61999CC0126_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. De Pretore di Torino (Italië) heeft het Hof krachtens artikel 234 EG om uitlegging verzocht van de bepalingen van gemeenschapsrecht die van toepassing zijn op de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen van de Gemeenschappen, wanneer een instelling weigert de arbeidsovereenkomst te verlengen na afloop van de duur waarvoor deze is gesloten.
2. Partijen in het bij de verwijzende rechter aanhangig geding zijn Vitari (hierna: eiser") en de Europese Stichting voor opleiding; hierna: Stichting"), een agentschap van de Europese Unie, waarvoor eiser eerst als hulpfunctionaris en vervolgens als plaatselijk functionaris heeft gewerkt. De Stichting is bij verordening (EEG) 1360/90 van de Raad opgericht op grond van artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG) en heeft tot doel bij te dragen tot de ontwikkeling van de beroepsopleidingsstelsels in de landen van Midden- en Oost-Europa. De Stichting is gevestigd te Turijn.
II - De feiten in het geding en de Italiaanse wetgeving
3. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat eiser door de Stichting als hulpfunctionaris was aangeworven op grond van een overeenkomst voor bepaalde tijd, van 16 oktober 1995 tot en met 31 december 1995. Deze overeenkomst is verlengd voor een tweede periode, van 1 januari tot en met 29 februari 1996.
4. Aan het eind van deze tweede periode is eiser opnieuw als hulpfunctionaris door de Stichting in dienst genomen voor de periode van 1 maart tot en met 31 december 1996 op grond van een overeenkomst voor bepaalde tijd. Deze overeenkomst is verlengd tot en met 30 juni 1997, de datum waarop naar de mening van de Stichting haar arbeidsverhouding met eiser was beëindigd.
5. Vitari heeft zich daarop tot de Pretore di Turino gewend omdat hij van mening was dat de Stichting de arbeidsverhouding niet kon beëindigen. Hoewel hij de relevantie van de gemeenschapsregeling in de onderhavige zaak niet bestreed, was hij van oordeel dat de Italiaanse wetgeving moest worden toegepast, en in het bijzonder wet nr. 230 van 18 april 1962, welke de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd regelt.
6. Artikel 1 van wet nr. 230/62 bepaalt dat arbeidsovereenkomsten in beginsel voor onbepaalde tijd worden gesloten, maar geeft een opsomming van de gevallen waarin deze niettemin voor bepaalde tijd kunnen worden gesloten.
Volgens artikel 2 van deze wet kan bij wijze van uitzondering en op voorwaarde dat de werknemer er van tevoren mee instemt, de overeenkomst voor bepaalde tijd eenmaal worden verlengd voor een periode die niet langer is dan de duur van de oorspronkelijke overeenkomst, mits deze verlenging noodzakelijk is vanwege toevallige en onvoorzienbare omstandigheden en in het kader daarvan dezelfde werkzaamheden worden verricht. Indien de arbeidsverhouding na de oorspronkelijk voorziene datum wordt voortgezet, zal de overeenkomst worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn gesloten vanaf de datum waarop de eerste overeenkomst voor bepaalde tijd was ondertekend.
7. Op basis van deze Italiaanse wet verzoekt eiser aan de rechtbank te Turijn te verklaren dat er tussen hem en de verwerende instelling sinds 1 maart 1996, de datum waarop hij voor de eerste keer als plaatselijk functionaris was aangesteld, een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd heeft bestaan.
8. Van haar kant beweert de Stichting dat op haar functionarissen de bepalingen van toepassing zijn van verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 259/68, zoals naderhand gewijzigd en aangevuld, die de arbeidsverhouding van ambtenaren en andere personeelsleden met de instellingen van de Europese Gemeenschap regelen. Zij merkt op dat dan ook niet de regeling van de staat waar aan de arbeidsverhouding invulling is gegeven maar uitsluitend de gemeenschapsregeling moet worden toegepast.
III - De prejudiciële vraag
9. De verwijzende rechter merkt op dat gelet op het supranationale karakter van de Stichting als communautair agentschap, de toepasselijkheid van de communautaire regeling van algemene aard in verordening nr. 259/68, zoals naderhand gewijzigd en aangepast, in het onderhavige geval niet ter discussie staat.
10. Hij wijst er niettemin op dat er volgens eiser een tegenstrijdigheid bestaat tussen de toepasselijke communautaire bepalingen en wet nr. 230/62, die de concrete gevallen noemt waarin een overeenkomst voor bepaalde tijd kan worden gesloten en in specifieke sancties voorziet voor het geval deze regeling wordt geschonden of omzeild. De voornaamste sanctie is omzetting met terugwerkende kracht van de arbeidsverhouding voor bepaalde tijd in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd. Daarom heeft hij de behandeling geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
Moet artikel 79 van verordening (EEG) nr. 259/68, zoals naderhand gewijzigd (...) aldus worden begrepen, dat het de Europese instelling is toegestaan, van de nationale wetgeving af te wijken, met het gevolg dat uitsluitend de regeling van communautaire oorsprong geldt, of legt het in ieder geval de verplichting op, de nationale wet in acht te nemen, vooral wanneer het om een dwingende regeling gaat, die geen afwijkingen toestaat?"
IV - De communautaire regeling
11. De regels die op plaatselijke functionarissen van de communautaire instellingen van toepassing zijn, worden opgesomd in de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen" (hierna: Regeling").
12. Artikel 1 van de Regeling luidt:
Deze Regeling is van toepassing op ieder personeelslid dat op grond van een overeenkomst door de Gemeenschappen is aangesteld. Dit personeelslid heeft de hoedanigheid van:
- tijdelijk functionaris,
- hulpfunctionaris,
- plaatselijk functionaris."
13. Artikel 4 van de Regeling bepaalt:
Als plaatselijk functionaris in de zin van deze Regeling wordt aangemerkt het personeelslid dat overeenkomstig de plaatselijke gebruiken is aangesteld om handenarbeid of hulpdiensten te verrichten in een ambt dat niet is opgenomen in de lijst van het aantal ambten, gevoegd bij de afdeling van de begroting die op iedere instelling betrekking heeft, en dat wordt bezoldigd uit de algemene kredieten hiertoe in die begrotingsafdeling uitgetrokken. (...)."
14. De bepalingen die betrekking hebben op plaatselijke functionarissen staan in titel IV van de Regeling (artikelen 79 tot en met 81).
15. Artikel 79 bepaalt:
Onverminderd de bepalingen van deze titel, worden de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen, inzonderheid ter zake van:
a) aanstelling en ontslag,
b) verloven,
c) bezoldiging,
door elke instelling vastgesteld aan de hand van de voorschriften en gebruiken ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten."
16. Artikel 80 bepaalt:
Inzake de sociale zekerheid neemt de instelling de lasten op zich die op de werkgever drukken ingevolge de voorschriften ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten."
17. Ten slotte bepaalt artikel 81, lid 1, van de Regeling:
Geschillen tussen de instelling en de plaatselijke functionaris die in een lidstaat is tewerkgesteld, zijn onderworpen aan het gerecht dat bevoegd is ingevolge de wetten ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden verricht."
18. Met betrekking tot de functionarissen van de Stichting bepaalt artikel 14 van de reeds aangehaalde verordening nr. 1360/90, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2063/94 van de Raad:
Personeel
Het personeel van de Stichting is onderworpen aan de verordeningen en regelingen van toepassing op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen.
De Stichting oefent ten aanzien van haar personeel de bevoegdheden uit van het tot aanstelling bevoegde gezag.
De raad van bestuur stelt in overeenstemming met de Commissie passende uitvoeringsbepalingen vast."
19. Zoals de nationale rechter in de verwijzingsbeschikking heeft verklaard, heeft de Stichting geen specifieke regeling vastgesteld voor haar plaatselijke functionarissen en refereert zij zich volledig aan de regeling betreffende de arbeidsvoorwaarden van de plaatselijke functionarissen bij de vertegenwoordiging van de Commissie te Rome en Milaan (hierna: regeling").
20. Artikel 3 van deze regeling bepaalt dat de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde dan wel bepaalde tijd kan worden gesloten maar dat in het laatstgenoemde geval de omstandigheden of de aard van het werk de vaststelling van een termijn moeten vereisen.
21. De regeling bevat eveneens onder meer, regels met betrekking tot de indeling van plaatselijke functionarissen, hun rechten en plichten, de arbeidsvoorwaarden, bezoldiging, overgang naar een hogere categorie, sociale uitkeringen, sancties, beroepsprocedures en, in artikel 26, de ontbinding van de arbeidsovereenkomst. Overeenkomstig lid 1 van deze bepaling eindigt een overeenkomst voor bepaalde tijd na het verstrijken van de vastgestelde termijn.
V - De procedure voor het Hof
22. Eiser in het hoofdgeding, de Stichting en de Commissie hebben binnen de daartoe bij artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG gestelde termijn, schriftelijke opmerkingen ingediend.
VI - Analyse van de prejudiciële vraag
23. Zoals reeds is vermeld, verklaart de nationale rechter dat de prejudiciële vraag is ingegeven door de tegenstrijdigheid die eiser in het hoofdgeding ziet tussen artikel 3 van de regeling en de Italiaanse wet nr. 230/62. Zowel eiser als de Stichting hebben evenwel in hun bij het Hof ingediende opmerkingen gezegd dat een dergelijke tegenstrijdigheid niet bestaat.
24. Volgens eiser komen artikel 3 van de regeling en artikel 1 van wet nr. 230/62 op hetzelfde neer, omdat zij de gevallen beperken waarin arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kunnen worden gesloten. Bijgevolg gaat het er hier niet om voorrang te geven aan het gemeenschapsrecht boven het nationale recht of andersom, maar juist om beide, overeenkomstig artikel 79 van de Regeling, complementair toe te passen.
25. De Stichting is harerzijds van mening dat de vraag van de verwijzende rechter ongegrond is. Volgens haar heeft het in het onderhavige geval geen enkele zin om de vraag te stellen of artikel 79 van de Regeling het de communautaire instellingen al dan niet toestaat van nationale wetgeving af te wijken, aangezien de regeling die in Italië op plaatselijke functionarissen van toepassing is, in overeenstemming is met de nationale wetgeving betreffende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Zij is namelijk van mening dat de verwijzende rechter een vergissing begaat door zijn onderzoek tot wet nr. 230/62 te beperken, zonder rekening te houden met de latere ontwikkeling van het Italiaanse recht, dat het gebruik van dit soort overeenkomsten in die mate heeft geliberaliseerd" dat de beperkingen waaraan de communautaire regeling het sluiten van overeenkomsten voor bepaalde tijd onderwerpt, voortaan strikter zijn dan die waarin het nationale recht voorziet.
26. Volgens vaste rechtspraak staat het in het kader van de bij artikel 234 EG ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, aan het Hof om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan oplossen.
27. Het lijkt mij in casu duidelijk dat artikel 3 van de regeling en wet nr. 230/62 een uiting zijn van dezelfde keuze in de wetgeving: de voorkeur wordt gegeven aan overeenkomsten voor onbepaalde tijd en de gevallen waarin overeenkomsten voor bepaalde tijd kunnen worden gesloten, worden beperkt.
28. In deze omstandigheden acht ik een algemeen antwoord op de prejudiciële vraag zoals die is geformuleerd, niet zinvol voor de oplossing van het bij de nationale rechter aanhangig gemaakte geschil. De prejudiciële vraag moet dus worden geherformuleerd, waarbij de gemeenschapsrechtelijke elementen worden gepreciseerd waarmee de Piemontese rechter bij zijn uitspraak ten gronde rekening zal moeten houden.
29. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in de eerste plaats te vernemen met welke bepalingen hij rekening moet houden bij het onderzoek van de geldigheid van een overeenkomst als plaatselijk functionaris die voor bepaalde tijd met een werknemer is gesloten, en in de tweede plaats, of hij in het geval een dergelijke overeenkomst als ongeldig moet worden beschouwd, het gemeenschapsrecht verzet tegen een sanctie, inhoudende dat tussen partijen een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd tot stand komt.
30. Uit de in de verwijzingsbeschikking genoemde bepalingen volgt dat de overeenkomst in twee gevallen als ongeldig zou kunnen worden beschouwd. In het eerste geval zou de overeenkomst zowel onder artikel 3 van de regeling als artikel 1 van wet nr. 230/62 ongeldig zijn indien de Stichting, gelet op de omstandigheden waaronder de arbeidsverhouding tussen partijen tot stand is gekomen, niet voor een overeenkomst voor bepaalde tijd kon kiezen.
31. Voor een uitspraak over dit punt zal de verwijzende rechter zich moeten baseren op artikel 3 van de regeling, volgens hetwelk overeenkomsten als plaatselijk functionaris in Italië worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn gesloten, tenzij de omstandigheden of de aard van het werk tot vaststelling van een termijn nopen.
32. Niet het Hof maar de Italiaanse rechter dient vast te stellen of de omstandigheden of de aard van het door eiser te verrichten werk rechtvaardigen dat er een overeenkomst voor bepaalde tijd wordt gesloten, aangezien overeenkomstig artikel 81 van de Regeling geschillen tussen de instelling en de plaatselijke functionaris die in een lidstaat is tewerkgesteld, onderworpen zijn aan het gerecht dat bevoegd is ingevolge de wetten ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden verricht. De verwijzingsbeschikking geeft in ieder geval geen enkele informatie die het het Hof mogelijk maakt te beoordelen of aan de voorwaarden van artikel 3 van de regeling is voldaan.
33. Het tweede geval waarin de overeenkomst ongeldig zou kunnen zijn overeenkomstig artikel 2 van wet nr. 230/62, is dat waarin de arbeidsverhouding zou zijn voorgezet na het verstrijken van de in de oorspronkelijke overeenkomst voorziene termijn of na een eerste verlenging daarvan.
34. Zoals reeds aangegeven, is er tussen eiser en de Stichting in eerste instantie een overeenkomst als hulpfunctionaris voor bepaalde tijd geweest, die eenmaal is verlengd, en vervolgens een overeenkomst als plaatselijk functionaris, eveneens voor bepaald tijd, die ook eenmaal is verlengd.
35. De Regeling maakt een duidelijk onderscheid tussen overeenkomsten als hulpfunctionaris en overeenkomsten als plaatselijk functionaris. Meer in het bijzonder is op overeenkomsten als hulpfunctionaris uitsluitend de communautaire regeling van toepassing en is, overeenkomstig artikel 73 van de Regeling, die op dit punt verwijst naar titel VII van het Ambtenarenstatuut, ten aanzien van geschillen tussen ambtenaren en de instellingen bij wie zij in dienst zijn, het Hof van Justitie bevoegd. Kortom, ieder geschil dat tussen partijen in het hoofdgeding kan bestaan met betrekking tot een eerder gesloten overeenkomst als hulpfunctionaris, zal door de communautaire rechter moeten worden beslecht.
36. Het geschil dat aan de rechter te Turijn is voorgelegd, heeft dus uitsluitend betrekking op de periode waarin eiser met de Stichting een overeenkomst als plaatselijk agent had, welke in geen geval als verlenging van een eerdere overeenkomst als hulpfunctionaris kan worden beschouwd.
37. Wat het eerste onderdeel van de prejudiciële vraag betreft, zoals deze is geherformuleerd, ben ik dan ook van mening dat de verwijzende rechter moet worden geantwoord dat, teneinde te kunnen vaststellen of een door de Stichting voor bepaalde tijd gesloten overeenkomst als plaatselijk agent geldig is, de nationale rechter, aan wie krachtens artikel 81 van de Regeling welke van toepassing is op andere personeelsleden, een geschil is voorgelegd, overeenkomstig artikel 3 van de regeling betreffende de arbeidsvoorwaarden van de plaatselijke functionarissen bij de vertegenwoordiging van de Commissie te Rome en Milaan dient te beoordelen of de omstandigheden of de aard van het werk het nodig maken dat in de overeenkomst een termijn wordt opgenomen.
38. Het tweede punt van de prejudiciële vraag betreft de sanctie die de Stichting kan worden opgelegd, wanneer de verwijzende rechter van mening is dat de overeenkomst ongeldig is.
39. De communautaire regeling voorziet in geen enkele sanctie voor dergelijke gevallen. De enige bepaling van Italiaans recht waaraan de nationale rechter zich in zijn verwijzingsbeschikking heeft gerefereerd, is wet nr. 230/62, volgens welke een ongeldige overeenkomst vanaf het moment waarop ze is gesloten, als een overeenkomst voor onbepaalde tijd zal worden beschouwd.
40. Op dit punt wil ik, zoals de Commissie welbewust heeft gedaan, herinneren aan het arrest van het Hof in de zaak Tordeur e.a.
41. In deze zaak had het Arbeidshof te Brussel het Hof gevraagd of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat op de gemeenschapsinstellingen die uitzendkrachten inschakelen een nationale bepaling wordt toegepast, krachtens welke in geval van niet-naleving van andere bepalingen van dezelfde wet als sanctie een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd tussen de werknemer en zijn werkgever tot stand komt.
42. Het Hof merkte in de eerste plaats op dat krachtens artikel 6 van de Regeling iedere instelling bepaalt welke gezagsorganen bevoegd zijn om de overeenkomsten met personeelsleden aan te gaan, of dit nu tijdelijke functionarissen, hulpfunctionarissen, plaatselijke functionarissen of bijzondere adviseurs zijn.
43. Het Hof voegde daaraan toe dat, ook al mag de sociale bescherming van de uitzendkracht niet worden ontkracht, enkel omdat deze werknemer ter beschikking wordt gesteld van een gemeenschapsinstelling, een dergelijke bescherming evenwel niet kan worden verzekerd door maatregelen die de autonomie van de gemeenschapsinstellingen zouden aantasten. Het dient dus te worden uitgesloten dat de totstandkoming van een overeenkomst met een personeelslid van een instelling - zeker wanneer het een overeenkomst voor onbepaalde tijd betreft - niet zou voortvloeien uit een besluit van het daartoe bevoegde gezag, maar uit een - eventueel door de nationale rechter vastgestelde - inbreuk op enkele bepalingen van de wetgeving inzake uitzendarbeid van de lidstaat waar de betrokken instelling is gevestigd.
44. Het Hof heeft dan ook verklaard dat:
(...) het ingevolge artikel 6 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen, is uitgesloten, dat op de gemeenschapsinstellingen nationale wettelijke regelingen worden toegepast, op grond waarvan in geval van inbreuk op enige hunner bepalingen inzake uitzendkrachten, tussen de uitzendkracht en de gebruiker een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd tot stand komt".
45. Ofschoon de zaak Tordeur e.a. een overeenkomst voor bepaalde tijd als uitzendkracht betrof en niet, zoals het onderhavige geval, een overeenkomst voor bepaalde tijd als plaatselijk functionaris, kan mijns inziens de door het Hof gevolgde redenering volledig op het geschil tussen Vitari en de Stichting worden toegepast.
46. Noch een regel van nationaal recht noch een beslissing van een nationale rechter kan een communautaire instelling of een communautair orgaan voorschrijven een overeenkomst als plaatselijk agent voor onbepaalde tijd te sluiten. Indien de verwijzende rechter dus zou beslissen dat inbreuk is gemaakt op artikel 3 van de regeling en een sanctie moet worden opgelegd, zou de Stichting bijgevolg niet kunnen worden gelast, te aanvaarden dat de overeenkomst voor bepaalde tijd die zij met een voormalig plaatselijk functionaris had gesloten, wordt omgezet in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd.
VII - Conclusie
47. Gelet op de voorgaande overwegingen, stel ik het Hof voor de prejudiciële vraag van de Pretore di Torino als volgt te beantwoorden:
1) Teneinde te kunnen vaststellen of een door de Europese Stichting voor opleiding voor bepaalde tijd gesloten overeenkomst als plaatselijk agent geldig is, dient de nationale rechter, aan wie krachtens artikel 81 van de ‚Regeling welke van toepassing is op andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen een geschil is voorgelegd, overeenkomstig artikel 3 van de regeling betreffende de arbeidsvoorwaarden van de plaatselijke functionarissen bij de vertegenwoordiging van de Commissie te Rome en Milaan, te beoordelen of de omstandigheden of de aard van het werk het nodig maken dat in de overeenkomst een termijn wordt opgenomen.
2) In het geval de nationale rechter oordeelt dat de Europese Stichting voor opleiding inbreuk heeft gemaakt op artikel 3 van de hiervóór genoemde regeling, zal hij het communautair orgaan als werkgever de sanctie kunnen opleggen die naar zijn mening uit het nationale recht voortvloeit. Artikel 6 van de ‚Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen verzet zich er echter tegen dat deze sanctie inhoudt dat een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd tussen de plaatselijke functionaris en het betrokken communautaire orgaan tot stand komt."