61969C0031
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J. GAND
VAN 29 JANUARI 1970 (
1
)
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
Bij request ingevolge artikel 169 van het Verdrag van Rome vraagt de Commissie van de Europese Gemeenschappen U te verklaren voor recht dat de Italiaanse Republiek „door niet tijdig aan de ondernemers de restituties uit te keren wegens de uitvoer van produkten vallende onder de na 1 juli 1967 tot stand gekomen gemeenschappelijke marktordeningen”, de verplichtingen welke ingevolge de voorschriften van de Gemeenschapsverordeningen tot instelling van gemeenschappelijke ordeningen der landbouwmarkten op haar rusten niet is nagekomen.
Wij willen beginnen met op te merken, dat wij hier ons inziens met een zeer delikate zaak te maken hebben en alvorens over te gaan tot bespreking van hetgeen door partijen is betoogd, zouden wij in het kort willen stilstaan bij de bestaansgrond en de inhoud der communautaire regeling, welke volgens de Commissie door de Italiaanse Republiek is miskend.
I
De totstandbrenging van het landbouwbeleid brengt de oprichting mede van een gemeenschappelijke markt binnen welks marktgebied de prijzen ten behoeve van de producenten zijn gewaarborgd en beschermd door een gemeenschappelijke douanebarrière, die bedoelde markt afscheidt ten opzichte van de wereldmarkt waar de koersen in den regel lager liggen dan de Europese prijzen. Het is daarom van belang dat gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie [van de in- of uitvoer], in artikel 40 van het Verdrag voorzien, bij het ruilverkeer met derde landen worden ingeschakeld. Voor de uitvoer bij voorbeeld wordt het verschil tussen de koersen op de wereldmarkt en die van de Gemeenschap door restituties overbrugd, waardoor de ondernemers van de Gemeenschap op concurrerende voorwaarden op de markt kunnen komen.
Deze regeling heeft slechts geleidelijk het licht gezien. In de eerste fase — waarin de markten gaandeweg tot elkander moeten worden gebracht — heeft men het oordeel nopens de wenselijkheid restituties te betalen en het bedrag waarop zij moeten worden gesteld, overgelaten aan de Lid-Staten en deze laatsten ontvangen de aldus betaalde bedragen vervolgens terug op grondslag van de „laagste gemiddelde restitutie”.
Het stelsel moet echter noodzakelijk worden gewijzigd zodra men van het geleidelijk tot elkander brengen der markten overgaat op de gemeenschappelijke ordening en de gemeenschappelijke markt. Deze overgang werd bij voorbeeld op 1 juli 1967 een feit voor graan, eieren, slachtpluimvee en varkensvlees, op 1 september 1967 voor rijst, op 1 juli 1968 voor suiker, op 29 juli 1968 voor zuivelprodukten. Het restitutie-stelsel wordt dan ten volle communautair. In iedere basisverordening van de Raad betreffende de door ons genoemde produkten wordt aan de Commissie opgedragen om na advies van het betreffende beheercomité te zorgen voor de periodieke vaststelling van het restitutiebedrag. Dit bedrag is hetzelfde voor de gehele Gemeenschap, doch kan naargelang van de bestemming variëren. De restitutie wordt op verzoek van de exporteur toegekend en betaald wanneer het bewijs wordt geleverd, dat de produkten buiten de Gemeenschap zijn uitgevoerd; wordt naar bestemming gedifferentieerd, dan moet worden bewezen dat het produkt de bestemming waarvoor de restitutie werd vastgesteld heeft bereikt.
Anderzijds wordt in de Verordening der Commissie no. 1041/67 van 21 december 1967 (PB no. 314 van 23 december 1967, blz. 3149) — in werking getreden op 1 februari 1968 — de wijze van uitvoering dezer voorschriften voor alle produkten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen bestaat, nader vastgesteld. Er wordt in omschreven wat is te verstaan onder uitvoer buiten het grondgebied van de Gemeenschap en onder „dag van uitvoer”, het model van het uitvoercertificaat wordt er in vastgesteld en er wordt in bepaald welke nadere documenten kunnen worden verlangd wanneer de restitutie naar gelang van de bestemming varieert. Ten slotte wordt erin voorzien dat de Lid-Staten, onder zekere waarborgen, aan de exporteur het geheel of een deel van het restitutiebedrag als voorschot kunnen uitkeren zodra de douaneformaliteiten terzake van de uitvoer zijn vervuld.
Het is duidelijk, dat deze regeling voor iedere Lid-Staat op wiens grondgebied de douaneformaliteiten zijn vervuld, de verplichting medebrengt de door de gezagsorganen van de Gemeenschap vastgestelde restitutie te betalen; eveneens impliceert zij, dat de exporteur recht op ontvangst dier restitutie heeft, mits hij zijn aanvraag heeft ingediend binnen een bepaalde, bij Verordening no. 1041/67 vastgestelde termijn én het bewijs heeft geleverd dat de waren het grondgebied van de Gemeenschap hebben verlaten casu quo op de plaats van bestemming zijn aangekomen. De Italiaanse Republiek betwist dit niet en heeft dit ook nimmer betwist.
II
Hetgeen de Commissie haar verwijt en als niet-nakoming beschouwt van de verplichtingen, voortvloeiende uit de Gemeenschapsverordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, is dat zij de restituties niet tijdig heeft betaald. Het is de te late betaling dier restituties, welke volgens de Commissie de procedure van artikel 169 rechtvaardigt. Het gaat immers om verordeningen die als zodanig bindend en in iedere Lid-Staat rechtstreeks toepasselijk zijn en welker wijze van van uitvoering door de Raad en de Commissie zijn vastgesteld met zodanige nauwkeurigheid, dat voor hun daadwerkelijke toepassing van de zijde der staten nog slechts maatregelen op detailpunten nodig zijn, welke op zeer korte termijn kunnen worden genomen. Terwijl nu, zo redeneert de Commissie, in de andere staten geen enkele moeilijkheid is gerezen, traden in Italië steeds weer vertragingen op, waarvan zij de duur berekent — wij komen daarop nog terug —. Dit leidt tot ernstige bezwaren in het beheer van de gemeenschappelijke markt, immers een restitutie heeft, economisch gezien, niet hetzelfde effect wanneer zij spoedig dan wel op zeer lange termijn wordt betaald. Dit leidt voorts tot een zeker nadeel voor de Italiaanse exporteurs, die aldus worden gedwongen om in afwachting van de ontvangst der bedragen waarop zij recht hebben, kostbare kredieten op te nemen. En ten slotte brengt deze verhoging het risico mede van ontwrichting van de markt, immers deze zelfde ondernemers kunnen ertoe komen hun uitvoer over de havens van andere staten, zoals Marseille of Rotterdam, te laten lopen.
De Commissie heeft zich tijdens haar aan de indiening van het beroep voorafgegane besprekingen met de Italiaanse autoriteiten steeds op dit standpunt gesteld. In een brief van 27 februari 1968 heeft haar vertegenwoordiger de minister van Landbouw geschreven, dat de restituties, volgens de inlichtingen waarover de Commissie beschikt, in Italië nog voor geen enkel „sedert 1 juli 1967 uitgevoerd produkt waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt, zijn voldaan” hetgeen niet geheel juist voorkomt wanneer men afgaat op de door de Commissie op Uw verzoek overgelegde statistieken. Zij verklaarde er zich anderzijds van overtuigd, dat het de Italiaanse Regering mogelijk zou zijn „spoedig de ter verzekering van een juiste toepassing van de communautaire voorschriften noodzakelijke maatregelen te nemen”.
De minister heeft op 22 april 1968 in antwoord hierop verklaard, dat in een wetsdecreet van 20 februari principiële voorschriften zijn gegeven om toepassing der in de verordeningen voorziene restituties mogelijk te maken en — ten einde het hoofd te bieden aan de daaruit voor 1968 voortvloeiende uitgaven — de deblokkering van 99 milliard lire was toegestaan. Anderzijds moesten in ministeriële verordeningen nog de administratieve procedures worden vastgesteld welke het mogeliijk zouden maken om aan de exporteurs het in artikel 9 van Verordening no. 1041/67 bedoelde voorschot uit te keren. Het ministerieel decreet van 24 april 1968 heeft hierop betrekking.
Wij zijn hier nog steeds in het stadium der niet-officiële démarches. Dit wordt echter anders wanneer de Commissie in haar brief van 12 juli 1968 verklaart te besluiten tot het aanhangig maken van de in artikel 169 van het Verdrag voorziene procedure. Het was haar gebleken dat de restituties voor de produkten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt, nog slechts in zeer geringe hoeveelheden waren betaald. Zij wijst op het voorbeeld van een tarwemeelexporterend bedrijf dat over het tijdvak van 1 juli tot en met 30 november 19672367000000 lire te goed heeft. Door de vertraging welke aldus bij de uitkering der restituties optreedt worden volgens de Commissie in feite inbreuken gepleegd op de voorschriften van artikel 7 van Verordening no. 139/67 betreffende granen, alsook op de overeenkomstige voorschriften voor de andere aan het gemeenschappelijk marktstelsel onderworpen sectoren; zij nodigt daarom Italië uit binnen een maand haar opmerkingen kenbaar te maken. Vervolgens heeft zij, toen antwoord uitbleef, op 30 januari 1969 een met redenen omkleed advies uitgebracht, dat gesteld is in vrijwel dezelfde bewoordingen als het bij U ingediende beroep. Er wordt met name in gezegd, dat de brief van de Italiaanse Regering van 22 april 1968 de bevestiging inhoudt dat zij sedert 1 juli 1967 met de betaling der restituties in gebreke is en dat deze situatie na de brief van de Commissie van 12 juli 1968 geen merkbare wijziging heeft ondergaan. In deze brief wordt de Italiaanse Republiek volgens de gebruikelijk formule — uitgenodigd binnen een termijn van twee maanden — welke eventueel zou kunnen worden verlengd voorzoveel de in de geldende nationale wettelijke voorschriften voorziene parlementaire behandeling zulks mocht vereisen — de „noodzakelijke maatregelen” te nemen.
Wij hebben zolang stilgestaan bij hetgeen zich vóór het eigenlijk rechtsgeding heeft afgespeeld, om duidelijk te doen uitkomen dat de klacht der Commissie in hoofdzaak de vertraging betreft waarmede de in de communautaire voorschriften voorziene bedragen in de praktijk zijn betaald. Er wordt geen ogenblik van gewaagd, dat een Italiaans wettelijk of verordenend voorschrift feitelijk of rechtens aan betaling dier restituties in de weg zou staan, in welk geval het strijdig ware met de verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten. Wat betreft de „rituele” uitnodiging de noodzakelijke maatregelen te nemen: daaronder kan evengoed een snellere behandeling der dossiers worden verstaan als het geven van de daartoe nodige instructies aan de desbetreffende diensten ofwel wijzigingen, aan te brengen in de voorschriften nopens de wijze van uitkering.
III
Wat is op dit betoog het antwoord van de Italiaanse Regering?
1.
In de eerste plaats is door de raadsman aan de Commissie verweten dat zij meer aan de orde stelt dan in het kader van artikel 169 mogelijk is. Beweert zij aanvankelijk — in haar brief van 27 februari 1968 —, dat de Italiaanse Regering in gebreke is met de uitkering der restituties voor produkten waarvoor sedert 1 juli 1967 een gemeenschappelijk marktstelsel geldt, in het met redenen omkleed advies wordt deze grief uitgebreid tot alle daarin opgesomde produkten, waaronder er zijn die eerst na 1 juli 1968 onder bedoeld stelsel zijn gebracht.
Dit verwijt lijkt ons ongegrond. Ongetwijfeld kan het met redenen omkleed advies slechts de punten betreffen waaromtrent de Lid-Staat was uitgenodigd zich te verklaren, doch, zoals gezegd, de brief van 12 juli 1968 — welke de precontentieuze fase heeft ingeleid — had betrekking op het nagenoeg achterwege blijven van restituties voor alle sedert 1 juli 1967 uitgevoerde produkten waarvoor het gemeenschappelijk marktstelsel gold, terwijl daarin zowel naar artikel 7 van Verordening no. 139/67 (betreffende granen) als naar de overeenkomstige bepalingen voor de andere sectoren wordt verwezen. Het verwijt betrof een handelwijze welke, in de door de Commissie gegeven voorstelling van zaken, betrekking had op alle produkten waarvoor een zelfde regeling gold en in dat geval lijkt het ons niet met artikel 169 in strijd het beweerde verzuim ook ter sprake brengen met betrekking tot produkten welke eerst tussen 12 juli 1968 en de datum van het met redenen omkleed advies onder bedoelde regeling zijn gebracht.
2.
Nog steeds tijdens de mondelinge behandeling heeft de Italiaanse Regering, zonder zich met zoveel woorden op de onbevoegdheid van Uw Hof te beroepen, betoogd dat het petitum van de Commissie ten dele de grenzen van Uw rechtsmacht te buiten gaat. Zij heeft te dien aanzien een tamelijk subtiel betoog gehouden en wij hopen het niet te verminken door het als volgt weer te geven: De Commissie verwijt verweerster niet-nakoming van de verplichtingen, voortvloeiende uit de verordeningen van de Gemeenschap. Zij gaat aldus uit van schending van artikel 189 van het Verdrag, waarin die verordeningen bindend en in alle Lid-Staten rechtstreeks toepasselijk worden verklaard.
De Italiaanse Regering geeft toe, dat haar zodanige schending ongetwijfeld ten laste zou kunnen worden gelegd, wanneer zij na de inwerkingtreding van een verordening in haar wettelijke regelingen met die verordeningen onverenigbare voorschriften had opgenomen, welke haar toepassing onmogelijk maken. Echter is haar nimmer iets van dien aard verweten; het debat speelt zich af op een ander terrein, namelijk dat van het haar verweten verzuim, en geeft aanleiding tot het navolgende alternatief :
Ofwel wordt — zoals de Commissie meent en de Italiaanse Regering betwist — in de Gemeenschapsverordeningen de gehele materie der restituties uitputtend geregeld, maar in dat geval is het buiten toepassing blijven dier verordeningen, wanneer zij eenmaal in de nationale rechtsorde zijn opgenomen, te wijten aan een ambtenaar of aan een groep ambtenaren, doch niet aan de Lid-Staat als communautair rechtssubject; hiertegen moet dan in iedere nationale rechtsorde met behulp van de daarin voorziene middelen worden opgetreden, doch op communautair niveau zijn er geen consequenties aan verbonden. Dan wel — zoals de Italiaanse Regering meent — : de litigieuze verordeningen, ook al zijn zij rechtstreeks en onmiddellijk toepasselijk, impliceren noodzakelijkerwijze de „inschakeling” van nationale procedures tot regeling der door de staat te verrichten betalingen, doch zodanige nationale procedures leveren geen schending van het Verdrag op.
Indien men het er voorts, zoals de Commissie schijnt te doen, voor houdt dat de onderlinge verschillen tussen de nationale voorschriften ter regeling van de slotfase van de uitkering der restituties de mededinging vervalsen en leiden tot een ontwrichting waaraan een einde moet komen, dan heeft de Commissie met haar beroep de verkeerde weg bewandeld, want dat geval wordt in artikel 101 van het Verdrag geregeld. Dit artikel brengt een procedure van overleg met de betrokken Lid-Staat welke, indien geen overeenstemming wordt bereikt, tot door de Raad te geven richtlijnen leidt.
Dit betoog, hoe handig ook, wordt in ieder opzicht vruchteloos voorgedragen. De Commissie verwijt de Italiaanse Regering niet een positieve gedraging — het geven van een nationale voorschrift dat rechtstreeks met de Gemeenschapsverordeningen in strijd is —; dit lijdt geen twijfel. Maar een niet-nakoming van de verdragsverplichtingen kan evengoed bestaan in nalaten als in handelen en, zo willen wij hieraan reeds thans toevoegen, ook in niet tijdig handelen; wij komen op dit punt nader terug.
Wat betreft het door verweerster gestelde alternatief: de consequenties die zij daaraan wil verbinden moeten met beslistheid worden afgewezen. Het is — om te beginnen — onjuist dat, wanneer een Gemeenschapsvoorschrift op zichzelf volledig is, niet-uitvoering daarvan op nationaal niveau uitsluitend mag worden toegerekend aan de ambtenaar die zich daaraan schuldig maakt en alleen naar nationaal recht mag worden beoordeeld, terwijl de Lid-Staat van iedere aansprakelijkheid jegens de Gemeenschap zou zijn ontslagen en de in het Verdrag voorziene procedures niet voor hem zouden gelden, alleen omdat hij — geheel platonisch — verklaart de rechtstreekse toepasselijkheid der verordeningen te erkennen. Al evenmin is het juist, dat wanneer met het oog op de uitvoering der verordeningen nog nationale procedures moeten worden gevolgd, artikel 169 eo ipso niet geldt. Er zij hier herinnerd aan artikel 5 van het Verdrag, volgens hetwelk de Lid-Staten alle algemene of bijzondere maatregelen treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit het Verdrag of uit de handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Het is dus geen miskenning van de soevereiniteit of onafhankelijkheid der Lid-Staten te beweren, dat zij op communautair niveau aansprakelijk zijn voor het handelen, stilzitten of niet tijdig handelen van de functionarissen over wie hun gezag zich uitstrekt, voor zoveel een en ander aan de toepassing van het Verdrag of van de verordeningen in de weg staat. Ook is het hun taak desnodig de noodzakelijke maatregelen te nemen om het feitelijk gezag der communautaire voorschriften volledig te verzekeren. Ten slotte geloven wij niet, dat het argument dat de Italiaanse Republiek aan artikel 101 van het Verdrag wil ontlenen doorslaggevend is. Zou de aan dit land verweten vertraging werkelijk de mededinging vervalsen, dan is nimmer beweerd dat de aldus teweeggebrachte ontwrichting het gevolg zou zijn van verschillen tussen de wettelijke, verordenende of administratieve voorschriften der Lid-Staten. Integendeel, uit hetgeen wij hiervoor hebben opgemerkt schijnt te volgen dat deze vertraging, aangenomen dat zij zou zijn komen vast te staan, ware toe te schrijven aan een onvolkomen functioneren van de diensten die met de uitkering der restituties zijn belast of aan de ontoereikendheid der te hunner beschikking gestelde financiële middelen. Men zal zich dus op dit terrein moeten begeven om te beoordelen of werkelijk aan de Italiaanse Republiek mag worden verweten dat zij haar verplichtingen niet is nagekomen, en' wij zullen dit punt thans moeten onderzoeken.
IV
1.
Het is, naar het mij voorkomt, de eerste keer dat U zich over een dergelijke vraag hebt uit te spreken. Tot nu toe immers werd steeds tot de Lid-Staten het verwijt gericht dat zij een wettelijke regeling of een verordening, die met de bepalingen van het Verdrag of haar uitvoeringshandelingen onverenigbaar werd geacht, hadden uitgevaardigd of gehandhaafd. Men had te maken met rechtshandelingen en het probleem kon zich als een zuivere rechtsvraag aandienen: om vast te stellen of werkelijk van niet-nakoming van bedoelde verplichtingen sprake was, moest meestal de tekst van de communautaire bepaling worden uitgelegd en nagegaan of de nationale maatregel daarmede al dan niet in strijd was. Doch voor de oplossing van het probleem, hoe moeilijk soms ook, behoefden slechts redeneringen te worden gevolgd waarmede de rechter vertrouwd is, terwijl er voor feitelijke appreciaties nauwelijks plaats was.
Doch de verplichtingen der Lid-Staten omvatten meer dan het verzekeren der overeenstemming van hun wettelijke regelingen met het Verdrag of de verordeningen. De materiële, feitelijke toepassing der communautaire voorschriften komt meestal op de Lid-Staten neer: zij kunnen zich met taken van onderscheiden aard belast zien, in casu met het verrichten der uitkeringen. Evengoed als het in gebreke blijven met de vervulling van hun taak, kan ook een vertraagde uitvoering daarvan een onder artikel 169 vallende niet-nakoming van de op hen rustende verplichtingen opleveren; een beslissing in andere zin zou de werkzaamheden der Gemeenschap verlammen. De feitelijke beoordeling kan echter bijzonder moeilijk worden wanneer er in geen enkel voorschrift een duidelijke termijn wordt vastgesteld binnen welke de aan de Lid-Staat opgedragen taak moet worden vervuld, vooral wanneer die taak bestaat in een herhaling van handelingen, in een aantal uitkeringen: een toevallige of kortstondige vertraging zal dan kunnen worden geëxcuseerd; doet de vertraging zich meermalen of over langere tijd voor, dan zal zodanig geval geacht kunnen worden onder artikel 169 te vallen. Wij geloven echter, dat men alvorens in die zin te beslissen, bijzonder behoedzaam moet tewerk gaan, immers tal van redenen — welke niet steeds aan de Lid-Staat mogen worden verweten — kunnen zijn ogenschijnlijk stilzitten verklaren en het is steeds een hachelijk ondernemen op afstand een oordeel te willen vellen over het al dan niet goed functioneren van zijn diensten.
2.
Het geding waarin Uw oordeel wordt gevraagd, lijkt ons een illustratie te bieden van de delicate aard van zodanige beoordeling en aan te tonen, hoe zêer ten deze voorzichtigheid geboden is. De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek de restituties niet „tijdig” te voldoen. Dat is een vage term. De communautaire verordeningen stellen voor deze uitkeringen geen duidelijke termijn. Ongetwijfeld houden zij, zoals gezegd, in dat de restitutie plaatsvindt wanneer het bewijs is geleverd dat de waren het grondgebied van de Gemeenschap hebben verlaten c.q. op de plaats van bestemming zijn aangekomen, alsook dat wanneer de douaneformaliteiten bij export zijn vervuld, een voorschot kan worden toegekend. Maar deze voorschriften laten de Lid-Staten tamelijk veel speelruimte voor wat betreft de vaststelling der documenten welke als bewijs van een en ander kunnen worden aanvaard; men behoeft zich derhalve niet te verwonderen, wanneer de beslissingen der verschillende staten wat betreft de de meerdere of mindere spoed bij de uitkering der restituties te betrachten, verschillen vertonen.
Anders dan de Commissie stelt, heeft de Italiaanse Republiek in het litigieuze geval nimmer de haar verweten vertraging erkend en men doet stellig de zin van de brief van de minister van Landbouw van 22 april 1968 — welke derhalve nog voor de aanvang van de precontentieuze fase werd geschreven — geweld aan door daarin zodanige erkenning te willen lezen. De Commissie heeft zich dan ook beijverd haar standpunt bij repliek te staven met behulp van verschillende stukken waarover wij ons hebben uit te spreken.
Deze stukken komen ons, het zij aanstonds gezegd, niet zeer overtuigend voor.
—
Er kan al aanstonds geen enkele conclusie worden verbonden aan wat bij repliek als de publikaties van de Italiaanse vakpers wordt aangeduid. Het gaat hier alleen om een kranteartikel van 6 november 1968, waarin wordt gezinspeeld op een andere publikatie in welke weer informaties uit Brussel zouden zijn vervat, volgens welke de Italiaanse Staat soms meer dan een jaar met de betaling der restituties voor granen ten achter is.
—
In de tweede plaats wordt gewezen op de „moeilijkheden welke door de vertegenwoordigers van de industriëlen der producerende Lid-Staten in de beheerscomité's aan het licht zijn gebracht”. Het gaat hier om een klacht van de vertegenwoordiger der rijstverbouwers betreffende de moeilijkheden bij de uitkering der restituties in Italië ondervonden.
—
Ten slotte wordt gewag gemaakt van de talrijke aanwijzingen welke de diensten der Commissie van de zijde der Italiaanse ondernemers zouden hebben ontvangen, doch de aard dezer aanwijzingen wordt niet nader aangeduid.
—
Van meer concrete aard is evenwel de omstandigheid, dat er door twee met de terugvordering van aanzienlijke — doch niet in cijfers uitgedrukte — geldsommen belaste vennootschappen tegen de Italiaanse minister van Financiën twee rechtsgedingen zijn aangespannen. Wij willen niet ontkennen dat bedoelde zaken aanhangig zijn; men heeft evenwel slechts melding gemaakt van twee gedingen en zolang bedoelde verordeningen door de bevoegde rechter nied gegrond zullen zijn bevonden, kunnen zij nauwelijks een bijdrage leveren tot het bewijs, dat werkelijk sprake is van een vertraging als aan verweerster verweten.
—
Ten slotte beroept de Commissie zich op de door de Italiaanse Republiek over de boekingstijdvakken 1967-1968 en 1968-1969 ingediende aanvragen om voorschotten, waaruit zou blijken dat voor bepaalde produkten in het geheel niet — en voor andere produkten in onvoldoende mate tot uitkering van restituties is overgegaan. Wij zullen niet lang bij deze documenten stilstaan; wij komen hierover in ander verband nog te spreken. Eveneens zullen wij buiten beschouwing laten wat de Lid-Staten, met name ook verweerster, op een in maart 1967 door de Commissie gehouden enquête betreffende de voor betaling der restituties voorgeschreven termijnen hebben geantwoord. Deze enquête betreft de periode vóór, 1 juli 1967, welke niet in geding is.
Stellig heeft uw nor deze aanwijzingen al evenmin als wijzelf overtuigend geacht, immers voor de aanvang van de mondelinge behandeling hebt U aan partijen nauwkeurige gegevens gevraagd omtrent de ontwikkeling der restitutiebedragen door de Italiaanse autoriteiten tussen 1 juli 1967 en 1970. Gegevens dienaangaande zouden inderdaad een oordeel mogelijk maken omtrent de mate waarin verweerster, in voege als haar wordt verweten, met deze betalingen ten achter is en omtrent de vraag of die vertraging moest worden toegeschreven aan het feit dat met de toepassing van een nieuw systeem een aanvang werd gemaakt.
U hebt twee antwoorden ontvangen.
Het ene antwoord is dat van de Italiaanse Regering. Het vermeldt het bedrag van de betalingen over de tijdvakken van 1 juli 1967 tot en met 30 juni 1968, 1 juli 1968 tot en met 30 juni 1969 en 1 juli 1969 tot en met 31 december 1969; het zijn echter totaalbedragen en er blijkt niet uit op welke data de desbetreffende exporten hebben plaatsgehad. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Commissie verklaard het schematisch karakter dezer gegevens te betreuren; de aanvragen van alle ondernemers en de uitkeringen kunnen niet in onderling verband worden bezien, zodat geen nauwkeurig overzicht van de situatie mogelijk is. En deze gegevens blijven de Commissie geheel onbekend zolang ze haar niet door de Lid-Staat worden verstrekt.
Aldus wordt er evenwel aan voorbijgezien dat verzoekster, die het verzuim wenst te zien vastgesteld, het bewijs daarvan moet bijbrengen. De Commissie beweert zulks te doen in het antwoord, dat zij van haar kant aan U deed toekomen; dit antwoord is een overzicht van hetgeen aan exportrestituties is betaald, opgemaakt aan de hand van de door de Italiaanse Republiek halfjaarlijks ingediende verzoeken om voorschotten.
Laten wij dit overzicht nader bezien.
In vier kolommen worden de restituties per produkt over de halfjaarlijkse tijdvakken tussen 1 juli 1967 (datum waarop de eerste gemeenschappelijke ordeningen tot stand kwamen) en 30 juni 1969 vermeld. Voor het eerste halfjaar van 1968 wordt mededeling gedaan van het totaalbedrag der restituties voor ieder produkt en het gedeelte dat op de transacties van het voorgaande halfjaar betrekking heeft, voor het tweede halfjaar 1968 van het totaalbedrag en het gedeelte dat op het tijdvak van 1 juli 1967 tot en met 30 juni 1968 betrekking had — in zoverre zou er derhalve sprake zijn van een achterstand van een jaar —; voor het eerste halfjaar 1969 het totaalbedrag en het gedeelte dat op voormelde periode van 1 juli 1967 tot en met 30 juni 1968 betrekking had — er zou derhalve in zoverre sprake zijn van een achterstand van achttien maanden —.
Deze cijfers, die tijdens de mondelinge behandeling zijn besproken, zouden neerkomen op een achterstand van omstreeks een jaar; ter zitting was zelfs sprake van een achterstand van twaalf a achttien maanden.
Dit werkstuk legt stellig getuigenis af van lofwaardige inspanningen om de ontwikkeling welke zich ten aanzien van de betaling der restituties — en de vertragingen welke daarbij konden ontstaan — voordeed, zoveel mogelijk op de voet te volgen. Toch geloven wij, op grond van een gedetailleerd onderzoek van dit overzicht, dat de conclusies welke de Commissie er aan verbindt niet zonder voorbehoud kunnen worden aanvaard.
—
Men zal zich allereerst opmerken, dat er in de loop van het tweede halfjaar 1967, het eerste tijdvak dat onze aandacht vraagt, betalingen hebben plaatsgehad. Zij betroffen slechts geringe bedragen, hetgeen ook normaal is, omdat de eerste gemeenschappelijke ordeningen op 1 juli 1967 zijn ontstaan; toch hebben zij plaatsgevonden, hetgeen de bewering der Commissie in haar brief van 27 februari 1968, volgens welke er op die dag nog geen enkele betaling was geschied, weerspreekt.
—
Over het eerste halfjaar 1968 hebben de restituties 6841 miljoen lire bedragen, waarvan slechts 5 miljoen lire op de transacties van het voorafgaand halfjaar betrekking hebben.
—
Over het tweede halfjaar 1968 is uitgekeerd 10442 miljoen waarvan 4044 miljoen betrekking had op het tijdvak van 1 juli 1967 tot en met 30 juni 1968 en de Commissie neemt aan dat er, voor wat deze 4044 miljoen lire betreft, sprake is van een vertraging van één jaar. Wij kunnen hierin niet meegaan, omdat de data van uitvoer en die van de betaling der restituties onvoldoende vaststaan om zodanige conclusie te rechtvaardigen. Nemen wij bij voorbeeld aan dat bepaalde goederen op 1 mei 1968 zijn geëxporteerd en dat de restitutie op 1 augustus 1968, of wel 3 maanden later, heeft plaatsgehad, dan is deze restitutie niettemin te vinden in de kolom voor de betalingen terzake van exporten over het tijdvak van 1 juli 1967 tot en met 30 juni 1968, betalingen welke geacht worden met een vertraging van één jaar te hebben plaatsgehad.
—
Thans overgaande tot bespreking van het eerste halfjaar 1969, vinden wij een bedrag van 6950 miljoen lire, waarvan 1169 miljoen betrekking had op transacties uit hetzelfde tijdvak 1967-1968 — er zou in zoverre derhalve sprake zijn van een achterstand van 18 maanden —. Hetzelfde voorbehoud dat reeds met betrekking tot het voorafgaand halfjaar tegen deze wijze van berekening werd gemaakt, geldt ook hier, doch bovendien kan men vaststellen, dat van voormelde, 1169 miljoen lire 718 miljoen op restituties voor melkprodukten betrekking hadden. En hier wordt ons ieder inzicht onmogelijk, immers melkprodukten zijn eerst op 26 juli 1968 onder het gemeenschappelijk marktstelsel gebracht, zodat er in zoverre niet van verplichte restituties voor het tijdvak 1967-1968 kan worden gesproken, — en alleen om zodanige restituties gaat het in het beroepschrift. Ongetwijfeld wil dat zeggen dat het overzicht, ontleend aan de aanvragen om voorschotten van de Italiaanse Republiek, mede restituties van facultatieve aard omvat die onder het vroeger stelsel hebben plaatsgehad en tot terugbetaling door de Gemeenschap aanleiding konden geven. Wanneer wij dit evenwel moeten constateren, verliezen de cijfers der Commissie — en de consequenties welke zij daaraan wil verbinden — goeddeels hun betekenis.
Tot welke conclusie komen wij op grond van een en ander?
Men kan uit het dossier mogelijk een globale indruk verkrijgen, namelijk de indruk dat de restituties niet steeds terstond zijn betaald, maar waaraan moet deze vertraging worden toegeschreven? Valt zij te wijten aan het ontbreken van kredieten, aan de traagheid der diensten of eenvoudigweg aan de moeilijkheden verbonden aan de invoering van een mechanisme van welks ingewikkeldheid Verordening no. 1041/67 getuigenis aflegt? Het is moeilijk te zeggen. Anderzijds geloven wij niet, dat de vergelijkingen welke de Commissie wil maken tussen de vertragingen in Italië en de voortvarendheid waarmee in de andere Lid-Staten zou worden te werk gegaan, veel tot verheldering bijdragen; zij berusten op onvoldoende recente en bovendien niet in cijfers verwerkte gegevens. Dan zijn er ten slotte nog de gegevens welke verzoekster op Uw uitnodiging heeft verschaft; doch wel verre van steun aan het standpunt der Commissie te verlenen, lijken zij ons veeleer aan te tonen, dat men zich niet met voldoende zekerheid een oordeel kan vormen.
De conclusie lijkt ons derhalve duidelijk. Indien een abnormale vertraging, welke een redelijke termijn overschrijdt, niet-nakoming van de verdragsverplichtingen kan opleveren, dan moet, wil Uw Hof oordelen dat zulks het geval is — en artikel 171 verleent U daartoe de bevoegdheid —, de Commissie niet slechts de indruk, doch de zekerheid geven dat van vertraging sprake is. De gedragingen van een Lid-Staat laken — met alle onzekerheid daaraan verbonden — is een verantwoordelijkheid welke men niet lichtvaardig op zich dient te nemen. Wij achten onzerzijds het betoog der Commissie niet voldoende overtuigend om U te kunnen voorstellen zodanige verantwoordelijkheid te aanvaarden.
Wij concluderen tot verwerping van het beroep van de Commissie van de Europese Gemeenschappen en tot verwijzing van deze instelling in de kosten van het geding.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.