62012CC0516
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 6 lutego 2014 r. (
1
)
Sprawy C‑516/12, C‑517/12 i C‑518/12
CTP – Compagnia Trasporti Pubblici SpA
przeciwko
Regione Campania
przeciwko
Provincia di Napoli
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (Włochy)]
„Transport — Rozporządzenie nr 1191/69 — Prawo prywatnych przedsiębiorców do rekompensaty z tytułu obciążeń finansowych wynikających ze zobowiązania do świadczenia usług publicznych — Spoczywający na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek złożenia wniosku o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, które powodują dla niego niekorzystne skutki gospodarcze”
1.
Niniejsza sprawa daje Trybunałowi Sprawiedliwości okazję, aby sprecyzować pewien szczególny aspekt reżimu rekompensaty za wykonanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej przewidzianego w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69 (
2
), którego nowelizacja w drodze rozporządzenia nr 1893/91 (
3
) rodzi trudności w zakresie połączenia ze sobą tych dwu regulacji.
2.
Mówiąc bardziej szczegółowo, chodzi o wyjaśnienie, w jakich przypadkach wniosek o rekompensatę z tytułu niekorzystnych skutków gospodarczych, które pociągają za sobą zobowiązania do świadczenia usług publicznych, musi zostać poprzedzony wnioskiem o zniesienie części lub całości tego zobowiązania. Trybunał nie miał jeszcze sposobności wypowiedzieć się w tej kwestii.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
3.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 1191/69, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1893/91, stanowi, co następuje:
„1.   Niniejsze rozporządzenie stosuje się do przedsiębiorstw transportowych, które świadczą usługi w zakresie przewozów kolejowych, drogowych i żeglugi śródlądowej.
Państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia przedsiębiorstwo, którego działalność ogranicza się wyłącznie do świadczenia usług w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych.
2.   Do celów niniejszego rozporządzenia:
—
»usługi w zakresie przewozów miejskich i podmiejskich« oznaczają usługi przewozowe świadczone w celu zabezpieczenia potrzeb centrów miast lub zespołów miejskich oraz między nimi i otaczającymi je obszarami,
—
»usługi w zakresie przewozów regionalnych« oznaczają usługi przewozowe świadczone w celu zabezpieczenia potrzeb danego regionu.
3.   Właściwe władze państw członkowskich zniosą wszelkie zobowiązania z tytułu usług publicznych określone w niniejszym rozporządzeniu, którym podlegają przewozy kolejowe, drogowe i żegluga śródlądowa.
4.   W celu zapewnienia świadczenia odpowiednich usług przewozowych, w szczególności uwzględniających czynniki socjalne i potrzeby środowiska naturalnego oraz planowania przestrzennego, lub mając w perspektywie oferowanie specjalnych opłat za przewozy niektórym grupom pasażerów, właściwe władze państw członkowskich mogą zawrzeć z przedsiębiorstwami przewozowymi umowy o świadczeniu usług publicznych. Warunki i szczegółowe elementy dotyczące kierowania takimi przedsięwzięciami zgodnie z umową określone zostały w sekcji V.
5.   Jednakże właściwe władze państw członkowskich mogą utrzymać lub nałożyć zobowiązania z tytułu wykonywania usług publicznych określonych w art. 2 w dziedzinie miejskich, podmiejskich i regionalnych pasażerskich usług przewozowych. Warunki i szczegółowe elementy [zasady] dotyczące kierowania takimi przedsięwzięciami zgodnie z umową, w tym również metody kompensacji, określone zostały w sekcjach II, III oraz IV.
[...]”.
4.
Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia definiuje „zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych” jako „zobowiązania, jakich zainteresowane przedsiębiorstwo transportowe, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjęłoby lub nie przyjęłoby w takim samym zakresie lub na takich samych zasadach”.
5.
Artykuł 4 rozporządzenia został sformułowany w sposób następujący:
„1.   Przedsiębiorstwa transportowe składają właściwym władzom państw członkowskich wnioski o zniesienie całości lub części zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, jeżeli zobowiązanie to pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze.
2.   Przedsiębiorstwa transportowe mogą zawrzeć we wniosku propozycję zastąpienia aktualnie stosowanego rodzaju transportu innym rodzajem. Przedsiębiorstwa stosują przepisy art. 5 w celu obliczenia oszczędności mogących poprawić wyniki ich sytuacji finansowej.
6.
W art. 5 rozporządzenia stwierdza się:
„1.   Zobowiązanie do prowadzenia działalności lub przewozu powoduje niekorzystne skutki gospodarcze, kiedy zmniejszenie obciążeń finansowych, możliwe w wyniku całościowego lub częściowego zniesienia tego zobowiązania w odniesieniu do działalności lub grupy działań podlegających temu zobowiązaniu jest większe niż zmniejszenie przychodów wynikających z tego zniesienia.
[...]
Niekorzystne skutki gospodarcze ustala się biorąc pod uwagę skutki wynikające ze zobowiązania dla całości działalności przedsiębiorstwa.
2.   Zobowiązanie taryfowe zawiera niekorzystne skutki gospodarcze, kiedy różnica między przychodami i obciążeniami finansowymi z przewozów podlegających zobowiązaniu jest niższa niż różnica między przychodami i obciążeniami finansowymi z tych przewozów, jeżeli ich świadczenie opierało się na zasadach handlowych, biorąc pod uwagę koszty działalności podlegającej temu zobowiązaniu oraz sytuację na rynku.
7.
Artykuł 6 rozporządzenia stanowi:
„1.   W terminie roku od daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia przedsiębiorstwa transportowe przedstawiają właściwym władzom państw członkowskich wnioski określone w art. 4.
Przedsiębiorstwa transportowe mogą składać wnioski po terminie określonym powyżej, jeżeli stwierdzą, że przepisy art. 4 ust. 1 są spełnione.
2.   Decyzje o utrzymaniu całości lub części zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub zniesieniu go w określonym terminie przewidują, dla obciążeń finansowych, które z niego wynikają, udzielenie rekompensaty; kwotę rekompensaty ustala się zgodnie ze wspólnymi procedurami ustanowionymi w art. 10–13.
3.   Właściwe władze państw członkowskich podejmują decyzje w terminie jednego roku od daty przedstawienia wniosku w odniesieniu do obowiązku działalności i przewozu i w terminie 6 miesięcy w odniesieniu do zobowiązań taryfowych.
Prawo do rekompensaty powstaje z dniem wydania decyzji przez właściwe władze i nie wcześniej niż dnia 1 stycznia 1971 r.
4.   Jednakże jeżeli właściwe władze państw członkowskich uznają to za konieczne z powodu liczby i wagi wniesionych wniosków, mogą odroczyć termin określony w ust. 3 akapit pierwszy najpóźniej do dnia 1 stycznia 1972 r. W tym przypadku prawo do rekompensaty powstaje z tą datą.
W przypadku gdy właściwe władze państw członkowskich zamierzają korzystać z tej możliwości, informują o tym zainteresowane przedsiębiorstwa w terminie 6 miesięcy od wniesienie przez nie wniosków.
W przypadku wyjątkowych trudności napotkanych przez państwo członkowskie Rada może, na jego żądanie i na wniosek Komisji, zezwolić temu państwu na odroczenie aż do dnia 1 stycznia 1973 r. terminu określonego w akapicie pierwszym.
5.   Jeżeli właściwe władze nie podejmują decyzji w przewidzianym terminie, zobowiązanie, którego zniesienie było wnioskowane na mocy art. 4 ust. 1, jest zniesione.
6.   Na podstawie sprawozdania przedstawionego przez Komisję przed dniem 31 grudnia 1972 r. Rada bada sytuację w każdym państwie członkowskim w odniesieniu do wykonania niniejszego rozporządzenia”.
8.
Artykuł 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi:
„1.   Kwota rekompensaty w zakresie obciążeń finansowych, które nałożone są na przedsiębiorstwa w związku ze stosowaniem w stosunku do transportu osób stawek i warunków nałożonych w interesie jednej lub wielu szczególnych kategorii osób, ustalana jest zgodnie ze wspólnymi procedurami ustanowionymi w art. 11–13.
2.   Rekompensata należna jest od dnia 1 stycznia 1971 r.
W przypadku napotkania wyjątkowych trudności przez państwo członkowskie Rada może, na jego żądanie i na wniosek Komisji, zezwolić temu państwu na zmianę tej daty na dzień 1 stycznia 1972 r.”.
9.
W wersji aktualnie obowiązującej art. 14 rozporządzenia stanowi, co następuje:
„1.   »Umowa o usługi publiczne« oznacza umowę zawartą między właściwym organem państwa członkowskiego a przedsiębiorstwem przewozowym o świadczenie na rzecz ogółu społeczeństwa odpowiednich usług przewozowych.
Umowy o usługi publiczne mogą dotyczyć zwłaszcza:
—
usług transportowych spełniających określone normy ciągłości, regularności, zdolności przewozowej i jakości,
—
dodatkowych usług przewozowych,
—
usług przewozowych o określonych stawkach i spełniających określone warunki, w szczególności w odniesieniu do niektórych grup pasażerów lub niektórych dróg,
—
dostosowania usług do rzeczywistych wymogów.
2.   Umowy o usługi publiczne będą zawierały inter alia następujące punkty określające:
a)
charakter świadczonej usługi, z podaniem normy ciągłości, regularności, zdolności przewozowej i jakości;
b)
ceny usług objętych umową, które będą albo dodane do dochodów taryfowych, albo dochody będą w nie wliczone. W umowach zawarte będą także szczegółowe dane dotyczące stosunków finansowych między [...] stronami;
c)
przepisy dotyczące trybu wprowadzania poprawek lub zmian do warunków umów, w szczególności zmian, które nie były wcześniej do przewidzenia;
d)
okres obowiązywania warunków umowy;
e)
kary w przypadku niewywiązania się z warunków określonych w umowie.
3.   Aktywa zaangażowane w świadczenie usług przewozowych, które objęte są umowami o świadczenie usług publicznych, mogą należeć do przedsiębiorstwa lub być pozostawione do jego dyspozycji.
4.   Przedsiębiorstwo, które zamierza zaprzestać świadczenia usług przewozowych na rzecz ogółu społeczeństwa lub wprowadzić zasadnicze zmiany do dotychczas świadczonych przez siebie, w sposób ciągły i regularny, usług przewozowych, nieobjętych systemem umów lub niepodlegających obowiązkom wynikającym ze świadczenia usług publicznych, powiadomi właściwe władze państwa członkowskiego o tym fakcie co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem.
Właściwy organ może podjąć decyzję o odrzuceniu tej notyfikacji.
Postanowienie to nie będzie miało wpływu na inne krajowe procedury upoważniające do zakończenia świadczenia lub modyfikacji usług przewozowych.
5.   Po otrzymaniu informacji określonych w ust. 4 właściwe władze mogą wywierać nacisk na [nakazać] utrzymanie świadczenia usługi przez okres nie dłuższy niż jeden rok od daty złożenia notyfikacji i poinformują o tym przedsiębiorstwo, nie później niż na miesiąc przed wygaśnięciem ważności notyfikacji.
Władze te mogą również podjąć inicjatywę negocjacji wprowadzenia lub modyfikacji takiej usługi przewozowej.
6.   Wydatki wynikające dla przedsiębiorstwa przewozowego z obowiązków określonych w ust. 5 będą kompensowane zgodnie ze wspólną procedurą określoną w częściach II, III i IV”.
10.
W wersji pierwotnej art. 14 stanowił, co następuje:
„1.   Z wyłączeniem przypadków określonych w art. 1 ust. 3 po upływie daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia państwa członkowskie mogą nakładać zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych na przedsiębiorstwa transportowe wyłącznie wtedy, gdy takie obowiązki są konieczne w celu zapewnienia świadczenia wystarczających usług transportowych.
2.   Jeśli nałożone zobowiązanie pociąga za sobą w przedsiębiorstwie transportowym niekorzystne skutki gospodarcze w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 lub obciążenia finansowe w rozumieniu art. 9, właściwe władze państw członkowskich zapewniają w decyzjach nakładających zobowiązania, udzielenie rekompensaty za obciążenia finansowe, które z nich wynikają. Stosuje się przepisy art. 10–13”.
B – Prawo krajowe
11.
Artykuł 17 dekretu z mocą ustawy nr 422 z dnia 19 listopada 1997 r. w sprawie przekazywania regionom i organom administracji lokalnej obowiązków i zadań dotyczących lokalnego transportu publicznego, zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy nr 59 z dnia 15 marca 1997 r. (
4
), stanowi, co następuje:
„W celu zapewnienia możliwości przemieszczania się użytkowników – zgodnie z art. 2 rozporządzenia (EWG) 1191/69, zmienionego rozporządzeniem (EWG) 1893/91 – regiony, prowincje i gminy określają zobowiązania do świadczenia usług publicznych oraz przewidują w umowach na usługi, o których mowa w art. 19, rekompensaty finansowe przysługujące przedsiębiorstwom świadczącym te usługi, biorąc pod uwagę, zgodnie z przytoczonym przepisem prawa wspólnotowego, dochody z taryf oraz z ewentualnego prowadzenia dodatkowych usług związanych z mobilnością”.
II – Okoliczności faktyczne
12.
Compagnia Trasporti Pubblici SpA (zwana dalej „CTP”) świadczy usługi lokalnego transportu publicznego w Provincia di Napoli i wielokrotnie bezskutecznie składała wnioski do władz regionalnych i lokalnych o rekompensatę za niekorzystne skutki gospodarcze świadczenia tych usług.
13.
CTP złożyła skargi na odmowne decyzje do Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, który oddalił jej skargę, wskazując, że na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1191/69 można domagać się rekompensaty, jedynie gdy zainteresowany wnosił wcześniej o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, a wniosek ten nie został uwzględniony przez właściwe władze – natomiast w niniejszej sprawie do złożenia takiego wniosku nie doszło.
14.
W wyniku wniesionego odwołania doszło do przedstawienia przez Consiglio di Stato poniższych połączonych pytań prejudycjalnych.
III – Przedłożone pytanie prejudycjalne
15.
Trzy pytania prejudycjalne przedstawione przez Consiglio di Stato mają następujące tożsame brzmienie:
„Czy zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1191/69 prawo do rekompensaty powstaje jedynie w przypadku, gdy w wyniku złożenia odpowiedniego wniosku właściwe władze nie postanawiają znieść zobowiązania z tytułu świadczenia usług, które to zobowiązanie pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze dla przedsiębiorstwa transportowego, czy też przepis ten ma zastosowanie tylko do tych zobowiązań do świadczenia usług, wobec których rozporządzenie przewiduje zniesienie i nie pozwala na ich utrzymanie?”.
16.
Sąd odsyłający uznaje, że art. 1, 4 i 6 rozporządzenia nr 1191/69 podlegają rozbieżnym interpretacjom co do powstania prawa do rekompensaty.
17.
Zgodnie z wykładnią zwaną „celowościową”, którą przyjął Tribunale Amministrativo, prawo do rekompensaty może powstać dopiero po oddaleniu wniosku o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług.
18.
Według interpretacji nazywanej „systemową”, prawo do rekompensaty powstaje bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o zniesienie usługi w przypadku zobowiązań, których utrzymanie można zarządzić na mocy art. 1 rozporządzenia nr 1191/69.
IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
19.
Przedstawione przez Consiglio di Stato trzy pytania prejudycjalne zostały połączone do wspólnego rozpoznania mocą postanowienia Prezesa Trybunału Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2012 r.
20.
Udział w postępowaniu wzięły, oprócz CTP, Regione Campania, Provincia di Napoli, rząd włoski oraz Komisja.
21.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 listopada 2013 r., stawili się CTP, Regione Campania, rząd włoski oraz Komisja.
V – Argumenty stron
22.
CTP podważa dwustronny charakter zobowiązania z umowy, którą uznaje za „umowę pomostową”, zawartą na takich samych warunkach co poprzedzająca ją koncesja. Warunki te zostały narzucone przez władze regionalne wszystkim przedsiębiorstwom transportowym bez przeprowadzania przetargu publicznego na omawiane usługi.
23.
Ze swej strony Regione Campania twierdzi, że zobowiązania CTP wynikają z umowy o charakterze dwustronnego zobowiązania, która obowiązuje od lutego 2003 r.
24.
CTP opowiada się za wyżej przedstawioną wykładnią „systemową”. Wskazuje dodatkowo, że państwo włoskie nie wprowadziło w życie procedury umożliwiającej rozpoznawanie wniosków o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, uchybiając tym samym zobowiązaniu z art. 18 rozporządzenia nr 1191/69.
25.
Wreszcie CTP podnosi, iż procedura przewidziana w art. 4 i 6 rozporządzenia nr 1191/69 miała charakter przejściowy i przewidywała termin mogący sięgać nawet dnia 1 stycznia 1973 r. na składanie wniosków o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Absurdem byłoby jej zdaniem uzależniać możliwość otrzymania rekompensaty od złożenia wniosku, ponieważ oznaczałoby to, że odmawiano by prawa do rekompensaty każdemu przedsiębiorstwu, na który nałożono zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych po dniu 1 stycznia 1973 r.
26.
Regione Campania, Provincia di Napoli oraz rząd włoski przyjmują wykładnię określaną jako „celowościowa”, uważając, że niezłożenie wniosku o zniesienie usługi oznacza zamiar przyjęcia tego zobowiązania przez przedsiębiorstwo, co z kolei oznacza brak niekorzystnych skutków gospodarczych i tym samym również prawa do rekompensaty.
27.
W szczególności rząd włoski podkreśla, że choć początkowo rozporządzenie nr 1191/69 wymagało złożenia wniosku o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług tylko w przypadku zobowiązań istniejących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, to sytuacja zmieniła się zasadniczo wraz z nowelizacją wprowadzoną rozporządzeniem nr 1893/91, zgodnie z którym artykułowi 1 nadano nowe brzmienie poprzez dodanie ustępu 5, w którym pozwolono państwom członkowskim utrzymać lub nałożyć zobowiązania z tytułu wykonywania usług publicznych zgodnie z warunkami i szczegółowymi zasadami (w tym również metodami rekompensaty) określonymi w sekcjach II, III i IV rozporządzenia nr 1191/69, wśród których mieści się właśnie art. 4, czyli przepis wymagający uprzedniego wniosku o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych.
28.
Wreszcie Komisja utrzymuje, że rozporządzenie nr 1191/69 ustanawia różne obowiązki w przypadku zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych (art. 1 ust. 5 i sekcja IV) i w przypadku umów o usługi publiczne (art. 1 ust. 4 i sekcja V). Gdyby zobowiązania przyjęte przez CTP wynikały z umowy o usługi publiczne, umowa ta wskazywałaby ceny usług i nie znajdowałby zastosowania obowiązek złożenia wniosku o zniesienie przewidziany w art. 4 rozporządzenia.
29.
Natomiast zdaniem Komisji na podstawie lektury postanowienia odsyłającego nie można stwierdzić, czy usługi transportowe świadczone przez CTP wynikają z nałożonych jednostronnie przez organ władzy publicznej zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, czy też mają swe źródło w umowie o usługi.
30.
Z drugiej strony Komisja twierdzi, że obowiązek złożenia wniosku o zniesienie zobowiązania dotyczy jedynie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, które istniały już w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr 1191/69, tj. w dniu 1 lipca 1969 r. W związku z tym Komisja przypomina, iż art. 14 rozporządzenia przed nowelizacją dokonaną rozporządzeniem nr 1893/91 zezwalał państwom członkowskim na jednostronne nakładanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych po wejściu w życie rozporządzenia nr 1191/69, nie uzależniając przy tym prawa do rekompensaty od obowiązku złożenia wniosku o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usługi publicznej. Od chwili przyjęcia rozporządzenia nr 1893/91 art. 14 rozporządzenia nr 1191/69 przewiduje zawieranie umów o usługi publiczne, nie zmieniając reżimu dotyczącego zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nałożonych jednostronną decyzją po wejściu w życie rozporządzenia.
31.
Wreszcie Komisja wskazuje, że pojęcia „utrzymania” oraz „zniesienia” zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, którymi posłużono się w motywie 5 rozporządzenia nr 1191/69, odnoszą się do sytuacji faktycznych istniejących w dniu jego wejścia w życie.
VI – Ocena
32.
Jeżeli wyjść poza ścisłe brzmienie, w jakim zostało sformułowane pytanie prejudycjalne, to widać, że celem jego jest, co potwierdziła również debata między stronami, określenie, w jakich przypadkach przyznanie rekompensaty za niekorzystne skutki gospodarcze będące wynikiem spełnienia zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych musi być poprzedzone wnioskiem o zniesienie całości lub części zobowiązania.
A – Charakter jurydyczny spornego stosunku prawnego
33.
Pierwsza kwestią, jaką należy ustalić w celu wydania rozstrzygnięcia w sporze powstałym w postępowaniu a quo, jest charakter stosunku prawnego, który łączy CTP z władzami lokalnymi.
34.
W istocie gdyby chodziło o „umowę o usługi publiczne”, należałoby stosować art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1191/69, zgodnie z którym umowa taka musi zawierać między innymi „c) przepisy dotyczące trybu wprowadzania poprawek lub zmian do warunków umów, w szczególności zmian, które nie były wcześniej do przewidzenia”. Ewentualne zmiany umowy, zgodnie z art. 14 ust. 4 i 6, wiążą się z następującymi warunkami: 1) powiadomienie przez przedsiębiorstwo władz (z trzymiesięcznym wyprzedzeniem) o zamiarze zaprzestania świadczenia usług lub wprowadzenia zmian do umowy; 2) możliwość nałożenia przez właściwe władze w terminie miesiąca obowiązku utrzymania świadczenia usługi przez okres nie dłuższy niż jeden rok, przy czym władze mogą również podjąć inicjatywę negocjacji; 3) kompensowanie wydatków wynikających z utrzymania obowiązku świadczenia usług przez rok.
35.
Gdybyśmy, z drugiej strony, mieli do czynienia ze „zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych”, wchodziłby ewentualnie w grę, zgodnie z podejściem do sprawy prezentowanym przez strony, art. 4 rozporządzenia nr 1191/69, który uzależnia możliwość otrzymania rekompensaty od tego, czy doszło wcześniej do złożenia wniosku o zniesienie całości lub części zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych.
36.
Z akt sprawy nie wynika jasno, jaka jest odpowiedź na powyższe pytanie. Z jednej strony istnieją przesłanki do uznania, że chodzi tu o umowę, jednak z drugiej strony twierdzono też, iż w grę wchodzi koncesja administracyjna z elementami zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych.
37.
Również w trakcie rozprawy nie udało się rozwiać związanych z tym wątpliwości.
38.
Moim zdaniem istnieją ważne powody, by przyjąć, że czynności wykonywane przez CTP odpowiadają pojęciu „zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych” w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69, tj. „zobowiąza[ń], jakich zainteresowane przedsiębiorstwo transportowe, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie przyjęłoby lub nie przyjęłoby w takim samym zakresie lub na takim samych zasadach”. W każdym razie uważam, że to do sądu odsyłającego należy ostatecznie ocena natury prawnej instytucji, o której mowa.
39.
Jeżeli Consiglio di Stato uważałaby, że badany stosunek prawny stanowi umowę, to nie znalazłby zastosowania w żadnym przypadku, z powodów wskazanych w pkt. 34, art. 4 rozporządzenia nr 1191/69, będący przedmiotem pytania prejudycjalnego w niniejszym postępowaniu.
40.
Jedynie w wypadku, gdyby zdaniem Consiglio di Stato badany stosunek odpowiadał instytucji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, koniecznie byłoby udzielenie przez Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzi na pytanie, czy uprzedni wniosek o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych jest warunkiem koniecznym dla domagania się rekompensaty. W ramach tej hipotezy należy przeprowadzić poniższe rozważania.
B – Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych w rozporządzeniu nr 1191/69
41.
Jak widać, uczestnicy postępowania przedstawili przeciwstawne interpretacje reżimu prawnego dotyczącego rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych.
42.
Z jednej strony Regione Campania, Provincia di Napoli oraz rząd włoski przyjmują wykładnię określaną mianem „celowościowej”, uznając, że prawo do rekompensaty powstaje dopiero, gdy doszło wcześniej do oddalenia wniosku o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług.
43.
Z drugiej strony CTP broni wykładni „systemowej”, zgodnie z którą skoro chodzi o zobowiązanie nałożone jednostronną decyzją, prawo do rekompensaty powstaje bez konieczności złożenia uprzedniego wniosku o zniesienie zobowiązania.
44.
Wreszcie Komisja poddaje pod rozwagę możliwość trzeciej interpretacji, zgodnie z którą uprzedni wniosek o zniesienie odnosi się jedynie do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych istniejących już w chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 1191/69, tj. w dniu1 lipca 1969 r.
45.
Trzeci sposób interpretacji odpowiada moim zdaniem najbardziej ramom prawnym rozporządzenia nr 1191/69.
46.
Na mocy art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69 w wersji pierwotnej państwa członkowskie powinny znieść zobowiązania właściwe dla pojęcia usługi publicznej nałożone w dziedzinie transportu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej. Jednakże zgodnie z art. 1 ust. 2 zobowiązania mogły być utrzymane, gdyby były konieczne, aby zapewnić świadczenie odpowiednich usług transportowych.
47.
Artykuł 4 rozporządzenia – który nie został objęty nowelizacją z 1991 r. – stanowił i wciąż stanowi, że przedsiębiorstwa transportowe powinny składać wnioski o zniesienie całości lub części zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, jeżeli zobowiązanie to pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze. Wspomniane wnioski, zgodnie z art. 6 ust. 1, który również nie podlegał nowelizacji, należy złożyć „w terminie roku od daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia”, tj. od dnia 1 lipca 1969 r. Tym samym jest jasne, że art. 4 dotyczył jedynie – i nadal dotyczy –zobowiązań, które powstały przed 1969 r. i nadal istniały w późniejszym okresie.
48.
Wprawdzie art. 6 ust. 1 akapit drugi stanowi, że „[p]rzedsiębiorstwa transportowe mogą składać wnioski po terminie określonym powyżej, jeżeli stwierdzą, że przepisy art. 4 ust. 1 są spełnione”, tj. jeżeli zobowiązanie pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze, nie oznacza to jednak, iż mogą składać podobne wnioski przedsiębiorstwa, na które nałożono zobowiązania po dniu 1 lipca 1969 r., a jedynie że po prostu przedsiębiorstwa, które nie złożyły w terminie roku wniosku o zniesienie zobowiązania już istniejącego w dniu wejścia w życie rozporządzenia, mogły zrobić to później, w przypadku gdy –należy rozumieć – dopiero później zaistniały okoliczności przewidziane w artykule 4 ust. 1. Innymi słowy, art. 1 rozporządzenia nr 1191/69 w brzmieniu pierwotnym oraz art. 4 i 6 tegoż rozporządzenia odnoszą się jedynie do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, które istniały już w dniu 1 lipca 1969 r.
49.
Chociaż celem rozporządzenia nr 1191/69 było zniesienie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych w dziedzinie transportu kolejowego, drogowego i w żegludze śródlądowej istniejących w dniu 1 lipca 1969 r., faktem jest, że jak już wskazano, samo rozporządzenie dopuszczało utrzymanie tych zobowiązań w określonych okolicznościach i, co jest bardziej istotne w niniejszej sprawie, zezwalało również na nałożenie nowych zobowiązań w przyszłości.
50.
Zatem zgodnie z art. 14 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym państwa członkowskie mogły nakładać zobowiązania z tytułu świadczenia usług po upływie daty wejścia w życie rozporządzenia nr 1191/69, ale zawsze zapewniając w takim przypadku „udzielenie rekompensaty za obciążenia finansowe, które z nich wynikają”. Przyznanie rekompensaty nie zostało uzależnione od wymogu złożenia wcześniej wniosku o zniesienie usługi, ponieważ art. 14 ust. 2 stwierdzał jedynie, że państwa członkowskie przewidzą „w decyzjach nakładających zobowiązania [z tytułu świadczenia usług publicznych] udzielenie rekompensaty”, a więc reżim z artykułów 4 i 6 nie znajdował tu zastosowania. Jest to w pełni konsekwentne, ponieważ, jak pokazano, przepisy te odnosiły się do zniesienia zobowiązań sprzed rozporządzenia nr 1191/69, a nie zobowiązań nałożonych na podstawie właśnie tego rozporządzenia.
51.
Wobec powyższego wniosek o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych był wymagany jedynie w przypadku, gdy dochodziło się rekompensaty na pokrycie kosztów wynikających ze zobowiązań przyjętych przed dniem 1 lipca 1969 r. Z kolei rekompensata za niekorzystne skutki wynikające ze zobowiązań przyjętych później powinna zostać ustalona w decyzji nakładającej zobowiązanie i dlatego warunki jej przyznania i ewentualnie modyfikacji jej treści również powinny zostać zawarte w tej decyzji.
52.
Wniosku tego nie jest w stanie podważyć argument rządu włoskiego, zgodnie z którym zakres art. 14 uległ zmianie po nowelizacji z 1991 r. Według tej koncepcji, o ile wcześniej art. 14 pozwalał państwom członkowskim nakładać nowe zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, o tyle teraz upoważnienie to zawarte jest w nowym art. 1 rozporządzenia nr 1191/69, będącym wynikiem reformy wprowadzonej rozporządzeniem nr 1893/91, którego nowy, dodany ustęp 5 stanowi, że właściwe władze „mogą utrzymać lub nałożyć [określone] zobowiązania z tytułu wykonywania usług publicznych”, których „[w]arunki i szczegółowe elementy [zasady] [...], w tym również metody kompensacji, określone zostały w sekcjach II, III oraz IV”. Właśnie do sekcji II należeć ma art. 4, tj. przepis, który uzależnia prawo do rekompensaty od uprzedniego wniosku o zniesienie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Wykładnia systemowa art. 1 pozwala ten argument obalić.
53.
Jak już wspomniano, art. 6 ustanawia roczny termin od daty wejścia w życie rozporządzenia nr 1191/69 na składanie wniosków określonych w art. 4. Ten przepis nie został poddany nowelizacji i tym samym datą odniesienia jest tu wciąż dzień 1 lipca 1969 r. W związku z tym nowelizacja z 1991 r. nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian, w tym sensie, że zarówno dziś, tak jak wcześniej, wniosek o zniesienie dotyczy tylko zobowiązań istniejących już w momencie wejścia w życie rozporządzenia nr 1191/69.
54.
Z tego stwierdzenia wynika z konieczności, że odesłanie do warunków określonych w sekcjach II, III oraz IV rozporządzenia nr 1191/69 musi uwzględniać odpowiedni zakres różnych zobowiązań z tytułu świadczenia usług zawartych w nowym art. 1 ust. 5.
55.
Ten nowy przepis wprost upoważnia państwa członkowskie do „utrzymania” lub „nałożenia” zobowiązania z tytułu wykonywania usług publicznych. Przypadek „utrzymania” nadal będzie dotyczył zobowiązań powstałych przed dniem 1 lipca 1969 r., do których odnoszą się w pełnej rozciągłości wszystkie przepisy zawarte w sekcjach II, III i IV, włączając w to w związku z tym art. 4 i 6, poświęcone specjalnie tego rodzaju zobowiązaniom. Tymczasem w przypadku „nałożenia” nowych zobowiązań, odesłanie do sekcji II, III i IV dotyczy tylko tych ich przepisów, które znajdą tu zastosowanie w sposób naturalny, tj. wszystkich oprócz właśnie art. 4 i 6, których racja bytu wynika wyłącznie z istnienia zobowiązań istniejących wcześniej.
56.
Ostatecznie więc moim zdaniem odpowiedź na przedłożone pytanie prejudycjalne zależy przede wszystkim od tego, czy sporny stosunek prawny należy zakwalifikować jako umowę o usługi, czy jako zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych, co winien ocenić sąd odsyłający. W przypadku gdyby doszedł on do wniosku, że chodziło tu umowę o usługi publiczne, należy uwzględnić warunki tej umowy. Jeżeli, przeciwnie, w grę wchodziłoby zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych, konieczne byłoby określenie, czy jest ono wcześniejsze, czy późniejsze niż dzień wejścia w życie rozporządzenia nr 1191/69, i tylko w tym pierwszym przypadku konieczne byłoby złożenie uprzednio wniosku o zniesienie zobowiązania w celu otrzymania rekompensaty z tytułu poniesionych niekorzystnych skutków gospodarczych.
57.
Tym samym uważam, że art. 4 rozporządzenia nr 1191/69 należy interpretować w ten sposób, iż tylko w odniesieniu do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych istniejących przed wejściem w życie tego rozporządzenia znajduje zastosowanie warunek, zgodnie z którym prawo do rekompensaty powstaje tylko wtedy, gdy po złożeniu odpowiedniego wniosku właściwe władze nie zniosą zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, które pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze dla wnioskującego przedsiębiorstwa transportowego.
VII – Wnioski
58.
W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pytanie prejudycjalne odpowiedział w sposób następujący:
Artykuł 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej, zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1893/91 z dnia 21 czerwca 1991 r., należy interpretować w ten sposób, że jedynie w odniesieniu do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych istniejących przed wejściem w życie omawianego rozporządzenia znajduje zastosowanie warunek, zgodnie z którym prawo do rekompensaty powstaje jedynie wtedy, gdy po złożeniu odpowiedniego wniosku właściwe władze nie zniosą zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, które pociąga za sobą niekorzystne skutki gospodarcze dla wnioskującego przedsiębiorstwa transportowego.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.U. L 156, s. 1).
(
3
)	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 r. (Dz.U. L 169, s. 1).
(
4
)	GURI nr 287 z dnia 10 grudnia 1997 r., s. 4.