes. El acto impugnado aclara igualmente que «la colofonia se considera uno de los diez principales alergénicos». La Comisión concluye afirmando que las demandantes no han expuesto «motivos que justifiquen la desclasificación de la colofonia».
31. Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 29 de octubre de 2003, las demandantes interpusieron el presente recurso con objeto de que el Tribunal de Primera Instancia:
– Anule el acto impugnado.
– Declare la ilegalidad de la inclusión de la colofonia en el anexo I de la Directiva 67/548.
– Con carácter subsidiario, declare inaplicable a las demandantes la inclusión de la colofonia en el anexo I de la Directiva 67/548, con arreglo al artículo 241 CE.
– Condene a la demandada a reparar el perjuicio sufrido debido a la adopción del acto impugnado.
– Condene en costas a la demandada.
32. Mediante documento separado, registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 27 de noviembre de 2003, las demandantes presentaron, con arreglo a los artículos 242 CE y 243 CE, una demanda de medidas provisionales. Mediante auto de 16 de enero de 2004, Arizona Chemical y otros/Comisión (T‑369/03 R, Rec. p. II‑205), el Presidente del Tribunal de Primera Instancia desestimó dicha demanda.
33. Mediante documento separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de febrero de 2004, la demandada propuso una excepción de inadmisibilidad, con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. Las demandantes presentaron sus observaciones sobre dicha excepción el 12 de marzo de 2004.
34. Mediante documento registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 12 de marzo de 2004, la República de Finlandia solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandada.
35. Mediante auto de 16 de julio de 2004, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Primera Instancia admitió esta intervención. La parte coadyuvante presentó su escrito de formalización de la intervención el 15 de septiembre de 2004.
Fundamentos de Derecho
36. En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si una parte así lo solicita, el Tribunal de Primera Instancia podrá decidir sobre la inadmisibilidad sin entrar en el fondo del asunto. De conformidad con el apartado 3 del mismo artículo, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente, salvo decisión en sentido contrario del Tribunal de Primera Instancia. En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia considera que está suficientemente informado por los documentos que obran en autos y que no procede abrir la fase oral.
37. La excepción de inadmisibilidad propuesta por la demandada se refiere a la pretensión de anulación del acto impugnado, la pretensión de indemnización y, por último, la excepción de ilegalidad propuesta por las demandantes en virtud del artículo 241 CE.
1. Sobre la admisibilidad de la pretensión de anulación del acto impugnado
Alegaciones de las partes
38. La demandada, apoyada por la parte coadyuvante, estima que la pretensión de anulación del acto impugnado es inadmisible.
39. Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia, con carácter preliminar, invocando el artículo 114, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, que aborde directamente el examen del fondo del presente asunto conforme a la jurisprudencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 1977, Giry/Comisión, asuntos acumulados 126/75, 34/76 y 92/76, Rec. p. 1937; de 28 de septiembre de 1983, Rosani y otros/Consejo, asuntos acumulados 193/82 a 198/82, Rec. p. 2841; de 15 de marzo de 1984, Tradax/Comisión, 64/82, Rec. p. 1359, y de 20 de marzo de 1997, Francia/Comisión, C‑57/95, Rec. p. I‑1627, apartados 9 y 10), en razón de la particular complejidad de la legislación de que se trata y de su situación jurídica. Con carácter subsidiario, solicitan al Tribunal de Primera Instancia, en virtud del artículo 114, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, que ordene que el resto del procedimiento se desarrolle oralmente y que fije una fecha para la vista. En cualquier caso, según las demandantes, del principio de legalidad y del derecho a la tutela judicial efectiva se desprende que el Tribunal de Primera Instancia, en cuanto «última instancia de recurso» en el presente asunto, debería pronunciarse sobre el fondo del litigio.
40. Las demandantes sostienen que la pretensión de anulación es admisible en virtud del artículo 230 CE, párrafo cuarto, dado que el acto impugnado, firmado por un director, estaba directamente dirigido a ellas y fija de forma definitiva y oficial la postura de la demandada respecto a su pretensión «precisa y formal». En este contexto, según reiterada jurisprudencia, la forma concreta de adopción de los actos es indiferente, dado que la posibilidad de impugnarlos mediante un recurso de anulación debe determinarse teniendo en cuenta su contenido. Además, el carácter definitivo del acto impugnado no puede ponerse en tela de juicio por el mero hecho de que la apreciación que contiene proceda de los servicios de la Comisión (auto del Tribunal de Primera Instancia de 4 de mayo de 1998, BEUC/Comisión, T‑84/97, Rec. p. II‑795, apartado 48). Las demandantes consideran además que, en su condición de destinatarias del acto impugnado, no tienen que demostrar que les «afecte directa e individualmente» en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
41. Asimismo, según las demandantes, el acto impugnado no puede ser calificado de medida puramente preparatoria o legislativa contra la que no puede interponerse un recurso de anulación. Según las demandantes, el acto impugnado es de carácter administrativo y produce efectos jurídicos obligatorios en la medida en que fija definitivamente la posición de la demandada respecto a la solicitud de desclasificación y los datos pertinentes que han presentado en apoyo de la misma, desestimando dicha solicitud y poniendo así fin al procedimiento administrativo de examen de la colofonia (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 10, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión, T‑64/89, Rec. p. II‑367, apartado 42). En efecto, en el marco de las facultades que le confiere la Directiva 67/548, la Comisión procede a una apreciación administrativa con ayuda del grupo de trabajo y de las empresas del sector cuya participación, mediante la aportación de datos y en razón de sus conocimientos técnicos específicos y de su experiencia en relación con los productos controvertidos, resulta indispensable.
42. Además, las demandantes consideran que la demandada sostiene de forma errónea que ellas no desempeñan papel alguno en el procedimiento de clasificación, dado que la propia Comisión ha reconocido explícitamente en su informe sobre la aplicación de la Directiva 67/548 que «la clasificación y el etiquetado “armonizados” [estaban] garantizados por un grupo de trabajo constituido por expertos de la Comisión y de los Estados miembros, con la participación de la industria» y que «las sustancias químicas industriales examinadas [eran] propuestas por los Estados miembros y, en menor medida, por la industria». Según las demandantes, la demandada soslaya igualmente el alcance del artículo 14 de la Directiva 67/548, que exige a las demandantes informar a las autoridades competentes de «los nuevos conocimientos que se supone que haya[n] adquirido». En el presente asunto, las demandantes participan activamente desde hace más de diez años en el procedimiento administrativo de examen de la colofonia presentando datos y observaciones.
43. De lo anterior resulta, en opinión de las demandantes, que la Comisión, a los fines de una clasificación correcta de la colofonia, estaba obligada a proceder a un examen diligente e imparcial de los elementos que éstas le habían presentado (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Rec. p. I‑5469, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2002, max.mobil/Comisión, T‑54/99, Rec. p. II‑313). Asimismo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo, C‑358/89, Rec. p. I‑2501), «una empresa debería tener la posibilidad de impugnar un Reglamento [...] dado que [...] ha desempeñado un papel importante en el procedimiento que condujo a la adopción del Reglamento».
44. Las demandantes añaden que, a diferencia de cuanto afirma la demandada, ellas no «iniciaron» un procedimiento reglamentario de adaptación al progreso técnico. En su opinión, el acto impugnado no constituye una propuesta en el sentido del auto del Tribunal de Primera Instancia de 15 de mayo de 1997, Berthu/Comisión (T‑175/96, Rec. p. II‑811), dado que, en el presente procedimiento, la Comisión no hizo ninguna propuesta. Ésta decidió que la colofonia no sería desclasificada y, sobre tal base, cerró el procedimiento administrativo de examen sin siquiera preparar una propuesta formal relativa a la colofonia. Las demandantes consideran más en particular que, a falta de una propuesta de desclasificación de la colofonia según el procedimiento previsto en el artículo 29 de la Directiva 67/548, el Comité de reglamentación no puede pronunciarse ultra petita y proceder a tal adaptación. Ello demuestra que la decisión de la demandada de no proponer la desclasificación de la colofonia constituye una decisión definitiva. Del mismo modo, esta decisión, de la cual se hace eco el acto impugnado, constituye una medida definitiva respecto de las demandantes.
45. Según las demandantes, el acto impugnado debe equipararse a una decisión de archivo o de desestimación de denuncia en el ámbito del Derecho comunitario de la competencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de octubre de 1983, Demo-Studio Schmidt/Comisión, 210/81, Rec. p. 3045; de 17 de noviembre de 1987, BAT y Reynolds/Comisión, asuntos acumulados 142/84 y 156/84, Rec. p. 4487, y de 16 de junio de 1994, SFEI y otros/Comisión, C‑39/93, Rec. p. I‑2681; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 17 de febrero de 2000, Stork Amsterdam/Comisión, T‑241/97, Rec. p. II‑309, y max.mobil/Comisión, citada en el apartado 43 supra)
o a una decisión –impugnable porque produce efectos jurídicos definitivos– de incoar el procedimiento de examen de ayudas de Estado previsto en el artículo 88 CE, apartado 2 (sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de junio de 1992, Italia/Comisión, C‑47/91, Rec. p. I‑4145, y España/Comisión, C‑312/90, Rec. p. I‑4117; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, BFM y EFIM/Comisión, asuntos acumulados T‑126/96 y T‑127/96, Rec. p. II‑3437).
46. Al estar dirigido el presente recurso, en opinión de las demandantes, contra una decisión comparable a la desestimación de una denuncia, la obligación de un trato diligente e imparcial de esta última se desprende de un principio general del Derecho comunitario, reconocido en el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DO C 364, p. 1), según el cual «toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable». La obligación de la Comisión de proceder a un examen diligente e imparcial del conjunto de los elementos de hecho y de Derecho puestos en su conocimiento por los denunciantes ha sido igualmente reconocida por la jurisprudencia relativa al Derecho comunitario de la competencia y de ayudas de Estado (sentencias del Tribunal de Justicia BAT y Reynolds/Comisión, citada en el apartado 45 supra,
apartado 20, y de 17 de mayo de 2001, IECC/Comisión, C‑449/98 P, Rec. p. I‑3875, apartado 45; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1992, Automec/Comisión, T‑24/90, Rec. p. II‑2223, apartado 79; de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, apartado 53, y max.mobil/Comisión, citada en el apartado 43 supra).
Según las demandantes, la excepción de inadmisibilidad debe ser desestimada «sobre la única base» de la sentencia max.mobil/Comisión, citada en el apartado 43 supra (apartado 71), dado que ellas son las destinatarias del acto impugnado que desestima su reclamación y que el Tribunal de Primera Instancia debe ejercer su control sobre la cuestión de si la Comisión ha examinado correctamente dicha reclamación.
47. Las demandantes sostienen que, por analogía, el artículo 95 CE crea una expectativa legítima de que toda medida en materia de salud pública, tal como la clasificación de la colofonia entre las sustancias sensibilizantes para la piel, se base en la información más reciente, teniendo en cuenta «toda nueva evolución basada en hechos científicos», y que el respeto de la obligación de la Comisión de proceder a un examen diligente e imparcial debe estar sujeto a un control judicial (sentencia max.mobil/Comisión, citada en el apartado 43 supra,
apartado 56), y ello con independencia de la forma del acto mediante el cual la Comisión ponga fin al procedimiento administrativo de examen, en la medida en que dicho acto produzca efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de junio de 1998, Lilly Industries/Comisión, T‑120/96, Rec. p. II‑2571, apartados 49 y 55). En el presente asunto los intereses de las demandantes quedan afectados del modo antes descrito y su situación jurídica resulta modificada debido al carácter decisivo del acto impugnado en cuanto a la clasificación de la colofonia y al hecho de que dicho acto afecta a sus productos.
48. Las demandantes observan, por último, que la anulación del acto impugnado tendría como consecuencia jurídica obligar a la Comisión a adoptar las medidas necesarias que entraña la ejecución de la sentencia y, por tanto, a proceder a la desclasificación de la colofonia por ellas solicitada (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 1986, AKZO Chemie/Comisión, 53/85, Rec. p. 1965, apartado 21, y de 26 de abril de 1988, Apesco/Comisión, 207/86, Rec. p. 2151, apartado 16; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 9 de noviembre de 1994, Scottish Football/Comisión, T‑46/92, Rec. p. II‑1039, apartado 14), lo cual demuestra que tienen un interés legítimo en que el Tribunal de Primera Instancia establezca claramente las condiciones en que la Comisión está obligada a proponer tal desclasificación.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Observaciones previas
49. Con carácter preliminar, el Tribunal de Primera Instancia considera necesario situar la solicitud inicial de las demandantes que dio lugar a la adopción del acto impugnado en su marco fáctico y jurídico.
50. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia constata, en primer lugar, que la solicitud de las demandantes remitida a la Comisión y dirigida a la desclasificación de la colofonia se inscribe en el marco de la adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico y, por tanto, en el marco de un procedimiento que conduce a la adopción de medidas de alcance general.
51. En efecto, por una parte, el procedimiento dirigido a la clasificación o a la desclasificación de una sustancia en el anexo I de la Directiva 67/548, previsto en el artículo 29 de dicha Directiva, en el Reglamento nº 807/2003 y en el artículo 5 de la Decisión 1999/468, no sólo posee las características de un procedimiento complejo que conduce a la adopción de medidas de alcance general, del tipo de los procedimientos de «comitología», sino que además esta última disposición lleva, expresamente, el título «procedimiento de reglamentación». Con arreglo a este procedimiento, la Comisión ejerce, en primer lugar, una facultad de iniciativa, en el marco de un procedimiento legislativo, presentando todo proyecto de modificación de los anexos de la Directiva 67/548 y transmitiéndolo al Comité de reglamentación para que éste emita su dictamen. Dicho Comité está compuesto esencialmente por representantes de los Estados miembros y en su seno el representante de la Comisión que lo preside no puede tomar parte en la votación (artículo 5, apartado 2, última frase, de la Decisión 1999/468). A continuación, para garantizar la eficacia de la adaptación al progreso técnico, la Comisión ejerce eventualmente una facultad normativa en la medida en que puede adoptar las medidas propuestas si el Comité de reglamentación emite un dictamen conforme (artículo 5, apartado 3, de la Decisión 1999/468). A falta del dictamen conforme, la Comisión debe someter al Consejo una propuesta relativa a las medidas previstas e informar al Parlamento (artículo 5, apartado 4, de la Decisión 1999/468), y este procedimiento puede, en determinadas condiciones, llevar a la Comisión a presentar una «propuesta legislativa basada en el Tratado» (artículo 5, apartado 6, párrafo segundo, de la Decisión 1999/468). De ello se desprende que la Decisión 1999/468 confiere a la Comisión, en el marco del procedimiento antes mencionado, un papel específico en la elaboración de medidas de alcance general.
52. Por otra parte, por su contenido, las medidas de clasificación o de desclasificación tienen un alcance general, porque se aplican a situaciones determinadas objetivamente y producen, de forma general y abstracta, efectos jurídicos respecto a una multitud de operadores que desarrollan actualmente o tienen la intención de desarrollar una actividad económica relacionada con la comercialización de productos que comprendan las sustancias de que se trata.
53. En segundo lugar, las partes no discuten que el acto impugnado consiste en la negativa de la Comisión, dirigida a las demandantes, a formular en el Comité de reglamentación una propuesta de modificación de la Directiva 67/548 en el marco de su vigesimonovena adaptación, tal como desean las demandantes. Ahora bien, resulta igualmente manifiesto que la propuesta de modificación recogida en la solicitud de las demandantes constituía como tal un acto intermedio y preparatorio en el marco del procedimiento relativo a la adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico, previo a la adopción de la modificación de la Directiva, cuyo contenido no habría coincidido necesariamente con el de la propuesta inicial.
54. A la luz de estas constataciones procede analizar las alegaciones de las partes.
Sobre la naturaleza jurídica del acto impugnado
– Observaciones preliminares
55. El acto impugnado consiste en un escrito de la Comisión, firmado por un director y dirigido a las demandantes, en respuesta a su solicitud de que la Comisión propusiera al Comité de reglamentación la desclasificación de la colofonia en el marco de la vigesimonovena adaptación de la Directiva 67/548. Pues bien, a la vista de la naturaleza jurídica que le es propia, procede examinar si este escrito puede ser calificado de decisión, impugnable por un particular, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
56. A este respecto, es importante recordar la jurisprudencia según la cual no basta con que un escrito haya sido enviado por una institución comunitaria a su destinatario, en respuesta a una solicitud formulada por éste, para que pueda ser calificado de decisión en el sentido del artículo 230 CE. Según reiterada jurisprudencia, sólo constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación, al amparo del artículo 230 CE, las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada la situación jurídica de éste (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1993, Italsolar/Comisión, C‑257/90, Rec. p. I‑9, apartado 21; autos del Tribunal de Primera Instancia de 4 de octubre de 1996, Sveriges Betodlares y Henrikson/Comisión, T‑5/96, Rec. p. II‑1299, apartado 26, y de 11 de diciembre de 1998, Scottish Soft Fruit Growers/Comisión, T‑22/98, Rec. p. II‑4219, apartado 34; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de octubre de 1993, Zunis Holding y otros/Comisión, T‑83/92, Rec. p. II‑1169, apartado 30). Ha de recordarse asimismo que la forma de adopción del acto impugnado es, en principio, indiferente por lo que respecta al análisis de sus efectos jurídicos, dado que éstos deben ser examinados en primer lugar en función de su contenido (autos BEUC/Comisión, citado en el apartado 40 supra,
apartado 48, y Berthu/Comisión, citado en el apartado 44 supra,
apartado 19).
57. En el presente asunto, las demandantes formulan esencialmente tres alegaciones. En primer lugar, estiman que tanto su solicitud como la desestimación de la misma mediante el acto impugnado se inscriben en un marco «administrativo» más que «legislativo». Ello se debe al hecho de que la Comisión está obligada a realizar, en estrecha colaboración con el grupo de trabajo y con los representantes de la industria, a los fines de la clasificación correcta de la colofonia según sus propiedades intrínsecas y sobre la base de la información y los datos facilitados por los operadores, incluidas las demandantes, una apreciación que se rija por los principios y criterios enunciados por la Directiva 67/548. En segundo lugar, el acto impugnado que rechaza la desclasificación de la colofonia constituye la posición definitiva de la Comisión respecto a las demandantes y fija así un plazo para la fase «administrativa» del proceso decisorio, dado que el Comité de reglamentación, a falta de una propuesta de la Comisión en ese sentido, no puede proceder a la desclasificación solicitada. En tercer lugar, las demandantes comparan el tratamiento dado a su solicitud con el dispensado a una denuncia en el ámbito del Derecho de la competencia para concluir que el acto impugnado equivale a una decisión de desestimación o de archivo de denuncia y produce, pues, efectos jurídicos definitivos y vinculantes para ellas. A este respecto, las demandantes invocan en particular la jurisprudencia según la cual la Comisión estaba obligada a proceder a un examen diligente e imparcial de su «denuncia».
– Sobre el supuesto carácter administrativo e individual del examen de las propiedades intrínsecas de las sustancias
58. Es preciso señalar en primer lugar, que el conjunto de las alegaciones de las demandantes se basa en la afirmación de que los procedimientos y las medidas adoptadas en el marco de la adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico son de carácter administrativo, al estar destinadas a la adopción de actos de carácter individual. Pues bien, como se ha señalado en los apartados 50 a 53 supra, el procedimiento de adaptación de dicha Directiva al progreso técnico, tanto por su forma como por su resultado, constituye un procedimiento dirigido a la adopción de medidas de alcance general.
59. El Tribunal de Primera Instancia estima, en segundo lugar, que las demandantes no pueden alegar válidamente que la fase previa de examen de las propiedades intrínsecas de las sustancias tenga un carácter «administrativo». Es cierto que esta fase previa de examen –que no es objeto de normas explícitas– precede a la propuesta de clasificación o de desclasificación con la que se inicia el procedimiento decisorio propiamente dicho previsto en el artículo 29 de la Directiva 67/548. Además, dicha fase es de competencia exclusiva de la Comisión, que, en estrecha colaboración con el grupo de trabajo compuesto por expertos nacionales, incluidos los representantes de la industria, basa su apreciación en amplia medida en los datos y estudios presentados por los operadores económicos del sector industrial interesado y por sus asociaciones. No obstante, ello no basta para concluir que dicha fase previa de examen sea comparable a los procedimientos de examen cuya finalidad es la adopción de actos de carácter individual, relativos a determinados productos y determinados operadores económicos, tales como los que existen en particular en el marco del Derecho de la competencia o del Derecho del comercio exterior. En efecto, a diferencia de lo que ocurre en las diferentes fases –incluso previas– del procedimiento de adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico, aquellos procedimientos tienen por objeto, por regla general, la adopción de medidas de carácter individual, circunstancia que justifica además la concesión de garantías procesales a los operadores mencionados. Sucede algo similar, en cierta medida, con los procedimientos antidumping, dado que, a pesar de conducir a la adopción de reglamentos de alcance general, según la jurisprudencia, tienen un carácter administrativo porque pueden, especialmente, individualizar a determinados operadores y prevén garantías procesales en favor de estos últimos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de septiembre de 2003, Eurocoton y otros/Consejo, C‑76/01 P, Rec. p. I‑10091, apartados 69 y ss.).
60. En el presente asunto, es evidente que no se cumplen estos criterios. El procedimiento de examen previo de las propiedades intrínsecas de las sustancias objeto de litigio, lejos de referirse a los intereses individuales de los operadores en cuestión o de preparar una decisión de carácter individual respecto a ellos, no es más que la fase previa de la preparación de un acto de alcance general, a saber, una propuesta de modificación de una Directiva, tal como se prevé en el artículo 29 de la Directiva 67/548. Además, el hecho de que la Comisión y el grupo de trabajo, cuando elaboran las propuestas que han de someterse al Comité de reglamentación, tengan en cuenta la información y los datos facilitados por la industria a los fines de la clasificación o desclasificación de sustancias, tampoco puede, por sí solo, conferir al procedimiento previo de examen un carácter individual.
61. A la vista de cuanto precede, el procedimiento previo de examen tramitado por la Comisión y el grupo de trabajo no puede ser disociado del marco en el que se inscribe ni de su finalidad. De ello se deduce que no procede acoger la alegación de las demandantes sobre este punto.
– Sobre el supuesto carácter administrativo y definitivo de la denegación de la Comisión y la aplicación de la jurisprudencia relativa a la desestimación o archivo de denuncias en materia de competencia
62. De las afirmaciones que preceden se desprende que tampoco cabe acoger la tesis de las demandantes según la cual el acto impugnado constituye una medida definitiva de carácter administrativo.
63. A mayor abundamiento, esta tesis supondría, en esencia y de forma contraria a los principios establecidos por la jurisprudencia citada en el apartado 56 supra,
dar a los particulares la posibilidad de transformar el procedimiento que da lugar a la adopción de medidas de alcance general que modifiquen la Directiva 67/548 en un procedimiento de carácter individual, mediante la remisión a la Comisión de una solicitud por escrito a la que dicha institución está obligada a responder en virtud de la regla general de buena conducta consagrada en el artículo 21 CE, párrafo tercero. Pues bien, tal respuesta, aunque revista un carácter definitivo, no puede modificar la naturaleza jurídica del procedimiento que conduce a la clasificación o a la desclasificación de sustancias ni tampoco basta, por sí sola, para conferir legitimación a su destinatario.
64. Además, según reiterada jurisprudencia, cuando un acto de la Comisión reviste un carácter negativo, debe apreciarse en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión, asuntos acumulados C‑15/91 y C‑108/91, Rec. p. I‑6061, apartado 31). En particular, la negativa de una institución comunitaria a revocar o modificar un acto únicamente puede constituir en sí misma un acto cuya legalidad puede controlarse, conforme al artículo 230 CE, cuando el propio acto que la institución comunitaria se niega a revocar o a modificar podría haberse impugnado con arreglo a dicha disposición (sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión, 42/71, Rec. p. 105, apartado 5; de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión, asuntos acumulados 97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, Rec. p. 2181, apartado 17, y de 17 de mayo de 1990, Sonito y otros/Comisión, C‑87/89, Rec. p. I‑1981, apartado 8; sentencia Zunis Holding y otros/Comisión, citada en el apartado 56 supra,
apartado 31, y auto Scottish Soft Fruit Growers/Comisión, citado en el apartado 56 supra,
apartado 41).
65. De ello se desprende que, en el presente asunto, el acto impugnado que desestima la solicitud de las demandantes no puede ser apreciado con independencia del acto al que se refiere explícitamente esta solicitud, a saber, la propuesta de una modificación de la Directiva 67/458. Por tanto, el acto impugnado sólo constituiría un acto impugnable si la propuesta de modificación deseada y la clasificación de la colofonia en el anexo I de la Directiva 67/548 pudieran ser igualmente objeto de un recurso de anulación interpuesto por las demandantes.
66. Ahora bien, ha de subrayarse que la propuesta de modificación de la Directiva 67/548 solicitada por las demandantes tampoco constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE por revestir un carácter puramente intermedio y preparatorio. En efecto, según consolidada jurisprudencia relativa a los actos o decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, en principio sólo constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación las medidas que fijan definitivamente la postura de la institución al finalizar dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (véase el auto Berthu/Comisión, citado en el apartado 44 supra,
apartado 19, y la jurisprudencia citada, y el auto del Tribunal de Primera Instancia de 2 de junio de 2004, Pfizer/Comisión, T‑123/03, Rec. p. II‑1631, apartados 22 y ss.). Pues bien, con independencia del hecho de que el acto impugnado constituya una respuesta definitiva de la Comisión a la solicitud de las demandantes, sólo implica una toma de postura sobre una medida puramente intermedia y preparatoria que, en consecuencia, no puede ser, como tal, objeto de un recurso de anulación. De ello se deduce a fortiori que, a la luz de la jurisprudencia citada en el apartado 64 supra, el acto impugnado no constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE.
67. Además, es evidente que en el presente asunto no se cumplen los requisitos de admisibilidad de un eventual recurso de las demandantes contra la clasificación de la colofonia en el anexo I de la Directiva 67/548. Ciertamente, de reiterada jurisprudencia se desprende que incluso un acto de alcance general, en determinadas circunstancias, puede afectar individual y directamente a determinados particulares u operadores económicos interesados, cuando les atañe en razón de ciertas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza en relación con cualesquiera otras personas (véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 12 de marzo de 1998, Berthu/Consejo, T‑207/97, Rec. p. II‑509, apartado 23, y la jurisprudencia citada). Sin embargo, en el presente asunto, las demandantes no han intentado siquiera demostrar que resultaban individual y directamente afectadas, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, por una eventual modificación de la Directiva 67/548, y en particular por una eventual clasificación o desclasificación de la colofonia. Al contrario, las demandantes han afirmado que, en su condición de destinatarias del acto impugnado, no tenían que demostrar que resultaban directa e individualmente afectadas en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
68. En este contexto, procede igualmente desestimar la alegación de las demandantes basadas en la jurisprudencia relativa a la admisibilidad de recursos interpuestos contra decisiones de apertura de un procedimiento de examen minucioso al amparo del artículo 88 CE, apartado 2 (véase el apartado 45 supra).
En efecto, esta jurisprudencia no es extrapolable al presente asunto debido a que, en primer lugar, los procedimientos de control en materia de ayudas de Estado, a diferencia del procedimiento controvertido en el presente asunto, están dirigidos a la adopción de un acto administrativo individual y no a la de un acto de alcance general (véase el apartado 59 supra).
En segundo lugar, la jurisprudencia relativa a las ayudas de Estado afecta en primer término a las relaciones entre la Comisión y el Estado miembro. Por tanto, esta jurisprudencia se refiere, principalmente, a las consecuencias jurídicas particulares para los Estados miembros –y en menor medida para los particulares– de la calificación provisional por la Comisión de una medida estatal como ayuda nueva con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3. En tercer lugar, una negativa de la Comisión a proponer la desclasificación de una sustancia no presenta ninguna similitud con una decisión de apertura de un procedimiento de examen minucioso en materia de ayudas de Estado, que puede, además, conducir al resultado deseado por el denunciante.
69. De cuanto antecede se desprende que procede desestimar la alegación de las demandantes relativa al carácter administrativo, individual y definitivo del acto impugnado.
70. Por último, debe desestimarse igualmente la alegación de las demandantes según la cual ha de aplicarse al presente asunto la jurisprudencia relativa a la desestimación o archivo de denuncias en el ámbito del Derecho de la competencia. En efecto, esta jurisprudencia no versa sobre la participación de los particulares en el procedimiento que conduce a la adopción o modificación de directivas. Por lo demás, en cuanto respecta a los procedimientos que conducen a la adopción de medidas de alcance general, sólo en casos excepcionales la jurisprudencia ha reconocido un derecho de recurso al particular que se presenta como «solicitante» o «denunciante», en particular cuando éste goza de garantías procesales expresamente previstas por la normativa controvertida (véanse los apartados 72 y 73 infra).
71. Por consiguiente, procede examinar en este momento si las demandantes disponían, en el marco del procedimiento de adaptación de la Directiva 67/548 al proceso técnico, de garantías procesales que permitieran la admisibilidad del presente recurso.
Sobre la existencia de garantías procesales concedidas a los particulares en el marco del procedimiento de adaptación de la Directiva 67/548 al proceso técnico
– Observaciones previas
72. Con carácter preliminar, ha de recordarse la jurisprudencia según la cual el hecho de que una persona intervenga de un modo u otro en el procedimiento que culmina en la adopción de un acto comunitario sólo permite individualizar a esta persona en relación con dicho acto, lo cual implica necesariamente que este acto produce efectos jurídicos vinculantes respecto a ella, cuando la normativa comunitaria aplicable le concede ciertas garantías de procedimiento (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 17 de enero de 2002, Rica Foods/Comisión, T‑47/00, Rec. p. II‑113, apartado 55; de 11 de septiembre de 2002, Pfizer Animal Health/Consejo, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, apartado 101, y Alpharma/Consejo, T‑70/99, Rec. p. II‑3495, apartado 93; autos del Tribunal de Primera Instancia de 29 abril de 2002, Bactria/Comisión, T‑339/00, Rec. p. II‑2287, apartado 51, y de 16 de febrero de 2005, Fost Plus/Comisión, T‑142/03, Rec. p. II‑0000, apartados 61 y ss.).
73. Asimismo, se desprende también de reiterada jurisprudencia que, en principio, ni el proceso de elaboración de los actos normativos de alcance general ni la naturaleza de los actos normativos en sí mismos exigen, con arreglo a principios generales del Derecho comunitario, como el derecho a ser oído, la participación de las personas afectadas, ya que se supone que los intereses de éstas los representan los órganos políticos a los que corresponde adoptar dichos actos (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Molkerei Großbraunshain y Bene Nahrungsmittel/Comisión, T‑109/97, Rec. p. II‑3533, apartado 60, y de 9 de noviembre de 1999, CSR Pampryl/Comisión, T‑114/99, Rec. p. II‑3331, apartado 50). En consecuencia, a falta de derechos procedimentales expresamente garantizados, sería contrario a la letra y al espíritu del artículo 230 CE permitir a cualquier particular, por haber participado en la preparación de un acto de naturaleza legislativa, interponer después un recurso contra dicho acto (autos Molkerei Großbraunshain y Bene Nahrungsmittel/Comisión, antes citado, apartado 68; CSR Pampryl/Comisión, antes citado, apartado 50, y auto del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2001, La Conqueste/Comisión, T‑215/00, Rec. p. II‑181, apartado 42, confirmado por auto del Tribunal de Justicia de 30 de enero de 2002, La Conqueste/Comisión, C‑151/01 P, Rec. p. I‑1179, apartados 42 y ss.).
74. Además, en cuanto atañe más concretamente a un ámbito cercano al regulado por la Directiva 67/548, a saber, el de los productos cosméticos, regido por la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos (DO L 262, p. 169 ; EE 15/01, p. 206), en su versión modificada en particular por la Directiva 93/35/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 (DO L 151, p. 32), el Tribunal de Primera Instancia ha declarado que aunque el principio de contradicción es un principio fundamental de Derecho comunitario que se aplica a todo procedimiento admini strativo incoado contra una persona determinada y que puede terminar en un acto que le sea lesivo, no es obligatorio normalmente en los procedimientos que conducen a la adopción de medidas de alcance general (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de julio de 1998, Bergaderm y Goupil/Comisión, T‑199/96, Rec. p. II‑2805, apartado 58, y la jurisprudencia citada). Sin embargo, la participación de terceros interesados en tales procedimientos está expresamente prevista sólo con carácter excepcional. Ello es así en particular en los procedimientos antidumping,
en cuyo marco deben garantizarse determinados derechos de defensa previstos por disposiciones expresas al adoptar un acto de alcance general (sentencia Bergaderm y Goupil/Comisión, antes citada, apartado 59; autos Molkerei Großbraunshain y Bene Nahrungsmittel/Comisión, citado en el apartado 73 supra,
apartado 69, y de 30 de enero de 2001, La Conqueste/Comisión, citado en el apartado 73 supra, apartado 46).
75. A la luz de esta jurisprudencia, procede examinar en primer lugar si la Directiva 67/548 confiere expresamente garantías procesales a los operadores interesados. A continuación, el Tribunal de Primera Instancia estima necesario examinar la cuestión de si las demandantes pueden invocar, con carácter excepcional, en el contexto jurídico particular del presente asunto, garantías procesales implícitas derivadas de un principio general del Derecho.
– Sobre la existencia de garantías procesales expresas en el marco del procedimiento de adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico
76. Es preciso señalar que la Directiva 67/548 no contiene ninguna disposición dirigida a conferir a los operadores económicos interesados que se encuentran en la situación de las demandantes la facultad de incoar el procedimiento de adaptación controvertido, ni tampoco norma alguna que exija a la Comisión, antes de presentar una propuesta de adaptación, tramitar un procedimiento en cuyo marco estos operadores disfruten de garantías procesales.
77. Si bien es cierto que el punto 1.7.2, párrafo tercero, del anexo VI de la Directiva 67/548 establece que los fabricantes, importadores o distribuidores, cuando dispongan de nueva información, podrán someter una propuesta a las autoridades competentes de un Estado miembro con vistas a introducir una modificación en el anexo I, esta facultad sólo afecta a la relación entre el operador económico interesado y el Estado miembro. Por tanto, no consagra, a nivel comunitario, ni la facultad de estos operadores de incoar el procedimiento ni una garantía procesal en su favor, como el derecho a ser oído (véase, en este sentido, el auto del presidente del Tribunal de Primera Instancia de 10 de febrero de 2005, Enviro Tech Europe y Enviro Tech International/Comisión, T‑291/04 R, Rec. p. II‑0000, apartado 68, y, en relación con una situación similar, el auto Bactria/Comisión, citado en el apartado 72 supra,
apartado 51, confirmado mediante auto del Tribunal de Justicia de 12 de diciembre de 2003, Bactria/Comisión, C‑258/02 P, Rec. p. I‑15105, apartados 43 y 44).
78. De igual modo, los puntos 4.1.3, 4.1.4 y 4.1.5 del anexo VI de la Directiva 67/548 sólo exigen a los operadores que notifiquen la información relativa a la clasificación a los Estados miembros. La obligación a la que está sujeta la Comisión en virtud del punto 4.1.5, párrafo segundo, del anexo VI de la Directiva 67/548, de informar a los demás Estados miembros se refiere únicamente a la eventual propuesta de clasificación remitida por el Estado miembro destinatario de dicha información y no a la propia información, dado que ésta se transmite a los demás Estados miembros únicamente previa solicitud expresa. Además, estas obligaciones versan únicamente sobre las sustancias particularmente peligrosas expresamente previstas en los puntos 4.2.1 a 4.2.3, con exclusión de las sustancias sensibilizantes, como la colofonia. Por último, el artículo 14 de la Directiva 67/548, que las demandantes invocan en este contexto, únicamente entraña una obligación de notificación de los operadores que se hallan en una situación que no guarda relación alguna con la de las demandantes en el presente asunto.
79. Ni de la letra ni del espíritu de estas disposiciones se desprende que estas obligaciones impliquen la atribución de ciertas garantías procesales a nivel comunitario. Sin que sea necesario examinar la existencia de eventuales garantías procesales concedidas por los Estados miembros, es preciso señalar que las obligaciones de información antes mencionadas, en particular las relativas a las sustancias particularmente peligrosas, persiguen plena y objetivamente una finalidad de interés público general. Se trata, en efecto, de la consecución de los objetivos generales de protección de la salud, la seguridad y el medioambiente, sobre la base de la información más reciente relativa a las sustancias peligrosas, mediante una aplicación eficaz y uniforme de la Directiva 67/548. Ello viene confirmado por el objetivo enunciado en el punto 4.1.5, párrafo primero, del anexo VI de la Directiva 67/548, relativo a alcanzar «lo antes posible una clasificación armonizada para la Comunidad, según el procedimiento previsto en el artículo 28 de la […] Directiva».
80. De ello se desprende que estas disposiciones no constituyen garantía procesal alguna, a nivel comunitario, en favor de los operadores económicos interesados que pueda hacer admisible el presente recurso (véase, en este sentido, el auto de 30 de enero de 2001, La Conqueste/Comisión, citado en el apartado 73 supra, apartados 44 a 49, confirmado mediante auto de 30 de enero de 2002, La Conqueste/Comisión, citado en el apartado 73 supra,
apartados 42 y ss.).
81. A mayor abundamiento, ha de subrayarse que las disposiciones controvertidas se distinguen claramente de las del sistema de preferencias arancelarias generalizadas de la Comunidad, sobre las que trata el asunto DuPont (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de septiembre de 2002, DuPont Teijin Films Luxembourg y otros/Comisión, T‑113/00, Rec. p. II‑3681, apartados 47 a 55), en la medida en que estas últimas establecen una obligación incondicional de actuación de la administración comunitaria a resultas de una información facilitada por un operador, obligación que lleva aparejada una garantía procesal a favor de éste, cuya observancia debe estar sujeta a un control judicial efectivo. De igual modo, la situación de las demandantes tampoco puede ser comparada con la que se da en los asuntos Pfizer Animal Health/Consejo y Alpharma/Consejo, citadas en el apartado 72 supra,
en las que el Tribunal de Primera Instancia declaró que, si bien el procedimiento previsto en el artículo 24 de la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal (DO L 270, p. 1; EE 03/04, p. 82), no había conferido a los operadores económicos afectados el derecho a participar en el procedimiento, era preciso sin embargo tener en cuenta que el demandante, en su condición de solicitante en virtud del artículo 9 octies,
apartados 2 y 4, de la Directiva 70/524, había dado lugar a la incoación del procedimiento regulado en el artículo 4 de la citada Directiva. En efecto, esta última disposición prevé expresamente que el proceso decisorio se inicia con la solicitud del operador afectado y confiere además a éste, a diferencia de las disposiciones que rigen el procedimiento controvertido en el presente asunto, garantías de procedimiento, como el derecho de ser mantenido al corriente, en el curso de las diversas fases de este procedimiento, de las eventuales irregularidades de su solicitud, de la desestimación de la misma e incluso de un mero aplazamiento en su tramitación (sentencias Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 72 supra, apartados 101 y 102, y Alpharma/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 93 y 94).
82. A la vista de que cuanto antecede, procede concluir que la normativa pertinente en el presente asunto no prevé garantías procesales, en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 72 y ss. supra,
que protejan a las demandantes y que éstas puedan invocar para demostrar que el acto impugnado produce efectos jurídicos vinculantes para ellas.
– Sobre la existencia de garantías procesales derivadas de principios generales del Derecho
83. En el contexto de su argumentación sobre el carácter administrativo e individual del procedimiento controvertido, las demandantes invocan la obligación de la Comisión de examinar de forma diligente e imparcial el conjunto de los elementos de hecho y de Derecho pertinentes presentados por los operadores afectados (en lo sucesivo, «deber de diligencia»). Según las demandantes, el deber de diligencia constituye una garantía procesal que las protege en el marco del examen previo de las propiedades intrínsecas de las sustancias, cuya observancia por la Comisión debería estar sujeta al control del juez comunitario.
84. A este respecto, procede señalar en primer lugar que, ciertamente, la participación de representantes del sector industrial afectado constituye un elemento importante para la adaptación permanente y eficaz de la Directiva 67/548 debido a los rápidos progresos técnicos y científicos que experimenta este sector. Esto se refleja, en particular, en las obligaciones de información que incumben a los operadores afectados (véanse los apartados 76 y ss. Supra)
y en la composición del grupo de trabajo, que asiste a la Comisión en esta tarea y en el que participan en particular representantes del sector industrial interesado. Los intereses de los operadores económicos están así representados, de forma apropiada, en el marco del procedimiento de adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico (véase, por analogía, el auto Molkerei Großbraunshain y Bene Nahrungsmittel/Comisión, citado en el apartado 73 supra,
apartado 60). A mayor abundamiento, la efectividad de esta representación parece derivarse además, en el presente asunto, de la toma en consideración por el grupo de trabajo de la información facilitada por el sector industrial afectado, que es confirmada por los diversos documentos obrantes en autos.
85. Es igualmente cierto que la Comisión y el grupo de trabajo, que son los destinatarios de esta información, tienen el deber, en el marco de la fase de examen previo que precede a la elaboración de una propuesta de modificación de la Directiva 67/548, de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos pertinentes del asunto de que se trate (véanse, por analogía, las sentencias Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 171 y 172, y Alpharma/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 182 y 183, que remiten a la sentencia Technische Universität München, citada en el apartado 43 supra,
apartado 14). Ha de recordarse además que, en el marco de la normativa comunitaria en materia de antibióticos utilizados en la alimentación animal y de la aplicación del principio de precaución que exige una evaluación científica de los riesgos tan exhaustiva como sea posible, sobre la base de dictámenes científicos basados en los principios de excelencia, independencia y transparencia, el Tribunal de Primera Instancia ha declarado que el deber de diligencia constituye una garantía de procedimiento importante para asegurar la objetividad científica de las medidas y evitar la adopción de medidas arbitrarias (sentencias Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
y Alpharma/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartado 183).
86. Sin embargo, contrariamente a los argumentos de las demandantes, ni de esta jurisprudencia ni de la citada en los apartados 72 y ss. supra
se desprende que los operadores interesados puedan invocar el deber de diligencia en el marco de un procedimiento que conduce a la adopción de medidas de alcance general del mismo modo en que podrían invocar garantías procesales en el marco de un procedimiento destinado a adoptar un acto administrativo de alcance individual. Al contrario, el Tribunal de Primera Instancia señala que, tanto en el contexto de la jurisprudencia antes citada como en el del presente asunto, el deber de diligencia constituye esencialmente una garantía de procedimiento objetiva, resultante de una obligación absoluta e incondicional de la institución comunitaria relativa a la elaboración de un acto de alcance general y no del ejercicio de algún derecho individual.
87. En efecto, en el marco de los procedimientos que conducen a la adopción de medidas de alcance general, tales como el del presente asunto, la caracterización del deber de diligencia como una garantía procesal no implica que dicho deber confiera directamente derechos a los operadores que participen en el procedimiento controvertido ni que les permita acceder al juez comunitario. Esta interpretación viene confirmada por el hecho de que, en las sentencias Pfizer Animal Health/Consejo y Alpharma/Consejo, citadas en el apartado 72 supra,
el recurso de anulación no se consideró admisible sobre la base del deber de diligencia en cuanto garantía procesal que protege a las demandantes, sino por razón de otros criterios, entre los que se cuentan las garantías procesales expresamente previstas por la normativa litigiosa, que dieron lugar a estimar que las demandantes resultaban individualmente afectadas por el reglamento impugnado (sentencias Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 90 y ss., y Alpharma/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 82 y ss.). Además, en dichas sentencias la obligación de diligencia sólo se tomó en consideración en el marco del examen de la legalidad de los actos impugnados (sentencias Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 171 y ss., y Alpharma/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 182 y ss.).
88. En el marco del procedimiento de adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico, el deber de diligencia constituye, con carácter principal, una condición de forma esencial y objetiva, impuesta en aras de una normativa que satisfaga la objetividad científica fundada en los principios de excelencia, transparencia e independencia (véanse, por analogía, la sentencia Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartados 171 y 172, y las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de febrero de 2005, Comisión/max.mobil, C‑141/02 P, Rec. p. I‑1283, puntos 55 y 56). De ello se sigue que el alcance del deber de diligencia se distingue claramente del existente en los procedimientos administrativos dirigidos a la adopción de actos de carácter individual en el marco de los cuales la jurisprudencia ha reconocido el carácter protector del deber de diligencia frente a los particulares (véanse en particular la sentencia Technische Universität München, citada en el apartado 43 supra,
apartado 14; y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, Nölle/Consejo y Comisión, T‑167/94, Rec. p. II‑2589, apartados 73 a 76, y de 9 de julio de 1999, New Europe Consulting y Brown/Comisión, T‑231/97, Rec. p. II‑2403, apartados 37 y ss.). De todos modos, aunque, en el marco de un procedimiento que conduce a la adopción de medidas de alcance general, el deber de diligencia no genera un derecho individual que pueda conferir a los particulares un derecho a interponer un recurso de anulación, ello no excluye sin embargo que éstos puedan invocar ante el juez comunitario un incumplimiento de este deber por un órgano comunitario, siempre que se cumplan los requisitos de admisibilidad de un recurso de anulación o de un recurso de indemnización (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de marzo de 2005, Agraz y otros/Comisión, T‑285/03, Rec. p. II‑0000, apartados 49 a 54).
89. A este respecto, ha de recordarse igualmente que, según la jurisprudencia citada en los apartados 73 y 74 supra,
en el marco de los procesos de elaboración de actos de alcance general, los principios generales del Derecho comunitario, como el derecho de ser oído, y, del mismo modo, el deber de diligencia, no tienen el mismo alcance que el reconocido en los procedimientos administrativos destinados a la adopción de un acto de alcance individual. De ello se desprende que los principios protectores elaborados por la jurisprudencia en el marco de tales procedimientos administrativos no pueden aplicarse directamente a los procedimientos que conducen a la adopción de medidas de alcance general y que, en consecuencia, en este último caso la existencia del deber de diligencia no puede implicar la concesión de una garantía de procedimiento individual (véase, en este sentido, en relación con el derecho a ser oído, la sentencia Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 72 supra,
apartado 487, y la jurisprudencia citada). De ello se desprende igualmente que las demandantes invocan erróneamente la sentencia max.mobil/Comisión, citada en el apartado 43 supra,
por lo demás anulada entretanto en casación por el Tribunal de Justicia (sentencia Comisión/max.mobil, citada en el apartado 88 supra).
90. De cuanto antecede resulta que la alegación de las recurrentes relativa al deber de diligencia debe ser desestimada.
91. En consecuencia, a la vista de la falta de garantías procesales ya expresas, ya implícitas, que protejan a las demandantes en el marco del procedimiento de adaptación de la Directiva 67/548 al progreso técnico, no cabe estimar que el acto impugnado produce efectos jurídicos obligatorios para ellas y, por tanto, que constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE.
92. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, ha de concluirse que el acto impugnado no produce efectos jurídicos obligatorios con respecto a las demandantes y, por tanto, no puede modificar la situación jurídica de éstas. Por consiguiente, no constituye un acto impugnable al amparo del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
Sobre el derecho de las demandantes a la tutela judicial efectiva
93. Por último, es preciso examinar la alegación de las demandantes según la cual la admisibilidad de su recurso se desprende del principio de legalidad y del derecho a la tutela judicial efectiva, al ser el Tribunal de Primera Instancia la única instancia que puede conocer de la legalidad del acto impugnado.
94. A este respecto, basta con recordar la jurisprudencia según la cual la eventual inexistencia de vías de recurso, suponiendo que se demuestre, no puede justificar, a través de una interpretación judicial, una modificación del sistema de recursos y procedimientos establecido por el Tratado. Dicha inexistencia no permite, en ningún caso, declarar la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica que no cumpla los requisitos establecidos por el artículo 230 CE, párrafo cuarto (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de abril de 2004, Comisión/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Rec. p. I‑3425, apartado 36; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de febrero de 2000, ACAV y otros/Consejo, T‑138/98, Rec. p. II‑341, apartado 68, y auto de 29 de abril de 2002, Bactria/Comisión, citado en el apartado 72 supra,
apartado 54).
95. Procede señalar además que las demandantes no han demostrado que un operador económico que se encuentre en su situación no pueda impugnar la validez de la falta de desclasificación de la colofonia mediante un recurso interpuesto ante los tribunales nacionales contra medidas nacionales de aplicación adoptadas por el Estado miembro afectado. Pues bien, tal litigio podría dar lugar a una remisión prejudicial con la finalidad de que se aprecie la validez de la directiva de que se trate con arreglo al artículo 234 CE (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de Primera Instancia, de 30 de abril de 2003, Villiger Söhne/Consejo, T‑154/02, Rec. p. II‑1921, apartados 60 y 61). No parece excluido que las demandantes puedan, al menos, solicitar la adopción de una medida nacional impugnable ante un tribunal nacional reclamando, por ejemplo, a las autoridades nacionales una excepción a la aplicación de la Directiva 67/548 respecto a la colofonia y de toda normativa nacional mediante la cual se adapte el Derecho interno a dicha Directiva. Además, ha de subrayarse que, hasta la fecha, no parece que las demandantes hayan intentado siquiera impugnar, por alguna vía de recurso, la actual clasificación de la colofonia como sustancia sensibilizante, cuando esta clasificación lleva ya en vigor más de diez años, dado que se realizó a raíz de las modificaciones introducidas por las Directivas 93/72 y 94/69. No demuestran, pues, la falta de vías de recurso nacionales apropiadas. Ha de añadirse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aun suponiendo que pueda demostrarse, tras un examen concreto de las normas procesales nacionales, que éstas no autorizan al particular a interponer un recurso que le permita cuestionar la validez del acto impugnado, esta circunstancia no desvirtuaría en nada las consideraciones que preceden, dado que tal régimen exigiría que, en cada caso concreto, el juez comunitario examinara e interpretara el Derecho procesal nacional, lo que excedería de su competencia en el marco del control de la legalidad de los actos comunitarios (sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, apartado 43).
96. Por tanto, procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión de anulación del acto impugnado.
2. Sobre la admisibilidad de la pretensión de indemnización
Alegaciones de las partes
97. La demandada alega que la pretensión de indemnización es también inadmisible en la medida en que ha sido presentada fuera de plazo. Con carácter subsidiario, aduce que la pretensión de indemnización es manifiestamente infundada.
98. La parte coadyuvante no ha formulado observaciones sobre la admisibilidad de la pretensión de indemnización.
99. Las demandantes recuerdan que, para que un recurso de indemnización sea admisible, es necesario que se demuestren la ilegalidad del comportamiento de la demandada, el perjuicio sufrido y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consejo, 5/71 Rec. p. 975).
100. En primer lugar, según las demandantes, en cuanto atañe a la ilegalidad del comportamiento, en el presente asunto, se desprende de los diversos motivos de anulación que el comportamiento de la demandada con ocasión de la adopción del acto impugnado, incluido el comportamiento de sus agentes durante la fase anterior a tal adopción, fue ilegal. Las demandantes estiman en particular que la Comisión, al abstenerse de proceder a la desclasificación de la colofonia, aunque ésta estaba «científicamente justificada», no sólo se excedió en el ejercicio de sus facultades, sino que, además, no examinó con diligencia e imparcialidad su reclamación y su solicitud, vulnerando así el deber de buena administración.
101. Según jurisprudencia consolidada, un comportamiento ilegal basta para establecer la responsabilidad extracontractual de la Comunidad cuando el acto impugnado no tiene carácter «legislativo» y cuando la Comisión no dispone de una amplia facultad de apreciación. En el presente asunto, el acto impugnado es una medida individual cuyos destinatarios son las demandantes y no un acto «legislativo». Aun suponiendo que el acto impugnado revistiera un carácter «legislativo» –que no es el caso–, su adopción por la Comisión constituye, según las demandantes, una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica de rango superior destinada a proteger a los particulares (sentencia Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consejo, citada en el apartado 99 supra,
y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de abril de 1997, Schröder y otros/Comisión, T‑390/94, Rec. p. II‑501) por el hecho de la violación del Tratado y de varios principios fundamentales del Derecho comunitario dirigidos a la protección de los derechos de los particulares y de sus expectativas legítimas. Las demandantes sostienen asimismo que la Comisión no goza de una amplia facultad de apreciación en el marco de las decisiones relativas a la inclusión de una sustancia en el anexo I de la Directiva 67/548, porque está obligada, en virtud de las normas y los criterios fijados por esta misma Directiva, a proceder a la clasificación de sustancias en función de sus propiedades intrínsecas.
102. En segundo lugar, en cuanto respecta al perjuicio sufrido debido al acto impugnado, las demandantes sostienen que, a resultas de su clasificación ilegal, sus clientes en la Unión Europea ya no tienen ninguna confianza en la colofonia, buscan productos sustitutivos y, en ciertos casos, dejan progresivamente de utilizar productos que contienen colofonia, lo cual ha tenido como consecuencia una reducción del mercado controvertido y de sus beneficios. Por otro lado, las demandantes invirtieron mucho tiempo, energía y medios financieros en el curso del procedimiento de clasificación y de etiquetado durante estos últimos diez años, y en particular tuvieron que recurrir a asesores y a expertos jurídicos y técnicos para preparar el presente recurso. Las demandantes estiman que el perjuicio económico resultante de lo anterior asciende a esta fecha a un importe superior a 250.000 euros. Con carácter subsidiario, las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que declare la responsabilidad de la Comunidad por los daños inminentes y previsibles con una certeza suficiente, aunque el perjuicio no pueda calcularse todavía con precisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de junio de 1976, Kampffmeyer y otros/Comisión y Consejo, asuntos acumulados 56/74 a 60/74, Rec. p. 711, apartado 6).
103. En tercer lugar, en lo relativo a la relación de causalidad entre la ilegalidad del acto impugnado y el perjuicio sufrido, las demandantes alegan que la cesación de relaciones comerciales con sus clientes y la sustitución, realizada por estos últimos, de otros productos con colofonia se derivan directamente del acto impugnado. Las demandantes solicitan a este respecto al Tribunal de Primera Instancia que declare que la demandada está obligada a reparar el perjuicio sufrido como consecuencia de la adopción del acto impugnado y que ordene que el importe de la reparación sea establecido por las partes de común acuerdo o, a falta de tal acuerdo, por el Tribunal de Primera Instancia (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de mayo de 1975, CNTA/Comisión, 74/74, Rec. p. 533).
104. En cuanto atañe a la objeción formulada por la demandada según la cual la pretensión de indemnización ha prescrito, las demandantes sostienen que la fecha de adopción del acto impugnado es el momento de apertura del plazo para ejercitar una pretensión en tal sentido, en la medida en que dicho acto puso fin al procedimiento administrativo de evaluación de la colofonia. Por consiguiente, la Comisión probablemente habría rechazado por prematuro todo recurso interpuesto antes de la adopción del acto impugnado. Éste está fechado el 23 de agosto de 2003 y las demandantes interpusieron el recurso el 29 de octubre de 2003, es decir, dentro del plazo de cinco años previsto para ejercitar una acción de responsabilidad en virtud del artículo 288 CE, párrafo segundo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
105. La demandada alega que la pretensión de indemnización ha prescrito por haber sido ejercida fuera de plazo, a saber, más de diez años después de la clasificación de la colofonia como sustancia peligrosa en virtud de las Directivas 93/72 y 94/69. Con carácter subsidiario, la demandada sostiene que dicha solicitud es manifiestamente infundada, invocando el auto del Tribunal de Primera Instancia de 17 de diciembre de 2003, Krikorian y otros/Parlamento y otros (T‑346/03, Rec. p. II‑6037, apartados 14 y 15).
106. En primer lugar, ha de recordarse que, según el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia, las acciones contra la Comunidad en materia de responsabilidad extracontractual prescribirán a los cinco años de producido el hecho que las motivó. El cómputo del plazo de prescripción así establecido no puede empezar antes de que se cumplan todos los requisitos a los que está supeditada la obligación de resarcimiento. Dichos requisitos son la existencia de un comportamiento ilegal de las instituciones comunitarias, la realidad del daño alegado y la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio alegado (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de enero de 1982, Birra Wührer y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 y 5/81, Rec. p. 85, apartado 10; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 16 de abril de 1997, Hartmann/Consejo y Comisión, T‑20/94, Rec. p. II‑595, apartado 107, y de 31 de enero de 2001, Jansma/Consejo y Comisión, T‑76/94, Rec. p. II‑243, apartado 76). El requisito relativo a la existencia de un daño cierto se cumple, dado que el perjuicio es inminente y previsible con una certeza suficiente, aunque no pueda ser aún valorado con exactitud (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1987, Zuckerfabrik Bedburg y otros/Consejo y Comisión, 281/84, Rec. p. 49, apartado 14).
107. En el caso de que la responsabilidad de la Comunidad se derive de un acto de alcance general, el cómputo del plazo de prescripción no puede comenzar antes de que se hayan producido los efectos dañosos de dicho acto y, en consecuencia, antes del momento en que los interesados hayan sufrido un perjuicio cierto (sentencia Birra Wührer y otros/Consejo y Comisión, citada en el apartado 106 supra,
apartado 10; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 4 de febrero de 1998, Bühring/Consejo, T‑246/93, Rec. p. II‑171, apartado 66, y auto del Tribunal de Primera Instancia de 17 de enero de 2001, Autosalone Ispra dei Fratelli Rossi/CEEA, T‑124/99, Rec. p. II‑53, apartado 23).
108. En el presente asunto, la demandada ha observado acertadamente que la clasificación de la colofonia como sustancia peligrosa, todavía en vigor, resulta en última instancia de la modificación de la Directiva 67/548 por la Directiva 94/69, que entró en vigor el 3 de enero de 1995, y la fecha límite para la adaptación del Derecho interno de los Estados miembros a la misma era el 1 de septiembre de 1996. Es preciso señalar, en efecto, que el acto impugnado no ha cambiado en nada la clasificación ya en vigor.
109. De ello se desprende que el daño sufrido por las demandantes, suponiendo que se compruebe, no puede tener su origen en modo alguno en el acto impugnado, sino que se deriva de la aplicación de la Directiva 67/548 y a lo sumo de la modificación de ésta en lo respectivo a la clasificación de la colofonia. Por otro lado, como aduce acertadamente la demandada, del punto 99 del escrito de recurso se desprende que las propias demandantes consideran, en esencia, que la causa del perjuicio alegado procede de «la clasificación ilegal», es decir, del acto que establece la clasificación de la colofonia como sustancia peligrosa. Por tanto, la alegación de las demandantes según la cual el acto impugnado constituye «el punto de partida de una acción de indemnización en la medida en que [éste] pone fin al procedimiento administrativo de evaluación de la colofonia […]» debe ser desestimada. Por último, a la vista de las apreciaciones del Tribunal de Primera Instancia recogidas en los apartados 58 y ss. supra,
esta última afirmación es, en cualquier caso, infundada.
110. Por consiguiente, procede averiguar a partir de qué momento podían considerarse cumplidos en el presente asunto los requisitos a los cuales está sujeta la obligación de resarcimiento.
111. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia señala que las demandantes, incluso después de que la demandada propusiera explícitamente la excepción de prescripción, no han podido aportar elementos concretos que puedan probar la fecha en la cual, o el período durante el cual, se cumplían todos los requisitos a los cuales está sujeta la obligación de resarcir el perjuicio alegado. Se han limitado a aducir, de manera vaga y poco circunstanciada, que, como consecuencia de «la clasificación ilegal», sus clientes europeos perdieron la confianza en la colofonia, buscaron productos sustitutivos y, en parte, dejaron progresivamente de utilizar productos que contienen colofonia, reduciéndose de este modo su cuota de mercado y sus beneficios. Además, las demandantes no han precisado el carácter, sea inmediato, sea continuado, del perjuicio supuestamente sufrido. Por consiguiente, con independencia de la cuestión de si estos elementos bastan por sí mismos para comprobar la existencia de un perjuicio y de la relación de causalidad con el comportamiento supuestamente ilegal, no cabe deducir de estas afirmaciones ni la fecha precisa –ni siquiera el período– en que la clasificación impugnada pudo dar lugar a tal situación indemnizable.
112. A la vista de cuanto antecede, el Tribunal de Primera Instancia estima que la demandada ha alegado acertadamente que el nacimiento del perjuicio alegado, suponiendo que éste haya sido efectivamente causado por la clasificación de la colofonia, y, por tanto, el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 288 CE, párrafo segundo, deben situarse necesariamente ya sea inmediatamente después de la entrada en vigor de la Directiva 94/69, ya sea a más tardar inmediatamente después de la adaptación del Derecho interno de los Estados miembros a la Directiva 94/69, para lo cual se había fijado la fecha límite en el 1 de septiembre de 1996. En efecto, habida cuenta de las alegaciones de las propias demandantes, según las cuales la clasificación de la colofonia como sustancia peligrosa se halla en el origen del perjuicio invocado, es altamente improbable que ésta sólo haya producido o, cuando menos, haya comenzado a producir sus supuestos efectos dañosos al final de la década de los años noventa o posteriormente.
113. En cualquier caso, habida cuenta de la detallada oposición formulada por la demandada en los puntos 51 y 53 de su excepción de inadmisibilidad a este respecto, incumbía a las demandantes, cuyas afirmaciones recogidas en su demanda son especialmente vagas, aportar los elementos suplementarios en relación con la fecha o el período exacto relativo al nacimiento de los supuestos efectos dañosos, así como al carácter eventualmente continuado del perjuicio invocado, máxime cuando las demandantes, como ellas mismas han reconocido, tenían conocimiento de los efectos perjudiciales de la clasificación de la colofonia para su actividad económica desde los años noventa, período durante el cual comenzaron a realizar múltiples esfuerzos dirigidos a obtener su desclasificación por las instancias comunitarias competentes.
114. Pues bien, dado que las demandantes no han facilitado información a este respecto en respuesta a la excepción de inadmisibilidad, el Tribunal de Primera Instancia debe atenerse, al objeto de pronunciarse sobre esta excepción, cuando menos, a la fecha límite prevista para la adaptación del Derecho nacional a la Directiva 94/69, fecha en la que la clasificación de la colofonia todavía en vigor produjo indiscutidamente efectos en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros.
115. De ello se sigue que, en virtud del artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el plazo de prescripción de cinco años para la interposición de una acción de indemnización comenzó a más tardar el 1 de septiembre de 1996 si el perjuicio alegado por las demandantes es un perjuicio inmediato. En este supuesto, a falta de un acto que interrumpa la prescripción antes de la interposición del recurso, el 29 de octubre de 2003, la acción de las demandantes contra la Comunidad en materia de responsabilidad extracontractual ha prescrito, de suerte que procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión de indemnización.
116. Si bien es cierto que las demandantes no han presentado alegaciones específicas a este respecto, el Tribunal de Primera Instancia señala que el perjuicio alegado por ellas no es necesariamente inmediato, sino que puede producirse de forma continuada. En tal caso de perjuicio continuado, la prescripción prevista en el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia se aplica, en función de la fecha del acto interruptivo, al período anterior en más de cinco años a esa fecha, sin afectar a los eventuales derechos nacidos en períodos posteriores [véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 21 de abril de 2005, Holcim (Alemania)/Comisión, T‑28/03, Rec. p. II‑0000, apartado 70, y la jurisprudencia citada]. A este respecto, el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia señala como acto interruptivo de la prescripción bien la demanda presentada ante el Tribunal de Justicia, bien la reclamación previa que el damnificado podrá presentar a la institución competente.
117. Pues bien, de los documentos obrantes en autos se desprende que las demandantes no han presentado, como exige el artículo 46, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia, una reclamación previa a la Comisión al objeto de obtener un resarcimiento de su perjuicio. Por tanto, sólo cabe considerar eventualmente como constitutivo de un acto interruptivo de la prescripción en el sentido del artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia el recurso interpuesto en el presente asunto el 29 de octubre de 2003.
118. A la vista de cuanto antecede, en el supuesto de un perjuicio continuado, procede en cualquier caso declarar la inadmisibilidad de la pretensión en la medida en que se refiera al perjuicio supuestamente sufrido durante el período anterior en más de cinco años a la fecha antes mencionada, es decir, antes del 29 de octubre de 1998.
119. Además, siempre que la pretensión de indemnización no haya prescrito respecto a un eventual perjuicio continuado, el Tribunal de Primera Instancia, que puede en cualquier momento, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, examinar de oficio las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, estima, por lo demás, que procede declarar la inadmisibilidad como consecuencia de la inobservancia de las exigencias previstas en el artículo 44, apartado 1, letra c), del mismo Reglamento.
120. En efecto, en virtud de esta disposición, las demandas deben contener la indicación del objeto del litigio y una exposición sumaria de los motivos invocados. Esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa dicho recurso resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de la demanda. Por lo que se refiere, más concretamente, a una demanda que tenga por objeto la reparación de los daños supuestamente causados por una institución comunitaria, tal demanda deberá contener los elementos que permitan identificar el comportamiento que la parte demandante reprocha a la institución, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 10 de febrero de 2004, Calberson GE/Comisión, asuntos acumulados T‑215/01, T‑220/01 y T‑221/01, Rec. p. II‑587, apartado 176; y de 3 de febrero de 2005, Chiquita Brands y otros/Comisión, T‑19/01, Rec. p. II‑0000, apartados 64 y ss.).
121. Pues bien, es preciso señalar que, en el presente asunto, la demanda no cumple estos requisitos en la medida en que no identifica claramente y de manera inequívoca, coherente y comprensible los elementos constitutivos del perjuicio alegado, por una parte, ni la relación de causalidad entre el comportamiento supuestamente ilegal y este perjuicio, por otra.
122. En efecto, las alegaciones de las demandantes relativas al origen del perjuicio ocasionado son tan vagas que no permiten que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie. Como se desprende igualmente de lo indicado en los apartados 108 a 113 supra,
resulta imposible identificar con la suficiente precisión el hecho generador, el comienzo y, por tanto, la eventual duración del perjuicio sufrido. Por otro lado, las demandantes tampoco facilitan elementos concretos que permitan comprender en qué medida el perjuicio económico estimado en al menos 250.000 euros, que alegan haber sufrido como consecuencia de los esfuerzos realizados para obtener la desclasificación de la colofonia, así como el perjuicio alegado resultante de la supuesta cesación de relaciones comerciales con sus clientes, fueron causados por el comportamiento ilegal invocado con carácter principal, a saber, el acto impugnado en cuanto tal.
123. Además, ha de subrayarse que el razonamiento de las demandantes relativo a la relación de causalidad es contradictorio: por una parte, y con carácter principal, afirman que el perjuicio se deriva del acto impugnado en cuanto tal, y por otra parte, y en contradicción con esta primera alegación, sostienen, cuando menos implícitamente, que es la «clasificación ilegal» lo que se encuentra en el origen de su perjuicio. Sin embargo, las demandantes concluyen en el punto 102 del recurso que «respecto a la relación de causalidad entre la ilegalidad del [acto] impugnado […] y el perjuicio sufrido, […] es manifiesto que la cesación de las relaciones comerciales con [sus] clientes y la sustitución, realizada por éstos, de otros productos con colofonia se derivan directamente de la decisión negativa de la Comisión relativa a la desclasificación de la colofonia del anexo I de la Directiva 67/548».
124. De ello se sigue que la demanda no cumple, respecto a la identificación del perjuicio alegado y la relación de causalidad entre el comportamiento supuestamente ilegal y dicho perjuicio, los requisitos establecidos en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento. Por último, aun suponiendo que la pretensión de indemnización sea admisible, de cuanto antecede resulta que tal pretensión estaría, en cualquier caso, manifiestamente infundada.
125. Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de la presente pretensión de indemnización.
3. Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta en virtud del artículo 241 CE
Alegaciones de las partes
126. La demandada rebate igualmente la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por las demandantes contra las Directivas 93/72 y 94/69.
127. La parte coadyuvante no ha formulado observaciones sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad.
128. Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia, con carácter subsidiario, en el caso de que proceda declarar la inadmisibilidad de la pretensión de anulación, que declare, en virtud del artículo 241 CE, que la inscripción de la colofonia en el anexo I de la Directiva 67/548 no les es aplicable.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
129. En cuanto atañe a la admisibilidad de la excepción de ilegalidad, basta remitirse a la reiterada jurisprudencia según la cual la posibilidad ofrecida por el artículo 241 CE de invocar la inaplicabilidad de un acto de carácter general, suponiendo que constituya la base jurídica del acto impugnado, no constituye una acción autónoma y sólo puede ejercitarse con carácter incidental. En consecuencia, sin un derecho principal a recurrir, habida cuenta en el presente asunto, de la inadmisibilidad de las pretensiones de anulación y de indemnización, no puede invocarse el artículo 241 CE (sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 1981, Albini/Consejo y Comisión, 33/80, Rec. p. 2141, apartado 17, y de 11 de julio de 1985, Salerno y otros/Comisión y Consejo, asuntos acumulados 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 y 10/84, Rec. p. 2523, apartado 36; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, CSF y CSME/Comisión, T‑154/94, Rec. p. II‑1377, apartado 16, y auto del Tribunal de Primera Instancia de 19 de septiembre de 2001, Federación de Cofradías de Pescadores de Guipúzcoa y otros/Consejo, asuntos acumulados T‑54/00 y T‑73/00, Rec. p. II‑2691, apartado 82).
130. De ello se desprende que procede declarar la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta al amparo del artículo 241 CE, sin que sea necesario examinar si el acto impugnado está vinculado a las Directivas 93/72 y 94/69.
Costas
131. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas todas las pretensiones de las partes demandantes, procede condenarlas en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
132. A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por tanto, la República de Finlandia, en su condición de parte coadyuvante, soportará sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Las demandantes cargarán con sus propias costas y con las de la demandada.
3) La parte coadyuvante cargará con sus propias costas.
Dictado en Luxemburgo, el 14 de diciembre de 2005.