62020CJ0180
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
2. září 2021 (
*1
)
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí (EU) 2020/245 a 2020/246 – Postoj, který má být jménem Evropské unie zaujat v Radě partnerství zřízené Dohodou o komplexním a posíleném partnerství mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii a jejich členskými státy na jedné straně a Arménskou republikou na straně druhé – Dohoda, jejíž některá ustanovení lze podřadit pod společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) – Přijetí jednacího řádu Rady partnerství a jednacích řádů Výboru pro partnerství, podvýborů a dalších orgánů – Přijetí dvou různých rozhodnutí – Volba právního základu – Článek 37 SEU – Článek 218 odst. 9 SFEU – Pravidlo hlasování“
Ve věci C‑180/20,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 263 SFEU, podaná dne 24. dubna 2020,
Evropská komise, zastoupená M. Kellerbauerem a T. Ramopoulosem, jako zmocněnci,
žalobkyně,
podporovaná
Českou republikou, zastoupenou K. Najmanovou, M. Švarcem, J. Vláčilem a M. Smolkem, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené P. Mahnič, M. Balta a M. Bishopem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Francouzskou republikou, zastoupenou T. Stehelinem, J.-L. Carrém a A.‑L. Desjonquères, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, R. Silva de Lapuerta, místopředsedkyně, J.‑C. Bonichot, A. Arabadžev, A. Prechal, N. Piçarra a A. Kumin, předsedové senátů, C. Toader (zpravodajka), M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, P. G. Xuereb, L. S. Rossi a I. Jarukaitis, soudci,
generální advokát: G. Pitruzzella,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 17. června 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá zrušení rozhodnutí Rady (EU) 2020/245 ze dne 17. února 2020 o postoji, který má být jménem Evropské unie zaujat v Radě partnerství zřízené Dohodou o komplexním a posíleném partnerství mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii a jejich členskými státy na jedné straně a Arménskou republikou na straně druhé, pokud jde o přijetí jednacího řádu Rady partnerství a jednacích řádů Výboru pro partnerství, podvýborů a dalších orgánů zřizovaných Radou partnerství a o sestavení seznamu podvýborů, za účelem provádění uvedené dohody s výjimkou její hlavy II (Úř. věst. 2020, L 52, s. 3), a rozhodnutí Rady (EU) 2020/246 ze dne 17. února 2020 o postoji, který má být jménem Evropské unie zaujat v Radě partnerství zřízené Dohodou o komplexním a posíleném partnerství mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii a jejich členskými státy na jedné straně a Arménskou republikou na straně druhé, pokud jde o přijetí jednacího řádu Rady partnerství a jednacích řádů Výboru pro partnerství, podvýborů a dalších orgánů zřizovaných Radou partnerství a o sestavení seznamu podvýborů, za účelem provádění hlavy II uvedené dohody (Úř. věst. 2020, L 52, s. 5) (dále jen společně „napadená rozhodnutí“).
Dohoda o globálním a posíleném partnerství a napadená rozhodnutí
2
Dne 20. listopadu 2017 přijala Rada rozhodnutí (EU) 2018/104 o podpisu jménem Unie a prozatímním provádění Dohody o komplexním a posíleném partnerství mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii a jejich členskými státy na jedné straně a Arménskou republikou na straně druhé (Úř. věst. 2018, L 23, s. 1). Toto rozhodnutí bylo založeno na článku 37 SEU, jakož i na článku 91, čl. 100 odst. 2 a článcích 207 a 209 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 5 a 7 a odst. 8 druhým pododstavcem SFEU.
3
Tato dohoda o partnerství (dále jen „Dohoda o partnerství s Arménií“) byla podepsána dne 24. listopadu 2017 a prozatímně prováděna od 1. června 2018. V platnost vstoupila dne 1. března 2021.
4
V článcích 362 a 363 Dohody o partnerství s Arménií se zřizuje Rada pro partnerství a Výbor pro partnerství a článek 364 této dohody upravuje možnost zřídit případně podvýbory a jiné orgány. Podle ustanovení čl. 362 odst. 4 ve spojení s čl. 363 odst. 4 této dohody dále přísluší Radě pro partnerství, aby přijala svůj jednací řád a stanovila v něm povinnosti Výboru pro partnerství, mezi něž patří příprava zasedání Rady partnerství, a určila způsob práce výboru.
5
Za účelem provedení článků 362 až 364 Dohody o partnerství s Arménií přijala Komise společně s Vysokou představitelkou Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku dne 29. listopadu 2018 návrh rozhodnutí Rady o postoji, který má být jménem Unie zaujat v Radě pro partnerství zřízené Dohodou o partnerství s Arménií, pokud jde o přijetí rozhodnutí o jednacích řádech Rady partnerství, Výboru pro partnerství a specializovaných podvýborů nebo dalších orgánů. Tento návrh byl založen na článku 37 SEU, jakož i na článku 91, čl. 100 odst. 2 a článcích 207 a 209 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 9 SFEU.
6
Ve svém pozměněném návrhu ze dne 19. července 2019 však Komise odstranila odkaz na článek 37 SEU jako hmotněprávní základ. Tento pozměněný návrh následoval po upřesněních podaných Soudním dvorem v rozsudku ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662), kterým bylo zrušeno rozhodnutí Rady (EU) 2017/477 ze dne 3. března 2017 o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie v Radě pro spolupráci zřízené podle Dohody o posíleném partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Republikou Kazachstán na straně druhé, pokud jde o pracovní ujednání Rady pro spolupráci, Výboru pro spolupráci, specializovaných podvýborů nebo jakýchkoliv jiných orgánů (Úř. věst. 2017, L 73, s. 15), a to s odůvodněním, že se Rada pro účely přijetí tohoto rozhodnutí nesprávně opírala o čl. 31 odst. 1 SEU.
7
Na zasedání konaném dne 4. prosince 2019 rozhodl Výbor stálých zástupců (Coreper) o rozdělení aktu týkajícího se postoje, který má být zaujat jménem Unie, na dvě rozhodnutí Rady, a sice na rozhodnutí 2020/245, které má zajistit provádění Dohody o partnerství s Arménií s výjimkou její hlavy II a jehož hmotněprávní základ tvoří článek 91 a články 207 a 209 SFEU, a na rozhodnutí 2020/246, které má zajistit provádění hlavy II této dohody a jehož hmotněprávní základ tvoří samotný článek 37 SEU. Dne 17. února 2020 Rada napadená rozhodnutí přijala, přičemž se opírala o tyto hmotněprávní základy. Rozhodnutí 2020/245 bylo přijímáno kvalifikovanou většinou, neboť jeho procesněprávním základem je konkrétně čl. 218 odst. 8 první pododstavec SFEU a čl. 218 odst. 9 SFEU, zatímco rozhodnutí 2020/246 bylo přijímáno jednomyslně. Procesněprávní základ tohoto rozhodnutí totiž vedle čl. 218 odst. 9 SFEU zahrnuje i čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU, podle kterého Rada rozhoduje jednomyslně mimo jiné tehdy, týká-li se dohoda oblasti, kde je pro přijetí unijního aktu požadována jednomyslnost.
8
V souladu s tím pak čl. 1 odst. 1 rozhodnutí 2020/245 stanoví, že postoj, který má být jménem Unie zaujat v Radě partnerství zřízené Dohodou o partnerství s Arménií, pokud jde o přijetí jednacího řádu Rady partnerství a jednacích řádů Výboru pro partnerství, podvýborů a dalších orgánů zřizovaných Radou partnerství a o sestavení seznamu podvýborů, za účelem provádění uvedené dohody s výjimkou její hlavy II, vychází z návrhu rozhodnutí Rady partnerství. Článek 1 odst. 1 rozhodnutí 2020/246 má totožný obsah, pokud jde o použití hlavy II této dohody.
9
V prohlášení zapsaném do protokolu ze zasedání Rady vyjádřila Komise námitky v tom smyslu, že doplnění článku 37 SEU jako právního základu rozhodnutí 2020/246 a rozdělení aktu Rady na dvě rozhodnutí je protiprávní. Také Česká republika nechala zapsat do protokolu ze zasedání Coreper a Rady prohlášení, že vložení uvedeného ustanovení je chybné ve světle rozsudku ze dne4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662). Stejně tak Maďarsko vyjádřilo výhrady k přijetí dvou různých rozhodnutí. Tyto dva členské státy se při přijímání napadených rozhodnutí zdržely hlasování.
Návrhová žádání účastnic řízení
10
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr napadená rozhodnutí zrušil, zachoval jejich účinky a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
11
Rada navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta a aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení. Rada podpůrně navrhuje, aby v případě, že napadená rozhodnutí budou zrušena, Soudní dvůr zachoval jejich účinky.
12
Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 25. srpna 2020 a 25. září 2020 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky na podporu návrhových žádání Komise a vedlejší účastenství Francouzské republiky na podporu návrhových žádání Rady.
K žalobě
13
Komise uplatňuje dva žalobní důvody, z nichž první vychází z nesprávného použití článku 37 SEU jako hmotněprávního základu rozhodnutí 2020/246 a druhý z toho, že přijetím napadených rozhodnutí byl akt týkající se postoje, který má být jménem Unie zaujat v rámci Rady partnerství zřízené Dohodou o partnerství s Arménií, protiprávně rozdělen na dvě samostatná rozhodnutí.
K prvnímu žalobnímu důvodu
Argumentace účastníků řízení
14
V rámci prvního žalobního důvodu Komise podporovaná Českou republikou Radě vytýká, že do právního základu rozhodnutí 2020/246 zahrnula článek 37 SEU a čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU, což vedlo k uplatnění pravidla jednomyslného hlasování Rady. Podle Komise není mezi hlavou II Dohody o partnerství s Arménií a společnou zahraniční a bezpečnostní politikou (SZBP) dána dostatečná spojitost na to, aby bylo zahrnutí těchto článků odůvodněné.
15
Na podporu tohoto žalobního důvodu Komise tvrdí, že rozhodnutí Rady podle čl. 218 odst. 9 SFEU týkající se provádění mezinárodní dohody jako celku musí být přijímáno kvalifikovanou většinou, pokud se těžiště uvedené dohody nachází v oblasti, pro niž hmotněprávní základy takovou většinu vyžadují. V souladu s tím se volba právního základu musí podle Komise zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména obsah a účel daného aktu.
16
V tomto rámci Komise uvádí, že v preambuli nebo v úvodních článcích daného aktu sice mohou být uvedeny obecné cíle, avšak pro vymezení oblasti, do níž akt spadá, je podle Komise rozhodující rozsah povinností skutečně stanovených pro naplňování daných cílů a převažující výskyt určitých témat. Pokud se zamýšlený akt týká obecně fungování orgánů zřízených na základě mezinárodní dohody, musí být oblast, do níž uvedený akt spadá, posuzována z hlediska dohody jako celku. Praxe orgánu, která by těmto pravidlům odporovala, nemůže tato pravidla změnit nebo odůvodnit odchylky od nich.
17
Komise tvrdí, že se přitom v projednávaném případě Dohoda o partnerství s Arménií týká hlavně obchodu, rozvojové spolupráce a obchodování s dopravními službami, čemuž je věnována velká většina ustanovení této dohody. Spojitost oněch devíti článků tvořících hlavu II této dohody se SZBP je podle Komise ve vztahu k těmto složkám čistě akcesorická a nedostatečně významná na to, aby bylo odůvodněno použití odlišného hmotněprávního základu.
18
Komise uvádí, že těchto devět článků je ostatně co do obsahu a počtu srovnatelných s ustanoveními dohody o partnerství s Republikou Kazachstán zkoumanými ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662), která Soudní dvůr nepovažoval za dostatečný důvod pro doplnění specifického hmotněprávního základu spojeného se SZBP, a že hlavy obou dohod, které jsou podřaditelné pod SZBP, v každém případě vykazují i stejně omezenou úroveň sjednaných závazků.
19
Mimoto pouhá skutečnost, že Dohoda o partnerství s Arménií byla uzavřena ve složitém geopolitickém kontextu vyznačujícím se konfliktem v Náhorním Karabachu, podle Komise neodůvodňuje, aby byl této dohodě připisován přesah do SZBP, který z jejího obsahu nevyplývá.
20
Česká republika se ztotožňuje se závěry Komise. Podle České republiky mohou být cíle, které jsou v rámci Dohody o partnerství s Arménií podřaditelné pod SZBP, rovněž zahrnuty do rámce politiky rozvojové spolupráce a obchodní politiky. Navíc kumulace několika ustanovení v hmotněprávním základu musí zůstat výjimkou. Vzhledem k malému kvalitativnímu a kvantitativnímu významu prvků hlavy II této dohody, které jsou podřaditelné pod SZBP, není podle České republiky taková výjimka v projednávaném případě odůvodněná.
21
Rada na svou obranu tvrdí, že pro zjištění vztahu mezi ustanoveními, která se týkají různých politik, jsou zásadní cíle mezinárodní dohody, přičemž obsah dohody musí být zkoumán až následně. Podle Rady přitom v projednávaném případě argumenty Komise dostatečně nezohledňují cíle Dohody o partnerství s Arménií. Analýza cílů této dohody a obsah její hlavy II totiž dokládají, že ustanovení související se SZBP nejsou ve vztahu k oblastem obchodu a rozvojové spolupráce akcesorické, nýbrž představují samostatný prvek této dohody.
22
Rada v tomto ohledu tvrdí, že na rozdíl od dohody o partnerství, o niž šlo v rozsudku ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662), zahrnuje Dohoda o partnerství s Arménií přinejmenším jeden dodatečný podstatný cíl, a sice posilování komplexního politického partnerství [čl. 1 písm. a)] a podporu rozvoje těsných politických vztahů mezi stranami [čl. 1 písm. b)].
23
Rada z toho vyvozuje, že Dohoda o partnerství s Arménií není pouhým nástrojem v oblasti rozvojové spolupráce a obchodu. Její článek 3 totiž podle ní vyjadřuje některé z obecných cílů uvedených v jejím článku 1 souborem podrobnějších cílů, které konkrétně sledují ustanovení hlavy II o politickém dialogu, vnitřní reformě a spolupráci v oblasti SZBP. Z judikatury Soudního dvora přitom podle Rady nevyplývá, že by ustanovení upravující spolupráci ve formě politického dialogu nemohla představovat takové provádění cílů SZBP.
24
Pokud jde dále o argument Komise, že téměř všechna ustanovení Dohody o partnerství s Arménií spadají do oblastí nesouvisejících se SZBP, Rada uvádí, že kritérium velikosti hlavy II nesouvisí s účelem ani obsahem přijatých opatření, takže nemůže být určující pro volbu právního základu činnosti Unie. Konkrétně je podle ní toto kritérium irelevantní pro účely posouzení vztahu mezi dotyčnými ustanoveními a ostatními částmi dohody.
25
Francouzská republika, která vystupuje jako vedlejší účastnice na podporu argumentů Rady, poznamenává, že cíle sledované aktem musí být určeny na základě analýzy jeho obsahu a tento obsah musí být zároveň zkoumán s ohledem na účel uvedeného aktu. Tento přístup je podle Francouzské republiky o to důležitější, pokud akt částečně spadá do SZBP, neboť ta podléhá zvláštním pravidlům a postupům podle čl. 24 odst. 1 SEU. Skutečnost, že z kvantitativního hlediska jsou ustanovení týkající se SZBP v menšině, tedy nemůže, jsou-li tu dány cíle, které do ní jasně spadají, vést k závěru, že SZBP je ve vztahu k ostatním zahrnutým politikám pouze akcesorická. Podle Rady totiž hospodářská spolupráce již z povahy věci vyžaduje ke svému provedení větší počet podrobností, než je tomu v případě nastolení politického dialogu.
26
Rada uvádí, že musí být zohledněn kontext Dohody o partnerství s Arménií, který rovněž dokládá, že tato dohoda spadá do SZBP, jelikož byla uzavřena ve specifickém politickém a bezpečnostním kontextu vyznačujícím se regionálními krizemi, jako je konflikt v Náhorním Karabachu.
Závěry Soudního dvora
27
Na úvod je třeba připomenout, že článek 218 SFEU stanoví za účelem splnění požadavků jasnosti, soudržnosti a racionalizace jednotný a obecně platný postup zejména pro sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod, které je Unie oprávněna uzavírat v oblastech své činnosti, včetně SZBP, s výjimkou případů, kdy Smlouvy stanoví speciální postupy [rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 21 a citovaná judikatura].
28
Článek 218 odst. 9 SFEU stanoví zjednodušený postup mimo jiné pro stanovení postoje, který má být jménem Unie zaujat v rozhodovacím orgánu zřízeném mezinárodní dohodou v rámci účasti Unie na přijímání aktů plynoucích z uplatňování nebo provádění dotčené dohody. Ze společného výkladu odstavců 6, 9 a 10 článku 218 SFEU nicméně vyplývá, že toto zjednodušení, které se použije pouze na akty, které nedoplňují ani nepozměňují institucionální rámec dohody, spočívá výlučně v omezení účasti Evropského parlamentu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, body 25 a 26].
29
Vzhledem k tomu, že článek 218 odst. 9 SFEU naproti tomu nestanoví pro Radu žádné pravidlo hlasování pro přijetí kategorií rozhodnutí, které upravuje, je třeba použitelné pravidlo hlasování určit v každém jednotlivém případě odkazem na čl. 218 odst. 8 SFEU. S ohledem na použití výrazu „v průběhu celého postupu“ v prvním pododstavci tohoto ustanovení a výrazu „však“ na začátku druhého pododstavce uvedeného ustanovení je třeba mít za to, že Rada zpravidla rozhoduje kvalifikovanou většinou a pouze v případech uvedených v tomto druhém pododstavci rozhoduje jednomyslně. Za těchto podmínek musí být použitelné pravidlo hlasování v každém jednotlivém případě určeno podle toho, zda spadá pod tyto posledně uvedené případy, či nikoli.
30
Pokud jde o rozhodnutí, jímž Rada stanoví postoj, který má být jménem Unie zaujat v orgánu zřízeném mezinárodní dohodou, měl Soudní dvůr již příležitost rozhodnout, že pokud takové rozhodnutí neodpovídá žádnému z případů, pro které čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU vyžaduje jednomyslné hlasování, musí Rada přijmout uvedené rozhodnutí v zásadě kvalifikovanou většinou podle čl. 218 odst. 8 prvního pododstavce SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 9 SFEU [rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 27 a citovaná judikatura].
31
V prvním z těchto případů čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU vyžaduje, aby rozhodnutí podle odstavce 9 tohoto článku bylo přijato jednomyslně, pokud spadá do oblasti, kde je pro přijetí unijního aktu požadována jednomyslnost. Za účelem určení, zda se v této souvislosti rozhodnutí přijaté v rámci posledně uvedeného odstavce týká oblasti, v níž je požadována jednomyslnost, je třeba vycházet z jeho hmotněprávního základu [rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 35].
32
Podle ustálené judikatury přitom platí, že se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah tohoto aktu [rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 36 a citovaná judikatura].
33
Na rozdíl od toho, co v podstatě tvrdí Rada, a jak uvedl generální advokát v bodech 28 a 29 svého stanoviska, z judikatury Soudního dvora v tomto ohledu nijak nevyplývá, že by jedno z těchto kritérií mělo přednost před druhým. Oblast, do níž akt spadá, je totiž třeba v každém konkrétním případě určit na základě všech zjistitelných objektivních skutečností souvisejících s každým z těchto kritérií.
34
Jestliže přezkum unijního aktu ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou. Pouze výjimečně, je-li prokázáno, že akt sleduje několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, musí být takový akt založen na různých odpovídajících právních základech [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 37 a citovaná judikatura]. Kumulace dvou právních základů je však vyloučena, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto základů navzájem neslučitelné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2008, Parlament v. Rada, C‑155/07, EU:C:2008:605, bod 37).
35
Stejně jako rozhodnutí, kterými Unie uzavírá mezinárodní dohodu, tak rozhodnutí, kterým Rada stanoví postoj, jenž má být jménem Unie zaujat v orgánu zřízeném dohodou na základě čl. 218 odst. 9 SFEU, a které se týká výlučně oblasti, v níž je požadována jednomyslnost, je třeba – odchylně od obecného pravidla kvalifikované většiny, které je stanoveno v prvním pododstavci čl. 218 odst. 8 SFEU – v zásadě přijmout jednomyslně podle druhého pododstavce tohoto ustanovení. Tak tomu je v případě SZBP, protože čl. 31 odst. 1 první pododstavec SEU mimo jiné stanoví, že rozhodnutí podle kapitoly 2 hlavy V Smlouvy o EU jsou přijímána jednomyslně, není-li v této kapitole stanoveno jinak. Naproti tomu, jestliže má takové rozhodnutí více složek nebo sleduje několik cílů, z nichž některé spadají do SZBP, je třeba pravidlo hlasování, které se použije pro přijetí tohoto rozhodnutí, určit s ohledem na jeho hlavní nebo převažující účel či složku. Pokud hlavní nebo převažující účel či složka rozhodnutí spadá do oblasti, v níž není pro přijetí unijního aktu vyžadována jednomyslnost, musí být uvedené rozhodnutí přijato v souladu s čl. 218 odst. 8 prvním pododstavcem SFEU kvalifikovanou většinou [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 38].
36
Právě ve světle úvah uvedených v bodech 27 až 35 tohoto rozsudku je třeba zkoumat, zda napadená rozhodnutí spadají do takové oblasti, jako je SZBP, pro kterou je požadována jednomyslnost, nebo zda tato rozhodnutí spadají do rámce unijních politik, u nichž musí být v zásadě rozhodováno kvalifikovanou většinou, zejména v oblastech dopravy, společné obchodní politiky a rozvojové spolupráce ve smyslu článků 91, 207 a 209 SFEU.
37
V tomto ohledu je třeba uvést, že napadená rozhodnutí byla přijata za účelem stanovení postoje, který má být jménem Unie zaujat v Radě partnerství zřízené Dohodou o partnerství s Arménií, pokud jde o přijetí jednacího řádu Rady partnerství a jednacích řádů Výboru pro partnerství, podvýborů a dalších orgánů zřizovaných Radou partnerství a o sestavení seznamu podvýborů, za účelem provádění uvedené dohody. Rozhodnutí 2020/245 se pak konkrétně týká celé Dohody o partnerství s Arménií s výjimkou její hlavy II, zatímco rozhodnutí 2020/246 se vztahuje pouze na tuto hlavu II.
38
Je však třeba upřesnit, že se tato rozhodnutí sice formálně týkají různých hlav Dohody o partnerství s Arménií, nicméně oblast, do níž spadají, a tudíž hmotněprávní základ předmětné vnější činnosti Unie musí být posuzovány z hlediska této dohody jako celku.
39
Napadená rozhodnutí se totiž týkají obecně fungování mezinárodních orgánů zřízených na základě Dohody o partnerství s Arménií.
40
Jak přitom v podstatě uvedl generální advokát v bodě 43 svého stanoviska, přijetí dvou různých rozhodnutí Rady, která jsou založena na různých právních základech, avšak směřují ke stanovení jednotného postoje, který má být jménem Unie zaujat ve věci fungování orgánů zřízených touto dohodou, může být odůvodněné pouze tehdy, pokud dohoda posuzovaná v celém svém rozsahu zahrnuje samostatné složky odpovídající jednotlivým právním základům užitým pro přijetí uvedených rozhodnutí.
41
Pokud jde zaprvé o obsah Dohody o partnerství s Arménií, je pravda, že její hlava II, která je nadepsaná „Politický dialog a reforma, spolupráce v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky“ a v níž jsou zahrnuty články 3 až 11 dohody, obsahuje ustanovení týkající se prosazování politického dialogu v oblasti bezpečnosti, a týká se tedy otázek podřaditelných pod SZBP.
42
Článek 3 Dohody o partnerství s Arménií připomíná cíle politického dialogu a v jeho odstavci 2 je uvedeno jedenáct cílů sledovaných v rámci tohoto dialogu, mezi něž patří posilování politického partnerství, podpora mezinárodního míru, stability a bezpečnosti, posilování spolupráce v oblasti řešení krizí, podpora spolupráce v boji proti šíření zbraní, posilování úcty k dodržování demokratických zásad, právního státu, lidských práv a základních svobod, rozvíjení dialogu a prohlubování spolupráce v oblasti bezpečnosti a obrany a rozvíjení dobrých sousedských vztahů.
43
Dále článek 4 této dohody, nadepsaný „Vnitřní reforma“, vyjmenovává řadu obecných cílů, na něž je zaměřena spolupráce stran této dohody a mezi něž patří rozvoj, upevňování a zvyšování stability a účinnosti demokratických institucí a právního státu a zajištění dodržování lidských práv a základních svobod.
44
Článek 5 této dohody, nadepsaný „Zahraniční a bezpečnostní politika“ v odstavci 1 stanoví, že „[s]trany zintenzívní dialog a spolupráci v oblasti [SZBP], uznávajíce význam, který Arménská republika přikládá své účasti v mezinárodních organizacích a formátech spolupráce a svým stávajícím závazkům, které z toho vyplývají, a budou se zabývat zejména otázkami předcházení konfliktům a řešení krizí, snižování rizik, kybernetické bezpečnosti, reformy bezpečnostního sektoru, regionální stability, odzbrojení, nešíření zbraní hromadného ničení, kontroly zbraní a kontroly vývozu“. Tentýž čl. 5 v odstavci 2 upřesňuje, že „[s]trany potvrzují svou oddanost zásadám a normám mezinárodního práva, včetně těch, které jsou zakotveny v Chartě OSN a v Helsinském závěrečném aktu [Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE)], a svůj závazek prosazovat tyto zásady ve svých dvoustranných a mnohostranných vztazích“. Články 6 až 11 uvedené dohody potvrzují odhodlání smluvních stran, pokud jde o předcházení závažné trestné činnosti s mezinárodním dosahem, předcházení konfliktům a řešení krizí, regionální stabilitu a mírové řešení konfliktů, odzbrojení, boj proti nedovolenému obchodu s ručními palnými a lehkými zbraněmi a potírání terorismu, a svou vůli v těchto oblastech spolupracovat a vést dialog.
45
Nicméně kvalifikaci dohody jako dohody o rozvojové spolupráci je nutno učinit s ohledem na její podstatný účel, a nikoli v závislosti na jejích jednotlivých ustanoveních, za podmínky, že tato ustanovení neobsahují v uvedených specifických oblastech závazky takového dosahu, že tyto představují ve skutečnosti cíle, jež jsou odlišné od cílů rozvojové spolupráce (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. června 2014, Komise v. Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 39, a ze dne 14. června 2016, Parlament v. Rada, C‑263/14, EU:C:2016:435, bod 47).
46
I když je pravda, že se ustanovení hlavy II Dohody o partnerství s Arménií týkají témat, která mohou spadat pod SZBP, a potvrzují vůli stran vzájemně v dané oblasti spolupracovat, je třeba konstatovat, jak uvedl generální advokát v bodech 65 a 70 svého stanoviska, že se tato ustanovení, která jsou málo početná ve srovnání s celkovým počtem 386 článků této dohody, z nichž se většina týká oblastí obchodu a rozvojové spolupráce, v převážené míře omezují na pouhá programová prohlášení smluvních stran, neboť pouze popisují jejich dosavadní vzájemné vztahy a společné záměry do budoucna, bez stanovení akčního programu nebo určení konkrétních způsobů vzájemné spolupráce.
47
Pokud jde zadruhé o účel této dohody, z celkové analýzy její preambule, z cílů uvedených v jejím článku 1 a z velké většiny jejích ustanovení vyplývá, že smyslem této dohody je hlavně stanovit rámec pro spolupráci v oblasti dopravy, obchodu a rozvoje mezi Unií a jejími členskými státy na jedné straně a Arménskou republikou na straně druhé.
48
Konkrétně v článku 1 dohody je tento účel rozložen na několik cílů, mezi něž náleží posilování komplexního politického a hospodářského partnerství a spolupráce mezi stranami, posilování rámce pro politický dialog ve všech oblastech společného zájmu podporou rozvoje těsných politických vztahů mezi stranami, přispívání k upevňování demokracie a politické, hospodářské a institucionální stability v Arménii, podpora, ochrana a posilování míru a stability na regionální i mezinárodní úrovni, posilování spolupráce v oblasti svobody, bezpečnosti a práva, posilování mobility a mezilidských vztahů, podpora úsilí Arménské republiky o rozvoj jejího hospodářského potenciálu cestou mezinárodní spolupráce, zavedení posílené obchodní spolupráce a vytváření podmínek pro stále užší spolupráci v dalších oblastech společného zájmu.
49
V tomto ohledu je třeba připomenout, že politika Unie v oblasti rozvojové spolupráce ve smyslu článku 208 SFEU, která je jednou z hlavních složek Dohody o partnerství s Arménií, se neomezuje na opatření, jejichž předmětem je přímo vymýcení chudoby, ale sleduje také obecné cíle vnější činnosti Unie uvedené v článku 21 SEU, jako je cíl uvedený v jeho odst. 2 písm. c) spočívající v zachovávání míru, předcházení konfliktům a posilování mezinárodní bezpečnosti a cíl uvedený v jeho odst. 2 písm. d) spočívající v podpoře udržitelného rozvoje v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti životního prostředí v rozvojových zemích (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2014, Komise v. Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 37). Soudní dvůr ostatně již před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost zdůraznil, že boj proti šíření ručních palných a lehkých zbraní lze považovat za činnost sloužící cílům politiky rozvojové spolupráce, neboť může přispívat k omezení a snížení překážek hospodářského a sociálního rozvoje dané země (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. května 2008, Komise v. Rada, C‑91/05, EU:C:2008:288, bod 68).
50
Cíle sledované rozvojovou spoluprací jsou mimoto pojímány široce, a to v tom smyslu, že musí být možné, aby se opatření nezbytná k jejich uskutečňování týkala různých specifických oblastí. To platí zejména pro dohodu upravující rámec této spolupráce (rozsudek ze dne 3. prosince 1996, Portugalsko v. Rada, C‑268/94, EU:C:1996:461, bod 37).
51
V této souvislosti by požadavek, aby dohoda o rozvojové spolupráci byla pokaždé, když se dotýká specifické oblasti, založena i na jiném ustanovení, než je to, které upravuje tuto politiku, měl prakticky takovou povahu, že by pravomoc a řízení, které jsou upraveny posledně uvedeným ustanovením, byly zbaveny podstaty (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. prosince 1996, Portugalsko v. Rada, C‑268/94, EU:C:1996:461, bod 38, a ze dne 11. června 2014, Komise v. Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 38).
52
V projednávaném případě vyjadřuje článek 1 Dohody o partnerství s Arménií vůli smluvních stran „posilovat rámec pro politický dialog“, který hodlají vést, zatímco čl. 3 odst. 2 této dohody upřesňuje cíle tohoto dialogu výčtem řady konkrétnějších cílů. Jak tvrdí Rada, některé z těchto konkrétních cílů, zejména cíl uvedený v čl. 3 odst. 2 písm. b) dohody a spočívající ve zvyšování účinnosti spolupráce v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky, lze podřadit pod SZBP. Nicméně výčet těchto konkrétních cílů není, jak bylo v podstatě zdůrazněno v bodě 46 tohoto rozsudku, doplněn žádným akčním programem nebo konkrétními způsoby spolupráce v této oblasti, jimiž by bylo možné doložit, že SZBP tvoří vedle aspektů spojených s obchodem a rozvojovou spoluprací jednu ze samostatných složek této dohody.
53
Vzhledem k širokému pojetí cílů rozvojové spolupráce v rámci unijních politik, připomenutému v bodech 49 a 50 tohoto rozsudku, a vzhledem k tomu, že Dohoda o partnerství s Arménií jako celek sleduje hlavně cíle spojené s obchodem a rozvojovou spoluprací ve vztazích s tímto státem, je nutno vycházet z toho, že hlavní složky této dohody, jimiž je společná obchodní politika, obchodování s dopravními službami a rozvojová spolupráce, v sobě zahrnují prvky politického dialogu obsažené v této dohodě, které jsou podřaditelné pod SZBP, takže SZBP nemůže být považována za samostatnou složku této dohody, nýbrž naopak za akcesorickou ve vztahu ke shora uvedeným hlavním složkám [obdobně viz rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 46].
54
Dále je pravda, že pro určení právního základu určitého aktu lze vzít v úvahu rovněž jeho kontext (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada, C‑81/13, EU:C:2014:2449, bod 38 a citovaná judikatura). Francouzská republika v tomto ohledu zdůrazňuje konkrétně kontextuální aspekt představovaný konfliktem v Náhorním Karabachu. Je však nutno konstatovat, že Dohoda o partnerství s Arménií nepočítá s žádným konkrétním či specifickým opatřením k řešení této situace dotýkající se mezinárodní bezpečnosti.
55
Toto konstatování je podpořeno skutečností, že předmětem napadených rozhodnutí – jak vyplývá z bodů 38 až 40 tohoto rozsudku – je fungování mezinárodních orgánů zřízených na základě této dohody, takže nelze mít za to, že by se tato rozhodnutí týkala konkrétních opatření, která mohou být případně přijata na základě této dohody.
56
Z výše uvedeného vyplývá, že aspekty nebo vyhlašované záměry Dohody o partnerství s Arménií, které jsou podřaditelné pod SZBP, nestačí k tomu, aby tvořily samostatnou složku této dohody. Rada tudíž postupovala nesprávně, když zvolila článek 37 SEU jako hmotněprávní základ a čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU jako procesněprávní základ rozhodnutí 2020/246.
57
V důsledku toho je třeba prvnímu žalobnímu důvodu Komise vyhovět a rozhodnutí 2020/246 zrušit.
58
Pokud jde o rozhodnutí 2020/245, je třeba konstatovat, že se toto rozhodnutí – jak vyplývá z bodu 10 jeho odůvodnění a z jeho článku 1 – netýká postoje, který má být jménem Unie zaujat v rámci Rady partnerství zřízené Dohodou o partnerství s Arménií v části související s prováděním hlavy II této dohody. Z posouzení prvního žalobního důvodu přitom vyplývá, že ustanovení obsažená v této hlavě nepředstavují samostatnou složku uvedené dohody, která by Radě ukládala, aby se za účelem stanovení tohoto postoje opírala mimo jiné o článek 37 SEU a čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU. V souladu s tím, co bylo uvedeno v bodě 40 tohoto rozsudku, je tedy třeba konstatovat, že nic neodůvodňovalo, aby Rada z předmětu rozhodnutí 2020/245 vyčlenila uvedený postoj v části týkající se provádění hlavy II téže dohody a přijala odlišné rozhodnutí na základě čl. 218 odst. 9 SFEU, jehož předmětem je stanovení uvedeného postoje v části, která se provádění této hlavy týká. Z toho vyplývá, že rozhodnutí 2020/245 musí být rovněž zrušeno.
K druhému žalobnímu důvodu
59
Vzhledem k tomu, že prvnímu žalobnímu důvodu bylo vyhověno a napadená rozhodnutí byla zrušena, není tedy nutné zabývat se druhým žalobním důvodem.
K zachování účinků napadených rozhodnutí
60
Rada, Komise a Česká republika shodně navrhují, aby v případě zrušení napadených rozhodnutí byly jejich účinky zachovány, aby se zabránilo jakýmkoli negativním důsledkům pro provádění Dohody o partnerství s Arménií.
61
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Soudní dvůr, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
62
V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s ohledem na důvody související s právní jistotou lze účinky takového aktu zachovat zejména tehdy, kdy by okamžité účinky jeho zrušení měly závažné negativní důsledky pro dotyčné osoby (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. července 2016, Rada v. Komise, C‑660/13, EU:C:2016:616, bod 51).
63
V projednávané věci by zrušení napadených rozhodnutí bez zachování jejich účinků mohlo narušit fungování orgánů zřízených Dohodou o partnerství s Arménií, zpochybnit závazek Unie, pokud jde o právní akty přijaté těmito orgány, a bránit tak řádnému provádění této dohody [obdobně viz rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 51 a citovaná judikatura].
64
Z důvodů právní jistoty je proto třeba účinky napadených rozhodnutí, která se tímto rozsudkem zrušují, zachovat do doby, než Rada přijme nové rozhodnutí, které bude s tímto rozsudkem v souladu.
K nákladům řízení
65
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala uložení náhrady nákladů řízení Radě a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit Radě náhradu nákladů řízení.
66
Článek 140 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Proto je třeba rozhodnout, že Francouzská republika a Česká republika ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Rady (EU) 2020/245 ze dne 17. února 2020 o postoji, který má být jménem Evropské unie zaujat v Radě partnerství zřízené Dohodou o komplexním a posíleném partnerství mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii a jejich členskými státy na jedné straně a Arménskou republikou na straně druhé, pokud jde o přijetí jednacího řádu Rady partnerství a jednacích řádů Výboru pro partnerství, podvýborů a dalších orgánů zřizovaných Radou partnerství a o sestavení seznamu podvýborů, za účelem provádění uvedené dohody s výjimkou její hlavy II, a rozhodnutí Rady (EU) 2020/246 ze dne 17. února 2020 o postoji, který má být jménem Evropské unie zaujat v Radě partnerství zřízené Dohodou o komplexním a posíleném partnerství mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii a jejich členskými státy na jedné straně a Arménskou republikou na straně druhé, pokud jde o přijetí jednacího řádu Rady partnerství a jednacích řádů Výboru pro partnerství, podvýborů a dalších orgánů zřizovaných Radou partnerství a o sestavení seznamu podvýborů, za účelem provádění hlavy II uvedené dohody, se zrušují.
2)
Účinky rozhodnutí 2020/245 a 2020/246 zůstávají zachovány.
3)
Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.
4)
Francouzská republika a Česká republika ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.