62001CC0005_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso de nulidad, el Reino de Bélgica impugna la Decisión 2001/198/CECA de la Comisión, de 15 de noviembre de 2000, relativa a la ayuda estatal concedida por Bélgica a la empresa siderúrgica Cockerill Sambre SA (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). En él se plantea, en particular, la cuestión de si los pagos compensatorios financiados por el Estado a los trabajadores de una empresa siderúrgica mediante los cuales se pretenden compensar las pérdidas de ingresos derivadas de una reducción de la jornada de trabajo semanal acordada por convenio constituyen una ayuda prohibida con arreglo al artículo 4, letra c) del Tratado CECA.
II. Marco jurídico
2. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en lo sucesivo, «Tratado CECA») prohíbe las ayudas estatales a las empresas siderúrgicas. Con arreglo a su artículo 4, letra c), están prohibidas como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero «las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquier que sea su forma».
3. El artículo 95, párrafos primero y segundo, del Tratado CECA tiene el siguiente tenor:
«En todos los casos no previstos en el presente Tratado en que resulte necesaria una decisión o una recomendación de la Comisión para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos 2, 3 y 4, dicha decisión podrá tomarse o dicha recomendación podrá formularse con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo.
La misma decisión o recomendación, tomada o formulada de igual forma, determinará eventualmente las sanciones aplicables.»
4. Basándose en las citadas disposiciones del artículo 95 del Tratado CECA, desde los años ochenta la Comisión adoptó en un número limitado de casos disposiciones relativas a las ayudas estatales a la industria siderúrgica. Las disposiciones comunitarias en materia de ayudas a la industria siderúrgica vigentes durante el período pertinente a efectos del presente asunto fueron adoptadas mediante la Decisión nº 2496/96/CECA de la Comisión (en lo sucesivo, «Código de Ayudas»).
5. El artículo 1, apartado 1, del Código de Ayudas tiene el siguiente tenor: «Las ayudas a la industria siderúrgica, sean de carácter específico o no, financiadas por un Estado miembro, entes públicos territoriales o por medio de recursos estatales, con independencia de su forma, podrán considerarse ayudas comunitarias, y por tanto compatibles con el buen funcionamiento del mercado común, sólo si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 5.» De conformidad con el artículo 1, apartado 2, «el concepto de ayuda incluye los elementos de ayuda contenidos en las transferencias de recursos públicos por parte de los Estados miembros, entes públicos territoriales u otros organismos en favor de empresas siderúrgicas en forma de tomas de participación, aportaciones de capital o medidas similares [...] y que no puedan considerarse una aportación de capital riesgo según las prácticas normales de un inversor en una economía de mercado».
6. En el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas se establece lo siguiente con respecto al procedimiento:
«Si la Comisión considera que una medida financiera determinada puede constituir una ayuda estatal con arreglo al artículo 1 o duda de la compatibilidad de una determinada ayuda con las disposiciones de la presente Decisión, informará de ello al Estado miembro afectado e invitará a los terceros interesados y a los demás Estados miembros a que le presenten sus observaciones. Si, tras haber recibido las observaciones y después de haber ofrecido al Estado miembro afectado la posibilidad de contestar, la Comisión comprueba que la medida mencionada es incompatible con lo dispuesto en la presente Decisión, tomará una decisión a más tardar en los tres meses siguientes a la recepción de la información necesaria para evaluar la medida propuesta. [...]»
III. Hechos y contexto de las medidas controvertidas
7. Cockerill Sambre SA (en lo sucesivo, «Cockerill Sambre») es una empresa siderúrgica integrada con domicilio social en la Región Valona. Hasta principios de 1999, en que dicha empresa fue adquirida por el grupo siderúrgico francés Usinor, era una empresa pública cuyo capital era en su mayor parte propiedad de dicha Región.
8. Debido a la crisis de la industria siderúrgica en Europa, que afectó especialmente a la industria siderúrgica valona en 1996 y que tuvo como consecuencia un aumento considerable del desempleo, la exigencia de los representantes de los trabajadores de reducir la jornada laboral para así poder aumentar o al menos mantener el nivel de empleo cobró nuevo impulso. Tal y como se desprende del escrito de interposición del recurso y de los documentos adjuntos al mismo, en particular una nota trasmitida a la Comisión mediante un escrito de las autoridades belgas del 30 de junio de 1999, en enero de 1996 el Presidente de Cockerill Sambre manifestó su acuerdo con una reducción de la jornada laboral a condición de que ello diera lugar a la creación de nuevos puestos de trabajo y no causara costes adicionales para la empresa. En el convenio colectivo de 1996 se acordó la creación de un grupo paritario de reflexión para analizar la posibilidad de una reducción de la jornada laboral que cumpliera con dichas condiciones. Los grupos de reflexión posteriormente establecidos llegaron a la conclusión de que no era posible mantener o aumentar el nivel de empleo de manera neutral en cuanto a los costes, es decir, sin un aumento de los costes (sociales) para la empresa.
9. No obstante, en el curso de las negociaciones colectivas de 1997-1998, los trabajadores sujetos a convenio [employés barémisés] exigieron una reducción de la jornada laboral de 37 a 34 horas semanales con el fin de aumentar de manera significativa el número de empleados. Debido a su alto coste, la empresa tuvo que rechazar esta exigencia, lo que dio lugar a una huelga de advertencia de un día por parte de la totalidad de los trabajadores sujetos a convenio.
10. Finalmente, las negociaciones condujeron, el 17 de abril de 1998, a la celebración de un convenio colectivo entre Cockerill Sambre y los representantes de los trabajadores afectados (en lo sucesivo, «convenio colectivo de 1998») en el que se acordaba una reducción de la jornada laboral de 37 a 34 horas semanales. Mediante este convenio se perseguía el doble objetivo de que los trabajadores no sufrieran en la práctica una reducción de sus ingresos y de que la empresa no soportara ningún coste adicional. Esto se consiguió mediante el recurso a las ayudas públicas por parte de la empresa.
11. Consecuentemente, el convenio colectivo de 1998 establece, fundamentalmente, lo siguiente:
- la jornada de trabajo semanal de 37 horas se reduce de forma indefinida, a partir del 1 de enero de 1999, a 34 horas;
- mediante el mantenimiento del tiempo total de trabajo para todos los trabajadores sujetos a convenio se prevé la creación de 150 nuevos puestos de trabajo;
- la masa salarial total que Cockerill Sambre paga a los trabajadores sujetos a convenio no sufre variaciones. La empresa paga únicamente -con indicación anual- la parte de la retribución correspondiente a una jornada laboral de 34 horas;
- para compensar las pérdidas de ingresos de los trabajadores sujetos a convenio se establece un mecanismo de pagos compensatorios (degresivos).
12. Con arreglo al convenio colectivo de 1998, estos pagos compensatorios a los trabajadores afectados por la reducción de la jornada laboral son parcialmente sufragados por los propios trabajadores, concretamente mediante la renuncia a los aumentos salariales a los que tenían derecho en 1997 y 1998. Sin embargo, en el convenio colectivo se establece de manera expresa, además, que las partes solicitarán conjuntamente cualquier ayuda que pueda concederse a Cockerill Sambre para financiar la reducción de la jornada laboral acordada en el convenio.
13. Por último, el convenio colectivo de 1998 contiene la siguiente cláusula:
«El presente convenio colectivo está supeditado, en sus aspectos económicos, al pago de compensaciones públicas de una cuantía equivalente a las cantidades fijadas de forma paritaria. En el caso de que no se pagaran dichas compensaciones, las partes examinarán conjuntamente la situación y la posibilidad de aplicar el presente acuerdo.»
14. En la práctica, finalmente sólo una pequeña parte de los pagos compensatorios, que beneficiaron a un total de 1.852 trabajadores sujetos a convenio, fue financiada por los propios trabajadores, concretamente por importe de 0,7 millones de euros; la mayor parte de ellos fueron financiados mediante intervenciones de las autoridades belgas y valonas.
IV. Las medidas controvertidas
15. Las medidas controvertidas ascienden en total a 13,7 millones de euros y constan de dos elementos.
16. En primer lugar, el Gobierno belga concede una reducción de las cotizaciones sociales de las empresas (en lo sucesivo, «cotizaciones sociales») por importe de 20,36 millones de euros durante el período comprendido entre 1999 y 2005. Esta medida se concedió con base en el Real Decreto de 24 de diciembre de 1993, que contiene un plan para la reducción de determinadas cotizaciones a la seguridad social en relación con el reparto del trabajo. En el caso de las empresas en dificultades o en proceso de reestructuración, este Decreto fue completado mediante el Real Decreto de 24 de febrero de 1997, que establecía condiciones aun más favorables. Estas condiciones se refieren, en particular, al número de puestos de trabajo que deben crearse y al período durante el cual puede concederse una reducción de las cotizaciones sociales.
17. El 28 de julio de 1997, el Gobierno belga declaró a Cockerill Sambre como empresa en proceso reestructuración, y el 19 de mayo de 1998 se reconoció a la empresa la posibilidad, prevista en el Real Decreto de 24 de diciembre de 1993, de reducir sus cotizaciones sociales con arreglo a las condiciones aun más favorables del Decreto de 24 de febrero de 1997. Esta medida del Gobierno belga estaba supeditada a la condición de la creación y el mantenimiento de empleo adicional.
18. En segundo lugar, el 19 de noviembre de 1998 el Gobierno valón complementó la medida del Gobierno belga mediante una subvención adicional por importe de 3,35 millones de euros. Esta intervención tuvo lugar en el marco de la política del Gobierno valón consistente en promover los proyectos piloto de reducción voluntaria de la jornada laboral con arreglo a acuerdos sectoriales y a los denominados acuerdos de «plan de empresa». Esta política se remonta a una declaración conjunta del Gobierno de la Región Valona y de los interlocutores sociales. Las modalidades concretas de esta promoción se definieron el 16 de diciembre de 1998 en un acuerdo entre Cockerill Sambre y la Región Valona. De conformidad con dicho acuerdo, la subvención adicional de la Región Valona debe destinarse única y exclusivamente a cubrir una parte de la reducción de ingresos aceptada por los trabajadores de Cockerill Sambre sujetos a convenio bajo la forma de pagos degresivos a los trabajadores afectados durante el período comprendido entre 1999 y 2005.
19. Mientras que en el marco de la medida del Gobierno belga los ahorros obtenidos gracias a la reducción de las cotizaciones sociales son directamente repercutidos por la empresa a los trabajadores, el pago de la subvención adicional del Gobierno valón a los trabajadores se canaliza a través de una asociación sin ánimo de lucro creada al efecto.
V. Procedimiento ante la Comisión y Decisión controvertida
20. Basándose en las informaciones de prensa aparecidas al respecto, el 23 de noviembre de 1998 la Comisión se dirigió a las autoridades belgas solicitando por escrito información sobre las ayudas a empresas que supuestamente había recibido la empresa siderúrgica Cockerill Sambre en el marco de una reducción de la jornada laboral. Mediante escrito de 11 de diciembre de 1998, dichas autoridades confirmaron la exactitud de dicha información, si bien declararon simultáneamente que, en su opinión, no se trataba de ayudas estatales.
21. Mediante escrito de 25 de enero de 2000, la Comisión comunicó al Gobierno belga su decisión de iniciar en relación con dichas medidas el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas.
22. La Comisión recibió las observaciones de las partes interesadas y, el 23 de mayo de 2000, se las transmitió al Gobierno belga instándole a pronunciarse al respecto. Los comentarios de Bélgica sobre dichas observaciones fueron recibidos por la Comisión mediante escrito de 9 de junio de 2000.
23. En su Decisión de 15 de noviembre de 2000 relativa a la ayuda estatal concedida por Bélgica a la empresa siderúrgica Cockerill Sambre, la Comisión declaró que las medidas controvertidas constituían una ayuda estatal a efectos del artículo 1 del Código de Ayudas a la siderurgia y que eran incompatibles con el mercado común. Además, declaró que Bélgica había ejecutado dicha ayuda contraviniendo el artículo 6, apartados 1 y 2, del Código de Ayudas a la siderurgia.
VI. El recurso
24. Mediante escrito de 8 de enero de 2001, registrado en el Registro del Tribunal de Justicia el 9 de enero de 2001, el Gobierno belga interpuso, con arreglo al artículo 230 CE, un recurso de anulación de dicha Decisión.
25. El Reino de Bélgica solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
26. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas al Reino de Bélgica.
27. El Gobierno belga basa su recurso en cinco motivos de anulación, el último de los cuales sólo lo invoca con carácter subsidiario.
28. Mediante el primer motivo de anulación, alega que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al calificar de ayudas las medidas controvertidas; con ello, ignoró el concepto de ayuda en el sentido del artículo 4, letra c), del Tratado CECA e infringió el Código de Ayudas. Mediante el segundo motivo de anulación, la demandante alega que la Comisión ignoró el concepto de beneficiario, ya que las intervenciones públicas se llevaron a cabo en beneficio de los trabajadores de Cockerill Sambre sujetos a convenio y no en beneficio de la propia Cockerill Sambre. Mediante el tercer motivo de anulación, el Gobierno belga invoca una infracción del procedimiento establecido en el Código de Ayudas y alega la incompetencia de la Comisión. El cuarto motivo de anulación tiene por objeto el incumplimiento de la obligación de motivación por parte de la Comisión. Por último, mediante el quinto motivo de anulación la demandante alega, con carácter subsidiario, que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al no haber autorizado excepcionalmente las medidas controvertidas, en el caso de que efectivamente se trate de ayudas, con base en el artículo 95 del Tratado CECA.
29. Los dos primeros motivos de anulación se refieren a distintos aspectos de la misma cuestión, a saber, la de si las medidas controvertidas están comprendidas dentro del concepto de ayuda o no. En consecuencia, debido a su conexión sustancial, a continuación analizaré conjuntamente estos dos motivos, al igual que hizo también la demandante en su réplica y durante la vista.
VII. Sobre los motivos primero y segundo: ¿cumplen las medidas controvertidas el requisito para constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 4, letra c), del Tratado CECA?
Alegaciones de las partes
30. Mediante los dos primeros motivos de anulación, la demandante alega que, en su Decisión, la Comisión calificó indebidamente como ayudas a efectos del artículo 4, letra c), del Tratado CECA y del Código de Ayudas a la siderurgia las medidas controvertidas, incurriendo en un error manifiesto de apreciación.
31. Esto lo fundamenta, en el marco del primer motivo de anulación, en la inexistencia de una ventaja económica para Cockerill Sambre, en relación con lo que aduce fundamentalmente dos argumentos:
32. Por un lado, alega que en el caso del «pago compensatorio» no se trata de costes de la empresa. En efecto, ésta no estaba legalmente obligada a retribuir las 34 horas de trabajo como si se tratara de 37 horas de trabajo, ni el convenio colectivo de 1998 imponía a Cockerill Sambre la obligación de financiar los pagos compensatorios. Por el contrario, el convenio colectivo contempla la financiación de estos pagos mediante recursos estatales y por parte de los propios trabajadores.
33. Por otro lado, la demandante señala que, desde un punto de vista económico, la reducción de la jornada laboral fue neutral para Cockerill Sambre. En efecto, la empresa no obtuvo ninguna ventaja económica de la reducción de las cotizaciones sociales, ya que Cockerill Sambre pagó íntegramente a los trabajadores afectados los ahorros derivados de la misma, de modo que, en realidad, los fondos públicos sólo transitaron por la empresa, sin reducir sus costes. En cuanto a las subvenciones adicionales de la Región Valona, fueron recibidas directamente por los trabajadores. En consecuencia, según la demandante las medidas controvertidas pueden equipararse a una ayuda personal a los trabajadores.
34. Asimismo, la demandante aduce, en relación con la neutralidad de las medidas desde un punto de vista económico, que el número de horas de trabajo realizadas por los trabajadores sujetos a convenio con los mismos costes legales y contractuales para Cockerill Sambre se mantuvo invariable, de modo que no se acordó con los representantes de los trabajadores ningún aumento de los costes salariales. Además, la demandante se refiere a una serie de costes adicionales que hubo de soportar la empresa como consecuencia de la reducción de la jornada laboral, a saber, costes de formación de los nuevos trabajadores, cargas derivadas de la menor disponibilidad de los trabajadores experimentados y cualificados y costes de administración y organización. Por lo demás, un informe de auditoría confirmó la neutralidad de la operación desde un punto de vista económico para Cockerill Sambre.
35. La Comisión señala que el concepto de ayuda, tal como debe entenderse con arreglo a una reiterada jurisprudencia, no distingue entre cargas de carácter voluntario y cargas de carácter obligatorio. Señala que, en el presente caso, se trata indiscutidamente de medidas estatales, discutiéndose únicamente sobre si Cockerill Sambre obtuvo alguna ventaja económica a efectos del concepto de ayuda.
36. La Comisión también analiza la génesis del convenio colectivo de 1998. Según afirma, en realidad este convenio constituyó un acuerdo tripartito, ya que la empresa y los representantes de los trabajadores se encontraban en una situación de bloqueo de las negociaciones que sólo pudo superarse gracias a una tercera parte, concretamente el sector público.
37. Según la Comisión, los salarios de los trabajadores constituyen uno de los elementos más importantes de los costes de explotación y de producción de una empresa, lo que tiene como consecuencia que, cuando el Estado asume una parte de los costes salariales, contribuye a financiar los costes de explotación y, por tanto, otorga a la empresa una ventaja frente a otras empresas que no reciben una subvención similar.
38. En opinión de la Comisión, los costes derivados de convenios colectivos deben ser soportados por las empresas. Independientemente de la cuestión de quién tome la iniciativa de las negociaciones o en qué fase de las negociaciones intervenga el Estado para asumir las cargas, se trata de ayudas estatales a la empresa.
39. Con argumentos en parte similares a los formulados en relación con la cuestión de la ventaja económica, la demandante alega, en el marco del segundo motivo de anulación, que los únicos beneficiarios de las medidas controvertidas fueron los trabajadores. La reducción de la jornada laboral se llevó a cabo únicamente a iniciativa y en interés de aquéllos, y la empresa se limitó a actuar como intermediaria administrativa y financiera, sin obtener de las medidas ninguna ventaja para sí misma. A su juicio, los pagos compensatorios tenían un carácter meramente social, y se realizaron en todos los casos en beneficio del respectivo trabajador. Así pues, las medidas controvertidas constituyen ayudas personales y no ayudas a la empresa.
40. La Comisión señala, en cambio, que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, las ayudas deben apreciarse en función de sus efectos y no de sus causas u objetivos. El hecho de que los trabajadores se beneficiaran directamente de los pagos compensatorios no excluye, por tanto, que la empresa fuera beneficiaria indirecta.
Apreciación
41. Por lo que respecta a los dos primeros motivos de anulación, debe examinarse si los pagos complementarios al salario de los trabajadores previstos en un convenio colectivo destinados a compensar la disminución del salario derivada de una reducción pactada de la jornada laboral cumple con los requisitos para constituir una ayuda a efectos del artículo 4, letra c), del Tratado CECA. No se discute el hecho de que los pagos compensatorios de que aquí se trata, en la medida en que no fueron soportados por los propios trabajadores, constituyen pagos estatales o mediante fondos estatales.
42. Según una reiterada jurisprudencia, el concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones financieras directas a la empresa, sino también, de manera general, las ventajas concedidas por organismos públicos que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre una empresa.
43. Procede señalar, junto con la Comisión, que no depende de las causas o los objetivos de dichas medidas estatales, sino de sus efectos. Así pues, el concepto de ayuda, por expresarlo con las propias palabras del Tribunal de Primera Instancia, es «un concepto objetivo que está en función únicamente de si una medida estatal confiere o no una ventaja [económica] a una o varias empresas».
44. Desde la óptica del efecto económico ya se desprende que varios de los argumentos formulados por la demandante contra la calificación de las medidas controvertidas como ayudas no pueden prosperar.
45. Así, de ello se desprende, en primer lugar, que no puede excluirse la calificación de las medidas estatales como ayudas en razón de su carácter social. En la medida en que la demandante señala que las medidas controvertidas tenían por objeto la creación de puestos de trabajo y pretendían mitigar, en interés únicamente de los trabajadores, las desventajas asumidas como consecuencia de la reducción de la jornada laboral, dicha alegación resulta, por tanto, carente de toda pertinencia a los efectos de su calificación como ayuda.
46. No obstante, en este contexto quisiera subrayar que esto no significa que el Derecho de la CECA en materia de ayudas se oponga con carácter general a las medidas estatales de carácter social o a aquéllas destinadas a la creación de puestos de trabajo. Sin embargo, este tipo de medidas deben configurarse como medidas generales que no beneficien a determinadas empresas o sectores de producción. Tales medidas generales, al no presentar la característica de la especificidad, están excluidas a priori del concepto de ayuda, en contraposición con las medidas selectivas -en el sentido descrito- con una finalidad social, las cuales, por su carácter de ayudas, sólo pueden ser compatibles con el Tratado CECA, sin embargo, en virtud de una exención general o individual otorgada por la Comisión con carácter excepcional con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA.
47. Pues bien, del criterio de apreciación basado en los efectos se desprende que, al resolver la cuestión de si Cockerill Sambre obtuvo una ventaja económica o no, también pueden responderse las cuestiones suscitadas en el marco del segundo motivo de anulación con respecto al beneficiario económico de las medidas controvertidas.
48. En efecto, la constatación de si Cockerill Sambre obtuvo o no una ventaja económica (específica) mediante estas medidas controvertidas está relacionada con la de si dicha empresa es beneficiaria de las mismas. Efectivamente, no reviste ninguna pertinencia el hecho de si la empresa se vio beneficiada de manera indirecta o directa ni, en general, qué forma adoptó la medida estatal.
49. En este sentido, también el Abogado General Sr. Lenz señaló, tal como observó la Comisión, que «al examinar quién se beneficia de una acción de ayuda estatal no solamente ha de contemplarse al perceptor directo de la ventaja, sino que también interesan los efectos de la subvención que se proyectan más allá de esta relación».
50. No se discute el hecho de que en última instancia las medidas controvertidas beneficiaran directamente a los trabajadores en la medida en que, por un lado, éstos recibieron directamente del Gobierno valón las subvenciones adicionales y, por otro, Cockerill Sambre repercutió íntegramente a los trabajadores el ahorro derivado de la reducción de las cotizaciones sociales que le concedió el Gobierno belga.
51. Sin embargo, esto no significa necesariamente que Cockerill Sambre no se beneficiara económicamente de manera indirecta, en la medida en que la financiación estatal de los pagos compensatorios supusiera una reducción de las cargas en favor de la empresa.
52. Con ello, llego a la cuestión central para la resolución del presente asunto, la de qué debe entenderse por «cargas» o «costes» de la empresa.
53. Es precisamente sobre este punto sobre el que también incide la demandante mediante su primer motivo, en la medida en que alega que los pagos compensatorios no constituían una «carga» para Cockerill Sambre.
54. Para empezar, quisiera señalar que, tal y como en parte hizo la Comisión, sería posible, al menos por lo que respecta a las medidas del Gobierno belga, considerar la reducción de las cargas también desde una óptica diferente. En efecto, la financiación de los pagos compensatorios, en la medida en que fue asumida por el Gobierno belga, adoptó técnicamente la forma de una reducción de las cotizaciones sociales que debía pagar el empresario, de modo que dicho empresario repercutía posteriormente el ahorro resultante a los trabajadores.
55. En esa medida, lo lógico sería tomar como referencia las cotizaciones sociales y no los pagos compensatorios. En efecto, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia una medida que implica una exención parcial a favor de las empresas de un determinado sector de actividad de las cargas económicas que se derivan de la aplicación normal del régimen general de seguridad social, sin que tal exención encuentre justificación en la naturaleza o en el sistema de dicho régimen, debe considerarse como una ayuda.
56. Por otro lado, tal como he señalado, una medida estatal debe apreciarse en función de sus efectos y del contexto más general en el que se inscribe. En el presente caso, los ahorros derivados de la reducción de las cotizaciones a la seguridad social y, por ende, la ventaja económica directamente derivada de dicha medida, fueron «desviados» en su totalidad a los trabajadores. En estas circunstancias, la empresa sólo puede haber obtenido una ventaja económica si también los pagos compensatorios a los trabajadores deben incluirse entre los costes de la empresa. Por consiguiente, el problema de la ventaja económica se centra, también por lo que respecta a las medidas del Gobierno belga, sobre los pagos compensatorios.
57. En consecuencia, a continuación examinaré si los pagos compensatorios constituyen este tipo de «cargas» de la empresa asumidas por el Estado sin tener en cuenta, en el sentido descrito, la forma concreta de financiación estatal que adoptaron en el caso de que se trata.
58. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que Cockerill Sambre acordó los pagos compensatorios con los representantes de los trabajadores conjuntamente con la reducción de la jornada laboral en el convenio colectivo de 1998.
59. De acuerdo con la citada jurisprudencia, el concepto de ayuda comprende las cargas que «normalmente recaen sobre una empresa». Esta formulación se remite a un criterio y presupone una determinada idea sobre la «naturaleza» de una empresa y, por consiguiente, sobre los costes que «normalmente» recaen sobre ella.
60. Con carácter absolutamente general, el Derecho en materia de ayudas parte de la base de una empresa que actúa con criterios económicos, es decir, teniendo en cuenta los costes reales y de conformidad con las fuerzas y leyes del mercado, lo que implica, en particular, que, en principio, cubre sus costes de producción con recursos propios. Consecuentemente, están prohibidas las ayudas que, en última instancia, no son otra cosa que «reducciones artificiales» de los costes de producción.
61. Normalmente, el Tribunal de Justicia basa sus decisiones en el ámbito del Derecho en materia de ayudas en la idea de un operador económico que actúa de manera económicamente racional y orientado al mercado.
62. Así, en relación con la fijación de una tarifa por una fuente de energía, el Tribunal de Justicia consideró que un operador económico ordinario no renuncia a una ventaja que normalmente podría obtener. Algo similar se aplica por lo que respecta a la jurisprudencia relativa a la participación del Estado en el capital de empresas de Derecho privado, de acuerdo con la cual un titular privado de participaciones sólo aporta razonablemente capital a una empresa cuando existen perspectivas de rentabilidad al menos a largo plazo.
63. Así pues, el operador económico hipotético que responde a este criterio es alguien que actúa en el marco de una economía de mercado y que -aunque teóricamente podría hacerlo- no se compromete a ninguna prestación que exceda del valor de mercado.
64. En este contexto, cabe presumir también, en principio, que una empresa no está dispuesta a otorgar a sus trabajadores ninguna concesión que exceda de lo necesario para poder disponer de la fuerza de trabajo. En otras palabras, procede considerar que una empresa adquiere el factor de producción trabajo al «precio de mercado» (regulado), y que el convenio colectivo es la expresión de este precio de mercado.
65. De los autos del presente caso no se desprende ningún indicio de que esta presunción no esté justificada también en el caso del convenio colectivo de 1998.
66. En efecto, tal como con razón señaló la Comisión, de los autos se desprende que los representantes de los trabajadores sujetos a convenio exigieron una reducción de la jornada laboral de 37 a 34 horas, y concretamente sin una reducción real de los ingresos de los trabajadores.
67. Debido a que inicialmente la empresa se negó a aceptar esta exigencia en razón precisamente del aumento de los costes que inevitablemente conllevaría satisfacerla, llegó a producirse incluso una huelga de advertencia de los trabajadores.
68. Finalmente, el convenio colectivo de 1998 sólo pudo llegar a celebrarse gracias a que se estableció el mecanismo de compensación para los trabajadores afectados por la reducción de la jornada laboral. El hecho de que dicho mecanismo constituía manifiestamente para los trabajadores una conditio sine qua non para la celebración del convenio colectivo es algo que se deduce también de la cláusula contenida en el mismo según la cual, en el caso de que no se pagara la compensación, las partes del convenio examinarían conjuntamente la situación y la posibilidad de aplicarlo.
69. A la luz de las consideraciones anteriores, procede señalar, por tanto, que en el caso concreto de que se trata los pagos compensatorios son un elemento del «precio de mercado» del factor trabajo.
70. Por lo demás, el hecho de que en la celebración de un convenio colectivo concurran un gran número de consideraciones y de que el resultado de las negociaciones sea el fruto de un compromiso entre las distintas exigencias de las partes, que no están necesariamente relacionadas entre sí, no diferencia al acuerdo alcanzado mediante un convenio colectivo de otros procesos de formación de precios en el mercado.
71. Así pues, si los pagos compensatorios acordados en el convenio colectivo para los trabajadores afectados por la reducción de la jornada laboral deben considerarse como un elemento del precio del factor de producción trabajo, mediante la financiación de dichos pagos el Estado alivió a Cockerill Sambre de cargas que normalmente hubieran debido recaer sobre ella. En efecto, los costes del factor trabajo son parte de los costes de producción que, como se ha señalado antes, en principio la empresa debe cubrir con sus recursos propios.
72. En contra de lo alegado por la demandante, carece de pertinencia el hecho de que los pagos compensatorios no se basen en ninguna obligación legal. Por regla general, los costes de producción de una empresa no se derivan primordialmente de obligaciones legales -entre las que destacan sobre todo las cargas tributarias-, sino de los costes de los medios de producción requeridos en función de la situación del mercado. Por lo demás, en este sentido el Tribunal de Justicia ya señaló, en el asunto C-251/97, que los costes que resultan de acuerdos colectivos deben recaer, «por su naturaleza», sobre el presupuesto de las empresas.
73. Por tanto, por lo que respecta a la objeción de la demandante según la cual Cockerill Sambre no se comprometió, en el convenio colectivo de 1998, a soportar por sí misma los pagos compensatorios, sino que se acordó expresamente que dichos pagos serían sufragados, además de por los trabajadores, por el sector público, considero, al igual que la Comisión, que dicha objeción no puede prosperar.
74. Una empresa no puede quedar inmunizada contra la aplicación del Derecho en materia de ayudas mediante la asunción de costes de producción -en el presente caso, gastos destinados a sus trabajadores- por parte del sector público por el hecho de que el convenio colectivo se celebre desde un principio partiendo de la base de que los costes serán soportados por el sector público.
75. Por último, la demandante alega asimismo que la medida de regulación de la reducción de la jornada laboral fue neutral desde un punto de vista económico para Cockerill Sambre. Fundamenta esta alegación, en primer lugar, en el hecho de que los fondos públicos fueron íntegramente utilizados para la realización de los pagos compensatorios. A este respecto, basta señalar que los pagos compensatorios forman parte de las cargas de la empresa. Además, también la alegación según la cual con arreglo al convenio colectivo seguían prestándose el mismo número de horas de trabajo con base en el mismo salario por hora se basa en la premisa incorrecta según la cual los pagos compensatorios no constituyen una carga de la empresa. Pues si se incluyen los pagos compensatorios en los costes salariales, como es más correcto hacer, éstos sólo siguieron siendo idénticos (desde un punto de vista económico) para la empresa debido a que el Estado asumió los pagos compensatorios. Por lo demás, si bien es cierto que la demandante señaló que como consecuencia de la reducción de la jornada laboral debió soportar algunos costes adicionales «relativamente significativos», no demostró que la ventaja constituida por la financiación estatal de los pagos compensatorios se viera plenamente contrarrestada por dichos costes. Por tanto, también debe desestimarse la alegación relativa a la neutralidad económica.
76. De este modo, llego a la conclusión de que los pagos compensatorios, en la medida en que no son sufragados por los propios trabajadores, constituyen cargas que normalmente hubieran debido recaer sobre Cockerill Sambre. En consecuencia, mediante la financiación de los pagos compensatorios bajo la forma de las medidas controvertidas, las autoridades belgas y valonas asumieron cargas de esta empresa y, por tanto, en esa medida le confirieron una ventaja económica. Por consiguiente, Cockerill Sambre es también el beneficiario económico a efectos del concepto de ayuda.
77. En consecuencia, los dos primeros motivos de anulación no pueden prosperar.
VIII. Sobre el tercer motivo de anulación: infracción del procedimiento establecido en el Código de Ayudas - Incompetencia de la Comisión
Alegaciones de las partes
78. La demandante alega que la Comisión no era competente para adoptar la Decisión controvertida, ya que en el momento de hacerlo ya había expirado el plazo de tres meses para tomar una decisión establecida en el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas.
79. En su opinión, dicho plazo constituye un plazo de preclusión, cuya inobservancia supone un vicio sustancial de forma.
80. Así se desprende, según afirma, de una comparación con el período de notificación establecido en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código de Ayudas, que ha sido igualmente calificado como plazo de preclusión por el Tribunal de Justicia. El carácter imperativo de este plazo se ve confirmado también por el tenor diferente de la disposición de que se trata con respecto al artículo 7, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (en lo sucesivo, «Reglamento nº 659/1999»). Además, la demandante alega que el carácter imperativo de este plazo contribuye a la seguridad jurídica, ya que no puede dejarse a los operadores económicos de manera indefinida en la incertidumbre sobre el resultado del procedimiento.
81. La Comisión no discute que la Decisión controvertida no fue adoptada hasta después de expirado el plazo de tres meses establecido en el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas, pero aduce que ello no constituyó un vicio sustancial de forma.
82. Niega la tesis según la cual dicho plazo es un plazo de preclusión. Según afirma, la calificación del plazo establecido en el artículo 6, apartado 1, del Código de Ayudas no puede trasladarse sin más a la del plazo establecido en el artículo 6, apartado 5, ya que, tal y como señaló el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en el asunto Salzgitter/Comisión, la naturaleza de un plazo debe apreciarse caso por caso en función de una serie de criterios como el objetivo y la finalidad del plazo en su contexto normativo.
83. La Comisión señala que el Código de Ayudas establece excepciones al principio general de la prohibición de las ayudas y, por consiguiente, debe interpretarse de manera restrictiva. Las ayudas sólo pueden ejecutarse con base en una autorización expresa de la Comisión, sin perjuicio de la normativa del artículo 6, apartado 6, con arreglo a la cual un Estado miembro puede ejecutar las medidas proyectadas, siempre que informe previamente a la Comisión, si ésta no adopta ninguna medida en el plazo de dos meses a partir de la notificación del proyecto correspondiente.
84. Ahora bien, según la Comisión, a diferencia de lo que sucede con dicha disposición ni del tenor ni del sistema del artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas se desprende la facultad del Estado miembro de ejecutar las medidas de que se trate una vez expirado el plazo establecido en él. En consecuencia, si dicho plazo se interpretara como un plazo absoluto de preclusión, ello daría lugar a un bloqueo del procedimiento. En cambio, si el carácter imperativo del plazo se entendiera como referido únicamente al procedimiento en curso, la Comisión sólo podría concluir el procedimiento incoándolo de nuevo. Así pues, ambas alternativas producirían un resultado insatisfactorio desde el punto de vista de la seguridad jurídica y de la economía procesal.
85. Por lo que respecta a la comparación entre el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas y el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999 en el marco de la Comunidad Europea, la similitud entre los sistemas de ambas normativas invita más bien a considerar que ambos plazos son del mismo tipo.
86. En su réplica y durante la fase oral del procedimiento, la demandante no negó que los proyectos de ayuda sólo pueden ejecutarse con la aprobación de la Comisión. También admitió que la Comisión puede verse obligada, una vez transcurrido el plazo establecido en el artículo 6, apartado 5, a incoar un nuevo procedimiento para poder adoptar una decisión definitiva. Con todo, la demandante señaló que, no obstante el principio de prohibición de las ayudas, tiene en todo caso un interés en invocar la incompetencia de la Comisión, ya que ello supondría la inexistencia de base jurídica para la Decisión controvertida también por lo que respecta a la recuperación de las ayudas más los intereses devengados.
Apreciación
87. En el presente caso, no se discute que la Comisión no adoptó la Decisión controvertida hasta después de expirado el plazo de tres meses establecido en el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas. Sin embargo, se cuestiona qué carácter debe atribuirse a dicho plazo y, por ende, qué consecuencias jurídicas deben derivarse del rebasamiento del mismo.
88. En opinión de la demandante, el incumplimiento del plazo de que se trata tiene como consecuencia la falta de competencia de la Comisión, y constituye un vicio sustancial de forma. A este respecto, la demandante parte de la base de que el plazo de que se trata es un plazo de preclusión.
89. Efectivamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia cabe deducir que el rebasamiento de un plazo de preclusión puede tener como consecuencia la falta de competencia de la Comisión. En cambio, en el caso de los plazos meramente indicativos, aunque también deben respetarse, su prolongación por parte de la Comisión no implica la expiración de su facultad, de modo que no se ve afectada su competencia para adoptar la decisión.
90. Así pues, debe examinarse si el plazo de tres meses mencionado en el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas debe entenderse como un plazo de preclusión. De ser así, la Comisión ya no era competente, en el momento de adoptar la Decisión, para hacerlo, y debería estimarse el tercer motivo de anulación. En esa medida, puede hacerse abstracción del hecho de si el plazo para adoptar la Decisión de que se trata es además -lo que la Comisión niega- una formalidad sustancial. En efecto, por un lado, en el presente caso no se plantea la cuestión de si el Juez comunitario puede o debe examinar de oficio dicho aspecto suscitado en el marco de este motivo de anulación y, por otro lado, también la alegación relativa a la existencia de un vicio sustancial de forma como consecuencia del rebasamiento del plazo se basa en la premisa según la cual dicho plazo constituye un plazo de preclusión.
91. Tal como con razón señaló la Comisión, el carácter de una norma relativa a un plazo no debe determinarse con base en su tenor, sino en función del contexto normativo general en el que se inscribe y de los objetivos que persigue.
92. En consecuencia, en primer lugar quisiera analizar el contexto en el que se inscribe el Código de Ayudas en su conjunto.
93. Con arreglo al artículo 4, letra c), del Tratado CECA, las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados, cualquiera que sea su forma, quedan suprimidas y prohibidas dentro de la Comunidad como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero. A diferencia del régimen en materia de ayudas establecido en el Tratado CE, el propio artículo 4, letra c), del Tratado CECA no contiene ninguna excepción a dicha prohibición. Con todo, el Código de Ayudas, adoptado por la Comisión con base en el artículo 95 del Tratado CECA, admite la concesión de ayudas a favor de la industria siderúrgica en determinados casos enumerados de manera taxativa.
94. Así pues, las normas en materia de concesión de ayudas con base en el Código de Ayudas tienen, en relación con la prohibición general establecida en el artículo 4, letra c), del Tratado CECA, el carácter de excepciones, por lo que, en principio, deben ser objeto de una interpretación estricta. Dicha interpretación es asimismo conforme con el principio del régimen de ayudas estricto mencionado en la parte I de la exposición de motivos del Código de Ayudas.
95. Por otro lado, en cuanto al significado que tiene en el marco del Código de Ayudas la norma relativa al plazo de que se trata, procede señalar, en primer lugar, que las ayudas sólo pueden concederse después de haber concluido el procedimiento previsto en su artículo 6.
96. Con arreglo a dicho procedimiento -en este caso, procede remitirse especialmente al artículo 6, apartado 4-, las medidas proyectadas sólo pueden llevarse a cabo con la aprobación expresa de la Comisión, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6, apartado 6, con arreglo al cual es posible ejecutarlas también sin dicha aprobación cuando la Comisión no haya incoado el procedimiento previsto en el apartado 5 o no haya dado a conocer su posición por cualquier otro procedimiento en el plazo de dos meses.
97. Así pues, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 5, antes de que expire el plazo establecido en el artículo 6, apartado 6, las medidas proyectadas deben dejarse en todo caso sin aplicar.
98. La norma relativa a un plazo que debe examinarse en el presente caso forma parte de la normativa que regula dicho procedimiento con arreglo al artículo 6, apartado 5. En esa fase del procedimiento, el Estado miembro se encuentra, tal como se ha señalado, en una situación en la que ya le está vedado ejecutar las medidas proyectadas.
99. A diferencia del artículo 6, apartado 6, en el apartado 5 de dicho artículo no se vincula la expiración del plazo establecido en él con ninguna facultad para ejecutar las medidas ni con ninguna otra consecuencia jurídica. En él se dispone únicamente que la Comisión debe tomar una decisión a más tardar tres meses después de recibida la información necesaria para la apreciación de la ayuda de que se trate. El contexto en el que se inscribe esta normativa que se ha descrito, especialmente el régimen estricto de ayudas en el marco del Tratado CECA, impide asimismo ver en ella una base implícita para la facultad de ejecución de las medidas proyectadas.
100. En cambio, en el caso de la calificación de un plazo como plazo de preclusión el Tribunal de Justicia ha considerado, entre otras cosas, que el incumplimiento de un plazo conlleva una determinada sanción o una consecuencia automática. Esto se explica por el hecho de que, en ese caso, la Comisión no posee ninguna facultad de apreciación en lo que respecta a la aplicación de dicha sanción ni, por ende, tampoco para aplazar la fecha límite o prolongar el plazo, por lo que no puede tratarse de un simple plazo indicativo.
101. Además, como queda indicado, aun suponiendo que el plazo tuviera carácter imperativo, incluso tras su expiración el Estado miembro seguiría sin poder ejecutar las medidas proyectadas, y simultáneamente seguiría pendiente la decisión definitiva sobre la compatibilidad de las ayudas. Así pues, el plazo del artículo 6, apartado 5, de que se trata debe considerarse más bien, también desde el punto de vista del buen funcionamiento del régimen de ayudas, como un plazo indicativo que como un plazo de preclusión.
102. Por último, tampoco resulta convincente la alegación de la demandante según la cual, en este contexto, un plazo de preclusión contribuiría a la seguridad jurídica, en particular, por lo que respecta a las decisiones económicas.
103. En primer lugar, en última instancia cualquier plazo procesal contribuye también a crear seguridad jurídica, en la medida en que establece un marco temporal para el proceso de decisión. En esa medida, esto se aplica asimismo a los plazos meramente indicativos. En consecuencia, la seguridad jurídica es una de las razones por las cuales la Comisión debe respetar también tales plazos.
104. En segundo lugar, en el presente caso no contribuiría precisamente a garantizar la seguridad jurídica el que, una vez expirado el plazo establecido en el artículo 6, apartado 5, la Comisión ya no pudiera adoptar su decisión en el marco del procedimiento en curso. En tal caso, o bien el procedimiento permanecería en el estado de indefinición que se ha descrito, o bien, si se acepta el escenario propuesto por la demandante, sólo podría concluirse mediante una decisión tras la incoación de un nuevo procedimiento.
105. Por tanto, en el caso de la normativa relativa a un plazo establecida en el artículo 6, apartado 5, del Código de Ayudas, no puede tratarse, de acuerdo con su finalidad y con su contexto, de un plazo de preclusión. En consecuencia, la Comisión no era incompetente para adoptar la Decisión controvertida. Por consiguiente, tampoco el tercer motivo de anulación puede prosperar.
IX. Sobre el cuarto motivo de anulación: incumplimiento de la obligación de motivación
106. La demandante acusa a la Comisión de haber incumplido desde varios puntos de vista, en la Decisión controvertida, la obligación de motivación que le incumbe con arreglo al artículo 15 del Tratado CECA.
107. Como primer elemento de crítica, aduce que la Decisión controvertida no contiene ninguna respuesta a los argumentos que formuló en sus observaciones de 5 de abril de 2000, mediante los cuales se refirió a la importancia de las medidas de promoción del empleo en el marco del Tratado CE -en particular, también a las Directrices de la Comisión sobre ayudas al empleo- y llamó la atención sobre el riesgo de contradicciones en la política europea de empleo que podría entrañar la adopción de política divergentes en el marco de la CECA.
108. En segundo lugar, la demandante objeta la Decisión controvertida en la medida en que, en ella, la Comisión no examinó su argumentación relativa al concepto de beneficiario, tal como también la formuló en el marco de su segundo motivo de anulación.
109. En tercer lugar, la demandante echa de menos en la Decisión controvertida consideraciones relativas a los efectos económicos de las medidas controvertidas sobre el mercado común y sobre la competencia.
110. La Comisión considera, en cambio, que cumplió plenamente con las exigencias en materia de motivación de las decisiones que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Según afirma, la Decisión controvertida mostró de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, de modo que el Gobierno belga podía ejercer sus derechos de defensa y el Juez comunitario ejercer su control.
111. Por lo que respecta a la primera imputación formulada por la demandante en este contexto, la Comisión aduce que, en la Decisión controvertida, examinó de manear expresa las Directrices en materia de política de empleo. Por lo que respecta a la imputación consistente en no haberse pronunciado sobre el concepto de beneficiario, la Comisión se remite a sus consideraciones formuladas en el marco del segundo motivo de anulación. Por último, a la tercera imputación de la demandante a este respecto responde que la calificación de una medida estatal como ayuda con arreglo al artículo 4, letra c), del Tratado CECA, a diferencia de lo que sucede en el caso del artículo 81 CE, apartado 1, no depende de que se vea afectado el comercio entre los Estados miembros o la competencia.
Apreciación
112. Con arreglo al artículo 15, párrafo primero, del Tratado CECA, las decisiones de la Comisión deben ser motivadas. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, la motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada para ejercer sus derechos y el órgano jurisdiccional comunitario pueda ejercer su función de control.
113. Sin embargo, en la motivación no es necesario especificar todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, ya que la motivación no debe apreciarse únicamente en relación con el tenor literal del acto jurídico, sino también en relación con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
114. Así pues, desde esta óptica no resulta determinante el que la Comisión examinara o no expresamente en su Decisión todos los puntos de vista y argumentos formulados por el destinatario de la Decisión. Se trata más bien de que la Decisión se sustente, teniendo en cuenta su contexto y las disposiciones jurídicas aplicadas, en los motivos indicados.
115. Mediante la Decisión que debe apreciarse en el presente caso se calificaron determinadas medidas estatales como ayudas a efectos del artículo 4, letra c), del Tratado CECA y del Código de Ayudas a la siderurgia y se las consideró incompatibles con el mercado común. Así pues, el cumplimiento de la obligación de motivación debe apreciarse teniendo en cuenta si de la Decisión cabe deducir los motivos por los cuales, en opinión de la Comisión, las medidas controvertidas están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de este régimen de ayudas.
116. La primera imputación de la demandante se basa fundamentalmente en el hecho de que en la motivación de la Decisión no se tuvo en cuenta una argumentación según la cual si la Comisión califica como ayudas las medidas objeto del procedimiento o las considera incompatibles con el mercado común existe el riesgo de contradicciones en la política europea de empleo.
117. A este respecto, procede señalar que esto no es un elemento que deba tenerse en cuenta para la calificación de una medida con arreglo al artículo 4, letra c), del Tratado CECA. En consecuencia, el hecho de que la Comisión no efectuara ninguna consideración a este respecto no puede constituir un defecto de motivación.
118. En la medida en que la demandante reprocha a la Comisión, en segundo lugar, el hecho de no haberse pronunciado sobre el concepto de beneficiario, basta señalar que esta problemática se aborda en varios pasajes de la Decisión controvertida.
119. Así, en el punto 20, número 2, de la Decisión, la Comisión señaló que el hecho de que «los fondos públicos no hagan más que transitar por la empresa o ni siquiera transiten por ella y su destino final sean los trabajadores» no altera de ningún modo el hecho de que se trata de ayudas estatales. Asimismo, en los puntos 21 y 22 de la Decisión la Comisión examinó la argumentación de Bélgica según la cual las medidas controvertidas constituían una ayuda personal o una medida social en favor del grupo de trabajadores afectados.
120. Por último, en el punto 23 de la Decisión la Comisión llega a la conclusión de que las ayudas no son ayudas personales, sino ayudas a la empresa, y que con ellas se financian costes de Cockerill Sambre.
121. Por último, por lo que respecta, en tercer lugar, a la imputación según la cual la Comisión no se pronunció sobre los efectos de las medidas controvertidas sobre el mercado común y la competencia, procede señalar que el artículo 4, letra c), del Tratado CECA prohíbe sin más condiciones las medidas estatales que -cualquiera que sea su forma- reducen las cargas que normalmente deben recaer sobre la empresa. A diferencia de lo que sucede con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, la prohibición del artículo 4, letra c), del Tratado CECA no presupone que la ayuda afecte a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y falsee o amenace falsear la competencia. En consecuencia, en la motivación de la Decisión objeto del presente procedimiento la Comisión no necesitaba analizar los efectos económicos de las medidas controvertidas sobre el mercado común o la competencia.
122. Así pues, la demandante no ha conseguido demostrar la existencia de ningún defecto pertinente en la motivación de la Decisión controvertida, de modo que también el cuarto motivo de anulación debe desestimarse por infundado.
X. Sobre el quinto motivo de anulación: infracción del artículo 95 del Tratado CECA
Alegaciones de las partes
123. La demandante alega que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al no haber autorizado las medidas controvertidas -suponiendo que debieran calificarse, lo que según la demandante no es el caso, como ayudas a Cockerill Sambre- con base en el artículo 95 del Tratado CECA. Tras haber negado la aplicabilidad de los artículos 2 a 5 del Código de Ayudas a la siderurgia, la Comisión hubiera debido dirigirse al Consejo a iniciativa propia para obtener una autorización de las medidas con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA. En efecto, las medidas controvertidas perseguían un objetivo social, concretamente el de un aumento del empleo mediante el reparto del trabajo, por lo que contribuían a alcanzar los objetivos del Tratado CECA, en particular la mejora de las condiciones de vida y de trabajo con arreglo al artículo 3, letra e), del Tratado CECA.
124. En opinión de la Comisión, el Tribunal de Justicia debería declarar la inadmisibilidad de este motivo de anulación. La Comisión fundamenta su postura en el hecho de que el Gobierno belga sólo decidió solicitar a la Comisión la aplicación del artículo 95 del Tratado CECA después de que se diera a conocer la adopción de la Decisión controvertida, si bien antes de su notificación formal. Según la Comisión, esta solicitud fue objeto de un escrito del Gobierno belga de 30 de noviembre de 2000. En estas circunstancias, la Comisión considera que no puede admitirse la invocación del presente motivo de anulación en el marco de un escrito presentado el 8 de enero de 2001. Además, la Comisión aduce que este motivo de anulación no se dirige, manifiestamente, contra la Decisión controvertida como tal, sino contra el hecho de que la Comisión se abstuviera de dirigirse al Consejo y al Comité Consultivo de la CECA con objeto de proponer la adopción de una decisión individual con arreglo al artículo 95, párrafo primero, del Tratado CECA. Sin embargo, en relación con la Decisión controvertida no concurren, según la Comisión, los requisitos para la interposición de un recurso por omisión con arreglo al artículo 35 del Tratado CECA.
125. La demandante opone a la pretendida inadmisibilidad de su motivo que los elementos de crítica contra la Decisión basados en este contexto en el artículo 95 del Tratado CECA podrían invocarse en el marco del presente recurso con independencia del procedimiento incoado específicamente con arreglo a dicho artículo aun en el caso de que éste ya se hubiera dado por concluido mediante una decisión negativa.
126. Con carácter subsidiario, la Comisión considera que el quinto motivo de anulación es además infundado sobre el fondo. A este respecto se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia según la cual el artículo 95 del Tratado CECA otorga a la Comisión la facultad de apreciación, pero sin imponerle la obligación, de autorizar con carácter excepcional una ayuda que contribuya a alcanzar los objetivos del Tratado CECA y según la cual sólo puede declararse la existencia de una violación del Tratado por falta de apreciación de la situación general resultante de los hechos o circunstancias económicas excepto cuando se demuestre la existencia de un abuso de poder de la Comisión o de una apreciación manifiestamente errónea de la situación económica en la que se basó la decisión.
127. Así pues, en el presente caso la demandante hubiera debido demostrar, para fundamentar la existencia de un error de apreciación, que la autorización con carácter excepcional de las ayudas hubiera sido necesaria para alcanzar los objetivos del Tratado CECA, algo que sin embargo no hizo.
Apreciación
128. En relación con las objeciones invocadas por la Comisión contra la admisibilidad de este motivo de anulación, procede señalar que, mediante el mismo, la demandante alega que la Decisión controvertida se adoptó infringiendo el artículo 95 del Tratado CECA y sobre la base de un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión. Del hecho de que la demandante reproche a la Comisión no haber actuado (también) con base en el artículo 95 del Tratado CECA no cabe deducir, en contra de lo que alega la Comisión, que el recurso esté dirigido, en esa medida, no contra la propia Decisión controvertida, sino contra una omisión de la Comisión a efectos del artículo 35 del Tratado CECA. En efecto, tal como declaró el Tribunal de Justicia en los asuntos 5/62 a 11/62 y 13/62 a 15/62, el artículo 35 sólo puede aplicarse cuando la Comisión «no haya adoptado ninguna decisión sobre las cuestiones planteadas en la solicitud de la demandante». Es cierto que, en el presente caso, hasta el momento en el que se adoptó la Decisión la demandante no había presentado ninguna solicitud expresa para que se otorgase una autorización con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA; sin embargo, la demandante alega que la Comisión hubiera debido hacerlo de oficio. Desde este punto de vista, y de acuerdo con la citada sentencia, mediante la Decisión controvertida la Comisión resolvió también de manera indirecta sobre dicha autorización, denegándola.
129. Así pues, los defectos invocados afectan a la legalidad de la propia Decisión controvertida, y constituyen por tanto un motivo de anulación en el que puede basarse un recurso con arreglo al artículo 33 del Tratado CECA.
130. Debería examinarse si las imputaciones de la demandante son fundadas, pues en ese caso la decisión sería ilegal con independencia de la incoación de otro procedimiento o de la adopción de otros actos jurídicos. Por consiguiente, el hecho de que sólo después de la adopción de la Decisión controvertida se incoara a petición del Gobierno belga y finalmente se resolviera un procedimiento con base en el artículo 95 del Tratado CECA no implica, por sí solo, la inadmisibilidad del motivo de anulación basado en la infracción de dicho artículo.
131. En consecuencia, procede examinar sobre el fondo el quinto motivo de anulación:
132. Con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA, en todos los casos no previstos en dicho Tratado en que resulte necesaria una decisión o una recomendación de la Comisión para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos 2, 3 y 4 del Tratado CECA, la Comisión puede adoptar dicha decisión o dicha recomendación con el dictamen unánime del Consejo y previa consulta al Comité Consultivo de la CECA.
133. Con ello se otorga a la Comisión la facultad de autorizar con carácter excepcional ayudas estatales, en contra de la prohibición general del artículo 4, letra c), del Tratado CECA.
134. A este respecto, su facultad de apreciación está limitada en la medida en que, con arreglo en el artículo 95 del Tratado CECA, «la Comisión no podría autorizar en ningún caso la concesión de ayudas estatales que no fueran indispensables para alcanzar los objetivos perseguidos por el citado Tratado [...]».
135. Sin embargo, en el presente caso la Comisión no incoó un procedimiento de ese tipo con base en dicho artículo, y menos aun otorgó una autorización.
136. Así pues, en relación con el artículo 95 del Tratado CECA la Comisión únicamente pudo cometer un error de apreciación en la medida en que manifiestamente no actuó con arreglo a dicho artículo.
137. Ahora bien, esta presunción parece legítima en la medida en que, mediante el artículo 95 del Tratado CECA, se otorga a la Comisión una facultad, pero no se le impone una obligación. También en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se señala que el artículo 95, párrafo primero, del Tratado CECA no tiene otro objeto que establecer un sistema específico de excepción a lo dispuesto en el Tratado, para «permitir» a la Comisión «hacer frente» a una situación imprevista.
138. Tal como además declaró el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-89/96, la lógica inherente a este sistema de autorización de ayudas presupone incluso, por lo que se refiere a las decisiones individuales, una solicitud del Estado miembro a la Comisión para que utilice el procedimiento del artículo 95 del Tratado CECA. Ahora bien, el Gobierno belga sólo presentó una solicitud en ese sentido mediante escrito de 30 de noviembre de 2000, es decir, con posterioridad a la adopción de la Decisión controvertida, que tuvo lugar el 15 de noviembre de 2000. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la legalidad de una decisión en materia de ayudas estatales debe examinarse en función de la información de que disponía la Comisión en el momento en que la adoptó. De acuerdo con este criterio, en el período de autos -por lo que respecta a la apreciación de la Decisión controvertida- la Comisión no había recibido ninguna solicitud de autorización de la ayuda de que se trata con base en el artículo 95 del Tratado CECA.
139. En virtud de todo ello, la Comisión no cometió ningún error manifiesto de apreciación por el hecho de que no iniciara el procedimiento con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA ni autorizara las medidas controvertidas.
140. En consecuencia, tampoco el último motivo de anulación puede prosperar.
XI. Conclusión
141. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Desestimar el recurso por infundado.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.