62002TJ0171_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T-171/02,
Regione autonoma della Sardegna, ki jo zastopata G. Aiello in G. Albenzio, avvocati dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob sodelovanju
Confederazione italiana agricoltori della Sardegna,
Federazione regionale coltivatori diretti della Sardegna,
Federazione regionale degli agricoltori della Sardegna,
s sedeži v Cagliariju (Italija), ki jih zastopata F. Ciulli in G. Dore, odvetnika,
intervenienti,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopa V. Di Bucci, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
katere predmet je predlog za razglasitev ničnosti odločbe Komisije 2002/229/ES z dne 13. novembra 2001 o shemi pomoči, ki jo je Regione Sardegna (Italija) predvidela za prestrukturiranje podjetij v težavah na področju zaščitenih kultur (UL 2002, L 77, str. 29),
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (četrti razširjeni senat),
v sestavi H. Legal, predsednik, V. Tiili, sodnica, A. W. H. Meij, M. Vilaras in N. J. Forwood, sodniki,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. julija 2004,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
1. Italijanski organi so z dopisom z dne 12. januarja 1998 Komisiji priglasili načrt sheme pomoči, določen z odločbo št. 48/7 Giunta regionale della Sardegna (vlada dežele Sardinije) z dne 2. decembra 1997, s katero je bil potrjen „deželni načrt prestrukturiranja podjetij na področju zaščitenih kultur“ (v nadaljevanju: načrt). Komisija je to priglasitev prejela 15. januarja 1998.
2. V tem načrtu je bila predvidena predvsem shema pomoči za prestrukturiranje.
3. Pomoč je bila namenjena majhnim sardinskim kmetijskih podjetjem (MKP) v težavah. Merili za določanje težave v smislu načrta sta bili za ta MKP „izkazana povprečna izguba najmanj 25 % neto kapitalskega dobička v zadnjih treh letih“ in „zadolženost zaradi zapadlih terjatev na dan 31. december 1996, ki presega 30 % obratovalnega kapitala“. Po mnenju italijanskih organov je tem merilom ustrezalo približno 500 MKP.
4. Da so bila podjetja lahko sprejeta v shemo pomoči, so morala upoštevati pogoje, med katerimi so bili „predstavitev načrta prestrukturiranja, ki določa možnosti plačila vseh vložkov v proizvodnjo v običajnih delovnih razmerah, in dobiček v poslovnem letu“ ter „odstranitev dela dejavnosti, struktur in vrednosti kmetijskega podjetja, če je bilo to potrebno za pridobitev gospodarskega in finančnega ravnovesja poslovanja“.
5. V zadevi je bilo obravnavano področje zaščitenih kmetijskih kultur. Zadevni proizvodi so bili različna vrsta zelenjave, sadje, gobe, rastline in cvetlice, vzgajane v rastlinjakih.
6. Prvič, načrt pomoči je vseboval ukrepe prestrukturiranja dolga izbranih podjetij. Te ukrepe so morale sprejeti bodisi banke kot upniki zainteresiranega podjetja (odpoved obrestim in zamudnim obrestim od terjatev, zapadlih 31. decembra 1996; odpoved zamudnim obrestim od terjatev, ki zapadejo med 1. januarjem 1997 in iztekom pogodbe o preoblikovanju) bodisi deželni organi (delni prevzem glavnice dolga, določen s terjatvami, zapadlimi 31. decembra 1996; subvencioniranje obresti od terjatev, ki zapadejo ali nastanejo po 31. decembru 1996). Stroški teh ukrepov, ki so obremenili deželne organe, so narasli na 75 % celotnega dolga, ki so ga sestavljale zapadle terjatve na dan 31. decembra, z zamudnimi obrestmi, ki so dolgovane bankam upnicam. Njihovo trajanje je bilo določeno na največ petnajst let.
7. Drugič, predviden je bil prispevek za nepovratna sredstva za različne investicije v proizvodni obrat (namestitev varovalnih, prezračevalnih, klimatskih, izolacijskih, osuševalnih in namakalnih naprav in popravilo ali zamenjava stare opreme). Ti investicijski ukrepi so bili opisani kot „nepogrešljivi“ za prestrukturiranje. Stroški teh ukrepov, ki so obremenili deželne organe, so narasli na 75 % celotne porabe. Za te ukrepe je bila predpisana dolžina trajanja, ki je „potrebna za njihovo uresničitev“.
8. Tretjič, predpisani so bili ukrepi tehnične pomoči, poklicnega usposabljanja in svetovanja, ki jih je zagotovil Ente regionale di sviluppo e assistenza tecnica in agricoltura (deželni urad za razvoj in tehnično pomoč v kmetijstvu). Ti ukrepi so bili predstavljeni kot „običajna storitev“, katere izpolnitev „ni povzročila dodatnih stroškov“. Njihovo trajanje je bilo opredeljeno kot „neomejeno“.
9. Celoten znesek javnih sredstev za financiranje in ureditev pomoči prestrukturiranja je bil 60 milijard italijanskih lir (ITL), torej približno 30 milijonov eurov. Najvišji možni znesek pomoči, ki je bil na voljo vsakemu podjetju upravičencu do pomoči, je bil 600 milijonov ITL, torej približno 300.000 eurov.
10. Načrt je nastal tudi na pobudo Italijanske republike, da bi se MKP v začasnih hudih finančnih težavah zagotovila pomoč, „ki se lahko dodeli kot poroštvo ali kot posojilo po stopnji, običajni za najmanjši znesek ali v vsakem primeru izračunani tako, da se ohrani dejavnost kmetijskega gospodarstva do faze prestrukturiranja“.
11. Komisija je 1. februarja 1999 Italijansko republiko pisno obvestila o začetku uradnega postopka preiskave, določenega v členu 88(2) ES. Italijanski organi so ta dopis prejeli 4. februarja 1999.
12. Italijanski organi so z dopisom z dne 14. septembra 2001 predlagali Komisiji, naj v dvomesečnem roku sprejme odločbo na podlagi člena 7(7) Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88 ES] (UL L 83, str. 1). Dopis je Komisija prejela 17. septembra 1999.
13. Komisija je 13. novembra 2001 sprejela Odločbo 2002/229/ES o shemi pomoči, ki jo je Dežela Sardinija (Italija) predvidela za izvajanje prestrukturiranja kmetijskih gospodarstev v težavah na področju zaščitenih kultur (UL L 77, str. 29, v nadaljevanju: Odločba), ki je bila objavljena 20. marca 2002.
14. V členu 1 Odločba določa, da načrt ni združljiv s skupnim trgom in ga ni mogoče izvesti.
Postopek in predlogi strank
15. Z vlogo, ki je bila vložena v tajništvo Sodišča prve stopnje 6. junija 2002, je Regione autonoma della Sardegna vložila to tožbo.
16. Zadeva je bila prvotno dodeljena prvemu razširjenemu senatu, nato pa, zaradi razvrstitve sodnika poročevalca v četrti senat zaradi spremembe sestave senatov na Sodišču prve stopnje s 1. oktobrom 2003, četrtemu razširjenemu senatu.
17. Z vlogo, ki je bila vložena v tajništvu Sodišča prve stopnje 8. avgusta 2002, so Confederazione italiana agricoltori della Sardegna, Federazione regionale coltivatori diretti della Sardegna in Federazione regionale degli agricoltori della Sardegna zaprosili za intervencijo v postopku v podporo predlogom tožeče stranke. Stranki sta bili o tej prošnji za intervencijo v postopku obveščeni. Glede tega v predpisanem roku nista predložili stališč.
18. S sklepom z dne 9. decembra 2002 je predsednik prvega razširjenega senata Sodišča prve stopnje ugodil vlogi za intervencijo. Intervenienti so pisno vlogo vložili v tajništvu Sodišča prve stopnje 5. februarja 2003.
19. Stranke so bile zaslišane na zaslišanjih in so odgovarjale na vprašanja, ki jim jih je zastavilo Sodišče prve stopnje na obravnavi 1. julija 2004. Komisija je takrat umaknila svoj primarni predlog, da se tožba kot nepravočasna zavrže. To je bilo dano v zapisnik.
20. Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– razglasi Odločbo za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
21. Intervenienti Sodišču prve stopnje predlagajo, naj:
– razglasi Odločbo za nično;
– podredno razglasi Odločbo za nično, „ker ne določa, da so pomoči do višine 100.000 eurov na podjetje zakonite“;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
22. Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov in intervenientom naloži njihove stroške in stroške Komisije zaradi njihove intervencije.
Pravno stanje
A – Predlogi glede popolne razglasitve ničnosti odločbe
23. V podporo svojih predlogov glede popolne razglasitve ničnosti Odločbe tožeča stranka, ki jo podpirajo intervenienti, navaja osem tožbenih razlogov, in sicer:
– kršitev točke 4.1, prvi odstavek, sporočila 97/C-283/02 Komisije z dne 19. septembra 1997 o smernicah Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (UL C 283, str. 2, v nadaljevanju: smernice);
– kršitev člena 88 ES;
– predolgo trajanje upravnega postopka;
– nespoštovanje načela varstva zaupanja v pravo;
– kršitev člena 253 ES;
– pomanjkanje skrbnosti;
– kršitev člena 87(3)(c) ES in smernic;
– kršitev člena 7(4) Uredbe št. 659/1999.
24. Poleg tega intervenienti predlagajo Sodišču prve stopnje, naj „dodatno zavrne, če je to primerno, uporabo nezakonitih določb iz člena 241 ES“, in navajajo štiri druge tožbene razloge, in sicer:
– kršitev pravice biti slišan;
– kršitev člena 87(2)(b) ES;
– kršitev člena 158 ES in izjave št. 30 o otoških regijah, ki je priloga končnega besedila Amsterdamske pogodbe;
– kršitev Direktive Sveta 72/159/EGS z dne 17. aprila 1972 o modernizaciji kmetij (UL L 96, str. 1) in Direktive Sveta 75/268/EGS z dne 28. aprila 1975 o gorskem kmetijstvu in kmetijstvu na področjih z omejenimi možnostmi (UL L 128, str. 1).
25. Ti skupini tožbenih razlogov je treba preučiti zaporedoma.
1. Tožbeni razlogi, ki so skupni tožeči stranki in intervenientom
a) Tožbeni razlog: kršitev točke 4.1, prvi odstavek, smernic
Trditve strank
26. Po mnenju tožeče stranke, ki jo podpirajo intervenienti, Komisija ni spoštovala običajnega dvomesečnega roka, ki ji je določen v točki 4.1, prvi odstavek, smernic za dobro vodenje postopka nadzora načrta sheme pomoči za prestrukturiranje malih in srednjih podjetij (MSP).
27. Komisija temu tožbenemu razlogu ugovarja.
Presoja Sodišča prve stopnje
28. Točka 4.1, prvi odstavek, smernic med drugim določa, da bo Komisija „odobrila“ načrte sheme pomoči za reševanje ali prestrukturiranje MSP ali MPK in „bo to storila v običajnem roku dveh mesecev od sprejetja popolnih informacij, razen če se lahko za zadevno shemo pomoči izvede pospešena odobritev, za katero ima Komisija na voljo dvajset delovnih dni“.
29. Te izraze je treba razlagati glede na kontekst postopkovnih določb, ki jih določa Pogodba na področju nadzora državnih pomoči. Ta pravila, ki Komisija lahko določi zato, da natančneje opredli prakso na tem področju, namreč ne smejo odstopati od Pogodbe (sodbi Sodišča z dne 24. februarja 1987 v zadevi Deufil proti Komisiji, 310/85, Recueil, str. 901, točka 22, in z dne 13. junija 2002 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C-382/99, Recueil, str. I‑5163, točka 24).
30. Za nadzor novih pomoči, ki ga nameravajo vzpostaviti države članice, je s členom 88 ES določeno razlikovanje med predhodnim in formalnim postopkom preiskave.
31. Cilj predhodnega postopka, določenega v členu 88(3) ES, je zagotoviti Komisiji dovolj dolg rok za premislek in preiskavo, da si lahko ustvari prvotno mnenje o načrtih, o katerih je bila obveščena, torej da ugotovi bodisi, da ne gre za pomoči, bodisi da niso združljive s skupnim trgom, bodisi da je treba zaradi dvomov, ki obstajajo glede tega, izvesti poglobljen postopek (sodbi Sodišča z dne 11. decembra 1973 v zadevi Lorenz, 120/73, Recueil, str. 1471, točka 3, in z dne 3. maja 2001 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C-204/97, Recueil, str. I‑3175, točka 34). Upoštevajoč interes zadevne države članice, da se hitro informira o svojem položaju, je postopek načeloma nujen in se zato zanj določi imperativni dvomesečni rok, ki začne teči z dnem, ko je Komisija prejela popolno priglasitev (zgoraj navedena sodba Sodišča Lorenz, točka 4, in sodba Sodišča z dne 28. januarja 2003 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-334/99, Recueil, str. I‑1139, točki 49 in 50).
32. Formalni postopek iz člena 88(2), prvi pododstavek, ES je neizogiben, če se Komisija med predhodnim postopkom ne more prepričati o tem, ali načrt ni pomoč ali, če bi bil pomoč, ali je združljiva s skupnim trgom. Njegov namen je torej omogočiti po eni strani, da se Komisija popolnoma informira o vseh dejstvih zadeve tako, da si priskrbi, kot je treba, vsa potrebna mnenja, preden izda svojo končno odločbo, in po drugi strani, da zavaruje pravice strank, ki so lahko potencialno zainteresirane, tako da jim omogoči, da predstavijo svoja stališča (sodbe Sodišča z dne 20. marca 1984 v zadevi Nemčija proti Komisiji, 84/82, Recueil, str. 1451, točka 13; z dne 14. novembra 1984 v zadevi Intermills proti Komisiji, 323/82, Recueil, str. 3809, točka 17, in Portugalska proti Komisiji, točka 31 zgoraj, točka 33).
33. Iz tega izhaja, da Komisija lahko odobri načrt sheme pomoči za prestrukturiranje MSP v roku, določenem v točki 4.1, prvi odstavek, smernic le, če po izteku tega „običajnega dvomesečnega“ roka, torej roka, določenega za predhodni postopek, Komisija oceni, bodisi da predvideni ukrepi niso pomoči bodisi da so pomoči, ki so nedvomno združljive s skupnim trgom. V nasprotnem primeru, če Komisija ne pride do takega sklepa, mora začeti formalni postopek preiskave.
34. Ta razlaga je bila potrjena tudi z opisom roka dvajsetih delovnih dni, ki je določen v sporočilu Komisije 92/C 213/03 z dne 2. julija 1992 o pospešeni odobritvi shem pomoči za [MSP] ter sprememb obstoječih shem (UL C 213, str. 10), na katere je napoteno v smernicah. Iz besedila drugega in zadnjega odstavka tega sporočila izhaja, da tudi če načrt sheme pomoči ustreza vsem pogojem, ki se zahtevajo, da se uporabi rok dvajsetih delovnih dni, se Komisija le „načeloma“ zaveže, da po poteku tega roka ne bo ugovarjala, in si tako pridrži popolno pravico, da odloča, torej da, kjer je to primerno, sprejme odločitev o začetku formalnega postopka preiskave in po koncu tega postopka izda pozitivno, pogojno ali negativno končno odločbo.
35. Točka 4.1, prvi odstavek, smernic tako vsebuje zgolj napotilo na rok, ki se uporabi v predhodnem postopku, določenem v členu 88 ES, kot to razlaga Sodišče, zato se prvi tožbeni razlog kot avtonomni tožbeni razlog zavrne in se preuči tožbeni razlog kršitve določbe člena 88 ES.
b) Kršitev člena 88 ES
Trditve strank
36. Po mnenju tožeče stranke je Komisija razvrstila svoje zahteve za dodatne informacije, namesto da bi jih uredila po skupinah, in zato ni spoštovala cilja predhodnega postopka, določenega v členu 88(3) ES, ki je nujen, zlasti če se načrt, kot v tem primeru, nanaša na podjetja v težavah.
37. Po mnenju intervenientov se je Komisija odločila za začetek formalnega postopka iz člena 88(2), prvi pododstavek, ES po poteku dvomesečnega roka, ki je določen za ta namen, zato je do obstoječe sheme pomoči prišlo pozneje.
38. Komisija tem trditvam ugovarja.
Presoja Sodišča prve stopnje
39. Trditve tožeče stranke, ki se nanašajo na potek predhodne faze, in trditve intervenientov, ki se nanašajo na pogoje odločbe za odprtje formalnega postopka preiskave, je treba oceniti glede na načela, ki so začela veljati pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 659/1999. Ta je začela veljati 16. aprila 1999, ko je formalni postopek že tekel.
40. Kot prvo je za fazo predhodnega postopka, na kar je bilo že opozorjeno med preiskavo prejšnjega tožbenega razloga, postavljen dvomesečni imperativni rok, ki začne teči na dan, ko Komisija prejme popolno priglasitev. Šteje se, da je priglasitev popolna, če vsebuje v svoji začetni obliki ali po odgovorih, ki jih je zadevna država članica podala Komisiji, potrebne informacije, ki zadostujejo, da si Komisija ustvari prvo mnenje o združljivosti načrta, ki ji je bil priglašen (sodba Sodišča z dne 15. februarja 2001 v zadevi Avstrija proti Komisiji, C-99/98, Recueil, str. I‑1101, točka 56).
41. Iz tega izhaja, da čeprav Komisija s tem, ko zahteva informacije, ki niso potrebne, da bi si ustvarila prvo mnenje, ne more ustaviti teka dvomesečnega roka (sodba Avstrija proti Komisiji, točka 40 zgoraj, točke od 61 do 65), je v skladu s ciljem člena 88(3) ES upravičena, da z zadevno državo članico začne dialog, ki slednji omogoči, da dopolni svojo priglasitev, če v njej ni potrebnih informacij (sodbe Sodišča z dne 9. oktobra 1984 v zadevi Heineken Brouwerijen, 91/83 in 127/83, Recueil, str. 3435, točki 17 in 18; z dne 14. februarja 1990 v zadevi Francija proti Komisiji, C-301/87, Recueil, str. I‑307, točki 27 in 28, in z dne 19. oktobra 2000 v zadevi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, C-15/98 in C-105/99, Recueil, str. I‑8855, točka 44, ter sodba Sodišča prve stopnje z dne 15. marca 2001 v zadevi Prayon-Rupel proti Komisiji, T-73/98, Recueil, str. II‑867, točka 99).
42. V tem primeru je Komisija, potem ko je od italijanskih organov 15. januarja 1998 prejela prvo priglasitev, menila, da ne razpolaga z vsemi potrebnimi informacijami za izoblikovanje prvega mnenja. Po telefaksu je 9. marca 1998 zaprosila Italijansko republiko, naj ji v štiritedenskem roku predloži prvo serijo dodatnih informacij. Njene službe so se 4. junija 1998 tudi sestale s predstavniki tožeče stranke. Komisija je po telefaksu 19. junija 1998 italijanske organe zaprosila, naj ji pisno potrdijo informacije s tega srečanja in ji v štiritedenskem roku predložijo informacije, za katere je zaprosila 9. marca 1998. Tožeča stranka je na te prošnje odgovorila z dopisom z dne 27. avgusta 1998, italijanski organi so dopis poslali Komisiji 10. septembra in ta ga je prejela 15. septembra. Komisija je menila, da še vedno nima na voljo vseh potrebnih informacij. Po telefaksu z dne 19. oktobra 1998 je Italijansko republiko prosila, naj ji v štiritedenskem roku predloži drugo serijo dodatnih informacij. Tožeča stranka je na ta dopis odgovorila z dopisom 12. novembra 1998, italijanski organi so dopis poslali Komisiji 16. novembra 1998 in Komisija ga je prejela 19. novembra.
43. Tako je preteklo več kot 10 mesecev med datumom, ko je Komisija sprejela prvo priglasitev, in datumom, ko je bila ta priglasitev popolna.
44. Vendar je iz korespondence, ki je bila izmenjana ob tej priložnosti, razvidno, da je priglasitev na petih straneh vsebovala le pomanjkljiv in nenatančen opis načrta sheme pomoči za prestrukturiranje, ki ga je predvidela Italijanska republika, zlasti merila za dostop do te pomoči, ukrepe, ki jih mora vsebovati načrt prestrukturiranja, ki ga predstavi vsako podjetje, ki mu je bila pomoč dodeljena, in individualne pomoči, ki se jim jih lahko odobri. Sicer je predvidela dodelitev pomoči za reševanje, a na splošno. Italijanski organi so pozneje to dodelitev zavrnile, vendar so o tem obvestile Komisijo šele z dopisom, poslanim 10. septembra 1998.
45. Nato je Komisija z dopisoma z dne 19. junija in z dne 19. oktobra 1998 zastavila nekatera nova in dopolnilna vprašanja in tudi ponovila vprašanja z dne 9. marca 1998, na katera je dobila odgovor šele z dopisom, poslanim dne 10. septembra 1998. Zlasti je ob tej priložnosti ponovno predlagala, naj se ji predloži gospodarska dokumentacija, ki je v priglasitvi ni bilo in nujnost katere je navedla že na srečanju 4. junija 1998. Tožeča stranka je sama priznala, da so si „Komisija in italijanski organi z intenzivno korespondenco prizadevali“ med predhodno fazo „pojasniti obseg in učinke“ priglasitve.
46. Načrt je bil zelo pomemben, saj je bil pripravljen, da bi z njim rešili težave približno 500 podjetij, torej približno četrtine MKP na področju kultur, gojenih v rastlinjakih na Sardiniji, in zelo kompleksen, ker je bila z njim predvidena vzpostavitev sheme pomoči z različnimi finančnimi ukrepi, ki jih morajo upoštevati deželni organi ali banke upnice zadevnih podjetij, predvideni pa so bili tudi različni investicijski ukrepi v korist slednjih.
47. V teh okoliščinah je bila Komisija upravičena, da s svojimi zaporednimi zahtevami od italijanskih organov prizadevala dobiti informacije, ki so bile potrebne za oblikovanje prvega mnenja. Če je država članica predložila pomanjkljivo in nenatančno priglasitev in je nato zamudila z dodatnimi informacijami in pojasnili, ki jih je Komisija upravičeno zahtevala, ne bi bilo sprejemljivo, da bi se lokalne oblasti te države članice sklicevale na tako povzročeno zamudo roka.
48. Kot drugo morata biti za preoblikovanje nove pomoči v obstoječo pomoč izpolnjena nujna in potrebna pogoja, prvi je, da Komisija opusti začetek formalnega postopka preiskave v dvomesečnem roku, ki začne teči z dnem sprejetja popolne priglasitve, in drugi, da zadevna država članica predhodno obvesti Komisijo o izvedbi svojega načrta (sodbi Lorenz, točka 31 zgoraj, točki 4 in 6, ter Avstrija proti Komisiji, točka 40 zgoraj, točka 84).
49. V tem primeru je treba pojasniti, da Italijanska republika Komisiji ni predložila predhodnega obvestila, zato eden od dveh pogojev, potrebnih za preoblikovanje načrta sheme pomoči v obstoječo shemo, ni izpolnjen in bi nova pomoč, glede katere je Komisija pravilno odločila, da začne formalni postopek preiskave (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 7. junija 2001 v zadevi Agrana Zucker und Stärke proti Komisiji, T-187/99, Recueil, str. II‑1587, točka 39) zato ostala.
50. Zato je treba tožbeni razlog v celoti zavrniti.
c) Tožbeni razlog glede predolgega trajanja upravnega postopka
Trditve strank
51. Ker je tožeča stranka, ki jo podpirajo intervenienti, ocenila, da je upravni postopek trajal predolgo, je navedla nespoštovanje razumnega roka in nepoznavanje temeljne zahteve po pravni varnosti.
52. Komisija temu tožbenemu razlogu ugovarja.
Presoja Sodišča prve stopnje
53. Spoštovanje razumnega roka v upravnem postopku je splošno načelo prava Skupnosti (sodba Sodišča prve stopnje z dne 27. novembra 2003 v zadevi Regione Siciliana proti Komisiji, T-190/00, še neobjavljena v Recueil, točka 136). Poleg tega sodni organ pri ugotavljanju, ali potek upravnega postopka kaže na obstoj izredno zapoznelega ravnanja Komisije, vodi temeljna zahteva pravne varnosti, ki nasprotuje temu, da bi lahko Komisija za nedoločen čas zamujala z izvrševanjem svojih pooblastil (sodba Sodišča z dne 24. septembra 2002 v zadevi Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji, C-74/00 P in C-75/00 P, Recueil, str. I‑7869, točki 140 in 141, in sodba Sodišča prve stopnje z dne 14. januarja 2004 v zadevi Fleuren Compost proti Komisiji, T-109/01, še neobjavljena v Recueil, točke od 145 do 147).
54. V tem primeru razvoj predhodnega postopka, opisan v točki 42 zgoraj, kaže, da je med dnem, ko je Komisija prejela začetno priglasitev, to je 15. januarja 1998, in dnem, ko je Italijanska republika prejela dopis o odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave, torej 4. februarja 1999, preteklo več kot dvanajst mesecev.
55. Vendar je od takrat, ko je bila Italijanski republiki poslana prva zahteva za dodatne informacije, 9. marca 1998, in do dne, ko je Komisija prejela zadnje zahtevane informacije, torej 19. novembra 1998, preteklo več kot osem mesecev. Tožeča stranka je v svojih vlogah priznala, da je korespondenca, izmenjana v časovnih razmakih, omogočila razjasnitev vsebine in obsega načrta. Prav tako je na obravnavi priznala, da se je ta izmenjava dopisov zavlekla predvsem zaradi njenih zapoznelih in pomanjkljivih odgovorov na vprašanja Komisije. Glede na ta dejstva in na okoliščine, opisane v točkah od 44 do 46 zgoraj, ne moremo trditi, da je faza predhodnega postopka trajala nerazumno dolgo niti da je Komisija ravnala z zamudo.
56. Od začetka veljavnosti Uredbe št. 659/1999 dne 16. aprila 1999 za formalni postopek preiskave velja okvirni osemnajstmesečni rok, ki se lahko s soglasjem Komisije in zadevne države članice podaljša in je določen v členu 7(6) te uredbe. Ta uredba se uporablja za vsak upravni postopek, ki poteka pred Komisijo, od dne, ko je začela veljati, razen za določbe, za katere so glede začetka veljavnosti predvidena posebna pravila (sodba Sodišča prve stopnje z dne 10. aprila 2003 v zadevi Département du Loiret proti Komisiji, T-369/00, Recueil, str. II‑1789, točki 50 in 51). Ta določba se torej v tem primeru ne uporablja.
57. Ker je osemnajstmesečni rok, ki ga določa člen 7(6) Uredbe št. 659/1999, zgolj okviren, je treba ugotoviti, ali potek formalnega postopka preiskave kaže, da Komisija ni spoštovala razumnega roka ali je ravnala z veliko zamudo. Dogodki so potekali tako:
– 4. februarja 1999: Italijanska republika prejme dopis Komisije z dne 1. februarja 1999, v katerem jo Komisija obvesti o svoji odločitvi o začetku formalnega postopka preiskave in jo pozove, naj predloži svoja stališča v roku enega meseca;
– 15. junija 1999: Komisija prejme stališča Italijanske republike;
– 3. julija 1999: objava sporočila za javnost 1999/C 187/02 Komisije, v katerem je objavljen poziv za predložitev stališč (UL C 187, str. 2);
– 7. decembra 1999: Komisija pošlje in Italijanska republika prejme zahtevo za dodatne informacije, ki jih je treba predložiti v roku štirih tednov;
– 4. julija 2000: Komisija prejme prošnjo za „podaljšanje roka za zaprtje postopka“, ki ga je Italijanska republika poslala na zahtevo tožeče stranke;
– 11. julija 2000: Komisija odobri podaljšanje roka za dva meseca za predložitev informacij, ki so bile zahtevane 7. decembra 1999;
– 9. februarja 2001: Komisija prejme informacije, ki jih je zahtevala 7. decembra 1999;
– 17. septembra 2001: Komisija prejme predlog za sprejetje končne odločbe v roku dveh mesecev na podlagi člena 7(7) Uredbe št. 659/1999, ki ji ga je na zahtevo tožeče stranke poslala Italijanska republika;
– 15. novembra 2001: Italijanski republiki je bila vročena odločba.
58. Iz tega časovnega pregleda je razvidno, da je med začetkom formalnega postopka preiskave in zahtevo za podaljšanje roka potekel sedemnajstmesečni rok, ki je krajši kot okvirni osemnajstmesečni rok, ki je določen v členu 7(6) Uredbe št. 659/1999, in da je do konca postopka preteklo skupno 33 mesecev in pol.
59. Do tega je prišlo predvsem zaradi nespoštovanja enomesečnega roka, ki je bil določen Italijanski republiki za predložitev njenih stališč (rok, ki je bil prekoračen za tri mesece in pol), nespoštovanja štiritedenskega roka, določenega za predložitev dodatnih informacij, ki jih je zahtevala Komisija (rok, ki je bil do zahteve za podaljšanje prekoračen za šest mesecev in pol), in zaradi podaljšanja za dva meseca, ki je bilo odobreno za združitev teh informacij in njihovo sporočanje (rok, ki je bil prekoračen za skoraj pet mesecev). Čeprav je bilo spoštovanje teh rokov v interesu Italijanske republike, roki niso bili spoštovani, in je odgovorna za čas, ki je pretekel zaradi njenih ravnanj (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 21. marca 1991 v zadevi Italija proti Komisiji, C-305/89, Recueil, str. I‑1603, točka 30, in sodba Regione Siciliana proti Komisiji, točka 53 zgoraj, točka 138).
60. Čeprav sta pretečeni šestmesečni rok med dnem, ko je Italijanska republika prejela stališča (15. junija 1999), in dnem, ko je Komisija poslala zahtevo za dodatne informacije (7. decembra 1999), in devetmesečni rok, ki je pretekel med sprejetjem teh informacij (9. februarja 2001) in sprejetjem Odločbe (13. novembra 2001), videti dolga, nista čezmerna, če se upoštevajo okoliščine, opisane v točkah 46 in 59 zgoraj, in številni dvomi, ki jih je izrazila Komisija v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave glede združljivosti tega načrta s skupnim trgom. Komisiji torej ni mogoče očitati, da je predolgo vodila postopek.
61. Zato je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
d) Tožbeni razlog nespoštovanja načela varstva zaupanja v pravo
Trditve strank
62. Tožeča stranka trdi, da je bilo zaupanje v pravo glede združljivosti načrta s skupnim trgom zaradi obširne korespondence med Italijansko republiko in Komisijo v upravnem postopku in zaradi izjemne dolžine postopka, doseženo. Intervenienti ugotavljajo, da je bilo zaupanje v pravo kršeno zaradi sedemmesečnega molka Komisije, ki se je začel s prejetjem teh zadnjih informacij, ki jih je zahtevala od Italijanske republike med formalnim postopkom.
63. Komisija temu tožbenemu razlogu ugovarja.
Presoja Sodišča prve stopnje
64. Na legitimna pričakovanja glede zakonitosti pomoči se je načeloma, razen v izjemnih okoliščinah, mogoče sklicevati le, če je bila ta pomoč odobrena ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES (sodba Sodišča z dne 20. septembra 1990 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑5/89, Recueil, str. I‑3437, točki 14 in 16).
65. Da se lahko zagotovi dodelitev pomoči ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES, je treba ta postopek, ki je odložilne narave, končati. Zato je treba ob začetku formalnega postopka preiskave v skladu s členom 88(2), prvi pododstavek, ES postopek končati s pozitivno odločbo v skladu s členom 7(1) in (3) Uredbe št. 659/1999. Torej so načeloma šele po tem, ko je Komisija sprejela tako odločbo in ko je pretekel rok za pritožbo zoper to odločbo, lahko vzpostavljena legitimna pričakovanja glede zakonitosti zadevne pomoči (sodba Sodišča prve stopnje z dne 14. maja 2002 v zadevi Graphischer Maschinenbau proti Komisiji, T-126/99, Recueil, str. II‑2427, točka 42).
66. Če se domneva, da je tožeča stranka, ki ni gospodarski subjekt, temveč lokalna oblast in avtor načrta sheme pomoči, pravilno navedla zaupanje v pravo, je treba ugotoviti, da načrt ni bil nikoli predmet pozitivne odločbe in niti ena od trditev strank ne pomeni izjemne okoliščine, zaradi katere lahko tožeča stranka še pred sprejetjem odločbe pričakuje, da je Komisija štela ali naj bi štela, da je ta načrt združljiv s skupnim trgom.
67. Prvič je korespondenca, ki je bila izmenjana med upravnim postopkom, ostala v mejah dialoga, ki je Komisiji omogočil, da od Italijanske republike dobi potrebne informacije za izoblikovanje prvega mnenja (glej točke od 41 do 47 in 55 zgoraj) in nato dodatne informacije, ki so bile zahtevane glede učinkov načrta na trg (glej točko 59 zgoraj). Poleg tega iz branja te korespondence izhaja ugotovitev, da je v teh dopisih, ki jih je Italijanska republika poslala tožeči stranki, Komisija vedno skrbela, da je izrazila resne dvome glede določenih vidikov načrta in da je svojo končno oceno pridržala, kot je bilo predstavljeno na obravnavi in ni bilo izpodbijano.
68. Drugič se upravni postopek ni nerazumno podaljšal, kot je pokazala presoja prejšnjega tožbenega razloga. Njegovo trajanje torej ni izjemno.
69. Tretjič, čeprav je res, da je Komisija, potem ko je prejela zadnje zahtevane informacije, molčala sedem mesecev, dokler ni Italijanska republika zahtevala, naj se v dveh mesecih opredeli na podlagi člena 7(7) Uredbe št. 659/1999, tega molka ni mogoče razlagati kot posredno veljavne privolitve te institucije, saj je slednja dolžna končati formalni postopek preiskave s končno odločbo v skladu s členom 7(1) te uredbe.
70. Zato je treba tožbeni razlog zavrniti.
e) Tožbeni razlog kršitve člena 253 ES
Trditve strank
71. Tožeča stranka in intervenienti trdijo, da je z odločbo kršen člen 253 ES, ker je obrazložitev opisa zadevnega gospodarskega sektorja in preiskave učinkov načrta na trgovino med državami članicami in na konkurenco pomanjkljiva.
72. Komisija temu tožbenemu razlogu oporeka e.
Presoja Sodišča prve stopnje
73. Obrazložitev akta mora biti prilagojena njegovi naravi in mora jasno izraziti razlogovanje institucije, ki ta akt izdaja, tako da omogoči strankam, da razumejo njegove razloge, in sodnemu organu, da nadzira njegovo utemeljenost, ne da bi bilo treba podrobneje navesti vse pravne in dejanske elemente, saj se vprašanje, ali ustreza členu 253 ES, presoja tako glede na besedilo tega akta kot glede na njegov pravni in dejanski kontekst (sodbe Sodišča z dne 20. marca 1957 v zadevi Geitling proti Visoki oblasti, 2/56, Recueil, str. 9, 37, in z dne 22. junija 2004 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C-42/01, še neobjavljena v ZOdl., točka 66).
74. V primeru odločbe, ki jo je Komisija izdala glede nadzora državnih pomoči je posledica navedenega ta, da mora Komisija, če so okoliščine, v katerih je dodeljena pomoč, take, da bi pomoč lahko škodovala trgovini med državami članicami in izkrivljala ali lahko izkrivljala konkurence, v obrazložitvi te odločbe vsaj navesti te okoliščine (sodbe Sodišča z dne 13. marca 1985 v zadevi Nizozemska in Leeuwarder Papierwarenfabriek proti Komisiji, 296/82 in 318/82, Recueil, str. 809, točka 24, in z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji, C-372/97, še neobjavljena v Recueil, točka 71).
75. V tem primeru odločba v uvodni izjavi 41 določa, da je načrtovana pomoč namenjena proizvodnji sadja, zelenjave in rastlin. Glede na uvodno izjavo 8, ki našteva različne vrste sadja, zelenjave, rastlin in cvetja, ki so jih v rastlinjakih vzgojila sardinska MKP, katerim je bil načrt namenjen, te navedbe zadostno opisujejo zadevni gospodarski sektor.
76. Odločba v uvodni izjavi 41 nadalje določa statistične podatke prikaza, da je Italija glavni proizvajalec zelenjave v Evropski uniji in da je Sardinija veliko proizvodno območje v Italiji. Tako predstavlja okoliščine, zaradi katerih načrt lahko vpliva na trgovino med državami članicami.
77. Enako je določeno v uvodni izjavi 43, da pomoči za prestrukturiranje podjetij v težavah premikajo stroške, povezane s strukturalno prenovo podjetij na uspešnejša podjetja, in spodbujajo tekmo za subvencijami. Sklicuje se tudi na točko 1.1 in na točko 2.3 smernic, ki tudi obravnavata to vprašanje. Navedene so tudi okoliščine, zaradi katerih lahko načrt izkrivlja ali lahko izkrivlja konkurenco.
78. Končno je v uvodnih izjavah 51 in 54 Odločbe, ki sta namenjeni oceni združljivosti načrta glede na pogoj, določen v točki 3.2.2(ii) smernic za preprečitev neutemeljenih izkrivljanj konkurence, ta obrazložitev dopolnjena tako, da so natančneje določena tveganja zaradi načrta, ki nastanejo z občutnim povečanjem proizvodnje in vplivom na cene v zadevnem sektorju.
79. Torej se izkaže, da je bilo iz obrazložitve Odločbe mogoče določiti, kakšni je bil zadevni sektor in kakšni so bili ali so lahko bili učinki načrta na trgovino med državami članicami in na konkurenco.
80. Zato je treba tožbeni razlog zavrniti.
f) Tožbeni razlog pomanjkanja skrbnosti Komisije
Trditve strank
81. Tožeča stranka, ki jo podpirajo intervenienti, očita Komisiji, da je abstraktno preučila le morebitne učinke tega načrta. S konkretno analizo bi ugotovila, da zaradi gospodarske majhnosti sektorja kulture rastlinjakov na Sardiniji, majhnosti podjetij, ki so lahko izbrana, in majhnosti zneska predvidenih pomoči, ta načrt ni vplival na trgovino niti ni izkrivlja ali lahko izkrivljal konkurence.
82. Komisija temu tožbenemu razlogu ugovarja.
Presoja Sodišča prve stopnje
83. Čeprav gre pri tožbenem razlogu formalno za kršitev skrbnosti, je preučitev njegovega bistva pokazala, da je dejansko preučeval odločbo in ne okoliščin, v katerih je bila ta odločba sprejeta. Tožeča stranka je sicer na obravnavi potrdila, da je ugovarjala „skrbnosti in utemeljenosti ocene združljivosti načrta“, ki sta podlaga za „bistveno napako“, saj če bi Komisija „upoštevala resničen položaj“, „bi morala videti, da je [bilo] v vsakem primeru nemogoče, da bi ta načrt izkrivil svobodno konkurenco“.
84. Če tožeča stranka izrecno izpostavlja uvodni izjavi 41 in 43 Odločbe, namenjeni opredelitvi načrta, se tožbeni razlog analizira, kot da gre bodisi za pravno napako, ker je člen 87(1) ES naložil Komisiji, naj določi resnične učinke načrta na trgovino med državami članicami in na konkurenco, bodisi za napako pri oceni, ker pogojev uporabe člena 87(1) ES, ki se nanašajo na trgovino med državami članicami in na konkurenco, v tem primeru ni bilo.
85. Vendar Komisiji ni treba ugotavljati resničnega učinka posledic načrta pomoči ali sheme pomoči, temveč mora le preučiti, ali ta načrt lahko škoduje trgovini med državami članicami in izkrivlja ali lahko izkrivlja konkurenco (sodbi Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji, C-298/00 P, še neobjavljena v Recueil, točka 49, in Italija proti Komisiji, C-372/97, točka 74 zgoraj, točka 44). V tem primeru Komisija torej ni napačno uporabila prava, ko je preučila učinke načrta na trgovino med državami članicami in na konkurenco tako, kot je bilo opisano v okviru prejšnjega tožbenega razloga.
86. Nadalje niti relativno majhen znesek predvidenih pomoči niti majhnost podjetij, ki so lahko izbrana, sama po sebi ne izključujeta, da načrt sheme pomoči lahko škoduje trgovini med državami članicami in izkrivlja ali lahko izkrivlja konkurenco (sodbe Sodišča z dne 17. septembra 1980 v zadevi Philip Morris proti Komisiji, 730/79, Recueil, str. 2671, točki 11 in 12; z dne 21. marca 1990 v zadevi Belgija proti Komisiji, C-142/87, Recueil, str. I‑959, točka 43, in zgoraj v točki 74 navedena sodba Italija proti Komisiji, C-372/97, točka 53). Prav tako je pomembna s tem povezana omejena velikost zadevnega gospodarskega sektorja (sodbi Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, Recueil, str. I‑7747, točka 82, in zgoraj v točki 74 navedena sodba Italija proti Komisiji, C-372/97, točka 60).
87. Prav tako je mogoče upoštevati druga dejstva, kot je posebna stopnja izpostavljenosti gospodarskega sektorja, v katerem delujejo podjetja, ki so lahko izbrana, konkurenci (sodbi Sodišča z dne 11. novembra 1987 v zadevi Francija proti Komisiji, 259/85, Recueil, str. 4393, točka 24, in zgoraj v točki 74 navedena sodba Italija proti Komisiji, C-372/97, točka 54). Kmetijstvo, zlasti sadje in zelenjava, je izpostavljeno veliki konkurenci. Zlasti zaradi svoje sestave, za katero je značilno veliko manjših dobaviteljev, vzpostavitev sheme pomoči, ki je na voljo številnim dobaviteljem, kot je v tem primeru, učinkuje na konkurenco, čeprav so individualne pomoči, ki so dodeljene na podlagi te sheme, manjše (zgoraj v točki 74 navedena sodba Italija proti Komisiji, C-372/97, točka 57). Trditve, ki so jih navedle stranke in intervenienti, torej same po sebi ne predstavljajo napačne presoje.
88. Gledano s tega zornega kota, je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
89. Če tožeča stranka navaja, da ugovarja presoji glede združljivosti načrta s členom 87(3)(c) ES, se tožbeni razlog razlaga, kot da gre za očitno napako pri presoji, ker naj načrt ne bi spremenil trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Uporaba te določbe namreč predvideva tudi upoštevanje posledic državnega ukrepa na trgovino med državami članicami in na konkurenco (sodba Sodišča z dne 14. januarja 1997 v zadevi Španija proti Komisiji, C-169/95, Recueil, str. I‑135, točka 20), kot sicer opozarjajo tudi smernice v točki 2.4, drugi odstavek, in v točki 3.2.2 (ii).
90. Gledano s tega zornega kota se tožbeni razlog prepleta z naslednjim tožbenim razlogom, s katerim se bo presojal.
g) Tožbeni razlog kršitve 87(3)(c) ES in smernice.
Trditve strank
91. Po mnenju tožeče stranke, ki jo podpirajo intervenienti, je preučitev združljivosti načrta s skupnim trgom, ki je bila izvedena glede na člen 87(3)(c) ES, v katerem je obravnavana pomoč za pospeševanje razvoja nekaterih gospodarskih dejavnosti ali nekaterih gospodarskih območij, in glede na smernice, pravno nepravilna napake in vsebuje očitne napake presoje.
92. Intervenienti poleg tega trdijo, da je Komisija kršila točke 3.2.3, 3.2.4 in 3.2.5 smernic.
93. Komisija meni, da je treba vse te trditve zavrniti.
Presoja Sodišča prve stopnje
94. Komisija ima na podlagi člena 87(3) ES široko diskrecijsko pravico (zgoraj v točki 86 navedena sodba Philip Morris proti Komisiji, točka 17, in zgoraj v točki 74 navedena sodba Italija proti Komisiji, C-372/97, točka 83).
95. Zato se za izvrševanje te pravice presoje lahko sprejme pravila, kot so smernice, ki so se uporabile v tem primeru, če ta pravila ne odstopajo od določb Pogodbe. Ko Komisija tak akt sprejme, ga mora upoštevati (zgoraj v točki 29 navedena sodba Deufil proti Komisiji, točka 22; sodba Sodišča z dne 24. marca 1993 v zadevi CIRFS in drugi proti Komisiji, C-313/90, Recueil, str. I‑1125, točka 36, in zgoraj v točki 29 navedena sodba Nizozemska proti Komisiji, točka 24).
96. Torej je v pristojnosti sodnega organa, da preveri, ali je Komisija spoštovala pravila, ki jih je sprejela (sodba Sodišča prve stopnje z dne 30. januarja 2002 v zadevi Keller in Keller Meccanica proti Komisiji, T-35/99, Recueil, str. II‑261, točka 77).
97. Vendar zato ker široka diskrecijska pravica, ki je bila zaupana Komisiji in v danem primeru pojasnjena z usmeritvenimi pravili, ki jih je sprejela, zajema kompleksno gospodarsko in socialno vrednotenje v skupnostnem kontekstu, sodni organ izvaja nad njimi omejen nadzor. Nadzor obsega le spoštovanje pravil postopka in obveznost obrazložitve, pravilnost ugotovljenih dejstev, neobstoj očitne napake presoje in zlorabe pooblastil (zgoraj v točki 86 navedena sodba Philip Morris proti Komisiji, točka 24; sodba Sodišča z dne 29. februarja 1996 v zadevi Belgija proti Komisiji, C-56/93, Recueil, str. I‑723, točka 11; sodba Sodišča prve stopnje z dne 6. oktobra 1999 v zadevi Kneissl Dachstein proti Komisiji, T-110/97, Recueil, str. II‑2881, točka 46).
98. Glede tega tožeča stranka in intervenienti kritizirajo, prvič, celovito oceno načrta (uvodna izjava 45 Odločbe), drugič, oceno opredelitve podjetja v težavah, sprejete z načrtom v skladu s točko 2.1, prvi odstavek, smernic (uvodna izjava 46 odločbe), tretjič, neobstoj ocene združljivosti načrta glede na posebna pravila, določena s točkami 3.2.3, 3.2.4 in 3.2.5 smernic, in četrtič, njeno oceno glede na splošna pravila, določena s točko 3.2.2 smernic (uvodne izjave od 48 do 58 Odločbe).
– Celovita ocena načrta
99. Po mnenju tožeče stranke Komisija Odločbe ni mogla utemeljiti z dejstvom, da bi izvajanje sheme pomoči za prestrukturiranje, o katerem jo je obvestila Italijanska republika, zaradi avtomatičnosti ukrepov, določenih v načrtu, lahko povzročilo dodelitev individualnih pomoči MKP, ki niso v težavah in torej ne morejo biti izbrana.
100. Zaradi te trditve je treba najprej preučiti, ali Komisija lahko sprejme tak razlog v podporo Odločbi, ki določa, da načrt sheme pomoči za prestrukturiranje podjetij v težavah ni združljiv s skupnim trgom, in nato oceniti, ali je Komisija v tem primeru ta razlog lahko sprejela kot podporo Odločbi.
101. Komisija lahko na podlagi člena 87(3) ES in po koncu postopka, ki ga določa člen 88(2) ES, s pozitivno ali pogojno odločbo odloči, da je načrt sheme pomoči združljiv s skupnim trgom. Zadevni državi članici torej ni treba obvestiti Komisije o individualnih pomočeh iz te sheme, pod pogojem, da te pogoje in obveznosti določi Komisija. Slednja ima na tem področju široko pravico presoje (sodbi Sodišča z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Italija proti Komisiji, C-47/91, Recueil, str. I‑4635, točka 21, in z dne 16. maja 2002 v zadevi ARAP in drugi proti Komisiji, C-321/99 P, Recueil, str. I‑4287, točka 72).
102. Ko Komisija oceni opredelitev in združljivost takega načrta s skupnim trgom, ima pravico izvesti le preučitev splošnih značilnosti tega načrta, kot izhajajo iz popolnega obvestila, ne da bi morala preučiti vsak poseben primer uporabe (sodbe Sodišča z dne 14. oktobra 1987 v zadevi Nemčija proti Komisiji, 248/84, Recueil, str. 4013, točka 18; z dne 17. junija 1999 v zadevi Belgija proti Komisiji, C-75/97, Recueil, str. I‑3671, točka 48; v zadevi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, točka 41 zgoraj, točka 51; z dne 26. septembra 2002 v zadevi Španija proti Komisiji, C-351/98, Recueil, str. I‑8031, točka 67, in z dne 29. aprila 2004 v zadevi Grčija proti Komisiji, C-278/00, še neobjavljena v Recueil, točka 24).
103. Država članica, ki mora priglasiti načrt sheme pomoči, če ga je Komisija, potem ko je preučila njegove splošne značilnosti, odobrila, ima možnost, da ji ni treba priglasiti individualnih pomoči, odobrenih na podlagi tega načrta, z izjemo, glede na okoliščine primera, s tem povezanih pogojev in obveznosti, vendar ta možnost ne sme omogočili dodelitve individualnih pomoči, ki bi bile razglašene za nezdružljive, če bi bile predmet individualne priglasitve, saj bi bil v nasprotnem primeru odvzet učinek načelu nezdružljivosti pomoči, ki ga določa člen 87 ES. Zlasti ne sme privesti do dodelitve individualnih pomoči ki – čeprav so bile skladne z enim od ciljev, ki so določeni v členu 87(3) od (a) do (d), ES – ne bi bile tako potrebne za dosego tega cilja. (zgoraj v točki 86 navedena sodba Philip Morris proti Komisiji, točka 17; zgoraj v točki 49 navedena sodba Agrana Zucker und Stärke proti Komisiji, točka 74, in zgoraj v točki 65 navedena sodba Graphischer Maschinenbau proti Komisiji, točka 34).
104. Komisija mora torej preveriti, ali so načrti shem pomoči, ki jih mora preučiti, zastavljeni tako, da se zagotovi, da bodo individualne pomoči, ki morajo biti odobrene na podlagi njihovih določb, rezervirane za podjetja, ki so dejansko lahko izbrana.
105. Če se izkaže, da ni tako, mora Komisija v okviru svoje široke diskrecijske pravice upoštevati in oceniti, ali ji informacije, ki jih ima, to dopuščajo, ali je primerno, da sprejme pogojno ali negativno odločbo (glej v tem smislu zgoraj v točki 102 navedeno sodbo Španija proti Komisiji, točka 87, in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 22. novembra 2001 v zadevi Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie proti Komisiji, T‑9/98, Recueil, str. II‑3367, točka 116).
106. V tem primeru je vprašanje, ali je Komisija lahko štela, da to ni bilo tako, povezano s primernostjo opredelitve podjetja v težavah za namene načrta, kot je razvidno iz uvodne izjave 46 Odločbe. Treba ju je torej preučiti skupaj.
– Ocena opredelitve podjetja v težavah za namene načrta, upoštevajoč točko 2.1, prvi odstavek, smernic
107. Tožeča stranka in intervenienti zatrjujejo, da je uvodna izjava 46 Odločbe, v kateri je obravnavana ocena opredelitve podjetja v težavah za namene načrta, pravno nepravilna ali vsaj vsebuje očitno napako presoje. Komisija je kršila pravo, ker je razširila smernice, katerih točka 2.1, prvi odstavek, ne določa, da mora ta opredelitev temeljiti na merilih, ki omogočajo pravilno ugotavljanje poslabšanja položaja podjetij, ki so zaprosila za pomoč za prestrukturiranje. Vsekakor je očitno napačno presodila, ker ni sklenila, da so merila za namene načrta zadostovala za ugotovitev, da so se zadevna podjetja znašla v gospodarskem položaju, v katerem je dodelitev pomoči za prestrukturiranje utemeljena kljub možnemu izboljšanju tega položaja do konca referenčnega obdobja.
108. Točka 2.1, prvi odstavek, smernic določa, da Komisija šteje, da je podjetje v težavah tisto podjetje, ki si izboljšanja ne more zagotoviti z lastnimi sredstvi ali s sredstvi, ki jih lahko pridobi od delničarjev ali s posojilom. Določa različne kazalnike, s katerimi je omogočeno merjenje poslabšanja položaja tega podjetja, in različne natančne kazalnike za merjenje posebne težavnosti tega položaja v nekaterih primerih.
109. Iz besedila te točke je jasno razvidno, da Komisija ni razširila smernic, ker je pred oceno opredelitve iz tega primera opozorila na pomembnost, ki jo navadno nameni kazalnikom, ki nakazujejo postopno poslabšanje težav podjetij, ki so predvidena za dodelitev pomoči za prestrukturiranje. Trditev glede pravne nepravilnosti v tem smislu je treba torej zavrniti.
110. Iz uvodne izjave 46 Odločbe tudi izhaja, da je Komisija v utemeljitvi svoje ocene, da so se zaradi opredelitve podjetja v težavah, ki so jo upoštevali italijanski organi v tem primeru, pojavili dvomi v združljivost načrta s skupnim trgom, v bistvu ugotovila, da uporabljena merila niso bila ustrezna in zanesljiva, saj so bila določena glede na povprečje.
111. Besedilo točke 2.1, prvi odstavek, smernic omogoča, da se šteje, da pomembnost, ki jo je Komisija namenila kazalnikom tendenc, ne pomeni nujno neustreznosti drugih vrst kazalnikov, kot so kazalniki na podlagi povprečnega vzorca tistih, ki se pojavljajo v načrtu. Vendar so taki kazalniki lahko primerni, le če omogočijo ugotovitev obstoja resničnih in prikazanih težav, s katerimi so se srečala podjetja, ki so lahko izbrana. Če jih ni, se pomoč ne more šteti za potrebno za ta podjetja in za uresničitev cilja iz člena 87(3)(c) ES.
112. V zadevi ni mogoče prikazovati kot očitno napačno, da se je štelo, da uporaba izbranih meril ne zagotavlja, da bi bil dostop do sheme pomoči pridržan podjetjem v težavah v smislu točke 2.1, prvi odstavek, smernic. Trditve tožeče stranke in intervenientov glede tega namreč ne temeljijo na dejstvu, ki bi omogočalo sklepanje na obstoj očitne napake presoje.
– Neuporaba pravil iz točk 3.2.3, 3.2.4 in 3.2.5 smernic
113. Pravila iz točk 3.2.3, 3.2.4 in 3.2.5 smernic, za katera intervenienti Komisiji očitajo, da jih ni uporabila, so „posebne določbe“, ki določajo, kdaj se uporabijo „splošni pogoji“, določeni v točki 3.2.2 smernic, kot je določeno v prvem odstavku te točke.
114. Kot prvo intervenienti ocenjujejo, da če je Komisija upoštevala neobstoj presežne zmogljivosti v sektorju in se je odrekla zahtevi po zmanjšanju zmogljivosti (uvodna izjava 53 Odločbe), bi morala sklepati, da je bil načrt v skladu s točko 3.2.3 smernic in zato združljiv s skupnim trgom.
115. Točka 2.4, drugi odstavek, smernic predvsem določa, da če so podjetja, na katera se nanaša načrt pomoči prestrukturiranja, na območju, ki prejema podporo, bo Komisija upoštevala regionalni vidik omenjen v členu 87(3)(a) in (c) ES na način, določen v točki 3.2.3 teh smernic. Zadnja z naslovom „Posebni pogoji za pomoči za prestrukturiranje na območjih, ki prejemajo podporo“ predvsem določa, da če se načrt sheme pomoči prestrukturiranja podjetij v težavah nanaša na območje, ki prejema podporo, ali na območje z omejenimi možnostmi, mora Komisija to upoštevati in je zato kljub presežni strukturni zmogljivosti v zadevnem sektorju pooblaščena za spretno uporabo pravila o zmanjšanju zmogljivosti, ki ga določajo smernice, če ga potrebe razvoja območij dopuščajo.
116. Po drugi strani pa iz te določbe nikakor ne izhaja, da je treba v primeru, ko sektor, na katerega se nanaša načrt nove pomoči, nima presežne zmogljivosti in zato Komisija od podjetij, ki so lahko izbrana, ne zahteva zmanjšanja zmogljivosti, ta načrt le zaradi tega šteti za združljivega s skupnim trgom.
117. Nasprotno, nujno je, da ta načrt ustreza načelu, določenem v točki 3.2.1 smernic, po katerem se lahko načrt nove pomoči za prestrukturiranje odobri le v okoliščinah, v katerih je mogoče prikazati, da ne nasprotuje interesu Skupnosti, torej da izpolnjuje pogoje obnove sposobnosti preživetja, preprečitve neprimernega izkrivljanja konkurence in sorazmernosti, naštete v točki 3.2.2 smernic. Čeprav je glede tega Komisija lahko „manj stroga“, naj ne bi delovala kot „popolnoma popustljiva“ po besedilu točke 3.2.3 smernic (sodba Sodišča prve stopnje z dne 11. julija 2002 v zadevi HAMSA proti Komisiji, T-152/99, Recueil, str. II‑3049, točka 114).
118. V tej zadevi zaradi ugotovitve, da sardinski sektor kultur, gojenih v rastlinjakih, nima presežne zmogljivosti, Komisija ni dolžna sklepati, da je načrt združljiv. Trditev o obstoju pravne nepravilnosti zato ni utemeljena.
119. Kot drugo intervenienti menijo, da če so bila podjetja, ki imajo možnost biti izbrana za načrt, MKP, bi Komisija morala uporabiti točko 3.2.4 smernic.
120. Točka 1.2 smernic določa, da se pomoči za prestrukturiranje lahko utemeljijo v določenih okoliščinah, zlasti „ker je treba upoštevati ugodno vlogo, ki jo ima sektor [MSP] z bolj splošnega gospodarskega stališča, kot so posebne potrebe teh podjetij in potreb [MKP]“. Točka 3.2.4 istih smernic, z naslovom „Pomoč za prestrukturiranje [MSP]“, določa zlasti, da „ob prisotnosti [MSP] Komisija ne bo zahtevala, da pomoč za prestrukturiranje ustreza pogojem, ki so tako strogi, kot pogoji, ki se uporabljajo za velika podjetja, zlasti glede zmanjšanja zmogljivosti in obveznosti glede odnosov“.
121. Iz tega sledi, da se je Komisija zavezala, da bo spretno uporabila pravila, ki jih določa točka 3.2.2 smernic, v kateri je obravnavana združljivost načrta pomoči za prestrukturiranje MSP in MKP v težavah s skupnim trgom, kot je zadevni projekt v tem primeru. Zadevna pravila, čeprav omiljena, ostajajo torej v uporabi.
122. Zato bo v oceni utemeljenosti ugotovitev, ki so Komisijo vodile k sklepu, da načrt ni zadostil tem pravilom, določeno, ali so bila ta spretno uporabljena, upoštevajoč ugodno gospodarsko vlogo MSP in njihovih posebnih potreb (glej točko 141 spodaj).
123. Kot tretje intervenienti trdijo, da Komisija ne bi smela zavrniti ocene združljivosti načrta glede točke 3.2.5 smernic zaradi, po njihovem mnenju, neprimernega razloga, ker italijanski organi niso zahtevali njene uporabe.
124. Uvodni odstavek točke 3.2.5 smernic z naslovom „Določbe, ki se uporabljajo izključno za pomoč za prestrukturiranje v kmetijskem sektorju“ določa:
„Za subjekte kmetijskega sektorja bo Komisija na zahtevo zadevne države članice in kot nadomestilo splošnih določb [smernic] glede zmanjšanja zmogljivosti uporabila naslednje določbe […]“
125. Odločba, katere natančnost v tej točki ni sporna, v uvodnih izjavah 33 in 52 določa, da italijanski organi niso nikoli zahtevali, naj Komisija, ki je glede te možnosti pritegnila njihovo pozornost, uporabi pravila, določena s točko 3.2.5 smernic. Komisija torej ni samo mogla, temveč bi tudi morala uporabiti pravila iz točke 3.2.2 smernic. Zato torej trditev o pravni nepravilnosti ni utemeljena.
– Presoja načrta glede na pravila iz točke 3.2.2 smernic
126. Da se načrt pomoči za prestrukturiranje podjetja v težavah lahko šteje za združljivega s skupnim trgom ob uporabi člena 87(3)(c) ES, mora biti povezan z načrtom prestrukturiranja za zmanjšanje ali preusmerjanje dejavnosti (sodbi Sodišča z dne 14. septembra 1994 v zadevi Španija proti Komisiji, C-278/92, C-279/92 in C-280/92, Recueil, str. I-4103, točka 67; z dne 22. marca 2001 v zadevi Francija proti Komisiji, C-17/99, Recueil, str. I‑2481, točka 45, in zgoraj v točki 41 navedena sodba Prayon-Rupel proti Komisiji, točka 70).
127. Točka 3.2.2 smernic, s katero se ta zahteva izvaja, določa zlasti, naj načrt prestrukturiranja upošteva tri materialne pogoje. Kot prvič se zahteva, naj dopusti podjetju prejemniku, da v smiselnem časovnem okviru in na podlagi realnih predvidevanj obnovi sposobnost preživetja [točka 3.2.2 (i)], kot drugič, da prepreči nedopustna izkrivljanja konkurence [točka 3.2.2(ii)], in kot tretjič, da je v sorazmerju s stroški in ugodnostmi prestrukturiranja [točka 3.2.2(iii)].
128. Ker so ti pogoji kumulativni, je neobstoj enega dovolj, da Komisija načrt razglasi za nezdružljivega (zgoraj v točki 126 navedena sodba Francija proti Komisiji, točki 49 in 50; zgoraj v točki 102 navedena sodba Grčija proti Komisiji, točki 100 in 101, in zgoraj v točki 117 navedena sodba HAMSA proti Komisiji, točka 79).
129. Poleg tega mora zadevna država članica zaradi dolžnega sodelovanja s Komisijo predložiti vse dokaze, ki omogočijo tej instituciji, da preveri, ali so posebni pogoji, ki jih zahteva, izpolnjeni (sodbi Sodišča z dne 28. aprila 1993 v zadevi Italija proti Komisiji, C-364/90, Recueil, str. I‑2097, točka 20, in zgoraj v točki 74 navedena sodba Italija proti Komisiji, C-372/97, točke od 81 do 85).
130. Nazadnje mora zakonitost odločbe Komisije na področju državnih pomoči sodni organ presojati glede na dokaze, ki jih je ta institucija imela ali bi jih lahko imela takrat, ko je bila odločba izdana (sodbi Sodišča z dne 10. julija 1986 v zadevi Belgija proti Komisiji, 234/84, Recueil, str. 2263, točka 16, in z dne 29. aprila 2004 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-277/00, še neobjavljena v Recueil, točka 39).
131. V tej zadevi so italijanski organi priglasili načrt sheme pomoči, ki je bil namenjen prestrukturiranju približno 500 MKP. Ta načrt je moral zagotoviti, da bodo individualni načrti prestrukturiranja, ki so jih predstavila MKP, ki so želela biti izbrana, spoštovali pogoje, določene v točki 3.2.2 smernic. Komisija je v uvodnih izjavah od 48 do 58 Odločbe presodila, da ni bilo tako.
132. Tožeča stranka in intervenienti predvsem trdijo, da presoja načrta glede na točko 3.2.2(i) smernic vsebuje očitne napake presoje.
133. Besedilo točke 3.2.2(i) smernic z naslovom „Obnova sposobnosti preživetja“ kaže, da ima pogoj, ki je določen, dve zahtevi. Po eni strani mora obnova sposobnosti preživetja temeljiti v glavnem na notranjih in le pomožno na zunanjih dejavnikih, ki morajo biti realni. Po drugi strani mora biti izvedljiva v smiselnem časovnem okviru in trajna.
134. Glede prve zahteve je Komisija v uvodnih izjavah 49 in 50 Odločbe navedla, da je obnova sposobnosti preživetja temeljila zlasti na dveh zunanjih dejavnikih, in sicer prvič, da so se morali prihodki povečati zaradi reklamnih kampanj za ustvarjanje novih tržišč, in drugič, da se prihodki ne bi smeli zmanjšati, ker naj povečana proizvodnja ne bi vplivala na ceno. Komisija je menila, da prva predpostavka ni bila dokazana in da je bila druga nepreverjena in poleg tega še nerealna.
135. Po izjavi italijanskih organov in tožeče stranke je načrt temeljil „v glavnem na notranjih ukrepih“, ki so pomenili povečanje proizvodnje podjetij prejemnikov za skoraj 40 % in povečanje njihovih prihodkov za več kot 50 %, ter na zunanjem dejavniku „občutno naraščajočega povpraševanja po lokalnih proizvodih“.
136. Odločba, katere uvodni izjavi 49 in 50 se nanašata na ta zunanji dejavnik, bi na prvi pogled lahko ustvarila vtis, da Komisija ni preučila notranjih dejavnikov. Vendar iz pozornejšega pregleda izhaja, da je Komisija sicer ne izrecno, vendar dosledno priznavala pomembnost in ustreznost teh dejavnikov. V bistvu se je samo zato, ker je sprejela možnost, da ti dejavniki lahko povzročijo povečanje ponudbe za približno 40 %, Komisija spraševala, ali bi to povečanje lahko, kljub nezadostnemu povpraševanju, povzročilo padec cen in onemogočilo obnovo sposobnosti preživetja, ki bi ga morala zagotoviti. Zato je Komisija zaprosila za informacije gospodarske narave glede obstoja tržišč in vpliva povečanja proizvodnje na ceno, kot je sicer potrdila na obravnavi, ne da bi ji kdo ugovarjal.
137. Vendar italijanski organi niso nikoli predložile natančnih informacij o tržiščih in o reklamnih kampanjah, ki so jih nameravali organizirati, kot so navedli Komisiji v upravnem postopku. Komisija torej ni mogla utemeljiti svoje presoje zgolj na eni izjavi (glej po analogiji zgoraj v točki 74 navedeno sodbo Italija proti Komisiji, C-372/97, točka 84).
138. Ko je bila glede tega tožeča stranka na obravnavi zaslišana, je priznala, da so bile te reklamne kampanje zgolj „hipotetične“.
139. Enako italijanski organi niso nikoli predložili končne informacije o učinku povečanja proizvodnje na cene, ki so jih opisali Komisiji. Glede bistvenega so v dopisu z dne 26. januarja 2001 predložili študijo trga, ki jo je zahtevala Komisija dne 19. junija 1998, 19. oktobra 1998 in 7. decembra 1999. Ta študija, iz katere je razvidno zvišanje prodajne cene tako imenovanega „namiznega“ paradižnika in rdeče paprike na območju Cagliarija med letoma 1995 in 1997, omogoča, da se predvidi, kako bi se lahko razvile cene teh proizvodov na tem območju, če bi drugi dejavniki ostali enaki. Nasprotno bi lahko bilo brez očitne napake sprejeto, da ne predloži dokazov glede tega, kakšen bi bil razvoj cen teh in drugih zadevnih proizvodov na območju Cagliarija in na preostalem delu Sardinije, če bi se zaradi izvedbe projekta upoštevalo povečanje za več kot 40 % pričakovane proizvodnje na tem območju.
140. Ko je bila tožeča stranka glede tega zaslišana na obravnavi, je sicer ugovarjala zadovoljivosti študije in je le razložila, da bi se morala upoštevati tudi druga dejstva, kot je namen spodbujanja, racionalizacije in specializacije MKP, ki jih določa načrt.
141. Te trditve ni mogoče sprejeti. V bistvu lahko Komisija opravi obveznost določitve fleksibilnosti, ki ji pripada na podlagi točke 3.2.4 smernic, ko določi, ali načrt glede MSP ali MKP zadosti pogoju obnove sposobnosti preživetja iz točke 3.2.2(i) teh smernic, le če obstajajo natančni in končni podatki.
142. Videti je torej, prvič, da Italijanska republika ni sporočila informacij, ki bi lahko omogočile Komisiji, da bi se prepričala, ali je načrt lahko obnovil sposobnost preživetja MKP, ki bi bila lahko izbrana, na podlagi realnih predvidevanj, kljub njenim večkrat ponovljenim zahtevam, in drugič, da je Komisija morala zato odločiti in skleniti, ne da bi s tem očitno zmotno presodila, da informacije, s katerimi je razpolagala, niso dopustile dvomov, ki jih je glede tega imela.
143. Ker ne more veljati, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ko je menila, da dejstva in dokazi, ki jih je imela, niso omogočili sklepa, da je načrt spoštoval ta pogoj obnove sposobnosti preživetja, in da so bili pogoji, ki so določeni v točki 3.2.2 smernic, kumulativni (glej točki 127 in 128 zgoraj), je treba tožbeni razlog zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti trditve o presoji načrta glede na druge pogoje, ki so našteti v tej točki (zgoraj v točki 126 navedena sodba Francija proti Komisiji, točka 50; zgoraj v točki 102 navedena sodba Grčija proti Komisiji, točka 101, in zgoraj v točki 117 navedena sodba HAMSA proti Komisiji, točka 108).
h) Tožbeni razlog kršitve člena 7(4) Uredbe št. 659/1999
Trditve strank
144. Po mnenju tožeče stranke, ki jo podpirajo intervenienti, je Komisija na podlagi člena 7(5) Uredbe št. 659/1999 napačno sprejela negativno odločbo, namesto da bi sprejela pogojno odločbo na podlagi člena 7(4) te uredbe.
145. Komisija temu tožbenemu razlogu oporeka.
Presoja Sodišča prve stopnje
146. Člen 7 Uredbe št. 659/1999 z naslovom „Odločbe Komisije o zaključku formalnega postopka preiskave“ določa zlasti:
„1. Brez poseganja [preklica uradne prijave] se formalni postopek preiskave zaključi z odločbo, kot je določeno v odstavkih od 2 do 5 tega člena.
[…]
4. Komisija lahko pozitivni odločbi priloži pogoje, na podlagi katerih se pomoč lahko šteje kot združljiva s skupnim trgom, in lahko določi obveznosti, da zagotovi nadzor nad izpolnjevanjem odločbe (v nadaljnjem besedilu: pogojna odločba).
5. Če Komisija ugotovi, da je prijavljena pomoč nezdružljiva s skupnim trgom, sklene, da se pomoč ne sme izvajati (v nadaljnjem besedilu: negativna odločba).
6. Odločba, sprejeta na podlagi odstavkov 2, 3, 4 in 5, se sprejme takoj, ko so odpravljeni dvomi iz člena 4(4). Komisija si čim bolj prizadeva za sprejetje odločbe v roku 18 mesecev od začetka postopka. Ta rok je mogoče podaljšati v soglasju med Komisijo in zadevno državo članico.
7. Komisija po izteku roka iz odstavka 6 in če tako zahteva zadevna država članica, v dveh mesecih sprejme odločbo na podlagi podatkov, ki jih ima na voljo. V danem primeru, v katerem dobljeni podatki ne zadostujejo za ugotovitev združljivosti, Komisija sprejme negativno odločbo.“
147. Ob uporabi teh določb v tem primeru naj spomnimo, da je 14. septembra 2001 Italijanska republika predlagala Komisiji, naj sprejme odločbo na podlagi člena 7(7) Uredbe št. 659/1999, in da je dne 13. novembra 2001 Komisija sprejela Odločbo, v kateri je v bistvu ocenila, da ji informacije, ki jih je predložila Italijanska republika, niso omogočile, da bi ovrgla vse dvome, ki jih je imela glede združljivosti načrta s skupnim trgom.
148. Pri presoji tožbenega razloga kršitve člena 87(3)(c) ES in smernic je bilo ugotovljeno, da se presoja, ki je Komisijo napeljala na sklep, da načrt ni zadostil pogoju obnove sposobnosti preživetja, določenem v točki 3.2.2(i) smernic (uvodne izjave 49 in 50 Odločbe), ne more šteti za očitno napačno (glej točke od 132 do 142 zgoraj).
149. Ker so bili pogoji, navedeni v točki 3.2.2 smernic, kumulativni (glej točke 127, 128 in 143 zgoraj) in ker informacije, ki jih je predložila Italijanska republika, ne omogočajo sklepanja, da je načrt združljiv s skupnim trgom, je Komisija pravilno sprejela negativno odločbo v skladu s členom 7(7) Uredbe št. 659/1999.
150. Zato je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
2. Drugi tožbeni razlogi intervenientov
151. Člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča določa, da se z vlogo za pridružitev postopku lahko podpre le zahtevek ene od strank. Člen 116 (4) Poslovnika določa, da intervencijska vloga obsega predvsem zahtevek intervenienta, s katerim ta delno ali v celoti podpre zahtevek stranke ali mu nasprotuje.
152. Te določbe intervenientu dajejo pravico, da predloži ne samo trditve, ampak tudi tožbene razloge, če ti podpirajo predloge ene od glavnih strank in se ne razlikujejo popolnoma od predlogov, ki utemeljujejo spor med tožečo in toženo stranko, kar bi vodilo k spremembi predmeta spora (glej sodbe Sodišča z dne 23. februarja 1961 v zadevi De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg proti Visoki oblasti, 30/59, Recueil, str. 3, 37; z dne 17. marca 1993 v zadevi Komisija proti Svetu, C-155/91, Recueil, str. I‑939, točka 24, in z dne 15. julija 2004 v zadevi Španija proti Komisiji, C-501/00, še neobjavljena v Recueil, točke od 131 do 157; sodba Sodišča prve stopnje z dne 1. decembra 1999 v zadevi Boehringer proti Svetu in Komisiji, T-125/96 in T-152/96, Recueil, str. II‑3427, točka 183).
153. Torej mora Sodišče prve stopnje pri odločanju o dopustnosti tožbenih razlogov, ki jih navaja intervenient, preveriti, ali se navezujejo na predmet spora, kot so ga opredelile glavne stranke.
154. Glede spora, ki ga je sprožila lokalna oblast, ki se nanaša na združljivost s skupnim trgom programa pomoči za prestrukturiranje gospodarskega sektorja, ki ga je predlagala ta oblast, ni sporno, da so podjetja, ki lahko imajo korist od tega programa, in njihovi predstavniki že po naravi postavljeni v položaj, v katerem lahko koristno dopolnijo trditev tožeče oblasti, zlasti glede težav, ki naj bi jih pomoč rešila, in glede učinkov, ki jih lahko ta pomoč ima. Torej povezanost njihovih tožbenih razlogov s predmetom spora ne more biti predmet restriktivne presoje.
155. Če je očitno, da je treba tožbeni razlog, katerega navezovanje na predmet spora je vprašljivo, zavrniti, je sodnemu organu dovoljeno, da se zaradi stroškov postopka takoj izreče o njegovem bistvu (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 26. februarja 2002 v zadevi Svet proti Boehringerju, C-23/00 P, Recueil, str. I‑1873, točka 52, in z dne 23. marca 2004 v zadevi Francija proti Komisiji, C-233/02, še neobjavljena v Recueil, točka 26). Če se izkaže, da je treba tožbeni razlog, katerega povezanost s predmetom spora je vprašljiva, v vsakem primeru zavreči kot nedopustnega iz drugega razloga ali kot neutemeljenega, sodni organ lahko zavrže ta tožbeni razlog, ne da bi se izrekel o tem, ali je intervenient prekoračil meje svoje vloge pri podpori zahtevkov ene od glavnih strank (glej na primer sodbo Sodišča z dne 24. januarja 2002 v zadevi Francija proti Komisiji, C-118/99, Recueil, str. I‑747, točki 64 in 65).
156. Glede na ta načela je treba preučiti tožbene razloge, ki so jih v tem primeru navedli intervenienti.
a) Tožbeni razlog kršitve pravice biti slišan
Trditve strank
157. V bistvu naj bi po mnenju intervenientov Komisija kršila pravico biti slišan, ki je ena izmed temeljnih pravic postopka, določena s členom 88(2) ES. V bistvu se iz Odločbe ne da ugotoviti, ali so druge države članice kot zainteresirane stranke predložile stališča glede združljivosti načrta s skupnim trgom. Če bi bilo to tako, bi bilo treba opozoriti, da Italijanska republika ni imela možnosti, da bi odgovorila.
158. Komisija, ki v svojih dopisih ni odgovorila na ta tožbeni razlog, je na obravnavi vztrajno zatrjevala, da so bili tožbeni razlogi, ki so jih navedli intervenienti, večinoma nedopustni, ker niso ustrezali tožbenim razlogom tožeče stranke.
Presoja Sodišča prve stopnje
159. Na podlagi Odločbe, kateri natančnosti intervenienti na tej točki niso ugovarjali, je mogoče ugotoviti, da tožbeni razlog, ki je večinoma predstavljen na spekulativni podlagi, v bistvu manjka. V bistvu je v uvodni izjavi 4 odločbe navedeno, da Komisija med formalnim postopkom preiskave ni prejela stališč zainteresiranih strank.
160. Izraz zainteresirane stranke po definiciji iz člena 1(h) Uredbe št. 659/1999 pomeni katero koli državo članico, razen tiste, ki načrtuje dodelitev ali je dodelila novo pomoč in se na podlagi tega opredeli kot zadevna država članica.
161. Iz odločbe torej izhaja, da nobena država članica, ki nastopa kot zainteresirana stranka, ni predložila stališč glede združljivosti načrta s skupnim trgom, ki bi jih Komisija lahko sporočila Italijanski republiki.
162. V teh okoliščinah je treba tožbeni razlog zavrniti, ne da se bi bilo treba izreči o njegovi dopustnosti, tako glede povezanosti s predmetom spora kot možnosti, ki bi jo lahko imeli potencialni prejemniki programa pomoči, da se sklicujejo na kršitev pravice biti slišan, ki jo ima zadevna država članica v okviru postopka, določenega v členu 88(2) ES.
b) Tožbeni razlog kršitve člena 87(2)(b) ES
Trditve strank
163. Intervenienti zatrjujejo, da je Komisija kršila člen 87(2)(b) ES glede pomoči za povrnitev škode, ki so jo povzročile naravne nesreče ali izjemni dogodki, ker tega člena ni uporabila.
164. Komisija na ta tožbeni razlog ni odgovorila pisno, ampak je na obravnavi trdila, da so tožbeni razlogi, ki so jih navedli intervenienti, v večini nedopustni, ker naj ne bi ustrezali tožbenim razlogom tožeče stranke. Tožeča stranka je menila, da ti tožbeni razlogi ne bi spremenili predmeta spora.
Presoja Sodišča prve stopnje
165. Tožbeni razlog je očitno neutemeljen. Člen 87(2)(b) ES namreč odstopa od splošnega načela nezdružljivosti pomoči s skupnim trgom in mora biti kot tak predmet ozke razlage, po kateri lahko uporabo te določbe utemelji le škoda, ki so jo povzročile naravne nesreče ali izjemni dogodki (zgoraj v točki 102 navedena sodba Grčija proti Komisiji, točka 81). Kot je bilo že navedeno, mora zakonitost odločbe Komisije glede državnih pomoči presojati sodni organ tudi glede na dejstva in dokaze, ki jih je ta institucija imela ali bi jih lahko imela takrat, ko je to odločbo sprejela.
166. V tej zadevi je iz preiskave poštne korespondence, izmenjane med upravnim postopkom, vidno, da italijanski organi Komisiji niso nikoli navedli niti dokazali, da je načrt določil pomoč za povrnitev škode iz člena 87(2)(b) ES. Nasprotno so ga vedno predstavljali, kot da so z njim nameravali določiti shemo pomoči za prestrukturiranje podjetij v težavah. Kot takega bi ga bilo treba analizirati glede na smernice, ki v točki 2.4, prvi odstavek, s svojega področja uporabe izključujejo pomoči iz člena 87(2)(b) ES.
167. Sicer je tožeča stranka med glavno obravnavo potrdila, da je, čeprav so bili dogodki, ki jih je opredelila kot naravne nesreče, med drugimi dejavniki, kot je otoška narava Sardinije, izvor težav sardinskih MKP, načrt močno „presegel običajno povračilo“ zgolj za te dogodke.
168. Zato Komisiji ni mogoče očitati, da je v uvodni izjavi 44 Odločbe ocenila, da načrt ni predlagal dodelitve pomoči na podlagi člena 87(2)(b) ES in da zato ni uporabila te določbe (glej v tem smislu zgoraj v točki 129 navedeno sodbo z dne 28. aprila 1993 v zadevi Italija proti Komisiji, točka 20; sodbi Sodišča z dne 19. septembra 2002 v zadevi Španija proti Komisiji, C-113/00, Recueil, str. I‑7601, točki 68 in 69, in zgoraj v točki 130 navedeno sodbo z dne 29. aprila 2004 v zadevi Nemčija proti Komisiji, točka 40).
169. V teh okoliščinah je treba tožbeni razlog zavrniti, ne da bi se bilo treba izreči glede njegove povezanosti s predmetom spora.
c) Tožbeni razlog kršitve člena 158 ES in deklaracije št. 30 glede otoških območij, ki je priloga končnemu aktu Amsterdamske pogodbe
Trditve strank
170. Intervenienti očitajo Komisiji, da ni spoštovala člena 158 ES in deklaracije št. 30, ker v Odločbi ni upoštevala dejstva, da je bil cilj načrta zadostiti ciljem teh besedil. Intervenienti omenjajo zlasti odločbe, v katerih naj bi Komisija upoštevala zapoznel gospodarski in socialni razvoj, povezan z dejstvom, da gre za otok.
171. Komisija ocenjuje, da je treba ta tožbeni razlog zavreči kot nedopustnega, ker ga tožeča stranka ni navedla, vsekakor pa kot neutemeljnega. Tožeča stranka na obravnavi zatrjuje, da ta tožbeni razlog nikakor ni spremenil predmeta spora.
Presoja Sodišča prve stopnje
172. Tožbeni razlog je, čeprav se razlikuje od tožbenih razlogov tožeče stranke, dopusten. Tožeča stranka je namreč navedla tožbeni razlog kršitve člena 87(3)(c) ES in smernic. Ko presoja načrt načrtovane nove pomoči za prestrukturiranje podjetij v težavah za območja, ki prejemajo podporo, ali za manj ugodna območja, Komisija upošteva člen 158 ES na način, opisan v točki 1.3, drugi odstavek, in v točki 3.2.3 smernic. Zato je Komisija, če ni, kot to trdijo intervenienti, upoštevala dejstva, da je načrt nameraval uresničiti cilje iz člena 158 ES, gotovo kršila člen 87(3)(c) ES in smernice.
173. Glede temelja je treba poudariti, da člen 158 ES v prvem odstavku določa, da Skupnost, da bi pospešila svoj vsesplošni skladni razvoj, razvija in izvaja tiste svoje dejavnosti, ki vodijo h krepitvi njene ekonomske in socialne kohezije, in v drugem odstavku, da si Skupnost še posebno prizadeva zmanjšati neskladje med stopnjami razvitosti različnih regij in zmanjšati zaostalost regij ali otokov z najbolj omejenimi možnostmi, tudi podeželja.
174. Ko Komisija v skladu z izjemo, določeno v členu 87(3)(c) ES presoja, ali je načrt sheme pomoči za prestrukturiranje podjetij v težavah združljiv s skupnim trgom, se, kot je bilo navedeno že zgoraj, v točki 3.2.3 smernic zaveže, da bo upoštevala cilje iz člena 158 ES in deželne učinke načrta nove pomoči, namenjene za posamezen sektor.
175. Vendar zgolj dejstvo, da je načrt nove pomoči namenjen za to, da bi ustrezal ciljem drugih določb Pogodbe, kot je izjema iz člena 87(3) ES, ki jo navaja zadevna država članica, samo po sebi ne pomeni, da ta načrt ustreza pogojem uporabe te izjeme (glej sodbi Sodišča z dne 25. junija 1970 v zadevi Francija proti Komisiji, 47/69, Recueil, str. 487, točka 13, in z dne 21. oktobra 2003 v zadevi van Calster in drugi, C-261/01 in C-262/01, Recueil, str. I-12249, točka 47).
176. Nasprotno, v tem primeru so se primeru pogoji, določeni v točki 3.2.2 smernic, še vedno, čeprav elastično, uporabljali, in presoja že navedenih tožbenih razlogov je pokazala, da je Komisija, ki se je morala v dveh mesecih izreči na podlagi pridobljenih informacij, lahko ocenila, da Italijanska republika ni predložila dokazov, ki vodijo k ugotovitvi, da je načrt zadostil pogojem in, upoštevajoč dvome glede tega, svojo preiskavo končala s končno negativno odločbo.
177. Tega sklepanja ne slabi dejstvo, da je v nekaterih predhodno sprejetih odločbah glede nadzora državnih pomoči Komisija upoštevala podatke, povezane z otoško lego, na način, ki ga sicer intervenienti podrobno ne pojasnjujejo. V bistvu se lahko zakonitost odločbe Komisije, v kateri je ugotovljeno, da nova pomoč ne ustreza pogojem uporabe te izjeme, lahko presoja le v okviru člena 87(3)(c) ES in ne glede na prejšnjo prakso odločanja Komisije, če je ta obstajala (glej po analogiji sodbo Sodišča z dne 30. septembra 2003 v zadevi Freistaat Sachsen in drugi proti Komisiji, C-57/00 P in C-61/00 P, Recueil, str. I‑9975, točki 52 in 53).
178. Sklicevanje na izjavo št. 30 ni primerno. Odločba je individualni akt, katerega sprejetje je odvisno od odgovornosti, ki jo ima Komisija za zagotovitev spoštovanja člena 87 ES in izvedbe člena 88 ES, in ne od izvajanja zakonodajne moči Skupnosti, kamor spada sprejetje „posebnih ukrepov“, „če se to utemelji v korist [otoških] regij, da bi se te bolje vključile v skupni trg pod nepristranskimi pogoji“ na podlagi te deklaracije.
179. Zato je treba tožbeni razlog zavrniti.
d) Tožbeni razlog kršitve direktiv 72/159 in 75/268
Trditve strank
180. Intervenienti očitajo Komisiji, da se v Odločbi ni sklicevala na določbe direktiv 72/159 in 75/268. Prva direktiva je omogočila, prvič, da bi se denarne pomoči in investicijske pomoči iz tega primera razglasile za združljive s skupnim trgom, in druga, da bi bili doseženi cilji skupne kmetijske politike na manj ugodnih kmetijskih območjih. Uredba Sveta (EGS) št. 797/85 z dne 12. marca 1985 o izboljšanju učinkovitosti kmetijskih struktur (UL L 93, str. 1), ki ju dopolnjuje, poleg tega v členu 18 državam članicam daje polno pristojnost za sprejetje posebnih deželnih ukrepov, iz katerih bi lahko izhajali ukrepi, ki jih določa načrt. Vse te določbe so omogočile Komisiji, da ne uporabi smernic in ne nasprotuje izvedbi načrta.
181. Komisija odgovarja, da je treba tožbeni razlog zavrniti kot nedopustnega, v vsakem primeru pa kot neupoštevnega. Tožeča stranka na obravnavi zatrjuje, da ta tožbeni razlog v ničemer ni spremenil predmeta spora.
Presoja Sodišča prve stopnje
182. Odločba je bila sprejeta 13. novembra 2001 po predhodnem postopku, ki se je začel 15. januarja 1998, in po formalnem postopku preiskave, ki se je začel z odločbo, ki jo je Italijanska republika sprejela 4. februarja 1999.
183. Direktiva 75/268 je bila razveljavljena s členom 41(1) Uredbe Sveta (ES) št. 950/97 z dne 20. maja 1997 o izboljšanju učinkovitosti kmetijskih struktur (UL L 142, str. 1), ki je začela veljati sedmi dan po objavi v Uradnem listu Evropskih skupnosti, 2. junija 1997. Prav tako je bila Uredba (EGS) št. 797/85 razveljavljena s členom 40(1) Uredbe Sveta št. 2328/91 z dne 15. julija 1991 o izboljšanju učinkovitosti kmetijskih struktur (UL L 218, str 1), ki je začela veljati tretji dan po objavi v Uradnem listu Evropskih skupnosti, 6. avgusta 1991. Tako intervenienti s tema dokumentoma ne morejo utemeljevati svojih trditev in poleg tega ne morejo navajati aktov, ki sta jih nadomestila.
184. Glede Direktive 72/159 intervenienti le predstavijo, da člena 8 in 14 „nista v nasprotju z združljivostjo [načrta] in dopuščata razširiti izvedbo smernic“, vendar ne razlagajo niti ne prikazujejo, v čem bi Komisija morala ali vsaj mogla odločiti drugače, kot je. Sicer se omenjene določbe ne nanašajo na načrte novih pomoči za prestrukturiranje podjetij v težavah, ki so bile priglašene Komisiji za preiskavo glede na člen 87(3)(c) ES, kot je bil načrt, ki je bil predmet Odločbe. Nasprotno se člen 8 Direktive 72/159 nanaša na „izbran[e] program[e] vzpodbujanja kmetijstva, ki so primerni za razvoj“, ki jih naj „vzpostavijo države članice“, da „v razumnih okoliščinah vzpodbudijo njihove dejavnosti in razvoj“, v okoliščinah, navedenih v členih od 1 do 10 te direktive. Člen 14 te direktive se nanaša na prepovedane „investicijske pomoči“ ali izjemoma dovoljene „pod pogojem, da so dodeljene v skladu z določbami, ki jih določa […] člen [od 87 ES do 89 ES]“.
185. V takih okoliščinah je treba tožbeni razlog zavrniti, ne da bi se bilo treba izreči o njegovi povezanosti s predmetom spora.
e) Predlog, da Sodišče prve stopnje „razširi, če je to potrebno, kot dopolnilno, uporabo nezakonitih določb iz člena 241 ES“
186. Ta predlog, ki se razlaga kot tožbeni razlog v podporo tožbe (sklep Sodišča z dne 16. novembra 2000 v zadevi Schiocchet proti Komisiji, C-289/99 P, Recueil, str. I‑10279, točka 25), mora v skladu s členom 116(4)(b) Poslovnika obrazložiti njegov avtor. Zaradi abstraktnega izražanja, nejasnih in nenatančnih določb, ki strankam ne omogočajo, da bi nanje odgovorile, in ne Sodišču prve stopnje, da bi izvajalo nadzor, te zahteve niso izpolnjene (sodba Sodišča z dne 15. decembra 1961 v zadevi Fives Lille Cail in drugi proti Visoki oblasti, 19/60, 21/60, 2/61 in 3/61, Recueil, str. 561, 588, in sklep Sodišča prve stopnje z dne 28. aprila 1993 v zadevi De Hoe proti Komisiji, T-85/92, Recueil, str. II‑523, točka 20).
187. V tem primeru se intervenienti niti sumarno ne sklicujejo na nezakonitost katerega koli akta Skupnosti. Čeprav trdijo, da del določb Uredbe št. 659/1999 ni bil v skladu z načelom pravne varnosti, ne navajajo natančno, za katere določbe gre, in poleg tega zakonitosti ne ugovarjajo izrecno.
188. V teh okoliščinah tožbeni razlog ne ustreza minimalnim predstavitvenim zahtevam, ki jih določa Poslovnik, in ga je treba zato zavreči kot nedopustnega, ne da bi se bilo treba izreči o njegovi povezavi s predmetom spora.
189. Ker so bili vsi tožbeni razlogi v podporo predlogov za razglasitev ničnosti Odločbe zavrnjeni, je treba zavrniti tudi te.
B – Predlogi za delno razglasitev ničnosti Odločbe, ker ne določa, da so pomoči do višine zneska 100 000 eurov zakonite
1. Trditve strank
190. V podporo predlogov glede delne razglasitve ničnosti Odločbe intervenienti navajajo enotni tožbeni razlog nespoštovanja pravila de minimis.
191. Komisija ocenjuje, da ti predlogi ne podpirajo predlogov tožeče stranke, če ji predlagajo popolno in ne delno razglasitev ničnosti Odločbe, in jih je treba zato kot nedopustne zavrniti; da se tožbeni razlog, ki jih podpira, ne navezuje na predmet spora, če ni povezan s tožbenimi razlogi, ki jih navaja tožeča stranka, in ga je treba zavrniti kot nedopustnega, in da ta tožbeni razlog nikakor ni upošteven, če se v tem primeru ne uporabi pravilo de minimis.
192. Tožeča stranka je na obravnavi trdila, da so bili v njenih predlogih navedeni podredni predlogi intervenientov in da tožbeni razlog, naveden v podporo teh podrednih predlogov, ni spremenil predmeta spora.
2. Presoja Sodišča prve stopnje
193. Iz člena 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča in člena 116(4) Poslovnika izhaja, da čeprav intervenient ne sme predložiti predlogov, ki presegajo te, v podporo katerih intervenira (sodba Sodišče prve stopnje z dne 27. septembra 2000 v zadevi BP Chemicals proti Komisiji, T-184/97, Recueil, str. II‑3145, točka 39), pa jih lahko le podpre.
194. V tem primeru je tožeča stranka predlagala razglasitev ničnosti Odločbe, ker ta v členu 1 določa, da načrt ni združljiv s skupnim trgom. Ko podredno predlaga razglasitev ničnosti Odločbe v delu, kjer ne omejuje te izjave o nezdružljivosti s pomočmi, ki so enake ali višje od zneska 100 000 eurov, intervenienti predlogom tožečih strank ne dodajajo novih. Njihovi podredni predlogi deloma podpirajo predloge tožeče stranke v skladu s členom 116(4) Poslovnika in so torej dopustni.
195. Nadalje, kot je bilo predhodno navedeno, je s členom 40, četrti odstavek Statuta Sodišča in s členom 116(4) Poslovnika intervenientu dana pravica, da avtonomno predstavi ne samo trditve, ampak tudi tožbene razloge, če so ti v podporo predlogov ene od glavnih strank in torej niso popolnoma tuji sporu, ki je nastal med tožečo in toženo stranko, kar lahko pomeni spremembo predmeta spora.
196. V tem primeru je tožeča stranka navedla tožbeni razlog glede tega, da je načrt določal pomoči majhnega zneska, ki niso prizadele trgovine med državami članicami v smislu člena 87(1) ES, in niso spremenile pogojev trgovine v nasprotju s skupnim interesom v smislu člena 87(3)(c) ES (glej točke od 81 do 90 zgoraj). Intervenienti navajajo kršitev pravila de minimis.
197. Torej se pravilo de minimis uporablja za pogoj vpliva trgovine med državami članicami, ki je določen v členu 87(1) ES, in določa način, po katerem Komisija ocenjuje ta pogoj tako, da pomoč majhnega zneska nima znatnega učinka na trgovino med državami članicami (sodba Nizozemska proti Komisiji, točka 29 zgoraj, točki 3 in 25).
198. Torej se tožbeni razlog intervenientov navezuje na predmet spora in je zato dopusten.
199. Glede bistva se pravilo de minimis ne uporablja za pomoči, ki so dodeljene podjetjem v kmetijskem sektorju, kot sicer smernice določajo v točki 2.3, drugi odstavek, in v točki 3.2.5(c), prvi odstavek. V tem primeru ni sporno, da je načrt določal, da se tem podjetjem dodeli pomoči. Tako ni primerno sklicevati se na neuporabo tega pravila (zgoraj v točki 168 navedena sodba Španija proti Komisiji, točka 35, in zgoraj v točki 102 navedena sodba Grčija proti Komisiji, točka 74).
200. Tožbeni razlog kot tudi predloge za delno razglasitev ničnosti Odločbe je treba torej zavrniti.
201. Zato je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
202. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Člen 87(4) Poslovnika določa, da se lahko intervenientu, ki ni država članica ali institucija, naloži, da nosi svoje stroške.
203. Ker v tem primeru stranka v postopku ni uspela, ji je treba v skladu s predlogi Komisije naložiti plačilo stroškov, razen stroškov, ki jih je priglasila Komisija zaradi intervencije. Prav tako je treba odločiti, da intervenienti nosijo svoje stroške in, kot je Komisija sklenila v tem smislu, stroške, ki jih je predložila Komisija zaradi intervencije.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (četrti razširjeni senat)
razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Regione autonoma della Sardegna se naloži plačilo stroškov, razen stroškov iz točke 3 spodaj.
3) Confederazione italiana agricoltori della Sardegna, Federazione regionale coltivatori diretti della Sardegna in Federazione regionale degli agricoltori della Sardegna nosijo svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija zaradi njihove intervencije.