ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)
6 septembre 2018 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94 du règlement de procédure de la Cour – Absence de précisions suffisantes concernant le contexte factuel et réglementaire du litige au principal ainsi que les raisons justifiant la nécessité d’une réponse aux questions préjudicielles – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire C‑90/18,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Visoki upravni sud (cour administrative d’appel, Croatie), par décision du 1er février 2018, parvenue à la Cour le 8 février 2018, dans la procédure
Hrvatska banka za obnovu i razvitak (HBOR)
contre
Povjerenik za informiranje Republike Hrvatske,
en présence de :
Hrvoje Šimić,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M. C. Vajda, président de chambre, Mme K. Jürimäe (rapporteur) et M. C. Lycourgos, juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 15, paragraphe 3, deuxième alinéa, TFUE ainsi que de l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un
litige opposant la Hrvatska banka za obnovu i razvitak (Banque croate pour la reconstruction et le développement, Croatie) (ci-après la « HBOR ») au povjerenik za informiranje Republike Hrvatske (délégué à l’information de la République de Croatie) (ci-après le « délégué à l’information ») au sujet de la décision de ce dernier d’autoriser l’accès aux ordres du jour des réunions du comité de surveillance de la HBOR.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 2, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1049/2001 dispose :
« 1.      Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.
2.      Les institutions peuvent, sous réserve des mêmes principes, conditions et limites, autoriser l’accès aux documents à toute personne physique ou morale non domiciliée ou n’ayant pas son siège dans un État membre.
3.      Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne. »
4        Aux termes de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de ce règlement :
« 1.      Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection :
a)      de l’intérêt public, en ce qui concerne :
–        la sécurité publique,
–        la défense et les affaires militaires,
–        les relations internationales,
–        la politique financière, monétaire ou économique de
[l’Union] ou d’un État membre ;
b)      de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation
[de l’Union] relative à la protection des données à caractère personnel.
2.      Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
–        des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle,
–        des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,
–        des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »
5        L’article 94 du règlement de procédure de la Cour dispose :
« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :
a)      un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;
b)      la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;
c)      l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »
Le droit croate
6        Conformément à l’article 16, paragraphe 3, du Zakon o pravu na pristup informacijama (loi
relative au droit d’accès aux informations, Narodne novine, br. 25/13 et 85/15), les informations relatives à l’utilisation des fonds publics sont accessibles au public sans qu’il soit nécessaire d’appliquer le principe de proportionnalité ou de vérifier l’existence d’un intérêt public supérieur, sauf si l’information constitue une donnée confidentielle.
Le litige au principal et la question préjudicielle
7        La HBOR est une banque publique qui a été créée, notamment, pour financer la reconstruction et le développement de l’économie croate. Son capital social est financé par la République de Croatie sur le budget de l’État.
8        Au cours de l’année 2017, la HBOR a décidé de rejeter des demandes d’accès à des informations internes relatives aux réunions de son conseil de surveillance, qui avaient été introduites par une personne physique. Ces demandes relevaient, selon elle, d’un abus du droit d’accès aux informations en ce que, au cours de la période comprise entre le 23 janvier et le 16 juin 2017, lesdites demandes portaient sur un total de plus de 5 500 pages de documents et près de 6 000 autorisations. S’il avait été fait droit à ces mêmes demandes, cela aurait eu pour effet d’entraver l’activité et le bon fonctionnement de cette entité publique.
9        Par décision du 4 octobre 2017, le déléguéà l’information a partiellement annulé la décisionde la HBOR de rejeter lesdites demandes, en ce qui concerne l’accès à des informations sur les dates de tenue des réunions du conseil de surveillance de cette banque, pour le mois de mai de l’année 2017. Le délégué à l’information a également, par cette décision, accordé à la personne ayant formulé ces demandes un droit d’accès aux copies des ordres du jour des réunions du conseil de surveillance de la HBOR qui se sont tenues au cours de la période visée au point précédent et a enjoint la HBOR de donner accès aux informations demandées dans un délai de huit jours à compter de ladite décision.
10      Le délégué à l’information a justifié sa décision au motif que, en vertu de la loi croate, les entités publiques ont l’obligation de publier les ordres du jour des sessions et des réunions de leurs instances officielles, ainsi que la date de leur tenue. En outre, il a indiqué que la HBOR utilise, dans le cadre de ses activités, des fonds publics et que les informations relatives aux entités utilisant de tels fonds doivent toujours être, en vertu du droit croate, accessibles au public.
11      La HBOR a formé un recours administratif devant la juridiction de renvoi, le Visoki upravni sud (cour administrative d’appel, Croatie), visant l’annulation de la décision du délégué à l’information du 4 octobre 2017, en ce que cette décision accorde à la personne concernée un droit d’accès aux informations demandées.
12      En outre, la HBOR a décidé de publier, à la suite de ladite décision, l’ensemble des ordres du jour des réunions de son conseil de surveillance pour l’année 2017, sur son site Internet. Certaines des informations contenues dans ces documents se rapportent aux activités de la Banque européenne d’investissement (BEI).
13      Devant la juridiction de renvoi, la HBOR a soutenu que la communication de données relevant du secret bancaire est illégale. De plus, elle a souligné que, dans le cadre de ses activités, elle entretient des relations d’affaires avec la BEI qui, conformément à des accords conclus entre elles, verse à la HBOR des fonds destinés à l’octroi de crédits à des personnes physiques et morales. Or, une communication automatique des informations litigieuses contreviendrait à l’article 15, paragraphe 1, et à l’article 3 TFUE
ainsi qu’à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1049/2001.
14      La juridiction de renvoi a des doutes sur le point de savoir si l’exigence d’une publication inconditionnelle de toutes les informations relatives à l’utilisation des fonds publics du budget national, sans application du principe de proportionnalité, est conforme au droit de l’Union lorsque de telles informations relèvent du secret bancaire et du domaine de la collaboration avec la BEI.
15      Dans ces conditions, le Visoki upravni sud (cour administrative d’appel) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les dispositions de l’article 15, paragraphe 3, deuxième alinéa, TFUE, et de l’article 4, paragraphes 1 et 2, du [règlement no 1049/2001] doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une réglementation nationale prévoyant que la possibilité d’accéder à des informations relatives à l’utilisation de fonds publics ne connaît aucune exception, même si l’accès à ces informations était restreint par ailleurs, car celles-ci relèvent du secret d’affaires (bancaire) ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
16      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
17      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
18      Selon une jurisprudence constante de la Cour, étant donné que la décision de renvoi sert de fondement à la procédure devant la Cour, il est indispensable que le juge national explicite, dans cette décision, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et donne un minimum d’explications sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis (voir, notamment, arrêt du 10 mars 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, point 115 et jurisprudence citée).
19      Ces exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle figurent à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement (voir, notamment, arrêt du 26 octobre 2017, Balgarska energiyna borsa, C‑347/16, EU:C:2017:816, point 59 et jurisprudence citée).
20      Ainsi, aux termes de
cette disposition du règlement de procédure, toute demande de décision préjudicielle contient « un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées », « la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente » ainsi que « l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal ».
21      Ces mêmes exigences sont également rappelées dans les recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2016, C 439, p. 1).
22      En l’occurrence, la décision de renvoi ne répond manifestement pas aux exigences rappelées aux points 18 à 21 de la présente ordonnance.
23      En effet, s’agissant, tout d’abord, du cadre factuel du litige au principal, si les circonstances de fait ayant donné naissance à ce litige figurent dans la décision de renvoi, force est de constater que la juridiction de renvoi n’a fourni, dans cette décision, aucune indication sur la nature des informations contenues dans les ordres du jour des réunions du conseil de surveillance de la HBOR qui se rapporteraient aux activités de la BEI. Par ailleurs, la juridiction de renvoi n’apporte aucun élément qui permettrait de comprendre en quoi la divulgation de telles informations impliquerait l’accès du public aux informations qui se rapportent aux activités de cette dernière.
24      Ensuite, la juridiction de renvoi ne présente pas de manière suffisamment claire les dispositions nationales susceptibles de s’appliquer au litige au principal. En effet, certes, il ressort du libellé de la question préjudicielle que cette juridiction s’interroge sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une disposition de droit national prévoyant la possibilité d’accéder à des informations relatives à l’utilisation de fonds publics sans aucune exception. Toutefois, il apparaît que cette disposition, telle qu’exposée dans la décision de renvoi, prévoit que l’accès à ces informations est possible « sauf si l’information constitue une donnée confidentielle ».
25      Enfin, si la juridiction de renvoi sollicite l’interprétation de dispositions de droit de l’Union, elle n’expose pas avec précision le lien qu’elle établit entre, d’une part, l’objet de litige au principal, et, d’autre part, l’article 15, paragraphe 3, deuxième alinéa, TFUE et l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1049/2001.
26      À cet égard, il convient de relever que le règlement no 1049/2001 traite exclusivement de l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil de l’Union européenne ainsi que de la Commission européenne et, dès lors, n’est applicable ni aux demandes d’informations déposées auprès d’entités nationales ni à celles déposées auprès de la BEI. Par ailleurs, l’article 15, paragraphe 3, deuxième alinéa, TFUE prévoit que les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice du droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union sont fixés par voie de règlement par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire.
27      La décision de renvoi ne permet ainsi pas de comprendre les raisons pour lesquelles
l’interprétation desdites dispositions pourrait être pertinente pour la solution du litige au principal, lequel porte sur une demande d’accès aux informations détenues par une banque publique d’un État membre, qui se rapporteraient, notamment, aux activités de la BEI.
28      Dans ce contexte, le 5 mars 2018, la Cour a adressé une demande d’informations à la juridiction de renvoi.
29      Dans sa réponse en date du 14 mars 2018, la juridiction de renvoi n’a fourni aucun élément supplémentaire permettant à la Cour de comprendre les raisons pour lesquelles les dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée pourraient être applicables au litige au principal.
30      Dans ces conditions, il est manifeste que la décision de renvoi ne permet pas à la Cour de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi aux fins de trancher le litige au principal.
31      Il convient cependant de relever que la juridiction de renvoi conserve la faculté de soumettre une nouvelle demande de décision préjudicielle lorsqu’elle sera en mesure de fournir à la Cour l’ensemble des éléments permettant à celle-ci de statuer (voir, en ce sens, ordonnance du 12 mai 2016, Sahyouni, C‑281/15, EU:C:2016:343, point 32 et jurisprudence citée).
32      Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de constater, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, que la présente demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable.
Sur les dépens
33      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) ordonne :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Visoki upravni sud (cour administrative d’appel, Croatie), par décision du 1er février 2018, est manifestement irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : le croate.