Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 30 aprile 2025 (1)
Causa C-790/23 [Qassioun] (i)
X
contro
Maahanmuuttovirasto
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia)]
« Rinvio pregiudiziale – Politica d’asilo – Regolamento (UE) n. 604/2013 – Criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale – Articolo 18 – Obblighi dello Stato membro competente – Obblighi di ripresa in carico del richiedente protezione internazionale la cui “[domanda] è stata respinta” – Domanda presentata in uno Stato membro che è soggetto al regolamento n. 604/2013, ma che non è vincolato dalle direttive 2011/95/UE e 2013/32/UE – Cittadino di un paese terzo al quale il Regno di Danimarca ha revocato la protezione temporanea accordata in conformità al diritto nazionale – Nozione di “[domanda di protezione internazionale] respinta” »
I.      Introduzione
1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale offre ancora una volta alla Corte l’occasione di pronunciarsi sulla portata delle conseguenze connesse alla partecipazione differenziata del Regno di Danimarca alle norme che compongono il sistema europeo comune di asilo (CEAS) (2).
2.        Infatti, per quanto riguarda la parte terza, titolo V, del Trattato FUE, in cui rientrano, in particolare, le politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione, tale Stato membro gode, in forza del protocollo (n. 22) sulla posizione della Danimarca allegato al Trattato UE e al Trattato FUE, di uno status particolare, che lo distingue dagli altri Stati membri. Pur se, in forza di un accordo internazionale con l’Unione europea (3), tale Stato membro si è impegnato ad applicare il regolamento (UE) n. 604/2013 (4), esso, per contro, non è vincolato dalle direttive 2011/95/UE (5) e 2013/32/UE (6), associate al medesimo. Le decisioni che detto Stato membro pronuncia nell’ambito dell’esame delle domande di protezione internazionale che gli vengono presentate in conformità alle disposizioni del suo diritto interno sono dunque adottate sulla scorta di condizioni sostanziali e secondo modalità procedurali proprie del medesimo.
3.        La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata presentata nell’ambito di una controversia tra una cittadina siriana e il Maahanmuuttovirasto (ufficio nazionale per l’immigrazione, Finlandia) (in prosieguo: l’«ufficio finlandese per l’immigrazione»), presso il quale ella ha presentato una domanda di protezione internazionale subito dopo
che la protezione temporanea accordatale dal Regno di Danimarca le era stata revocata. L’ufficio finlandese per l’immigrazione ha respinto la sua domanda in quanto inammissibile, sulla base del rilievo che il Regno di Danimarca è lo Stato membro competente per il suo esame, fermo restando che quest’ultimo aveva peraltro accettato di riprenderla in carico sulla base dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III. Il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia), giudice del rinvio, contesta la base giuridica sulla quale tale ripresa in carico è fondata, per il fatto che tale disposizione si applica nei confronti del cittadino di un paese terzo «del quale è stata respinta la domanda e che ha presentato domanda in un altro Stato membro», il che non corrisponderebbe alla sua situazione.
4.        La Corte ha già avuto l’occasione di dichiarare che uno Stato membro al quale una persona abbia sottoposto un’ulteriore domanda di protezione internazionale può, se sono soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, chiedere al Regno di Danimarca di riprenderla in carico (7). Nella specie, la Corte è invitata a stabilire se siffatte condizioni siano effettivamente soddisfatte in una situazione in cui il Regno di Danimarca non ha respinto la precedente domanda di protezione internazionale della ricorrente nel senso stretto del termine, bensì ha revocato una protezione temporanea che le aveva accordato in precedenza in forza del suo diritto interno.
5.        Per le ragioni che vado qui di seguito ad illustrare, ritengo che il Regno di Danimarca non possa essere considerato lo Stato membro competente sul quale grava l’obbligo di ripresa in carico previsto all’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III. È vero che un’applicazione effettiva di tale regolamento nei confronti del Regno di Danimarca depone a favore di un’interpretazione estensiva delle condizioni di applicazione di tale disposizione. Cionondimeno, come mi accingo ad esporre, tale interpretazione contrasta, a mio avviso, con il significato e la portata delle norme e delle nozioni armonizzate dal legislatore dell’Unione nelle direttive 2011/95 e 2013/32, sui
cui si fondano il regolamento Dublino III e, più in generale, il CEAS.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Accordo tra l’Unione e la Danimarca
6.        Con l’accordo tra l’Unione e la Danimarca, approvato in nome dell’Unione con decisione 2006/188/CE (8), l’Unione e il Regno di Danimarca si sono accordati, segnatamente, per estendere, «in base al diritto internazionale», l’applicazione del regolamento (CE) n. 343/2003 (9) alle relazioni tra gli stessi. Successivamente, in conformità all’articolo 3, paragrafo 2, di tale accordo, tale Stato membro ha notificato alla Commissione europea la sua decisione di attuare la «modifica» a tale regolamento costituita dal regolamento Dublino III.
7.        L’undicesimo comma del preambolo dell’accordo tra l’Unione e la Danimarca enuncia che «la Corte di giustizia [dell’Unione europea] dovrebbe essere competente al fine di garantire l’applicazione e l’interpretazione uniforme [di tale] accordo, comprese le disposizioni dei regolamenti e qualunque misura di attuazione [dell’Unione] costituente parte [di detto] accordo».
8.        L’articolo 1 di tale accordo, intitolato «Scopo», prevede quanto segue:
«1.      Scopo del presente accordo è applicare le disposizioni del [regolamento Dublino III] (...) e le relative misure di attuazione alle relazioni tra [l’Unione] e la Danimarca, ai sensi dell’articolo 2, paragrafi 1 e 2.
2.      È obiettivo delle parti contraenti giungere ad un’applicazione ed interpretazione uniformi delle disposizioni [di tale] regolament[o] e delle [sue] misure di attuazione in tutti gli Stati membri.
(...)».
9.        L’articolo 2, paragrafo 1, di tale accordo, dispone quanto segue:
«Le disposizioni del [regolamento Dublino II] (...) si applicheranno, in base al diritto internazionale, alle relazioni tra [l’Unione] e la Danimarca».
2.      Il regolamento Dublino III
10.      L’articolo 2, lettera b) e d), del regolamento Dublino III, dispone quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
(...)
b)      “domanda di protezione internazionale”: la domanda di protezione internazionale quale definita all’articolo 2, lettera h), della direttiva [2011/95 (10)];
(...)
d)      “esame di una domanda di protezione internazionale”: l’insieme delle misure d’esame, le decisioni o le sentenze pronunciate dalle autorità competenti su una domanda di protezione internazionale conformemente alla direttiva [2013/32] e alla direttiva [2011/95] ad eccezione delle procedure volte a determinare quale sia lo Stato competente in applicazione del presente regolamento».
11.      L’articolo 3 di tale regolamento, intitolato «Accesso alla procedura di esame di una domanda di protezione internazionale», prevede quanto segue:
«1.      Gli Stati membri esaminano qualsiasi domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide sul territorio di qualunque Stato membro, compreso alla frontiera e nelle zone di transito. Una domanda d’asilo è esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III.
2.      Quando lo Stato membro competente non può essere designato sulla base dei criteri enumerati nel presente regolamento, è competente il primo Stato membro nel quale la domanda è stata presentata.
(...)».
12.      L’articolo 18 di detto regolamento enuncia gli «[o]bblighi dello Stato membro competente» nei seguenti termini:
«1.      Lo Stato membro competente in forza del presente regolamento è tenuto a:
(...)
d)      riprendere in carico (...) un cittadino di un paese terzo o un apolide del quale è stata respinta la domanda e che ha presentato domanda in un altro Stato membro oppure si trova nel territorio di un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno.
2.      (...)
Nei casi che rientrano nell’ambito di applicazione del paragrafo 1, lettera d), qualora la domanda sia stata respinta solo in primo grado, lo Stato membro competente assicura che l’interessato abbia o abbia avuto la possibilità di ricorrere a un mezzo di impugnazione efficace (...)».
B.      Normativa finlandese
13.      In conformità all’articolo 103, paragrafo 2, dell’ulkomaalaislaki (301/2004) [legge relativa agli stranieri (301/2004)], del 30 aprile 2004, una domanda di protezione internazionale può essere respinta in quanto inammissibile se il richiedente può essere trasferito in un altro Stato membro, il quale sia competente per l’esame di tale domanda ai sensi del regolamento Dublino III.
C.      Normativa danese
14.      L’articolo 7, paragrafi da 1 a 3, dell’udlændingeloven (legge sugli stranieri), nella sua versione applicabile ai fatti del procedimento principale (11), dispone quanto segue:
«1.      Ad uno straniero viene rilasciato su richiesta un titolo di soggiorno temporaneo laddove egli ricada nell’ambito di applicazione della convenzione relativa allo status dei rifugiati [(12)].
2.      Ad uno straniero viene rilasciato su richiesta un titolo di soggiorno temporaneo laddove, in caso di ritorno nel suo paese di origine, egli rischi la pena di morte, la tortura o un’altra forma di pena o trattamento inumano o degradante. Una domanda ai sensi della frase precedente vale anche come domanda di titolo di soggiorno temporaneo ai sensi del paragrafo 1.
3.      Nei casi di cui al paragrafo 2, qualora il rischio della pena di morte o di tortura o di un’altra forma di pena o trattamento inumano o degradante si collochi in una situazione nel paese di origine particolarmente grave, caratterizzata da violenza indiscriminata e da attacchi alla popolazione civile, deve essere rilasciato su richiesta un titolo di soggiorno temporaneo. Una domanda ai sensi della frase precedente vale anche come domanda di rilascio di un titolo di soggiorno ai sensi dei paragrafi 1 e 2».
15.      L’articolo 11, paragrafo 2, della legge danese sugli stranieri, prevede quanto segue:
«Un titolo di soggiorno a tempo determinato con possibilità di soggiorno permanente viene rinnovato su richiesta a meno che non sussistano motivi per una revoca del titolo di soggiorno (…).
L’Udlændingestyrelse [ufficio per l’immigrazione, Danimarca (13)] si pronuncia d’ufficio sul rinnovo dei titoli di soggiorno temporanei
di cui
all’articolo 7 (…) qualora i motivi per cui essi sono stati inizialmente rilasciati continuino a sussistere (...)».
III. Fatti e questione pregiudiziale
16.      Il 1° luglio 2016, la ricorrente, una cittadina siriana, ha presentato una domanda di protezione internazionale alle autorità danesi.
17.      Il 29 agosto 2016, le è stato rilasciato un titolo di soggiorno sulla base del riconoscimento della protezione temporanea
prevista
all’articolo 7, paragrafo 3, della legge danese sugli stranieri. Tale titolo di soggiorno, il quale ha prodotto effetti dal giorno del suo rilascio, aveva una validità iniziale di un anno. Esso è stato successivamente rinnovato a più riprese per uno stesso periodo di tempo, su iniziativa dell’ufficio danese
per l’immigrazione. Il 17 novembre 2020, quest’ultimo ha tuttavia deciso, sempre di propria iniziativa, di non rinnovare detto titolo, in applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, di tale legge, sulla base del rilievo che i motivi che ne avevano giustificato il rilascio erano venuti meno. Il 2 luglio 2021, la Flygtningenævnet (Commissione per i rifugiati, Danimarca) ha confermato tale decisione e ha ordinato alla ricorrente di lasciare la Danimarca entro un mese.
18.      Il 27 luglio 2021, la ricorrente ha presentato una domanda di protezione internazionale in Finlandia.
19.      Il 29 luglio 2021, l’ufficio finlandese per l’immigrazione,
il quale è l’autorità finlandese competente per l’esame di tale domanda, ha presentato al Regno di Danimarca una richiesta di ripresa in carico della ricorrente ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III. Il 5 agosto 2021, quest’ultimo ha accolto tale richiesta.
20.      Il 12 novembre 2021, l’ufficio finlandese per l’immigrazione ha respinto la domanda di protezione internazionale della ricorrente in quanto inammissibile, sulla base del rilievo che il Regno di Danimarca era competente per l’esame di tale domanda, prevedendo pertanto il suo trasferimento verso tale Stato membro e emettendo nei suoi confronti un divieto di ingresso in Finlandia della durata di due anni.
21.      La ricorrente ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi all’Helsingin hallinto-oikeus (tribunale amministrativo di
Helsinki, Finlandia), che lo respingeva. Successivamente, ella ha chiesto di essere autorizzata a proporre impugnazione dinanzi al Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia).
22.      A sostegno di tale domanda, ella fa valere, segnatamente, la contrarietà al diritto dell’Unione della decisione con la quale l’ufficio finlandese per l’immigrazione ha respinto la sua domanda di protezione internazionale in quanto inammissibile.
23.      Il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se le condizioni che fanno sorgere l’obbligo di ripresa in carico di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, siano soddisfatte e, più specificamente, se si possa ritenere che la prima domanda di protezione internazionale presentata in Danimarca dalla ricorrente costituisca una «[domanda di protezione internazionale che] è stata respinta» dall’autorità danese competente, ai sensi di tale disposizione.
24.      A tal riguardo, il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che la domanda in questione è stata inizialmente oggetto di una serie di decisioni parzialmente favorevoli, nella misura in cui l’ufficio danese per l’immigrazione ha rilasciato alla ricorrente un titolo di soggiorno temporaneo che lo stesso ha successivamente rinnovato più volte. Tale giudice aggiunge che solo in un secondo momento, e su iniziativa di tale autorità, è intervenuta una decisione di non rinnovo di tale titolo di soggiorno temporaneo. Detto giudice si chiede se, in una situazione del genere, si sia in presenza di un rigetto di una domanda di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III.
25.      In secondo luogo, il giudice del rinvio ritiene, alla luce della situazione giuridica particolare del Regno di Danimarca, che le procedure nazionali applicate in tale Stato membro per l’esame delle domande di protezione internazionale differiscano da quelle applicate negli altri Stati membri, e si chiede, di conseguenza, quale sia la definizione che occorre dare alla nozione di «domanda».
26.      In tali circostanze, il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento [Dublino III], debba essere interpretato nel senso che il rigetto della domanda ai sensi di tale disposizione ricomprende il caso in cui un titolo di soggiorno temporaneo rilasciato in precedenza in Danimarca alla persona di cui trattasi e fondato sulla sua vulnerabilità, non sia stato rinnovato, qualora la decisione sul mancato rinnovo sia stata adottata non a seguito di una richiesta di siffatta persona, bensì d’ufficio dall’autorità».
27.      Hanno presentato osservazioni scritte l’ufficio finlandese per l’immigrazione, i governi finlandese, danese, tedesco, dei Paesi Bassi e svizzero, nonché la Commissione. Tali parti e soggetti interessati (ad eccezione dei governi dei Paesi Bassi e svizzero), ai quali si è aggiunta la ricorrente, hanno partecipato all’udienza tenutasi il 29 gennaio 2025, nel corso della quale essi hanno altresì risposto ai quesiti per risposta orale posti dalla Corte.
IV.    Analisi
28.      Con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte, se l’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, debba essere interpretato nel senso che esso si applica ad una situazione in cui il cittadino di un paese terzo o l’apolide si sia visto revocare una protezione temporanea accordatagli dal Regno di Danimarca a seguito della presentazione di una domanda di protezione internazionale in conformità alle disposizioni interne di tale Stato membro e che, successivamente a tale revoca, abbia presentato una domanda in un altro Stato membro.
A.      Osservazioni preliminari
29.      In via preliminare, occorre precisare la natura della protezione accordata dal Regno di Danimarca alla ricorrente per un periodo superiore a quattro anni sulla base dell’articolo 7, paragrafo 3, della legge danese sugli stranieri. Infatti, il governo finlandese fonda le proprie osservazioni sulla premessa secondo la quale il riconoscimento di una siffatta protezione deve essere considerato equivalente al riconoscimento di una protezione internazionale.
30.      Orbene, ritengo che tale premessa debba essere respinta, in quanto la protezione temporanea di cui ha beneficiato la ricorrente non può essere considerata una «protezione internazionale» ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2011/95. Risulta che ella non ha ottenuto né lo status di rifugiato ai sensi dell’articolo 2, lettera e), di tale direttiva, né lo status di protezione sussidiaria ai sensi dell’articolo 2, lettera g), di quest’ultima.
31.      È vero che tale protezione temporanea è accordata sulla base di condizioni alquanto simili a quelle che disciplinano il riconoscimento della protezione sussidiaria enunciate all’articolo 15 di detta direttiva. Infatti, la protezione prevista all’articolo 7, paragrafo 3, della legge danese sugli stranieri, è rivolta ai cittadini di paesi terzi che possono essere esposti alla pena di morte o alla tortura o ad altre forme di pena o trattamento inumano o degradante, a causa della situazione generale esistente nel paese di origine, ad esempio a causa di una guerra (14).
32.      Tuttavia, essa differisce dalla medesima sotto due aspetti. Da un lato, la protezione temporanea prevista all’articolo 7, paragrafo 3, della legge danese sugli stranieri, è accordata sulla scorta di condizioni sostanziali e secondo modalità procedurali proprie del diritto danese. Dall’altro, i diritti riconosciuti al beneficiario di una siffatta protezione temporanea si distinguono, sia per la loro natura sia per la loro portata, dai diritti connessi allo status di protezione sussidiaria enunciati al capo VII della direttiva 2011/95.
33.      Esaminerò pertanto la questione sollevata dal giudice del rinvio prendendo le mosse dalla premessa che la protezione temporanea prevista all’articolo 7, paragrafo 3, della legge danese sugli stranieri, costituisce un altro tipo di protezione, al di fuori dell’ambito di applicazione delle direttive 2011/95 et 2013/32, la quale è prevista e accordata sulla base delle sole disposizioni del diritto danese.
B.      Nel merito
34.      L’articolo 18 del regolamento Dublino III definisce gli obblighi generali e particolari incombenti allo Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale, il quale sia stato investito di una richiesta
di presa in carico o di ripresa in carico di un richiedente siffatta protezione.
35.      Gli obblighi relativi sia alla presa in carico o alla ripresa in carico di tale richiedente sia all’espletamento della sua domanda di protezione internazionale sono determinati in funzione dello stato di avanzamento della procedura di esame di tale domanda in tale Stato membro. L’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, elenca in maniera esaustiva quattro fattispecie. In primo luogo, la presa in carico del richiedente che ha presentato domanda in un altro Stato membro [lettera a)]. In secondo luogo, la ripresa in carico del richiedente la cui domanda è in corso d’esame nello Stato membro competente e che ha presentato domanda in un altro Stato membro [lettera b)]. In terzo luogo, la ripresa in carico di un cittadino di un paese terzo o di un apolide che ha ritirato la sua domanda in corso d’esame nello Stato membro competente e che ha presentato una domanda in un altro Stato membro [lettera c)]. In quarto luogo, la ripresa in carico di un cittadino di un paese terzo o di un apolide «del quale è stata respinta la domanda [di protezione internazionale] e che ha presentato domanda in un altro Stato membro» [lettera d)]. È questo quarto caso ad essere oggetto della richiesta di interpretazione. Secondo la Corte, l’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III,
riguarda in particolare i casi in cui una domanda di protezione internazionale sia stata respinta con una decisione dell’autorità competente, la quale non è ancora divenuta definitiva (15).
36.      La questione sollevata dal giudice del rinvio è intesa a stabilire in che misura si possa ritenere che il Regno di Danimarca abbia respinto la domanda di protezione internazionale della ricorrente ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, revocandole la protezione temporanea che esso le aveva accordato in forza del suo diritto interno.
37.      Non sono indifferente agli argomenti elaborati da taluni Stati membri che, alla luce della situazione giuridica peculiare del Regno di Danimarca, propongono di adottare un’interpretazione sufficientemente ampia dei termini di tale disposizione al fine di assicurare la partecipazione effettiva di tale Stato membro al regolamento Dublino III, in modo da garantire l’effetto utile dell’articolo 2 dell’accordo tra l’Unione e la Danimarca. Il governo tedesco sostiene in tal senso che un’interpretazione restrittiva delle disposizioni enunciate all’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, renderebbe impossibile la loro applicazione al Regno di Danimarca, in violazione della possibilità riconosciuta a tale Stato membro di partecipare in modo volontario e selettivo allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
38.      Tuttavia, siffatti argomenti eccedono, a mio avviso, l’ambito di un’interpretazione ampia dei termini dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III. Sebbene tale interpretazione sia limitata agli obblighi di presa in carico o di ripresa in carico incombenti al Regno di Danimarca, essi generano cionondimeno un rischio di confusione tra nozioni e concetti che sono stati oggetto di armonizzazione da parte delle direttive 2011/95 e 2013/32, e su cui il regolamento Dublino III si fonda.
39.      In tal senso, i governi danese e svizzero sostengono, in sostanza, la tesi
che la domanda di protezione internazionale presentata il 1° luglio 2016 dalla ricorrente sia stata respinta «temporaneamente» dal Regno di Danimarca allorché quest’ultimo le ha accordato e rinnovato la protezione temporanea prevista dal suo diritto interno, e sia stata successivamente respinta «definitivamente», ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, allorché esso, il 2 luglio 2021, ha confermato la revoca di tale protezione. Secondo tale interpretazione, la domanda di protezione internazionale, sulla cui base sarebbero state adottate le successive decisioni di rinnovo, e in seguito di non rinnovo del titolo di soggiorno temporaneo, sarebbe dunque stata in sospeso dal 29 agosto 2016 al 2 luglio 2021, data alla quale essa sarebbe stata definitivamente respinta. In senso analogo conclude anche il governo tedesco, il quale si fonda, da parte sua, sulla definizione della nozione di «ritiro [della] domanda di protezione internazionale» di cui all’articolo 2, lettera e), del regolamento Dublino III. A suo avviso, sarebbe possibile ritenere che, in assenza di un ritiro della sua domanda da parte della ricorrente, tale domanda abbia effettivamente continuato ad esistere fino a quando non è stata oggetto di una decisione definitiva, ad esempio in quanto ha dato luogo unicamente ad una successione di decisioni di rilascio o di proroga di un titolo di soggiorno temporaneo. Il governo danese aggiunge, inoltre, che, in tale contesto, una decisione recante rigetto di una domanda di protezione internazionale e quella recante revoca di una protezione temporanea avrebbero lo stesso effetto giuridico.
40.      L’ufficio finlandese per l’immigrazione non condivide tale interpretazione, sostenendo, in via principale, che solo la decisione del 29 agosto 2016, con la quale è stato rilasciato un titolo di soggiorno temporaneo alla ricorrente, deve essere considerata alla stregua di decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale, dal momento che tale decisione non ha conferito protezione internazionale alla ricorrente. A suo avviso, la decisione recante revoca della protezione temporanea sarebbe priva di portata giuridica ai fini dell’applicazione dell’articolo 18 del regolamento Dublino III.
41.      Il governo dei Paesi Bassi sostiene, da parte sua, che la nozione di «[domanda che] è stata respinta» è un’espressione generica, la quale riguarda i diversi casi in cui il richiedente non è ammissibile alla protezione internazionale, o non lo è più.
42.      Ritengo che tali interpretazioni rischino di sollevare più difficoltà di quante non ne risolvano, a causa delle contorsioni giuridiche che esse implicano.
43.      In primo luogo, esse comportano l’estensione dell’ambito di applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, ad una fattispecie non contemplata dal legislatore dell’Unione in tale disposizione, ma che è appunto disciplinata dallo stesso all’articolo 12 di tale regolamento. Inserito all’interno del capo III di detto regolamento, l’articolo 12, paragrafo 4, del regolamento Dublino III,
specifica, infatti, espressamente le condizioni alle quali uno Stato membro che ha rilasciato un titolo di soggiorno ad un richiedente protezione internazionale possa essere considerato competente per l’esame della sua domanda.
44.      In secondo luogo, tali interpretazioni non tengono conto del «combinato disposto» delle direttive 2011/95 e 2013/32 nonché del regolamento Dublino III, a cui la Corte ha fatto riferimento nella sua sentenza del 10 dicembre 2020, Minister for Justice and Equality (Domanda di protezione internazionale in Irlanda) (16). Andando ben al di là del significato e della portata di nozioni fondamentali definite nell’ambito di tali direttive, esse comportano il rischio di introdurre una condizione a geometria variabile («[la domanda che] è stata respinta») proprio là dove il legislatore dell’Unione ha inteso istituire un metodo chiaro e operativo per determinare lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale (17), e che sia fondato su criteri oggettivi ed equi sia per gli Stati membri sia per le persone interessate, in conformità ai considerando 4 e 5 di tale regolamento.
45.      È vero che l’accordo tra l’Unione e la Danimarca prevede, al suo articolo 2, che le disposizioni del regolamento Dublino III si applichino a tale Stato membro. Tuttavia, risulta parimenti dal suo articolo 1, paragrafo 2, che è obiettivo delle parti contraenti giungere ad un’applicazione ed interpretazione uniformi delle disposizioni del regolamento Dublino III e delle sue misure di attuazione in tutti gli Stati membri. Ai sensi dell’undicesimo comma del preambolo di tale accordo, la Corte deve essere competente al fine di garantire una siffatta uniformità.
46.      Orbene, nella misura in cui le condizioni di applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, si fondano su norme che sono state armonizzate dalle direttive 2011/95 e 2013/32, ammettere che, in circostanze come quelle in oggetto, il Regno di Danimarca abbia respinto una domanda di protezione internazionale, mentre si è limitato a porre fine ad una protezione nazionale che esso aveva accordato in forza del suo diritto interno, arreca pregiudizio, a mio avviso, a tale obiettivo.
47.      Infatti, la nozione di «domanda di protezione internazionale» o di «domanda», di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), di tale regolamento, è definita all’articolo 2, lettera b), di detto regolamento, il quale rimanda all’articolo 2, lettera h), della direttiva 2011/95. Pur se la Corte ha sottolineato che una domanda di protezione internazionale presentata alle autorità competenti del Regno di Danimarca in conformità alle disposizioni interne di tale Stato membro è incontestabilmente una «richiesta» rivolta ad uno Stato membro, essa ha cionondimeno dichiarato che una siffatta domanda non costituisce una «domanda di protezione internazionale» ai sensi di tale direttiva, ossia una domanda diretta ad «ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria», dal momento che, in conformità al protocollo (n. 22) sulla posizione della Danimarca allegato al Trattato UE e al Trattato FUE, detta direttiva non si applica al Regno di Danimarca, come ricordato al considerando 51 della stessa (18).
48.      Ne desumo che, in assenza di una «domanda di protezione internazionale» ai sensi della direttiva 2011/95 presentata in Danimarca, non è potuta esistere una decisione recante rigetto di una siffatta domanda ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III.
49.      Aggiungo che non condivido il punto di vista del governo dei Paesi Bassi, secondo il quale tale regolamento non specificherebbe cosa debba intendersi con l’espressione «[domanda che] è stata respinta». Infatti, l’articolo 2, lettera d), di detto regolamento, definisce la nozione di «esame di una domanda di protezione internazionale» come «l’insieme delle misure d’esame, le decisioni o le sentenze pronunciate dalle autorità competenti su una domanda di protezione internazionale conformemente alla direttiva [2013/32] e alla direttiva [2011/95] ad eccezione delle procedure volte a determinare quale sia lo Stato competente in applicazione del presente regolamento» (19). Pertanto, qualora una decisione relativa allo status di rifugiato e/o allo status di protezione sussidiaria rigetti una domanda, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), dello stesso regolamento, tale decisione deve essere adottata conformemente alle norme e alle modalità procedurali enunciate dalla direttiva 2013/32 e segnatamente dal suo articolo 11, paragrafo 2 (20).
50.      In tale contesto, non penso che, nel procedimento principale, sia possibile ammettere che una domanda di protezione internazionale sia rimasta pendente per quattro anni consecutivi, durante i quali essa è stata respinta temporaneamente e poi definitivamente.
51.      Ne consegue che la decisione adottata dalle autorità danesi di revocare alla ricorrente la protezione temporanea e il titolo di soggiorno che le erano stati accordati il 29 agosto 2016 in conformità alle disposizioni di diritto interno non può essere qualificata come «decisione di rigetto» ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, nella misura in cui, da un lato, da tale decisione non risulta che la ricorrente non soddisfa le condizioni richieste per beneficiare dello status di rifugiato ai sensi dell’articolo 2, lettera d), della direttiva 2011/95 o dello status di protezione sussidiaria ai sensi dell’articolo 2, lettera f), di tale
direttiva e, dall’altro, detta decisione non è stata adottata sul fondamento delle disposizioni procedurali previste dalla direttiva 2013/32.
52.      In tali circostanze, non condivido l’argomento del governo dei Paesi Bassi, secondo il quale l’obiettivo del regolamento Dublino III verrebbe compromesso qualora il secondo Stato membro (nella specie, la Repubblica di Finlandia) divenisse competente per l’esame di tale domanda, benché il primo Stato membro (ossia il Regno di Danimarca) abbia già esaminato se il richiedente è (o non è più) ammissibile alla protezione internazionale. Infatti, in una simile fattispecie, le autorità finlandesi non sarebbero chiamate a riesaminare la conclusione alla quale sono pervenute le autorità danesi, nella misura in cui la procedura di esame sarebbe disciplinata da norme diverse, definite dalle direttive 2011/95 e 2013/32, interpretate dalla giurisprudenza della Corte, alle quali il Regno di Danimarca non è vincolato.
53.      Alla luce di tali considerazioni, ritengo che non sia possibile ammettere che il Regno di Danimarca abbia respinto la domanda di protezione internazionale della ricorrente ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III.
54.      Tale conclusione è in linea con quella tratta dalla Corte nella sentenza Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca), la quale verteva sull’attuazione della direttiva 2013/32.
55.      La Corte ha dichiarato, infatti, che una decisione adottata dal Regno di Danimarca su una domanda di protezione internazionale non può essere qualificata come «decisione definitiva» ai sensi dell’articolo 2, lettera e), della direttiva 2013/32 (21), ossia come una decisione che stabilisce se a un cittadino di un paese terzo o a un apolide è concesso lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria a norma della direttiva 2011/95 e che non è più impugnabile nell’ambito del capo V della direttiva 2013/32.
56.      La Corte ne ha concluso che l’esistenza di una decisione precedente che ha respinto una domanda di protezione internazionale rivolta a tale Stato membro non consente di qualificare come «domanda reiterata», ai sensi dell’articolo 2, lettera q), e dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2013/32, una domanda di protezione internazionale, ai sensi della direttiva 2011/95, rivolta dall’interessato a un altro Stato membro dopo l’adozione di tale decisione precedente (22). A tal riguardo, la Corte ha aggiunto che né l’accordo tra l’Unione e la Danimarca né l’eventualità che la normativa danese preveda, per il riconoscimento della protezione internazionale, condizioni identiche o simili a quelle previste dalla direttiva 2011/95, possono portare a una conclusione diversa (23).
57.      È alla luce di tali elementi che propongo alla Corte di dichiarare che l’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento Dublino III, deve essere interpretato nel senso che esso non si applica ad una situazione in cui il cittadino di un paese terzo o l’apolide si è visto revocare una protezione nazionale accordatagli dal Regno di Danimarca a seguito della presentazione di una domanda di protezione internazionale conformemente alle disposizioni interne di tale Stato membro e ha presentato, successivamente a tale revoca, una domanda in un altro Stato membro.
58.      Spetterà, di conseguenza, alle autorità finlandesi competenti determinare lo Stato membro individuato come Stato competente per l’esame della domanda di protezione internazionale della ricorrente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento Dublino III (24). In particolare, queste ultime dovrebbero valutare, a mio avviso, se la competenza del Regno di Danimarca possa sorgere sulla base dell’articolo 12, paragrafo 4, di tale regolamento, per il fatto che, in passato, tale Stato membro ha rilasciato alla ricorrente un titolo di soggiorno oppure se esistano, per contro, motivi relativi alla situazione personale o familiare della ricorrente, i quali giustifichino che la Repubblica di Finlandia si dichiari competente per l’esame di tale domanda.
V.      Conclusione
59.      Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla questione pregiudiziale proposta dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia):
L’articolo 18, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide,
deve essere interpretato nel senso che:
esso non si applica ad una situazione in cui il cittadino di un paese terzo o l’apolide si è visto revocare una protezione nazionale accordatagli dal Regno di Danimarca a seguito della presentazione di una domanda di protezione internazionale conformemente alle disposizioni interne di tale Stato membro e ha presentato, successivamente a tale revoca, una domanda in un altro Stato membro.
1      Lingua originale: il francese.
i      Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessuna delle parti del procedimento.
2      V., al riguardo, sentenza del 22 settembre 2022, Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca) [C‑497/21; in prosieguo: la «sentenza Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca)», EU:C:2022:721].
3      Accordo
tra [l’Unione] europea e il Regno di Danimarca
in merito ai criteri e ai meccanismi di determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in Danimarca oppure in uno degli altri Stati membri dell’Unione europea e in merito a «Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della convenzione di Dublino (GU 2006, L 66, pag. 38); in prosieguo: l’«accordo tra l’Unione e la Danimarca».
4      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU 2013, L 180, pag. 31); in prosieguo: il «regolamento Dublino III».
5      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9).
6      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60).
7      V. sentenza Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca) (punto 49).
8      Decisione del Consiglio del 21 febbraio 2006 relativa alla conclusione dell’accordo tra [l’Unione] europea e il Regno di Danimarca, che estende alla Danimarca le disposizioni del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo e del regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della convenzione di Dublino (GU 2006, L 66, pag. 37).
9      Regolamento del Consiglio del 18 febbraio 2003 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (GU 2003, L 50, pag. 1), in prosieguo: il «regolamento di Dublino II». Tale regolamento è stato abrogato dal regolamento Dublino III.
10      L’articolo 2, lettera h), della direttiva 2011/95 definisce la «domanda di protezione internazionale» come una «richiesta di protezione rivolta a uno Stato membro da un cittadino di un paese terzo o da un apolide di cui si può ritenere che intende ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria, e che non sollecita esplicitamente un diverso tipo di protezione non contemplato nell’ambito di applicazione [di tale] direttiva e che possa essere richiesto con domanda separata».
11      Come consolidata dal lovbekendtgørelse nr. 1079 (decreto di codificazione n. 1079), del 10 agosto 2023; in prosieguo: la «legge danese sugli stranieri».
12      Firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], entrata in vigore il 22 aprile 1954 e completata dal Protocollo relativo allo status dei rifugiati, concluso a New York il 31 gennaio 1967 e entrato in vigore il 4 ottobre 1967.
13      In prosieguo:
l’«ufficio danese per l’immigrazione».
14      Per un’esposizione relativa alla portata della protezione temporanea prevista all’articolo 7, paragrafo 3, della legge danese sugli stranieri, v., segnatamente, sentenza dell’Højesteret (Corte suprema, Danimarca) del 6 novembre 2017, n. 107/2017.
15      V. sentenza del 5 luglio 2018, X (C‑213/17, EU:C:2018:538, punti 31 e 32).
16      C‑616/19, EU:C:2020:1010, punto 47.
17      V. sentenza del 19 dicembre 2024, Tudmur (C‑185/24 e C‑189/24, EU:C:2024:1036, punto 41 e la giurisprudenza ivi citata).
18      V. sentenza del 19 dicembre 2024, Khan Yunis e Baabda (C‑123/23 e C‑202/23, EU:C:2024:1042, punto 60), la quale richiama la sentenza Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca) (punti 35 e 43). Quest’ultima sentenza riprende gli insegnamenti tratti dalla sentenza del 20 maggio 2021, L.R. (Domanda di asilo respinta dalla Norvegia) (C‑8/20, EU:C:2021:404), fermo restando che il Regno di Norvegia è uno Stato terzo che applica il regolamento Dublino III in forza dell’accordo tra [l’Unione] europea, la Repubblica d’Islanda e il Regno di Norvegia relativo ai criteri e meccanismi per determinare lo Stato competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno Stato membro oppure in Islanda o in Norvegia – Dichiarazioni (GU 2001, L 93, pag. 40), approvato a nome dell’Unione dalla decisione 2001/258/CE del Consiglio, del 15 marzo 2001 (GU 2001, L 93, pag. 38).
19      Il corsivo è mio.
20      Tale articolo dispone che «[g]li Stati membri dispongono (…) che la decisione con cui viene respinta una domanda riguardante lo status di rifugiato e/o lo status di protezione sussidiaria sia corredata di motivazioni de jure e de facto e che il richiedente sia informato per iscritto dei mezzi per impugnare tale decisione negativa. Nel comunicare al richiedente una decisione negativa, gli Stati membri non sono tenuti a informarlo per iscritto dei mezzi per impugnare una decisione, qualora ne sia stata data comunicazione in precedenza per iscritto o per via elettronica, secondo i mezzi cui abbia accesso».
21      V. sentenza Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca) (punto 45).
22      V. sentenza
Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca) (punto 47).
23      V. sentenza Bundesrepublik Deutschland (Domanda di asilo respinta dalla Danimarca) (punto 48).
24      V. articolo 3, paragrafo 1, del regolamento Dublino III e sentenza del 16 febbraio 2017, C. K. e
a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punto 56).