62000CJ0170_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-170/00,
República de Finlandia, representada por las Sras. T. Pynnä y E. Bygglin, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. M. Niejahr e I. Koskinen, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 2000/216/CE de la Comisión, de 1 de marzo de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 67, p. 37), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria un importe de 7.270.885,76 FIM, en concepto de gastos efectuados por el Estado miembro demandante en el marco del pago anticipado de primas especiales por toros, para los ejercicios financieros de 1996 y 1997,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres. P. Jann (Ponente), Presidente de Sala, S. von Bahr, D.A.O. Edward, A. La Pergola y M. Wathelet, Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 4 de julio de 2001;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de septiembre de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de mayo de 2000, la República de Finlandia solicitó, en virtud del artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación parcial de la Decisión 2000/216/CE de la Comisión, de 1 de marzo de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 67, p. 37; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria un importe de 7.270.885,76 FIM, en concepto de gastos efectuados por el Estado miembro demandante en el marco del pago anticipado de primas especiales para toros, para los ejercicios financieros de 1996 y 1997.
2 Dicho importe corresponde a los gastos relativos a esas primas especiales pagadas en Finlandia entre el 20 de mayo de 1995 y el 21 de diciembre de 1996.
Marco jurídico
3 El artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»), establece:
«1. Los Estados miembros remitirán periódicamente a la Comisión la siguiente información sobre las operaciones financiadas por la sección de "Garantía" del FEOGA que hayan realizado los organismos pagadores autorizados y los organismos de coordinación a los que se hace referencia en el artículo 4:
[...]
2. La Comisión, previa consulta al Comité del Fondo:
[...]
b) liquidará, antes del 30 de abril del año siguiente al ejercicio de que se trate, las cuentas de los organismos pagadores, basándose a tal fin en la información mencionada en la letra b) del apartado 1.
La decisión de liquidación de cuentas se tomará en función de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas.
Dicha decisión no obstará para que se adopte una decisión ulterior de conformidad con la letra c);
c) decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones en un plazo de cuatro meses; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
No podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión. No obstante, esta disposición no se aplicará a las consecuencias financieras que se extraigan en los dos supuestos siguientes:
- en los casos de irregularidades con arreglo al apartado 2 del artículo 8,
- a raíz de las ayudas nacionales o de las infracciones respecto a las cuales se hayan incoado los procedimientos contemplados en los artículos 93 y 169 del Tratado.
3. Las normas de desarrollo del presente artículo se aprobarán por el procedimiento previsto en el artículo 13. Estas normas regularán, en particular, la certificación de las cuentas contemplada en el apartado 1 y los procedimientos correspondientes a las decisiones contempladas en el apartado 2.»
4 El artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), dispone:
«1. En el caso de que la Comisión, a raíz de un control, considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate sus conclusiones e indicará las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que prevea excluir de conformidad con la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70. La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta dentro de un plazo de dos meses y la Comisión podrá, en consecuencia, modificar su posición. En casos justificados, la Comisión puede prorrogar dicho plazo.
Después de finalizar el plazo previsto para la respuesta, la Comisión iniciará una discusión bilateral y ambas partes procurarán llegar a un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse. La Comisión comunicará, formalmente, sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión.
2. Las decisiones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70 serán tomadas tras haber examinado un informe elaborado por el órgano de conciliación de conformidad con la Decisión 94/442/CE.»
El procedimiento de liquidación controvertido
5 En abril de 1997, los servicios de control del FEOGA efectuaron inspecciones en Finlandia relativas a la aplicación del régimen de primas por vacas, toros y ovejas, y a la aplicación del Reglamento (CE) nº 1357/96 del Consejo, de 8 de julio de 1996, que dispone pagos adicionales para 1996 a las primas contempladas en el Reglamento (CEE) nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino y por el que se modifica dicho Reglamento (DO L 175, p. 9).
6 El 20 de mayo de 1997, la Comisión envió a la Representación Permanente de Finlandia ante la Unión Europea en Bruselas (en lo sucesivo, «Representación Permanente»), y al Ministerio de Agricultura y Silvicultura finlandés en Helsinki (en lo sucesivo, «Ministerio»), un documento en lengua finesa (en lo sucesivo, «documento de 20 de mayo de 1997»), en el que llamaba la atención del Gobierno finlandés sobre las deficiencias del régimen finlandés de control que había detectado en las inspecciones sobre el terreno. Indicaba que se reservaba el derecho a pronunciarse posteriormente sobre la exclusión de la financiación comunitaria de los gastos relativos a las primas especiales por toros pagadas en los años de comercialización 1995 y 1996, y que agradecería recibir una respuesta en los dos meses siguientes a la recepción de este documento.
7 Si bien el documento de 20 de mayo de 1997 se presenta en forma de télex, según el Gobierno finlandés, le fue transmitido por fax, lo que queda corroborado por las indicaciones que figuran en su encabezamiento. Parece ser que antes se había enviado un télex de contenido idéntico, aunque redactado en lengua inglesa, fechado el 7 de mayo de 1997, al que hace referencia el documento de 20 de mayo de 1997.
8 El Gobierno finlandés respondió al documento de 20 de mayo de 1997 mediante escrito de 21 de julio siguiente, en el que declaraba que tenía en cuenta las propuestas y observaciones presentadas por la Comisión.
9 Mediante escrito redactado en finés de 17 de septiembre de 1998 dirigido a la Representación Permanente, recibido el 18 de septiembre siguiente y cuya copia había sido enviada al Ministerio, que la recibió el 24 de septiembre de 1998 (en lo sucesivo, «escrito de 17 de septiembre de 1998»), la Comisión, haciendo referencia al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 y al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, informó al Gobierno finlandés de que tenía la intención de proponer la exclusión de la financiación comunitaria de una parte de los gastos declarados para los ejercicios de 1996 y 1997. Según la Comisión, la corrección estaba motivada en el hecho de que los controles no se habían realizado de conformidad con la normativa, como se desprendía de los resultados de las comprobaciones que la Comisión había recogido en un anexo al escrito de 17 de septiembre de 1998. Recordó al Gobierno finlandés que disponía de un plazo de dos meses para responder a partir de la notificación de este escrito.
10 El anexo, en el que debían figurar las comprobaciones detalladas relativas a los controles efectuados sobre el terreno por los servicios del FEOGA y las solicitudes de informaciones adicionales, no fue adjuntado al escrito de 17 de septiembre de 1998. A instancia del Gobierno finlandés, el 11 de diciembre de 1998 la Comisión remitió al Ministerio dicho anexo, redactado en finés, con un escrito adjunto redactado en la misma lengua que reproducía el último párrafo del escrito de 17 de septiembre de 1998 (en lo sucesivo, «escrito de 11 de diciembre de 1998»). El Ministerio recibió el envío el 22 de diciembre siguiente; la Representación Permanente recibió una copia del mismo el 14 de diciembre.
11 Según las indicaciones de la Comisión, el 10 de julio de 1998 envió a la Representación Permanente una versión en inglés del escrito de 17 de septiembre de 1998 y de su anexo, con copia al Ministerio.
12 Tras un intercambio de correspondencia, el Gobierno finlandés comunicó a la Comisión, mediante escrito de 5 de agosto de 1999, que había decidido invocar la caducidad prevista en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y que, a su juicio, la Comisión no tenía derecho a excluir de la financiación comunitaria los gastos efectuados más de 24 meses antes del 22 de diciembre de 1998, fecha en que había recibido el anexo del escrito de 17 de septiembre de 1998.
13 Los gastos cuya exclusión no podía invocar la Comisión en virtud de la caducidad sobrevenida ascendían, según los cálculos del Gobierno finlandés no discutidos por la Comisión, a 7.270.885,76 FIM.
14 No obstante, mediante la Decisión impugnada, la Comisión excluyó los gastos controvertidos efectuados entre el 20 de mayo de 1995 y el 21 de diciembre de 1996.
Sobre el único motivo
15 Mediante su único motivo, el Gobierno finlandés alega que la Decisión impugnada se adoptó con infracción de los artículos 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95. Se desprende de estas disposiciones que el plazo de 24 meses contemplado por la primera de ellas se entiende como los 24 meses que preceden a la comunicación escrita de la Comisión al Estado miembro interesado, que contenga los resultados de las verificaciones y comprobaciones obtenidos por la Comisión que haga referencia expresa al Reglamento nº 1663/95.
16 El Gobierno finlandés alega que no concurren estos requisitos en el documento de 20 de mayo de 1997, el cual no es una comunicación escrita con arreglo a los artículos 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95. En primer lugar, no se trata de un escrito, puesto que ni un télex ni un fax satisfacen la exigencia de la forma escrita. En segundo lugar, no hay ningún elemento en la redacción del documento de 20 de mayo de 1997 que haga suponer que comenzaba a correr un plazo. En tercer lugar, dicho documento no hace referencia al Reglamento nº 1663/95, como exige el artículo 8, apartado 1, de este Reglamento.
17 También alega que sólo el escrito de 17 de septiembre de 1998 cumple, en principio, los requisitos exigidos. Sin embargo, como la Comisión no adjuntó el anexo que recoge los resultados de las comprobaciones, a efectos del cálculo de los 24 meses controvertidos debe tomarse en consideración únicamente la fecha de 22 de diciembre de 1998, que es la de la recepción de dicho anexo por el Ministerio, y no la de 20 de mayo de 1997.
18 La Comisión alega que el plazo de 24 meses a que se refiere el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 venció el 20 de mayo de 1997, puesto que el documento de esa fecha cumple todos los requisitos exigidos.
19 En su opinión, el objetivo de la norma de 24 meses es no imponer a los Estados miembros rectificaciones financieras varios años después del ejercicio de que se trate sin haberlos prevenido de este riesgo. Este objetivo se alcanza fácilmente por medio de un dictamen que resume claramente y por escrito las principales conclusiones a que ha llegado la Comisión y que deja la posibilidad de efectuar rectificaciones financieras. Por lo tanto, desde el punto de vista del respeto de la confianza legítima del Estado miembro de que se trata, lo importante no es que el dictamen escrito adopte una forma particular, sino que cumpla el objetivo de advertir suficientemente al Estado miembro del riesgo de que se produzcan rectificaciones en el futuro.
20 La Comisión añade que, en el presente asunto, este objetivo se ha logrado mediante el documento de 20 de mayo de 1997. Este documento reviste, como fax, la forma escrita, contiene todas las informaciones necesarias e impone un plazo de dos meses para responder. No es necesaria la indicación expresa de que se interrumpe el «plazo de caducidad» de 24 meses. Por otra parte, no se exige una referencia al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95. En efecto, no existe relación entre esta disposición y el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, como resulta del segundo visto de la exposición de motivos del Reglamento nº 1663/95, a tenor del cual la base jurídica de este Reglamento es el artículo 5, apartado 3, y no el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 729/70.
21 Con carácter subsidiario, la Comisión alega que el plazo de 24 meses venció el 18 de septiembre de 1998, fecha de la recepción del escrito de 17 de septiembre de 1998, en la medida en que, aun suponiendo que este escrito no hubiese ido acompañado del anexo que contiene los resultados de las comprobaciones efectuadas por los servicios de control del FEOGA, este último había sido comunicado, en lengua inglesa, el 10 de julio de 1998 y contenía los resultados de nueve controles efectuados in situ en presencia de las autoridades finlandesas. A este respecto, debe considerarse que el escrito de 11 de diciembre de 1998 constituye una prórroga del plazo señalado para responder.
22 Por lo demás, en cuanto a la fecha de recepción del escrito de 11 de diciembre de 1998 y del anexo adjunto, habría que tener en cuenta la notificación efectuada a la Representación Permanente, el 14 de diciembre de 1998, y no la fecha de su llegada al Ministerio.
23 Como respuesta a los argumentos formulados por la Comisión con carácter subsidiario, el Gobierno finlandés alega que, por una parte, el escrito en lengua inglesa de 10 de julio de 1998 no satisface, en ningún caso, las exigencias formales requeridas. Del artículo 3 del Reglamento nº 1 del Consejo, de 15 de abril de 1958, por el que se fija el régimen lingüístico de la Comunidad Económica Europea (DO 1958, 17, p. 385; EE 01/01, p. 10), modificado por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1), se desprende que «los textos que las instituciones envíen a un Estado miembro o a una persona sometida a la jurisdicción de un Estado miembro se redactarán en la lengua de dicho Estado».
24 Por otra parte, la Representación Permanente recibió el 14 de diciembre de 1998 solamente una copia del escrito de 11 de diciembre de 1998. El escrito original había sido expresamente dirigido al Ministerio, de modo que debe tenerse en cuenta la fecha de recepción por parte del Ministerio, es decir el 22 de diciembre de 1998.
Apreciación del Tribunal de Justicia
25 Con carácter preliminar, es necesario recordar que el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 establece que «no podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión».
26 El Reglamento nº 1663/95, reglamento de desarrollo del Reglamento nº 729/70, establece en su artículo 8, apartado 1, párrafo primero, el contenido de dicha comunicación escrita. A tenor de dicho artículo, la comunicación indicará las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que prevea excluir y hará referencia al Reglamento nº 1663/95.
27 El argumento de la Comisión según el cual no existe relación entre los artículos 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y 8 del Reglamento nº 1663/95 no puede ser acogido. En efecto, del tenor literal de estas disposiciones resulta que ambas hacen referencia a la comunicación de los resultados de las comprobaciones de los servicios de control del FEOGA en los Estados miembros. Aun cuando el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70 emplea los términos «resultados de [tales] verificaciones» y el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 los términos «conclusiones [a raíz de un control]», no obstante queda claro que se refieren a la misma fase del procedimiento de liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA, a saber los controles sobre el terreno de los servicios de la Comisión en los Estados miembros.
28 Por consiguiente, es necesario verificar si el documento de 20 de mayo de 1997 satisface las exigencias del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, en relación con el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95.
29 En primer lugar, por lo que respecta a los requisitos de forma, es preciso señalar que el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 distingue, por una parte, entre la «comunicación de las conclusiones», contemplada en el párrafo primero, que es la controvertida en el caso de autos, y, por otra parte, la «comunicación formal de las conclusiones», contemplada en el párrafo segundo, que se produce en una fase posterior. De ello se desprende que la primera comunicación no debe cumplir requisitos formales tan estrictos como la segunda. En efecto, como expuso el Abogado General en los puntos 62 a 71 de sus conclusiones, la exigencia de un escrito en esta fase del procedimiento, tiene simplemente una función probatoria en la relación entre la Comisión y el Estado miembro interesado. Esta función probatoria queda garantizada mediante cualquier procedimiento que implique un soporte escrito. En consecuencia, la comunicación de las conclusiones puede realizarse mediante el envío de un escrito por télex o por fax.
30 Por lo tanto, en el caso de autos, el documento de 20 de mayo de 1997 satisface los requisitos de forma que resultan del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95.
31 En segundo lugar, hay que examinar si el documento de 20 de mayo de 1997 satisface las demás exigencias requeridas. A este respecto, este documento precisa, en su introducción, que se envía a las autoridades nacionales «para que se conozcan formalmente y lo antes posible las causas de preocupación más importantes comprobadas durante el control». En primer lugar, describe el régimen de control de las primas para la carne en el Estado miembro de que se trata y expone seguidamente las deficiencias observadas en la tramitación de las solicitudes de primas, las consideraciones contables, los problemas de control de las cuentas detectados por los servicios del FEOGA, un análisis de los riesgos, una relación del número de inspecciones efectuadas in situ, así como una descripción detallada de los hechos descubiertos y de las deficiencias constatadas con ocasión de los controles efectuados sobre el terreno. Por último, indica que la Comisión se reserva el derecho de interponer posteriormente un recurso relativo a las primas especiales por toros correspondientes a los años de comercialización 1995 y 1996 con el fin de obtener la devolución de los gastos en lo que atañe a las solicitudes desestimadas. El documento termina con un requerimiento a las autoridades nacionales para que envíen su respuesta sobre los extremos expuestos en los dos meses siguientes a la recepción del documento.
32 En estas circunstancias, el documento de 20 de mayo de 1997 satisface las exigencias de la comunicación de los resultados de las comprobaciones sobre el terreno y de las medidas correctivas que han de adoptarse a partir de la cual puede empezar a correr el plazo de 24 meses a que se refiere el artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento nº 729/70. La normativa aplicable no exige una mención expresa de este plazo. Por lo demás, el documento de 20 de mayo de 1997 indica también el plazo de respuesta de dos meses, como establece el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95.
33 Por el contrario, el documento de 20 de mayo de 1997 no contiene ninguna referencia expresa al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. Por consiguiente, es preciso examinar si dicha omisión es suficiente, por sí misma, para considerar que dicho documento no constituye una comunicación escrita.
34 Es necesario señalar que la Comisión está obligada a respetar, en las relaciones con los Estados miembros, las condiciones que ella misma se ha impuesto mediante los reglamentos de desarrollo. Sin embargo, los Estados miembros no pueden adoptar, en sus relaciones con la Comisión, posiciones puramente formalistas, cuando se deduzca de las circunstancias que sus derechos han quedado totalmente protegidos. En el presente asunto, como se ha destacado en el apartado 31 de esta sentencia, el documento de 20 de mayo de 1997 proporcionaba al Gobierno finlandés un perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión y de las correcciones que probablemente serían adoptadas respecto de las primas controvertidas, de modo que cumplía la función de advertencia que tiene una comunicación escrita en virtud de los artículos 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95. En estas circunstancias, la mera omisión en el mencionado documento de una referencia al Reglamento nº 1663/95 no constituye un vicio sustancial de forma.
35 De todo ello se deduce que no pueden acogerse las alegaciones del Gobierno finlandés y que la Comisión tenía razón al considerar que los gastos cuya financiación no podía denegar eran los efectuados con anterioridad al 20 de mayo de 1995, es decir más de 24 meses antes de la notificación de dicho documento. Por consiguiente, no procede examinar los argumentos presentados con carácter subsidiario por la Comisión relativos a los documentos intercambiados después de dicha fecha.
36 En vista de las consideraciones que anteceden, procede desestimar el recurso de la República de Finlandia.
Decisión sobre las costas
Costas
37 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República de Finlandia y haber sido desestimado el único motivo formulado por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República de Finlandia.