Voorlopige editie
NLARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
7 mei 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Asielbeleid – Subsidiairebeschermingsstatus – Richtlijn 2011/95/EU – Artikel 26 – Toegang tot werk – Artikel 29 – Sociale voorzieningen – Gelijke behandeling – Maatregel inzake sociale bescherming en toegang tot werk – Voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken – Indirecte discriminatie ”
In zaak C‑747/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale ordinario di Bergamo (rechter in eerste aanleg Bergamo, Italië) bij beslissing van 15 november 2022, ingekomen bij het Hof op 7 december 2022, in de procedure
KH
tegen
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (rapporteur), I. Ziemele, J. Passer en O. Spineanu-Matei, kamerpresidenten, S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger en R. Frendo, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: C. Di Bella, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 juni 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        KH, vertegenwoordigd door A. Guariso, G. Maggi en I. Traina, avvocati,
–        Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), vertegenwoordigd door M. Boccia Neri, M. Sferrazza en V. Stumpo, avvocati,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino en G. Palmieri als gemachtigden, bijgestaan door M. Cherubini en P. Gentili, avvocati dello Stato,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Azéma, M. Debieuvre en E. Montaguti als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 oktober 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen KH, die in Italië de subsidiairebeschermingsstatus geniet, en de Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nationale instelling voor de sociale zekerheid, Italië) over het besluit van die instelling om de toekenning van het aan KH toegekende „basisinkomen” in te trekken.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3        De overwegingen 12, 41, 42 en 45 van richtlijn 2011/95 luiden als volgt:
„(12)      Het hoofddoel van deze richtlijn is enerzijds te verzekeren dat de lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de identificatie van personen die werkelijk bescherming behoeven en anderzijds ervoor te zorgen dat deze personen in alle lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken.
[...]
(41)      Om ervoor te zorgen dat personen die internationale bescherming genieten beter daadwerkelijk gebruik kunnen maken van de in deze richtlijn beschreven rechten en voordelen, moet rekening worden gehouden met hun speciale behoeften en met de specifieke integratieproblemen waarmee zij worden geconfronteerd. Het rekening houden met dergelijke zaken moet normalerwijze niet resulteren in een gunstigere behandeling dan voor de eigen onderdanen, zonder afbreuk te doen aan de mogelijkheid voor de lidstaten om gunstiger normen vast te stellen of te handhaven.
(42)      In dit verband dienen met name inspanningen te worden geleverd voor de aanpak van de problemen waardoor personen die internationale bescherming genieten, geen daadwerkelijke toegang hebben tot werkgebonden onderwijsmogelijkheden en beroepsopleiding, onder andere met betrekking tot financiële beperkingen.
[...]
(45)      Met name om sociale problemen te voorkomen is het dienstig dat personen die internationale bescherming genieten in het kader van de sociale bijstand zonder discriminatie passende sociale voorzieningen en bestaansmiddelen ontvangen. [...] De mogelijkheid om dergelijke bijstand te beperken tot de fundamentele prestaties moet zodanig worden opgevat dat hieronder ten minste minimale inkomenssteun, steun bij ziekte of zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders begrepen is, in de mate waarin deze prestaties overeenkomstig het nationale recht aan eigen onderdanen worden toegekend.”
4        Artikel 1 van deze richtlijn, met het opschrift „Doel”, bepaalt:
„Het doel van deze richtlijn is normen vast te stellen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, alsmede voor de inhoud van de verleende bescherming.”
5        Artikel 2 („Definities”) van die richtlijn luidt:
„In deze richtlijn gelden de volgende definities:
a)      ‚internationale bescherming’: de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus zoals omschreven in de punten e) en g);
b)      ‚persoon die internationale bescherming geniet’: een persoon aan wie de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus is verleend in de zin van punten e) en g);
[...]
f)      ‚persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15, en op wie artikel 17, leden 1 en 2, niet van toepassing is, en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen;
[...]
m)      ‚verblijfstitel’: iedere door de instanties van een lidstaat overeenkomstig het recht van die lidstaat verstrekte vergunning of machtiging op grond waarvan een onderdaan van een derde land of staatloze op het grondgebied van die lidstaat mag verblijven;
[...]”
6        Artikel 26 („Toegang tot werk”) van die richtlijn bepaalt:
„1.      De lidstaten staan personen die internationale bescherming genieten toe onmiddellijk nadat hun deze bescherming is verleend, een beroepsactiviteit als werknemer of zelfstandige op te nemen, waarbij de algemene voorschriften die gelden voor het beroep en de overheidsdienst moeten worden nageleefd.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat personen die internationale bescherming genieten onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden, toegang krijgen tot voorzieningen zoals het werkgebonden onderwijsaanbod voor volwassenen, beroepsopleiding, met inbegrip van bijscholing, praktische werkervaring op de arbeidsplaats en begeleiding van arbeidsbemiddelingsbureaus.
3.      De lidstaten spannen zich in om de volledige toegang voor personen die internationale bescherming genieten tot de activiteiten als bedoeld in lid 2 te vergemakkelijken.
[...]”
7        Artikel 29 („Sociale voorzieningen”) van richtlijn 2011/95 luidt:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat personen die internationale bescherming genieten, in de lidstaat die deze bescherming heeft toegekend de nodige bijstand in de zin van sociale bijstand ontvangen zoals de onderdanen van die lidstaat.
2.      In afwijking van de algemene regel in lid 1, kunnen de lidstaten de sociale bijstand voor personen met de subsidiairebeschermingsstatus beperken tot de meest fundamentele prestaties die wat niveau en toegangsvoorwaarden betreft moeten overeenkomen met die welke voor de eigen onderdanen gelden.”
Italiaans recht
8        Artikel 1 van decreto-legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (voorlopig wetsbesluit nr. 4 houdende dringende bepalingen inzake het basisinkomen en pensioenen), van 28 januari 2019 (GURI nr. 23 van 28 januari 2019), zoals omgezet bij wet nr. 26 van 28 maart 2019 (GURI nr. 75 van 29 maart 2019) (hierna: „voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019”), bepaalt in lid 1:
„Met ingang van april 2019 wordt het basisinkomen [...] vastgesteld als een fundamentele maatregel van het actieve arbeidsbeleid ter waarborging van het recht op werk, ter bestrijding van armoede, ongelijkheid en sociale uitsluiting en ter bevordering van het recht op informatie, onderwijs, opleiding en cultuur door middel van beleid dat gericht is op economische ondersteuning en sociale integratie van mensen die het risico lopen van de samenleving en de arbeidsmarkt te worden uitgesloten.
Het [basisinkomen] biedt een basisuitkeringsniveau binnen de grenzen van de beschikbare middelen.”
9        Artikel 2 van dit voorlopig wetsbesluit, met als opschrift „Begunstigden”, omschrijft de voorwaarden voor toegang tot het basisinkomen. Deze voorwaarden betreffen in de eerste plaats de nationaliteit, de woonplaats en het verblijf van de aanvrager, en in de tweede plaats met name het inkomen, het vermogen en het genot van duurzame goederen van zijn gezin. Wat de eerste reeks voorwaarden betreft, bepaalt artikel 2, lid 1:
„Het [basisinkomen] wordt toegekend aan gezinnen die op het tijdstip van indiening van de aanvraag en zolang de uitkering wordt verstrekt cumulatief aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)      wat de voorwaarden inzake nationaliteit, woonplaats en verblijf betreft, moet de aanvrager van de uitkering cumulatief:
1)      de Italiaanse nationaliteit of de nationaliteit van een lidstaat van de [Europese] Unie bezitten, of een familielid zijn van een dergelijke persoon dat een verblijfsrecht of een permanent verblijfsrecht heeft, dan wel een derdelander zijn die houder is van een [EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen];
2)      ten minste tien jaar in Italië verbleven hebben, waarvan de laatste twee jaar
voorafgaand aan de indiening van de aanvraag alsook gedurende de volledige periode waarin de uitkering wordt verstrekt ononderbroken.
[...]”
10      Artikel 3 van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019, „Economisch voordeel”, luidt:
„1.      „Het economische voordeel van het [basisinkomen] op jaarbasis bestaat uit de volgende twee bestanddelen:
a)      een aanvulling op het gezinsinkomen [...];
b)      een aanvulling van het inkomen van gezinnen die in een huurwoning wonen, gelijk aan het bedrag van de in de huurovereenkomst vastgestelde jaarlijkse huur, met een maximum van 3 360 EUR per jaar.
[...]
6.      Het [basisinkomen] wordt toegekend voor de periode waarin de begunstigde aan de in artikel 2 bedoelde voorwaarden voldoet en in ieder geval voor een aaneengesloten periode van niet meer dan achttien maanden.
Het [basisinkomen] kan opnieuw worden toegekend [...].”
11      Artikel 4, lid 1, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 bepaalt dat de toekenning van het „basisinkomen” onder meer afhankelijk is van de deelname aan een individueel traject voor sociale integratie en arbeidsintegratie, dat omscholing en afronding van studies omvat, alsmede andere door de relevante diensten bepaalde verplichtingen gericht op sociale en arbeidsintegratie.
12      Artikel 7 van voorlopig wetsbesluit, met als opschrift „Sancties”, bepaalt in lid 4 dat „wanneer de instantie die de prestaties toekent,
vaststelt dat de tot staving van de aanvraag verstrekte verklaringen en gegevens niet met de werkelijkheid overeenstemmen [...], deze instantie de steunmaatregel onmiddellijk met terugwerkende kracht intrekt. Als gevolg van de intrekking moet de begunstigde de ten onrechte ontvangen bedragen terugbetalen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
13      Verzoeker in het hoofdgeding is in 2011 Italië binnengekomen en heeft daar de subsidiairebeschermingsstatus verkregen. Hij beschikt op grond daarvan over een verblijfsvergunning en woont sinds 2013 ononderbroken op het Italiaanse grondgebied. Nadat hij had verklaard dat hij voldeed aan de in artikel 2, lid 1, onder a), punt 2, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 gestelde voorwaarde van verblijf van ten minste tien jaar in Italië (hierna: „verblijfsvoorwaarde”), is hem het in dat voorlopig wetsbesluit bedoelde „basisinkomen” toegekend.
14      Na controles stelde de INPS bij brief van 13 oktober 2021 vast dat niet aan deze voorwaarde was voldaan, trok zij de toekenning van het „basisinkomen” in, verzocht zij om terugbetaling van de uit hoofde van die toekenning onverschuldigd betaalde bedragen en weigerde zij om hem deze uitkering voor de toekomst toe te kennen.
15      Verzoeker in het hoofdgeding heeft bij de Tribunale ordinario di Bergamo (rechter in eerste aanleg Bergamo, Italië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld dat ertoe strekt dat deze rechter vaststelt dat de intrekking van het „basisinkomen” waartoe de INPS heeft besloten discriminerend is, dientengevolge zijn recht op „basisinkomen” erkent voor de periode van december 2020 tot en met april 2021, en de INPS veroordeelt tot betaling van het uit hoofde van deze uitkering verschuldigde bedrag, ten belope van het bedrag dat hem was toegekend op het tijdstip van de intrekking, alsmede voor de periode daarna en tot het einde van de in artikel 3, lid 6, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 bedoelde periode van achttien maanden.
16      Verzoeker in het hoofdgeding heeft in dit verband verzocht om de verblijfsvoorwaarde niet op hem toe te passen, op grond dat deze voorwaarde in strijd is met de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, die voorzien in gelijke behandeling van eigen onderdanen en personen die internationale bescherming genieten op het gebied van de toegang tot werk en socialezekerheidsuitkeringen, en dat zij een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit vormt. Om die reden, en omdat op basis van het door de INPS vooraf opgestelde formulier niet kan worden verzocht om toekenning van het „basisinkomen” zonder te bevestigen dat aan de verblijfsvoorwaarde is voldaan, heeft een onjuiste verklaring daarover geen gevolgen voor de toekenning van het „basisinkomen”.
17      De INPS betwist de gegrondheid van de vorderingen van verzoeker in het hoofdgeding op grond dat het „basisinkomen” geen sociale bijstand of sociale voorziening vormt in de zin van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, aangezien dit inkomen naar het oordeel van de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) geen sociale maatregel is die beoogt te voorzien in een primaire behoefte van het individu, maar verschillende en meer specifieke doelstellingen van een actief werkgelegenheidsbeleid en sociale integratie nastreeft.
18      De verwijzende rechter oordeelt dat het voor de beslechting van het hoofdgeding noodzakelijk is het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.
Indien het Hof vaststelt dat de verblijfsvoorwaarde in strijd is met het Unierecht, moet de regel die in deze voorwaarde voorziet namelijk terzijde worden geschoven en moeten de vorderingen van verzoeker in het hoofdgeding worden toegewezen.
19      Deze rechter wijst er voorts op dat het „basisinkomen” onder de categorie „sociale bijstand” in de zin van artikel 29 van richtlijn 2011/95 valt, aangezien het wordt gefinancierd uit de algemene belastinginkomsten, toegekend door de INPS indien een persoon niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud te voorzien, zoals met name blijkt uit de talrijke verwijzingen in voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 naar „armoede” en „sociale uitsluiting”, en het inkomensplafond om in aanmerking te komen voor toekenning ervan bijzonder laag is. De verwijzende rechter merkt tevens op dat personen die internationale bescherming genieten volgens de praktijk van de INPS ook in aanmerking komen voor het „basisinkomen”, ook al worden zij niet specifiek genoemd in artikel 2, onder a), punt 1, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019.
20      Bovendien is deze rechter van oordeel dat, gelet op het feit dat het „basisinkomen” uit meerdere bestanddelen bestaat, ook moet worden onderzocht of het in overeenstemming is met artikel 26 van richtlijn 2011/95, dat betrekking heeft op gelijke behandeling op het gebied van de toegang tot werk. In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel dat bepaalde activiteiten waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling voorziet ten behoeve van de begunstigden van het „basisinkomen”, onder het begrip „begeleiding” in de zin van dat artikel 26 vallen. In het bijzonder voorziet deze regeling in een individueel traject voor arbeidsintegratie dat omscholing en afronding van studies omvat, alsmede andere verplichtingen ten behoeve van de begunstigden van deze uitkering. Het voorziet ook in de verplichting voor die begunstigden om op aanwijzing van de bevoegde diensten deel te nemen aan psychologische geschiktheidsgesprekken en eventuele selectieproeven met het oog op aanwerving, en vacatures van het Centro per l’impiego (arbeidsbureau, Italië) te aanvaarden.
21      De verwijzende rechter wijst erop dat de verblijfsvoorwaarde zonder onderscheid van toepassing is op alle aanvragers van het „basisinkomen”. Deze voorwaarde lijkt echter enkel op het eerste gezicht neutraal, aangezien het voor een vreemdeling moeilijker is om daaraan te voldoen dan voor een Italiaans onderdaan. Dit is met name het geval voor personen die om internationale bescherming verzoeken, die per definitie onderdanen zijn van derde landen waarin zij ten minste een deel van hun leven hebben gewoond. Het aandeel personen dat in de periode van 2010 tot en met 2020 niet in Italië heeft gewoond, bedraagt namelijk slechts 0,48 % voor Italiaanse onderdanen, tegenover 56 % voor personen die in die lidstaat internationale bescherming genieten.
22      Wat de eventuele rechtvaardiging van de verblijfsvoorwaarde betreft, merkt de verwijzende rechter op dat het doel van deze voorwaarde de „territoriale verankering” is. Volgens de verwijzende rechter kan, ten eerste, het doel van het „basisinkomen”, namelijk de integratie van de begunstigden ervan, niet tegelijkertijd de voorwaarde zijn voor het verkrijgen ervan. Ten tweede zou aan deze voorwaarde kunnen worden voldaan door het bewijs te leveren dat de betrokken aanvrager in verschillende perioden aanwezig was op het Italiaanse grondgebied, wat dus noch zijn „territoriale verankering” kan aantonen, noch een serieuze prognose van zijn toekomstige aanwezigheid op dat grondgebied kan vormen. Bovendien stelt deze rechter vast dat de aanvrager, om voor het „basisinkomen”
in aanmerking te komen, in ieder geval ten minste gedurende de periode waarin deze uitkering wordt uitbetaald, duurzaam op het Italiaanse grondgebied moet verblijven. Voorts is vereist dat de meerderjarige leden van het huishouden waartoe deze aanvrager behoort, onmiddellijk beschikbaar zijn om opleidingen te volgen en te reageren op vacatures, en dat de betrokken aanvrager deelneemt aan een individueel traject voor arbeidsintegratie en sociale integratie.
23      Die verblijfsvoorwaarde is hoe dan ook onevenredig en buitensporig, met name gelet op de arresten van 27 maart 1985, Scrivner en Cole (122/84, EU:C:1985:145), en 10 november 1992, Commissie/België (C‑326/90, EU:C:1992:419), betreffende de vereiste verblijfsduur van vijf jaar voor de toekenning van met name het bestaansminimum (minimex). Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, vormt de vaststelling van een criterium op basis van langdurig verblijf bovendien een indirecte discriminatie van vreemdelingen, die verboden is wanneer zij niet is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen of niet evenredig is aan het nagestreefde doel.
24      Bovendien is de verblijfsvoorwaarde te exclusief, aangezien daarbij geen rekening wordt gehouden met andere mogelijke aanknopingspunten die de aanvragers van het „basisinkomen” met de Italiaanse Republiek hebben, zoals inschrijving in het bevolkingsregister, het bestaan van een huurovereenkomst van een bepaalde duur, arbeidsverhoudingen of opleidingen die voorafgaan aan de aanvraag van dat inkomen, de inschrijving van kinderen op school of gezinshereniging in die lidstaat.
25      Daarop heeft de Tribunale ordinario di Bergamo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Moeten [de] artikel[en 26 en] 29 [...] van richtlijn 2011/95 aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale bepaling zoals artikel 2, lid 1, onder a), van decreto-legge nr. 4/2019, die voor de toegang tot een uitkering ter bestrijding van armoede en ter bevordering van de toegang tot werk en van de sociale integratie, zoals het ‚basisinkomen’, als voorwaarde stelt dat de betrokkene tien jaar op het Italiaanse grondgebied heeft verbleven, waarvan twee jaar ononderbroken voorafgaand aan de aanvraag?”
Procedure bij het Hof
26      De Bondsrepubliek Duitsland heeft overeenkomstig artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om de onderhavige zaak te laten berechten door de Grote kamer. Het Hof heeft hier op 13 mei 2025 akte van genomen.
27      Bij beslissing van de president van het Hof van 10 juli 2023 is de behandeling van de onderhavige zaak geschorst in afwachting van de eindbeslissing in de gevoegde zaken C‑112/22 en C‑223/22. De procedure in de onderhavige zaak is hervat op 5 augustus 2024, na de uitspraak van het arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand
– Indirecte discriminatie) (C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636).
Bevoegdheid van het Hof
28      De Italiaanse regering betoogt dat het Hof niet bevoegd is om de gestelde vraag te beantwoorden, aangezien de in de hoofdprocedure toepasselijke nationale bepalingen betrekking hebben op een in de nationale regeling vastgestelde uitkering die onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt. Het in het hoofdgeding aan de orde zijnde „basisinkomen” is geen maatregel van sociale bijstand, die enkel tot doel heeft de betrokken personen een bepaald inkomensniveau te garanderen, maar is een complexe maatregel die vooral tot doel heeft de sociale integratie en de herintreding van de betrokkenen op de arbeidsmarkt te bevorderen.
29      In dit verband moet worden vastgesteld dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing in casu betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht, in het bijzonder de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, welke uitlegging duidelijk onder de bevoegdheid van het Hof valt [zie naar analogie arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand
– Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
30      Voor zover de Italiaanse regering met deze exceptie van onbevoegdheid aanvoert dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde „basisinkomen” niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 26 en 29 valt, moet bovendien worden vastgesteld dat een dergelijke grief niet kan afdoen aan de bevoegdheid van het Hof om de gestelde vraag te beantwoorden. De toepasselijkheid en de draagwijdte van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 moeten namelijk worden bepaald in het kader van het onderzoek ten gronde van deze vraag [zie in die zin arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
31      Hieruit volgt dat het Hof bevoegd is om uitspraak te doen op het verzoek om een prejudiciële beslissing.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
32      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die de toepassing van een nationale maatregel ter bestrijding van armoede en ter ondersteuning van de toegang tot werk en sociale integratie op derdelanders die de subsidiairebeschermingsstatus genieten afhankelijk stelt van de voorwaarde – die ook geldt voor de onderdanen van die lidstaat – dat zij gedurende ten minste tien jaar in die lidstaat hebben verbleven, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken.
Werkingssfeer van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95
33      De INPS en de Italiaanse regering voeren aan dat een maatregel als het „basisinkomen” niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 valt. Volgens hen is het „basisinkomen” niet louter een socialebijstandsvoorziening met als doel een financiële noodsituatie te verhelpen, maar een brede gepersonaliseerde maatregel die deel uitmaakt van een groter raamwerk dat zowel steun omvat voor huishoudens die in armoede verkeren als door die huishoudens aangegane verbintenissen om bepaalde doelstellingen te bereiken, met de bedoeling hen te helpen om uiteindelijk voor zichzelf te kunnen zorgen. Zij wijzen er met name op dat de betrokken uitkering wordt toegekend onder de voorwaarde dat de volwassen leden van het huishouden verklaren dat zij beschikbaar zijn om te werken en een „pact voor werk” met een arbeidsbureau ondertekenen. Zij leiden hieruit af dat het voornamelijk een maatregel voor herintreding op de arbeidsmarkt en sociale integratie is, waarvan de
samengestelde
aard overigens door de Corte costituzionale is bevestigd.
34      In de eerste plaats bepaalt artikel 26 van richtlijn 2011/95, met als opschrift „Toegang tot werk”, in lid 2 dat de lidstaten ervoor zorgen dat personen die internationale bescherming genieten, onder wie, overeenkomstig artikel 2, onder f), van deze richtlijn, personen met de subsidiairebeschermingsstatus, onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden, toegang krijgen tot voorzieningen zoals het werkgebonden onderwijsaanbod voor volwassenen, beroepsopleiding, met inbegrip van bijscholing, praktische werkervaring op de arbeidsplaats en begeleiding van arbeidsbemiddelingsbureaus. Zoals blijkt uit het gebruik van het woord „zoals” in de meeste taalversies van artikel 26, lid 2, is de opsomming van deze activiteiten niet uitputtend, maar heeft deze een illustratief karakter, aangezien die bepaling zich ook uitstrekt tot andere begeleidings- en opleidingsactiviteiten die verband houden met de werkgelegenheid en de integratie in het beroepsleven. Bovendien preciseert artikel 26, lid 3, dat de lidstaten zich inspannen om de volledige toegang voor die personen tot die activiteiten te vergemakkelijken.
35      De verplichtingen van artikel 26, leden 2 en 3, van richtlijn 2011/95 beogen dus de nuttige werking te waarborgen van het in lid 1 van dat artikel vastgestelde beginsel dat de lidstaten personen die internationale bescherming genieten, onmiddellijk nadat hun die bescherming is verleend, toestaan een beroepsactiviteit als werknemer of zelfstandige op te nemen. Daartoe zijn de lidstaten, overeenkomstig de leden 2 en 3, niet alleen verplicht om personen die internationale bescherming genieten onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden begeleidings- en opleidingsactiviteiten aan te bieden die verband houden met de werkgelegenheid en de integratie in het beroepsleven, zoals bedoeld in het genoemde lid 2, maar moeten zij zich ook inspannen om de volledige toegang van deze personen tot deze activiteiten te vergemakkelijken, wat met name kan inhouden dat initiatieven worden genomen om de belemmeringen voor die toegang weg te nemen.
36      Zoals met name blijkt uit de overwegingen 41 en 42 van richtlijn 2011/95, moet immers rekening worden gehouden met de speciale behoeften en met de specifieke integratieproblemen van personen die internationale bescherming genieten, en dienen er bijgevolg inspanningen te worden geleverd voor de aanpak van de problemen waardoor zij geen daadwerkelijke toegang hebben tot werkgebonden onderwijsmogelijkheden en beroepsopleiding.
37      Zoals de verwijzende rechter heeft aangegeven, bepaalt artikel 4, lid 1, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 in casu dat de toekenning van het „basisinkomen” met name afhankelijk is van de deelname aan een individueel traject voor sociale integratie en arbeidsintegratie, dat omscholing en afronding van studies omvat alsmede andere door de relevante diensten bepaalde verplichtingen. Zoals de advocaat-generaal in de punten 34 tot en met 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, komen de in deze bepaling genoemde activiteiten dus grotendeels overeen met die welke in artikel 26, lid 2, van richtlijn 2011/95 worden genoemd. Voorts streeft artikel 4, lid 1, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, hetzelfde doel na als artikel 26, lid 2, van richtlijn 2011/95, namelijk de integratie van de betrokkenen op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.
38      In dit verband wordt in overweging 42 van richtlijn 2011/95 weliswaar uitdrukkelijk benadrukt dat inspanningen moeten worden geleverd voor de aanpak van de problemen, onder meer van financiële aard, waardoor personen die internationale bescherming genieten geen daadwerkelijke toegang hebben tot werkgebonden onderwijsmogelijkheden en beroepsopleiding, maar artikel 1, lid 1, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 bepaalt dat het „basisinkomen” een fundamentele maatregel van het actieve arbeidsbeleid is, die met name beoogt het recht op werk te waarborgen door middel van beleid dat gericht is op de economische ondersteuning van mensen die het risico lopen om van de samenleving en de arbeidsmarkt te worden uitgesloten. Hieruit volgt, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat dit voorlopig wetsbesluit de in deze richtlijn vastgestelde noodzaak erkent om een vorm van financiële bijstand te verlenen aan de betrokken personen, die anders het risico zouden lopen niet te kunnen deelnemen aan de voor hen bedoelde opleidings- en begeleidingsactiviteiten.
39      In de tweede plaats bepaalt artikel 29 van richtlijn 2011/95 dat de lidstaten ervoor zorgen dat personen die internationale bescherming genieten, in de lidstaat die deze bescherming heeft toegekend de nodige bijstand in de zin van sociale bijstand ontvangen zoals de onderdanen van die lidstaat.
40      In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat het begrip „sociale bijstand” betrekking heeft op alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien (arrest van 28 oktober 2021, ASGI e.a., C‑462/20, EU:C:2021:894, punt 34).
41      Opgemerkt zij dat volgens artikel 1, lid 1, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 het „basisinkomen” juist overeenkomt met een basisuitkeringsniveau binnen de grenzen van de beschikbare middelen, met name met het oog op de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, vormt deze prestatie een steunmaatregel, waarvan „armoedebestrijding” een van de belangrijkste doelstellingen is, met name door het inkomen van de begunstigden aan te vullen om hen in staat te stellen in hun eigen onderhoud te voorzien. Bovendien wordt deze maatregel, zoals ook de verwijzende rechter heeft aangegeven, gefinancierd uit de algemene belastinginkomsten en wordt het basisinkomen toegekend door de INPS aan aanvragers die, wat inkomen en vermogen betreft, niet over voldoende middelen beschikken.
42      De Italiaanse regering betoogt echter dat het „basisinkomen” geen „fundamentele prestatie” in de zin van artikel 29, lid 2, van richtlijn 2011/95 vormt, zodat personen met de subsidiairebeschermingsstatus in essentie niet op dezelfde wijze moeten worden behandeld als Italiaanse onderdanen wat deze nationale maatregel betreft.
43      Het is juist dat de lidstaten overeenkomstig artikel 29, lid 2, van richtlijn 2011/95 de sociale bijstand voor personen met de subsidiairebeschermingsstatus kunnen beperken tot de meest fundamentele prestaties. Ten eerste moet echter worden opgemerkt dat dit lid 2 voorziet in een afwijking van de algemene regel van lid 1 van dat artikel en dus strikt moet worden uitgelegd (arrest van 29 april 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, punt 72). Bovendien omvatten deze meest fundamentele prestaties volgens overweging 45 van deze richtlijn ten minste de minimale inkomenssteun. Zoals de advocaat-generaal in punt 53 van zijn conclusie heeft opgemerkt en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, blijkt uit de considerans van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 dat de betrokken maatregel tot doel heeft een minimumbestaansniveau te verzekeren.
44      Ten tweede blijkt hoe dan ook niet uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de Italiaanse Republiek haar voornemen te kennen heeft gegeven om gebruik te maken van de in lid 2 bedoelde afwijking van het beginsel van gelijke behandeling en om de gelijke behandeling van personen met de subsidiairebeschermingsstatus te beperken tot uitsluitend de meest fundamentele prestaties [zie naar analogie arresten van 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punten 87 en 88, en 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand
– Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 42].
45      Uit een en ander volgt dat het „basisinkomen” waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Italiaanse regeling voorziet – een samengestelde uitkering, aangezien het enerzijds gaat om een maatregel die activiteiten en voorzieningen als bedoeld in artikel 26 van richtlijn 2011/95 omvat, en anderzijds om een socialebijstandsuitkering in de zin van artikel 29 van deze richtlijn – binnen de werkingssfeer van die artikelen valt, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan, rekening houdend met de overwegingen in de punten 34 tot en met 44 van het onderhavige arrest.
46      Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het in punt 33 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte betoog van de Italiaanse regering en de INPS waarmee zij in essentie aanvoeren dat het „basisinkomen” complex van aard is en uit meerdere bestanddelen is samengesteld.
47      Zoals ook de advocaat-generaal in de punten 56 tot en met 80 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kunnen de samengestelde aard en de complexe structuur van het „basisinkomen” immers niet tot gevolg hebben dat dit inkomen buiten de werkingssfeer van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 valt. Ten eerste wijst niets in de bewoordingen van deze artikelen of in de opzet van deze richtlijn erop dat deze artikelen niet van toepassing zijn op maatregelen met een tweeledig doel, dat overeenkomt met de respectieve doelstellingen van deze twee artikelen. Ten tweede, en bovenal, zou het uitsluiten van een nationale maatregel als het „basisinkomen” van de werkingssfeer van richtlijn 2011/95 op grond dat deze maatregel een dergelijk tweeledig doel nastreeft, kennelijk in strijd zijn met het doel van de artikelen 26 en 29 van deze richtlijn.
Verenigbaarheid van een verblijfsvoorwaarde als aan de orde in het hoofdgeding met de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95
48      Met betrekking tot de vraag of een verblijfsvoorwaarde als die welke krachtens artikel 2, lid 1, onder a), punt 2, van voorlopig wetsbesluit nr. 4/2019 wordt gesteld voor de toekenning van het „basisinkomen” verenigbaar is met de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, zij eraan herinnerd dat laatstgenoemde artikelen voorzien in de gelijke behandeling van personen die internationale bescherming genieten en onderdanen van de lidstaat die de bescherming heeft toegekend.
49      Deze artikelen 26 en 29 vormen dus een uitdrukking van het in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde beginsel van gelijke behandeling, dat een algemeen beginsel van Unierecht is. Dit beginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is [arrest van 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 54].
50      Dat beginsel verbiedt niet alleen openlijke discriminatie, maar ook alle vormen van verkapte discriminatie die door toepassing van ogenschijnlijk neutrale onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden [zie in die zin arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand
– Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 48]. In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat als indirect discriminerend worden beschouwd de voorwaarden van nationaal recht die, hoewel zonder onderscheid naar nationaliteit van toepassing, hoofdzakelijk of in de meeste gevallen buitenlanders treffen, alsook de zonder onderscheid van toepassing zijnde voorwaarden waaraan nationale onderdanen gemakkelijker kunnen voldoen dan buitenlanders, of die in het bijzonder voor laatstgenoemden nadelig kunnen uitvallen (zie naar analogie arrest van 5 december 2019, Bocero Torrico en Bode, C‑398/18 en C‑428/18, EU:C:2019:1050, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51      In casu wordt niet betwist dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verblijfsvoorwaarde op dezelfde wijze van toepassing is op zowel personen die internationale bescherming genieten als Italiaanse onderdanen.
52      In de context van een zaak betreffende dezelfde nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, heeft het Hof echter reeds opgemerkt dat een dergelijke verblijfsvoorwaarde voornamelijk buitenlanders treft, waaronder met name personen die internationale bescherming genieten, en dat het verschil in behandeling tussen die personen en eigen onderdanen dat voortvloeit uit het feit dat een nationale regeling een dergelijke voorwaarde stelt, indirecte discriminatie vormt [zie in die zin arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand
– Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punten 50 en 52].
53      Het doet overigens niet ter zake dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel in voorkomend geval zowel eigen onderdanen die niet aan die voorwaarde kunnen voldoen als personen die internationale bescherming genieten benadeelt. Een maatregel kan namelijk als indirecte discriminatie worden beschouwd zonder dat die maatregel tot gevolg heeft dat alle eigen onderdanen worden begunstigd of dat enkel onderdanen van derde landen worden benadeeld [zie in die zin arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand
– Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 51].
54      Een dergelijke discriminatie is in beginsel verboden, tenzij zij objectief gerechtvaardigd is. Indirecte discriminatie is slechts gerechtvaardigd wanneer zij geschikt is om de verwezenlijking van een legitieme doelstelling te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken [arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand
– Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 53].
55      De Italiaanse regering wijst er in haar schriftelijke opmerkingen op dat de toekenning van dit voordeel een sociale en professionele integratie impliceert die zowel vanuit administratief als vanuit economisch oogpunt zeer ingewikkeld is, aangezien het „basisinkomen” een economisch voordeel is dat slechts kan worden toegekend op voorwaarde dat de meerderjarige leden van het betrokken gezin deelnemen aan een individueel traject naar werk en sociale integratie op basis van specifieke overeenkomsten.
56      Wat het economisch oogpunt betreft, betoogt deze regering dat met een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de inzet van aanzienlijke economische middelen gemoeid is. Een dergelijke maatregel gaat verder dan een eenvoudige financiële uitkering aan huishoudens in nood, aangezien deze gepaard gaat met extra kosten. Onder die omstandigheden is het bijgevolg redelijk dat de nationale wetgever de toepassing van die maatregel exclusief voorbehoudt aan personen die stevig zijn geworteld in de nationale gemeenschap en als permanent lid daarvan kunnen worden aangemerkt. Volgens deze regering heeft de nationale wetgever de toegang tot dit inkomen dan ook terecht beperkt tot personen met internationale bescherming die permanent in Italië verblijven en daar goed geïntegreerd zijn.
57      Er zij aan herinnerd dat de toekenning van sociale uitkeringen aan een bepaalde persoon voor de instelling die deze uitkeringen moet verlenen een last meebrengt, ongeacht of die persoon internationale bescherming geniet of een onderdaan van de betrokken lidstaat is. Een verschil in situatie tussen deze twee categorieën van personen kan in dit verband derhalve niet worden vastgesteld (zie in die zin arresten van 1 maart 2016, Alo en Osso, C‑443/14 en C‑444/14, EU:C:2016:127, punt 55, en 21 november 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punt 34).
58      Zoals de advocaat-generaal in punt 92 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, zou het aanvaarden van het argument dat de nationale wetgever, gelet op de administratieve en economische kosten van de betrokken maatregel, de toegang tot die maatregel mag beperken tot personen met internationale bescherming die permanent verblijven en goed geïntegreerd zijn in de betrokken lidstaat, bovendien neerkomen op de invoering van een afwijking van de regels van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, waarin de Uniewetgever niet heeft voorzien.
59      Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de rechten die worden verleend door hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95, waaronder de artikelen 26 en 29, voortvloeien uit de toekenning van de vluchtelingenstatus en niet uit de afgifte van een verblijfstitel, en derhalve slechts kunnen worden beperkt met inachtneming van de in dat hoofdstuk vastgestelde voorwaarden, zodat de lidstaten niet het recht hebben om beperkingen toe te voegen die niet daarin zijn vermeld. Aangezien die artikelen 26 en 29 betrekking hebben op alle personen die internationale bescherming genieten en dus ook op personen die subsidiaire bescherming genieten, doen zij de rechten die hun worden toegekend niet afhangen van de duur van hun aanwezigheid in de betrokken lidstaat of van de duur van de verblijfstitel waarover zij beschikken (zie in die zin arrest van 21 november 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punten 27 en 28).
60      Zoals de advocaat-generaal in de punten 101 en 102 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, is de status van personen die internationale bescherming genieten overigens niet permanent, aangezien de betrokken lidstaat, wanneer een persoon ophoudt vluchteling te zijn of niet meer voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt, diens status moet intrekken, beëindigen of weigeren deze te verlengen, wat kan leiden tot intrekking van de verblijfstitel en terugkeer van de betrokkene naar zijn land van herkomst. Hieruit volgt dat het in strijd is met de doelstellingen van richtlijn 2011/95 – waaronder die om ervoor te zorgen dat personen die internationale bescherming genieten in alle lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken, overeenkomstig overweging 12 – om van die personen, als voorwaarde voor de toepassing van de artikelen 26 en 29 van die richtlijn, te stellen dat zij aantonen dat zij stevig in de betrokken lidstaat zijn geworteld of een werkelijke en voldoende nauwe band met de rechtsorde van die lidstaat hebben.
61      Hieruit volgt dat een verblijfsvoorwaarde van ten minste tien jaar, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, zoals de voorwaarde waaraan de toekenning van het „basisinkomen” is onderworpen, een vorm van indirecte discriminatie ten nadele van personen met de subsidiairebeschermingsstatus vormt die objectief niet gerechtvaardigd lijkt.
62      Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die de toepassing van een nationale maatregel ter bestrijding van armoede en ter ondersteuning van de toegang tot werk en sociale integratie op derdelanders die de subsidiairebeschermingsstatus genieten, afhankelijk stelt van de voorwaarde – die ook geldt voor de onderdanen van die lidstaat – dat zij gedurende ten minste tien jaar in die lidstaat hebben verbleven, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken.
Kosten
63      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die de toepassing van een nationale maatregel ter bestrijding van armoede en ter ondersteuning van de toegang tot werk en sociale integratie op derdelanders die de subsidiairebeschermingsstatus genieten, afhankelijk stelt van de voorwaarde – die ook geldt voor de onderdanen van die lidstaat – dat zij gedurende ten minste tien jaar in die lidstaat hebben verbleven, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.