62023CJ0228_RES
Processo C‑228/23
Association AFAÏA
contra
Institut National de l’origine et de la qualité
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França)]
Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 4 de outubro de 2024
«Reenvio prejudicial — Agricultura — Produção biológica e rotulagem dos produtos biológicos — Regulamento (UE) 2018/848 — Utilização de determinados produtos e substâncias na produção biológica e lista desses produtos e substâncias — Derrogação — Regulamento de Execução (UE) 2021/1165 — Anexo II — Conceitos de “exploração pecuária industrial” e de “exploração pecuária sem terra” — Confiança dos consumidores — Bem‑estar dos animais — Respeito do ambiente e do clima — Critérios»
Agricultura — Política agrícola comum — Produção biológica e rotulagem dos produtos biológicos — Regulamento n.o 2018/848 — Autorização de produtos e substâncias utilizados na produção biológica — Fertilizantes, corretivos do solo e nutrientes — Proibição de utilização de efluentes provenientes de explorações pecuárias industriais — Alcance — Exploração pecuária industrial — Conceito — Exploração pecuária sem terra — Conceito
[Regulamento 2018/848 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 12.° e 24.°, n.o 1, alínea b), e anexo II, parte 1; Regulamento 2021/1165 da Comissão, anexo II]
(cf. n.os 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56‑59, 61, 66, 67, 70, disp. 1)
Agricultura — Política agrícola comum — Produção biológica e rotulagem dos produtos biológicos — Regulamento n.o 2018/848 — Autorização de produtos e substâncias utilizados na produção biológica — Fertilizantes, corretivos do solo e nutrientes — Proibição de utilização de efluentes provenientes de explorações pecuárias industriais — Legislação nacional que proíbe a utilização de efluentes de explorações pecuárias em que os animais são criados em jaulas bem como de explorações pecuárias em que os animais são criados em recintos totalmente ripados ou engradados e que excedem certos limites de número de animais — Admissibilidade — Requisitos
[Regulamento 2021/1165 da Comissão, anexo II; Diretiva 2011/92 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o e anexo I, ponto 17]
(cf. n.os 73, 74, 79‑81, disp. 2)
Resumo
Chamado a pronunciar‑se a título prejudicial pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França), o Tribunal de Justiça esclarece o alcance da proibição da utilização, na agricultura biológica, de fertilizantes, corretivos do solo e nutrientes provenientes de explorações pecuárias industriais, conforme prevista no anexo II do Regulamento de Execução 2021/1165 (
1
), adotado para efeitos da aplicação do Regulamento 2018/848 (
2
).
No que diz respeito à fertilização dos solos consagrados à agricultura biológica, estes regulamentos autorizam, de forma derrogatória e apenas na medida do necessário, a utilização de certos produtos e substâncias provenientes da produção não biológica, desde que não provenham de explorações «industriais» (
3
).
Em 2020, o Institut national de l’origine et de la qualité (Instituto Nacional da Origem e da Qualidade, França) (INAO), organismo público administrativo francês, alterou o seu guia de leitura da regulamentação da União em matéria de agricultura biológica para, nomeadamente, interpretar esta proibição de utilização de fertilizantes e corretivos do solo de origem animal provenientes das explorações pecuárias industriais em terras biológicas. O referido instituto fez uma interpretação lata dessa proibição no sentido de que a mesma exclui os efluentes de explorações pecuárias em que os animais são criados em jaulas e que ultrapassam certos limites de número de lugares para os animais em causa.
Perante o órgão jurisdicional de reenvio, a associação AFAÏA, associação profissional de defesa dos interesses dos produtores de fertilizantes orgânicos, pediu a anulação da decisão pela qual o INAO indeferiu o seu pedido de alteração do guia de leitura. Em seu entender, o critério determinante da proibição em causa está ligado à utilização dos solos, pelo que o conceito de «explorações pecuárias industriais» só pode corresponder ao de explorações pecuárias «sem terra» e designar as explorações de produção animal sem gestão de terras agrícolas.
Confrontado com esta questão sobre a origem dos fertilizantes que podem ser utilizados na agricultura biológica, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu questões ao Tribunal de Justiça a respeito do conceito de «exploração pecuária» e interrogou‑se a respeito da extensão da derrogação prevista no Anexo II do Regulamento de Execução 2021/1165.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, no que respeita à equivalência entre os conceitos de exploração pecuária «industrial» e «sem terra», o Tribunal de Justiça constata que, embora ambos remetam para a mecanização dos processos e para o caráter maciço da produção, tais conceitos não têm, todavia, o mesmo significado.
Com efeito, no seu sentido habitual, o termo «industrial» ou «intensivo» refere‑se a uma forma de exploração em grande escala, destinada a otimizar o rendimento desta atividade, nomeadamente através do aumento da densidade de animais na exploração ou prescindindo, em maior ou menor medida, do meio circundante com recurso ao confinamento. A exploração pecuária industrial exige elevados investimentos, recorre a alimentos enriquecidos e à utilização preventiva de antibióticos, podendo dar origem a uma poluição significativa do ambiente. Por outro lado, em geral, a proteção específica do bem‑estar animal não está entre as suas prioridades.
Em contrapartida, na aceção habitual do termo, uma exploração pecuária «sem terra» corresponde a uma exploração pecuária «industrial» ou «intensiva» em que o abastecimento alimentar dos animais não provém, no essencial ou na totalidade, da exploração agrícola em que se situa a exploração.
Daqui decorre que o conceito de exploração pecuária industrial é muito mais amplo do que o de exploração pecuária «sem terra» e que, portanto, esses conceitos devem ser considerados diferentes.
No que respeita ao conceito a adotar para efeitos da interpretação do Anexo II do Regulamento 2021/1165 e, por conseguinte, ao alcance da proibição em causa, o Tribunal de Justiça concluiu que a proibição abrange todas as criações pecuárias «industriais» e não apenas as criações pecuárias «sem terra».
Analisando a sistemática geral deste anexo, o Tribunal de Justiça recordou, por um lado, que a autorização derrogatória nele prevista deve ser objeto de interpretação restrita, o que implica que os limites impostos a essa autorização, a saber, nomeadamente, a proibição de utilizar preparações provenientes de explorações pecuárias industriais, devem, pelo contrário, ser interpretados em sentido amplo.
Ora, uma interpretação segundo a qual o conceito de exploração pecuária industrial corresponde exclusivamente ao conceito de «exploração pecuária “sem terra”» leva a que os efluentes provenientes de todas as explorações pecuárias «industriais» que não sejam explorações pecuárias «sem terra» sejam autorizados para efeitos de aplicação na agricultura biológica. Esta interpretação equivale, portanto, a fazer uma interpretação lata do âmbito de aplicação da referida derrogação, contrariamente ao referido princípio.
Por outro lado, quanto ao argumento segundo o qual o motivo da proibição em causa está exclusivamente ligado à utilização dos solos, o Tribunal de Justiça indica que, na verdade, em conformidade com a abordagem global que caracteriza a agricultura biológica, a produção animal deve estar ligada à terra. Todavia, tal apenas implica que o modo de exploração pecuária «sem terra» não é compatível com os princípios da agricultura biológica sendo, portanto, pura e simplesmente proibido nesse contexto.
Além disso, a agricultura biológica também assenta na utilização de práticas de criação animal que reforçam o sistema imunitário dos animais, incluindo a prática de exercício regular e o acesso a áreas ao ar livre. Acresce que o Regulamento 2018/848 proíbe os organismos geneticamente modificados nos alimentos para animais e limita consideravelmente a utilização de produtos fitofarmacêuticos.
Por conseguinte, não é possível afirmar que a agricultura biológica se caracteriza unicamente por um determinado modo de gestão das terras e, portanto, que o motivo da proibição em causa está exclusivamente ligado à utilização dos solos. Esta forma de agricultura consiste num sistema global de gestão agrícola e de produção de géneros alimentícios que combina as melhores práticas em matéria ambiental e climática, um elevado nível de biodiversidade, a preservação dos recursos naturais e a aplicação de normas exigentes em matéria de bem‑estar dos animais e de produção que respondem à procura, por parte de um número crescente de consumidores, de produtos obtidos graças à utilização de substâncias e processos naturais. Esta forma de agricultura está, em particular, ligada a métodos de produção virtuosos, e, em especial, às condições de alojamento dos animais, tanto em termos de liberdade de movimentos e de acesso a espaços exteriores como em termos de densidade populacional.
Tendo em conta estas exigências, não se pode admitir que os efluentes provenientes das explorações pecuárias «industriais» ou «intensivas» sejam autorizados como efluentes da agricultura biológica.
Esta interpretação é corroborada pelos objetivos do Regulamento n.o 2018/848, como a proteção do ambiente, do bem‑estar dos animais e da confiança dos consumidores. Com efeito, uma derrogação que permita, de forma lata, a utilização de produtos provenientes de explorações pecuárias intensivas colide manifestamente com esses objetivos e viola os requisitos de coerência e os princípios éticos e ambientais que constituem os próprios fundamentos da agricultura biológica.
Assim, são garantidas as expectativas legítimas dos consumidores, segundo as quais os produtos que ostentam o logótipo biológico da União foram efetivamente obtidos em conformidade com as mais elevadas normas, nomeadamente em matéria de respeito do ambiente e de bem‑estar dos animais, se os efluentes utilizados na agricultura biológica forem provenientes de fontes biológicas ou, quando estas últimas não forem suficientes, e apenas nesse caso, se forem utilizados efluentes não biológicos, desde que estes últimos não provenham de explorações pecuárias industriais.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça salientou que, no estado atual do direito da União, os critérios a ter em conta para determinar se uma criação deve ser qualificada de «industrial» na aceção do anexo II do Regulamento de Execução 2021/1165 não são objeto de medidas gerais de harmonização. Precisa, no entanto, que o direito da União não se opõe a uma legislação nacional ao abrigo da qual a proibição da utilização, em terras biológicas, de fertilizantes e corretivos do solo de origem animal provenientes das explorações pecuárias industriais também visa os efluentes provenientes das explorações pecuárias em que os animais são criados em recintos totalmente ripados ou engradados e que excedem os limiares definidos no anexo I da Diretiva AIA (
4
), bem como os provenientes das explorações pecuárias em que os animais são criados em jaulas e que excedem esses mesmos limiares. No entanto, para efeitos dessa qualificação, importa recorrer a um conjunto de indícios relacionados, pelo menos, com a preservação do bem‑estar dos animais, com o respeito da biodiversidade e com a proteção do ambiente e do clima.
(
1
)	Regulamento de Execução (UE) 2021/1165 da Comissão, de 15 de julho de 2021, que autoriza a utilização de determinados produtos e substâncias na produção biológica e que estabelece as listas desses produtos e substâncias (JO 2021, L 253, p. 13, e retificativo JO 2022, L 115, p. 230).
(
2
)	Regulamento (UE) 2018/848 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, relativo à produção biológica e à rotulagem dos produtos biológicos e que revoga o Regulamento (CE) n.o 834/2007 do Conselho (JO 2018, L 150, p. 1).
(
3
)	Em conformidade com o ponto 1.9.3 da parte I, do Regulamento n.o 2018/848, caso as práticas de gestão do solo e a aplicação de efluentes provenientes da produção biológica não permitam satisfazer as necessidades nutricionais dos vegetais, apenas podem ser utilizados, e só na medida do necessário, os fertilizantes e corretivos do solo autorizados para utilização na produção biológica nos termos do artigo 24.o do Regulamento 2018/848. Os fertilizantes, corretivos dos solos e nutrientes autorizados pela Comissão ao abrigo do artigo 24.o são objeto do anexo II do Regulamento de Execução 2021/1165, que indica no seu terceiro parágrafo que, na produção biológica, são proibidos os produtos «provenientes das explorações pecuárias “sem terra”» («provenance d’élevages industriels interdite») para produtos como o estrume, os excrementos compostados e os excrementos líquidos de animais.
(
4
)	Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), na redação que lhe foi dada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 (JO 2014, L 124, p. 1).