62019CJ0005
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 30 april 2020 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas – Direktiv 2009/73/EG – Artikel 3.1–3.3 och artikel 41.16 – Skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster – Skyldighet att lagra naturgas i syfte att trygga försörjning och regelbundna leveranser – Nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att den ekonomiska kostnad som företag har för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska övervältras på deras kunder – Villkor – En nationell tillsynsmyndighets antagande av en rättsakt om åläggande av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster – Förfarande – Artiklarna 36 och 38 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”
I mål C‑5/19,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) genom beslut av den 19 december 2018, som inkom till domstolen den 4 januari 2019, i målet
”Оvergas Mrezhi” AD,
”Balgarska gazova asotsiatsia”
mot
Komisia za energiyno i vodno regulirane,
ytterligare deltagare i rättegången:
Prokuratura na Republika Bulgaria,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis (referent) samt domarna E. Juhász och M. Ilešič,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
”Оvergas Mrezhi” AD, genom S. Dimitrov,
–
”Balgarska gazova asotsiatsia”, genom P. Pavlov,
–
Komisia za energiyno i vodno regulirane, genom I. Ivanov,
–
Bulgariens regering, genom E. Petranova och T. Mitova, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom O. Beynet och Y. Marinova, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen artiklarna 36 och 38 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) samt tolkningen av artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan ”Оvergas Mrezhi” AD, ett bulgariskt aktiebolag, och ”Balgarska gazova asotsiatsia” en ideell förening, å ena sidan, och Komisia za energiyno i vodno regulirane (Tillsynsmyndigheten för energi och vatten, Bulgarien) (nedan kallad tillsynsmyndigheten), å andra sidan. Målet rör lagenligheten av bestämmelser som antagits av tillsynsmyndigheten enligt vilka den ekonomiska kostnaden för skyldigheter gentemot det allmänna som åläggs företag i energisektorn ska bäras av företagens kunder, vilka kan vara privatpersoner.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Stadgan
3
Artikel 36 i stadgan har rubriken ”Tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”. I den artikeln föreskrivs följande:
”Unionen ska för att främja social och territoriell sammanhållning i unionen erkänna och respektera den tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som föreskrivs i nationell lagstiftning och praxis i enlighet med fördragen.”
4
Artikel 38 i stadgan har rubriken ”Konsumentskydd”. I den artikeln föreskrivs följande:
”En hög nivå i fråga om konsumentskydd ska tryggas i unionens politik.”
Direktiv 2009/73
5
I skälen 22, 44, 47–49 i direktiv 2009/73 anges följande:
”(22)
En tryggad energiförsörjning är absolut nödvändig för den allmänna säkerheten och är därför till sin natur förknippad med en effektivt fungerande inre marknad för gas och med en integration av medlemsstaternas separata gasmarknader. …
…
(44)
Respekt för kraven när det gäller allmännyttiga tjänster är ett grundläggande krav i detta direktiv, och det är viktigt att det i direktivet anges gemensamma minimikrav som uppfylls av samtliga medlemsstater och som beaktar målen om konsumentskydd, försörjningstrygghet, miljöskydd samt likvärdiga konkurrensnivåer i samtliga medlemsstater. Det är viktigt att kraven när det gäller allmännyttiga tjänster kan tolkas på nationell grund, med beaktande av nationella omständigheter om inte annat följer av [unionslagstiftningen].
…
(47)
Kraven när det gäller allmännyttiga tjänster och de gemensamma miniminormer som är en följd av dem måste stärkas ytterligare för att alla kunder, särskilt utsatta kunder, ska kunna gynnas av konkurrensen och skäliga priser. Kraven på allmännyttiga tjänster bör definieras på nationell nivå och med hänsyn till nationella omständigheter; [unionslagstiftningen] bör emellertid respekteras av medlemsstaterna. Unionsmedborgarna och, när medlemsstaterna finner det lämpligt, småföretagen, bör garanteras allmännyttiga tjänster, i synnerhet försörjningstrygghet och rimliga tariffer. … Konsumenterna bör således ha tillgång till sina förbrukningsuppgifter och tillhörande priser och servicekostnader …
(48)
Konsumenternas intresse bör stå i centrum för detta direktiv och tjänsternas kvalitet bör höra till naturgasföretagens centrala ansvarsområden. Befintliga konsumenträttigheter behöver stärkas och tryggas och bör innefatta ökad transparens. … Medlemsstaterna eller, om en medlemsstat föreskrivit detta, tillsynsmyndigheterna, bör se till att konsumenträttigheterna tillgodoses.
(49)
Konsumenterna bör få tydlig och begriplig information om sina rättigheter i förhållande till energisektorn. …”
6
Artikel 2 i direktivet innehåller följande definitioner:
”I detta direktiv avses med
1.
naturgasföretag: varje fysisk eller juridisk person, med undantag för slutförbrukare, som bedriver åtminstone en av följande verksamheter: produktion, överföring, distribution, leverans, köp eller lagring av naturgas, inbegripet [flytande naturgas (LNG)], som ansvarar för kommersiella och tekniska arbetsuppgifter och/eller underhåll i samband med dessa verksamheter.
…
5.
distribution: transport av naturgas genom lokala eller regionala rörledningsnät för tillhandahållande till kunder, men inte leverans.
…
7.
leverans eller handel: försäljning, inbegripet återförsäljning, av naturgas, inbegripet LNG, till kunder.
…
24.
kund: grossist eller slutförbrukare av naturgas samt naturgasföretag som köper naturgas.
…”
7
I artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och skyddet av kunderna”, föreskrivs följande i punkterna 1–3:
”1.   Medlemsstaterna ska, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2, på grundval av sin institutionella organisation och med vederbörlig hänsyn till subsidiaritetsprincipen, se till att naturgasföretag drivs i enlighet med principerna i detta direktiv för att uppnå en konkurrensutsatt, säker och miljömässigt hållbar naturgasmarknad, och de får inte göra någon diskriminerande åtskillnad mellan dessa företag när det gäller deras rättigheter eller skyldigheter.
2.   Medlemsstaterna får med beaktande fullt ut av tillämpliga bestämmelser i [EUF-]fördraget, särskilt artikel 106 i detta, för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset ålägga företag som bedriver verksamhet inom gassektorn att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka kan avse tillförlitlighet, inbegripet försörjningstrygghet, leveransernas regelbundenhet, kvalitet och pris samt miljöskydd, inbegripet energieffektivitet, energi från förnybara energikällor och klimatskydd. Dessa åligganden ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att naturgasföretag i [unionen] kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor. När det gäller försörjningstrygghet och styrning av energieffektivitet/energiefterfrågan … får medlemsstaterna införa långtidsplanering, varvid hänsyn skall tas till att tredje part kan komma att ansöka om tillträde till systemet.
3.   Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare och de ska särskilt se till att utsatta kunder får tillräckligt skydd. Varje medlemsstat ska härvidlag definiera begreppet utsatta kunder, varvid det kan hänvisas till energifattigdom och bland annat föreskrivas förbud mot avstängning av dessa kunder från leverans av gas i kritiska situationer. Medlemsstaterna ska se till att rättigheter och skyldigheter för utsatta kunder respekteras. … De ska säkerställa en hög konsumentskyddsnivå, särskilt i form av transparenta avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. …”
8
Artiklarna 39 och 41 i samma direktiv ingår i kapitel VIII angående nationella tillsynsmyndigheter. I artikel 39.1 föreskrivs att ”[v]arje medlemsstat ska utse en nationell tillsynsmyndighet på nationell nivå”. Artikel 41 har rubriken ”Tillsynsmyndighetens skyldigheter och befogenheter”. I artikel 41.1 och 41.16 föreskrivs följande:
”1.   Tillsynsmyndigheten ska ha följande skyldigheter:
a)
Fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoderna för beräkning av dem.
…
16.   Tillsynsmyndigheternas beslut ska vara fullt motiverade för att medge domstolsprövning. Besluten ska vara tillgängliga för allmänheten, samtidigt som den konfidentiella karaktären hos kommersiellt känsliga uppgifter bevaras.”
Förordning (EU) nr 994/2010
9
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av den 20 oktober 2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv 2004/67/EG (EUT L 295, 2010, s. 1) upphörde i huvudsak att gälla den 1 november 2017 i och med ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938 av den 25 oktober 2017 om åtgärder för att säkerställa försörjningstryggheten för gas och om upphävande av förordning (EU) nr 994/2010 (EUT L 280, 2017, s. 1).
10
Artikel 4 i förordning nr 994/2010 hade rubriken ”Upprättande av en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan”. I artikel 4.1 b föreskrevs att varje medlemsstats behöriga myndighet efter samråd med naturgasföretagen, de relevanta organisationer som företräder hushållens och de industriella gaskundernas intressen och den nationella tillsynsmyndigheten (där denna inte är den behöriga myndigheten) på nationell nivå upprätta en krisplan som innehåller de åtgärder som måste vidtas för att undanröja eller minska konsekvenserna av ett avbrott i gasförsörjningen i enlighet med artikel 10 i förordningen. I artikel 10 angavs i princip de kriterier enligt vilka nationella krisplaner ska upprättas, dessa planers syfte och innehåll samt det förfarande i enlighet med vilket de ska antas.
Bulgarisk rätt
Lagen om normativa rättsakter
11
I zakon za normativnite aktove (lagen om normativa rättsakter) av den 3 april 1973 (DV nr 27 av den 3 april 1973), i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande i artikel 26:
”(1)   Utkastet till normativ rättsakt ska avfattas med iakttagande av principerna om nödvändighet, motivering, förutsebarhet, insyn, konsekvens, subsidiaritet, proportionalitet och stabilitet.
(2)   I samband med avfattandet av utkastet till normativa rättsakter ska offentligt samråd äga rum med medborgare och juridiska personer.
(3)   Före den behöriga myndighetens utfärdande eller antagande av en normativ rättsakt ska upphovsmannen offentliggöra utkastet på den berörda institutionens webbplats, åtföljd av rättsaktens motivering …
…”
12
I artikel 28 i denna lag föreskrivs följande:
”(1)   Utkastet till normativ rättsakt, tillsammans med motiveringen … ska läggas fram för den behöriga myndighetens bedömning och avgörande.
(2)   Motiveringen ska innehålla följande:
…
5.
En bedömning av förenligheten med unionsrätten.”
13
I punkt 5 i lagens övergångs- och slutbestämmelser föreskrivs följande:
”Såvida inte annat föreskrivs i denna lag, är den tillämplig på samtliga normativa rättsakter som antagits av myndigheter som är föreskrivna i konstitutionen. För övriga normativa rättsakter är artiklarna 2, 9–16, 34–46 och 51 i denna lag analogt tillämpliga.”
Lagen om energi
14
I artikel 10.1 zakon za energetikata (lagen om energi) av den 9 december 2003 (DV nr 107 av den 9 december 2003), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs att tillsynsmyndigheten är ansvarig för regleringen av verksamhet som har samband med energi, vattenförsörjning och sanitet. I artikel 21.1 led 8 föreskrivs att tillsynsmyndigheten reglerar priserna i de fall som är angivna i lagen.
15
I artikel 30 i lagen anges följande:
”(1)   Följande priser ska vara föremål för reglering [av tillsynsmyndigheten]:
…
14.
Priser för tillträde och lagring av naturgas i en lageranläggning.
…
(2)   Priser för energi, naturgas och tjänster som tillhandahålls av energiföretag ska inte vara föremål för [tillsynsmyndighetens] reglering när myndigheten konstaterat att det föreligger konkurrens som med avseende på berörd verksamhet inom energisektorn möjliggör en fri förhandling av priserna på marknadsmässiga villkor.
…”
16
I artikel 31 i samma lag anges följande:
”[Tillsynsmyndigheten] ska vid utövandet av sina prisregleringsbefogenheter, utöver de principer som anges i artiklarna 23 och 24, styras av följande principer:
1.   Priserna får inte diskriminerande och de ska grunda sig på objektiva kriterier samt vara fastställda på ett transparent sätt.
2.   Energiföretagens tariffer ska kompensera för företagens ekonomiskt motiverade kostnader, inbegripet kostnaderna för:
…
b)
bibehållandet av reserver och kapacitet enligt lag i syfte att kunna tillgodose en tillförlitlig försörjning av kunderna.
…
3.   Utöver de kostnader som anges i led 2 får priserna även innefatta icke återvinningsbara kostnader, förknippade med omvandlingen till en konkurrensutsatt energimarknad, kostnader som orsakats av fullgörandet av skyldigheter i förhållandet till det allmänna avseende försörjningstrygghet, inbegripet skyddet av anläggningar som utgör strategisk infrastruktur inom energisektorn.
4.   Priserna ska garantera en ekonomiskt rimlig kapitalavkastning.
5.   De priser som är tillämpliga på olika kundgrupper ska motsvara kostnaderna för försörjning av energi och naturgas till dessa kunder.
6.   Priserna får inte innebära någon korssubventionering. …
…”
17
I artikel 35 i lagen om energi anges följande:
”(1)   Energiföretag får begära kompensation för de kostnader som följer av skyldigheter gentemot det allmänna som åligger dem, inbegripet skyldigheter förknippade med försörjningstryggheten. …
…
(3)   De företag som avses i punkt 1 ska regelbundet inkomma med en begäran om kompensation för motsvarande kostnader till [tillsynsmyndigheten]. Begäran ska åtföljas av underlag som styrker att kostnaderna är berättigade samt deras belopp.
(4)   [Tillsynsmyndigheten] ska fastställa kompensationens storlek för respektive företag samt storleken på den sammanlagda kompensationen för den berörda personen.
(5)   Beräkningen av kompensationen för de kostnader som är följden av skyldigheter gentemot det allmänna ska fastställas i en metod som antas av [tillsynsmyndigheten] i syfte att uppnå en transparent fördelning av kostnaderna mellan slutförbrukarna, inbegripet elimportörer som är anslutna till elnätet, den systemansvarige för överföringssystemet och de systemansvariga för eldistributionssystemet. Denna metod får också vara definierad på ett annat i lag föreskrivet sätt.”
18
I artikel 36.1 och 36.3 i lagen föreskrivs följande:
”(1)   De priser som är föremål för reglering ska sättas av energiföretagen i enlighet med kraven i denna lag samt de förordningar som anges i punkt 3. De anvisningar som [tillsynsmyndigheten] lämnar angående prissättning är bindande för energiföretagen.
…
(3)   Metoderna för att reglera priserna, reglerna om att sätta, fastställa eller ändra priser, reglerna för att inkomma med uppgifter, lägga fram prisförslag och godkänna tariffer … ska fastställas i föreskrifter angående el, värmeenergi och naturgas som antas av [tillsynsmyndigheten].”
19
Artikel 69 i nämnda lag har följande lydelse:
”Energiföretag ska bedriva sin verksamhet i det allmännas och privatkundernas intresse samt följa kraven i denna lag och andra normativa rättsakter. De ska säkerställa försörjningstryggheten, inbegripet skyddet av anläggningar som utgör strategisk infrastruktur för energisektorn, samt kontinuerliga leveranser av god kvalitet av el, värmeenergi och naturgas. …”
20
I artikel 70 i samma lag anges följande:
”(1)   Energiministeriet får ålägga energiföretagen skyldigheter att tillhandahålla tilläggstjänster i det allmännas intresse.
(2)   De tilläggsskyldigheter som avses i punkt 1 åläggs när de avser:
1.
Kontinuiteten i försörjningen av el, värmeenergi och naturgas.
…
(3)   Sådana tilläggsskyldigheter som avses i punkt 1 åläggs genom förordning i vilken följande ska anges:
1.
Den person som åläggs skyldigheten.
2.
Skyldighetens innehåll.
3.
Fristen och villkor för fullgörande av skyldigheten.
4.
Ytterligare villkor.
(4)   De extra kostnader som uppkommer för energiföretag enligt punkt 3 ska likställas med sådana kostnader som avses i artikel 35.”
Förordning nr 2/2013
21
Naredba no 2 za regulirane na tsenite na prirodniya gaz (förordning nr 2 om reglering av priset för naturgas) av den 19 mars 2013 (DV nr 33 av den 5 april 2013) antogs med stöd av artikel 36.3 i lagen om energi. Denna förordning har, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, ändrats och kompletterats genom en förordning som offentliggjordes i DV nr 105 av den 30 december 2016 (nedan kallad förordning nr 2/2013).
22
I artikel 1.2 i förordning nr 2/2013 anges att i förordningen fastställs ”metoden för att kompensera de kostnader som energiföretag har till följd av de skyldigheter gentemot det allmänna som företagen åläggs enligt lagen om energi”.
23
I artikel 11 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”(1)   De av [tillsynsmyndigheten] godkända kostnaderna för energiföretagen till följd av de skyldigheter som ålagts dem ska på ett icke-diskriminerande och transparent sätt kompenseras genom de priser som betalas av samtliga kunder.
(2)   Det sammanlagda beloppet för av [tillsynsmyndigheten] godkända kostnader som har samband med skyldigheter gentemot det allmänna ska integreras i de årliga intäkterna för överföringsföretaget.
(3)   De kostnader som avses i led 2 ska återbetalas av varje förbrukare av naturgas i form av en del av leveranspriset, i förhållande till deras uppmätta förbrukning, och de ska anges som en särskild post vid faktureringen av priset för överföringen i gasnätet. Detta pris ska bestämmas eller fastställas i enlighet med den metod som anges i artikel 2.3.
(4)   Sättet att beräkna kompensationen för de kostnader som energiföretag haft till följd av fullgörandet av skyldigheter som de ålagts i förhållande till det allmänna samt den mekanism genom vilken dessa kostnader återförs till de energiföretag som burit dem ska ske i enlighet med en metod som antagits av [tillsynsmyndigheten].”
24
I artikel 11a i samma förordning föreskrivs följande:
”(1)   När en skyldighet gentemot det allmänna åläggs ett energiföretag, ska de kostnader som uppstår till följd av denna skyldighet återbetalas till berörda energiföretag i proportion till den del av skyldigheten som ålagts dem. Återbetalningen sker genom de priser som betalas av deras kunder.
(2)   I de fall som avses i punkt 1 ska de kostnader som är godkända av [tillsynsmyndigheten] anges som en särskild post vid faktureringen av det pris som sätts av det berörda energiföretaget och dessa kostnader återbetalas till företaget av dess kunder och/eller av de slutleverantörer av naturgas med vilka de ingått ett leveransavtal, i förhållande till deras uppmätta förbrukning.
(3)   Den särskilda fakturaposten i punkt 2 ska fastställas enligt en beräkning som grundar sig på de kostnader som fullgörandet av skyldigheter gentemot det allmänna inneburit för företaget under det aktuella året samt en uppskattning av den kvantitet naturgas som beställts för samma år.
(4)   Om företaget har mer än en tariffperiod under det år som avses i punkt 3, ska den särskilda fakturaposten som avses i punkt 2 justeras för respektive tariffperiod grundad på skillnaden mellan uppskattade kostnader och verkliga kostnader avseende fullgörandet av skyldigheter gentemot det allmänna under föregående tariffperiod.”
Den prissättningsmetod som tillämpas av Bulgartransgaz
25
I artikel 17 i den metod för sättandet av priset för tillträde till och överföring av naturgas i de nät som ägs av ”Bulgartransgaz” EAD, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (DV nr 76 av den 30 september 2016) (nedan kallad Bulgartransgazs prissättningsmetod), anges följande:
”1)   De kostnader avseende det aktuella året som är direkt hänförliga till regleringsperioden ska fastställas för varje år och innehålla följande uppgifter:
1.
Kostnaderna för att fullgöra skyldigheter gentemot det allmänna, inbegripet skyldigheter förbundna med säkerställandet av försörjningstryggheten, samt fullgörandet av skyldigheter som ålagts operatören enligt en krisplan som godkänts av energiministeriet genom beslut i enlighet med förordning nr [994/2010].
…”
26
I artikel 25.3 i Bulgartransgazs metod för prissättning föreskrivs att ”överföringspriset får inkludera de kostnader som följer av åläggandet av skyldigheter gentemot det allmänna” och att ”dessa kostnader ska anges som en särskild kostnadskomponent i priset”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
27
Bulgartransgaz är systemansvarig för ett kombinerat överföringssystem för gas och driver i denna egenskap det nationella överföringssystemet för naturgas i Bulgarien genom vilket naturgas leds till distributionssystemen och till vissa icke-hushållskunder. Bulgartransgaz driver även den underjordiska lagringsanläggningen för gas i Tjiren (Bulgarien), vars främsta syfte är att trygga försörjningen av naturgas och att jämna ut säsongsbetingade variationer av förbrukningen.
28
”Bulgargaz” EAD är Bulgariens offentligägda gasleverantör. Bulgargaz tillhandahåller gas till priser som regleras av tillsynsmyndigheten. År 2016 kontrollerade Bulgargaz 98 procent av marknaden för försäljning av naturgas i Bulgarien.
29
Distributionsföretag distribuerar och levererar naturgas till slutleverantörer. År 2016 var 24 företag godkända i Bulgarien och deras sammanlagda antal kunder uppgick till 87274, varav 80705 eller 92 procent var hushållskunder och 6569 eller 8 procent var yrkeskunder.
30
Overgas får sin naturgas från Bulgargaz och försörjer 66 procent av naturgaskunderna i Bulgarien. Bolaget har vid den hänskjutande domstolen, Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) angripit lagenligheten av artikel 1.2 samt artiklarna 11 och 11a i förordning nr 2/2013, enligt vilka Bulgargaz under det andra kvartalet år 2017 tillämpade en höjning på priset för naturgas med 2,40 bulgariska leva (BGN) (cirka 1,22 euro) per 1000 m3, vilket ledde till ytterligare fakturering med 85980 BGN (cirka 43960 euro). Denna fakturapost höjdes den 1 juli 2017 till 2,42 BGN (cirka 1,23 euro) per 1000 m3.
31
Balgarska gazova asotsiatsia har vid samma domstol angripit lagenligheten av samma bestämmelser och gjort gällande att de åsidosätter administrativa handläggningsregler och tillämplig materiell rätt samt undergräver allmänintresset, eftersom de lett till en betydande höjning av priset på naturgas.
32
Tillsynsmyndigheten, som har antagit de angripna bestämmelserna, har för det första anfört att den är undantagen från att iaktta vissa processuella krav som reglerar antagandet av normativa rättsakter när den antar rättsakter. Tillsynsmyndigheten har för det andra påpekat att det i artikel 69 i lagen om energi föreskrivs att skyldigheter gentemot det allmänna får åläggas energiföretag i naturgassektorn och att myndigheten har befogenhet att föreskriva vad som ska ingå i tariffen samt vilken typ av kostnader som måste återbetalas till den offentligägda leverantören.
33
För att minska det hot mot naturgasförsörjningen som finns i Bulgarien föreskrivs det i den krishanteringsplan som godkänts av energiministeriet i enlighet med förordning nr 994/2010 att Bulgartransgaz ska lagra en viss mängd naturgas i anläggningen i Tjiren och att denna reserv är avsedd att säkra kontinuiteten i gasleveranserna och att den lagrade gasen endast återförs till Bulgartransgaz om lagret tas i anspråk. Enligt tillsynsmyndigheten föreskrivs det vidare i planen att företag inom naturgassektorn, en företagskategori som Bulgargaz ingår i, också är skyldiga att i samma anläggning ha en viss kvantitet naturgas tillgänglig i början på vintern i syfte att förhindra säsongsmässig brister. Dessa reserver ska användas under vintern i syfte att kompensera för fluktuationer i förbrukningen.
34
Tillsynsmyndigheten har angett att det i nämnda plan dessutom föreskrivs följande beträffande de kostnader som är följden av dessa skyldigheter. Den första typen av kostnader ska i enlighet med artikel 35 i lagen om energi täckas av priserna för nättillträde och överföring av naturgas i näten. Villkoren och metoderna för att sätta dessa priser regleras av Bulgartransgazs metod för prissättning. Den andra typen av kostnader ska enligt artikel 35 i lagen om energi, täckas av priserna för tjänster som är föremål för koncession. Förordning nr 2/2013 har antagits med tillämpning av förordning nr 2/2013.
35
Prokuratura na Republika Bulgaria (Republiken Bulgariens åklagarmyndighet) anser inte att den bulgariska lagstiftningen skyddar konsumenterna på ett effektivt sätt. De angripna bestämmelserna i förordning nr 2/2013 åsidosätter enligt åklagarmyndigheten de principer som styr det administrativa förfarandet och gör det möjligt för företag inom energisektorn att fastställa priser som inte motsvarar de tjänster som tillhandahålls.
36
Den hänskjutande domstolen har hänvisat till dom av den 20 april 2010, Federutility m.fl. (C‑265/08, EU:C:2010:205), dom av den 10 september 2015, kommissionen/Polen (C‑36/14, ej publicerad, EU:C:2015:570) samt dom av den 7 september 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), och i anslutning härtill förklarat sig ha spörsmål om de begränsningar som unionsrätten ställer upp för medlemsstaternas möjlighet att ingripa i prisbildningen för leverans av naturgas. Enligt den hänskjutande domstolen följer det visserligen av dessa domar att ett sådant ingripande kan, med förbehåll för iakttagandet av vissa villkor, vara tillåtet enligt direktiv 2009/73 med avseende på leverans till slutförbrukare, men denna praxis gör det inte möjligt att skingra de tvivel som den domstolen hyser. Nämnda domar behandlar nämligen inte frågan om den kostnadskomponent som utgörs av kostnaden för de skyldigheter gentemot det allmänna som åläggs energiföretag. I direktiv 2009/73 föreskrivs inte vem som ska bära denna kostnad.
37
Med avseende på artikel 3.1 och 3.2 i direktiv 2009/73 anser den hänskjutande domstolen att ordningen för att bestämma vilka företag som ska åläggas att tillhandahålla allmännyttiga tjänster eller en skyldighet att bära kostnaderna för en sådan tjänst inte ska utesluta något företag i naturgassektorn, inte ens den offentligägda leverantören eller den ansvarige med kombinerat systemansvar.
38
Den hänskjutande domstolen har även frågat sig huruvida proportionalitetsprincipen iakttas när den ekonomiska kostnaden för sådana skyldigheter bärs av slutförbrukarna, det inte görs någon åtskillnad mellan dem och flertalet av dem inte är energiföretag. Den hänskjutande domstolen har tillagt att det i bulgarisk rätt inte finns någon tidsbegränsning av den offentligägda leverantörens skyldighet att leverera naturgas till reglerade tariffer eller av slutförbrukarnas skyldighet att bära den ekonomiska kostnaden av de skyldigheter gentemot det allmänna som åläggs energiföretagen. Frågan vilka av de kostnader som är kopplade till skyldigheter gentemot det allmänna som får beaktas för att fastställa de reglerade tarifferna uppkommer också.
39
Den hänskjutande domstolen har tillagt att tillsynsmyndighetens beslut om den kvantitet gas som för respektive period måste finnas i lager i anläggningen i Tjiren inte kan överklagas av slutförbrukarna, eftersom de inte har något direkt och faktiskt berättigat intresse. Slutförbrukarna kan inte heller angripa kostnaden för fullgörandet av den aktuella lagringsskyldigheten, såsom den bestäms av myndigheten. Den hänskjutande domstolen frågar sig således huruvida konsumenternas rättigheter är skyddade i nivå med vad som krävs enligt direktiv 2009/73.
40
Den hänskjutande domstolen frågar sig även om det undantag som är tillämpligt på tillsynsmyndigheten enligt punkt 5 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om normativa rättsakter. Med hänsyn till att det enligt direktiv 2009/73 krävs att skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att naturgasföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor, bör nationella bestämmelser som inför sådana skyldigheter innehålla en utförlig motivering.
41
Mot denna bakgrund beslutade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Är en nationell åtgärd såsom den här aktuella, som föreskrivs i artikel 35 i lagen om energi och specificeras närmare i artikel 11 i [förordning nr 2/2013], enligt vilken samtliga ekonomiska kostnader som uppkommer i samband med skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som energiföretagen ålagts ska bäras av kunderna, förenlig med artiklarna 36 och 38 i [stadgan] och artikel 3 i [direktiv 2009/73], med beaktande av att
a)
de ekonomiska kostnader som uppkommer i samband med skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte berör alla energiföretag,
b)
kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster huvudsakligen bärs av slutkunderna, vilka inte kan angripa dem, fastän de förvärvar naturgas till priser som fastställts genom fri prissättning från slutleverantörerna,
c)
det inte görs någon åtskillnad mellan ekonomiska kostnader som uppkommer i samband med skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som övervältras på olika sorters kunder,
d)
tillämpningen av denna åtgärd inte är begränsad i tiden,
e)
värdet av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster beräknas enligt en prognosmodell på grundval av metoden för beräkning av kostnaderna?
2)
Är en nationell bestämmelse, såsom den i artikel 5 i övergångs- och slutbestämmelserna till lagen om normativa rättsakter, enligt vilken [tillsynsmyndigheten] befrias från skyldigheterna i artiklarna 26–28 i nämnda lag och i synnerhet från de skyldigheter som är tillämpliga vid utformningen av ett utkast till en normativ rättsakt som inte har lagstiftningskaraktär, att beakta principerna om nödvändighet, rättfärdigande, förutsebarhet, transparens, inre sammanhang, subsidiaritet, proportionalitet och stabilitet, genomförandet av offentliga samråd med medborgarna och juridiska personer, offentliggörandet i förväg av utkastet jämte motiveringarna, även i fråga om förenligheten med unionsrätten, tillåten enligt artikel 3 i [direktiv 2009/73/EG], med beaktande av skälen 44, 47, 48 och 49 i direktivet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Upptagande till prövning
42
Tillsynsmyndigheten har bestritt att den första frågan kan tas upp till prövning, eftersom svaret på frågan tydligt skulle framgå av rättspraxis om en rättslig och faktisk situation som överensstämde med verkligheten togs i beaktande. EU-domstolen erinrar härvidlag om att de frågor om tolkningen av unionsrätten som den nationella domstolen ställt mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning, som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva, presumeras vara relevanta (dom av den 6 oktober 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punkt 12 och där angiven rättspraxis).
43
I synnerhet ankommer det inte på EU-domstolen att, inom ramen för det system för samarbete mellan domstolar som införts genom artikel 267 FEUF, kontrollera eller ifrågasätta huruvida den nationella domstolens tolkning av den nationella rätten är korrekt, eftersom det endast är den sistnämnda domstolen som är behörig att göra en sådan tolkning. EU-domstolen ska dessutom vid prövningen av en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol utgå från den tolkning av den nationella rätten som den hänskjutande domstolen har gjort (dom av den 11 september 2014, Essent Belgium, C‑204/12-C‑208/12, EU:C:2014:2192, punkt 52 och där angiven rättspraxis, dom av den 6 oktober 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punkt 13 och där angiven rättspraxis).
44
En begäran från en nationell domstol kan dessutom bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 11 september 2014, Essent Belgium, C‑204/12-C‑208/12, EU:C:2014:2192, punkt 54 och där angiven rättspraxis, dom av den 6 oktober 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punkt 14 och där angiven rättspraxis).
45
Det är för övrigt inte otillåtet för en nationell domstol att ställa en tolkningsfråga till EU-domstolen, som en av parterna i det nationella målet anser inte ger upphov till något rimligt tvivel. Även om det antas att så är fallet innebär inte detta att frågan ska avvisas (dom av den 1 december 2011, Painer, C‑145/10, EU:C:2011:798, punkterna 64 och 65 samt där angiven rättspraxis).
46
I förevarande fall har den första frågan ett uppenbart samband med saken i det nationella målet, eftersom den hänskjutande domstolen genom den frågan söker klarhet i huruvida de nationella bestämmelser, vilkas lagenlighet angripits i målet vid den, är förenliga med de skyldigheter i naturgassektorn som medlemsstaterna åläggs enligt artikel 3 i direktiv 2009/73, tolkad mot bakgrund av artiklarna 36 och 38 i stadgan. Det framstår inte som om det spörsmål som frågan väcker är hypotetiskt. De rättsliga och faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har redogjort för räcker dessutom för att EU-domstolen ska kunna ge ett användbart svar. Även om det antas att den hänskjutande domstolens redogörelse av tillämplig nationell rätt är felaktig innebär inte detta att det är möjligt att anse att frågan ska avvisas.
47
Av det ovan anförda följer att den första frågan kan tas upp till prövning.
Prövning i sak
48
Det ska inledningsvis påpekas att den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i hur artikel 3 i sin helhet ska tolkas. Det nationella målet avser emellertid huvudsakligen frågan om en nationell lagstiftnings förenlighet med direktivet i vilken det föreskrivs att de kostnader som naturgasföretag har för de skyldigheter som åläggs dem i förhållande till det allmänna ska återbetalas av deras kunder. Det är följaktligen endast en tolkning av punkterna 1–3 i den artikeln som är nödvändiga för att avgöra det nationella målet.
49
Det ska även påpekas att det av skälen i begäran om förhandsavgörande framgår att följande punkter också är tvistiga i det nationella målet: Kravet på övervältring av kostnaderna kopplade till Bulgartransgazs skyldighet att lagra naturgas i syfte att säkerställa naturgasförsörjningen i Bulgarien samt kravet på övervältring av de kostnader för att lagra naturgas som är kopplade till de skyldigheter som åläggs naturgasföretagen i syfte att säkerställa en jämn försörjning av naturgas under vintern. Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att det nationella målet inte enbart avser lagenligheten av artikel 11 i förordning nr 2/2013, utan även lagenligheten av artikel 11a i samma förordning som avser skyldigheter gentemot det allmänna som ”åläggs en energioperatör”.
50
Dessa båda typer av skyldigheter lämpar sig dock under alla omständigheter för en och samma bedömning, eftersom det även framgår av beslutet om hänskjutande att de principer som används för att bestämma kostnaderna och de sätt på vilka de övervältras liknar varandra.
51
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.1–3.3 i direktiv 2009/73, jämförd med artiklarna 36 och 38 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat i vilken det föreskrivs att de kostnader som följer av de skyldigheter att lagra naturgas som åläggs naturgasföretag i syfte att trygga försörjning och regelbunden leverans av sådan gas i den medlemsstaten i sin helhet ska bäras av dessa företags kunder, som kan vara privatpersoner.
52
Enligt artikel 3.1 ska medlemsstaterna på grundval av sin institutionella organisation och med vederbörlig hänsyn till subsidiaritetsprincipen, se till att naturgasföretag drivs i enlighet med principerna i detta direktiv för att uppnå en konkurrensutsatt, säker och miljömässigt hållbar naturgasmarknad, och de får inte göra någon diskriminerande åtskillnad mellan dessa företag när det gäller deras rättigheter eller skyldigheter.
53
I artikel 3.2 i samma direktiv föreskrivs att medlemsstaterna, med beaktande fullt ut av tillämpliga bestämmelser i EUF-fördraget, särskilt artikel 106 i detta, för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset, får ålägga företag som bedriver verksamhet inom gassektorn att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka kan avse tillförlitlighet, inbegripet försörjningstrygghet och leveransernas regelbundenhet. I denna bestämmelse preciseras att dessa åligganden ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att naturgasföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor. När det gäller försörjningstrygghet och styrning av energieffektivitet/energiefterfrågan får medlemsstaterna dessutom införa långtidsplanering, varvid hänsyn ska tas till att tredje part kan komma att ansöka om tillträde till systemet.
54
I artikel 3.3 föreskrivs dessutom att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare och de ska särskilt se till att utsatta kunder får tillräckligt skydd.
55
I förevarande fall är det vare sig fråga om kvalificeringen som ”åläggande att tillhandahålla allmännyttiga tjänster”, i den mening som avses i artikel 3.2 i direktiv 2009/73, av de lagringsskyldigheter som åläggs naturgasföretag eller om lagringsskyldigheternas förenlighet med de villkor som uppställs i den bestämmelsen. Det nationella målet rör en nationell lagstiftning enligt vilken de kostnader som naturgasföretagen har för dessa skyldigheter ska ingå i de priser som dessa företag fakturerar sina kunder. Målet avser också förenligheten med direktivet av en nationell lagstiftning vilken i princip utgörs av ett statlig ingripande i prissättningen av naturgas, oavsett om det är fråga om överföringspriset eller leveranspriset.
56
Det ska därför erinras om att även om ett statligt ingripande i prissättningen av naturgas utgör ett hinder för uppnåendet av en konkurrensutsatt marknad för naturgas, kan denna åtgärd likväl vara tillåten enligt direktiv 2009/73, förutsatt att tre villkor är uppfyllda. För det första ska ingripandet syfta till att uppnå ett mål av allmänt ekonomiskt intresse, för det andra ska det iaktta proportionalitetsprincipen, och för det tredje ska det föreskriva skyldigheter avseende tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster som ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att gasföretag i unionen kan nå ut till konsumenterna på lika villkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
57
Beträffande villkoret avseende uppnåendet av ett mål av allmänt ekonomiskt intresse, konstaterar domstolen att det inte finns någon definition i direktiv 2009/73 av detta villkor. Hänvisningen i artikel 3.2 i direktivet till såväl detta villkor som till artikel 106 FEUF, vilken gäller företag som anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, medför att detta villkor ska tolkas mot bakgrund av sistnämnda fördragsbestämmelse (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
58
Tolkningen av villkoret avseende uppnåendet av ett allmänt ekonomiskt intresse ska dessutom beakta artikel 14 FEUF, protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, fogat till EU-fördraget, i dess lydelse enligt Lissabonfördraget, och EUF-fördraget, i vilket det uttryckligen anges att medlemsstaternas myndigheter har en väsentlig roll och ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller tillhandahållande, genomförande och organisation av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse samt stadgan, särskilt artikel 36 däri om tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkterna 40 och 41).
59
Vad särskilt gäller naturgassektorn framgår det av andra meningen i skäl 47 i direktiv 2009/73 att kraven på allmännyttiga tjänster bör definieras på nationell nivå och med hänsyn till nationella omständigheter, men att medlemsstaterna bör respektera unionslagstiftningen.
60
Det är mot denna bakgrund som artikel 106.2 FEUF syftar till att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag som instrument för den ekonomiska politiken eller socialpolitiken med unionens intresse av att konkurrensreglerna iakttas och till att enhetligheten på den inre marknaden bevaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
61
Medlemsstaterna har således rätt att, med iakttagande av unionsrätten, bestämma omfattningen av sina tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och hur dessa ska organiseras. De får särskilt beakta–- i sin nationella politik (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
62
Domstolen har i detta sammanhang anfört att det ankommer på medlemsstaterna – inom ramen för den bedömning som de är skyldiga att genomföra enligt direktiv 2009/73 av huruvida det för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset krävs att företag som bedriver verksamhet inom gassektorn åläggs att tillhandahålla allmännyttiga tjänster – att göra en avvägning mellan målet med avreglering och andra mål som eftersträvas med direktiv 2009/73 (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
63
Unionsrätten och i synnerhet artikel 3.2 i direktiv 2009/73, tolkad mot bakgrund av artiklarna 14 och 106 FEUF, gör det således möjligt för medlemsstaterna att bedöma huruvida det, i det allmänna ekonomiska intresset, finns anledning att ålägga företag som bedriver verksamhet inom gassektorn skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster avseende priset på leverans av naturgas för att bland annat säkerställa försörjningstryggheten och territoriell sammanhållning, förutsatt att alla andra villkor som föreskrivs i direktivet är uppfyllda (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 52).
64
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det krav på att övervältra kostnader som är aktuellt i det nationella målet avser de kostnader som följer av de lagringsskyldigheter som åläggs naturgasföretagen i syfte att trygga försörjning och regelbundna leveranser av naturgas i Bulgarien. Dessa båda mål förutses uttryckligen i artikel 3.2 i direktiv 2009/73 som mål av allmänt ekonomiskt intresse vilka motiverar att medlemsstaterna ålägger företagen att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, i den mening som avses i den bestämmelsen.
65
En nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att de kostnader som naturgasföretagen har för tillhandahållandet av sådana allmännyttiga tjänster ska ingå i de priser som företagen fakturerar sina kunder söker emellertid också att uppnå mål av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom de har till syfte att säkerställa att skyldigheterna är kostnadsneutrala för dessa företag och den bidrar därigenom till företagens fullgörande av dessa skyldigheter. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta, med beaktande av att EU-domstolen redan har ansett att det inte är uteslutet att en nationell lagstiftning som innehåller en skyldighet att leverera naturgas till ett bestämt pris kan anses vara ägnad att uppnå sådana mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 58).
66
Beträffande villkoret avseende iakttagandet av proportionalitetsprincipen framgår det av själva ordalydelsen i artikel 106 FEUF att proportionalitetsprincipen måste iakttas vad gäller de skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som enligt artikel 3.2 i direktiv 2009/73 får åläggas företag, och dessa krav får således inte inverka på den fria prissättningen avseende leverans av naturgas efter den 1 juli 2007, förutom i den utsträckning det behövs för att uppnå det mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas, och följaktligen endast under en tid som med nödvändighet är begränsad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
67
Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida, i det mål den har att avgöra, detta krav på proportionalitet är uppfyllt ankommer det emellertid på EU-domstolen att på grundval av de uppgifter som finns tillgängliga, ge den hänskjutande domstolen alla upplysningar vad gäller unionsrätten som är nödvändiga för denna bedömning (se, analogt, dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 54).
68
Iakttagandet av proportionalitetsprincipen innebär för det första att den aktuella åtgärden ska kunna säkerställa att det mål av allmänt ekonomiskt intresse som eftersträvas uppnås (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
69
I detta hänseende finns det inte någon uppgift i handlingarna i målet som visar att detta villkor inte är uppfyllt i förevarande fall. Såsom redan har konstaterats i punkt 65 i förevarande dom, syftar det faktum att naturgasföretagen får de kostnader återbetalade som de ådragit sig till följd av de lagringsskyldigheter som de åläggs för att trygga försörjning och regelbundna leveranser av naturgas att dessa skyldigheter är kostnadsneutrala för dem. Ett sådant krav på övervältring av kostnaderna förefaller således vara ägnat att säkerställa att de eftersträvade målen uppnås, något som det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
70
För det andra måste det statliga ingripandet i prissättningen, för att iaktta proportionalitetsprincipen, vara begränsat till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, vilket innebär en regelbunden översyn av behovet av åtgärden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
71
I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande att, mot bakgrund av de uppgifter som den har tillgång till, bedöma huruvida den nationella lagstiftningen uppfyller detta villkor. Den hänskjutande domstolen ska i detta sammanhang utreda hur, och i vilken utsträckning, som myndigheten enligt nationell rätt är skyldig att göra en periodisk översyn med regelbundna intervall som ligger tillräckligt nära varandra i tiden, behovet av myndighetens ingripande och det sätt på vilket det sker i förhållande till gassektorns utveckling. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att vid denna bedömning beakta de bestämmelser i förordning nr 994/2010 som var tillämpliga vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, vilken numera ersatts av förordning 2017/1938, och vilka bland annat föreskriver att varje medlemsstat ska upprätta en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan i syfte att trygga den nationella försörjningen av naturgas.
72
För det tredje bör den metod som använts för att genomföra ingripandet inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet av allmänt ekonomiskt intresse (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
73
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende inte lämnat några uppgifter som gör det möjligt att bedöma huruvida beräkningen av de kostnader som övervältras på kunderna uppfyller detta krav, med undantag för angivelsen i samband med redogörelsen för den första frågan att ”kostnaderna för fullgörandet av skyldigheterna gentemot det allmänna genomförs på grundval av en redovisningsmetod som utgår från preliminära uppskattningar”.
74
I detta sammanhang ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida metoden för beräkning av kostnaderna, såsom den är föreskriven i den nationella lagstiftningen, inte medför att företagen överkompenseras för kostnaderna för att fullgöra den lagringsskyldighet som åläggs dem och huruvida den metod som används av tillsynsmyndigheten för att beräkna kostnaderna för dessa skyldigheter, vilkas fastställande omfattas av nationella myndigheters befogenhet, beaktar objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
75
För det fjärde måste frågan huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits även bedömas i förhållande till den personkrets som den aktuella åtgärden är tillämplig på, närmare bestämt de personer som drar nytta av åtgärden. Domstolen har i detta avseende redan uttalat att det ska prövas på vilket sätt enskilda respektive företag, i egenskap av slutförbrukare av gas, kan dra nytta av den statliga åtgärd som är aktuell (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkterna 67 och 68 samt där angiven rättspraxis).
76
Iakttagandet av denna princip utgör emellertid inte hinder för att de skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som medlemsstaterna får besluta om enligt artikel 3.2 i direktiv 2009/73 berör samtliga slutförbrukare av gas. Det bör dock i ett sådant fall vid bedömningen av den aktuella nationella åtgärdens proportionalitet beaktas dels att situationen för företag i princip är annorlunda än situationen för inhemska konsumenter, eftersom de syften de eftersträvar och de intressen de representerar inte nödvändigtvis är desamma, dels att det föreligger objektiva skillnader mellan företagen beroende på deras storlek (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 april 2010, Federutility m.fl., C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 40–42).
77
I förevarande fall kan inte det krav på övervältring av kostnaderna som är aktuellt i det nationella målet, i sig och vid första påseende, anses utgöra en åtgärd som de förbrukare och konsumenter som i slutändan måste bära kostnaderna för åtgärden ”drar nytta av”. Kravet på övervältring av kostnaderna följer emellertid direkt av de skyldigheter att lagra naturgas som åläggs naturgasföretagen. Samtliga förbrukare av naturgas drar dock nytta av dessa skyldigheter, eftersom de syftar till att trygga försörjning och regelbundna leveranser av naturgas.
78
Dessutom förefaller i princip ingenting utgöra hinder för att det krav på övervältring av kostnaderna som är aktuellt i det nationella målet tillämpas på samtliga naturgasföretag som åläggs lagringsskyldigheter och avser samtliga kunder till dessa företag, inbegripet privatpersoner.
79
Den hänskjutande domstolen har emellertid i samband med redogörelsen för den första frågan preciserat att det inte görs någon åtskillnad mellan den ekonomiska kostnad som härvidlag bärs av olika typer av kunder. EU-domstolen påpekar att enligt artiklarna 11 och 11a i förordning nr 2/2013, såsom den hänskjutande domstolen har redogjort för innehållet i dessa bestämmelser, återbetalas de kostnader som är aktuella i det nationella målet genom de priser som kunderna betalar ”i förhållande till deras uppmätta förbrukning”. Detta skulle innebära att det krav på övervältring av kostnader som är aktuellt i det nationella målet på denna punkt uppfyllde proportionalitetsprincipen, trots den skenbart enhetliga personkrets som kravet är tillämpligt på. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta. Det ska härvidlag preciseras att det inte skulle strida mot denna princip att den ekonomiska kostnaden för lagringsskyldigheterna, vilken bärs av olika typer av slutförbrukare, påverkar samtliga kunder på samma sätt. Det skulle inte heller strida mot denna princip om nämnda ekonomiska kostnad inte påverkar samtliga kunder på samma sätt, om den åtskillnad som görs mellan olika typer av kunder kan motiveras objektivt, till exempel av den inverkan som deras förbrukning har på lagringskostnaderna.
80
Beträffande för det tredje villkoret avseende att de aktuella skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att gasföretag kan nå ut till nationella kunder på lika villkor, erinrar domstolen vad gäller att skyldigheterna ska vara icke-diskriminerande om att artikel 3.2 i direktiv 2009/73 tillåter att ”företag [i allmänhet] som bedriver verksamhet inom gassektorn” åläggs skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och inte att vissa särskilda företag åläggs sådana skyldigheter. Det föreskrivs dessutom i artikel 3.1 i nämnda direktiv att medlemsstaterna inte får göra någon diskriminerande åtskillnad mellan naturgasföretag när det gäller deras rättigheter eller skyldigheter. I detta sammanhang kan ett system för urval av företag som är skyldiga att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte på förhand utesluta något av de företag som bedriver verksamhet inom naturgasdistributionssektorn (dom av den 7 september 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, punkt 71 och där angiven rättspraxis). Varje skillnad i behandling måste således vara objektivt motiverad.
81
I förevarande fall har den hänskjutande domstolen härvidlag begränsat sig till att ange att den ekonomiska kostnaden för de lagringsskyldigheter som är aktuella i det nationella målet ”inte påverkar samtliga företag i energisektorn” samt att slutkunderna inte kan angripa kostnaderna för de skyldigheter gentemot det allmänna som de i slutändan får stå för.
82
Eftersom de lagringsskyldigheter som är aktuella i det nationella målet per definition endast kan avse företag som är verksamma i gassektorn, är det inte genom det faktum att kostnaderna för dessa skyldigheter inte bärs av samtliga företag i energisektorn visat att kravet på övervältring av dessa kostnader tillämpas på ett diskriminerande sätt. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den ekonomiska kostnaden som följer av nämnda skyldigheter påverkar samtliga naturgasföretag och, om detta inte är fallet, huruvida den åtskillnad som görs är objektivt motiverad och huruvida de sätt på vilka de berörda företagen kompenseras är diskriminerande eller inte (se, analogt, dom av den 20 april 2010, Federutility m.fl., C‑265/08, EU:C:2010:205, punkterna 45 och 46).
83
Beträffande det faktum att slutförbrukarna inte kan angripa de lagringskostnader som de i slutändan får stå för, är det inte genom detta faktum i sig visat att dessa kostnader inte är kontrollerbara. Det framgår nämligen inte av beslutet om hänskjutande att de företag som åläggs dessa kostnader inte själva skulle ha möjlighet att angripa tillsynsmyndighetens beslut om fastställande av vilka kostnader som omfattas av övervältringskravet.
84
I avsaknad av andra uppgifter om detta i beslutet om hänskjutande, ankommer det på den hänskjutande domstolen att, mot bakgrund av samtliga omständigheter som den har tillgång till, bedöma huruvida det krav som är aktuellt i det nationella målet uppfyller det villkor som det erinrats om i punkt 80 i förevarande dom.
85
Den hänskjutande domstolen har även sökt klarhet i huruvida det krav på övervältring av kostnaderna som är aktuellt i det nationella målet är tillåtet mot bakgrund av artikel 3.3 i direktiv 2009/73, eftersom den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet innebär att slutförbrukarna av naturgas, som delvis är privatpersoner, bär kostnaderna för lagringen, och detta oberoende av huruvida det rör sig om utsatta konsumenter. EU-domstolen erinrar om att det i denna bestämmelse bland annat föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare och de ska särskilt se till att utsatta kunder får tillräckligt skydd, se till att rättigheter och skyldigheter för utsatta kunder respekteras samt säkerställa en hög konsumentskyddsnivå, vilken även avses i artikel 38 i stadgan.
86
I förevarande fall finns det emellertid ingenting som visar på att ett krav på att övervältra de kostnader för fullgörandet av allmännyttiga skyldigheter som åläggs naturgasföretag, såsom det krav som är aktuellt i det nationella målet, vilket förefaller uppfylla villkoren i artikel 3.2 i direktiv 2009/73 och vilket förefaller iaktta proportionalitetsprincipen, inte skulle göra det möjligt att tillgodose den konsumentskyddsnivå som föreskrivs i direktivet, inbegripet skyddet för utsatta kunder.
87
Domstolen påpekar i synnerhet att ett sådant övervältringskrav endast inverkar på en liten andel av leveranspriset för naturgas, att kravet förefaller vara beroende av den verkliga förbrukningen av naturgas och att det är föreskrivet att den aktuella andelen av priset ska utgöra en särskild fakturapost. En sådan lagstiftning förefaller inte utesluta att den berörda medlemsstaten kan ingripa beträffande priset på leverans av naturgas för att hjälpa utsatta konsumenter, om det finns anledning att göra detta.
88
Mot bakgrund av det anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 3.1–3.3 i direktiv 2009/73, jämförd med artiklarna 36 och 38 i stadgan, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat i vilken det föreskrivs att de kostnader som följer av de skyldigheter att lagra naturgas som åläggs naturgasföretag i syfte att trygga försörjning och regelbunden leverans av sådan gas i den medlemsstaten i sin helhet ska bäras av dessa företags kunder, som kan vara privatpersoner, såvitt denna lagstiftning eftersträvar ett mål av allmänt ekonomiskt intresse, iakttar proportionalitetsprincipen och att skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster är klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garanterar att gasföretag i unionen kan nå ut till konsumenterna på lika villkor.
Den andra frågan
89
Den hänskjutande domstolen söker med den andra frågan klarhet i huruvida direktiv 2009/73 ska tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat enligt vilken tillsynsmyndigheten, i den mening som avses i direktivet, i den medlemsstaten i samband med antagandet av en rättsakt om åläggande av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, i den mening som avses i artikel 3.2 i direktivet, är undantagen från kravet att följa vissa bestämmelser i nationell rätt avseende förfarandet för att anta normativa rättsakter.
90
Det ska inledningsvis påpekas att den bulgariska regeringen har bestritt EU-domstolens behörighet att pröva denna fråga med hänvisning till att frågan inte avser unionsrätt utan nationell rätt, eftersom den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet utgör inte en införlivandeåtgärd för unionsrätten.
91
EU-domstolen konstaterar dock att den hänskjutande domstolen med denna fråga söker klarhet i huruvida direktiv 2009/73 tillåter att en tillsynsmyndighet, i den mening som avses i det direktivet, vid utövandet av tillsynsbefogenheter enligt direktivet är underkastad ett förfarande för antagande av normativa rättsakter som skiljer sig från det förfarande som är förskrivet i den nationella lagstiftningen i övrigt. Det står således klart att den andra frågan avser unionsrätt och att EU-domstolen är behörig att pröva den.
92
Tillsynsmyndigheten har även bestritt att frågan kan tas upp till prövning, eftersom direktiv 2009/73 enligt myndigheten inte innehåller några krav avseende de förfaranden enligt vilka nationella normativa rättsakter som är hierarkiskt underordnade lagar ska antas.
93
Spörsmålet huruvida den andra frågan avser ett ämne som inte rör unionsrätten, med hänvisning till att direktivet inte ålägger medlemsstaterna att i sin lagstiftning föreskriva regler motsvarande dem som tillsynsmyndigheten är undantagen från enligt den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, är hänförligt till prövningen i sak av den hänskjutna frågan och inte till upptagandet till sakprövning av frågan (se, analogt, dom av den 21 oktober 2010, Padawan, C‑467/08, EU:C:2010:620, punkt 27 och där angiven rättspraxis). Frågan kan således tas upp till sakprövning.
94
Beträffande prövningen i sak erinrar domstolen om att enligt artikel 3.2 i direktiv 2009/73 får medlemsstaterna i det allmänna ekonomiska intresset ålägga gasföretag skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Dessa skyldigheter ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att gasföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor.
95
Genom att kräva att sådana skyldigheter ska vara ”klart definierade”, ”transparenta” och ”kontrollerbara” kräver denna bestämmelse att de rättsakter genom vilka sådana skyldigheter åläggs ska vara motiverade, offentliggjorda och kunna kontrolleras av domstol.
96
Artikel 41 i direktiv 2009/73 avser tillsynsmyndighetens skyldigheter och befogenheter. I artikel 41.16 föreskrivs att tillsynsmyndigheternas beslut ska vara fullt motiverade för att medge domstolsprövning. Besluten ska vara tillgängliga för allmänheten, samtidigt som den konfidentiella karaktären hos kommersiellt känsliga uppgifter bevaras.
97
Utöver dessa preciseringar föreskrivs det inte i direktiv 2009/73 några utförliga handläggningsregler som nämnda myndigheter är skyldiga att följa när de antar rättsakter om åläggande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, i den mening som avses i artikel 3.2 i direktivet.
98
Under dessa omständigheter står det medlemsstaterna fritt att undanta sina respektive tillsynsmyndigheter från skyldigheten att följa vissa bestämmelser i nationell lagstiftning om förfarandet för antagandet av normativa rättsakter i samband med att dessa myndigheter antar rättsakter om åläggande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, såvitt medlemsstaternas respektive lagstiftning i övrigt garanterar att myndigheten vid antagandet av en sådan rättsakt är skyldig att iaktta de villkor som uppställs i direktiv 2009/73.
99
I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida tillsynsmyndigheten, såsom den har gjort gällande, är skyldig att följa dessa villkor, trots det undantag som är föreskrivet i punkt 5 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om normativa rättsakter.
100
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Direktiv 2009/73 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat enligt vilken tillsynsmyndigheten, i den mening som avses i direktivet, i den medlemsstaten i samband med antagandet av en rättsakt om åläggande av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, i den mening som avses i artikel 3.2 i direktivet, är undantagen från kravet att följa vissa bestämmelser i nationell rätt avseende förfarandet för att anta normativa rättsakter, såvitt den nationella lagstiftning som är tillämplig i övrigt garanterar att rättsakten är förenlig med de materiella kraven i den bestämmelsen, är fullständigt motiverad, är tillgänglig för allmänheten, samtidigt som den konfidentiella karaktären hos kommersiellt känsliga uppgifter bevaras, och kan vara föremål för domstolsprövning.
Rättegångskostnader
101
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
1)
Artikel 3.1–3.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG, jämförd med artiklarna 36 och 38 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat i vilken det föreskrivs att de kostnader som följer av de skyldigheter att lagra naturgas som åläggs naturgasföretag i syfte att trygga försörjning och regelbunden leverans av sådan gas i den medlemsstaten i sin helhet ska bäras av dessa företags kunder, som kan vara privatpersoner, såvitt denna lagstiftning eftersträvar ett mål av allmänt ekonomiskt intresse, iakttar proportionalitetsprincipen och skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster är klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garanterar att gasföretag i Europeiska unionen kan nå ut till konsumenterna på lika villkor.
2)
Direktiv 2009/73 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat enligt vilken tillsynsmyndigheten, i den mening som avses i direktivet, i den medlemsstaten i samband med antagandet av en rättsakt om åläggande av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, i den mening som avses i artikel 3.2 i direktivet, är undantagen från kravet att följa vissa bestämmelser i nationell rätt avseende förfarandet för att anta normativa rättsakter, såvitt den nationella lagstiftning som är tillämplig i övrigt garanterar att rättsakten är förenlig med de materiella kraven i den bestämmelsen, är fullständigt motiverad, är tillgänglig för allmänheten, samtidigt som den konfidentiella karaktären hos kommersiellt känsliga uppgifter bevaras, och kan vara föremål för domstolsprövning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: bulgariska.