62001CC0100_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. ¿Pueden las autoridades de un Estado miembro, por razones de orden público, limitar sólo a una parte del territorio nacional el derecho de residencia de trabajadores de otros Estados miembros? Tal es la cuestión que, mediante resolución de 29 de diciembre de 2000, planteó el Conseil d'État (Francia) al Tribunal de Justicia conforme al artículo 234 CE, haciendo referencia a los artículos 6, 8 A y 48 del Tratado CE (actualmente artículos 12 CE, 18 CE y 39 CE, respectivamente, tras su modificación), al principio de proporcionalidad y a la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública.
El marco jurídico de referencia
Normativa comunitaria
2. Por lo que respecta a la normativa comunitaria pertinente, procede recordar en primer lugar el principio general establecido en el artículo 6, párrafo primero, del Tratado, conforme al cual «en el ámbito de aplicación del presente Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad».
3. Tiene igualmente alcance general el principio de la libre circulación de personas contemplado en el artículo 8 A, párrafo primero, del Tratado, que establece que «todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación».
4. En relación con la libre circulación de trabajadores, tales principios se aplican concretamente en el artículo 48 del Tratado, que dispone:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implicará el derecho:
a) de responder a ofertas efectivas de trabajo;
b) de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros;
c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales;
d) de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos de aplicación establecidos por la Comisión.
[...]»
5. El alcance y el procedimiento de aplicación de las excepciones previstas en el artículo 48, apartado 3, están definidos en la Directiva 64/221, que se refiere en particular a «las disposiciones relativas a la entrada en el territorio, a la concesión o renovación del permiso de residencia, o al abandono del territorio, que sean adoptadas por los Estados miembros, por razones de orden público, seguridad o de salud públicas» (artículo 2, apartado 1). Por lo que interesa a efectos del presente asunto, el artículo 3 de dicha Directiva dispone, en concreto, que «las medidas de orden público o de seguridad pública, deberán estar fundamentadas, exclusivamente, en el comportamiento personal del individuo a que se apliquen» (apartado 1) y que «la mera existencia de condenas penales no constituye por sí sola motivo para la adopción de dichas medidas» (apartado 2). Además, en favor de los ciudadanos comunitarios a los que se apliquen tales medidas se prevén garantías procesales específicas (artículos 6 a 9).
Normativa nacional
6. Por lo que respecta a la normativa nacional, ha de citarse el Decreto nº 46-448, de 18 de marzo de 1946, en su versión modificada en último lugar por el Decreto nº 93-1285, de 6 de diciembre de 1993, relativo a las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en territorio francés (en lo sucesivo, «Decreto 46-448»). El artículo 2 de dicho Decreto establece, en particular:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 1, los extranjeros residirán y circularán libremente en el territorio de la Francia metropolitana.
Sin embargo, el Ministro del Interior podrá designar, mediante orden, departamentos en los que los extranjeros no podrán, a partir de la publicación de dicha orden, establecer su domicilio sin haber obtenido previamente una autorización del prefecto del lugar al que quieran trasladarse.
En los permisos de residencia de los extranjeros domiciliados en estos departamentos se incluirá una indicación especial que los hará válidos para el departamento de que se trate.
Cuando un extranjero que no sea titular de un permiso de residencia deba ser sometido a vigilancia especial por su comportamiento o sus antecedentes, el Ministro del Interior podrá prohibirle la residencia en uno o varios departamentos. En el mismo supuesto, el delegado del Gobierno podrá limitar la validez territorial del permiso de residencia o del documento sustitutivo de que dispone el interesado al departamento o, dentro de éste, a una o varias circunscripciones de su elección. La decisión del Ministro del Interior y de la Descentralización o del delegado del Gobierno se indicará en el permiso de residencia del interesado.
Los extranjeros a los que se refiere el párrafo anterior no podrán circular fuera de la zona de validez de su permiso de residencia si no cuentan con un salvoconducto expedido por el comisario de policía o, a falta de éste, por la gendarmería de su lugar de residencia.
El extranjero que establezca su domicilio o resida en una circunscripción territorial incumpliendo las disposiciones del presente artículo será castigado con las penas previstas para las infracciones de quinta clase».
Hechos y procedimiento
7. Según lo que se indica en la resolución de remisión, el Sr. Aitor Oteiza Olazábal, ciudadano español originario de San Sebastián (País Vasco), es militante de la organización terrorista ETA (Euskadi Ta Askatasuna). En julio de 1986 abandonó el territorio español para trasladarse a Francia, donde, conforme se señala, desarrolló una actividad laboral por cuenta ajena y solicitó en vano el estatuto de refugiado político.
8. En abril de 1988, el Sr. Oteiza Olazábal fue detenido por la policía francesa en el marco de una investigación sobre el secuestro de un empresario bilbaíno, cuya autoría se atribuía a ETA, que había reivindicado la acción criminal. Por estos hechos, el Tribunal de grande instance de Paris condenó al Sr. Oteiza Olazábal, el 8 de julio de 1991, a dieciocho meses de prisión (ocho de ellos con suspensión de la ejecución de la pena) por asociación ilícita con fines terroristas, prohibiéndole además, como pena accesoria, la residencia en el territorio francés durante un período de cuatro años.
9. Una vez cumplida la pena de privación de libertad, el Sr. Oteiza Olazábal solicitó a las autoridades francesas, alegando su condición de ciudadano comunitario, un permiso de residencia, que le fue denegado. No obstante, al mismo tiempo, dichas autoridades renunciaron a aplicar la pena accesoria impuesta por el Tribunal de grande instance de Paris, «tolerando» la presencia en el territorio francés del Sr. Oteiza Olazábal, al que se concedieron autorizaciones provisionales de residencia por breves períodos (según se indica, tales autorizaciones cubrieron el período comprendido entre septiembre de 1992 y agosto de 1996).
10. En junio de 1996, el Sr. Oteiza Olazábal decidió abandonar el departamento de Hauts-de-Seine (Ile-de-France), donde había vivido desde que llegó a Francia, y se trasladó al departamento de Pyrénées-Atlantiques (Aquitania), fronterizo con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Conforme a las indicaciones facilitadas por el propio Sr. Oteiza Olazábal, después de dicho traslado encontró un trabajo por cuenta ajena.
11. Mientras tanto, basándose en los informes policiales relativos a sus relaciones con la organización terrorista ETA, que seguían existiendo, el ministro francés del Interior había prohibido al Sr. Oteiza Olazábal, mediante orden de 21 de marzo de 1996, adoptada de conformidad con el artículo 2 del Decreto 46-448, residir en 31 departamentos del suroeste de Francia, entre ellos el de Pyrénées-Atlantiques, y en la región parisina. Tomando como base los mismos informes y de conformidad con la misma disposición, mediante orden de 25 de junio de 1996, el prefecto de Hauts-de-Seine prohibió además al Sr. Oteiza Olazábal la circulación sin autorización fuera del departamento de su competencia.
12. El Sr. Oteiza Olazábal impugnó tales órdenes ante el tribunal administratif de Paris, que las anuló mediante sentencia de 7 de julio de 1997. Esta resolución fue posteriormente confirmada por una sentencia de la cour administrative d'appel de Paris de 18 de febrero de 1999, mediante la cual se desestimó el recurso de apelación interpuesto por el ministro del Interior. Los órganos jurisdiccionales administrativos de primera y segunda instancia consideraron que, como precisó el Tribunal de Justicia en la sentencia Rutili, el Derecho comunitario no permite la adopción de medidas nacionales destinadas a limitar, por razones de orden público, la circulación de ciudadanos comunitarios dentro del territorio de un Estado miembro, cuando tales medidas no puedan adoptarse respecto a los ciudadanos de dicho Estado. Así pues, habida cuenta de que las medidas de vigilancia especial contempladas en el artículo 2 del Decreto 46-448 sólo pueden adoptarse respecto a los extranjeros, dichos órganos jurisdiccionales consideraron ilegales las órdenes adoptadas respecto al Sr. Oteiza Olazábal basándose en la citada disposición.
13. En consecuencia, para conseguir que se anularan tales conclusiones, el ministro del Interior se dirigió al Conseil d'État, el cual, por albergar dudas sobre la interpretación de la normativa comunitaria pertinente, suspendió el procedimiento para plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen las disposiciones de los artículos 6, 8 A y 48 del Tratado de Roma (actualmente artículos 12 CE, 18 CE y 39 CE, respectivamente), el principio de proporcionalidad aplicable en Derecho comunitario, así como las disposiciones de Derecho derivado adoptadas para garantizar la aplicación del Tratado, en particular la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, a que un Estado miembro pueda adoptar, respecto a un nacional de otro Estado miembro al que se aplican las disposiciones del Tratado, una medida de policía administrativa que limite, bajo control jurisdiccional de su legalidad, la residencia de aquel nacional a una parte del territorio nacional, cuando existen razones de orden público que se oponen a su residencia en el resto del territorio, o, en tal supuesto, la única medida restrictiva de la residencia que puede adoptarse legalmente frente a dicho nacional consiste en una medida de prohibición total de residencia en el territorio, dictada con arreglo al Derecho nacional?»
14. En el curso del procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia presentaron observaciones escritas el Sr. Oteiza Olazábal, los Gobiernos francés, español e italiano y la Comisión. Además, estas mismas partes, con excepción del Gobierno italiano, participaron en la vista celebrada en 15 de enero de 2002, durante la cual intervino también el Gobierno belga.
Análisis jurídico
Consideraciones preliminares
15. Mediante la cuestión prejudicial que plantea al Tribunal de Justicia, el Conseil d'État quiere saber, fundamentalmente, si las normas y los principios comunitarios a los que hace referencia permiten que los Estados miembros limiten, por razones de orden público, la circulación de los ciudadanos de otros Estados a una parte de su territorio o si, por el contrario, la única medida permitida por el Derecho comunitario para la protección del orden público consiste en la expulsión de dichos ciudadanos del territorio nacional. Antes de pasar al examen de esta cuestión, y al objeto de aclarar mejor su alcance, me parecen oportunas dos precisiones sintéticas: i) sobre la normativa comunitaria pertinente en el presente asunto y ii) sobre las cuestiones que, a la luz de la sentencia Rutili, antes citada, debe analizar el Tribunal de Justicia para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente.
i) Normativa comunitaria pertinente en el presente asunto
16. Como se ha visto, la cuestión planteada por el Conseil d'État hace referencia tanto a los artículos 6 y 8 A del Tratado, que recogen en términos generales los principios de no discriminación y de libre circulación, como al artículo 48 del Tratado, que desarrolla tales principios haciendo referencia específica a la libre circulación de trabajadores. Así pues, hay que aclarar, en primer lugar, cuáles de estas normas son aplicables en el presente asunto.
17. A este respecto, señalo que de los autos del procedimiento nacional y de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia resulta que, desde el momento de su entrada en Francia, el Sr. Oteiza Olazábal desempeñó en dicho país una actividad laboral por cuenta ajena, ejerciendo los derechos garantizados por el artículo 48 del Tratado en relación con la libre circulación de trabajadores. Siendo así, como observan también la Comisión y el Gobierno francés, es esta disposición particular (lex specialis) la que ha de tomarse en consideración en el caso que se está examinando, no los principios generales recogidos en los artículos 6 y 8 A del Tratado (lex generalis).
18. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia comunitaria, «el artículo 6 del Tratado, que establece el principio general que prohíbe la discriminación por razón de la nacionalidad, está destinado a aplicarse de manera independiente sólo en situaciones reguladas por el Derecho comunitario para las que el Tratado no prevea normas específicas contra la discriminación». Así pues, dado que, «en el ámbito de la libre circulación de los trabajadores, el principio de no discriminación ha sido aplicado y concretado por los artículos 48 a 51 del Tratado, así como por los actos de las Instituciones comunitarias adoptados en virtud de estos artículos», el Tribunal de Justicia precisó que si un caso «está incluido en el ámbito de aplicación de estos artículos del Tratado y de los Reglamentos comunitarios basados en dichos artículos, no es necesario pronunciarse sobre la interpretación del artículo 6 del Tratado». De la misma manera, ha de considerarse que no es necesario alegar el principio general establecido en el artículo 8 A del Tratado en los casos en los que la libre circulación está específicamente garantizada por el artículo 48. Efectivamente, en una significativa sentencia sobre el derecho de establecimiento, que puede invocarse por analogía en el presente asunto, el Tribunal de Justicia precisó que «el artículo 8 A del Tratado, que enuncia de manera general el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, tiene una expresión específica en el artículo 52 del Tratado», precisamente para deducir de ello que «en la medida en que el asunto principal se halla comprendido en el ámbito del artículo 52] no es necesario pronunciarse sobre la interpretación del artículo 8 A».
19. De las consideraciones anteriores resulta, pues, que no es necesario analizar la presente cuestión prejudicial desde la perspectiva de los artículos 6 y 8 A del Tratado, puesto que el caso de autos entra en el ámbito de aplicación del artículo 48.
ii) Cuestiones que, a la luz de la sentencia Rutili, debe analizar el Tribunal de Justicia para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente
20. La cuestión del Conseil d'État sobre el ámbito territorial de las excepciones permitidas por el artículo 48, apartado 3, del Tratado se refiere de manera evidente, aun cuando no la menciona expresamente, a la sentencia Rutili, antes citada, relativa a una prohibición de residencia parcial (limitada a una parte del territorio nacional) impuesta por las autoridades francesas a un trabajador italiano. Además, como se ha dicho, el debate mantenido en el procedimiento nacional giraba precisamente en torno a dicha sentencia y en ella se centraron también las observaciones de todas las partes que han presentado observaciones en el presente procedimiento, que han discutido ampliamente sobre la oportunidad de reconsiderar dicho precedente.
21. En consecuencia, procede recordar que en aquella sentencia, respondiendo a una cuestión del tribunal administratif de Paris sobre las restricciones de la libre circulación de trabajadores «justificadas» por exigencias de orden público, el Tribunal de Justicia precisó, en particular, por un lado, que «el derecho de [...] acceso al territorio de los Estados miembros, así como el derecho de residir y de desplazarse libremente en los mismos, se define en el Tratado con referencia al territorio global de dichos Estados y no con referencia a sus subdivisiones» y, por otro, que «la excepción que formula el apartado 3 del artículo 48 tiene, en lo relativo a la salvaguardia del orden público, el mismo alcance que los derechos a cuyo ejercicio permite que se impongan restricciones». Así pues, basándose en estas consideraciones, el Tribunal de Justicia declaró que «en virtud de la excepción que figura al efecto en el apartado 3 del artículo 48, únicamente podrán imponerse prohibiciones de residencia aplicables a la totalidad del territorio nacional».
22. Precisamente a esta conclusión se refiere el Conseil d'État, que pide sustancialmente al Tribunal de Justicia que reconsidere su postura sobre la posibilidad de imponer, por motivos de orden público, prohibiciones de residencia parciales a los trabajadores de otros Estados miembros.
23. Volveré en seguida sobre dicha cuestión. Por el momento, quisiera, no obstante, destacar que en la propia sentencia Rutili, inmediatamente después de haber precisado en los términos antes citados el alcance de la excepción prevista en el artículo 48, apartado 3, el Tribunal de Justicia añade lo siguiente: «en lo relativo a las prohibiciones de residencia limitadas a determinadas circunscripciones del territorio, las personas protegidas por el Derecho comunitario deben recibir, en virtud del artículo 7 del Tratado y dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición, el mismo trato que los nacionales del Estado miembro de que se trate», con la consecuencia de que «un Estado miembro sólo podrá imponer a los nacionales de otros Estados miembros (a los que se aplican las disposiciones del Tratado) medidas restrictivas del derecho de residencia limitadas a una parte del territorio nacional en los casos y en las condiciones en que tales medidas puedan aplicarse a los nacionales del Estado de que se trate».
24. Aunque este pasaje no se menciona en la cuestión del Conseil d'État, que parece ignorar las posibles implicaciones discriminatorias de las excepciones autorizadas por el artículo 48, apartado 3, del Tratado, considero que reviste especial importancia para la resolución del litigio principal. En efecto, como se ha indicado, precisamente sobre este fragmento de la sentencia Rutili se han basado las resoluciones de los órganos jurisdiccionales administrativos de primera y segunda instancia, que han considerado ilegales las medidas restrictivas adoptadas respecto al Sr. Oteiza Olazábal justamente porque las medidas de vigilancia especial previstas por el Decreto 46-448 no pueden aplicarse también a los ciudadanos franceses. Por lo tanto, a la hora de analizar la cuestión planteada al Tribunal de Justicia se deberá tener en cuenta este aspecto, examinando la cuestión prejudicial a la luz del contexto fáctico y normativo del litigio principal para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente.
25. Así pues, en las páginas que siguen comprobaré en primer lugar si, a efectos del artículo 48, apartado 3, del Tratado, los Estados miembros pueden limitar por razones de orden público la residencia de los ciudadanos de otros Estados miembros incluso a una sola parte del territorio nacional. Seguidamente, en caso de respuesta afirmativa, será necesario examinar si dichas medidas restrictivas pueden adoptarse, como precisa la sentencia Rutili, «sólo [...] en los casos y en las condiciones en que tales medidas puedan aplicarse a los nacionales del Estado de que se trate». Se trata fundamentalmente de valorar si a efectos de la procedencia de las excepciones contempladas en el artículo 48, apartado 3, del Tratado, tanto si afectan a la totalidad del territorio como sólo a una parte de él, se aplica también la prohibición general de las discriminaciones arbitrarias, es decir, si también en el ámbito de la libre circulación de trabajadores se aplica el requisito establecido, en el ámbito de la libre circulación de mercancías y capitales, en la segunda frase del artículo 36 y en el artículo 73 D, apartado 3, del mismo Tratado (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación, y artículo 58 CE, respectivamente), conforme al cual las restricciones a la libre circulación justificadas por motivos de interés público «no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria».
Sobre la procedencia de prohibiciones de residencia parciales justificadas por motivos de orden público
26. Aclarado esto y volviendo al fondo de las cuestiones, ha de determinarse en primer lugar si, con arreglo al artículo 48, apartado 3, del Tratado, a las disposiciones de la Directiva 64/221 y al principio de proporcionalidad, los Estados miembros pueden imponer, por razones de orden público, prohibiciones de residencia parciales (limitadas a una parte del territorio nacional) a los ciudadanos de otros Estados miembros que han ejercido la libre circulación de trabajadores. Preciso a este respecto que no se pide al Tribunal de Justicia que aprecie si las razones de orden público específicas invocadas por las autoridades francesas en el caso de autos pueden justificar la prohibición de residencia parcial impuesta al Sr. Oteiza Olazábal, sino que únicamente ha de determinar, en términos generales, si tales prohibiciones pueden imponerse conforme a Derecho en virtud del artículo 48, apartado 3, o si, por el contrario, la única excepción al principio de la libre circulación de trabajadores que permite dicha disposición por razones de orden público consiste en la expulsión de los trabajadores de otros Estados miembros del territorio nacional.
27. Como he anticipado, en la sentencia Rutili, antes citada, el Tribunal de Justicia respondió a esta cuestión que, «en virtud de la excepción que figura al efecto en el apartado 3 del artículo 48, únicamente podrán imponerse prohibiciones de residencia aplicables a la totalidad del territorio nacional» y no «a sus subdivisiones». Así pues, parece que en dicha sentencia el Tribunal de Justicia consideró, en líneas generales, que los Estados miembros no pueden introducir excepciones al principio de la libre circulación de trabajadores imponiendo prohibiciones de residencia limitadas a una sola parte del territorio nacional. En cambio, todas las partes que han presentado observaciones en el presente procedimiento mantienen la opinión contraria, ya que consideran en principio lícitas tales excepciones, aunque luego sus posturas difieren respecto a los presupuestos para su adopción.
28. En apoyo de esta tesis se afirma sustancialmente que, si por razones de orden público se permite a los Estados miembros adoptar frente a los trabajadores de otro Estado miembro una medida tan severa como la expulsión del territorio nacional, han de permitirse necesariamente medidas menos restrictivas de la libre circulación, como las prohibiciones de residencia parciales. Por lo demás, esto es conforme con el principio de proporcionalidad, ya que permite que las autoridades nacionales ajusten las eventuales medidas restrictivas a las exigencias concretas de protección del orden público. Por otra parte, se destaca que las afirmaciones de la sentencia Rutili sobre el alcance de la excepción prevista en el artículo 48, apartado 3, del Tratado no encuentran correspondencia alguna en el texto del Tratado ni en las disposiciones de Derecho derivado. Según la Comisión, en particular, si bien es cierto que, conforme al artículo 6 de la Directiva 68/360/CEE, sobre suspensión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, el permiso de residencia expedido a los trabajadores de otros Estados miembros ha de ser válido para el conjunto del territorio nacional, también lo es que su artículo 10 permite introducir excepciones, por razones de orden público, a todas las disposiciones de la Directiva, incluido por tanto el artículo 6.
29. Estas observaciones me parecen convincentes. Nadie duda de que «el derecho de [...] acceso al territorio de los Estados miembros, así como el derecho de residir y de desplazarse libremente en los mismos, se define en el Tratado [y en particular en el artículo 48] con referencia al territorio global de dichos Estados», como por otra parte lo confirma, si fuera necesario, el citado artículo 6 de la Directiva 68/360. Sin embargo, no entiendo por qué razón las excepciones permitidas por el artículo 48, apartado 3, del Tratado deban tener necesariamente el mismo alcance que los derechos a los que se refieren y, por lo tanto, haya de excluirse la posibilidad de limitar sólo de manera parcial estos últimos. Observo, por el contrario, que al reconocer los derechos derivados de la libre circulación de trabajadores, la disposición de que se trata lo hace sin perjuicio de todas las «limitaciones justificadas por razones de orden público», sin exigir en modo alguno que tales limitaciones cubran la totalidad de los citados derechos y tengan su mismo alcance. En consecuencia, puesto que no existe una indicación expresa en sentido contrario, parece razonable considerar que, si por motivos de orden público los Estados miembros pueden incluso excluir la entrada y la residencia de los trabajadores de otros Estados miembros en su territorio, privándolos radicalmente de la posibilidad de ejercer la libre circulación, también pueden adoptar respecto a tales trabajadores medidas menos restrictivas, como por ejemplo las prohibiciones de residencia limitadas a una sola parte del territorio nacional.
30. Además de ser más fiel al texto de las normas, y también más lógica, tal solución encuentra un fundamento específico en los principios y en la jurisprudencia. En efecto, la posibilidad de ajustar las eventuales medidas restrictivas en función de las exigencias reales de protección del orden público resulta plenamente coherente con el principio de proporcionalidad, que, según jurisprudencia reiterada, han de observar los Estados miembros al introducir excepciones a las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. Sólo de este modo las restricciones pueden ser efectivamente proporcionadas respecto a las exigencias concretas de protección del orden público sin exceder de lo que es estrictamente necesario al efecto.
31. Por otra parte, la tesis que aquí se sostiene parece encontrar también confirmación en algunos precedentes en los que el Tribunal de Justicia ha considerado que, por importantes exigencias de interés público, podrían estar justificadas medidas nacionales restrictivas del ejercicio de libertades fundamentales relativas a una sola parte del territorio del Estado miembro interesado. Así, por ejemplo, en la sentencia Albore, invocada por el Gobierno francés, el Tribunal de Justicia declaró que, aunque el hecho de supeditar a una autorización administrativa especial la adquisición por parte de ciudadanos extranjeros de inmuebles «situados en las provincias que lindan con las fronteras terrestres» introduce una restricción a la libre circulación de capitales contraria, en principio, al artículo 73 B del Tratado CE (actualmente artículo 56 CE), dicha restricción podría, no obstante, admitirse «si se demostrase, para cada una de las zonas en las que se aplica la restricción, que un trato no discriminatorio de los nacionales de todos los Estados miembros implicaría que los intereses militares del Estado miembro afectado corriesen riesgos reales, concretos y graves, que no pudieran evitarse por procedimientos menos restrictivos». Otro ejemplo en el mismo sentido se encuentra en la sentencia Bluhme, en la que el Tribunal de Justicia afirmó que, a efectos del artículo 36 del Tratado, puede estar justificada, por razones de protección de la salud y la vida de los animales, una restricción a la libre circulación de mercancías derivada de la prohibición de poseer en una isla determinada (la isla danesa de Læsø) abejas no pertenecientes a una especie local. Y también, en términos más generales, la posibilidad de introducir excepciones sólo «parciales» a las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado ha sido implícitamente admitida en todos los casos en los que el Tribunal de Justicia ha considerado justificadas, por diversas razones, medidas restrictivas adoptadas por autoridades locales y aplicables únicamente en el ámbito territorial de tales autoridades.
32. Así pues, lo anteriormente expuesto sugiere que se reconsidere la afirmación contenida en el apartado 48 de la sentencia Rutili, según la cual, «en virtud de la excepción que figura al efecto en el apartado 3 del artículo 48, únicamente podrán imponerse prohibiciones de residencia aplicables a la totalidad del territorio nacional». Por otra parte, una aclaración al respecto resulta aún más necesaria si se tiene en cuenta que esta afirmación categórica queda significativamente desvirtuada, cuando no implícitamente desmentida, por el pasaje siguiente de la misma sentencia Rutili, antes citado, en el que, sin hacer referencia al apartado 48, el Tribunal de Justicia afirma no obstante que «un Estado miembro sólo podrá imponer a los nacionales de otros Estados miembros (a los que se aplican las disposiciones del Tratado) medidas restrictivas del derecho de residencia limitadas a una parte del territorio nacional [por ejemplo, prohibiciones de residencia parciales] en los casos y en las condiciones en que tales medidas puedan aplicarse a los nacionales del Estado de que se trate».
33. Por consiguiente, a la luz de todas las consideraciones anteriores, creo que he de afirmar, sobre este punto, que el artículo 48, apartado 3, del Tratado, las disposiciones de la Directiva 64/221 y el principio de proporcionalidad deben interpretarse en el sentido de que la prohibición absoluta de residencia en el territorio nacional no constituye la única medida restrictiva de la libre circulación de trabajadores que los Estados miembros pueden adoptar, por razones de orden público, frente a los ciudadanos de otros Estados miembros, siendo posible también la imposición a tales ciudadanos de prohibiciones de residencia parciales.
Sobre la posibilidad de imponer prohibiciones de residencia parciales al amparo de una normativa que permite la adopción de tales medidas restrictivas únicamente frente a los extranjeros
34. Una vez aclarado que, en virtud de la excepción prevista en el artículo 48, apartado 3, del Tratado, es posible, en principio, imponer prohibiciones de residencia parciales a los trabajadores de otros Estados miembros, es necesario determinar si tales medidas restrictivas pueden adoptarse, utilizando la fórmula de la sentencia Rutili, «sólo [...] en los casos y en las condiciones en que tales medidas puedan aplicarse a los nacionales del Estado de que se trate» o si, por el contrario, pueden adoptarse también cuando para los ciudadanos nacionales no están previstas prohibiciones análogas.
Alegaciones de las partes
35. En relación con dicha cuestión, el Sr. Oteiza Olazábal sostiene que el Tribunal de Justicia no debería apartarse de la solución adoptada en la sentencia Rutili y, por lo tanto, debería declarar improcedentes las prohibiciones de residencia parciales impuestas a los trabajadores de otros Estados miembros al amparo de una normativa aplicable únicamente a los extranjeros, como es el caso del Decreto 46-448. Destaca en particular que, puesto que no está prevista la adopción de una medida análoga respecto a los ciudadanos franceses, la imposición de dichas prohibiciones provocaría una discriminación basada en la nacionalidad claramente contraria al Derecho comunitario.
36. En cambio, las observaciones presentadas por todos los Gobiernos que lo han hecho van en sentido contrario, ya que consideran que medidas del tipo de la que se examina pueden, en cualquier caso, estar justificadas al amparo de la excepción prevista en el artículo 48, apartado 3. Afirman en concreto que si los trabajadores comunitarios pueden ejercer su actividad en un Estado miembro distinto del suyo en virtud de los derechos que les confiere el Tratado, sólo es posible aplicar las limitaciones de tales derechos por motivos de orden público, autorizadas por el artículo 48, apartado 3, a aquellos de entre ellos que las ejercen y, por consiguiente, sólo a los trabajadores de los demás Estados miembros. A este respecto, citan, en particular, la sentencia Van Duyn, relativa a la denegación de entrada opuesta a una ciudadana neerlandesa que pretendía trabajar en el Reino Unido en la «Church of Scientology». En efecto, en dicha sentencia el Tribunal de Justicia afirmó que «un Estado miembro que imponga limitaciones justificadas por razones de orden público puede tener en cuenta, como una cuestión relativa al comportamiento personal del interesado, el hecho de que esté afiliado a una asociación u organización cuyas actividades sean consideradas socialmente peligrosas por el Estado miembro, aunque sin embargo no estén prohibidas, y ello a pesar de que no se imponga ninguna limitación a los nacionales del citado Estado miembro que deseen ejercer un empleo semejante en las propias asociaciones u organizaciones». Los Gobiernos francés y español añaden que tampoco podría invocarse contra esta solución la prohibición de las discriminaciones basadas en la nacionalidad establecida en el artículo 48, apartado 2, ya que el apartado 3 de dicho artículo permite que se introduzcan excepciones a tal prohibición precisamente por razones de orden público.
37. Por último, la Comisión mantiene una tercera postura, aunque comparte con los Gobiernos que han presentado observaciones la idea de que las medidas adoptadas al amparo del artículo 48 del Tratado respecto a trabajadores de otros Estados miembros no pueden considerarse, por su propia naturaleza, discriminatorias. En efecto, según la Comisión, esta premisa no implica que dichas medidas sean necesariamente conformes con el Derecho comunitario, siendo necesario comprobar además, a tal efecto, el cumplimiento de los diferentes requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para la aplicación de la excepción de que se trata. En particular, a efectos del presente asunto, el Tribunal de Justicia recuerda que, en la sentencia Adoui y Cornuaille, el Tribunal de Justicia precisó que la adopción de tales medidas no puede basarse en la apreciación de ciertos comportamientos de los que resulta una distinción «arbitraria en perjuicio de nacionales de otros Estados miembros». Así pues, basándose en esta sentencia, que, en su opinión, da la vuelta a la anterior sentencia Van Duyn, la Comisión considera que un Estado miembro no puede imponer prohibiciones de residencia parciales a los ciudadanos de otros Estados miembros cuando la normativa nacional no permite adoptar frente a sus propios nacionales que se encuentren en la misma situación medidas represivas u otras medidas concretas y efectivas destinadas a combatir los comportamientos de que se trata.
Apreciación
38. Por mi parte, creo que sobre esta cuestión concreta el Tribunal de Justicia debería confirmar la sentencia Rutili, reiterando sustancialmente que «un Estado miembro sólo podrá imponer a los nacionales de otros Estados miembros (a los que se aplican las disposiciones del Tratado) medidas restrictivas del derecho de residencia limitadas a una parte del territorio nacional en los casos y en las condiciones en que tales medidas puedan aplicarse a los nacionales del Estado de que se trate».
39. En efecto, esta solución me parece coherente con el espíritu y los objetivos del Tratado, puesto que se basa acertadamente en la idea de que las excepciones a la libre circulación de trabajadores permitidas por el artículo 48, apartado 3, por razones de orden público -al igual que las relativas a las demás libertades fundamentales- no pueden producir discriminaciones arbitrarias y por consiguiente, si no existe una justificación objetiva, no pueden suponer para los ciudadanos de otros Estados miembros medidas más severas y restrictivas que las aplicadas a los nacionales. En otras palabras, considero que, por motivos de principio y de coherencia sistemática, se impone una interpretación del artículo 48, apartado 3, del Tratado que extienda a esta disposición el principio expresamente enunciado, en relación con la libre circulación de mercancías y de capitales, en los artículos 36 y 73 D del Tratado, según el cual las excepciones de que se trata «no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria».
40. Además, la interpretación que propongo encuentra también confirmación en la jurisprudencia comunitaria. En efecto, considero que precisamente en este sentido ha de entenderse la sentencia Adoui y Cornuaille, antes citada, que, como señala la Comisión, constituyó un importante y evidente cambio de rumbo respecto a la anterior jurisprudencia Van Duyn.
41. Se trataba, en aquel caso, de determinar si, conforme a las excepciones establecidas en los artículos 48 y 56 del Tratado, las autoridades belgas podían denegar el permiso de residencia a dos ciudadanas francesas que ejercían en aquel país una actividad (la prostitución) considerada contraria al orden público, pero que no se sancionaba ni reprimía en modo alguno en el caso de los ciudadanos belgas. Al analizar dicha cuestión, el Tribunal de Justicia observó, en primer lugar, que las excepciones relativas al orden público permiten a los Estados miembros adoptar frente a los ciudadanos de otros Estados miembros «medidas que no pueden aplicar a sus propios nacionales, en el sentido de que no pueden expulsar a estos últimos del territorio nacional o prohibirles la entrada en el mismo». Por este motivo, consideró que «por consiguiente, es preciso admitir esta diferencia de trato, cuyo objeto es la naturaleza de las medidas que pueden adoptarse», pero seguidamente precisó que «la autoridad competente en un Estado miembro para adoptar dichas medidas no puede basar el ejercicio de sus competencias en una apreciación de ciertos comportamientos que tenga por efecto establecer una distinción arbitraria en perjuicio de nacionales de otros Estados miembros». Para evitar tales consecuencias, añade el Tribunal de Justicia, «no cabe considerar que un comportamiento sea lo suficientemente grave como para justificar la imposición de restricciones a la entrada o a la residencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de otro Estado miembro, en el supuesto de que el primer Estado, cuando el mismo comportamiento provenga de sus propios nacionales, no adopte medidas represivas u otro tipo de medidas reales y efectivas destinadas a combatir este comportamiento». Así pues, basándose en estas consideraciones, el Tribunal de Justicia declaró que «un Estado miembro no puede, amparándose en la excepción de orden público contenida en los artículos 48 y 56 del Tratado, expulsar de su territorio a un nacional de otro Estado miembro o negarle la entrada en el mismo por un comportamiento que, cuando lo realizan sus propios nacionales, no da lugar a medidas represivas o a otro tipo de medidas reales y efectivas destinadas a combatir dicho comportamiento».
42. En consecuencia, esta sentencia, confirmada posteriormente en varias ocasiones, aclara que, al introducir excepciones por razones de orden público al principio de la libre circulación de trabajadores, los Estados miembros no pueden crear ninguna «discriminación» o «distinción» arbitraria (y, por tanto, injustificada) en perjuicio de los ciudadanos de otros Estados miembros, ni por lo que respecta a los comportamientos sancionados ni en cuanto a las medidas aplicables. Como se ha visto, en dicho asunto el Tribunal de Justicia consideró, en particular, contrario a tal principio el hecho de reprimir determinados comportamientos únicamente en el caso de que sus autores fueran ciudadanos de otros Estados miembros. Sin embargo, no extendió esta apreciación a la «diferencia de trato [...] cuyo objeto es la naturaleza de las medidas que pueden adoptarse» únicamente porque en el caso de autos se discutía la denegación de un permiso de residencia, es decir, de una medida que, según un principio de Derecho internacional, no puede adoptarse respecto a los nacionales. Así pues, de ello puede deducirse a contrario que los Estados miembros infringen también el Derecho comunitario, dando lugar a discriminaciones o distinciones arbitrarias, cuando, sin que existan justificaciones objetivas, reservan un trato diferente y más severo a los ciudadanos de otros Estados miembros también en lo que respecta a «la naturaleza de las medidas que pueden adoptarse».
43. Aplicando esta jurisprudencia al presente asunto y, en consecuencia, a las restricciones de la libre circulación de trabajadores derivadas de prohibiciones de residencia parciales, se puede deducir:
- por un lado, que, al amparo del artículo 48, apartado 3, del Tratado, las autoridades nacionales sólo pueden imponer prohibiciones de residencia parciales a los ciudadanos de otros Estados miembros por comportamientos contrarios al orden público que, en los mismos casos y en las mismas condiciones, darían lugar a medidas represivas o a otras medidas concretas y efectivas destinadas a combatirlos aunque sus autores fueran sus propios nacionales;
- por otro, que, si no existen justificaciones objetivas, las autoridades nacionales no pueden imponer prohibiciones de residencia parciales a los ciudadanos de otros Estados miembros cuando, en los mismos casos y en las mismas condiciones, tales prohibiciones no puedan imponerse a sus propios nacionales.
44. Así pues, se puede afirmar que, salvo que existan justificaciones objetivas, los Estados miembros sólo pueden imponer, por razones de orden público, prohibiciones de residencia parciales a los ciudadanos de otros Estados miembros que hayan ejercido la libre circulación de trabajadores en los casos y en las condiciones que se exigen para la aplicación de tales medidas a sus propios nacionales.
Conclusión
45. Por consiguiente, a la luz de las consideraciones anteriores, sugiero al Tribunal de Justicia que responda al Conseil d'État:
«El artículo 48, apartado 3, del Tratado, las disposiciones de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, y el principio de proporcionalidad deben interpretarse en el sentido de que la prohibición absoluta de residencia en el territorio nacional no constituye la única medida restrictiva de la libre circulación de trabajadores que los Estados miembros pueden adoptar, por razones de orden público, frente a los ciudadanos de otros Estados miembros, siendo posible también la imposición a tales ciudadanos de prohibiciones de residencia limitadas a una parte del territorio nacional. No obstante, salvo que existan justificaciones objetivas, los Estados miembros sólo pueden imponer, siempre por las mismas razones de orden público, prohibiciones de residencia parciales a los ciudadanos de otros Estados miembros que hayan ejercido la libre circulación de trabajadores en los casos y en las condiciones que se exigen para la aplicación de tales medidas a sus propios nacionales.»