FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 19. september 2018 (1)
Sag C-127/17
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
»Traktatbrud – direktiv 96/53/EF – artikel 3 og 7 – transport – international vejtrafik – køretøjer – tilladt akseltryk – begrænsninger for nogle veje eller vejanlæg – særlig tilladelsesordning«
1.        Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 og 7 i Rådets direktiv 96/53/EF af 25. juli 1996 om fastsættelse af de største tilladte dimensioner i national og international trafik og største tilladte vægt i international trafik for visse vejkøretøjer i brug i Fællesskabet (2), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/719 af 29. april 2015 (3), sammenholdt med punkt 3.1 og 3.4 i bilag I til direktiv 96/53, idet den kræver, at transportvirksomheder er i besiddelse af særlige tilladelser for at kunne benytte visse offentlige veje.
2.        Denne stævning er af særlig betydning, dels fordi den er uden fortilfælde, selv om direktiv 96/53 har været i kraft i over 20 år, dels på grund af de økonomiske udfordringer forbundet med forpligtelsen til at overholde harmoniserede standarder i Den Europæiske Union fra 1985, som havde til formål at fremme bevægeligheden mellem medlemsstaterne i forbindelse med den hurtige vækst inden for europæisk vejgodstransport (4). Det er nemlig afgørende for udviklingen af international og national handel, at varer kan transporteres hurtigt, sikkert og med begrænsede omkostninger, især som følge af visse former for økonomisk praksis, herunder udflytning. Det er således nødvendigt at være ekstra opmærksom på grundlaget for de begrænsninger, som transportvirksomheder underlægges, idet de ikke må hindre opfyldelsen af europæiske målsætninger, navnlig på miljø- og konkurrenceområdet.
3.        Jeg vil i det foreliggende forslag til afgørelse redegøre for, hvorfor det er min opfattelse, at der er grundlag for nærværende traktatbrudssøgsmål.
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Direktiv 96/53
4.        Følgende fremgår af første, anden, tredje, femte, syvende og tolvte betragtning til direktiv 96/53:
»(1)      Der er som led i den fælles transportpolitik ved Rådets direktiv 85/3/EØF af 19. december 1984 om vægt, dimensioner og visse andre tekniske data for visse landevejskøretøjer [(5)] fastsat fælles normer, således at disse køretøjer bliver mere velegnede til transport mellem medlemsstaterne.
(2)      [D]er er flere gange blevet foretaget væsentlige ændringer i direktiv 85/3[...]; i forbindelse med den nye ændring af direktivet bør det derfor af hensyn til overskueligheden og af praktiske hensyn helt omredigeres og samles med Rådets direktiv 86/364/EØF af 24. juli 1986 om bevis for køretøjers overensstemmelse med direktiv 85/3 [(6)], til én tekst.
(3)      [F]orskellene mellem de i medlemsstaterne gældende normer for vægt og dimensioner for vejkøretøjer til erhvervsformål kan forringe konkurrencevilkårene og besværliggøre transport mellem medlemsstaterne.
[...]
(5)      [O]vennævnte normer er udtryk for en ligevægt mellem en rationel og økonomisk anvendelse af vejkøretøjer til erhvervsformål, behovet for vedligeholdelse af infrastruktur, kravene til færdselssikkerhed og beskyttelse af miljø og livsvilkår.
[...]
(7)      [D]er kan for erhvervskøretøjer, der er indregistreret eller taget i brug i en medlemsstat, gælde supplerende beslægtede tekniske betingelser vedrørende vægt og dimensioner; sådanne betingelser må ikke udgøre en hindring for erhvervskøretøjers anvendelse til transport mellem medlemsstaterne.
[...]
(12)      [M]edlemsstaterne kan, for så vidt angår andre køretøjsparametre på deres område og udelukkende for køretøjer i indenlandsk trafik, tillade anvendelse af værdier, der afviger fra de i dette direktiv fastlagte.«
5.        Dette direktivs artikel 1, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Dette direktiv finder anvendelse for så vidt angår:
a)      dimensioner for motorkøretøjer i klasse M2 og M3 og påhængskøretøjer hertil i klasse 0 samt motorkøretøjer i klasse N2 og N3 og påhængskøretøjer hertil i klasse 03 og 04 som defineret i bilag II til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF [af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (»Rammedirektiv«) (7)]
b)      vægt og visse andre data for de køretøjer, som er omhandlet i litra a) og specificeret i bilag I, punkt 2 [(8)], i nærværende direktiv.«
6.        Direktivets artikel 2 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
–        [...]
–        »vogntog«:
–        enten et påhængsvogntog bestående af et motorkøretøj med tilkoblet påhængsvogn
–        eller et sættevognstog bestående af et trækkende motorkøretøj og en tilkoblet sættevogn
–        [...]
–        »tilladt totalvægt«: den største vægt for anvendelse af et lastet køretøj i international trafik
–        »tilladt akseltryk«: det største tryk for anvendelse i international trafik af en enkelt aksel eller akselgruppe i lastet stand
–        »udelelig last«: en last, som ved transport ad vej ikke kan deles op i to eller flere laster uden unødige omkostninger eller risiko for beskadigelse, og som på grund af sine dimensioner eller sin masse ikke kan transporteres på et motorkøretøj, en påhængsvogn eller et vogntog under overholdelse af alle direktivets forskrifter
[...]«
7.        Samme direktivs artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»En medlemsstat må ikke afvise eller forbyde anvendelse på sit område
–        af køretøjer i international trafik, der er indregistreret eller taget i brug i en anden medlemsstat, på grund af vægten eller dimensionerne
–        af transportkøretøjer i national trafik, der er registreret eller taget i brug i en anden medlemsstat, på grund af dimensionerne
hvis disse køretøjer er i overensstemmelse med grænseværdierne i bilag I.
Disse bestemmelser finder anvendelse også selv om:
a)      disse køretøjer ikke opfylder den pågældende medlemsstats krav med hensyn til sådanne vægt- og dimensionsforhold, som ikke er omfattet af bilag I
b)      myndighederne i den medlemsstat, i hvilken køretøjerne er indregistreret eller taget i brug, har tilladt grænseværdier, som ikke er omhandlet i artikel 4, stk. 1, og som overstiger de i bilag I fastsatte«.
8.        Artikel 7 i direktiv 96/53 har følgende ordlyd:
»Dette direktiv er ikke til hinder for anvendelse af de bestemmelser, der i hver medlemsstat gælder for kørsel på vej, og som tillader en begrænsning af køretøjers vægt og/eller dimensioner på visse veje eller vejanlæg, uanset i hvilken stat disse køretøjer er indregistreret eller taget i brug.
Der kan bl.a. indføres lokale restriktioner vedrørende størst tilladte vægt og/eller dimensioner for køretøjer, der må anvendes i bestemte områder eller på bestemte veje, hvor infrastrukturen ikke er egnet til lange og tunge køretøjer, f.eks. bycentre, små landsbyer eller naturområder af særlig interesse.«
9.        Bilag I til dette direktiv har overskriften »Tilladt totalvægt, tilladt akseltryk og største tilladte dimensioner samt dermed beslægtede data for køretøjer« (9).
10.      Det nævnte bilags punkt 3 har overskriften »Tilladt akseltryk for de køretøjer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra b) (i tons)«. Følgende præciseres i punkt 3.1 og 3.4:
»3.1.
Enkelt aksel
Enkelt aksel, der ikke er drivaksel
10 t
[...]
3.4.
Drivaksel [(10)]
3.4.1.
Drivaksel på de i punkt 2.2.1 [(11)] og 2.2.2 [(12)] nævnte køretøjer
11,5 t
3.4.2.
Drivaksel på de i punkt 2.2.3 [(13)], 2.2.4 [(14)], 2.3 [(15)] og 2.4 [(16)] nævnte køretøjer
11,5 t
[...]«
2.      Beslutning nr. 1692/96/EF
11.      Europa-Parlamentet og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af 23. juli 1996 om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (17), som blev erstattet af afgørelse nr. 661/2010/EU (18), idet sidstnævnte er blevet erstattet af forordning (EU) nr. 1315/2013 (19), fastsatte i artikel 2 med overskriften »Mål«:
»1.      Det transeuropæiske transportnet etableres gradvis på fællesskabsplan inden år 2010 [(20)], ved at de forskellige infrastrukturnet for vej- og banetransport, søtransport og lufttransport integreres på fællesskabsplan i overensstemmelse med de planer, der er beskrevet på kortene i bilag I og/eller specifikationerne i bilag II.
2.      Nettet skal:
a)      inden for et område uden indre grænser sikre en varig mobilitet for personer og gods på de bedst mulige samfunds- og sikkerhedsmæssige vilkår og samtidig medvirke til at opfylde Fællesskabets målsætninger navnlig på miljø- og konkurrenceområdet og bidrage til en styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed
[...]«
3.      Tiltrædelsesakten af 2003
12.      Artikel 24 i akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (21), bestemmer:
»De foranstaltninger, der opregnes i bilag V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII og XIV til denne akt, gælder for de nye medlemsstater på betingelserne i de nævnte bilag.«
13.      Bilag XII til tiltrædelsesakten af 2003 har overskriften »Liste omhandlet i artikel 24 i tiltrædelsesakten: Polen«. Punkt 8 i dette bilag med overskriften »Transportpolitik« indeholder et stk. 3, hvori det på følgende måde anføres, at direktiv 96/53 finder anvendelse:
»31996 L 0053: [...] direktiv 96/53 [...], senest ændret ved:
–        32002 L 0007: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/7/EF af [18. februar 2002 (22)].
Som en undtagelse fra artikel 3, stk. 1, [...] direktiv 96/53 [...] må køretøjer, der er i overensstemmelse med grænseværdierne i [punkt] 3.4 i bilag I til direktivet, indtil den 31. december 2010 kun køre på de dele af det polske vejnet, som ikke er moderniseret, hvis de overholder de polske grænser for akseltryk. Fra tiltrædelsesdatoen kan køretøjer, der opfylder bestemmelserne i direktiv 96/53 [...], ikke pålægges nogen begrænsninger for brug af de vigtigste transitveje i henhold til bilag I til [...] beslutning [nr.] 1692/96 [...].
Polen skal overholde tidsplanen i skemaerne nedenfor med hensyn til modernisering af sit hovedvejsnet, som beskrevet i bilag I til beslutning [nr.] 1692/96 [...]. Alle investeringer i infrastruktur, der omfatter midler fra [Unionens] budget, skal sikre, at hovedtrafikårerne bliver konstrueret eller moderniseret, således at de kan tåle en belastning på 11,5 t pr. aksel.
Sideløbende med moderniseringen skal der ske en gradvis åbning af det polske vejnet, herunder det i bilag I til beslutning [nr.] 1692/96 [...] omhandlede net, for køretøjer i international trafik, der er i overensstemmelse med grænseværdierne i direktivet. Med henblik på lastning eller losning skal det, hvor det er teknisk muligt, være tilladt at bruge de ikke-moderniserede dele af det sekundære vejnet i hele overgangsperioden.
[...]«
14.      Tidsplanen for modernisering af det polske hovedvejsnet, der er omhandlet i bilag XII, punkt 8, stk. 3, tredje afsnit, i tiltrædelsesakten af 2003, er fastsat i otte skemaer, som dækker perioden fra den 1. januar 2004 til den 1. januar 2011.
B.      Polsk ret
15.      Artikel 41 i ustawa o drogach publicznych (lov om offentlige veje) (23) af 21. marts 1985 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder (24), bestemmer:
»1.      Tilladt på offentlige veje er færdsel med køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkelt drivaksel på 11,5 t, jf. dog stk. 2 og 3.
2.      Minister właściwy do spraw transportu [(transportminister, Polen)] fastsætter ved bekendtgørelse listen over:
1)      nationale og regionale veje, hvor der kan anvendes køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkeltaksel på 10 t
2)      nationale veje, hvor der kan anvendes køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkeltaksel på 8 t
fordi det er nødvendigt at beskytte vejene og sikre transitmuligheder.
3.      Andre regionale veje end dem, der er defineret i overensstemmelse med stk. 2, nr. 1), distriktsveje og kommunale veje udgør et vejnet, hvor der må anvendes køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkeltaksel på 8 t.«
16.      På grundlag af artikel 41, stk. 2, i lov om offentlige veje udstedte Minister Infrastruktury i Rozwoju (minister for infrastruktur og udvikling, Polen) den 13. maj 2015 rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (bekendtgørelse om listen over nationale og regionale veje, hvor der må anvendes køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkeltaksel på 10 t, og listen over nationale veje, hvor der må anvendes køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkeltaksel på 8 t) (25).
17.      Artikel 2, nr. 35a), i prawo o ruchu drogowym (færdselsloven) (26) af 20. juni 1997 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder (27), definerer et ikke-standardiseret køretøj som et køretøj eller et vogntog, hvis akseltryk med eller uden last er højere end dem, som er tilladt for en given vej efter bestemmelserne om offentlige veje, eller hvis dimensioner eller samlede faktiske vægt med eller uden last er højere end tilladt efter bestemmelserne i denne lov.
18.      Færdselslovens artikel 2, nr. 35b), definerer en udelelig last som en last, der ikke kan deles op i to eller flere laster uden unødige omkostninger eller risiko for beskadigelse.
19.      Denne lovs artikel 64, stk. 1-3, bestemmer:
»1.      Ikke-standardiserede køretøjer må anvendes, forudsat at følgende betingelser er opfyldt:
1)      der er indhentet en kørselstilladelse til ikke-standardiserede køretøjer i den tilsvarende kategori udstedt af den kompetente myndighed ved administrativ afgørelse [...]
2)      de kørselsbetingelser, der er fastsat i tilladelsen omhandlet i nr. 1), overholdes
3)      betjeningen af det ikke-standardiserede køretøj varetages af en fører [(28)], når køretøjet overstiger mindst en af følgende dimensioner:
a)      længde: 23 m
b)      bredde: 3,2 m
c)      højde: 4,5 m
d)      faktisk totalvægt: 60 t
4)      føreren af det ikke-standardiserede køretøj udviser særlig årvågenhed.
2.      Transport af andre laster end udelelige laster med et ikke-standardiseret køretøj er forbudt med undtagelse af ikke-standardiserede køretøjer, der har tilladelse til at køre ifølge en kategori I- eller II-tilladelse.
3.      Dimensioner, vægt og akseltryk for ikke-standardiserede køretøjer, der må anvendes i henhold til en kategori I-VII-tilladelse, samt veje, hvor disse køretøjer må anvendes, er anført i skema [(29)] i denne lovs bilag 1.«
20.      Denne lovs artikel 64a-d fastsætter proceduren for indgivelse af en ansøgning om tilladelse samt om udstedelsen heraf for hver af de syv klasser af ikke-standardiserede køretøjer. For så vidt angår køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkelt drivaksel på 11,5 t gives kategori I- eller IV-tilladelsen, alt efter hvilken kategori af offentlige veje disse køretøjer benytter.
21.      Færdselslovens artikel 64a, stk. 3, fastsætter, at kategori I-tilladelsen (30) udstedes af den vejmyndighed, som har ansvaret for den vej, hvor strækningen skal tilbagelægges. Tilladelsen udstedes inden syv arbejdsdage fra dagen for ansøgningens indgivelse.
22.      Det fremgår af denne lovs artikel 64c, stk. 3, nr. 2), at tilladelsen navnlig til klasse IV (31) udstedes af Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (generaldirektørefor nationale veje og motorveje, Polen). I overensstemmelse med artikel 64c, stk. 4, udstedes denne tilladelse ved indrejse til Polens område også af naczelnik urzędu celno-skarbowego (leder af told- og skatteforvaltningen, Polen). I overensstemmelse med artikel 64c, stk. 7, udstedes kategori IV-tilladelsen inden for tre arbejdsdage efter datoen for indgivelse af ansøgningen.
23.      I overensstemmelse med færdselslovens artikel 64d, stk. 2, nr. 3), som Republikken Polen har henvist til, udstedes tilladelsen bl.a., når det er muligt at afgrænse en rute og garantere en sikker og effektiv vejtrafik, og navnlig når:
»a)      trafikintensiteten gør det muligt for det ikke-standardiserede køretøj at køre sikkert
b)      den tekniske kvalitet af bygningerne langs den planlagte rute (idet denne tilstand fastslås på grundlag af reglerne i byggelovgivningen) gør en sådan kørsel mulig
c)      den nævnte kørsel ikke er til fare for den tekniske tilstand af bygningerne i nærheden af den ovennævnte rute.«
24.      Den nævnte lovs artikel 64f. fastsætter for hver kategori det maksimale gebyr for udstedelse af tilladelsen, som varierer mellem 240 zlotys (PLN) (ca. 55 EUR (32)) for kategori I og 5 800 PLN (ca. 1 326 EUR) for kategori VI. For kategori IV fastsættes maksimumsbeløbet til 3 600 PLN (ca. 823 EUR).
25.      I den samme lovs afdeling 4 fastsætter artikel 140aa ff. bøder for anvendelse af ikke-standardiserede køretøjer uden tilladelse eller i strid med de betingelser, der er fastsat i tilladelsen.
26.      Republikken Polen har præciseret, at det nøjagtige gebyr for tilladelsen er fastsat ved rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (bekendtgørelse fra ministeren for transport, bygge- og anlægsvirksomhed og maritim økonomi vedrørende størrelsen på gebyret for tilladelse til kørsel med ikke-standardiserede køretøjer) (33) af 28. marts 2012 og beløber sig til:
»1)      for kategori I:
–        50 PLN [ca. 11,50 EUR] for en tilladelse, som er gyldig i en måned
–        100 PLN [ca. 23 EUR] for en tilladelse, som er gyldig i seks måneder
–        200 PLN [ca. 46 EUR] for en tilladelse, som er gyldig i 12 måneder.
[...]
4)      for kategori IV:
–        500 PLN [ca. 115 EUR] for en tilladelse, som er gyldig i en måned
–        1 000 PLN [ca. 230 EUR] for en tilladelse, som er gyldig i seks måneder
–        2 000 PLN [ca. 460 EUR] for en tilladelse, som er gyldig i 12 måneder
–        3 000 PLN [ca. 686 EUR] for en tilladelse, som er gyldig i 24 måneder.«
II.    Den administrative procedure
27.      På grundlag af klager indgivet af transportvirksomheder, der driver virksomhed på polsk område, og indsamling af oplysninger fra Republikken Polen inden for rammerne af en EU-pilotprocedure (34) tilstillede Kommissionen den 30. april 2015 denne medlemsstat en åbningsskrivelse.
28.      Kommissionen gjorde ved denne skrivelse Republikken Polen opmærksom på, at visse bestemmelser i denne medlemsstats nationale lovgivning ikke var i overensstemmelse med de forpligtelser, der påhviler den, dels i medfør af artikel 3 i direktiv 96/53 med den begrundelse, at næsten 97% af det polske vejnet var lukket for anvendelse af køretøjer, der overholder de vægtgrænser, som er anført i punkt 3.1 og/eller 3.4 i bilag I til nævnte direktiv, dels i medfør af direktivets artikel 7, eftersom denne medlemsstat havde påberåbt sig undtagelserne i denne bestemmelse uden at have begrundet, hvorfor 97% af det polske vejnet kunne være omfattet heraf.
29.      Ved sin åbningsskrivelse rejste Kommissionen desuden tvivl om den særlige tilladelsesordning, ifølge hvilken køretøjer, der overholder vægtgrænserne i punkt 3.1 og/eller 3.4 i bilag I til direktiv 96/53, kan anvendes på infrastruktur, som normalt er lukket for disse køretøjer.
30.      Kommissionen, som ikke fandt Republikken Polens svar af 29. juni 2015 tilfredsstillende, fremsatte ved skrivelse af 26. februar 2016 en begrundet udtalelse. Kommissionen gjorde gældende, at Republikken Polen havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne i artikel 3, sammenholdt med artikel 7 i direktiv 96/53, ved at begrænse anvendelsen af motorkøretøjer med et maksimalt akseltryk pr. enkelt drivaksel på 11,5 t til veje, der indgår i det transeuropæiske transportnet, og til visse andre nationale veje, samt ved at gøre anvendelsen af disse køretøjer på andre offentlige veje betinget af en særlig tilladelsesordning, som den endvidere anfægtede nødvendigheden af.
31.      Republikken Polen indgav den 26. april 2016 en anmodning til Kommissionen om forlængelse af fristen til at besvare den begrundede udtalelse, hvilken anmodning Kommissionen gav afslag på med den begrundelse, at den ikke indeholdt nogen konkrete oplysninger om de lovgivningsmæssige ændringer, der var planlagt for at bringe overtrædelsen til ophør.
32.      I sit svar af 30. august 2016 på den begrundede udtalelse oplyste Republikken Polen Kommissionen om sine bestræbelser på primært at udvide nettet af offentlige veje, hvor anvendelse af køretøjer med et maksimalt akseltryk på 11,5 t blev tilladt, og på at ændre gældende love og administrative bestemmelser med det formål at begrænse antallet af strækninger af nationale og regionale veje, som var underlagt vægtgrænser for køretøjer. Republikken Polen præciserede, at disse ændringer skulle træde i kraft i maj 2017 og februar 2018.
33.      Kommissionen er ikke overbevist om, at de bebudede ændringer er i overensstemmelse med EU-retten, og kan ikke acceptere fristen for ændringerne af retsforskrifterne, og den har derfor besluttet at anlægge dette søgsmål ved Domstolen i medfør af artikel 258, stk. 2, TEUF.
34.      Ved et enkelt klagepunkt har Kommissionen foreholdt Republikken Polen at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 og 7 i direktiv 96/53, sammenholdt med punkt 3.1 og 3.4 i direktivets bilag I, ved navnlig at gøre anvendelsen af køretøjer med et maksimalt akseltryk på 11,5 t pr. drivaksel på et umådelig stort antal offentlige veje betinget af en særlig tilladelsesordning.
III. Parternes argumenter
A.      Kommissionen
35.      Til støtte for sit søgsmål har Kommissionen gjort gældende, at begrænsningen af adgangen til offentlige veje for køretøjer og påhængskøretøjer dertil som omhandlet i direktiv 96/53 (35), der overholder det tilladte akseltryk på 10 t for aksler, som ikke er drivaksler, og 11,5 t for drivaksler, kan henføres til en kombination af to faktorer, nemlig dels det forhold, at det i henhold til artikel 41, stk. 2, i lov om offentlige veje alene er på veje, der indgår i det transeuropæiske transportnet, og visse andre nationale veje, at køretøjer med et tilladt drivakseltryk på 11,5 t kan anvendes, dels forpligtelsen til at have en særlig tilladelse til kørsel på andre veje i overensstemmelse med færdselslovens artikel 64 ff.
36.      For at illustrere denne forpligtelses økonomiske virkning på virksomhed i fabrikker af europæisk og international betydning har Kommissionen bl.a. anført eksemplet med de veje, der giver adgang til byen Kętrzyn (Polen), hvor fabrikkerne Plastivaloire og Philips er beliggende, og hvor trafikreglerne tvinger transportvirksomheder til at køre lange omveje for at levere produkter, der fremstilles på disse fabrikker, til vesteuropæiske markeder.
1.      Begrænsningen af international trafik til kun at omfatte veje i det transeuropæiske transportnet og visse nationale veje
37.      Kommissionen har gjort et første argument gældende om, at begrænsningen i henhold til den polske lovgivning er i strid med artikel 3, stk. 1, i direktiv 96/53, som fastsætter en ordning med fri bevægelighed for køretøjer med et tilladt drivakseltryk på 11,5 t.
38.      I denne forbindelse har Kommissionen for det første gjort gældende, at selv om artikel 41, stk. 1, i lov om offentlige veje fastsætter princippet om brug af køretøjer med et maksimalt drivakseltryk på 11,5 t på alle offentlige veje, indføres der med samme artikels stk. 2 og 3 undtagelser, som gør, at stk. 1 mister sit indhold, da de fører til, at næsten 97% af vejnettet udelukkes for disse køretøjer.
39.      Kommissionen har for det andet fremhævet, at det fremgår af de oplysninger, som Republikken Polen fremsendte den 29. juni 2015, at under 40% af nettet af motorveje og nationale veje er åbent uden begrænsning for køretøjer, hvis maksimale drivakseltryk er på 11,5 t, hvilket udgør under 4% af det vejnet, der består af motorveje, nationale veje og de vigtigste regionale veje på polsk område.
40.      For det tredje har Kommissionen anfægtet Republikken Polens argument om, at kun de veje, hvor den internationale trafik er koncentreret, dvs. den grænseoverskridende trafik på det transeuropæiske transportnet, er omfattet af kravene i direktiv 96/53. Kommissionen har på den ene side gjort gældende og fremlagt flere eksempler på, at vejstrækninger med adgang til store byer, som er berørt af international transport og især af lastning og losning (36), ikke kan benyttes frit.
41.      På den anden side har Kommissionen anført, at der i modsætning til, hvad Republikken Polen har anført, ikke er fastsat nogen begrænsninger i direktiv 96/53 i overensstemmelse med de mål, som dette direktiv har forfulgt siden sin ikrafttræden, og at dets anvendelsesområde ikke er blevet ændret efter udviklingen af det transeuropæiske transportnet ved beslutning nr. 1692/96, selv om denne er en del af den samme målsætning om at lette varebevægelserne. Kommissionen har præciseret, at selv om direktivets artikel 2 ikke indeholder nogen definition af international trafik, fremgår det af tredje og syvende betragtning til det pågældende direktiv, som henviser til transport mellem medlemsstaterne, sammenholdt med tolvte betragtning dertil, at dette begreb bør fortolkes således, at det vedrører enhver grænseoverskridende transport, uanset vejtype. Enhver anden fortolkning ville gøre artikel 7 i direktiv 96/53 indholdsløs.
42.      For det fjerde har Kommissionen vedrørende Republikken Polens argumenter om vejinfrastrukturens lstand fremhævet, at selv om direktiv 96/53 ikke gør det obligatorisk at anlægge alle offentlige veje således, at kriterierne i punkt 3.1 og 3.4 i bilag I kan overholdes, skal medlemsstaterne alligevel overholde dem. Desuden ville de veje, der kan bære et tryk på 10 t, kunne bære en begrænset trafik af køretøjer med et drivakseltryk på 11,5 t.
43.      Kommissionen har desuden anført, at Republikken Polen ikke kan undlade at overholde normerne i direktiv 96/53 vedrørende det maksimalt tilladte akseltryk under påberåbelse af bestræbelser på at skabe den ligevægt, der er omhandlet i femte betragtning, da de følger heraf.
44.      Hvad angår kategorien og lokaliseringen af de offentlige veje, som Republikken Polen har gjort gældende, der for det meste ikke er asfalterede, er dette efter Kommissionens opfattelse ikke et relevant argument, eftersom sagen ikke vedrører veje, hvor der ikke er nogen større lastnings- og losningspladser, og hvis tilstand kunne begrunde, at de falder ind under artikel 7 i direktiv 96/53, men de fleste asfalterede veje, der kan benyttes.
45.      For det femte har Kommissionen anfægtet Republikken Polens argument vedrørende bilag XII, punkt 8, stk. 3, i tiltrædelsesakten af 2003 med den begrundelse, at første afsnit heraf indeholdt et klart krav om tilpasning til den internationale trafik af andre veje end dem, der indgår i det transeuropæiske transportnet, efter den 31. december 2010 uden at afvente fremskridt i moderniseringen af det nationale vejnet, således som dette var blevet tilladt i overgangsperioden.
46.      Kommissionen har endvidere anført, at flere tusinde kilometer andre veje end nationale veje eller veje i det transeuropæiske transportnet er blevet moderniseret siden 2004 under det nationale program for genopbygning af lokale veje, som er finansieret med EU-midler. Ifølge den polske lovgivning er disse kommunale veje eller distriktsveje principielt omfattet af begrænsningen af et akseltryk pr. enkeltaksel på 8 t, uanset deres eventuelle modernisering. Dette har været gældende siden ikrafttrædelsen af rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (bekendtgørelsen fra ministeriet for infrastruktur og bygge- og anlægsvirksomhed om listen over nationale veje og regionale veje, hvor der må anvendes køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkeltaksel på 10 t, og listen over nationale veje, hvor der må anvendes køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkeltaksel på 8 t) (37) af 21. april 2017, som Republikken Polen har henvist til, og som er trådt i kraft efter anlæggelsen af traktatbrudssøgsmålet, og hvorved køretøjer med et maksimalt akseltryk i overensstemmelse med kravene i direktiv 96/53 stadig ikke må bruges uden tilladelse på næsten 45% af de nationale veje. Kommissionen er ligeledes af den opfattelse, at sagsøgtes anbringende om igangværende modernisering af vejnettet savner ethvert grundlag, da kørslen alligevel er mulig mod betaling af en tilladelse.
47.      Kommissionen har fremført et andet argument om, at de begrænsninger, der er fastsat i artikel 41, stk. 2 og 3, i lov om offentlige veje, er baseret på en urigtig fortolkning af artikel 7 i direktiv 96/53, der fastsætter en undtagelse til princippet om fri bevægelighed for køretøjer, hvis tilladte drivakseltryk er 11,5 t. Kommissionen har først og fremmest anført, at Polen ikke kan hævde, at begrænsningen vedrører veje, hvor der ikke findes nogen international trafik, med den primære begrundelse, at ingen EU-retsakt foreskriver en sådan sondring.
48.      Kommissionen har endvidere præciseret, at den eneste mulige undtagelse til princippet om fri bevægelighed på alle veje skal være begrundet i, at disse er uegnede til anvendelse af køretøjer med et maksimalt drivakseltryk på 11,5 t. De kriterier, der skal tages i betragtning, bør være trafiksikkerheden, vejanlæggets bæreevne og trafikintensiteten. Den har i denne henseende fremhævet, at artikel 7 i direktiv 96/53, der fastsætter muligheden for at fravige princippet om fri bevægelighed »på visse veje eller vejanlæg«, skal fortolkes indskrænkende. På denne baggrund vil undtagelser på 97% af det polske vejnet eller specifikt på alle lokale veje savne grundlag.
49.      Kommissionen har endelig anført, at adgangsbegrænsningerne til visse offentlige veje i Polen ikke er baseret på hensyn til deres stand eller standen af dele deraf, således som det fremgår af ordningen med udstedelse af ubegrænsede færdselstilladelser.
2.      Kravet om besiddelse af en særlig tilladelse til at køre på andre veje
50.      Kommissionen har gjort gældende, at ordningen med forbud mod kørsel, hvis der ikke er indhentet en tilladelse, er i strid med direktiv 96/53, for så vidt som den begrænser og besværliggør den frie bevægelighed for køretøjer.
51.      Den har anført, at der ifølge den restriktive ordning, som de regionale veje, distriktsveje eller kommunale veje er underlagt, skal søges om tilladelser for hver af dem hos forskellige myndigheder for en enkelt strækning. Det er Kommissionens opfattelse, at den ordning, der er indført, er dyr, tidskrævende og medfører indirekte forskelsbehandling til ulempe for ikke-hjemmehørende transportvirksomheder og transportvirksomheder fra medlemsstaterne på grund af manglen på en »one-stop-shop«, den tid, det tager at indhente tilladelsen, og de takster, der er fastsat. Kommissionen har anført, at i overensstemmelse med færdselslovens artikel 64, stk. 2, kan kategori IV-tilladelser, som gør det muligt at anvende køretøjer med et drivakseltryk på 11,5 t på nationale veje, ikke anvendes i forbindelse med transport af delelige laster, selv om disse udgør hovedparten af de laster, som transporteres ad vej. Transportvirksomhedernes arbejde kompliceres således af forpligtelsen til at benytte et større antal lastvogne. Kommissionen har fremhævet, at alle disse ulemper har begrundet den indgivelse af klager, der lå til grund for traktatbrudssagen. Den har endvidere gjort en alvorlig begrænsning af den frie udveksling af vejtjenester gældende.
52.      Kommissionen har anført, at Republikken Polens argument om, at denne tilladelsesordning ikke er i strid med direktiv 96/53, eftersom den finder anvendelse uden begrænsninger eller forskelsbehandling, og med velvilje, ikke blot er uvirksomt på grund af det princip om fri bevægelighed, der er fastsat i dette direktiv, men også viser, at beskyttelsen af vejinfrastrukturen og kontrollen med antallet af køretøjer, som kører på den, ikke kan begrunde den ordning, som den polske lovgiver har indført.
53.      Kommissionen har desuden anført, at Republikken Polen ikke kan gøre gældende, at kravet om at indhente en tilladelse har til formål at tilskynde transportvirksomhederne til at benytte parallelle veje, der er bedre egnet til lastbiltrafik, idet denne begrundelse er i strid med direktivets artikel 3.
54.      Desuden har Kommissionen som eksempel anført, at dette mål er blevet opfyldt med andre midler for hovedvej DK 92 mellem Berlin (Tyskland) og Warszawa (Polen), nemlig ved opkrævning af en afgift for lastbiler, hvilket er en rimelig form for trafikstyring i modsætning til tilladelsesordningen. Endvidere har Kommissionen mindet om, at der for at få adgang til steder til lastning og losning af varer på visse veje ikke er andre muligheder end at indhente en tilladelse.
B.      Republikken Polen
55.      Republikken Polen er af den opfattelse, at Kommissionens søgsmål er baseret på en urigtig fortolkning af artikel 3 og 7 i direktiv 96/53, og har anmodet Domstolen om at frifinde denne medlemsstat.
1.      Overtrædelsen af artikel 3 i direktiv 96/53
a)      Veje, der er underlagt forpligtelsen til at give adgang til tunge køretøjer,       som anvendes i »international trafik«
56.      På dette punkt har Republikken Polen principalt gjort gældende, at Kommissionen med urette har antaget, at begrebet »international trafik« henviser til medlemsstaternes samlede vejnet, mens det kun omhandler grænseoverskridende trafik og de veje, som bærer denne trafik, og hvor denne trafik er koncentreret. Republikken Polen har gjort gældende, at Kommissionens brede fortolkning af international trafik, som fører til, at en hvilken som helst vej i medlemsstaterne, også lokale veje, åbnes for køretøjer, hvis maksimale drivakseltryk er 11,5 t, ikke følger af nogen bestemmelse i eller betragtning til direktiv 96/53, og heller ikke af drøftelser med henblik på ændring heraf. Ifølge denne medlemsstat ville en sådan fortolkning medføre, at direktivets artikel 3, stk. 1, andet led, som begrænser den nationale trafik på grundlag af køretøjernes dimensioner, blev meningsløs.
57.      Republikken Polen har ligeledes påberåbt sig forpligtelsen til at fortolke direktiv 96/53 i overensstemmelse med beslutning nr. 1692/96 om det transeuropæiske transportnet, hvis mål er sammenfaldende, idet disse to instrumenter blev bindende samtidig ved landets tiltrædelse af EU.
58.      Republikken Polen har heraf udledt, at denne medlemsstat ikke overtræder artikel 3 i direktiv 96/53 ved at fravige det generelle princip om fri bevægelighed for køretøjer med et maksimalt drivakseltryk på 11,5 t ved benyttelse af visse nationale og lokale veje, såsom regionale veje, distriktsveje og kommunale veje. De valg, som denne medlemsstat har truffet, tager sigte på at opfylde det mål, der er opstillet i femte betragtning til direktivet. Republikken Polen har således søgt at skabe en ligevægt mellem en rationel og økonomisk anvendelse af erhvervskøretøjer, behovet for vedligeholdelse af infrastruktur, kravene til færdselssikkerhed og beskyttelse af miljø og livsvilkår.
59.      Subsidiært har Republikken Polen påberåbt sig overgangsbestemmelserne i tiltrædelsesakten af 2003, som fremgår af bilag XII, der i punkt 8, stk. 3, regulerer spørgsmål vedrørende gennemførelsen af direktiv 96/53 og beslutning nr. 1692/96, særlig dette stykkes andet og tredje afsnit, hvoraf det følger, at der ikke var fastsat nogen frist for tilpasning til den højeste bæreevne af andre veje end vejene i det transeuropæiske transportnet.
60.      Republikken Polen har for det første fremhævet, at den gradvise åbning af vejnettet for køretøjer i international trafik i henhold til dette bilags punkt 8, stk. 3, tredje afsnit, skulle ske sideløbende med afslutningen af moderniseringsprocessen for disse veje. Republikken Polen deler ikke Kommissionens opfattelse af, at en sådan fortolkning ville være i strid med bestemmelserne i tredje afsnit, andet punktum, om tilladelse til at bruge de ikke-moderniserede dele af det sekundære vejnet til lastning og losning i hele overgangsperioden, med den begrundelse, at der er tale om en undtagelse til dette princip.
61.      For det andet har Republikken Polen anfægtet Kommissionens argumentation, hvorefter denne medlemsstats fortolkning af overgangsbestemmelserne ville føre til en accept af, at åbningen af det polske vejnet i overensstemmelse med direktiv 96/53 først ville ske om flere årtier. Republikken Polen har gjort gældende, at moderniseringsbestræbelserne bør fokusere på de asfalterede veje, og at 54,2% af alle nationale veje som følge af de bestræbelser, der allerede er gjort, er åbne for anvendelse af de pågældende køretøjer.
62.      I denne henseende har Republikken Polen indledningsvis anført, at ca. 91% af de offentlige veje i Polen blev anlagt før landets tiltrædelse af Den Europæiske Union med en grænse for de nationale veje på 10 t for det maksimale akseltryk pr. enkeltaksel og 8 t for andre veje, og at den polske lovgivning er blevet ændret for at opfylde de forpligtelser, der følger af EU-retten.
63.      Endvidere har Republikken Polen anført, at de nationale veje, som udgør 5% af de offentlige veje, bærer op til 60% af trafikken. De resterende 95%, som fortsat er offentlige veje, er lokale veje, hvoraf 88% er distriktsveje og kommunale veje. De benyttes til lokale behov, og en tredjedel af de offentlige veje er ikke asfalteret, således som det fremgår af de officielle statistikker fra Eurostat, som Kommissionen har henvist til. Republikken Polen er følgelig af den opfattelse, at Kommissionen ikke kan hævde, at 97% af det polske vejnet er lukket for færdsel med køretøjer med et maksimalt akseltryk pr. drivaksel på 11,5 t, uden at tage hensyn til dette nets karakteristika.
64.      Endelig har Republikken Polen givet udtryk for sin uafbrudte indsats siden landets tiltrædelse af Den Europæiske Union for at åbne nye nationale veje under hensyntagen til den internationale trafik og miljøets behov og har gjort opmærksom på, at tilpasningen af hele vejnettet – som er usædvanlig i en EU-medlemsstat – til brug for køretøjer med et maksimalt drivakseltryk på 11,5 t, udgør en betydelig økonomisk belastning på lang sigt.
b)      Kravet om besiddelse af en tilladelse til færdsel på andre veje
65.      Ud fra den antagelse, at begrænsningen af benyttelsen af vejnettet ikke er i strid med artikel 3 i direktiv 96/53, har Republikken Polen dernæst anført, at den frie bevægelighed for køretøjer, hvis akseltryk ikke er tilpasset vejenes tekniske muligheder, netop sikres på lang sigt gennem det økonomiske bidrag til vedligeholdelsen af veje, som er nedbrudt af de tunge køretøjer, der bruger dem som omhandlet i færdselslovens artikel 64 ff.
66.      I denne henseende har Republikken Polen anført, at Kommissionens redegørelse for tilladelsesordningen er delvis forkert, og har præciseret, at tilladelserne udstedes af vejmyndigheden, for så vidt angår kategori I-tilladelser (38), eller af generaldirektøren for nationale veje og motorveje, når det drejer sig om kategori IV-tilladelser til de berørte nationale veje. Kategori I-tilladelser udstedes til transportvirksomheden efter ansøgning for en varighed på 1 måned, 6 måneder eller 12 måneder uden angivelse af de pågældende køretøjer. Tilladelsen udstedes inden for højst 7 arbejdsdage fra datoen for indgivelse af ansøgningen. Der gælder de samme regler for kategori IV-tilladelser, som dog også kan udstedes for en periode på 24 måneder, hvilket sker inden for en frist på højst 3 arbejdsdage fra datoen for indgivelse af ansøgningen.
67.      Af hensyn til de berørte parters retssikkerhed blev det maksimale gebyr for kategori I-tilladelser ifølge Republikken Polen fastsat til 240 PLN (ca. 55 EUR), mens det for kategori IV-tilladelser beløber sig til 3 600 PLN (ca. 850 EUR). Dog varierer gebyrets egentlige størrelse, som fastsættes ved bekendtgørelse fra ministeren for transport, bygge- og anlægsvirksomhed og maritim økonomi vedrørende størrelsen på gebyret for tilladelse til kørsel med ikke-standardiserede køretøjer, alt efter den enkelte tilladelses varighed. Ifølge denne takstoversigt, som har været uændret siden 2012, koster den dyreste kategori I-tilladelse, der er gyldig i 12 måneder, 200 PLN (ca. 50 EUR), mens kategori IV-tilladelsen, der er gyldig i 12 måneder, koster 2 000 PLN (ca. 470 EUR), og den, der er gyldig i 24 måneder, koster 3 000 PLN (ca. 710 EUR) (39).
68.      I svarskriftet har Republikken Polen om dette punkt anført, at denne medlemsstat ikke er enig i Kommissionens analyse, hvorefter denne ordning er dyr og tidskrævende, da den er gennemsigtig og gør det lettere for transportvirksomheder at køre på hele nettet. Republikken Polen har desuden forkastet det af Kommissionen anførte om, at der gælder et kørselsforbud i tilfælde af manglende tilladelse, eftersom det er muligt at vælge den vej, hvor den internationale transport skal foregå.
69.      I duplikken har Republikken Polen gjort gældende, at anbringenderne om en indirekte forskelsbehandling af transportvirksomheder fra andre medlemsstater og en begrænsning af den frie udveksling af vejtjenester, som Kommissionen har fremsat i bemærkningerne i sin replik (40), ikke kan antages til realitetsbehandling, da der er tale om nye anbringender. Republikken Polen har desuden anført, at de under alle omstændigheder savner grundlag, eftersom ansøgninger om tilladelse let kan hentes via et websted, de udstedes for en specifik periode uanset antallet af transporter, og omkostningerne dertil er forholdsvis lave i forhold til transportvirksomhedernes behov. Republikken Polen har gjort gældende, at dette gennemskuelige og praktiske system opfylder forventningerne og ikke havde været genstand for kritik før den klage, der blev indgivet til Kommissionen.
2.      Overtrædelsen af artikel 7 i direktiv 96/53
70.      Republikken Polen har fremført sine argumenter, ligeledes subsidiært, med den begrundelse, at denne medlemsstat er af den opfattelse, at dens lovgivning er i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 96/53.
71.      Republikken Polen har anført, at klagepunktet om overtrædelse af artikel 7 i direktiv 96/53 følger af en alt for indskrænkende fortolkning af denne bestemmelse, som er i strid med dens ordlyd, på den ene side fordi anvendelsesområdet for stk. 1 i denne artikel ikke begrænser restriktionerne til tilfælde, hvor vejene er uegnede til de omhandlede køretøjer samt til »bestemte vejstrækninger«, og på den anden side fordi de tilfælde, der er omhandlet i stk. 2, blot er eksempler.
72.      Republikken Polen har heraf udledt, at denne medlemsstat ikke blot kan begrænse færdslen på veje, som er uegnede til tung trafik, men også på de dele af vejnettet, hvor det på grund af vejanlægget ville være farligt at lade sådanne køretøjer passere, eller på grund af de mange broer, hvis lave bæreevne på højst 20 t og 30 t Kommissionen ikke havde taget i betragtning.
73.      Eftersom det drejer sig om en lille del af de lokale veje, som allerede er blevet tilpasset til anvendelsen af køretøjer med et tilladt akseltryk pr. enkelt drivaksel på 11,5 t, er Republikken Polen i øvrigt af den opfattelse, at muligheden for at indføre begrænsninger henhører under artikel 7, stk. 1, i direktiv 96/53 med den begrundelse, at der ikke er nogen praktisk interesse i at tillade kørsel på dem, idet der normalt er tale om strækninger, som ikke er forbundet med resten af vejnettet og ikke kan sikre en fri trafikstrøm.
74.      Republikken Polen har med hensyn til Kommissionens eksempler på begrænsninger af tung trafik på polsk område præciseret, at denne nu er tilladt i de fleste af disse situationer, og hvis dette ikke var tilfældet på datoen for indgivelse af bemærkningerne (41), er der nu planlagt passende ændringer.
75.      Endvidere har Republikken Polen anført, at den internationale trafik som omhandlet i artikel 3 i direktiv 96/53 ikke er koncentreret på disse strækninger, og anført, at overgangsbestemmelserne i tiltrædelsesakten af 2003 kun pålægger en gradvis åbning af veje, som ikke indgår i det transeuropæiske transportnet, for tung lastvognstrafik.
IV.    Analyse
76.      Det traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen har anlagt, vedrører nærmere bestemt betingelserne for Republikken Polens gennemførelse pr. 26. april 2016 af princippet om fri bevægelighed for tunge køretøjer, der er omfattet af direktiv 96/53 (42), som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1, for international trafik inden for de grænser, der er fastsat i bilag I til dette direktiv.
77.      Tvisten mellem parterne vedrører i det væsentlige denne bestemmelses anvendelsesområde, idet den polske lovgivning gør tunge køretøjers adgang til alle offentlige veje, med undtagelse af dem, der indgår i det transeuropæiske transportnet og visse andre nationale veje, betinget af en særlig tilladelse.
78.      Efter min opfattelse fremgår det klart af ordlyden af artikel 3 i direktiv 96/53 og de tilstræbte mål, der er anført i tredje, syvende og tolvte betragtning dertil, at udtrykket »international trafik« omhandler kørsel mellem medlemsstaterne og ikke kørsel på visse nationale veje eller det transeuropæiske transportnet. De eneste begrænsninger af denne trafik vedrører vægt og dimensioner, hvis værdier er præciseret i direktivets bilag I, og følger af bestræbelserne på at skabe ligevægt som omhandlet i femte betragtning til direktivet.
79.      Denne manglende sondring mellem typen af veje har således foranlediget EU-lovgiver til at overveje en undtagelse til princippet om fri bevægelighed med henblik på at tage hensyn til den manglende tilpasning af visse veje eller visse vejanlæg. Artikel 7 i direktiv 96/53 sigter mod at nå dette mål. Da der er tale om en undtagelse, skal den helt klassisk fortolkes indskrænkende.
80.      På grund af denne bestemmelses genstand kræver anvendelsen heraf også specifikke begrundelser for hvert enkelt tilfælde og skal føre til, at der vælges foranstaltninger, som skal beskytte infrastrukturen, når denne ikke er tilpasset anvendelsen af køretøjer, hvis dimensioner eller vægt når op på de højeste grænseværdier. Selv om det derfor er rimeligt at antage, således som Republikken Polen har anført, at artikel 7, stk. 2, kun indeholder et eksempel på mulige foranstaltninger, der kan træffes, bekræfter denne bestemmelse dog, hvad der anføres i artikel 7, stk. 1, nemlig at disse foranstaltninger kun skal bestå i at begrænse vægt eller dimensioner for køretøjer i forhold til, at visse steder er uegnede til en sådan færdsel.
81.      Det er således i lyset af disse betragtninger, at Domstolen skal vurdere, om der er grundlag for Kommissionens klagepunkt.
82.      Hvad for det første angår argumentet om begrænsningen af den internationale trafik til visse veje skal det fastslås, at selv om artikel 41, stk. 1, i lov om offentlige veje omhandler princippet om fri bevægelighed på offentlige veje for køretøjer med et maksimalt akseltryk pr. drivaksel på 11,5 t i overensstemmelse med kravene i direktiv 96/53, indeholder det forbehold, som reducerer anvendelsesområdet betydeligt.
83.      Det fremgår nemlig af den nævnte lovs artikel 41, stk. 2 og 3, at:
–        på nogle nationale veje kan der anvendes ethvert køretøj med en »enkelt aksel« på 10 t eller blot 8 t
–        på nogle regionale veje kan der anvendes ethvert køretøj med en »enkelt aksel« på 10 t
–        på andre regionale veje, distriktsveje og kommunale veje kan der anvendes ethvert køretøj med en »enkelt aksel« på 8 t.
84.      Som Republikken Polen har bekræftet i retsmødet, vedrører kørselsforbuddet enhver aksel på over 8 t eller 10 t, da der ikke i ordlyden af artikel 41, stk. 2 og 3, i loven om offentlige veje sondres mellem drivaksler og aksler, der ikke er drivaksler.
85.      For det første sondres der i bilag I til direktiv 96/53, som fastsætter grænseværdierne for det tilladte akseltryk for de omhandlede køretøjer, mellem tryk pr. »drivaksel« og tryk pr. »enkelt aksel, der ikke er drivaksel«, eller »enkelt aksel«. For det andet er det maksimalt tilladte drivakseltryk fastsat til 11,5 t, og for en enkelt aksel, der ikke er drivaksel, er grænseværdien 10 t. Grænseværdien kan derfor ikke fastsættes for drivaksler til 10 t og for aksler, der ikke er drivaksler, til 8 t. Hvis man gentager terminologien fra den polske lovgivning, kan køretøjer, hvis maksimale akseltryk pr. drivaksel er 11,5 t, med andre ord ikke betragtes som ikke-standardiserede (43), da dette tryk er i overensstemmelse med det, der er fastsat i bilag I til direktiv 96/53. Det samme gælder for køretøjer med et maksimalt akseltryk for en enkelt aksel, der ikke er drivaksel, på 10 t, som på visse veje er begrænset til 8 t.
86.      Som det også blev bekræftet i retsmødet, er der i tilfælde af delelig last desuden et absolut kørselsforbud i forbindelse med transport med »ikke-standardiserede« køretøjer som omhandlet i den polske lovgivning på visse nationale veje (44), som følge af færdselslovens artikel 64, stk. 2, som fastsætter ordningen for tilladelse til færdsel på veje, hvortil der er begrænset adgang baseret på artikel 41, stk. 2, i lov om offentlige veje.
87.      Det er endvidere ubestridt, at på grund af den polske lovgivning er det på 97% af de offentlige veje forbudt at anvende køretøjer med et maksimalt akseltryk pr. drivaksel på 11,5 t, hvis der ikke er indhentet en særlig tilladelse (45). For at vurdere, om der er grundlag for det foreliggende søgsmål, er det ikke nødvendigt at afgøre det spørgsmål, som Republikken Polen har rejst, om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at anvende en sådan procentdel på grund af vejnettets stand. Det er tilstrækkeligt at redegøre for følgerne af de polske lovbestemmelser om færdsel på den del af vejnettet, som vil kunne benyttes ofte.
88.      Ifølge de statistiske data fra udgangen af 2015, som Republikken Polen har fremlagt, var under 40% af nettet af motorveje og nationale veje åbent uden begrænsninger for anvendelse af de pågældende køretøjer, hvilket udgør under 4% (46) af det vejnet, der består af motorveje, nationale veje og de vigtigste regionale veje på polsk område. I denne henseende fremgår det f.eks. af Republikken Polens svarskrift, at den frie adgang til byerne Łomża, Nowy Sącz, Pila, Koszalin og Poznan (Polen) ad de nationale veje, som Kommissionen har henvist til i sin stævning, og som muliggør fri bevægelighed for køretøjer, hvis tilladte akseltryk pr. drivaksel er 11,5 t, kun har været mulig siden ikrafttrædelsen af den bekendtgørelse fra ministeren for infrastruktur og bygge- og anlægsvirksomhed af 21. april 2017, der er nævnt i punkt 46 i dette forslag til afgørelse. Det er desuden ubestridt, at der i nærheden af Wrocław og Krakow (Polen) ikke er fri adgang til lastnings- og losningspladser, selv om de er afgørende for international vejgodstransport. Kommissionens konstatering af, at der fortsat efter 2017 på strækningen fra Kętrzyn mod Vesteuropa er krav om, at der ansøges om to eller tre tilladelser fra to forskellige myndigheder til et beløb på 100-150 PLN (ca. 23-35 EUR) for at tilbagelægge en enkelt strækning på ca. 25 km, er ligeledes ubestridt.
89.      Desuden skal det fastslås, at selv om andre veje end nationale veje eller veje i det transeuropæiske transportnet er blevet moderniseret inden for rammerne af det nationale program for genopbygning af lokale veje, som er finansieret med EU-midler, er de principielt forbudt for færdsel med køretøjer med et maksimalt akseltryk pr. drivaksel på 11,5 t, hvis det drejer sig om kommunale veje eller distriktsveje.
90.      Endvidere kan det anføres, at udvidelsen af nettet i kraft af dets modernisering fortsat har begrænsede konsekvenser, idet det ifølge Republikken Polens forklaringer om reformen i 2017 kun er 54,2% af de nationale veje, som udgør 5% af de offentlige veje, der er åbne for fri bevægelighed for køretøjer, hvis maksimale akseltryk pr. drivaksel er 11,5 t.
91.      Det følger af samtlige disse konstateringer, at adgangen til hele det polske vejnet er begrænset på betingelser, som er i strid med det princip, der er fastsat i artikel 3 i direktiv 96/53.
92.      Hvad endvidere angår de argumenter, som Republikken Polen subsidiært har gjort gældende, og hvorefter de begrænsninger for åbningen af landets vejnet for international trafik, som Polen har indført, og ordningen herfor kunne være baseret på en fortolkning af bestemmelserne i tiltrædelsesakten af 2003 eller af artikel 7 i direktiv 96/53, kan det indledningsvis anføres, at disse begrænsninger ved deres omfang og generelle karakter konkret fører til en situation, der kan sammenlignes med situationen i den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesakten af 2003. For det første kan det imidlertid ikke udledes af ordlyden af denne akts bilag XII, punkt 8, stk. 3, at undtagelsesordningen heri skulle kunne bestå. Denne bestemmelse tilsigtede tværtimod at fastsætte perioden fra datoen for Republikken Polens tiltrædelse og frem til den 31. december 2010 med henblik på, at det princip, som er fastsat i direktiv 96/53, kunne overholdes efter denne dato (47). Dette formål begrundede endvidere, at der blev afsat EU-midler til gennemførelsen heraf.
93.      For det andet ser det – af de samme årsager vedrørende disse undtagelsesbestemmelsers uforholdsmæssigt store konsekvenser – ud til, at undtagelserne heller ikke kan baseres på direktivets artikel 7, selv om de er begrundet i vejinfrastrukturens dårlige stand, som Republikken Polen har påberåbt.
94.      En sådan generel begrundelse er nemlig ikke fastsat i direktiv 96/53, og en manglende tilpasning af vejnettet er i henhold til direktivets artikel 7 kun mulig i særlige situationer.
95.      Følgelig kan ingen begrænsning efter vejtype baseres på denne bestemmelse. Så meget desto mere kan et system med generelle tilladelser, der sigter mod at skabe sådanne begrænsninger, ikke accepteres. Der kan desuden rejses tvivl med hensyn til den konkrete begrundelse for begrænsninger af færdslen på veje, som transportministeren har udpeget i henhold til artikel 41, stk. 2, i lov om offentlige veje, hvis de kan ophæves ved indhentning af en generel tilladelse mod betaling, som er forbeholdt udelelige laster til de mest benyttede veje med en enkelt begrænsning i varighed, og dermed uden sammenhæng med omfanget af skader på vejene (48) eller med de finansieringsbehov, som Republikken Polen har påberåbt sig med henblik på at begrunde systemets hensigtsmæssighed. Med andre ord kan vejen enten bære transporter, hvis antal ikke kontrolleres i en periode på én til 24 måneder, eller også er vejbanen uegnet, og i så fald kan betalingen af en tilladelse til et beskedent beløb ikke gøre noget ved det.
96.      Det følger af det ovenstående, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 og 7 i direktiv 96/53, idet denne medlemsstat har begrænset færdslen med motorkøretøjer med et akseltryk pr. drivaksel på 11,5 t til veje, der indgår i det transeuropæiske transportnet, og til visse andre nationale veje, og har gjort anvendelsen af disse køretøjer på andre offentlige veje betinget af en særlig tilladelse.
97.      Det må derfor fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 og 7 i direktiv 96/53, sammenholdt med punkt 3.1 og 3.4 i bilag I til direktiv 96/53, idet denne medlemsstat kræver, at transportvirksomheder er i besiddelse af særlige tilladelser til at benytte visse offentlige veje.
V.      Sagsomkostninger
98.      I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og Republikken Polen har tabt sagen, bør det pålægges sidstnævnte at betale sagsomkostningerne.
VI.    Forslag til afgørelse
99.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)      Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3 og 7 i Rådets direktiv 96/53/EF af 25. juli 1996 om fastsættelse af de største tilladte dimensioner i national og international trafik og største tilladte vægt i international trafik for visse vejkøretøjer i brug i Fællesskabet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/719 af 29. april 2015, sammenholdt med punkt 3.1 og 3.4 i bilag I til direktiv 96/53, idet den kræver, at transportvirksomheder er i besiddelse af særlige tilladelser for at kunnet benytte visse offentlige veje.
2)      Republikken Polen betaler sagsomkostningerne.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      EFT 1996, L 235, s. 59.
3 –      EUT 2015, L 115, s. 1, herefter »direktiv 96/53«.
4 –      I 2016 var den steget med 5,1% sammenlignet med 2015 ifølge statistikker fra Eurostat.
5 –      EFT 1985, L 2, s. 14.
6 –      EFT 1986, L 221, s. 48.
7 –      EUT 2007, L 263, s. 1. Klasse M svarer i henhold til bilag II, del A, punkt 1.1, i direktiv 2007/46 til »[m]otorkøretøjer til personbefordring med mindst fire hjul«. Klasse N2 svarer i henhold til dette direktivs bilag II, del A, punkt 1.2.2, til »[k]øretøjer [til godsbefordring] med en totalmasse på over 3 500 kg og indtil 12 000 kg«. Klasse N3 svarer i henhold til dette direktivs bilag II, del A, punkt 1.2.3, til »[k]øretøjer [til godsbefordring] med en totalmasse på over 12 000 kg«.
8 –      Jf. fodnote 9 i dette forslag til afgørelse.
9 –      Punkt 1 har overskriften »Største tilladte dimensioner for de køretøjer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a)«. Punkt 2 vedrører »[t]illadt totalvægt for køretøjer (i tons)«.
10 –      Den tilladte totalvægt for de pågældende køretøjer varierer fra 18 t til 44 t.
11 –      »Påhængsvogntog med 5 eller 6 aksler[...]«.
12 –      »5- eller 6-akslede sættevognstog [...]«.
13 –      »4-akslede påhængsvogntog bestående af et 2-akslet motorkøretøj med tilkoblet 2-akslet påhængsvogn«.
14 –      »4-akslede sættevognstog bestående af et 2-akslet motorkøretøj med tilkoblet 2-akslet sættevogn [idet der sondres alt efter] sættevognens indbyrdes akselafstand [...]«.
15 –      »Motorkøretøjer [...]«.
16 –      »3-akslede ledbusser«.
17 –      EFT 1996, L 228, s. 1.
18 –      Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse af 7.7.2010 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EUT 2010, L 204, s. 1).
19 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 11.12.2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet og om ophævelse af afgørelse nr. 661/2010/EU (EUT 2013, L 348, s. 1).
20 –      Ved artikel 1, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 884/2004/EF af 29.4.2004 om ændring af beslutning nr. 1692/96/EF om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EUT 2004, L 167, s. 1) blev denne dato ændret til »2020«. Jf. også første, fjerde og femte betragtning til denne beslutning.
21 –      EUT 2003, L 236, s. 33, herefter »tiltrædelsesakten af 2003«.
22 –      EFT 2002, L 67, s. 47.
23 –      Dz. U. nr. 14, pos. 60.
24 –      Dvs. den 26.4.2016, som det blev bekræftet i retsmødet.
25 –      Dz. U. af 2015, pos. 802.
26 –      Dz. U., nr. 98, pos. 602.
27 –      Dvs. den 26.4.2016, som det blev bekræftet i retsmødet.
28 –      Færdselslovens artikel 2, nr. 35c), som Republikken Polen har henvist til, definerer udtrykket »fører« som den person, der er ansvarlig for færdselssikkerheden og for at minimere hindringerne for vejtrafikken under brugen af det pågældende køretøj.
29 –      Dette skema specificerer dimensioner (længde, bredde og højde) og akseltryk for hver af disse kategorier.
30 –      Dvs. tilladelsen til at benytte kommunale veje, distriktsveje og regionale veje.
31 –      Dvs. tilladelsen til at benytte de nationale veje.
32 –      Ved anvendelse af vekselkursen den 26.4.2016. Denne tjener som reference for de beløb, der anføres senere.
33 –      Dz. U. af 2012, pos. 366.
34 –      Sag EU Pilot nr. 5913/13/MOVE. Republikken Polen har i duplikken anført, at Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (national sammenslutning af arbejdsgivere i vejtransportsektoren, Polen) indgav en klage til Kommissionen.
35 –      Jf. punkt 5 og 10 i nærværende forslag til afgørelse.
36 –      Kommissionen har anført, at dette sted også kaldes »den første og sidste kilometer«.
37 –      Dz. U. af 2017, pos. 878.
38 –      Nemlig for vejstrækninger, der henhører under dens kompetence, dvs. kommunale veje, distriktsveje eller regionale veje.
39 –      Ved en vekselkurs pr. 26.4.2016 (jf. fodnote 32 i dette forslag til afgørelse) udgjorde disse beløb ca. 55 EUR, 823 EUR, 46 EUR, 460 EUR og 686 EUR.
40 –      Jf. punkt 51 og 52 i nærværende forslag til afgørelse.
41 –      Dvs. den 25.5.2017.
42 –      Jf. de forskellige kategorier i punkt 5 og 10 i dette forslag til afgørelse.
43 –      Jf. punkt 17 og 19 i nærværende forslag til afgørelse.
44 –      I så fald kræves en kategori IV-tilladelse. I tilfælde af delelig last vedrører den eneste undtagelse imidlertid køretøjer med tilladelse til at køre ifølge en kategori I- eller II-tilladelse.
45 –      Med undtagelse af delelige laster i køretøjer, der benytter visse nationale veje.
46 –      Ifølge den skriftlige besvarelse af det fjerde spørgsmål, som Domstolen har stillet Republikken Polen, var andelen 6% baseret på tal fra udgangen af 2016.
47 –      Jf. i denne retning V. Kronenberger, »Transport Policy«, Die Verträge zur EU-Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläunterungen, Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin, 2008, s. 297-322, især punkt 33-36 og 54 (artikel på engelsk).
48 –      I denne forbindelse bør det anføres, at færdslen på visse moderniserede veje er underlagt en færdselsordning, som er betinget af, at der indhentes en tilladelse (jf. punkt 89 i nærværende forslag til afgørelse).