62006TJ0349
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
de 9 de septiembre de 2008 (
*1
)
«FEDER — Reducción de la ayuda financiera — Modificaciones de planes de financiación sin la aprobación de la Comisión — Concepto de modificación importante — Artículo 24 del Reglamento (CEE) no 4253/88 — Recurso de anulación»
En los asuntos acumulados T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07 y en el asunto T-332/07,
República Federal de Alemania, representada por el Sr. M. Lumma y, en los asuntos T-349/06, T-371/06, T-14/07 y T-15/07, también por la Sra. C. Schulze-Bahr, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. C. von Donat, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. G. Wilms y L. Flynn, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tienen por objeto unos recursos de anulación de las Decisiones C(2006) 4193 final y C(2006) 4194 final, de 25 de septiembre de 2006, C(2006) 5163 final y C(2006) 5164 final, de, y C(2007) 2619 final, de, relativas a la reducción de la ayuda del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) concedida en favor del programa de objetivo no 2 1997-1999 Renania del Norte-Westfalia, del programa operativo Resider Renania del Norte-Westfalia 1994-1999, de los programas operativos del Land de Renania del Norte-Westfalia en el marco de las iniciativas comunitarias PYME (pequeñas y medianas empresas) y Rechar II y del programa operativo para las intervenciones estructurales comunitarias en las regiones de objetivo no 2 del Land de Renania del Norte-Westfalia para el período 1994-1996, respectivamente,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. O. Czúcz (Ponente), Presidente, y el Sr. J.D. Cooke y la Sra. I. Labucka, Jueces;
Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebradas las vistas el 26 de febrero (T-349/06, T-371/06, T-14/07 y T-15/07) y el 10 de junio de 2008 (T-332/07);
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1
Desde 1989 hasta 1999, las normas relativas al establecimiento de la cohesión económica y social prevista en el artículo 158 CE figuraban en el Reglamento (CEE) no 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9). Dicho Reglamento constituía la principal disposición reguladora de los Fondos Estructurales, y en concreto del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). El Reglamento no 2052/88 fue modificado en particular por el Reglamento (CEE) no 2081/93 del Consejo, de (DO L 193, p. 5).
2
El artículo 1 del Reglamento no 2052/88 define los objetivos prioritarios que la acción de la Comunidad pretende alcanzar a través de los Fondos Estructurales.
3
El artículo 4 del Reglamento no 2052/88, relativo a la complementariedad, la cooperación y la asistencia técnica, establece lo siguiente:
«1.   La acción comunitaria se considerará como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes […] designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común. En lo sucesivo esta concertación se denominará “cooperación”. La cooperación abarcará la preparación, la financiación, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones.
En la cooperación se respetarán plenamente las competencias institucionales, jurídicas y financieras de cada una de las partes.
[…]»
4
El artículo 5 del Reglamento no 2052/88, titulado «Formas de intervención» dispone en su apartado 2, letra a), que, «por lo que se refiere a los Fondos estructurales […], la intervención financiera podrá adoptar principalmente [la forma de] cofinanciación de programas operativos». El apartado 5 de esta disposición define la expresión «programa operativo» como «un conjunto coherente de medidas plurianuales para cuya realización se puede recurrir a uno o varios Fondos estructurales».
5
Con arreglo a los artículos 8 a 10 y 11 bis del Reglamento no 2052/88, los planes elaborados por los Estados miembros deben incluir la descripción de una estrategia adecuada para alcanzar los objetivos a que se refiere el artículo 1 de dicho Reglamento y las principales líneas de actuación seleccionadas al efecto, cuantificando los progresos previstos en la medida en que su naturaleza lo permita, así como indicaciones sobre la utilización de las contribuciones de los Fondos Estructurales. Según estas mismas disposiciones, basándose en dichos planes, la Comisión debe establecer, en el marco de la cooperación contemplada en el artículo 4, apartado 1, del mismo Reglamento y de acuerdo con el Estado miembro interesado, el marco comunitario de apoyo, que incluirá, en especial, las líneas de actuación prioritarias seleccionadas para la intervención comunitaria y el plan indicativo de financiación, en el que se precisa el importe de las intervenciones y sus fuentes.
6
El 19 de diciembre de 1988, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 4253/88 del Consejo, de, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1). El Reglamento no 4253/88 fue modificado por el Reglamento (CEE) no 2082/93, de (DO L 193, p. 20).
7
El artículo 8, apartado 3, del Reglamento no 4253/88 retoma determinadas disposiciones de los artículos 8 a 10 y 11 bis del Reglamento no 2052/88, y dispone que «los marcos comunitarios de apoyo incluirán», entre otros datos, «los ejes prioritarios de la acción conjunta de la Comunidad y del Estado miembro correspondiente en relación con los objetivos enunciados en el artículo 1 del Reglamento (CEE) no 2052/88, sus objetivos específicos, cuantificados si su naturaleza lo permite» y «un plan indicativo de financiación en el que se precise la cuantía de las dotaciones financieras globales previstas para las diversas formas de intervención».
8
El artículo 14 del Reglamento no 4253/88 se refiere a la tramitación de las solicitudes de ayuda. Esta disposición establece, en particular, lo siguiente:
«1.   Las solicitudes de ayuda de los Fondos estructurales […] serán formuladas por los Estados miembros o por las autoridades competentes designadas por ellos […] y serán presentadas a la Comisión […]
2.   Las solicitudes incluirán los datos necesarios […] y, en particular, una descripción de la acción propuesta […] y de sus objetivos específicos. Las solicitudes incluirán igualmente […] el plan de financiación propuesto […]
3.   La Comisión estudiará las solicitudes, en particular a fin de:
[…]
—
evaluar la contribución de la acción propuesta a la realización de sus objetivos específicos y, cuando se trate de un programa operativo, la coherencia de las medidas que lo integren;
—
verificar que los mecanismos administrativos y financieros sean los adecuados para garantizar la eficaz ejecución de la acción;
—
determinar las modalidades precisas de la intervención del Fondo o Fondos de que se trate […].
[…], la Comisión decidirá sobre las ayudas de los Fondos […] siempre y cuando se cumplan las condiciones requeridas por el presente artículo […]»
9
El artículo 24 del Reglamento no 4253/88, titulado «Reducción, suspensión y supresión de la ayuda», dispone lo siguiente:
«1.   Si la realización de una acción o de una medida no pareciere justificar ni una parte ni la totalidad de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las autoridades designadas por éste para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones.
2.   Tras este estudio, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o la medida en cuestión si el estudio confirmara la existencia de una irregularidad o de una modificación importante que afecte a las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, y para la que no se hubiera pedido la aprobación de la Comisión.
3.   Toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente deberá ser reembolsada a la Comisión […]»
10
Por último, el apartado 5 del artículo 25 del Reglamento no 4253/88, relativo al seguimiento de la utilización de la ayuda de los Fondos, dispone lo siguiente:
«[…] el Comité de seguimiento […] adaptará […], teniendo en cuenta las disponibilidades y las normas presupuestarias, el plan de financiación previsto, incluidas las posibles transferencias entre fuentes de financiación comunitarias y las modificaciones de los tipos de intervención que resulten. […]
Estas modificaciones se notificarán inmediatamente a la Comisión y al Estado miembro interesado. Serán aplicables desde el momento de la confirmación por la Comisión y el Estado miembro interesado; dicha confirmación tendrá lugar en un plazo de veinte días laborables a partir de la recepción de esta notificación, cuya fecha será confirmada por la Comisión mediante acuse de recibo.
Las restantes modificaciones serán decididas por la Comisión en colaboración con el Estado miembro interesado, tras el dictamen del Comité de seguimiento.»
Antecedentes del litigio
Decisiones de concesión de las ayudas financieras
11
Mediante la Decisión C(94) 3379, de 14 de diciembre de 1994, la Comisión aprobó, bajo la forma de un documento único de programación, el marco comunitario de apoyo y el programa operativo para las intervenciones estructurales comunitarias en las regiones de objetivo no 2 del Land alemán de Renania del Norte-Westfalia en el período 1994-1996. Esta Decisión fue modificada en varias ocasiones, y en su versión final concedía una ayuda financiera a cargo del FEDER por un importe total de 241.292.000 euros, prorrogando el período de ejecución de los proyectos hasta el .
12
Mediante la Decisión C(95) 1427, de 11 de julio de 1995, la Comisión concedió una ayuda financiera comunitaria a un programa operativo, lanzado en el marco de la iniciativa comunitaria PYME (pequeñas y medianas empresas), que cubría el período 1994-1999 y se refería al Land de Renania del Norte-Westfalia. Esta Decisión fue modificada en varias ocasiones. Según su versión final, el importe total de la ayuda financiera del FEDER se fijaba en 8.206.000 euros.
13
Mediante la Decisión C(95) 1738, de 27 de julio de 1995, la Comisión concedió una ayuda financiera comunitaria a un programa operativo, lanzado en el marco de la iniciativa comunitaria Resider II, para la reconversión económica de zonas siderúrgicas del Land de Renania del Norte-Westfalia en el período comprendido entre el y el . Esta Decisión fue modificada en varias ocasiones. Según su versión final, la duración del programa se prorrogaba hasta el y el importe total de la ayuda financiera se fijaba en 152.184.777 euros, de los cuales 75.063.840 euros corrían a cargo del FEDER.
14
Mediante la Decisión C(95) 1739, de 27 de julio de 1995, la Comisión aprobó la concesión de una ayuda financiera comunitaria en favor del programa operativo de la iniciativa comunitaria Rechar II para la reconversión de las cuencas hulleras del Land de Renania del Norte-Westfalia en el período comprendido entre el y el . Esta Decisión fue también modificada en varias ocasiones. Según su versión final, el período de concesión de la ayuda se prorrogaba hasta el y el importe de la ayuda del FEDER se fijaba en 52.237.708 euros.
15
Mediante la Decisión C(97) 1120, de 7 de mayo de 1997, la Comisión aprobó, bajo la forma de un documento único de programación, el marco comunitario de apoyo y el programa operativo relativos al período comprendido entre el y el para las intervenciones estructurales comunitarias en las regiones del Land de Renania del Norte-Westfalia incluidas en el objetivo no 2. Esta Decisión fue modificada en varias ocasiones, y en su versión final concede una ayuda financiera a cargo del FEDER por un importe total de 324.534.806 euros y prorroga el período de ejecución de los proyectos hasta el .
16
El artículo 4 de las Decisiones C(94) 3379, de 14 de diciembre de 1994, y C(97) 1120, de, dispone que los detalles relativos a la concesión de la ayuda financiera, incluida la de los Fondos, a los diferentes ejes prioritarios y medidas figurarán en el plan de financiación de cada programa. El artículo 2, párrafo segundo, de las otras tres decisiones de concesión mencionadas indica que las modalidades de concesión de la ayuda financiera, incluida la participación de los Fondos en los diferentes subprogramas y en las medidas que forman parte integrante de los programas, se recogen en el plan de financiación anejo a cada Decisión. Los planes de financiación de los diferentes programas se desglosan en ejes prioritarios y en medidas.
Procedimiento administrativo
17
Habida cuenta de que los programas financiados por los Fondos Estructurales y relativos al período de programación 1994-1999 debían cerrarse a 31 de diciembre de 1999, el la Comisión adoptó las Orientaciones sobre el cierre financiero de las intervenciones operativas (1994-1999) de los Fondos Estructurales (en lo sucesivo, «las Orientaciones») y las comunicó a los Estados miembros. Las Orientaciones, en su versión en lengua alemana, enuncian en particular:
«6. Planes de financiación
61.
El plan de financiación no puede modificarse después de la fecha límite para los compromisos.
62.
El cierre financiero de los programas deberá efectuarse sobre la base de la versión del plan de financiación en vigor (se trata, en general, del plan de financiación con un desglose a tres niveles, a saber, programa, subprograma y medida). Los cálculos introducidos por los Estados miembros deberán presentar el mismo nivel de detalle que los planes de financiación anejos a las decisiones por las que se aprueban las intervenciones operativas y, por tanto, deberán presentar, en general, un estado de los gastos efectivos desglosados por medidas.
Podrá aceptarse un 20 % más de la contribución de cada fondo por medida siempre que el importe total del subprograma, tal como se haya establecido en el plan de financiación en vigor, no se vea aumentado.
No obstante, las medidas de un subprograma no podrán aumentar en más de un 10 % de la contribución de cada fondo del importe total de dicho subprograma, tal como figura en plan de financiación.
Debe señalarse que la cláusula de flexibilidad sólo es aplicable dentro del mismo fondo y que en los casos en los que no haya subprograma, la flexibilidad del 10 % se aplicará a nivel del programa.»
18
Para reducir el número de solicitudes de modificación de los programas o de los planes de financiación, el representante de la Comisión en el seno del Comité de seguimiento del objetivo no 2 instó a los Estados miembros, en las reuniones de 11 y de dicho Comité, a recurrir con más frecuencia a la cláusula de flexibilidad contenida en el punto 6.2 de las Orientaciones.
19
Tras examinar los proyectos para los que habían presentado solicitudes de financiación durante el último trimestre de 1999, las autoridades alemanas responsables de los programas observaron que, para algunas de las medidas previstas, la financiación solicitada resultaba excesiva en relación con los fondos asignados al efecto en los planes de financiación, mientras que, para otras medidas, la financiación solicitada era inferior a lo previsto. Por consiguiente, las autoridades nacionales decidieron realizar transferencias entre las diferentes medidas de cada programa, de modo que los fondos no utilizados para las medidas a las que estaban destinados inicialmente pudieran ser utilizados para financiar proyectos incluidos en otras medidas. Estas transferencias no hicieron que se rebasara el importe total de la ayuda asignada a cada programa, sino que aumentaron el importe correspondiente a determinados ejes prioritarios y redujeron el importe correspondiente a otros ejes.
20
Durante la ejecución de los programas, la participación financiera del FEDER se abonó escalonadamente, conforme a las solicitudes de pago y a las normas de aplicación anexas a los programas. Al finalizar la ejecución de los programas, la República Federal de Alemania solicitó a la Comisión que le abonara el saldo pendiente de pago de cada programa.
21
Mediante escrito de 3 de junio de 2003, la Comisión indicó a la República Federal de Alemania que la cláusula de flexibilidad establecida en el punto 6.2 de las Orientaciones sólo permitía la transferencia de fondos entre las medidas que formaban parte del mismo eje prioritario, y que las transferencias entre ejes estaban prohibidas.
22
Mediante escrito de 25 de febrero de 2004, la República Federal de Alemania respondió al escrito de la Comisión de rechazando la interpretación del punto 6.2 de las Orientaciones expuesta en él.
23
Mediante escrito de 23 de marzo de 2004, relativo a todos los programas para los que se había concedido una ayuda financiera comunitaria, la Dirección General (DG) «Política regional» de la Comisión hizo saber a la República Federal de Alemania que no tenía la intención de estimar sus objeciones relativas a la aplicación de la cláusula de flexibilidad. En consecuencia, la DG «Política regional» anunció que liberaría el saldo de los créditos comprometidos correspondiente al FEDER. La República Federal de Alemania contestó a este escrito mediante otro de en el que solicitaba a la Comisión que le enviara las comunicaciones de cierre para cada programa.
Decisiones impugnadas
24
Mediante la Decisión C(2006) 4193 final, de 25 de septiembre de 2006, la Comisión redujo a 5.488.569,24 euros la ayuda del FEDER al programa de objetivo no 2 Renania del Norte-Westfalia 1997-1999.
25
Mediante la Decisión C(2006) 4194 final, de 25 de septiembre de 2006, la Comisión redujo a 2.268.988,33 euros la ayuda del FEDER al programa operativo Resider — Renania del Norte-Westfalia 1994-1999.
26
Mediante la Decisión C(2006) 5163 final, de 3 de noviembre de 2006, la Comisión redujo a 981.529,62 euros la ayuda del FEDER al programa operativo del Land de Renania del Norte-Westfalia en el marco de la iniciativa comunitaria PYME.
27
Mediante la Decisión C(2006) 5164 final, de 3 de noviembre de 2006, la Comisión redujo a 2.322.116,26 euros la ayuda del FEDER al programa operativo del Land de Renania del Norte-Westfalia en el marco de la iniciativa comunitaria Rechar II.
28
Mediante su Decisión C(2007) 2619 final, de 25 de junio de 2007, la Comisión redujo a 5.958.401,64 euros la ayuda del FEDER al programa de objetivo no 2 de Renania del Norte-Westfalia.
29
En estas cinco decisiones (en lo sucesivo, «las decisiones impugnadas»), la Comisión motivó la reducción de las ayudas comunitarias del mismo modo. La Comisión indicó que, en principio, los programas subvencionados por los fondos comunitarios debían ejecutarse de acuerdo con las decisiones de concesión de las ayudas y con los cuadros de financiación aprobados por ella y que no era posible realizar ninguna modificación con posterioridad a la fecha límite fijada para los compromisos, dado que el período de programación ya había finalizado. La Comisión precisó que, al acercarse el final de dicho período, había quedado sin embargo de manifiesto que las autoridades nacionales no podrían garantizar, durante la ejecución de los programas, un nivel de ejecución idéntico al de los cuadros de financiación anejos a las decisiones de aprobación y que, por consiguiente, había indicado a sus servicios e informado a los Estados miembros de que se aplicaría una cierta flexibilidad en el momento del cierre, conforme al punto 6.2 de las Orientaciones. No obstante, según la Comisión, el hecho de sobrepasar los límites fijados en el punto 6.2 de dichas Orientaciones constituye una modificación importante a efectos del artículo 24, apartado 2, del Reglamento no 4253/88, para la cual los Estados miembros debían presentar una solicitud de modificación a más tardar el último día fijado para los compromisos. Con respecto al alcance de la flexibilidad contemplada en el punto 6.2 de las Orientaciones, la Comisión indicó que dicho punto 6.2 sólo autorizaba la flexibilidad financiera entre medidas pertenecientes al mismo eje prioritario, dado que, si se estableciera una flexibilidad entre ejes prioritarios, podrían modificarse los importes determinados en los planes de financiación. La Comisión afirmó que las versiones en lengua inglesa y francesa de las Orientaciones indicaban que la flexibilidad se aplicaba a tres niveles (programa, subprograma/eje prioritario y medida) y que, aunque la versión alemana se refería únicamente a los subprogramas, el principio de igualdad de trato no le autorizaba a aplicar las Orientaciones de manera diferente según que los programas examinados se refirieran a la República Federal de Alemania o a otros Estados miembros. Por último, la Comisión afirmó que, en contra de lo que sostenían las autoridades nacionales, en el caso de autos los programas en cuestión estaban estructurados en tres niveles, a saber, programa, subprogramas/eje prioritarios y medidas, y que esas mismas autoridades habían considerado que los ejes prioritarios constituían subprogramas al indicar en los cuadros de financiación los importes correspondientes a los ejes o a los subprogramas, y no a las medidas cofinanciadas por el FEDER.
30
La Comisión llegó así a la conclusión de que procedía reducir las ayudas comunitarias en cuestión, ya que, como las autoridades nacionales no habían respetado los cuadros de financiación y se habían sobrepasado los límites máximos de flexibilidad, se habían producido modificaciones importantes para las que no se había solicitado aprobación.
Procedimiento y pretensiones de las partes
31
Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de diciembre de 2006 (asuntos T-349/06 y T-371/06), el (asuntos T-14/07 y T-15/07) y el (asunto T-332/07), la República Federal de Alemania interpuso los presentes recursos.
32
Mediante auto del Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia de 16 de enero de 2008, se acordó la acumulación de los asuntos T-349/06, T-371/06, T-14/07 y T-15/07 a efectos de la fase oral y de la sentencia, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
33
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule las decisiones impugnadas.
—
Condene en costas a la Comisión.
34
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime los recursos.
—
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
Fundamentos de Derecho
35
Habida cuenta de la conexión de los presentes asuntos y oídas las partes, el Tribunal de Primera Instancia considera oportuno acumular el asunto T-332/07 a los asuntos T-349/06, T-371/06, T-14/07 y T-15/07 a efectos de la sentencia, en virtud del artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
36
La República Federal de Alemania invoca un motivo sustancialmente idéntico en todos los asuntos, basado en una infracción del artículo 24 del Reglamento no 4253/88. A este respecto, reprocha a la Comisión, por una parte, el que considerase que las transferencias realizadas por las autoridades nacionales constituían «modificaciones importantes» no aprobadas por ella y, por otra parte, el que no ejerciera la facultad de apreciación que le confería dicha disposición para decidir si la ayuda financiera estaba justificada.
37
En el asunto T-332/07, la República Federal de Alemania invoca además un motivo basado en un error de apreciación de los hechos, que procede examinar en primer lugar.
Sobre el motivo basado en un error de apreciación de los hechos, alegado en el asunto T-332/07
Alegaciones de las partes
38
La República Federal de Alemania alega que, en el considerando 17 de la Decisión impugnada en el asunto T-332/07, la Comisión apreció erróneamente los hechos al estimar que los gastos del FEDER para una parte de las medidas previstas en el programa de que se trataba, a saber las medidas 3.1, 3.3 y 5.1, eran inferiores a lo indicado en el plan de financiación en vigor. La solicitud de pago versaba sobre la totalidad del saldo pendiente y, con respecto a dichas medidas, no se había presentado ninguna solicitud de que se otorgase únicamente una parte de la ayuda del FEDER, inferior a los porcentajes de financiación fijados. Según la República Federal de Alemania, los beneficiarios finales recibieron de las autoridades alemanas importes muy superiores a los que la Comisión decidió pagar, dado que la parte de cofinanciación nacional había aumentado en algunos casos. Por tanto, a su juicio, la Comisión hubiera debido abonar una contribución del FEDER igual a las previsiones del plan de financiación, de acuerdo con lo que se había solicitado.
39
La Comisión niega haber cometido un error en la apreciación de los hechos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
40
Es obligado constatar que el único documento que figura en los autos de este asunto en el que se detallan los gastos efectivamente soportados desglosados por medidas, como se prevé en el punto 6.2 de las Orientaciones, es el cuadro que figura en anexo de la Decisión impugnada. Ahora bien, dicho documento parece haber sido elaborado por la Comisión, al menos en parte, dado que en él se mencionan también los importes que dicha institución decidió pagar tras examinar la solicitud de pago. De ello se desprende que, a falta de otras pruebas, el Tribunal de Primera Instancia no se halla en condiciones de determinar si en dicha solicitud de pago, y en particular en el desglose de los gastos, la República Federal de Alemania solicitó, tal y como afirma, el pago de la totalidad de la contribución del FEDER prevista en el plan de financiación para las medidas en cuestión o si indicó importes inferiores a los previstos en dicho plan, como alega la Comisión. En todo caso, aun suponiendo que el cuadro anexo a la Decisión impugnada recoja el desglose de los gastos efectivamente soportados presentado por la República Federal de Alemania a la Comisión en su solicitud de pago, es preciso reconocer que de él se desprende claramente que la República Federal de Alemania declaró que los beneficiarios habían recibido importes con cargo al FEDER inferiores a los previstos en el plan de financiación.
41
Procede añadir que la afirmación según la cual los beneficiarios recibieron de las autoridades alemanas importes muy superiores a los que la Comisión decidió abonar no basta para demostrar que ésta haya cometido un error en la apreciación de los hechos. En efecto, la Comisión no discute este hecho, y en el considerando 17 de la Decisión impugnada afirma que los gastos totales para las medidas en cuestión fueron superiores a los previstos en el plan de financiación. No obstante, si a pesar de este incremento de los gastos las autoridades alemanas mencionaron en su solicitud de pago importes inferiores a los previstos en el plan de financiación, la República Federal de Alemania no puede reprochar a la Comisión un error en la apreciación de los hechos, dado que esta última adoptó su decisión en función de dicha solicitud de pago. Como la República Federal de Alemania no ha demostrado haber indicado en su solicitud de pago unos importes de la contribución del FEDER iguales a los previstos en el plan de financiación, no cabe estimar el presente motivo.
Sobre el motivo basado en una infracción del artículo 24 del Reglamento no 4253/88
Alegaciones de las partes
42
La República Federal de Alemania alega que la Comisión infringió el artículo 24 del Reglamento no 4253/88 al reducir las ayudas financieras en cuestión sin que se hubieran cumplido los requisitos que dicha disposición establece.
43
En primer lugar, la República Federal de Alemania sostiene que los planes de financiación son indicativos y que, por su naturaleza, sólo tienen carácter provisional. En consecuencia, no toda modificación debe considerarse una modificación importante. A su juicio, las modificaciones de un programa operativo sólo son importantes si tienen por efecto alterar la estructura global del programa o poner en peligro la realización de los objetivos de desarrollo fijados en la decisión de la Comisión por la que se aprobó la ayuda comunitaria.
44
En relación con el caso de autos, la República Federal de Alemania considera que las transferencias efectuadas por las autoridades nacionales no pueden considerarse modificaciones importantes, ni cualitativa ni cuantitativamente. Así, dichas transferencias, que sólo representan un porcentaje muy pequeño del volumen total de las ayudas comunitarias concedidas con cargo al FEDER, no han puesto en peligro la realización de los objetivos perseguidos por los programas aprobados por la Comisión ni han supuesto modificaciones de la ayuda financiera global del FEDER o de los porcentajes de participación del FEDER en favor de las diferentes medidas. Por consiguiente, a su juicio, dichas modificaciones no sobrepasan los límites del marco jurídico y financiero fijado por las decisiones de concesión.
45
En segundo lugar, la República Federal de Alemania rechaza la afirmación de la Comisión recogida en las decisiones impugnadas, según la cual, a falta de una solicitud de modificación de las decisiones de concesión, el incumplimiento de los cuadros de financiación producido al sobrepasar los límites autorizados por la cláusula de flexibilidad debe considerarse una modificación importante, porque altera la importancia relativa de los diferentes ejes prioritarios o de las diferentes medidas. A este respecto, alega que la Comisión no podía considerar que las transferencias realizadas constituían modificaciones importantes sólo porque no respetaban las Orientaciones. En su opinión, las Orientaciones sólo pretenden determinar las modificaciones que pueden realizarse sin solicitar la aprobación de la Comisión y no definen qué es una modificación importante y qué no lo es.
46
Así, según la República Federal de Alemania, las Orientaciones no permiten explicar las razones por las que una transferencia entre medidas de un 20 % del importe de la ayuda financiera de un fondo no constituye una modificación importante a efectos del artículo 24 del Reglamento no 4253/88, mientras que una transferencia equivalente entre los ejes del programa sí lo es. Las Orientaciones tampoco indican las razones por las que la delimitación de los ejes es tan importante para la ejecución de los programas que, a fin de alcanzar el objetivo fijado, no debe realizarse transferencia alguna entre medidas incluidas en ejes diferentes. Del mismo modo, la República Federal de Alemania considera que las Orientaciones no permiten conocer los supuestos en los que la ayuda del FEDER deja de estar justificada, ni determinar si el hecho de sobrepasar los límites fijados debe considerarse en todos los supuestos una modificación importante; en el caso de que sea así, tampoco permiten conocer los motivos.
47
En tercer lugar, la República Federal de Alemania sostiene que, en cualquier caso, la Comisión no podía oponerse a las transferencias realizadas, dado que dichas transferencias respetaban las Orientaciones y dicha institución había hecho saber a los Estados miembros que admitiría las modificaciones no aprobadas formalmente pero que respetasen dichas Orientaciones. En apoyo de esta afirmación, la República Federal de Alemania alega que los programas de que se trata no estaban divididos en subprogramas y que, en consecuencia, la cláusula de flexibilidad debía entenderse en el sentido de que el límite del 10 % del importe del subprograma, fijado en el punto 6.2, párrafo tercero, de las Orientaciones, debía aplicarse, bien dentro de un solo y mismo fondo, bien a cada programa en su totalidad. En su opinión, aunque se optase por la más restrictiva de estas dos interpretaciones, ello significaría únicamente que los incrementos no debían dar lugar a un incremento de las ayudas financieras del FEDER. Según sus afirmaciones, en las solicitudes de pago del saldo pendiente se respetaron dichos límites.
48
Por lo que respecta al argumento contenido en las decisiones impugnadas, según el cual se desprende de las diferentes versiones lingüísticas de las Orientaciones que los «ejes del programa» deben asimilarse a lo que las Orientaciones designan como «subprogramas», la República Federal de Alemania alega que la cláusula de flexibilidad contenida en el punto 6.2 de las Orientaciones debe situarse en su contexto e interpretarse a la luz del sentido y de la finalidad de la normativa de la que forma parte (sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de enero de 2003, Givane y otros, C-257/00, Rec. p. I-345, apartado 37).
49
Señala así, en particular, que para determinar si la cláusula de flexibilidad debe aplicarse a nivel de programas o de ejes prioritarios cuando no existan subprogramas, es preciso examinar el papel de los subprogramas y el de los ejes del programa en el marco de la programación.
50
A este respecto, la República Federal de Alemania afirma, en primer lugar, que sólo se crean subprogramas cuando una parte del programa debe separarse del resto, por ejemplo cuando el programa recibe ayuda financiera de varios Fondos Estructurales, y estima en consecuencia que la prohibición de realizar transferencias entre subprogramas, recogida en el punto 6.2 de las Orientaciones, debe considerarse una prohibición de transferir financiación concedida por Fondos Estructurales diferentes o para regiones diferentes. En su opinión, como en el caso de autos no ha existido transferencia entre Fondos diferentes, no existía justificación alguna para autorizar únicamente las transferencias a nivel de ejes prioritarios.
51
En segundo lugar, la República Federal de Alemania sostiene que, como el Derecho comunitario no establece obligación alguna de asignar importes máximos a los diferentes ejes prioritarios, no es ni necesario ni lógico limitar la aplicación de la cláusula de flexibilidad contenida en el punto 6.2 de las Orientaciones autorizándola únicamente a nivel de ejes del programa.
52
En tercer lugar, la República Federal de Alemania alega que los ejes del programa fueron elaborados mucho antes de que la Comisión adoptara las Orientaciones y que, en consecuencia, si la Comisión deseaba limitar la aplicación de la cláusula de flexibilidad, autorizándola únicamente a nivel de ejes prioritarios, estaba obligada a tomar en consideración los criterios de definición de éstos.
53
En todo caso, la República Federal de Alemania sostiene que los argumentos expuestos por la Comisión en las decisiones impugnadas para concluir que se habían sobrepasado los límites fijados en el punto 6.2 de las Orientaciones son erróneos. Alega así, por una parte, que los formularios a los que se refieren las decisiones impugnadas no aportan ningún dato que permita deducir que «ejes» y «subprogramas» son equiparables, y que el artículo 8, apartado 3, del Reglamento no 4253/88, invocado por la Comisión en su escrito de contestación, no obliga a separar los ejes prioritarios de tal modo que las reasignaciones controvertidas constituirían una modificación importante. Por otra parte, sostiene que la referencia a otras versiones lingüísticas de las Orientaciones no constituye una motivación suficiente, dado que la versión alemana es inequívoca y que las versiones inglesa y francesa no permiten sostener de manera convincente la interpretación elegida por la Comisión. Además, según la República Federal de Alemania, la referencia al cierre de los programas en los demás Estados miembros tampoco constituye una motivación suficiente, habida cuenta de que ella no conoce dichos programas ni puede apreciar su legalidad.
54
En cuarto lugar, la República Federal de Alemania considera que, en el supuesto de que las modificaciones realizadas no estuvieran cubiertas por las Orientaciones, la Comisión habría debido examinar si eran importantes y, de ser así, si justificaban la reducción de las ayudas comunitarias. Sostiene que, de cualquier modo, el mero hecho de calificar de importante una modificación no justifica por sí solo la reducción de la ayuda, dado que el no haberla sometido previamente a la Comisión constituye una mera infracción de las normas de procedimiento. En los asuntos T-349/06, T-371/06, T-14/07 y T-15/07, dicho Estado miembro alega más concretamente que el principio de proporcionalidad no justifica que la Comisión se base en un vicio de forma o de procedimiento para reducir la ayuda financiera concedida a los programas en cuestión.
55
La República Federal de Alemania estima también que la Comisión hubiera debido examinar si no procedía autorizar las transferencias realizadas teniendo en cuenta, en particular, que dichas transferencias no habían puesto en peligro el objetivo general de los programas ni el de la aportación comunitaria y que sus importes eran inferiores a los de otras solicitudes de modificación que habían sido aceptadas con anterioridad por la Comisión. En los asuntos T-349/06, T-371/06, T-14/07 y T-15/07, la República Federal de Alemania sostiene que la Comisión también hubiera debido tomar en consideración el hecho de que, por un lado, a partir de mediados de octubre de 1999 no estaba en condiciones de examinar las nuevas solicitudes de modificación y de que, por otro lado, al difundir las Orientaciones, había suscitado en las autoridades nacionales una confianza legítima en la idea de que disponían de la flexibilidad necesaria respecto de los planes de financiación indicativos.
56
En primer lugar, por lo que se refiere a su afirmación de que las transferencias no habían puesto en peligro el objetivo general de los programas ni el de la participación comunitaria, la República Federal de Alemania alega en particular que, si los objetivos previstos pueden alcanzarse en mejores condiciones o en condiciones equivalentes utilizando los fondos de un modo diferente al establecido por la decisión de aprobación, la Comisión no debería hacer más difícil la realización del objetivo de desarrollo manteniendo la cofinanciación aprobada. Además, la República Federal de Alemania estima que las decisiones impugnadas son contrarias al principio de cooperación, en la medida en que impiden que las autoridades nacionales asuman sus responsabilidades en cuanto al uso concreto de los fondos durante el último trimestre de un período de programación por la rigidez de los planes de financiación. A este respecto indica que la financiación del FEDER no tiene por objeto promover los proyectos de la Comisión, sino apoyar los proyectos de los Estados miembros, y que la aplicación de los programas exige una cierta flexibilidad, dado que los proyectos que se ejecutarán en el marco del programa no pueden determinarse a priori.
57
En segundo lugar, por lo que se refiere a su afirmación de que a finales de 1999 la Comisión no estaba en condiciones de examinar las solicitudes de modificación, la República Federal de Alemania alega que, por esta razón, las autoridades nacionales se vieron obligadas a seguir examinando los proyectos presentados sin poder hacer participar a los servicios de la Comisión, y ello precisamente en el momento del cierre de las programaciones, en el que se presentan la mayoría de los proyectos. A su juicio, la imposibilidad de modificar los programas entre mediados de octubre y finales de diciembre de 1999 habría obligado a llevar a su término los programas de modo insatisfactorio, lo que es contrario al interés comunitario.
58
En tercer lugar, por lo que se refiere a su afirmación de que, al difundir las Orientaciones, la Comisión había suscitado en las autoridades nacionales una confianza legítima en la idea de que disponían de la flexibilidad necesaria respecto de los planes nacionales indicativos, la República Federal de Alemania afirma que la Comisión hubiera debido tener en cuenta que ella misma había instado a los Estados miembros a no presentar solicitudes de modificación, que, manifiestamente, la versión alemana de las Orientaciones sólo podía interpretarse en el sentido de que autorizaba las transferencias entre ejes del programa y que, en el cierre de los programas, dicha institución había conferido a los ejes una significación de la que carecían al ser aprobados.
59
La Comisión impugna todas estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
60
En primer lugar, respecto de la alegación de la República Federal de Alemania según la cual los planes de financiación sólo son indicativos y provisionales, procede señalar que se desprende de la normativa aplicable, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia, que, como sostiene la Comisión, toda ayuda financiera concedida por los Fondos Estructurales debe ejecutarse de acuerdo con la decisión que la aprobó y, en particular, con el cuadro de financiación anejo a dicha decisión, dado que éste constituye un instrumento de programación que refleja la posición adoptada de común acuerdo por la Comisión y las autoridades nacionales.
61
De este modo, en primer lugar, es obligado constatar que, a diferencia de los artículos 8 a 10 y 11 bis del Reglamento no 2052/88 y del artículo 8, apartado 3, del Reglamento no 4253/88, que se refieren a los marcos comunitarios de apoyo, la disposición de este último Reglamento relativa a los programas operativos, a saber el artículo 14, no dispone que el plan de financiación que debe acompañar a la solicitud sea meramente indicativo.
62
En segundo lugar, se desprende del artículo 21, apartado 1, del Reglamento no 4253/88, según el cual el pago de las ayudas financieras se efectuará de conformidad con los compromisos presupuestarios, que el cierre financiero de las ayudas debe efectuarse tomando como base, en particular, el plan de financiación en vigor (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de junio de 2007, Nuova Gela Sviluppo/Comisión, T-65/04, no publicada en la Recopilación, apartados 36 y 37). Idéntica exigencia se desprende del artículo 4 de las Decisiones C(94) 3379, de, y C(97) 1120, de, y del artículo 2, párrafo segundo, de las demás decisiones de concesión (véase el apartado 16 supra).
63
En tercer lugar, procede señalar que el artículo 25, apartado 5, del Reglamento no 4253/88 regula el procedimiento que debe seguirse para presentar modificaciones de los planes de financiación. Esta disposición establece, así, que las modificaciones de los planes de financiación son aprobadas, bien por el Comité de seguimiento, bien por la Comisión en colaboración con el Estado miembro tras el dictamen del Comité de seguimiento. En el supuesto de que el Comité de seguimiento apruebe las modificaciones, éstas deben notificarse inmediatamente a la Comisión y al Estado miembro interesado y sólo son aplicables tras la confirmación de la Comisión y del Estado miembro. Según la jurisprudencia, la infracción de esta disposición justifica por sí sola la reducción de la ayuda financiera (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de noviembre de 2006, Italia/Comisión, T-282/04, no publicada en la Recopilación, apartados 72 y 78).
64
De todo ello se desprende que, contrariamente a lo que sostiene la República Federal de Alemania, las modificaciones de un plan de financiación aprobado por la Comisión que se realicen sin su consentimiento entrañan, en principio, la reducción de la ayuda concedida al programa en cuestión, con independencia de su importancia cualitativa o cuantitativa.
65
En segundo lugar, en relación con las alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania para refutar la tesis de que el hecho de sobrepasar los límites fijados por las Orientaciones puede bastar para considerar que las transferencias litigiosas constituían modificaciones importantes, se desprende de las consideraciones formuladas en los apartados 60 a 64 supra que procede descartarlas, habida cuenta que, en cualquier caso, la aplicabilidad del artículo 24 del Reglamento no 4253/88 a dichas transferencias se deriva de la normativa aplicable y de las decisiones de concesión.
66
En tercer lugar, respecto de las alegaciones de la República Federal de Alemania según las cuales la Comisión no podía oponerse a las modificaciones realizadas dado que éstas se ajustaban a las Orientaciones, procede recordar, por una parte, que las transferencias entre diferentes medidas realizados por las autoridades alemanas no suponen un incremento de más del 20 % del importe atribuido por cada uno de los planes de financiación a las medidas cuyo importe fue aumentado, sino que hacen que se sobrepasen los importes asignados a los ejes por los planes de financiación. Por otra parte, procede constatar que la versión alemana del punto 6.2 de las Orientaciones, que figura en el apartado 17 supra, no contiene referencia alguna a los ejes prioritarios y que, a fortiori, dicho punto no prohíbe expresamente las transferencias entre los diferentes ejes. Dadas estas circunstancias, para analizar la fundamentación de los argumentos utilizados es necesario proceder, de acuerdo con la jurisprudencia, a una interpretación literal, histórica, contextual y teleológica del punto 6.2 de las Orientaciones (véanse, por lo que se refiere a la metodología, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 20 de noviembre de 2002, Lagardère y Canal+/Comisión, T-251/00, Rec. p. II-4825, apartados 72 y siguientes, y de, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, T-22/02 y T-23/02, Rec. p. II-4065, apartados 41 y siguientes).
67
En primer lugar, por lo que se refiere a la interpretación literal, debe tenerse en cuenta que los textos de Derecho comunitario están redactados en varias lenguas y que las diversas versiones lingüísticas son auténticas por igual; por tanto, la interpretación de una disposición de Derecho comunitario supone una comparación de las versiones lingüísticas (sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1982, CILFIT y otros, 283/81, Rec. p. 3415, apartado 18, y sentencia Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, citada en el apartado 66 supra, apartado 42). En efecto, la necesidad de aplicar uniformemente las disposiciones de Derecho comunitario excluye la posibilidad de que el texto de una de sus versiones sea considerado aisladamente y, en cambio, exige interpretarlo y aplicarlo a la luz de las versiones redactadas en las demás lenguas oficiales (sentencia del Tribunal de Justicia de, Van der Vecht, 19/67, Rec. pp. 445 y ss., especialmente p. 456), aunque esto obligue a interpretar y a aplicar la disposición en cuestión de un modo que no se ajuste al sentido propio o usual de los términos utilizados en una o varias versiones lingüísticas, contrariamente a las exigencias de la seguridad jurídica (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de, North Kerry Milk Products, 80/76, Rec. p. 425, apartado 11).
68
En el caso de autos, procede observar que existe efectivamente una diferencia entre la versión alemana del punto 6.2 de las Orientaciones y las demás versiones lingüísticas. En todas las versiones, el primer párrafo de dicho punto indica que el cierre financiero de los programas deberá efectuarse sobre la base de la versión del plan de financiación en vigor y que éste es, en general, un plan que se desglosa en tres niveles. Todas las versiones mencionan, como primer y tercer nivel, el «programa» y las «medidas». No obstante, para el nivel intermedio, la versión alemana sólo se refiere al «subprograma» (Unterprogramm), mientras que el resto de versiones aluden al «subprograma/eje prioritario» («delprogram/prioriteret» en danés, «sub-programme/priority axis» en inglés, «subprograma/eje prioritario» en español, «alaohjelma/toimintalinja» en finés, «sous-programme/axe prioritaire» en francés, «subprogramma/prioritaire doelstelling» en neerlandés, «subprograma/eixo prioritário» en portugués, y «underprogram/prioriterat område» en sueco). En lo que respecta a las demás disposiciones del punto 6.2 de las Orientaciones, no existen diferencias entre las versiones lingüísticas, ya que, en todas las versiones lingüísticas, los párrafos segundo, tercero y cuarto de dicho punto 6.2 únicamente utilizan el término «subprograma».
69
En consecuencia, se plantea la cuestión de determinar si la referencia que el párrafo primero del punto 6.2 de las Orientaciones en las versiones lingüísticas diferentes de la alemana hace al «subprograma/eje prioritario» es necesaria para que dicha disposición pueda entenderse —como parecen haber hecho los Estados miembros que han consultado el resto de versiones lingüísticas— en el sentido de que la referencia exclusiva al término de «subprograma» en los demás párrafos debe interpretarse en el sentido de que también designa los ejes prioritarios. Para responder a esta cuestión, procede determinar, recurriendo a la interpretación contextual, histórica y teleológica, si los «subprogramas» y los «ejes prioritarios» constituyen, en definitiva, dos términos distintos para designar el nivel intermedio de los programas, como sostiene la Comisión, o si se trata de dos componentes de la programación totalmente diferentes, cuya equiparación a efectos de aplicar las Orientaciones carece de sentido, como afirma la República Federal de Alemania.
70
En segundo lugar, por lo que se refiere a la interpretación contextual, procede observar que lo que constituye el contexto en el que se inscribe el punto 6.2 de las Orientaciones no son sólo las demás disposiciones de las Orientaciones, que tratan de materias diferentes del cierre financiero de los programas y no contienen por tanto datos útiles para la interpretación de dicho punto 6.2, sino también el conjunto de disposiciones aplicables a las ayudas financieras de que se trata y en particular las decisiones de concesión. Ahora bien, mientras que la lectura de los programas aprobados mediante dichas decisiones muestra que presentan una estructura dividida en ejes prioritarios o en prioridades, y que no están divididos en subprogramas, tres de las cinco decisiones de concesión, a saber las Decisiones C(95) 1427, de 11 de julio de 1995, C(95) 1738, de, y C(95) 1739, de (véanse los apartados 12 a 14 supra), indican en su artículo 2 que las modalidades de concesión de la ayuda financiera, incluyendo la participación de los Fondos en los diferentes subprogramas (Teilprogramm) y en las medidas que forman parte integrante de los programas, se recogen en los planes de financiación anejos a dichas decisiones.
71
Aunque el término alemán empleado en las Orientaciones (Unterprogramm) no es idéntico al que figura en las decisiones de concesión mencionadas en el apartado 70 supra (Teilprogramm), se desprende claramente de dichas decisiones que la Comisión consideraba, desde la aprobación de los programas y no sólo en el momento de cerrarlos, que los «subprogramas» y los «ejes prioritarios» constituían un solo y mismo nivel de programación, a saber, el nivel intermedio entre los programas y las medidas. Dado que en el caso de autos se trata de determinar, en definitiva, si las Orientaciones elaboradas por la Comisión podían razonablemente ser interpretadas por las autoridades nacionales encargadas de la ejecución de dichos programas en el sentido de que la prohibición de las transferencias entre «subprogramas» implicaba también una prohibición de las transferencias entre «ejes prioritarios» y, por consiguiente, toda transferencia entre ejes debía ser objeto de una solicitud formal de modificación, procede considerar que, con independencia de la definición precisa de los términos «subprogramas» y «ejes prioritarios», la formulación de las decisiones de concesión habría debido permitir que las autoridades nacionales comprendiesen que el término «subprograma» utilizado por la Comisión en todos los párrafos de la versión en lengua alemana de las Orientaciones debía interpretarse en el sentido de que se refería también a los «ejes prioritarios» de los programas o, al menos, que dichas autoridades tuviesen ciertas dudas sobre la interpretación del punto 6.2 de las Orientaciones.
72
Por lo que se refiere a las interpretaciones histórica y teleológica, procede señalar que, como toda modificación de los planes de financiación realizada sin el consentimiento de la Comisión puede dar lugar a una reducción de la ayuda (véase el apartado 64 supra), las Orientaciones deben considerarse destinadas a facilitar el cierre de los programas, en el sentido de que la Comisión, en virtud del margen de apreciación que le concede el artículo 24 del Reglamento no 4253/88 para decidir si procede o no reducir o suspender una ayuda comunitaria, aceptaría una cierta flexibilidad y, en consecuencia, las modificaciones que cumplieran los requisitos fijados no darían lugar a una reducción de la ayuda aunque no hubieran sido sometidas a su aprobación. De ello se desprende que el punto 6.2 de las Orientaciones ha de interpretarse restrictivamente, de manera que el número de modificaciones para las que la Comisión anunció su intención de no reducir las ayudas concedidas y que podían por tanto realizarse en la práctica sin solicitar su aprobación queda limitado al máximo. En efecto, procede recordar que el Reglamento no 4253/88 establece un procedimiento formal de modificación de los planes de financiación, que se imponía tanto a los Estados miembros como a la Comisión, y que, por tanto, el número de supuestos en los que los Estados miembros podrían quedar dispensados de seguir este procedimiento sin arriesgarse a que se reduzca la ayuda debería reducirse al máximo.
73
En vista de las consideraciones expuestas, procede concluir que las transferencias entre los ejes prioritarios de los programas realizadas por las autoridades alemanas no estaban cubiertas por las Orientaciones.
74
Las demás alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania no logran desvirtuar esta conclusión. La República Federal de Alemania alega que la prohibición de transferir los importes de un eje a otro no se justifica, dado que dichas transferencias no afectan sustancialmente a la realización de los programas y de los objetivos previstos. Ahora bien, resulta obligado hacer constar que, aunque tales consideraciones sean pertinentes para determinar si dichas transferencias podrían haber sido aprobadas por la Comisión si hubieran sido sometidas a su aprobación, no lo son en el contexto del examen de la compatibilidad de las transferencias de que se trata con el punto 6.2 de las Orientaciones. En efecto, en el caso de autos no se trata de determinar si las transferencias entre ejes podrían haber sido aceptadas por la Comisión si hubieran sido sometidas a su aprobación, sino de saber si las Orientaciones permitían no notificar tales transferencias a la Comisión sin que ello supusiera una reducción de la ayuda.
75
En cuarto lugar, por lo que se refiere a la alegación de la República Federal de Alemania según la cual la Comisión hubiera debido ejercer la facultad de apreciación que le confiere el artículo 24, apartado 2, del Reglamento no 4253/88 para decidir si la ayuda otorgada estaba justificada, procede señalar, en primer lugar, que a pesar de la afirmación de la Comisión que figura en las decisiones impugnadas, según la cual las Orientaciones definían lo que dicha institución consideraba una modificación importante, estas Orientaciones sólo pueden interpretarse en el sentido de que determinan los supuestos en los que la Comisión considera que la existencia de una modificación en los planes de financiación no justifica la reducción de la ayuda. En efecto, procede recordar que la posibilidad de reducción de la ayuda en caso de modificación de los planes de financiación resulta de la propia legislación aplicable y de las decisiones de concesión de la ayuda comunitaria a los programas de que se trata en los presentes asuntos, y no depende del margen de apreciación de la Comisión. En cambio, ésta podía decidir que determinadas modificaciones no darían lugar a una reducción, por circunstancias relacionadas con la finalización del período de programación, y comunicar dicha postura a los Estados miembros a fin de garantizar la transparencia de sus decisiones de cierre y la igualdad entre los diversos Estados miembros. Pues bien, de acuerdo con la jurisprudencia, dado que la Comisión había informado a los Estados miembros sobre la manera en la que pensaba ejercer su margen de apreciación, no podía separarse de ella sin violar el principio de igualdad de trato (en este sentido, véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P y C-213/02 P, Rec. p. I-5425, apartado 21). En efecto, si la Comisión hubiera decidido examinar, conforme a lo solicitado por la República Federal de Alemania, si las modificaciones habrían podido aprobarse en el caso de que le hubieran sido notificadas dentro de plazo, dicha institución habría otorgado a la República Federal de Alemania un trato mas favorable que a los Estados miembros que se hubieran abstenido de realizar las modificaciones que no cumplían los requisitos fijados en las Orientaciones sin solicitar la aprobación de la Comisión.
76
En todo caso, procede constatar que la República Federal de Alemania no ha aportado pruebas de que la Comisión haya violado el principio de proporcionalidad al decidir reducir las ayudas financieras de que se trata.
77
En efecto, por lo que se refiere, en primer lugar, a la alegación según la cual las transferencias no pusieron en peligro el objetivo general de los programas ni el de la aportación comunitaria, basta con recordar que, con arreglo a la jurisprudencia, la prueba de que un proyecto se ha realizado no basta para justificar la concesión de una ayuda financiera (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de enero de 2006, Comunità montana della Valnerina/Comisión, C-240/03 P, Rec. p. I-731, apartados 77 y 78). En efecto, el sistema de subvenciones elaborado por la normativa comunitaria se basa en particular en el cumplimiento por el beneficiario de una serie de obligaciones de las que depende la percepción de la ayuda financiera prevista. Si el beneficiario incumple total o parcialmente sus obligaciones, tales como la relativa al respeto del marco jurídico y financiero, el artículo 24 de dicho Reglamento autoriza a la Comisión a reconsiderar el alcance de las obligaciones que le impone la decisión de conceder dicha ayuda. También es jurisprudencia reiterada que la violación de las obligaciones cuyo cumplimiento es de fundamental importancia para el buen funcionamiento del sistema comunitario puede sancionarse con la pérdida de un derecho concedido por la normativa comunitaria, sin que esto implique una vulneración del principio de proporcionalidad (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de, Conserve Italia/Comisión, T-216/96, Rec. p. II-3139, apartados 101 y 103, y de, Sgaravatti Mediterranea/Comisión, T-199/99, Rec. p. II-3731, apartados 134 y 135).
78
En el caso de autos, resulta obligado hacer constar que admitir, como pide la República Federal de Alemania, que la Comisión no hubiera debido reducir las ayudas de que se trata porque los objetivos de los programas y de dichas ayudas se habían cumplido equivaldría a dejar sin sanción la violación de la obligación de la República Federal de Alemania de ejecutar dichos programas de conformidad con los planes de financiación aprobados por la Comisión. Esta solución vaciaría así de contenido dicha obligación, ya que a las autoridades nacionales les bastaría con probar la buena realización de los programas para obtener la totalidad de la financiación concedida.
79
Por otro lado, la República Federal de Alemania no puede invocar el principio de cooperación, consagrado en el artículo 4 del Reglamento no 2052/88 (véase el apartado 3 supra), para solicitar el pago de la totalidad de las ayudas financieras. En efecto, si bien es cierto que, como recuerda la República Federal de Alemania, las cofinanciaciones comunitarias no tienen por objeto promover los proyectos de la Comisión, sino los de los Estados miembros, no es menos cierto que el artículo 274 CE considera a la Comisión responsable de la ejecución del presupuesto comunitario y que los Reglamentos aplicables a los Fondos Estructurales establecen que dicha institución está obligada a aprobar los planes de financiación al adoptar sus decisiones de concesión de ayudas y a aprobar directa o indirectamente toda modificación de éstos. En este contexto, resulta obligado hacer constar que la solución propuesta por la República Federal de Alemania, aunque tiene en cuenta las competencias de las autoridades nacionales, hace caso omiso de las competencias que la normativa aplicable confiere a la Comisión. Ahora bien, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento no 2052/88 dispone precisamente que «la acción comunitaria se […] establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes […] designados por el Estado miembro», concertación que se aplica en particular a la preparación, la financiación, el seguimiento y la evaluación de las acciones y debe practicarse respetando las competencias institucionales, jurídicas y financieras respectivas de cada socio.
80
En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación según la cual la Comisión no estaba en condiciones de examinar las nuevas solicitudes de modificación a partir de mediados de octubre de 1999, basta con señalar que la Comisión impugna esta afirmación indicando que adoptó 418 decisiones de modificación en los dos últimos meses de 1999 y que tramitó igualmente las solicitudes de modificación que le presentaron los Estados miembros a partir de mediados de octubre de 1999, incluyendo la que provenía del Land de Renania del Norte-Westfalia. La Comisión añade que las solicitudes que no pudieron tramitarse antes del 31 de diciembre de 1999 por haberse presentado tardíamente pudieron ser aceptadas, incluso con posterioridad a dicha fecha, si carecían de incidencia sobre el presupuesto comunitario.
81
Por lo que se refiere, en tercer lugar, a las alegaciones en las que se afirma que la Comisión alentó a las autoridades nacionales a no presentar nuevas solicitudes de modificación y que la versión alemana de las Orientaciones indica claramente que las transferencias controvertidas no tenían que ser aprobadas por la Comisión, procede recordar que, en las circunstancias del presente asunto, habría debido estar suficientemente claro para las autoridades nacionales que la Comisión consideraba que los ejes prioritarios mencionados en los planes de financiación de los programas en cuestión constituían subprogramas en el sentido del punto 6.2 de las Orientaciones y que, en consecuencia, a pesar de la posible falta de claridad de la versión alemana de las Orientaciones, estas autoridades habrían podido comprender que la Comisión no aceptaría transferencias entre ejes prioritarios sin que se hubiera solicitado la aprobación de las mismas, con arreglo al artículo 25, apartado 5, del Reglamento no 4253/88. A este respecto es preciso señalar, en cuanto a la alegación de la República Federal de Alemania según la cual la Comisión hubiera debido tener en cuenta el hecho de que el número de proyectos presentados se incrementa al final del período de programación y entraña a su vez un aumento del número de modificaciones necesarias de los planes de financiación, que es precisamente esta circunstancia la que llevó a la Comisión a notificar las Orientaciones a los Estados miembros y a instarles a acogerse al punto 6.2 de las mismas para reducir el número de solicitudes de modificación.
82
A la vista del conjunto de las consideraciones expuestas, procede considerar que la República Federal de Alemania no ha demostrado que la Comisión haya infringido el artículo 24, apartado 2, del Reglamento no 4253/88. En consecuencia, procede desestimar los recursos en su integridad.
Costas
83
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como los motivos formulados por la República Federal de Alemania han sido desestimados procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
decide:
1)
Acumular el asunto T-332/07 a los asuntos T-349/06, T-371/06, T-14/07 y T-15/07 a efectos de la sentencia.
2)
Desestimar los recursos.
3)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
Czúcz
Cooke
Labucka
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de septiembre de 2008.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
O.Czúcz
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.