62017CC0059
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 22. veljače 2018. (
1
)
Predmet C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
protiv
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Uredba (EZ) br. 555/2008 – Restrukturiranje i prenamjena vinograda – Potpora vinogradarima – Premija za krčenje – Nenajavljene kontrole na licu mjesta – Obveza ishođenja dopuštenja za ulazak na zemljište – Ograđeno ili otvoreno zemljište – Nepovredivost doma – Pravo na vlasništvo”
I. Uvod
1.
U skladu s člankom 81. Uredbe Komisije (EZ) br. 555/2008 (u daljnjem tekstu: Uredba br. 555/2008) (
2
), korisnici premija za krčenje podliježu kontrolama (inspekcijama) prije i nakon samog krčenja. Jedna od metoda provedbe takvih kontrola su kontrole na licu mjesta. U članku 78. stavku 1. Uredbe br. 555/2008 dodatno je navedeno da se kontrole na licu mjesta načelno ne najavljuju.
2.
Nastao je spor između podnositelja zahtjeva za premiju, društva SCI Château du Grand Bois, i Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Zbog toga je Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) zatražio od Suda da utvrdi može li se Uredba br. 555/2008 tumačiti na način da omogućuje kontrolnim službenicima (inspektorima) da bez dopuštenja podnositelja zahtjeva uđu u predmetni vinograd radi obavljanja kontrola na licu mjesta a da se pritom ne povrijedi pravo na nepovredivost doma.
II. Pravni okvir
A.
Povelja Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)
3.
U skladu s člankom 7. Povelje, „svatko ima pravo na poštovanje svojeg privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja”.
4.
U skladu s člankom 17. stavkom 1. Povelje, „svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa”.
B.
Uredba br. 479/2008
5.
U članku 3. Uredbe (EZ) br. 479/2008 o zajedničkoj organizaciji tržišta vina (
3
), koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu, bilo je navedeno: „ovim se poglavljem utvrđuju pravila kojima se uređuje dodjeljivanje sredstava Zajednice državama članicama te način na koji države članice trebaju koristiti ta sredstva u okviru nacionalnih programa potpore […] za financiranje posebnih mjera potpore sektoru vina” [neslužbeni prijevod].
6.
U članku 4. stavku 2. bilo je predviđeno:
„Države članice odgovorne su za programe potpore i osiguravaju da su koherentni te da su sastavljeni i provedeni na objektivan način, uzimajući u obzir gospodarsku situaciju dotičnih proizvođača i potrebu za izbjegavanjem neopravdano nejednakog postupanja prema pojedinim proizvođačima.
Države članice odgovorne su za osiguravanje i provedbu kontrole i sankcija u slučaju neusklađenosti s programima potpore.” [neslužbeni prijevod]
7.
Članak 11. odnosio se na restrukturiranje i prenamjenu vinograda. U njegovu prvom stavku bilo je navedeno da „mjere koje se odnose na restrukturiranje i prenamjenu vinograda imaju za cilj povećati konkurentnost proizvođača vina” [neslužbeni prijevod].
8.
U poglavlju III. glave V. bili su utvrđeni uvjeti dodjele premija za krčenje vinove loze (u daljnjem tekstu: premija za krčenje).
9.
U točki 2. Priloga I. krčenje je bilo definirano kao „potpuno uklanjanje svih trsova vinove loze na površini zasađenoj vinovom lozom” [neslužbeni prijevod].
C.
Uredba br. 555/2008
10.
Uvodna izjava 73. Uredbe br. 555/2008 glasi: „Za jedinstvenu primjenu pravila u čitavoj Zajednici, države članice moraju donijeti potrebne mjere kako bi osigurale da osoblje nadležnih tijela ima odgovarajuće istražne ovlasti radi osiguranja usklađenosti s pravilima.”
11.
Glava V. te uredbe odnosi se na kontrole u sektoru vina. U njezinu prvom poglavlju utvrđena su načela u pogledu kontrola koje je potrebno provoditi. U prvoj odredbi tog poglavlja, članku 76., predviđeno je:
„Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe ove Uredbe ili drugo zakonodavstvo Zajednice, države članice uvode kontrole i mjere u mjeri potrebnoj za osiguranje pravilne primjene Uredbe (EZ) br. 479/2008 i ove Uredbe. Moraju biti djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće, tako da time pružaju odgovarajuću zaštitu financijskih interesa Zajednica.
Države članice posebno osiguravaju da:
(a)
se svi kriteriji prihvatljivosti koji su postavljeni u skladu sa zakonodavstvom Zajednice ili nacionalnim zakonodavstvom ili nacionalnim okvirom mogu provjeriti;
[…]
(d)
su pregledi i mjere u skladu s naravi predmetne mjere potpore. Države članice određuju metode i sredstva za provjeru i određuju tko podliježe kontroli;
(e)
se kontrola provodi sustavno ili uzorkovanjem […]
(f)
su mjere uključene u financiranje Zajednice autentične i da su u skladu sa zakonodavstvom Zajednice.”
12.
Članak 77. Uredbe br. 555/2008 glasi:
„1.   Provjera se sastoji od upravnih pregleda i, kada je to primjenjivo, od kontrole na licu mjesta.
[…]
3.   Osim u slučajevima kada su sustavne kontrole na licu mjestu predviđene Uredbom (EZ) br. 479/2008 ili ovom Uredbom, nadležna tijela vrše kontrole na licu mjesta uzorkovanjem odgovarajućega postotka korisnika/proizvođača na temelju analize rizika u skladu s člankom 79. ove Uredbe.
[…]”
13.
Člankom 78. Uredbe br. 555/2008 predviđeno je:
„1.   Kontrole na licu mjesta ne najavljuju se. Međutim, pod uvjetom da se ne ugrozi svrha kontrole, može se unaprijed poslati obavijest strogo ograničena na minimalne potrebne podatke. Takva se obavijest ne smije poslati više od 48 sati unaprijed, osim u opravdanim slučajevima ili za mjere kada su predviđene sustavne kontrole na licu mjesta.
2.   Kada je to primjenjivo, kontrole na licu mjesta predviđene ovom Uredbom vrše se zajedno s drugim kontrolama predviđenima zakonodavstvom Zajednice.
3.   Zahtjev ili zahtjevi za predmetnom potporom odbijaju se ako korisnici ili njihovi predstavnici sprečavaju vršenje kontrole na licu mjesta.”
14.
U skladu s člankom 80. Uredbe br. 555/2008:
„1.   Za svaku kontrolu na licu mjesta sastavlja se izvješće o kontroli koje omogućuje kontrolu pojedinosti izvršenih kontrola.
Kad se nadzor odnosi na financiranje Zajednice, u izvješću se posebno navodi:
(a)
program potpore i pregledani zahtjevi;
(b)
prisutne osobe;
(c)
kada je to primjenjivo, pregledane i izmjerene poljoprivredne površine, rezultati mjerenja po parcelama i upotrijebljene metode mjerenja;
(d)
provjeru je li se s određenom površinom odgovarajuće postupalo u slučaju programa krčenja;
(e)
količine obuhvaćene pregledom i njihovi rezultati;
(f)
podatak o tome je li korisnik/proizvođač obaviješten o posjetu i, ako jest, koliko vremena unaprijed;
(g)
svaka daljnja provedena mjera kontrole.
2.   U slučaju kada se uoči nesklad između podataka u zahtjevu i stvarnog stanja utvrđenog tijekom izvršene kontrole na licu mjesta i daljinskog istraživanja, uzgajivač prima presliku izvješća o kontroli i dobiva mogućnost da ga potpiše prije nego što nadležno tijelo na temelju nalaza donese zaključke o smanjenju ili izuzeću.”
15.
U skladu s člankom 81. UFEU‑a:
„[…]
2.   Pri dodjeli prava nove sadnje kako je predviđeno u članku 92. Uredbe (EZ) br. 479/2008, površine se sustavno provjeravaju prije i poslije postupka krčenja. Pregledavaju se one parcele za koje se treba dodijeliti pravo ponovne sadnje.
Pregled prije krčenja uključuje provjeru postoji li predmetni vinograd.
Ta se kontrola vrši klasičnom kontrolom na licu mjesta. Međutim, ako država članica raspolaže pouzdanim računalnim registrom vinograda, kontrola se može izvršiti i upravnim putem, a obveza nadzora na licu mjesta prije krčenja može se ograničiti na 5 % zahtjeva (godišnje) kako bi se potvrdila pouzdanost sustava za administraciju i kontrolu. Ako se kontrolom na licu mjesta otkriju znatne nepravilnosti ili odstupanja u regiji ili u njezinu dijelu, nadležno tijelo odgovarajuće povećava broj kontrola na licu mjesta tijekom dotične godine i tijekom sljedeće godine.
3.   Površine za koje se prima premija za krčenje sustavno se provjeravaju prije krčenja i poslije njega. Provjeravaju se one parcele za koje je dan zahtjev za potporu.
Kontrola prije krčenja uključuje provjeru postoji li predmetni vinograd, zasađene površine utvrđene u skladu s člankom 75. te provjeru je li se s određenom površinom na odgovarajući način postupalo.
Ta se kontrola vrši klasičnom kontrolom na licu mjesta. Međutim, ako država članica raspolaže grafičkim alatom koji omogućuje mjerenje parcele u skladu s člankom 75. u računalnom registru vinograda i pouzdanim ažuriranim podacima o tome da se s parcelom na odgovarajući način postupalo, obveza nadzora na licu mjesta prije krčenja može se ograničiti na 5 % zahtjeva kako bi se potvrdila pouzdanost sustava za administraciju i kontrolu. Ako se pregledom na licu mjesta otkriju znatne nepravilnosti ili odstupanja u regiji ili u njezinu dijelu, nadležno tijelo primjereno povećava broj kontrola na licu mjesta tijekom predmetne godine.
4.   Provjera da je krčenje doista provedeno vrši se klasičnom kontrolom na licu mjesta ili, u slučaju krčenja cjelokupne vinogradarske parcele ili ako je odvojivost [razlučivost] daljinskog istraživanja (beskontaktnog mjerenja) jednaka ili bolja od 1 m2, daljinskim istraživanjem.
5.   U slučaju površina za koje se prima premija za krčenje, ne dovodeći pritom u pitanje stavak 3. treći podstavak i stavak 4., vrši se najmanje jedna od dvije kontrole iz stavka 3. prvog podstavka klasičnom kontrolom na licu mjesta.”
16.
U članku 83. utvrđene su ovlasti kontrolnih službenika:
„Svaka država članica poduzima sve odgovarajuće mjere kako bi olakšala rad službenika svojih nadležnih tijela. Posebno osigurava da ti službenici, kada je to primjenjivo, zajedno sa službenicima drugih odjela koje ovlasti za te potrebe:
(a)
imaju pristup vinogradima, postrojenjima za preradu vina, skladištenje i preradu proizvoda iz sektora vina i prijevoznim sredstvima za prijevoz tih proizvoda;
(b)
imaju pristup poslovnim prostorijama (ili skladištima) i prijevoznim sredstvima bilo kojega gospodarstva s ciljem prodaje, stavljanja na tržište ili prijevoza proizvoda od grožđa ili vina ili proizvoda koji su namijenjeni uporabi u sektoru vina;
[…]
(d)
mogu uzimati uzorke proizvoda iz sektora vina i tvari ili proizvoda koji se mogu upotrijebiti za pripremu takvih proizvoda i proizvoda koji se drže s ciljem prodaje, stavljanja na tržište ili prijevoza;
(e)
mogu pregledati računovodstvene podatke i druge dokumente koji se upotrebljavaju u postupcima kontrole te napraviti preslike ili izvatke tih dokumenata;
(f)
mogu poduzeti odgovarajuće zaštitne mjere koje se odnose na pripremu, držanje, prijevoz, opis, prezentiranje i stavljanje na tržište proizvoda iz sektora vina ili proizvoda namijenjenih uporabi u pripremi tih proizvoda, ako postoji utemeljena sumnja o ozbiljnom kršenju pravila Zajednice, posebno u slučaju lažnog postupanja ili opasnosti za zdravlje.”
III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
17.
Dana 29. srpnja 2009. društvo SCI Château du Grand Bois (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva) podnijelo je zahtjev za potporu za restrukturiranje i prenamjenu svojih vinograda za sezonu 2008./2009.
18.
Glavni direktor Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Nacionalni institut za poljoprivredne i morske proizvode, Francuska) (u daljnjem tekstu: FranceAgriMer) taj je zahtjev odbio odlukom od 18. prosinca 2009. Naveo je da su kontrole na licu mjesta koje je jedan od njegovih kontrolnih službenika 27. kolovoza i 15. rujna 2009. proveo na određenim vinogradarskim parcelama podnositelja zahtjeva otkrile da krčenje vinove loze nije izvršeno u skladu s primjenjivim propisima.
19.
Podnositelj zahtjeva podnio je tužbu Tribunalu administratif de Nantes (Upravni sud u Nantesu, Francuska) zahtijevajući poništenje te odluke. Taj je sud presudom od 7. svibnja 2013. poništio odluku zato što, među ostalim, službenik koji je izvršio kontrolu nije za to imao dopuštenje.
20.
Dana 5. veljače 2015. Cour administrative d’appel de Nantes (Žalbeni upravni sud u Nantesu, Francuska) ukinuo je prvostupanjsku presudu i odbio tvrdnje koje je podnositelj zahtjeva istaknuo u prvostupanjskom postupku. Utvrdio je da Uredba br. 555/2008 ne zahtijeva da službenik koji provodi kontrolu podnositelja zahtjeva za premiju za krčenje unaprijed obavijesti o datumu na koji će se kontrola izvršiti. Činjenica da za ulazak na privatnu imovinu nije dobiveno dopuštenje nije imala nikakav utjecaj na zakonitost pobijane odluke. Osim toga, činjenica da u izvješću o kontroli nije navedeno je li podnositelj zahtjeva unaprijed obaviješten nije utjecala na zakonitost vođenja kontrola.
21.
Podnositelj zahtjeva protiv te odluke podnio je pravni lijek Conseilu d’État (Državno vijeće, Francuska). Navodi da je Cour administrative d’appel de Nantes (Žalbeni upravni sud u Nantesu) počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da činjenica da je službenik odgovoran za kontrolu ušao na njegovo gospodarstvo bez njegova dopuštenja nije utjecala na zakonitost odluke kojom je odbijen njegov zahtjev za potporu za restrukturiranje i prenamjenu vinograda.
22.
Conseil d’État (Državno vijeće) ističe da odgovor na tu konkretnu tvrdnju ovisi o tome omogućuje li Uredba br. 555/2008 službenicima odgovornima za provedbu kontrola na licu mjesta da na zemljište poljoprivrednog gospodarstva uđu bez vinogradareva dopuštenja. S obzirom na taj činjenični i pravni kontekst, Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
–
„Omogućuju li odredbe članaka 76., 78. i 81. [Uredbe Komisije br. 555/2008] službenicima koji provode kontrolu na licu mjesta da uđu na zemljište poljoprivrednog gospodarstva bez dopuštenja poljoprivrednika?
–
Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li slučajeve razlikovati prema tome je li zemljište ograđeno ili nije?
–
Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, jesu li odredbe članaka 76., 78. i 81. [Uredbe Komisije br. 555/2008] u skladu s načelom nepovredivosti doma, kako je zajamčeno člankom 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava?”
23.
Pisana očitovanja podnijele su grčka i francuska vlada i Europska komisija. Te zainteresirane stranke iznijele su i usmena očitovanja na raspravi održanoj 7. studenoga 2017.
IV. Ocjena
24.
Tri pitanja suda koji je uputio zahtjev u biti se svode na jedan ključan element: postoji li pravna osnova koja kontrolnim službenicima omogućuje da na privatno zemljište uđu bez izričitog vinogradareva dopuštenja kako bi na licu mjesta izvršili kontrolu vinograda? Bit je prvog pitanja u tome proizlazi li takva mogućnost prešutno iz Uredbe br. 555/2008. Drugo i treće pitanje nastavljaju se na prvo: drugim se ono dorađuje – je li relevantna činjenica da je zemljište otvoreno ili ograđeno? Trećim se pitanjem propituje jesu li članci 76., 78. i 81. Uredbe br. 555/2008 valjani ako se utvrdi da za kontrolu nije potrebno dopuštenje. Sud koji je uputio zahtjev prešutno sugerira da bi navedene odredbe Uredbe br. 555/2008, ako ih se protumači na taj način, mogle biti u suprotnosti s određenim temeljnim pravima.
25.
Dakle, sva tri pitanja međusobno su isprepletena. Problematika ovog predmeta tiče se zakonitosti i pravne osnove: postoji li odredba prava Unije koja omogućuje ulazak na privatno zemljište, otvoreno ili ograđeno, s ciljem provedbe takvih kontrola, neovisno o tome kako je to pitanje uređeno nacionalnim pravom?
26.
U ovom ću mišljenju pružiti dvoslojni odgovor. Kao prvo, budući da ni u Uredbi br. 555/2008 ni u sustavu i logici Unijinih programa potpore ne postoje izričite odredbe koje bi omogućile zanemarivanje nacionalnih pravila o ulasku na privatno zemljište, smatram da pravila o ulasku na privatno zemljište radi provedbe kontrola treba odrediti nacionalnim pravom (A). Međutim, postoje neka ograničenja u pogledu sadržaja koji ta nacionalna pravila mogu imati, a koja proizlaze i iz Uredbe br. 555/2008 i iz potrebe za poštovanjem određenih temeljnih prava iz zakonodavstva Unije (B).
A.
Pravo Unije kao dostatna pravna osnova samo po sebi
27.
Sve stranke pisanog i usmenog postupka pred Sudom – grčka i francuska vlada i Komisija – istog su mišljenja. Smatraju da za ulazak na zemljište i provedbu potrebnih kontrola nisu potrebna nikakva izričita dopuštenja na temelju Uredbe br. 555/2008. Kontrole na licu mjesta a priori i načelno dopušta podnositelj zahtjeva za potporu. Pretpostavlja se da dopuštenje za ulazak na zemljište proizlazi iz sustava i logike kontrola koje se provode na temelju Uredbe br. 555/2008. Čak se može smatrati da je općem sustavu Unijinih programa potpore svojstveno da podnositelj zahtjeva, samim njegovim podnošenjem, načelno pristaje na radnje koje dovode do odluke o dodjeli ili odbijanju potpore.
28.
Ne mogu se složiti.
29.
Naravno, nesporno je da Uredba br. 555/2008 zahtijeva od država članica da provode kontrole na licu mjesta. Također je točno da su tom uredbom predviđeni i neki dodatni elementi u pogledu načina provedbe tih kontrola. Stoga i u toj mjeri, doista se može smatrati da Uredba br. 555/2008 načelno omogućuje kontrole. Međutim, također je točno da njome nisu uređene sve pojedinosti tih kontrola. Osobito, u Uredbi se ništa ne govori o uvjetima ulaska ni o tome je li vinogradarevo dopuštenje potrebno ili nije.
30.
To je na neki način bit ovog predmeta: što je moguće zaključiti iz činjenice da Uredba br. 555/2008 ne govori
ništa o dopuštenju za ulazak? Prema mojem mišljenju, ta činjenica – zajedno s nekoliko drugih odredbi te uredbe, u kojima se jasno navodi da države članice same moraju urediti pitanje kontrola – znači da države članice same trebaju urediti i taj element. Nasuprot tomu, države članice koje su intervenirale u predmet i Komisija smatraju da činjenica da se ishođenje dopuštenja u Uredbi izričito ne zahtijeva znači da ono nije potrebno.
31.
Ne mogu prihvatiti takav pristup u tumačenju. Činjenica da nešto nije propisano na razini Unije ne opravdava zaključak da je to nešto dopušteno pravom Unije. Pravilan pristup, posebno u područjima koja se tiču prava pojedinaca i privatnog vlasništva, upravo je suprotan: budući da ne postoji izričito dopuštenje, pravo Unije ga ni ne daje.
32.
U sljedećem odjeljku pokazat ću da ni Uredba br. 555/2008 – osobito njezini članci 76., 78. i 81., koji su predmet prvog pitanja upućenog Sudu (1.) – ni šira logika Unijinih programa potpore na kojoj ta uredba počiva (2.) ne omogućuju načelno kontrolnim službenicima da uđu na zemljište bez vinogradareva izričitog dopuštenja. Stoga se u nacionalnom pravu treba odrediti je li u tu svrhu potrebno takvo dopuštenje te ima li u tom smislu vrsta zemljišta kakvu ulogu (3.).
1. Uredba br. 555/2008 kao izvor mogućnosti ulaska na privatno zemljište radi provedbe kontrola?
33.
Iz teksta i konteksta Uredbe br. 555/2008 proizlazi da njome nije uređen pristup privatnom zemljištu s ciljem provedbe kontrola na licu mjesta. Ona stoga ne može sama po sebi biti dostatna pravna osnova koja bi načelno omogućavala ulazak na privatno zemljište bez vinogradareva dopuštenja, pod uvjetom da nacionalno pravo zahtijeva takvo dopuštenje.
34.
Kao prvo, na temelju nekoliko odredbi te uredbe jasno je da države članice uređuju pojedinosti različitih kontrola koje su njome predviđene, uključujući pitanje je li za ulazak na privatno zemljište radi provedbe kontrola na licu mjesta potrebno vinogradarevo dopuštenje.
35.
U pogledu kontrola općenito, člankom 76. Uredbe br. 555/2008 predviđeno je da države članice uvode djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće kontrole i mjere u mjeri u kojoj su potrebne za osiguravanje pravilne primjene te uredbe. Osobito, u točki (a) članka 76. navodi se da države članice osiguravaju da se kriteriji prihvatljivosti postavljeni pravom Unije ili nacionalnim pravom mogu provjeriti. U skladu s točkom (d) članka 76., države članice određuju metode i sredstva za provjeru i određuju tko podliježe kontroli. Osim toga, člankom 83. predviđeno je da svaka država članica poduzima sve odgovarajuće mjere kako bi olakšala rad kontrolnih službenika.
36.
Iz svih tih odredbi jasno proizlazi da Uredba br. 555/2008, iako zahtijeva provedbu kontrola, ostavlja državama članicama da same urede elemente o kojima se u njezinim odredbama ništa izričito ne predviđa. Dakle, ta uredba državama članicama ostavlja veliku marginu prosudbe u pogledu definiranja načina provedbe tih kontrola.
37.
Taj zaključak vrijedi i za posebnu kategoriju kontrola na licu mjesta. U članku 78. stavku 1. Uredbe br. 555/2008 predviđeno je samo jedno sadržajno obilježje tih kontrola: „Kontrole na licu mjesta ne najavljuju se. Međutim, pod uvjetom da se ne ugrozi svrha kontrole, može se unaprijed poslati obavijest strogo ograničena na minimalne potrebne podatke. Takva se obavijest ne smije poslati više od 48 sati unaprijed, osim u opravdanim slučajevima ili za mjere kada su predviđene sustavne kontrole na licu mjesta”.
38.
Što ta posebna odredba govori, ako govori išta, u pogledu dopuštenja za ulazak na privatno zemljište? Komisija smatra da bi traženje izričitog dopuštenja za ulazak bilo u suprotnosti sa samom činjenicom da se kontrole na licu mjesta načelno ne najavljuju. Takav bi zahtjev nužno značio da se vinogradara mora unaprijed obavijestiti, a to treba činiti samo u iznimnim slučajevima.
39.
Komisija je na određeni način u pravu: ako bi se od vinogradara moralo zatražiti dopuštenje za ulazak na njegovo zemljište, pod uvjetom da je takvo dopuštenje obvezno na temelju nacionalnog prava, to bi doista značilo da se s tom osobom mora komunicirati i da bi se kontrola time „najavila”. Međutim, dojma sam da Komisija iznosi prilično dalekosežne argumente na temelju odredbe koja se jednostavno odnosi na drukčije pitanje.
40.
Kao prvo, ako promatramo samo tekst, izraz „ne najavljuju se” znači „ne najavljuju se”. Prirodno značenje tog izraza, kada se radi o kontrolama, jest da do njih može doći u bilo koje vrijeme a da se vinogradara o tome ne obavijesti unaprijed. Različite jezične verzije te odredbe (
4
), zajedno s formulacijom članka 78. kao cjeline, pokazuju da izraz „ne najavljuju se” samo znači da se vinogradara ne obavještava unaprijed. Iz toga proizlazi da ne postoji obveza da se vinogradara ili njegova zastupnika obavijesti o provedbi kontrole ili bilo kojeg njezina dijela (
5
). Stoga se kontrolni službenik može pojaviti kada god želi a da o svojem posjetu ne obavijesti vinogradara.
41.
Međutim, izraz „ne najavljuju se” zasigurno ne znači da „dopuštenje nije potrebno”. „Nedavanje obavijesti ili informacija unaprijed” ne podrazumijeva „dopuštenje za ulazak”. U tom su pogledu važni cilj i svrha nenajavljivanja. Valjano se može pretpostaviti da je zakonodavac Unije posebnu odredbu o nenajavljivanju kontrola uključio kako bi spriječio pokušaje da se određene okolnosti prilagode prije kontrole, s ciljem da ih se isključivo u svrhu i za vrijeme njezina trajanja prikaže u boljem svjetlu. Dakle, ako vinogradar ne zna kada će se kontrola provesti, može se pretpostaviti da će kontrolni službenik uvijek imati uvid u stvarno stanje stvari.
42.
Ako to doista jest svrha te odredbe, ne vidim na koji bi način obveza traženja dopuštenja za ulazak, ako je nacionalno pravo predviđa za određenu vrstu zemljišta, bila u suprotnosti s općom svrhom nenajavljenih kontrola. Posve je zamislivo da se nenajavljene kontrole mogu provesti na određeni dan, a da se po dolasku na danu lokaciju i neposredno nakon početka kontrole zatraži dopuštenje za ulazak na odnosno zemljište. Takva kontrola i dalje „nije najavljena” u smislu članka 78., ali je za nju dano dopuštenje, pri čemu svrha te odredbe ni na koji način ne bi bila ugrožena.
43.
Kao drugo, tu je kontekstualni argument. Uz one koje je sud koji je uputio zahtjev izričito spomenuo, i ostale odredbe Uredbe br. 555/2008 potvrđuju da je na državama članicama da utvrde postupovna pravila o kontrolama na licu mjesta te da mogućnost ulaska prešutno ne proizlazi iz te uredbe. Osobito, člankom 83. točkom (a) Uredbe br. 555/2008 predviđeno je da države članice osiguravaju da kontrolni službenici „imaju pristup vinogradima, postrojenjima za preradu vina, skladištenje i preradu proizvoda iz sektora vina i prijevoznim sredstvima za prijevoz tih proizvoda”.
44.
Iz toga se nameće jednostavno pitanje: ako je zakonodavac doista namjeravao predvidjeti „prešutnu” mogućnost ulaska, zašto onda postoji posebna odredba kojom je predviđeno da države članice osiguravaju da kontrolni službenici imaju pristup vinogradima?
45.
Moguće je povući širu usporedbu između kontrolnih službenika iz Uredbe br. 555/2008 i službenih osoba Komisije iz Uredbe (EZ) br. 1/2003 (
6
). U skladu s člankom 20. stavkom 2. točkom (a) Uredbe br. 1/2003, službene osobe Komisije ovlaštene su ući u sve službene prostore, zemljište ili prometna sredstva poduzetnika radi provedbe pretraga u vezi s povredama pravila o tržišnom natjecanju koje su ti poduzetnici možebitno počinili. Međutim, u skladu s Uredbom br. 1/2003, Komisija u okviru svojih istražnih ovlasti ne može provaliti u određeni prostor ako naiđe na neke prepreke te, posljedično, u takvoj situaciji mora od suda tražiti dopuštenje za ulazak. U tom je kontekstu Sud utvrdio da službene osobe Komisije, iako mogu ući u takve prostore po svojoj volji, „[s] druge strane, […] ne mogu upotrijebiti silu da bi pristupili [pristupile] službenim prostorima ili namještaju ili prisiliti osoblje poduzetnika da im omogući takav pristup, niti provesti premetačinu bez odobrenja odgovornih osoba u poduzetniku” (
7
).
46.
Očito, prostori u koje se može ući u kontekstu prava tržišnog natjecanja na temelju Uredbe br. 1/2003 uglavnom su drukčije naravi od vinograda (
8
). Međutim, argument o usporedbi s Uredbom br. 1/2003 koji iznosim drukčije je naravi. Kao prvo, relevantnija je analogija u odnosu između Unijine uredbe o kontrolama i nacionalnog zakonodavstva. Slično Uredbi br. 555/2008, i Uredba br. 1/2003 zahtijeva provedbu kontrola ili pretraga. Međutim, odabir metoda kojima se to treba postići, uključujući pitanje uvjeta ulaska, ostavljen je državama članicama. Kao drugo, valja istaknuti određenu razliku: ako Uredba br. 1/2003 ne omogućuje službenim osobama Komisije ulazak radi provedbe ključnog područja politike prava Unije, to više ne vidim na koji bi se način moglo smatrati da Uredba br. 555/2008 daje više ovlasti kontrolnim službenicima, koji „samo” provjeravaju ispunjava li podnositelj zahtjeva za potporu sve uvjete za njezino dobivanje.
47.
Sve u svemu, budući da Uredba br. 555/2008 ne sadržava posebnu odredbu koja isključuje ili zahtijeva dopuštenje za ulazak na zemljište, ona ne može biti dostatna pravna osnova koja bi kontrolnim službenicima omogućavala ulazak na zemljište poljoprivrednog gospodarstva ako nacionalno pravo zahtijeva takvo dopuštenje za ulazak na određenu vrstu zemljišta.
2. Proizlazi li iz sustava i logike Unijinih programa potpore da kontrolni službenici mogu ući na zemljište?
48.
Osim tvrdnje (ili usporedno s njom) da Uredba br. 555/2008 predviđa mogućnost ulaska na zemljište bez izričitog dopuštenja, francuska vlada i Komisija ističu da mogućnost ulaska proizlazi iz samog sustava i logike Unijinih programa potpore. One u tom pogledu navode sljedeće: kontrole se u biti provode jer je podnesen zahtjev za potporu. Ulazak na zemljište u vezi s kojim je taj zahtjev podnesen nužan je za djelotvornost kontrola. Stoga je podnositelj zahtjeva samim njegovim podnošenjem prešutno dopustio ulazak.
49.
Francuska vlada u prilog tom stajalištu dodaje još jedan argument, koji se odnosi na izjavu u nacionalnom obrascu zahtjeva za potporu koji se koristio u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu. Kako to francuska vlada tvrdi, u tom je obrascu bilo navedeno da se svaki podnositelj zahtjeva „obvezuje tijelima nadležnima za provedbu kontrola staviti na raspolaganje sve tražene dokumente i omogućiti potrebne provjere” (
9
). Dakle, podnositelj zahtjeva potpisivanjem tog obrasca pristajao je na sve kasnije radnje, uključujući ulazak kontrolnih službenika na njegovo zemljište radi provedbe kontrola na licu mjesta a da ga se za to ne pita dopuštenje.
50.
Što se tiče posebnog argumenta francuske vlade u vezi s nacionalnim obrascem, moram priznati da ga ne smatram relevantnim, zbog dvaju razloga.
51.
Kao prvo, ako promotrimo njegov tekst, potrebna je slojevita argumentacija (i maštovitost u tumačenju) da bismo izjavu „ovim se putem obvezujem omogućiti potrebne provjere” pretvorili u izjavu „ovim se putem obvezujem kontrolnom službeniku omogućiti da na moje zemljište uđe bez mojeg dopuštenja”. Tako široko tumačenje bilo bi u priličnoj suprotnosti s općim načelom o tome kako tumačiti odricanje od pravâ, u skladu s kojim tumačenje mora počivati na prirodnom i uobičajenom značenju riječi u pitanju te ne smije biti široko.
52.
Kao drugo i možda još i važnije, taj je obrazac nacionalni dokument. Čak i ako bismo na temelju njega, široko tumačeći njegov sadržaj, mogli utvrditi prava i obveze koje podnositelj zahtjeva ima prema nacionalnom pravu, ne vidim na koji bi ga se način moglo upotrijebiti za tumačenje sadržaja akta Unije, koji treba biti jednak u svim državama članicama, neovisno o mogućim razlikama u sadržaju nacionalnih obrazaca.
53.
Dalje, što se tiče općeg argumenta kojim se upućuje na opći sustav i logiku Unijinih programa potpore, na kojima, kako se to navodi, počiva i Uredba br. 555/2008, moram priznati da mi taj argument nije samo neuvjerljiv nego i načelno vrlo upitan. Dva se sloja tog argumenta ističu: posebni i opći.
54.
Razmatrajući osobitosti ovog predmeta, u prethodnom odjeljku ovog mišljenja istaknuo sam da se u samoj uredbi ništa ne govori o tome je li za ulazak na privatno zemljište i njegovu inspekciju potrebno dopuštenje ili nije. Na koji bi način onda čak i vinogradar s herkulskim osobinama, koji večeri provodi čitajući relevantne Unijine propise, sudsku praksu ili druge relevantne dokumente, mogao znati da takva mogućnost ulaska proizlazi iz samog sustava i logike tih programa ako to nigdje nije navedeno? Valja dodati da isto vrijedi i za mogući „opći pristanak ex ante” ili „odricanje” u obrascu zahtjeva: čak i ako bismo smatrali da se pristanak na sve „potrebne provjere” odnosi na sve što je potrebno za kasnije radnje kojima se utvrđuje jesu li uvjeti za dodjelu potpore ispunjeni ili ne, valjano se može pretpostaviti da bi te radnje bile ograničene na one koje su poduzete na način izričito predviđen primjenjivim propisima.
55.
Međutim, smatram da je općenitiji sloj tog istog argumenta mnogo problematičniji: mogućnost ulaska koja nije izričito predviđena primjenjivim propisima treba postojati jer je navodno potrebna da bi se osnažila djelotvornost cjelokupnog sustava. Ako na trenutak po strani ostavimo pitanje je li ta mogućnost doista potrebna (
10
), proizvoljna i otvorena narav tog argumenta vrlo je uznemirujuća u svakoj zajednici utemeljenoj na vladavini prava. Opravdava li cilj sredstvo, neovisno o onome što je propisano zakonom? Ako opravdava, onda Uredba br. 555/2008 ne omogućuje samo ulazak na ograđeno privatno zemljište radi provedbe kontrola na licu mjesta, nego i provalu u poslovni prostor ili čak u vinogradarevu kuću s ciljem prikupljanja dokumentacije koja bi potvrdila potencijalne nepravilnosti u njegovu zahtjevu za potporu. Slijedom te logike, oba navedena primjera prešutno su dopuštena, s obzirom na to da se u Uredbi br. 555/2008 ništa ne govori ni o jednoj od tih mogućnosti (ne zahtijeva se davanje suglasnosti), a takva bi mjera svakako osnažila „koristan učinak” zakonodavstva.
56.
Komisija je tom pristupu na raspravi dodala sporedni argument, povezan s logikom Unijinih programa potpore. Navela je da zahtjev u pogledu postojanja pravne osnove u konkretnom kontekstu dodjele davanja (pri čemu je upotrijebila njemački izraz Leistungsverwaltung) nije strog koliko u kaznenopravnom području. S obzirom na to, pronalazak relevantne pravne osnove manje je važan za opravdanje ulaska na privatno zemljište bez izričitog dopuštenja.
57.
Ne slažem se.
58.
Prema mojem mišljenju, oba ta pristupa u očitoj su suprotnosti s načelima zakonitosti svih javnih radnji i vladavine prava. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „intervencija javnih tijela u područje privatnih radnji bilo koje osobe […] mora imati pravni temelj” (
11
). Zaštita od proizvoljnih ili neproporcionalnih intervencija javnih tijela opće je načelo prava Unije. Osim toga, u kontekstu prava Unije postoji i ustavno načelo dodijeljene nadležnosti, koje, ako ga se ozbiljno slijedi, dodatno ograničava, barem u područjima dijeljenih nadležnosti, mogućnost i nužnost funkcionalnog proširenja nadležnosti Unije. Naposljetku, smatram da Komisijin argument kojim ona u biti tvrdi da „zakonitost nije (osobito) važna ako se novac isplaćuje” nije odlučujući i da je sporedan te da o njegovoj neuvjerljivosti nije potrebno dalje govoriti (
12
).
59.
Zbog navedenih razloga, mogućnost ulaska na privatno zemljište bez dopuštenja ne proizlazi iz sustava i logike Unijinih programa potpore. Stoga ni Uredba br. 555/2008 ni širi sustav na kojem počivaju Unijini programi potpore ne opravdavaju zaključak da je ulazak na privatno zemljište moguć bez dopuštenja ako je takvo dopuštenje na temelju nacionalnog prava obvezno u pogledu odnosne vrste zemljišta.
60.
To me dovodi do posljednjeg pitanja u tom pogledu, koje proizlazi iz drugog pitanja suda koji je uputio zahtjev: treba li slučajeve razlikovati prema tome je li zemljište ograđeno ili nije? Moj je kratak odgovor ne: prethodni zaključak ne ovisi o činjenici je li zemljište otvoreno ili ograđeno.
61.
Taj činjenični element, koji je u središtu drugog prethodnog pitanja, nije osobito relevantan za rješavanje predmeta koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev. U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ništa se ne govori o tome je li predmetno zemljište bilo otvoreno ili ograđeno. Francuska vlada na raspravi je navela da je zemljište bilo otvoreno. S obzirom na taj činjenični kontekst, drugo je pitanje moguće smatrati hipotetskim.
62.
Međutim, to je pitanje neizravno važno za odgovor koji treba dati na prvo prethodno pitanje. Neovisno o tome je li zemljište otvoreno ili ograđeno, odgovor Suda mora biti dosljedan u pogledu obaju slučajeva. Bilo bi nezamislivo Uredbu br. 555/2008 tumačiti na način da omogućuje ulazak na privatno zemljište ako je ono otvoreno, neovisno o tome što je u pogledu dopuštenja za ulazak predviđeno nacionalnim pravom, a da to nije slučaj ako je zemljište ograđeno. Uredba br. 555/2008 u pogledu nijednog od tih scenarija ne govori ništa.
63.
Ipak, tumačenje Uredbe br. 555/2008 na način da kontrolni službenici mogu ući na ograđeno zemljište bez vinogradareva dopuštenja, čime bi se zapravo uspostavilo na propisima Unije utemeljeno pravo kontrolnih službenika da se „popnu preko ograde”, ne bi bilo u skladu s pravom na vlasništvo i/ili nepovredivost doma, što sud koji je uputio zahtjev opravdano propituje u svojem trećem pitanju. U tom smislu drugo pitanje podupire odgovor koji treba dati na prvo pitanje jer je na temelju drugog pitanja još očitije da na prvo treba odgovoriti na način da načelno nije moguć ulazak na zemljište bez dopuštenja ako je takvo dopuštenje potrebno prema nacionalnom pravu.
3. (Praktične) zaključne napomene
64.
Da budem posve jasan, članci 76., 78. i 81. Uredbe br. 555/2008, zajedno s ostalim njezinim odredbama, jasno nalažu (načelno nenajavljene) kontrole na licu mjesta. Međutim, ne predviđaju mogućnost da se te kontrole provedu bez vinogradareva dopuštenja za ulazak na njegovo zemljište. Uredba br. 555/2008 ostavlja državama članicama da odluče, unutar određenih granica (o kojima će se govoriti u nastavku), mora li se za provedbu tih kontrola dobiti dopuštenje od vinogradara.
65.
S obzirom na to, što god da države članice propišu o tome je li za ulazak na zemljište potrebno vinogradarevo izričito dopuštenje, nacionalna tijela moraju kontrole provoditi potpuno u skladu s tim nacionalnim pravilima o kontrolama na licu mjesta i ulasku na privatno zemljište.
66.
Međutim, iz praktične perspektive malo je vjerojatno da će takav postupovni okvir, unatoč tomu što je tijekom postupka izneseno nekoliko navoda kojima se to opovrgavalo, u osjetnoj mjeri omesti djelotvornu provedbu kontrola.
67.
Kao prvo, posve je logično da se kontrolni službenici mogu koristiti nacionalnim mjerama koje im stoje na raspolaganju za pristup privatnom zemljištu poljoprivrednog gospodarstva. Pravila koja se toga tiču različita su u pojedinim državama članicama. Međutim, u nekoliko država članica postoji javno pravo ulaska ili pravo prolaza preko otvorenog zemljišta poljoprivrednog gospodarstva, podložno određenim uvjetima. Primjerice, kako to proizlazi iz pisanih očitovanja francuske vlade, francusko pravo ne predviđa sankcije za ulazak na otvoreno privatno zemljište ako imovina pritom nije oštećena. Čini se da je u ruralnim područjima ulazak na zemljište poljoprivrednog gospodarstva često dopušten bez vinogradareva izričitog dopuštenja. Stoga, ako nacionalno pravo, pod navedenim uvjetima, svima omogućuje ulazak na privatno zemljište bez dopuštenja, isto vrijedi i za kontrolne službenike.
68.
Kao drugo, pod uvjetom da je potrebne kontrole moguće djelotvorno provesti bez ulaska na zemljište ako nacionalno pravo za to zahtijeva dopuštenje, takvo je rješenje svakako poželjnije od eventualnog ometanja posjeda. Ulazak na zemljište nije uvijek potreban za provedbu kontrola na licu mjesta. Provjera je li krčenje izvršeno katkad se može provesti s udaljenosti, primjerice provirivanjem preko ograde s javne ceste ili druge zemljišne parcele. Razvoj novih tehnologija takvo što sve više omogućuje. U Uredbi br. 555/2008 čak je izričito predviđeno da je kontrole moguće provesti daljinskim istraživanjem, koje ne zahtijeva prisutnost na zemljištu koje se istražuje (
13
).
69.
Kao treće, kontrole na licu mjesta treba provoditi na proporcionalan način. To proizlazi iz nekoliko odredbi Uredbe br. 555/2008, uključujući već razmatrani članak 78. stavak 1. Ta odredba predviđa iznimke od „nenajavljene” naravi kontrola, koja je značajno precizirana u posljednjem utjelovljenju te odredbe (
14
). Postojanje iznimki, zajedno s navedenim preciziranjem, pokazuje da ta odredba daje dosta prostora za određenu obzirnost prema osobi koja podliježe kontrolama a da se pritom ni na koji način ne ugrozi njihova djelotvornost (
15
). Međutim, također treba jasno priznati da iz članka 78. stavka 1. za kontrolne službenike ne proizlaze nikakve pravne obveze da djeluju na taj način.
70.
Kao četvrto i posljednje, treba naglasiti da obveza ishođenja prethodnog dopuštenja od vinogradara za ulazak na njegovo zemljište, kada je takvo dopuštenje za odnosnu vrstu zemljišta potrebno prema nacionalnom pravu, ne bi ni na koji način ugrozila cilj Uredbe br. 555/2008 da se zaštite financijski interesi Unije.
71.
U skladu s člankom 78. stavkom 3. Uredbe br. 555/2008, zahtjev za potporu odbija se ako korisnici sprečavaju provedbu kontrole na licu mjesta. Sud je već utvrdio, u kontekstu drugih uredbi o poljoprivrednim programima potpore (
16
), da sprečavanje provedbe kontrola nužno rezultira ozbiljnim pravnim posljedicama, kao što je odbijanje zahtjeva za potporu. Takvo odbijanje pravna je posljedica činjenice da nije moguće djelotvorno provjeriti jesu li uvjeti za dodjelu potpore ispunjeni (
17
). Ta nemogućnost može biti posljedica namjernih radnji poljoprivrednika, ali i „bilo kojeg činjenja ili nečinjenja pripisivog nemaru poljoprivrednika ili njegova predstavnika čija je posljedica sprečavanje potpune provedbe kontrole na licu mjesta, kada poljoprivrednik ili njegov predstavnik nije poduzeo sve mjere koje se od njega razumno mogu zahtijevati kako bi se osigurala potpuna provedba kontrole” (
18
).
72.
S obzirom na tako radikalne posljedice povezane s ometanjem kontrole, koje se, naravno, može sastojati u neopravdanoj zabrani ulaska na zemljište koje treba pregledati, ne vidim zašto bi bilo potrebno, u ime djelotvornosti kontrola, predvidjeti opću mogućnost ulaska na (otvoreno ili ograđeno) zemljište poljoprivrednog gospodarstva bez vinogradareva dopuštenja, neovisnu o primjenjivim nacionalnim pravilima. U slučaju neopravdane zabrane, zahtjev za potporu ionako će biti odbijen te će njegov podnositelj snositi posljedice toga.
73.
Ukratko, ni odredbe Uredbe br. 555/2008 ni širi sustav i logiku Unijinih programa potpore nije moguće tumačiti na način da službenicima koji provode kontrole omogućuju ulazak na zemljište poljoprivrednog gospodarstva, bilo ono otvoreno ili ograđeno, bez vinogradareva dopuštenja ako je ono potrebno prema nacionalnom pravu. Načini ulaska, uključujući pitanje je li za ulazak na određenu vrstu zemljišta potrebno dopuštenje, uređuju se nacionalnim pravilima.
B.
Pravom Unije predviđena ograničenja autonomije država članica u uređivanju načina provedbe kontrola
74.
Naravno, činjenica da sâmo pravo Unije ne predviđa mogućnost ulaska na privatno zemljište neovisnu o nacionalnim pravilima o ulasku ne znači da je ono potpuno irelevantno. Iako ne predviđa tu mogućnost, pravo Unije predviđa određena ograničenja autonomije država članica u uređivanju načina provedbe kontrola koje zahtijeva Uredba br. 555/2008.
75.
U ovom zaključnom odjeljku kratko ću opisati dvije takve vrste ograničenja: ona koja proizlaze iz same Uredbe br. 555/2008 (1.) i ona koja proizlaze iz temeljnih prava – konkretno, iz prava na vlasništvo i nepovredivost doma (2.).
1. Ograničenja koja proizlaze iz Uredbe br. 555/2008
76.
Kao prvo, kao i u mnogim drugim područjima u kojima pravo Unije nalaže provedbu i poštovanje prava Unije na nacionalnoj razini (
19
), i u kontekstu Uredbe br. 555/2008, kako je to jasno navedeno u njezinu članku 76., kontrole moraju biti djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće. Međutim, kako sam to pokušao objasniti u prethodnom odjeljku ovog mišljenja, izraz „djelotvorne” ne znači da je „sve dopušteno”, bez obzira na načelo zakonitosti (
20
).
77.
Kao drugo, moglo bi se reći da je člankom 80. stavkom 2. Uredbe br. 555/2008 predviđeno (makar ograničeno) pravo na saslušanje. Člankom 80. stavkom 1. te uredbe propisano je da se u pogledu svake kontrole na licu mjesta mora sastaviti izvješće o kontroli na temelju kojeg je moguće provjeriti pojedinosti izvršene kontrole. To izvješće mora sadržavati različite podatke, primjerice podatke o prisutnim osobama, provjeru je li se s određenom površinom odgovarajuće postupalo u slučaju programa krčenja, podatak o tome je li korisnik/proizvođač obaviješten o posjetu i, ako jest, koliko vremena unaprijed. U skladu s člankom 80. stavkom 2. Uredbe, kada se uoči nesklad između podataka u zahtjevu i stvarnog stanja utvrđenog tijekom kontrole, vinogradar prima presliku izvješća o kontroli i dobiva mogućnost da ga potpiše prije nego što nadležno tijelo donese svoje zaključke.
78.
Moguće je zapitati se što „mogućnost da ga potpiše” točno znači, ali je jasno da podnositelj zahtjeva za potporu ima pravo biti obaviješten o negativnim nalazima kontrole na licu mjesta. Osim toga, budući da se sve to treba dogoditi prije nego što nadležno tijelo na temelju nalaza donese zaključke u pogledu svoje konačne odluke, posve je logično da se podnositelju zahtjeva pruža mogućnost pobijanja za njega nepovoljnih nalaza nadležnog tijela.
79.
Čini se da je članak 80. stavak 2. Uredbe br. 555/2008 izraz prava na saslušanje, kao dijela općeg načela o poštovanju prava obrane, koji je specifičan za predmetni kontekst. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „[n]a temelju tog načela, adresatima odluka koje značajno utječu na njihove interese mora se omogućiti da učinkovito iznesu svoja stajališta u vezi s elementima na kojima uprava namjerava temeljiti svoju odluku. Ta dužnost obvezuje upravna tijela država članica kada poduzimaju mjere koje ulaze u područje primjene prava Unije, čak i ako mjerodavno zakonodavstvo Unije izričito ne predviđa takvu formalnost” (
21
).
80.
Točan način ostvarenja takvog prava na saslušanje u nacionalnom postupku uređuje država članica. S jedne strane, izvješće je vinogradaru svakako moguće dostaviti nekoliko dana nakon kontrole. U tom slučaju vinogradar ne mora prisustvovati kontrolama, ali nadležno tijelo mora čekati s donošenjem zaključaka na temelju tog izvješća dok ga ne vinogradar ne potpiše. S druge strane, jednako je moguće da države članice ostvarenje prava na saslušanje osiguraju u ranijoj fazi, odnosno tijekom same kontrole ili, točnije, odmah nakon njezine provedbe. Bilo bi razumno – a možda čak i djelotvornije –vinogradaru dopustiti da prisustvuje kontroli te ga nakon njezine provedbe zamoliti da potpiše izvješće. S tim ciljem, bilo bi logično da kontrolni službenik od vinogradara prethodno zatraži dopuštenje za ulazak, s obzirom na to da je potonji prisutan na lokaciji.
81.
Međutim, takva obveza Uredbom br. 555/2008 nije izričito predviđena. Stoga je na nacionalnom zakonodavcu da pravo na saslušanje oblikuje kako to smatra prikladnim. U svakom slučaju, države članice moraju osigurati da vinogradar, kada se uoči nesklad između podataka u zahtjevu i stvarnog stanja utvrđenog tijekom izvršene kontrole na licu mjesta, ima djelotvorno pravo na saslušanje prije donošenja bilo kakve službene odluke koja na njega utječe. S tim ciljem, izvješće o kontroli mora sadržavati sve potrebne informacije opisane u članku 80. stavku 1. Uredbe, a što treba utvrditi sud koji je uputio zahtjev.
2. Ograničenja koja proizlaze iz temeljnih prava
82.
Uredba br. 555/2008 ostavlja državama članicama da odrede na koji će se način kontrole na licu mjesta provoditi kada je riječ o uvjetima ulaska na privatno zemljište, konkretno, je li u pogledu pojedinih vrsta zemljišta (otvorenih ili ograđenih) za to potrebno izričito vinogradarevo dopuštenje. Budući da pravo Unije ne pruža dostatnu pravnu osnovu za ulazak na zemljište bez dopuštenja, treće pitanje nije potrebno razmatrati u pogledu sukladnosti članaka 76., 78. i 81. Uredbe s načelom nepovredivosti doma. Naime, treće se pitanje postavlja za slučaj da se na prvo pitanje potvrdno odgovori, a takav se odgovor u ovom mišljenju ne predlaže.
83.
Međutim, pitanje temeljnih prava kao ograničenja načina na koji je kontrole na licu mjesta moguće provoditi i dalje je djelomično relevantno iz drukčije perspektive, s obzirom na to da pravo Unije predviđa ograničenja autonomije država članica u određivanju uvjeta ulaska na privatno zemljište. U zaključnom odjeljku upravo ću s obzirom na tu potonju dimenziju vrlo kratko opisati ta ograničenja.
84.
Sud koji je uputio zahtjev u trećem pitanju upućuje samo na temeljno pravo na nepovredivost doma (članak 7. Povelje). Međutim, u ovom bi predmetu još jedno pravo moglo biti relevantno: pravo na vlasništvo (članak 17. stavak 1. Povelje).
85.
U skladu s člankom 51. stavkom 1. Povelje, njezine se odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije. U ovom je predmetu nesporno da države članice prilikom provedbe kontrola izričito predviđenih Uredbom br. 555/2008 djeluju unutar područja primjene prava Unije. Stoga su temeljna prava iz zakonodavstva Unije, osobito ona iz Povelje i opća načela prava Unije, primjenjiva u ovom predmetu.
86.
Taj zaključak ne dovodi u pitanje činjenica da, kako je to francuska vlada istaknula, Povelja formalno nije primjenjiva rationae temporis na činjenično stanje ovog predmeta. Povelja je u velikoj mjeri, a svakako u pogledu prava na vlasništvo i nepovredivost doma, puka kodifikacija temeljnih prava koja su već priznata kao opća načela prava Unije (
22
). Stoga Povelja može u ovom predmetu poslužiti kao smjernica jer ju je moguće upotrijebiti za tumačenje, unatoč tomu što u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu nije bila na snazi (
23
).
87.
U tom istom smislu, nevažno je to što sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nije spomenuo Povelju, nego Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava (u daljnjem tekstu: Konvencija). U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, u onoj mjeri u kojoj Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Konvencijom, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije – pri čemu pravo Unije može pružiti širu zaštitu. Budući da su nepovredivost doma i pravo na vlasništvo zaštićeni pravom Unije i Konvencijom, logično je da su Konvencija i sudska praksa Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) relevantne u ovom predmetu (
24
).
88.
Što se tiče prava na vlasništvo, od triju vrsta mogućeg zadiranja u to pravo, vjerojatno je da će biti ugroženo mirno uživanje imovine (
25
). Naravno, na nacionalnom je sudu da to utvrdi, ali prilično je vjerojatno da ometanje posjeda ulaskom na otvoreno privatno zemljište radi provedbe kontrola a da za to nije dobiveno dopuštenje predviđeno nacionalnim pravom, ali isto tako nije ni učinjena nikakva šteta imovini, vjerojatno neće činiti povredu temeljnih prava. Ta bi vrsta zadiranja vjerojatno bila opravdana jer vjerojatno ne bi prekoračivala ono što je nužno za djelotvornu provedbu kontrola. Stoga, iako je potencijalno nezakonit, taj način provedbe kontrola vjerojatno ne bi činio povredu temeljnog prava na vlasništvo.
89.
Nasuprot tomu – i u vezi s drugim pitanjem – ako je privatno zemljište ograđeno, ulazak na njega bez vinogradareva dopuštenja bio bi ozbiljnije zadiranje u pravo na vlasništvo koje bi u biti podrazumijevalo provalu. I ovdje bi to ovisilo o činjeničnom stanju pojedinog slučaja, ali se općenito čini mnogo manje vjerojatnim da bi takvo zadiranje bilo opravdano.
90.
Što se tiče nepovredivosti doma, točno je da je ESLJP tijekom godina postupno širio pojam „dom” tako da obuhvaća i određene poslovne prostore, kao što su to poslovni uredi ili podružnice (
26
). Međutim, čini se da je nedavno, u predmetima Leveau i Fillon (
27
) i Khamidov (
28
), taj razvoj došao do svojih prirodnih granica.
91.
Predmet Leveau i Fillon odnosio se na ulazak službenika na farmu za uzgoj svinja radi provjere poštuju li uzgajivači pravila u vezi s takvim objektima. ESLJP je utvrdio da se farme za uzgoj svinja ne mogu smatrati obuhvaćenima pojmom „dom”. ESLJP je dalje naglasio da značenje tog pojma ne treba iskriviti tako da se protivi zdravom razumu (
29
). Slično tomu, ESLJP je u presudi Khamidov odbio industrijske prostore kao što su mlinare, pekare i skladišta obuhvatiti pojmom „dom” u smislu članka 8. Konvencije.
92.
Slijedeći ESLJP, i Sud je priznao da se, u kontekstu nenajavljenih kontrola, zaštita doma može proširiti na poslovne prostore (
30
). Također, Sud je „temeljno pravo na nepovredivost doma” priznao kao opće načelo prava Unije, „koje je sada izraženo u članku 7. Povelje, koji odgovara članku 8. EKLJP‑a” (
31
).
93.
Stoga, u skladu s trenutačnim stanjem sudske prakse, čini se da, osim očito privatnih stambenih jedinica koje god naravi, postoji druga kategorija „doma”, kojom su obuhvaćene određene vrste poslovnih prostora. Međutim, potonja je kategorija ograničena na mjesta u kojima je privatni i poslovni život osoba toliko isprepleten da ih nije moguće stvarno razlikovati. Jednostavno rečeno, takva je zaštita do sada proširena na uredska okruženja – za ljude koji praktički žive u svojim uredima, u kojima se odvija i znatan dio njihovih privatnih života.
94.
Nasuprot tomu, mjesta u kojima se odvija samo proizvodnja, bilo industrijska ili poljoprivredna, gdje takva mješavina poslovnog i privatnog života ne postoji, vjerojatno se neće smatrati „domovima”. Ne želim ni na koji način dovesti u pitanje blisku, gotovo intimnu vezu vinogradara s njegovim lozama. Ipak, gorenavedeni pristup na temelju kojeg je pojam „dom” djelomično proširen tako da obuhvaća nek_e poslovne prostore jednostavno nije primjenjiv u pogledu otvorenih proizvodnih lokacija, kao što su vinogradi. Osim toga, s obzirom na smisao i svrhu pojma „dom” u kontekstu njegove zaštite na temelju članka 7. Povelje, ne vidim razloga za dodatno proširenje tog pojma.
95.
Zbog navedenih razloga ne smatram da se otvoreni vinograd može smatrati dijelom pojma „dom”, osim ako, naravno, neki drugi činjenični elementi u određenom slučaju opravdavaju drukčiji zaključak, primjerice, kada se vinograd nalazi neposredno uz vinogradareve privatne stambene jedinice ili poslovni ured (
32
).
V. Zaključak
96.
S obzirom na navedena razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je postavio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska):
Članci 76., 78. i 81. Uredbe Komisije (EZ) br. 555/2008 od 27. lipnja 2008. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 479/2008 o zajedničkoj organizaciji tržišta vina u vezi s programima potpore, trgovinom s trećim zemljama, proizvodnim potencijalom i o nadzoru u sektoru vina ne mogu se tumačiti na način da kontrolnim službenicima koji provode kontrole na licu mjesta omogućuju ulazak na zemljište poljoprivrednog gospodarstva, neovisno o tome je li ono ograđeno, bez vinogradareva dopuštenja ako nacionalno pravo zahtijeva takvo dopuštenje za ulazak na odnosnu vrstu zemljišta. Načini ulaska na zemljište u svrhu kontrola na licu mjesta i načini na koje te kontrole treba provesti unutar ograničenja koja proizlaze iz prava Unije, osobito iz obveze poštovanja temeljnih prava, utvrđuju se nacionalnim pravom.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Uredba Komisije od 27. lipnja 2008. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 479/2008 o zajedničkoj organizaciji tržišta vina u vezi s programima potpore, trgovinom s trećim zemljama, proizvodnim potencijalom i o nadzoru u sektoru vina (SL 2008., L 170, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 28., str. 156.)
(
3
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 479/2008 od 29. travnja 2008. o zajedničkoj organizaciji tržišta vina, o izmjeni uredbi (EZ) br. 1493/1999, (EZ) br. 1782/2003, (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 3/2008 i o stavljanju izvan snage uredbi (EEZ) br. 2392/86 i (EZ) br. 1493/1999 (SL 2008., L 148, str. 1.)
(
4
)	Primjerice, u francuskoj verziji koristi se izraz „de manière inopinée”; u talijanskoj „senza preavviso”; u njemačkoj „unangekündigt”; u španjolskoj „sin previo aviso”; a u češkoj „bez ohlášení”.
(
5
)	U kontekstu jedne druge uredbe o programima potpore za poljoprivrednike, vidjeti presudu od 16. lipnja 2011., Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, t. 32.).
(
6
)	Uredba Vijeća od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora o EZ‑u (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.)
(
7
)	Presuda od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija (46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 31.)
(
8
)	To posebno vrijedi ako je dotično zemljište otvoreno. Međutim, u drugom pitanju suda koji je uputio zahtjev spominje se ograđeno zemljište. Osim toga, zamislivo je nekoliko drugih scenarija, kao što je hipotetska situacija zemljišta (ograđenog ili ne) na kojem se nalazi i nastamba te stoga i domicil vinogradara. Ti bi scenariji bili mnogo bliži Uredbi br. 1/2003.
(
9
)	Moje isticanje
(
10
)	U pogledu prilično strogih sankcija već predviđenih Uredbom – više vidjeti u točki 71. u nastavku.
(
11
)	Presude od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija (46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 19.) i od 22. listopada 2002., Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 27.)
(
12
)	Kao primjer potpuno suprotnog pristupa moguće je spomenuti presudu od 9. studenoga 2010., Volker und Markus Schecke i Eifert (C‑92/09 i C‑93/09, EU:C:2010:662). U tom predmetu Suda se uopće nisu dojmili argumenti u skladu s kojima, s obzirom na to da se radilo o trošenju Unijinih sredstava, mora postojati maksimalna transparentnost i pristup informacijama o primateljima sredstava iz Unijinih poljoprivrednih fondova, čime bi se opravdalo pružanje još više informacija nego što je to bilo predviđeno spornom provedbenom uredbom Komisije.
(
13
)	Vidjeti članak 81. stavak 4. Uredbe br. 555/2008.
(
14
)	Članak 78. stavak 1. Uredbe br. 555/2008 zamijenjen je člankom 31. stavkom 2. Provedbene uredbe Komisije (EU) 2016/1150 оd 15. travnja 2016. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu nacionalnih programa potpore u sektoru vina (SL 2016., L 190, str. 23.). Ta posljednja odredba pokazuje priličnu promjenu u pristupu jer više nije pravilo da se kontrole ne najavljuju, s obzirom na to da je ta prva rečenica nestala iz odredbe. Osim toga, sada je kontrolu moguće najaviti najviše 14 dana unaprijed.
(
15
)	Vidjeti točke 40. do 42. ovog mišljenja.
(
16
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1257/1999 od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe (SL 1999., L 160, str. 80.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 93.); Uredba Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih uredbama Vijeća (EZ) br. 1782/2003 i (EZ) br. 73/2009, kao i za provedbu višestruke sukladnosti previđene Uredbom Vijeća br. 479/2008 (SL 2004., L 141, str. 18.)
(
17
)	Vidjeti presude od 16. lipnja 2011., Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, t. 27.) i od 24. svibnja 2012., Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, t. 33. i 34.).
(
18
)	Presuda od 16. lipnja 2011., Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, t. 30.)
(
19
)	Vidjeti, primjerice, presude od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, t. 32.); od 16. srpnja 2015., Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 25.) i od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 45.).
(
20
)	Također u tom smislu vidjeti nedavnu presudu od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 51. do 58.).
(
21
)	Presude od 22. listopada 2013., Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, t. 38.); od 17. prosinca 2015., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, t. 84.) i od 9. studenoga 2017., Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, t. 26.)
(
22
)	U pogledu prava na vlasništvo vidjeti, primjerice, presude od 14. svibnja 1974., Nold/Komisija (4/73, EU:C:1974:51, t. 12. do 14.) i od 5. listopada 1994., Njemačka/Vijeće (C‑280/93, EU:C:1994:367, t. 78.); u pogledu prava na nepovredivost doma vidjeti, primjerice, presudu od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija (46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 17.).
(
23
)	Vidjeti, primjerice, presude od 18. prosinca 2007., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, t. 91.); od 14. veljače 2008., Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, t. 48.) i od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 335.), u kojima se na Povelju upućivalo i prije nego što je stupila na snagu.
(
24
)	U tom pogledu vidjeti presude od 18. lipnja 2015., Deutsche Bahn i dr./Komisija (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, t. 20.) i od 13. lipnja 2017., Florescu i dr. (C‑258/14, EU:C:2017:448, t. 49.).
(
25
)	Presuda od 13. prosinca 1979., Hauer (44/79, EU:C:1979:290, t. 19.). Za dodatne primjere zadiranja u pravo na vlasništvo vidjeti, primjerice, presude ESLJP‑a od 29. studenoga 1991., Pine Valley Developments Ltd i dr./Irska (CE:ECHR:1991:1129JUD001274287) i od 23. siječnja 2003., Kienast/Austrija (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994), u kojima se radilo o gospodarskoj šteti. U različitom kontekstu povezanom s francuskim pravilima o ulasku na privatno zemljište radi lova vidjeti presudu ESLJP‑a od 29. travnja 1999., Chassagnou i dr./Francuska (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
)	Presuda ESLJP‑a od 16. prosinca 1992., Niemietz/Njemačka (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088), koja se odnosila na pretragu odvjetničkog ureda, i presuda od 16. travnja 2002., Société Colas Est i dr./Francuska (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197), koja se odnosila na inspekcije koje su u sjedištima i podružnicama društava provedene bez sudske dozvole
(
27
)	Odluka ESLJP‑a od 6. rujna 2005., Leveau i Fillon/Francuska (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200)
(
28
)	Presuda ESLJP‑a od 15. studenoga 2007., Khamidov/Rusija (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801)
(
29
)	Odluka ESLJP‑a od 6. rujna 2005., Leveau i Fillon/Francuska (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200)
(
30
)	Presuda od 22. listopada 2002., Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 29.)
(
31
)	Presuda od 18. lipnja 2015., Deutsche Bahn i dr./Komisija (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, t. 19.)
(
32
)	Po analogiji vidjeti, primjerice, presudu ESLJP‑a od 7. lipnja 2007., Guţu/Moldova (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, t. 65.), u kojoj je utvrđeno da je neovlašteni ulazak policijskih službenika u tužiteljičin prostor – njezin prednji vrt – bio zadiranje u njezino pravo na poštovanje doma.