61998CJ0477_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-477/98,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van de Court of Appeal in Northern Ireland (Verenigd Koninkrijk), in het aldaar aanhangig geding tussen
Eurostock Meat Marketing Ltd
en
Department of Agriculture for Northern Ireland,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 9 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13), van beschikking 97/534/EG van de Commissie van 30 juli 1997 houdende verbod, in verband met overdraagbare spongiforme encefalopathieën, op het gebruik van risicomateriaal (PB L 216, blz. 95), en van artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. Gulmann, A. La Pergola, M. Wathelet en V. Skouris, kamerpresidenten, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón (rapporteur), R. Schintgen en F. Macken, rechters,
advocaat-generaal: S. Alber
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Eurostock Meat Marketing Ltd, vertegenwoordigd door A. O'Caoimh, SC, en C. Carney, Barrister, geïnstrueerd door Robert A. Mullan & Son, Solicitors,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door R. Magrill, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, bijgestaan door K. Parker, QC, en B. McCloskey, Barrister,
- de Duitse regering, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing, Ministerialrat bij het Bondsministerie van financiën, en C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor bij hetzelfde ministerie, als gemachtigden,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, adjunct-directeur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en R. Loosli-Surrans, chargé de mission bij dezelfde directie, als gemachtigden,
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra, hoofd van de afdeling Europees recht bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Oliver, juridisch adviseur, en G. Berscheid, lid van de juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Eurostock Meat Marketing Ltd, vertegenwoordigd door M. Lavery, QC; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door R. Magrill en K. Parker; de Duitse regering, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra, en de Commissie, vertegenwoordigd door P. Oliver en G. Berscheid, ter terechtzitting van 7 maart 2000,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 april 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 9 november 1998, ingekomen bij het Hof op 21 december daaropvolgend, heeft de Court of Appeal in Northern Ireland krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 9 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13), van beschikking 97/534/EG van de Commissie van 30 juli 1997 houdende verbod, in verband met overdraagbare spongiforme encefalopathieën, op het gebruik van risicomateriaal (PB L 216, blz. 95), en van artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG).
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Eurostock Meat Marketing Ltd (hierna: Eurostock") en het Department of Agriculture for Northern Ireland (Ministerie van landbouw voor Noord-Ierland; hierna: ministerie"), betreffende de invoer van runderkoppen uit Ierland in Noord-Ierland.
Rechtskader
Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht
3 De productie en het in de handel brengen van vers vlees worden geregeld door richtlijn 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964 betreffende de gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van vers vlees, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497/EEG van de Raad van 29 juli 1991 (PB L 268, blz. 69), en gewijzigd bij richtlijn 95/23/EG van de Raad van 22 juni 1995 (PB L 243, blz. 7; hierna: richtlijn 64/433").
4 Volgens de vierde overweging van haar considerans is richtlijn 64/433 gericht op uniformering van de gezondheidsvoorschriften ten aanzien van vlees in de slachthuizen en uitsnijderijen, alsmede voor het opslaan en het vervoer van vlees.
5 Artikel 3, lid 1, A en B, van richtlijn 64/433 luidt als volgt:
1. Elke lidstaat ziet erop toe dat
A. hele karkassen, halve karkassen, halve karkassen die in ten hoogste drie stukken zijn verdeeld of voeten:
a) verkregen worden in een slachthuis dat (...) is erkend en gecontroleerd (...);
b) afkomstig zijn van een slachtdier dat (...) vóór het slachten is gekeurd door een officiële dierenarts (...);
c) op bevredigende hygiënische wijze worden behandeld (...);
d) (...) na het slachten door een officiële dierenarts worden gekeurd (...);
e) (...) worden voorzien van een keurmerk;
(...)
B. uitgesneden delen of stukken die kleiner zijn dan die bedoeld onder A of uitgebeend vlees:
a) uitgesneden of uitgebeend worden in een uitsnijderij die (...) is erkend en gecontroleerd;
(...)"
6 De achtste overweging van de considerans van richtlijn 64/433 luidt dat in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer, de voorschriften van richtlijn 89/662/EEG (...) eveneens van toepassing moeten zijn".
7 Artikel 18 van richtlijn 64/433 bepaalt:
De voorschriften van richtlijn 89/662/EEG zijn van toepassing, met name voor wat betreft de controles bij de oorsprong, de organisatie van de door de lidstaten van bestemming te verrichten controles en de daaraan te verbinden gevolgen en de tenuitvoerlegging van de vrijwaringsmaatregelen."
8 Richtlijn 89/662 heeft tot doel, de veterinaire controles aan de binnengrenzen van de Gemeenschap af te schaffen.
9 Deze richtlijn gaat uit van het beginsel van versterking van de veterinaire controles in het land van verzending, en van slechts steekproefsgewijze verrichting van controles in het land van bestemming.
10 De dertiende overweging van de considerans van richtlijn 89/662 luidt als volgt:
Overwegende evenwel dat de lidstaten zich, voor wat bepaalde epidemische dierziekten betreft, nog in moeilijke situaties op gezondheidsgebied bevinden en dat in afwachting van een communautaire aanpak van de bestrijding van deze ziekten het punt van de controle van het intracommunautaire handelsverkeer in levende dieren voorlopig terzijde dient te worden gelaten en controle van documenten tijdens het vervoer mogelijk dient te worden gemaakt; dat, bij de huidige stand van zaken op het gebied van de harmonisatie, en in afwachting van communautaire voorschriften voor goederen waarvoor nog geen geharmoniseerde voorschriften gelden, de voorschriften van het land van bestemming van toepassing moeten zijn, voor zover zij met artikel 36 van het Verdrag in overeenstemming zijn."
11 Artikel 9 van richtlijn 89/662 bepaalt:
1. Elke lidstaat stelt de andere lidstaten en de Commissie onmiddellijk in kennis, behalve van het uitbreken op zijn grondgebied van de in richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de volksgezondheid een ernstig gevaar kunnen opleveren.
De lidstaat van oorsprong legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.
De lidstaat van bestemming of van doorvoer die tijdens een controle bedoeld in artikel 5 een van de in de eerste alinea bedoelde ziektes of aandoeningen heeft geconstateerd, kan zo nodig de in de communautaire voorschriften bedoelde preventieve maatregelen nemen.
In afwachting van de overeenkomstig lid 4 te nemen maatregelen, kan de lidstaat van bestemming om ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen nemen ten aanzien van de betrokken inrichtingen dan wel, in geval van een epidemische dierziekte, ten aanzien van de in de communautaire voorschriften bedoelde beschermingszone.
De door de lidstaten genomen maatregelen worden onverwijld aan de Commissie en aan de andere lidstaten meegedeeld.
2. (...)
3. (...)
4. In alle gevallen ziet de Commissie erop toe dat de situatie zo spoedig mogelijk in het Permanent Veterinair Comité wordt besproken. Zij stelt volgens de procedure van artikel 17 de nodige maatregelen vast voor de in artikel 1 bedoelde producten en, als dat gezien de omstandigheden nodig is, voor de producten van oorsprong of de daarvan afgeleide producten. De Commissie volgt het verdere verloop van de situatie en wijzigt op grond daarvan volgens dezelfde procedure de genomen beslissingen of trekt deze in.
5. (...)"
12 In het kader van de boviene spongiforme encefalopathie-crisis heeft de Commissie beschikking 97/534 uitgevaardigd.
13 Artikel 2 van deze beschikking verbiedt alle gebruik van gespecificeerd risicomateriaal. Artikel 1 definieert gespecificeerd risicomateriaal, wat runderen betreft, als: de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg" van runderen van meer dan twaalf maanden.
14 Artikel 4, lid 1, van beschikking 97/534 bepaalt:
Gespecificeerd risicomateriaal wordt bij de verwijdering gemerkt met een kleurstof en ofwel
a) gedestrueerd door verbranding,
ofwel
b) mits de kleur van de kleurstof na warmtebehandeling nog waarneembaar is, met warmte behandeld en vervolgens verbrand, begraven, als brandstof gebruikt of anderszins weggewerkt met een soortgelijke methode die het risico voor overdracht van een overdraagbare spongiforme encefalopathie uitsluit."
15 Artikel 5 bepaalt, dat de lidstaten geregeld officiële controles verrichten, vooral in slachthuizen, uitsnijderijen, opslagvoorzieningen en warmtebehandelingsbedrijven, en dat zij maatregelen nemen om kruisbesmetting te vermijden.
16 De negentiende overweging van de considerans van beschikking 97/534 luidt als volgt:
Overwegende dat er geen doeltreffende controles of tests zijn om uit te maken of al dan niet bij de vervaardiging van producten bepaalde weefsels gebruikt zijn; dat het derhalve, om te garanderen dat de betrokken weefsels en vloeistoffen niet bij de vervaardiging van producten die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht, worden gebruikt, van wezenlijk belang is ervoor zorg te dragen dat die weefsels in de productie-inrichting worden verwijderd en van een kleurmerk worden voorzien waarna zij door verbranding, eventueel na warmtebehandeling, moeten worden gedestrueerd; dat deze maatregelen ook zullen waarborgen dat deze weefsels voor voedingsmiddelen, diervoeders, medische, farmaceutische en cosmetische producten worden uitgesloten."
17 Volgens artikel 10 zou beschikking 97/534 met ingang van 1 januari 1998 van toepassing zijn.
18 Deze datum werd evenwel achtereenvolgens verschoven naar 1 april 1998, bij beschikking 97/866/EG van de Commissie van 16 december 1997 tot wijziging van de beschikking 97/534 (PB L 351, blz. 69); naar 1 januari 1999, bij beschikking 98/248/EG van de Raad van 31 maart 1998 tot wijziging van beschikking 97/534 (PB L 102, blz. 26); naar 31 december 1999, bij beschikking 98/745/EG van de Raad van 17 december 1998 tot wijziging van beschikking 97/534 (PB L 358, blz. 113), en tenslotte naar 30 juni 2000, bij beschikking 1999/881/EG van de Raad van 14 december 1999 tot wijziging van beschikking 97/534 (PB L 331, blz. 78).
Nationale wetgeving
19 Op aanbeveling van het Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (hierna: SEAC"), een onafhankelijk wetenschappelijk adviesorgaan van de regering van het Verenigd Koninkrijk, werd de wetgeving van Noord-Ierland in 1996 in die zin gewijzigd, dat gespecificeerde risicomaterialen werden gedefinieerd als de kop (met inbegrip van de hersenen, maar zonder de tong), het ruggenmerg, de milt, de zwezerik, de tonsillen en de ingewanden van runderen van zes maanden of ouder die in het Verenigd Koninkrijk zijn gestorven of er zijn geslacht.
20 In 1997 adviseerde het SEAC tot het treffen van maatregelen teneinde de aanwezigheid van gespecificeerde risicomaterialen te kunnen controleren in runderen ingevoerd uit andere lidstaten of derde landen dan die waar geen risico in verband met boviene spongiforme encefalopathie bekend was.
21 Op 29 december 1997, dus enkele dagen nadat de datum van toepassing van beschikking 97/534 bij beschikking 97/866 voor het eerst was uitgesteld, vaardigde het ministerie de Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 [besluit (Noord-Ierland) inzake gespecificeerde risicomaterialen; hierna: besluit van 1997"] uit in het kader van het actieprogramma ter voorkoming van boviene spongiforme encefalopathie.
22 Artikel 6, lid 1, van het besluit van 1997 bepaalt het volgende:
Er mag geen
a) gespecificeerd risicomateriaal van klasse 1, behalve wanneer het rechtstreeks naar een etablissement met een vergunning wordt vervoerd, of
b) voedsel of voedingsstof van bijlage 1 behalve wanneer het (zij)
i) geen gespecificeerd risicomateriaal van klasse 1 bevat; en
ii) vergezeld gaat van een certificaat in de in bijlage 2 beschreven vorm, dat is afgegeven door de bevoegde veterinaire dienst van de plaats waaruit het voedsel of de voedingsstof werd verzonden,
in Noord-Ierland vanuit elders dan vanuit het Verenigd Koninkrijk, de Kanaaleilanden en het Eiland Man worden ingevoerd."
23 Het gespecificeerde risicomateriaal van klasse 1" in de zin van artikel 6, lid 1, van het besluit van 1997 omvat de schedel, met inbegrip van hersenen en ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van een dier van meer dan twaalf maanden, dat buiten het Verenigd Koninkrijk is gestorven of er is geslacht. Deze definitie is overgenomen van de definitie van gespecificeerd risicomateriaal in artikel 1 van beschikking 97/534. Zij omvat niet de wangen.
24 Het Verenigd Koninkrijk deelde de inhoud van het besluit van 1997 op 16 december 1997 aan de Commissie mee overeenkomstig richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB L 109, blz. 8). Nadat de Commissie te kennen had gegeven, dat deze mededeling niet voldeed aan de vereisten van richtlijn 89/662, werd het besluit van 1997 haar op 20 januari 1998 opnieuw meegedeeld in de vorm zoals voorzien in deze laatste richtlijn.
Het beroep en de prejudiciële vragen
25 Eurostock, gevestigd te Newry, Noord-Ierland, is een vleesbedrijf en houdt zich inzonderheid bezig met de verwijdering van vlees van de wangen van runderkoppen en de bereiding van dat vlees voor menselijke consumptie. Het bedrijf houdt zich al dertien jaar bezig met het uitbenen van uit de Ierse Republiek ingevoerde runderkoppen en voert het betrokken vlees uit naar andere delen van het Verenigd Koninkrijk en sinds 1987 naar Frankrijk.
26 Nadat het wangvlees uit de runderkop is gehaald voor menselijke consumptie, wordt de rest van de schedel door Eurostock behandeld als betrof het gespecificeerd risicomateriaal.
27 Op 9 januari 1998 nam de minister overeenkomstig artikel 14 van het besluit van 1997 een partij door Eurostock uit de Ierse Republiek ingevoerde runderkoppen in beslag en verklaarde ze onbruikbaar. Deze lading ging vergezeld van overeenkomstig richtlijn 64/433 afgeleverde keuringscertificaten waarin de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie werd bevestigd. De inbeslagname van de runderkoppen gebeurde zonder voorafgaande inspectie van de runderkoppen op grond dat de partij in strijd met artikel 6, lid 1, van het besluit van 1997 was ingevoerd, aangezien zij gespecificeerd risicomateriaal bevatte.
28 Op 10 februari 1998 stelde Eurostock bij de High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (Verenigd Koninkrijk), beroep in tegen het besluit van 1997. Zij betoogde inzonderheid, dat dit besluit een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking van het vrije goederenverkeer vormde, die in strijd was met artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG), en dat het ging om een maatregel die volgens het gemeenschapsrecht noch gerechtvaardigd noch toelaatbaar was.
29 De minister stelde daarentegen, dat het besluit van 1997 uit hoofde van artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662 toelaatbaar was, daar deze nationale maatregel was getroffen in afwachting van door de Commissie overeenkomstig artikel 9, lid 4, te treffen communautaire maatregelen, nadat de Commissie de toepassing van de door haar vastgestelde beschikking 97/534 had uitgesteld met het oog op wijziging of vervanging door een andere maatregel.
30 Bij beschikking van 1 april 1998 besliste de High Court, dat het besluit van 1997 onwettig was. Deze rechterlijke instantie oordeelde, dat de minister zich niet kon baseren op artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662 en dat het besluit van 1997 geen conservatoire beschermingsmaatregel in de zin van deze bepaling was, te weten een maatregel in afwachting van de door de Commissie overeenkomstig artikel 9, lid 4, van dezelfde richtlijn te nemen maatregelen. Volgens de High Court was niet duidelijk, of de Commissie maatregelen zou treffen, en a fortiori niet, of dergelijke maatregelen dezelfde werking zouden hebben als het besluit van 1997.
31 In het kader van het hiertegen door het ministerie ingestelde beroep heeft de Court of Appeal in Northern Ireland besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
1) Mag een lidstaat conservatoire maatregelen nemen overeenkomstig artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662/EEG van de Raad, wanneer de Commissie krachtens artikel 9, lid 4, van deze richtlijn beschikking 97/534/EEG heeft vastgesteld, doch de inwerkingtreding van deze beschikking heeft uitgesteld?
2) Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord, welke graad van zekerheid, waarschijnlijkheid of mogelijkheid dat de Commissie deze beschikking in werking zal doen treden, is dan vereist alvorens de lidstaat dergelijke conservatoire maatregelen mag nemen?
3) Moet artikel 4, lid 1, van beschikking 97/534/EG van de Commissie, aldus worden uitgelegd, dat
a) gespecificeerd risicomateriaal in de productie-inrichting moet worden verwijderd en gemerkt; en
b) de productie-inrichting in deze context de plaats is waar de dieren worden geslacht?
4) Indien de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, mag een lidstaat maatregelen houdende verbod van invoer uit een andere lidstaat van
a) gespecificeerd risicomateriaal in de zin van deze richtlijn;
of
b) runderkoppen met gespecificeerd risicomateriaal,
dan toch rechtvaardigen op grond van artikel 36 van het Verdrag uit hoofde van de bescherming van de menselijke gezondheid?"
De eerste en de tweede vraag
32 De eerste en de tweede vraag moeten tezamen worden onderzocht en aldus worden uitgelegd, dat de verwijzende rechter in hoofdzaak wenst te vernemen of een lidstaat, als conservatoire maatregel in de zin van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662, de invoer kan verbieden van runderkoppen die risicomateriaal in verband met boviene spongiforme encefalopathie bevatten, wanneer de Commissie weliswaar overeenkomstig artikel 9, lid 4, van dezelfde richtlijn een beschikking als beschikking 97/534 heeft vastgesteld, die verwijdering van dergelijk materiaal voorschrijft en gebruik ervan verbiedt, maar de toepassing van de in die beschikking vervatte maatregelen is uitgesteld.
Opmerkingen van partijen
33 Volgens Eurostock moet worden geantwoord, dat een lidstaat in die omstandigheden dergelijke maatregelen niet mag treffen. Zij herinnert eraan dat, overeenkomstig de elfde overweging van de considerans van richtlijn 89/662, de beschermingsmaatregelen in eerste instantie onder de verantwoordelijkheid van het land van verzending vallen en dat de runderkoppen in de onderhavige zaak overeenkomstig richtlijn 64/433 op de plaats van verzending in de Ierse Republiek aan veterinaire controle en aan keuring zijn onderworpen, waarbij een keurmerk werd aangebracht en een keuringscertificaat werd afgegeven.
34 Eurostock betoogt verder dat, gelet op het beginsel van het vrije goederenverkeer en aangezien uitzonderingen op dit beginsel beperkt moeten worden uitgelegd, de bepalingen van richtlijn 89/662 niet aldus kunnen worden uitgelegd, dat zij de lidstaten dezelfde discretionaire bevoegdheid toekennen als waarover de Commissie op grond van deze richtlijn beschikt. Daar de Commissie bovendien beschikking 97/534 had vastgesteld, bevond men zich niet in afwachting van (...) te nemen maatregelen" in de zin van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662. Dat zou slechts het geval zijn geweest, indien de omstandigheden na de vaststelling van beschikking 97/534 waren gewijzigd.
35 Eurostock onderstreept bovendien, dat het besluit van 1997 een grotere draagwijdte heeft dan beschikking 97/534 en dat het is vastgesteld nadat het Verenigd Koninkrijk tijdens een bijeenkomst van het permanent veterinair comité een minderheidsstandpunt had ingenomen en het oneens was met beschikking 97/534 omdat de draagwijdte ervan onvoldoende ruim was.
36 Volgens Eurostock kunnen gespecificeerde risicomaterialen in een uitsnijderij of elders worden verwijderd. Eurostock merkt dienaangaande op, dat het vervoer van runderkoppen van een slachthuis naar een uitsnijderij, evenmin als de invoer van wangvlees ingevolge beschikking 97/534 verboden is. Wanneer runderkoppen tussen het slachthuis en de uitsnijderij een grens overschrijden, levert het wangvlees geen groter risico op dan wanneer hetzelfde vlees wordt verwijderd na te zijn vervoerd naar een in dezelfde lidstaat als het slachthuis gelegen uitsnijderij, en vervolgens in Noord-Ierland wordt ingevoerd.
37 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Franse en de Nederlandse regering evenals de Commissie moet daarentegen worden geantwoord, dat een lidstaat in de gegeven situatie conservatoire beschermingsmaatregelen mag treffen.
38 Voor de mogelijkheid om nationale maatregelen uit te vaardigen nadat een communautaire beschikking is gegeven, maar vóór de datum van inwerkingtreding hiervan, verwijst de Franse regering naar het arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punten 45 en 46), volgens hetwelk de lidstaten zich gedurende de termijn voor tenuitvoerlegging van een richtlijn dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. Toegepast op een geval als het thans in geding zijnde betekent dit beginsel, dat een lidstaat een maatregel kan treffen die verenigbaar is met de reeds gegeven communautaire beschikking die evenwel pas later van toepassing zal zijn, door haar maatregel zo nauw mogelijk bij deze beslissing te laten aansluiten en de geldigheidsduur ervan te beperken tot de datum van inwerkingtreding van de communautaire beschikking.
39 De Franse regering preciseert, dat dergelijke nationale maatregelen geboden kunnen zijn gelet op het door het Hof in zijn arrest van 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96, Jurispr. blz. I-2265), bevestigde voorzorgsbeginsel. Wanneer de toepassing van een communautaire beschikking herhaaldelijk wordt uitgesteld, loopt een lidstaat immers het gevaar, dat dit beginsel hem op nationaal niveau wordt tegengeworpen.
40 Tenslotte heeft de Commissie zich niet tegen de toepassing van deze maatregelen verzet.
41 De Nederlandse regering is van oordeel dat, zolang de overeenkomstig artikel 9, lid 4, van richtlijn 89/662 vastgestelde communautaire maatregelen niet van toepassing zijn, de lidstaten de bevoegdheid behouden om overeenkomstig artikel 9, lid 1, vierde alinea, van deze richtlijn beschermingsmaatregelen te nemen, indien de voorwaarden van deze bepaling vervuld zijn. Zij stelt dat krachtens beschikking 97/534 de gespecificeerde risicomaterialen moeten worden verwijderd en gemerkt met een kleurstof bij de eerste gelegenheid die zich voordoet, dat wil zeggen de plaats waar de dieren worden geslacht. In antwoord op de laatste vraag merkt zij op, dat maatregelen van de overheid als in deze vraag bedoeld, gerechtvaardigd zijn uit hoofde van artikel 36 van het Verdrag. Ter terechtzitting heeft zij verklaard, dat het niet uitgesloten is, dat een lidstaat ertoe wordt gebracht een standpunt in te nemen dat verder gaat dan het door de Commissie in beschikking 97/534 ingenomen standpunt.
42 De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt, dat een lidstaat op grond van zowel artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662 als artikel 36 van het Verdrag conservatoire beschermingsmaatregelen kan treffen, zolang de meest betrouwbare wetenschappelijke kennis van de van gespecificeerde risicomaterialen uitgaande aanzienlijke risico's, welke risico's in beschikking 97/534 in aanmerking zijn genomen, niet door een andere algemeen erkende wetenschappelijke autoriteit ernstig in twijfel zijn getrokken.
43 Aangaande de omstandigheid dat het invoerverbod geldt voor de hele runderkop, herinnert de regering eraan, dat de hersenen en het ruggenmerg de grootste gevaren voor overdracht van de ziekte en voor kruisbesmetting van weefsels opleveren. Volgens een advies van het SEAC levert de slachting zelf van het vee, door neerslaan, doorsnijden van ruggenmerg of onthoofding, een risico op besmetting van de weefsels van de kop op, doordat het cerebro-spinaal vocht inzonderheid over de wangen wegvloeit. Dit risico is nog groter indien het vlees niet onmiddellijk wordt verwijderd en neemt nog toe bij het vervoer van de kop. De wetenschappelijke stuurgroep heeft in zijn verslag van 9 december 1997 voorgesteld om de volledige kop, met uitzondering van de tong, als hoogrisicomateriaal te klasseren, juist wegens de mogelijkheid van besmetting door zeer besmettelijke weefsels tijdens de slachting.
44 Bij een teleologische uitlegging van beschikking 97/534, die de lidstaten in artikel 5 gebiedt maatregelen [te nemen] om kruisbesmetting te vermijden", moet volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk worden erkend, dat de lidstaten bevoegd zijn om de invoer van producten met gespecificeerd risicomateriaal dat niet onmiddellijk na de slachting is verwijderd en over een redelijk grote afstand is vervoerd, te verbieden. Ook uit de voor de hand liggende betekenis van de negentiende overweging van de considerans van beschikking 97/534, die bepaalt dat de weefsels in de productie-inrichting" moeten worden verwijderd en van een kleurmerk moeten worden voorzien, blijkt dat deze plaats de plaats van slachting van het dier is.
45 De Commissie stelt om te beginnen, dat zij had voorgesteld beschikking 97/534 te vervangen door een nieuwe regeling, met een veel langere lijst van gespecificeerde risicomaterialen, zulks overeenkomstig een aanbeveling van de wetenschappelijke stuurgroep van 9 december 1997. Zij heeft daarom een eerste keer zelf de toepassing van beschikking 97/534 uitgesteld om de nodige studies te kunnen verrichten. Nadat het Permanent Veterinair Comité geen gunstig advies had uitgebracht, heeft vervolgens de Raad de latere beschikkingen vastgesteld waarmee de toepassing van beschikking 97/534 werd uitgesteld. Uit protest tegen het blokkeren van haar voorstel door de Raad, heeft de Commissie een verklaring afgelegd die een herhaling bevatte van de tot de lidstaten gerichte aanbeveling, ondertussen alle gelet op hun respectieve situatie inzake overdraagbare spongiforme encefalopathieën (waaronder de boviene spongiforme encefalopathie) noodzakelijke maatregelen te nemen of te handhaven. Voorts heeft zij een voorstel voor een verordening 1999/C 45/02 van het Europees Parlement en de Raad ingediend houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie en beheersing en bestrijding van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (PB 1999, C 45, blz. 2). Volgens dit voorstel zou in de regio's met hoge risico's als Groot-Brittannië en Noord-Ierland in december 1997 en januari 1998 de volledige runderkop met uitzondering van de tong, doch met inbegrip van de wangen, als gespecificeerd risicomateriaal zijn geklasseerd.
46 Gelet op deze situatie is het volgens de Commissie onrealistisch en absurd te stellen, dat maatregelen in de zin van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 zijn genomen", wanneer deze maatregelen niet van toepassing zijn. Zij herinnert aan de zeer ernstige gevaren van boviene spongiforme encefalopathie en onderstreept dat het Verenigd Koninkrijk het besluit van 1997 pas heeft vastgesteld nadat de Commissie de toepassing van haar maatregelen bij beschikking 97/866 heeft moeten uitstellen.
47 Zij vindt een invoerverbod voor de volledige kop logisch, ook al zijn de wangen geen gespecificeerd risicomateriaal. In de praktijk was er immers geen andere mogelijkheid om de invoer te verhinderen van de delen van de kop die een gevaar voor de volksgezondheid en de gezondheid van de dieren vormen. Het staat de marktdeelnemers echter vrij om enkel de wangen in te voeren.
48 De Commissie betoogt, dat het besluit van 1997 geen middel tot willekeurige discriminatie in de zin van artikel 36 van het Verdrag vormde en gerechtvaardigd was, inzonderheid rekening houdend met de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO") en het Internationaal bureau voor besmettelijke veeziekten (hierna: IOE"), alsmede van het wetenschappelijk veterinair comité en van de wetenschappelijke stuurgroep.
49 De Duitse regering maakt alleen opmerkingen over de vraag betreffende de plaats van verwijdering van de gespecificeerde risicomaterialen. Zij preciseert, dat beschikking 97/534 het vervoer van runderkoppen tussen slachthuizen en uitsnijderijen met inachtneming van de noodzakelijke conservatoire maatregelen niet uitsluit. Dit volgt uit de uitlegging van artikel 4, lid 1, van beschikking 97/534, die samen met de andere gemeenschapsrechtelijke voorschriften betreffende de geschiktheid van vlees voor menselijke consumptie, die inzonderheid in richtlijn 64/433 zijn opgenomen, moet worden geanalyseerd.
50 Zij stelt dat, volgens artikel 3, lid 1, A, van deze richtlijn, enkel de hele karkassen, de halve karkassen en de voeten uit een slachthuis kunnen worden meegenomen. Om hygiënische redenen is het verboden het vlees in het slachthuis verder uit te snijden. Dit betekent dat in een slachthuis, als productie-inrichting, enkel de gespecificeerde risicomaterialen die bij de voorbereiding van het karkas zonder verder uitsnijden bereikbaar zijn, mogen worden verwijderd. Het betreft hier de tonsillen, het ruggenmerg en de milt. De schedel daarentegen, met inbegrip van de hersenen, kan niet in de productie-inrichting" slachthuis worden verwijderd, maar enkel in de uitsnijderijen. Hieruit volgt dat de spieren van de kop ingevolge artikel 3, lid 1, B, van richtlijn 64/433 enkel in de uitsnijderijen kunnen worden verwijderd.
51 Ter terechtzitting heeft de Duitse regering eraan herinnerd, dat vers vlees op grond van richtlijn 64/433 tussen de lidstaten slechts in de handel mag worden gebracht indien het geschikt voor consumptie is bevonden, hetgeen door het in deze richtlijn voorziene keurmerk wordt bevestigd. Uitgelegd in samenhang met beschikking 97/534 volgt uit deze richtlijn, dat het keurmerk pas kan worden aangebracht nadat de gespecificeerde risicomaterialen uit de kop zijn verwijderd. Met andere woorden, op hele runderkoppen kan geen keurmerk worden aangebracht en zij kunnen bijgevolg niet naar een andere lidstaat worden uitgevoerd.
Beoordeling door het Hof
52 Om te beginnen moet worden vastgesteld, dat op vers rundvlees dat tussen lidstaten wordt verhandeld, twee richtlijnen van toepassing zijn.
53 Richtlijn 64/433 stelt volgens artikel 1 ervan gezondheidsvoorschriften vast voor de productie en het in de handel brengen van voor menselijke consumptie bestemd vers vlees van onder meer runderen. Zij voorziet in een reeks maatregelen inzake slachthuizen en uitsnijderijen, vers vlees dat ongeschikt is voor menselijke consumptie en de keuringen door officiële dierenartsen van de lidstaten.
54 Richtlijn 89/662, die is vastgesteld in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, strekt ertoe de veterinaire controles aan de binnengrenzen van de Gemeenschap af te schaffen, door de nadruk te leggen op de controles bij verzending en de organisatie van de controles die op de plaats van bestemming kunnen worden verricht. Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt, dat de lidstaten erop moeten toezien dat de veterinaire controles op producten van dierlijke oorsprong die vallen onder bepaalde richtlijnen, waaronder richtlijn 64/433, niet meer aan de grenzen, maar overeenkomstig richtlijn 89/662 worden uitgevoerd.
55 Bij artikel 13 van richtlijn 89/662 is aan richtlijn 64/433 een nieuw artikel toegevoegd, waarvan de inhoud in wezen in het huidige artikel 18 van richtlijn 64/433 voorkomt en dat een verwijzing van richtlijn 64/433 naar richtlijn 89/662 bevat wat onder meer de te treffen beschermingsmaatregelen betreft.
56 Derhalve moet in het kader van artikel 9 van richtlijn 89/662 worden onderzocht, of een door een lidstaat getroffen beschermingsmaatregel die onder meer tot gevolg heeft, dat rundvlees dat aan de bepalingen van richtlijn 64/433 voldoet, niet kan worden ingevoerd, verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
57 Ingevolge artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 kan een lidstaat van bestemming, in afwachting van de overeenkomstig artikel 9, lid 4, door de Commissie te treffen maatregelen, om ernstige redenen verband houdend met de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen treffen.
58 In dit verband kan de vaststelling door de Commissie van een beschikking die niet onmiddellijk van toepassing is, als zodanig niet worden geacht een lidstaat te beletten zelf conservatoire maatregelen uit hoofde van richtlijn 89/662 te treffen.
59 Artikel 9 van richtlijn 89/662 heeft immers tot doel, een communautaire beschermingsregeling in te voeren, die de door de lidstaten in geval van ernstig gevaar getroffen, wellicht uiteenlopende spoedmaatregelen moet vervangen. Een gevaar voor conflict tussen de communautaire bepalingen en de voordien door de lidstaten getroffen conservatoire maatregelen ontstaat evenwel eerst wanneer de communautaire bepalingen zijn vastgesteld, in werking zijn getreden en op de betrokken producten van toepassing zijn.
60 Dit zou anders zijn, indien de toepassing van de communautaire beschermingsmaatregel werd uitgesteld op de uitdrukkelijke grond dat vóór die datum geen nationale of communautaire maatregel noodzakelijk is. In dat geval zou het uitstel van de toepassing van de communautaire bepaling aldus moeten worden opgevat, dat zij de vaststelling van voorlopige maatregelen door de lidstaten in afwachting van de toepassing van de communautaire maatregel verbiedt.
61 Aan de hand van deze elementen moet worden nagegaan, of de beschikkingen van de Commissie en van de Raad betreffende het verbod op het gebruik van risicomateriaal in verband met overdraagbare spongiforme encefalopathieën, aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een lidstaat verbieden conservatoire beschermingsmaatregelen als het besluit van 1997 vast te stellen.
62 Uit de bewoordingen van beschikking 97/534 kan geenszins worden afgeleid, dat in afwachting van de toepassing ervan, die aanvankelijk was bepaald op 1 januari 1998, geen beschermingsmaatregel noodzakelijk zou zijn.
63 Veeleer wordt in de zesde overweging van de considerans verwezen naar de aanbevelingen van een groep van deskundigen van de WHO, volgens welke geen enkel land mag toestaan dat weefsel dat het boviene spongiforme encefalopathie-agens zou kunnen bevatten, in enigerlei voedingsketen terecht komt.
64 In de zevende overweging van de considerans wordt melding gemaakt van de conclusies van het wetenschappelijk veterinair comité, waarin wordt beklemtoond dat het boviene spongiforme encefalopathie-agens in materiaal met een sterke besmettelijkheid moeilijk met warmtebehandeling kan worden geïnactiveerd.
65 In de twaalfde en de dertiende overweging van de considerans wordt eraan herinnerd, dat het Verenigd Koninkrijk als een land met een hoge incidentie van boviene spongiforme encefalopathie wordt beschouwd en dat het derhalve gerechtvaardigd is, dat dit land met de aanbevelingen van het OIE strokende bepalingen betreffende de verwijdering van gespecificeerd materiaal en het verbod om ook andere dan de door het wetenschappelijk veterinair comité aanbevolen weefsels te verhandelen, handhaaft.
66 Luidens de veertiende overweging van de considerans ligt het risico voor blootstelling aan overdraagbare spongiforme encefalopathieën in bepaalde lidstaten aanzienlijk hoger en kunnen die lidstaten aanvullende maatregelen treffen voor de verwijdering van risicomateriaal dat afkomstig is van op hun grondgebied geslachte dieren.
67 In de drieëntwintigste overweging van de considerans wordt verklaard, dat in geen van de lidstaten een potentieel risico ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathie kan worden uitgesloten.
68 Luidens de vierentwintigste overweging van de considerans ten slotte zal beschikking 97/534 opnieuw worden bezien aan de hand van nieuwe wetenschappelijke informatie over het risico in verband met blootstelling aan overdraagbare spongiforme encefalopathie ten gevolge van besmettelijkheid van onder meer weefsels of materialen die nog niet door deze beschikking worden bestreken.
69 De considerans van beschikking 97/534 toont derhalve genoegzaam aan, dat het risico in verband met gespecificeerd risicomateriaal reeds vóór de vaststelling van deze beschikking bestond, dat verscheidene internationale wetenschappelijke comités reeds de verwijdering van dat materiaal hadden aanbevolen, dat de Commissie met de door sommige lidstaten reeds getroffen maatregelen instemde en dat zij beschikking 97/534 beschouwde als een minimumspoedmaatregel, die aan de hand van nieuwe wetenschappelijke informatie opnieuw zou kunnen worden bezien.
70 Bijgevolg kan deze beschikking niet aldus worden uitgelegd, dat zij een lidstaat verbiedt, vóór 1 januari 1998 conservatoire maatregelen betreffende de verwijdering van gespecificeerd risicomateriaal te treffen.
71 Bij beschikking 97/866 van de Commissie en de beschikkingen 98/248 en 98/745 van de Raad is de toepassing van de in beschikking 97/534 vastgestelde maatregelen uitgesteld. Beschikking 97/866 is gemotiveerd met de noodzaak, dat een aanvullende termijn noodzakelijk is om de gevolgen van beschikking 97/534 voor een groot aantal producten te bestuderen en nieuwe wetenschappelijke adviezen te onderzoeken. De beschikkingen 98/248 en 98/745 berusten op de overweging, dat door de veranderingen die sinds de vaststelling van beschikking 97/534 hebben plaatsgevonden, de inhoud van de in deze beschikking opgenomen maatregelen grondig opnieuw moet worden onderzocht.
72 Uit de consideransen van deze beschikkingen blijkt niet, dat het aan gespecificeerd risicomateriaal verbonden gevaar ten opzichte van de vaststellingen in beschikking 97/534 zou zijn verminderd of dat de toepassing van de in die beschikking vastgestelde maatregelen is uitgesteld op grond dat die maatregelen overbodig zouden zijn. Bij gebreke van een uitdrukkelijke vermelding kunnen de beschikkingen 97/866, 98/248 en 98/745 evenmin aldus worden uitgelegd, dat zij een lidstaat verbieden conservatoire maatregelen betreffende de verwijdering van gespecificeerd risicomateriaal te treffen vóór de datum die in die beschikkingen is vastgesteld voor de toepassing van de in beschikking 97/534 vervatte maatregelen.
73 Communautaire beschermingsmaatregelen overeenkomstig artikel 9, lid 4, van richtlijn 89/662 waren bijgevolg op de datum van vaststelling van het besluit van 1997 niet van toepassing en beletten een lidstaat evenmin, beschermingsmaatregelen vast te stellen krachtens artikel 9, lid 1, vierde alinea, van die richtlijn.
74 Derhalve moet worden nagegaan, of de in artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 gestelde voorwaarden vervuld waren en of een nationale maatregel als het besluit van 1997 het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.
75 Uit de situatie die in de considerans van beschikking 97/534 is beschreven en in de punten 63 tot en met 68 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, blijkt dat boviene spongiforme encefalopathie ten tijde van de vaststelling van het besluit van 1997 een ernstig gevaar voor de volksgezondheid opleverde.
76 Door wetenschappers werd verwijdering van gespecificeerd risicomateriaal aanbevolen en in overweging gegeven, dat geen land zou toestaan dat weefsels die het boviene spongiforme encefalopathie-agens zouden kunnen bevatten, in enigerlei voedselketen terecht zouden komen.
77 Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd, dat een maatregel als het besluit van 1997, dat een verbod stelde op de invoer van alle gespecificeerd risicomateriaal, dat wil zeggen de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen van meer dan twaalf maanden, alsook van ieder levensmiddel dat dergelijk gespecificeerd risicomateriaal bevatte, gerechtvaardigd was uit hoofde van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 en een maatregel vormde die, gelet op het gevaar in verband met eventuele overbrenging van boviene spongiforme encefalopathie, niet onevenredig was.
78 Zo kon de invoer van runderkoppen verboden worden, daar deze materiaal met een zeer grote besmettelijkheid bevatten en daar zowel wegens de slachtmethodes als wegens het vervoer een ernstig risico voor besmetting van gezonde weefsels bestond, vooral door het wegvloeien van het cerebro-spinaal vocht op wangvlees.
79 Bijgevolg moet op de eerste twee vragen worden geantwoord, dat een lidstaat, als conservatoire beschermingsmaatregel in de zin van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662, de invoer kan verbieden van runderkoppen die risicomateriaal in verband met boviene spongiforme encefalopathie bevatten, wanneer de Commissie weliswaar overeenkomstig artikel 9, lid 4, van dezelfde richtlijn een beschikking heeft vastgesteld als beschikking 97/534, die verwijdering van dergelijk materiaal voorschrijft en gebruik ervan verbiedt, maar de toepassing van de in die beschikking vervatte maatregelen is uitgesteld.
De derde en de vierde prejudiciële vraag
80 Gelet op bovenstaande uiteenzetting behoeven de derde en de vierde vraag niet te worden beantwoord.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
81 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Duitse, de Franse en de Nederlandse regering, alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de Court of Appeal in Northern Ireland bij beschikking van 9 november 1998 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Een lidstaat kan, als conservatoire beschermingsmaatregel in de zin van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, de invoer verbieden van runderkoppen die risicomateriaal in verband met boviene spongiforme encefalopathie bevatten, wanneer de Commissie weliswaar overeenkomstig artikel 9, lid 4, van dezelfde richtlijn een beschikking heeft vastgesteld als beschikking 97/534/EG van de Commissie van 30 juli 1997 houdende verbod, in verband met overdraagbare spongiforme encefalopathieën, op het gebruik van risicomateriaal, die verwijdering van dergelijk materiaal voorschrijft en gebruik ervan verbiedt, maar de toepassing van de in die beschikking vervatte maatregelen is uitgesteld.