Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL DEAN SPIELMANN
prezentate la 13 noiembrie 2025(1)
Cauza C‑666/24
Procedură penală
împotriva
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
cu participarea:
Ministerio Fiscal,
Associación Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
[cerere de decizie preliminară formulată de Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania)]
„ Trimitere preliminară – Cooperarea judiciară în materie penală – Combaterea terorismului – Mișcarea în favoarea independenței din Catalonia – Compatibilitatea Legii organice 1/2024 pentru normalizarea instituțională, politică și socială în Catalonia cu dreptul Uniunii – Directiva (UE) 2017/541 – Exonerare de răspundere penală a persoanelor urmărite pentru infracțiuni de terorism care nu au condus la încălcări grave ale drepturilor omului – Noțiunea de «încălcări grave ale drepturilor omului» – Dreptul internațional umanitar – Securitate juridică – Principiul protecției încrederii legitime – Articolele 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Supremația dreptului Uniunii ”
Cuprins
Introducere
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Carta
Directiva 2017/541
Dreptul spaniol
Codul penal
LOA
Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
Analiză
Cu privire la prima, la a doua, la a treia, la a cincea și la a șasea întrebare
Cadrul general al dreptului Uniunii și locul rezervat amnistiei
Conținutul Directivei 2017/541 și tăcerea acesteia cu privire la amnistie
Temeiul juridic al Directivei 2017/541: articolul 83 TFUE și implicațiile acestuia
Standardele internaționale și jurisprudența Curții EDO în materie de amnistie
Aprecierea compatibilității LOA cu Directiva 2017/541 din perspectiva elementelor analizate
Cu privire la a patra întrebare
Primul aspect: clauza de excludere bazată pe încălcări grave ale drepturilor omului
Al doilea aspect: domeniul de aplicare al articolului 1 din LOA și principiile securității juridice și încrederii legitime
Cu privire la a opta întrebare
Cu privire la a șaptea întrebare
Cu privire la a noua întrebare
Concluzie
Introducere
1.        „În ceea ce privește trecutul, toată urile reciproce vor trebui uitate, cu excepția celor față de cei Treizeci, de cei Zece, de cei Unsprezece și de magistrații din Pireu: excepția nu va fi însă menținută împotriva acestor oameni dacă ei sunt trași la răspundere”(2). În Constituția Atenei, Aristotel raportează astfel voința explicită de reconciliere politică care a însoțit reinstaurarea democrației în Atena în anul 403 î.Hr., după tirania celor Treizeci. Conținutul acestei amnistii(3) a avut o semnificație instituțională majoră. Pentru a restabili pacea civilă, democrații reinstaurați au proclamat o amnistie generală care acoperea toate faptele săvârșite sub regimul oligarhic, cu excepția anumitor lideri politici (cei Treizeci, cei Zece, cei Unsprezece și guvernatorii Pireului). Aceștia din urmă puteau totuși să beneficieze de amnistie dacă acceptau să se supună procedurii de tragere la răspundere (euthynai).
2.        Situația în care apare această amnistie concentrează deja problematica juridică a amnistiilor moderne(4). Ea pune în lumină mecanismul uitării, care, atât la nivel individual, cât și colectiv, permite vindecarea rănilor și continuarea drumului. Este vorba despre o uitare voluntară, un refuz instituțional de a purta ranchiună conceput ca mijloc de reconciliere socială(5). Rămâne totuși întrebarea esențială: cum trebuie conciliate imperativele păcii și justiției(6)? Altfel spus, există limite în ceea ce privește căutarea armoniei sociale atunci când se impune cerința justiției(7)? Exemplul atenian arată că o posibilă cale constă în a asocia amnistiei un control prealabil. Deși generală, ea se aplica foștilor conducători numai cu condiția ca aceștia să fie trași la răspundere (euthynai), împăcând astfel reconcilierea civilă cu răspunderea individuală. La aproape două milenii și jumătate de la amnistia acordată în Atena în anul 403 î.Hr., la sfârșitul tiraniei celor Treizeci, dilemele, atât etice, cât și pur juridice, ridicate de căutarea unui echilibru între cerința de justiție și nevoia de reconciliere rămân o problematică constantă, inclusiv în ceea ce privește amnistiile acordate în epoca modernă, indiferent de perioadă sau de contextul politic.
3.        Și dureroasa perioadă postbelică și multitudinea sa de legi de amnistie oferă o ilustrare a diferitelor ipoteze. Să luăm mai întâi ca exemplu, deosebit de revelator, masacrul de la Oradour‑sur‑Glane, o crimă de război săvârșită, printre alții, de alsacieni înrolați forțat(8). Să menționăm apoi crimele și delictele comise în timpul conflictului de colaboratori, acțiunile săvârșite de rezistență, dar și crimele săvârșite imediat după conflict, în timpul „așa‑numitei epurări «sălbatice»”(9).
4.        În sfârșit, ar trebui să menționăm legile de amnistie privind crimele săvârșite în Algeria(10). Este de la sine înțeles că abordarea tradițională, (prea?) preocupată de împăcare, nu mai este în prezent, cel puțin în ceea ce privește infracțiunile deosebit de grave, în concordanță cu drepturile omului(11).
5.        Această problematică se află în centrul prezentei cauze. La 10 iunie 2024, Cortes Generales (Parlamentul spaniol) a adoptat Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Legea organică 1/2024 privind amnistia pentru normalizarea instituțională, politică și socială în Catalonia) (denumită în continuare „LOA”)(12). Domeniul de aplicare material și temporal al LOA include actele generatoare de răspundere penală, administrativă sau în materie de fonduri publice săvârșite în cadrul referendumului de independență al Cataloniei, precum și cele care au fost săvârșite în contextul procesului de independență catalan.
6.        LOA – nu se poate nega – a provocat o dezbatere profundă și virulentă în cadrul clasei politice, al instituțiilor, al sistemului judiciar, al lumii academice și, mai general, al societății spaniole.
7.        Din punct de vedere juridic, problema legalității LOA a ajuns recent, prin intermediul unei căi de atac constituționale, în fața Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională, Spania). Cu excepția a două dispoziții, acesta din urmă a declarat‑o conformă cu Constitución española (Constituția spaniolă) (denumită în continuare „Constituția”)(13) printr‑o hotărâre din 26 iunie 2025(14).
8.        Prezenta cauză determină Curtea să se pronunțe cu privire la compatibilitatea LOA referitor la infracțiuni legate de terorism cu dreptul primar, cu dreptul derivat și cu principiile generale ale dreptului Uniunii. Mai precis, cererea de decizie preliminară formulată de Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania) intervine în cadrul unei proceduri penale inițiate împotriva a 12 persoane urmărite pentru fapte care constituie infracțiuni de terorism(15), în contextul mișcării în favoarea independenței Cataloniei. Aceasta privește interpretarea, în primul rând, a Directivei (UE) 2017/541 privind combaterea terorismului(16), în al doilea rând, a articolului 20 alineatul (2) și a articolului 21 alineatul (1) TFUE, precum și a articolului 4 alineatele (2) și (3) TUE, în al treilea rând, a articolelor 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și, în al patrulea rând, a principiilor încrederii legitime, securității juridice și supremației dreptului Uniunii.
9.        Cauza ridică astfel o problemă inedită și de importanță majoră: care trebuie să fie întinderea și intensitatea controlului exercitat de Curte atunci când o lege națională de amnistie este susceptibilă, pe de o parte, să slăbească efectivitatea unei directive care stabilește un nivel minim de armonizare în ceea ce privește combaterea terorismului și, pe de altă parte, să aducă atingere principiilor directoare care decurg din dreptul primar al Uniunii?
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Carta
10.      Articolul 20 din cartă prevede că „[t]oate persoanele sunt egale în fața legii”.
11.      Articolul 21 din cartă are următorul cuprins:
„(1)      Se interzice discriminarea de orice fel, bazată pe motive precum sexul, rasa, culoarea, originea etnică sau socială, caracteristicile genetice, limba, religia sau convingerile, opiniile politice sau de orice altă natură, apartenența la o minoritate națională, averea, nașterea, un handicap, vârsta sau orientarea sexuală.
(2)      În domeniul de aplicare a tratatelor și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale ale acestora, se interzice orice discriminare pe motiv de cetățenie.”
Directiva 2017/541
12.      Considerentele (2), (8), (34), (35) și (39) ale Directivei 2017/541 au următorul cuprins:
„(2)      Actele de terorism constituie una dintre cele mai grave încălcări ale valorilor universale ale demnității umane, libertății, egalității și solidarității și ale respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului pe care se întemeiază Uniunea. Acestea reprezintă, de asemenea, una dintre cele mai grave atingeri aduse democrației și statului de drept, principii care sunt comune statelor membre și care stau la baza Uniunii.
[…]
(8)      Prezenta directivă enumeră în mod exhaustiv o serie de infracțiuni grave, cum ar fi atacurile împotriva vieții unei persoane, ca acte săvârșite cu intenție care pot fi calificate drept infracțiuni de terorism atunci când și în măsura în care sunt comise cu un scop terorist specific, și anume de a intimida în mod grav o populație, de a constrânge în mod nelegitim un guvern sau o organizație internațională să îndeplinească sau să se abțină de la îndeplinirea oricărui act sau de a destabiliza grav sau de a distruge structurile politice, constituționale, economice sau sociale fundamentale ale unei țări sau ale unei organizații internaționale. Amenințarea de a săvârși astfel de acte cu intenție ar trebui, de asemenea, să fie considerată infracțiune de terorism atunci când se stabilește pe baza unor circumstanțe obiective că amenințarea a fost făcută cu un astfel de scop terorist. În schimb, actele care vizează, de exemplu, constrângerea unui guvern de a îndeplini un act sau de a se abține de la îndeplinirea oricărui act, fără a fi totuși incluse în lista exhaustivă de infracțiuni grave, nu ar trebui considerate infracțiuni de terorism în conformitate cu prezenta directivă.
[…]
(34)      Deoarece obiectivele prezentei directive nu pot fi realizate în mod satisfăcător de către statele membre, dar, având în vedere nevoia de norme armonizate la nivelul Uniunii, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii, aceasta poate adopta măsuri, în conformitate cu principiul subsidiarității, astfel cum este definit la articolul 5 [TUE]. În conformitate cu principiul proporționalității, astfel cum este definit la articolul menționat, prezenta directivă nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor menționate.
(35)      Prezenta directivă respectă principiile recunoscute la articolul 2 [TUE], respectă drepturile și libertățile fundamentale și respectă principiile recunoscute în special de cartă, inclusiv cele stabilite în titlurile II, III, V și VI din cartă […]. Prezenta directivă trebuie să fie pusă în aplicare în conformitate cu respectivele drepturi și principii, luând în considerare, în același timp, Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(17), Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice(18) și alte obligații privind drepturile omului în temeiul dreptului internațional.
[…]
(39)      Punerea în aplicare a măsurilor de drept penal adoptate în temeiul prezentei directive ar trebui să fie proporțională cu natura și circumstanțele infracțiunii, în ceea ce privește obiectivele legitime urmărite și necesitatea lor într‑o societate democratică, și ar trebui să excludă orice formă de arbitrar, rasism sau discriminare.”
13.      Potrivit articolului 1 din această directivă, intitulat „Obiect”:
„Prezenta directivă stabilește norme minime privind definiția infracțiunilor și a sancțiunilor în domeniul infracțiunilor de terorism, al infracțiunilor legate de un grup terorist și al infracțiunilor legate de activități de terorism, precum și măsuri de protecție, de sprijin și de asistență a victimelor terorismului.”
14.      Articolul 2 din directiva menționată, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
3.      «grup terorist» înseamnă un grup structurat format din mai mult de două persoane, stabilit în timp și care acționează concertat în vederea săvârșirii de infracțiuni de terorism; termenul «grup structurat» desemnează un grup care nu s‑a constituit la întâmplare pentru a săvârși imediat o infracțiune și care nu are în mod necesar roluri formal definite pentru membrii săi, continuitate în compoziție sau structură elaborată.”
15.      Articolul 3 din Directiva 2017/541, intitulat „Infracțiuni de terorism”, are următorul cuprins:
„(1)      Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că următoarele acte săvârșite cu intenție, astfel cum sunt definite ca infracțiuni în dreptul intern, care, prin natura sau contextul lor, pot aduce atingere gravă unei țări sau unei organizații internaționale, sunt definite drept infracțiuni de terorism atunci când sunt săvârșite într‑unul dintre scopurile enumerate la alineatul (2):
[…]
(d)      cauzarea de distrugeri masive unui edificiu guvernamental sau public, unui sistem de transport, unei infrastructuri, inclusiv unui sistem informatic, unei platforme fixe situate pe platoul continental, unui loc public sau unui bun privat, susceptibile să pună în pericol vieți umane sau să producă pierderi economice considerabile;
[…]
(f)      fabricarea, posesia, achiziționarea, transportul, furnizarea sau utilizarea de explozivi sau de arme, inclusiv arme chimice, biologice, radiologice sau nucleare, precum și cercetarea și dezvoltarea de arme chimice, biologice, radiologice sau nucleare;
[…]
(2)      Scopurile menționate la alineatul (1) sunt:
(a)      de a intimida grav o populație;
(b)      de a constrânge nelegitim un guvern sau o organizație internațională să îndeplinească sau să se abțină de la a îndeplini oricare act;
(c)      de a destabiliza grav sau de a distruge structurile politice, constituționale, economice sau sociale fundamentale ale unei țări sau ale unei organizații internaționale.”
16.      Articolul 4 din directiva menționată, intitulat „Infracțiuni legate de un grup terorist”, prevede:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că următoarele acte, atunci când sunt săvârșite cu intenție, sunt incriminate ca infracțiuni:
(a)      conducerea unui grup terorist;
(b)      participarea la activitățile unui grup terorist, inclusiv prin furnizarea de informații sau de resurse materiale sau prin orice formă de finanțare a activităților sale, având cunoștință de faptul că această participare va contribui la activitățile infracționale ale grupului terorist.”
17.      Potrivit articolului 13 din Directiva 2017/541, intitulat „Legătura cu infracțiunile de terorism”:
„Pentru ca o infracțiune menționată la articolul 4 sau în titlul III să fie incriminată, nu este necesar ca o infracțiune de terorism să fi fost săvârșită efectiv și nici nu este necesar, în ceea ce privește infracțiunile menționate la articolele 5-10 și 12, să fie stabilită o legătură cu o altă infracțiune specifică prevăzută în prezenta directivă.”
18.      Articolul 14 din această directivă, intitulat „Complicitate, instigare și tentativă”, prevede la alineatul (3):
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că este incriminată tentativa de săvârșire a uneia dintre infracțiunile menționate la articolele 3, 6, 7, la articolul 9 alineatul (1), la articolul 9 alineatul (2) litera (a) și la articolele 11 și 12, cu excepția posesiei, astfel cum este prevăzută la articolul 3 alineatul (1) litera (f), și a infracțiunii menționate la articolul 3 alineatul (1) litera (j).”
19.      Articolul 15 din directiva menționată, intitulat „Sancțiuni aplicabile persoanelor fizice”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că infracțiunile menționate la articolele 3-12 și la articolul 14 se pedepsesc cu sancțiuni penale eficace, proporționale și disuasive, care pot să conducă la predare sau extrădare.”
Dreptul spaniol
20.      În Spania, Directiva 2017/541 a fost transpusă prin Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (Legea organică 1/2019 de modificare a Legii organice 10/1995 din 23 noiembrie privind Codul penal, în vederea transpunerii directivelor Uniunii Europene în domeniile financiar și al terorismului și a reglementării anumitor chestiuni de natură internațională) din 20 februarie 2019 (denumită în continuare „Legea organică 1/2019”)(19), care a intrat în vigoare la 13 martie 2019.
21.      Printre dispozițiile vizate de trimiterea preliminară, singurele care au fost modificate prin Legea organică 1/2019 sunt articolul 572 și articolul 573 alineatul 1 din Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (Legea organică 10/1995 privind Codul penal) din 23 noiembrie 1995 (denumită în continuare „Codul penal”)(20).
Codul penal
22.      Articolul 16 din Codul penal prevede la alineatul 1:
„Tentativa există în cazul în care subiectul inițiază executarea faptei în mod direct, prin acțiuni externe, realizând în totalitate sau în parte actele care în mod obiectiv ar fi trebuit să producă rezultatul infracțiunii, însă acesta nu se produce din motive care nu țin de voința autorului.”
23.      Potrivit articolului 62 din Codul penal:
„Autorilor tentativei de săvârșire a unei infracțiuni li se aplică pedeapsa inferioară cu unul sau două grade față de cea prevăzută de lege pentru infracțiunea consumată, în funcție de pericolul inerent tentativei și de gradul de executare atins.”
24.      Articolul 346 din Codul penal prevede:
„1.      Persoanele care provoacă explozii sau care, prin utilizarea oricărui alt mijloc cu o putere destructivă similară, cauzează distrugerea aeroporturilor, a porturilor, a gărilor, a clădirilor, a spațiilor publice, a depozitelor care conțin materiale inflamabile sau explozive, a căilor de comunicație, a mijloacelor de transport în comun sau scufundarea ori eșuarea navelor, inundații, explozia unei mine sau a unei instalații industriale, ridicarea șinelor unei căi ferate, modificarea cu rea‑credință a indicatoarelor utilizate în serviciul acesteia pentru siguranța mijloacelor de transport, aruncarea în aer a unui pod, distrugerea unui drum public, avarierea oleoductelor, perturbarea gravă a oricărui tip sau mijloc de comunicare, perturbarea sau întreruperea aprovizionării cu apă, electricitate, hidrocarburi sau oricare altă resursă naturală fundamentală sunt pedepsite cu închisoare de la 10 la 20 de ani în cazul în care distrugerile implică în mod necesar un pericol pentru viața sau integritatea persoanelor.
2.      În cazul în care un astfel de pericol nu există, persoanele în cauză sunt pedepsite cu închisoarea de la 4 la 8 ani.
3.      Dacă, pe lângă pericolul menționat, s‑a adus atingere vieții, integrității fizice sau sănătății persoanelor, faptele se pedepsesc separat cu pedeapsa corespunzătoare infracțiunii săvârșite.”
25.      Articolul 571 din Codul penal prevede:
„În sensul prezentului cod, sunt considerate organizații sau grupuri teroriste grupările care, îndeplinind caracteristicile prevăzute la articolul 570 bis alineatul 1 al doilea paragraf și, respectiv, la articolul 570 ter alineatul 1 al doilea paragraf, au ca scop sau obiectiv săvârșirea uneia dintre infracțiunile prevăzute în secțiunea următoare.”
26.      Potrivit articolului 572 din Codul penal:
„1.      Persoanele care promovează, constituie, organizează sau conduc o organizație teroristă sau un grup terorist se pedepsesc cu închisoarea de la 8 la 15 ani și interzicerea absolută a unor drepturi [«inhabilitación absoluta», care constă în pierderea definitivă a oricăror distincții, sarcini și funcții publice, inclusiv elective, precum și în incapacitatea temporară de a obține sau de a exercita altele noi] pe durata executării pedepsei.
2.      Persoanele care participă în mod activ în organizație sau grup sau aparțin acestora se pedepsesc cu închisoarea de la 6 la 12 ani și interzicerea absolută a unor drepturi [«inhabilitación absoluta», care constă în pierderea definitivă a oricăror distincții, sarcini și funcții publice, inclusiv elective, precum și în incapacitatea temporară de a obține sau de a exercita altele noi] pe durata executării pedepsei.”
27.      Articolul 573 din Codul penal are următorul cuprins:
„1.      Constituie infracțiune de terorism orice infracțiune gravă împotriva vieții sau integrității fizice, libertății, integrității morale, libertății și integrității sexuale, patrimoniului, resurselor naturale sau mediului, sănătății publice, precum și orice infracțiune gravă care cauzează un risc de catastrofe, incendierea voluntară, falsul și uzul de fals, infracțiunile împotriva Coroanei sau împotriva unui reprezentant al autorității publice ori a unui funcționar public aflat în exercitarea funcțiilor, posesia, comercializarea și stocarea de arme, muniții sau explozivi, prevăzute în prezentul cod, precum și capturarea de aeronave, de nave sau de alte mijloace de transport de pasageri sau de mărfuri, în cazul în care sunt săvârșite în unul dintre următoarele scopuri:
1.a      de a submina structura constituțională ori de a distruge sau de a destabiliza grav funcționarea instituțiilor politice sau structurile economice sau sociale ale statului, ori de a constrânge autoritățile publice să îndeplinească sau să se abțină de la a îndeplini un act;
2.ª      de a prejudicia grav pacea publică;
3.ª      de a destabiliza grav funcționarea unei organizații internaționale;
4.ª      de a provoca un sentiment de teroare în rândul populației sau al unei părți din aceasta.
2.      Constituie de asemenea infracțiuni de terorism infracțiunile cibernetice prevăzute la articolele 197 bis, 197 ter și 264-264 quater, în cazul în care sunt săvârșite în unul dintre scopurile enumerate la alineatul anterior.
3.      Constituie de asemenea infracțiuni de terorism celelalte infracțiuni prevăzute în acest capitol.”
28.      Articolul 573 bis din Codul penal prevede:
„1.      Infracțiunile de terorism prevăzute la alineatul 1 al articolului anterior se pedepsesc cu următoarele pedepse:
[…]
3.ª      cu închisoarea de la 15 la 20 de ani în cazul în care cauzează avortul prevăzut la articolul 144, leziunile prevăzute la articolele 149, 150, 157 sau 158, sechestrarea unei persoane sau distrugerile ori incendiul prevăzute la articolul 346 și, respectiv, la articolul 351.”
29.      Articolul 574 din Codul penal prevede la alineatul 1:
„Deținerea de arme și muniții, posesia sau deținerea de substanțe sau de aparate explozive, inflamabile, incendiare sau asfixiante sau de componente ale acestora, precum și fabricarea, comercializarea, transportul sau furnizarea, în orice mod, a acestora și fixarea și folosirea unor astfel de substanțe ori a mijloacelor sau a instrumentelor adecvate se pedepsesc cu închisoarea de la 8 la 15 ani în cazul în care sunt săvârșite în oricare dintre scopurile enumerate la articolul 573 alineatul 1.”
LOA
30.      Preambulul LOA precizează printre altele următoarele:
„I      (primul paragraf)
Amnistia este concepută ca un instrument juridic destinat exceptării de la aplicarea normelor penale în vigoare atunci când faptele care au fost declarate sau calificate drept infracțiuni sau care angajează orice alt tip de răspundere au fost săvârșite într‑un anumit context.
[…]
V      (al optulea, al nouălea și al treisprezecelea paragraf)
Proporționalitatea legii decurge din prezentarea unei liste a faptelor care au fost declarate sau care sunt calificate drept infracțiuni și a comportamentelor care sunt amnistiate, precum și din asocierea necesară a acestora cu faptele săvârșite într‑o perioadă determinată de lege. În acest mod se elimină o referire generală și inexactă, evitându‑se ca amnistia să poată cuprinde alte tipuri de fapte, care nu au legătură directă cu procesul de independență și cu consecințele acestora, a căror amnistiere nu s‑ar încadra în justificarea pe care se bazează această măsură.
Toate acestea sunt în conexiune cu principiul adecvării și cu scopul urmărit de normă, legat de obligația de a crea condițiile care permit ca libertatea și egalitatea individului și a grupurilor din care face parte să devină reale și efective, de a elimina obstacolele care împiedică sau îngreunează dezvoltarea sa și de a facilita participarea tuturor cetățenilor la viața politică, economică, culturală și socială, care decurge din articolul 9 din Constituție și care este adresată tuturor autorităților publice, dar în special legislativului […].
[…]
În concluzie, prezenta lege urmărește să ofere securitate juridică, respectarea principiului legalității și un cadru legal pentru protecția imparțială a drepturilor fundamentale, ținând seama de recomandările [Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept(21)] care, în avizul său din 2013[(22)], sublinia importanța menținerii unei distincții clare între puterea legislativă și cea judecătorească în implementarea amnistiei, cu garantarea respectării autonomiei judecătorești și a principiilor democratice.
VI [al patrulea, al optulea și al nouălea paragraf]
Acest demers, care, în orice caz, este abstract, întrucât nu implică nicidecum o apreciere cu privire la existența faptelor susceptibile de a fi încadrate în fiecare dintre excluderile prevăzute, este pe deplin conform cu avizul Comisiei de la Veneția a Consiliului Europei din 11 martie 2013, adoptat în cadrul celei de a 94‑a sesiuni plenare. Așadar, este de competența puterii legislative să stabilească criteriile pentru a beneficia de amnistie și este de competența puterii judecătorești să identifice în mod concret persoanele care intră în domeniul de aplicare prevăzut de legiuitor.
[…]
Un exemplu [al echilibrului menționat mai sus între amnistie și respectarea drepturilor omului, precum și al angajamentelor internaționale asumate de Spania] este trimiterea la faptele prevăzute la articolul 3 din Directiva [2017/541] sau la articolul 3 din [CEDO], care interzice tortura și pedepsele sau tratamentele inumane ori degradante, ce constituie o limită de nedepășit. Trebuie totuși amintit că nu toate actele degradante se încadrează în această dispoziție, care impune ca acțiunea să fie nu doar ilicită, ci și să atingă un prag minim de gravitate. Astfel, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului[(23)], pentru ca o acțiune să fie considerată degradantă în sensul articolului 3 din [CEDO], este necesar în general ca leziunile fizice sau suferințele cauzate victimei să aibă o anumită intensitate sau, în orice caz, să fie în măsură să înlăture rezistența morală sau fizică a unei persoane. S‑a optat pentru un criteriu restrictiv de excepții de la aplicarea prezentei legi, dat fiind că anumite fapte s‑ar putea confunda cu alte infracțiuni, astfel cum este cazul unora dintre acțiunile cuprinse în capitolul VII al titlului XXII din cartea a II‑a a Codului penal.
În conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneția, a fost prevăzută o definiție exactă și detaliată a faptelor susceptibile de a fi amnistiate, în scopul de a garanta securitatea juridică și egalitatea în fața legii. […]”
31.      Articolul 1 din LOA, intitulat „Domeniul de aplicare material”, prevede:
„1.      Sunt amnistiate următoarele fapte care angajează răspunderea penală, administrativă sau în materie de fonduri publice, săvârșite în cadrul consultărilor desfășurate în Catalonia la 9 noiembrie 2014 și la 1 octombrie 2017, al pregătirii acestora sau ca urmare a acestora, cu condiția să fi fost săvârșite între 1 ianuarie 2011 și 13 noiembrie 2023, precum și următoarele acțiuni realizate în această perioadă în contextul așa‑numitului proces catalan de independență, chiar dacă nu au legătură cu aceste consultări sau dacă au fost realizate ulterior desfășurării acestora:
a)      Faptele săvârșite cu intenția de a solicita, de a promova sau de a obține secesiunea sau independența Cataloniei, precum și cele care au contribuit la atingerea acestor obiective.
[…]
b)      Faptele săvârșite în scopul de a convoca, de a promova sau de a obține desfășurarea consultărilor care au avut loc în Catalonia la 9 noiembrie 2014 și la 1 octombrie 2017 de către persoanele care nu aveau atribuții în acest scop sau a căror convocare sau desfășurare a fost declarată ilegală, precum și cele care au contribuit la realizarea acestora.
[…]
c)      Faptele de nesupunere, oricare ar fi natura acestora, de tulburare a ordinii publice, de atentat contra autorității, a agenților și a funcționarilor publici sau de răzvrătire, săvârșite în scopul de a permite desfășurarea consultărilor populare la care face referire litera b) a prezentului articol sau consecințele acestora, precum și orice alt act considerat infracțiune, realizat în același scop.
[…]
d)      Faptele de nesupunere, oricare ar fi natura acestora, de tulburare a ordinii publice, de atentat contra autorității, a agenților și a funcționarilor publici, de răzvrătire, precum și alte fapte contra ordinii și liniștii publice, săvârșite în scopul de a sprijini obiectivele și finalitățile descrise la literele precedente sau persoanele acuzate sau condamnate pentru săvârșirea oricăreia dintre infracțiunile prevăzute la acest articol.
e)      Faptele săvârșite în cursul intervențiilor efectuate de poliție în scopul de a face mai dificilă sau de a împiedica comiterea acțiunilor care angajează răspunderea penală sau administrativă prevăzute la acest articol.
f)      Faptele săvârșite în scopul de a favoriza, de a obține sau de a facilita oricare dintre acțiunile care angajează răspunderea penală, administrativă sau în materie de fonduri publice prevăzute la literele anterioare ale prezentului articol, precum și orice altă faptă legată în mod obiectiv de aceste acțiuni.
2.      Faptele care angajează răspunderea penală, administrativă sau în materie de fonduri publice în temeiul alineatului 1 al prezentului articol angajează această răspundere indiferent de stadiul executării lor, inclusiv actele pregătitoare, și de calitatea de autor sau de participant a persoanei vizate.
3.      Faptele a căror executare a început înainte de 1 noiembrie 2011 sunt incluse în domeniul de aplicare al prezentei legi numai în cazul în care executarea lor este finalizată după această dată.
Faptele a căror executare a început înainte de 13 noiembrie 2023 sunt de asemenea incluse în domeniul de aplicare al acestei legi chiar dacă executarea lor a fost finalizată după această dată.
4.      Alocarea fondurilor publice în scopurile prevăzute la alineatele a) și b) nu se consideră îmbogățire în cazul în care, indiferent de conformitatea cu ordinea juridică, aceasta nu s‑a efectuat cu intenția de a obține un beneficiu personal de natură patrimonială.”
32.      Articolul 2 din LOA, intitulat „Excluderi”, prevede:
„Sunt excluse, în orice caz, din domeniul de aplicare al amnistiei, prevăzut la articolul 1:
a)      Faptele intenționate comise împotriva persoanelor, care au avut drept rezultat moartea, avortul sau leziuni cauzate fătului, pierderea sau disfuncționalitatea unui organ sau a unui membru, pierderea sau disfuncționalitatea unui simț, impotența, sterilitatea sau o mutilare gravă.
b)      Faptele considerate infracțiuni de tortură sau de tratamente inumane sau degradante în temeiul articolului 3 din [CEDO], cu excepția celor care nu depășesc un prag minim de gravitate întrucât nu au capacitatea de a umili sau de a înjosi o persoană ori de a aduce atingere demnității umane a acesteia sau de a‑i provoca frică, stres sau inferioritate într‑o măsură care poate să înlăture rezistența sa morală sau fizică.
c)      Faptele care, având în vedere scopul lor, pot fi calificate drept terorism în temeiul Directivei [2017/541] și care, la rândul lor, au cauzat în mod intenționat încălcări grave ale drepturilor omului, în special ale celor prevăzute la articolele 2 și 3 din [CEDO], precum și de dreptul internațional umanitar.
d)      Faptele considerate infracțiuni, din a căror executare rezultă motivații rasiale, antisemite, antițigănești sau referitoare la orice altă categorie de discriminare privind religia și credința victimei, etnia sau rasa acesteia, sexul, vârsta, orientarea sau identitatea sa sexuală ori genul său, motive de gen, de aporofobie sau de excludere socială, boala sau dizabilitatea victimei, indiferent dacă astfel de condiții sau circumstanțe existau sau nu în mod efectiv în privința persoanei asupra căreia a fost executată acțiunea.
e)      Faptele considerate infracțiuni care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene.
f)      Faptele considerate infracțiuni de trădare și contra păcii și independenței statului, precum și contra securității naționale, prevăzute în titlul XXIII al cărții a II‑a din Codul penal, cu condiția să se fi produs atât o amenințare efectivă și reală, cât și o utilizare efectivă a forței împotriva integrității teritoriale sau independenței politice a Spaniei în termenii prevăzuți în Carta Națiunilor Unite sau în Rezoluția Adunării Generale a Națiunilor Unite nr. 2625 (XXV) din 24 octombrie 1970, care cuprinde declarația asupra principiilor dreptului internațional privind relațiile prietenești și cooperarea între state conform Cartei Națiunilor Unite.
g)      Faptele considerate infracțiuni împotriva comunității internaționale, prevăzute în titlul XXIV al cărții a II‑a din Codul penal.”
33.      Articolul 4 din LOA, intitulat „Efectele asupra răspunderii penale”, are următorul cuprins:
„Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 163 din Constituție și ale articolului 267 [TFUE], după intrarea în vigoare a prezentei legi:
a)      Organul judiciar sesizat cu o cauză dispune eliberarea imediată a beneficiarilor amnistiei care se află în închisoare, fie în cadrul unei arestări preventive, fie în executarea unei pedepse.
Organul judiciar sesizat dispune de asemenea ridicarea imediată a oricărei măsuri asigurătorii cu caracter personal sau real care ar fi fost dispusă în considerarea acțiunilor sau a omisiunilor care intră în domeniul de aplicare material al prezentei legi, cu singura rezervă a măsurilor civile prevăzute la articolul 8 alineatul 2.
b)      Organul judiciar sesizat suspendă mandatele de încarcerare emise împotriva persoanelor vizate de prezenta lege, precum și mandatele de arestare naționale, europene și internaționale.
c)      Suspendarea urmăririi penale din orice motiv nu împiedică ridicarea măsurilor asigurătorii care au fost eventual dispuse înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi și care ar implica privarea de exercitarea drepturilor fundamentale și a libertăților publice.
d)      Organul judiciar sesizat pune capăt executării tuturor pedepselor privative de libertate, decăderilor și amenzilor aplicate cu titlu de pedeapsă principală sau accesorie și care își au originea în acțiuni sau în omisiuni amnistiate.
e)      Pedepsele privative de libertate executate în tot sau în parte nu pot fi deduse în cadrul altor proceduri penale atunci când faptele care au motivat pedeapsa executată sunt amnistiate în temeiul prezentei legi. Aceeași regulă se aplică perioadelor de arest preventiv care nu sunt urmate de o condamnare ca urmare a intrării în vigoare a prezentei legi.
f)      Înscrierea în cazierul judiciar care rezultă din condamnarea pentru actul infracțional amnistiat este ștearsă.”
34.      Potrivit articolului 9 din LOA, intitulat „Competența de a aplica amnistia”:
„1.      Amnistia actelor care constituie infracțiuni se aplică de către instanțele menționate la articolul 11 din prezenta lege, din oficiu sau la cererea unei părți sau a Ministerio Fiscal [Ministerul Public, Spania] și, în orice caz, după ascultarea Ministerului Public și a părților.
2.      Amnistia actelor care constituie încălcări administrative sau generatoare de răspundere în materie de fonduri publice se aplică de către organele competente să inițieze, să judece sau să soluționeze procedurile corespunzătoare acestor acte, în funcție de stadiul în care se află acestea din urmă, după ascultarea persoanei interesate.
3.      Un act concret generator de răspundere penală, administrativă sau în materie de fonduri publice nu poate fi considerat amnistiat decât atunci când o astfel de amnistie a fost declarată printr‑o decizie definitivă pronunțată de organul competent, în conformitate cu dispozițiile prezentei legi.”
35.      Articolul 10 din LOA, intitulat „Soluționare preferențială și urgentă”, prevede:
„Aplicarea amnistiei în fiecare caz în parte este de competența instanțelor judecătorești, administrative sau în materie de fonduri publice prevăzute în prezenta lege, care adoptă, cu caracter preferențial și urgent, deciziile necesare pentru punerea în aplicare a acestei legi, indiferent de faza procedurală în care se află respectiva procedură administrativă sau proces judecătoresc ori în materie de fonduri publice.
Deciziile se adoptă în termen de două luni, fără a aduce atingere căilor de atac ulterioare, care nu au efect suspensiv.”
36.      Articolul 11 alineatul 1 din LOA, intitulat „Procedura în materie penală”, prevede la alineatul 1:
„Organele judiciare aplică amnistia în orice stadiu al procedurii penale.”
Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
37.      Ministerul Public a formulat, în conformitate cu articolul 650 din Ley de Enjuiciamiento Criminal (Legea privind procedura penală), aprobată prin Real Decreto (Decretul regal) din 14 septembrie 1882(24), în fața Juzgado Central de Instrucción no 6 de l’Audiencia Nacional (Tribunalul central de instrucție nr. 6 al Curții Naționale, Spania), un rechizitoriu provizoriu prin care a pus în mișcare acțiunea penală împotriva a douăsprezece persoane vizate de anchetă(25). Ministerul Public reproșează acestor douăsprezece persoane urmărite în special faptul că au săvârșit infracțiuni de apartenență la o organizație teroristă(26). În plus, la opt dintre ele li se reproșează săvârșirea infracțiunii constând în posesia, păstrarea și fabricarea în scop terorist a unor substanțe sau a unor aparate inflamabile sau explozive ori a componentelor acestora, precum și săvârșirea unei tentative pedepsibile de distrugeri cu caracter terorist(27).
38.      Pe de altă parte, anumite asociații spaniole(28) și partidul politic VOX au exercitat, în temeiul articolului 125 din Constituție, o acțiune populară în cadrul procedurii penale declanșate de Ministerul Public împotriva acelorași persoane vizate de anchetă, cărora le reproșează săvârșirea acelorași infracțiuni ca Ministerul Public, însă solicită pedepse mai severe decât cele solicitate de acesta din urmă.
39.      Din cererea de decizie preliminară reiese mai precis că, atât în rechizitoriul Ministerului Public, cât și în rechizitoriul acuzatorului popular, se reproșează inculpaților că au făcut parte din Comité de Defensa de la República (comitetele de apărare ale Republicii) (denumite în continuare „CDR”), precum și din Equipo de Respuesta Táctica (echipa de intervenție tactică, Spania, denumită în continuare „ERT”).
40.      Potrivit Ministerului Public, CDR au organizat în Catalonia numeroase acte și acțiuni, unele dintre acestea constituind infracțiuni, în cadrul unei strategii planificate și organizate prin care se urmărea subminarea ordinii constituționale. Această strategie s‑ar traduce prin refuzul de a recurge la căile legale oferite de statul de drept pentru a exprima revendicări politice și sociale, precum și printr‑un apel direct la nesupunere și la săvârșirea unor acțiuni destinate să provoace tulburări în masă. Obiectivul urmărit ar fi fost impunerea unei situații de fapt împlinite prin preluarea controlului asupra teritoriului și prin afectarea unor sectoare strategice, economice și de aprovizionare.
41.      În ceea ce privește ERT, rechizitoriul o prezintă ca o celulă compusă din acuzați care făceau parte din diferite CDR, caracterizată printr‑o mare radicalitate. Membrii ar împărtăși un activism extrem în scopul de a obține independența Cataloniei prin recurgerea la violență „la cel mai înalt nivel” pentru a constrânge instituțiile să recunoască de facto separarea Cataloniei de restul Spaniei. Aceștia ar fi participat la unele dintre cele mai violente acțiuni imputate CDR, vizând printre altele infrastructuri sensibile și, în anumite cazuri, membri ai autorităților și organismelor statale de siguranță publică. Acuzatorul popular precizează că ERT ar fi săvârșit de asemenea atacuri împotriva unor instituții publice de importanță majoră, precum ocuparea unor primării și ocuparea proiectată a Parlamentului Cataloniei.
42.      Din rechizitoriu reiese de asemenea că inculpații, în calitate de membri ai ERT, ar fi contribuit la crearea și la dezvoltarea unor centre de coordonare pentru acțiunile CDR, în conformitate cu misiunea care le‑ar fi fost încredințată de o entitate catalană denumită Centro Nacional de Inteligencia (Centrul Național de Informații). Această misiune ar fi constat în furnizarea infrastructurii logistice necesare săvârșirii unei acțiuni prin care se urmărea ocuparea Parlamentului Cataloniei și menținerea ulterioară a acestei ocupări, având în vedere capacitățile tehnice și umane ale grupului. Acestora li se reproșează că au constituit o organizație teroristă paralelă, de natură clandestină și stabilă, destinată săvârșirii de acțiuni violente sau de atentate împotriva unor ținte determinate, prin recurgerea la explozivi sau la substanțe incendiare fabricate în două laboratoare clandestine instalate în două domicilii private.
43.      După finalizarea fazei de cercetare judecătorească, cauza a fost înaintată instanței de trimitere, care este însărcinată cu faza intermediară și cu faza orală.
44.      La 11 iunie 2024 a intrat în vigoare LOA. Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aplicarea acestei legi în speță, printre altele în ceea ce privește includerea în domeniul de aplicare al amnistiei a actelor care pot fi calificate drept acte de terorism de Directiva 2017/541.
45.      La 27 iunie 2024, instanța de trimitere a organizat o ședință consacrată examinării amnistiei invocate cu titlu de excepție, care trebuie soluționată înainte de orice dezbatere pe fond. Inculpații și‑au reiterat cererea de aplicare a amnistiei. Ministerul Public a susținut această cerere apreciind că era necesar să se constate amnistierea actelor care făceau obiectul procedurii întrucât amnistia fusese aprobată de Cortes Generales (Parlamentul spaniol), domeniul său de aplicare temporal și material acoperea faptele incriminate, iar excluderea prevăzută la articolul 2 litera c) din LOA nu era aplicabilă. Acuzatorul popular și‑a exprimat opoziția față de aplicarea LOA, susținând printre altele că aceasta încălca principiile egalității, eficacității și securității juridice.
46.      Instanța de trimitere arată că îi revine în prezent sarcina de a decide dacă admite sau nu excepția invocată in limine litis ori, cu alte cuvinte, dacă aplică sau nu amnistia(29).
47.      În aceste împrejurări, Audiencia Nacional (Curtea Națională) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Directiva [2017/541] trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale precum [LOA], care împiedică urmărirea penală și, dacă este cazul, sancționarea penală a persoanelor care participă în mod activ la activitățile unui grup terorist, înlăturând răspunderea penală a acestora?
2)      Directiva [2017/541], în special articolul 13, trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale precum [LOA], care împiedică urmărirea penală și, dacă este cazul, sancționarea penală a persoanelor care participă în mod activ la activitățile unui grup terorist, înlăturând răspunderea penală a acestora, în măsura în care impune pentru condamnare, pe lângă participarea la grupul terorist, cerința suplimentară ca ele să fi cauzat în mod efectiv și intenționat încălcări grave ale drepturilor omului?
3)      Directiva [2017/541] trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale precum [LOA], care, în cadrul infracțiunilor de terorism și al infracțiunilor legate de un grup terorist din directiva menționată, face distincție în funcție de situația dacă s‑au produs sau nu în mod efectiv și intenționat încălcări grave ale drepturilor omului, astfel încât această diferențiere permite ca anumite infracțiuni de terorism și infracțiuni legate de grupuri teroriste să nu atragă răspunderea penală?
4)      Principiul securității juridice al dreptului Uniunii, consacrat în jurisprudența [Curții], trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum [LOA], care condiționează exonerarea de răspundere penală prin amnistierea persoanelor acuzate de fapte care pot fi încadrate în Directiva [2017/541] de cerința ca acestea să nu fi cauzat în mod intenționat încălcări grave ale drepturilor omului, în special ale celor prevăzute la articolele 2 și 3 din [CEDO], precum și de dreptul internațional umanitar, fără a preciza care sunt faptele care constituie astfel de încălcări și nici pragul de gravitate a încălcării care trebuie depășit pentru a face amnistia inoperantă? Cu titlu subsidiar, principiile încrederii legitime și securității juridice, prevăzute de dreptul Uniunii, se opun unei reglementări precum cea cuprinsă la articolul 1 din [LOA], care stabilește contururi imprecise, atât din punct de vedere material, cât și personal, pentru a stabili dacă se impune sau nu angajarea răspunderii penale?
5)      Directiva [2017/541] trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale precum [LOA], care împiedică urmărirea penală și, dacă este cazul, sancționarea penală a persoanelor care fabrică, posedă, achiziționează, transportă, furnizează sau utilizează explozivi în scop terorist, prin înlăturarea răspunderii penale a acestora?
6)      Directiva [2017/541] trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale precum [LOA], care împiedică urmărirea penală și, dacă este cazul, sancționarea penală – înlăturând răspunderea penală – a persoanelor care inițiază executarea unor acțiuni violente prin fixarea unor obiective cărora să le cauzeze distrugeri masive pentru motivul că reprezintă ideologii contrare celei a grupului terorist, precum și prin supravegherea sau fotografierea spațiilor publice pe care urmăreau să le distrugă – în special sedii ale Ministerului Public, ale autorităților și organismelor statale de siguranță publică, ale instituțiilor comunității autonome, precum și autoturisme ale poliției –, toate acestea pentru a asigura executarea în mod efectiv a unui plan violent, pus la cale de grupul terorist în scopul de a realiza cu succes distrugerea menționată?
7)      Principiul supremației dreptului Uniunii, consacrat în jurisprudența [Curții], și principiul cooperării loiale, enunțat la articolul 4 alineatul (3) TUE, se opun unei reglementări naționale precum [LOA], care, prin amnistiere, exonerează de răspundere penală persoanele acuzate de fapte care pot fi încadrate în Directiva [2017/541]?
8)      Articolele 20 și 21 din [cartă] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum [LOA], care, prin amnistiere, exonerează de răspundere penală persoanele acuzate în Spania de fapte care, având în vedere scopul ideologic urmărit prin acțiunile infracționale, pot fi încadrate în Directiva [2017/541]?
9)      Articolul 4 alineatul (2) TUE, articolul 20 alineatul (2) litera (a) TFUE și articolul 21 alineatul (1) TFUE trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum [LOA], care, prin amnistiere, exonerează de răspundere penală persoanele acuzate de terorism, pentru motivul că faptele au fost comise în scopul de a obține secesiunea unei părți din teritoriul național al statului membru în cauză?”
48.      Persoanele acuzate, acuzatorul popular, Ministerul Public, Comisia Europeană, precum și guvernul spaniol au depus observații scrise. Aceste părți au prezentat de asemenea observații orale în ședința publică care a avut loc la 15 iulie 2025.
Analiză
49.      Trebuie arătat de la bun început că întrebările adresate de instanța de trimitere pot fi împărțite în două grupuri distincte. Primul, care reunește majoritatea acestora, privește compatibilitatea LOA cu Directiva 2017/541. Al doilea grup privește conformitatea LOA cu anumite principii generale ale dreptului Uniunii, precum securitatea juridică, egalitatea în fața legii și supremația dreptului Uniunii. Prin urmare, este oportun să se examineze aceste aspecte prin abordarea lor în mod succesiv potrivit acestei repartizări și în această ordine.
Cu privire la prima, la a doua, la a treia, la a cincea și la a șasea întrebare
50.      Prin intermediul primei, al celei de a doua, al celei de a treia, al celei de a cincea și al celei de a șasea întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2017/541 trebuie interpretată în sensul că se opune unei legislații naționale precum LOA. Această lege prevede înlăturarea răspunderii penale a oricărei persoane care a participat în mod activ la activitățile unui grup terorist sau a săvârșit alte acte prevăzute de directiva menționată, printre altele fabricarea, posesia, achiziționarea, transportul, furnizarea sau utilizarea de explozivi în scopuri teroriste sau punerea în aplicare a unor acțiuni violente pregătite prin planificarea obiectivelor, prin supravegherea sau prin fotografierea lor. Ea subordonează totuși exceptarea de la urmărirea penală condiției ca aceste acte să nu fi cauzat în mod intenționat și efectiv încălcări grave ale drepturilor omului, fără a preciza natura exactă a actelor și nici pragul de gravitate relevant. O asemenea legislație ar face astfel distincție între infracțiunile de terorism în funcție de consecințele lor și ar risca să compromită efectul util al Directivei 2017/541, precum și obligația de urmărire penală și de sancționare penală efectivă.
51.      Cu alte cuvinte, și pentru a rezuma, esența lecturii coroborate a celor cinci întrebări menționate este că respectivele întrebări urmăresc să se stabilească dacă LOA, care amnistiază anumite acte care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2017/541, aduce atingere efectului util al acesteia din urmă(30). Nu ar fi vorba, așadar, despre o lipsă inițială de transpunere a directivei, ci despre o măsură adoptată ulterior care, potrivit instanței de trimitere, neutralizează aplicarea dispozițiilor naționale care au transpus deja directiva și, in fine, directiva însăși. Prin urmare, problema centrală este dacă, înlăturând răspunderea penală pentru astfel de acte, această lege de amnistie privează directiva de eficacitatea sa deplină.
52.      Răspunsul la această întrebare complexă presupune luarea în considerare a mai multor parametri. În primul rând, trebuie precizat modul în care dreptul Uniunii reglementează măsura de amnistie, și anume dacă este vorba despre o materie armonizată sau care ține de competența exclusivă a statelor membre. Din această perspectivă, va fi relevant să se examineze modul în care dreptul Uniunii și în special instrumentele referitoare la cooperarea judiciară dintre statele membre au în vedere această instituție. În această privință, trebuie să se stabilească ceea ce reiese din jurisprudența Curții privind amnistia și impactul acesteia asupra obligației statelor membre de a garanta aplicarea efectivă a dreptului Uniunii.
53.      În al doilea rând, după ce s‑a trasat cadrul general al dreptului Uniunii și locul rezervat amnistiei, trebuie să se analizeze însuși textul Directivei 2017/541 și să se examineze ce prevede aceasta în ceea ce privește posibilitatea sau imposibilitatea acordării unei amnistii și, în cazul unui răspuns negativ, care sunt concluziile pertinente care trebuie deduse, astfel cum reies din textul și în special din considerentele acestei directive.
54.      În al treilea rând, este necesar să se plaseze directiva menționată în cadrul său juridic de adoptare, și anume articolul 83 TFUE, și să se examineze în ce măsură acest temei normativ clarifică și delimitează obligația care revine statelor membre de a preveni orice situație de impunitate.
55.      În al patrulea rând, în măsura în care amnistia este un mecanism care privește în mod direct suveranitatea națională și ține, în acest temei, de marja de apreciere recunoscută statelor membre, este necesar să se ridice problema modului în care standardele rezultate din jurisprudența Curții EDO delimitează întinderea unei amnistii admisibilă în raport cu obligațiile internaționale.
56.      În al cincilea și ultimul rând, trebuie să se aprecieze dacă luarea în considerare a tuturor acestor elemente permite să se concluzioneze că efectul util al Directivei 2017/541 este în speță compromis prin adoptarea LOA.
Cadrul general al dreptului Uniunii și locul rezervat amnistiei
57.      În primul rând, trebuie să se constate că Curtea a considerat, în Hotărârea AB ș.a. (Revocarea unei amnistii), că „dreptul Uniunii […] nu reglementează adoptarea și revocarea unei amnistii”(31). Rezultă că amnistia constituie o materie nearmonizată, care ține de competența exclusivă a statelor membre.
58.      În această hotărâre, Curtea a precizat modul în care dreptul Uniunii poate fi corelat cu acte legislative naționale privind revocarea unei amnistii. Astfel, ea a fost invitată printre altele să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei reglementări naționale care limita controlul exercitat de instanța constituțională doar la conformitatea unei legi de revocare a unei amnistii cu Constituția națională, fără examinarea conformității acesteia cu dreptul Uniunii. Curtea a statuat că o asemenea procedură, din moment ce nu urmărește să pună în aplicare dreptul Uniunii, rămâne străină de domeniul de aplicare al acestuia și, prin urmare, nu intră în competența sa(32).
59.      Deși atât cauza principală, cât și cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea AB privesc o măsură de amnistie, acestea diferă totuși prin faptul că prima se referă la aplicarea unei legi de amnistie, în timp ce a doua privea revocarea sa.
60.      Nu este mai puțin adevărat că concluzia desprinsă din Hotărârea AB își păstrează întreaga relevanță. Astfel, revocarea unei amnistii, precum și procedura internă de control al conformității acesteia cu Constituția națională țin exclusiv de dreptul intern și nu intră, în principiu, în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Prin urmare, deși modalitățile de adoptare sau de înlăturare a unei amnistii intră sub incidența ordinii juridice naționale, revine totuși instanței Uniunii, atunci când este chemată să aprecieze incidența unei asemenea măsuri asupra punerii în aplicare a dreptului derivat, sarcina de a recunoaște statelor membre o marjă de apreciere suficient de largă, sub rezerva respectării obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii.
61.      De altfel, așa cum a subliniat guvernul spaniol în observațiile sale scrise și orale, amnistia este recunoscută pe scară largă de dreptul Uniunii ca fiind o măsură care poate fi prevăzută și aplicată de ordinile juridice naționale, printre altele în cadrul cooperării judiciare. În această privință, articolul 10 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2011/99/UE privind ordinul european de protecție(33) permite autorității competente din statul de executare să refuze recunoașterea unui astfel de ordin atunci când protecția are la bază executarea unei pedepse sau a unei măsuri care, în conformitate cu dreptul statului de executare, face obiectul unei amnistii și se referă la un act sau la un comportament care intră în domeniul de competență al statului respectiv, în conformitate cu dreptul acestuia.
62.      Pe de altă parte, Decizia‑cadru 2002/584 prevede de asemenea, la articolul 3 punctul 1, că autoritatea judiciară a statului membru de executare refuză executarea mandatului european de arestare atunci când infracțiunea care se află la baza acestui mandat este acoperită de amnistie în statul membru de executare, atunci când acesta ar avea competența să urmărească infracțiunea respectivă în temeiul dreptului său penal. În sfârșit, alte instrumente care aplică principiul recunoașterii reciproce în cadrul cooperării judiciare în materie penală prevăd că amnistia sau grațierea pot fi acordate atât de statul emitent, cât și de statul de executare(34).
63.      Rezultă că, în ordinea juridică a Uniunii, amnistia rămâne o prerogativă care revine statelor membre. Dreptul Uniunii se limitează să recunoască existența acesteia și să țină seama de ea în cadrul instrumentelor de cooperare judiciară, fără a‑i armoniza însă nici conținutul, nici condițiile de acordare.
Conținutul Directivei 2017/541 și tăcerea acesteia cu privire la amnistie
64.      În al doilea rând, reiese chiar din textul Directivei 2017/541 că adoptarea sa răspunde necesității unei apropieri mai substanțiale decât cea realizată de Decizia‑cadru 2002/475/JAI privind combaterea terorismului(35). Această consolidare se justifică, pe de o parte, prin evoluția amenințărilor teroriste și, pe de altă parte, prin obligațiile care revin Uniunii și statelor sale membre în temeiul dreptului internațional. Având în vedere caracterul transfrontalier al fenomenului, Directiva 2017/541 subliniază în mod explicit necesitatea unui răspuns coordonat și a unei cooperări sporite, atât în cadrul fiecărui stat membru, cât și între acestea(36).
65.      Trebuie arătat că, deși Directiva 2017/541 prevede printre obiectivele sale consolidarea unei cooperări mai strânse și mai eficiente între statele membre în vederea combaterii terorismului, aceasta nu conține nicio dispoziție specifică referitoare la mecanismele naționale de înlăturare a răspunderii penale, precum amnistia. Ea păstrează, așadar, tăcerea cu privire la posibilitatea statelor membre de a reglementa acest tip de instituție.
66.      Tăcerea aceasta nu poate fi însă interpretată ca o lipsă a constrângerilor. Astfel, directiva menționată precizează că dispozițiile sale trebuie aplicate în conformitate cu valorile consacrate la articolul 2 TUE, precum și cu drepturile și libertățile fundamentale garantate de cartă, în special cele enunțate în titlurile II, III, V și VI din aceasta(37). Ea amintește, în plus, că punerea lor în aplicare trebuie să ia în considerare CEDO, Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, precum și alte angajamente internaționale ale statelor membre privind protecția drepturilor omului(38). În sfârșit, considerentul (37) subliniază că aceasta nu ar trebui să aibă ca efect modificarea drepturilor, a obligațiilor și a responsabilităților care revin statelor membre în temeiul dreptului internațional, inclusiv în temeiul dreptului internațional umanitar. Altfel spus, acest considerent stabilește o limită explicită a armonizării urmărite de legiuitorul Uniunii.
67.      Rezultă de aici, pe de o parte, că Directiva 2017/541 lasă statelor membre posibilitatea de a adopta sau de a menține o măsură de amnistie în ordinea lor juridică internă. Întrucât amnistia nu este un instrument armonizat de dreptul Uniunii, ea ține de competența națională.
68.      Pe de altă parte, în opinia noastră, această libertate nu poate fi înțeleasă ca fiind nelimitată. Desigur, nu se poate susține că cerințele care încadrează aplicarea Directivei 2017/541, printre care figurează drepturile garantate de cartă, de CEDO și principiile dreptului internațional umanitar, se transpun în mod automat în ipoteza unei neaplicări parțiale și temporare care rezultă dintr‑o măsură de amnistie. Nu este mai puțin adevărat că aceste cerințe constituie, într‑un astfel de context, balize externe, din moment ce amnistia afectează, fie și indirect, domeniul material al directivei menționate. Cu alte cuvinte, deși amnistia nu este armonizată, adoptarea sa nu intervine într‑un vid normativ. Trimiterile efectuate de respectiva directivă la cartă, la CEDO și la dreptul internațional umanitar formează un cadru de referință relevant pentru aprecierea unei asemenea măsuri atunci când aceasta afectează comportamente care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.
Temeiul juridic al Directivei 2017/541: articolul 83 TFUE
și implicațiile acestuia
69.      În al treilea rând, în ceea ce privește necesitatea de a plasa Directiva 2017/541 în contextul juridic al articolului 83 TFUE, care constituie temeiul ei, trebuie amintit că acest articol coroborat cu articolul 82 TFUE, referitor la cooperarea judiciară în materie penală, reglementează cooperarea penală în cadrul Uniunii. Articolul 83 alineatul (1) TFUE prevede că directivele adoptate prin procedura legislativă ordinară pot stabili norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și a sancțiunilor în domenii ale criminalității de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră, precum terorismul. Această dimensiune transfrontalieră poate rezulta din natura sau din impactul acestor infracțiuni ori din nevoia de a le combate pornind de la o bază comună.
70.      În opinia noastră, noțiunea de „norme minime” utilizată la articolul 83 alineatul (1) TFUE implică faptul că directivele adoptate în acest temei nu urmăresc să uniformizeze integral dreptul penal al statelor membre, ci să efectueze o armonizare parțială, limitată la aspectele considerate esențiale. Statele membre păstrează astfel o marjă de apreciere care se exercită în două direcții. Pe de o parte, acestea pot incrimina comportamente care nu sunt vizate de directivă; pe de altă parte, ele pot prevedea, pentru infracțiunile armonizate, pedepse mai severe decât cele prevăzute de directivă(39).
71.      Din constatările de mai sus referitoare la articolul 83 TFUE se pot trage două concluzii. Primo, Directiva 2017/541 stabilește norme minime în ceea ce privește natura infracțiunilor care trebuie introduse în ordinea juridică internă a statelor membre cu ocazia transpunerii sale. Altfel spus, deși statele membre păstrează posibilitatea de a depăși acest nivel minim incriminând de asemenea comportamente care nu sunt vizate de directiva amintită, infracțiunile enumerate în mod expres de aceasta constituie un prag care nu poate fi redus și care trebuie respectat.
72.      Secundo, s‑a susținut(40), printre altele prin referire la Hotărârea I(41), că Curtea tinde să considere că infracțiunile menționate la articolul 83 alineatul (1) TFUE ar putea aduce atingere intereselor fundamentale ale societății. Prin limitarea competenței de armonizare a Uniunii la comportamentele care aduc atingere unor interese esențiale, această dispoziție instituie un temei axiologic al incriminării care justifică armonizarea penală(42).
73.      Prin urmare, nu se poate exclude că înlăturarea răspunderii penale pentru infracțiunile vizate de Directiva 2017/541, inclusiv prin intermediul unor mecanisme precum amnistia, trebuie de asemenea să respecte considerații axiologice. În lipsa unor dispoziții specifice cu privire la acest aspect în directiva menționată, ar reveni statelor membre sarcina de a stabili condițiile și modalitățile de aplicare a acesteia, în limitele marjei de apreciere care le este recunoscută și sub rezerva respectării standardelor relevante, în special a celor rezultate din dreptul internațional, inclusiv din dreptul internațional umanitar.
74.      Rezultă că orice măsură națională de amnistie poate fi apreciată de Curte numai în lumina „limitelor externe” ale justificării acesteia, și anume a conformității sale cu obligațiile care decurg din dreptul internațional, în special din dreptul umanitar și din instrumentele de protecție a drepturilor fundamentale menționate în considerentul (37) al Directivei 2017/541. Analiza standardelor aplicabile în materie trebuie continuată sub această rezervă.
Standardele internaționale și jurisprudența Curții EDO în materie de amnistie
75.      În al patrulea rând, în continuarea celor de mai sus, trebuie să se examineze modul în care legile de amnistie sunt avute în vedere în prezent de dreptul internațional, în special de Curtea EDO, pentru a identifica această „limită externă” a justificării lor. Este vorba, mai precis, despre stabilirea marjei de apreciere recunoscute statelor membre în materie, precum și a limitelor care decurg din obligațiile imperative rezultate din normele internaționale. În acest stadiu, trebuie, așadar, să se ridice problema modului în care este abordată amnistia în cadrul dreptului internațional comparat.
76.      În general, problema amnistiei ilustrează în mod exemplar tensiunea dintre suveranitatea penală a statelor și afirmarea progresivă, atât în dreptul internațional, cât și în jurisprudența Curții EDO, a unui veritabil imperativ de urmărire penală a celor mai grave infracțiuni. În mod tradițional, acordarea unei amnistii ține de puterea discreționară a statului, care poate, în numele reconcilierii naționale sau al unui compromis politic, să decidă să nu urmărească anumite fapte, inclusiv infracțiuni de o gravitate deosebită. De altfel, s‑a arătat că, din punct de vedere istoric, amnistiile erau considerate un instrument valoros pentru a pune capăt conflictelor sau pentru a facilita o tranziție democratică, cum a fost cazul, de exemplu, în Argentina, în Chile sau în Africa de Sud(43).
77.      Această logică a uitării suverane nelimitate este însă în contradicție cu evoluția dreptului european și internațional, care consacră din ce în ce mai ferm principiul potrivit căruia nicio considerație de oportunitate politică nu poate justifica impunitatea pentru crime precum tortura, crimele de război, crimele împotriva umanității sau genocidul(44). În realitate, în prezent este general admis la nivelul dreptului internațional că, deși niciun tratat nu interzice în mod expres unui stat să acorde o amnistie pentru crime internaționale, indiferent dacă ele sunt generale sau specifice, nu este excesiv să se susțină că dreptul internațional cutumiar nu mai tolerează acordarea amnistiilor în materie de crime de război și de crime împotriva umanității, acestea din urmă incluzând genocidul(45).
78.      Examinarea jurisprudenței Curții EDO evidențiază această evoluție a dreptului internațional(46). Astfel, decizia Dujardin și alții împotriva Franței marca, în anul 1991, încă o anumită toleranță. Comisia Europeană a Drepturilor Omului nu considerase contrară articolului 2 din CEDO amnistierea masacrului unor jandarmi înainte de pronunțarea unei hotărâri(47).
79.      Prin contrast, evoluția jurisprudenței Curții EDO a condus la a se considera, precum în Hotărârea Abdülsamet Yaman împotriva Turciei, că „este de cea mai mare importanță”, pentru ca o cale de atac să fie efectivă, ca urmărirea penală a torturii să nu se prescrie și să nu poată fi acordată o amnistie sau o grațiere(48). În cauza Yeșil și Sevim împotriva Turciei, Curtea EDO a confirmat că nu este admisibil, în principiu, ca rezultatul urmăririi penale a unor asemenea acte să fie compromis de măsuri excepționale sau de lentori judiciare contrare obligației de diligență(49). În Hotărârea Yeter împotriva Turciei, care implica tortura până la moarte, Curtea EDO a reiterat faptul că amnistia sau grațierea nu ar trebui niciodată să fie permisă atunci când un agent al statului este acuzat de acte care încalcă articolul 3 din CEDO(50). Această cerință decurge din interdicția absolută a torturii, care determină o obligație procedurală strictă, și anume că statul în cauză trebuie să urmărească penal, să judece și să sancționeze, fără posibilitatea de a neutraliza aceste obligații printr‑un act de clemență.
80.      Cauza Ould Dah împotriva Franței a reamintit fără echivoc acest lucru. Curtea EDO a considerat în această decizie că amnistia este „în general incompatibilă cu obligația statelor de a ancheta actele de tortură”(51). Curtea EDO leagă deci în mod strâns efectivitatea protecției vieții și a integrității umane de necesitatea de a preveni impunitatea.
81.      Trebuie subliniat că această abordare a Curții EDO se înscrie într‑un dialog jurisprudențial strâns cu alte instanțe și organisme internaționale. În Hotărârea Marguš împotriva Croației, Marea cameră a Curții EDO a statuat că un fost combatant, inițial amnistiat pentru crime de război, nu se putea prevala de această măsură întrucât actele constituiau încălcări grave ale articolelor 2 și 3 din CEDO(52). Pentru aceasta, Curtea EDO s‑a întemeiat în mod expres pe Comitetul pentru drepturile omului al Organizației Națiunilor Unite, precum și pe jurisprudența Tribunalului Penal Internațional pentru fosta Iugoslavie și a Curții Interamericane a Drepturilor Omului(53) pentru a stabili că un consens internațional tinde să interzică acordarea de amnistii pentru crime de această natură(54).
82.      Trebuie totuși arătat că Curtea EDO nu exclude, în principiu, ca o măsură de amnistie să poată fi compatibilă cu CEDO, cu condiția ca aceasta să se înscrie într‑un cadru credibil de justiție de tranziție. În Hotărârea Marguš împotriva Croației, Marea Cameră a precizat că o amnistie ar putea fi admisă, cu titlu excepțional, dacă este însoțită de împrejurări speciale, cum ar fi un veritabil proces de reconciliere națională și/sau mecanisme efective de reparare în favoarea victimelor. În speță, amnistia acordată nu era însoțită însă de nicio contraprestație, mai exact nu era prevăzută nicio măsură de reparare. Curtea EDO a statuat că, în aceste condiții, „prin întocmirea unui nou act de acuzare împotriva reclamantului și prin condamnarea acestuia pentru crime de război împotriva populației civile, autoritățile croate au acționat cu respectarea atât a obligațiilor care decurg din articolele 2 și 3 din [CEDO], cât și a cerințelor și a recomandărilor care figurează în mecanismele și instrumentele internaționale menționate mai sus”(55).
83.      Așa cum s‑a arătat(56), această nuanță reflectă, în opinia noastră, voința Curții EDO de a lua în considerare contextul politic în care intervin anumite amnistii, în special în societățile aflate în tranziție care ies dintr‑un conflict armat sau dintr‑un regim autoritar. Așadar, reiese în mod constant din jurisprudența Curții EDO că clemența penală nu se poate transforma într‑un instrument de impunitate. Deși recunoaște că a căuta un echilibru între necesitatea păcii și obligația de a judeca se poate dovedi un demers delicat, aceasta amintește că o amnistie necondiționată pentru încălcări grave ale drepturilor omului rămâne, în principiu, incompatibilă cu CEDO(57).
84.      În definitiv, analiza care precedă pune în evidență faptul că evoluția jurisprudenței Curții EDO este structurată în jurul a trei constante majore. În primul rând, amnistia acordată pentru crime grave, precum actele de tortură, crimele de război sau atingerile aduse dreptului la viață, afectează însăși esența obligațiilor procedurale care decurg din articolele 2 și 3 din CEDO. În al doilea rând, această abordare se înscrie într‑o dinamică mai largă a dreptului internațional al drepturilor omului, întemeiată pe respingerea impunității pentru încălcările cele mai grave. În sfârșit, în al treilea rând, numai o amnistie strict încadrată, inserată într‑un veritabil proces de înfăptuire a justiției, care cuprinde o reparare pentru victime și, dacă este cazul, o reconciliere, mai poate fi considerată compatibilă cu obligațiile pozitive care revin statelor membre ale CEDO.
Aprecierea compatibilității LOA cu Directiva 2017/541 din perspectiva elementelor analizate
85.      În lumina analizei care precedă, trebuie să se aprecieze în continuare dacă toate elementele examinate conduc la concluzia că efectul util al Directivei 2017/541 este în speță compromis.
86.      Așa cum am arătat deja, instanța de trimitere urmărește în esență să afle dacă o legislație națională precum LOA, care subordonează înlăturarea răspunderii penale condiției ca actele în cauză să nu fi cauzat în mod intenționat și efectiv încălcări grave ale drepturilor omului, introducând astfel o distincție între infracțiunile de terorism în funcție de consecințele lor, poate fi considerată compatibilă cu Directiva 2017/541. O asemenea legislație are ca efect limitarea posibilității de urmărire și de sancționare penală la anumite categorii de acte care intră sub incidența directivei menționate, ceea ce ridică problema conformității sale din perspectiva obiectivelor pe care le urmărește.
87.      Or, din analiza dezvoltată anterior(58) reiese că Directiva 2017/541 nu conține nicio dispoziție care să interzică în mod explicit recurgerea la mecanisme de înlăturare a răspunderii penale precum amnistia. De altfel, aceasta nu poate, în mod logic, să excludă din principiu asemenea măsuri, din moment ce o atare excludere generală ar fi dificil de conciliat cu structura dreptului primar și în special cu limitele inerente temeiului juridic reprezentat de articolul 83 TFUE.
88.      Trebuie de asemenea subliniat că LOA nu are ca efect să abroge, nici măcar în parte, dispozițiile Directivei 2017/541 sau pe cele ale transpunerii sale naționale. Directiva menționată rămâne în vigoare în ordinea juridică spaniolă fără nicio modificare a conținutului său normativ. Aceasta se explică prin faptul că LOA determină o „dezactivare” parțială și temporară a efectelor acesteia, în măsura în care înlătură răspunderea penală pentru anumite fapte determinate, limitate în timp și prin natura lor, fără a repune în discuție aplicabilitatea generală a directivei respective în alte situații.
89.      Prin urmare, criteriul determinant pentru evaluarea compatibilității LOA cu Directiva 2017/541 nu constă în simplul fapt de a acorda o amnistie, ci în conformitatea sa cu cerințele minime care decurg din dreptul internațional, în special din dreptul umanitar, precum și din standardele jurisprudențiale stabilite printre altele de Curtea EDO.
90.      Examinarea efectuată arată că aceste standarde impun, în general, ca orice măsură de amnistie să fie adoptată într‑un context real de reconciliere politică și socială. Or, aceasta pare să fie situația în speță, astfel cum sugerează însăși finalitatea LOA, exprimată în titlul său oficial: „Legea organică 1/2024 privind amnistia pentru normalizarea instituțională, politică și socială în Catalonia”.
91.      În această privință, considerăm oportun ca în acest stadiu al analizei să evocăm problema autoamnistiei, care a fost invocată în ședință, deși aceasta nu face, ca atare, obiectul unei problematici specifice în cererea de decizie preliminară. Această problemă merită totuși, în opinia noastră, să fie abordată pe scurt, în măsura în care afectează limitele legitime pe care le poate avea un mecanism de înlăturare a răspunderii penale într‑un stat de drept. După cum a amintit Comisia de la Veneția în avizul său privind proiectul de lege spaniolă referitor la amnistie pentru Catalonia, autoamnistia desemnează situația în care autorii sau instituțiile răspunzătoare își acordă sieși sau membrilor lor imunitatea de urmărire penală, adesea în ajunul unei tranziții politice(59). Astfel, aceste forme de amnistie sunt deseori afectate de arbitrar, în măsura în care permit celor care controlează puterea legislativă sau executivă să se sustragă oricărei forme de răspundere, fără un control jurisdicțional efectiv sau o participare democratică autentică(60).
92.      Or, în opinia noastră, nimic nu permite calificarea LOA drept autoamnistie în speță, și aceasta din mai multe motive convergente. În primul rând, legea în cauză este rezultatul unei proceduri parlamentare legale, desfășurată în cadrul unui sistem democratic pluralist. Aceasta nu rezultă dintr‑un act unilateral impus de o autoritate autoritară, ci dintr‑o dezbatere și un vot democratic în cadrul Cortes Generales (Parlamentul spaniol).
93.      În al doilea rând, aplicarea sa nu este exclusă de la controlul jurisdicțional(61). După cum reiese din cererea de decizie preliminară, revine astfel instanței de trimitere sarcina de a examina în cauza principală dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru a beneficia de amnistie și în special dacă faptele în discuție intră sau nu sub incidența excluderilor prevăzute la articolul 2 litera c) din LOA.
94.      În al treilea rând, însuși obiectul legii înlătură orice asimilare cu o autoamnistie. LOA nu acoperă fără discriminare toți agenții statului sau deținătorii puterii, ci se aplică unui set specific de acte, circumscrise în timp și legate de o perioadă de tensiune politică, fără a ține seama de statutul public sau privat al persoanelor în cauză. Pe scurt, aceasta operează in rem. Ea nu urmărește, așadar, să protejeze un regim politic sau pe reprezentanții săi de eventuale urmăriri penale, ci să răspundă unei situații excepționale în cadrul unui obiectiv declarat de normalizare instituțională și de reconciliere.
95.      În sfârșit, din dosarul cauzei nu reiese că persoanele care beneficiază de amnistie sunt ele însele membre sau reprezentanți ai guvernului sau ai puterii legislative aflate la originea adoptării LOA, astfel încât nu există o legătură directă între exercitarea puterii politice și beneficiul măsurii. În consecință, nu se poate susține, în opinia noastră, că LOA se circumscrie unei autoamnistii.
96.      Pe de altă parte, jurisprudența constantă a Curții EDO stabilește că amnistia nu poate în niciun caz să acopere încălcări grave ale drepturilor omului, printre care figurează în primul rând atingerile aduse drepturilor la viață și la integritate fizică protejate la articolele 2 și 3 din CEDO. Din acest punct de vedere, LOA prevede, la articolul 2 litera c), o excludere explicită a actelor care au cauzat în mod intenționat astfel de încălcări, inclusiv a celor care intră sub incidența dreptului internațional umanitar(62). Această cerință pare, așadar, să fie îndeplinită în speță.
97.      Rezultă că, întrucât LOA prevede că amnistia nu se aplică în privința acestor infracțiuni intenționate și grave, fără a include în mod formal toate infracțiunile vizate de Directiva 2017/541, o astfel de abordare nu poate fi considerată, în principiu, contrară obiectivelor acestei directive.
98.      Prin urmare, având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la prima, la a doua, la a treia, la a cincea și la a șasea întrebare că Directiva 2017/541 nu se opune unei legislații naționale precum LOA, care, atunci când sunt întrunite elementele subiective, obiective și temporale prevăzute de această lege, amnistiază actele care, având în vedere finalitatea lor, pot fi calificate drept infracțiuni de terorism, în sensul articolului 3 alineatul (1) literele (d) și (f) din această directivă, sau drept infracțiuni legate de un grup terorist, în sensul articolului 4 din directiva menționată, cu condiția ca ele să nu fi cauzat în mod intenționat încălcări grave ale drepturilor omului, în special cele reglementate de articolele 2 și 3 din CEDO și de dreptul internațional umanitar, în măsura în care efectul util al Directivei 2017/541 nu este compromis.
Cu privire la a patra întrebare
99.      A patra întrebare adresată de instanța de trimitere cuprinde două aspecte. Pe de o parte, trebuie să se stabilească dacă principiul securității juridice se opune unei legislații precum LOA, care condiționează exonerarea de răspundere penală, pentru fapte care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2017/541, de lipsa intenției de a săvârși încălcări grave ale drepturilor omului, în special a celor garantate de articolele 2 și 3 din CEDO, precum și de dreptul internațional umanitar. Instanța de trimitere subliniază că LOA nu precizează nici comportamentele care pot constitui astfel de încălcări, nici nivelul de gravitate necesar pentru a exclude aplicarea amnistiei. Pe de altă parte, cu titlu subsidiar, aceasta ridică problema compatibilității principiilor securității juridice și încrederii legitime cu o dispoziție precum articolul 1 din LOA, ale cărui criterii de aplicare ar fi vagi din punct de vedere obiectiv și incerte din punct de vedere subiectiv.
100. Aceste două aspecte trebuie examinate succesiv.
Primul aspect: clauza de excludere bazată pe încălcări grave ale drepturilor omului
101. Trebuie arătat de la bun început că nu reiese nici din rechizitoriu, nici din actul de acuzare că faptele imputate, deși calificate drept infracțiuni de terorism, au cauzat în mod intenționat încălcări grave ale drepturilor omului. Prin urmare, condiția prevăzută la articolul 2 litera c) din LOA, care condiționează excluderea de la beneficiul amnistiei de săvârșirea cu intenție a unor asemenea încălcări, nu ar fi îndeplinită în speță, astfel încât clauza de excludere menționată nu și‑ar găsi aplicarea. După cum a arătat guvernul spaniol, această împrejurare ridică problema caracterului ipotetic al întrebării preliminare și, așadar, a admisibilității acesteia.
102. Or, în opinia noastră, o asemenea obiecție nu poate fi reținută. Astfel, întrebarea adresată de instanța de trimitere poate fi înțeleasă în sensul că urmărește să verifice dacă trimiterea făcută de LOA la noțiunea de „încălcări grave ale drepturilor omului”, în special a celor garantate de articolele 2 și 3 din CEDO, îndeplinește cerințele de claritate și de precizie impuse de dreptul Uniunii. Ceea ce această instanță urmărește în esență să se stabilească este dacă formularea respectivei clauze de excludere permite trasarea unei frontiere suficient de clare între, pe de o parte, comportamentele susceptibile să beneficieze de o amnistie și, pe de altă parte, cele care, din cauza gravității lor, trebuie să rămână supuse regimului de urmărire penală instituit prin Directiva 2017/541. Incertitudinile legate de domeniul de aplicare exact al acestei clauze sunt suficiente pentru a justifica o examinare pe fond.
103. În general, principiul securității juridice impune ca normele de drept să fie formulate în mod clar, precis și neechivoc, pentru ca fiecare să poată cunoaște, într‑un mod previzibil, întinderea drepturilor și a obligațiilor sale. Acest principiu urmărește să garanteze stabilitatea normativă și coerența în aplicarea dreptului. El constituie, în acest sens, temeiul principiului încrederii legitime, care urmărește să protejeze stabilitatea situațiilor juridice născute în considerarea normelor în vigoare(63).
104. Curtea a admis că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime impun, pe de o parte, ca normele de drept să fie clare și precise și, pe de altă parte, ca aplicarea lor să fie previzibilă pentru justițiabili(64). Principiul securității juridice impune, în special atunci când este vorba despre norme care pot avea consecințe nefavorabile pentru justițiabili, ca dispozițiile aplicabile să fie suficient de accesibile și de comprehensibile pentru a permite oricărei persoane vizate să prevadă, într‑o măsură rezonabilă, efectele lor juridice. În calitate de principiu fundamental al dreptului Uniunii(65), securitatea juridică dobândește o importanță deosebită în domeniul penal, în care contribuie la protecția drepturilor fundamentale și la efectivitatea statului de drept, ridicat de articolul 2 TUE la rangul de valoare fondatoare a Uniunii și de cerință comună tuturor statelor membre(66).
105. Pentru a răspunde la primul aspect al prezentei întrebări, trebuie să se stabilească în beneficiul cui ar putea fi invocată garanția securității juridice. În cazul în care aceasta din urmă ar fi mobilizată în favoarea persoanelor acuzate, argumentul ar fi, în acest stadiu, inoperant. Astfel, cererea de decizie preliminară indică în mod expres că faptele în discuție în litigiul principal nu intră sub incidența excluderilor prevăzute de LOA, cu alte cuvinte, a ipotezelor în care aceasta prevede că faptele nu pot fi amnistiate. Trebuie arătat de asemenea că instanța de trimitere a ascultat părțile, în conformitate cu dreptul procedural spaniol, în cadrul unei proceduri specifice de trimitere preliminară privind cererea de aplicare a LOA în cazul faptelor care fac obiectul prezentei proceduri. Printre pozițiile exprimate, unul dintre acuzați (QCR) a susținut printre altele că LOA nu ar suferi de nicio lipsă de claritate sau de precizie(67).
106. Dacă, în schimb, instanța de trimitere ridică ea însăși o dificultate de interpretare din cauza caracterului imprecis al clauzei care figurează la articolul 2 litera c) din LOA(68), trebuie arătat că această dispoziție nu se limitează la o referire generală la „încălcări grave ale drepturilor omului”. Ea face trimitere în mod explicit la articolele 2 și 3 din CEDO, și anume dreptul la viață, pe de o parte, și interzicerea torturii, precum și a tratamentelor inumane sau degradante, pe de altă parte. Or, conținutul normativ al acestor dispoziții a fost precizat în mod substanțial și constant de jurisprudența Curții EDO. Această trimitere normativă permite astfel, în opinia noastră, încadrarea în mod suficient de determinat a domeniului de aplicare al clauzei de excludere. Cu alte cuvinte, articolul 2 litera c) din LOA definește implicit, dar clar sensul expresiei „încălcări grave ale drepturilor omului” prin referire directă la jurisprudența privind articolele din CEDO menționate anterior.
107. Mai exact, pentru a stabili dacă un anumit tratament intră sub incidența torturii în sensul articolului 3 din CEDO, trebuie amintit că Curtea EDO face o distincție clară între tortură, tratamente inumane și tratamente degradante. Această distincție urmărește să sublinieze gravitatea deosebită a actelor care provoacă în mod deliberat suferințe intense și crude. Ea este de asemenea consacrată la articolul 1 din Convenția împotriva torturii și altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante(69), care definește tortura ca fiind provocarea intenționată a unor dureri sau suferințe puternice, mai ales în scopul de a obține informații, de a pedepsi sau de a intimida(70).
108. Ceea ce distinge în principal tortura de tratamentele inumane sau degradante este gradul de intensitate a suferințelor induse. Un tratament este calificat ca inuman dacă provoacă dureri intense fizice sau morale, adesea din cauza duratei sau a caracterului său premeditat(71). Acesta este considerat degradant atunci când urmărește umilirea persoanei sau produce acest efect, aducând atingere demnității sale sau provocând în aceasta un sentiment de teamă, de angoasă sau de inferioritate de natură să îi înfrângă rezistența morală(72).
109. Pentru ca un tratament să fie calificat drept degradant, nu este necesar ca acesta să fie perceput ca atare de terți. Este suficient ca victima să se simtă umilită în propriii ochi. Nici intenția de a umili nu este o condiție necesară pentru constatarea unei încălcări. Prin urmare, chiar și în lipsa voinței de a înjosi victima, articolul 3 din CEDO poate fi încălcat în cazul în care efectele tratamentului o înjosesc efectiv(73).
110. În ceea ce privește articolul 2 din CEDO, acesta impune o dublă obligație: pe de o parte, interdicția de a priva în mod intenționat o persoană de viață, cu excepția cazurilor enumerate limitativ; pe de altă parte, obligația pozitivă de a proteja acest drept prin lege(74).
111. Rezultă că domeniul de aplicare al clauzei de excludere prevăzute la articolul 2 litera c) din LOA este suficient de delimitat, din moment ce face referire la articolele 2 și 3 din CEDO, al căror conținut a fost precizat în mod constant și detaliat de jurisprudența Curții EDO. În lipsa unei ambiguități normative, considerăm că nu poate fi reținută nicio încălcare a principiului securității juridice.
Al doilea aspect: domeniul de aplicare al articolului
1 din LOA și principiile securității juridice și încrederii legitime
112. În ceea ce privește al doilea aspect al celei de a patra întrebări, formulat cu titlu subsidiar de instanța de trimitere, trebuie amintit, așa cum s‑a observat deja cu privire la primul aspect, că instanța de trimitere indică în mod clar în cererea sa de decizie preliminară că, având în vedere domeniul de aplicare material și temporal al LOA, faptele în discuție intră sub incidența articolului 1 din aceasta. În această măsură și la fel ca în cazul primului aspect, întrebarea ar putea părea ipotetică în raport cu rezultatul posibil al litigiului principal și ar putea, prin urmare, să ridice îndoieli în privința admisibilității sale.
113. Nu este mai puțin adevărat că, după cum a subliniat printre altele Comisia în ședință, în cazul în care domeniul de aplicare al articolului 1 din LOA ar trebui considerat prea vag sau nedefinit, în special în ceea ce privește calificarea obiectivă și subiectivă a comportamentelor în cauză, acest lucru ar putea afecta efectivitatea Directivei 2017/541. Prin urmare, instanța de trimitere ar putea fi îndreptățită să pună sub semnul întrebării compatibilitatea acestei dispoziții cu dreptul Uniunii. În cazul în care întrebarea este interpretată în acest sens, trebuie să se procedeze la examinarea sa pe fond.
114. În primul rând, la fel ca în cazul primului aspect al celei de a patra întrebări, trebuie să se stabilească în beneficiul cui sunt invocate în speță principiile securității juridice și încrederii legitime. În cazul în care este vorba despre persoanele acuzate, niciun element din cererea de decizie preliminară nu permite să se concluzioneze că eventuala imprecizie a domeniului de aplicare al LOA ar fi produs în speță efecte nefavorabile concrete asupra situației lor juridice. Dimpotrivă, astfel cum s‑a subliniat deja, nimic nu indică faptul că ar fi putut exista o îndoială, în stadiul procedural actual al cauzei principale, cu privire la aplicabilitatea LOA în cazul faptelor reproșate inculpaților. Prin urmare, nu reiese într‑un mod evident în ce mod ar putea fi opusă în mod util în favoarea lor securitatea juridică.
115. Situația este aceeași în ceea ce privește principiul încrederii legitime, care presupune existența unor așteptări precise și legitime, întemeiate pe asigurări clare și care provin de la autoritățile competente. Or, cererea de decizie preliminară nu conține niciun element care să permită identificarea așteptărilor concrete care ar fi putut lua naștere, nici în privința căror persoane, în ceea ce privește posibilitatea sau, invers, imposibilitatea de a adopta o legislație de amnistie care să exonereze de răspundere penală anumite acte care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2017/541, dar care, într‑un anumit cadru material, personal și temporal, nu ar constitui încălcări grave ale drepturilor omului.
116. În al doilea rând, deși invocarea principiului securității juridice provine chiar de la instanța de trimitere, pentru motivul că domeniul de aplicare al articolului 1 din LOA i‑ar părea incert, trebuie amintit că, așa cum s‑a arătat deja cu ocazia examinării compatibilității acestei legi cu Directiva 2017/541, criteriul relevant nu constă nici în întinderea materială sau temporală a amnistiei, nici în gradul de precizie a limitelor sale. Ceea ce contează din perspectiva dreptului Uniunii este respectarea limitelor materiale stabilite de dreptul internațional umanitar și a obligațiilor care decurg din articolele 2 și 3 din CEDO astfel cum au fost interpretate de Curtea EDO. Altfel spus, decisiv nu este, în opinia noastră, domeniul de aplicare abstract sau formularea generală a articolului 1 din LOA, ci aspectul dacă această dispoziție poate acoperi, fie și indirect, acte care constituie încălcări grave ale drepturilor omului(75).
117. Această abordare se justifică cu atât mai mult cu cât o apreciere de către Curte a întinderii temporale și materiale a unei măsuri de amnistie ar echivala, în realitate, cu o hotărâre cu privire la însuși fondul acestei măsuri. Or, astfel cum s‑a demonstrat, o asemenea evaluare face parte din domeniul rezervat statelor membre, întrucât dreptul Uniunii nu supune armonizării instituirea, domeniul de aplicare și modalitățile de aplicare ale unei amnistii, acestea rămânând, în principiu, de competența națională exclusivă.
118. Desigur, așa cum a arătat printre altele Comisia în ședință, s‑ar putea susține că, în speță, domeniul de aplicare deosebit de extins al amnistiei poate aduce atingere efectului util al Directivei 2017/541 întrucât ar împiedica orice urmărire penală a faptelor imputate inculpaților în cauza principală. Trebuie totuși amintit că amnistia este o instituție ale cărei modalități de aplicare variază în funcție de contextele juridice și politice. Aceasta poate interveni în diferite stadii ale procedurii penale, înainte, în timpul(76) sau după aceasta, și poate privi fie un act izolat, fie o serie de acte săvârșite într‑o anumită perioadă(77). Pe scurt, este vorba despre o măsură adaptabilă la o diversitate de situații politice și judiciare.
119. Prin urmare, în opinia noastră, nu ar reveni Curții sarcina de a aprecia oportunitatea politică sau relevanța domeniului de aplicare material sau temporal al amnistiei din litigiul principal. Controlul efectuat de aceasta ar trebui să se limiteze la verificarea respectării limitelor externe impuse de dreptul Uniunii și de instrumentele internaționale la care statele membre sunt parte. Este vorba în special despre a se asigura că măsura menționată nu include comportamente care constituie încălcări grave ale drepturilor fundamentale, printre care figurează în primul rând dreptul la viață și interzicerea torturii și a tratamentelor inumane sau degradante, astfel cum sunt garantate la articolele 2 și 3 din CEDO.
120. Or, așa cum s‑a stabilit anterior(78), această situație nu se regăsește în speță. Nu este vorba despre o legislație care neutralizează în ansamblu aplicarea anumitor dispoziții ale Directivei 2017/541, ci despre o măsură de amnistie limitată, întemeiată pe considerații politice specifice. Din moment ce această directivă nu interzice în sine recurgerea la amnistie, o atare măsură trebuie, în principiu, să fie considerată admisibilă, indiferent de întinderea domeniului său de aplicare material sau temporal, cu condiția să respecte condițiile de fond prezentate anterior.
121. Această concluzie este susținută de faptul că, deși amnistia din litigiul principal prezintă, în mod evident, un domeniu de aplicare material și temporal extins, ea se înscrie într‑o logică internă care îi conferă o coerență proprie. Așa cum a arătat guvernul spaniol în ședință, LOA acoperă o perioadă determinată, precum și fapte identificate în mod precis, toate în legătură cu procesul separatist din Catalonia. Măsura are, așadar, o legătură directă cu finalitatea politică care stă la baza adoptării sale, și anume normalizarea instituțională și reconcilierea socială în contextul crizei catalane. Această finalitate reiese în mod explicit atât din titlul, cât și din preambulul LOA.
122. Ținând seama de aceste considerații, în privința primului aspect al celei de a patra întrebări, propunem Curții să răspundă că principiul securității juridice coroborat cu Directiva 2017/541 nu se opune unei legislații naționale precum LOA, care subordonează exonerarea de răspundere penală a persoanei acuzate de comportamente care intră sub incidența acestei directive condiției de a nu fi cauzat în mod intenționat încălcări grave ale drepturilor omului, în special ale celor reglementate de articolele 2 și 3 din CEDO și de dreptul internațional umanitar.
123. În privința celui de al doilea aspect al acestei întrebări, propunem să se răspundă că principiile securității juridice și încrederii legitime nu se opun unei reglementări precum cea prevăzută la articolele 1 și 2 din LOA în vederea stabilirii domeniului său de aplicare.
Cu privire la a opta întrebare
124. Instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2017/541, interpretată în lumina articolelor 20 și 21 din cartă, se opune unei legislații naționale precum LOA, care exonerează de răspundere penală persoanele urmărite pentru infracțiuni care intră sub incidența directivei menționate, pentru motivul că, potrivit instanței de trimitere, aceste infracțiuni ar fi fost săvârșite în vederea urmăririi unei finalități ideologice.
125. În opinia noastră, această argumentație se întemeiază pe o premisă eronată, întrucât nu ține seama de natura specială a amnistiei în discuție. Astfel, instanța de trimitere pare să asimileze situația prezentă cu cea în care legiuitorul ar adopta o normă generală având ca scop înlăturarea răspunderii penale pentru anumite infracțiuni ca urmare a simplei lor conotații ideologice. Într‑un asemenea scenariu, s‑ar putea susține că ar exista o diferență de tratament între, pe de o parte, persoane acuzate de infracțiuni motivate de o anumită ideologie și care beneficiază de amnistie și, pe de altă parte, persoane care au săvârșit infracțiuni similare într‑un alt context ideologic și care nu sunt acoperite de lege. Astfel, o asemenea abordare ar putea ridica îndoieli în ceea ce privește compatibilitatea sa cu articolele 20 și 21 din cartă.
126. Or, nu aceasta este situația în prezenta cauză. Înlăturarea răspunderii penale intervine aici în temeiul unei legi de amnistie, cu alte cuvinte, al unui act cu caracter excepțional, a cărui finalitate explicită este de a favoriza reconcilierea politică și socială. Această finalitate justifică în sine un tratament diferențiat al anumitor fapte, din moment ce tratamentul respectiv se întemeiază pe criterii obiective și raționale. În speță, LOA încadrează în mod clar domeniul său de aplicare prin referire la contextul bine identificat al procesului separatist catalan. Prin urmare, măsura nu se bazează pe o apreciere abstractă sau subiectivă a motivației ideologice a infracțiunilor, ci are o ancorare politică și temporală precisă, în legătură directă cu obiectivul urmărit.
127. A susține teza contrară, apărată în special de Comisie în ședință, ar echivala cu a priva de legitimitate orice măsură de amnistie, negând funcția sa proprie, și anume de a permite, în împrejurări excepționale, o depășire a diviziunilor din trecut în serviciul unui interes superior de pacificare.
128. Aceasta nu înseamnă totuși că orice amnistie ar fi legitimă. După cum am amintit anterior(79), astfel de măsuri trebuie să respecte anumite cerințe. Acestea nu pot acoperi încălcări grave ale drepturilor omului, trebuie să aibă ca temei un obiectiv legitim și trebuie să se bazeze pe criterii obiective, în legătură cu scopul urmărit. Or, în opinia noastră, LOA răspunde acestor cerințe, întemeindu‑se pe un context politic specific și pe un obiectiv de reconciliere explicit.
129. Prin urmare, propunem Curții să răspundă că articolele 20 și 21 din cartă nu se opun unei norme naționale de amnistie precum articolul 1 din LOA, care nu se aplică altor fapte decât cele circumscrise la acest articol, chiar dacă s‑au săvârșit în aceeași zonă teritorială și în aceeași perioadă.
Cu privire la a șaptea întrebare
130. În continuare, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea LOA cu principiul supremației dreptului Uniunii, precum și cu obligația de cooperare loială, consacrată la articolul 4 alineatul (3) TUE. Ea solicită în esență să se stabilească dacă aceste principii se opun unei legislații naționale care acordă amnistie unor persoane acuzate pentru fapte care intră în domeniul de aplicare material al Directivei 2017/541.
131. Curtea a afirmat deja în Hotărârea fundamentală din 15 iulie 1964, Costa(80), că dreptul Uniunii, izvorât dintr‑o sursă autonomă, nu poate fi înlăturat printr‑o normă națională, indiferent de natura sau de data acesteia, fără a fi pusă în cauză unitatea și eficacitatea sistemului juridic al Uniunii. Ea a precizat că forța obligatorie a dreptului Uniunii nu poate varia de la un stat membru la altul fără a compromite realizarea obiectivelor tratatului și fără a crea o discriminare între justițiabili.
132. Curtea a subliniat că, din moment ce deține o competență exclusivă pentru a interpreta definitiv dreptul Uniunii, ei îi revine, în exercitarea acestei competențe, sarcina de a preciza întinderea principiului supremației dreptului Uniunii în raport cu dispozițiile relevante ale acestui drept, astfel încât această întindere nu poate depinde nici de interpretarea unor dispoziții ale dreptului național, nici de interpretarea unor dispoziții ale dreptului Uniunii reținută de o instanță națională care nu corespunde interpretării Curții(81).
133. Acest principiu impune, prin urmare, tuturor entităților statelor membre să dea efect deplin diferitelor norme ale Uniunii, întrucât dreptul statelor membre nu poate afecta efectul recunoscut acestor diferite norme pe teritoriul statelor menționate(82).
134. În ceea ce privește principiul cooperării loiale, amintim că acesta, consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE, impune statelor membre și instituțiilor Uniunii să se respecte și să se ajute reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Potrivit unei jurisprudențe constante, acest principiu impune statelor membre să ia toate măsurile necesare pentru a garanta aplicabilitatea și eficacitatea dreptului Uniunii(83).
135. În speță, din analiză nu reiese că adoptarea LOA ar aduce atingere principiului supremației. După cum s‑a arătat mai sus(84), Directiva 2017/541 nu conține nicio dispoziție care să excludă în mod expres recurgerea la amnistie. Mai ales, efectul util al directivei este menținut în măsura în care legea de amnistie respectă limitele stabilite de dreptul internațional umanitar, în special cerințele legate de protecția drepturilor fundamentale, și nu conduce la impunitate pentru încălcările cele mai grave.
136. În ceea ce privește obligația de cooperare loială, aceasta nu poate fi mobilizată în mod autonom pentru a interzice o măsură de amnistie, din moment ce din Directiva 2017/541 nu decurge nicio obligație pozitivă, clară și precisă care să interzică statelor membre să recurgă la o asemenea măsură. În lipsa unei norme imperative de drept al Uniunii care să interzică amnistia, statele membre rămân competente să adopte astfel de legi, cu condiția ca acestea să nu repună în discuție obiectivul directivei amintite și nici să nu determine impunitatea pentru încălcările grave ale drepturilor omului.
137. În consecință, nu se poate considera că principiile supremației și cooperării loiale se opun în speță adoptării LOA.
138. Prin urmare, propunem Curții să răspundă că Directiva 2017/541 coroborată cu principiul supremației dreptului Uniunii și cu principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE nu se opune unei legislații naționale precum LOA, care, în cadrul exercitării unei competențe exclusive a statelor membre, exonerează de răspundere penală, prin amnistie, atunci când sunt întrunite anumite împrejurări obiective, subiective și temporale definite în această lege, persoane acuzate de comportamente care intră sub incidența respectivei directive, în măsura în care acest lucru nu compromite obiectivul sau efectul util urmărit de directiva menționată.
Cu privire la a noua întrebare
139. Prin intermediul celei de a noua – și ultimei – întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 4 alineatul (2) TUE, precum și a articolului 20 alineatul (2) litera (a) și a articolului 21 alineatul (1) TFUE. Ea solicită să se stabilească dacă dispozițiile menționate se opun unei legislații precum LOA, în măsura în care aceasta ar exonera de orice răspundere penală persoanele urmărite pentru infracțiuni calificate ca fiind de terorism pentru motivul că actele au fost săvârșite în scopul de a obține secesiunea unei părți a teritoriului național al statului membru în cauză. Potrivit instanței de trimitere, LOA ar genera un risc de repetare sau de generalizare a unor astfel de acte, ceea ce ar aduce atingere integrității teritoriale a statelor membre și libertăților de circulație și de ședere ale cetățenilor Uniunii.
140. Trebuie amintită, cu titlu introductiv, finalitatea procedurii preliminare, așa cum rezultă din articolul 267 TFUE. Potrivit unei jurisprudențe constante, „procedura instituită la articolul 267 TFUE constituie un instrument de cooperare între Curte și instanțele naționale cu ajutorul căruia Curtea furnizează acestora din urmă elementele de interpretare a dreptului Uniunii care le sunt necesare pentru soluționarea litigiilor asupra cărora urmează să se pronunțe”. Curtea adaugă că „[j]ustificarea trimiterii preliminare nu este formularea unor opinii consultative cu privire la probleme generale sau ipotetice, ci nevoia inerentă soluționării efective a unui litigiu”(85).
141. În plus, „[a]stfel cum reiese din însuși modul de redactare a articolului 267 TFUE, decizia preliminară solicitată trebuie să fie «necesară» pentru a permite instanței de trimitere să «pronunțe o hotărâre» în cauza cu care este sesizată”(86). Rezultă că „procedura preliminară presupune printre altele ca o cauză să fie efectiv pendinte în fața instanțelor naționale, acestea fiind chemate să adopte în cadrul său o decizie susceptibilă să ia în considerare hotărârea pronunțată cu titlu preliminar”(87).
142. În speță, rezultă în mod evident că a noua întrebare nu are legătură cu soluționarea litigiului principal, care privește o procedură penală îndreptată împotriva unor persoane acuzate pentru fapte susceptibile să intre în domeniul de aplicare coroborat al Directivei 2017/541 și al LOA. Problema dacă o măsură de amnistie ar putea, în general, să aducă atingere integrității teritoriale a unui stat membru sau dreptului de liberă circulație al cetățenilor Uniunii nu prezintă, în acest context, nicio legătură directă cu obiectul litigiului. Este vorba despre o problemă de natură generală, chiar politică, fără aplicabilitate operativă în cadrul concret al cauzei principale.
143. Prin urmare, formularea acestei a noua întrebări pare intrinsec legată de un litigiu ipotetic sau abstract, distinct de contenciosul efectiv pendinte în fața instanței naționale. Acesta din urmă se regăsește într‑un rol secundar în logica aflată la baza acestei întrebări, care tinde să facă din procedura preliminară vectorul unei dezbateri separate de împrejurările de fapt din litigiul principal.
144. În consecință și întrucât a noua întrebare nu este relevantă pentru soluționarea litigiului principal, considerăm că aceasta trebuie declarată inadmisibilă.
Concluzie
145. Având în vedere tot ceea ce precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare, astfel cum au fost reformulate, adresate de Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania) după cum urmează:
1)      Directiva (UE) 2017/541 a Parlamentului European și a Consiliului din 15 martie 2017 privind combaterea terorismului și de înlocuire a Deciziei‑cadru 2002/475/JAI a Consiliului și de modificare a Deciziei 2005/671/JAI a Consiliului
trebuie interpretată în sensul că
nu se opune unei legislații naționale precum Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Legea organică 1/2024 privind amnistia pentru normalizarea instituțională, politică și socială în Catalonia) din 10 iunie 2024, care, atunci când sunt întrunite elementele subiective, obiective și temporale prevăzute de această lege, amnistiază actele care, având în vedere finalitatea lor, pot fi calificate drept infracțiuni de terorism, în sensul articolului 3 alineatul (1) literele (d) și (f) din această directivă, sau drept infracțiuni legate de un grup terorist, în sensul articolului 4 din directiva menționată, cu condiția ca ele să nu fi cauzat în mod intenționat încălcări grave ale drepturilor omului, în special ale celor reglementate de articolele 2 și 3 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și de dreptul internațional umanitar, în măsura în care efectul util al Directivei 2017/541 nu este compromis.
2)      Principiul securității juridice coroborat cu Directiva 2017/541
trebuie interpretat în sensul că
nu se opune unei legislații naționale precum Legea organică 1/2024, care subordonează exonerarea de răspundere penală a persoanei acuzate de comportamente care intră sub incidența acestei directive condiției de a nu fi cauzat în mod intenționat încălcări grave ale drepturilor omului, în special ale celor reglementate de articolele 2 și 3 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și de dreptul internațional umanitar.
3)      Principiile securității juridice și încrederii legitime coroborate cu Directiva 2017/541
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun unei reglementări precum cea prevăzută la articolele 1 și 2 din Legea organică 1/2024 în vederea stabilirii domeniului său de aplicare.
4)      Directiva 2017/541 coroborată cu principiul supremației dreptului Uniunii și cu principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE
trebuie interpretată în sensul că
nu se opune unei legislații naționale precum Legea organică 1/2024, care, în cadrul exercitării unei competențe exclusive a statelor membre, exonerează de răspundere penală, prin amnistie, atunci când sunt întrunite anumite împrejurări obiective, subiective și temporale definite în această lege, persoane acuzate de comportamente care intră sub incidența respectivei directive, în măsura în care acest lucru nu compromite obiectivul sau efectul util urmărit de directiva menționată.
5)      Articolele 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun unei norme naționale de amnistie precum articolul 1 din Legea organică 1/2024, care nu se aplică altor fapte decât cele circumscrise la acest articol, chiar dacă s‑au săvârșit în aceeași zonă teritorială și în aceeași perioadă.
1      Limba originală: franceza.
2      Wuernet, J.‑L., Aristote: Œuvres complètes, Arvensa Éditions, 2017; a se vedea în special capitolul XXXIX, „Accord entre les partisans des Trente et les démocrates dans Constitution d’Athènes”, text tradus de Haussoullier, B.
3      Cuvântul „amnistie” provine din termenul din greaca veche ἀμνηστία (amnēstía), care implică o idee de uitare (a se vedea Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947, ediția a treia, p. 550-560, nr. 977-992, în special p. 550, nr. 977). Acest termen este format pornind de la prefixul ἀ- (privativ) și de la μνήμη (mnêmê), care înseamnă „memorie” sau „amintire”. Literal, ἀμνηστία (amnēstía) înseamnă, așadar, „lipsa amintirii” sau, mai concret, „uitare intenționată” (a se vedea în acest sens Merle, R., și Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001, ediția a cincea, p. 1107, nr. 942). Autorii arată că amnistia este forma cea mai veche a iertării penale: „Printr‑o dispoziție generală și impersonală, autoritățile decid să lase în uitare anumite fapte penale urmărite în prezent sau care urmează să fie urmărite sau anumite condamnări deja pronunțate. Faptele nu sunt eliminate ca atare, însă consecințele lor penale dispar”. Ei definesc amnistia „ca o instituție penală bazată pe o ficțiune și al cărei scop este de a înlătura pentru viitor caracterul infracțional al anumitor fapte condamnabile penal, interzicând urmărirea lor penală sau eliminând condamnările pronunțate pentru acestea”. La rândul său, Jean Pradel arată că aceasta apare ca „o uitare dorită de legiuitor, care, având puterea de a crea infracțiuni, are și puterea de a le șterge” (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 2008, ediția a treia, p. 586, nr. 559). În același sens și în contextul legilor de amnistie din Republica Federală Germania după Al Doilea Război Mondial, a se vedea Perels, J., „Amnestien für NS‑Täter in der Bundesrepublik”, Kritische Justiz, vol. 28, nr. 3, 1995, p. 382-389, și Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlin, 2014, p. 306-315. Cu privire la amnistie, a se vedea de asemenea Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      În anul 2001, Roger Merle și André Vitu pun accentul pe multiplicarea amnistiilor în era modernă în pofida caracterului excepțional al instituției în ceea ce privește rațiunea sa de a fi: „[…] instituția a devenit atât de obișnuită încât, de la Primul Război Mondial, un text de amnistie este promulgat în medie la fiecare doi ani: au existat 12 între 1919 și 1939 și, de la Eliberare, peste 30” (Merle, R., și Vitu, A., op. cit., p. 1108, nr. 943). Pe de altă parte, Jean Pradel observă că în Franța amnistia este deseori pusă în aplicare, în medie prin adoptarea unei legi la fiecare cinci ani, cu ocazia instalării președintelui Republicii, „plus uneori una sau două legi «mici» în cursul unui cincinal […]” (Pradel, J., op. cit., p. 586, nota de subsol 4).
5      Henri Donnedieu de Vabres observă că „amnistia are drept scop, după o bulversare politică, să liniștească spiritele, lăsând în trecut infracțiunile pe care societatea dorește să le uite pentru că îi amintesc de perioade întunecate” (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., p. 550, nr. 978).
6      Acesta este motivul pentru care instituția amnistiei este adesea umbrită de un văl de scepticism și de suspiciune de arbitrar. În această privință, Roger Merle și André Vitu observă cu perspicacitate: „Rolul politic și social în ceea ce privește detensionarea și clemența jucat de amnistie după perioade tulburi a fost adesea subliniat atunci când trebuie să se restabilească calmul în cugete; în anumite momente, autoritățile fac mai mult pentru pace și justiție iertând decât cerând continuarea unei reprimări minuțioase și formaliste. Însă nu trebuie ignorat faptul că aceasta este o formă oarbă de indulgență, de care beneficiază fără discernământ toți cei care îndeplinesc condițiile prevăzute de legea amnistiei, indiferent de meritele sau de nedemnitatea lor” (Merle, R., și Vitu, A., op. cit., p. 1108, nr. 942). La rândul său, Klaus Marxen observă în lucrarea sa consacrată amnistiei că, în perioade de tulburări politice, forțele politice recurg la amnistie ca mijloc de extindere și de consolidare a puterii (Marxen, K., op. cit., p. 3).
7      Trebuie arătat că problematica amnistiei este de asemenea de natură să deschidă dezbaterea cu privire la o eventuală tensiune între principiul egalității în fața legii și cerința de justiție (a se vedea Concluziile pe care le prezentăm astăzi în cauza conexă, C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, în special punctul 2).
8      La 10 iunie 1944, o unitate a diviziei SS Das Reich a masacrat 643 de locuitori ai acestui sat din Haute‑Vienne, transformând în cenușă femei, bărbați și copii. În cadrul procesului desfășurat în anul 1953 în fața tribunal militaire de Bordeaux (Tribunalul Militar din Bordeaux, Franța), paisprezece dintre acuzați erau alsacieni încorporați cu forța în Waffen‑SS („Malgré‑nous”), alături de șapte resortisanți germani. Condamnarea acestor alsacieni a suscitat o puternică emoție în Alsacia, unde mulți îi considerau înainte de toate victime ale ocupației, constrânși să servească sub uniforma germană. După verdict (13 februarie 1953), legiuitorul, invocând necesitatea de a menține pacea publică și unitatea națională, a adoptat Legea nr. 53‑112 din 20 februarie 1953 privind amnistia cetățenilor francezi încorporați forțat în formațiunile militare inamice (JORF din 21 februarie 1953, p. 1747) care exonera cetățenii francezi de orice răspundere. Președintele Adunării Naționale a declarat în această privință: „Patria este o mamă. Ea nu poate admite ca copiii ei să sufere la sânul său” (a se vedea cu privire la acest aspect Boufigi, M., Hébras, P., și Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour‑sur‑Glane, Harper Collins, Paris, 2024, în special p. 118-121). Această măsură, percepută în alte părți ca o denegare de dreptate pentru crime de război extrem de grave, demonstrează dificultatea inerentă oricărei amnistii, și anume concilierea sancționării încălcărilor celor mai grave cu considerente politice de pacificare și de coeziune socială. Textul Legii nr. 53112 din 20 februarie 1953 privind amnistia cetățenilor francezi încorporați forțat în formațiunile militare inamice este preluat în lucrarea lui Verhaegen, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 429. Este vorba aici despre o aplicare – rară – a unei legi de amnistie care opera in personam.
9      Astfel, în Marele Ducat al Luxemburgului, un autor ridica încă din anul 1949 problema oportunității amnistiei, a grațierii amnistiante sau a unui amalgam al acestor două măsuri în favoarea colaboratorilor, cel puțin pentru anumite infracțiuni (a se vedea Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruxelles/Luxemburg, 1949, p. 377-380). În anii 1950 au fost adoptate trei legi de amnistie. Amnistia a fost acordată în primul rând celor care, până la 1 ianuarie 1947, au comis crime „sub impulsul unor sentimente patriotice” împotriva colaboratorilor [Legea din 24 martie 1950 privind sancționarea anumitor fapte pedepsibile săvârșite sub impulsul unor sentimente patriotice în timpul ocupației sau în perioada eliberării (Mémorial A 1950, p. 533)]. Expunerea de motive a acestei legi este reprodusă, însoțită de un comentariu, în lucrarea lui Spielmann, A., Des traîtres?, RTL Édition, Luxemburg, 1984, p. 80-82. O a doua lege, din 11 aprilie 1950, referitoare la amnistia în materie de drept comun și privind interpretarea sau modificarea anumitor dispoziții ale Decretului Marelui Ducat din 21 aprilie 1948 de stabilire a efectului măsurilor luate de inamic, ale Legii din 5 decembrie 1911 privind reabilitarea de drept a condamnaților la pedepse corecționale sau la pedepse polițienești și ale Legii electorale din 31 iulie 1924 (Mémorial A 1950, p. 633) reglementa zeci de tipuri de infracțiuni săvârșite după război, inclusiv amenințările și vătămările care făceau victima incapabilă de muncă. În sfârșit, o lege adoptată la zece ani după încheierea celui de Al Doilea Război Mondial, Legea din 12 ianuarie 1955 privind amnistia anumitor fapte pedepsibile și comutarea anumitor pedepse în cazul atentatelor împotriva securității externe a statului sau al participării la măsuri de deposedare luate de inamic și de instituire a unor măsuri de clemență în cazul epurărilor administrative (Mémorial A 1955, p. 161), în beneficiul colaboratorilor, i‑a grațiat pe cei care au comis o infracțiune împotriva securității externe a statului înainte de 1 iunie 1945 [a se vedea Wingerter, E., „La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après‑guerre (1940-1950)”, în Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022, p. 179-242, în special p. 213-214].
10      Jacques Verhaegen citează aceste texte de amnistie problematice, precum Decretul nr. 62‑328 din 22 martie 1962 privind amnistia faptelor săvârșite în cadrul operațiunilor de menținere a ordinii îndreptate împotriva insurecției algeriene (JORF din 23 martie 1962, p. 3144) și Ordonanța nr. 62‑428 din 14 aprilie 1962, care face aplicabil pe întreg teritoriul Republicii Decretul nr. 62‑328 din 22 martie 1962 privind amnistia faptelor săvârșite în cadrul operațiunilor de menținere a ordinii îndreptate împotriva insurecției algeriene (JORF din 15 aprilie 1962, p. 3892), extinsă, prin Legea nr. 66‑396 din 17 iunie 1966 privind amnistia infracțiunilor împotriva siguranței statului sau săvârșite în legătură cu evenimentele din Algeria (JORF din 18 iunie 1966, p. 4915) la infracțiunile săvârșite „în cadrul operațiunilor de poliție administrativă sau judiciară” (Verhaegen, J., op. cit., p. 444, nota de subsol 159).
11      A se vedea în special punctul 77 și urm. din prezentele concluzii.
12      BOE nr. 141 din 11 iunie 2024, p. 67764.
13      BOE nr. 311 din 29 decembrie 1978, p. 29313.
14      Hotărârea 137/2025 a Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională), Pleno [BOE nr. 183 din 31 iulie 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
15      Astfel cum reiese din cererea de decizie preliminară, potrivit persoanelor acuzate, este vorba despre acte pregătitoare. În schimb, potrivit Ministerului Public și acuzatorului popular, este vorba despre tentative de săvârșire a unor infracțiuni.
16      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 15 martie 2017 privind combaterea terorismului și de înlocuire a Deciziei‑cadru 2002/475/JAI a Consiliului și de modificare a Deciziei 2005/671/JAI a Consiliului (JO 2017, L 88, p. 6).
17      Semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”).
18      Adoptat de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 16 decembrie 1966 și intrat în vigoare la 23 martie 1976.
19      BOE nr. 45 din 21 februarie 2019, p. 16698.
20      BOE nr. 281 din 24 noiembrie 1995, p. 33987.
21      Denumită în continuare „Comisia de la Veneția”.
22      Comisia de la Veneția, Avizul nr. 710/2012 din 11 martie 2013 privind dispozițiile Legii amnistiei referitoare la deținuții politici din Georgia [CDL‑AD(2013)009].
23      Denumită în continuare „Curtea EDO”.
24      BOE nr. 260 din 17 septembrie 1882, p. 803.
25      Cele douăsprezece persoane sunt EGB, EGC, SGP, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA și CBE.
26      Acte pedepsibile în temeiul articolului 571 și al articolului 572 alineatul 2 din Codul penal.
27      Acte pedepsibile în temeiul articolului 574 alineatul 1, al articolului 573 bis alineatul 1 punctul 3 și al articolului 346 alineatul 1 din Codul penal, precum și al dispozițiilor coroborate ale articolelor 16 și 62 și ale articolului 573 alineatul 1 punctele 1, 2 și 4 din acest cod.
28      Este vorba mai exact despre Associación Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (Asociația catalană a victimelor organizațiilor teroriste), Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (Asociația victimelor terorismului), Asociación Dignidad y Justicia (Asociația Demnitate și Justiție), Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (Asociația spaniolă a Gărzii civile) și Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (Asociația unificată a Gărzii civile).
29      Trebuie arătat în această privință că, astfel cum reiese din cererea de decizie preliminară, instanța de trimitere a ascultat părțile în cadrul unei proceduri de trimitere preliminară, prevăzută de dreptul spaniol, privind cererea de aplicare a amnistiei la faptele vizate de prezenta procedură. Printre pozițiile exprimate, unul dintre acuzați (QCR) a susținut că LOA nu prezintă nicio lipsă de precizie. Alți acuzați (DBA, CBE și XBLL) au susținut că faptele vizate de rechizitoriu și de actul de acuzare nu permit calificarea actelor incriminate drept fapte de terorism, acestea fiind mai degrabă acte pregătitoare pedepsibile. La rândul său, acuzatorul popular a apreciat că LOA încalcă principiile protecției jurisdicționale efective, separației puterilor, precum și supremației și efectului util al dreptului Uniunii.
30      Trebuie amintită în această privință Hotărârea din 17 iulie 2008, Comisia/Italia (C‑132/06, EU:C:2008:412), pronunțată într‑o cauză referitoare nu la o amnistie penală, precum în speță, ci la o amnistie fiscală instituită de Republica Italiană. În această hotărâre, Curtea a statuat că, în măsura în care dispozițiile relevante ale legislației naționale prevedeau o renunțare generală și nediferențiată la verificarea operațiunilor taxabile efectuate în perioadele fiscale în cauză, acestea lipseau articolele 2 și 22 din A șasea directivă 77/388/CEE a Consiliului din 17 mai 1977 privind armonizarea legislațiilor statelor membre referitoare la impozitele pe cifra de afaceri – sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată: baza unitară de evaluare (JO 1977, L 145, p. 1) de conținutul lor, aducând astfel atingere efectului util al acesteia din urmă.
31      Hotărârea din 16 decembrie 2021 (C‑203/20, denumită în continuare „Hotărârea AB”, EU:C:2021:1016, punctul 40).
32      Curtea a recunoscut de asemenea, ca răspuns la a treia întrebare adresată de instanța de trimitere în respectiva cauză, că „o legislație națională care prevede o procedură de natură legislativă referitoare la revocarea unui amnistii, precum și o procedură jurisdicțională având ca obiect controlul conformității acestei revocări cu Constituția nu pune în aplicare dreptul Uniunii, din moment ce astfel de proceduri nu intră în domeniul de aplicare al acestui drept” [Hotărârea AB (punctul 74)]. Nu este mai puțin adevărat că, în hotărârea amintită, Curtea a fost de asemenea invitată, prin intermediul primei întrebări adresate de instanța de trimitere, să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu principiul ne bis in idem a emiterii unui mandat european de arestare împotriva unei persoane care a făcut obiectul unui proces penal inițial încetat printr‑o hotărâre judecătorească definitivă adoptată în temeiul unei amnistii și reluat în urma adoptării unei legi de revocare a acestei amnistii și de anulare a hotărârii judecătorești menționate. Referitor la propria competență, Curtea a considerat că, desigur, procedura principală privea infracțiuni care nu au fost armonizate de dreptul Uniunii și că acest drept nu reglementează adoptarea și revocarea unei amnistii. Cu toate acestea, Curtea s‑a declarat competentă pentru motivul că această întrebare nu se referea la interpretarea legislației naționale privind aceste infracțiuni sau această amnistie, ci la interpretarea principiului ne bis in idem în cadrul unei proceduri de emitere a unui mandat european de arestare, care intră în domeniul de aplicare material și temporal al Deciziei‑cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie 2002 privind mandatul european de arestare și procedurile de predare între statele membre (JO 2002, L 190, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 3) [Hotărârea AB (punctele 41 și 42)].
33      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 (JO 2011, L 338, p. 2).
34      A se vedea articolul 11 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2005/214/JAI a Consiliului din 24 februarie 2005 privind aplicarea principiului recunoașterii reciproce a sancțiunilor financiare (JO 2005, L 76, p. 16, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 150), articolul 13 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2006/783/JAI a Consiliului din 6 octombrie 2006 privind aplicarea principiului recunoașterii reciproce pentru hotărârile de confiscare (JO 2006, L 328, p. 59, Ediție specială, 19/vol. 9, p. 44), articolul 19 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2008/909/JAI a Consiliului din 27 noiembrie 2008 privind aplicarea principiului recunoașterii reciproce în cazul hotărârilor judecătorești în materie penală care impun pedepse sau măsuri privative de libertate în scopul executării lor în Uniunea Europeană (JO 2008, L 327, p. 27) și articolul 19 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2008/947/JAI a Consiliului din 27 noiembrie 2008 privind aplicarea principiului recunoașterii reciproce în cazul hotărârilor judecătorești și al deciziilor de probațiune în vederea supravegherii măsurilor de probațiune și a sancțiunilor alternative (JO 2008, L 337, p. 102).
35      Decizia‑cadru a Consiliului din 13 iunie 2002 (JO 2002, L 164, p. 3, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 252). Astfel cum s‑a menționat în nota de subsol 16 din prezentele concluzii, Directiva 2017/541 a înlocuit această decizie‑cadru.
36      A se vedea considerentele (6) și (7) ale Directivei 2017/541:
„(6)      Luând în considerare evoluția amenințărilor teroriste și obligațiile juridice ale Uniunii și ale statelor membre în temeiul dreptului internațional, definiția infracțiunilor de terorism, a infracțiunilor legate de un grup terorist și a infracțiunilor legate de activități de terorism ar trebui armonizate și mai mult în toate statele membre, astfel încât să acopere într‑un mod mai cuprinzător, în mod special, comportamentul referitor la luptătorii teroriști străini și la finanțarea terorismului. Aceste forme de comportament ar trebui să fie pedepsite și în cazul în care sunt comise prin intermediul internetului, inclusiv al mijloacelor de comunicare sociale.
(7)      În plus, caracterul transfrontalier al terorismului necesită un răspuns și o cooperare coordonată solidă în cadrul statelor membre și între acestea, precum și cooperarea cu agențiile și organismele competente ale Uniunii în combaterea terorismului, inclusiv Europol și Eurojust, și între acestea. […]”
37      A se vedea considerentul (35) al Directivei 2017/541. Titlul II se referă la libertăți, titlul III, la egalitate, titlul V, la cetățenie și titlul VI, la justiție.
38      A se vedea, mai sus, nota de subsol 37.
39      A se vedea în această privință Zoumpoulakis, K., „Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?”, New Journal of European Criminal Law, vol. 13, nr. 3, 2022, p. 333-345, în special p. 335 și 336. Autorul subliniază mai ales că noțiunea de „norme minime” nu face trimitere la însuși conținutul normei, ci mai degrabă la principiul potrivit căruia statele membre ar trebui să dispună de o anumită marjă de manevră pentru a depăși minimul necesar.
40      A se vedea Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, p. 115-116.
41      Hotărârea din 22 mai 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42      A se vedea Wieczorek, I., op. cit., p. 116: „a values‑based criminalisation rationale for harmonisation”.
43      A se vedea Siatista, I. M., și Wierda, M., „Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty”, în The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 258.
44      Cu privire la o prezentare istorică a evoluției dreptului umanitar internațional referitor la tratamentul amnistiei și al impunității, a se vedea Puéchavy, M., „Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)”, Revue trimestrielle des droits de l’homme, nr. 94, 2013, în special p. 484 și urm.
45      A se vedea O’Keefe, R., „11. Statutory Limitation and Amnesty”, International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, p. 461-479, în special p. 468; a se vedea de asemenea Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press_Oxford, 2020, p. 177.
46      Cu privire la evoluția jurisprudenței Curții EDO în materie de amnistie, a se vedea printre altele Tulkens, F., și Van Drooghenbroeck, S., „La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme”, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruxelles, 2011, p. 133-137, Gallen, J., „The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies”, Human Rights Law Review, vol. 19, nr. 4, 2019, p. 675-704, Moulier, I., „La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international”, L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruxelles, 2013, prima ediție, p. 1365-1396.
47      Curtea EDO, 2 septembrie 1991, Dujardin și alții împotriva Franței (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      Curtea EDO, 2 noiembrie 2004, Abdülsamet Yaman împotriva Turciei (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55). A se vedea de asemenea Curtea EDO, 10 martie 2009, Turan Cakir împotriva Belgiei (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), în care Curtea EDO a concluzionat în sensul unei încălcări a articolului 3 din CEDO, declarând că, „atunci când un agent al statului este acuzat de acte contrare articolului 3, procedura sau condamnarea nu pot deveni caduce printr‑o prescripție, iar aplicarea unor măsuri precum amnistia sau grațierea nu poate fi permisă […]. În special, Curtea consideră că autoritățile naționale nu trebuie în niciun caz să dea impresia că sunt dispuse să lase astfel de tratamente nepedepsite” (§ 69).
49      Curtea EDO, 5 iunie 2007, Yesil și Sevim împotriva Turciei (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, § 38).
50      Curtea EDO, 13 ianuarie 2009, Yeter împotriva Turciei (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, § 70).
51      Curtea EDO, 17 martie 2009, Ould Dah împotriva Franței (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303). Curtea EDO a reluat această formulare în Hotărârea din 24 mai 2011, Asociația „21 décembre 1989” și alții împotriva României (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, § 144): „amnistia este în general incompatibilă cu obligația statelor de a ancheta acte de tortură [Ould Dah împotriva Franței (dec.), nr. 13113/03 din 17 martie 2009] și de a combate impunitatea crimelor internaționale. Situația este aceeași în ceea ce privește grațierea (Abdülsamet Yaman împotriva Turciei, nr. 32446/96, § 55, 2 noiembrie 2004)”.
52      Curtea EDO, 27 mai 2014, Marguš împotriva Croației (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, denumită în continuare „Hotărârea Marguš împotriva Croației”) (a se vedea cu privire la această hotărâre, printre alții, Krenc, F., și Van Drooghenbroeck, S., „Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er
janvier – 30 juin 2014”, Journal des tribunaux, vol. 35, nr. 6579, 2014, p. 677). Cauza privea un fost combatant al armatei croate condamnat în urma a două proceduri distincte pentru crime de război împotriva populației civile. Întrucât a beneficiat de o lege de amnistie generală care punea capăt primei proceduri, reclamantul contesta reluarea urmăririi penale, precum și condamnarea sa subsecventă, determinând Curtea EDO să examineze validitatea amnistiei care îi fusese acordată în primă instanță. Curtea EDO a admis printre altele că „procedurile penale desfășurate împotriva reclamantului se refereau în special la acuzații de omor și de vătămare corporală gravă a unor civili și, prin urmare, puneau în discuție dreptul acestora la viață garantat de articolul 2 din [CEDO] sau chiar și drepturile lor în raport cu articolul 3” (§ 124). Aceasta a considerat de asemenea că „[o]bligația pe care o au statele de a‑i urmări penal pe autorii actelor de tortură sau ai asasinatelor este […] consacrată în jurisprudența Curții. Din aceasta reiese că acordarea beneficiului amnistiei autorilor unor omoruri sau ai unor rele tratamente ale civililor ar fi contrară obligațiilor care decurg pentru state din articolele 2 și 3 din [CEDO], din moment ce această măsură ar împiedica investigațiile cu privire la asemenea acte și ar conduce în mod necesar la a acorda impunitate autorilor lor” (§ 127).
53      Denumită în continuare „Curtea IDO”.
54      Curtea EDO a luat în considerare printre altele jurisprudența Curții IDO privind amnistia pentru a stabili că aceasta nu poate fi admisă în ceea ce privește încălcările grave ale drepturilor omului: „Curtea ia act de asemenea de jurisprudența Curții [IDO], în special de cauzele Barrios Altos, Gomes Lund și alții, Gelman și Masacrele de la El Mozote și locurile învecinate, toate citate anterior, în care înalta jurisdicție, întemeindu‑se pe jurisprudența sa anterioară, precum și pe concluziile Comisiei interamericane pentru drepturile omului, ale organelor Națiunilor Unite și ale altor organisme universale și regionale de protecție a drepturilor omului, a adoptat o poziție fermă cu privire la această problemă, declarând că nu se poate admite nicio amnistie în ceea ce privește încălcările grave ale drepturilor fundamentale ale omului. Ea a explicat că, într‑un asemenea caz, amnistia ar aduce o atingere gravă obligației statelor de a efectua investigații cu privire la atare abuzuri și de a‑i pedepsi pe autorii acestora (Gelman, citată anterior, § 195, și Gomes Lund și alții, citată anterior, § 171). Curtea [IDO] a subliniat că astfel de măsuri de amnistie contraveneau drepturilor de la care nu se poate deroga recunoscute de dreptul internațional al drepturilor omului (Gomes Lund și alții, § 171)” [Hotărârea Marguš împotriva Croației (§ 138)].
55      A se vedea Hotărârea Marguš împotriva Croației (§ 140).
56      A se vedea Pérez‑León‑Acevedo, J.‑P., „The European Court of Human Rights (ECtHR) vis‑à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states”, The International Journal of Human Rights, vol. 26, nr. 6, 2022, p. 1107-1010.
57      A se vedea Hotărârea Marguš împotriva Croației (§ 139): „[…] dreptul internațional tinde din ce în ce mai mult să considere aceste amnistii ca fiind inacceptabile întrucât sunt incompatibile cu obligația universal recunoscută a statelor de a urmări penal și de a pedepsi autorii unor încălcări grave ale drepturilor fundamentale ale omului. Presupunând că amnistiile sunt posibile atunci când sunt însoțite de împrejurări speciale, precum un proces de reconciliere și/sau o formă de reparare pentru victime, amnistia acordată reclamantului în speță nu ar fi mai puțin inacceptabilă întrucât nimic nu indică prezența unor asemenea împrejurări în speță”. Sublinierea noastră.
58      A se vedea printre altele punctele 64-68 din prezentele concluzii.
59      Comisia de la Veneția, Avizele nr. 1167/2023 și nr. 1168/2023 din 18 martie 2024 cu privire la cerințele statului de drept referitoare la amnistii, având în vedere în special propunerea de lege parlamentară spaniolă „referitoare la Legea organică privind amnistia pentru normalizarea instituțională, politică și socială în Catalonia” [CDL‑AD(2024)003, punctul 74]. A se vedea de asemenea, cu privire la autoamnistie, Marxen, K., op. cit., p. 38-45.
60      A se vedea în această privință Curtea IDO, 14 martie 2001, Barrios Altos împotriva Peru (Seria C, nr. 75). Cu privire la această hotărâre, a se vedea Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Paris, 2008, în special p. 123-125, și Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, în special p. 259-260. A se vedea de asemenea Curtea IDO, 29 noiembrie 2006, La Cantuta împotriva Peru (Seria C, nr. 162), Curtea IDO, 26 septembrie 2006, Almonacid Arellano și alții împotriva Chile (Seria C, nr. 154), Curtea IDO, 24 februarie 2011, Gelman împotriva Uruguay (Seria C, nr. 221). În general, în ceea ce privește jurisprudența Curții IDO privind amnistia, a se vedea Perez‑Leon‑Acevedo, J.‑P., „The control of the Inter‑American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment”, Leiden Journal of International, vol. 33, nr. 3, 2020, p. 667-687. De asemenea, mai ales cu privire la influența judecătorului Cançado Trindade asupra interpretării acestei instanțe referitoare la legile de amnistie, a se vedea în special Chiari Gonçalves, V., și Albuquerque, L., „A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog”, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, nr. 81, 2022, p. 299-317).
61      A se vedea, cu privire la problema controlului judiciar al legilor de amnistie, Comisia de la Veneția, Avizul nr. 710/2012 din 11 martie 2013 privind dispozițiile Legii de amnistie a deținuților politici din Georgia [CDL‑AD(2013)009, punctele 43-46]. Comisia de la Veneția arată că o procedură prin care puterea judecătorească este însărcinată, prin decizia Parlamentului, să decidă dacă anumite persoane îndeplinesc criteriile generale stabilite de Parlament pentru aplicarea amnistiei este conformă cu principiul separării puterilor.
62      Trebuie amintit în această privință că clauza menționată a fost inserată în LOA în urma unei recomandări a Comisiei de la Veneția, astfel cum se arată în preambulul acestei legi.
63      Astfel cum a subliniat Conseil d’État (Consiliul de Stat) francez, securitatea juridică presupune ca „[c]etățenii să fie în măsură să determine, fără ca acest lucru să necesite eforturi insurmontabile din partea lor, ceea ce este permis și ceea ce este interzis de dreptul aplicabil. Pentru a ajunge la acest rezultat, normele edictate trebuie să fie clare și inteligibile și să nu fie supuse, în timp, unor variații prea frecvente și, mai ales, imprevizibile” [a se vedea Conseil d’État (Consiliul de Stat), Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, 15 martie 2006, p. 281, disponibil la următoarea adresă: https://www.vie‑publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf].
64      A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337, punctul 52).
65      Trebuie arătat că Curtea EDO subliniază funcția fundamentală a principiului securității juridice pentru interpretarea CEDO. Securitatea juridică a justițiabilului este tocmai unul dintre obiectivele CEDO, întrucât este legată în mod direct de unul dintre principiile generale de interpretare la care se face referire în mod frecvent în jurisprudența Curții EDO și care este de altfel proclamat în preambulul CEDO, și anume „supremația dreptului”. Or, o protecție adecvată împotriva arbitrarului constituie o obligație pentru orice stat care dorește să consacre „preeminența dreptului” (a se vedea Salvia, M., „La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme”, Cahiers du Conseil Constitutionnel, nr. 11, 2011, disponibil la următoarea adresă: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Respectarea normelor privind un proces echitabil a fost adesea asociată cu noțiunea de securitate juridică. În această privință, Curtea EDO a afirmat că „[d]reptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești, garantat de articolul 6 paragraful 1 din [CEDO], trebuie interpretat în lumina preambulului [CEDO], care enunță supremația dreptului ca element al patrimoniului comun al statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice, care urmărește, printre altele, ca soluția dată definitiv oricărui litigiu de către instanțe să nu mai fie repusă în discuție” [Curtea EDO, 28 octombrie 1999, Brumărescu împotriva României (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)].
66      A se vedea Hotărârea din 24 iulie 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punctul 114). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punctele 161 și 162), precum și Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑156/21, EU:C:2022:97, punctele 136 și 223).
67      A se vedea punctul 46 din prezentele concluzii, nota de subsol 29.
68      Aceasta pare să fie de asemenea poziția acuzatorului public în cauza principală (a se vedea punctul 45 din prezentele concluzii).
69      Adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 10 decembrie 1984, Recueil des traités des Nations unies, vol. 1465, p. 85, nr. 24841 (1987).
70      A se vedea printre altele Curtea EDO, 18 ianuarie 1978, Irlanda împotriva Regatului Unit, (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167), Curtea EDO, 28 iulie 1999, Selmouni împotriva Franței (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 96 și 97), și Curtea EDO, 24 iulie 2014, Al Nashiri împotriva Poloniei (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).
71      A se vedea Curtea EDO, 6 aprilie 2000, Labita împotriva Italiei (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120): „Curtea a considerat un anumit tratament atât «inuman», în special pentru că a fost aplicat cu premeditare timp de mai multe ore și pentru că a cauzat, dacă nu veritabile leziuni, cel puțin suferințe intense fizice și morale, cât și «degradant», întrucât este de natură să creeze în victimele sale sentimente de teamă, de angoasă și de inferioritate de natură să le umilească și să le înjosească. Pentru ca o pedeapsă sau tratamentul care o însoțește să fie «inumane» sau «degradante», suferința sau umilirea trebuie, în orice caz, să le depășească pe cele implicate inevitabil de o anumită formă de tratament sau de pedeapsă legitimă”. A se vedea de asemenea Curtea EDO, 26 octombrie 2000, Kudła împotriva Poloniei (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).
72      A se vedea Curtea EDO, 1 iunie 2010, Gäfgen împotriva Germaniei (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).
73      A se vedea Curtea EDO, 21 ianuarie 2011, M.S.S. împotriva Belgiei și a Greciei (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220): „Poate fi suficient ca victima să fie umilită în propriii ochi, chiar dacă nu este umilită în cei ai altora […]. În sfârșit, deși trebuie să se țină seama de aspectul dacă scopul era umilirea sau înjosirea victimei, lipsa unui astfel de scop nu poate exclude în mod definitiv constatarea încălcării articolului 3 […]”. A se vedea și Curtea EDO, 28 septembrie 2015, Bouyid împotriva Belgiei (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87): „Relele tratamente care ating un asemenea prag minim de gravitate implică în general vătămări corporale sau suferințe fizice sau psihice intense. Totuși, chiar și în absența unor abuzuri de acest tip, în măsura în care tratamentul umilește sau înjosește un individ prin faptul că dovedește o lipsă de respect pentru demnitatea sa umană sau o diminuează ori în măsura în care provoacă persoanei în cauză sentimente de teamă, de angoasă sau de inferioritate de natură să îi înfrângă rezistența morală și fizică, acest tratament poate să fie calificat drept degradant și să intre astfel și sub incidența interdicției prevăzute la articolul 3 […]”.
74      A se vedea Curtea EDO, 20 decembrie 2004, Makaratzis împotriva Greciei (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50), și Curtea EDO, 14 iunie 2011, Trévalec împotriva Belgiei (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, § 55-61).
75      Suntem conștienți de faptul că, în Avizele nr. 1167/2023 și nr. 1168/2023 din 18 martie 2024 privind cerințele statului de drept referitoare la amnistii, având în vedere în special propunerea de lege parlamentară spaniolă „referitoare la Legea organică privind amnistia pentru normalizarea instituțională, politică și socială în Catalonia” [CDL‑AD(2024)003], Comisia de la Veneția a arătat că, „în ceea ce privește securitatea juridică, Comisia [de la Veneția] observă că domeniul de aplicare material și temporal al amnistiei, astfel cum este definit la articolul 1.1 din proiectul de lege privind amnistia, este foarte larg și nedeterminat” și, în consecință, a „recomand[at] restrângerea și definirea mai precisă a domeniului de aplicare material și temporal al amnistiei pentru ca efectele acesteia să fie mai previzibile” (punctele 94 și 96). Trebuie totuși amintit că Comisia de la Veneția examinează principiul securității juridice dintr‑o perspectivă generală, abstractă și normativă, care urmărește să stabilească standarde ideale aplicabile în orice situație. Or, în dreptul Uniunii, acest principiu nu se apreciază în abstract, ci în mod funcțional, în lumina obiectivelor ordinii juridice a Uniunii și în special pentru a stabili dacă efectul util al Directivei 2017/541 este compromis. Este tocmai ceea ce avocatul general Hogan exprima în concluziile sale atunci când a subliniat că „[a]naliza Comisiei de la Veneția este în esență una politică, chiar dacă se bazează pe o analiză juridică și politică sofisticată” și că „[a]vizul Comisiei de la Veneția are în vedere un sistem ideal” [Concluziile avocatului general Hogan prezentate în cauza Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, punctul 88)]. Astfel, deși, dintr‑o perspectivă de îmbunătățire normativă, domeniul de aplicare al articolului 1 din LOA ar putea fi definit cu mai multă precizie, această împrejurare nu poate, în speță, să fie asimilată unei încălcări a principiului securității juridice, așa cum este garantat de dreptul Uniunii.
76      În ceea ce privește cazul în care amnistia intervine atunci când este sesizată instanța penală, Donnedieu de Vabres subliniază că amnistia respectă drepturile terților și nu stinge acțiunea în despăgubire; dacă acțiunea civilă nu a fost încă exercitată, numai instanța civilă o poate soluționa (Donnedieu de Vabres, H., op.cit., p. 558 și 559, nr. 991).
77      Merle și Vitu comentează, în mod caracteristic și cu spirit critic, cu privire la caracterul general al amnistiei, arătând că „[a]utorii legii de amnistie nu sunt împiedicați de nicio limită atunci când este vorba despre stabilirea infracțiunilor la care se va extinde măsura de uitare” (Merle, R., și Vitu, A., op. cit., p. 1111, nr. 945). În ceea ce privește beneficiarii amnistiei, autorii fac distincție între „amnistia reală”, și anume „cea acordată autorilor infracțiunilor enumerate în lege, fără să se țină seama de calitățile proprii beneficiarilor”, și „amnistia personală”, respectiv cea care nu ia în considerare natura sau gravitatea infracțiunilor săvârșite, ci „anumite clase de indivizi pe care trecutul lor sau o anumită calitate specifică îi făcea demni de această măsură” (ibid., p. 1112-1113, nr. 946). A se vedea de asemenea, cu privire la o clasificare a amnistiilor în funcție de domeniul lor de aplicare, Siatista, I. M., și Wierda, M., op.cit., p. 259, precum și Stahn, C., op. cit., p. 260.
78      A se vedea punctul 88 din prezentele concluzii.
79      A se vedea punctul 84 din prezentele concluzii.
80      6/64, EU:C:1964:66.
81      A se vedea Hotărârea din 22 februarie 2022, RS (Efectul deciziilor unei Curți Constituționale) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punctul 52), și Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 79).
82      A se vedea Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punctul 54 și jurisprudența citată).
83      A se vedea Hotărârea din 17 decembrie 2020, Comisia/Slovenia (Arhivele BCE) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, punctul 119).
84      A se vedea punctul 84 din prezentele concluzii.
85      A se vedea Hotărârea din 26 martie 2020, Miasto Łowicz și Prokurator Generalny (C‑558/18 și C‑563/18, denumită în continuare „Hotărârea Miasto Łowicz”, EU:C:2020:234, punctul 44).
86      A se vedea Hotărârea Miasto Łowicz (punctul 45).
87      A se vedea Hotărârea Miasto Łowicz (punctul 46).