61996CC0102_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Com a presente acção, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa às condições sanitárias de produção de carnes frescas e da sua colocação no mercado (JO 1964, 121, p. 2012; EE 03 F1 p. 101), na redacção que lhe foi dada pelas Directivas 91/497/CEE (1) e 89/662/CEE (2), bem como por força do artigo 30.º do Tratado CE. A Comissão alega, mais precisamente, que a prática seguida pelas autoridades alemãs competentes, no que diz respeito à importação de carne de suíno proveniente de outros Estados-Membros, é contrária ao disposto nas referidas directivas e constitui, além disso, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, proibida pelo artigo 30.º, já referido.
A legislação comunitária
2 A legislação comunitária cujo correcto cumprimento é aqui contestado pode ser recordada muito rapidamente. A Directiva 64/433 foi objecto de numerosas alterações, que se encontram actualmente codificadas na Directiva 91/497. A referida directiva destina-se a realizar a aproximação das disposições sanitárias adoptadas pelos Estados-Membros no sector do comércio das carnes, a fim de evitar que as eventuais disparidades existentes entre as disposições nacionais constituam um obstáculo ao comércio intracomunitário (3). As normas da directiva relevantes na presente instância são os artigos 5.º e 6.º
Em especial, o artigo 5.º, n.º 1, alínea o), prevê que «os Estados-Membros velarão por que sejam declaradas impróprias para consumo humano pelo veterinário oficial... as carnes que apresentem um pronunciado odor sexual» (4).
O artigo 6.º, na parte aqui relevante, tem a seguinte redacção:
«1. Os Estados-Membros velarão por que:
...
b) as carnes:
...
iii) Sem prejuízo dos casos previstos no n.º 1, alínea o), do artigo 5.º, de suínos machos não castrados, com peso por carcaça superior a 80 quilos, excepto se o estabelecimento puder garantir, por um método reconhecido de acordo com o processo previsto no artigo 16.º ou, na ausência de tal método, por um método reconhecido pelas autoridades competentes em causa, que as carcaças que apresentem um odor sexual pronunciado podem ser detectadas,
sejam munidas da marca especial estabelecida na Decisão 84/371/CEE e submetidas ao tratamento previsto pela Directiva 77/99/CEE...» (5).
3 A Directiva 89/662 destina-se, como indicado no seu preâmbulo, a limitar os controlos veterinários ao local de origem realizando «uma harmonização dos requisitos essenciais relativos à protecção da saúde pública e animal» (6). As disposições da directiva aqui relevantes são as seguintes. O artigo 5.º dispõe que:
«1. Os Estados-Membros de destino tomarão as seguintes medidas de controlo:
a) A autoridade competente pode verificar, nos locais de destino da mercadoria e através de controlos veterinários por sondagem e de carácter não discriminatório, se os requisitos do artigo 3.º foram respeitados; a autoridade competente pode, nessa altura, proceder à recolha de amostras.
Além disso, e no caso de a autoridade competente do Estado-Membro de trânsito ou do Estado-Membro de destino dispor de elementos de informação que lhe permitam presumir uma infracção, podem ser igualmente efectuados controlos durante o transporte da mercadoria no seu território, incluindo o controlo de conformidade dos meios de transporte;
...»
Além disso, o artigo 7.º prevê que «se, num controlo efectuado no local de destino da remessa ou durante o transporte, as autoridades competentes do Estado-Membro de destino verificarem:
...
b) Que a mercadoria não satisfaz as condições estabelecidas pelas directivas comunitárias ou, na ausência de decisões sobre as normas comunitárias previstas pelas directivas, pelas normas nacionais, essas autoridades podem, se as condições de salubridade ou de polícia sanitária o permitirem, dar ao expedidor ou ao seu mandatário a possibilidade de escolher entre:
- a destruição das mercadorias, ou
- a sua utilização para outros fins, incluindo a sua reexpedição, com autorização da autoridade competente do estabelecimento de origem.
...»
O artigo 8.º institui em seguida um procedimento especial destinado a resolver os casos em que as autoridades competentes do país de destino, por um lado, e as do país de origem, por outro, cheguem a avaliações diferentes no que diz respeito à conformidade das carnes aos requisitos sanitários em vigor. Considero oportuno citar integralmente, na sua parte pertinente, o texto do referido artigo 8.º:
«Nos casos previstos no artigo 7.º, a autoridade competente do Estado-Membro de destino entrará em contacto sem tardar com as autoridades competentes do Estado-Membro de expedição. Estas últimas tomarão todas as medidas necessárias e comunicarão à autoridade competente do primeiro Estado-Membro a natureza dos controlos efectuados, as decisões tomadas e os motivos das mesmas.
Se recear que essas medidas não sejam suficientes, esta última autoridade procurará, com a autoridade competente do Estado-Membro posto em causa, as formas e os meios de solucionar a situação, se necessário por meio de uma visita ao local.
Sempre que os controlos previstos no artigo 7.º permitirem verificar a repetição de um incumprimento, a autoridade competente do Estado-Membro de destino informará a Comissão e os serviços veterinários dos outros Estados-Membros.
A Comissão, a pedido da autoridade competente do Estado-Membro de destino ou por sua própria iniciativa, e tendo em conta a natureza das infracções observadas, pode:
- enviar uma missão de inspecção ao local,
- encarregar um veterinário oficial, cujo nome deve constar numa lista a elaborar por aquela instituição por sugestão dos Estados-Membros e que seja aceite pelas diversas partes em causa, de verificar os factos no estabelecimento em questão,
- solicitar à autoridade competente que intensifique as recolhas de amostras da produção do estabelecimento em questão.
A Comissão informará os Estados-Membros das suas conclusões.
Sempre que essas medidas forem tomadas para fazer face a repetidos incumprimentos por parte de um estabelecimento, a Comissão imputará ao estabelecimento em causa os custos ocasionados pela aplicação dos travessões do parágrafo anterior.
Na pendência das conclusões da Comissão, o Estado-Membro expedidor deve, a pedido do Estado-Membro destinatário, reforçar o controlo dos produtos provenientes do estabelecimento em causa e, tratando-se de razões graves de saúde animal ou de saúde pública, suspender a autorização.
O Estado-Membro destinatário, por seu lado, pode intensificar o controlo dos produtos provenientes do mesmo estabelecimento.
A pedido de um dos dois Estados-Membros interessados - caso o parecer do perito confirme os incumprimentos -, a Comissão deve tomar as medidas adequadas, de acordo com o processo previsto no artigo 17.º, medidas essas que podem ir até à concessão aos Estados-Membros de autorização para recusar provisoriamente a introdução no seu território de produtos provenientes desse estabelecimento. Essas medidas devem ser confirmadas ou revistas o mais rapidamente possível de acordo com o processo previsto no artigo 17.º
As regras gerais de execução do presente artigo serão adoptadas de acordo com o processo previsto no artigo 18.º
...»
O objecto da instância
4 Passarei agora a descrever o objecto da presente instância e o conteúdo das medidas estatais controvertidas.
Em 26 de Janeiro de 1993, o ministro federal da Saúde dirigiu às autoridades veterinárias superiores de cada Estado-Membro uma nota na qual eram indicadas as exigências a respeitar quando da importação de carnes frescas na Alemanha. Foi igualmente transmitida à Comissão uma cópia desta nota.
O ponto 1 da referida nota previa que as carnes em que fora verificada a presença da tuberculose e/ou de brucelose não eram consideradas próprias para consumo sendo assim proibida a sua importação na Alemanha.
O ponto 2 precisava que as autoridades alemãs só deviam autorizar a importação de fígados e rins de porcos utilizados para a reprodução, bem como de solípedes e de vitelos com mais de dois anos, mediante apresentação de um certificado comprovando que os órgãos em questão não apresentavam mais do dobro do valor de referência em matéria de resíduos de metais pesados fixados pelo Bundesgesundheitsamt.
Por fim, o ponto 3 previa que a norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da Directiva 64/433, na redacção dada pela Directiva 91/47, «é transposta para direito nacional de forma a que independentemente do limite em peso, seja fixado um valor de 0,5 ìg/g de androstenona. Se este valor for ultrapassado, a carne apresenta um odor sexual pronunciado e é imprópria para consumo humano nos termos do artigo 5.º, n.º 1, alínea o). Só o teste imunoenzimático modificado do professor Claus é reconhecido como método específico que permite detectar a androstenona. As carnes de suínos machos não castrados ultrapassando este valor não podem ser exportadas para a República Federal da Alemanha como carnes frescas.
Em acordo com a Comissão e o Conselho [v. declaração inscrita na acta do Conselho, relativa ao artigo 6.º, n.º 1, alínea b), quando da adopção da Directiva 91/497/CEE], o artigo 7.º, n.º 1, alínea b), da Directiva 89/662/CEE é aplicado a todos os lotes de carnes de suíno provenientes dos outros Estados-Membros. Os lotes de carnes de suíno, independentemente da marcação comprovando a sua salubridade, são examinados no local de destino a fim de verificar se este valor-limite é respeitado e, em caso de ultrapassagem, se há contestação...»
É este o teor da medida nacional controvertida. Acrescente-se que esta medida tem alcance geral, no sentido de que a referida nota se aplica em relação aos produtos provenientes de todos os Estados-Membros. Todavia, os problemas que deram origem à presente acção dizem exclusivamente respeito às importações de carne de suíno provenientes da Dinamarca, dado que - como referirei adiante - as autoridades alemãs contestam os métodos utilizados pelas autoridades dinamarquesas para determinar o odor sexual pronunciado.
5 A Comissão considerou que o conteúdo da referida nota era contrário à regulamentação imposta pelas Directivas 64/433 e 89/662, bem como ao artigo 30.º do Tratado, e deu início, contra a República Federal da Alemanha, ao procedimento pré-contencioso previsto no artigo 169.º Em resposta ao parecer fundamentado, o Governo alemão declarou que tomaria as medidas necessárias para lhe dar cumprimento, no que se refere às exigências mencionadas nos pontos 1 e 2 da nota controvertida. Todavia, quanto ao ponto 3 dessa mesma nota, a República Federal da Alemanha só estava disposta a modificar o sistema dos controlos, no sentido de que os mesmos seriam efectuados por amostragem e de modo não discriminatório. Quanto ao resto, o Governo alemão contestou a análise feita pela Comissão e considerou que o ponto 3 da nota em causa não era de forma alguma incompatível com as referidas directivas, nem com o artigo 30.º do Tratado.
Deste modo, a Comissão submeteu o assunto à apreciação do Tribunal de Justiça, limitando a sua acção ao ponto 3 da referida nota. Mais precisamente, os pedidos da Comissão foram formulados nos seguintes termos:
«Que o Tribunal se digne declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e do artigo 5.º, n.º 1, alínea o), da Directiva 64/433/CEE, alterada pela Directiva 91/497/CEE, conjugadas com as do artigo 5.º, n.º 1, e dos artigos 7.º e 8.º da Directiva 89/662/CEE, bem como do artigo 30.º do Tratado CE:
considerando que existe a obrigação especial de marcação e de tratamento térmico das carcaças de porcos machos não castrados, em conformidade com o artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da directiva, quando as carnes, independentemente do peso dos animais, apresentem uma concentração de androstenona superior a 0,5 ìg/g, aplicando o teste imunoenzimático modificado do professor Claus
e
considerando que, no caso de ser ultrapassado o valor-limite de 0,5 ìg/g de androstenona, as carnes apresentam um pronunciado odor sexual que, de acordo com o artigo 5.º, alínea o), da directiva, as torna impróprias para consumo humano,
condenar a demandada nas despesas.»
O Estado-Membro demandado contesta, pedindo que a acção seja julgada improcedente e a Comissão condenada nas despesas.
Quanto à harmonização alcançada com as Directivas 64/433 e 89/662
Antes de abordar quanto ao mérito os diferentes fundamentos invocados pela Comissão, considero que se deve examinar, a título preliminar, se as normas impostas pela directiva em causa realizaram, ou não, uma harmonização exaustiva da matéria em causa no presente processo. A República Federal da Alemanha justifica com efeito as exigências nacionais contestadas alegando que, no caso sub judice, só existiria uma harmonização parcial, o que teria por consequência que os legisladores nacionais poderiam fixar um valor máximo admissível no que diz respeito ao «pronunciado odor sexual», bem como aos métodos de determinação do mesmo. É evidente que tal possibilidade será admitida, ou rejeitada, consoante se considere existir no caso de figura uma harmonização total ou apenas parcial. Tal análise condiciona, além disso, a apreciação do Tribunal de Justiça quanto a uma possível violação do artigo 30.º do Tratado, e nomeadamente quanto à possibilidade de o Estado demandado justificar as medidas controvertidas invocando, com base no artigo 36.º do Tratado, a exigência de protecção da saúde pública. Com efeito, é jurisprudência constante que, «quando... as directivas comunitárias procedem à harmonização das medidas necessárias à garantia da protecção da saúde dos animais e das pessoas e à instituição dos procedimentos comunitários de controlo da sua observância, o recurso ao artigo 36.º deixa de ser justificado, devendo ser efectuados os controlos adequados e adoptadas as medidas de protecção no âmbito definido pela directiva de harmonização» (7).
Deste modo, considero que a análise destinada a verificar se existe harmonização no caso de figura constitui um método de leitura indispensável para enquadrar correctamente o presente processo. Ao proceder a tal análise, há, em minha opinião, que examinar conjuntamente as Directivas 64/433 e 89/662: a primeira destina-se a regulamentar as condições sanitárias para a produção e a colocação no mercado de carnes frescas; a segunda determina as regras relativas «aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno». Assim, no que aqui nos interessa, a regulamentação comunitária do comércio da carne de suíno resulta das disposições conjugadas destas directivas.
Ora, se se examinar o preâmbulo das referidas directivas, parece-me claro que a intenção do legislador era prever uma harmonização total. O segundo considerando da Directiva 64/433, na redacção resultante do anexo da Directiva 91/497, refere-se aos obstáculos ao comércio intracomunitário resultantes das «disparidades existentes nos Estados-Membros em matéria de preceitos sanitários no domínio da carne». O terceiro considerando consigna a necessidade de eliminar essas disparidades procedendo a uma aproximação das disposições dos Estados-Membros na matéria, aproximação que - segundo o considerando seguinte - «deve ter... em vista a uniformização...» das referidas condições sanitárias. Os considerandos da Directiva 91/497 são ainda mais explícitos a este respeito: a necessidade de «harmonizar as condições que permitem declarar certas carnes impróprias para consumo» (8) é vista, com efeito, pelo legislador como consequência directa da supressão dos controlos veterinários nas fronteiras entre Estados-Membros, efectuada pela Directiva 89/662. A directiva em causa insere-se no quadro das medidas «destinadas a realizar, progressivamente, o mercado interno» (9). A Directiva 89/662 é, sob este ângulo, complementar da Directiva 64/433 dado que tem por objectivo deslocar os controlos veterinários para o local da expedição permitindo assim às mercadorias que satisfazem as exigências comunitárias circular livremente na Comunidade sem os obstáculos eventualmente resultantes de controlos ulteriores justificados pela exigência de garantir a protecção da saúde pública.
Da análise dos considerandos, resulta por conseguinte a vontade do legislador realizar, com as disposições aqui em causa, uma harmonização total das condições sanitárias relativas ao comércio da carne. Tal corresponde de resto à leitura que o Tribunal de Justiça fez da Directiva 64/433. A este respeito, considero oportuno citar in extenso uma passagem do acórdão Delhaize Frères «Le Lion» e o. (10) que me parece assumir especial interesse: «... no que diz respeito às carnes frescas, o Tribunal declarou já no seu acórdão de 15 de Dezembro de 1976 (Simmenthal, 35/76, Colect., p. 747) que o sistema de controlos sanitários uniformes, instituído nomeadamente pela Directiva 64/433, tem por objectivo a eliminação dos obstáculos ao comércio intracomunitário de carnes frescas através da harmonização das medidas de polícia sanitária. Assente na equivalência das garantias sanitárias exigidas em todos os Estados-Membros, destina-se, nesta perspectiva, a deslocar o controlo para o Estado-Membro expedidor substituindo, desta forma, as medidas sistemáticas de protecção na fronteira por um sistema uniforme que torne supérflua a multiplicidade de controlos fronteiriços, deixando ao Estado destinatário a possibilidade de zelar pela concretização efectiva das garantias resultantes do sistema de controlos assim uniformizado».
No acórdão Ligur Carni e o. (11), o Tribunal admitiu em seguida que «... a directiva instituiu um sistema de controlos sanitários harmonizado, assente na equivalência das garantias sanitárias exigidas em todos os Estados-Membros, que assegura simultaneamente a protecção da saúde e a igualdade de tratamento dos produtos. Este sistema tem por objectivo deslocar os controlos sanitários para o Estado-Membro expedidor».
6 Resta-nos agora verificar, à luz das disposições materiais constantes da directiva pertinente, se se pode igualmente falar de uma harmonização total no que diz respeito ao ponto específico que aqui nos interessa; ou seja, o problema relativo à determinação do pronunciado odor sexual que torna a carne imprópria para consumo. A resposta negativa do Governo alemão baseia-se no facto de a regulamentação comunitária não ter fixado nem um valor uniforme, no que respeita ao pronunciado odor sexual, nem um método comum para medir este valor. Partindo destas premissas, conclui que, na ausência de um valor de referência comum, cada Estado-Membro é livre de determinar o seu próprio.
Todavia, esta tese não é convincente. Em primeiro lugar, tornaria ineficaz a finalidade de harmonização, e por conseguinte de liberalização, que inspirou o legislador comunitário quando adoptou as disposições em causa. E, noutras ocasiões (12), o Tribunal mostrou privilegiar a única interpretação compatível com os princípios fundamentais da unidade do mercado comum e da livre circulação de mercadorias.
Seria além disso errado, em minha opinião, considerar que só existe harmonização quando o legislador tenha adoptado uma regra uniforme. É um facto que no presente caso não existe uma regra deste tipo, dado que o legislador não «quantificou» o odor sexual pronunciado que torna a carne imprópria para consumo; é igualmente verdade que o artigo 6.º, n.º 1, alínea b), iii), da directiva prevê a elaboração de um método comum para determinar este odor. No entanto, o referido artigo dispõe que, na ausência de tal método, o método «reconhecido pelas autoridades competentes em causa» é aplicável, ou seja, o que é seguido pelas autoridades do país de origem. Parece-me, para o que aqui interessa, que esta disposição constitui uma harmonização. Com efeito, importa ter presente que a actividade do legislador destinada a harmonizar as exigências sanitárias em matéria de comércio de carnes não é um objectivo em si, mas um meio que permite alcançar um objectivo ulterior (13): no presente caso, trata-se do objectivo que consiste em permitir a livre circulação dos produtos que satisfaçam as condições harmonizadas. Ora, este objectivo pode ser alcançado graças a técnicas normativas diversas, mas que na sua essência são equivalentes quanto ao resultado final. Pode-se recorrer à elaboração de uma regra comum que substitua as disposições nacionais correspondentes, e é esta a primeira hipótese prevista no artigo 6.º, n.º 1, alínea b), iii), que fala da elaboração de «um método reconhecido de acordo com o processo previsto no artigo 16.º»; ou, e é esta a hipótese que nos diz respeito, pode-se prever que, na ausência de tal método, a competência para determinar o odor sexual pronunciado incumbe às autoridades competentes do país de origem das mercadorias. Para o que nos interessa, as duas hipóteses são equivalentes. Não é por acaso que o artigo citado as prevê de modo alternativo, mas em termos de equivalência absoluta. Por conseguinte, está aqui satisfeito o objectivo que consiste em realizar a aproximação das disposições pertinentes em matéria sanitária, graças à obrigação voluntariamente assumida pelos Estados-Membros, quando adoptaram a directiva, ou seja, reconhecer as verificações feitas pela autoridade do país de origem.
7 Recorde-se, por fim, que a Directiva 89/662 prevê a possibilidade de o Estado-Membro destinatário das mercadorias proceder a controlos por amostragem, e de modo não discriminatório, destinados a garantir a conformidade das mercadorias com as exigências em vigor em matéria de requisitos sanitários (14). Trata-se, evidentemente, de uma norma inspirada pela intenção de proteger a saúde pública, no quadro do sistema instituído pela referida directiva: reconhece, com efeito, a possibilidade de impedir a comercialização da carne, quando se tenham verificado irregularidades na remessa (15). Nesse caso, prevê-se no entanto que o Estado que invoca esta faculdade acciona «imediatamente» o procedimento especial instituído pelo artigo 8.º, com vista a resolver os litígios que possam surgir quanto à conformidade das mercadorias com as exigências em vigor em sede de requisitos sanitários.
Quanto à pretensa violação das Directivas 64/433 e 89/662
8 À luz das considerações preliminares acima expostas, ocorre agora pronunciarmo-nos sobre a pretensa violação das referidas directivas.
A este respeito, não existe, em minha opinião, qualquer dúvida de que as exigências impostas pelas autoridades alemãs no que se refere à marcação e ao tratamento térmico das carnes de suíno são contrárias ao artigo 6.º, n.º 1, alínea b), iii). A redacção deste artigo é, com efeito, clara e inequívoca; só devem ser munidas da marca especial e sujeitas a um tratamento térmico especial as carcaças com um peso superior a 80 quilos; e quando o estabelecimento não puder garantir, com base num método comum ou, na ausência deste, com base num método reconhecido pelas autoridades competentes do país de origem, que «as carcaças que apresentem um odor sexual pronunciado podem ser detectadas». As autoridades alemãs, em contrapartida, impõem a marcação e o tratamento térmico igualmente para as carcaças com um peso inferior ao limiar dos referidos 80 quilos. As autoridades alemãs impõem além disso tal tratamento independentemente do facto de as autoridades do país de origem utilizarem um método adequado a determinar as carnes que apresentam um odor sexual pronunciado; assim, na nota controvertida, indica-se precisamente que «só o teste imunoenzimático modificado do professor Claus é reconhecido como método específico que permite detectar a androstenona». Por conseguinte, é manifesta a violação do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), iii).
9 Abordemos agora o fundamento aduzido pela Comissão e assente na violação das disposições conjugadas do artigo 5.º, n.º 1, alínea o), da Directiva 91/497 e do artigo 8.º da Directiva 89/662. Segundo a Comissão, o incumprimento reside no facto de as autoridades alemãs se recusarem a reconhecer a salubridade das carnes de suíno importadas da Dinamarca, sem recorrerem todavia ao processo especial criado pelo referido artigo 8.º Também aí, o problema suscitado pelo governo demandado diz respeito à determinação do odor sexual pronunciado das carnes de suíno: com efeito, as autoridades alemãs não reconhecem a validade do método do escatol, utilizado pelas autoridades dinamarquesas para determinar o odor sexual pronunciado. Utilizam, pelo contrário, o método do professor Claus e consideram, em conformidade com o ponto 3 da nota controvertida, que as carnes com um valor de androstenona superior a 0,5 ìg/g apresentam um odor sexual pronunciado e são, por conseguinte, impróprias para o consumo humano.
Esta crítica da Comissão deve, em minha opinião, ser igualmente admitida. O litígio incide, com efeito, na não execução do procedimento previsto no artigo 8.º e é incontestável que as autoridades alemãs não recorreram ao mesmo. É também incontestável que as disposições em questão não deixam qualquer escolha aos Estados-Membros quanto à questão de saber se se deve ou não recorrer ao processo em causa. As autoridades competentes do país de destino devem (16), em aplicação do artigo 8.º, entrar imediatamente em contacto com as autoridades competentes do país expedidor - e desencadear as diferentes fases do processo previsto no artigo 8.º - quando descubram irregularidades na expedição e quando façam uso da faculdade que lhes é reconhecida no artigo 7.º E a presença de um odor sexual pronunciado constitui seguramente uma «irregularidade» na acepção da referida disposição.
10 Não me parece que a tese do governo demandado deva ser acolhida. Quanto ao fundamento que acabei de examinar, o Governo alemão limitou-se com efeito a contestar pura e simplesmente a não implementação do processo em causa, sem todavia produzir qualquer prova susceptível de apoiar este argumento. O que, para os fins processuais aqui pertinentes, significa que a República Federal da Alemanha não produziu a prova que lhe incumbia; por conseguinte, há que rejeitar o argumento por ela apresentado dado que o mesmo não foi acompanhado de provas.
11 Em seguida, fazendo referência às disposições nacionais controvertidas, segundo as quais a carne só é considerada própria para consumo se apresentar um valor inferior a 0,5 ìg/g de androstenona, medido em conformidade com o método do professor Claus, o Governo alemão aduz essencialmente um duplo argumento. Antes de mais, não existiria no caso vertente uma legislação harmonizada, de forma que cada Estado-Membro poderia fixar autonomamente o valor de odor sexual pronunciado que torna a carne imprópria para consumo. Esta tese assenta contudo na premissa de que a regulamentação pertinente na matéria não se encontra harmonizada: este fundamento cai por terra se esta premissa já não existir.
12 Além disso, o Estado-Membro demandado observa que as autoridades dinamarquesas utilizam, para a determinação do odor sexual, um método não adequado no plano científico. Nas suas observações escritas, o Governo alemão alega com efeito que, mesmo que se quisesse admitir o princípio segundo o qual o controlo relativo ao «odor sexual pronunciado» deve ser efectuado pelas autoridades do país expedidor, segundo métodos reconhecidos por estas autoridades, estas deviam de qualquer modo utilizar métodos adequados. Ora, não teria sido isso o que aconteceu no presente caso, dado que o método do escatol, utilizado pelas autoridades dinamarquesas, não permite determinar correctamente a presença do odor sexual. Noutros termos, esta afirmação do Governo alemão parece admitir, em teoria, a competência das autoridades do país de origem, mas contesta o seu exercício correcto no caso de figura.
Este argumento, no entanto, também não me parece procedente. Com efeito, concordo com o Governo alemão que a autoridade competente do país de origem deve utilizar «métodos adequados», ou seja, uma metodologia susceptível de obter o resultado pretendido pelas disposições em causa. Tanto mais que o sistema introduzido pela directiva baseia-se precisamente na confiança que o país de destino deve ter em relação aos controlos efectuados pelo Estado de origem; é por conseguinte necessário - como indica o sexto considerando da Directiva 89/662 - «que esse Estado vele por que os controlos veterinários sejam efectuados de modo adequado». Todavia, se o governo recorrido considera que o Reino da Dinamarca não satisfaz este critério, deve começar por pôr em prática o procedimento previsto no artigo 8.º; e resolver assim, no quadro fixado pela directiva, os litígios que podem surgir no que diz respeito à salubridade dos produtos abrangidos pela legislação harmonizada (17).
13 De qualquer modo, mesmo abstraindo do recurso ao referido procedimento, observe-se que, segundo os ensinamentos constantes do Tribunal de Justiça, quando um Estado-Membro considere que outro Estado-Membro não executa correctamente uma directiva, deve accionar em juízo o Estado-Membro pretensamente em falta, para que seja declarado, e por conseguinte para que cesse, o incumprimento (18). Não penso, em contrapartida, que o Estado em causa possa reagir de modo unilateral, introduzindo para a comercialização das carnes de suíno critérios essenciais não previstos pelas disposições comunitárias pertinentes. Tal comportamento não é apenas contrário às disposições expressamente previstas pela directiva em causa; é igualmente contrário a um princípio fundamental da ordem jurídica comunitária, segundo o qual os Estados-Membros devem agir no âmbito dos recursos jurisdicionais previstos pelo Tratado, sem poderem prover eles próprios à protecção dos seus direitos (19). À luz deste critério, não vislumbro como é que o Governo alemão pode justificar de modo fundado o facto de ter imposto condições que não eram manifestamente previstas pela directiva em causa - como a obrigação de marcação e a obrigação de submeter ao tratamento térmico igualmente as carcaças de um peso inferior a 80 quilogramas, assim como o facto de só admitir a validade do método do professor Claus - acusando de pretenso incumprimento as autoridades dinamarquesas, que não teriam adoptado métodos adequados a identificar o odor sexual pronunciado. Se, na realidade, o Estado-Membro demandado considerar que as referidas autoridades dinamarquesas utilizaram métodos inadaptados - e por conseguinte não deram uma execução correcta à directiva -, pode (e mesmo, deve) recorrer aos mecanismos administrativos e jurisdicionais que lhe são fornecidos pela ordem jurídica comunitária. A via escolhida pelo Governo alemão - ou seja, a que consiste em proteger ele próprio os seus direitos, impondo critérios não previstos pela directiva - é pelo contrário alheia à lógica do sistema comunitário.
14 As considerações que precedem levam-me a pensar que os numerosos fundamentos de defesa apresentados de modo aprofundado pelo Governo alemão e destinados a demonstrar, do ponto de vista científico, a inadaptação do método do escatol utilizado pelas autoridades dinamarquesas, e a sublinhar pelo contrário as vantagens do método do professor Claus, seguido pelas autoridades alemãs, são irrelevantes. Com efeito, as considerações desenvolvidas pelo Governo alemão não me parecem aqui pertinentes: a sede mais adaptada para apreciar, no plano técnico, se o método do escatol é ou não susceptível de permitir determinar a presença de um odor sexual pronunciado é com efeito o procedimento previsto no artigo 8.º Ora, o incumprimento do Estado-Membro demandado no presente processo reside precisamente no facto de não ter recorrido ao mecanismo processual previsto especificamente pela directiva; ou, de qualquer modo, de não ter agido junto das instâncias jurídicas competentes a fim de obter a declaração do incumprimento pretensamente imputável ao Reino da Dinamarca.
Quanto à violação do artigo 30.º do Tratado
O que acaba de ser dito leva-me a pensar que se deve igualmente acolher o fundamento assente na violação do artigo 30.º, apresentado pela Comissão. É incontestável que a prática seguida pelas autoridades alemãs, para pôr em prática a nota controvertida, é abrangida pelo âmbito de aplicação do referido artigo 30.º A República Federal da Alemanha admite este facto reconhecendo que as medidas nacionais controvertidas podem, segundo a fórmula bem conhecida do acórdão Dassonville, «entravar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário...» (20). O governo demandado considera no entanto que tais medidas são aqui justificadas, na medida que se destinam a proteger a saúde pública na acepção do artigo 36.º do Tratado.
Contudo não subscrevo a argumentação apresentada pelo Governo alemão em sua defesa. Com efeito, como já indiquei, existem no caso de figura elementos de harmonização suficientes para excluir que o artigo 36.º possa ser invocado e, por conseguinte, para excluir a aplicação de disposições nacionais pretensamente inspiradas pela exigência de proteger a saúde pública em matéria de comercialização da carne de suíno. A determinação do conceito de «odor sexual pronunciado» faz parte dos controlos que devem ser efectuados pelo país de origem, segundo métodos reconhecidos pelas autoridades competentes deste país. Tal não significa que o Estado-Membro destinatário não possa fiscalizar a execução correcta da obrigação que incumbe ao Estado-Membro de origem e que consiste em prever controlos adequados quanto à salubridade dos produtos, e por conseguinte em utilizar métodos objectivamente aptos a detectar a eventual presença de um «odor sexual pronunciado». O procedimento específico previsto no artigo 8.º destina-se precisamente a resolver com celeridade eventuais divergências de apreciação que podem surgir entre as autoridades nacionais no que diz respeito à conformidade das carnes com as diferentes exigências sanitárias em vigor.
Por outro lado, não me parece que a protecção da saúde dos consumidores seja de alguma maneira afectada no presente processo. A este respeito, basta observar que a Directiva 89/662, já referida, prevê a possibilidade de as autoridades do Estado-Membro de destino das mercadorias efectuarem controlos por amostragem destinados a garantir o respeito das condições previstas pelas directivas comunitárias. Entre estas condições figura também manifestamente a ausência de odor sexual pronunciado, que, em aplicação do artigo 5.º, alínea o), da Directiva 64/433, torna a carne imprópria para o consumo humano. Se a autoridade competente de um Estado-Membro verificar que as mercadorias não satisfazem estas condições, pode portanto ordenar, em aplicação do artigo 7.º, n.º 1, alínea b), «a destruição das mercadorias, ou a sua utilização para outros fins, incluindo a sua reexpedição com autorização da autoridade competente do país do estabelecimento de origem». Está assim afastada a possibilidade de a saúde pública ser afectada. Aliás, a própria Comissão não contesta a possibilidade de o Estado-Membro demandado obstar à comercialização das carnes utilizando a faculdade que lhe é reconhecida pelo artigo 7.º da Directiva 89/662; considera no entanto, e em minha opinião com razão, que as autoridades alemãs deviam ter, em conformidade com o artigo 8.º desta directiva, desencadeado imediatamente o procedimento previsto por esta disposição. Acrescente-se aliás que a saúde pública pode ser protegida de modo adequado no âmbito do procedimento específico que o Estado-Membro demandado, de modo não justificado, se absteve de pôr em prática: em aplicação do sexto parágrafo do referido artigo, «na pendência das conclusões da Comissão, o Estado-Membro expedidor deve, a pedido do Estado-Membro destinatário, reforçar o controlo dos produtos provenientes do estabelecimento em causa e, tratando-se de razões graves de saúde animal ou de saúde pública, suspender a autorização»; o oitavo parágrafo por seu turno prevê que «a pedido de um dos dois Estados-Membros interessados - caso o parecer do perito confirme os incumprimentos -, a Comissão deve tomar as medidas adequadas, de acordo com o processo previsto no artigo 17.º, medidas essas que podem ir até à concessão aos Estados-Membros de autorização para recusar provisoriamente a introdução no seu território de produtos provenientes desse estabelecimento. Essas medidas devem ser confirmadas ou revistas o mais rapidamente possível de acordo com o processo previsto no artigo 17.º»
Em suma, as justificações previstas pelo artigo 36.º do Tratado não podem, em minha opinião, entrar em linha de conta: o sistema instaurado pelas referidas directivas revela-se exaustivo e permite, nomeadamente, fazer face a situações que exigem uma intervenção rápida para garantir a protecção da saúde.
15 Além disso, mesmo que se queira abstrair da obrigação de desencadear o procedimento previsto pela Directiva 89/662, recorde-se que as acusações do Governo alemão no que diz respeito à validade do método do escatol, utilizado pelas autoridades dinamarquesas, deviam logicamente levar a pensar que o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem na acepção das directivas em causa. Este Estado-Membro não teria nomeadamente respeitado a obrigação de prever controlos adequados das mercadorias, utilizando métodos susceptíveis de revelar a presença de um odor sexual pronunciado. No entanto, tal hipótese encontra, em minha opinião, uma resposta na orientação jurisprudencial já anteriormente recordada: «se um Estado-Membro considerar que um outro Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva, pode... intentar uma acção por incumprimento com base no artigo 170.º do Tratado CE ou solicitar à Comissão que actue contra esse Estado-Membro nos termos do artigo 169.º do mesmo Tratado» (21). Daqui o Tribunal conclui que, «segundo jurisprudência constante, um Estado-Membro não pode permitir-se tomar unilateralmente medidas correctivas ou de defesa destinadas a sanar uma eventual violação, por um outro Estado-Membro, das normas do direito comunitário» (22).
16 Considero, por isso, que o comportamento do Estado-Membro demandado, que, por assim dizer, «reagiu» extrajudicialmente à pretensa inadaptação do método do escatol utilizado pelas autoridades dinamarquesas constitui uma violação manifesta das disposições da directiva em causa, bem como do artigo 30.º E isto tanto mais que o próprio Governo alemão reconheceu de modo surpreendente, na audiência, que teria podido accionar judicialmente o Reino da Dinamarca a fim de obter a declaração do incumprimento que consiste no facto de se recorrer a um método inadaptado do ponto de vista científico para detectar a eventual presença de um odor sexual pronunciado; e acrescentou em seguida que teria igualmente podido contestar a decisão pela qual - no âmbito do procedimento previsto no artigo 8.º, desencadeado a pedido da República Francesa - a validade do método dinamarquês do escatol foi admitida. No entanto, o Governo alemão nem sequer precisou as razões por que preferiu a via mais cómoda, consistindo em tomar medidas unilaterais em vez do método certamente mais conforme às características de uma comunidade de direito, que consiste em implementar as soluções previstas pelo Tratado e pelo direito derivado. E nem sequer é preciso acrescentar que, nesta comunidade de direito, o critério que consiste «em fazer justiça por mãos próprias» - pelo qual se norteou, em larga medida, o Governo alemão - dá obrigatoriamente lugar a um conjunto articulado de vias de recurso jurisdicionais a que os Estados-Membros se devem submeter. Por esta razão, no caso de figura, não considero poder subscrever a posição do governo demandado.
Conclusão
17 À luz das considerações que precedem, sugiro por conseguinte que a acção seja julgada integralmente procedente e que o Estado demandado seja condenado nas despesas.
(1) - Directiva do Conselho, de 29 de Julho de 1991, que altera e codifica a Directiva 64/433/CEE a fim de a alargar à produção de carnes frescas e à sua colocação no mercado (JO L 268, p. 69).
(2) - Directiva do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 395, p. 13).
(3) - V. segundo e terceiro considerandos.
(4) - O sublinhado é nosso. Esclareça-se desde já que «o pronunciado odor sexual» não deve ser confundido com qualquer sensação olfactiva desagradável resultante, por exemplo, de uma má conservação da carne ou do eventual estado de putrefacção da mesma. Trata-se pelo contrário de um odor - e é pacífico entre as partes que o mesmo é nauseabundo - que a carne liberta unicamente no momento da cozedura, em razão das hormonas sexuais existentes na carcaça do suíno: daí a expressão «odor sexual».
(5) - O sublinhado é nosso.
(6) - V. quarto considerando.
(7) - V., ex multis, acórdãos de 5 de Outubro de 1977, Tedeschi (5/77, Recueil, p. 1555, n.º 35, Colect., p. 555); de 5 de Abril de 1979, Ratti (148/78, Recueil, p. 1629); de 8 de Novembro de 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, Recueil, p. 3369), e de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas (C-5/94, Colect., p. I-2553).
(8) - V. sétimo considerando.
(9) - V. terceiro considerando.
(10) - Acórdão de 6 de Outubro de 1983 (2/82, 3/82 e 4/82, Recueil, p. 2973, n.º 11). O sublinhado é nosso.
(11) - Acórdão de 15 de Dezembro de 1993 (C-277/91, C-319/91, Colect., p. I-6621, n.º 25). O sublinhado é nosso.
(12) - V. acórdão de 15 de Abril de 1997, Daut (C-105/95, Colect., p. I-1877).
(13) - O tema da harmonização, ou da aproximação, das legislações foi alvo de numerosos estudos doutrinários. Sobre a natureza funcional da aproximação, e sobre as diferentes técnicas que permitem realizá-la, v. ex multis, Mastroianni, R: «Ravvicinamento delle legislazioni nel diritto comunitario», in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, Torino, 1996, vol. XII, pp. 457 e segs., e as suas numerosas referências bibliográficas.
(14) - V. artigo 5.º
(15) - V. artigo 7.º
(16) - O artigo em questão encontra-se, com efeito, redigido no indicativo presente (Ndt: a versão portuguesa do mesmo utiliza o futuro, não sendo assim relevante, em relação à mesma a presente nota); o que deixa entender que a disposição em causa tem carácter imperativo e não facultativo.
(17) - Na audiência, foi discutida a questão de saber se o procedimento previsto no artigo 8.º pode ser utilmente aplicado ao presente caso: foi defendido, nomeadamente, que não haveria qualquer «irregularidade» na acepção deste artigo, dado que cada Estado-Membro poderia fixar livremente o valor de odor sexual tolerável, mas não os métodos para o fazer. Todavia, esta é uma tese que não subscrevo. A verificação do odor sexual pronunciado faz parte dos controlos que incumbem à autoridade do país de origem; se a autoridade do país destinatário, no âmbito dos controlos que lhe são permitidos e ao utilizar os seus próprios métodos, considerar, contrariamente à primeira autoridade, que a carne apresenta um odor sexual pronunciado, esta última deverá desencadear o procedimento previsto, contestando precisamente a aptidão da carne para ser comercializada na medida em que se caracteriza pelo referido odor sexual. Deve então apreciar-se se existe ou não tal vício e poder-se-á evidentemente contestar a adequação dos métodos utilizados.
(18) - V. acórdãos de 29 de Maio de 1997, Denuit (C-14/96, Colect., p. I-2785); Hedley Lomas, já referido, e de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica (C-11/95, Colect., p. I-4115).
(19) - V. acórdãos de 13 de Novembro de 1964, Comissão/Luxemburgo e Bélgica (90/63 e 91/63, Recueil, p. 1217, Colect. 1962-1964, p. 579), e de 25 de Setembro de 1979, Comissão/França (232/78, Recueil, p. 2729).
(20) - V. acórdão de 11 de Julho de 1974 (8/74, Recueil, p. 837, n.º 5, Colect., p. 423).
(21) - V. acórdão Comissão/Bélgica, já referido na nota 18, n.º 36.
(22) - V. acórdão já referido, n.º 37. Tratando-se da exigência de verificar rapidamente o restabelecimento da legalidade, limitar-me-ei a recordar - nos termos do acórdão Comissão/Bélgica, já referido - que o Estado-Membro em causa «pode requerer ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 186.º do Tratado CE, a adopção de medidas provisórias, se o Tribunal for chamado a conhecer de uma acção nos termos do artigo 170.º do Tratado».