62002CC0340_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. No presente processo, a Comissão pede que seja declarado verificado o incumprimento, pela República Francesa, das obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços (2) (a seguir «directiva») e, mais especificamente, do artigo 15.°, n.° 2, da mesma.
2. Na origem do presente processo está a adjudicação pela «Communauté urbaine du Mans» (a seguir «CUM») de um contrato de estudos para assistência ao dono da obra do melhoramento da estação de tratamento de águas residuais de La Chauvinière, sem publicação prévia do respectivo anúncio de concurso no Jornal Oficial das Comunidades Europeias .
I – Enquadramento jurídico
3. São aqui relevantes as seguintes disposições da directiva:
– O artigo 1.°, alínea g), prevê: «[Para efeitos do disposto na presente directiva] os concursos para trabalhos de concepção são procedimentos nacionais destinados a fornecer à entidade adjudicante principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitectura e da engenharia civil, ou do processamento de dados, um plano ou projecto seleccionado por um júri com base num concurso com ou sem atribuição de prémios.»
– O artigo 7.°, n.° 1, prevê: «A presente directiva é aplicável aos contratos de serviços cujo montante estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), seja igual ou superior a 200 000 ecus.»
– O artigo 8.° dispõe: «Os contratos que tenham por objecto serviços enumerados no anexo I A serão celebrados de acordo com o disposto nos títulos III a VI.»
– O artigo 11.°, n.° 3, parte inicial e alínea c). Esta disposição inclui‑se no título III da directiva, sob a epígrafe «Escolha dos processos de adjudicação e regras relativas aos concursos.» Prevê o seguinte: «As entidades adjudicantes podem celebrar contratos públicos de serviços recorrendo a um procedimento por negociação, sem publicação prévia de um anúncio, nos seguintes casos:
[]
c) Quando o contrato em questão venha na sequência de um concurso para trabalhos de concepção e deva, de acordo com as regras aplicáveis, ser atribuído ao vencedor ou a um dos vencedores desse concurso. Neste último caso, todos os vencedores deverão ser convidados a participar nas negociações;
[]»
– O artigo 13.° prevê as disposições que se aplicam aos concursos para trabalhos de concepção organizados no âmbito de um processo de adjudicação de contratos de serviços cujo valor estimado sem IVA seja igual ou superior ao valor referido no n.° 1 do artigo 7.°
– O artigo 15.°, n.° 2, surge no título V da directiva, sob a epígrafe: «Regras comuns de publicidade». Esta disposição prevê: «As entidades adjudicantes que pretendam adjudicar um contrato público de serviços através de um concurso público, de um concurso limitado ou, nas condições definidas no artigo 11.°, de um procedimento por negociação darão a conhecer a sua intenção através de um anúncio.»
II – Matéria de facto e fase pré‑contenciosa
4. Por carta de 7 de Outubro de 1999, os serviços da Comissão convidaram as autoridades francesas a prestar esclarecimentos acerca das circunstâncias e modalidades em que se desenrolaram determinados concursos da CUM para a prestação de serviços de ampliação e adaptação da estação de tratamento de águas residuais de La Chauvinière.
5. Os dois anúncios aqui em causa foram publicados no Jornal Oficial de 30 de Novembro de 1996, série S, n.° 233, e no Jornal Oficial de 10 de Dezembro de 1998, série S, n.° 239. O anúncio de 30 de Novembro de 1996 referia‑se a um concurso limitado que tinha por objecto a elaboração de um estudo de viabilidade de uma estação de tratamento de águas residuais com vista à necessária adaptação às normas ambientais comunitárias da estação de tratamento de águas residuais de La Chauvinière. Este concurso oferecia um prémio de 200 000 FRF a cada um dos três participantes seleccionados.
6. De acordo com o anúncio de 30 de Novembro de 1996, este concurso constituía a primeira das três fases de um plano de melhoramento da referida estação de tratamento. A segunda fase previa a adjudicação de um contrato de estudos de apoio ao dono da obra da obra na elaboração de um programa técnico com base no projecto seleccionado no concurso de ideias, na elaboração de um relatório de impacte ambiental e, por último, o apoio ao dono da obra na análise das propostas apresentadas no âmbito do procedimento de concurso com o qual teria início a terceira fase. Esta terceira fase referia‑se, por seu turno, à elaboração do caderno de encargos relativo à obra e à sua concretização.
7. A publicação do segundo anúncio de concurso de 10 de Dezembro de 1998 tinha por objecto a prestação dos serviços de apoio ao dono da obra. Estes marcavam o início da segunda fase, conforme descrito supra .
8. Na ausência de uma reacção oficial por parte das autoridades francesas à carta da Comissão de 7 de Outubro de 1999, esta notificou‑as para cumprirem em 3 de Agosto de 2000. Na carta em questão formulavam‑se três acusações. Estas referem‑se à violação, respectivamente, das disposições dos artigos 15.°, n.° 2, 27.°, n.° 2, e 36.°, n.° 1, da directiva. Na mesma carta, a Comissão solicitou às autoridades francesas que lhe transmitissem as suas observações e que adoptassem as necessárias medidas de correcção no prazo de dois meses.
9. Na sua carta de 21 de Novembro de 2000, as autoridades francesas rejeitaram integralmente as acusações da Comissão, conforme descritas na notificação para cumprir. A Comissão considerou esta reacção insatisfatória e, por carta de 26 de Julho de 2001, formulou um parecer fundamentado.
10. Neste parecer, a Comissão manteve as três acusações já formuladas na notificação para cumprir. Com a sua primeira acusação, a Comissão censura às autoridades francesas o facto de estas não terem respeitado, no primeiro procedimento de concurso, a obrigação de assegurar uma concorrência efectiva. A segunda acusação refere‑se ao facto de as autoridades em causa terem atribuído aos vencedores do concurso um contrato de apoio ao dono da obra, que fazia parte da primeira fase do projecto. Tratava‑se de um contrato de cerca de cinco milhões de FRF, que foi adjudicado sem qualquer anúncio público prévio e sem que tivessem podido ser considerados potenciais concorrentes. Com a sua terceira acusação, a Comissão censura o facto de, no anúncio de 10 de Dezembro de 1998, a entidade adjudicante apenas ter referido como critérios de adjudicação, erradamente, as qualidades e as capacidades dos candidatos. Essas qualidades podiam, no seu entender, ser utilizadas como critérios de selecção para a apreciação da admissibilidade das propostas apresentadas, mas não como critérios de adjudicação.
11. Por carta de 4 de Fevereiro de 2002, as autoridades francesas reagiram ao parecer fundamentado da Comissão. Reconheceram, nessa carta, que a primeira e a terceira acusações da Comissão eram fundadas.
12. Perante estes factos, a Comissão decidiu intentar a presente acção, tendo por objecto apenas a segunda acusação descrita na notificação para cumprir e no parecer fundamentado.
III – Tramitação processual
13. Na sua petição, registada na Secretaria em 24 de Setembro de 2002, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:
– declare que, por a CUM ter adjudicado um contrato de estudos para apoiar o dono da obra de melhoramento da estação de tratamento de águas residuais de La Chauvinière, sem um anúncio prévio no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/50/CEE e, mais especificamente, do seu artigo 15.°, n.° 2;
– condene a República Francesa nas despesas.
14. O Governo francês pede ao Tribunal de Justiça que:
– julgue a acção improcedente;
– condene a Comissão nas despesas.
IV – Apreciação
15. A Comissão fundamenta a sua posição de que o Governo francês não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, n.° 2, da directiva, essencialmente, em dois argumentos interligados.
16. Conforme resultava do anúncio de 30 de Novembro de 1996 de um concurso para soluções conceptuais, sob a forma de estudos de viabilidade relativos à adaptação às normas comunitárias nessa matéria de uma estação de tratamento de águas residuais, e dos documentos para os quais era feita remissão nesse anúncio, o projecto global seria composto por três fases: a descoberta de uma solução viável, a prestação de assistência na elaboração com base nessa solução de um programa técnico de requisitos, e, por último, a elaboração e execução do projecto final.
17. Para os participantes seleccionados na primeira fase, o concurso de ideias, era reservada a quantia de 600 000 FRF, a título de compensação. Para a assistência ao dono da obra no âmbito da segunda fase era prevista uma quantia de cerca de quatro milhões e meio de FRF.
18. Resultava ainda do anúncio do concurso e dos respectivos documentos anexos que os objectos da primeira e da segunda fase se distinguiam de forma clara quanto ao conteúdo. Na primeira fase, tratava‑se de descobrir possíveis soluções para a adaptação da estação de tratamento. A segunda fase referia‑se à colaboração com o dono da obra na execução do seu projecto, no âmbito de um contrato de estudos.
19. Segundo o anúncio do concurso de ideias, a colaboração com o dono da obra implicava três actividades diferentes, a saber:
– assistência ao dono da obra na execução técnica do projecto;
– a elaboração de um relatório do impacte ambiental da obra projectada;
– assistência ao dono da obra na análise das propostas para a execução da terceira fase da obra.
20. Esta descrição detalhada da segunda fase, prossegue a Comissão, vai bastante mais longe do que aquilo que é pretendido com um concurso para trabalhos de concepção, na acepção do artigo 1.°, alínea g), da directiva.
21. Daí a Comissão deduz que o concurso a que se refere o anúncio de 10 de Novembro de 1996 só se pode referir à primeira fase da obra.
22. Considera que o seu entendimento é ainda reforçado pela redacção do próprio anúncio, no qual se prevê que o vencedor do prémio pode
ser convidado a colaborar na execução do seu projecto no âmbito de um contrato de estudos.
23. Esta disposição do anúncio não pode ter qualquer significado, uma vez que pressupõe que o objecto desse contrato (subsequente) foi claramente definido e que foram adoptados no anúncio critérios claros para a sua atribuição.
24. Uma vez que nenhum dos dois pressupostos se verifica, o vencedor do concurso não podia ter qualquer certeza, e muito menos qualquer direito, relativamente ao contrato para execução da segunda fase da obra.
25. A Comissão afirma que a execução da segunda fase da obra devia ter constituído o objecto de um segundo procedimento de adjudicação, distinto do concurso para trabalho de concepção a que se referia a primeira fase.
26. O Governo francês, por seu lado, alega que não podia haver qualquer dúvida quanto à intenção de a entidade adjudicante se reservar a possibilidade de atribuir ao vencedor do concurso de ideias um contrato de estudos de apoio ao dono da obra. Tanto o anúncio do concurso de 30 de Novembro de 1996 como o respectivo regulamento eram claros a esse respeito.
27. Por conseguinte, a entidade adjudicante podia, na segunda fase, adjudicar o contrato de estudos ao vencedor do concurso de ideias, sem publicação prévia de um segundo anúncio no Jornal Oficial das Comunidades Europeias .
28. De resto, esta perspectiva é confirmada pelo facto de, para o concurso de ideias, apenas terem sido disponibilizados, a título de prémios, 600 000 FRF. Ou seja, menos de metade do montante mínimo para a publicação obrigatória do concurso no Jornal Oficial. A entidade adjudicante não necessitava, por conseguinte, de publicar o anúncio se apenas se referisse ao concurso de ideias previsto na primeira fase da obra.
29. Também se pode depreender daí que a publicação do anúncio no Jornal Oficial era a demonstração da vontade de a entidade adjudicante indicar que, naquele caso, não se tratava apenas de um concurso para um trabalho de concepção, mas também, na sequência deste, de um contrato de estudos, cuja remuneração ultrapassaria o montante mínimo estabelecido pelo direito comunitário.
30. Em segundo lugar, prossegue o Governo francês, o procedimento seguido no caso em apreço cumpre o direito comunitário relevante, em especial o artigo 11.°, n.° 3, alínea c), da directiva. Segundo essa disposição, o contrato de estudos que venha na sequência do concurso pode, de acordo com o anúncio, ser atribuído ao vencedor ou vencedores do concurso. O facto de, segundo o anúncio, essa atribuição aos vencedores do concurso ser naquele caso facultativa, não pode alterar a conclusão da aplicabilidade da referida disposição.
31. Na réplica e na tréplica, a Comissão e o Governo francês concentram os seus argumentos na interpretação que deve ser feita do artigo 11.°, n.° 3, alínea c), da directiva.
32. Segundo a Comissão, que para tal invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça (3), as disposições que estabelecem excepções às normas que têm por objectivo garantir a eficácia do direito comunitário devem ser interpretadas restritivamente.
33. No caso em apreço, o anúncio do concurso previa apenas a possibilidade de que o contrato de estudos fosse atribuído ao vencedor do concurso, ao passo que o artigo 11.°, n.° 3, alínea c), da directiva apenas permite um procedimento por negociação, sem publicação prévia de um anúncio, se o contrato em questão vier na sequência de um concurso para trabalhos de concepção e dever, de acordo com as regras aplicáveis, ser atribuído a um dos vencedores desse concurso.
34. A Comissão deduz que, no caso em apreço, são ultrapassados os limites da excepção às normas gerais sobre concursos, a interpretar restritivamente.
35. O Governo francês contesta o entendimento da Comissão. No seu entender, o artigo 11.°, n.° 3, alínea c), da directiva deve ser interpretado no sentido de que a entidade adjudicante pode reservar‑se o direito de atribuir por concurso público, em condições de concorrência, o contrato subsequente ao concurso, se tal possibilidade for expressamente prevista no anúncio, lido em conjugação, caso necessário, com o regulamento relativo ao concurso.
36. De acordo com essa interpretação, só se poderá invocar a excepção do artigo 11.°, n.° 3, alínea c), da directiva se o contrato subsequente for atribuído ao vencedor do concurso que o precedeu. Em todos os outros casos, deverá realizar‑se um novo procedimento de adjudicação de acordo com as disposições da directiva.
37. A meu ver, as acusações da Comissão contra a não adjudicação por concurso público da segunda fase dos trabalhos, relacionada com a adaptação da estação de tratamento de águas residuais de La Chauvinière, são justificadas, embora a argumentação em que se baseiam essas acusações seja muito pouco precisa.
38. O artigo 1.°, alínea g), da directiva descreve os casos em que uma entidade adjudicante pode recorrer ao procedimento algo excepcional do concurso para trabalhos de concepção.
39. De acordo com o anúncio de 30 de Novembro de 1996, a primeira fase dos trabalhos, a saber, a realização de estudos de viabilidade sobre as diferentes variantes possíveis relativas ao melhoramento da estação de tratamento de águas residuais, enquadra‑se totalmente na definição do artigo 1.°, alínea g), da directiva. Trata‑se neste caso de planos ou de projectos no domínio da engenharia hidráulica.
40. Contudo, as actividades previstas para a segunda fase dos trabalhos só muito parcialmente poderão ser abrangidas pela definição do artigo 1.°, alínea g), da directiva. Talvez isso ainda seja possível para a primeira parte desses trabalhos, a saber, a assistência ao dono da obra na elaboração de um programa técnico detalhado. Relativamente à segunda e terceira partes, não é assim. Nem a elaboração de um estudo de impacte ambiental, nem a assistência ao dono da obra na análise das propostas para a execução da terceira fase, se enquadram na definição do artigo 1.°, alínea g), da directiva. Estas actividades também não decorrem necessariamente do concurso para trabalhos de concepção.
41. A consequência do acima exposto é a de que um concurso limitado quanto ao conteúdo se converteu num conjunto muito mais extenso de trabalhos, com o valor comercial bastante substancial de cerca de quatro milhões e meio de FRF. No procedimento seguido pela entidade adjudicante, esses trabalhos são subtraídos ao alcance das regras gerais da directiva para a adjudicação de contratos públicos de serviços.
42. Essa hipótese contraria o efeito útil da directiva, que tem precisamente como objectivo colocar os interessados num contrato público em pé de igualdade, tanto no momento da preparação das suas propostas como no da apreciação destas pela entidade adjudicante (4) .
43. A apreciação do procedimento seguido neste concurso à luz do artigo 11.°, n.° 3, alínea c), da directiva reforça esta constatação.
44. Com efeito, essa disposição apenas permite uma excepção às regras gerais relativas a concursos prévios para trabalhos de concepção, se forem cumpridas duas condições:
a) o contrato em causa deve vir na sequência do concurso que o precedeu;
b) e deve, de acordo com as regras aplicáveis, ser atribuído ao vencedor ou a um dos vencedores desse concurso.
45. No caso em apreço, a primeira condição não é satisfeita pelos motivos referidos nos n. os  40 e 41. Com efeito, se o contrato é, quanto ao conteúdo, consideravelmente mais amplo do que o concurso que o precedeu, não se pode sustentar que exista uma tal relação funcional entre o concurso e o contrato subsequente que o segundo «venha na sequência» do primeiro.
46. Segundo a redacção do artigo 11.°, n.° 3, alínea c), também não é satisfeita a segunda condição. Com efeito, o anúncio determina expressamente que o vencedor do concurso poderá ser convidado a colaborar na execução da sua ideia.
47. Ao contrário do Governo francês, entendo que esta segunda condição deve ser interpretada em sentido estrito. Tal decorre do carácter cumulativo das duas condições do artigo 11.°, n.° 3, alínea c): deve existir um nexo funcional entre o concurso e o contrato subsequente, nexo que permita que a entidade adjudicante possa determinar previamente, ou seja, no anúncio do concurso, que o seu vencedor, ou um dos seus vencedores, deverá participar no contrato subsequente. Na falta de tal relação funcional, o contrato subsequente não poderá continuar a ser reservado para o vencedor do concurso e terá de ser adjudicado separadamente, com observância das regras gerais da directiva.
48. Uma vez que, relativamente à adjudicação do contrato de estudos em apreço, não pode ser invocada a disposição de excepção do artigo 11.°, n.° 3, alínea c), da directiva, a entidade adjudicante devia ter publicitado tal intenção, nos termos do artigo 15.°, n.° 2, da directiva, num anúncio a publicar no Jornal Oficial das Comunidades Europeias .
49. Concluo, por conseguinte, que as acusações da Comissão ao Governo francês são procedentes, relativamente à adjudicação do contrato de estudos de assistência ao dono da obra quanto à estação de tratamento de águas residuais de La Chauvinière.
50. Dado que a Comissão pediu a condenação da República Francesa nas despesas, proponho, nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, que esta seja condenada nas despesas.
V – Conclusão
51. Tendo em conta o que acima se disse, proponho ao Tribunal de Justiça que:
«– declare que, por a Communauté urbaine du Mans ter adjudicado um contrato de estudos incluindo a prestação de assistência ao dono da obra quanto ao melhoramento da estação de tratamento de águas residuais de La Chauvinière, sem publicação prévia de um anúncio de concurso para adjudicação desse contrato no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços e, em especial, do artigo 15.°, n.° 2, dessa directiva;
– condene a República Francesa nas despesas.»
(1) .
(2)
JO L 209, p. 1.
(3)
Acórdão de 18 de Maio de 1995, Comissão/Itália (C‑57/94, Colect., p. I‑1249).
(4)
Acórdão de 18 de Outubro de 2001, SIAC Construction (C‑19/00, Colect., p. I‑7725).