61985C0071
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. Federico Mancini
apresentadas em 2 de Julho de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
No quadro de um litígio que opõe a Federatie Nederlandse Vakbeweging (a seguir designada «FNV») ao Reino dos Países Baixos, o Gerechtshof de Haia solicita-vos uma interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174). Discute-se no processo principal a conformidade com o direito comunitário de uma norma da legislação neerlandesa relativa à assistência aos desempregados, nos termos da qual as mulheres casadas que não sejam consideradas chefes de família não têm direito ao subsídio de desemprego. O juiz a quo pretende sobretudo saber se deve ser reconhecido efeito directo ao princípio da igualdade de tratamento, tendo em conta as características da disposição que o consagra e a não transposição da directiva por parte dos Países Baixos dentro do prazo concedido aos Estados-membros para lhe darem cumprimento (22 de Dezembro de 1984).
Convém antes de mais recordar, ainda que de modo sucinto, a legislação neerlandesa relativa ao subsídio de desemprego, contida em três diplomas diferentes. A «Werkloosheidswet» («WW»), ou lei sobre o desemprego, em vigor desde 1 de Julho de 1952, baseia-se num sistema contributivo, sendo atribuído ao trabalhador desempregado, nos seis meses subsequentes ao início da situação de desemprego, uma prestação cujo montante é calculado com base na última remuneração recebida. Findo o semestre, entra em cena a «Wet Werkloosheidsvoorziening» («WWV»), ou lei sobre o subsídio de desemprego, em vigor desde 1 de Janeiro de 1965 (Stb. 485) e financiada pelo Tesouro: nos termos desta lei, o mesmo trabalhador tem direito, durante um período de dois anos, a um subsídio cujo montante tem igualmente como referência a última remuneração. Surge, finalmente, a «Algemene Bijstandswet» («ABW») ou lei geral sobre a assistência, em vigor desde 1 de Janeiro de 1965 e também financiada pelo orçamento do Estado: as suas normas aplicam-se ao desempregado que não beneficie das duas primeiras leis e concedem-lhe o direito de receber um subsídio cujo valor é determinado unicamente com base nas necessidades do seu agregado familiar.
A disposição em causa no processo principal é o artigo 13.°, n.° 1, alínea 1) da WWV, que exclui do «direito à prestação o trabalhador... que, tendo o estatuto de mulher casada, não possa ser qualificado como chefe de família, em aplicação das disposições regulamentares adoptadas pelo ministro competente, após parecer da Comissão Central, ou que não viva permanentemente separado do seu cônjuge...». Esta disposição deve, obviamente, ser apreciada à luz da citada Directiva 79/7, especialmente dos seus artigos 4.°, n.° 1, 5.° e 8.° Nos termos do primeiro, o princípio da igualdade de tratamento «implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente, por referência, nomeadamente, ao estado civil ou familiar». O segundo determina que os Estados-membros devem tomar as medidas necessárias «a fim de serem suprimidas as disposições... contrárias ao princípio da igualdade de tratamento». O terceiro concede aos referidos Estados um prazo de seis anos, a contar da notificação da directiva (23 de Dezembro de 1978), para porem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a realização do princípio.
2.
Conforme resulta da decisão de reenvio, o Governo neerlandês pretendia num primeiro momento, no âmbito de uma ampla reforma do sistema de segurança social, fazer coincidir a transposição da directiva com a fusão da WW e da WWV. Essa medida deveria comportar a supressão do tratamento discriminatório resultante do artigo 13.°, alargando a sua aplicação aos homens casados que não sejam chefes de família (ver as perguntas escritas n.os 508/84 e 715/84 da deputada Ien van den Heuvel à Comissão, JO 1984, C 256, p. 30 e 1985, C 4, p. 6).
A reforma, todavia, revelou-se impossível de realizar nos seis anos previstos pela norma comunitária. O Governo apresentou então uma proposta de lei contendo algumas normas transitórias, entre as quais figurava, precisamente, a extensão do artigo 13.° no sentido atrás referido; no entanto, em 13 de Dezembro de 1984, essa proposta foi rejeitada pela Segunda Câmara do Parlamento. Cinco dias mais tarde, o secretário de Estado dos Assuntos Sociais e do Emprego anunciou ao presidente da Segunda Câmara que o Governo se propunha formular uma nova proposta, cujas normas deveriam ter efeito retroactivo a 23 de Dezembro de 1984, para dar cumprimento à directiva dentro do prazo. Solicitou-se ao Parlamento a sua aprovação até 1 de Março de 1985 (proposta n.° 18849, apresentada a 6 de Fevereiro de 1985).
Todavia, em 21 de Dezembro de 1984 (ou seja, dois dias antes de expirar o prazo fixado na directiva), o referido secretário de Estado enviou às administrações comunais uma circular em que esclarecia que, enquanto não se verificasse a intervenção legislativa, as normas da WWV, e portanto também o artigo 13.°, deveriam continuar a aplicar-se. Nessa altura, a FNV, que, de acordo com o seu estatuto, tem como função a protecção dos trabalhadores e respectivas famílias, desencadeou um processo de urgência perante o presidente do Arrondissementsrechtbank de Haia, contra o Reino dos Países Baixos, pedindo que este fosse condenado a revogar ou, pelo menos, a não aplicar a condição relativa à situação de chefe de família, prevista pela norma em questão, até à entrada em vigor da reforma projectada. Por sentença de 17 de Janeiro de 1985, o presidente deu provimento ao pedido, ordenando ao Estado a alteração do artigo 13.° até 1 de Março de 1985. Tanto a administração como a FNV interpuseram recurso dessa decisão.
A decisão de reenvio esclarece-nos, além disso, que ambas as partes no processo principal concordam em que a norma é incompatível com o princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 4.°, n.° 1, da directiva. Em sede de recurso — acrescenta-se — a FNV acusou o Estado de ter agido ilegalmente ao manter em vigor, ou ao recusar-se a deixar de aplicar, o artigo 13.° para além de 23 de Dezembro de 1984, impondo assim às administrações comunais que continuassem a aplicá-lo. No entender da central, de facto, o efeito directo do artigo 4.° implica que, a partir daquela data, a referida norma deixe de produzir efeitos.
Considerando que o alcance da directiva não era uma questão clara, a Terceira Secção do Gerechtshof de Haia, por decisão de 13 de Março de 1985, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, três questões prejudiciais que, para maior clareza, reformularei nos seguintes termos:
1)
O artigo 4.° da Directiva 79/7 tem efeito directo a partir de 23 de Dezembro de 1984, com a consequência de que, a partir dessa data, o artigo 13.°, n.° 1, primeira parte e alínea 1), da «Wet Werkloosheidsvoorziening» se deve deixar de aplicar e de que os trabalhadores do sexo feminino excluídos da faculdade de beneficiar das prestações nos termos da referida norma adquirem esse direito?
2)
Ē importante determinar se, para dar cumprimento à directiva e neutralizar os respectivos encargos financeiros, o Estado tinha possibilidades alternativas à revogação pura e simples da citada norma, como sejam a sujeição do direito às prestações a requisitos mais rigorosos ou a redução dos benefícios concedidos aos desempregados que ainda não tenham atingido os trinta e cinco anos?
3)
Será igualmente importante o facto de, a par da revogação da norma, haver necessidade de uma regulamentação transitória a escolher entre várias alternativas?
Recordo ainda que, em 24 de Abril de 1985, o Parlamento neerlandês alterou a WWV (Stb. 230). A nova lei revoga, com efeitos retroactivos a 23 de Dezembro de 1984, o artigo 13.°, n.° 1, alínea 1) e prevê, a título transitório e a fim de assegurar cobertura financeira, que a duração máxima das prestações seja reduzida relativamente aos desempregados que ainda não tenham atingido trinta e cinco anos. Estabelece igualmente que o artigo 13.° permaneceu em vigor no que respeita aos trabalhadores cuja situação de desemprego seja anterior a 23 de Dezembro de 1984, a menos que nessa data beneficiassem de uma prestação com base na WW ou de um subsídio previsto por uma regulamentação aplicável — segundo julgo entender — às pessoas titulares de um vínculo laboral, mas consideradas como não empregadas na acepção do artigo 6.°, n.° 1, alíneas a) e b) da WW.
Assinalo, finalmente, que neste processo apresentaram observações escritas as partes no processo principal, a Comissão das Comunidades Europeias e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte.
3.
Na primeira questão, o juiz a quo pergunta-vos se o artigo 4.° da Direttiva 79/7 possui efeito directo a partir do termo do prazo concedido aos Estados-membros para lhe darem cumprimento. A FNV, a Comissão e o Reino Unido sugerem uma resposta afirmativa, ao passo que os Países Baixos se pronunciam em sentido contrário. Desde já afirmo que a minha opinião coincide com a das três primeiras entidades. O argumento do Governo neerlandês, que assenta na discricionariedade reservada aos Estados relativamente à forma de realizar o princípio da igualdade de tratamento é, na verdade, improcedente.
A eficácia das directivas em geral e a possibilidade que têm de produzirem efeitos directos, em especial, são temas demasiado conhecidos para que valha a pena abordá-los aqui em profundidade. Limitar-me-ei, portanto, a recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal, excluir, por princípio, a possibilidade de invocar os direitos correspondentes às obrigações impostas pelas directivas seria incompatível com a força vinculativa que lhes atribui o artigo 189.° Sobretudo nos casos em que o Conselho ou a Comissão tenham imposto aos Estados-membros a adopção de um determinado comportamento, o efeito útil da directiva seria prejudicado se os administrados fossem impedidos de a invocar em juízo e os juizes nacionais de a tomar em consideração como «elemento do direito comunitário».
Consequentemente, o Estado-membro que, no prazo que lhe foi concedido, não tenha tomado as medidas exigidas pela directiva, não pode opor aos particulares o incumprimento das suas próprias obrigações. Os particulares poderão, portanto, invocar as disposições que, de um ponto de vista substancial, se revelem incondicionais e sejam suficientemente precisas, a fim de impugnar a aplicabilidade das normas de direito interno incompatíveis com a directiva ou de reivindicar os direitos que aquela lhes confira relativamente ao Estado (acórdãos de 6 de Outubro de 1970, processo 9/70, Grad, Recueil 1970, p. 839; de 4 de Dezembro de 1974, processo 41/74, Van Duyn, Recueil 1974, p. 1349; de 1 de Fevereiro de 1977, processo 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Recueil 1977, p. 113, 128; de 5 de Abril de 1979, processo 148/78, Ratti, Recueil 1979, p. 1629; de 19 de Janeiro de 1982, processo 8/81, Becker, Recueil 1982, p. 53, e, por último, de 26 de Fevereiro de 1986, processo 152/84, Marshall, Colectânea 1986, p. 723).
Posto isto, há que averiguar se, considerado individualmente, o artigo 4_°, n.° 1, corresponde aos requisitos que acabámos de mencionar: ou seja, se é incondicional e suficientemente preciso. Como sabemos, a norma dispõe que «o princípio da igualdade de tratamento implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente por referência, nomeadamente, ao estado civil ou familiar especialmente no que respeita: ao âmbito dos regimes (de segurança social) e às condições de acesso [aos regimes)]..., ao cálculo das prestações, incluindo os acréscimos devidos na qualidade de cônjuge e por pessoa a cargo e as condições de duração e de manutenção do direito às prestações...».
Pois bem — observa a Comissão — a proibição assim definida deve ser entendida à luz da obrigação de resultado imposta pelos artigos 1.° e 8.°, n.° 1, da mesma directiva: é impossível não a considerar clara, completa e precisa. Conjugue-se depois isto — acrescenta a FNV — com o disposto no artigo 5.°, que obriga os Estados a «suprimir» as disposições incompatíveis com o princípio da igualdade: o seu carácter incondicional e, portanto, a inexistência de um poder discricionário dos Estados no que respeita à obtenção do resultado que a directiva tem em vista mostrar-se-á igualmente evidente.
Afirmei atrás que desta argumentação linear apenas discorda o Governo de Haia. Em seu entender, o artigo 4.° não possui efeito directo porque não indica aos Estados-membros as modalidades de realização do princípio da igualdade de tratamento: por exemplo, a norma em questão — que admite ser indiscutivelmente discriminatória — pode ser alterada pelo menos de quatro formas diferentes, mas todas elas idóneas para tornar efectiva a igualdade entre homens e mulheres exigida pela directiva. Um tal leque de soluções demonstra quão ampla é a margem de apreciação deixada aos Estados.
No entanto, a tese acabada de resumir confunde entre o problema do efeito directo e o do poder discricionário de que dispõem os Estados com vista à transposição da directiva. Como afirmei, os preceitos claros e incondicionais que figuram nesta última podem sobrepor-se às normas nacionais que disponham em contrário e excluir ou limitar a sua aplicabilidade. Isso não implica, todavia, que esta solução seja obrigatória. Assim, o Estado que a considere demasiado onerosa poderá alterar a sua legislação prevendo modalidades diversas, desde que sejam compatíveis com o resultado exigido pela norma comunitária. Legislando desse modo, mais não fará do que cumprir pontualmente a obrigação a que se encontra sujeito.
E de excluir, em especial, que o efeito directo do artigo 4.° possa ser afectado pelas «dificuldades financeiras» que, segundo o Governo neerlandês, se verificariam com a revogação do artigo 13.°, n.° 1, alínea 1), da WWV. Confrontado com um argumento análogo, o Tribunal assinalou que tais «dificuldades... se devem ao desrespeito, por parte do Estado-membro, do prazo concedido para a aplicação da directiva. As consequências dessa situação devem ser assumidas pela administração e não podem ser repercutidas nos contribuintes que invocam a existência de uma obrigação precisa que incumbia ao Estado, por força do direito comunitário...» (acórdão Becker, citado, n.° 47).
A conclusão a extrair destas observações é óbvia. A partir de 23 de Dezembro de 1984, as mulheres discriminadas pelo regime nacional têm o direito de se opor à sua aplicação; podem, portanto, requerer que lhes seja atribuído o subsídio de desemprego nas condições previstas para os homens casados e, em qualquer caso, sem que se faça referência à condição de chefe de família.
4.
As segunda e terceira questões têm como objectivo determinar se, para tornar o ordenamento interno conforme com os princípios da directiva, o Estado-membro pode adoptar orientações não coincidentes com a revogação tout court da norma incompatível e, em especial, se é necessária uma regulamentação transitória. Confesso ter algumas dúvidas quanto à admissibilidade destas questões: com efeito, estando excluída a competência do Tribunal para decidir sobre a conformidade de uma norma nacional com o direito comunitário (ver acórdão de 21 de Março de 1972, processo 82/71, Pubblico Ministero/SAIL, Recueil 1972, p. 119, n.° 3), parece-me evidente que não pode também pronunciar-se sobre hipóteses abstractas de transposição da directiva.
Admitamos, no entanto, que o juiz pretenda obter uma interpretação do direito comunitário e, em especial, que solicite ao Tribunal que defina o alcance das directivas; para lhe responder, bastaria recordar o acórdão Becker, segundo o qual o poder discricionário dos Estados quanto à escolha das formas e dos meios necessários para o cumprimento da obrigação de resultado não impede que se reconheça efeito directo a uma ou mais disposições da directiva (n.° 30).
5.
Por todas as considerações que antecedem, sugiro ao Tribunal que responda da seguinte forma às questões prejudiciais formuladas pelo Gerechtshof de Haia, conforme decisão de 13 de Março de 1985, no processo que opõe a Federatie Nederlandse Vakbeweging ao Reino dos Países Baixos:
1)
A partir de 23 de Dezembro de 1984, dies ad quem do prazo fixado para a transposição da Directiva 79/7 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do principio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, o artigo 4.°, n.° 1, que proíbe qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente, por referência, nomeadamente, ao estado civil ou familiar, tem efeito directo. Os particulares podem invocar em juízo os direitos subjectivos que a directiva lhes concede, opondo-se às normas nacionais incompatíveis e contrárias ao princípio da igualdade de tratamento.
2)
As hipóteses formuladas nas segunda e terceira questões não têm a ver com o efeito directo do artigo 4.°, n.° 1.
(
*1
)	Tradução do italiano.