61963C0106(01)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 20. MAJ 1965
Oversigt
Sagsfremstilling
Retlig vurdering
I — Vedrørende sagernes antagelse til realitetsbehandling
1. Er sagsøgerne individuelt berørt?
2. Er sagsøgerne umiddelbart berørt?
II — Vedrørende realiteten
1. Krænkelse af væsentlige formforskrifter
2. Krænkelse af traktaten
a) Definition at torudsætningerne tor at anvende artikel 22 i forordning nr. 19
aa) Kan artikel 22 udelukkende anvendes i katastrofetilfælde?
bb) Kan artikel 22 anvendes til at rette en afgørelse fra Kommissionen, der er behæftet med mangler?
b) Er betingelserne for at anvende artikel 22 i det foreliggende tilfælde opfyldt?
aa) Vedrørende de bestemmende majspriser
bb) Måtte man for januar 1964 regne med et forøget udbud på det tyske majsmarked?
cc) Måtte man frygte følger på det tyske bygmarked?
dd) Hvilke mængder af byg måtte man forvente på markedet for januar 1964?
c) Andre omtvistede spørgsmål
aa) Krænkelse af artikel 22, stk. 2, andet afsnit
bb) Vedrørende lovligheden af et indførselsforbud med tilbagevirkende gyldighed
cc) Blev grundsætningen om forholdet mellem mål og midler krænket?
3. Magtfordrejning
III — Sammenfatning og forslag
Høje Ret.
Vedrørende de faktiske omstændigheder i den sag, hvormed jeg skal beskræftige mig i dag, henviser jeg til mit forslag til afgørelse af 16. juni 1964, og, for så vidt som der senere er fremkommet nye synspunkter, til den refererende dommers rapport.
Der er tale om en beslutning af 3. oktober 1963 fra Kommissionen (offentliggjort i Amtsblatt af 11. oktober 1963, s. 2479), hvori det udtaltes, at de i henhold til artikel 22 i forordning nr. 19 af Forbundsrepublikken Tyskland den 1. oktober 1963 indførte beskyttelsesforanstaltninger kunne opretholdes indtil den 4. oktober 1963.
Over de derimod indgivne søgsmål fra Getreide-Import-Gesellschaft og Toepfer KG blev der på Kommissionens begæring først forhandlet skriftligt og mundtligt om antagelsen til realitetsbehandling. For så vidt har jeg selv indgående vurderet sagens realitet i det offentlige retsmøde den 16. juni 1964. Det var den gang i sidste instans mit indtryk, at man kun gyldigt kunne afgøre sagens antagelse til realitetsbehandling efter at have gennemgået hele processtoffet, da problemerne vedrørende sagens antagelse til realitetsbehandling syntes mig at være forbundet med sagens realitet.
I overensstemmelse hermed besluttede Domstolen den 25. juni 1964, at afgørelsen om den af Kommissionen fremførte afvisnings-indsigelse skulle udskydes til den endelige dom.
Under sagens regelmæssige fortsættelse blev alle spørgsmålene vedrørende indførelsen og godkendelsen af de af Forbundsrepublikken trufne beskyttelsesforanstaltninger indgående diskuteret skriftligt og mundtligt.
Som vi har set, fastholder Kommissionen sit standpunkt, at sagerne skal afvises fra realitetsbehandling. Kun subsidiært har Kommissionen vedrørende realiteten nedlagt påstand om frifindelse. — Omvendt fastholder sagsøgerne deres opfattelse, at sagernes antagelse til realitetsbehandling lige så lidt kan bestrides som deres berettigelse.
Retlig vurdering
Når jeg nu for anden gang skal tage stilling i denne retssag, vil jeg først. og fremmest endnu en gang komme ind på de opkastede spørgsmål om sagens antagelse til realitetsbehandling, denne gang i skæret fra de yderligere forklaringer, som parterne har afgivet efter den 16. juni 1964. — Jeg vil imidlertid straks bemærke, at jeg uafhængigt af resultatet af overvejelserne vedrørende antagelsen til realitetsbehandling også vil tage stilling til realiteten. Jeg føler mig forpligtet dertil, da der endnu ikke findes en retspraksis vedrørende spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling, for så vidt som den afhænger af det i det foreliggende tilfælde betydningsfulde kriterium, at være umiddelbart berørt.
I — Vedrørende sagernes antagelse til realitetsbehandling
Der er intet ændret i planen over fremgangsmåden for spørgsmålene om antagelse til realitetsbehandling: da der er tale om en afgørelse, som er rettet til en medlemsstat, kan kun to problemer være af interesse:
—
er sagsøgerne individuelt berørt?
—
er de umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning?
1. Vedrørende udtrykket »individuelt berørt«
I mit forslag til afgørelse af 16. juni 1964 nåede jeg til den overbevisning, at de særlige omstændigheder ved det foreliggende tilfælde krævede, at det anerkendes, at sagsøgerne var individuelt berørt. Jeg behøver ikke her at gentage grundene hertil.
Under sagens fortsættelse har Kommissionens repræsentant på ny afgivet erklæringer vedrørende dette spørgsmål. De tvinger mig nu til.yderligere at redegøre for min tidligere fremstilling.
For det første anser Kommissionen det for utilstedeligt at tillægge det særlig betydning, at der fra den 2. oktober 1963 gjaldt nye franko grænse-priser for majsimport fra Frankrig til Forbundsrepublikken. Efter Kommissionens opfattelse består der ingen retlige forbindelser mellem denne omstændighed og de af Forbundsrepublikken trufne og af Kommissionen godkendte beskyttelsesforanstaltninger, den udgør med henblik på beskyttelsesforanstaltningen en rent tilfældig forandring. — Disse ord må lyde fremmede for den, der kender de nærmere enkeltheder i de begivenheder, som udspillede sig efter den 1. oktober 1963 i Bruxelles, Frankfurt og Bonn. Det fremgår tydeligt af hændelsesforløbet, at der netop bestod en snæver saglig sammenhæng mellem de forskellige nationale og supranationale foranstaltninger, hvilket ikke kunne være anderledes, fordi de alle havde rod i den samme årsag, dvs. i den forkerte fastsættelse af franko grænse-prisen for indførsel af majs fra Frankrig. Kommissionen drog konsekvensen for sit kompetenceområde i form af en ændring af den oprindelige prisfastsættelse, den berørte medlemsstat gjorde — således ser det i hvert fald ud — hvad den kunne for at forhindre skadelige virkninger ved at gribe til artikel 22 i forordning nr. 19, og Kommissionen gav igen sit nødvendige samtykke dertil. — Men selv uden en sådan saglig sammenhæng ville det efter min opfattelse være nødvendigt ved efterprøvelsen af søgsmålskompetencen at tage hensyn til forskellen i retsstillingen dels den 1. oktober og dels de følgende dage. Vedrørende spørgsmålet om at være berørt er det nemlig tilstrækkeligt at slå fast, at en sagsøgers interessestilling af objektive grunde adskiller sig væsentligt fra andre interesserede parters og dermed individualiserer ham i henhold til traktatens artikel 173. — Jeg fastholder derfor, at der med henblik på prislejet, der var forskelligt den 1. oktober 1963 og den 2. oktober 1963, kan udskilles en særlig kreds af berørte personer.
Dernæst gør Kommissionen gældende, at det ikke kan lade sig gøre at udskille en snævrere kreds af berørte ved at gå ud fra antallet af indgivne ansøgninger om licenser. Umiddelbart berørt er importørerne gennem de statslige foranstaltninger; det var ved deres udstedelse ikke muligt at bestemme, hvem af dem der ville blive ramt, da de delvis var rettet mod fremtiden, og da det var uvist, hvor længe de skulle gælde.
Jeg kan heller ikke følge Kommissionen på dette punkt. Faktisk skal spørgsmålet om at være ramt besvares med henblik på den an fægtede retsakt, altså med henblik på Kommissionens godkendelse, der vedrørte en af forbundsregeringen truffet foranstaltning. Man kunne, da denne blev udstedt, helt klart udskille, hvilke foretagender der havde indgivet ansøgninger om importlicenser. Disse er efter min opfattelse særlig ramt, da indgivelsen af ansøgninger er forbundet med bestemte, retligt bindende økonomiske byrder og i almindelighed efterfølges umiddelbart af afslutningen af handelsaftaler. At sidestille dem i henseende til spørgsmålet om at være berørt med sådanne personer, som alene potentielt kunne komme i betragtning som importører, synes mig i hvert fald ikke at kunne forsvares.
Følgelig ser jeg vedrørende udtrykket, at være individuelt berørt, ingen anledning til at revidere mit standpunkt fra mit forslag til afgørelse af 16. juni 1964. — Dette kriterium er ikke egnet til at begrunde en afvisning af søgsmålene.
2. Vedrørende udtrykket »umiddelbart berørt«
Hvad angår spørgsmålet om at være umiddelbart berørt har jeg i det tidligere forslag til afgørelse principielt forsvaret den opfattelse, at der ikke kan være tale om umiddelbarhed, hvor en fællesskabsretsakt er afhængig af formidlende nationale skønsmæssige retsakter for at kunne få retsvirkninger for fællesskabsborgerne. En sådan omstændighed foreligger, når der er tale om at anvende beskyttelsesklausulen i artikel 22 i forordning nr. 19, i hvert fald for så vidt som Kommissionen ikke beordrer de statslige foranstaltningers ændring eller ophævelse. Den omstændighed, at Kommissionens godkendelse fulgte efter den statslige øvrighedsakt, kan principielt heller ikke være af betydning.
Denne opfattelse fastholder jeg efter en fornyet drøftelse af spørgsmålene om sagens antagelse til realitetsbehandling. Sagsøgernes afvigende opfattelse hviler overvejende på en fejlagtig karakterisering af Kommissionens bemyndigelsesakt, der skal virke som en endelig godkendelse af de nationale foranstaltninger. Efter min opfattelse beholder medlemsstaten imidlertid selv efter Kommissionens godkendelse sin fulde handlefrihed i den forstand, at den igen kan ophæve den udstedte beskyttelsesforanstaltning, f. eks. af nationale forfatningsretlige grunde, eller hvis der ved en senere undersøgelse skulle opstå tvivl om, hvorvidt der forelå en alvorlig fare for markedet. Denne nationale handlefrihed er det afgørende element i Kommissionens samarbejde med de nationale myndigheder, og følgelig kan de af sagsøgerne anførte sammenligninger med den nationale borgerlige ret (godkendelse af en foranstaltning, som er truffet af en ikke-berettiget, godkendelse af en erklæring, der er afgivet af en repræsentant uden den fornødne fuldmagt hertil) ikke opretholdes.
Det syntes imidlertid efter sagsøgernes indlæg angående Kommissionens begæring om en præjudiciel afgørelse vedrørende søgsmålenes antagelse til realitetsbehandling ikke at kunne fastslås med den fornødne sikkerhed, om de nationale og supranationale myndigheders indbyrdes sammenhængende handlinger i det foreliggende tilfælde kan indordnes i det nævnte retlige skema. Der var tale om et bevidst samarbejde, om aftaler mellem de pågældende myndigheder, altså om processer der rækker vidt ud over, hvad Kommissionen anser for normalt (og korrekt) samspil mellem nationale og supranationale myndigheder (f. eks. med henblik på gensidig oplysning). Et sådant samarbejde kunne forklares med forfølgelsen af fælles uvedkommende mål, nemlig berigtigelse af en fejl, som er begået af forvaltningen, og hvis opståen begge parter. er ansvarlige for, og som de følgelig begge må være interesseret i at udrydde. Et sådant obligatorisk samarbejde måtte give anledning til at spørge, om der her stadig kan være tale om de nationale myndigheders skøn og handlefrihed uden hensyn til, om der foreligger retligt eller blot politisk bindende ordninger, da virkningen for de berørte markedsborgere jo er ens i de to tilfælde.
Efter min opfattelse kan der gennem Kommissionens loyale og fuldstændige redegørelse skabes klarhed over, hvad der er sket efter den 1. oktober 1963. Heraf slutter jeg uden tøven, at tjenestemændene på Einfuhr- und Vorratsstelle, Bundesernahrungsministerium og Kommissionen havde hyppige telefon- og fjernskriverkontakter indbyrdes efter at have konstateret, at fastsættelsen af et importafgiftsbeløb på 0 ville afvige fra de faktiske prisforhold den 1. oktober 1963. Det kan heller ikke bestrides, at der udgik et vist initiativ fra Kommissionens tjenestemænd i form af en opfordring til tjenestemændene ved Bundesernahrungsministerium. — Der fremgår dog ikke andet af disse samtaler end et forslag fra den ene side og et tilsagn fra den anden om at undersøge muligheden for at anvende artikel 22's beskyttelsesklausul, og navnlig kan man ikke udlede et tilsagn fra Kommissionens tjenestemænd om at godkende anvendelsen af beskyttelsesklausulen. Dette er ikke besynderligt, thi på det omtvistede tidspunkt (telefonsamtalen kl. 15.30) havde tjenestemændene ved Kommissionens generaldirektorat for landbrug stadig til hensigt at fastsætte en ny franko grænse-pris for majsindførsel fra Frankrig til Forbundsrepublikken med tilbagevirkende kraft fra den 1. oktober 1963, en foranstaltning, som ville have gjort anvendelsen af beskyttelsesklausulen overflødig. Først efter at de tyske myndigheder havde besluttet at træffe beskyttelsesforanstaltningen — den blev meddelt telefonisk til Einfuhrstelle inden kl. 15.30 og bekræftet pr. fjernskriver kl. 16.05 — erfarede tjenestemændene ved generaldirektoratet for landbrug og gennem dem tjenestemændene i Bundesernahrungsministerium, at der ikke kunne ske fastsættelse af franko grænse-prisen med tilbagevirkende gyldighed på grund af de betænkeligheder, som Kommissionens juridiske afdeling nærede herved. Det må endelig ikke glemmes, at drøftelserne, hvori Kommissionens tjenestemænd deltog, ikke havde nogen bindende virkning, altså ikke havde beslutnings-karakter. En foranstaltning som den her omtvistede tilkommer alene den samlede Kommission. Alene denne kan udstede bindende retsakter, medens dens tjenestemænds virke kun har en forberedende karakter og som sådan ikke kan binde Kommissionen.
Således kan det oprindeligt mulige indtryk af, at der på en eller anden måde forelå bindende aftaler mellem de nationale myndigheder og Kommissionen allerede inden beskyttelsesklausulens anvendelse, ikke bekræftes. Efter min opfattelse må man følgelig fastholde, at sagsøgerne ikke kan siges at være umiddelbart berørt, og at søgsmålene derfor må afvises fra realitetsbehandling.
Jeg føler mig imidlertid af objektive grunde foranlediget til at indrømme, at denne konklusion kan anses for ekstrem. Jeg er opmærksom på, at Domstolen kan vurdere de faktiske elementer anderledes og nå til et andet resultat. Domstolen kunne navnlig fæstne sig ved de forskellige nationale og supranationale retsakters kronologiske rækkefølge og tillægge Kommissionens efterfølgende godkendelse karakter af en foranstaltning, der har umiddelbare virkninger for fællesskabs-borgerne og er bindende for disse, i det omfang Kommissionen har vished for, at den bemyndigede stat gør brug af den meddelte bemyndigelse.
Selv om jeg er overbevist om, at de faktiske omstændigheder ikke tillader en sådan vurdering og slutning, vil jeg i tilfælde af afvigende fortolkning forelægge følgende subsidiære bemærkninger:
II — Vedrørende realiteten
Hvad angår søgsmålenes berettigelse må der skelnes mellem flere kategorier af søgsmålsgrunde. En første omfatter angivelige form-mangler; dernæst bliver det gjort gældende, at traktaten er krænket (en urigtig fortolkning af artikel 22 i forordning nr. 19, de faktiske betingelser for dens anvendelse ikke opfyldt); og endelig skal Kommissionen have udøvet magtfordrejning.
1. Krankelse af væsentlige formforskrifter
Inden behandlingen af det første klagepunkt er det relevant at indskyde to bemærkninger.
—
I henhold til sagsøgernes fremstilliing omfatter punktet klager, som ifølge min opfattelse klart skal henføres under begrebet krænkelse af traktaten. Jeg vil ikke drøfte dette nærmere nu men blot gå således frem, at de dertil svarende anbringender bliver behandlet sammen med søgsmålsgrunden krænkelse af traktaten.
—
Endvidere har sagsøgerne under betegnelsen »krænkelse af væsentlige formforskrifter« anført klagepunkter vedrørende det forhold, at myndighederne i Forbundsrepublikken Tyskland ikke har overholdt form- og procedureforskrifter. De måtte efterprøves på grundlag af den nationale forvaltnings- og statsret. De skulle føre til, at det fastslås, at Kommissionen gennem sin godkendelse har anerkendt en statslig foranstaltning, der er ulovlig ifølge national ret.
Ifølge systemet i forordning nr. 19 står det imidlertid fast, at Kommissionen ikke kan have gjort de tyske myndigheders foranstaltning til sin. Den kan ikke gøre og har ikke gjort andet end at tage stilling til en national foranstaltning på grundlag af fællesskabsretten. — På samme måde afgrænses Domstolens prøvelsespligt, idet dens opgave blot består i at efterprøve, om Kommissionen har overholdt fællesskabsretten, og dens annullationsdom kan kun støttes på, at fællesskabsretlige normer er krænket.
Således skal følgende spørgsmål holdes uden for den foreliggende retssag:
—
Blev den nationale beskyttelsesforanstaltning faktisk truffet af Forbundsregeringen eller af andre myndigheder, der ifølge tysk ret ikke var kompetente? (Som Kommissionen med rette fremhæver, er det tilstrækkeligt for den, at det fastslås, at beskyttelsesforanstaltningen blev meddelt den af en kompetent national myndighed.)
—
Blev der i henhold til national ret valgt den rette form (nemlig en »Rechtsverordnung«) for beskyttelsesforanstaltningen?
—
Har Forbundsregeringen forskriftsmæssigt begrundet og offentliggjort den omtvistede beskyttelsesforanstaltning?
—
Har Forbundsregeringen angivet det nøjagtige tidspunkt for beskyttelsesforanstaltningens ikrafttræden og dens meddelelse til Kommissionen for EØF?
Udelader man alt dette fra sagens processtof, bliver der i den foreliggende sammenhæng alene det klagepunkt tilbage, at den omtvistede beslutning ikke er tilstrækkelig begrundet.
Sagsøgerne gør hertil gældende, at afsnit 5 i betragtningerne blot indeholder en gentagelse af artikel 22, stk. 1 i forordning nr. 19. Begrundelsen angiver ikke antallet af de indkomne licensansøgninger eller den heri angivne totalvægt, og den sammenligner ikke mængderne. Der findes heller intet i den vedrørende indkøbspriserne for majs i Frankrig og de i januar 1964 formentlig gældende salgspriser, dvs. at der mangler opgivelser vedrørende den frygtede markedsforstyrrelses art og omfang. Endelig begrundes det ikke, hvorfor mindre indgribende foranstaltninger (fordeling) blev anset for utilstrækkelige.
Faktisk får man under læsningen af beslutningens begrundelse i det mindste indtryk af, at den er overordentlig kortfattet. Den indskrænker sig til at slå fast, at der den 1. oktober 1963 var indkommet »særdeles betragtelige mængder ansøgninger« til Einfuhr- und Vorratsstelle, hvorfor der var opstået fare for, at der i januar 1964 ville blive indført »betydelige mængder majs« i Forbundsrepublikken til priser, der lå »væsentligt under tærskelprisen«, fordi der den 1. oktober 1963 ikke var fastsat noget importafgifts-beløb. Udsættelsen af licenstildelingen kunne følgelig anses for den bedst egnede beskyttelsesforanstaltning.
I betragtning af disse få og upræcise begrundelser må det synes tvivlsomt, om det er Domstolen muligt at udøve sin retskontrol, hvilket jo skal ske ved hjælp af en beslutnings begrundelse (jf. sag 24/62). Der kan endvidere henvises til, at Domstolen i sag 24/62 anså det for nødvendigt med henblik på angiveligt eksisterende produktionsoverskud at forlange oplysninger om omfanget og udviklingen i den for spiritusfremstillingen egnede vinproduktion i Fællesskabet.
Det må på den anden side indrømmes, at det i samme dom blev fremhævet, at der i begrundelsen til beslutningen kun skulle gives oplysninger, som indeholdt de vigtigste retlige og faktiske overvejelser til forståelse af forvaltningsmyndighedens tankegang. Overensstemmende hermed har Domstolen i sag 24/62 ikke forkastet en begrundelse, selv om der — uden talangivelser — blev talt i almindelige vendinger om et prisniveau for frugt, der svarede til satserne i den fælles toldtarif, om rimelige priser på andre frugtarter osv.
Man kan måske deraf udlede en tendens hos domspraksis til ikke at overdrive forpligtelsen til at begrunde, navnlig når der træffes beslutninger (f.eks. i henhold til artikel 22 i forordning nr. 19) i en sag om hastende forholdsregler, selv om det herimod altid vil kunne anføres, at man også ved hastende retsakter må gå ud fra bestemte kendsgerninger, og at disses præsentation i betragtningerne næppe kan forsinke en beslutnings udformning.
Trods de svære betænkeligheder, som jeg lige har antydet, hvortil kommer den manglende begrundelse for valget af midlet ved beskyttelsesforanstaltningens udstedelse, vil jeg alligevel ikke foreslå ophævelse af beslutningen på grund af en formel mangel, men foretage en undersøgelse også af de øvrige anførte søgsmålsgrunde.
2. Krænkelse af traktaten
I forbindelse med søgsmålsgrunden, krænkelse af traktaten, blev der forelagt Domstolen en række klagepunkter, som mest for-målstjenstligt lader sig opdele i tre afsnit.
—
Det skal først overvejes, om Kommissionen har givet en retligt relevant fortolkning af forudsæ tningerne for at anvende artikel 22's beskyttelsesklausul.
—
Dernæst skal det undersøges, om disse forudsætninger faktisk forelå.
—
Endelig ville det være på sin plads at kommentere valget af de midler, der kommer i betragtning som beskyttelsesforanstaltningen, samt deres lovlige rækkevidde.
a) Definition af forudsætningerne for at anvende artikel 22
aa)
I henhold til artikel 22 i forordning nr. 19 kan en medlemsstat, når markedet heri som følge af gennemførelsen af foranstaltningerne til den gradvise indførelse af en fælles markedsordning for korn på grund af indførsler er udsat for eller truet af alvorlige forstyrrelser, der ville kunne true de i traktatens artikel 39 anførte mål, i overgangsperioden, med henblik på indførsel af disse varer, træffe de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger.
Sagsøgerne ønsker, at denne bestemmelse fortolkes snævert, da der er tale om en undtagelse. Efter deres opfattelse skal den kun anvendes i katastrofetilfælde.
Det viser sig dog — Kommissionen har påvist det på overbevisende måde — at denne udlægning af artikel 22 ville gøre den uanvendelig i praksis.
Man må gå ud fra følgende betragtninger. Der må være tale om forstyrrelser, der fremkaldes af indførsel, og som ville kunne true de af traktatens artikel 39 anførte mål. Fra disse mål adskiller sig — hvilket Kommissionen med rette understreger — de under bogstaverne d) og e) nævnte (at sikre forsyningerne; at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer), da de ikke trues men nærmere fremmes ved billige indførsler. Der kan altså alene være tale om at nå milene, at stabilisere markederne samt at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard ved hjælp af rimelige producentpriser. — På den anden side står det i henhold til systemet i forordning nr. 19 for de vigtigste kornsorter (deriblandt byg, for hvilken der befrygtedes en forstyrrelse) fast, at de statslige organer er forpligtet til at opkøbe indenlandsk korn, når producentpriserne falder til under interventionsprisens niveau. Kommissionen udleder med rette heraf, at der for producenterne af sådanne kornarter overhovedet ikke kan indtræde nogen anden fare end faren for, at priserne skulle falde til interventionspris-niveauet. Følgelig måtte det antages, at der forelå alvorlige forstyrrelser ifølge artikel 22, allerede når sådanne prisfald måtte befrygtes, og når væsentlige kommængder blev berørt heraf.
Denne opfattelse finder jeg korrekt. Man kan ikke afkræfte den ved at henvise til artikel 22, stk. V eller ved at forsøge at slutte modsætningsvis fra de øvrige stykker i denne bestemmelse. Thi når man, ved import af store mængder fra tredjelande, allerede for tiden efter overgangsperiodens udløb anerkender nødvendigheden af at lade foretage større indkøb gennem interventionsstederne som en alvorlig forstyrrelse, må dette så meget mere gælde / overgangsperioden, hvor der af Fællesskabets landbrug forventes tilpasningsbestræbelser, som er forbundet med økonomiske byrder. Hermed synes det imidlertid udelukket at forbeholde artikel 22's anvendelse for rene katastrofetilfælde. Det må — og mere skal der ikke siges i øjeblikket — være tilstrækkeligt, at der foreligger en mindre grad af risiko og forstyrrelse.
bb)
Ligeledes vedrørende den retlige fortolkning af artikel 22 spørger sagsøgerne, om den kan anvendes til korrektion af virkningerne af en mangelfuld beslutning fra Kommissionen (her den forkerte fastsættelse af franko grænse-prisen for fransk majs).
Også på dette punkt vil jeg give Kommissionen ret. Artikel 22 er holdt i ganske gene relle vendinger, når den bestemmer, at der som en følge af gennemførelsen af foranstaltninger til den gradvise indførelse af en fælles markedsordning for korn må være opstået alvorlige forstyrrelser. Herunder kan også høre sagsforhold, hvori der gennem en fejl ved prisfastsættelsen hos nationale eller supranationale kontorer leveres forkerte data for importafgiftssystemet med det resultat, at der sker en forøgelse af importen til lave priser. Som Kommissionen passende fremhæver, kan sådanne tilfælde netop ikke udelukkes inden for de fælles markedsordningers komplicerede system. Hvis man her gav afkald på at anvende artikel 22, kunne man faktisk ikke nå en tilstrækkelig beskyttelse af de nationale — foreløbig kun i begrænset omfang integrerede — landbrugsmarkeder. Følgelig kan man også benytte artikel 22, når der er opstået en vildfarelse eller fejl i markedsmekanismernes frie spil, hvilket sparer mig for at efterprøve spørgsmålet, om der i det foreliggende tilfælde forelå en sådan fejl som årsag til mulige forstyrrelser.
b) Var betingelserne for at anvende artikel 22 faktisk opfyldt?
Lad os dernæst overveje, hvorledes det i nærværende sag forholder sig med den faktiske anvendelse af beskyttelsesklausulen.
Vi kommer imidlertid herved ind på økonomiske overvejelser, hvorved det først og fremmest må betvivles, om de spørgsmål, der rejser sig, i sidste instans kan løses uden ekspertbistand. Man må dog i det mindste forsøge at danne sig et billede af de faktiske omstændigheder ved hjælp af de tal, der foreligger.
Jeg vil først og fremmest endnu en gang henvise til Kommissionens afgørende argument. Den udtaler: den billige indførsel af store (dvs. det tyske behov overskridende) mængder majs i januar 1964 — for hvilken måned de begærede licenser skulle gælde — medførte fare for et forøget udbud og et fald i majsprisen. Af den grund måtte man regne med, at forbruget af byg ville blive overført til majs med tilsvarende prisfald på bygmarkedet tilfølge, hvilket ville have medført væsentlige interventionskøb af tysk byg.
aa)
Det første stridsspørgsmål lyder følgelig således: ville der rent faktisk i januar 1964 være blevet indført majs i Forbundsrepublikken til en pris, der — ifølge Kommissionens oplysninger — lå cirka DM 70_— under den tyske tærskelpris for januar 1964 (DM 434,50 — jf. bilag II til forordning om ændring af den anden gennemførelsesforordning af 19. juli 1963 for korn), og ville disse indførsler være blevet foretaget med licenser, hvorom bl. a. sagsøgeren havde ansøgt den 1. oktober 1963?
Til støtte for sit anbringende påberåber Kommissionen sig en oplysning fra den 1. oktober 1963, som den havde modtaget fra det tyske Einfuhr- und Vorratsstelle, og som vedrørte Hamburg-firmaers prisfastsættelser cif Duisburg af 30. september 1963 for fransk majs, som skulle afskibes i november og december 1963, hamburgensiske importørers noteringer efter den 8. oktober 1963 for fransk majs, der skulle afskibes i december 1963., samt den af sagsøger nr. 2 fremlagte voldgiftskendelse, der blev afsagt efter den manglende opfyldelse af en købsaftale, og hvoraf tilsvarende tal fremgår.
Derimod henviser sagsøgerne (med tilbud om bevisførelse) til deres egne prisaftaler, der for en dels vedkommende har ligget væsentligt højere, til oplysninger fra Deutsches Getreidekontor (tysk kornkontor) samt til den omstændighed, at man som følge af den stærke efterspørgsel på fransk majs den 1. oktober måtte regne med en prisstigning (herimod henviser Kommissionen dog til den franske rekordhøst i 1963 og til de franske eksportoverskud, der måtte have ført til et senere prisfald).
Man kan måske af disse anbringender få det indtryk, at Kommissionens prisangivelser i hvert fald ikke afveg væsendigt fra de faktiske priser hvad angår størrelsesordenen. Jeg finder det dog ikke muligt at afgive en præcis vurdering af det stridsspørgsmål, som utvivlsomt er væsentligt for sagen. Jeg har hermed påvist et punkt, hvor man med henblik på yderligere oplysning burde søge bistand hos en prisekspert. Jeg vil imidlertid ikke afbryde undersøgelsen her men lægge til grund for dens videre forløb, at priserne for importeret majs i januar 1964, som Kommissionen har antaget det, ville have ligget væsentligt under den tyske tærskelpris, hvis licensansøgningerne var blevet imødekommet.
bb)
Det andet stridsspørgsmål lyder således: burde man virkelig ved tilladelsen af den majsimport i januar 1964, hvorom der blev ansøgt den 1. oktober 1963, have regnet med et overskydende udbud i forhold til det tyske behov for majs, dvs. med mængder, som sandsynligvis havde indvirkning på bygmarkedet.
Kommissionen går ud fra et normalt import-behov for majs på 80000—90000 tons pr. måned. Heroverfor står de faktiske indførsler i perioden juli til september 1963 (419000 tons) samt den omstændighed, at der for perioden oktober til december 1963 blev udstedt licenser for en samlet mængde på 133000 tons, hvoraf man endelig kan udlede en normal dækning af behovet indtil udgangen af 1963. Desuden må man tage hensyn til, at der for månederne oktober til december 1963 endnu fandtes uudnyttede importlicenser, og at man måtte regne med yderligere ansøgninger for denne periode. Følgelig måtte man alt i alt antage, at ikke alene de cirka 125000 tons, som man kunne forvente på grundlag af indførselsansøgningerne af 1. oktober 1963, men også yderligere majsimport for januar 1964 ville have medført et væsentligt merudbud.
Sagsøgerne mener derimod, at man ikke kan gå ud fra en gennemsnitlig importmængde på 80000—90000 tons pr. måned, da disse tal vedrører en periode (inden dyrkningsåret 1961/1962), hvor der stadig bestod nationale kvantitative importrestriktioner. Da disse reguleringer blev ophævet inden for rammerne af fællesmarkedet, bemærkede man en væsentlig importstigning, der kunne forklares med en stigning i kødforbruget, og særlig fjerkræ-forbruget, i Forbundsrepublikken.
Det kan efter min mening ikke bestrides, at denne indvending principielt er korrekt. Domstolen skal således alene holde sig til importtallene for dyrkningsåret 1961/1962 og følgende år. Det kan udledes af de af Kommissionen fremlagte tabeller, at majsimporten i dyrkningsåret 1963/1964 beløb sig til omkring 1,7 millioner tons, hvilket giver et månedligt gennemsnit på omkring 140000 tons, og at der for dette dyrkningsår ikke var tale om nogen som helst form for skadelige indvirkninger på markedet for den i Forbundsrepublikken dyrkede byg. Tallene for året 1964/1965 fremviser endog en månedlig gennemsnitsimport af majs på omkring 170000 tons. Også for dyrkningsåret 1961/1962 ligger de månedlige gennemsnitstal væsentligt over de af Kommissionen oplyste tal (nemlig omkring 120000 tons). — Der kan heraf drages en første konklusion, nemlig at indførsler på omkring 125000 tons (i den officielle meddelelse er der kun tale om 85000 tons), som på baggrund af de pr. 1. oktober 1963 indgivne ansøgninger måtte forventes for januar 1964, ikke udgør en så foruroligende mængde som antaget af Kommissionen.
Dertil kommer følgende. Det er, som sagsøgeren fremhæver det, sikkert ikke korrekt at lægge de importerede mængder, der normalt indgår månedligt i Forbundsrepublikken, til de licenser, hvorom der var indgivet ansøgning den 1. oktober 1963. Der findes faktisk på kornmarkedet en omfattende markedsgennemskuelighed, som bl. a. er sikret gennem den månedlige offentliggørelse af det samlede antal begærede importlicenser, gennem korn-børsens meddelelser og gennem private oplysninger, en markedsgennemskuelighed, som gør det muligt for importørerne tidsmæssigt at afstemme dispositionerne i deres egen bedrift og bringe demi harmoni med konkurrenternes dispositioner. At dette også ville være sket efter meddelelse af de ansøgte licenser for januar 1964, kan formodes allerede af den grund, at ansøgerne fra den 1. oktober 1963 ifølge Kommissionens oplysninger foretager omkring 2/3 af den samlede kornimport til Forbundsrepublikken. Økonomisk sund sans havde sikkert budt dem at udnytte de gunstige forretningsmuligheder, som de ville have haft på grund af de importafgiftsfri licenser fra den 1. oktober 1963, gennem en passende dosering af yderligere import for januar 1964. Man kan også gå ud fra, at et forøget udbud i givet fald ville være formindsket gennem en vis oplagring, der jo netop ikke bliver betragtet som en utålelig belastning, såfremt man kan udnytte gunstige indkøbsmuligheder.
Alt dette berettiger efter min mening til tvivl om rigtigheden af Kommissionens teori om, at man ved tildeling af de den 1. oktober 1963 ansøgte licenser måtte have regnet med et væsentligt forøget udbud på Forbundsrepublikkens majsmarked i januar 1964.
cc)
Antager man derimod, at Kommissionens prognose er korrekt, må man yderligere undersøge, om man kunne befrygte farlige indvirkninger på Forbundsrepublikkens bygmarked med et væsentligt prisfald for indenlandsk byg til følge.
Svaret afhænger i første række af, i hvilket omfang majs og byg kan erstatte hinanden som foder. — Principielt kan denne ombytte-lighed ikke betvivles, og den bliver heller ikke bestridt af sagsøgerne. Den giver sig udtryk i de blandingsforhold, man finder ved foderkorn og foderstoffer, og som, hvad Kommissionen har påvist, i høj grad veksler i Fællesskabets forskellige lande. Hvis man undersøger de af Kommissionen på s. 26 i duplikken anførte tal, kan det' ikke bestrides, at andelen af majs i den samlede fodermængde i Forbundsrepublikken er væsendigt lavere end i nabolandene Belgien og Nederlandene, hvoraf man kan slutte, at fodermajs i Forbundsrepublikken endnu har en væsentlig aktiv fortrængningsmargen i forhold til de andre foderkornarter. — At der på den anden side ikke skal lægges for megen vægt på denne formodning med henblik på min undersøgelse har sagsøgerne klart påvist. De henviser til, at fodermajs for størstepartens vedkommende bliver forædlet, dvs. forarbejdet til blandings-foder. Faktisk ligger blandings værdierne for foderfabrikkerne imidlertid relativt konstant i længere perioder, fordi den tyske foderstoflov indeholder bestemmelser herom. (
1
)
Et uforudset og kortfristet overskudsudbud af majs kunne derfor ikke føre til, at bygandelen i blandingsfoder blev væsentligt formindsket.
Dette betyder følgende for bedømmelsen af Kommissionens teori: man kunne, selv ved en væsentlig forøgelse af majsimporten i januar 1964, kun i begrænset omfang regne med, at markedet for indenlandsk byg ville blive berørt heraf.
dd)
Endelig hører det også med til undersøgelsen at gøre sig klart, hvilke mængder byg, som for januar 1964 kunne forventes på Forbundsrepublikken Tysklands marked, og for hvilke der i hvert fald kunne foreligge en fortrængningsfare.
Uoverensstemmelsen vedrørende dette punkt drejer sig mindre om mængderne end om sorterne. Sagsøgerne hævder nemlig, at der på denne årstid hovedsagelig kun optræder byg på markedet, som er beregnet til ølbrygning. Denne byg er ikke egnet til foderbrug eller bliver af prismæssige årsager ikke brugt som foder, således at den for så vidt ikke kan udveksles med majs. Kommissionen hævder derimod, at der i januar først og fremmest bliver bragt vinterbyg (dvs. foderbyg) på markedet, og at der desuden også anvendes sommerbyg, dvs. byg beregnet til ølbrygning, til forderbrug for mindst 50 %'s vedkommende. — Jeg ser ingen mulighed for at afgøre denne tvist på grundlag af de få tal, vi har til rådighed.
Det burde imidlertid heller ikke komme an på det. Selv om man går ud fra Kommissionens tal, ses der nemlig ikke at foreligge en truende situation for bygmarkedet. Kommissionen oplyser blot, at man for tiden efter den 1. januar 1964 havde måttet regne med endnu et udbud af indenlandsk byg på omkring 300000 tons. Følgelig ville ikke hele denne mængde, men blot en brøkdel deraf være blevet udbudt til salg i januar 1964 (måske omkring 40000 tons, hvilket tal sagsøgerne anser for sandsynligt på baggrund af de månedlige beretninger fra Bundesernährungsministerium). Tager man yderligere hensyn til (hvad der er anført af sagsøgerne og ikke bestridt), at den indenlandske bygproduktion ikke kan opfylde det tyske behov, men at det er nødvendigt at importere væsentlige mængder (omkring 400000 tons årligt), en omstændighed, som medfører en stigende tendens for bygprisen, således at majsimport i januar 1964 ikke alene ville have trykket markedet for indenlandsk men også markedet for importeret byg, opstår der ved en samlet afsætning af indenlandsk byg på omkring 2000000 tons en »truet« andel, for hvilken der ikke kan være tale om en »alvorlig forstyrrelse på markedet« i artikel 22's betydning.
Lad mig sammenfatte de faktiske omstændigheder:
Selv om det som følge af sagens nuværende stilling er umuligt at afsige en dom, der kan støttes med nøjagtige talangivelser, dukker der dog så mange indsigelser mod værdien af Kommissionens vurdering op, at anvendelsen af beskyttelsesklausulen i artikel 22 ikke kan anses for berettiget af faktiske grunde. — Det måtte i det mindste på grundlag af de af os kendte fakta være udelukket at godkende beskyttelsesklausulens anvendelse, hvorfor det vil være nødvendigt med en eksportundersøgelse, såfremt man ikke vil følge min vurdering af de faktiske elementer.
c) Under hensyn til dette resultat mener jeg at kunne forsvare en blot ganske kursorisk behandling af retssagens øvrige stridspunkter.
aa)
Der kan således ikke udledes nogen betænkeligheder angående det lovlige i den omtvistede beslutning af den omstændighed, at Kommissionen har undladt at opfordre den bemyndigede medlemsstat til at forhandle med den pågældende eksportstat. Det bestemmes ganske vist i artikel 22, stk. 2, 2. afsnit, at en medlemsstat, der anvender beskyttelsesforanstaltninger, skal være forberedt på straks at indlede forhandlinger om foreløbige aftaler til forhindring af, at eksportørerne lider skader, der er for store eller kan undgås. Efter denne bestemmelses ordlyd foreligger der dog i det mindste en pligt for medlemsstaterne, og det er en pligt, der alene opstår under bestemte forudsætninger og med henblik på at svække virkningerne af en beskyttelsesforanstaltning. Man kan efter min opfattelse ikke sige, at Kommissionen i sådanne tilfælde må handle nærmest af egen drift, og dette så meget mindre, som det faktisk står fast, at eksportørerne eller de medlemsstater, som de tilhører, ikke har klaget over Forbundsrepublikkens manglende forhandlingsvilje.
bb)
I modsætning til sagsøgerne ville jeg principielt ikke finde det betænkeligt, at der inden for rammerne af artikel 22, stk. 1 i forordning nr. 19 træffes bestemmelse om et importstop, således som det skete den 1. oktober 1963 hen imod kl. 15.00, og at der er tale om en vis tilbagevirkende gyldighed i forhold til tidspunktet for udstedelsen af den nationale foranstaltning. — Imod dette taler ikke ordlyden af artikel 22, stk. 2, 2. afsnit, hvorefter Kommissionen, når den træffer beslutning, bestræber sig på ikke at forhøje beskyttelsen mellem medlemsstaterne indbyrdes, fordi den åbenlyst ikke skal forstås med henblik på den normale ordning i forordning nr. 19 men med henblik på de nationale systemer, der bestod inden dens ikrafttræden (hvortil det må bemærkes, at den tidligere tyske markedsordning for korn, hvad Kommissionen har påvist, gennem sin pris- og mængdesluse gjorde en stærkere beskyttelse mulig, end man kunne opnå ved at anvende beskyttelsesklausulen på det foreliggende tilfælde). — Imod taler heller ikke artikel 22, stk. 5, der alene hjemler udsættelse med tildelingen af licenser ved markedsforstyrrelser af en bestemt slags, som er fremkommet efter overgangsperiodens udløb på grund af indførsel fra tredjelande, thi det er åbenbart ikke hensigten med denne bestemmelse i almindelighed at indføre særlige regler for indførsel fra tredjelande, så meget mere som den blot bestemmer, at der efter overgangsperiodens udløb alene kan træffes beskyttelsesforanstaltninger over for tredjelande. — Endelig kan man herimod heller ikke anføre artikel 18 i forordning nr. 19, for så vidt som denne bestemmer, at det i handelen mellem medlemsstaterne er uforeneligt med anvendelsen af en importafgift, der gælder inden for Fællesskabet, at anvende kvantitetsmæssige indskrænkninger eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, thi artikel 18 fastsætter hovedreglen, mens artikel 22 som beskyttelsesklausul skal gribe ind i nødstilfælde.
Jeg går imidlertid ind for den opfattelse, at sådanne vidtrækkende og afgørende foranstaltninger som et importstop med tilbagevirkende gyldighed bør begrænses til ekstreme nødstilfælde, hvor enhver anden foranstaltning svigter. Efter hvad der er blevet anført vedrørende de faktiske betingelser for at anvende artikel 22, kan det foreliggende tilfælde utvivlsomt ikke henregnes til den slags nødsituationer.
cc)
Hermed strejfer man samtidig klagepunktet om, at Kommissionen ved godkendelsen af den tyske beskyttelsesforanstaltning har krænket princippet om forholdet mellem mål og midler. Som sagsøgerne ganske rigtigt fremhæver, fremgår dette princip af den i artikel 22, stk. 1 anvendte formulering, »nødvendige« beskyttelsesforanstaltninger, såvel som af det almindelige bud om, at afvigelser fra en normal situation altid skal indskrænkes til det strengt nødvendige.
Nu ser jeg ganske vist ikke, at iagttagelsen af det ovennævnte princip i det foreliggende tilfælde måtte foranledige, at den angivelige trussel mod majs- og bygmarkedet i januar 1964, der jo først og fremmest skyldtes den omstændighed, at der for de den første oktober 1963 indgivne importlicensansøgninger ikke måtte opkræves nogen importafgift, skulle afværges ved aftaler mellem det tyske Einfuhr- und Vorratsstelle og importørerne om at holde en bestemt salgspris, thi den slags aftaler udgør en usædvanlig forvaltningsmæssig fremgangsmåde, og desuden kunne der opstå besværligheder ned henblik på effektivt at sikre deres opfyldelse, hvoraf dens forebyggende værdi til syvende og sidst er afhængig.
Det kan ifølge det billede, som vi har af den økonomiske situation, ikke udelukkes, at andre foranstaltninger, der er mindre indgribende end importstoppet, såsom f. eks. en omfordeling af de ansøgte licenser eller opkøb af majs gennem Vorratsstelle, havde været tilstrækkelige til at forhindre en truende markedsforstyrrelse.
Også i valget af middel ved anvendelsen af beskyttelsesklausulen og i bestemmelsen af dennes rækkevidde kunne der altså — hvilket her kun skal antydes — ligge en yderligere grund til at annullere Kommissionens beslutning.
3. Magtfordrejning
Efter det foregående skal der lige siges et par ord om søgsmålsgrunden magtfordrejning.
Det er efter min opfattelse uholdbart, når det påstås, at Kommissionen har villet dække over en fejl begået af de tyske forvaltningsmyndigheder, der har fortolket Kommissionens beslutning om fastsættelse af franko grænse-prisen for perioden 1.—6. oktober 1963 forkert. Som vi har hørt under sagen, var der ikke begået en sådan fejl af de tyske myndigheder; snarere har den streg, der var sat i Kommissionens beslutning vedrørende import af majs fra Frankrig, betydet fritagelse for importafgift og ikke et forbud mod at udstede licenser, som var fritaget for importafgift.
Der er heller ikke i det øvrige processtof noget, der kan føre til den overbevisning, at Kommissionen, da den traf sin beslutning, lod sig lede af usaglige formål — såsom at varetage tyske afgiftsanliggender, undgå berigtigelse af en begået fejl eller afværge regreskrav mod de tyske myndigheder. — Man kunne kun antage, at der forelå en sådan hensigt, såfremt betingelserne for at anvende beskyttelsesklausulen åbenbart ikke var opfyldt, hvilket der imidlertid efter de foretagne undersøgelser ikke kan være tale om.
Følgelig kan denne indsigelse ikke opretholdes.
III — Sammenfatning og forslag
Lad mig sammenfatte forslaget til afgørelse således: efter min mening kan selv ikke en gennemgribende diskussion af sagens realitet føre til, at det fastslås, at sagsøgerne er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning. Deres søgsmål må følgelig afvises fra realitetsbehandling. Dette er mit primære forslag til afgørelse. — I tilfælde af, at Domstolen for så vidt ikke deler min opfattelse, må man imidlertid give sagsøgerne i hovedsagen medhold i, at betingelserne for at udstede beskyttelsesforanstaltninger ikke var opfyldt. I det mindste bør dette punkt yderligere belyses ved ekspertbistand, før en dom I Kommissionens favør synes mulig.
(
1
) – Lov af 22. december 1926. bekendtgjort i BGBl., III, 1963, s. 43.