62024CJ0364
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
5 февруари 2026 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Съзнателно освобождаване на генетично модифицирани организми (ГМО) — Мерки за избягването на случайното наличие на ГМО в околната среда — Директива 2001/18/ЕО — Член 26в, параграфи 1 и 3 — Регламент (ЕО) № 1829/2003 — Решение за изпълнение (ЕС) 2016/321 — Забрана за отглеждането на генетично модифицирана царевица MON 810 в Италия — Валидност — Свободно движение на стоки — Членове 34 и 114 ДФЕС — Принципи на пропорционалност и на недискриминация — Свобода на стопанската инициатива — Членове 16 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз“
По съединени дела C‑364/24 и C‑393/24
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с акт от 14 май 2024 г., постъпил в Съда на 17 май 2024 г., и от Tribunale di Udine (Първоинстанционен съд Удине, Италия) с акт от 7 май 2024 г., постъпил в Съда на 5 юни 2024 г., в рамките на производства по дела
Giorgio Fidenato, действащ в лично качество и като собственик на земеделското стопанство „In Trois“,
срещу
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste,
при участието на
WX, действащ в лично качество и като собственик на земеделското стопанство „Li Pocis de WX“,
и
Giorgio Fidenato, действащ в лично качество и като собственик на земеделското стопанство „In Trois“,
срещу
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: F. Biltgen, председател на състава, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (докладчик) и M. Bošnjak, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Giorgio Fidenato, действащ в лично качество и като собственик на земеделското стопанство „In Trois“, от G. Martorana, avvocato,
–
за италианското правителство, от S. Fiorentino, в качеството на представител, подпомаган от M. Di Benedetto, avvocato dello Stato, и G. Lillo, procuratore dello Stato,
–
за гръцкото правителство, от E. Leftheriotou и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,
–
за френското правителство, от P. Chansou, B. Fodda и B. Travard, в качеството на представители,
–
за люксембургското правителство, от A. Germeaux и T. Schell, в качеството на представители,
–
за унгарското правителство, от M. Z. Fehér и K. Szíjjártó, в качеството на представители,
–
за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,
–
за Европейския парламент, от W. Kuzmienko и M. Menegatti, в качеството на представители,
–
за Съвета на Европейския съюз, от M. Moore, P. Pecheux и S. Scarpa Ferraglio, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от C. Biz, F. Castilla Contreras и I. Galindo Martín, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 юни 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалните запитвания се отнасят до преценката на валидността на членове 26б и 26в от Директива 2001/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 март 2001 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда и за отмяна на Директива 90/220/ЕИО на Съвета (ОВ L 106, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 75), изменена с Директива (ЕС) 2015/412 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2015 година (ОВ L 68, 2015 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива 2001/18“), както и до валидността и тълкуването на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/321 на Комисията от 3 март 2016 година за коригиране на географския обхват на разрешението за отглеждане на генетично модифицирана царевица (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (ОВ L 60, 2016 г., стр. 90) от гледна точка на член 3 ДЕС, на членове 2, 3, 18, 26, 34—36 ДФЕС, на член 216, параграф 2 ДФЕС, на членове 16, 21 и 52 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), на принципите на недискриминация и на пропорционалност, както и на член 34 от Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 година относно генетично модифицираните храни и фуражи (ОВ L 268, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 41, стр. 3).
2
Запитванията са отправени във връзка със спорове между г‑н Giorgio Fidenato, земеделски стопанин, и италианските власти по повод на прилагането на мерки за унищожаване и заравяне на посадъчен материал от генетично модифицирана царевица (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (наричана по-нататък „ГМ царевица MON 810“) и по повод на налагането на г‑н Fidenato на административно наказание глоба в размер на 50000 евро за отглеждането на такава царевица.
Правна уредба
Международното право
3
С Решение 94/800/ЕО на Съвета от 22 декември 1994 година относно сключването от името на Европейската общност, що се отнася до въпроси от нейната компетентност, на споразуменията, постигнати на Уругвайския кръг на многостранните преговори (1986—1994 г.) (ОВ L 336, 1994 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 10, стр. 3), Съветът на Европейския съюз одобрява Споразумението за създаване на Световната търговска организация (СТО), подписано в Маракеш на 15 април 1994 г., както и приложените към него споразумения (наричани по-нататък „споразуменията на СТО“.
Правото на Съюза
Директива 2001/18
4
Член 1 от Директива 2001/18, озаглавен „Цел“, гласи:
„В съответствие с принципа за предпазливост целта на настоящата директива е да сближи законите, подзаконовите актове и административните разпоредби на държавите членки и да защити човешкото здраве и околната среда, когато:
–
се осъществява съзнателно освобождаване на генетично модифицирани организми [наричани по-нататък „ГМО“] в околната среда за всяка друга цел освен пускане на пазара в рамките на Общността,
–
се пускат на пазара [ГМО] като продукт или като съставка на продукт в рамките на Общността“.
5
Съгласно член 4 от тази директива, озаглавен „Общи задължения“:
„1.   В съответствие с принципа за предпазливост държавите членки гарантират, че са взети всички подходящи мерки за предотвратяване на неблагоприятните последици върху човешкото здраве и околната среда, които могат да възникнат от съзнателното освобождаване на ГМО в околната среда или пускането им на пазара. ГМО могат да бъдат съзнателно освобождавани в околната среда и пускани на пазара единствено съгласно част Б или част В съответно.
[…]“.
6
Член 22 от посочената директива, озаглавен „Свободно разпространение“, предвижда:
„Без да се накърняват разпоредбите на член 23, държавите членки не могат да забраняват, ограничават или възпрепятстват пускането на пазара на ГМО като продукти или като съставка на продукти, които отговарят на изискванията на настоящата директива“.
7
Член 23 от същата директива, озаглавен „Предпазна клауза“, гласи:
„1.   Когато една държава членка в резултат на нова или допълнителна информация, станала известна след датата на съгласието и засягаща оценката на риска за околната среда[,] или [на] повторната оценка на съществуващата информация, въз основа на нови или допълнителни научни знания, има изчерпателни основания да счита, че даден ГМО като продукт или като съставка на продукт, който е бил надлежно нотифициран и е получил писмено съгласие по силата на настоящата директива, представлява риск за човешкото здраве или околната среда, въпросната държава членка може временно да ограничи или забрани на своята територия употребата и/или продажбата на този ГМО като продукт или като съставка на продукт.
Държавата членка гарантира, че в случай на сериозен риск се прилагат спешни мерки, като временно прекратяване или преустановяване на пускането на пазара, включително и информиране на обществеността.
Държавата членка незабавно информира [Европейската комисия] и другите държави членки за предприетите действия по силата на този член и дава мотивите за решението си, предоставя своя преглед на оценката на екологичния риск, като посочва дали и как условията на съгласието следва да бъдат изменени или съгласието следва да се преустанови, както и, когато е целесъобразно, новата или допълнителната информация, на която е основано решението ѝ.
2.   В рамките на 60 дни от датата на получаване на информацията, изпратена от държавата членка, се взема решение относно мярката, предприета от тази държава членка в съответствие с процедурата по регулиране, посочена в член 30, параграф 2. За целите на изчисляването на 60‑дневния срок не се взема предвид периодът от време, през който Комисията изчаква допълнителна информация, която може да е поискала от нотифициращото лице, или иска становището на научния(те) комитет(и), с който(ито) са проведени консултации. Периодът от време, през който Комисията изчаква становището на консултирания(ите) научен(ни) комитет(и), не може да надхвърля 60 дни.
Също така не се взема предвид периодът от време, необходим на Съвета за предприемане на действия в съответствие с процедурата по регулиране, посочена в член 30, параграф 2“.
8
Член 26б от Директива 2001/18, озаглавен „Отглеждане“, предвижда:
„1.   По време на разрешителната процедура за даден ГМО или по време на подновяването на съгласието/разрешението държава членка може да поиска да се коригира географският обхват на писменото съгласие или на разрешението, така че цялата територия на тази държава членка или част от нея да бъде изключена от отглеждане. Това искане се предава на Комисията не по-късно от 45 дни от датата на разпространение на доклада за оценка съгласно член 14, параграф 2 от настоящата директива или от датата на получаване на становището на Европейския орган по безопасност на храните съгласно член 6, параграф 6 и член 18, параграф 6 от Регламент [№ 1829/2003]. Комисията представя без забавяне искането на държавата членка на нотифициращото лице/заявителя, както и на останалите държави членки. Комисията прави искането публично достояние по електронен път.
2.   В рамките на 30 дни от представянето от Комисията на това искане нотифициращото лице/заявителят може да коригира или да потвърди географския обхват от своята първоначална нотификация/първоначално заявление.
При липса на потвърждение коригирането на географския обхват на нотификацията/заявлението се въвежда в писменото съгласие, издадено по силата на настоящата директива, и когато е приложимо, в решението в съответствие с член 19 от настоящата директива, както и в решението за предоставяне на разрешение, прието съгласно членове 7 и 19 от Регламент [№ 1829/2003].
Писменото съгласие в съответствие с настоящата директива и, когато е приложимо, решението съгласно член 19 от настоящата директива, както и решението за предоставяне на разрешение, прието съгласно членове 7 и 19 от Регламент [№ 1829/2003], се издават въз основа на коригирания географски обхват на нотификацията/заявлението.
Когато Комисията е информирана за дадено искане в съответствие с параграф 1 от настоящия член след датата на разпространение на доклада за оценка съгласно член 14, параграф 2 от настоящата директива или след получаването на становището на Европейския орган по безопасност на храните съгласно член 6, параграф 6 и член 18, параграф 6 от Регламент [№ 1829/2003], сроковете, определени в член 15 от настоящата директива за издаване на писменото съгласие или, според случая, в членове 7 и 19 от Регламент [№ 1829/2003] за представяне на Комитета на проект на решение, което да бъде взето, се удължават еднократно с 15 дни, независимо от броя на държавите членки, представящи такива искания.
3.   Ако не е подадено искане съгласно параграф 1 от настоящия член или ако нотифициращото лице/заявителят потвърди географския обхват на първоначалната нотификация/първоначалното заявление, държава членка може да приеме мерки за ограничаване или забрана на отглеждането на цялата си територия или част от нея на даден ГМО или на група ГМО, определени според вида на културата или техните характеристики, след като са били разрешени в съответствие с част В от настоящата директива или с Регламент [№ 1829/2003], при условие че тези мерки са съобразени с правото на Съюза, са обосновани, пропорционални и недискриминационни и в допълнение на това се основават на сериозни основания, например свързани със:
а)
целите на политиката по отношение на околната среда;
б)
градоустройството и териториалното планиране;
в)
земеползването;
г)
социално-икономическите въздействия;
д)
избягването на наличието на ГМО в други продукти, без да се засяга член 26а;
е)
целите на селскостопанската политика;
ж)
обществения ред.
Позоваване на тези основания може да се прави поотделно или в комбинация — с изключение на основанието, предвидено в буква ж), което не може да се използва самостоятелно — в зависимост от конкретните обстоятелства в държавата членка, регион или зона, за която ще се прилагат мерките, но в никакъв случай не може да противоречи на оценката на риска за околната среда, направена съгласно настоящата директива или Регламент [№ 1829/2003].
4.   Държава членка, която възнамерява да приеме мерки в съответствие с параграф 3 от настоящия член, предварително изпраща на Комисията проект на тези мерки и съответните съображения, на които се позовава. Това изпращане може да се извърши преди приключването на разрешителната процедура за ГМО съгласно част В от настоящата директива или съгласно Регламент (ЕО) № 1829/2003. В продължение на 75 дни от датата на това изпращане:
а)
съответната държава членка се въздържа от приемане и прилагане на тези мерки;
б)
съответната държава членка гарантира, че операторите не засаждат съответния/съответните ГМО; както и
в)
Комисията може да направи коментари, които счете за уместни.
След изтичане на 75‑дневния срок, посочен в първа алинея, съответната държава членка може, за целия период на съгласието/разрешението и от датата на влизане в сила на разрешението на Съюза, да приеме мерките или в първоначалния им вид, или изменени с цел да се вземат предвид евентуални необвързващи коментари, получени от Комисията. Тези мерки се съобщават без забавяне на Комисията, останалите държави членки и притежателя на разрешението.
Държавите членки правят всяка такава мярка публично достояние за всички заинтересовани оператори, включително за земеделските производители.
5.   Когато държава членка желае цялата ѝ територия или част от нея да бъде включена отново в географския обхват на съгласието/разрешението, от което преди това е била изключена съгласно параграф 2, тя може да отправи искане в този смисъл до компетентния орган, който е издал писменото съгласие съгласно настоящата директива, или до Комисията, ако ГМО е бил разрешен съгласно Регламент [№ 1829/2003]. Компетентният орган, който е издал писменото съгласие, или Комисията, според случая, изменя географския обхват на съгласието или на решението за издаване на разрешение по съответния начин.
6.   За целите на коригиране на географския обхват на съгласието/разрешението за ГМО по параграф 5:
а)
за ГМО, който е бил разрешен съгласно настоящата директива, компетентният орган, който е издал писменото съгласие, изменя географския обхват на съгласието по съответния начин и информира Комисията, държавите членки и притежателя на разрешението веднага след като го е извършил;
б)
за ГМО, който е бил разрешен съгласно Регламент [№ 1829/2003], Комисията изменя решението за издаване на разрешение по съответния начин, без да прилага процедурата, предвидена в член 35, параграф 2 от посочения регламент. Комисията информира държавите членки и притежателя на разрешението за това.
7.   Когато държава членка отмени мерки, взети съгласно параграфи 3 и 4, тя нотифицира без забавяне Комисията и останалите държави членки.
8.   Приетите съгласно настоящия член мерки не засягат свободното обращение на разрешени ГМО, като продукти или съставки на продукти“.
9
Съгласно член 26в от Директива 2001/18, озаглавен „Преходни мерки“:
„1.   Считано от 2 април 2015 г. до 3 октомври 2015 г. държава членка може да поиска коригиране на географския обхват на нотификация/заявление, което е подадено, или на разрешение, което е дадено съгласно настоящата директива или Регламент [№ 1829/2003] преди 2 април 2015 г. Комисията представя без забавяне искането на държавата членка на нотифициращото лице/заявителя, както и на останалите държави членки. Комисията представя без забавяне искането на държавата членка на нотифициращото лице/заявителя, както и на останалите държави членки.
2.   Когато нотификацията/заявлението е в процес на разглеждане и нотифициращото лице/заявителят не е потвърдил географския обхват от първоначалната нотификация/първоначалното заявление в рамките на 30 дни от изпращането на искането, посочено в параграф 1 от настоящия член, географският обхват на нотификация/заявление се коригира по съответния начин. Писменото съгласие в съответствие с настоящата директива и, когато е приложимо, решението съгласно член 19 от настоящата директива, както и решението за предоставяне на разрешение, прието съгласно членове 7 и 19 от Регламент [№ 1829/2003], се издават въз основа на коригирания географски обхват на нотификацията/заявлението.
3.   Когато разрешението вече е било дадено и притежателят му не е потвърдил географския обхват на разрешението в рамките на 30 дни от предаването на искането, посочено в параграф 1 от настоящия член, разрешението се изменя по съответния начин. За писмено съгласие по настоящата директива компетентният орган изменя географския обхват на съгласието по съответния начин и информира Комисията, държавите членки и притежателя на разрешението веднага след като го е извършил. За разрешение съгласно Регламент [№ 1829/2003] Комисията изменя решението за издаване на разрешение по съответния начин, без да прилага процедурата, предвидена в член 35, параграф 2 от посочения регламент. Комисията информира държавите членки и притежателя на разрешението за това.
4.   Ако не е представено искане в съответствие с параграф 1 от настоящия член или ако нотифициращо лице/заявител или притежател на разрешение потвърди географския обхват на първоначалното си заявление или, според случая, разрешение, се прилагат mutatis mutandis член 26б, параграфи 3—8.
5.   Настоящият член не засяга отглеждането на разрешени генетично модифицирани семена и посадъчен материал, които са били засадени законосъобразно преди ограничаването или забраняването на отглеждането на този ГМО в държавата членка.
6.   Приетите съгласно настоящия член мерки не засягат свободното обращение на разрешени ГМО като продукти или съставки на продукти“.
10
Член 33 от Директива 2001/18, озаглавен „Наказания“, има следния текст:
„Държавите членки определят наказанията, които се прилагат при нарушаването на националните разпоредби, приети съгласно настоящата директива. Тези наказания са ефикасни, пропорционални и разубеждаващи“.
Директива 2015/412
11
Съображения 6—8, 16 и 27 от Директива 2015/412 гласят:
„(6)
Опитът показва, че отглеждането на ГМО е въпрос, на който се обръща по-сериозно внимание на равнището на държавите членки. Въпросите, свързани с пускането на пазара и вноса на ГМО, следва да продължат да бъдат уреждани на равнището на Съюза с цел запазване на вътрешния пазар. Отглеждането обаче може да изисква повече гъвкавост в някои случаи, тъй като е въпрос със сериозно национално, регионално и местно измерение поради връзката [си] със земеползването, със структурата на местното земеделие и със защитата или запазването на местообитания, екосистеми и ландшафти. В съответствие с член 2, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавите членки имат правото да могат да приемат правно обвързващи актове, които ограничават или забраняват отглеждането на ГМО на тяхна територия, след като такива ГМО са получили разрешение за пускане на пазара на Съюза. Подобна гъвкавост обаче следва да не компрометира общата разрешителна процедура, и по-специално процеса на оценяване, извършван главно от Европейския орган за безопасност на храните […].
(7)
В миналото, с цел ограничаване или забрана на отглеждането на ГМО, някои държави членки използваха предпазни клаузи и спешни мерки в съответствие с член 23 от Директива [2001/18] и член 34 от Регламент [№ 1829/2003] в резултат, според случая, на нова или допълнителна информация, станала известна след датата на съгласието и засягаща оценката на риска за околната среда[,] или [на] повторната оценка на съществуващата информация. Други държави членки използваха процедурата на уведомяване, посочена в член 114, параграфи 5 и 6 от ДФЕС, която изисква представянето на нови научни доказателства, свързани със защитата на околната или работната среда. Освен това процесът на вземане на решение за отглеждането на ГМО се оказа особено труден, тъй като изразените на национално равнище опасения не са свързани само с безопасността на ГМО за здравето или за околната среда.
(8)
Във връзка с това е целесъобразно, в съответствие с принципа на субсидиарност, на държавите членки да бъде предоставена по-голяма гъвкавост за вземане на решения, по време на разрешителната процедура или след нея, дали желаят или не на тяхната територия да се отглеждат ГМО, без да се засяга оценката на риска, предвидена в разрешителната система на Съюза за ГМО, и независимо от мерките, които държавите членки, отглеждащи ГМО, имат право да предприемат или изискат в съответствие с Директива [2001/18] за избягване на случайното наличие на ГМО в други продукти. Предоставянето на такава възможност на държавите членки вероятно ще подобри процеса на издаване на разрешения за ГМО и същевременно вероятно ще гарантира свободата на избор на потребителите, земеделските стопани и операторите, като внесе по-голяма яснота за заинтересованите страни по въпросите на отглеждането на ГМО в Съюза. Поради това настоящата директива следва да улесни безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар.
[…]
(16)
Приетите по силата на настоящата директива ограничения и забрани следва да се отнасят до отглеждането, а не до свободното обращение и вноса на генетично модифицирани семена и посадъчен материал, като продукти или като съставка на продукти и реколтата от тях и освен това следва да съответстват на Договорите, по-специално по отношение на принципа за недискриминация между национални и ненационални продукти, принципа на пропорционалност и членове 34, 36 и член 216, параграф 2 от ДФЕС.
[…]
(27)
Разпоредбите, предвидени в членове 26б и 26в от Директива [2001/18], се прилагат, без да се засяга член 23 от въпросната директива, както и член 34 от Регламент [№ 1829/2003]“.
Решение за изпълнение 2016/321
12
С Решение за изпълнение 2016/321, основано на Директива 2001/18, и по-специално на член 26в, параграф 3 от нея, Комисията в съответствие с този член взема под внимание исканията, отправени съгласно тази разпоредба от 19 държави членки, сред които и Италианската република, да се забрани отглеждането на ГМ царевица MON 810 на цялата или на част от територията им. Притежателят на разрешението, на когото тези искания са представени, не е поискал потвърждение на първоначалния географски обхват на разрешението си и съответно се е съгласил с коригирането му.
Регламент № 1829/2003
13
Съгласно озаглавения „Спешни мерки“ член 34 от Регламент № 1829/2003:
„Когато е очевидно, че продуктите, разрешени [с] или в съответствие с настоящия регламент, могат да представляват сериозен риск за здравето на хората, здравето на животните или околната среда или когато в светлината на становището на [Европейския орган за безопасност на храните], издадено в съответствие с член 10 или член 22, е необходимо да се отнеме временно или да се измени спешно разрешението, мерките трябва да бъдат предприети в съответствие с процедурите, предвидени в членове 53 и 54 от Регламент (ЕО) № 178/2002 [на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68)]“.
Италианското право
14
Озаглавеният „Наказания по дял III-bis“ член 35bis от Decreto legislativo n. 224 — Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (Законодателен декрет № 224 за транспониране на Директива 2001/18/ЕО относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда) от 8 юли 2003 г. (GURI, бр. 194 от 22 август 2003 г.), изменен с Decreto legislativo n. 227 (Законодателен декрет № 227) от 14 ноември 2016 г. (GURI, бр. 288 от 10 декември 2016 г.) (наричан по-нататък „Законодателен декрет 224/2003“), гласи:
„1.   Ако деянието не представлява престъпление, се налага административно наказание глоба или имуществена санкция в размер от 25000 до 75000 евро на всеки, който наруши:
а)
забраните за отглеждане, въведени чрез коригиране на географския обхват, установен в предвидените случаи с един от следните актове:
1)
разрешение, издадено от [Комисията] в съответствие с членове 7 и 19 от Регламент [№ 1829/2003];
2)
разрешение, издадено от компетентния национален орган на държава членка в съответствие с членове 15, 17 и 18 от Директива [2001/18];
3)
разрешение, издадено от компетентния национален орган по член 2, параграф 1 в съответствие с член 18, параграф 1, и когато е приложимо, решение, взето от същия орган в съответствие с член 18, параграф 3;
b)
забраните за отглеждане, приети съгласно член 26quater, параграф 6;
c)
временните забрани за засаждане на съответния(те) ГМО, предвидени в член 26quater, параграф 5, буква б) и член 26sexies, параграф 3.
2.   С наказателно постановление на нарушителите се налага допълнителното административно наказание — спиране за срок до шест месеца на разрешението за отглеждане на ГМО, предоставено с решенията за пускане на пазара.
3.   Всеки, който наруши забраните по параграф 1, е длъжен да унищожи незаконно засадените ГМО култури и да възстанови за своя сметка земята в първоначалния ѝ вид, солидарно със собственика и с носителите на вещни или лични права на ползване върху площите, когато те отговарят за нарушението в условията на умисъл или груба небрежност, въз основа на констатациите на отговарящите за контрола лица, направени в рамките на състезателно производство със заинтересованите лица. Със заповед органът по параграф 4 определя необходимите за целта действия и срока за извършването им, след изтичането на който се пристъпва към принудително изпълнение за сметка на задължените лица и към събиране на изплатените суми.
[…]“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Дело С‑364/24
15
Г‑н Giorgio Fidenato, собственик на земеделското предприятие „In Trois“ със седалище в Арба, провинция Порденоне (Италия), засажда през сеитбената 2021 г. посадъчен материал от ГМ царевица MON 810.
16
На 8 септември 2021 г. е извършена проверка, за да се установи наличието на ГМО в земите на г‑н Fidenato. По този повод последният заявява, че е засаждал ГМ царевица единствено с изследователска цел и че тази практика ще продължи, „докато въпросът за законосъобразността на Директива [2015/412] не бъде отнесен за решаване от Съда на Европейския съюз“.
17
Със заповед от 14 октомври 2021 г. Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (Министерство на земеделието, храните и горите) указва на г‑н Fidenato, че съгласно Решение за изпълнение 2016/321 отглеждането на ГМ царевица MON 810 е забранено на територията на поискалите това държави членки, сред които е и Италианската република, и му разпорежда на основание член 35bis от Законодателен декрет 224/2003 в петдневен срок да унищожи чрез смилане и заравяне незаконните насаждения от този сорт царевица и да възстанови за своя сметка земята в първоначалния ѝ вид.
18
След като г‑н Fidenato не изпълнява това разпореждане, на 19 октомври 2021 г. служителите на Corpo forestale dello Stato (Държавна горска служба, Италия) унищожават съответните насаждения.
19
Г‑н Fidenato подава срещу заповедта от 14 октомври 2021 г. жалба пред Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Регионален административен съд Фриули-Венеция Джулия, Италия), в която твърди, че отправеното му разпореждане за унищожаване на насажденията и за възстановяване на земята в първоначалния ѝ вид е незаконосъобразно, тъй като е издадено на основание на норми, самите те в противоречие с първичното право на Съюза. Освен това според него наличието на разрешение за пускане на пазара, издадено на основание на Регламент № 1829/2003, означава, че съответният ГМО продукт не представлява конкретна опасност за здравето или за околната среда. Затова било необяснимо как просто по искане на държава членка, без да е било нужно тази държава членка да дава каквато и да било обосновка в това отношение, законодателят на Съюза е допуснал географският обхват на въпросното разрешение да бъде коригиран.
20
Тъй като тази жалба е отхвърлена, г‑н Fidenato обжалва решението на Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Регионален административен съд Фриули-Венеция Джулия) пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който е запитващата юрисдикция.
21
Тази юрисдикция си задава въпроса в съответствие ли е с първичното право на Съюза, и по-специално с основните свободи на вътрешния пазар, така както са тълкувани от Съда в решение от 13 септември 2017 г., Fidenato и др. (C‑111/16, EU:C:2017:676), и в определение от 23 ноември 2017 г., Fidenato и др. (C‑107/16, EU:C:2017:900), и по-общо с принципа на пропорционалност, предоставената на държавите членки с членове 26б и 26в от Директива 2001/18 възможност да издействат забрана за отглеждане на ГМО на тяхна територия, без за целта да трябва изобщо да обосновават или доказват, че съответният ГМО, разрешен за пускане на пазара, представлява конкретна опасност за здравето или за околната среда. Тя преценява, че тези членове 26б и 26в противоречат на други разпоредби от тази директива, и по-точно на членове 22 и 23 от нея, и че евентуалната невалидност на посочените членове 26б и 26в би могла да засегне валидността на Решение за изпълнение 2016/321.
22
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
В съответствие ли са членове 26б и 26в от Директива [2001/18] с член 34 от Регламент № 1829/2003, с член 3 ДЕС, с членове 2, 3, 26, 34, 35 и 36 ДФЕС и с членове 16 и 52 от [Хартата]?
2)
В случай на отрицателен отговор на предходния въпрос: може ли Решение за изпълнение [2016/321], прието въз основа на член 26в от Директива [2001/18], да не бъде приложено от запитващата юрисдикция или да бъде обявено за невалидно в резултат на констатираното несъответствие на този член с по-висшите норми на ДЕС и ДФЕС?“.
Дело С‑393/24
23
С наказателно постановление от 19 юни 2023 г. на директора на Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (Главна дирекция за акредитиране на органите за контрол, сертифициране и защита на потребителите, Италия) към Dipartimentio dell’Ispettorato centrale della tutela della qualitá e repressione frodi dei prodotti agroalimentari (Отдел на Централния инспекторат за защита на качеството и за санкциониране на измамите със селскостопански хранителни продукти, Италия), издадено на основание член 35а от Законодателен декрет 224/2003, на г‑н Fidenato са наложени административни наказания глоби в общ размер на 50000 евро за неспазване на забраната за отглеждане в Италия на ГМ царевица MON 810. Едната половина от тези глоби се отнася до посадъчния материал от този сорт царевица, засаден в провинция Удине (Италия), а другата — до посадъчния материал от същия сорт царевица, засаден в провинция Порденоне (Италия).
24
Г‑н Fidenato подава до Tribunale di Udine (Първоинстанционен съд Удине, Италия) жалба срещу това наказателно постановление в частта относно сумата от 25000 евро, съответстваща на наложената му глоба за засаждането в тази провинция на посадъчен материал от ГМ царевица MON 810. Той подава подобна жалба и пред Tribunale di Pordenone (Първоинстанционен съд Порденоне, Италия) по отношение на сумата от 25000 евро, съответстваща на наложената му глоба за засаждането в тази друга провинция на посадъчен материал от същия сорт царевица.
25
Във връзка с жалбата, с която е сезиран, Tribunale di Udine (Първоинстанционен съд Удине), който е запитващата юрисдикция, си задава въпроса дали членове 26б и 26в от Директива 2001/18 са валидни от гледна точка по-специално на нормите на първичното право на Съюза относно свободното движение на стоки, свободата на стопанска инициатива и недискриминацията, както и от гледна точка на споразуменията на СТО. Тази юрисдикция отбелязва в частност, че съгласно член 22 от Директива 2001/18, ако съответните ГМО отговарят на изискванията на тази директива, държавите членки не могат да забраняват, ограничават или възпрепятстват пускането им на пазара като продукти или като съставка на продукти. Тя си задава и въпроса дали Решение за изпълнение 2016/321 правилно е било прието на основание член 114 ДФЕС, който се отнася до мерките за подобряване на функционирането на вътрешния пазар.
26
Запитващата юрисдикция не е сигурна, ако членове 26б и 26в от Директива 2001/18 са невалидни, как следва да се тълкува забраната, наложена с Решение за изпълнение 2016/321, което според нея е неясно и не посочва основанията за коригирането на географския обхват на разрешението за ГМ царевица MON 810. Тя се пита и дали това решение е валидно и дали решенията по член 26в от Директива 2001/18 трябва да почиват на същите основания като посочените в член 26б, параграф 3 от тази директива.
27
При тези обстоятелства Tribunale di Udine (Първоинстанционен съд Удине) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„[…]
1)
Разпоредбите на Директива [2015/412], с която в Директива [2001/18] се въвеждат членове 26б и 26в с възможност за държава членка да иска „[…] да се коригира географският обхват […] на разрешението, така че цялата територия на тази държава членка или част от нея да бъде изключена от отглеждане […]“, и [Решение за изпълнение 2016/321] в съответствие ли са с принципа на недопускане на дискриминация между местни и чуждестранни продукти, с принципа на пропорционалност и с член 34, член 36 и член 216, параграф 2 ДФЕС?
2)
Разпоредбите на Директива [2015/412], с която в Директива [2001/18] се въвеждат членове 26б и 26в с възможност за държава членка да иска „[…] да се коригира географският обхват […] на разрешението, така че цялата територия на тази държава членка или част от нея да бъде изключена от отглеждане […]“, и [Решение за изпълнение 2016/321] в съответствие ли са с членове 16 и 52 от [Хартата]?
3)
Разпоредбите на Директива [2015/412], с която в Директива [2001/18] се въвеждат членове 26б и 26в с възможност за държава членка да иска „[…] да се коригира географският обхват […] на разрешението, така че цялата територия на тази държава членка или част от нея да бъде изключена от отглеждане […]“, и [Решение за изпълнение 2016/321] в съответствие ли са с член 18 ДФЕС и с член 21 от [Хартата], при положение че принципът на недопускане на дискриминация е един от стълбовете на Съюза?
При утвърдителен отговор: […]
4)
При утвърдителен отговор, трябва ли [Решение за изпълнение 2016/321] да се тълкува в смисъл, че заявленията за ограничаване на правото на отглеждане на семена от ГМ царевица MON810 са допустими и в съответствие с ДЕС и ДФЕС само на основанията, посочени в член 26б, параграф 3, букви а)—ж) от Директива [2001/18], или по силата на преходните правила, предвидени в член 26в от [тази директива], те са допустими и на други основания, включително икономически, които се различават в отделните държави?
[…]
5)
С оглед на цялата нормативна уредба, уреждаща ГМО в единния европейски пазар, валидно ли е Решение [за изпълнение 2016/321] и допуска ли национална правна уредба, която санкционира неспазването на съдържащата се в него забрана?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
28
Що се отнася до допустимостта на поставените въпроси, следва да се припомни, че само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до валидността или тълкуването на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (вж. решения от 21 април 1988 г., Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, т. 8, и от 22 октомври 2024 г., Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, т. 36).
29
Това не важи само когато е съвсем очевидно, че исканото от националната юрисдикция тълкуване или преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. решения от 13 юли 2000 г., Idéal Tourisme, C‑39/99, EU:C:2000:405, т. 20, и от 30 април 2024 г., M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:T:2024:372, т. 65 и цитираната съдебна практика).
30
При това положение преюдициалното запитване трябва да се отхвърли по-специално когато е съвсем очевидно, че е налице отклонение от предмета на предвиденото в член 267 ДФЕС производство и всъщност се цели Съдът да се произнесе въз основа на привиден спор (вж. в този смисъл решения от 8 ноември 1990 г., Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, т. 23, и от 26 април 2012 г., DR и TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, т. 22).
31
Що се отнася, на първо място, до действителността на споровете в главните производства, видно от преюдициалното запитване по дело C‑364/24, г‑н Fidenato е посочил, че възнамерява да продължи със сеитбата на ГМ царевица MON 810 с изследователска цел до произнасянето на Съда по законосъобразността на Директива 2015/412. Европейският парламент съответно заключава, че споровете в главните производства са били напълно изфабрикувани от г‑н Fidenato и че преюдициалните запитвания трябва на това основание да се приемат за недопустими.
32
От данните, с които разполага Съдът, обаче не е очевидно, че страните в главното производство предварително са съгласували действията си, за да накарат Съда да се произнесе въз основа на привиден спор, за разлика от случая по делото, по което е постановено решение от 16 декември 1981 г., Foglia (244/80, EU:C:1981:302) (вж. по аналогия решения от 13 юли 2000 г., Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, т. 22, и от 26 април 2012 г., DR и TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, т. 22). Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 42 от заключението си, не се установява г‑н Fidenato да е действал съгласувано с националните органи, които, без съмнение, са му наложили административни наказания.
33
Що се отнася, на второ място, до изразените от френското правителство съмнения относно релевантността на поставените въпроси, доколкото същите се отнасят до валидността на член 26б и член 26в, параграф 4 от Директива 2001/18 с оглед на предмета на споровете в главните производства, предоставените на Съда данни сочат, че процесната забрана за отглеждане на ГМ царевица MON 810, която касае вече издадено разрешение, е наложена на основание на преходните разпоредби на член 26в, параграфи 1 и 3 от тази директива. Следователно тези въпроси са недопустими, доколкото се отнасят до член 26б и член 26в, параграфи 2 и 4 от тази директива, които предвид данните, с които разполага Съдът, не изглеждат приложими към споровете в главните производства.
34
Що се отнася, на трето място, до съдържанието на преюдициалните запитвания, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, отразена в член 94, букви а) и б) от Процедурния правилник на Съда, необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правния контекст, в които се вписват поставените от него въпроси, или най-малкото да обясни фактическите хипотези, на които те се основават. Освен това е абсолютно необходимо, както предвижда член 94, буква в) от Процедурния правилник, в преюдициалното запитване да са изложени причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби от правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националната правна уредба, приложима в главното производство (вж. в този смисъл решения от 26 януари 1993 г., Telemarsicabruzzo и др., C‑320/90—C‑322/90, EU:C:1993:26, т. 6, и от 1 август 2025 г., Tiberis Holding, C‑514/23, EU:C:2025:597, т. 30 и цитираната съдебна практика).
35
В случая италианското и гръцкото правителство твърдят, че преюдициалните запитвания не съдържат всички данни, изисквани от член 94 от Процедурния правилник. По-специално, що се отнася до дело C‑393/24, италианското правителство изтъква, че запитващата юрисдикция не излага конкретно причините, поради които има въпроси относно валидността на членове 26б и 26в от Директива 2001/18.
36
Следва обаче да се констатира, че макар в някои аспекти мотивите им да са лаконични, преюдициалните запитвания като цяло съдържат достатъчно данни, за да може Съдът да бъде полезен с отговора си на поставените въпроси. Това не е така само що се отнася до съответствието с членове 2 и 3 ДФЕС на разпоредбите, чиято валидност се поставя под съмнение, тъй като в мотивите на акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция по дело C‑364/24 не посочва по какъв начин установеният с Директива 2015/412 механизъм би могъл да е в разрез с тези членове.
37
От гореизложеното следва, че поставените въпроси са недопустими, доколкото се отнасят до член 26б и член 26в, параграфи 2 и 4 от Директива 2001/18, както и до преценката на валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от тази директива от гледна точка на членове 2 и 3 ДФЕС.
По същество
38
Като начало следва да се припомни, че Директива 2015/412 установява, с членове 26б и 26в от Директива 2001/18, механизъм, който по два различни начина допуска държавите членки да ограничават или забраняват отглеждането на ГМО на цялата или на част от територията си.
39
От една страна, съгласно член 26б, параграфи 1 и 2 от тази директива всяка държава членка може по време на разрешителната процедура за даден ГМО или при подновяването на съгласието/разрешението за него да поиска отглеждането му да бъде изключено за цялата или за част от територията ѝ. Това искане се съобщава от Комисията на нотифициращото лице/заявителя на разрешението, както и на останалите държави членки, и се прави публично достояние. Ако нотифициращото лице/заявителят не потвърди в 30‑дневен срок първоначално поискания от него географски обхват на разрешението, Комисията коригира този географски обхват в съответствие с искането на съответната държава членка.
40
От друга страна, когато по време на разрешителната процедура или при подновяването на разрешение за даден ГМО държава членка не е направила съответно искане или нотифициращото лице/заявителят е потвърдил(о) географския обхват на първоначалното си заявление, всяка държава членка може по силата на член 26б, параграфи 3 и 4 от Директива 2001/18 да приеме мярка за забрана или ограничаване на отглеждането на даден ГМО или на група ГМО на цялата или на част от територията си. Такива мерки трябва да са съобразени с правото на Съюза, да са обосновани, пропорционални и недискриминационни и да почиват на едно или няколко сериозни основания като изброените в член 26б, параграф 3, първа алинея, букви а)—ж) от тази директива. Въпросните мерки могат да бъдат приемани само в рамките на предварителна процедура, позволяваща на Комисията да представи своите коментари, и се съобщават на Комисията, на останалите държави членки и на притежателя на разрешението.
41
Предвиденият в член 26б от Директива 2001/18 механизъм по същество е възпроизведен в член 26в от тази директива, който се отнася до преходните мерки и дава възможност на държавите членки между 2 април 2015 г. и 3 октомври 2015 г. да искат, според случая, коригиране на географския обхват на заявление за разрешение, подадено преди 2 април 2015 г., или на разрешение, издадено преди тази дата.
По първия въпрос по дело C‑364/24, както и по първия, втория и третия въпрос и първата част на петия въпрос по дело C‑393/24, доколкото те се отнасят до валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18
42
С първия въпрос по дело C‑364/24, първия, втория и третия въпрос и първата част на петия въпрос по дело C‑393/24, които следва да се разгледат заедно, запитващите юрисдикции по същество искат от Съда да установи дали член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 е в съответствие с първичното право на Съюза, и по-точно с член 3 ДЕС, с членове 18, 26, 34—36, 114 и член 216, параграф 2 ДФЕС, с членове 16, 21 и 52 от Хартата, както и с принципите на пропорционалност и недискриминация.
По валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на член 3 ДЕС, членове 26, 34—36 и 114 ДФЕС и принципа на пропорционалност
43
Запитващите юрисдикции не са сигурни, на първо място, валиден ли е член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на нормите на първичното право, уреждащи функционирането на вътрешния пазар, и по-специално от гледна точка на свободното движение на стоки.
44
Тъй като са споменати от запитващата юрисдикция по дело C‑364/24 само доколкото припомнят, че в основата на Съюза е установяването на вътрешния пазар, член 3 ДЕС и член 26 ДФЕС не изискват отделен анализ от свързания с членове 34—36 и 114 ДФЕС и с принципа на пропорционалност.
45
Като начало следва да се припомни, че свободното движение на стоки е основен принцип на правото на Съюза, който намира изражение в установената в член 34 ДФЕС забрана на количествените ограничения върху вноса и на всички мерки с равностоен ефект (решение от 21 декември 2023 г., CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, т. 31 и цитираната съдебна практика).
46
Тази забрана се отнася до всички мерки на държавите членки, които могат пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятстват достъпа до пазара на държава членка на стоки с произход от други държави членки, дори когато такава мярка няма за предмет, нито като последица по-неблагоприятното третиране на стоките с произход от други държави членки (решение от 21 декември 2023 г., CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, т. 33 и цитираната съдебна практика). Тя се прилага и по отношение на мерките, приети от институциите на Съюза (вж. в този смисъл решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 45).
47
Освен това, когато има пречки за търговията или съществува вероятност от появата на такива пречки в бъдеще поради това, че по отношение на определена стока или определена категория стоки държавите членки са взели или са напът да вземат разнопосочни мерки, годни да създадат различно равнище на защита, член 114 ДФЕС овластява законодателя на Съюза да се намеси, като приеме подходящите мерки при спазване, от една страна, на параграф 3 от този член и от друга, на правните принципи, упоменати в Договора за функционирането на ЕС или изведени в съдебната практика, в частност принципа на пропорционалност (решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 49 и цитираната съдебна практика).
48
Съдът вече е приел, че предвид свободата, с която разполага законодателят на Съюза да преценява коя е най-подходящата за постигането на желания резултат техника на сближаване, мерките, вземани на основание член 114 ДФЕС, могат, в зависимост от обстоятелствата, да се изразяват в задължение за всички държави членки да разрешат пускането на пазара на съответния продукт или продукти, в добавянето на определени условия към такова задължение за разрешаване, дори във временна или окончателна забрана за пускането на един или няколко продукта на пазара (вж. в този смисъл решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет, C‑482/17, EU:C:2019:1035, т. 60 и 61).
49
В случая Директива 2015/412, която допълва Директива 2001/18 с членове 26б и 26в, е приета на основание член 114 ДФЕС, подобно на Директива 2001/18, която от своя страна е приета на основание член 95 ЕО, понастоящем член 114 ДФЕС. Този член 114 позволява на законодателя на Съюза да приема мерките за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар.
50
Така член 1 от Директива 2001/18 предвижда, че в съответствие с принципа на предпазните мерки целта на тази директива е да сближи законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки и да защити човешкото здраве и околната среда, „когато се осъществява съзнателно освобождаване на [ГМО] в околната среда за всяка друга цел, освен пускане на пазара в рамките на [Съюза]“, и „когато се пускат на пазара [ГМО] като продукт или като съставка на продукт в рамките на [Съюза]“.
51
Що се отнася по-конкретно до членове 26б и 26в от тази директива, в контекста на които трябва да се разглежда механизмът, предвиден в член 26в, параграфи 1 и 3 от нея, следва да се отбележи, че тези разпоредби установяват общ режим, определящ условията, при които държава членка може да забрани отглеждането на даден ГМО или на група ГМО на цялата или на част от територията си, и следователно попадат в обхвата на понятието „мярка за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки“ по смисъла на член 114 ДФЕС.
52
Що се отнася до съответствието на мерките, вземани на основание член 114 ДФЕС, със свободното движение на стоки и с принципа на пропорционалност, следва да се припомни, че на законодателя на Съюза се признава широко право на преценка, когато приема нормативни актове в област, която предполага вземането на политически, икономически и социални решения и извършването на комплексни преценки, какъвто е случаят с пускането на пазара и отглеждането на ГМО. Мярка, приета в тази област, би била незаконосъобразна само ако е явно неподходяща с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат (вж. в този смисъл решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 50).
53
Що се отнася до целта, преследвана със законодателството на Съюза в областта на ГМО, член 1 от Директива 2001/18 и член 1 от Регламент № 1829/2003 предвиждат, че това законодателство цели да осигури защитата на здравето и на околната среда, както и на интересите на потребителите и същевременно да гарантира ефективното функциониране на вътрешния пазар.
54
От съображения 6 и 8 от Директива 2015/412 следва, че с приемането на членове 26б и 26в от Директива 2001/18 законодателят на Съюза, продължавайки с цел запазване на вътрешния пазар да урежда на своето равнище въпросите, свързани с пускането на пазара и вноса на ГМО, е искал по-конкретно, в съответствие с принципа на субсидиарност и в установените в член 2, параграф 2 ДФЕС рамки, да даде на държавите членки възможност за по-голяма гъвкавост по въпроса за отглеждането на ГМО, тъй като този въпрос има „сериозно национално, регионално и местно измерение поради връзката [си] със земеползването, със структурата на местното земеделие и със защитата или запазването на местообитания, екосистеми и ландшафти“. В тези съображения обаче се посочва също, че подобна гъвкавост не следва да компрометира общата разрешителна процедура за пускането на ГМО на пазара, основана на оценка на рисковете за човешкото здраве и за околната среда.
55
Допускайки по този начин отглеждането на даден ГМО или на група ГМО да бъде чрез ясен и предвидим механизъм изключено за цялата или част от територията на държава членка, законодателят на Съюза е искал, както по същество личи от съображение 7 от Директива 2015/412, и да улесни процеса по вземане на решения относно отглеждането на ГМО. Всъщност в миналото, с цел ограничаване или забрана на отглеждането на ГМО, някои държави членки са използвали предпазни клаузи и спешни мерки в съответствие с член 23 от Директива 2001/18 и член 34 от Регламент № 1829/2003. Други държави членки са използвали процедурата на уведомяване, посочена в член 114, параграфи 5 и 6 ДФЕС.
56
От гледна точка на тези цели механизмът по член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 не изглежда явно неподходящ.
57
Всъщност, първо, следва да се отбележи, че видно от член 26в, параграф 6 от Директива 2001/18, приеманите съгласно този член 26в мерки, част от които са забранителните мерки по член 26в, параграфи 1 и 3 от тази директива, са ограничени само до отглеждането на ГМО, тъй като не трябва да засягат „свободното обращение на разрешени ГМО като продукти или като съставки на продукти“. Затова, от една страна, както преценява генералният адвокат в точка 75 от заключението си, забраната за отглеждане на ГМО не засяга правото на икономическите оператори да внасят продукти, съдържащи ГМО. От друга страна, тази забрана не засяга свободата на избор на потребителите, които могат да продължат да потребяват, ако желаят, независимо от държавата членка на пребиваване, продукти, получени от отглеждането на съответния ГМО.
58
Второ, налагането на основание член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 на забрани за отглеждането на ГМО зависи от мълчаливото съгласие на притежателя на разрешението за съответния ГМО, което се приема, че е налице, ако в 30‑дневен срок от съобщаването на направеното от държава членка искане за коригиране на географския обхват на разрешението за съответните семена този притежател не се противопостави на това искане. Както отбелязва по същество генералният адвокат в точка 78 от заключението си, след като въпросният притежател е дал съгласието си, правата, които той черпи от свободата на движение на съответните стоки, не могат да се смятат за засегнати от произтичащата от прилагането на тези разпоредби евентуална пречка пред тази свобода.
59
Освен това, както подчертава генералният адвокат в точка 81 от заключението си, свободното движение на семена от ГМО зависи от получаването на разрешение за пускане на пазара на такива продукти или съставки на продукти и е ограничено в строгите рамки на това разрешение. Затова, когато географският обхват на такова разрешение е бил ограничен с мълчаливото съгласие на неговия притежател и съответно отглеждането на семена от ГМО е било забранено на цялата или на част от територията на държава членка, земеделските производители не могат — за да се освободят от тази забрана — да се позовават на правата, които черпят от свободното движение на стоки.
60
Трето, давайки на държавите членки възможност да издействат забрана на отглеждането на ГМО на цялата или на част от територията си, член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 им позволява, при липсата на консенсус по въпроса, още повече гъвкавост, що се отнася до решенията, които считат за подходящи във връзка с отглеждането на ГМО, но същевременно запазва провежданата на равнището на Съюза уеднаквена процедура за оценяване на рисковете от ГМО за здравето и околната среда. От тази гледна точка и както се посочва в съображение 6 от Директива 2015/412, въпросите, свързани с пускането на пазара и вноса на ГМО, включително оценката на рисковете, които последните могат да създават за здравето и за околната среда, продължават да бъдат уреждани на равнището на Съюза с цел запазване на вътрешния пазар.
61
Четвърто, установеният с тези разпоредби механизъм позволява да се улесни процесът на разрешаване на ГМО и допринася за правната сигурност на операторите в съответствие с целите, споменати в точка 53 от настоящото решение.
62
От изложените по-горе съображения следва, че член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18, първо, не нарушава правата, които икономическите оператори биха могли да черпят от свободното движение на стоки, второ, не засяга свободата на избор на потребителите и трето, допринася за безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар по смисъла на член 114 ДФЕС.
63
Обстоятелството, че член 26в, параграф 3 от Директива 2001/18 не обвързва забраната за отглеждане на ГМО на основание на тази разпоредба с никаква конкретна обосновка от страна на държавите членки, не може да постави под въпрос извода в точка 56 от настоящото решение, тъй като, както вече бе отбелязано, такава мярка може да бъде приета само с мълчаливото съгласие на притежателя на разрешението за съответните ГМО. За сметка на това, когато притежателят на разрешението се противопоставя на коригирането на географския обхват на същото, член 26в, параграф 4 от Директива 2001/18 изисква от държавите членки, които желаят да забранят отглеждането на даден ГМО на цялата или на част от територията си, да изложат в подкрепа на искането си сериозни основания като посочените в член 26б, параграф 3, първа алинея, букви а)—ж) от тази директива.
64
Следва още да се отбележи, че дори да се предположи, че установеният с член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 механизъм може да доведе до някои ограничения на свободното движение на стоки по смисъла на член 34 ДФЕС, такива ограничения биха били обосновани с посочените в точки 53—56 от настоящото решение цели от общ интерес и не биха били в разрез с принципа на пропорционалност.
65
От всичко изложено по-горе следва, че с приемането на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 законодателят на Съюза не е превишил пределите на свободата на преценка, с която разполага по силата на член 114 ДФЕС, нито е въвел ограничение на свободното движение на стоки.
По валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на член 18 ДФЕС, член 21 от Хартата и принципа на недискриминация
66
На второ място, запитващата юрисдикция по дело C‑393/24 си задава въпроса дали, допускайки забраната за отглеждане на даден ГМО или на група ГМО на цялата или на част от територията на държавите членки, член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 не създава противоречаща на член 18 ДФЕС и на член 21 от Хартата дискриминация както между земеделските производители от различни държави членки според това дали тези държави членки разрешават, или забраняват отглеждането на ГМО, така и между земеделските производители от една и съща забраняваща отглеждането на ГМО държава членка, в ущърб на земеделските производители, които желаят да отглеждат така модифицирани семена.
67
По първия аспект следва да се припомни, че разпоредбите на член 21, параграф 2 от Хартата, които забраняват дискриминацията, основана на гражданството, съответстват на разпоредбите на член 18, първа алинея ДФЕС и трябва да се прилагат в съответствие с тях (вж. в този смисъл решение от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност), C‑541/20—C‑555/20, EU:C:2024:818, т. 311 и цитираната съдебна практика). Следва да се припомни още, че предназначението на член 18 ДФЕС е да се прилага самостоятелно само за положения, уредени от правото на Съюза, за които Договорът за функционирането на ЕС не предвижда специални правила за недопускане на дискриминацията (решение от 20 юни 2024 г., Faurécia, C‑420/23, EU:C:2024:534, т. 18 и цитираната съдебна практика). Тъй като в областта на свободното движение на стоки принципът на недискриминация е приложен по-специално с членове 34 и 35 ДФЕС, на запитващата юрисдикция следва да се отговори именно от гледна точка на тези разпоредби.
68
В това отношение следва да се отбележи, че както се припомня в съображение 16 от Директива 2015/412, при приемането на основание член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 на мерки за забрана на отглеждането на ГМО не се прави никакво разграничение между местни и чуждестранни продукти. Евентуалната забрана за отглеждане по силата на тези разпоредби съответно се прилага без разлика, независимо от мястото на произход на съответните семена.
69
От друга страна, забраната за дискриминация не се отнася до евентуалните разлики в третирането, които може да се дължат на различията между приложимите в отделните държави членки правила, щом тези правила засягат по един и същи начин всички лица, попадащи в обхвата им.
70
Освен това, предвид широката свобода на преценка, с която разполага законодателят на Съюза, когато действа в област, която предполага политически, икономически и социални решения и комплексни изводи и оценки, този законодател, както отбелязва генералният адвокат в точка 95 от заключението си, не е превишил пределите на правото си на преценка, като е приел, че земеделските производители от различни държави членки не са в сходно положение предвид специфичното естество на отглеждането на ГМО, по-специално свързано с мястото на производство и с особеностите на това място.
71
При тези обстоятелства не е налице никаква дискриминация между земеделските производители от различни държави членки, основана на това, че някои от тези държави забраняват отглеждането на даден ГМО на цялата или на част от територията си, а други — не.
72
По втория аспект следва да се отбележи, че отглеждането на ГМО има особености, по-специално поради евентуалното въздействие върху други култури, така че положението на земеделските производители, желаещи да отглеждат даден ГМО, не е сходно с това на земеделските производители, които не са изразили такова желание. Затова няма как да се констатира дискриминация между първите и вторите, основана на забраната за отглеждане на този ГМО на цялата или на част от територията на държава членка.
73
От гореизложеното следва, че при разглеждането на поставените въпроси не се установяват обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на приложения с членове 34 и 35 ДФЕС и закрепен в член 21 от Хартата принцип на недискриминация.
По валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на членове 16 и 52 от Хартата
74
Що се отнася, на трето място, до съмненията на запитващите юрисдикции относно валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на членове 16 и 52 от Хартата, следва да се припомни, че съгласно посочения член 16 свободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики. Видно от практиката на Съда, закрилата, осигурявана от този член 16, включва свободата да се упражнява икономическа или търговска дейност, свободата на договаряне, както и свободната конкуренция, и по-конкретно се отнася до свободния избор на икономически партньор (решение от 12 януари 2023 г., TP (Аудио-визуален редактор за обществена телевизия), C‑356/21, EU:C:2023:9, т. 74 и цитираната съдебна практика).
75
В случая от актовете за преюдициално запитване е видно, че споровете в главните производства се отнасят до законосъобразността на приети на основание член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 мерки за забрана на отглеждането на ГМО в държава членка.
76
При положение че за разлика от мерките за забрана за отглеждане на ГМО, приемани в процедурата по член 26в, параграфи 2 и 4 от Директива 2001/18, мерките на основание член 26в, параграфи 1 и 3 от тази директива са допустими само с мълчаливото съгласие на притежателя на разрешението за съответния ГМО, няма как да се приеме, че последните разпоредби засягат свободата на стопанска инициатива на този притежател.
77
Същото важи по аргумент за по-силното основание и за евентуалните ползватели на семена от ГМО, обхванати от ограничението на географския обхват на първоначално поисканото разрешение, тъй като свободата на стопанската инициатива не гарантира на третите лица право да упражняват икономическа дейност, като употребяват продукти, чието пускане на пазара или използване е било забранено.
78
При това положение не е необходимо произнасяне по валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на член 52 от Хартата, тъй като подобен анализ предполага предвидените в този член 26в, параграфи 1 и 3 мерки за забрана на отглеждането на ГМО да се разглеждат като ограничения на свободата на стопанската инициатива.
79
С оглед на изложеното по-горе член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 не изглежда да е в противоречие с член 16 от Хартата.
По валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на член 216, параграф 2 ДФЕС и споразуменията на СТО
80
На четвърто място, запитващата юрисдикция по дело C‑393/24 иска по същество от Съда да установи дали член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18, доколкото позволява на някои държави членки да забранят отглеждането на ГМО на цялата или на част от територията си, е в противоречие с член 216, параграф 2 ДФЕС, към който препраща съображение 16 от Директива 2015/412 и който гласи, че сключените от Съюза споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки.
81
От преюдициалното запитване е видно, че този въпрос визира по-конкретно споразуменията на СТО.
82
В това отношение следва да се припомни, че разпоредбите на международно споразумение, по което Съюзът е страна, могат да се изтъкват в подкрепа на жалба за отмяна на акт на вторичното право на Съюза или в подкрепа на възражение за незаконосъобразност на такъв акт само ако, от една страна, естеството и системата на въпросното споразумение допускат това и от друга, тези разпоредби са предвид съдържанието си безусловни и достатъчно точни. Единствено когато тези две условия са кумулативно изпълнени, подобни разпоредби биха могли да бъдат изтъкнати пред съда на Съюза, за да послужат като критерий за преценка на законосъобразността на акт на Съюза (вж. в този смисъл решение от 28 септември 2023 г., Changmao Biochemical Engineering/Комисия, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, т. 69 и цитираната съдебна практика). Този анализ важи и когато валидността на акт от вторичното право на Съюза се преценява в рамките на преюдициално производство.
83
Що се отнася до споразуменията на СТО, Съдът вече е уточнил, от една страна, че тези споразумения не могат да създадат за частноправните субекти права, на които те да се позовават пряко пред съда по силата на правото на Съюза, и от друга страна, че предвид естеството и системата си въпросните споразумения по принцип не са сред нормите, от гледна точка на които може да се осъществява контрол за законосъобразност на актовете на институциите на Съюза (решение от 28 септември 2023 г., Changmao Biochemical Engineering/Комисия, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, т. 70 и 71 и цитираната съдебна практика).
84
Само в две изключителни хипотези, които са свързани с волята на законодателя на Съюза сам да ограничи свободата си на действие при прилагането на нормите на СТО, Съдът е приел, че съдилищата на Съюза са компетентни евентуално да упражняват контрол за законосъобразност на акт на Съюза и на актовете по прилагането му от гледна точка на споразуменията на СТО. Става дума, от една страна, за хипотезата, в която волята на Съюза е да изпълни определено задължение, поето в рамките на споразуменията на СТО, и от друга страна, за хипотезата, при която съответният акт на Съюза препраща изрично към конкретни разпоредби от тези споразумения (вж. в този смисъл решение от 28 септември 2023 г., Changmao Biochemical Engineering/Комисия, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, т. 74 и 75 и цитираната съдебна практика).
85
В случая не се установява, че с приемането на разпоредбите на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 законодателят на Съюза е искал да изпълни определено задължение, поето в рамките на споразуменията на СТО. Освен това нито тази директива, нито Директива 2015/412 препращат изрично към конкретни разпоредби от тези споразумения.
86
Следователно член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 не може да се счита за невалиден от гледна точка на член 216, параграф 2 ДФЕС и на споразуменията на СТО.
По валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на член 34 от Регламент № 1829/2003
87
На пето място, запитващата юрисдикция по дело C‑364/24 иска от Съда да установи дали член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 е в съответствие с член 34 от Регламент № 1829/2003.
88
В това отношение следва да се припомни, както подчертава Комисията, че валидността на разпоредбите на вторичното право не може да се преценява от гледна точка на норми от същия ранг (решение от 15 април 2021 г., Нидерландия/Съвет и Парламент, C‑733/19, EU:C:2021:272, т. 44).
89
От всички изложени по-горе съображения следва, че при разглеждането на първия въпрос по дело C‑364/24, както и на първия, втория и третия въпрос и на първата част на петия въпрос по дело C‑393/24 не се установяват никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 от гледна точка на член 3 ДЕС, членове 18, 26, 34—36, 114 и член 216, параграф 2 ДФЕС, членове 16 и 21 от Хартата и принципите на недискриминация и на пропорционалност.
По втория въпрос по дело C‑364/24
90
Предвид отговора на първия въпрос по дело C‑364/24 не е необходимо да се отговаря на втория въпрос по това дело.
По първия, втория и третия въпрос и първата част на петия въпрос по дело C‑393/24, доколкото се отнасят до валидността на Решение за изпълнение 2016/321
91
С първия, втория и третия въпрос и първата част на петия въпрос по дело C‑393/24 запитващата юрисдикция иска да установи дали Решение за изпълнение 2016/321 е валидно, доколкото е прието въз основа на разпоредби от вторичното право, самите те невалидни.
92
При разглеждането на тези въпроси не се установяват — предвид дадения им в точка 89 от настоящото решение отговор, що се отнася до валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18, на основание на който е прието Решение за изпълнение 2016/321 — обстоятелства, които могат да засегнат валидността на това решение за изпълнение.
По четвъртия въпрос по дело C‑393/24
93
С четвъртия въпрос по дело C‑393/24 запитващата юрисдикция иска да се установи дали Решение за изпълнение 2016/321 трябва да се тълкува в смисъл, че предвидената в него забрана за отглеждане на семена от ГМ царевица MON 810 може да почива само на някое от основанията, посочени в член 26б, параграф 3, първа алинея, букви а)—ж) от Директива 2001/18, или по силата на преходните разпоредби на член 26в от тази директива може да почива и на други основания.
94
Поставеният въпрос следва да се преформулира по същество по следния начин: трябва ли член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 да се тълкува в смисъл, че решенията, приемани от Комисията по силата на тези разпоредби, трябва да почиват на някое от основанията, посочени в член 26б, параграф 3, първа алинея, букви а)—ж) от тази директива.
95
Както бе отбелязано в точки 38—41 от настоящото решение, член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 допуска в преходния период между 2 април и 3 октомври 2015 г. държавите членки да искат забрана за отглеждане на ГМО на цялата или на част от територията си, без да са длъжни да дават конкретна обосновка, тъй като такова искане може да бъде уважено само при мълчаливото съгласие на притежателя на разрешението за съответните ГМО.
96
Член 26в, параграф 4 от Директива 2001/18 предвижда съответно прилагане на член 26б, параграф 3 от нея само ако няма подадено от държава членка искане за забрана на отглеждането на дадени ГМО или ако притежателят на разрешението за тези ГМО се е противопоставил, потвърждавайки географския обхват на първоначално поисканото разрешение. Съгласно последната разпоредба държава членка може да приеме мерки за ограничаване или забрана на отглеждането на даден ГМО или на група ГМО на цялата или на част от територията си без съгласието на притежателя на разрешението на съответните ГМО само при условие че тези мерки са съобразени с правото на Съюза, са обосновани, пропорционални и недискриминационни и почиват на сериозни основания като споменатите в член 26б, параграф 3, първа алинея, букви а)—ж) от посочената директива.
97
Затова на четвъртия въпрос по дело C‑393/24 следва да се отговори, че член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18 трябва да се тълкува в смисъл, че приеманите по силата на тези разпоредби решения — които не изискват никаква конкретна обосновка — не трябва непременно да попадат в обхвата на някое от основанията, посочени в член 26б, параграф 3, първа алинея, букви а)—ж) от тази директива.
По втората част на петия въпрос по дело C‑393/24
98
Накрая, с втората част на петия въпрос запитващата юрисдикция по дело C‑393/24 иска от Съда да се произнесе дали Решение за изпълнение 2016/321 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, санкционираща неспазването на предвидената в него забрана.
99
Член 33 от Директива 2001/18 предвижда, че държавите членки определят наказанията, които се прилагат при нарушаването на националните разпоредби, приети съгласно тази директива. Тези наказания трябва да са ефективни, пропорционални и разубеждаващи.
100
В случая, въпреки че е било прието от Комисията, Решение за изпълнение 2016/321 е резултат, в съответствие с член 26в, параграф 3 от Директива 2001/18, от исканията за коригиране на географския обхват на разрешението за ГМ царевица MON 810, подадени от няколко държави членки с цел да се забрани отглеждането на този сорт царевица на цялата или на част от територията им, при липсата на противопоставяне от страна на притежателя на това разрешение. Тъй като съответните национални мерки са приети съгласно разпоредбите на посочената директива, задача на държавите членки е да предвидят в случай на нарушение на тези разпоредби ефективни, пропорционални и разубеждаващи наказания в съответствие с член 33 от Директива 2001/18.
101
С оглед на гореизложеното на втората част на петия въпрос по дело C‑393/24 следва да се отговори, че Решение за изпълнение 2016/321 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, санкционираща неспазването на предвидената в него забрана.
По съдебните разноски
102
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производствата пред запитващите юрисдикции, последните следва да се произнесат по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1)
При разглеждането на преюдициалните въпроси не се установяват обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 март 2001 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда и за отмяна на Директива 90/220/ЕИО на Съвета, изменена с Директива (ЕС) 2015/412 от 11 март 2015 година, или валидността на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/321 на Комисията от 3 март 2016 година за коригиране на географския обхват на разрешението за отглеждане на генетично модифицирана царевица (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6).
2)
Член 26в, параграфи 1 и 3 от Директива 2001/18, изменена с Директива 2015/412,
трябва да се тълкува в смисъл, че
приеманите по силата на тези разпоредби решения — които не изискват никаква конкретна обосновка — не трябва непременно да попадат в обхвата на някое от основанията, посочени в член 26б, параграф 3, първа алинея, букви а)—ж) от Директива 2001/18, изменена с Директива 2015/412.
3)
Решение за изпълнение 2016/321
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национална правна уредба, санкционираща неспазването на предвидената в него забрана.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.