61965C0015
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand
del 17 novembre 1965 (
1
)
Signor Presidente, signori Giudici,
Il sig. Klaer svolgeva importanti mansioni nell'amministrazione delle ferrovie federali tedesche quando, nel 1952, entrò in servizio presso l'Alta Autorità in qualità di direttore della divisione «Trasporti». Tale posto fu da lui lasciato nel 1960, in seguito a una riorganizzazione dei servizi che trasformò la divisione citata in una direzione dipendente dalla direzione generale «Economia-Energia». In tale occasione, egli venne nominato consigliere (grado 1), titolo che nel nuovo statuto trova corrispondenza in quello di consigliere fuori classe, ma solo tre anni dopo fu possibile definire con precisione le funzioni che gli erano attribuite.
Una decisione dell'Alta Autorità del 12 marzo 1963, formulata in termini elaborati d'accordo con lui, gli attribuiva un triplice incarico: un incarico di consigliere presso la direzione generale «Economia-Energia», al fine di assicurare il coordinamento, nelle questioni relative ai trasporti, con gli altri servizi dell'Alta Autorità — l'incarico di eseguire determinati studi riguardanti i trasporti nell'ambito della C.E.C.A. — un incarico di rappresentanza presso varie organizzazioni che si occupano di problemi relativi ai trasporti al di fuori dell'ambito del mercato comune.
Alla prova dei fatti, l'Alta Autorità ritenne che la riportata definizione delle attribuzioni del Klaer non permettesse di utilizzarne in pieno le capacità, e approfittò di una riforma della struttura della direzione generale «Economia-Energia» per ampliare e modificare le funzioni affidategli.
Il 18 dicembre 1964, il presidente dell'Alta Autorità notificò al Klaer la decisione presa dal collegio nella riunione del 2 dicembre precedente, decisione di cui è qui necessario ricordare i termini esatti :
«Articolo 1:
Il sig. Werner Klaer, consigliere fuori classe, incaricato di questioni relative ai trasporti (posto n. 10 della pianta organica degli uffici dei sigg. consiglieri fuori classe), è assegnato, con effetto immediato, alla direziono generale “Economia-Energia” (posto n. 3 della pianta organica di detta direzione generale).
« Articolo 2:
Oltre alle funzioni affidategli il 12 marzo 1963 e nell'esercizio delle quali egli dipende direttamente dal collegio, il sig. Klaer assumerà d'ora in poi, unitamente al sig. Cros, le funzioni di vicedirettore generale dell' “Economia-Energia”.
Articolo 3:
Le attribuzioni e competenze del sig.Klaer sono indicate nell'allegato alla presente decisione.»
Vi sono poi le seguenti precisazioni, contenute nell'allegato: nessuna modifica alle attribuzioni del Klaer, in quanto consigliere dell'Alta Autorità, relative ai problemi concernenti il trasporto. D'altra parte, nella sua qualità di vice-direttore generale dell' «Economia-Energia», egli viene incaricato, congiuntamente al sig. Cros, di rappresentare il direttore generale all'interno e all'esterno della direzione generale e di presiedere le riunioni interne in caso di impedimento di tale alto funzionario; di esprimere nelle riunioni esterne il punto di vista della direzione generale in luogo del direttore generale, in caso di assenza di quest'ultimo; di coordinare, assieme al direttore generale, l'attività delle varie direzioni nell'ambito della direzione generale e di provvedere, assieme a lui, al coordinamento con le altre direzioni generali; di seguire, col direttore generale, la ripartizione dei compiti di normale amministrazione fra le varie direzioni e la loro esecuzione. Egli può ricevere, per determinate pratiche, pieni poteri da parte del direttore generale. Si precisa infine che in caso di assenza di quest'ultimo il sig. Klaer lo sostituisce.
È questa la decisione che il Klaer, dopo un ricorso amministrativo cui non è stata data risposta, impugna dinanzi a voi, in quanto affetta da vari vizi di forma e di merito: difetto di motivazione, in violazione dell'articolo 25 dello statuto dei dipendenti di ruolo — violazione dell'articolo 5, n. 4 dell'allegato I e dell'articolo 7, paragrafo 1 dello statuto, in quanto le funzioni attribuitegli dalla decisione impugnata non corrispondono al suo grado, che è A/1 — violazione dell'articolo 7 del regolamento generale di organizzazione dell'Alta Autorità, che fissa le condizioni di assunzione dei funzionari superiori dell'Istituzione.
I —
Come è noto, la convenuta sostiene che il ricorso è irricevibile, in quanto diretto contro un atto che in realtà non reca pregiudizio al ricorrente. Espongo la sua tesi: la decisione impugnata, che non produce alcun effetto di ordine materiale per il Klaer, non implica nemmeno una retrocessione di grado né un declassamento per quanto attiene alla sua posizione nei confronti del Direttore generale, col quale egli è chiamato a collaborare. Dipendente di ruolo di grado A/1 che, fin dal marzo 1963, svolgeva funzioni di consigliere presso la direzione generale «Economia-Energia», egli è posto ora semplicemente in grado di assistere il direttore generale di quest'ultima in modo più efficace. D'altra parte, la decisione del 2 dicembre 1964 costituisce un tutto unico con l'incarico del 12 marzo 1963; essa precisa ed amplia le attribuzioni di un dipendente di ruolo di altissima qualificazione, cui sono affidati studi del più alto livello, rappresentando una nuova delimitazione delle sue attribuzioni, da parte dell'autorità gerarchicamente superiore, che non lede il suo stato giuridico. Quindi, la censura secondo cui i nuovi compiti vanno al di là delle attribuzioni conferitegli con il precedente mandato non può essere validamente elevata dal Klaer. A questo proposito, l'Alta Autorità cita la giurisprudenza amministrativa francese, per la quale i dipendenti non possono contestare la decisione con cui il loro superiore modifica le loro attribuzioni senza lederne lo stato giuridico.
Questa tesi è conforme alla necessaria distinzione tra l'organizzazione dei servizi, di cui l'autorità gerarchica è l'unica responsabile, e che essa deve poter fissare e modificare in funzione del mutamento delle circostanze e delle esigenze, e i diritti che derivano ai dipendenti dal loro stato giuridico, di cui i dipendenti stessi possono esigere il rispetto in via giudiziaria. Ma, pure essendo necessario fare tale distinzione, spesso è difficile tracciare la linea di demarcazione tra le due sfere; essa infatti dipende dal modo in cui viene concepita, nei vari sistemi giuridici, la posizione dei dipendenti di ruolo e dalla maggiore o minore precisione con cui tale posizione è normativamente definita. Giustamente il Klaer sostiene che la ricevibilità del suo ricorso è intimamente connessa al merito, nel senso che solo dopo aver esaminato quest'ultimo, raffrontando il contenuto della decisione impugnata con le disposizioni dello statuto che si pretendono violate, sarà possibile stabilire se essa costituisca un atto pregiudizievole per il ricorrente. Prenderò quindi ora in considerazione la portata di tale decisione.
II —
L'articolo 5 dello statuto classifica gli impieghi, in base alla natura e al livello delle funzioni cui essi corrispondono, in quattro categorie, ognuna delle quali comprende un certo numero di gradi raggruppati in carriere che generalmente sono formate da due gradi. Una tabella, contenuta nell'allegato I, stabilisce la corrispondenza tra gli impieghi tipo e le carriere e, sulla base di tale tabella, l'istituzione adotta, sentito il parere del Comitato per lo statuto, la descrizione delle funzioni e attribuzioni proprie di ciascun impiego. D'altra parte, a norma dell'articolo 7, l'autorità che ha il potere di nomina destina, con nomina o trasferimento interno, ogni dipendente a un impiego della sua categoria corrispondente al suo grado.
È quindi evidente che il dipendente ha diritto, non solo al mantenimento del grado e della relativa remunerazione, ma pure a che le mansioni e le attribuzioni che gli sono affidate siano nel loro complesso conformi all'impiego che corrisponde al grado nel quale egli è inquadrato nella scala gerarchica. Bisogna però anche riconoscere che in tutto ciò vi è un certo margine di incertezza, dovuto sia alle inevitabili reciproche interferenze, sia al fatto che i vari termini usati nella descrizione degli impieghi non sempre corrispondono a nozioni nettamente distinte. Ve ne sarete resi conto quando, in tema di integrazione, alcuni dipendenti sostennero che le mansioni da essi effettivamente svolte erano proprie di un impiego cui corrispondeva un grado più elevato di quello loro attribuito con la nomina in ruolo. Qui, ci troviamo di fronte al problema inverso: il dipendente lamenta il fatto che gli si vogliano attribuire mansioni inferiori a quelle che sono proprie del suo impiego e del suo grado.
Il sig. Klaer ha il grado A/1, che forma da solo una carriera, e che corrisponde all'impiego tipo di direttore generale; questo è definito dalla tabella adottata dall'Alta Autorità il 18 dicembre 1962 come il funzionario che «dirige l'unità amministrativa di livello più elevato». Il grado A/1 è inoltre attribuito anche al «funzionario di altissima qualificazione chiamato a svolgere attività di consulenza presso l'istituzione o incaricato di studi del più alto livello», indicato come consigliere fuori classe. Caso questo del sig. Klaer.
D'altra parte, il grado A/2 è attribuito sia a colui che «dirige un'importante unità amministrativa alle dirette dipendenze di un direttore generale o, in via eccezionale, dell'istituzione», sia al consigliere principale, che è un «funzionario di alta qualificazione chiamato a svolgere attività di consulenza presso l'istituzione o una direzione generale» oppure un «funzionario di alta qualificazione incaricato di studi specializzati»
Il ricorrente si limita a sostenere, come propria tesi, che le nuove mansioni a lui attribuite dalla decisione del 2 dicembre 1964 non raggiungono il livello di quelle che spettano a un consigliere fuori classe, e quindi di grado A/1. Sorvoliamo anzitutto sul fatto che né l'allegato né la descrizione degli impieghi prevedono un impiego di aggiunto al direttore generale (o di aggiunto del direttore generale, visto che sono state usate entrambe le forme). Si tratta infatti, come avete già avuto occasione di decidere, di documenti che non esauriscono tutte le possibili ipotesi. Sorvoliamo anche sul fatto che il vecchio statuto dei dipendenti di ruolo della C.E.C.A. prevedeva, col grado A/2, un impiego di vicedirettore generale; pur essendo indicativo di una certa tendenza, esso non può essere determinante. Ciò che conta non è il nome delle funzioni esercitate, ma il loro contenuto.
A questo proposito, l'Alta Autorità osserva che il collegio non si occupa lui stesso di definire i particolari dell'attività dei suoi consiglieri. L'attività di questi ultimi è necessariamente connessa con quella di una direzione generale, in forme che possono variare a seconda dell'organizzazione interna del lavoro, ma che implicano la preminenza del direttore generale qualora si tratti del funzionamento dei servizi di cui quest'ultimo è l'unico responsabile. Preminenza che nel caso di specie è riscontrabile specialmente in riferimento ai casi in cui spetta al direttore generale decidere in merito a «determinate questioni» per le quali può conferire o non conferire «pieni poteri» all'alto funzionario che è il suo vice; così pure, se vi è una divergenza di opinioni tra quest'ultimo e il direttore generale sulle modalità pratiche del coordinamento dei servizi, della ripartizione ed esecuzione dei compiti, è normale che la decisione finale spetti al direttore generale. Non vi sarebbe quindi una subordinazione gerarchica del Klaer al direttore generale, ma solo una preminenza funzionale di questi sul Klaer.
Ma in tal modo, a mio parere, si gioca un po con le parole. Anche se la preminenza del direttore generale sul ricorrente non è giustificata da una superiorità di grado — direttore generale e consigliere fuori classe sono entrambi di grado A/1 — vi è pur sempre il fatto che, essendo collegata alla sua qualità di capo responsabile di un'unità amministrativa, essa implica egualmente una certa subordinazione del suo vice. Quest'ultimo si vedrà tracciare l'ambito entro il quale gli è concesso agire e riceverà istruzioni sulla portata e sulle modalità della sua azione. È vero, per fare un esempio, che nell'allegato alla decisione impugnata è detto che, in caso di assenza del direttore generale, spetta al Klaer esprimere in sua vece, nelle riunioni esterne, il punto di vista della direzione generale: ebbene tale punto di vista non corrisponderà all'opinione del ricorrente ma a quella del direttore generale. Ed abbiamo anche visto che solo il direttore generale può decidere per quali questioni è opportuno conferirgli pieni poteri.
Tutto ciò dimostra evidentemente l'esistenza di una subordinazione del Klaer nei confronti del capo della direzione generale, il che è perfettamente logico, perché risponde alla stessa essenza della posizione di vice.
Ciò riduce il problema a vedere se la decisione impugnata, per gli effetti che, come si è visto, ne derivano, sia una decisione pregiudizievole e lesiva dei diritti di cui per il Klaer è fonte il suo stato giuridico. E io ritengo, in ultima analisi, che tale problema debba essere risolto in senso affermativo.
Dalla descrizione degli impieghi tipo risulta infatti, almeno implicitamente, che i dipendenti di grado A/1 non possono dipendere che dal collegio o dai suoi gruppi di lavoro. Ciò vale per definizione nei riguardi del direttore generale, ed è espressamente affermato per il consigliere fuori classe che è chiamato «a consigliare l'istituzione»; questa tesi trova inoltre conferma nella descrizione delle funzioni della carriera A/2, là dove essa precisa che il direttore si trova «alle dirette dipendenze di un direttore generale o, eccezionalmente, dell'istituzione» e che il consigliere principale deve «consigliare l'Istituzione o una direzione generale». Il principio secondo il quale il titolare di un impiego si trova alle dipendenze di un funzionario la cui carriera è immediatamente superiore alla sua informa l'intera descrizione delle funzioni: il capo divisione A/3 è alle dipendenze del direttore A/2 — l'amministratore principale A/4 è il capo di un settore di attività di una divisione, o un vice-capo divisione, e così via. Si potrà anche criticare la rigidità di questo sistema, ma esso deve essere preso così com'è; e non sembra che nel suo ambito sia permesso subordinare un funzionario di grado A/1 — in pratica siamo infatti qui in presenza di una vera e propria subordinazione — a un altro funzionario di grado A/1.
È vero che alcune delle mansioni attribuite al sig. Klaer con il mandato del 1963 e da lui svolte alle dirette dipendenze del collegio, come precisa la decisione impugnata, venivano espletate presso la direzione generale «Economia-Energia». Il ricorrente doveva così provvedere al coordinamento dei problemi relativi ai trasporti con gli altri servizi dell'Alta Autorità; ma i rapporti di servizio con la direzione citata che ne derivavano non portarono a un'integrazione del Klaer nella stessa, né all'instaurazione di un qualsiasi rapporto di subordinazione nei confronti del capo di detta direzione. Del tutto diversa è invece divenuta la sua situazione allorché, per effetto della decisione del 2 dicembre 1964, egli si è venuto a trovare nella direzione generale, alla quale, come dice la decisione, è assegnato, assumendo la qualifica di vicedirettore generale. Scarso rilievo ha il fatto che il Klaer, nell'esercizio delle mansioni anteriormente attribuitegli, continui a dipendere esclusivamente dall'istituzione; le nuove funzioni affidategli sono infatti troppo importanti per rappresentare soltanto una specie di funzioni accessorie o di ampliamento delle precedenti mansioni A/1, con le quali finirebbero col confondersi, come suggerisce l'istituzione convenuta. Al contrario, esse hanno natura autonoma e devono essere autonomamente valutate.
Su questo punto, vi è poi un ulteriore rilievo da fare. Le mansioni di vicedirettore generale dell'«Economia-Energia» sono state affidate al tempo stesso, oltre che al ricorrente, al sig. Cros, il cui posto direttivo era stato soppresso con la riorganizzazione dei servizi e che è inquadrato al grado A/2. Sebbene al ricorrente sia stata riconosciuta una certa preminenza su questo collega, in quanto egli solo può sostituire il direttore generale in caso di assenza, l'attribuzione congiunta a due dipendenti di grado diverso delle stesse funzioni non può che stupire. L'Alta Autorità afferma che in tal modo essa aveva semplicemente inteso conferire alle nuove funzioni di vicedirettore generale, create per entrambi, un prestigio e un'autorità «funzionale» di pari rilievo, che permettessero una collaborazione allo stesso livello. Può anche darsi; solo che tale livello sembra essere quello A/2.
Dalle considerazioni che precedono discende una duplice conclusione. La decisione del 2 dicembre 1964 non è soltanto un provvedimento interno di organizzazione del servizio che rientra nell'ambito del potere gerarchico, ma incide sulla situazione personale del ricorrente e sui diritti che, a mio parere, gli derivano dal suo stato giuridico, in quanto gli attribuisce delle funzioni che non corrispondono al suo impiego e al grado che gli è gerarchicamente riconosciuto. Il sig. Klaer è quindi legittimato a impugnarla e la sua richiesta di annullamento è; per le ragioni che ho appena finito di enunciare, fondata.
III —
È quindi solo in via sussidiaria che ora esaminerò gli altri mezzi invocati a fondamento del ricorso.
1.
In primo luogo, assenza di motivazione della decisione impugnata, atto pregiudizievole al ricorrente, in violazione dell'articolo 25 dello statuto. E in effetti tale decisione, che si afferma presa nella seduta del 2 dicembre 1964, si limita a indicare, oltre alle norme sui poteri del presidente dell'Alta Autorità e allo statuto dei dipendenti di ruolo, la decisione del 24 settembre 1964, che fissa le rispettive competenze all'interno della direzione generale dell' «Economia Energia». I processi verbali di entrambe le riunioni dell'Alta Autorità, che hanno natura riservata, vi sono stati comunicati su vostra richiesta. Da essi risulta che nella prima riunione il collegio, escludendo l'introduzione di una nuova scala gerarchica all'interno della direzione generale, ha inteso assicurare al capo di tale unità amministrativa la collaborazione di due vicedirettori: il sig. Klaer e il sig. Cros; mentre nella seconda riunione, informato che il ricorrente rifiutava di accettare lo schema preparato dal direttore generale, ne ha egualmente adottato le linee essenziali, che sono poi state riportate nella decisione del presidente da me riferita. Infine, dalle risposte a un quesito da voi posto in udienza risulta che il ricorrente è venuto a conoscenza del tenore dei due processi verbali solo nel momento in cui essi sono stati inseriti nel fascicolo.
Porre tale questione significava riconoscere implicitamente che la decisione impugnata non doveva necessariamente contenere l'esposizione dei motivi specifici che la legittimavano, ma poteva limitarsi a richiamare le decisioni anteriori che ne costituivano il fondamento, purché l'interessato ne fosse stato informato in tempo utile. Secondo la vostra giurisprudenza, infatti, la motivazione di una decisione non risponde a un'esigenza formale, ma ha soltanto lo scopo di permettere ai soggetti che ne sono i destinatari di rendersi conto delle ragioni che l'hanno detcrminata e al giudice di svolgere il suo controllo di legittimità.
Ciò premesso, ci si può chiedere se nel caso di specie sussistano i requisiti richiesti dalla vostra giurisprudenza anche se il testo di processi verbali delle due riunioni del 24 settembre e del 2 dicembre 1964 non era noto al Klaer al momento della decisione. Da un documento da lui prodotto (allegato 4 al suo ricorso) e che è costituito da un rendiconto del colloquio che egli ebbe il 20 novembre 1964 con il vicepresidente dell'Alta Autorità, presidente della Commissione amministrativa, risulta infatti che egli conosceva a quel tempo la soluzione «prospettata dall'Alta Autorità», ossia la sua nomina, congiuntamente al sig. Cros, a vicedirettore generale della direzione generale «Economia-Energia». In questo colloquio, gli fu chiesto se era d'accordo su tale formula ed egli, dopo aver domandato che gli venisse concesso di pensarci su, rispose negativamente. Io però non credo che il documento in questione possa provare una sufficiente conoscenza degli antecedenti della decisione impugnata, è ciò perché, in ultima analisi, si trattava di una conoscenza indiretta e non è dimostrato che essa riguardasse tutte le disposizioni contestate. La decisione del 2 dicembre 1964 deve essere quindi egualmente considerata irregolare sotto il profilo formale.
2.
Vi è infine tutta una serie di critiche che ricorderò rapidamente. Esse attengono soprattutto alla formulazione ambigua del primo articolo della decisione citata: il ricorrente, consigliere fuori classe, incaricato di questioni relative ai trasporti (posto n. 10 della pianta organica degli uffici dei sigg. consiglieri fuori classe) è assegnato alla direzione generale «Economia-Energia» (posto n. 3 della pianta organica di tale direzione generale).
Da ciò egli ritiene di poter dedurre che l'Alta Autorità, pur mantenendolo al posto n. 10 della pianta organica adottata il 5 settembre 1963, l'ha trasferito al posto n. 3 di consigliere fuori classe addetto alla direzione generale, resosi vacante nel giugno 1964 in seguito alla cessazione dal servizio del suo titolare. Operazione questa doppiamente inammissibile, perché finirebbe col mantenere contemporaneamente un funzionario in due posti diversi della pianta organica e perché il secondo di tali posti, in precedenza occupato da un dipendente inquadrato al grado A/1 solo a titolo personale, sarebbe ridivenuto un posto A/2 alla cessazione dal servizio del titolare.
Si può ammettere, seguendo in ciò l'istituzione convenuta, che la decisione impugnata abbia parlato del posto n. 10 solo perché, nel momento in cui essa veniva emanata, tale posto era occupato dal ricorrente; essa non ha inteso mantenere il ricorrente nel posto in questione, ma trasferirlo al posto n. 3. Meno comprensibile è invece il ragionamento dell'Alta Autorità quando essa sostiene che il Klaer «è stato sì trasferito da un posto della pianta organica ad un altro, ma che detto posto è stato anzitutto soppresso e, in secondo luogo, reistituito con le stesse attribuzioni». In altre parole, il posto n. 3 precedente sarebbe stato soppresso nel giugno 1964 alla cessazione dal servizio del suo titolare e il posto attualmente occupato dal ricorrente sarebbe stato creato come posto A/1 solo nel dicembre 1964, al momento della soppressione del posto n. 10 e usufruendo del corrispondente posto di bilancio, sì che il nuovo posto n. 3 non avrebbe nulla in comune con il posto n. 3 precedente. Questa modifica sarebbe stata realizzata in conformità all'organigramma approvato con effetto retroattivo il 31 maggio 1965 e, a dire dell'amministrazione, valido per l'esercizio 1o luglio 1964 - 30 giugno 1965.
Probabilmente le osservazioni riferite, se risolvono dei problemi, ne fanno sorgere altrettanti. Che valore ha l'organigramma, non solo come «tabella degli organici», quale è prevista dall'articolo 6 dello statuto, ma in quanto descrizione differenziata dell'organizzazione dei vari servizi? In quale misura esso può, sotto questo secondo aspetto, consacrare retroattivamente modifiche già apportate alla struttura dei servizi? Ammesso che, come dice la convenuta, sia stato effettivamente creato un nuovo posto, vi si poteva destinare senza alcun'altra procedura il ricorrente o bisognava applicare le disposizioni dell'articolo 7 del regolamento generale di organizzazione? Tutte questioni che un'argomentazione abbastanza sottile non ha contribuito a semplificare, ma che se accoglierete la mia tesi non sarà necessario risolvere.
Per annullare la decisione impugnata, basta infatti constatare che essa lede la situazione individuale del ricorrente, non rispetta lo statuto nel definire le funzioni che gli vengono affidate, e d'altra parte non è motivata.
La pronuncia di annullamento per le dette ragioni, che non esito a proporvi sotto il profilo normativo, può tuttavia sembrare di fatto poco soddisfacente. L'Alta Autorità vi ha detto all'udienza che essa aveva cercato di «conciliare le esigenze del servizio e quelle del personale», e io sono ben disposto a crederle. Il mezzo cui è ricorsa non può però essere accettato; spetta a lei adottarne un altro e, se la conciliazione da lei desiderata non potrà, in ultima analisi, essere realizzata, vedere se conviene far uso di disposizioni come quelle dell'articolo 50, che permetterebbero di risolvere una volta per tutte un problema che si trascina ormai da troppo tempo.
Concludo quindi chiedendo :
—
che il ricorso del sig. Klaer sia dichiarato ricevibile;
—
che la decisione dell'Alta Autorità del 2 dicembre 1964 venga annullata ;
—
e che le spese siano poste a carico di tale istituzione.
(
1
)	Traduzione dal francese.