61990CC0063_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A ° Antefatti
1. Nelle cause riunite C-63/90 e C-67/90 come pure nelle cause C-70/90, C-71/90 e C-73/90, la Spagna e il Portogallo, a norma dell' art. 173 del Trattato CEE, chiedono l' annullamento di regolamenti con i quali è stata ripartita fra gli Stati membri, sotto forma di contingenti, la quota spettante alla Comunità delle popolazioni ittiche soggette a limitazioni di cattura nelle zone di pesca della Norvegia e della Svezia, come pure della Groenlandia e delle isole Faeroeer. Il fondamento dell' attribuzione delle quote di cattura la cui ripartizione fra gli Stati membri è stata impugnata è costituito da accordi sulla pesca fra la Comunità e i due soprammenzionati Stati membri nonché fra la Comunità, da un lato, e il governo della Danimarca e a) il governo locale delle isole Faeroeer e b) il governo locale della Groenlandia, dall' altro.
2. In particolare sono stati impugnati:
° nelle cause riunite C-63/90 (Portogallo) e C-67/90 (Spagna): il regolamento (CEE) n. 4054/89 (che si riferisce alle acque della Groenlandia e all' anno 1990) (1);
° nella causa C-70/90 (Spagna) il regolamento (CEE) n. 4053/89 (che si riferisce alle acque dell' isola Faeroeer e all' anno 1990) (2);
° nella causa C-71/90 (Spagna) il regolamento (CEE) n. 4049/89 (che si riferisce alla zona economica esclusiva della Norvegia nonché alla zona intorno a Jan Mayen e all' anno 1990) (3);
° nella causa C-73/90 (Spagna) il regolamento (CEE) n. 4051/89 (che si riferisce alle acque della Svezia e all' anno 1990) (4) come pure il regolamento (CEE) n. 4059/89 [(seconda modifica del regolamento (CEE) n. 4198/88, che si riferisce alle acque svedesi e all' anno 1989)] (5).
3. Motivo delle azioni è la circostanza che nessuno dei regolamenti impugnati include la Spagna e il Portogallo nella formula di ripartizione, ma solo gli Stati membri Belgio, Danimarca, Germania, Francia, Paesi Bassi e Regno Unito, diversamente raggruppati nei diversi regolamenti di cui trattasi. Solo il regolamento n. 4049/89 (causa C-71/90) contempla contingenti per gli Stati membri ricorrenti (810 t di scorfani di Norvegia per il Portogallo e 190 per la Spagna), che tuttavia sono stati concessi dalla Norvegia al di fuori dei contingenti di cattura della Comunità (3000 t della specie soprammenzionata, ripartite fra la Germania, il Regno Unito e la Francia). La soprammenzionata formula di ripartizione rispecchia una suddivisione in percentuale fra gli Stati membri dei quantitativi attribuiti alla Comunità, suddivisione che dal 1983 è rimasta sostanzialmente immutata nell' ambito dei regolamenti annuali per la ripartizione dei contingenti come pure a seguito dell' adesione della Spagna e del Portogallo alla Comunità. Nel 1983, con regolamento (CEE) n. 172/83 (6), venivano ripartite per la prima volta fra gli Stati membri ° con effetto retroattivo per il 1982 ° le popolazioni ittiche soggette a un totale di catture ammesse nelle acque comunitarie. I criteri di ripartizione sono indicati nel quarto 'considerando' del regolamento: le attività di pesca tradizionali (al qual proposito è pacifico che ci si sia riferiti al periodo 1973-1978), le esigenze specifiche delle regioni i cui abitanti dipendono prevalentemente dalla pesca e dalle industrie connesse, nonché la perdita di potenziale di cattura nelle acque di paesi terzi (che è collegata all' ampliamento della zona economica esclusiva di taluni Stati terzi a 200 miglia marine). Nello stesso modo veniva effettuata la prima ripartizione delle quote di cattura attribuite alla Comunità nelle acque di paesi terzi, e precisamente con i regolamenti (CEE) nn. 173/83, 174/83, 175/83, 176/83 e 177/83 (7).
4. Il sistema delle ripartizioni annuali dei contingenti è basato sul regolamento n. 170/83 (8) (in prosieguo: il "regolamento di base"), il quale ° unitamente all' "atto relativo all' adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei trattati" (GU 1985, L 302, pag. 1, in prosieguo: l' "atto di adesione") ° costituisce lo sfondo giuridico delle presenti cause.
5. Il regolamento di base descrive all' art. 1 l' obiettivo del regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca, il quale mira alla protezione dei fondali, alla conservazione delle risorse biologiche marine ed al loro sfruttamento equilibrato su basi durevoli ed a condizioni economiche e sociali appropriate. Come misura di conservazione per il raggiungimento di questi obiettivi l' art. 2 contempla fra l' altro la limitazione dell' attività di pesca, in particolare mediante la limitazione delle catture.
6. L' art. 3, primo comma, recita in proposito:
"Se per una specie o per specie affini è necessario limitare il volume delle catture, vengono definiti ogni anno il totale di catture ammesse per popolazione o gruppo di popolazioni, la quota disponibile per la Comunità, nonché, se del caso, il totale delle catture assegnate ai paesi terzi e le condizioni specifiche nelle quali devono essere effettuate tali catture".
7. A norma del secondo comma, la quota disponibile indicata al primo comma è aumentata del totale delle catture effettuate dalla Comunità al di fuori delle acque soggette alla giurisdizione o alla sovranità degli Stati membri.
8. Il punto fondamentale per le cause di cui trattiamo oggi è il criterio, stabilito nell' art. 4, n. 1, del regolamento di base, per la ripartizione fra gli Stati membri del volume delle catture di cui all' art. 3.
"Il volume delle catture disponibili per la Comunità menzionato all' art. 3 ripartito fra gli Stati membri in modo da assicurare a ciascuno Stato membro una stabilità relativa delle attività esercitate su ciascuna delle popolazioni ittiche considerate".
9. Mentre il potere del Consiglio di provvedere alla ripartizione secondo la citata disposizione è contemplato dall' art. 11, i 'considerando' dal quinto al settimo contengono indicazioni relative al significato del criterio della stabilità relativa:
"considerando che la conservazione e la gestione delle risorse devono contribuire ad una maggiore stabilità delle attività di pesca e che essa deve essere valutata in base ad una ripartizione di riferimento che tenga conto degli orientamenti stabiliti dal Consiglio;
considerando inoltre che tale stabilità, data la situazione biologica momentanea delle popolazioni ittiche, deve salvaguardare le necessità specifiche delle regioni, i cui abitanti dipendono in modo particolare dalla pesca e dalle industrie collegate in base alla risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976, ed in particolare in base all' allegato VII;
considerando quindi che la nozione di relatività nella stabilità perseguita deve essere intesa in questo senso".
10. L' art. 4, n. 2, del regolamento di base tratta degli adattamenti eventualmente necessari nella ripartizione delle risorse quale risulta dall' applicazione del n. 1. Tale ripartizione è stabilita dal Consiglio in base ai dati della relazione di cui all' art. 8, secondo la procedura prevista dall' art. 43 del Trattato. A norma dell' art. 8, n. 1, la Commissione, entro il 31 dicembre 1991, presenta al Consiglio una relazione sulla situazione della pesca nella Comunità, sullo sviluppo economico e sociale delle regioni costiere e sullo stato delle popolazioni ittiche, nonché sulla loro evoluzione prevedibile.
11. A norma dell' art. 5, n. 1, salvo notifica preventiva alla Commissione, gli Stati membri possono scambiare la totalità o parte dei contingenti di una specie o di un gruppo di specie loro assegnati ai sensi dell' art. 4.
12. Per quanto riguarda l' atto di adesione, esso contempla agli artt. 154 e seguenti (Spagna) e 346 e seguenti (Portogallo) le misure transitorie nel settore della pesca. Lo stesso atto contiene anzitutto disposizioni generali (artt. 154, 155 e 346) nonché disposizioni che disciplinano (9) i particolari relativi all' accesso degli Stati che aderiscono alla Comunità alle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri originari e di competenza del Consiglio internazionale per l' esplorazione del mare come pure alle relative risorse (10) (artt. 156 e seguenti ° Spagna; artt. 347 e seguenti ° Portogallo). Gli artt. 167 e 354, i quali sono entrambi contenuti in una sezione speciale riguardante le "risorse esterne", stabiliscono poi quanto segue:
"1) Dal momento dell' adesione la Commissione gestisce gli accordi di pesca conclusi dal Regno di Spagna (dalla Repubblica portoghese) con paesi terzi.
2) I diritti e gli obblighi che derivano per il Regno di Spagna (per la Repubblica portoghese) dagli accordi di cui al paragrafo 1 rimangono invariati durante il periodo in cui le disposizioni di questi accordi sono provvisoriamente mantenute.
3) Appena possibile e comunque prima della scadenza degli accordi di cui al paragrafo 1 il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, adotta per ogni caso le decisioni appropriate per mantenere le attività di pesca che ne derivano, compresa la possibilità di proroga di taluni accordi per un periodo massimo di un anno".
13. Al momento dell' adesione nessuno dei nuovi Stati membri aveva concluso accordi sulla pesca relativi alle risorse di cui trattasi, ad eccezione della Spagna, la quale aveva stipulato con la Norvegia un accordo del genere valido fino al 31 dicembre 1986 (causa C-71/90).
14. Citerò eventualmente altri particolari in ordine ai fatti nel prosieguo della mia trattazione; per il resto rinvio alla relazione d' udienza.
B ° Valutazione giuridica
15. I. 1. I motivi per cui, secondo i ricorrenti, i regolamenti impugnati devono essere annullati per trasgressione di norme sostanziali di diritto comunitario si possono suddividere in due gruppi. In primo luogo viene fatto valere un mezzo relativo all' inosservanza del principio della stabilità relativa, sancito dall' art. 4, n. 1, del regolamento di base (inoltre, nel ricorso della Spagna, uno sviamento di potere nell' applicazione di questo principio), in secondo luogo, l' inosservanza dei principi generali di diritto menzionati nel Trattato o non scritti.
16. 2. Questi argomenti non possono tuttavia essere esaminati fino a che non saranno stati precisati gli effetti dell' atto di adesione per le risorse della pesca di cui trattasi. Questo modo di procedere è reso necessario dall' atteggiamento della Commissione, il cui punto di vista in proposito differisce per una sfumatura chiaramente percepibile da quello delle altre parti in causa. Anche se le parti concordano ° con ragione ° sul fatto che l' atto di adesione non contiene nulla che potesse attribuire agli Stati membri ricorrenti il diritto alla ripartizione di contingenti nelle acque di paesi terzi di cui trattasi per l' anno 1990 (o 1989) (di guisa che un diritto del genere potrebbe al massimo basarsi sull' art. 4, n. 1, del regolamento di base o su principi generali del Trattato), solo la Commissione, se ho ben capito (11), sostiene che l' atto di adesione esclude che ci si possa richiamare a questa disposizione del regolamento di base. Infatti, secondo la Commissione, per quanto riguarda l' inserimento dei nuovi Stati membri nella politica della pesca della Comunità a proposito delle loro risorse esterne, l' atto di adesione contiene una disciplina speciale di natura transitoria. Da questa disciplina si desumerebbe che, fino alla scadenza del periodo transitorio, la partecipazione dei nuovi Stati membri a dette risorse va mantenuta al livello stabilito nell' atto di adesione (a parte le risorse sopravvenute in forza di accordi della Comunità posteriori all' adesione). La partecipazione contemplata dall' atto di adesione si limiterebbe alle risorse esterne derivanti da accordi dei nuovi Stati membri, dato che la Comunità si è impegnata alla conservazione delle attività di pesca derivanti da tali accordi (12). La scadenza del periodo transitorio si desumerebbe, in mancanza di un' espressa disposizione dell' atto di adesione, dall' art. 4 del regolamento di base, e avverrebbe quindi contemporaneamente agli adattamenti relativi alla ripartizione delle risorse della Comunità dei Dieci, ai sensi del n. 2 di questa norma.
17. In altre parole: prima di quest' ultima data (quindi in ogni caso prima della fine del 1991) la partecipazione alle risorse in precedenza ripartite fra gli Stati della Comunità dei Dieci era del tutto esclusa, senza che i nuovi Stati membri potessero richiamarsi in senso contrario all' art. 4, n. 1, del regolamento di base.
18. Solo in subordine la Commissione deduce che la corretta applicazione del principio della stabilità relativa porterebbe allo stesso risultato, cioè, in tutte e cinque le cause, al rigetto della pretesa degli Stati membri ricorrenti all' attribuzione di contingenti di cattura nelle acque di cui trattasi.
19. Se si seguisse in modo conseguente il punto di vista della Commissione, ciò avrebbe rilevanti conseguenze per l' esame delle presenti cause (anche se non necessariamente per la decisione da prendere alla fine). Non solo sarebbe impossibile esaminare il principio della stabilità relativa a norma dell' art. 4, n. 1, del regolamento di base, bensì anche valutare la situazione giuridica alla luce di principi generali di diritto, giacché la situazione stessa sarebbe basata su una disposizione di diritto primario e la Corte non potrebbe quindi sindacarne la legittimità (13).
20. La Commissione offre con queste tesi (che sono esposte ampiamente al punto 19, sub B, della relazione d' udienza) una soluzione semplice, di facile applicazione, ai problemi che derivano da una situazione di fatto e di diritto piuttosto complessa. E' quindi abbastanza forte la tentazione di adottare questa soluzione. Per stabilire se dobbiamo cedere a questa tentazione ovvero resisterle non basta valutare gli argomenti della Commissione l' uno dopo l' altro, bensì dobbiamo avere davanti agli occhi i criteri che caratterizzano detta situazione.
21. Gli artt. 167 e 354 si trovano nella quarta parte dell' atto di adesione e costituiscono quindi "misure transitorie", per quanto concerne la pesca, in armonia con il titolo del rispettivo capo 4, che rientra nel titolo II (misure transitorie concernenti la Spagna) e rispettivamente nel titolo III (misure transitorie concernenti il Portogallo) della parte quarta. Se consideriamo ora il regime della pesca della Comunità, il regolamento di base appare come il nucleo centrale della politica comune della pesca introdotta nel 1983.
22. Quanto fosse stato difficile per il legislatore comunitario giungere ad un accordo sui principi posti in tale regolamento lo si può desumere dal tempo trascorso dalla data limite (31 dicembre 1978) stabilita dall' art. 102 dell' atto di adesione del 1972 (GU 1973, L 2, pag. 1).
23. Ora, poiché il regolamento di base fa parte del patrimonio normativo comunitario ai sensi dell' art. 2 dell' atto di adesione e non è stato modificato in occasione dell' adesione stessa (ad eccezione di una parte che qui non ci interessa) (14), gli autori dell' atto di adesione hanno dovuto disciplinare con le "misure transitorie", per quanto necessario, l' inserimento delle flotte da pesca dei nuovi Stati membri nel regime stabilito da detto regolamento. A questo scopo fanno espressamente richiamo gli artt. 156 e 347 dell' atto di adesione, ed inoltre le disposizioni che seguono detti articoli si riferiscono costantemente alle norme di competenza di cui agli artt. 11 e 14 del regolamento.
24. Una delle difficoltà che gli autori dell' atto hanno dovuto a suo tempo affrontare ci è apparsa in occasione delle presenti cause. Essa deriva ° a proposito delle possibilità di cattura della Comunità che sono quantitativamente limitate ° dal criterio della stabilità relativa imposto dall' art. 4, n. 1, del regolamento di base. Questo criterio, come si desume dalla mia esposizione degli antefatti, aveva presieduto alla prima ripartizione dei contingenti fra gli Stati membri come pure all' ulteriore prassi di tener ferma la formula di ripartizione percentuale per popolazione ittica inizialmente prescelta. La Corte ha confermato la legittimità di questa prassi nella sentenza Romkes (15). Al punto 17 di questa sentenza è infatti detto che, nella ripartizione fra gli Stati membri della quota di cattura della Comunità, l' esigenza della stabilità relativa deve intendersi nel senso che
"significa il mantenimento di una percentuale fissa per ciascuno Stato membro".
25. Al riguardo, la Corte precisa:
"Infatti, prescrivendo che gli adattamenti eventualmente necessari nella ripartizione delle risorse tra Stati membri vengano adottati dal Consiglio secondo la procedura prevista dall' art. 43 del Trattato, l' art. 4, n. 2, dimostra che il criterio di ripartizione inizialmente fissato in forza dell' art. 4, n. 1, e sulla base dell' art. 11, continuerà ad essere applicato finché non venga adottato un regolamento modificativo secondo la procedura seguita per il regolamento n. 170/83."
26. Il criterio della stabilità relativa, inteso nel senso di tener ferma la formula di ripartizione inizialmente prescelta, non ha potuto quindi essere usato per l' inserimento delle flotte dei nuovi Stati membri nella politica della pesca della Comunità, e ha invece costituito un ostacolo in proposito, poiché il mantenimento della formula di ripartizione portava necessariamente all' esclusione dalla ripartizione stessa dei pescatori dei nuovi Stati membri.
27. La situazione sarebbe stata diversa se l' art. 4, n. 1, del regolamento di base avesse fornito la formula non solo per un' equa ripartizione fermo restando il numero degli Stati membri, ma anche per una nuova ripartizione eventualmente necessaria in caso di nuovo ampliamento della Comunità. Dubito che gli autori della disposizione di cui trattasi abbiano pensato ad una siffatta duplice natura. Dovrebbe quindi essere difficile trarne le indicazioni necessarie per l' attuazione di tale criterio. In ogni caso non posso concordare con gli Stati membri ricorrenti quando ravvisano un' attuazione di questo criterio di ripartizione nell' applicazione dei criteri definiti per il 1983. In proposito essi si richiamano alle loro attività storiche di pesca nelle acque di cui trattasi nel periodo di riferimento 1973-1978 (cause C-63/90, C-67/90, C-70/90 e C-71/90) e sostengono ° circa le pretese che fanno valere ° che si dovrebbe tener conto della nuova composizione della Comunità alla luce di queste attività di pesca. Tuttavia il principio posto dall' art. 4, n. 1, del regolamento di base è un principio di continuità. Nulla indica che esso debba essere modificato a seguito di un' adesione. Soprattutto non si può supporre che il legislatore comunitario abbia voluto disciplinare il caso dell' adesione di nuovi Stati membri secondo gli stessi criteri seguiti nella ripartizione iniziale, indipendentemente dalle strutture della pesca nei nuovi Stati membri, dagli interessi rispettivi degli Stati membri originari e di quelli nuovi al momento dell' adesione nonché dai rapporti di forza che emergono in occasione dei negoziati. Esso avrebbe con ciò esposto a gravi incertezze l' assetto della politica della pesca comunitaria così difficilmente raggiunto.
28. Già per motivi di certezza del diritto era quindi assolutamente necessario definire nell' atto di adesione i criteri per l' inserimento dei nuovi Stati membri nel regime del regolamento di base. Questi criteri vi sono effettivamente indicati separatamente per due tipi di settori geografici. Gli artt. 156 e seguenti e 347 e seguenti disciplinano l' accesso alle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri originari (e di competenza del Consiglio internazionale per l' esplorazione del mare), come pure l' accesso alle risorse che ivi si trovano, in parte anche alle risorse situate nelle zone limitrofe d' alto mare (16). Mentre l' art. 161 stabilisce con precisione la quota da attribuirsi alla Spagna sul totale delle catture ammesse (TAC), suddivisa per specie e zone (ed espressa in percentuali sino a tre decimali) (17) per le popolazioni ittiche soggette a TAC e a contingenti, l' art. 349 (per il Portogallo) delimita le possibilità di pesca solo geograficamente e per il resto affida in gran parte al Consiglio la loro determinazione, e in particolare per quanto riguarda l' applicazione di contingenti a norma del n. 2 di tale norma.
29. Per quanto riguarda poi le cosiddette risorse "esterne", l' atto di adesione si limita agli artt. 167 e 354 di cui ho riprodotto il testo, identico nei due casi, nell' esposizione degli antefatti. Con ragione la Commissione parte dal presupposto secondo cui, a proposito di queste risorse, il n. 3 di entrambe le norme ° alla luce dello scopo, chiaramente perseguito dall' atto di adesione, di inserire i nuovi Stati membri nel regime del regolamento di base ° contiene il criterio in base al quale tale inserimento deve essere effettuato. Quest' ultimo deve avvenire mantenendo le attività di pesca derivanti da accordi sulla pesca dei nuovi Stati membri con paesi terzi.
30. Che cosa ne consegue per le presenti cause nelle quali ° salvo restando l' esame della causa C-71/90 (18) ° siffatte attività di pesca non esistevano al momento dell' adesione? Tale è la questione che la Commissione cerca di risolvere esponendo la tesi dell' "esclusione", la quale si basa quindi su un' interpretazione a contrario di dette disposizioni. Le mie considerazioni su tale questione si articolano su due fasi. In una prima fase va stabilito se i nn. 3 dell' art. 167, e rispettivamente dell' art. 354, giustifichino un' interpretazione siffatta in casi del genere. La seconda fase deve aiutare a stabilire il contenuto preciso di questa interpretazione a contrario.
31. Concordo con la Commissione nel ritenere che le norme citate delimitano l' inserimento dei nuovi Stati membri nel sistema dei contingenti, nei limiti in cui tale sistema si applica alle risorse esterne, non solo positivamente, ma anche, in una certa misura, negativamente. Esse vanno cioè intese, come si desume dalle considerazioni appena svolte, come soluzione della questione sollevata dal principio della stabilità relativa (19). Si tratta infatti dell' entità delle attività di pesca con cui i nuovi Stati membri, dal momento dell' adesione, dovevano partecipare a questo sistema informato alla continuità. A parte ciò si deve tener presente il fatto che questo sistema ha ad oggetto la ripartizione di risorse limitate e quindi l' osservanza del divieto di discriminazione (o di altri principi generali di diritto aventi la stessa efficacia del trattato) è particolarmente importante. In questa luce deve essere valutata la circostanza che nell' atto di adesione, il quale va equiparato al Trattato, è stata stabilita una partecipazione esattamente definita dei nuovi Stati membri a determinate risorse che dovevano essere loro attribuite a seguito dell' adesione. Sotto questo aspetto è chiaro che con questa disciplina doveva essere esclusa qualsiasi discussione sulla questione se l' adesione, in forza dei principi generali del Trattato (in particolare l' art. 7 e l' art. 40, n. 3) avrebbe dovuto portare ad una partecipazione di maggiore entità. Da tutto ciò desumo che le norme di cui ho trattato significano non solo che viene garantita ai nuovi Stati membri la prosecuzione delle loro attività di pesca in essere sino all' adesione, ma anche che a ciò ci si doveva ottenere.
32. Più difficile è determinare esattamente la portata di questa interpretazione a contrario. La tesi della Commissione in proposito va a mio parere troppo oltre. La tesi dell' "esclusione", sostenuta dalla Commissione, si risolve infatti nel vietare (in ogni caso fino a tutto il 1991) al Consiglio l' attribuzione di contingenti, basati sul diritto derivato, che vadano oltre quanto stabilito nell' atto di adesione. Una conseguenza del genere non corrisponde al dettato dell' atto stesso. L' impegno della Comunità ivi stabilito è nel senso che occorre "adottare" le "decisioni necessarie" per mantenere le attività di pesca tradizionali dei nuovi Stati membri. Questa formula è perfettamente consona alla logica del regolamento di base. Se infatti il Consiglio, a proposito di una popolazione ittica per la quale valgono limitazioni di cattura, ha adottato le decisioni necessarie nel senso di cui sopra, la continuità delle attività di pesca di cui trattasi è garantita in base al principio della stabilità relativa. Qualora il Consiglio abbia adempiuto questo obbligo, l' inserimento dei nuovi Stati membri nel regime del regolamento di base è terminato. Non è necessario un apposito periodo transitorio.
33. La conclusione a contrario che si può trarre da questa norma non consiste, come sostiene la Commissione, nel ritenere che sia vietata, se non esclusa, un' attività del Consiglio ("adozione di decisioni") che preveda una maggior partecipazione dei nuovi Stati membri. Essa significa invece soltanto che non vi è alcun obbligo per il Consiglio di agire in questo senso. Questa considerazione puramente logica è confermata dal contesto e dagli obiettivi fissati dal regime dell' atto di adesione. Come si desume dal modo in cui i nuovi Stati membri vengono inseriti nel sistema stabilito dal regolamento di base, per quanto riguarda le risorse esterne, questa procedura deve incidere il meno possibile sul sistema stesso. Nel contesto di questa disciplina nulla indica che l' applicazione di questo sistema debba essere temporaneamente sospesa qualora ne possa (eccezionalmente) derivare una maggiore partecipazione dei nuovi Stati membri. In particolare manca la determinazione di un periodo transitorio. E' significativo che la Commissione sia costretta a desumerlo dall' art. 4, n. 2, del regolamento di base, benché l' atto di adesione non si riferisca affatto a tale disposizione (20).
34. La differenza fra queste due tesi, data l' efficacia di trattato delle disposizioni menzionate, ha importanza decisiva per l' applicazione del diritto derivato. Se un' attività delle istituzioni comunitarie è vietata dal diritto primario, divengono inapplicabili non solo gli atti direttamente in contrasto con tale divieto, ma anche quelli che implichino una competenza ad agire o un obbligo in tal senso. Di conseguenza, secondo la Commissione, l' art. 4, n. 1, del regolamento di base non può essere applicato qualora (a parere degli Stati membri ricorrenti) ne derivi il diritto a una determinata partecipazione a risorse in ordine alle quali detti Stati non erano attivi prima dell' adesione. Al contrario, una norma di diritto primario secondo la quale le istituzioni comunitarie non hanno bisogno di agire in un determinato senso, non ha di per sé alcuna influenza su competenze o su obblighi di diritto derivato. Quindi, se si accoglie la tesi qui sostenuta (in armonia con gli orientamenti menzionati al punto 5 della relazione d' udienza, i quali si riferiscono al patrimonio normativo comunitario per le questioni litigiose nel campo degli accordi conclusi dalla Comunità dei Dieci con paesi terzi), gli Stati membri ricorrenti possono invocare l' art. 4, n. 1, del regolamento di base e si dovrà accertare se questa disposizione suffraghi le pretese da essi avanzate.
35. Tenuto conto di tutto quanto precede, la conclusione a contrario da trarsi dagli artt. 167 e 354 dell' atto di adesione è che il Consiglio, a norma del diritto comunitario di rango primario, non è obbligato ad attribuire una partecipazione alle risorse esterne della Comunità maggiore di quella indicata in questi due articoli.
36. Per quanto riguarda ora i limiti temporali del suo ambito di applicazione, nell' atto di adesione ci si è con ragione astenuti dallo stabilire un periodo transitorio. Questi limiti si desumono infatti dal contesto giuridico in cui si trovano le due norme citate. In proposito sono importanti due particolarità, cioè da un lato il fatto che la disciplina si riferisce alla circostanza dell' adesione e dall' altro il fatto che essa, almeno per quanto qui ci interessa, è stata elaborata come soluzione delle questioni (21) sollevate dal principio della stabilità relativa nel caso delle risorse esterne. Ne consegue che questa norma riguarda solo la situazione di partenza in cui si trovano posti i nuovi Stati membri nell' ambito del sistema del regolamento di base che esisteva all' epoca dell' atto di adesione. Questi ultimi non possono perciò mettere in discussione tale situazione di partenza. Tuttavia essi possono perfettamente impugnare successive modifiche come tali e far controllare dalla Corte di giustizia la loro compatibilità col Trattato, in particolare sotto l' aspetto della parità di trattamento a norma degli art. 7 e 40, n. 3, del Trattato. Per contro, non è loro vietato invocare detti principi per esigere modifiche, che tengano conto della mutata situazione alla luce di circostanze verificatesi dopo l' adesione. In pratica ciò significa che i nuovi Stati membri, in caso di aumento come pure di diminuzione delle risorse di pesca della Comunità, vanno trattati secondo gli stessi criteri degli altri Stati membri. Tornerò in seguito su questo punto. Le modifiche intervenute dopo l' adesione possono inoltre acquistare importanza nell' ambito dell' art. 4, n. 2, del regolamento di base, al qual proposito tuttavia si deve tener conto dell' ampio potere discrezionale spettante al Consiglio in caso di applicazione dell' art. 43 del Trattato.
37. In relazione alle presenti cause si deve ritenere in conclusione che l' atto di adesione in quanto tale non esige l' attribuzione dei contingenti pretesi dagli Stati membri ricorrenti né, per quanto riguarda il diritto derivato, la esclude.
38. II. Va poi accertato se il Consiglio, con la ripartizione dei contingenti da esso prescelta, abbia trasgredito l' art. 4, n. 1, del regolamento di base, unitamente, se del caso, a disposizioni dell' atto di adesione (22).
39. 1) Anzitutto vanno fatte alcune osservazioni integrative circa il requisito della stabilità relativa. Queste osservazioni riguardano il punto di collegamento della regola delle percentuali fisse stabilita dalla Corte, la sua influenza sul potere discrezionale del Consiglio e ° in connessione con tali elementi ° le considerazioni che consentono di non applicare la regola stessa.
40. a) Come si desume dall' art. 1, n. 1, del regolamento di base, la ripartizione dei contingenti di cattura deve garantire una stabilità relativa:
° per ciascuno Stato membro,
° per ciascuna delle popolazioni ittiche considerate.
Ne consegue che il punto di riferimento della regola stabilita dalla Corte è la quota della Comunità per una "popolazione ittica determinata". Questa nozione rinvia certo a limiti spaziali, cioè quelli che circoscrivono la zona per la quale valgono limitazioni di cattura (23). Essa tuttavia non si riferisce a determinate quantità, giacché, in conformità dell' obiettivo del regolamento di base, le "misure di conservazione delle popolazioni ittiche" non riguardano solo determinate quantità di pesci in una determinata zona, bensì tutti i pesci ° naturalmente solo se appartengono alla stessa specie o allo stesso gruppo di specie, giacché i provvedimenti di conservazione vengono adottati per singola specie o gruppo di specie (art. 2, n. 1, in connessione col n. 2 del regolamento di base). Ora, se le quantità di una popolazione possono essere maggiori o minori a seconda del momento, lo stesso vale secondo la logica delle restrizioni di cattura per il totale ammissibile delle catture, ma anche per la quota della Comunità. Quest' ultima può inoltre variare verso l' alto o verso il basso a seconda del maggiore o minore spazio lasciato agli interessi dei paesi terzi nell' ambito degli accordi sulla pesca in vigore. Questo vale per le acque della Comunità, ma anche, cosa rilevante nel presente caso, a seconda del contenuto dei singoli accordi sulla pesca, per le acque dei paesi terzi .
41. Poiché entrambi i menzionati meccanismi, che possono influire sulla quota di cattura della Comunità per una determinata popolazione ittica, erano noti al legislatore comunitario, si deve partire dal presupposto che l' esigenza della stabilità relativa e la regola delle percentuali fisse che la giurisprudenza ne ha tratto si riferiscono a qualsiasi contingente di pesca, indipendentemente dalla sua entità, di una popolazione ittica esattamente definita.
42. A contrario, ne consegue che la ripartizione di un contingente di pesca relativo ad una popolazione ittica alla quale la Comunità non aveva fino a quel momento alcun accesso costituisce una prima ripartizione per la quale si deve anzitutto fissare una formula di ripartizione.
43. Non si configura invece una prima ripartizione in questo senso quando il quantitativo totale di catture viene stabilito per la prima volta nell' ambito di accordi sulla pesca con Stati terzi, dopo esser stato autonomamente stabilito nel corso di un determinato periodo. Dal combinato disposto dei due numeri dell' art. 3 e dell' art. 4, n. 1, del regolamento di base si desume che i due casi sono soggetti alle stesse regole per quanto riguarda la ripartizione dei contingenti. Di conseguenza, il fatto che nelle acque della Groenlandia (cause C-63/90 e C-67/90), che sino al 1 febbraio 1985 faceva parte della Comunità, il totale delle catture ammesse (come pure la quota di queste ultime spettante alla Comunità) è stato stabilito autonomamente, al pari della quota della Comunità nella zona bianca (in precedenza internazionale) (causa C-73/90), mentre in seguito la quota della Comunità in queste acque è stata stabilita nell' ambito di accordi sulla pesca, non cambia nulla nei principi sin qui individuati.
44. b) Per poter stabilire se la regola così definita secondo la quale le percentuali prescelte rimangono immutate lasci eccezionalmente al Consiglio un margine discrezionale entro il quale esso può o deve accogliere le richieste degli Stati membri ricorrenti, occorre esaminarla nel contesto in cui si trova.
45. aa) In proposito è importante il fatto che l' art. 4, n. 1, del regolamento di base, attentamente considerato (per il periodo anteriore agli adattamenti di cui al n. 2) a prescindere dal caso dubbio dell' adesione, disciplina tre diverse ipotesi.
46. La prima ipotesi è quella della prima ripartizione di tutte le risorse a disposizione della Comunità in un determinato momento e soggette a restrizioni di cattura e a contingenti. Si tratta, in questo caso, della determinazione del punto di partenza della politica della pesca, in quanto attuata coi detti mezzi. Ciò è avvenuto con la ripartizione storica effettuata nel regolamento (CEE) n. 172/83 e nei già menzionati regolamenti che lo completano (24). E' vero che per questa prima ripartizione nella motivazione del regolamento di base non è indicato uno scopo diverso da quello delle ripartizioni successive. In effetti vi è al riguardo un denominatore comune, cioè lo scopo di garantire le attività di pesca tradizionali e quindi gli interessi delle popolazioni locali che nei singoli Stati membri dipendono dalla pesca e dalle industrie connesse (25). In tale occasione, a differenza delle successive ripartizioni, si doveva tuttavia superare la particolare difficoltà costituita dal fatto che numerosi paesi terzi avevano esteso le loro zone di pesca a 200 miglia marine e quindi i pescherecci degli Stati membri avevano perso molte possibilità di cattura (26). Con questa ripartizione si doveva quindi stabilire un nuovo equilibrio complessivo che fosse il più possibile vicino a quello in origine esistente fra le attività di pesca.
47. E' evidente che, data la complessa situazione di politica economica da disciplinare, al Consiglio spettava un ampio potere discrezionale.
48. La seconda ipotesi è costituita dalle ripartizioni successive, nelle quali logicamente le attività di pesca tradizionali devono essere garantite nell' ambito di questo nuovo equilibrio. Qui trova la sua collocazione la regola delle percentuali fisse, la quale fa sì che rimangano immutati i rapporti fra le attività di pesca degli Stati membri e quindi garantisce letteralmente la stabilità "relativa".
49. Come abbiamo già visto, l' atto di adesione ha inserito i nuovi Stati membri in questo regime in un modo che ha evitato la modifica dei rapporti che erano stati stabiliti fra gli Stati membri originari con la ripartizione storica dei contingenti. Esso ha invece "aggiunto" alla ripartizione originaria le attività di pesca "apportate" dai nuovi Stati membri, senza rendere necessaria una nuova ripartizione corrispondente a quella della prima ipotesi.
50. La terza ipotesi riguarda la ripartizione delle popolazioni ittiche che vengono attribuite alla Comunità dopo la ripartizione storica. Lo scopo della stabilità vieta di rimettere ogni volta in discussione l' equilibrio complessivo e quindi la formula di ripartizione tradizionale. Il Consiglio ha perciò in questo caso il compito di estendere a questa nuova popolazione ittica l' equilibrio in essere, fissando per questa una formula di ripartizione (che poi è sottoposta alla regola delle percentuali fisse). Non vi è in proposito alcuna formula esattamente determinata. Il Consiglio deve esercitare di volta in volta il proprio potere discrezionale, tenendo conto degli scopi indicati nella motivazione del regolamento di base.
51. bb) Da questa panoramica pare a prima vista risultare che solo nella prima e nella terza ipotesi il Consiglio dispone di un potere discrezionale, di guisa che esso, in tutte le ripartizioni successive a quella storica che non abbiano ad oggetto nuove popolazioni ittiche, è costantemente vincolato alla formula di ripartizione inizialmente adottata. Non è necessario qui esaminare la questione in via generale. Per quanto riguarda le presenti cause, si deve comunque constatare che questa soluzione sommaria perderebbe di vista la connessione con la prima e con la terza ipotesi nella quale la seconda si inserisce.
52. 1. Per quanto riguarda la connessione con la prima ipotesi, corrisponde certo allo spirito del regime il fatto di garantire le attività di pesca degli Stati membri nell' ambito dell' equilibrio trovato con la prima ripartizione (ed eventualmente completato dall' atto di adesione) in occasione delle successive ripartizioni, in ogni caso fino a che non siano stati effettuati gli adattamenti a norma dell' art. 4, n. 2, del regolamento di base. Il rovescio di questa logica è tuttavia il seguente: se le circostanze sulle quali questo equilibrio originario si basa subiscono in seguito mutamenti sostanziali, possono rendersi necessarie modifiche della formula di ripartizione onde ristabilire l' equilibrio stesso, quanto meno in modo approssimativo. Mi sembra che proprio questa conclusione costituisca la base della dichiarazione iscritta nel processo verbale a proposito dell' art. 4 del regolamento di base (27), secondo la quale il Consiglio, nel valutare la stabilità relativa dei contingenti da attribuirsi agli Stati membri, tiene conto delle varie circostanze che possano influire in modo sostanziale sulla situazione generale in base alla quale il Consiglio ha deciso la ripartizione originaria.
53. In modo del tutto appropriato, nella discussione dinanzi alla Corte a questo proposito, è stato più volte addotto l' esempio di una catastrofe ecologica, che distrugga una popolazione ittica per la quale esistesse una ripartizione di contingenti. Ne possono derivare, a seconda dei casi, situazioni simili a quelle esistenti al momento della prima ripartizione, giacché anche allora si doveva trovare un nuovo equilibrio nell' ambito di possibilità di pesca durevolmente ridotte.
54. Eventi del genere devono quindi indurre il Consiglio a controllare in quale misura essi incidano sull' equilibrio originariamente stabilito ed autorizzino o addirittura esigano provvedimenti che determinino un nuovo equilibrio che si avvicini il più possibile a quello precedente.
55. E' sicuramente concepibile che il Consiglio si trovi posto di fronte ad una situazione del genere, tuttavia, come si desume dalle considerazioni che precedono, ci si dovrebbe poter limitare in generale alle ipotesi di diminuzione delle possibilità di cattura. Un aumento delle possibilità di cattura, che ponga il Consiglio nella situazione di fronte alla quale esso si trovava al momento della prima ripartizione, mi sembra praticamente inconcepibile.
56. A proposito delle presenti cause, circostanze del genere non sono comunque ravvisabili. I fatti dinanzi ai quali ci troviamo ci inducono piuttosto a distinguere due fattispecie, nessuna delle quali possiede le caratteristiche di una siffatta situazione eccezionale.
57. Anzitutto, in conformità alle mie considerazioni sul punto di collegamento della regola delle percentuali fisse (28), va rilevato che il semplice aumento della quota di catture della Comunità per una determinata popolazione ittica, il quale può sempre avvenire da un anno all' altro, contrariamente al parere del governo portoghese (causa C-63/90) non obbliga il Consiglio ad avvalersi del proprio potere discrezionale onde esaminare la questione di una nuova ripartizione. A siffatte modifiche della situazione manca infatti il requisito della persistenza (v. l' art. 1 del regolamento di base) che giustifica una decisione fondamentalmente nuova sulla formula di ripartizione. Come il Consiglio ha con ragione sostenuto, l' eventuale partecipazione di Stati membri che fino a quel momento non fossero inclusi nella formula di ripartizione, in caso di successiva riduzione delle possibilità di cattura dovrebbe essere ridotta o soppressa. Una siffatta soluzione avrebbe la conseguenza di privare, quanto meno temporaneamente, i titolari dei contingenti attribuiti secondo la formula tradizionale dei frutti della loro disciplina in materia di pesca nonché del compenso per i periodi caratterizzati da minori quote attribuite alla Comunità, senza che ciò corrisponda necessariamente ad un vantaggio durevole ("stabile") per gli Stati membri ammessi per la prima volta alla ripartizione, come prescrive l' art. 4, n. 1, del regolamento di base.
58. E' poi concepibile che in relazione ad una determinata popolazione ittica si abbiano aumenti della quota di catture della Comunità che non costituiscano unicamente oscillazioni annuali, bensì abbiano natura durevole. Modifiche siffatte possono avvenire a causa di un cambiamento della situazione giuridica sulla quale si basa il calcolo della quota di catture spettante alla Comunità. Un fatto del genere non giustifica alcun obbligo del Consiglio di esaminare, nell' ambito del suo potere discrezionale, se si debba determinare un nuovo equilibrio. Detta situazione non è affatto simile a quella esistente al momento della ripartizione storica. Essa può al massimo essere accostata a quella che si determina in occasione della (prima) ripartizione relativa ad una popolazione ittica alla quale fino a quel momento la Comunità non avesse alcun accesso (terza ipotesi). Come già detto, tuttavia, lo scopo del regime da applicarsi nella fattispecie non esige, nella situazione ultima menzionata, l' instaurazione di un nuovo equilibrio bensì l' estensione dell' equilibrio originario alla nuova popolazione, applicando a questa gli stessi criteri usati per le popolazioni ittiche preesistenti.
59. L' idea di una nuova definizione dell' equilibrio delle attività di pesca degli Stati membri ° idea quindi che deriva dalla connessione con la qualità dell' art. 4, n. 1, di fondamento della ripartizione storica ° non giustifica perciò nel presente caso alcuna eccezione alla regola delle percentuali fisse.
60. 2. Tuttavia, come si desume dalle considerazioni appena svolte, una siffatta eccezione può essere presa in considerazione in un caso analogo a quello della prima ripartizione di una popolazione ittica nuova per la Comunità (terza ipotesi). Come già detto, in occasione della prima ripartizione di una siffatta "nuova" popolazione ittica il Consiglio deve usare il proprio potere discrezionale onde accertare quali Stati membri partecipino, ed in quale misura, alla quota di catture spettante alla Comunità, nel qual caso la formula di ripartizione prescelta è a sua volta soggetta alla regola delle percentuali fisse.
61. Tuttavia, queste considerazioni tratte dalla connessione con la terza ipotesi, nel caso di una popolazione ittica già soggetta alla ripartizione tradizionale, possono dar luogo ad un obbligo del Consiglio di prendere in considerazione la determinazione di una nuova formula solo qualora ricorrano due presupposti. Da questi ultimi dipende la possibilità di un raffronto con la situazione della terza ipotesi. In primo luogo, le quantità di cui trattasi non devono essere del tutto irrilevanti rispetto alle quantità abitualmente assegnate nell' ambito di un accordo sulla pesca. Altrimenti il Consiglio può dare la precedenza all' interesse di un' efficace gestione (v. il terzo 'considerando' del regolamento n. 172/83) e prescindere da considerazioni che vadano nel senso di una nuova ripartizione. In secondo luogo, tenuto conto del fondamento giuridico dell' aumento della quota di catture della Comunità, si deve trattare di un mutamento durevole. Se sussistono questi presupposti, la Corte di giustizia controlla di volta in volta se il Consiglio abbia esercitato correttamente il proprio potere discrezionale per quanto riguarda la conservazione o la modifica della formula di ripartizione e, se del caso, la scelta degli Stati membri beneficiati e delle percentuali.
62. 2. Su questa base vanno trattate le particolarità dei singoli casi che ci sono stati sottoposti, al qual proposito per motivi di chiarezza procederò seguendo la numerazione delle cause. Tratterò congiuntamente gli argomenti relativi alla sottoutilizzazione dei contingenti nazionali in un apposito paragrafo (al numero 3).
a) Per quanto riguarda in primo luogo le cause riunite C-63/90 e C-67/90
63. In proposito ricordo che, nell' ambito dell' accordo sulla pesca della Comunità con la Groenlandia (29), vengono conclusi protocolli di applicazione (art. 2, n. 1) sulle attività di pesca di navi battenti bandiera di uno Stato membro nelle acque groenlandesi, il primo dei quali (30) valeva dal 1 febbraio 1985 al 31 dicembre 1989, mentre il secondo (31) copre il periodo dal 1 gennaio 1990 al 31 dicembre 1994 (v. in ognuno dei due casi, l' art. 1, n. 1). Le quantità spettanti alla Comunità per quanto riguarda il merluzzo bianco ammontano nel secondo protocollo a 16 000 t (riserve ovest ° NAFO 0/1) e rispettivamente 15 000 t (riserve est ° CIEM XIV/V) e superano quindi quelle del primo Protocollo di 4 000 e rispettivamente 2 500 t. Ora, con l' impugnato regolamento n. 4054/89 la "quota di catture" spettante alla Comunità per il 1990 ° il primo anno di applicazione del secondo Protocollo ° veniva ripartita secondo la formula tradizionale, cioè tra il Regno Unito e la Germania. Gli Stati membri ricorrenti vi ravvisano una trasgressione del principio della stabilità relativa e sostengono che l' aumento della quota di catture della Comunità contenuto nel secondo Protocollo avrebbe dovuto far sì che anche ad essi venissero assegnati dei contingenti di pesca.
64. Per la valutazione di questa tesi, si desume dai principi sopra elaborati che il fatto di tener ferma la formula di ripartizione originaria non può in nessun caso essere censurato qualora non ci si trovi in presenza di una situazione analoga a quella della prima ripartizione di una "nuova" popolazione ittica.
65. Nella fattispecie non ci troviamo di fronte ad un caso del genere giacché secondo il fondamento giuridico dell' aumento contenuto nel secondo Protocollo non è garantita la necessaria durata.
66. L' accordo sulla pesca contiene infatti una serie di meccanismi i quali possono aumentare, ma anche diminuire, le quantità (di questa o di quella specie) alla fine assegnate alla Comunità rispetto a quelle stabilite nel Protocollo. Una siffatta diminuzione è possibile a norma dell' art. 7. A norma di quest' ultimo i contingenti convenuti con la Comunità vengono ridotti, ferma restando la compensazione finanziaria stabilita da ciascun Protocollo, se per una determinata campagna di pesca le circostanze biologiche esigono che venga fissato un volume totale di catture per una riserva specifica tale da non consentire alla Groenlandia di rispettare l' obbligo derivante dall' art. 2 e di mantenere nel contempo le proprie attività di pesca ad un livello corrispondente ai quantitativi minimi fissati nei protocolli di cui all' art. 2, n. 1. Un aumento può avvenire a norma dell' art. 8. A norma del n. 1 di quest' ultima norma, le autorità responsabili per la Groenlandia offrono alla Comunità una priorità speciale per l' accesso a possibilità di catture supplementari che eccedono le capacità di cattura della flotta groenlandese e i contingenti annui convenuti per la Comunità ai sensi dei protocolli di cui all' art. 2, n. 1. Secondo il n. 2, le autorità responsabili per la Groenlandia, con l' assegnazione delle eccedenze delle capacità di cattura di cui al n. 1, offrono alla Comunità, contro un' adeguata compensazione finanziaria, quantitativi che corrispondono, per il merluzzo bianco delle riserve ovest della Groenlandia, ad almeno il 20% di un aumento del totale delle catture ammissibili al di sopra delle 75 000 t.
67. A causa di questi meccanismi, secondo i dati non contestati forniti dal Consiglio (allegato al controricorso in entrambe le cause), dopo una completa sospensione dei contingenti per le popolazioni occidentali di merluzzo bianco negli anni 1986-1987, nel 1988 si aveva una diminuzione di 5 000 t, che portava il contingente a 7 000 t (32), nel 1989 un aumento di 4 000 t che lo portava a 16 000 t (33). Per tre anni consecutivi, quindi, la quota effettivamente attribuita rimaneva inferiore a quella indicata nel primo protocollo. Ciò indica molto chiaramente che le previsioni sulle quali si basano le cifre stabilite possono rivelarsi troppo ottimistiche, esattamente come le aspettative espresse con tali cifre possono essere superate in taluni anni. Non si può quindi affermare che la differenza tra i due protocolli costituisca una modificazione durevole, giuridicamente garantita. Ciò è tanto più vero in quanto non si può escludere che il terzo protocollo (per il periodo successivo al 1 gennaio 1995) in relazione all' andamento delle popolazioni ittiche stabilisca di nuovo contingenti inferiori a quelli del secondo.
68. Il governo spagnolo ha inoltre sostenuto in proposito che per l' aumento del contingente di merluzzo bianco nell' ambito del secondo protocollo sarebbero state decisive la compensazione finanziaria e l' apertura del mercato comunitario. Non vedo tuttavia quale rilevanza questi argomenti possano avere per la questione della durevolezza del mutamento avvenuto. In ogni caso il procedimento asserito dalla Spagna, e che il Consiglio del resto contesta, sarebbe in contrasto con l' art. 2, n. 2, dell' accordo sulla pesca. Al riguardo non vi è tuttavia alcun indizio concreto contro la presunzione che l' accordo sia stato applicato regolarmente.