62011CC0131
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M ME ELEANOR. SHARPSTON
présentées le 29 mars 2012 (
1
)
Affaire C‑131/11
Pfeifer & Langen KG
contre
Hauptzollamt Aachen
[demande de décision préjudicielle formée par le Finanzgericht Düsseldorf (Allemagne)]
«Organisation commune des marchés dans le secteur du sucre — Établissement de la production définitive de sucre relative à une campagne de commercialisation — Quantités excédentaires de sucre blanc découvertes par les autorités compétentes d’un État membre après la fin de la campagne faisant l’objet du contrôle — Obligation de prendre en considération les excédents de sucre au titre de la campagne de commercialisation faisant l’objet du contrôle ou de la campagne pendant laquelle ils sont constatés»
1.
Dans le cadre du présent renvoi préjudiciel émanant du Finanzgericht Düsseldorf (Allemagne), il est demandé à la Cour si des excédents de sucre constatés par les autorités nationales lors d’un contrôle doivent être rattachés à la campagne de commercialisation au cours de laquelle leur existence a été établie ou, avec effet rétroactif, à la campagne faisant l’objet du contrôle.
Le cadre juridique
L’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre
2.
Le 1er juillet 1968, le règlement no 1009/67/CEE (
2
) a institué un régime de soutien en ce qui concerne le sucre. Le sucre produit et vendu au cours d’une campagne de commercialisation dans le cadre du quota maximal bénéficiait d’un soutien financier (ci-après les «mesures d’intervention»). Les États membres attribuaient des quotas (instaurés à l’article 23 du règlement no 1009/67) aux producteurs de sucre établis sur leur territoire pour chaque campagne de commercialisation. Un régime communautaire (
3
) de financement du coût des mesures d’intervention était également prévu. Dans certaines limites, ces coûts étaient supportés par tous les producteurs communautaires, par le biais du paiement d’une cotisation à la production, tandis que les coûts restants étaient à la charge du budget communautaire (
4
). Le sucre produit au-delà du quota maximal ne pouvait pas être vendu sur le marché intérieur et ne bénéficiait pas des mesures d’intervention.
Le règlement de base
3.
Le règlement (CEE) no 1785/81 (
5
) (ci-après le «règlement de base») était applicable à compter du 1er juillet 1981.
4.
Le onzième considérant expliquait que «les raisons qui ont conduit jusqu’ici la Communauté à retenir pour les secteurs du sucre […] un régime de quotas de production restent toujours fondées; […] toutefois, des aménagements sont à apporter à celui-ci, d’une part, pour tenir compte de l’évolution récente de la production et, d’autre part, pour doter la Communauté des instruments nécessaires pour assurer de façon juste mais efficace le financement intégral par les producteurs eux-mêmes des charges à l’écoulement des excédents résultant du rapport entre la production de la Communauté et sa consommation; […]».
5.
Le quinzième considérant énonçait que «les quotas de production attribués aux entreprises [constituaient] un moyen de garantir aux producteurs les prix communautaires et l’écoulement de leur production […]».
6.
Le règlement de base a institué un nouveau régime de quotas. À cet égard, il disposait que des prix minimaux de la betterave A et de la betterave B seraient fixés chaque année (
6
). Il y avait à l’époque trois catégories de productions dans le secteur du sucre. La production A et B était celle qui s’inscrivait dans le cadre de quotas qui correspondaient en principe, respectivement, à la demande sur le marché intérieur et aux exportations des excédents de sucre qui ouvraient droit à des restitutions à l’exportation. Le sucre C était produit en dehors de ces quotas et ne pouvait pas être commercialisé librement dans l’Union européenne; il devait être exporté, sans restitutions, aux frais de l’industrie sucrière (
7
). De surcroît, les betteraves utilisées aux fins de la production de sucre C ne bénéficiaient pas des mesures de soutien des prix. Le deuxième alinéa de l’article 24, paragraphe 1, disposait à cet égard:
«[…] on entend par:
a)
sucre A […], toute quantité de sucre […] qui est produite au compte d’une campagne de commercialisation déterminée dans la limite du quota A de l’entreprise en cause;
b)
sucre B […], toute quantité de sucre […] qui est produite au compte d’une campagne de commercialisation déterminée et qui dépasse le quota A sans dépasser la somme des quotas A et B de l’entreprise en cause;
c)
sucre C […], toute quantité de sucre […] qui est produite au compte d’une campagne de commercialisation déterminée et qui, soit dépasse la somme des quotas A et B de l’entreprise en cause soit est produite par une entreprise non pourvue de quotas» (
8
).
7.
L’article 26 interdisait d’écouler sur le marché intérieur de la Communauté le sucre C qui n’avait pas été reporté en vertu de l’article 27. Ce sucre devait être exporté avant le 1er janvier de l’année civile suivant la campagne de commercialisation en cause. L’article 26, paragraphe 3, prévoyait qu’un montant serait perçu en l’absence de preuve que le sucre C avait été exporté dans le délai requis.
8.
L’article 27, paragraphe 1, disposait que «[c]haque entreprise peut décider de reporter à la campagne de commercialisation suivante, au compte de la production de cette campagne, tout ou partie de la production de sucre dépassant le quota A. Cette décision est irrévocable» (
9
).
9.
L’article 28 posait le principe en vertu duquel les producteurs devaient financer eux-mêmes intégralement les charges liées à l’écoulement des excédents qui résultaient de la différence entre la production communautaire et la consommation de sucre dans le marché intérieur. La totalité de la production de sucre A et B était par conséquent soumise à une cotisation à la production. Cette cotisation était calculée en deux étapes. Une cotisation provisoire était tout d’abord fixée, sur la base de prévisions relatives à la campagne de commercialisation en cours (
10
). Ensuite, avant la fin de la campagne de commercialisation suivante, la production définitive de sucre de la campagne précédente était établie (
11
).
10.
L’article 28, paragraphe 3, était libellé comme suit:
«Lorsque les constatations visées au paragraphe 1 aboutissent après ajustement conformément au paragraphe 2, et sans préjudice de l’article 29 paragraphe 1, à une perte globale prévisible, celle-ci est divisée par la quantité prévisible de sucre A et B […] produite au compte de la campagne en cours. Le montant qui en résulte est à percevoir des fabricants en tant que cotisation à la production de base sur leurs productions de sucre A et B […]»
11.
Le régime prévu à l’article 28 plafonnait le montant de la cotisation à la production de base. Lorsque, en raison de ce plafonnement, la cotisation à la production de base ne couvrait pas intégralement la perte globale (le coût total de l’écoulement des excédents), le règlement de base prévoyait la perception d’une cotisation supplémentaire sur le quota B (ci-après la «cotisation B») (
12
).
12.
Les modalités d’application du régime du sucre ont été adoptées en vertu de l’article 41 du règlement de base (
13
).
Le règlement d’exécution
13.
Les articles 27, paragraphe 3, 28, paragraphe 7, 29, paragraphe 5 et 39 du règlement de base servaient de base juridique au règlement (CEE) no 1443/82 (
14
). Le préambule de ce dernier expliquait que, pour appliquer de manière appropriée le régime des quotas, il était nécessaire, en particulier, d’instaurer des règles relatives aux données devant servir à l’établissement des cotisations à la production prévues à l’article 28 du règlement de base (à savoir, la cotisation à la production de base et – le cas échéant – la cotisation B). Il a été reconnu que ces cotisations ne pouvaient pas être établies avant la fin d’une campagne de commercialisation. Toutefois, la responsabilité financière pour ce qui est de chaque campagne devait être attribuée aux producteurs le plus tôt possible. Il a dès lors été jugé nécessaire de veiller à ce que le paiement d’acomptes sur cotisations à la production (calculés sur la base des prévisions) soit prévu et à ce que les montants dus soient payés bien avant la fin de la campagne de commercialisation en question. En outre, il a été admis que la fixation des montants des cotisations ne pouvait intervenir qu’une fois que les données les plus exactes possibles concernant la consommation seraient disponibles. Pour permettre une bonne gestion du régime des quotas, il y avait par conséquent lieu de fixer des délais pour la constatation de la production et la communication des données y afférentes et de prévoir des mesures de contrôle appropriées par les États membres (
15
).
14.
L’article 3 du règlement d’exécution disposait:
«1.   Les États membres établissent, avant le 15 février de chaque année, la production sucrière provisoire de la campagne de commercialisation en cours pour chaque entreprise située sur leur territoire.
[...]
3.   Les États membres établissent avant le 1er octobre de chaque année, pour la campagne de commercialisation précédente, la production définitive de sucre [...] obtenue par chaque entreprise.
4.   Lorsque, après l’établissement de la production définitive pour le sucre visé au paragraphe 3, des différences par rapport à celle-ci sont constatées ultérieurement, ces différences sont prises en considération lors de l’établissement de la production définitive de la campagne de commercialisation pendant laquelle la différence est constatée» (
16
).
15.
L’article 5 imposait de procéder, avant le 1er avril pour la campagne de commercialisation en cours, à une estimation, conformément à l’article 28 du règlement de base, de la cotisation à la production de base et (le cas échéant) de la cotisation B.
16.
L’article 7 précisait les délais de fixation des cotisations à la production. L’établissement de décomptes pour le paiement des soldes dus au titre des cotisations, compte tenu des acomptes perçus en vertu de l’article 5, était également prévu.
Le règlement (CEE) no 2670/81: les dispositions applicables au sucre C
17.
L’article 1er du règlement (CEE) no 2670/81 (
17
) disposait que tout fabricant de sucre C devait apporter la preuve que le sucre avait été exporté à partir de l’État membre sur le territoire duquel il avait été produit sans restitution ni prélèvement. En l’absence de preuve d’une exportation de sucre C avant le 1er janvier de l’année suivant la fin de la campagne de commercialisation pendant laquelle il avait été produit, la quantité de sucre en cause était considérée comme écoulée sur le marché intérieur (
18
).
18.
L’article 3, paragraphe 1, prévoyait que, dans ce cas, un montant serait payé par le producteur de sucre.
La législation nationale
19.
Le règlement sur les cotisations à percevoir dans le cadre de la régulation de la production du sucre (Verordnung über die im Rahmen der Produktionsregelung für Zucker zu erhebenden Abgaben), du 7 mars 1983 (ci-après la «mesure nationale») était applicable pendant la campagne de commercialisation 1997/1998.
20.
L’article 1er, intitulé «Champ d’application», expliquait que la mesure nationale s’appliquait au sucre produit en dehors des quotas de production et au sucre reporté d’une campagne de commercialisation à l’autre, dans le contexte du régime communautaire.
21.
L’article 4 de la mesure nationale imposait au fabricant l’obligation de déclarer aux autorités nationales compétentes, avant le 31 janvier de chaque année, sa production de sucre provisoire pour la campagne de commercialisation en cours et, avant le 15 septembre de chaque année, la production de sucre définitive pour ce qui était de la campagne de commercialisation précédente.
22.
L’article 8 de la mesure nationale imposait aux autorités compétentes de délivrer à chaque producteur de sucre (aux dates fixées par les actes communautaires applicables) un «avis de constatation» de sa production de sucre provisoire et définitive au cours de la campagne de commercialisation en question. Dans un avis écrit, les autorités compétentes fixaient ensuite les acomptes à verser sur les cotisations (calculées conformément à l’article 9) dues au titre des quantités de sucre fabriquées dans les limites des quotas de production conformément à ces avis de constatation. Les cotisations définitives dues au titre des quantités de sucre fabriquées dans les limites des quotas A et B étaient ensuite déterminées en calculant la différence entre les chiffres relatifs à la production de sucre provisoire et définitive et les acomptes sur cotisations.
23.
L’article 9, paragraphe 1, point 3, de la mesure nationale imposait aux autorités compétentes de fixer les cotisations dues au titre des quantités de sucre C écoulées sur le marché intérieur.
Les faits et la procédure
24.
Pendant la campagne de commercialisation 1997/1998, Pfeifer & Langen KG (ci-après «Pfeifer») a fabriqué du sucre dans ses usines d’Elsdorf, d’Euskirchen, d’Appeldorn et de Lage. Le 8 septembre 1998, Pfeifer a déclaré sa production définitive de sucre. Le 25 septembre 1998, les autorités compétentes ont délivré un avis de constatation concernant la production définitive de sucre de Pfeifer pendant cette campagne de commercialisation.
25.
Le 4 novembre 1999, les autorités compétentes ont entamé un contrôle dans les locaux de Pfeifer. Ce contrôle a été suspendu à la suite d’une contestation de Pfeifer, mais il a repris le 16 janvier 2003. L’enquête concernait notamment la cotisation à la production de sucre pour la campagne de commercialisation 1997/1998.
26.
En 2006, des quantités supplémentaires de sucre blanc (9657,4 tonnes au total) ont été découvertes. Ce sucre a été considéré comme du sucre C et rattaché à la campagne de commercialisation 1997/1998; un montant de 5810857,58 euros a par conséquent été perçu conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la mesure nationale. À la suite de la réclamation introduite par Pfeifer, les autorités compétentes ont délivré, le 27 avril 2010, des avis de constatation indiquant un chiffre révisé de 6922,1 tonnes de sucre C blanc et réduisant le montant dû à 4 165 027,57 euros.
27.
Pfeifer a ensuite formé un recours contre les décisions du 27 avril 2010. Pfeifer soutient que ces avis de constatation sont incompatibles avec l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution.
28.
Étant donné que cela soulève une question d’interprétation du droit communautaire, le Finanzgericht Düsseldorf a sursis à statuer et saisi la Cour de la question préjudicielle suivante:
«L’article 3, paragraphe 4, du règlement [d’exécution] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’applique également aux excédents constatés a posteriori par l’autorité compétente dans le cadre d’un contrôle chez le producteur?»
29.
Des observations écrites ont été déposées par Pfeifer, les autorités compétentes et la Commission européenne. Les parties ont toutes été entendues en leurs plaidoiries à l’audience du 9 février 2012.
Analyse
Observations préliminaires
30.
Le sucre blanc est un produit homogène (
19
). Rien ne distingue physiquement les catégories de sucre A, B ou C. L’état physique du sucre ne permet pas non plus de déterminer la date de sa fabrication. Dès lors, si un producteur stocke du sucre dans des silos contenant déjà du sucre produit au cours de campagnes de commercialisation antérieures, il est impossible de distinguer le sucre produit au cours d’une campagne de commercialisation du sucre produit au cours de campagnes différentes (
20
).
31.
Il importe par conséquent que les systèmes de comptabilisation du sucre produit au cours d’une campagne de commercialisation donnée soient fiables et exacts (
21
).
32.
Il est constant que le sucre en cause dépassait la somme des quotas A et B de Pfeifer pour la campagne de commercialisation 1997/1998. Les excédents constatés par les autorités compétentes constituent par conséquent du sucre C au sens de l’article 24, paragraphe 1, sous c), du règlement de base.
33.
Aucune cotisation à la production n’était perçue pour le sucre C à l’époque des faits (il en est toujours ainsi pour le sucre produit hors quota dans le cadre du régime relevant du règlement no 1234/2007 (
22
)).
Le régime des quotas et des cotisations à la production de sucre
34.
Pour établir quelle interprétation il convient de donner à l’article 3, paragraphe 4, du règlement de base, il faut se pencher sur les modalités selon lesquelles le régime des quotas et des cotisations à la production de sucre s’appliquait au cours de la campagne de commercialisation 1997/1998.
35.
À cette époque, l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre était caractérisée par le soutien financier prévu en faveur du sucre produit en vue de la consommation dans le marché intérieur et de certaines exportations.
36.
Pendant chaque campagne de commercialisation, la production de sucre A et B était égale à des quotas correspondant respectivement (en principe) à la demande sur le marché intérieur et aux exportations du sucre excédentaire bénéficiant de restitutions à l’exportation. Dans l’affaire British Sugar (
23
), la juridiction nationale demandait si un producteur pouvait classer du sucre en tant que sucre C avant d’avoir effectivement produit une quantité de sucre équivalente à ses quotas A et B au cours d’une campagne de commercialisation. La Cour a jugé que le règlement de base exigeait qu’un producteur ait atteint ses quotas A et B avant de classer du sucre en tant que sucre C (
24
).
37.
Des cotisations étaient perçues auprès des producteurs de sucre pour financer le coût du soutien financier à la production de sucre A et B et, en particulier, des restitutions à l’exportation pour le sucre A et B qui dépassait la consommation de la Communauté au cours d’une campagne de commercialisation donnée (
25
). L’article 28 du règlement de base précisait comment ces cotisations devaient être fixées, tout d’abord sur la base de chiffres provisoires, puis sur la base de chiffres définitifs (
26
). À cet effet, les données suivantes étaient collectées et constatées: i) la quantité de sucre A et B produite, ii) la quantité de sucre vendue pour la consommation à l’intérieur de la Communauté, iii) l’«excédent exportable» en diminuant la quantité visée sous i) de la quantité visée sous ii), iv) la perte moyenne (ou, le cas échéant, la recette moyenne) par tonne de sucre destinée à l’exportation, v) le montant devant par conséquent être couvert par les cotisations, obtenu en multipliant la quantité visée sous iii) par la quantité visée sous iv).
38.
Dans le règlement de base, le régime applicable au sucre A et B est précisément indiqué. Toutefois, seuls les principes essentiels sont énoncés pour ce qui est du sucre C. Le sucre C était produit au-delà de la somme des quotas A et B et ne pouvait pas être commercialisé librement dans la Communauté. Les betteraves utilisées pour produire le sucre C ne bénéficiaient pas d’un prix minimal garanti (
27
). Leur prix était librement négocié entre les producteurs et les agriculteurs. Les producteurs de sucre avaient la possibilité de reporter le sucre C sur la campagne de commercialisation suivante, au cours de laquelle il pouvait être comptabilisé au titre du sucre A. Ce sucre devait être stocké pendant au moins douze mois. La possibilité de report était limitée à 20 % du quota A d’un producteur (
28
). Le sucre C qui n’avait pas été reporté devait être exporté sans restitutions et la preuve de l’exportation devait être apportée. La valeur du sucre C était réputée être le prix pratiqué sur le marché mondial. Le producteur concerné supportait l’intégralité des frais liés à l’exportation du sucre C qu’il avait produit (
29
).
39.
Si le producteur n’apportait pas la preuve de l’exportation du sucre C, cette quantité était considérée comme ayant été écoulée sur le marché intérieur (
30
). L’article 3, paragraphe 2, du règlement no 2670/81 de la Commission disposait que l’État membre concerné était alors tenu de percevoir un certain montant. Ce règlement ne comportait pas de dispositions expresses permettant de moduler ce montant, bien que le principe de proportionnalité puisse l’exiger dans certaines circonstances (
31
). Le montant relatif au sucre C diffère donc, sur des points essentiels, des cotisations à la production qui s’appliquaient au sucre A et B (
32
).
40.
Étant donné que le sucre C n’était pas soumis au régime des cotisations à la production prévu à l’article 28 du règlement de base, les autorités compétentes des États membres n’étaient pas tenues de collecter et de constater des données pour cette catégorie de sucre conformément aux règles qui s’appliquaient au sucre A et B.
41.
Le règlement de base a été abrogé et remplacé par la suite. Les catégories de sucre A, B et C ne sont plus utilisées dans le cadre du nouveau régime (
33
). Toutefois, le régime du sucre révisé continue à prévoir un soutien financier, lequel est financé par les producteurs qui paient une cotisation au titre du sucre qui est produit dans la limite du quota. Les excédents de sucre produits hors quota qui ne sont pas reportés à la campagne de commercialisation suivante sont toujours soumis à un prélèvement, étant donné qu’ils ne peuvent pas être écoulés librement sur le marché intérieur (
34
).
Interprétation de l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution
42.
La juridiction nationale s’interroge sur le point de savoir si l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution impose d’affecter rétroactivement des quantités de sucre C découvertes par les autorités compétentes à la campagne de commercialisation faisant l’objet du contrôle (en l’occurrence, 1997/1998) ou à la campagne de commercialisation au cours de laquelle elles ont été constatées.
43.
Pfeifer soutient que la question soulevée a d’importantes conséquences financières pour les producteurs de sucre et qu’elle devrait être autorisée à choisir entre reporter les excédents de sucre sur la campagne de commercialisation suivant celle au cours de laquelle ils ont été constatés (
35
) et exporter les excédents dans le délai requis. Pfeifer reconnaît que, si les quantités excédentaires sont affectées, avec effet rétroactif, à la campagne de commercialisation 1997/1998, un montant devrait effectivement être perçu conformément à l’article 3 du règlement no 2670/81 (
36
).
44.
Pfeifer estime par ailleurs qu’il convient d’interpréter l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution à la lumière de la décision de la Cour dans l’affaire Hannoversche Zucker (
37
) et fait valoir que, par l’effet de cet arrêt, les excédents de sucre constatés par les autorités compétentes doivent être affectés à la campagne de commercialisation au cours de laquelle ils ont été constatés. Pfeifer soutient que, étant donné que l’arrêt de la Cour dans cette affaire concernait des campagnes antérieures à l’entrée en vigueur du règlement no 1009/67, sa décision s’applique a fortiori dans le contexte de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre qui a été mise en place ultérieurement.
45.
Les autorités compétentes, la Commission et la juridiction nationale considèrent que l’arrêt Hannoversche Zucker n’est pas applicable en l’espèce. La Commission affirme que cet arrêt concerne uniquement du sucre A et B et n’est donc pas pertinent pour ce qui est du recours au principal, lequel concerne du sucre C. La Commission soutient en outre qu’il n’est pas possible d’affecter rétroactivement du sucre de quota A et B à des campagnes de commercialisation qui ont été clôturées. Procéder ainsi créerait de graves complications administratives, car il serait impossible de faire correspondre les quotas annuels et l’inventaire annuel afférent à l’exercice comptable d’une campagne de commercialisation.
46.
Il me semble que les circonstances de l’affaire Hannoversche Zucker, précitée, étaient tout à fait particulières. Les faits qui étaient à l’origine de cette affaire concernaient des campagnes de commercialisation antérieures et postérieures au 1er juillet 1968, date à laquelle le règlement no 1009/67 est entré en vigueur (
38
). À cette époque, Hannoversche Zucker était un producteur de sucre. Il a fait l’objet de deux relevés officiels des stocks. Le premier a eu lieu le 5 octobre 1966 et le second le 30 septembre 1970. Un excédent de sucre a été découvert lors du deuxième relevé. Cet excédent portait sur du sucre pour lequel une cotisation à la production était due. Il a été estimé que l’excédent en question était (vraisemblablement) partiellement imputable à des campagnes de commercialisation antérieures au 30 juin 1968 et, partant, à l’entrée en vigueur de la cotisation à la production (introduite par le règlement no 1009/67) (
39
). La juridiction nationale a demandé si un excédent constaté postérieurement au 1er juillet 1968, mais qui avait été produit avant cette date, devait être affecté, aux fins du calcul de la cotisation à la production, i) à la période précédant l’entrée en vigueur de l’organisation commune des marchés du sucre, ii) à la première campagne de commercialisation sous ce régime (1968/1969) ou iii) à la campagne au cours de laquelle il avait été découvert.
47.
En l’absence de dispositions régissant cette situation, la Cour a considéré qu’il était nécessaire de rechercher la solution à la lumière des buts et objectifs de l’organisation commune des marchés du sucre, en tenant compte de considérations tant administratives que pratiques (
40
). La Cour a constaté que (pour des raisons techniques) le relevé des stocks était effectué à des intervalles de plusieurs années et non annuellement. Il était par conséquent difficile de déterminer avec exactitude l’année effective de production de l’excédent en question. Affecter ces excédents à une campagne de commercialisation antérieure à celle au cours de laquelle ils ont été constatés supposerait une rectification des chiffres de production définitifs relatifs à cette période, du chef non seulement de Hannoversche Zucker, mais encore de l’État membre concerné et de l’ensemble de la Communauté (
41
). Cela comporterait des complications administratives sans commune mesure avec l’effet recherché (
42
).
48.
En conséquence, la Cour a jugé qu’un excédent constaté après l’établissement de la production définitive devait être pris en considération dans le cadre de la campagne au cours de laquelle il avait été constaté. L’excédent devait par conséquent être rattaché à cette campagne (
43
).
49.
Je considère que la présente affaire est différente de l’affaire Hannoversche Zucker, précitée.
50.
En premier lieu, les circonstances précises qui se sont produites il y a 47 ans dans cette affaire ne se sont pas répétées dans le litige au principal. En second lieu, l’excédent de sucre de ladite affaire Hannoversche Zucker concernait du sucre de quota (appelé ensuite sucre «A» et «B» dans le cadre du règlement de base) qui impliquait des calculs complexes de cotisations à la production (
44
). La présente affaire concerne du sucre C qui ne donne pas lieu à la perception d’une telle cotisation.
51.
Les difficultés administratives particulières évoquées par la Cour dans l’affaire Hannoversche Zucker, précitée, ne surgiraient donc pas dans la présente affaire.
52.
Pfeifer soutient que l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution s’applique aux excédents de sucre découverts par les autorités compétentes et que le sucre excédentaire doit être affecté à la campagne de commercialisation au cours de laquelle il a été constaté. À l’audience, Pfeifer a avancé un certain nombre d’arguments supplémentaires à l’appui de sa thèse selon laquelle l’article 3, paragraphe 4, s’appliquait au sucre C. Pfeifer a exposé que les termes «production de sucre» aux articles 1er et 4 du règlement d’exécution renvoyaient aux articles 26 à 29 du règlement de base. Les dispositions de ce règlement couvrant toutes les catégories de sucre, il s’ensuivait que le sucre A, B et C relevait de l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution. Pfeifer a défendu en outre le point de vue selon lequel il y avait lieu de faire une lecture combinée du règlement no 2670/81 et du règlement d’exécution.
53.
Les autorités compétentes font valoir que l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution n’est pas applicable, étant donné que le terme «établissement» figurant dans la première phrase de cette disposition («Lorsque, après l’établissement de la production définitive […], des différences par rapport à celle-ci sont constatées ultérieurement […]») se réfère à la production définitive établie par le producteur de sucre et non à la production de sucre définitive confirmée par les autorités compétentes à la suite d’un contrôle.
54.
La Commission soutient que l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution ne s’applique pas à la détermination de la production définitive de sucre C. Elle fait valoir que, bien que certaines dispositions du règlement d’exécution s’appliquent à toutes les catégories de sucre, l’article 3 de ce règlement s’applique uniquement au sucre A et B.
55.
Je partage l’avis de la Commission.
56.
Il est exact que les articles 1er et 4 du règlement d’exécution visaient la «production de sucre» au sens des articles 26 à 29 du règlement de base. Toutefois, la base juridique du règlement d’exécution était constituée par les articles 27, paragraphe 3, 28, paragraphe 7, 29, paragraphe 5, et 39 du règlement de base. Toutes ces dispositions (à l’exception de l’article 39 (
45
)) concernaient le sucre A et B ou le sucre qui était reporté conformément à l’article 27, paragraphe 1, du règlement de base et considéré, de ce fait, comme du sucre A. Il en découle, selon moi, que le principal objectif du règlement d’exécution était d’adopter des dispositions relatives au régime qui s’appliquait au sucre A et B et non au sucre C.
57.
De plus, le sucre était classé dans les catégories A, B ou C après la production pour permettre le bon fonctionnement du système financier complexe instauré par l’organisation commune des marchés du sucre (
46
). La classification devait être opérée de manière séquentielle. La catégorie C apparaissait donc uniquement lorsque les quotas A et B étaient remplis (
47
).
58.
Par conséquent, il n’est pas surprenant que le règlement d’exécution ait visé la production totale de sucre dans certaines dispositions. Il était nécessaire d’établir la quantité totale de sucre produit afin de déterminer, tout d’abord, si les quotas A et B avaient été atteints et, ensuite, si la quantité totale de sucre produit se traduisait par l’apparition de sucre C que le producteur pouvait souhaiter reporter à la campagne suivante au titre de son quota A pour cette année. La présence d’une obligation d’information en ce qui concerne la production totale de sucre n’autorise pas à conclure que le règlement d’exécution a prévu des règles relatives au régime spécifique qui s’appliquait au sucre C. Il ne l’a pas fait. Ces règles se trouvent, pour l’essentiel, dans le règlement no 2670/81.
59.
L’article 3 du règlement d’exécution doit être lu dans le contexte de ce règlement dans son ensemble, lequel doit lui-même être interprété dans le cadre du régime des quotas et des cotisations à la production prévu aux articles 26 à 29 du règlement de base.
60.
Le préambule du règlement d’exécution expliquait qu’il était nécessaire de collecter et de constater des données relatives à la production de sucre d’une campagne de commercialisation pour fixer les cotisations à la production, initialement à titre provisoire. Étant donné que les cotisations à la production ne s’appliquaient pas au sucre C, cette raison de collecter et de constater des données n’existait pas pour le sucre C.
61.
Le régime était conçu de façon à garantir que les producteurs s’acquittent de leur obligation de payer les cotisations à la production pour la campagne de commercialisation en question aussitôt que possible après la fin de cette période. Le but était d’éviter une situation dans laquelle l’inventaire (par les producteurs et, ultérieurement, la vérification par les autorités compétentes) aurait été effectué à des intervalles qui auraient contrarié l’objectif annoncé en raison du temps qui se serait écoulé entre la production du sucre et la constatation des données afférentes au sucre A et B effectivement produit.
62.
C’est pourquoi l’article 3, paragraphe 1, du règlement d’exécution imposait aux États membres d’établir, avant le 15 février, la production sucrière provisoire de la campagne de commercialisation en cause pour chaque entreprise située sur leur territoire. L’article 3, paragraphe 3, imposait de déterminer la production définitive de sucre avant le 1er octobre de la campagne de commercialisation suivante.
63.
L’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution permettait de procéder à des ajustements lorsque des différences apparaissaient en ce qui concerne la production définitive de sucre (définie à l’article 3, paragraphe 3). Un ajustement supplémentaire était prévu lorsque les autorités compétentes découvraient un excédent dû à une différence en ce qui concerne la production de sucre après un contrôle ou une vérification des déclarations d’un producteur.
64.
Étant donné que le sucre est un produit homogène, de telles différences peuvent se produire à la suite d’une inadvertance du producteur, sans qu’il y ait irrégularité de sa part. En tout état de cause, le législateur a reconnu que le système supposait une certaine flexibilité pour tenir compte des difficultés administratives et pratiques entourant la détermination de la production de sucre. L’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution prévoyait dès lors que de telles différences seraient prises en considération au titre de la campagne de commercialisation pendant laquelle elles étaient constatées. Il n’était pas prévu que de telles différences soient affectées rétroactivement à la campagne de commercialisation faisant l’objet du contrôle.
65.
Il est vrai que l’article 3 du règlement d’exécution n’indiquait pas expressément s’il s’appliquait à toutes les catégories de sucre du régime communautaire, ou seulement au sucre A et B.
66.
Toutefois, je considère que, lorsque l’on lit l’article 3 dans le contexte du règlement d’exécution dans son ensemble, il apparaît clairement que sa fonction était de prévoir des délais pour l’établissement de la production provisoire et définitive de sucre (d’une campagne de commercialisation) en ce qui concerne la production de sucre A et B.
67.
Aux termes de l’article 5 du règlement d’exécution, il était ainsi procédé à une estimation, conformément à l’article 28 du règlement de base, de la cotisation à la production de base et de la cotisation B. Des acomptes devaient être déterminés en fonction des données constatées conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement d’exécution. Les États membres étaient tenus de percevoir ces acomptes avant le 1er mai. L’article 7 disposait que les montants de la cotisation à la production de base et de la cotisation B étaient fixés avant le 1er novembre pour la campagne de commercialisation précédente, compte tenu des acomptes déjà versés conformément à l’article 5. Les délais dans lesquels les informations requises devaient être fournies ne s’appliquaient pas au sucre C, car il n’y avait pas de cotisation à la production pour cette catégorie de sucre.
68.
Il en découle que l’objet des données (relatives à la production provisoire et définitive d’une campagne de commercialisation) collectées conformément à l’article 3, paragraphes 1 et 3, était de permettre l’accomplissement des obligations prévues à l’article 28, paragraphes 1 à 4, du règlement de base en ce qui concerne le calcul et la perception de la cotisation de base et de la cotisation B (
48
).
69.
À mon sens, les termes «établissement de la production définitive» figurant à l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution ne visent donc que le sucre A et B.
70.
Le règlement de base ne prévoyait pas l’obligation de déterminer la production provisoire et définitive de sucre C. Dans le cadre de l’organisation commune des marchés du sucre, seules les informations suivantes étaient exigées en ce qui concerne le sucre C: le point de savoir s’il avait effectivement été produit, s’il avait été reporté et s’il avait été exporté dans le délai requis (
49
). Les délais de collecte des données prévus à l’article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement d’exécution ne s’appliquaient pas au sucre C. Il n’était donc pas nécessaire de procéder à un ajustement au titre de l’article 3, paragraphe 4, pour cette catégorie de sucre.
71.
Enfin, je considère qu’interpréter l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution comme s’appliquant au sucre C serait contraire à l’objectif de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, en ce que le sucre C ne saurait être écoulé librement sur le marché intérieur par les producteurs (
50
). Affecter le sucre C à la campagne de commercialisation au cours de laquelle son existence a été établie par les autorités compétentes, comme le propose Pfeifer, risquerait de porter atteinte à la gestion de ce régime, comme je vais l’expliquer maintenant.
72.
Le montant perçu conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2670/81 était applicable en l’absence de preuve que le sucre C avait été soit reporté à la campagne de commercialisation suivante, soit exporté avant l’expiration du délai fixé (
51
). Ce montant visait à mettre le sucre C sur un pied d’égalité avec le sucre importé à partir d’États tiers (
52
). Une exonération de ce montant n’était prévue qu’en cas de force majeure, lorsque le sucre C avait été soit détruit, soit avarié sans pouvoir être récupéré (
53
).
73.
Il est également possible que l’existence de ce montant ait servi à encourager les producteurs à veiller à ce que les données collectées et constatées en ce qui concerne la production de sucre A et B soient aussi exactes que possible et soient communiquées aux autorités compétentes dans le respect des délais fixés, dans le but d’éviter ou de minimiser le risque qu’un montant soit perçu.
74.
Affecter les excédents de sucre C à la campagne au cours de laquelle ils ont été constatés aurait pour effet de permettre aux producteurs de se soustraire au paiement du montant prévu à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2670/81 en tirant parti, bien après l’expiration des délais applicables, des possibilités d’exportation et de report (
54
). Les producteurs de sucre bénéficieraient ainsi d’une flexibilité dans le cadre de la prise en compte du sucre C qui n’avait pas été envisagée par le système mis en place par le règlement de base.
75.
Il serait par conséquent contraire à la finalité de l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution d’interpréter cette disposition comme s’appliquant au sucre C.
76.
J’en conclus que le sucre C découvert par les autorités compétentes d’un État membre au cours d’un contrôle échappe au champ d’application de l’article 3 du règlement d’exécution.
Conclusion
77.
En conséquence, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question posée par le Finanzgericht Düsseldorf:
«L’article 3, paragraphe 4, du règlement (CEE) no 1443/82 de la Commission, du 8 juin 1982, établissant des modalités d’application du régime des quotas dans le secteur du sucre, ne s’applique pas au sucre C. Les quantités de sucre C constatées par les autorités compétentes d’un État membre en ce qui concerne une campagne de commercialisation faisant l’objet d’un contrôle échappent par conséquent au champ d’application de cette disposition.»
(
1
)	Langue originale: l’anglais.
(
2
)	Règlement du Conseil, 18 décembre 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO 1967, 308, p. 1).
(
3
)	Dans les présentes conclusions, j’emploierai le terme «communautaire» qui est celui qui figure dans les dispositions réglementaires pertinentes.
(
4
)	Le règlement (CEE) no 3330/74 du Conseil, du 19 décembre 1974, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 359, p. 1), a apporté certaines modifications à l’organisation commune des marchés dans ce secteur. Le régime des quotas (qui avait été instauré pour une période transitoire) a été prorogé (en fait) jusqu’au 30 juin 1980 et les quotas de base ont été augmentés.
(
5
)	Règlement du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 177, p. 4). En ce qui concerne la campagne de commercialisation en cause, c’était le règlement de base, dans sa rédaction modifiée en particulier par le règlement (CE) no 133/94 du Conseil, du 24 janvier 1994 (JO L 22, p. 7), et le règlement (CE) no 1599/96 du Conseil du 30 juillet 1996 (JO L 206, p. 43), qui s’appliquait. À l’époque des faits, la production dans le secteur du sucre incluait le sucre, l’isoglucose et le sirop d’inuline. La présente affaire portant sur le sucre blanc, je ne ferai pas mention de ces autres produits.
(
6
)	Articles 3 à 5 du règlement de base.
(
7
)	Voir points 34 à 41 ci-dessous.
(
8
)	Le règlement de base a été abrogé et replacé depuis. Une forme révisée du régime des quotas s’applique actuellement en vertu du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) (JO L 299, p. 1).
(
9
)	À l’époque des faits, le premier alinéa de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 65/82 de la Commission, du 13 janvier 1982, établissant les modalités d’application pour le report de sucre à la campagne de commercialisation suivante (JO L 9, p. 14), dans sa rédaction modifiée en particulier par le règlement (CEE) no 948/82 de la Commission, du 26 avril 1982 (JO L 113, p. 7), disposait qu’une entreprise ne pouvait reporter que du sucre dont la production en tant que sucre B ou que sucre C avait préalablement été constatée comme telle par l’État membre en cause.
(
10
)	Article 28, paragraphe 1, du règlement de base. L’article 2 du règlement de base définissait la campagne de commercialisation comme la période comprise entre le 1er juillet et le 30 juin de l’année suivante.
(
11
)	Article 28, paragraphe 2, du règlement de base.
(
12
)	Article 28, paragraphe 4, du règlement de base.
(
13
)	Voir, par exemple, les modalités d’application visées aux points 13 à 17 ci-dessous.
(
14
)	Règlement (CEE) no 1443/82 de la Commission, du 8 juin 1982, établissant des modalités d’application du régime des quotas dans le secteur du sucre (JO L 158, p. 17), dans sa rédaction modifiée en particulier par le règlement (CE) no 392/94 de la Commission, du 23 février 1994 (JO L 53, p. 7, ci-après le «règlement d’exécution»). Il a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) no 314/2002 de la Commission, du 20 février 2002, établissant des modalités d’application du régime des quotas dans le secteur du sucre (JO L 50, p. 40). À l’heure actuelle, c’est le règlement (CE) no 952/2006 de la Commission, du 29 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 318/2006 du Conseil en ce qui concerne la gestion du marché intérieur du sucre et le régime des quotas (JO L 178, p. 39), qui s’applique.
(
15
)	Voir premier à septième considérants du règlement d’exécution.
(
16
)	Le règlement d’exécution a abrogé et remplacé le règlement (CEE) no 700/73 de la Commission, du 12 mars 1973, établissant certaines modalités nécessaires pour l’application du régime des quotas dans le secteur du sucre (JO L 67, p. 12). L’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution était identique, en substance, à l’article 2, paragraphe 3, de ce règlement antérieur. Le règlement actuellement applicable est le règlement no 952/2006; l’article 22, paragraphe 5, de ce règlement est matériellement identique à l’article 3, paragraphe 4, du règlement d’exécution.
(
17
)	Règlement de la Commission, du 14 septembre 1981, établissant les modalités d’application pour la production hors quota dans le secteur du sucre (JO L 262, p. 14). Ce règlement a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) no 967/2006 de la Commission, du 29 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 318/2006 du Conseil en ce qui concerne la production hors quota dans le secteur du sucre (JO L 176, p. 22).
(
18
)	Article 26, paragraphe 3, du règlement de base, résumé au point 7 ci-dessus.
(
19
)	Voir point 45 des conclusions de l’avocat général Mischo dans l’affaire British Sugar (arrêt du 10 janvier 2002, C-101/99, Rec. p. I-205).
(
20
)	À l’audience, la Commission a illustré de manière parlante ce point en rappelant la fable du lièvre et du hérisson, telle que racontée par les frères Grimm. Le lièvre l’ayant poussé à accepter une course, le hérisson a demandé à sa femme (qui avait la même apparence que lui, tout au moins aux yeux d’un lièvre) de se placer sur la ligne d’arrivée. Lorsque le lièvre est arrivé, la femme du hérisson l’a induit en erreur en criant: «Je suis déjà là!». Stupéfait par ce résultat, le lièvre a voulu recommencer la course, et cela un grand nombre de fois. Les deux hérissons ont continué la supercherie et le lièvre est finalement mort d’épuisement. Étant donné qu’il est tout aussi impossible de distinguer le sucre blanc du sucre blanc que de distinguer les deux hérissons de la fable l’un de l’autre, la faculté de rattacher une quantité donnée de sucre C à l’année au cours de laquelle elle a été constatée (la «ligne d’arrivée») plutôt qu’à l’année au cours de laquelle elle a été produite (la «ligne de départ») permettrait à un producteur d’invoquer l’article 27 du règlement de base pour reporter la quantité en question à la campagne de commercialisation suivante, échappant ainsi au montant dû (et «battant le lièvre» – c’est-à-dire contournant les règles de fonctionnement du marché du sucre).
(
21
)	Il est à supposer que les producteurs de sucre tiennent un relevé des quantités de sucre produites au cours d’une campagne de commercialisation et du point de savoir s’ils ont atteint leurs quotas A et B. De telles informations sont nécessaires pour permettre aux producteurs de faire fonctionner leurs entreprises, aux sociétés de faire face à leurs responsabilités à l’égard de leurs actionnaires et pour satisfaire aux obligations en matière de tenue de registres de production qui découlent du droit national. De surcroît, étant donné qu’il n’y a pas de soutien financier en faveur du sucre C, il est difficile de voir en quoi il serait de l’intérêt d’un producteur de classer du sucre en tant que sucre C avant que les quotas A et B soient remplis. Voir également arrêt British Sugar (cité au point 36 ci-après) et point 57 ci-dessous.
(
22
)	Voir aussi point 41 ci-dessous.
(
23
)	Précitée à la note 19.
(
24
)	Arrêt British Sugar, précité (point 48).
(
25
)	Ibidem, point 7.
(
26
)	Voir article 28, paragraphes 1 et 2, du règlement de base et point 9 ci-dessus.
(
27
)	À la différence des betteraves A et B utilisées pour produire le sucre A et le sucre B: voir point 6 ci-dessus.
(
28
)	Voir point 8 ci-dessus.
(
29
)	Voir point 7 ci-dessus.
(
30
)	Article 1er, paragraphe 1, du règlement no 2670/81.
(
31
)	Dans l’affaire British Sugar, précitée à la note 19, l’avocat général Mischo a relevé que le producteur de sucre avait pu exporter du sucre de quota sous les apparences d’une exportation de sucre C parce que l’organisme national d’intervention avait délivré les certificats d’exportation en dépit du fait que les demandes de certificat ne comportaient pas la preuve que le sucre concerné avait effectivement été produit au-delà des quotas A et B de British Sugar plc. Il a estimé que, dans ces circonstances, il était possible que le principe de proportionnalité exige que le montant soit modulé: voir points 86 à 89 de ses conclusions. Dans son arrêt, la Cour n’a pas traité cette question, eu égard aux autres réponses qu’elle avait données à la juridiction nationale.
(
32
)	Voir point 47 et note 41 ci-dessous.
(
33
)	Voir note 8 ci-dessus.
(
34
)	Voir chapitre III du règlement no 1234/2007, en particulier article 55.
(
35
)	Auquel cas ils pourraient alors être considérés comme du sucre A et vendus sur le marché intérieur (voir point 8 ci-dessus).
(
36
)	Voir points 7 et 17 ci-dessus.
(
37
)	Arrêt du 30 janvier 1974 (159/73, Rec. p. 121)
(
38
)	C’est la date à laquelle l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre a été instaurée et à laquelle le régime des quotas financé par les cotisations à la production payées par les producteurs communautaires dans leur ensemble a été mis en place (voir points 2 et 34 à 41 ci-dessus).
(
39
)	Arrêt Hannoversche Zucker (précité à la note 37, point 2).
(
40
)	Ibidem, point 4.
(
41
)	Dans le cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, les cotisations à la production étaient calculées sur la base de la production de sucre dans l’ensemble de la Communauté, puis ventilées entre les États membres qui les divisaient entre les producteurs de sucre établis sur leur territoire. La rectification des chiffres de production définitifs impliquait par conséquent un recalcul pour chaque producteur de sucre de la Communauté.
(
42
)	Arrêt Hannoversche Zucker, précité (point 5).
(
43
)	Ibidem, point 6.
(
44
)	Voir point 2 ci-dessus.
(
45
)	L’article 39 imposait simplement aux États membres et à la Commission de se communiquer réciproquement les données nécessaires à l’application du règlement de base.
(
46
)	Arrêt British Sugar (précité à la note 19, points 40 à 43).
(
47
)	Ibidem, point 44.
(
48
)	Voir point 9 ci-dessus.
(
49
)	Voir, respectivement, points 7, 8 et 17 ci-dessus.
(
50
)	Article 26, paragraphe 1, du règlement de base.
(
51
)	Article 1er, paragraphe 1, du règlement no 2670/81.
(
52
)	Article 3, paragraphe 1, du règlement no 2670/81.
(
53
)	Article 3, paragraphe 4, du règlement no 2670/81.
(
54
)	Voir articles 26 et 27 du règlement de base et note 20 ci-dessus (la fable du lièvre et du hérisson).