61996CC0171_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Le odierne questioni pregiudiziali ed il loro contesto normativo
1 La Royal Court of Jersey (in prosieguo: la «Royal Court») ha posto alla Corte nel presente procedimento - il primo in cui un'istanza giurisdizionale dell'isola si avvale del meccanismo di cooperazione istituito dall'art. 177 del Trattato - le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Sul presupposto che i cittadini britannici non sono suscettibili di controlli sull'immigrazione a Jersey, né di esserne espulsi, l'art. 4 del terzo Protocollo all'Atto di adesione del Regno Unito alle Comunità europee ha per effetto che i cittadini di un altro Stato membro sono ugualmente insuscettibili di essere espulsi da Jersey?
2)
Ove la risposta alla prima questione sia negativa, detto art. 4 vieta alle competenti autorità di Jersey di espellere un cittadino di un altro Stato membro se non in base a giustificazioni di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica?
3)
Ove la risposta alla seconda questione sia affermativa, detto art. 4 vieta alle competenti autorità di Jersey di espellere da Jersey un cittadino di un altro Stato membro qualora le considerazioni di ordine pubblico su cui si basano le stesse autorità non condurrebbero in pratica all'espulsione di quella persona dal Regno Unito?».
2 La corretta comprensione, ancora prima che la soluzione, delle odierne questioni pregiudiziali esige un preliminare richiamo dei rapporti di diritto costituzionale del Balivato di Jersey (Bailiwick of Jersey) con il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, nonché dello status di diritto internazionale di Jersey, anche a seguito dell'adesione del Regno Unito alle Comunità europee nel 1973 (1).
3 Il Balivato di Jersey comprende, oltre all'isola omonima, gli isolotti di Les Minquiers e Les Ecréhos. Come le altre Isole Britanniche (2), esso non fa parte del Regno Unito né costituisce una sua colonia (3).
Jersey è, invece, una dipendenza della Corona britannica (4), il cui rapporto costituzionale (o «modus vivendi») con il Regno Unito è venuto evolvendo in una forma che non si inquadra in rigidi schemi (5), basato com'è sopra un singolare e delicato equilibrio fra diritti monarchici e responsabilità insulari di auto-governo (6). Jersey gode, in effetti, di larga autonomia legislativa, amministrativa e giurisdizionale rispetto al Regno Unito (7).
4 E' poi da ritenere che Jersey e le altre Isole Britanniche, siano prive di personalità internazionale (intesa come potere di agire in maniera indipendente), costituendo, sul piano del diritto internazionale, delle mere suddivisioni territoriali del Regno Unito (8). Tale conclusione appare a prima vista incompatibile con quanto osservavo sui rapporti fra Jersey e Regno Unito sul piano del diritto costituzionale interno. La contraddizione è, però, solo apparente. La peculiare posizione costituzionale riservata alle Isole Britanniche può essere considerata come una semplice forma di auto-governo prevista dall'ordinamento interno del Regno Unito con riguardo a una parte del proprio territorio nazionale (9).
In effetti, come già si è indicato (10), la condotta e responsabilità dei rapporti internazionali delle Isole Britanniche spetta alla Corona, che agisce attraverso il governo del Regno Unito.
Ora, secondo il diritto internazionale pubblico, si presume che i trattati - insieme con gli atti con cui ciascuno Stato esterna la volontà di divenirne parte: firma, ratifica, adesione - valgano non soltanto per il territorio nazionale, ma anche per tutti i territori delle cui relazioni internazionali ciascun contraente è responsabile, salvo che tale presunzione sia superata da un'espressa o implicita limitazione dell'ambito spaziale di applicazione dell'accordo (quale potrebbe, per esempio, risultare da una clausola che conferisca alle parti la facoltà di applicare l'accordo a certi territori dipendenti) (11).
Peraltro, prima di concludere accordi internazionali applicabili alle Isole Britanniche - e particolarmente qualora tale applicazione richieda l'adozione di nuove norme in materie normalmente rientranti nelle competenze degli organi legislativi insulari - il governo britannico non manca, per prassi costante, di consultare le autorità delle Isole (12).
5 Le autorità centrali hanno in effetti consultato quelle locali - in particolare, e per quanto rileva ai fini delle presenti conclusioni - a seguito della richiesta di adesione del Regno Unito alle Comunità europee, formalizzata nel 1967. Il decidere se Jersey e le altre Isole Britanniche dovessero entrare a far parte della Comunità, o restarne fuori (mentre in ogni caso avrebbe aderito alla Comunità il Regno Unito) sollevava in effetti una serie di problemi, soprattutto in ragione della modesta superficie delle isole, della loro vicinanza al Continente, e degli stretti legami economici che le uniscono al Regno Unito (e, in misura minore, alla Francia). Si trattava, in particolare, di determinare quale impatto l'adesione del Regno Unito avrebbe avuto, nell'ipotesi del contemporaneo ingresso delle Isole Britanniche ed in quella opposta, i) sulla posizione di speciale protezione delle industrie ortocolturali ed agricole insulari, ii) sui loro storici privilegi fiscali e doganali, iii) sulle misure di agevolazione delle attività finanziarie nelle isole, incentrate sullo stretto segreto bancario e sulla previsione di basse aliquote fiscali, nonché iv) sulle locali industrie turistiche a carattere stagionale, sotto i particolari profili del controllo sull'immigrazione e della sicurezza sociale (13).
6 Ai sensi dell'art. 227, n. 4, del Trattato CE (il «Trattato»), «[l]e disposizioni del presente trattato si applicano ai territori europei di cui uno Stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l'estero».
Per effetto di questa disposizione, l'adesione del Regno Unito alle Comunità europee avrebbe, quindi, necessariamente comportato la piena applicabilità del Trattato anche alle Isole Britanniche, Jersey inclusa (14).
7 Con l'art. 26, n. 3, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione alle Comunità europee del Regno di Danimarca, dell'Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e agli adattamenti ai trattati (l'«Atto di adesione») (15), è stato, tuttavia, aggiunto al citato art. 227 un nuovo n. 5, che, con formula ambigua, recita: «[i]n deroga ai paragrafi precedenti: (...) c) le disposizioni del presente trattato sono applicabili alle isole Normanne ed all'isola di Man soltanto nella misura necessaria per assicurare l'applicazione del regime previsto per tali isole dal trattato relativo all'adesione di nuovi Stati membri alla Comunità economica europea e alla Comunità europea dell'energia atomica, firmato il 22 gennaio 1972».
8 Il regime speciale disposto per le Isole Britanniche, di cui è menzione nell'art. 227, n. 5, del Trattato, è quello istituito dal Protocollo n. 3 dell'Atto di adesione, concernente le Isole Normanne e l'isola di Man (il «Protocollo»). Il Protocollo è allegato all'Atto di adesione e costituisce parte integrante del Trattato (art. 158 dell'atto di adesione).
Come è noto, la soluzione dei problemi sopra indicati (v. supra, punto 5) prevalsa nel corso delle trattative in vista dell'ingresso del Regno Unito nelle Comunità è stata quella di consentire generose deroghe alla piena applicazione del Trattato. Di conseguenza, le disposizioni del Trattato non specificamente menzionate nel protocollo sono inapplicabili alle Isole Britanniche (16).
9 Il Protocollo prevede che le Isole Normanne e l'isola di Man sono comprese nell'unione doganale comunitaria, ma escluse dall'ambito della politica agricola comune (17). Ex art. 1 del Protocollo, le norme comunitarie in materia doganale e di restrizioni quantitative sono applicabili alle Isole Britanniche «alle stesse condizioni che per il Regno Unito» (18).
Quanto ai prodotti agricoli oggetto di un regime di scambi speciale, il citato art. 1 dispone l'applicabilità nelle Isole Britanniche: i) dei prelievi e delle altre misure all'importazione, nei confronti dei Paesi terzi, previsti dalla regolamentazione comunitaria ed applicabili dal Regno Unito, e ii) delle norme comunitarie «necessarie per permettere la libera circolazione e il rispetto di normali condizioni di concorrenza negli scambi di tali prodotti».
10 Quanto alla delicata materia della libertà di circolazione delle persone, l'art. 2 del Protocollo ha stabilito che «[i] diritti di cui beneficiano i cittadini [delle Isole Britanniche] nel Regno Unito non sono pregiudicati dall'Atto di adesione. Detti cittadini non beneficiano tuttavia delle disposizioni comunitarie relative alla libera circolazione delle persone e dei servizi».
Tale disposizione va letta in combinazione con quella del successivo art. 6, secondo cui «[a]i sensi del presente protocollo è considerato cittadino delle Isole Normanne o dell'isola di Man, ogni cittadino britannico (19) che possieda tale cittadinanza in virtù del fatto che esso stesso, uno dei suoi genitori o uno dei nonni sia nato o sia stato adottato, naturalizzato o iscritto all'anagrafe nell'isola in questione; tuttavia, esso non è considerato cittadino di questi territori se esso stesso, uno dei suoi genitori o uno dei suoi nonni sia nato o sia stato adottato, naturalizzato o iscritto all'anagrafe nel Regno Unito. Inoltre non è considerato cittadino di dette isole chi ad una qualsiasi epoca ha normalmente risieduto nel Regno Unito per un periodo di cinque anni» (20).
11 Infine, il Protocollo ha anche stabilito, con la breve disposizione dell'art. 4, un generale principio di non discriminazione: «Le autorità [delle Isole Britanniche] applicano lo stesso regime a tutte le persone fisiche o giuridiche della Comunità».
12 A completamento del contesto normativo delle odierne questioni pregiudiziali, va descritto il rapporto esistente fra Jersey e il Regno Unito sotto i particolari profili, fra loro intimamente collegati (21), dell'attribuzione della cittadinanza britannica e del controllo sull'immigrazione.
13 Come le altre Isole Britanniche, Jersey fa parte, con il Regno Unito e la Repubblica d'Irlanda, del c.d. spazio di viaggio comune (common travel area), nel quale non sussiste un controllo sistematico dell'immigrazione, limitatamente ai viaggi locali interni (diversamente che per i viaggi iniziati o con destinazione all'esterno dello spazio comune) (22).
14 Il British Nationality Act 1981 (23) dispone che una persona nata nel Regno Unito da padre o madre a) avente la cittadinanza britannica ovvero b) ordinariamente e permanentemente residente nel Regno Unito acquista la cittadinanza britannica (24).
A norma dell'art. 50, n. 1, del British Nationality Act 1981, la nozione di Regno Unito comprende (salvo che risulti diversamente dal contesto) la Gran Bretagna, l'Irlanda del Nord e le Isole Normanne e di Man. Le persone nate a Jersey da genitore(i) avente(i) la cittadinanza britannica, ovvero ordinariamente e permanentemente residente(i) nell'isola, godono, di conseguenza, del c.d. status di nazionalità comune (common nationality status) e sono cittadini britannici, titolari - in quanto tali - del diritto di soggiorno (right of abode) nel Regno Unito (25).
15 Analogamente, tutti i cittadini britannici hanno diritto di soggiorno a Jersey (in quanto parte del Regno Unito, ai fini della nazionalità) e - come la stessa Royal Court ricorda nell'odierna questione pregiudiziale - essi non possono essere espulsi dal territorio dell'isola (26).
Dall'ordinanza di rinvio si desume, tuttavia, che i cittadini britannici sono soggetti al potere di vincolo (bind over) dei giudici penali insulari. Il giudice può, in alternativa alla comminazione della pena, proporre al reo di impegnarsi a comparire su richiesta avanti allo stesso per farsi applicare la pena, ad una data stabilita o dopo un periodo di tempo determinato, di solito compreso fra due e tre anni, con l'obbligo di tenere nel frattempo buona condotta ed adempiere le condizioni poste dall'autorità giudiziaria per l'applicazione di tale regime. Tra le condizioni suddette può essere compresa quella di dover lasciare il territorio di Jersey e non farvi ritorno per il periodo indicato. In caso di mancata accettazione da parte del reo, ovvero - nell'ipotesi opposta - di un'eventuale sua violazione dell'ordine di bind over, è previsto che il reo sia ricondotto dinanzi alla stessa giurisdizione e punito per il reato originario che aveva dato luogo all'adozione del provvedimento (27).
16 Quanto alle persone prive della cittadinanza britannica, esse possono entrare e soggiornare a Jersey (come in ogni altra parte del Regno Unito) senza necessità dei relativi permessi, qualora esse siano legittimamente titolari di un diritto di libera circolazione derivante dalla normativa comunitaria (28).
Peraltro, come si è già indicato (29) le persone prive della cittadinanza britannica sono suscettibili di espulsione da Jersey - eventualmente, su raccomandazione del giudice penale in sede di condanna (30) - qualora il Lieutenant Governor ritenga che tale provvedimento giovi al bene pubblico.
17 In base alle speciali disposizioni dell'allegato 4 dell'Immigration Act 1971, concernenti l'integrazione della normativa sull'immigrazione delle Isole Britanniche con la legislazione del Regno Unito, un ordine di espulsione, che impone al suo destinatario di lasciare il territorio di Jersey e di non rientrarvi, ha effetto per tutto il Regno Unito («come se l'ordine fosse un ordine di espulsione adottato nei suoi confronti ai sensi della presente legge») (31).
Sebbene il Secretary of State britannico possa in singoli casi disporre che un ordine di espulsione adottato a Jersey non produca effetto fuori dell'isola (32), il giudice di rinvio ha rilevato che non sussistono precedenti concreti in tal senso. In pratica, un ordine di espulsione adottato dalle competenti autorità di una delle Isole Britanniche dispiega effetto per il territorio non solo della singola isola interessata, ma dell'intero Regno Unito.
II - Contesto fattuale della causa principale
18 I fatti che hanno dato origine alla causa pendente dinanzi alla Royal Court possono riassumersi come segue. Il signor Rui Alberto Pereira Roque, cittadino portoghese, è giunto per la prima volta a Jersey nel febbraio 1992 per ricongiungersi alla sua famiglia, ivi residente, e vi è stato ammesso senza alcuna restrizione, conformemente alle previsioni dell'art. 7, n. 1, dell'Immigration Act 1988 (33).
Nell'ottobre 1993, all'età di diciannove anni, il signor Pereira Roque, da qualche mese portiere di notte alle dipendenze di un albergo, veniva accusato del furto di 1 300 sterline sul luogo di lavoro. Dichiaratosi colpevole, egli veniva posto in prova per un anno, con l'obbligo di prestare la sua opera per complessive ottanta ore in lavori socialmente utili. In quella occasione, il signor Pereira Roque veniva anche avvertito, nel corso di un colloquio con i servizi dell'immigrazione di Jersey, che, qualora egli fosse in futuro incorso in nuove violazioni della legge penale, essi avrebbero raccomandato al Lieutenant Governor la sua espulsione dall'isola.
Trovata di nuovo occupazione nell'aprile 1994, ancora come portiere di albergo, il signor Pereira Roque si rendeva responsabile di tre furti di beni mobili, di proprietà di clienti e di altro dipendente, e veniva condannato il successivo mese di ottobre a una pena detentiva di quattordici settimane. L'ordine di messa in prova veniva annullato. Il giudice penale, tuttavia, non riteneva opportuno raccomandare l'espulsione del signor Pereira Roque dal territorio di Jersey.
19 Su richiesta del Chief Inspector of Immigration, nel dicembre 1994 il procuratore speciale del signor Pereira Roque presentava osservazioni scritte sulla proposta di raccomandazione dell'espulsione del suo assistito. Risulta dall'ordinanza di rinvio che, sebbene il Chief Inspector avesse nella sua richiesta proposto anche un colloquio col signor Pereira Roque, al fine di valutare l'opportunità di siffatta raccomandazione, tale colloquio non ebbe mai luogo.
Il 22 dicembre 1994 il Lieutenant Governor ordinava l'espulsione del signor Pereira Roque da Jersey, ritenendola suscettibile di promuovere il bene pubblico, con provvedimento non motivato né appellabile in sede amministrativa (34). Il 3 gennaio 1995 il signor Pereira Roque adiva la Royal Court per il riesame in sede giurisdizionale della legittimità del provvedimento in questione. Su richiesta del signor Pereira Roque, il giudice del rinvio sospendeva l'esecuzione dell'ordine fino a una propria successiva pronuncia.
20 A giudizio del ricorrente nella causa principale, l'esercizio del potere di espulsione da parte del Lieutenant Governor sarebbe limitato dal citato art. 4 del Protocollo, che impone alle autorità di Jersey di applicare lo stesso trattamento a tutte le persone fisiche o giuridiche della Comunità, in relazione a quelle situazioni che, nei territori in cui il Trattato è pienamente applicabile, risultano disciplinate dal diritto comunitario. Il signor Pereira Roque fruiva durante il periodo qui rilevante di un diritto di ingresso e soggiorno nel Regno Unito ai sensi dell'ordinamento comunitario, in quanto lavoratore e/o persona dipendente da un lavoratore (35). La sua posizione verrebbe dunque a cadere sotto il disposto dell'art. 4.
Poiché i cittadini britannici privi della cittadinanza di Jersey non possono essere espulsi da Jersey, ne conseguirebbe che lo stesso trattamento deve valere anche per un cittadino di altro Paese comunitario, il quale - come il signor Pereira Roque nel caso in esame - eserciti il diritto di libera circolazione al fine di esercitare un'attività di lavoro.
21 In ogni caso, quand'anche si ammetta la legittimità di un ordine di espulsione adottato dalle autorità di Jersey nei confronti di chi versi nella stessa situazione del signor Pereira Roque, un tale provvedimento vincolerebbe il destinatario, fino a quando esso non sia eventualmente revocato, a permanere fuori del territorio non soltanto di Jersey ma dell'intero Regno Unito. Pertanto, un provvedimento di questo genere non potrebbe essere adottato che in conformità della legislazione britannica.
In altre parole, a giudizio del signor Pereira Roque, anche gli ordini di espulsione adottati dalle autorità di Jersey nei confronti di persone fisiche della Comunità, titolari di posizioni giuridiche che, nei territori in cui il Trattato è pienamente applicabile, sono disciplinate dal diritto comunitario, dovrebbero essere conformi ai principi fissati dalla normativa comunitaria. Le stesse nozioni di «bene pubblico» ed «ordine pubblico» dovrebbero pertanto essere valutate sulla base delle procedure e dei criteri sostanziali previsti dall'art. 48, n. 3, del Trattato (36) e dalla direttiva 64/221 (37).
Ad avviso del ricorrente, il provvedimento adottato nei suoi confronti risulterebbe, di conseguenza, illegittimo: l'espulsione da Jersey di chi è
condannato per reati minori - tale è il caso di specie - non gioverebbe al bene pubblico e sarebbe comunque sproporzionata rispetto all'illecito commesso, dal momento che essa comporta, fra le altre conseguenze, la separazione dell'interessato dalla sua famiglia. L'illegittimità della misura in questione sarebbe, poi, tanto più evidente in quanto l'ordinamento di Jersey non contempla procedure di ricorso per il riesame nel merito della misura.
Il signor Pereira Roque censura altresì, come illogici, gli argomenti avanzati dal Lieutenant Governor, il quale assimila Jersey al Regno Unito (al fine di escludere il carattere discriminatorio del divieto di espulsione dall'isola dei cittadini britannici) e, dall'altra parte, sostiene che la nozione di ordine pubblico può essere diversamente intesa nei due ordinamenti, laddove, invece, l'espulsione -
che è provvedimento destinato ad operare nell'intero territorio della common travel area -
esige in vista dei suoi effetti l'uniforme definizione delle ragioni che possono giustificarla.
22 Il Lieutenant Governor oppone a tali rilievi che secondo il diritto internazionale pubblico gli Stati possono espellere gli stranieri ma non i propri cittadini. L'esercizio del potere di espulsione, egli prosegue, è sempre per sua natura «discriminatorio», senza però che esso venga per questo a rilevare ai fini dell'art. 4 del Protocollo. Del resto, l'art. 48, n. 3, del Trattato e la direttiva 64/221 consentirebbero l'espulsione dei cittadini di altri Stati membri, nonostante il generale divieto di discriminazione in base alla nazionalità previsto dall'art. 6 del Trattato.
Inoltre, ad accogliere gli argomenti del signor Pereira Roque si perverrebbe al singolare risultato che i cittadini di tutti gli Stati membri avrebbero diritto ad entrare nel territorio di Jersey e a rimanervi, senza essere soggetti al controllo dell'immigrazione né alla possibilità di espulsione, per fini anche diversi da quelli consentiti dal diritto comunitario. Il che, secondo il Lieutenant Governor, finirebbe per contraddire il dato normativo secondo cui le previsioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone non ricevono applicazione nell'isola.
Ed ancora, ad avviso del Lieutenant Governor, la clausola di non discriminazione stabilita nel protocollo non potrebbe essere letta nel senso che le autorità di Jersey sono tenute a parificare il trattamento dei cittadini britannici e degli altri cittadini comunitari, vuoi con l'introdurre limitazioni al diritto di ingresso e soggiorno dei primi nell'isola, vuoi con il rimuovere, viceversa, le restrizioni oggi disposte a tale riguardo nei confronti dei secondi.
Pertanto, l'art. 4 del protocollo non limiterebbe il potere delle competenti autorità insulari di espellere, per ragioni di ordine pubblico o diverse, i cittadini della Comunità.
23 In subordine, secondo il Lieutenant Governor, l'argomento secondo cui egli sarebbe vincolato ad esercitare il proprio potere di espulsione in maniera analoga alle autorità del Regno Unito non regge anche per altre considerazioni. Sarebbe un modo, egli dice, di rendere surrettiziamente applicabili nell'isola le previsioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone, ed anche una violazione del principio, elaborato dalla Corte, secondo cui gli Stati membri restano liberi di determinare alla luce delle esigenze nazionali le proprie necessità di ordine pubblico.
D'altra parte, aggiunge il Lieutenant Governor, il carattere giustificato della misura di espulsione va valutato accertando se la presenza della persona interessata nel territorio costituisca o no una minaccia reale e sufficientemente seria per la società; ed è quindi del tutto logico che l'autorità nazionale competente debba di volta in volta interpretare la nozione di ordine pubblico con riferimento alla natura ed alle esigenze della società nel territorio in cui si trova il reo.
III - Legittimazione della Royal Court ad interrogare la Corte ai sensi dell'art. 177 Trattato
24 Nel formulare la mia soluzione alle odierne questioni pregiudiziali, muoverò dalla pronuncia resa dalla Corte nel caso Barr e Montrose Holdings (38), del resto invocata - a supporto delle rispettive e contrapposte posizioni nel presente procedimento - sia dalle parti della causa principale, sia dai governi britannico e francese e dalla Commissione.
Tale precedente rileva, anzitutto, al fine di controllare se la Corte è competente a fornire in via pregiudiziale i richiesti elementi interpretativi alla Royal Court, la quale - come sopra indicato (v. nota 7) - fa parte dell'ordinamento giudiziario dell'isola, e non di quello britannico.
Sarà sufficiente in questa sede ribadire quanto è detto in Barr e Montrose Holdings con riferimento alla richiesta di interpretazione ex art. 177 del Trattato rivolta in quel giudizio alla Corte da un giudice dell'isola di Man: «in forza dell'art. 1, n. 3, del Trattato [relativo all'adesione alla Comunità economica europea e alla Comunità europea dell'energia atomica del Regno di Danimarca, dell'Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord], le disposizioni concernenti i diritti e gli obblighi delle istituzioni della Comunità si applicano nei confronti del Protocollo n. 3, che, ai sensi dell'art. 158 dell'Atto di adesione, costituisce parte integrante di detto atto. Pertanto la competenza pregiudiziale attribuita alla Corte dall'art. 177 del Trattato si estende al Protocollo n. 3.
Va osservato inoltre che l'applicazione uniforme del Protocollo n. 3 può essere garantita nell'isola di Man soltanto se i giudici ivi stabiliti possono interrogare la Corte sull'interpretazione di detto Protocollo, su quella della normativa comunitaria cui detto Protocollo rinvia e sulla validità di detta normativa nonché sull'interpretazione e la validità degli atti adottati dalle istituzioni della Comunità sul fondamento del Protocollo n. 3.
Ne deriva che, al fine di garantire detta uniforme applicazione, la Deputy High Bailiff's Court va considerata giudice legittimato a interrogare la Corte di giustizia su dette questioni in forza dell'art. 177 del Trattato» (39). La stessa conclusione si impone pianamente, mutatis mutandis, nella causa che ci concerne.
IV - Soluzione della prima questione pregiudiziale
25 Vi è di più. Sono soprattutto i profili nel merito della vostra sentenza Barr e Montrose Holdings, relativi all'interpretazione dell'obbligo di parità di trattamento sancito dall'art. 4 del Protocollo, a rilevare ai fini delle presenti conclusioni.
In quel procedimento, il signor Barr, cittadino britannico, e la società Montrose, che lo impiegava come giurista d'impresa, erano accusati in sede penale di aver violato la legge sul controllo dell'occupazione dell'isola di Man, la quale riservava l'accesso al lavoro nell'isola ai «lavoratori dell'isola di Man» ed ai lavoratori in possesso dello speciale permesso rilasciato dal Department of Health and Social Security. Convenuti dinanzi alla Deputy High Bailiff's Court, il signor Barr e la società Montrose avevano eccepito l'illegittimità della normativa in questione, per violazione dell'art. 4 del Protocollo: le disposizioni censurate dispensavano dal requisito del permesso le attività svolte dal commissario o membro della polizia e altre attività al servizio della Corona per conto del governo del Regno Unito, con l'asserito risultato di riservare un trattamento più favorevole ai cittadini del Regno Unito e della Repubblica d'Irlanda.
26 Rispondendo alle questioni interpretative poste dal giudice di Man, codesto collegio ha, anzitutto, accolto l'argomento avanzato dal governo britannico, rilevando «che la norma di cui all'art. 4 del Protocollo n. 3 non può essere interpretata in modo da ricavarne un mezzo indiretto per applicare sul territorio dell'isola di Man norme comunitarie che non possono essere ivi applicate in forza dell'art. 227, n. 5, lett. c), del Trattato CEE e dell'art. 1 del Protocollo n. 3, come le norme sulla libera circolazione dei lavoratori» (40).
27 La Corte ha, d'altra parte, rigettato l'interpretazione del citato art. 4 - parimenti proposta dal governo britannico - secondo cui l'obbligo di parità di trattamento istituito da questa norma sarebbe limitato al solo settore della libera circolazione delle merci, di cui si occupa l'art. 1 del Protocollo.
La Corte ha affermato che il citato art. 4 riguarda testualmente le persone fisiche e giuridiche e che «[a] quest'ultima disposizione va dunque riconosciuta valenza autonoma, e va interpretata nel senso che osta a qualsiasi discriminazione fra le persone fisiche e giuridiche degli Stati membri quanto alle situazioni che, nei territori in cui il Trattato viene applicato integralmente, sono disciplinate dal diritto comunitario» (41). E poiché nel novero di tali situazioni rientra l'accesso al lavoro, la Corte ha concluso che l'art. 4 del Protocollo si applica al medesimo, nonostante l'inapplicabilità all'isola di Man delle norme comunitarie relative alla libera circolazione dei lavoratori (42).
28 Di tali principi va fatta applicazione nel procedimento che ci occupa. Il problema all'esame della Corte, conviene ricordarlo, è quello di vedere se un ordine di espulsione del tipo di quello adottato dal Lieutenant Governor di Jersey nei confronti del signor Pereira Roque sia compatibile con il divieto di discriminazione sancito dall'art. 4 del Protocollo.
29 Chiarisco immediatamente che il citato art. 4 va ritenuto applicabile nella specie, nonostante la rilevata inapplicabilità all'isola di Jersey delle norme comunitarie relative alla libera circolazione dei lavoratori. In effetti, è innegabile che un siffatto provvedimento - nel contesto fattuale della causa principale, sopra descritto (v. punti 18 e 19) - incide significativamente sulle concrete possibilità di un cittadino comunitario quale il signor Pereira Roque di accedere al lavoro nell'isola (43) (o in alternativa di installarvisi, in quanto persona dipendente, al seguito di un ascendente lavoratore).
L'argomento del governo britannico secondo cui dalla sentenza Barr e Montrose Holdings dovrebbe dedursi l'assoluta estraneità della materia del controllo sull'immigrazione all'ambito di applicazione dell'art. 4 del Protocollo mi sembra, pertanto, privo di pregio.
30 Quanto alla valutazione dell'asserito carattere discriminatorio, a favore dei cittadini britannici, delle misure di espulsione da Jersey che il Lieutenant Governor ha il potere di adottare ai sensi dell'art. 3, n. 5, lett. b), dell'Immigration Act 1971, s'impone, a mio avviso, qualche riflessione sul potere riconosciuto in tale materia agli Stati dall'ordinamento giuridico internazionale.
31 La determinazione della nazionalità costituisce sostanzialmente lo strumento per definire il substrato personale dello Stato, ed in diritto internazionale è tradizionalmente considerata ricadente nell'ambito del suo dominio riservato (44), pur se potenzialmente soggetta a certe restrizioni derivanti da norme consuetudinarie o da trattati (45).
32 Anche nell'ordinamento comunitario questo Collegio ha sempre riconosciuto la competenza esclusiva degli Stati membri a determinare unilateralmente le condizioni dell'acquisto e della perdita della rispettiva nazionalità, pur con l'avvertenza che - presumibilmente per i suoi effetti indiretti sulla determinazione dell'ambito di applicazione ratione personae delle libertà fondamentali garantite dal Trattato (46) - tale competenza va esercitata nel rispetto del diritto comunitario (47).
Lo stesso Trattato sull'Unione europea, pur istituendo la cittadinanza dell'Unione (48), non ha affatto inciso sul potere esclusivo di determinare la nazionalità che spetta agli Stati membri, come risulta dalle pertinenti previsioni del Trattato e dalla Dichiarazione sulla cittadinanza di uno Stato membro allegata all'Atto finale (49).
33 Infine, la nazionalità di uno Stato membro può ben essere di ampiezza e contenuto diversi ai fini del diritto nazionale e del diritto comunitario. E' questo il caso che ci interessa: i cittadini delle Isole Britanniche, pur essendo cittadini britannici a tutti gli effetti in diritto interno e pur rientrando nella definizione di «cittadini britannici» ai fini dei trattati istitutivi delle Comunità, contenuta nella dichiarazione del governo del Regno Unito del 1983, non beneficiano delle disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione delle persone (50).
34 Anche l'ammissione e l'espulsione degli stranieri sono materie tradizionalmente comprese nel dominio riservato statale, trattandosi di poteri di auto-protezione connaturati agli interessi pubblici essenziali e alla stessa sovranità di ciascuno Stato.
35 Il principio ora richiamato rimane fermo, sebbene si riconosca che il potere discrezionale di espulsione degli stranieri la cui presenza nel territorio sia ritenuta indesiderabile risulta limitato dal rapporto bilaterale che si instaura, coi relativi diritti ed obblighi reciproci, fra lo Stato di ammissione e lo Stato di cui lo straniero ammesso ha la nazionalità: un rapporto che si configura nel senso che su quest'ultimo Stato grava l'obbligo di ricevere i propri cittadini legittimamente espulsi da altro Stato, mentre lo Stato di ammissione è tenuto, dal canto suo, ad un trattamento equo e ragionevole degli stranieri che si trovano nel proprio territorio.
Se così è, la discrezionalità dello Stato in materia di espulsione risulta limitata in ragione della funzione e dello scopo del relativo potere, che dovrà dunque essere esercitato in buona fede (cioè, non per il perseguimento di obiettivi ulteriori, quali il genocidio, l'espropriazione del patrimonio o l'abbandono dell'individuo alla persecuzione nel suo Stato di origine) e sulla base di una motivazione ragionevole (quale la violazione delle norme sul controllo dell'immigrazione dello Stato di accoglienza, il coinvolgimento in attività criminali o altre considerazioni politiche o di sicurezza pubblica). Le ragioni sottostanti all'espulsione vanno, inoltre, attentamente vagliate dallo Stato che attua tale provvedimento in relazione ai confliggenti interessi dello straniero (ivi inclusi i suoi diritti individuali, il diritto a non essere separato dalla sua famiglia, proprietà ed altri eventuali elementi di collegamento con lo Stato di residenza, e le sue legittime aspettative) (51).
36 Quanto ora ricordato spiega, fra l'altro, come l'esercizio del potere di espulsione (o di rifiuto dell'ammissione o residenza) non possa riguardare che gli stranieri.
Ciò è ammesso anche nella giurisprudenza comunitaria, in quanto espressione di un principio di diritto internazionale pubblico, che il Trattato lascia in vigore nei rapporti fra Stati membri. La Corte ha, infatti, precisato che le misure di espulsione adottate da Stati membri nei confronti di stranieri comunitari - in conformità delle condizioni poste dall'art. 48, n. 3, del Trattato e dalla direttiva 64/221, e comunque per motivi diversi dall'omissione delle formalità relative al controllo degli stranieri - non danno luogo a restrizioni della libertà di circolazione delle persone aventi carattere discriminatorio (52).
37 Alla luce di quanto precede, ritengo - quanto alla soluzione della prima questione pregiudiziale - che l'obbligo di parità di trattamento fra le persone della Comunità, sancito a carico delle autorità di Jersey dall'art. 4 del Protocollo, non sia nella specie offeso per il semplice fatto che i cittadini degli altri Stati comunitari vengono, diversamente da quelli britannici, soggetti ai controlli sull'immigrazione nell'isola e all'adozione di provvedimenti coattivi di allontanamento dal suo territorio.
38 Poiché il Protocollo è parte integrante del Trattato (v. supra, punto 8), l'obbligo di «applica[re] lo stesso regime a tutte le persone fisiche o giuridiche della Comunità» va logicamente interpretato alla luce del diritto comunitario.
A tale riguardo, vanno ricordati i principi dettati da codesto Collegio in applicazione dell'art. 6 (già art. 7) del Trattato con riguardo alla clausola generale di non discriminazione sulla base della nazionalità, della quale il citato art. 4 può ragionevolmente ritenersi la previsione omologa del Protocollo (53). In base alla vostra giurisprudenza, gli Stati membri devono in via di principio accordare agli stranieri comunitari il trattamento riservato ai propri cittadini: il che non toglie che un trattamento differenziato delle due categorie, quando si tratta di situazioni giuridicamente distinguibili secondo criteri di non arbitrarietà e ragionevolezza, possa risultare giustificato, e cioè privo di effetti discriminatori contrari al diritto comunitario (54).
39 Nella specifica area della parità di trattamento fra lavoratori, il principio generale posto dal citato art. 6 riceve concreta applicazione mediante gli artt. 48-51 del Trattato. Qui il divieto generale di non discriminazione in base alla nazionalità comporta che i cittadini di altri Stati membri non possono essere trattati differentemente da quelli dello Stato di ammissione per quanto concerne le condizioni di accesso all'occupazione e di lavoro, in particolare con riguardo alla retribuzione, al licenziamento, al reimpiego e alla protezione sociale (55).
Codesto Collegio ha, tuttavia, escluso che sussista un'illegittima discriminazione quando uno Stato membro applica ai lavoratori di altri Stati membri, in base ad elementi obiettivi, la propria legislazione sul controllo dell'immigrazione, purché ciò non comporti indebite restrizioni al diritto di ingresso e residenza di tali lavoratori (56).
40 Prescindiamo pure dalla questione se il Balivato di Jersey sia parte del Regno Unito, dal punto di vista del diritto internazionale ed a tutti i fini per esso rilevanti (v. supra, punto 4). Lo è fuor di dubbio ai fini della nazionalità: i suoi cittadini sono cittadini britannici e godono dello status di nazionalità comune (57). Tali determinazioni in materia di nazionalità ricadono pienamente nell'ambito del riservato dominio del Regno Unito (58).
Ancora, poiché tutti i cittadini britannici sono titolari del diritto di residenza (right of abode) in qualunque parte del Regno Unito, essi non sono soggetti a provvedimenti amministrativi di espulsione dal suo territorio (59). Anche l'ammissione e l'espulsione degli stranieri sono materie certamente comprese nel riservato dominio del Regno Unito (60).
Diversamente da quanto argomentato dal signor Pereira Roque, l'espulsione di cittadini britannici da parte delle autorità di Jersey - vale a dire l'espulsione di cittadini del Regno Unito dal territorio del Regno Unito - resta, dunque, preclusa da un principio di diritto internazionale pubblico, e non discende da una asserita scelta legislativa discrezionalmente compiuta dallo States.
41 Così stando le cose, non vedo come, di fronte alla palese diversità di situazione fra cittadini britannici e stranieri, anche comunitari, possano attribuirsi effetti discriminatori al fatto che le autorità di Jersey continuino a restare titolari del potere di espellere i cittadini di uno Stato membro della Comunità, o di rifiutarne l'ammissione o la residenza nel territorio insulare.
42 Oltretutto - come rilevano il Lieutenant Governor, il governo britannico e la Commissione - la soluzione opposta condurrebbe a conseguenze palesemente illogiche. In effetti, poiché il potere di espulsione delle autorità di Jersey non resta soggetto ai limiti sostanziali e di procedura posti dall'art. 48, n. 3, del Trattato e dalla direttiva 64/221 (v. infra, punto 44), il cittadino comunitario verrebbe a godere nell'isola (nel cui territorio le norme in materia di libera circolazione non si applicano) di un diritto di residenza assoluto ed illimitato, ben più ampio di quello che gli è riconosciuto negli altri Stati membri (v. supra, punto 21).
43 Propongo, pertanto, di rispondere alla prima questione pregiudiziale riferitavi dalla Royal Court - salve le precisazioni svolte più avanti (v. infra, punti 46-52) - nel senso che l'art. 4 del Protocollo non comporta il divieto di espellere dal territorio di Jersey i cittadini di uno Stato membro diverso dal Regno Unito. L'esenzione dai controlli sull'immigrazione nel territorio di Jersey e il divieto di espulsione valgono soltanto per i cittadini britannici uniti ai cittadini di Jersey dal vincolo di una comune cittadinanza.
IV - Soluzione della seconda questione pregiudiziale
44 Quanto alle due rimanenti questioni, in linea di principio non può esservi questione dell'applicabilità all'azione amministrativa delle autorità di Jersey dei limiti sostanziali e di procedura posti dall'art. 48, n. 3, del Trattato e dalla direttiva 64/221 (61).
Tale conclusione mi sembra imporsi alla luce del vostro insegnamento nella citata sentenza Barr e Montrose Holdings (62): l'obbligo di parità di trattamento di cui all'art. 4 del Protocollo non può essere interpretato in modo da ricavarne un mezzo indiretto per applicare sul territorio delle Isole Britanniche norme comunitarie che non possono essere ivi applicate in forza dell'art. 227, n. 5, lett. c), del Trattato CEE e dell'art. 1 del Protocollo n. 3, come le norme sulla libera circolazione dei lavoratori.
45 Detto questo, passo alle indispensabili precisazioni che mi sono riservato di aggiungere.
46 Si rifletta per un momento all'esatto contenuto (indipendentemente dall'applicazione dei limiti sostanziali e di procedura posti dall'art. 48, n. 3, del Trattato e dalla direttiva 64/221, i quali, come si è indicato, non rilevano nel contesto della causa principale) del principio della parità di trattamento dei lavoratori nazionali e stranieri, che gli Stati membri sono tenuti in via di principio ad osservare -
per quanto concerne il diritto di entrata e residenza -, in particolare di fronte al recente riconoscimento della cittadinanza dell'Unione europea, che si acquista e si perde insieme con la cittadinanza nazionale.
Il diritto comunitario sta, in effetti, evolvendosi in misura sempre più marcata verso l'assimilazione dei diritti degli stranieri comunitari a quelli dei cittadini dello Stato membro ospitante. Non soltanto il Trattato sull'Unione europea ha creato la cittadinanza dell'Unione (63), ma codesto collegio ha da tempo - per fare solo un esempio (64) - sostenuto un'analoga esigenza di assimilazione fra queste due categorie di soggetti quanto al diritto di accesso alla giustizia in materia sia civile sia penale (65).
47 Nel contesto del controllo sull'immigrazione, appare chiaro che una misura di espulsione ha, per lo straniero comunitario che si sia legittimamente stabilito ed integrato nel territorio di uno Stato membro - e la cui situazione è per ciò stesso paragonabile sotto numerosi profili a quella del cittadino di quello Stato -, conseguenze assai più gravi e «punitive» di quanto non abbia, per esempio, un rifiuto iniziale di ammissione: l'espulsione comporta, infatti, per necessità l'abbandono del lavoro o della scuola, della famiglia e degli amici, della casa.
Per contro, i cittadini di uno Stato membro che siano condannati per reati gravi, essendo sottratti alla possibilità di espulsione, sono tenuti a scontare pene, anche severe, ma sempre all'interno del proprio Stato. E, tuttavia, a parte l'autorità del più volte menzionato principio del diritto internazionale pubblico, è lecito interrogarsi sul perché analogo trattamento non possa e non debba essere offerto agli stranieri comunitari legalmente emigrati e stabilitisi nel territorio dello Stato in questione (66).
48 Ritengo, pertanto, che, se è vero che in diritto comunitario gli Stati membri conservano ancora il potere di espellere gli stranieri comunitari, discenda dall'obbligo di parità di trattamento che - a prescindere dai limiti sostanziali e di procedura posti dall'art. 48, n. 3, del Trattato e dalla direttiva 64/221 - l'esigenza di ricorrere a siffatte misure nei confronti di questa categoria di immigranti debba sempre più assumere carattere di eccezionalità e vada limitata ai casi in cui la persistente presenza dello straniero nel territorio dello Stato costituisce una minaccia effettiva e sufficientemente seria agli interessi fondamentali di quest'ultimo (67).
49 Analoghe considerazioni si impongono, a mio avviso, mutatis mutandis, per quanto concerne i limiti in cui le autorità di Jersey possono trattare i cittadini degli altri Stati membri della Comunità diversamente dai cittadini britannici in materia di controllo sull'immigrazione.
Ritengo, precisamente, di non poter condividere le osservazioni della Commissione, secondo cui, con lo spostare il fuoco dell'analisi sulla parità di trattamento dalla possibilità di adottare il provvedimento alla severità del medesimo in relazione ai fatti posti a sua giustificazione, si finirebbe, in violazione della dottrina da voi enunciata in Barr e Montrose Holdings, col fare applicazione del principio di proporzionalità, cioè di una norma comunitaria distinta e separata, non contemplata dal protocollo.
In realtà, mi sembra innegabile proprio il contrario: e cioè che - una volta ammesso il potere delle autorità di Jersey di espellere i cittadini comunitari non britannici - l'obbligo di applicare lo stesso regime a tutte le persone fisiche della Comunità, a prescindere dalla loro nazionalità, non possa dirsi soddisfatto se non in quanto i provvedimenti di espulsione discrezionalmente adottati nell'isola soddisfino ad una fondamentale esigenza di proporzionalità (68).
In altre parole, nella presente materia è proprio la proporzionalità ad assicurare la parità di trattamento: proprio perché i cittadini britannici non possono essere colpiti da provvedimenti di espulsione, le autorità di Jersey sono chiamate, per effetto dell'art. 4 del protocollo, ad adottare siffatte misure, nei confronti dei cittadini di Stati membri diversi dal Regno Unito, soltanto nei casi in cui la persistente presenza dell'immigrante comunitario nel territorio dell'isola concreti una minaccia effettiva e sufficientemente seria agli interessi fondamentali della comunità locale, quali quelli relativi all'ordine pubblico, alla pubblica sicurezza o alla sanità pubblica.
50 Per quanto riguarda, in particolare, il ricorso alle giustificazioni di «ordine pubblico» e «pubblica sicurezza» - le quali vanno interpretate e applicate dalle autorità insulari con riferimento agli interessi fondamentali della società di Jersey nell'attuale momento storico -, discende ancora dal menzionato principio di non discriminazione che la condotta personale dello straniero comunitario non risulta integrare una minaccia effettiva e sufficientemente seria agli interessi fondamentali del Balivato qualora, di fronte ad un analogo comportamento da parte di cittadini britannici, le autorità di Jersey non siano solite adottare misure repressive, ma effettivamente intese a combattere tale condotta.
51 Sulla base di questa premessa, mi trovo d'accordo con la Commissione nel ritenere che - al fine di valutare se il ricorso all'espulsione del cittadino comunitario non britannico possa, nelle circostanze concrete del singolo caso, dirsi proporzionato, cioè conforme all'obbligo di parità di trattamento ex art. 4 del Protocollo - l'appropriato termine di paragone sia offerto dalla pratica delle giurisdizioni penali di Jersey in materia di bind over (v. supra, punto 15).
In effetti, per quanto quest'ultima misura restrittiva sia oggetto di una sorta di patteggiamento col reo ed abbia effetti limitati nel tempo, i due tipi di provvedimento presentano importanti analogie, come è stato riconosciuto dall'avvocato generale Warner nella causa Saunders (69). Sotto tale profilo, mi sembrano assai significative le osservazioni del Lieutenant Governor e del governo britannico - che la Royal Court avrà modo di sottoporre a puntuale verifica - secondo cui le giurisdizioni penali di Jersey ricorrono con una certa frequenza al bind over nei confronti dei rei di furti, e i provvedimenti del genere riguardano nella stragrande maggioranza dei casi persone originarie del Regno Unito.
52 Infine, dal divieto di discriminazione sulla base della nazionalità di cui all'art. 4 del Protocollo, interpretato nei termini sopra indicati, discende pure l'obbligo delle autorità di Jersey di procedere, in ciascun singolo caso in cui sorga la questione della possibile espulsione di uno straniero comunitario, ad un bilanciamento degli interessi tutelati dalla misura da adottare con i diritti fondamentali dell'individuo interessato. Tali diritti includono, in particolare, il diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, anche in relazione alla durata della sua pregressa residenza nel territorio del Balivato.
V - Soluzione della terza questione pregiudiziale
53 La terza questione pregiudiziale sollevata dalla Royal Court va, a mio avviso, invece risolta nel senso che l'art. 4 del Protocollo non vieta alle competenti autorità di Jersey di espellere dal territorio dell'isola un cittadino di altro Stato membro nemmeno se le considerazioni di ordine pubblico su cui è fondato il provvedimento non corrispondono in concreto a quelle che legittimerebbero l'espulsione della stessa persona dal Regno Unito.
Questa soluzione discende dalla premessa che si è sopra enunciata. In materia di espulsione, le giustificazioni di «ordine pubblico» e «pubblica sicurezza» vanno interpretate e applicate dalle autorità insulari con riferimento agli interessi fondamentali della società di Jersey; e ciò in quanto al territorio di Jersey e all'azione delle sue autorità amministrative non è applicabile la giurisprudenza della Corte, secondo cui il concetto di ordine pubblico, in quanto limitativo dei principi fondamentali di parità di trattamento e libera circolazione, va interpretato in senso restrittivo e sotto il controllo delle istituzioni comunitarie (70).
54 Da tale soluzione discendono, peraltro, conseguenze assai importanti per quanto riguarda il punto - non espressamente sollevato dal giudice del rinvio nelle sue questioni pregiudiziali - dell'efficacia nel territorio del Regno Unito esterno all'isola di Jersey di un ordine di espulsione dal territorio del Balivato, adottato dalle autorità insulari.
55 Come sopra indicato (71), l'allegato 4, art. 3, dell'Immigration Act 1971 dispone che un siffatto ordine ha effetto per tutto il Regno Unito, salvo che il Secretary of State britannico limiti espressamente, nel singolo caso concreto, gli effetti del provvedimento al territorio dell'isola.
Tuttavia, la legittimità di tale automatica estensione deve escludersi proprio in ragione della rilevata inapplicabilità a Jersey delle restrizioni sostanziali e procedurali all'espulsione, previste dall'art. 48, n. 3, del Trattato e dalla direttiva 64/221, la quale è tale da comportare la possibilità che un provvedimento di espulsione sia adottato in base a giustificazioni più o meno difformi da quelle imposte dalla disciplina comunitaria nel Regno Unito. In altri termini, è l'estensione del provvedimento di espulsione all'intero territorio del Regno Unito che deve essere oggetto di espressa previsione.
56 Pertanto, mi trovo d'accordo con le conclusioni formulate dalla Commissione in relazione al caso in cui il Secretary of State ometta di disporre espressamente che un dato provvedimento di espulsione adottato dal Lieutenant Governor nei confronti di un cittadino comunitario non britannico non produce effetto al di fuori del territorio di Jersey. Tale omissione non potrà in alcun caso abilitare le autorità del Regno Unito a rifiutare l'ingresso dell'individuo interessato nel territorio nazionale (escluso, ovviamente, il territorio di Jersey), sempre che il rifiuto sia basato sul provvedimento in questione.
VI - Conclusioni
Alla luce delle osservazioni fin qui svolte, propongo alla Corte di risolvere nei termini seguenti le odierne questioni pregiudiziali della Royal Court:
«1) L'art. 4 del terzo Protocollo all'Atto di adesione del Regno Unito alle Comunità europee non ha per effetto che i cittadini di uno Stato membro diverso dal Regno Unito sono insuscettibili di essere espulsi dal territorio del Balivato di Jersey, nonostante i cittadini britannici non siano soggetti ai controlli sull'immigrazione in tale territorio, né suscettibili di esserne espulsi.
2) Tuttavia, il citato art. 4 vieta alle competenti autorità di Jersey di espellere da Jersey un cittadino di uno Stato membro diverso dal Regno Unito se non nei casi in cui la persistente presenza dell'individuo interessato nel territorio del Balivato costituisca una minaccia effettiva e sufficientemente seria ai suoi interessi fondamentali, quali quelli relativi all'ordine pubblico, alla pubblica sicurezza o alla sanità pubblica.
Tali nozioni vanno interpretate e applicate dalle autorità insulari avendo riguardo agli interessi fondamentali della società di Jersey nel periodo storico di riferimento.
In particolare, non può ritenersi che la condotta personale di un cittadino comunitario non britannico dia luogo ad una minaccia effettiva e sufficientemente seria agli interessi fondamentali di Jersey qualora risulti che, in caso di un analogo comportamento da parte di cittadini britannici, le autorità di Jersey non siano solite adottare misure restrittive di altro tipo, ma effettivamente intese a combattere tale condotta, quali un ordine di bind over.
Inoltre, la giustificazione della possibile misura di espulsione deve costituire oggetto di un giudizio di bilanciamento di interessi con i diritti fondamentali dell'individuo in questione, quale, in particolare, il diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, anche in relazione alla durata della sua pregressa residenza nel territorio del Balivato.
3)
Il citato art. 4 non vieta alle competenti autorità di Jersey di espellere dal territorio dell'isola un cittadino di uno Stato membro ove le considerazioni di ordine pubblico su cui si basano le stesse autorità non condurrebbero in pratica all'espulsione di quella persona dal Regno Unito. Tuttavia, un ordine di espulsione adottato dalle autorità di Jersey nei confronti di un cittadino di uno Stato membro non produce effetto al di fuori del territorio dell'isola, anche in assenza di un espresso provvedimento del Secretary of State britannico che limiti l'efficacia territoriale di quell'ordine»
(1) - Per la sommaria ricostruzione che segue nel testo, mi sono avvalso dei seguenti contributi di dottrina: R. Plender, The Protocol, the Bailiwicks and the Jersey Cow, in R.O. Plender-A.K.R. Kiralfy, Legal History and Comparative Law: Essays in Honour of Albert Kiralfy, Londra, 1990, pagg. 143-163; L. Fransman, British Nationality Law, Londra, 1989, in particolare pagg. 71, 132-136 e 809-810; S.A. Horner, The Isle of Man and the Channel Islands.
A Study of Their Status Under Constitutional, International and European Law, European University Institute Working Paper n. 98, San Domenico, 1984; K.R. Simmonds, United Kingdom - Appendix: British Islands, in V. Knapp (a cura di), International Encyclopedia of Comparative Law, L'Aia-Tubinga 1976, pagg. 103-106; Id., The British Islands and the Community: I-Jersey, C.M.L. Rev., 1969, pagg. 156-169.
(2) - Vale a dire, le altre Isole Normanne (il Balivato di Guernsey, le isole di Alderney, Brechou, Sark, Herm, Jethou, Lihou e altri isolotti, per lo più disabitati) e l'isola di Man.
(3) - V. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, vol. I (Rapporto), punto 1347. Tuttavia, ai fini della nazionalità, il British Nationality Act 1948 disponeva che i riferimenti alle colonie, nella stessa normativa, andavano interpretati come comprensivi anche delle Isole Normanne e di Man (v. art. 33, n. 1). Di conseguenza, i cittadini delle Isole Normanne venivano dichiarati cittadini del Regno Unito e delle sue colonie (pur avendo diritto alla denominazione di cittadini del Regno Unito e delle sue isole e colonie).
Con effetto dal 1º gennaio 1983, data di entrata in vigore del British Nationality Act 1981, mentre le rimanenti colonie del Regno Unito sono state qualificate come British Dependent Territories - e le persone aventi un collegamento qualificato con uno qualsiasi di tali territori sono divenute British Dependent Territories citizens -, le Isole Britanniche sono divenute, ai limitati fini della nazionalità, parte del Regno Unito, ed i loro cittadini sono stati riqualificati come cittadini britannici (v. infra, punto 14).
(4) - Come suggerisce il loro nome, le Isole Normanne appartennero un tempo (e precisamente dal 933) al Ducato di Normandia. Dopo l'invasione normanna del 1066, benché l'Inghilterra ed il Ducato di Normandia venissero riuniti sotto un'unica Corona, le Isole Normanne divennero possedimenti del Re d'Inghilterra non assimilati.
Allorché nel 1204 la Corona inglese perse la Normandia continentale a favore di quella francese, fu convenuto che la Corona inglese avrebbe mantenuto la sua sovranità sulle Isole Normanne, restando, pertanto, responsabile delle loro relazioni esterne. I sovrani inglesi continuarono, in effetti, a governarle in quanto duchi di Normandia, fino all'abbandono di questo titolo nel 1259; e anche successivamente a tale evento permase la loro pretesa all'inseparabilità delle Isole Normanne dalla Corona, che finì per essere riconosciuta dai sovrani francesi nel tardo Medioevo. Le Isole Normanne rappresentano, dunque, la sola parte dell'antico Ducato di Normandia ancora annessa alla Corona britannica.
(5) - Non mancano, peraltro, in dottrina argomentati tentativi di pervenire ad una precisa qualificazione dello status costituzionale delle Isole Britanniche. Secondo Horner (v. op. cit. sub nota 1, pagg. 40-50), poiché: i) queste non sono trattate come parte del territorio metropolitano nella Costituzione britannica, ii) non godono di una rappresentanza democratica a livello centrale e iii) presentano numerose analogie con la posizione di possedimenti generalmente riconosciuti come «coloniali», il rapporto fra Isole Britanniche e Regno Unito andrebbe qualificato sul piano costituzionale come «quasi coloniale».
(6) - V. Simmonds, The British Islands and the Community, cit. sub nota 1, pag. 160. Horner rileva che «l'attuale rapporto fra Westminster e le Isole è caratterizzato da una dicotomia fra norme e situazione di fatto. La dottrina centrale della supremazia del Parlamento [britannico] si estende alle Isole in virtù della responsabilità di assicurarne il buon governo, facente capo alla Corona. Gli aspetti principali del rapporto, tuttavia, sono basati su fattori extra-giuridici: tradizioni consolidate, storica autonomia e una forma di equilibrio politico realizzata senza fare ricorso a strumenti legali» (v. op. cit. sub nota 1, pag. 39; la traduzione è mia).
(7) - La giurisdizione dell'isola è composta dalla Lower Court e dalla Royal Court (cioè l'odierno giudice di rinvio); in secondo grado, funziona per tutte le Isole Normanne un'unica Channel Islands Court of Appeal, con competenza in materia civile e penale. La giurisdizione di ultimo grado è esercitata da un organo britannico, vale a dire, il Judicial Committee del Consiglio Privato della Corona (Privy Council), che è tradizionalmente giudice di ultimo grado per le cause proposte nelle colonie britanniche (e nelle ex colonie che non hanno abolito tale procedura), ma è privo di giurisdizione per il Regno Unito (v. Horner, op. cit. sub nota 1, pag. 50). Il potere del Judicial Committee di risolvere tali controversie con riferimento all'isola di Jersey nasce in effetti dalle prerogative del sovrano, in quanto fonte di ogni giustizia, di pronunciarsi sugli appelli dei giudici del suo impero.
Unico organo legiferante dell'isola è lo States of Jersey, riconosciuto come tale dal governo britannico sin dal 1771. I membri dello States, che costituisce un'emanazione della Royal Court, sono alcuni designati dalla Corona, gli altri, in grande maggioranza, eletti. La competenza dello States è limitata alle materie - quali imposizione fiscale, finanza, agricoltura e pesca, diritto penale, diritti minerari, polizia, servizi sociali, commercio e professioni - che non trascendono i confini dell'isola. Ancora oggi, le fonti normative dell'ordinamento di Jersey sono costituite da: i) l'antico diritto consuetudinario del Ducato di Normandia (come ricostruibile in base al Grand Coutumier du Pays et Duché de Normandie del XIII secolo, a sporadiche compilazioni di testi e alle decisioni pubblicate del Privy Council e della Royal Court); ii) i decreti reali (Royal Charters, per mezzo dei quali (dal decreto reale di Edoardo III del 1241 a quello di Carlo II del 1662) i sovrani inglesi reiterarono enfaticamente il privilegio delle Isole Britanniche di essere governate secondo le loro antiche consuetudini, all'evidente fine di assicurarsi la fedeltà degli isolani, abitanti di un avamposto strategicamente localizzato nel Canale, alla «soglia di ingresso» nel territorio del tradizionale nemico francese. In particolare, la Royal Charter emanata da Elisabetta I nel 1559 confermava la giurisdizione esclusiva della Royal Court of Jersey (salvo che nei casi di habeas corpus e tradimento) e l'esenzione (poi confermata con leggi del 1952 e 1979) dei prodotti insulari dai diritti doganali all'importazione nel Regno Unito, il loro principale mercato di sbocco; iii) gli Orders in Council del sovrano britannico (v. infra); iv) gli atti del Parlamento britannico specificamente dichiarati applicabili alle Isole Normanne (v. infra); v) la legge scritta (statute law), come codificata nel 1771 (Jersey Code); vi) gli atti dello States e relativi regolamenti ed ordinanze di esecuzione (che lo States adotta tipicamente nella forma di disegni di legge (projets de loi) soggetti all'approvazione della Corona (Her Majesty in Council), espressa mediante l'assenso del Privy Council); nonché vii) i regolamenti (règlements) triennali adottati dallo States in materie puramente locali o amministrative. Questi atti non richiedono conferma mediante Order in Council.
Quanto alla fondamentale potestà del Parlamento britannico (nel quale le Isole Britanniche non sono rappresentate) di legiferare per le medesime, essa viene, in pratica, esercitata nel rispetto di alcune importanti limitazioni di carattere consuetudinario [le quali costituirebbero addirittura, almeno secondo un orientamento (patrocinato fra gli altri da Plender; v. op. cit., pag. 145), delle convenzioni costituzionali vincolanti]. Da un lato, le Isole Normanne fruiscono del fondamentale diritto e privilegio dell'immunità dall'imposizione fiscale del Regno Unito, e in generale - salvo assai rare eccezioni - dalla legislazione britannica in materie di interesse puramente locale, per le quali il Parlamento metropolitano può legiferare solamente con il consenso e la partecipazione degli organi insulari. In tutte le rimanenti materie, la legislazione britannica si applica al territorio delle Isole Normanne non automaticamente, bensì in forza di previsione espressa o implicita estensione. In assenza di previsione espressa, gli atti normativi del Parlamento britannico possono autorizzare la Regina ad estendere alle Isole Normanne l'effetto di una o più delle norme di nuova adozione, previe le eventuali modifiche necessarie, mediante Order in Council. Gli atti del Parlamento britannico destinati ad essere applicati nelle Isole Normanne devono essere inviati alle Royal Courts di Jersey e Guernsey per la registrazione. Pur non potendo quest'ultima essere indebitamente negata, la trasmissione alle Royal Courts offre alle competenti istanze insulari la possibilità di considerare se la legislazione di cui è proposta l'estensione alle isole contrasti, sotto qualsiasi profilo, con le libertà ed i privilegi loro riconosciuti. Peraltro, il potere di legiferare per le Isole Britanniche (fatta eccezione per le modifiche di ordine istituzionale o della Costituzione), eventualmente proprio su richiesta dello States, risiede anzitutto, e sostanzialmente, nella Corona, per prerogativa reale e per via di successione al titolo del Ducato di Normandia (v. supra, nota 4 e relativa parte del testo). Essa lo esercita mediante ordinanze (Orders of Council) adottate - tipicamente dietro delega del Parlamento - su parere del Consiglio Privato della Corona. Gli Orders in Council sono anch'essi trasmessi alla Royal Court per la registrazione. Qualora questa sollevi obiezioni rispetto alla compatibilità di un Order in Council, del quale venga richiesta la registrazione, coi privilegi costituzionali insulari, è consuetudine che il Secretary of State for Home Affairs britannico (l'«Home Office») consigli alla Corona di desistere dalla richiesta, per prendere in considerazione eventuali proposte alternative del legislatore locale.
Infine, l'amministrazione dell'isola è riservata al Balivo (Bailiff), scelto dal Sovrano, che riveste anche le cariche di supremo magistrato e presidente dello States. I compiti amministrativi assegnati al Lieutenant Governor, che rappresenta la Corona nell'isola e costituisce il principale organo di collegamento fra States e governo britannico, sono stati nel tempo ridimensionati e oggi risultano in pratica alquanto modesti.
(8) - Horner (op. cit. sub nota 1, pagg. 80-83) deduce l'assenza di personalità internazionale di Jersey dalla duplice circostanza che l'isola: i) non partecipa alla conclusione di accordi internazionali in maniera indipendente dal Regno Unito (ché gli unici strumenti analoghi a tali accordi rinvenibili nella pratica sono i trattati per la prevenzione della doppia imposizione in materia fiscale conclusi da Jersey col Regno Unito e con Guernsey nel 1952 e 1956, rispettivamente) e ii) non è autonomamente membro di organizzazioni internazionali governative.
(9) - Id., pag. 89. Si noti che alla conclusione indicata nel testo è pervenuta a suo tempo la Corte internazionale di arbitrato nella sua decisione del 30 giugno 1977 sull'arbitrato fra Francia e Regno Unito sulla determinazione della piattaforma continentale (v. International Legal Materials, 1979, pag. 397, punti 180-186).
(10) - V. supra, nota 4 e relativa parte del testo. Il governo del Regno Unito (per la Corona) è responsabile anche della difesa delle Isole Britanniche.
(11) - Si noti che la Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969, elaborata dalla Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite, che codifica le norme consuetudinarie del diritto internazionale generale sul procedimento di formazione ed i requisiti di validità ed efficacia dei trattati internazionali, si limita a stabilire, in punto di applicazione territoriale dei trattati, che «[a] meno che un'intenzione diversa non si ricavi dal trattato o non risulti per altra via, un trattato vincola ciascuna delle parti rispetto all'intero suo territorio» (v. art. 29; Raccolta dei trattati delle Nazioni Unite, vol. 788, pag. 354). Pur non essendo meglio definita, l'espressione «intero territorio» è ritenuta in dottrina includere i territori non metropolitani di uno Stato (v. I. Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, 1984, 2a ed., pagg. 87-92).
(12) - V. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, vol. I (Rapporto), parte IX, punto 1362.
(13) - V., per quanto riguarda Jersey, Simmonds, The British Islands and the Community, cit., pagg. 160-169.
(14) - V. Special Committee of the States of Jersey appointed to consult with Her Majesty's Government in the United Kingdom on all matters relating to the Government's Application to join the European Economic Community, Report and Recommendations, 1967, pag. 2 (citato in Simmonds, The British Islands and the Community, cit., pagg. 161 e 162).
(15) - GU L 73 del 27 marzo 1972.
(16) - V. H. Smit-P. Herzog, The Law of the European Community (a cura di D. Campbell), vol. 5, febbraio 1989 (ed. a fogli mobili), San Francisco, pag. 6-216.119. Osservo, incidentalmente, che, nonostante il governo britannico avesse in un primo tempo dichiarato di voler ottenere la conclusione di un accordo di associazione fra la Comunità e le Isole Britanniche a norma dell'art. 238 Trattato (v. The United Kingdom and the European Communities, luglio 1971, Cmnd. 4715, punti 123 e 124), le speciali previsioni previste nell'Atto di adesione e nel protocollo non costituiscono una siffatta forma di associazione. Associazioni di questo genere sono, in effetti, possibili solamente tra la Comunità e gli Stati terzi indipendenti.
(17) - V. J.-L. Dewost, Dispositions générales et finales (Article 227), in J. Megret, M. Waelbroeck, J.-V. Louis, D. Vignes e J.-L. Dewost, Le droit de la Communauté économique européenne. Commentaire du traité et des textes pris pour son application, vol. 15, Bruxelles, 1987, pag. 490.
(18) - Anche per ciò che attiene alla progressiva riduzione dei dazi e tasse d'effetto equivalente applicate ai flussi commerciali fra le Isole Britanniche e la Comunità, ivi inclusi gli Stati membri di nuova adesione.
(19) - V. Nuova dichiarazione del governo del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord relativa alla definizione del termine «cittadini» (GU C 23 del 28 gennaio 1983), la quale ha sostituito a far data dal 1º gennaio 1983 - data di entrata in vigore del British Nationality Act 1981 - la dichiarazione fatta in occasione della firma del Trattato di adesione. Il testo originario dell'art. 6 del protocollo faceva riferimento ad «ogni cittadino del Regno Unito e delle sue colonie» (v. supra, nota 3).
In altre parole, per effetto del citato art. 2 del protocollo, i cittadini britannici il cui unico collegamento con il Regno Unito sia costituito dal legame con una delle Isole Britanniche restano esclusi ad ogni effetto di rilevanza pratica dalla definizione di «cittadini britannici» ai fini dei trattati istitutivi delle Comunità.
(20) - E' stato osservato che, poiché un gran numero di residenti aveva evacuato le Isole Normanne spostandosi nel Regno Unito durante la seconda guerra mondiale, cessata la quale si assistette ad importanti flussi migratori in direzione opposta, la definizione dell'art. 6 del protocollo era tale da rendere la qualifica di «cittadino delle Isole Normanne» inapplicabile ad oltre il 50% della popolazione insulare del tempo.
Secondo quanto dichiarato all'udienza dal rappresentante del Lieutenant Governor, dal censimento del 1981 risulta che i cittadini di Jersey, come definiti nel testo, costituivano circa il 20% della popolazione totale del tempo.
(21) - Attraverso la determinazione della nazionalità, gli Stati membri pervengono, in effetti, a regolare il novero delle persone esenti dai controlli sull'immigrazione in diritto interno (v., ad esempio, A.C. Evans, Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act 1981, in 1981 Yearbook of European Law, 1982, pag. 173).
(22) - V. art. 1, n. 3, dell'Immigration Act 1971 [c.77, SIF 62:4(R2)]: «Non sono soggetti a controllo a norma della presente legge l'arrivo nel, e la partenza dal, Regno Unito nel contesto di un viaggio locale in provenienza da, o con destinazione verso una delle Isole (vale a dire le Isole Normanne e l'isola di Man) o la Repubblica d'Irlanda, né è richiesto un permesso di entrata per le persone in arrivo nei termini suindicati (...); e nella presente legge al Regno Unito e a questi posti (...) è fatto riferimento, collettivamente, come "lo spazio di viaggio comune"».
Inoltre, a norma dell'allegato 4, art. 1, n. 1, della stessa legge, «[a]llorché ai sensi delle norme sull'immigrazione di una delle Isole [Britanniche] a una persona priva della cittadinanza britannica sia concesso, ovvero rifiutato, un permesso di entrare o rimanere nell'isola, ai sensi della presente legge il permesso dovrà ritenersi concesso per la stessa durata, ovvero, rispettivamente, rifiutato, con effetto per [tutto] il Regno Unito» (la traduzione è mia).
Le principali disposizioni dell'Immigration Act 1971, del British Nationality Act 1981 e dell'Immigration Act 1988 sono state estese all'ordinamento di Jersey con Order of the Queen in Council, l'Immigration (Jersey) Order 1993 del 30 luglio 1993, SI 1993/1797. V. supra, nota 7.
(23) - C.61, SIF 87:8.
(24) - Id., artt. 1, n. 1, e 50, n. 2. Si noti che (salvo alcune eccezioni, non rilevanti ai fini delle presenti conclusioni) le disposizioni del British Nationality Act 1981 sono dichiarate applicabili alle Isole Britanniche dall'art. 53, n. 5, di esso.
(25) - V. art. 2, n. 1, lett. a), dell'Immigration Act 1971, come sostituito dall'art. 39, n. 2, del British Nationality Act 1981, cit. sub nota 23.
Ai sensi dell'art. 1, n. 1, dell'Immigration Act 1971, «[c]hiunque sia titolare, ai sensi della presente legge, del diritto di soggiorno nel Regno Unito è libero di vivere in esso, e di andarvi e venirvi, senza alcun altro impedimento che quelli eventualmente richiesti in conformità della presente legge ai fini dello stabilimento del suo diritto o altrimenti imposti a qualsiasi persona a norma di legge» (la traduzione è mia).
(26) - V. art. 3, n. 5, dell'Immigration Act 1971 (cit. sub nota 22), che recita: «Una persona che non è cittadino britannico è suscettibile di espulsione dal Regno Unito:
a) se, avendo solamente un permesso di ingresso o soggiorno limitato, non osserva le relative condizioni o rimane oltre il termine indicato dal permesso,
b) se il Segretario di Stato ritiene che la sua espulsione contribuisca al bene pubblico, ovvero
c) se è o è stata ordinata l'espulsione di un suo familiare» (il corsivo e la traduzione sono miei).
(27) - Inoltre, dall'ordinanza di rinvio risulta anche che i cittadini britannici sono soggetti a certi limiti di legge all'acquisto e alla locazione di immobili ad uso residenziale, imposti dallo Housing (Jersey) Law 1949 e dallo Housing (General Provisions) (Jersey) Regulations 1970 nei confronti di chiunque, indipendentemente dalla sua nazionalità, non soddisfi i criteri di collegamento con l'isola espressamente previsti.
Nelle sue osservazioni, la Commissione ha fatto riferimento anche all'esistenza di un controllo pubblico sulle assunzioni di persone che non siano lavoratori di Jersey da parte di datori di lavoro dell'isola. Presumo che la Commissione intenda riferirsi alla disciplina posta dall'art. 4 della 1937 Loi sur les étrangers (v. I.A. Macdonald, Immigration Law and Practice, Londra, 1983, 3a ed., pag. 75). L'ordinanza di rinvio ha, peraltro, del tutto ignorato l'esistenza di tale controllo.
(28) - V. art. 7, n. 1, dell'Immigration Act 1988. V. supra, nota 22.
(29) - V. supra, nota 25 e relativa parte del testo.
(30) - V. artt. 3, n. 6, e 6 dell'Immigration Act 1971, cit. sub nota 22.
(31) - V. allegato 4, art. 3, n. 1, dell'Immigration Act 1971, cit. sub nota 22 (la traduzione è mia).
(32) - V. allegato 4, art. 3, n. 2, dell'Immigration Act 1971, cit. sub nota 22.
(33) - V. supra, nota 27 e relativa parte del testo. Si noti che la normativa comunitaria relativa alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità - ivi incluso l'omonimo regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612 (GU L 257, pag. 2), come successivamente modificato - è divenuta pienamente applicabile alla circolazione dei lavoratori portoghesi fra Portogallo e il territorio di altri Stati membri il 1º gennaio 1992, secondo quanto previsto dal regolamento (CEE) del Consiglio 25 giugno 1991, n. 2194, relativo al periodo transitorio applicabile alla libera circolazione dei lavoratori fra la Spagna e il Portogallo, da un lato, e gli altri Stati membri, dall'altro (GU L 206, pag. 1).
(34) - Non essendo stato esteso a Jersey l'art. 15, n. 1, lett. a), dell'Immigration Act 1971, che prevede l'appellabilità dell'ordine di espulsione adottato dal Secretary of State (in assenza di una previa raccomandazione da parte del giudice penale) dinanzi ad un adjudicator ed eventualmente, in secondo grado, all'Immigration Appeals Tribunal (v. Macdonald, op. cit. sub nota 27, pag. 74.
(35) - Il diritto delle persone dipendenti da un lavoratore, cittadino di uno Stato membro, di installarsi con lui (a prescindere dalla loro cittadinanza) nel territorio di un altro Stato membro nel quale egli presti attività lavorativa è previsto dall'art. 10, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (GU L 257, pag. 2). Tali persone sono il coniuge del lavoratore, i suoi discendenti di età inferiore a 21 anni o a carico e gli ascendenti del lavoratore e del coniuge a carico.
(36) - Questa norma fa espressamente salve le limitazioni ai diritti sostanziali di libera circolazione dei lavoratori garantiti dal Trattato - compreso quello «di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l'occupazione dei lavoratori nazionali» - che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.
(37) - Direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU n. 56, pag. 850).
Ex art. 3 della direttiva, disposizione che la Corte ha riconosciuto dotata di effetto diretto negli ordinamenti nazionali degli Stati membri (v. sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn / Home office, Racc. pag. 1337, punti 6 e 7), i provvedimenti di allontanamento dal territorio adottati dagli Stati membri per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono riguardare esclusivamente il comportamento personale dell'individuo nei confronti del quale essi vanno applicati. Tali provvedimenti non possono essere automaticamente giustificati dalla sola esistenza di condanne penali, come possibile deterrente, in funzione di prevenzione generale per gli altri stranieri presenti nel territorio (v. sentenza 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore/Stadt Köln, Racc. pag. 297), salvo che le circostanze che hanno dato luogo alle precedenti condanne facciano apparire l'esistenza di una condotta personale che, indicando una propensione ad attentare di nuovo alla pace e sicurezza pubblica, costituisca una minaccia attuale per l'ordine pubblico (v. sentenza 27 ottobre 1977, causa 30/77, Boucherau, Racc. pag. 1999).
Salvo che vi ostino ragioni inerenti alla sicurezza dello Stato, i motivi sui quali un determinato provvedimento restrittivo è basato devono essere portati a conoscenza dell'interessato, con comunicazione sufficientemente dettagliata e precisa da metterlo in grado di difendersi efficacemente (v. sentenza 18 maggio 1982, cause riunite 115/81 e 116/81, Adoui e Cornuaille, Racc. pag. 1665); all'interessato deve essere assicurata la possibilità di esperire i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi (artt. 6 e 8 della direttiva).
Infine, l'art. 9 della direttiva prevede - ove non sia ammesso il ricorso in sede giurisdizionale, ovvero questo sia diretto soltanto ad accertare la legittimità del provvedimento impugnato, o comunque non abbia effetto sospensivo - il diritto del cittadino comunitario minacciato di allontanamento all'esame del caso, prima dell'esecuzione del provvedimento, da parte di un'autorità consultiva indipendente del Paese ospitante, dinanzi alla quale è garantito il pieno esercizio del diritto di difesa (v. sentenza 30 novembre 1995, causa C-175/94, Gallagher, Racc. pag. I-4253).
(38) - V. sentenza 3 luglio 1991, causa C-355/89 (Racc. pag. I-3479).
(39) - Id., punti 8-10.
(40) - Id., punto 16.
(41) - Id., punto 17.
(42) - Id., punto 18. Posto ciò, la Corte ha indagato se l'eventuale discriminazione secondo la cittadinanza fra i lavoratori comunitari per le sole attività lavorative in deroga - tra le quali non rientrava quella di giurista d'impresa, esercitata dal signor Barr - fosse tale da rendere necessariamente incompatibile con l'art. 4 del protocollo l'intero sistema di controllo dell'occupazione in vigore nell'isola di Man. A tale questione la Corte rispondeva negativamente: il requisito di un permesso di lavoro per tutti i cittadini degli Stati membri, in quanto applicato dalle autorità insulari in modo non discriminatorio, non costituiva «nella maggior parte dei casi» una trasgressione dell'obbligo di garantire la parità di trattamento ex citato art. 4 e doveva ritenersi compatibile con il diritto comunitario.
(43) - V. Plender, op. cit. sub nota 1, pagg. 157 e 158. A questo riguardo osservo come, sebbene la Commissione, sostenuta dal governo francese, abbia sollevato almeno un dubbio sull'effettiva titolarità dello status di «lavoratore» da parte del signor Pereira Roque all'epoca dei fatti litigiosi, questa è stata ritenuta del tutto incontroversa dal giudice del rinvio. Si ricordi che la nozione di «lavoratore», utilizzata dal Trattato senza mai definirla, è stata interpretata dalla Corte in senso estensivo, cosicché appare sufficiente ad integrarla il perseguimento per un certo periodo di tempo, verso retribuzione, di un'attività di lavoro effettiva e genuina nell'interesse di un'altra persona e sotto la sua direzione (v., ex multis, sentenza 23 marzo 1982, causa 53/81, Levin, Racc. pag. 1035, e sentenza 3 luglio 1986, causa 66/85, Lawrie-Blum, Racc. pag. 2121). Sulla base di tale principio, la Corte ha chiarito che possono legittimamente avvalersi delle norme comunitarie sulla libera circolazione i lavoratori a tempo parziale (v. sentenza 3 giugno 1986, causa 139/85, Kempf, Racc. pag. 1741), temporanei, stagionali ed apprendisti (v. sentenza 26 febbraio 1992, causa C-3/90, Bernini, Racc. pag. I-1071) e gli studenti che svolgono periodi di stage nel contesto di programmi di istruzione (v. sentenza 21 novembre 1991, causa C-27/91, Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de la Savoie/Hostellerie Le Manoir, Racc. pag. I-5531). Il diritto di entrare e risiedere per un periodo di tempo ragionevole nel territorio di un altro Stato membro spetta, peraltro, anche ai cittadini comunitari che, senza avere un impiego, siano in cerca di occupazione (v., ex multis, sentenza 26 febbraio 1991, causa C-292/89, Antonissen, Racc. pag. I-745).
(44) - V. Corte internazionale di giustizia, sentenza 6 aprile 1955, Liechtenstein/Guatemala («Nottebohm») (Seconda fase), I.C.J. Reports, pag. 4, in particolare pag. 23. E' in questa pronuncia che la Corte internazionale di giustizia ha dato la sua spesso citata definizione di «nazionalità» come «un legame giuridico fondato su un fatto sociale di attaccamento, un'effettiva solidarietà di esistenza, interessi e sentimenti, unita ad una reciprocità di diritti e di doveri. Essa può dirsi costituire l'espressione giuridica della circostanza che l'individuo al quale la nazionalità è conferita, direttamente dalla legge o per effetto di un atto dell'autorità, è di fatto collegato più strettamente alla popolazione dello Stato che gliela conferisce che a qualunque altro Stato» (la traduzione è mia).
V. anche Corte permanente di giustizia internazionale, parere 7 febbraio 1923, Decreti di Nazionalità in Tunisia e Marocco, P.C.I.J., serie B, n. 4, pag. 24.
Giova ricordare, sul piano semantico, come sia opinione diffusa che i termini «nazionalità» e «cittadinanza», seppur largamente intercambiabili nel linguaggio comune (v. C. Parry, Nationality and Citizenship Laws of the Commonwealth and the Republic of Ireland, Londra, 1957, pagg. 3-8), enfatizzano due differenti aspetti dell'appartenenza di una persona allo Stato, e cioè, rispettivamente, il complesso dei diritti rilevanti nel contesto del diritto internazionale, quali quelli alla protezione diplomatica ed al rilascio di un passaporto, ed i diritti rilevanti nell'ordinamento interno, quali i diritti di residenza e di voto [v. A. Karinen, Expulsion in Europe. The Member States' Sovereignty and the Individuals' Rights, Institutet för Europeisk rätt vid Stockholms Universitet, n. 34 (1996), pag. 40].
(45) - V. art. 1 della Convenzione internazionale dell'Aia del 1930 per regolare certe questioni relative ai conflitti di legge in materia di nazionalità (Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws), riprodotta in A.J.I.L., vol. 24 (1930), pag. 192. Siffatte restrizioni del diritto internazionale, peraltro, sarebbero rare e prive di valore legalmente vincolante; vi rientrerebbero i diritti umani fondamentali, secondo quanto ritenuto dall'avvocato generale Trabucchi nella causa 21/74, Airola/Commissione (Racc. 1975, pag. 221, in particolare pag. 233). V.S. O'Leary, Nationality Law and Community Citizenship: A Tale of Two Uneasy Bedfellows, in 1992 Yearbook of European Law, 1993, pag. 353, in particolare pag. 356.
(46) - V. O'Leary, op. cit. sub nota 45, pagg. 378 e 379.
(47) - V. sentenza 7 luglio 1992, causa C-369/90, Micheletti/Delegación del Gobierno en Cantabria (Racc. pag. I-4239, punto 10).
(48) - V. artt. da 8 a 8 E del Trattato. La cittadinanza dell'Unione è, peraltro, riservata a «chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro» (art. 8).
(49) - La dichiarazione citata recita: «La conferenza dichiara che, ogniqualvolta nel trattato che istituisce la Comunità europea si fa riferimento a cittadini degli Stati membri, la questione se una persona abbia la nazionalità di questo o quello Stato membro sarà definita soltanto in riferimento al diritto nazionale dello Stato membro interessato. Gli Stati membri possono precisare, a titolo di informazione, quali sono le persone che devono essere considerate come propri cittadini ai fini perseguiti dalla Comunità mediante una dichiarazione presentata alla presidenza; se necessario, essi possono modificare tale dichiarazione». Si ricordi che, secondo la regola generale di interpretazione posta dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969, citata sub nota 11, «[a]i fini dell'interpretazione di un trattato, il contesto [nel quale ai termini del trattato va attribuito il loro senso ordinario] comprende, oltre al testo, il preambolo e gli allegati ivi compresi: a) ogni accordo in rapporto col trattato e che è stato concluso fra tutte le parti in occasione della conclusione del trattato; (...)» (v. art. 31, n. 2).
(50) - V. supra, nota 19.
(51) - V. G.S. Goodwin-Gill, The Limits of the Power of Expulsion in Public International Law, in The British Year Book of International Law 1974-1975, Oxford, 1977, pag. 55, in particolare pagg. 56-122; I. Brownlie, Principles of Public International Law, Oxford, 1990, 4a ed., pag. 520.
(52) - V. sentenza 4 dicembre 1974, cit. sub nota 37, punti 22 e 23; sentenza 8 aprile 1976, causa 48/75, Royer (Racc. pag. 497, punto 41); sentenza 18 maggio 1982, cit. sub nota 37, punto 7; sentenza 7 luglio 1992, causa C-370/90, Singh (Racc. pag. I-4265, punto
22); sentenza 17 giugno 1997, cause riunite C-65/95 e C-111/95, Shingara e Radiom (Racc. pag. I-3343, punto 28).
(53) - V. Plender, op. cit. sub nota 1, pag. 156.
(54) - V., ex multis, sentenza 8 ottobre 1980, causa 810/79, Überschär (Racc. pag. 2747); sentenza 13 febbraio 1985, causa 293/83, Gravier/Ville de Liège (Racc. pag. 593); sentenza 14 luglio 1988, causa 308/86, Lambert (Racc. pag. 4369); sentenza 27 settembre 1988, causa 42/87, Commissione/Belgio (Racc. pag. 5445); sentenza 26 febbraio 1992, causa C-357/89, Raulin (Racc. pag. I-1027); sentenza 13 ottobre 1992, cause riunite C-63/90 e C-67/90, Portogallo e Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-5073).
(55) - V., ex multis, sentenza 13 dicembre 1972, causa 44/72, Marsman/Rosskamp (Racc. pag. 1243), e sentenza 12 luglio 1984, causa 237/83, Prodest/Caisse primaire d'assurance maladie di Parigi (Racc. pag. 3153). Oltre alle discriminazioni palesemente fondate sulla nazionalità, il principio della parità di trattamento vieta anche qualsiasi forma di discriminazione dissimulata, che pervenga al medesimo risultato pur fondandosi su altri criteri di distinzione (v., ex multis, sentenza 12 febbraio 1974, causa 152/73, Sotgiu/Deutsche Bundespost, Racc. pag. 153; sentenza 16 febbraio 1978, causa 61/77, Commissione/Irlanda, Racc. pag. 417; sentenza 14 febbraio 1995, causa C-279/93, Schumacker, Racc. pag. I-225; sentenza 23 maggio 1996, causa C-237/94, O'Flynn, Racc. pag. I-2617).
(56) - V. sentenza 7 luglio 1976, causa 118/75, Watson e Belmann (Racc. pag. 1185), e sentenza 14 luglio 1977, causa 8/77, Sagulo, Brenca e Bakhouche [Racc. pag. 1495, punti 4 e 5 (relative all'obbligo imposto agli stranieri comunitari di comunicare la propria presenza alle autorità di polizia dello Stato membro ospitante, in assenza di sanzioni sproporzionate per violazione del medesimo].
(57) - V. supra, nota 24 e relativa parte del testo.
(58) - V. supra, nota 43 e relativa parte del testo.
(59) - V. supra, nota 25 e relativa parte del testo.
(60) - V. supra, punti 34-36.
(61) - V. supra, note 35 e 36 e relative parti del testo.
(62) - V. supra, nota 37 e relativa parte del testo.
(63) - V. supra, nota 47 e relativa parte del testo. Si ricordi, in particolare, che ai sensi dell'art. 8 A del Trattato, «[o]gni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal presente trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso». E' stato osservato come il riconoscimento della libertà fondamentale di circolazione e di soggiorno come diritto individuale dei cittadini dell'Unione pone la questione della dissociazione del suo esercizio da considerazioni meramente economiche, su una base politica e giuridica nuova, potenzialmente suscettibile di condurre non solo all'abolizione delle condizioni poste dalla normativa derivata, ma anche delle riserve contenute negli artt. 48, 55 e 56 del Trattato [v. A. Pliakos, Citoyenneté, in C. Gavalda-R. Kovar (dir.), Répertoire de droit communautaire Dalloz, Parigi, 1992 (ed. a fogli mobili, giugno 1995), tomo I, paragrafo 35].
(64) - V. anche le mie recenti conclusioni del 1º luglio 1997 nella causa C-85/96, María Martínez Sala/Freistaat Bayern, nelle quali ho interpretato gli artt. 8 e 8 A del Trattato nel senso che il cittadino comunitario comunque autorizzato o ammesso a risiedere o soggiornare nel territorio di uno Stato membro ha diritto all'indennità di educazione, prevista dalla legge nazionale, indipendentemente dal possesso di un valido permesso di soggiorno, alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato ospite.
(65) - V., ex multis, sentenza 11 luglio 1985, causa 137/84, Mutsch (Racc. pag. 2681); sentenza 2 febbraio 1989, causa 186/87, Cowan/Trésor Public (Racc. pag. 195); sentenza 26 settembre 1996, causa C-43/95, Data Delecta e Forsberg/MSL Dynamics (Racc. pag. I-4661).
(66) - Del resto, anche in diritto internazionale costituisce oggetto di dibattito la misura della discrezionalità dello Stato di espellere dal proprio territorio persone che vi si siano stabilite da lungo tempo, sì da poter essere considerate avere effettivamente acquistato la sua nazionalità (v. Brownlie, cit. supra, sub nota 51, pag. 520).
(67) - V. C. Vincenzi, Deportation in Disarray: The Case of E.C. Nationals, Criminal L. Rev., 1994, pag. 163, in particolare pagg. 174 e 175; Karinen, op. cit. sub nota 43, pag. 58; Goodwin-Gill, op. cit. sub nota 51, pag. 153.
(68) - Il principio secondo cui il rispetto del divieto di discriminazione è assicurato dal carattere adeguato e necessario di ogni limitazione introdotta al diritto individuale in questione nel caso concreto conosce numerose e varie applicazioni nella vostra giurisprudenza [v. sentenze 7 luglio 1976 e 14 luglio 1977, citt. supra, sub nota 56, punti 20-22 (concernente il carattere proporzionato delle sanzioni previste dalla legge italiana di pubblica sicurezza per l'inosservanza delle formalità amministrative relative all'ingresso e al soggiorno degli stranieri)]; sentenze 5 luglio 1977, causa 114/76, Bela-Mühle/Grows-Farm, causa 116/76, Granaria/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, e cause riunite 119/76 e 120/76, Ölmühle e Becher/Hauptzollamt Hamburg e Hauptzollamt Bremen-Nord [Racc. pag. 1211, punto 7; pag. 1247, punti 17-25; pag. 1269, punto 7 (nelle quali la Corte ha affermato che un regime comunitario di smaltimento delle giacenze di latte magro in polvere, detenute dagli enti di intervento, che collegava la concessione di aiuti agli allevatori all'acquisto obbligatorio di tale latte ad un prezzo gravemente sproporzionato rispetto a quello di prodotti comparabili per valore di mangime, dava luogo ad una ripartizione discriminatoria fra i diversi settori agricoli, in senso favorevole ai produttori di latte e contrario agli allevatori, degli oneri economici risultanti dal sistema stesso, in violazione del principio di non discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità, sancito dall'art. 40, n. 3, del Trattato]; sentenza 13 dicembre 1984, causa 106/83, Sermide/Cassa conguaglio zucchero [Racc. pag. 4209, punto 28 (secondo la quale, allorché elementi di un'organizzazione comune dei mercati vengano differenziati a seconda delle regioni o di altre condizioni di produzione o consumo, il principio di non discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità può dirsi rispettato solamente ove i criteri di differenziazione utilizzati siano di natura obiettiva e garantiscano una ripartizione proporzionale dei vantaggi e degli svantaggi per gli interessati]; sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [Racc. pag. 1651, punto 38 (relativa al carattere proporzionato della deroga, per esigenze di tutela della sicurezza pubblica, introdotta al divieto di discriminazione in base al sesso in materia di accesso all'attività lavorativa di poliziotto]; sentenza 27 ottobre 1993, causa C-127/92 [Racc. pag. I-5535, punto 29 (relativa al carattere proporzionato della differenza retributiva tra due funzioni di uguale valore - esercitate l'una quasi esclusivamente da donne, l'altra prevalentemente da uomini - assertivamente giustificata dalla scarsezza di candidati per la funzione meglio retribuita].
(69) - Con riferimento ad un ordine di espulsione che, nel contesto di un differente procedimento nazionale (la causa Regina v. Secchi), era stato raccomandato da un Metropolitan Stipendiary Magistrate britannico, istanza giurisdizionale penale di primo grado, priva del potere di ordinare il binding over del reo (v. sentenza 28 marzo 1979, causa 175/78, Regina/Saunders, Racc. pag. 1129, e conclusioni citate, pag. 1136, in particolare pag. 1139).
(70) - V. sentenza 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili (Racc. pag. 1219, punto 27).
(71) - V. supra, note 30 e 31 e relative parti del testo.