61995CC0009_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Nach Artikel 1 Absatz 2 bzw. Artikel 2 der Verordnungen (EG) Nr. 2791/94(1) und Nr. 510/95(2) der Kommission (im folgenden: Debbie-Verordnungen) werden Einführern, denen EG- und AKP-Erzeuger(3), deren Bananenproduktion im September 1994 durch den Wirbelsturm Debbie beeinträchtigt wurde, angeschlossen sind oder von denen solche Erzeuger unmittelbar vertreten werden, Kontingente zur Einfuhr von insgesamt 98 900 Tonnen Drittlands- und nichttraditionellen AKP-Bananen zugeteilt.
2 In der vorliegenden Rechtssache begehren das Königreich Belgien und die Bundesrepublik Deutschland die Nichtigerklärung dieser Vorschriften u. a. mit der Begründung, die Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen (im folgenden: Grundverordnung)(4) stelle keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlaß dieser Vorschriften der Debbie-Verordnungen durch die Kommission dar.
Einschlägige Rechtsvorschriften und Sachverhalt
3 Vor Inkrafttreten der Grundverordnung am 1. Juli 1993 galten in den Mitgliedstaaten unterschiedliche nationale Regelungen. Diese lassen sich in zwei Gruppen unterteilen. In der einen Gruppe, zu der u. a. Frankreich, Spanien und das Vereinigte Königreich gehörten, war der Eigenproduktion und der AKP-Produktion eine Vorzugsstellung eingeräumt, während die Regelungen der anderen Gruppe, zu der u. a. Deutschland, Belgien und die Niederlande gehörten, in dem Sinne offen waren, daß lateinamerikanische Bananen ohne mengenmässige Beschränkungen eingeführt werden konnten(5).
4 Die Grundverordnung ist unter Bezugnahme auf den Vertrag, insbesondere auf dessen Artikel 42 und 43 über die Anwendung von Grundlinien für die gemeinsame Agrarpolitik erlassen worden, deren Ziel es nach Artikel 39 Absatz 1 ist,
"...
b) ... der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;
c) die Märkte zu stabilisieren;
d) die Versorgung sicherzustellen;
e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge tragen".
5 Die Präambel der Grundverordnung enthält u. a. folgende Erwägungen:
"Im Rahmen dieser gemeinsamen Marktorganisation soll es unter Einhaltung der Gemeinschaftspräferenz und der verschiedenen internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft möglich sein, Bananen aus der Gemeinschaft und aus den AKP-Staaten, den traditionellen Bananenlieferanten der Gemeinschaft, zu Preisen auf dem Gemeinschaftsmarkt abzusetzen, die sowohl den Erzeugern angemessene Erlöse gewährleisten als auch für die Verbraucher angemessen sind, ohne jedoch die Einfuhren von Bananen aus den anderen Bananen erzeugenden Drittländern zu behindern [3. Begründungserwägung].
In einer jährlich zu erstellenden Bedarfsvorausschätzung sollen die voraussichtliche EG-Erzeugung und der voraussichtliche Verbrauch ermittelt werden. Die Bedarfsvorausschätzung muß im Jahresverlauf geändert werden können, wenn dies aufgrund besonderer Umstände, vor allem klimatischer Art, erforderlich erscheint [9. Begründungserwägung].
Damit eine zufriedenstellende Vermarktung der in der Gemeinschaft geernteten Bananen sowie der Erzeugnisse mit Ursprung in den AKP-Staaten im Rahmen der Vereinbarungen im Abkommen von Lomé unter möglichst weitgehender Aufrechterhaltung der traditionellen Handelsströme erreicht werden kann, ist es angezeigt, die jährliche Eröffnung eines Zollkontingents vorzusehen. Im Rahmen dieses Kontingents unterliegen die Einfuhren von Bananen aus Drittländern einerseits einem Zoll von 100 ECU pro Tonne(6), der dem derzeit geltenden Zollsatz entspricht, für nicht herkömmliche Einfuhren von AKP-Bananen andererseits gilt ein Zollsatz von Null gemäß den vorgenannten Abkommen. Es ist dafür Sorge zu tragen, daß der Umfang des Zollkontingents an die in der Bedarfsvorausschätzung ermittelten Änderungen der Gemeinschaftsnachfrage angepasst wird [10. Begründungserwägung].
Auf Einfuhren ausserhalb des Zollkontingents muß ein ausreichend hoher Zoll erhoben werden, damit der Absatz der Gemeinschaftserzeugung sowie der der herkömmlichen AKP-Mengen unter annehmbaren Bedingungen möglich ist(7) [11. Begründungserwägung].
Um die derzeitigen Handelsverbindungen nicht zu stören und gleichzeitig eine gewisse Entwicklung der Vermarktungsstrukturen zu ermöglichen, muß die Ausstellung von Einfuhrbescheinigungen für jeden Marktteilnehmer gesondert für jede der obengenannten Kategorien unter Zugrundelegung der in den drei Vorjahren, für die statistische Angaben verfügbar sind, durchschnittlich vermarkteten Menge Bananen erfolgen [14. Begründungserwägung]."
6 Titel III der Grundverordnung enthält Vorschriften über eine Ausgleichsbeihilfe zugunsten der Gemeinschaftsproduktion. Nach Artikel 12 Absatz 2 beläuft sich die Hoechstmenge, die beihilfebegünstigt in der Gemeinschaft erzeugt und vermarktet werden kann, auf 854 000 Tonnen Eigengewicht; diese Menge wird wie folgt auf die einzelnen Erzeugungsgebiete in der Gemeinschaft aufgeteilt:
1. 420 000 Tonnen für die Kanarischen Inseln, 2. 150 000 Tonnen für Guadeloupe, 3. 219 000 Tonnen für Martinique, 4. 50 000 Tonnen für Madeira, die Azoren und die Algarve, 5. 15 000 Tonnen für Kreta und Lakonien.
Die Ausgleichsbeihilfe wird berechnet anhand der Differenz zwischen einem pauschalen Referenzerlös und dem durchschnittlichen Erlös aus der Bananenerzeugung in dem betreffenden Jahr.
7 Titel IV enthält die Regelung für den Handel mit dritten Ländern. Artikel 15 (Artikel 15a nach der durch die Verordnung Nr. 3290/94 erfolgten Änderung) definiert "traditionelle AKP-Bananen" unter Bezugnahme auf die im Anhang festgelegten, auf bestimmte Staaten aufgeteilte Bananenmengen. Demnach beläuft sich die Gesamtmenge auf 857 700 Tonnen, wobei St. Lucia und Dominica 127 000 bzw. 71 000 Tonnen zugeteilt werden. "Nichttraditionelle AKP-Bananen" sind Einfuhren aus einem AKP-Staat, die über die im Anhang für das betreffende Land festgelegten Mengen hinausgehen, oder aus AKP-Staaten, die nicht unter den Anhang fallen. "Drittlandsbananen" werden als Einfuhren aus Nicht-AKP-Drittländern, d. h. in der Praxis aus den lateinamerikanischen Erzeugerstaaten, definiert.
8 Die Grundverordnung enthält ferner folgende hier einschlägige Vorschriften:
"Artikel 16
(1) Jährlich wird eine Bedarfsvorausschätzung über die Erzeugung und den Verbrauch in der Gemeinschaft sowie die voraussichtlichen Einfuhren und Ausfuhren erstellt.
(2) Die Bedarfsvorausschätzung wird auf der Grundlage folgender Daten erstellt:
- Angaben über die im abgelaufenen Jahr in der Gemeinschaft vermarkteten Bananenmengen, aufgeschlüsselt nach ihrem Ursprung,
- Angaben über die voraussichtliche Erzeugung und den Absatz von Gemeinschaftsbananen,
- Angaben über die voraussichtlichen Einfuhren von traditionellen AKP-Bananen,
- Angaben über den voraussichtlichen Verbrauch, die sich insbesondere auf die jüngsten Verbrauchstendenzen und die Entwicklung der Marktpreise stützen.
(3) Die Bedarfsvorausschätzung kann erforderlichenfalls im Verlauf des Wirtschaftsjahres revidiert werden, um insbesondere das Auftreten aussergewöhnlicher Umstände zu berücksichtigen, die sich auf die Produktions- oder Einfuhrbedingungen auswirken. In einem solchen Fall wird das in Artikel 18 vorgesehene Zollkontingent nach dem Verfahren des Artikels 27 angepasst.
...
Artikel 18
(1) Jährlich wird ein Zollkontingent in Höhe von 2,2 Millionen(8) Tonnen Eigengewicht für Einfuhren von Drittlandsbananen und nicht herkömmliche Einfuhren von AKP-Bananen eröffnet.
...
Steigt die anhand der Bedarfsvorausschätzung nach Artikel 16 ermittelte Gemeinschaftsnachfrage, so wird der Umfang des Kontingents nach dem Verfahren des Artikels 27 entsprechend erhöht. Diese Überprüfung wird gegebenenfalls vor dem 30. November vorgenommen, der dem betreffenden Wirtschaftsjahr vorausgeht.
...
Artikel 19
(1) Das Zollkontingent wird ab 1. Juli 1993 anteilig wie folgt eröffnet:
a) 66,5 v. H. für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Drittlandsbananen und/oder nichttraditionelle AKP-Bananen vermarktet haben;
b) 30 v. H. für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Gemeinschaftsbananen und/oder traditionelle AKP-Bananen vermarktet haben;
c) 3,5 v. H. für in der Gemeinschaft niedergelassene Marktbeteiligte, die ab 1992 mit der Vermarktung von anderen als Gemeinschafts- und/oder traditionellen AKP-Bananen beginnen.
...
(2) Jeder Marktbeteiligte erhält nach Berechnungen, die für jede der in Absatz 1 Buchstaben a und b genannten Gruppen von Marktbeteiligten getrennt durchgeführt werden, Einfuhrbescheinigungen auf der Grundlage des durchschnittlichen Absatzes von Bananen, den er in den letzten drei Jahren, für die Angaben vorliegen, getätigt hat. Bei den Mengen, die bei der in Absatz 1 Buchstabe a genannten Gruppe von Marktbeteiligten berücksichtigt werden, handelt es sich um Verkäufe von Drittlandsbananen und/oder nichttraditionellen AKP-Bananen. Bei den in Absatz 1 Buchstabe b genannten Marktbeteiligten werden die Verkäufe von traditionellen AKP- und/oder Gemeinschaftsbananen berücksichtigt ...
...
(4) Im Fall einer Aufstockung des Zollkontingents wird die zusätzlich verfügbare Menge den Marktbeteiligten der in Absatz 1 genannten Kategorien gemäß den Bestimmungen der vorstehenden Absätze zugeteilt.
Artikel 20
Die Kommission nimmt die in Artikel 16 genannte Bedarfsvorausschätzung und deren Überprüfung nach dem Verfahren des Artikels 27 vor.
Nach demselben Verfahren erlässt die Kommission die Durchführungsbestimmungen für diesen Titel. Diese Bestimmungen können sich insbesondere beziehen auf:
- die ergänzenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der Ausstellung der Bescheinigungen, ihrer Gültigkeitsdauer, den Bedingungen für ihre Übertragbarkeit sowie einem Sicherheitsmechanismus; auch eine Bedenkzeit kann darin festgelegt werden;
- die Zeitfolge für die Ausstellung der Bescheinigungen;
- die Mindestmenge vermarkteter Bananen gemäß Artikel 19 Absatz 1 Unterabsatz 2.
- die Maßnahmen zur Gewähr der Herkunft und des Ursprungs der im Rahmen des Zollkontingents nach Artikel 18 Absatz 1 eingeführten Bananen;
- die erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung der Verpflichtungen aus den von der Gemeinschaft in Übereinstimmung mit Artikel 228 des Vertrags geschlossenen Übereinkünften.
TITEL V Allgemeine Bestimmungen
...
Artikel 26
(1) Es wird ein Verwaltungsausschuß für Bananen (im folgenden $Ausschuß` genannt) aus Vertretern der Mitgliedstaaten unter dem Vorsitz eines Vertreters der Kommission eingesetzt.
...
Artikel 27
(1) Wird auf das in diesem Artikel festgelegte Verfahren Bezug genommen, so befasst der Vorsitzende entweder von sich aus oder auf Antrag des Vertreters eines Mitgliedstaats den Ausschuß.
(2) Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuß gibt seine Stellungnahme innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann. Die Stellungnahme kommt mit der in Artikel 148 Absatz 2 des Vertrages genannten Mehrheit zustande.
(3) Die Kommission erlässt Maßnahmen, die unmittelbar gelten. Stimmen sie jedoch nicht mit der Stellungnahme des Ausschusses überein, so werden diese Maßnahmen von der Kommission dem Rat sofort mitgeteilt; in diesem Fall kann die Kommission die Durchführung der von ihr beschlossenen Maßnahmen um einen Zeitraum von höchstens einem Monat von dieser Mitteilung an verschieben.
Der Rat kann innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit einen anderslautenden Beschluß fassen.
...
Artikel 30
Erweisen sich besondere Maßnahmen ab Juli 1993 als notwendig, um den Übergang von den vor Inkrafttreten dieser Verordnung gültigen Regelungen zu der durch diese Verordnung eingeführten Regelung zu erleichtern und insbesondere ernsthafte Schwierigkeiten zu überwinden, so trifft die Kommission nach dem Verfahren des Artikels 27 alle für erforderlich erachteten Übergangsmaßnahmen."
9 Die Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 der Kommission vom 10. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen(9) enthält nähere Vorschriften für die Einfuhr im Rahmen des Zollkontingents und für die Einfuhr von traditionellen AKP-Bananen.
10 Wie sich aus der Entscheidung 94/654/EG der Kommission vom 29. September 1994 zur vorläufigen Bedarfsvorausschätzung von Erzeugung, Verbrauch, Ein- und Ausfuhr von Bananen für die Gemeinschaft für 1994(10) ergibt, wird nach Artikel 16 der Grundverordnung eine jährliche Bedarfsvorausschätzung erstellt, mit der hauptsächlich festgestellt werden soll, welche Aussichten für die Gemeinschaftserzeugung und den Verbrauch bestehen und wieviel Bananen aus den AKP-Staaten herkömmlicherweise eingeführt werden, d. h. welcher Bedarf sich daraus für die Gemeinschaft ergibt und welche Menge das Zollkontingent umfassen sollte. Ferner ergibt sich daraus, daß diese Bedarfsvorausschätzung in der Folge des Sturms Debbie frühestmöglich gemäß Artikel 16 Absatz 3 der Grundverordnung überprüft werden soll, da die Überprüfung nur aufgrund einer endgültigen Lagebeschreibung erfolgen könne, die noch nicht vorliege. Dem Anhang der Entscheidung zufolge werden die Gemeinschaftserzeugung auf 643 000 Tonnen, die traditionellen AKP-Einfuhren auf 666 000 Tonnen und das Zollkontingent auf 2 118 000 Tonnen geschätzt.
11 Am 16. November 1994 erließ die Kommission unter Bezugnahme auf die Grundverordnung, insbesondere deren Artikel 16 Absatz 3, 20 und 30, die erste Debbie-Verordnung, die unter anderem die folgenden Begründungserwägungen enthält:
"Der Wirbelsturm Debbie hat am 10. September 1994 in den gemeinschaftlichen Bananenanbaugebieten von Martinique und Guadeloupe sowie in den AKP-Staaten St. Lucia und Dominica erhebliche Schäden angerichtet. Die Erzeugung in den geschädigten Gebieten wird durch diese aussergewöhnlichen Umstände bis Juli 1995 nachhaltig beeinträchtigt, ebenso erfahren die Einfuhr und die Versorgung des Gemeinschaftsmarktes im vierten Quartal 1994 starke Einschränkungen mit der Folge, daß die Marktpreise in mehreren Gebieten der Gemeinschaft stark anzusteigen drohen [2. Begründungserwägung].
Gemäß Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 kann die Bedarfsvorausschätzung erforderlichenfalls revidiert werden, um insbesondere aussergewöhnliche, die Produktions- oder Einfuhrbedingungen beeinträchtigende Umstände zu berücksichtigen, und kann das vorgesehene Einfuhrzollkontingent angepasst werden [3. Begründungserwägung].
Dank einer solchen Anpassung muß es möglich sein, den Gemeinschaftsmarkt bis Ende 1994 ausreichend zu versorgen. Für Einführer, denen geschädigte Bananenerzeuger angeschlossen sind oder die geschädigte Bananenerzeuger unmittelbar vertreten und darüber hinaus, wenn keine geeigneten Maßnahmen getroffen werden, ihre traditionellen Absatzmärkte in der Gemeinschaft auf Dauer verlieren würden, sollte eine Entschädigung vorgesehen werden [4. Begründungserwägung].
Bei den zu treffenden Maßnahmen handelt es sich um besondere Übergangsmaßnahmen gemäß Artikel 30 der Verordnung (EWG) Nr. 404/93. Vor Inkrafttreten der neuen Marktorganisation am 1. Juli 1993 sahen die einzelstaatlichen Marktorganisationen im Hinblick auf Notfälle oder aussergewöhnliche Umstände wie im Fall des Wirbelsturms Debbie vor, daß die Marktversorgung unter Wahrung der Interessen der durch solche aussergewöhnliche Umstände geschädigten Einführer durch andere Lieferanten gewährleistet wird [5. Begründungserwägung].
... Einführern, die Schaden erlitten haben, da sie den Gemeinschaftsmarkt nicht mit Bananen mit Ursprung in den geschädigten Erzeugungsgebieten versorgen können, muß zum Ausgleich die Genehmigung erteilt werden, Drittlandsbananen und nicht traditionelle AKP-Bananen einzuführen. Die auf dem Gemeinschaftsmarkt gemäß dieser Maßnahme abgesetzten Mengen werden zu gegebener Zeit bei der Bestimmung der auf die jeweiligen Einführer entfallenden Bezugsmengen im Rahmen der künftigen Einfuhrzollkontingente berücksichtigt. Diese Maßnahme muß Einführern, die ohne anderen Ausgleich unmittelbar Schaden erleiden, nach Maßgabe des erlittenen Nachteils zugute kommen [7. Begründungserwägung]."
Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung wird das Zollkontingent für 1994 um 53 400 Tonnen von 2 118 000 Tonnen auf 2 171 400 Tonnen erhöht. Diese zusätzlichen Mengen werden gemäß Artikel 1 Absatz 2 Einführern zugeteilt, die die Gemeinschaft mit Bananen von Martinique (30 000 Tonnen), Guadeloupe (5 900 Tonnen), St. Lucia (14 800 Tonnen) und Dominica (2 700 Tonnen) versorgen.
Nach Artikel 2 Absatz 1 werden die in Artikel 1 genannten Mengen Einführern zugeteilt, denen
"- durch den Wirbelsturm Debbie geschädigte Erzeuger angeschlossen sind oder von denen solche Erzeuger unmittelbar vertreten werden,
- und die im letzten Vierteljahr 1994 auf eigene Rechnung den Gemeinschaftsmarkt wegen der genannten Schäden nicht mit Bananen der in Artikel 1 Absatz 2 genannten Ursprünge versorgen können."
12 Am 18. November 1994 berichtigte die Kommission ihre Schätzung für 1994 im Einklang mit der ersten Debbie-Verordnung(11). Die Schätzung der Gemeinschaftserzeugung und der Einfuhr von traditionellen AKP-Bananen belief sich dabei auf 607 100 Tonnen bzw. 648 500 Tonnen.
13 Durch die Verordnung (EG) Nr. 3290/94 des Rates vom 22. Dezember 1994(12) wurden aufgrund der Verpflichtungen, die die Gemeinschaft im Zusammenhang mit dem Abschluß der Uruguay-Runde übernommen hatte, bestimmte Änderungen an der Grundverordnung vorgenommen.
14 In Verlängerung der Verordnung Nr. 3290/94 erließ die Kommission durch die Verordnung (EG) Nr. 478/95 (im folgenden: Verordnung Nr. 478/95) bestimmte ergänzende und geänderte Durchführungsbestimmungen(13). Nach Artikel 1 Absatz 1 wird bestimmten im Anhang I genannten Lieferländern eine spezifische Quote, ausgedrückt in einem Prozentsatz des Zollkontingents, zugeteilt(14). Der Dominikanischen Republik, Belize, Côte d'Ivoire, Kamerun und anderen AKP-Staaten wird eine Gesamtquote von 90 000 Tonnen nichttraditioneller AKP-Bananen zugeteilt. Artikel 1 Absatz 2 bestimmt: "Wird das Zollkontingent in Anwendung von Artikel 18 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 erhöht, so werden die Mengen, die den ... [von der Verordnung Nr. 478/95 erfassten] Ländern zugeteilt wurden, nach dem angegebenen Verteilungsschlüssel aufgestockt."
Nach Artikel 2 Absatz 1 kann ein Lieferland, das aus Gründen höherer Gewalt die ihm zugeteilte Menge nicht oder nur zum Teil auf den Gemeinschaftsmarkt ausführen kann, diesen mit Erzeugnissen versorgen, die ihren Ursprung in einem der Länder haben, denen eine spezifische Quote zugeteilt wurde.
15 Durch die Verordnung Nr. 510/95(15), die zweite Debbie-Verordnung, wurde das für 1995 eröffnete Einfuhrzollkontingent um 45 500 Tonnen von 2 200 000 Tonnen Eigengewicht auf 2 245 000 Tonnen Eigengewicht erhöht. Diese zusätzlichen Mengen wurden Einführern zugeteilt, die die Gemeinschaft mit Bananen von Martinique (28 000 Tonnen), Guadeloupe (3 600 Tonnen) sowie St. Lucia und Dominica (13 900 Tonnen) versorgen. Im übrigen ist die Verordnung, die für das 1. Quartal 1995 galt, mit der ersten Debbie-Verordnung identisch.
16 Am 6. April 1995 legte die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Grundverordnung vor, der ausdrücklich eine Befugnis zur Abweichung vom Verteilungsschlüssel des Artikels 19 und zur Abhilfe in Fällen höherer Gewalt vorsah(16). Der Vorschlag der Kommission ist noch nicht angenommen worden.
Die gestellten Anträge
17 Das Königreich Belgien und die Bundesrepublik Deutschland beantragen in den Klageschriften, die sie am 16. Januar 1995 (Rechtssache C-9/95) bzw. am 2. Februar 1995 (Rechtssache C-23/95) eingereicht haben, Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 2 der ersten Debbie-Verordnung für nichtig zu erklären. Mit Klageschrift, die es am 17. Mai 1995 eingereicht hat (Rechtssache C-156/95), beantragt das Königreich Belgien ferner, Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 2 der zweiten Debbie-Verordnung für nichtig zu erklären.
18 Die Regierungen des Königreichs Belgien und der Bundesrepublik Deutschland machen geltend, weder Artikel 16 Absatz 3 noch Artikel 20 noch Artikel 30 der Grundverordnung, auf der die Debbie-Verordnungen ihrem Inhalt nach beruhten, gäben die erforderliche Rechtsgrundlage ab. Die Bundesrepublik Deutschland macht ferner geltend, die Debbie-Verordnungen seien nicht ausreichend begründet.
19 Die Kommission, unterstützt durch Frankreich und das Vereinigte Königreich, beantragt Klageabweisung.
Artikel 20 der Grundverordnung in Verbindung mit Artikel 16 Absatz 3
20 Die belgische und die deutsche Regierung tragen vor, Artikel 16 Absatz 3 der Grundverordnung gebe keine Rechtsgrundlage für eine Abweichung vom Verteilungsschlüssel des Artikels 19 Absatz 4 in Verbindung mit Absatz 1 der Grundverordnung, wonach eine Aufstockung des Zollkontingents zu 66,5 % den Marktbeteiligten der Gruppe A, zu 30 % den Marktbeteiligten der Gruppe B und zu 3,5 % den Marktbeteiligten der Gruppe C zuzuteilen sei. Wenn Artikel 16 Absatz 3 von "anpassen" statt wie Artikel 18 und 19 von "erhöhen" spreche, sei dies darauf zurückzuführen, daß sowohl Erhöhungen als auch Kürzungen erfolgen könnten. Werde das Zollkontingent gekürzt, sei die Zuteilung bereits erfolgt. Daher gebe es keinen Grund, in Artikel 19 Absatz 4 auf Kürzungen zu verweisen. Es gehe daher nicht um eine Präzisierung oder Ergänzung der Vorschriften der Grundverordnung im Sinne des Artikels 20 der Grundverordnung. Die in der Verordnung Nr. 478/95 vorgesehene Umverteilung zwischen Erzeugerländern sei irrelevant, da diese Regelung keine Abweichung vom Verteilungsschlüssel der Grundverordnung mit sich bringe.
21 Die Kommission und das Vereinigte Königreich machen geltend, die Debbie-Verordnungen hätten ihre Grundlage in Artikel 16 Absatz 3 und Artikel 20 der Grundverordnung. Artikel 19 Absatz 4 der Grundverordnung betreffe lediglich Aufstockungen des Zollkontingents nach Artikel 18 Absatz 1, der für den Fall einer steigenden Nachfrage gelte. Artikel 16 Absatz 3 betreffe einen anderen Fall, nämlich die Anpassung des Kontingents infolge aussergewöhnlicher Umstände. Diese Vorschrift überlasse es der Kommission, im Lichte der konkreten Umstände eine Verteilung nach dem Ausschußverfahren des Artikels 27 vorzunehmen. Eine Verteilung der in den Debbie-Verordnungen festgesetzten Mengen nach dem Verteilungsschlüssel des Artikels 19 Absatz 1 der Grundverordnung würde zu unbilligen Ergebnissen führen. Die betroffenen Erzeuger und die mit ihnen verbundenen Einführer hätten keine Möglichkeit, ihre Lieferungen und damit ihre traditionellen Handelsbeziehungen anders als durch Zuteilung einer Menge zweckgebundener Drittlands- und nichttraditioneller AKP-Bananen aufrechtzuerhalten. Zudem würden Einführer, die nicht vom Wirbelsturm Debbie betroffen seien, einen ungerechtfertigten Vorteil erlangen. Ein Rückgang der Einfuhr oder des Absatzes hätte negative Auswirkungen auf die Referenzmengen der betroffenen Marktbeteiligten, und diesen würden in den folgenden drei Jahren weniger Lizenzen zur Einfuhr von Drittlandsbananen zugeteilt werden.
22 Ich beginne meine Stellungnahme mit dem Hinweis, daß der Gerichtshof kürzlich im Urteil vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-478/93 (Niederlande/Kommission)(17) festgestellt hat, daß "nur die Kommission in der Lage ist, die Entwicklung der Agrarmärkte ständig und aufmerksam zu verfolgen und mit der durch die Situation gebotenen Schnelligkeit zu handeln, [so daß] ... sich der Rat veranlasst sehen [kann], ihr auf diesem Gebiet weitgehende Befugnisse zu übertragen. Daher sind die Grenzen dieser Befugnisse nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation zu beurteilen ... So hat der Gerichtshof entschieden, daß die Kommission auf dem Gebiet der Landwirtschaft befugt ist, alle für die Durchführung der Grundverordnung erforderlichen oder zweckmässigen Maßnahmen zu ergreifen, soweit diese nicht gegen die Grundverordnung oder die Anwendungsregeln des Rates verstossen ..."
23 Nach Artikel 20 der Grundverordnung ist die Kommission befugt, Durchführungsbestimmungen insbesondere betreffend das Lizenzsystem zu erlassen. Wie sich aus dem Begriff "insbesondere" ergibt, sind die Befugnisse der Kommission jedoch nicht hierauf beschränkt. Daher ist zu prüfen, ob aus Wortlaut und Zweck der Grundverordnung zu entnehmen ist, daß jede Erhöhung des in Artikel 18 Absatz 1 festgesetzten Zollkontingents entsprechend dem Verteilungsschlüssel des Artikels 19 Absatz 1 zuzuteilen ist, oder ob der Begriff "anpassen" in Artikel 16 Absatz 3 der Kommission die Möglichkeit gibt, die zusätzliche Kontingentmenge - wie geschehen - bestimmten Marktbeteiligten zuzuteilen.
24 Ein unbeschränktes Recht zur Einfuhr von Drittlandsbananen, die am konkurrenzfähigsten sind, würde den Verkauf der Gemeinschaftsproduktion und der traditionellen AKP-Bananen erschweren. Die Grundverordnung beruht daher auf einer Quotenregelung, bei der drei Lieferquellen unterschieden werden:
1. Gemeinschaftsbananen,
2. traditionelle AKP-Bananen und
3. Drittlandsbananen und nichttraditionelle AKP-Bananen.
25 Innerhalb im einzelnen festgesetzter Mengen wird den ersten beiden Kategorien eine Vorzugsstellung eingeräumt. Teils wird für die Vermarktung von bis zu 854 000 Tonnen Gemeinschaftsbananen eine Ausgleichsbeihilfe gewährt, teils können bis zu 857 700 Tonnen AKP-Bananen (sogenannte traditionelle AKP-Bananen) zollfrei und ohne Möglichkeit zur Verwendung der Lizenzen für die Einfuhr von Drittlandsbananen eingeführt werden. Darüber hinaus wird jährlich ein Zollkontingent für die Einfuhr von Drittlands- und nichttraditionellen AKP-Bananen eröffnet. Einfuhren, die dieses Kontingent überschreiten, unterliegen einer Einfuhrabgabe in Höhe von 750 ECU/Tonne für nichttraditionelle AKP-Bananen und 850 ECU/Tonne für Drittlandsbananen. Die Höhe der Abgabe gewährleistet, daß die Gemeinschaftsbananen und die traditionellen AKP-Bananen konkurrenzfähig sind und dementsprechend abgesetzt werden können.
26 Um das Gleichgewicht zwischen dem Gesamtangebot und der Gesamtnachfrage zu sichern, wird nach Artikel 16 Absatz 1 jährlich eine Bedarfsvorausschätzung erstellt. Diese Bedarfsvorausschätzung ist die Grundlage für die in Artikel 18 Absatz 1 vorgesehene Prüfung, ob das Zollkontingent für Drittlands- und nichttraditionelle AKP-Bananen für das Folgejahr über die allgemeine Menge von 2 Millionen Tonnen hinaus erhöht wird. Wie sich aus der Entscheidung 94/654 ergibt, soll mit dieser Bedarfsvorausschätzung hauptsächlich festgestellt werden, welche Aussichten für die Erzeugung und den Verbrauch in der Gemeinschaft bestehen und wieviel Bananen aus den AKP-Staaten herkömmlicherweise eingeführt werden, um den Bedarf des Gemeinschaftsmarktes an Drittlands- und nichttraditionellen AKP-Bananen sowie den entsprechenden Umfang des Zollkontingents zu ermessen.
27 Aus Artikel 18 Absatz 1 Unterabsatz 4 ergibt sich, daß bei einem Anstieg der anhand der Bedarfsvorausschätzung nach Artikel 16 ermittelten Gemeinschaftsnachfrage der Umfang des Kontingents nach dem Verfahren des Artikels 27 entsprechend erhöht [dänisch: forhöjes] wird. Diese Erhöhung wird gegebenenfalls vor dem 30. November vorgenommen, der dem betreffenden Wirtschaftsjahr vorausgeht. Artikel 19 Absatz 4 bestimmt ferner, daß im Falle der Aufstockung [dänisch: forhöjes] die zusätzlich verfügbare Menge den Marktbeteiligten der in Absatz 1 genannten Kategorien gemäß den Bestimmungen der Absätze 2 und 3 zugeteilt wird.
28 Nach Artikel 16 Absatz 3 kann die Bedarfsvorausschätzung erforderlichenfalls im Verlauf des Wirtschaftsjahres revidiert werden, um insbesondere das Auftreten aussergewöhnlicher Umstände zu berücksichtigen, die sich auf die Produktions- oder Einfuhrbedingungen auswirken. In einem solchen Fall wird das in Artikel 18 vorgesehene Zollkontingent nach dem Verfahren des Artikels 27 angepasst.
29 Fraglich ist somit, ob aus dem Begriff "angepasst" abgeleitet werden kann, daß die zusätzlichen Mengen von Drittlands- und nichttradtionellen AKP-Bananen, die aufgrund aussergewöhnlicher Umstände innerhalb des Zollkontingents in die Gemeinschaft eingeführt werden dürfen, nicht als Erhöhungen anzusehen sind, die nach Maßgabe des Artikels 19 Absatz 4 zuzuteilen sind.
30 Die Artikel 16 Absatz 3, 18 und 19 der Grundverordnung sind in verschiedenen Punkten unklar formuliert, wodurch eine präzise Auslegung des Wortlauts erschwert wird. Ist z. B. das Wirtschaftsjahr in Artikel 18 Absatz 1 dasselbe wie das Kalenderjahr oder etwas anderes, wenn man in Betracht zieht, daß Bananen das ganze Jahr geerntet werden, besonders intensiv jedoch in der Zeit von Oktober bis Dezember und von Februar bis März(18)? Ist der Begriff "Zollkontingent" in Artikel 16 Absatz 3 derselbe wie der in Artikel 18 Absatz 1 letzter Unterabsatz verwendete Begriff "Umfang des Kontingents", und verweist Artikel 19 Absätze 1 und 4, der die Zuteilung des "Zollkontingents" betrifft, auf eine dieser Vorschriften, auf beide oder auf keine von ihnen? Welcher Sachverhalt wird zugrunde gelegt, wenn die Grundverordnung von einer Bedarfsvorausschätzung und einer Überprüfung der Bedarfsvorausschätzung redet, während sich aus den Entscheidungen 94/654 und 95/407(19) der Kommission ergibt, daß es in der Praxis anscheinend akzeptiert wird, daß die Bedarfsvorausschätzung nicht im voraus erstellt wird, sondern vielmehr am Ende des Kalenderjahres? Schließlich kann man sich fragen, ob Artikel 16 Absatz 3 eine Grundlage für eine Anpassung nach unten gibt, das Zollkontingent also auf weniger als 2 Millionen Tonnen gekürzt wird, oder ob sich aus Artikel 18 Absatz 1 ergibt, daß diese Menge das absolute Minimum darstellt und daß die Ausschläge, zu denen die Bedarfsvorausschätzung nach Artikel 16 führen kann, immer nur Erhöhungen sind. Jedenfalls spricht Artikel 18 Absatz 1 in Verbindung mit der Erstellung der Bedarfsvorausschätzung ja nicht von einer Kürzung des Zollkontingents.
31 Der Umstand, daß Artikel 16 Absatz 3 den Begriff "angepasst" und nicht wie die Artikel 18 Absatz 1 und 19 Absatz 4 den Begriff "erhöhen" bzw. "aufstocken" verwendet, spricht doch meiner Auffassung nach dafür, daß Artikel 16 Absatz 3 eine selbständige Vorschrift ist, die nicht notwendig mit den Artikeln 18 Absatz 1 und 19 in Verbindung steht. Die letztgenannten Vorschriften passen meiner Ansicht nach am besten zu dem Fall, der sich als Normalfall bezeichnen lässt, in dem bei der jährlichen Kontingentfestsetzung infolge bekannter und normaler Marktverhältnisse zu erwarten ist, daß ein Zollkontingent von 2 Millionen Tonnen nicht ausreicht, um die Gemeinschaftsnachfrage nach Drittlands- und nichttraditionellen AKP-Bananen zu befriedigen. Eine derartige Aufstockung ist nach Artikel 19 Absatz 4 gemäß dem Verteilungsschlüssel des Artikels 19 zuzuteilen. Hierfür spricht auch, daß in Artikel 16 Absatz 3 nicht, wie in Artikel 18 Absatz 1, der "Umfang des Kontingents" erhöht wird, sondern vielmehr das "Kontingent" angepasst wird, und daß Artikel 18, dem sich Artikel 19 hinzugesellt, dieses "Kontingent" definiert, so daß es der gesamte Inhalt der Artikel 18 und 19 sein muß, der nach Artikel 16 Absatz 3 "angepasst" werden kann.
32 Artikel 16 Absatz 3 umfasst dagegen nach seinem Wortlaut jede erforderliche Revision der Bedarfsvorausschätzung und Anpassung des Zollkontingents. Die Vorschrift ist nicht auf aussergewöhnliche Umstände beschränkt, sondern kann auch normale Änderungen des Verbrauchs und der erwarteten Erntemenge erfassen, die auf normale Wetterverhältnisse zurückgehen. Nach dem System der Grundverordnung sollen Nachfrage und Gesamtangebot möglichst gut zusammenpassen. Die Vorschrift erfasst somit ihrem Wortlaut nach eine Reihe verschiedenartiger Situationen, die sowohl auf der Nachfrage- als auch auf der Angebotsseite als normal oder als aussergewöhnlich angesehen werden können. Eine Sache steht jedoch fest. Das System der Verordnung mit festen Länderquoten für die Produktionsbeihilfe für Gemeinschaftsbananen und für die Einfuhr von traditionellen AKP-Bananen führt dazu, daß ein Rückgang des Angebots von Gemeinschafts- und traditionellen AKP-Bananen notwendigerweise durch erhöhte Mengen von Drittlands- und nichttraditionellen AKP-Bananen ausgeglichen werden muß.
33 Wenn also Artikel 16 Absatz 3 eine Reihe verschiedenartiger Situationen erfassen kann, gibt es meiner Auffassung nach guten Grund für die Annahme, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe es der Kommission überlassen wollen, im Verwaltungsausschußverfahren die erforderliche Anpassung im Lichte der konkreten Umstände vorzunehmen. Wie sich im folgenden zeigen wird, stimmt eine solche Auslegung sowohl mit dem Zweck der Verordnung als auch mit dem gemeinschaftsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz überein, wonach vergleichbare Situationen gleich und unterschiedliche Situationen unterschiedlich zu behandeln sind(20).
34 Eine Zuteilung nach Artikel 19 ist sinnvoll, wenn der Verbrauch in der Gemeinschaft steigt. Ein solcher Gewinn muß allen Marktbeteiligten zugute kommen, was durch die Anwendung des Verteilungsschlüssels des Artikels 19 gewährleistet wird.
35 Wenn es dagegen darum geht, daß bestimmte Marktbeteiligte von aussergewöhnlichen Umständen betroffen werden, lässt sich vorstellen, daß es sich um eine ganz andere Situation handelt. Jedem der traditionellen AKP-Erzeugerstaaten ist eine feste Quote zugeteilt. Kann ein Land seine Quote nicht ausschöpfen, so kann es diese nicht mit Drittlands- oder nichttraditionellen AKP-Bananen aus einem anderen Erzeugerland auffuellen. Es kann ferner für einen Marktbeteiligten, der seiner gewöhnlichen Lieferungen von Gemeinschafts- oder traditionellen AKP-Bananen verlustig geht, schwierig sein, diese durch andere Lieferungen von Gemeinschafts- und traditionellen AKP-Bananen zu ersetzen. Die Gesamtmenge von Gemeinschafts- und traditionellen AKP-Bananen kann ja ohne Beschränkungen abgesetzt werden, und ein Erzeuger solcher Bananen wird vermutlich seine traditionellen Absatzkanäle vorziehen, statt einmalige Lieferungen an einen mit einem konkurrierenden Erzeuger verbundenen Marktbeteiligten vorzunehmen, der von aussergewöhnlichen Umständen betroffen ist. In der Praxis sind die betroffenen Marktbeteiligten daher darauf angewiesen, sich mit Drittlands- und nichttraditionellen AKP-Bananen zu versorgen. Dies können sie jedoch in der Praxis nur, wenn sie die ihrem Verlust entsprechenden Einfuhrlizenzen erlangen können.
36 Würde eine zusätzliche Kontingentmenge infolge aussergewöhnlicher Umstände nach dem Verteilungsschlüssel des Artikels 19 zugeteilt, würde den betroffenen Marktbeteiligten nur ein kleiner Teil der gesamten zusätzlichen Menge zugeteilt, so daß sie von anderen, nicht betroffenen Marktbeteiligten, die in dem gegebenen Fall allein aufgrund aussergewöhnlicher Umstände, die sie nicht betreffen, grössere Kontingentmengen erhalten würden, aus dem Markt gedrängt würden. Der den betroffenen Marktbeteiligten entstandene Schaden wäre auch nicht auf das eine Jahr beschränkt, in dem eine Naturkatastrophe eingetreten wäre. Ihnen würden nämlich auch in den folgenden drei Jahren geringere Einfuhrlizenzen zugeteilt, da die Zuteilung von Lizenzen zur Einfuhr von Drittlands- und nichttraditionellen AKP-Bananen nach Artikel 19 Absatz 2 der Grundverordnung auf der Grundlage des durchschnittlichen Absatzes von Gemeinschafts- und traditionellen AKP-Bananen im laufenden Drei-Jahres-Zeitraum erfolgt.
37 Umgekehrt würde die Anwendung des Verteilungsschlüssels des Artikels 19 der Grundverordnung in Fällen mit aussergewöhnlichen Umständen dazu führen, daß Einführern von Drittlandsbananen und Einführern von nichttraditionellen AKP-Bananen, die nicht selbst von diesen aussergewöhnlichen Umständen betroffen sind, ein völlig unerwarteter Vorteil auf Kosten der Gemeinschafts- und AKP-Erzeuger gewährt würde, die infolge einer Naturkatastrophe einen Verlust erlitten haben, gegen den sie sich in keiner Weise sichern können.
38 Daß eine derartige Folge unannehmbar ist, wird dadurch besonders hervorgehoben, daß durch die Verordnung Nr. 3290/94 des Rates und die Verordnung Nr. 478/95 der Kommission eine Grundlage dafür geschaffen wurde, daß Drittlandserzeugerländer mit einer besonderen Länderquote, die von höherer Gewalt betroffen werden, ihre Quote mit Bananen auffuellen können, die in anderen Drittländern, denen ebenfalls eine Länderquote zugeteilt wurde, erzeugt wurden. Gemeinschaftserzeuger und AKP-Erzeuger, die von höherer Gewalt betroffen sind und keine andere Möglichkeit haben, als den Ernteverlust durch Drittlands- und nichttraditionelle AKP-Bananen zu ersetzen, hätten dagegen nach der vom Königreich Belgien und der Bundesrepublik Deutschland vertretenen Auslegung keine Möglichkeit dazu. Gleichartige Situationen, nämlich das Unvermögen, infolge aussergewöhnlicher Umstände eine Quote mit der eigenen Erzeugung auszufuellen, würden bei einer derartigen Auslegung unterschiedlich behandelt.
39 Diese Feststellung kann anhand eines Beispiels, das auf den in der vorliegenden Rechtssache herrschenden Umständen beruht, besser anschaulich gemacht werden. Hätte die Kommission in den Debbie-Verordnungen den Verteilungsschlüssel des Artikels 19 Absatz 1 der Grundverordnung verwendet, so hätte dies dazu geführt, daß die 98 900 Tonnen Drittlands- und nichttraditionelle AKP-Bananen, durch die das Gesamtangebot in Einklang mit der Nachfrage gebracht werden sollte, so verteilt worden wäre, daß lediglich 29 670 Tonnen zur Verteilung unter allen Marktbeteiligten, die traditionell Gemeinschafts- und traditionelle AKP-Bananen vermarktet haben, zur Verfügung gestanden hätten. Die Marktbeteiligten unter ihnen, die tatsächlich von aussergewöhnlichen Umständen betroffen waren, würden somit nur einen völlig unbedeutenden Ausgleich für die entgangenen Mengen erhalten, ohne eine tatsächliche Möglichkeit zu haben, diese durch andere Bananen zu ersetzen, und die anderen Marktbeteiligten, insbesondere Einführer von Drittlandsbananen, würden auf deren Kosten einen unerwarteten Vorteil in Form zusätzlicher Einfuhrlizenzen auf den grössten Teil der erwähnten 98 900 Tonnen erlangen.
40 Um diese Situation zu vermeiden und zu verhindern, daß die Referenzmengen der betroffenen Marktbeteiligten in den folgenden drei Jahren gekürzt würden, teilte die Kommission bekanntlich die zusätzlichen Mengen den Marktbeteiligten zu, die vom Wirbelsturm Debbie betroffen waren. Die Debbie-Verordnungen sind so ausgestaltet, daß die zusätzlichen Mengen unmittelbar den Erzeugern zugute kommen, indem die Mengen den Erzeugerorganisationen oder Marktbeteiligten zugeteilt werden, die die Erzeuger unmittelbar vertreten. Dadurch wird sichergestellt, daß der wirtschaftliche Nutzen praktisch den Erzeugern zugute kommt, wie dies auch bei der Verordnung Nr. 478/95 der Fall ist.
41 Nach der 3. Begründungserwägung der Grundverordnung ist es der Hauptzweck der gemeinsamen Marktorganisation, abgesehen von der Verwirklichung des Binnenmarktes, die Möglichkeit zu schaffen, Bananen aus der Gemeinschaft und aus den AKP-Staaten, den traditionellen Bananenlieferanten der Gemeinschaft, zu Preisen auf dem Gemeinschaftsmarkt abzusetzen, die sowohl den Erzeugern angemessene Erlöse gewährleisten als auch für die Verbraucher angemessen sind, ohne jedoch die Einfuhren von Bananen aus den anderen bananenerzeugenden Drittländern zu behindern. Das System der Grundverordnung soll das Verbleiben dieser Erzeuger auf dem Markt nach der Aufhebung der nationalen Marktordnungen gewährleisten. Dies soll durch die Zuteilung von Ausgleichsbeihilfen und Zollbefreiungen sowie durch die Beschränkung von Drittlandseinfuhren erreicht werden. Diese Ziele spiegeln Artikel 39 Absatz 1 Buchstaben b bis e des Vertrages wider, wonach den Erzeugern eine angemessene Lebenshaltung und den Verbrauchern angemessene Preise zu gewährleisten sowie die Märkte zu stabilisieren sind.
42 Vor diesem Hintergrund kann nicht angenommen werden, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe eine Regelung einführen wollen, nach der Erzeuger von Gemeinschafts- und traditionellen AKP-Bananen, die von aussergewöhnlichen Umständen betroffen sind, infolge des Systems der Verordnung in eine Situation gelangten, in der sie sich nicht die für die Versorgung ihrer traditionellen Abnehmer notwendigen Mengen beschaffen konnten. Wie sich aus der 14. Begründungserwägung der Grundverordnung ergibt, wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber vielmehr ein System einführen, das die bestehenden Handelsverbindungen nicht störte.
43 Ich möchte schließlich darauf hinweisen, daß meines Erachtens für die Auslegung des Artikels 16 Absatz 3 und des Artikels 20 nichts daraus abgeleitet werden kann oder darf, daß die Kommission am 6. April 1995 vorgeschlagen hat, in die Grundverordnung eine ausdrückliche Befugnis zur Abweichung vom Verteilungsschlüssel des Artikels 19 aufzunehmen. Der Wunsch der Kommission, Klarheit zu schaffen und damit eine Rechtsunsicherheit zum Nachteil der Bürger zu vermeiden, darf nicht dazu führen, daß Rückschlüsse auf die Auslegung der Grundverordnung gezogen werden. Die Kommission hat ja mit den Debbie-Verordnungen festgelegt, wie sie selbst die betreffenden Vorschriften auslegt.
44 Vor diesem Hintergrund bin ich der Auffassung, daß die Kommission aufgrund von Artikel 20 der Grundverordnung in Verbindung mit Artikel 16 Absatz 3 zum Erlaß der Debbie-Verordnungen befugt war.
Artikel 30 der Grundverordnung
45 Da die Debbie-Verordnungen meiner Auffassung nach ihre Rechtsgrundlage in den Artikeln 16 Absatz 3 und 20 der Grundverordnung haben, gibt es an und für sich keinen Anlaß, zu prüfen, ob sie auch auf Artikel 30 gestützt werden könnten. Nach dieser Vorschrift trifft die Kommission, wenn sich besondere Maßnahmen ab Juli 1993 als notwendig erweisen, um den Übergang von den vor Inkrafttreten dieser Verordnung gültigen Regelungen zu der durch diese Verordnung eingeführten Regelung zu erleichtern und insbesondere ernsthafte Schwierigkeiten zu überwinden, nach dem Verfahren des Artikels 27 alle für erforderlich erachteten Übergangsmaßnahmen. Da die Kommission in den Debbie-Verordnungen jedoch auch auf diese Vorschrift Bezug genommen hat, werde ich hierzu gleichwohl einige Bemerkungen machen.
46 Die deutsche und die belgische Regierung haben geltend gemacht, Artikel 30 der Grundverordnung betreffend Übergangsmaßnahmen sei unanwendbar. Das Problem, das die Kommission mit den Debbie-Verordnungen habe lösen wollen, sei auf eine Naturkatastrophe zurückzuführen, die in keinem Zusammenhang stehe mit dem Übergang von nationalen Marktordnungen auf die gemeinsame Marktorganisation.
47 Die Kommission, Frankreich und das Vereinigte Königreich haben demgegenüber geltend gemacht, es handele sich um eine Übergangsmaßnahme, die unter Artikel 30 der Grundverordnung falle. Die früheren nationalen Marktordnungen in Frankreich und dem Vereinigten Königreich hätten Vorschriften enthalten, die es den Einführern, deren normale Versorgung durch aussergewöhnliche Umstände beeinträchtigt worden sei, ermöglicht habe, lateinamerikanische Bananen als Ersatz für die entgangenen Mengen einzuführen. Die Debbie-Verordnungen, die entsprechende Regeln enthielten, erleichterten somit den Übergang von den nationalen Ordnungen. Die Kommission könne aufgrund von Artikel 30 der Grundverordnung Übergangsvorschriften erlassen, bis diese durch spezielle Vorschriften betreffend die Auswirkungen aussergewöhnlicher Umstände ergänzt werde.
48 In meinen Schlussanträgen vom 9. Juli 1996 in der Rechtssache C-68/95 (T. Port) habe ich eine eingehende Analyse des Artikels 30 vorgenommen. Wie in Nummer 27 der Schlussanträge ausgeführt, liegt die Annahme nahe, daß Maßnahmen, die den Übergang erleichtern können, z. B. und vielleicht insbesondere Vorschriften darüber sein können, wie nach Inkrafttreten der Grundverordnung Vorkommnisse zu behandeln sind, die in irgendeiner Weise mit der Zeit vor Inkrafttreten der neuen Regelung in Zusammenhang stehen. Es ist also naheliegend, daß Übergangsmaßnahmen im Sinne der Bestimmung Regelungen sein können, die Marktbeteiligten besonders Rechnung tragen, die vor Erlaß der neuen Regelung Handlungen oder Unterlassungen vorgenommen haben, ohne daß sie die Folgen voraussehen konnten oder hätten voraussehen müssen, die diese Handlungen oder Unterlassungen nach Inkrafttreten der neuen Regelung haben würden.
49 Der Wirbelsturm Debbie traf Martinique und Guadeloupe sowie St. Lucia und Dominica am 10. September 1994, d. h. nach Inkrafttreten der gemeinsamen Marktorganisation. Es handelt sich somit nicht darum, daß Sachverhalte aus der Zeit vor Inkrafttreten der gemeinsamen Marktorganisation hierdurch einer Regelung unterworfen wurden, die von den in diesem Zeitpunkt Betroffenen nicht vorhergesehen werden konnten.
50 Im übrigen können Wirbelstürme grundsätzlich zu jedem beliebigen Zeitpunkt eintreten. Die Schwierigkeiten, die den betroffenen Erzeugern durch einen solchen Sturm entstehen, könnten somit während der gesamten Geltungsdauer der Grundverordnung eintreten.
51 Es fällt mir ferner schwer, einzusehen, daß es ein Übergangsproblem darstellen sollte, daß vor dem Inkrafttreten der Grundverordnung in einigen Mitgliedstaaten nationale Regelungen bestanden, die den Folgen von Wirbelstürmen abhelfen sollten, während derartige Regelungen nach Inkrafttreten der neuen Marktorganisation nicht bestanden, da die Artikel 16 Absatz 3 und 20, wie bereits dargelegt, eine ausreichende Grundlage für den Erlaß derartiger Vorschriften darstellten. Es bleibt daher die Frage, ob Artikel 30 der Kommission die Befugnis gibt, innerhalb einer gewissen Zeit nach Inkrafttreten der neuen Marktorganisation, z. B. bis zu dem Zeitpunkt, in dem das Europäische Parlament und der Rat den Bericht und die Vorschläge behandelt haben, die in Artikel 32 Absätze 1 und 2 der Grundverordnung genannt sind, von den allgemeinen Vorschriften der Grundverordnung abzuweichen (siehe Nr. 28 meiner Schlussanträge in der Rechtssache T. Port, a. a. O.).
52 Auch wenn eine derartige Befugnis zweckmässig sein könnte, muß doch darauf hingewiesen werden, daß die Annahme, Artikel 30 gebe eine solche Befugnis, sehr weitgehende Auswirkungen auch auf die Auslegung von Übergangsvorschriften auf anderen Gebieten hätte. Wenn die eingetretenen Umstände keinerlei Zusammenhang mit dem Übergang von den bisherigen nationalen Marktordnungen auf die neue gemeinsame Marktorganisation als solchem haben, würde die Annahme einer solchen Befugnis - ohne ausdrückliche Anhaltspunkte in der Grundverordnung - der Kommission die Möglichkeit geben, sozusagen von jedweder Vorschrift der Grundverordnung abzuweichen. Meiner Auffassung nach ist die Bezugnahme der Kommission in den Debbie-Verordnungen auf Artikel 30 der Grundverordnung als Rechtsgrundlage unzutreffend; ich möchte jedoch darauf hinweisen, daß dies nicht zu der beantragten Nichtigerklärung der Artikel 1 Absatz 2 und 2 der Debbie-Verordnungen führen kann, da diese, wie bereits ausgeführt, eine ausreichende Grundlage in den Artikeln 16 Absatz 3 und 20 der Grundverordnung haben.
Rüge der unzureichenden Begründung
53 Die deutsche Regierung hat geltend gemacht, die Debbie-Verordnungen enthielten keine hinreichend ausführliche Begründung. Sie ließen nicht erkennen, welche Schäden durch den Sturm tatsächlich verursacht worden seien, so daß es unmöglich sei, festzustellen, ob eine Überkompensation vorliege.
54 Die Kommission hat geltend gemacht, die Debbie-Verordnungen enthielten alle relevanten Angaben und die Kommission sei nicht verpflichtet, alle Tatsachen anzuführen, die einem Rechtsakt zugrunde lägen.
55 Ich möchte einleitend darauf hinweisen, daß die durch Artikel 190 des Vertrages vorgeschriebene Begründung nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muß, daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann(21). Jedoch brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, ebenso wie die Anforderungen, die an die Begründung einer Entscheidung zu stellen sind, den tatsächlichen Möglichkeiten sowie den technischen und zeitlichen Bedingungen angepasst werden müssen, unter denen die Entscheidung ergeht(22).
56 Der Hintergrund der Debbie-Verordnungen ist in der 2. Begründungserwägung, aus der sich Schadensursache, -zeitpunkt und -orte ergeben, klar beschrieben. Des weiteren ergibt sich aus der 4. Begründungserwägung, daß die Erhöhung des Kontingents die Versorgung der Gemeinschaft mit Bananen sicherstellen soll. Das Zollkontingent wird daher durch die Verordnung Nr. 2791/94 von 2 118 000 Tonnen, wie sie sich aus der in der Entscheidung 94/654 enthaltenen Bedarfsvorausschätzung ergeben, auf 2 171 400 Tonnen und durch die Verordnung Nr. 510/95 von 2 200 000 Tonnen auf 2 245 000 Tonnen erhöht. Die zusätzliche Menge von 98 900 Tonnen wird den betroffenen Erzeugerländern zugeteilt. Für mich ist schwer ersichtlich, wie die Kommission eine noch ausführlichere Begründung hätte vorlegen und gleichzeitig den Normcharakter der Verordnungen bewahren können. Wenn die deutsche Regierung kein Vertrauen in die in den Verordnungen angegebenen Mengen gehabt hätte, hätte sie die Kommission bitten können, ihr die Grundlage für die Berechnungen, die in den Verordnungen zum Ausdruck kommen, mitzuteilen und diese dann sozusagen selbst nachrechnen können. Die Rüge der unzureichenden Begründung ist daher meiner Auffassung nach nicht begründet.
Kosten
57 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission hat einen derartigen Antrag gestellt, so daß ich vorschlage, dem Königreich Belgien und der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
58 Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Französische Republik und das Vereinigte Königreich haben daher ihre eigenen Kosten zu tragen.
Entscheidungsvorschlag
59 Aufgrund dessen schlage ich dem Gerichtshof vor, folgendes Urteil zu erlassen:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Das Königreich Belgien und die Bundesrepublik Deutschland tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Französische Republik und das Vereinigte Königreich tragen ihre eigenen Kosten.
(1) - Vom 16. November 1994 über die ausserordentliche Zuteilung zusätzlicher Mengen zu dem 1994 für Bananen eröffneten Einfuhrzollkontingent infolge des Wirbelsturms Debbie (ABl. L 296, S. 33).
(2) - Vom 7. März 1995 über die ausserordentliche Zuteilung zusätzlicher Mengen zu dem für das erste Vierteljahr 1995 für Bananen eröffneten Einfuhrzollkontingent infolge des Wirbelsturms Debbie (ABl. L 51, S. 8).
(3) - "AKP" ist eine Abkürzung für die Länder des afrikanischen, karibischen und pazifischen Raumes, mit denen die Gemeinschaft die Lomé-Abkommen geschlossen hat.
(4) - ABl. L 47, S. 1, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 3290/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über erforderliche Anpassungen und Übergangsmaßnahmen im Agrarsektor zur Anwendung der im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde geschlossenen Übereinkünfte (ABl. L 349, S. 105).$
(5) - Vgl. die zweite Begründungserwägung der Grundverordnung.
(6) - Durch die Verordnung Nr. 3290/94 (a. a. O. [Fußnote 4]) wurde der Zoll auf 75 ECU pro Tonne herabgesetzt.
(7) - Bei Einfuhren ausserhalb des Kontingents beläuft sich der Zoll nach Artikel 18 Absatz 2 der Grundverordnung auf 750 ECU pro Tonne für nichttraditionelle AKP-Bananen und auf 850 ECU pro Tonne für Drittlandsbananen.
(8) - Nach der ursprünglichen Fassung der Grundverordnung vom 13. Februar 1993 waren es 2 Mio. Tonnen.
(9) - ABl. L 142, S. 6, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1409/96 der Kommission vom 19. Juli 1996 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen in die Gemeinschaft betreffend die Zulassungsbedingungen von Marktbeteiligten der Gruppe C sowie bestimmte Zeitpunkte bei der Verwaltung der Zollkontingentsregelung (ABl L 181, S. 13).
(10) - ABl. L 254, S. 90.
(11) - Entscheidung der Kommission vom 18. November 1994 zur Änderung der Entscheidung 94/654/EG zur vorläufigen Schätzung von Erzeugung, Verbrauch, Ein- und Ausfuhr von Bananen für die Gemeinschaft für 1994 (ABl. L 298, S. 48).
(12) - Siehe Fußnote 4.
(13) - Verordnung (EG) Nr. 478/95 der Kommission vom 1. März 1995 mit ergänzenden Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates betreffend die Zollkontingentregelung für die Einfuhr von Bananen in die Gemeinschaft und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 (ABl. L 49, S. 13).
(14) - Kolumbien erhält 21 % des Zollkontingents, Costa Rica 23,4 %, Nicaragua 3 % und Venezuela 2 %.
(15) - Siehe Fußnote 2.
(16) - Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 404/93 und (EWG) Nr. 1035/72 über Bananen bzw. Obst und Gemüse sowie der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif (ABl. C 136, S. 18).
(17) - Slg. 1995, I-3081, Randnrn. 30 f.
(18) - Meyers Enzyklopädisches Lexikon, Bibliographisches Institut, Mannheim 1971, Band 3, S. 441.
(19) - Entscheidung 95/407/EG der Kommission vom 6. Oktober 1995 zur Erstellung der vorläufigen Bilanz 1995 für die Erzeugung, den Verbrauch, die Aus- und Einfuhr von Bananen in die Gemeinschaft (ABl. L
239, S. 32).
(20) - Siehe z. B. Urteil vom 14. Februar 1995 in der Rechtssache C-279/93 (Schumacker, Slg. 1995, I-225, Randnr. 30).
(21) - Siehe z. B. die Urteile vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-353/92 (Griechenland/Rat, Slg. 1994, I-3411, Randnr. 19) und vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-350/88 (Delacre, Slg. 1990, I-395, Randr. 15).
(22) - Siehe z. B. das Urteil Delacre (a. a. O. [Fußnote 20]), Randnr. 16) das Urteil vom 25. Oktober 1978 in der Rechtssache 125/77 (Scholten-Honig, Slg. 1978, 1991, Randnrn. 18 bis 22), das Urteil vom 23. Februar 1978 in der Rechtssache 92/77 (An Bord Bainne, Slg. 1978, 497, Randnrn. 36 und 37) und das Urteil vom 1. Dezember 1965 in der Rechtssache 16/65 (Schwarze, Slg. 1965, 1151).