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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La causa in esame riguarda la politica olandese di divieto di esportazione di taluni rifiuti ai fini del loro recupero a meno che la lavorazione dei detti rifiuti all'estero sia più efficace della lavorazione nei Paesi Bassi. Il Nederlandse Raad van State (il Consiglio di Stato) cerca di stabilire se detta politica sia in contrasto con l'art. 34 del Trattato, tenuto conto dei principi di «autosufficienza» e di «vicinanza». Tali principi sono menzionati nel regolamento (CEE) del Consiglio 1, febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (1) (in prosieguo: il «regolamento relativo ai rifiuti» o semplicemente il «regolamento»), e nella direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (2).
2 Il Raad van State intende appurare in particolare se tale legislazione prenda in considerazione l'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza soltanto per i rifiuti destinati ad essere smaltiti o se essa autorizzi anche la loro applicazione ai rifiuti destinati ad essere recuperati. Inoltre, chiede se la politica olandese costituisca una corretta attuazione di tali principi. Qualora la normativa comunitaria non applichi i principi di autosufficienza e di vicinanza ai rifiuti destinati ad essere recuperati, il Raad van State intende stabilire se la politica olandese di cui trattasi possa comunque essere giustificata in base all'art. 130 T del Trattato. Esso si chiede altresì se i diritti esclusivi alle imprese nazionali responsabili della gestione dei rifiuti siano compatibili con l'art. 90, n. 1, e con l'art. 90, n. 2, del Trattato, in combinato disposto con l'art. 86 dello stesso Trattato.
La normativa comunitaria in materia di rifiuti
La direttiva relativa ai rifiuti
3 La direttiva del Consiglio 75/442/CEE relativa ai rifiuti è stata adottata il 15 luglio 1975 in base agli artt. 100 e 235 del Trattato. Tutte le disposizioni sostanziali di tale direttiva sono state sostituite con la direttiva del Consiglio 91/156/CEE (3). Quest'ultima direttiva è stata adottata il 18 marzo 1991 in base all'art. 130 S del Trattato. Farò riferimento alla direttiva 75/442/CEE, come modificata con la direttiva 91/156/CEE, in quanto «direttiva relativa ai rifiuti» o semplicemente «direttiva» (4).
4 La direttiva stabilisce varie disposizioni generali e alcuni principi generali sullo smaltimento e sul recupero dei rifiuti. Gli artt. 3, 4, 5 e 7 sono particolarmente pertinenti nella specie. Tali articoli dispongono quanto segue.
5 L'art. 3 prescrive che gli Stati membri adottino adeguati provvedimenti per promuovere, in primo luogo, «la prevenzione o la riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti» (5) e, in secondo luogo, «il recupero dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o altra azione intesa a ottenere materie prime secondarie» o «l'uso di rifiuti come fonte di energia». Tali provvedimenti devono essere notificati alla Commissione (6). L'art. 4 prescrive che gli Stati membri adottino «le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o mezzi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente». Esso chiede loro del pari «[di vietare] l'abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti».
6 L'art. 5 sancisce i principi di autosufficienza e di vicinanza considerati nella specie. Esso dispone:
«1. Gli Stati membri, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario od opportuno, adottano le misure appropriate per la creazione di una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l'autosufficienza in materia di smaltimento di rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.
2. Tale rete deve inoltre permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all'utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica».
7 L'art. 7 impone all'autorità competente degli Stati membri di stabilire «piani di gestione dei rifiuti» per realizzare gli obiettivi di cui agli artt. 3, 4 e 5. Tali piani dovevano essere notificati alla Commissione e gli Stati membri «hanno la facoltà di prendere i provvedimenti necessari per impedire movimenti di rifiuti non conformi con i loro piani di gestione dei rifiuti». Gli Stati membri sono tenuti ad informare la Commissione e gli altri Stati membri di tali provvedimenti.
8 L'art. 7 dispone inoltre che i piani di gestione dei rifiuti « contemplano fra l'altro il tipo, la quantità e l'origine dei rifiuti da recuperare o da smaltire, i requisiti tecnici generali, tutte le disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare e [i] luoghi o impianti adatti per lo smaltimento». Esso precisa che detti piani «potranno riguardare ad esempio le persone fisiche o giuridiche abilitate a procedere alla gestione dei rifiuti, la stima dei costi delle operazioni di recupero e di smaltimento [e] le misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, dalla cernita e del trattamento dei rifiuti».
9 Infine, per quanto riguarda la direttiva, occorre rilevare in particolare il nono `considerando', in cui si afferma che occorre «ridurre i movimenti dei rifiuti e che a tal fine gli Stati membri possono adottare le misure necessarie nel contesto dei loro piani di gestione».
Il regolamento relativo ai rifiuti
10 Il regolamento relativo ai rifiuti è stato adottato il 1, febbraio 1993 ed applicato a partire dal 6 maggio 1994 (7). Al pari della direttiva (nella sua forma modificata) è stato adottato in base all'art. 130 S. Il regolamento stabilisce, fra l'altro, un sistema di notificazione preliminare delle spedizioni di rifiuti fra Stati membri. Sostituisce e abroga la direttiva 80/631/CEE, concernente i rifiuti pericolosi, ma prevede la notifica dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi o meno e dà effetto all'interno della Comunità alla Convenzione di Basilea (abrogata per la Comunità con la decisione 93/98/CEE (8), adottata lo stesso giorno del regolamento).
11 Il regolamento detta norme distinte per le spedizioni di rifiuti destinati ad essere smaltiti e per i trasferimenti di rifiuti destinati ad essere recuperati. Tuttavia una notifica preliminare è richiesta in entrambi i casi. Le disposizioni relative ai rifiuti destinati ad essere smaltiti figurano nel capitolo A del titolo II del regolamento e quelle relative ai rifiuti destinati ad essere recuperati nel capitolo B. Il capitolo A contiene gli artt. 3-5. Il capitolo B contiene gli artt. 6-11.
12 Nel caso di rifiuti destinati ad essere smaltiti, lo Stato membro di destinazione è responsabile della concessione dell'autorizzazione del trasferimento, benché gli Stati membri di spedizione e di transito ricevano anch'essi la notifica del trasferimento. Essi hanno il diritto di sollevare obiezioni e lo Stato membro di destinazione può rilasciare l'autorizzazione solo in mancanza di obiezioni. Nel caso di rifiuti destinati ad essere recuperati, gli Stati membri di spedizione, di destinazione e di transito hanno il diritto di sollevare obiezioni contro il trasferimento, ma, in genere, non è richiesta alcuna autorizzazione espressa.
13 I motivi di obiezione al trasferimento di rifiuti destinati ad essere smaltiti sono elencati nell'art. 4, n. 3. L'art. 4, n. 3, lett. a), i), dispone:
«Al fine di attuare i principi della vicinanza, della priorità al recupero e dell'autosufficienza a livello comunitario e nazionale in conformità della direttiva 75/442/CEE, gli Stati membri possono, nel rispetto del Trattato, adottare misure per vietare del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti o per sollevare sistematicamente obiezioni nei loro confronti. Tali misure sono immediatamente notificate alla Commissione che informa gli altri Stati membri».
14 L'art. 4, n. 3, lett. b), dispone inoltre:
«Le autorità competenti di spedizione e di destinazione possono, tenendo conto delle condizioni geografiche e della necessità di impianti specializzati per alcuni tipi di rifiuti, sollevare obiezioni motivate nei confronti delle spedizioni previste qualora non siano conformi alla direttiva 75/442/CEE, in particolare agli artt. 5 e 7:
i) allo scopo di attuare il principio dell'autosufficienza ai livelli comunitario e nazionale;
ii) qualora l'impianto debba smaltire rifiuti provenienti da una fonte più vicina e l'autorità competente abbia dato la precedenza a tali rifiuti;
iii) allo scopo di garantire che le spedizioni siano conformi ai piani di gestione dei rifiuti».
15 Infine, l'art. 4, n. 3, lett. c), enuncia tre motivi ulteriori di obiezioni. Alcune obiezioni possono essere sollevate nei confronti della spedizione prevista:
«- se non è conforme alle leggi ed ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell'ambiente, all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica o alla tutela della salute pubblica; [o]
- se il notificatore o il destinatario si è reso colpevole, in passato, di spedizioni illegali; (...) o
- se la spedizione è in contrasto con obblighi risultanti da convenzioni internazionali concluse dallo Stato o dagli Stati membri interessati».
16 I motivi di obiezione alle spedizioni di rifiuti destinati ad essere recuperati sono elencati all'art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento. Il primo trattino dell'art. 7, n. 4, lett. a), consente di sollevare obiezioni conformemente alla direttiva relativa ai rifiuti, in particolare all'art. 7. Come si è già rilevato, l'art. 7 della direttiva richiede che gli Stati membri adottino piani di gestione di rifiuti per raggiungere gli obiettivi considerati dagli artt. 3, 4 e 5 della direttiva e autorizza gli Stati membri ad adottare «i provvedimenti necessari per impedire movimenti di rifiuti non conformi con i loro piani di gestione di rifiuti».
17 Gli altri motivi di obiezione alle spedizioni di rifiuti destinati ad essere recuperati elencati dall'art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento sono identici a quelli enunciati nell'art. 4, n. 3, lett. c), concernente i rifiuti destinati ad essere smaltiti (v. supra, paragrafo 15). Sussiste tuttavia un motivo supplementare: vale a dire qualora «il rapporto tra i rifiuti recuperati e non ricuperabili, il valore stimato del materiale destinato al recupero o il costo del recupero del costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il recupero in base a considerazioni economiche ed ambientali» [art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino]. E' utile osservare che i principi di autosufficienza e di vicinanza non sono menzionati fra i motivi di obiezione alle spedizioni di rifiuti destinati ad essere recuperati.
I fatti
18 La Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV (in prosieguo: la «Dusseldorp») intendeva esportare alcuni rifiuti ai fini della loro lavorazione in Germania da parte della Factron Technik GmbH (in prosieguo: la «Factron»). I rifiuti di cui trattasi erano costituiti da filtri dell'olio, filtri d'aria, barattoli di plastica o di metallo sporchi di sostanze oleose, nonché strofinacci, guanti, polveri assorbenti e cartucce di grasso. A fini di semplificazione tali rifiuti sono già designati nell'ordinanza di rinvio come «filtri dell'olio», e anch'io mi atterrò in prosieguo a tale designazione. Dopo alcune divergenze iniziali, il ministro ammetteva che l'obiettivo delle spedizioni consisteva nel recupero dei filtri piuttosto che nel loro smaltimento.
19 Le spedizioni considerate venivano notificate al Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (ministro olandese dell'edilizia sociale, dell'assetto territoriale e della tutela dell'ambiente, in prosieguo: il «ministro»), conformemente a quanto richiesto dal regolamento relativo ai rifiuti. Venivano effettuate alcune notifiche per le due partite distinte di rifiuti: una partita di 2 000 000 di kg e un'altra di 60 000 kg. Secondo le osservazioni del governo olandese, le spedizioni dovevano essere effettuate rispettivamente il 27 maggio 1994 e il 26 maggio 1995, e fra il 16 maggio 1994 e il 15 maggio 1995. Il ministro sollevava obiezioni contro tali esportazioni in quanto la lavorazione dei filtri dell'olio da parte della Factron in Germania non era migliore della lavorazione nei Paesi Bassi. Tale provvedimento veniva adottato in base al piano pluriennale olandese di smaltimento dei rifiuti pericolosi (in prosieguo: il «piano»). Tale piano contiene una disposizione che vieta l'esportazione di filtri dell'olio se la lavorazione considerata all'estero non è migliore della lavorazione praticata nei Paesi Bassi (in prosieguo: la «disposizione controversa»). Esaminerò in seguito più in dettaglio la natura del piano (9).
20 Le obiezioni alle spedizioni da parte del ministro venivano comunicate con due provvedimenti 22 agosto 1994. La Dusseldorp, la Factron e la Dusseldorp Lichtenvoorde BV (in prosieguo complessivamente: le «ricorrenti») scrivevano al ministro per rendere noto il loro reclamo concernente tali provvedimenti. Con provvedimento 8 dicembre 1994 il ministro dichiarava l'infondatezza del reclamo delle ricorrenti. Tale provvedimento modificava tuttavia il fondamento giuridico delle decisioni dei provvedimenti precedenti, di modo che si fa riferimento all'articolo del regolamento relativo alle obiezioni sollevate contro le spedizioni e i rifiuti destinati ad essere recuperati (articolo 7), invece dell'articolo relativo alle obiezioni contro le spedizioni di rifiuti destinati ad essere smaltiti (art. 4). Le ricorrenti proponevano ricorso contro il provvedimento 8 dicembre 1994 e nell'ambito di tale ricorso sono state meglio definite le questioni pregiudiziali.
21 Il ricorso delle ricorrenti avverso il provvedimento 8 dicembre era basato su motivi di fatto e di diritto. Quanto ai fatti, esse contestavano la conclusione del ministro secondo la quale la qualità della lavorazione da parte della Factron in Germania non era superiore alla qualità della lavorazione dei Paesi Bassi. Non è compito tuttavia della Corte pronunciarsi sui fatti. E' sufficiente osservare che le questioni del giudice nazionale sono formulate partendo dal principio secondo cui la causa verte su una situazione nella quale la lavorazione all'estero non era superiore a quella dei Paesi Bassi, di modo che si applicava la disposizione controversa.
22 Le questioni di diritto sollevate dalla ricorrente attengono alla legittimità dell'obiezione del ministro nei confronti delle spedizioni dei rifiuti verso un altro Stato membro dell'Unione europea. Le ricorrenti sostengono che la disposizione controversa costituiva un'ingiustificabile restrizione della libera circolazione delle merci, soprattutto tenendo conto del fatto che i principi di autosufficienza e di vicinanza in materia di gestione di rifiuti menzionati nel regolamento possono essere invocati solo come motivi di obiezioni per le spedizioni di rifiuti destinati ad essere smaltiti e non nel caso di spedizioni di rifiuti destinati ad essere recuperati.
Il piano
23 Esaminiamo ora più in dettaglio la natura del piano in base al quale sono stati adottati i provvedimenti contestati. Il Raad van State descrive il piano come segue. Nel paragrafo 3.1 della parte I si affermava che i principi di autosufficienza e di vicinanza menzionati nel regolamento e nella direttiva costituivano importanti elementi ai fini della politica del ministro in materia di importazione, di esportazione e di spedizione dei rifiuti. Tali principi erano attuati con il paragrafo 6.5 della parte I del piano, che mirava, fra l'altro, a realizzare contemporaneamente il miglior sistema di smaltimento possibile e la «continuità dello smaltimento» (benché il Raad van State non individui alcun nesso diretto tra tali principi e il precitato primo obiettivo). In concreto, per quanto attiene alla causa in esame l'esportazione di rifiuti veniva autorizzata soltanto se lo smaltimento all'estero fosse migliore o se non vi fosse nei Paesi Bassi capacità di lavorazione disponibile. Nel piano settoriale 10 della parte II del piano relativo ai rifiuti da incenerire, si affermava, basandosi sul principio di autosufficienza, che l'esportazione di rifiuti pericolosi da incenerire doveva essere limitata, per quanto possibile, in particolare in quanto all'estero l'obbligo in materia di emissioni in caso di incenerimento era meno severo che nei Paesi Bassi.
24 La disposizione controversa (vale a dire quella che vietava l'esportazione di filtri dell'olio se la lavorazione all'estero di tali filtri non fosse migliore della lavorazione disponibile nei Paesi Bassi) era enunciata nel piano settoriale 19 relativo ai filtri dell'olio (parte II del piano). Le ricorrenti considerano che tali disposizioni equivalevano ad un divieto generale d'esportazione dei filtri dell'olio. Il Raad van State non è però d'accordo, poiché, a suo avviso, qualora risultasse che all'estero vi era un migliore sistema di lavorazione, non si potrebbe trovare nel piano settoriale alcun fondamento che consenta di negare l'esportazione.
25 Al fine di conseguire l'obiettivo del miglior modo possibile di smaltimento, il piano settoriale 10 attribuisce a un'unica impresa, vale a dire all'AVR Chemie CV (in prosieguo: l'«AVR»), una «funzione di gestione dei rifiuti». Secondo il piano settoriale, vi era posto solo per un'unica impresa, nella quale i rifiuti pericolosi potevano essere inceneriti e l'AVR veniva designata come l'unica operatrice finale per l'incenerimento dei rifiuti in un inceneritore a tamburo. I rifiuti che dovevano inceneriti in tale inceneritore potevano essere esportati soltanto dall'AVR. La licenza dell'AVR conteneva condizioni volte ad evitare aumenti di prezzo non voluti.
26 Le ricorrenti tengono fermo che la lavorazione dei filtri dell'olio da parte dell'AVR costituisce un'operazione di smaltimento e non di recupero, poiché essa comporta l'incenerimento dei filtri. Secondo le ricorrenti, benché l'AVR utilizzi una parte del calore prodotto dall'incenerimento per generare elettricità e recuperi alcuni residui, ciò non è che accessorio. Le ricorrenti osservano per contro che la lavorazione da parte della Factron consente il riciclaggio di tutto il filtro dell'olio.
27 Secondo le ricorrenti, l'AVR è una società in accomandita, nella quale lo Stato olandese e la città di Rotterdam detengono una partecipazione del 55% (il resto è detenuto da imprese private). Le ricorrenti sostengono del pari che uno dei membri del Consiglio di sorveglianza dell'AVR dirige la direzione competente in materia di rifiuti del ministero olandese. Esse dichiarano che tale ministero stabilisce la politica olandese in materia di rifiuti e decide pertanto se una particolare esportazione possa essere autorizzata.
28 Il Raad van State conclude quanto segue in merito al piano in esame. In primo luogo, poiché il piano si riferisce allo «smaltimento (incluso il recupero)», la politica enunciata in questo piano si applica a qualsiasi forma di esportazione di rifiuti, indipendentemente se si tratti di uno smaltimento o di un recupero. In secondo luogo, la politica stabilita nel detto piano equivale a vietare l'esportazione di rifiuti quando la lavorazione considerata all'estero è della stessa qualità o di qualità inferiore rispetto alla lavorazione disponibile nei Paesi Bassi.
29 In terzo luogo, il piano deve essere considerato come un «piano di gestione di rifiuti» ai sensi della direttiva. Come ho sopra osservato (10), in forza della direttiva relativa ai rifiuti, gli Stati membri sono tenuti a stabilire «piani di gestione dei rifiuti». Il regolamento si riferisce all'attuazione di tali piani. Le ricorrenti sostengono che il piano di cui trattasi nella causa in esame non può essere qualificato come un piano di gestione di rifiuti ai sensi della normativa comunitaria. Il Raad van State non condivide però tale punto di vista. Secondo le osservazioni della Commissione e del governo olandese, il piano è stato effettivamente notificato alla Commissione in quanto «piano di gestione dei rifiuti» il 13 settembre 1993.
30 In quarto luogo, il Raad van State considera che l'AVR dev'essere considerata un'impresa pubblica o un'impresa alla quale accordare un diritto speciale e esclusivo ai sensi dell'art. 90, n. 1, del Trattato. Precisa altresì che l'AVR occupa una posizione dominante in una parte sostanziale del mercato comune poiché tale impresa è l'unica titolare di un'autorizzazione per incenerire rifiuti pericolosi nei Paesi Bassi.
31 Infine, si deve ancora osservare come il governo olandese affermi che il ministro modificherà la politica nei confronti delle esportazioni di rifiuti destinati ad essere recuperati. Tali esportazioni saranno autorizzate a meno che la quantità di rifiuti recuperati all'estero sia notevolmente inferiore a quella recuperata nei Paesi Bassi. Detto governo sostiene che tale politica è conforme all'art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento (11). Per quanto rileva nella specie, tale disposizione prevede che alcune obiezioni possano essere sollevate nei confronti della spedizione dei rifiuti destinati ad essere recuperati «qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili (...) [è tale] che non giustifica il recupero in base a considerazioni economiche ed ambientali». La Commissione invita la Corte a pronunciarsi mediante un obiter dictum sulla compatibilità di tale nuova politica con il diritto comunitario. Secondo me, tuttavia, ciò non sarebbe opportuno, poiché nessuna questione è stata deferita al riguardo e, di conseguenza, nessuna osservazione è stata presentata su questo punto. Il fatto che la politica stabilita nel piano in esame sia attualmente cambiata non significa che non si debbano risolvere le questioni sollevate. Come osserva la Commissione, sussiste sempre il rischio che la prassi di cui trattasi continui e può rimanere utile stabilire se la politica precedente fosse legittima al fine di stabilire se il ministro fosse responsabile dei danni causati.
Le questioni sollevate 32 Le questioni sollevate dal Raad van State sono le seguenti:
«1) a) Se, visto il sistema del regolamento (CEE) del Consiglio 1, febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, e della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (come modificata dalla direttiva 91/156/CEE), congiuntamente considerati, i principi dell'autosufficienza e della vicinanza vigano solo in relazione al trasferimento tra Stati membri di rifiuti destinati allo smaltimento o anche di rifiuti destinati al recupero.
b) Qualora la Corte di giustizia dovesse decidere che, sulla base del regolamento n. 259/93/CEE e della direttiva 75/442/CEE, i principi dell'autosufficienza e della vicinanza non si applicano al trasferimento tra Stati membri di rifiuti destinati al recupero, se l'art. 30 T del Trattato CE possa offrire una base legale per una normativa quale quella contenuta su questo punto nel Meerjarenplan verwijdering gevaarlijke afvalstoffen (piano pluriennale per lo smaltimento dei rifiuti pericolosi) del giugno 1993 predisposto dai Paesi Bassi.
2)
Premesso che nel menzionato Meerjarenplan i principi dell'autosufficienza e della vicinanza sono stati concretizzati in un intento di conseguire una modalità di smaltimento - comprensivo del recupero -, per quanto possibile ottimale, nonché la continuità dello smaltimento, se ciò costituisca una corretta elaborazione di tali principi.
3) a) Se, qualora i criteri fissati nel Meerjarenplan per sollevare obiezioni sull'esportazione di rifiuti destinati al recupero siano di per sé accettabili, ci si trovi qui di fronte a una misura di effetto equivalente, secondo l'accezione di cui all'art. 34 del Trattato CE, e se per essa vi sia una giustificazione.
b) Se in tale contesto assuma rilevanza il fatto che i principi dell'autosufficienza e della vicinanza, qualora applicabili ai rifiuti destinati al recupero, siano applicabili in via prioritaria nella Comunità nel suo complesso ovvero esclusivamente a livello nazionale.
4)
Se i diritti esclusivi, quali quelli attribuiti dalle autorità dei Paesi Bassi nel piano settoriale n. 10 della parte II del Meerjarenplan all'AVR Chemie CV, per l'incenerimento dei rifiuti pericolosi, siano, sulla base della motivazione a tal riguardo contenuta nel Meerjarenplan, conformi al combinato disposto dell'art. 90, primo e secondo comma, e dell'art. 86 del Trattato CE».
33 Le ricorrenti, i governi olandese e francese e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. All'udienza, le ricorrenti, i governi olandese e danese e la Commissione hanno presentato osservazioni.
Prima questione, lett. a)
34 Con la sua prima questione il Raad van State chiede se, tenuto conto della struttura del regolamento della direttiva, i principi di autosufficienza e di vicinanza si applichino ai rifiuti destinati ad essere recuperati, nonché ai rifiuti destinati ad essere smaltiti.
I principi di autosufficienza e di vicinanza
35 Per esaminare tale questione, può essere anzitutto utile analizzare il significato e l'origine dei principi di autosufficienza e di vicinanza, e la loro applicazione da parte della Corte.
36 Il principio di autosufficienza è espresso con l'obbligo formulato nell'art. 5, n. 1, della direttiva, secondo cui una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento dovrebbe «consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l'autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti». Il principio di vicinanza è espresso dall'obbligo formulato nell'art. 5, n. 2, della direttiva, secondo cui la rete dovrebbe consentire «lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini». Come sopra rilevato (12), si fa del pari espressamente riferimento a questi principi negli artt. 4, n. 3, lett. a), i), e (per quanto concerne unicamente l'autosufficienza) 4, n. 3, lett. b), del regolamento relativo ai rifiuti.
37 La politica dell'ambiente ha un fondamento giuridico esplicito nel diritto comunitario a seguito dell'Atto unico europeo entrato in vigore il 1, luglio 1987 e che ha introdotto nel Trattato uno specifico titolo sull'ambiente. Tale titolo (13) comprende gli artt. 130 R, 130 S e 130 T, ed è stato modificato dal Trattato sull'Unione europea. L'art. 130 R, n. 2, dispone che la politica della Comunità in materia ambientale si basa, segnatamente, sul principio «della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente» (in prosieguo: il «principio di correzione alla fonte»). Tale principio è stato interpretato dalla Corte nella causa Commissione/Belgio (14) (in prosieguo: la «causa dei rifiuti valloni») nel senso che esso implica che «spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale adottare le misure adeguate al fine di garantire l'accoglimento, il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti; questi devono quindi essere smaltiti nei limiti del possibile nel luogo della loro produzione, al fine di evitare il loro trasporto per quanto si possa fare» (15). La Corte ha anche rilevato che il principio di correzione alla fonte «[concordava] con i principi di autosufficienza e di vicinanza, enunciati nella Convenzione di Basilea» (16).
38 Sembra che i principi di autosufficienza e di vicinanza siano apparsi per la prima volta in un testo comunitario in una comunicazione della Commissione 18 settembre 1989 sulla strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti (17) e in seguito in una risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990 (18). La comunicazione della Commissione non menzionava espressamente i detti principi, ma si riferiva alla necessità di creare una rete per lo smaltimento definitivo dei rifiuti, cosicché talune regioni della Comunità fossero sufficientemente attrezzate, e di smaltire rifiuti nei centri appropriati più vicini (con eccezioni previste per i rifiuti riciclabili) (19). La risoluzione del Consiglio menzionava la vicinanza solo implicitamente (settimo `considerando' del preambolo della risoluzione e punti 7 e 11 delle disposizioni sostanziali della risoluzione), ma si riferiva espressamente all'autosufficienza nel quinto `considerando' del preambolo (v. anche punto 7 delle disposizioni sostanziali).
39 Nella causa sui rifiuti valloni la Corte ha menzionato la comparsa dei principi di autosufficienza e di vicinanza nella Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri dei rifiuti pericolosi e del loro smaltimento (20). La Convenzione è stata firmata il 22 marzo 1989 ed approvata a nome della Comunità il 1, febbraio 1993, dopo la sentenza emessa nella causa sui rifiuti valloni, mediante la decisione del Consiglio 93/98/CEE (21). Il regolamento relativo ai rifiuti era rivolto, fra l'altro, a rendere il vigente sistema comunitario di sorveglianza e di controllo dei movimenti dei rifiuti conforme a quanto prescritto dalla Convenzione, come attestato dal quarto `considerando' del preambolo della decisione 93/98/CEE e dal relativo `considerando' del preambolo del regolamento. Il titolo della Convenzione, benché si riferisca al controllo dei movimenti transfrontalieri dei rifiuti pericolosi e del loro «smaltimento», si applica anche ai rifiuti destinati ad essere smaltiti e a quelli destinati ad essere recuperati, poiché il termine «smaltimento» è definito nel senso che esso include le operazioni di recupero (22). Inoltre esso si applica anche ad alcuni rifiuti non pericolosi (23).
40 Gli attuali termini di «autosufficienza» e di «vicinanza» non figurano nella Convenzione. Tuttavia, si può affermare che le idee che sono alla base di tali principi sono sancite dalla Convenzione, tenuto conto delle seguenti disposizioni.
41 La Convenzione chiede alle parti di «vigilare affinché i movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti siano ridotti a un minimo compatibile con la gestione efficace e ecologicamente razionale dei rifiuti» (24); e di «assicurare che i movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti siano autorizzati soltanto:
a) se lo Stato di esportazione non dispone dei mezzi tecnici e degli impianti necessari o dei siti di eliminazione voluti per eliminare i rifiuti di cui trattasi secondo metodi ecologicamente razionali ed efficaci; o
b) se i rifiuti di cui trattasi costituiscono materia prima necessaria per le industrie di riciclaggio o di recupero dello Stato d'importazione; o
c) se il movimento transfrontaliero di cui trattasi è conforme ad altri criteri che saranno fissati dalle parti purché questi non siano in contrasto con gli obiettivi della detta Convenzione» (25).
42 Inoltre, perché le esportazioni di rifiuti siano lecite in base alla Convenzione, la legislazione dello Stato di importazione non deve aver vietato le importazioni e lo Stato di esportazione non deve avere motivi per ritenere che i rifiuti di cui trattasi non saranno gestiti secondo metodi ecologicamente razionali (26).
43 L'art. 4, n. 2, lett. b), della Convenzione chiede altresì a ciascuna parte di «assicurare la creazione di impianti adeguati di smaltimento, che dovranno, per quanto possibile, essere situati all'interno del paese, ai fini di una gestione ecologicamente razionale dei rifiuti pericolosi o di altri rifiuti in qualsiasi luogo essi siano smaltiti» (27). Tale principio è assai vicino al principio dell'autosufficienza esposto sopra al paragrafo 36.
44 Si è tuttavia osservato che il principio di vicinanza non può basarsi sulla Convenzione poiché, benché la Convenzione esiga uno smaltimento ecologicamente razionale, essa non stabilisce che i rifiuti devono essere smaltiti in impianti di smaltimento i più vicini possibile (28). Il suo obiettivo è quello di ridurre i movimenti transfrontalieri di rifiuti. Tuttavia, tale obiettivo non è molto lontano dal principio di vicinanza, benché in taluni casi la sua applicazione sarà incompatibile con tale principio (vale a dire, qualora l'impianto di smaltimento all'estero sia in realtà più vicino dell'impianto nazionale più vicino).
La giurisprudenza
45 L'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza alla libera circolazione dei rifiuti è già stata esaminata dalla Corte in una certa misura nella causa sui rifiuti valloni (29). Tale causa riguardava un provvedimento vallone che vietava di ammassare, depositare o scaricare rifiuti provenienti da un altro Stato membro o da una regione belga diversa dalla regione vallona. Si sosteneva che il provvedimento di cui trattasi era in contrasto con l'art. 30 del Trattato. La Corte ha fatto salvo il provvedimento tenuto conto del fatto che esso riguardava rifiuti che non costituivano oggetto della direttiva 84/631/CEE (30), in anto lo stesso era giustificato da «esigenze imperative attinenti alla protezione dell'ambiente». La Corte ha motivato la sua pronuncia come segue:
«E' vero che le esigenze imperative vanno prese in considerazione solo quando si tratta di misure indistintamente applicabili ai prodotti nazionali ed a quelli importati (...) Tuttavia, per valutare il carattere discriminatorio o no dell'ostacolo in causa, si deve tener conto della peculiarità dei rifiuti. Infatti, il principio della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente, principio stabilito per l'azione della Comunità in materia ambientale all'art. 130 R, n. 2, del Trattato, implica che spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale adottare le misure adeguate al fine di garantire l'accoglimento, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti; questi devono quindi essere smaltiti nel limite del possibile nel luogo della loro produzione, al fine di limitare il loro trasporto per quanto si possa fare.
D'altra parte, tale principio concorda con i principi di autosufficienza e di vicinanza, enunciati dalla Convenzione di Basilea 22 marzo 1989, sul controllo dei movimenti transfrontalieri dei rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, Convenzione di cui la Comunità è firmataria (...)
Ne risulta che, tenuto conto delle differenze fra i rifiuti prodotti da un luogo all'altro e del legame col luogo della loro produzione, le misure contestate non possono considerarsi discriminatorie» (31).
46 Vari aspetti di detta sentenza sono stati criticati, in particolare il modo con cui la Corte ha applicato il principio di autosufficienza e di vicinanza per giungere alla conclusione che il divieto di importazione non era discriminatorio (32). Occorre tuttavia osservare che non si può affermare che la Corte abbia giustificato il divieto direttamente in base ai principi di autosufficienza e di vicinanza. Benché essa si sia avvalsa di detti principi per giungere alla conclusione che il provvedimento non era discriminatorio, la giustificazione dal punto di vista dell'ambiente che essa ha individuato consisteva nella capacità limitata della Vallonia di ricevere rifiuti ai fini di deposito e nell'effettivo danno per l'ambiente costituito dalle importazioni di rifiuti destinati ad essere depositati (33). La Corte ha affermato:
«Trattandosi dell'ambiente, si deve rilevare che i rifiuti sono oggetti di natura particolare. Il loro accumulo, prima di diventare pericolosi per la salute, costituisce, tenuto conto in particolare della capacità limitata di ciascuna regione o località di riceverli, un pericolo per l'ambiente.
Nel caso di specie, il governo belga ha assunto, senza essere contraddetto dalla Commissione, che un afflusso massiccio e anomalo di rifiuti provenienti da altre regioni si è prodotto a scopo di deposito in Vallonia, costituendo quindi un effettivo pericolo per l'ambiente, tenuto conto delle limitate capacità di questa regione.
Ne consegue che l'argomento secondo il quale le esigenze imperative attinenti alla protezione dell'ambiente giustificano le misure contestate dev'essere considerato fondato» (34).
47 Mi sembra pertanto che non si possa sostenere che la Corte abbia sancito l'applicazione generale del principio di autosufficienza e di vicinanza quali motivi di giustificazione di qualsiasi provvedimento contrario agli artt. 30 o 34: ciascun provvedimento adottato in applicazione di tali principi deve, a mio parere, essere giustificato individualmente. Tale punto di vista è importante nella specie poiché il Raad van State rileva espressamente che, qualora la Corte ritenga che i principi di autosufficienza e di vicinanza possono essere invocati per opporsi alle esportazioni considerate di rifiuti destinati ad essere valorizzati, si pone la questione se l'art. 34 limiti il modo con cui tali principi possono essere applicati.
48 Il punto di vista secondo cui l'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza è soggetta all'osservanza degli artt. 30 e 34 è del pari corroborato dal fatto che la normativa comunitaria che introduce detti principi non è formulata in termini obbligatori. Cosi, l'art. 5 della direttiva dispone soltanto che l'obiettivo è quello di consentire «alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l'autosufficienza in materia di smaltimento di rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al compimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico e della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti». Benché gli Stati membri siano tenuti ad adottare provvedimenti appropriati «per la creazione di una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento», essi devono farlo «di concerto con gli altri Stati membri qualora ciò risulti necessario o opportuno». Inoltre, l'art. 4, n. 3, lett. a), i), del regolamento si riferisce all'applicazione dei principi «conformemente al Trattato» (35). Non vi è quindi nulla nella legislazione che consenta di ritenere che lo scopo sia stato nel senso che l'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza non debba essere soggetta a un controllo in base al Trattato.
49 Come ho sottolineato nelle mie seconde conclusioni nella causa dei rifiuti valloni (36), l'obiettivo di autosufficienza non può essere conseguito in modo incompatibile con gli artt. 30-36 del Trattato. La stessa osservazione vale per il principio di vicinanza. Di conseguenza, benché i principi di vicinanza possano costituire considerazioni accettabili per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere smaltiti, essi non possono essere invocati in ciascun caso per giustificare il diniego di spedizione di rifiuti. Per rispondere alla prima questione, esaminerò pertanto soltanto se il regolamento e la direttiva mirassero a che i principi di autosufficienza e di vicinanza fossero applicati in quanto considerazioni generali per le spedizioni di rifiuti destinati ad essere recuperati oltre ai trasferimenti di rifiuti destinati ad essere smaltiti.
50 La causa sui rifiuti valloni non consente, in ogni caso, di concludere nel senso che i principi di autosufficienza e di vicinanza si applicano ai rifiuti destinati ad essere recuperati poiché tale caso riguardava rifiuti destinati ad essere smaltiti. Benché il riferimento al «trattamento» al punto 34 della sentenza sia ambiguo, il provvedimento in esame in detta causa riguardava l'ammasso, il deposito o lo scarico dei rifiuti, e, eccetto eventualmente l'ammasso, tali attività costituiscono operazioni di smaltimento (37).
51 Il Raad van State menziona due altre cause: Commissione/Germania (38) e Commissione/Consiglio (39). Tuttavia, tali cause si distinguono anch'esse dalla causa in esame. Nella causa Commissione/Germania, la Corte, basandosi sul principio della correzione alla fonte, stabilito all'art. 130 R, n. 2, ha considerato che talune restrizioni alle esportazioni imposte dalla Germania nei confronti dei movimenti transfrontalieri di rifiuti non violavano le direttive 84/631/CEE (40) e 86/279/CEE (41). Tuttavia, tale sentenza si riferisce ai rifiuti destinati ad essere smaltiti e, anche se si può considerare che il termine «smaltimento» sia stato utilizzato in modo ampio, i fatti nella causa erano precedenti al regolamento. Inoltre, invece di costituire un divieto di esportazione sic et simpliciter, le restrizioni tedesche erano espressamente limitate ad applicarsi a varie circostanze che potevano essere giustificate sotto il profilo ambientale.
52 Nella seconda causa citata, Commissione/Consiglio, la Corte ha affermato che l'art. 7 della direttiva consente agli Stati membri di impedire i movimenti di rifiuti, destinati ad essere recuperati o a essere smaltiti, che non sono conformi ai loro piani di gestione (42). Tuttavia, non ne consegue necessariamente che i piani di gestione di rifiuti possono legittimamente includere restrizioni dei movimenti dei rifiuti destinati ad essere recuperati in base all'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza. Inoltre, come osserva il Raad van State, la sentenza in detta causa è stata emessa prima che il regolamento fosse applicabile (43).
Valutazione
53 Nella causa in esame, le ricorrenti, la Commissione e la Francia sostengono unanimamente che la normativa comunitaria non applica i principi di autosufficienza e di vicinanza ai rifiuti destinati ad essere recuperati. I Paesi Bassi e il Regno di Danimarca sono invece di avviso contrario.
54 Secondo me, è certo che la direttiva e il regolamento non prendono in esame l'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza per i rifiuti destinati ad essere recuperati. Giungo a tale conclusione basandomi sul tenore e sulla ratio della direttiva e del regolamento, interpretati alla luce della risoluzione del Consiglio 27 maggio 1990, in base alla quale il Consiglio ha deciso di adottare gli emendamenti dei termini iniziali della direttiva.
55 I principi di autosufficienza e di vicinanza sono menzionati nella direttiva unicamente per quanto attiene ai rifiuti destinati ad essere smaltiti (v. l'art. 5 e il settimo `considerando'). Del pari, nel regolamento essi figurano soltanto nell'elenco dei motivi di obiezione ai trasferimenti di rifiuti destinati a essere smaltiti e non in quello relativo ai rifiuti destinati ad essere recuperati (44). Inoltre, il decimo `considerando' del regolamento si riferisce ai principi di vicinanza, della priorità al recupero e di autosufficienza [in termini analoghi a quelli utilizzati nell'art. 4, n. 3, lett. a), i), del regolamento] per i «rifiuti destinati ad essere smaltiti»: «gli Stati membri dovrebbero poter attuare i principi della vicinanza, della priorità al recupero e dell'autosufficienza a livello comunitario e nazionale in conformità della direttiva 75/442/CEE, prendendo, nel rispetto del Trattato, disposizioni per vietare del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti destinati allo smaltimento o sollevare sistematicamente obiezioni nei loro confronti (...)».
56 E' vero, come osserva il Raad van State, che uno dei motivi di obiezione alla spedizione di rifiuti destinati ad essere recuperati sussiste quando il trasferimento non è conforme alla direttiva, in particolare all'art. 7 di quest'ultima, e che l'art. 7 si riferisce all'attuazione dei piani di gestione dei rifiuti senza escludere espressamente la possibilità che tali piani applichino i principi di autosufficienza e di vicinanza ai rifiuti destinati ad essere recuperati. Tuttavia, come sottolineano le ricorrenti, l'obiettivo dei piani di gestione di rifiuti è, ai sensi dell'art. 7, il conseguimento degli obiettivi di cui agli artt. 3, 4 e 5, e i principi di autosufficienza e di vicinanza sono menzionati in detti articoli soltanto per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere smaltiti (art. 5).
57 Inoltre, nella motivazione della proposta iniziale di regolamento si affermava che «la strategia consiglia la distanza e la gestione ecologica e razionale, in quanto criteri che possono giustificare un intervento delle autorità competenti quando si tratta di smaltire i rifiuti; la gestione ecologicamente razionale (...) costituirà l'unico criterio per [l'intervento delle autorità competenti] se si tratta di un'operazione di recupero» (45). Del pari, si precisava che «il sistema previsto dalla proposta di regolamento parte della premessa che qualsiasi trasferimento che esula dall'ambito di competenza di un'autorità competente per un altro ambito di competenza nella Comunità sarà giudicato secondo gli stessi criteri (la gestione ecologicamente razionale e, nei casi di smaltimento, la vicinanza). Tale sistema è inoltre in grado di garantire l'approvvigionamento dei nuovi impianti di smaltimento muniti di elevato livello di protezione» (46). Benché il testo infine adottato sia diverso da quello proposto originariamente dalla Commissione (e al quale si riferiva, di conseguenza, la motivazione), le due versioni del testo sono analoghe, per quanto rileva per il caso in esame, poiché in entrambi i testi il principio di vicinanza è menzionato in quanto motivo di obiezione quanto ai rifiuti destinati ad essere smaltiti, ma non è menzionato per quanto concerne i rifiuti destinati ad essere recuperati (47).
58 Peraltro, il secondo `considerando' della direttiva relativa ai rifiuti si riferisce alla risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990 sulla politica in materia di rifiuti, con la quale il Consiglio si è impegnato ad accelerare la modifica della direttiva (48), e la risoluzione dichiara espressamente, anche se in una nota a piè di pagina, che «si deve osservare che l'obiettivo di autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti non si applica al riciclaggio» (49).
Si potrebbe sostenere che il fatto che non vi sia una nota analoga per ciò che potrebbe essere considerato come un riferimento al principio di vicinanza (50) induce a ritenere che il principio di vicinanza si applica ai rifiuti destinati ad essere recuperati. Non condivido però tale punto di vista. Vi possono essere, come suggerirò, motivi economici e di carattere ambientale validi per trasferire rifiuti al fine del loro recupero che non si applicano ai rifiuti destinati ad essere smaltiti.
59 Si è sostenuto che l'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza ai rifiuti destinati ad essere recuperati disincentiverebbe il recupero dei rifiuti, contrariamente allo smaltimento, e che ciò sarebbe in contrasto con l'espresso obiettivo di promozione del recupero (51) enunciato all'art. 3 della direttiva. Le ricorrenti adducono che i movimenti transfrontalieri dei rifiuti destinati ad essere recuperati sono necessari per garantire sbocchi sufficienti che consentano all'industria del recupero di essere economicamente valida e una concorrenza fra le imprese che favorisca lo sviluppo di nuove tecnologie. Si deve tuttavia osservare che il governo olandese considera, per motivi analoghi, che occorre restringere le esportazioni dai Paesi Bassi dei rifiuti destinati ad essere recuperati al fine di garantire che l'AVR disponga di sufficienti sbocchi e di materie prime per essere economicamente valida. Del pari, si può sostenere che la mancanza di concorrenza fra gli Stati può limitare lo sviluppo delle tecnologie tanto nel settore dei procedimenti di smaltimento quanto in quello dei procedimenti di recupero.
60 Tuttavia, è evidente che gli argomenti di carattere economico e ambientale a favore degli scambi transfrontalieri hanno maggior peso quando si tratta di rifiuti destinati ad essere
recuperati che quando si tratta di rifiuti destinati ad essere smaltiti. Quando si tratta soltanto di smaltire rifiuti, si può facilmente comprendere che i vantaggi economici conferiti dal mercato unico alle imprese di smaltimento di rifiuti sono secondari rispetto agli interessi basati sulla tutela dell'ambiente, che consistono nel prevenire trasporti inutili di rifiuti e nel garantire che gli Stati membri adottino le misure adeguate per eliminare i propri rifiuti in modo ecologicamente razionale. Qualsiasi sviluppo delle tecnologie che risulti dalla libera circolazione dei rifiuti riguarderebbe inoltre specificamente l'eliminazione dei rifiuti.
61 I rifiuti destinati ad essere recuperati costituiscono invece materie prime sostitutive per tutta una serie di industrie comunitarie. I vantaggi economici risultanti dal mercato unico sono quindi ben maggiori. Inoltre, più relativa è l'importanza degli argomenti relativi all'ambiente. Mentre il trasporto a distanza di rifiuti può, a seconda del tipo di rifiuti, comportare alcuni rischi per l'ambiente, un mercato comune dei rifiuti destinati ad essere recuperati può favorire il riciclaggio, il che diminuisce il volume dei rifiuti destinati ad essere smaltiti e preserva materie prime grezze. Tali considerazioni sono senza alcun dubbio alla base della distinzione stabilita dalla normativa comunitaria.
62 Pertanto, il regolamento ha chiaramente previsto l'applicazione di norme diverse per i rifiuti destinati ad essere recuperati e per quelli destinati ad essere smaltiti: ciò emerge chiaramente dall'ottavo `considerando' del preambolo del regolamento in cui si precisa che «è necessario applicare procedure diverse a seconda del tipo di rifiuti e della loro destinazione, nonché della loro spedizione a scopo di smaltimento e di recupero», e dalla struttura del regolamento. Così, il capitolo A del titolo II riguarda il procedimento che deve essere applicato per i rifiuti destinati ad essere smaltiti e il capitolo B dello stesso titolo attiene al procedimento che deve essere applicato per i rifiuti destinati ad essere recuperati. Il procedimento relativo alle spedizioni dei rifiuti destinati ad essere recuperati è meno restrittivo, nel senso che il consenso delle autorità competenti può essere tacito e nessun divieto generale può essere stabilito (52). Se, tuttavia, l'autosufficienza e la vicinanza costituissero motivi generali di obiezione ai trasferimenti di rifiuti destinati ad essere recuperati, come per i trasferimenti dei rifiuti destinati ad essere smaltiti, la differenza fra i due regimi sarebbe relativamente minima, poiché, escluso un motivo che attiene specificamente alla natura del recupero, gli altri motivi di obiezione nei due procedimenti sono quasi identici.
63 Le ricorrenti sostengono che il regolamento dovrebbe essere interpretato alla luce della Convenzione di Basilea e che tale Convenzione stabilisce chiaramente che i principi di autosufficienza e di vicinanza non si applicano ai rifiuti destinati ad essere recuperati. Sono d'accordo che, poiché il regolamento mirava ad attuare la Convenzione (53), esso può, purché sia conforme al Trattato, essere interpretato alla luce della Convenzione. Non penso però che la Convenzione risolva il problema.
64 Come ho osservato sopra, l'art. 4, n. 2, della Convenzione impone alle parti la creazione di impianti adeguati di smaltimento (54), e il termine «smaltimento» è definito nella Convenzione nel senso che esso comprende le operazioni di recupero (55). Tuttavia, benché le parti siano in genere tenute a vietare i movimenti transfrontalieri dei rifiuti, si applicano talune deroghe, in particolare quando i rifiuti di cui trattasi «costituiscono una materia prima necessaria per l'industria di riciclaggio o di recupero dello Stato d'importazione» (art. 4, n. 9) (56).
65 Le ricorrenti e la Commissione affermano che tale deroga mostra come la Convenzione fosse a favore della libera circolazione dei rifiuti destinati ad essere recuperati e non intendesse applicare i principi di autosufficienza e di vicinanza ai rifiuti destinati ad essere recuperati. D'altro canto, si può affermare che il riferimento ai rifiuti che costituiscono una «materia prima necessaria» significa che l'esportazione può essere autorizzata solo se vi è una mancanza di rifiuti all'estero. E' contemplata però anche la deroga relativamente vaga, nell'art. 4, n. 9, lett. c), della Convenzione, che consente il movimento transfrontaliero che sia conforme ad «altri criteri». Inoltre, l'art. 11 della Convenzione può essere pertinente. In base a detto articolo, le parti possono concludere accordi o intese bilaterali, multilaterali o regionali, attinenti ai movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti con parti o non parti, purché siffatti accordi o intese non deroghino alla gestione ecologicamente razionale dei rifiuti pericolosi e di altri rifiuti prescritta dalla Convenzione (57). Qualsiasi accordo o intesa dev'essere notificato al Segretariato.
66 Si può affermare che, in ogni caso, i principi di autosufficienza e di vicinanza si applicano unicamente a livello comunitario e che la Convenzione non può essere considerata nel senso ch'essa obbliga la Comunità a introdurre in vigore provvedimenti incompatibili con le disposizioni del Trattato CE sulla libera circolazione delle merci.
67 Secondo me, non sussiste quindi alcun chiaro obbligo nella Convenzione che imponga agli Stati membri della Comunità di applicare i principi di autosufficienza e di vicinanza in modo da vietare i trasferimenti di rifiuti destinati ad essere recuperati negli scambi intracomunitari; tuttavia, la Convenzione non consente neanche di stabilire se tali principi non debbano applicarsi ai rifiuti destinati ad essere recuperati (58). Ritengo quindi che la Convenzione non è di grande utilità per interpretare il regolamento in esame.
68 Tuttavia, considero che, per i motivi sopra enunciati nei paragrafi 54-62, i principi di autosufficienza e di vicinanza non si applicano in base al regolamento e alla direttiva ai rifiuti destinati ad essere recuperati.
69 Tale conclusione non significa, tuttavia, che, in un caso particolare, un'obiezione a un trasferimento di rifiuti destinati ad essere recuperati non possa essere giustificata con riguardo al diritto comunitario in materia di tutela dell'ambiente o di tutela della salute, poiché, ad esempio, rifiuti eccezionalmente pericolosi sono trasportati per una distanza inutilmente lunga, creando così un rischio inaccettabile per la salute o l'ambiente. E' evidente che siffatto rischio aumenta in modo direttamente proporzionale alla distanza di trasporto di siffatti rifiuti (59).
Prima questione, lett. b)
70 Tale questione mira a stabilire se, qualora i principi di autosufficienza e di vicinanza non si applichino in base al regolamento e alla direttiva, la disposizione controversa possa tuttavia essere giustificata in forza dell'art. 130 T del Trattato.
71 Detto articolo dispone che «i provvedimenti di protezione adottati in virtù dell'art. 130 S non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore. Tali provvedimenti devono essere compatibili con il presente Trattato. Essi sono notificati alla Commissione».
72 Le ricorrenti sostengono, fra l'altro, che l'art. 130 T non può applicarsi, poiché, secondo loro, la normativa comunitaria ha completamente armonizzato la materia in esame e l'art. 130 T non si applica in caso di armonizzazione completa, e in quanto, invece di essere conforme alla normativa comunitaria, la disposizione controversa è, a loro avviso, ad essa opposta.
73 Occorre del pari osservare che la disposizione controversa non è stata notificata alla Commissione, in forza dell'art. 130 T, come prescritto dall'ultima frase di quest'articolo. Il governo olandese non contesta l'asserzione della Commissione secondo la quale la disposizione non è stata notificata conformemente a detto articolo. Osserva di non aver notificato il provvedimento, poiché credeva che era conforme ai termini del regolamento e della direttiva.
74 A mio avviso, tuttavia, nessuna delle questioni che possono essere sollevate in forza dell'art. 130 T dev'essere esaminata nella fattispecie. L'art. 130 T dispone che i provvedimenti autorizzati in base a questo articolo devono essere in ogni caso compatibili con le altre disposizioni del Trattato. Per i motivi esposti in seguito, ritengo che la disposizione controversa sia in contrasto con l'art. 34 del Trattato.
Seconda questione
75 La seconda questione sembra vertere sul punto se la disposizione controversa costituisca una corretta applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza. Poiché ritengo che tali principi non possano applicarsi ai rifiuti destinati ad essere recuperati, non occorre risolvere tale questione. Vorrei comunque formulare le seguenti osservazioni.
76 Il Raad van State a quanto risulta rileva che, anche se i principi di cui trattasi si applicano, la disposizione controversa non è necessaria per la loro applicazione. La Commissione condivide siffatto punto di vista.
77 E' possibile sostenere, tuttavia, che la disposizione controversa può essere considerata nel senso che essa contribuisce in certo modo agli obiettivi di autosufficienza e di vicinanza. In primo luogo, essa riduce notevolmente il numero dei movimenti transfrontalieri dei rifiuti, il che, in numerosi casi, se non in tutti i casi, significa che i rifiuti saranno eliminati più vicino alla fonte di quanto non avverrebbe altrimenti. In secondo luogo, si potrebbe affermare ch'essa promuove l'obiettivo di autosufficienza se, come afferma il governo olandese, un divieto di esportazione limitata si impone per garantire all'AVR sufficienti sbocchi commerciali e materie prime affinché tale impresa sia economicamente redditizia.
78 Tuttavia, per quanto riguarda il principio di vicinanza, alcuni impianti di recupero all'estero possono trovarsi più vicino alla fonte dei rifiuti di cui trattasi in un caso particolare di quelli dell'AVR. Pertanto, in taluni casi la disposizione controversa può effettivamente essere in contrasto con il principio di vicinanza. Quanto al principio dell'autosufficienza, come sottolinea la Commissione, gli Stati membri non hanno un'obbligo assoluto di divenire autosufficienti.
79 Inoltre, come ho rilevato sopra (60), e come confermerà in seguito la mia analisi della terza questione, lett. a), l'applicazione dei principi di autosufficienza e di vicinanza è essa stessa soggetta all'osservanza del diritto comunitario, compreso il principio di proporzionalità.
Terza questione, lett. a)
80 La prima parte della terza questione mira a stabilire se la disposizione controversa costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione ai sensi dell'art. 34 del Trattato, e se, in caso affermativo, possa comunque essere giustificata.
81 Occorre anzitutto determinare la natura della disposizione controversa. Come ho osservato sopra (61), le ricorrenti sostengono che vi era un divieto puro e semplice di esportare filtri dell'olio, senza dubbio in quanto esse considerano che era stato deciso che la qualità del trattamento di detti filtri all'estero non era sotto alcun profilo superiore al trattamento nei Paesi Bassi, e che, per tale motivo, era stato imposto un divieto di carattere generale. Il Raad van State considera tuttavia che non vi era un divieto generale per l'esportazione di filtri dell'olio, poiché, a suo avviso, non sussistevano motivi in base al piano di opporsi a esportazioni se potesse di fatto essere dimostrato che vi era un miglior sistema di trattamento all'estero. Poiché la natura del piano costituisce una questione di fatto o di diritto nazionale, occorre basarsi sul punto di vista adottato dal Raad van State.
82 Conformemente a consolidata giurisprudenza, l'art. 34 non riguarda i provvedimenti applicati indistintamente al commercio interno e alle esportazioni: la formula che è stata adottata più volte è stata fissata nella sentenza Oebel (62), vale a dire la tesi secondo cui l'art. 34 riguarda solo le misure nazionali che soddisfanno due condizioni: in primo luogo, esse hanno ad oggetto o per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazioni; e, in secondo luogo, pongono così una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro e il suo commercio di esportazione, in modo da garantire un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello Stato considerato.
83 Nella causa in esame, tali condizioni sembrano essere soddisfatte. La disposizione controversa ha per oggetto e per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione. Inoltre, essa è discriminatoria, poiché favorisce un'impresa di trattamento nazionale a danno di imprese di trattamento di altri Stati membri. Ne consegue che la disposizione controversa costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione ai sensi dell'art. 34.
84 Esaminiamo ora il problema della giustificazione. Il governo olandese sostiene che le sue obiezioni alle esportazioni di rifiuti destinati ad essere recuperati mirano a agevolare il sistema di smaltimento il più efficace possibile e la continuità dello smaltimento e che tali preoccupazioni sono dovute all'intento di tutelare la salute e la vita umana. A questo proposito si riferisce al quinto `considerando' del regolamento, in cui si precisa che occorre assicurare «un quadro elevato di protezione dell'ambiente e della salute umana».
85 Tuttavia, in tali osservazioni, il governo olandese sembra riferirsi alle esportazioni dei rifiuti destinati ad essere recuperati in generale. Non ha dimostrato che il trasporto dei filtri dell'olio di cui trattasi, a distanza maggiore di quella necessaria, costituiva un rischio per la salute o per la vita umana. Non ha neanche fornito la prova del fatto che la natura del trattamento di recupero all'estero costituiva siffatto rischio - anche ammettendo che sarebbe autorizzato a basarsi su tali considerazioni. Non ha affermato che gli impianti di recupero della Factron non rispondono ai criteri richiesti. Infatti, il governo olandese ha ammesso al momento dei fatti che il procedimento di recupero della Factron era analogo, benché non superiore, a quello dell'AVR. Come sottolinea la Commissione, nessun riferimento alla salute pubblica figura nei provvedimenti che si oppongono alle spedizioni, mentre l'art. 7, n. 4, lett. a), secondo trattino, del regolamento autorizza obiezioni se la spedizione non è conforme alle leggi e ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell'ambiente, dell'ordine pubblico, della sicurezza pubblica o della tutela della salute pubblica.
86 A sostegno della loro tesi secondo cui la disposizione controversa non era giustificata, le ricorrenti fanno riferimento ad un provvedimento del ministro olandese del 24 settembre 1986 che si riferisce ad un'ulteriore domanda della Dusseldorp di esportare i rifiuti. Secondo le ricorrenti, il ministro ha dichiarato in tale provvedimento che, benché non vi fossero motivi in base al piano di autorizzare l'esportazione in Belgio dei filtri dell'olio, poiché il trattamento in Belgio non era migliore del trattamento effettuato dall'AVR, esso considerava che il piano di cui trattasi non costituiva un sufficiente fondamento per opporsi all'esportazione di filtri dell'olio destinati ad essere recuperati (con riferimento all'art. 7, n. 4, del regolamento, primo trattino), tenuto conto della pronuncia del Raad van State che ha dato luogo al rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte.
87 Inoltre, le ricorrenti adducono che il governo olandese autorizza ora spedizioni analoghe. Il governo ammette che cambierà la sua politica, osservando che le obiezioni alle esportazioni di rifiuti destinati ad essere recuperati saranno in funzione del tasso di recupero all'estero paragonato a quello dei Paesi Bassi (63). Esso si limita a dichiarare, in modo un po' enigmatico e non convincente, che tale modifica di politica risulta dal fatto che per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere recuperati è diminuita l'importanza dell'autosufficienza con riguardo all'igiene e all'ambiente. Nessun'altra spiegazione viene fornita.
88 Posso ritenere che la spedizione considerata dei rifiuti non avrebbe costituito alcun rischio per la salute degli uomini, degli animale o dei vegetali, e che, di conseguenza, l'art. 36 non può essere invocato nei confronti dell'applicazione della disposizione controversa di cui trattasi.
89 Alcune considerazioni attinenti alla tutela dell'ambiente che esulano dagli obiettivi perseguiti dall'art. 36 possono essere giustificate in quanto necessarie per soddisfare esigenze imperative del diritto comunitario ai sensi della sentenza Cassis de Dijon (64). Tuttavia, esse possono costituire una giustificazione per provvedimenti considerati dall'art. 34 solo se la misura è indistintamente applicabile. Ciò induce naturalmente a ritenere che esigenze imperative non possono mai giustificare misure di cui all'art. 34, poiché tale misure sono riguardate da detto articolo solo se sono discriminatorie (65).
90 Nella causa sui rifiuti valloni, ho concluso nel senso che il divieto di importazione vallone non poteva essere giustificato da motivi relativi all'ambiente, poiché esso costituiva una discriminazione nei confronti delle importazioni. La Corte è però giunta ad applicare tale causa di giustificazione ritenendo che la misura in esame non fosse discriminatoria. Tuttavia, per giungere a tale conclusione ha dovuto basarsi su considerazioni relative alla tutela dell'ambiente poiché ha tenuto conto dei principi di autosufficienza e di vicinanza. Non è la prima volta che la Corte è stata costretta ad adottare un ragionamento piuttosto complicato per poter giustificare misure in base ad un'esigenza imperativa (66). Si tratta, tuttavia, forse, dell'«esempio che colpisce maggiormente» (67).
91 Tuttavia, anche ammettendo che la disposizione controversa potesse essere giustificata in taluni casi con riferimento all'esigenza imperativa relativa alla tutela dell'ambiente, essa non potrebbe, secondo me, essere giustificata in base alle circostanze della causa in esame, poiché non è stata fornita la prova di un pericolo per l'ambiente. Non si è dimostrato che il trasporto dei rifiuti considerati costituisse di per sé un rischio per l'ambiente. Non è stato neanche sostenuto, come sopra rilevato, che il trattamento all'estero non fosse conforme ai criteri prescritti. Come la Corte ha affermato nella sentenza Inter-Huiles (68), in siffatte circostanze «la protezione dell'ambiente è, infatti, incontestabilmente garantita in modo altrettanto efficace allorché i [prodotti] sono venduti ad un eliminatore o rigeneratore autorizzato di un altro Stato membro come quando vengono eliminati nello Stato membro di origine». E' del pari pertinente menzionare la sentenza Nertsvoederfabriek Nederland (69), nella quale la Corte ha affermato che non appariva indispensabile vietare l'esportazione dei residui di pollame, purché fossero soddisfatte le condizioni sanitarie stabilite dalla normativa per quanto concerne il prelievo e il trasporto nel territorio nazionale.
92 Il governo olandese sostiene che la disposizione è indispensabile per garantire all'AVR una fornitura sufficiente di filtri dell'olio poiché siano utilizzati come combustibile. Secondo il governo olandese, in caso di insufficiente approvvigionamento di filtri dell'olio, l'AVR sarebbe costretta ad utilizzare un combustibile meno rispettoso dell'ambiente. Tuttavia, anche se la prevenzione dell'uso di un combustibile meno rispettoso dell'ambiente potesse in linea di principio essere accettata in quanto obiettivo giustificabile con riguardo alla tutela dell'ambiente, occorrerebbe provare che la disposizione controversa era proporzionata a tale obiettivo, e non si è dimostrato che non è stato possibile trovare una fonte di sufficiente approvvigionamento di combustibili rispettosi dell'ambiente avvalendosi di mezzi meno restrittivi per gli scambi intracomunitari (70).
93 Infine, il governo olandese afferma che il divieto di esportare è indispensabile perché vi siano sufficienti materie prime e sbocchi commerciali affinché l'AVR sia economicamente redditizia. Per pronunciarsi su tale argomento, occorre ricordare come sia bene assodato che considerazioni di natura meramente economica non possono giustificare un provvedimento che violi prima facie le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci (71). Si potrebbe adottare una diversa posizione se vi fosse una giustificazione di tutela dell'ambiente, per la quale le considerazioni di ordine economico sono meramente secondarie (72). Tuttavia, nella causa in esame, come ho precisato, nessuna giustificazione relativa alla tutela dell'ambiente è stata approvata per preservare le funzioni dell'AVR considerate nel caso di specie.
94 Di conseguenza, concludo, per quanto concerne la terza questione, lett. a), nel senso che la disposizione controversa costituisce una restrizione quantitativa all'esportazione ai sensi dell'art. 34 del Trattato ed essa non può essere giustificata in base all'art. 36 o a esigenze imperative.
Terza questione, lett. b)
95 La terza questione, lett. b), è sollevata solo qualora i principi di autosufficienza e di vicinanza possano applicarsi ai rifiuti destinati ad essere recuperati. Poiché ritengo che tali principi non si applichino nella specie, non occorre risolvere tale questione.
Quarta questione
PER LA CONTINUAZIONE DELLE CONCLUSIONI VEDI SOTTO NUMERO: 696C0203.1
96 La quarta questione mira a stabilire se i diritti esclusivi concessi all'AVR in forza del piano settoriale 10 della parte II del piano (73) siano compatibili con l'art. 90, nn. 1 e 2, in combinato disposto con l'art. 86 del Trattato. L'art. 90, n. 1, dispone che per quanto riguarda le imprese pubbliche e le imprese cui accordano diritti speciali o esclusivi, gli Stati membri non emanano né mantengono alcuna misura in contrasto con le norme del Trattato, specialmente con quelle contemplate dagli artt. 6 e 85-94. L'art. 90, n. 2, dispone che le imprese incaricate della gestione dei servizi d'interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del Trattato, in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non dev'essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
97 Il Raad van State considera che, alla luce del piano settoriale 10 della parte II del piano, l'AVR costituisce un'impresa pubblica o un'impresa alla quale sono concessi diritti speciali o esclusivi ai sensi dell'art. 90, n. 1, del Trattato. Il Raad van State rileva anche che, in quanto unica titolare di un'autorizzazione per incenerire rifiuti pericolosi nei Paesi Bassi, l'AVR occupa una posizione dominante in una parte sostanziale del mercato comune. Ne deduce, di conseguenza, che è necessario chiedersi se l'AVR non abbia abusato di tale posizione dominante, in violazione dell'art. 86 del Trattato, tenendo conto della possibilità di giustificazione in base all'art. 90, n. 2, del Trattato. Il governo olandese sostiene, d'altro canto, che il piano non ha concesso all'AVR diritti esclusivi per quanto attiene all'incenerimento di filtri dell'olio. Osserva che ha effettuato un raffronto fra i procedimenti di recupero degli oli utilizzati dalla Factron all'estero e quello impiegato dall'AVR soltanto perché al momento dei fatti non vi era un'altra impresa nei Paesi Bassi che potesse trattare gli oli usati, o in tutti i casi non adottando criteri di qualità così elevati. Il governo olandese sostiene quindi che l'AVR non dispone di diritti esclusivi per quanto concerne i rifiuti destinati ad essere recuperati. Tuttavia, la questione se l'AVR abbia beneficiato di diritti esclusivi per l'incenerimento di filtri dell'olio costituisce una questione di fatto che dev'essere valutata dal giudice nazionale. Poiché la quarta questione viene sollevata sulla base della premessa che sono stati accordati diritti esclusivi per l'incenerimento dei rifiuti ed è stato sottolineato che il recupero dei filtri dell'olio da parte dell'AVR implica l'incenerimento, la Corte deve considerare che diritti esclusivi sono stati effettivamente concessi. I diritti esclusivi ai quali fa riferimento la quarta questione devono essere intesi nel senso che essi includono tanto l'esclusiva generale concessa per l'incenerimento quanto qualsiasi esclusiva derivante dalla disposizione controversa.
98 Il Raad van State solleva espressamente la questione dell'applicazione dell'art. 90 unicamente nell'ambito di un abuso eventuale di posizione dominante da parte dell'AVR, in contrasto con l'art. 86. La Commissione afferma che non è quindi necessario risolvere la quarta questione se, come ho suggerito, la disposizione controversa viola l'art. 34 e non è giustificata in base all'art. 36 o in base ad un'esigenza imperativa, poiché la disposizione sarebbe in tal caso comunque illegittima. Tuttavia, la quarta questione concerne non solo la restrizione in ogni caso, dell'esportazione, che ho esaminato sotto il profilo dell'art. 34, ma anche i diritti esclusivi concessi all'AVR per l'incenerimento dei rifiuti. In ogni caso, la questione della violazione dell'art. 90, in combinato disposto con l'art. 86, non è necessariamente del tutto irrilevante solo perché si è concluso che l'art. 34 è stato violato, e spetta in primo luogo al giudice nazionale valutare l'utilità delle sue questioni. La questione può persino essere sollevata quanto al punto se l'art. 90, n. 2, possa applicarsi a ciò che altrimenti costituirebbe una violazione dell'art. 34 (74). E' dubbio che l'art. 90, n. 2, possa applicarsi in questo modo nella fattispecie; una cosa è concedere ad un'impresa diritti esclusivi in uno Stato ai fini della gestione di servizi di interesse economico generale, altro è rafforzare tali diritti esclusivi vietando gli scambi fra Stati membri. Tale questione non è stata però sollevata nella causa in esame. Mi limiterò perciò a presentare qualche osservazione di carattere generale sull'abuso di posizione dominante in contrasto con l'art. 86 e sull'eventuale applicazione dell'art. 90, nn. 1 e 2, in combinato disposto con detto articolo.
99 Il Raad van State osserva che l'AVR applica in generale tariffe per il trattamento dei rifiuti (compreso il loro recupero) più elevate delle imprese straniere, e che la politica stabilita nel piano comporta una limitazione degli sbocchi, di modo che non si può escludere un abuso ai sensi rispettivamente dei punti a) e b) dell'art. 86. Tali punti dispongono, rispettivamente, che un abuso di posizione dominante può consistere in particolare: «nell'imporre direttamente o indirettamente prezzi di acquisto, di vendita o altre condizioni di transazione non eque» o nel «limitare la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico a danno dei consumatori».
100 Il giudice nazionale non solleva questioni riguardanti specificamente l'art. 86 in quanto tale, e pertanto può essere sufficiente formulare tre osservazioni. In primo luogo, qualora uno Stato conferisca un monopolio legale ad un'impresa
per una parte sostanziale del mercato comune, tale impresa sarà considerata un'impresa che occupa una posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del Trattato (75), e il territorio di uno Stato membro, al quale il detto monopolio si estende, può costituire una parte sostanziale del mercato comune (76). In secondo luogo, è assodato che la mera concessione di diritti esclusivi non crea necessariamente di per sé un abuso di posizione dominante (77). In terzo luogo, il mero fatto che le tariffe di un'impresa che fruisce di diritti speciali o esclusivi siano più elevate di quelle di altre imprese dello stesso settore di attività non costituisce necessariamente la prova di un abuso di posizione dominante, benché si tratti di un elemento rilevante da prendere in considerazione. La Corte ha affermato che vi è abuso se i prezzi sono eccessivi in quanto non hanno alcun rapporto razionale con il valore economico del prodotto fornito; i punti che devono essere risolti consistono nello stabilire se sia eccessiva la differenza fra i costi effettivamente sostenuti e le tariffe effettivamente praticate e, in caso affermativo, se siano stati applicati prezzi che sono iniqui in quanto tali o se li si raffronta con i prodotti concorrenti (78).
101 Qualora il giudice nazionale stabilisca che l'AVR ha abusato della sua posizione dominante in modo incompatibile con l'art. 86, è possibile che esso debba esaminare se i Paesi Bassi abbiano violato l'art. 90, n. 1, in combinato disposto con l'art. 86. Il governo olandese violerebbe l'art. 90, n. 1, in combinato disposto con l'art. 86, soltanto se i diritti esclusivi concessi all'AVR avessero causato la violazione dell'art. 86. Mentre siffatto abuso può essere la conseguenza della posizione dominante di cui fruisce l'AVR, il mero fatto che i Paesi Bassi abbiano conferito diritti esclusivi all'AVR di per sé non è evidentemente sufficiente a dimostrare che vi è stata una violazione dell'art. 90, n. 1. Occorrerebbe fornire la prova che l'AVR ha abusato della sua posizione dominante col mero esercizio dei suoi diritti esclusivi o che i diritti concessi hanno creato una situazione in cui l'AVR ha dovuto commettere siffatto abuso (79). Tuttavia, per quanto riguarda gli asseriti prezzi iniqui, non si è - a quanto pare - affermato che i Paesi Bassi siano direttamente responsabili della politica dei prezzi dell'AVR: essi hanno, al massimo, agevolato la prassi dei prezzi iniqui concedendo diritti esclusivi all'AVR, e non vi è elemento che indichi che la politica dei prezzi dell'AVR sia stata l'inevitabile conseguenza dei diritti esclusivi concessi a tale impresa.
102 Esaminiamo ora se l'art. 90, n. 2, fornisca all'AVR un mezzo di difesa nei confronti di una violazione dell'art. 86. E' anzitutto necessario stabilire se l'AVR possa essere considerata nel senso che essa è stata incaricata «della gestione di servizi di interesse economico generale». La questione se i servizi di cui trattasi possano essere qualificati servizi di interesse economico generale dev'essere risolta dal giudice nazionale, in quanto si tratta di una questione di fatto o di una questione che richiede l'interpretazione della legislazione nazionale applicabile (80). Tuttavia, posso presentare le seguenti osservazioni quanto al senso generale della nozione d'impresa incaricata «della gestione di servizi di interesse economico generale».
103 Mi sembra che una funzione di gestione di rifiuti possa essere considerata nel senso che essa costituisce un servizio d'interesse economico generale ai sensi dell'art. 90, n. 2 (81). Tuttavia, occorre dimostrare non solo che l'AVR fornisce un servizio di interesse economico generale per quanto concerne la gestione di rifiuti, ma anche ch'essa è stata «incaricata» di siffatto servizio, nel senso che taluni obblighi le sono imposti dallo Stato nell'interesse economico generale. Infatti, l'art. 90, n. 2, si riferisce alla «specifica missione» assegnata alle imprese di cui trattasi.
104 Inoltre occorre osservare che, poiché l'art. 90, n. 2, stabilisce una deroga alle disposizioni del Trattato, tale deroga dev'essere interpretata restrittivamente (82).
105 Il motivo della concessione di una specifica missione alle imprese è spesso dovuto al fatto che tale missione dev'essere svolta nell'interesse pubblico, e al fatto però che essa non sarebbe forse svolta, in genere per motivi economici, se il servizio fosse lasciato al settore privato. Possono esservi spesso lacune potenziali, poiché lo svolgimento di una certa missione, quale la fornitura di servizi a regioni remote, non è redditizio (ad esempio, servizi di collegamento aereo (83), servizi postali (84), reti di telecomunicazioni (85) e la fornitura di elettricità (86)).
106 Se il Raad van State dovesse stabilire che l'AVR è stata incaricata di un servizio di interesse economico generale e che essa ha violato l'art. 86, occorrerebbe dimostrare che il fatto di imporre all'AVR di conformarsi alle norme in materia di concorrenza costituisca un ostacolo alla specifica missione di cui è stata investita. Ancora una volta, spetta in definitiva al giudice nazionale stabilire se un comportamento anticoncorrenziale dell'AVR sia necessario per realizzare la sua missione (87). Tuttavia, posso formulare le seguenti osservazioni.
107 Il criterio per stabilire se l'applicazione delle norme di concorrenza «ostacoli» lo svolgimento della funzione di cui trattasi è stato definito in diversi modi. Nella sentenza Almelo (88), la Corte ha affermato che «restrizioni della concorrenza da parte degli altri operatori economici devono essere ammesse se non sono necessarie per consentire lo svolgimento di un servizio di interesse generale da parte dell'impresa incaricata». Nelle sentenze Sacchi (89) e CBEM (90), essa ha affermato che le disposizioni del Trattato si applicherebbero, salvo il caso in cui la loro applicazione sia «incompatibile» con lo svolgimento della missione assegnata. Tuttavia, nella sentenza più recente, vale a dire nella sentenza Corbeau (91), la Corte ha considerato che si trattava di esaminare in quale misura fosse necessaria una restrizione della concorrenza, o persino l'esclusione di qualsiasi concorrenza da parte di altri operatori economici «per consentire al titolare del diritto esclusivo di esercitare la sua funzione di interesse generale, ed in particolare di beneficiare di condizioni economicamente accettabili» (92). Secondo la Corte, ai fini di tale analisi, si deve «premettere che l'obbligo del titolare di questa funzione di garantire i suoi servizi in condizioni di equilibrio economico presuppone la possibilità di una compensazione tra i settori di attività redditizi e quelli meno redditizi, e giustifica quindi una limitazione della concorrenza da parte degli imprenditori privati nei settori economicamente redditizi» (93). La Corte ha aggiunto che l'esclusione della concorrenza non si giustificava tuttavia in quanto l'apertura della concorrenza per taluni servizi a concorrenti non pregiudicava «l'equilibrio economico del servizio di interesse economico generale esercitato dal titolare del diritto esclusivo» (94).
108 Le deroghe alle disposizioni del Trattato espressamente previste dall'art. 90, n. 2, si applicano alle imprese più che agli Stati membri. Nella misura in cui l'art. 90, n. 2, potrebbe tuttavia essere invocato per consentire deroghe alle disposizioni del Trattato qualora gli Stati membri conferiscano diritti speciali ad imprese, in quanto le misure di per sé inducano l'impresa a violare l'art. 86 e comportino di conseguenza una violazione dell'art. 90, n. 1, i diritti esclusivi dovrebbero essere esaminati in base all'art. 90, n. 2. A questo proposito, il governo olandese sostiene che i diritti esclusivi sono necessari per consentire all'AVR di essere economicamente redditizia. Tuttavia, come sottolinea la Commissione, occorre fornire la prova, in modo soddisfacente per il giudice nazionale, che tale obiettivo non possa essere raggiunto anche con altri mezzi.
Conclusione
109 Di conseguenza, occorre risolvere, a mio avviso, le questioni sollevate dal Raad van State come segue:
«1) Il regolamento (CEE) del Consiglio 1, febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, e la direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (come modificata dalla direttiva 81/156/CEE), devono essere interpretati nel senso che i principi di autosufficienza e di vicinanza non si applicano in forza del regolamento e della direttiva ai rifiuti destinati ad essere recuperati.
2) Una misura di uno Stato membro, quale la disposizione di cui trattasi nella causa principale, che vieti l'esportazione di filtri dell'olio se il trattamento considerato all'estero non offre una migliore qualità del trattamento disponibile all'interno di detto Stato membro, costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione ai sensi dell'art. 34 del Trattato CE, nella misura in cui impedisce l'esportazione di filtri dell'olio in un altro Stato membro. Siffatta misura non è giustificata nella fattispecie in base all'art. 36 del Trattato o da un'esigenza imperativa, che consenta di escludere tale misura dal campo di applicazione dell'art. 34.
3) Qualora sia accertato che un'impresa ha violato l'art. 86 del Trattato abusando della sua posizione dominante sul mercato comune o in una parte sostanziale di questo, lo Stato membro che ha concesso diritti speciali o esclusivi a tale impresa viola l'art. 90, n. 1, del Trattato, soltanto se la concessione dei diritti speciali o esclusivi ha causato la violazione dell'art. 86.
4) Quando, indipendentemente dall'art. 90, n. 2, il comportamento di un'impresa è considerato in contrasto con l'art. 86 del Trattato, tale impresa può invocare l'art. 90, n. 2, del Trattato unicamente se si può dimostrare ch'essa è stata specificamente incaricata della gestione di servizi d'interesse economico generale, e unicamente nel caso in cui l'applicazione dell'art. 86 renda impossibile lo svolgimento della missione specifica assegnatale».
(1) - GU L 30, pag. 1.
(2) - GU L 194, pag. 39.
(3) - Direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 78, pag. 32).
(4) - Gli allegati II A e II B della direttiva sono stati modificati con la decisione della Commissione 24 maggio 1996 (GU L 135, pag. 32).
(5) - Sono forniti vari esempi di azione considerata.
(6) - Art. 3, n. 2.
(7) - Art. 44.
(8) - Decisione del Consiglio 1, febbraio 1993, sulla conclusione, a nome della Comunità, della Convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento (Convenzione di Basilea) (GU L 39, pag. 1). Il testo della Convenzione è allegato alla decisione del Consiglio.
(9) - V. i paragrafi 23-31.
(10) - Paragrafi 7, 8, 14 e 16.
(11) - V. supra, paragrafo 17.
(12) - V. rispettivamente paragrafi 13 e 14.
(13) - Ex titolo VII, ma attualmente titolo XVI, a seguito della modifica del Trattato sull'Unione europea.
(14) - Sentenza 9 luglio 1992 (Causa C-2/90, Racc. pag. I- 4431; v. supra, paragrafi 45 a 50).
(15) - Punto 34 della sentenza.
(16) - Punto 35 della sentenza.
(17) - SEC (89) 934 def.; v. Damian Chalmers, «Community Policy on Waste Management - Managing Environmental Decline Gently», Yearbook of European Law, 1994, pag. 280.
(18) - GU C 122, pag. 2.
(19) - Pagg. 23-25.
(20) - Punto 35 della sentenza, citata in prosieguo al paragrafo 45.
(21) - V. la nota 8.
(22) - L'art. 2, n. 4, dispone che si intende per «smaltimento» «qualsiasi operazione prevista all'allegato IV»; l'allegato IV comprende un elenco di «operazioni che comportano la possibilità di recupero, di riciclaggio, di riutilizzo, di reimpiego diretto o qualsiasi altro uso dei rifiuti».
(23) - V. l'art. 2, n. 3, che si riferisce al movimento transfrontaliero dei rifiuti pericolosi «o di altri rifiuti»; l'art. 1, n. 2, stabilisce che gli «altri rifiuti» sono i rifiuti figuranti all'allegato II: gli unici rifiuti menzionati in tale allegato sono i «rifiuti domestici raccolti» e i «residui provenienti dall'incenerimento dei rifiuti domestici».
(24) - Art. 4, n. 2, lett. d). V. anche il diciottesimo `considerando' del preambolo, in cui si afferma che i movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti devono essere ridotti al minimo per quanto possibile.
(25) - Art. 4, n. 9.
(26) - Art. 4, n. 2, lett. e).
(27) - V. anche l'ottavo `considerando' del preambolo, in cui si afferma che i rifiuti pericolosi e altri rifiuti dovrebbero, per quanto ciò sia compatibile con una gestione ecologicamente razionale ed efficace, essere smaltiti nello Stato dove essi sono stati prodotti.
(28) - Peter Von Wilmowsky, «Waste disposal in the internal market: the state of play after the ECJ's ruling on the Walloon Import Ban», Common Market Law Review, 1993, pag. 541, in particolare pag. 560, nota 37.
(29) - Citata nella nota 14.
(30) - Direttiva del Consiglio 6 dicembre 1984, 84/631/CEE, relativa alla sorveglianza e al controllo all'interno della Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi (GU L 326, pag. 31).
(31) - Punti 34-36 della sentenza.
(32) - V., ad esempio, Hancher e Sevenster, «Case comment on Case C-2/90 Commission v Belgium», Common Market Law Review, 1993, pagg. 351-367; Jules H.V. Stuyck, «Le traitement des déchets dans la (non-)réalisation du marché intérieur», Journal des tribunaux de droit européen, 1994, n. 5, pagg. 10-12; Von Wilmowsky, già citata alla nota 28; Damian Chalmers, già citata alla nota 17; Damien Gerardin, «The Belgian Waste Case», European Law Review, 1993, pag. 144, e David A. Demiray: «The Movement of Goods in a Green Market», Legal Issues of European Integration, 1994, n. 1, pagg. 73-110.
(33) - V., nello stesso senso, Prof. J.H. Jans, «Self-sufficiency in European Waste Law?», First Nordic Conference on EU Environmental Law, 1994, pagg. 71-78.
(34) - Punti 30-32 della sentenza.
(35) - Per quanto attiene alle disposizioni del regolamento e della direttiva, è evidente che esse non possono autorizzare gli Stati membri a violare il Trattato: v., ad esempio, cause riunite 80/77 e 81/77, Commissionnaires Réunis/Receveur des Douanes (Racc. pag. 927), e cause riunite C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-409/93, C-410/93 e C-411/93, Lancry e a. (Racc. pag. I-3957).
(36) - V. paragrafo 27.
(37) - Inoltre, poiché la Corte si riferiva in questo punto al trattamento «e» allo smaltimento e altrove unicamente allo smaltimento, in occasione dell'uso del termine «trattamento» è possibile che la Corte abbia considerato il trattamento prima dello smaltimento, forse al fine di eliminare rischi prima o durante lo smaltimento.
(38) - Sentenza 10 maggio 1995, causa C-422/92 (Racc. pag. I-1097).
(39) - Sentenza 17 marzo 1993, causa C-155/91 (Racc. pag. I-939).
(40) - Citata alla nota 30.
(41) - Direttiva del Consiglio 12 giugno 1986, 86/279/CEE, che modifica la direttiva 84/631, relativa alla sorveglianza e al controllo nella Comunità delle spedizioni transfrontaliere dei rifiuti pericolosi (GU L 181, pag. 13.).
(42) - Punto 14 della sentenza.
(43) - Il regolamento è entrato in vigore il terzo giorno successivo a quello della sua pubblicazione, vale a dire il 6 febbraio 1993, nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, ma è stato applicato soltanto quindici mesi dopo la data della sua pubblicazione (art. 44).
(44) - Il settimo `considerando' del preambolo del regolamento si riferisce ai principi di autosufficienza e di vicinanza ricordando le disposizioni della direttiva che menzionano tali principi. Esso si riferisce, di conseguenza, a tali principi soltanto per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere smaltiti.
(45) - COM (90) 415 def. - SYN 305, 26 ottobre 1990, pag. 4.
(46) - Pag. 5.
(47) - Nella proposta iniziale, purché venissero soddisfatti determinati presupposti, si applicava un sistema diverso per i rifiuti destinati ad essere recuperati. I motivi di obiezione al trasferimento di rifiuti destinati ad essere recuperati non erano elencati e in realtà soltanto l'autorità competente di destinazione poteva sollevare obiezioni. Per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere smaltiti, d'altro canto, l'art. 4, n. 3, disponeva che l'autorità competente in materia di spedizione aveva diritto di sollevare obiezioni al trasferimento prospettato se vi era «un centro autorizzato notevolmente più vicino del centro scelto dal soggetto che aveva effettuato la notifica e in possesso delle tecnologie adeguate per garantire un elevato livello di tutela dell'ambiente e della salute».
(48) - Punto 15 della risoluzione.
(49) - Tale dichiarazione figura in un nota a piè di pagina relativa al quinto `considerando' della risoluzione in cui si afferma che «occorre che la Comunità nel suo insieme divenga in grado di garantire direttamente lo smaltimento dei suoi rifiuti ed è auspicabile che ciascuno Stato membro individualmente miri a siffatta autosufficienza».
(50) - Vale a dire, il riferimento nei punti 7 e 11 all'agevolazione dell'«eliminazione dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini» e la riduzione al minimo dei movimenti dei rifiuti.
(51) - Citato al punto 5. La «precedenza al recupero» è menzionata anche all'art. 4, n. 3, lett. a), i), del regolamento (v. supra, paragrafo 13).
(52) - Confrontare con l'art. 4, n. 3, lett. a), i), per i rifiuti destinati ad essere smaltiti.
(53) - V. supra, paragrafo 39.
(54) - V. il paragrafo 41.
(55) - V. supra, paragrafo 39.
(56) - Citato integralmente sopra, al paragrafo 41.
(57) - V. l'analisi relativa all'art. 11 in: Katharina Kummer, International Management of Hazardous Wasters, Oxford, 1995, pagg. 88-99.
(58)
- Le parti possono essere autorizzate in base alla Convenzione a vietare le esportazioni di rifiuti destinati ad essere recuperati in base all'art. 4, n. 11, della Convenzione, il quale dispone che la Convenzione non osta a che una parte imponga condizioni supplementari che siano compatibili con le disposizioni della Convenzione e conformi alle norme del diritto internazionale, per meglio tutelare la salute e l'ambiente.
(59) - Come ha osservato il Comitato economico e sociale al punto 3.2.2 del suo parere sulla comunicazione della Commissione concernente il riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, «il pericolo inerente alla presenza di sostanze tossiche aumenta con la lunghezza del trasporto e con l'estensione della zona e delle persone esposte alla contaminazione» (GU 1997, C 89, pag. 2).
(60) - Nei paragrafi 46-49.
(61) - Nel paragrafo 24.
(62) - Causa 155/80 (Racc. 1981, pag. 1993); v. anche cause riunite 141/81, 142/81 e 143/81, Holdijk (Racc. 1982, pag. 1299, punto 11); causa 172/82, Fabricants Raffineurs d'Huile de Graissage/Inter Huiles (Racc. 1983, pag. 555, punto 12); causa 237/82, Jongeneel Kaas/Paesi Bassi (Racc. 1984, pag. 483, punto 22), e causa C-47/90, Delhaize/Promalvin (Racc. 1992, pag. I-3669, punto 12).
(63) - V. sopra il paragrafo 31 che descrive la nuova politica.
(64) - V. causa 120/78, Rewe-Zentral (Racc. 1979, pag. 649); per quanto riguarda considerazioni in materia di tutela dell'ambiente, v., ad esempio, causa 302/86, Commissione/Danimarca (Racc. 1988, pag. 4607, punto 8).
(65) - V., nello stesso senso, Peter Oliver, Free Movement of Goods in the European Community, 3a edizione, 1996, Sweet & Maxwell, pag. 122.
(66) - V. ad esempio, le cause citate da Peter Oliver, pagg. 112-113: causa 113/80, Commissione/Irlanda (Racc. 1981, pag. 1625); causa 16/83, Prantl (Racc. 1984, pag. 1299); causa 274/87, Commissione/Germania (Racc. 1989, pag. 229); causa 238/89, Pall (Racc. 1990, pag. I-4827).
(67) - Peter Oliver, pag. 113.
(68) - Citata alla nota 62, punto 14 della sentenza.
(69) - Causa 118/86 (Racc. 1987, pag. 3883, punto 16).
(70) - V., ad esempio, la sentenza Nertsvoerderfabrik Nederland, citata alla nota 69, nella quale la Corte ha considerato che una restrizione implicita delle esportazioni di residui di pollame non appariva necessaria per tutelare la salute.
(71) - V., ad esempio, causa 7/61, Commissione/Italia (Racc. 1961, pag. 635), e causa 324/83, Evans Medical et Macfarlan Smith (Racc. 1995, pag. I-563).
(72) - Causa 72/83, Campus Oil/Ministro dell'industria e dell'energia (Racc. 1984, pag. 2727, punto 35); Nertsvoederfabriek Nederland (citata alla nota 69), punto 15, dove, citando la sentenza Campus Oil, la Corte ha affermato che «l'applicazione dell'art. 36 non è esclusa per il semplice fatto che una normativa nazionale, giustificata da circostanze obiettive che rispondono alle esigenze degli interessi ivi contemplati, consenta di raggiungere collateralmente altri scopi di natura economica. E' ciò tanto più quando lo scopo di natura economica deve consentire il raggiungimento dello scopo sanitario».
(73) - Secondo il governo olandese, detta parte del piano non è pertinente poiché essa riguarda soltanto i rifiuti imballati infiammabili che non hanno alcuna rilevanza per la causa in esame; è il piano settoriale 19 che riguarda i filtri dell'olio. La natura del piano è stata esaminata sopra ai paragrafi 23-31.
(74) - La giurisprudenza pertinente è esaminata nelle conclusioni dell'avvocato generale Cosmas 26 novembre 1996, cause riunite C-157/94, C-158/94, C-159/94 e C-160/94, Commissione/Paesi Bassi, Italia, Francia e Spagna (punti 86-90).
(75)
- V. ad esempio, causa 26/75, General Motors/Commissione (Racc. 1975, pag. 1367), e causa 320/91, Corbeau (Racc. 1993, pag. I-2533, punto 9).
(76) - V., ad esempio, causa 322/81, Michelin/Commissione (Racc. 1983, pag. 3461, punto 28), e causa C-260/89, ERT (Racc. 1991, pag. I-2925, punto 31).
(77) - Causa C-41/90, Höfner e Elser, (Racc. 1991, pag. I-1979, punto 29).
(78) - Causa 27/76, United Brands/Commissione (Racc. 1978, pag. 207, punti 250-254), e causa 30/87, Bodson (Racc. 1988, pag. 2479, punto 31).
(79) - V. le conclusioni dell'avvocato generale Fennelly 9 ottobre 1997, causa C-163/96, Silvano Raso e a. (Racc. pag. I-533, in particolare pag. I-535), paragrafi 57-66.
(80) - V. causa 127/73, BRT (Racc. 1974, pag. 51, punto 22), e le conclusioni dell'avvocato generale Cruz Vilaça nella causa Bodson (citata alla nota 78), paragrafo 81.
(81) - V. le conclusioni dell'avvocato generale Rozès nella causa Inter-Huiles (citata alla nota 62, Racc. pag. 581), che ha del pari considerato che imprese francesi autorizzate per la raccolta e l'eliminazione di oli usati potevano essere considerate come imprese incaricate dalla gestione di servizi d'interesse economico generale ai sensi dell'art. 90, n. 2.
(82) - Causa BRT (citata alla nota 80), e sentenza 17 luglio 1997, causa C-242/95, GT-Link (Racc. pag. I-4449, punto 50).
(83) - Causa 66/86, Ahmeed Saeed Flugreisen e a./Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs (Racc. 1989, pag. 803, punto 55).
(84) - Sentenza Corbeau (citata alla nota 75); v., in particolare, punto 15.
(85) - Causa C-18/88, GB-Inno-BM (Racc. 1991, pag. I-5941, punto 16).
(86) - Causa 393/92, Almelo (Racc. 1994, pag. I-1477, punto 48).
(87) - Sentenze Corbeau (citata alla nota 75), punto 20, e Almelo (citata alla nota 86), punto 50. Tali sentenze inducono a pensare che il giudice nazionale può decidere non soltanto che l'art. 90, n. 2, è inapplicabile, ma anche che è applicabile, di modo che una particolare prassi può non rientrare nell'ambito di applicazione delle norme del Trattato in materia di concorrenza.
(88) - Citata alla nota 86, punto 49 della sentenza.
(89) - Causa 155/73 (Racc. 1974, pag. 409).
(90) - Causa 311/84 (Racc. 1985, pag. 3261).
(91) - Citata alla nota 75.
(92) - Punto 16 della sentenza.
(93) - Punto 17 della sentenza.
(94) - Punto 19 della sentenza.