PRESUDA SUDA21. veljače 1991.(*)„Šećer – Posebna eliminacijska pristojba“U spojenim predmetima C-143/88 i C-92/89_povodom
zahtjeva koji su na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u Sudu uputili
Finanzgericht Hamburg (Savezna Republika Njemačka) i Finanzgericht
Düsseldorf (Savezna Republika Njemačka), u sporovima pred tim sudovima
izmeđuZuckerfabrik Süderdithmarschen AGiHauptzollamt Itzehoete izmeđuZuckerfabrik Soest GmbHiHauptzollamt Paderborn_za
donošenje prethodne odluke o tumačenju članka 189. Ugovora (predmet
C-143/88) i o valjanosti Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1914/87 od 2. srpnja
1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za
tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, str. 5.) (predmeti C-143/88 i
C-92/89)_SUD_u
sastavu: O. Due, predsjednik, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida,
G. C. Rodriguez Iglesias i Diez de Velasco, predsjednici vijeća, Sir
Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse
i M. Zuleeg, suci_nezavisni odvjetnik: C. O. Lenz_tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator_uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:–        za
Zuckerfabrik Süderdithmarschen i za Zuckerfabrik Soest, Ehle, Schiller i
partneri, odvjetnici pri odvjetničkoj komori u Kölnu_–        za
talijansku vladu, profesor L. Ferrari Bravo, voditelj službe za
diplomatske sporove pri Ministarstvu vanjskih poslova, u svojstvu
agenta, uz asistenciju I. M. Braguglije, avvocato dello Stato_–        za vladu Ujedinjene Kraljevine, J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, u svojstvu agenta, –        za
Vijeće Europskih zajednica, A. Bräutigam, član pravne službe, u
svojstvu agenta_–        za
Komisiju Europskih zajednica, D. Booß i G. zur Hausen, pravni
savjetnici, u svojstvu agenata_uzimajući u obzir izvještaj za raspravu_saslušavši
usmena očitovanja Zuckerfabrik Südederdithmarschen i Zuckerfabrik
Soest, koje zastupaju D. Ehle i J. Sedemund, odvjetnici pri odvjetničkoj
komori u Kölnu, talijanske vlade, vlade Ujedinjene Kraljevine, koju
zastupa C. Bellamy, u svojstvu agenta, Vijeća i Komisije, na raspravi
održanoj 20. ožujka 1990._saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 8. studenoga 1990., donosi sljedećuPresudu1        Rješenjem
od 31. ožujka 1988., koje je Sud zaprimio 20. svibnja 1988.,
Finanzgericht Hamburg postavio je na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u
dva pitanja koja se odnose, s jedne strane, na nadležnost nacionalnih
sudova da prilikom odlučivanja o privremenoj pravnoj zaštiti
suspendiraju primjenu nacionalnog akta koji se temelji na uredbi
Zajednice i, s druge strane, na valjanost Uredbe Vijeća (EEZ) br.
1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, str.
5.).2        Ta
su pitanja postavljena u okviru spora između društva Zuckerfabrik
Süderdithmarschen, koje proizvodi šećer, i Hauptzollamta Itzehoe
(glavnog carinskog ureda u Itzehoeu). Odlukom od 19. listopada 1987.
Hauptzollamt Itzehoe zatražio je od Zuckerfabrik Süderdithmarschen
plaćanje iznosa od 1.982.942,66 DM na ime posebne eliminacijske
pristojbe za šećer za tržišnu godinu 1986./1987.3        Svrha
te pristojbe, koja je uvedena gore navedenom Uredbom br. 1914/87,
donesenom na temelju članka 43. Ugovora, jest potpuna eliminacija
gubitaka koje je pretrpjela Zajednica u sektoru šećera tijekom tržišne
godine koja je započela 1. srpnja 1986. i završila 30. lipnja 1987. Ti
su gubici uzrokovani osobito visokim izvoznim subvencijama koje je
Zajednica morala financirati tijekom te tržišne godine kako bi se
osiguralo rješavanje viška proizvodnje šećera Zajednice plasmanom u
treće zemlje. 4        Zuckerfabrik
Süderdithmarschen podnio je prigovor protiv odluke Hauptzollamta
Itzehoe, koji je odbijen. Zuckerfabrik je potom pokrenuo postupak pred
Finanzgerichtom Hamburg zahtijevajući suspenziju primjene te odluke.
Osim toga, pred istim je sudom podnio tužbu za poništenje te odluke. U
prilog tim dvama zahtjevima Zuckerfabrik Süderdithmarschen naveo je da
je Uredba br. 1914/87, na kojoj se temeljila odluka Hauptzollamta,
nevaljana.5        Finanzgericht
Hamburg prihvatio je zahtjev za suspenziju primjene odluke
Hauptzollamta Itzehoe te je Sudu postavio sljedeća prethodna pitanja:„1.      a)
Treba li članak 189. stavak 2. Ugovora o EEZ-u tumačiti na način da
opća primjena uredbi u državama članicama ne isključuje ovlast
nacionalnih sudova da u okviru privremene sudske zaštite suspendiraju
učinke upravnog akta donesenog na temelju uredbe sve do donošenja odluke
u glavnom postupku?       b)
Ako je odgovor na 1. pitanje pod točkom a) potvrdan: pod kojim uvjetima
nacionalni sudovi mogu pružiti privremenu sudsku zaštitu? Postoje li
sukladno pravu Zajednice uvjeti koji se u tom pogledu primjenjuju i, ako
postoje, koji su to uvjeti? Ili je ta privremena sudska zaštita ovisna o
nacionalnom pravu? 2.      Je
li Uredba Vijeća (EEZ) br. 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor
šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu
1986./1987. valjana? Osobito, je li ta uredba nevaljana zbog povrede
načela zabrane retroaktivnosti uredbi koje nameću terete?“ 6        Drugim
rješenjem Finanzgericht Hamburg odlučio je prekinuti postupak o
meritumu sve dok Sud ne odluči o tim dvama prethodnim pitanjima. 7        Osim
toga, Finanzgericht Düsseldorf rješenjem od 19. listopada 1988., koje
je Sud zaprimio 20. ožujka 1989., postavio je Sudu na temelju članka
177. Ugovora o EEZ-u pet pitanja koja se također odnose na valjanost te
iste Uredbe Vijeća br. 1914/87.8        Tih
pet pitanja bilo je postavljeno u okviru spora između Zuckerfabrik
Soest GmbH, koji također proizvodi šećer, i Hauptzollamta Paderborn
(glavnog carinskog ureda u Paderbornu). Odlukom od 20. listopada 1987.
Hauptzollamt Paderborn zatražio je od Zuckerfabrik Soest plaćanje iznosa
od 1.675.013,71 DM na ime navedene eliminacijske pristojbe.9        Zuckerfabrik
Soest podnio je prigovor protiv te odluke, koji je odbijen.
Zuckerfabrik Soest potom je pokrenuo postupak pred Finanzgerichtom
Düsseldorf zahtijevajući suspenziju primjene odluke Hauptzollamtm
Paderborn. Osim toga, pred istim je sudom podnio tužbu za poništenje te
odluke. U prilog tom zahtjevu i toj tužbi Zuckerfabrik Soest, poput
Zuckerfabrik Süderdithmarschen u drugom postupku, naveo je da je uredba
koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu, na kojoj se temeljila odluka
Hauptzollamta Paderborn, nevaljana.10      Rješenjem
od 10. veljače 1988. Finanzgericht Düsseldorf prilikom odlučivanja o
privremenoj pravnoj zaštiti prihvatio je zahtjev za suspenziju primjene
odluke Hauptzollamta Paderborn zbog ozbiljnih sumnji u valjanost uredbe
koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu.11      Svojim
rješenjem od 19. listopada 1988. taj isti Finanzgericht prekinuo je
postupak o meritumu te uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:„1.      Je
li Uredba br. 1914/87 koja u sektor šećera uvodi posebnu eliminacijsku
pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, 3. 7. 1987., str. 5.)
nevaljana jer eliminacijska pristojba predstavlja porez koji je moguće
uvesti samo na temelju članka 201. Ugovora o EEZ-u?Podredno_2.      Je
li uvođenje posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu
godinu 1986./1987. Uredbom Vijeća br. 1914/87 spojivo s ograničenjem
samofinanciranja predviđenim člankom 28. Uredbe br. 1785/81 i s načelom
sigurnosti normativnog sustava Zajednice? Podredno_3.      Je
li uvođenje posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu
godinu 1986./1987. spojivo sa zabranom da se pojedina gospodarska grana
optereti rizicima koji unutar organizacije tržišta predstavljaju vanjske
rizike kao i s načelom zabrane pretjeranih financijskih opterećenja?Podredno_4.      Povređuje
li članak 1. Uredbe br. 1914/87 koja u sektor šećera uvodi posebnu
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. zabranu
diskriminacije (članak 40. stavak 3. drugi podstavak) zbog toga što
nameće znatno veću pristojbu za šećer B od one za šećer A?Podredno_5.      Povređuje
li Uredba br. 1914/87 koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu u
sektor šećera za tržišnu godinu 1986./1987., pod gore navedenim
okolnostima, načela zaštite prava vlasništva i prava slobodnog
obavljanja gospodarskih djelatnosti, koja se primjenjuju u pravu
Zajednice, s obzirom na to da te djelatnosti više nije moguće
financirati iz ostvarene dobiti, već samo iz rezervi, te je zbog toga
ugroženo samo postojanje poduzetnika?“ 12      Za
opsežniji prikaz činjenica u dvama glavnim postupcima, odredbi prava
Zajednice u pitanju kao i tijeka obaju postupaka i pisanih očitovanja
podnesenih Sudu upućuje se na izvještaje za raspravu. Navedeni elementi
spisa u nastavku su sažeti u opsegu koji je potreban za obrazlaganje
odluke Suda.13      Zbog
sličnosti predmeta odlučivanja i povezanosti tih predmeta, što je
potvrđeno na usmenim raspravama, sukladno članku 43. Poslovnika,
potrebno ih je spojiti radi donošenja presude. Suspenzija primjene nacionalnog akta koji se temelji na uredbi Zajednice Načelo14      Finanzgericht
Hamburg u biti najprije pita treba li članak 189. stavak 2. Ugovora o
EEZ-u tumačiti na način da isključuje ovlast nacionalnih sudova da
suspendiraju primjenu nacionalnog upravnog akta donesenog na temelju
uredbe Zajednice.15      U
prilog postojanju ovlasti za dopuštanje takve suspenzije Finanzgericht
Hamburg navodi da takva mjera samo suspendira eventualnu primjenu
nacionalne odluke i ne dovodi u pitanje valjanost uredbe Zajednice.
Međutim, kako bi obrazložio postavljanje pitanja, kao razlog protiv
ovlasti nacionalnog suda ističe da određivanje takve suspenzije, koja
može imati dalekosežne posljedice, može predstavljati prepreku punom
učinku uredbi u svim državama članicama, suprotno članku 189. stavku 2.
Ugovora. 16      Najprije
treba istaknuti da odredbe članka 189. stavka 2. Ugovora ne mogu
predstavljati zapreku sudskoj zaštiti koju pojedincima pruža pravo
Zajednice. Ako su nacionalna tijela zadužena za upravnu primjenu uredbi
Zajednice, sudska zaštita koja je osigurana pravom Zajednice obuhvaća
pravo pojedinaca da osporavaju, u obliku prethodnog pitanja, zakonitost
tih uredbi pred nacionalnim sucem i da ga navedu da Sudu uputi zahtjeve
za prethodnu odluku.
17      To
bi pravo bilo ugroženo ako čekanjem na presudu Suda, koji je jedini
nadležan utvrditi nevaljanost uredbe Zajednice (vidjeti presudu od 22.
listopada 1987., Foto-Frost, t. 20., 314/85, Zb., str. 4199.),
pojedinci ne bi mogli, kada su ispunjeni određeni uvjeti, dobiti odluku o
suspenziji primjene koja omogućava da se glede njih učinci sporne
uredbe zaustave.18      Kako
je to Sud istaknuo u gore navedenoj presudi od 22. listopada 1987.,
Foto-Frost (t. 16.), zahtjev za prethodnu odluku, jednako kao i tužba za
poništenje, predstavlja sredstvo za ocjenjivanje valjanosti akata
tijela Europske zajednice. Članak 185. Ugovora o EEZ-u, u okviru tužbe
za poništenje, tužitelju daje mogućnost da zahtijeva suspenziju primjene
pobijanog akta, a Sudu ovlast da je odredi. Koherentnost sustava
privremene zaštite stoga zahtijeva da nacionalni sudac može jednako tako
odrediti suspenziju primjene nacionalnog upravnog akta koji se temelji
na uredbi Zajednice, a čija je valjanost sporna.19      Osim toga, Sud je u presudi Factortame od 19. lipnja 1990. (C‑213/89, Zb.,
str. I-2433.), koju je donio u predmetu u kojem je bila upitna
usklađenost nacionalnog zakona s pravom Zajednice, procijenio,
pozivajući se na koristan učinak članka 177., da nacionalni sud koji mu
je uputio zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju, kako bi mogao
odlučiti o toj usklađenosti, mora imati mogućnost odrediti privremene
mjere i suspendirati primjenu osporavanog nacionalnog zakona sve dok ne
donese svoju presudu uzimajući u obzir tumačenje koje je Sud dao na
temelju članka 177. 20      Privremena
zaštita koja je pojedincima osigurana pred nacionalnim sudovima pravom
Zajednice ne smije se razlikovati ovisno o tome osporavaju li oni
usklađenost odredbi nacionalnog prava s pravom Zajednice ili valjanost
akata sekundarnog prava Zajednice, s obzirom na to da se u obama
predmetima spor temelji na samom pravu Zajednice.21      Stoga,
zbog svega prethodno navedenog, na prvi dio prvog pitanja valja
odgovoriti da članak 189. Ugovora treba tumačiti na način da ne
isključuje ovlast nacionalnih sudova da dopuste suspenziju primjene
nacionalnog upravnog akta donesenog na temelju uredbe Zajednice. Uvjeti za suspenziju22      Finanzgericht
Hamburg nadalje pita pod kojim uvjetima nacionalni sudovi mogu odrediti
suspenziju primjene nacionalnog upravnog akta koji se temelji na uredbi
Zajednice zbog sumnje u valjanost te uredbe.23      Najprije
treba primijetiti da se mjere suspenzije primjene pobijanog akta mogu
odrediti samo ako činjenične i pravne okolnosti na koje se tužitelji
pozivaju navedu nacionalni sud na zaključak da postoje ozbiljne sumnje u
valjanost uredbe Zajednice na kojoj se temelji pobijani upravni akt.
Samo mogućnost utvrđenja nevaljanosti, koja je pridržana Sudu, može, u
biti, opravdati određivanje suspenzije.24      Nadalje
treba navesti da suspenzija primjene mora zadržati privremeni karakter.
Nacionalni sud koji odlučuje o privremenoj pravnoj zaštiti stoga može
dopustiti suspenziju samo dok Sud ne donese odluku o valjanosti. Stoga, u
slučaju da Sudu još nije upućeno to pitanje, nacionalni sud mora sam
uputiti pitanje navodeći razloge nevaljanosti koje smatra osnovanima.25      Što
se tiče ostalih uvjeta koji se odnose na suspenziju primjene upravnih
akata, treba navesti da nacionalna prava određuju postupovna pravila i
da se ta prava razlikuju u pogledu uvjeta za određivanje suspenzije, a
te razlike mogu ugroziti jedinstvenu primjenu prava Zajednice. 26      Takva
jedinstvena primjena temeljni je zahtjev pravnog poretka Zajednice;
ona, dakle, podrazumijeva da suspenzija primjene upravnih akata koji se
temelje na uredbi Zajednice, premda je uređena nacionalnim postupovnim
pravilima, osobito u odnosu na podnošenje i odlučivanje o zahtjevu, mora
biti podvrgnuta u najmanju ruku jedinstvenim uvjetima pod kojima se
određuje u svim državama članicama.27      Budući
da ovlast nacionalnih sudova da odrede takvu suspenziju odgovara
nadležnosti koja je člankom 185. pridržana Sudu, u okviru tužbi
podnesenih Sudu na temelju članka 173., ti sudovi mogu dopustiti takve
suspenzije samo pod uvjetima predviđenima za pružanje privremene pravne
zaštite pred Sudom.28      U
tom smislu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da mjere
suspenzije primjene mogu biti donesene samo kada postoji hitnost, drugim
riječima, ako je nužno da se one odrede i da proizvedu učinak prije
donošenja odluke o meritumu, kako bi se izbjeglo da stranka koja ih
predlaže pretrpi tešku i nenadoknadivu štetu.29      Što
se tiče hitnosti, treba precizirati da mora biti moguće da šteta na
koju se tužitelj poziva nastane prije nego što bi Sud mogao donijeti
odluku o valjanosti pobijanog akta Zajednice. Što se tiče prirode štete,
kao što je to sud u više navrata presudio, šteta koja je isključivo
materijalna u načelu se neće smatrati nenadoknadivom. Međutim, sud koji
odlučuje o privremenoj pravnoj zaštiti treba ispitati okolnosti
svojstvene svakom pojedinom slučaju. U tom pogledu on mora procijeniti
elemente koji omogućavaju utvrđenje dovodi li neodgodiva primjena akta
koji je predmet zahtjeva za suspenziju do prouzročenja nenadoknadive
štete tužitelju, koja se ne bi mogla popraviti ako bi akt Zajednice bio
proglašen nevaljanim. 30      Usto
još treba dodati da je nacionalni sudac, koji u okviru svoje
nadležnosti treba primijeniti odredbe prava Zajednice, obvezan osigurati
puni učinak prava Zajednice i stoga, u slučaju sumnje u valjanost
uredbi Zajednice, treba uzeti u obzir interes Zajednice da se njezine
uredbe ne izuzmu iz primjene bez primjerenog jamstva. 31      Kako
bi ispunio tu obvezu, nacionalni sud kojem je podnesen zahtjev za
suspenziju najprije mora provjeriti je li predmetni akt Zajednice, zbog
toga što se ne primjenjuje odmah, lišen svakog korisnog učinka.32      Ako
suspenzija primjene Zajednici može prouzročiti financijski rizik,
nacionalni sud mora usto imati mogućnost tužitelju naložiti davanje
odgovarajućeg jamstva, poput uplate pologa ili drugog osiguranja.
33      Iz
svega navedenog proizlazi da na drugi dio prvog pitanja koje je Sudu
postavio Finanzgericht Hamburg valja odgovoriti da nacionalni sud može
odrediti suspenziju primjene nacionalnog akta donesenog u provedbi
uredbe Zajednice samo ako:–        taj
sud ozbiljno sumnja u valjanost akta Zajednice i ako, kada Sudu još
nije upućeno pitanje o valjanosti pobijanog akta, to pitanje sam uputi
Sudu;–        postoji hitnost i tužitelju prijeti teška i nenadoknadiva šteta;–        taj sud u potpunosti vodi računa o interesu Zajednice. Valjanost34      Finanzgericht
Hamburg doveo je u pitanje valjanost gore navedene
Uredbe br. 1914/87 jer smatra da je protivna načelu zabrane
retroaktivnosti i time povređuje načelo pravne sigurnosti.35      Finanzgericht
Düsseldorf, sa svoje strane, izrazio je sumnje u valjanost navedene
uredbe postavivši Sudu pet pitanja u kojima se navode prigovori koji se
odnose na prikladnost pravne osnove za uvođenje posebne eliminacijske
pristojbe, na usklađenost navedene uredbe s temeljnom Uredbom Vijeća
(EEZ) br. 1785/81 od 30. lipnja 1981. o zajedničkom uređenju tržišta u
sektoru šećera (SL L 177, str. 4.), na povredu načela zabrane da se
jedna gospodarska grana optereti vanjskim rizicima kao i pretjeranim
financijskim teretima te na povredu načela zaštite prava vlasništva i
prava slobodnog obavljanja profesionalnih djelatnosti.36      Budući
da pitanja postavljena u tim dvama predmetima jednostavno predstavljaju
različite točke gledišta s kojih je moguće prigovarati istom aktu,
valja ih ispitati zajedno.
Povreda postupka propisanog člankom 201. Ugovora o EEZ-u37      Finanzgericht
Düsseldorf u biti smatra kako, da bi pristojba bila uvedena na temelju
članka 43. Ugovora o EEZ-u, u okviru zajedničke organizacije
poljoprivrednih tržišta, njezina svrha mora biti uređenje predmetnog
tržišta. Takva se mjera može odnositi samo na sadašnjost i budućnost. To
kod posebne eliminacijske pristojbe nije slučaj jer je njezina svrha
nadoknaditi gubitke nastale u prošloj tržišnoj godini. Nadalje, samo
proizvođači šećera moraju plaćati tu pristojbu, dok bi mjera namijenjena
regulaciji tržišta morala ponajprije pogađati proizvođače šećerne repe.
Stoga Finanzgericht Düsseldorf smatra da sporna pristojba predstavlja
porez koji se valjano mogao uvesti samo na temelju članka 201. Ugovora.38      Kako
bi se odgovorilo na te prigovore, treba navesti da članak 2. Odluke
Vijeća 85/257/EEZ od 7. svibnja 1985. o sustavu vlastitih sredstava
Zajednice (SL L 128., str. 15.), koja je bila na snazi u trenutku
donošenja osporavane uredbe, razlikuje, s jedne strane, „doprinose i
ostala davanja predviđena u okviru zajedničke organizacije tržišta
šećera“, koji već predstavljaju vlastita sredstva, i, s druge strane,
„prihode koji proizlaze iz novih davanja, koja se uvode u okviru
zajedničke politike“ u skladu s odredbama Ugovorâ i koji postaju
vlastita sredstva samo ako je proveden postupak propisan člankom 201.
Ugovora o EEZ-u i odgovarajućim odredbama ostalih osnivačkih ugovora. 39      Uzimajući
u obzir neizbježan razvoj u proizvodnji i na tržištu šećera Zajednice,
članak 2. stavak 1. točka (a) gore navedene odluke od 7. svibnja 1985.
nije donesen s namjerom ograničavanja njezine primjene na način da se ta
odluka primjenjuje samo na pristojbe koje su već bile predviđene u
vrijeme njezinog donošenja odnosno na pristojbe koje su tada utvrđene
Uredbom Vijeća br. 1785/81 (u daljnjem tekstu: temeljna uredba). Budući
da posebna eliminacijska pristojba dopunjuje pristojbe koje su već
postojale u trenutku donošenja Odluke od 7. svibnja 1985., treba je
uključiti među „doprinose i ostala davanja predviđena u okviru
zajedničke organizacije tržišta šećera“ u smislu te odluke.40      U
svakom slučaju treba istaknuti da je, kako je to Sud već presudio
presudom od 30. rujna 1982. u predmetu Amylum (108/81, Zb., str.
3107.), u odnosu na Odluku Vijeća od 21. travnja 1970. o zamjeni
financijskih doprinosa država članica vlastitim sredstvima Zajednice (SL
L 94., str. 19.), svrha Odluke od 7. svibnja 1985., kao mjere
proračunskog prava, definiranje vlastitih sredstava dodijeljenih
proračunu Zajednice, a ne određivanje institucija Zajednice koje su
nadležne za uvođenje davanja, poreza, nameta, pristojbi i ostalih oblika
prihoda.41      Iz
toga slijedi da za određivanje mjere poput posebne eliminacijske
pristojbe, predviđene Uredbom br. 1914/87, nije trebalo pokrenuti
postupak propisan člankom 201., iako je ona po svojoj prirodi
predstavljala porez.42      Pitanje
može li članak 43. Ugovora o EEZ-u poslužiti kao pravna osnova za
uvođenje pristojbe namijenjene terećenju ekonomskih operacija koje su
već dovršene odgovara pitanju može li se, u smislu navedenog članka,
uvesti pristojba s retroaktivnim učinkom. Taj se prigovor stoga miješa s
onim koji se odnosi na povredu načela zabrane retroaktivnosti, koji će
se obrazložiti u nastavku. Prigovor koji se odnosi na usklađenost Uredbe br. 1914/87 s temeljnom uredbom43      Finanzgericht
Düsseldorf smatra, pozivajući se na presudu Suda od 29. ožujka 1979. u
predmetu NTN Toyo Bearing Company (113/77, Zb., str. 1185.), da je, s
obzirom na to da je Vijeće člankom 28. temeljne uredbe odredilo najviši
iznos pristojbi koji se može zatražiti od proizvođača šećera, zabranjeno
novom uredbom, koja se izravno temelji na članku 43. Ugovora, uvoditi
pristojbu koja prelazi taj najviši iznos. 44      U
tom pogledu treba podsjetiti da su temeljna uredba i osporavana Uredba
br. 1914/87 donesene na temelju članka 43. Ugovora. Uredba br. 1914/87
stoga se ne može smatrati uredbom kojom se provodi temeljna uredba, kao u
slučaju one kojoj se prigovaralo u predmetu Romkes, u kojem je donesena
presuda od 16. lipnja 1987. (46/86, Zb., str. 2671.).45      Vijeće
može izmijeniti, dopuniti ili ukinuti temeljnu uredbu koju je donijelo
prema postupku propisanom člankom 43. Ugovora o EEZ-u, pod uvjetom da su
odredbe koje izmjenjuju, dopunjuju ili ukidaju tu uredbu donesene prema
istom postupku, bez da je navedene odredbe potrebno unijeti u temeljnu
uredbu.46      U
predmetnom slučaju okolnosti su drukčije od onih koje su bile povod za
donošenje presude od 29. ožujka 1979. u gore navedenom predmetu NTN Toyo
Bearing Company. U potonjem slučaju Vijeće je u biti donijelo opću
uredbu kako bi ispunilo jedan od ciljeva iz članka 113. Ugovora te je
nakon toga u provedbenoj uredbi, namijenjenoj posebnom slučaju,
odstupilo od tako utvrđenih pravila. 47      U
tim okolnostima treba smatrati da temeljna uredba Vijeću nije
zabranjivala donošenje Uredbe br. 1914/87, s obzirom na to da je ono
postupalo u skladu s postupkom predviđenim člankom 43. Ugovora. Prigovor koji se odnosi na povredu načela zabrane retroaktivnosti48      Finanzgericht
Hamburg i Finanzgericht Düsseldorf smatraju da je Uredba br. 1914/87
protivna načelu zabrane retroaktivnosti jer je donesena 2. srpnja 1987.,
to jest nakon završetka tržišne godine 1986./1987., koja je završena
30. lipnja 1987. i čije je gubitke trebala eliminirati. Ta uredba tako
plaćanje pristojbe povezuje s činjenicama koje su se dogodile u
prošlosti, odnosno s proizvodnjom šećera koja se odvijala tijekom
navedene tržišne godine. Osim toga, nisu poštovana legitimna očekivanja
proizvođača šećera jer su oni imali pravo očekivati da se pristojbe koje
je predviđala temeljna uredba neće povećati i da će, ako se povećaju, u
cijelosti biti prenesene na proizvođače šećerne repe.49      Sud
je već utvrdio, osobito u presudama od 25. siječnja 1979. u predmetima
Racke (98/78, Zb., str. 69.) i Decker (99/78, Zb., str. 101.) i u
presudi od 30. rujna 1982. u predmetu Amylum (gore navedenoj, 108/81),
da je, iako se načelo pravne sigurnosti općenito protivi tomu da se
početak vremenskog važenja akta Zajednice određuje prije njegove objave,
u iznimnim slučajevima moguća drukčija situacija, kada to zahtijeva
cilj koji treba postići i kada su u cijelosti poštovana legitimna
očekivanja zainteresiranih stranaka.50      Što
se tiče prvog od tih dvaju uvjeta, treba podsjetiti na neke činjenične i
pravne podatke. Viška koji proizlazi iz odnosa između proizvodnje i
potrošnje šećera u Zajednici se trebalo riješiti plasmanom na tržište
trećih zemalja. Razlike između kursa ili cijena na svjetskom tržištu i
cijena na području Zajednice pokriva izvozna subvencija. Temeljna uredba
predviđala je da sami proizvođači u cijelosti snose financijske terete
koji iz toga proizlaze. 51      Da
bi se ostalo najbliže ekonomskoj stvarnosti i tako omogućilo da se
tržište stabilizira, što je jedan od ciljeva članka 39. Ugovora, članak
28. temeljne uredbe predviđao je da se te pristojbe u pravilu ubiru
prije kraja svake tržišne godine i, posljedično, izračunavaju na temelju
uobičajeno predvidljivih gubitaka koji se odnose na izvozne obveze za
tekuću tržišnu godinu.52      Međutim,
utjecaj nekih izvanrednih događaja koji su se odvijali tijekom
predmetne tržišne godine, kao što je drastičan pad vrijednosti dolara
ili pad svjetskih cijena šećera, nije se mogao dovoljno precizno
predvidjeti u trenutku određivanja pristojbi. U tom je slučaju legitimno
da se tereti koje trebaju financirati proizvođači mogu odrediti i nakon
što se utvrdi puni učinak tih događaja i eventualno po proteku tržišne
godine u kojoj su se dogodili.
53      Ako
Vijeće nakon utvrđivanja cjelokupnog gubitka u tržišnoj godini
1986./1987. nije bilo poduzelo nikakvu mjeru za dopunu pristojbi koje su
proizvođači već bili dužni snositi, cilj kojemu je težilo, odnosno
zajednički interes stabilizacije tržišta šećera, osobito putem izvoznih
subvencija, mogao se postići samo na način da se optereti proračun
Zajednice, dok je potpuno financiranje proizvođača načelo zajedničkog
uređenja tržišta šećera. 54      Vijeće
je stoga moglo opravdano smatrati da je cilj koji u općem interesu
valja postići, odnosno stabilizacija tržišta šećera Zajednice,
zahtijevao da se pobijana uredba primijeni na tržišnu godinu 1986./1987.
Slijedom toga, može se smatrati da je ispunjen prvi uvjet kako bi se
akt Zajednice primijenio na situacije nastale prije njegove objave. 55      Kako
bi se utvrdilo je li ispunjen i drugi gore spomenuti uvjet, treba
ispitati je li postupanje Vijeća povrijedilo legitimna očekivanja koja
su imale zainteresirane osobe glede toga da su temeljnom uredbom
određeni najviši iznosi pristojbi, a koja su iznevjerena objavom Uredbe
br. 1914/87 dana 2. srpnja 1987.56      U
postupcima o glavnoj stvari tužitelji nemaju osnova pozivati se na neko
legitimno očekivanje koje zaslužuje zaštitu.57      Naime,
kao prvo, proizvođači šećera uvodnom izjavom 11. temeljne uredbe bili
su upoznati s time da će oni u cijelosti snositi terete u vezi s
rješavanjem viška nastalog iz odnosa između proizvodnje Zajednice i
njezine potrošnje.58      Kao
drugo, Komisija je 9. rujna 1986. objavila bilancu pod referentnim
brojem VI PC 2 – 408 koja je jasno upućivala na vjerojatnost gubitka u
tržišnoj godini 1986./1987.59      Kao
treće, objavom prijedloga u Službenom listu 3. travnja 1987. (SL C 89,
str. 18.), odnosno prije završetka tržišne godine, proizvođači šećera
obaviješteni su da je Komisija Vijeću podnijela prijedlog uredbe o
uvođenju posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu
godinu 1986./1987., što je ugrađeno u pobijanu Uredbu br. 1914/87.60      Iz toga slijedi da se prigovor povrede načela zabrane retroaktivnosti ne može prihvatiti.  Povreda
zabrane da se gospodarska grana optereti rizicima koji su vanjski u
odnosu na njezinu organizaciju tržišta ili da se optereti pretjeranim
financijskim opterećenjima 61      Finanzgericht
Düsseldorf smatra da su poremećaji tržišta koje mogu ispraviti mjere
donesene u okviru zajedničke organizacije tržišta oni koje je moguće
pripisati unutarnjim uzrocima na tom tržištu. U organizacijama tržišta
različitima od tržišta šećera rizike nastale zbog smanjenja cijena na
svjetskom tržištu kao i zbog pada vrijednosti dolara financira
isključivo EFSJP. To dokazuje da ih zakonodavac smatra rizicima na koje
gospodarski subjekti ne mogu utjecati te se stoga ne mogu staviti njima
na teret. 62      Najprije
treba navesti da je doista točno da takve rizike najčešće financira
EFSJP. Međutim, to ne zahtijeva Ugovor, koji u članku 40. stavku 4.
dopušta osnivanje takvog fonda bez da nameće njegovo sudjelovanje u svim
mjerama organizacije tržišta. To što je jedino sektor šećera podvrgnut
načelu samofinanciranja uzrokovano je činjenicom da, kao što je to
Vijeće izložilo u odgovoru na pitanje Suda, u ostalim poljoprivrednim
sektorima poljoprivrednici imaju manja jamstva cijena, što objašnjava
činjenicu da financiranje nije stavljeno njima na teret.63      U
nastavku valja navesti da zahvaljujući sustavu izvoznih subvencija
proizvođači šećera Zajednice imaju pristup svjetskom tržištu kako bi se
riješili dijela svoje proizvodnje. Rizike kojima su proizvođači izloženi
treba procijeniti u vezi s tim svjetskim tržištem. Okolnosti poput
viška proizvodnje šećera ili tečajne razlike između europskih valuta i
dolara po prirodi su takve da mogu utjecati na ponudu ili potražnju i
slijedom toga na cijenu tog proizvoda. Rizici povezani s tim okolnostima
stoga se ne mogu smatrati vanjskim predmetnom tržištu.64      Osim
toga, posebna eliminacijska pristojba ni u kojem slučaju proizvođačima
šećera ne nameće pretjerane financijske terete. Naime, ona je s jedne
strane protuteža prednostima koje je za njih predstavljala mogućnost
stjecanja izvoznih subvencija kako bi se riješili količine koje su
proizveli prelazeći potrošnju Zajednice. S druge strane, u smislu članka
1. stavka 3. Uredbe br. 1914/87, proizvođači šećera mogu od
prodavatelja šećerne repe ili trske proizvedene u Zajednici zahtijevati
povrat većeg dijela te pristojbe. 65      Zbog navedenog, prigovor nacionalnog suda ne može se prihvatiti. Prigovor diskriminacije66      Finanzgericht
Düsseldorf smatra kako okolnost da posebna eliminacijska pristojba teže
pogađa proizvođače šećera B nego proizvođače šećera A, iako se radi o
istom proizvodu, predstavlja diskriminaciju, koja je zabranjena člankom
40. stavkom 3. podstavkom 2. Ugovora. 67      U
tom pogledu treba podsjetiti da temeljna uredba određuje osnovnu
količinu šećera A i osnovnu količinu šećera B za svaku tržišnu godinu i
za svako proizvodno područje. Države članice poduzetnicima raspodjeljuju
svoje osnovne količine A u obliku kvote A i osnovne količine B u obliku
kvote B. Ukupan broj kvota A raspoređen u tržišnoj godini približno
odgovara ljudskoj potrošnji šećera na području Zajednice tijekom te
tržišne godine. Šećer proizveden u granicama kvota A (šećer A) i B
(šećer B) može se slobodno prodavati unutar Zajednice uz pogodnost
jamčenja cijene i zbrinjavanja zahvaljujući intervencijskom sustavu.
Može se, u slučaju potrebe, uz pomoć izvoznih subvencija izvoziti u
treće zemlje. Konačno, sav šećer koji poduzetnik proizvede prelazeći
kvote A i B (tzv. šećer C) može se prodati samo u trećim zemljama i ne
podliježe izvoznim subvencijama.68      Iz
tog sustava proizlazi da svaki poduzetnik koji proizvede više šećera od
svoje kvote A, odnosno više od svog udjela u proizvodnji šećera
namijenjenog potrošnji Zajednice, nužno proizvodi višak čiji je jedini
mogući način zbrinjavanja izvoz u treće zemlje.69      Kako
je to već navedeno, svrha je posebne eliminacijske pristojbe
eliminacija iznimnih gubitaka prouzročenih dodjeljivanjem visokih
izvoznih subvencija namijenjenih podupiranju rješavanja viška
proizvodnje Zajednice na tržištima trećih zemalja.70      Stoga
je bilo opravdano uvođenje proporcionalno viših tereta na šećer koji je
proizveden prelazeći kvotu A.71      Slijedom
toga valja odbiti i argument koji se odnosi na navodnu povredu članka
40. stavka 3. podstavka 2. Ugovora. Prigovor povrede prava vlasništva i slobodnog obavljanja gospodarskih djelatnosti 72      Finanzgericht
Düsseldorf smatra da su nezakonito povrijeđena temeljna prava, poput
prava vlasništva i poduzetnička sloboda, s obzirom na to da poduzetnik
ne može iz uobičajene dobiti ostvarene tijekom tržišne godine platiti
naknadne pristojbe koje su se skupile tijekom te tržišne godine i mora
iskoristiti svoje rezerve, odnosno svoju ekonomsku osnovu. 73      U
tom pogledu valja podsjetiti da je Sud već priznao (vidjeti osobito
presudu od 11. srpnja 1989. u predmetu Schraeder, t. 15., 265/87, Zb.,
str. 2237.) da se korištenje prava vlasništva i slobodnog obavljanja
profesionalne djelatnosti može ograničiti, osobito u okviru zajedničkog
uređenja tržišta, pod uvjetom da ta ograničenja stvarno odgovaraju
ciljevima od općeg interesa kojima Zajednica teži i da u odnosu na cilj
kojem se teži ne predstavljaju nerazmjernu i nedopustivu intervenciju
koja povređuje samu bit tako zajamčenih prava. 74      Kako
to pravilno ističe vlada Ujedinjene Kraljevine, obveza plaćanja
pristojbe ne može se smatrati mjerom koja ograničava pravo vlasništva. 75      Stoga
treba ustvrditi da posebna eliminacijska pristojba ni na koji način ne
povređuje pravo vlasništva proizvođača šećera.76      Što
se tiče slobodnog obavljanja gospodarske djelatnosti, već je navedeno
da posebna eliminacijska pristojba predstavlja odgovor na ciljeve od
općeg interesa jer se njome izbjegava da Zajednica snosi gubitke nastale
u jednom ekonomskom sektoru. Ta intervencija ne može se smatrati
nerazmjernom. Naime, pristojba koju je moguće djelomično prenijeti na
proizvođače šećerne repe bila je uvedena s temeljnim ciljem „da se prije
predviđenog datuma sustav proizvodnih kvota ponovno ne dovede u
pitanje“, kako je to precizirano u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1914/87.
Kako to pravilno ističe Komisija, smanjenje kvota, koje bi dugoročno
smanjilo udio prerađivačke industrije šećera Zajednice na svjetskom
tržištu, predstavljalo bi znatno ozbiljniju povredu interesa proizvođača
šećera i uzgajivača šećerne repe.77      Stoga
se argument koji se odnosi na povredu slobodnog obavljanja gospodarskih
djelatnosti ne može prihvatiti.78      Iz
svega navedenog proizlazi kako Finanzgerichtu Hamburg i Finanzgerichtu
Düsseldorf valja odgovoriti da razmatranje postavljenih pitanja nije
pokazalo elemente takve prirode da utječu na valjanost Uredbe Vijeća br.
1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. Troškovi79      Troškovi
talijanske vlade i vlade Ujedinjene Kraljevine te Komisije Europskih
zajednica, koje su Sudu podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući
da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog
postupka pred nacionalnim sudom, na tom je sudu da odluči o troškovima
postupka.Slijedom navedenog_SUD_odgovarajući
na pitanja koja mu je Finanzgericht Hamburg uputio rješenjem od 31.
ožujka 1988. te Finanzgericht Düsseldorf rješenjem od 19. listopada
1988., odlučuje:1.      Članak
189. Ugovora o EEZ-u treba tumačiti na način da ne isključuje ovlast
nacionalnih sudova da dopuste suspenziju primjene nacionalnog upravnog
akta donesenog na temelju uredbe Zajednice.2.      Nacionalni
sud može odrediti suspenziju primjene nacionalnog akta donesenog u
provedbi uredbe Zajednice samo ako taj sud ozbiljno sumnja u valjanost
akta Zajednice i ako, kada Sudu još nije upućeno pitanje o valjanosti
osporavanog akta, to pitanje sam uputi Sudu, ako postoji hitnost i
tužitelju prijeti teška i nenadoknadiva šteta te ako taj sud u
potpunosti vodi računa o interesu Zajednice.3.      Razmatranje
postavljenih pitanja nije pokazalo elemente takve prirode da utječu na
valjanost Uredbe Vijeća br. 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor
šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu
1986./1987.Potpisi* Jezik postupka: njemački