62002CC0160_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen möchte der Oberste Gerichtshof klären lassen, wie eine Ausgleichszulage nach dem österreichischen Bundesgesetz vom 11. Oktober 1978 über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen (GSVG)(2) im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71(3) zu qualifizieren ist. Diese Ausgleichszulage wird Pensionsempfängern, die als Selbständige erwerbstätig gewesen sind, ergänzend zu ihrer Pension gewährt, wenn diese das Existenzminimum unterschreitet.
2. Sollte es sich bei der Leistung um eine beitragsunabhängige Sonderleistung handeln, könnte die Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft, die Beklagte im Ausgangsrechtsstreit (im Folgenden: Sozialversicherungsanstalt), den Bezug davon abhängig machen, dass der Berechtigte seinen Wohnsitz im Inland hat. Wäre die Zulage hingegen eine allgemeine Leistung bei Alter, müsste sie sie dem Empfänger auch an einen Wohnort in einem anderen Mitgliedstaat überweisen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
3. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 1408/71 gilt diese für Leistungen der sozialen Sicherheit bei Alter.
4. Artikel 4 Absatz 2a der Verordnung Nr. 1408/71 lautet:
„Diese Verordnung gilt auch für beitragsunabhängige Sonderleistungen, die unter andere als die in Absatz l erfassten ... Rechtsvorschriften oder Systeme fallen, sofern sie
a) entweder in Versicherungsfällen, die den in Absatz 1 Buchstaben a) bis h) aufgeführten Zweigen entsprechen, ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich gewährt werden
b) oder allein zum besonderen Schutz der Behinderten bestimmt sind.“
5. Für beitragsunabhängige Sonderleistungen trifft Artikel 10a Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 die folgende Regelung:
„Ungeachtet der Bestimmungen in Artikel 10 und Titel III erhalten die Personen, für die diese Verordnung gilt, die in Artikel 4 Absatz 2a aufgeführten beitragsunabhängigen Sonderleistungen in bar ausschließlich in dem Wohnmitgliedsstaat gemäß dessen Rechtsvorschriften, sofern diese Leistungen in Anhang IIa aufgeführt sind. Diese Leistungen werden vom Träger des Wohnorts zu seinen Lasten gewährt.“
6. In Anhang IIa Punkt K Buchstabe a ist u. a. die Ausgleichszulage nach dem GSVG aufgeführt.
7. Der dritte und vierte Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1247/92(4), durch die die Artikel 4 Absatz 2a und 10a in die Verordnung Nr. 1408/71 eingefügt wurden, lauten wie folgt:
„Es ist ferner notwendig, der Rechtsprechung des Gerichtshofs Rechnung zu tragen, wonach bestimmte Leistungen aus nationalen Rechtsvorschriften ihrem persönlichen Anwendungsbereich, ihren Zielen und den Einzelheiten ihrer Anwendung nach gleichzeitig sowohl in die Kategorie der sozialen Sicherheit als auch in die der Sozialhilfe fallen können.
Nach Feststellung des Gerichtshofs weisen die Rechtsvorschriften, nach denen solche Leistungen gewährt werden, einige Merkmale auf, die insofern der Sozialhilfe ähneln, als Bedürftigkeit ein wesentliches Kriterium für ihre Anwendung ist und die Leistungsvoraussetzungen nicht auf der Zusammenrechnung von Beschäftigungs- oder Beitragszeiten beruhen, wohingegen sie in anderen Merkmalen insofern der sozialen Sicherheit nahe kommen, als das freie Ermessen bei der Gewährung der nach ihnen vorgesehenen Leistungen fehlt und den Begünstigten eine gesetzlich umschriebene Stellung eingeräumt wird.“
B – Nationales Recht
8. In § 149 Absatz 1 GSVG werden die Voraussetzungen für den Bezug der Ausgleichszulage wie folgt geregelt:
„Erreicht die Pension zuzüglich eines aus übrigen Einkünften des Pensionsberechtigten erwachsenden Nettoeinkommens und der gemäß § 51 [ (5) ]
zu berücksichtigenden Beträge nicht die Höhe des für ihn geltenden Richtsatzes (§ 150), so hat der Pensionsberechtigte, solange er seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Inland hat, nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Unterabschnittes Anspruch auf eine Ausgleichszulage zur Pension.“
9. Dabei entspricht der Richtsatz dem Mindesteinkommen, das für eine angemessene Lebensführung erforderlich ist. Die Höhe des Richtsatzes hängt gemäß § 150 GSVG u. a. von der Lebenssituation des Empfängers ab, insbesondere von der Zahl der in seinem Haushalt lebenden Personen, und wird in Abhängigkeit von der Entwicklung der Verbraucherpreise angepasst. Die Ausgleichszulage wird bei Stellung eines Pensionsantrags gegebenenfalls von Amts wegen berechnet und gewährt.
10. An sich wäre die Ausgleichszulage der Sozialversicherungsanstalt gemäß § 156 Absatz 1 GSVG von dem Bundesland zu ersetzen, in dem der Sitz des Trägers der Sozialhilfe liegt, der für den Empfänger der Ausgleichszulage zuständig ist. In der Praxis übernimmt jedoch der Bund die Ausgaben, die durch die Gewährung der Ausgleichszulage entstehen.
III – Sachverhalt und Vorlagefragen
11. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Friedrich Skalka (im Folgenden: Kläger), ist österreichischer Staatsangehöriger. Seit dem 1. Mai 1990 bezieht er von der Sozialversicherungsanstalt eine Erwerbsunfähigkeitspension. Seit Vollendung des sechzigsten Lebensjahres wird ihm diese Leistung als vorzeitige Alterspension bei langer Versicherungsdauer gewährt.
12. Der Kläger hat seinen gewöhnlichen Aufenthalt seit Ende 1999 auf Teneriffa (Spanien).
13. Am 16. Dezember 1999 beantragte er bei der Sozialversicherungsanstalt die Gewährung der Ausgleichszulage nach dem GSVG. Die Sozialversicherungsanstalt lehnte diesen Antrag am 12. Oktober 2000 mit der Begründung ab, dass der Kläger seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland habe und die fragliche Leistung nicht exportiert werden könne.
14. Der Kläger erhob gegen diese ablehnende Entscheidung Klage. Das Erstgericht und das Berufungsgericht waren der Auffassung, dass die Ausgleichszulage eine beitragsunabhängige Sonderleistung im Sinne von Artikel 10a der Verordnung Nr. 1408/71 sei, die bei einem gewöhnlichen Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat als Österreich nicht gewährt werden könne. Unter Verweis auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Jauch(6) hielt das Berufungsgericht eine Vorlage an den Gerichtshof für nicht erforderlich.
15. Der Kläger legte Revision gegen das Berufungsurteil ein. Der mit der Revision befasste Oberste Gerichtshof hat dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorlegt:
„Ist Artikel 10a der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in der durch die Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 geänderten und aktualisierten Fassung in Verbindung mit Anhang IIa dahin auszulegen, dass die Ausgleichszulage nach dem Bundesgesetz vom 11. Oktober 1978 über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen in seinen Geltungsbereich fällt und folglich eine beitragsunabhängige Sonderleistung im Sinne von Artikel 4 Absatz 2a der Verordnung darstellt, so dass auf den Fall einer Person, die – wie der Kläger – nach dem 1. Juni 1992 die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Leistung erfüllt, ausschließlich die durch Artikel 10a der Verordnung geschaffene Koordinierungsregelung anzuwenden ist?“
IV – Erklärungen der Beteiligten
16. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die Sozialversicherungsanstalt, die österreichische, die deutsche, die britische, die finnische und die niederländische Regierung sowie die Kommission Stellung genommen.
17. Alle Beteiligten sind im Ergebnis der Auffassung, dass eine Leistung wie die Ausgleichszulage nach dem GSVG eine beitragsunabhängige Sonderleistung im Sinne der Artikel 4 Absatz 2a und 10a der Verordnung Nr. 1408/71 darstellt. Die Kommission weist allerdings darauf hin, dass es sich bei Artikel 10a der Verordnung Nr. 1408/71 um eine Ausnahme von der allgemeinen Regel des Artikels 10 handelt, wonach Leistungen der sozialen Sicherheit grundsätzlich unabhängig vom Wohnort des Empfängers im Inland gewährt werden müssen. Die finnische und die britische Regierung betonen, dass der Gerichtshof die Vereinbarkeit des mit Artikel 10a eingeführten Wohnorterfordernisses mit den Artikeln 39 und 42 EG bereits festgestellt habe.(7)
A – Erläuterungen zu der nationalen Regelung
18. Die österreichische Regierung macht zunächst Ausführungen zu den Hintergründen der Regelung des GSVG. Die Höhe der Rente sei in Österreich grundsätzlich von der Dauer der Versicherungszeiten und der Höhe der in einem bestimmten Beobachtungszeitraum durchschnittlich entrichteten Beiträge abhängig. Dies könne in bestimmten Fällen dazu führen, dass die danach zu beanspruchende Rente das Existenzminimum unterschreite. Um den Rentnern mit entsprechend geringen Ansprüchen den noch immer stigmatisierten Gang zum Sozialamt zu ersparen, sei die Ausgleichszulage eingeführt worden, die bei Stellung eines Rentenantrags von Amts wegen berechnet werde.
B – Zur Bedeutung des Anhangs IIa der Verordnung Nr. 1408/71
19. Fast alle Beteiligten nehmen auf die Feststellung des Gerichtshofes im Urteil Jauch Bezug, wonach die Aufnahme einer Leistung in den Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 allein nicht entscheidend für die abschließende Einordnung als beitragsunabhängige Sonderleistung ist.(8) Die britische Regierung ergänzt, dass der Gerichtshof, falls er die streitgegenständliche Zulage nicht für eine beitragsunabhängige Sonderleistung halten sollte, den Anhang IIa nur insoweit, aber nicht insgesamt für ungültig erklären sollte.(9)
C – Sonderleistung
20. Im Zusammenhang mit der Auslegung des Begriffes der Sonderleistung in Artikel 4 Absatz 2a und 10a der Verordnung Nr. 1408/71 analysieren die niederländische, die britische und – in einem etwas anderen Kontext – auch die österreichische Regierung die ältere Rechtsprechung des Gerichtshofes zu so genannten gemischten Leistungen.(10) Nach Ansicht des Gerichtshofes wiesen diese Leistungen sowohl Elemente einer Leistung der sozialen Sicherheit als auch der staatlichen Fürsorge und der Sozialhilfe auf. Als Reaktion auf diese Rechtsprechung habe der Gesetzgeber mit den Artikeln 4 Absatz 2a und 10a eine Sonderregelung für solche gemischten Leistungen in die Verordnung Nr. 1408/71 eingefügt.(11)
21. Alle Beteiligten meinen, dass die vorliegende Leistung anders als das Pflegegeld, das der Gerichtshof in der Rechtssache Jauch(12) zu beurteilen hatte, eine Sonderleistung darstellt. Indem die Ausgleichszulage ergänzend zur Altersrente geleistet werde, habe sie einerseits einen Bezug zu einer Leistung der sozialen Sicherheit. Andererseits hänge ihre Gewährung von der Bedürftigkeit des Empfängers ab, was sie einer Sozialhilfeleistung annähere. Für die britische Regierung ist es dabei von Bedeutung, dass sich die Bedürftigkeit in diesem Sinne nicht allein aus den finanziellen Verhältnissen ergeben könne, sondern auch aus anderen Umständen, etwa dem Grad der Behinderung.(13)
22. Die finnische, die österreichische, die niederländische und die britische Regierung sowie die Kommission heben außerdem hervor, dass die Regelung über die Ausgleichszulage auf die besonderen Lebensverhältnisse am Wohnort abstelle(14), nämlich auf das in Österreich erforderliche Existenzminimum.
D – Beitragsunabhängigkeit
23. Die Beteiligten halten die Ausgleichszulage übereinstimmend deswegen für beitragsunabhängig, weil die Finanzierung allein aus dem Haushalt des Bundes erfolgt und nicht durch die Beiträge der Versicherten.
24. Dass es für die Beitragsunabhängigkeit auf die Finanzierung ankomme, ergibt sich nach Ansicht der österreichischen und der deutschen Regierung auch aus der Entschließung der Verwaltungskommission vom 29. Juni 2000 „betreffend die Kriterien für die Eintragung von Leistungen als ‚beitragsunabhängige Sonderleistungen‘ in den Anhang II Teil III oder IIa der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71“.(15)
25. Die deutsche und die finnische Regierung betonen, dass die organisatorische Einbindung der Auszahlung der Zulage in die Sozialversicherungsanstalt unbeachtlich sei.
26. Die deutsche, die niederländische und die österreichische Regierung weisen schließlich das Argument zurück, dass die Zulage doch (indirekt) abhängig von Sozialversicherungsbeiträgen sei, weil sie nur gewährt werde, wenn ein Rentenanspruch bestehe. Es sei für Sonderleistungen gerade charakteristisch, dass sie ergänzend zu einer Sozialleistung gewährt würden. Dies folge auch aus dem klaren Wortlaut des Artikels 10a Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 und aus der älteren Rechtsprechung des Gerichtshofes zu „gemischten Leistungen“.(16) Die Beitrags(un)abhängigkeit müsse gesondert für die Hauptleistung und die Zusatzleistung beurteilt werden.
27. Die deutsche Regierung ergänzt hierzu, dass die Exportierbarkeit der beitragsabhängigen Leistung erforderlich sei, weil der Berechtigte durch seine Beiträge eine Anwartschaft erworben habe. Dies gelte für die ergänzende Sonderleistung nicht, denn sie werde nicht aufgrund geleisteter Beiträge gewährt.
E – Sonstige Erwägungen
28. Die österreichische Regierung weist auf den Grundsatz hin, dass die Mitgliedstaaten frei sind, ihr Sozialsystem zu gestalten. Der Spielraum der Mitgliedstaaten wäre eingeschränkt, wenn Leistungen mit der gleichen Zielsetzung nur aufgrund ihrer je nach Mitgliedstaat eventuell unterschiedlichen Ausgestaltung als Zusatzleistung oder aber als selbständige Sozialhilfeleistung exportierbar bzw. nicht exportierbar wären.
V – Rechtliche Würdigung
29. Zu untersuchen ist, ob eine Leistung wie die Ausgleichszulage, die Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits ist, eine beitragsunabhängige Sonderleistung im Sinne des Artikels 4 Absatz 2a der Verordnung Nr. 1408/71 darstellt. Läge eine beitragsunabhängige Sonderleistung vor, könnte ihr Bezug gemäß Artikel 10a Absatz 1 der Verordnung auf den Wohnortmitgliedstaat beschränkt werden und sie brauchte dem Kläger im Ausgangsrechtsstreit, der seinen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat hat, nicht gewährt zu werden.
30. Diese in Artikel 10a Absatz 1 der Verordnung geregelte Ausnahme vom Grundsatz der Exportierbarkeit ist mit den Vorschriften des Vertrages über die Freizügigkeit vereinbar.(17) Als Ausnahmevorschrift ist Artikel 10a Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 allerdings eng auszulegen.(18)
31. Die Ausgleichszulage ist in Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 unter Punkt K Buchstabe a ausdrücklich als beitragsunabhängige Sonderleistung aufgeführt. Wie der Gerichtshof jedoch im Urteil Jauch festgestellt hat, genügt es für die Qualifikation als beitragunabhängige Sonderleistung nicht, dass die fragliche Leistung in Anhang IIa der Verordnung genannt wird; vielmehr müssen auch die materiellen Kriterien hierfür vorliegen.(19) Die Leistung muss also tatsächlich Sonderleistungscharakter haben und beitragsunabhängig sein.
32. Dabei kann das Kriterium der Beitragsunabhängigkeit nicht allein ausschlaggebend sein, da die Verordnung Nr. 1408/71 gemäß ihrem Artikel 4 Absatz 2 für die allgemeinen und die besonderen, die auf Beiträgen beruhenden und die beitragsfreien
Systeme der sozialen Sicherheit gilt.(20)
A – Beitragsunabhängigkeit
33. Eine Leistung ist beitragsunabhängig, wenn sie nicht durch
Beiträge der Sozialversicherten finanziert wird. Dass die Finanzierungsweise in diesem Zusammenhang das maßgebliche Kriterium ist, folgt aus den Feststellungen des Gerichtshofes im Urteil Jauch(21) und wird auch durch die von den Beteiligten zitierte Entschließung der Verwaltungskommission unterstrichen.(22) Vorliegend wird die Ausgleichszulage zwar von der Sozialversicherungsanstalt ausgezahlt. Die dafür aufgewendeten Mittel stammen jedoch ausschließlich aus dem Haushalt des Bundes, wie sich aus dem Vorlagebeschluss sowie aus den Ausführungen der österreichischen Regierung ergibt.
34. Das vorlegende Gericht führt gewisse Zweifel an dieser Auslegung des Begriffs der Beitragsunabhängigkeit an. Gestützt auf die Schlussanträge des Generalanwalts Alber in der Rechtssache Jauch(23) werde auch die Auffassung vertreten, die Ausgleichsleistung sei jedenfalls mittelbar von einer Beitragszahlung abhängig, da sie nur gemeinsam mit einer beitragsfinanzierten Rente gewährt werde.
35. Hierzu ist zum einen festzustellen, dass der Gerichtshof diese These im Urteil Jauch nicht aufgegriffen hat. Zum anderen liegt diese Interpretation weniger nahe, wenn man neben der deutschen Fassung der Verordnung, in der nur von der Unabhängigkeit der Leistung von Beiträgen die Rede ist, auch andere Sprachfassungen betrachtet, die deutlicher machen, dass die Sonderleistung selbst nicht durch Beiträge finanziert sein darf. So lautet der entsprechende Begriff z. B. in der englischen Fassung „special non-contributory benefits“ und in der französischen Fassung „prestations spéciales à caractère non contributif“.
36.
Außerdem bezieht der Begriff der beitragsunabhängigen Sonderleistungen nach der Definition in Artikel 4 Absatz 2a Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71 gerade den Fall der ergänzend oder zusätzlich zu einer Leistung der sozialen Sicherheit gewährten Leistung ein. Wollte man eine Zulage bereits immer dann als beitragsabhängig ansehen, wenn sie zusätzlich zu einer ihrerseits beitragsabhängigen Hauptleistung gewährt wird, liefen die Sonderregelungen für beitragsunabhängige Sonderleistungen in diesen Fällen leer. Selbst wenn man berücksichtigt, dass Artikel 10a Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 eng auszulegen ist, so kommt jedoch keine Auslegung des Begriffs der Beitragsunabhängigkeit in Betracht, die den Anwendungsbereich – jedenfalls bei Ergänzungsleistungen – quasi auf null reduziert.
B – Sonderleistung
37. Der Begriff der Sonderleistung wird in den Bestimmungen der Verordnung nicht eingehend definiert. Aus Artikel 4 Absatz 2a der Verordnung folgt allerdings, dass sich Sonderleistungen in zwei Richtungen negativ abgrenzen lassen. Zum einen dürfen es nicht selbst Leistungen der sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 sein, sondern – in den Fällen des Artikels 4 Absatz 2a Buchstabe a – nur ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich zu Leistungen der Versicherungszweige gewährte Leistungen. Zum anderen darf es sich nicht um reine Sozialhilfeleistungen nach Artikel 4 Absatz 4 handeln.
38. Sonderleistungen sind also durch ihren Zusammenhang mit Leistungen der sozialen Sicherheit charakterisiert, was sie von der Sozialhilfe unterscheidet. Auf der anderen Seite haben sie aber zugleich eine gewisse Ähnlichkeit mit der Sozialhilfe. Solche Elemente der Sozialhilfe können insbesondere darin bestehen, dass die Gewährung der Leistung dem Grunde und der Höhe nach nicht von bestimmten Beschäftigungs- oder Beitragszeiten abhängt, sondern von der Bedürftigkeit des Empfängers.
39. Aus den Erwägungsgründen zu der Verordnung (EWG) Nr. 1247/92(24) ergibt sich, dass der Gesetzgeber bei der Einführung der Artikel 4 Absatz 2a und 10a eine Sonderregelung für gesetzliche Regelungen treffen wollte, die nach der Rechtsprechung sowohl Elemente von Leistungen der sozialen Sicherheit als auch der Sozialhilfe aufweisen.
40. Der Gerichtshof hatte sich vor Erlass dieser Regelungen in der Tat in einer Vielzahl von Urteilen mit entsprechenden Leistungen befasst.(25) Besondere Ähnlichkeit zu der Ausgleichszulage nach dem GSVG wies etwa die in der Rechtssache Giletti(26) streitgegenständliche französische Ergänzungszulage zu Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenrenten auf, die das Existenzminimum unterschreiten. Nach Ansicht des Gerichtshofes hatten die entsprechenden französischen Bestimmungen eine Doppelfunktion, „die einerseits darin besteht, bedürftigen Personen ein Existenzminimum zu sichern und andererseits den Empfängern unzureichender Leistungen der sozialen Sicherheit eine Einkommensergänzung zu gewährleisten“.(27)
41. Weiter führte er aus: „Soweit solche Rechtsvorschriften einen Anspruch auf Zusatzleistungen verleihen, durch die die Höhe von Renten der sozialen Sicherheit, unanhängig von jeder Beurteilung der individuellen Bedürftigkeit und Verhältnisse, die für die Sozialhilfe kennzeichnend ist, erhöht werden soll, gehören sie zum System der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71. Dass sich ein und dasselbe Gesetz auch auf Vergünstigungen bezieht, die als solche der Sozialhilfe qualifiziert werden können, kann im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht nichts am eigentlichen Charakter einer Leistung, die an eine Invaliditäts-, Alters- oder Hinterbliebenenrente, zu der sie automatisch hinzutritt, gebunden ist, als einer Leistung der sozialen Sicherheit ändern.“
42. Im Urteil Newton kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass eine Mobilitätszulage für Behinderte als Leistung der sozialen Sicherheit einzuordnen sei, soweit sie Personen gewährt werde, die aufgrund einer früheren Berufstätigkeit dem System der sozialen Sicherheit des Staates angehörten. Er schloss nicht aus, dass dieselbe Leistung für andere Gruppen von Begünstigten anders einzuordnen sei.(28)
43. Der Gerichtshof hatte diese gemischten Leistungen insgesamt den Regelungen für Leistungen der sozialen Sicherheit unterworfen mit der Folge, dass sie exportiert werden konnten.
44. Allerdings hatte er im Urteil Lenoir(29) den Begriff der Familienleistungen restriktiv ausgelegt. Damit waren auch schon unter der alten Rechtslage Leistungen vom Export ausgeschlossen, die zur Deckung von Kosten bestimmt sind, die eng an das soziale Umfeld und damit auch an den Wohnort der Betroffenen gebunden sind. Diese Argumentation hat er im Urteile Leclere, das nach der Einfügung der Artikel 4 Absatz 2a und 10a der Verordnung ergangen ist, auch in Bezug auf beitragsunabhängige Sonderleistungen angeführt.(30)
45. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat auf die zitierte Rechtsprechung reagiert, indem er Leistungen mit einer Doppelfunktion als beitragsunabhängige Sonderleistungen ausdrücklich in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 einbezogen hat. Zugleich hat er aber eine differenzierte Regelung der Rechtsfolgen getroffen. Wegen des Bezugs zur Sozialhilfe hat er den Export der Sonderleistungen zwar ausgeschlossen. Er hat aber durch die Regelungen in Artikel 10a Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr.1408/71 für eine Gleichstellung der Angehörigen eines Systems der sozialen Sicherheit eines anderen Mitgliedstaats im Aufnahmestaat im Hinblick auf die dort gegebenenfalls gewährten Sonderleistungen gesorgt.
46. Im Ergebnis kommt es somit für die Frage, ob eine Sonderleistung vorliegt, erstens darauf an, dass die Gewährung der Leistung mit einer Leistung der sozialen Sicherheit in Zusammenhang steht, was sie von einer Sozialhilfeleistung unterscheidet. Zweitens darf es sich nicht selbst um eine Leistung der sozialen Sicherheit handeln, was dann ausgeschlossen ist, wenn sie Elemente der Sozialhilfe aufweist.
47. Bei einer Leistung wie der Ausgleichszulage nach dem GSVG handelt es sich nicht um eine reine Leistung der Sozialhilfe. Voraussetzung für den Bezug der Leistung ist nämlich die Zugehörigkeit zu einem System der sozialen Sicherheit, hier der Rentenversicherung der selbständig Erwerbstätigen, und das Bestehen eines Anspruchs auf eine Leistung bei Alter im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 1408/71.
48. Die Zulage wird durch diesen Zusammenhang mit der Altersrente aber nicht selbst zu einer Leistung der sozialen Sicherheit. Zwar ist das Erreichen des Rentenalters mittelbar auch Voraussetzung für den Bezug der Ausgleichszulage, weil sie nur gemeinsam mit der Hauptleistung, also der Altersrente, beansprucht werden kann. Aus denselben Gründen, wie die Zulage trotz ihrer Bindung an die Rente nicht beitragsabhängig ist(31), fehlt der Zulage deswegen auch nicht der Sonderleistungscharakter. Wäre nämlich immer dann keine Sonderleistung gegeben, wenn die Gewährung der streitigen Vergünstigung einer Leistung der sozialen Sicherheit akzessorisch ist, blieben für die im Tatbestand des Artikels 4 Absatz 2a Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich genannten Zusatz- und Ergänzungsleistungen praktisch kaum Anwendungsfälle.
49. Die Beteiligten haben außerdem hervorgehoben, dass die Ausgleichszulage Elemente der Sozialhilfe aufweise, weil ihre Gewährung von der Bedürftigkeit der Empfänger abhänge.
50. Zur Abgrenzung der Sozialhilfe von Leistungen der sozialen Sicherheit ist zunächst an die vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung vertretene Definition der Leistungen der sozialen Sicherheit zu erinnern:
„[E]ine Leistung [ist] dann eine Leistung der sozialen Sicherheit, wenn sie den Begünstigten aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands gewährt wird, ohne dass im Einzelfall eine in das Ermessen gestellte Prüfung des persönlichen Bedarfs erfolgte, und wenn sie sich auf eines der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich aufgezählten Risiken bezieht“.(32)
51. Im Urteil Hughes hat der Gerichtshof sich mit dem Einwand auseinander gesetzt, dass die damals streitige Zulage für Familien aufgrund einer Bedürftigkeitsprüfung gewährt würde und es sich daher um eine Sozialhilfeleistung handele. Hierzu führte der Gerichtshof aus:
„Zwar sind für die Gewährung oder Versagung einer Leistung wie des ‚Family credits‘ ausschließlich das Vermögen und das Einkommen des Antragstellers sowie die Zahl und das Alter der ihm gegenüber unterhaltsberechtigten Kinder ausschlaggebend, doch folgt daraus nicht, dass die Gewährung dieser Leistung von einer für die Sozialhilfe kennzeichnenden Einzelfallbeurteilung der persönlichen Bedürftigkeit des Antragstellers abhängt … Denn es handelt sich dabei um objektive und rechtlich festgelegte Voraussetzungen, deren Vorliegen den Anspruch auf diese Leistung eröffnet, ohne dass die zuständige Behörde sonstige persönliche Verhältnisse berücksichtigen darf.“
52. Legt man denselben Maßstab bei der Beurteilung der Ausgleichszulage an, so müsste sie eigentlich ebenfalls als Leistung der sozialen Sicherheit eingeordnet werden. Denn auch sie wird auf einer gesetzlichen Grundlage nach objektiven Kriterien gewährt. Der Rentenbezieher hat einen Rechtsanspruch auf die Zulage, wenn sein Einkommen einen bestimmten Richtwert unterschreitet, wobei der jeweils anwendbare Richtwert ebenfalls nach objektiven Kriterien festgelegt ist. Der Richtwert hängt etwa davon ab, ob der/die Pensionsberechtigte mit der Ehegattin bzw. dem Ehegatten in einem gemeinsamen Haushalt lebt und wie viele Kinder er/sie hat. Es ist nicht ersichtlich, dass die Sozialversicherungsanstalt über die gesetzlich geregelten Voraussetzungen hinaus in irgendeiner Weise eine in ihr Ermessen gestellte Prüfung des persönlichen Bedarfs vornehmen dürfte.
53. Fraglich ist aber, ob die vom Gerichtshof im Urteil Hughes vertretene Ansicht verallgemeinert werden kann. Aus der Definition der Leistung der sozialen Sicherheit, wie sie dort verstanden wird, ergäbe sich im Umkehrschluss, dass eine Sozialhilfeleistung nur dann vorliegen würde, wenn die Gewährung der Leistung nicht nach objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien erfolgen würde, sondern nach Maßgabe einer in das Ermessen der Behörde gestellten individuellen Bedürftigkeitsprüfung.
54. Schon um dem Gleichbehandlungsgrundsatz Rechnung zu tragen, wird die Sozialhilfe aber in vielen nationalen Rechtsordnungen nach objektiven, gesetzlich geregelten Kriterien zur Bestimmung des persönlichen Bedarfs gewährt. Auch wird die Gewährleistung des Existenzminimums nicht mehr als staatlicher Gnadenakt verstanden. Vielmehr besteht in modernen Sozialstaaten vielfach ein entsprechender Rechtsanspruch, der dem Einzelnen kraft seiner Menschenwürde zusteht.
55. Daraus folgt, dass eine Leistung auch dann Elemente der Sozialhilfe aufweisen kann, die Voraussetzung für die Qualifikation als Sonderleistung sind, wenn sie in Abhängigkeit von der Bedürftigkeit gewährt wird, wobei der persönliche Bedarf nach objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien bestimmt werden kann.
56. Neben der Orientierung an der Bedürftigkeit ist für die Nähe zur Sozialhilfe außerdem entscheidend, dass die Gewährung der Ausgleichszulage nicht von der Zusammenrechnung bestimmter Beschäftigungs- oder Beitragszeiten abhängt. Rechtsfolge der Einordnung als beitragsunabhängige Sonderleistung ist, dass die Leistung nur gezahlt wird, wenn der Rentenempfänger seinen Wohnort im Inland hat. Wie die deutsche Regierung zutreffend hervorhebt, ist diese Ausnahme vom Exportverbot nur zulässig, soweit der Berechtigte keine Rentenanwartschaften durch Beschäftigungs- oder Beitragszeiten erworben hat.
57. Die Beschränkung der Exportierbarkeit ist zudem gerechtfertigt, wenn die Sonderleistung darauf gerichtet ist, dem Berechtigten die Mittel bereitzustellen, die für die Lebenshaltung in dem Mitgliedstaat erforderlich sind, der die Leistung gewährt.(33)
58. Ein starkes Indiz dafür, dass die Ausgleichszulage der Gewährleistung des Existenzminimums unter Berücksichtigung der Lebenshaltungskosten in Österreich dient, liegt in der Regelung über die Anpassung des Richtwertes, der für die Bestimmung der Höhe der Ausgleichszulage maßgeblich ist. Gemäß § 150 Absatz 2 GSVG wird dieser Wert nämlich jährlich um einen Anpassungsfaktor angehoben, der mindestens der Steigerung der Verbraucherpreise in Österreich entsprechen muss.
VI – Ergebnis
59. Ich schlage vor, auf das Vorabentscheidungsersuchen des vorlegenden Gerichts wie folgt zu antworten:
Eine Leistung stellt eine beitragsunabhängige Sonderleistung im Sinne des Artikels 4 Absatz 2a Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 dar, deren Gewährung gemäß Artikel 10a Absatz 1 dieser Verordnung von einem Wohnsitz im Inland abhängig gemacht werden kann, wenn sie
– im Anhang II a der Verordnung Nr. 1408/71 aufgeführt ist,
– nicht durch Beiträge zu einem System der sozialen Sicherheit finanziert wird und
– einerseits ergänzend bzw. zusätzlich zu einer Leistung bei Alter im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 1408/71 gewährt wird und andererseits Elemente der Sozialhilfe aufweist, wie z. B., dass
– die Gewährung dem Grunde und der Höhe nach nicht von bestimmten Beschäftigungs- oder Beitragszeiten, sondern allein von der Bedürftigkeit des Rentenempfängers abhängt, wobei der persönliche Bedarf auch nach objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien bestimmt werden kann, und
– die Höhe der Leistung sich danach richtet, welche Mittel für die Lebensführung in dem Staat erforderlich sind, der die Leistung gewährt.
Juliane Kokott
(1) .
(2)
–	BGBl. Nr. 560/1978.
(3)
–	Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu-
und abwandern (ABl. L 149, S. 2), in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 (ABl. 1997, L 28, S. 1) – im Folgenden: Verordnung Nr. 1408/71.
(4)
–	Verordnung (EWG) Nr. 1247/92 des Rates vom 30. April 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, ABl. L 136, S. 1.
(5)
– Bei den Beträgen nach § 151 GSVG handelt es sich um bestimmte Unterhaltsansprüche sowie um das Einkommen des/der im gemeinsamen Haushalt lebenden Ehegatten/Ehegattin.
(6)
–	Urteil vom 8. März 2001 in der Rechtssache C-215/99 (Jauch, Slg. 2001, I-1901).
(7)
–	Diese Regierungen verweisen auf die Urteile vom 4. November 1997 in der Rechtssache C-20/96 (Snares, Slg. 1997, I-6057, Randnrn. 38 bis 52) und vom 11. Juni 1998 in der Rechtssache C-297/96 (Partridge, Slg. 1998, I-3467, Randnr. 34) sowie auf die Schlussanträge des Generalanwalts Léger vom 6. Mai 1997 in der Rechtssache C-20/96 (Snares, Slg. 1997, I-6059, Nrn. 70 bis 104).
(8)
–	Urteil Jauch (zitiert in Fußnote 6, Randnrn. 20 bis 22).
(9)
–	Die britische Regierung verweist hierzu auf das Urteil vom 31. Mai 2001 in der Rechtssache C-43/99 (Leclere und Deaconescu, Slg. 2001, I-4265, Randnr. 38).
(10)
–	Urteile vom 22. Juni 1972 in der Rechtssache 1/72 (Frilli, Slg. 1972, 457), vom 9. Oktober 1974 in der Rechtssache 24/74 (Biason, Slg. 1974, 999), vom 5. Mai 1983 in der Rechtssache 139/82 (Piscitello, Slg. 1983, 1427), vom 24. Februar 1987 in den verbundenen Rechtssachen 379/85 bis 381/85 und 93/86 (Giletti, Slg. 1987, 955), vom 17. Dezember 1987 in der Rechtssache 147/87 (Zaoui, Slg. 1987, 5511), vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-307/89 (Kommission/Frankreich, Slg. 1991, I-2903) und vom 22. April 1993 in der Rechtssache C-65/92 (Levatino, Slg. 1993, I-2005).
(11)
–	Die Regierungen verweisen hierzu auf die Erwägungsgründe der Verordnung (EWG) Nr. 1247/92, die oben in Nr. 7 wiedergegeben sind.
(12)
–	Zitiert in Fußnote 6.
(13)
–	Die britische Regierung zitiert hierfür das Urteil vom 20. Juni 1991 in der Rechtssache C-356/89 (Newton, Slg. 1991, I-3017).
(14)
–	Die Regierungen verweisen zu diesem Kriterium auf die Urteile vom 27. September 1988 in der Rechtssache 313/86 (Lenoir, Slg. 1988, 5391, Randnr. 16) und Leclere und Deaconescu (zitiert in Fußnote 9, Randnr. 32).
(15)
–	ABl. 2001, C 44, S. 13.
(16)
–	Siehe dazu oben, Nr. 20.
(17)
–	Urteil Snares (zitiert in Fußnote 7, Randnr. 49).
(18)
–	Urteil Jauch (zitiert in Fußnote 6, Randnr. 21).
(19)
–	Urteil Jauch (zitiert in Fußnote 6, Randnr. 21). Siehe auch die eingehende Begründung in den Schlussanträgen des Generalanwalts Alber vom 14. Dezember 2000 in der Rechtssache C-215/98 (Jauch, Slg. 2001, I-1903, Nrn. 61 bis 79).
(20)
–	Vgl. die Schlussanträge in der Rechtssache Jauch (zitiert in Fußnote 19, Nr. 83).
(21)
–	Urteil Jauch (zitiert in Fußnote 6, Randnrn. 29 ff.)
(22)
–	Zitiert in Fußnote 14.
(23)
–	Zitiert in Fußnote 19, Nr. 110.
(24)
–	Wiedergegeben in Nr. 7.
(25)
–	Siehe die in Fußnote 10 zitierte Rechtsprechung.
(26)
–	Zitiert in Fußnote 10.
(27)
–	Urteil Giletti (zitiert in Fußnote 10, Randnr. 10).
(28)
–	Urteil Newton (zitiert in Fußnote 13, Randnrn. 14 und 15).
(29)
–	Zitiert in Fußnote 14.
(30)
–	Zitiert in Fußnote 9, Randnr. 32.
(31)
–	Siehe dazu oben Nr. 36.
(32)
– Urteil Jauch (zitiert in Fußnote 6, Randnr. 25) unter Verweis auf die Urteile vom 27. März 1985 in der Rechtssache 249/83 (Hoeckx, Slg. 1985, 973, Randnrn. 12 bis 14) Newton (zitiert in Fußnote 13), vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-78/91 (Hughes, Slg. 1992, I-4839, Randnr. 15) und vom 5.
März 1998 in der Rechtssache
C‑160/96 (Molenaar, Slg. 1998,
I-843, Randnr. 20).
(33)
–	Vgl. Urteile Lenoir (zitiert in Fußnote 14, Randnr. 16) und Leclere (zitiert in Fußnote 9, Randnr. 32).