61983CJ0013_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning, der er indgaaet til Domstolens justitskontor den 24 . januar 1983, har Europa-Parlamentet i medfoer af EOEF-traktatens artikel 175, stk . 1, anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Raadet har tilsidesat EOEF-traktaten, herunder artikel 3, litra e ), og artiklerne 61, 74, 75 og 84 derved, at det har undladt at indfoere en faelles transportpolitik, isaer undladt at fastsaette bindende rammer for denne politik, samt at Raadet i strid med EOEF-traktaten har undladt at traeffe afgoerelse om 16 konkret angivne forslag vedroerende transport, som Kommissionen har fremsat .
2 Den faelles transportpolitik er omfattet af de foranstaltninger, som Faellesskabet i henhold til EOEF-traktatens artikel 3 skal traeffe med henblik paa oprettelsen af et faelles marked og en gradvis tilnaermelse af medlemsstaternes oekonomiske politik . Den omhandles i afsnit IV i EOEF-traktatens anden del ( »Faellesskabets grundlag« ). I henhold til den foerste bestemmelse i dette afsnit, artikel 74, skal traktatens maal paa transportomraadet soeges naaet »inden for rammerne af en faelles transportpolitik« . Med henblik paa gennemfoerelsen af denne bestemmelse fastsaetter Raadet i henhold til artikel 75, stk . 1, paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Det oekonomiske og sociale Udvalg og Europa-Parlamentet
»a ) faelles regler for international transport til eller fra en Medlemsstats omraade eller gennem en eller flere Medlemsstaters omraader ;
b)de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en Medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende ;
c)alle andre formaalstjenlige bestemmelser.«
I henhold til artikel 75, stk . 2, skal de i stk . 1, litra a ) og b ), omhandlede bestemmelser fastsaettes i loebet af overgangsperioden .
A, Sagens baggrund
3 Europa-Parlamentet har anfoert, at det allerede i 1968, da overgangsperioden i henhold til EOEF-traktaten naermede sig sit udloeb, vedtog en beslutning om de opnaaede resultater med hensyn til gennemfoerelsen af den faelles transportpolitik ( ABl . C 10, s . 8 ), hvori Parlamentet gav udtryk for »et bestemt oenske om, at der ufortoevet vedtages og gennemfoeres en faelles transportpolitik, der maa betragtes som en vaesentlig bestanddel af det faelles marked« . To aar senere, i 1970, vedtog Parlamentet en lignende beslutning ( ABl . C 40, s . 27 ), hvori det paa ny paapegede forsinkelsen paa dette omraade og anmodede Raadet om at opstille et arbejdsprogram med en praecis tidsplan for vedtagelsen af de afgoerelser, der skulle traeffes .
4 Samtidig med, at Parlamentet afgav udtalelse om Kommissionens meddelelse til Raadet af oktober 1973 om den videre udvikling af den faelles transportpolitik, vedtog det den 25 . september 1974 en beslutning om principperne for en faelles transportpolitik ( EFT C 127, s . 24 ). Ved beslutninger af 16 . januar 1979 ( EFT C 39, s . 16 ) og af 3 . marts 1982 ( EFT C 87, s . 42 ) kraevede Parlamentet paa ny, at Raadet ufortoevet skulle indfoere en sammenhaengende faelles transportpolitik .
5 Efter at Europa-Parlamentet havde konstateret, at den i traktaten foreskrevne faelles politik stadig ikke var gennemfoert, vedtog det endelig den 16 . september 1982 en beslutning om at anlaegge et passivitetssoegsmaal mod EF-Raadet inden for transportpolitikken ( EFT C 267, s . 62 ). Det konstateres i beslutningen, at der paa transportpolitikkens omraade kun er truffet faa og smaa foranstaltninger, som paa ingen maade svarer til det faelles markeds krav, og at bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 3, litra e ), og artiklerne 74-84 saaledes ikke er opfyldt . Det udtales endvidere i beslutningen, »at Raadet ikke har truffet afgoerelse om en lang raekke forslag fra Kommissionen, som Europa-Parlamentet allerede for laenge siden har udtalt sig positivt om« .
6 Ved den naevnte beslutning af 16 . september 1982 paalagde Parlamentet sin formand foerst at opfordre Raadet til at handle i medfoer af EOEF-traktatens artikel 175, stk . 2, og derefter i givet fald anlaegge sag mod Raadet i henhold til artikel 175, stk . 1 . Herefter meddelte Parlamentets formand ved skrivelse af 21 . september 1982 Raadet, at Parlamentet havde til hensigt at anlaegge et passivitetssoegsmaal mod Raadet, idet Raadet havde undladt paa grundlag af artikel 3, litra e ), samt artikel 61 og 74 at traeffe afgoerelse om rammerne for en faelles transportpolitik, inden for hvilken traktatens maal kan soeges naaet, samt undladt at traeffe de i artiklerne 71-84 omhandlede afgoerelser med henblik paa gennemfoerelsen af artikel 61 og 74 .
7 I skrivelsen af 21 . september 1982 opfordredes Raadet til at traeffe en raekke foranstaltninger, herunder navnlig
, at traeffe afgoerelse om rammerne for en faelles transportpolitik paa grundlag af EOEF-traktatens artikel 3, litra e ), og artikel 74,
‚at indfoere den i artikel 61 omhandlede frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet med hjemmel i bestemmelserne i artiklerne 74-84,
‚ufortoevet at traeffe de afgoerelser, der allerede skulle vaere truffet foer overgangsperiodens udloeb, foerst og fremmest de i artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), omhandlede afgoerelser,
‚at fastsaette de i artikel 75, stk . 1, litra c ), omhandlede formaalstjenlige bestemmelser med henblik paa at naa traktatens maal inden for rammerne af en faelles transportpolitik,
‚ufortoevet at traeffe beslutning om en raekke konkret angivne forslag fra Kommissionen, som Parlamentet allerede har afgivet udtalelse om .
8 Raadets formand svarede ved skrivelse af 22 . november 1982 . Det anfoeres i skrivelsen, at Raadet, »uden at tage stilling til de [af Parlamentets formand] rejste judicielle spoergsmaal, men som udtryk for det gode forhold til Europa-Parlamentet«, fremsender en redegoerelse, paa grundlag af hvilken Parlamentet vil kunne danne sig et indtryk af, »hvorledes Raadet for tiden vurderer den fremtidige udvikling af den faelles transportpolitik« . Raadet anfoerte endvidere, at det delte Europa-Parlamentets opfattelse med hensyn til den interesse, der knytter sig til gennemfoerelsen af en saadan politik, at Raadet inden for en raekke transportsektorer allerede havde truffet en hel raekke afgoerelser af vaesentlig betydning for gennemfoerelsen af en faelles transportpolitik, men at Raadet erkendte, at der uanset disse fremskridt dog endnu kraevedes yderligere foranstaltninger vedroerende den faelles transportpolitik .
9 Med skrivelsen fremsendte Raadet et notat, der indeholdt en oversigt over de 71 retsakter, Raadet paa davaerende tidspunkt havde vedtaget, og tillige for hver enkelt af de kommissionsforslag, der omhandledes i parlamentsformandens skrivelse, anfoerte, hvilken fase i behandlingen sagen befandt sig paa .
10 Efter at Raadets svar var blevet behandlet i de paagaeldende parlamentsudvalg i henhold til den procedure, der var vedtaget ved beslutningen af 16 . september 1982, konkluderede formanden for Europa-Parlamentet, at svaret ikke indeholdt en »stillingtagen« som omhandlet i EOEF-traktatens artikel 175, stk . 2 . Han besluttede derfor at anlaegge naervaerende soegsmaal .
11 Kommissionen og kongeriget Nederlandene er indtraadt i sagen til stoette for henholdsvis Europa-Parlamentets og Raadets paastande .
B, Formaliteten
12 Raadet har nedlagt paastand om afvisning og har til stoette herfor anfoert to formalitetsindsigelser : for det foerste savner sagsoegeren soegsmaalskompetence, og for det andet er betingelserne i artikel 175 vedroerende den forudgaaende administrative procedure ikke opfyldt .
1 . Soegsmaalskompetencen
13 Raadet har for det foerste anfoert, at soegsmaalet udgoer et led i Parlamentets bestraebelser paa at skaffe sig oeget indflydelse paa beslutningsprocessen inden for Faellesskabet . Parlamentet kan imidlertid ikke forfoelge dette, i oevrigt helt legitime, maal ved hjaelp af et passivitetssoegsmaal i medfoer af artikel 175, eftersom denne bestemmelse ikke omfatter samvirket mellem Faellesskabets institutioner . Parlamentet maa forfoelge sine politiske maal ad anden vej .
14 Raadet har ikke bestridt, at medlemsstaterne og »Faellesskabets andre institutioner« kan anlaegge et passivitetssoegsmaal i henhold til artikel 175, saafremt Raadet eller Kommissionen udviser passivitet . Under henvisning til det netop anfoerte er Raadet imidlertid tilboejelig til at mene, at den kontrolbefoejelse, der tilkommer Parlamentet i henhold til EOEF-traktaten, er udtoemt med befoejelserne i henhold til EOEF-traktatens artikler 137, 143 og 144, der regulerer Parlamentets muligheder for at oeve indflydelse paa Kommissionens og Raadets virksomhed . Der kan herefter ikke tilkomme Parlamentet nogen kontrolbefoejelse i forhold til Raadet, der kan udoeves ved hjaelp af et passivitetssoegsmaal .
15 Raadet har dernaest anfoert, at ogsaa en fortolkning i lyset af traktatens opbygning foerer til, at der ikke tilkommer Parlamentet nogen soegsmaalskompetence . Saaledes kan Parlamentet ikke anlaegge et annullationssoegsmaal i henhold til artikel 173 til proevelse af lovligheden af Raadets og Kommissionens retsakter . Naar traktaten ikke tillaegger Parlamentet nogen ret til at ivaerksaette en legalitetsproevelse af de to institutioners retlige handlinger, er det ulogisk at give Parlamentet ret til at anlaegge soegsmaal i anledning af retsstridig undladelse af at handle fra en af disse to institutioners side . Efter Raadets opfattelse kunne Parlamentet saaledes kun optraede som sagsoeger under et passivitetssoegsmaal, dersom en saadan befoejelse var udtrykkeligt hjemlet .
16 Europa-Parlamentet og Kommissionen har bestridt denne argumentation under henvisning til formuleringen af artikel 175 . Efter deres opfattelse kan bestemmelsen efter sin ordlyd umuligt fortolkes saaledes, at Parlamentet skulle savne kompetence til at anlaegge et passivitetssoegsmaal, og heller ikke den ved EOEF-traktaten fastlagte kompetencefordeling er til hinder for at anerkende en saadan befoejelse .
17 Det bemaerkes, at artikel 175, stk . 1, som ogsaa er anerkendt af Raadet, udtrykkeligt bestemmer, at et passivitetssoegsmaal mod Raadet eller Kommissionen ogsaa kan anlaegges af »Faellesskabets andre institutioner« . Bestemmelsen tillaegger saaledes samtlige faellesskabsinstitutioner samme ret til at anlaegge et passivitetssoegsmaal . Man kan ikke for en af disse begraense udoevelsen af denne ret uden at skade dens institutionelle stilling, som traktaten, navnlig artikel 4, stk . 1, har villet indfoere .
18 Den omstaendighed, at Europa-Parlamentet samtidig er den faellesskabsinstitution, der har til opgave at udoeve en politisk kontrol med Kommissionens, og i en vis udstraekning ogsaa Raadets virke, er uden betydning for fortolkningen af de traktatbestemmelser, der omhandler institutionernes adgang til at anlaegge sag .
19 Den foerste formalitetsindsigelse kan derfor ikke laegges til grund .
2 . Betingelserne vedroerende den forudgaaende administrative procedure
20 Raadet har anfoert, at betingelserne i artikel 175 for den forudgaaende administrative procedure ikke er opfyldt . Dels var skrivelsen af 21 . september 1982 fra Europa-Parlamentets formand ikke en »opfordring til at handle« i artikel 175 ' s forstand, dels havde Raadet, jfr . artikel 175, »taget stilling« til den omhandlede skrivelse, idet Raadet havde givet Parlamentet en fuldstaendig redegoerelse for Raadets virksomhed for saa vidt angik den faelles transportpolitik som omhandlet i skrivelsen af 21 . september 1982 .
21 Til det foerste punkt har Raadet naermere anfoert, at skrivelsen fra Parlamentets formand ikke paa davaerende tidspunkt var blevet betragtet som en opfordring til at handle i artikel 175 ' s forstand . Det fremgik af Raadets svarskrivelse, at Raadet havde betragtet brevvekslingen mellem de to institutioner som et indlaeg i den politiske debat og ikke som foerste fase i en retstvist . Foelgelig havde Raadet tilsendt Parlamentet alle de oplysninger, der var noedvendige til belysning af, hvorledes Raadet vurderede den fremtidige udvikling af den faelles transportpolitik .
22 Til det andet punkt har Raadet anfoert, at det konkrete indhold af en »stillingtagen« efter artikel 175 maa afhaenge af, hvad der goeres gaeldende af passivitet over for den paagaeldende institution . Har denne pligt til at traeffe en afgoerelse, uden at der herved tilkommer den noget som helst skoen, kan man vanskeligt forestille sig, at en reaktion af et andet indhold end den retsakt, der skal udstedes, skulle bevirke, at et soegsmaal maa afvises . Giver traktaten derimod den paagaeldende institution vide skoensmaessige rammer, saaledes som det er tilfaeldet her, er situationen en anden : et svar fra den paagaeldende institution, der angiver, hvilken fase i behandlingen sagerne befinder sig paa tillige med begrundelsen for, at institutionen endnu ikke har truffet afgoerelse, samt angiver den paataenkte videre procedure, er tilstraekkeligt grundlag for at statuere, at der ikke foreligger passivitet efter artikel 175, og at sagen foelgelig skal afvises .
23 Efter Parlamentets og Kommissionens opfattelse angiver skrivelsen af 21 . september 1982 tilstraekkelig klart de foranstaltninger, Parlamentet oensker truffet, jfr . artikel 175, stk . 2, hvorimod svarskrivelsen af 22 . november 1982 fra Raadets formand netop ikke har karakter af en stillingtagen til nogen af disse foranstaltninger, og saaledes ikke har givet Parlamentet noget svar vedroerende den paatalte passivitet .
24 Det kan laegges til grund, at betingelserne i henhold til artikel 175, stk . 2, er opfyldt i den foreliggende sag . Parlamentets formand har i skrivelsen under udtrykkelig henvisning til denne bestemmelse klart opfordret Raadet til at handle i artikel 175 ' s forstand . Endvidere anfoerer skrivelsen de foranstaltninger, som Raadet efter Parlamentets opfattelse skal traeffe for at bringe passiviteten til ophoer .
25 Raadets svar derimod indeholder alene en redegoerelse for de foranstaltninger, det allerede har gennemfoert paa transportomraadet, uden at tage stilling »til de judicielle spoergsmaal«, der er rejst i Parlamentets henvendelse . Raadet har i svaret hverken bestridt eller tiltraadt, at den paatalte passivitet foreligger, ligesom det heller ikke paa nogen maade af svaret fremgaar, hvilken holdning Raadet indtager til de foranstaltninger, der efter Parlamentets opfattelse yderligere skal traeffes . Et saadant svar kan ikke betragtes som en stillingtagen som omhandlet i artikel 175, stk . 2 .
26 Dernaest bemaerkes, at det af Raadet anfoerte om, at der i naervaerende tilfaelde tilkommer det et skoen med hensyn til gennemfoerelsen af den faelles transportpolitik, ikke har nogen betydning for spoergsmaalet, om de saerlige betingelser i artikel 175 er opfyldt, men maa ses i sammenhaeng med det mere almindelige spoergsmaal, om den manglende faelles politik er passivitet i artikel 175 ' s forstand ; dette spoergsmaal vil senere blive behandlet .
27 Den anden formalitetsindsigelse kan derfor heller ikke laegges til grund .
C, Sagens genstand
28 Raadet har i svarskriftet gjort gaeldende, at Parlamentet ikke har taget stilling til det spoergsmaal, der er afgoerende for sagens udfald, nemlig om udtrykket »traeffe afgoerelse« i artikel 175 kan fortolkes saaledes, at det omfatter indfoerelsen af en faelles transportpolitik . Raadet har herved anfoert, at denne politik er yderst sammensat, idet den daekker en maengde omraader saasom infrastruktur, priser, transportvilkaar, den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser, sociale spoergsmaal, konkurrenceforhold osv . En faelles politik paa dette omraade, der ogsaa maatte omfatte landevejstransporten saavel som transport ad sejlbare vandveje og med jernbane, kan derfor ikke indfoeres ved en enkelt retsakt, men maa udarbejdes gradvist via bestemmelser af konkret indhold .
29 Raadet har videre anfoert, at proceduren i henhold til artikel 175 er indfoert med henblik paa de tilfaelde, hvor den paagaeldende institution er retligt forpligtet til at vedtage en bestemt retsakt, hvorimod bestemmelsen ikke egner sig som en loesning i de tilfaelde, hvor der skal indfoeres et samlet system af foranstaltninger i en kompliceret lovgivningsprocedure . Skulle Domstolen saaledes statuere, at en institu tion i strid med EOEF-traktaten har undladt »at traeffe afgoerelse«, paahviler det i henhold til artikel 176 herefter institutionen at »gennemfoere ... de foranstaltninger«, der er noedvendige til dommens opfyldelse . Sagsoegeren har imidlertid ikke oplyst, hvilke konkrete foranstaltninger Raadet med retsstridig passivitet til foelge har undladt at vedtage .
30 Europa-Parlamentet har erklaeret sig enig i, at en faelles transportpolitik naeppe vil kunne gennemfoeres ved en enkeltstaaende retsakt men maa realiseres i flere etaper, der skal bringes i indbyrdes overensstemmelse inden for rammerne af en sammenhaengende ordning ; Parlamentet anser det dog for indlysende, at det er noedvendigt paa den ene eller den anden maade at »traeffe afgoerelse« inden for rammerne af en paa forhaand fastlagt plan for at kunne gennemfoere samtlige foranstaltninger, der i saa henseende er fornoedne .
31 Kommissionen, der i denne henseende stoetter det af Parlamentet anfoerte, har anfoert, at der i henhold til EOEF-traktaten gaelder en almindelig forpligtelse til at indfoere en faelles transportpolitik . Dette indebaerer ifoelge Kommissionen, at man, i overensstemmelse med traktatens almindelige maal, foerst maa definere principperne for en faelles transportpolitik, der er det noedvendige grundlag for gennemfoerelsesbestemmelser . Dette krav imoedekommes ikke ved, at man noejes med sporadisk at vedtage foranstaltninger, der ikke omfatter vaesentlige dele af en faelles politik . Uanset hvor frit Raadet i henhold til traktaten kan bestemme indholdet af de foranstaltninger, det skal traeffe inden for de fastsatte rammer, samt raekkefoelgen af disse foranstaltninger, er det Kommissionens opfattelse, at den forpligtelse til at handle, der fremgaar saavel af artiklerne 74 og 75 som af artikel 3, litra e ), er tilstraekkelig klar til, at den kan goeres til genstand for et passivitetssoegsmaal i henhold til artikel 175, saafremt den ikke efterkommes .
32 Parlamentet og Kommissionen har dernaest anfoert, at artikel 75 under alle omstaendigheder indeholder en helt praecis frist for gennemfoerelsen af foranstaltninger paa omraader, traktaten klart tillaegger en saerlig betydning, idet de faelles regler for international transport saavel som de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, skulle vaere fastsat i loebet af overgangsperioden, dvs . inden udgangen af 1969 . Begge omraader har en snaever sammenhaeng med den frie udveksling af tjenesteydelser, som i henhold til traktaten i princippet skulle vaere gennemfoert ved overgangsperiodens udloeb, om end princippets gennemfoerelse paa transportomraadet i medfoer af artikel 61 er betinget af gennemfoerelsen af en faelles transportpolitik .
33 Indledningsvis bemaerkes, at Parlamentet har nedlagt to forskellige paastande, dels at Raadet har undladt at gennemfoere en faelles transportpolitik, navnlig fastsaette bindende rammer herfor, dels at Raadet har undladt at traeffe afgoerelse vedroerende 16 forslag paa transportomraadet, som Kommissionen har fremsat for Raadet . Kun i forbindelse med den foerste paastand opstaar det spoergsmaal, om formuleringen af artikel 175 samt bestemmelsens placering i traktatens samlede soegsmaalssystem giver Domstolen hjemmel til at statuere traktatstridig undladelse af at traeffe afgoerelse .
34 Herved synes formuleringen af artikel 175, navnlig i den tyske og nederlandske version, ganske vist at stoette en fortolkning, hvorefter det afgoerende er, om undladelsen vedroerer en bestemt retsakt . Dette synspunkt er dog ikke afgoerende . For det foerste er bestemmelsen i de andre sprogversioner affattet saaledes, at den ogsaa omfatter en passivitet af et mere ubestemt indhold . For det andet ville det vaere i strid med formaalet med artikel 175, saafremt en sagsoeger ikke kunne indbringe et passivitetssoegsmaal for Domstolen mod en institution, der i henhold til traktaten skal traeffe en raekke afgoerelser eller et samlet hele af afgoerelser, men undlader dette .
35 Det af Raadet rejste spoergsmaal drejer sig herefter alene om, hvorvidt Parlamentet i sin foerste paastand i sagen har angivet de foranstaltninger, Raadet angiveligt burde have truffet, tilstraekkeligt klart til, at Raadet, saafremt Domstolen afsiger dom, der giver Parlamentet medhold i dets paastand, vil vaere i stand til at opfylde en saadan dom som foreskrevet i artikel 176 .
36 En saadan klarhed er saa meget mere noedvendig, eftersom der inden for traktatens soegsmaalssystem er en snaever sammenhaeng mellem soegsmaalet i medfoer af artikel 173, hvorved der kan opnaas en annullation af Raadets og Kommissionens ulovlige retsakter, og soegsmaalet i henhold til artikel 175, hvorunder det kan statueres, at Raadet eller Kommissionen i strid med traktaten har undladt at vedtage visse retsakter . Under hensyn til denne sammenhaeng maa det i begge tilfaelde kraeves, at de retsakter, der er genstand for retstvisten, er tilstraekkeligt konkretiseret til, at Domstolen kan efterproeve, om de udstedte retsakter er retmaessige, henholdsvis om det er retmaessigt, at de ikke er udstedt .
37 Det fremgaar af det anfoerte, at Parlamentets foerste paastand, selv om den skulle vise sig underbygget, kun vil kunne tages til foelge i det omfang, den manglende faelles transportpolitik, som Raadet goeres ansvarlig for, skyldes, at Raadet har undladt at traeffe foranstaltninger, hvis raekkevidde kan bestemmes tilstraekkeligt klart til, at de kan konkretiseres samt goeres til genstand for opfyldelse i henhold til artikel 176 . Der maa foelgelig tages stilling til parternes argumenter vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt der mangler en faelles transportpolitik .
D, Den foerste paastand : Undladelsen af at gennemfoere en faelles transportpolitik
1 . Den faelles transportpolitik i almindelighed
38 Europa-Parlamentet har ikke bestridt, at traktaten overlader Raadet et vidt skoen med hensyn til indholdet af den faelles transportpolitik ; men dette skoen maa efter Parlamentets opfattelse begraenses i to henseender : for det foerste giver det ikke Raadet hjemmel til at forholde sig passivt, efter at de frister, traktaten foreskriver, er udloebet, navnlig fristen i artikel 75, stk . 2 ; for det andet paahviler det Raadet at fastlaegge et samlet system af principper som en faelles ramme, hvor der er taget hensyn til alle de komplicerede oekonomiske omstaendigheder, der praeger transporterhvervet . Disse principper maa herefter laegges til grund for de konkrete foranstaltninger, der er fornoedne med henblik paa gennemfoerelsen af traktatens almindelige principper paa dette omraade .
39 De grundprincipper, som Raadet saaledes burde have fastsat, skal, stadig efter Parlamentets opfattelse, i det mindste opfylde visse maal og i hvert fald omfatte visse omraader . Begrebsmaessigt indebaerer en faelles transportpolitik, at visse maal skal naas, navnlig med henblik paa at liberalisere transporterhvervet og lette den graenseoverskridende trafik . De paagaeldende principper skal ogsaa angive, hvilke omraader der skal reguleres ; de oekonomiske forhold inden for transportsektoren kraever, at en saadan regulering foerst og fremmest omfatter konkurrenceforholdene mellem jernbane- og landevejstransporten samt en ordning til reduktion af transportkapaciteten paa sejlbare vandveje og landeveje .
40 Kommissionen har anfoert, at der, uanset de mange forslag den igennem mere end tyve aar har fremsat for Raadet, fortsat er tale om vaesentlige lakuner paa alle omraader af den faelles transportpolitik . Kommissionen har isaer henvist til de utilstraekkelige foranstaltninger, der er truffet for landevejstransporten, hvor kapacitetsnedskaeringerne i det vaesentlige er gennemfoert i henhold til bilaterale overens komster mellem medlemsstaterne paa grundlag af meget uensartede kriterier, hvilket i en raekke tilfaelde har foert til returkoersel uden last og saaledes ofte har vist sig at vaere til hinder for en maksimal udnyttelse af den foreliggende transportkapacitet ; desuden er befordringer inden for den enkelte medlemsstat forbeholdt de virksomheder, der er hjemmehoerende paa den paagaeldende medlemsstats omraade . Endelig vanskeliggoeres den graenseoverskridende trafik af de talrige kontrolforanstaltninger ved graenserne .
41 I denne forbindelse har Kommissionen endvidere henvist til jernbanernes utilfredsstillende oekonomi og deres mangelfuldt regulerede forhold til staten, til den vaesentlige, strukturelt betingede overkapacitet i transporten ad indre vandveje, der er blevet forvaerret som foelge af manglen paa koordinerede oplaegningsforanstaltninger, til de udeblevne fremskridt med hensyn til infrastrukturprojekter af interesse for Faellesskabet, til den manglende samordning af nationale infrastrukturforanstaltninger, samt til, at der saa godt som fuldstaendigt savnes en faellesskabsregulering af soe- og luftfarten .
42 Raadet har ikke bestridt, at der findes de af Kommissionen paapegede lakuner . Raadet har imidlertid anfoert en raekke argumenter til stoette for, at disse lakuner ikke kan sidestilles med passivitet efter EOEF-traktatens artikel 175 . Det har i denne forbindelse navnlig paaberaabt sig det skoen, der tilkommer det med hensyn til gennemfoerelsen af den faelles transportpolitik, saavel som de objektive vanskeligheder af geografisk, oekonomisk og social art, der har vaeret til hinder for hurtigere fremskridt . Desuden har Raadet henvist til den saerstilling, jernbanerne indtager paa transportmarkedet, saavel som til den saerlige rolle, medlemsstaterne har spillet for Raadets beslutningsproces i transportsager .
43 Raadet har dernaest henvist til de foranstaltninger, det allerede har truffet paa omraadet, og som fremgaar af den oversigt, der blev tilstillet Parlamentet sammen med skrivelsen fra Raadets formand af 22 . november 1982 ; Raadet har herved henvist til sin beslutning af 13 . maj 1965 ( EFT 1965-1966, s . 60 ), der fastlaegger de maal, der skal naas med hensyn til harmonisering af afgiftsbestemmelser og sociale bestemmelser paa transportomraadet, samt til Raadets beslutning af 14 . december 1967 ( ABl . 1967, nr . 322, s . 4 ), der opstiller en plan vedroerende foranstaltninger, der kan sikre den fremtidige udvikling af den faelles transportpolitik . I oevrigt fremgaar det efter Raadets opfattelse af de naevnte beslutninger, at den indbyrdes afhaengighed, der, som flere gange paavist af Kommissionen, bestaar mellem de forskellige transportomraader og de forskellige endnu uloeste problemer, netop har gjort det vanskeligt for Raadet at komme videre paa dette omraade .
44 Raadet har i denne forbindelse anfoert, at man naeppe kan liberalisere landevejstransporten uden en vaesentlig tilnaermelse af konkurrencevilkaarene, som omvendt ikke vil kunne gennemfoeres, saa laenge problemet omkring jernbanerne og deres forhold til det offentlige ikke er loest . Kommissionen har imidlertid aldrig for Raadet fremsat forslag om, hvorledes dette grundlaeggende problem kan loeses .
45 Den nederlandske regering har i saa henseende udtalt sig til stoette for Raadet, uden dog fuldt ud at tiltraede dets argumentation . Efter den nederlandske regerings opfattelse betyder den omstaendighed, at der ikke er gennemfoert en faelles transportpolitik, ikke noedvendigvis, at traktatens almindelige bestemmelser samt den her hjemlede frie bevaegelighed ikke skulle finde anvendelse paa transportomraadet . Den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet er i henhold til EOEF-traktatens artikel 61 ganske vist omfattet af traktatens bestemmelser om den faelles transportpolitik, men dette indebaerer dog ikke, at overgangsperiodens udloeb er uden betydning for den frie udveksling af tjenesteydelser i denne sektor . Den nederlandske regering har herved anfoert, at Domstolen paa andre omraader, f.eks . inden for de faelles markedsordninger for landbruget samt for saa vidt angaar bevarelsen af havets biologiske ressourcer, har fastslaaet, at overgangsperiodens udloeb i sig selv kan skabe rettigheder og forpligtelser paa grundlag af traktatens almindelige regler .
46 Det bemaerkes, at der paa grundlag af disse fire indlaeg uden videre kan drages den konklusion, at parterne og intervenienterne er enige om, at der endnu ikke er indfoert et samlet regelsaet, der kan betegnes som en faelles transportpolitik som omhandlet i traktatens artikler 74 og 75 . Forklaringen paa dette forhold kan soeges i den omstaendighed, som anfoert af Parlamentet, at der ikke findes en faelles ramme for gennemfoerelsen af en saadan politik, i de vaesentlige vanskeligheder, der, som anfoert af Kommissionen, fortsat findes paa transportomraadet, i den manglende gennemfoerelse af beslutningerne af 1965 og 1967 om fastsaettelse af en tidsplan for arbejdet paa dette omraade, eller, som anfoert af den nederlandske regering, i de hindringer, der fortsat bestaar for den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet .
47 Det maa saaledes efterproeves, om Raadets undladelse af at traeffe afgoerelse, i betragtning af, at der ikke findes et saet af bestemmelser, der kunne udgoere en faelles transportpolitik, er en saadan passivitet, der i henhold til EOEF-traktatens artikel 175 er undergivet Domstolens kontrol .
48 Herved bemaerkes foerst, at de objektive vanskeligheder, der efter Raadets opfattelse er til hinder for de fornoedne fremskridt i retning af en faelles transportpolitik, ikke kan tillaegges nogen betydning under den foreliggende retstvist . I henhold til artikel 175 skal Domstolen i givet fald statuere, at Raadet eller Kommissionen har tilsidesat traktaten derved, at de har undladt at traeffe afgoerelse i en situation, hvor vedkommende institution havde pligt hertil . Omfanget af de vanskeligheder, som institutionen maa overvinde for at opfylde denne forpligtelse, tillaegges i artikel 175 ingen betydning .
49 Derimod har Raadet principielt med rette henvist til sit frie skoen . Ganske vist begraenses skoennet af de krav, som oprettelsen af faellesmarkedet indebaerer saavel som af en raekke konkrete traktatbestemmelser, herunder forskrifter om bestemte frister . Som traktaten er opbygget, tilkommer det dog Raadet i overensstemmelse med traktatens regler om fremgangsmaaden at fastlaegge maalene for en faelles transportpolitik samt midlerne til dens gennemfoerelse .
50 Selv om Raadet i medfoer af sin pligt til at indfoere en faelles transportpolitik saaledes skal traeffe alle de afgoerelser, der er noedvendige med henblik paa gradvist at gennemfoere en saadan politik, er indholdet af disse afgoerelser imidlertid ikke naermere fastlagt i traktaten . I henhold til traktaten kan Raadet f.eks . frit bestemme, om foranstaltningerne inden for transportomraadet foerst skal regulere forholdet mellem jernbanerne og de statslige myndigheder eller konkurrenceforholdet mellem landevejs- og jernbanetransporten . Ligeledes tilkommer det Raadet at fastlaegge rangfoelgen ved harmoniseringen af lovgivningerne og forvaltningspraksis inden for det paagaeldende omraade samt at traeffe bestemmelse om indholdet af en saadan harmonisering . Paa dette omraade har Raadet i henhold til traktaten et frit skoen .
51 Det anfoerte bekraeftes af de indlaeg, som de tre institutioner og den nederlandske regering har afgivet under sagen . Det fremgaar heraf, at opfattelserne angaaende indholdet af en faelles transportpolitik er undergaaet en udvikling siden Raadets foernaevnte beslutning af 1965, og at navnlig den relative betydning af de forskellige elementer af en saadan politik i tidens loeb er blevet vurderet forskelligt .
52 Paa grundlag af de afgivne indlaeg kan der endvidere drages endnu en konklusion . Det fremgaar nemlig, at Parlamentet, uanset at det er blevet opfordret dertil, ikke har anfoert, hvilke foranstaltninger det paahviler Raadet at traeffe i henhold til traktaten, samt i hvilken raekkefoelge dette skal ske . Parlamentet har alene anfoert, at disse foranstaltninger skal udgoere et sammenhaengende hele, vaere faelles for alle medlemsstaterne og gennemfoere traktatens maal paa transportomraadet .
53 Som allerede anfoert betyder den omstaendighed, at der ikke, som bestemt i traktaten, er indfoert en faelles politik, ikke noedvendigvis i sig selv, at der foreligger en passivitet af et saa bestemt indhold, at den er undgivet Domstolens kontrol i henhold til artikel 175 . Dette gaelder ogsaa i den foreliggende sag, selv om foranstaltningerne til gennemfoerelse af artikel 75 maa viderefoeres uden afbrydelse, for at den faelles transportpolitik gradvist kan indfoeres, og selv om en vaesentlig del af disse foranstaltninger i henhold til artikel 75, stk . 2, skulle have vaeret gennemfoert inden overgangsperiodens udloeb .
2 . Den frie udveksling af tjenesteydelser inden for transportomraadet
54 Parlamentet og Kommissionen har vedroerende dette spoergsmaal anfoert, at de i artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), omhandlede faelles regler for international transport og de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, ikke alene skal vedtages inden for en bestemt frist, men at artiklen i denne henseende tillige paalaegger Raadet forpligtelser, der er tilstraekkeligt praecise til, at Domstolen kan statuere passivitet i henhold til EOEF-traktatens artikel 175 . Begge institutioner har anfoert, at der bestaar en snaever sammenhaeng mellem de naevnte bestemmelser og den frie udveksling af tjenesteydelser, hvis gennemfoerelse er en af Faellesskabets vigtigste opgaver .
55 Raadet har taget afstand fra denne opfattelse og har anfoert, at heller ikke de bestemmelser, der skal udstedes i medfoer af artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), er tilstraekkeligt praecist angivne for saa vidt angaar deres indhold og maal .
56 Kommissionen har anfoert, at i hvert fald et omraade inden for den faelles transportpolitik har et saa klart beskrevet indhold, at man kan tale om en praecis forpligtelse, nemlig den frie udveksling af tjenesteydelser . Omfanget af denne forpligtelse kan fastlaegges paa grundlag af traktatens bestemmelser om tjenesteydelser, navnlig artiklerne 59 og 60, samt i lyset af direktiver og retspraksis paa omraadet .
57 Den nederlandske regering har ligeledes anfoert, at den frie udveksling af tjenesteydelser er af vaesentlig betydning .
58 Herefter skal Domstolen tage naermere stilling til parternes anbringender angaaende den frie udveksling af tjenesteydelser inden for transportomraadet og sammenhaengen mellem den frie udveksling af tjenesteydelser og indfoerelsen af en faelles transportpolitik .
59 Kommissionen og den nederlandske regering har anfoert, at efter Domstolens praksis er artiklerne 59 og 60 blevet umiddelbart anvendelige efter overgangsperiodens udloeb . Den omstaendighed, at udvekslingen af tjenesteydelser paa transportomraadet i henhold til artikel 61 skal liberaliseres som led i den faelles transportpolitik, kan efter deres opfattelse ikke i sig selv begrunde, at gennemfoerelsen af bestemmelserne om tjenesteydelser udsaettes paa ubestemt tid, naar Raadet ikke efter flere aars forloeb har indfoert en saadan faelles politik .
60 Den nederlandske regering har anfoert, at i henhold til EOEF-traktatens artikel 8, stk . 7, er overgangsperiodens udloeb den sidste frist for gennemfoerelsen af samtlige foranstaltninger, der er noedvendige for oprettelsen af det faelles marked ; der er efter regeringens opfattelse ingen grund til at goere undtagelse for saa vidt angaar transportmarkedet . Endvidere har den omstaendighed, at der ikke er vedtaget gennemfoerelsesbestemmelser, som er udtrykkeligt foreskrevet i traktaten, aldrig vaeret til hinder for, at traktatens almindelige bestemmelser eller principper finder anvendelse . Heraf har den nederlandske regering konkluderet, at den frie udveksling af tjenesteydelser efter overgangsperiodens udloeb ogsaa maa gaelde for transporterhvervet . Da den direkte virkning af artiklerne 59 og 60 i sig selv alene er tilstraekkelig til at gennemfoere den faelles transportpolitik, uden at der er behov for andre foranstaltninger fra Raadet, foreligger der ifoelge regeringen ikke nogen traktatstridig passivitet fra Raadets side .
61 Kommissionen derimod mener ikke, at artiklerne 59 og 60 har direkte virkning inden for transportomraadet . I henhold til artikel 61 skal den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet gennemfoeres i sammenhaeng med artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ). Ifoelge Kommissionen giver bestemmelsen Raadet en rimelig frist, i givet fald ud over overgangsperiodens udloeb, til at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser inden for transportomraadet som led i en faelles politik . Efter Kommissionens opfattelse kan en saadan rimelig frist imidlertid ikke vaere ubegraenset, og mere end 15 aar efter overgangsperiodens udloeb maa fristen vaere naer ved at udloebe ; i modsat fald ville et enkelt erhvervsomraade ikke vaere omfattet af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, selv om dette princip er garanteret af traktaten . Dette ville i det lange loeb kunne foere til konkurrenceforvridninger . Efter Kommissionens opfattelse boer Domstolen derfor i dommen fremhaeve, paa hvilket tidspunkt en efter artikel 61 rimelig frist er udloebet .
62 Det bemaerkes indledningsvis, at i henhold til artikel 61, stk . 1, er den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet omfattet af bestemmelserne i afsnittet vedroerende transport . Efter traktaten skal de for den frie udveksling af tjenesteydelser gaeldende principper, der navnlig defineres i EOEF-traktatens artikler 59 og 60, saaledes gennemfoeres via indfoerelsen af den faelles transportpolitik, isaer ved faelles regler for international transport og ved fastsaettelse af de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende ; begge disse maal, der omhandles i henholdsvis artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), omfatter noedvendigvis realiseringen af den frie udveksling af tjenesteydelser .
63 Den nederlandske regerings opfattelse, at overgangsperiodens udloeb har medfoert, at traktatens artikler 59 og 60 ogsaa er blevet umiddelbart anvendelige paa transportomraadet, kan saaledes ikke tiltraedes .
64 Derimod har Parlamentet, Kommissionen og den nederlandske regering med rette anfoert, at Raadet efter artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), er forpligtet til bl.a . at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, samt at omfanget af denne forpligtelse klart fremgaar af traktaten . Som det nemlig er fastslaaet i Domstolens dom af 17 . december 1981 i sag 279/80 ( Webb, Sml . 1981, s . 3305 ), indebaerer princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, jfr . artiklerne 59 og 60, et paabud om, at enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen paa grundlag af dennes nationalitet eller paa grund af, at han er etableret i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen skal udfoeres, skal afskaffes .
65 Det foelger af det anfoerte, at Raadet i saa henseende ikke har det frie skoen, som det har inden for andre omraader af den faelles transportpolitik . Eftersom det maal, der skal naas, utvetydigt fremgaar af artiklerne 59, 60 og 61, jfr . artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), kan Raadet, under hensyntagen til transportspoergsmaalenes saerlige karakter, alene udoeve et vist skoen med hensyn til, hvorledes foranstaltningerne til realisering af dette maal naermere skal udformes .
66 Det bemaerkes herefter, at for saa vidt som forpligtelserne i henhold til artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), omfatter gennemfoerelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, er de tilstraekkeligt praecise til, at Domstolen kan statuere passivitet i henhold til artikel 175, saafremt de ikke er efterkommet .
67 Raadet har i henhold til artikel 75, stk . 1, litra a ), jfr . stk . 2, vaeret forpligtet til at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet inden overgangsperiodens udloeb for saa vidt angaar international transport til eller fra en medlemsstats omraade eller gennem en eller flere medlemsstaters omraader, og Raadet har tillige skullet gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser i denne sektor ved i henhold til artikel 75, stk . 1, litra b ), jfr . stk . 2, at fastsaette de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende . Det staar fast, at de foranstaltninger, der har vaeret fornoedne i saa henseende, endnu ikke er blevet truffet .
68 Paa dette punkt maa der saaledes statueres passivitet for Raadets vedkommende, eftersom det har undladt at traeffe foranstaltninger, der skulle vaere truffet inden overgangsperiodens udloeb, og hvis maal og indhold kan bestemmes tilstraekkeligt klart .
69 Parlamentet, Kommissionen og den nederlandske regering har endvidere kommenteret den situation, der ville opstaa, saafremt Raadet, efter afsigelse af en dom, der gik det imod, fortsat skulle undlade at traeffe afgoerelse . Dette spoergsmaal er imidlertid hypotetisk . I henhold til artikel 176 paahviler det Raadet at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger ; eftersom bestemmelsen ikke fastsaetter nogen frist, maa det laegges til grund, at Raadet i saa henseende har en rimelig frist . Det findes ikke fornoedent i naervaerende dom at tage stilling til foelgerne af en eventuel fortsat passivitet fra Raadets side .
70 Det maa herefter statueres, at Raadet i strid med traktaten har undladt at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser inden for international transport samt undladt at fastsaette de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende .
71 Herved kan Raadet frit vedtage de bestemmelser, det anser for noedvendige til at supplere de paabudte liberaliseringsforanstaltninger, hvilket kan ske i den raekkefoelge, Raadet finder rigtigst .
E, Den anden paastand : Undladelsen af at traeffe afgoerelse vedroerende de seksten forslag fra Kommissionen
72 Europa-Parlamentets anden paastand er, at Raadet har undladt at traeffe afgoerelse om seksten forslag fra Kommissionen, der opregnes i staevningen . Parlamentet har allerede taget stilling til samtlige disse forslag .
73 To af disse forslag er blevet tiltraadt af Raadet foer den mundtlige forhandling ; Parlamentet har anfoert, at disse to forslag foelgelig udgaar af staevningen . Et tredje forslag, som med visse aendringer er blevet tiltraadt af Raadet efter den mundtlige forhandling og nu foreligger som direktiv om vaegt, dimensioner og visse andre tekniske data for visse landevejskoeretoejer ( direktiv 85/3 af 19 . december 1984, EFT 1985, L 2, s . 14 ), har Parlamentet herefter ikke kunnet lade udgaa af staevningen . Det staar fast, at et fjerde af de af Parlamentet omhandlede forslag er blevet afvist af Raadet, samt at et femte forslag er blevet indholdsloest, idet Raadet har indarbejdet det i et andet direktiv .
74 Parlamentet har anfoert, at det i henhold til EOEF-traktatens artikler 74 og 75 paahviler Raadet inden for en rimelig frist at traeffe afgoerelse om de forslag, Kommissionen har fremsat paa transportomraadet . Raadet behoever ikke at tiltraede et forslag i den skikkelse, hvori Kommissionen har fremsat det ; men Raadet skal traeffe afgoerelse i den ene eller den anden retning .
75 Det fremgaar af dette anbringende, at den forpligtelse, Raadet efter Parlamentets opfattelse er underlagt, er et udslag af Raadets almindelige forpligtelse til at indfoere en faelles transportpolitik, for saa vidt som der inden en vis frist skal traeffes bestemmelse om en saadan politik . Der kan herefter alene vaere tale om de forslag, der vedroerer omraader, som omhandles i artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ).
76 Kun et af disse forslag hviler paa artikel 75, stk . 1, litra b ), nemlig forslaget til forordning om adgangen til erhvervet med godstransport ad sejlbare vandveje, der blev fremsat for Raadet i 1967 . Det fremgaar af Raadets og Kommissionens indlaeg, at dette forslag i sin oprindelige skikkelse ikke laengere er aktuelt . Kommissionen har over for Raadet tilkendegivet, at den alene opretholder artikel 38 i forslaget ; de oevrige bestemmelser indgaar i droeftelserne vedroerende Kommissionens mandat under forhandlingerne med Schweiz inden for Den centrale Kommission for sejladsen paa Rhinen .
77 De fleste af de forslag, der hviler paa artikel 75, stk . 1, litra a ), drejer sig om landevejstransporten . Dette gaelder for de to forslag om tilladelser for sammenkoblede koeretoejer samt for forslaget om liberalisering af transporten af levende dyr og kunstgenstande i specialkoeretoejer .
78 Det bemaerkes, at for saa vidt som forslagene i henhold til artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), har til formaal at bidrage til gennemfoerelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, foelger Raadets forpligtelse til at traeffe afgoerelse af den omstaendighed, at der allerede er konstateret passivitet for Raadets vedkommende . For saa vidt som de omhandlede forslag falder uden for disse rammer, maa de betragtes som foranstaltninger, der kan traeffes til supplering af de paabudte liberaliseringsforanstaltninger, og som Raadet derfor vedtager efter et frit skoen .
79 Det er herefter ikke noedvendigt at tage naermere stilling til Raadets forpligtelse til at traeffe afgoerelse om de paagaeldende forslag .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
80 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 3, kan Domstolen ophaeve sagsomkostningerne helt eller delvis, hvis parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter . I den foreliggende sag vil omkostningerne vaere at ophaeve saaledes, at hver part baerer sine omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Raadet har i strid med traktaten undladt at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser inden for international transport samt undladt at fastsaette de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende .
2)I oevrigt frifindes sagsoegte .
3)Hver part baerer sine omkostninger .