61955C0001
Conclusies van de Advocaat-Generaal
K. ROEMER
Vertaald uit het Duits
INHOUD
blz.
Inleiding
I — Onderwerp van het geschil — Bevoegdheid van het Hof — Aard van het beroep en omvang van het onderzoek
1o Onderwerp van het geschil
2o Bevoegdheid van het Hof
a) Arbitrageclausule
b) Vordering tot betaling van een vergoeding voor het houden van een auto
c) Vordering tot betaling van vier maanden salaris en emolumenten
d) Beoordeling van de niet-vernieuwing van het contract
e) Vordering tot betaling van een schadevergoeding
3o Aard van het beroep en omvang van het onderzoek
II — Aanspraak op een vergoeding voor het houden van een auto
III — Vordering van een extra vergoeding van vier maanden salaris en emolumenten
IV — Gegrondheid van de vordering ter verkrijging van verdere schadevergoeding
1o Rechtsbeginselen
2o Feiten
3o Beoordeling der rechtsvragen
4o Aansprakelijkheid van de verwerende partij
V — Omvang van de aanspraak op schadevergoeding
VI — Proceskosten
VII — Conclusies
Mijnheer de Voorzitter, mijne heren Rechters,
Heden is aan U voorgelegd het beroep van een functionaris van de Gemeenschappelijke Vergadering van onze Gemeenschap, wiens contract bij het einde van zijn geldigheidsduur van twee jaar niet werd vernieuwd. De feiten zijn U bekend; bij de beoordeling in rechte zal ik, voor zover nodig, op bijzonderheden terugkomen. Het zij mij toegestaan vooraf een uiteenzetting te geven over het onderwerp van het geschil; daarna kan over de bevoegdheid van het Hof van Justitie een oordeel gevormd worden, waaruit dan weer de gevolgen ten aanzien van de aard van het beroep en de omvang van het rechterlijk onderzoek voortvloeien.
I — ONDERWERP VAN HET GESCHIL — BEVOEGDHEID VAN HET HOF — AARD VAN HET BEROEP EN OMVANG VAN HET ONDERZOEK
1o
Eiser verzoekt de verwerende partij te veroordelen tot betaling van vier bedragen, welke ieder afzonderlijk worden gemotiveerd.
Hij verlangt in de eerste plaats vergoeding voor het gebruik van zijn particuliere auto ten behoeve van de dienst; met het oog hierop beroept hij zich op het Voorlopige Reglement voor het Personeel van de Gemeenschappelijke Vergadering van 12 januari 1953.
In de tweede plaats vordert hij een vergoeding wegens beëindiging van het contract, gelijk aan 4 extra maanden emolumenten; eiser meent hierop aanspraak te mogen maken op grond van een hem op 3 november 1954 meegedeelde Beschikking van het Bureau van de Gemeenschappelijke Vergadering.
In de derde plaats vordert eiser allereerst een voorlopige vergoeding gelijk aan twee jaar emolumenten, waardoor hij in staat zal worden gesteld een nieuw bestaan op te bouwen en waardoor tevens de morele schade, welke hij beweert geleden te hebben, zal worden vergoed.
Tenslotte meent eiser, dat bovendien een vergoeding van Bfrs. 3.000.000, — of een dienovereenkomstig jaargeld gerechtvaardigd is, als schadeloosstelling voor het in vergelijking tot zijn salaris in dienst van de verwerende partij geringere inkomen uit arbeid, dat hij naar zijn mening gedurende 15 jaren, dus tot zijn 70e levensjaar, zal genieten.
Rechtens baseert eiser zijn vordering tot betaling van deze beide laatste vergoedingen op de stelling, dat het niet-verlengen van zijn contract onrechtmatig zou zijn geweest.
2o
Het aldus gevorderde moet in het oog worden gehouden bij de beoordeling van de vraag, of het Hof bevoegd is hierover een uitspraak te doen, en, indien dit het geval is, waarop zijn bevoegdheid berust. Deze bevoegdheid moet blijken uit het Verdrag zelf.
a)
Volgens artikel 42 van het Verdrag is het Hof bevoegd uitspraak te doen krachtens een arbitrage-clausule, vervat in een door of namens de Gemeenschap gesloten publiekrechtelijke of privaatrechtelijke overeenkomst. Het met eiser gesloten contract is een dergelijke publiekrechtelijke overeenkomst. In de aanhef van het contract wordt uitdrukkelijk verwezen naar de laatste alinea van artikel 6 van het Verdrag, volgens welke de Gemeenschap wordt vertegenwoordigd door haar Instellingen. Het contract met eiser is dus door de Gemeenschap gesloten en bindt de Gemeenschap; de Gemeenschap wordt door de Gemeenschappelijke Vergadering en deze op haar beurt door haar Voorzitter vertegenwoordigd. Dit contract bevat zelf geen arbitrage-clausule. Voor alle gevallen evenwel, waarvoor geen uitdrukkelijke contractuele bepalingen zijn voorzien, wordt in artikel 17 van het contract verwezen naar het van kracht zijnde „Règlement intérieur”. Een dergelijk Voorlopig Reglement voor het Personeel is voor de Gemeenschappelijke Vergadering op 12 januari 1953 afgekondigd. De verwerende partij beweert in haar schriftelijke eindconclusies, dat dit slechts de datum van de officiële publikatie is, en dat de definitieve redactie reeds op 16 december 1952 was vastgesteld. In ieder geval is hier sprake van een reglement, door de Instelling opgesteld en, behoudens uitdrukkelijk andersluidende bepalingen van het contract, van toepassing op het personeel. Dit reglement bevatte in artikel 27 een arbitrage-clausule, waarbij het Hof als de bevoegde rechter werd aangewezen. Intussen trad op 1 juli 1953 een nieuw, het Voorlopige Personeelsreglement, in werking, hetwelk blijkens artikel 52 in de plaats trad van alle niet-contractuele bepalingen, dus ook van artikel 27 van het eerste Reglement. Derhalve is voortaan de arbitrage-clausule van artikel 50 van het Voorlopige Personeelsreglement van 1 juli 1953 van toepassing. Dit artikel bepaalt:
„Staat na afloop van de binnen de Gemeenschappelijke Vergadering voorziene administratieve procedure voor de regeling van geschillen, voortvloeiend uit de toepassing van dit Reglement, geen verder administratief beroep open, dan kunnen deze geschillen bij het Hof van Justitie worden aanhangig gemaakt.”
b)
Ten aanzien van de eerste vordering van eiser, nl. de vordering tot betaling van een vergoeding voor het houden van een auto, bestaat er verschil van mening over de vraag, of het eerste Reglement van 12 januari 1953, dan wel het nieuwe Reglement van 1 juli 1953 moet worden toegepast. Het betreft hier dus een geschil over de toepassing van het Reglement in de zin van artikel 50. Hieruit volgt, dat het Hof bevoegd is over deze vordering een uitspraak te geven.
c)
De tweede vordering, nl. die tot betaling van een extra vergoeding van 4 maanden emolumenten, is direct gebaseerd op een Beschikking van het Bureau van de Gemeenschappelijke Vergadering. Deze Beschikking is gegeven op grond van artikel 15 van het contract, dat voor beëindiging van het contract niet een vast bedrag, maar slechts een minimumbedrag van twee maanden salaris voorziet. Deze bepaling van het contract is door het Bureau op eiser toegepast. De toepassing en uitvoering van het contract waren in de arbitrage-clausule van artikel 27 van het eerste Reglement van 12 januari 1953 uitdrukkelijk vermeld. Daarentegen spreekt het voortaan toe te passen artikel 50 van het Reglement van 1 juli 1953 slechts van toepassing van dit Reglement. Niettemin ben ik van mening, dat ook de tweede vordering onder deze arbitrage-clausule valt. Het contract van eiser was zeer uitvoerig: hierin werden omschreven de rechten en plichten van de functionaris, de gezinstoelagen, de ongevallen- en ziekteverzekeringen, de verblijfsvergoeding en de vergoeding bij niet-vernieuwing van het contract, welke onderwerpen alle in het latere Personeelsstatuut werden geregeld. Dientengevolge konden de later gesloten contracten beperkt worden tot slechts enige punten, in het bijzonder tot de te bekleden functie en de vaststelling van het basissalaris en voor het overige verwijzen naar het Personeelsreglement. Aldus kan men verklaren, waarom de thans geldige arbitrage-clausule slechts nog van geschillen betreffende de toepassing van het Personeelsreglement gewag maakt. Zo er derhalve nog onderwerpen zijn, die sinds juli 1953 in het Personeelsreglement in het algemeen hun regeling vonden, maar voor de eiser in zijn contract zijn geregeld, dan mag hierdoor de juridische bescherming van eiser niet verminderd worden. Uit de arbitrageclausule blijkt dus ook ten aanzien van de tweede vordering de bevoegdheid van het Hof overeenkomstig artikel 42 van het Verdrag.
d)
De beide laatste vorderingen zijn gebaseerd op het motief, dat de niet-vernieuwing van het contract onrechtmatig zou zijn geweest. Deze kwestie betreft in de eerste plaats de uitvoering van het contract. Zij betreft echter ook de toepassing van het Voorlopige Personeelsreglement, immers artikel 1 hiervan bepaalt, dat tot de afkondiging van het definitieve Statuut, het personeel op contract in dienst wordt genomen. Naar mijn mening moet men daaronder niet alleen verstaan de eerste aanstelling op contract, maar ook de vernieuwing van een contract, waarvan de duur verstreken is. Derhalve moet op grond van de genoemde bepalingen eveneens de bevoegdheid van het Hof worden aangenomen ten aanzien van deze prealabele vraag met betrekking tot de gegrondheid der ingestelde vorderingen.
e)
Ten aanzien van de beide laatste aanspraken op vergoeding, welke eiser doet gelden, kon de bevoegdheid van het Hof tot nu toe slechts in zoverre worden vastgesteld, als beslist zal moeten worden over de vraag, of het niet-vernieuwen van het contract onrechtmatig was, derhalve slechts ten aanzien van een prealabele vraag betreffende de gegrondheid der vordering. Op deze opvatting steunt eisers aanspraak op schadevergoeding.
Op grond van de artikelen 34 en 40 van het Verdrag is het Hof bevoegd de Gemeenschap te veroordelen tot schadevergoeding wegens onrechtmatige administratieve handelingen en voor dienstfouten. Uit deze bepalingen vloeit voort, dat het recht van de Gemeenschap ook het algemeen in de deelnemende Staten geldende beginsel van de aansprakelijkheid van het openbaar gezag kent. Het rapport van de Franse delegatie zegt ten aanzien van de eerste alinea van artikel 40 van het Verdrag:
„Aldus is gesteld het beginsel van de aansprakelijkheid der Gemeenschap uit hoofde van quasi-delicten, en wel zo. dat aan de rechtspraak gelegenheid geboden wordt tot de nodige verdere ontwikkeling van dit beginsel, in overeenstemming met de aard van de nieuwe Instellingen …” (
1
)
Daar artikel 42 van het Verdrag spreekt van geschillen inzake publiekrechtelijke of privaatrechtelijke overeenkomsten, heeft de arbitrage-clausule betrekking op zowel de overheidsaansprakelijkheid naar publiekrecht als de civielrechtelijke aanspraken op schadevergoeding. In het onderhavige geval gaat het om de rechtspositie van het personeel van de Gemeenschap. Ook het aanstellen en ontslaan van personeel behoort tot de uitvoering van het Verdrag en later zal nog uiteengezet worden, dat de status van degenen, die thans aangesteld zijn, reeds dicht die van de ambtenaar nadert.
Derhalve kunnen niet alleen de in de arbitrage-clausule genoemde overheidshandelingen tegenover het personeel op hun geldigheid onderzocht worden, maar kan ook, indien een fout, welke de aansprakelijkheid van de Gemeenschap met zich meebrengt, vastgesteld wordt, een redelijke vergoeding worden bepaald. Het Hof is derhalve ook bevoegd kennis te nemen van de verdere, op een onrechtmatige overheidshandeling steunende vorderingen tot schadevergoeding en het zal hierbij de beginselen van de publiekrechtelijke aansprakelijkheid van de Gemeenschap dienen toe te passen.
3o
Moet derhalve de vraag, of het Hof bevoegd is over de ingestelde vorderingen een uitspraak te doen, bevestigend beantwoord worden, dan kan hieruit tegelijkertijd ten aanzien van de aard van het beroep het volgende worden afgeleid:
Het gaat hier in de eerste plaats om de toepassing en interpretatie van bepalingen van het Voorlopige Personeelsreglement of van het met eiser gesloten contract. Voor zover de rechtmatigheid van een administratieve beschikking ter beoordeling van het Hof staat, bestaan voor deze beoordeling dezelfde grenzen als wanneer er sprake is van beroep tot nietigverklaring. Het Hof zal daarbij dus de wetmatigheid en de vraag of binnen de grenzen van de bevoegdheid is gehandeld, beoordelen; het Hof is echter niet verplicht, ook de doelmatigheid van de administratieve handelingen te beoordelen. Dit beginsel is tot uitdrukking gebracht in artikel 36 van het Verdrag: voor de exceptie van schending van het Verdrag wordt in dat artikel verwezen naar de eerste alinea van artikel 33. Daarentegen vormt de beslissing over de aansprakelijkheid van de Gemeenschap het typisch voorbeeld van het „recours de pleine juridiction”, beroep in volle omvang. Voor het overige is 's Hofs controlebevoegdheid onbeperkt.
II — AANSPRAAK OP VERGOEDING VOOR HET HOUDEN VAN EEN AUTO
Ik ga nu over tot het onderzoek van de eerste vordering, nl. die tot vergoeding voor het houden van een auto. Deze vordering kan als eerste behandeld worden, daar het slechts een vraag van toepassing der bepalingen van het Voorlopige Personeelsreglement betreft.
In het contract van eiser is zulk een vergoeding niet voorzien. Eiser doet zijn aanspraak dan ook steunen op artikel 3 van Bijlage 1 van het Interne Reglement voor het Personeel van 12 januari 1953. Aangezien de vergoeding voor het houden van een auto niet in het contract van de eiser uitdrukkelijk was geregeld, is de door hem ingeroepen bepaling volgens artikel 52 van het Voorlopige Personeelsreglement van 1 juli 1953 bij het van kracht worden van dit Reglement opgeheven en door artikel 34 vervangen. In dit artikel wordt sub a) een bijzondere beslissing van de Secretaris-Generaal van de Gemeenschappelijke Vergadering vereist. Eiser heeft niet beweerd, dat een dergelijk besluit te zijnen gunste is genomen. Reeds hieruit blijkt derhalve, dat deze vordering ongegrond is, zonder dat verder behoeft te worden onderzocht, of eiser zijn auto inderdaad voor dienstbehoeften heeft gebruikt. Overigens valt op te merken, dat eiser zijn aanspraak niet terstond in juli 1953, toen de betaling achterwege bleef, heeft doen gelden, maar voor het eerst nadat hij de dienst verlaten had, nl. op 8 december 1954.
III — VORDERING VAN EEN EXTRA VERGOEDING VAN VIER MAANDEN SALARIS EN EMOLUMENTEN
Volgens artikel 15 van het contract ontvangt eiser bij het einde van het contract een vergoeding, welke „niet minder mag zijn” dan een maand salaris en emolumenten voor elk dienstjaar. Het contract stelt dus een minimumbedrag vast. De administratie kan derhalve een hogere vergoeding toestaan en daarbij rekening houden met de bijzonderheden van ieder geval. Het Bureau van de Gemeenschappelijke Vergadering heeft zulks gedaan. In plaats van op het minimumbedrag heeft het Bureau in zijn vergaderingen van 3 oktober 1954 (bijlage 15 en bijlage 20 van het verweerschrift) en van 27 oktober 1954 (bijlage 17 en bijlage 21 van het verweerschrift) deze vergoeding in het geval van eiser op een bedrag van in totaal 6 maanden salaris vastgesteld. Dit besluit werd eiser op 3 november 1954 schriftelijk medegedeeld (bijlage 4 van het verzoekschrift en bijlage 9 van het verweerschrift) en aldus gemotiveerd, dat het Bureau tweemaal de sociale en financiële gevolgen van het niet-vernieuwen van zijn contract voor eiser onderzocht had en daarbij de materiële moeilijkheden in aanmerking heeft genomen, waarmee eiser, als vader van een kinderrijk gezin, te kampen zou hebben: aldus wilde het Bureau hem de lasten verlichten, welke voor hem het zoeken naar een nieuwe werkkring met zich mede zou brengen.
Deze overwegingen zijn, de aard van de vergoeding in aanmerking genomen, zakelijk gerechtvaardigd. Het Bureau heeft hiermede van zijn bevoegdheid een juist gebruik gemaakt.
Dit besluit is na ontvangst van het schrijven van eiser van 24 november 1954 (bijlage 11 van het verweerschrift) en nadat van eiser vergeefs verlangd was dit schrijven binnen een bepaalde termijn in te trekken, wederom te niet gedaan (bijlagen 17, 20 en 21 van het verweerschrift). Als grond hiertoe wordt door het Bureau aangevoerd, dat eiser deze bijzondere gunst niet had aangenomen en dat hij het voornemen had zich tot het Hof te wenden.
Hierbij moet worden vastgesteld, dat het bij het besluit van het Bureau niet ging om een contractueel aanbod aan eiser, hetwelk deze had moeten accepteren. Eiser was ook niet op grond van dit besluit verplicht af te zien van het geldend maken van verdere vermeende aanspraken, ook voor het Hof. Het Bureau heeft van zijn vrij goedvinden gebruik gemaakt bij het vaststellen van het bedrag der schadevergoeding, waarop eiser krachtens zijn contract aanspraak kon maken, hetwelk slechts een minimumbedrag voorzag. Het feit, dat eiser verdergaande vorderingen meende te bezitten en deze in rechte wilde doen gelden, is geen rechtsgrond om, zoals geschied, het besluit van het Bureau te wijzigen ten nadele van eiser.
Men kan daartegen ook niet aanvoeren, dat eiser, doordat hij aanspraken doet gelden op grond van beëindiging van het contract, deze beëindiging als rechtmatig erkent, en daarmee in tegenspraak komt met de motivering van de verdere aanspraken. Eiser vat veeleer het beëindigen van het contract op als een „feit”; zijn vordering strekt niet tot weder-indienstneming, maar tot het verkrijgen van schadevergoeding. Een dergelijke vordering is in beginsel geoorloofd; men vindt haar bijvoorbeeld in het Duitse en in het Franse recht, wanneer het voortzetten van een dienstbetrekking in redelijkheid niet kan worden gevergd. Eiser beoogt met zijn vordering, dat hem op grond van de onrechtmatigheid van het besluit tot het niet-vernieuwen van het contract zullen worden uitbetaald niet slechts de schadevergoedingen die hem toekwamen ingevolge zijn contract en het op grond daarvan genomen bijzondere besluit: hij maakt daarenboven nog andere aanspraken geldend. Worden dergelijke aanspraken rechtens gegrond bevonden, dan zullen later de reeds toegekende en voor een rechtmatige beëindiging van het contract voorziene vergoedingen voor de bepaling van haar omvang in aanmerking genomen moeten worden. In ieder geval is het eerste besluit van het Bureau herroepen op gronden, welke zakelijk niet gerechtvaardigd zijn. Derhalve is deze herroeping nietig; de nietigheid kan ook bij wege van exceptie worden ingeroepen.
Daar aan eiser slechts het minimumbedrag van 2 maanden salaris in feite was uitbetaald, is zijn aanspraak op uitbetaling van 4 extra maanden salaris, welke hem bij het eerste besluit van het Bureau van de Gemeenschappelijke Vergadering zijn toegekend, gegrond.
IV — GEGRONDHEID VAN DE VORDERING TER VERKRIJGING VAN VERDERE SCHADEVERGOEDING
De beide laatste vorderingen steunen op de bewering, dat het niet-vernieuwen van het contract van eiser onrechtmatig was. Het zijn derhalve geen rechtens gescheiden posten, maar zij beogen slechts enige factoren te geven voor de motivering van de omvang van de schadevergoeding. Beide vorderingen kunnen derhalve gelijktijdig behandeld worden en moeten eerst in rechte onderzocht worden.
1o
Voor de gegrondheid van de vordering bestaan geen in bijzonderheden tredende bepalingen, geen speciale teksten van de Gemeenschap. Derhalve dienen eerst de rechtsbeginselen ontwikkeld te worden, welke voor de beoordeling van dit geval in aanmerking kunnen komen.
Partijen gaan hierbij van tegengestelde opvattingen uit. Eiser is van mening, dat de status van de functionarissen van de Gemeenschap, die op contract zijn aangesteld, hun een zeker vooruitzicht waarborgt, om later als statutair tot het vaste kader behorende ambtenaar overgenomen te worden, tenzij de ambtenaar onbekwaam blijkt te zijn of wegens het opheffen van een post een aanstelling om dienstredenen niet mogelijk is. De verwerende partij voert hiertegen aan, dat deze contracten voor een bepaalde tijdsduur zijn gesloten en in geval van niet-vernieuwing uitdrukkelijk vergoedingen voorzien, zodat het aan het vrije oordeel van het met het aanstellen belaste gezagsorgaan staat het contract al dan niet te vernieuwen.
Paragraaf 7 van de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen luidt als volgt:
„In afwachting van het feit, dat de Commissie, voorzien in artikel 78 van het Verdrag, het aantal functionarissen en hun status heeft vastgesteld, wordt het noodzakelijke personeel op contract aangenomen.”
Derhalve vond de aanstelling van alle leden van het personeel van de Gemeenschap plaats op contract van verschillende duur, welke in het algemeen een periode van 2 jaar niet overschreed; er waren ook contracten, welke geacht werden van maand tot maand te zijn verlengd. Deze contracten waren aanvankelijk deels zeer uitvoerig, deels verwezen zij naar een intern reglement, dat door de desbetreffende Instelling van de Gemeenschap voor zijn personeel was opgesteld. De Commissie van de Vier Voorzitters benoemde in februari 1953 een Commissie voor het Statuut ter uitwerking van het definitieve Personeelsstatuut. Deze Commissie werkte eerst een voorlopige regeling van de rechtspositie van het personeel uit, welke eenheid bracht in de eertijds bestaande interne reglementen van de afzonderlijke Instellingen. In wezen overeenstemmende teksten van dit Voorlopige Personeelsreglement werden bij het Hof van Justitie en de Gemeenschappelijke Vergadering in juli 1953, bij de Raad van Ministers in november 1953, bij de Hoge Autoriteit in maart 1954 van kracht. Dit Reglement werd gemotiveerd met de noodzakelijkheid „een Voorlopig Personeelsreglement van de Gemeenschap vast te stellen, in afwachting van het definitieve Personeelsstatuut”. In artikel 2 van dit Reglement wordt in een proeftijd van ten hoogste 3 maanden voorzien, tijdens welke het bevoegde gezag het dienstverband kan opzeggen met inachtneming van een opzeggingstermijn van een maand. Na afloop van de proeftijd is opzegging door het bevoegde gezag in dit Reglement niet meer voorzien. Artikel 46 handelt over het ontslag, echter slechts als zwaarste disciplinaire straf na een formeel disciplinair onderzoek.
Toen in begin 1954 een groot aantal contracten op het punt stond af te lopen en het in werking treden van het definitieve Personeelsstatuut binnen afzienbare tijd nog niet mogelijk scheen, nam de Commissie van de Vier Voorzitters in haar zitting van 19 maart 1954 het volgende besluit:
„De Commissie besluit de contracten van alle personeelsleden, die houders zijn van een contract voor de duur van minstens een jaar te verlengen tot 31 december 1955; de contracten van kortere tijdsduur slechts met een jaar. De Instellingen blijven evenwel bevoegd de contracten van die personeelsleden, die ongeschikt voor hun functie blijken te zijn, niet te verlengen. De contracten van de personeelsleden, ten aanzien van wie het Statuut na genoemde datum van toepassing wordt verklaard, vervallen bij de inwerkingtreding van dat Statuut.”
Beslissend voor dit besluit was het belang gelegen in een zo uniform mogelijke vaststelling van het tijdstip, waarop de contracten zouden aflopen, zulks om een overgang naar een statutair dienstverband op korte termijn mogelijk te maken. Zelfs werd overwogen de contracten te verlengen tot het nog niet vastgestelde tijdstip van het in werking treden van het definitieve Statuut.
De voorbereidingen voor het definitieve Personeelsstatuut zijn, zoals bekend, nog niet beëindigd, zodat ook thans nog voor het gehele personeel contracten gelden, waarvan de oorspronkelijke duur inmiddels is verlengd.
Deze stand van zaken laat naar mijn mening de volgende conclusies toe:
De leden van het personeel, die tot het vaste kader behoren en die een administratieve functie van blijvende aard bekleden — dus niet de tijdelijke hulpkrachten en het andere hulppersoneel — en wier contracten geen afwijkende bepalingen inhouden, staan na het volbrengen van een proeftijd niet meer bloot aan ontslag door het bevoegde gezag. Uit het feit, dat het contract in ruime mate naar een voorlopig Reglement verwijst, volgt dat de positie van ambtenaar in openbare dienst reeds wordt benaderd. De in de contracten bepaalde tijdslimiet heeft voor alles ten doel het mogelijk te maken, dat de contractuele verhouding in korte tijd in een statutaire wordt omgezet. Zolang dit definitieve Statuut nog niet van kracht is, is het dus in het belang van de continuïteit der administratie zulke contracten in het algemeen te vernieuwen. Ingevolge het besluit van de Commissie der Vier Voorzitters „behouden” de Instellingen het recht, bij gebleken ongeschiktheid tot deze verlenging niet over te gaan. Met dit recht zou het reeds genoemde recht tot het geven van ontslag bedoeld kunnen zijn. Intussen ben ik van oordeel, dat er een verschil is en dat het aflopen van een contract nog een bepaalde, verder strekkende betekenis heeft. Want tijdens de duur van een contract kan slechts een in de dienst begaan en in een formeel tuchtrechtelijk proces vastgesteld vergrijp tot ontslag leiden; bij afloop van een contract echter heeft de administratie een grotere vrijheid en mag zij ook een gebleken ongeschiktheid in aanmerking nemen, zonder dat van een bepaald vergrijp, in de dienst begaan, sprake behoeft te zijn. Wordt echter een contract op deze grond niet vernieuwd, dan dienen bepaalde voorwaarden in acht te worden genomen en aan de betrokkenen zekere garanties gegeven te worden, van gelijke aard als die in de tuchtrechtelijke procedure. Zo moeten de voor het persoonsdossier voorgeschreven ambtsberichten der verantwoordelijke superieuren over de geschiktheid van de ambtenaar, zijn prestaties en zijn optreden in de dienst aanwezig zijn; deze berichten, zoals trouwens het gehele persoonsdossier, moeten ter kennis van de betrokkene gebracht worden en hij moet daarover gehoord worden. Op deze wijze kan het bevoegde gezag een verantwoorde en gemotiveerde beslissing over de niet-vernieuwing van een contract nemen. Slechts zo kan worden bereikt enerzijds, dat de administratie zich van een minder geschikte werknemer kan ontdoen, maar anderzijds ook dat laatstgenoemde bescherming verleend wordt tegen willekeurige niet-vernieuwing en hem de mogelijkheid van het inroepen van rechterlijke controle geboden wordt. Ook het beginsel van gelijke behandeling eist, dat het maken van een uitzondering in het geval van een algemene vernieuwing van soortgelijke contracten in een regelmatige procedure wordt verantwoord. Wanneer dus de contractueel aangestelde ambtenaar ook al geen recht heeft om als statutair ambtenaar in vaste dienst overgenomen te worden, zo kan hij er toch in elk geval aanspraak op maken in rechte gehoord en op gelijke wijze als anderen behandeld te worden. Hij kan voorts verlangen, dat een eventuele uitzondering op een algemeen doorgevoerde vernieuwing der contracten slechts kan worden gemaakt in de vorm van een gemotiveerde en rechterlijk controleerbare beslissing, door de bevoegde instanties genomen, met inachtneming van een daartoe bijzonderlijk in het leven geroepen procedure.
Ik moge in dit verband op zekere parallellen wijzen met de door eiser geciteerde zaak die door het Administratieve Tribunaal der Internationale Arbeidsorganisatie berecht werd. Gelijk Gij weet, betreft het hier het vonnis in de zaak Duberg tegen UNESCO. De rechter verwierp hierin de stelling van de UNESCO, dat zij, ongeacht de algemene verlenging van bepaalde contracten, krachtens eigen vrij en souverein goedvinden bevoegd was bepaalde afzonderlijke contracten niet te verlengen. In dit vonnis werd met nadruk gezegd, dat een tijdelijke aanstelling niet hetzelfde is als een aanstelling op proef en dat de beslissing om bij wijze van uitzondering niet tot vernieuwing over te gaan gemotiveerd dient te zijn, zulks ter voorkoming van willekeurige beslissingen en ten einde rechterlijke controle van de wettigheid dier beslissingen mogelijk te maken. Met name heeft het Tribunaal in dit vonnis nadrukkelijk betoogd, dat het zijn bevoegdheid tot het controleren der wettigheid wilde uitoefenen. In de door dit Tribunaal berechte zaak heeft het zich beperkt tot een uitspraak over de vraag, of het aangevoerde motief op zichzelf de niet-vernieuwing van een contract vermocht te rechtvaardigen. Ik heb ook geen bezwaar de beginselen van de rechtspraak van de Conseil d'Etat te volgen; voorts kan ik niet zien, dat in de andere door de vertegenwoordigers van partijen geciteerde uitspraken van internationale instellingen, een beschikking op haar doelmatigheid werd getoetst.
De genoemde beginselen: de aanspraak om in rechte te worden gehoord, de gelijkheid voor de wet en de gelijkheid voor de rechter zijn grondrechten die in de constituties van alle moderne rechtsstaten zijn neergelegd. Wanneer voor het geval van niet-vernieuwing van een zodanig contract reeds zonder enige verdere voorwaarde bepaalde schadevergoedingen zijn voorzien, zo ontheft dit feit het bevoegde gezag geenszins van de plicht deze grondrechten te eerbiedigen. Bijzondere aandacht verdient nog de omstandigheid, dat het ontwerp voor het definitieve Statuut weliswaar betaling van 3 maanden salaris voorziet voor het geval een op proef aangesteld lid van het personeel niet wordt aangenomen, doch dat tevens een nauwkeurig vastgestelde procedure voorgeschreven is: het rapport over het resultaat van de proeftijd wordt aan de op proef aangestelde uitgereikt, hij kan daarover schriftelijk opmerkingen maken en eerst dan neemt de tot aanstelling bevoegde instantie met volledige kennis van zaken haar beslissing (
2
).
Zo is ook voor het geval van ontslag wegens ongeschiktheid (
3
) van een vast aangestelde ambtenaar behalve een schadevergoeding tevens een procedure voorzien, voor welker vorm naar het tuchtrechtelijk proces verwezen wordt en die besloten wordt met een gemotiveerde beslissing door het tot aanstellen bevoegde gezag.
Deze beginselen gelden slechts voor de beantwoording der vraag, of bij een algemene vernieuwing van gelijksoortige contracten de niet-vernieuwing van.één of meer bepaalde contracten rechtmatig te achten is. Daarmede is nog niet uitgemaakt of er sprake is van een eventuele fout van de administratie die voor haar een plicht tot schadevergoeding meebrengt; de vraag of zodanige plicht in casu aanwezig is, moet mitsdien thans worden onderzocht.
2o
De hierboven ontwikkelde beginselen dienen nu op het onderhavige geval te worden toegepast en wel als volgt:
Eiser werd zonder proeftijd voor de tijd van twee jaren aangesteld: noch in zijn contract, noch in het eerste Interne Reglement voor het Personeel van 12 januari 1953 is sprake van een proeftijd. Uit de bijgebrachte bewijzen blijkt, dat reeds kort na eisers indiensttreding zijn meerdere in rang begon met de aan eiser ondergeschikte afdelingschefs rechtstreeks samen te werken en dat een door eiser uitgewerkt financieel ontwerp als onbruikbaar terzijde gelegd werd. Ten tijde van eisers aanstelling stond de organisatie van het Secretariaat nog niet vast; het personeel telde slechts zestien leden. Een eerste organisatieplan werd in april 1953 opgesteld. In juni besloot het Bureau tot opheffing van de post van Hoofd van de Administratieve Diensten en wel, blijkens het overgelegde procesverbaal van de vergadering van het Bureau d. d. 15 juni 1953: „bij de afloop van het contract van de thans in dienst zijnde functionaris, de heer Kergall”(5.12. 54). Aldus het besluit van 15 juni 1953. Een andere functie werd aan eiser niet gegeven. Toen hij in oktober 1953 uit eigen beweging, dus spontaan, wilde deelnemen aan de voorbereiding van de begroting der Instelling, werd hem gezegd, dat zijn werk onbruikbaar was en dat hij zich van deze werkzaamheid diende te onthouden. Hij werd toen belast met het maken van een studie over de sociale regelingen voor het personeel der verschillende nationale Parlementen in de Gemeenschap. Na verloop van 9 maanden werd hij aangemaand het resultaat van zijn werk over te leggen; volgens eiser heeft hij het werkstuk daarna in 3 weken voltooid. Ook dit werk van eiser werd door zijn chefs als praktisch onbruikbaar verworpen. Sedert dit tijdstip werden hem — daarover is men het eens — geen opdrachten meer gegeven.
3o
In dit verband verdient met name te worden gelet op de omstandigheid, dat eiser terstond voor de tijd van 2 jaren werd aangesteld, zonder dat de organisatie van het Secretariaat nog vaste vorm had gekregen en zonder dat hij met de uitoefening van bepaalde functies werd belast. Wanneer nu kort na zijn aanstelling aan eiser praktisch de functie van Hoofd der Administratieve Diensten werd ontnomen, daar uit overwegingen van doelmatigheid een eenvoudiger organisatie gewenst scheen, wanneer vervolgens het Bureau van de Vergadering bij besluit van 15 juni 1953 ook formeel tot opheffing van deze functie besloot, dan kan dit een vraag van inwendige organisatie en doelmatigheid zijn, die tot de verantwoordelijkheid van het Bureau der Vergadering behoort en door het Hof van Justitie niet kan worden onderzocht. Ook behoeft niet te worden beantwoord de vraag, of het Bureau bevoegd was tot opheffing van een functie te besluiten, dan wel slechts het recht bezat terzake een voorstel te doen. Want in geen geval vermag het opheffen van de functie alleen de daaruit getrokken slotvorm te rechtvaardigen, dat „dientengevolge” het contract van eiser, hetwelk eerst aan het einde van de daarop volgende achttien maanden afliep, niet vernieuwd zou kunnen worden. Eiser, die blijkens zijn contract niet tot het bekleden van een bepaalde functie was aangesteld, zou eventueel voor een andere functie bestemd hebben kunnen worden. Gezien de voortgaande opbouw der administratie en het bestaande voornemen tot nieuwe aanstellingen over te gaan, scheen zulks ook prima facie mogelijk, reden waarom dan ook van de administratie het bewijs van het tegendeel gevorderd moet worden.
De verwerende partij poogt dit bewijs met twee argumenten te leveren: ten eerste zou zij eiser niet de plaats van afdelingschef hebben kunnen aanbieden, daar dit een degradatie zou hebben betekend. Ten tweede zou eiser voor een leidende functie ongeschikt geweest zijn.
Het eerste argument komt mij niet beslissend voor, daar van de verwerende partij, niettegenstaande haar vermeende scrupules, kon worden verwacht, dat zij eiser van de stand van zaken op de hoogte zou hebben gebracht en hem een ondubbelzinnig en passend voorstel zou hebben gedaan. Indien er al van een „capitis diminutio” gesproken kan worden, dan wil het mij voorkomen, dat deze bezwaarlijk gelegen zou kunnen zijn in een andere functie van eiser, al ware het ook in een lager ambt. Zij kan echter wel worden gezien in het feit, dat de door eiser beklede functie formeel eerst werd opgeheven met ingang van het tijdstip waarop zijn contract zou aflopen, terwijl deze functie praktisch gedurende minstens 18 maanden niet door hem kon worden uitgeoefend. De verwerende partij zal deze, aan de eiser opgedrongen, ledigheid hebben te verantwoorden. Het had niet alleen in het belang van de dienst gelegen, het ware ook in overeenstemming geweest met de sociale zorg, waartoe de verwerende partij ten opzichte van eiser verplicht is, indien zij nauwgezet de mogelijkheden had onderzocht of zij van eisers diensten in enige andere nuttige functie gebruik had kunnen maken. Het is in confesso dat gedaagde daartoe geen poging ondernomen heeft.
Ter motivering van dit feit voert de verwerende partij in het onderhavige geding aan, dat zij eisers bekwaamheden voor ontoereikend houdt. De beoordeling der bekwaamheid, in het bijzonder waar het een leidinggevende functionaris betreft, behoort tot de verantwoordelijkheid van het bevoegde gezag. Ook de vraag, of deze bekwaamheid reeds na verloop van een half jaar definitief beoordeeld kon worden en of niet aan eiser de mogelijkheid geboden had moeten worden in een andere functie zijn bekwaamheid te bewijzen, acht ik een vraag van beleid. Maar het bevoegde gezag moet hierover een duidelijke en verantwoorde beslissing geven. Wij vinden in de stukken en met name in eisers persoonsdossier, geen rapporten van zijn meerderen over zijn prestaties en bekwaamheid. Ook vinden wij geen schriftelijk en gemotiveerd besluit van het Bureau over de vraag waarom eiser niet elders is te werk gesteld. Ik heb betoogd, dat deze vormvoorschriften in acht genomen moeten worden, dat de betrokkene gehoord en dat zodoende een rechterlijke controle, zij het binnen bepaalde grenzen, mogelijk gemaakt moet worden.
Ik moge mijn oordeel als volgt samenvatten: het besluit eisers contract niet te vernieuwen wordt door het aangevoerde motief niet gerechtvaardigd. De opheffing van zijn functie kon slechts dan als motief worden aangevoerd, wanneer tegelijkertijd aannemelijk gemaakt zou zijn, dat van eisers diensten, niettegenstaande talrijke nieuwe aanstellingen, geen gebruik kon worden gemaakt. Dit bewijs is niet geleverd.
Op deze gronden acht ik het besluit eisers contract niet te vernieuwen onrechtmatig.
4o
Thans moet worden onderzocht of in dit besluit der administratie een onrechtmatige daad is gelegen, die haar tot schadevergoeding verplicht.
Het beginsel, dat niet iedere onwettige administratieve handeling, zelfs wanneer zij ingevolge een daartegen ingesteld beroep vernietigd moet worden, een verplichting tot schadevergoeding schept, moet aan artikel 34 van het Verdrag worden ontleend (
4
). Ook in het Franse recht is de onwettigheid ener administratieve handeling weliswaar een noodzakelijke, maar nog niet een voldoende voorwaarde voor aansprakelijkheid. Met name is de schending van een vormvoorschrift slechts dan van betekenis, wanneer zij invloed gehad heeft op de inhoud van het besluit zelf. De schadevergoeding is niet een soort straf, een sanctie, welke aan de administratie in geval van het niet in acht nemen van wettelijke voorschriften zou moeten worden opgelegd: zij is een vergoeding van de schade die door een zakelijk ongerechtvaardigde administratieve behandeling geleden werd.
Het spreekt vanzelf, dat het voor de vraag van de schadevergoeding verschil maakt, of het besluit materieel dezelfde inhoud zou hebben gehad indien alle voorschriften in acht genomen waren. Zo zou men hypothetisch het geval kunnen stellen, dat eiser terstond het besluit van 16 juni 1953 had aangevallen en het Hof het nietig verklaard had, daar het door het aangevoerde motief niet gerechtvaardigd werd; en men zou de vraag kunnen opwerpen, of in dat geval de verwerende partij met een andere motivering en met inachtneming van de toepasselijke procedure-voorschriften een nieuwe, rechtmatige beschikking van gelijke inhoud ten aanzien van eiser had kunnen nemen.
Het is buitengewoon moeilijk deze vraag achteraf te beantwoorden. Het gaat hier over een feitelijke beoordeling die tot de taak van het Hof behoort. Ik meen, dat deze vraag op grond van het resultaat van het onderzoek niet met voldoende zekerheid bevestigend beantwoord kan worden. De thans ter beschikking staande aanwijzingen doen vermoeden, dat het mogelijk geweest moet zijn van eisers diensten elders gebruik te maken. Het ontbreken van de vereiste geschiktheid, dat nu, achteraf, wordt aangevoerd, had slechts kunnen worden vastgesteld met inachtneming van procedure-voorschriften, die wezenlijke waarborgen voor de betrokkenen inhouden en de strekking hebben de zakelijke inhoud van het besluit te beïnvloeden. Op al deze gronden ben ik van oordeel, dat gebleken is van een fout van de verwerende partij van zodanige aard, dat deze haar aansprakelijkheid met zich medebrengt.
V — OMVANG VAN DE AANSPRAAK OP SCHADEVERGOEDING
Thans dienen nog enkele punten genoemd te worden, die bij de vaststelling van de omvang der schadevergoeding in aanmerking moeten worden genomen.
Het komt mij onjuist voor, dat aanspraak gemaakt wordt op het verschil in inkomsten uit arbeid over 15 jaar, daar eiser geen recht heeft op vaste aanstelling met onveranderd salaris, welk recht de verwerende partij door haar besluit geschonden zou hebben. Gelijk reeds betoogd, had hij slechts een zeker vooruitzicht om, zo hij geschikt bleek en voorts de dienst zulks vereiste, een vaste aanstelling te verwerven. Er zijn nog andere, in de toekomst gelegen, factoren van onzekerheid, die aan de wetenschap van het Hof onttrokken zijn; een „dommage certain”, een met zekerheid bepaalde schade kan niet worden vastgesteld.
Er blijft dus een schadevergoeding, die door eiser zelf op twee jaar salaris wordt gesteld. Hierbij moet evenwel in de eerste plaats rekening gehouden worden met de bedragen welke eiser reeds als schadevergoeding voor het verlaten van de dienst ontvangen heeft, want, indien al voor het toekennen daarvan geen andere voorwaarden zijn gesteld, zo gelden zij toch als „schadevergoedingen” voor de nadelige gevolgen welke aan het verlaten van de dienst verbonden zijn. Uit dien hoofde heeft eiser zes maanden salaris ontvangen; zijn verhuiskosten werden hem vergoed. Deze bedragen dekken de kosten van terugkeer naar het eigen land en betekenen tevens — gezien een diensttijd van twee jaar — een passende overgangsvergoeding. Ik moge voorstellen eiser daarenboven nog de vier maanden salaris toe te kennen, welke het Bureau, met het oog op zijn sociale positie en gezin, de moeilijkheden op zijn leeftijd een andere werkkring te vinden, gevoteerd heeft. Zodoende ontvangt eiser reeds 10 maanden salaris, terwijl, in gelijk geval, een ambtenaar, op wie de bepalingen van het Voorlopig Personeelsreglement van toepassing zijn, slechts vier maanden salaris zou ontvangen. Zou het Hof een vergelijking willen treffen met de in de geciteerde zaak Duberg gegeven schadeloosstelling, dan dient in aanmerking genomen te worden, dat in genoemd geval de eiser geen enkel recht op contractuele of statutaire schadevergoedingen had, dat hij gedurende vijf jaar in dienst van de UNESCO werkzaam was en dat hij uitstekend werd beoordeeld. Ik moge voorts nog wijzen op een bepaling in de Duitse wet, namelijk op paragraaf 8 van het „Kündigungsschutzgesetz” van 1951, krachtens welke in geval van onrechtmatig ontslag een schikking kan worden getroffen waarbij tegen betaling van ten hoogste 12 maanden salaris afstand wordt gedaan van het recht om weder in dienst genomen te worden.
Tenslotte moeten ook de prestaties van eiser en de door hem aangenomen houding mede in aanmerking genomen worden. Eiser heeft tegen het hem schriftelijk medegedeelde besluit van het Bureau d. d. 15 juni 1953 geen schriftelijke tegenwerpingen ingebracht en, naar het schijnt, evenmin ernstige pogingen gedaan elders te werk te worden gesteld. Evenwel zou het besluit van het Bureau eerst bij het einde van zijn contract in werking treden en was het in de eerste plaats plicht van de administratie, die tot de sociale zorg voor haar werknemers gehouden is, eiser na het wegvallen van de door hem beklede functie elders nuttig te werk te stellen. Deze nalatigheid der administratie kan dus door eisers houding niet geheel gecompenseerd worden. Niettemin moet eisers houding in dit verband mede in aanmerking genomen worden. In het bijzonder komt gewicht toe aan het feit, dat eiser, een functionaris met een hoog salaris en een leidinggevende functie bekledende, zonder een ernstige poging te doen in deze toestand verandering te brengen, er vrede mee gevonden heeft, dat hij gedurende minstens 18 maanden — gelijk hijzelf stelt — geen prestaties heeft kunnen verrichten, die in overeenstemming waren met zijn rang en bekwaamheden.
Al deze verschillende aspecten echter — en ik beken, dat zij wellicht niet volledig zijn — kunnen slechts steun geven aan een vaststelling ex aequo et bono. Ik moge mij derhalve, mijne heren, van een berekening onthouden; het Hof stelle de omvang der schadevergoeding naar billijkheid vast.
VI — PROCESKOSTEN
Mijn standpunt inzake de beslissing over de proceskosten zal in overeenstemming met de door mij te nemen conclusies bepaald moeten worden. Met toepassing van artikel 60, lid 2, van het Reglement van het Hof van Justitie, acht ik het billijk, eisers kosten geheel of in overwegende mate ten laste van de verwerende partij te brengen, daar eiser, voor zover U mij in mijn conclusies volgt, in het gelijk gesteld zal worden met betrekking tot zijn vordering ten aanzien van de door het Bureau gevoteerde 4 maanden salaris en eveneens, zij het ook geenszins tot het volle beloop, wat betreft zijn vordering tot verdere schadevergoeding. In ieder geval acht ik het niet gerechtvaardigd, dat eiser een deel van de kosten drage van de advocaat der verwerende partij, daar deze laatste niet tot het nemen van rechtskundige bijstand gehouden was en voorts, daar uit hoofde van de aard van het geding en mede gezien het afschrikwekkende kosten-risico, waaraan ieder lid van het personeel bij zulke beroepen bloot zou staan, een vergoeding van deze kosten van eiser niet verlangd kan worden. Bijzondere vermelding verdient nog het feit, dat deze gedachte ook in een wettelijke bepaling tot uitdrukking is gebracht: in paragraaf 61, lid 1, van het nogal moderne Duitse „Arbeitsgerichtsgesetz” wordt iedere aanspraak van de in het gelijk gestelde partij op vergoeding der kosten van een procesgemachtigde of raadsman afgewezen. In het onderhavige proces kan deze bepaling op de verwerende partij worden toegepast; zij kan echter niet gelden voor eiser, daar deze immers volgens artikel 20, lid 2, van het Statuut van het Hof van Justitie verplicht was zich door een advocaat te doen vertegenwoordigen.
VII — CONCLUSIES
Samenvattend concludeer ik tot:
1o
verwerping van de vordering van eiser tot betaling van een vergoeding voor het houden van een auto;
2o
toewijzing van zijn vordering tot betaling van een extravergoeding van vier maanden salaris en emolumenten;
3o
toewijzing van de door eiser daarenboven gevorderde schadevergoeding ten belope van een bedrag naar billijkheid door het Hof te bepalen;
4o
veroordeling van de verwerende partij tot betaling van de kosten van het geding, althans van het grootste gedeelte daarvan.
(
1
)	Blz. 37 van de officiële uitgave, oktober 1951, Deel I, Hoofdstuk I, sectie IV, § 2, A, la II.
(
2
)	Doc. 1685/1 van 28.3.55; art. 41-43.
(
3
)	Artikel 82.
(
4
)	Benoit, Juris-classeur administratif, deel IV, fasc. 720, No. 27, e. v.; Odent blz. 477 e. v.