62001CC0434_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. In de onderhavige zaak verwijt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Verenigd Koninkrijk, dat het niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 12 en 16 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna:
" richtlijn 92/43"
of
" richtlijn" )(2) .
I ─ Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsrecht
2. Richtlijn 92/43, die is vastgesteld op basis van artikel 130 S van het Verdrag (thans artikel 175 EG), heeft in wezen tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (artikel 2). Te dien einde zijn de lidstaten verplicht een coherent Europees ecologisch netwerk van speciale beschermingszones te vormen om de instandhouding van bepaalde typen natuurlijke habitats en de habitats van bepaalde dier- en plantensoorten te verzekeren (artikelen 3 e.v. en bijlagen I, II en III).
3. Bovendien worden in de richtlijn bepaalde dier- en plantensoorten genoemd waarvan de instandhouding
" strikte beschermingsmaatregelen"
vergt (artikelen 12 e.v. en bijlage IV).
4. In het bijzonder wordt in artikel 12, lid 1, bepaald:
" De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a, vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;
b) het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
c) het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
d) de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.
"
5. Tot de in bijlage IV vermelde beschermde diersoorten in de zin van deze bepaling behoort onder meer de kamsalamander (triturus cristatus), waarom het hier gaat.
6. Artikel 16, lid 1, van de richtlijn voorziet in een beperkte uitzondering op deze verplichting tot
" strikte bescherming"
van artikel 12, en bepaalt in het bijzonder:
" Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a en b:
a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
d) ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
e) teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben.
"
Bepalingen van nationaal recht
7. De artikelen 12 en 16 van de richtlijn zijn in het Verenigd Koninkrijk omgezet door de Conservation (Natural Habitats) Regulations van 1994 (hierna:
" Regulations" ).
8. In het bijzonder is het volgens Regulation 39(1) verboden exemplaren van Europese beschermde soorten in hun natuurlijke omgeving te vangen, te doden of te verstoren, opzettelijk de eieren ervan te rapen of te vernielen, of de voortplantings- of rustplaatsen ervan te beschadigen of te vernielen.
9. Volgens Regulation 44 kunnen de bevoegde instanties evenwel in afwijking van het systeem van bescherming van Europese beschermde soorten activiteiten toelaten (hierna:
" uitzonderingsvergunningen" ), wanneer deze uitzondering noodzakelijk is om bepaalde doelen te bereiken, waaronder met name:
" [...]
c) de instandhouding van de wilde flora en fauna en de introductie ervan in bepaalde gebieden;
[...]
e) de bescherming van de volksgezondheid of de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
[...]
" (3)
10. Volgens Regulation 44(3) kunnen de bevoegde instanties slechts een uitzonderingsvergunning verlenen indien is vastgesteld dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat de toegelaten handeling geen afbreuk doet aan het streven de populatie van de betrokken soort in haar
" natuurlijke verspreidingsgebied"
in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
11. Volgens Regulation 44(4) juncto Regulation 4 komt de bevoegdheid tot het verlenen van uitzonderingsvergunningen toe aan de landelijk bevoegde instanties voor natuurbehoud (namelijk de Nature Conservancy Council for England, de Countryside Council for Wales en de Scottish Natural Heritage) voor de in Regulation 44(2), sub a tot en met d, genoemde gevallen, en de Minister of Agriculture, Fisheries and Food of de Secretary of State voor de in de in Regulation 44(2), sub e tot en met g, genoemde gevallen.
12. Verder moet volgens Regulation 3(4) elke Britse openbare instantie bij de uitoefening van haar functies rekening houden met de bepalingen van richtlijn 92/43.
13. Volgens de stukken is Regulation 3(4) in het bijzonder van toepassing wanneer de activiteit die tot een
" verstoring"
kan leiden, ook uit een oogpunt van ruimtelijke ordening relevant is.
14. In een dergelijk geval moet de betrokkene immers ─ nog steeds volgens de stukken ─ in de eerste plaats bij de bevoegde plaatselijke stedenbouwkundige dienst een bouwvergunning aanvragen. Deze kan de vergunning weigeren op grond van het gevaar van
" verstoring"
van een beschermde soort, of ze afhankelijk stellen van de verlening van een uitzonderingsvergunning in de zin van Regulation 44.
15. Bij de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid laten de stedenbouwkundige diensten zich leiden door richtsnoeren inzake ruimtelijke ordening (voor Wales gaat het om de Planning Guidance Wales van 1999). Volgens deze richtsnoeren moeten de plaatselijke stedenbouwkundige diensten met name, wanneer op de plaats waarvoor een bouwvergunning wordt aangevraagd, beschermde soorten aanwezig zijn, alvorens de vergunning te verlenen, de instanties raadplegen die bevoegd zijn voor het verlenen van uitzonderingsvergunningen (Planning Guidance nr. 5.3.20). De gevraagde bouwvergunning mag evenwel in elk geval niet worden geweigerd, wanneer
" aan het project voorwaarden kunnen worden verbonden die schadelijke gevolgen voor de habitats van in het wild levende dieren kunnen voorkomen [...], of wanneer er andere relevante factoren zijn die zwaarder wegen dan overwegingen van natuurbehoud"
(Planning Guidance Wales, nr. 5.3.21)(4) .
II ─ Feiten en procesverloop
16. Na enkele klachten van particulieren over
" verstoringen"
van populaties kamsalamanders op de plaatsen Broughton Park, Pontblyddyn en Connah ' s Quay in Wales, zond de Commissie op 28 april 1999, nadat zij de Britse autoriteiten om opheldering had verzocht, een aanmaningsbrief aan het Verenigd Koninkrijk. Op 2 februari 2001 werd deze brief gevolgd door een met redenen omkleed advies, waarin de Commissie het Verenigd Koninkrijk verweet dat het de artikelen 12 en 16 van de richtlijn niet in acht had genomen, en dat meer in het bijzonder niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, sub a en c, voor het verlenen van vergunningen voor activiteiten in afwijking van het systeem van
" strikte bescherming"
van artikel 12.
17. Aangezien de Commissie het antwoord en de uitleg van de Britse regering niet afdoende achtte, heeft zij bij het Hof het onderhavige beroep ingesteld.
III ─ Juridische beoordeling
18. Tijdens de schriftelijke procedure heeft de Commissie, nadat zij kennis had genomen van bepaalde door het Verenigd Koninkrijk ─ weliswaar laattijdig ─ doorgevoerde wetswijzigingen, in wezen de grief inzake niet-inachtneming van artikel 16, lid 1, sub a, van de richtlijn ingetrokken.(5)
19. Het voorwerp van het geding is thans dus beperkt tot de grief van de Commissie, dat het Verenigd Koninkrijk artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn niet correct heeft omgezet voor die gevallen waarin het risico van
" verstoring"
van een beschermde soort in de zin van artikel 12 en bijlage IV van de richtlijn voortvloeit uit een activiteit waarvoor een bouwvergunning dient te worden verleend.
Argumenten van partijen
20. De kritiek van de Commissie is in wezen gericht tegen de bevoegdheidsverdeling tussen de plaatselijke stedenbouwkundige diensten, die bevoegd zijn voor het verlenen van bouwvergunningen, en de instanties die bevoegd zijn voor het verlenen van uitzonderingsvergunningen krachtens Regulation 44.
21. Volgens de Commissie wordt in de Britse praktijk de bouwvergunning voor een gebied waar een beschermde soort voorkomt, immers verleend voordat de uitzonderingsvergunning wordt aangevraagd.
22. In dergelijke omstandigheden is de dienst die bevoegd is voor het verlenen van de uitzonderingsvergunning, die de aanvraag ontvangt nadat reeds een bouwvergunning is verleend, volgens de Commissie niet meer in staat om uit te maken of er al dan niet een bevredigend alternatief voor het betrokken bouwproject bestaat, zoals nochtans is vereist door artikel 16, lid 1, van de richtlijn.
23. Verder kan deze dienst bij de beoordeling van de aanvraag voor een uitzonderingsvergunning in de zin van artikel 16, lid 1, sub c, evenmin het bestaan van
" dwingende redenen van groot openbaar belang"
in twijfel trekken, temeer daar zijn beslissing normaal op dezelfde feitelijke elementen zal zijn gebaseerd als die welke reeds in aanmerking zijn genomen door de plaatselijke stedenbouwkundige dienst, die eerder de bouwvergunning heeft verleend.
24. Volgens de Commissie wordt dit in wezen bevestigd door de verklaringen in een brief van 25 oktober 2000 van het Department of Environment, Transport and the Regions aan een van de particulieren die met hun klachten de inbreukprocedure in gang hebben gezet. Volgens deze brief wordt bij de beoordeling van een aanvraag voor een uitzonderingsvergunning
" rekening gehouden met het feit dat een openbare instantie volgens de juiste procedure en overeenkomstig het stedenbouwkundig beleid een bouwvergunning heeft verleend. In dergelijke gevallen wordt erkend dat de stedenbouwkundige dienst reeds heeft beslist dat de relevante overwegingen, in hun geheel beschouwd, in het voordeel van het project pleiten" .(6)
25. Ook de algemene bepaling van Regulation 3 dat de openbare instanties, inclusief de stedenbouwkundige diensten, bij de uitoefening van hun functies
" rekening moeten houden"
met de richtlijn, volstaat niet om een correcte omzetting van artikel 16 van de richtlijn te verzekeren. Dat de Britse administratieve praktijk niet is gebaseerd op een even strenge aanpak als door artikel 16, lid 1, van de richtlijn is vereist, blijkt voor het overige uit de Planning Guidance nr. 5.3.21 (supra, punt 15), volgens welke immers de vergunning niet mag worden geweigerd, wanneer aan het bouwproject voorwaarden kunnen worden verbonden die schadelijke gevolgen voor de habitats van in het wild levende dieren kunnen voorkomen [...], of
" wanneer er andere relevante factoren zijn die zwaarder wegen dan overwegingen van natuurbehoud" .
26. Het Verenigd Koninkrijk van zijn kant beklemtoont in de eerste plaats, dat de plaatselijke stedenbouwkundige diensten bij de uitoefening van hun functies rekening moeten houden met de richtlijn. Zij kunnen dus geen bouwvergunning verlenen indien een beschermde soort hiervan nadeel zou kunnen ondervinden, wanneer zij niet ervan overtuigd zijn dat aan de voorwaarden van artikel 16 van de richtlijn is voldaan.
27. Belangrijker evenwel, aldus de Britse regering, is dat de naleving van artikel 16 van de richtlijn rechtstreeks wordt verzekerd door de instanties die bevoegd zijn om een uitzonderingsvergunning in de zin van Regulation 44 te verlenen. Dat deze autoriteiten zich in het algemeen baseren op de feitelijke elementen die hun door de plaatselijke stedenbouwkundige dienst zijn verstrekt, brengt geenszins een beperking van hun discretionaire bevoegdheid mee, en betekent nog minder dat zij gebonden zijn door de beoordeling van deze feitelijke elementen door de plaatselijke stedenbouwkundige dienst die de bouwvergunning heeft verleend.
28. Evenmin kan worden gesteld, zoals de Commissie nochtans lijkt te doen, dat de brief van 25 oktober 2000 (supra, punt 24) aantoont dat de Britse autoriteiten de richtlijn in de praktijk verkeerd toepassen. Volgens het Verenigd Koninkrijk is het citaat van de Commissie uit deze brief immers onvolledig en misleidend, aangezien juist de slotzin is weggelaten, waaruit duidelijk blijkt dat de bevoegde instantie volledig op eigen verantwoordelijkheid beslist of al dan niet aan de voorwaarden van Regulation 44 is voldaan, ook al is door de plaatselijke stedenbouwkundige dienst reeds een bouwvergunning verleend.
Beoordeling
29. Alvorens de tegengestelde argumenten van verzoekster en verweerder te beoordelen, wens ik op te merken dat in het onderhavige geval geen betwisting bestaat over de uitlegging van de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht.
30. Het wordt immers niet betwist dat de betrokken lidstaat bij het toestaan van een afwijking van het systeem van
" strikte bescherming"
van beschermde soorten dient na te gaan of aan de voorwaarden van artikel 16 van de richtlijn is voldaan. Het staat evenmin ter discussie dat artikel 16 van de richtlijn formeel volledig door Regulation 44 is omgezet.
31. Waar in casu wel discussie over bestaat, is de vraag of het Britse systeem, zoals het in de praktijk wordt toegepast, de nakoming van de verplichtingen uit de richtlijn kan verhinderen.
32. Dit gezegd zijnde, wens ik in de eerste plaats te herinneren aan de vaste rechtspraak dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 226 EG het gestelde verzuim moet aantonen. Zij moet het Hof de gegevens verschaffen die het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van dat verzuim, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.(7)
33. In het onderhavige geval dient dus te worden uitgemaakt of de door de Commissie verstrekte elementen genoegzaam bewijzen dat het Britse systeem in de praktijk aldus functioneert dat in afwijking van het systeem van
" strikte bescherming"
een vergunning voor
" verstorende"
activiteiten wordt verleend, zonder dat eerst is vastgesteld dat er geen andere bevredigende oplossing is en dat een van de limitatief in artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn genoemde rechtvaardigingsgronden aanwezig is.
34. De Commissie bekritiseert vooral het (overigens door het Verenigd Koninkrijk betwiste) feit dat de plaatselijke stedenbouwkundige diensten de richtlijn wel in het algemeen in acht dienen te nemen, maar voor hun beslissing om de bouwvergunning al dan niet te verlenen, niet zijn gebonden aan even strenge criteria als die welke in artikel 16 van de richtlijn voor de verlening van uitzonderingsvergunningen zijn vastgesteld.
35. Dit punt is in het onderhavige geding cruciaal, aangezien, nog steeds volgens verzoekster, de beslissing om een bouwvergunning te verlenen, in wezen ook een voorafspiegeling is van de daaropvolgende beslissing over de uitzonderingsvergunning door de in Regulation 44 juncto Regulation 4 bedoelde instanties.
36. Volgens de Commissie hangt de beoordeling van de aanvraag voor een uitzonderingsvergunning door laatstgenoemde instanties immers af van de informatie die is verstrekt door de plaatselijke stedenbouwkundige diensten die de aanvraag voor een bouwvergunning hebben onderzocht, en kan zij dus niet afwijken van de beoordeling door deze diensten.
37. Het enige bewijselement dat zij tot staving van deze stelling aanvoert, is kennelijk de brief van 25 oktober 2000 van het Department of Environment, Transport and the Regions aan een van de indieners van een klacht. Volgens deze brief houdt de instantie die bevoegd is om de uitzonderingsvergunning te verlenen, rekening met het feit dat een plaatselijke openbare instantie reeds heeft beslist om een bouwaanvraag goed te keuren op grond dat
" de relevante overwegingen"
in het voordeel van het betrokken bouwproject pleiten.
38. Verder in dezelfde brief wordt evenwel gepreciseerd ─ de Commissie heeft deze passage evenwel niet geciteerd ─ dat de administratieve eindbeslissing wordt genomen door de instantie die bevoegd is om de uitzonderingsvergunning te verlenen, en dat deze vergunning slechts kan worden verleend indien aan de voorwaarden van Regulation 44 en artikel 16 van de richtlijn is voldaan.
39. Nog afgezien van de vraag of de beoordelingscriteria die de plaatselijke instanties bij het verlenen van een bouwvergunning toepassen, in overeenstemming zijn met de richtlijn, waarover discussie mogelijk is, blijft het een feit dat de Commissie het centrale punt van haar betoog niet heeft bewezen.
40. Volgens mij kan immers noch uit de aangehaalde brief, noch uit enig ander door de Commissie aangevoerd bewijselement worden afgeleid, dat de controlebevoegdheid van de centrale instanties wordt uitgehold door het loutere feit dat zij gebruik maken van de door de plaatselijke instanties verstrekte informatie en hun beslissing nemen nadat reeds een bouwvergunning is verleend.
41. Met de Britse regering acht ook ik het immers duidelijk dat het feit dat twee verschillende instanties achtereenvolgens dezelfde feiten moeten beoordelen, zeker niet volstaat om van de beoordeling van de eerste instantie een voor de tweede instantie bindende voorafgaande beslissing te maken, temeer daar, zoals in casu, de instanties die zich achtereenvolgens dienen uit te spreken, verschillende juridische criteria toepassen: enerzijds de in Regulation 3(4) opgelegde algemene verplichting om rekening te houden met de richtlijn, anderzijds de strenge vereisten van Regulation 44.
42. Aangezien er dus geen elementen zijn die erop wijzen dat de in Regulation 44 juncto Regulation 4 bedoelde instanties niet in staat zijn de correcte uitvoering van artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn te verzekeren, ben ik van mening dat de door de Commissie aangevoerde grief niet genoegzaam is bewezen.
43. Concluderend geef ik het Hof in overweging het beroep van de Commissie te verwerpen, aangezien het bewijs van de gestelde niet-nakoming niet is geleverd.
IV ─ Kosten
44. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien zulks is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Verenigd Koninkrijk in de kosten worden verwezen.
V ─ Conclusie
45. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep van de Commissie te verwerpen;
2) de Commissie in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2) PB L 206, blz. 7.
(3) [Voetnoot niet relevant voor het Nederlands.]
(4) [Voetnoot niet relevant voor het Nederlands.]
(5) Memorie van repliek van de Commissie, punten 1-3.
(6) [Voetnoot niet relevant voor het Nederlands.]
(7) Zie arresten van 25 april 1989, Commissie/Italië, 141/87, Jurispr. blz. 943, punt 15; 19 maart 1991, Commissie/België, C-249/88, Jurispr. blz. I-1275, punt 6; 16 december 1992, Commissie/Griekenland, C-210/91, Jurispr. blz. I-6735, punt 22; 16 september 1997, Commissie/Italië, C-279/94, Jurispr. blz. I-4743, punt 33; 12 september 2000, Commissie/Nederland, C-408/97, Jurispr. blz. I-6417, punt 15, en 11 juli 2002, Commissie/Spanje, C-139/00, Jurispr. blz. I-6407, punt 45.