NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
LAILA MEDINA
prednesené 22. júna 2022(1)
Vec C‑238/21
Porr Bau GmbH
proti
Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Landesverwaltungsgericht Steiermark (Správny súd Spolkovej krajiny Štajersko, Rakúsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 2008/98/ES – Článok 3 ods. 1 – Odpad – Článok 5 ods. 1 – Vedľajší produkt – Článok 6 ods. 1 a 4 – Stav konca odpadu – Nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality – Príprava na opätovné použitie a zhodnocovanie – Bezprostredné použitie ako náhrada surovín – Formálne požiadavky – Záznamové a dokumentačné povinnosti“
I.      Úvod
1.        Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu pojmu „odpad“ uvedeného v článku 3 ods. 1 smernice 2008/98(2) a podmienok, za ktorých vykopaný materiál, konkrétne nekontaminovaná zemina najvyššej kvality, prestáva byť odpadom podľa článku 6 tejto smernice. Táto vec nadväzuje na rozsudky ako Tallinna Vesi(3) a Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn‑Gratwein“(4), v ktorých sa Súdny dvor zaoberal výkladom tých istých ustanovení, pokiaľ ide o kaly z čistiarní odpadových vôd a odpadové vody.
2.        Návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Porr Bau GmbH a Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung (Správny orgán okresu Graz a okolia, Rakúsko, ďalej len „žalovaný orgán“). Toto konanie sa týka správneho rozhodnutia, podľa ktorého sa výkopová zemina, ktorú si niektorí poľnohospodári objednali od stavebného podniku v Rakúsku, na účely vyrovnania a obnovy svojich obrábaných plôch, musí považovať za odpad, a musí za ňu zaplatiť poplatok, a to aj keď bola táto pôda podľa rakúskych právnych predpisov klasifikovaná ako nekontaminovaný materiál najvyššej kvality.
3.        Vnútroštátny súd sa predovšetkým pýta, či článok 6 smernice 2008/98, vykladaný vzhľadom na ciele tejto smernice, bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá priznáva nekontaminovanej výkopovej zemine najvyššej kvality stav konca odpadu len vtedy, ak sa (i) bezprostredne použije ako náhrada surovín a (ii) ak držiteľ spĺňa určité formálne požiadavky, ako sú záznamové a dokumentačné povinnosti. Vnútroštátny súd taktiež pokladá predbežnú otázku, či nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality dodaná stavebným podnikom na účely zlepšenia úrodnosti obrábanej pôdy predstavuje „odpad“ v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2008/98, alebo prípadne „vedľajší produkt“ v zmysle článku 5 ods. 1 tejto smernice.
II.    Právny rámec
A.      Právo Únie
4.        Podľa článku 1 smernice 2008/98, v znení uplatniteľnom na konanie vo veci samej,(5) táto smernica stanovuje „opatrenia na ochranu životného prostredia a zdravia ľudí predchádzaním alebo znižovaním nepriaznivých vplyvov vzniku odpadu a nakladania s ním a znižovaním celkových vplyvov využívania zdrojov a zvyšovaním efektívnosti takéhoto využívania“.
5.        Článok 3 smernice 2008/98 s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje, že na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto definície pojmov „odpad“, „zhodnocovanie“ a „príprava na opätovné použitie“ uvedené v odsekoch 1, 15 a 16:
„1.      ‚odpad‘ je každá látka alebo vec, ktorej sa držiteľ zbavuje, chce sa jej zbaviť, alebo je povinný sa jej zbaviť;
…
15.      ‚zhodnocovanie‘ je akákoľvek činnosť, ktorej hlavným výsledkom je prospešné využitie odpadu, ktorý nahradí iné materiály, ktoré by sa inak použili na splnenie určitej funkcie, alebo pripravenosť odpadu na plnenie tejto funkcie v závode alebo v širšom hospodárstve. Príloha II stanovuje neúplný zoznam činností zhodnocovania;
16.      ‚príprava na opätovné použitie‘ sú činnosti zhodnocovania súvisiace s kontrolou, čistením alebo opravou, pri ktorej sa výrobky alebo zložky výrobkov, ktoré sa stali odpadom, pripravia, aby sa opätovne použili bez akéhokoľvek iného predbežného spracovania;
…“
6.        Článok 4 smernice 2008/98 s názvom „Hierarchia odpadového hospodárstva“ stanovuje:
„1.      V právnych predpisoch a politikách, ktoré sa týkajú predchádzania vzniku odpadu a nakladania s odpadom, sa ako poradie priorít uplatňuje táto hierarchia odpadového hospodárstva:
a)      prevencia;
b)      príprava na opätovné použitie;
c)      recyklácia;
d)      iné zhodnocovanie, napr. energetické zhodnocovanie; a
e)      zneškodňovanie.
…“
7.        Článok 5 smernice 2008/98 s názvom „Vedľajšie produkty“ stanovuje:
„1.      Látka alebo vec, ktorá je výsledkom výrobného procesu, ktorého primárnym cieľom nie je výroba tejto veci, sa môže považovať za vedľajší produkt a nie za odpad, ako sa uvádza v článku 3 bode 1, iba ak sú splnené tieto podmienky:
a)      ďalšie používanie látky alebo veci je isté;
b)      látka alebo vec sa môže použiť priamo bez ďalšieho spracovania iného ako bežný priemyselný postup;
c)      látka alebo vec sa vyrába ako neoddeliteľná súčasť výrobného procesu; a
d)      ďalšie použitie je zákonné, t. j. látka alebo vec spĺňa všetky relevantné požiadavky pre konkrétne použitie z hľadiska výrobku, ochrany životného prostredia a zdravia a nepovedie k celkovým nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
…“
8.        Článok 6 smernice 2008/98 s názvom „Stav konca odpadu“ stanovuje:
„1.      Niektorý špecifický odpad prestáva byť odpadom v zmysle článku 3 bodu 1, ak prejde činnosťou zhodnocovania vrátane recyklácie a spĺňa osobitné kritériá, ktoré sa vypracujú v súlade s týmito podmienkami:
a)      látka alebo vec sa bežne používa na špecifické účely;
b)      pre túto látku alebo vec existuje trh alebo je po nej dopyt;
c)      látka alebo vec spĺňa technické požiadavky na špecifické účely a spĺňa existujúce právne predpisy a normy uplatniteľné na výrobky; a
d)      použitie látky alebo veci nepovedie k celkovým nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
Kritéria v potrebných prípadoch zahŕňajú aj limitné hodnoty pre znečisťujúce látky a zohľadnia všetky prípadné nepriaznivé vplyvy látky alebo predmetu na životné prostredie.
…
4.      Ak neboli podľa postupu stanoveného v odsekoch 1 a 2 určené kritériá na úrovni Spoločenstva, členské štáty môžu v jednotlivých prípadoch rozhodnúť, či určitý odpad prestal byť odpadom, pričom zohľadnia uplatniteľnú judikatúru. …“
9.        Základná povinnosť vyplývajúca zo smernice 2008/98 a jej cieľ sú uvedené v článku 13:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby sa nakladanie s odpadom vykonávalo bez ohrozovania zdravia ľudí, poškodzovania životného prostredia…“
10.      Článok 28 smernice 2008/98 s názvom „Programy odpadového hospodárstva“ uvádza, že členské štáty zabezpečia, aby ich príslušné orgány vypracovali v súlade s článkami 1, 4 a 13 jeden alebo viac programov odpadového hospodárstva.
B.      Rakúske právo
1.      Zákon o odpadovom hospodárstve
11.      Príslušné ustanovenia Abfallwirtschaftsgesetz z 2002 (rakúsky spolkový zákon z roku 2002 o odpadovom hospodárstve, ďalej len „zákon o odpadovom hospodárstve“), ktorými sa preberá smernica 2008/98, sú tieto:
„Definície
§ 2 ods. 1      Odpadom v zmysle tohto spolkového zákona sú hnuteľné veci:
(1)      ktorých sa držiteľ chce zbaviť alebo sa ich zbavil, alebo
(2)      ktoré je nevyhnutné zbierať, uskladňovať, prepraviť a spracovať ako odpad v záujme ochrany verejného záujmu (§ 1 ods. 3).
…
5.      Na účely [zákona o odpadovom hospodárstve] sa rozumie,
…
(6)      ‚príprava na opätovné použitie‘ znamená akýkoľvek spôsob použitia vrátane kontroly, čistenia alebo opravy, ktorými sa výrobky alebo časti výrobkov, ktoré sa stali odpadom, upravujú tak, aby sa mohli opätovne použiť bez akéhokoľvek ďalšieho predbežného spracovania;
…
Stav konca odpadu
§ 5 ods. 1      Pokiaľ nie je v nariadení uvedenom v § 5ods. 2 alebo v nariadení uvedenom v článku 6 ods. 2 smernice 2008/98/ES o odpadoch stanovené inak, existujúce látky sa považujú za odpad až do doby, kým sa tieto látky alebo látky z nich priamo získané nepoužijú ako náhrada surovín alebo výrobkov získaných z primárnych surovín. V prípade prípravy na opätovné použitie v zmysle § 2 ods. 5 bodu 6 sa odpad prestáva považovať za odpad na konci tejto činnosti zhodnocovania.
…
Spolkový plán nakladania s odpadom
§ 8 ods. 1      Na dosiahnutie cieľov a realizáciu zásad stanovených v [zákone o odpadovom hospodárstve] spolkový minister poľnohospodárstva, lesníctva, životného prostredia a vodného hospodárstva vypracuje najmenej raz za šesť rokov spolkový plán nakladania s odpadom.
…“
2.      Spolkový plán nakladania s odpadom
12.      Bundesabfallwirtschaftsplan 2011 (rakúsky spolkový plán nakladania s odpadom z roku 2011; ďalej len „spolkový plán nakladania s odpadom“), prijatý na základe článku 28 smernice 2008/98 a § 8 ods. 1 zákona o odpadovom hospodárstve, stanovuje osobitné požiadavky týkajúce sa znižovania množstva odpadov, jeho znečisťujúcich látok a ich škodlivých účinkov na životné prostredie a zdravie, ako aj environmentálne vhodného a ekonomicky užitočného zhodnocovania odpadov.
3.      Zákon o sanácii nevyužívaných nebezpečných lokalít
13.      Podľa § 1 Altlastensanierungsgesetz 1989 (rakúsky spolkový zákon z roku 1989 o sanácii nevyužívaných nebezpečných lokalít v znení neskorších zmien a doplnení) je cieľom tohto zákona „financovať ochranu a obnovu nevyužívaných nebezpečných lokalít v zmysle [tohto zákona]“. Konkrétne v § 3 sa stanovuje, že za dlhodobé uloženie odpadu na povrchu alebo pod zemou, okrem iného na vyplnenie nerovného terénu alebo na úpravu terénu, sa platí poplatok označovaný ako „Altlastenbeitrag“ (poplatok za nevyužívanú nebezpečnú lokalitu). Táto povinnosť sa však na takýto odpad nevzťahuje, ak sa v zásade využíva v súlade s požiadavkami spolkového plánu nakladania s odpadom. Zákon o sanácii nevyužívaných nebezpečných lokalít v § 10 stanovuje aj postup, ktorého cieľom je prostredníctvom správneho rozhodnutia objasniť, či sú splnené hmotnoprávne podmienky týkajúce sa povinnosti platiť poplatok za kontaminované lokality.
III. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
14.      Porr Bau, žalobkyňa vo veci samej, je stavebný podnik so sídlom v Rakúsku. V júli 2015 ju niektorí miestni poľnohospodári požiadali, aby im dodala výkopovú zeminu a rozviezla ju po ich pozemkoch. Cieľom tejto žiadosti poľnohospodárov bolo vyrovnať ich poľnohospodársku pôdu a zlepšiť nimi obrábané plochy, a tým aj zvýšiť ich úrodnosť.
15.      V čase, keď sa poľnohospodári obrátili na Porr Bau, nebolo isté, či bude tento podnik schopný vyhovieť ich žiadosti. Porr Bau dodala požadovaný materiál až po výbere vhodného stavebného projektu a odobratí vzoriek pôdy. Na tento účel bola pôda vyhodnotená ako pôda akosti A1, ktorá podľa spolkového plánu nakladania s odpadom predstavuje nekontaminovanú výkopovú zeminu najvyššej kvality. Pôda takejto kvality je podľa rakúskeho práva vhodná na použitie na terénne úpravy a územný rozvoj a takéto jej použitie je právne prípustné. Porr Bau dostala zaplatené aj za vykonanie prác, ktorých výsledkom bolo zveľadenie dotknutých pozemkov a obrábaných plôch.
16.      Porr Bau požiadala 4. mája 2018 na základe zákona o sanácii nevyužívaných nebezpečných lokalít žalovaný orgán o potvrdenie, že výkopová zemina dodaná poľnohospodárom nie je odpadom. Subsidiárne uvedená spoločnosť žiadala, aby sa na túto pôdu nevzťahovala povinnosť platiť poplatok za využívanie odpadu.
17.      Žalovaný orgán 14. septembra 2020 rozhodol, že predmetná výkopová zemina je odpadom v zmysle § 2 ods. 1 zákona o odpadovom hospodárstve. Žalovaný orgán sa tiež domnieval, že táto pôda nedosiahla stav konca odpadu hlavne z dôvodu nedodržania určitých formálnych požiadaviek stanovených spolkovým plánom nakladania s odpadom. Na základe toho dospel k záveru, že poplatok za používanie odpadu je potrebné zaplatiť.
18.      Landesverwaltungsgericht Steiermark (Správny súd Spolkovej krajiny Štajersko, Rakúsko), ktorý rozhoduje o odvolaní proti tomuto rozhodnutiu, má pochybnosti o správnosti rozhodnutia žalovaného orgánu.
19.      Vnútroštátny súd spochybňuje najmä výklad pojmu „odpad“ prijatý týmto orgánom a jeho uplatnenie na nekontaminovanú výkopovú zeminu najvyššej kvalitatívnej triedy, akou je pôda, o ktorú ide v prejednávanej veci. Okrem toho vnútroštátny súd uvádza, že podľa rakúskeho práva môže vyťažený materiál nadobudnúť stav konca odpadu len vtedy, ak bol bezprostredne použitý ako náhrada surovín alebo výrobkov vyrobených z primárnych surovín. To vyvoláva otázku, či vnútroštátna právna úprava upravuje dosiahnutie stavu konca odpadu prísnejšie ako článok 6 smernice 2008/98, pokiaľ ide o pôdu najvyššej kvality. Okrem toho vnútroštátny súd uvádza, že rakúske právo vyžaduje na účely dosiahnutia stavu konca odpadu splnenie určitých formálnych požiadaviek, a to konkrétne záznamové a dokumentačné povinnosti. Vnútroštátny súd sa pýta, či v prípade výkopovej nekontaminovanej zeminy najvyššej kvality, povinnosť splniť tieto požiadavky, ktoré podľa názoru uvedeného súdu nemajú žiadny význam pre životné prostredie, porušuje článok 6 smernice 2008/98.
20.      Za týchto okolností Landesverwaltungsgericht Steiermark (Správny súd Spolkovej krajiny Štajersko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Je vnútroštátna úprava, podľa ktorej stav, keď látka alebo vec prestáva byť odpadom, nastáva len vtedy, pokiaľ sa odpad alebo existujúce látky alebo látky z neho získané môže bezprostredne použiť ako náhrada surovín alebo výrobkov dosiahnutých z primárnych surovín alebo boli pripravené na opätovné použitie, v rozpore s článkom 6 ods. 1 [smernice 2008/98]?
V prípade zápornej odpovede na prvú prejudiciálnu otázku:
2.      Je vnútroštátna úprava, podľa ktorej môže nastať stav, keď výkopová zemina prestane byť odpadom, najskôr nahradením surovín alebo výrobkov získaných z primárnych surovín, v rozpore s článkom 6 ods. 1 [smernice 2008/98]?
V prípade zápornej odpovede na prvú a/alebo druhú prejudiciálnu otázku:
3.      Je vnútroštátna úprava, ktorá upravuje, že stav, keď výkopová zemina prestane byť odpadom, nemôže nastať vtedy, ak formálne kritériá (najmä záznamové a dokumentačné povinnosti), ktoré nemajú environmentálny vplyv na prijaté opatrenia, neboli alebo neboli úplne dodržané, hoci výkopová zemina preukázateľne nedosahuje limitné hodnoty (akostná skupina) stanovené pre konkrétny účel použitia, v rozpore s článkom 6 ods. 1 [smernice 2008/98]?“
IV.    Analýza
21.      Svojím návrhom sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 6 ods. 1 smernice 2008/98 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa stav konca odpadu dosiahne spravidla len vtedy, ak sa odpad použije bezprostredne ako náhrada surovín, alebo sa pripraví na opätovné použitie, a konkrétne v prípade výkopového materiálu len vtedy, ak sa výkopový materiál použil bezprostredne ako náhrada surovín a jeho držiteľ splnil formálne požiadavky, akými sú záznamové a dokumentačné povinnosti.
22.      Na úvod musím uviesť, že vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyjadruje pochybnosti o tom, či nekontaminovaná výkopová zemina, ktorá je podľa vnútroštátneho práva klasifikovaná ako najkvalitnejšia, je odpadom v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2008/98. Uplatnenie článku 6 tejto smernice totiž aj tak vychádza z predpokladu, že látka alebo vec sú v prvom rade považované za odpad. Aj keď konkrétne táto sporná otázka nie je výslovne uvedená v prejudiciálnych otázkach, najprv preskúmam, či sa nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality poskytnutá stavebnou spoločnosťou za špecifických okolností veci, o akú ide vo veci samej, považuje za odpad. Vo svojej analýze sa budem zaoberať aj otázkou, o ktorej účastníci konania diskutovali počas pojednávania pred Súdnym dvorom, a to či sa dodaná pôda nemá namiesto toho považovať za vedľajší produkt v zmysle článku 5 ods. 1 smernice 2008/98.
23.      Za predpokladu, že sa predmetný materiál vo veci samej považuje za odpad, preskúmam všetky tri prejudiciálne otázky spoločne. Tieto otázky je potrebné vykladať tak, že sa nimi žiada od Súdneho dvora, aby určil, či je dotknutá vnútroštátna právna úprava zlučiteľná s článkom 6 ods. 1 smernice 2008/98, keď jedinou možnosťou zhodnotenia nekontaminovanej výkopovej zeminy najvyššej kvality, aby prestala byť odpadom, je jej použitie ako náhrady surovín a splnenie určitých formálnych požiadaviek, akými sú záznamové a dokumentačné povinnosti.
A.      Nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality ako odpad alebo vedľajší produkt
1.      Pôsobnosť smernice 2008/98
24.      Predtým, než sa budem zaoberať otázkou, či je možné nekontaminovanú výkopovú zeminu najvyššej kvality považovať za odpad alebo prípadne za vedľajší produkt v zmysle článku 3 ods. 1 a článku 5 ods. 1 smernice 2008/98, mala by som stručne uviesť, že článok 2 ods. 1 písm. c) tej istej smernice vylučuje z jej pôsobnosti nekontaminovanú zeminu a iný prirodzene sa vyskytujúci materiál vykopaný počas stavebných činností, ak je isté, že sa materiál použije na účely výstavby v jeho prirodzenom stave na mieste, na ktorom sa vykopal.
25.      Vzhľadom na to, že podľa informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania bola výkopová zemina, o ktorú ide vo veci samej, uložená inde ako na mieste jej vykopania, nevzťahuje sa na ňu článok 2 ods. 1 písm. c) smernice 2008/98, a preto je potrebné ju posudzovať na základe definície odpadu a ustanovení o vedľajších produktoch uvedenej smernice.(6)
2.      Pojmy „odpad“ a „vedľajší produkt“
26.      Článok 3 ods. 1 smernice 2008/98 definuje pojem „odpad“ ako každú látku alebo vec, ktorej sa držiteľ zbavuje, chce zbaviť (odpad v subjektívnom zmysle) alebo je povinný sa jej zbaviť (odpad v objektívnom zmysle). Pojem odpad bol Súdnym dvorom vykladaný široko, pričom Súdny dvor vymedzil relevantné kritériá na účely určenia, či sa látka alebo vec, vrátane materiálov, v zmysle uvedeného ustanovenia má považovať za odpad.(7)
27.      Podľa ustálenej judikatúry konkrétne kvalifikácia látky alebo veci za odpad v subjektívnom zmysle vyplýva predovšetkým z konania jeho držiteľa a z významu pojmu „zbaviť sa“(8). Tento pojem a pojem „odpad“ zahŕňajú pojmy práva Únie, ktoré vzhľadom na cieľ smernice 2008/98 spočívajúci v minimalizácii negatívnych účinkov tvorby a nakladania s odpadom na zdravie ľudí a životné prostredie, nie je možné vykladať reštriktívne.(9)
28.      Súdny dvor tiež zdôraznil, že pri posudzovaní toho, či látka alebo vec je odpadom, je potrebné zohľadniť všetky okolnosti konkrétneho prípadu, pričom je potrebné zohľadniť cieľ smernice 2008/98 a zabezpečiť, aby nebola ohrozená jej účinnosť.(10)
29.      Medzi okolnosti, ktoré môžu nasvedčovať tomu, že ide o odpad, patrí po prvé skutočnosť, že látka alebo vec je zostatkom výroby alebo spotreby, čiže produktom, ktorý ako taký nebol predmetom danej výroby.(11) Okrem toho je podľa Súdneho dvora potrebné venovať osobitnú pozornosť tomu, že predmetná látka alebo vec nemá alebo už nemá použitie pre jej držiteľa, takže táto látka alebo vec predstavuje záťaž, ktorej sa tento držiteľ usiluje zbaviť.(12) Okrem toho ani metóda spracovania alebo spôsob použitia určitej látky nie sú určujúcimi faktormi na jej klasifikáciu ako „odpad“. Na záver pojem „odpad“ nevylučuje látky a veci, ktoré je možné ďalej hospodársky využiť.(13)
30.      Súbežne s predchádzajúcou judikatúrou Súdny dvor prevažne na základe výkladu smernice 75/442 taktiež rozvinul pojem „vedľajší produkt“(14). Táto judikatúra je v súčasnosti kodifikovaná v článku 5 ods. 1 smernice 2008/98, ktorý sa v podstate týka látky alebo predmetu, ktorých sa držiteľ nechce zbaviť z dôvodu finančného prospechu, ktorý by mohol získať ich opätovným použitím, a ktoré preto nie je možné považovať za záťaž, a teda za odpad. Podľa názoru Súdneho dvora by nebolo dôvodné, aby prísnym požiadavkám smernice 2008/98 o ochrane životného prostredia a zdravia ľudí(15) podliehali bez ohľadu na akékoľvek zhodnotenie látky alebo predmety, ktoré chce ich držiteľ za výhodných podmienok hospodársky využiť alebo uviesť na trh.
3.      Nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality požadovaná na zarovnanie a zveľadenie obrábanej pôdy
31.      Je samozrejme vecou súdu, ktorý podal návrh na začatie konania, ktorý je jediný príslušný na posúdenie skutkového stavu ním prejednávanej veci, aby vzhľadom na vyššie uvedenú judikatúru overil, či držiteľ výkopového materiálu, konkrétne nekontaminovanej zeminy najvyššej kvality, má v úmysle sa jej zbaviť, čím vznikne odpad, alebo túto pôdu ekonomicky výhodne využiť, čím vznikne vedľajší produkt.(16) Vzhľadom na to by som Súdnemu dvoru odporučila, aby na vyriešenie sporu vo veci samej poskytol vnútroštátnemu súdu usmernenie uvedené nižšie. Toto usmernenie vychádza zo špecifických okolností, ktoré je potrebné zohľadniť vo veci, o akú ide vo veci samej.
a)      Výkopová zemina najvyššej kvality ako odpad
32.      Na úvod by som chcela zdôrazniť, že podľa rakúskej vlády rozhodnutie vydané žalovaným orgánom, ktoré uvádza, že predmetná výkopová zemina je odpadom, vychádza z judikatúry Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko) k pojmu „odpad“, ako je definovaný v § 2 ods. 1 zákona o odpadovom hospodárstve.(17) Podľa uvedeného súdu v prípade, ak sa v priebehu stavebných činností určitého projektu vykope materiál alebo sa zničí, hlavným cieľom stavebníka je zvyčajne dokončiť tento projekt takým spôsobom, aby mu v tom tento materiál nebránil. Takýto materiál sa teda zo staveniska odstráni s cieľom sa ho zbaviť.
33.      Súhlasím s tým, že pravidlo, ktoré stanovil Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd) a z ktorého následne vychádzalo napadnuté rozhodnutie, je možné vo všeobecnosti použiť na účely určenia, či sa vykopaný materiál pochádzajúci zo stavebnej činnosti má považovať za odpad. Ako však bolo uvedené v bode 28 vyššie, posúdenie toho, či ide o odpad v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2008/98, si podľa judikatúry Súdneho dvora vyžaduje zohľadnenie všetkých okolností konkrétnej veci.(18) To znamená, že na to, aby sa mohlo uplatniť toto všeobecné pravidlo, nie je možné opomenúť okolnosti charakterizujúce konkrétny úmysel držiteľa odpadu.
34.      Podľa môjho názoru na rozdiel od postoja rakúskej vlády a Komisie v prejednávanej veci existujú skutkové okolnosti, ktoré si zaslúžia byť zohľadnené pri posudzovaní konkrétneho zámeru stavebného podniku týkajúceho sa ďalšieho využitia materiálu, ktorý tento podnik predtým vykopal. Medzi tieto okolnosti môže patriť napríklad predchádzajúci dopyt miestnych podnikov po materiáli, ktorý sa má vykopať, ak takýto materiál môže byť po dôkladnom výbere a kontrole jeho kvality prostredníctvom odobratých vzoriek uvedený na trh. V podstate nie je možné vylúčiť, že stavebná spoločnosť namiesto toho, aby vykopaný materiál vnímala ako zostatok alebo záťaž, ktorých sa má zbaviť, bude skôr hľadať spôsoby, ako by dosiahla zisk z vlastnej činnosti, najmä ak je tento materiál klasifikovaný ako nekontaminovaná zemina najvyššej kvality.
35.      Táto vec totiž ilustruje skutočnosť, ako môže mať stavebný podnik tendenciu už vykopaný materiál ekonomicky výhodným spôsobom využiť, a nie sa ho zbaviť. Naznačuje to skutočnosť, že to bola skupina miestnych poľnohospodárov, ktorí sa ako prví obrátili na Porr Bau, aby rozviezla výkopovú zeminu po ich pozemkoch a aby tým vyrovnala a zveľadila ich poľnohospodársku pôdu. Aj keď v čase, keď sa títo poľnohospodári obrátili na Porr Bau, nebolo isté, či táto spoločnosť bude schopná vyhovieť ich požiadavke, iniciatíva týchto poľnohospodárov ju podnietila k výberu vhodného stavebného projektu a vykopaniu vzoriek pôdy. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania ďalej vyplýva, že táto pôda bola podrobená kontrole kvality a následne bola klasifikovaná ako nekontaminovaný materiál najvyššej kvality, ktorý je podľa rakúskeho práva vhodný a povolený na pozemkové úpravy a územný rozvoj. Za vykonanie prác na zveľadení pôdy obrábaných plôch dostala Porr Bau na žiadosť poľnohospodárov aj odplatu.
36.      V takom prípade je potom ťažké dospieť k záveru, že za okolností, o aké ide v prejednávanej veci, je zámerom stavebného podniku zbaviť sa výkopovej zeminy, ktorá bola starostlivo vybraná, podrobená kontrole kvality a dodaná ako nekontaminovaný materiál najvyššej kvality, aby sa vyhovelo konkrétnej požiadavke miestnych subjektov, ktoré tento materiál potrebujú. Taktiež sa domnievam, že by sa nemalo štandardne vychádzať zo skutočnosti, že všetka pôda vykopaná stavebným podnikom je pôda, ktorej sa takýto podnik chce zbaviť. Nie je možné nakoniec ani vylúčiť, že takýto materiál sa môže použiť v rámci dotknutého stavebného projektu, čo by ho, ako bolo uvedené v bode 24 vyššie, vyňalo z pôsobnosti smernice 2008/98.
37.      Vzhľadom na vyššie uvedené posúdenie sa domnievam, že Súdny dvor by sa mal prikloniť k názoru, že s výhradou overenia, ktoré musí uskutočniť vnútroštátny súd, nekontaminovanú výkopovú zeminu najvyššej kvality nie je možné v prejednávanej veci považovať za odpad v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2008/98.
b)      Výkopová zemina ako vedľajší produkt
38.      Podrobná analýza tejto veci naopak ukazuje, podobne ako uvádza vo svojich písomných pripomienkach Porr Bau, že pôda, o ktorú ide vo veci samej, by mohla spĺňať požiadavky stanovené v článku 5 ods. 1 smernice 2008/98 na vedľajší produkt.
39.      V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa článku 5 ods. 1 smernice 2008/98 látka alebo vec, ktorá je výsledkom výrobného procesu, ktorého primárnym cieľom nie je výroba tejto veci, sa môže považovať za vedľajší produkt a nie za odpad. Aby to tak bolo, vyžaduje toto ustanovenie taktiež splnenie štyroch podmienok, a to i) ďalšie používanie látky alebo veci je isté; ii) látka alebo vec sa môže použiť priamo bez ďalšieho spracovania iného ako bežný priemyselný postup; iii) látka alebo vec sa vyrába ako neoddeliteľná súčasť výrobného procesu, a iv) ďalšie použitie je zákonné. Všetky tieto podmienky v krátkosti preskúmam vzhľadom na skutočnosti vyplývajúce zo spisu Súdneho dvora.
1)      Definícia vedľajšieho produktu
40.      Pokiaľ ide najprv o otázku, či je možné výkopovú zeminu považovať za „látku alebo vec, ktorá je výsledkom výrobného procesu, ktorého primárnym cieľom nie je výroba tejto veci“ v zmysle článku 5 ods. 1 prvého pododseku smernice 2008/98, je dôležité mať na pamäti, že Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre tradične rozhodoval, že „materiál alebo surovina ako výsledok ťažby alebo výroby“ nemusia predstavovať zostatok po takomto procese, ale môžu byť vedľajším produktom.(19) Ako už bolo uvedené, táto judikatúra predstavuje základ pojmu „vedľajší produkt“, ktorý bol následne kodifikovaný v článku 5 ods. 1 smernice 2008/98, ktorý na tento účel namiesto pojmu „ťažba alebo výroba“ použil pojem „výrobný proces“.
41.      Domnievam sa, že v rozpore s tvrdením, ktoré vo svojich pripomienkach v podstate obhajuje rakúska vláda, žiadne tvrdenie nepodporuje názor, že normotvorca Únie pri kodifikácii judikatúry Súdneho dvora mal v úmysle tým, že použil pojem „výrobný proces“, aby vedľajšie produkty boli chápané iba ako sekundárne položky, ktoré sú výsledkom priemyselnej výroby. Výrobný proces sa naopak bežne v ekonómii definuje ako proces premeny výrobných faktorov ako kapitálu, práce, technológie a pôdy (vstupy) na tovar a služby (výstupy).(20) Pôda teda môže byť predmetom výrobného procesu, čo znamená, že sekundárny produkt, ktorý vznikol jej premenou, vrátane výkopovej zeminy, by mal spadať pod pojem „vedľajší produkt“, ak spĺňa ďalšie podmienky stanovené v článku 5 ods. 1 smernice 2008/98.
42.      V tejto súvislosti by som si dovolila upriamiť pozornosť Súdneho dvora na rozsudok Brady(21). Súdny dvor v ňom pri výklade smernice 75/442 usúdil, že močovku, ktorá vzniká v poľnohospodárskych zariadeniach ako vedľajší produkt a predáva sa iným poľnohospodárom na účely jej opätovného použitia ako hnojivo, možno považovať za vedľajší produkt. To dokazuje, že Súdny dvor ešte pred prijatím článku 5 ods. 1 smernice 2008/98 uznal, že vedľajšie produkty môžu byť výstupy z činností hospodárskej transformácie, ktoré sa neuskutočňujú výlučne v priemyselnom kontexte. Na tomto základe navrhujem Súdnemu dvoru, aby prijal taký výklad pojmu „výrobný proces“, ktorý nielenže zodpovedá bežnej definícii tohto pojmu, ale je aj v súlade s chápaním pojmu „vedľajší produkt“ v judikatúre Súdneho dvora pred prijatím článku 5 ods. 1 smernice 2008/98.
2)      Ďalšie používanie je dostatočne isté
43.      Pokiaľ ide o podmienku, podľa ktorej musí byť ďalšie používanie dotknutej látky alebo veci isté bez toho, aby boli dotknuté špecifické overenia, ktoré vykoná vnútroštátny súd, je v tomto ohľade dostatočne rozhodujúce, že pred vykopaním pôdy, o ktorú ide vo veci samej, existovala výslovná žiadosť miestnych subjektov o dodávku tohto materiálu. Táto žiadosť neskôr vyústila do záväzku poskytnúť požadovanú pôdu a dohody, na základe ktorej stavebný podnik vykoná s použitím toho istého materiálu práce potrebné na vyrovnanie a zveľadenie predmetnej poľnohospodárskej pôdy. Aj keď v čase, keď sa poľnohospodári pôvodne obrátili na Porr Bau, nebolo isté, či táto spoločnosť bude môcť vyhovieť ich žiadosti, neznamená to samo osebe vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora, že ďalšie použitie predmetnej výkopovej zeminy nebolo isté.(22) Požiadavka istoty sa totiž v prejednávanej veci javí ako splnená v dostatočne ranom štádiu.
44.      Súdny dvor napriek tomu stanovil užitočné kritériá na konkrétnejšie posúdenie, či je ďalšie použitie materiálu určeného na rozmiestnenie na poľnohospodárskej pôde, akým je predmetná výkopová zemina, dostatočne isté. Požiadavky stanovené napríklad vo vyššie uvedenom rozsudku Brady sú tieto:
–        po prvé pozemky poľnohospodárov, na ktoré sa má materiál dodať, musia byť od začiatku jasne identifikované,(23)
–        po druhé, materiál – a množstvá, ktoré sa majú dodať – musia byť skutočne určené a prísne obmedzené na potreby stanoveného konkrétneho použitia,(24)
–        po tretie dodávka predmetného materiálu sa musí skutočne použiť alebo uviesť na trh za podmienok, ktoré sú pre jeho držiteľa ekonomicky výhodné,
–        po štvrté v prípade, ak predmetný materiál nie je dodaný okamžite, existuje povinnosť používať vhodné a dostatočné skladovanie na uchovanie pôdy počas obdobia skladovania; okrem toho toto obdobie skladovania nesmie presiahnuť obdobie, ktoré je potrebné na to, aby podnik mohol splniť svoje zmluvné záväzky.(25)
45.      Podľa môjho názoru by mal Súdny dvor zvážiť, či sa požiadavky vypracované v rozsudku Brady, týkajúce sa ďalšieho použitia materiálu určeného na rozmiestnenie na poľnohospodárskej pôde, uplatnia aj na prípad týkajúci sa výkopovej zeminy, o ktorú ide vo veci samej. To by mohlo pomôcť konkrétnejšie posúdiť, či je ďalšie použitie tohto materiálu dostatočne isté v zmysle článku 5 ods. 1 písm. a) smernice 2008/98. Poznamenávam, že z informácií, ktoré vnútroštátny súd uviedol v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, v skutočnosti vyplýva, že prvé tri uvedené podmienky sú vo veci samej splnené. Návrh na začatie prejudiciálneho konania naproti tomu neobsahuje žiadne informácie o tom, či výkopová zemina, o ktorú ide vo veci samej, bola alebo nebola dodaná okamžite, čo vyvoláva otázku, či sa vôbec uplatnila požiadavka týkajúca sa skladovania tohto materiálu. V každom prípade musím opätovne zdôrazniť, že je úlohou vnútroštátneho súdu, aby vykonal toto posúdenie a v konečnom dôsledku určil, či sa podmienka stanovená v článku 5 ods. 1 písm. a) smernice 2008/98 má považovať za splnenú.
3)      Bez ďalšieho spracovania a neoddeliteľná súčasť výrobného procesu
46.      Pokiaľ ide o podmienky stanovené v článku 5 ods. 1 písm. b) a c) smernice 2008/98, podľa ktorých sa látka alebo vec musí použiť priamo bez akéhokoľvek ďalšieho spracovania iného ako bežnej priemyselnej praxe a látka alebo vec sa musí vyrábať ako neoddeliteľná súčasť výrobného procesu, domnievam sa, že je zrejmé, že výkopová zemina dodaná na vyrovnanie pozemku si pred jej ďalším použitím nevyžaduje žiadne spracovanie alebo úpravu. To platí o to viac, ako už bolo opakovane uvedené, ak takáto výkopová zemina prešla kontrolou, ktorá potvrdila, že ide o nekontaminovaný materiál najvyššej kvality, ktorý je za takýto materiál uznaný vnútroštátnym právom.(26)
47.      Okrem toho som už v bodoch 41 a 42 týchto návrhov tvrdila, že pojem „výrobný proces“ uvedený v článku 5 ods. 1 prvom pododseku smernice 2008/98 sa má vykladať v tom zmysle, že zahŕňa činnosti hospodárskej premeny, ktoré presahujú rámec činností uskutočňovaných výlučne v priemyselnom kontexte. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, je dôležité si uvedomiť, že výkopová zemina je nevyhnutným výsledkom jedného z prvých krokov, ktoré sa zvyčajne vykonávajú v rámci stavebnej činnosti ako hospodárskej činnosti, ktorej výsledkom je premena pozemku. Z tohto dôvodu by sa výkopová zemina mala považovať za neoddeliteľnú súčasť výrobného procesu v zmysle článku 5 ods. 1 písm. c) smernice 2008/98.
48.      Na záver považujem za dôležité, aby Súdny dvor taktiež uznal dynamické chápanie toho, ako pravidelne taký podnik dodáva určitý vedľajší produkt ako taký, čo mimochodom nie je podmienka výslovne stanovená v článku 5 ods. 1 smernice 2008/98. Aj keby materiál nebol ako vedľajší produkt poskytovaný pravidelne, ako by to mohlo byť v prípade spoločnosti Porr Bau a výkopovej zeminy, o ktorú ide vo veci samej, nemalo by to viesť k záveru, že dodávanie tohto materiálu sa nemôže vyvíjať a premeniť na činnosť, ktorá môže byť vykonávaná pravidelnejšie, ak by to malo viesť k hospodárskemu prospechu podniku.
4)      Zákonnosť ďalšieho použitia
49.      Na záver, pokiaľ ide o podmienku, že ďalšie použitie predmetnej látky alebo veci musí byť zákonné, v článku 5 ods. 1 písm. d) smernice 2008/98 sa najmä vyžaduje, aby látka alebo vec spĺňali všetky príslušné požiadavky na výrobok, ochranu životného prostredia a zdravia pre ich konkrétne použitie a aby neviedli k celkovým nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo ľudské zdravie.
50.      V tejto súvislosti som už uviedla, že podľa informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom bola predmetná pôda vo veci samej po vykonaní analýzy kvality pred jej opätovným použitím klasifikovaná ako nekontaminovaný vykopaný materiál najvyššej kvality, a to podľa rakúskych právnych predpisov, najmä spolkového plánu nakladania s odpadom. Ako bolo uvedené v bode 12 vyššie, tento plán nakladania s odpadom stanovuje konkrétne požiadavky týkajúce sa znižovania množstva odpadu, jeho znečisťujúcich látok a škodlivých účinkov na životné prostredie a zdravie. V uvedenom pláne sa tiež vyhlasuje, že použitie nekontaminovanej zeminy najvyššej kvality je vhodné na pozemkové úpravy a obhospodarovanie pôdy.
51.      Zdá sa teda, že vzhľadom na to, že klasifikácia výkopovej zeminy, o ktorú ide vo veci samej, zdôrazňuje skutočnosť, že je nekontaminovaná a aj vhodná na konkrétny účel, ktorým sú pozemkové úpravy, štvrtá podmienka by sa za okolností takej veci, o akú ide vo veci samej, mala považovať za splnenú.
c)      Záverečná poznámka
52.      Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že s výhradou preverenia skutočností, ktoré má vykonať vnútroštátny súd, stavebný podnik, ktorý starostlivo vyberá pôdu, podrobuje ju kontrole kvality a dodáva ju ako nekontaminovaný materiál najvyššej kvality, aby vyhovel konkrétnej požiadavke miestnych hospodárskych subjektov, ktorí tento materiál potrebujú, nemá v úmysle sa ho zbaviť, ale snaží sa ho využiť za podmienok, ktoré sú pre tento podnik výhodné. Takáto výkopová zemina by sa preto za špecifických okolností, o aké ide v prejednávanej veci, nemala považovať za odpad v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2008/98.
53.      Naopak sa domnievam, že článok 5 ods. 1 smernice 2008/98 sa má vykladať v tom zmysle, že nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality, dodaná na účely splnenia osobitnej požiadavky miestnych hospodárskych subjektov po tom, ako bola táto pôda vybraná a podrobená kontrole kvality, predstavuje vedľajší produkt v prípade, ak sú splnené podmienky stanovené v uvedenom článku v súlade s usmerneniami uvedenými v predchádzajúcich bodoch týchto návrhov.
B.      Dosiahnutie stavu konca odpadu
54.      Moja analýza uvedená vyššie vylučuje potrebu preskúmať tri prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom, ktoré sa týkajú výkladu článku 6 smernice 2008/98. Ak by však Súdny dvor nesúhlasil so záverom, že výkopová zemina, o ktorú ide vo veci samej, sa má považovať za vedľajší produkt, a rozhodol by, že ide o odpad, nižšie uvádzam svoju analýzu týchto troch otázok.
1.      Článok 6 smernice 2008/98 a judikatúra Súdneho dvora
55.      Podľa článku 6 ods. 1 smernice 2008/98, v znení uplatniteľnom na konanie vo veci samej,(27) určitý špecifikovaný odpad prestáva byť odpadom v zmysle článku 3 bodu 1, ak prejde činnosťou zhodnocovania vrátane recyklácie.
56.      Podľa uvedeného ustanovenia musí stav konca odpadu spĺňať aj osobitné kritériá vypracované v súlade s týmito podmienkami: po prvé predmetná látka alebo vec sa musí bežne používať na osobitné účely; po druhé musí existovať trh alebo dopyt po takejto látke alebo veci; po tretie látka alebo vec musí spĺňať technické požiadavky na špecifické účely a musí spĺňať existujúce právne predpisy a normy uplatniteľné na výrobky a po štvrté použitie látky alebo veci nesmie viesť k celkovým nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
57.      Podľa článku 6 ods. 2 smernice 2008/98 je predovšetkým na Európskej komisii, aby vymedzila špecifické kritériá, ktoré umožňujú dosiahnuť stav konca odpadu. Ak však neexistujú vykonávacie právne predpisy prijaté na úrovni Únie, článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 umožňuje členským štátom v jednotlivých prípadoch rozhodnúť, či určitý odpad prestal byť odpadom.
58.      Z judikatúry Súdneho dvora, najmä z jeho rozsudku Tallinna Vesi, tiež vyplýva, že presnú povahu opatrení týkajúcich sa stavu, keď látka alebo vec prestáva byť odpadom, normotvorca Únie nespresnil.(28) Členské štáty teda môžu prijať všeobecne záväzné vnútroštátne právne predpisy, ktoré stanovujú stav, kedy určitý druh odpadu prestáva byť odpadom.(29) Alternatívne môžu členské štáty prijať aj individuálne rozhodnutia, najmä na základe žiadostí, ktoré predložia držitelia látky alebo veci kvalifikovanej ako odpad.(30) Podľa judikatúry Súdneho dvora členské štáty dokonca môžu vychádzať aj z toho, že niektoré odpady nemôžu prestať byť odpadmi a môžu upustiť od prijatia právnej úpravy týkajúcej sa stavu konca odpadu.(31)
59.      V týchto troch kontextoch však členské štáty musia zabezpečiť, aby ich vnútroštátna právna úprava alebo skutočnosť, že takáto právna úprava nebola prijatá, nepredstavovala prekážku pre dosiahnutie cieľov stanovených smernicou 2008/98. Súdny dvor tieto ciele definoval ako podporu uplatňovania hierarchie odpadového hospodárstva stanovenej v článku 4 tejto smernice, ako to vyplýva z jej odôvodnení 8 a 29, a podporu zhodnocovania odpadu a používania zhodnotených materiálov s cieľom šetriť prírodné zdroje a zaviesť obehové hospodárstvo.(32) Okrem toho opatrenia prijaté na základe článku 6 ods. 4 smernice 2008/98 musia zabezpečiť dodržiavanie podmienok stanovených v odseku 1 písm. a) až d) uvedeného článku, a najmä zohľadniť všetky prípadné nepriaznivé vplyvy látky alebo veci na životné prostredie a ľudské zdravie.(33)
2.      Stav konca odpadu nekontaminovanej výkopovej zeminy najvyššej kvality
60.      V prejednávanej veci medzi účastníkmi konania nie je sporné, že vnútroštátny súd musí podľa § 5 ods. 1 zákona o odpadovom hospodárstve určiť, kedy nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality, ktorú Porr Bau vo veci samej poskytla miestnym poľnohospodárom, prestala byť odpadom. Odpoveď na túto otázku je značne relevantná vzhľadom na to, že zaplatenie poplatku za uloženie odpadu podľa zákona o sanácii nevyužívaných nebezpečných miest závisí od určenia momentu, kedy tento materiál mohol nadobudnúť stav konca odpadu.(34)
a)      Uplatniteľné ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov a judikatúra
61.      § 5 ods. 1 zákona o odpadovom hospodárstve v podstate stanovuje, že látky alebo veci získané z odpadu neprestanú byť odpadom až do doby, kým sa nepoužijú ako bezprostredná náhrada surovín alebo výrobkov získaných z primárnych surovín alebo kým sa skončí ich príprava na opätovné použitie.
62.      Toto pravidlo zákona o odpadovom hospodárstve sa však v plnom rozsahu nevzťahuje na vyťažené materiály. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž vyplýva, a potvrdzuje to aj rakúska vláda(35), že vyťažené materiály prestávajú byť odpadom až po ich použití ako bezprostrednej náhrady surovín alebo výrobkov získaných z primárnych surovín. Vyťažený materiál teda nemôže byť zhodnotený prípravou na opätovné použitie v dôsledku rozhodnutia Rakúska prijatého na základe voľnej úvahy, ktorú členským štátom priznáva článok 6 ods. 4 smernice 2008/98. Okrem toho, aby vyťažené materiály nadobudli stav konca odpadu, musia byť podľa spolkového plánu nakladania s odpadom splnené formálne požiadavky, ako sú záznamové a dokumentačné povinnosti.
63.      Pôvod sporu vo veci samej spočíva predovšetkým v nezhode účastníkov konania v otázke, kedy sa má výkopová zemina, o ktorú ide vo veci samej, považovať za pôdu, ktorá prešla činnosťou zhodnocovania, ako to vyžaduje článok 6 ods. 1 smernice 2008/98. Porr Bau sa totiž domnieva, že kontrola kvality vykonaná na tomto materiáli na účely určenia, či ide o nekontaminovaný materiál najvyššej kvality, predstavuje „prípravu na opätovné použitie“, a teda zhodnocovanie. Podľa jej názoru, ktorý je zhodný s názorom vyjadreným vnútroštátnym súdom v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, by vnútroštátna právna úprava, ktorá túto možnosť obmedzuje, bola v rozpore s článkom 6 ods. 1 smernice 2008/98. Rakúska vláda naopak tvrdí, že kontrolu kvality výkopovej zeminy nie je možné kvalifikovať ako činnosť „prípravy na opätovné použitie“. V dôsledku toho sa tento materiál nemôže považovať za materiál, ktorý prešiel zhodnotením až do času, kým sa nepoužije na úpravu poľnohospodárskej pôdy a zlepšenie obrábaných plôch.
64.      V tejto súvislosti musím v prvom rade uviesť, že podľa odôvodnenia 22 smernice 2008/98 na účely dosiahnutia stavu konca odpadu môže byť činnosť zhodnocovania „napríklad len kontrola odpadu, aby sa overilo, či spĺňa kritériá pre stav konca odpadu“.
65.      Toto odôvodnenie je konkretizované v článku 3 ods. 16 smernice 2008/98, ktorý formálne definuje pojem „príprava na opätovné použitie“ ako činnosť súvisiacu s „kontrolou, čistením alebo opravou“, pri ktorej sa výrobky alebo zložky výrobkov, ktoré sa stali odpadom, pripravia, aby sa opätovne použili bez akéhokoľvek iného predbežného spracovania.(36) To isté ustanovenie výslovne kvalifikuje činnosti „prípravy na opätovné použitie“ ako zhodnocovanie. Odpad, ktorý sa podrobí takejto operácii „prípravy na opätovné použitie“, sa musí považovať za odpad, ktorý splnil prvú požiadavku stanovenú v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98 na to, aby nadobudol stav konca odpadu.
66.      Taktiež je potrebné uviesť, že článok 4 smernice 2008/98, ktorý definuje hierarchiu, ktorá sa má uplatňovať v právnych predpisoch a politike v oblasti odpadov, zaraďuje „prípravu na opätovné použitie“ na druhé miesto v poradí priorít nakladania s odpadom, hneď za predchádzanie jeho vzniku.
67.      V druhom rade, ako je uvedené vyššie, aby odpad dosiahol stav konca odpadu, nesmie prejsť len niektorou činnosťou zhodnocovania, ako je napríklad kontrola. Na to, aby mohlo dôjsť k zmene stavu určitého odpadu, je potrebné zabezpečiť, aby predmetný výrobok nebol škodlivý.(37) To platí o to viac, ako Súdny dvor nedávno uviedol, že stav konca odpadu má za následok koniec ochrany, ktorú zákon upravujúci odpad zaručuje, pokiaľ ide o životné prostredie a ľudské zdravie.(38) To je dôvod, prečo musí byť počas zhodnocovania odpadu zaručená vysoká úroveň ochrany životného prostredia a ľudského zdravia,(39) a prečo musí konkrétna činnosť zhodnocovania odpadu zabezpečiť, aby boli v plnej miere dodržané podmienky uvedené v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98.
68.      Práve vzhľadom na vyššie uvedené úvahy je potrebné overiť, či je vnútroštátna právna úprava, ktorá priznáva nekontaminovanej zemine najvyššej kvality stav konca odpadu až po jej použití ako náhrady surovín a po splnení určitých formálnych požiadaviek, a nie po jej určení ako nekontaminovaného materiálu najvyššej kvality, zlučiteľná s článkom 6 ods. 1 smernice 2008/98, ako ho vykladá Súdny dvor.
b)      Kontrola kvality ako zhodnocovanie
69.      Na jednej strane sa domnievam, že je dostatočne jasné, že posúdenie, na základe ktorého je možné určiť kvalitu a nekontaminovaný stav výkopovej zeminy, je z formálneho hľadiska vhodné na to, aby sa považovalo za činnosť „súvisiacu s kontrolou“, a teda že spadá pod pojem „príprava na opätovné použitie“, v zmysle článku 3 ods. 16 smernice 2008/98. Rakúska vláda tvrdí, že uvedený druh činnosti je podľa predmetného ustanovenia vyhradený pre „výrobky alebo zložky výrobkov“ a že výkopovú zeminu, o ktorú ide v prejednávanej veci, nie je možné takto kvalifikovať. Toto tvrdenie by sa však nemalo akceptovať na základe dôvodov podobných tým, ktoré sú uvedené v bodoch 41 a 42 vyššie, ktoré vyzývajú Súdny dvor, aby také úpravy pozemkov, akými sú stavebné práce, považoval za výrobný proces, a teda výkopovú zeminu za produkt tejto činnosti. Výkopová zemina teda môže byť predmetom činnosti prípravy na opätovné použitie.
70.      Na druhej strane určite prináleží vnútroštátneho súdu, aby v prípade, ak to bude potrebné, na základe vedeckej a technickej analýzy posúdil,(40) či kontrola kvality a kontaminácie výkopovej zeminy je vhodná na účely vylúčenia akýchkoľvek škodlivých účinkov na životné prostredie a ľudské zdravie, a tiež vhodná na určenie, či boli dodržané podmienky stanovené v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98, ako je uvedené v bode 56 vyššie. Cieľom by malo byť zabezpečiť, aby výkopová zemina nepredstavovala potenciálne väčšie riziko ako porovnateľné suroviny na špecifické použitie.
71.      Pokiaľ ide o uvedené podmienky, zdá sa, že vzhľadom na skutočnosti uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo veci samej ide o túto situáciu. V uvedenom návrhu sa po prvé uvádza, že pred vykopaním nekontaminovanej zeminy najvyššej kvality bolo zistené, že bude použitá na špecifický účel, a to na vyrovnanie a obnovu poľnohospodárskych pozemkov. Po druhé po výkopovej zemine bol konkrétny dopyt, najmä zo strany poľnohospodárov, ktorí sa na tento účel obrátili na držiteľa nekontaminovanej zeminy najvyššej kvality. Po tretie v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa uvádza, že výkopová zemina spĺňala technické požiadavky a normy na vyrovnanie a obnovu poľnohospodárskej pôdy a bola v súlade s príslušnými právnymi predpismi a normami. Po štvrté vzhľadom na najvyššiu kvalitu výkopovej zeminy podľa spolkového plánu nakladania s odpadom sa zdá, že použitie látky alebo veci by nemalo mať celkový nepriaznivý vplyv na životné prostredie alebo ľudské zdravie. V tejto súvislosti pripomínam, že vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania výslovne uvádza, že výkopová zemina, o ktorú ide vo veci samej, preukázateľne nedosahovala hodnoty kontaminácie uvedené v spolkovom pláne nakladania s odpadom pre špecifické použitie na pozemkové úpravy a obhospodarovanie pôdy.
72.      Chcela by som zdôrazniť, že vyššie uvedený výklad článku 3 ods. 16 a článku 6 smernice 2008/98, ktorý priznáva stav konca odpadu výkopovej zeminy, ktorá bola podrobená kontrole a ktorá bola podľa vnútroštátneho práva klasifikovaná ako materiál najvyššej kvality, zabezpečuje, že nebude ohrozený účinok smernice 2008/98, ako to vyžaduje judikatúra uvedená v bode 59 vyššie, ktorá v podstate vyžaduje, aby členské štáty priznali stav konca odpadu látkam alebo veciam, ak to prispieva k dosiahnutiu cieľov smernice 2008/98.
73.      Pokiaľ ide o prejednávanú vec, je potrebné vziať do úvahy, že použitie výkopovej zeminy najvyššej kvality na účely vyrovnania a obnovy poľnohospodárskej pôdy totiž umožňuje dodržať hierarchiu spôsobov nakladania s odpadmi uvedenú v článku 4 smernice 2008/98 a najmä reagovať na výzvu na zhodnocovanie odpadu, ktorej cieľom je zachovanie prírodných zdrojov a podpora rozvoja obehového hospodárstva.
74.      V konečnom dôsledku platí, ako tvrdí Porr Bau, že ak by vykopaný nekontaminovaný materiál najvyššej kvality nebol po kontrole kvality považovaný za materiál, ktorý prestal byť odpadom, takejto pôdy, ktorej vlastnosti je možné využiť na zlepšenie poľnohospodárskych štruktúr, by sa bolo možné zbaviť jej uložením na skládke v súlade s povinnosťami stanovenými v smernici 2008/98 a rakúskymi vnútroštátnymi predpismi. To by viedlo nielen k možnému zníženiu kapacity skládky, ale aj ku kontaminácii tejto pôdy, ktorá by sa už nemohla použiť na užitočné účely. Okrem toho namiesto zavedenia hierarchie spôsobov nakladania s odpadmi a reagovania na výzvu na zhodnocovanie odpadu, ktorej cieľom je zachovať prírodné zdroje, ako už bolo uvedené, by držiteľ takéhoto odpadu musel podľa rakúskeho práva platiť poplatok za kontaminované miesta, čo by mohlo narušiť zásadu „znečisťovateľ platí“, ktorá je podľa odôvodnení 1 a 26 smernice 2008/98 hlavnou zásadou európskeho práva životného prostredia a politiky.
75.      V nadväznosti na uvedené sa teda domnievam, že priznanie stavu konca odpadu výkopovej zeminy, ktorá bola podrobená kontrole a označená ako nekontaminovaný materiál najvyššej kvality, môže spĺňať ciele smernice 2008/98. Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že stav konca odpadu môže nastať výlučne vtedy, ak sa tento druh pôdy použije bezprostredne ako náhrada surovín, a ktorá vylučuje prípravu na jej opätovné použitie, prekračuje povolenú mieru voľnej úvahy priznanej členským štátom, a preto jej bráni článok 6 ods. 1 smernice 2008/98.
c)      Formálne požiadavky
76.      Pokiaľ ide o formálne požiadavky, ako sú záznamové a dokumentačné povinnosti, ktoré musia byť podľa vnútroštátneho súdu dodatočne splnené na to, aby vykopané materiály dosiahli stav konca odpadu, mal by sa použiť podobný princíp. Predovšetkým je potrebné zabezpečiť, aby formálne požiadavky neohrozovali účinnosť smernice 2008/98. Inými slovami, vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje, že stav konca odpadu vyťažených materiálov nenastane v prípade nesplnenia formálnych povinností, aj keď sú splnené podmienky stanovené v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98, bráni dosiahnutiu cieľov smernice 2008/98 a z tohto dôvodu by sa nemala aplikovať.
77.      Je pravda, ako uvádza rakúska vláda, že stanovenie formálnych požiadaviek na stav konca odpadu nie je právu Únie cudzie. V tomto ohľade majú členské štáty priestor na voľnú úvahu, pokiaľ ide o stanovenie kritérií pre stav konca odpadu. Tieto formálne požiadavky však musia byť vymedzené takým spôsobom, aby sa dosiahli ich ciele bez ohrozenia cieľov smernice 2008/98.
78.      Vzhľadom na opis uvedený vnútroštátnym súdom v návrhu na začatie prejudiciálneho konania to tak v konaní vo veci samej nie je. Ako totiž uznáva rakúska vláda vo svojich pripomienkach, v napadnutom rozhodnutí sa na vnútroštátnom súde dospelo k záveru, že predmetná výkopová zemina neprestala byť odpadom v podstate z dôvodu nedodržania určitých formálnych požiadaviek stanovených v spolkovom pláne nakladania s odpadom. Ako som však už opakovane uviedla, vnútroštátny súd uvádza, že výkopová zemina, o ktorú ide vo veci samej, bola klasifikovaná ako pôda najvyššej kvality a preukázateľne nedosahovala limitné hodnoty kontaminácie uvedené v spolkovom pláne nakladania s odpadom pre špecifické použitie pri pozemkových úpravách a obhospodarovaní pôdy.
79.      Formálne požiadavky teda doviedli žalovaný orgán k tomu, že nekontaminovanú zeminu najvyššej kvality považoval za odpad, čím podporoval zneškodňovanie a nákup nových surovín namiesto toho, aby podporoval opätovné použitie už existujúcich materiálov. Vzhľadom na to, že by mohlo dôjsť k odradzovaniu od opätovného používania nekontaminovaných materiálov najvyššej kvality, je potrebné formálne požiadavky, ktoré nemajú žiadny význam z environmentálneho hľadiska, považovať za požiadavky, ktoré narúšajú podporu hierarchie nakladania s odpadom uvedenú v článku 4 smernice 2008/98, a ako také narúšajú aj účinnosť tejto smernice.
d)      Záverečná poznámka
80.      Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa má článok 6 ods. 1 smernice 2008/98 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá priznáva stav konca odpadu nekontaminovanej výkopovej zeminy, ktorá je podľa vnútroštátneho práva kvalifikovaná ako materiál najvyššej kvality určený na špecifický účel územného rozvoja, len v prípade, ak sa bezprostredne použije ako náhrada surovín, a podľa ktorej táto pôda neprestáva byť odpadom do času, kým držiteľ nesplní určité formálne požiadavky, ktoré nemajú význam z environmentálneho hľadiska, ako sú záznamové a dokumentačné povinnosti.
V.      Návrh
81.      Na základe vyššie uvedenej analýzy navrhujem Súdnemu dvoru, aby odpovedal na otázky uvedené v návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Landesverwaltungsgericht Steiermark (Správny súd Spolkovej krajiny Štajersko, Rakúsko) takto:
Článok 6 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá priznáva stav konca odpadu nekontaminovanej výkopovej zeminy, ktorá je podľa vnútroštátneho práva kvalifikovaná ako materiál najvyššej kvality určený na špecifický účel úpravy pozemkov, len v prípade, ak sa bezprostredne použije ako náhrada surovín, a podľa ktorej táto pôda neprestáva byť odpadom do času, kým držiteľ nesplní určité formálne požiadavky, ktoré nemajú význam z environmentálneho hľadiska, ako sú záznamové a dokumentačné povinnosti.
Článok 6 ods. 1 smernice 2008/98 by sa však nemal uplatniť v takej veci, o akú ide vo veci samej, keďže článok 3 ods. 1 a článok 5 ods. 1 smernice 2008/98 sa majú vykladať v tom zmysle, že nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality, ktorá po tom, čo bola vybraná a podrobená kontrole kvality, bola dodaná, aby sa tým vyhovelo žiadosti miestnych poľnohospodárov týkajúcej sa pozemkových úprav a obhospodarovania pôdy, nepredstavuje odpad, ale vedľajší produkt za predpokladu, že boli splnené podmienky uvedené v článku 5 ods. 1 písm. a) až d) smernice 2008/98. Toto posúdenie musí vykonať vnútroštátny súd.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3).
3      Rozsudok z 28. marca 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264; ďalej len „rozsudok Tallinna Vesi“).
4      Rozsudok zo 14. októbra 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn‑Gratwein“ (C‑629/19, EU:C:2020:824; ďalej „rozsudok Sappi“).
5      Smernica 2008/98 bola naposledy zmenená smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/851 z 30. mája 2018, ktorou sa mení smernica 2008/98/ES o odpade (Ú. v. EÚ L 150, 2018, s. 109). Doba na jej transpozíciu sa skončila 5. júla 2020. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania však vnútroštátny súd uvádza, že rozhodujúcim znením smernice 2008/98, ktoré sa uplatňuje na spor vo veci samej, je jej verzia pred zmenami zavedenými smernicou 2018/851. Vzhľadom na to, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora má vnútroštátny súd výlučnú právomoc určiť právny rámec uplatniteľný na predmetné konanie, nebudem spochybňovať jeho posúdenie týkajúce sa rozhodujúceho znenia smernice 2008/98, ktoré sa má uplatniť vo veci samej.
6      Pozri v tejto súvislosti odôvodnenie 11 smernice 2008/98 na konci.
7      Nedávny prehľad týchto kritérií je uvedený v rozsudku Sappi (body 43 až 53 a citovaná judikatúra).
8      Rozsudok zo 4. júla 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, bod 17 a citovaná judikatúra).
9      Rozsudok Sappi (bod 43 a citovaná judikatúra).
10      Rozsudok zo 4. júla 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, bod 20 a citovaná judikatúra).
11      Rozsudok z 24. júna 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, bod 41).
12      Rozsudok zo 4. júla 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, bod 22 a citovaná judikatúra).
13      Rozsudok z 3. októbra 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, bod 42 a citovaná judikatúra).
14      Smernica Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch (Ú. v. ES L 194, 1975, s. 39; Mim. vyd. 155/001, s. 23), následne zmenená smernicou Rady 91/156/EHS z 18. marca 1991 (Ú. v. ES L 78, 1991, s. 32; Mim. vyd. 15/002, s. 3) a konsolidovaná smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2006/12/ES z 5. apríla 2006 o odpadoch (Ú. v. EÚ L 114, 2006, s. 9).
15      Rozsudok zo 4. júla 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, bod 24 a citovaná judikatúra).
16      Rozsudok Sappi (bod 53 a citovaná judikatúra).
17      § 2 ods. 1 zákona o odpadovom hospodárstve do rakúskeho práva preberá článok 3 ods. 1 smernice 2008/98.
18      Ako ďalší príklad pozri rozsudok z 1. marca 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123, bod 64).
19      Pozri okrem iných rozsudok Sappi (bod 51 a citovanú judikatúru).
20      Podľa klasických ekonomických teórii sa vykopané materiály zaraďujú medzi vedľajšie produkty pôdy. Pozri okrem iných PEARCE, D. W.: Macmillan dictionary of Modern Economics, London: Macmillan Education UK, s. 311 – 320. Pozri tiež konkrétny príklad: Environmental Protection Agency of Ireland, Guidance on Soil and Stone By‑products, jún 2019, dostupné na https://www.epa.ie/publications/licensing–permitting/waste/Guidance_on_Soil_and_Stone_By_Product.pdf
21      Pozri rozsudok z 3. októbra 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, bod 60).
22      Pozri rozsudok z 3. októbra 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, bod 48).
23      Tamže, bod 53.
24      Tamže, body 52, 53 a 56.
25      Tamže, body 55 a 56.
26      Ako Porr Bau vysvetľuje vo svojich pripomienkach, ktoré pred Súdnym dvorom neboli vyvrátené ostatnými účastníkmi konania, dodaná pôda bola „panenská pôda“ odobratá z jedného poľnohospodárskeho pozemku a priamo dodaná na iný identický poľnohospodársky pozemok.
27      Pozri poznámku pod čiarou 5.
28      Rozsudok vo veci Tallinna Vesi (bod 22).
29      Tamže, body 23 a 25.
30      Tamže, bod 24.
31      Tamže, bod 26.
32      Tamže, body 23 a 27.
33      Tamže, bod 23. V tejto súvislosti pozri aj článok 13 smernice 2008/98.
34      V tejto súvislosti rakúska vláda vysvetľuje, že podľa judikatúry Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd) si vyťažený materiál považovaný za odpad zachováva tento stav aj v momente, keď sa použije na obhospodárenie pôdy. To znamená, že aj keď tieto materiály v dôsledku tohto špecifického použitia nadobudnú stav konca odpadu, nemá to žiadny vplyv na povinnosť platiť poplatok podľa zákona o sanácii nevyužívaných nebezpečných lokalít.
35      V tejto súvislosti pozri odôvodnenia zákona o odpadovom hospodárstve.
36      Toto ustanovenie bolo presne v tomto znení prevzaté do rakúskeho práva, konkrétne do § 2 ods. 5 a 6 zákona o odpadovom hospodárstve.
37      Rozsudok Tallinna Vesi (bod 23).
38      Rozsudok Tallinna Vesi (bod 23).
39      Rozsudok Sappi (bod 66).
40      Rozsudok Sappi (bod 67).