62024CJ0220
DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen)
den 27 februari 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Luftfart – Direktiv 96/67/EG – Tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom Europeiska unionen – Artikel 1 – Tillämpningsområde – Flygplatser som har en årstrafik som är lägre än två miljoner passagerarrörelser – Tillträde till flygplatsinfrastrukturen på en sådan flygplats nekas – Artikel 6 – Tjänster till tredje man – Konkurrensreglernas tillämplighet – Artikel 102 FEUF”
I mål C‑220/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) genom beslut av den 20 december 2021, som inkom till domstolen den 22 mars 2024, i målet
Regia Autonomă Aeroportul Internaţional ”Avram Iancu” Cluj
mot
Consiliul Concurenţei,
ytterligare deltagare i rättegången:
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
meddelar
DOMSTOLEN (nionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden N. Jääskinen (referent) samt domarna M. Condinanzi och R. Frendo,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Regia Autonomă Aeroportul Internaţional ”Avram Iancu” Cluj, genom P. Buta, avocat, och A. Lepièce, avocate,
–
Consiliul Concurenţei, genom C. Butacu och B. Chiriţoiu, båda i egenskap av ombud,
–
Romanian Airport Services SA, genom M.-C. Furtună, avocat,
–
Sindicatul Indienpendent al Aeroportului Cluj, genom O. Podaru, avocat,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri och G. Greco, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom I.V. Rogalski och B. Sasinowska, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1, 6 och 7 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (EGT L 272, 1996, s. 36, och rättelse i EGT L 223, 1999, s. 32), samt artikel 102 FEUF.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Regia Autonomă Aeroportul Internaţional ”Avram Iancu” Cluj (det oberoende företaget Clujs internationella flygplats ”Avram Iancu”, nedan kallat det oberoende företaget) och Consiliul Concurenţei (Konkurrensmyndigheten, Rumänien). Målet rör ett yrkande om upphävande av konkurrensmyndigheten beslut att ålägga det oberoende företaget böter för missbruk av dominerande ställning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
Skälen 1, 2, 10 och 28 i direktiv 96/67 har följande lydelse:
”1.
I enlighet med artikel [26 FEUF] och i syfte att varaktigt främja den ekonomiska och sociala utvecklingen har [Europeiska] gemenskapen gradvis infört en gemensam luftfartspolitik för att förverkliga den inre marknaden.
2.
Syftet med artikel [56 FEUF] är att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen och i enlighet med artikel [58 FEUF] bör samma syfte uppnås inom ramen för den gemensamma transportpolitiken.
…
10.
Det fria tillträdet till marknaden för marktjänster bör förverkligas gradvis och på ett sätt som är anpassat till sektorns krav.
…
28.
Detta direktiv påverkar inte tillämpningen av bestämmelserna i fördraget, särskilt inte det faktum att [Europeiska] kommissionen även i fortsättningen kommer att övervaka att bestämmelserna följs genom att vid behov använda sig av samtliga de befogenheter som artikel [106 FEUF] tillerkänner den.”
4
I artikel 1.1–1.3 i direktivet, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”1.   Under följande förutsättningar skall detta direktiv tillämpas på varje flygplats inom en medlemsstats territorium som lyder under fördragets bestämmelser och som står öppen för kommersiell lufttrafik:
a)
De bestämmelser i artikel 7.1 som gäller andra typer av tjänster än de som anges i artikel 7.2 skall tillämpas på alla flygplatser oberoende av deras trafikvolym från och med den 1 januari 1998.
b)
Bestämmelserna om de typer av tjänster som anges i artikel 7.2 skall tillämpas från och med den 1 januari 1998 när det gäller flygplatser som har en årstrafik som är högre än eller lika med 1 miljon passagerarrörelser eller 25000 ton gods.
c)
Bestämmelserna om de typer av tjänster som anges i artikel 6 skall tillämpas från och med den 1 januari 1999 när det gäller flygplatser
–
som har en årstrafik som är högre än eller lika med 3 miljoner passagerarrörelser eller 75000 ton gods,
eller
–
som under en sexmånadersperiod närmast före den 1 april eller den 1 oktober föregående år registrerat en trafik som var högre än eller lika med 2 miljoner passagerarrörelser eller 50000 ton gods.
2.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkt 1 skall bestämmelserna i detta direktiv tillämpas från och med den 1 januari 2001 på varje flygplats inom en medlemsstats territorium, som lyder under fördragets bestämmelser, står öppen för kommersiell lufttransport och som har en årstrafik som är högre än eller lika med 2 miljoner passagerarrörelser eller 50000 ton gods.
3.   När en flygplats når någon av de trösklar för godstrafiken som anges i denna artikel utan att samtidigt nå motsvarande tröskel för passagerartrafik, skall bestämmelserna i detta direktiv inte tillämpas på de slag av marktjänster som endast avser passagerare.”
5
I artikel 6.1 och 6.2 i direktivet, med rubriken ”Tjänster till tredje man”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall i enlighet med artikel 1 vidta de åtgärder som behövs för att garantera tredje man fritt tillträde till marknaden för marktjänster.
Medlemsstaterna får kräva att leverantörerna av marktjänster är etablerade i gemenskapen.
2.   Medlemsstaterna får begränsa antalet tjänsteleverantörer som tillåts tillhandahålla följande typer av marktjänster:
–
Bagagehantering.
–
Ramptjänster.
–
Påfyllning av bränsle och olja.
–
Gods- och posthantering såväl vid ankomst och avgång som i transit när det gäller den fysiska hanteringen av gods och postgång mellan flygplatsterminalen och luftfartyget.
De får dock inte begränsa detta antal till mindre än två för varje typ av tjänst.”
6
I artikel 7.1 i samma direktiv, med rubriken ”Egenhantering”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall, i enlighet med bestämmelserna i artikel 1, vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att egenhanteringen kan utövas fritt.”
Rumänsk rätt
Konkurrenslagen
7
I artikel 6.1 i Legea concurenței nr. 21/1996 (lag nr 21/1996 om konkurrens) av den 10 april 1996 (omtryckt i Monitorul Oficial al României, del I, nr 153 av den 29 februari 2016, nedan kallad konkurrenslagen), föreskrivs följande:
”Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den rumänska marknaden eller inom en väsentlig del av denna är förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att
a)
direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor
b)
begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,
c)
tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,
d)
ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.”
Dekret nr 101 av den 9 maj 2007
8
Direktiv 96/67 införlivades med rumänsk rätt genom Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la mark pe aeroporturi- RACR-APSH, ediția 03/2007 (transportministeriets dekret nr 101 om godkännande av regelverket för rumänsk civil luftfart vad gäller tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna – RACR-APSH, utgåva 03/2007), av den 9 maj 2007 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 334 av den 17 maj 2007).
9
I artikel 1.1 och 1.2 i bilaga 1 till dekretet föreskrivs följande:
”1.   Under följande förutsättningar ska detta regelverk tillämpas på varje flygplats i Rumänien som står öppen för kommersiell lufttrafik:
…
c)
Bestämmelserna om de typer av marktjänster som anges i artikel 6 ska tillämpas på flygplatser som har en årstrafik som är högre än 2 miljoner passagerarrörelser eller 50000 ton gods.
2.   När en flygplats når någon av de trösklar för godstrafiken som anges i denna artikel utan att samtidigt nå motsvarande tröskel för passagerartrafik, ska bestämmelserna i detta regelverk inte tillämpas på de slag av marktjänster som endast avser passagerare.”
10
Artikel 6 i denna bilaga har rubriken ”Tjänster till tredje man”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Flygplatserna ska vidta de åtgärder som behövs för att garantera leverantörer av marktjänster fritt tillträde till marknaden för tillhandahållande av dessa tjänster till tredje man. Med transportministeriets godkännande får flygplatsen kräva att leverantörerna av marktjänster är etablerade i gemenskapen.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
11
Det oberoende företaget är en juridisk person bildad enligt rumänsk rätt som sedan år 1997 lyder under Consiliul Județean Cluj (regionfullmäktige i Cluj, Rumänien). Detta företags huvudsakliga verksamhet är att ställa infrastrukturen vid den internationella flygplatsen ”Avram Iancu” i Cluj (nedan kallad Clujs flygplats) till förfogande för lufttrafikföretag för passagerar- och/eller godstransport samt flygpassagerare. Nämnda företag ger dessutom företag som tillhandahåller andra typer av tjänster, såsom marktjänster, tillträde till flygplatsinfrastrukturen. Det oberoende företaget tillhandahåller dessutom själv vissa typer av marktjänster till de lufttrafikföretag som trafikerar Clujs flygplats och kommersiella tjänster i samband med flygplatsens verksamhet.
12
I augusti 2016 överskred Clujs flygplats tröskeln på en miljon registrerade passagerarrörelser under ett kalenderår. Den 21 september 2017 överskred flygplatsen tröskeln på två miljoner passagerarrörelser.
13
Under år 2016 inledde konkurrensmyndigheten en utredning till följd av ett klagomål från Romanian Airport Services SA (nedan kallat RAS), en juridisk person bildad enligt rumänsk rätt, som hade ansökt om att bli leverantör av marktjänster på Clujs flygplats.
14
Efter utredningen konstaterade konkurrensmyndigheten, genom beslut av den 8 oktober 2019, att det oberoende företaget hade överträtt artikel 6.1 i konkurrenslagen och artikel 102 FEUF, då det hade missbrukat sin dominerande ställning genom att under perioden 11 september 2015–9 mars 2017 neka RAS tillträde till den flygplatsinfrastruktur som krävs för att bedriva marktjänstverksamhet på Clujs flygplats. Det oberoende företaget ålades böter på 1642551,28 rumänska lei (RON) (cirka 330420 euro).
15
Det oberoende företaget yrkade vid Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien), som är den hänskjutande domstolen, att detta beslut skulle upphävas och gjorde bland annat gällande att nämnda beslut grundade sig på en felaktig tolkning och tillämpning av direktiv 96/67.
16
Det oberoende företaget gjorde gällande att artikel 6 i konkurrenslagen och artikel 102 FEUF inte kan ha företräde framför bestämmelserna i direktiv 96/67, som är en speciallag som avviker från den allmänna konkurrenslagstiftningen. Nämnda företag gjorde gällande att det enligt detta direktiv, upp till tröskeln på två miljoner passagerarrörelser, kunde organisera marktjänstverksamheten på Clujs flygplats enbart med beaktande av säkerhetskraven och de tekniska och kommersiella begränsningarna. Företaget var således inte skyldigt att ge varje sökande automatiskt tillträde till flygplatsinfrastrukturen på de villkor som sökanden önskade.
17
Konkurrensmyndigheten gjorde å sin sida gällande att direktiv 96/67 inte utgör en speciallag i förhållande till artikel 102 FEUF och att en eventuell tillämpning av direktiv 96/67 inte utesluter en tillämpning av konkurrensreglerna.
18
Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Utesluter bestämmelserna i [direktiv 96/67], särskilt artiklarna 1, 6 och 7, tillämpningen av artikel 102 FEUF – och andra regler med samma innehåll – i fall som rör vägran att ge tillträde till den flygplatsinfrastruktur som behövs för att bedriva marktjänstverksamhet på flygplatser inom [Europeisk unionen] som inte har nått tröskeln på 2 miljoner passagerarrörelser?”
Prövning av tolkningsfrågan
19
Det följer av fast rättspraxis att det enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. Det ankommer i detta hänseende på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i det aktuella målet (dom av den 24 oktober 2024, Kwantum Nederland och Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
20
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att även om tolkningsfrågan inte endast avser artiklarna 1 och 6 i direktiv 96/67, utan även artikel 7 i samma direktiv, rör det nationella målet inte den egenhantering som avses i sistnämnda bestämmelse. Målet rör det oberoende företagets vägran att ge RAS, ett företag som tillhandahåller marktjänster, tillgång till den infrastruktur som krävs för att tillhandahålla sådana tjänster på Clujs flygplats. Det ska påpekas att det är artikel 6 i detta direktiv som avser tjänster till tredje man. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs att medlemsstaterna i enlighet med artikel 1 i direktivet ska vidta de åtgärder som behövs för att garantera tredje man fritt tillträde till marknaden för marktjänster.
21
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt sin enda fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 1 och 6 i direktiv 96/67 ska tolkas så, att de utgör hinder för tillämpningen av artikel 102 FEUF i en situation där en leverantör av marktjänster har nekats tillträde till flygplatsinfrastrukturen, vilken krävs för att bedriva denna verksamhet, på en flygplats i unionen som vid tidpunkten för nekandet hade en årstrafik som var lägre än två miljoner passagerarrörelser.
22
Det framgår inledningsvis av skälen 1, 2 och 10 i direktiv 96/67 att syftet med direktivet är att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster på den inre marknaden genom att gradvis liberalisera marknaden för marktjänster på flygplatserna inom unionen.
23
I syfte att uppnå en gradvis liberalisering föreskrivs i artikel 1.1 c i direktivet inledningsvis att från och med den 1 januari 1999 ska artikel 6 i samma direktiv endast tillämpas på bland annat flygplatser som under en sexmånadersperiod närmast före den 1 april eller den 1 oktober föregående år registrerat en trafik som var högre än eller lika med 2 miljoner passagerarrörelser eller 50000 ton gods. I artikel 1.2 föreskrivs därefter att bestämmelserna i direktiv 96/67 ska, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkt 1, tillämpas från och med den 1 januari 2001 på varje flygplats inom en medlemsstats territorium, som lyder under fördragets bestämmelser, står öppen för kommersiell lufttransport och som har en årstrafik som är högre än eller lika med 2 miljoner passagerarrörelser eller 50000 ton gods. Det framgår dessutom av artikel 1.3 att när en flygplats når någon av de trösklar för godstrafiken som anges i denna artikel utan att samtidigt nå motsvarande tröskel för passagerartrafik, ska bestämmelserna i detta direktiv inte tillämpas på de slag av marktjänster som endast avser passagerare.
24
Det följer således av artikel 1 i direktiv 96/67 att artikel 6 i direktivet, från och med den 1 januari 2001, endast ska tillämpas på flygplatser inom unionen som har en årstrafik som är högre än eller lika med 2 miljoner passagerarrörelser.
25
Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande att Clujs flygplats, vid den tidpunkt då det oberoende företaget nekade RAS tillträde till den infrastruktur som krävs för att tillhandahålla marktjänster på den flygplatsen, i förevarande fall, inte hade uppnått den tröskel på två miljoner passagerarrörelser som föreskrivs i artikel 1.2 i direktiv 96/67.
26
Eftersom nekandet av tillträde således inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6 i direktivet, var det oberoende företaget inte skyldigt att på grundval av direktivet ge en sådan tjänsteleverantör som RAS tillträde till den flygplatsinfrastruktur som krävs för att tillhandahålla marktjänster.
27
Det ska emellertid betonas att enbart den omständigheten att det finns en sektorsspecifik lagstiftning inte i något fall kan innebära att det aktuella beteendet inte omfattas av konkurrensreglerna i fördragen, oavsett huruvida den sektorsspecifika lagstiftningen är tillämplig på detta beteende eller ej.
28
Frågan huruvida ett uppträdande utgör missbruk och är rättsstridigt enligt artikel 102 FEUF är, såsom domstolen har slagit fast, nämligen inte beroende av huruvida det är förenligt med andra rättsregler, och missbruk av dominerande ställning utgörs, i de flesta fall, av beteenden som i övrigt är lagliga på andra rättsområden än konkurrensrätten (dom av den 6 december 2012, AstraZeneca/kommissionen, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, punkt 132). Den omständigheten att ett företags beteende är förenligt med regleringsbestämmelser innebär med andra ord inte att det är förenligt med artikel 102 FEUF (dom av den 10 juli 2014, Telefónica och Telefónica de España/kommissionen, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punkt 133).
29
Det erinras för övrigt tydligt om en sådan princip i skäl 28 i direktiv 96/67, där det anges att detta direktiv inte påverkar tillämpningen av primärrättsliga bestämmelser och i vilket det särskilt hänvisas till kommissionens befogenheter enligt artikel 106 FEUF.
30
Härav följer att under förutsättning att villkoren för att tillämpa artikel 102 FEUF är uppfyllda, kan ett visst beteende, såsom nekandet av tillträde till en flygplatsinfrastruktur, i ett fall som det förevarande – oavsett om beteendet omfattas av tillämpningsområdet för en sektorsspecifik lagstiftning eller ej – omfattas av det förbud mot missbruk av dominerande ställning som föreskrivs i denna bestämmelse.
31
Det ska emellertid preciseras att även om den omständigheten att ett beteende är lagligt enligt sektorsspecifik lagstiftning inte kan påverka tillämpningen av artikel 102 FEUF när villkoren för att tillämpa denna bestämmelse är uppfyllda, framgår det av rättspraxis att en lagstadgad skyldighet däremot kan vara relevant för bedömningen av ett beteende som utgör missbruk, i den mening som avses i denna bestämmelse, från ett dominerande företags sida som omfattas av sektorsspecifik lagstiftning (dom av den 27 oktober 2022, DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
32
Mot denna bakgrund ska frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 1 och 6 i direktiv 96/67 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för tillämpningen av artikel 102 FEUF i en situation där en leverantör av marktjänster har nekats tillträde till flygplatsinfrastrukturen, vilken krävs för att bedriva denna verksamhet, på en flygplats i unionen som vid tidpunkten för nekandet hade en årstrafik som var lägre än två miljoner passagerarrörelser.
Rättegångskostnader
33
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:
Artiklarna 1 och 6 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för tillämpningen av artikel 102 FEUF i en situation där en leverantör av marktjänster har nekats tillträde till flygplatsinfrastrukturen, vilken krävs för att bedriva denna verksamhet, på en flygplats i unionen som vid tidpunkten för nekandet hade en årstrafik som var lägre än två miljoner passagerarrörelser.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: rumänska.