62006CC0518_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einführung
1. Im vorliegenden Verfahren nach Art. 226 EG macht die Kommission geltend, dass die Italienische Republik durch Auferlegung u. a. eines Kontrahierungszwangs für in Italien zugelassene Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherer gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 43 EG und 49 EG verstoßen habe. Nach italienischem Recht sind diese Unternehmen zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen für alle Kategorien von Versicherten in allen Regionen Italiens verpflichtet. Die Kommission macht ferner geltend, dass die Italienische Republik durch den Erlass und die Aufrechterhaltung einer Rechtsvorschrift, wonach die Prämien für die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung nach bestimmten Parametern zu berechnen seien, und dadurch, dass sie die Prämien für diese Versicherung einer rückwirkenden Kontrolle unterworfen habe, gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 6, 9, 29 und 39 der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung)(2) verstoßen habe. Die fraglichen Verpflichtungen treffen Unternehmen mit Hauptsitz in Italien sowie Unternehmen mit Hauptsitz in einem anderen Mitgliedstaat, die aber in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätig sind. Ein Verstoß gegen die fraglichen italienischen Vorschriften kann die Verhängung von Sanktionen durch das Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), die italienische Aufsichtsbehörde für das Privatversicherungswesen, nach sich ziehen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
2. Der im Titel II „Aufnahme der Versicherungstätigkeit“ stehende Art. 6 der Richtlinie 92/49 bestimmt:
„…
(3) Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten Rechts- oder Verwaltungsvorschriften einführen oder beibehalten, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen Dokumente vorschreiben.
Jedoch sehen die Mitgliedstaaten keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tarifanhebungen nur als Element eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.
…“
3. Der im Titel III „Harmonisierung der Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit“ stehende Art. 9 der Richtlinie 92/49 bestimmt:
„…
(1) Die Finanzaufsicht über ein Versicherungsunternehmen, einschließlich der Tätigkeiten, die es über Zweigniederlassungen und im Dienstleistungsverkehr ausübt, liegt in der alleinigen Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats.
(2) Die Finanzaufsicht umfasst für die gesamte Geschäftstätigkeit des Versicherungsunternehmens insbesondere die Prüfung seiner Solvabilität und der Bildung versicherungstechnischer Rückstellungen und repräsentativer Vermögenswerte gemäß den in dem Herkunftsmitgliedstaat bestehenden Regelungen oder Praktiken aufgrund von auf Gemeinschaftsebene erlassenen Vorschriften. …
(3) Die zuständigen Behörden des Herkunftsmitgliedstaats verlangen, dass jedes Versicherungsunternehmen über eine ordnungsgemäße Verwaltung und Buchhaltung sowie über angemessene interne Kontrollverfahren verfügt.“
4. Der ebenfalls im Titel III stehende Art. 29 der Richtlinie 92/49 lautet:
„Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, können sie nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
5. Der im Titel IV „Bestimmungen über die freie Niederlassung und den freien Dienstleistungsverkehr“ stehende Art. 39 der Richtlinie 92/49 bestimmt:
„…
(2) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit tätig werden will, nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
(3) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung darf die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
B – Nationales Recht
6. Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 vom 24. Dezember 1969 ( Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana Nr. 2 vom 3. Januar 1970) über die Kraftfahrzeug- und Wasserfahrzeug-Haftpflichtversicherung (im Folgenden: Gesetz Nr. 990) bestimmt:
„Versicherungsunternehmen sind verpflichtet, die ihnen übermittelten Angebote auf Abschluss einer Haftpflichtversicherung zu den vom Minister für Industrie, Handel und Handwerk genehmigten oder festgelegten Vertragsbedingungen und Tarifen nach Maßgabe dieses Gesetzes anzunehmen.“
7. Art. 11 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes Nr. 990 bestimmt:
„Zur Erfüllung der in Abs. 1 vorgesehenen Verpflichtung berechnen die Unternehmen bei der Kalkulation ihrer Tarife die reinen Prämien und Aufschläge separat auf ihren versicherungstechnischen Grundlagen, die ausreichend umfassend sein und sich auf mindestens fünf Geschäftsjahre erstrecken müssen. Stehen solche Grundlagen nicht zur Verfügung, können die Unternehmen Marktstatistiken zugrunde legen. Stellt das ISVAP eine Umgehung der Versicherungspflicht bezüglich bestimmter geografischer Gebiete oder bestimmter Kategorien von Versicherungsnehmern fest, wird ein Bußgeld in Höhe von 3 % der in der letzten geprüften Bilanz ausgewiesenen Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsprämie, mindestens jedoch in Höhe von 1 Million Euro und höchstens in Höhe von 5 Millionen Euro, verhängt. Bei wiederholter Umgehung der Versicherungspflicht kann die Zulassung zur Ausübung einer Tätigkeit im Bereich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung entzogen werden.“
8. Art. 12bis des Gesetzes Nr. 990 bestimmt:
„1. Zur Gewährleistung von Transparenz und Wettbewerb bei der Erbringung von Versicherungsdienstleistungen und zur angemessenen Information der Nutzer veröffentlichen Unternehmen, die im Bereich der Kraftfahrzeug- und Wasserfahrzeug-Haftpflichtversicherung tätig sind, die im Hoheitsgebiet der Italienischen Republik geltenden Tarife sowie die dort verwendeten Allgemeinen und Besonderen Geschäftsbedingungen.
2. Die von den einzelnen Versicherungsunternehmen festgelegten Tarife für Versicherungsnehmer in der Kategorie mit dem höchsten Bonus in den vergangen zwei Jahren müssen im gesamten Staatsgebiet einheitlich sein.
3. Die Bekanntmachung der Tarife und Geschäftsbedingungen nach Abs. 1 erfolgt in jeder Vertriebsstelle des Versicherungsunternehmens und durch Internetportale, so dass die Nutzer Prämien berechnen und sich über die Versicherungsbedingungen für die zu versichernden Fahrzeuge, Motorräder, Mopeds und Wasserfahrzeuge informieren können.
…
5. Jede Verletzung oder unvollständige Erfüllung der in den Abs. 1 und 3 genannten Pflichten wird mit einem Bußgeld in Höhe von 2 600 Euro bis 10 300 Euro geahndet. Im Falle einer Unterlassung oder eines Verzugs von mehr als 30 Tagen wird das Bußgeld verdoppelt.“
9. Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 bestimmt:
„Die Verletzung oder Umgehung der gemäß Art. 11 bezüglich Kraftfahrzeug- und Wasserfahrzeug-Haftpflichtversicherungen bestehenden Pflicht eines Versicherungsunternehmens zur Annahme eines Angebots interessierter Versicherungsnehmer zum Vertragsschluss wird mit einem Bußgeld geahndet, dessen Höhe entsprechend der Schwere der Pflichtverletzung 3 Millionen bis 9 Millionen Lire beträgt.“
10. Der in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 festgelegte Kontrahierungszwang wurde gemäß Art. 132 Abs. 1 des am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen Gesetzesdekrets Nr. 209 vom 7. September 2005 – Privatversicherungsgesetzbuch ( Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
Nr. 239 vom 13. Oktober 2005) (im Folgenden: Versicherungsgesetzbuch) beibehalten. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs bestimmt:
„Unbeschadet einer notwendigen Überprüfung der Richtigkeit der in der Bescheinigung über geltend gemachte Versicherungsansprüche enthaltenen Angaben sowie der Identität des Versicherungsnehmers und des Fahrzeugeigentümers, wenn dieser nicht der Versicherungsnehmer ist, sind Versicherungsunternehmen verpflichtet, die ihnen übermittelten Angebote auf Abschluss einer Haftpflichtversicherung zu den im Voraus für alle Risiken für die Nutzung von Kraftfahrzeugen und Wasserfahrzeugen festzulegenden Geschäftsbedingungen und Tarifen anzunehmen.“
11. Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs, durch den eine Ausnahme von dem in Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs vorgesehenen Kontrahierungszwang geschaffen wird, bestimmt:
„Die Versicherungsunternehmen können verlangen, dass zum Zwecke der Erfüllung der sich aus Abs. 1 ergebenden Verpflichtungen die Zulassung auf das Fuhrparkgeschäft beschränkt wird.“
12. Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 wurde durch die Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs ersetzt. Art. 35 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs bestimmt:
„Bei der Festlegung der Tarife berechnen die Unternehmen reine Prämien und Aufschläge separat im Einklang mit ihren versicherungstechnischen Grundlagen, die ausreichend umfassend sind und sich auf mindestens fünf Geschäftsjahre erstrecken. Stehen solche Grundlagen nicht zur Verfügung, können die Unternehmen marktstatistische Daten zugrunde legen.“
13. Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs bestimmt:
„Eine in Bezug auf bestimmte geografische Gebiete oder einzelne Kategorien von Versicherungsnehmern begangene Verletzung oder Umgehung der in Art. 132 Abs. 1 geregelten Versicherungspflicht wird mit einem Bußgeld in Höhe von 1 Million Euro bis 5 Millionen Euro geahndet.“
14. Art. 12bis des Gesetzes Nr. 990 wurde durch die Art. 131 und 313 des Versicherungsgesetzbuchs ersetzt. Art. 131 des Versicherungsgesetzbuchs bestimmt:
„1. Zur Gewährleistung von Transparenz und Wettbewerb bei der Erbringung von Versicherungsdienstleistungen und zur angemessenen Information derjenigen Personen, die Kraftfahrzeuge und Wasserfahrzeuge versichern lassen müssen, veröffentlichen die Unternehmen in allen Vertriebsstellen und im Internet ein Informationsblatt sowie die im Hoheitsgebiet der Italienischen Republik verwendeten Geschäftsbedingungen.
2. Die Bekanntmachung der Tarife erfolgt mittels individualisierter Kostenvoranschläge, die in allen Vertriebsstellen des Versicherungsunternehmens erstellt werden, sowie über Internetportale, über die dieselben Kostenvoranschläge für die in der Durchführungsverordnung bezeichneten Fahrzeuge und Wasserfahrzeuge erhältlich sein müssen. …
3. Das ISVAP legt durch eigene Verordnung die den Unternehmen und Maklern obliegenden Pflichten fest.“
15. Art. 313 des Versicherungsgesetzbuchs bestimmt:
„Die Nichterfüllung der in Art. 131 geregelten Pflichten wird mit einem Bußgeld in Höhe von eintausend Euro bis zehntausend Euro geahndet.“
16. Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 wurde durch Art. 314 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs ersetzt, der bestimmt:
„Die Nichterfüllung oder die Umgehung der in Art. 132 Abs. 1 geregelten Versicherungspflicht wird mit einem Bußgeld in Höhe von eintausendfünfhundert Euro bis viertausendfünfhundert Euro geahndet.“
III – Vorverfahren und gerichtliches Verfahren
17. Mit Schreiben vom 22. März 2004 teilte die Kommission den italienischen Behörden mit, dass sie die Art. 11 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis und Art. 12quater des Gesetzes Nr. 990 in der geänderten Fassung für unvereinbar mit den Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 halte. Mit Schreiben vom 8. Juni 2004 erklärten die italienischen Behörden, dass ihrer Meinung nach die italienischen Rechtsvorschriften über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung mit dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere mit den Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 vereinbar seien.
18. Am 9. Juli 2004 übersandte die Kommission der Italienischen Republik ein Mahnschreiben. Die Kommission führte aus, sie habe von drei Versicherungsunternehmen, die in Italien im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit Kraftfahrzeugversicherungen anböten, Beschwerden über die Anwendung von Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 durch das ISVAP erhalten. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Italienische Republik gegen die Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 verstoßen habe, und forderte sie auf, sich innerhalb von zwei Monaten zu äußern. In Beantwortung des Mahnschreibens teilte die Italienische Republik mit Schreiben vom 31. August 2004 mit, sie halte das italienische Recht in vollem Umfang mit dem Gemeinschaftsrecht für vereinbar.
19. Am 22. Dezember 2004 übersandte die Kommission der Italienischen Republik nach dem Erlass des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache CaixaBank France(3) ein ergänzendes Mahnschreiben. Die Kommission führte insbesondere aus, der allen in Italien zugelassenen Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherern auferlegte Kontrahierungszwang stelle eine Beschränkung der in Art. 43 EG verankerten Niederlassungsfreiheit und der in Art. 49 EG verankerten Dienstleistungsfreiheit dar. Die Kommission forderte die Italienische Republik zur Äußerung innerhalb eines Monats auf.
20. Da eine Antwort auf ihr ergänzendes Mahnschreiben ausblieb, übersandte die Kommission der Italienischen Republik am 18. Oktober 2005 eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Darin machte sie geltend, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 sowie aus den Art. 43 EG und 49 EG verstoßen habe. Die Kommission forderte die Italienische Republik zur Durchführung der erforderlichen Maßnahmen auf, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.
21. Am 3. November 2005 teilte die Italienische Republik der Kommission die Veröffentlichung des Versicherungsgesetzbuchs in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
mit. Die Italienische Republik vertrat die Ansicht, dass mit Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs, wonach ein Versicherungsunternehmen die Beschränkung seiner Zulassung auf das Fuhrparkgeschäft verlangen könne, die von der Kommission in ihrem Mahnschreiben geäußerten Einwände ausgeräumt seien.
22. In Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission machte die Italienische Republik mit Schreiben vom 30. Dezember 2005 geltend, dass die italienischen Rechtsvorschriften in vollem Umfang mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien. Außerdem sei das Verfahren des ISVAP gegen die drei Versicherungsunternehmen, die in Italien im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit Kraftfahrzeugversicherungen anböten und die bei der Kommission Beschwerde eingereicht hätten, ausgesetzt worden. Im Übrigen wies die Italienische Republik die Kommission erneut auf Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs hin.
23. Angesichts der Antwort der Italienischen Republik auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission richtete diese am 10. April 2006 eine weitere mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik. Darin führte die Kommission aus, der in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 vorgesehene Kontrahierungszwang sei mit der den Versicherungsunternehmen auferlegten Pflicht zur Berechnung ihrer Tarife anhand ihrer versicherungstechnischen Grundlagen verknüpft, die ausreichend umfassend sein und sich auf mindestens fünf Geschäftsjahre erstrecken müssten. Die Regulierung von Tarifen verstoße gegen die Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49. Ferner verstoße die vom ISVAP ausgeübte Finanzaufsicht über die Tarifberechnung gegen Art. 9 der Richtlinie 92/49, der die Zuständigkeit für eine derartige Aufsicht dem Herkunftsmitgliedstaat zuweise. Darüber hinaus stelle der in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 vorgesehene Kontrahierungszwang eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nach Art. 43 EG sowie der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG dar.
24. Als Entgegnung auf die weitere mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission wiederholte die Italienische Republik am 18. Mai 2006 ihr Vorbringen, dass ihres Erachtens der nach italienischem Recht bestehende Kontrahierungszwang und die Vorschriften über die Berechnung der Tarife mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien. Die Italienische Republik machte die Kommission erneut auf den Wortlaut von Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs aufmerksam. Im Übrigen seien die fraglichen italienischen Rechtsvorschriften u. a. aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt.
25. Da die Kommission das Antwortvorbringen der Italienischen Republik auf die weitere mit Gründen versehene Stellungnahme für unzureichend hielt, hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
26. Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 21. Juni 2007 ist die Republik Finnland als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Italienischen Republik zugelassen worden.
27. Die Kommission, die Italienische Republik und die Republik Finnland haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Die Kommission und die Italienische Republik haben in der Sitzung vom 13. Mai 2008 mündlich verhandelt.
IV – Feststellungsanträge
28. Die Kommission beantragt, festzustellen, dass die Italienische Republik
– durch das Erlassen und Aufrechterhalten einer Rechtsvorschrift, wonach die Prämien für die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung gegenüber Dritten nach bestimmten Parametern berechnet werden müssen,
– dadurch, dass sie die Prämien für die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung gegenüber Dritten einer rückwirkenden Kontrolle unterworfen hat,
gegen ihre Verpflichtungen in Bezug auf den freien Vertrieb von Versicherungsprodukten verstoßen hat, die sich aus den Bestimmungen über die Tariffreiheit der Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 ergeben;
– dadurch, dass sie eine Kontrolle über die Modalitäten ausübt, nach denen die Versicherungsunternehmen mit Hauptsitz in einem anderen Mitgliedstaat, die aber in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätig sind, ihre Versicherungsprämien berechnen,
– dadurch, dass sie Sanktionen für den Fall eines Verstoßes gegen die italienischen Vorschriften zur Berechnungsmodalität von Versicherungsprämien auch gegen Versicherungsunternehmen mit Hauptsitz in einem anderen Mitgliedstaat, die aber in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätig sind, verhängt,
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 9 der Richtlinie 92/49 verstoßen hat;
– dadurch, dass sie die Verpflichtung zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen für alle Versicherungsunternehmen aufrechterhält, einschließlich der Versicherungsunternehmen mit Hauptsitz in einem anderen Mitgliedstaat, die aber in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätig sind,
gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 43 und 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft verstoßen hat;
der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
29. Italien beantragt, die Klage abzuweisen.
V – Zulässigkeit
30. In der mündlichen Verhandlung vom 13. Mai 2008 hat die Italienische Republik geltend gemacht, dass die vorliegende Klage unzulässig sei. Die Kommission habe „die Logik ihrer Vorwürfe“ gegen die Italienische Republik „vollkommen umgekehrt“. Die Kommission habe zu Beginn die nationalen Vorschriften über die Tarife beanstandet. Später habe sich die Kommission dann ausschließlich gegen den den Versicherungsunternehmen nach den einschlägigen italienischen Rechtsvorschriften obliegenden Kontrahierungszwang gewandt.
31. Nach Auffassung der Kommission ist die Klage zulässig.
32. Ich halte das Vorbringen des Prozessbevollmächtigten der Italienischen Republik zur Zulässigkeit für etwas vage. Dem ausdrücklichen Verweis des Prozessbevollmächtigten der Italienischen Republik auf die „Unzulässigkeit der Klage“ im vorliegenden Verfahren(4) lässt sich jedoch entnehmen, dass die Italienische Republik das der Klageerhebung vorausgegangene Vorverfahren im vorliegenden Fall als fehlerhaft ansieht, da die Kommission die relative Bedeutung bestimmter von ihr gegen die italienischen Rechtsvorschriften erhobener Rügen im Verlaufe des Vorverfahrens und der Klageerhebung revidiert habe.
33. Nach ständiger Rechtsprechung soll das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich gegenüber den Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen.(5) Der ordnungsgemäße Ablauf des Vorverfahrens stellt somit eine durch den Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats dar. Nur wenn diese Garantie beachtet wird, kann der Gerichtshof im kontradiktorischen Verfahren entscheiden, ob der Mitgliedstaat tatsächlich gegen die Verpflichtungen verstoßen hat, deren Verletzung die Kommission geltend macht.(6)
34. Außerdem ist zu beachten, dass zwar die in Art. 226 EG genannte, mit Gründen versehene Stellungnahme eine zusammenhängende und detaillierte Darlegung der Gründe enthalten muss, aus denen die Kommission zu der Überzeugung gelangt ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat; doch können an die Genauigkeit des Mahnschreibens, das zwangsläufig nur in einer ersten knappen Zusammenfassung der Vorwürfe bestehen kann, keine so strengen Anforderungen gestellt werden.(7)
35. Im Licht dieser Rechtsprechung ist also zu prüfen, ob die Kommission die Verteidigungsrechte der Italienischen Republik im Vorverfahren beachtet hat.
36. Es ist daran zu erinnern, dass die Kommission in ihrer weiteren mit Gründen versehenen Stellungnahme beanstandet hat, dass der in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 vorgesehene Kontrahierungszwang mit der Pflicht für die Versicherungsunternehmen verknüpft sei, ihre Tarife in einer bestimmten Weise zu berechnen, die gegen die Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 verstoße. Die Kommission hat ferner gerügt, dass die vom ISVAP bei der Tarifberechnung ausgeübte Finanzaufsicht gegen Art. 9 der Richtlinie 92/49 verstoße. Darüber hinaus hat die Kommission den den Versicherungsunternehmen durch die italienischen Rechtsvorschriften auferlegten Kontrahierungszwang als eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nach Art. 43 EG sowie der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG angesehen.
37. Meines Erachtens liegen der weiteren mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Klage im vorliegenden Verfahren die gleichen Vorwürfe zugrunde. Entgegen dem Vortrag der Italienischen Republik(8) hat die Kommission außerdem in ihrem Mahnschreiben und ihrem ergänzenden Mahnschreiben ausdrücklich den den Versicherungsunternehmen auferlegten Kontrahierungszwang und die Bestimmungen über die Tarife gemäß den einschlägigen italienischen Rechtsvorschriften beanstandet(9) .
38. Ich bin daher der Ansicht, dass die Rügen der Kommission im Vorverfahren hinreichend deutlich geworden sind, um der Italienischen Republik ihre Klagebeantwortung im vorliegenden Verfahren vor dem Gerichtshof zu ermöglichen.
39. Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass der Prozessbevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, die von der Italienischen Republik erhobene Einrede der Unzulässigkeit beziehe sich auf den Umstand, dass die Kommission in ihrer Erwiderung die relative Bedeutung ihrer gegen die Italienische Republik vorgebrachten Rügen angesichts der von dieser in ihrer Klagebeantwortung gemachten Ausführungen umgestellt habe. Die Kommission trägt außerdem vor, sie habe die Klagebeantwortung der Italienischen Republik im vorliegenden Verfahren so verstanden, dass „der einzige Zweck der Bußgelder darin besteht, die Einhaltung des Kontrahierungszwangs sicherzustellen“.
40. Insoweit hat die Kommission in ihrer Erwiderung im vorliegenden Verfahren in der Tat erklärt, dass angesichts der Klagebeantwortung der Italienischen Republik und des relativen Stellenwerts, den die Italienische Republik den von der Kommission in ihrer Klage erhobenen Rügen beimesse, die Rügen, die erstens die Verletzung von Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 und zweitens die Verletzung von Art. 9 der Richtlinie 92/49 beträfen, lediglich Nebenrügen zu der Hauptrüge darstellten, mit der ein Verstoß gegen die Art. 43 EG und 49 EG aufgrund des den Versicherungsunternehmen auferlegten Kontrahierungszwangs geltend gemacht werde.
41. Meines Erachtens sind die Erwiderung der Kommission und ihre Ausführungen in der mündlichen Verhandlung zu dem ihren Rügen beizumessenden relativen Stellenwert an Art. 42 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu messen. Nach dieser Vorschrift können neue Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind.
42. Meines Erachtens hat die Kommission in ihrer Erwiderung keine Angriffsmittel vorgebracht, die sie nicht auch schon in der Klageschrift geltend gemacht hätte. Im Übrigen bin ich nicht der Ansicht, dass die Umstellung der relativen Bedeutung der von der Kommission gegen die Italienische Republik vorgebrachten Rügen und die Bezeichnung der Rüge, mit der ein Verstoß gegen die Art. 43 EG und 49 EG aufgrund des durch Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 in der geänderten Fassung auferlegten Kontrahierungszwangs geltend gemacht wird, als Hauptrüge ein neues Angriffsmittel im Sinne von Art. 42 § 2 der Verfahrensordnung darstellt, sondern eine zulässige Erweiterung eines bereits vorgetragenen Angriffsmittels(10) .
43. Demnach ist die von der Italienischen Republik erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
VI – Sachprüfung
A – Vorbemerkung
44. Die vorliegende Klage stützt sich auf drei Rügen. Da beide Parteien offenbar den Vorwurf der Kommission, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 43 EG und 49 EG verstoßen habe, als Hauptrüge betrachten, werde ich zunächst auf diese eingehen.
B – Erste Rüge: Verletzung der Art. 43 EG und 49 EG
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
45. Die Kommission ist der Auffassung, dass der durch Art. 11 Abs. 1
des Gesetzes Nr. 990(11) allen in Italien zugelassenen Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherern bezüglich aller Kategorien von Versicherten und aller Regionen Italiens auferlegte Kontrahierungszwang die Niederlassungsfreiheit nach Art. 43 EG und die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG beschränke. Die Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(12), die die Verhängung von Bußgeldern durch das ISVAP vorsähen und die von diesem ausschließlich zum Zweck der Verhinderung einer Umgehung des Kontrahierungszwangs angewendet würden, beschränkten ebenfalls die Niederlassungsfreiheit nach Art. 43 EG und die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG.
46. In der mündlichen Verhandlung vom 13. Mai 2008 hat die Kommission vorgetragen, ein Kontrahierungszwang sei die stärkste Beschränkung, die ein Gesetzgeber einem Unternehmen auferlegen könne, da er dem Unternehmen die Grundfreiheit nehme, selbst über den Vertragspartner zu entscheiden, dem es Waren verkaufen oder Dienstleistungen erbringen wolle. Allerdings räumt die Kommission ein, dass in bestimmten Fällen wie bei der Wasser-, Gas- und Stromversorgung ein Kontrahierungszwang gerechtfertigt sein könne.
47. Der in den italienischen Rechtsvorschriften vorgesehene Kontrahierungszwang halte Versicherungsunternehmen mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten davon ab, sich in Italien niederzulassen und dort Dienstleistungen zu erbringen, und behindere somit den Zugang zum italienischen Markt. Infolge des Kontrahierungszwangs würden den Versicherungsunternehmen strategische Marktentscheidungen, in deren Rahmen sie die Art und den Adressatenkreis ihrer Versicherungsdienstleistungen frei bestimmen könnten, unmöglich gemacht. Um den italienischen Rechtsvorschriften nachkommen zu können, hätten Versicherungsunternehmen Kosten zu tragen, die völlig außer Verhältnis zu ihren Unternehmensstrategien stünden. Diese Zusatzkosten, die die Versicherungsunternehmen praktisch vom Eintritt in den italienischen Markt abhielten, wirkten sich sogar noch restriktiver auf Versicherungsunternehmen aus, die in Italien im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit Kraftfahrzeugversicherungen anböten und daher nur eine begrenzte Zahl von Gelegenheitsgeschäften auf dem italienischen Markt tätigen wollten. Versicherungsunternehmen aus der Gemeinschaft sei ein allmählicher Ausbau ihrer Tätigkeiten in Italien verwehrt mit der Folge, dass für sie der Zugang zum italienischen Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsmarkt zu kostenaufwendig und zu riskant sei. Die Kommission weist ferner darauf hin, dass Versicherungsunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten daran gehindert seien, Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen in bestimmten Regionen Italiens anzubieten, in denen dies aus Sprachgründen oder aus Gründen der geografischen Nähe günstig für sie wäre.
48. Darüber hinaus führt die Kommission in ihrer Erwiderung aus, dass nationale Versicherungsunternehmen die wirtschaftlichen Nachteile, die sich aus der Verpflichtung zum Vertragsschluss mit jeder Person, die eine Versicherung suche, ergäben, dadurch ausgleichen könnten, dass sie diesen auch andere Versicherungsprodukte anbieten.
49. Die Kommission verweist auf die Schwierigkeiten dreier Versicherungsunternehmen aus Frankreich, Belgien und Irland, die im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen in Italien angeboten hätten. Der erste Fall betreffe ein französisches Schadenversicherungsunternehmen mit Niederlassungen in 14 Mitgliedstaaten, wo es jeweils ähnliche Geschäftsmodelle für Handels- und Industrieversicherung betreibe und Kraftfahrzeugversicherungen für große gewerbliche Fuhrparks anbiete. Seit 2003 beanstande das ISVAP, dass das Unternehmen mit seinen Tarifen seine Verpflichtungen aus Art. 11 des Gesetzes Nr. 990 zu umgehen versuche. Das ISVAP habe das Unternehmen aufgefordert, ihm systematisch seine Tarife mitzuteilen und Versicherungen für alle Kategorien von Versicherungsnehmern in allen geografischen Gebieten anzubieten, und zwar auch in solchen, in denen das Unternehmen aus strategischen Gründen nicht habe tätig werden wollen. Das ISVAP habe Bußgelder in Höhe von 1 Million Euro gegen das Unternehmen verhängt. Die Kommission verweist ferner auf ein belgisches Versicherungsunternehmen mit Niederlassungen in 13 Mitgliedstaaten, das im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs multinationalen Konzernen Kraftfahrzeugversicherungen als Bestandteil anderweitiger Versicherungspakete anbiete. Im Jahr 2003 habe das ISVAP beanstandet, dass das Unternehmen seine Verpflichtungen aus Art. 11 des Gesetzes Nr. 990 umgehe und dass insbesondere die vom Unternehmen angebotenen Tarife erheblich über dem Marktdurchschnitt lägen und der Umgehung der Versicherungspflicht dienten. Das ISVAP habe gegen das belgische Unternehmen ein Bußgeld in Höhe von 1 Million Euro festgesetzt. Schließlich führt die Kommission den Fall eines in Irland ansässigen Versicherungsunternehmens an, das zu einem multinationalen Versicherungskonzern gehöre. Bei dem Unternehmen, das Niederlassungen in acht Mitgliedstaaten unterhalte, handele es sich um einen kleinen Betrieb mit nur zehn Mitarbeitern, der Versicherungsschutz für seine Muttergesellschaften bereitstelle und keinerlei Absicht habe, in den neun Mitgliedstaaten, in denen er tätig sei, dem allgemeinen Publikum Versicherungsschutz anzubieten. Obwohl sich das Geschäft des Unternehmens in Italien seit 1997 auf Kraftfahrzeugversicherungen für seinen Muttergesellschaften gehörende Gesellschaften beschränkt habe, sei das ISVAP der Ansicht gewesen, das Unternehmen sei an Art. 11 des Gesetzes Nr. 990 gebunden. Nach Angaben der Kommission hätte dieses Unternehmen zur Erfüllung der Anforderungen des ISVAP einen sehr hohen Betrag investieren müssen, etwa für Erstellung einer Internet-Website, Berechnung der Tarife nach den ISVAP-Leitlinien, Aktualisierung der Website und Einrichtung eines Dienstes zur Bearbeitung der Angebotsanfragen interessierter Versicherungsnehmer. Darüber hinaus hätte nach Auffassung der Kommission das Anbieten von Kraftfahrzeugversicherungen für die Allgemeinheit in Italien unmittelbare Konsequenzen für die die Solvabilitätsspannen betreffenden Verpflichtungen des Unternehmens. Aufgrund der vom ISVAP auferlegten Belastungen habe das fragliche Unternehmen seine Tätigkeit in Italien eingestellt, so dass seine Mutt ergesellschaften ihre Kraftfahrzeuge jetzt bei einem externen Versicherer versicherten.
50. Nach Ansicht der Kommission befinden sich die fraglichen Versicherungsunternehmen in der gleichen Lage wie die spanische Bank in der Rechtssache CaixaBank France(13) . In dieser Rechtssache habe der Gerichtshof entschieden, dass das Verbot, Sichteinlagenkonten zu verzinsen, wie es in der französischen Regelung vorgesehen gewesen sei, für Gesellschaften aus anderen Mitgliedstaaten als der Französischen Republik ein ernsthaftes Hindernis für die Ausübung ihrer Tätigkeiten durch eine Tochtergesellschaft in diesem Mitgliedstaat darstelle, das ihren Zugang zum Markt beeinträchtige.
51. Die Kommission trägt vor, dass trotz des Erlasses von Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs, mit dem eine Ausnahme vom allgemeinen Kontrahierungszwang eingeführt worden sei und möglicherweise die Probleme eines der drei in Nr. 49 erwähnten Versicherungsunternehmen gelöst worden seien, die genannte Vorschrift den äußerst weiten Geltungsbereich des Kontrahierungszwangs nur geringfügig beschnitten habe.
52. Im Übrigen stelle der Kontrahierungszwang ein Hindernis dar, dass weder gerechtfertigt sei noch in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck stehe. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei ein Rückgriff auf den Begriff der öffentlichen Ordnung zulässig, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliege, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre. Allerdings seien, wie der Gerichtshof wiederholt entschieden habe, Ausnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung wie alle Ausnahmen von im Vertrag verankerten Grundsätzen eng auszulegen. Die Kommission räumt ein, dass der Verbraucherschutz ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel darstelle, das eine Beschränkung der durch den Vertrag begründeten Grundfreiheiten rechtfertigen könne. Die Versicherungspflicht nach italienischem Recht verbessere jedoch keineswegs den Verbraucherschutz, da sie den Aufbau spezialisierter, den Bedürfnissen der Verbraucher besser gerecht werdender Versicherungsunternehmen verhindere und zu einer Reduzierung der Zahl der Versicherungsunternehmen in Italien führe.
53. Der durch das Gesetz Nr. 990 und das Versicherungsgesetzbuch vorgeschriebene Kontrahierungszwang sein kein geeignetes Mittel, um – wie dies die Italienische Republik geltend mache – die ausreichende Entschädigung geschädigter Dritter sicherzustellen. Geschädigte Dritte seien durch andere geeignetere Instrumente ausreichend geschützt, die das Gemeinschaftsrecht geschaffen habe, um die Entstehung anderweitiger unkoordinierter einzelstaatlicher Instrumente zu verhindern, die im legitimen öffentlichen Interesse liegende Ziele verfolgten, aber die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit unnötig beschränken könnten. Insoweit habe nach Art. 3 der Richtlinie 72/166/EWG des Rates vom 24. April 1972 betreffend die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und der Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht(14) jeder Mitgliedstaat alle zweckdienlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die Haftpflicht bei Fahrzeugen mit gewöhnlichem Standort im Inland durch eine Versicherung gedeckt sei. Ferner habe gemäß der Zweiten Richtlinie 84/5/EWG des Rates vom 30. Dezember 1983 betreffend die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung(15) jeder Mitgliedstaat eine Stelle einzurichten, die dann Entschädigung zu leisten habe, wenn das den Schaden verursachende Fahrzeug nicht versichert sei oder nicht ermittelt werden könne. Darüber hinaus müsse nach den Art. 32 und 35 der Richtlinie 92/49 jedes Versicherungsunternehmen, das im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen anbieten wolle, Mitglied des nationalen Garantiefonds des Aufnahmemitgliedstaats werden. Des Weiteren ist die Kommission der Auffassung, dass der Kontrahierungszwang auch nicht damit gerechtfertigt werden könne, dass die vom Garantiefonds zu leistende Entschädigung oder die Kosten, die dem System der sozialen Sicherung durch Unfälle mit Beteiligung nichtversicherter Fahrzeugführer entstünden, begrenzt werden müssten. Insoweit entscheide der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass rein finanzielle oder wirtschaftliche Gründe nicht als zwingende Erfordernisse anzusehen seien, die eine Beschränkung der durch den Vertrag garantierten Freizügigkeit rechtfertigten.
54. Darüber hinaus sei der durch die italienischen Rechtsvorschriften auferlegte allgemeine Kontrahierungszwang bezogen auf sein erklärtes Ziel – zu gewährleisten, dass bestimmte Kategorien von Kraftfahrern bzw. Kraftfahrer mit Wohnsitz in bestimmten Regionen Italiens Versicherungsschutz erlangen könnten – übermäßig restriktiv. Diese Überlegungen müssten entsprechend auch für das von der Italienischen Republik angegebene Ziel des Schutzes geschädigter Dritter gelten.
55. Nach Ansicht der Kommission hätte, da die Italienische Republik eigens mitgeteilt habe, dass die fraglichen Rechtsvorschriften die Verhinderung einer Diskriminierung von jungen Kraftfahrern und Kraftfahrern mit Wohnsitz in Süditalien bezweckten, ein spezieller Rechtsakt zur Ausräumung der sich diesen Fahrern bei der Erlangung von Versicherungsschutz stellenden Schwierigkeiten, nicht jedoch ein genereller Kontrahierungszwang erlassen werden sollen. Außerdem habe die Italienische Republik keinerlei Daten zum Umfang der Probleme der jungen Kraftfahrer bzw. der Kraftfahrer mit Wohnsitz in bestimmten Regionen Italiens vorgelegt. Im Übrigen gebe es kein absolutes Recht auf ungehinderte Nutzung eines Fahrzeugs. Da das fragliche Recht aus Gründen der öffentlichen Sicherheit beschränkt werden könne, beispielsweise wenn der Fahrzeugführer unter Drogen- oder Alkoholeinfluss stehe, müsse auch Versicherungsunternehmen gestattet sein, solchen Kraftfahrern Versicherungsschutz zu verwehren.
56. Die Kommission weist ferner darauf hin, dass andere Mitgliedstaaten wie Frankreich, Belgien, Spanien, die Niederlande und Portugal weniger restriktive Regelungen als den nach italienischem Recht vorgesehenen Kontrahierungszwang getroffen hätten, um die von der Italienischen Republik angegebenen Ziele zu erreichen. Dort greife in Fällen, in denen einem Kraftfahrer der Abschluss einer Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung verweigert werde, eine öffentlich-rechtliche Stelle ein, um sicherzustellen, dass der Kraftfahrer versichert werde. Der italienische Gesetzgeber habe hingegen diese eindeutig öffentlich-rechtliche Last auf private Unternehmen „abgewälzt“, indem er diesen einen Kontrahierungszwang auferlege.
57. Die Italienische Republik und die Republik Finnland tragen vor, zwischen der den Kraftfahrzeugführern obliegenden Pflicht zum Abschluss einer Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und dem den Versicherungsunternehmen obliegenden Kontrahierungszwang bestehe ein unmittelbar symmetrischer bzw. wechselseitiger Bezug.
58. Die Italienische Republik macht geltend, bei der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung handele es sich zwar um eine privatrechtliche Versicherung, sie erfülle jedoch einen gesellschaftlichen Zweck, nämlich Gewährleistung einer wirkungsvollen und zügigen Entschädigung der bei Kraftfahrzeugunfällen geschädigten Dritten. Zur Erreichung dieses Ziels sei am 20. April 1959 in Straßburg das Europäische Übereinkommen über die obligatorische Haftpflichtversicherung für Kraftfahrzeuge unterzeichnet worden. Mit dem Kontrahierungszwang für Versicherungsunternehmen bezwecke die Italienische Republik den Schutz von Kraftfahrern – in ihrer Eigenschaft als Verbraucher – vor Diskriminierung sowie den Schutz von Kraftfahrzeugunfallopfern. Der Kontrahierungszwang müsse daher im Kontext seiner gesellschaftlichen Funktion betrachtet werden, die ihrerseits mit Zielsetzungen der öffentlichen Ordnung verbunden sei. Nach der Rechtsprechung des italienischen Verfassungsgerichts liege der Schutz von Kraftfahrzeugunfallopfern im Allgemeininteresse, da es sich um eine Maßnahme zur Erfüllung der Erfordernisse gesellschaftlicher Solidarität nach Art. 2 der italienischen Verfassung handele. Die sowohl den Kraftfahrern als auch den Versicherungsunternehmen obliegende Pflicht zum Abschluss eines Vertrags sei auch mit dem Gedanken der Straßenverkehrssicherheit verknüpft, da sie die Reduzierung der durch Unfälle verursachten Schäden bezwecke. Nach Ansicht der Italienischen Republik dürfen die fraglichen Ziele nicht durch die Vertragsfreiheit gefährdet werden. Die Argumentation der Kommission führe zu einer Regelung der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung, die allein der Logik des Marktes folge und ihre gesellschaftliche Zielsetzung verliere.
59. Die Italienische Republik argumentiert, dass betroffene Kraftfahrer möglicherweise auf zweifelhafte Unternehmen oder das Fälschen von Papieren auswichen, wenn den Versicherungsunternehmen die Zurückweisung unerwünschter Kunden gestattet würde. Eine Asymmetrie zwischen der den Kraftfahrern obliegenden Pflicht, eine Versicherung abzuschließen, und dem Kontrahierungszwang der Versicherungsunternehmen werde zu einem Anstieg der Zahl nicht versicherter Kraftfahrer und der von ihnen verursachten Unfälle, zu einem Anstieg der vom italienischen Garantiefonds an Unfallopfer zu leistenden Entschädigung, zu einem Anstieg der Zahl der Prozesse und zu einem Ende der wirkungsvollen und zügigen Entschädigung der Kraftfahrzeugunfallopfer führen. Im Jahr 2005 habe der italienische Fonds 113,4 Millionen Euro infolge Unfällen mit Beteiligung nichtversicherter Kraftfahrer ausgezahlt, was einer Steigerung von 17,1 % gegenüber dem Jahr 2004 entspreche. Im Jahr 2005 seien 13 771 Schadensfälle reguliert worden, was eine Steigerung von 21,8 % gegenüber dem Vorjahr darstelle. Darüber hinaus seien die relativen Kosten der vom italienischen Garantiefonds zu begleichenden Forderungen wegen Unfällen mit Beteiligung nichtversicherter Fahrzeuge, einschließlich Entschädigungsleistungen bei u. a. Forderungen wegen Unfällen mit Beteiligung nicht zu ermittelnder Fahrzeuge, von 7,4 % im Jahr 1995 auf 12,6 % im Jahr 2000, dann auf 27,4 % im Jahr 2004 gestiegen und hätten im Jahr 2005 30,6 % erreicht. Nach Auffassung der Italienischen Republik ist ein Grund für die Zunahme solcher Unfälle in der Weigerung bestimmter Versicherungsunternehmen zu sehen, bestimmte Kategorien von Kraftfahrern und Kraftfahrer mit Wohnsitz in Süditalien zu versichern. Im Übrigen trägt die Italienische Republik zu der oben in Nr. 53 wiedergegebenen Auffassung der Kommission, dass die Italienische Republik Rechtfertigungen nicht auf rein finanzielle Gründe stützen könne, vor, die vorstehenden Daten zum bereits erheblichen und weiter anwachsenden Problem, dass Kraftfahrer ihrer Pflicht zum Abschluss einer Versicherung nicht nachkämen, zeige, dass eine Abschaffung des den Versicherungsunternehmen auferlegten Kontrahierungszwangs in der Tat ernste Folgen für die öffentliche Ordnung und das System der sozialen Sicherheit hätte.
60. Die Italienische Republik weist mit Nachdruck darauf hin, dass die fraglichen Rechtsvorschriften den nationalen Versicherungsunternehmen keine Vorzugsstellung gegenüber denjenigen Unternehmen einräumten, die in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit tätig seien. Im Übrigen halte die fragliche Verpflichtung die Versicherungsunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten nicht von der Durchdringung des italienischen Marktes ab. Nahezu ein Drittel aller Versicherungsunternehmen, die in Italien Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen anböten, stammten aus anderen Staaten. Ein Kontrahierungszwang habe auch nicht zur Folge, dass Versicherungsunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten weniger rentabel wären als italienische Unternehmen. Die Hauptkosten, die auf Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherer zukämen, entstünden beim Aufbau einer Vertriebsstruktur für die Versicherungsverträge und eines Netzes zur Schadensregulierung. Diese Kosten seien für ausländische Unternehmen nicht höher als für inländische Unternehmen. In der mündlichen Verhandlung hat die Italienische Republik ausgeführt, dass der den Versicherungsunternehmen auferlegte Kontrahierungszwang keinerlei Auswirkungen habe, da diese Unternehmen ihre Tarife frei festlegen könnten, so dass die unternehmerische Freiheit garantiert sei.
61. Zum Vorbringen der Kommission, dass der Kontrahierungszwang eine abschreckende Wirkung auf Unternehmen mit Hauptsitz in einem anderen Mitgliedstaat als Italien habe, da es ihnen nicht möglich sei, ihre Tätigkeit nur auf bestimmte Regionen Italiens zu beschränken, äußert die Italienische Republik die Ansicht, dass die Kommission die technischen Grundlagen der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung missverstehe. Eine Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung könne nur auf einer breiten Versichertenbasis angeboten werden. Im Übrigen hält die Italienische Republik dem Argument der Kommission, der Kontrahierungszwang verhindere die Entstehung spezialisierter Versicherungsunternehmen, entgegen, dass die Erwartung unrealistisch sei, in Italien würden auf die Versicherung „unerwünschter“ Kunden spezialisierte Versicherungsunternehmen entstehen.
62. Für den Fall, dass der Gerichtshof den Kontrahierungszwang als eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit ansehen sollte, macht die Italienische Republik geltend, dass die Beschränkung zur Verwirklichung der Ziele der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, des Schutzes des Systems der sozialen Sicherheit, der Sicherheit des Straßenverkehrs und des Verbraucherschutzes angemessen sei. Der Kontrahierungszwang habe der Italienischen Republik ermöglicht, das Phänomen der nichtversicherten Kraftfahrer einzudämmen, das in anderen Mitgliedstaaten zu beobachten sei, in denen die Versicherungsunternehmen keinem Kontrahierungszwang unterlägen. Sie habe nachgewiesen, dass und in welchem Umfang sich Versicherungsunternehmen in Italien weigerten, Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen abzuschließen. Hierzu habe sie Beispiele angeführt, die zeigten, dass Kraftfahrern vollkommen ungerechtfertigte Prämien in Höhe von 10 000 Euro abverlangt worden seien. Darüber hinaus verweist die Italienische Republik auf den stetigen Anstieg der Entschädigungsleistungen des Garantiefonds an Unfallopfer sowie auf den Umstand, dass das ISVAP Verfahren wegen Umgehung des Kontrahierungszwangs nur in wenigen Fällen eingeleitet habe, in denen die Verletzung besonders eklatant gewesen sei.
63. Die Italienische Republik erachtet den Kontrahierungszwang als verhältnismäßig. Sie hält der Kommission entgegen, dass es weder praktikabel noch rechtmäßig wäre, den Zwang auf bestimmte Kategorien von Kraftfahrern oder auf bestimmte geografische Gebiete Italiens zu beschränken, da dies diskriminierend wäre und Unternehmen dazu veranlassen würde, in denjenigen Regionen, in denen der Zwang gelte, nicht geschäftlich zu werden. Außerdem sei der Kontrahierungszwang durch Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs erheblich abgeschwächt worden. Zu den in anderen Mitgliedstaaten bestehenden alternativen Regelungen, um sicherzustellen, dass Kraftfahrer Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsschutz erlangen könnten, trägt die Italienische Republik vor, dass derartige Regelungen zwar möglicherweise zur Lösung bestimmter Probleme wie Alkohol- und Drogenkonsum geeignet seien, dass sie aber nicht in adäquater Weise die in Italien auftretenden Probleme behandelten, wo einem Großteil der Bevölkerung Versicherungsschutz vorenthalten werde. Im Übrigen sei in Spanien, wo eine öffentlich-rechtliche Stelle (Consorcio de Compensación de Seguros) unmittelbar eingreife, um Fahrzeuge zu versichern, für die Versicherungsschutz abgelehnt worden sei, das Phänomen, dass Kraftfahrer keinen Versicherungsschutz erlangen könnten, nicht ausgeräumt worden, da 1 Million Fahrzeuge und damit 14 % aller Personenkraftwagen und 54 % aller Mopeds dort nicht versichert seien. Darüber hinaus hätten im Vereinigten Königreich im Jahr 2004 nichtversicherte Kraftfahrer 41 000 Unfälle und Kosten in Höhe von 750 Millionen Euro verursacht. Mangels einer gemeinschaftlichen Harmonisierung der Umsetzungsvorschriften bezüglich der den Kraftfahrern obliegenden Pflicht zum Abschluss einer Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung bleibe jedem Mitgliedstaat die Entscheidung überlassen, welche Lösung den gesellschaftlichen Verhältnissen im Land am besten gerecht werde.
64. Die Republik Finnland beschränkt ihre Streithilfe zur Unterstützung der Italienischen Republik auf den Klagegrund der Verletzung der Art. 43 EG und 49 EG. Sie ist der Auffassung, dass selbst dann, wenn der Kontrahierungszwang eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit darstellen sollte, dieser aus Gründen der öffentlichen Ordnung und des Verbraucherschutzes gerechtfertigt sei. Der den Versicherungsunternehmen durch die italienischen Rechtsvorschriften auferlegte Kontrahierungszwang diene dazu, den Verkehrsunfallopfern eine zügige und wirkungsvolle Entschädigung zu garantieren. Es bestehe ein unmittelbarer Bezug zwischen Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und dem System der sozialen Sicherheit. Bei Unfällen mit Beteiligung Dritter kämen die Versicherungsunternehmen u. a. für die Kosten des Krankenhausaufenthalts und den Verdienstausfall auf.
65. Der Gerichtshof habe im Urteil Omega(16) entschieden, dass die Untersagung der gewerblichen Veranstaltung von Unterhaltungsspielen, die simulierte Gewalthandlungen gegen Personen, insbesondere die Darstellung von Tötungshandlungen an Menschen, zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstelle, dass diese Beschränkung jedoch aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sei. Erst recht basiere das Erfordernis, den Geschädigten eines Kraftfahrzeugunfalls Schutz zu gewähren, das ja gerade die Daseinsberechtigung für die den Kraftfahrern obliegende Pflicht zur Erlangung und der den Versicherungsunternehmen obliegenden Pflicht zur Bereitstellung eines Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsschutzes ausmache, auf Gründen der öffentlichen Ordnung, die eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigten. Dass sich eine Reihe von Mitgliedstaaten gegen die Auferlegung eines Kontrahierungszwangs für Versicherungsunternehmen entschieden hätten, bedeute nicht, dass die fraglichen italienischen Maßnahmen unverhältnismäßig seien.
2. Würdigung
66. Im vorliegenden Verfahren ist unstreitig, dass nach Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(17) alle Versicherungsunternehmen, die in Italien im Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsgeschäft tätig sind, entsprechenden Versicherungsschutz für alle Kategorien von Versicherten in allen Regionen Italiens zur Verfügung zu stellen haben. Die Verpflichtung zum Vertragsschluss gilt sowohl für nationale Versicherungsunternehmen als auch für Unternehmen, die in Italien Versicherungen im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit anbieten. Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs regelt eine Ausnahme von der Versicherungspflicht. Nach dieser Vorschrift können Versicherungsunternehmen verlangen, dass die Zulassung zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen auf das Fuhrparkgeschäft beschränkt wird.
67. Des Weiteren ist in Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990(18) im Wesentlichen bestimmt, dass die Versicherungsunternehmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtung zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen ihre Tarife in einer bestimmten Weise berechnen müssen. Darüber hinaus kann nach derselben Vorschrift das ISVAP hohe Bußgelder verhängen, wenn es eine Umgehung der Verpflichtung zum Vertragsschluss in Bezug auf bestimmte geografische Gebiete oder bestimmte Kategorien von Versicherungsnehmern feststellt. Die betreffenden Bußgelder können zwischen 1 Million und 5 Millionen Euro betragen. Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(19) sieht außerdem weitere Bußgelder bei Verletzung der Verpflichtung zum Vertragsschluss vor. Gemäß Art. 12bis des Gesetzes Nr. 990(20) haben die Versicherungsunternehmen außerdem die Tarife und die Geschäftsbedingungen zu veröffentlichen.
68. Zu beachten ist, dass die Kommission in ihrer Klageschrift ausführt, dass die vorstehend in den Nrn. 66 f. bezeichneten Rechtsvorschriften unterschiedslos auf nationale Versicherungsunternehmen und auf Unternehmen Anwendung fänden, die in Italien Versicherungsschutz im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit bereitstellten. In ihrer Erwiderung hingegen trägt die Kommission vor, die fraglichen italienischen Rechtsvorschriften wirkten sich stärker auf Unternehmen aus, die in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit Versicherungsschutz bereitstellten.(21) Meines Erachtens geht aus den Ausführungen der Kommission im vorliegenden Verfahren nicht eindeutig hervor, ob sie davon ausgeht, dass die einschlägigen italienischen Rechtsvorschriften unterschiedslos sowohl auf nationale Versicherungsunternehmen als auch auf Unternehmen Anwendung finden, die in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit Versicherungen anbieten, oder ob sie davon ausgeht, dass die letztgenannten Unternehmen durch die Vorschriften mittelbar diskriminiert werden.
69. Meiner Ansicht nach hat die Kommission, die in einem Vertragsverletzungsverfahren die Beweislast trägt, nicht rechtlich hinreichend dargetan, dass sich die Art. 11 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis, Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 bzw. die Art. 35 Abs. 1, Art. 131, Art. 132 Abs. 1, Art. 132 Abs. 2, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs auf nationale Versicherungsunternehmen und Unternehmen, die in Italien Versicherungen im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit anbieten, ungleich auswirken(22), wenn denn die Kommission eine solche Darlegung beabsichtigt haben sollte.
70. Das in Art. 43 EG in Verbindung mit Art. 48 EG vorgesehene Niederlassungsrecht wird sowohl natürlichen Personen, die Angehörige eines Mitgliedstaats sind, als auch juristischen Personen im Sinne des letztgenannten Artikels zuerkannt. Vorbehaltlich der vorgesehenen Ausnahmen und Bedingungen umfasst dieses Recht die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten jeder Art, die Gründung und Leitung von Unternehmen und die Errichtung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften im Hoheitsgebiet jedes anderen Mitgliedstaats. Art. 43 EG schreibt die Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit vor. Als solche Beschränkungen sind alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung dieser Freiheit verbieten, behindern oder weniger attraktiv machen.(23)
71. Art. 49 EG schreibt die Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs vor. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt die Dienstleistungsfreiheit nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten –, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen.(24)
72. Da sowohl Art. 43 EG als auch Art. 49 EG nationalen Maßnahmen entgegenstehen, die – auch wenn sie keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit beinhalten – geeignet sind, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten durch Gemeinschaftsbürger zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, ist zu prüfen, ob die durch die italienischen Rechtsvorschriften auferlegte Versicherungspflicht(25) die Tätigkeit von Versicherungsunternehmen, die in Italien Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit anbieten, potenziell erheblich behindert oder von dieser abhält.
73. Im vorliegenden Verfahren hat die Kommission meines Erachtens hinreichend dargetan, dass die Verpflichtungen aus den Art. 11 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(26) zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen in Italien bewirken, dass die in diesem Bereich tätigen Unternehmen grundsätzlich(27) ihre Bemühungen weder auf den Abschluss solcher Versicherungsverträge mit bestimmten Kategorien von Versicherungsnehmern noch auf bestimmte geografische oder auch sprachliche Regionen Italiens konzentrieren können, ohne Gefahr zu laufen, mit erheblichen Bußgeldern belegt zu werden.
74. Im Ergebnis muss ein in Italien zugelassener Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherer gemäß den fraglichen italienischen Rechtsvorschriften vom Zeitpunkt der Zulassung an zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen mit allen interessierten Kunden bereit sein.
75. Die Kommission hat meines Erachtens auch dargetan, dass den Versicherungsunternehmen durch die Verpflichtung zum Vertragsschluss gemäß den italienischen Rechtsvorschriften ein zusätzlicher finanzieller und logistischer Aufwand entstehen kann und dass die in Italien tätigen Unternehmen dadurch erhöhten finanziellen Risiken ausgesetzt sind. Hierzu macht die Italienische Republik in ihren Schriftsätzen geltend, dass die wesentlichen mit dem Anbieten der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung in Italien verbundenen Kosten für Unternehmen, die im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit tätig seien, nicht höher lägen als für nationale Unternehmen.(28) Meines Erachtens ist jedoch das – von der Italienischen Republik unbestrittene – Vorbringen der Kommission beachtlich, dass sich die nach italienischem Recht bestehende Verpflichtung zum Vertragsschluss unmittelbar auf die den Versicherungsunternehmen obliegenden Pflichten hinsichtlich ihrer Solvabilitätsspannen auswirke(29) .
76. Im Übrigen gilt die Verpflichtung zum Vertragsschluss offensichtlich unabhängig von der etablierten Marktstrategie oder ‑spezialisierung, der finanziellen oder logistischen Kapazität und der konkreten Markterfahrung eines Versicherungsunternehmens.
77. Meines Erachtens hat die Kommission somit dargetan, dass die fraglichen italienischen Rechtsvorschriften auf Nischen- oder Sondermärkte spezialisierte Versicherungsunternehmen potenziell daran hindern(30), in den Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsmarkt in Italien einzutreten(31) . Ferner hat die Kommission meines Erachtens dargetan, dass die fraglichen italienischen Rechtsvorschriften Versicherungsunternehmen potenziell insofern am Eintritt in den Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsmarkt hindern, als sie einem allmählichen oder schrittweisen oder auch gelegentlichen oder in unregelmäßigen Abständen erfolgenden Marktauftritt entgegenstehen.(32)
78. Die Situation der drei Unternehmen, die die Kommission in ihren Schriftsätzen schildert und die von der Italienischen Republik größtenteils auch nicht bestritten wird, ist zwar nicht unbedingt repräsentativ für die Hindernisse, auf die alle Unternehmen beim Eintritt in den Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsmarkt stoßen, sie zeigt jedoch, dass die durch die fraglichen Rechtsvorschriften geschaffenen Beeinträchtigungen in nicht unwesentlichem Maße und nicht nur hypothetisch oder entfernt bestehen.(33)
79. Die in Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs vorgesehene Ausnahme mag zwar Abhilfe für bestimmte Versicherungsunternehmen schaffen, nämlich für diejenigen, die eine Beschränkung ihrer Zulassung auf das Fuhrparkgeschäft beantragen(34), ich halte den Anwendungsbereich dieser Ausnahme jedoch für äußerst begrenzt. Meines Erachtens reduziert die genannte Ausnahme nicht die durch den Kontrahierungszwang(35) eintretenden Beschränkungen etwa für Versicherungsunternehmen, die auf andere Nischenmärkte als das Fuhrparkgeschäft spezialisiert sind.(36) Im Ergebnis mögen die Versicherungsunternehmen aufgrund der fraglichen italienischen Rechtsvorschriften zu einer erheblichen Änderung ihres Geschäftsmodells(37) gezwungen sein.
80. Nach ständiger Rechtsprechung sind nationale Maßnahmen, die die Ausübung der durch den EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten einschränken, nur unter vier Voraussetzungen zulässig: Sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, sie müssen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen, sie müssen zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet sein, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.(38)
81. Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Kommission im vorliegenden Verfahren eine ungleiche Auswirkung der fraglichen italienischen Rechtsvorschriften auf die in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätigen Unternehmen nicht dargetan hat.(39) Zur Frage, ob die Bestimmungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können, macht die Italienische Republik zwei Rechtfertigungsgründe geltend. Erstens stelle der Kontrahierungszwang sicher, dass bestimmte Kategorien von Kraftfahrern wie junge Kraftfahrer oder Kraftfahrer mit Wohnsitz in bestimmten Regionen Italiens Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsschutz erlangen könnten. Zweitens gewährleiste der den Versicherungsunternehmen auferlegte Kontrahierungszwang, dass Dritte, die durch Kraftfahrzeuge zu Schaden gekommen seien, entschädigt würden und dass diese Schäden nicht zu einer Belastung des Systems der sozialen Sicherheit führten. Die Italienische Republik und die Republik Finnland gehen von einer unmittelbaren Wechselbeziehung zwischen der den Kraftfahrern obliegenden Pflicht zur Erlangung und der den Versicherungsunternehmen obliegenden Verpflichtung zur Bereitstellung eines Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsschutzes aus.
82. Was den ersten Rechtfertigungsgrund angeht, kann meines Erachtens der Verbraucherschutz einen Eingriff in die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen(40) . Wie bereits in Nr. 77 ausgeführt, bin ich der Meinung, dass die mit den Art. 11 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis, und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(41) an die Versicherungsunternehmen gestellten Anforderungen bezüglich des Abschlusses von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen u. a. die Entstehung spezialisierter Versicherungsunternehmen in Italien behindert.(42) Obwohl ein vollkommenes Fehlen oder eine reduzierte Anzahl spezialisierter Versicherungsunternehmen in Italien sich zum Nachteil zumindest einiger Verbraucher auswirken mag(43), bin ich jedoch der Meinung, dass abstrakt betrachtet die Notwendigkeit, dafür zu sorgen, dass Verbraucher, die eine Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung abschließen, nicht aus Gründen ihres Alters oder ihres Wohnsitzes unangemessen diskriminiert werden, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen kann.
83. Es obliegt daher der Italienischen Republik, die sich zur Rechtfertigung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit auf die Schwierigkeiten bestimmter Kategorien von Kraftfahrern und Kraftfahrern mit Wohnsitz in Süditalien beruft, dem Gerichtshof hinreichend nachzuweisen, dass sich diese Schwierigkeiten ohne den Kontrahierungszwang ergeben oder erhöhen würden. Nach Auffassung der Italienischen Republik hätte die Abschaffung des den Versicherungsunternehmen auferlegten Kontrahierungszwangs „verheerende“ Folgen insbesondere für den Süden Italiens (Il Mezzogiorno). Hierzu möchte ich jedoch anmerken, dass die Italienische Republik außer der konkreten Statistik, aus der hervorgeht, dass sich in Italien das Problem der Verkehrsunfälle mit Beteiligung nichtversicherter Fahrzeuge trotz des bestehenden allgemeinen Kontrahierungszwangs immer weiter ausbreitet(44), kaum Beweise dafür vorgelegt hat, dass in Süditalien wohnhafte Kraftfahrer und junge Kraftfahrer ohne den Kontrahierungszwang diskriminiert oder stärker diskriminiert würden(45) .
84. Falls jedoch davon auszugehen ist, dass ohne den den Versicherungsunternehmen auferlegten Kontrahierungszwang die Gefahr einer Diskriminierung junger Kraftfahrer und in Süditalien wohnhafter Kraftfahrer bestünde, muss geprüft werden, ob die von der Italienischen Republik getroffenen Maßnahmen nicht über das objektiv Erforderliche hinausgehen(46) .
85. Es liegt auf der Hand, dass der durch Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs auferlegte Kontrahierungszwang eine Generalvorschrift ist und unabhängig von der Kategorie der betroffenen Verbraucher und von deren Wohnsitz gilt. Dieser Zwang erscheint daher zumindest auf den ersten Blick als unverhältnismäßig und überzogen restriktiv, da er offensichtlich über das hinausgeht, was im Hinblick auf das angestrebte Ziel notwendig ist(47) .
86. Allerdings macht die Italienische Republik im Wesentlichen geltend, dass eine Beschränkung des Kontrahierungszwangs auf bestimmte Kategorien von Verbrauchern unzulässig sei, weil dies seinerseits zu einer Diskriminierung führte. Außerdem würde nach Auffassung der Italienischen Republik eine Beschränkung des Kontrahierungszwangs auf bestimmte Regionen Italiens die Versicherungsunternehmen veranlassen, dort nicht geschäftlich zu werden. Ferner seien die verschiedenen Regelungen, die in anderen Mitgliedstaaten zur Lösung der Probleme von Kraftfahrern ohne Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsschutz geschaffen worden seien und die weniger restriktiv als der Kontrahierungszwang wirkten, zur Bewältigung der in Italien herrschenden Schwierigkeiten ungeeignet.
87. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs lässt sich meines Erachtens die Verhältnismäßigkeit der von der Italienischen Republik getroffenen Maßnahmen nicht allein deshalb ausschließen, weil andere Mitgliedstaaten andere Schutzregelungen als die Italienische Republik erlassen haben(48) . Es ist möglich, dass in der Italienischen Republik besondere Verhältnisse herrschen, die gegen den Erlass der von anderen Mitgliedstaaten bevorzugten Regelungen sprechen. Da jedoch außer den nicht substantiierten Ausführungen der Italienischen Republik keine Anhaltspunkte vorliegen, bin ich von der praktischen und rechtlichen Unmöglichkeit einer Beschränkung des Kontrahierungszwangs(49) durch die Italienische Republik auf Bewohner bestimmter Regionen Italiens oder auf bestimmte Kategorien von Verbrauchern nicht überzeugt. Ich bin daher der Auffassung, dass die Art. 11 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(50) über das hinausgehen, was zur Erreichung des erklärten Ziels – Schutz bestimmter Kraftfahrer vor Diskriminierung – objektiv erforderlich ist.
88. Im Hinblick auf das Vorbringen der Italienischen Republik, dass der Kontrahierungszwang zum Schutz von Dritten gerechtfertigt sei, die Opfer eines Kraftfahrzeugunfalls mit Beteiligung nichtversicherter Kraftfahrer würden, bin ich der Auffassung, dass dieses Ziel grundsätzlich zu den Belangen gehören muss, die eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können(51) .
89. Meines Erachtens hat die Italienische Republik jedoch keine Beweise für ihre Behauptung beigebracht, es bestehe eine direkte Beziehung zwischen einer fehlenden Verpflichtung der Versicherungsunternehmen zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen mit allen interessierten Kunden und einem Anstieg der Zahl Dritter, die Opfer eines Unfalls mit Beteiligung nichtversicherter Kraftfahrer würden. Die Italienische Republik hat zwar alarmierende Daten in Bezug auf andere Mitgliedstaaten, in denen kein Kontrahierungszwang gilt, sowie zur Zahl der nichtversicherten Fahrzeuge und der durch diese verursachten Unfälle vorgelegt(52), sie hat aber keinerlei unmittelbare Korrelation zwischen diesen beiden Statistiken dargelegt. Tatsächlich hat die Italienische Republik sogar umfangreiches Zahlenmaterial vorgelegt, aus dem sich ein deutlicher Anstieg in der Zahl der gegenüber dem italienischen Garantiefonds geltend gemachten Ansprüche und der von diesem gezahlten Entschädigungen ergibt, und dies in einem Mitgliedstaat, in dem die Versicherungsunternehmen einem Kontrahierungszwang unterliegen.(53) Ausweislich der dem Gerichtshof vorliegenden Akten ist der durch die italienischen Rechtsvorschriften auferlegte Kontrahierungszwang(54) offenbar kein geeignetes Mittel zur Erreichung des Ziels, geschädigte Verkehrsunfallgegner zu schützen.
90. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 43 EG und 49 EG verstoßen hat.
C – Zweite Rüge: Verletzung der Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
91. Nach Ansicht der Kommission verletzen die Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(55) den Grundsatz der Tariffreiheit. Sollte der Gerichtshof entscheiden, dass der durch Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(56) auferlegte Kontrahierungszwang mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sei, ergebe sich daraus zwangsläufig die Schlussfolgerung, dass Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 gegen die Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 verstoße. Die Italienische Republik habe selbst angegeben, dass die Regelung der nachträglichen Überwachung der Prämien durch das ISVAP eigens erlassen worden sei, um sicherzustellen, dass der Kontrahierungszwang nicht umgangen werde.
92. Die Verpflichtung der Versicherungsunternehmen zur Berechnung ihrer Prämien „auf ihren versicherungstechnischen Grundlagen, die ausreichend umfassend sein und sich auf mindestens fünf Geschäftsjahre erstrecken müssen“, in Verbindung mit der Befugnis des ISVAP zur rückwirkenden Kontrolle der Prämien und zur Verhängung einschneidender Sanktionen verstoße gegen die Tariffreiheit. Die italienischen Rechtsvorschriften verlangten zwar weder eine vorherige Genehmigung noch eine systematische Übermittlung der Tarife an das ISVAP, sie sorgten jedoch gleichwohl dafür, dass die Prämien dem Marktdurchschnitt entsprächen. Die italienischen Rechtsvorschriften führten zur Einführung eines Systems regulierter Tarife und hinderten damit die Versicherungsunternehmen an einer Vermarktung ihrer Dienstleistungen entsprechend ihren Wünschen, wodurch die Verwirklichung des Versicherungsbinnenmarkts beeinträchtigt werde.
93. Die Italienische Republik macht geltend, die italienischen Rechtsvorschriften verlangten weder die vorherige Genehmigung noch die systematische Übermittlung von Tarifen. Mit den Bestimmungen über die Tarife im Gesetz Nr. 990 und im Versicherungsgesetzbuch solle lediglich sichergestellt werden, dass der Kontrahierungszwang nicht dadurch umgangen werde, dass überzogene Prämien von den Verbrauchern gefordert würden. Die fraglichen Bestimmungen entsprächen den von den Versicherungsunternehmen verwendeten üblichen technischen Verfahren und versicherungsmathematischen Grundsätzen. Die Kommission mache daher zu Unrecht geltend, die italienische Regelung bezwecke eine Anpassung der Tarife an den Marktdurchschnitt. Die Versicherungsunternehmen könnten ihre Tarife sogar erheblich erhöhen, um einer negativen Entwicklung bei der Zahl der Versicherungsansprüche Rechnung zu tragen, oder sie könnten sonstige technische Maßnahmen zur Wahrung ihrer finanziellen Stabilität treffen. Das ISVAP werde selten tätig und greife eigentlich nur ein, wenn die von den Versicherungsunternehmen in Rechnung gestellten Tarife missbräuchlich oder diskriminierend seien.
2. Würdigung
94. Die Richtlinie 92/49, die auf die Art. 57 Abs. 2 EG und Art. 66 EG (nach Änderung jetzt Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EG) gestützt wurde, bezweckt die Vollendung des Binnenmarkts in der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) unter dem doppelten Gesichtspunkt der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, um es den Versicherungsunternehmen mit Sitz in der Gemeinschaft zu erleichtern, in der Gemeinschaft belegene Risiken zu decken.(57) Mit der Richtlinie soll der freie Vertrieb von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft in dem betreffenden Sektor verwirklicht werden.(58)
95. Den Ausführungen des Gerichtshofs zu den Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 zufolge hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber die Absicht, den Grundsatz der Tariffreiheit im Versicherungssektor (mit Ausnahme der Lebensversicherung) einschließlich der Pflichtversicherung wie der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung zu gewährleisten. Dieser Grundsatz umfasst das Verbot jeder Regelung einer vorherigen oder systematischen Mitteilung oder einer Genehmigung der Tarife, die ein Versicherungsunternehmen in seinen Beziehungen zu den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt. Die einzige in der Richtlinie 92/49 zugelassene Ausnahme von diesem Grundsatz betrifft die vorherige Mitteilung und die Genehmigung von „Tariferhöhungen“ im Rahmen eines „allgemeinen Preiskontrollsystems“.(59)
96. Die Parteien des vorliegenden Rechtsstreits sind sich einig, dass die Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(60) keine Regelung zur vorherigen oder systematischen Mitteilung oder Genehmigung von Tarifen in Italien beinhalten und dass das ISVAP bezüglich dieser Tarife ausschließlich nachträglich eingreift. Es ist jedoch zu prüfen, ob die Art. 11 Abs. 1bis, Art. 12bis und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(61) nicht letztlich in ihrer Wirkung dem in der Rechtsprechung des Gerichtshofs postulierten Grundsatz der Tariffreiheit widersprechen.
97. Meines Erachtens steht fest, dass den in Italien zugelassenen Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherern nach Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990(62) die Festlegung des Grundtarifs nicht vollkommen freigestellt ist. Eine Abweichung von den Vorschriften für die Tariffestsetzung nach Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990(63) kann sogar die Verhängung von Bußgeldern gegen ein Versicherungsunternehmen in Höhe von 1 Million bis 5 Millionen Euro nach sich ziehen.(64)
98. Allerdings gilt die Tariffreiheit nach der Richtlinie 92/49 meines Erachtens nicht unbegrenzt.(65) So kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine vollständige Harmonisierung auf dem Gebiet der Tarife im Bereich der Versicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung, mit der jede nationale Maßnahme ausgeschlossen wird, die Auswirkungen auf die Tarife haben kann, mangels eines entsprechenden vom Gemeinschaftsgesetzgeber klar geäußerten Willens nicht vermutet werden.(66)
99. Im vorliegenden Fall trägt die Italienische Republik eindeutig vor, dass mit Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990(67) u. a. die Umgehung des in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(68) vorgesehenen Kontrahierungszwangs verhindert werden soll.
100. Wie vorstehend in den Nrn. 66 bis 90 dargelegt, halte ich den in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990(69) vorgesehenen Kontrahierungszwang für eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit. Meines Erachtens stellen daher die Bestimmungen des Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990(70), die eine Umgehung des unzulässigen Kontrahierungszwangs verhindern sollen, eine nicht gerechtfertigte Verletzung des Grundsatzes der Tariffreiheit dar.
101. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, festzustellen, dass die Italienische Republik durch den Erlass und die Aufrechterhaltung von Rechtsvorschriften über die Prämienberechnung, mit denen eine Umgehung des Kontrahierungszwangs verhindert werden soll, gegen ihre Verpflichtungen bezüglich des in den Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 verankerten Grundsatzes der Tariffreiheit verstoßen hat.
D – Dritte Rüge: Verletzung von Art. 9 der Richtlinie 92/49
1. Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
102. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die vom ISVAP ausgeübte Aufsicht bzw. die von diesem verhängten Sanktionen gemäß Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 bzw. gemäß den Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs in Bezug auf Versicherungsunternehmen, die in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit tätig seien, gegen die Zuständigkeitsverteilung zwischen Herkunftsmitgliedstaat und Aufnahmemitgliedstaat nach Art. 9 der Richtlinie 92/49 verstoße.
103. Nach dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49 gehöre der Grundsatz der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat zu den wichtigsten Zielsetzungen der Richtlinie; jede Abweichung von diesem Grundsatz müsse eng ausgelegt werden und entweder explizit oder implizit in anderen Bestimmungen der Richtlinie 92/49 oder in anderen Richtlinien über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung vorgesehen sein. Im Übrigen sei aufgrund der Art. 11 und 40 der Richtlinie 92/49 von einem weiten Geltungsbereich des Grundsatzes der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat auszugehen. Wenn das ISVAP wegen der Tarife eines Unternehmens eingreifen wolle, dessen Hauptsitz sich in einem anderen Mitgliedstaat befinde, habe es die beanstandeten Unregelmäßigkeiten der Aufsichtsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats mitzuteilen und diese um geeignete Maßnahmen zu ersuchen.
104. Die Italienische Republik macht geltend, die von ihr erlassenen Maßnahmen zur Gewährleistung des Verbraucherschutzes hätten mit der in Art. 9 der Richtlinie 92/49 vorgesehenen Finanzaufsicht über Versicherungsunternehmen nichts zu tun. Die in der alleinigen Zuständigkeit des Herkunftsmitgliedstaats liegende Finanzaufsicht über ein Versicherungsunternehmen betreffe Solvabilitätsspannen und technische Mittel, nicht jedoch den Verbraucherschutz.
2. Würdigung
105. Das Ziel der Richtlinie 92/49 „besteht in einer wesentlichen, notwendigen und ausreichenden Harmonisierung, um zu einer gegenseitigen Anerkennung der Zulassungen und der Aufsichtssysteme zu gelangen, die die Erteilung einer einheitlichen, innerhalb der ganzen Gemeinschaft gültigen Zulassung sowie die Anwendung des Grundsatzes der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat erlaubt“(71) .
106. Der Zugang zum Versicherungsgeschäft und die Ausübung des Versicherungsgeschäfts hängen somit von einer einheitlichen Zulassung ab, die von den Behörden des Mitgliedstaats erteilt wird, in dem das Versicherungsunternehmen seinen Sitz hat, und die es dem Unternehmen erlaubt, überall in der Gemeinschaft im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit Geschäfte zu betreiben. Ferner kann der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung von Versicherungsunternehmen, die in ihm tätig werden möchten und schon im Herkunftsmitgliedstaat(72) zugelassen sind, keine neue Zulassung mehr verlangen.(73) Flankierend zum Grundsatz der Zulassung durch den Herkunftsmitgliedstaat ist darüber hinaus nach Art. 9 der Richtlinie 92/49 allein der Herkunftsmitgliedstaat für die Finanzaufsicht über Versicherungsunternehmen zuständig. Die Finanzaufsicht umfasst(74) „für die gesamte Geschäftstätigkeit des Versicherungsunternehmens insbesondere die Prüfung seiner Solvabilität und der Bildung versicherungstechnischer Rückstellungen und repräsentativer Vermögenswerte …“(75) .
107. Meines Erachtens bilden die in der Richtlinie 92/49 normierten Grundsätze der Zulassung „aus einer Hand“ und der Finanzaufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat das Fundament für die Ausübung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit im Schadenversicherungssektor.
108. Nach Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs haben in Italien zugelassene Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherer, einschließlich derjenigen Versicherungsunternehmen, die im Rahmen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit tätig sind, ihre Prämien in einer bestimmten Weise zu berechnen. Wendet ein Versicherungsunternehmen das in Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs vorgeschriebene Verfahren zur Prämienberechnung nicht an, kann dies außerdem unter Umständen die Verhängung hoher Bußgelder durch das ISVAP nach sich ziehen. Wie oben in Nr. 99 dargelegt, besteht der einzige Zweck von Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 bzw. der Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs darin, eine Umgehung des Kontrahierungszwangs zu verhindern.
109. Die Entscheidung, Versicherungsnehmern Versicherungsschutz anzubieten, und die Festsetzung der Tarife stellen meines Erachtens das Kernstück des Geschäfts eines Versicherungsunternehmens dar und können dessen finanzielles Gleichgewicht beeinflussen. Die Vorschriften des Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990(76) über die Prämienberechnung und die dem ISVAP nach diesen Vorschriften zustehenden Aufsichts- und Sanktionsbefugnisse zwingen die Versicherungsunternehmen dazu, sich in Angelegenheiten, die ihr finanzielles Gleichgewicht betreffen, nicht nur gegenüber den nach der Richtlinie 92/94 für die Finanzaufsicht zuständigen Behörden ihres Herkunftsmitgliedstaats, sondern auch gegenüber dem ISVAP zu verantworten.
110. Die Rüge der Kommission, dass Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990(77) zur Verhinderung einer Umgehung des unzulässigen Kontrahierungszwangs gegen Art. 9 der Richtlinie 92/49 verstoße, ist daher meiner Ansicht nach begründet.
VII – Kosten
111. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr dem Antrag der Kommission entsprechend die Kosten aufzuerlegen.
112. Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
VIII – Ergebnis
113. Demnach schlage ich dem Gerichtshof vor,
– festzustellen, dass die Italienische Republik durch den Erlass und die Aufrechterhaltung einer Verpflichtung zum Abschluss von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungen für alle Versicherungsunternehmen, einschließlich der Versicherungsunternehmen mit Hauptsitz in einem anderen Mitgliedstaat, die aber in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätig sind, gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 43 EG und 49 EG verstoßen hat;
– festzustellen, dass die Italienische Republik durch den Erlass und die Aufrechterhaltung von Vorschriften über die Prämienberechnung, mit denen eine Umgehung des Kontrahierungszwangs verhindert werden soll, unter Verletzung des in den Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) verankerten Grundsatzes der Tariffreiheit gegen ihre Verpflichtungen aus der genannten Richtlinie verstoßen hat;
– festzustellen, dass die Italienische Republik durch den Erlass und die Aufrechterhaltung von Vorschriften, nach denen die Versicherungsunternehmen mit Hauptsitz in einem anderen Mitgliedstaat, die aber in Italien im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit tätig sind, ihre Versicherungsprämien berechnen, und durch das Verhängen von Sanktionen im Fall eines Verstoßes gegen diese Vorschriften unter Verletzung des in Art. 9 der Richtlinie 92/49 verankerten Grundsatzes der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat gegen ihre Verpflichtungen aus der genannten Richtlinie verstoßen hat;
– der Italienischen Republik ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kommission aufzuerlegen;
– der Republik Finnland ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
(1) .
(2)  –	ABl. L 228, S. 1.
(3)  –	Urteil vom 5. Oktober 2004 (C‑442/02, Slg. 2004, I‑8961).
(4)  –	Vgl. oben, Nr. 30.
(5)  –	Vgl. u. a. Urteile vom 10. Mai 2001, Kommission/Niederlande (C‑152/98, Slg. 2001, I‑3463, Randnr. 23), vom 15. Januar 2002, Kommission/Italien (C‑439/99, Slg. 2002, I‑305, Randnr. 10), und vom 27. November 2003, Kommission/Finnland (C‑185/00, Slg. 2003, I‑14189, Randnr. 79).
(6)  –	Vgl. insbesondere Urteil vom 5. Juni 2003, Kommission/Italien (C‑145/01, Slg. 2003, I‑5581, Randnr. 17).
(7)  –	Vgl. insbesondere Urteile vom 28. März 1985, Kommission/Italien (274/83, Slg. 1985, 1077, Randnr. 21), vom 16. September 1997, Kommission/Italien (C‑279/94, Slg. 1997, I‑4743, Randnr. 15), und vom 18. Mai 2006, Kommission/Spanien (C‑221/04, Slg. 2006, I‑4515, Randnr. 36).
(8)  –	Vgl. oben, Nr. 30.
(9)  –	Vgl. oben, Nrn. 18 f.
(10)  –	Urteile vom 19. Mai 1983, Verros/Parlament (306/81, Slg. 1983, 1755, Randnr. 9), und vom 15. Dezember 2005, Italien/Kommission (C‑66/02, Slg. 2005, I‑10901, Randnr. 86).
(11)  –	Bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs.
(12)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1, Art. 314 Abs. 2, Art. 131, Art. 313 und Art. 314 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs.
(13)  –	Urteil in Fn. 3 angeführt.
(14)  –	ABl. L 103, S. 1.
(15)  –	ABl. 1984, L 8, S. 17.
(16)  –	Urteil vom 14. Oktober 2004 (C‑36/02, Slg. 2004, I‑9609).
(17)  –	Bzw. Art. 32 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs.
(18)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(19)  –	Bzw. Art. 314 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs.
(20)  –	Bzw. Art. 131 und Art. 313 des Versicherungsgesetzbuchs.
(21)  –	Vgl. oben, Nr. 48.
(22)  –	Urteil vom 21. Oktober 2004, Kommission/Griechenland (C‑288/02, Slg. 2004, I‑10071, Randnr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(23)  –	Vgl. u. a. Urteil CaixaBank France, in Fn. 3 angeführt, Randnrn. 9 und 11.
(24)  –	Vgl. u. a. Urteile vom 29. November 2001, De Coster (C‑17/00, Slg. 2001, I‑9445, Randnr. 29), vom 8. September 2005, Mobistar und Belgacom (C‑544/03 und C‑545/03, Slg. 2005, I‑7723, Randnr. 29), vom 5. Dezember 2006, Cipolla u. a. (C‑94/04 und C‑202/04, Slg. 2006, I‑11421, Randnr. 56), und vom 11. Januar 2007, ITC (C‑208/05, Slg. 2007, I‑181, Randnr. 55).
(25)  –	Und die daran anknüpfenden Pflichten.
(26)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1, Art. 131, Art. 132 Abs. 1, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(27)  –	Vgl. allerdings Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(28)  –	Vgl. oben, Nr. 60.
(29)  –	Vgl. oben, Nr. 49. Gemäß dem dritten Erwägungsgrund der Richtlinie 2002/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. März 2002 zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG des Rates hinsichtlich der Bestimmungen über die Solvabilitätsspanne für Schadenversicherungsunternehmen (ABl. L 77, S. 17) ist die Vorschrift, dass Versicherungsunternehmen eine Solvabilitätsspanne bilden, die bei ungünstigen Geschäftsschwankungen als Sicherheitskapital dienen soll, ein wichtiger Bestandteil im Aufsichtssystem im Hinblick auf den Schutz der Versicherungsnehmer und Versicherten.
(30)  –	Auch wenn nicht auszuschließen ist, dass Versicherungsunternehmen zu „Selbsthilfemaßnahmen“ greifen, um die realen Folgen der fraglichen Rechtsvorschriften abzuschwächen, indem sie z. B. Werbematerial auf bestimmte Kategorien potenzieller Versicherungsnehmer oder auf bestimmte geografische oder sprachliche Regionen ausrichten, so ändern solche Maßnahmen doch nichts daran, dass die Unternehmen nach den italienischen Rechtsvorschriften Versicherungsverträge mit allen Versicherungsnehmern abschließen müssen, die dies verlangen, und dass sie den Erfordernissen des italienischen Rechts nachkommen müssen, die sicherstellen sollen, dass der Kontrahierungszwang beachtet wird.
(31)  –	Im Urteil vom 25. Februar 2003, Kommission/Italien (C‑59/01, Slg. 2003, I‑1759, Randnr. 25), hat der Gerichtshof ausgeführt, dass „es nach der neunzehnten Begründungserwägung [der Richtlinie 92/49] im Rahmen des Binnenmarktes im Interesse des Versicherungsnehmers [liegt], dass er Zugang zu einer möglichst weiten Palette von in der Gemeinschaft angebotenen Versicherungsprodukten hat, um aus ihnen das seinen Bedürfnissen am besten entsprechende Angebot auswählen zu können“.
(32)  –	Ich möchte darauf hinweisen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Unterscheidung zwischen den Begriffen „Dienstleistung“ und „Niederlassung“ gegebenenfalls genau danach zu treffen ist, ob eine Tätigkeit in stabiler und kontinuierlicher Weise oder vorübergehend ausgeübt wird. Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. November 1995, Gebhard (C‑55/94, Slg. 1995, I‑4165, Randnrn. 21 bis 26).
(33)  –	Ich möchte außerdem auf die – von der Italienischen Republik nicht bestrittenen – Ausführungen der Kommission in der mündlichen Verhandlung hinweisen, dass das ISVAP vor Kurzem Bußgelder in Höhe von 1 Million bis 2 Millionen Euro gegen ein deutsches, ein italienisches und ein schweizerisches Versicherungsunternehmen wegen Verstoßes gegen die Kontrahierungspflicht verhängt habe.
(34)  –	Nebenbei bemerkt: Dass die Italienische Republik Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs erlassen hat, belegt, dass sie sich des Phänomens der Spezialisierung im Bereich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung durchaus bewusst ist.
(35)  –	Und durch die Bestimmungen des italienischen Rechts, die die wirksame Durchsetzung des Kontrahierungszwangs sicherstellen sollen.
(36)  –	Vorstellbar ist z. B., dass sich ein Versicherungsunternehmen auf die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung für selbständige Taxifahrer spezialisiert.
(37)  –	Die fraglichen italienischen Rechtsvorschriften können im Ergebnis die Geschäftsmethoden des Unternehmens beeinflussen.
(38)  –	Vgl. Urteil vom 4. Juli 2000, Haim (C‑424/97, Slg. 2000, I‑5123, Randnr. 57).
(39)  –	Wenn dies denn überhaupt ihre Absicht gewesen sein sollte. Vgl. oben, Nr. 69.
(40)  –	Vgl. zur Dienstleistungsfreiheit Urteile vom 9. Juli 1997, De Agostini und TV-Shop (C‑34/95 bis C‑36/95, Slg. 1997, I‑3843, Randnr. 53), vom 6. November 2003, Gambelli u. a. (C‑243/01, Slg. 2003, I‑13031, Randnr. 67), und vom 6. März 2007, Placanica u. a. (C‑338/04, C‑359/04 und C‑360/04, Slg. 2007, I‑1891, Randnr. 46).
(41)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1, Art. 131, Art. 132 Abs. 1, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(42)  –	Dies gilt nicht für den Bereich des Fuhrparkgeschäfts – vgl. Art. 132 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(43)  –	Und meines Erachtens eindeutig einem der Hauptziele der Richtlinie 92/49 zuwiderläuft, vgl. Fn. 31.
(44)  –	Vgl. oben, Nr. 59.
(45)  –	Die Italienische Republik führt z. B. aus, dass derzeit (bei bestehendem Kontrahierungszwang) der Beitrag des Prämienaufkommens im Mezzogiorno zum BIP 2 % unter dem Landesdurchschnitt liege und dass 70 % der Schadensprämien ausschließlich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung zuzuordnen seien. Ferner verweist die Italienische Republik auf den Fall eines mit einem Höchstmalus belasteten 45-jährigen Kraftfahrers aus Neapel, von dem ein Versicherungsunternehmen eine Jahresprämie in Höhe von 10 000 Euro verlangt habe, den Fall eines 21-jährigen Kraftfahrers, der sich bereits zwei Jahre im Besitz einer Fahrerlaubnis befunden habe, aber an einem Unfall beteiligt gewesen sei und dem eine Jahresprämie in Höhe von 8 000 Euro abverlangt worden sei, sowie auf den Fall eines Führerscheinneulings, dem eine Jahresprämie in Höhe von 7 000 Euro berechnet worden sei.
(46)  –	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. März 2004, Kommission/Frankreich (C‑496/01, Slg. 2004, I‑2351, Randnr. 68).
(47)  –	Vgl. entsprechend Urteil vom 5. Juni 2007, Rosengren u. a. (C‑170/04, Slg. 2007, I‑4071, Randnr. 51).
(48)  –	Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. September 1999, Läärä u. a. (C‑124/97, Slg. 1999, I‑6067, Randnr. 36), vom 21. Oktober 1999, Zenatti (C‑67/98, Slg. 1999, I‑7289, Randnr. 34), und vom 11. September 2003, Anomar u. a. (C‑6/01, Slg. 2003, I‑8621, Randnr. 80).
(49)  –	Vielmehr ist hierzu festzustellen, dass die Italienische Republik spezielle Sanktionen gemäß Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs für die Verletzung der in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs normierten Versicherungspflicht im Hinblick auf bestimmte geografische Gebiete Italiens bzw. Kategorien von Versicherungsnehmern verhängt hat.
(50)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1, Art. 131, Art. 132 Abs. 1, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs. Die in den Art. 11 Abs. 1, Art. 12bis und Art. 12quater Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 sowie in den Art. 131, Art. 132 Abs. 1, Art. 313 und Art. 314 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs geregelten Verpflichtungen und Sanktionen sind allgemeiner Natur und gelten unabhängig vom jeweiligen geografischen Gebiet Italiens und unabhängig von der jeweiligen Kategorie von Versicherungsnehmern. Die in den Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs vorgesehenen Sanktionen greifen im Fall einer Verletzung der in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs niedergelegten allgemeinen Versicherungspflicht bezüglich bestimmter geografischer Gebiete Italiens oder bestimmter Kategorien von Versicherungsnehmern ein. Die in Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs enthaltenen Sanktionsbestimmungen scheinen zwar dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen zu genügen, ich meine aber, dass diese Bestimmungen sich auf den in Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs vorgeschriebenen Kontrahierungszwang beziehen und mit diesem untrennbar verknüpft sind. Die Feststellung, dass die Italienische Republik aufgrund des in den Art. 11 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 990 und Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs vorgesehenen allgemeinen Kontrahierungszwangs gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 43 EG und 49 EG verstoßen hat, zieht daher meiner Meinung nach zwangsläufig die gleiche Feststellung hinsichtlich der Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 bzw. Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs nach sich.
(51)  –	Dies wird übrigens von der Kommission nicht bestritten.
(52)  –	Vgl. oben, Nr. 63.
(53)  –	Vgl. oben, Nr. 59.
(54)  –	Und die Regelung zu seiner wirksamen Durchsetzung.
(55)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1, Art. 131, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(56)  –	Bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs.
(57)  –	Vgl. den ersten Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49.
(58)  –	Urteil Kommission/Italien, in Fn. 31 angeführt, Randnr. 26.
(59)  –	Vgl. u. a. Urteil vom 7. September 2004, Kommission/Frankreich (C‑347/02, Slg. 2004, I‑7557, Randnr. 22).
(60)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1, Art. 131, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(61)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1, Art. 131, Art. 313, Art. 314 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(62)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(63)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(64)  –	Gemäß Art. 11 Abs. 1bis des Gesetzes Nr. 990 kann „[b]ei wiederholter Umgehung der Versicherungspflicht … die Zulassung zur Ausübung einer Tätigkeit im Bereich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung entzogen werden“. Diese Bestimmung ist offenbar nicht in das Versicherungsgesetzbuch übernommen worden.
(65)  –	Verdrängungspreise und irreführende oder betrügerische Preisangaben wären meines Erachtens durch die Art. 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 nicht gedeckt.
(66)  –	Vgl. Urteil Kommission/Frankreich, in Fn. 59 angeführt, Randnr. 25.
(67)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(68)  –	Bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs.
(69)  –	Bzw. Art. 132 Abs. 1 des Versicherungsgesetzbuchs.
(70)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(71)  –	Vgl. den fünften Erwägungsgrund.
(72)  –	Gemäß Art. 1 Buchst. c der Richtlinie 92/49 bedeutet „Herkunftsmitgliedstaat: der Mitgliedstaat, in welchem sich der Sitz des Versicherungsunternehmens befindet, das das Risiko deckt“.
(73)  –	Vgl. den sechsten Erwägungsgrund.
(74)  –	Meines Erachtens handelt es sich hier nicht um eine abschließende Aufzählung.
(75)  –	Vgl. Art. 9 der Richtlinie 92/49.
(76)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.
(77)  –	Bzw. Art. 35 Abs. 1 und Art. 314 Abs. 2 des Versicherungsgesetzbuchs.