61992C0042
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 24 de Março de 1993 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A — Introdução
1.
O presente pedido de decisão prejudicial do Raad van State belga tem por objecto a interpretação do artigo 55.° do Tratado CEE. No caso trata-se da questão de saber se o direito comunitário permite que o acesso ao exercício da actividade de revisor oficial de contas aprovado («commissaire agréé») seja reservado a cidadãos belgas.
2.
A fiscalização da actividade dos seguros na Bélgica rege-se pela lei relativa ao controlo das empresas de seguros de 9 de Julho de 1975 (
1
) (a seguir «lei relativa ao controlo de seguros»). Segundo o artigo 29.° e seguintes desta lei, o encargo desse controlo incumbe a um organismo de fiscalização, o Controledienst voor verzekeringen ou Office de contrôle des assurances (a seguir «Office»). O Office tem a tarefa de fiscalizar a aplicação desta lei e dos regulamentos adoptados em sua execução.
3.
Segundo o direito belga, as empresas cuja situação financeira e contas anuais estão sujeitas a um controlo obrigatório têm de designar, para esse efeito, um ou mais revisores oficiais de contas (
2
). O artigo 38.° da lei relativa ao controlo de seguros prescreve para as empresas de seguros belgas que tenham a forma de sociedade anónima ou de cooperativa que (pelo menos) um desses revisores oficiais de contas (a seguir «revisor oficial de contas aprovado») provenha do grupo de membros do instituto belga de revisores oficiais de contas (Institut des réviseurs d'entreprises) aprovados pelo Office (
3
). As empresas de seguros estrangeiras têm igualmente de designar um revisor oficial de contas aprovado para o exercício especializado da sua actividade empresarial na Bélgica.
4.
Este «erkende commissaris» ou «commissaire agréé» exerce a sua actividade sob a fiscalização do Office. Tem em primeiro lugar de cumprir as obrigações de um revisor oficial de contas normal, isto é, fiscalizar a situação financeira e as contas anuais da empresa. Além disso, tem a missão de comunicar imediatamente qualquer violação da lei relativa ao controlo de seguros e dos regulamentos adoptados em sua execução e tudo o que, em sua opinião, possa colocar em perigo a situação financeira da empresa, à própria empresa e ao Office (artigo 40.°, segundo parágrafo, da lei). Além disso, o artigo 40.°, quarto parágrafo, da lei relativa ao controlo dos seguros diz o seguinte:
«O revisor oficial de contas aprovado que tenha conhecimento de uma decisão da empresa cuja execução constitua uma infracção penal oporá o seu veto a essa execução comunicando imediatamente o facto ao Office. O veto tem um efeito suspensivo de oito dias.»
Segundo o artigo 55.° da lei relativa ao controlo de seguros, no caso de violação das disposições dessa lei ou dos regulamentos adoptados em sua execução as pessoas responsáveis são passíveis de penas de prisão e de multa (ou de uma destas duas sanções).
5.
A. Thijssen, um nacional neerlandês, requereu, em 1986, o seu reconhecimento como revisor oficial de contas aprovado. Esse pedido foi indeferido pelo Office ao abrigo do artigo 2.°, n.° 1, ponto 1, do Regulamento n.° 6 de 15 de Janeiro de 1986 (
4
) (um regulamento de execução da lei relativa ao controlo de seguros), segundo o qual apenas nacionais belgas podem ser reconhecidos como revisores oficiais de contas aprovados.
6.
A. Thijssen interpôs recurso desta decisão para o Raad van State, que apresentou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão para decisão a título prejudicial:
A excepção à liberdade de estabelecimento constante do primeiro parágrafo do artigo 55.° do Tratado CEE é aplicável à função de revisor oficial de contas aprovado tal como foi instituída pelos artigos 30.° a 40.° da lei de 9 de Julho de 1975 relativa ao controlo das empresas de seguros?
B — Tomada de posição
7.
Segundo o artigo 55.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, as disposições relativas à liberdade de estabelecimento (artigos 52.° e segs. do Tratado CEE) não são aplicáveis às actividades que estejam ligadas, mesmo ocasionalmente, ao exercício da autoridade pública.
8.
Devido à importância fundamental que cabe à liberdade de estabelecimento no âmbito do Tratado (
5
), essa disposição derrogatória deve contudo ser interpretada restritivamente. As derrogações admitidas nesta disposição não podem por isso assumir um alcance que ultrapasse «o objectivo para o qual essa cláusula de excepção foi prevista» (
6
). Tal derrogação deve limitar-se àquelas actividades que, em si, «implicam uma participação directa e específica no exercício da autoridade pública» (
7
). Se uma profissão envolve o exercício de actividades que estão ligadas ao exercício da autoridade pública, a extensão da derrogação contida no artigo 55.° à profissão no seu conjunto só pode ser tomada em consideração quando essas actividades estão de tal forma ligadas ao exercício dessa profissão que não podem ser dela separadas nem tratadas à parte (
8
).
9.
Convém, por isso, examinar se o revisor oficial de contas aprovado está incumbido do exercício da autoridade pública.
Exercício da autoridade pública
10.
A actividade do Office — como todas as partes no processo o reconheceram — está sem dúvida ligada ao exercício do poder público. A tarefa do controlo dos seguros legalmente atribuída ao Office é destinada a servir a protecção dos segurados e o interesse da colectividade. Para efeitos do cumprimento dessa tarefa, o Office pode intervir de forma directa normativamente, através de prescrições e interdições, na actividade económica das empresas seguradoras.
11.
Em meu entender, também a actividade de revisor oficial de contas aprovado tem ligação com o exercício da autoridade pública.
12.
No exame dessa questão é de distinguir todavia entre as actividades de um revisor oficial de contas «normal» e as tarefas especiais e os poderes que a lei relativa ao controlo de seguros atribui aos revisores oficiais de contas aprovados.
13.
Um revisor oficial de contas tem a missão de fiscalizar a situação financeira e as contas anuais da sociedade, e de apresentar à assembleia geral um relatório sobre os controlos por si efectuados. Para levar a efeito essa fiscalização, dispõe do direito de inspeccionar os documentos da empresa e de receber dos órgãos responsáveis todas as informações necessárias (
9
). Essas actividades — tal como o Governo belga confirmou nas suas observações — não estão ligadas ao exercício da autoridade pública.
14.
Entre as tarefas especiais atribuídas ao revisor oficial de contas aprovado pela lei relativa ao controlo de seguros, convém considerar em primeiro lugar a obrigação de elaborar um relatório para o Office, regularmente ou a seu pedido, e de levar ao seu conhecimento circunstâncias particulares. O Governo do Reino Unido considera isto como uma intromissão na esfera econômica privada da empresa em causa e conclui daí que o revisor oficial de contas aprovado exerce autoridade pública. A isto convém opor que o cumprimento dessas obrigações não pode ser considerado como exercício da autoridade pública, uma vez que falta um acto de soberania através do qual seriam afectados os direitos da empresa ou constituídas obrigações na sua esfera jurídica. O encargo desta obrigação de informação e da elaboração do relatório pelos revisores oficiais de contas aprovados serve na verdade também para a defesa do interesse público. Isto, por si só, não basta contudo para conferir a essa actividade o carácter de exercício da autoridade pública. Assim, por exemplo, a Directiva 91/308/CEE do Conselho, de 10 de Junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais (
10
), citada pelo advogado de A. Thijssen na audiência (noutro contexto), prevê no seu artigo 6.° que os estabelecimentos de crédito e as instituições financeiras têm de informar os serviços por iniciativa própria sobre todos os elementos de suspeita. Dificilmente se poderá afirmar que isso seja de considerar como um exercício da autoridade pública pelos bancos.
15.
O mesmo é válido naturalmente — a fortiori — para a obrigação do revisor oficial de contas aprovado de chamar a atenção da própria empresa seguradora para eventuais violações da lei e para as circunstâncias que possam pôr em perigo a situação financeira da empresa. As empresas não são obrigadas a seguir essas indicações.
16.
Também o poder do reviso/oficial de contas aprovado de obter as informações necessárias para o cumprimento da sua tarefa junto da empresa em causa, contrariamente à opinião do Governo do Reino Unido, não tem qualquer relevância neste contexto. Esse poder não resulta das disposições da lei relativa ao controlo de seguros, mas das disposições gerais do direito das sociedades já mencionadas (
11
). É manifesto que o uso de tal direito não pode ser considerado como exercício da autoridade pública.
17.
Também o facto de o revisor oficial de contas aprovado ter de prestar juramento no qual promete cumprir lealmente as missões que lhe são confiadas não me parece decisivo. A prestação de juramento não tem importância para o esclarecimento da questão de saber se a actividade cujo cumprimento o juramento deve garantir implica por natureza o exercício de autoridade pública.
18.
Decisiva, em meu entender, é porém a circunstância de o revisor oficial de contas aprovado ter o poder — e o dever — de opor o seu veto à execução de determinadas medidas. É de concordar com a Comissão, na verdade, quando esta diz que o conceito de «veto» não é aqui, para falar com propriedade, completamente adequado uma vez que não se trata de impedir uma medida mas da sua suspensão — temporariamente limitada. Continua a persistir porém o facto de a medida projectada pela empresa de seguros não poder ser concretizada durante um prazo máximo de oito dias. Realmente, um adiamento mesmo tão curto pode trazer consequências graves ou mesmo irreparáveis para a vida da empresa — pense-se apenas em projectos de ofertas de aquisição ou outros negócios na Bolsa, nos quais o factor tempo é de importância decisiva. Em todo o caso, trata-se aqui de uma intervenção na actividade da empresa de seguros em causa que fundamenta uma obrigação jurídica com efeito directo para essa empresa. Tais medidas de fiscalização de seguros constituem portanto um exercício da autoridade pública mesmo quando não são adoptadas pelo próprio serviço de controlo, mas por uma pessoa que o auxilia.
19.
Aqui a actividade do revisor oficial de contas aprovado distingue-se, por exemplo, da de um advogado (
12
) ou de um perito em veículos automóveis (
13
), que foram examinadas em processos anteriores pelo Tribunal de Justiça. Nesses processos, o Tribunal ateve-se ao facto de a assunção das tarefas (típicas) do advogado e os pareceres dos peritos não vincularem os tribunais, pois não interferem «com a apreciação da autoridade judicial e o livre exercício do poder jurisdicional» (
14
). Também as medidas tomadas pelo revisor oficial de contas aprovado não antecipam na verdade a decisão do Office. Isto porém não altera em nada o facto de essas medidas poderem ter consequências práticas que realmente o Office não pode já extinguir. O Governo do Reino Unido expôs a este propósito, com razão, que tal medida do revisor oficial de contas aprovado se assemelha nos seus efeitos a uma medida provisória decretada por um tribunal.
20.
Só para esgotar todas as razões, desejo acrescentar ainda que o facto de o revisor oficial de contas aprovado ser remunerado pela empresa em causa, e não pelo Office «ou directamente pelo Estado», não pode alterar em nada a natureza da sua actividade. E também irrelevante que o revisor oficial de contas aprovado tenha de decidir com autonomia, com base na lei, se e quando, tal sendo o caso, deve opor o seu veto, sem que a tal esteja vinculado às instruções do Office. Também um juiz é independente e apenas está sujeito à lei, e exerce, no entanto, uma autoridade pública.
Alcance da disposição derrogatória do artigo 55.o
21.
Se bem que o revisor oficial de contas aprovado possa dessa forma vir a estar em situação de exercer autoridade pública, coloca-se a questão de saber se a sua actividade é abrangida pela disposição derrogatória do artigo 55.° Em primeiro lugar, pode de imediato duvidar-se se esta actividade constitui uma participação «directa e específica» no exercício da autoridade pública tal como o Tribunal de Justiça — como já foi referido (
15
) — exigiu na sua decisão no caso Reyners. O exercício do direito de veto pelo revisor oficial de contas aprovado serve evidentemente a finalidade de colocar o Office na situação de poder adoptar as medidas necessárias. Por esta razão, esclarece-se também porque é que o efeito deste «veto» é temporariamente limitado. O revisor oficial de contas aprovado actua neste contexto, portanto, meramente como auxiliar do Office.
22.
A consideração referida em último lugar conduz a uma outra questão. Se a função essencial do revisor oficial de contas aprovado consiste, através do exercício de um direito de veto, em manter provisoriamente o statu quo, para possibilitar dessa forma ao Office uma intervenção, então pode perguntar-se se essa actividade está de facto tão estreitamente ligada à profissão do revisor oficial de contas aprovado como tal que não pode ser dela separada. Na era das modernas possibilidades de telecomunicações é perfeitamente imaginável que a finalidade prosseguida com esta regulamentação possa ser do mesmo modo atingida pela exigência de que o revisor de contas aprovado informe simplesmente o Office, e este ordene ele próprio a suspensão provisória da operação em causa.
23.
Além disso, é de considerar que às derrogações ao princípio da liberdade de estabelecimento reconhecidas pelo artigo 55.° se colocam limites de ordem jurídico-comunitária através dos quais se deve evitar que o «efeito útil do Tratado nesta matéria seja eliminado por disposições unilaterais dos Estados-membros» (
16
). O artigo 55.°, primeiro parágrafo, deve possibilitar aos Estados-membros vedarem aos estrangeiros o acesso a actividades que estejam ligadas ao exercício da autoridade pública (
17
). Trata-se porém de uma disposição derrogatória que deve ser objecto de interpretação restritiva. O alcance do artigo 55.° é, por isso, limitado ao «estritamente necessário para salvaguardar os interesses que a mesma disposição permite aos Estados-membros proteger» (
18
).
24.
A regulamentação belga não satisfaz em meu entender estas exigências. No que se refere aos revisores oficiais de contas aprovados, trata-se de revisores oficiais de contas (normais) cuja aprovação está ligada a determinadas condições e aos quais são atribuídas pela lei relativa ao controlo de seguros algumas tarefas específicas adicionais. É de recordar que na oitava directiva do Conselho de 10 de Abril de 1984, relativa à aprovação das pessoas encarregadas da fiscalização legal dos documentos contabilísticos (
19
), foram estabelecidas as condições mínimas em relação às qualificações exigidas de um revisor de contas. A Comissão alega, também neste contexto, com razão, que o artigo 2.°, n.° 1, pontos 2 a 9 (
20
), do Regulamento n.° 6 associa a aprovação para o cargo de revisor oficial de contas aprovado a condições estritas, em particular no que respeita à experiência profissional necessária. Não é de facto evidente por que razões, para o exercício dessa actividade, seria de exigir, além disso, também uma determinada nacionalidade.
25.
Neste aspecto, é de considerar, em particular, que os revisores oficiais de contas podem invocar, enquanto tais, sem dúvida, a liberdade de estabelecimento consagrada no artigo 52.° Seria uma intervenção desproporcionada na liberdade de estabelecimento que essa liberdade fundamental pudesse ser excluída unicamente por causa da possibilidade de intervenção concedida ao revisor oficial de contas aprovado (na forma do direito de veto), particularmente, porque não é visível em que medida a exclusão de nacionais de outros Estados-membros seria adequada para atingir melhor os objectivos da lei belga relativa ao controlo de seguros.
26.
Antes de tudo, porém, é de apontar o facto de o próprio comportamento do Estado belga mostrar que a regulamentação belga não satisfaz as exigências do artigo 55.°
27.
A exigência da nacionalidade belga foi estabelecida somente em 1986. É de notar que no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.°2 de 20 de Novembro de 1978 (
21
) estava ainda previsto que também os nacionais de outros Estados-membros e mesmo os nacionais de Estados não membros da Comunidade Europeia pudessem ser aprovados em determinadas condições (
22
). Esse regulamento foi revogado em 1986 pelo já mencionado Regulamento n.° 6 (
23
), no qual ficou todavia previsto que as pessoas que obtiveram a sua aprovação com base no Regulamento n.° 2 podem continuar a exercer o seu cargo (
24
). Isto significa que os nacionais de outros Estados-membros que foram aprovados entre 1978 e 1986 podem exercer ainda hoje sem entraves a sua actividade.
28.
É facultado aos Estados-membros recusarem o benefício da derrogação prevista no artigo 55.° Um exemplo de tal recusa encontra-se na «declaração relativa à profilaxia e ao controlo dos produtos para alimentação de animais e de produtos de origem animal» (
25
). Nesta declaração, os Estados-membros obrigaram-se a limitar a aplicação do artigo 55.° no que se refere às actividades dos médicos veterinários.
29.
Quanto ao caso em apreço, a Bélgica, em meu entender, manifestou através da adopção do Regulamento n.° 2 em Janeiro de 1978 que a posse da nacionalidade belga não era necessária para o exercício da actividade de revisor oficial de contas aprovado. O facto de terem sido aprovados nacionais de outros Estados-membros prova que os interesses que poderiam justificar uma excepção ao princípio da liberdade de estabelecimento não foram afectados.
30.
Uma outra apreciação seria justificada, em todo o caso, se a introdução da exigência da nacionalidade belga fosse necessária para remediar inconvenientes que tivessem eventualmente surgido em resultado da aprovação anterior de estrangeiros. Porém, nada foi alegado nesse sentido.
31.
O Tribunal de Justiça pediu ao Governo belga que lhe comunicasse as razões com base nas quais foi introduzida a exigência da nacionalidade belga. A resposta do Governo belga esgota-se na simples nota de que tal «foi considerado necessário». Submeti esta observação a um exame profundo, mas cheguei à mesma conclusão a que Fausto, segundo as suas próprias palavras, chegou após o estudo do direito e de outras disciplinas.
32.
Deve, assim, reconhecer-se que as razões que levaram a Bélgica em 1986 a tornar dependente o acesso h profissão de revisor oficial de contas aprovado da posse da nacionalidade belga continuam, até agora, por esclarecer. Não é por isso possível verificar se essa regulamentação foi «estritamente necessária» para a defesa dos interesses que o artigo 55.° permite aos Estados-membros proteger. A introdução da exigência da nacionalidade belga para os revisores oficiais de contas aprovados não pode por isso ser baseada no artigo 55.° do Tratado CEE.
33.
A circunstância de os Estados-membros não serem impedidos de, mesmo após o decurso do período de transição, fazerem ainda uso da derrogação contida no artigo 55.°, não pode alterar em nada essa apreciação. Como se sabe, o artigo 53.° do Tratado CEE prevê uma correspondente obrigação de standstill. Segundo o artigo 55.°, porém, as disposições do capítulo relativo à liberdade de estabelecimento — e assim também o artigo 53.° — não são aplicáveis às actividades que estão ligadas ao exercício da autoridade pública. No caso em apreço, não se trata porém do direito, não contestado, da Bélgica de fazer uso da derrogação contida no artigo 55.° O que aqui se pretende esclarecer é antes a questão de saber se a Bélgica poderia em 1986 determinar que para o acesso ao exercício da actividade de revisor oficial de contas aprovado é necessária a posse da nacionalidade belga. Trata-se portanto da questão de saber se a regulamentação belga satisfaz as exigências do princípio da proporcionalidade, e em especial saber se foi estritamente necessária para a defesa dos interesses abrangidos pelo artigo 55.° A esta questão, pelos fundamentos já referidos, é de responder pela negativa.
C — Conclusão
Proponho por isso ao Tribunal de Justiça que responda à questão apresentada como se segue:
«A derrogação ao princípio da liberdade de estabelecimento prevista no artigo 55.° do Tratado não é aplicável ao cargo de revisor oficial de contas aprovado criado pelos artigos 38.° a 40.° da lei belga relativa ao controlo das empresas de seguros de 9 de Julho de 1975.»
(
*1
)	Língua original: alemão.
(
1
)	Lei relativa ao controlo das empresas de seguros, Moniteur belge dc 29.7.1975, p. 9267.
(
2
)	V. artigo 64.°, título IX, livro I, do code de commerce (sobre as sociedades anónimas).
(
3
)	Idênticas disposições valem, segundo o artigo 38.°, terceiro paragrafo, para a empresas que actuam sob a forma de associações mútuas de seguros ou de associações sem fins lucrativos.
(
4
)	Moniteur belge de 26.3.1986, pp. 3978 e 3985.
(
5
)	V. por exemplo o acórdão de 18 de Junho de 1985, Steinhauser/Vule de Biarritz (197/84, Recueil, p. 1819, n.o 14).
(
6
)	Acórdão de 21 de Junho de 1974, Reyners/Bélgica (2/74, Recueil, p. 631, p. 43).
(
7
)	Acórdão no processo 2/74, referido na nota 6, n.° 54.
(
8
)	V. acórdão no processo 2/74, refendo na nota 6, n.os 46 e 47.
(
9
)	V. artigo 64.° c segs., livro I, tftulo IX, do code de commerce.
(
10
)	JO 1991, L 166, p. 77.
(
11
)	Tal como o artigo 40.°, terceiro parágrafo, da lei relativa ao controlo de seguros confirma, o revisor oficial de contas aprovado, ao lado das tarefas definidas nessa lei, tem também as obrigações gerais, e assim os direitos de um revisor oficial de contas normal.
(
12
)	Acórdão no processo 2/74, referido na nota 6.
(
13
)	Acórdão de 10 de Dezembro de 1991, Comissão/Grécia (C-306/89, Colect., p. I-5863).
(
14
)	Acórdão no processo 2/74, já referido na nota 6, n.DS 52 e 53; acórdão no processo C-306/89, já referido na nota 13, n.°7.
(
15
)	V. acima, ponto 8.
(
16
)	Acórdão de 15 de Março de 1988, Comissão/Grécia (147/86, Colect., p. 1637, n.° 8).
(
17
)	Acórdão no processo 2/74, referido na nota 6, n.°14.
(
18
)	Acórdão no processo 147/86, referido na nota 16, n.° 7, sublinhado meu.
(
19
)	JO 1984, L 126, p. 20; EE 17 Fl p. 136.
(
20
)	O ponto 10 dessa disposição contém uma outra condição que parece ter escapado à Comissão.
(
21
)	Moniteur belge de 15.12.1978, p. 15569.
(
22
)	V., quanto às condições especiais, o texto da disposição reproduzido no n.° 4 do relatório para audiência.
(
23
)	V. stipra, nota 3.
(
24
)	Artigo 20.° do Regulamento n.° 6.
(
25
)	JO C 308, p. 1.