62017CJ0169
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 14 juni 2018 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Artiklarna 34 och 35 FEUF – Fri rörlighet för varor – Kvantitativa restriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Skydd av svin – Produkter som framställs eller saluförs i Spanien – Kvalitetsnormer för kött, skinka, bog och filé av iberisk gris – Villkor för användning av beteckningen ”de cebo” – Förbättring av produkternas kvalitet – Direktiv 2008/120/EG – Tillämpningsområde”
I mål C‑169/17,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) genom beslut av den 27 februari 2017, som inkom till domstolen den 3 april 2017, i målet
Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino
mot
Administración del Estado
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna C.G. Fernlund, J.C. Bonichot, S. Rodin (referent) och E. Regan,
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitiesekreterare: handläggaren L. Carrasco Marco,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 mars 2018
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino, genom Rodríguez Cárcamo, abogado, och N. Olmos Castro, abogada,
–
Spaniens regering, genom M. A. Sampol Pucurull, i egenskap av ombud,
–
Tysklands regering, genom T. Henze, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom M. Patakia och I. Galindo Martín, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 34 och 35 FEUF, samt av artiklarna 3.1 a och 12 i rådets direktiv 2008/120/EG av den 18 december 2008 om fastställande av lägsta djurskyddskrav vid svinhållning (EUT L 47, 2009, s. 5).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino (nedan kallad sammanslutningen) och Administración del Estado (statsförvaltningen, Spanien) rörande ett kungligt dekret, vilket har antagits av den spanska regeringen, om godkännande av kvalitetsnormer för kött, skinka, bog och filé av iberisk gris.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 7 och 8 i direktiv 2008/120 anges följande:
”(7)
För att produktionen ska kunna utvecklas rationellt finns det därför ett behov av att fastställa en gemensam lägsta nivå för skyddet av avels- och slaktsvin.
(8)
Svin bör hållas i en miljö som svarar mot deras behov av att röra sig och att böka. Svins välbefinnande verkar äventyras om de har alltför begränsat utrymme.”
4
I artikel 1 i detta direktiv anges följande:
”I detta direktiv fastställs de djurskyddskrav som minst måste uppfyllas beträffande avels- och slaktsvin.”
5
I artikel 3.1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att alla anläggningar uppfyller följande krav:
a)
Den fria golvarean för varje avvand smågris, avels- eller slaktsvin som hålls i grupp, med undantag för gyltor efter betäckning och suggor, måste vara minst:
Levande vikt (kg)
M2
högst 10 kg
0,15
över 10 men högst 20 kg
0,20
över 20 men högst 30 kg
0,30
över 30 men högst 50 kg
0,40
över 50 men högst 85 kg
0,55
över 85 men högst 110 kg
0,65
över 110 kg
1,00
…”
6
I artikel 12 i samma direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får, i enlighet med de allmänna bestämmelserna i fördraget, inom sitt territorium bibehålla eller tillämpa striktare djurskyddsbestämmelser för grisar än de som fastställs i detta direktiv. De ska underrätta kommissionen om alla sådana åtgärder.”
Spansk rätt
7
Artikel 1 i Real Decreto 4/2014 por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico (kungligt dekret 4/2014, om godkännande av kvalitetsnormer för kött, skinka, bog och filé av iberisk gris), av den 10 januari 2014 (BOE nr 10, av den 11 januari 2014, s. 1569), har följande lydelse:
”Målet med detta kungliga dekret är att fastställa de kvalitativa egenskaper som ska finnas hos styckningsprodukter från iberiska grisar, som bereds eller saluförs utan bearbetning såsom skinka, bog och filé av iberisk gris, som bereds eller saluförs i Spanien, för att de försäljningsbeteckningar som fastställs i dessa bestämmelser ska kunna användas, utan att det påverkar tillämpningen av gällande allmänna bestämmelser.
Godkännande ska även ges för produkter som bereds i Portugal, på grundval av avtal som ingåtts mellan myndigheter i Spanien och Portugal om produktion, beredning, saluföring och kontroll av iberiska produkter.
De produkter som har en kvalitetsmärkning som erkänns på unionsnivå (skyddad ursprungsbeteckning eller skyddad geografisk beteckning) för vilka de försäljningsbeteckningar eller något av de begrepp som anges i dessa bestämmelser ska användas, ska uppfylla villkoren i bestämmelserna.”
8
Artikel 3.1 i dekret 4/2014 har följande lydelse:
”Försäljningsbeteckningen för de produkter som avses i detta dekret ska bestå av tre delar, vilka ska anges i följande ordning:
a)
Benämning på grund av produkttyp:
i)
För bearbetade produkter: …
ii)
För styckningsprodukter som saluförs utan bearbetning: …
b)
Benämning på grund av foder och uppfödning:
i)
”De bellota”: För produkter av djur som slaktats omedelbart efter att uteslutande ha hållits på gödning med naturresurser i naturtypen dehesa.
ii)
För produkter av djur vilkas foder och uppfödning, tills djuret uppnått slaktvikt, inte ingår bland dem som anges i föregående punkt, används följande benämningar:
1.   ”De cebo de campo”: Det rör sig om djur som, även om de har kunnat gödas med resurser i naturtypen dehesa eller i hagmark, har utfordrats med foder, huvudsakligen bestående av spannmål och baljväxter, och som föds upp i utomhusanläggningar för extensiv- eller intensivuppfödning vilkas ytor kan vara delvis täckta. …
2.   ”De cebo”: Fall med djur som utfordras med foder, huvudsakligen bestående av spannmål och baljväxter, och som föds upp i anläggningar för intensivuppfödning, i enlighet med vad som anges i punkt 8.
c)
Benämning på grund av ras …
…”
9
I artikel 8.1 och 8.2 i detta dekret, som har rubriken ”Uppfödningsvillkor för djur som ger upphov till produkter med beteckningen ”de cedo””, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av de uppfödningsvillkor som fastställs i Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre, relativo a las normas mínimas para la protección de cerdos (kungligt dekret 1135/2002 av den 31 oktober 2002 om fastställande av lägsta djurskyddskrav vid svinhållning (BOE nr 278 av den 20 november 2002)) ska avels- eller slaktdjur med en levande vikt på över 110 kilo och av vilka det framställs produkter med beteckningen ’de cedo’ under gödningsfasen ha tillgång till en total fri golvyta om minst 2 m2/djur.
2.   Den lägsta slaktåldern ska vara tio månader.”
10
I den tredje tilläggsbestämmelsen i nämnda dekret föreskrivs följande:
”De krav som ställs i de antagna kvalitetsnormerna gäller varken för produkter som lagenligt framställs eller saluförs enligt andra specifikationer i andra medlemsstater eller för produkter från länderna i Europeiska frihandelssammanslutningen (Efta). Nämnda krav gäller inte heller för produkter från de avtalsslutande parterna i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller från de avtalsslutande parterna i ett tullsamarbetsavtal med Europeiska unionen.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11
Kungligt dekret 4/2014 överklagades, inom ramen för ett allmänt förvaltningsärende, av sammanslutningen till den hänskjutande domstolen, Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien).
12
Till stöd för överklagandet gjorde sammanslutningen gällande att dekretet i fråga snedvrider konkurrensen på unionsnivå genom att öka kostnaderna för att framställa produkter av iberisk gris i Spanien. Sammanslutningen anser att dekretet utgör en kvantitativ exportrestriktion som strider mot artikel 35 FEUF eftersom konkurrenter i andra medlemsstater inte behöver bära de kostnader som följer av en bestämmelse som den som den spanska regeringen har antagit.
13
Dessutom har sammanslutningen vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att kungligt dekret 4/2014 strider mot artikel 3.1 a i direktiv 2008/120, jämförd med artikel 12 i samma direktiv, eftersom de bestämmelser som införs genom detta dekret inte syftar till att skydda svin, utan syftar till att höja priset på iberisk gris.
14
För övrigt har sammanslutningen anfört att syftet att höja kvaliteten på produkterna, vilket uttryckligen anges i kungligt dekret 4/2014, inte kan uppnås genom de åtgärder som föreskrivs i dekretet. Det har nämligen inte visats att en dubblering av den totala fria, minsta golvytan per djur ökar grisköttets kvalitet. Vidare har den lägsta slaktåldern fastställts till tio månader, trots att den optimala vikten för slakt av svin uppnås vid ungefär åtta månader. Detta innebär att produkter som väger för mycket bjuds ut till försäljning. Dessa produkter efterfrågas inte på marknaden och det går inte att ta ut ett högre pris som svarar mot den högre vikten.
15
Den hänskjutande domstolen bedömer att spanska producenter av produkter med beteckningen ”ibérico de cebo” missgynnas i förhållande till andra producenter i unionen eftersom deras produktionskostnader är högre än de sistnämndas. Dessutom avskräcks producenter i unionen från att exportera sina produkter till Spanien eftersom de inte kan använda nämnda beteckning för sina produkter då de inte har framställts av svin som har fötts upp i enlighet med de villkor som anges i kungligt dekret 4/2014. Enligt nämnda domstol måste Spanien likväl, i enlighet med den tredje tilläggsbestämmelsen till detta dekret, tillåta saluföring på sitt territorium av produkter med liknande eller identiska beteckningar från andra medlemsstater, även om de inte har framställts i enlighet med de krav som ställs i nämnda dekret, under förutsättning att de uppfyller kvalitetsnormerna i dessa medlemsstater.
16
Den hänskjutande domstolen tvivlar dessutom på att direktiv 2008/120 utgör en giltig rättslig grund för kungligt dekret 4/2014, i den mån som artikel 12 i detta direktiv endast tillåter att striktare nationella bestämmelser antas om syftet är att förbättra skyddet för djur, medan nämnda dekret inte syftar till att skydda svin, utan till att förbättra produkternas kvalitet. Under alla omständigheter betvivlar den hänskjutande domstolen att nämnda dekret är förenligt med artikel 12 i direktiv 2008/120, eftersom den sistnämnda artikeln tillåter striktare nationella bestämmelser som enbart är tillämpliga inom det nationella territoriet.
17
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artiklarna 34 och 35 FEUF tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 8.1 i [kungligt dekret 4/2014], enligt vilken ordet ”iberisk” får användas för produkter som bearbetas eller saluförs i Spanien under förutsättning att de som föder upp iberiska svin i anläggningar för intensivuppfödning (de cebo) utökar den totala fria, minsta golvytan per djur med en levande vikt på över 110 kilo till 2 m2, trots att det i det aktuella fallet framgår att syftet med nämnda bestämmelse är att förbättra kvaliteten hos de produkter som avses?
2)
Ska artikel 3.1 a och artikel 12 i [direktiv 2008/120] tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 8.1 i kungligt dekret 4/2014, enligt vilken ordet ”iberisk” får användas för produkter som bearbetas eller saluförs i Spanien under förutsättning att de som föder upp iberiska svin i anläggningar för intensivuppfödning (de cebo) utökar den totala fria, minsta golvytan per djur med en levande vikt på över 110 kilo till 2 m2, trots att syftet med den nationella bestämmelsen är att förbättra produkternas kvalitet, och inte särskilt att förbättra djurskyddet för svin?
För det fall den föregående frågan besvaras nekande, ska då artikel 12 i direktiv [2008/120], jämförd med artiklarna 34 och 35 FEUF, tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 8.1 i kungligt dekret 4/2014, som kräver att producenter i andra medlemsstater, i syfte att förbättra kvaliteten hos produkter som bearbetas eller saluförs i Spanien – och inte djurskyddet för svin – uppfyller samma villkor för uppfödning av djur som gäller för spanska producenter för att de produkter som erhålls från deras svin ska kunna komma i åtnjutande av de försäljningsbeteckningar som avses i nämnda dekret?
3)
Ska artiklarna 34 och 35 FEUF tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 8.2 i [kungligt dekret 4/2014], enligt vilken den lägsta slaktåldern för svin av vilka produkter i kategorin ”de cebo” framställs ska vara tio månader, i syfte att förbättra dessa produkter?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den tredje tolkningsfrågan
18
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och tredje frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 34 och 35 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser som de som är i fråga i det nationella målet, enligt vilka försäljningsbeteckningen ”ibérico de cebo” endast får användas för produkter som uppfyller vissa villkor som anges i nämnda bestämmelser.
Artikel 34 FEUF
19
Europeiska kommissionen har inledningsvis bestritt att tolkningsfrågan huruvida kungligt dekret 4/2014 är förenligt med artikel 34 FEUF är relevant i den mån som klaganden i det nationella målet inte åberopade denna grund för ogiltigförklaring vid Tribunal Supremo (Högsta domstolen) och samtliga omständigheter i den nationella tvisten är begränsade till den berörda medlemsstatens inre förhållanden.
20
Domstolen erinrar om att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen (dom av den 21 juni 2016, New Valmar, C‑15/15, EU:C:2016:464, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
21
Dessutom framgår det av fast rättspraxis att alla åtgärder vidtagna av en medlemsstat som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom unionen ska anses utgöra en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 34 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 2012, Elenca, C‑385/10, EU:C:2012:634, punkt 22 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 6 oktober 2015, Capoda Import-Export, C‑354/14, EU:C:2015:658, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
22
Det följer av domstolens fasta praxis att denna bestämmelse är tillämplig inte bara på en regels faktiska verkningar utan även på dess potentiella verkningar. Man kan inte bortse från denna bestämmelse endast av det skälet att det hittills inte har förekommit något konkret fall som har samband med en annan medlemsstat (dom av den 22 oktober 1998, kommissionen/Frankrike, C‑184/96, EU:C:1998:495, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
23
Frågan huruvida artikel 34 FEUF utgör hinder för nationella bestämmelser, såsom kungligt dekret 4/2014, är följaktligen relevant för lösningen av tvisten i målet vid den nationella domstolen.
24
Det följer av domstolens fasta praxis att nationell lag, i vilken det uppställs vissa villkor för att den generiska beteckning som allmänt används för en vara ska få användas för varor från andra medlemsstater, där de lagligen framställs och säljs, och varigenom i förekommande fall producenterna således åläggs att använda beteckningar som är okända eller mindre uppskattade av konsumenterna, förvisso inte innebär att import till den berörda medlemsstaten av varor från andra medlemsstater är helt utesluten. En sådan bestämmelse kan dock försvåra saluföringen av varorna och följaktligen hindra handeln mellan medlemsstaterna (dom av den 5 december 2000, Guimont, C‑448/98, EU:C:2000:663, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
25
I förevarande fall följer det emellertid av de handlingar som ingetts till domstolen att de nationella bestämmelser som är i fråga i det nationella målet inte avser en generisk beteckning som allmänt används inom unionen samt att dessa bestämmelser inte innehåller något förbud mot import eller försäljning av produkter av iberisk gris under andra beteckningar än de som föreskriv i nämnda bestämmelser.
26
De bestämmelser som är i fråga i det nationella målet inbegriper nämligen en bestämmelse, vilken den hänskjutande domstolen tolkat så, att produkter av iberisk gris vilka har framställts i enlighet med tillämpliga regler i andra medlemsstater under beteckningar som liknar eller är identiska med beteckningarna i kungligt dekret 4/2014 kan importeras och saluföras på den spanska marknaden under sådana beteckningar, trots att de inte helt uppfyller kraven i detta dekret. Tolkad på detta sätt säkerställer denna bestämmelse att de nationella bestämmelserna som är i fråga i det nationella målet inte hindrar handeln mellan medlemsstaterna (se, e contrario, domen av den 22 oktober 1998, kommissionen/Frankrike (C‑184/96, EU:C:1998:495).
27
Såsom kommissionen har erinrat om finns det inom unionslagstiftningen dessutom en allmän tendens att betona produkternas kvalitet inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, för att gynna dessa produkters anseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2000, Belgien/Spanien, C‑388/95, EU:C:2000:244, punkt 53, samt dom av den 8 september 2009, Budějovický Budvar, C‑478/07, EU:C:2009:521, punkt 109).
28
Under dessa omständigheter kan artikel 34 FEUF inte anses utgöra hinder för nationella bestämmelser som de som är i fråga i det nationella målet, enligt vilka försäljningsbeteckningen ”ibérico de cebo” endast får användas för produkter som uppfyller vissa villkor som anges i nämnda bestämmelser, eftersom dessa bestämmelser tillåter import och saluföring av produkter från andra medlemsstater än den som har antagit nämnda nationella bestämmelser, under de beteckningar som de har enligt bestämmelserna i den medlemsstat från vilken de härrör, även om de liknar eller är identiska med de beteckningar som föreskrivs i de nationella bestämmelser som är i fråga i det nationella målet.
Artikel 35 FEUF
29
Domstolen har slagit fast att en nationell åtgärd som är tillämplig på alla näringsidkare som bedriver verksamhet i medlemsstaten och som i själva verket har en större inverkan på exporten av medlemsstatens varor än på försäljningen av varor på medlemsstatens inhemska marknad, omfattas av förbudet i artikel 35 FEUF (dom av den 21 juni 2016, New Valmar, C‑15/15, EU:C:2016:464, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
30
I förevarande fall ska det noteras att de bestämmelser som är i fråga i det nationella målet inte gör någon åtskillnad mellan produkter som är avsedda att säljas på den nationella marknaden och produkter som är avsedda för unionsmarknaden. Samtliga spanska producenter som vill sälja sina produkter av iberisk gris under de försäljningsbeteckningar som anges i kungligt dekret 4/2014 är nämligen skyldiga att iaktta kraven i nämnda dekret, oberoende av på vilken marknad som de önskar sälja sina produkter.
31
Domstolen konstaterar därmed att artikel 35 FEUF inte utgör hinder för nationella bestämmelser som kungligt dekret 4/2014.
Den andra frågan
32
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 a i direktiv 2008/120, jämförd med artikel 12 däri, utgör hinder för nationella bestämmelser, som de som är i fråga i det nationella målet, enligt vilka vissa försäljningsbeteckningar för produkter av iberisk gris, vilka framställs eller saluförs i Spanien, bara får användas om producenterna iakttar striktare villkor för uppfödning av iberisk gris än de villkor som föreskrivs i artikel 3.1 a och en lägsta slaktålder på tio månader.
33
I syfte att besvara denna fråga noterar domstolen att syftet med direktiv 2008/120, såsom framgår av direktivets första artikel, är att fastställs de djurskyddskrav som minst måste uppfyllas beträffande avels- och slaktsvin. Enligt skäl 7 i direktivet syftar dessa normer till att skydda avels- och slaktsvin för att produktionen ska kunna utvecklas rationellt. Av detta skäl innehåller direktivet diverse regler vilka, såsom framgår av direktivets skäl 8, bland annat syftar till att säkerställa att svin hålls i en miljö som svarar mot deras behov av att röra sig och att böka.
34
Det ska emellertid noteras att de nationella bestämmelser som är i fråga i det nationella målet inte har till syfte att skydda svin, utan syftar till att förbättra produkternas kvalitet, vilket innebär att bestämmelserna inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2008/120.
35
Genom att utöka den golvyta som svinen ska förfoga över och höja slaktåldern kan dessa bestämmelser emellertid inte skada djurens välbefinnande och är därmed inte oförenliga med nämnda direktiv.
36
Under dessa omständigheter ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 3.1 a i direktiv 2008/120, jämförd med artikel 12 däri, ska tolkas så, att det inte utgör hinder för nationella bestämmelser, som de som är i fråga i det nationella målet, enligt vilka vissa försäljningsbeteckningar för produkter av iberisk gris, vilka framställs eller saluförs i Spanien, bara får användas om producenterna iakttar striktare villkor för uppfödning av iberisk gris än de villkor som föreskrivs i artikel 3.1 a och en lägsta slaktålder på tio månader.
Rättegångskostnader
37
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artiklarna 34 och 35 FEUF ska tolkas på följande sätt:
–
Artikel 34 FEUF utgör inte hinder för nationella bestämmelser som de som är i fråga i det nationella målet, enligt vilka försäljningsbeteckningen ”ibérico de cebo” endast får användas för produkter som uppfyller vissa villkor som anges i nämnda bestämmelser, eftersom dessa bestämmelser tillåter import och saluföring av produkter från andra medlemsstater än den som har antagit nämnda nationella bestämmelser, under de beteckningar som de har enligt bestämmelserna i den medlemsstat från vilken de härrör, även om de liknar eller är identiska med de beteckningar som föreskrivs i de nationella bestämmelser som är i fråga i det nationella målet.
–
Artikel 35 FEUF utgör inte hinder för nationella bestämmelser som de som är i fråga i det nationella målet.
2)
Artikel 3.1 a i direktiv 2008/120, jämförd med artikel 12 däri, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser, som de som är i fråga i det nationella målet, enligt vilka vissa försäljningsbeteckningar för produkter av iberisk gris, vilka framställs eller saluförs i Spanien, bara får användas om producenterna iakttar striktare villkor för uppfödning av iberisk gris än de villkor som föreskrivs i artikel 3.1 a och en lägsta slaktålder på tio månader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.