62022CJ0547
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
6. lipnja 2024. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Postupci kontrole u području sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima – Direktiva 89/665/EEZ – Članak 2. stavak 1. točka (c) – Naknada štete ponuditelju koji je nezakonito isključen iz postupka javne nabave – Doseg – Gubitak prilike”
U predmetu C‑547/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Okresný súd Bratislava II (Općinski sud Bratislava II, Slovačka), odlukom od 22. srpnja 2022., koju je Sud zaprimio 17. kolovoza 2022., u postupku
INGSTEEL spol. s r. o.
protiv
Úrad pre verejné obstarávanie,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan, predsjednik vijeća, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis i D. Gratsias (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: A. M. Collins,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 20. rujna 2023.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Úrad pre verejné obstarávanie, V. Országhová,
–
za slovačku vladu, E. V. Larišová i S. Ondrášiková, u svojstvu agenata,
–
za češku vladu, L. Halajová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
–
za francusku vladu, R. Bénard i A. Daniel, u svojstvu agenata,
–
za austrijsku vladu, J. Schmoll, M. Fruhmann i M. Winkler‑Unger, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, G. Gattinara, R. Lindenthal i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 7. prosinca 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. stavka 1. točke (c) i članka 2. stavaka 6. i 7. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavi (SL 2007., L 335, str. 31.)(SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku: poglavlje 6., svezak 9., str. 198.), (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva INGSTEEL spol. s r. o. i Slovačke Republike, koja djeluje posredstvom Úrada pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javne nabave, Slovačka), povodom tužbe za naknadu štete koju je podnijelo to društvo zbog nezakonitog isključenja udruženja čiji je bilo član (u daljnjem tekstu: udruženje ponuditelja) iz postupka javne nabave koji je pokrenuo Slovenský futbalový zväz (Slovački nogometni savez, u daljnjem tekstu: javni naručitelj).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 89/665
3
Šesta uvodna izjava Direktive 89/665 glasi:
„budući da je potrebno osigurati da u svim državama članicama postoje odgovarajući postupci radi mogućnosti ukidanja nezakonito donesenih odluka i obeštećivanja osoba kojima je kršenje uzrokovalo štetu”.
4
Članak 1. te direktive, naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, glasi:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore navedene u Direktivi 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [(SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)], osim ako su takvi ugovori izuzeti u skladu s člancima 10. do 18. te Direktive.
[…]
Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive [2004/18], odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo Zajednice u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.
2.   Države članice osiguravaju da nema diskriminacije između poduzeća koja prijavljuju povredu u okviru postupka za sklapanje ugovora, koja proizlazi iz razlikovanja koje ova Direktiva pravi između nacionalnih propisa kojima se provodi pravo Zajednice i drugih nacionalnih propisa.
3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
[…]”
5
Članak 2. navedene direktive, naslovljen „Zahtjevi za postupke pravne zaštite”, određuje:
„1.   Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:
(a)
se što je prije moguće putem privremenih postupaka odrede privremene mjere s ciljem ispravljanja navodnog kršenja ili sprečavanja daljnje štete pojedinim zainteresiranima, uključujući mjere obustave ili osiguranja obustave postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi ili provedbe bilo koje odluke koju je donio javni naručitelj;
(b)
se ukinu ili se osigura ukidanje nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na dostavu ponuda, dokumentaciji za nadmetanje ili bilo kojem drugom dokumentu vezanom uz postupak sklapanja ugovora;
(c)
se osobama koje su pretrpjele štetu zbog kršenja dodijeli naknada štete.
[…]
6.   Države članice mogu predvidjeti da, kad je podnesen zahtjev za naknadu štete na temelju nezakonito donesene odluke, osporenu odluku mora najprije ukinuti tijelo koje ima potrebne ovlasti.
7.   Osim u slučajevima predviđenim u člancima 2.d do 2.f, učinci provedbe ovlasti navedenih u stavku 1. ovog članka na ugovor sklopljen nakon njegova odabira utvrđuju se na temelju nacionalnog prava.
Nadalje, osim u slučaju kad se odluka mora ukinuti prije dodjele naknade štete, država članica može predvidjeti da se nakon sklapanja ugovora u skladu s člankom 1. stavkom 5., stavkom 3. ovog članka ili člancima 2.a do 2.f ovlasti tijela nadležnog za postupke pravne zaštite ograničavaju na dodjelu naknade štete bilo kojoj osobi koja je pretrpjela štetu.
[…]”
Direktiva 2007/66
6
U skladu s uvodnom izjavom 36. Direktive 2007/66:
„U ovoj se Direktivi poštuju temeljna prava i načela priznata posebno u Povelji o temeljnim pravima Europske unije. Ovom se Direktivom nastoji osigurati puno poštovanje prava na pravni lijek i na pošteno suđenje u skladu s prvim i drugim podstavcima članka 47. Povelje.”
Slovačko pravo
7
Na temelju članka 3. stavka 1. točke (a) zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (Zakon br. 514/2003 o odgovornosti za štetu nastalu u provođenju javnih ovlasti) od 28. listopada 2003. (Zbierka zákonov, no 215, 2003, p. 3966), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon br. 514/2003), država odgovara za štetu koju tijela javne vlasti prouzroče donošenjem nezakonite odluke u provođenju javnih ovlasti.
8
Prema članku 5. stavku 1. tog zakona, sudionik postupka koji je pretrpio štetu zbog nezakonite odluke donesene u tom postupku ima pravo na naknadu te štete.
9
U skladu s člankom 6. stavkom 1. navedenog zakona, na to se pravo na naknadu štete može pozivati samo ako je nadležno tijelo poništilo ili izmijenilo takvu odluku zbog njezine nezakonitosti. Sud koji odlučuje o naknadi takve štete vezan je odlukom tog tijela.
10
Prema članku 15. stavku 1. istog zakona, pravo na naknadu štete prouzročene nezakonitim upravnim postupkom mora biti predmet prethodnog ispitivanja na temelju pisanog zahtjeva oštećene stranke koja od nadležnog tijela zahtijeva prethodno ispitivanje svojeg prava.
11
Iz članka 16. stavka 4. Zakona br. 514/2003 proizlazi da, s jedne strane, ako navedeno tijelo ne udovolji tom zahtjevu ili u pisanom obliku obavijesti oštećenu stranku da ga neće prihvatiti, ta stranka može pokrenuti postupak pred sudom kako bi taj sud odlučio o navedenom zahtjevu i, s druge strane, u okviru svojeg sudskog postupka navedena stranka može tražiti naknadu štete samo u skladu sa zahtjevom i pravom koji su bili predmet prethodnog ispitivanja.
12
Članak 17. stavak 1. tog zakona propisuje da se naknada dodjeljuje za stvarnu štetu i izmaklu korist, osim ako je posebnim odredbama predviđeno drukčije.
Glavni postupak i prethodna pitanja
13
Dana 16. studenoga 2013. javni naručitelj objavio je poziv na nadmetanje radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi radova obnove, modernizacije i izgradnje šesnaest nogometnih stadiona. Udruženje ponuditelja sudjelovalo je u tom postupku javne nabave.
14
Javni naručitelj odlučio ga je isključiti iz predmetnog postupka javne nabave, smatrajući da to udruženje nije ispunilo zahtjeve iz poziva na nadmetanje, osobito u pogledu svoje ekonomske i financijske sposobnosti. Ta odluka o isključenju potvrđena je odlukom tuženika iz glavnog postupka od 9. svibnja 2014., a zatim i odlukom njegova Višeg vijeća od 7. srpnja 2014. Budući da je Krajský súd v Bratislave (Regionalni sud u Bratislavi, Slovačka) odbio tužbu protiv potonje odluke presudom od 13. siječnja 2015., navedeno udruženje podnijelo je žalbu protiv te presude Najvyššem súdu Slovenskej republiky (Vrhovni sud Slovačke Republike).
15
Nakon što je Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku povodom kojeg je donesena presuda od 13. srpnja 2017., Ingsteel i Metrostav (C‑76/16, EU:C:2017:549), Najvyšší súd Slovenskej republiky (Vrhovni sud Slovačke Republike) ukinuo je te odluke od 9. svibnja i 7. srpnja 2014. Dana 3. travnja 2018. tuženik iz glavnog postupka donio je novu odluku kojom se javnom naručitelju nalaže da poništi odluku o isključenju udruženja ponuditelja iz predmetnog postupka javne nabave.
16
Budući da je taj postupak u međuvremenu zaključen sklapanjem okvirnog sporazuma s jedinim preostalim ponuditeljem zbog isključenja tog udruženja, tužitelj iz glavnog postupka podnio je tužbu za naknadu štete pred sudom koji je uputio zahtjev, Okresný súdom Bratislava II (Općinski sud Bratislava II, Slovačka), zbog navodno pretrpljene štete prouzročene nezakonitim odlukama tuženika iz glavnog postupka i njegova Višeg vijeća.
17
Pred tim sudom tužitelj iz glavnog postupka ističe da je ta šteta posljedica nezakonitog isključenja udruženja ponuditelja iz predmetnog ugovora, s obzirom na to da je odabrani ponuditelj dobio taj ugovor samo zbog tog isključenja. On u biti smatra da bi to udruženje, da nije bilo isključeno iz predmetnog postupka javne nabave, dobilo taj ugovor s obzirom na to da je njegova ponuda bila povoljnija od ponude tog odabranog ponuditelja i da je ispunjavala sve uvjete iz poziva na nadmetanje o kojem je riječ.
18
Kako bi se utvrdio iznos navodno pretrpljene štete, tužitelj iz glavnog postupka zatražio je provođenje vještačenja kako bi se utvrdio iznos izmakle koristi na temelju tako izgubljenog ugovora. Na temelju tog vještačenja tužitelj ističe izmaklu korist na osnovi ugovora koji nije dobio u iznosu od 819498,10 eura, bez poreza na dodanu vrijednost, kao i naknadu štete u iznosu od 2500 eura, što odgovara troškovima nastalima pri izradi navedenog vještačenja.
19
Tuženik iz glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev ističe da je udruženje ponuditelja bilo isključeno nakon prve faze predmetnog postupka javne nabave i da njegovo ponovno uključivanje u taj postupak ne bi automatski dovelo do dodjele tog ugovora tom udruženju, s obzirom na to da je javni naručitelj trebao temeljitije ocijeniti njegovu ponudu i, osobito, utvrditi je li njegova cijena bila iznimno niska.
20
Osim toga, tuženik iz glavnog postupka smatra, pozivajući se u tom pogledu na presudu od 17. ožujka 2005., AFCon Management Consultants i dr./Komisija (T‑160/03, EU:T:2005:107), da je zahtjev tužitelja iz glavnog postupka isključivo hipotetski. Nalaz i mišljenje vještaka koje je podnio tužitelj temelji se na fiktivnim podacima, osobito s obzirom na to da količina građevinskih radova predviđena predmetnim postupkom javne nabave u stvarnosti ne bi nužno bila izvedena.
21
U tom kontekstu tužitelj iz glavnog postupka napominje da se zahtjev koji nije, iz objektivnih razloga, utvrđen sa sigurnošću ne može odmah kvalificirati kao hipotetski. Za razliku od stvarne štete, izmakla korist ne sastoji se od umanjenja imovine oštećene strane, nego od gubitka očekivane dobiti, koja mora biti razumno predvidljiva s obzirom na redoviti tijek stvari, a do koje bi došlo da ne postoji nezakoniti akt o kojem je riječ. Što se tiče izvršenja ugovora o javnoj nabavi, tužitelj iz glavnog postupka ističe da se, ako javni naručitelj objavi poziv na nadmetanje, može pretpostaviti da ima interes za izvršenje predmetnog ugovora i da namjerava sklopiti ugovor s odabranim ponuditeljem, kao što je to uostalom slučaj u ovom predmetu, s obzirom na to da je javni naručitelj sklopio ugovor s odabranim ponuditeljem za sve radove predviđene u predmetnom pozivu na nadmetanje.
22
Sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na argumentaciju stranaka iz glavnog postupka, postavlja upit o usklađenosti članka 17. Zakona br. 514/2003 s Direktivom 89/665. Navodi da je tužitelj iz glavnog postupka tijekom postupka pred tim sudom zahtijevao naknadu štete na temelju gubitka prilike time što je upotrijebio pojam „izmakla korist”, pri čemu je taj pojam najbliži pravu na naknadu štete zbog gubitka prilike na koju se pozivao. Naime, slovačko pravo ne razlikuje različite vrste šteta koje se nadoknađuju, tako da gubitak prilike ulazi u kategoriju izmakle koristi. Tužitelj iz glavnog postupka dodaje da, s obzirom na dugotrajnu i ustaljenu praksu Suda, u slučaju nezakonitog isključenja ponuditelja iz postupka javne nabave, on ima pravo zahtijevati naknadu štete koju je pretrpio zbog gubitka prilike, koja se ne može izjednačiti s izmaklom koristi te koja ne zahtijeva tako visok stupanj vjerojatnosti stjecanja imovinske koristi. Riječ je o naknadi štete zbog gubitka prilike ostvarivanja dobiti, a ne o naknadi štete zbog same dobiti.
23
U tim je okolnostima Okresný súd Bratislava II (Općinski sud Bratislava II) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li praksa nacionalnog suda koji odlučuje u sporu povodom zahtjeva za naknadu štete nastale ponuditelju koji je nezakonito isključen iz postupka za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, prema kojoj se odbija dodjela naknade štete zbog gubitka prilike (loss of opportunity), u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (c) [Direktive 89/665] u vezi s [člankom 2.] stavcima 6. i 7. [te direktive]?
2.
Je li praksa nacionalnog suda koji odlučuje u sporu povodom zahtjeva za naknadu štete nastale ponuditelju koji je nezakonito isključen iz postupka za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, prema kojoj zahtjev koji se odnosi na izmaklu korist zbog gubitka prilike za sudjelovanje u postupku javne nabave nije dio zahtjeva za naknadu štete, u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (c) [Direktive 89/665] u vezi s [člankom] 2. stavcima 6. i 7. [te direktive]?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
24
Tuženik iz glavnog postupka osporava dopuštenost prethodnih pitanja ističući u biti da ona nisu relevantna za ocjenu tužbe u glavnom postupku, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev nije utvrdio njihovu dopuštenost ni aktivnu procesnu legitimaciju tužitelja u glavnom postupku. Usto, Sud nije nadležan za davanje odgovora na prethodna pitanja s obzirom na to da njima sud koji je uputio zahtjev zapravo želi da Sud preispita glavni postupak ili upute u pogledu postupka koji treba slijediti u slučaju da odluči ne dodijeliti naknadu štete zbog gubitka prilike.
25
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova koja je određena člankom 267. UFEU‑a, isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koju će donijeti da, s obzirom na posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud načelno mora donijeti odluku (presuda od 12. listopada 2023., INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, t. 32. i navedena sudska praksa).
26
Iz toga slijedi da se na pitanja o tumačenju prava Unije koja nacionalni sud uputi u pravnom i činjeničnom okviru koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati primjenjuje presumpcija relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presuda od 12. listopada 2023., INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, t. 33. i navedena sudska praksa).
27
Sud koji je uputio zahtjev u ovom slučaju ne traži od Suda da na glavni postupak primijeni odredbe prava Unije na koje se odnose prethodna pitanja, nego da ih tumači. Usto, taj je sud, koji u skladu sa sudskom praksom mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koju će donijeti (presuda od 13. siječnja 2022., Regione Puglia, C‑110/20, EU:C:2022:5, t. 23. i navedena sudska praksa), dovoljno jasno iznio razloge zbog kojih smatra da je tumačenje tih odredbi nužno za rješavanje tog spora.
28
Osim toga, treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, čak i ako ovisno o okolnostima može biti korisno da u trenutku obraćanja Sudu činjenice postupka budu utvrđene i da problemi koji se odnose na nacionalno pravo budu razriješeni – nacionalni sudovi imaju najširu mogućnost obraćanja Sudu ako smatraju da su se u predmetu u tijeku pred njima pojavila pitanja koja se odnose na tumačenje odredaba prava Unije ili ocjenu njihove valjanosti, u pogledu kojih moraju odlučiti (presuda od 4. lipnja 2015., Kernkraftwerke Lippe‑Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, t. 31. i navedena sudska praksa). Stoga se na temelju argumentacije tuženika iz glavnog postupka, prema kojoj tužba koju je podnio tužitelj iz glavnog postupka ne ispunjava uvjete dopuštenosti predviđene slovačkim pravom, ne može utvrditi nedopuštenost prethodnih pitanja.
29
U tim okolnostima valja utvrditi da su prethodna pitanja dopuštena.
Meritum
30
Svojim dvama pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive 89/665 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis ili praksa koji isključuju mogućnost da isključeni ponuditelj iz postupka javne nabave zbog nezakonite odluke javnog naručitelja bude obeštećen za štetu pretrpljenu zbog uskraćivanja prilike za sudjelovanje u tom postupku radi dobivanja predmetnog ugovora o javnoj nabavi.
31
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da sud koji je uputio zahtjev konkretno traži od Suda da pojasni treba li tu odredbu tumačiti na način da osobe koje su pretrpjele štetu zbog povrede prava Unije u području javne nabave i koje, stoga, imaju pravo na naknadu štete uključuju, ne samo osobe koje su pretrpjele štetu zbog toga što nisu dobile ugovor o javnoj nabavi, to jest zbog izmakle koristi, nego i osobe koje su pretrpjele štetu povezanu s gubitkom prilike da sudjeluju u postupku javne nabave i ostvare korist na temelju takvog sudjelovanja.
32
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presuda od 20. travnja 2023., DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, t. 41. i navedena sudska praksa).
33
Kad je riječ, kao prvo, o tekstu članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665, valja utvrditi da ta odredba, široko formulirana, propisuje da države članice osiguravaju da se osobama koje su pretrpjele štetu zbog kršenja prava Unije o javnoj nabavi dodijeli naknada štete koja se, u nedostatku pojašnjenja o različitim vrstama šteta, može odnositi na bilo koju vrstu štete koju su pretrpjele te osobe, uključujući štetu nastalu zbog propuštanja prilike za sudjelovanje u postupku javne nabave.
34
Tim se utvrđenjem potvrđuje, kao drugo, kontekst u kojem se nalazi navedena odredba.
35
Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojedinci kojima je država članica nanijela štetu povredom prava Unije imaju pravo na naknadu štete ako su ispunjena tri uvjeta, odnosno ako je cilj povrijeđenog prava Unije dodijeliti prava pojedincima, ako je povreda tog pravila dovoljno ozbiljna i ako postoji izravna uzročna veza između te povrede i štete koju su ti pojedinci pretrpjeli (presuda od 29. srpnja 2019., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, t. 35. i navedena sudska praksa). Osim toga, Sud je u više navrata presudio da naknada štete koja je pojedincima uzrokovana povredama prava Unije mora odgovarati pretrpljenoj šteti, u smislu da mora omogućiti, ako je to potrebno, potpunu naknadu stvarno pretrpljene štete (presuda od 28. lipnja 2022., Komisija/Španjolska (Zakonodavčeva povreda prava Unije), C‑278/20, EU:C:2022:503, t. 164. i navedena sudska praksa). Međutim, članak 2. stavak 1. točka (c) Direktive 89/665 predstavlja konkretizaciju tih načela koja su sastavni dio pravnog poretka Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 9. prosinca 2010., Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie i dr., C‑568/08, EU:C:2010:751, t. 87.).
36
U tom pogledu i u skladu s člankom 1. stavkom 3. Direktive 89/665 postupci pravne zaštite predviđeni tom direktivom moraju biti dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja. Osim toga, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 36. Direktive 2007/66, sustav pravnih lijekova uspostavljen Direktivom 89/665 nastoji osigurati puno poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje, u skladu s prvim i drugim podstavkom članka 47. Povelje o temeljnim pravima (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 2022., EPIC Financial Consulting, C‑274/21 i C‑275/21, EU:C:2022:565, t. 88. i navedenu sudsku praksu).
37
Potonjom direktivom nije predviđena nikakva mogućnost ograničavanja tog pristupa. Naprotiv, države članice mogu odrediti da, na temelju članka 2. stavka 7. drugog podstavka navedene direktive, nakon sklapanja ugovora koji uslijedi nakon dodjele ugovora, ovlasti tijela nadležnog za postupke pravne zaštite budu ograničene na naknadu štete bilo kojoj osobi koja je pretrpjela štetu zbog kršenja. Zakonodavac Europske unije tako je predvidio tužbu za naknadu štete utvrđenu člankom 2. stavkom 1. točkom (c) iste direktive kao posljednje pravno sredstvo koje mora ostati dostupno osobama koje su oštećene povredom prava Unije ako su one zapravo lišene svake mogućnosti da ostvare koristan učinak jednog od drugih pravnih sredstava predviđenih tom odredbom.
38
To se osobito odnosi na slučaj nezakonito isključenog ponuditelja koji se, iako je zatražio i ishodio poništenje svojeg isključenja iz postupka javne nabave poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, zbog okončanja tog postupka do kojeg je došlo u međuvremenu, više ne može koristiti učincima tog poništenja.
39
Naime, iako šteta može nastati zbog toga što ugovor o javnoj nabavi kao takav nije dodijeljen, valja utvrditi da je, u slučaju kao što je onaj naveden u prethodnoj točki, moguće da nezakonito isključen ponuditelj pretrpi drugu vrstu štete, koja odgovara gubitku prilike za sudjelovanje u predmetnom postupku javne nabave radi dobivanja tog ugovora o javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2023., United Parcel Service/Komisija, C‑297/22 P, EU:C:2023:1027, t. 69.). S obzirom na razmatranja iznesena u točki 37. ove presude, takva šteta mora biti predmet naknade na temelju članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665.
40
Kao treće, cilj Direktive 89/665, da se iz njezina područja primjene ne isključi nijedna vrsta štete, ide u prilog širokom tumačenju članka 2. stavka 1. točke (c) te direktive.
41
Osobito valja podsjetiti na to da iako se za Direktivu 89/665 doista ne može smatrati da provodi potpuno usklađivanje i da stoga obuhvaća sva moguća pravna sredstva u području javne nabave (presuda od 26. ožujka 2020., Hungeod i dr., C‑496/18 i C‑497/18, EU:C:2020:240, t. 73.), kao što je to navedeno u šestoj uvodnoj izjavi te direktive, potonja ipak proizlazi iz volje zakonodavca Unije da u svim državama članicama osigura odgovarajuće postupke radi mogućnosti poništenja nezakonito donesenih odluka, kao i obeštećivanje osoba koje su pretrpjele štetu zbog povrede prava Unije.
42
Međutim, taj bi cilj bio ugrožen ako bi članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive 89/665 trebalo tumačiti na način da dopušta da se u načelu isključi mogućnost da osobe iz članka 1. stavka 3. te direktive dobiju naknadu za štetu koju su navodno pretrpjele zbog povrede prava Unije u području javne nabave.
43
Naime, kao što je to Sud presudio u pogledu izmakle koristi, potpuno isključivanje postojanja gubitka prilike za sudjelovanje u postupku javne nabave radi dobivanja ugovora o javnoj nabavi, u smislu nadoknadive štete, ne može se dopustiti u slučaju povrede prava Unije, s obzirom na to da bi, osobito u kontekstu ekonomskih ili trgovačkih sporova, takvo potpuno isključivanje postojanja gubitka prilike za sudjelovanje zapravo onemogućilo naknadu štete (vidjeti po analogiji presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 87.; od 13. srpnja 2006., Manfredi i dr., C‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461, t. 96. i navedenu sudsku praksu, i od 17. travnja 2007., AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, t. 95.).
44
Stoga članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive 89/665 treba tumačiti na način da naknada štete osobama koje su štetu pretrpjele zbog povrede prava Unije u području javne nabave, koju mogu zahtijevati na temelju te odredbe, obuhvaća štetu pretrpljenu zbog gubitka prilike.
45
Međutim, treba istaknuti da, iako taj članak 2. stavak 1. točka (c) nalaže da se osobama koje su pretrpjele štetu zbog povrede prava Unije u području javne nabave može dodijeliti naknada štete, svaka država članica u svojem zakonodavstvu, u nedostatku odredbi Unije u tom području, određuje kriterije na temelju kojih se mora utvrditi i ocijeniti šteta koja proizlazi iz gubitka prilike za sudjelovanje u postupku javne nabavi radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi, pod uvjetom da su poštovana načela ekvivalentnosti i djelotvornosti (vidjeti u tom smislu presudu od 9. prosinca 2010., Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie i dr., C‑568/08, EU:C:2010:751, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
46
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi, u odnosu na nadoknadivu štetu, da se članak 17. Zakona br. 514/2003 izričito odnosi samo na „stvarnu štetu” i „izmaklu korist”. Slovačka vlada je na raspravi navela da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi slovačkih sudova, „izmakla korist” mora nadoknaditi kada je vrlo vjerojatno ili čak gotovo sigurno da bi, s obzirom na postojeće okolnosti određenog slučaja, dotična osoba ostvarila dobit. Međutim, pozivajući se na stajalište Europske komisije prema kojem bi slovački sudovi trebali iskoristiti sva nacionalna sredstva kako bi se ponuditelju, koji je nezakonito isključen iz postupka javne nabave, omogućilo da stvarno zahtijeva naknadu štete zbog gubitka prilike za sudjelovanje, ta je vlada na raspravi izjavila da ništa ne sprečava tužitelja da iskoristi pravna sredstva koja su mu na raspolaganju kako bi ostvario svoje pravo i da podnese dokaze koji to dokazuju.
47
U tom je pogledu dovoljno podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi Suda, radi jamčenja djelotvornosti svih odredaba prava Unije, načelo nadređenosti, među ostalim, nacionalnim sudovima nalaže da u najvećoj mogućoj mjeri tumače svoje nacionalno pravo u skladu s pravom Unije (presuda od 4. ožujka 2020., Bank BGŻ BNP Paribas, C‑183/18, EU:C:2020:153, t. 60. i navedena sudska praksa) i da ta obveza usklađenog tumačenja nalaže nacionalnim sudovima da izmijene utvrđenu, eventualno, čak ustaljenu sudsku praksu, ako se ona temelji na tumačenju nacionalnog prava koje nije u skladu s ciljevima Direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 3. lipnja 2021., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, t. 86. i navedenu sudsku praksu).
48
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive 89/665 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis ili praksa koji načelno isključuju mogućnost da se ponuditelja koji je iz postupka javne nabave isključen zbog nezakonite odluke javnog naručitelja da se ponuditelju nadoknadi šteta pretrpljena zbog gubitka prilike za sudjelovanje u tom postupku radi dobivanja predmetnog ugovora o javnoj nabavi.
Troškovi
49
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007.,
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis ili praksa koji načelno isključuju mogućnost da se ponuditelja koji je iz postupka javne nabave isključen zbog nezakonite odluke javnog naručitelja obešteti za štetu pretrpljenu zbog gubitka prilike za sudjelovanje u tom postupku radi dobivanja predmetnog ugovora o javnoj nabavi.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: slovački