61995C0069
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
apresentadas em 26 de Setembro de 1996 (
*1
)
1.
Em recurso apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Março de 1995, a República Italiana pediu, ao abrigo do disposto no artigo 173.o do Tratado CE, a anulação parcial da Decisão 94/871/CE da Comissão, de 21 de Dezembro de 1994, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1991 (
1
). A República Italiana pediu a referida anulação parcial porque a Comissão, na decisão mencionada, recusou reconhecer um montante de 103161493560 LIT, correspondente a despesas ocasionadas pela aquisição de quantidades de referência individuais no quadro do programa comunitário de reestruturação da produção leiteira aplicado pelas autoridades italianas.
2.
A República Italiana invoca como fundamentos de anulação da Decisão 94/871 a falta de fundamentação, o desvio de poder, a violação dos artigos 1.o, 3.o e 5.o do Regulamento (CEE) n.o 729/70 (
2
) e do artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 1723/72 (
3
)bem como a violação da regulamentação do sector do leite [artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 857/84 (
4
), e suas alterações, e Regulamento (CEE) n.o 1546/88 (
5
)].
Antes de analisar os argumentos apresentados pela República Italiana com vista à anulação parcial da Decisão 94/871, é necessário expor o enquadramento legal do litígio.
Enquadramento legal
3.
O Regulamento (CEE) n.o 856/84 (
6
) alterou a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, estabelecendo um regime de imposição suplementar, aplicável a partir de 2 de Abril de 1984. A articulação deste mecanismo de controlo da produção leiteira foi feita do seguinte modo:
—
Determinou-se uma quantidade global para toda a Comunidade, que constituía o limiar de garantia para a produção leiteira.
—
Esta quantidade foi distribuída entre os Estados-Membros em função das quantidades de leite entregues no seu território durante o ano civil de 1981, acrescida de 1%, com excepção da quantidade destinada à reserva comunitária, criada para fazer face às necessidades específicas de alguns Estados-Membros e de certos produtores.
—
Por sua vez, cada Estado-Membro distribuiu a sua quantidade garantida entre os seus produtores, atribuindo-lhes uma quantidade de referência individual, habitualmente denominada «quota leiteira».
—
A ultrapassagem da quantidade de referência gerava a obrigação por parte dos produtores de pagar uma imposição suplementar destinada a financiar as despesas derivadas da comercialização destes excedentes. O pagamento da imposição incumbia ao produtor (fórmula A) ou ao comprador do leite com direito a repercussão sobre o produtor (fórmula B), dependendo da escolha realizada por cada Estado-Membro. A República Italiana optou pela fórmula A.
4.
As regras gerais de aplicação deste regime de imposição suplementar foram estabelecidas pelo Conselho no Regulamento n.o 857/84. Este regulamento permitiu que os Estados-Membros escolhessem um dos anos de 1981,1982 ou 1983 como período de referência para o cálculo das quotas individuais dos produtores, e previu, além disso, a possibilidade de os Estados-Membros criarem reservas nacionais de quantidades de referência para fazer frente às situações especiais de alguns dos seus produtores.
5.
Este regime de imposição suplementar foi estabelecido, em princípio, para um período de cinco anos a partir de 1 de Abril de 1984, e foi prorrogado até ao ano 2000. As medidas inicialmente previstas não foram suficientes para equilibrar a oferta e a procura de leite e de produtos lácteos. Por isso, as autoridades comunitárias adoptaram novas medidas destinadas a fortalecer esse regime, tais como reduções e suspensões temporárias das quantidades globais de leite garantidas ou o pagamento de uma indemnização por abandono da produção.
6.
O n.o 1 do artigo 4.o do Regulamento n.o 857/84 previa a possibilidade de os Estados-Membros utilizarem o pagamento de indemnizações por abandono da produção como uma medida de reestruturação da produção leiteira. Este tipo de medidas também foi utilizado pelas autoridades comunitárias como instrumento para reduzir a produção.
7.
Em 1990, o Conselho alterou o Regulamento n.o 857/84 mediante a adopção do Regulamento (CEE) n.o 1183/90 (
7
), com o fim de estabelecer um programa de reestruturação das pequenas explorações. As regras de execução deste programa foram fixadas pelo Regulamento (CEE) n.o 2138/90 da Comissão (
8
), que alterou o Regulamento n.o 1546/88.
8.
O programa de reestruturação da produção leiteira previsto no Regulamento n.o 1183/90 pretendia pôr à disposição das pequenas explorações quantidades de referência adicionais para que alcançassem um nível de produção mais adaptado às exigências do mercado. Em concreto, podiam obter quotas adicionais os produtores cuja quantidade de referência individual disponível fosse inferior a 60000 kg ou a 100000 kg nas zonas de montanha, no início do sétimo período de doze meses de aplicação do regime de imposição suplementar. Estes produtores deviam renunciar aos benefícios de qualquer programa de abandono da produção leiteira em relação tanto às suas quantidades de referência de base como às quantidades de referência adicionais obtidas no quadro do programa de reestruturação.
9.
Dado o controlo rigoroso da produção estabelecido pelo regime de imposição suplementar na organização comum de mercado do leite e dos produtos lácteos, as quantidades de referência necessárias para manter o programa de reestruturação da produção não podiam ser obtidas mediante o aumento da quantidade global garantida pela Comunidade nem do aumento das quantidades atribuídas a cada Estado-Membro. Por isso, o próprio Regulamento n.o 1183/90 estabeleceu um novo programa comunitário de financiamento do abandono da produção leiteira, destinado a liberar as quantidades de referência necessárias para a aplicação do programa de reestruturação da produção das pequenas explorações.
A Comunidade comprometeu-se a financiar a liberação das quotas equivalentes a 500000 t, quantidade essa que a Comissão distribuiu entre os diversos Estados-Membros em função dos pedidos dos produtores, cabendo à Itália 164100 t. Dentro deste limite, os produtores que se comprometeram antes de 1 de Novembro de 1990 a abandonar total c definitivamente a sua produção leiteira antes de 1 de Abril de 1991 receberiam uma indemnização de 36 ecus por 100 kg de leite ou de equivalente leite, paga de uma só vez até 1 de Julho de 1991.
10.
Quanto à assunção por parte da Comunidade das despesas originadas por este programa de reestruturação da produção leiteira, é necessário recordar que os artigos 2.o c 3.o do Regulamento n.o 729/70 estabelecem que a Secção «Garantia» do FEOGA financiará as restituições à exportação para países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. A contrario sensu infere-se que o financiamento das intervenções destinadas a regularizar os mercados, realizadas sem atender à legislação comunitária, não será assumido pela Secção «Garantia» do FEOGA.
O objecto do litígio
11.
No relatório de síntese relativo ao exercício de 1991 (
9
), a Comissão assinala que a Itália comprou 163592 t de quotas por um custo global de 103161493560 LIT no quadro do programa estabelecido pelo Regulamento n.o 1183/90. Neste relatório, a Comissão recusa garantir o financiamento deste montante, porque «a Itália, nessa época, não aplicava o regime das quotas leiteiras e, nomeadamente, não tinha atribuído as quantidades de referência que teriam dado significado ao programa de redistribuição e... além disso, nunca redistribuiu as quantidades em causa aos produtores especificados no Regulamento n.o 857/84» (
10
).
A Decisão 94/871, relativa ao apuramento das contas do FEOGA a título do exercício de 1991, recusa definitivamente a assunção pela Comunidade do financiamento do programa de reestruturação aplicado pela República Italiana.
12.
O Governo italiano pede, através do presente recurso, a anulação parcial da Decisão 94/871, contestando os dois argumentos deduzidos pela Comissão para não assumir as despesas ocasionadas pela aplicação do programa de reestruturação da produção leiteira, a saber: a não aplicação do regime de imposição suplementar em Itália, e a não redistribuição das quotas liberadas.
A não aplicação pela República Italiana do regime de imposição suplementar
13.
O estabelecimento do regime de imposição suplementar em Itália realizou-se de uma maneira progressiva e muito atribulada (
11
). Com efeito, entre 1984, ano de introdução deste mecanismo de controlo da produção leiteira, e 1989, a República Italiana não tomou qualquer medida no sentido da aplicação no seu território do regime de imposição suplementar, tendo sido declarado o incumprimento por acórdão do Tribunal de Justiça (
12
).
A primeira tentativa de aplicação deste mecanismo realizou-se na campanha agrícola de 1989/1990, mediante a atribuição de uma quota global à associação nacional de produtores de leite (Unalat) c de quotas individuais aos produtores independentes. No entanto, os controlos efectuados pela Comissão demonstram que, até à campanha de 1992/1993, a aplicação do regime de imposição suplementar continuava a ser caótica, como admite o próprio Governo italiano. Na prática, ainda não tinham sido atribuídas aos produtores individuais as quantidades de referência individuais, não existia qualquer controlo pelas autoridades italianas para a cobrança da imposição suplementar por excesso de produção, os dados da produção leiteira ainda não eram fiáveis, etc.
14.
O Governo italiano entende que a não aplicação do regime de imposição suplementar durante o período de vigência do programa de reestruturação da produção leiteira (anos de 1990 e 1991) 6 irrelevante para a assunção pelo FEOGA das despesas originadas por esse programa. Em defesa deste argumento, o Governo italiano alega que a Comissão não suscitou a possível ilegalidade da actuação da República Italiana durante a aplicação do programa de reestruturação, já que fixou a quantidade de quotas que este país podia comprar (164100 t) e não se opôs a que a República Italiana completasse com fundos nacionais o financiamento comunitário para aceitar todos os pedidos de abandono definitivo da produção apresentados, que ascenderam a 592167 t.
Além disso, as consequências da aplicação incorrecta do regime de imposição suplementar cm Itália resolveram-se com o aumento da quota global atribuída a este Estado e com uma importante correcção financeira, que tiveram lugar em resultado do acordo político concluído a este respeito no Conselho em 1994 (
13
). Por isso, o Governo italiano considera que seria injusto e desproporcionado extrair outras consequências negativas desse incumprimento.
15.
Em minha opinião, estes argumentos do Governo italiano não podem ser acolhidos.
16.
O regime de imposição suplementar é um mecanismo estabelecido pelas instituições comunitárias para controlar os excedentes de produção existentes na organização comum de mercado do leite e dos produtos lácteos. Os elementos básicos deste regime, tal como referi acima, são os seguintes: quantidade global garantida a nível comunitário, quantidades máximas atribuídas a cada Estado-Membro, quantidades de referência individuais atribuídas a cada produtor, pagamento de uma imposição suplementar em caso de ultrapassagem da quota.
Esta estrutura básica do regime de imposição suplementar completa-se com outra série de medidas adicionais tendentes a flexibilizar os seus efeitos ou a reforçar o controlo da produção. Como é lógico, estas medidas adicionais apenas têm sentido e podem desencadear os efeitos desejados se os elementos básicos do mecanismo tiveram sido postos em prática.
17.
O programa de reestruturação da produção leiteira estabelecido pelo Regulamento n.o 1183/90 constitui uma medida destinada a flexibilizar os efeitos do regime de imposição suplementar sobre os pequenos produtores. Ora, a aplicação desta medida implica necessariamente a aplicação dos elementos básicos do referido regime. Portanto, um Estado-Membro, neste caso a Itália, que não aplicava devidamente o regime de imposição suplementar, uma vez que nem sequer tinha tornado efectiva a atribuição de quantidades de referência individuais aos produtores, não pode recorrer a uma medida complementar que faz parte deste regime, como o programa de reestruturação da produção. Além disso, segundo afirma a Comissão na sua contestação, seria um esbanjamento injustificado dos fundos comunitários pagar indemnizações aos produtores para liberar as suas quotas se estas não lhes foram previamente atribuídas e se não têm por função limitar a produção leiteira.
18.
Inicialmente, a Comissão não se opôs à aplicação do programa de reestruturação da produção pelas autoridades italianas, porque não tinha ainda efectuado os controlos necessários para determinar se a República Italiana estava a aplicar correctamente os elementos básicos do regime de imposição suplementar. Em qualquer caso, a atitude da Comissão não a impede, após a realização dos controlos adequados, de recusar a assunção de uma despesa pelo FEOGA, se estes controlos revelam violação manifesta das disposições comunitárias.
19.
Por último, a solução de compromisso conseguida através do acordo político do Conselho em 1994, em relação à imposição suplementar (despesa negativa) não cobrada pela Itália, não afecta, segundo indica a Comissão na tréplica, o possível reconhecimento de uma despesa de carácter positivo como é a despesa de aquisição de quotas no quadro do programa de reestruturação da produção.
A República Italiana não redistribuiu as quotas liberadas a outros produtores
20.
O Governo italiano reconhece expressamente que não redistribuiu as quotas liberadas mediante o pagamento de indemnizações por abandono definitivo da produção. Por força do Regulamento n.o 2138/90, esta redistribuição das quotas devia ser efectuada pelos Estados-Membros antes de 1 de Junho de 1991.
21.
Ora, o Estado italiano entende que a não redistribuição das quotas não é razão suficiente para que a Comissão recuse assumir, no quadro do processo de apuramento das contas do FEOGA, a quantia de 103161493560 LIT paga pela República Italiana aos produtores que abandonaram a sua produção em consequência da aplicação do programa de reestruturação estabelecido pelo Regulamento n.o 1183/90. As autoridades italianas executaram a primeira medida prevista no referido programa, isto é, a liberação de quotas através do pagamento de indemnizações pelo abandono definitivo da produção, mas deixaram em suspenso a aplicação da segunda vertente do programa, a saber, a redistribuição das referidas quotas aos pequenos produtores. O Governo italiano invoca três razões para justificar esta actuação.
22.
Em primeiro lugar, o Regulamento n.o 1183/90, se favorece a redistribuição imediata das quotas liberadas, não a considera essencial, porque permite a manutenção, na reserva nacional, das quotas que não possam ser redistribuídas segundo os critérios estabelecidos no regulamento.
23.
Em segundo lugar, a situação preocupante do sector do leite italiano não permitia a redistribuição das quotas. Em 1991, a produção leiteira excedia a quantidade atribuída à Itália, c a redistribuição das quotas liberadas no quadro do programa de reestruturação agravaria a situação. Por isso, as autoridades italianas suspenderam a referida medida na expectativa do estabelecimento efectivo do regime de imposição suplementar. Este comportamento, no entender do Governo italiano, é coerente com o objectivo do referido regime, principalmente tendo em conta que as indemnizações foram pagas a produtores que abandonaram efectivamente a produção.
24.
Por último, a Comissão autorizou posteriormente a República Italiana a suspender temporariamente a redistribuição a pequenos produtores de quantidades que tinham sido liberadas por meio de um programa posterior de abandono da produção estabelecido pelos Regulamentos (CEE) n.o 1637/91 (
14
) e n.o 3950/92 (
15
).
25.
Os argumentos apresentados pelo Governo italiano em defesa da sua tese não podem ser acolhidos.
26.
O programa de reestruturação da produção estabelecido pelo Regulamento n.o 1183/90 não pretendia reduzir a produção leiteira, mas sim favorecer a melhoria das estruturas produtivas das pequenas explorações. Por isso, este programa compreendia um mecanismo de liberação de quotas, o pagamento de indemnizações pelo abandono definitivo da produção c a redistribuição num determinado prazo das quotas obtidas entre os pequenos produtores. É indubitável que o financiamento do abandono da produção estava previsto apenas para obter as quantidades adicionais de que os pequenos produtores tinham necessidade, uma vez que a limitação estrita da produção imposta pelo regime de imposição suplementar não permitia o aumento da quantidade global garantida. A redistribuição de quotas é o objectivo básico do programa de reestruturação e o financiamento do abandono da produção é o meio escolhido para alcançar esse objectivo.
27.
Outros regulamentos comunitários adoptados no quadro do regime de imposição suplementar estabeleceram programas de abandono da produção apenas com o objectivo de reduzir a produção leiteira. No entanto, este não é o caso do programa de reestruturação estabelecido pelo Regulamento n.o 1183/90, que tem em princípio um efeito neutro sobre o volume da produção leiteira.
28.
Na sequência destas considerações, parece-me evidente que a República italiana, ao não redistribuir no prazo estabelecido as quotas previamente liberadas, violou o artigo 3.o-C do Regulamento n.o 857/84 e o artigo 3.o-B do Regulamento n.o 1546/88.
29.
A aplicação caótica do regime de imposição suplementar em Itália, que provocou em 1991 um grande excedente em relação à quantidade de produção leiteira atribuída a este Estado-Membro pelas autoridades comunitárias, não permitia às autoridades italianas suspender unilateralmente a redistribuição das quantidades liberadas em aplicação do programa de reestruturação da produção leiteira estabelecido pelo Regulamento n.0 1183/90. Em qualquer caso, as autoridades italianas deveriam ter exposto à Comissão a gravidade dos problemas do sector do leite no seu território e ter-lhe pedido a suspensão da redistribuição das quantidades liberadas, dado que o prazo para realizar esta operação tinha sido estabelecido pela Comissão no Regulamento n.o 2138/90. De facto, a Comissão permitiu estas suspensões no quadro de programas posteriores de reestruturação da produção leiteira.
30.
Por outro lado, a manutenção das quantidades liberadas na reserva nacional foi prevista no Regulamento n.o 1183/90 como uma possibilidade excepcional no caso de não se poderem redistribuir todas as quotas. Nenhum Estado-Membro podia, portanto, converter esta excepção em regra geral, como fez a República Italiana.
31.
Além disso, a aplicação correcta do programa de reestruturação da produção não agravava a situação crítica do sector do leite italiano, porque os seus efeitos eram completamente neutros em relação ao volume total da produção leiteira, visto que só podiam ser redistribuídas as quantidades previamente liberadas.
O apuramento das contas do FEOGA
32.
As considerações expostas acima demonstram claramente que a República Italiana pagou indemnizações a produtores que abandonaram a sua produção no montante de 103161493560 LIT sem cumprir as condições estabelecidas pela legislação comunitária relevante. O Estado italiano não aplicava efectivamente o regime de imposição suplementar, em que se inseria, como mecanismo complementar, o programa de reestruturação da produção em questão. Além disso, as autoridades italianas desrespeitaram as disposições específicas que regulavam o referido programa, ao não redistribuir no prazo estabelecido as quantidades que tinham sido liberadas.
33.
A jurisprudência constante do Tribunal relativa aos princípios reguladores do processo de apuramento das contas do FEOGA (
16
) estabelece que o disposto nos artigos 2.o e 3.o do Regulamento n.o 729/90 «só permite à Comissão fazer suportar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas. Nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de fiscalização, uma ajuda paga em violação desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser suportada pelo FEOGA» (
17
).
34.
Esta interpretação estrita das condições de assunção das despesas pelo FEOGA resulta também da finalidade do Regulamento n.o 729/90. Com efeito, a gestão da política agrícola comum em condições de igualdade entre os agentes económicos dos Estados-Membros opõe-se a que as autoridades de um deles, mediante uma interpretação lata de uma determinada disposição, favoreçam os seus operadores em detrimento dos de outros Estados onde se aplica uma interpretação mais estrita (
18
).
35.
Como a República Italiana não respeitou as condições estabelecidas pelos Regulamentos n.o 1183/90 e n.o 2138/90 para a aplicação do programa de reestruturação da produção leiteira, a Comissão recusou-se, com razão, à luz das disposições sobre apuramento de contas do FEOGA, a assumir o financiamento de 103161493560 LIT pagos pela Itália aos produtores que se comprometeram a abandonar definitivamente a sua produção leiteira.
36.
Por consequência, proponho ao Tribunal que julgue improcedentes os fundamentos da anulação parcial da Decisão 94/871 invocados pela República Italiana e a consequente condenação do referido Estado-Membro nas despesas, por força do n.o 2 do artigo 169.o do Regulamento de Processo.
Conclusão
37.
Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal:
«1)
negue provimento ao recurso;
2)
condene a República Italiana nas despesas».
(
*1
)	Língua original: espanhol.
(
1
)	JO L 352, p. 82.
(
2
)	Regulamento do Conselho de 21 de Abril de 1970 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).
(
3
)	Regulamento da Comissão de 26 de Julho de 1972 relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação c de Garantia Agrícola, Secção «Garantia» (JO L 186, p. 1; EE 03 F6 p. 70).
(
4
)	Regulamento do Conselho de 31 de Março de 1984 que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.o-C do Regulamento (CEE) n.o 804/86 no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64).
(
5
)	Regulamento da Comissão de 3 de Junho de 1988 que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.o-C do Regulamento (CEE) n.o 804/68 (JO L 139, p. 12).
(
6
)	Regulamento do Conselho de 31 de Março de 1984 que altera o Regulamento (CEE) n.o 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite c dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61).
(
7
)	Regulamento de 7 de Maio de 1990 (JO L 119, p. 27).
(
8
)	Regulamento de 25 de Julho dc 1990 (JO L 195, p. 23).
(
9
)	Relatório de síntese relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», a título do exercício de 1991 (Doc. VI/320/94-PT final, de 21 de Dezembro de 1994-).
(
10
)	Ibidem, p. 42.
(
11
)	V, a este respeito, o relatório especial n.o 4/93 do Tribunal de Contas sobre a aplicação do regime de quotas que visa o controlo da produção leiteira, acompanhado da resposta da Comissão (JO 1994, C 12, p. 1).
(
12
)	Acórdão de 17 de Junho de 1987, Comissão/Itália (394/85, Colect., p. 2741).
(
13
)	V., a este respeito, Petit, Y.: «Organisations communes de marchés», Répertoire Dalloz de droit communautaire, 1995, pp. 12 c 13.
(
14
)	Regulamento do Conselho de 13 de Junho de 1991 que fixa uma indemnização relativa à redução das quantidades de referência previstas no artigo 5.o-C do Regulamento (CEE) n.o 804/68, bem como uma indemnização pelo abandono definitivo da produção leiteira (JO L 150, p. 30).
(
15
)	Regulamento do Conselho de 28 de Dezembro de 1992 nue institui uma imposição suplementar no sector do leite c dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1).
(
16
)	V, entre outros, os acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão (11/76, Recueil, p. 245), e França/Comissão (15/76 c 16/76, Recueil, p. 321); de 25 de Fevereiro dc 1988, Países Baixos/Comissão (327/85, Colcct., p. 1065), de 8 de Janeiro de 1992, Itália/Comissão (C-197/90, Colect., p. I-1), e de 14 de Setembro de 1995, Irlanda/Comissão (C-49/94, Colect., p. I-2683).
(
17
)	Acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 16, n.o 38.
(
18
)	Acórdão Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16, n.o9.