61971C0094
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 4. MAI 1972
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Wie andere gemeinsame Marktordnungen kennt auch die durch die Ratsverordnung Nr. 1009/67 vom 18. Dezember 1967 (ABl. Nr. 308, S. 1) geschaffene gemeinsame Marktorganisation für Zucker mit ihrer gemeinsamen Preisregelung eine an den Außengrenzen der Gemeinschaft anwendbare einheitliche Handelsregelung. Danach werden bei der Einfuhr von Zucker Abschöpfungen erhoben und ist bei der Ausfuhr von Zucker nach dritten Ländern die Zahlung einer Erstattung vorgesehen. Zu der Erstattung bestimmt Artikel 17 der Verordnung — soweit er jetzt von Interesse ist —: „Um die Ausfuhr der in Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a, c und d aufgeführten Erzeugnisse (unter ihnen Weißzucker) … auf der Grundlage der Notierungen oder Preise zu ermöglichen, die auf dem Weltmarkt für die in Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a und c genannten Erzeugnisse gelten, kann der Unterschied zwischen diesen Notierungen oder Preisen und den Preisen der Gemeinschaft, soweit erforderlich, durch eine Erstattung bei der Ausfuhr ausgeglichen werden. Die Erstattung ist für die gesamte Gemeinschaft gleich. Sie kann je nach Bestimmung oder Bestimmungsgebiet unterschiedlich sein. Die festgesetzte Erstattung wird auf Antrag gewährt.“
Allgemeine Regeln „für die Erstattungen bei der Ausfuhr auf dem Zuckersektor“ finden sich in der Ratsverordnung Nr. 766/68 vom 18. Juni 1968 (ABl. L 143, S. 6). Ihrem Artikel 11 zufolge wird, falls die Erstattung nicht aufgrund von Ausschreibungen festgesetzt wird, „der am Tage der Ausfuhr geltende Erstattungsbetrag bzw. Grundbetrag der Erstattung angewandt“. In Artikel 14 heißt es: „Die Erstattung wird gewährt, wenn nachgewiesen wird, daß die Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ausgeführt worden sind.“ Außerdem bestimmt Artikel 15: „Bei der Ausfuhr von in Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a und c der Verordnung Nr. 1009/67/EWG genannten Erzeugnissen wird eine Erstattung nur gewährt, wenn sie aus in der Gemeinschaft geernteten Zuckerrüben oder aus in der Gemeinschaft geerntetem Zuckerrohr hergestellt worden sind.“
Darüber hinaus ist die Kommissionsverordnung Nr. 1041/67 vom 21. Dezember 1967 (ABl. Nr. 314, S. 9) „über die Durchführungsvorschriften für die Ausfuhrerstattungen bei den Erzeugnissen, für die ein System gemeinsamer Preise besteht“, von Bedeutung. Nach ihrem Artikel 1 ist für die Bestimmung des Erstattungssatzes „Tag der Ausfuhr der Tag, an dem die Zollstelle die Erklärung annimmt, durch die der Erklärende seinen Willen kundgibt, die Ausfuhr der betreffenden Erzeugnisse unter Inanspruchnahme einer Erstattung vorzunehmen“. Absatz 2 dieses Artikels bestimmt: „Die Annahme der in Absatz 1 bezeichneten Erklärung gilt im Sinne dieser Verordnung als Erfüllung der Ausfuhr-Zollförmlichkeiten.“ Gemäß Artikel 3 ist „die Zählung der Erstattung … von dem Nachweis abhängig, daß das Erzeugnis, für welches die Zollförmlichkeiten erfüllt worden sind, in dem in Artikel 1 genannten Fall das geographische Gebiet der Gemeinschaft im ursprünglichen Zustand verlassen hat; in den in Artikel 2 genannten Fällen seine Bestimmung im ursprünglichen Zustand erreicht hat“. Wenn ein Erzeugnis, für welches die Ausfuhr-Zollförmlichkeiten erfüllt worden sind, vor Verlassen des geographischen Gebietes der Gemeinschaft oder vor Erreichen einer der in Artikel 2 der Verordnung Nr. 1041/67 vorgesehenen Bestimmungen andere Gebiete der Gemeinschaft durchquert als dasjenige des Mitgliedstaates, auf dessen Hoheitsgebiet diese Förmlichkeiten vorgenommen worden sind, so wird gemäß Artikel 5 der genannten Verordnung „der Nachweis darüber, daß dieses Erzeugnis das geographische Gebiet der Gemeinschaft verlassen oder die vorgesehene Bestimmung erreicht hat, bis zur Einführung eines gemeinschaftlichen Versandverfahrens durch eine Ausgangs-bescheinigung erbracht, deren Muster sich im Anhang befindet“. Weiter heißt es in Artikel 5: „Diese mit einer Seriennummer versehene Bescheinigung wird in mindestens doppelter Ausfertigung durch die Zollstelle ausgestellt, bei der die Ausfuhr-Zollförmlichkeiten erfüllt werden. Die Urschrift der Bescheinigung wird dem Ausführer übergeben, das zweite Stück wird bei der Abgangszollstelle aufbewahrt oder durch diese Stelle unmittelbar derjenigen Behörde übersandt, die für die Zahlung der Erstattung zuständig ist. Die dem Ausführer übergebene Bescheinigung begleitet die Ware. Sie erhält einen Sichtvermerk durch die Durchgangszollstellen, bei denen die Waren zollamtlich zu behandeln sind, und durch die Ausgangszollstelle der Gemeinschaft oder durch die Stelle, die für die Bestätigung zuständig ist, daß das Erzeugnis in den in Artikel 2 genannten Fällen seine Bestimmung ereicht hat. Sie wird hierauf innerhalb von acht Tagen nach dem letzten Sichtvermerk durch die betreffende Stelle der einzelstaatlichen Behörde zurückgesandt, die im Kopf der Ausgangsbescheinigung angegeben ist.“ Die Erstattung — das bestimmt Artikel 10 noch — „wird von dem Mitgliedstaat gewährt, auf dessen Hoheitsgebiet die Ausfuhr-Zollförmlichkeiten erfüllt worden sind“. Gemäß Absatz 2 dieses Artikels in der durch die Kommissionsverordnung Nr. 499/69 vom 17. März 1969 (ABl. L 69, S. 1) festgelegten Fassung sind „die Unterlagen für die Zahlung der Erstattung, ausgenommen höhere Gewalt, … innerhalb einer Ausschlußfrist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt der Erfüllung der Ausfuhr-Zollförmlichkeiten einzureichen“.
Schließlich ist noch zu erwähnen, daß in der Bundesrepublik Deutschland besondere Durchführungsbestimmungen ergangen sind, nämlich die Verordnung Ausfuhrerstattungen EWG vom 24. Januar 1968, die durch eine Verordnung vom 3. August 1968 geändert worden ist. Nach ihrem § 3 sind für die Gewährung der Erstattung die vom Bundesminister der Finanzen bestimmten Zollstellen zuständig. Gemäß Erlaß vom 27. August 1968 ist dies allein das Hauptzollamt Hamburg-Jonas. Aufgrund von § 6 der genannten Verordnung ist „der Antrag auf Erstattung …. nach vorgeschriebenem Muster bei der zuständigen Zollstelle einzureichen“.
Diese Vorschriften sind auch für die Firma Schlüter & Maack, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, von Bedeutung. — Sie ließ am 2. Oktober 1968 durch das Zollamt Uelzen, eine Versandzollstelle, ein Quantum Zucker zur Ausfuhr abfertigen, das einer italienischen Reederei als Schiffsbedarf dienen sollte. Auf der Ausgangsbescheinigung nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 1041 war die Ware bezeichnet als „Weißzucker, fest, nicht denaturiert, aus in der Gemeinschaft geernteten Zuckerrüben hergestellt, Saccharosegehalt mindestens 99,5 %, Tarifposition 17.01 A“. In Abschnitt A der Ausgangsbescheinigung, die für das Hauptzollamt Hamburg-Jonas, die deutsche Erstattungsstelle, bestimmt war, hat die exportierende Firma am 30. September 1968 erklärt, die Ware sei Gegenstand einer am 3. September 1968 von der Bundesrepublik Deutschland ausgestellten Ausfuhrgenehmigung und solle nach Genua/Italien (Freihafen) geliefert werden. Ferner heißt es dort: „Ich versichere, daß für diese Waren Ausfuhrerstattung gewährt werden kann.“ — Am 1. April 1969 bescheinigte eine Zollstelle in Genua in Abschnitt E der Ausgangsbescheinigung, daß die Ware am 12. Februar 1969 das Gebiet der Gemeinschaft verlassen hat. Am 28. Mai 1969 ging beim Hauptzollamt Hamburg-Jonas, der deutschen Erstattungsstelle, ein die vorstehend beschriebene Ausfuhrsendung betreffender Antrag der Firma Schlüter & Maack auf Ausfuhrerstattung ein. Er datierte vom 9. Oktober 1968, war im Kopf als „2. Ausfertigung“ bezeichnet und enthielt den Zusatz: „Zweitschrift ausgefertigt 23. 5. 69“.
Dieser Antrag wurde jedoch durch Bescheid des Hauptzollamtes vom 20. Oktober 1969 abgelehnt. Dazu hieß es in der Begründung, ein Antrag vom 9. Oktober 1968 sei nicht eingegangen, und der am 23. Mai 1969 ausgefertigte Erstattungsantrag sei erst nach Ablauf der Sechs-Monats-Frist des Artikels 10 der Verordnung Nr. 1041/67, die mit der Erfüllung der Ausfuhr-Zollförmlichkeiten am 2. Oktober 1968 zu laufen begonnen habe, eingetroffen.
Dagegen legte die Firma Schlüter & Maack Einspruch ein. Sie machte geltend, Artikel 7 der Verordnung Nr. 499/69 sei so zu verstehen, daß die vom Hauptzollamt erwähnte Frist erst mit Erfüllung der letzten Ausfuhr-Zollformalitäten zu laufen beginne, im gegenwärtigen Falle also mit der Anbringung des Vermerks durch die Zollstelle in Genua, der fragliche Zucker habe den Bereich der Gemeinschaft verlassen. Außerdem liege ein Fall höherer Gewalt im Sinne von Artikel 7 der Verordnung Nr. 499/69 vor, weil der Antrag vom 9. Oktober 1968 abgesandt worden sei und ohne Verschulden der Exportfirma irgendwo verloren gegangen sein müsse.
Der Einspruch blieb indessen erfolglos. Seine Zurückweisung wurde damit begründet, daß gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041/67 als Erfüllung der Ausfuhr-Zollförmlichkeiten die Annahme der Erklärung anzusehen sei, „durch die der Erklärende seinen Willen kundgibt, die Ausfuhr der betreffenden Erzeugnisse unter Inanspruchnahme einer Erstattung vorzunehmen“. Es stehe also fest, daß die erwähnte Ausschlußfrist am 3. Oktober 1968 zu laufen begonnen habe. Da nach Artikel 17 der Verordnung Nr. 1009/67 Erstattung nur auf Antrag gewährt wird, müsse auch der Antrag zu den Unterlagen gerechnet werden, die in der Ausschlußfrist des Artikels 10 der Verordnung Nr. 1041 bei der zuständigen Erstattungsstelle einzureichen seien. Gründe für das Vorliegen höherer Gewalt seien nicht zu erkennen, weil von höherer Gewalt vor allem dann zu sprechen sei, wenn die Ausschlußfrist infolge verwaltungstechnischer Verzögerungen, die dem Betroffenen nicht angelastet werden können, nicht eingehalten werden konnte.
Gegen diesen Bescheid wiederum hat die Firma Schlüter & Maack das Finanzgericht Hamburg angerufen. In der Klagebegründung wurde vor allem hervorgehoben, der nationale Verordnungsgeber habe nicht zusätzlich zu den Bestimmun-gen des Gemeinschaftsrechts das Erfordernis eines schriftlichen Antrags einführen dürfen. Da Artikel 7 der Verordnung Nr. 499/69 nach der ausdrücklich dazu gegebenen Begründung elastisch gehandhabt werden müsse, sei von höherer Gewalt auch dann zu sprechen, wenn Gründe vorliegen, die dem Betroffenen nicht angelastet werden können, etwa wenn er den Verlust eines ordnungsgemäß abgesandten Antrags nicht zu vertreten habe. — Demgegenüber steht das beklagte Hauptzollamt nach wie vor auf dem Standpunkt, ein Erstattungsanspruch sei aus den bereits angeführten Gründen nicht gegeben. Zur Frage der höheren Gewalt hat es im Verfahren zusätzlich geltend gemacht, es sei von der Klägerin nicht bewiesen worden, daß sie ihren Antrag am 9. Oktober 1968 abgesandt habe.
In Anbetracht dieser streitigen, Fragen des Gemeinschaftsrechts einschließenden Auseinandersetzung hat das Finanzgericht durch Beschluß vom 22. Oktober 1971 das Verfahren ausgesetzt und folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist der nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1009/67 (ABl. Nr. 308/1) zu stellende Erstattungsantrag mit der nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 (ABl. Nr. 314 vom 23. 12. 1967) abzugebenden Erklärung des Ausführers identisch?
Wenn nicht, ist
2.
der dann neben der Erklärung nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1041/67 gesondert zu stellende Erstattungsantrag mündlich oder schriftlich zu stellen?
Wenn er schriftlich zu stellen ist, fragt sich,
3.
ob er zu den Unterlagen im Sinne des Artikels 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1041/67 gehört.
Ist das der Fall, bleibt die Frage zu beantworten, was
4.
unter höherer Gewalt im Sinne des Artikels 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1041/67 in der Fassung der Verordnung Nr. 499/69 (ABl. L 269/1) zu verstehen ist.
Welche Stellungnahme dazu angebracht erscheint, will ich nunmehr untersuchen, nachdem ich von den schriftlichen und mündlichen Ausführungen Kenntnis genommen habe, die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vorgetragen worden sind.
1.
Zunächst ist auf einen von der Bundesregierung vorgebrachten, die Entscheidungserheblichkeit betreffenden Einwand einzugehen. — Bekanntlich hat die Bundesregierung geltend gemacht, die Klägerin habe auch die nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 1041 notwendige Erklärung, der exportierte Zucker sei aus in der Gemeinschaft geernteten Zukkerrüben hergestellt worden, erst nach Ablauf der Frist des Artikels 10 eingereicht. Ihr Erstattungsanspruch müsse also schon deswegen zurückgewiesen werden, und es sei somit gar nicht notwendig, auf die vom Finanzgericht aufgeworfenen Fragen einzugehen.
Dazu ist jedoch zu bemerken, daß es der Gerichtshof bisher grundsätzlich abgelehnt hat, die Entscheidungserheblichkeit an ihn gerichteter Fragen des nationalen Verfahrens zu überprüfen. Nur in der Rechtssache 13/68 (Slg. 1968, 690) hat er die Zulässigkeit einer Ausnahme angedeutet, insofern nämlich, als davon die Rede war, es könne eine auszulegende Vorschrift offensichtlich irrtümlich vom vorlegenden Richter herangezogen worden sein.
Hält man sich an diese Maxime, so wird man dem von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ergebnis in der Tat kaum zustimmen können. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin nämlich nachdrücklich betont, dem Hauptzoll-, amt hätten sämtliche erforderlichen Unterlagen, einschließlich einer Erklärung über den Warenursprung, vorgelegen. Jedenfalls seien die notwendigen Angaben in der bereits erwähnten Ausgangsbescheinigung enthalten gewesen, da in ihr versichert worden sei, es handele sich um eine erstattungsfähige Ware. Demnach ist festzustellen, daß zu dem von der Bundesregierung aufgegriffenen Punkt zumindest Streit und Unklarheit herrschen, keineswegs dagegen Offensichtlichkeit im Sinne der angeführten Rechtsprechung gegeben ist.
Überdies ist denkbar, daß das Finanzgericht, von der Darlegung der Klägerin ausgehend, den Standpunkt für vertretbar hält, die in der Ausgangsbescheinigung enthaltenen Erklärungen zum Warenursprung seien ausreichend, und daß es seine Fragen nicht zuletzt im Hinblick auf diesen Punkt formuliert hat. Auch kann — selbst wenn die Erklärung zum Warenursprung verspätet eingereicht worden sein sollte — nicht ausgeschlossen werden, daß insoweit zumindest die Bitte um Klärung des Begriffes „höhere Gewalt“ von Bedeutung ist.
Ich würde deshalb meinen, daß der Gerichtshof über den von der Bundesregierung vorgebrachten Einwand hinweggehen und die Beantwortung der Fragen nicht mit der Begründung verneinen sollte, es fehle ihnen für den nationalen Prozeß an der Entscheidungserheblichkeit.
2.
Die erste Frage zielt auf die Klärung des Problems, ob der für die Gewährung einer Erstattung nach Artikel 17 der Verordnung Nr. 1009 notwendige Antrag in der Äußerung nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 gesehen werden kann, d. h. in der der abfertigenden Zollstelle gegenüber abzugebenden Erklärung, „durch die der Erklärende seinen Willen kundgibt, die Ausfuhr der betreffenden Erzeugnisse unter Inanspruchnahme einer Erstattung vorzunehmen“. Dabei ist nach dem Sachverhalt und der Begründung des Vorlagebeschlusses zunächst eine weitere Präzisierung vorzunehmen. Wir haben gesehen, daß im Falle einer Ausfuhr nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 1041, d. h. beim Durchqueren anderer Gebiete der Gemeinschaft, von der Versandzollstelle eine Ausgangsbescheinigung mit der Versicherung des Exporteurs entgegengenommen wird, für die betreffenden Waren könne „die Ausfuhrerstattung gewährt werden“. Außerdem haben wir erfahren, daß in der Bundesrepublik Deutschland derartige Ausgangsbescheinigungen stets zur Anwendung gelangen, also auch im Falle direkter Ausfuhr. Weil nun aber in Abschnitt B der Ausgangsbescheinigung eine Bescheinigung der Zollstelle enthalten ist, „bei der die Ausfuhr-Zollförmlichkeiten erfüllt werden“, und weil in Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 davon die Rede ist, die Annahme der Willenserklärung, die Ausfuhr der betreffenden Erzeugnisse unter Inanspruchnahme einer Erstattung vorzunehmen, gelte als Erfüllung der Ausfuhr-Zollförmlichkeiten, scheint das Finanzgericht davon auszugehen, die in Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 erwähnte Willenserklärung könne in der genannten Ausgangsbescheinigung erblickt werden. Da sich diese Ansicht meines Erachtens mit guten Gründen vertreten läßt, stellt sich somit, bezogen auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, in Wahrheit die Frage, ob in der in der Ausgangsbescheinigung enthaltenen Versicherung des Exporteurs ein Antrag im Sinne von Artikel 17 der Verordnung Nr. 1009 erblickt werden kann. — Dafür tritt die Klägerin mit Nachdruck ein, während die Bundesregierung und die Kommission mit im wesentlichen übereinstimmender Begründung eine Verneinung dieser Frage vorschlagen.
Überlegt man sich, was von dem so umschriebenen Problem zu halten ist, so muß zweifellos eingeräumt werden, daß deutliche Unterschiede in der eigentlichen Zweckbestimmung einerseits des Antrags gemäß Artikel 17 der Verordnung Nr. 1009 und andererseits der Erklärung nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 sowie der Ausgangsbescheinigung gemäß Artikel 5 dieser Verordnung bestehen. Der zuerst genannte Antrag ist auf Prüfung und Anerkennung des Erstattungsanspruches gerichtet, für den — wie aus der Schilderung des Sachverhaltes hervorgeht — eine Reihe von Voraussetzungen gelten. Die Erklärung nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 und ihre Annahme dagegen dient zur Bestimmung des Tages der Ausfuhr, nach dem sich der anzuwendende Erstattungssatz, die maßgebliche Beschaffenheit der zu exportierenden Ware und der zur Zahlung zuständige Mitgliedstaat bestimmen. Zur Hauptfunktion der Ausgangsbescheinigung gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1041 schließlich ist zu sagen, daß sie offensichtlich in der Sicherung des Nachweises für das Verlassen des Gebietes der Gemeinschaft oder für die Erreichung der vorgesehenen Bestimmung einer Exportsendung besteht. — So gesehen könnte es also tatsächlich naheliegen, die vom Finanzgericht aufgeworfene und vorhin präzisierte Frage zu verneinen.
Indessen zögere ich, dieses Ergebnis als sachgerecht zu bezeichnen. Zu Recht wird immer wieder betont, man solle angesichts der ohnehin außerordentlich komplexen Natur der gemeinsamen Agrarmarktordnungen und ihrer Handelsregelungen bestrebt sein, durch Vermeidung übertriebenen Formalismus' ihre Handhabung für Wirtschaft und Handel praktikabel zu machen. Im gegenwärtigen Zusammenhang rechtfertigt sich dieses Postulat aus zwei Gründen. Einmal hat die Klägerin deutlich gemacht, daß es der Gesamtheit der jetzt in Betracht kommenden Gemeinschaftsregelung an völliger Klarheit fehlt und daß sie einige, zumindest redaktionelle Unzulänglichkeiten aufweist. So ist zwar in der Verordnung Nr. 1009 ausdrücklich von einem Antrag auf Erstattung die Rede, in Artikel 10 der Verordnung Nr. 1041 wird aber nur von einzureichenden Unterlagen gesprochen, und es ist allein in der Begründung darauf hingewiesen, daß der Antrag auf Zahlung der Erstattung in einer angemessenen Frist gestellt werden muß. Zum anderen enthält die Begründung der Verordnung Nr. 499/69 die Empfehlung, eine elastische Handhabung vorzunehmen. Sie bezieht sich zwar in erster Linie auf die Vorschriften über höhere Gewalt, sie scheint aber doch auch darüber hinaus von Bedeutung zu sein.
So gesehen sind im Hinblick auf die Regelung des Artikels 5 der Verordnung Nr. 1041, also die Vorschrift über die Ausstellung von Ausgangsbescheinigungen, namentlich die folgenden Erkenntnisse wesentlich. Interessant erscheint, daß diese Bescheinigung die „Bezeichnung der Waren nach der für Erstattungen maßgeblichen tariflichen Bezeichnung“ enthält. Außerdem ist sie vom Exporteur mit der Versicherung zu versehen, „daß für diese Waren die Ausfuhrerstattung gewährt werden kann“. Diese Versicherung kann — wir haben es gesehen — als Willenskundgebung im Sinne von Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 angesehen, d. h. es kann angenommen werden, daß mit ihr genügend deutlich der Wille des Exporteurs zum Ausdruck kommt, für das Ausfuhrgeschäft Erstattung in Anspruch zu nehmen. Die genannte Willenskundgebung ist überdies der für die Erstattung zuständigen Stelle zur Kenntnis zu bringen. In Artikel 5 der Verordnung Nr. 1041 ist nämlich vorgesehen, daß eine Kopie der Erstattungsbehörde unmittelbar übersandt wird, wenn die Abgangszollstelle nicht selbst für die Gewährung der Erstattung zuständig ist. Außerdem wird das Original der Ausgangsbescheinigung, das die Ware begleitet, nach Anbringung eines Sichtvermerks durch die Ausgangs- zollstelle der Gemeinschaft von dieser „innerhalb von acht Tagen“ an die im Kopf der Ausgangsbescheinigung genannte Stelle, im gegenwärtigen Falle also an das Hauptzollamt Hamburg-Jonas, zurückgesandt. Somit ist dafür Sorge getragen, daß die Willenskundgebung des Exporteurs der Erstattungsbehörde zugeht. Damit aber drängt sich die Annahme auf, es sei durchaus vernünftig, die Erklärungen des Exporteurs in der Ausgangsbescheinigung als Erstattungsantrag gelten zu lassen.
Wenn dagegen eingewendet wird, im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärung nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 bestehe noch gar kein Erstattungsanspruch, und es könne die Erklärung daher, weil nach ihrer Abgabe immer noch die Möglichkeit bestehe, die Ware umzudisponieren oder auf die Erstattung zu verzichten, in Wahrheit nur als eine Absichtserklärung angesehen werden, so ist zwar anzuerkennen, daß dies nicht völlig abwegig erscheint. Maßgeblich dürfte aber doch sein, daß in aller Regel davon ausgegangen werden kann, die Ausfuhr erfolge tatsächlich, und daß danach im Hinblick auf die Preisverhältnisse ein — wie die Klägerin mit Recht betont hat — wirtschaftlicher Zwang besteht, die Erstattung in Anspruch zu nehmen. Deshalb wird ja auch schon auf die Erklärung des Exporteurs hin der Verwaltungsapparat in Bewegung gesetzt, werden gewisse Prüfungen (über Art, Beschaffenheit und Menge der Waren) vorgenommen, deren Ergebnisse offenbar direkt an die Erstattungsbehörde gehen, und kann dem Exporteur ein Vorschuß auf die Erstattung gewährt werden. Außerdem ist es möglich, die im Regelfalle erfolgende Aufrechterhaltung des Erstattungsbegehrens zumindest aus der Übersendung von Nachweisen und Erklärungen über Warenursprung und Verlassen der Gemeinschaft zu entnehmen, also aus Vorgängen, von denen die Klägerin unter Hinweis auf die jüngste Rechtsprechung zur Frage der Abgabe von Angeboten gegenüber den Interventionsstellen mit Recht bemerkt hat, vernünftigerweise müsse gestattet sein, sie in Etappen vorzunehmen und notfalls Ergänzungen nachzutragen. Demnach besteht auch bei der Annahme, dem Antragserfordernis sei mit der Abgabe der Erklärung nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1041 bzw. mit der Abgabe der Versicherung nach Artikel 5 dieser Verordnung genügt, keineswegs die Gefahr, daß Erstattungen gewährt werden, wo Unternehmen an ihrer ursprünglich erklärten Absicht, Ausfuhren vorzunehmen, nicht festhalten.
Nun steht allerdings fest — und damit komme ich zu einem letzten Einwand —, daß in den einschlägigen deutschen Durchführungsbestimmungen ausdrücklich angeordnet ist, der Erstattungsantrag müsse „nach vorgeschriebenem Muster“ bei der zuständigen Zollstelle eingereicht werden. Es gilt also eine zusätzliche Formvorschrift, von der Bundesregierung und Kommission übereinstimmend annehmen, sie sei aufgrund des Gemeinschaftsrechts mit Recht erlassen worden.
Dafür berufen sie sich auf Artikel 10 der Verordnung Nr. 1041, nach dem .„die Erstattung … von dem Mitgliedstaat gewährt [wird], auf dessen Hoheitsgebiet die Ausfuhr-Zollförmlichkeiten erfüllt worden sind“, und sie weisen auf die im Gemeinschaftsrecht häufig anzutreffende Erkenntnis hin, daß nationale Vollzugsmaßnahmen zur Verwirklichung des Gemeinschaftsrechts unerläßlich sind. — Sieht man sich jedoch genauer an, wie es sich damit verhält, so läßt sich eine angemessene Entgegnung leicht der bisherigen Rechtsprechung entnehmen. So wurde zwar im Urteil der Rechtssache 39/70 (Slg. 1971, S. 58) hervorgehoben, es sei, wenn der Vollzug einer Gemeinschaftsverordnung den nationalen Behörden obliege, davon auszugehen, „daß er grundsätzlich nach den Form- und Verfahrensvorschriften des nationalen Rechts zu geschehen hat“. In diesem Urteil wird aber andererseits auch erklärt, „um der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts willen …“ sei der Rückgriff auf innerstaatliche Rechtsvorschriften nur in dem zum Vollzug der Verordnung notwendigen Umfang zulässig, und es fehle an einer solchen Notwendigkeit, wenn die Bestimmungen, um deren Auslegung ersucht wird, eine vollständige Regelung (in jenem Falle) „der Voraussetzungen der Abschöpfungsaussetzung sowie der Sicherheits- und Kontrollvorkehrungen [enthalten], durch die Abgaben Verkürzungen verhindert werden sollen“. Meines Erachtens kann kein Zweifel daran bestehen, daß der zuletzt genannte Vorbehalt auch jetzt eingreift. Eine echte Notwendigkeit für Vollzugsvorschriften besteht nur insofern, als es um die Bestimmung der zuständigen Behörden geht. Dagegen ist eine Erstattung aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften möglich, wenn ein eindeutiger, darauf gerichteter Wille erkennbar gemacht und eine Reihe von in den Gemeinschaftsverordnungen selbst behandelten Nachweisen erbracht wird. Die nach deutschem Recht vorgeschriebene Verwendung eines besonderen Formblattes würde ich insbesondere deswegen nicht als unerläßlich ansehen, weil in dem erwähnten Muster keine Angaben gefordert werden, die nicht schon in der Ausgangsbescheinigung enthalten wären (sieht man von Erklärungen zum Zahlungsweg — Angabe eines Kontos, einer eventuellen Abtretung — ab, einem Element freilich, das nicht für die Anerkennung des Anspruches, sondern allein für seine Erfüllung notwendig ist). Auch läßt sich schwerlich sagen, vom Antragsteller müsse die Verwendung eines besonderen Musters verlangt werden, weil in der Bundesrepublik im Interesse einer schnellen Abwicklung der Erstattung Computer zum Einsatz kommen. Sicherlichi Sicherlich ist eine derartige Organisation als zweckmäßig und nützlich anzusprechen und davon auszugehen, daß sie von interessierten Unternehmen im eigenen Interesse regelmäßig beachtet wird. Unerläßlich im Sinne der zitierten Rechtsprechung erscheint die Verwendung eines besonderen Formblattes durch den Antragsteller aber deswegen nicht, weil die Übertragung der erforderlichen Daten auf ein solches Blatt notfalls von der Verwaltung selbst vorgenommen werden kann.
Demnach möchte ich zu der ersten Frage abschließend festhalten, daß nach sinnvoller Auslegung des Gemeinschaftsrechtes ein Erstattungsantrag auch in der Ausgangsbescheinigung gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1041 zu sehen ist, soweit davon Gebrauch gemacht wird und die Aufrechterhaltung der Absicht, eine Erstattung zu beanspruchen, aus später beigebrachten zusätzlichen Dokumenten zweifelsfrei entnommen werden kann. Dagegen läßt sich aus den detaillierten und die Erstattungsvoraussetzungen abschließend fixierenden Gemeinschaftsvorschriften nicht entnehmen, im Rahmen nationaler Vollzugsvorschriften dürften zusätzlich strengere Formerfordernisse fixiert werden, deren Nichtbeachtung zu einem Anspruchsverlust führen müßten.
3.
Die zu der ersten Frage gefundenen Erkenntnisse erübrigen an sich eine Behandlung der weiteren Probleme des Vorlagebeschlusses. Hilfsweise will ich aber auch noch auf sie eingehen.
So erkundigt sich das Finanzgericht Hamburg mit seiner zweiten Frage danach, ob ein gegebenenfalls gesondert zu stellender Erstattungsantrag schriftlich eingereicht werden muß oder ob seine mündliche Formulierung ausreicht.
Dazu ist zwar einzuräumen, daß die jetzt zu behandelnden Gemeinschaftsverordnungen — im Gegensatz zu anderen von der Klägerin angeführten Gemeinschaftstexten — nicht ausdrücklich die Schriftform anordnen. Indessen bedeutet dies nicht notwendig Formfreiheit, wie die Klägerin unter Berufung auf einen nicht weiter belegten allgemeinen Grundsatz annehmen möchte. Formerfordernisse können sich vielmehr auch aus der Natur der Sache sowie aus dem Sachzusammenhang ergeben. Daß letzteres im gegenwärtigen Fall tatsächlich zutrifft, ist meines Erachtens verhältnismäßig leicht nachzuweisen.
Insofern kann nicht nur auf die große Zahl der von den nationalen Behörden zu behandelnden Erstattungsanträge, die Erfordernisse eines ordentlichen Prüfungsverfahrens im Zusammenhang mit Geldleistungen aus öffentlichen Mitteln sowie die Notwendigkeit hingewiesen werden, im Falle zu Unrecht geleisteter Erstattungen für die Rückforderung über den Nachweis zu verfügen, daß ein Erstattungsantrag tatsächlich gestellt worden ist. Bedeutsam ist auch, daß andere, in diesem Zusammenhang relevante Elemente vom Antragsteller bewiesen, und zwar — wie wir gesehen haben — schriftlich bewiesen werden müssen. Endlich ist von Interesse, daß für die in Abschnitt A der Ausgangsbescheinigung vorgesehene Versicherung nach dem im Anhang zur Verordnung Nr. 1041 enthaltenen Muster gleichfalls Schriftform vorgesehen ist. Würde man der zu der ersten Frage vertretenen Auffassung, daß in dieser Versicherung zusammen mit anderen Vorgängen ein Erstattungsantrag erblickt werden kann, nicht folgen, so müßte aus dem erwähnten Muster doch zumindest die Folgerung gezogen werden, daß auch für den eigentlichen Erstattungsantrag, ein den Anspruch begründendes Element, das über eine bloße Absichtserklärung hinausgeht, Schriftform zu verlangen ist.
In diesem Sinne wäre auf die zweite Frage zu antworten, womit gleichzeitig deutlich würde, daß insofern die deutschen Durchführungsbestimmungen eine zulässige Verdeutlichung des Gemeinschaftsrechts enthalten.
4.
Die dritte Frage, die dahin lautet, ob der Erstattungsantrag zu den Unterlagen gehört, die in der Frist des Artikels 10 der Verordnung Nr. 1041 einzureichen sind, läßt sich in Anbetracht der von allen Beteiligten übereinstimmend abgegebenen Stellungnahme gleichfalls kurz beantworten.
In der Tat kann für eine bejahende Antwort nicht nur geltend gemacht werden, daß es wenig logisch erscheinen müßte, zwar die Einreichung gewisser Nachweise vor Ablauf der genannten Frist zu verlangen, nicht aber die des Antrages, d. h. eines für den Erstattungsanspruch wesentlichen Elementes. Darüber hinaus liefert auch die Begründung der genannten Verordnung wertvolle einschlägige Hinweise, ist in ihr doch davon die Rede, es sei „aus Gründen einer zweckmäßigen Verwaltungsführung“ notwendig zu fordern, „daß der Antrag auf Zahlung der Erstattung innerhalb einer angemessenen Frist gestellt wird“. Demnach gehört der Erstattungsantrag zweifellos zu den Unterlagen im Sinne von Artikel 10 der Verordnung Nr. 1041.
5.
Mit einer vierten Frage schließlich bittet das Finanzgericht Hamburg um eine Klärung des Begriffes „höhere Gewalt“, wie er durch Artikel 7 der Verordnung Nr. 499/69 in den Artikel 10 der Verordnung Nr. 1041 eingefügt worden ist.
Nach den vorhandenen Texten und nach der bereits existierenden Rechtsprechung dürfte auch diese Klärung ohne größere Schwierigkeiten möglich sein.
So steht einmal fest, daß insofern nicht das nationale Recht, sondern der besondere Zusammenhang, in dem sich der genannte Begriff im Gemeinschaftsrecht findet, maßgeblich ist (ich verweise dazu auf die Urteile der Rechtssachen 4/68 (Slg. 1968, 562), 11/70 (Slg. 1970, 1125 und 25/70 (Slg. 1970, 1161). Auch ist von Bedeutung, daß in der Begründung der Verordnung Nr. 499/69 ausdrücklich eine elastische Handhabung des Begriffes empfohlen wird. Demnach ist eine weite, nicht eine strenge Interpretation am Platze.
Wie die Definition im einzelnen auszusehen hat, kann in Anlehnung an die frühere Rechtsprechung zu ähnlichen Fällen (dem Kautionsverfall im Außenhandelsrecht der Gemeinschaft) bestimmt werden. Das läßt sich sagen, weil auch nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 1041 den Ausführer die Obliegenheit trifft, bei Vermeidung von Rechtsnachteilen innerhalb einer vorgeschriebenen Frist bestimmte Handlungen vorzunehmen, die grundsätzlich von seiner Entscheidung abhängen. Ich schlage deshalb vor, auf die Formulierungen des Urteils 11/70 zurückzugreifen, nach denen „der Begriff der höheren Gewalt nicht auf eine absolute Unmöglichkeit beschränkt [ist], sondern im Sinne von ungewöhnlichen, vom Willen des Importeurs oder Exporteurs unabhängigen Umständen zu verstehen [ist], deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nur um den Preis unverhältnismäßiger Opfer vermeidbar gewesen wären.“ Eine Berufung auf höhere Gewalt — das läßt sich verdeutlichend sagen — scheidet demnach aus, wenn der Antragsteller die Verspätung zu vertreten hat. Umgekehrt reicht aber nicht jede nicht verschuldete Fristversäumung aus, sondern es muß vom Antragsteller verlangt werden, daß er — soweit es nicht mit unverhältnismäßig großen Anstrengungen verbunden ist — alles zumutbar Erforderliche tut, daß er insbesondere die Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmannes an den Tag legt. — Ob der von der Klägerin geschilderte Sachverhalt (angeblicher Verlust des Erstattungsantrages nach Absendung entweder auf dem Transport oder bei der Erstattungsbehörde) für eine Heranziehung des Begriffes der höheren Gewalt genügt, ist jetzt nicht zu beurteilen. Vernünftigerweise läßt sich aber doch wohl sagen, daß es nach ordnungsgemäßer Absendung eines Erstattungsantrages nicht erforderlich erscheint, sich sogleich durch Rückfragen über seinen Eingang zu vergewissern. Derartige Rückfragen können vielmehr allenfalls angezeigt sein, wenn ein Erstattungsbescheid der Behörde nicht innerhalb der üblicherweise zu erwartenden Frist ergeht. — Mit diesen Hinweisen dürfte dem nationalen Richter — sollte es für seinen Prozeß darauf ankommen — eine sachgemäße Anwendung von Artikel 10 der Verordnung Nr. 1041 möglich sein.
Eine letzte Bemerkung ist endlich noch zu einem von der Klägerin des Ausgangsverfahrens im gegenwärtigen Zusammenhang vorgebrachten Einwand zu machen. Nach ihrer Meinung ist die Fristenregelung des Artikels 10 der Verordnung Nr. 1041 lückenhaft, weil sie nichts darüber aussagt, innerhalb welcher Frist nach Wegfall der höheren Gewalt die nicht rechtzeitig vorgenommene Handlung nachzuholen ist. Daraus folge, daß die gesamte Fristenregelung ungültig sei. Nun wurde eine solche Gültigkeitsfrage vom vorlegenden Gericht zwar nicht gestellt, weswegen sie — das liegt nach der bisherigen Rechtsprechung nahe — vom Gerichtshof wohl auch nicht in seine Untersuchungen miteinbezogen wird. Ich will dazu aber doch noch dies ausführen.
Mir erscheint einmal bemerkenswert, daß die im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung notwendige Fristenregelung zunächst ohne jede Ausnahme gegolten hat und daß ihre Gültigkeit gleichwohl niemals angezweifelt worden ist. Zum andern sollte das Prinzip hervorgehoben werden, Ungültigkeit einer Rechtsnorm und damit Vereitelung der gesetzgeberischen Absicht nur anzunehmen, wenn alle Bemühungen, über eine sinnvolle Auslegung zur Wahrung der Gültigkeit zu gelangen, fehlschlagen. So gesehen spielt für die notwendige Ergänzung einer Regelung der Sachzusammenhang, im gegenwärtigen Fall vielleicht auch der Rückgriff auf die allgemeinen Rechtsprinzipien, eine Rolle. Für das jetzt interessierende Problem könnte das etwa bedeuten, daß der Antragsteller die von ihm vorzunehmenden Handlungen unverzüglich nachzuholen hat, nachdem ihm bekannt geworden ist, daß höhere Gewalt ihn an der Einhaltung geltender Fristen gehindert hat. — Ich würde demnach ohne weitere Vertiefung des Problems, auf das es nach meiner Überzeugung nicht entscheidend ankommt, meinen, daß kein Anlaß zu der Annahme besteht, die Fristenregelung des Artikels 10 der Verordnung Nr. 1041 sei aus den von der Klägerin angeführten Gründen ungültig.
6.
Zusammenfassend schlage ich nach alledem folgende Beantwortung der gestellten Fragen vor:
a)
Ein gemäß Artikel 17 der Verordnung Nr. 1009/67 zu stellender Erstattungsantrag kann in der in der Ausgangsbescheinigung gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1041/67 abzugebenden Versicherung gesehen werden, daß für die zu exportierenden Waren die Ausfuhrerstattung gewährt werden kann, und dies namentlich dann, wenn der Exporteur alle übrigen für die Erstattung geltenden Voraussetzungen rechtzeitig erfüllt.
b)
Geht man davon aus, daß der Erstattungsantrag gesondert zu stellen ist, so ist für ihn Schriftform zu verlangen.
c)
Der Erstattungsantrag gehört zu den Unterlagen im Sinne von Artikel 10 der Verordnung Nr. 1041/67.
d)
Von höherer Gewalt ist zu sprechen, wenn die rechtzeitige Vornahme einer von der Entscheidung des Handlungspflichtigen abhängigen Handlung aufgrund von ungewöhnlichen, vom Willen des Handlungspflichtigen unabhängigen Umständen nicht erfolgt, deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nur um den Preis unverhältnismäßiger Opfer vermeidbar gewesen wären.