62000CV0002_PL
Strony
Strony
Do Trybunału Sprawiedliwości wpłynął wniosek o wydanie opinii, złożony w sekretariacie w dniu 27 października 2000 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich w trybie art. 300 ust. 6 WE, w myśl którego:
„Parlament Europejski, Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą uzyskać opinię Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności przewidywanej umowy z postanowieniami niniejszego traktatu. Jeśli opinia Trybunału Sprawiedliwości jest negatywna, umowa może wejść w życie wyłącznie na warunkach określonych w artykule 48 Traktatu o Unii Europejskiej”.
Spis treści
I – Przedstawienie kontekstu wniosku o wydanie opinii
A – Konwencja o różnorodności biologicznej
B – Protokół z Kartageny
II – Pytania Komisji i przebieg postępowania przed Trybunałem
A – Pytania Komisji
B – Przebieg postępowania przed Trybunałem
III – Uwagi państw członkowskich i instytucji
A –  W przedmiocie dopuszczalności wniosku
B – Co do istoty
1. Streszczenie
2. Rozwinięcie
Stanowisko Trybunału	I – Error! Bookmark not defined.
IV –  W przedmiocie dopuszczalności wniosku
V – Co do istoty
I – Przedstawienie kontekstu wniosku o wydanie opinii
A – Konwencja o różnorodności biologicznej
Konwencja o różnorodności biologicznej (zwana dalej „konwencją”) została podpisana w dniu 5 czerwca 1992 r. przez Wspólnotę Europejską i jej państwa członkowskie podczas Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie środowiska i rozwoju (UNCED), zwanej „Szczytem Ziemi”, która odbyła się w Rio de Janeiro (Brazylia). Konwencja ta została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty mocą decyzji Rady 93/626/EWG z dnia 25 października 1993 r. (Dz.U. L 309, str. 1), która została przyjęta na podstawie art. 130s traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 175 WE).
Zgodnie z art. 1 tej konwencji jej celami są: „ochrona różnorodności biologicznej, zrównoważone użytkowanie jej elementów oraz uczciwy i sprawiedliwy podział korzyści wynikających z wykorzystywania zasobów genetycznych […]”.
W tych celach konwencja nakłada na umawiające się strony między innymi następujące obowiązki:
– opracowanie krajowych strategii, planów lub programów dotyczących ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej i włączenie tych elementów do ich odpowiednich planów, programów i polityk (art. 6);
– identyfikacja i monitoring elementów różnorodności biologicznej i czynników ryzyka (art. 7);
– przyjmowanie środków ochronnych in situ i ex situ (art. 8 i 9);
– przyjmowanie środków ułatwiających zrównoważone użytkowanie elementów różnorodności biologicznej, badania naukowe i szkolenia, edukację i świadomość społeczną, badania wpływu projektów na różnorodność biologiczną, dostęp do zasobów genetycznych i do technologii (w tym biotechnologii), jak również wymianę informacji i współpracę techniczną i naukową (art. 10–18).
Artykuł 19 ust. 3 konwencji stanowi:
„Strony rozważają potrzebę sporządzenia oraz założenia protokołu określającego odpowiednie procedury, w szczególności dotyczące uzyskiwania uprzedniej zgody w sprawie bezpiecznego przemieszczania, przekazywania i wykorzystania wszystkich żywych organizmów zmodyfikowanych w rezultacie biotechnologii, które mogą wywierać negatywny wpływ na ochronę i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej”.
Ponadto, zgodnie z brzemieniem art. 34 konwencji:
„1. Niniejsza konwencja oraz każdy protokół do niej podlegają ratyfikacji, przyjęciu lub zatwierdzeniu przez państwa oraz przez regionalne organizacje integracji gospodarczej. [...]
2. Każda organizacja, określona w ustępie 1, która staje się stroną niniejszej konwencji lub protokołu, a której żadne państwo członkowskie nie jest umawiającą się stroną, jest związana zobowiązaniami wynikającymi odpowiednio z konwencji lub protokołu. W przypadku takich organizacji, których jedno
lub więcej państw członkowskich jest umawiającą się stroną niniejszej konwencji lub protokołu, organizacja ta i jej państwa członkowskie podejmują decyzję w sprawie odpowiedzialności za realizację zobowiązań wynikających dla nich odpowiednio z niniejszej konwencji lub protokołu. W takich przypadkach organizacja i jej państwa członkowskie nie mogą równocześnie korzystać ze swoich praw wynikających z konwencji lub danego protokołu.
3. W swoich dokumentach ratyfikacyjnych, przyjęcia lub zatwierdzenia, organizacje, określone w ustępie 1, wskazują zakres swoich kompetencji w sprawach objętych konwencją lub danym protokołem. Organizacje te powiadamiają także depozytariusza o wszelkich zmianach, co do zakresu swoich kompetencji”.
B – Protokół z Kartageny
W dniu 17 listopada 1997 r. konferencja stron konwencji przyjęła decyzję II/5 upoważniającą je do prowadzenia negocjacji w sprawie protokołu „specjalnie ukierunkowanego na transgraniczny przewóz wszelkich zmodyfikowanych żywych organizmów powstałych w wyniku zastosowania nowoczesnych biotechnologii, które mogą mieć negatywny wpływ na zachowanie i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej, i przedstawiającego do rozważenia w szczególności odpowiednie informacyjnie zaawansowane procedury uzgodnieniowe”.
Powyższe negocjacje doprowadziły w dniu 29 stycznia 2000 r. do przyjęcia w Montrealu (Kanada) protokołu z Kartageny o bezpieczeństwie biologicznym (zwanego dalej „protokołem”), który został otwarty do podpisu w Nairobi (Kenia) w dniu 15 maja owego roku i został podpisany w imieniu Wspólnoty Europejskiej i państw członkowskich w dniu 24 maja 2000 r.
Protokół składa się z czterdziestu artykułów i trzech załączników.
Zgodnie z art. 1 protokołu:
„Zgodnie z podejściem zapobiegawczym przedstawionym w zasadzie 15 Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju, celem niniejszego protokołu jest przyczynienie się do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony w dziedzinie bezpiecznego transferu, sposobu postępowania i użytkowania zmodyfikowanych żywych organizmów powstałych w wyniku zastosowania nowoczesnej biotechnologii, które mogą mieć negatywny wpływ na zachowanie i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej, przy uwzględnieniu zagrożeń dla zdrowia człowieka i ze specjalnym ukierunkowaniem na przewóz transgraniczny”.
Zasada 15 Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju stanowi:
„Państwa członkowskie mają, na miarę swoich możliwości, obowiązek szerokiego stosowania środków zapobiegawczych w zakresie ochrony środowiska. W przypadku ryzyka wystąpienia poważnej lub nieodwracalnej szkody brak całkowitej pewności naukowej nie może służyć za pretekst do odwlekania przyjęcia skutecznych środków mających na celu zapobiegnięcie pogorszeniu się stanu środowiska” [tłumaczenie nieoficjalne].
Zgodnie z art. 4 protokołu i z zastrzeżeniem przepisów szczególnych dotyczących środków farmaceutycznych i zmodyfikowanych organizmów żywych w tranzycie lub przeznaczonych do zamkniętego użycia (zob. art. 5 i 6 protokołu), protokół ten „stosuje się do przewozu transgranicznego, tranzytu, sposobu postępowania i użytkowania zmodyfikowanych organizmów żywych, które mogą mieć negatywny wpływ na zachowanie i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej, przy uwzględnieniu również zagrożeń dla zdrowia człowieka”.
Artykuł 2 ust. 2 protokołu stanowi:
„Strony gwarantują, by rozwijanie, sposób postępowania, transport, użytkowanie, transfer i uwalnianie zmodyfikowanych organizmów żywych odbywały się w sposób, który zapobiega zagrożeniom lub ogranicza zagrożenia dla różnorodności biologicznej, przy uwzględnieniu również zagrożeń dla zdrowia człowieka”.
W tym celu rzeczony protokół ustanawia różne procedury kontrolne, w tym w szczególności „procedurę dotyczącą uzyskiwania uprzedniej zgody po wymianie informacji” (art. 7–10 i 12), „procedurę dotyczącą zmodyfikowanych organizmów żywych przeznaczonych do bezpośredniego wykorzystania jako żywność lub pasza lub do przetworzenia” (art. 11) i „procedurę uproszczoną” (art. 13).
Inne postanowienia protokołu dotyczą oceny i zarządzania ryzykiem związanym z wykorzystaniem, sposobem postępowania i przewozem transgranicznym zmodyfikowanych organizmów żywych (art. 15 i 16), niezamierzonych przewozów transgranicznych i działań w sytuacjach awaryjnych (art. 17) oraz sposobów postępowania, transportu, pakowania i identyfikacji zmodyfikowanych organizmów żywych (art. 18).
Artykuł 19 protokołu dotyczy wyznaczania właściwych władz państwowych i państwowych punktów zbiorczych oraz rozprowadzenia tych informacji przez sekretariat; art. 20 ustanawia system wymiany informacji, powołuje do życia izbę rozrachunkową ds. bezpieczeństwa biologicznego [czyli centrum wymiany informacji w celu prewencji ryzyka biotechnologicznego] i określa jego zadania; art. 21 dotyczy ochrony poufności informacji przekazywanych w trybie procedur przewidzianych w tym protokole; art. 22 stanowi, że strony współpracują w zakresie rozwoju i umacniania zasobów ludzkich i potencjału instytucjonalnego w dziedzinie zapobiegania ryzykom biotechnologicznym w krajach rozwijających się, które są stronami niniejszego protokołu; art. 23 stanowi, że strony wspierają i zwiększają społeczną świadomość, edukację i uczestnictwo; art. 24 dotyczy stosunków stron z państwami, które nie są stronami protokołu; art. 25 dotyczy nielegalnych przewozów transgranicznych i przewiduje przyjmowanie przez strony środków zapobiegawczych i represyjnych; art. 26 zezwala stronom na branie pod uwagę względów społeczno‑gospodarczych związanych z wpływem zmodyfikowanych organizmów żywych na zachowanie i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej; art. 27 przewiduje opracowanie międzynarodowych zasad i procedur w dziedzinie odpowiedzialności i naprawiania szkód spowodowanych transgranicznymi przewozami zmodyfikowanych organizmów żywych; zaś art. 28 dotyczy mechanizmu finansowania protokołu i środków finansowych przeznaczonych na jego stosowanie.
Protokół zawiera również postanowienia o charakterze instytucjonalnym: i tak art. 29 dotyczy „konferencji stron”, art. 30 – organów pomocniczych, a art. 31 – sekretariatu.
Artykuł 32 protokołu stanowi, że „[o] ile nie przewidziano [nic odmiennego] w niniejszym protokole, postanowienia konwencji dotyczące protokołów do niej mają zastosowanie do niniejszego protokołu”.
Artykuły 33 i 34 tego protokołu dotyczą przestrzegania przez strony ich zobowiązań (składanie raportów, zatwierdzanie procedur i mechanizmów współpracy). Okresowe ocenianie skuteczności protokołu przez konferencję zostało przewidziane w art. 35.
Artykuły 36–40 protokołu zawierają postanowienia końcowe dotyczące podpisu, wejścia w życie, zakazu wprowadzania zastrzeżeń, wypowiadania protokołu i jego autentycznych tekstów.
II – Pytania Komisji i przebieg postępowania przed Trybunałem
A – Pytania Komisji
Przed przesłaniem Radzie projektu decyzji w sprawie zawarcia protokołu Komisja, reprezentowana przez A. Rosasa i G. zur Hausena oraz przez M. Afonso, działających w charakterze pełnomocników, złożyła do Trybunału, w trybie art. 300 ust. 6 WE, wniosek o wydanie opinii na temat wyboru najbardziej odpowiedniej w tym celu podstawy prawnej w związku z rozbieżnością zdań, jaka pojawiła się między Komisją a Radą w trakcie dyskusji i przyjmowania przez Radę decyzji upoważniającej do podpisu owego protokołu w imieniu Wspólnoty. Podczas gdy propozycja Komisji przyjmowała za podstawę art. 133 WE i 174 ust. 4 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy WE, Rada jednomyślnie przyjęła ową decyzję w dniu 15 maja 2000 r. na podstawie art. 175 ust. 1 WE w związku z wyżej wspomnianym postanowieniem art. 300 WE.
Uważając, że usunięcie art. 133 WE z podstawy prawnej decyzji dotyczącej zawarcia protokołu naruszałoby zakres zewnętrznych kompetencji przyznanych Komisji przez traktat WE w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, Komisja postanowiła zadać Trybunałowi następujące pytania:
„1) Czy art. 133 i 174 ust. 4 w związku z odpowiednimi postanowieniami art. 300 traktatu WE stanowią właściwą podstawę prawną aktu zawarcia przez Wspólnotę Europejską protokołu z Kartageny dotyczącego bezpieczeństwa biologicznego?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie, czy przysługujące państwom członkowskim kompetencje w dziedzinie ochrony środowiska, które mogą uzasadniać ich udział w protokole z Kartageny w sprawie bezpieczeństwa biologicznego, mają charakter uzupełniający w stosunku do przeważającej kompetencji Wspólnoty do zaciągania zobowiązań międzynarodowych w dziedzinach stanowiących przedmiot tego protokołu?”.
B – Przebieg postępowania przed Trybunałem
Zgodnie z art. 107 § 1 regulaminu wniosek o wydanie opinii został doręczony Radzie Unii Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu i państwom członkowskim. Uwagi na piśmie przedstawili:
– rząd duński, reprezentowany przez J. Molde’a, działającego w charakterze pełnomocnika,
– rząd grecki, reprezentowany przez E. Samoni-Rantou oraz przez G. Karipsiadisa i P. Patronosa, działających w charakterze pełnomocników,
– rząd hiszpański, reprezentowany przez R. Silvę de Lapuertę, działającą w charakterze pełnomocnika,
– rząd francuski, reprezentowany przez R. Abrahama, D. Colasa i G. de Bergues’a, działających w charakterze pełnomocników,
– rząd włoski, reprezentowany przez U. Leanzę i M.C. Ciciriello, działających w charakterze pełnomocników,
– rząd austriacki, reprezentowany przez H. Dossiego, działającego w charakterze pełnomocnika,
– rząd Zjednoczonego Królestwa, reprezentowany przez J.E. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika oraz przez R. Plendera, QC,
– Parlament Europejski, reprezentowany przez R. Passosa i K. Bradleya, działających w charakterze pełnomocników,
– Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez J.P. Jacquégo, R. Gosalba Bona i G. Houttuina, działających w charakterze pełnomocników.
III – Uwagi państw członkowskich i instytucji
A – W przedmiocie dopuszczalności wniosku
W uzasadnieniu wniosku do Trybunału Komisja przypomina, że na mocy art. 34 konwencji, składając akt zatwierdzający, Wspólnota ma obowiązek wskazać zakres swoich kompetencji w sprawach objętych protokołem. Dlatego projekt decyzji dotyczącej zawarcia owego protokołu, który Komisja przedłoży Radzie w trybie art. 300 ust. 2 WE, będzie musiał zawierać oświadczenie w sprawie kompetencji Wspólnoty, w którym w odpowiednim przypadku zostaną wskazane dziedziny objęte protokołem, które należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty, takie jak sprawy wchodzące w zakres obowiązywania art. 133 WE.
Komisja przyznaje, że dyskusja na temat podstawy prawnej nie wywiera skutków na właściwe postępowania wewnętrzne, w tym także na udział w nich Parlamentu. Bez względu bowiem na to, czy decyzja w sprawie zawarcia protokołu przez Wspólnotę zostanie przyjęta na podstawie art. 175 ust. 1 WE, czy też na podstawie art. 133 WE i 174 ust. 4 WE, Rada w obydwu przypadkach będzie podejmowała decyzję kwalifikowaną większością głosów po zasięgnięciu opinii lub ewentualnie zgody Parlamentu (zob. art. 300 ust. 3 akapit drugi WE). Niemniej jednak odpowiedź Trybunału na przedłożone pytania pozwoli, zdaniem Komisji, na stworzenie ram pewności prawa w zakresie stosowania owego protokołu, w tym w szczególności podczas wykonywania prawa do głosowania (zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie C‑25/94 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1469).
Komisja dodaje, że wykonywanie wspólnych kompetencji zawsze stwarza trudności w tym względzie. Aby bowiem instytucje były w stanie ustalić, jakie stanowisko należy zająć w imieniu Wspólnoty w sprawach objętych protokołem, państwa członkowskie muszą uznać, że tak indywidualnie, jak i nawet wspólnie nie mają one już kompetencji do działania w danych dziedzinach. Zgodnie z art. 31 ust. 2 konwencji, który ma zastosowanie do protokołu na mocy jego art. 32 „[r]egionalne organizacje integracji gospodarczej w sprawach należących do ich kompetencji korzystają z prawa głosu z liczbą głosów równą liczbie ich państw członkowskich, które są umawiającymi się stronami niniejszej konwencji lub danego protokołu. Organizacje takie nie korzystają ze swojego prawa do głosowania, jeżeli ich państwa członkowskie korzystają ze swego prawa i vice versa”.
Zarówno rządy hiszpański i francuski, jak i Rada podważają dopuszczalność wniosku z uwagi na przesłanki przewidziane w art. 300 ust. 6 WE.
Rząd hiszpański podnosi, że zgodnie z tym postanowieniem można zasięgnąć opinii Trybunału w sprawie zgodności przewidywanej umowy z postanowieniami traktatu. Jego zdaniem, z opinii Trybunału wynika, z jednej strony, że owa zgodność może zależeć nie tylko od norm prawa materialnego, ale również od norm dotyczących kompetencji, procedury lub instytucyjnej organizacji Wspólnoty (zob. opinia 1/75 z dnia 11 listopada 1975 r., Rec. str. 1355, 1360; opinia 1/76 z dnia 26 kwietnia 1977 r., Rec. str. 741, pkt 10, oraz opinia 1/78 z dnia 4 października 1979 r., Rec. str. 2871, pkt 30), a z drugiej strony, że można zasięgnąć opinii Trybunału między innymi na temat kwestii podziału kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie (opinia 1/94 z dnia 15 listopada 1994 r., Rec. str. I‑5267, pkt 9).
Tymczasem w niniejszym przypadku Komisja nie domaga się od Trybunału stanowiska w sprawie zgodności protokołu z traktatem ani w sprawie podziału kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie pod kątem rzeczonego protokołu, lecz pragnie jedynie ustalić, jaka podstawa prawna jest właściwa do przyjęcia owego protokołu.
Rząd francuski również ma wątpliwości, czy pytania przedłożone przez Komisję są rzeczywiście objęte zakresem stosowania art. 300 ust. 6 WE w rozumieniu nadanym mu przez wykładnię Trybunału. Trybunał orzekł bowiem o swej właściwości do badania zgodności traktatu pod kątem trudności, jakie mogą wyniknąć ze sposobów przyjmowania wybranych dla danej umowy.
W przypadku pierwszego pytania Komisja nie zaprzecza ani temu, że Wspólnota posiada kompetencje do zawarcia protokołu, ani temu, że państwa członkowskie zachowują kompetencje wystarczające do uzasadnienia ich udziału w niniejszym protokole obok Wspólnoty. Pytanie to dotyczy jedynie podstawy prawnej, na której Wspólnota powinna zawrzeć ów protokół. Dlatego sposób, w jaki zostało postawione pierwsze pytanie, nie może doprowadzić do negatywnej opinii Trybunału.
Oczywiście błąd co do podstawy prawnej stanowi wadę proceduralną, która może pociągnąć za sobą nieważność decyzji w sprawie zawarcia protokołu wskutek złożenia skargi o stwierdzenie nieważności lub pytania prejudycjalnego. Jednak zdaniem rządu francuskiego taki przypadek nie wydaje się wchodzić w zakres przypadku „niezgodności umowy z traktatem z punktu widzenia procedury obranej do jej zawarcia” (opinia 3/94 z dnia 13 grudnia 1995 r., Rec. str. I‑4577, pkt 17).
Tymczasem taka sytuacja nie ma w jego przekonaniu miejsca w niniejszym przypadku, albowiem nawet przy kumulacji podstaw prawnych stosowana byłaby procedura z art. 174 WE lub 175 WE jako najszerzej chroniąca prerogatywy Parlamentu.
Jeśli chodzi o drugie pytanie, rząd francuski uważa, że ogranicza się ono do podniesienia teoretycznego problemu dotyczącego uznania w prawie wspólnotowym nowych pojęć „przeważających kompetencji” Wspólnoty i „uzupełniających kompetencji” państw członkowskich. Rząd francuski nie widzi powodu, dla którego uznanie bądź nieuznanie uzupełniającego charakteru kompetencji państw członkowskich miałoby podawać w wątpliwość zgodność protokołu z traktatem ani w jaki sposób ewentualna odpowiedź Trybunału na to pytanie miałaby wywierać wpływ na procedurę wprowadzania zmian do traktatu.
Rada stoi na podobnym stanowisku. Dodaje ona, że celem Komisji jest rozszerzenie na dziedzinę ochrony środowiska wyłącznej kompetencji, jaką Wspólnota posiada z tytułu wspólnej polityki handlowej, abstrahując od szczególnych postanowień traktatu dotyczących środowiska, a wszystko po to, aby uniknąć praktycznych trudności, które wynikają z zawierania umów mieszanych. Taka argumentacja nie może jednak stanowić podstawy dla wyłącznej kompetencji Wspólnoty.
Rada zastanawia się zatem, czy cel Komisji nie mógłby zostać osiągnięty w trybie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 230 WE wobec decyzji o podpisaniu protokołu. Wprawdzie w opinii 2/92 z dnia 24 marca 1995 r., Rec. str. I‑521, pkt 14 Trybunał stwierdził, że fakt, iż niektóre kwestie mogą zostać rozstrzygnięte w ramach innych środków odwoławczych, nie wyklucza możliwości uprzedniego przebadania kwestii na podstawie art. 300 WE. Jednakże przyjęcie w niniejszym przypadku wniosku Komisji doprowadziłoby do obejścia przesłanek dotyczących terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, która powinna była zostać wniesiona wobec decyzji o podpisaniu protokołu najpóźniej do dnia 15 lipca 2000 r., podczas gdy wniosek o wydanie opinii został złożony dopiero w dniu 23 października owego roku.
Parlament natomiast twierdzi wprost, że wniosek o wydanie opinii jest dopuszczalny.
Stwierdza on, że w niniejszym stanie faktycznym wybór podstawy prawnej wpływa na charakter prawny kompetencji Wspólnoty, a przez to również na podział kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie. Gdy Wspólnota działa w ramach wspólnej polityki handlowej, jej kompetencje są wyłączne, podczas gdy w dziedzinie ochrony środowiska – kompetencje te są podzielone między Wspólnotę i państwa członkowskie. Tymczasem, jak zostało zaś już ustalone ponad wszelką wątpliwość, „ można zasięgnąć opinii Trybunału w trybie art. [300 ust. 6 WE] między innymi na temat kwestii [...] podziału kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie” (ww. opinia 2/92, pkt 13).
Ponadto, nawet gdyby wybór podstawy prawnej nie wywierał wpływu na charakter kompetencji Wspólnoty, lecz jedynie na rodzaj procedury, jaki należy zastosować przy przyjmowaniu aktu zawierania umowy, Trybunał nadal byłby właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii w trybie art. 300 ust. 6 WE.
Zdaniem Parlamentu wybór podstawy prawnej umowy międzynarodowej może wywierać wpływ na jej zgodność z traktatem, a tym samym może być przedmiotem badania w ramach opinii wydanej przez Trybunał w trybie art. 300 ust. 6 WE. Oczywiste jest zatem, że gdyby decyzja Rady dotycząca zawarcia protokołu została uznana następnie za nieważną ze względu na to, iż została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną, taka sytuacja pociągnęłaby za sobą dokładnie takie komplikacje, jakich ustanowienie procedury uprzedniej opinii miało na celu uniknąć.
B – Co do istoty sprawy
1. Streszczenie
Komisja
twierdzi, z jednej strony, że postanowienia art. 133 WE i 174 ust. 4 WE w związku z odpowiednimi postanowieniami art. 300 WE tworzą właściwą podstawę prawną do zawarcia protokołu przez Wspólnotę, a z drugiej strony, że w dziedzinach objętych protokołem Wspólnota posiada kompetencje przeważające nad kompetencjami, które zachowują państwa członkowskie w dziedzinie ochrony środowiska.
Zarówno rządy państw członkowskich, które przedłożyły swe uwagi na piśmie, jak i Rada
uważają natomiast, że należy przyjąć za podstawę prawną art. 175 ust. 1 WE. W takich okolicznościach nie byłoby potrzeby odpowiadania na drugie pytanie.
Parlament
również twierdzi, że art. 175 ust. 1 WE stanowi odpowiednią podstawę prawną aktu zawarcia protokołu. Jednakże ponieważ protokół ten w znacznym stopniu wpływa na handel zmodyfikowanymi organizmami żywymi, należałoby uwzględnić również art. 133 WE.
2. Rozwinięcie
Komisja
uważa, że zawarcie protokołu wchodzi zasadniczo, ze względu na jego cel i treść, w zakres wyłącznej kompetencji Wspólnoty na podstawie art. 133 WE. Skuteczna obrona ogólnych interesów Wspólnoty, a tym samym również interesów wszystkich państw członkowskich, obliguje do zawarcia tego protokołu na podstawie tego właśnie postanowienia.
Niemniej jednak, ponieważ protokół ten dotyczy niektórych dziedzin nieobjętych zakresem wspólnej polityki handlowej, gdzie sporne postanowienia nie mogą zostać uznane za pomocnicze w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, podstawę kompetencji Wspólnoty do zaciągania odpowiadających im zobowiązań międzynarodowych powinien stanowić art. 174 ust. 4 WE.
Co się tyczy kompetencji, jakie państwa członkowskie zachowują w zakresie ustanawiania norm krajowych i zaciągania zobowiązań międzynarodowych w sprawach objętych protokołem, Komisja twierdzi, że mają one charakter uzupełniający w stosunku przeważających kompetencji Wspólnoty. Udział państw członkowskich w rzeczonym protokole powinien zatem być pojmowany jako ograniczony do wykonywania tych i tylko tych kompetencji; w rzeczywistości zatem dotykałoby to wyłącznie norm dotyczących stosowania ewoluujących warunków bezpieczeństwa, transportu, użytkowania, transferu i uwalniania zmodyfikowanych organizmów żywych poza domeną handlu międzynarodowego oraz norm dotyczących niezamierzonych przewozów transgranicznych zmodyfikowanych organizmów żywych. W tym względzie Komisja stwierdza, że zgodnie z art. 174 ust. 4 WE kompetencje Wspólnoty w zakresie współpracy i zawierania umów z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi nie przesądzają o zewnętrznych kompetencjach państw członkowskich.
Dlatego Komisja uważa za prawnie uzasadnione zastosowanie podwójnej podstawy prawnej, a mianowicie art. 133 WE i art. 174 ust. 4 WE, co wszakże nie wyklucza a priori udziału państw członkowskich w tym protokole. Powinno jednak być jasne, że przy składaniu oświadczenia w sprawie kompetencji i w ramach zarządzania owym protokołem Wspólnota posiada na podstawie art. 133 WE wyłączne kompetencje obejmujące większość spornych dziedzin, zaś państwa członkowskie zachowują równoległe kompetencje wyłącznie w zakresie ograniczonej liczby kwestii, a mianowicie kwestii, które nie wywierają wpływu na handel zmodyfikowanymi organizmami żywymi między Wspólnotą a państwami trzecimi.
Co się tyczy konkretnie zakresu art. 133 WE, Komisja odwołuje się do orzecznictwa Trybunału, który od dłuższego już czasu przyjął szeroką wykładnię pojęcia wspólnej polityki handlowej (zob. ww. opinia 1/78, pkt 45). Fakt, iż dany akt prawny dotyczący międzynarodowego handlu określonymi towarami osiąga również, w ramach głównego przedmiotu regulacji, cele o charakterze niekomercyjnym – takie jak ochrona środowiska lub zdrowia ludzkiego, współpraca w dziedzinie rozwoju, cele polityki zagranicznej i bezpieczeństwa czy też polityka rolna – nie powinien prowadzić do wykluczenia wyłącznej kompetencji Wspólnoty i uzasadnienia zastosowania przykładowo art. 175 WE. W rzeczywistości bowiem środki reglamentacji handlu międzynarodowego często osiągają liczne i różnorodne cele, co jednak nie oznacza, że muszą być one przyjmowane na podstawie różnych postanowień traktatu przewidujących te cele.
W rzeczy samej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ponieważ sporne środki mają na celu właśnie reglamentację handlu międzynarodowego, czyli regulację zewnętrznej wymiany handlowej Wspólnoty, wchodzą one w zakres domeny wspólnej polityki handlowej, nawet jeśli przyświecają im liczne cele, a zatem Wspólnota jest jedynym podmiotem właściwym do ich przyjmowania, przy czym nie ma potrzeby określania celu przeważającego czy też „ośrodka ciężkości” rozpatrywanych środków [zob. podobnie wyroki: z dnia 29 marca 1990 r. w sprawie C‑62/88 Grecja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1527, pkt 17–20 (zwany dalej „wyrokiem w sprawie Tchernobyl”); z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 1493, pkt 16–20; z dnia 17 października 1995 r. w sprawie C‑70/94 Werner, Rec. str. I‑3189, pkt 8–11, i w sprawie C‑83/94 Leifer i in., Rec. str. I‑3231, pkt 8–11, oraz z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie C‑124/95 Centro-Com, Rec. str. I‑81, pkt 26–29, jak również ww. opinie 1/78, pkt 41–46, i 1/94, pkt 28–31].
Artykuł 6 WE jest według Komisji doskonale spójny z owym orzecznictwem. Na mocy tego postanowienia bowiem muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty, o których mowa w art. 3 WE. Liczne ostatnio podjęte inicjatywy Komisji stanowią świadectwo wagi, jaką instytucja ta przywiązuje do uwzględniania w ramach polityki gospodarczej i handlowej Wspólnoty kwestii o charakterze niekomercyjnym, w tym w szczególności kwestii związanych z ochroną środowiska i zdrowia publicznego. Komisja dodaje, że kwestie o charakterze niekomercyjnym zostały zresztą uznane i wprowadzone do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (zwanego dalej „porozumieniem WTO”) i do jego załączników, w tym w szczególności do art. XX ogólnego układu w sprawie taryf celnych i handlu (zwanego dalej „GATT”), do Porozumienia w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych (zwanego dalej „porozumieniem SFS”) i do Porozumienia w sprawie barier technicznych w handlu (zwanego dalej „porozumieniem TBT”), gdzie jednak Trybunał w pkt 34 ww. opinii 1/94 nie zaprzeczył wyłącznej kompetencji Wspólnoty do zawarcia, w trybie art. 113 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 133 WE), całości tych wielostronnych porozumień dotyczących handlu towarami.
Ponadto Trybunał orzekł już w przeszłości, że art. 133 WE nadal stanowi odpowiednią podstawę prawną do zawierania przez Wspólnotę umów dotyczących międzynarodowego handlu towarami bez względu na to, na jakiej podstawie powinny być przyjmowane wewnętrzne środki realizujące takie zobowiązania. Stąd wewnętrzne środki wykonujące zobowiązania międzynarodowe zaciągnięte na podstawie art. 133 WE i dotykające domeny rolnej opierają się na art. 43 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 37 WE) (zob. ww. opinia 1/94, pkt 29). Brak całkowitej harmonizacji na płaszczyźnie wewnątrzwspólnotowej w dziedzinie objętej zobowiązaniami międzynarodowymi zaciągniętymi przez Wspólnotę nie wyklucza również stosowania jedynie art. 133 WE, jeśli przedmiotem danej umowy jest usunięcie zbędnych przeszkód w międzynarodowym handlu towarami (ww. opinia 1/94, pkt 30–33).
Mając na uwadze rosnącą liczbę umów, które nakładają restrykcje na handel międzynarodowy w odpowiedzi na tzw. problemy niekomercyjne, stosowanie innych podstaw prawnych skutkowałoby pozbawieniem art. 133 WE jego treści i stanowiłoby zagrożenie dla spójności polityki Wspólnoty wobec jej partnerów handlowych, jak również dla ogólnych interesów Wspólnoty z powodu udziału w tego rodzaju umowach wszystkich państw członkowskich lub ich części.
Co się wreszcie tyczy postanowień protokołu, których przedmiot wykracza podobno poza ramy reglamentacji handlu międzynarodowego zmodyfikowanymi organizmami żywymi, Komisja nie zgadza się z tym, że wyrok z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C‑284/95 Safety Hi-Tech, Rec. str. I‑4301, pkt 43 sugeruje stosowanie art. 175 ust. 1 WE zamiast art. 174 ust. 4 WE. Zdaniem Komisji, to ostatnie postanowienie wyraźnie przyznaje Wspólnocie kompetencje do zawierania umów międzynarodowych w dziedzinie ochrony środowiska. Komisja podnosi, że w kwestii właściwych norm proceduralnych postanowienie to odsyła do art. 300 WE.
Zgodnie z art. 174 ust. 4 WE państwa członkowskie zachowują kompetencje do negocjowania i zawierania umów międzynarodowych w dziedzinie ochrony środowiska, jedynie jeśli stanowią one bardziej rygorystyczne środki ochronne zgodne z traktatem i notyfikowane Komisji. Ścisłe przestrzeganie tych wymogów jest niezbędne do zapewnienia jedności wspólnego rynku i jednolitego stosowania prawa wspólnotowego.
We wnioskach końcowych Komisja wzywa Trybunał do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na obydwa przedłożone przez nią pytania.
Rząd duński twierdzi, że art. 175 ust. 1 WE w związku z odpowiednimi postanowieniami art. 300 WE stanowi odpowiednią i wystarczającą podstawę prawną do zawarcia protokołu przez Wspólnotę.
Odsyła on w tym względzie, podając przy tym liczne przykłady, do wcześniejszej praktyki Rady w zakresie wyboru podstawy prawnej dla celów zawierania umów w dziedzinie ochrony środowiska, będąc jednocześnie świadomym, że nie stanowi to jeszcze samo w sobie argumentu decydującego. Zdaniem tego rządu, za wyjątkiem jednego odizolowanego przypadku, Rada systematycznie opierała się na art. 130s traktatu lub na ust. 1 tego postanowienia, odrzucając odmienne propozycje Komisji.
Praktyka ta znalazła potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału [zob. wyroki: z dnia 17 marca 1993 r. w sprawie C‑155/91 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑939 (zwany dalej „wyrokiem dotyczącym »dyrektywy o odpadach«”) oraz z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie C‑187/93 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2857], które uwzględniło podstawowy przedmiot spornego aktu, jakim jest ochrona środowiska, podczas gdy harmonizacja warunków rynkowych wewnątrz Wspólnoty stanowiła dodatkowy cel tego aktu.
Zdaniem rządu duńskiego, dla określenia odpowiedniej podstawy prawnej aktu dotyczącego zawarcia protokołu należy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sprawdzić, czy zarówno ze względu na przedmiot, jak i na treść, rzeczony protokół dotyczy przede wszystkim dziedziny ochrony środowiska, czy też aspekty handlu odgrywają w nim równoważną lub ewentualnie ważniejszą rolę.
W tym względzie rząd duński podnosi, że ten protokół stanowi część całości środków przyjętych przez wspólnotę międzynarodową celem ochrony i utrzymania różnorodności biologicznej. W szczególności konwencja jest umową dotyczącą przede wszystkim środowiska, do której Wspólnota przystąpiła na mocy art. 130s ust. 1 traktatu (zob. podobnie preambuła protokołu i jego art. 1 i 4).
Jeśli protokół kładzie nacisk w swym art. 1 na kwestię przewozów transgranicznych, to czyni tak ze względu na to, że warunki biologiczne w poszczególnych państwach znacznie się różnią, że różnice w rozwoju państw w dziedzinie nowoczesnej biotechnologii pociągają za sobą szczególne ryzyko dla różnorodności biologicznej oraz dlatego, że reglamentacja ryzyka związanego ze zmodyfikowanymi organizmami żywymi byłaby niepełna, gdyby nie było zasad rządzących przewozami transgranicznymi. Podobnie to nie jakość ani wartość zmodyfikowanych organizmów żywych będących przedmiotem przewozu miały decydujące znaczenie przy opracowywaniu protokołu, lecz właśnie potencjalne ryzyko dla różnorodności biologicznej. Zresztą w samej naturze wielostronnej umowy międzynarodowej w dziedzinie ochrony środowiska pozostaje kładzenie większego nacisku na aspekty transgraniczne niż na aspekty krajowe. Złożony charakter spornej dziedziny wyjaśnia również znaczną liczbę postanowień dotyczących właśnie przewozów transgranicznych. To nie oznacza jednak, że inne postanowienia protokołu mają charakter czysto akcesoryjny.
Reglamentacja przewozów transgranicznych zmodyfikowanych organizmów żywych, której zresztą nie przyświecają cele handlowe, nie stanowi zatem zasadniczej treści protokołu. Protokół ten jest przede wszystkim porozumieniem w dziedzinie ochrony środowiska, którego celem jest reglamentacja związanego ze zmodyfikowanymi organizmami żywymi ryzyka dla różnorodności biologicznej i zdrowia ludzkiego.
Rząd duński nie przeczy zresztą temu, że orzecznictwo Trybunału przyznało postanowieniu art. 133 WE szeroki zakres stosowania i że wspólna polityka handlowa nie obejmuje jedynie klasycznych instrumentów polityki handlowej. Niemniej jednak musi zawsze chodzić o instrumenty związane z regulacją mającą na celu promowanie lub ułatwianie handlu. To, iż traktat w jego obecnie obowiązującej wersji stanowi, że ochrona środowiska naturalnego powinna zostać włączona do innych polityk wspólnotowych, nie może być w żadnym razie pojmowane w ten sposób, iż należy w mniejszym stopniu niż poprzednio przyjmować postanowienia dotyczące środowiska za podstawę prawną umów, które ze względu na swój cel i treść stanowią przede wszystkim umowy z dziedziny ochrony środowiska.
Co się tyczy art. 174 ust. 4 WE, rząd duński twierdzi, że nie może on służyć za podstawę prawną do zawierania umów międzynarodowych w dziedzinie ochrony środowiska. Postanowienie to ogranicza się bowiem do ustanowienia ogólnych celów działania Wspólnoty w tej dziedzinie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Safety Hi-Tech oraz wyrok z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C‑341/95 Bettati, Rec. str. I‑4355). Zgodnie z jego brzmieniem postanowienie to nakłada jedynie na państwa członkowskie i na Wspólnotę obowiązek współpracy „[w] zakresie […] ich odpowiednich kompetencji” z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.
Wreszcie rząd duński przedstawia bardziej polityczne argumenty przemawiające przeciwko stanowisku Komisji. Wyjaśnia on, że nie rozumie, dlaczego Komisja postanowiła skorzystać z okazji, aby dać wyraz swej nieprzychylności dla umów mieszanych, skoro tak czy inaczej protokół pozostałby umową mieszaną, nawet gdyby wybrano podstawę prawną lansowaną przez Komisję. W tym przypadku Wspólnota i jej państwa członkowskie odegrały znaczącą rolę podczas trudnych negocjacji nad protokołem, które były prowadzone właśnie w perspektywie zawarcia umowy mieszanej. Te negocjacje jasno wykazały, że przywoływane przez Komisję trudności nie uniemożliwiają Wspólnocie i jej państwom członkowskich odgrywania ważnej roli w negocjowaniu i zawieraniu umów mieszanych.
We wnioskach końcowych rząd duński stwierdza, iż w jego przekonaniu Trybunał powinien udzielić odpowiedzi przeczącej na pierwsze pytanie, skutkiem czego drugie pytanie nie wymaga odpowiedzi.
Rząd grecki również twierdzi, że protokół ewidentnie należy do dziedziny międzynarodowego prawa ochrony środowiska.
Przypomina on, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu powinien opierać się na obiektywnych przesłankach, które mogą być przedmiotem kontroli sądowej, wśród których znajdują się cel i treść aktu jako całości (zob. wyroki: z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C‑84/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5755, pkt 25, oraz z dnia 3 grudnia 1996 r. w sprawie C‑268/94 Portugalia przeciwko Radzie, Rec. str. I‑6177). Samo występowanie elementów polityki handlowej w umowie zawartej w dziedzinie ochrony środowiska nie może prowadzić do przekształcenia tej umowy w umowę handlową, podobnie jak występowanie elementów środowiskowych w umowie o charakterze zasadniczo handlowym nie zmienia handlowego charakteru tej umowy.
W tym względzie rząd grecki podnosi, że badanie celów protokołu oraz ogólnej struktury jego postanowień prowadzi nieuchronnie do wniosku, że mamy tu do czynienia z umową międzynarodową mającą przede wszystkim charakter umowy z dziedziny ochrony środowiska.
Zresztą stanowisko Komisji nie jest zdaniem rządu greckiego zgodne z ogólnym podejściem Wspólnoty w materii zrównoważonego rozwoju bronionym między innymi podczas negocjowania protokołu. Nie bierze ono bowiem pod uwagę w tym względzie wagi art. 22 konwencji, zgodnie z którym „[p]ostanowienia niniejszej konwencji nie mają wpływu na prawa i zobowiązania żadnej z umawiających się stron, wynikające z jakiegokolwiek obowiązującego porozumienia międzynarodowego, z wyjątkiem przypadku, gdy wykonywanie tych praw i zobowiązań powodowałoby poważną szkodę lub zagrożenie dla różnorodności biologicznej”. Kryterium ochrony środowiska jest zatem decydujące przy wykładni protokołu (zob. podobnie art. 1, 2 ust. 4, art. 4, 7 ust. 4, art. 10 ust. 6, art. 11 ust. 8, art. 15, 16 ust. 2, art. 17 i 26 protokołu). Dlatego przyjęcie art. 133 WE za podstawę prawną, które nadałoby protokołowi charakter zasadniczo handlowy, pociągnęłoby za sobą „zgubne” skutki w zakresie przyszłej wykładni i przyszłego stosowania protokołu.
Rząd grecki dodaje, że gdyby protokół miał na celu przede wszystkim regulowanie handlu międzynarodowego, zostałby on zawarty w ramach WTO – jak zresztą chciały tego Stany Zjednoczone Ameryki – nie zaś w ramach konwencji.
Rząd grecki przytacza również argument, że podstawę protokołu stanowi stosowanie zasady ostrożności, która jest podstawową zasadą prawa ochrony środowiska.
Teza Komisji o konieczności niepozbawiania art. 133 WE jego treści mogłaby na koniec okazać się szkodliwa dla dokonywanej przez Komisję wykładni tego postanowienia, albowiem prowadziłaby ona do pozbawienia całej serii innych postanowień traktatu ich treści normatywnej.
Rząd grecki stwierdza również, że ponieważ podstawę protokołu stanowią art. 17 i 19 ust. 3 i 4 konwencji (zob. motyw drugi jego preambuły), prawnie spójne jest zatwierdzenie tego protokołu przez Wspólnotę w oparci o te same kompetencje, czyli na podstawie art. 175 WE, który zresztą stosuje się do wszystkich aktów z dziedziny ochrony środowiska.
We wnioskach końcowych rząd grecki stwierdza, że podstawę prawną odpowiednią do zawarcia protokołu stanowi art. 175 ust. 1 WE.
Dodaje przy tym, że dokonane przez Komisję rozróżnienie na przeważające kompetencje Wspólnoty i uzupełniające kompetencje państw członkowskich jest prawnie nie do zaakceptowania i zdradza wartościującą ocenę w zakresie kompetencji mieszanych, których istnienie odpowiada obecnej strukturze podziału kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie. Z tego właśnie powodu rozważania Komisji na temat trudności zawierania i zarządzania umowami mieszanymi podlegają pominięciu. Ich uwzględnienie oznaczałoby bowiem uświęcenie wyłącznej kompetencji Wspólnoty we wszystkich działaniach przewidzianych w traktacie z tego tylko powodu, że wykonywanie kompetencji wspólnie z państwami członkowskimi pociąga za sobą trudności w zarządzaniu.
Rząd hiszpański twierdzi, że protokół jest umową międzynarodową, której treść jest zasadniczo poświęcona środowisku, stąd jedyną możliwą podstawę do jego przyjęcia stanowi art. 175 ust. 1 WE.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu nie może zależeć wyłącznie od subiektywnego przekonania danej instytucji, lecz musi opierać się na obiektywnych okolicznościach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 11). Wśród owych kryteriów figurują między innymi cel i treść aktu (zob. w szczególności wyrok z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie C‑271/94 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1689, pkt 14), przy czym należy rozumieć, że dodatkowy jedynie cel danego aktu nie może skutecznie uzasadniać wyboru podstawy prawnej (zob. przykładowo wyrok dotyczący „dyrektywy o odpadach”) i że jeśli kompetencja Wspólnoty wywodzi się z dwóch postanowień traktatu, Wspólnota ma obowiązek przyjęcia danego aktu na podstawie obydwu postanowień, chyba że kumulacja podstaw prawnych pozbawia treści prerogatywy Parlamentu [zob. wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑300/89 Komisja przeciwko Radzie (zwany dalej „wyrokiem w sprawie dwutlenku tytanu”)].
W niniejszym przypadku, według rządu hiszpańskiego, cel i treść protokołu wpisują się w ramy polityki szczególnie ukierunkowanej na ochronę środowiska, zaś jej wpływ na międzynarodowy handel towarami jest jedynie uboczny. Z art. 4 protokołu wynika, że jego przedmiotem nie jest reglamentacja handlu zmodyfikowanymi organizmami żywymi, lecz przyjęcie środków gwarantujących zachowanie i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej (zob. podobnie art. 2, 17, 20, 22, 23 i 26 tego protokołu). Podobnie jak tranzyt, sposoby postępowania lub użytkowania zmodyfikowanych organizmów żywych, przewozy transgraniczne tych organizmów stanowią przedmiot tej regulacji jedynie celem uniknięcia niekorzystnych skutków dla zachowania i użytkowania różnorodności biologicznej.
Rząd hiszpański twierdzi, że o ile prawdą jest, że Trybunał przyjął szerokie rozumienie polityki handlowej, które uwzględnia rozwój międzynarodowych stosunków handlowych, o tyle nie oznacza to wcale, iż umowa międzynarodowa, której głównym celem jest ochrona środowiska lub zdrowia ludzkiego, powinna być przyjmowana na podstawie art. 133 WE z tego tylko względu, że mogłaby wywierać wpływ na handel międzynarodowy, albowiem to całkowicie pozbawiłoby inne polityki wspólnotowe ich treści.
Ponadto trudności związane z zarządzaniem i stosowaniem umowy mieszanej nie mają najmniejszego znaczenia w kwestii wyboru podstawy prawnej.
Co się wreszcie tyczy art. 174 WE, rząd hiszpański twierdzi, że postanowienie to ogranicza się do wyznaczenia ogólnych celów (zob. wyrok z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C‑379/92 Peralta, Rec. str. I‑3453, pkt 57, oraz ww. wyroki: w sprawach Safety Hi-Tech, pkt 43, i Bettati, pkt 41), przyznając jednocześnie, że ust. 4 tego postanowienia przewiduje podział kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie w dziedzinie umów międzynarodowych dotyczących środowiska, jednak nie określa procedury właściwej do zawierania tych umów. W tym celu należałoby zastosować art. 175 WE. Jest to bowiem jedyne postanowienie, które może stanowić podstawę prawną aktu z zakresu ochrony środowiska bez względu na to, czy ma on charakter wewnętrzny, czy zewnętrzny.
Wykładnię tę potwierdzałaby utrwalona praktyka Wspólnoty.
Rząd francuski stwierdza na wstępie, że celem protokołu jest wcielenie w życie celów konwencji zawartej przez Wspólnotę na podstawie art. 130s traktatu. Rząd ten podkreśla, że w toku negocjacji, które doprowadziły do przyjęcia protokołu, Wspólnota odegrała bardzo aktywną rolę, przy czym między nią a państwami członkowskimi panowała doskonała spójność, co pozwoliło na doskonałe uwzględnienie celów Unii Europejskiej.
Rząd francuski uważa ogólnie, że jedyną właściwą podstawę do zawarcia protokołu stanowi art. 175 WE i że nawet gdyby uznać istnienie w prawie wspólnotowym pojęć kompetencji uzupełniających i kompetencji przeważających, pojęcia te nie znajdują zastosowania w niniejszym stanie faktycznym.
W odniesieniu do pierwszego pytania, z orzecznictwa Trybunału wynikałoby, że gdy instrument międzynarodowy pozwala Wspólnocie na przyjmowanie postanowień dotyczących ochrony środowiska, a środki te wywierają wpływ na handel międzynarodowy, nie mając przy tym na celu wspierania ani reglamentowania owego handlu, art. 175 WE stanowi wystarczającą podstawę prawną do przyjęcia takiej umowy. Postanowienie to powinno być łączone z art. 133 WE jedynie wtedy, gdy rzeczone środki dotyczą w nierozerwalny sposób ochrony środowiska i promowania handlu międzynarodowego (zob. w odniesieniu do stosunków między ustanawianiem i funkcjonowaniem rynku wewnętrznego z jednej strony a ochroną środowiska z drugiej strony, ww. wyrok w sprawie dwutlenku tytanu i ww. wyrok dotyczący „dyrektywy o odpadach”). Rząd francuski przytacza również ww. wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie oraz pkt 42–44 opinii rzecznika generalnego Jacobsa w tej sprawie, które dokonują rozróżnienia na środki przyczyniające się do urzeczywistniania rynku wewnętrznego, dla których należy stosować jako podstawę prawną art. 100a traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 95 WE) i na środki mające wpływ na wymianę handlową, dla których postanowienie to nie byłoby niezbędną podstawą prawną.
I tak według rzecznika generalnego Jacobsa stanowi środek wymagający zastosowania podstawy prawnej odnoszącej się do rynku wewnętrznego – zgodnie z linią orzeczniczą przyjętą w wyroku w sprawie dwutlenku tytanu – środek, „który określa cechy, jakie powinien posiadać towar, aby móc swobodnie przemieszczać się w obrębie rynku wewnętrznego”. Natomiast sam art. 175 WE pozwala na przyjmowanie środków, które „ustanawiają zharmonizowany system procedur, dzięki którym można powstrzymać i kontrolować przepływ określonych towarów w celach ochrony środowiska naturalnego”.
Rząd francuski odsyła również do praktyki wspólnotowej stosowanej w ostatnich latach, przytaczając szereg „umów wielostronnych dotyczących środowiska” bądź aktów wewnętrznych wdrażających owe umowy, których podstawę stanowił art. 130s traktatu z pominięciem art. 113 WE, choć umowy te lub akty wywierały ewidentny wpływ zarówno na wymianę między państwami członkowskimi, jak i na wymianę między Wspólnotą a państwami trzecimi.
Przykłady przytaczane przez Komisję na poparcie jej tezy nie dotyczą, zdaniem tego rządu, polityki ochrony środowiska, lecz polityki rozwoju, wspólnej polityki rolnej oraz polityki zewnętrznej i wspólnego bezpieczeństwa. Tymczasem polityki te mają zupełnie inny związek z polityką handlową niż związek, jaki łączy umowy międzynarodowe z dziedziny handlu z umowami z dziedziny ochrony środowiska. Nadto rozumowanie Trybunału, które doprowadziło do wydania wyroku w sprawie dwutlenku tytanu i wyroku dotyczącego „dyrektywy o odpadach” nie da się raczej przełożyć na niniejszy przypadek.
Badanie celu i treści protokołu, które stanowią okoliczności obiektywne nadające się do kontroli sądowej, na których według orzecznictwa Trybunału powinien opierać się wybór podstawy prawnej, potwierdza zasadność stosowania jedynie art. 175 WE.
Rząd francuski przywołuje szereg okoliczności, które w jego przekonaniu świadczą o tym, że ochrona środowiska jest celem środków przewidzianych w protokole, a mianowicie: upoważnienie udzielone negocjatorom przez konferencję stron konwencji, tytuł protokołu, jego preambuła oraz art. 1 i 4 tego protokołu.
Ponadto sam fakt, że przedmiotem tych środków jest transgraniczne przemieszczanie się zmodyfikowanych organizmów żywych, nie zmusza do zastosowania art. 133 WE jako podstawy prawnej; w istocie bowiem to nie fakt, że protokół pociąga za sobą reglamentację wymiany transgranicznej, sprawia, iż jest on objęty zakresem wspólnej polityki handlowej. Choć bowiem mowa jest tu o wymianie handlowej, mowa tu o niej wyłącznie w kontekście możliwości kontroli tej wymiany lub zapobieganiu jej w celach związanych z ochroną środowiska. Nie chodzi więc o regulowanie handlu dla celów jego promocji.
Co się tyczy treści protokołu, rząd francuski podnosi, że protokół ten zawiera dwa odmienne rodzaje postanowień:
– z jednej strony art. 7–14 określają poszczególne etapy procedury uprzedniej zgody po wymianie informacji mającej zastosowanie do zmodyfikowanych organizmów żywych oraz szczególne zasady, które stosują się do tych kategorii zmodyfikowanych organizmów żywych, które są przeznaczone do spożycia przez ludzi lub zwierzęta bądź do przetworzenia. Te postanowienia tworzą uregulowania znajdujące zastosowanie do wymiany handlowej lub wymiany o charakterze naukowej i precyzują sposoby przeprowadzania oceny ryzyka planowanego przewozu zmodyfikowanych organizmów żywych dla środowiska;
– z drugiej strony szereg innych artykułów przyczynia się do osiągania celów protokołu i zawiera zobowiązania inne niż te, które zostały zaciągnięte na podstawie art. 7–14. Chodziłoby tu o postanowienia dotyczące oceny ryzyka przez strony (art. 15), zarządzania przez nie ryzykiem (art. 16), niezamierzonych przewozów transgranicznych (przykładowo przypadkowych) oraz działań w sytuacjach awaryjnych, których podjęcie może wskutek owych przewozów okazać się konieczne (art. 17), zasad postępowania, transportu, pakowania i identyfikacji (art. 18), utworzenia centrum wymiany informacji w celu prewencji ryzyka (art. 20), środków zapobiegania nielegalnym przewozom transgranicznym (art. 25) i podjęcia konsultacji międzynarodowych na temat stworzenia systemu odpowiedzialności i podziału na wypadek wystąpienia szkód spowodowanych wskutek transgranicznego przewozu zmodyfikowanych organizmów żywych (art. 27).
Bezzasadne byłoby zatem ograniczanie protokołu do zasad zawartych w jego art. 7–14. Postanowienia te nie uzasadniają również odniesienia do art. 133 WE, ponieważ zgodnie ze słowami rzecznika generalnego Jacobsa wypowiedzianymi w ww. sprawie C‑187/93 Parlament przeciwko Radzie, ustanowione na ich mocy procedury mogą zostać zakwalifikowane jako „zharmonizowany system procedur, dzięki którym można powstrzymać lub kontrolować transgraniczne przepływy zmodyfikowanych organizmów żywych w celach ochrony środowiska naturalnego”, ale w żadnym razie nie mogą zostać uznane za „określenie cech”, jakie powinny posiadać zmodyfikowane organizmy żywe, „aby móc swobodnie dostać się na obszar Wspólnoty”.
Reasumując więc, rząd francuski stwierdza, że cel i treść protokołu świadczą o tym, że choć nie ulega wątpliwości, iż protokół ten wywiera znaczny wpływ na obrót zmodyfikowanymi organizmami żywymi, wszak jednak jedyną właściwą podstawę prawną tego protokołu stanowi art. 175 WE.
W kwestii porozumień SFS i TBT, w odniesieniu do których Trybunał uznał w pkt 31–33 ww. opinii 1/94, że mogły one zostać skutecznie zawarte na podstawie art. 113 traktatu WE, rząd francuski twierdzi z jednej strony, że według Trybunału zasadniczym celem tych umów było ograniczenie negatywnych skutków dla handlu, a tym samym wspieranie wymiany handlowej, podczas gdy celem protokołu jest kontrolowanie wymiany lub ewentualne jej zablokowanie. Rząd ten podnosi z drugiej strony, że te dwa porozumienia tworzą ramy instytucjonalne, których zadaniem jest zagwarantowanie tego, aby środki przyjmowane dla zażegnania ryzyka sanitarnego lub innego ryzyka nie miały niepożądanego wpływu na handel, podczas gdy protokół opiera się na założeniu, że istnieje szczególne ryzyko dla środowiska i że ryzyko to powinno stanowić przedmiot środków kontrolnych.
Ponadto, zdaniem rządu francuskiego, trudności w stosowaniu określonej kategorii umów międzynarodowych nie mają wpływu na wybór podstawy prawnej. Wręcz przeciwnie, uważa on, że w dziedzinie umów dotyczących środowiska zasada ścisłej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami wspólnotowymi została wcielona w życie w sposób całkiem zadowalający.
Za rozważaniami Komisji dotyczącymi zburzenia wspólnej polityki handlowej kryje się w rzeczywistości obawa, że stosując protokół, państwa członkowskie lub Wspólnota będą uchybiały innym zobowiązaniom międzynarodowym Wspólnoty, w tym w szczególności zobowiązaniom wynikającym z porozumienia WTO. Obawy te wydają się rządowi francuskiemu całkowicie zasadne, jednakże wybór nieodpowiedniej i nieuzasadnionej podstawy prawnej nie jest jego zdaniem strategią, która może skutecznie je rozwiać.
Istnieją inne właściwsze sposoby czuwania nad tym, aby wprowadzanie w życie protokołu nie wywierało niekorzystnych skutków na wspólną politykę handlową. Wśród tych sposobów można by przewidzieć dla przykładu wpisanie do preambuły upoważniającej Wspólnotę do zawarcia owego protokołu zdania jasno stwierdzającego, że Wspólnota będzie przestrzegać wszystkich swych zobowiązań międzynarodowych, lub ustanowienie procedury systematycznego badania zgodności wszelkich decyzji przyjmowanych w fazie stosowania protokołu z innymi zobowiązaniami międzynarodowymi Wspólnoty bądź też wprowadzenie szczególnych środków koordynacji między poszczególnymi zainteresowanymi służbami.
Co się tyczy wreszcie wyboru między art. 174 ust. 4 WE a art. 175 ust. 1 WE, rząd francuski stwierdza, że nawet gdyby Trybunał uznał, że pierwsze pytanie Komisji jest dopuszczalne, ta szczególna kwestia pozostałaby niedopuszczalna. W każdym bowiem wypadku pytanie to dotyczy kompetencji dzielonej i nie może wywierać wpływu na procedurę. Rząd francuski nie widzi powodu, dla którego wybór takiej czy innej podstawy prawnej miałby mieć wpływ na zgodność protokołu – a nawet samej decyzji upoważniającej do jego zawarcia – z traktatem.
Nawet gdyby przyjąć, że art. 174 ust. 4 WE może stanowić „zewnętrzną podstawę prawną”, Wspólnota tak czy inaczej miałaby do dyspozycji dwie podstawy do przyjęcia aktów prawa międzynarodowego:
– artykuł 174 ust. 4 WE dla umów dotyczących współpracy między państwami trzecimi a Wspólnotą, które dotyczą innych aspektów polityki ochrony środowiska;
– artykuł 175 ust. 1 WE dla umów o charakterze bardziej sektorowym, których celem jest wdrożenie na płaszczyźnie międzynarodowej kompetencji już wykonywanych na płaszczyźnie wewnętrznej (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Safety Hi-Tech).
Rząd francuski stwierdza, że protokół należy raczej do drugiej z powyższych kategorii umów, albowiem umożliwia on stosowanie między Wspólnotą a państwami trzecimi zasad porównywalnych z tymi, które już obowiązują między państwami członkowskimi.
We wnioskach końcowych, na wypadek gdyby Trybunał orzekł o dopuszczalności pierwszego pytania, rzeczony rząd wzywa Trybunał do udzielenia na nie następującej odpowiedzi:
„Wspólnota posiada niezbędne i wystarczające kompetencje na podstawie art. 175 ust. 1 [WE] do zawarcia obok państw członkowskich protokołu z [Kartageny] dotyczącego bezpieczeństwa biologicznego”.
W tych okolicznościach drugie pytanie stałoby się bezprzedmiotowe.
W każdym wypadku rząd francuski podważa istnienie pojęcia „przeważających kompetencji” Wspólnoty, które jego zdaniem nie zostało uznane w prawie wspólnotowym ani nie zostało ustanowione na mocy orzecznictwa Trybunału. Pojęcie to dotyczy jedynie umów, których jedyną stroną może być Wspólnota z tytułu przysługującej jej kompetencji wyłącznej lub umów mieszanych należących w części do kompetencji Wspólnoty, a w części do kompetencji państw członkowskich (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 48).
Rząd ten dodaje, że skoro Komisja nie zaprzecza temu, że nawet gdyby protokół został zawarty na podstawie art. 133 WE i 175 WE, nadal byłby on umową mieszaną, a zatem trzeba przypomnieć orzecznictwo Trybunału na temat wymogu ścisłej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami wspólnotowymi zarówno w fazie negocjacji i zawierania protokołu, jak i w fazie jego wykonywania (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie).
Rząd włoski twierdzi, że w myśl art. 1 protokołu, protokół ten zawiera uregulowania z zakresu ochrony środowiska, których celem jest zwalczanie szkodliwych skutków – zwłaszcza tych związanych z transgranicznym przewozem zmodyfikowanych organizmów żywych – dla zachowania i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz dla zdrowia ludzkiego. Z analizy postanowień owego protokołu wynikałoby jasno, że jego przedmiotem i celem jest ustanowienie proceduralnych ram prawnych mających zastosowanie do zamierzonych przewozów transgranicznych zmodyfikowanych organizmów żywych (art. 4–16) i do niezamierzonych przewozów transgranicznych, które mogą wywoływać istotny negatywny wpływ na różnorodność biologiczną (art. 17).
Troska o środowisko i ryzyko dla zdrowia ludzkiego zostały wzięte pod uwagę w szczególności w art. 10 ust. 6 i art. 11 ust. 8 protokołu, gdzie zostały określone okoliczności, w jakich strony mogą wydawać decyzje ograniczające import zmodyfikowanych organizmów żywych.
Choć prawdą jest, że kompetencja wspólnotowa w dziedzinie handlu ma zarówno na planie wewnętrznym, jak i zewnętrznym, charakter wyłączony, jednak aspekty handlowe ustępują uznanym przez Trybunał nadrzędnym wymogom związanym z ochroną środowiska i ochroną życia ludzkiego.
Zgodnie z art. 31 konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów, należy odnieść się do kontekstu, w jakim protokół został przyjęty, który to kontekst obejmuje w szczególności każde porozumienie dotyczące interpretowanego traktatu oraz wszelkie właściwe zasady prawa międzynarodowego mające zastosowanie w stosunkach między stronami w związku z zawarciem traktatu [art. 31 ust. 2 lit. a)]. Tymczasem protokół został przyjęty w ramach konwencji o różnorodności biologicznej.
Rząd włoski uważa, że w tych okolicznościach podstawy prawnej decyzji Rady dotyczącej zawarcia protokołu należy poszukiwać wśród postanowień dotyczących wspólnotowej polityki ochrony środowiska.
Rząd włoski podnosi, że bez względu na to, które z konkretnych postanowień – a mianowicie art. 174 ust. 4 czy też art. 175 WE – zostałoby obrane za podstawę decyzji o zawarciu protokołu, decyzja ta i tak byłaby przyjmowana kwalifikowaną większością głosów po zasięgnięciu opinii Parlamentu.
Ponieważ chodzi o kompetencje dzielone między Wspólnotę a państwa członkowskie, państwa członkowskie będą zdaniem rządu włoskiego brały udział w protokole, zaciągając zobowiązania dotyczące spraw, w odniesieniu do których zachowują one pozostałe kompetencje w stosunku to kompetencji wspólnotowej. Rzeczony protokół będzie więc siłą rzeczy umową mieszaną. W tym względzie rząd włoski przypomina stanowisko Trybunału na temat powinności ścisłej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami wspólnotowymi zarówno w fazie negocjacji i zawierania, jak i w fazie wykonywania zaciągniętych zobowiązań (opinia 2/91 z dnia 19 marca 1993 r., Rec. str. I‑1061, pkt 38, oraz ww. opinia 1/94, pkt 108).
Rząd austriacki twierdzi ogólnie, że jak wynika z genezy, celów i postanowień protokołu, stanowi on wielostronną umowę z dziedziny ochrony środowiska, opierającą się na zasadzie ostrożności (art. 1 protokołu). Jego cel ochrony środowiska, jasno podkreślony w preambule, jest zresztą w dużej mierze skutkiem inicjatywy Wspólnoty i jej państw członkowskich, skoro Komisja – podobnie jak państwa członkowskie – nieustannie kładła w ramach negocjacji nacisk na ten właśnie cel.
Celem umowy jest zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony przy używaniu zmodyfikowanych organizmów żywych po to, aby uniknąć niekorzystnych skutków dla zachowania i zróżnicowanego użytkowania różnorodności biologicznej. W tym celu został stworzony szeroki system informacji, który powinien umożliwić każdemu z państw członkowskich podejmowanie w pełnej świadomości rzeczy decyzji w zakresie możliwości używania zmodyfikowanych organizmów żywych na jego terytorium.
W tym względzie rząd austriacki nie zgadza się ze stanowiskiem Komisji, że niektóre artykuły protokołu – jak w szczególności art. 11 – mają charakter zasadniczy w porównaniu z innymi postanowieniami kwalifikowanymi jako dodatkowe, takimi jak postanowienia dotyczące finansowania, odpowiedzialności, aspektów socjoekonomicznych, centrum wymiany informacji i tworzenia zasobów. W braku tych ostatnich postanowień bowiem wdrożenie protokołu byłoby niemożliwe zwłaszcza w krajach rozwijających się.
Zdaniem rządu austriackiego, skutki protokołu w dziedzinie polityki handlowej mogą być oceniane jedynie przez pryzmat jego celów z zakresu ochrony środowiska. Podkreśla on w tym względzie, że pojęcie „przewozów transgranicznych” nie powinno zresztą być stosowane wyłącznie w dziedzinie handlu. Co się tyczy w szczególności zmodyfikowanych organizmów żywych, przewozy transgraniczne dla celów badań naukowych stanowią zasadniczy aspekt rzeczonego protokołu.
Rząd austriacki dodaje, że odesłanie do art. XX GATT jest pozbawione znaczenia dla sprawy. GATT jest ewidentnie umową handlową, stąd jego art. XX powinien być postrzegany jako postanowienie wprowadzające odstępstwo, które pozwala umawiającym się stronom na przyjmowanie środków ochronnych z określonych powodów.
Co się tyczy w szczególności wyboru podstawy prawnej, rząd austriacki przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór ten powinien opierać się na okolicznościach obiektywnych, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Powody uzasadniające według Komisji zastosowanie art. 133 WE w związku z art. 174 ust. 4 WE, czyli rzekome „zasadne obawy” dotyczące dewaluacji kompetencji wspólnotowych lub złożoności zarządzania umowami mieszanymi, nie mają znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na postawione pytania.
Rząd austriacki twierdzi, że art. 174 WE ogranicza się do ustanowienia celów i zasad, które powinny przyświecać wdrażaniu polityki wspólnotowej w dziedzinie ochrony środowiska, lecz nie tworzy rzeczywistych kompetencji (zob. ww. wyroki: w sprawach Peralta, pkt 57, i Bettati, pkt 41). Jedynie art. 175 ust. 1 WE stanowiłby podstawę prawną do działania Rady dążącego do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 174 WE. Ta wykładnia znajduje zresztą potwierdzenie z jednej strony w fakcie, że środki przyjęte w trybie art. 176 WE, czyli bardziej rygorystyczne środki ochronne, mogą zostać przyjęte jedynie wtedy, gdy dane uregulowania zostały wydane na podstawie art. 175 WE, a z drugiej strony w utrwalonej praktyce Rady polegającej na zawieraniu umów międzynarodowych na podstawie art. 175 ust. 1 WE, nie zaś na podstawie art. 174 ust. 4 WE.
Rząd austriacki stwierdza na koniec, że wybór art. 175 ust. 1 WE jako podstawy prawnej pozwoliłby na zagwarantowanie Parlamentowi, który odgrywa szczególnie istotną rolę w kontekście ochrony środowiska, wykonywania jego uprawnień do współdecydowania oraz pozwoliłby na przeprowadzenie konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i z Komitetem Regionów, podczas gdy w ramach procedury przewidzianej w art. 133 WE Parlament jest jedynie informowany, zaś w ramach procedury z art. 174 ust. 4 WE zasięga się jedynie jego opinii.
We wnioskach końcowych rząd austriacki ocenia, że protokół nie stanowi umowy z zakresu polityki handlowej, lecz umowę z zakresu polityki ochrony środowiska. Aspektów handlowych dotyczy jedynie kilka postanowień tego protokołu takich jak art. 11 protokołu, którego przedmiotem jest przewóz towarów przeznaczonych do bezpośredniego zastosowania jako żywność dla ludzi lub zwierząt bądź do przetworzenia. Dlatego kompetencje państw członkowskich nie mają „charakteru uzupełniającego”; wręcz przeciwnie, najistotniejsze postanowienia protokołu należą właśnie do kompetencji państw członkowskich.
Rząd Zjednoczonego Królestwa twierdzi, że prawidłową podstawę prawną aktu dotyczącego zawarcia protokołu stanowi art. 175 ust. 1 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze WE. Na wzór innych państw członkowskich, które przedstawiły swe uwagi, rząd Zjednoczonego Królestwa powołuje się w tym zakresie na utrwalo ną praktykę Rady.
Według tego rządu, w niniejszym przypadku protokół ewidentnie zakłada osiągnięcie dwóch pierwszych celów wyliczonych w art. 174 ust. 1 WE, a mianowicie zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego oraz ochrony zdrowia ludzkiego. Protokół zakłada również osiągnięcie trzeciego celu, czyli „ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych”, przyjmując za punkt wyjścia zasadę, że różnorodność biologiczna stanowi zasób naturalny. Bez wątpienia przyświeca mu również czwarty z rzeczonych celów, albowiem na płaszczyźnie międzynarodowej stanowi on środek zmierzający do rozwiązania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego.
Rząd Zjednoczonego Królestwa dodaje, że wspominana w art. 174 ust. 2 WE zasada ostrożności odgrywa przeważającą rolę wśród celów protokołu (zob. dla przykładu motyw czwarty jego preambuły oraz jego art. 1, 10 ust. 6 i art. 11 ust. 8). Nadto, zgodnie z art. 174 ust. 2 WE, protokół przestrzega zasady ostrożności i zasady działania zapobiegawczego oraz naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła (zob. dla przykładu motywy czwarty i siódmy jego preambuły oraz art. 3, 7 i 15–18); co się tyczy art. 27, przewiduje on ustanowienie reguł zgodnych z zasadą „zanieczyszczający płaci” poprzez ustanowienie norm publicznego prawa międzynarodowego dotyczących naprawiania szkód spowodowanych wskutek transgranicznych przewozów zmodyfikowanych organizmów żywych.
Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi również, że zgodnie z art. 174 ust. 3 WE protokół uwzględnia dostępne dane naukowo-techniczne, warunki środowiska naturalnego na terytoriach umawiających się stron oraz potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub zaniechania działania. W myśl ust. 4 tego postanowienia protokół przewiduje współpracę między państwami trzecimi i kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi (zob. dla przykładu motywy drugi, trzeci i ósmy jego preambuły oraz art. 6, 10, 14–16, 20, 22 i 29).
Natomiast art. 175 WE dostarcza podstawy prawnej właśnie do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 174 WE.
Rząd Zjednoczonego Królestwa przypomina zresztą orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym wybór podstawy prawnej przyjmowanego przez instytucję wspólnotową aktu powinien opierać się na okolicznościach obiektywnych, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Wśród owych okoliczności zaś figurują cel i treść tego aktu.
W niniejszym stanie faktycznym cel ochrony środowiska przyświecający protokółowi został wyrażony w jego preambule i art. 1 i 2. Według tego rządu, treść protokołu jest zgodna z owym celem: wprowadza on procedurę uprzedniej zgody po wymianie informacji przed pierwszym zamierzonym przewozem transgranicznym zmodyfikowanych organizmów żywych; na mocy art. 15 ocena ryzyka jest prowadzona w sposób naukowo rzetelny i jest oparta przynajmniej na informacjach dostarczonych zgodnie z wyżej wspomnianą procedurą uprzedniej zgody oraz na innych dostępnych dowodach naukowych; zgodnie z art. 16 strony wprowadzają i utrzymują odpowiednie mechanizmy zmierzające do regulowania, i kontrolowania zagrożeń związanych z wykorzystaniem, postępowaniem i przewozem transgranicznym zmodyfikowanych organizmów żywych, a także zarządzania nimi; na mocy art. 20 i 22 uczestniczą one w systemie wymiany informacji i w centrum wymiany celem prewencji ryzyka biotechnologicznego, jak również współpracują w rozwoju i umocnieniu zasobów ludzkich i potencjału instytucjonalnego w dziedzinie zapobiegania zagrożeniom biologicznym.
Choć w sposób uboczny wywiera on również wpływ na handel z państwami trzecimi, głównym lub przeważającym elementem składowym protokołu jest realizacja programu ochrony środowiska Wspólnoty zgodnie z art. 175 ust. 1 WE. Artykuł 133 WE stanowi więc nieodpowiednią podstawę prawną do zawarcia owego protokołu.
Rząd Zjednoczonego Królestwa podkreśla, że posługując się pojęciem „przewozów”, autorzy protokołu próbowali objąć również inne przewozy niż te związane z handlem, takie jak niezamierzone przewozy zmodyfikowanych organizmów żywych, nielegalne przewozy transgraniczne czy też przewozy tych organizmów dla celów charytatywnych, interesu publicznego lub prywatnego oraz inne przewozy o charakterze niekomercyjnym.
Protokół jest zresztą daleki od znoszenia ograniczeń w wymianie międzynarodowej i obniżania przeszkód celnych. Nawet gdyby uznać, że wywiera on wpływ na handel, jego celem jest kontrola lub nadzór nad międzynarodowymi przewozami zmodyfikowanych organizmów żywych (zob. ww. wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie, w odniesieniu do której rząd Zjednoczonego Królestwa stwierdza, że zarówno rzecznik generalny, jak i Trybunał oparli się na fakcie, że sporny akt nie promował liberalizacji rozpatrywanej wymiany, co mogłoby pozwolić na przyjęcie za podstawę art. 113 traktatu).
Porozumienie WTO, a w szczególności rozważania o charakterze niekomercyjnym wprowadzone do niektórych załączników tego porozumienia, w tym między innymi do art. XX GATT, do porozumienia SFS i do porozumienia TBT – przy zawieraniu którego Wspólnota mogła zasadnie działać na podstawie art. 113 traktatu, co potwierdził Trybunał – nie przemawia na korzyść art. 133 WE jako podstawy prawnej protokołu, albowiem „środka ciężkości” tego protokołu nie stanowi promocja handlu, lecz ochrona środowiska.
Co więcej, rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że art. 174 ust. 4 WE nie dostarcza odpowiedniej podstawy prawnej połączonej, albowiem nie przyznaje on kompetencji do zawierania umów międzynarodowych. Nakłada on jedynie na państwa członkowskie i Wspólnotę obowiązek współpracy z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi „[w] zakresie […] ich odpowiednich kompetencji”. Artykuł 174 ust. 4 akapit drugi stanowi nawet wprost, że akapit pierwszy tego postanowienia nie narusza kompetencji państw członkowskich do negocjowania w organach międzynarodowych i zawierania umów międzynarodowych.
To postanowienie ogranicza się do określenia ogólnych celów Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska, zaś zadanie podejmowania decyzji o działaniach, jakie należy przedsięwziąć dla osiągnięcia tych celów, zostało powierzone Radzie na mocy art. 175 WE (zob. ww. wyroki: w sprawach Peralta, pkt 57, i Safety Hi-Tech, pkt 43, oraz pkt 76 opinii rzecznika generalnego Légera w ww. sprawach Safety Hi-Tech i Bettati; zob. również opinię rzecznika generalnego Jacobsa w ww. sprawie C‑187/93 Parlament przeciwko Radzie).
Wreszcie trudności związane z zarządzaniem umową mieszaną i jej stosowaniem nie mogą przeważyć na korzyść tezy Komisji. W każdym bowiem razie zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa instytucja ta przecenia owe trudności. Umowy mieszane są „dobrze znanym zjawiskiem, które bez wątpienia nadal będzie istnieć w przyszłości tak długo, jak długo Wspólnota i jej państwa członkowskie będą uprawnione do zawierania traktatów”. Od czasu, gdy Jednolity akt europejski wprowadził do traktatu WE tytuł dotyczący ochrony środowiska, wprost zostały uznane kompetencje mieszane w tej dziedzinie. Sama Komisja podkreśla, że Wspólnota i jej państwa członkowskie odegrały istotną rolę podczas trudnych, trwających cztery lata, negocjacji protokołu. Trudno byłoby Komisji odegrać tę rolę, gdyby przeszkody były aż tak wielkie, jak teraz twierdzi. Nadto owe rzekome trudności nie mogą przedstawiać żadnego znaczenia dla Trybunału, który powinien opierać się na okolicznościach obiektywnych, które mogą być przedmiotem kontroli sądowej.
We wnioskach końcowych rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że art. 133 WE i art. 174 ust. 4 WE w związku z odpowiednimi postanowieniami art. 300 WE nie stanowią odpowiedniej podstawy prawnej do zawarcia protokołu w imieniu Wspólnoty Europejskiej. Dlatego też nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na drugie pytanie.
Pomocniczo, w odpowiedzi na drugie pytanie, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że do chwili obecnej Wspólnota ustanowiła stosunkowo niewiele wspólnych reguł w dziedzinie bezpieczeństwa biologicznego. Główne instrumenty przyjęte w tej dziedzinie to dyrektywa Rady 90/219/EWG z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie ograniczonego stosowania mikroorganizmów zmodyfikowanych genetycznie (Dz.U. L 117, str. 1), ze zmianami wprowadzonymi przez dyrektywę Rady 98/81/WE z dnia 26 października 1998 r. (Dz.U. L 330, str. 13), oraz dyrektywa Rady 90/220/EWG z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie zamierzonego rozprzestrzeniania organizmów zmodyfikowanych genetycznie w środowisku (Dz.U. L 117, str. 15).
Celem żadnej z tych dyrektyw nie jest przyczynianie się do zapewniania odpowiedniego poziomu ochrony dla przewozu, traktowania i bezpiecznego użytkowania zmodyfikowanych organizmów żywych będących wynikiem nowoczesnej biotechnologii, które mogą wywierać niekorzystny wpływ na zachowanie i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej „ze specjalnym ukierunkowaniem na przewóz transgraniczny” (art. 1 protokołu). Nie jest zatem możliwe stwierdzenie istnienia przeważających kompetencji Wspólnoty, a tym bardziej wyłącznych kompetencji Wspólnoty do zawarcia tego protokołu na podstawie zasady „in foro interno, in foro externo” [zob. podobnie wyrok z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 263, pkt 17 (zwany dalej „wyrokiem w sprawie AETR”)].
Parlament przypomina tytułem wstępu, że w opinii 1/91 z dnia 14 grudnia 1991 r., Rec. str. I‑6079, pkt 14 Trybunał stwierdził, iż na mocy art. 31 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów „[t]raktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu”. Jeśli umowa jest ściśle związana z jednym lub wieloma przyjętymi już instrumentami bądź inicjatywami, można zasadnie uznać, że instrumenty te lub inicjatywy stanowią część kontekstu, w świetle którego należy dokonywać wykładni treści danej umowy, co mając na uwadze ścisły związek między protokołem a konwencją, powinno okazać się szczególnie przydatne w niniejszej sprawie.
Zdaniem Parlamentu, mając na względzie ów ścisły związek, nie można twierdzić, że protokół był negocjowany i został podpisany głównie z przyczyn związanych z międzynarodowym handlem zmodyfikowanymi organizmami żywymi. Wręcz przeciwnie, gdyby w owym czasie postanowiono traktować transgraniczne przewozy tych produktów jako kwestię priorytetową, nie uczyniono by tego celem uregulowania handlu nimi, lecz uczyniono by to dlatego, że owe przewozy i związane z nimi działania stanowią szczególne ryzyko dla zachowania i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej.
Parlament uważa, że broniona przez Komisję teza nie wydaje się uwzględniać głównej nauki płynącej z ww. opinii 1/94, w tym w szczególności z jej pkt 42, w myśl której bez względu na to, jak szeroki może być zasięg wspólnej polityki handlowej, znajduje on jednak ograniczenie w „systemie traktatu jako całości”, w tym w szczególności w istnieniu bardziej szczegółowych postanowień rządzących kompetencjami Wspólnoty w innych dziedzinach.
Biorąc pod uwagę wynikające z orzecznictwa Trybunału kryteria, na których powinien opierać się wybór podstawy prawnej aktu, Parlament twierdzi, że z celu i treści protokołu wynika, iż protokół ten dotyczy w szczególny sposób zmodyfikowanych organizmów żywych, nie zaś wymiany międzynarodowej.
Dlatego cel protokołu polegający na ochronie środowiska nie wzbudza żadnych wątpliwości (zob. art. 1 protokołu).
Co się tyczy merytorycznej treści protokołu Parlament uważa, że troska jego autorów o ochronę środowiska znajduje swój wyraz zarówno w motywie trzecim jego preambuły, jak i w jego postanowieniach z zakresu prawa materialnego (art. 1, 2 ust. 2 oraz art. 4, 14, 22, 23, 25, 27 i 28).
Dwa elementy w szczególności podobno stanowią świadectwo znaczenia protokołu dla ochrony środowiska. Z jednej strony uznaje on wprost – być może po raz pierwszy w umowie międzynarodowej – konieczność szczególnego uregulowania obejmującego zmodyfikowane organizmy żywe i przyznaje, że ze względów związanych z ochroną środowiska te produkty nie mogą być traktowane tak jak wszelkie inne produkty. Z drugiej strony protokół stanowi konkretne zastosowanie zasady ostrożności, która jest jedną z podstawowych zasad polityki Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska, w celu określenia dokładnego zakresu obowiązków państw importujących. Dlatego zarówno art. 10 ust. 6, jak i art. 11 ust. 8 stanowią, że „[b]rak pewności naukowej […] odnośnie do zakresu potencjalnego negatywnego wpływu zmodyfikowanego organizmu żywego na zachowanie i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej […] nie powstrzymuje […] strony [importującej] od podjęcia decyzji, zależnie od sytuacji, dotyczącej przywozu danego zmodyfikowanego organizmu żywego”. Należy podkreślić, że zasada ostrożności w formie przyjętej w tych postanowieniach uzasadniałaby odmowę wydania zezwolenia na przywóz „w celu uniknięcia lub zminimalizowania takiego potencjalnego negatywnego wpływu”.
To czyniąc, protokół przyjmuje raczej „tolerancyjną” wersję tej zasady, co jest typowe dla umów dotyczących ochrony środowiska, niż wersję „restryktywną”, którą można znaleźć w niektórych umowach handlowych, w tym w szczególności w art. 5 ust. 7 porozumienia SFS. To ostatnie postanowienie ma na celu ograniczenie warunkach, w jakich członek może zastosować zasadę ostrożności do ograniczenia importu produktów.
Parlament podkreśla ponadto, że możliwe jest przełożenie na niniejszy przypadek rozumowania Trybunału przedstawionego w ww. wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie. Natomiast przytaczany przez Komisję na poparcie jej wykładni wyrok w sprawie Tchernobyl nie może potwierdzić tezy tej instytucji, albowiem dotyczy on „klasycznego” środka polityki handlowej. W rzeczy samej rozporządzenie kwestionowane w sprawie, która doprowadziła do wydania wyroku w sprawie Tchernobyl, uzależniło jedynie wprowadzenie do obrotu niektórych produktów rolnych od przestrzegania maksymalnych granic radioaktywności, mimo iż jego przyjęcie było uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego. W pkt 16 tego wyroku Trybunał orzekł również, że rozporządzenie to „ma na celu uregulowanie wymiany między Wspólnotą a państwami trzecimi; z tego tytułu należy ono do wspólnej polityki handlowej w rozumieniu art. 113 traktatu EWG”. Dlatego wbrew twierdzeniom Komisji, protokół nie jest „aktem dotyczącym międzynarodowego handlu zmodyfikowanymi organizmami żywymi”, lecz jest raczej umową, która dla zachowania, ochrony i polepszenia jakości środowiska ustanawia minimalne normy zwłaszcza proceduralne służące zwalczaniu działań, które stanowią określone zagrożenie dla zachowania różnorodności biologicznej.
Parlament przyznaje jednak, że choć element środowiskowy protokołu stanowi czynnik przeważający, wszak protokół ten będzie również wywierał wpływ na handel zmodyfikowanymi organizmami żywymi. Gdyby zostało wykazane, że wpływ ten w znaczący sposób dopisuje się do ochrony środowiska przewidzianej w art. 175 ust. 1 WE, Parlament uważa, że wtedy rzeczony protokół mógłby zostać uznany za instrument dotyczący handlu międzynarodowego, co wymagałoby odniesienia do art. 133 WE w zakresie podstawy prawnej aktu dotyczącego zawarcia owego instrumentu.
Parlament twierdzi, że nie broni restrykcyjnej koncepcji polityki handlowej. Przypomina, że w propozycjach przedstawionych na ostatniej konferencji międzyrządowej opowiedział się, z umiarkowanym skutkiem, za znacznym rozszerzeniem zakresu stosowania art. 133 WE. Należy jednak jego zdaniem uszanować wartość innych podstaw prawnych przewidzianych w traktacie, w tym również tych odnoszących się do ochrony środowiska. Twierdzenie, że umowa, która ma kluczowe znaczenie dla ochrony środowiska na poziomie międzynarodowym, nie należy do dziedziny polityki handlowej, nie prowadzi do „pozbawienia art. 133 WE jego treści”. Choć Parlament potrafi zrozumieć dążenie Komisji do uniknięcia trudności wynikających z podziału kompetencji, rozważania tego rodzaju nie mogą wywierać wpływu na wybór podstawy prawnej. W pkt 107 ww. opinii 1/94 Trybunał stwierdził między innymi, że „problem podziału kompetencji nie może być rozwiązywany pod kątem ewentualnych trudności, jakie mogłyby wystąpić na etapie wywiązywania się z umów”.
Co się wreszcie tyczy wyboru między art. 174 ust. 4 WE a art. 175 ust. 1 WE, Parlament przyznaje, że pierwsze z tych dwóch postanowień, które stanowi, że „Wspólnota [...] współpracuj[e] z państwami trzecimi i kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi”, mogłoby wydawać się normą szczególną w stosunku do drugiego z owych postanowień dla uzasadnienia merytorycznych kompetencji Wspólnoty do zawarcia protokołu. Przypomina on jednak, że w wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C‑36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑779, pkt 42 i 43 Trybunał orzekł, iż należy „zbadać, czy wewnętrzne normy wspólnotowe odpowiadające postanowieniom konwencji byłyby przyjmowane na podstawie” ust. 1, czy ust. 2 art. 175 WE, albowiem wybór jednego lub drugiego z tych postanowień determinuje rodzaj procedury właściwy dla danego aktu, w tym w szczególności sposób głosowania w Radzie. Nadto Parlament stwierdza, że w myśl pkt 9 ww. wyroku Trybunału z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, „[w]yraźne odniesienie [do podstawy prawnej] jest [...] niezbędne w sytuacji, gdy jego brak powoduje, że zainteresowane podmioty i Trybunał pozostają w stanie niepewności co do dokładnej podstawy prawnej”. Z tego względu Parlament nie widzi celowości rozwiązania proponowanego przez Komisję polegającego na przytoczeniu jako podstawy prawnej jedynie art. 174 ust. 4 WE, skoro przez to osoby zainteresowane i Trybunał nie znałyby przyczyny, dla której Rada zajęła stanowisko jednomyślnie, a nie większością kwalifikowaną i vice versa.
We wnioskach końcowych Parlament proponuje Trybunałowi udzielenie na pytania odpowiedzi w ten sposób, że z jednej strony art. 175 ust. 1 WE stanowi odpowiednią podstawę prawną aktu zawarcia protokołu przez Wspólnotę, a z drugiej strony, ponieważ skutki tego protokołu na handel międzynarodowy wykraczają poza ramy art. 175 ust. 1 WE, należałoby w podstawie prawnej tego aktu zawrzeć odniesienie do art. 133 WE.
Rada
podnosi, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, aby stwierdzić, czy podwójna podstawa prawna składająca się z art. 133 WE i 174 ust. 4 WE jest odpowiednia, należy zbadać, czy z punktu widzenia jego celu i treści dany protokół dotyczy jednocześnie ochrony środowiska i handlu – gdzie oba te aspekty mają charakter zasadniczy – w którym to przypadku podwójna podstawa prawna byłaby konieczna dla upoważnienia do zawarcia protokołu przez Wspólnotę, czy też protokół ten jedynie dodatkowo wywołuje skutki na płaszczyźnie polityki ochrony środowiska bądź polityki handlowej, w którym to przypadku pojedyncza podstawa prawna byłaby wystarczająca do umożliwienia takiego zawarcia.
Rada stwierdza, że protokół odsyła w swej preambule do art. 19 ust. 3 i 4, art. 8 lit. g) i art. 17 konwencji oraz do decyzji II/5 wydanej przez konferencję stron tej konwencji. Stanowi on zatem część pewnej całości środków przyjętych przez wspólnotę międzynarodową w celu ochrony i zachowania różnorodności biologicznej.
Rada odwołuje się również do art. 1 i 2 ust. 2 protokołu, które podkreślają cel protokołu, jakim jest ochrona środowiska.
Zdaniem Rady nie ulega wątpliwości, że kluczowym celem negocjacji protokołu było określenie środków, takich jak ustanowienie procedury „uprzedniej zgody po zasięgnięciu informacji”, o której mowa w art. 19 ust. 3 konwencji, służących opanowaniu ryzyka dla zachowania i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz dla zdrowia ludzkiego, związanego z użytkowaniem i uwalnianiem zmodyfikowanych organizmów żywych będących wynikiem biotechnologii.
Polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska, której cele zostały określone w art. 174 WE, całkowicie odpowiada celowi protokołu.
Treść protokołu świadczy również o przeważającej roli elementów mających na celu ochronę zróżnicowania biologicznego, gdzie aspekty handlowe są podporządkowane postanowieniom dotyczącym ochrony środowiska takim jak te dotyczące w szczególności zasady ostrożności i oceny ryzyka według sprawdzonych metod naukowych.
Rada uważa zatem, że mając na względzie cel i treść protokołu, protokół ten, a tym samym akt jego zawarcia, mieści się w ramach polityki prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie ochrony środowiska. W konsekwencji decyzja dotycząca zawarcia rzeczonego protokołu powinna opierać się na art. 175 ust. 1 WE.
Uważa ona, że to właśnie postanowienie stanowi jedyną możliwą podstawę prawną aktu zawarcia protokołu, z wykluczeniem art. 133 WE, albowiem podstawowym lub przeważającym elementem składowym tego protokołu w rozumieniu ww. wyroku z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie jest właśnie ochrona środowiska.
Rada utrzymuje, że orzecznictwo, na które powołuje się Komisja na poparcie szerokiej wykładni zakresu stosowania wspólnej polityki handlowej, dotyczy klasycznych środków handlowych (zob. wyrok w sprawie Tchernobyl, pkt 18 i 19, oraz ww. opinię 1/94, pkt 31, w której Trybunał orzekł w odniesieniu do porozumienia SFS, że porozumienie ma charakter czysto handlowy jedynie wtedy, gdy jego podstawowy lub przeważający składnik dotyczy handlu). Przytaczając szereg przykładów w tym zakresie, Rada przypomina, że liczne umowy z dziedziny ochrony środowiska, które zawierały w sobie aspekty związane z handlem międzynarodowym, były zawierane przez prawodawcę wspólnotowego na podstawie albo art. 130s traktatu, albo art. 235 traktatu WE (obecnie art. 308 WE), gdyż były one zawierane w czasie, kiedy traktat nie przewidywał szczególnej podstawy prawnej w dziedzinie ochrony środowiska.
Co się tyczy kwestii tego, czy materialną podstawę prawną decyzji dotyczącej zawarcia protokołu – w przeciwieństwie do „proceduralnej” podstawy prawnej, czyli art. 300 WE – powinien stanowić art. 175 ust. 1, czy 174 ust. 4 WE, Rada ponownie wyraża wątpliwości odnośnie do dopuszczalności wniosku o wydanie opinii. Celem procedury ustanowionej w art. 300 ust. 6 WE jest jej zdaniem ustalenie zgodności danej umowy z postanowieniami traktatu, w tym także w kwestiach związanych z podziałem kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie, nie zaś ustalanie podstawy prawnej odpowiedniej do wydania decyzji o zawarciu takiej umowy.
W każdym wypadku kwestia ta została już rozstrzygnięta w ww. wyrokach w sprawie Safety Hi-Tech i w sprawie Bettati.
W odniesieniu do drugiego pytania przedłożonego Trybunałowi Rada twierdzi, że trudno jej zrozumieć zakres i znaczenie dla sprawy owego pytania. Mimo problemów związanych z umowami mieszanymi, o których wspomina Komisja, Komisja uznaje tak czy inaczej mieszany charakter protokołu. Określenie zakresu – uzupełniających czy też nie – kompetencji państw członkowskich będzie zależeć od stanu zaawansowania wewnętrznego prawodawstwa wspólnotowego w chwili zawierania protokołu. W chwili obecnej prawodawstwo wspólnotowe jedynie bardzo częściowo obejmuje zobowiązania wynikające z protokołu.
We wnioskach końcowych Rada domaga się od Trybunału tytułem głównym, aby ten orzekł o niedopuszczalności wniosku o wydanie opinii, zaś tytułem pomocniczym, aby udzielił następującej odpowiedzi na pierwsze pytanie:
„Postanowienia art. 133 WE i 174 ust. 4 WE w związku z odpowiednimi postanowieniami art. 300 traktatu WE nie stanowią odpowiedniej podstawy prawnej aktu dotyczącego zawarcia przez Wspólnotę Europejską protokołu, a akt ten powinien zostać wydany na podstawie art. 175 ust. 1 WE w związku z odpowiednimi postanowieniami art. 300 traktatu WE”.
W dalszej kolejności, również pomocniczo, na wypadek, gdyby Trybunał udzielił jednak twierdzącej odpowiedzi na pierwsze pytanie, Rada domaga się, aby orzekł on, że:
„kompetencje państw członkowskich do zawarcia protokołu nie mają charakteru uzupełniającego w stosunku do kompetencji wspólnotowych”.
Stanowisko Trybunału
IV – 	W przedmiocie dopuszczalności wniosku
1. Z przedłożonych pytań wynika, że Trybunał ma w istocie za zadanie z jednej strony orzec w przedmiocie wyboru podstawy prawnej odpowiedniej dla aktu, na którego mocy Rada proponuje zawrzeć protokół, w tym w szczególności w kwestii, czy za podstawę zgody Wspólnoty na związanie owym protokołem należy przyjąć art. 133 WE i 174 ust. 4 WE, a z drugiej strony zbadać, czy wziąwszy pod uwagę objęte tu materie, kompetencje, które nadal będą wykonywać państwa członkowskie za przyczyną ich udziału w protokole obok Wspólnoty, mają charakter uzupełniający czy przeważający w stosunku do kompetencji Wspólnoty.
2. Według rządów hiszpańskiego i francuskiego oraz według Rady pytania te nie wchodzą w zakres stosowania art. 300 ust. 6 WE, albowiem nie dotyczą one ani zgodności planowanej umowy z traktatem, ani podziału kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie pod kątem owej umowy.
3. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału, jego opinii wydawanej w trybie art. 300 ust. 6 WE można zasięgnąć między innymi w kwestiach dotyczących podziału kompetencji między Wspólnotę a państwa członkowskie w zakresie zawierania określonej umowy z państwami trzecimi (zob. w szczególności ww. opinie 1/75, zwłaszcza str. 1360; 1/78, pkt 30; 2/91, pkt 3, i 1/94, pkt 9). Artykuł 107 § 2 regulaminu stanowi potwierdzenie owej wykładni.
4. W niniejszym przypadku ani Komisja, ani państwa członkowskie, które przedstawiły swoje uwagi, nie mają wątpliwości, że Wspólnota posiada kompetencje do zatwierdzenia protokołu. Zgodność materialnych postanowień tego protokołu z traktat em również nie jest podważana przed Trybunałem. Przedmiot dyskusji stanowią jedynie podstawy kompetencji Wspólnoty i ich charakter, jak również ich granice w stosunku do kompetencji państw członkowskich.
5. W tym względzie należy stwierdzić, że wybór odpowiedniej podstawy prawnej ma znaczenie konstytucjonalne. Ponieważ bowiem Wspólnota dysponuje jedynie kompetencjami przyznanymi jej, musi ona powiązać protokół z jednym z postanowień traktatu, które upoważnia ją do zatwierdzenia takiego aktu. Zastosowanie błędnej podstawy prawnej może zatem przesądzić o nieważności samego aktu zawarcia, a tym samym o wadliwości zgody Wspólnoty na bycie związaną umową, którą podpisała. Tak jest w szczególności w przypadku, gdy traktat nie przyznaje Wspólnocie wystarczających kompetencji do ratyfikowania umowy w całości, co prowadzi do konieczności zbadania podziału między Wspólnotę a państwa członkowskie kompetencji do zawarcia planowanej umowy z państwami trzecimi bądź też gdy podstawa prawna odpowiednia dla danego aktu oznacza stosowanie innej procedury legislacyjnej niż ta, która została rzeczywiście zastosowana przez instytucje wspólnotowe.
6. W rzeczy samej stwierdzenie nieważności aktu zawarcia umowy z powodu błędu dotyczącego podstawy prawnej tego aktu może wywołać, zarówno na płaszczyźnie wspólnotowej, jak i w międzynarodowym porządku prawnym, komplikacje, którym szczególne postępowanie uprzedniego zwrócenia się do Trybunału przewidziane w art. 300 ust. 6 WE ma właśnie na celu zapobiec (zob. ww. opinię 1/75, str. 1360 i 1361, oraz opinię 2/94 z dnia 28 marca 1996 r., Rec. str. I‑1759, pkt 3–6).
7. Należy zatem ocenić dopuszczalność wniosku o wydanie opinii przez pryzmat powyższych rozważań.
8. W odniesieniu do pierwszego pytania, czytając wniosek o wydanie opinii, nie można wykluczyć po pobieżnej analizie, że zawarcie protokołu należy do wyłącznej kompetencji Wspólnoty na podstawie art. 133 WE.
9. Na tym etapie badania wniosku o wydanie opinii trzeba więc siłą rzeczy stwierdzić, że pierwsze z zadanych pytań dotyczące wyboru podstawy prawnej pod kątem zawarcia protokołu odnosi się do samego istnienia z tytułu wspólnej polityki handlowej wyłącznej kompetencji Wspólnoty do podjęcia decyzji o takim zawarciu i że odpowiedź na to pytanie może mieć wpływ na wspólnotową procedurę legislacyjną, jaką należy zastosować. To stwierdzenie wystarcza do uzasadnienia dopuszczalności pierwszego pytania.
10. Rada dodaje jednak, że do powinności Komisji należało wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 maja 2000 r. dotyczącej podpisania protokołu w imieniu Wspólnoty podważającej zasadność podstawy prawnej obranej przy tej okazji, przez co nie może ona powołać się na ten sam zarzut celem podważenia aktu, który Rada proponuje przyjąć w zamiarze zatwierdzenia protokołu.
11. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że akt upoważniający do podpisania umowy międzynarodowej i akt, który orzeka o jej zawarciu, stanowią dwa odrębne akty prawne pociągające za sobą zupełnie inne zobowiązania dla zawierających je stron, stąd drugi z nich w żadnym razie nie stanowi jedynie potwierdzenia pierwszego. W tych okolicznościach niewniesienie skargi o stwierdzenie nieważności wobec pierwszego ze wspomnianych aktów nie stanowi przeszkody do wniesienia takiej skargi wobec aktu dotyczącego zawarcia planowanej umowy ani nie przesądza o niedopuszczalności wniosku o wydanie opinii podnoszącego kwestię zgodności owej umowy z traktatem.
12. W każdym wypadku przypomnienia wymaga, że okoliczność, iż niektóre kwestie mogą być rozstrzygane w ramach innych trybów odwoławczych, w tym w szczególności w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, nie stanowi argumentu, który pozwoliłby wykluczyć możliwość uprzedniego zwrócenia się do Trybunału w trybie art. 300 ust. 6 WE (zob. ww. opinię 2/92, pkt 14).
13. Co się tyczy drugiego z zadanych pytań, opiera się ono na założeniu braku wyłącznej kompetencji Wspólnoty z tytułu art. 133 WE do zawarcia protokołu w całości, która zatem zaciąga zobowiązania wobec innych umawiających się stron na łącznej podstawie art. 133 WE i 174 ust. 4 WE. W takim wypadku protokół byłby zawierany jednocześnie przez Wspólnotę na mocy jej kompetencji w dziedzinie polityki handlowej i ochrony środowiska oraz przez państwa członkowskie z tytułu kompetencji, jakie zachowują one w tej ostatniej dziedzinie. Dlatego Komisja pragnie otrzymać wyjaśnienia na temat ewentualnego wpływu zakresu odnośnych kompetencji Wspólnoty i państw członkowskich na sposób wdrażania tego protokołu.
14. Zdaniem rządu francuskiego pytanie to jest czysto teoretyczne i nie ma żadnego wpływu na zgodność protokołu z traktatem. Z tego powodu powinno zostać odrzucone jako niedopuszczalne.
15. W tym względzie należy stwierdzić, że skoro już stwierdzono ich istnienie, zakres odnośnych kompetencji Wspólnoty i państw członkowskich w dziedzinie ochrony środowiska nie może jako taki wywierać wpływu na same kompetencje Wspólnoty do zawarcia protokołu ani bardziej ogólnie na materialną ważność bądź formalną zgodność protokołu z traktatem.
16. Samo przez się rozumie się oczywiście, że zakres odnośnych kompetencji Wspólnoty i państw członkowskich w dziedzinie uregulowanej w protokole przesądza jednocześnie o zakresie ich odnośnej odpowiedzialności za wywiązywanie się z zobowiązań wynikających z protokołu. Artykuł 34 ust. 2 i 3 konwencji uwzględnia tę właśnie kwestię, w szczególności wzywając regionalne organizacje integracji gospodarczej będące stronami tej konwencji lub któregokolwiek z jej protokołów do określenia zakresu ich kompetencji w wydanych przez nie aktach zatwierdzenia i do poinformowania depozytariusza o wszelkich zmianach dotyczących zakresu tych kompetencji.
17. To stwierdzenie nie może jednak jako takie uzasadniać stosowania procedury przewidzianej w art. 300 ust. 6 WE, która – jak podkreślono w pkt 6 niniejszej opinii – ma na celu zapobieganie komplikacjom, jakie mogłyby się pojawić zarówno na płaszczyźnie międzynarodowej, jak i na płaszczyźnie wspólnotowej, gdyby po zawarciu umowy międzynarodowej przez Wspólnotę okazało się, że umowa ta jest niezgodna z traktatem. Przedmiotem tej procedury nie jest natomiast rozwiązywanie trudności związanych z wprowadzaniem w życie planowanej umowy należącej do kompetencji dzielonych między Wspólnotę a państwa członkowskie.
18. Należy przypomnieć w tym względzie, że tak czy inaczej w przypadku, gdy okazuje się, że sprawy objęte określoną umową międzynarodową należą w części do kompetencji Wspólnoty, a w części do kompetencji państw członkowskich, ważne jest zagwarantowanie ścisłej współpracy między tymi państwami a instytucjami wspólnotowymi zarówno na etapie negocjowania i zawierania umowy, jak i na etapie wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań. Ten obowiązek współpracy wynika z wymogu jedności reprezentacji Wspólnoty na arenie międzynarodowej (zob. uchwała 1/78 z dnia 14 listopada 1978 r., Rec. str. 2151, pkt 34–36; ww. opinie 2/91, pkt 36, i 1/94, pkt 108).
19. W świetle powyższych rozważań należy orzec o dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie opinii jedynie w zakresie dotyczącym kwestii tego, czy protokół należy do wyłącznych kompetencji Wspólnoty, czy też należy on do kompetencji dzielonych między Wspólnotę a państwa członkowskie.
V – 	Co do istoty
20. Zdaniem Komisji protokół należy zasadniczo do zakresu stosowania art. 133 ust. 3 WE, choć nie zaprzecza ona, że niektóre kwestie należące bardziej specyficznie do ochrony środowiska wykraczają poza ramy tego postanowienia. W konsekwencji twierdzi ona, że art. 133 WE i 174 ust. 4 WE stanowią odpowiednią podstawę prawną do zawarcia rzeczonego protokołu.
21. Z wykładnią tą nie zgadza się Rada i państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi w tej sprawie. Państwa te uważają, że głównie za przyczyną dążeń i treści protokołu, podstawę jego zawarcia może stanowić jedynie art. 175 ust. 1 WE. Parlament stwierdza również, że właśnie to postanowienie stanowi odpowiednią podstawę prawną aktu dotyczącego zawarcia protokołu, jednak nie wyklucza możliwości dokonania dodatkowego odniesienia do art. 133 WE w zakresie, w jakim zostałoby ustalone, że jego skutki na handel zmodyfikowanymi organizmami żywymi dokładają się w znacznym stopniu do ochrony środowiska, która jest pierwszym celem tego protokołu.
22. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu, w tym również aktu przyjmowanego w zamiarze zawarcia umowy międzynarodowej, nie jest wynikiem wyłącznie subiektywnego przekonania jego autora, lecz musi opierać się na obiektywnych okolicznościach, które mogą być poddane kontroli sądowej. Wśród owych okoliczności znajdują się w szczególności cel i treść danego aktu (zob. ww. wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Radzie, pkt 22; wyrok z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2257, pkt 43, oraz ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 58).
23. Jeśli badanie aktu wspólnotowego wykaże, że zakłada on osiągnięcie podwójnego celu lub że składa się on z dwóch komponentów, z których jeden można określić jako główny lub przeważający, zaś drugi jest jedynie dodatkowy, akt ten należy oprzeć na jednej jedynej podstawie prawnej, a mianowicie na tej podstawie, którą wymusza cel bądź główny lub przeważający komponent tego aktu (zob. ww. wyrok dotyczący „dyrektywy o odpadach”, pkt 19 i 21; wyrok z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie C‑42/97 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑869, pkt 39 i 40, oraz ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 59). Wyjątkowo natomiast, gdy zostanie ustalone, że dany akt osiąga jednocześnie kilka nierozerwalnie powiązanych ze sobą celów, z których żaden nie jest drugoplanowy i pośredni w stosunku do innych, akt ten można oprzeć na różnych odpowiadających tym celom podstawach prawnych (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie dwutlenku tytanu, pkt 13 i 17, jak również z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 38).
24. Ponieważ chodzi tu o wykładnię umowy międzynarodowej, należy nadto przypomnieć, że na mocy art. 31 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów „[t]raktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu”.
25. W niniejszym stanie faktycznym stosowanie tych kryteriów oceny sprowadza się do zastanowienia się nad tym, czy mając na względzie jego kontekst, cel i treść, protokół stanowi umowę przyjętą głównie w dziedzinie ochrony środowiska, która może wywoływać dodatkowy wpływ na handel zmodyfikowanymi organizmami żywymi, czy też wręcz przeciwnie, ma on przede wszystkim charakter umowy z dziedziny międzynarodowej polityki handlowej, która w sposób dodatkowy uwzględnia niektóre wymogi środowiskowe, czy też dotyczy on w sposób nierozerwalny zarówno ochrony środowiska, jak i handlu międzynarodowego.
26. Siłą rzeczy należy stwierdzić przede wszystkim, że protokół został sporządzony zgodnie z decyzją II/5 przyjętą przez konferencję stron konwencji, która odbyła się zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 3 konwencji wzywającym strony do zbadania celowości przyjęcia środków w szczególności o charakterze proceduralnym „w sprawie bezpiecznego przemieszczania, przekazywania i wykorzystania wszystkich żywych organizmów zmodyfikowanych w rezultacie biotechnologii, które mogą wywierać negatywny wpływ na ochronę i zrównoważone użytkowanie różnorodności biologicznej”.
27. Wiadomo, że konwencja – która zresztą została zawarta przez Wspólnotę na podstawie art. 130s traktatu – jest instrumentem należącym do domeny ochrony środowiska. Jest ona owocem Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie środowiska i rozwoju (UNCED), która odbyła się w Rio de Janeiro w czerwcu 1992 r. Artykuł 1 tej konwencji stanowi między innymi, że jej celami są „ochrona różnorodności biologicznej, zrównoważone użytkowanie jej elementów oraz uczciwy i sprawiedliwy podział korzyści wynikających z wykorzystywania zasobów genetycznych”.
28. Zgodnie z art. 31 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów to właśnie w tym kontekście obejmującym konwencję o różnorodności biologicznej należy poszukiwać celu i określać przedmiot protokołu, którego motywy drugi i trzeci odsyłają do niektórych postanowień tej konwencji, w tym w szczególności do jej art. 19 ust. 3, oraz do decyzji II/5 wydanej przez konferencję stron tej konwencji. Szereg postanowień protokołu, w tym w szczególności jego art. 3, 7, 16, 18, 20, 22, 27–35 i 37, również odwołuje się do konwencji lub do konferencji stron tej konwencji.
29. Następnie, w kwestii celu protokołu, jak wynika bez cienia wątpliwości z jego art. 1, który powołuje się na zasadę 15 deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju, protokół ten zakłada osiągnięcie celu związanego z ochroną środowiska, uwypuklonego dzięki odniesieniu do zasady ostrożności stanowiącej podstawową zasadę ochrony środowiska, o której mowa w art. 174 ust. 2 WE.
30. Cel zapewnienia „odpowiedniego poziomu” ochrony w dziedzinie bezpiecznego transferu, sposobu postępowania i użytkowania zmodyfikowanych żywych organizmów wynika również w sposób bardzo jasny z tytułu protokołu, którego nazwa wprost wspomina o „bezpieczeństwie biologicznym”, jak również z motywów od piątego do ósmego, które podkreślają ryzyko, jakie biotechnologia może pociągać za sobą dla zdrowia człowieka, konieczność stosowania jej przy zachowaniu odpowiednich środków bezpieczeństwa dla środowiska i zdrowia człowieka oraz „kluczowe znaczenie, jakie dla ludzkości mają centra pochodzenia i centra różnorodności genetycznej”.
31. Co się wreszcie tyczy treści protokołu, należy stwierdzić, że podstawowym obowiązkiem nałożonym na strony na mocy art. 2 ust. 2 jest zapobieganie zagrożeniom lub ograniczanie zagrożeń dla różnorodności biologicznej przy rozwijaniu, traktowaniu, transporcie, użytkowaniu, transferze i uwalnianiu zmodyfikowanych organizmów żywych, co świadczy właśnie o celu tego protokołu, jakim jest ochrona środowiska.
32. Także z art. 4 protokołu, przewidującego w odniesieniu do jego zakresu stosowania, że dotyczy on wszystkich zmodyfikowanych organizmów żywych, „które mogą mieć negatywny wpływ na [...] różnorodnoś[ć] biologiczn[ą], przy uwzględnieniu również zagrożeń dla zdrowia człowieka”, można wywieść, iż nieodzownym celem tego protokołu jest ochrona środowiska.
33. W tym samym znaczeniu, dla umożliwienia stronom wywiązania się z ich podstawowego obowiązku ustanowionego w art. 2 ust. 2 protokołu, protokół ten wprowadza cały szereg procedur kontrolnych (zob. jego art. 7–13), wśród których znajduje się „procedura uprzedniej zgody po zasięgnięciu informacji” stanowiąca typowy instrument polityki ochrony środowiska (zob., w odniesieniu do wdrażania systemu uprzedniej notyfikacji i identyfikacji w dziedzinie transferu odpadów między państwami członkowskimi, ww. wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 23, 25 i 26). Protokół zajmuje się również oceną i zarządzaniem ryzykiem związanym z użytkowaniem, traktowaniem i transgranicznymi przewozami zmodyfikowanych organizmów żywych (art. 15 i 16), niezamierzonymi przewozami transgranicznymi i działaniami w sytuacjach awaryjnych (art. 17), sposobami postępowania, transportem, pakowaniem i identyfikacją zmodyfikowanych organizmów żywych (art. 18). Wreszcie art. 19–28 protokołu, których treść została opisana w skrócie przy okazji przedstawienia wniosku o wydanie opinii, stosują się do przewozów transgranicznych wszelkiego typu i zasadniczo również mają na celu umożliwienie stronom wywiązywania się z ich podstawowego obowiązku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 tego protokołu.
34. W ten sposób z analizy przeprowadzonej w pkt 26–33 niniejszej opinii dotyczącej kontekstu, celu i treści protokołu wynika, że celem lub podstawowym komponentem tego protokołu jest ochrona różnorodności biologicznej przed zgubnymi skutkami, jakie mogą wyniknąć z działań związanych z posługiwaniem się zmodyfikowanymi organizmami żywymi, w tym między innymi z przewozów transgranicznych owych organizmów.
35. Komisja uważa jednak, że protokół należy zasadniczo do domeny uregulowań handlu międzynarodowego. Powołuje się ona w tym względzie na orzecznictwo Trybunału, który od dłuższego już czasu przyjął szeroką koncepcję pojęcia wspólnej polityki handlowej (zob. ww. opinię 1/78, pkt 45). Zdaniem Komisji fakt, iż dany akt prawny dotyczący międzynarodowego handlu określonymi towarami osiąga również, w ramach głównego przedmiotu regulacji, cele o charakterze niekomercyjnym – takie jak ochrona środowiska lub zdrowia ludzkiego, współpraca w dziedzinie rozwoju, cele polityki zagranicznej i bezpieczeństwa czy też polityka rolna ─ nie może prowadzić do wykluczenia wyłącznej kompetencji Wspólnoty i uzasadnienia zastosowania przykładowo art. 175 WE, jeśli rozpatrywane środki zmierzają właśnie do uregulowania zewnętrznej wymiany Wspólnoty (zob. podobnie ww. wyroki: z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 16–20; w sprawie Tchernobyl, pkt 17–20; w sprawie Werner, pkt 8–11; w sprawie Leifer i in., pkt 8–11, i w sprawie Centro-Com, pkt 26–29, jak również ww. opinie 1/78, pkt 41–46, i 1/94, pkt 28–34). W rzeczywistości bowiem środki prawne regulujące handel międzynarodowy osiągają często liczne i różnorodne cele, co jednak nie oznacza, że powinny być one przyjmowane na podstawie odmiennych postanowień traktatu dotyczących tych celów.
36. Komisja dodaje, że kwestie o charakterze niekomercyjnym zostały wprowadzone do porozumienia WTO i do jego załączników, w tym w szczególności do art. XX GATT i do porozumień SFS i TBT, gdzie jednak Trybunał w pkt 34 ww. opinii 1/94 nie zaprzeczył wyłącznej kompetencji Wspólnoty do zawarcia, w trybie art. 113 traktatu WE, całości tych wielostronnych porozumień dotyczących handlu towarami.
37. W tym względzie prawdą jest, że zgodnie z samym brzmieniem art. 1 protokołu zakładany „odpowiedni poziom ochrony” dotyczy w szczególności „transferu” zmodyfikowanych organizmów żywych i że „ukierunkowania” należy dokonać na „przewóz transgraniczny”. Prawdą jest również to, że wiele postanowień protokołu dotyczy właśnie kontroli owych przewozów, w szczególności gdy zmodyfikowane organizmy żywe są przeznaczone do bezpośredniego wykorzystania jako żywność lub pasza lub w celu przetworzenia, co ma umożliwić władzom krajowym zapobieganie zagrożeniom lub zmniejszanie zagrożeń, jakie przewozy te stanowią dla różnorodności biologicznej i zdrowia ludzkiego. Niemniej jednak nawet gdyby założyć, że zgodnie z twierdzeniem Komisji procedury kontrolne ustanowione w protokole są najczęściej lub przynajmniej, z punktu widzenia wartości handlowej, w przeważającej mierze stosowane w obrocie handlowym zmodyfikowanymi organizmami żywymi, nie zmienia to faktu, że jak wynika z analizy przeprowadzonej w pkt 26–33 niniejszej opinii, mając na względzie jego kontekst, cel i treść, protokół ten jest instrumentem zasadniczo służącym zapobieganiu zagrożeniom biotechnologicznym, a nie promowaniu, ułatwianiu lub regulowaniu wymiany handlowej.
38. Należy po pierwsze podkreślić, że zgodnie z art. 3 lit. k) protokołu, wyrażenie „przewóz transgraniczny” oznacza „przewóz zmodyfikowanych organizmów żywych z jednej strony do innej strony, z zastrzeżeniem, że do celów art. 17 i 24 przewóz transgraniczny obejmuje również przewóz pomiędzy stronami a podmiotami niebędącymi stronami”. Taka definicja jako wyjątkowo szeroka zmierza do objęcia wszelkiego rodzaju przemieszczania się zmodyfikowanych organizmów żywych między państwami bez względu na to, czy przemieszczeniom tym przyświecają cele handlowe, czy też nie. Dlatego mowa tu nie tylko o przewozach zmodyfikowanych organizmów żywych o charakterze rolnym przeznaczonych do „bezpośredniego wykorzystania jako żywność lub pasza lub […] [do] przetworzenia”, lecz również o przewozach transgranicznych nielegalnych, „niezamierzonych” i o przewozach w celach charytatywnych, naukowych lub interesu publicznego.
39. Podobnie, użycie w art. 1 i 2 ust. 2 protokołu wyrażeń „transferu”, „sposobu postępowania” i „użytkowania” zmodyfikowanych organizmów żywych wskazuje na zamiar stron objęcia wszelkich sposobów postępowania ze zmodyfikowanymi organizmami żywymi w celu zagwarantowania „odpowiedniego poziomu ochrony” różnorodności biologicznej.
40. Po drugie ani fakt, iż liczne umowy międzynarodowe z dziedziny handlu osiągają szereg celów, ani szeroka wykładnia pojęcia wspólnej polityki handlowej wynikająca z orzecznictwa Trybunału nie mogą podważyć stwierdzenia, że niniejszy protokół stanowi instrument należący głównie do polityki ochrony środowiska, nawet jeśli środki prewencyjne mogą wywierać wpływ na międzynarodową wymianę obejmującą zmodyfikowane organizmy żywe. Przyjęcie wykładni Komisji doprowadziłoby do pozbawienia szczególnych postanowień traktatu dotyczących ochrony środowiska znacznej części ich treści, albowiem z chwilą ustalenia, że dane działanie wspólnotowe może wpłynąć na wymianę handlową, umowa musiałaby zostać zaliczona do kategorii umów należących do wspólnej polityki handlowej. Należy w tym względzie stwierdzić, że polityka ochrony środowiska została wprost przewidziana w art. 3 ust. 1 lit. l) WE na tej samej stopie co wspólna polityka handlowa, do której odnosi się lit. b) tego postanowienia.
41. Po trzecie, bez względu na ich rozmiary, trudności praktyczne związane z wprowadzaniem w życie umów mieszanych, na które powołuje się Komisja, uzasadniając stosowanie art. 133 WE przyznającego Wspólnocie wyłączne kompetencje w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, nie mogą zostać uznane za istotne dla określenia wyboru podstawy prawnej aktu wspólnotowego (zob. ww. opinię 1/94, pkt 107).
42. Jak wynika natomiast z całości poprzedzających rozważań, zawarcie protokołu w imieniu Wspólnoty powinno opierać się na jednej jedynej podstawie prawnej, która jest szczególna dla polityki ochrony środowiska.
43. W tym względzie, jak Trybunał miał już okazję orzec w przeszłości (zob. ww. wyroki: w sprawie Peralta, pkt 57, i w sprawie Safety Hi-Tech, pkt 43), art. 174 WE określa cele, jakie należy osiągać w ramach polityki ochrony środowiska, podczas gdy art. 175 WE stanowi podstawę prawną, na której przyjmowane są akty wspólnotowe. Faktem jest, że art. 174 ust. 4 WE stanowi konkretnie, że „[w]arunki współpracy Wspólnoty” z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi „mogą stanowić przedmiot umów [...] negocjowanych i zawieranych zgodnie z artykułem 300”. Jednakże w niniejszym przypadku protokół nie ogranicza się do ustanowienia „warunków współpracy” w dziedzinie ochrony środowiska, lecz ustanawia między innymi szczegółowe zasady dotyczące procedur kontrolnych w zakresie przewozów transgranicznych, oceny ryzyka i zarządzania nim, sposobów postępowania, transportu, pakowania i identyfikacji zmodyfikowanych organizmów żywych.
44. W konsekwencji art. 175 ust. 1 WE stanowi odpowiednią podstawę prawną do zawarcia protokołu w imieniu Wspólnoty.
45. Należy zatem jeszcze zbadać, czy z tytułu art. 175 WE Wspólnota posiada wyłączne kompetencje do zawarcia tego protokołu ze względu na istnienie aktów prawa wtórnego przyjętych na płaszczyźnie wspólnotowej, które obejmowałyby dziedzinę bezpieczeństwa biologicznego i na które udział państw członkowskich w postępowaniu zawierania owego protokołu mógłby wywrzeć wpływ (zob. wyrok AETR, pkt 22).
46. Wystarczy w tym względzie stwierdzić, że jak słusznie zauważyli rząd Zjednoczonego Królestwa i Rada, tak czy inaczej przeprowadzona na poziomie wspólnotowym harmonizacja w dziedzinie objętej zakresem stosowania protokołu jedynie w bardzo ograniczonym stopniu obejmuje ową dziedzinę [zob. dyrektywy 90/219 i 90/220 oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie (Dz.U. L 106, str. 1), której art. 36 uchylił dyrektywę Rady 90/220].
47. Z powyższych rozważań wynika, że Wspólnota i państwa członkowskie dzielą między siebie kompetencje do zawarcia protokołu.
W konsekwencji,
TRYBUNAŁ
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, P. Jann, F. Macken i N. Colneric oraz S. von Bahr, prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet (sprawozdawca), R. Schintgen i V. Skouris, sędziowie,
po wysłuchaniu S. Albera, pierwszego rzecznika generalnego, F.G. Jacobsa, P. Légera, D. Ruiza-Jaraba Colomera, J. Mischa, A. Tizzana, L.A. Geelhoeda i C. Stix-Hackl, rzeczników generalnych,
wydaje następującą opinię:
Kompetencje do zawarcia protokołu z Kartageny o bezpieczeństwie biologicznym są podzielone między Wspólnotę a państwa członkowskie.
Rodríguez Iglesias Jann Macken
Colneric von Bahr Gulmann
Edward La Pergola Puissochet
Sevón Wathelet Schintgen
Skouris
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 6 grudnia 2001 r.
Sekretarz Prezes
R. Grass G.C. Rodríguez Iglesias
C
0002
2000
AP
LT
L_Avi_Mess_Fr.xml
TRA-DT-FR-AVIS-C-0002-2000-200406731-01_00.xml
AVI
PA
Litige
0 DEF
A. Rosas - projet définitif d'avis avant 2ème lecture du 1/12/2005
0 Texte pour publication
0 Document2
C:\TEMP\canevas\Litige.xml
Canevas 3.0.3 6/10/2005 12:15:57
-
200406731
EXP
§1;pos=0:lng=FR
POS
§229;pos=78833:lng=FR
SIG
§285;pos=101810:lng=FR
LSAV@TRA-DOC-LT-AVIS-C-0002-2000-200406731-05,00
1
„
“
2001 M. GRUODŽIO 6 D. NUOMONĖ 2/00
I-38
I-37