62020CJ0368_RES
Sprawa C‑368/20
NW
przeciwko
Landespolizeidirektion Steiermark
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 26 kwietnia 2022 r.
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Swobodny przepływ osób – Rozporządzenie (UE) 2016/399 – Kodeks graniczny Schengen – Artykuł 25 ust. 4 – Tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na maksymalny łączny okres do sześciu miesięcy – Uregulowanie krajowe przewidujące kilka następujących po sobie okresów kontroli prowadzących do przekroczenia tego okresu – Brak zgodności takiego uregulowania z art. 25 ust. 4 kodeksu granicznego Schengen, w przypadku gdy kolejne okresy opierają się na tym samym zagrożeniu lub tych samych zagrożeniach – Uregulowanie krajowe zobowiązujące, pod groźbą kary, do okazania paszportu lub dowodu tożsamości podczas kontroli na granicy wewnętrznej – Brak zgodności takiego obowiązku z art. 25 ust. 4 kodeksu granicznego Schengen, jeżeli kontrola sama w sobie jest sprzeczna z tym przepisem
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Wspólnotowy kodeks w sprawie przepływu osób przez granice – Zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych – Tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w wypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego – Czas trwania tego przywrócenia przekraczający maksymalny łączny okres sześciu miesięcy w braku nowego zagrożenia – Niedopuszczalność
(art. 72 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/399, art. 25, 27, 29, 30)
(zob. pkt 66, 68, 70, 77–81, 89, 90, 94, pkt 1 sentencji)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Wspólnotowy kodeks w sprawie przepływu osób przez granice – Zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych – Tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w wypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego – Przywrócenie sprzeczne z tym kodeksem z powodu przekroczenia maksymalnego łącznego okresu sześciu miesięcy w braku uzasadnienia nowym zagrożeniem – Uregulowanie krajowe zobowiązujące pod groźbą kary osobę, która wjeżdża na terytorium tego państwa członkowskiego przez granicę wewnętrzną, do okazania paszportu lub dowodu tożsamości – Niedopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/399, art. 25 ust. 4)
(zob. pkt 97, 98, pkt 2 sentencji)
Streszczenie
Od września 2015 r. do listopada 2021 r. Republika Austrii wielokrotnie przywracała kontrolę graniczną na granicach z Węgrami i ze Słowenią. By uzasadnić przywrócenie tej kontroli granicznej wspomniane państwo członkowskie opierało się na różnych przepisach kodeksu granicznego Schengen (
1
). W szczególności, począwszy od dnia 11 listopada 2017 r., oparło się ono na art. 25 tego kodeksu, zatytułowanym „Ogólne ramy tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych”, który przewiduje możliwość przywrócenia przez państwo członkowskie kontroli granicznej na swoich granicach wewnętrznych w wypadku zaistnienia poważnego zagrożenia jego porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego oraz ustala maksymalne okresy, na które taka kontrola może zostać przywrócona.
W sierpniu 2019 r. NW, przyjeżdżający ze Słowenii, został poddany odprawie granicznej na przejściu granicznym w Spielfeld (Austria). Ponieważ odmówił on okazania paszportu, został uznany za winnego przekroczenia granicy austriackiej bez ważnego dokumentu podróży oraz ukarany grzywną. W listopadzie 2019 r., na tym samym przejściu granicznym, został on poddany kolejnej odprawie granicznej. Przed sądem odsyłającym zakwestionował on ważność obu tych odpraw.
Sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością z prawem Unii odpraw, którym poddano NW, a także wymierzonej mu kary. Obie zakwestionowane kontrole miały bowiem miejsce w chwili, gdy czas przywrócenia przez Austrię kontroli granicznej na granicy ze Słowenią przekroczył już - w wyniku skumulowanego stosowania kolejnych okresów kontroli – maksymalny łączny okres sześciu miesięcy przewidziany w art. 25 kodeksu granicznego Schengen.
Trybunał w składzie wielkiej izby orzekł w wyroku, że kodeks graniczny Schengen stoi na przeszkodzie tymczasowemu przywróceniu przez państwo członkowskie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w oparciu o poważne zagrożenie jego porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, jeżeli czas tego przywrócenia przekracza maksymalny łączny okres sześciu miesięcy i nie istnieje nowe zagrożenie, które uzasadniałoby ponowne zastosowanie okresów przewidzianych w tym kodeksie. Ten sam kodeks stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego państwo członkowskie zobowiązuje pod groźbą kary osobę, która wjeżdża na terytorium tego państwa członkowskiego przez granicę wewnętrzną, do okazania paszportu lub dowodu tożsamości, jeżeli samo przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, w ramach której obowiązek ten został nałożony, jest sprzeczne z tym kodeksem
Ocena Trybunału
Co się tyczy tymczasowego przywrócenia przez państwo członkowskie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w oparciu o poważne zagrożenie jego porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego (
2
), Trybunał przypomniał przede wszystkim, że podczas dokonywania wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został on umieszczony, oraz cele regulacji, której część stanowi.
Jeżeli chodzi, przede wszystkim, o brzmienie art. 25 kodeksu granicznego Schengen, Trybunał zauważył, że wyrażenie „nie może przekraczać łącznie sześciu miesięcy” ma na celu wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przekroczenia tego okresu.
Następnie, jeśli chodzi o kontekst, w jaki wpisuje się art. 25 tego kodeksu, Trybunał zauważył, po pierwsze, że przepis ten określa w sposób jasny i precyzyjny maksymalne okresy zarówno pierwotnego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, jak i wszelkiego przedłużenia tej kontroli, w tym maksymalny łączny czas stosowania takiej kontroli. Po drugie, przepis ten stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa (
3
). Ponieważ wyjątki od swobodnego przepływu osób podlegają wykładni ścisłej, przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych powinno pozostać wyjątkiem i powinno następować jedynie w ostateczności. Ta ścisła wykładnia przemawia zatem przeciwko takiej interpretacji art. 25 tego kodeksu, zgodnie z którą utrzymywanie się pierwotnie zidentyfikowanego zagrożenia (
4
) wystarczałoby dla uzasadnienia przywrócenia tej kontroli na dłużej niż maksymalny łączny okres sześciu miesięcy przewidziany w tym przepisie. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem do umożliwienia w praktyce tego przywrócenia ze względu na to samo zagrożenie na czas nieokreślony, naruszając w ten sposób samą zasadę braku kontroli na granicach wewnętrznych. Po trzecie, interpretowanie art. 25 kodeksu granicznego Schengen w ten sposób, że w przypadku poważnego zagrożenia państwo członkowskie mogłoby przekroczyć maksymalny łączny okres sześciu miesięcy kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, pozbawiłoby znaczenia dokonane przez prawodawcę Unii rozróżnienie pomiędzy kontrolami na granicach wewnętrznych przywróconymi na podstawie tego właśnie artykułu a kontrolami przywracanymi na podstawie art. 29 tego kodeksu (
5
), dla których maksymalny łączny okres przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie może przekroczyć dwóch lat (
6
).
Wreszcie Trybunał podkreślił, że cel, któremu służy zasada dotycząca maksymalnego łącznego okresu sześciu miesięcy, wpisuje się w ogólny cel pogodzenia zasady swobodnego przepływu z interesem państw członkowskich polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa ich terytoriów W tym względzie, o ile prawdą jest, że poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego państwa członkowskiego w obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych nie musi być ograniczone w czasie, o tyle prawodawca Unii uznał, iż okres sześciu miesięcy jest wystarczający, aby dane państwo członkowskie przyjęło środki umożliwiające przeciwdziałanie takiemu zagrożeniu, przy jednoczesnym zachowaniu, po upływie tego sześciomiesięcznego okresu, zasady swobodnego przepływu.
W konsekwencji Trybunał uznał, że wspomniany maksymalny łączny okres sześciu miesięcy jest bezwzględnie wiążący, a zatem wszelka kontrola graniczna na granicach wewnętrznych przywrócona na podstawie art. 25 po upływie tego okresu jest niezgodna z kodeksem granicznym Schengen. Taki okres może być jednak zastosowany ponownie – wyłącznie w przypadku, gdy dane państwo członkowskie jest w stanie wykazać istnienie nowego poważnego zagrożenia swojego porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. W celu dokonania oceny, czy dane zagrożenie jest nowe w stosunku do pierwotnie zidentyfikowanego, należy odnieść się do okoliczności, które spowodowały potrzebę przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, a także do okoliczności i zdarzeń stanowiących poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego danego państwa członkowskiego (
7
).
Ponadto Trybunał stwierdził, że art. 72 TFUE (
8
) nie pozwala państwu członkowskiemu na przywrócenie, w celu przeciwdziałania takiemu zagrożeniu, tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25 i 27 kodeksu granicznego Schengen na czas przekraczający maksymalny łączny okres sześciu miesięcy. Mając bowiem na względzie fundamentalne znaczenie swobody przepływu osób wśród celów Unii oraz szczegółowość, z jaką prawodawca Unii uregulował możliwość ingerencji państw członkowskich w tę swobodę poprzez tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, ustanawiając tę zasadę dotyczącą maksymalnego łącznego okresu sześciu miesięcy, prawodawca Unii należycie uwzględnił wykonywanie obowiązków spoczywających na państwach członkowskich w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeksu granicznego Schengen) (Dz.U. 2016, L 77, s. 1), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. (Dz.U. 2016, L 251, s. 1). Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. 2006, L 105, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2010, L 275, s. 11).
(
2
)	Bardziej konkretnie, Trybunał zbadał art. 25 i 27 kodeksu granicznego Schengen. Artykuł 27 tego kodeksu przewiduje procedurę tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na podstawie jego art. 25.
(
3
)	Zobacz art. 22 kodeksu granicznego Schengen, a także art. 3 ust. 2 TUE i art. 67 ust. 2 TFUE.
(
4
)	Nawet jeśli oceniać to zagrożenie w świetle nowych elementów lub ponownej oceny konieczności i proporcjonalności kontroli wprowadzonej w celu stawienia mu czoła.
(
5
)	Gdy wyjątkowe okoliczności zagrażają ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej, art. 29 kodeksu przewiduje możliwość przywrócenia przez państwa członkowskie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na podstawie zaleceń Rady.
(
6
)	Trybunał uściślił jednak, że przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych na podstawie art. 29 kodeksu granicznego Schengen na maksymalny okres dwóch lat nie stoi na przeszkodzie przywróceniu przez dane państwo członkowskie, w przypadku wystąpienia nowego poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, kontroli na podstawie art. 25 tego kodeksu na maksymalny łączny okres sześciu miesięcy, pod warunkiem że spełnione są przesłanki przewidziane w tym ostatnim przepisie.
(
7
)	Artykuł 27 ust. 1 lit. a) kodeksu granicznego Schengen.
(
8
)	Postanowienie to przewiduje że tytuł V traktatu FUE nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.