DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
6 septembre 2013(*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Base juridique – Violation du droit international – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Erreur manifeste d’appréciation – Droit de propriété – Proportionnalité – Égalité de traitement – Non-discrimination »
Dans l’affaire T‑13/11,
Post Bank Iran, établie à Téhéran (Iran), représenté par Me D. Luff, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Bishop et A. Vitro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée par MM. F. Erlbacher et M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation, premièrement, de l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), telle que modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010 (JO L 281, p. 81), et de l’annexe VIII du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1), pour autant que celles-ci concernent la requérante, deuxièmement, de la décision à l’égard de la requérante « contenue dans » une lettre du 29 octobre 2010, troisièmement, de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71), et du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010 (JO L 319, p. 11), dans la mesure où ceux-ci sont susceptibles d’affecter la situation de la requérante, quatrièmement, de la décision à l’égard de la requérante « contenue dans » une lettre du 5 décembre 2011, cinquièmement, de l’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010 (JO L 88, p. 1), pour autant que celle-ci concerne la requérante, et, sixièmement, de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours et, d’autre part, une demande de déclaration d’inapplicabilité, à l’égard de la requérante, de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010, de l’article 1er, point 7, de la décision 2012/35/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 19, p. 22), de l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012, de l’article 1er, point 8, de la décision 2012/635/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 282, p. 58), de l’article 1er, point 11, du règlement (UE) n° 1263/2012 du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant le règlement n° 267/2012 (JO L 356, p. 34), ainsi que de l’article 1er, point 2, de la décision 2012/829/PESC du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 356, p. 71),
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová (rapporteur), président, K. Jürimäe et M. M. van der Woude, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 5 mars 2013,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1.     Mesures restrictives adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran
1        La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci-après la « prolifération nucléaire »).
2.     Mesures restrictives visant la requérante
2        La requérante, la Post Bank Iran, est une société de droit iranien exerçant des activités de banque postale.
3        Le 9 juin 2010, le Conseil de sécurité des Nations Unies (ci-après le « Conseil de sécurité ») a adopté la résolution S/RES/1929 (2010) (ci-après la « résolution 1929 »), destinée à élargir la portée des mesures restrictives instituées par les précédentes résolutions S/RES/1737 (2006), du 27 décembre 2006 (ci-après la « résolution 1737 »), S/RES/1747 (2007), du 24 mars 2007 et S/RES/1803 (2008), du 3 mars 2008, et à instaurer des mesures restrictives supplémentaires à l’encontre de l’Iran.
4        Le 17 juin 2010, le Conseil européen a adopté une déclaration sur l’Iran dans laquelle il a souligné qu’il était de plus en plus préoccupé par le programme nucléaire iranien et s’est félicité de l’adoption de la résolution 1929. Rappelant sa déclaration du 11 décembre 2009, le Conseil européen a notamment invité le Conseil de l’Union européenne à adopter des mesures restrictives mettant en œuvre celles prévues dans la résolution 1929. Conformément à la déclaration du Conseil européen, les mesures restrictives devaient notamment être appliquées à l’égard de personnes et d’entités autres que celles désignées par le Conseil de sécurité ou par le comité créé en vertu du paragraphe 18 de la résolution 1737, mais en utilisant les mêmes critères que ceux appliqués par ces derniers.
5        Le 26 juillet 2010, la requérante a été inscrite sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39).
6        Par voie de conséquence, elle a été inscrite sur la liste figurant à l’annexe V du règlement (CE) n° 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 103, p. 1). Cette dernière inscription a pris effet le 27 juillet 2010. Elle a eu pour effet le gel des fonds et des ressources économiques (ci-après le « gel des fonds ») de la requérante.
7        L’inscription de la requérante sur les listes précitées était fondée sur les motifs suivants :
« [La requérante] est une banque nationale iranienne qui est devenue une banque facilitant le commerce international de l’Iran. Elle agit pour le compte de la Bank Sepah (désignée dans la résolution 1747 du [Conseil de sécurité]), effectue les transactions de la Bank Sepah et masque les liens de celle-ci avec lesdites transactions afin de déjouer les sanctions. En 2009, [la requérante] a facilité certaines opérations effectuées pour le compte de la Bank Sepah entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers. Elle a facilité des opérations commerciales avec des sociétés écrans de la Tranchon Commercial Bank [République populaire démocratique de Corée], connue pour faciliter les opérations commerciales liées à la prolifération entre l’Iran et la [République populaire démocratique de Corée]. »
8        Par lettre du 29 juillet 2010, le Conseil a informé la requérante de son inscription sur les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe V du règlement n° 423/2007. Une copie de ces derniers actes était jointe en annexe à la lettre.
9        Par lettre du 12 septembre 2010, la requérante a demandé au Conseil de revoir son inscription, à la lumière des informations qu’elle lui communiquait.
10      Après révision de la situation de la requérante, le Conseil a maintenu l’inscription de cette dernière sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010 (JO L 281, p. 81), avec effet le jour même.
11      Lors de l’adoption du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 423/2007 (JO L 281, p. 1), la requérante a été inscrite sur la liste figurant à l’annexe VIII dudit règlement, avec effet au 27 octobre 2010.
12      Par lettre du 28 octobre 2010, reçue par la requérante le 29 octobre 2010 (ci-après la « lettre du 29 octobre 2010 »), le Conseil a informé cette dernière que, après révision de sa situation à la lumière des observations contenues dans la lettre du 12 septembre 2010, elle devait rester soumise à des mesures restrictives.
13      Par lettre du 28 décembre 2010, la requérante a réfuté les faits retenus contre elle par le Conseil. Aux fins de l’exercice de ses droits de la défense, elle a demandé à avoir accès au dossier.
14      Par lettre du 22 février 2011, le Conseil a fourni à la requérante les extraits la concernant issus des propositions d’inscription transmises par les États membres, tels qu’ils figuraient dans les notes de transmission du Conseil désignées sous les références 13413/10 EXT 5, 13414/10 EXT 5 et 6723/11.
15      Par lettre du 29 juillet 2011, la requérante a, de nouveau, contesté la réalité des faits qui lui étaient imputés par le Conseil.
16      Après réexamen de la situation de la requérante, le Conseil a maintenu l’inscription de cette dernière sur les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, avec effet, respectivement, au 1er décembre 2011, jour de l’adoption de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71), et au 2 décembre 2011, jour de la publication au Journal officiel de l’Union européenne du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010 (JO L 319, p. 11).
17      Par lettre du 5 décembre 2011, le Conseil a informé la requérante qu’elle devait rester soumise à des mesures restrictives.
18      Par lettre du 13 janvier 2012, la requérante a de nouveau demandé à avoir accès au dossier.
19      La décision 2012/35/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 19, p. 22), est entrée en vigueur le jour de son adoption. Son article 1er, point 7, a modifié, à compter de cette dernière date, l’article 20 de la décision 2010/413.
20      Par lettre du 21 février 2012, le Conseil a transmis à la requérante des documents se rapportant à la « décision […] du 1er décembre 2011 de maintenir en vigueur les mesures restrictives à [son] encontre ».
21      Lors de l’adoption du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010 (JO L 88, p. 1), la requérante a été inscrite, pour les mêmes motifs que ceux déjà mentionnés au point 7 ci-dessus, sur la liste figurant à l’annexe IX du règlement n° 267/2012 (ci-après, prise avec les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, les « listes litigieuses »), avec effet au 24 mars 2012.
22      La décision 2012/635/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 282, p. 58), est entrée en vigueur le 16 octobre 2012. Son article 1er, point 8, a modifié, à compter de cette dernière date, l’article 20 de la décision 2010/413.
23      Le règlement (UE) n° 1263/2012 du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant le règlement n° 267/2012 (JO L 356, p. 34), est entré en vigueur le 23 décembre 2012. Son article 1er, point 11, a modifié, à compter de cette dernière date, le paragraphe 2, sous c) et d), et le paragraphe 4 de l’article 23 du règlement n° 267/2012.
24      La décision 2012/829/PESC du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 356, p. 71), est entrée en vigueur le 22 décembre 2012. Son article 1er, point 2, a modifié, à compter de cette dernière date, l’article 20 de la décision 2010/413.
Procédure et conclusions des parties
25      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 janvier 2011, la requérante a introduit le présent recours.
26      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 avril 2011, la Commission européenne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du Conseil. Par ordonnance du 9 juin 2011, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
27      Le 18 mai 2011, le Conseil a déposé un mémoire en défense. En annexe à ce mémoire, il a produit le dossier qui l’avait conduit à inscrire ou à maintenir inscrite la requérante sur les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010.
28      Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 6 juillet 2011, la Commission a indiqué être d’accord avec le mémoire en défense du Conseil, le soutenir pleinement et, dans un souci d’économie de la procédure, renoncer à déposer un mémoire en intervention.
29      Le 5 août 2011, la requérante a déposé une réplique.
30      Le 14 novembre 2011, le Conseil a déposé une duplique.
31      Par mémoires déposés au greffe du Tribunal respectivement les 16 février et 4 juin 2012, la requérante a adapté ses conclusions et complété son argumentation pour tenir compte, d’abord, de l’adoption de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution n° 1245/2011, puis de l’adoption du règlement n° 267/2012.
32      Par décisions des 5 mars et 12 juin 2012, le Tribunal a décidé de verser ces mémoires au dossier de la présente procédure et de recueillir les observations des parties. Par actes déposés au greffe du Tribunal les 17 avril et 4 juillet 2012, le Conseil a fait valoir ses observations. Par actes déposés au greffe du Tribunal les 3 avril et 18 juin 2012, la Commission a indiqué qu’elle renonçait à faire valoir des observations.
33      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, a invité la requérante et le Conseil à répondre par écrit à certaines questions. Ceux-ci ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
34      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 5 mars 2013. Lors de l’audience, la requérante a déclaré adapter ses conclusions pour tenir compte des décisions et des règlements adoptés par le Conseil en janvier, mars, octobre et décembre 2012.
35      Dans la requête, dans les mémoires portant adaptation de ses conclusions et oralement à l’audience, la requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler, premièrement, l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, pour autant que celles-ci la concernent, deuxièmement, la décision à son égard « contenue dans » la lettre du 29 octobre 2010, troisièmement, la décision 2011/783 et le règlement d’exécution n° 1245/2011, dans la mesure où ils sont susceptibles d’affecter sa situation, quatrièmement, la décision à son égard « contenue dans » la lettre du 5 décembre 2011, cinquièmement, l’annexe IX du règlement n° 267/2012, pour autant que celle-ci la concerne, et, sixièmement, tout règlement futur ou toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours ;
–        déclarer inapplicables, à son égard, l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010, l’article 1er, point 7, de la décision 2012/35, l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012, l’article 1er, point 8, de la décision 2012/635, l’article 1er, point 11, du règlement n° 1263/2012 ainsi que l’article 1er, point 2, de la décision 2012/829 ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
36      Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter comme étant irrecevables, premièrement, les conclusions en annulation de la décision « contenue dans » la lettre du 29 octobre 2010 et, deuxièmement, les conclusions en annulation de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours ;
–        pour le surplus, rejeter le recours, tel que modifié à la suite de l’adaptation de ses conclusions par la requérante, comme étant dénué de fondement, en ce compris les arguments tirés de l’arrêt du Tribunal du 21 mars 2012, Fulmen et Mahmoudian/Conseil (T‑439/10 et T‑440/10, non encore publié au Recueil), et, à titre subsidiaire, au vu de ces derniers arguments, suspendre la procédure dans l’attente du résultat du pourvoi introduit contre l’arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil (affaire C‑280/12 P) ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
1.     Sur l’interprétation des conclusions de la requérante
Sur l’interprétation des conclusions de la requérante visant à ce que certaines dispositions lui soient déclarées inapplicables
37      Bien que, dans la requête introductive d’instance, la requérante n’ait pas précisé le fondement des conclusions visant à ce que certaines dispositions lui soient déclarées inapplicables, celui-ci ne peut reposer, en raison des termes dans lesquels lesdites demandes ont été formulées, que sur l’article 277 TFUE, en vertu duquel « toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution […] de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, pour invoquer devant [le juge de l’Union] l’inapplicabilité de cet acte ». Il ressort des écritures du Conseil, soutenu par la Commission, que celui-ci a compris ainsi les conclusions de la requérante. Il y a donc lieu de considérer que, par les présentes conclusions, la requérante entend se prévaloir d’exceptions d’illégalité à l’encontre de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010, de l’article 1er, point 7, de la décision 2012/35, de l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012, de l’article 1er, point 8, de la décision 2012/635, de l’article 1er, point 11, du règlement n° 1263/2012, ainsi que de l’article 1er, point 2, de la décision 2012/829, qui viennent à l’appui des conclusions en annulation.
38      Ces exceptions d’illégalité se confondent avec le septième moyen d’annulation, fondé, en substance et compte tenu de l’adaptation des conclusions intervenue lors de l’audience (voir point 34 ci-dessus), sur une violation du principe de proportionnalité et sur l’illégalité des dispositions citées au point 37 ci-dessus, en ce qu’elles-mêmes violent le principe de proportionnalité.
39      Dans la mesure où cela serait nécessaire à la solution du litige, il y aurait lieu d’examiner lesdites exceptions d’illégalité, non pas de manière autonome, mais avec le septième moyen d’annulation. Il en va de même de la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, soutenu par la Commission, à l’encontre desdites exceptions, au motif qu’elles ne sont pas dirigées contre les dispositions de portée générale qui ont servi de fondement aux actes visés par les conclusions en annulation, à savoir, en substance, les actes portant inscription ou maintien, après réexamen, de l’inscription de la requérante sur les listes litigieuses.
Sur l’interprétation des conclusions en annulation des décisions à l’égard de la requérante « contenues dans » les lettres du 29 octobre 2010 et du 5 décembre 2011
40      Au point 8 de la réplique, la requérante a indiqué que, « [l]e 25 octobre 2010, le Conseil a adopté la décision [2010/644] et le règlement […] n° 961/2010, qui sont les actes attaqués dans la présente affaire (annexes A-1 et A-2 de la requête) » et que « [l]e Conseil [lui] a notifié l[es] acte[s] attaqué[s] […] à l’aide d’une brève lettre standard datée du 28 octobre, qui indiquait, parmi d’autres phrases habituelles, qu’après avoir examiné [s]es observations […], ‘il n’y a[vait] pas de nouveaux éléments qui [auraient] justifi[é] un changement de sa position’ (annexe C-1 au […] mémoire en réplique) ». En outre, au point 6 du premier mémoire portant adaptation de ses conclusions, la requérante a fait valoir que, « [l]e 5 décembre 2011, le Conseil a notifié à [son] avocat […], par lettre type, qu’[elle] devrait continuer à faire l’objet du gel de ses avoirs » et que « [l]es actes attaqués du 1er décembre 2011 figuraient en annexe de cette lettre ».
41      Dans ce contexte, les présentes conclusions doivent être interprétées en ce sens qu’elles visent non les lettres du 29 octobre 2010 et du 5 décembre 2011, en tant que telles, dans la mesure où elles ne sont que les actes par lesquels le Conseil a communiqué à la requérante les actes portant inscription ou maintien, après réexamen, de son inscription sur les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, ainsi que les motifs de ces actes, en conformité avec l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et avec l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010, mais comme visant ces derniers actes, tels que communiqués à la requérante par les lettres du 29 octobre 2010 et du 5 décembre 2011 (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, Rec. p. I‑5829, points 1 et 30).
42      Interprétées de la sorte, les présentes conclusions de la requérante n’ont pas de portée autonome par rapport aux conclusions tendant, en substance, à l’annulation des actes portant inscription et maintien, après réexamen, de l’inscription de la requérante sur les listes litigieuses, dont ni le Conseil ni la Commission ne contestent, en l’espèce, la recevabilité.
43      Par conséquent, il n’y a lieu de statuer ni sur les présentes conclusions ni sur la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, soutenu par la Commission, à l’encontre des seules conclusions en annulation de la décision à l’égard de la requérante « contenue dans » la lettre du Conseil du 29 octobre 2010, au motif que cette lettre n’est qu’un acte purement informatif qui ne fait pas, en tant que tel, grief à la requérante d’une manière autonome par rapport aux actes portant inscription ou maintien, après réexamen, de l’inscription de cette dernière sur les listes litigieuses.
2.     Sur la recevabilité des conclusions en annulation de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours
44      Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut au rejet, comme étant irrecevables, des conclusions en annulation de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours.
45      Comme l’observe à bon droit le Conseil, soutenu par la Commission, le Tribunal n’est pas autorisé à procéder à un contrôle spéculatif de la légalité d’actes hypothétiques non encore adoptés (voir arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec. p. II‑4665, point 32, et la jurisprudence citée). Or, les conclusions sous examen visent à l’annulation d’actes hypothétiques, non encore adoptés à la date de clôture de la procédure orale.
46      Il y a donc lieu d’accueillir la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, soutenu par la Commission, et de rejeter, comme étant irrecevables, les conclusions en annulation de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours.
47      Il résulte de ce qui précède que seules doivent être examinées, sur le fond, les conclusions en annulation de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, de l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, de la décision 2011/783, du règlement d’exécution n° 1245/2011 et de l’annexe IX du règlement n° 267/2012, pour autant qu’ils concernent la requérante, à savoir en ce qu’ils portent inscription ou maintien, après réexamen, de l’inscription de cette dernière sur les listes litigieuses (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »).
3.     Sur le fond
48      La requérante invoque formellement neuf moyens à l’appui de ses conclusions en annulation. Le premier moyen est tiré d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une violation de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 ainsi que de l’article 16, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 961/2010. Le deuxième moyen est tiré d’une violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, ainsi que d’un défaut de motivation. Le troisième moyen se fonde sur une violation de l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413 et de l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 961/2010. Le quatrième moyen est tiré d’une violation du principe de bonne administration. Le cinquième moyen est pris d’une violation du principe de confiance légitime. Le sixième moyen est tiré d’une violation du droit de propriété. Le septième moyen se fonde, en substance, sur l’illégalité de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010, en ce qu’ils violent le principe de proportionnalité. Le huitième moyen est tiré de l’illégalité du règlement n° 961/2010, en ce qu’il viole l’article 40 TUE et l’article 215, paragraphes 2 et 3, TFUE. Le neuvième moyen est pris d’une violation des principes d’égalité et de non-discrimination.
49      Dans les mémoires portant adaptation des conclusions, la requérante invoque six moyens supplémentaires. Ces six moyens supplémentaires, hormis le quatrième, viennent à l’appui des conclusions tendant à l’annulation de la décision à l’égard de la requérante « contenue dans » la lettre du 5 décembre 2011 et à l’annulation partielle de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution n° 1245/2011. Le premier moyen supplémentaire est tiré d’une erreur manifeste d’appréciation des faits et d’un détournement de pouvoir. Le deuxième moyen supplémentaire est pris d’une violation de l’article 26, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et de l’article 36, paragraphe 6, du règlement n° 961/2010. Le troisième moyen supplémentaire est fondé sur une violation de l’obligation de motivation. Le cinquième moyen supplémentaire est pris d’une violation des droits de la défense. Le sixième moyen supplémentaire est fondé sur une violation du droit à une protection juridictionnelle effective. Le quatrième moyen supplémentaire vient à l’appui des conclusions tendant à l’annulation partielle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 et de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours. Il est tiré d’une erreur d’appréciation des faits, d’une violation du règlement n° 961/2010, tel que remplacé par le règlement n° 267/2012, et d’une absence de preuve du comportement allégué.
50      En réponse aux questions écrites du Tribunal, la requérante a confirmé que l’adaptation des conclusions tendant à l’annulation de l’annexe IX du règlement n° 267/2012, pour autant que celle-ci la concerne, impliquait l’adaptation du premier moyen du recours aux fins de soulever une violation de l’article 23, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 267/2012 et l’adaptation du troisième moyen du recours aux fins de soulever une violation de l’article 46, paragraphe 3, de ce même règlement.
51      Pour des raisons de bonne administration de la justice, d’économie de la procédure et d’opportunité, il convient d’examiner, en premier lieu, les deuxième et troisième moyens et, en second lieu, le premier moyen, tels qu’ils ont été formulés initialement puis complétés par les conclusions portant adaptation des conclusions de la requérante.
Sur le deuxième moyen, pris d’une violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, ainsi que d’un défaut de motivation, et sur le troisième moyen, fondé sur une violation de l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413, de l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 961/2010 et de l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012
52      Par ces moyens, la requérante soutient, en substance, que les actes attaqués ont été adoptés sans que les formes qui visent à garantir le respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective aient été respectées, à savoir, en particulier, l’obligation générale de motivation, les obligations spécifiques de communiquer les motifs et de revoir les mesures restrictives à la lumière des observations des personnes concernées, telles que prévues à l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413, à l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 961/2010 et à l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012, le droit d’accéder au dossier et le droit d’être entendu.
53      Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste que la requérante soit titulaire et puisse invoquer à son profit des protections et des garanties liées aux droits fondamentaux. Il soutient, plus spécifiquement, que la requérante ne peut se prévaloir du principe du respect des droits de la défense. En tout état de cause, il estime avoir pleinement respecté en l’espèce les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux invoquées par la requérante.
Sur l’aptitude de la requérante à se prévaloir des protections et des garanties liées aux droits fondamentaux qu’elle invoque dans le cadre des deuxième et troisième moyens
54      La question de savoir si la requérante est titulaire des droits qu’elle invoque dans le cadre des deuxième et troisième moyens d’annulation ne concerne pas la recevabilité de ces moyens, mais leur bien-fondé.
55      En l’espèce, le Conseil, soutenu par la Commission, fait valoir que, au regard du droit de l’Union, des personnes morales qui constituent des émanations des États tiers ne peuvent pas invoquer les protections et garanties liées aux droits fondamentaux. Dans la mesure où la requérante serait une émanation de l’État iranien, cette règle lui serait applicable.
56      À cet égard, il convient d’observer que ni la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2010, C 83, p. 389) ni les traités ne comportent de dispositions excluant les personnes morales qui sont des émanations des États du bénéfice de la protection des droits fondamentaux. Au contraire, les dispositions de ladite charte qui revêtent un caractère pertinent au regard des moyens soulevés par la requérante, et notamment ses articles 17, 41 et 47, garantissent les droits de « [t]oute personne », cette formulation incluant les personnes morales telles que la requérante.
57      Le Conseil, soutenu par la Commission, invoque néanmoins, dans ce contexte, l’article 34 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), qui n’admet pas la recevabilité des requêtes présentées devant la Cour européenne des droits de l’homme par des organisations gouvernementales.
58      Or, d’une part, l’article 34 de la CEDH est une disposition procédurale qui n’est pas applicable aux procédures devant le juge de l’Union. D’autre part, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le but de cette disposition est d’éviter qu’un État partie à la CEDH soit à la fois requérant et défendeur devant ladite Cour (voir, en ce sens, Cour. eur. D.H., arrêt Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turquie du 13 décembre 2007, Recueil des arrêts et décisions, 2007-V, § 81). Cette considération n’est pas applicable au cas d’espèce.
59      Le Conseil et la Commission font également valoir que la règle qu’ils invoquent est justifiée par le fait qu’un État est garant du respect des droits fondamentaux sur son territoire, mais ne peut pas bénéficier de tels droits.
60      Toutefois, à supposer même que cette justification trouve à s’appliquer dans une situation interne à un État, la circonstance selon laquelle un État est le garant du respect des droits fondamentaux sur son propre territoire est sans pertinence s’agissant de l’étendue des droits dont peuvent bénéficier des personnes morales qui sont des émanations de ce même État, sur le territoire d’autres États.
61      Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le droit de l’Union ne contient pas de règle s’opposant à ce que des personnes morales qui sont des émanations d’États tiers invoquent à leur profit les protections et garanties liées aux droits fondamentaux. Ces mêmes droits peuvent donc être invoqués par lesdites personnes devant le juge de l’Union pour autant qu’ils soient compatibles avec leur qualité de personne morale.
62      Il s’ensuit que les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux peuvent être invoquées par la requérante.
63      Plus spécifiquement, le Conseil, soutenu par la Commission, conteste l’applicabilité du principe du respect des droits de la défense au cas d’espèce, en se référant à l’arrêt du Tribunal du 19 mai 2010, Tay Za/Conseil (T‑181/08, Rec. p. II‑1965, points 121 à 123), au motif que la procédure d’adoption des mesures restrictives aurait été ouverte à l’encontre de l’Iran et que la requérante ne pourrait, dès lors, pas se prévaloir de droits de la défense dans le cadre de ladite procédure ou, en tout cas, ne pourrait s’en prévaloir que dans une mesure restreinte.
64      Cette argumentation ne peut être retenue.
65      En effet, d’une part, l’arrêt Tay Za/Conseil, point 63 supra, ne peut servir de soutien à l’argumentation du Conseil, soutenue par la Commission, dans la mesure où il a été annulé par l’arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil (C‑376/10 P, non encore publié au Recueil). Par conséquent, les constats opérés dans l’arrêt du 19 mai 2010, Tay Za/Conseil, point 63 supra, ne font plus partie de l’ordre juridique de l’Union et ne sauraient donc être valablement invoqués par le Conseil, soutenu par la Commission.
66      D’autre part, l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413, l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 961/2010 et l’article 46, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 267/2012 prévoient des dispositions garantissant les droits de la défense des entités visées par des mesures restrictives adoptées en vertu de ces textes. Le respect de ces droits fait l’objet du contrôle du juge de l’Union (arrêt du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, point 37).
67      Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que le principe du respect des droits de la défense peut être invoqué, au cas d’espèce, par la requérante.
68      Pour les mêmes raisons que celles exposées au point 51 ci-dessus, il convient de commencer par l’examen des violations alléguées de l’obligation de motivation ainsi que de l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, de l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 et de l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012.
Sur l’obligation de motivation et sur la violation alléguée de l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, de l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 ainsi que de l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012
69      Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, non encore publié au Recueil, point 49, et la jurisprudence citée).
70      La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, point 50, et la jurisprudence citée).
71      Dans la mesure où, d’une part, le gel des fonds a des conséquences considérables pour les personnes, les entités et les organismes concernés, dès lors qu’il est susceptible de restreindre l’exercice de leurs droits fondamentaux (arrêt de la Cour du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, non encore publié au Recueil, point 49), et où, d’autre part, ces personnes, ces entités et ces organismes ne disposent pas d’un droit d’audition préalable à l’adoption de l’acte initial de gel des fonds, le respect de l’obligation de motivation est d’autant plus important, puisqu’il constitue l’unique garantie permettant auxdites personnes, auxdites entités et auxdits organismes, à tout le moins après l’adoption de l’acte initial, de se prévaloir utilement des voies de recours à leur disposition pour en contester la légalité (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, point 51, et la jurisprudence citée).
72      Le principe de protection juridictionnelle effective implique donc que l’autorité de l’Union qui adopte l’acte initial de gel des fonds communique les motifs de cet acte à la personne, l’entité ou l’organisme en cause, dans toute la mesure du possible, soit au moment où celui-ci est adopté, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après son adoption, afin de permettre à ladite personne, à ladite entité ou audit organisme d’exercer utilement son droit de recours (voir arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 71 supra, point 47, et la jurisprudence citée). En outre, la motivation de l’acte doit être fournie avant l’introduction par la personne, l’entité ou l’organisme en cause d’un recours contre cet acte, le non-respect de cette exigence ne pouvant être régularisé par le fait que cette personne, cette entité ou cet organisme prend connaissance des motifs dudit acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 66 supra, point 80, et la jurisprudence citée).
73      C’est également en vue du respect du principe de protection juridictionnelle effective que l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 ainsi que l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012 imposent au Conseil de donner les raisons individuelles et spécifiques des mesures de gel des fonds prises conformément à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, à l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 ainsi qu’à l’article 23, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 267/2012 et de les porter à la connaissance des personnes, des entités et des organismes concernés (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 71 supra, point 48). Selon la jurisprudence, c’est ainsi par une communication individuelle que le Conseil doit s’acquitter, en l’espèce, de son obligation de motivation (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 71 supra, point 52).
74      La motivation exigée par l’article 296 TFUE, par l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, par l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 ainsi que par l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012 doit être adaptée aux dispositions en vertu desquelles les mesures de gel des fonds ont été adoptées. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, point 53, et la jurisprudence citée).
75      En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, point 54, et la jurisprudence citée).
76      En l’espèce, il ressort des éléments du dossier que, par les lettres du 29 octobre 2010 et du 5 décembre 2011, le Conseil a indiqué à la requérante que son inscription et le maintien, après réexamen, de son inscription sur les listes litigieuses étaient fondés sur les motifs exposés dans la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et dans le règlement n° 961/2010, dont une copie était jointe en annexe à la lettre du 29 octobre 2010 et qui avaient, en tout état de cause, été publiés au Journal officiel de l’Union européenne, le 27 octobre 2010. Ces motifs sont les suivants :
« [La requérante] est une banque nationale iranienne qui est devenue une banque facilitant le commerce international de l’Iran. Elle agit pour le compte de la Bank Sepah (désignée dans la résolution 1747 du [Conseil de sécurité], effectue les transactions de la Bank Sepah et masque les liens de celle-ci avec lesdites transactions afin de déjouer les sanctions. En 2009, [la requérante] a facilité certaines opérations effectuées pour le compte de la Bank Sepah entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers. Elle a facilité des opérations commerciales avec des sociétés écrans de la Tranchon Commercial Bank de la [République populaire démocratique de Corée], connue pour faciliter les opérations commerciales liées à la prolifération entre l’Iran et la [République populaire démocratique de Corée]. »
77      En réponse à une question écrite du Tribunal, le Conseil a précisé que par la « Tranchon Commercial Bank » il fallait comprendre la « Tanchon Commercial Bank » qui était inscrite sur la liste de l’annexe I de la décision 2010/800/PESC du Conseil, du 22 décembre 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la République populaire démocratique de Corée et abrogeant la position commune 2006/795/PESC (JO L 341, p. 32).
78      Il n’est pas contesté, ainsi qu’il ressort des points 25 et 26 du mémoire en défense, que le Conseil n’a communiqué aucun autre motif complémentaire à la requérante avant l’introduction du présent recours.
79      Partant, il convient de répondre au grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation sur la base des seuls motifs exposés dans les actes attaqués, tels que rappelés au point 76 ci-dessus.
80      Au point 12 du mémoire en défense, le Conseil a expressément indiqué que « les motifs fournis pour désigner la requérante satisfont aux conditions prévues à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision [2010/413] et à l’article 16, paragraphe 2, du règlement [n° 961/2010], à savoir apporter un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires [par l’Iran] et aider une personne, une entité ou un organisme figurant sur une liste à enfreindre les mesures restrictives qui ont été instituées ou à s’y soustraire ». Par la suite, le Conseil n’a jamais rattaché ces mêmes motifs à un autre critère ou à une autre condition justifiant l’application des mesures de gel des fonds.
81      À cet égard, il convient de rappeler que les conditions d’inscription d’une personne physique ou morale, d’une entité ou d’un organisme sont définies, en des termes quasi identiques, à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, à l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 et à l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012. Ces dispositions définissent des critères alternatifs de désignation.
82      D’une part, l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 961/2010 et l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 267/2012 prévoient notamment que sont gelés tous les fonds appartenant aux personnes, entités ou organismes apportant un appui à la prolifération nucléaire, y compris en concourant à l’acquisition de biens et de technologies interdits. La mise en œuvre de ces dispositions requiert ainsi que l’entité concernée apporte un appui à la prolifération nucléaire (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 66 supra, point 57) (ci-après le « premier critère »). De plus, il ressort sans équivoque, tant de l’économie que de la finalité générale de la décision 2010/413, du règlement n° 961/2010 ainsi que du règlement n° 267/2012, dont l’objectif est d’empêcher un « risque de prolifération » nucléaire en Iran (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 21 décembre 2011, Afrasiabi e.a., C‑72/11, non encore publié au Recueil, point 44), que, dans le contexte desdites dispositions, les « biens (articles, matières et équipements) et technologies interdits » doivent être entendus comme étant les biens (articles, matières et équipements) et technologies, originaires ou non de l’Union, inscrits sur les listes citées ou annexées aux actes en cause, qui énumèrent les biens et les technologies susceptibles de contribuer à la prolifération nucléaire et dont la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation, directe ou indirecte, à toute personne, toute entité ou tout organisme iranien, ou aux fins d’une utilisation en Iran sont, en principe, interdits par ces mêmes actes.
83      D’autre part, l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 961/2010 et l’article 23, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 267/2012 prévoient, en substance, que sont gelés tous les fonds appartenant aux personnes, entités ou organismes ayant aidé une personne, une entité ou un organisme désigné ou inscrit sur une liste à enfreindre les dispositions des résolutions 1737, 1747, 1803 et 1929, de la décision 2010/413, du règlement n° 961/2010 ou du règlement n° 267/2012 ou à s’y soustraire. La mise en œuvre de ces dispositions requiert que l’entité concernée ait aidé une personne, une entité ou un organisme désigné ou inscrit sur une liste à se soustraire aux mesures restrictives ou à éviter celles-ci (ci-après le « second critère »).
84      Outre l’indication de la base juridique de la mesure adoptée, l’obligation de motivation à laquelle le Conseil est tenu porte précisément sur ces circonstances (voir, par analogie, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 66 supra, point 83).
85      En l’espèce, il ressort sans équivoque des actes attaqués, en particulier de l’intitulé sous lequel la requérante a été inscrite sur les listes litigieuses, que cette inscription a été effectuée sur la base de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, de l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 et de l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012. Toutefois, il ne ressort pas desdits actes que cette inscription se fonde effectivement sur le premier et le second critère que le Conseil prétend avoir retenus.
86      Il importe à cet égard de rappeler que l’omission de la référence à une disposition précise ne peut pas constituer un vice substantiel lorsque la base juridique d’un acte peut être déterminée à l’appui d’autres éléments de celui-ci. Une telle référence explicite est cependant indispensable lorsque, à défaut de celle-ci, les intéressés et le juge de l’Union sont laissés dans l’incertitude quant à la base juridique précise (arrêt de la Cour du 26 mars 1987, Commission/Conseil, 45/86, Rec. p. 1493, point 9).
87      Partant, il y a lieu d’examiner si la motivation des actes attaqués contient des références explicites aux premier et second critères ou, à tout le moins, à l’un ou l’autre de ceux-ci et si, le cas échéant, cette motivation peut être regardée comme suffisante pour permettre à la requérante de vérifier le bien-fondé des actes attaqués, de se défendre devant le Tribunal et à ce dernier d’exercer son contrôle.
88      La première phrase de la motivation indique que « [la requérante] est une banque nationale iranienne qui est devenue une banque facilitant le commerce international de l’Iran ». Cette phrase se réfère au rôle de facilitation du commerce international de l’Iran joué par la requérante. En revanche, elle ne se réfère pas à un appui apporté à la prolifération nucléaire ou à l’acquisition de biens et technologies interdits. Elle ne se réfère pas davantage à des personnes, à des entités ou à des organismes désignés ou inscrits sur des listes ni, a fortiori, à une aide qui aurait été fournie à de tels personnes, entités ou organismes. Cette première phrase ne peut donc pas être considérée comme un motif contenant des références explicites aux premier et second critères ni, par conséquent, comme un motif expliquant les raisons qui ont conduit le Conseil à adopter les actes attaqués. Tout au plus peut-elle être appréhendée comme une description de la requérante et de ses activités.
89      Les deuxième et troisième phrases de la motivation indiquent : « [La requérante] agit pour le compte de la Bank Sepah (désignée dans la résolution 1747 du [Conseil de sécurité]), effectue les transactions de la Bank Sepah et masque les liens de celle-ci avec lesdites transactions afin de déjouer les sanctions. En 2009, [la requérante] a facilité certaines opérations effectuées pour le compte de la Bank Sepah entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers. » Ces deux phrases doivent être lues ensemble, dans la mesure où elles se réfèrent aux mêmes circonstances de fait, à savoir les liens entre la requérante et la Bank Sepah. Elles se réfèrent explicitement au second critère. En effet, il y est fait référence à une « action » et à des « transactions » ou à des « opérations » effectuées par la requérante « pour le compte de la Bank Sepah (désignée dans la résolution 1747 du [Conseil de sécurité]) », dont certaines, « en 2009 », impliquaient les « industries iraniennes de la défense » et à des interventions de la requérante en vue de « masquer les liens de [la Bank Sepah] avec lesdites transactions afin de déjouer les sanctions ». Ce faisant, le Conseil reproche expressément à la requérante d’avoir aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers.
90      La motivation des actes attaqués est à cet égard suffisante. En effet, elle renvoie à une personne identifiée, inscrite en huitième position sur la liste figurant à l’annexe I de la résolution 1747, à savoir la Bank Sepah, et à des opérations identifiables par rapport à la personne pour le compte de laquelle elles ont été effectuées, voire par rapport à leur période de réalisation, en 2009, et aux autres types de personnes impliquées, en l’occurrence les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers. Même en l’absence de toute autre précision, cette motivation peut être considérée comme suffisante pour permettre d’identifier, le cas échéant, l’action et les transactions ou les opérations effectuées par la requérante et visées par le Conseil. Ainsi, il y a lieu de considérer que la motivation fournie a permis à la requérante de vérifier, à l’égard du second critère, le bien-fondé des actes attaqués et de se défendre devant le Tribunal, tout en permettant à ce dernier d’exercer son contrôle.
91      En revanche, il ne peut être considéré que les deuxième et troisième phrases des motifs des actes attaqués, tels qu’ils figurent dans les annexes comportant les listes des personnes, entités ou organismes visés, se réfèrent également au premier critère. En effet, il n’est établi aucun lien entre l’action et les transactions ou les opérations effectuées par la requérante qui sont visées, d’une part, et un appui apporté à la prolifération nucléaire ou, plus spécifiquement, à l’acquisition de biens et de technologies interdits, d’autre part. Au demeurant, l’objet de cette action et de ces transactions ou opérations ainsi que les liens existant entre ces dernières et la prolifération nucléaire ne sont même pas précisés. En tout état de cause, cette motivation ne pourrait pas être considérée comme suffisante, car trop imprécise et générale pour avoir permis à la requérante de vérifier, à l’égard du premier critère, le bien-fondé des actes attaqués et de se défendre devant le Tribunal, tout en permettant à ce dernier d’exercer son contrôle.
92      La quatrième phrase des mêmes motifs énonce que « [la requérante] a facilité des opérations commerciales avec des sociétés écrans de la [Tanchon] Commercial Bank [République populaire démocratique de Corée], connue pour faciliter les opérations commerciales liées à la prolifération entre l’Iran et la [République populaire démocratique de Corée] ». Cette quatrième phrase ne peut pas être interprétée comme se référant au second critère. Certes, la Tanchon Commercial Bank, également connue sous les noms de Changgwang Credit Bank et de Korea Changgwang Credit Bank, a été désignée, en avril 2009, par le comité des sanctions créé en vertu de la résolution 1718 (2006), du Conseil de sécurité, du 14 octobre 2006, pour être soumise aux mesures imposées à la République populaire démocratique de Corée en vertu de ladite résolution. En conséquence, elle a été inscrite, le 24 avril 2009, sur la liste figurant à l’annexe I de la décision 2010/800, au motif qu’elle constituait le « [p]rincipal organisme financier de la [République populaire démocratique de Corée] pour les ventes d’armes conventionnelles, de missiles balistiques et de biens liés à l’assemblage et à la fabrication de telles armes ». Toutefois, la Tanchon Commercial Bank n’a pas, à ce jour, été désignée ou inscrite sur les listes concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran. Au demeurant, le Conseil ne s’est nullement prévalu de l’inscription de la Tanchon Commercial Bank ou de sociétés écrans sur ces dernières listes, à l’inverse de ce qu’il a fait s’agissant de la Bank Sepah.
93      En revanche, la quatrième phrase peut aisément être interprétée comme se référant au premier critère. En effet, celle-ci établit un lien entre la requérante et la prolifération nucléaire, par l’intermédiaire de la Tanchon Commercial Bank. Elle expose que, d’une part, la Tanchon Commercial Bank est « connue pour faciliter les opérations commerciales liées à la prolifération [nucléaire] entre l’Iran et la [République populaire démocratique de Corée] » et que, d’autre part, la requérante « a facilité des opérations commerciales avec des sociétés écrans de la [Tanchon] Commercial Bank de la [République populaire démocratique de Corée] ». Ainsi, il se déduit aisément de cette phrase que, en facilitant les opérations commerciales de la Tanchon Commercial Bank, la requérante aurait indirectement facilité la prolifération nucléaire en Iran.
94      Cela étant, cette motivation est insuffisante, car trop imprécise et générale, pour avoir permis à la requérante de vérifier, à l’égard du premier critère, le bien-fondé des actes attaqués et de se défendre devant le Tribunal, et pour permettre à ce dernier d’exercer son contrôle. En effet, d’une part, le Conseil ne fournit aucune donnée circonstanciée sur les opérations commerciales en cause, telle que dates, objet ou modalités d’exécution. D’autre part, les seules données fournies concernent les personnes impliquées, à savoir des « sociétés écrans de la [Tanchon] Commercial Bank de la [République populaire démocratique de Corée] ». Toutefois, la notion de « société écran » est, en elle-même, trop vague et imprécise pour permettre d’identifier avec certitude les personnes ou entités réellement visées par le Conseil. Il s’ensuit que les opérations commerciales visées par le Conseil ne sont ni identifiées ni identifiables à partir de la seule motivation fournie dans les actes attaqués.
95      Dans la mesure où les motifs tirés de ce que la requérante aurait aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers, fournissent une motivation autonome et suffisante aux actes attaqués et où, partant, l’insuffisance des motifs tirés de ce que la requérante aurait facilité le commerce international de l’Iran et des opérations commerciales avec des sociétés écrans de la Tanchon Commercial Bank ne peut conduire à l’annulation des actes attaqués, il y a lieu de rejeter le grief tiré d’un défaut de motivation de ces derniers actes.
96      Il résulte toutefois de ce qui précède que seuls les motifs tirés de ce que la requérante aurait aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers, en ce qu’ils fournissent une motivation autonome et suffisante aux actes attaqués, pourront être pris en considération lors de l’examen des autres moyens du recours.
Sur le principe du respect des droits de la défense
97      Selon une jurisprudence constante, le respect des droits de la défense, et notamment du droit d’être entendu, dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne ou d’une entité et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci constitue un principe fondamental du droit de l’Union et doit être assuré, même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause (voir arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 66 supra, point 91, et la jurisprudence citée).
98      Le principe du respect des droits de la défense exige que les éléments retenus à la charge de la personne ou de l’entité intéressée pour fonder l’acte lui faisant grief lui soient communiqués. Celle-ci doit être mise en mesure de faire valoir utilement son point de vue au sujet de ces éléments (voir, par analogie, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 45 supra, point 93).
99      Il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, s’agissant d’un premier acte par lequel les fonds d’une personne ou d’une entité sont gelés, la communication des éléments à charge doit avoir lieu soit concomitamment à l’adoption de l’acte concerné, soit aussitôt que possible après ladite adoption. Sur demande de la personne ou de l’entité concernée, cette dernière a également le droit de faire valoir son point de vue au sujet de ces éléments une fois l’acte adopté (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 66 supra, points 92, 93, 98 et 99).
100    Il y a lieu, en outre, de remarquer que, lorsque des informations suffisamment précises, permettant à la personne ou à l’entité intéressée de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge par le Conseil, ont été communiquées, le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour cette institution de donner spontanément accès aux documents contenus dans son dossier. Ce n’est que sur demande de la personne ou de l’entité intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (voir arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 66 supra, point 97, et la jurisprudence citée).
101    En l’espèce, premièrement, en ce qui concerne la communication des éléments à charge, les motifs de l’inscription de la requérante sur les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe V du règlement n° 423/2007, qui ont ensuite été repris dans tous les actes attaqués, ont été initialement communiqués individuellement à la requérante par la lettre du 29 juillet 2010.
102    Dans la mesure où la requérante se plaint du caractère vague et général de la motivation fournie, il convient de rappeler que l’examen des violations alléguées de l’obligation de motivation, de l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, de l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 ainsi que de l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012 a permis de constater que les motifs, tirés de ce que la requérante aurait aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers, fournissent une motivation autonome et suffisante aux actes attaqués.
103    Dès lors, il y a lieu de constater que le Conseil n’a pas violé les droits de la défense de la requérante, en ce qui concerne la communication initiale des éléments à charge.
104    Deuxièmement, la requérante soutient qu’elle n’a pas pu accéder aux éléments et informations la concernant contenus dans le dossier du Conseil. Le Conseil soutient toutefois qu’une telle demande n’a pas été formulée par la requérante avant la lettre du 28 décembre 2010, ce que la requérante ne conteste pas, et prétend avoir transmis à celle-ci, à la suite de cette dernière lettre, tous les éléments à charge en sa possession, à savoir les extraits des notes de transmission du Conseil désignées sous les références 13413/10 EXT 5, 13414/10 EXT 5 et 6723/11 se rapportant à son cas (voir point 14 ci-dessus).
105    À cet égard, il ressort du dossier que, dans la lettre du 28 décembre 2010, la requérante a expressément demandé à accéder aux éléments et informations du dossier ayant justifié son inscription ou le maintien, après réexamen, de son inscription sur les listes figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010. Par la lettre du 22 février 2011, le Conseil a fourni à la requérante tous les éléments et informations la concernant contenus dans son dossier, en l’occurrence les extraits des notes de transmission du Conseil désignées sous les références 13413/10 EXT 5, 13414/10 EXT 5 et 6723/11.
106    En outre, le Conseil a répondu à la demande d’accès aux éléments et informations du dossier ayant justifié l’inscription de la requérante sur la liste figurant à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, formulée par la requérante dans la lettre du 13 janvier 2012. En effet, par la lettre du 21 février 2012, le Conseil a fourni à la requérante tous les éléments et informations la concernant nouvellement versés dans le dossier, à savoir les extraits des procès-verbaux des réunions du groupe COMEM/CONOP (groupe chargé des questions de non-prolifération pour le Moyen-Orient) du Conseil des 10 et 16 novembre 2011 et des notes I/A du Comité des représentants permanents (Coreper) du Conseil des 28 novembre et 1er décembre 2011 se rapportant au cas de la requérante.
107    Ces communications sont intervenues dans des délais suffisants pour permettre à la requérante d’en prendre connaissance et d’adapter, pour autant que de besoin, ses arguments en cours de procédure. En tout état de cause, les documents communiqués ne contenaient aucune information nouvelle utile à la défense de la requérante, leur contenu ne révélant aucun élément nouveau la concernant. Au demeurant, cette dernière ne s’est référée à ces documents que pour étayer ses arguments, déjà présentés antérieurement, selon lesquels le dossier du Conseil était « vide ».
108    Dès lors, les droits de la défense de la requérante n’ont pas été violés, en l’espèce, en ce qui concerne l’accès aux éléments du dossier.
109    Troisièmement, en ce qui concerne le droit de la requérante de faire valoir utilement son point de vue au sujet des éléments retenus à son égard, il y a lieu de constater que, à la suite de la première communication des motifs des actes attaqués, par la lettre du 29 juillet 2010, la requérante a adressé au Conseil la lettre du 12 septembre 2010 dans laquelle elle a, en substance, contesté le bien-fondé de la mesure de gel des fonds la concernant, au motif qu’elle n’avait jamais exercé, en tant que banque, quelque activité illégale que ce soit. Le Conseil a rejeté ces contestations par la lettre du 29 octobre 2010. Par la suite, la requérante et le Conseil ont procédé à plusieurs échanges au sujet des motifs ayant justifié ladite inscription ou le maintien de celle-ci. Par ailleurs, à la suite de la communication des éléments et informations du dossier ayant justifié l’inscription ou le maintien, après réexamen, de l’inscription de la requérante sur les listes litigieuses, respectivement par la lettre du 22 février 2011 et la lettre du 21 février 2012, la requérante a fait valoir ses observations respectivement dans la lettre du 29 juillet 2011 et dans le second mémoire portant adaptation de ses conclusions, dans lesquels elle a contesté le bien-fondé de la mesure de gel des fonds prise à son égard, en faisant valoir que le dossier du Conseil était « vide ». Le Conseil a rejeté ces arguments respectivement par la lettre du 5 décembre 2011 et dans ses observations déposées au greffe du Tribunal le 4 juillet 2012 à la suite de l’adaptation de ses conclusions par la requérante.
110    Contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort notamment des observations du Conseil déposées au greffe du Tribunal le 4 juillet 2012 que ce dernier a examiné les arguments qu’elle avait présentés, mais a estimé que ceux-ci devaient être écartés au motif que, dans les circonstances de l’espèce, il ne lui était pas possible de demander à l’État membre qui avait sollicité l’inscription de la requérante sur les listes litigieuses les informations et éléments de preuve précis et concrets qui étayaient celle-ci, compte tenu du fait que ceux-ci émanaient de sources confidentielles.
111    Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le droit de la requérante de faire valoir utilement son point de vue a été respecté.
112    Dans ces circonstances, le grief tiré d’une violation du principe du respect des droits de la défense doit être intégralement rejeté.
Sur le droit à une protection juridictionnelle effective
113    Le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux ainsi que par les articles 6 et 13 de la CEDH (arrêt de la Cour du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, Rec. p. I‑2271, point 37).
114    L’efficacité du contrôle juridictionnel, qui doit pouvoir porter notamment sur la légalité des motifs sur lesquels sont fondées les décisions imposant, comme en l’espèce, des mesures restrictives, implique que l’autorité de l’Union en cause est tenue de communiquer les motifs de ces mesures à l’entité ou à la personne concernée par celles-ci, dans toute la mesure du possible, soit au moment où ces mesures sont adoptées, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après qu’elles l’ont été, afin de permettre à l’entité ou à la personne concernée l’exercice, dans les délais, de son droit de recours. Le respect de cette obligation de communiquer lesdits motifs est en effet nécessaire, tant pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union, que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de l’acte en cause qui lui incombe (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, points 335 à 337, et la jurisprudence citée).
115    En l’espèce, il ressort de l’examen des violations alléguées de l’obligation de motivation et du principe du respect des droits de la défense que, d’une part, les motifs tirés de ce que la requérante aurait aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers, fournissent une motivation autonome et suffisante aux actes attaqués et que, d’autre part, les droits de la défense de la requérante ont été respectés, qu’il s’agisse de la motivation des actes attaqués, de l’accès au dossier ou du droit d’être entendu.
116    Dans ces conditions, il apparaît que le Tribunal est en mesure d’exercer pleinement son contrôle de la légalité des actes attaqués.
117    Par conséquent, le grief tiré d’une violation du droit à une protection juridictionnelle effective doit être rejeté comme étant non fondé, de même que, partant, les deuxième et troisième moyens pris dans leur ensemble.
Sur le premier moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une violation de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, de l’article 16, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 961/2010 ainsi que de l’article 23, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 267/2012
118    La requérante fait valoir, en substance, que le Conseil a fondé les actes attaqués sur une appréciation erronée des faits de l’espèce, dans la mesure où il a estimé qu’elle aurait aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers. La requérante conteste avoir aidé la Bank Sepah à se soustraire aux sanctions et soutient que les allégations du Conseil à cet égard procèdent d’une déduction erronée tirée de son intervention sur le marché bancaire international iranien, marché sur lequel la Bank Sepah était l’un des opérateurs principaux. Elle conteste également avoir fourni des services bancaires, tels que l’émission de lettres de crédit, dans le cadre de transactions commerciales avec les industries de la défense et des contrats de financement s’y rapportant.
119    Le Conseil, soutenu par la Commission, maintient devant le Tribunal que la requérante a effectué des transactions pour le compte de la Bank Sepah.
120    Selon la jurisprudence, le contrôle juridictionnel de la légalité d’un acte par lequel des mesures restrictives ont été adoptées à l’égard d’une entité ou d’une personne s’étend à l’appréciation des faits et des circonstances invoqués comme la justifiant, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et des informations sur lesquels est fondée cette appréciation. En cas de contestation, il appartient au Conseil de présenter ces éléments en vue de leur vérification par le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 66 supra, points 37 et 107).
121    En l’espèce, le Conseil a soutenu, lors de l’audience, que la requérante aurait dû contester les faits précis qui lui étaient imputés dans la lettre du 12 septembre 2010.
122    À cet égard, il importe de souligner que, dans la lettre du 12 septembre 2010, la requérante a contesté le bien-fondé de la mesure de gel de ses fonds, au motif qu’elle n’avait jamais, en tant que banque, exercé d’activités illégales. Elle n’a jamais reconnu, ni dans cette lettre ni postérieurement à celle-ci, avoir servi d’intermédiaire à la Bank Sepah ou avoir fourni des services bancaires dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers. Au vu des constatations qui précèdent, il ne peut être considéré, comme le soutient le Conseil, que la requérante aurait renoncé à toute contestation portant sur l’aide qu’elle aurait apportée à la Bank Sepah ou sur les services bancaires qu’elle aurait fournis dans le cadre de transactions commerciales avec les industries de la défense et des contrats de financement s’y rapportant.
123    Par ailleurs, si, dans le cadre du premier moyen de la requête, la requérante a admis « a[voir fourni] des prestations bancaires courantes et s[‘être livrée] à des activités bancaires internationales » dans le cadre d’« un développement accru de l’économie iranienne », elle a également indiqué que « [l]es motifs spécifiques justifiant [son] inscription […] sur la liste [étaient] fondamentalement erronés » et qu’« il n’exist[ait] aucune activité d[u] type » de celles que le Conseil lui imputait, à savoir « agi[r] pour le compte de Bank Sepah et […] facilit[er] les opérations commerciales des industries de la défense ou les activités prohibées ». Dans la réplique, elle indique « a[voir] nié de manière cohérente et répétée toutes les accusations, tant dans sa lettre détaillée au Conseil du 12 septembre 2011 que dans sa requête ».
124    Il y a donc lieu de constater que, contrairement aux allégations du Conseil, la requérante a formellement contesté avoir aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers. Il appartenait donc bien au Conseil, en l’espèce, de présenter des éléments attestant l’existence de ladite aide.
125    À cet égard, il ressort des éléments du dossier que le Conseil s’est fondé sur les motifs qui lui ont été communiqués par un État membre, tels que figurant, en anglais, dans les extraits des notes de transmission du Conseil désignées sous les références 13413/10 EXT 5, 13414/10 EXT 5 et 6723/11 et se rapportant au cas de la requérante.
126    Certes, le Conseil prétend qu’il ne peut être tenu de produire les éléments de preuve et d’information soutenant les motifs des mesures restrictives lorsque ceux-ci sont issus de sources confidentielles et sont, comme tels, conservés par les États membres qui les détiennent, voire par des États tiers avec lesquels ces derniers coopèrent, et ce dans un souci de protection des sources. Dans un tel cas, le Tribunal devrait, selon le Conseil, s’en tenir à un contrôle de la « vraisemblance » des motifs invoqués. Partant, le Conseil invite le Tribunal à revenir sur la solution adoptée dans l’arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil, point 36 supra, ou, subsidiairement, à suspendre la présente procédure dans l’attente du résultat du pourvoi introduit contre l’arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil (affaire C‑280/12 P).
127    D’une part, l’argumentation du Conseil relative au niveau du contrôle exercé par le juge de l’Union et aux éléments de preuve et d’information devant être produits devant ce dernier ne peut être admise, pour les mêmes raisons que celles qui ont déjà été exposées dans l’arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil, point 36 supra, et, d’autre part, compte tenu du fait que les mesures en cause affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles de la requérante de manière considérable, il n’y a pas lieu, en l’espèce, de donner suite à la demande du Conseil de suspendre la présente procédure dans l’attente du résultat du pourvoi introduit contre l’arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil (affaire C‑280/12 P).
128    Premièrement, la circonstance que les mesures restrictives à l’égard de la requérante ont été adoptées sur demande ou sur proposition d’un État membre, conformément à la procédure prévue à l’article 23, paragraphe 2, de la décision 2010/413, n’ôte rien au fait que les actes attaqués sont des actes du Conseil, qui doit, partant, s’assurer que leur adoption est justifiée, le cas échéant en demandant à l’État membre concerné de lui présenter les éléments de preuve et d’information nécessaires à cette fin (arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil, point 36 supra, point 99).
129    Deuxièmement, le Conseil ne peut se prévaloir de ce que les éléments concernés proviennent de sources confidentielles et ne peuvent, par conséquent, être divulgués. En effet, si cette circonstance peut éventuellement justifier des restrictions s’agissant de la communication de ces éléments à la requérante ou à leurs avocats, il n’en demeure pas moins que, compte tenu du rôle essentiel du contrôle juridictionnel dans le contexte de l’adoption des mesures restrictives, le juge de l’Union doit pouvoir contrôler la légalité et le bien-fondé de telles mesures, sans que puissent lui être opposés le secret ou la confidentialité des éléments de preuve et d’information utilisés par le Conseil. Par ailleurs, le Conseil n’est pas en droit de fonder un acte adoptant des mesures restrictives sur des informations ou sur des éléments de dossier communiqués par un État membre, si cet État membre n’est pas disposé à en autoriser la communication à la juridiction de l’Union investie du contrôle de la légalité de cette décision (voir arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil, point 36 supra, point 100, et la jurisprudence citée).
130    Troisièmement, c’est à tort que le Conseil prétend que la preuve de l’implication d’une personne ou d’une entité dans la prolifération nucléaire ne peut être exigée de lui, compte tenu de la nature clandestine des comportements concernés. D’une part, le seul fait que l’adoption des mesures restrictives soit proposée en vertu de l’article 23, paragraphe 2, de la décision 2010/413 présuppose que l’État membre concerné ou le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, selon les cas, dispose de preuves ou d’éléments d’information démontrant, à son avis, que la personne ou l’entité concernée est impliquée dans la prolifération nucléaire. D’autre part, les difficultés éventuellement rencontrées par le Conseil lorsqu’il tente de prouver cette implication peuvent, le cas échéant, avoir un impact sur le niveau de preuve exigé de lui. En revanche, elles ne sauraient avoir pour conséquence de l’exonérer totalement de la charge de la preuve qui lui incombe (voir, en ce sens, arrêt Fulmen et Mahmoudian/Conseil, point 36 supra, points 102 et 103, et la jurisprudence citée).
131    En l’espèce, le Conseil n’a produit aucun élément d’information ou de preuve au soutien des motifs invoqués dans les actes attaqués. Ainsi qu’il l’admet en substance lui-même, il s’est fondé sur de simples allégations, non étayées, selon lesquelles la requérante aurait aidé la Bank Sepah, désignée dans la résolution 1747, à se soustraire aux mesures restrictives prises à son égard ou à éviter celles-ci, notamment dans le cadre d’opérations, en 2009, entre les industries iraniennes de la défense et des bénéficiaires étrangers.
132    Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que le Conseil n’a pas apporté la preuve des faits qu’il impute à la requérante et, partant, d’accueillir le premier moyen.
133    En l’absence de preuves étayant les constatations nécessaires au regard de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, de l’article 16, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 961/2010 ainsi que de l’article 23, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 267/2012, le Conseil ne pouvait valablement constater, dans les actes attaqués, que la requérante avait aidé une personne désignée sur une liste à se soustraire ou à enfreindre les mesures de gel des fonds qui la visaient, au sens de ces dernières dispositions.
134    Par conséquent, en décidant différemment, le Conseil a violé l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 961/2010 ainsi que l’article 23, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 267/2012.
135    Partant, il y a lieu d’accueillir le premier moyen et, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur les autres moyens, griefs et exceptions d’illégalité invoqués à l’appui du recours, d’annuler les actes attaqués.
4.     Sur les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués
136    En ce qui concerne les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués, il y a lieu de remarquer, d’abord, que l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, notamment dans sa version modifiée par le règlement d’exécution n° 1245/2011, ne produit plus d’effets juridiques à la suite de l’abrogation de ce dernier règlement, opérée par le règlement n° 267/2012. Par conséquent, l’annulation de l’annexe VIII du règlement n° 961/2010, notamment dans sa version modifiée par le règlement d’exécution n° 1245/2011, pour autant qu’elle concerne la requérante, ne concerne que les effets de cette annexe à l’égard de la requérante produits entre son entrée en vigueur et son abrogation.
137    Ensuite, quant à l’annexe IX du règlement n° 267/2012, il doit être rappelé que, en vertu de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement ne prennent effet qu’à compter de l’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, dudit statut ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci. Le Conseil dispose donc d’un délai de deux mois, augmenté du délai de distance de dix jours, à compter de la notification du présent arrêt, pour remédier à la violation constatée en adoptant, le cas échéant, de nouvelles mesures restrictives à l’égard de la requérante.
138    En l’espèce, le risque d’une atteinte sérieuse et irréversible à l’efficacité des mesures restrictives qu’impose le règlement n° 267/2012 n’apparaît pas suffisamment élevé, compte tenu de l’importante incidence de ces mesures sur les droits et les libertés de la requérante, pour justifier le maintien des effets dudit règlement à l’égard de cette dernière pendant une période allant au-delà de celle prévue à l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 16 septembre 2011, Kadio Morokro/Conseil, T‑316/11, non publié au Recueil, point 38).
139    Enfin, en ce qui concerne les effets dans le temps de l’annulation de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, puis par la décision 2011/783, pour autant qu’elle concerne la requérante, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
140    En l’espèce, l’existence d’une différence entre la date d’effet de l’annulation de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 et celle de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, puis par la décision 2011/783, pour autant que ces actes concernent la requérante, serait susceptible d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique, lesdits actes infligeant à la requérante des mesures restrictives identiques. Les effets de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, puis par la décision 2011/783, doivent donc être maintenus à l’égard de la requérante jusqu’à la prise d’effet de l’annulation de l’annexe IX du règlement n° 267/2012, pour autant que celle-ci concerne la requérante (voir, par analogie, arrêt Kadio Morokro/Conseil, point 138 supra, point 39).
Sur les dépens
141    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
142    Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, de ce même règlement, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs dépens. Dès lors, la Commission supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est irrecevable, pour autant qu’il tend à l’annulation de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil de l’Union européenne ou de la Commission européenne qui compléterait ou modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours.
2)      Il n’y a lieu de statuer ni sur les conclusions en annulation des décisions à l’égard de la Post Bank Iran « contenues dans » les lettres du Conseil des 29 octobre 2010 et 5 décembre 2011 ni sur la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, soutenu par la Commission, à l’encontre des seules conclusions en annulation de la décision à l’égard de la Post Bank Iran « contenue dans » la lettre du Conseil du 29 octobre 2010.
3)      L’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC, telle que modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, l’annexe VIII du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007, la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413, le règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010, et l’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010, sont annulés, pour autant qu’ils concernent la Post Bank Iran.
4)      Les effets de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, puis par la décision 2011/783, à l’égard de la Post Bank Iran sont maintenus jusqu’à la prise d’effet de l’annulation de l’annexe IX du règlement n° 267/2012, pour autant que celle-ci concerne la Post Bank Iran.
5)      Le Conseil supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Post Bank Iran.
6)      La Commission supportera ses propres dépens.
Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 septembre 2013.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
1. Mesures restrictives adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran
2. Mesures restrictives visant la requérante
Procédure et conclusions des parties
En droit
1. Sur l’interprétation des conclusions de la requérante
Sur l’interprétation des conclusions de la requérante visant à ce que certaines dispositions lui soient déclarées inapplicables
Sur l’interprétation des conclusions en annulation des décisions à l’égard de la requérante « contenues dans » les lettres du 29 octobre 2010 et du 5 décembre 2011
2. Sur la recevabilité des conclusions en annulation de tout règlement futur ou de toute décision future du Conseil ou de la Commission qui compléterait ou qui modifierait l’un des actes attaqués dans le cadre du présent recours
3. Sur le fond
Sur le deuxième moyen, pris d’une violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, ainsi que d’un défaut de motivation, et sur le troisième moyen, fondé sur une violation de l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413, de l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 961/2010 et de l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012
Sur l’aptitude de la requérante à se prévaloir des protections et des garanties liées aux droits fondamentaux qu’elle invoque dans le cadre des deuxième et troisième moyens
Sur l’obligation de motivation et sur la violation alléguée de l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, de l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 ainsi que de l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012
Sur le principe du respect des droits de la défense
Sur le droit à une protection juridictionnelle effective
Sur le premier moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une violation de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, de l’article 16, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 961/2010 ainsi que de l’article 23, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 267/2012
4. Sur les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’anglais.