62013CC0335
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2014 m. birželio 19 d. (
1
)
Byla C‑335/13
Robin John Feakins
prieš
The Scottish Ministers
(Scottish Land Court (Jungtinė Karalystė) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Bendra žemės ūkio politika — Reglamentas (EB) Nr. 1782/2003 — Reglamentas (EB) Nr. 795/2004 — Bendroji išmoka — Išimtinių atvejų taisyklė — Nacionalinis rezervas — Teisių į išmokas kaupimas“
I – Įvadas
1.
Kaip matyti iš daugelio bylų (
2
), 2003 m. vyko esminiai pokyčiai tiesioginio Sąjungos ūkininkų pajamų rėmimo sistemoje. Parama gamybai iš esmės buvo pakeista „bendrąja išmoka“, kurios dydžiui konkreti ūkio produkcija nebedaro jokios įtakos.
2.
Tačiau pirmą kartą apskaičiuojant išmoką, į kurią ūkininkas įgijo teisę pagal naująją schemą, dar remtasi ankstesne jo gamyba: pirmiausia dėl to, kad išmokos dydis daugiausia priklausė nuo paramos, kuri buvo gauta dar pagal seną, gamyba grindžiamą sistemą nustatytu referenciniu laikotarpiu nuo 2000 iki 2002 m., dydžio.
3.
Jei dėl kokių nors priežasčių gamybai šiuo laikotarpiu buvo padarytas neigiamas poveikis, tai neišvengiamai atsiliepė bendrosios išmokos dydžiui. Šias neigiamas pasekmes turėjo užglaistyti išimtinių atvejų taisyklė, leidusi pakeisti referencinį laikotarpį.
4.
Be to, naujoji sistema tam tikromis sąlygomis suteikė galimybę teikti paraišką dėl išmokų iš „nacionalinio rezervo“.
5.
Ši byla susijusi su ūkininku, kuriam nebuvo suteikta teisė į išmokas iš nacionalinio rezervo, nes jis jau buvo pasinaudojęs išimtinių atvejų taisykle siekdamas pakoreguoti referencinį laikotarpį. Speciali didžiausios vertės taisyklė neleidžia kaupti teisių į išmokas. Toliau bus nagrinėjama, kaip turi būti aiškinama ir taikoma ši nuostata.
II – Teisinis pagrindas
6.
Šios bylos Sąjungos teisės pagrindą sudaro šiuo metu jau netekęs galios Reglamentas Nr. 1782/2003 (
3
) (toliau – Pagrindinis reglamentas), taip pat jam įgyvendinti priimtas Reglamentas Nr. 795/2004 (
4
) (toliau – Įgyvendinimo reglamentas).
1. Pagrindinis reglamentas
7.
Pagrindinio reglamento esmė – bendrosios išmokos schema. Ji daugiausia apima ligi tol ūkininkams numatytą gamyba grindžiamą pajamų rėmimą.
8.
29 konstatuojamoje dalyje numatyta:
„Siekiant nustatyti sumą, kurią ūkininkas turėtų teisę gauti pagal naują schemą, reikėtų remtis sumomis, kurios jam buvo sumokėtos referenciniu laikotarpiu. Siekiant atsižvelgti į specifines situacijas, reikėtų kaupti nacionalinį rezervą. Toks rezervas taip pat galėtų būti naudojamas padedant naujiems ūkininkams dalyvauti schemoje.“
9.
Pagal 22 straipsnį („Paraiškos pagalbai gauti“) kiekvienas ūkininkas kasmet pateikia paraišką dėl tiesioginių išmokų, kurioms taikoma vadinamoji integruota sistema, be kita ko, nurodydamas visus valdos žemės ūkio paskirties sklypus, taip pat teisių į išmokas skaičių ir sumą.
10.
37 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad nustatant išmokos sumą atsižvelgiama į referencinę sumą. Šia referencine suma laikoma trejų metų bendros išmokų, kurias ūkininkas gavo kiekvienais referencinio laikotarpio kalendoriniais metais, sumos vidurkis.
11.
Pagal 38 straipsnį referencinis laikotarpis apima 2000, 2001 ir 2002 kalendorinius metus.
12.
Pagal 40 straipsnį ūkininkas, kurio gamybai referenciniu laikotarpiu buvo padarytas neigiamas poveikis dėl force majeure ar išimtinių aplinkybių, nukrypstant nuo 37 straipsnio, turi teisę prašyti, kad referencinė suma būtų apskaičiuojama remiantis kalendoriniais metais, kuriais nebuvo force majeure ar išimtinių aplinkybių (toliau – išimtiniais atvejais taikoma taisyklė).
13.
Remiantis 40 straipsnio 5 dalimi, išimtiniais pripažįstami, inter alia, atvejai, kai ūkininkas referenciniu laikotarpiu laikėsi tam tikrų žemės ūkio aplinkosaugos įsipareigojimų.
14.
42 straipsnyje reglamentuojamas nacionalinio rezervo klausimas. Remdamosi šio straipsnio 1 ir 7 dalimis, valstybės narės imasi linijinio procentinio referencinių sumų sumažinimo, kad galėtų patenkinti paraiškas. 42 straipsnio 3–5 dalyse išvardyti atvejai, kuriais gali būti naudojamas nacionalinis rezervas.
15.
Pagal 42 straipsnio 3 ir 5 dalis valstybės narės gali naudoti nacionalinį rezervą ir skirti referencines sumas ūkininkams, kurie žemės ūkio veiklą tik pradėjo arba kurie įsitraukė į tam tikras nacionalines restruktūrizavimo ir (arba) plėtros programas.
16.
42 straipsnio 4 dalis suformuluota taip:
„Valstybės narės, remdamosi objektyviais kriterijais ir užtikrindamos vienodas sąlygas ūkininkams bei vengdamos rinkos ir konkurencijos iškraipymo, naudoja nacionalinį rezervą referencinėms sumoms, skirtoms ūkininkams, atsidūrusiems specialioje padėtyje, kurią turi apibrėžti Komisija <…>, nustatyti.“
2. Įgyvendinimo reglamentas
17.
Pagal Įgyvendinimo reglamento 13 konstatuojamąją dalį:
„[Pagrindinio reglamento] 42 straipsnio 4 dalies nuostatos leidžia Komisijai apibrėžti tam tikras specialias padėtis, kurios suteikia teisę nustatyti referencines sumas tam tikriems ūkininkams, atsidūrusiems padėtyje, kuri užkirto kelią referenciniu laikotarpiu pilnai ar iš dalies gauti tiesiogines išmokas. Todėl būtų tikslinga išvardyti tas specialias padėtis kartu numatant taisykles tam, kad tas pats ūkininkas negalėtų pasinaudoti sukauptomis iš įvairių teisių į išmokas išmokomis, nepažeidžiant galimybės Komisijai į tą sąrašą įrašyti papildomus atvejus, jei tokių paaiškėtų. Be to, valstybėms narėms turėtų būti paliekama galimybė lanksčiai nustatinėti referencines sumas.“
18.
12 straipsnyje kalbama apie paraiškas dėl pirminio teisių į išmokas paskirstymo. 12 straipsnio 8 dalies ištraukoje nurodoma:
„<…> Išskyrus tą atvejį, kai nustatomos <...> 18–23a straipsniuose nurodytos teisės į išmokas iš nacionalinio rezervo, <...> teisei į išmokas nustatyti nereikia deklaruoti sklypų. <…>“
19.
18 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „specialioje padėtyje atsidūrę ūkininkai“ – tai ūkininkai, kuriems gali būti taikomi Įgyvendinimo reglamento 19–23a straipsniai. Šiuose straipsniuose nurodyti atvejai, kuriais ūkininkas referenciniu laikotarpiu dėl tam tikrų priežasčių negavo visos tiesioginės paramos ar jos dalies.
20.
18 straipsnio 2 dalyje numatytas draudimas kaupti teises į išmokas nustatant didžiausios vertės taisyklę:
„Tokiais atvejais, kai specialioje padėtyje atsidūręs ūkininkas atitinka kreipimosi dėl teisių į išmokas reikalavimus du ar daugiau kartų pagal [Įgyvendinimo reglamento] 19–23a straipsniuose nustatytas sąlygas ar [Pagrindinio reglamento] 37 straipsnio 2 dalyje, 40 straipsnyje, 42 straipsnio 3 dalyje ar 42 straipsnio 5 dalyje nustatytas sąlygas [tokiais atvejais, kai specialioje padėtyje atsidūręs ūkininkas atitinka dviejų ar daugiau straipsnių, t. y. [Įgyvendinimo reglamento] 19–23 straipsnių ar [Pagrindinio reglamento] 37 straipsnio 2 dalies, 40 straipsnio, 42 straipsnio 3 dalies ar 5 dalies taikymo sąlygas], jis gauna ne didesnį teisių į išmokas skaičių negu pirmaisiais bendrosios išmokos schemos taikymo metais jo deklaruotų hektarų skaičius ir jų vertė yra didžiausia vertė, kurią jis gali gauti kreipdamasis atskirai pagal kiekvieną minėtą straipsnį, kurio reikalavimus jis atitinka.“
21.
Pagal 22 straipsnį išnuomotos žemės pirkimas tolygus specialiai padėčiai. Ūkininkas, įsigijęs ūkį, kurio žemė referenciniu laikotarpiu buvo išnuomota, ir ketinantis per vienus metus pasibaigus nuomos laikotarpiui pradėti arba išplėsti žemės ūkio veiklą, įgyja teisę į išmokas, jei atitinka kitas nustatytas sąlygas.
III – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
22.
R. J. Feakins ūkininkavo Jungtinėje Karalystėje. 2001 m. per snukio ir nagų ligos epidemiją visi jo gyvuliai turėjo būti paskersti, todėl iki 2002 m. jis negalėjo atkurti ūkio ir ūkininkauti.
23.
Dėl šios priežasties, vadovaujantis Pagrindiniame reglamente numatyta išimtinių atvejų taisykle, jo prašymu buvo nustatyta referencinė suma, taikytina apskaičiuojant bendrąją išmoką. Referenciniu laikotarpiu laikyti 2000 m.
24.
2002 m. R. J. Feakins nusipirko dar du ūkius, kurie tuo metu buvo išnuomoti tretiesiems asmenims. Pasibaigus nuomos laikotarpiui R. J. Feakins ketino ūkininkauti juose pats ir 2005 ir (arba) 2007 m. gavo atlaisvintą ūkio valdą. Šiais abejais metais jis pateikė paraiškas dėl paramos atitinkamiems ūkiams. Dar iki tol – 2005 m. R. J. Feakins kreipėsi dėl preliminaraus teisių į išmoką iš nacionalinio rezervo paskirstymo pagal Įgyvendinimo reglamento 22 straipsnį.
25.
Institucijos patvirtino preliminarų paskirstymą, tačiau vėliau pasirėmė didžiausios vertės taisykle. Dėl to buvo atsisakyta R. J. Feakins suteikti teises į išmokas iš nacionalinio rezervo, nes jam nustatant referencinę sumą jau buvo pritaikyta išimtinių atvejų taisyklė pagal Pagrindinio reglamento 40 straipsnį.
26.
Dėl šios priežasties R. J. Feakins kreipėsi į Scottish Land Court, prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantį teismą, kuriam kilo abejonių dėl didžiausios vertės taisyklės aiškinimo ir galiojimo, todėl jis pateikia Teisingumo Teismui tris klausimus:
1.
Ar Įgyvendinimo reglamento 18 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad ji taikoma:
a)
kai ūkininkas atitinka bet kurių dviejų ar daugiau nurodytų nuostatų, t. y. šio reglamento 19, 20, 21, 22, 23 ir 23a straipsnių ir Pagrindinio reglamento 37 straipsnio 2 dalies, 40 straipsnio, 42 straipsnio 3 ir 5 dalies, taikymo sąlygas, ar tik
b)
kai ūkininkas atitinka bet kurių dviejų ar daugiau iš Įgyvendinimo reglamento 19, 20, 21, 22, 23 ir 23a straipsnių taikymo sąlygas, ar atskirai dviejų arba daugiau Pagrindinio reglamento nuostatų, t. y. 37 straipsnio 2 dalies, 40 straipsnio, 42 straipsnio 3 dalies ir 5 dalies, taikymo sąlygas?
2.
Jeigu 18 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kaip nurodyta 1 klausimo a punkte, ar 18 straipsnio 2 dalis negalioja visa ar iš dalies dėl vienos ar abiejų apelianto toliau nurodytų priežasčių:
a)
dėl to, kad Komisija, priimdama Įgyvendinimo reglamentą, neturėjo įgaliojimų priimti 18 straipsnio 2 dalies ir suteikti jai tokios prasmės, arba
b)
dėl to, kad Komisija, priimdama Įgyvendinimo reglamentą, nenurodė 18 straipsnio 2 dalies motyvų?
3.
Jeigu 18 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kaip nurodyta 1 klausimo a punkte, o į 2 klausimą reikia atsakyti neigiamai, ar 18 straipsnio 2 dalis taikoma tuo atveju, kai ūkininkas pagal Komisijos įgyvendinimo reglamento 22 straipsnį gavo preliminarų patvirtinimą dėl teisių į išmoką paskirstymo jo ūkiui iš nacionalinio rezervo 2005 m., tačiau šis paskirstymas IAKS formoje deklaruojamas tik 2007 m., kai ūkininkas perėmė ūkį?
27.
Vykstant procesui Teisingumo Teisme R. J. Feakins, Scottish Ministers, Komisija ir Graikija pateikė paaiškinimus raštu ir dalyvavo 2014 m. balandžio 30 d. posėdyje.
IV – Teisinis vertinimas
28.
Siekiant atsakyti į prašyme priimti prejudicinį sprendime pateiktus klausimus, pirmiausia pravartu išaiškinti bendrosios išmokos schemos struktūrą.
A – Bendrosios išmokos schemos struktūra
29.
Pagrindinio reglamento 37 ir 38 straipsniuose nustatyta pagrindinė taisyklė, kuria vadovaujantis apskaičiuojama bendroji išmoka. Remiantis šių straipsnių nuostatomis, ji apskaičiuojama pagal tiesioginės paramos, kurią ūkininkas gavo referenciniu laikotarpiu prieš pakeičiant sistemą, dydį.
30.
Numatytos ir tam tikros šios pagrindinės taisyklės išimtys. Visų pirma tai yra Pagrindinio reglamento 40 straipsnyje įtvirtinta išimtinių atvejų taisyklė, kitos išimtys yra atvejai, kuriais atsiranda teisė teikti paraiškas dėl išmokų iš nacionalinio rezervo vadovaujantis Pagrindinio reglamento 42 straipsniu.
31.
Jei ūkininkui gali būti taikomos kelios pagrindinės taisyklės, kuria vadovaujantis apskaičiuojama bendroji išmoka, išimtys, pagal Įgyvendinimo reglamente įtvirtintą didžiausios vertės taisyklę, kurios nenumato Pagrindinis reglamentas, jis tegali pasiremti tik viena išimtį numatančia nuostata, sukuriančia jam didžiausią pridėtinę vertę. Taigi taip siekiama neleisti kaupti teisių į išmokas. (
5
)
32.
Dėl didžiausios vertės taisyklės prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas teiraujasi, kaip ją derėtų aiškinti (šiuo klausimu žr. B skirsnį) ir ar ji yra galiojanti (šiuo klausimu žr. C skirsnį). Kitu klausimu siekiama išsiaiškinti, ar ūkio hektarų skaičius laikytinas deklaruotu atsakingoms institucijoms nuo jo nurodymo paraiškoje dėl preliminaraus teisių į išmokas iš nacionalinio rezervo patvirtinimo momento, ar tik nurodžius hektarų skaičių ūkininko teikiamoje paraiškoje dėl paramos (IAKS formoje) (šiuo klausimu žr. D skirsnį). Be šių klausimų, dar reikėtų aptarti galimybę apriboti Teisingumo Teismo sprendimo galiojimą laike (šiuo klausimu žr. E skirsnį).
B – Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
33.
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia siekia išsiaiškinti, kaip turi būti suprantama didžiausios vertės taisyklė. Dėl jos tarp proceso šalių kyla ginčų, nes ji susijusi ir su Pagrindinio reglamento, ir su Įgyvendinimo reglamento nuostatomis.
34.
Dauguma proceso šalių laikosi nuomonės, kad visos pateikiamos nuostatos, vadovaujantis „jungiamuoju“ aiškinimu, turėtų būti aiškinamos kaip turinčios tą pačią teisinę galią, taigi joms visoms turėtų būti taikomas draudimas kaupti. Priešingai, vadovaujantis R. J. Feakins siūlomu „skiriamuoju“ aiškinimu, didžiausios vertės taisyklė turėtų būti suprantama taip, kad ji susijusi su dviem atskiromis nuostatų grupėmis: pirma – Įgyvendinimo reglamento 19–23a straipsniais, antra – Pagrindinio reglamento 37 straipsnio 2 dalimi, 40 straipsniu, 42 straipsnio 3 ir 5 dalimis. Pastarasis aiškinimas paremtas tuo, kad abi grupės kalbiniu požiūriu tartum ir sujungiamos, pavyzdžiui, versijoje vokiečių kalba konstrukcija „oder von“ ( „arba“), bet kartu ir viena nuo kitos atskiriamos.
35.
Aiškinant R. J. Feakins atvejį pirmuoju būdu reikštų, kad jis, pasinaudojęs išimtinių atvejų taisykle dėl epizootinės ligos, pagal Įgyvendinimo reglamento 22 straipsnį nebegali teikti paraiškų dėl jokių kitų paralelinių mokėjimų. O aiškinant didžiausios vertės taisyklę antruoju būdu tokia galimybė egzistuotų.
36.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pagrįstai laikosi nuomonės, kad įprastai suprantant didžiausios vertės taisyklę derėtų aiškinti ją jungiamuoju būdu. Jei teisės aktų leidėjas būtų ketinęs nustatyti ir atskirti dvi atskiras grupes, o draudimą kaupti teises į išmokas taikyti tik atskirai kiekvienai grupei, tikėtina, kad jis būtų atpažinęs kylančią dviprasmybės grėsmę ir suformulavęs nuostatą aiškiau.
37.
Tačiau reikia pažymėti, kad didžiausios vertės taisyklės tekstas išties nėra vienareikšmiškai suprantamas. Problema kyla ne dėl skirtingų teksto įvairiomis kalbomis versijų. Daug svarbiau yra tai, kad versijos vokiečių, anglų (
6
) ar prancūzų (
7
) kalbomis nėra vienareikšmiškos net aiškinant jas gramatiškai.
38.
Iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad aiškinant Sąjungos teisės normą turi būti atsižvelgiama ne tik į jos tekstą, bet ir į teisės akto, kurio dalis ji yra, sistemą ir tikslus (
8
).
1. Sisteminiai argumentai
39.
R. J. Feakins nurodo, kad Įgyvendinimo reglamento 19–23a straipsnių nuostatų paskirtis skiriasi nuo Pagrindinio reglamento 37 straipsnio 2 dalies, 40 straipsnio, 42 straipsnio 3 ir 5 dalių nuostatų paskirties. Pirmoji nuostatų grupė taikoma atvejams, kai ūkininkas gali pareikšti teises į išmokas iš nacionalinio rezervo, nes investavo į savo gamybos plėtrą, bet šios investicijos neatsispindėjo nustatant jam referencinę sumą. O antroji nuostatų grupė apima atvejus, kai bendrąją išmoką, kuri priklausytų ūkininkui pritaikius pagrindinę taisyklę, nurodytą Pagrindinio reglamento 37 straipsnyje, reikia „normalizuoti“ susidarius išimtinių atvejų aplinkybėms, dėl kurių ūkininko gamyba referenciniu laikotarpiu buvo apribota.
40.
Toks aiškinimas nėra įtikinamas. Kaip pripažįsta pats R. J. Feakins, Įgyvendinimo reglamento 19 straipsnis nėra susijęs su investicine veikla siekiant išplėsti gamybą. Ši nuostata labiau orientuota į pieno gamintojus, kurių gamyba referenciniu laikotarpiu buvo apribota. Tas pats pasakytina apie Įgyvendinimo reglamento 23a straipsnį, kuris taikomas tuomet, kai ūkininkui suteikiama teisė gauti teises į išmokas galutiniu administraciniu aktu arba galutine teismo nutartimi.
41.
Tačiau jeigu ūkininkas pradėjo žemės ūkio veiklą pasibaigus arba besibaigiant referenciniam laikotarpiui ir todėl atitinkamai gali teikti paraišką dėl išmokų remdamasis Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 3 dalimi, tokiu atveju negalime kalbėti apie bendrosios išmokos, nustatytos vadovaujantis Pagrindinio reglamento 37 straipsnio pagrindine taisykle, „normalizavimą“, nes toks ūkininkas dar nėra net gavęs tiesioginės paramos.
42.
Taigi, nepaisant teisės šaltinio, minėtas Pagrindinio reglamento ir Įgyvendinimo reglamento nuostatas sudėtinga užtikrintai vienas nuo kitų atskirti. Daug svarbiau yra suvokti bendrą jų tikslą – kompensuoti nuostolius, kurių patirtų ūkininkas, jei nustatant referencinę sumą būtų vadovaujamasi tik ūkininko referenciniu 2000–2002 m. laikotarpiu gautomis išmokomis.
2. Teleologiniai argumentai
43.
Pagal Įgyvendinimo reglamento 13 konstatuojamąją dalį didžiausios vertės taisyklė numatoma tam, kad tas pats ūkininkas negalėtų pasinaudoti iš įvairių teisių į išmokas sukauptomis išmokomis.
44.
Tačiau, vadovaujantis R. J. Feakins siūlomu skiriamuoju didžiausios vertės taisyklės aiškinimu, ūkininkas galėtų kaupti teises į išmokas. Pavyzdžiui, iš esmės būtų įmanoma pateikti paraišką pagal Įgyvendinimo reglamento 19–23a straipsnius kartu su paraiška pagal Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 5 dalį. Taip būtų sužlugdytas didžiausios vertės taisyklės tikslas.
3. Tarpinė išvada
45.
Taigi apibendrinant galima teigti, kad argumentai už jungiamąjį aiškinimą yra svaresni. Todėl kaip tarpinę išvadą galime pažymėti, kad didžiausios vertės taisyklė taikoma, kai ūkininkas atitinka dviejų ar daugiau toliau nurodytų straipsnių – Įgyvendinimo reglamento 19, 20, 21, 22, 23 ir 23a straipsnių ir Pagrindinio reglamento 37 straipsnio 2 dalies, 40 straipsnio, 42 straipsnio 3 ir 5 dalių – taikymo sąlygas.
46.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, papildomai reikia išnagrinėti ir antrąjį klausimą, kuris buvo užduotas tam atvejui, jei į prejudicinį klausimą dėl jungiamojo aiškinimo būtų atsakyta teigiamai.
C – Dėl antrojo prejudicinio klausimo
47.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuo klausimu nori išsiaiškinti, ar didžiausios vertės taisyklė negalioja dėl to, kad Komisija neturėjo įgaliojimų šiuo tikslu jos nustatyti, ar dėl to, kad ji nenurodė taisyklės nustatymo motyvų. Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, jį teikiančiam teismui pirmiausia kilo abejonių dėl galimo vienodo požiūrio principo pažeidimo.
48.
Taigi apibrėžtos labai plačios ribos tyrinėti, ar didžiausios vertės taisyklė yra galiojanti. Todėl toliau analizuosiu teisinį jos priėmimo pagrindą (šiuo klausimu žr. 1 punktą), ar Komisija laikosi pareigos motyvuoti (šiuo klausimu žr. 2 punktą), ar ši taisyklė neigiamai nepaveiks praktinio išimtinių atvejų taisyklės veiksmingumo (šiuo klausimu žr. 3 punktą) ir vienodo požiūrio principo (šiuo klausimu žr. 4 punktą).
1. Dėl teisinio pagrindo
49.
Analizuojant didžiausios vertės taisyklės galiojimą pirmiausia reikia patikrinti, ar ją priimdama Komisija rėmėsi tinkamu teisiniu pagrindu. Pagal SESV 13 straipsnio 2 dalį Komisija negali viršyti jai suteiktų įgaliojimų.
50.
Kaip matyti iš Įgyvendinimo reglamento preambulės nurodomosios dalies, priimdama šį reglamentą Komisija kaip teisiniu pagrindu visų pirma rėmėsi Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalimi ir 145 straipsnio c punktu.
a) Dėl Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalies
51.
Įgyvendinimo reglamento 13 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodyta, kad didžiausios vertės taisyklė grindžiama Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalimi.
52.
Bet šios nuostatos formuluotėje randama tik užduotis apibrėžti atvejus, kuriais ūkininkas laikomas atsidūręs „specialioje padėtyje“. Šią prievolę Komisija atliko Įgyvendinimo reglamento 18 straipsnio 1 dalyje ir 19–23a straipsniuose.
53.
Tačiau įgaliojimas apibrėžti specialią padėtį, leidžiančią teikti paraiškas dėl išmokų iš nacionalinio rezervo, Komisijos nuomone, skatina manyti, kad ji įgaliota taip pat ir nustatyti taisykles, leidžiančias apriboti teikiamų paraiškų skaičių.
54.
Vis dėlto šis argumentas neįtikina. Net pačioje Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalies formuluotėje minimi Komisijos vykdomieji įgaliojimai yra visiškai kitokio pobūdžio. Aiškiai apsiribojama tik „specialios padėties“ apibrėžtimi.
55.
Numanomo įgaliojimo nustatyti didžiausios vertės taisyklę tokia forma prezumpcija prieštarautų ir sisteminiam Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalies ryšiui. Nes didžiausios vertės taisyklė neleidžia ūkininkui teikti paraiškų dėl išmokų iš nacionalinio rezervo pagal 42 straipsnio 5 dalį, jei jis dalyvavo restruktūrizavimo programose pagal šias nuostatas ir jam, be kita ko, buvo pritaikyta išimtinių atvejų taisyklė pagal 40 straipsnį. Toks ūkininkas nėra atsidūręs „specialioje padėtyje“, kurią reikėtų apibrėžti pagal 42 straipsnio 4 dalį.
56.
Taigi Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalis negali būti laikoma tinkamu pagrindu priimti didžiausios vertės taisyklę.
b) Dėl Pagrindinio reglamento 145 straipsnio
57.
Tačiau Scottish Ministers teigia, kad didžiausios vertės taisyklę pagrindžia Pagrindinio reglamento 145 straipsnis, konkrečiai jo c punktas. Pagal šią nuostatą priimamos „išsamios“ Pagrindinio reglamento „įgyvendinimo taisyklės“, visų pirma susijusios su šiame reglamente numatytų rūšių paramos teikimu.
58.
Teisingumo Teismas sąvoką „įgyvendinimas“ bendrosios žemės ūkio politikos srityje dažniausiai aiškina plačiai (
9
). Šiuo klausimu teismas atkreipia dėmesį į ypatingą Komisijos vaidmenį, atliekamą nepertraukiamai ir įdėmiai stebint pokyčius žemės ūkio rinkoje, ir pabrėžia, kad ji vienintelė turi galimybę veikti pakankamai skubiai (
10
). Tačiau, kaip patikslino Teisingumo Teismas, toks platus Komisijos įgaliojimų aiškinimas galimas tik jai reglamentuojant žemės ūkio rinkos klausimus (
11
). Kitais atvejais turi būti laikomasi pozicijos, kad Komisijai suteikti įgyvendinimo įgaliojimai suteikia teisę tik patikslinti pagrindinio teisės akto turinį (
12
). Šiaip ar taip, Komisija gali imtis tik tokių įgyvendinimo priemonių, kurios neprieštarauja pagrindiniam teisės aktui (
13
).
59.
Minėtas atvejis nėra susijęs su rinkos valdymu. Reikia pažymėti, kad pačiame Pagrindiniame reglamente nenumatytas draudimas pasinaudoti keliomis pagrindinės taisyklės, skirtos bendrajai išmokai pagal 37 straipsnį apskaičiuoti, išimtimis, juo labiau kad tai neįtvirtinta ir Pagrindinio reglamento 29 konstatuojamojoje dalyje, jos formuluotėje netgi paliekama galimybė kaupti teises į išmokas.
60.
Netgi negalima būtų teigti, kad Taryba – Pagrindinio reglamento autorė – buvo neapdairi, todėl esą išlikusi reglamentavimo spraga, kurią derėtų ištaisyti. Priešingai – teisės aktų leidėjas išsamiai išnagrinėjo galimybę kaupti teises į išmokas, kaip matyti iš Pagrindinio reglamento 35 straipsnio. Remiantis šia nuostata, paramos skyrimo reikalavimus atitinkantis plotas, dėl kurio paduodama paraiška dėl bendrosios išmokos, paprastai gali būti nurodomas ir paraiškoje dėl bet kurios kitos tiesioginės išmokos ir paramos.
61.
Taigi negalima teigti, kad Komisija, priimdama didžiausios vertės taisyklę, konkretizavo Pagrindiniame reglamente įtvirtintą draudimą kaupti teises į išmokas. Ji veikiau pati nustatė draudimą vykdydama teisėkūrą ir tokiu būdu pakeitė Pagrindinio reglamento sistemos turinį. Taip ji viršijo savo vykdomuosius įgaliojimus išsamiau detalizuoti Pagrindinio reglamento nuostatas.
c) Tarpinė išvada
62.
Todėl galima daryti tarpinę išvadą, kad didžiausios vertės taisyklė yra negaliojanti, nes nei Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalis, nei 145 straipsnis nėra tinkamas teisinis pagrindas priimti šią taisyklę.
2. Dėl pareigos motyvuoti vykdymo
63.
Neatsižvelgiant į pirmiau pateiktus argumentus, toliau reikia išnagrinėti klausimą, ar didžiausios vertės taisyklė yra negaliojanti taip pat dėl to, kad Komisija pažeidė savo pareigą motyvuoti.
64.
SESV 296 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas reikalavimas nurodyti teisės akto priėmimo priežastis. Iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad pareigos motyvuoti apimtis priklauso nuo atitinkamo teisės akto. Kalbant apie bendro pobūdžio teisės aktus, reikia pasakyti, kad gali būti nurodomi tik motyvai, susiję su bendra padėtimi, lėmusia tai, kad buvo imtasi šios priemonės, ir bendri tikslai, kurių siekiama šia priemone (
14
).
65.
Be to, Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad SESV 296 straipsnio 2 dalyje nustatyta pareiga motyvuoti yra esminis procedūrinis reikalavimas. Jį reikia skirti nuo motyvavimo pagrįstumo, nuo kurio tiriant priklauso tai, ar ginčijamas aktas yra teisėtas iš esmės (
15
).
66.
Didžiausios vertės taisyklė yra Komisijos priimto bendrosios išmokos schemai įgyvendinti skirto bendrojo teisės akto dalis. Kaip pabrėžiama Įgyvendinimo reglamento 13 konstatuojamojoje dalyje, Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalies nuostatos suteikia teisę nustatyti referencines sumas ūkininkams, atsidūrusiems specialioje padėtyje. Todėl tikslinga išvardyti tas specialias padėtis. Kaip aiškinama toliau, Komisija taip pat nori numatyti taisykles tam, kad tas pats ūkininkas negalėtų pasinaudoti iš įvairių teisių į išmokas sukauptomis išmokomis.
67.
Formaliai žiūrint, Komisija Įgyvendinimo reglamento preambulėje nurodė pakankamą pagrindą priimti didžiausios vertės taisyklę. Be to, ji apibrėžė tikslą, kurio siekia šia nuostata. Taigi SESV 296 straipsnio 2 dalyje numatytos pareigos motyvuoti pažeidimų nenustatyta.
3. Dėl neigiamo poveikio praktiniam išimtinių atvejų taisyklės veiksmingumui
68.
Nagrinėjant iš esmės ir neatsižvelgiant į pirmiau išvardytas procedūrines problemas, kyla klausimas, ar didžiausios vertės taisyklė nedaro neigiamo poveikio praktiniam išimtinių atvejų taisyklės veiksmingumui. Šiuo klausimu pirmiausia derėtų įsigilinti į išimtinių atvejų reglamentavimą, o tada panagrinėti jo santykį su nacionalinį rezervą reglamentuojančiomis nuostatomis.
a) Dėl išimtinių atvejų taisyklės
69.
Viena vertus, išimtinių atvejų taisyklė taikoma ūkininkams, kurių gamyba referenciniu laikotarpiu buvo apribota dėl force majeure ar išimtinių aplinkybių. Antra vertus, Pagrindinio reglamento 40 straipsnio 5 dalis apima ir ūkininkus, kurie referenciniu laikotarpiu negalėjo parodyti reprezentatyvios gamybos dėl tam tikrų žemės ūkio aplinkosaugos įsipareigojimų. Tokie ūkininkai taip pat galėjo teikti paraiškas dėl referencinio laikotarpio pakeitimo referencinės sumos apskaičiavimo atveju.
70.
Kaip jau yra nustatęs Teisingumas Teismas, Pagrindinio reglamento 40 straipsnio 5 dalimi siekiama, kad ūkininkų, kurie per referencinį laikotarpį laikėsi agrarinės aplinkosaugos priemonių, padėtis būtų tokia pati, kokia būtų buvusi, jei jie nebūtų dalyvavę vykdant šias priemones (
16
). Tokius įsipareigojimus prisiėmęs ūkininkas negali atsidurti dėl jų nepalankesnėje padėtyje pagal vėliau priimtą Sąjungos paramos teisės aktą. Tuo metu jis negalėjo numatyti, kad jo sprendimas turės pasekmių būsimiems tiesioginiams mokėjimams pagal vėliau priimtą reglamentą (
17
). Agrarinės aplinkosaugos priemonių įtraukimu į Pagrindinio reglamento išimtinių atvejų taisyklę visų pirma įgyvendinami teisinio tikrumo ir teisėtų lūkesčių principai (
18
).
71.
Kitaip, nei teigė R. J. Feakins teismo posėdyje, iš tiesų (tikroje) išimtinėje padėtyje dėl minėtos snukio ir nagų ligos epidemijos atsidūręs ūkininkas negali lygiai taip pat remtis nurodytais principais. Jis nėra prisiėmęs jokių įsipareigojimų, pavyzdžiui, dėl agrarinės aplinkosaugos priemonių. Tačiau tai nekeičia aplinkybės, kad Pagrindinio reglamento 40 straipsniu siekiama užtikrinti vienodą padėtį apskaičiuojant bendrosios išmokos referencinę sumą taip pat išimtinėje padėtyje atsidūrusiems ūkininkams, tarsi išimtinė padėtis iš viso nebūtų susidariusi. Iš esmės išimtinių atvejų taisyklė yra ne kas kita, kaip laikotarpio, kuriuo buvo neigiamai veikiama gamyba, išbraukimas iš referencinės sumos apskaičiavimo laikotarpio.
72.
Be to, išimtinių atvejų taisyklės reglamentavimo sistema leidžia suprasti, kad teisės aktų leidėjas siekė netgi maksimaliai kompensuoti išimtinių atvejų padarinius. Jei dėl išimtinių aplinkybių būtų buvęs padarytas neigiamas poveikis gamybai visu referenciniu laikotarpiu pagal Pagrindinio reglamento 38 straipsnį, būtų leista pagal 42 straipsnio 2 dalį apskaičiuoti referencinę sumą remiantis 1997–1999 m. laikotarpiu arba šio laikotarpio dalimi.
73.
Taigi siekiama užtikrinti išimtinėje situacijoje atsidūrusių ir jos nepaliestų ūkininkų lygybę, atsižvelgiant į pradinę padėtį nustatant bendrosios išmokos referencinę sumą. Šiomis pastangomis teisės aktų leidėjas netgi viršijo reikalavimus, aptinkamus Teisingumo Teismo praktikoje struktūriškai panašiose bylose (
19
).
b) Dėl išimtinių atvejų taisyklės santykio su nacionaliniu rezervu
74.
Pagrindiniame reglamente aiškiai atskirtos išimtinių atvejų taisyklės pagal 40 straipsnį ir nacionalinis rezervas pagal 42 straipsnį. Pastaruoju atveju gali nutikti taip, kad esamų šio rezervo lėšų nepakaks pirmiausia tenkintinoms paraiškoms dėl išmokų. Tokiais atvejais valstybės narės taiko linijinį teisių į išmokas sumažinimą.
75.
Tačiau išimtinių atvejų taisyklei tokios išlygos netaikomos. Pagal ją nesuteikiamos teisės į papildomus mokėjimus, o tik leidžiama pakeisti referencinį laikotarpį, pagal kurį apskaičiuojama bendroji išmoka. Taigi pirmenybė teikiama faktinėms aplinkybėms, suteikiančioms teisę į išimtinių atvejų taisyklės taikymą.
76.
Parengiamieji Pagrindinio reglamento dokumentai pagrindžia šį diferencijavimą ir prioritetinį išimtinių atvejų taisyklės traktavimą. Remiantis pirminiu Komisijos pasiūlymu, pagrindinis nacionalinio rezervo tikslas buvo papildyti referencines su išimtiniais atvejais susidūrusių ūkininkų sumas (
20
).
77.
Tačiau konsultuojantis Taryboje ar su Taryba šis pasiūlymas buvo atmestas. Nacionalinis rezervas kaip tik turėjo būti numatytas ne dėl neigiamo poveikio gamybai referenciniu laikotarpiu, kurį sukėlė išimtiniai atvejai ar ūkininko įsipareigojimai, susiję su agrarinės aplinkosaugos priemonėmis (
21
). Nacionalinis rezervas turėtų būti naudojamas pirmiausia specialioje padėtyje atsidūrusiems ūkininkams skirtoms išmokoms (
22
).
78.
Be to, skiriasi išimtinių atvejų taisyklės ir nacionalinio rezervo tikslas. Išimtinių atvejų taisyklės tikslas yra specifinis – padėti tokiems nuo epidemijos nukentėjusiems ūkininkams išvengti neigiamo poveikio, kuris būtų padarytas laikant 2000–2002 m. laikotarpį referenciniu. O nacionalinis rezervas negali būti suprantamas kaip papildoma išimtinių atvejų taisyklė (
23
). Šis rezervas iš esmės yra skirtas nuostoliams, kurių atsiranda ne dėl referencinio laikotarpio pasirinkimo, o dėl to, kad bendrosios išmokos schema apskritai buvo įdiegta (
24
), kompensuoti. Pavyzdžiui, R. J. Feakins atvejis būtų grindžiamas tuo, kad jis ūkininkaudamas savo nuo 2002 m. įsigytame ūkyje būtų galėjęs gauti paramą pagal seną, nuo gamybos priklausančią skatinimo sistemą.
c) Išvada
79.
Taigi pirmiau pateikti samprotavimai rodo, kad išimtinių atvejų taisyklė ir nacionalinis rezervas sudaro dvi kokybiškai skirtingas sistemas. Išimtinių atvejų taisykle siekiama vienodai vertinti išimtinių aplinkybių veikiamus ūkininkus su kitais, tokių aplinkybių neveikiamais ūkininkais. Be to, pagal Pagrindinį reglamentą suteikiama pirmenybė faktinėms aplinkybėms, kurioms gali būti taikoma išimtinių atvejų taisyklė, o ne teisėms į išmokas iš nacionalinio rezervo.
80.
Atvirkščiai, Įgyvendinimo reglamento didžiausios vertės taisyklėje neišskiriama išimtinių atvejų taisyklė ir nacionalinis rezervas. Joje labiau akcentuojamos taisyklės, leidžiančios kompensuoti neigiamą poveikį dėl Pagrindinio reglamento 37 straipsnyje nurodytos pagrindinės bendrosios išmokos apskaičiavimo taisyklės taikymo.
81.
Taigi didžiausios vertės taisyklė kenkia praktiniam išimtinių atvejų taisyklės veiksmingumui. Didžiausios vertės taisyklė galėjo priversti ūkininkus manyti, kad jie įpareigojami nesinaudoti išimtinių atvejų taisyklės suteikiamomis teisėmis, jei nenori prarasti galimybės gauti dotacijų iš nacionalinio rezervo. Jei ūkininkas teikė paraiškas ir dėl išimtinių atvejų taisyklės taikymo, ir dėl dotacijų iš nacionalinio rezervo, verčiamas didžiausios vertės taisyklės jis privalėjo pasirinkti kurį nors vieną iš šių variantų. Tačiau tai prieštaravo išimtinių atvejų reglamentavimo, kuriuo buvo siekiama suvienodinti neigiamai paveiktus ūkininkus, prasmei ir tikslui.
82.
Dėl šios priežasties didžiausios vertės taisyklė yra negaliojanti, nes ji daro neigiamą poveikį praktiniam Pagrindinio reglamento išimtinių atvejų taisyklės veiksmingumui.
4. Dėl vienodo požiūrio principo
83.
Toliau reikia išsiaiškinti, ar didžiausios vertės taisyklė neprieštarauja vienodo požiūrio principui. Šiuo požiūriu Teisingumo Teisme proceso šalys didžiausios vertės taisyklės galiojimą nagrinėjo ypač intensyviai.
84.
R. J. Feakins atkreipia dėmesį į aplinkybę, kad toks ūkininkas kaip jis, kurio gamyba referenciniu laikotarpiu buvo neigiamai paveikta kilusios epidemijos ir dėl šios priežasties jis pasinaudojo išimtinių atvejų taisykle, kad būtų „normalizuota“ jo referencinė suma, dėl didžiausios vertės taisyklės nebegali tuo pat metu teikti paraiškų dėl išmokų iš nacionalinio rezervo. Tačiau su tokia epidemija nesusidūręs ūkininkas gali laisvai pasinaudoti tokia galimybe, tai, R. J. Feakins nuomone, rodo objektyviai nepateisinamą nevienodą požiūrį.
85.
Kadangi nėra faktinių aplinkybių, su kuriomis būtų galima palyginti šį atvejį, Komisija, Scottish Ministers ir Graikija, atvirkščiai, neigia nevienodą požiūrį arba, jei būtų nustatyta kitaip, patvirtina, kad toks požiūris būtų objektyviai pateisinamas.
86.
Vienodo požiūrio principas yra bendrasis Sąjungos teisės principas, įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 20 ir 21 straipsniuose (
25
). Pagal šį principą reikalaujama, jog panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai, jei toks vertinimas negali būti objektyviai pagrįstas (
26
).
87.
Remiantis Teisingumo Teismo praktika, skirtingas situacijas apibūdinančius elementus ir jų panašumą reikia apibrėžti ir įvertinti atsižvelgiant į teisės akto, kuriuo nagrinėjamas skirtumas nustatytas, paskirtį ir tikslą. Be to, reikia atsižvelgti į srities, kuriai nagrinėjamas aktas priklauso, principus ir tikslus (
27
).
a) Dėl nevienodo požiūrio egzistavimo
88.
Pirmiausia reikia pažymėti, kad dėl didžiausios vertės taisyklės atsiranda nevienodas požiūris. Pagaliau joje atskiriamas ūkininkas, kuriam referencinė suma buvo nustatyta pritaikius Pagrindinio reglamento išimtinių atvejų taisyklę, nuo ūkininko, kurio referencinė suma buvo apskaičiuota pagal pagrindinę taisyklę, nurodytą Pagrindinio reglamento 37 straipsnyje. Pirmajam uždrausta tuo pačiu metu teikti paraiškas dėl išmokų iš nacionalinio rezervo, nors jis ir yra veikiamas išimtinių aplinkybių, o pastarasis, kuriam išimtinių atvejų taisyklė netaikoma, atsidūręs „specialioje padėtyje“ gali pasinaudoti rezervo ištekliais.
b) Dėl situacijų panašumo patikrinimo
89.
Toliau reikėtų palyginti situacijas atsižvelgiant į tokį skirstymą įtvirtinančio teisės akto tikslus ir paskirtį, taip pat į minimos reglamentavimo srities principus ir tikslus.
90.
Neseniai Nordea Bank byloje paskelbtoje išvadoje (
28
) atsiribojau nuo tokio panašumo patikrinimo. Šioje byloje buvo nagrinėjama įsisteigimo laisvė ir jos suderinamumas su tam tikrais nacionalinės mokesčių teisės aktais. Taip pasielgti mane paskatino faktas, kad Teismo praktika virto pagrindinių laisvių aiškinimu ir kriterijai, kuriais remdamasis Teisingumo Teismas tikrina situacijų mokesčių bylose panašumą, tapo nebeaiškūs (
29
).
91.
Nagrinėjamu atveju tokio neaiškumo nėra. Palyginamumo klausimas kyla atsižvelgiant į bendrąjį vienodo požiūrio principą, o ne į specifinę pagrindinių laisvių ir mokesčių teisės sistemą, todėl išnagrinėsiu jį atskirai.
92.
Kaip jau buvo aptarta, išimtinių atvejų taisykle siekiama užtikrinti vienodą ūkininko, kuris gali pasiremti šia nuostata dėl išimtinių aplinkybių, ir nuo išimtinių aplinkybių nenukentėjusio ūkininko padėtį (
30
). Taigi atsižvelgiant į Tarybos, kaip teisės akto leidėjos, siektus tikslus nekyla jokių sunkumų patvirtinti, kad atvejai yra panašūs.
c) Pateisinimas
i) Tyrimo kriterijus
93.
Toliau turi būti atsakyta į klausimą, ar nevienodas požiūris yra pateisinamas.
94.
Kaip teisingai tvirtina Komisija ir Scottish Ministers, Teisingumo Teismas iš esmės pripažįsta didelę Sąjungos teisės aktų leidėjo diskreciją bendrosios žemės ūkio politikos srityje, todėl teismo kontrolė turi apsiriboti patikrinimu, ar nebuvo padaryta akivaizdi vertinimo klaida ir ar nepiktnaudžiauta įgaliojimais (
31
).
95.
Bendrąjį nediskriminavimo principą konkretizuojanti Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 4 dalis aiškiai nustato valstybėms narėms pareigą užtikrinti vienodas sąlygas ūkininkams, kai apskaičiuojamos specialioje padėtyje atsidūrusiems ūkininkams skirtos referencinės sumos. Lygiai taip pat įpareigota ir Komisija laikytis vienodo požiūrio principo, kai ji remiasi šia nuostata, kad nustatytų sąlygas, kurioms esant ūkininkas gali teikti paraiškas dėl išmokų iš nacionalinio rezervo (
32
).
96.
Reikia patikrinti, ar objektyviai pateisinamas skirtingas dviejų ūkininkų traktavimas pagal tai, koks laikotarpis nustatant bendrąją išmoką laikytas referenciniu.
ii) Objektyvus pateisinimas
97.
Komisija laikosi nuomonės, kad nevienodą požiūrį pateisina tikslas užkirsti kelią ūkininkui kaupti teises į įvairias išmokas. Esą taip apsaugomi finansiniai tų ūkininkų, kuriems bendroji išmoka buvo apskaičiuota remiantis pagrindine taisykle, nurodyta Pagrindinio reglamento 37 straipsnyje, interesai. Pateikus didelį skaičių paraiškų dėl teisių į išmokas iš nacionalinio rezervo, pagal Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 1 ir 7 dalis turėtų būti pereita prie linijinio teisių į mokamas ne iš nacionalinio rezervo referencines sumas sumažinimo.
98.
Iš esmės Komisijos užsibrėžtas tikslas laikytinas teisėtu. Kaip jau esu minėjusi, nacionalinio rezervo lėšos yra ypač ribotos, todėl gali būti tikslinga apriboti dėl išmokų iš nacionalinio rezervo teikiamų paraiškų skaičių (
33
).
99.
Tačiau, priešingai, nei mano Scottish Ministers, išimtinių atvejų taisyklė nelaikytina pati savaime pranašumu. Ji kaip tik yra skirta nukentėjusių ūkininkų nuostoliams kompensuoti. Todėl dabartinė didžiausios vertės taisyklės formuluotė nepateisinamai įstumia išimtinių aplinkybių veikiamus ūkininkus į blogesnę padėtį.
100.
Atsižvelgiant į tai, atmestinas ir argumentas, kad pritaikius išimtinių atvejų taisyklę netgi gali būti suteiktas pernelyg didelis pranašumas išimtinių aplinkybių veikiamam ūkininkui, nes apskaičiuojant jo referencinę sumą galimai buvo remtasi laikotarpiu, kuriuo gamybos rodikliai buvo itin aukšti, o dabar tuo grindžiama bendroji išmoka.
101.
Tokia pasekmė tiesiog slypi procedūroje, kurią teisės aktų leidėjas įtvirtino teisės akte, skirtame bendrajai išmokai apskaičiuoti. Remiamasi gamyba referenciniu laikotarpiu. Kai kurie ūkininkai galėjo deklaruoti aukštesnes už vidurkį pajamas. Tačiau kai kurių kitų ūkininkų gamyba galėjo būti sumažėjusi, nors jų ir neveikė išimtinės aplinkybės. Tačiau nei vienas, nei kitas atvejis nesuteikė pagrindo imtis korekcinių priemonių.
iii) Tarpinė išvada
102.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, daroma tarpinė išvada, kad didžiausios vertės taisyklė yra negaliojanti ir dėl vienodo požiūrio principo pažeidimo, jeigu tokia nuostata užkerta kelią ūkininkui kreiptis dėl išmokų iš nacionalinio rezervo pagal Įgyvendinimo reglamento 22 straipsnį, kai jam jau buvo taikyta Pagrindinio reglamento 40 straipsnyje numatyta išimtinių atvejų taisyklė.
D – Dėl trečiojo prejudicinio klausimo
103.
Galiausiai trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas siekia išsiaiškinti, ar didžiausios vertės taisyklė gali būti taikoma tada, kai ūkininkas, kaip R. J. Feakins atveju, 2005 m. gavo preliminarų patvirtinimą dėl teisių į išmoką paskirstymo jo ūkiui iš nacionalinio rezervo, tačiau šis paskirstymas teikiamoje faktinio mokėjimo formoje deklaruojamas tik 2007 m., kai ūkininkas perėmė ūkį.
104.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šį klausimą užduoda tik tam atvejui, jei bus paneigtas didžiausios vertės taisyklės negaliojimas. Atsižvelgiant į mano argumentus dėl antrojo prejudicinio klausimo, atsakymas į šį klausimą nebereikalingas, tačiau, atrodo, tikslinga pateikti šias papildomas glaustas pastabas.
105.
Didžiausios vertės taisyklė paremta „pirmaisiais bendrosios išmokos schemos taikymo metais deklaruotų hektarų skaičiumi“. Todėl, R. J. Feakins supratimu, didžiausios vertės taisyklė taikytina tik pirmaisiais bendrosios išmokos schemos taikymo metais, t. y. 2005 m., pateiktoms paraiškoms.
106.
R. J. Feakins tais metais kreipėsi dėl preliminaraus teisių į išmokas iš nacionalinio rezervo paskirstymo abiem 2002 m. įgytiems ūkiams, nurodydamas hektarų skaičių, ir gavo preliminarų patvirtinimą.
107.
Tačiau, siekiant gauti faktinius mokėjimus, papildomai būtina pateikti paraišką dėl paramos pagal Pagrindinio reglamento 22 straipsnį (IAKS formą). Tais metais R. J. Feakins šią paraišką dėl ūkio, kurio valdą perėmė 2007 m., pateikė pirmą kartą. R. J. Feakins argumentuoja, kad ūkininkas „deklaruoja“ hektarų skaičių tik tada, kai nurodo jį IAKS formoje, o jo deklaravimui 2007 m. IAKS formoje negali būti taikoma didžiausios vertės taisyklė.
108.
Nesvarstant, ar pozicija, kad didžiausios vertės taisyklė gali būti taikoma tik pirmaisiais bendrosios išmokos schemos taikymo metais, yra teisinga, reikia pažymėti, kad Įgyvendinimo reglamento 12 straipsnyje reglamentuojamas pirminis teisių į išmokas paskirstymas. Pagal minėtos teisės normos 8 dalį, norint nustatyti teises į išmokas, nereikia deklaruoti sklypų, išskyrus atvejus, kai nustatomos teisės į išmokas iš nacionalinio rezervo.
109.
Kaip teisingai nurodo Komisija, tai savo ruožtu reiškia, kad teisės į išmokas iš nacionalinio rezervo negali būti preliminariai paskirstytos nedeklaravus atitinkamų plotų.
110.
Todėl, priešingai, nei teigia R. J. Feakins, didžiausios vertės taisyklė negali būti aiškinama taip, kad paraiškoje dėl preliminaraus teisių į išmokas paskirstymo nurodytas hektarų skaičius nėra šio ploto „deklaravimas“.
E – Dėl taisyklės panaikinimo pasekmių apribojimo laiko atžvilgiu
111.
Komisija posėdyje prašė apriboti sprendimo galiojimą laike tuo atveju, jei Teisingumo Teismas pripažintų didžiausios vertės taisyklę negaliojančia.
112.
Teisingumo Teismui pripažinus negaliojančiu Sąjungos organo aktą per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą, paprastai atitinkamas sprendimas, kaip ir sprendimas dėl panaikinimo, galioja atgaline data (
34
). Tačiau jei Teisingumo Teismas svarbiais teisinio tikrumo sumetimais mano, kad tai yra būtina, jis, pagal analogiją taikydamas SESV 264 straipsnio antrą pastraipą, turi diskreciją nurodyti, kurie atitinkamo akto padariniai taikytini toliau (
35
).
113.
Komisija mano, kad valstybės narės susidurs su dideliais sunkumais, jei joms teks iš naujo perskaičiuoti išmokas ūkininkams, pripažinus didžiausios vertės taisyklę negaliojančia ir neapribojus tokio sprendimo galiojimo laiko atžvilgiu.
114.
Iš tikrųjų išimtinių atvejų taisykle pasinaudoję ūkininkai papildomai būtų galėję teikti paraiškas dėl išmokų iš nacionalinio rezervo, jei nebūtų buvusi priimta taip suformuluota didžiausios vertės taisyklė. Intensyviau naudojant nacionalinio rezervo išteklius prireikus būtų imtasi linijinio referencinių sumų mažinimo kitiems ūkininkams pagal Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 7 dalį. Didžiausios vertės taisyklės pripažinimas negaliojančia pirmiausia pakenktų pastarųjų finansiniams interesams.
115.
Tačiau reikia pažymėti, kad minėtu atveju nėra detalesnių duomenų apie tai, kaip dažnai buvo taikyta išimtinių atvejų taisyklė. Taip pat labai sunku nuspėti, kiek paraiškų dėl išmokų iš nacionalinio rezervo būtų įteikta papildomai. Be to, tikėtina, kad daugeliu atvejų, kai, vadovaujantis Pagrindiniu reglamentu, buvo įteikta paraiška dėl bendrosios išmokos, jau turėtų būti gauti galutiniai paramos patvirtinimai.
116.
Taigi nėra pakankamai įrodymų, kurie pagrįstų sprendimo galiojimo apribojimą laiko atžvilgiu svarbiais teisinio tikrumo sumetimais.
V – Išvada
117.
Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsakyti taip:
Reglamento (EB) Nr. 795/2004 18 straipsnio 2 dalis yra negaliojanti.
(
1
)	Originalo kalba: vokiečių.
(
2
)	Žr. sprendimus Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590) ir Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), taip pat mano išvadas abiejose paskutinėse minėtose bylose (EU:C:2011:464 ir EU:C:2013:319).
(
3
)	2003 m. rugsėjo 29 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1782/2003, nustatantis bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatantis tam tikras paramos schemas ūkininkams <…> (OL L 270, p. 1), iš dalies pakeistas 2005 m. sausio 26 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 118/2005, iš dalies keičiančiu Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 VIII priedą <…> (OL L 24, p. 15), panaikintas 2009 m. sausio 19 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 73/2009, nustatančiu bendrąsias tiesioginės paramos schemų ūkininkams pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančiu tam tikras paramos schemas ūkininkams <...> (OL L 30, p. 16).
(
4
)	2004 m. balandžio 21 d. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 795/2004, nustatantis išsamias bendrosios išmokos schemos, pateiktos Tarybos reglamente (EB) Nr. 1782/2003 <...> (OL L 141, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 44 t., p. 226), iš dalies pakeistame 2005 m. spalio 18 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 1701/2005, keičiančiu Reglamentą (EB) Nr. 795/2004 <...> (OL L 273, p. 6), panaikintą 2009 m. spalio 29 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 1120/2009, kuriuo nustatomos išsamios Reglamento (EB) Nr. 73/2009 (OL L 316, p. 1) III antraštinėje dalyje numatytos bendrosios išmokos schemos taikymo taisyklės, įgyvendinimo taisykles.
(
5
)	Žr. Įgyvendinimo reglamento 13 konstatuojamąją dalį.
(
6
)
„In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003...“
(
7
)
(
8
)	Žr. sprendimus Merck (C‑292/82, EU:C:1983:335, 12 punktas), Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, 11 punktas), NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, 23 punktas) ir Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, 17 punktas).
(
9
)	Sprendimai Rey Soda
ir kt. (23/75, EU:C:1975:142, 11 punktas), Vandemoortele / EEB (27/85, EU:C:1987:120, 14 punktas), Italija /
Komisija (C‑285/94, EU:C:1997:313, 22 punktas) ir Somalfruit ir Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, 62 punktas).
(
10
)	Sprendimas Rey Soda
ir kt. (23/75, EU:C:1975:142, 11 punktas).
(
11
)	Sprendimas Vreugdenhil
ir kt. (22/88, EU:C:1989:277, 17 punktas); išskirta mano.
(
12
)	Šiuo klausimu taip pat žr. sprendimą Komisija / Parlamentas ir Taryba (C‑427/12, EU:C:2014:170, 39 punktas).
(
13
)	Sprendimai Zuckerfabrik
Franken (C‑121/83, EU:C:1984:175, 13 punktas), Alessandrini
ir kt. / Komisija (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, 75 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
(
14
)	Žr. sprendimus Beus (5/67, EU:C:1968:13, 144 punktas), Jungtinė Karalystė /
Taryba (C‑150/94, EU:C:1998:547, 25 punktas), Ispanija /
Komisija (C‑304/01, EU:C:2004:495, 51 punktas) ir Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, 115 punktas).
(
15
)	Žr. sprendimus Prancūzija /
Komisija (C‑17/99, EU:C:2001:178, 35 punktas), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, 60 punktas) ir Gascogne Sack Deutschland / Komisija (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, 46 punktas).
(
16
)	Sprendimas Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, 29 punktas).
(
17
)	Sprendimai Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, 26 punktas) ir Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671, 36 ir 44 punktai).
(
18
)	Žr. mano išvadą byloje Confédération
paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:319, 28 ir 30 punktai).
(
19
)	Žr. sprendimus Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, 30 punktas) ir Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, 18 punktas).
(
20
)	Žr. Komisijos pasiūlymo 43 ir 45 straipsnius; COM (2003) 23 galutinis.
(
21
)	Šiuo klausimu visų pirma žr. 2003 m. birželio 3 d. Tarybos dokumento 9971/03 IV priede išspausdinto neoficialiojo dokumento („non-paper“) „Single payment scheme/Special cases/National Reserve“ Nr. 1 pirmąją eilutę.
(
22
)	Dėl nacionalinį rezervą reglamentuojančių Pagrindinio reglamento 42 straipsnio 3–5 dalių nuostatų tarpusavio ryšio žr. mano išvados byloje Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464) 48 punktą.
(
23
)	Išimtis numatyta Įgyvendinimo reglamento 19 straipsnyje. Šia nuostata tam tikromis sąlygomis gali remtis pienininkai, atsidūrę padėtyje, į kurią daroma nuoroda Pagrindinio reglamento 40 straipsnyje.
(
24
)	Taip pat žr. Įgyvendinimo reglamento 17 konstatuojamąją dalį.
(
25
)	Sprendimai Ruckdeschel ir kt. (C‑117/76 ir C‑16/77, EU:C:1977:160, 7 punktas) ir Akzo Nobel
Chemicals ir Akros Chemicals / Komisija (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, 54 punktas).
(
26
)	Sprendimai IATA ir ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, 95 punktas), Arcelor
Atlantique et Lorraine ir kt. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 23 punktas) ir Akzo Nobel Chemicals ir Akros Chemicals / Komisija (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, 55 punktas).
(
27
)	Sprendimai Arcelor
Atlantique et Lorraine ir kt. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 25 ir tolesni punktai), AJD
Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, 93 punktas) ir Liuksemburgas / Parlamentas ir Taryba (C‑176/09, EU:C:2011:290, 32 punktas).
(
28
)	C‑48/13, EU:C:2014:153.
(
29
)	Žr. mano išvados byloje Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153) 21 punktą ir paskesnius punktus.
(
30
)	69 punktas ir paskesni šios išvados punktai.
(
31
)	Dėl Tarybos diskrecijos žr. sprendimus Stölting (C‑138/78, EU:C:1979:46, 7 punktas), Fedesa ir kt. (C‑331/88, EU:C:1990:391, 8 ir 14 punktai), Jippes ir kt. (C‑189/01, EU:C:2001:420, 80 punktas) ir Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, 43 punktas). Dėl Komisijos diskrecijos žr. Sprendimą AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, 80 punktas).
(
32
)	Žr. Sprendimą Franz
Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, 36 punktas).
(
33
)	Išvada byloje Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, 64 punktas).
(
34
)	Sprendimai Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, 17 punktas) ir FMC ir kt. (C‑212/94, EU:C:1996:40, 56 punktas).
(
35
)	Sprendimai Lomas ir kt. (C‑38/90 ir C‑151/90, EU:C:1992:116, 24 punktas), Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, 35 punktas), Réggie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, 121 punktas) ir Volker ir Markus
Schecke ir Eifert (C‑92/09 ir C‑93/09, EU:C:2010:662, 93 punktas).