62012CC0093_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. За първи път Съдът следва да се произнесе по въпроса дали принципите на ефективност и равностойност, както и член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) допускат национална процесуална норма, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на Общата селскостопанска политика (наричана по-нататък „ОСП“), се съсредоточават в един-единствен съд.
2. Всъщност Административен съд София-град (България) смята, че подобна специализирана подсъдност за този вид спорове би могла да разубеди и дори да възпрепятства съответните правни субекти, а именно земеделските производители, да предявят правата си пред съда, което би съставлявало нарушение на правото им на ефективни правни средства за защита.
3. В това заключение ще изложа причините, поради които смятам, че член 47, първа алинея от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална процесуална норма като разглежданата в главното производство, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на ОСП, се съсредоточават в Административен съд София-град, при условие че тази норма не затруднява прекомерно достъпа на правните субекти до съд, което националната юрисдикция следва да провери.
I – Правна уредба
А – Правото на Съюза
4. На 30 ноември 2009 г. Европейската комисия приема Регламент (ЕО) № 1122/2009 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор(2) .
5. Член 58 от Регламент № 1122/2009 предвижда следното:
„Ако по отношение на група култури площта, декларирана за целите на някакви схеми за помощи, свързани с площи, освен тези за картофи за нишесте и семена, както е предвидено в раздели 2 и 5 на глава 1 от дял IV от Регламент (ЕО) № 73/2009, превишава площта, определена в съответствие с член 57 от настоящия регламент, помощта се изчислява на основата на определената площ, намалена с два пъти установената разлика, ако тази разлика е повече от или 3 % или два хектара, но не повече от 20 % от определената площ.
Ако разликата е по-голяма от 20 % от определената площ, не се отпуска помощ, свързана с площи, за въпросната група култури.
Ако разликата е по-голяма от 50 %, земеделският производител бива изключен отново от получаване на помощ до сума, равна на сумата, отговаряща на разликата между декларираната площ и площта, определена в съответствие с член 57 от настоящия регламент. Съответната сума се прихваща в съответствие с член 5б от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията. Ако сумата не може да бъде изцяло прихваната в съответствие с посочения член в течение на три календарни години след календарната година на констатацията, оставащата неиздължена сума се анулира“.
Б – Българското право
6. Съгласно член 1, точка 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители същият урежда прилагането на схемата за единно плащане на площ в съответствие с ОСП на Европейския съюз.
7. Съгласно член 128 от Административнопроцесуалния кодекс (наричан по-нататък „АПК“) на административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за издаване, изменение, отмяна или обявяване на нищожност на административни актове.
8. Член 133, алинея 1 АПК предвижда, че делата се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорения административен акт.
9. В България единственият орган, компетентен да одобрява или отхвърля заявленията за подпомагане по схемите на ОСП, е изпълнителният директор на държавен фонд „Земеделие“ (наричан по-нататък „изпълнителният директор на фонда“), чието седалище е в София.
10. Съгласно § 19 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на АПК индивидуалните административни актове по Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи и правилника за прилагането му и отказите за издаването им, с изключение на тези, издадени от министъра на земеделието и храните, могат да се обжалват пред районния съд по местонахождение на имота по реда на АПК.
II – Фактите по спора в главното производство
11. ЕТ „Агроконсултинг-04-Велко Стоянов“ (наричан по-нататък „Агроконсултинг“) е регистриран като земеделски производител от 23 март 2007 г. На 11 май 2010 г. той подава заявление за подпомагане по схемите на ОСП — по схемата за единно плащане на площ, от една страна, и по схемата на националните доплащания за хектар земеделска земя, от друга. Земеделските земи се намират в област Велико Търново (България) на около 250 километра от град София.
12. С писмо от 2 октомври 2011 г. изпълнителният директор на фонда отхвърля заявлението на „Агроконсултинг“, по съображение че декларираните от него площи не отговарят на изискванията на Регламент № 1122/2009.
13. „Агроконсултинг“ обжалва този акт пред Административен съд Бургас (България). На 16 ноември 2011 г., след като приема, че съгласно член 133, алинея 1 АПК спорът трябва да бъде разгледан от административния съд, в района на който се намира седалището на изпълнителния директор на фонда, тоест София, посоченият съд повдига спор за подсъдност, прекратява образуваното пред него производство и изпраща делото на Административен съд София-град, който сега следва да прецени дали делото му е подсъдно.
14. Административен съд София-град намира, че следва да изпрати спора за подсъдност за разрешаване от Върховния административен съд (България). Административен съд София-град обаче изразява някои съмнения относно тълкуването и обхвата на принципите на процесуална автономия, ефективност и равностойност. Поради това решава да спре производството и да постави на Съда два преюдициални въпроса.
III – Преюдициалните въпроси
15. Запитващата юрисдикция отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли принципът на ефективност, изведен в практиката на ЕС, и принципът на ефективна съдебна защита, залегнал в чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална процесуалноправна норма, като тази на чл. 133, ал. 1 АПК, обуславяща подсъдност на административноправни спорове по прилагането на Общата селскостопанска политика на ЕС само със седалището на административния орган, издал оспорения акт, като се има предвид, че нормата не отчита местонахождението на недвижимите имоти и адреса на оспорващия[?]
2) Следва ли принципът на еквивалентност, изведен в практиката на Съда на ЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска национална процесуалноправна норма като тази на чл. 133, ал. 1 АПК, обуславяща подсъдност на административноправни спорове по прилагането на Общата селскостопанска политика на ЕС само със седалището на административния орган, издал оспорения административен акт, като се има предвид нормата на § 19 ПЗР ЗИДАПК (отнасяща се до подсъдността по вътрешни административноправни спорове по повод земеделски земи)[?]“.
IV – Анализ
16. С преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали принципите на равностойност и ефективност, както и член 47 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална процесуална норма като тази на член 133, алинея 1 АПК, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на ОСП, се съсредоточават в Административен съд София-град.
А – Предварителни бележки
17. В писменото си становище германското правителство твърди, че Съдът не е компетентен да отговори на първия преюдициален въпрос, доколкото същият се отнася до член 47 от Хартата. Според това правителство разглежданата в главното производство разпоредба няма връзка с прилагането на правото на Съюза.
18. Не мисля, че това е така.
19. Съгласно член 51, параграф 1 от Хартата разпоредбите ѝ се отнасят за държавите членки единствено когато прилагат правото на Съюза. Параграф 2 от този член пък предвижда, че Хартата не разширява приложното поле на правото на Съюза извън областите на компетентност на Съюза, не създава нови правомощия или задачи за Съюза, нито променя правомощията и задачите, определени в Договорите.
20. Параграфи 1 и 2 от посочената разпоредба са тясно свързани. Всъщност параграф 1 определя приложното ѝ поле, а параграф 2 го потвърждава, като пояснява, че Хартата не може да доведе до разширяване на определените в Договорите правомощия и задачи на Съюза. Това е ясно посочване на логическите последици от принципа на субсидиарност и от факта, че Съюзът разполага единствено с онези области на компетентност, които са му предоставени(3) .
21. В случая следва да се напомни какъв е правният контекст на настоящото дело. Член 133, алинея 1 АПК предвижда правило за подсъдност в частност за споровете във връзка с изплащането на селскостопанските помощи по Регламент № 1122/2009. Наистина това правило не е прието, за да транспонира Регламента. То обаче неизбежно се отразява на правото на Съюза, и по-точно на правата, които правните субекти черпят от този регламент, доколкото, ако то наистина нарушава правото на ефективни правни средства за защита, тези права биха могли да бъдат съществено изменени или дори напълно отречени.
22. Ето защо с приемането на подобно правило за подсъдност Република България е действала в приложното поле на правото на Съюза(4) .
23. Да се допусне, че в случая не е налице прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, защото разглежданото правило е национална процесуална норма, би означавало да се изключи всяка възможност за преценка на съвместимостта на подобно правило с гарантираните от Хартата основни права.
24. Освен това не виждам как анализът на преюдициалния въпрос в светлината на член 47 от Хартата би разширил приложното поле на правото на Съюза извън областите на компетентност на Съюза, би създал нови правомощия или задачи за Съюза или пък би променил определените в Договорите правомощия и задачи по смисъла на член 51, параграф 2 от Хартата.
Б – По преюдициалните въпроси
25. По настоящото дело запитващата юрисдикция се съмнява дали учредяването на изключителна компетентност на Административен съд София-град да се произнася по определен вид спорове, а именно свързаните с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на ОСП, не би могло да лиши заинтересованите лица, в случая земеделските производители, от ефективен достъп до съд.
26. Тук бих искал да напомня, че съгласно постоянната съдебна практика, когато съответната материя не е уредена в правото на Съюза, във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза(5) .
27. Това е израз на принципа на процесуалната автономия на държавите членки. Същевременно обаче тези процесуални правила не трябва да са по-неблагоприятни от уреждащите аналогични вътрешноправни производства (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност)(6) .
28. Запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе дали именно тези принципи и правото на ефективни правни средства за защита по член 47 от Хартата допускат национална правна уредба, която предоставя изключителна компетентност на Административен съд София-град по спорове във връзка с изплащането на селскостопански помощи в областта на ОСП.
29. Според мен обаче е уместно въпросът да се анализира само от гледна точка на член 47 от Хартата.
30. Всъщност изискванията за равностойност и ефективност изразяват общото задължение на държавите членки да гарантират съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза(7) .
31. Принципът на ефективна съдебна защита, която е основно право, включва правото на ефективни правни средства за защита(8) . Последното право е закрепено в член 47, първа алинея от Хартата, който гласи, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд.
32. Предвид тези съображения намирам за възможно въпросът да се анализира единствено от гледна точка на тази разпоредба(9) .
33. По-точно въпросът тук е дали заявителят, поискал селскостопанска помощ по линия на ОСП, е възпрепятстван да предяви правата, които черпи от правото на Съюза, само защото споровете във връзка с изплащането на тази помощ са подсъдни единствено на Административен съд София-град. Самата запитваща юрисдикция смята, че в някои случаи като разглеждания в главното производство географското разстояние между местоживеенето на заявителя и местонахождението на съда би могло да съставлява пречка пред упражняването на правото на ефективни правни средства за защита, тъй като би възпрепятствало физическия достъп до съд или най-малкото би разубедило заявителя да предяви правата си по съдебен ред. В такъв случай би било налице нарушение на член 47, първа алинея от Хартата.
34. В действителност в сърцевината на този проблем е въпросът за специализацията на Административен съд София-град. Възпрепятства ли тя конкретно физическия достъп на правните субекти до съд, или най-малкото — разубеждава ли ги в търсенето на защита по съдебен път?
35. При упражняването на суверенните си правомощия държавите членки често преценяват за необходимо при организацията на съдебната система да предвидят специализирана подсъдност за някои видове спорове — било защото изискват специализирани познания, било защото са особени, каквито са патентните дела, делата по отношение на непълнолетни лица или пък делата във връзка с тероризма(10) .
36. Тази специализация може да приеме различни форми, например съсредоточаване на споровете в един съд или създаване на специализирани отделения в общия съд.
37. Така за целите на организирането на съдебната система в териториално отношение държавите членки неминуемо отчитат редица фактори, и в частност достъпността на средствата за транспорт, за да могат правните субекти да разполагат с ефективен физически достъп до съда. Тази преценка на националните власти зависи от особеностите на съответната територия.
38. Ето защо, въпреки че общото задължение на държавите членки да гарантират съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, наистина важи и при определянето на съдилищата, компетентни да се произнасят по основани на правото на Съюза искове и жалби(11), Съдът не може да замени със своя преценката на държавите членки коя е най-добрата политика за разпределяне на съдебните спорове и организиране на съдебната система в териториално отношение във всяка от тях(12) . Държавата членка най-добре може да прецени това, тъй като само тя разполага с необходимата за целта информация.
39. Следователно според мен Съдът трябва да се ограничи с това да посочи на националния съд факторите, които следва да се вземат предвид, когато се преценява дали съсредоточаването на споровете пред един съд затруднява прекомерно достъпа до съд и съответно накърнява правото на ефективни правни средства за защита.
40. В това отношение в точка 45 от Решение по дело DEB, посочено по-горе, което се отнася до предоставянето на правна помощ, Съдът, следвайки практиката на Европейския съд по правата на човека, постановява, че правото на достъп до съд не е абсолютно. Поради това Съдът посочва, че националният съд е компетентен да провери дали условията за предоставяне на правна помощ представляват ограничение на правото на достъп до съдилищата, което накърнява самата му същност, дали са насочени към постигането на легитимна цел и дали съществува разумно съотношение на пропорционалност между използваните средства и поставената цел(13) .
41. Това трябва да важи и за настоящото дело.
42. В частност, за да се определи дали разглежданото в главното производство правило за подсъдността накърнява правото на достъп до съд, следва най-напред, както посочва в становището си Комисията, да се прецени разстоянието, което заявителят ще трябва да измине, спрямо наличието на средства за транспорт, с които да стигне до София. В случая фактите по делото сочат, че седалището на „Агроконсултинг“ е град Бургас, който се намира на около 370 километра от София. Запитващата юрисдикция трябва да вземе предвид наличието на магистрална пътна мрежа, а и на железопътни и въздушни връзки.
43. По този въпрос в съдебното заседание изпълнителният директор на фонда посочи, че придвижването между двата града по магистралата отнема около три часа. Макар че на най-уязвимите лица наистина може да изглежда съществено, според мен това разстояние не представлява значимо препятствие, което ограничава прекомерно достъпа до Административен съд София-град.
44. При всички положения при преценката запитващата юрисдикция ще трябва да провери дали наличните средства за транспорт са лесно достъпни за заявителя и дали цената им не е запретително висока до степен да го разубеди да обжалва акта, с който изпълнителният директор на фонда отхвърля заявлението му за селскостопанска помощ. Запитващият съд може например да съпостави тази цена с размера на сумата, която би могла да бъде отпусната като правна помощ.
45. Тези фактори ще трябва също така да бъдат претеглени спрямо целта на националното правило за подсъдността. В случая специализацията на Административен съд София-град по спорове във връзка с изплащането на селскостопански помощи се обяснява със самата особеност на тези спорове.
46. Всъщност както в представените пред Съда становища, така и в съдебното заседание всички страни подчертаха тази особеност. Например изпълнението на условията за допустимост на селскостопанските помощи се доказва с експертизи на вещи лица, назначени от съда. Изпълнителният директор на фонда посочва, че вещите лица практически никога не ходят на място, а правят справки с ортофотографските карти, тоест с въздушните или сателитни снимки, съхранявани в интегрираната система за контрол в София. Затова при този тип спорове прекият и личен контакт със заявителя видимо има много по-малко значение, отколкото ако ставаше дума например за наказателни или семейни дела.
47. Накрая, не бива да се забравя, че съсредоточаването на определен вид спорове пред един съд му позволява да добие известен експертен опит, което в частност води до намаляване на продължителността на производствата. В съдебното заседание българското правителство посочи, че делата пред Административен съд София-град се разглеждат за шест до осем месеца, докато в общия случай продължителността им е между 12 и 18 месеца. Правото на гледане на делото в разумен срок обаче също е основен аспект на правото на ефективни правни средства за защита(14) .
48. Следователно специализирането на съда може да способства за доброто правораздаване и за ефикасното решаване на споровете, което е в интерес на правните субекти. В това отношение в съдебното заседание Комисията отбеляза едно обстоятелство, което ми се струва особено важно за конкретния случай. Всъщност при плащанията по линия на ОСП съгласно член 9 от Регламент (ЕО) № 883/2006(15) всеки разход, направен след установения срок, се отчита с намален размер за целите на плащанията. Затова земеделските производители, на които е отказано изплащането на селскостопанска помощ по тази линия, имат интерес от бързо произнасяне по жалбата им срещу отказа, тъй като в противен случай рискуват да получат помощ в намален размер.
49. Предвид всички изложени съображения смятам, че член 47, първа алинея от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална процесуална норма като тази на член 133, алинея 1 АПК, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на ОСП, се съсредоточават в Административен съд София-град, при условие че тази норма не затруднява прекомерно достъпа на правните субекти до съд, което националната юрисдикция следва да провери.
V – Заключение
50. Предвид изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Административен съд София-град (България), както следва:
Член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална процесуална норма като тази на член 133, алинея 1 от Административнопроцесуалния кодекс, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на Общата селскостопанска политика, се съсредоточават в Административен съд София-град, при условие че тази норма не затруднява прекомерно достъпа на правните субекти до съд, което националната юрисдикция следва да провери.
(1) .
(2)  –	ОВ L 316, стр. 65.
(3)  –	Вж. Разяснения относно Хартата на основните права (ОВ C 303, 2007 г., стр. 17).
(4)  –	В разясненията по член 51, параграф 1 от Хартата се посочва, че „[щ]о се отнася до държавите членки, практиката на Съда установява недвусмислено, че задължението да се зачитат основните права, определени в рамките на Съюза, обвързва държавите членки единствено когато те действат в приложното поле на правото на Съюза “ (курсивът мой). Цитират се в частност Решение от 13 юли 1989 г. по дело Wachauf (5/88, Recueil, стр. 2609), Решение от 18 юни 1991 г. по дело ERT/DEP (C-260/89, Recueil, стр. I-2925) и Решение от 18 декември 1997 г. по дело Annibaldi (C-309/96, Recueil, стр. I-7493). Вж. също точки 116—120 от заключението ми по дело Scattolon (C-108/10, Решение от 6 септември 2011 г., Сборник, стр. I-7491). В потвърждение на това тълкуване вж. в най-новата съдебна практика Решение от 26 февруари 2013 г. по дело Åkerberg Fransson (C-617/10, точка 17 и сл.).
(5)  –	Вж. Решение от 15 април 2008 г. по дело Impact (C-268/06, Сборник, стр. I-2483, точка 44 и цитираната съдебна практика).
(6)  –	Вж. Решение от 22 декември 2010 г. по дело DEB (C-279/09, Сборник, стр. I-13849, точка 28 и цитираната съдебна практика).
(7)  –	Вж. Решение от 29 октомври 2009 г. по дело Pontin (C-63/08, Сборник, стр. I-10467, точка 44 и цитираната съдебна практика).
(8)  –	Вж. в този смисъл Решение от 6 ноември 2012 г. по дело Otis и др. (C-199/11, точки 46 и 48, както и цитираната съдебна практика).
(9)  –	По дело DEB, посочено по-горе, въпросът на запитващата юрисдикция е бил дали принципът на ефективност трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба да подчинява правото на иск на авансовото заплащане на разноски и да предвижда, че правна помощ не се предоставя на юридическите лица дори ако те не са в състояние да покрият авансовите разноски. Съдът преформулира поставения въпрос, за да го анализира от гледна точка на член 47 от Хартата (точки 27—33).
(10)  –	Вж. следния интернет адрес: https://e-justice.europa.eu.
(11)  –	Вж. Решение по дело Impact, посочено по-горе (точки 47 и 48). Вж. също Решение от 30 септември 2003 г. по дело Köbler (C-224/01, Recueil, стр. I-10239, точка 46).
(12)  –	Вж. в този смисъл Решение по дело Köbler, посочено по-горе (точка 47 и цитираната съдебна практика).
(13)  –	Решение по дело DEB, посочено по-горе (точки 46, 47 и 60).
(14)  –	Вж. член 47, втора алинея от Хартата.
(15)  –	Регламент на Комисията от 21 юни 2006 година за формулиране на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение воденето на счетоводство от агенциите платци, декларациите за разходи и приходи и условията за възстановяване на разходите по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 171, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 3).