61986CC0313_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
El Sr. Olivier Lenoir, nacional francés, es jubilado y titular de una pensión de vejez del Estado francés. No parece que haya trabajado en ningún Estado miembro distinto de Francia. En junio de 1983, se trasladó con su mujer y sus dos hijos desde su hogar en Francia a Eastbourne, Inglaterra.
Dicho señor sigue percibiendo su pensión francesa, que le es abonada por la Caisse d' allocations familiales des Alpes-Maritimes (en lo sucesivo, "la CAF"). Sin embargo, mediante decisión de 10 de noviembre de 1984, la CAF puso fin a los pagos que realizaba hasta entonces por dos conceptos, el subsidio de salario único y el subsidio de reapertura del curso escolar y reclamó la devolución de las sumas abonadas por ambos conceptos desde que la familia se trasladó a Inglaterra. El recurso presentado contra dicha decisión ante la Commission de recours gracieux de la CAF fue desestimado. El Sr. Lenoir apeló ante la Commission de première instance de sécurité sociale des Alpes-Maritimes (en lo sucesivo, "el órgano jurisdiccional nacional").
La CAF justifica su postura refiriéndose al artículo 77 del Reglamento nº 1408/71 "relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad" (en lo sucesivo, "el Reglamento"). Una versión actualizada de dicho Reglamento figura en el anexo I del Reglamento nº 2001/83 del Consejo (DO 1983, L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53).
El apartado 1 del artículo 4 dispone que el Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con "c) las prestaciones de vejez" y "h) las prestaciones familiares". El título III contiene las disposiciones particulares para diferentes categorías de prestaciones, por ejemplo las que se refieren a las pensiones de trabajadores por cuenta ajena que hayan estado sujetos a la legislación de dos o varios Estados miembros (capítulo 3) así como las que se refieren a las prestaciones o subsidios familiares para trabajadores por cuenta ajena o al desempleo. El artículo 77 forma parte del capítulo 8 titulado "Prestaciones por hijos a cargo de titulares de pensiones o de rentas y por huérfanos". Establece lo siguiente:
"1. El término 'prestaciones', en el sentido con que se utiliza en el presente artículo, designa a los subsidios familiares previstos para los titulares de pensiones o de rentas de vejez ((...)) así como a los incrementos o a los suplementos de esas pensiones o rentas, establecidas a favor de los hijos de dichos titulares ((...))
"2. Las prestaciones serán concedidas según las normas siguientes, cualquiera que sea el Estado miembro en cuyo territorio residan el titular de pensiones o de rentas, o los hijos:
"a) al titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un solo Estado miembro, según la legislación del Estado miembro que sea competente en relación con la pensión o la renta ((...))"
Estas disposiciones se ven reforzadas por el apartado 1 del artículo 79, según el cual "las prestaciones, en el sentido dado a este término en los artículos 77 y 78, serán servidas y sufragadas, según la legislación que resulte aplicable como consecuencia de lo previsto en dichos artículo, por la institución encargada de aplicar esta misma legislación, como si el titular de pensiones o de rentas ((...)) estuviese o hubiera estado sometido únicamente a la legislación del Estado competente".
El artículo 1 contiene definiciones de los términos empleados en el Reglamento. La letra u) de este artículo dispone:
"u) i) la expresión 'prestaciones familiares' designa todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a compensar las cargas familiares en el marco de una legislación prevista en la letra h) del apartado 1 del artículo 4 ((...))
"ii) la expresión 'subsidios familiares' designa las prestaciones periódicas en metálico concedidas exclusivamente en función del número y, en su caso, de la edad de los miembros de la familia."
Aunque "prestaciones", a los efectos del artículo 77 tiene un significado especial que no coincide con el de "prestaciones familiares" tal como las define el inciso i) de la letra u) del artículo 1, no hay nada que permita decir, a mi juicio, que los "subsidios familiares" del artículo 77 deban tener un significado diferente al que les da el inciso ii) de la letra u) del artículo 1.
El órgano jurisdiccional nacional pleantea la cuestión siguiente:
"¿Debe interpretarse el artículo 77 del Reglamento nº 1048/71 sic, de 14 de junio de 1971, en el sentido de que reserva a favor del titular de prestaciones familiares, nacional de un Estado de la Comunidad y con residencia en el territorio de otro Estado distinto, únicamente el beneficio del pago por los organismos sociales de su país de origen de los 'subsidios familiares' excluyendo las demás prestaciones familiares, concretamente el subsidio de reapertura del curso escolar y el subsidio de complemento familiar?"
Aunque la cuestión del órgano jurisdiccional nacional se refiere al subsidio de complemento familiar, el procedimiento trata en realidad del subsidio de salario único, que fue integrado en 1978, junto con otras prestaciones en el subsidio de complemento familiar pero que sigue siendo abonado a aquéllos que tenían derecho a él en 1977 pero no reúnen los requisitos exigidos para la atribución del complemento familiar. Esta última situación coincide con la del Sr. Lenoir. Tan sólo analizaré pues el subsidio de salario único y el de reapertura del curso escolar.
Parece ser que las prestaciones discutidas eran abonadas en realidad a la esposa del Sr. Lenoir, pero en relación con la suma de los ingresos de ambos. En una carta de 4 de diciembre de 1984 dirigida a la CAF y que obra en poder del Tribunal de Justicia, el Sr. Lenoir manifiesta que impugna la suspensión de los pagos y la reclamación de restitución en nombre de su esposa, en virtud de un poder notarial. La legitimación del Sr. Lenoir para iniciar el procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional no ha sido nunca cuestionada al parecer.
El órgano jurisdiccional nacional estima que, aunque las prestaciones discutidas hubieran sido pagaderas al Sr. Lenoir si éste hubiera residido en Francia, una interpretación correcta del artículo 77 y conforme con las instrucciones internas no vinculantes de la CAF lleva a la conclusión de que el interesado perdió su derecho a dichas prestaciones por el hecho de vivir en la actualidad en otro Estado miembro. El Sr. Lenoir considera que esta interpretación es errónea; Francia, Italia y la Comisión opinan que esta interpretación es correcta pero Italia añade que, si eso es así, el artículo 77 debe, por ello mismo, ser considerado nulo.
El Gobierno francés sostiene que los pagos discutidos no son "subsidios familiares" según el Derecho francés o el Derecho comunitario. En Derecho francés no existe ninguna disposición específica en relación con los hijos a cargo de titulares de pensiones. Las prestaciones familiares son pagaderas a todos los afiliados a la seguridad social siempre que reúnen los requisitos exigidos. El libro V del Code français de la sécurité sociale enumera las prestaciones familiares, que comprenden los subsidios familiares, que se han convertido en el complemento familiar y el subsidio de reapertura del curso escolar (artículo L 511-1 del Code). El subsidio de salario único se atribuye según los términos del artículo L 522-1 a una familia o a una persona cuyos recursos no excedan de un techo determinado y que tengan a su cargo hijos, todos ellos por encima del límite de edad a partir del que no se pagan subsidios por hijos menores. El subsidio de reapertura del curso escolar, constituido por una cantidad global abonada al principio del año escolar, es pagadero de acuerdo con el artículo L-543-1 a las familias beneficiarias de prestaciones familiares por cada hijo en edad de escolaridad obligatoria; el artículo L 543-2 prevé un techo de recursos variable en función del número de hijos y más allá del cual deja de abonarse el subsidio. Según Francia, dichos subsidios no se contemplan en el inciso ii) de la letra u) del artículo 1 del Reglamento nº 1408/71 al no ser "concedidos exclusivamente en función del número y ((...)) de la edad" de los hijos; también están sujetos a la averiguación de los recursos económicos y a otros requisitos, como la matrícula en una escuela. Aunque constituyan sin duda alguna "prestaciones familiares" en el sentido del inciso i) de la letra u) del artículo 1, nada tienen que ver con el artículo 77 de acuerdo con el cual las únicas prestaciones debidas son los subsidios familiares propiamente dichos.
La Comisión considera que las prestaciones específicamente discutidas no estaban destinadas a ser "exportadas". Se remite al apartado 1 del artículo 10 del Reglamento, el cual reconoce que es posible suprimir el pago de determinadas prestaciones si la persona que en otro caso tendría derecho a las mismas reside en un Estado miembro distinto del que realiza los pagos. En efecto, "a menos que el presente Reglamento disponga otra cosa, las prestaciones en metálico de invalidez, de vejez o de superviviencia, las rentas de accidente de trabajo o de enfermedad profesional y los subsidios de defunción adquiridos en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros, no podrán ser objeto de ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho de que el beneficiario resida en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél en que se encuentra la institución deudora".
A juicio de la Comisión, aunque por lo demás el subsidio de salario único pudiera incluirse en la definición, debe sin embargo quedar fuera de la misma debido a que, durante los trabajos preparatorios del Reglamento, se propuso su exclusión por su naturaleza de prestación familiar especial, cuyo objeto consistía en pagar al cónyuge que permanecía en el hogar al cuidado de los hijos. Se trataba además de un pago no destinado a ser "exportado", en atención a las dificultades que puede implicar la verificación de hechos y de situaciones financieras en otro Estado miembro. El subsidio de reapertura del curso escolar debe, por analogía, ser clasificado dentro de la misma categoría.
Por otra parte, a juicio de la Comisión, el "subsidio de complemento familiar" (al que el Sr. Lenoir no tendría derecho de acuerdo con la legislación francesa porque él mismo no tiene tres o más hijos) cabe dentro de la definición de los "subsidios familiares" (suponiendo que dicha cuestión sea oportuna), a pesar del hecho de que su concesión dependa de la cuantía de los recursos familiares, ya que en otros Estados miembros los subsidios de este tipo están sujetos a criterios distintos del número y la edad de los miembros de la familia.
No estoy convencido de que los "travaux préparatoires" sean de utilidad o necesarios de cara a la interpretación del inciso ii) de la letra u) del artículo 1, sobre todo dado que el Consejo introdujo cambios sustanciales en la propuesta de la Comisión en varias cuestiones. La solución más simple es determinar si, en la versión actual del Reglamento, el término "exclusivamente" debe interpretarse en su sentido ordinario o si ha de satisfacerse o puede exigirse cualquier otro requisito antes de que un pago pueda constituir un "subsidio familiar". Está claro que en el inciso ii) de la letra u) del artículo 1, la expresión "miembros de la familia" debe ser entendida a la luz de la definición de la letra f) del artículo 1 ("toda persona definida o admitida como miembro de la familia o designada como miembro del hogar por la legislación en virtud de la cual se sirvan las prestaciones ((...))"), de manera que a estos efectos se establece una restricción. No existe ninguna otra restricción expresa.
¿Autorizan a la legislación nacional las disposiciones de las letras a) o b) del apartado 2 del artículo 77, en los supuestos en que se aplican, el establecimiento de nuevas exigencias, toda vez que los requisitos iniciales son el número y la edad de los miembros de la familia? Por ejemplo, alguna legislación nacional puede exigir una averiguación de los recursos económicos o definir, por ejemplo, el tipo de escuelas respecto al que puede reclamarse el subsidio de reapertura del curso escolar, con tal que el subsidio esté vinculado al número y edad de los miembros de la familia. Si la palabra "exclusivamente" no apareciera en el inciso ii) de la letra u) del artículo 1, sería un fuerte argumento a favor de esta posibilidad. Sin embargo, "exclusivamente" está ahí y es preciso aceptar que se puso allí deliberadamente. El único sentido real que se le puede dar es el que defiende el Gobierno francés; de ello se deduce, a mi juicio, que si un subsidio está sujeto a otros requisitos no puede constituir, en el marco del Reglamento, un subsidio familiar pagadero al titular de una pensión que resida con su familia en un Estado miembro distinto de aquél en que se realiza el pago.
Este resultado bastante notable es el que lleva al Gobierno italiano a la conclusión de que la disposición en cuestión es nula, al ser incompatible con el artículo 51 del Tratado, que sirve de base, inter alia, al Reglamento discutido.
La respuesta de la Comisión es que dicha cuestión no aparece en la demanda prejudicial ni ha sido sometida al Tribunal de Justicia. Aun en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerara inválido el Reglamento, por tanto, no podría declararlo así.
Es claro que, cuando se somete al Tribunal de Justicia una cuestión de validez, él mismo puede pronunciarse sobre la interpretación. Pero ¿puede hacer lo contrario?
En el asunto Schwarze contra Einfuhr- und Vorratsstelle fuer Getreide und Futtermittel (16/65, Rec. 1965, pp. 1081 y ss., especialmente p. 1094), el Tribunal de Justicia declaró que "cuando es evidente que el verdadero objeto de las cuestiones planteadas por un órgano jurisdiccional nacional se refiere más al examen de la validez que a la interpretación de los actos comunitarios, compete al Tribunal de Justicia aportar luz de forma inmediata al citado órgano jurisdiccional nacional sin obligarle a un formalismo puramente dilatorio incompatible con la naturaleza misma de los mecanismos establecidos por el artículo 177; ((...)) tal rigor formalista (no es concebible) ((...)) en un marco tan particular como el de la cooperación judicial establecida por el artículo 177" (traducción provisional). Me gustaría aplicar al presente caso este punto de vista o ampliarlo si fuera necesario; en mi opinión no sería justo que el Tribunal de Justicia, si está plenamente convencido por las observaciones de una de las partes (y una vez que las instituciones comunitarias han tenido la oportunidad de hacer valer su punto de vista en sentido contrario) de que la disposición que se debe interpretar es inválida, hubiera de limitarse a interpretar dicha disposición inválida, que el órgano jurisdiccional nacional estará obligado a aplicar seguidamente (ya que el mismo no puede declararla inválida, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto Frost contra HZA Luebeck-Ost, 314/85, Rec. 1987, p. 4199). Puede ser que, en casos de duda o cuando el Tribunal de Justicia considere que necesita elementos suplementarios, tenga la posibilidad de plantear la posibilidad de la invalidez sin pronunciarse sobre ella. Cuando el asunto está claro, el Tribunal tiene, a mi juicio, competencia en virtud del artículo 177 para pronunciarse sobre la validez -incluso en el supuesto de que, superficialmente, la cuestión verse sobre la interpretación- si la cuestión de la validez es esencial para el resultado del procedimiento nacional. Poner al órgano jurisdiccional nacional inevitablemente en la situación de plantear una segunda remisión me parece una repetición innecesaria.
El artículo 51 del Tratado dispone, por lo que respecta a la alegación del Gobierno italiano, que:
"El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, adoptará, en materia de Seguridad Social, las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando, en especial, un sistema que permita garantizar a los trabajadores migrantes y a sus derechohabientes:
((...))
"b) el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros."
El Gobierno italiano se basa en la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto 41/84, Pinna contra Caisse d' allocations familiales de la Savoie (Rec. 1986, p. 1), en que sostuvo la invalidez del apartado 2 del artículo 73 del Reglamento por dos razones.
La primera consistía en que el artículo 73 establecía una distinción entre el trabajador por cuenta ajena sometido a la legislación de cualquier miembro con la excepción de Francia (el cual tiene derecho, en virtud del apartado 1 del artículo 73, a las prestaciones previstas por la legislación del Estado de acogida para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro) y el trabajador por cuenta ajena sometido a la legislación francesa (al que el apartado 2 del artículo 73 da derecho a los subsidios familiares previstos por la legislación del Estado en cuyo territorio residan los miembros de su familia). Al establecer esta distinción, el artículo 73 frustraba los fines del artículo 51 del Tratado, que consisten en coordinar (y no armonizar) la legislación en materia de Seguridad Social.
Si se hubiera demostrado en el presente caso que el artículo 77 afectaba únicamente a los nacionales franceses, de ello se desprendería una conclusión similar. Pero lo anterior no ha sido demostrado. De hecho, existen en otros Estados miembros prestaciones sujetas a averiguaciones de los recursos y al parecer de ello se sigue que no constituyen subsidios familiares a los efectos del Reglamento. El presente artículo no aumenta ni crea diferencias entre los Estados miembros y se admite que las disparidades existentes entre los diferentes sistemas de los Estados miembros deben ser toleradas.
El segundo motivo planteado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Pinna era que el apartado 2 del artículo 73 constituía una forma de discriminación encubierta "porque el problema de la residencia de los miembros de la familia que residen fuera de Francia se plantea esencialmente para los trabajadores migrantes". Esto lleva al mismo resultado que una discriminación ostensible basada en la nacionalidad, contraria al principio de igualdad de trato establecido por el Tratado.
A la sazón, el Sr. Lenoir no era un trabajador por cuenta ajena ni tampoco, por lo visto, un trabajador migrante ni tampoco fue objeto de discriminación ostensible por su nacionalidad. Interpretadas como pienso que deberían serlo, las disposiciones del artículo 77 significan sin embargo que, si dicho señor se establece en otro Estado miembro en el momento de su jubilación en Francia o después, pierde determinadas prestaciones familiares que habría percibido si hubiera permanecido en Francia. Lo mismo ocurriría al parecer tratándose de un francés que hubiera sido trabajador migrante en otro Estado miembro y deseara regresar a Francia al jubilarse. No podría llevarse consigo las prestaciones familiares concedidas en función de factores distintos del número y la edad de los miembros de su familia, mientras que dichas prestaciones le habrían sido abonadas si hubiera permanecido en el Estado miembro a cuya legislación estaba sometido. Ello puede en última instancia disuadir al trabajador migrante de regresar a su hogar, incluso disuadirle desde un principio de abandonar su país de origen a efectos de su trabajo. Según el Gobierno italiano es inaceptable que, en virtud del artículo 73, mientras que un trabajador por cuenta ajena puede beneficiarse de las prestaciones familiares previstas por la legislación del Estado miembro a la que se halla sometido, aunque los miembros de su familia no vivan con él, el titular de una pensión (que viva con su familia) pierda el beneficio de sus prestaciones debidas en virtud de la legislación del Estado miembro a la que estaba sometido, si regresa al país de origen.
Además, la exclusión por el artículo 77, para el titular de una pensión, de las prestaciones familiares que no constituyan subsidios familiares en sentido estricto puede, según el Gobierno italiano, atentar a los derechos de seguridad social de los que forman realmente parte dichas prestaciones, aunque estén formuladas por separado.
En la medida en que el artículo 77 limita las repetidas prestaciones, respecto a los hijos de trabajadores migrantes jubilados que desean volver a su hogar, a los subsidios familiares (y ésta es, a mi juicio, la interpretación correcta) obstaculiza más que favorece la libertad de circulación de los trabajadores y la igualdad de trato y no ha podido ser adoptada válidamente al amparo del artículo 51 del Tratado. Por lo tanto, el artículo 77 debe, a mi juicio, ser declarado nulo. En mi opinión, es irrelevante que el Sr. Lenoir no haya sido trabajador migrante y que figure en la categoría menos común de personas desfavorecidas por la legislación de su propio Estado miembro, a la que estaban sometidas, pero que han dejado de residir en dicho Estado. El Reglamento (artículo 2) se aplicaba tanto a él en su calidad de trabajador por cuenta ajena sometido a la legislación de un Estado miembro como a los miembros de su familia.
Por consiguiente, tiene derecho, a mi juicio, a confiar en la invalidez del Reglamento.
Pienso que, al igual que en la sentencia Pinna, sería justo limitar los efectos de semejante decisión, si fuera adoptada por el Tribunal de Justicia, a los titulares de pensión que, antes de la fecha de la sentencia del Tribunal de Justicia, hayan interpuesto un recurso o sustanciado una reclamación en apoyo de reivindicaciones relativas a prestaciones correspondientes a períodos anteriores a dicha fecha, así como a prestaciones vencidas después de la fecha de la sentencia.
Por tanto, respondería a la cuestión planteada en el sentido de que el artículo 77 del Reglamento nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, tal como figura ahora en el Reglamento nº 2001/83, de 2 de junio de 1983, es inválido en la medida en que limita el derecho a prestaciones, en particular en lo tocante a los subsidios por gastos de escolaridad y subsidios de salario único, a subsidios periódicos en metálico concedidos exclusivamente en función del número, y, en su caso, de la edad de los miembros de la familia del titular de una pensión al que resulta de aplicación el Reglamento.
Compete al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre las costas del Sr. Lenoir como un trámite del procedimiento nacional. Las costas de Francia, Italia y la Comisión no pueden ser objeto de reembolso.
(*) Traducido del inglés.