61997CC0217_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En el presente procedimiento la Comisión pone en tela de juicio la correcta adaptación del Derecho interno a la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, (1) (en lo sucesivo, «Directiva») efectuada por Alemania, en relación con cuatro cuestiones: la exclusión de los órganos jurisdiccionales, el suministro parcial de información, el alcance de la investigación preliminar y la recaudación de una tasa.
I. La normativa comunitaria
a) La Directiva
2 La Directiva parte de la premisa, recogida en el tercer considerando, de que «el acceso a la información sobre medio ambiente que obre en poder de las autoridades públicas mejorará la protección medioambiental». Según el artículo 1, su objetivo es «garantizar la libertad de acceso y la difusión de la información sobre medio ambiente que esté en poder de las autoridades públicas, así como establecer los plazos y las condiciones básicas en que se pondrá a disposición dicha información». El artículo 2 define los términos clave «información sobre medio ambiente» y «autoridades públicas». El artículo 3 impone a los Estados miembros la obligación de que sus autoridades públicas pongan esa información a disposición de «cualquier persona física o jurídica [...], sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado»; este artículo permite igualmente denegar una solicitud de información en una serie de supuestos tasados. El artículo 4 reconoce el derecho a presentar un recurso judicial o administrativo contra decisiones que denieguen el acceso a la información, mientras que el artículo 5, que se encuentra en la raíz del problema más complicado que se plantea en el presente procedimiento, se refiere al pago de una cantidad que puede ser exigida por el suministro de la información. El artículo 6 extiende las obligaciones que la Directiva impone a las autoridades públicas a los «organismos con responsabilidades públicas en materia de medio ambiente y bajo el control de las autoridades públicas», en tanto que el artículo 7 obliga a los Estados miembros a publicar informes periódicos sobre el estado del medio ambiente. Las restantes disposiciones de la Directiva carecen de relevancia directa de cara al presente procedimiento.
b) Las disposiciones alemanas
3 Alemania llevó a cabo la adaptación de su Derecho interno a la Directiva mediante la Umweltinformationsgesetz (Ley sobre información en materia de medio ambiente; en lo sucesivo, «UIG») de 4 de julio de 1994. (2) Los aspectos de la UIG objeto de discusión son los siguientes:
- la exclusión, mediante el punto 3 del apartado 1 del artículo 3 de la UIG, de los órganos jurisdiccionales, así como de las autoridades policiales y disciplinarias («Gerichte, Strafverfolgungs- und Disziplinarbehörden») de la definición de autoridades públicas afectadas por la Directiva;
- la ausencia, en la UIG, de cualquier disposición relativa al suministro parcial de información cuando sea posible denegar una solicitud en virtud del párrafo primero del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva;
- la exclusión, conforme al punto 2 del apartado 1 del artículo 7 de la UIG, de cualquier derecho de acceso a la información durante la tramitación de un procedimiento administrativo;
- la norma, prevista en el apartado 1 del artículo 10 de la UIG, que permite a las autoridades supeditar el suministro de la información al pago de los gastos directos en que incurran y a la percepción de una tasa, reservándose el derecho a percibir dicha tasa cuando la solicitud de información sea denegada.
II. Análisis
a) La exclusión de los órganos jurisdiccionales
4 La letra b) del artículo 2 de la Directiva define las «autoridades públicas» como:
«cualquier administración pública a nivel nacional, regional o local, que tenga responsabilidades y posea información relativa al medio ambiente, con excepción de los organismos que actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos» (el subrayado es mío).
Según el tercer guión del párrafo primero del apartado 2 del artículo 3:
«Los Estados miembros podrán establecer disposiciones que les permitan denegar dicha información cuando ésta afecte a [...] los asuntos que se encuentren sub judice o lo hayan sido en el pasado, o sean objeto de pesquisas (incluidas las investigaciones disciplinarias), o de investigación preliminar.»
Aunque este extremo no es objeto de discusión en el presente procedimiento, considero que los requisitos «que tenga responsabilidades» y «[que] posea información», que se contemplan en la letra b) del artículo 2, son acumulativos y que las obligaciones que impone la Directiva no resultan aplicables a una Administración Pública que, aun cuando posea información relevante, no ejerza responsabilidades «relativas al medio ambiente».
5 En opinión de la Comisión, la Directiva se basa en una concepción funcional más que orgánica de las autoridades públicas. Los órganos jurisdiccionales y las autoridades policiales y disciplinarias que tienen acceso a información sobre medio ambiente en el ejercicio de sus funciones administrativas están por tanto sometidos a la Directiva, mientras que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la UIG. Los órganos jurisdiccionales pueden, por ejemplo, disponer de estadísticas sobre el estado del medio ambiente, sobre actos perjudiciales para el medio ambiente o sobre el número de procedimientos incoados por infracción de las leyes contra la contaminación. Si bien es verdad que los órganos jurisdiccionales no generan tal información y pueden no disponer de ella, no es menos cierto que dichos órganos pueden ejercer responsabilidades relativas al medio ambiente al margen de sus actividades jurisdiccionales.
6 Aunque Alemania no discute que la Directiva adopta un enfoque funcional del concepto de autoridades públicas, sostiene sin embargo que dicha interpretación se refiere a las autoridades que tienen responsabilidades en el ámbito del medio ambiente, y que no incluye a aquellas que «actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos». La tesis de la Comisión alude al supuesto, de escasa entidad, en que los órganos jurisdiccionales o las autoridades policiales y disciplinarias pudieran ejercer responsabilidades medioambientales al margen de sus actividades judiciales, supuesto que no se plantea en Alemania, dado que la información sobre los procedimientos penales se transmite a las oficinas de estadística de los Länder, y no es recogida por los propios órganos jurisdiccionales. En opinión de Alemania, la letra b) del artículo 2 excluye del ámbito de la Directiva a las autoridades públicas que tengan responsabilidades y posean información relativa al medio ambiente cuando actúen en el ejercicio de facultades jurisdiccionales; la información sobre medio ambiente que obre en poder de los órganos jurisdiccionales no es accesible al público, ni durante la tramitación de un procedimiento ni una vez finalizado éste.
7 Comparto la opinión de la Comisión y de Alemania de que la letra b) del artículo 2 de la Directiva adopta un enfoque funcional de la definición de «autoridades públicas». Cabe imaginar que ciertos órganos, que actúan normalmente en el ejercicio de facultades jurisdiccionales, sean llamados a ejercer «responsabilidades relativas al medio ambiente», en cuyo caso entrarían dentro del ámbito de aplicación de la Directiva respecto a la información medioambiental de que dispongan, como consecuencia del ejercicio de las mencionadas responsabilidades. Sin embargo, no creo que la Comisión haya demostrado que éste sea el caso en Alemania, o que los órganos jurisdiccionales alemanes dispongan efectivamente de información relativa al medio ambiente en el ejercicio de cualquier función distinta de sus facultades jurisdiccionales, o incluso que las autoridades policiales y disciplinarias posean información de esta naturaleza que no quede amparada por la excepción admitida en el tercer guión del párrafo primero del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva.
8 Es jurisprudencia reiterada que «en el ámbito de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 169 [...] incumbe a la Comisión acreditar el incumplimiento alegado [...] sin que pueda basarse para ello en ningún tipo de presunción». (3) La Comisión no puede, por tanto, ampararse en la presunción de que todos los órganos jurisdiccionales o autoridades policiales o disciplinarias en Alemania deben considerarse como «autoridades públicas» en el sentido de la Directiva. Recomiendo, por tanto, a este Tribunal que desestime el recurso de la Comisión en lo relativo a este extremo.
b) El suministro parcial de información
9 Después de enumerar una serie de motivos en virtud de los cuales los Estados miembros tienen la posibilidad, aunque no la obligación, de denegar el acceso a la información, el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva dispone que «se facilitará parcialmente la información en posesión de las autoridades públicas cuando sea posible separar de la misma la información sobre puntos relacionados con los intereses antes mencionados».
10 La Comisión alega que la no inclusión por parte de Alemania de una disposición específica que garantice el suministro parcial de información constituye una adaptación incompleta de su Derecho al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 3, que no queda adecuadamente corregida por la práctica existente en Derecho alemán que, según se alega, garantiza dicho suministro de manera automática. (4) La Comisión rechaza la interpretación que Alemania realiza del artículo 7 de la UIG, según la cual el acceso sólo se deniega «en la medida» en que los intereses enumerados se vean afectados; la exclusión, desde su punto de vista, es absoluta, como lo demuestra el uso del término «wenn». Una correcta adaptación del Derecho interno reviste especial importancia en un caso como el de autos, en el que la Directiva está destinada a crear derechos en favor de los particulares.
11 Alemania sostiene que sólo es posible interpretar los artículos 7 y 8 de la UIG en el sentido de que definen las situaciones en las que el acceso a la información debe ser denegado, y que cuando no existan motivos que justifiquen tal denegación, el artículo 4 de la UIG prevé un derecho de acceso que incluye implícitamente el suministro de información desprovista de los elementos cubiertos por las excepciones. No era, por tanto, necesario contemplar expresamente en la UIG el derecho al suministro parcial de información. Además, los órganos jurisdiccionales alemanes están obligados a interpretar la UIG a la luz de la Directiva y en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal). (5)
12 El Tribunal de Justicia ha mantenido desde hace largo tiempo que la adaptación del Derecho interno, «cuando un contexto jurídico general garantiza efectivamente la plena aplicación de la Directiva de forma suficientemente clara y precisa, [...] no exige necesariamente que las disposiciones de ésta se incluyan formal y textualmente en otra norma expresa y específica, siendo suficiente la existencia de dicho contexto». (6) Además, «el alcance de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales debe apreciarse teniendo en cuenta la interpretación que de ellas hacen los órganos jurisdiccionales nacionales». (7)
13 De la lectura del texto de la UIG se deduce claramente que, si bien el artículo 4 reconoce un derecho general de acceso a la información sobre medio ambiente, el ejercicio de este derecho está sometido a ciertas restricciones en virtud de los artículos 7 y 8, los cuales confieren a las autoridades públicas facultades discrecionales de distinto grado. Así, el apartado 1 del artículo 7 indica que el mencionado derecho no existe en la medida en que («soweit») las relaciones internacionales puedan verse afectadas, durante la tramitación («während der Dauer») de ciertos procedimientos y cuando existan razones para creer («wenn zu besorgen ist») que la divulgación de información podría acarrear consecuencias negativas para el medio ambiente. El apartado 1 del artículo 8 dispone que el derecho no existe en la medida en que («soweit») afecte a la protección de información de carácter personal o cuando la protección de la propiedad intelectual desaconseje la divulgación.
14 Del párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CE se infiere que la suficiencia de las medidas nacionales de adaptación del Derecho interno debe apreciarse, en particular, a la luz del objetivo que la Directiva en cuestión pretende alcanzar. La eficacia del derecho individual de acceso otorgado con arreglo a la Directiva depende tanto de la voluntad del ciudadano de ejercer sus derechos como de la predisposición de las autoridades públicas a todos los niveles de gobierno a suministrar la información solicitada. Aunque existe la posibilidad obvia de interpretar la UIG en el sentido de que otorga el acceso parcial a la información tal como exige el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva, los términos utilizados no me parecen lo suficientemente claros como para quedar fuera de toda duda, tanto para los ciudadanos como para las autoridades públicas afectadas; a falta de instrucciones claras en la UIG, el ciudadano puede no ser consciente de que la existencia de uno de los motivos de denegación no impide la divulgación parcial, y las autoridades públicas pueden verse disuadidas de llevar a cabo tal divulgación. Además, la sentencia del Bundesverwaltungsgericht no se refiere de forma explícita a la cuestión del suministro parcial de información. Por tanto, la situación jurídica no es, desde mi punto de vista, lo «suficientemente clara y precisa [como] para que [...] los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos», o, en el caso de las autoridades públicas, sus obligaciones, tal como exige el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CE. (8) En estas circunstancias, no puede, a mi juicio, afirmarse que Alemania haya garantizado la libertad de acceso a la mencionada información parcial.
c) El alcance de la investigación preliminar
15 La Comisión alega que el concepto de «procedimiento administrativo», que figura en el punto 2 del apartado 1 del artículo 7 de la UIG, es más amplio que la excepción equivalente prevista por el tercer guión del párrafo primero del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva para la «investigación preliminar». El Tribunal de Justicia ha tenido ya la oportunidad de pronunciarse sobre la interpretación apropiada de esta disposición de la Directiva en su sentencia Mecklenburg; (9) además de poner de relieve que, por constituir una excepción, este artículo «no puede interpretarse de forma que sus efectos se amplíen más allá de lo necesario para asegurar la protección de los intereses que tiene por objeto garantizar», el Tribunal de Justicia estimó que esta noción sólo comprende «un procedimiento administrativo, como el contemplado en el punto 2 del apartado 1 del artículo 7 de la [UIG] que se limita a preparar una medida administrativa, en el supuesto de que preceda inmediatamente a un procedimiento judicial o cuasijudicial y obedezca a la necesidad de recabar pruebas o de instruir diligencias antes de que se inicie la fase procesal propiamente dicha».
16 A la luz de la sentencia Mecklenburg, el Agente de Alemania admitió expresamente durante la vista las pretensiones formuladas por la Comisión en este punto. El que esta cuestión haya quedado ya efectivamente zanjada no priva a la demanda de la Comisión de su razón de ser; tal como el Tribunal de Justicia destacó en su sentencia Comisión/Alemania, solamente en el marco de un recurso de incumplimiento puede el Tribunal declarar formalmente que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones, y la «declaración formal de un incumplimiento constituye un requisito previo para la posible incoación del procedimiento previsto en el artículo 171». (10) Propongo, por tanto, a este Tribunal que acoja las pretensiones de la Comisión a este respecto.
d) La recaudación de una tasa
17 El artículo 5 de la Directiva prevé simplemente:
«Los Estados miembros podrán cobrar una cantidad por el suministro de la información, pero dicha cantidad no deberá exceder un costo razonable.» Las disposiciones alemanas objeto de discusión figuran en el Umweltinformationsgebührenverordnung (Reglamento sobre tasas exigibles por suministro de información relativa al medio ambiente o «Reglamento de ejecución»), adoptado sobre la base del apartado 2 del artículo 10 de la UIG, y sólo son aplicables a las autoridades federales. Tales disposiciones autorizan a la administración a percibir, aparte de los gastos generales, entre 50 y 1.000 DM por el suministro de información escrita detallada y entre 20 y 10.000 DM por facilitar el acceso a los documentos, dependiendo la cantidad percibida esencialmente del tiempo empleado en proporcionar dicha información. El importe de estas tasas puede reducirse por razones de equidad y cuando la información carezca de valor económico.
18 La primera cuestión que se plantea a este respecto es la de la interpretación del artículo 5 y, en particular, consiste en dilucidar si, en línea de principio, los Estados miembros están autorizados, en relación con el suministro de información, a exigir una cantidad que represente una fracción de los gastos totales de funcionamiento, incluidos los gastos de personal u otros en que incurran las autoridades competentes para responder a la solicitud. De entrada, debe observarse que existen diferencias significativas entre las versiones lingüísticas de este precepto. Ciertas versiones, entre las que se cuentan la alemana, la griega, la francesa, la neerlandesa y la finesa prevén el pago de una tasa («Gebühr», «ôåëïò», «redevance», «vergoeding», «maksu») cuyo importe no debe ser excesivo. Por otra parte, las versiones española, italiana, portuguesa y sueca prevén, al igual que la versión inglesa, la posibilidad de que los Estados miembros supediten el suministro de la información a un pago cuya cuantía no debe exceder «un costo razonable» («costi ragionevoli», «um custo razoável», «en skälig kostnad», «[a] reasonable cost[s]»); el término danés «gebyr» denota igualmente la idea de un pago ligado al coste.
19 La Comisión ha señalado que, debido a su efecto potencialmente disuasivo, el artículo 5 debe considerarse como una excepción, razón por la cual ha de ser interpretado de una forma muy restrictiva. Aunque por las razones que a continuación se exponen comparto la opinión de la Comisión según la cual el coste del suministro de la información puede, en efecto, influir en el ejercicio de los derechos reconocidos, no creo que esta disposición pueda considerarse como una excepción. El artículo 5 tiene más bien el carácter de una limitación del margen de discrecionalidad de los Estados miembros para fijar los requisitos que rigen el ejercicio del derecho de acceso. El alcance de esta limitación debe ser apreciado sobre la base de una interpretación del mencionado artículo en relación con su contexto.
20 Alemania sostiene que el artículo 5 de la Directiva no autoriza a los Estados miembros a percibir una tasa, ya que ni el artículo 130 S ni ninguna otra disposición del Tratado permite a la Comunidad fijar orientaciones para los Estados miembros en materia de las tasas que éstos pueden percibir por actuaciones de la Administración. Por tanto, el artículo 5 de la Directiva sólo puede limitar las tasas y gastos exigibles en la medida en que éstos sean tan elevados que dejen de ser razonables e impidan, en la práctica, el acceso a la información. La normativa alemana sobre los gastos administrativos se basa en su carácter razonable; el importe de las tasas, que tiene en cuenta los esfuerzos de la Administración, incluido el coste del trabajo efectuado y el tiempo empleado, debe ser razonable teniendo en cuenta el valor que para el solicitante tiene la información. El artículo 5 no impide que los Estados miembros perciban una tasa en caso de que el acceso sea denegado; al no existir ninguna disposición de Derecho comunitario que regule esta cuestión, se aplica la ley nacional. Las normas alemanas no impiden el acceso a la información previsto en la Directiva. En cualquier caso, razones de equidad pueden llevar a disminuir el importe e incluso a renunciar a su percepción.
21 El argumento relativo a la competencia de la Comunidad no resulta especialmente afortunado, ya que Alemania no ha cuestionado la validez del artículo 5. En cualquier caso, Alemania admite que la Directiva puede limitar las tasas y gastos impuestos en la medida en que su importe esté por encima de lo razonable e impidan el acceso a la información.
22 Según señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia Mecklenburg, «la necesidad de una interpretación uniforme de las Directivas comunitarias excluye la posibilidad de que, en caso de duda, el texto de una disposición sea considerado aisladamente y, en cambio, exige que sea interpretado y aplicado a la luz de las versiones redactadas en las demás lenguas oficiales». (11) A pesar de sus divergencias, las diferentes versiones del artículo 5 tienen en común la idea de que sólo puede exigirse al ciudadano una cantidad razonable a cambio del suministro de información.
23 La noción de «razonable» debe, a mi juicio, interpretarse a la luz de la ordenación general y del objetivo de la Directiva, así como del contexto en el que se emplea. Como ya se ha señalado, la Directiva parte del supuesto de que el acceso a la información sobre medio ambiente «mejorará la protección medioambiental». Su primer objetivo es «garantizar la libertad de acceso [a esta] información» y pretende alcanzar esta finalidad obligando a los Estados miembros a que hagan lo necesario para que tal información sea efectivamente puesta «a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado». A la luz de este objetivo y de los medios elegidos para alcanzarlo, la cuestión de determinar si la tasa por el suministro de información es «razonable» debe examinarse desde el punto de vista del particular que solicita la información, más que desde la perspectiva de las autoridades públicas. Aunque la Directiva no prohíbe expresamente a los Estados miembros la recaudación de una tasa vinculada al tiempo empleado y el esfuerzo realizado por sus funcionarios, semejante enfoque se me antoja fundamentalmente incompatible con las características principales de la Directiva.
24 El objetivo que subyace a la Directiva reviste claramente un interés general, a saber, mejorar la protección medioambiental garantizando a los particulares el derecho de acceder a la información sin tener que acreditar ningún interés directo. Habida cuenta del carácter de interés general de la información sobre medio ambiente, el acceso a ésta puede distinguirse tanto del derecho general de acceso a la información que obre en poder de las autoridades públicas, (12) cuyas ventajas tienen un carácter más general e intangible, como del derecho de acceso a la información administrativa reservado a las personas que tengan un interés directo en su divulgación. (13) En particular, la comparación hecha por Alemania entre el acceso a la información sobre medio ambiente y el suministro de otro tipo de información administrativa al amparo de la Verwaltungskostengesetz de 23 de junio de 1970, (14) no me parece adecuada. Esta ley se basa en el principio de equivalencia, según el cual debe haber una relación razonable entre la tasa, por una parte, en la cual el esfuerzo realizado por la Administración ha de ser debidamente ponderado, y la importancia, el valor económico o cualquier otro interés del solicitante, por otra parte. Puesto que el acceso a la información sobre medio ambiente es de interés general, corresponde a las autoridades públicas y, en última instancia, al conjunto de los ciudadanos a través del presupuesto del Estado, soportar la parte del coste ligada al tiempo empleado y al esfuerzo realizado por los funcionarios para la puesta a disposición de la información.
25 Al limitar el importe de cualquier tasa o exacción a un costo razonable o una cantidad razonable, la Directiva reconoce que unos precios por encima de lo razonable tendrían un efecto disuasivo sobre el ejercicio del derecho, lo cual podría, a su vez, dificultar el cumplimiento de los propios objetivos de la Directiva. A diferencia de lo que sucede con la mayor parte de las demás categorías de información en poder de las autoridades públicas, el costo probable tendría inevitablemente una influencia directa en la medida en que los particulares ejercieran el derecho de acceso que les confieren las disposiciones nacionales de adaptación del Derecho interno; exigir al solicitante individual que soporte lo que constituye efectivamente el costo total generado por el trámite de su solicitud equivaldría a restringir el disfrute del derecho de acceso, de facto si no de iure, a las personas que tengan un interés directo en la información, en clara infracción de la disposición que excluye la necesidad de semejante interés.
26 La posibilidad de que los Estados miembros impongan tasas que cubran una parte del costo total del tiempo empleado por el servicio público sería, en mi opinión, igualmente incompatible con el sistema general de la Directiva. En primer lugar, si la tasa pudiera incluir tales costos indirectos, cuyo importe depende en gran medida de la Administración, sería ciertamente sorprendente que el artículo 4 de la Directiva no hubiera previsto la posibilidad de un control judicial de la cuantía de la tasa, como ocurre en caso de denegación o ausencia de respuesta adecuada a una solicitud. En segundo lugar, tal enfoque estaría en contradicción con la intención manifiesta, recogida en el artículo 1 de la Directiva, de que los Estados miembros organicen sus servicios administrativos con objeto de «garantizar la libertad de acceso [...] [a] la información sobre el medio ambiente que esté en poder de las autoridades públicas». Esta cuestión puede verse ilustrada con el argumento presentado por el Agente de Alemania en la vista, según el cual los costos de tramitación podrían incluir, por ejemplo, los derivados de la necesidad de que un funcionario realice un desplazamiento. Bajo este punto de vista, se podría solicitar a un particular que corriera con los gastos de viaje y dietas, y con aquellos ligados al tiempo empleado por un funcionario para desplazarse, por poner un ejemplo hipotético, desde Kiel a Múnich con objeto de tramitar una solicitud presentada en la primera ciudad en relación con una información que, para mayor comodidad de la Administración alemana, estuviera centralizada en la segunda. Que un particular pueda ser obligado a soportar estos gastos, aunque sólo sea parcialmente, puede parecer sin duda «razonable» para las autoridades públicas; a mí me resulta difícil concebir que la persona que solicita la información comparta este punto de vista o que la Directiva tenga la intención de que el solicitante se haga cargo de dichos gastos. En tercer lugar, varias disposiciones de la Directiva demuestran que las autoridades públicas deben realizar importantes tareas en materia de medio ambiente, con las consiguientes repercusiones financieras que de ello se derivan. El artículo 7, por ejemplo, obliga a los Estados miembros a publicar periódicamente informes descriptivos que contengan «información de carácter general sobre el estado del medio ambiente». El apartado 1 del artículo 3 les impone la obligación de «[determinar] las disposiciones con arreglo a las cuales se facilitará de forma efectiva dicha información».
27 Esta interpretación del artículo 5 es igualmente compatible con el sentido general que el Derecho comunitario atribuye a la noción de «costo razonable» en relación con el acceso de los ciudadanos a los documentos administrativos que obran en poder de las Instituciones comunitarias. En su «Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión», de 6 de diciembre de 1993, las Instituciones de referencia acordaron que el solicitante tendrá «acceso a los documentos [...] bien mediante consulta in situ, bien mediante entrega de una copia, que pagará el solicitante y cuya tasa no excederá de un importe razonable». (15) En aplicación del Código, ambas Instituciones, así como la mayor parte de las demás Instituciones comunitarias y órganos auxiliares que han adoptado normas sobre acceso a sus documentos que se inspiran más o menos fielmente en las disposiciones del Código, han optado por una tasa basada en los gastos de fotocopia. (16) Si bien es cierto que estas disposiciones se adoptaron varios años después de la Directiva, resulta igualmente patente que el razonamiento del Consejo y de la Comisión, plasmado en la redacción literal del Código de conducta y en el contenido de las disposiciones de aplicación, presenta una extraordinaria semejanza con el de la propuesta inicial de la Comisión que dio origen a la Directiva, según la cual «el acceso a los datos contenidos en los documentos escritos se efectuará bien mediante consulta gratuita in situ, bien mediante entrega de una copia del documento, en cuyo caso el solicitante correrá con los gastos reales de reproducción». (17)
28 Alemania se ha opuesto enérgicamente a una interpretación de la Directiva que impida incluir en la tarifa los gastos de personal. En particular, tal interpretación supondría ignorar las enormes diferencias que existen entre las distintas solicitudes de información, algunas de las cuales incluyen hasta cincuenta preguntas muy detalladas. Además, impediría que los Estados miembros pudieran tener en cuenta la diferencia entre la información que puede utilizarse con fines comerciales y la de escaso valor, así como la existente entre la información relativa a proyectos antiguos, cuya obtención puede exigir la movilización de importantes recursos administrativos, y la digitalizada, de acceso supuestamente más fácil.
29 A mi juicio, nada en la Directiva permite justificar la distinción que hace Alemania entre las solicitudes de información detalladas y las menos detalladas. La Directiva se aplica a «cualquier información disponible en forma escrita, visual, oral o en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora, las tierras y los espacios naturales, y sobre las actividades [...] o medidas que les afecten o puedan afectarles, y sobre las actividades y medidas destinadas a protegerlas», sin distinguir entre el nivel de detalle de la información. Por lo demás, es posible que, en muchos casos, sólo el suministro de una información detallada permita garantizar una óptima protección medioambiental.
30 Por otra parte, el Consejo tampoco ha sido insensible al hecho de que la tramitación de las solicitudes puede, en ciertos casos, representar una carga inaceptable para las autoridades públicas. Los Estados miembros están, por tanto, autorizados en virtud del apartado 3 del artículo 3 de la Directiva a denegar cualquier solicitud cuando ésta «implique el suministro de documentos o datos inconclusos o de comunicaciones internas» o cuando la solicitud sea «manifiestamente abusiva». No considero, sin embargo, que el carácter detallado de una solicitud la convierta a primera vista en irrazonable o justifique la inclusión de los gastos de personal en la tasa percibida por su tramitación; después de todo, los Estados miembros están igualmente autorizados, por la misma disposición, a denegar cualquier solicitud «formulada de forma demasiado general». Asimismo, el artículo 7, que exige la publicación periódica de información de carácter general sobre el estado del medio ambiente, parece indicar que las solicitudes individuales deben, en principio, referirse a cuestiones detalladas. En mi opinión, la Directiva no impone obligaciones excesivas, irreales o abusivas a los Estados miembros. La información medioambiental a que se refiere la obligación de suministro es una información disponible y real, y no simplemente histórica o teórica, y el artículo 5 debe interpretarse en consonancia con ello.
31 Ni el valor económico estimado de la información, ni la personalidad jurídica del solicitante resultan pertinentes para dilucidar si el artículo 5 permite tener en cuenta los gastos de funcionamiento para la determinación de la tasa de suministro. Responder a la solicitud de un particular que desea obtener una información que no represente ningún valor económico puede exigir perfectamente un trabajo administrativo de tanta envergadura como responder a la solicitud de un gigante industrial que requiera información de un considerable alcance económico.
32 El acceso del ciudadano a la información sobre el medio ambiente a que se refiere la Directiva, constituye, a mi juicio, el reconocimiento de un derecho, y no la prestación de un servicio, un derecho cuyo ejercicio es, por lo demás, de interés general. Es, por tanto, erróneo tanto conceptual como legalmente someter tal ejercicio al pago de una tasa destinada a cubrir, al menos en principio, la totalidad de los gastos en que hayan incurrido las autoridades públicas y no los gastos directamente imputables a la demanda individual. Considero que procede interpretar el artículo 5 en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a imponer bien una tarifa estándar, que no debe necesariamente estar basada de forma directa en los costes directos, bien una tasa directamente basada en tales costes; en ninguno de estos dos casos, la tasa o la exacción reclamada debe exceder de una cantidad equivalente a los costes directos y razonables, o ser concebida de tal forma que permita el cómputo de una parte de los costes soportados o del tiempo empleado por una autoridad pública que realiza una actividad de interés general.
33 Esta conclusión no resuelve la cuestión de si procede admitir la primera parte de la imputación de la Comisión que venimos considerando. Esta última mantiene que es posible percibir una tasa en casos excepcionales, cuando la búsqueda, el acopio, la valoración y la clasificación de información a la que no se puede acceder de otra manera exige gran cantidad de tiempo. En tal caso, la tasa no debe ser prohibitiva y debe situarse en una cuantía que permita al público hacer frente a la misma. Según la Comisión, el importe que puede alcanzar una tasa de acuerdo con la normativa alemana es tal que excluye el acceso a la información; la segunda frase del apartado 1 del artículo 10 de la UIG dispone que las tasas deben cubrir los costes previsibles, y, por tanto, no limita éstos a un nivel razonable como exige el artículo 5 de la Directiva. La Comisión considera asimismo contraria al artículo 5 la posibilidad que prevé la normativa alemana de percibir una tasa en caso de que una solicitud de información sea denegada.
34 De la interpretación del artículo 5 que antes he propuesto se deduce que no considero que los Estados miembros puedan subordinar la prestación de información medioambiental a una tasa que cubra (una parte de) los gastos generales de funcionamiento de la Administración. Tampoco percibo en la Directiva ningún argumento a favor de la distinción invocada por la Comisión entre los casos «excepcionales» y los demás, abstracción hecha de la posibilidad ya mencionada de denegar una solicitud «manifiestamente abusiva» o formulada de forma demasiado general, que prevé el apartado 3 del artículo 3. Además, la propuesta de la Comisión de recurrir al criterio, ciertamente impreciso, implícito en la expresión «mucho tiempo» podría generar una incertidumbre considerable en un ámbito en que es evidente que la seguridad jurídica puede ejercer una influencia significativa sobre la eficacia de la medida.
35 Puesto que el Tribunal de Justicia debe respetar los límites de la acción de la Comisión, según se definen en el procedimiento administrativo previo y en la demanda, no puede, a mi juicio, declarar que Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben por el simple motivo de que las disposiciones alemanas sobre percepción de tasas autorizan a la Administración a cobrar una tasa además de los costes directos. Por el contrario, procede conceder la declaración que solicita en la primera parte del presente punto de sus pretensiones, en la medida en que, al autorizar en todos los casos la percepción de una tasa ligada al tiempo empleado por los funcionarios encargados de tramitar las solicitudes de información en materia de medio ambiente, las disposiciones alemanas no garantizan que la suma total exigida al ciudadano por el suministro de esta información no exceda de un costo razonable.
36 La segunda parte de la presente imputación se refiere a la posibilidad implícitamente prevista en el apartado 1 del artículo 10 de la UIG y en el Reglamento de ejecución que autoriza a la Administración a percibir una tasa en caso de que la solicitud sea denegada. Alemania mantiene que la Directiva no restringe la libertad de los Estados miembros de imponer una tasa cuando una solicitud de información es denegada. En la vista, el Agente de Alemania señaló que, si era posible supeditar el suministro de información al pago de una tasa, también podría percibirse dicha tasa en caso de que la solicitud fuera denegada.
37 Comparto la tesis de la Comisión según la cual, tanto el tenor literal del artículo 5 como la finalidad de la Directiva contradicen la interpretación realizada por Alemania. En este punto las versiones lingüísticas parecen concordar; la redacción alemana del artículo 5 permite recaudar una tasa por el suministro de información («für die Übermittlung der Informationen»), y no por la realización de actividades administrativas («Amtshandlungen») relacionadas con una solicitud, tal y como establece el apartado 1 del artículo 10 de la UIG. Según la interpretación un tanto literal que Alemania realiza del artículo 5, los Estados miembros ni siquiera tendrían la obligación de procurar que una tasa percibida en caso de denegación de una demanda no exceda de una cantidad razonable. De manera más significativa, sin embargo, es el objetivo de la Directiva, según se define en el preámbulo y el artículo 1, y su ordenación general, que he examinado detenidamente más arriba, lo que me lleva a concluir que la Directiva no autoriza a un Estado miembro a recaudar una tasa cuando una solicitud de información sea denegada. Propongo, por consiguiente, que se acoja la pretensión de la Comisión en lo relativo a la segunda parte de la presente imputación.
38 Si el Tribunal de Justicia decide seguir mis recomendaciones sobre el fondo del asunto, procedería estimar la mayor parte de las pretensiones deducidas por la Comisión. En estas circunstancias, recomiendo que Alemania sea condenada en costas, tal como ha sido solicitado por la Comisión.
III. Conclusión
39 A la luz de las precedentes consideraciones, recomiendo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del tercer guión del párrafo primero y del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 3, así como del artículo 5 de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente,
- al no incluir en su normativa de ejecución ninguna disposición que obligue específicamente a las autoridades públicas a facilitar información parcial cuando sea posible separar las menciones relativas a los intereses contemplados en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 90/313;
- al abstenerse de limitar la excepción permitida por el punto 2 del apartado 1 del artículo 7 de la Umweltinformationsgesetz de 4 de julio de 1994 a los procedimientos administrativos que preceden inmediatamente a un procedimiento judicial o cuasijudicial y que obedecen a la necesidad de recabar pruebas o de instruir diligencias antes de que se inicie la fase procesal propiamente dicha, y
- al abstenerse de garantizar que la suma total exigida al solicitante de una información relativa al medio ambiente no exceda de una cantidad razonable, y al autorizar a las autoridades públicas a recaudar una tasa cuando la solicitud sea denegada.
2) Condene en costas a la República Federal de Alemania.
(1) - DO L 158, p. 56.
(2) - BGBl. I, 1994, p. 1490.
(3) - Sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos (96/81, Rec. p. 1791), apartado 6.
(4) - Sentencia de 17 de octubre de 1991, Comisión/Alemania (C-58/89, Rec. p. I-4983).
(5) - Véanse, respectivamente, las sentencias de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann (14/83, Rec. p. 1891), y de 6 de diciembre de 1996 (NJW 1997, pp. 753 y 754).
(6) - Sentencia de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica (247/85, Rec. p. 3029), apartado 9, que cita la sentencia de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania (29/84, Rec. pp. 1661 y ss., especialmente p. 1667), apartado 23.
(7) - Sentencia de 8 de junio de 1994, Comisión/Reino Unido (C-382/92, Rec. p. I-2435), apartado 36.
(8) - Sentencia de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania, citada en la nota 6 supra, apartado 23.
(9) - Sentencia de 17 de junio de 1998 (C-321/96, Rec. p. I-3809), respectivamente apartado 25 de la sentencia y apartado 2 del fallo.
(10) - Sentencia de 22 de octubre de 1998 (C-301/95, Rec. p. I-6135), apartado 15.
(11) - Sentencia citada en la nota 9 supra.
(12) - Cuya importancia ha sido reconocida con posterioridad en la esfera comunitaria (véanse la sentencia de 30 de abril de 1996, Países Bajos/Consejo, C-58/94, Rec. p. I-2169, apartados 34 y 35, y las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro, así como el texto del artículo 191 A/225, que el Tratado de Amsterdam incorpora al Tratado CE).
(13) - Al adoptar la Directiva, el Consejo no aceptó la propuesta del Comité Económico y Social que tenía por objeto obligar al solicitante a indicar las razones de su solicitud de información (DO 1989, C 139, p. 47).
(14) - BGBl. I, 1970, p. 821, en su versión modificada.
(15) - DO 1993, L 340, p. 41.
(16) - «Se cobrará una tarifa de 10 euros más 0,036 euros por cada hoja de papel por la expedición de los documentos que excedan de 30 páginas. El coste de la información en otros soportes se establecerá en cada caso concreto, pero nunca excederá de una cantidad razonable» [Decisión 94/90 CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO L 46, p. 58); Decisión 96/C 74/02 del Secretario General del Consejo, de 27 de febrero de 1996, relativa a las tasas que se percibirán en el marco del acceso del público a los documentos del Consejo (DO C 74, p. 3)].
(17) - DO 1988 C 335, p. 5.