61987CC0355_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - De faktiske omtaendigheder
1 . I den sag vi beskaeftiger os med i dag, staar vi paa ny over for det ofte prekaere spoergsmaal, hvorledes EF-retlige principper skal anvendes i forhold til tredjelande .
2 . I 80' erne stoedte Den Italienske Republik, der er intervenient i sagen, paa visse vanskeligheder i samhandelsforholdet til Algeriet . Disse bestod i, at Algeriet i vidt omfang forbeholdt algeriske skibe godstransporter i linjefart . Den italienske andel i linjefarten gik tilbage fra ca . 40% til ca . 12% af godsmaengden .
3 . Den Italienske Republik underrettede i juli 1985 de oevrige medlemsstater og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ( sagsoegeren ) om disse vanskeligheder . En diplomatisk demarche fra Faellesskabets og medlemsstaternes side forblev dog resultatloes .
4 . Den 17 . marts 1987 forelagde den italienske regering Kommissionen en aftale om transport og soefart indgaaet med Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet . Aftalen blev paraferet den 30 . januar 1987 og underskrevet den 28 . februar 1987 ( 1 ).
5 . Aftalen blev af EF-institutionerne betragtet som en underretning i henhold til artikel 6, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser paa soetransportomraadet ( 2 ), der traadte i kraft den 1 . januar 1987 .
6 . Den 6 . juli 1987 fremsatte Kommissionen et forslag for Raadet, der er sagsoegt i sagen, under henvisning til artikel 6, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 . I henhold til forslaget skulle Italien bemyndiges til at ratificere aftalen med Algeriet, under forudsaetning af
- at Italien hurtigst muligt tiltraadte De Forenede Nationers konvention om en kodeks for linjekonferencer;
- at aftalens arrangementer om lastfordeling bragtes i overensstemmelse med EF-retten;
- at arrangementerne om lastfordeling ophoerte fra det tidspunkt, da kodeksen fandt anvendelse paa besejlingen mellem Italien og Algeriet, dog senest tre aar efter denne beslutnings vedtagelse .
7 . Den 17 . september 1987 vedtog Raadet enstemmigt den omtvistede beslutning om soetransport mellem Italien og Algeriet ( 3 ), der bemyndiger Den Italienske Republik til at ratificere aftalen med Algeriet "under forudsaetning af, at Italien"
- tager de noedvendige skridt til saa snart som muligt at tiltraede kodeksen;
- over for Algeriet fremhaever, at bestemmelserne i aftalen skal gennemfoeres i overensstemmelse med faellesskabsretten .
8 . I mellemtiden havde Algeriet tiltraadt kodeksen . Kodeksen traadte i kraft i denne stat den 12 . juni 1987 . Italien har for sit vedkommende indledt lovgivningsproceduren med henblik paa at ratificere kodeksen og aftalen . Proceduren var endnu ikke afsluttet ved de mundtlige forhandlinger .
9 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at sagsoegte ved at vedtage beslutningen saavel har tilsidesat artiklerne 5 og 6 i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86, som artikel 7 i EOEF-Traktaten . Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at der foreligger tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter .
10 . Sagsoegeren har derfor nedlagt paastand om, at den omtvistede beslutning annulleres .
11 . Sagsoegte og intervenienten har nedlagt paastand om frifindelse under henvisning til, at beslutningen er lovlig .
12 . I forbindelse med min gennemgang af denne sag vil jeg komme tilbage til aftalens indhold og forslagets naermere bestemmelser saavel som parternes argumentation . I oevrigt tillader jeg mig at henvise til retsmoederapporten .
B - Stillingtagen
Formaliteten
13 . Der kan ikke rejses tvivl om, at sagen kan antages til realitetsbehandling . Det vil under gennemgangen af sagen blive paavist, at intervenienten har de samme forpligtelser over for Faellesskabet uanset sagens udfald . Intervenientens forpligtelser over for Faellesskabet paavirkes dog kun indirekte af naervaerende sag; det af soegsmaalet direkte omfattede spoergsmaal vedroerer gyldigheden af sagsoegtes beslutning, hvilket er et spoergsmaal sagsoegeren kan forelaegge Domstolen uden at godtgoere nogen saerlig soegsmaalsinteresse ( 4 ).
Medlemsstaternes kompetence til at indgaa internationale aftaler om soetransport
14 . I betragtningerne til det forslag, der foerte til den omtvistede beslutning, havde sagsoegeren anfoert, at ved et arrangement om lastfordeling tilkommer det normalt Faellesskabet at forhandle og indgaa en saadan aftale . Sagsoegeren har ogsaa forsvaret denne principielle holdning under den mundtlige forhandling, men har dog anfoert, at under visse omstaendigheder, isaer naar der allerede er forhandlet en international aftale, og dens ratifikation kun giver anledning til bestemte aendringer, kan medlemsstaten bemyndiges til at indgaa aftalen .
15 . Selv om sagsoegeren ikke har uddybet dette synspunkt yderligere, mener jeg, dette maa undersoeges naermere, da afgraensningen af Faellesskabets og medlemsstaternes kompetence, isaer ved internationale forpligtelser i henhold til aftaler med tredjelande, der saaledes ikke kan opsiges ensidigt, er af saerlig betydning for Faellesskabets grundlaeggende retsorden .
16 . Som bekendt vedtog Raadet den 22 . december 1986 en raekke retsakter om soetransport : forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser paa soetransportomraadet, forordning ( EOEF ) nr . 4056/86 om fastsaettelse af de naermere retningslinjer for anvendelsen af Traktatens artikel 85 og 86 paa soetransport, forordning ( EOEF ) nr . 4057/86 om illoyal priskonkurrence inden for soetransport og forordning ( EOEF ) nr . 4058/86 om samordnede foranstaltninger til sikring af fri adgang til fragter i oceanfarter ( 5 ).
17 . Faellesskabet har saaledes inddraget soefart under faellesskabsretten . Det foelger herefter af Domstolens praksis, at medlemsstaterne ikke laengere retsmaessigt kan indgaa aftaler med tredjelande, der beroerer disse regler . Dette gaelder, uanset om de handler selvstaendigt eller kollektivt .
18 . Efterhaanden som der vedtages faelles regler, overtager Faellesskabet nemlig alene befoejelsen til - med virkning for hele anvendelsesomraadet for Faellesskabets retsorden - at anerkende og opfylde forpligtelser over for tredjelande ( 6 ). Det er foelgelig ikke muligt at adskille ordningen for de interne faellesskabsforanstaltninger fra ordningen for forbindelserne udadtil .
19 . Det fremgaar dog af ovennaevnte dom af 31 . marts 1971 ( 7 ), at denne fordeling af befoejelserne foerst bestaar, naar forhandlingerne indledes paa et tidspunkt, da Faellesskabet faktisk havde faaet tildelt kompetence, enten i henhold til selve Traktaten, eller i henhold til bestemmelser vedtaget af institutionerne . I den forbindelse skal det bemaerkes, at den vaesentligste del af forhandlingerne mellem Italien og Algeriet fandt sted foer den 1 . januar 1987, da forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 traadte i kraft . Italien var derfor i medfoer af den almindelige kompetencefordeling mellem Faellesskabet og medlemsstaterne stadig berettiget til at indgaa en international aftale .
20 . Dette resultat bekraeftes yderligere af artikel 2 i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86, hvorefter de ensidigt gaeldende restriktioner ophaeves efter en fastsat tidsplan . Det vil paa omraadet for soetransport sige enten senest den 31 . december 1991 eller 1 . januar 1993, alt efter omstaendighederne . Denne ordning, der her kan paaberaabes analogt, eftersom forhandlingerne mellem Italien og Algeriet allerede var indledt foer den 1 . januar 1987, viser, at opnaaelsen af EF' s maalsaetninger paa omraadet for soetransport mellem Faellesskabet og tredjelande, ikke skal ske umiddelbart, men over et vist tidsrum .
21 . Afslutningsvis vil jeg henvise til, at dette resultat ogsaa bekraeftes ved en sammenligning med forordning ( EOEF ) nr . 4056/86 om fastsaettelse af de naermere retningslinjer for anvendelsen af Traktatens artikel 85 og 86 paa soetransport, som ogsaa blev udstedt den 22 . december 1986 . Forordningen, der i sin helhed traadte i kraft den 1 . juli 1987, hjemler i artikel 9, stk . 2, i tilfaelde af internatonele lovkonflikter, mulighed for at indgaa aftaler med tredjelande og fastsaetter en forhandlingsprocedure, der bygger paa proceduren i EOEF-Traktatens artikel 113 . Dette kan ogsaa tyde paa, at aftalen skal indgaas af Faellesskabet .
22 . Forholdet er imidlertid et andet i artikel 6, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86, hvis ordlyd er mere smidig og tillader en gradvis gennemfoerelse .
23 . Jeg er derfor af den mening, at Italien var bemyndiget til at indgaa en aftale om soetransport med Algeriet .
Tilsidesaettelse af artiklerne 5 og 6 i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86
24 . I realiteten er sagsoegerens paastand, at den italiensk-algeriske aftale indeholder et arrangement om lastfordeling . Ifoelge sagsoegeren er betingelserne for, at sagsoegte kan bemyndige en medlemsstat til at indgaa et arrangement om lastfordeling, ikke opfyldt .
25 . Aftalens hovedformaal er derimod efter sagsoegtes mening og efter intervenientens - skoent dette ikke er saa udtalt - indgaaelse af en konference, men ikke at fastsaette regler om lastfordeling .
26 . Aftalens artikel 4 har foelgende ordlyd :
"Rederierne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at tilrettelaegge besejlingen og dennes fordeling enten i en konference eller ved en anden ordning med henblik paa at udnytte linjetrafikken bedst muligt . Dette skal ske efter fordelingsprincippet i kodeksen for linjekonferencer under gensidig respekt af den enkelte parts internationale aftaler ".
27 . Jeg maa give sagsoegte ret i, at den citerede bestemmelse ikke direkte indeholder en bestemmelse om besejlingsfordeling . Men bestemmelsen foreskriver dog, at de paagaeldende rederier skal gennemfoere fordelingen i en konference eller ved anden ordning .
28 . Jeg toever ikke med at henfoere en saadan bestemmelse under et arrangement om lastfordeling efter artikel 5 og 6 i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 . Det er rigtigt, at denne bedoemmelse ikke umiddelbar foelger af sagsoegerens argumentation, hvorved det paa grundlag af den franske sprogversion af forordningen (" arrangement en matière de partage des cargaisons ") udledes, at begrebet arrangement om lastfordeling boer forstaas bredt, saaledes at enhver bestemmelse, der foreskriver eller medfoerer en opdeling af besejlingen, omfattes af begrebet . Det, som jeg derimod finder afgoerende, er, at efter formaalet med og indholdet i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 er arrangementer om lastfordeling i princippet uoenskvaerdige og kun tilladte i undtagelsestilfaelde . Hvis medlemsstaterne derfor ikke selv i almindelighed er bemyndigede til at indgaa arrangementer om lastfordeling, kan de heller ikke selv vaere bemyndiget til at fremme eller bestemme saadanne arrangementer indgaaet af privatpersoner .
29 . Jeg mener derfor, at bestemmelsen i aftalens artikel 4 udgoer et arrangement om lastfordeling, der falder ind under artiklerne 5 og 6 i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 .
30 . Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at det paagaeldende arrangement om lastfordeling er ulovligt, da saadanne i henhold til forordningens artikel 6, stk . 2, kan indgaas i fremtidige aftaler med tredjelande i saerlige tilfaelde, hvor linje-rederierne i Faellesskabet ellers ikke har faktisk mulighed for at besejle tredjelande . Dette gaelder ogsaa i en situation, hvor der er risiko for at en tilsvarende situation opstaar .
31 . Det er ubestrideligt, at Algeriets handlemaade, der bestaar i at reservere transporterne til Algeriet for skibe, der foerer landets flag, har medfoert en betragtelig tilbagegang i Italiens samlede andel i godsmaengden . Andelen er faldet fra 40% til 12% af den samlede maengde . En saadan aendring af deltagelsen i besejlingen som foelge af et tredjelands forsaetlige handlemaade maa betragtes som et saerligt tilfaelde, der kan imoedegaas med de virkemidler, som er hjemlet i artikel 6 i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 .
32 . I betragtning af, at forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 i princippet ikke tillader arrangementer om lastfordeling, er jeg enig med sagsoegeren i, at arrangementer om lastfordeling foerst kan overvejes som en absolut sidste udvej for at sikre rederierne faktisk mulighed for at besejle det paagaeldende tredjeland .
33 . Sagsoegeren mener, at problemet kan loeses paa en maade, der er mindre skadelig for faellesskabsretten, idet den paagaeldende medlemsstat kan tiltraede De Forenede Nationers konvention om en kodeks for linjekonferencer i henhold til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 954/79 af 15 . maj 1979 ( 8 ), hvilket medlemsstaterne dels paalaegges af forordningen, dels af artikel 5 i EOEF-Traktaten .
34 . Hertil skal jeg indledningsvis bemaerke, at ogsaa linjekodeksens artikel 2 bestemmer, at de selskabers trafikandele, der er medlemmer, skal fastsaettes i en konference . Jeg kan ikke se hvorledes - og det er der heller ikke blevet gjort gaeldende - det at "fastsaette trafikandele" adskiller sig fra et arrangement om lastfordeling i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86' s betydning . Jeg skal endvidere understrege, at artikel 4 i den italiensk-algeriske aftale bestemmer, at besejlingen og dens fordeling skal ske i en konference "efter fordelingsprincippet i kodeksen for linjekonferencer ". Da aftalen henviser til kodeksen, der goer det muligt at fastsaette trafikandele, kan jeg ikke se, hvorfor de italiensk-algeriske problemer skulle kunne loeses paa en maade, der er mere "forenelig med EF-retten" inden for kodeksen end inden for aftalen .
35 . Sagsoegeren har ganske vist anfoert, at ordningen af besejlingen i medfoer af kodeksen i henhold til artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 954/79 sikrer rederierne i Faellesskabets oevrige medlemsstater mulighed for en rimelig deltagelse i transporten af det gods, som transporteres i henhold til konferencen, idet den godsandel, som tilfalder gruppen af nationale linjerederier i hver enkelt medlemsstat, der deltager i konferencen, omfordeles .
36 . Imidlertid giver selve ordlyden af artikel 3, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 954/79, i tilfaelde hvor der ikke kan opnaas enstemmighed, mulighed for andre ordninger . Det afgoerende er, at forordning ( EOEF ) nr . 954/79 er en retsakt, der alene er bindende inden for Faellesskabet, men paa ingen maade over for tredjelande . Endvidere er indholdet af forordningens artikel 3 i denne forbindelse end ikke omfattet af de forbehold, som medlemsstaterne er forpligtet til at tage i forbindelse med ratifikation af kodeksen . Selv om det var omfattet heraf, er der absolut intet angivet om, i hvilket omfang tredjelande skal acceptere forbehold og saa meget desto mere respektere dem .
37 . I oevrigt ville den fortolkning af artiklerne 5 og 6 i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86, som sagsoegeren fremfoerer, forpligte medlemsstater, der befinder sig i "saerlige tilfaelde" til at tiltraede kodeksen . Medlemsstaternes forpligtelse til at tiltraede kodeksen ville derved vaere underlagt forskellige ordninger, eftersom forordning ( EOEF ) nr . 954/79 - modsat sagsoegerens opfattelse - ikke indeholder en saadan forpligtelse . Dette fremgaar klart af en sammenligning mellem sagsoegerens forslag til forordningen, der indeholdt en saadan forpligtelse og endog et forslag til en tidsplan for dens overholdelse, og den endelige tekst, som blev vedtaget af Raadet .
38 . Forordning ( EOEF ) nr . 954/79 vedroerer derimod alene fastsaettelse af visse foranstaltninger for det tilfaelde, at medlemsstater tiltraeder kodeksen, men indeholder ingen forpligtelse til tiltraedelse som saadan .
39 . Paa tidspunktet for forordning ( EOEF ) nr . 954/79' s udstedelse, havde medlemsstaterne utvivlsomt ret til at tiltraede kodeksen, da der endnu ikke forelaa en faelles soetransportpolitik . Efter udstedelsen af forordningerne den 22 . december 1986, der i vaesentligt omfang har fastslagt den faelles soetransportpolitik, maa man dog undersoege spoergsmaalet, om medlemsstaterne derefter stadig har bemyndigelse til at tiltraede kodeksen . Naar henses til de principper om kompetenceafgraensning mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, som blev knaesat i dom af 31 . marts 1971 i sag 22/70, har jeg store betaenkeligheder herved, som ikke forsvinder ved argumentet om, at efter kodeksens artikel 48 kan kun stater tiltraede denne . Om noedvendigt maa kodeksen aendres saaledes, at Faelleskabet kan tiltraede den, enten ved hjaelp af den forenklede aendringsprocedure i artikel 51 eller ved en revision efter kodeksens artikel 52 .
40 . Paa denne baggrund kan jeg ikke give Kommissionen ret i, at der bestaar en forpligtelse til at tiltraede kodeksen .
Tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling
41 . Med hensyn til det subsidiaere klagepunkt om, at den omtvistede beslutning tilsidesaetter forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-Traktatens artikel 7, skal jeg bemaerke, at ifoelge den italiensk-algeriske aftales artikel 3 omfatter aftalen udtrykkeligt kun skibe, der foerer algerisk eller italiensk flag . Det praeciseres dog i samme artikel 3, at bestemmelserne ikke aendrer transportrettighederne for skibe, der foerer tredjelandes flag . Endvidere er det tilladt for de kontraherende parter at chartre tredjelandes skibe og endelig paalaegger aftalens artikel 4 konferencerne at fordele besejlingen under gensidig respekt af den enkelte parts internationale aftaler .
42 . I betragtning af disse bestemmelser er intervenienten i stand til - ved aftalens opfyldelse - at opfylde sine forpligtelser over for Faellesskabet, herunder at overholde EOEF-Traktatens artikel 7 med den praecisering, som er foretaget ved artikel 6, stk . 4, i forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 .
43 . Forpligtelsen til at overholde EOEF-Traktatens artikel 7 medfoerer saaledes indirekte en forpligtelse til at overholde forordningens artikel 6, stk . 4, hvilket ogsaa ville vaere tilfaeldet, hvis den omtvistede beslutning blev annulleret og intervenienten befandt sig i den siuation, som er beskrevet i forordningens artikel 6, stk . 3, hvor Raadet endnu ikke har truffet afgoerelse .
44 . Naar henses til, at sagsoegte derfor i den omtvistede beslutning har forpligtet intervenienten til overfor Algeriet at fremhaeve, at bestemmelserne i aftalen skal gennemfoeres i overensstemmelse med faellesskabsretten, kan jeg ikke se, hvorledes forbuddet mod forskelsbehandling er blevet tilsidesat ved, at der blev givet intervenienten bemyndigelse til at ratificere aftalen, idet beslutningen er baseret paa, at aftalen gennemfoeres i overensstemmelse med EF-retten, og at dette ogsaa er muligt .
45 . Det paahviler rent faktisk intervenienten at gennemfoere aftalen i overensstemmelse med EF-retten; inden for de opgaver som EOEF-Traktatens artikel 155 tildeler Kommissionen, paahviler det sagsoegeren udover at drage omsorg for gennemfoerelsen af Traktatens bestemmelser og de bestemmelser, som institutionerne har truffet med hjemmel i denne, ogsaa at overvaage aftalens gennemfoerelse og om noedvendigt traeffe foranstaltninger efter EOEF-Traktatens artikel 169 .
Tilsidesaettelse af begrundelsespligten
46 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at sagsoegte har tilsidesat begrundelsespligten efter EOEF-Traktatens artikel 190, idet sagsoegte dels ikke har betragtet aftalens artikel 4 som et arrangement om lastfordeling, dels ikke naermere angivet det "saerlige tilfaelde", som intervenienten skulle befinde sig i .
47 . Dette anbringende er ikke holdbart . I sin beslutning har sagsoegte udtrykkeligt henvist til den algeriske praksis, intervenientens underretning herom og sagsoegerens forslag til beslutning . De beroerte parter var derfor underrettet om den situation, sagsoegtes beslutning skulle regulere .
48 . Det forhold, at sagsoegte ikke har defineret aftalens artikel 4 som et arrangement om lastfordeling, kan heller ikke give anledning til kritik . Det er indholdet af artikel 4, der er beslutningens genstand . Derimod er dens juridiske subsumption ikke afgoerende i forbindelse med beslutningens begrundelse, navnlig ikke, naar henses til, at det i saerlige tilfaelde er tilladt at indgaa arrangementer om lastfordeling .
Tilsidesaettelse af sagsoegerens ret til at fremsaette forslag
49 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at sagsoegte har overskredet sin aendringsbefoejelse efter EOEF-Traktatens artikel 149, stk . 1 . Ifoelge sagsoegeren kan Raadet ikke, selv om det kan aendre forslag ved enstemmighed, vedtage en retsakt, der gaar i den diametralt modsatte retning af forslaget, hvilket hér er tilfaeldet .
50 . En gennemlaesning af beslutningsforslaget og selve beslutningen er tilstraekkelig til at afvise dette argument .
51 . Sagsoegerens anbringende under retsforhandlingerne om at have foreslaaet sagsoegte en beslutning, der gik ud paa et afslag, er ikke korrekt . Sagsoegeren har tvaertimod foreslaaet, at intervenienten skulle bemyndiges til at ratificere aftalen paa visse betingelser .
52 . I sin beslutning gav sagsoegte denne bemyndigelse paa lempeligere betingelser derved, at sagsoegte aendrede de af sagsoegte foreslaaede "betingelser" til forpligtelser .
53 . Da beslutningsforslaget og beslutningen bygger paa samme princip og de fastslaaede forskelle alene vedroerer maaden, hvorpaa bemyndigelsen er givet, mener jeg ikke, at der i naervaerende sag er grundlag for at undersoege det principielle spoergsmaal, om der af EOEF-Traktatens artikel 149, stk . 1, kan udledes graenser for Raadets ret til at aendre forslag og i givet fald, hvori disse maatte bestaa .
C - Forslag til afgoerelse
54 . Jeg foreslaar derfor Domstolen at statuere foelgende :
"1 ) Raadet frifindes .
2 ) Kommissionen afholder sagens omkostninger, herunder intervenientens ."
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) Aftaleudkastet vil herefter kort blive benaevnt "aftale ".
( 2 ) EFT 1986 L 378, s . 1 .
( 3 ) EFT 1987 L 272, s . 37 .
( 4 ) Jfr . Domstolens dom af 26 . marts 1987 i sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 1493 .
( 5 ) EFT 1986 L 378, s . 1, 4, 14 og 21 .
( 6 ) Domstolens dom af 31 . marts 1971 i sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml . s . 41, saerlig s . 45/46 .
( 7 ) Ovennaevnte dom s . 52 .
( 8 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 954/79 af 15 . maj 1979 om medlemsstaternes ratifikation eller tiltraedelse af De Forenede Nationers konvention om en kodeks for linjekonferencer, EFT L 121, s . 1 .