62023TO0244
TRIBUNALENS BESLUT (fjärde avdelningen)
den 26 oktober 2023 (
*1
)
”Passivitetstalan – Institutionell rätt – Fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien – Skyldighet att anta ett beslut enligt artikel 4 i protokollet om villkoren och bestämmelserna för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen – Ställning som privilegierad sökande – Uppenbart att talan helt saknar rättslig grund”
I mål T‑244/23,
Eugen Tomac, Bryssel (Belgien), företrädd av advokaten R. Duta,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen),
sammansatt av ordföranden R. da Silva Passos (referent) samt domarna S. Gervasoni och I. Reine,
justitiesekreterare: V. Di Bucci,
följande
Beslut
1
Sökanden, Eugen Tomac, har med stöd av artikel 265 FEUF yrkat att tribunalen dels ska fastställa att Europeiska unionens råd rättsstridigt har underlåtit att vidta åtgärder för att besluta om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, dels ska tillerkänna honom ställning som privilegierad sökande och således förbehålla honom alla rättigheter och rättsmedel i detta avseende.
Bakgrund
2
Schengenregelverket – i den mening som avses i artikel 1, där det hänvisas till bilaga A till rådets beslut 1999/435/EG av den 20 maj 1999 om fastställande av Schengenregelverket, i enlighet med relevanta bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen, i syfte att besluta om den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör Schengenregelverket (EGT L 176, 1999, s. 1) – är ett regelverk som syftar till ett gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna i Schengenområdets medlemsstater.
3
Genom Amsterdamfördraget fogades protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar till EU-fördraget och EG‑fördraget (EGT C 340, 1997, s. 93). Protokoll (nr 19) om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar, som fogats till EU-fördraget (EUT C 115, 2008, s. 290), fogades därefter till Lissabonfördraget (EUT C 83, 2010, s. 290).
4
Vad särskilt gäller Rumänien föreskrivs följande i artikel 4.1 och 4.2 i protokollet om villkoren och bestämmelserna för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 29) (nedan kallat protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen) till Akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 203):
”1.   Bestämmelserna i Schengenregelverket … införlivat inom Europeiska unionens ramar, och i de rättsakter som grundas på detta eller på annat sätt har samband med detta, enligt förteckningen i bilaga II, samt i eventuella ytterligare sådana rättsakter som antagits före anslutningen, skall vara bindande för och tillämpas i [Republiken] Bulgarien och Rumänien från och med dagen för anslutningen.
2.   De bestämmelser i Schengenregelverket, som det införlivats inom Europeiska unionens ramar, och i rättsakter som grundas på detta eller på annat sätt har samband med detta, vilka inte avses i punkt 1 skall visserligen vara bindande för [Republiken] Bulgarien och Rumänien från och med dagen för anslutningen men skall inte tillämpas i respektive stat förrän efter ett europeiskt beslut av rådet när det i enlighet med tillämpliga Schengenutvärderingsförfaranden har kontrollerats att de nödvändiga villkoren för tillämpning av samtliga delar av regelverket är uppfyllda i den staten.
Rådet skall fatta sitt beslut, efter att ha hört Europaparlamentet, med enhällighet bland de medlemmar som företräder regeringarna i de medlemsstater för vilka tillämpningen av de bestämmelser som avses i denna punkt redan har inletts och företrädaren för regeringen i den medlemsstat för vilken tillämpningen av bestämmelserna skall inledas. …”
5
Efter sin anslutning till unionen den 1 januari 2007 vidtog Rumänien mellan åren 2009 och 2011 en rad åtgärder inom ramen för Schengenutvärderingsförfarandena i syfte att uppfylla kriterierna för att få till stånd en fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket.
6
Den 29 september 2010 och den 8 juli 2011 utarbetade rådets ordförandeskap ett första utkast till ett beslut från rådet om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Republiken Bulgarien och Rumänien, som den därefter ändrade, nämligen utkast nr 14142/10, nu utkast nr 14142/1/10 (nedan kallat utkast nr 14142/10).
7
Genom resolution av den 8 juni 2011 om utkast nr 14142/10 (EUT CE 380, 2012, s. 160) ställde sig Europaparlamentet bakom utkastet.
8
I sina slutsatser av den 9 juni 2011 om slutförandet av utvärderingen av Rumäniens beredskap att genomföra alla Schengenregelverkets bestämmelser (9166/3/11 REV 3) noterade rådets grupp för Schengenfrågor i sammansättningen för ”Schengenutvärdering” att Schengenutvärderingsförfarandena med avseende på Rumänien hade avslutats. Gruppen konstaterade att villkoren på alla områden av Schengenregelverket var uppfyllda i Rumänien och drog slutsatsen att rådet således kunde fatta det beslut som avses i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen.
9
Trots att man den 24 juni 2011 hade kommit överens om att beslutet om Rumäniens anslutning till Schengenområdet skulle fattas senast i september 2011, sköt rådet vid ett möte den 22 september 2011 upp omröstningen om antagandet av detta beslut.
10
Genom resolutionen av den 13 oktober 2011 om Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet (EUT CE 94, 2013, s. 13) upprepade Europaparlamentet sitt stöd för Rumäniens anslutning till Schengenområdet. Parlamentet uppmanade rådet att vidta de åtgärder som krävdes för detta ändamål.
11
Utkast nr 14302/3/11 av den 7 december 2011 till rådets beslut, som utarbetats av rådets ordförandeskap, ledde inte till någon omröstning i rådet vid det möte som hölls den 9 december 2011.
12
Genom resolutionen av den 11 december 2018 om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Bulgarien och Rumänien: avskaffande av kontroller vid de inre land-, sjö- och luftgränserna (EUT C 388, 2020, s. 18) uppmanade parlamentet rådet att dels så snart som möjligt lägga fram ett nytt utkast till beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, på grundval av utkast nr 14142/10, dels genom en enda rättsakt fatta ett omedelbart beslut för att avskaffa gränskontrollerna vid de inre gränserna.
13
I ett första meddelande till Europaparlamentet och rådet av den 2 juni 2021 med titeln ”En strategi för ett fullt fungerande och motståndskraftigt Schengenområde” (COM(2021) 277 final), och därefter i ett andra meddelande till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén av den 24 maj 2022 med titeln ”Rapport om Schengenläget 2022” (COM(2022) 0301 final) bekräftade Europeiska kommissionen därefter att Rumänien uppfyllde de nödvändiga villkoren för att bestämmelserna i Schengenregelverket skulle kunna erkännas tillämpning i nämnda medlemsstat och uppmanade rådet att vidta nödvändiga åtgärder för detta ändamål.
14
Genom resolutionen av den 18 oktober 2022 om Rumäniens och Bulgariens anslutning till Schengenområdet (EUT C 149, 2023, s. 11), uppmanade Europaparlamentet på nytt rådet att göra vad som krävdes för att anta ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien före slutet av år 2022.
15
I en expertrapport av den 21 oktober 2022, som upprättats på uppdrag av kommissionen inom ramen för ett frivilligt undersökningsuppdrag i Bulgarien och Rumänien om tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket sedan år 2011 (13906/22), bekräftades slutsatserna från de utvärderingsförfaranden som avslutades år 2011. I rapporten angavs också att Rumänien hade genomfört Schengenregelverket och tillhörande verktyg, och till och med hade stärkt tillämpningen av det inom samtliga områden. I ett meddelande till Europaparlamentet och rådet av den 16 november 2022 med titeln ”Ett starkare Schengen genom att Bulgarien, Rumänien och Kroatien fullt ut deltar i området utan inre gränskontroller” (COM(2022) 636 final) förnyade kommissionen sin uppmaning till rådet att låta Rumänien ansluta sig till Schengenområdet.
16
Den 29 november 2022 upprättade rådets ordförandeskap, på grundval av artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen, utkast nr 15218/22 till rådets beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Bulgarien och Rumänien (nedan kallat utkast nr 15218/22).
17
Den 8 december 2022 sammanträdde rådets grupp för rättsliga och inrikes frågor (RIF) inom ramen för den politiska styrningen av Schengenområdet (det vill säga Schengenrådet) och den icke-lagstiftande verksamheten för att besluta om utkast nr 15218/22. Frågan fanns upptagen i punkt 3 a på dagordningen, och där angavs att en omröstning kunde begäras för ett eventuellt antagande. Utkast nr 15218/22 blev på grund av bristande enhällighet mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar inte antaget vid mötet.
18
Sökanden är ledamot av Europaparlamentet och rumänsk medborgare.
19
I ett mejl av den 15 december 2022 frågade sökanden generaldirektören för rättsliga och inrikes frågor vid rådets generalsekretariat om hon skulle kunna delge honom resultatet från omröstningen om den fullständiga tillämpningen av Schengenregelverket i Rumänien – en fråga som hade förts upp på dagordningen för rådets möte den 8 december 2022 – samt mötesprotokollet eller rapporten från detta möte.
20
Generaldirektören för rättsliga och inrikes frågor vid rådets generalsekretariat angav i sitt svar till sökanden, genom ett mejl av den 16 december 2022, att det var riktigt att utkast nr 15218/22 inte hade antagits under det aktuella mötet, samt att det rörde sig som överläggningar angående en icke offentlig rättsakt som inte utgjorde någon lagstiftningsakt, varför omröstningsresultaten i enlighet med artiklarna 8 och 9 i rådets arbetsordning inte offentliggjordes. Hon tillade att protokollet från detta förfarande inte heller gjordes tillgängligt för allmänheten.
21
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 6 februari 2023 väckte sökanden, med stöd av artikel 263 FEUF, talan om ogiltigförklaring av rådets ”beslut” av den 8 december 2022 att inte anta förslag nr 15218/22. Ansökan registrerades under målnummer T‑48/23.
22
Genom skrivelse av den 6 februari 2023 översände sökanden till en minister som ingår i rådets RIF-konstellation, en anmodan till rådet att vidta åtgärder med stöd av artikel 265 andra stycket FEUF för att besluta om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, med tillämpning av artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen. Till stöd för denna anmodan redogjorde sökanden i huvudsak för bakgrunden till tvisten och de argument som han hade anfört till stöd för sin talan om ogiltigförklaring i mål T‑48/23. I detta avseende gjorde han bland annat gällande att likhetsprincipen, icke-diskrimineringsprincipen och principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna hade åsidosatts. Sökanden har dessutom invänt att det ”eftersom det [hade] fastställts att Rumänien uppfyllde villkoren för utvärderingsförfarandet, inte var möjligt att neka Rumänien inkludering genom att skylla på en ogrundad invändning från en enda … medlemsstat” och att rådet ”måste bortse från en uppenbart ogrundad invändning i den mening som avses i bland annat artikel 4 i protokollet [till akten] om Rumäniens anslutning till unionen”.
23
Generaldirektören med ansvar för allmän och institutionell politik (GIP) svarade sökanden genom skrivelse av den 13 april 2023. Generaldirektören erinrade om att det i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen föreskrivs att det krävs enhetlighet för att anta ett beslut i den mening som avses i denna artikel. Därefter förklarade han att utkast nr 15218/22 inte hade fått enhälligt stöd från företrädarna för de berörda medlemsstaterna vid mötena den 8 och 9 december 2022 och att förhandlingarna om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien följaktligen fortsatte i syfte att uppnå den enhällighet som krävs enligt akten om Rumäniens anslutning till unionen.
Sökandens yrkanden
24
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
fastställa att rådet rättsstridigt underlåtit att vidta de åtgärder som behövs för att få till stånd ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien med stöd av artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen,
–
tillerkänna sökanden ställning som privilegierad sökande och således förbehålla honom alla rättigheter och rättsmedel i detta avseende, och
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
25
Enligt artikel 126 i tribunalens rättegångsregler får tribunalen, om det är uppenbart att talan helt saknar rättslig grund, när som helst avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut som är motiverat, utan vidare handläggning.
26
I detta fall anser tribunalen att handlingarna i målet innehåller tillräckliga upplysningar och beslutar med tillämpning av denna artikel att avgöra målet utan vidare handläggning.
27
I artikel 265 FEUF föreskrivs följande:
”Om [en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå] i strid med fördragen underlåter att vidta åtgärder, får medlemsstaterna och unionens övriga institutioner väcka talan vid Europeiska unionens domstol för att få överträdelsen fastslagen. …
En [passivitetstalan] ska endast tas upp om den institution, det organ eller den byrå som berörs dessförinnan anmodats att vidta åtgärder. Om institutionen, organet eller byrån inom två månader efter denna anmodan inte tagit ställning får talan väckas inom en ytterligare frist av två månader.
Varje fysisk eller juridisk person får på de villkor som anges i föregående stycken föra talan vid domstolen om att någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ underlåtit att till personen i fråga rikta någon annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande.”
28
Tribunalen erinrar inledningsvis om att en passivitetstalan enligt rättspraxis förutsätter att det finns en skyldighet för den berörda institutionen att vidta åtgärder, så att den påstådda underlåtenheten strider mot fördraget (beslut av den 6 juli 1998, Goldstein/kommissionen, T‑286/97, EU:T:1998:150, punkt 24, och beslut av den 6 september 2011, Mugraby/rådet och kommissionen, T‑292/09, ej publicerat, EU:T:2011:418, punkt 34), och att en fysisk eller juridisk person endast kan väcka talan vid unionsdomstolen med stöd av artikel 265 tredje stycket FEUF om det sker för att få det fastställt att en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå i strid med fördraget har underlåtit att anta en rättsakt, som inte är en rekommendation eller ett yttrande, som kan vara riktad mot sökanden eller som sökanden skulle kunna angripa genom en talan om ogiltigförklaring (beslut av den 27 november 2012, H-Holding/parlamentet, T‑672/11, ej publicerat, EU:T:2012:628, punkt 16).
29
För att avgöra om yrkanden i fråga om passivitet är välgrundade ankommer det således på tribunalen att kontrollera om den berörda institutionen, det berörda organet eller den berörda byrån vid en anmodan att vidta åtgärder riktad till denna institution i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF är skyldig eller skyldigt att agera på så sätt som sökanden har önskat i anmodan att vidta åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2020, Wagenknecht/Europeiska rådet, T‑715/19, EU:T:2020:340, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
30
I förevarande fall ska det påpekas att det i artikel 4 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen inte fastställs någon tidsfrist inom vilken ett rådsbeslut enligt denna artikel ska fattas eller ska anses ha fattats (se ovan punkt 4).
31
Det framgår dessutom av systematiken i nämnda artikel, och i synnerhet av den omröstning som föreskrivs däri samt kravet på enhällighet, att företrädarna för de berörda medlemsstaternas regeringar inte under alla omständigheter är skyldiga att fatta ett beslut i den mening som avses i denna bestämmelse, utan att de i detta avseende tvärtom har ett utrymme för skönsmässig bedömning som innebär att enskilda inte har rätt att kräva av dessa regeringar, och således av rådet, att de under diskussionerna angående ett utkast till beslut ska inta en viss ståndpunkt (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 14 februari 1989, Star Fruit/kommissionen, 247/87, EU:C:1989:58, punkt 11, och dom av den 5 september 2023, parlamentet/kommissionen (Undantag från viseringskravet för medborgare i förenta staterna), C‑137/21, EU:C:2023:625, punkterna 57–62).
32
Det ska i detta hänseende understrykas att rådets generaldirektör med ansvar för allmän och institutionell politik (GIP) i sitt svar på den anmodan att vidta åtgärder som sökanden framställde den 6 februari 2023, gjorde det riktiga påpekandet att det var omöjligt att efterkomma sökandens begäran om antagande av ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien utan hänsyn till att omröstningen lett till att utkast nr 15218/22 inte hade antagits, eftersom rådet inte rätteligen skulle kunna bortse från bristen på enhällighet bland företrädarna för de berörda medlemsstaterna, utan att i så fall åsidosätta de villkor som uppställs i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen. Detta skäl gjorde således att det var berättigat att rådet, med iakttagande av dessa villkor, inte hade antagit något beslut och att förhandlingarna således fortsatte i detta avseende (se ovan punkt 23).
33
Tribunalen finner följaktligen att rådet, vid tidpunkten för sökandens anmodan att vidta åtgärder, inte hade någon skyldighet att anta ett beslut enligt artikel 4 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen. Tvärtom ankom det på rådet att agera med iakttagande av det krav på enhällighet som uttryckligen föreskrivs i artikel 4 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen.
34
Med hänsyn till att rådets ordförandeskap utarbetade utkasten nr 14142/10, 14302/3/11 och 15218/22 ska det dessutom påpekas att rådet inte, inom ramen för sina befogenheter, underlät att agera för att se till att före talans väckande vidta de åtgärder som var nödvändiga för att anta ett beslut i den mening som avses i artikel 4 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen, vilket var vad sökanden därefter i huvudsak begärde av rådet.
35
Det är följaktligen uppenbart att rådet, genom att vägra att efterkomma sökandens anmodan att vidta åtgärder, och oberoende av frågan huruvida en medlemsstats invändning mot antagandet av det aktuella utkastet skulle kunna strida mot principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna, i vart fall inte rättsstridigt har underlåtit att agera mot bakgrund av artikel 4 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen, vilket ingår i primärrätten på samma sätt som fördragen.
36
Av detta följer att rådet i förevarande fall inte rättsstridigt har underlåtit att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 265 FEUF. Tribunalen finner således att det första yrkandet som i huvudsak avsåg fastställelse av rådets passivitet med avseende på dess skyldigheter enligt artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen ska ogillas, eftersom det är uppenbart att det helt saknar rättslig grund.
37
Vad vidare gäller det andra yrkandet, genom vilket sökanden i huvudsak har yrkat att han ska tillerkännas ställning som privilegierad sökande och att han således ska förbehållas alla rättigheter och rättsmedel i detta avseende, ska det understrykas att det enligt artikel 263 andra stycket FEUF endast är en medlemsstat, parlamentet, rådet eller kommissionen som kan ha ställning som privilegierad sökande. Under dessa förhållanden kan sökanden i förevarande fall inte beviljas denna ställning.
38
Följaktligen ska även det andra yrkandet ogillas, eftersom det är uppenbart att det helt saknar rättslig grund.
39
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan ogillas i sin helhet, eftersom det är uppenbart att den helt saknar rättslig grund, varvid det inte är nödvändigt att delge rådet denna talan.
Rättegångskostnader
40
Eftersom förevarande beslut har fattats innan rådet delgetts ansökan och innan några kostnader hunnit uppkomma för rådet, är det tillräckligt att sökanden förpliktas att bära sina rättegångskostnader i enlighet med artikel 133 i rättegångsreglerna.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas, eftersom det är uppenbart att den helt saknar rättslig grund.
2)
Eugen Tomac ska bära sina rättegångskostnader.
Luxemburg den 26 oktober 2023.
Justitiesekreterare
V. Di Bucci
Ordförande
R. da Silva Passos
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.