62023TJ0036
TRIBUNALENS DOM (stora avdelningen)
den 14 maj 2025 (
*1
)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar avseende textmeddelanden som skickats mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Presumtion för att uppgifter om att handlingar inte finns i kommissionens besittning är vederhäftiga – Några rimliga förklaringar till varför handlingarna inte existerar eller inte finns i kommissionens besittning har inte lämnats – Bevarande av handlingar – Principen om god förvaltning”
I mål T‑36/23,
Matina Stevi, Bryssel (Belgien),
The New York Times Company, New York, New York (Förenta staterna),
företrädda av advokaterna B. Kloostra och P.-J. Schüller,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Stancanelli, A. Spina och M. Burón Pérez, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna S. Papasavvas, R. da Silva Passos, J. Svenningsen, L. Truchot, R. Mastroianni, H. Kanninen, J. Schwarcz, P. Nihoul, J. Martín y Pérez de Nanclares, G. Hesse, M. Sampol Pucurull (referent), M. Stancu, I. Nõmm och K. Kecsmár,
justitiesekreterare: handläggaren A. Marghelis,
efter den skriftliga delen av förfarandet, bland annat den processledningsåtgärd som vidtogs den 11 september 2024 jämte parternas svar som ingavs till tribunalens kansli den 4 och den 7 oktober 2024,
efter förhandlingen den 15 november 2024,
följande
Dom
1
Matina Stevi och The New York Times Company, som är sökande i målet, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara Europeiska kommissionens beslut C(2022) 8371 final av den 15 november 2022, meddelat med stöd av artikel 4 i genomförandebestämmelserna för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43), angående en ansökan om tillgång till samtliga textmeddelanden som skickats mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör mellan den 1 januari 2021 och den 11 maj 2022 (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
2
Genom e‑postmeddelande den 11 maj 2022 begärde journalisten Matina Stevi, anställd vid dagstidningen The New York Times, med stöd av förordning nr 1049/2001, att kommissionen skulle bereda henne tillgång till samtliga textmeddelanden som skickats mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör mellan den 1 januari 2021 och den 11 maj 2022. Denna ansökan registrerades den 12 maj 2022 under referensnummer GESTDEM 2022/2678 (nedan kallad den ursprungliga ansökan).
3
Kommissionen lämnade inte något svar beträffande ansökan inom den frist som föreskrivs i artikel 7.1 i förordning nr 1049/2001. Sökandenas ombud gav därför den 28 juni 2022, med stöd av artikel 7.4 i nämnda förordning, in en första bekräftande ansökan om tillgång till handlingarna ”på Matina Stevis vägnar, som agerade för The New York Times [Company]”.
4
Genom skrivelse den 20 juli 2022, ställd till Matina Stevi, besvarade kommissionen den ursprungliga ansökan. Kommissionen uppgav sig därvid inte inneha några handlingar som motsvarade beskrivningen i nämnda ansökan, varför ansökan inte kunde bifallas.
5
Genom skrivelse den 9 augusti 2022 ingav sökandenas ombud, med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001, ”på Matina Stevis vägnar, som agerade för The New York Times [Company]”, en andra bekräftande ansökan om tillgång till handlingarna (nedan kallad den bekräftande ansökan). Denna ansökan registrerades av kommissionen samma dag.
6
Genom e‑postmeddelande den 31 augusti 2022 underrättade kommissionen Matina Stevi om att den bekräftande ansökan fortfarande var under handläggning. Kommissionen uppgav även att det med tillämpning av artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001 var nödvändigt att förlänga handläggningstiden med 15 arbetsdagar, det vill säga till och med den 21 september 2022.
7
Genom e‑postmeddelande den 21 september 2022 underrättade kommissionen Matina Stevi om att prövningen av den bekräftande ansökan hade avslutats, men att beslutsutkastet skulle underställas kommissionens rättstjänst för godkännande. Kommissionen uppgav därvid att den så snart som möjligt skulle ge ett svar till Matina Stevi.
8
Den 16 november 2022 översände kommissionen det angripna beslutet till Matina Stevi. I beslutet uppgav kommissionen sig sakna handlingar motsvarande beskrivningen i den ursprungliga ansökan, varför kommissionen inte kunde bifalla densamma.
Parternas yrkanden
9
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
10
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
Huruvida The New York Times Company har talerätt
11
I svaromålet har kommissionen gjort gällande att The New York Times Company saknar talerätt och kommissionen har därvid anfört följande. Den ursprungliga ansökan ingavs endast av Matina Stevi och de därpå följande bekräftande ansökningarna ingavs av Bondine Kloostra, som uppgav sig vara ombud för ”Matina Stevi, som agerade för The New York Times [Company]”. Kommissionen har dessutom angett att det angripna beslutet endast riktar sig till Matina Stevi.
12
Tribunalen finner att talan kan tas upp till sakprövning såvitt den har väckts av Matina Stevi, något som kommissionen för övrigt inte har bestritt. När det är en enda talan som väckts saknas det enligt fast rättspraxis anledning att pröva huruvida övriga sökande har talerätt när en av dem har sådan talerätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 37, och dom av den 11 december 2013, Cisco Systems och Messagenet/kommissionen, T‑79/12, EU:T:2013:635, punkt 40).
13
Eftersom Matina Stevi har rätt att föra talan med avseende på det angripna beslutet, ska förevarande talan tas upp till sakprövning. Det saknas därvid anledning att pröva huruvida The New York Times Company har talerätt.
Huruvida den bevisning som sökandena har åberopat för första gången i en bilaga till repliken kan tillåtas
14
Bilagan till sökandenas replik innehåller, under bilagenummer R.1 och R.2, skriftliga utskrifter av de samtal som Matina Stevi fört separat med kommissionens ordförande och med läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör den 25 april 2021 (nedan kallade utskrifterna).
15
I dupliken har kommissionen hävdat att sökandena inte har anfört några godtagbara skäl till att utskrifterna inte getts in tidigare, såsom erfordras enligt artikel 85.2 i tribunalens rättegångsregler. Dessa utskrifter kan därför enligt kommissionen inte tillåtas som bevisning. Kommissionen har preciserat att denna bevisning fanns tillgänglig redan när talan väcktes i målet och att den därför utan svårighet hade kunnat åberopas som bilaga till ansökan.
16
Enligt artikel 85.1 i rättegångsreglerna ska bevisning och bevisuppgift ges in i samband med den första skriftväxlingen. Enligt artikel 85.2 i rättegångsreglerna får parterna även i samband med repliken och dupliken ge in bevis eller inkomma med bevisuppgift, under förutsättning att de anger godtagbara skäl till att detta inte har gjorts tidigare.
17
Matina Stevi samtalade med kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör den 25 april 2021, det vill säga nästan två år innan sökandena väckte talan i målet. Sökandena hade således kunnat transkribera samtalen och inge utskrifter därav till tribunalen redan i samband med ansökan.
18
Tribunalen ska således pröva huruvida sökandena anfört några godtagbara skäl till att utskrifterna inte ingetts tidigare, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 85.2 i rättegångsreglerna.
19
Sökandena har i detta avseende, i fotnot nr 2 på sidan 3 i repliken, angett att kommissionens ordförande i ansökan felaktigt tillskrivits uttalanden som i själva verket gjorts av läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör. Sökandena har angett att det var för att undvika missförstånd som utskrifterna gavs in till tribunalen som bilaga till repliken. Sökandena har dessutom – som svar på en skriftlig fråga som tribunalen ställt såsom en processledningsåtgärd – anfört följande. Sökandena hade visserligen ljudupptagningarna av samtalen då talan väcktes; inte desto mindre lät sökandena transkribera samtalen först i samband med att de gav in repliken, i syfte att skingra alla tänkbara oklarheter om vem det var som stod bakom de aktuella uttalandena.
20
Mot bakgrund av omständigheterna i målet finner tribunalen att det finns godtagbara skäl till att de till repliken bilagda utskrifterna inte hade getts in tidigare. Dessa utskrifter ska följaktligen tillåtas såsom bevisning i målet, i den mening som avses i artikel 85.2 i rättegångsreglerna.
Prövning i sak
21
Sökandena har åberopat tre grunder. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 3 a i förordning nr 1049/2001 och av artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 2.3 i förordning nr 1049/2001, och den tredje grunden avser åsidosättande av principen om god förvaltning.
22
Tribunalen anser att det finns anledning att pröva den tredje grunden först.
23
Som tredje grund har sökandena i huvudsak gjort gällande att kommissionens beslut att inte lämna ut de begärda handlingarna är rättsvidrigt.
24
Inom ramen för denna grund har sökandena kritiserat kommissionen för att ha åsidosatt principen om god förvaltning i det att kommissionen – för att avslå sökandenas ansökan om tillgång till handlingarna – endast anfört att de begärda handlingarna inte existerar; kommissionen har därvid inte lämnat någon förklaring till varför de begärda handlingarna inte kunnat återfinnas. Sökandena har i detta avseende anfört att det inte räcker att kommissionen i det angripna beslutet endast anfört att de begärda handlingarna inte existerar.
25
Sökandena har närmare bestämt gjort gällande att den i The New York Times den 28 april 2021 publicerade artikeln, jämte de samtal som Matina Stevi förde med kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör, utgör belägg för att de begärda handlingarna faktiskt existerar. Därmed anser sökandena sig ha motbevisat presumtionen för att kommissionens uppgifter om att den inte innehade de begärda handlingarna är vederhäftiga. Det ankommer därför enligt sökandena på kommissionen att bevisa att de begärda handlingarna inte existerar eller att kommissionen inte har dem i sin besittning; kommissionen måste därvid lämna rimliga förklaringar till varför handlingarna inte existerar eller till varför kommissionen inte har dem i sin besittning.
26
Sökandena har emellertid hävdat att det utifrån uttalandet i det angripna beslutet, nämligen att ”nya fördjupade efterforskningsåtgärder” vidtagits för att hitta de begärda handlingarna, inte på något sätt går att förstå om dessa efterforskningsåtgärder endast avsåg handlingar som registrerats i kommissionens dokumenthanteringssystem, eller om de även inbegrep handlingar som inte registrerats i dokumenthanteringssystemet. Det angripna beslutet är dessutom oklart vad gäller vilka eventuella förvaringsställen som konsulterats, och det anges inte huruvida man undersökt kommissionsordförandens mobiltelefon/mobiltelefoner. Ej heller finns det någon uppgift om varför det inte gått att hitta de begärda textmeddelandena.
27
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
28
Kommissionen har i sin duplik påpekat att det var först i repliken som sökandena påstod sig ha motbevisat presumtionen för att kommissionens uppgifter om att den inte har de begärda handlingarna i sin besittning var vederhäftiga. Kommissionen har därvid även påpekat att det var först i repliken som sökandena gjorde gällande att det därför ankommer på kommissionen att lämna rimliga förklaringar till varför handlingarna inte existerar eller till varför kommissionen inte har dem i sin besittning. Kommissionen har således gjort gällande att det rör sig om en ny grund som inte får åberopas för sent enligt artikel 84 i rättegångsreglerna.
29
Även om det antas att talan kan prövas i sak såvitt avser denna nya grund, anser kommissionen i vart fall att sökandena inte har anfört någon omständighet som motbevisar presumtionen för att kommissionens uppgifter om att den inte innehar de begärda handlingarna är vederhäftiga. Kommissionen har i detta avseende påpekat att det endast är på ett ställe som det nämns att meddelanden skickats mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör, och det är på sidan 15 i den av sökandena åberopade handlingen i bilaga R.2 till repliken; detta nämns i ett uttalande som tillskrivs läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör. Enligt kommissionen framgår det endast av nämnda uttalande att de textmeddelanden som skickats mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör bara spelade en underordnad roll i samtalen dem emellan.
30
Kommissionen har dessutom hävdat att även om det antas att uttalandet från läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör räcker för att motbevisa presumtionen för att kommissionens uppgifter om att den inte innehar de begärda handlingarna är vederhäftiga, så kan kommissionen likväl även fortsättningsvis lämna rimliga förklaringar som belägger kommissionens påståenden. Kommissionen har i detta avseende anfört att den i det angripna beslutet anfört sådana förklaringar. Kommissionen har därvid uppgett sig ha vidtagit nya fördjupade efterforskningsåtgärder men som tyvärr varit resultatlösa. Kommissionen har även uppgett att textmeddelandena skulle ha registrerats, och därmed identifierats, om de hade innehållit viktiga uppgifter som inte är kortlivade, eller om uppgifterna däri kunnat kräva åtgärder eller uppföljning av kommissionen eller någon av kommissionens avdelningar.
Kommissionens avvisningsyrkande
31
Enligt artikel 84.1 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången. En grund, eller ett argument, som utgör en utvidgning av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna kan emellertid prövas i sak (se dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
32
Sökandena har i ansökan anfört att kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör skickat textmeddelanden till varandra. Sökandena har även åberopat uppgifter till styrkande av att de begärda handlingarna existerar. Sökandena har även kritiserat kommissionen för att inte ha lämnat någon som helst förklaring till varför kommissionen inte innehar dessa textmeddelanden.
33
Tribunalen konstaterar att de rättsliga omständigheter som åberopats i samband med den tredje grunden – det vill säga att det finns en presumtion för att uppgifter från institutionerna är vederhäftiga, samt att kommissionen påstås inte ha förklarat varför de begärda textmeddelandena inte finns – redan fanns angivna i ansökan.
34
Sökandena har visserligen i repliken, som svar på kommissionens synpunkter i svaromålet, subsumerat dessa rättsliga omständigheter under korrigerade faktiska omständigheter. Inte desto mindre har de i repliken anförda argumenten ett nära samband med de argument som anförts i ansökan.
35
Mot denna bakgrund ska kommissionens avvisningsyrkande ogillas.
Huruvida talan kan bifallas såvitt avser den tredje grunden
– Inledande överväganden
36
Såsom framgår av artikel 1 i förordning nr 1049/2001, jämförd med bland annat förordningens skäl 4, är förordningens syfte att ge allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar största möjliga effekt. I skäl 11 i förordningen anges att ”[i] princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten”.
37
Varje beslut att avslå en ansökan om tillgång till en unionsinstitutions handlingar får överklagas till domstol. Detta gäller oavsett vilka skäl som angetts för att avslå ansökan. I annat fall skulle den kontroll som unionsdomstolen ska utföra av beslut om avslag på ansökningar om tillgång till institutionernas handlingar omöjliggöras, eftersom det då skulle räcka att den berörda institutionen uppgav att en handling inte existerar för att helt undandra sig domstolskontroll. Att en begärd handling inte existerar, eller att den aktuella institutionen inte har handlingen i sin besittning, medför således inte att insynsprincipen och rätten till tillgång till handlingar inte är tillämpliga. Tvärtom ankommer det på den aktuella institutionen att ge ett svar till den som begärt att få handlingen utlämnad och, i förekommande fall, inför domstol motivera sitt beslut att avslå ansökan (se dom av den 20 september 2019, Dehousse/Europeiska unionens domstol, T‑433/17, EU:T:2019:632, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
38
En nödvändig förutsättning för att var och en ska kunna utöva rätten till tillgång till handlingar är att de begärda handlingarna existerar och innehas av den aktuella institutionen; inte desto mindre kan rätten till tillgång till handlingar inte åberopas för att tvinga institutionen att upprätta en handling som inte existerar. När en institution, med anledning av en ansökan om tillgång till handlingar, uppger att en handling inte existerar, ska det enligt fast rättspraxis presumeras att handlingen inte existerar, i enlighet med presumtionen om att institutionens uppgifter är vederhäftiga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2019, Dehousse/Europeiska unionens domstol, T‑433/17, EU:T:2019:632, punkt 36 och där angiven rättspraxis, dom av den 24 mars 2021, BK/EASO, T‑277/19, ej publicerad, EU:T:2021:161, punkt 60 och där angiven rättspraxis, och dom av den 15 mars 2023, Basaglia/kommissionen, T‑597/21, ej publicerad, EU:T:2023:133, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
39
En sådan presumtion kan emellertid motbevisas med alla medel, på grundval av relevanta och samstämmiga uppgifter från den som ansöker om tillgång till handlingar. Denna presumtion ska tillämpas analogt för det fall institutionen förklarar sig inte ha de begärda handlingarna i sin besittning (se dom av den 20 september 2019, Dehousse/Europeiska unionens domstol, T‑433/17, EU:T:2019:632, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
40
Om denna presumtion motbevisas, och kommissionen inte längre kan göra presumtionen gällande, ankommer det på kommissionen att bevisa att de begärda handlingarna inte existerar eller att den inte har dem i sin besittning; kommissionen ska därvid lämna rimliga förklaringar till varför handlingarna inte existerar eller varför kommissionen inte har dem i sin besittning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2019, Dehousse/Europeiska unionens domstol, T‑433/17, EU:T:2019:632, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
41
Rätten till tillgång till handlingar kräver dessutom att institutionerna vidtar nödvändiga åtgärder för att underlätta att denna rätt utövas på ett effektivt sätt. En förutsättning för detta är att de aktuella institutionerna – i görligaste mån och på ett förutsebart och icke godtyckligt sätt – vidtar åtgärder för att upprätta och bevara dokument som rör institutionernas verksamhet (se dom av den 20 september 2019, Dehousse/Europeiska unionens domstol, T‑433/17, EU:T:2019:632, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
– Huruvida sökandena har motbevisat presumtionen för att några handlingar inte existerar
42
I det angripna beslutet uppgav kommissionen att den inte kunde bifalla ansökan om tillgång till handlingar. Som skäl för sitt beslut anförde kommissionen att den inte hade någon handling som motsvarade den i ansökan angivna beskrivningen.
43
Det framgår emellertid av de förklaringar som kommissionen lämnat som svar på en fråga som tribunalen ställde till kommissionen som en processledningsåtgärd att kommissionen ”inte bestrider att textmeddelanden skickats mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör i samband med deras kontakter under de första månaderna år 2021”. Kommissionen uppgav till och med att den ”aldrig bestridit detta”.
44
Vid förhandlingen har kommissionen varken vitsordat eller bestritt att textmeddelanden tidigare utväxlats. Kommissionen har endast kunnat anta att textmeddelanden kan ha utväxlats. Kommissionen har i detta avseende uppgett sig inte ha kännedom om huruvida de begärda handlingarna verkligen existerat, eftersom kommissionen inte innehade några sådana handlingar. Kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör hade ett pressat tidsschema, och eftersom de under covid-19-pandemin inte kunde ha möten som vanligtvis planerades av deras sekreterare, assistenter eller medarbetare, skickade de textmeddelanden för att organisera och planera sina muntliga samtal.
45
Mot denna bakgrund finner tribunalen att kommissionens svar grundar sig antingen på antaganden eller på uppgifter som ändrats eller varit oprecisa.
46
Inte desto mindre har kommissionen, trots dessa oklarheter, emellertid uppgett sig inte ha de begärda handlingarna i sin besittning, och hävdat att detta innebär att det ankommer på sökandena att lägga fram relevanta och samstämmiga uppgifter för att motbevisa presumtionen för att kommissionen inte har dessa handlingar i sin besittning, i enlighet med rättspraxis (se punkterna 38 och 39 ovan).
47
Begreppet besittning eller innehav kan inte endast avse att institutionen har handlingar i sin besittning eller innehar dem vid den tidpunkt då institutionen tar ställning till den bekräftande ansökan. Rätten att få till tillgång till en handling skulle nämligen förlora sitt ändamål om det räckte för den aktuella institutionen att, för att undgå sina skyldigheter, påstå sig inte kunna hitta de begärda handlingarna.
48
Tribunalen ska således pröva huruvida sökandena har lagt fram relevanta och samstämmiga uppgifter som visar att kommissionen vid en viss tidpunkt hade de begärda textmeddelandena i sin besittning. Mot bakgrund av vad som gjorts gällande av kommissionen ska tribunalen därvid pröva huruvida några sådana handlingar har kunnat existera.
49
Sökandena har i detta avseende för det första påpekat följande. Att de begärda handlingarna existerade avslöjades genom den artikel som publicerades i The New York Times den 28 april 2021. Denna tidningsartikel hade skrivits på grundval av samtal som Matina Stevi haft med kommissionens ordförande och med läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör.
50
Av denna tidningsartikel framgår särskilt att ”[kommissionens ordförande] under en månads tid utväxlat textmeddelanden och pratat i telefon med [läkemedelsföretaget] Pfizers verkställande direktör”.
51
I tidningsartikeln anges vidare att ”[kommissionens ordförande] och [läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör] först fick kontakt i januari [2021], när [läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör] hade sett sig tvungen att förklara varför hans företag temporärt hade stoppat vaccinleveranserna [i unionen] medan det moderniserade sina produktionsanläggningar i Belgien”. I tidningsartikeln preciseras dessutom att ”[m]edan arbetet med att förbättra den belgiska fabriken fortgick relativt besvärsfritt så fortsatte diskussionerna mellan [kommissionens ordförande] och [läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör], något som båda två berättade då de intervjuades av [dagstidningen] The New York Times”. Dessutom står det att läsa i tidningsartikeln att ”[d]essa samtal ledde till att en rad avtal ingicks mellan unionen och [läkemedelsföretagen Pfizer och BioNTech]”. Slutligen framgår det av tidningsartikeln att läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör berättat att han ”knutit kontakter med [kommissionens ordförande]”.
52
Sökandena har för det andra påpekat följande. Att de begärda handlingarna existerade vinner även stöd i Matina Stevis samtal med kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör.
53
Det framgår bland annat av utskriften av Matina Stevis samtal med läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör att han berättat att ”[han och kommissionens ordförande], med tanke på den svåra situation som rådde, började arbeta allt [oftare]”, att ”[kommissionens ordförande] gett honom sitt telefonnummer”, att ”[de kunde] prata med varandra om [kommissionens ordförande] hade frågor” och att ”[de hade] skickat textmeddelanden till varandra [när de hade] något att diskutera”. Vidare berättade läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör att ”[d]et faktum att de stod i kontakt [och att kommissionens ordförande] kunde kontakta honom hade varit [kommissionens ordförande] till stor hjälp och att hon kunde kontakta honom om hon hade några frågor”. Slutligen berättade läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör att ”[d]et som var mycket speciellt med [kommissionens ordförande] var att [de] hade utvecklat ett djupt förtroende för varandra som gjorde att de kunde föra ingående samtal”.
54
Dessutom framgår det av Matina Stevis samtal med kommissionens ordförande att hon – som svar på Matina Stevis fråga om huruvida det hade förekommit ”ett telefonsamtal … eller ett e‑postmeddelande under denna period som [hon] minns som en vändpunkt i hur [hon] hanterat situationen” – berättade om kontakten med läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör, och att hon uppskattat hans ”personliga bemötande”.
55
För det tredje har sökandena anfört följande. Europeiska revisionsrättens särskilda rapport om EU:s upphandling av covid-19-vaccin bekräftar att man tillämpade en informell process då man förhandlade fram covid-19-vaccinavtal, såsom denna beskrivits av kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör i intervjuerna med Matina Stevi. Sökandena har i detta avseende påpekat att revisionsrätten företog en bedömning av avtalsförhandlingarna och den konstaterade därvid att kommissionen inte hade lämnat några uppgifter om de inledande förhandlingarna om ovannämnda avtal, såsom tidpunkten för samtalen, protokollen från diskussionerna och närmare uppgifter om de överenskomna villkoren.
56
Det framgår bland annat av ovannämnda rapport att ”i mars 2021 förde kommissionens ordförande inledande förhandlingar om ett avtal med Pfizer/BioNTech”. Revisionsrätten påpekade dessutom i sin rapport att den inte fått någon ”information om de inledande förhandlingarna om EU:s största avtal”.
57
Vid en samlad bedömning av dessa uppgifter framgår det att sökandena har lagt fram relevanta och samstämmiga uppgifter som beskriver att uppgifter, särskilt i form av textmeddelanden, skickades mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör i samband med att kommissionen upphandlade covid-19-vaccin från nämnda företag.
58
Således har sökandena motbevisat presumtionen för att de begärda handlingarna inte existerar och därmed – såsom framgår av punkt 48 ovan – presumtionen för att kommissionen inte har dem i sin besittning.
– Kommissionens förklaringar
59
En förutsättning för att var och en på ett effektivt sätt ska kunna göra gällande den av insynsskäl påkallade rätten att få tillgång till handlingar är att de berörda institutionerna, i görligaste mån och på ett förutsebart och icke godtyckligt sätt, upprättar och bevarar handlingar som rör deras verksamhet. Med andra ord följer det av rätten att få till tillgång till handlingar som innehas av den berörda institutionen att institutionen dessutom är skyldig att bevara handlingarna över tid; denna skyldighet är kopplad till den i artikel 41 i stadgan stadfästa skyldigheten att iaktta god förvaltningssed. Detta får naturligtvis inte påverka andra tillämpliga rättsliga villkor, såsom de som avser personuppgiftsskyddet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2019, Dehousse/Europeiska unionens domstol, T‑433/17, EU:T:2019:632, punkt 47 och där angiven rättspraxis). Omsorgsplikten är förenad med principen om god förvaltning och innebär att EU-förvaltningen måste handla med aktsamhet och försiktighet i sina kontakter med allmänheten. Omsorgsplikten innebär att förvaltningen med största möjliga omsorg ska leta efter de handlingar som begärs utlämnade, i syfte att undanröja befintliga tvivel och klargöra situationen (se, analogt, dom av den 4 april 2017, ombudsmannen/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punkterna 34 och 114).
60
När kommissionen (se punkt 40 ovan) inte längre kan göra gällande att dess uppgifter om att den inte har de begärda handlingarna i sin besittning ska presumeras vara vederhäftiga, ska kommissionen – enligt den insynsprincip och den omsorgsplikt som ligger till grund för rätten till tillgång till handlingar och som innebär att EU-förvaltningen ska agera med omsorg och försiktighet – lämna rimliga förklaringar som innebär att tribunalen och den som ansöker om tillgång till handlingarna kan förstå varför man inte kunnat hitta de begärda handlingarna.
61
Det framgår av det angripna beslutet att kommissionen uppgav sig inte ha de begärda handlingarna i sin besittning, trots nya fördjupade efterforskningsåtgärder. Kommissionen konstaterade i detta avseende att förordning nr 1049/2001 inte kan åberopas för att tvinga en institution att upprätta en handling som inte existerar. Kommissionen hänvisade dessutom till artikel 3 a i nämnda förordning, som definierar begreppet handling i den mening som avses i förordningen, samt till artikel 7.1 i kommissionens beslut (EU) 2021/2121 av den 6 juli 2020 om registerhantering och arkiv (EUT L 430, 2021, s. 30). Av nämnda artikel 7.1 framgår att ”[kommissionens h]andlingar ska registreras om de innehåller viktiga uppgifter som inte är kortlivade eller om de kan kräva åtgärder eller uppföljning av kommissionen eller någon av dess avdelningar”. Kommissionen påpekade att textmeddelandena skulle ha registrerats om de hade uppfyllt rekvisiten i artikel 7.1 i beslut 2021/2121. Kommissionen uppgav att ingen handling som angetts i ansökan om tillgång till handlingar hade kunnat identifieras. Kommissionen drog därför slutsatsen att den inte kunde bereda tillgång till de begärda handlingarna, eftersom den inte innehade någon handling som motsvarade vad som angavs i nämnda ansökan.
62
För det första nöjde sig kommissionen i det angripna beslutet med att ange att den – trots nya fördjupade efterforskningsåtgärder – inte hade kunnat identifiera någon handling som motsvarade vad som angavs i ansökan om tillgång till handlingar. Kommissionen preciserade därvid inte vilket som varit föremålet för dessa efterforskningsåtgärder och ej heller på vilket sätt dessa efterforskningsåtgärder hade vidtagits. Kommissionen preciserade nämligen inte i det angripna beslutet vilka efterforskningsåtgärder som vidtagits, ej heller vilka eventuella dokumentförvaringsställen som konsulterats.
63
Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen angav kommissionen att uppgifterna i det angripna beslutet – det vill säga att kommissionen hade vidtagit ”nya fördjupade efterforskningsåtgärder” – ska förstås på så sätt att kommissionen vidtagit ytterligare efterforskningsåtgärder, utöver dem som vidtagits med anledning av den ursprungliga ansökan. Kommissionen påpekade dessutom att efterforskningsåtgärder först hade vidtagits i dokumentsamlingarna avseende avtalsförhandlingarna om kommissionens inköp av covid-19-vaccin, men att kommissionens generalsekretariat hade tagit kontakt med kommissionsordförandens kabinett då dessa åtgärder visat sig vara resultatlösa. Kabinettet hade först kontrollerat huruvida de begärda handlingarna hade registrerats i någon relevant dokumentsamling, och därefter huruvida några sådana handlingar eventuellt kunde finnas utanför kommissionens dokumenthanteringssystem.
64
I en bilaga till dupliken lade kommissionen dessutom fram ett uttalande från chefen för kommissionsordförandens kabinett. I detta uttalande står det att läsa att ”[kommissionsordförandens] kabinett inte [innehade] någon handling som var föremålet för sökandenas ansökan om att få tillgång till handlingar”.
65
Vid förhandlingen uppgav kommissionen sig inte kunna precisera vilka dokumentförvaringsställen som hade undersökts av kommissionsordförandens kabinett. Kommissionen har inte heller uppgett vilka förvaringsställen mer än dokumenthanteringssystemet som skulle ha konsulterats. Slutligen har kommissionen inte preciserat huruvida kommissionsordförandens kabinett vidtagit några efterforskningsåtgärder beträffande de begärda handlingarna i den eller de mobiltelefoner som ställts till kommissionsordförandens förfogande. Ej heller har det preciserats om telefonerna beaktats i samband med de efterforskningsåtgärder som vidtogs med anledning av den ursprungliga respektive den bekräftande ansökan.
66
Som svar på en fråga vid förhandlingen uppgav kommissionen sig inte kunna lägga fram några nya uppgifter om vilka efterforskningsåtgärder som vidtagits. Inte heller kunde kommissionen precisera på vilket sätt dessa efterforskningsåtgärder vidtagits eller huruvida kommissionens ordförande hade tillfrågats om huruvida de begärda handlingarna existerade.
67
Kommissionen har emellertid gjort gällande att det sätt på vilket efterforskningsåtgärderna vidtagits är ovidkommande för frågan huruvida kommissionen innehade de begärda handlingar eller inte. Om den berörda institutionen inte preciserar på vilket sätt efterforskningsåtgärder vidtagits med avseende på de begärda handlingarna, kan den dock inte anses ha fullgjort sin skyldighet att lämna rimliga förklaringar till varför den inte har i sin besittning handlingar som tidigare existerat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 2020, Dehousse/Europeiska unionens domstol, T‑857/19, ej publicerad, EU:T:2020:513, punkt 97).
68
De förklaringar som kommissionen lämnat i det angripna beslutet och under målets handläggning vad gäller vilka efterforskningsåtgärder som vidtagits för att hitta de begärda handlingarna, kan följaktligen inte anses vara tillfyllest för att på ett trovärdigt sätt förklara varför man inte kunnat hitta dem.
69
För det andra konstaterade kommissionen i det angripna beslutet att förordning nr 1049/2001 inte kan åberopas för att tvinga en institution att upprätta en handling som inte existerar. Kommissionen antydde därmed att det är möjligt att dessa handlingar inte existerar eller inte längre existerar, dock utan att förklara varför så är fallet.
70
Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen angav kommissionen att textmeddelanden – till skillnad från e‑postmeddelanden som skickas inom kommissionen – inte automatiskt raderades efter en skälig tidsperiod, men att den berörda personen kunde radera dem manuellt. Kommissionen har dock inte uppgett om de aktuella textmeddelandena har raderats eller ej.
71
Som svar på en annan skriftlig fråga från tribunalen påpekade kommissionen dessutom att kommissionsledamöternas mobiltelefoner av säkerhetsskäl måste bytas ut efter en skälig användningstid. Kommissionen bekräftade dock inte om den eller de mobiltelefoner som stått till kommissionsordförandens förfogande bytts ut sedan sökandena ingav sin ansökan om att få tillgång till handlingar, eller om de bytts ut mellan de efterforskningsåtgärder som vidtagits med anledning av den ursprungliga ansökan och den bekräftande ansökan. Som svar på en fråga vid förhandlingen hävdade kommissionen att den utgick från att kommissionsordförandens mobiltelefon hade bytts ut sedan den ursprungliga ansökan lämnats in, eftersom det därvid var fråga om en tvingande säkerhetsbestämmelse. Kommissionen uppgav sig vidare utgå från att den mobiltelefon som för närvarande står till kommissionsordförandens förfogande inte var densamma som den telefon som stod till ordförandens förfogande i april 2021. Kommissionen kunde dock inte bekräfta huruvida innehållet i den nya mobiltelefonen motsvarade innehållet i den gamla mobiltelefonen.
72
Det är således omöjligt att med säkerhet veta huruvida de begärda textmeddelandena fortfarande existerar eller om de har raderats och, i så fall, huruvida de raderats av fri vilja eller på automatisk väg. Vidare är det omöjligt att med säkerhet veta huruvida kommissionsordförandens mobiltelefon eller mobiltelefoner bytts ut och, i så fall, vad som hänt med dessa, eller huruvida de varit föremål för efterforskningsåtgärder som vidtagits med anledning av den ursprungliga ansökan och den bekräftande ansökan.
73
Mot denna bakgrund finner tribunalen att kommissionens förklaringar, som grundar sig på antaganden, inte kan anses vara rimliga.
74
För det tredje hänvisas i det angripna beslutet till artikel 7.1 i beslut 2021/2121, följt av konstaterandet att ”textmeddelandena skulle ha registrerats om de hade innehållit viktiga uppgifter som inte var kortlivade eller om de kunde kräva åtgärder eller uppföljning av kommissionen eller någon av dess avdelningar i enlighet med kommissionens regler om registrering av handlingar”.
75
I det angripna beslutet anges det inte uttryckligen om de begärda handlingarna inte finns i kommissionens besittning på grund av att de inte har registrerats i kommissionens dokumenthanteringssystem. Kommissionen har för övrigt inte heller på ett entydigt sätt angett om de begärda handlingarna inte har registrerats, eftersom de var kortlivade och inte viktiga och inte behövde följas upp av kommissionen eller av någon av dess avdelningar.
76
Det var först i sina inlagor och vid förhandlingen som kommissionen påpekade att de begärda textmeddelandena inte innehöll några viktiga eller icke kortlivade uppgifter eller uppgifter som krävde uppföljning från kommissionen eller dess avdelningar; enligt kommissionen skulle detta förklara varför man i samband med de efterforskningsåtgärder som vidtogs med anledning av den ursprungliga ansökan och den bekräftande ansökan inte hade identifierat något textmeddelande som motsvarade Matina Stevis ansökan om att få tillgång till handlingarna.
77
Kommissionen har gjort gällande att det är materiellt omöjligt att registrera och bevara alla handlingar som kommissionen upprättar och mottar med hänsyn till det stora antal digitala filer som genereras inom ramen för den dagliga verksamheten. Följaktligen är det, i enlighet med kommissionens interna dokumenthanteringspolicy, endast handlingar innehållande viktiga och inte kortlivade uppgifter, eller handlingar som kräver uppföljning, som registreras och bevaras.
78
Vid förhandlingen uppgav kommissionen, till stöd för sina argument, att tribunalen i det mål som avgjordes genom domen av den 13 november 2024, Kargins/kommissionen (T‑110/23, ej publicerad, EU:T:2024:805), påpekat att det visserligen är en förutsättning för att rätten till tillgång till handlingar ska kunna utövas på ett effektivt sätt att de berörda institutionerna, i görligaste mån och på ett förutsebart och icke godtyckligt sätt, bevarar handlingar som rör deras verksamhet, men att interna meddelanden och dokumentutkast, såsom utkast till en skrivelse, inte i sig kan anses vara så viktiga eller exceptionella att de ska registreras och bevaras.
79
Tribunalen erinrar i denna del om följande. En förutsättning för att rätten till tillgång till handlingar ska kunna utövas på ett effektivt sätt är – såsom framgår av punkt 41 ovan – att de aktuella institutionerna, i görligaste mån och på ett förutsebart och icke godtyckligt sätt, vidtar åtgärder för att upprätta och bevara dokument som rör institutionernas verksamhet. Institutionerna får således inte omöjliggöra rätten till tillgång till de handlingar som de innehar genom att underlåta att registrera handlingar som rör deras verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 september 2024, Herbert Smith Freehills/kommissionen, T‑570/22, ej publicerad, EU:T:2024:644, punkt 76).
80
Omständigheterna i förevarande mål skiljer sig dessutom från omständigheterna i det mål som avgjordes genom domen av den 13 november 2024, Kargins/kommissionen (T‑110/23, ej publicerad, EU:T:2024:805). Sökanden i målet Kargins/kommissionen hade nämligen, till skillnad från sökandena i förevarande mål (se punkt 57 ovan), inte motbevisat presumtionen för att de begärda handlingarna inte existerar.
81
I förevarande mål har kommissionen inte heller förklarat varför den funnit att de textmeddelanden som utväxlats mellan kommissionens ordförande och läkemedelsföretaget Pfizers verkställande direktör i samband med kommissionens inköp av covid-19-vaccin inte hade ansetts innehålla viktiga uppgifter som inte var kortlivade eller som krävde uppföljning av kommissionen eller någon av dess avdelningar, avseende en fråga som rör den politik, verksamhet och beslut som omfattas av kommissionens behörighet.
82
Även om det antas att dylika textmeddelanden inte innehöll några sådana viktiga uppgifter som inte var kortlivade eller som krävde uppföljning av kommissionen eller någon av dess avdelningar som skulle ha utgjort skäl för att de registrerades och följaktligen bevarades, borde kommissionen under alla omständigheter ha lämnat rimliga förklaringar som gjorde det möjligt att komma fram till denna slutsats.
83
Tribunalen finner därvid att kommissionen inte utan någon annan förklaring kan nöja sig med att göra gällande att de begärda handlingarna inte registrerats i kommissionens dokumenthanteringssystem för att visa att den inte innehade nämnda handlingar. Vidare finner tribunalen att – såsom framgår av punkterna 62–73 ovan – kommissionens förklaringar till vad som hänt med de handlingar som existerade eller torde ha existerat tidigare, grundar sig på oprecisa antaganden eller påståenden. Dessa förklaringar kan därför inte anses vara rimliga.
– Slutsats
84
Tribunalen konstaterar följaktligen att kommissionen i det angripna beslutet inte lämnat någon rimlig förklaring som gjorde det möjligt att förstå varför kommissionen inte kunnat hitta de begärda handlingarna. De förklaringar som kommissionen lämnat som svar på de frågor som ställts inom ramen för en processledningsåtgärd, och som kommissionen upprepat under förhandlingen, såvitt dessa antas vara relevanta för laglighetsprövningen av det angripna beslutet, är inte heller tillfyllest. Det är nämligen inte möjligt att utifrån dessa förklaringar förstå vad som konkret hänt med de begärda handlingarna.
85
Sökandena har motbevisat presumtionen för att de begärda handlingarna inte existerar. Såsom framgår av punkt 40 ovan ankom det därför på kommissionen att lämna en rimlig förklaring som gör det möjligt att förstå varför kommissionen inte kunnat hitta de begärda handlingarna. Dessa handlingar torde ha existerat tidigare, men de fanns inte längre då sökandena ansökte om att få tillgång till dem, eller så har de i vart fall inte kunnat hittas. Prövningen ovan ger vid handen att kommissionen endast uppgett sig inte inneha de begärda handlingarna. Mot denna bakgrund finner tribunalen att kommissionen underlåtit att fullgöra sina skyldigheter (se punkt 59 ovan) vid handläggningen av ansökan om tillgång till handlingar. Kommissionen har därmed åsidosatt den i artikel 41 i stadgan stadfästa principen om god förvaltning.
86
Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den tredje grunden och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras. Det saknas därvid anledning att pröva de övriga grunder som åberopats till stöd för talan. Ej heller finns det anledning att pröva sökandenas yrkande om bevisupptagningsåtgärder.
Rättegångskostnader
87
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandenas yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (stora avdelningen)
följande:
1)
Europeiska kommissionens beslut C(2022) 8371 final av den 15 november 2022, meddelat med stöd av artikel 4 i genomförandebestämmelserna för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, ogiltigförklaras.
2)
Kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
van der Woude
Papasavvas
da Silva Passos
Svenningsen
Truchot
Mastroianni
Kanninen
Schwarcz
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Hesse
Sampol Pucurull
Stancu
Nõmm
Kecsmár
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 maj 2025.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.