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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Introduzione
1 La High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Regno Unito) è invitata a decidere sui ricorsi presentati da due cittadini cechi, i sigg. Barkoci e Malik, avverso il diniego che hanno opposto le competenti autorità britanniche alla loro domanda d'ingresso e di soggiorno nel Regno Unito per svolgervi un'attività autonoma ai sensi dell'accordo europeo del 4 ottobre 1993, che istituisce un'associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica ceca, dall'altra (1) (in prosieguo: l'«accordo»).
2 Nel momento in cui il giudice a quo ha sollevato le questioni pregiudiziali, tali due cittadini cechi, - giunti a Dover nel 1997, ove hanno chiesto di vedersi riconoscere il diritto di asilo, - si trovavano sul territorio del Regno Unito, ma esposti al rischio di essere espulsi verso la Repubblica Ceca, in caso di esito sfavorevole dei ricorsi giudiziari da essi intentati.
3 Tale ingresso temporaneo nel Regno Unito è avvenuto a seguito di una serie di peripezie illustrate dal giudice a quo, di cui è utile ricordare i punti salienti, come descritti dal detto giudice:
- nessuno dei ricorrenti aveva cercato di ottenere dalla Repubblica Ceca, prima di intraprendere il viaggio verso il Regno Unito, una previa autorizzazione all'ingresso, per stabilirvisi come lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo;
- entrambi i ricorrenti sono arrivati nel Regno Unito dopo aver attraversato altri Stati membri, nei quali avrebbero potuto chiedere asilo;
- entrambi, tuttavia, hanno presentato la loro prima domanda di asilo nell'Unione europea all'arrivo allo scalo di Dover, nel Regno Unito;
- successivamente al rigetto delle loro richieste di asilo, nessuno dei ricorrenti ha, inizialmente, cercato di ottenere un'autorizzazione all'ingresso nel Regno Unito ad altro titolo;
- le domande ai sensi dell'accordo erano state presentate quando il sig. Barkoci era in libertà provvisoria su cauzione in attesa dell'espulsione dal Regno Unito e il sig. Malik era in libertà provvisoria su cauzione in attesa della decisione finale sul ricorso proposto contro il rigetto della sua domanda di asilo;
- dopo il rigetto della sua domanda presentata ai sensi dell'accordo, al sig. Barkoci fu concesso un ingresso temporaneo;
- la domanda del sig. Malik fu respinta, mentre fruiva di un ingresso temporaneo;
- tuttavia, nel periodo in cui entrambi i ricorrenti incominciavano ad esercitare il loro diritto di stabilimento, le loro condizioni di libertà provvisoria su cauzione o di ingresso temporaneo non impedivano loro di svolgere un'attività di lavoro autonomo;
- entrambi i ricorrenti dipendevano, in qualche modo, da fondi pubblici quando hanno avviato le loro attività.
Il contesto normativo comunitario
4 Le pertinenti disposizioni dell'accordo che disciplinano lo stabilimento di cittadini cechi negli Stati membri della Comunità si trovano al titolo IV denominato: «Circolazione dei lavoratori, stabilimento, fornitura di servizi».
5 Il capitolo I di detto titolo è dedicato alla «Circolazione dei lavoratori».
6 Nonostante i sigg. Barkoci e Malik non vantino diritti a tale titolo, mi sembra opportuno citare l'art. 38 che è formulato come segue:
«1.
Nel rispetto delle condizioni e modalità applicabili in ciascuno Stato membro:
- il trattamento accordato ai lavoratori di nazionalità della Repubblica ceca legalmente occupati (2) nel territorio di uno Stato membro è esente da qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità, per quanto riguarda le condizioni di lavoro, di retribuzione o di licenziamento, rispetto ai cittadini di quello Stato membro;
- il coniuge e i figli legalmente residenti (3) di un lavoratore legalmente occupato nel territorio di uno Stato membro, fatta eccezione per i lavoratori stagionali e per i lavoratori oggetto di accordi bilaterali nell'accezione dell'articolo 42, salvo diverse disposizioni di tali accordi, hanno accesso al mercato del lavoro di quello Stato membro nel periodo di soggiorno di lavoro autorizzato di quel lavoratore.
2. Nel rispetto delle condizioni e modalità applicabili in quel paese, la Repubblica ceca accorda il trattamento di cui al paragrafo 1 ai lavoratori cittadini di uno Stato membro legalmente occupati sul suo territorio, nonché ai loro coniugi e figli legalmente residenti in tale territorio».
7 Il capitolo II, intitolato «Stabilimento», prevede in particolare le seguenti disposizioni:
«Articolo 45
(...)
3. A partire dall'entrata in vigore del presente accordo, ciascuno Stato membro accorda un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini per lo stabilimento di società e cittadini della Repubblica ceca e concede alle attività delle società e dei cittadini cechi stabiliti sul suo territorio un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini.
4. Ai fini del presente accordo,
a) per "stabilimento" si intende:
i) per quanto riguarda i cittadini, il diritto di intraprendere e svolgere attività economiche in qualità di lavoratori autonomi e di avviare e gestire imprese, in particolare società, che controllano di fatto. I termini lavoro autonomo e imprese non comprendono la ricerca o l'assunzione sul mercato del lavoro di un'altra Parte.
Le disposizioni del presente capitolo non si applicano alle persone che non sono unicamente lavoratori autonomi.
(...)
(...)
Articolo 54
1. Le disposizioni del presente capitolo si applicano fatte salve le restrizioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica.
2. Le disposizioni del presente capitolo non si applicano alle attività che nel territorio di ciascuna delle Parti sono connesse, anche occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri».
8 Il capitolo III è dedicato alle «Prestazioni di servizi tra la Comunità e la Repubblica ceca».
9 Infine, il titolo IV dell'accordo termina con un capitolo IV consacrato alle «Disposizioni generali», che contiene il seguente articolo:
«Articolo 59
1. Ai fini del titolo IV del presente accordo, l'accordo non impedisce in alcun modo alle Parti di applicare le rispettive leggi e disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, condizioni di lavoro e stabilimento delle persone fisiche, nonché di prestazione dei servizi, a condizione che, così facendo, esse non le applichino in modo da vanificare o compromettere i benefici spettanti all'una o all'altra ai sensi di una specifica disposizione dell'accordo stesso. (...)
(...)».
10 All'atto finale dell'accordo sono allegate le dichiarazioni comuni «adottate» dai plenipotenziari, nonché le lettere e le dichiarazioni unilaterali di cui i plenipotenziari «hanno preso atto». Tutti i testi sono stati pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
Tra le dichiarazioni comuni compare quella relativa all'art. 59 che è formulata nel seguente modo:
«Il solo fatto di esigere un visto per persone fisiche di talune Parti e non per quelle di altre non va considerato invalidante o riduttivo dei vantaggi previsti da un impegno specifico».
Il contesto normativo nazionale
11 La normativa nazionale in materia d'ingresso e di soggiorno applicata dalle competenti autorità del Regno Unito ai sigg. Barkoci e Malik è costituita dalle Immigration rules, lo HC 395 (norme in materia di immigrazione), come modificate nel 1996.
12 I suoi paragrafi da 24 a 26 istituiscono un regime generale, che prevede una previa autorizzazione all'ingresso per talune categorie di richiedenti, nonché l'automatico rigetto delle relative domande, qualora tale previa autorizzazione non sia stata ottenuta.
13 Il paragrafo 28 dello HC 395 stabilisce che chi richiede un'autorizzazione all'ingresso deve trovarsi al di fuori del Regno Unito al momento della domanda e
che quest'ultima sarà quindi presentata presso la competente autorità del paese di residenza.
14 Lo HC 395 dedica i suoi paragrafi 211-223 alle «persone che intendano
esercitare attività economiche ai sensi di un accordo di associazione concluso dalla Comunità». I paragrafi 211-216 relativi alle domande per ottenere un'autorizzazione all'ingresso sono redatti come segue:
«Condizioni per l'ingresso di una persona che intenda stabilirsi
nel Regno Unito per esercitare attività economiche ai sensi di un accordo di associazione concluso dalla Comunità.
211. In virtù dei paragrafi da 212 a 223, il termine attività economica designa un'impresa in forma
- individuale; ovvero - di associazione professionale; ovvero - di società registrata nel Regno Unito.
212. Una persona che desidera entrare nel Regno Unito per esercitarvi un'attività economica deve soddisfare le seguenti condizioni:
i) soddisfare i requisiti del paragrafo 213 ovvero del paragrafo 214;
ii) disporre di risorse economiche sufficienti per l'esercizio della propria attività nel Regno Unito ed essere titolare di dette risorse; e
iii) in attesa di percepire i primi utili dell'impresa, disporre di riserve economiche sufficienti per soddisfare le proprie necessità e quelle delle persone a carico, senza lavorare (se non nella propria attività autonoma) né ricorrere a fondi pubblici; e
iv) ricavare dalla propria attività economica utili sufficienti a soddisfare le proprie necessità e quelle delle persone a carico, senza lavorare (se non nella propria attività autonoma) né ricorrere a fondi pubblici; e
v) non cercare di incrementare i propri redditi svolgendo un altro lavoro nel Regno Unito; e
vi) possedere un'autorizzazione all'ingresso valida a tale titolo.
213. Se una persona intende creare o acquistare nel Regno Unito una società di cui avrà il controllo di fatto, essa, oltre alle condizioni del paragrafo 212, dovrà dimostrare
i) di essere cittadina della (...) Repubblica ceca; e
ii) che deterrà una quota di maggioranza nella società; e
iii) che parteciperà attivamente allo sviluppo e alla gestione della società; e
iv) che la società sarà registrata nel Regno Unito e vi eserciterà un'attività commerciale o di prestazione di servizi; e
v) che la società sarà titolare dell'attivo dell'impresa; e
vi) in caso di acquisto di una società esistente, dovrà presentare una dichiarazione scritta delle condizioni di acquisto nonché dei bilanci certificati dell'impresa degli anni precedenti.
214. Se una persona intende stabilirsi come lavoratore autonomo o in associazione professionale nel Regno Unito, essa, oltre alle condizioni del paragrafo 212, dovrà dimostrare
i) di essere cittadina della (...) Repubblica ceca; e
ii) che parteciperà attivamente ad un'attività commerciale o di servizi in conto proprio o nell'ambito di un'associazione professionale nel Regno Unito; e
iii) che deterrà, da sola o con i suoi associati, l'attivo dell'impresa; e
iv) in caso di associazione professionale, che la sua partecipazione all'attività dell'impresa non dissimulerà un rapporto di lavoro subordinato; e
v) in caso di acquisto o di partecipazione ad un'impresa esistente, dovrà presentare una dichiarazione scritta delle condizioni di acquisto o di partecipazione nonché i bilanci certificati dell'impresa degli anni precedenti.
Autorizzazione all'ingresso nel Regno Unito per una persona che intenda esercitarvi un'attività economica ai sensi di un accordo di associazione concluso dalla Comunità
215. Una persona che desidera ottenere un'autorizzazione all'ingresso nel Regno Unito per esercitarvi un'attività economica può essere ammessa per un periodo non superiore a 12 mesi, con una restrizione alla sua libertà di rivolgersi al mercato del lavoro, purché possa presentare al funzionario dell'immigrazione, al suo arrivo,
un valido permesso di ingresso.
Diniego dell'autorizzazione all'ingresso nel Regno Unito per una persona che intenda esercitare un'attività ai sensi di un accordo di associazione concluso dalla Comunità
216. L'autorizzazione all'ingresso nel Regno Unito per una persona che intenda esercitarvi un'attività economica può essere negata se essa non è in grado di presentare al funzionario dell'immigrazione, al suo arrivo, un valido permesso di ingresso».
Le questioni del giudice a quo
15 Il giudice a quo constata di essere di fronte a due tesi radicalmente opposte. Secondo i sigg. Barkoci e Malik, l'art. 45, n. 3, dell'accordo conferisce loro diritti che essi possono far valere nei confronti delle autorità del Regno Unito,
le quali avrebbero agito illegittimamente quando hanno richiesto loro un'autorizzazione all'ingresso e hanno rifiutato di riconoscere loro il diritto di restare sul territorio del Regno Unito in qualità di lavoratori autonomi.
16 Dal loro punto di vista, considerata la loro presenza sul territorio del Regno Unito, non si può pretendere che essi ritornino all'estero per ottenere un previo titolo di ingresso.
17 Secondo la tesi sostenuta dal Regno Unito, è assolutamente legittimo esigere un'autorizzazione all'ingresso che consenta alle competenti autorità di assicurarsi che le attività che i sigg. Barkoci e Malik desiderano intraprendere rispondano alle condizioni poste dalla normativa in materia di immigrazione.
18 Né il fatto che gli interessati intendano valersi dell'accordo né quello che si trovano sul territorio del Regno Unito in regime di ingresso temporaneo possono far venir meno l'esigenza di un'autorizzazione all'ingresso.
19 Si è ritenuto a giusto titolo che i ricorrenti - non avendo dimostrato che la loro domanda fosse in chiara e manifesta sintonia con i requisiti sostanziali posti per l'ottenimento di un'autorizzazione all'ingresso al fine di stabilirsi in qualità di lavoratori autonomi - non potessero, in deroga alla normativa sull'immigrazione, essere dispensati dall'obbligo di un permesso di ingresso.
20 Per poter decidere tra tali due tesi, il giudice a quo sottopone alla Corte complessivamente sette questioni, assai lunghe e dettagliate, come vedremo,
che si intersecano le une con le altre - talune essendo poste nella sola ipotesi in cui la soluzione della questione precedente sia in un determinato senso -, e che si possono agevolmente raggruppare in due serie, come del resto fa il provvedimento di rinvio: la prima riguardante l'effetto diretto e l'interpretazione dell'accordo, la seconda vertente sulla necessità di ottenere una previa autorizzazione all'ingresso.
A -- Effetto diretto e interpretazione dell'Accordo
Con tale intitolazione, il giudice a quo solleva tre questioni:
«1) Se l'art. 45 dell'Accordo di associazione possieda efficacia diretta negli ordinamenti giuridici degli Stati membri nonostante le disposizioni dell'art. 59 dell'Accordo medesimo.
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione, come debba essere interpretata la riserva enunciata nel primo periodo, in fine, dell'art. 59, n. 1, dell'Accordo (e segnatamente le parole "benefici spettanti all'una o all'altra [parte] ai sensi di una specifica disposizione dell'Accordo stesso"). In via più generale, in qual misura uno Stato membro resti libero di applicare, nei confronti di coloro che invochino l'art. 45 dell'Accordo di associazione, le proprie leggi e disposizioni in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento delle persone fisiche, senza violare la menzionata riserva.
3) In caso di soluzione negativa della prima questione, se un cittadino della Repubblica ceca, persona fisica, sia legittimato, nell'ambito di un procedimento nazionale volto ad impugnare la decisione delle competenti autorità nazionali di diniego di ingresso nel paese ai fini dello stabilimento ai sensi dell'Accordo di associazione, ad invocare l'art. 45 dell'Accordo medesimo al fine di contestare la legittimità delle leggi e delle disposizioni di uno Stato membro in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento di persone fisiche, e, in caso affermativo, su quale fondamento normativo».
Sulla prima questione
21 La prima di tali questioni richiede subito una precisazione. A mio parere, il giudice a quo non ci domanda se un cittadino ceco, titolare di un permesso di soggiorno nel Regno Unito, possa invocare l'art. 45, n. 3, dell'accordo dinanzi ad un giudice britannico per opporsi a che, nell'esercizio di un'attività autonoma, egli sia soggetto ad un trattamento meno favorevole rispetto ai cittadini britannici.
22 Se questa fosse la questione, la soluzione sarebbe stata semplice, poiché l'art. 45, n. 3, dell'accordo, in quanto clausola che sancisce il divieto di discriminazione, costituisce una norma chiara e precisa, che non è subordinata all'adozione di disposizioni per la sua applicazione. Essa può quindi, alla luce della giurisprudenza della Corte (4), generare in capo ai singoli diritti che possono essere fatti valere dinanzi ai giudici competenti.
23 Ma è chiaro che, alla luce del contesto della causa in esame, il giudice a quo vuol sapere se un cittadino ceco possa ricavare dall'art. 45, n. 3, dell'accordo il diritto di ingresso e di soggiorno nel territorio del Regno Unito, per esercitarvi un'attività lavorativa autonoma, senza aver ottenuto a questo scopo l'autorizzazione all'ingresso e il permesso di soggiorno previsti dallo HC 395.
24 E' il motivo per cui egli fa riferimento all'art. 59 dell'accordo, che fa salva l'applicazione delle normative nazionali in materia di ingresso e soggiorno.
25 Nell'esposizione delle loro tesi sulle soluzioni delle prime tre questioni, i sigg. Barkoci e Malik fanno valere anzitutto che le disposizioni dell'art. 45, n. 3, dell'accordo non differiscono sostanzialmente nella loro stesura dall'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE), di modo che la libertà di stabilimento riconosciuta ai cittadini cechi non può concepirsi in modo restrittivo e discostarsi sostanzialmente dalla medesima libertà riconosciuta ai cittadini degli Stati membri.
26 Essi non contestano che la nozione di stabilimento sia definita in modo più specifico all'art. 45, n. 4, dell'accordo rispetto al Trattato, in particolare nel senso che un cittadino ceco che benefici della libertà di stabilimento non può pretendere di esercitare anche un lavoro subordinato, ma ritengono che ciò non possa condurre ad attribuire all'art. 45, n. 3, del detto accordo un'interpretazione completamente autonoma rispetto a quella dell'art. 52 del Trattato.
27 Questo li porta ad affermare che, come l'art. 52 del Trattato, l'art. 45, n. 3, dell'accordo dev'essere interpretato nel senso che attribuisce direttamente ai cittadini cechi un diritto di ingresso e di soggiorno per svolgere un'attività lavorativa autonoma.
28 Sempre partendo dall'ipotesi secondo cui l'art. 45, n. 3, dell'accordo debba ricevere un'interpretazione che ricalchi quella dell'art. 52 del Trattato, essi ritengono che il riconoscimento del diritto inerente alla libertà di stabilimento non possa essere subordinato a un reddito minimo dell'impresa, né al non aver fatto ricorso a fondi pubblici per integrare il detto reddito.
29 All'argomento ricavato dalla stesura medesima dell'art. 45, n. 3, dell'accordo, si aggiungerebbero, a loro parere, argomenti tratti dalla natura e dall'oggetto del detto accordo, volto a creare le condizioni per una rapida adesione della Repubblica ceca alla Comunità.
30 I ricorrenti nella causa a qua affermano poi che l'art. 59, n. 1, dell'accordo non può essere interpretato nel senso di rimettere in causa la loro analisi dell'art. 45, n. 3. Secondo loro, consentire che uno Stato membro si basi sull'art. 59, n. 1, per negare ad un cittadino ceco la possibilità di esercitare il suo diritto alla libertà di stabilimento, rifiutandogli l'ingresso sul suo territorio e il diritto di soggiornarvi, svuoterebbe di contenuto l'intero capitolo dedicato allo stabilimento. Questo sarebbe anche contrario a quanto ammesso in seno all'Organizzazione mondiale del commercio (in prosieguo: l'«OMC»), riguardo alla clausola di un accordo che vieti, come l'art. 59, di vanificare o compromettere i benefici spettanti all'una o all'altra parte ai sensi di una specifica disposizione dell'accordo stesso, restando inteso che, dal loro punto di vista, il fatto che si faccia riferimento ai diritti delle parti dell'accordo, invece che a quelli dei suoi cittadini, non determina alcuna conseguenza.
31 I sigg. Barkoci e Malik affermano, infine, a proposito della terza questione, - ma in subordine, dato che, alla luce della soluzione che a loro parere va data alle prime due questioni, non sarebbe necessario risolverla, - che, in ogni caso, i giudici nazionali sarebbero tenuti a valutare la legittimità delle normative nazionali in materia d'immigrazione secondo il metro degli obblighi che l'art. 45, n. 3, dell'accordo impone agli Stati membri, e dei correlativi diritti conferiti ai cittadini cechi da detto articolo.
32 Il governo del Regno Unito, da parte sua, ritiene che l'art. 45, n. 3, dell'accordo non sia direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
33 La sua analisi si basa al tempo stesso su una comparazione tra gli obiettivi dell'accordo e quelli del Trattato, sulla giurisprudenza della Corte - secondo cui la somiglianza tra la redazione di un articolo del Trattato e quella di un articolo di un accordo concluso dalla Comunità non richiede assolutamente un'interpretazione identica - e sulla presenza nell'accordo dell'art. 59.
34 Essendo privo di effetto diretto, l'art. 45, n. 3, dell'accordo non potrebbe costituire il fondamento giuridico della contestazione da parte dei sigg. Barkoci e Malik della legittimità della normativa britannica in materia d'immigrazione dinanzi ai giudici nazionali.
35 Per quanto riguarda la condizione che compare nella seconda parte della prima frase dell'art. 59 dell'accordo, gli sembra dubbio, alla luce della sua stesura, che essa possa essere fatta valere da un singolo. Tale governo è del parere che essa possa solo imporre agli Stati membri obblighi sul modo in cui applicano la loro normativa in materia d'immigrazione, ma non possa rimettere in discussione l'esistenza di tale normativa.
36 Il governo del Regno Unito fa osservare che esso ha modificato la propria normativa appunto per tenere conto delle disposizioni dell'accordo di associazione con la Repubblica ceca e di altri accordi analoghi.
37 Tra gli altri governi che hanno presentato osservazioni, nessuno aderisce alla tesi sostenuta dai ricorrenti nella causa a qua. Nonostante la loro analisi non ricalchi esattamente quella del governo del Regno Unito, giungono tutti alla conclusione che i sigg. Barkoci e Malik non possono basarsi sull'art. 45, n. 3, dell'accordo per sottrarsi all'applicazione della normativa del Regno Unito in materia d'immigrazione.
38 Quali sono le soluzioni per il primo gruppo di questioni sollevate dal giudice a quo?
39 E' vero, da una parte, che l'art. 45, n. 3, dell'accordo, considerato isolatamente, può, a prima vista, dare l'impressione di attribuire ai cittadini cechi un diritto di stabilimento e, dall'altra, che quando la Corte è stata invitata ad interpretare l'art. 52 del Trattato, ha dichiarato che il diritto di stabilimento implica il diritto di entrare nel territorio di un altro Stato membro e di dimorarvi (5). Detta constatazione deve tuttavia costituire solo il punto di partenza dell'analisi.
40 Una disposizione non deve, infatti, essere considerata isolatamente, ma deve necessariamente essere collocata nel proprio contesto, vale a dire si devono esaminare allo stesso tempo l'oggetto e lo scopo perseguito dal testo nel quale è posta nonché le altre disposizioni in esso contenute con le quali abbia un nesso logico (6).
41 Peraltro, il fatto che l'art. 52 del Trattato abbia ricevuto una data interpretazione non significa di per sé niente circa il senso da attribuire all'art. 45, n. 3, dell'accordo, norma d'altronde redatta in modo diverso e inserita in un testo differente (7).
42 Pertanto, i principi enunciati nella citata sentenza Royer, di cui i ricorrenti nella causa a qua hanno citato talune parti, non possono essere applicati nella presente controversia.
43 In tale sentenza, la Corte è partita dalla constatazione (8) che l'art. 48 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 39 CE) prevede che sia garantita la libera circolazione dei lavoratori nell'ambito della Comunità, e che essa implichi il diritto, secondo il n. 3 dello stesso articolo, di accedere al territorio degli Stati membri, di spostarvisi liberamente, di dimorarvi al fine di svolgervi un'attività lavorativa e di rimanervi dopo la fine di questa. La Corte ha poi constatato che gli articoli relativi alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi si basavano sugli stessi principi (9) per quanto concerne l'ingresso e il soggiorno dei cittadini degli altri Stati membri sul loro territorio, e che si risolvevano nel divieto per gli Stati membri di porre restrizioni od ostacoli al riguardo (10).
44 Ebbene, è pacifico che l'accordo qui in esame non presenta assolutamente le medesime caratteristiche, a cominciare dal fatto - non contestato nel corso del presente procedimento - che esso non ha per l'appunto istituito un diritto alla libera circolazione dei lavoratori dipendenti (v. i citati artt. 38 e 59).
45 Nella citata sentenza Royer la Corte ha, peraltro, sottolineato che l'interpretazione che essa ha ricavato dalle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone era stata «accolta da tutti gli atti di diritto derivato emanati per l'attuazione delle menzionate disposizioni del Trattato», ed essa cita, a questo proposito, in particolare la direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati Membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi (11).
46 Tale direttiva contiene le seguenti norme essenziali:
«Articolo 1
1. Gli Stati membri sopprimono, alle condizioni previste dalla presente direttiva, le restrizioni al trasferimento e al soggiorno (12):
a) dei cittadini di uno Stato membro che si siano stabiliti o che desiderino stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi un'attività indipendente, o che desiderino effettuarvi una prestazione di servizi;
(...)
Articolo 3
1. Gli Stati membri ammettono nel rispettivo territorio le persone di cui all'articolo 1 dietro semplice presentazione di una carta d'identità o di un passaporto validi.
2 .
Non può essere imposto alcun visto d'ingresso né obbligo equivalente, salvo per i membri della famiglia che non possiedono la cittadinanza di uno degli Stati membri. Gli Stati membri concedono a tali persone ogni agevolazione per l'ottenimento dei visti eventualmente necessari».
47 Posto che una tale direttiva è stata ritenuta necessaria per precisare le modalità dei diritti dei cittadini degli Stati membri, si impone immediatamente una conclusione: se le parti contraenti dell'accordo avessero voluto far beneficiare i cittadini cechi dello stesso regime dei cittadini comunitari, esse avrebbero adottato disposizioni al riguardo, ad esempio dichiarando tale direttiva applicabile nei loro confronti, o allegando all'accordo un identico testo.
48 Inoltre, risulta in modo evidente il contrasto tra l'art. 1 della direttiva 73/148 e l'art. 59 dell'accordo. Mentre, nella prima disposizione, il Consiglio annuncia di voler «sopprimere (...) le restrizioni al trasferimento e al soggiorno» dei cittadini comunitari, le parti contraenti dichiarano, all'art. 59, che ai «fini del titolo IV del presente accordo, l'accordo non impedisce in alcun modo alle Parti di applicare le rispettive leggi e disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, condizioni di lavoro e stabilimento delle persone fisiche, nonché di prestazione dei servizi (...)».
49 Non è quindi possibile concludere che i cittadini cechi dispongano, negli Stati membri, di un diritto d'ingresso e di soggiorno identico a quello dei cittadini comunitari, per quanto manifestino l'intenzione di esercitarvi un'attività lavorativa autonoma e siano in possesso di un passaporto valido.
50 Tale interpretazione è del tutto confermata dalla coesistenza, in seno all'accordo, dell'art. 45, n. 3, e dell'art. 59, n. 1. Detta coesistenza impedisce di ritenere che, attraverso l'art. 45, n. 3, le parti contraenti abbiano inteso al tempo stesso istituire un divieto di discriminazione in favore dei cittadini cechi e disciplinare il problema del loro diritto di ingresso e di soggiorno. E' chiaro che le parti contraenti hanno voluto separare i due problemi.
51 In udienza, i ricorrenti nella causa a qua hanno inoltre sostenuto che la sentenza Rush Portuguesa (13) dimostrerebbe che, nell'ambito di uno stesso accordo, i cittadini di una parte contraente possono ben beneficiare del diritto alla libera prestazione di servizi nella sua completezza, mentre, simultaneamente, vengono mantenute restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori dipendenti, e che dovrebbe quindi valere lo stesso per quanto concerne la libertà di stabilimento dei cittadini cechi. I ricorrenti tuttavia trascurano il fatto che tale sentenza forniva l'interpretazione dell'atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati e non di un accordo concluso tra le Comunità europee e un paese terzo. Con tale atto, la Repubblica portoghese era entrata a far parte a pieno titolo della Comunità, con riserva di una deroga temporanea al principio della libera circolazione dei lavoratori dipendenti.
52 Ebbene, come hanno sottolineato giustamente i governi che hanno presentato osservazioni nonché la Commissione, l'oggetto e lo scopo perseguiti dall'accordo, come descritti nel preambolo di questo e nel suo art. 1, non consentono affatto di concludere che le parti contraenti hanno inteso creare un mercato comune nel quale possano circolare liberamente le merci, le persone, i servizi e i capitali, come quello voluto dagli autori del Trattato.
53 La lettura dell'art. 59, n. 2, del detto accordo conferma inoltre che l'accordo non è volto ad applicare sic et simpliciter nell'ambito dell'associazione il regime di stabilimento che risulta dal Trattato.
54 Secondo tale disposizione, «Le disposizioni dei capitoli II, III e IV del titolo IV sono adeguate con decisione del Consiglio di associazione alla luce dell'esito dei negoziati sui servizi in corso nell'ambito dell'Uruguay Round e, in particolare, per garantire che in base a qualsiasi disposizione del presente accordo una Parte conceda all'altra Parte un trattamento non meno favorevole di quello concesso in base alle disposizioni di un futuro Accordo generale sul commercio e sui servizi (GATS)».
55 Se le parti hanno previsto che gli accordi in fase di negoziazione nell'ambito dell'accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (GATT) possano anche andare oltre quanto previsto dall'accordo in materia di libertà di stabilimento, è perché erano perfettamente coscienti che quest'ultimo attribuiva solo una portata limitata a detta libertà, senza alcun collegamento con quella attribuita nell'ambito del Trattato.
56 L'impossibilità di applicare nell'ambito dell'accordo la giurisprudenza della Corte a proposito dell'art. 52 del Trattato, almeno per quanto concerne la questione del diritto di ingresso e di soggiorno, appare molto chiaramente quando si esamina la portata limitata che l'art. 45, n. 4, dell'accordo attribuisce alla nozione di stabilimento. Quest'ultimo precisa che il capitolo sullo stabilimento non si applica alle persone che non siano unicamente lavoratori autonomi e che i termini «lavoro autonomo» e «imprese» non comprendono la ricerca o l'assunzione sul mercato del lavoro di un'altra parte.
57 Questo implica che non è sufficiente che un cittadino ceco intraprenda un'attività autonoma in uno Stato membro per poter beneficiare dell'art. 45, n. 3, dell'accordo. Egli deve dimostrare di non esserne escluso per effetto dell'art. 45, n. 4, e questo implica che deve accettare una certa forma di controllo delle autorità nazionali dello Stato membro in cui intende stabilirsi. L'esistenza medesima di tale controllo non si concilia con il riconoscimento di un diritto di ingresso e di soggiorno a lui conferiti direttamente dall'accordo.
58 I sigg. Barkoci e Malik si basano anche sulla sentenza Kaefer e Procacci (14) nella quale la Corte, invitata ad interpretare l'art. 176 della decisione del Consiglio 30 giugno 1986, 86/283/CEE, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità economica europea (15), ha affermato che il diritto di ingresso e di soggiorno è la condizione necessaria del diritto di stabilimento riconosciuto a determinate condizioni al cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare un'attività di lavoro autonomo o effettuare una prestazione di servizi in un paese o
territorio d'oltremare di un altro Stato membro.
59 Sarà sufficiente constatare in proposito che, a parte il fatto che si trattava di un diritto attribuito a cittadini comunitari per intraprendere un'attività in una parte del territorio che rientrava nella sovranità di un altro Stato membro, e non a cittadini di paesi terzi, la detta decisione del Consiglio, come il Trattato medesimo, non contiene alcuna disposizione paragonabile all'art. 59, n. 1, dell'accordo, così che nessun
insegnamento pertinente può ricavarsi da tale sentenza per risolvere le questioni sollevate dal giudice a quo.
60 I ricorrenti nella causa a qua tentano inoltre di fondare la loro tesi sul fatto che, nell'ambito dell'accordo di associazione CEE/Turchia, la Corte ha sviluppato una giurisprudenza secondo cui riconoscere, con decisione del consiglio d'associazione, al lavoratore turco il diritto di accedere a qualsiasi attività lavorativa subordinata di sua scelta, quando vengano soddisfatti taluni requisiti da esso precisati, implica necessariamente l'esistenza di un diritto di soggiorno in capo all'interessato (16).
61 Ma tale giurisprudenza non offre loro alcun aiuto. Infatti, essa riguarda, come ha ancora recentemente ricordato la Corte nella sua sentenza Savas (17), unicamente il lavoratore turco già regolarmente inserito nel mercato del lavoro di uno Stato membro, e non riguarda assolutamente i cittadini turchi che intendono accedere per la prima volta al mercato del lavoro in uno Stato membro e stabilirvisi. Per questi ultimi, lo Stato membro interessato conserva piena libertà riguardo alla concessione di un diritto di ingresso e di soggiorno. In proposito, la Corte si è espressa nel seguente modo al punto 65 della citata sentenza Savas:
«(...) la prima ammissione di un cittadino turco sul territorio di uno Stato membro è disciplinata esclusivamente dal diritto nazionale di detto Stato e l'interessato può far valere, in base al diritto comunitario, taluni diritti in materia di esercizio di un'occupazione o di un'attività autonoma e, correlativamente, in materia di soggiorno, solo se si trova in una situazione regolare nello Stato membro interessato».
62 Riguardo all'argomento che i ricorrenti nella causa a qua pretendono ricavare dalla prassi dell'OMC, sarà sufficiente constatare che, una volta stabilito che l'art. 45, n. 3, dell'accordo non disciplina il problema del diritto di ingresso e di soggiorno, esso cade nel nulla, in quanto un diniego opposto in proposito ad un cittadino ceco non può costituire una violazione di tale disposizione, e questo rende oziosa ogni discussione volta a sapere se vi è stata o meno la soppressione di un beneficio già attribuito.
63 Per quanto riguarda infine le regole d'interpretazione dei Trattati che si ricavano dalla prassi internazionale e riassunte dalla convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, basti rilevare che, dato che tali regole impongono di considerare la comune intenzione delle parti, non si capisce come - dal momento in cui le parti dell'accordo hanno ammesso che l'obbligo di un visto non poteva essere considerato atto a vanificare o compromettere i benefici spettanti ad una delle parti ai sensi di una specifica disposizione del detto accordo - si possa pretendere che queste medesime parti abbiano, attraverso la redazione dell'art. 45, n. 3, dell'accordo, attribuito ai cittadini cechi che vogliano esercitare la libertà di stabilimento un diritto di ingresso e di soggiorno opponibile alle autorità nazionali dello Stato membro in cui desiderano stabilirsi.
64 Constatando quindi che sia il testo degli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo sia il contesto nel quale si inseriscono tali disposizioni nonché i principi a cui fa riferimento la Corte quando interpreta le disposizioni del diritto comunitario conducono allo stesso risultato, escludo che i ricorrenti nella causa a qua possano ricavare un qualsiasi diritto di ingresso e di soggiorno in uno Stato membro dal detto art. 45, n. 3.
65 Giunto a tali conclusioni, non dovrei, teoricamente, risolvere la seconda questione, dato che è stata posta unicamente nel caso in cui la prima avesse ricevuto una soluzione affermativa, e potrei passare direttamente alla terza.
66 Mi sembra, tuttavia, che la seconda e la terza questione vertano sullo stesso problema, vale a dire quali siano le conseguenze che si devono trarre dalla riserva formulata all'art. 59, n. 1, prima frase, in fine, dell'accordo, secondo cui l'applicazione, da parte dei contraenti, delle loro leggi e normative nazionali in materia di ingresso e soggiorno non deve vanificare o compromettere i benefici spettanti ad una parte ai sensi di una specifica disposizione dell'accordo stesso. Tale parte della disposizione rende possibile o no un controllo giurisdizionale delle decisioni adottate dalle autorità nazionali in materia?
Riguardo alla seconda e alla terza questione
67 Constatiamo anzitutto che, facendo riferimento alle parti dell'accordo e non ai loro cittadini, l'art. 59, n. 1, del detto accordo può dare l'impressione, come fanno notare i governi del Regno Unito e tedesco, che solo una parte dell'accordo possa criticare il modo in cui un'altra agisce quando le è richiesto di concedere un diritto di ingresso e di soggiorno.
68 Ma ricordo subito che se una norma di diritto comunitario non attribuisce direttamente un diritto ai singoli ciò non vuol dire che il giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione nazionale adottata in sua applicazione sia dispensato dal tenerne conto.
69 Al contrario, spetta al giudice nazionale fornire un'interpretazione ed un'applicazione della norma nazionale che sia, per quanto possibile, conforme alla normativa comunitaria (18). E' del resto quanto convengono implicitamente i due citati governi quando affermano che l'art. 59 dell'accordo dev'essere interpretato nel senso che uno Stato membro è libero di applicare la sua legislazione riguardante l'ingresso, il soggiorno e lo stabilimento delle persone fisiche a persone che si valgono dell'art. 45, n. 3, del detto accordo, a condizione di non farlo in modo tale da rendere impossibile o molto difficile a un cittadino ceco l'esercizio effettivo del suo diritto al libero stabilimento. Pertanto, quando impugna dinanzi ad un giudice nazionale, come fanno i sigg. Barkoci e Malik, un diniego di concedere il diritto di ingresso e di soggiorno, il cittadino ceco che intende esercitare la libertà di stabilimento di cui all'art. 45, n. 3, può far valere argomenti vertenti sulla incompatibilità della misura adottata nei suoi confronti rispetto alla riserva che compare all'art. 59, n. 1, prima frase, in fine, dell'accordo.
70 Una tale incompatibilità potrebbe realizzarsi, come ammettono tali due governi, se l'ingresso o il soggiorno richiesti al fine dello stabilimento fossero stati rifiutati a motivo della nazionalità ceca dell'interessato, o della sua residenza nella Repubblica ceca, o perché l'ordinamento giuridico nazionale prescrive una generale limitazione dell'immigrazione, o qualora il diritto di intraprendere un'attività economica autonoma fosse subordinato all'accertamento di una necessità giustificata da considerazioni economiche o legate al mercato del lavoro, come prevede, al suo punto A, lett. 5), la risoluzione del Consiglio 30 novembre 1994, concernente la limitazione all'ammissione di cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri ai fini dell'esercizio di un'attività professionale autonoma (19), a cui fa riferimento il governo tedesco nelle sue osservazioni, ma la cui applicazione ai cittadini cechi è esclusa ai sensi del suo punto B.
71 L'ipotesi di un'applicazione del tutto discrezionale della normativa nazionale in materia d'immigrazione a un cittadino ceco che desideri stabilirsi al fine di esercitare un'attività lavorativa autonoma è del pari esclusa dai governi francese e olandese.
72 E', del resto, per evitare critiche al riguardo che il governo del Regno Unito, come afferma nelle sue osservazioni, ha inserito nello HC 395 norme che riguardano in modo specifico i cittadini di paesi terzi che hanno concluso accordi di associazione analoghi a quelli stipulati con la Repubblica ceca, cittadini ai quali non possono, secondo l'opinione medesima del governo del Regno Unito, essere imposte talune esigenze opponibili ai cittadini di altri paesi terzi.
73 Riguardo al problema se il giudice nazionale - che accerti che l'applicazione di norme nazionali sull'immigrazione nei confronti di un cittadino ceco che intendeva stabilirsi conduce ad un risultato incompatibile con l'accordo - debba dichiarare illegittime tali norme, o debba limitarsi a disapplicarle a vantaggio del ricorrente, non spetta alla Corte risolverlo.
74 Propongo pertanto di risolvere le prime tre questioni nel seguente modo.
- L'art. 45, n. 3, dell'accordo è direttamente applicabile nei limiti in cui vieta di riservare ai cittadini cechi entrati legalmente in uno Stato membro per esercitarvi un'attività lavorativa autonoma un trattamento meno favorevole di quello che lo Stato membro riserva ai propri cittadini.
I cittadini cechi non possono tuttavia trarre alcun diritto di ingresso e di soggiorno da tale disposizione.
- Un cittadino ceco non può invocare gli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, prima frase, in fine, dell'accordo per contestare la legittimità delle leggi e normative di uno Stato membro riguardanti l'ingresso, il soggiorno e lo stabilimento delle persone fisiche, a meno che tali disposizioni siano redatte o applicate in modo da rendere, in via generale, impossibile o estremamente difficile lo stabilimento di cittadini cechi nello Stato membro in questione, al punto di privare l'art. 45, n. 3, del detto accordo della sua efficacia.
B - La necessità di ottenere una previa autorizzazione all'ingresso
75 Dato che ho ammesso che la terza questione può, in taluni casi estremi, ricevere una soluzione affermativa, occorre esaminare la seconda serie di questioni, che raggruppa le questioni dalla quarta alla settima. Queste sono formulate nel seguente modo:
«4) In caso di soluzione affermativa della prima o della terza questione, se gli artt. 45 e/o 49 dell'accordo consentano ad uno Stato membro di obbligare chi intenda fare ingresso nello Stato medesimo unicamente per stabilirvisi in qualità di lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo di associazione, a richiedere ed ottenere un'"autorizzazione all'ingresso" ("entry clearence") (vale a dire, una previa autorizzazione a fare ingresso in detto Stato per quello specifico scopo).
5) In caso di soluzione affermativa della quarta questione,
a) se uno Stato membro possa legittimamente subordinare la concessione di tale previa autorizzazione all'ingresso all'adempimento di requisiti sostanziali in tema di stabilimento, come quelli di cui all'art. 212 dell'HC 395; e
b) se uno Stato membro possa negare l'ingresso nel proprio territorio ad una persona che intenda stabilirvisi in qualità di lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo di concessione unicamente in base al rilievo del mancato ottenimento di tale previa autorizzazione all'ingresso.
6) Nell'ipotesi in cui tale persona non abbia ottenuto in base ad altro titolo il permesso di ingresso nel territorio dello Stato membro, se sulla soluzione della quinta questione incidano (e, eventualmente, in quale misura) i seguenti elementi:
a) la circostanza che, all'arrivo alla frontiera dello Stato membro, la persona non abbia richiesto il permesso di ingresso ai sensi dell'accordo di associazione, bensì in base ad altro fondamento normativo, in seguito respinto;
b) il lasso di tempo intercorso tra il suo arrivo alla frontiera dello Stato membro e la data della sua successiva domanda di stabilimento in qualità di lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo di associazione;
c) l'entità delle eventuali restrizioni, imposte al richiedente dalle autorità nazionali per il suddetto periodo, in base ai poteri loro attribuiti dalla normativa nazionale in materia di immigrazione, con particolare riguardo al libero esercizio di attività lavorativa dipendente o di attività professionale;
d) la circostanza che il richiedente avesse accesso al sistema previdenziale dello Stato membro essendone dipendente al momento dell'avvio della propria attività di lavoratore autonomo.
7) Qualora uno Stato membro non sia legittimato a negare l'ingresso ad una persona, che intenda stabilirvisi ai sensi dell'accordo di associazione, unicamente a motivo del mancato ottenimento di una previa autorizzazione all'ingresso, se le competenti autorità nazionali possano concedere a tale persona il permesso di ingresso solo quando la relativa domanda soddisfi, in termini chiari e manifesti, gli stessi requisiti sostanziali applicabili nel caso in cui la persona medesima avesse richiesto tale previa autorizzazione».
Riguardo alla quarta questione
76 La soluzione della quarta questione è facile da fornire, essendo formulata in termini generali, in opposizione alla quinta, che fa espresso riferimento alle condizioni poste dal diritto del Regno Unito alla concessione dell'autorizzazione all'ingresso da esso prevista.
77 Infatti, poiché si ammette che gli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo vanno letti congiuntamente e che i cittadini cechi non possono trarre dall'art. 45 un diritto di ingresso e di soggiorno, ne deriva logicamente che gli Stati membri possono imporre all'interessato l'obbligo di richiedere e ottenere una previa autorizzazione per entrare in uno Stato membro con l'intenzione di stabilirvisi come lavoratore autonomo, qualunque sia la forma di tale autorizzazione.
Riguardo alla quinta questione, lett. a)
78 Con tale questione, siamo invitati ad esaminare se le condizioni sostanziali poste dalla normativa del Regno Unito per la concessione del permesso di ingresso sono compatibili con gli artt. 45, n. 3 e 59, n. 1, dell'accordo.
79 Tali condizioni, enunciate ai citati artt. 212 e 216 dello HC 395, mi sembrano ragionevoli, in quanto si limitano a concretizzare le esigenze che derivano dalla nozione di stabilimento accolta dall'art. 45, n. 4, dell'accordo.
80 Per il richiedente ceco si tratta di fornire alle autorità dell'immigrazione britannica gli elementi che le consentano di valutare se il progetto di stabilimento rientri nel contesto di cui all'art. 45, n. 4, dell'accordo.
81 Vero è che i sigg. Barkoci e Malik sostengono che il requisito di poter provvedere alle proprie necessità ed a quelle delle persone a carico va oltre quanto prevede l'accordo e si discosta radicalmente da quanto afferma il Trattato, come interpretato dalla Corte, per i cittadini comunitari che intendano esercitare la libertà di stabilimento.
82 Su tale secondo punto, mi limito a rinviare a quanto ho affermato in sede di esame della prima questione.
83 Riguardo al primo, devo riconoscere che la percezione di un reddito sufficiente che consenta di non dipendere dai fondi pubblici non è prevista in quanto tale dall'accordo.
84 Ma essa non sembra contravvenire alle norme poste dall'accordo, poiché, se uno Stato membro può rifiutare il beneficio della libertà di stabilimento ad un cittadino ceco che voglia cumulare un'attività lavorativa autonoma con un'attività subordinata, vale a dire può, in realtà, esigere che l'attività autonoma non serva a raggirare la mancanza di diritto alla libera circolazione dei lavoratori dipendenti cechi, non si capisce come gli si potrebbe vietare di impedire uno stabilimento che si traduca in un'attività con un reddito talmente basso da rendere necessario il ricorso ai sussidi sociali per garantire il sostentamento dell'interessato e della sua famiglia.
85 Il buon senso impone di ritenere che l'attività del cittadino ceco debba non solo essere autonoma, nel senso che non dissimuli un'attività subordinata, ma anche in grado di assicurare a colui che la esercita una vera indipendenza economica.
86 A questo, i ricorrenti nella causa a qua obiettano infruttuosamente che un cittadino del Regno Unito non potrebbe vedersi negare dalle autorità britanniche il diritto di esercitare un'attività lavorativa autonoma a motivo del fatto che essa non è abbastanza lucrativa, poiché, trattandosi di un cittadino del genere, l'esercizio di una tale attività non è, per quanto ne sappiamo, inquadrato da disposizioni simili o analoghe a quelle dell'art. 45, n. 4, dell'accordo.
Riguardo alla quinta questione, lett. b)
87 Sempre nell'ambito della quinta questione, occorre ora esaminare se il fatto che il cittadino ceco non possieda, al suo arrivo alla frontiera, il permesso di ingresso richiesto dalla normativa sull'immigrazione in vigore nel Regno Unito possa giustificare un rifiuto di ingresso.
88 A mio parere, la risposta si impone da sola. Come si potrebbe, infatti, ritenere che uno Stato membro abbia, alla luce delle disposizioni dell'accordo, il diritto di esigere un permesso di ingresso, e al tempo stesso vietargli di sanzionare la violazione di tale norma?
89 Curiosamente, tuttavia, la Commissione, nelle sue osservazioni, sostiene che la mancanza di tale permesso non giustifica un rifiuto di ingresso.
90 Per essa, una tale sanzione, che avrebbe come conseguenza che il cittadino ceco, arrivato alla frontiera, non possa far altro che tornare indietro per presentare una domanda nella debita forma nel suo paese, sarebbe manifestamente eccessiva, trattandosi della violazione di una semplice formalità, e non potrebbe essere compatibile con le disposizioni degli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, dell'accordo.
91 Mi sembra che, così facendo, la Commissione operi una confusione tra il regime vigente nel caso del Trattato e quello istituito dall'accordo. Essa applica, a mio parere erroneamente, nell'ambito dell'accordo, la giurisprudenza della Corte secondo cui il cittadino comunitario che si rechi in un altro Stato membro per cercarvi un impiego, fornirvi una prestazione di servizi o stabilirvisi, non fa che esercitare un diritto che egli trae direttamente dal Trattato, con la conseguenza che il fatto che egli non rispetti le formalità amministrative che il diritto comunitario continua ad autorizzare non può comportare sanzioni la cui severità equivale ad una negazione del diritto esercitato (20).
92 Nell'ambito dell'accordo, infatti, il rilascio di un permesso di ingresso non è una semplice formalità. Esso attribuisce, al contrario, al cittadino ceco un diritto di ingresso che prima non possedeva. E' un atto costitutivo e non semplicemente dichiarativo, con la conseguenza ben inteso che il fatto di non possedere il detto permesso può comportare il rifiuto di ingresso sul territorio dello Stato membro di cui trattasi, rifiuto che non costituisce la negazione di alcun diritto, poiché la nascita del diritto è appunto subordinata al rilascio del permesso di ingresso.
93 In tale contesto, si può d'altronde osservare che le disposizioni del Trattato e i testi di diritto derivato che si riferiscono ai visti stabiliscono, molto chiaramente, che il mancato possesso di un visto determina, per definizione, l'assenza del diritto di varcare il confine.
94 In tal senso, l'art. 100 C del Trattato CE (21) attribuisce al Consiglio il compito di «determinare quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere (22) esterne degli Stati membri».
95 Il regolamento (CE) del Consiglio 12 marzo 1999, n. 574/1999 (23), adottato in base all'art. 100 C del Trattato, stabilisce al suo art. 5:
«Ai fini del presente regolamento, per "visto" si intende ogni autorizzazione rilasciata o decisione presa da uno Stato membro, necessaria per l'ingresso nel suo territorio (...)» (24).
96 Tale norma dimostra inoltre che, agli occhi del legislatore comunitario, la nozione di «visto» è da intendersi in senso ampio. Si può quindi ritenere che un'autorizzazione come l'«entry clearance» britannica appartenga alla categoria dei visti.
97 Il regolamento n. 574/1999 non è certamente applicabile al caso di specie, in quanto la Repubblica ceca non compare sull'elenco ivi allegato ed esso riguarda solo i visti di breve durata. Ma, secondo l'art. 2 di tale regolamento, «Gli Stati membri decidono se i cittadini di paesi terzi che non figurano nell'elenco comune siano soggetti all'obbligo del visto». Il Regno Unito dunque potrebbe benissimo esigere una «entry clearance» anche per soggiorni di breve durata. A maggior ragione, ne avrebbe il diritto quando si tratti di varcare il confine per stabilirsi a tempo indeterminato.
98 Infine, il diritto comunitario prevede che, per i cittadini di paesi terzi nei cui confronti è necessario un visto anche per il semplice transito aeroportuale (25), tale visto «è rilasciato dai servizi consolari (26) degli Stati membri» che «verificano (...) che non vi siano rischi riguardo alla sicurezza o all'immigrazione irregolare» (27).
99 Siccome un visto di accesso aeroportuale non può, per definizione, essere rilasciato all'aeroporto stesso, non si può ricavare da tale norma una conclusione generale. Tuttavia, a mio parere, nessuna disposizione del diritto comunitario impedisce che uno Stato membro esiga che i visti o le «entry clearances» siano in ogni caso rilasciati dai servizi consolari che operano nel paese di origine del richiedente, e di respingere alla frontiera tutti coloro che ne siano sprovvisti.
100 Questo non costituirebbe una violazione del principio di proporzionalità. Da una parte, infatti, le capacità di alloggio provvisorio nei pressi di porti ed aeroporti degli Stati membri non sono illimitate.
101 Dall'altra, le domande di stabilimento necessitano di un esame dettagliato che può richiedere un certo tempo. Le autorità devono essere in grado di verificare che la persona di cui trattasi non si sia procurata le risorse finanziarie di cui dispone attraverso il traffico di droga o altre attività criminose, o che non si trovi in una delle situazioni in cui anche un cittadino comunitario si vedrebbe negare lo stabilimento in un altro Stato membro (ad esempio, il fatto di essere tossicomane o affetto da talune malattie) (28).
102 Non è dunque possibile sostenere che, per quanto concerne i cittadini di uno Stato legato alla Comunità da un accordo come quello qui in esame, la concessione di un visto come l'«entry clearance» sia una pura formalità, e che, dal momento in cui un cittadino ceco dimostri di possedere la capacità intellettuale ed economica per stabilirsi come lavoratore autonomo, non possa essergli rifiutato l'ingresso sul territorio nazionale. Al contrario, il possesso di una «entry clearance» costituisce una condizione distinta e aggiuntiva, e il fatto di non esserne munito, al momento dello sbarco, autorizza le autorità nazionali a far rientrare il richiedente nel suo paese di origine.
103 Ritengo quindi che le due parti della quinta questione debbano essere risolte affermativamente.
Riguardo alla sesta questione
104 Alla luce delle ragioni per cui ritengo che il Regno Unito possa rifiutare l'ingresso di colui che è sprovvisto di un permesso in tal senso, mi è facile risolvere la sesta questione.
105 I differenti elementi
elencati dal giudice a quo nella sua sesta questione non possono assolutamente influenzare la soluzione della quinta questione.
Da una parte, niente obbliga il Regno Unito a prevedere che, in talune circostanze, la mancanza di un permesso di ingresso non abbia come automatica conseguenza il rifiuto di ingresso, poiché il cittadino che ne è sprovvisto non può far valere alcun diritto di ingresso o di soggiorno.
106 Dall'altra parte, la giurisprudenza della Corte riguardante cause vertenti sul diritto di soggiorno di cittadini turchi negli Stati membri è perfettamente univoca. Colui che ha esercitato un'attività lavorativa sul territorio di uno Stato membro essendo in una situazione irregolare rispetto alle norme relative al diritto di ingresso o di soggiorno di tale Stato membro non può derivare alcun diritto da tale attività (29).
107 Allo stesso modo, chi si è mantenuto sul territorio di uno Stato membro con l'autorizzazione di quest'ultimo, ma a titolo del tutto precario, in particolare in attesa di una decisione giudiziaria che stabilisse la legittimità del diniego del diritto di soggiorno o di una decisione di espulsione, non può rivendicare alcun diritto ai sensi del diritto comunitario a motivo di tale presenza semplicemente tollerata (30).
108 Il fatto che uno Stato membro non impedisca, per ragioni che possiamo definire umanitarie, la presenza sul suo territorio di uno straniero al quale non ha mai riconosciuto un permesso di soggiorno, né al quale avrebbe dovuto riconoscerne uno, non può ritorcersi contro di lui, pena veder sancito un vero premio all'immigrazione illegale.
109 Allo stesso modo, colui che, con un provvedimento di ingresso temporaneo, ha svolto un'attività lavorativa autonoma, - forse perché le competenti autorità hanno, nell'ambito di un potere discrezionale che non può essere messo in discussione, ritenuto più opportuno lasciare che l'interessato provvedesse a mantenersi piuttosto che porlo a carico degli aiuti sociali -, non può obiettare di essersi già stabilito ai sensi dell'accordo e valersi del divieto di discriminazione di cui all'art. 45, n. 3.
Riguardo alla settima questione
110 Alla luce del modo in cui è stata risolta la quinta questione, la settima non richiede in teoria una soluzione, ma offre tuttavia l'occasione per formulare qualche osservazione.
111 Se uno Stato membro, nell'esercizio di un potere discrezionale che gli è proprio, consente, come fa il governo del Regno Unito, e come è stato confermato in udienza, di prevedere la possibilità di accordare un permesso di ingresso e di soggiorno ad un cittadino ceco che intenda valersi del divieto di discriminazione previsto dall'accordo, nonostante egli non soddisfi il requisito, previsto dalla normativa in materia di immigrazione, di aver richiesto un permesso di ingresso prima di presentarsi al confine, e quando nulla impedirebbe alle competenti autorità di adottare una decisione di espulsione, esso può senz'altro subordinare un'eventuale decisione di ingresso alla chiara e manifesta esistenza delle condizioni sostanziali poste per la concessione di un'autorizzazione all'ingresso e al soggiorno ai fini dello stabilimento.
112 Il cittadino ceco che si presenta alla frontiera del Regno Unito senza permesso di ingresso può, alla luce della normativa del Regno Unito, essere espulso e non ha alcun diritto a che la sua posizione in merito allo stabilimento sia esaminata esattamente come lo sarebbe stata se egli avesse rispettato la procedura prescritta.
113 L'esame della sua domanda costituisce esso stesso un privilegio, per non dire un favoritismo, che gli viene concesso dalle autorità britanniche, ed egli non ha il diritto di discutere le modalità di tale concessione.
114 Propongo pertanto di risolvere la seconda serie di questioni sollevate dal giudice a quo nel seguente modo:
- Gli artt. 45 e 59 dell'accordo autorizzano uno Stato membro ad esigere da una persona che desideri entrare nel suo territorio esclusivamente per stabilirvisi come lavoratore autonomo ai sensi del detto accordo che essa domandi ed ottenga un previo titolo di ingresso («entry clearance») (vale a dire una previa autorizzazione ad entrare nel suddetto Stato per quello specifico scopo).
- Uno Stato membro può, in ogni caso, negare l'ingresso nel suo territorio ad una persona che desidera stabilirvisi come lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo, per la sola ragione che essa non ha ottenuto una previa autorizzazione all'ingresso.
- Uno Stato membro ha il diritto di esigere, per concedere una previa autorizzazione all'ingresso, che siano soddisfatte condizioni sostanziali relative allo stabilimento come quelle descritte dal giudice a quo.
Conclusione
115 Giusto al termine delle mie conclusioni, propongo di risolvere le questioni sottoposte alla Corte dalla High Court of Justice (England e Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) nel seguente modo:
«- L'art. 45, n. 3, dell'accordo europeo del 4 ottobre 1993, che istituisce un'associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica ceca, dall'altra, è direttamente applicabile nei limiti in cui vieta di riservare ai cittadini cechi entrati legittimamente in uno Stato membro per esercitarvi un'attività lavorativa autonoma un trattamento meno favorevole di quello che lo Stato membro riserva ai propri cittadini.
I cittadini cechi non possono tuttavia trarre alcun diritto di ingresso e di soggiorno da tale disposizione.
- Un cittadino ceco non può invocare gli artt. 45, n. 3, e 59, n. 1, prima frase, in fine, dell'accordo per contestare la legittimità delle leggi e normative di uno Stato membro riguardanti l'ingresso, il soggiorno e lo stabilimento delle persone fisiche, a meno che tali disposizioni siano redatte o applicate in modo da rendere, in via generale, impossibile o estremamente difficile lo stabilimento di cittadini cechi nello Stato membro in questione, al punto di privare l'art. 45, n. 3, del detto accordo della sua efficacia.
- Gli artt. 45 e 59 dell'accordo autorizzano uno Stato membro ad esigere da una persona che desideri entrare nel suo territorio esclusivamente per stabilirvisi come lavoratore autonomo ai sensi del detto accordo che essa domandi ed ottenga un previo titolo di ingresso ("entry clearance") (vale a dire una previa autorizzazione ad entrare nel suddetto Stato per quello specifico scopo).
- Uno Stato membro può, in ogni caso, negare l'ingresso nel suo territorio ad una persona che desidera stabilirvisi come lavoratore autonomo ai sensi dell'accordo, per la sola ragione che non ha ottenuto una previa autorizzazione all'ingresso.
- Uno Stato membro ha il diritto di esigere, per concedere una previa autorizzazione all'ingresso, che siano soddisfatte condizioni sostanziali relative allo stabilimento come quelle descritte dal giudice a quo».
(1) - GU L 360, pag. 2.
(2) - Il corsivo è mio.
(3) - Il corsivo è mio.
(4) - V., ad esempio, sentenze 30 settembre 1987, causa 12/86, Demirel (Racc. pag. 3719, punto 14); 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince (Racc. pag. I-3461, punto 15), e 4 maggio 1999, causa C-262/96, Sürül (Racc. pag. I-2685, punto 60).
(5) - V. sentenze 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer (Racc. pag. 497, punto 50) e 5 febbraio 1991, causa C-363/89, Roux (Racc. pag. I-273, punto 9).
(6) - V. sentenza 6 ottobre 1982, causa 283/81, Cilfit e a. (Racc. pag. 3415, punto 20).
(7) - V. sentenza 9 febbraio 1982, causa 270/80, Polydor e RSO (Racc. pag. 329, punti 14-20); 26 ottobre 1982, causa 104/81, Kupferberg (Racc. pag. 3641, punti 28-30), e 1, luglio 1993, causa C-312/91, Metalsa (Racc. pag. I-3751, punti 10-12).
(8) - Punto 19 della sentenza.
(9) - Punto 12 della sentenza.
(10) - Punto 23 della sentenza.
(11) - GU L 172, pag. 14.
(12) - Il corsivo è mio.
(13) - Sentenza 27 marzo 1990, causa C-113/89 (Racc. pag. I-1417).
(14) - Sentenza 12 dicembre 1990, cause riunite C-100/89 e C-101/89 (Racc. pag. I-4647, punto 15).
(15) - GU L 175, pag. 1.
(16) - V. sentenze Sevince, citata, punto 29; 16 dicembre 1992, causa C-237/91, Kus (Racc. pag. I-6781, punti 29 e 30); 6 giugno 1995, causa C-434/93, Bozkurt (Racc. pag. I-1475, punto 28); 23 gennaio 1997, causa C-171/95, Tetik (Racc. pag. I-329, punto 24) e 16 marzo 2000, causa C-329/97, Ergat (Racc. pag. I-1487, punto 40).
(17) - Sentenza 11 maggio 2000, causa C-37/98 (Racc. pag. I-2927, punti 60 e 65).
(18) - V. sentenza 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing (Racc. pag. I-4135, punto 8).
(19) - GU 1996, C 274, pag. 7.
(20) - V., ad esempio, sentenza 14 luglio 1977, causa 8/77, Sagulo e a. (Racc. pag. 1495, punto 12).
(21) - Abrogato dal Trattato di Amsterdam, ma il cui contenuto si ritrova all'art. 62, punto 2, lett. b), i), CE.
(22) - Il corsivo è mio.
(23) - Regolamento che determina quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri (GU L 72, pag. 2).
(24) - Il corsivo è mio.
(25) - Art. 2 dell'azione comune del 4 marzo 1996 adottata dal Consiglio sulla base dell'articolo K.3 del Trattato sull'Unione europea, sul regime di transito aeroportuale (GU L 63, pag. 8). La Repubblica ceca non compare nell'elenco allegato a tale atto.
(26) - Il corsivo è mio.
(27) - Sentenza 12 maggio 1998, causa C-170/96, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-2763).
(28) - Direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU 1964, n. 56, pag. 850).
(29) - V., ad esempio, sentenza 5 giugno 1997, causa C-285/95, Kol (Racc. pag. I-3069, punto 27).
(30) - V. citate sentenze Sevince, punto 31, e Kus, punti 12-17.