61975C0108
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 17. FEBRUAR 1976
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Bei der Schilderung des Sachverhalts, der sich auf das heute zu behandelnde Vorlageverfahren bezieht, hat man Mühe, eine gewisse Erregung zu unterdrücken und die Verwendung starker Vokabeln zu vermeiden.
Worum geht es?
Herr Balsamo, ein italienischer Staatsbürger, war, nachdem er jahrelang in Italien gearbeitet hatte, von 1946 bis 1958 als Bergarbeiter in Belgien tätig und danach wieder Landarbeiter in Italien, wo er nach der Rückkehr aus Belgien seinen Wohnsitz genommen hatte. Seit dem 1. November 1968 — man achte gut auf die Daten — übt er aus gesundheitlichen Gründen keine Berufstätigkeit mehr aus.
Mit Rücksicht auf seinen Gesundheitszustand, der eine baldige Beendigung seiner Berufstätigkeit verlangte, stellte Herr Balsamo am 26. Oktober 1968 beim Instituto Nazionale della Previdenza Sociale (abgekürzt: INPS), der für ihn zuständigen italienischen Sozialversicherungseinrichtung, einen Antrag auf Gewährung von Invalidenrente. Sie wurde ihm im Hinblick auf seine Tätigkeit in Italien nach italienischem Recht mit Wirkung vom 1. November 1968 zugesprochen. Unter Verwendung der im Gemeinschaftsrecht — den Verordnungen Nr. 3 und 4 über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (ABl. Nr. 30 vom 16. Dezember 1958) — vorgesehenen Formulare übermittelte das ÍNPS den gestellten Antrag im Juni 1970 der zuständigen belgischen Sozialversicherungseinrichtung. In dem Formular war unter anderem der Name des letzten Arbeitgebers angegeben und erklärt, wann Herr Balsamo seine Tätigkeit beendet hatte. So erfuhr die belgische Sozialversicherung, daß Herr Balsamo ab 1. November 1968 keine Beschäftigung mehr ausübte und daß er seit 1. November 1968 eine italienische Invalidenrente bezieht.
Weil er aus Belgien lange Zeit keinen Bescheid erhielt, erkundigte sich Herr Balsamo in verschiedenen Schreiben vom August 1973, Februar und März 1974 — diese Daten sind leider kein Irrtum — bei; der zuständigen belgischen Sozialversicherung, dem Institut national d'assurance maladie-invalidité (abgekürzt: INAMI), nach dem Stand der Bearbeitung seines Antrags. Uber die italienische Sozialversicherung ging ihm im Oktober 1974 eine am 24. Juli 1974 getroffene Entscheidung der belgischen Sozialversicherung zu, mit der diese den Antrag auf Gewährung einer belgischen Invalidenrente ablehnte. Dies geschah, obwohl das der INAMI unterstehende, für die Beurteilung der Invalidität zuständige Ärztekollegium die Arbeitsunfähigkeit von Herrn Balsamo für die Zeit vom 31. Oktober 1968 bis 31. März 1976, dem Datum des Erreichens der Altersgrenze, von der an Altersrente fällig wird, anerkannt hatte. Für die negative Entscheidung berief sich die INAMI auf Artikel 56 des belgischen Gesetzes vom 9. August 1963, wonach die Aufgabe jeglicher Berufstätigkeit Voraussetzung für das Vorliegen der Arbeitsunfähigkeit ist. Sie machte geltend, diese Voraussetzung sei bei der Einreichung des Rentenantrags am 26. Oktober 1968 noch nicht erfüllt gewesen, sondern erst einige Tage danach. Es bedürfe also der Stellung eines neuen Rentenantrags.
Gegen diesen Bescheid rief Herr Balsamo das Arbeitsgericht Brüssel an. Er wies darauf hin, die italienische Sozialversicherung habe seinen Antrag erst am 10. Juni 1970 zur Bearbeitung nach Brüssel weitergeleitet, und er hob hervor, es gehe ihm nur um Leistungen ab 1. November 1968, d. h. nach Aufgabe jeder Berufstätigkeit. Bei einer solchen Sachlage könne man die Stellung eines neuen Rentenantrags nicht als erforderlich erachten. Dafür sprächen namentlich die Bestimmun gen des Artikels 28 Absatz 1 Buchstaben und g der Verordnung Nr. 3, des Artikels 30 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4 sowie die entsprechenden, seit 1. Oktober 1970 geltenden Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 (Art. 49 Abs. 3) (ABl. L 149 vom 5. Juli 1971) und der Verordnung Nr. 574/72 (Art. 36 Abs. 1) (ABl. L 74 vom 27. März 1972).
Im Hinblick auf diese Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, deren Auslegung dem angerufenen Gericht nicht zweifelsfrei erscheint, setzte dieses, einem Hilfsantrag des Klägers folgend, durch Urteil vom 6. Oktober 1975 das Verfahren aus und legte nach Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:
„Welche genaue Auslegung ist Artikel 28 Absatz 1 Buchstaben f und g der Verordnung Nr. 3 und Artikel 49 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Hinblick auf die Klärung der Frage zu geben, ob nach diesen Artikeln unter den in Artikel 30 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4 und in Artikel 36 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft geregelten Voraussetzungen jedesmal ein neuer Rentenantrag zu stellen ist?“
Wie der Kommission erscheint es auch mir angebracht, der Stellungnahme zu dieser Frage ein paar Bemerkungen zur italienischen und belgischen Rechtslage vorauszuschicken.
Für das italienische Recht ist wichtig, daß ein Anspruch auf Invalidenrente unabhängig von einer vorhergehenden Krankheit besteht und daß er — falls alle Voraussetzungen erfüllt sind — mit Wirkung von dem auf die Antragstellung folgenden Monatsersten entsteht. Wahrscheinlich auch mit Rücksicht auf die zuletzt genannte Regelung ist es nach italienischem Recht nicht verboten, bei Antragstellung noch eine Berufstätigkeit auszuüben. Wesentlich ist zudem, daß, solange ein eingereichter Antrag bearbeitet wird, ein neuer Antrag nicht gestellt zu werden braucht; es gilt der gestellte Antrag vielmehr für alle Leistungen, auf die bis zur Entscheidung der Sozialversicherung über den Antrag ein Anspruch entsteht. Dies folgt aus Artikel 18 des Dekrets des Präsidenten der Republiek Nr. 488 vom 27. April 1968.
Was die belgische Kranken- und Invalidenversicherung angeht, so gab es nach dem Gesetz vom 9. August 1963 drei Arten von Entschädigungen. An erster Stelle ist zu nennen die Indemnité d'incapacité primaire, fällig ab Arbeitsunfähigkeit und gewährt für die Dauer eines Jahres, bei Bergarbeitern für die Dauer von sechs Monaten. Danach wurde die Indemnité d'incapacité prolongée für die folgenden zwei Jahre gezahlt und anschließend die Indemnité d'invalidité, die bei fortdauernder Arbeitsunfähigkeit bis zur Erreichung der Altersgrenze (65 Jahre bei Männern) gewährt wird. Durch Gesetz vom 7. Juni 1969 wurde diese Regelung mit Wirkung vom 1. Januar 1970 insofern geändert, als seitdem nach Ablauf eines Jahres seit Beginn der Krankheit, bei Bergarbeitern nach Ablauf einer 6-Monats-Frist, sogleich die Indemnité d'invalidité gezahlt wird. Nach den Angaben der Kommission ist für die Gewährung der Indemnité d'incapacité primaire die Vorlage eines Zeugnisses über die Arbeitsunfähigkeit ausreichend. Nach Ablauf der vorgesehenen Fristen wird bei Vorliegen der Voraussetzungen von Amts wegen, also ohne besonderen Antrag, die Indemnité d'invalidité gezahlt. Für den Fall, daß ein Versicherter, auf den diese Regelung in Belgien Anwendung findet, auch in anderen Mitgliedstaaten arbeitete und dort Anspruch auf Invalidenrente hat, werden dementsprechend von der belgischen Versicherung, nachdem sie ihre eigene Entscheidung über die belgische Invalidenrente getroffen hat, die Akten ohne Antrag den zuständigen Versicherungsträgern in den anderen Mitgliedstaaten übersandt. Auf diese Weise trägt man offenbar dem Artikel 37 der Verordnung Nr. 4 Rechnung, in dem bestimmt ist, daß für die Anwendung der Rechtsvorschriften des Typs A (Invalidenrente, unabhängig von der Dauer der zurückgelegten Versicherungszeiten) der letzte Tag des Zeitraums, für den Geldleistungen wegen Krankheit gewährt werden, als Tag der Einreichung des Rentenantrags gilt.
Schon nach der Schilderung dieser Rechtslage kann man eigentlich nicht umhin, die Einstellung der belgischen Versicherung verwunderlich zu finden, der zufolge bei Eintritt der Invalidität im Ausland, also wenn keine belgische Indemnité d'incapacité primaire gezahlt wurde, für eine belgische Invalidenrente so nachdrücklich auf einen Antrag abgestellt und namentlich verlangt wird, daß schon im Zeitpunkt des Antragseingangs, der nach der Verordnung Nr. 4 bei einem ausländischen Versicherungsträger erfolgen kann, alle Voraussetzungen — Arbeitsunfähigkeit und Beendigung jeder Berufstätigkeit — erfüllt sind. Mit Recht wurde im Verfahren dazu bemerkt, dies laufe in Wahrheit darauf hinaus, daß bei dem Eintritt des Versicherungsfalles im Ausland erschwerende Bedingungen gelten, zusätzliche Formalitäten zu beachten sind, nämlich diejenigen, die für die Leistung der Indemnité d'incapacité primaire einzuhalten sind: Vorlage eines Zeugnisses über die Arbeitsunfähigkeit, das auch die Beendigung der Berufstätigkeit feststellt. Mit guten Gründen kann man sich fragen, ob dies mit dem Geist der Gemeinschaftsvorschriften über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer zu vereinbaren ist, für die der Grundgedanke des Ausschlusses jeglicher Diskriminierung von Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten entscheidend ist. Wenn sich die belgische Versicherung in diesem Zusammenhang auf Artikel 56 § 1 des Gesetzes vom 9. August 1963 beruft, in dem es heißt, daß nur derjenige als arbeitsunfähig angesehen wird, der jede Tätigkeit aufgegeben hat und dessen Erwerbsfähigkeit um einen bestimmten Prozentsatz vermindert ist, so kann man sich überdies fragen, ob die angeführte Bestimmung tatsächlich zwingend dahin auszulegen ist, daß die genannten Voraussetzungen schon bei Antragseingang vorliegen müssen. Dagegen läßt sich immerhin auf die Wendung „est reconnu incapable de travailler …“ verweisen, nach der es ebensogut ausreichen könnte, daß die Voraussetzungen für die Rentengewährung im Zeitpunkt der Bearbeitung des Antrags erfüllt sind.
Indessen können wir es nicht bei diesen Feststellungen bewenden lassen, namentlich nicht bei der zuletzt angeführten, denn sie impliziert eine Auslegung des nationalen Rechts, in die wir selbstverständlich nicht gegen die gängige Verwaltungspraxis kritisch eingreifen können.
Es kommt also darauf an, was sich im Hinblick auf den gegenwärtig interessierenden Sachverhalt und die von der belgischen Versicherung vertretene Interpretation des belgischen Rechts aus dem Sozialversicherungsrecht der Gemeinschaft, insbesondere aus den im Vorlageurteil angeführten Bestimmungen, im einzelnen ergibt.
Zunächst ist auf Artikel 28 Buchstaben f und g der Verordnung Nr. 3, dem der Artikel 49 der Verordnung Nr. 1408/71 entspricht, einzugehen. Dort heißt es:
„f)
Erfüllt die betreffende Person in einem bestimmten Zeitpunkt die Voraussetzungen der auf sie anwendbaren Rechtsvorschriften zwar nicht aller, wohl aber eines der beteiligten Mitgliedstaaten, ohne daß es erforderlich ist, die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer anderer Mitgliedstaaten zurückgelegten Zeiten zu berücksichtigen, so wird der Betrag der Leistung nur aufgrund der Rechtsvorschriften bestimmt, nach denen der Anspruch erworben worden ist, und zwar unter ausschließlicher Berücksichtigung der nach diesen zurückgelegten Zeiten;
g)
in den Fällen der Buchstaben e und f werden die bereits festgestellten Leistungen jeweils neu nach Buchstabe b festgestellt, sobald die Voraussetzungen der Rechtsvorschriften eines oder mehrerer anderer Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der Zusammenrechnung der Zeiten nach Artikel 27 erfüllt sind.“
Wie die Kommission mit Recht hervorgehoben hat, macht schon der Wortlaut dieser Bestimmung klar, daß sie im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist. Zum einen nämlich steht fest, daß am 1. November 1968, von dem an die italienische Invalidenrente gewährt wird, auch die Voraussetzungen des belgischen Gesetzes erfüllt waren. Zum anderen ergäbe sich, wenn dies nicht der Fall wäre, eine Verpflichtung zur Überprüfung von Amts wegen für die italienische Sozialversicherung, und dies in dem Zeitpunkt, in dem auch die belgische Sozialversicherung die fälligen Leistungen festgestellt hat. Aus Artikel 28 kann also schwerlich hergeleitet werden, die belgische Rentenversicherung sei gehalten, von Amts wegen Invalidenrente von dem Zeitpunkt an zuzusprechen, in dem alle materiellen Voraussetzungen erfüllt sind.
Dagegen kann für die Beantwortung der Frage, ob Herr Balsamo nach dem 26. Oktober 1968 bei Beendigung seines Beschäftigungsverhältnisses einen neuen Rentenantrag an die belgische Versicherung zu richten hatte, der ebenfalls angeführte Artikel 30 § 1 der Verordnung Nr. 4 in Verbindung mit anderen Vorschriften dieses Kapitels der Verordnung Nr. 4 herangezogen werden.
Artikel 30 Absatz 1 sieht vor, daß ein Arbeitnehmer, der Leistungen nach den Artikeln 26 bis 28 der Verordnung Nr. 3 erhalten möchte, einen Antrag bei dem Versicherungsträger seines Wohnorts einreicht, und zwar nach Maßgabe der Rechtsvorschriften des Staates, in dem er wohnt. Aus Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe b ergibt sich, daß die Richtigkeit der vom Antragsteller gemachten Angaben auch durch die zuständigen Stellen des Staates, in dem er wohnt, bestätigt werden kann. Aus Artikel 33 folgt, daß für die Bearbeitung von Anträgen ein Formblatt benutzt wird und daß die Übersendung dieses Formblatts an die zuständigen Träger eines anderen Mitgliedstaats die Übersendung der Beweisstücke ersetzt.
Was diese Vorschriften angeht, so kommt es jetzt meines Erachtens nicht darauf an, die Tragweite namentlich des Artikels 30 genau zu bestimmen und etwa auszumachen — ich sage dies im Hinblick auf die Einlassung der belgischen Versicherung, ihre Einwendungen beträfen nicht irgendwelche Formalitäten, sondern materielle Anspruchsvoraussetzungen —, was im Sinne des Artikels 30 zum Bereiche der Antragsformalien und was in den Bereich des materiellen Rechts gehört. Wesentlicher erscheint es mir, den Grundgedanken der angeführten Vorschriften herauszustellen, von denen der Artikel 30 insbesondere bezweckt, die Notwendigkeit der Einreichung mehrerer Anträge nach den Vorschriften verschiedener Mitgliedstaaten zu beseitigen. Man kann diesen Grundgedanken sicherlich dahin umschreiben, die Rechtsverwirklichung solle für solche Wanderarbeitnehmer erleichtert werden, die beim Eintritt eines Versicherungsfalles Leistungen in mehreren Mitgliedstaaten beanspruchen können. In einem System, das nur auf eine Koordinierung der nationalen Rechte und nicht auf eine alle Schwierigkeiten beseitigende Vereinheitlichung des Sozialversicherungsrechts hinausläuft, ergibt sich aus diesem Grundgedanken nach meiner Überzeugung für alle beteiligten Versicherungsträger die eindeutige Verpflichtung, jeden unnötigen Formalismus zu vermeiden, der die Gefahr von Rechtsverlusten einschließt, oder, anders gesagt, bei der Anwendung des nationalen Rechts die Gemeinschaftsinteressen so weit wie möglich zur Geltung zu bringen, namentlich wenn dies ohne jede ernsthafte Störung des sicherlich komplizierten nationalen Verwaltungsmechanismus möglich ist.
Nach dem, was wir im Verfahren gehört haben, muß sich aber die belgische Versicherang gerade den Vorwurf gefallen lassen, sie mißachte dieses Grundanliegen des Gemeinschaftsrechts, wenn sie von Herrn Balsamo, weil er noch fünf Tage nach dem Eingang seines Rentenantrags in Italien im Jahre 1968 gearbeitet hatte, im Jahre 1974 die Stellung eines neuen Antrags erwartet.
Zu ihrer ablehnenden Haltung kam die belgische Versicherung, weil sie davon ausgeht, Rentenanträge im Hinblick auf künftig eintretende Versicherungsfälle seien nicht zulässig. Sie ist deshalb der Auffassung, die materiellen Voraussetzungen für die Zuerkennung eines Rentenanspruchs müßten schon im Zeitpunkt der Befassung der Versicherung erfüllt sein. Andererseits beruft sie sich darauf, der Antragseingang bei einem ausländischen Versicherungsträger gelte nach Gemeinschaftsrecht auch als Eingang bei dem für den Leistungsanspruch zuständigen Versicherungsträger.
Was diese Einlassung angeht, so muß zu ihrem ersten Teil sicher eingeräumt werden, daß er berechtigt erscheint. Tatsächlich kann Versicherungsträgern nicht zugemutet werden, Akten auf unabsehbare Zeit in Bearbeitung zu halten und in Fällen, in denen beim Akteneingang noch nicht alle Leistungsvoraussetzungen erfüllt sind, in einem späteren Zeitpunkt, bei der Erfüllung aller Bedingungen, deren Kontrolle bei ausländischen Sachverhalten insbesondere beträchtliche Schwierigkeiten machen kann, mit der Zuerkennung des Leistungsanspruchs von Amts wegen zu reagieren. Nach der Schilderung des Sachverhaltes ist jedoch vollkommen klar, daß eine solche Situation für die belgische Versicherung gar nicht bestand. Als bei ihr die Akten aus Italien nach Ablauf eines beträchtlichen Zeitraums, der sich aus dem umständlichen, in Artikel 34 der Verordnung Nr. 4 festgelegten Verfahren ergibt, eingingen, verfügte sie über alle notwendigen Elemente, die für eine sofortige positive Entscheidung über den Rentenantrag gebraucht wurden. Es bestand also für die Versicherung nicht die geringste Schwierigkeit, über den Leistungsanspruch sogleich zu entscheiden, und zwar mit Wirkung von dem Tag der Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen an. Wenn sich die Versicherung in diesem Zusammenhang — und damit komme ich auf den zweiten Punkt ihrer Einlassung — auf die Fiktion des Gemeinschaftsrechts beruft — Antragseingang im Ausland bedeute Eingang des Antrags beim belgischen Versicherungsträger — und wenn sie geltend macht, in diesem Zeitpunkt seien noch nicht alle Voraussetzungen erfüllt gewesen, so bedeutet dies nach meiner Ansicht nichts anderes als die Verkehrung des Sinnes dieser Bestimmung, die sich natürlich zum Vorteil der Versicherten und nicht zu ihrem Nachteil auswirken soll, ins Gegenteil.
Zu bedenken ist außerdem noch folgendes:
Die italienischen Rechtsvorschriften, auf die es für einen in Italien wohnhaften Antragsteller zunächst ankommt, sehen vor, daß Rente, wenn alle Voraussetzungen erfüllt sind, vom ersten Tag des auf die Antragstellung folgenden Monats an gewährt wird. Auch aus diesem Grunde wird wohl nicht die Aufgabe jeder Berufstätigkeit im Zeitpunkt der Antragstellung verlangt. Außerdem braucht nach italienischem Recht, solange ein Antrag bearbeitet wird, ein neuer Antrag nicht gestellt zu werden.
Konfrontiert man diese Rechtslage mit dem Standpunkt der belgischen Versicherung, so hätte es für den Antragsteller Balsamo nur folgende Wahl gegeben: Er hätte entweder mit der Stellung seines Antrags bis zur Aufgabe seiner Berufstätigkeit warten müssen oder er hätte in kurzem zeitlichen Abstand zwei Anträge an den Versicherungsträger seines Wohnsitzes richten müssen. Das eine hätte für ihn offenbar einen Rechtsverlust mit sich gebracht, ein Ergebnis, das die Gemeinschaftsverordnungen — das wurde in der Rechtsprechung wiederholt betont — gerade ausschließen wollen. Das andere wäre ein Verhalten gewesen, das nach italienischem Recht, auf dessen Formalien es zunächst einmal ankommt, ausgeschlossen ist Für mich ist offensichtlich, daß beide Lösungen nach Struktur und Geist des Gemeinschaftsrechts nicht annehmbar sind.
Bei einer solchen Sachlage besteht für mich die einzig sinnvolle Lösung, zumal da sie keineswegs ein Übermaß an gutem Willen voraussetzt und für die Verwal tungspraxis nicht die geringste Schwierigkeit mit sich bringt, darin, daß man unter dem Einfluß des Gemeinschaftsrechtes zu einer Anwendung des belgischen
Rechts gelangt, nach der es ausreicht, wenn im Augenblick des tatsächlichen Eingangs beim belgischen Versicherungsträger alle materiellen Voraussetzungen erfüllt sind, und nach der ein Rentenanspruch von dem Zeitpunkt der Erfüllung aller Anspruchsvoraussetzungen an zuerkannt werden kann. Dagegen vermag ich für das Erfordernis der Stellung eines neuen Antrags mit der möglichen nachteiligen Wirkung, daß eine Leistung erst vom Zeitpunkt des Eingangs dieses neuen Antrags an gewährt wird, nicht die geringste Rechtfertigung zu erblicken.
Namentlich die Besinnung auf System und Geist der Gemeinschaftsverordnungen auf dem Gebiete des Sozialversicherungsrechts und insbesondere der Rückgriff auf den Grundgedanken des Artikels 30 der Verordnung Nr. 4 bzw. der entsprechenden Vorschrift der Verordnung Nr. 574/72 erlauben es demnach, auf die Frage des Arbeitsgerichts Brüssel wie folgt zu antworten:
Wenn nach dem Recht eines Mitgliedstaats Invalidenrente ohne Stellung eines Antrages gewährt wird, ist ein Antrag, der. beim Versicherungsträger dieses Staates über den Träger des Wohnsitzstaates des Antragstellers gemäß Artikel 30 der Verordnung Nr. 4 oder Artikel 36 der Verordnung Nr. 574/72 gestellt wird, wirksam, wenn im Zeitpunkt des Eingangs des Antrags bei dem Versicherungsträger des zuerst genannten Staates alle für die Gewährung einer Invalidenrente nach seiner Rechtsordnung notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind.