61999CC0374_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
Einleitung
1. In dieser Rechtssache beantragt die spanische Regierung, die Entscheidung 99/596/EG der Kommission vom 28. Juli 1999, mit der bestimmte Ausgaben der Mitgliedstaaten von der Finanzierung durch die Gemeinschaft ausgeschlossen werden, in Bezug auf die in der vorliegenden Klageschrift angegebenen gegenüber dem Königreich Spanien vorgenommenen finanziellen Berichtigungen für nichtig zu erklären. Konkret geht es dabei um zwei pauschale Kürzungen bei bestimmten Beträgen, die die spanischen Behörden beim Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) angemeldet haben, und zwar um eine Kürzung von 10 % von bestimmten Ausgaben für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl und eine Kürzung von 5 % bzw. 2 % von bestimmten Ausgaben für die Prämien für Schafe und Ziegen. Die Kommission beantragt Klageabweisung.
2. Diese Rechtssache hat viel gemein mit der Rechtssache Spanien/Kommission, in der ich meine Schlussanträge am 6. März 2001 gestellt habe. In beiden Rechtssachen klagt das Königreich Spanien auf Nichtigerklärung einer Entscheidung, mit der der EAGFL, Abteilung Garantie, wegen Kontrollmängeln in Spanien eine pauschale Kürzung vornimmt.
Aufgrund der Ähnlichkeit der beiden Rechtssachen schließe ich soweit möglich an meine Schlussanträge vom 6. März an. Gelegentlich verweise ich auf sie.
Rechtlicher Rahmen
3. Die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik regelt sich nach der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik. Artikel 3 Absatz 1 sieht die Finanzierung von Maßnahmen durch den EAGFL vor.
4. Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 bestimmt Folgendes:
Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,
...
c) bestimmt die Ausgaben, die von der in Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen hinsichtlich der zu ziehenden Folgerungen zu gelangen.
Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Eröffnung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor eine Finanzierung abgelehnt wird.
Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Die Kommission trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung."
5. Erheblich für die Anwendung dieses Artikels ist ferner Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind.
6. Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, regelt die Durchführung dieses Verfahrens:
Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen, sowie eine Schätzung der Beträge an, die möglicherweise gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung Nr. 729/70 ausgeschlossen werden."
7. Das Schlichtungsverfahren im Sinne von Artikel 5 der Verordnung Nr. 729/70 ist näher geregelt in der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie. Durch die Entscheidung wurde eine Schlichtungsstelle eingerichtet. Artikel 1 der Entscheidung bestimmt:
(1) Bei der Kommission wird eine Schlichtungsstelle für den Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie mit folgender Aufgabenstellung geschaffen:
a) Die Schlichtungsstelle kann von jedem Mitgliedstaat angerufen werden, dem die zuständigen Kommissionsdienststellen nach einer Prüfung gemäß Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 und nach bilateraler Erörterung des Prüfungsergebnisses unter Bezugnahme auf die vorliegende Entscheidung förmlich mitgeteilt haben, dass bestimmte Ausgaben des betreffenden Mitgliedstaats nicht als zu Lasten des EAGFL - Abteilung Garantie gehend anerkannt werden können.
b) Die Schlichtungsstelle versucht, die unterschiedlichen Standpunkte der Kommission und des betreffenden Mitgliedstaates einander anzunähern.
c) Sie erstellt nach Abschluss ihrer Arbeiten einen Bericht über das Ergebnis ihrer Bemühungen, dem sie für den Fall, dass die Meinungsverschiedenheit nicht oder nur teilweise ausgeräumt wurde, alle von ihr als zweckdienlich erachteten Bemerkungen beifügt.
(2) Für den weiteren Verlauf des Rechnungsabschlussverfahrens gilt Folgendes:
a) Der Standpunkt der Schlichtungsstelle greift weder der endgültigen Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss [vor], noch berührt sie das Recht des betroffenen Mitgliedstaats, gegen eine solche Entscheidung Rechtsmittel gemäß Artikel 173 des Vertrags einzulegen.
b) Wird die Schlichtungsstelle nicht angerufen, so erwachsen dem Mitgliedstaat, an den eine Mitteilung der Kommission gemäß Absatz 1 Buchstabe a) ergangen ist, daraus keinerlei Nachteile."
8. Für die Kontrollen, die der Mitgliedstaat bei der Gewährung der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl vornehmen muss, ist außerdem die Verordnung (EWG) Nr. 2677/85 der Kommission vom 24. September 1985 über die Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl von Bedeutung. In der vorliegenden Rechtssache geht es insbesondere um die Artikel 9 Absatz 3, 11 Absatz 3 und 12 Absatz 1, die wie folgt lauten:
Artikel 9 Absatz 3
Der Mitgliedstaat zahlt innerhalb von 150 Tagen nach der Antragstellung die Beihilfe für die Mengen aus, bei denen der Beihilfeanspruch aufgrund der Kontrollen vor Ort anerkannt worden ist.
Diese Frist kann jedoch verlängert werden, wenn aufgrund der durchgeführten Kontrollen zusätzliche Ermittlungen erforderlich sind. Der Mitgliedstaat legt die Dauer dieser Fristverlängerung fest und unterrichtet die Kommission darüber. Die mit der Kontrolle des Beihilfeanspruchs beauftragte Stelle teilt der Zahlstelle innerhalb von 45 Tagen nach der Kontrolle vor Ort und mindestens 20 Tage vor Ablauf der in Unterabsatz 1 genannten Frist das Ergebnis ihrer Nachforschungen hinsichtlich der Anerkennung des Beihilfeanspruchs jedes anerkannten Betriebs mit."
Artikel 11 Absatz 3
Die mit der Kontrolle des Beihilfeanspruchs beauftragte Stelle teilt der Zahlstelle innerhalb von 45 Tagen nach der Kontrolle vor Ort das Ergebnis ihrer Nachforschungen hinsichtlich der Anerkennung des Beihilfeanspruchs jedes anerkannten Betriebes mit. Die Sicherheit wird freigegeben, sobald die zuständige Behörde des Mitgliedstaats den Beihilfeanspruch aufgrund der vorgenannten Mitteilungen anerkannt hat.
Wird der Beihilfeanspruch für die im Antrag ausgewiesenen Mengen ganz oder teilweise nicht anerkannt, so verfällt die Sicherheit anteilig zu den Mengen, bei denen die den Beihilfeanspruch begründenden Voraussetzungen nicht erfuellt sind."
Artikel 12 Absatz 1
Zum Zweck der ... Kontrollen überprüfen die Mitgliedstaaten die Lagerbuchhaltung aller anerkannten Betriebe. Sie prüfen außerdem stichprobenartig die Unterlagen der Finanzbuchhaltung, die die von diesen Betrieben getätigten Geschäfte belegen. Im Rahmen dieser Kontrollen muss jeder Betrieb in jedem Wirtschaftsjahr mindestens einmal aufgesucht werden. Dabei wird ein wesentlicher Prozentsatz der Beihilfeanträge jedes Betriebes überprüft. Werden die Kontrolldienststellen beauftragt, diese Überprüfungen durchzuführen, so muss in ihren Tätigkeitsprogrammen gemäß Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 27/85 der obige Prozentsatz angegeben werden.
..."
9. Schließlich sei noch auf die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften hingewiesen.
Artikel 1 Absatz 2 bestimmt:
Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit ist bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe."
Artikel 2 lautet:
(1) Kontrollen und verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen werden eingeführt, soweit sie erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Sie müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten.
(2) Eine verwaltungsrechtliche Sanktion kann nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend.
(3) In den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts werden Art und Tragweite der verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen in dem für die ordnungsgemäße Anwendung der betreffenden Regelung erforderlichen Maß und entsprechend der Art und Schwere der Unregelmäßigkeit, dem gewährten oder erlangten Vorteil und dem Grad des Verschuldens festgelegt.
(4) Vorbehaltlich des anwendbaren Gemeinschaftsrechts unterliegen die Verfahren für die Anwendung der gemeinschaftlichen Kontrollen, Maßnahmen und Sanktionen dem Recht der Mitgliedstaaten."
Sachverhalt
10. Mit der Entscheidung vom 28. Juli 1999 änderte die Kommission ihre Entscheidung 99/187/EG vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben. Sie nahm damit eine zusätzliche Berichtigung in Höhe von 5 792 163 779 ESP vor, die zu dem Betrag von 24 992 418 891 ESP an Ausgaben des Königreichs Spaniens hinzukamen, die von der Kommission bereits nicht anerkannt worden waren. Die Änderung erfolgte nach Abschluss des Schlichtungsverfahrens gemäß der Entscheidung 94/442/EG, das auf Antrag der spanischen Regierung durchgeführt worden war.
11. Die Gründe für diese Berichtigungen sind in den Zusammenfassenden Berichten Nr. VI/7421/97 und Nr. VI/6462/98 über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, zu den Haushaltsjahren 1994 und 1995 dargelegt. Der Zusammenfassende Bericht zu 1995 wird durch einen Bericht vom 7. Juni 1995 ergänzt.
12. Der Betrag der zusätzlichen Berichtigung entspricht einer Berichtigung von 10 % der 1994 und 1995 getätigten Ausgaben für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl sowie den folgenden Berichtigungen der Prämien für Schafe und Ziegen für das Wirtschaftsjahr 1993: 5 % der Ausgaben in vier spanischen Provinzen (Valencia, Salamanca, Orense und Castellón) und 2 % der Ausgaben in einer fünften Provinz (Lugo).
13. Mit am 7. Oktober 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangener Klageschrift hat das Königreich Spanien gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG die teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung beantragt, soweit sie pauschale Berichtigungen hinsichtlich der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl und der Prämien für Schafe und Ziegen vornimmt.
Rügen und Parteivorbringen
14. Die spanische Regierung stützt ihre Klage auf mehrere allgemeine Gründe. Sie macht geltend, dass die Entscheidung auf unzutreffenden und subjektiven Erwägungen beruhe und gegen mehrere Rechtsgrundsätze verstoße, und verweist auf den Grundsatz des rechtlichen Gehörs, das Fehlen von Beweisen für die Spanien zur Last gelegten Verstöße, den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und, hilfsweise, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
15. Der größte Teil der Klageschrift ist der Kürzung bei der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl gewidmet. Hierauf beziehen sich fünf Rügen, die folgende Punkte aufwerfen:
1. die Pflicht der Kommission, den Bericht der Schlichtungsstelle zu berücksichtigen,
2. die Repräsentativität der Kontrollen der Kommission,
3. das Verfahren der Verwaltung und der Auszahlung der Verbrauchsbeihilfe,
4. die Kontrollverfahren,
5. die Verhängung von Sanktionen durch einen Mitgliedstaat.
Diese fünf Rügen führen nach Ansicht der spanischen Regierung dazu, dass unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine Berichtigung in der beträchtlichen Höhe von 10 % aller von Spanien angemeldeten Ausgaben in der angefochtenen Entscheidung nicht zulässig sei. Ich weise bereits hier darauf hin, dass es nach der Klagebeantwortung der Kommission gerade die Verstöße des Königreichs Spanien hinsichtlich der in der dritten, vierten und fünften Rüge genannten Punkte im Zusammenhang gesehen waren, die sie dazu veranlassten, eine Berichtigung von 10 % vorzunehmen.
Eine sechste Rüge, die tatsächlicher Art ist, richtet sich gegen die Kürzung bezüglich der Prämien für Schafe und Ziegen.
Die erste Rüge
16. Die spanische Regierung macht geltend, dass die Schlichtungsstelle nicht lediglich ein Beratungsorgan sei. So ergebe sich aus Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b der Entscheidung 94/244/EG vielmehr, dass die Stelle versucht, die unterschiedlichen Standpunkte der Kommission und des betreffenden Mitgliedstaats einander anzunähern". Auch Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/90 weise in dieselbe Richtung. Das Schlichtungsverfahren diene dazu, zwischen den Parteien zu vermitteln. Die Kommission müsse vor dem Erlass einer Entscheidung den Bericht der Schlichtungsstelle prüfen und deren Ausführungen berücksichtigen.
17. Die spanische Regierung verweist sodann auf die Ausführungen der Schlichtungsstelle im vorliegenden Fall, insbesondere auf die Punkte 10 bis 14 ihres Berichts. Daraus ergebe sich, dass
- das mit dem in Spanien angewendeten Verfahren verbundene finanzielle Risiko nicht belegt sei;
- die in Spanien angewendeten Kontrollverfahren verbessert worden seien;
- es den Beanstandungen der Kommission im Allgemeinen an Klarheit fehle.
18. Nach Ansicht der Kommission ist es Aufgabe der Schlichtungsstelle, die Schlichtung zu erleichtern. Der Mitgliedstaat kann sich - wenn er mit der darauffolgenden Entscheidung der Kommission nicht einverstanden ist - an den Gerichtshof wenden. Darüber hinaus beurteilt die Kommission den von der Stelle im vorliegenden Fall vorgelegten Bericht anders.
Die zweite Rüge
19. Die spanische Regierung macht geltend, dass die von der Kommission bei spanischen Unternehmen durchgeführten Kontrollen nicht repräsentativ gewesen seien. Die Kommission habe 22 Unternehmen überprüft. Diese 22 Unternehmen seien nicht zufällig ausgewählt worden, sondern es habe sich dabei um die Unternehmen gehandelt, bei denen auch schon die spanischen Behörden Unregelmäßigkeiten festgestellt hätten. Die spanische Regierung verweist auf eine Mitteilung der Kommission, wonach bereits von den Behörden der Mitgliedstaaten aufgedeckte Mängel nicht zu pauschalen Kürzungen führten.
20. Die Kommission bestreitet, ihre Schlussfolgerungen allein auf diese 22 Vorgänge gestützt zu haben. Ihre Beurteilung beruhe im Gegenteil auf einer umfassenden Analyse des spanischen Systems der Verwaltung und Auszahlung der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl. Darüber hinaus habe sie zusätzliche Kontrollen bei sechs großen spanischen Unternehmen vorgenommen, die nahezu 50 % der Beihilfen erhalten hätten.
21. In ihrer Erwiderung führt die spanische Regierung aus, dass sie über diese zusätzlichen Kontrollen nicht informiert gewesen sei und dass damit ihr Recht auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Dieser Formfehler führe gemäß dem Urteil Oliveira/Kommission zur Ungültigerklärung der Kürzung. In ihrer Gegenerwiderung räumt die Kommission ein, dass die spanischen Behörden erst nach den Kontrollen informiert worden seien. Die Kontrollen hätten jedoch nur dazu gedient, die früheren Erkenntnisse zu überprüfen.
Die dritte Rüge
22. Diese Rüge bezieht sich auf vermeintliche Mängel der in Spanien angewendeten Verwaltungs- und Auszahlungsverfahren für die Verbrauchsbeihilfe. Die spanische Regierung verweist in diesem Zusammenhang auf einen Widerspruch zwischen den Artikeln 9 und 12 der Verordnung Nr. 2677/85. Nach Artikel 9 habe der Mitgliedstaat die Beihilfe innerhalb von 150 Tagen nach Antragstellung aufgrund einer Kontrolle vor Ort auszuzahlen. Gemäß Artikel 12 der Verordnung müsse der Mitgliedstaat jeden Betrieb alle zwölf Monate mindestens einmal im Rahmen stichprobenartiger Kontrollen aufsuchen. Angesichts dieses Widerspruchs gehe die spanische Kontrollstelle nach folgender Methode vor: Sie erstelle den Bericht über den ersten Beihilfeantrag während des Wirtschaftsjahres für Olivenöl erst nach einer Kontrolle des betreffenden Unternehmens vor Ort. Die Berichte über weitere Anträge erstelle sie auf der Grundlage der ihr von den Unternehmen monatlich übermittelten Daten. Diese Methode bringe kein Risiko für den EAGFL mit sich.
23. Die Kommission weist darauf hin, dass die Artikel 12 und 9 ihre derzeitige Fassung durch die Verordnung Nr. 571/91 vom 8. März 1991 bzw. die Verordnung Nr. 643/93 vom 19. März 1993 erhalten hätten. Sie betont, dass der Wortlaut des Artikels 9 jüngeren Datums sei. Sie räumt ein, dass die Regelung widersprüchlich erscheine, und legt sie wie folgt aus. Artikel 12 enthalte die Mindestanforderung, dass ein Unternehmen alle zwölf Monate mindestens einmal aufgesucht werden müsse. Zusätzlich verlange Artikel 9, dass für jeden Beihilfeantrag ein Besuch vor Ort erfolge. Eine Kontrolle vor Ort hinsichtlich jedes Antrags sei der Kernpunkt der Verordnung Nr. 643/93 gewesen, die der Betrugsbekämpfung dienen sollte. Spanien sei darüber im Bilde gewesen, da es im Verwaltungsausschuss vertreten gewesen sei, der dem Erlass der Verordnung Nr. 643/93 zugestimmt habe.
24. Ferner habe die Schlichtungsstelle erklärt, dass sie sich dem Urteil der Kommissionsdienststellen größtenteils anschließe. Darüber hinaus sei die Kommission nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes weder verpflichtet, einen Schaden zum Nachteil des EAGFL nachzuweisen, noch, diesen genau zu qualifizieren, um eine finanzielle Berichtigung vornehmen zu können. Sie könne sich darauf beschränken, die Wahrscheinlichkeit eines Schadens darzulegen.
Die vierte Rüge
25. Die spanische Regierung betont, dass sich die Kontrollverfahren in Spanien verbessert hätten, was auch die Kommission anerkenne. Die Kommission habe deshalb den pauschalen Berichtigungssatz nicht gegenüber den in den vergangenen Jahren vorgenommenen Berichtigungen auf 10 % erhöhen dürfen. Ein Wiederholungsfall habe nicht vorgelegen.
26. Die Kommission rechtfertigt die Anwendung des Satzes von 10 % mit drei Gründen. Erstens sei dieser Satz nicht allein auf die Mängel bei den Kontrollen gestützt, sondern auf Mängel des gesamten spanischen Systems, das außer den Kontrollen auch die Verwaltung und die Sanktionen umfasse. Zweitens dürfe in einem Sektor wie diesem, der sehr betrugsanfällig sei, eine schnelle und bedeutende Verbesserung der Verfahren erwartet werden. Die Kommission könne eine langsame und unvollständige Verbesserung mit einer Sanktion belegen. Drittens sei der früher angewandte niedrigere Berichtigungssatz darauf zurückzuführen, dass die früheren Kontrollen - anders als die heutigen - nicht auf eine Evaluierung des Gesamtsystems gerichtet gewesen seien.
Die fünfte Rüge
27. Mit dieser Rüge, die sich auf die Verhängung von Sanktionen bezieht, verweist die spanische Regierung auf Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2988/95, wonach das Verfahren für die Verhängung von Sanktionen dem Recht der Mitgliedstaaten unterliegt. Dieses Verfahren sei geprägt durch verfahrensrechtliche Garantien zugunsten des Einzelnen. Das bedeute allerdings nicht, dass keine Sanktionen verhängt würden. Die Schwere der Sanktionen entspreche der Art und Schwere der Unregelmäßigkeiten, den Kriterien des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2988/95. Bei den betroffenen Unternehmen habe weder Vorsatz noch grobe Fahrlässigkeit vorgelegen.
28. In ihrer Klagebeantwortung weist die Kommission darauf hin, dass der genannte Artikel 2 auch bestimme, dass die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein [müssen], um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten" (Absatz 1) und dass Absatz 4 vorbehaltlich des anwendbaren Gemeinschaftsrechts" gelte. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil Deutsche Milchkontor, in dem der Gerichtshof ausgeführt habe, dass die im nationalen Recht vorgesehenen Einzelheiten nicht dazu führen dürften, dass die Durchführung der Gemeinschaftsregelung praktisch unmöglich gemacht werde. Aus Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 leitet die Kommission außerdem ab, dass die Unregelmäßigkeit durch ihr Ergebnis und nicht durch das Vorliegen von Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit gekennzeichnet sei. Auch wenn weder Vorsatz noch grobe Fahrlässigkeit vorlägen, müssten Sanktionen verhängt werden.
Die sechste Rüge betreffend die Prämien für Schafe und Ziegen
29. Nach Ansicht der spanischen Regierung stimmen die Beträge, die für die Berechnung der für 1994 vorzunehmenden Berichtigung herangezogen worden seien, nicht mit den in diesem Jahr getätigten Ausgaben überein. Sie erfassten vielmehr auch Ausgaben des Jahres 1993, für die die Kommission den Rechnungsabschluss bereits vorgenommen habe.
Der in der Entscheidung über den Rechnungsabschluss enthaltene Vorbehalt beziehe sich ausschließlich auf den Fall, dass ein Mitgliedstaat die Schlichtungsstelle eingeschaltet habe, was die spanische Regierung aber nicht getan habe. Die Kommission habe das Königreich Spanien zu keinem Zeitpunkt darüber unterrichtet, dass sie auch die Ausgaben des Jahres 1993 berücksichtigen werde, so dass die spanische Regierung stets davon ausgegangen sei, dass der Kommission ein Rechenfehler unterlaufen sei.
30. Die Kommission macht geltend, dass die Gemeinschaftsregelung über die Prämien für Schafe und Ziegen äußerst komplex sei, da die Empfänger der Prämien für ein Wirtschaftsjahr Beträge aus verschiedenen Haushaltsjahren erhielten. Für das Wirtschaftsjahr 1993 erstreckten sich die Zahlungen über die Haushaltsjahre 1993, 1994 und 1995. Deshalb habe sich die Kontrolle der Kommission ebenfalls auf die Haushaltsjahre 1993, 1994 und 1995 bezogen. Die Kommission weist ferner darauf hin, dass der Rechnungsabschluss für die Ausgaben des Jahres 1993 noch nicht endgültig gewesen sei. Sie führt die vorletzte Begründungserwägung der Entscheidung 97/333/EG über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die Ausgaben des Haushaltsjahres 1993 an:
[Diese Entscheidung] greift ferner etwaigen finanziellen Folgerungen nicht vor, die bei einem späteren Rechnungsabschluss durch die Kommission zu ziehen sind im Zusammenhang mit derzeit noch laufenden Untersuchungen, Unregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 oder Urteilen des Gerichtshofs in gegenwärtig anhängigen Rechtssachen, die den Gegenstand dieser Entscheidung berühren."
Dem Zusammenfassenden Bericht vom 15. März 1997 lasse sich darüber hinaus entnehmen, dass im vorliegenden Fall künftige Prüfungen vorgesehen gewesen seien.
Schließlich habe sie im Lauf der bilateralen Gespräche mit den spanischen Behörden mehrere Male erklärt, dass die Kontrollen auch das Haushaltsjahr 1993 beträfen.
Die Politik der Kommission und die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu dieser Politik
31. Auf die Politik der Kommission bei der Vornahme finanzieller Berichtigungen und die Rechtsprechung des Gerichtshofes dazu bin ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Spanien/Kommission ausführlich eingegangen. Angesichts deren Bedeutung für diese Rechtssache gebe ich meine Ausführungen im Folgenden wieder. Es gibt einen Punkt, der besondere Aufmerksamkeit verdient, nämlich die Rolle der Schlichtungsstelle. In der Rechtssache Spanien/Kommission ging es um die Folgen der Entscheidung der spanischen Regierung, die Stelle nicht einzuschalten. In dieser Rechtssache steht hingegen ein anderer Gesichtspunkt im Vordergrund, nämlich die rechtlichen Wirkungen der Schlussfolgerungen dieser Stelle. Ich werde darauf am Ende dieses Abschnitts meiner Schlussanträge eingehen.
Die Politik der Kommission
32. Die Kommission verfolgt bei der Anwendung der finanziellen Berichtigungen eine Politik, die erstmals in einem Arbeitsdokument vom 1. Juni 1993, dem so genannten Belle-Bericht, festgelegt wurde. Auf dieses Dokument hat der Gerichtshof bereits mehrmals Bezug genommen. Generalanwalt Fennelly geht in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Griechenland/Kommission auf die Hintergründe und den Charakter des Dokuments ein. 1992 berief die Kommission eine interne Arbeitsgruppe ein, die mit der Ausarbeitung einer Methode für die Verhängung von Sanktionen gegen Mitgliedstaaten beauftragt wurde, die das Gemeinschaftsrecht falsch anwenden. Die von der Arbeitsgruppe entworfenen Leitlinien wurden von der Kommission und den Vertretern der Mitgliedstaaten im EAGFL-Ausschuss gebilligt. Sie sollen keine verbindliche Regelung darstellen. Die Wahl des Prozentsatzes der Kürzung soll anhand der Schätzung der Gefahr für die Gemeinschaftsausgaben erfolgen, die sich aus den Kontrollmängeln bei den Mitgliedstaaten ergeben. Die Arbeitsgruppe legte drei Sätze für eine pauschale Kürzung der Erstattungen fest: 2 %, 5 % und 10 %. Dieser Belle-Bericht wurde inzwischen durch das Arbeitsdokument Nr. VI/5330/97 der Kommission vom 23. Dezember 1997 ersetzt, das neue Leitlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen enthält. Dieses neue Dokument führt nicht zu einer erheblichen Änderung der Kriterien des Belle-Berichts, fügt jedoch eine neue Gruppe hinzu: einen Kürzungssatz von 25 % in schweren Fällen. Die angefochtene Entscheidung der Kommission beruht auf den Leitlinien, die in diesem letztgenannten Arbeitsdokument niedergelegt sind.
33. Der Belle-Bericht der Kommission und das erwähnte Arbeitsdokument enthalten somit Leitlinien für den Fall, dass gegenüber einem Mitgliedstaat finanzielle Berichtigungen vorgenommen werden müssen. Für schwierige Fälle sehen sie die Methode eines pauschalen Prozentsatzes vor:
Mit der immer häufigeren Durchführung von Systemprüfungen nimmt der EAGFL auch immer häufiger eine Beurteilung des Risikos vor, das sich aus Systemfehlern ergibt. Es liegt in der Natur der nachträglichen Kontrollen, dass man zum Zeitpunkt dieser Kontrollen nur in den seltensten Fällen feststellen kann, ob eine Forderung zum Zeitpunkt der Zahlung zulässig war ... Der Verlust zum Schaden des Gemeinschaftshaushalts muss daher durch eine Beurteilung des Risikos bestimmt werden, dem der Gemeinschaftshaushalt durch den Mangel in dem Kontrollsystem ausgesetzt war. Dieser Mangel kann sich auf die Art oder die Qualität der durchgeführten Kontrollen, aber auch auf ihre Zahl beziehen ..."
Der Bericht schlägt drei Gruppen von pauschalen Berichtigungen vor:
A. 2 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.
B. 5 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL groß war.
C. 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand."
34. Die Leitlinien des erwähnten Berichts bestimmen ferner, dass beim Bestehen von Zweifeln, welcher Berichtigungssatz anzuwenden ist, die folgenden Überlegungen als mildernde Umstände herangezogen werden können:
- Haben die einzelstaatlichen Behörden wirksame Maßnahmen getroffen, um die Mängel sofort nach ihrer Feststellung abzustellen?
- Haben sich die Mängel aus Problemen bei der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften ergeben?"
35. Im Belle-Bericht fand eine bereits seit langem bestehende Praxis der Kommission, pauschale Berichtigungen bei der Erstattung von Ausgaben an Mitgliedstaaten vorzunehmen, die sie in Durchführung der gemeinschaftlichen Agrarpolitik getätigt haben, ihren Niederschlag. Nach Ansicht der Kommission stellen die Kriterien des Belle-Berichts eine Grundlage für eine Einigung in dem Sinne dar, dass ein Mittelweg eingeschlagen, nämlich ein Pauschalbetrag einbehalten werde, wenn es sich als unmöglich herausstelle, den Berichtigungsbetrag exakt zu bestimmen. Das erlaube sowohl die Beachtung des Gemeinschaftsrechts und die haushälterische Verwaltung der Gemeinschaftsmittel als auch die Berücksichtigung des verständlichen Wunsches der Mitgliedstaaten, über- und unverhältnismäßige Berichtigungen zu vermeiden".
Die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu dieser Politik
36. Die Praxis der pauschalen Berichtigungen und deren Wiedergabe im Belle-Bericht und dem folgenden Arbeitsdokument sind vom Gerichtshof vielfach, zuletzt im Urteil Griechenland/Kommission, geprüft worden. Wie diesem Urteil, aber gewiss auch dem Urteil Italien/Kommission, zu entnehmen ist, stellt der Gerichtshof die Richtigkeit der Kriterien des Belle-Berichts nicht zur Diskussion. Die Kriterien bilden auch für den Gerichtshof den Ausgangspunkt der Beurteilung.
37. Der Gerichtshof geht sodann wie folgt vor. Wie sich u. a. aus dem Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission ergibt, muss die Kommission nachweisen, dass ein Mitgliedstaat Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte verletzt hat, indem er beispielsweise - wie im vorliegenden Fall - die Ausgaben unvollständig kontrolliert hat. Hat sie dies nachgewiesen, so muss sie handeln. Bei der Wahl der zu verhängenden Sanktionen verfügt sie jedoch über ein weites Ermessen. Der betreffende Mitgliedstaat muss nachweisen, dass die Kommission den Sachverhalt nicht richtig festgestellt hat und dass sie damit falsche Folgen etwa dadurch verbindet, dass sie eine zu hohe pauschale Berichtigung vornimmt. In dem bereits erwähnten Urteil Griechenland/Kommission heißt es:
26 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ... hat die Kommission in Fällen, in denen sich nicht feststellen lässt, in welchem Umfang eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Maßnahme zu einer Erhöhung der Ausgaben bei einem Haushaltsposten des EAGFL geführt hat, keine andere Wahl, als die Finanzierung der gesamten fraglichen Ausgaben abzulehnen.
27 Verweigert die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung, dass diese auf einem Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht beruhen, der einem Mitgliedstaat vorzuwerfen ist, so ist es Sache dieses Staates, nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für die von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen ...
28 Bemüht sich die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens, nicht die Finanzierung der gesamten Ausgaben abzulehnen, sondern Leitlinien aufzustellen, die nach Maßgabe dessen differenzieren, welche Gefahr für den EAGFL Kontrollmängel unterschiedlichen Grades darstellen, so muss der Mitgliedstaat belegen, dass diese Leitlinien willkürlich und unbillig sind. ..."
38. Ferner verweise ich noch auf das Urteil Niederlande/Kommission, das die Beweislastverteilung zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat erläutert. In Randnummer 17 führt der Gerichtshof aus: Die Kommission ist nämlich nicht verpflichtet, die Unrichtigkeit ... darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, dass an den von den nationalen Stellen mitgeteilten Zahlen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass ... der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun." In verschiedenen späteren Urteilen hat der Gerichtshof diese Formulierung wiederholt.
39. Wie ich schon sagte, verfügt die Kommission nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes bei der Verhängung von Sanktionen, wenn ein Mitgliedstaat seine Ausgaben im Rahmen der gemeinschaftlichen Agrarpolitik unzureichend kontrolliert hat, über einen weiten Ermessensspielraum. Die Kommission kann die Erstattung der betreffenden Ausgaben insgesamt ablehnen, jedoch auch einen Kürzungssatz anwenden, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist. Offenkundig sind die Kürzungssätze, die im Belle-Bericht aufgeführt sind, nämlich 2 %, 5 % und 10 %, eine erheblich mildere Sanktion als die vollständige Weigerung, Ausgaben zu erstatten.
40. Zur Beweislast lässt sich Folgendes sagen. Dem Mitgliedstaat, der die Richtigkeit der gegen ihn verhängten Sanktion bestreitet, obliegt die Beweislast in einer Reihe von Punkten, wie sich u. a. aus dem Urteil Griechenland/Kommission ergibt:
a) für den Anspruch auf Erstattung der von ihm getätigten Ausgaben durch den EAGFL;
b) für die Richtigkeit der Tatsachen, auf die die Kommission sich stützt;
c) für die Richtigkeit der Kriterien, die die Kommission bei der Festsetzung der Kürzung anwendet. Werden die Kriterien im Belle-Bericht angewandt, wird deren Richtigkeit vermutet. Allerdings kann meines Erachtens, da es sich ja nicht um bindende Bestimmungen handelt, der Mitgliedstaat darzutun versuchen, dass sich die Kriterien aus dem Belle-Bericht im vorliegenden Fall in willkürlicher oder unbilliger Weise auswirken;
d) für die Art und Weise der Anwendung dieser Kriterien.
In Ergänzung meiner Schlussanträge in der Rechtssache C-375/99 (Spanien/Kommission): die Schlichtungsstelle
41. Wie der Gerichtshof mehrmals, u. a. in seinem Urteil Deutschland/Kommission, entschieden hat, sind die Ausführungen der Schlichtungsstelle nicht bindend:
Schließlich greift nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a der Entscheidung 94/442, wie die Kommission zu Recht ... geltend gemacht hat, der Standpunkt der Schlichtungsstelle der Entscheidung der Kommission nicht vor."
Die Ausführungen der Schlichtungsstelle sind folglich, wie der Gerichtshof in dieser Rechtssache festgestellt hat, für die Beurteilung der Kommission nicht ausschlaggebend. Dennoch ist selbstverständlich zu prüfen, ob aus ihnen allgemeine Schlussfolgerungen zu ziehen sind. Ich entnehme diesem Urteil, dass die Kommission die Ausführungen der Stelle umso stärker berücksichtigen muss, je konkreter und richtungsweisender diese sind.
Die Beurteilung des Rechtsstreits
Der Kern der Regelung
42. Die Finanzierung der Durchführung der gemeinschaftlichen Agrarpolitik seitens der Mitgliedstaaten durch den EAGFL hat bereits Anlass zu vielen Entscheidungen des Gerichtshofes gegeben. Die Behandlung eines Rechtsstreits wie des vorliegenden kann daher auch in erheblichem Umfang anhand der vorliegenden - häufig ständigen - Rechtsprechung des Gerichtshofes erfolgen.
43. Der Kern der Regelung - und der Rechtsprechung des Gerichtshofes - besteht meines Erachtens darin, dass die Mitgliedstaaten hier ein von der Gemeinschaft finanziertes System durchführen. Den Mitgliedstaaten obliegt daher auch die Pflicht, die Ausgaben, die sie in diesem Rahmen tätigen, im Detail zu rechtfertigen. Sie sind auch diejenigen, die über die Angaben in Bezug auf die tatsächlichen Ausgaben verfügen. Die Kommission kann nur (im Wege von Stichproben) Kontrollen vornehmen, wobei sie dann auch noch in erheblichem Maße von den Angaben der Mitgliedstaaten abhängig ist. Zu einem derartigen - empfindlichen - System gehört ein weiter Ermessensspielraum der Kommission bei der Verhängung von Sanktionen, wenn sie Unregelmäßigkeiten feststellt. Da die Kommission nicht selbst über alle Angaben verfügen kann, sind pauschale Kürzungen unerlässlich. Andererseits muss natürlich Willkür bei der Anwendung des Systems durch die Stellen der Kommission vermieden werden. Sowohl bei der Qualifizierung des Sachverhalts, der zur Vornahme von Berichtigungen führen kann, als auch bei der Vornahme dieser Berichtigungen selbst muss die Kommission sorgfältig handeln.
44. Gegebenenfalls muss die Kommission - nach einer von ihr durchgeführten Prüfung - beweisen, dass eine Unregelmäßigkeit stattgefunden hat; auch muss sie angeben, worin die Unregelmäßigkeit besteht. Danach kann sie eine Sanktion verhängen. Dabei muss sie glaubhaft machen - jedoch nicht beweisen -, dass die beabsichtigte Sanktion der Art, der Schwere und dem Umfang der festgestellten Unregelmäßigkeit entspricht. Es obliegt dem Mitgliedstaat, sodann - anhand von Angaben, über die er und nicht die Kommission verfügt - zu beweisen, dass die Kommission den Sachverhalt nicht richtig festgestellt oder gegebenenfalls falsch eingestuft hat und dass die beabsichtigte Sanktion der Art, der Schwere und dem Umfang der festgestellten Unregelmäßigkeit nicht entspricht.
Angesichts des geringen Präzisionsgrads der Kriterien, die die Kommission dabei anwendet, messe ich dem Schlichtungsverfahren, das in dem System vorgesehen ist, große Bedeutung bei. Dieses Schlichtungsverfahren erlaubt den Parteien einen angemessenen Austausch von Argumenten und Angaben.
Der Rechtsstreit selbst
45. In diesem Rechtsstreit ist ferner bemerkenswert, dass die spanische Regierung in einem wichtigen Punkt nicht bestreitet, im vorliegenden Fall durch unzureichende Kontrolle der Ausgaben für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl gegen die Vorschriften der gemeinschaftlichen Agrarpolitik verstoßen zu haben. Für sich betrachtet, durfte die Kommission daher eine Maßnahme erlassen, mit der eine finanzielle Berichtigung der Ausgaben der spanischen Regierung vorgenommen wurde. Im Streit ist daher nur der Umfang der von der Kommission vorgenommenen Kürzung.
46. Da feststeht, dass die spanische Regierung bei ihren Ausgaben im Rahmen der gemeinschaftlichen Agrarpolitik ihre Kontrollverpflichtungen nicht erfuellt hat, ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass die Kommission bei der Verhängung der Sanktion über einen weiten Ermessensspielraum verfügt und dass der betroffene Mitgliedstaat die Feststellungen und Schlussfolgerungen der Kommission widerlegen muss. Zur Beweislast verweise ich auf Nummer 40. Ferner ist meines Erachtens von Belang, dass die spanische Regierung nicht konkret anführt, in welchen Punkten der angewendete Berichtigungssatz den Kriterien des Belle-Berichts widersprechen soll.
47. Die vorstehenden Ausführungen beziehen sich nicht auf die Kürzung bei den Prämien für Schafe und Ziegen (sechste Rüge). In diesem Zusammenhang stellt das Königreich Spanien die Befugnis der Kommission in Frage, bei der Berechnung der Kürzung die Ausgaben des Jahres 1993 zu berücksichtigen.
48. Schließlich sehe ich davon ab, auf die von der spanischen Regierung geltend gemachten Verstöße gegen die verschiedenen Rechtsgrundsätze, die ich in Nummer 14 dieser Schlussanträge erwähne, getrennt einzugehen. Soweit die spanische Regierung den behaupteten Verstoß begründet, hängt diese Begründung unmittelbar mit den Rügen zusammen, die im Folgenden geprüft werden.
Zur ersten Rüge
49. Sowohl die spanische Regierung als auch die Kommission sind auf das Verfahren vor der Schlichtungsstelle eingegangen. Die spanische Regierung stellt darauf ab, dass diese Stelle nicht lediglich ein Beratungsorgan sei; ihre Ausführungen müssten berücksichtigt werden. Die Kommission betont die Vermittlungsaufgabe. Meines Erachtens schließen sich die Auffassungen beider Parteien zum Verfahren vor der Schlichtungsstelle nicht gegenseitig aus. Die eine schließt vielmehr an die andere an. Ich entnehme insbesondere der Entscheidung 94/442, dass mit der Einrichtung der Schlichtungsstelle den Parteien für den Fall, dass sie unterschiedliche Standpunkte vertreten, ein Rahmen geboten werden sollte, um diese zu überdenken. In einem Bereich, in dem die Feststellung der maßgeblichen Tatsachen und der damit verbundenen finanziellen Folgen auf der Grundlage von Schätzungen und wenig präzisen Kriterien erfolgt, ist ein solcher Rahmen sicherlich sinnvoll, um zu verhindern, dass alle Streitigkeiten unmittelbar zum Gerichtshof gelangen. Darüber hinaus weist Artikel 1 Buchstabe c der Entscheidung der Stelle eine beratende Funktion zu, die - insbesondere angesichts der Zusammensetzung der Stelle - nicht als völlig unverbindlich abgetan werden darf. Gemäß Artikel 3 der Entscheidung besteht die Stelle aus fünf unabhängigen und sehr sachverständigen Mitgliedern aus verschiedenen Mitgliedstaaten.
50. Meiner Ansicht nach ist unter Berücksichtigung der hier beschriebenen Art des Verfahrens zunächst zu prüfen, welche Schlussfolgerungen im vorliegenden Fall aus den Ausführungen der Schlichtungsstelle gezogen werden können. Dabei ist selbstverständlich davon auszugehen, dass die Ausführungen nicht bindend sind, dass aber auch nicht ohne weiteres über sie hinweggesehen werden kann.
51. Der Bericht vom 30. März 1999 zeichnet ein differenziertes Bild. Im Ergebnis sieht die Stelle keinen Grund, die Berechtigung der wichtigsten Beanstandungen der Kommission in Zweifel zu ziehen. Die Kürzung in Höhe von 10 % hält sie dagegen für anfechtbar. Da sich das Kontrollsystem in Spanien im Vergleich zu den vorangehenden Jahren verbessert hat, ist für eine Erhöhung des Kürzungssatzes sicherlich eine genaue Begründung erforderlich.
52. Die differenzierten - und, ich wiederhole, nicht bindenden - Ausführungen der Schlichtungsstelle lassen der Kommission Spielraum zur Bestimmung des Kürzungssatzes. Zweifel können allenfalls hinsichtlich der Höhe dieses Satzes bestehen. Diese Frage hängt eng mit der Beurteilung der Verbesserung des Kontrollsystems in Spanien zusammen, was Gegenstand der vierten Rüge ist. Meines Erachtens geht es im Kern nicht so sehr um die Frage, ob die Kommission die Auffassung der Schlichtungsstelle berücksichtigt hat, sondern darum, ob sie trotz der Verbesserung des Kontrollsystems eine Erhöhung des Kürzungssatzes beschließen konnte. Diese Frage wird im Zusammenhang mit der vierten Rüge behandelt.
53. Ich komme zu dem Ergebnis, dass die erste Rüge nicht durchgreift.
Zur zweiten Rüge
54. Was die Repräsentativität der Kontrollen der Kommission angeht, weise ich zunächst auf die Notwendigkeit des stichprobenartigen Vorgehens hin. Wie auch der Gerichtshof, u. a. in seinem Urteil in der Rechtssache C-48/91, festgestellt hat, umfasst dieses auf dem Vertrauensgrundsatz beruhende System ... keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, der es auch materiell unmöglich wäre, sie durchzuführen".
55. Es stellt sich daher in erster Linie die Frage, ob die Kommission auf der Grundlage der von ihr geprüften Stichproben vernünftigerweise zu ihrer Aufassung gelangen konnte. Ich stimme der spanischen Regierung darin zu, dass die ursprüngliche Wahl der 22 Betriebe auf den ersten Blick kaum allgemeine Schlussfolgerungen zuzulassen scheint, da es sich ausschließlich um Betriebe handeln soll, bei denen bereits die spanischen Behörden Unregelmäßigkeiten festgestellt hatten. Dem Bericht der Schlichtungsstelle entnehme ich jedoch, dass die Unregelmäßigkeiten bei neun Unternehmen nicht so schwerwiegend waren, dass die spanischen Behörden Sanktionen verhängt hätten. Wichtiger erscheint mir, dass die Kommission unstreitig zusätzliche Kontrollen bei sechs großen spanischen Unternehmen vorgenommen hat. Ich sehe daher auch nicht, warum die Kontrollen der Kommission nicht repräsentativ genug gewesen sein sollten.
56. Sodann stellt sich die Frage, welche Bedeutung dem Umstand beizumessen ist, dass die Kommission die spanische Regierung nicht rechtzeitig über die zusätzlichen Kontrollen informiert hat. Ich kann nicht erkennen, aus welchem Grund diese Unterlassung zur Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission führen sollte. Meines Erachtens hat die spanische Regierung dadurch keinen Schaden erlitten. Das Vorbringen der Kommission, dass es sich nur um die Bestätigung früherer Erkenntnisse gehandelt habe, erscheint mir glaubwürdig.
57. Das von der spanischen Regierung angeführte Urteil Oliveira/Kommission halte ich in diesem Zusammenhang nicht für einschlägig. Dieses Urteil erklärt eine Entscheidung der Kommission wegen Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift für nichtig. Im Unterschied zu dem hier vorliegenden Fall hatte die Nichtbeachtung
der Formvorschrift dort einen schweren verfahrensrechtlichen Nachteil für den betroffenen Mitgliedstaat zur Folge. Dieser konnte nämlich nicht mehr innerhalb der vom EG-Vertrag festgelegten Frist gegen die betreffende Entscheidung vorgehen.
58. Daraus folgt, dass auch die zweite Rüge nicht durchgreift.
Zur dritten Rüge
59. Die dritte Rüge betrifft die Auslegung der sich auf den ersten Blick widersprechenden Artikel 9 Absatz 3 und 12 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2677/85; dabei geht es um die Frage, ob vor der Gewährung einer Beihilfe jeweils eine Kontrolle vor Ort erfolgen muss.
60. Die Auslegung, die die Kommission für das Verhältnis von Artikel 9 Absatz 3 zu Artikel 12 dieser Verordnung wählt, erscheint mir plausibel. Die Anforderungen der beiden Artikel in Bezug auf die Kontrollen vor Ort gelten kumulativ.
61. Der Wortlaut des Artikels 9 Absatz 3 ist auf den ersten Blick zwar nicht völlig eindeutig. Die spanische Regierung hätte sich aber leicht über den Inhalt und die Tragweite des Artikels 9 Absatz 3 vergewissern können, soweit sie nicht schon durch ihre Mitwirkung im Verwaltungsausschuss, der den Wortlaut der Bestimmung festgelegt hat, informiert war. Außerdem hätte sie sich bei Zweifeln über die richtige Auslegung bei der Kommission erkundigen können. Ich bin jedenfalls der Meinung, dass ein Mitgliedstaat eine Durchführungsregelung wie die hier fragliche, an deren Erlass er beteiligt war, nicht einseitig auf eine Weise auslegen darf, die von der plausibelsten Auslegung abweicht.
62. Auch die dritte Rüge greift nicht durch.
Zur vierten Rüge
63. Die vierte Rüge richtet sich gegen die Erhöhung des Kürzungssatzes gegenüber dem in früheren Jahren angewendeten Satz.
64. Zunächst verweise ich auf das in Nummer 41 dieser Schlussanträge angeführte Urteil Deutschland/Kommission, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat: Wenn die Kommission in einem Haushaltsjahr Mängel feststellt, aber daraus keine finanziellen Konsequenzen zieht, so kann ihr dies ... vor allem dann nicht die Befugnis nehmen, dies in späteren Haushaltsjahren zu tun, wenn diese Mängel weiter bestehen. Auch erstmals festgestellte Mängel können berücksichtigt werden, um die Höhe der pauschalen Berichtigung zu ermitteln." Dies gilt meines Erachtens auch hier. Dass die Kommission in einem Haushaltsjahr eine bestimmte Sanktion an einen bestimmten Mangel knüpft, nimmt ihr nicht die Befugnis, in einem späteren Haushaltsjahr eine schwerere Sanktion zu verhängen, auch wenn der Mangel mittlerweile weniger schwerwiegend sein sollte.
65. Die Kommission muss sich dabei natürlich auf eine angemessene Begründung stützen. In Nummer 26 dieser Schlussanträge habe ich die Begründung der Kommission im vorliegenden Fall wiedergegeben. Diese Begründung erscheint mir ausreichend; insbesondere halte ich das Vorbringen der Kommission für überzeugend, dass es in einem betrugsanfälligen Sektor wie dem hier betroffenen nicht mit einer leichten Verbesserung getan sei, sondern eine schnelle und bedeutende Verbesserung des Systems erwartet werden könne.
66. Auch die vierte Rüge greift nicht durch.
Zur fünften Rüge
67. Zu dieser Rüge, die die Verhängung von Sanktionen bei festgestellten Unregelmäßigkeiten betrifft, ist Folgendes zu bemerken. Es geht hier um eine Regelung, nach der die Mitgliedstaaten Ausgaben zu Lasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften, hier des EAGFL, Abteilung Garantie, tätigen. Die Verhängung von Sanktionen bei festgestellten Verstößen soll in diesen Fällen einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ermöglichen. Auch aus diesem Grund legt die Verordnung Nr. 2988/95 allgemeine Regeln fest. Nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung müssen die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Zu Recht stellt die Kommission ferner fest, dass die im nationalen Recht vorgesehenen Einzelheiten bei der Verhängung von Sanktionen nicht dazu führen dürften, dass die ordnungsgemäße Durchführung der Gemeinschaftsregelung praktisch unmöglich gemacht werde.
68. Der wirksame Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften stellt im vorliegenden Fall eine wesentliche Funktion des Sanktionssystems dar. Unter diesen Umständen kann ein Mitgliedstaat die Verhängung von Sanktionen bei Verstößen gegen die Regeln eines betrugsanfälligen Systems nicht vollständig oder fast vollständig auf Fälle beschränken, in denen Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit vorliegt. Dies schließt jedoch nicht aus, dass die Verfahren für die Anwendung von Sanktionen dem nationalen Recht unterliegen.
69. Da sich die spanische Regierung im Wesentlichen allein auf nationale verfahrensrechtliche Garantien zugunsten des Einzelnen beruft, geht diese Rüge schon aus diesem Grund fehl. Auch die fünfte Rüge greift daher nicht durch.
Zur sechsten Rüge
70. Die sechste Rüge betrifft im Wesentlichen die Befugnis der Kommission, bei der Berechnung der pauschalen Berichtigung hinsichtlich der Prämien für Schafe und Ziegen auch die Ausgaben des Jahres 1993 zu berücksichtigen.
71. Für sich genommen, kann ich die Überraschung der spanischen Regierung darüber verstehen, dass bestimmte Beträge, für die der Rechnungsabschluss bereits vorgenommen worden ist, bei der Berechnung einer Kürzung nachträglich berücksichtigt werden. Ich kann auch verstehen, dass die vorletzte Begründungserwägung der Entscheidung 97/333 und der Vorbehalt im Zusammenfassenden Bericht (vgl. dazu Nummer 29 dieser Schlussanträge) bei der spanischen Regierung nicht sofort den Gedanken aufkommen ließen, dass die Entscheidung 97/333 nicht endgültig war. Auch den Begründungserwägungen der Entscheidung 97/608/EG der Kommission vom 30. Juli 1997 zur Änderung der Entscheidung 97/333 ist nicht zu entnehmen, dass die Kommission im vorliegenden Fall den Rechnungsabschluss der Ausgaben des Jahres 1993 ändern wollte. Wenn die Kommission vorhat, dies zu tun, liegt es im Allgemeinen nahe, einen deutlicheren Vorbehalt auszusprechen.
72. Dennoch bin ich der Auffassung, dass die Kommission durch die Berücksichtigung der Ausgaben des Jahres 1993 die Grenzen ihrer Befugnisse nicht überschritten hat. Weder aus der Entscheidung 97/333 noch aus anderen Dokumenten ergibt sich, dass die Entscheidung so endgültig wäre, dass die Kommission sie nicht ändern könnte. Dabei erscheinen mir folgende Punkte im Zusammenhang gesehen von besonderer Bedeutung. In der vorletzten Begründungserwägung heißt es, dass die Entscheidung etwaigen finanziellen Folgerungen nicht vor[greift], die bei einem späteren Rechnungsabschluss durch die Kommission zu ziehen sind im Zusammenhang mit derzeit noch laufenden Untersuchungen". Der Zusammenfassende Bericht vom 15. März 1997 führt aus, dass die Kontrollen in Spanien wieder geprüft werden sollen. In einem früheren EAGFL-Dokument vom 6. Januar 1997 heißt es, dass die Kontrollen in Spanien vor 1995 unzureichend waren oder sogar völlig fehlten. Die spanischen Behörden mussten aufgrund der zahlreichen Kontakte mit den Kommissionsdienststellen darüber im Bilde gewesen sein. Die Kommission hat dies vorgetragen, und die spanische Regierung hat dem nicht widersprochen. Schließlich lässt sich einem von der Kommission vorgelegten Schriftstück vom 22. Oktober 1996 entnehmen, dass die spanische Regierung hätte wissen müssen, dass die Kommission beim Rechnungsabschluss in Bezug auf Prämien für Schafe und Ziegen die Praxis verfolgte, in mehreren Haushaltsjahren getätigte Zahlungen zu berücksichtigen.
73. Daher greift auch die sechste Rüge nicht durch.
Ergebnis
74. Im Licht der hier wiedergegebenen Tatsachen und Umstände schlage ich dem Gerichtshof vor, die Klage abzuweisen und dem Königreich Spanien gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.