62024CJ0588
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (десети състав)
15 януари 2026 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Конкуренция — Член 101 ДФЕС — Забрана на картелите — Производства за установяване на нарушение на правилата за конкуренция, провеждани от националните органи за защита на конкуренцията — Спазване на разумен срок — Срок за приключване на фазата по проучване в производството за установяване на нарушение — Национална правна уредба, позволяваща на националния орган за защита на конкуренцията едностранно да удължава този срок поради обстоятелства, които водят до разширяване на предмета на това производство или увеличаване на броя засегнати предприятия — Общ принцип на правото на добра администрация — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Принцип на ефективна съдебна защита — Право на защита на предприятията — Принцип на ефективност“
По дело C‑588/24
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с акт от 26 август 2024 г., постъпил в Съда на 10 септември 2024 г., в рамките на производство по дело
Imballaggi Piemontesi Srl
срещу
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
при участието на:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
СЪДЪТ (десети състав),
състоящ се от: J. Passer, председател на състава, M. L. Arastey Sahún (докладчик), председател на пети състав, и D. Gratsias, съдия,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Imballaggi Piemontesi Srl, от E. R. Desana, M. E. Musumeci и T. S. Musumeci, avvocati,
–
за Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), от P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
за италианското правителство, от S. Fiorentino, в качеството на представител, подпомаган от A. Jacoangeli и L. Reali, avvocati dello Stato,
–
за гръцкото правителство, от K. Boskovits, в качеството на представител,
–
за португалското правителство, от C. Alves, P. Barros da Costa и A. Nogueira, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от E. Русева и P. Tomassi, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 41 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и на член 6 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Imballaggi Piemontesi Srl и Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Орган за защита на конкуренцията и пазара, Италия) относно санкциите, наложени от последния на Imballaggi Piemontesi за антиконкурентно споразумение.
Правна уредба
Правото на Съюза
Договорът за функционирането на ЕС
3
Съгласно член 101, параграф 1 ДФЕС:
„Забраняват се като несъвместими с вътрешния пазар всички споразумения между предприятия, решения на сдружения на предприятия и съгласувани практики, които биха могли да засегнат търговията между държавите членки и които имат за своя цел или резултат предотвратяването, ограничаването или нарушаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар […]“.
Хартата
4
Член 41 от Хартата, озаглавен „Право на добра администрация“, предвижда:
„1.   Всеки има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите, органите, службите и агенциите на [Европейския съюз] безпристрастно, справедливо и в разумен срок.
2.   Това право включва по-специално:
а)
правото на всяко лице да бъде изслушвано преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него;
[…]
в)
задължението на администрацията да мотивира своите решения.
[…]“.
5
Член 47 от Хартата е озаглавен „Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“ и гласи:
„Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия.
Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. […]
[…]“.
Италианското право
Закон № 287/90
6
Член 1 от legge n. 287 - Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Закон № 287 за приемане на норми за защита на конкуренцията и пазара) от 10 октомври 1990 г. (GURI, бр. 240 от 13 октомври 1990 г., стр. 3), в редакцията му, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Закон № 287/90“), озаглавен „Приложно поле и връзка с правото [на Съюза]“, гласи в алинея 4:
„Разпоредбите на този дял се тълкуват въз основа на принципите на правото на [Съюза] в областта на конкуренцията“.
7
Член 12 от този закон, озаглавен „Правомощия за разследване“, предвижда в алинея 1-quater:
„Производствата за нарушения на член 101 или 102 ДФЕС или на член 2 или 3 от настоящия закон, включително упражняването от [AGCM] на правомощията, посочени в настоящата глава II, са в съответствие с общите принципи на правото на Съюза и [Хартата]“.
8
Член 14 от посочения закон, озаглавен „Проучване“, гласи в алинея 1:
„В случай на предполагаемо нарушение на член 101 или 102 ДФЕС или на член 2 или 3 от настоящия закон [AGCM] започва проучването в разумен срок и уведомява заинтересованите предприятия и субекти за започналото проучване. Титулярите или законните представители на предприятията и субектите имат право да бъдат изслушани лично или чрез специален пълномощник в рамките на срока, определен към момента на уведомяването, и могат да представят становища и мнения на всеки етап от проучването, както и да бъдат изслушани отново преди то да е приключило“.
Декрет № 217/98 на президента на Републиката
9
Член 6 от Decreto del Presidente della Repubblica n. 217 — Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Декрет № 217 на президента на Републиката за приемане на правилник относно производствата по проучване от компетентността на Органа за защита на конкуренцията и пазара) от 30 април 1998 г. (GURI, бр. 158 от 9 юли 1998 г.), в редакцията му, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Декрет № 217/98 на президента на Републиката“), озаглавен „Започване на проучването“, предвижда в алинея 3:
„В решението за започване на проучване трябва да се посочат съществените елементи на предполагаемите нарушения, срокът за приключване на производството, лицето, което отговаря за производството, службата, в която могат да се правят справки по процесуалните документи, както и срокът, в който заинтересованите предприятия и субекти могат да упражнят правото на изслушване по член 14, алинея 1 от [Закон № 287/90]“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
10
С решение от 22 март 2017 г. AGCM започва фазата по проучване на производство за установяване на нарушение на основание член 14 от Закон № 287/90 (наричано по-нататък „разглежданото производство по проучване“) по отношение на 19 дружества, сред които Imballaggi Piemontesi, за да установи евентуални нарушения на член 101 ДФЕС поради участието им в предполагаем картел на пазара на листове от гофриран картон, наречен „картелът относно листовете“. В това решение срокът за приключване на това производство е определен за 31 май 2018 г.
11
С решение от 5 юли 2017 г. посоченото производство по проучване е разширено по отношение на още три дружествa поради участието им в този предполагаем картел, както и на още четири дружества, сред които Imballaggi Piemontesi, поради тяхното участие в друг предполагаем картел на пазара на опаковките, обозначен като „картела относно опаковките“, в нарушение на член 101 ДФЕС.
12
С решение от 5 декември 2017 г. разглежданото производство по проучване е разширено по отношение на още две дружества поради участието им в предполагаемия картел относно листовете, както и по отношение на още осем дружества за участието им в предполагаемия картел относно опаковките.
13
С решение от 31 януари 2018 г. срокът за приключване на това производство по проучване, първоначално определен за 31 май 2018 г., е удължен до 31 декември 2018 г.
14
С решение от 9 май 2018 г. разглежданото производство по проучване е разширено по отношение на още четири дружества поради участието им в предполагаемия картел относно листовете, както и по отношение на още две дружества за участието им в предполагаемия картел относно опаковките.
15
С решение от 31 октомври 2018 г. това производство по проучване отново е разширено, от една страна, по отношение на три други дружества за участието им в предполагаемия картел относно листовете, както и по отношение на шест други дружества поради участието им в предполагаемия картел относно опаковките.
16
От друга страна, предметът на разглежданото производство по проучване също се разширява поради констатирането, първо, на евентуални дейности, целящи ограничаване на или контрол върху производството на листове от гофриран картон, второ, на съгласувано определяне на ценовата листа за 2004 г. и трето, що се отнася до пазара на опаковки, разпределяне на клиенти в рамките на евентуални поръчки, обявени от последните, в нарушение на член 101 ДФЕС.
17
Накрая, със същото решение от 31 октомври 2018 г. срокът за приключване на същото производство по проучване е удължен за втори път и е определен за 19 юли 2019 г.
18
Решението за приключване на въпросното производство по проучване е прието на 17 юли 2019 г. С това решение AGCM установява, че Imballaggi Piemontesi е участвало в картела относно листовете и налага на това дружество глоба в размер на 6147746 евро.
19
С решение от 24 май 2021 г. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) отхвърля жалбата на Imballaggi Piemontesi срещу посоченото решение.
20
Това дружество обжалва последното пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който с решение от 1 март 2023 г. уважава частично жалбата му и уважава жалбата пред първата инстанция, но само по отношение на размера на санкцията.
21
Imballaggi Piemontesi подава пред същата юрисдикция молба, с която иска да бъде изменено решението от 1 март 2023 г. Именно в рамките на тази молба Consiglio di Stato (Държавен съвет), който е запитващата юрисдикция, отправя настоящото преюдициално запитване.
22
Запитващата юрисдикция отбелязва, че разглежданото производство по проучване било изключително сложно, тъй като се отнасяло до установяването на два картела, които нарушават член 101 ДФЕС, а именно, картела относно листовете и картела относно опаковките, и че както броят на предприятията, които това производство по проучване обхваща, така и предметът на същото са се разширили с течение на времето. Вследствие на това на два пъти се наложило срокът за приключване да бъде удължаван, от една страна, за да се осигури правилното и ефикасно изпълнение на функциите, които AGCM има по закон, да защитава свободната конкуренция по силата на членове 101 и 102 ДФЕС, и от друга страна, за да се гарантира правото на защита и на първоначално засегнатите от посоченото производство по проучване предприятия, и на добавените впоследствие.
23
Тази юрисдикция посочва, че няма разпоредба на правото на Съюза или на националното право, която да предвижда императивен срок за приключване на административните производства за установяване на наличието на антиконкурентно споразумение.
24
Що се отнася до националното право, максималната продължителност на производството по проучване не била регламентирана с точност. Всъщност член 6, алинея 3 от Декрет № 217/98 на президента на Републиката предвиждал, че решението за започване на проучването трябва да указва по-специално срока за приключване на производството по проучване, като по този начин на AGCM се предоставяло дискреционно правомощие да определи срок напълно самостоятелно, в зависимост от сложността на всяко производство.
25
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали срокът за приключване на проучването, посочен в решението за започване на същото, трябва да се счита за императивен, или, както тази юрисдикция е склонна да приеме, AGCM трябва да може едностранно да удължава този срок с мотивиран акт, когато възникнат обстоятелства, които правят проучването по-сложно от първоначално предвиденото от този орган.
26
В това отношение посочената юрисдикция отбелязва, първо, че член 6, алинея 3 от Декрет № 217/98 на президента на Републиката не квалифицира срока за приключване на производството като императивен.
27
Второ, следвало да се възприеме съдебната практика, въведена с решение на Consiglio di Stato (Държавен съвет) от 29 май 2018 г., според която, както AGCM има правомощието да определя самостоятелно за всеки отделен случай срока, необходим за приключване на производството по проучване, той има и правомощието да предефинира продължителността на същото в хода на проучването, при условие това да се извърши преди изтичането на първоначално определения срок за приключване и с надлежно мотивиран акт.
28
В някои решения Consiglio di Stato (Държавен съвет) констатирал, по отношение на провеждани от други национални контролни и надзорни органи производства, императивния характер на сроковете за приключване, определени в приложимата за всеки от тези органи национална правна уредба. Запитващата юрисдикция обаче подчертава, че това не е така при производствата, водени от AGCM в областта на конкуренцията, за които Декрет № 217/98 на президента на Републиката не предвижда срок, в който трябва да приключи производството по проучване, а предоставя определянето на този срок на AGCM по негова преценка в зависимост от сложността на всяко дело.
29
Трето, запитващата юрисдикция се позовава на точка 28 от решение от 28 февруари 2013 г., Преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), от която следва, че когато продължителността на производството не е определена в разпоредба на правото на Съюза, „разумният“ характер на срока, в който институцията приема съответния акт, трябва да се преценява в зависимост от всички обстоятелства, присъщи на всяко дело, и по-специално от значимостта на спора за заинтересованата страна, от сложността на делото и от поведението на присъстващите страни. Тя отбелязва също, че в точка 29 от това решение Съдът е постановил и че разумният характер на даден срок не може да се определи чрез посочване на точен максимален срок, определен абстрактно, а трябва да се преценява във всеки конкретен случай в зависимост от обстоятелствата по делото.
30
По-нататък, запитващата юрисдикция отбелязва, че от точка 105 от решение на Общия съд от 27 юни 2012 г., Bolloré/Комисия (T‑372/10, EU:T:2012:325), следва, от една страна, че надвишаването на разумния срок може да бъде основание за отмяна само в случай на решение, констатиращо нарушения, доколкото е установено, че нарушаването на този принцип е довело до накърняване на правото на защита на засегнатите предприятия, и от друга страна, че извън тази специфична хипотеза неизпълнението на задължението за произнасяне в разумен срок е без последици върху действителността на административното производство.
31
В този контекст засегнатите предприятия били длъжни да докажат достатъчно точно, че са изпитвали затруднения да се защитят срещу твърденията на Европейската комисия, като уточнят кои са документите или свидетелските показания, които не са могли да поискат, и причините, поради които това би могло да отслаби защитата им.
32
Запитващата юрисдикция твърди, че в конкретния случай няма никакво съмнение, че Imballaggi Piemontesi не е доказало по какъв начин удължаването на срока за приключване на разглежданото производство по проучване е накърнило упражняването на правото му на защита. Обратно, това удължаване било решено, за да се даде възможност за обсъждане при условията на състезателност със засегнатите предприятия и следователно — за пълно упражняване на правото им на защита във връзка със субективното и обективното разширяване на обхвата на това производство, т.е. нови обстоятелства, възникнали в хода на същото. По този начин тя изразява същото мнение като AGCM, който счита, че забраната за удължаване на първоначално предвидения срок за приключване би предизвикала по дела с такава сложност системен риск действията, съставляващи нарушения на конкурентното право на Съюза, да останат безнаказани, което би нарушило принципа на ефективност.
33
В заключение тази юрисдикция подчертава, че дори да се приеме, че срокът за приключване на производството по проучване, определен от AGCM в уведомлението за нарушения, е императивен, този орган би бил лишен само от правомощието си да санкционира, но не и от своето „правомощие за установяване“, а именно правомощието да установи наличието на картел и да забрани на съответните предприятия да възприемат в бъдеще подобно поведение.
34
При това положение Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли членове 41 и 47 от [Хартата] и член [6] от [ЕКПЧ] правна уредба като националната правна уредба в областта на контрола върху споразуменията за ограничаване на свободната конкуренция, която за целите на упражняването на правомощията за налагане на санкции и без да се засяга упражняването на правомощията за установяване не предвижда изрично, че срокът за приключване на производството, определен от [AGCM] в уведомлението за нарушения, има преклузивен характер, и по този начин се позволява на този орган едностранно да удължава посочения срок за приключване с мотивирани актове при настъпване на обстоятелства, които водят до обективно или субективно разширяване на производството по проучване?“.
По преюдициалния въпрос
35
В самото начало следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда последният трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран (решение от 17 юли 1997 г., Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, т. 22). С оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени (вж. решения от 28 ноември 2000 г., Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, т. 18, и от 4 септември 2025 г., C.J. (Изпълнение на наказание след ЕЗА), C‑305/22, EU:C:2025:665, т. 88).
36
На първо място, следва да се отбележи, че в случая запитващата юрисдикция сочи като разпоредби от правото на Съюза, които според нея се нуждаят от тълкуване, членове 41 и 47 от Хартата.
37
В това отношение трябва да се припомни, че приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза, като тази разпоредба потвърждава постоянната съдебна практика, според която основните права, гарантирани в правния ред на Европейския съюз, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи (вж. решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 19, и от 6 март 2025 г., D. K. (Освобождаване на съдия от разглеждането на дело), C‑647/21 и C‑648/21, EU:C:2025:143, т. 38).
38
От акта за преюдициално запитване е видно, че спорът по главното производство се отнася до национална правна уредба относно сроковете, приложими във фазата по проучване в производство, провеждано от национален орган по конкуренция с оглед на прилагането на конкурентното право на Съюза и в частност на член 101 ДФЕС.
39
При тези условия разглежданата по главното производство национална правна уредба представлява прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Следователно последната е приложима към спора по главното производство.
40
На второ място, при положение че преюдициалният въпрос се отнася и до член 6 от ЕКПЧ, следва да се припомни също, че макар признатите от ЕКПЧ основни права да са част от правото на Съюза като общи принципи, както потвърждава член 6, параграф 3 ДЕС, и макар член 52, параграф 3 от Хартата да предвижда, че съдържащите се в нея права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, имат същия смисъл и обхват като дадените им в посочената конвенция, докато Съюзът не се присъедини към тази конвенция, тя не представлява юридически акт, формално интегриран в правния ред на Съюза (решение от 18 април 2024 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, т. 50 и цитираната съдебна практика).
41
При тези условия Съдът е постановил, че правото на Съюза следва да се тълкува и валидността на актовете на Съюза следва да се разглежда с оглед на гарантираните от Хартата основни права (решение от 18 април 2024 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, т. 51 и цитираната съдебна практика).
42
Принципът на ефективна съдебна защита е общ принцип на правото на Съюза, който понастоящем намира израз в член 47 от Хартата. Член 47 от нея осигурява в правото на Съюза защитата, предоставена от член 6, точка 1 и член 13 от ЕКПЧ. При това положение следва да се изхожда единствено от посочения член 47 (решение от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, т. 54 и цитираната съдебна практика).
43
На трето място, досежно член 41 от Хартата, уместно е да се припомни, че от текста на тази разпоредба ясно следва, че нейни адресати са не държавите членки, а само институциите, органите, службите и агенциите на Европейския съюз (вж. решение от 22 септември 2022 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság и др., C‑159/21, EU:C:2022:708, т. 34 и цитираната съдебна практика).
44
При това положение, доколкото запитващата юрисдикция иска да се установи дали е спазен разумен срок в рамките на провежданите от националните органи по конкуренция производства в областта на конкурентното право на Съюза, следва също да се припомни, че правото на добра администрация, закрепено в член 41 от Хартата, е проявление на общ принцип на правото на Съюза, който е приложим към държавите членки, когато прилагат това право (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2022 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság и др., C‑159/21, EU:C:2022:708, т. 35 и цитираната съдебна практика).
45
От практиката на Съда произтича също, че спазването на разумен срок при провеждането на административните производства в областта на политиката на конкуренция представлява общ принцип на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 21 септември 2006 г., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Комисия, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, т. 35 и цитираната съдебна практика), който впрочем е включен като съставна част от правото на добра администрация в член 41, параграф 1 от Хартата.
46
Накрая, на четвърто място, в преюдициалното запитване се изтъква и принципът на ефективност.
47
При тези условия следва да се приеме, че с въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 101 ДФЕС при прочита си в светлината на общия принцип на правото на добра администрация, член 47 от Хартата и принципа на ефективност трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която в рамките на провеждано от национален орган по конкуренция производство за установяване на антиконкурентна практика не предвижда изрично, че срокът за приключване на фазата по проучване в това производство, определен от този орган в уведомлението за нарушения, е императивен, така че посоченият орган може едностранно да удължава този срок с мотивирани актове, когато възникнат обстоятелства, които водят до разширяване на предмета на посоченото производство или до увеличаване на броя на предприятията, за които то се отнася.
48
В това отношение при липсата на специална правна уредба на Съюза, която да регламентира процесуалните срокове за установяването на нарушения на конкурентното право на Съюза и налагането на санкции за тези нарушения от националните органи по конкуренция, държавите членки трябва да установят и прилагат националните процесуални норми в тази област (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2025 г., Caronte & Tourist, C‑511/23, наричано по-нататък решение Caronte & Tourist, EU:C:2025:42, т. 43 и цитираната съдебна практика).
49
Въпреки това държавите членки трябва да упражняват тази компетентност при спазване на правото на Съюза. Предвид принципа на ефективност те не следва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, а конкретно в областта на конкурентното право трябва да следят установяваните и прилаганите от тях норми да не възпрепятстват ефективното прилагане на членове 101 и 102 ДФЕС (решение Caronte & Tourist, т. 44 и цитираната съдебна практика).
50
В този смисъл националните норми, определящи процесуалните срокове за установяване на нарушения и налагане на санкции от националните органи по конкуренция, трябва да бъдат замислени така, че да установяват равновесие между, от една страна, осъществяването на целите за гарантиране на правната сигурност и за разглеждане на делата в разумен срок като общи принципи на правото на Съюза и от друга страна, ефективното и ефикасно прилагане на членове 101 и 102 ДФЕС, така че да бъде зачетен общественият интерес да не се допуска функционирането на вътрешния пазар да бъде нарушавано от споразумения или практики, увреждащи конкуренцията (вж. в този смисъл решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 49).
51
За да се установи дали дадена национална уредба на срокове спазва такова равновесие, следва да се съобразят по-специално продължителността на съответния срок, както и всички условия за неговото прилагане, като например кога започва да тече, по какъв ред се задейства и как може да спре или да се прекъсне (решение Caronte & Tourist, т. 47 и цитираната съдебна практика).
52
Трябва също да се вземат предвид особеностите, свързани с делата в областта на правото на конкуренцията, и по-конкретно обстоятелството, че тези дела поначало налагат извършването на сложен фактически и икономически анализ (решение Caronte & Tourist, т. 48 и цитираната съдебна практика).
53
Впрочем за целите на определянето на разумни времеви граници за производствата, които националните органи по конкуренция водят, за да санкционират антиконкурентните практики, принципът на правна сигурност изисква от държавите членки да въведат достатъчно точна, ясна и предвидима уредба на сроковете, позволяваща на всички участници да се запознаят с точния обхват на задълженията, които въпросните норми им налагат, и да действат съобразно тях (решение Caronte & Tourist, т. 49 и цитираната съдебна практика).
54
По-нататък, при определянето на процесуалните срокове за установяването на нарушения и налагането на санкции от националните органи по конкуренция държавите членки могат да предвидят не само общи правила за давността, приложими към производството за установяване на нарушение в неговата цялост, но евентуално и срокове за протичането на определени етапи от това производство (вж. в този смисъл решение Caronte & Tourist, т. 51).
55
Що се отнася до тези срокове, държавите членки могат да предвидят, че те не се определят абстрактно и общо, а се определят от тези органи за всеки отделен случай в зависимост от сложността на всяко производство за установяване на нарушение, при условие че националните правила относно въпросните срокове отговарят на изискванията, посочени в точки 50—53 от настоящото решение (вж. по аналогия решение Caronte & Tourist, т. 51).
56
Що се отнася до възможността за удължаване на срока за приключване на фазата по проучване, определен от националния орган по конкуренция в уведомлението за нарушения, следва да се припомни, първо, че Съдът е постановил, че за да изпълнят ефективно задължението си да прилагат правната уредба на Съюза в областта на конкуренцията, националните органи по конкуренция трябва да могат да отдават приоритет на подадените до тях жалби в различна степен, като за тази цел разполагат с широка свобода на преценка (решение Caronte & Tourist, т. 57 и цитираната съдебна практика).
57
Не може обаче да бъде изключена възможността в зависимост от приоритета, който трябва да се отдаде на едно или няколко текущи производства за установяване на нарушение, на даден национален орган по конкуренция да се наложи да отложи временно проучването на друго производство за установяване на нарушение и следователно — срока за приключване на фазата по проучване на същото.
58
Второ, както следва от точка 52 от настоящото решение, делата в областта на конкурентното право на Съюза по принцип изискват извършването на сложен фактически и икономически анализ. Поради това в значителен брой случаи, отличаващи се с висока степен на сложност, за да се извърши подобен анализ, би могло да се окаже абсолютно необходимо приемането на многобройни актове и мерки по събиране на доказателства, като такива актове и мерки по необходимост увеличават продължителността на производството за установяване на нарушение (вж. в този смисъл решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 56).
59
Трето, Съдът е постановил, че националният режим на погасителната давност, който поради присъщи за него особености систематично препятства налагането на ефективни и възпиращи санкции за нарушения на правото на Съюза в областта на конкуренцията, може да направи прилагането на правилата за конкуренция практически невъзможно или прекомерно трудно. Ето защо той приема, че не съответства на принципа на ефективност национална правна уредба, която установява погасителна давност, чието прилагане, предвид голямата сложност на делата в областта на конкурентното право, може да създаде системен риск от безнаказаност на деяния, представляващи нарушения на това право (решение Caronte & Tourist, т. 73 и цитираната съдебна практика).
60
От тази гледна точка забраната за национален орган по конкуренция да удължава срока за приключване на фазата по проучване в производство за установяване на нарушение би могла да възпрепятства налагането на ефективни и възпиращи санкции за нарушения на член 101 или 102 ДФЕС.
61
Всъщност такава забрана би могла да попречи на този орган да проведе разследване, обхващащо всички аспекти на антиконкурентна практика, като го задължи да приеме решение въз основа на потенциално непълни данни, за да не бъде лишен от възможността да санкционира предприятията, на които първоначално е бил съобщен срокът за приключване. Резултатът от това би бил риск от безнаказаност за някои деяния, съставляващи нарушения по посочените членове, и/или безнаказаност на действията на някои други предприятия, които също са участвали в тези нарушения, но не са били визирани от производството за установяване на нарушение от самото начало на същото.
62
От това следва, че националните органи по конкуренция трябва да могат, когато се окаже необходимо за налагане на ефективни и възпиращи санкции за нарушения на правото на Съюза в областта на конкуренцията, да удължат срока за приключване на фазата по проучване в това производство.
63
Такова удължаване на този срок за приключване обаче по принцип не би трябвало да има за последица превишаване на разумния срок, в рамките на който трябва да приключи посочената фаза в производството за установяване на нарушение.
64
В това отношение от практиката на Съда следва, че разумният характер на срока, в който е приет даден акт, трябва да се преценява в зависимост от всички обстоятелства, присъщи на всяко дело, и по-специално от значимостта на спора за заинтересованата страна, от сложността на делото и от поведението на присъстващите страни (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2013 г., Преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, т. 28 и цитираната съдебна практика).
65
При това положение изброяването на тези критерии не е изчерпателно и преценката на разумния характер на срока не изисква систематично разглеждане на обстоятелствата по конкретното дело от гледна точка на всеки един от тези критерии, когато продължителността на производството изглежда оправдана от гледна точка само на един от тях. Така сложността на делото може да бъде възприета като оправдание за един много дълъг на пръв поглед срок (решение от 25 януари 2007 г., Sumitomo Metal Industries и Nippon Steel/Комисия, C‑403/04 P и C‑405/04 P, EU:C:2007:52, т. 117 и цитираната съдебна практика).
66
Съдът е уточнил също, че разумният характер на даден срок не може да се определи чрез посочване на точен максимален срок, определен абстрактно, а трябва да се преценява във всеки конкретен случай в зависимост от обстоятелствата по делото (решение от 28 февруари 2013 г., Преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, т. 29 и цитираната съдебна практика).
67
В по-общ план удължаването на срока за приключване на фазата по проучване в производството за установяване на нарушение не следва да води до нарушаване на основните права на съответните предприятия. Всъщност при упражняването на процесуалната си автономия държавата членка трябва да гарантира не само че правото на Съюза в областта на конкуренцията, както и преследването и санкционирането на нарушенията на това право са напълно ефективни, но и че са зачетени основните права, и по-специално правото на защита на предприятията, срещу които са образувани производства за установяване на нарушение (вж. в този смисъл решение Caronte & Tourist, т. 62 и цитираната съдебна практика).
68
В този контекст следва да се припомни, че правото на добра администрация обхваща задължението на администрацията да мотивира своите решения (решение от 24 ноември 2020 г., Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 и C‑226/19, EU:C:2020:951, т. 34 и цитираната съдебна практика), като това задължение, доколкото целта му е да позволи на заинтересованото лице да разбере причините за индивидуалната мярка с неблагоприятни за него последици, е следствие от принципа на зачитане на правото на защита (вж. в този смисъл решение от 8 май 2019 г., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, т. 57 и цитираната съдебна практика).
69
Следователно, на първо място, в съответствие с принципа на правна сигурност, посочен в точка 53 от настоящото решение, и с произтичащото от него изискване за предвидимост, удължаването на срока за приключване на фазата по проучване в производство за установяване на нарушение трябва да бъде съобщено на съответното предприятие възможно най-бързо и във всички случаи преди изтичането на срока за приключване, който е бил удължен. По-нататък, в решението за удължаване трябва да се определи новият срок за приключване на тази фаза по проучване.
70
В това отношение от практиката на Съда следва, че принципът на правна сигурност, следствие от който е принципът за защита на оправданите правни очаквания, изисква по-специално правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до техните последици, особено когато могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и за предприятията. Впрочем правото на позоваване на принципа за защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице в положение, при което компетентният орган, като му е предоставил конкретни уверения, е породил у него основателни надежди (решение от 17 октомври 2018 г., Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, т. 50 и 51 и цитираната съдебна практика).
71
В писменото си становище Imballagi Piemontesi се позовава на принципа за защита на оправданите правни очаквания, за да поддържа, че AGCM не е имал право да удължава срока за приключване на разглежданото производство по проучване. Същевременно, при условие запитващата юрисдикция да извърши необходимите проверки, от преписката, с която разполага Съдът, не е видно това дружество да е получавало уверения от страна на този орган, че определеният в уведомлението за нарушения срок за приключване не може да бъде удължаван.
72
На второ място, удължаването на срока за приключване на фазата по проучване в производство за установяване на нарушение трябва да бъде надлежно мотивирано с настъпването на обстоятелства, които са направили проучването по-сложно от предвиденото от националния орган по конкуренция към момента на определянето на този срок.
73
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че разглежданото производство по проучване е изключително сложно и че както броят на предприятията, засегнати от това производство, така и неговият предмет са били разширени с течение на времето. Това обяснявало факта, че срокът за приключване на посоченото производство е бил удължаван на два пъти, от една страна, за да се осигури ефикасното изпълнение на задачите на AGCM, и от друга страна, за да се гарантира правото на защита както на предприятията, срещу които същото производство е насочено от самото начало, така и на тези, които са добавени впоследствие. Тази юрисдикция следва да провери дали решенията за удължаване на срока за приключване на разглежданото производство по проучване са били надлежно мотивирани с настъпването на такива обстоятелства.
74
Накрая, на трето място, удължаването на срока за приключване на фазата по проучване в производство за установяване на нарушение трябва да подлежи, в съответствие с принципа на ефективна съдебна защита, закрепен в член 47 от Хартата, на съдебен контрол, за да се провери дали решението, с което този срок се удължава и се определя нов срок за приключване, е прието при спазване на принципа на разумния срок и на правото на защита на засегнатото предприятие, което предполага в частност това предприятие да е било уведомено своевременно за решението и последното да е било надлежно мотивирано с настъпването на обстоятелства, които са направили проучването по-сложно от предвиденото от националния орган по конкуренция към момента на определянето на срока, който е бил удължен.
75
В конкретния случай наличието на такъв съдебен контрол изглежда установено, както е видно и от акта за преюдициално запитване, и от писменото становище на Imballaggi Piemontesi, в което се отбелязва, че то е оспорило пред италианските съдилища двете удължавания на срока за приключване на разглежданото производство по проучване.
76
Важно е да се добави още, че дори в даден случай такова удължаване да е в нарушение на принципа за спазване на разумен срок, от постоянната съдебна практика следва, че нарушението на този принцип може да обоснове отмяната на решение, взето след провеждане на административно производство по член 101 или 102 ДФЕС, само ако води и до нарушение на правото на защита на съответното предприятие (решение от 4 октомври 2024 г., Ferriere Nord/Комисия, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, т. 150 и цитираната съдебна практика) и че в този контекст това предприятие следва да докаже надлежно, че поради прекомерната продължителност на административното производство е изпитало затруднения да се защити срещу твърденията на органа по конкуренция (вж. по аналогия решение от 29 март 2011 г., ArcelorMittal Luxembourg/Комисия и Комисия/ArcelorMittal Luxembourg и др., C‑201/09 P и C‑216/09 P, EU:C:2011:190, т. 118 и цитираната съдебна практика).
77
Запитващата юрисдикция обаче посочва, че в спора по главното производство Imballaggi Piemontesi не е доказало, че удължаването на срока за приключване на разглежданото производство по проучване е засегнало упражняването на правото му на защита.
78
Накрая, следва да се уточни, че във всички случаи по отношение на възможността за удължаване на срока за приключване на водените от националните органи по конкуренция производства за установяване на нарушение на членове 101 и 102 ДФЕС остава приложим максималният размер на абсолютната погасителна давност, чието определяне е задължение на държавите членки при спазване на принципите на равностойност и ефективност (вж. в този смисъл решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 37).
79
С оглед на всички гореизложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 101 ДФЕС, при прочита си в светлината на общия принцип на правото на добра администрация, член 47 от Хартата и принципа на ефективност трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която в рамките на провеждано от национален орган по конкуренция производство за установяване на антиконкурентна практика, не предвижда изрично, че срокът за приключване на фазата по проучване в това производство, определен от този орган в уведомлението за нарушения, е императивен, така че посоченият орган може едностранно да удължава този срок с мотивирани актове, подлежащи на съдебен контрол, когато са налице обстоятелства, които водят до разширяване на предмета на посоченото производство или увеличаване на броя на предприятията, визирани от същото, при условие че подобно удължаване няма за последица превишаване на разумния срок, в който трябва да приключи тази фаза по проучване.
По съдебните разноски
80
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Поради изложените съображения Съдът (десети състав) реши:
Член 101 ДФЕС, при прочита си в светлината на общия принцип на правото на добра администрация, член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и на принципа на ефективност,
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национална правна уредба, която в рамките на провеждано от национален орган по конкуренция производство за установяване на антиконкурентна практика, не предвижда изрично, че срокът за приключване на фазата по проучване в това производство, определен от този орган в уведомлението за нарушения, е императивен, така че посоченият орган може едностранно да удължава този срок с мотивирани актове, подлежащи на съдебен контрол, когато са налице обстоятелства, които водят до разширяване на предмета на посоченото производство или увеличаване на броя на предприятията, визирани от същото, при условие че подобно удължаване няма за последица превишаване на разумния срок, в който трябва да приключи тази фаза по проучване.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.