62005CC0446
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 22 listopada 2007 r. (
1
)
Sprawa C-446/05
Postępowanie karne
przeciwko
Ioannisowi Doulamisowi
„Artykuł 81 WE w związku z art. 10 WE — Krajowe przepisy zakazujące reklamy w zakresie świadczenia usług dentystycznych”
1.
Niniejsze postępowanie prejudycjalne ma na celu umożliwienie sądowi krajowemu dokonania oceny zgodności z prawem wspólnotowym ustawodawstwa krajowego zakazującego podmiotom świadczącym usługi dentystyczne publicznej reklamy swoich usług.
2.
U jego źródeł leży postępowanie karne wszczęte w Belgii przeciwko I. Doulamisowi, prowadzącemu w tym państwie członkowskim laboratorium i klinikę dentystyczną, któremu zarzuca się umieszczanie ogłoszeń reklamujących to laboratorium i tę klinikę w książce telefonicznej Belgacom.
3.
Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgia), orzekający jako sąd karny, zastanawia się nad zgodnością przepisów będących podstawą prawną ścigania z art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE i zadaje Trybunałowi pytanie prejudycjalne o wykładnię tych przepisów.
4.
W niniejszej opinii wskazuję, że omawiane przepisy nie są moim zdaniem objęte zakresem przedmiotowym tych postanowień, a więc postanowienia te należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie tym przepisom.
5.
Twierdzę również, że zgodność tych przepisów w prawem wspólnotowym należy badać w świetle art. 43 WE i 49 WE, dotyczących swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.
6.
Wskazuję, że zakaz jakiejkolwiek publicznej reklamy w zakresie usług dentystycznych stanowi ograniczenie korzystania z tych swobód. Wyjaśniam, dlaczego ograniczenie to jest moim zdaniem uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego, o ile omawiane przepisy krajowe nie zabraniają podmiotowi świadczącemu usługi dentystyczne podawania w sposób nieprzyciągający klienta i niebędący zachętą, w książce telefonicznej lub innych dostępnych publicznie środkach przekazu, informacji umożliwiających dowiedzenie się o jego istnieniu jako przedstawiciela danego zawodu.
I — Ramy prawne
A — Prawo krajowe
7.
Artykuł 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 1958 r. dotyczącej reklamy w zakresie usług dentystycznych (
2
) przewiduje kary za czyny naruszające art. 1 tej ustawy, który brzmi następująco:
„Żadna osoba nie może uprawiać jakiejkolwiek reklamy, bezpośredniej lub pośredniej, w celu leczenia lub poddania leczeniu przez osobę posiadającą kwalifikacje lub ich nie posiadającą, w Belgii lub za granicą, schorzeń, uszkodzeń lub wad jamy ustnej i zębów, w szczególności za pomocą wystaw, szyldów, napisów lub tablic mogących wprowadzić w błąd co do zgodności z prawem ogłaszanej działalności, za pomocą prospektów, okólników, broszur i ulotek, poprzez prasę, stacje nadawcze i kino, poprzez obietnicę lub udzielenie korzyści jakiegokolwiek rodzaju, jak na przykład upustów, darmowego przewozu pacjentów, lub za pomocą naganiaczy klientów czy domokrążców.
Nie stanowi reklamy określonej w niniejszym artykule informowanie przez kliniki i polikliniki działające na zasadzie towarzystw wzajemnej pomocy swoich członków o dniach i godzinach przyjęć, nazwiskach prowadzących je osób i dotyczących ich zmianach”.
B — Prawo wspólnotowe
1. Traktat WE
8.
Zgodnie z art. 81 ust. 1 WE niezgodne ze wspólnym rynkiem i zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku.
9.
Artykuł 10 akapit drugi WE zobowiązuje państwa członkowskie do powstrzymania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu.
10.
Artykuł 3 ust. 1 lit. g) WE stanowi, że działalność Wspólnoty obejmuje, na przewidzianych w traktacie warunkach i zgodnie z przewidzianym w traktacie harmonogramem, system zapewniający niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym.
11.
Artykuł 43 WE zakazuje ograniczeń swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 43 akapit drugi WE swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami.
12.
W myśl art. 47 ust. 3 WE w odniesieniu do zawodów medycznych i paramedycznych oraz farmaceutycznych stopniowe znoszenie ograniczeń zależy od koordynacji warunków ich wykonywania w różnych państwach członkowskich. Leczenie dentystyczne było przedmiotem dyrektyw 78/686/EWG (
3
) i 78/687/EWG (
4
).
13.
Artykuł 49 WE zakazuje ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż państwo odbiorcy świadczenia.
14.
W myśl art. 46 WE i 55 WE artykuły 43 WE i 49 WE nie stanowią przeszkody do zastosowania ograniczeń uzasadnionych względami zdrowia publicznego.
2. Prawo pochodne z dziedziny reklamy
15.
Na prawo pochodne z dziedziny reklamy składa się ogólny system i przepisy szczególne obowiązujące po pierwsze w stosunku do określonych produktów, a po drugie w stosunku do konkretnych nośników informacji.
16.
System ogólny, w czasie gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sporu przed sądem krajowym, był określony w dyrektywie 84/450/EWG (
5
), mającej na celu ujednolicenie przepisów prawa krajowego chroniących przed reklamą wprowadzającą w błąd. Dyrektywa ta została zmieniona dyrektywą 97/55/WE (
6
), która rozszerzyła jej zakres przedmiotowy na reklamę porównawczą, oraz dyrektywą 2005/29/WE (
7
). Dyrektywa 84/450 została uchylona i zastąpiona przez dyrektywę 2006/114/WE (
8
).
17.
Dyrektywa 84/450 zawiera definicję reklamy jako przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (
9
).
18.
Zgodnie z tą dyrektywą do reklamy wprowadzającej w błąd zalicza się każdą reklamę, która w jakikolwiek sposób, w tym przez swoją formę, wprowadza lub może wprowadzić w błąd osoby, do których jest skierowana lub dociera, i która z powodu swojej zwodniczej natury może wpłynąć na ich postępowanie gospodarcze lub która z tych powodów szkodzi lub może szkodzić konkurentowi (
10
).
19.
Z kolei reklama porównawcza oznacza reklamę, która wyraźnie lub przez domniemanie identyfikuje konkurenta albo towary lub usługi oferowane przez konkurenta (
11
). Jest ona zgodna z prawem jedynie pod szeregiem warunków (
12
).
20.
Państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie i skuteczne środki w celu zwalczania reklamy wprowadzającej w błąd oraz zapewniające stosowanie przepisów dotyczących reklamy porównawczej. Mogą one ponadto przyjmować szerzej zakrojone środki ochronne niż przewidziano w dyrektywie 84/450 w zakresie zwalczania reklamy wprowadzającej w błąd.
21.
Powyższe definicje i przepisy przejęła dyrektywa 2006/114.
22.
Równolegle z tym ogólnym systemem ustawodawca wspólnotowy przyjął przepisy regulujące reklamę stosowaną do określonych produktów, takich jak wyroby tytoniowe i produkty lecznicze (
13
). Przepisy dotyczące produktów leczniczych wydano w oparciu o względy zdrowia publicznego. Zakazują one wprost publicznej reklamy w odniesieniu do pewnych rodzajów produktów leczniczych, takich jak produkty sprzedawane wyłącznie z przepisu lekarza, a także określają warunki, które musi spełniać reklama pozostałych rodzajów produktów leczniczych oraz reklama skierowana do przedstawicieli zawodów służby zdrowia.
23.
Ustawodawca wspólnotowy uzgodnił również krajowe uregulowania dotyczące reklamy rozpowszechnianej poprzez telewizję (
14
) i reklamy elektronicznej (
15
). Dyrektywa 89/552 stanowi w szczególności, że reklama telewizyjna i telezakupy nie powinny zachęcać do postępowania zagrażającego zdrowiu lub bezpieczeństwu (
16
). W myśl art. 14 ust. 1 tej dyrektywy zakazana jest reklama telewizyjna produktów leczniczych i zabiegów leczniczych dostępnych jedynie na receptę w państwie członkowskim, którego ustawodawstwu podlega nadawca. Zgodnie z art. 14 ust. 2 tej dyrektywy zabronione są telezakupy dotyczące produktów leczniczych stanowiących przedmiot pozwolenia na dopuszczenie do obrotu oraz leczenia. Na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy 89/552 państwa członkowskie mogą ustanowić względem nadawców telewizyjnych podlegających ich kompetencji surowsze lub bardziej szczegółowe uregulowania w dziedzinach objętych tą dyrektywą.
II — Stan faktyczny w postępowaniu przed sądem krajowym
24.
I. Doulamis prowadzi laboratorium dentystyczne i klinikę dentystyczną w gminie Saint-Gilles, w regionie Bruxelles-Capitale, w Belgii.
25.
W listopadzie 1996 r. Union des dentistes et stomatologistes de Belgique (belgijski związek dentystów i stomatologów) wytoczył powództwo cywilne przeciwko I. Doulamisowi, zarzucając mu nielegalne wykonywanie zawodu lekarza dentysty i zamieszczenie w książce telefonicznej Belgacom ogłoszeń reklamowych.
26.
W ramach dochodzenia policyjnego przeprowadzonego wskutek wytoczenia tego powództwa cywilnego I. Doulamis powiedział, że jest technikiem dentystycznym, zdał egzamin na technika protetyka w 1981 r., uzyskał dyplom szkolenia zawodowego w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem w 1985 r. i posiada zaświadczenie Chambre des métiers et négoces de la Province du Brabant stwierdzające, że spełnia on warunki wymagane do wykonywania zawodu technika protetyka dentystycznego.
27.
Dochodzenie to wykazało, że I. Doulamis umieścił trzy ogłoszenia reklamowe w książce telefonicznej Belgacom, jedno dotyczące laboratorium dentystycznego, a dwa — kliniki. Ogłoszenia te, zgodnie z tym, jak przekazano je w postanowieniu odsyłającym, przedstawiają się następująco.
28.
Ogłoszenie dotyczące laboratorium dentystycznego zawiera, w ramce o wymiarach ok. 10 cm na 7 cm, pod nagłówkami „Jean Doulamis” i „Laboratoire dentaire”, wydrukowanymi dużą czcionką obok znaku, tekst: „Natychmiastowa naprawa w godzinę”, wydrukowany na kolorowym pasku, a dalej następujące informacje: „Wszystkie protezy ruchome i stałe — Ceramiczne — Szkieletowe — Usuwanie kamienia — Renowacja protez — Darmowa kontrola i porady — Indywidualne podejście — Odbiór z domu”, a następnie adres laboratorium, numer telefonu i godziny przyjęć.
29.
Pierwsze z ogłoszeń o klinice dentystycznej zawiera, w ramce o wymiarach ok. 4 cm na 8 cm, od góry do dołu, nagłówki „Jean Doulamis”, „Klinika dentystyczna” i „Porte de Hal”, dużą czcionką, następnie ten sam znak, co poprzednio, a za nim napisy „Leczenie dorosłych i dzieci — Protezy stałe i ruchome — Ortodoncja estetyczna — Paradontologia”, poniżej zaś znajduje się adres kliniki, dwa numery telefonu, napis „Laboratorium na miejscu” oraz godziny przyjęć.
30.
Drugie ogłoszenie dotyczące kliniki zawiera, w ramce o wymiarach ok. 4 cm na 2 cm, nagłówki „Doulamis Jean” i „Klinika dentystyczna”, dużą czcionką, dalej napisy: „Leczenie: dorośli i dzieci — Protezy — Ortodoncja”, a poniżej godziny przyjęć, adres i numer telefonu.
31.
I. Doulamis utrzymywał na swą obronę, że ustawa z 1958 r. narusza wolną konkurencję zarówno na płaszczyźnie krajowej, jak i międzynarodowej. Powoływał się na art. 81 WE i na wyrok z dnia 21 września 1988 r. w sprawie Van Eycke (
17
), w którym Trybunał orzekł, że art. 81 WE w związku z art. 10 WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek nieprzyjmowania oraz nieutrzymywania w mocy środków, również o charakterze ustawowym i wykonawczym, które mogłyby pozbawić skuteczności reguły konkurencji mające zastosowanie do przedsiębiorstw (
18
). Wspomniał również sprawozdanie na temat konkurencji w sektorze wolnych zawodów (
19
), opracowane przez Komisję Wspólnot Europejskich.
III — Pytanie prejudycjalne
32.
Sąd krajowy stwierdza, iż odpowiedzi wymagają następujące kwestie.
33.
Z zestawienia art. 81 WE, art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE wynika, że państwo członkowskie nie może przyjmować oraz utrzymywać w mocy przepisów mogących powodować zmiany w zakresie skuteczności mających zastosowanie do przedsiębiorstw reguł konkurencji.
34.
I. Doulamis, wykonujący wolny zawód i prowadzący klinikę dentystyczną, może być uznany za przedsiębiorstwo.
35.
Nie można wykluczyć, że takie przepisy, jakie zawiera ustawa z 1958 r., mogą mieć wpływ na wolność handlu między państwami członkowskimi i działać wbrew procesowi ustanawiania jednolitego rynku. W tym względzie z opinii rzecznika generalnego Jacobsa w sprawie Pavlov i in. (
20
), w której wyrok zapadł w dniu 12 września 2000 r., wynika, że ze względu na różnorodność wolnych zawodów i cechy szczególne rynków, na których działają ich przedstawiciele, nie da się zastosować powszechnej formuły (
21
). Wydaje się zatem konieczne, by dla każdego przypadku oddzielnie przeprowadzać ocenę, czy ograniczenie dotyczące swobody działania prowadzi na danym rynku do ograniczenia konkurencji w rozumieniu art. 81 WE, biorąc pod uwagę w razie potrzeby wymogi ochrony zdrowia i konsumentów.
36.
W świetle powyższych rozważań tribunal de première instance de Bruxelles postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE należy interpretować w ten sposób, że nie dopuszcza on, by ustawa krajowa, w niniejszym przypadku ustawa z 1958 r., zakazywała (komukolwiek oraz) podmiotom świadczącym usługi dentystyczne w ramach wolnego zawodu lub gabinetu dentystycznego uprawiania jakiejkolwiek reklamy, bezpośredniej lub pośredniej, w zakresie usług dentystycznych?”.
IV — Analiza
A — W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego
37.
Rządy belgijski i włoski utrzymują, że pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.
38.
Rząd belgijski wskazuje jako podstawę niedopuszczalności argument, że art. 81 WE nie ma zastosowania do ustawy z 1958 r., ponieważ zakaz reklamy w dziedzinie usług dentystycznych ma charakter społeczny, mający na celu ochronę dobrostanu ludności.
39.
Rząd ten wywodzi z tego, że zadane przez sąd krajowy pytanie nie jest istotne dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu i ma czysto hipotetyczny charakter.
40.
Rząd włoski tłumaczy, że pytanie prejudycjalne jest hipotetyczne, ponieważ chodzi w nim o uzyskanie wyjaśnień, czy ogólny zakaz jakiejkolwiek reklamy w dziedzinie usług dentystycznych jest zgodny z art. 81 WE, podczas gdy ustawa z 1958 r. nie zakazuje wszystkich rodzajów reklamy, a jedynie tych rodzajów, o których mowa w art. 1 tej ustawy.
41.
Uważam, że za pomocą przestawionych przez te rządy argumentów nie da się wykazać, że pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.
42.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje Trybunałowi. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (
22
).
43.
Wprawdzie Trybunał orzekł również, że w wyjątkowych okolicznościach to do niego należy ocena sytuacji, w jakiej sąd krajowy kieruje do niego wniosek. Jak stale się przypomina w wyrokach w postępowaniach prejudycjalnych, duch współpracy, który ma być wyznacznikiem dobrego funkcjonowania odesłania prejudycjalnego, wymaga z kolei, aby sąd krajowy miał wzgląd na funkcję powierzoną Trybunałowi, którą jest wkład w administrowanie wymiarem sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie formułowanie opinii o charakterze doradczym w odpowiedzi na ogólne lub hipotetyczne pytania (
23
).
44.
A więc Trybunał uznał, że nie może orzekać w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego, gdy oczywiste jest, że wykładnia lub ocena ważności normy wspólnotowej, o którą wnioskuje sąd krajowy, nie ma żadnego związku z okolicznościami lub przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym lub gdy Trybunał nie zna okoliczności faktycznych lub stanu prawnego niezbędnych do udzielenia użytecznej odpowiedzi na zadane mu pytanie.
45.
Rzecz ma się tak samo, gdy przedstawione przez sąd krajowy zagadnienie ma charakter hipotetyczny (
24
). Może się tak zdarzyć, na przykład jeśli pytanie prejudycjalne zadane przez taki sąd dotyczy stanu faktycznego lub prawnego, który nie odpowiada rzeczywistemu stanowi w sporze przed sądem krajowym (
25
).
46.
Może się tak zdarzyć również wtedy, gdy sąd krajowy zadaje Trybunałowi pytanie prejudycjalne mające na celu umożliwienie mu dokonania oceny zgodności z prawem wspólnotowym przepisów innego państwa członkowskiego, jeżeli podstawą pytania tego sądu jest wykładnia tamtych przepisów oparta na czystych przypuszczeniach (
26
).
47.
Nie sądzę, by pytanie prejudycjalne zadane przez tribunal de première instance de Bruxelles stanowiło któryś z tych różnych przypadków niedopuszczalności.
48.
I tak wbrew temu, co twierdzi rząd belgijski, pytanie to nie jest w oczywisty sposób pozbawione istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym, a jego charakter nie jest hipotetyczny. Wykładnia art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE w związku z art. 81 WE mówiąca o tym, że postanowienia te stoją na przeszkodzie takim krajowym przepisom, jak ustawa z 1958 r., sprawiłaby bowiem, że sąd krajowy zaniechałby stosowania tej ustawy i uniewinnił I. Doulamisa. Pytanie prejudycjalne ma zatem jak najbardziej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym.
49.
Następnie okoliczność, że ewentualnie art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE nie miałyby zastosowania do takiej ustawy, nie może nadać pytaniu prejudycjalnemu hipotetycznego charakteru. Sąd krajowy przedstawił powody, dla których ma on wątpliwości co do zastosowania tego artykułu w niniejszym przypadku, a powody te wynikają z okoliczności faktycznych i prawnych odpowiadających okolicznościom prawnym i faktycznym opisanym przez ten sąd.
50.
Fakt, iż ewentualnie art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE nie miałyby zastosowania do takich przepisów krajowych, jak ustawa z 1958 r., wynika z wykładni tych postanowień i nie może stanowić o niedopuszczalności pytania prejudycjalnego.
51.
Dalej, jeśli chodzi o argumentację rządu włoskiego, iż pytanie prejudycjalne jest hipotetyczne, ponieważ nie odpowiada ono treści ustawy z 1958 r., należy przypomnieć, że w ramach procedury współpracy między sądami przewidzianej w art. 234 WE zadania Trybunału i zadania sądu krajowego są w jasny sposób rozdzielone i to wyłącznie do sądu krajowego należy zadanie interpretacji własnego prawa krajowego (
27
).
52.
Trybunał jest więc zobowiązany uwzględnić kontekst uregulowań prawnych, w jaki wpisują się pytania prejudycjalne, w postaci opisanej przez sąd krajowy, nawet jeśli ten kontekst regulacyjny kwestionuje własne państwo członkowskie tego sądu w przedstawionych Trybunałowi uwagach (
28
).
53.
Ponieważ tribunal de première instance de Bruxelles wskazał w postanowieniu odsyłającym, że ustawę z 1958 r. należy rozumieć w ten sposób, że zakazuje ona jakiejkolwiek reklamy usług dentystycznych, to nie jest zadaniem Trybunału ani rządu włoskiego podważanie tej wykładni.
54.
Dlatego też uważam, że analizowane pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne i należy udzielić na nie odpowiedzi.
B — W przedmiocie pytania prejudycjalnego
55.
Za pomocą swego pytania sąd krajowy pragnie ustalić, czy art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie prawu krajowemu, które zakazuje podmiotom świadczącym usługi dentystyczne w ramach wolnego zawodu lub gabinetu dentystycznego uprawiania, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek publicznej reklamy swoich usług.
56.
Dotychczas ustawodawca wspólnotowy nie przyjął żadnego aktu regulującego lub harmonizującego możliwość reklamowania w odniesieniu do zawodów służby zdrowia, w szczególności zaś do usług dentystycznych. Dyrektywa 78/686, mająca na celu ułatwienie skutecznego korzystania z prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług przez lekarzy dentystów (
29
), nie zawiera żadnych przepisów na ten temat (
30
). A więc zgodność takich krajowych przepisów jak ustawa z 1958 r. należy w razie potrzeby badać w świetle postanowień traktatu.
57.
Należy w tym miejscu wskazać, w odpowiedzi na stanowisko wyrażane przez rząd belgijski, że fakt, iż ustawa z 1958 r., zakazując podmiotom świadczącym usługi dentystyczne reklamowania swoich usług, ma na celu ochronę zdrowia publicznego, nie może uzasadniać tego, że ustawa ta może szkodzić urzeczywistnieniu celów traktatu. Chociaż bowiem zgodnie z art. 152 WE działania z dziedziny zdrowia należą w głównej mierze do kompetencji państw członkowskich, a Wspólnota jest w tej dziedzinie władna jedynie w zakresie uzupełniania ich działań, to nie zmienia to faktu, że państwa te powinny wykonywać swe kompetencje z poszanowaniem prawa wspólnotowego (
31
).
58.
Taka czynność medyczna lub paramedyczna jak świadczenie usług dentystycznych stanowi działalność gospodarczą podlegającą zasadom rynku wewnętrznego. Podejmowane w państwie członkowskim środki regulujące, jak mogą się reklamować podmioty świadczące usługi dentystyczne, nie powinny zatem naruszać traktatowych reguł w dziedzinie konkurencji. Nie powinny również być niezgodne ze swobodami przepływu (
32
).
59.
Cel ustawy z 1958 r. nie może jej sam z siebie wyłączyć spod zakresu obowiązywania art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE. Dopiero w świetle cech tej ustawy i okoliczności sporu przed sądem krajowym chodzi o dokonanie oceny, czy ustawa ta objęta jest zakresem przedmiotowym tych postanowień.
60.
Jestem zdania, podobnie jak Komisja, że postanowienia art. 81 WE w związku z postanowieniami art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE nie mają zastosowania do takich przepisów krajowych, jak ustawa z 1958 r.
61.
Natomiast nałożony na podmioty świadczące usługi dentystyczne zakaz publicznego reklamowania swoich usług stanowi, moim zdaniem, ograniczenie swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług. Pragnę jednak zwrócić uwagę, że zakaz taki może być uzasadniony ochroną zdrowia publicznego, oraz wskazać, w jakim stopniu jest ona moim zdaniem proporcjonalna w stosunku do tego celu.
62.
Poddam analizie kolejno każdy z tych punktów.
1. Zgodność ustawy z 1958 r. z art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE
63.
Należy przypomnieć, że art. 81 WE ma na celu unormowanie zachowań przedsiębiorstw, a nie państw członkowskich. Zabrania on porozumień między przedsiębiorstwami, decyzji związków przedsiębiorstw i praktyk uzgodnionych, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i są sprzeczne z wolną konkurencją.
64.
Co prawda Trybunał przyznał, że na artykuł ten, w związku z art. 10 WE, można by się powołać przeciwko aktowi normatywnemu przyjętemu przez państwo członkowskie. I tak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, chociaż art. 81 WE samodzielnie dotyczy wyłącznie zachowania przedsiębiorstw i nie dotyczy przepisów ustawowych lub wykonawczych pochodzących od państw członkowskich, niemniej należy wskazać, że artykuł ten w związku z art. 10 WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek nieprzyjmowania oraz nieutrzymywania w mocy przepisów, również o charakterze ustawowym i wykonawczym, które mogłyby pozbawiać skuteczności reguły konkurencji mające zastosowanie do przedsiębiorstw (
33
).
65.
Jednakże takie rozciągnięcie zakresu przedmiotowego art. 81 WE na akty prawne państwa członkowskiego nie ma na celu objęcia nim wszelkich aktów państwa mogących wywierać skutki niekorzystne dla wolnej konkurencji.
66.
Trybunał orzekł bowiem, że naruszenie art. 10 WE i 81 WE ma miejsce w dwóch przypadkach: wówczas gdy państwo członkowskie czy to narzuca zawieranie porozumień sprzecznych z art. 81 WE lub mu sprzyja, lub wzmacnia skutki tych porozumień, czy to pozbawia swoje własne regulacje charakteru państwowego, przenosząc odpowiedzialność za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę ekonomiczną na podmioty prywatne (
34
).
67.
W powyższych dwóch przypadkach akt państwa jest uznawany za niezgodny z postanowieniami art. 81 WE za pośrednictwem art. 10 WE, ponieważ ustanawia lub legalizuje porozumienie lub decyzję przedsiębiorstw niezgodne z postanowieniami pierwszego z tych artykułów. Stosowanie art. 81 WE w związku z art. 10 WE do aktów państwa odpowiadających sytuacji opisanej w jednym z dwóch powyższych przypadków ma więc pozwolić na uniknięcie, by środek stosowany przez państwo całkowicie ograniczał lub osłabiał zakres zakazów zawartych w art. 81 WE w stosunku do przedsiębiorstw. Ma ono również na celu zapobieżenie temu, by porozumienie lub decyzja przedsiębiorstw wywołujące niekorzystne dla konkurencji skutki umknęły wynikającym z tego artykułu sankcjom jedynie z powodu swojej formy prawnej (
35
).
68.
Tym niemniej art. 81 WE w związku z art. 10 WE ma zastosowanie do aktu ustawowego lub wykonawczego państwa członkowskiego jedynie, gdy akt ten faworyzuje, wzmacnia lub kodyfikuje akt przypisywany przedsiębiorstwom.
69.
Nie wydaje mi się, by okoliczność, iż te dwa wymienione przypadki nie są wyczerpujące, gdyż w szeregu orzeczeń Trybunału poprzedza je wyrażenie „w szczególności” (
36
), służyła podważeniu tej analizy. Aby się o tym przekonać, wystarczy przeanalizować, jak Trybunał interpretuje te dwa przypadki, aby stwierdzić, że przeciwnie, Trybunał pragnął utrzymać zakres stosowania art. 81 WE w związku z art. 10 WE w wąskich granicach, które właśnie opisałem.
70.
I tak w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie Arduino (
37
) Trybunał stanął w obliczu aktu ustawowego lub wykonawczego państwa członkowskiego, zatwierdzającego na podstawie projektu opracowanego przez izbę adwokacką minimalne i maksymalne stawki honorariów członków adwokatury. Stwierdziwszy, że ten akt krajowy może mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 81 WE (
38
), orzekł on, że środek ten nie wchodzi w zakres przedmiotowy tego postanowienia w związku z art. 10 WE. Trybunał uznał, że nie można było uznać po pierwsze, że państwo członkowskie delegowało wykonywanie swoich uprawnień, przenosząc na podmioty prywatne odpowiedzialność za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę ekonomiczną, co w konsekwencji pozbawiłoby omawiane przepisy krajowe ich charakteru państwowego, ani po drugie, że narzucało ono lub sprzyjało zawieraniu porozumień sprzecznych z art. 81 WE, lub wzmacniało ich skutki (
39
).
71.
Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych dowodów na to, że ustawa z 1958 r. faworyzuje, wzmacnia lub kodyfikuje porozumienie lub decyzję przedsiębiorstw.
72.
A więc jak podnosi Komisja, ustawa ta, zakazując jakiejkolwiek reklamy w sferze usług dentystycznych, nie narzuca zawierania niezgodnych z art. 81 WE porozumień ani mu nie sprzyja.
73.
Nie ma w aktach sprawy również dowodów pozwalających sądzić, że ustawa ta wzmacnia istniejące wcześniej porozumienie. Wreszcie sąd krajowy nie udzielił żadnych wskazówek co do okoliczności, w jakich wydano ustawę z 1958 r., które pozwalałyby sądzić, że Królestwo Belgii delegowało na podmioty gospodarcze odpowiedzialność za wydanie decyzji w przedmiocie reklamy w dziedzinie usług dentystycznych, a której ustawa z 1958 r. byłaby jedynie kodyfikacją.
74.
Należy w tym względzie stwierdzić, że powody, dla których sąd krajowy zwrócił się do Trybunału z analizowanym tu pytaniem prejudycjalnym, w ogóle nie dotyczą któregokolwiek z wskazanych w orzecznictwie przypadków stosowania art. 10 WE w związku z art. 81 WE. Przypomnijmy, że sąd krajowy zastanawiał się nad stosowaniem tych artykułów w zawisłym przed nim sporze ze względu na ewentualny wpływ ustawy z 1958 r. na konkurencję między państwami członkowskimi oraz ze względu na to, że I. Doulamisa można uznać za przedsiębiorstwo zgodnie z podawaną w orzecznictwie definicją pojęcia „przedsiębiorstwo”.
75.
Dlatego też jestem zdania, że ustawa z 1958 r. nie wchodzi w zakres przedmiotowy art. 81 WE w związku z art. 10 WE. Proponuję więc, aby Trybunał odpowiedział sądowi krajowemu, że art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie ustawie krajowej zakazującej podmiotom świadczącym usługi dentystyczne, w ramach wolnego zawodu lub gabinetu dentystycznego, uprawiania, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek reklamy swoich usług.
2. W przedmiocie zgodności ustawy z 1958 r. ze swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług
76.
Działalność medyczna i paramedyczna, w szczególności w zakresie usług dentystycznych, wchodzi w zakres przedmiotowy postanowień gwarantujących swobodny przepływ. Na poparcie tej analizy przytoczyć można treść art. 47 ust. 3 WE w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości. Jest ona również zgodna z utrwalonym orzecznictwem w odniesieniu zarówno do tej podstawowej swobody (
40
), jak i do swobody świadczenia usług (
41
).
77.
Prawdą jest, że stosowanie postanowień traktatu dotyczących tych swobód przepływu uzależnione jest od zaistnienia czynnika transgranicznego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy te nie mają zastosowania do sytuacji, w której wszystkie elementy mają miejsce wewnątrz jednego państwa członkowskiego (
42
). A więc obywatel państwa członkowskiego nie może powoływać się na prawo wspólnotowe, jeżeli nie wykonywał on swego zawodu lub nie odbył szkolenia w innym państwie Unii Europejskiej (
43
).
78.
W świetle informacji dostarczonych przez sąd krajowy nie widać, by w sporze przed sądem krajowym występował czynnik łączący go z prawem wspólnotowym. Według tych informacji I. Doulamis wykonuje bowiem swą działalność w Belgii, gdzie ma swoją siedzibę, i jest ścigany w tym państwie członkowskim za to, że zamieścił ogłoszenia reklamowe w krajowej książce telefonicznej. Ponadto z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że uzyskał on dyplomy technika protetyka dentystycznego i zarządzającego przedsiębiorstwem w Belgii. Wreszcie sąd krajowy nie informuje o tym, by I. Doulamis przemieszczał się we Wspólnocie w celu wykonywania swego zawodu.
79.
Jedyna okoliczność faktyczna zagraniczna w stosunku do Belgii, z tego, co widać na podstawie udzielonych Trybunałowi informacji, to miejsce urodzenia I. Doulamisa, znajdujące się w Grecji. Jednakże wobec braku informacji na temat przynależności państwowej zainteresowanego samo miejsce urodzenia nie wystarczy, by wykazać, że jest on obywatelem wspólnotowym pragnącym wykonywać na własny rachunek działalność w państwie członkowskim innym niż swe państwo pochodzenia. Sprawdzenie tego i zbadanie, czy I. Doulamis jest obywatelem innego niż Królestwo Belgii państwa członkowskiego, będzie zadaniem sądu krajowego.
80.
Jeśli nie, to fakt, że w takim wypadku w sporze przed sądem krajowym nie występuje jakikolwiek czynnik transgraniczny, nie powinien jednak zwalniać Trybunału od udzielenia sądowi krajowemu informacji niezbędnych do dokonania oceny zgodności ustawy z 1958 r. z art. 43 WE i 49 WE.
81.
Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że zgadza się on udzielić wykładni w przedmiocie zakresu zagwarantowanych traktatem swobód przepływu, chociaż w sporze przed sądem krajowym nie występują czynniki transgraniczne, z tego względu, że odpowiedź mogłaby być użyteczna dla sądu krajowego przy rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu, gdyby jego prawo wewnętrzne nakazywało mu umożliwienie własnemu obywatelowi skorzystania z tych samych praw, które w takich samych okolicznościach miałby obywatel innego państwa członkowskiego na podstawie prawa wspólnotowego. Orzecznictwo to, powstałe na kanwie swobodnego przepływu towarów w wyroku z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie Guimont (
44
), było już stosowane w ramach innych swobód przepływu (
45
).
82.
Ponadto z uzasadnienia postanowienia odsyłającego można wywnioskować, że tribunal de première instance de Bruxelles pragnie dokonać oceny zgodności swojego prawa krajowego nie tylko pod kątem art. 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE, lecz także reguł wspólnego rynku, mających na celu ustanowienie jednolitego rynku, w czym muszą zawierać się reguły dotyczące swobód przepływu.
83.
Wreszcie wspomnieć należy, że w ramach ustanowionej w art. 234 WE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu (
46
), i że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zadaniem Trybunału jest dokonanie wykładni wszelkich przepisów prawa wspólnotowego, których interpretacji potrzebuje w tym celu sąd krajowy, nawet jeżeli przepisy te nie są wyraźnie wskazane w pytaniach skierowanych do niego przez ten sąd, jeśli tylko sąd ten dostarczył mu informacji na temat stanu faktycznego i prawnego umożliwiających udzielenie tej wykładni (
47
).
84.
Jestem więc zdania, że sądowi krajowemu należy dostarczyć informacji w kwestii zakresu przedmiotowego art. 43 WE i 49 WE użytecznych dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. Wskażę więc kolejno, co sprawia, że taka ustawa jak ustawa z 1958 r., zakazując podmiotom świadczącym usługi dentystyczne jakiejkolwiek publicznej reklamy swoich usług, stanowi ograniczenie w rozumieniu tych artykułów. Następnie wytłumaczę, w jakim zakresie ograniczenie takie może być uzasadnione.
a) Istnienie ograniczenia w rozumieniu art. 43 WE i 49 WE
85.
Swoboda przedsiębiorczości ustanowiona w art. 43 WE wiąże się z prawem dostępu do wolnego zawodu w innym państwie członkowskim i wykonywania go na stałe. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału artykuł ten nie tylko nakazuje usunięcie środków stanowiących ograniczenia — powinien mieć on również zastosowanie, zgodnie z bardzo szeroko sformułowanym stwierdzeniem częstokroć powtarzanym przez Trybunał, do „wszelkich działań, które uniemożliwiają, utrudniają lub ograniczają atrakcyjność korzystania z tej swobody” (
48
).
86.
Do ograniczeń, o które chodzi w art. 43 WE, należą środki, które mimo iż obowiązują w stosunku do wszystkich w taki sam sposób, to jednak tak wpływają na sposób wykonywania danej działalności, że skutkują pozbawieniem danego podmiotu gospodarczego skutecznych elementów konkurencyjności w celu wejścia na dany rynek (
49
).
87.
Sądzę, że można do nich zaliczyć przepisy państwa członkowskiego zakazujące jakiejkolwiek reklamy usług dentystycznych.
88.
Trybunał przy szeregu okazji w dziedzinie swobodnego przepływu towarów zwracał już uwagę na znaczenie reklamy przy wchodzeniu na rynek.
89.
I tak w wyroku z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie De Agostini i TV-Shop (
50
) Trybunał uznał, że nie można wykluczyć, że całkowity zakaz w danym państwie członkowskim pewnej formy promowania produktu, który jest w nim legalnie sprzedawany, może mieć większy wpływ na produkty pochodzące z innych państw członkowskich.
90.
W wyroku z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie Gourmet International Products (
51
) Trybunał orzekał w przedmiocie przepisów zakazujących jakiegokolwiek rozpowszechniania skierowanych do konsumentów przekazów reklamowych dotyczących napojów alkoholowych z kilkoma nieistotnymi wyjątkami. Trybunał uznał, że należy przyjąć, iż taki zakaz reklamy dotkliwiej dotyka sprzedaż produktów pochodzących z innych państw członkowskich niż sprzedaż produktów krajowych, i w związku z tym stanowi ograniczenie handlu między państwami członkowskimi podlegające art. 28 WE (
52
).
91.
Trybunał oparł się w tej analizie na założeniu, że jeśli chodzi o takie produkty jak napoje alkoholowe, których spożycie jest związane z tradycyjnymi praktykami społecznymi oraz z przyzwyczajeniami i miejscowym zwyczajem, całkowity zakaz reklamy skierowanej do konsumentów poprzez ogłoszenia w prasie, radiu, bezpośrednią wysyłkę niezamawianych materiałów lub rozwieszanie ogłoszeń na drogach publicznych może bardziej przeszkodzić w dostępie do rynku produktów pochodzących z innych państw członkowskich niż produktów krajowych, z którymi konsument jest w naturalny sposób lepiej zaznajomiony (
53
).
92.
W wyroku z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie Douwe Egberts (
54
) Trybunał doszedł do tych samych wniosków, jak w powołanym powyżej wyroku w sprawie Gourmet International Products, w odniesieniu do ustawy krajowej zakazującej, w stosunku do reklamy środków spożywczych, odniesień do odchudzania oraz do zaleceń, zaświadczeń, oświadczeń lub opinii lekarskich bądź atestów.
93.
Powody, dla których Trybunał doszedł do takich wniosków w ramach wykładni art. 28 WE w odniesieniu do zakazu reklamowania towarów, można moim zdaniem przenieść na grunt wykładni art. 43 WE w odniesieniu do przepisów państwa członkowskiego zakazujących podmiotom świadczącym usługi dentystyczne jakiejkolwiek reklamy swoich usług.
94.
Więzy łączące pacjenta i osobę, która go leczy, są bowiem moim zdaniem mocniejsze niż przywiązanie do jakiegoś produktu wynikające po prostu z przyzwyczajeń konsumenckich. Stosunek ten w dziedzinie leczenia oparty jest na zaufaniu pacjenta do leczącej go osoby lub do placówki ochrony zdrowia i dotyczy usług, dla których wymogi dotyczące jakości są w oczywisty sposób wyższe. Zaufanie to bierze się początkowo z reputacji przedstawiciela danego zawodu lub placówki ochrony zdrowia i, ogólnie rzecz biorąc, wzmacnia się wraz ze świadczeniem pacjentowi usług.
95.
Ów wysoki poziom wymagań w dziedzinie leczenia znajduje swój wyraz między innym w fakcie, że zawody związane z służbą zdrowia były tradycyjnie bardzo mocno regulowane w poszczególnych państwach członkowskich. Te obszerne regulacje skłoniły zresztą ustawodawcę wspólnotowego do przyjęcia w tej dziedzinie pierwszych dyrektyw sektorowych w zakresie uznawania dyplomów niezbędnych do wykonywania tych zawodów i harmonizacji kształcenia wymaganego do uzyskania tych dyplomów (
55
).
96.
Zdrowie stanowi więc dziedzinę, w której swobodny przepływ przedstawicieli określonych zawodów napotykał na istotne przeszkody i w której wzajemne uznawanie wymagało bardzo obszernej harmonizacji ze strony ustawodawcy wspólnotowego.
97.
Dlatego też uważam, że dostęp do rynku usług leczniczych w danym państwie członkowskim dla wykonującego taką działalność podmiotu, osoby fizycznej lub prawnej pochodzącej z innego państwa członkowskiego jest z pewnością jeszcze trudniejszy niż do innych rodzajów działalności, jak bankowość czy ubezpieczenia, w których leżące na szali dobro jest jednak mniej istotne oraz w których stosunek polegający na zaufaniu między usługodawcą a usługobiorcą nie jest aż tak istotny.
98.
W związku z tym jestem przekonany, iż zakaz wszelkiej reklamy mogącej promować świadczenie usług związanych z leczeniem może bardziej utrudniać działalność przedstawicieli tych zawodów pochodzących z innych państw członkowskich niż z przyjmującego państwa członkowskiego. Taka ustawa państwa członkowskiego jak ustawa z 1958 r. stanowi więc moim zdaniem ograniczenie w rozumieniu art. 43 WE.
99.
Przepisy takie można również analizować pod kątem ograniczeń w swobodzie świadczenia usług transgranicznych.
100.
Artykuł 49 WE, podobnie jak art. 43 WE wymaga bowiem zniesienia wszelkich ograniczeń w swobodzie świadczenia usług, nawet jeżeli ograniczenia te stosowane są bez rozróżnienia między usługodawcami krajowymi i pochodzącymi z innych państw członkowskich, o ile mogą one uniemożliwić lub utrudniać w inny sposób świadczenie usług przez usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim i świadczącego tam zgodnie z prawem podobne usługi. Swoboda świadczenia usług ma ponadto zastosowanie zarówno do usługodawcy, jak i usługobiorcy (
56
).
101.
Taki zakaz jakiejkolwiek reklamy usług dentystycznych, jaki znajduje się w ustawie z 1958 r., pozbawia podmioty świadczące usługi reklamowe mające siedzibę w innych niż Belgia państwach członkowskich możliwości oferowania swych usług przedstawicielom tych zawodów mających siedzibę w tym państwie członkowskim. Nie pozwala on również przedstawicielom tych zawodów, takim jak I. Doulamis, na skorzystanie z usług tych usługodawców.
102.
Należy teraz zbadać, czy ograniczenie to może być uzasadnione.
b) Uzasadnienie ograniczenia
103.
Rząd belgijski podał powody, dla których przyjął zakaz jakiejkolwiek reklamy ze strony podmiotów świadczących usługi dentystyczne. Zdaniem tego rządu praktyki reklamowe zmierzające do zdobycia pacjentów za pomocą materiałów propagandowych są nie do pogodzenia z wymogami ochrony zdrowia publicznego i godności zawodowej. Praktyki te mogą bowiem godzić w zaufanie, które powinno istnieć między podmiotem świadczącym usługi dentystyczne a pacjentem, oraz w jakość usług i etykę wykonujących ten zawód osób.
104.
Podobnie rząd włoski powoływał się na przepisy dyrektywy 2001/83 zakazujące adresowanej do ogółu społeczeństwa reklamy produktów leczniczych, które dostępne są jedynie na receptę, i upoważniające państwa członkowskie do wprowadzenia zakazu reklamy refundowanych produktów leczniczych. Na podstawie tych przepisów wnioskował on, że państwa członkowskie miały prawo zakazać jakiejkolwiek reklamy w dziedzinach ochrony zdrowia, w których kwestia ta nie stała się przedmiotem harmonizacji.
105.
Zdaniem tego rządu publiczna informacja w dziedzinie zdrowia powinna pochodzić z obiektywnych źródeł, a reklama uprawiana przez samych usługodawców nie spełnia tego wymogu obiektywizmu.
106.
Tak jak rządy belgijski i włoski jestem zdania, że państwa członkowskie mają prawo zakazać podmiotom świadczącym usługi dentystyczne publicznej reklamy swoich usług, o ile zakaz ten jest faktycznie ograniczony do promowania tych usług. Na poparcie mojej analizy przywołam następujące względy.
107.
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ograniczenie korzystania ze swobód przepływu, wynikające z przepisów krajowych obowiązujących jednakowo w stosunku do wszystkich, może być uzasadnione, jeżeli odpowiada nadrzędnym wymogom interesu publicznego, jest właściwe do realizacji celu, któremu służy, i nie wykracza poza zakres niezbędny do jego osiągnięcia (
57
).
108.
Pierwszy z tych warunków jest w oczywisty sposób spełniony. Ochrona zdrowia publicznego jest bowiem wymieniona pośród powodów mogących stanowić uzasadnienie środków dyskryminujących obywateli innych państw członkowskich. Trybunał orzekł w tym względzie, że zdrowie i życie ludzi mają pierwszorzędne znaczenie wśród interesów chronionych przez postanowienia traktatu ustanawiające możliwe wyjątki od zakazu ograniczeń swobód przepływu (
58
). Ochrona zdrowia publicznego należy również do nadrzędnych względów interesu ogólnego, mogących stanowić uzasadnienie ograniczeń korzystania z zagwarantowanych w traktacie swobód przepływu (
59
).
109.
Niezaprzeczalnie spełniony jest również drugi stawiany w orzecznictwie warunek. Nałożony na usługodawców zakaz uprawiania jakiejkolwiek publicznej reklamy swoich usług może przecież przeszkodzić im w tym, by stosowali działania propagandowe mogące narazić na szwank zaufanie, jakim darzą ich pacjenci, szkodząc godności swego zawodu i ryzykując w ten sposób jakością usług.
110.
Centralna kwestia w niniejszej sprawie dotyczy więc w rzeczywistości tego, czy taki zakaz nie jest nieproporcjonalny w stosunku do tych celów, czy też innymi słowy, czy celów tych nie da się osiągnąć tak samo skutecznie za pomocą mniej restrykcyjnych środków.
111.
Kwestia ta jest istotna tym bardziej dlatego, że już w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sporu przed sądem krajowym, istniały akty prawa wspólnotowego mające na celu ochronę konsumentów przed nadmiarem reklam, w szczególności zaś przed reklamą wprowadzającą w błąd oraz reklamą telewizyjną mogącą skłaniać do zachować szkodliwych dla zdrowia.
112.
Istnienie takich uregulowań skłania mnie zatem do zbadania, czy ochrona zdrowia publicznego i godności zawodowej mogą uzasadniać zakazanie podmiotom świadczącym usługi dentystyczne uprawiania reklamy na takich samych warunkach, jakie obowiązują jakiegokolwiek innego usługodawcę, to jest promowania świadczenia swoich usług za pomocą wszelkich środków przekazu w celu skłonienia konsumenta do ich nabycia. Chodzi również o odpowiedź na pytanie, czy powody te mogą uzasadnić zakaz jakiejkolwiek formy publicznej reklamy.
113.
Uważam, że ochrona zdrowia publicznego może stanowić uzasadnienie zakazu jakiejkolwiek przyciągającej lub zachęcającej publicznej formy przekazu z następujących względów.
114.
Po pierwsze, usługi lecznicze nie stanowią takich samych usług, jak inne usługi. Oddziałują one na całokształt stanu fizycznego usługobiorcy i na jego równowagę psychiczną. Ponadto korzystający z nich pacjent ma rzeczywistą potrzebę związaną z odzyskaniem zdrowia, a być może ochroną życia. Ze względu na znaczenie wchodzącego w grę dobra pacjent, decydując o tym, czy skorzystać, czy nie z usług leczniczych, nie dysponuje taką samą swobodą, jak przy innych usługach. Korzystając z usług leczniczych, pacjent nie spełnia zachcianki, lecz potrzebę.
115.
Po drugie, dziedzina usług dentystycznych, podobnie jak ogół działalności w sferze służby zdrowia, stanowi jedną z tych dziedzin, gdzie moim zdaniem poziom „asymetrii informacji” między usługodawcą a usługobiorcą, jak ujmuje to Komisja w powołanym powyżej sprawozdaniu na temat konkurencji w sektorze wolnych zawodów (
60
), jest najwyższy. Oznacza to, że usługodawca posiada w swojej dziedzinie działalności poziom kompetencji znacznie powyżej poziomu usługobiorcy, tak że ten ostatni nie jest w stanie rzeczywiście ocenić jakości nabywanej przez siebie usługi.
116.
Zatem z uwagi na tę asymetrię poziomu kompetencji oraz znaczenie tego, co wchodzi dla pacjenta w grę przy podejmowaniu decyzji o skorzystaniu lub nie z usług leczniczych, uważam, że stosunek polegający na zaufaniu pacjenta do przedstawiciela zawodu służby zdrowia ma zasadniczy charakter. Inaczej mówiąc, pacjent musi być przekonany o tym, że jeżeli lecząca go osoba udziela mu porady lub zaleca mu skorzystanie z usługi leczniczej, porada lub zalecenie motywowane są jedynie ochroną zdrowia.
117.
Dlatego też podzielam opinię rządów belgijskiego i włoskiego, gdy dowodzą one, że ów stosunek oparty na zaufaniu musiałby zostać naruszony, gdyby podmioty świadczące usługi dentystyczne miały prawo publicznie uprawiać reklamę w celu promowania swych usług. W takim przypadku pacjent mógłby słusznie obawiać się, że gdy lecząca go osoba udziela mu porady lub zaleca mu skorzystanie z usługi leczniczej, taka porada lub takie zalecenie wynikają przynajmniej częściowo z interesu gospodarczego tej osoby. Pacjent mógłby wówczas relatywizować wartość tej porady lub zalecenia i narazić w ten sposób swoje zdrowie, nie zgadzając się na proponowaną usługę lub odkładając ją na później.
118.
Jestem zatem zdania, że ochrona zdrowia publicznego może być ważnym uzasadnieniem zakazu dla podmiotów świadczących usługi dentystyczne wszelkiej formy publicznej reklamy w celu promowania swoich usług. W zakresie, w jakim wobec braku wspólnych lub zharmonizowanych reguł dotyczących reklamy usług dentystycznych do każdego z państw członkowskich należy decyzja w przedmiocie poziomu, na jakim pragnie ono zapewnić ochronę zdrowia publicznego, i sposobu, w jaki poziom ten ma być osiągnięty, oczywiście z poszanowaniem zasady proporcjonalności (
61
), uważam, że zakaz taki nie jest niezgodny z art. 43 WE i 49 WE.
119.
Zakaz ten nie może być jednak nieograniczony. Wykonywanie działalności przez podmioty świadczące usługi dentystyczne, jak i przez innych przedstawicieli zawodów służby zdrowia, wymaga oczywiście tego, by ludność mogła dowiedzieć się o ich istnieniu. Oznacza to, że opinia publiczna powinna móc zapoznać się z tożsamością usługodawcy, osoby fizycznej lub prawnej, usługami, które ma prawo świadczyć, miejscem, gdzie praktykuje, godzinami przyjęć oraz sposobami skontaktowania się z nim, takimi jak numery telefonu, faksu lub adres internetowy.
120.
Publiczny dostęp do takich obiektywnych informacji jest zatem niezbędny w celu urzeczywistnienia swobodnego przepływu przedstawicieli zawodów służby zdrowia. Przyczynia się również do lepszej ochrony zdrowia publicznego, promując mobilność pacjentów w ramach Unii. Ewolucja orzecznictwa Trybunału od czasu wyroków w sprawie Decker (
62
) i w powołanej powyżej sprawie Kohll wykazuje, że pacjenci coraz częściej pragną leczyć się w innych państwach członkowskich. Ta tendencja wynika z różnych powodów. Mogą w ten sposób chcieć skorzystać z tańszych usług lub z usług nieistniejących w swoim państwie zamieszkania czy też zostać wyleczeni szybciej niż w swoim państwie. Ta mobilność pacjentów, umożliwiając im szerszy dostęp do leczenia niż w swoim państwie członkowskim, również przyczynia się do ochrony zdrowia publicznego.
121.
Ustawa krajowa zakazująca podmiotom świadczącym usługi dentystyczne uprawiania bezpośrednio lub pośrednio publicznej reklamy swoich usług nie powinna posuwać się do tego, by zakazywać zwykłego podania, w sposób nieprzyciągający klienta i niebędący zachętą, przez tych usługodawców, w książce telefonicznej lub innych dostępnych publicznie środkach przekazu, informacji umożliwiających dowiedzenie się o ich istnieniu jako przedstawicieli danego zawodu, takich jak ich tożsamość, działalność, którą mają prawo wykonywać, miejsce jej wykonywania, godziny przyjęć i sposób skontaktowania się z nimi.
122.
Zadaniem sądu krajowego jest dokonanie oceny, czy w niniejszym przypadku ogłoszenia zamieszczone przez I. Doulamisa w książce telefonicznej Belgacom wykraczają poza ramy tych granic, biorąc w szczególności pod uwagę wygląd tych ogłoszeń i tego rodzaju informacje, jak „Natychmiastowa naprawa w godzinę”, „Darmowa kontrola i porady”, „Indywidualne podejście” i „Odbiór z domu”.
123.
To właśnie w świetle tych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział sądowi krajowemu, że ustawa krajowa zakazująca podmiotom świadczącym usługi dentystyczne w ramach wolnego zawodu lub gabinetu dentystycznego uprawiania, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek publicznej reklamy swoich usług stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w rozumieniu art. 43 WE i 49 WE. Jednakże ograniczenie to jest uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego, o ile omawiane krajowe przepisy nie skutkują zakazem zwykłego podawania, w sposób nieprzyciągający klienta i niebędący zachętą, przez tych usługodawców, w książce telefonicznej lub innych publicznie dostępnych środkach przekazu, informacji umożliwiających dowiedzenie się o ich istnieniu jako przedstawicieli danego zawodu, takich jak ich tożsamość, działalność, którą mają prawo wykonywać, miejsce jej wykonywania, godziny przyjęć i sposób skontaktowania się z nimi.
V — Wnioski
124.
W związku z powyższym proponuję udzielić następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez tribunal de première instance de Bruxelles:
„Artykuł 81 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. g) WE i art. 10 akapit drugi WE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie ustawie krajowej zakazującej podmiotom świadczącym usługi dentystyczne, w ramach wolnego zawodu lub gabinetu dentystycznego, uprawiania, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek publicznej reklamy swoich usług.
Przepisy takie stanowią jednak ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w rozumieniu art. 43 WE i 49 WE.
Ograniczenie to jest uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego, o ile omawiane krajowe przepisy nie skutkują zakazem zwykłego podawania, w sposób nieprzyciągający klienta i niebędący zachętą, przez tych usługodawców, w książce telefonicznej lub innych publicznie dostępnych środkach przekazu, informacji umożliwiających dowiedzenie się o ich istnieniu jako przedstawicieli danego zawodu, takich jak ich tożsamość, działalność, którą mają prawo wykonywać, miejsce jej wykonywania, godziny przyjęć i sposób skontaktowania się z nimi”.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Zwanej dalej „ustawą z 1958 r.”.
(
3
)	Dyrektywa Rady z dnia 25 lipca 1978 r. dotycząca wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji osób wykonujących zawód lekarza dentysty, łącznie ze środkami mającymi na celu ułatwienie skutecznego wykonywania prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (Dz.U. L 233, s. 1).
(
4
)	Dyrektywa Rady z dnia 25 lipca 1978 r. dotycząca koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie działalności lekarza dentysty (Dz.U. L 233, s. 10). Dyrektywa ta, podobnie jak dyrektywa 78/686, została uchylona i zastąpiona przez dyrektywę 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. L 255, s. 22).
(
5
)	Dyrektywa Rady z dnia 10 września 1984 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących reklamy wprowadzającej w błąd (Dz.U. L 250, s. 17).
(
6
)	Dyrektywa 97/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 października 1997 r. zmieniająca dyrektywę 84/450/EWG dotyczącą reklamy wprowadzającej w błąd  (Dz.U. L 290, s. 18).
(
7
)	Dyrektywa 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniająca dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady („Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych”) (Dz.U. L 149, s. 22, zwana dalej „dyrektywą 84/450”).
(
8
)	Dyrektywa 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz.U. L 376, s. 21).
(
9
)	Artykuł 2 pkt 1.
(
10
)	Artykuł 2 pkt 2.
(
11
)	Artykuł 2 pkt 2a dyrektywy 84/450.
(
12
)	Reklama porównawcza jest dozwolona, ogólnie rzecz biorąc, w szczególności jeżeli nie wprowadza w błąd, ustanawia porównanie między towarami lub usługami realizującymi te same potrzeby lub mającymi te same cele, porównuje obiektywnie jedną lub kilka zasadniczych, istotnych, możliwych do zweryfikowania i reprezentatywnych cech tych towarów i usług, przy czym jedną z tych cech może być cena, nie dyskredytuje ani nie oczernia konkurenta, nie powoduje mylenia reklamującego z jego konkurentem, nie korzysta ona w sposób bezprawny z reputacji związanej z danym znakiem towarowym lub nazwą handlową konkurenta.
(
13
)	Zobacz dyrektywa Rady 92/28/EWG z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie reklamowania produktów leczniczych przeznaczonych dla ludzi (Dz.U. L 113, s. 13), uchylona i zastąpiona przez dyrektywę 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz.U. L 311, s. 67).
(
14
)	Dyrektywa Rady 89/552/EWG z dnia 3 października 1989 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej [nadawczej] (Dz.U. L 298, s. 23), zmieniona dyrektywą 97/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 czerwca 1997 r. (Dz.U. L 202, s. 60, zwana dalej „dyrektywą 89/552”).
(
15
)	Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (Dz.U. L 178, s. 1).
(
16
)	Artykuł 12 lit. d).
(
17
)	267/86, Rec. s. 4769.
(
18
)	Punkt 16.
(
19
)	COM(2004) 83 wersja ostateczna/2.
(
20
)	Od C-180/98 do C-184/98, Rec. s. I-6451.
(
21
)	Punkt 89.
(
22
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie C-318/00 Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, Rec. s. I-905, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
23
)	Ibidem (pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
24
)	Ibidem (pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
25
)	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-13/01 Safalero, Rec. s. I-8679, pkt 38–40 i z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie C-165/03 Längst, Zb. Orz. s. I-5637, pkt 34.
(
26
)	Wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C-153/00 der Weduwe, Rec. s. I-11319, pkt 33–39.
(
27
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C-295/97 Piaggio, Rec. s. I-3735, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
28
)	Wyrok z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie C-153/02 Neri, Rec. s. I-13555, pkt 35.
(
29
)	Motyw drugi.
(
30
)	Dyrektywa 2005/36, która uchyliła i zastąpiła dyrektywę 78/686, stanowi w motywie szóstym, że: „wprowadzanie ułatwień w świadczeniu usług musi odbywać się przy pełnym poszanowaniu wymogów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony konsumentów. Dlatego należy ustanowić szczególne przepisy dotyczące przedstawicieli zawodów regulowanych, związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, którzy świadczą usługi transgraniczne tymczasowo lub okazjonalnie”.
(
31
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 października 2003 r. w sprawie C-56/01 Inizan, Rec. s. I-12403, pkt 16 i 17.
(
32
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C-260/89 ERT, Rec. s. I-2925, pkt 12.
(
33
)	Wyrok z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C-198/01 CIF, Rec. s. I-8055, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
34
)	Ibidem (pkt 46).
(
35
)	Zobacz opinię rzecznika generalnego Poiaresa Madura w sprawach połączonych C-94/04 i C-202/04 Cipolla i in., wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r., Zb.Orz. s. I-11421, pkt 32.
(
36
)	Zobacz w szczególności postanowienie z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie C-250/03 Mauri, Zb.Orz. s. I-1267, pkt 30 i ww. wyrok w sprawie Cipolla i in., pkt 47.
(
37
)	C-35/99, Rec. s. I-1529.
(
38
)	Punkt 33.
(
39
)	Punkt 43.
(
40
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie C-108/96 Mac Quen i in., Rec. s. I-837, pkt 24.
(
41
)	Zobacz w odniesieniu do działalności medycznej wyrok z dnia 31 stycznia 1984 r. w sprawach połączonych 286/82 i 26/83 Luisi i Carbone, Rec. s. 377 oraz w odniesieniu do usług dentystycznych, a dokładniej leczenia ortodontycznego, wyrok z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C-158/96 Kohll, Rec. s. I-1931.
(
42
)	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 16 lutego 1995 r. w sprawach połączonych od C-29/94 do C-35/94 Aubertin i in., Rec. s. I-301, pkt 9; z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C-97/98 Jägerskiöld, Rec. s. I-7319, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo i z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-60/00 Carpenter, Rec. s. I-6279, pkt 28.
(
43
)	Zobacz w odniesieniu do terapeuty wyrok z dnia 3 października 1990 r. w sprawach połączonych C-54/88, C-91/88 i C-14/89 Nino i in., Rec. s. I-3537, pkt 11.
(
44
)	C-448/98, Rec. s. I-10663, pkt 23.
(
45
)	Zobacz w odniesieniu do swobodnego przepływu kapitału wyroki z dnia 5 marca 2002 r. w sprawach połączonych C-515/99, od C-519/99 do C-524/99 i od C-526/99 do C-540/99 Reisch i in., Rec. s. I-2157, pkt 26 i z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie C-300/01 Salzmann, Rec. s. I-4899, pkt 33. Zobacz w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. s. I-2941, pkt 29 i ww. wyrok w sprawie Cipolla i in., pkt 30.
(
46
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 8 marca 2007 r. w sprawie C-45/06 Campina, Zb.Orz. s. I-2089, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
47
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-152/03 Ritter-Coulais, Zb. Orz. s. I-1711, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
48
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C-442/02 CaixaBank France, Zb.Orz. s. I-8961, pkt 11 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
49
)	Zobacz w odniesieniu do francuskich przepisów zakazujących oprocentowania rachunków depozytowych a vista ww. wyrok w sprawie CaixaBank France, pkt 12.
(
50
)	Od C-34/95 do C-36/95, Rec. s. I-3843, pkt 42.
(
51
)	C-405/98, Rec. s. I-1795.
(
52
)	Punkt 25.
(
53
)	Punkt 21.
(
54
)	C-239/02, Zb.Orz. s. I-7007, pkt 53.
(
55
)	Pierwszy sektorowy system uznawania dyplomów przyjęto w odniesieniu do lekarzy od 1975 r. Po nim ustanowiono pięć kolejnych systemów sektorowych, wprowadzonych między 1977 i 1985 r., dotyczących pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną, lekarzy dentystów za pomocą dyrektyw 78/686 i 78/687, lekarzy weterynarii, położnych i farmaceutów. Dyrektywy te zostały uchylone i zastąpione prze dyrektywę 2005/36.
(
56
)	Wyrok z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie C-262/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-6569, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
57
)	Powołany powyżej wyrok w sprawie CaixaBank France, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
58
)	Wyrok z dnia 10 listopada 1994 r. w sprawie C-320/93 Ortscheit, Rec. s. I-5243, pkt 16.
(
59
)	Idem.
(
60
)	Punkt 25.
(
61
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawach połączonych C-1/90 i C-176/90 Aragonesa de Publicidad Exterior i Publivía, Rec. s. I-4151, pkt 16.
(
62
)	Wyrok z dnia 28 kwietnia 1998 r., C-120/95, Rec. s. I-1831. Przypomnijmy, że okoliczności faktyczne w ww. wyroku w sprawie Kohll polegały na nieuwzględnieniu wniosku obywatela Luksemburga o zezwolenie na skorzystanie przez jego nieletnią córkę z leczenia prowadzonego przez ortodontę mającego siedzibę w Trewirze (Niemcy).