62011CC0367
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 19 juli 2012 (
1
)
Zaak C-367/11
Déborah Prete
tegen
Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening
[verzoek van het Hof van Cassatie (België) om een prejudiciële beslissing]
„Vrij verkeer van werknemers — Uitkeringen voor jongeren die op zoek zijn naar hun eerste dienstbetrekking — Recht van werkzoekenden op de uitkering — Toekenning van de uitkering onderworpen aan de voorwaarde dat ten minste zes jaar studies in het gastland zijn gevolgd — Indirecte discriminatie — Evenredigheid”
1.
Het Belgische Hof van Cassatie verzoekt opnieuw om een prejudiciële beslissing van het Hof over het Belgische stelsel van sociale uitkeringen aan jongeren die op zoek zijn naar hun eerste dienstbetrekking (hierna: „wachtuitkeringen”). Na de arresten Deak (
2
), Kziber (
3
), Commissie/België (
4
), D’Hoop (
5
) en Ioannidis (
6
) zijn in de Belgische regeling verschillende wijzigingen aangebracht om haar aan te passen aan de eisen van het vrije verkeer van personen en werknemers. De laatste wijziging werpt echter nog vragen op, want daarin wordt van de aanvragers van die uitkeringen verlangd dat zij voorafgaand aan de aanvraag in elk geval gedurende ten minste zes jaar studies hebben gevolgd in een Belgische onderwijsinstelling. Deze voorwaarde geldt ook voor onderdanen van andere lidstaten die studies hebben gevolgd in andere staten dan België, zoals verzoekster in het hoofdgeding.
2.
Deze zaak geeft het Hof de gelegenheid zijn rechtspraak over sociale uitkeringen voor werkzoekenden verder te ontwikkelen. Dit onderwerp, waarover sinds het arrest Collins (
7
) de rechtspraak en de wetgeving een constante ontwikkeling hebben doorgemaakt, behoeft nog steeds uitlegging door het Hof, vooral wat het bestaan van een band tussen de werkzoekende en het gastland betreft. Het is een delicate kwestie die het nemen van deze conclusie rechtvaardigt.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
3.
Overeenkomstig artikel 18 EG (artikel 21 VWEU) heeft „iedere burger van de Unie [...] het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld”.
4.
Artikel 39 EG (artikel 45 VWEU) betreffende het vrije verkeer van werknemers luidt als volgt:
„1.   Het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap is vrij.
2.   Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
3.   Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om
a)
in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling;
b)
zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten;
[...]”
5.
Verordening nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (recentelijk vervangen door verordening nr. 492/11) (
8
) bepaalt in artikel 3 het volgende:
„Artikel 3
1.   In het kader van deze verordening zijn niet van toepassing de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of de administratieve handelwijzen van een lidstaat:
—
die aanbiedingen van en aanvragen om werk, de toegang tot arbeid in loondienst en de uitoefening daarvan door vreemdelingen beperken of aan voorwaarden onderwerpen die niet voor eigen onderdanen gelden;
—
of die, hoewel van toepassing zonder onderscheid naar nationaliteit, tot enig of voornaamste doel of gevolg hebben dat de onderdanen van de andere lidstaten van de aangeboden arbeid geweerd worden.
[...]
Artikel 7
1.   Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2.   Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
[...]”
B – Nationaal recht
6.
Artikel 36, lid 1, van het Koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering bepaalt dat om toegelaten te worden tot het recht op wachtuitkeringen, de jonge werknemer aan de volgende voorwaarden moet voldoen:
„1o
niet meer onderworpen zijn aan de leerplicht;
2o
a)
ofwel studies met een volledig leerplan van de hogere secundaire cyclus, of het derde jaar van studies met een volledig leerplan van het secundair technisch-, kunst- of beroepsonderwijs voleindigd hebben in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een Gemeenschap;
[...]
j)
ofwel een bewijsstuk bekomen hebben afgeleverd door een Gemeenschap dat de gelijkwaardigheid vaststelt met het getuigschrift bedoeld onder b) of een toelatingsbewijs dat toegang geeft tot het hoger onderwijs; deze littera geldt evenwel slechts op voorwaarde voorafgaandelijk ten minste zes jaar studies gevolgd te hebben in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een Gemeenschap
[...]”
7.
Het bepaalde sub j is bij koninklijk besluit van 11 februari 2003 toegevoegd ingevolge het arrest van het Hof van Justitie in de zaak D’Hoop.
II – Feiten
8.
D. Prete is geboren in 1981, heeft de Franse nationaliteit en is sinds 2001 gehuwd met een Belg. Sinds het jaar van haar huwelijk woont zij met haar echtgenoot in België. Kort daarna, op 1 februari 2002, heeft zij zich als werkzoekende bij de Belgische werkloosheidsdienst ingeschreven.
9.
Van 3 tot 8 juni 2002 en op 5 september 2002 heeft Prete gewerkt in het kader van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd.
10.
Op 1 juni 2003 heeft zij de Belgische autoriteiten om wachtuitkeringen verzocht. Dit zijn uitkeringen voor jongeren die hun studies hebben voltooid en op zoek zijn naar hun eerste dienstbetrekking. Het verzoek werd afgewezen bij besluit van 11 september 2003 op grond dat zij niet ten minste zes jaar studies in België had gevolgd, zoals in het koninklijk besluit van 25 november 1991 bepaald.
11.
Prete heeft namelijk secundair onderwijs in Frankrijk gevolgd en daar een baccalaureaatsdiploma in het beroepsonderwijs met als specialisatie secretariaat behaald. Daarom voldeed zij niet aan een van de essentiële voorwaarden van dat koninklijk besluit.
12.
Prete bestreed de afwijzing voor het Arbeidsgerecht van Doornik in eerste aanleg, dat het beroep gegrond verklaarde. De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, verweerder, heeft echter tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld. In tweede aanleg heeft het Arbeidshof van Bergen de rechtmatigheid van het afwijzende administratieve besluit bevestigd. Tegen deze beslissing heeft Prete beroep in cassatie ingesteld bij het Belgische Hof van Cassatie, dat thans de prejudiciële vraag stelt.
III – De prejudiciële vraag
13.
Op 11 juli 2011 is het prejudiciële verzoek van het Belgische Hof van Cassatie ingekomen ter griffie van het Hof, waarin de volgende twee prejudiciële vragen worden gesteld:
„1)
Verzetten de artikelen 12, 17, 18 en, voor zover nodig, 39 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, in de versie als geconsolideerd te Amsterdam op 2 oktober 1997, zich tegen een bepaling van nationaal recht als artikel 36, lid 1, punt 2, sub j, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, die het recht op wachtuitkeringen van een jongere, burger van de Europese Unie, die niet de hoedanigheid van werknemer in de zin van artikel 39 van het Verdrag heeft en die zijn middelbare studies in de Europese Unie heeft voltooid, maar niet in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de gemeenschappen van België en die ofwel een bewijsstuk heeft verkregen dat is afgeleverd door een van die gemeenschappen ter bevestiging van de gelijkwaardigheid van die studies met het getuigschrift afgegeven door de bevoegde examencommissie van een van die gemeenschappen voor de in een van die Belgische onderwijsinstellingen gevolgde studies, ofwel een toelatingsbewijs dat toegang geeft tot het hoger onderwijs, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de jongere voorafgaand zes jaar studies heeft gevolgd in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de gemeenschappen van België, indien die voorwaarde exclusief en absoluut is?
2)
Zo ja, zijn de omstandigheden van de in de eerste vraag omschreven jongere, die geen zes jaar studies in een Belgische onderwijsinstelling heeft gevolgd, met zijn/haar Belgische echtgeno(o)t(e) in België woont en als werkzoekende bij een Belgische werkloosheidsdienst is ingeschreven, factoren waarmee rekening dient te worden gehouden om het bestaan van de band van de jongere met de Belgische arbeidsmarkt te beoordelen, zulks in het licht van de artikelen 12, 17, 18 en, desgevallend, 39 van het Verdrag? In welke mate dient de duur van die periodes van verblijf, huwelijk en inschrijving als werkzoekende in aanmerking te worden genomen?”
14.
De vertegenwoordiger van Prete, de regering van het Koninkrijk België en de regering van de Tsjechische Republiek, alsook de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV – De door het Hof van Cassatie gestelde vragen
15.
Eerst wil ik erop wijzen dat de twee vragen die door de verwijzende rechter zijn gesteld in wezen betrekking hebben op hetzelfde: de mogelijke inbreuk op een of meer verkeersvrijheden. De eerste vraag houdt in of er sprake is van een beperking van een vrijheid, de tweede betreft de mogelijke rechtvaardigingsgronden daarvan, indien de Belgische regeling inderdaad een beperking vormt.
16.
De verwijzende rechter twijfelt ook enigszins over welke verkeersvrijheid in de zaak van toepassing is. In zijn eerste vraag noemt hij de artikelen 12, 17, 18 en 39 EG en gebruikt hij bovendien de alternatieve vorm. Op die wijze geeft hij te kennen de medewerking van het Hof in te roepen bij de bepaling van het relevante artikel.
17.
In deze zaak hebben wij te maken met een Franse werkzoekende vrouw die in België woont, gehuwd is met een Belg en verzoekt om wachtuitkeringen voor jongeren die hun studies net hebben voltooid en die tot de Belgische arbeidsmarkt willen toetreden. Wij hebben hier dus te maken met een combinatie van verschillende profielen (student, werkzoekende, werknemer en ten slotte echtgenote van een onderdaan van een lidstaat) die tot een samenloop van verschillende vrijheden kunnen leiden.
18.
Uitgaande van deze achtergrond van de uitleggingsvraag die de verwijzende rechter ons stelt, zal ik beginnen met het behandelen van de temporele en materiële werkingssfeer van de bepalingen die op deze zaak van toepassing zijn. Daarna behandel ik in twee stappen de mogelijke inbreuk op de betrokken vrijheid: ten eerste de vraag of wij te maken hebben met een beperking van de vrijheid, ten tweede hoe wij de door het Koninkrijk België aangevoerde rechtvaardiging van die beperking – het ontbreken van een band tussen verzoekster en het gastland – moeten beoordelen.
V – Analyse
A – De temporele en materiële werkingssfeer van de bepalingen die op deze zaak van toepassing zijn
19.
Allereerst moet worden vastgesteld of de situatie van Prete valt onder de bepalingen van het thans geldende Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, in werking getreden op 1 december 2009, of onder die van het reeds vervallen Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
20.
Vaststaat dat Prete de wachtuitkeringen heeft aangevraagd op 1 juni 2003. Op 11 september van dat jaar werd haar verzoek door de Belgische autoriteiten afgewezen. Het recht dat op het verzoek van Prete van toepassing is, is dus het in 2003 geldende recht, namelijk het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. In de onderhavige prejudiciële procedure moeten dus de bepalingen van dat Verdrag worden uitgelegd.
21.
De vraag die dan onmiddellijk opkomt, is welke artikelen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op deze zaak van toepassing zijn. Enerzijds vraagt Prete een uitkering die bedoeld is om de toegang van jongeren tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, zodat haar situatie gekenschetst zou kunnen worden als die van een werkzoekende. Anderzijds staat vast dat Prete vóór de indiening van haar aanvraag heeft gewerkt, zij het extreem kort en in slechts twee concrete gevallen. Daarbij komt de omstandigheid dat Prete met een Belg is gehuwd en de uitkeringen heeft aangevraagd na te hebben voldaan aan de voorwaarde dat zij studies heeft gevolgd in een onderwijsinstelling, hetgeen reden zou zijn voor toepassing van artikel 18 EG.
22.
Het is niet de eerste keer dat het Hof de gelegenheid heeft zich uit te spreken over de voorwaarden voor toekenning van de Belgische wachtuitkeringen tegen de achtergrond van de fundamentele vrijheden. Reeds in de jaren tachtig heeft het Hof deze uitkeringen beoordeeld en gekwalificeerd als „sociale voordelen” in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 (
9
). In het arrest D’Hoop bevestigde het Hof dat op deze uitkeringen niet alleen verordening nr. 1612/68 van toepassing is, maar ook het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit van artikel 12 EG (
10
). Later, in het arrest Collins, heeft het Hof geoordeeld dat de weigering van een uitkering ter vergemakkelijking van de toegang tot de arbeidsmarkt aan een werkzoekende die onderdaan is van een andere lidstaat kan worden getoetst aan artikel 39 EG, betreffende het vrije verkeer van werknemers (
11
). In het specifieke geval van de Belgische wachtuitkeringen heeft het Hof in de zaak Ioannidis verklaard dat„een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt van een lidstaat beoogt te vergemakkelijken [...] niet langer van de werkingssfeer van artikel 39, lid 2, EG [kan] worden uitgesloten” (
12
). Voor zover Prete dus als werkzoekende een uitkering aanvraagt, is artikel 39 EG, lid 2, de bepaling die op het eerste gezicht relevant is.
23.
Het feit dat het een voorwaarde voor de uitkering is, dat de aanvrager studies heeft gevolgd, of het feit dat Prete de echtgenote is van een Belg, is geen reden om deze zaak te beoordelen tegen de achtergrond van het vrije verkeer van personen. Indien er sprake is van een omstandigheid die verzoekster maakt tot rechthebbende van een economische vrijheid als het vrije verkeer van werknemers, heeft dat laatste beginsel volgens vaste rechtspraak van het Hof voorrang boven dat van het vrije verkeer van personen van artikel 18 EG.
24.
Er moet echter nog een ander punt worden opgehelderd, want Prete heeft voorafgaand aan haar aanvraag enkele werkzaamheden verricht, zij het van zeer korte duur: een week en een dag. Men moet zich dus afvragen of deze omstandigheid Prete tot „werkneemster” in plaats van „werkzoekende” maakt, wat zou leiden tot een andere kijk op de vraag welke bepalingen op deze zaak van toepassing zijn.
25.
Het Hof, dat bij tal van gelegenheden erop heeft gewezen dat het begrip „werknemer” een autonome aard heeft, laat werkzaamheden die „marginaal en bijkomstig” zijn niet binnen dat begrip vallen. (
13
) In de zaak Raulin heeft het Hof geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met het onregelmatig karakter en de beperkte duur van de uit hoofde van een oproepcontract daadwerkelijk verrichte werkzaamheden. (
14
) Hoewel het uiteindelijk aan de verwijzende rechter staat om, tegen de achtergrond van de in de procedure overgelegde feiten, uit te maken of het hier slechts gaat om werkzaamheden binnen een oproepcontract, zijn de in de onderhavige prejudiciële procedure verstrekte gegevens voldoende duidelijk om de verwijzende rechter te kunnen antwoorden dat Prete niet een „werkneemster” is in de strikte zin van het EG-Verdrag.
26.
Tegen deze achtergrond ben ik van mening, aangezien de werkzaamheden die Prete in 2002 heeft verricht het karakter hadden van oproepwerkzaamheden en daarom marginaal en bijkomstig waren, dat zij specifiek als werkzoekende behandeld dient te worden, met de daarbij behorende consequenties.
B – Is er sprake van beperking van het vrije verkeer van werknemers in het geval van een werkzoekende?
27.
Vervolgens moeten wij onderzoeken of een nationale bepaling die de toekenning van wachtuitkeringen afhankelijk stelt van een studieduur in België van ten minste zes jaar gedurende de periode van primair of secundair onderwijs, een beperking vormt van het vrije verkeer van werknemers, dat in deze zaak wordt toegepast op een werkzoekende.
28.
Omdat Prete een werkzoekende is en niet een werkneemster, moeten wij thans een specifieke analyse verrichten tegen de achtergrond van de bepalingen en de rechtspraak die op deze categorie personen van toepassing zijn.
29.
Ook moet men zich afvragen of verordening nr. 1612/68, en concreet de artikelen 3 en 7 daarvan, wel relevant is voor de onderhavige zaak. Het antwoord is nee. Die verordening waarborgt het beginsel van non-discriminatie van werknemers en hun gezinsleden met betrekking tot de toegang tot „sociale voordelen”. (
15
) Deze waarborg is echter bij werkzoekenden niet gebaseerd op die verordening, maar rechtstreeks op het Verdrag. Vóór het arrest Collins heeft het Hof deze groep steeds uitgesloten van het recht op sociale uitkeringen. En hoewel het deze opvatting in dit arrest heeft aangepast tegen de achtergrond van de verdragsbepalingen aangaande het burgerschap van de Unie, heeft het geen specifieke uitspraak gedaan over de invloed van die bepalingen op verordening nr. 1612/68. (
16
) Het recht waarop Prete aanspraak maakt, is dus rechtstreeks gebaseerd op artikel 39 EG, uitgelegd tegen de achtergrond van het burgerschap van de Unie.
30.
Nu wij dus uitsluitend met het Verdrag te maken hebben, wil ik eraan herinneren dat artikel 39, lid 2, EG de afschaffing van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden bepaalt. Zoals bekend geldt dit verbod ook jegens werkzoekenden en heeft het betrekking op zowel directe als indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit. (
17
) Vanaf het arrest Collins, waarin het Hof zijn rechtspraak heeft herzien, verbiedt de bepaling ook elke vorm van discriminatie bij het verkrijgen van uitkeringen ter vergemakkelijking van de toegang tot de arbeidsmarkt.
31.
In de onderhavige zaak stelt artikel 36, lid 1, punt 2, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, in het bijzonder sub j, als voorwaarde voor de toekenning van het recht op wachtuitkeringen, dat tevoren ten minste zes jaar studies zijn gevolgd in een onderwijsinstelling, opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de gemeenschappen van België. Deze voorwaarde is ook van toepassing op werkzoekenden die hun opleiding hebben gevolgd in een andere lidstaat en van wie het diploma in België is erkend, zoals bij Prete.
32.
Reeds in het arrest D’Hoop, dat ging over een Belgische vrouw die haar opleiding in Frankrijk had gevolgd, heeft het Hof geoordeeld dat het vereiste dat studies in een Belgische onderwijsinstelling zijn gevolgd „bepaalde nationale onderdanen [benadeelt] op de uitsluitende grond dat zij hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend om in een andere lidstaat te studeren” (
18
). Wat later, in het arrest Ioannidis, ditmaal over een onderdaan van een andere lidstaat die verzocht om wachtuitkeringen voor de toegang tot de Belgische arbeidsmarkt, heeft het Hof geoordeeld dat de voorwaarde van studies in een Belgische onderwijsinstelling „vooral onderdanen van andere lidstaten [dreigt] te benadelen” (
19
) en dat „deze voorwaarde gemakkelijker door Belgische onderdanen [kan] worden vervuld” (
20
).
33.
Naar aanleiding van de arresten D’Hoop en Ioannidis heeft het Koninkrijk België zijn wetgeving gewijzigd, maar daaraan het genoemde vereiste van zes jaar studies in een Belgische onderwijsinstelling toegevoegd, dat Belgische onderdanen nog steeds in een gunstiger positie plaatst dan onderdanen van andere lidstaten. Zowel door de voorwaarde zelf, als door het feit dat het een dermate lange periode betreft, worden onderdanen van andere lidstaten ontmoedigd om hun recht op vrij verkeer uit te oefenen.
34.
Tegen de achtergrond van de genoemde argumenten ben ik dus van mening dat artikel 36, lid 1, punt 2, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, in het bijzonder sub j, toegepast op een werkzoekende die een aanvraag indient voor wachtuitkeringen, een beperking vormt van het vrije verkeer van werknemers van artikel 39 EG.
35.
Nu moet nog worden bezien of de in de Belgische regeling opgenomen beperking gerechtvaardigd is tegen de achtergrond van het EG-Verdrag. Daarover gaat de tweede vraag van het Hof van Cassatie.
C – Is de beperking gerechtvaardigd?
36.
Met zijn tweede en laatste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of omstandigheden als de duur van de verblijfsperioden van Prete in België, haar huwelijk met een Belg en haar inschrijving als werkzoekende bij de Belgische werkloosheidsdienst voldoende grond opleveren om de beperking van het vrije verkeer van werknemers als ongerechtvaardigd te beschouwen. De verwijzende rechter vraagt het Hof kortom wat de specifieke mate van integratie in het gastland moet zijn om in aanmerking te komen voor wachtuitkeringen.
37.
Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, heeft het Hof herhaaldelijk gewezen op het vereiste dat personen die hun recht van vrij verkeer binnen het grondgebied van de Unie uitoefenen, geïntegreerd moeten zijn om aanspraak te kunnen maken op sociale uitkeringen. Het is echter belangrijk de specifieke terreinen waarop die uitspraken betrekking hebben van elkaar te onderscheiden. De rechtspraak van het Hof over studenten, zoals deze in de arresten Bidar (
21
), Förster (
22
), Morgan (
23
) en Commissie/Nederland (
24
) naar voren komt, betreft de integratie die als voorwaarde wordt gesteld aan degenen die hun recht op vrij verkeer uitoefenen met het doel in een andere lidstaat te studeren. Het is logisch dat het criterium dat het Hof voor deze gevallen heeft ontwikkeld niet automatisch is toe te passen op werkzoekenden, wier doel strikt economisch is en samengaat met doelstellingen van een andere vrijheid van verkeer dan die welke van toepassing is op studenten. Daarom is het van belang de werkingssfeer van de rechtspraak van het Hof af te bakenen en de integratiecriteria te definiëren die specifiek van toepassing zijn op werkzoekenden die wachtuitkeringen aanvragen.
38.
Zoals gezegd, is het referentiearrest op dit punt het arrest in de zaak Collins. (
25
) In die zaak heeft het Hof zijn rechtspraak herzien. Als gevolg van de instelling van het burgerschap van de Unie oordeelde het in die zaak dat een uitkering die beoogt de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, deel uitmaakt van de nationale maatregelen die vallen onder de werkingssfeer van het beginsel van vrij verkeer van werknemers, toegepast op werkzoekenden. In het arrest Collins oordeelde het dat een nationaliteitsvereiste om op die uitkeringen aanspraak te kunnen maken, een belemmering vormt van het vrije verkeer van werknemers, maar voegde daaraan toe dat deze maatregel gerechtvaardigd is indien hij „gebaseerd is op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan de legitieme doelstelling van het nationale recht” (
26
).
39.
Het Hof benadrukte in dat arrest dat het een legitieme doelstelling van een staat kan zijn, te eisen dat „de aanvragers van een dergelijke uitkering een band hebben met zijn arbeidsmarkt” (
27
). Een gastland mag dus van werkzoekenden uit andere lidstaten verlangen dat zij een bepaalde mate van integratie bezitten. Die integratie kan bestaan tussen de werkzoekende en de arbeidsmarkt, maar kan ook zijn gelegen in de band tussen de werkzoekende en de samenleving van het gastland, hetzij via familiale of affectieve betrekkingen met onderdanen van het gastland, hetzij via een duurzaam verblijf.
40.
Als wij deze criteria op onze zaak toepassen, zien wij in de eerste plaats dat de bestreden maatregel, dus de voorwaarde van het hebben gevolgd van ten minste zes jaar studies in een Belgische onderwijsinstelling, een „objectieve” maatregel is die „onafhankelijk is van de nationaliteit van de betrokken persoon”. Het betreft een formele voorwaarde, die bovendien op zich geen onderscheid maakt tussen Belgische onderdanen en niet-Belgische onderdanen, zodat de voorwaarde voldoet aan de eerste van de in de rechtspraak gestelde eisen.
41.
Wat echter meer vragen oproept, is de evenredigheid van de bestreden maatregel. Deze bespreek ik hierna aan de hand van de uitvoerige rechtspraak hierover van het Hof.
42.
Een voorwaarde van zes jaar studies in een Belgische onderwijsinstelling is inderdaad een objectieve voorwaarde, die tot doel heeft te garanderen dat de aanvrager van wachtuitkeringen een werkelijke band heeft met de Belgische Staat. Om echter evenredig te zijn met de beoogde doeleinden moet de maatregel geschikt, noodzakelijk en evenredig in enge zin zijn. Hoewel ik zojuist heb opgemerkt dat de maatregel er objectief gezien toe dient om te waarborgen dat iemand is geïntegreerd (en dus voldoet aan de geschiktheidstoets), blijft de vraag of hij wel noodzakelijk en evenredig in enge zin is.
43.
Reeds in de zaak D’Hoop, over dezelfde uitkeringen als in de onderhavige zaak, heeft het Hof de plaats van verkrijging van het middelbaaronderwijsdiploma als criterium voor toekenning verworpen. Het Hof oordeelde dat dat criterium „te algemeen en te exclusief” was, aangezien er „een te groot gewicht [wordt] toegekend aan een factor die niet noodzakelijk een juiste weergave is van de mate waarin er een echte en daadwerkelijke band bestaat tussen de aanvrager van de wachtuitkeringen en de geografische arbeidsmarkt, met uitsluiting van elke andere representatieve factor”.
44.
Gezien vanuit dat perspectief komt het vereiste van een aantal jaren studies in België de facto neer op een verblijfsvoorwaarde, want het is duidelijk dat een minderjarige zijn studies zal volgen in de lidstaat waar hij verblijft. Anderzijds is de voorwaarde vergelijkbaar met die welke het Hof reeds heeft beoordeeld (en verworpen) in de genoemde arresten D’Hoop en Ioannidis, want een studieperiode van zes jaar is voldoende lang om in verreweg de meeste gevallen gunstiger te zijn voor studenten die in een Belgische onderwijsinstelling hun diploma hebben behaald. Het gaat dus om een maatregel die nog ongunstiger is dan die welke in het verleden door het Hof is afgewezen, want niet alleen wordt de facto een band met een Belgische onderwijsinstelling vereist, maar die band moet ook nog een duur hebben gehad die in elk geval veel te lang is.
45.
Voor werkzoekenden is een band van zes jaar voorafgaand aan hun uitkeringsaanvraag wel heel lang, langer nog dan de duur die wordt verlangd voor economisch niet-actieve personen, die, zoals bekend, vijf jaar is. (
28
) Voor studenten heeft het Hof dit duurvereiste van de band geaccepteerd, maar het heeft ook benadrukt dat die voorwaarde uitsluitend van toepassing is op economisch niet-actieve personen. (
29
)
46.
Bij werkzoekenden ligt dat anders. Weliswaar zijn dat geen economisch actieve personen in strikte zin, maar het staat buiten kijf dat de Verdragen aan deze personen, op de enkele grond dat zij werk zoeken, een status toekennen die vergelijkbaar is met die van degene die gebruikt maakt van zijn recht van vrij verkeer als werknemer. Zoals ik al in punt 30 van deze conclusie heb opgemerkt, heeft het Hof vanaf het arrest Collins de bescherming van werkzoekenden uitgebreid tot het recht op uitkeringen, om te voorkomen dat deze groep gediscrimineerd wordt bij het verkrijgen van uitkeringen die erop zijn gericht de toegang tot de arbeidsmarkt voor hen te vergemakkelijken.
47.
Wij hebben dus te maken met een vereiste dat veel te algemeen is en dat gemakkelijk vervangen kan worden door minder belastende alternatieve voorwaarden, zodat ik meen dat de maatregel onevenredig is. Dit wordt bevestigd door de omstandigheden van de onderhavige zaak.
48.
Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, woont Prete sinds 2001, toen zij trouwde met een Belg, in het Koninkrijk België. Twee jaar later, na inschrijving bij het bevoegde Belgische werkloosheidsbureau, heeft zij een aanvraag ingediend voor wachtuitkeringen. Ofschoon zij de vereiste opleiding bezit, gedurende twee jaar legaal in België heeft gewoond, gehuwd is met een Belg en ingeschreven is bij het werkloosheidsbureau, kan dan toch nog worden gesteld dat verzoekster een onvoldoende ontwikkelde band heeft met de arbeidsmarkt en de sociale realiteit van het gastland? Als er volgens de Belgische wetgeving in een situatie als deze al sprake is van onvoldoende integratie, dan lijkt het logisch te concluderen dat deze regeling een niet gerechtvaardigde beperking inhoudt, omdat ze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
49.
Bovendien, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, is er een bijkomend aspect, namelijk het feit dat Prete met een Belg is gehuwd. Een nationale bepaling die de toegang tot wachtuitkeringen afsluit voor degenen die legaal in België verblijven nadat zij een huwelijk met een onderdaan van dat land hebben gesloten, is een bepaling die geen rekening houdt met de gezinssituatie van de werkzoekende. Deze omstandigheden vormen een aanwijzing voor de mogelijke banden met het gastland en hoewel ze in sommige gevallen bijvoorbeeld beperkt zijn tot een persoonlijke band, kunnen ze in andere gevallen een zodanige factor vormen, dat de verstoring ervan een inmenging in het fundamentele recht op eerbiediging van het gezinsleven impliceert, welk recht door dit Hof juist in de context van het vrije verkeer van personen is erkend. (
30
) Het is duidelijk dat de in dit geding bestreden voorwaarde noch de Belgische autoriteiten, noch de Belgische rechter de mogelijkheid biedt om met deze factor rekening te houden. Vanwege de onmogelijkheid om persoonlijke omstandigheden als hierboven genoemd mee te wegen, ben ik van mening dat de maatregel van artikel 36, lid 1, punt 2, sub j, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 strijdig is met het evenredigheidsbeginsel en daarom een niet gerechtvaardigde beperking vormt van het vrije verkeer van werknemers.
50.
Op grond van een en ander ben ik van mening dat de voorwaarde dat ten minste zes jaar studies zijn gevolgd in een Belgische onderwijsinstelling, een onevenredige beperking is die het door haar algemene formulering onmogelijk maakt de specifieke omstandigheden van het concrete geval in aanmerking te nemen, terwijl geen gebruik wordt gemaakt van andere minder belastende alternatieven waarmee het door de Belgische autoriteiten beoogde doel ook zou kunnen worden bereikt.
VI – Conclusie
51.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging op de vragen van het Hof van Cassatie te antwoorden als volgt:
„Artikel 39 EG dient in die zin te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een maatregel als die van artikel 36, lid 1, punt 2, sub j, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, die het recht op wachtuitkeringen aan een werkzoekende die onderdaan van een andere lidstaat is, afhankelijk stelt van de absolute voorwaarde dat deze gedurende ten minste zes jaar studies heeft gevolgd in een onderwijsinstelling, opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de gemeenschappen van België.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Spaans.
(
2
)	Arrest van 20 juni 1985 (94/84, Jurispr. blz. 1873).
(
3
)	Arrest van 31 januari 1991 (C-18/90, Jurispr. blz. I-199).
(
4
)	Arrest van 12 september 1996 (C-278/94, Jurispr. blz. I-4307).
(
5
)	Arrest van 11 juli 2002 (C-224/98, Jurispr. blz. I-6191).
(
6
)	Arrest van 15 september 2005 (C-258/04, Jurispr. blz. I-8275).
(
7
)	Arrest van 23 maart 2004 (C-138/02, Jurispr. blz. I-2703).
(
8
)	Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 (PB L 257, blz. 2).
(
9
)	Zie arrest Deak, reeds aangehaald, punt 24.
(
10
)	Zie arrest D’Hoop, reeds aangehaald, punten 27 e.v.
(
11
)	Arrest Collins, reeds gehaald, punt 63.
(
12
)	Arrest Ioannidis, reeds aangehaald, punt 22.
(
13
)	Zie onder andere arresten van 23 maart 1982, Levin (53/81, Jurispr. blz. 1035, punt 17); 3 juli 1986, Lawrie-Blum (66/85, Jurispr. blz. 2121, punt 21), en 17 maart 2005, Kranemann (C-109/04, Jurispr. blz. I-2421, punt 12). Zie hierover de conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Vatsouras en Koupatantze (C-22/08 en C-23/08, Jurispr. 2009, blz. I-4585, punten 23-29).
(
14
)	Arrest van 26 februari 1992, Raulin (C-357/89, Jurispr. blz. I-1027, punt 14).
(
15
)	Zie arrest Deak, reeds aangehaald, punt 24.
(
16
)	Arrest Collins, reeds aangehaald, punten 60 en 61. Ook punt 3 van het dictum van dat arrest is duidelijk over de draagwijdte ervan, want het baseert het recht uitdrukkelijk uitsluitend op artikel 39 EG.
(
17
)	Zie onder andere arresten van 12 februari 1974, Sotgiu (152/73, Jurispr. blz. 153, punt 11), en 15 maart 2005, Bidar (C-209/03, Jurispr. blz. I-2119, punt 51), en arrest Ioannidis, reeds aangehaald, punt 26.
(
18
)	Arrest reeds aangehaald, punt 34.
(
19
)	Arrest reeds aangehaald, punt 28.
(
20
)	Ibid.
(
21
)	Arrest reeds aangehaald.
(
22
)	Arrest van 18 november 2008 (C-158/07, Jurispr. blz. I-8507).
(
23
)	Arrest van 23 oktober 2007 (C-11/06 en C-12/06, Jurispr. blz. I-9161).
(
24
)	Arrest van 14 juni 2012 (C-542/09).
(
25
)	Arrest reeds aangehaald.
(
26
)	Arrest reeds aangehaald, punt 66.
(
27
)	Arrest reeds aangehaald, punt 71.
(
28
)	Zie artikel 24 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, alsook het arrest Förster, reeds aangehaald.
(
29
)	Arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punten 60 en 61.
(
30
)	Zie onder andere het arrest van 11 juli 2002, Carpenter (C-60/00, Jurispr. blz. I-6279, punten 41 en 42).