61981C0044
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT,
presentadas el 16 de marzo de 1982 (
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Introducción
El 20 de febrero de 1981, el Secretario del Tribunal de Justicia registró un recurso interpuesto por la República Federal de Alemania y la «Bundesanstalt für Arbeit» (Oficina Federal de Empleo) dirigido contra la Comisión de las Comunidades Europeas. Con carácter principal el recurso tiene por objeto la condena a la Comisión al pago de 16.928.855,52 DM a la «Bundesanstalt für Arbeit» y con carácter subsidiario la anulación de la Decisión de la Comisión de 10 de diciembre de 1980, por la que se denegó el pago de los saldos adeudados en virtud de la Decisión de 23 de diciembre de 1977, por la cual la Comisión había aprobado la ayuda del Fondo Social Europeo para las operaciones proyectadas por la «Bundesanstalt für Arbeit» en el ámbito de la reconversión de la industria relojera (adaptación a la electrónica de cuarzo) y en el de la lucha contra el desempleo juvenil. En segundo lugar -a este respecto sólo el Gobierno de la República Federal de Alemania es parte demandante- pretende el recurso la anulación de la Comunicación de la Comisión de 16 de diciembre de 1980 (no de expediente: 8007034-V/C) sobre la aplicación del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión, de 27 de julio de 1978, referente a determinadas modalidades administrativas del funcionamiento del Fondo Social (DO L 238, p. 20).
En virtud de las disposiciones del Reglamento de Procedimiento aplicables al caso de autos y de sus Anexos I y II, el recurso se presentó aún dentro de plazo. Las cuestiones jurídicas que se plantean en el caso de autos se refieren no tanto a la cuantía como al fundamento jurídico (y simultáneamente a la admisibilidad) de la solicitud de pago y, además, a la procedencia de los dos motivos de recurso, incluido el motivo de recurso subsidiario de la petición principal.
Las cuatro operaciones por las que se había otorgado una ayuda del Fondo Social y respecto a las cuales se habían realizado pagos a cuenta debían ejecutarse, respectivamente, entre el 1 de mayo de 1977 y el 30 de abril de 1978, entre el 16 de noviembre de 1977 y el 31 de agosto de 1978, entre el1 de enero de 1978 y el 31 de agosto de 1978, y entre el 16 de noviembre de 1977 y el 31 de agosto de 1978. A excepción de una parte de la última, las operaciones se ejecutaron a su debido tiempo. No obstante, las solicitudes de pago de los saldos de las ayudas del Fondo Social no se presentaron hasta el 8 de mayo de 1980. En virtud del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión, deberían haberse presentado, a más tardar, el 30 de octubre de 1979 y (para las tres últimas operaciones) el 29 de febrero de 1980, respectivamente. Como ya he indicado anteriormente, las solicitudes asciendían a un importe total de alrededor de 17 millones de DM. Los días 11 y 15 de julio de 1980 la Comisión comunicó al Gobierno de la República Federal de Alemania que no le era posible acoger las solicitudes de pago de los saldos, por no haber sido presentadas dentro de los plazos previstos en el apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión, de 27 de julio de 1978, antes citada.
A pesar de una reunión celebrada el 29 de septiembre de 1980 entre los representantes de la Comisión y del Bundesministerium fur Arbeit, y a pesar de los escritos de 6 de octubre y 4 de diciembre de 1980, del Secretario de Estado alemán competente y del Presidente de la «Bundesanstalt für Arbeit», respectivamente, mediante escrito de 10 de diciembre de 1980, el Sr. Vredeling, miembro de la Comisión confirmó la denegación del pago decidida por la Comisión.
En una circular de 16 de diciembre de 1980 la Comisión recordó una vez más, de modo general, que consideraba plazos de caducidad aquellos que había establecido en su Decisión 78/706/CEE para la presentación de solicitudes definitivas de liquidación de cuentas. En lo que atañe al texto íntegro de la circular me permito referirme al informe para la vista.
Mediante auto de 1 de julio de 1981, el Tribunal de Justicia aceptó que la República de Irlanda interviniera en apoyo de las pretensiones de las demandantes como consecuencia de la solicitud de intervención presentada el 17 de junio de 1981.
En las consideraciones que siguen examinaré en primer lugar el fundamento jurídico de las diferentes pretensiones. Concretamente, el fundamento jurídico de la pretensión principal y subsidiaria cuyo objeto consiste en el pago plantea, al parecer, problemas considerables en el caso de autos. A este respecto examinaré asimismo las excepciones de inadmisibilidad propuestas por la Comisión. No obstante, éstas no se refieren a la petición formulada con carácter principal que tiene por objeto el pago. Tan sólo se refieren a la pretensión subsidiaria de que se anule la denegación de pago, así como a la segunda pretensión cuyo objeto es la anulación de la comunicación de 16 de diciembre de 1980.
En la tercera parte de mis conclusiones examinaré, en la medida de lo necesario, la procedencia de las distintas pretensiones y, en una última parte haré una síntesis de mis conclusiones.
2. El fundamento jurídico y la admisibilidad de las diferentes pretensiones
2.1. La primera pretensión
Los problemas relativos a la fundamentación jurídica de la presentación de solicitudes de pago de ayudas aprobadas del Fondo Social Europeo derivan del hecho de que inicialmente las demandantes consideraron posible la aplicación analógica, en el caso de autos, del artículo 215 del Tratado CEE (véase la demanda, p. 17). En particular, consideraron inicialmente que, en las circunstancias presentes, existía una analogía con la responsabilidad calificada de contractual en el párrafo primero del citado artículo 215 del Tratado CEE. En su réplica consideraron que su demanda sobre reclamación de cantidad era un procedimiento autónomo, generalmente reconocido en los Estados miembros para conseguir el cobro de un crédito, similar a las acciones de indemnización tal como las reconoce el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE.
Habida cuenta del fundamento jurídico elegido inicialmente en apoyo de la solicitud de pago puede señalarse ante todo que la supuesta obligación de pagar puede, a lo sumo, derivar de Reglamentos y otros actos unilaterales de Derecho público de la Comunidad, pero en modo alguno de un contrato. Además, en mi opinión, es acertado que del apartado 6 de la sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos Interquell y Diamalt (asuntos acumulados 261/78 y 262/78, Rec. 1979, p. 3045) la Comisión haya deducido que el párrafo segundo del artículo 215 no puede servir de fundamento jurídico —o, todo lo más, a falta de cualquier otro fundamento jurídico válido- de una solicitud de pago de cantidades supuestamente adeudadas con arreglo al Derecho comunitario. En efecto, la norma de que se trata se refiere únicamente a la indemnización de daños y perjuicios. Un análisis de los principios de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros corrobora igualmente esta conclusión. En el Derecho de la mayoría de los Estados miembros no he encontrado una acción semejante a la «Leistungsklage» (acción de ejecución de una obligación) que, ajuicio de las demandantes, puede entablarse en estos casos en virtud del Derecho administrativo alemán. El estudio del Derecho de los demás Estados miembros permite más bien llegar a la conclusión de que el fundamento jurídico de acciones como la del caso de autos debe ante todo buscarse en el artículo 173 o en el artículo 175 del Tratado CEE o en una combinación de los fundamentos jurídicos que brindan estos dos artículos. Aunque las vías de recurso establecidas han sido concebidas de forma distinta, en particular, he encontrado regularmente en el Derecho nacional de los Estados miembros algunos paralelismos con el párrafo segundo del artículo 175 del Tratado CEE.
En la vista las partes se pusieron finalmente de acuerdo sobre el hecho de que el fundamento jurídico de la pretensión principal debe ofrecerlo el artículo 175 del Tratado CEE. En realidad, en el caso de autos, los demandantes censuran a la Comisión, en primer lugar, el hecho de no haber adoptado una Decisión sobre el pago del saldo solicitado, contrariamente a lo dispuesto por el Tratado (particularmente en las normas sobre ejecución basadas en éste).
En consecuencia, el texto del artículo 175 del Tratado CEE permite perfectamente que dicho artículo sea el primer fundamento jurídico de la pretensión formulada en el caso de autos.
Un obstáculo da este análisis, que la Comisión había planteado inicialmente, era que la disposición que figura en el párrafo segundo del artículo controvertido prevé que el recurso solamente es admisible si la Institución de que se trate hubiere sido requerida previamente para que actúe. No obstante, en una pregunta que he formulado, la Comisión ha admitido finalmente en la vista que las solicitudes verbales y escritas de las demandantes antes mencionadas, especialmente sus escritos de 6 de octubre y 4 de diciembre de 1980, pueden ciertamente considerarse un requerimiento para actuar conforme al párrafo segundo del artículo 175 del Tratado CEE.
El escrito del Comisario Sr. Vredeling de 10 de diciembre de 1980 que siguió puede considerarse una definición de posición definitiva de la Comisión en el sentido de la segunda frase del párrafo segundo del artículo 175, es decir, en el caso de autos como la denegación de pago definitiva. A este respecto, la petición subsidiaria de la primera pretensión, a saber, la petición de anulación de la denegación definitiva de pago de los saldos, reviste una cierta importancia. En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el asunto Nordgetreide (42/71, Rec. 1972, p. 105), se deduce claramente, entre otras cosas, que tras dicha definición de posición el fundamento jurídico de toda acción posterior pasa del artículo 175 al artículo 173 del Tratado CEE. En otros términos, desde el momento en que la Institución de que se trate ha actuado, aunque sea redactando un escrito por el que deniega la Decisión solicitada, ya no es posible un recurso por omisión y el acto controvertido deberá impugnarse sobre la base del artículo 173 (véase H.G. Schermers, Judicial protection in the European Communities, segunda edición, 1979, p. 197). Considerada de este modo, deberá, en consecuencia, declararse la admisibilidad de la petición formulada con carácter subsidiario en relación con la pretensión principal de las demandantes, a saber, la petición de anulación del escrito del Sr. Vredeling, de 10 de diciembre de 1980, por tratarse de un recurso de un Estado miembro conforme al artículo 173 del Tratado CEE. Habida cuenta de las razones por las que dicho escrito y no las anteriores denegaciones de pago de los saldos debe considerarse una definición de posición definitiva de la Comisión sobre la solicitud de pago, es posible la remisión no sólo al régimen establecido por el artículo 175 y a la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia, sino también al informe para la vista en lo que atañe a las anteriores denegaciones de pago. Esta observación es importante en relación con el plazo de recurso aplicable al caso de autos que fue respetado teniendo en cuenta el escrito de 10 de diciembre de 1980, tal como he señalado anteriormente. En consecuencia, por los motivos mencionados, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad planteada por la Comisión oponiéndose a la petición formulada con carácter subsidiario en relación con la petición principal.
2.2 La segunda pretensión
Como ya he señalado, el objeto de la segunda pretensión, formulada exclusivamente por el Gobierno de la República Federal de Alemania consiste en la anulación de la circular de la Comisión de 16 de diciembre de 1980.
Teniendo en cuenta la admisibilidad de esta segunda pretensión, no me parece determinante saber si la circular constituye un acto normativo o no. En realidad, el artículo 173 brinda la posibilidad de ejercitar un recurso contra todos los actos del Consejo y de la Comisión. Sea como fuere, a mi juicio, de la ratio de los artículos 173 y 174 se deduce que únicamente pueden impugnarse los actos que llevan aparejadas consecuencias jurídicas para los justiciables, en el caso de autos, para los Estados miembros. No obstante, resulta patente que el único objeto de la comunicación de que se trata, emitida por el Director del Fondo Social, consiste en dar una explicación más precisa de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión, de 27 de julio de 1978. Por lo tanto, basándome a este respecto asimismo en la sentencia del Tribunal de Justicia recaída en el asunto Phoenix-Rheinrohr/Alta Autoridad (20/58, Rec. 1959, p. 163), considero, de acuerdo con la Comisión, que, efectivamente, no procede admitir la segunda pretensión de las demandantes. Dada la posibilidad de impugnar las Decisiones individuales basadas en la Comunicación de 16 de diciembre de 1980, dicha declaración de inadmisibilidad tampoco afecta a los intereses de una protección apropiada de los derechos de los justiciables.
3. La procedencia de la petición formulada con carácter subsidiario en relación con la solicitud de pago
3.1. El escrito impugnado y las cuestiones jurídicas relacionadas con el mismo
Del análisis que he realizado anteriormente se deduce que, desde el punto de vista del fondo, ya no queda sino examinar la petición subsidiaria de la primera pretensión formulada por las demandantes, a saber, la petición de anulación del escrito del Sr. Vredeling de 10 de diciembre de 1980. En lo que resulta relevante para el caso de autos, dicho escrito manifiesta, en primer lugar, que las solicitudes de pago de los saldos se presentaron extemporáneamente con arreglo al artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE y que el Sr. Vredeling no ve posibilidad alguna de dar instrucciones a la administración del Fondo para que revoque su decisión de 11 de julio de 1980.
Además, en dicha carta, el Sr. Vredeling expone una vez más por qué el artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71 brinda un fundamento jurídico suficiente respecto al artículo 4 de la citada Decisión 78/706/CEE. Según el escrito, el mencionado artículo 13 faculta a la Comisión para adoptar las medidas necesarias para la «debida administración» («ordnungsgemäße Verwaltung») del Fondo. El Sr. Vredeling manifiesta además que «semejante administración de las ayudas otorgadas exige que las solicitudes de pago se formulen dentro de un plazo razonable». (
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Del escrito se deduce asimismo que la Comisión denegó también algunas solicitudes de pago de otros Estados miembros que recibió extemporáneamente y que el Sr. Vredeling considera ya el principio de igualdad de trato de todos los Estados miembros como un obstáculo a la posibilidad de conceder al Gobierno de la República Federal de Alemania una exención al artículo 4 controvertido.
Sobre la base de este escrito examino ahora sucesivamente los siguientes problemas jurídicos:
a)
La competencia de la Comisión para establecer plazos de caducidad como los controvertidos en el caso de autos.
b)
El contenido del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión.
c)
La legalidad de la denegación de pago controvertida en el caso de autos.
3.2. La competencia de la Comisión para establecer plazos de caducidad para ¡a presentación de solicitudes de pago en relación con ayudas del Fondo Social
Según las alegaciones de las demandantes, de los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) no 2893/77 (DO 1977, L 337, p. 1) y del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 858/72 (DO 1972, L 101, p. 3) del Consejo, se deduce que la Comisión debe proceder al pago en cuanto se cumplan los requisitos establecidos por el Consejo. Las demandantes consideran que, tal como se desprende, entre otros, de dichos Reglamentos de aplicación, y también del artículo 127 del Tratado CEE, sólo el Consejo, con exclusión de la Comisión, es competente para someter el pago a otros requisitos. Según las demandantes, el artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71 del Consejo, en el que se basa la Decisión 78/706/CEE, limita expresamente las competencias de la Comisión a las medidas necesarias para la ejecución de las normas que establece el Reglamento. A su juicio, una medida que prevea que la Comisión puede revocar ayudas ya otorgadas no constituye una medida de ejecución del Reglamento de que se trata, sino una disposición de ejecución en cuanto al fondo del artículo 127 del Tratado CEE. En consecuencia, las demandantes consideran que únicamente el Consejo es competente para adoptar tales disposiciones necesarias para la ejecución. Las demandantes sostienen que cualquier excepción a dicha norma relativa al reparto de competencias debe estar expresamente prevista por un Reglamento del Consejo, tal como, a su juicio, se desprende del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 858/72, modificado por el Reglamento (CEE) no 2849/77 (DO 1977, L 337, p. 5), que recoge precisamente las competencias de la Comisión para reducir o no pagar las ayudas. Por último las demandantes alegan que la posibilidad de revocar derechos ya nacidos a la financiación de operaciones lícitamente realizadas debido únicamente al hecho de que los documentos acreditativos se presentaron extemporáneamente plantea una cuestión de principio tan importante que sólo el Consejo puede contestar. En su réplica las demandantes, destacando, según parece, otro elemento, subrayaron que su pretensión no se basa en un comportamiento ilícito de la Comisión, sino en el otorgamiento de ayudas el 23 de diciembre de 1977, respecto a las cuales solicitan el pago de los saldos. En consecuencia, una vez comprometidos los créditos la Comisión debería exclusivamente tener la misión de aplicar las modalidades de aplicación que haya establecido el Consejo. Dado que el Consejo se reservó cualquier Decisión que tenga por objeto precisar la regulación en cuanto al fondo, el artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71 del Consejo no puede interpretarse en el sentido adaptado por la Comisión. En particular, según las demandantes, la Comisión no debe poder establecer los plazos de caducidad, como plazos que implican la pérdida de derechos, dada la limitación en cuanto al fondo de los derechos de los beneficiarios que entrañan tales plazos. En este contexto, las demandantes se amparan, por consiguiente, de nuevo en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2894/77 que establece normas sobre la reducción de las ayudas respecto a operaciones efectuadas indebidamente. Las demandantes consideran que de él se deduce, a fortiori, que el Consejo es asimismo el único competente para denegar el pago de determinadas sumas relativas a operaciones que, no obstante, hayan sido lícitamente llevadas a cabo.
Considero que, como se acaba de resumir, en su argumentación, las demandantes desconocen la diferencia fundamental entre las normas discrecionales de fondo y las normas administrativas. Todas las disposiciones de Reglamentos que han citado las demandantes se refieren claramente a la política que debe adoptarse en cuanto al fondo. Sin perjuicio de la competencia del Consejo para establecer las disposiciones de ejecución a este respecto, con arreglo al artículo 127 del Tratado CEE, el artículo 124 del Tratado CEE prevé expresamente que la administración del Fondo corresponderá a la Comisión. A la luz de este artículo y a falta de disposiciones adoptadas por el propio Consejo a este respecto, el artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71 del Consejo deberá, efectivamente, interpretarse como una orden de adoptar todas las medidas de administración necesarias para la ejecución de las disposiciones previstas en dicho Reglamento. Corrobora, asimismo, esta interpretación el texto del artículo 11 del Reglamento citado por el cual, haciendo referencia al artículo 124 del Tratado CEE, la Comisión se ve obligada a velar por el control del empleo de las ayudas atribuidas con arreglo al Reglamento. La fijación de plazos para la liquidación definitiva de cuentas mediante Reglamento, Directiva o Decisión, que reviste ya un carácter meramente administrativo ya el carácter de un verdadero plazo de caducidad o perentorio de exclusión, está ciertamente comprendida, a mi juicio, en el ámbito de las tareas de administración a que se refiere el artículo 124 del Tratado CEE. Incluso desde el punto de vista de la ejecución lícita y ajustada a los fines asignados del presupuesto y desde el punto de vista de la responsabilidad anual ante el Consejo y el Parlamento, bajo el control del Tribunal de Cuentas, conforme al artículo 205 bis y al apartado 2 del artículo 206 bis del Tratado CEE, considero justificado desde todos los ángulos la fijación de plazos de caducidad razonables sobre la base del artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71. El artículo 11 de este Reglamento confiere a la Comisión la misión de velar por la utilización de las ayudas otorgadas, y ello «sin perjuicio de las disposiciones que serán adoptadas sobre la base del artículo 209 del Tratado». Esta redacción implica que la misión conferida a la Comisión no se limita a la aplicación de disposiciones de ejecución del artículo del Tratado mencionado en último lugar. En la vista la Comisión ha realizado también otras importantes observaciones a este respecto, en relación con los artículos 205 y siguientes del Tratado CEE. Ponen de relieve, entre otras cosas, que precisamente la República Federal de Alemania ha insistido en varias ocasiones sobre la liquidación más rápida de los pagos del Fondo Social. Por último, llamo también la atención sobre un paralelismo que puede trazarse con las tareas de administración de los Estados miembros en el ámbito de la ejecución de la Política Agrícola Común. En una extensa jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha interpretado siempre de un modo muy amplio dichas tareas de administración.
Por último, al igual que la Comisión considero que el establecimiento del plazo controvertido tampoco es contrario al principio de irretroactividad invocado por Irlanda en su intervención, ya que la misma se refiere exclusivamente a plazos que, respecto a la primera operación, sólo habían empezado a correr desde hacía tres meses y que, respecto a las tres restantes operaciones, aún no habían empezado a correr cuando se adoptó la Decisión 78/706/CEE. Aunque, habida cuenta de la primera operación, sólo empiece a correr el plazo a partir de la fecha de entrada en vigor de dicha Decisión, la solicitud de pago de cantidades en relación con esta operación se presentó extemporáneamente.
En consecuencia, mi conclusión sobre el particular es que sobre la base del artículo 124 del Tratado CEE en relación con el artículo 11 del Reglamento (CEE) no 2396/71 del Consejo, la Comisión, en virtud del artículo 13 de dicho Reglamento, era efectivamente competente para establecer plazos de caducidad para la liquidación definitiva de cuentas en lo que atañe a ayudas otorgadas por el Fondo Social.
3.3. El contenido del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión
Tras consultar al Comité del Fondo Social Europeo la Comisión adoptó las medidas de ejecución del artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71 mediante la Decisión 78/706/CEE, de 27 de julio de 1978, dirigida a los Estados miembros. El artículo 4 de dicha Decisión prevé que los Estados miembros dispondrán de dieciocho meses a contar de la fecha del final de las operaciones para presentar sus solicitudes de pago.
Ajuicio de las demandantes y del Gobierno de Irlanda, parte coadyuvante, se trata de un plazo meramente administrativo y no de un plazo perentorio o de caducidad. Según las partes, esta interpretación se deriva tanto del artículo 4 como del lugar que ocupa en relación con la Decisión íntegra. Para más detalles en relación con la argumentación de las demandantes me permito remitirme al informe para la avista.
A mi juicio, también esta argumentación está abocada al fracaso. En primer lugar, en lo que a las solicitudes de ayudas se refiere, se indica expresamente en los considerandos de la Decisión de que se trata que «con el fin de garantizar una sana gestión del Fondo, procede prever que el incumplimiento de estos plazos supone la retirada de las solicitudes de que se trate». Este extracto de los considerandos se refiere claramente a un plazo de caducidad y no sólo un mero plazo administrativo. Cuando, a continuación, en lo tocante al pago de las ayudas, los considerandos prevén que los Estados miembros deberán disponer de un cierto plazo después del final de las operaciones para presentar sus solicitudes de pago, esta disposición deberá interpretarse en el mismo sentido teniendo en cuenta asimismo su texto. Del mismo modo, el texto del artículo 4 apunta tan claramente a un plazo de caducidad que, al menos en caso de duda, los Estados miembros deberían haber consultado a la Comisión a su debido tiempo acerca del carácter del plazo establecido. Además, no se ha refutado lo manifestado por la Comisión en el acto de la vista, a saber, que cinco Estados miembros (que asimismo habían presentado sus solicitudes de pago extemporáneamente) aceptaron la interpretación de la Comisión. Por último, me parece acertado que a este respecto la Comisión haya establecido un paralelismo con una cuestión de calificación de plazos objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Wasaknäcke Knäckebrotfabrik (32/72, Rec. 1972, p. 1181). A mayor abundamiento, me parece que los apartados de esta sentencia relativos a la necesidad de establecer plazos uniformes sin posibilidad de excepciones individuales con arreglo al principio de igualdad de trato son pertinentes, por analogía, en el caso de autos.
En consecuencia, sobre este motivo de recurso llego a la conclusión de que no cabe ninguna duda de que el plazo a que se refiere el artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE debe considerarse un plazo de caducidad o un plazo perentorio de exclusión.
3.4. La legalidad de la controvertida denegación de pago de las cantidades
Por último, queda por examinar la cuestión de si existen motivos por los que se pueda considerar que la denegación de pago decidida en el caso de autos es ilegal.
A este respecto las demandantes sostienen en primer lugar que sólo podían interpretar el artículo 4 en el sentido de un mero plazo administrativo y que una interpretación que tiene por objeto ver en él un plazo de caducidad es contraria al principio de la buena fe sobre el que podían basarse en cuanto al alcance de las disposiciones. Sostienen que en el pasado la Comisión asimismo ha prorrogado los plazos en varias ocasiones. Por último, a su juicio, el hecho de calificar el plazo controvertido de plazo de caducidad en todo caso es contrario al principio de proporcionalidad.
En lo que atañe a las supuestas excepciones al plazo señalado, la Comisión sostuvo, sin que las partes contradijeran su tesis, que se trataba siempre en este contexto de casos excepcionales sobre los que la había informado el Estado miembro interesado antes de la expiración del plazo. Precisamente porque no descarta, en principio, la posibilidad de que, de esta forma, un Estado alegue circunstancias excepcionales a su debido tiempo, no se puede hablar de una violación del principio de proporcionalidad. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión, por lo demás, había limitado las excepciones al plazo señalado a los casos de fuerza mayor o a situaciones apremiantes similares comunicadas a su debido tiempo antes del final del plazo.
Tanto en los escritos presentados como en el acto de la vista las demandantes han alegado ampliamente que en los casos examinados se podía asimismo considerar que se trataba en el mismo sentido de circunstancias excepcionales, que objetivamente pueden justificar un rebasamiento del plazo. A este respecto me remito al informe para la vista. Además, las demandantes consideraron que la exigencia de la Comisión, a saber, que el Estado miembro debe alegar un caso de fuerza mayor u otras situaciones apremiantes excepcionales antes de la expiración del plazo no tiene ningún fundamento en la Decisión. No obstante, según mi parecer, semejante exigencia deriva de la naturaleza del plazo de caducidad, lo que obliga a desestimar la argumentación expuesta. A mi juicio, las demandantes tampoco pueden, en este contexto, ampararse eficazmente en la sentencia del Tribunal de Justicia recaída en el asunto Atalanta, (240/78, Rec. 1979, p. 2137) porque en ese asunto no se debatió sobre un plazo de caducidad absoluto, sino sobre la obligación de presentar los documentos acreditativos «sin dilación». En tal ocasión el Tribunal de Justicia tampoco consideró que dicha obligación constituía una obligación principal a cuyo cumplimiento se sujetaba el otorgamiento del derecho a la ayuda, sino que se trataba de una obligación accesoria cuyo cumplimiento en sí mismo, y no el cumplimiento dentro del plazo señalado, constituía un requisito para el otorgamiento de la ayuda. Sin embargo, en el caso de autos nuestro análisis muestra claramente que se trata de un plazo de caducidad, sin perjuicio de los casos en que se comuniquen a su debido tiempo las razones imperativas que impiden el cumplimiento del plazo.
No obstante, considero que, en el caso concreto, los argumentos analizados hasta aquí, cuyo objeto es apoyar o rebatir el punto de vista de las demandantes sobre la denegación de pago objeto de examen, inclinar la balanza en favor de éstas más de lo que lo hacía el análisis de los argumentos a que se han referido en relación con la legalidad en sí misma de la Decisión 78/706/CEE. En lo que atañe a la denegación de pago impugnada, considero especialmente que dos argumentos de las demandantes analizados en sí mismos son relativamente contundentes: En primer lugar las demandantes aluden, basándose en pruebas, a los aspectos administrativos realmente complejos en extremo de las operaciones de que se trata, que han hecho muy difícil, si no imposible, la presentación dentro de plazo de los documentos acreditativos exigidos; en segundo lugar, las demandantes alegan que, sobre la base de la citada sentencia del Tribunal de Justicia recaída en el asunto 240/78, estaban convencidas de que el principio de la buena fe era aplicable en su favor y de que un cierto retraso en la recopilación y presentación de los documentos acreditativos en circunstancias tan extraordinarias no tendría una consecuencia irremediable en su perjuicio en la medida en que las operaciones se habían realizado a su debido tiempo y que se había aportado la prueba. En otros términos, las circunstancias del caso de autos son, como máximo, casos de fuerza mayor que reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Sobre el particular me remito particularmente a la sentencia de 14 de febrero de 1978 recaída en el asunto Fleischhandelsgesellschaft (68/77, Rec. 1978, pp. 353 y ss., especialmente p. 370), apartado 11, así como a algunas otras circunstancias de hecho analizadas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que H.G. Schermers ha destacado en las páginas 60 a 62 de la obra citada. No obstante, resalta en los asuntos examinados el hecho de que hasta el presente el Tribunal de Justicia solo ha admitido los casos de fuerza mayor o situaciones similares en el supuesto de que los interesados no pudieran influir de manera determinante sobre las circunstancias de que se tratase. Por este motivo, pero también basándome en el hecho de que las demandantes no señalaron a su debido tiempo el retraso previsible y sobre todo basándome en el principio de igualdad asimismo invocado en el escrito del Sr. Vredeling de 10 de diciembre de 1980, propongo, en definitiva, la desestimación de la pretensión subsidiaria de las demandantes cuyo objeto es la anulación de la Decisión definitiva comprendida en el escrito citado, denegatoria del pago de cantidades aún adeudadas con arreglo a la Decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1977. Añado, sin embargo, que, si el artículo 174 del Tratado CEE hubiera brindado la posibilidad, podría haber propuesto el pago parcial, cuyo importe debería haberse fijado según las reglas de equidad, en favor de la República Federal de Alemania. Aunque esta posibilidad hubiera existido en principio, en este caso habría sido preciso, por lo demás, comparar, en primer lugar, la supuesta complejidad extraordinaria de las cuentas de que se trata y el tiempo transcurrido desde la finalización del plazo con los casos de las demás solicitudes de pago de saldos que la Comisión ha denegado porque no se había cumplido el plazo.
4. Resumen
En síntesis, mis conclusiones son las siguientes:
1)
Inicialmente, la primera pretensión formulada por las demandantes podía inscribirse en el marco del artículo 175 del Tratado CEE. No obstante, con posterioridad a la denegación definitiva del pago ce las cantidades solicitadas decidida por la Comisión, se aplica el artículo 173 del Tratado CEE a dicha denegación y la primera parte de la pretensión formulada con carácter principal pierde todo fundamento jurídico propio. Sin embargo, debe declararse la admisibilidad de la petición subsidiaria de la primera pretensión, cuyo objeto es la anulación de la Decisión de la Comisión de 1.0 de diciembre de 1980.
2)
Debe declararse la inadmisibilidad de la segunda pretensión formulada por la República Federal de Alemania, cuyo objeto radica en la anulación de la Comunicación de la Comisión de 16 de diciembre de 1980, no de referencia: 8007034-V/C, relativa a la aplicación del artículo 4 de la Decisión 78/706/CEE, de 27 de julio de 1978, ya que se trata manifiestamente de una simple comunicación destinada a dar una interpretación que, como tal, no puede surtir efectos jurídicos.
3)
Debe desestimarse la petición de anulación del escrito del Sr. Vredeling, de 10 de diciembre de 1980, que contiene la denegación definitiva de la Comisión de pagar las cantidades solicitadas. Sobre la base del artículo 13 del Reglamento (CEE) no 2396/71 del Consejo, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 del Tratado CEE y del artículo 11 del citado Reglamento, la Comisión era ciertamente competente para fijar plazos de caducidad para la liquidación definitiva de las cuentas referentes a las ayudas del Fondo que habían sido concedidas. Los considerandos de la Decisión 78/706/CEE de la Comisión permiten, asimismo, ver con exactitud tal carácter de caducidad en el plazo mencionado en el artículo 4 de la Decisión de que se trata. Sobre la base de la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia y conforme a la obligación de garantizar la igualdad de trato de todos los Estados miembros, las circunstancias particulares alegadas por la República Federal de Alemania no pueden considerarse constitutivas de un caso de fuerza mayor o de una situación excepcional similar que, en el caso de autos, hubiera podido justificar una excepción al carácter obligatorio del plazo de caducidad.
4)
Conforme al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, los demandantes deben ser condenados en costas.
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)	Lengua original: neerlandés.
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)	El texto original es el siguiente: «Eine solche Verwaltung der bewilligten Mittel bedingt, daß diese innerhalb einer angemessenen Frist abgerufen werden.»