61978C0100
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
FRANCESCO CAPOTORTI
apresentadas em 1 de Fevereiro de 1979 (
1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
A questão prejudicial que nos é submetida neste caso prende-se com a interpretação de uma das disposições «anticúmulo» do Regulamento n.o 1408/71, relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes, mais precisamente o artigo 79 o, n.o 3, que se insere no capítulo relativo às prestações familiares por descendentes a cargo dos titulares de pensões.
O demandante no processo principal, C. Rossi, de nacionalidade italiana, trabalhou primeiramente em Itália como agricultor, depois na Bélgica como operário, de 1948 a 1958. Atingido por doença profissional, foi-lhe atribuída, a partir de 1964, uma pensão de invalidez que lhe é paga pela instituição belga competente para este género de prestações.
Além da pensão, também recebeu na Bélgica, até Fevereiro de 1973, prestações familiares pelos seus dois filhos. Porém, a partir do mês de Março de 1973, o pagamento das prestações foi suspenso pelo motivo de a mulher do demandante exercer em Itália uma actividade profissional susceptível, segundo a instituição belga, de atribuir direito a prestações pelos descendentes por parte da correspondente instituição italiana.
A Sr. a Rossi pediu então ao Istituto nazionale delia previdenza sociale que lhe pagasse as prestações em causa. Porém, por decisão de 13 de Abril de 1976, o INPS indeferiu o pedido considerando que «a qualificação de chefe de família, para efeitos das prestações familiares relativamente a descendentes, pertence ao pai e não pode ser transferida para outra pessoa quando o pai não seja nem inválido nem desempregado».
Perante a recusa das duas instituições de previdência, C. Rossi recorreu ao tribunal du travail de Charleroi que, por decisão de 19 de Abril de 1978, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O facto de a legislação italiana não autorizar, para a concessão de prestações familiares, a transferência da qualidade de chefe de família para a mulher, sempre que o marido seja titular de uma pensão ou de uma renda (Fonds des maladies professionnelles) a cargo de outro Estado-membro, torna inoperante a aplicação do artigo 79o, n.o 3 do Regulamento n.o 1408/71 do Conselho?
Por outras palavras, a instituição belga deverá assumir o encargo do pagamento das prestações familiares mesmo que esse direito exista em Itália em consequência do exercício de uma actividade profissional de um membro da família do pensionista ou do beneficiário de uma renda, mas esse direito seja imperfeito em razão de uma particularidade da legislação italiana?
2)
Admitindo que a posição da autoridade italiana seja ilegítima actualmente, em virtude do princípio da igualdade de direitos entre homens e mulheres, não deverá a instituição belga pagar a diferença entre os montantes das prestações familiares italianas para que fiquem salvaguardados os direitos adquiridos nos termos da legislação do país do último emprego e sejam assim evitadas desigualdades de tratamento entre trabalhadores que satisfizeram as mesmas condições para obter a pensão ou renda?»
2.
Para compreender o alcance do artigo 79o, n.o 3, do Regulamento n.o 1408/71, é necessário em primeiro lugar ter em conta as regras com base nas quais foram concedidas as prestações por descendente a cargo dos titulares de pensão ou de renda (artigo 77o, n.o 2). Sempre que, como no caso concreto, a pensão ou a renda é devida nos termos da legislação de um único Estado-membro, as prestações são concedidas «em conformidade com a legislação do Estado-membro competente em relação à pensão ou renda» [alínea a)]. Mas o artigo 79 o, n.o 3, dispõe que, se os descendentes tiverem direito a prestações familiares ou a abonos de família nos termos da legislação de um Estado-membro, em consequência do exercício de uma actividade profissional, «o direito às prestações devidas por força do disposto no n.o 2, e nos artigos 77.o e 78.o fica suspenso».
Esta disposição anticúmulo exerce a mesma função que a regra análoga contida no artigo 76.o que respeita aos trabalhadores e aos desempregados. O artigo 76.o prevê com efeito que «o direito às prestações familiares ou aos abonos de família devidos por força dos artigos 73 o e 74.o fica suspenso se, em consequência do exercício de uma actividade profissional, forem igualmente devidas prestações familiares ou abonos de família por força da legislação do Estado-membro em cujo território residem os membros da família». Como a Comissão observou, a diferença entre as duas regras é negligenciável: ambas tratam da hipótese do cúmulo do direito às prestações familiares em consequência do exercício de uma actividade profissional noutro Estado-membro.
Assim sendo, pensamos que os princípios jurídicos enunciados pelo Tribunal de Justiça no processo Ragazzoni com referência directa ao artigo 76.o (acórdão de 20 de Abril de 1978, 134/77, Recueil, p. 963, Colect., p. 345) fornecem também os critérios necessários para interpretar o artigo 79 o, n.o 3, e para responder à primeira questão suscitada pelo juiz nacional. No referido processo, o Tribunal declarou que a suspensão do direito às prestações familiares e abonos de família prevista no artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71 não se aplica sempre que o pai trabalhe no estrangeiro num Estado-membro e a mãe, que trabalhe como assalariada no país de residência dos outros membros da família, não tiver adquirido, nos termos da legislação desse país, o direito aos abonos de família, ou porque a qualidade de chefe de família só é reconhecida ao pai, ou porque as condições de que depende a atribuição à mãe do direito a receber os abonos não se encontram preenchidas.
No presente processo, pouco importa que o lugar de residência do pai ou da mãe sejam diferentes ou coincidentes, uma vez que o pai é titular de uma pensão. Com efeito, o artigo 79 o, n.o 3, limita-se, como já foi dito, a fixar a condição segundo a qual os descendentes atribuem direito às prestações familiares ou abonos de família com base na legislação de um Estado-membro (que pode também ser o país de residência do pensionista) em consequência do exercício de uma actividade profissional (normalmente, mas não necessariamente, da mãe). Portanto, a questão decisiva é a de saber se o direito às prestações familiares por descendentes foi ou não adquirido, de acordo com a legislação do Estado em que a actividade profissional da mãe é exercida, em consequência dessa actividade; se a resposta for negativa, é evidente que a suspensão prevista no artigo 79 o, n.o 3, não se verifica.
Já vimos que nos termos das disposições italianas aplicáveis no momento do pedido dirigido ao INPS pela Sr. a Rossi, o direito às prestações familiares por descendentes era recusado no caso de exercício de uma actividade profissional da mãe, porque a qualidade de chefe de família só era reconhecido ao pai. Seguidamente, em aplicação da Lei n.o 903, de 9 de Dezembro de 1977 (entrada em vigor em 18 de Dezembro de 1977), a possibilidade de receber abonos de família foi, por sua vez, reconhecida à mulher que exerça uma actividade profissional. Isso implica naturalmente a necessidade de um pedido da interessada e de uma declaração do marido expressando a sua vontade de renunciar às prestações pelos mesmos membros da família, no caso de também ter o direito de os receber. Enquanto estas condições não estiverem efectivamente reunidas, não poderá dizer-se que a mulher que exerce uma actividade profissional detém um direito ao pagamento dos abonos por descendentes: realiza-se portanto a hipótese negativa anteriormente admitida para efeitos de aplicação do artigo 79o, n.o 3.
3.
A segunda questão suscitada pelo tribunal de Charleroi parte da hipótese de que a posição da instituição italiana de previdência social «seja ilegítima actualmente, em virtude do princípio da igualdade de direitos entre homens e mulheres». Esta hipótese encontra-se evidentemente ultrapassada pela já assinalada modificação da legislação italiana, modificação que deveria hoje em dia permitir à Sr.o Rossi — se ela apresentasse um novo pedido ao INPS — obter as prestações familiares pelos seus descendentes. Mas precisamente por essa razão — e ainda pelo interesse geral de que se reveste o argumento — pensamos que se deve também responder à segunda questão do juiz nacional.
Suponhamos, portanto, que uma mãe que exerce uma actividade profissional adquiriu o direito aos abonos de família por descendentes nos termos da legislação italiana; neste caso, poderá o pai pedir à instituição belga que pague a diferença entre o montante dos abonos pagos com base na legislação italiana e o montante, eventualmente superior, devido nos termos da legislação belga? Por outras palavras, a suspensão prevista no artigo 79o, n.o 3, do Regulamento n.o 1408/71, já referido, será sempre e necessariamente total ou poderá ser parcial no caso de serem de montante inferior as prestações recebidas que estão a cargo do outro Estado-membro, em cujo território a mãe exerce a sua actividade profissional?
Sobre esta questão, foram apresentadas diversas soluções pelos intervenientes no presente processo.
Segundo o Governo belga, nenhuma disposição do Regulamento n.o 1408/71 atribui o direito a um complemento de abono de família a cargo de um país diferente daquele que se encontra obrigado ao pagamento dessas prestações.
Em contrapartida, o demandante no processo principal sustentou que uma vez que os pagamentos de prestações por descendentes se inscreve no âmbito do artigo 77 o do regulamento, já referido, a aplicação do artigo 79 o, n.o 3, não pode ter por efeito reduzir o conteúdo do direito às prestações através da aplicação de uma disposição menos favorável da lei do país em que a mãe exerce a sua actividade profissional. Ainda assim, não transparece claramente se, no entender do demandante, a obrigação de pagar o complemento dos abonos se fundamenta na legislação belga ou no direito comunitário.
A posição que a Comissão adoptou a este respeito na audiência é mais clara. A Comissão, que tinha inicialmente adoptado a mesma tese que o Governo belga, sustentou seguidamente que o artigo 79 o, n.o 3, não poderia constituir obstáculo à aplicação da legislação belga mais favorável e referiu-se ao artigo 60.o, último parágrafo, do decreto real de 19 de Dezembro de 1939, nos termos do qual «as prestações familiares devidas a outro título forem inferiores àquelas cuja atribuição é prevista pela presente lei, a pessoa que tem o direito a esta pode requerer a diferença».
Finalmente, nos termos da tese adiantada pelo Governo italiano, o artigo 79 o, n.o 3, que pressupõe que o direito às prestações familiares por descendentes se rege pela legislação do Estado devedor da pensão ou renda [por força do artigo 77.o, n.o 2, alínea a)] não pode levar em caso algum à aplicação pura e simples de uma disposição menos favorável própria à legislação do país em que a mãe exerce a sua actividade profissional. Consequentemente, o artigo 79o, n.o 3, deveria ser interpretado no sentido de que a suspensão é total ou parcial segundo o montante das prestações associadas à pensão seja igual (ou inferior) ou superior do montante das prestações pagas pelo outro Estado-membro.
4.
Em apoio da tese sustentada pelo Governo belga poder-se-ia invocar um argumento relativo à letra da disposição. O artigo 79 o, n.o 3, fala de «Suspensão» sem adjectivos, de modo que pareceria lógico daí deduzir que apenas se pretende referir à suspensão total, isto é, que o regulamento prevê a aplicação alternativa das duas legislações em causa, independentemente das eventuais consequências prejudiciais para os direitos adquiridos do trabalhador complementar, e não permite a aplicação, por assim dizer integrada, das duas legislações com o fim de salvaguardar esses direitos.
A este argumento de natureza estritamente formal pode opor-se que a letra da disposição não exclui, no entanto, uma interpretação diferente, mais conforme com os princípios gerais do sistema comunitário, interpretação essa que preferimos em razão de dois argumentos pertinentes.
Salientamos, antes de mais, que, entre os objectivos do Regulamento n.o 1408/71, figura, como se pode ler no seu sétimo considerando, o de aplicar o artigo 51o do Tratado CEE de modo a «garantir aos trabalhadores que se deslocam no interior da Comunidade os direitos e regalias adquiridos», sem que as disposições do regulamento «possam conduzir a acumulações injustificadas». Assim, se é certo que a legislação comunitária em matéria de segurança social dos trabalhadores migrantes visa evitar enriquecimentos injustificados de trabalhadores por força do concurso de legislações diferentes, não é também menos certo que os seus objectivos não comportam o de determinar e tornar aplicável, em hipótese de conflitos de leis, uma única legislação com exclusão de qualquer outra, mesmo quando tal acarrete prejuízo aos direitos adquiridos dos trabalhadores.
Em segundo lugar, o Regulamento n.o 1408/71 só pode ser interpretado à luz dos princípios enunciados no artigo 51o do Tratado CEE em matéria de segurança e mais geralmente «à luz do seu espírito e dos objectivos do Tratado» (v. acórdão de 29 de Setembro de 1976, Breck, 17 /76, Colect., p. 579, n.o 19). Ora, o Tribunal de Justiça teve já ocasião de afirmar que «o objectivo dos artigos 48 o a 51o do Tratado não seria atingido, mas sim violado, se o trabalhador, para usar a liberdade de circulação que lhe está garantida, tivesse de suportar a perda dos direitos já adquiridos num Estado-membro, sem ser compensado por prestações, pelo menos, equivalentes» (acórdão de 15 de Julho de 1964, Van der Veen, 100/63, Colect. 1962-1964, p. 531). No mesmo sentido, podem citar-se os acórdãos de 9 de Junho de 1964, Nonnenmacher (92 /63, Colect. 1962-1964, p. 463); de 10 de Dezembro de 1969, Caísse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris (34/69, Colect. 1969-1970, p. 241); de 25 de Novembro de 1975, Caisse des pensions des employés privés (50/75, Colect., p. 499).
Recordemos ainda, em especial, o acórdão de 21 de Outubro de 1975, Petroni (24/75, Colect., p. 391), em que o Tribunal declarou que o artigo 46.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1408/71 é incompatível com o artigo 51.o do Tratado na medida em que impõe uma limitação do cúmulo de duas prestações, adquiridas em diferentes Estados-membros, através da diminuição do montante de uma prestação, adquirida nos termos de uma única legislação nacional.
Por seu turno, o acórdão de 13 de Julho de 1976, Triches (19/76, Colect., p. 507), confirmou que «as medidas adoptadas pelo Conselho em conformidade com o artigo 51o não devem ter por efeito privar um trabalhador migrante de um direito adquirido de acordo com a legislação do único Estado-membro em que trabalhou».
Esta tendência tem vindo a consolidar-se ao longo dos últimos anos; é o que demonstram entre outros, os acórdãos de 3 de Fevereiro de 1977, Strehl (62/76, Colect., p. 77), e de 13 de Outubro de 1977, Manzoni (112/76, Colect., p. 571).
5.
As considerações que acabamos de fazer levam-nos a rejeitar a tese do Governo belga: a interpretação que este sustenta é, com efeito, claramente incompatível tanto com o espírito e objectivos do Regulamento n.o 1408/71, como com os princípios que podem ser
extraídos dos artigos 48.o a 51o do Tratado CEE (em especial com o princípio segundo o qual o trabalhador não pode receber, por efeito das disposições anticúmulo do referido regulamento, um tratamento menos favorável que o que lhe é concedido pela legislação de um determinado Estado-membro). Subsistem ainda duas interpretações possíveis da disposição em causa. De acordo com a primeira interpretação, o artigo 79 o, n.o 3, não afecta a eventual aplicabilidade de disposições nacionais mais favoráveis que prevêem o pagamento de complementos sempre que os montantes das prestações familiares a pagar num Estado-membro seja inferior à das prestações pagas no Estado devedor da pensão. De acordo com uma outra interpretação, pelo contrário, o direito comunitário regula de modo completo e autónomo (isto é, independentemente das legislações nacionais interessadas) o caso de cúmulo acompanhado de uma disparidade entre o montante das prestações familiares nos dois países, reconhecendo ao trabalhador o direito a receber, a título de complemento, a diferença entre as duas importâncias da instituição que é obrigada a pagar-lhe a pensão.
No caso concreto, quer uma quer outra interpretação leva-nos a reconhecer ao trabalhador o direito de receber um complemento das prestações por parte da instituição belga. Mas, em termos gerais, deve ter-se em consideração o facto de o direito ao complemento ser reconhecido ou negado, consoante a legislação do Estado que paga prestações mais elevadas preveja ou não o direito do trabalhador receber o complemento. Na legislação belga, essa prestação complementar encontra-se prevista, mas noutras legislações pode não existir uma disposição específica nesse sentido, o que acarreta a consequência de o trabalhador só ter direito ao complemento se se considerar a legislação comunitária como fonte directa desse direito.
É claro que a interpretação sugerida pela Comissão deixaria subsistir casos em que, precisamente por efeito da aplicação do artigo 79 o, n.o 3, o trabalhador não poderia conservar os direitos adquiridos no Estado em que exerceu a sua actividade e seria, portanto, levado a beneficiar de um tratamento menos favorável.
Semelhante conclusão não nos parece em conformidade com os objectivos do artigo 79 o, n.o 3, interpretado à luz dos princípios gerais acima recordados. Com efeito, o artigo 79 o, n.o 3, tem por função eliminar o risco de uma aplicação totalmente cumulativa de dois regimes nacionais: mas para atingir este resultado, não nos parece necessário ir até ao sacrifício dos direitos adquiridos que sejam compatíveis com a aplicação da regra anticúmulo. Pelo contrário, os princípios gerais obrigam a conciliar a necessidade de evitar o cúmulo com o de garantir o respeito dos direitos adquiridos.
Além disso, o princípio da igualdade de tratamento dos trabalhadores que tiverem de satisfazer as mesmas condições para obter a pensão funciona no mesmo sentido. Com efeito, este princípio ficaria comprometido se se admitisse que um trabalhador pudesse ficar sujeito, no plano da segurança social, a um tratamento menos favorável que outros trabalhadores que exerceram a mesma actividade no Estado que paga a pensão, pelo simples facto de a legislação de outro Estado-membro prever o pagamento de prestações da mesma natureza e pelo mesmo motivo, mas de montante inferior.
Consequentemente, se estes são os critérios com base nos quais se deve interpretar a regulamentação comunitária relativa ao cúmulo, não nos parece possível aderir a uma tese que reduz o artigo 79o, n.o 3, a uma norma de conflitos e que não tem em conta a necessidade de garantir sempre ao trabalhador o tratamento mais favorável e a salvaguarda dos direitos adquiridos.
Em nosso entender, deve, portanto, preferir-se a interpretação que permite conciliar o artigo 79 o, n.o 3, com os princípios gerais, isto é, a interpretação que reconhece à disposição em causa a função de suspender o pagamento das prestações familiares por descendentes a cargo da instituição que paga a pensão ao pai, de modo total sempre que as prestações sejam de montante igual ou inferior ao das prestações que são pagas no país em que a mãe exerce a sua actividade profissional, mas parcialmente sempre que as primeiras sejam de montante superior às segundas.
6.
Assim, concluímos propondo ao Tribunal que responda às questões formuladas pelo tribunal du travail de Charleroi, por decisão de 19 de Abril de 1978, do seguinte modo:
«1)
Nos termos do artigo 79o, n.o 3, do Regulamento n.o 1408/71 do Conselho, a suspensão do direito às prestações familiares por descendentes a cargo do pai que é titular de uma pensão com base na legislação de um Estado-membro não é aplicável se a mãe não tiver adquirido o direito a essas mesmas prestações por força da legislação de outro Estado-membro em consequência do exercício de uma actividade profissional ou porque a qualidade de chefe de família só é reconhecida ao pai ou, de qualquer maneira, porque a condição de que depende a atribuição à mãe do direito de receber os abonos não se verifica.
2)
Quando as prestações familiares por descendentes associadas a uma pensão, em aplicação do artigo 77.o do Regulamento n.o 1408/71 do Conselho, sejam de um montante superior ao das prestações que são pagas no país em que a mãe exerce uma actividade profissional, o titular da pensão tem direito a receber, apesar da suspensão prevista no artigo 79o, n.o 3, do referido regulamento, um complemento igual à diferença entre o montante mais elevado das prestações previsto pela legislação do Estado em que a pensão é paga e o montante inferior das prestações pagas no outro Estado-membro.»
(
1
)	Língua original: italiano.