61974C0001
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 10 OTTOBRE 1974
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Nella presente causa, in cui si tratta del rifiuto della Commissione di prendere in considerazione la domanda di un suo funzionario volta a ottenere la cessazione definitiva dal servizio a norma del regolamento n. 2530/72 del Consiglio del 4 dicembre 1972, viene sollevata in via preliminare una questione di ricevibilità. La convenuta ha infatti eccepito che il ricorso, tendente all'annullamento della decisione di rifiuto della Commissione, deve ritenersi irricevibile perchè la domanda di cessazione dal servizio non sarebbe più esistita al momento in cui la Commissione aveva deciso di respingerla.
Il ricorrente non ha mai ritirato espressamente la sua domanda formale di cessazione dal servizio del 22 gennaio 1973. La convenuta ravvisa peraltro una manifestazione di volontà in tal senso nella lettera del ricorrente del 26 aprile 1973, in cui questi informava l'amministrazione della Commissione della sua intenzione di chiedere in futuro la propria reintegrazione nel servizio, e ciò al termine del secondo periodo, non più prorogabile, dell'aspettativa per motivi personali di cui godeva secondo la previsione dell'articolo 40 dello statuto dei funzionari. Questa lettera si è incrociata con la lettera della stessa data con cui la Commissione informava il ricorrente che il regolamento n. 2530/72 non era applicabile ai funzionari in aspettativa. Il 23 luglio seguente, il ricorrente presentava un reclamo contro tale decisione di rifiuto. Il 27 novembre 1973, la Commissione lo respingeva riferendosi essenzialmente al suo potere discrezionale di apprezzare le domande di cessazione volontaria in funzione dell'interesse del servizio. In tale decisione essa non accenna invece minimamente all'argomento, fatto poi valere in questo processo, di un ritiro implicito da parte del ricorrente della domanda del 22 gennaio.
L'esame preliminare che dobbiamo condurre in fatto circa l'interpretazione del contegno del ricorrente, al fine di dedurne l'esistenza o meno di una sua volontà di ritiro della domanda precedentemente presentata, deve svolgersi nella prospettiva di un principio universalmente ammesso secondo il quale la rinuncia non si presume: nemo res suas iactare preasumitur. Essa può solo risultare da una dichiarazione espressa o da un comportamento non equivoco dell' interessato.
Ci chiediamo pertanto se la domanda di reintegrazione in servizio effettuata dal ricorrente il 26 aprile debba considerarsi come assolutamente incompatibile con la sua domanda del 22 gennaio di beneficiare del regolamento n. 2530/72, e sia quindi tale da condurre alla conclusione certa che l'interessato, manifestando una volontà opposta a quelle precedentemente espressa, abbia voluto ritirare la sua prima domanda.
La risposta è sicuramente negativa. Non solo, ma l'interpretazione che si può dare alla lettera del 26 aprile potrebbe anzi offrire nuovo argomento in appoggio della domanda di volontariato, presentandosi tale lettera come un richiamo fatto all'autorità competente del diritto che l'interessato avrebbe alternativamente fatto valere per la sua reintegrazione in uno dei posti che si fossero resi liberi. Infatti il confronto con la precedente lettera del ricorrente del 22 gennaio 1973, rivolta dal funzionario all' amministrazione della Commissione lo stesso giorno in cui questi ha spedito anche la domanda formale di cessazione dalle funzioni in base al regolamento n. 2530/72, mostra chiaramente quale fosse la sua reale intenzione nel ricordare il diritto a reintegrazione in servizio allo scadere del periodo di aspettativa. In questa lettera del 22 gennaio, opponendosi all'informazione precedentemente fornitagli dai servizi dell'amministrazione della Commissione secondo cui quel regolamento sarebbe stato inapplicabile ai funzionari che si trovavano in aspettativa per motivi personali, per il fatto che la loro cessazione dal servizio non avrebbe avuto per effetto di liberare un impiego, il ricorrente osservava che, fra l'altro, sul piano dei fatti questa obiezione appariva infondata, dal momento che in applicazione dell'articolo 40 dello statuto egli avrebbe dovuto essere automaticamente reintegrato il 12 ottobre 1973, cioè a un'epoca in cui la Commissione avrebbe ancora avuto bisogno di disporre di posti per procedere alle previste assunzioni di cittadini dei nuovi Stati membri.
Nello spirito di questa corrispondenza precedente, la preannunciata richiesta di reintegrazione, rivolta dal ricorrente il 26 aprile 1973 all'amministrazione, assume — o quantomeno poteva ragionevolmente assumere — il significato di un richiamo a un diritto statutario, e ciò anche come mezzo di pressione per ottenere soddisfazione alla richiesta di cessazione definitiva dall'impiego.
Comunque sia, considerata anche in relazione alla lettera del 22 gennaio, la lettera del 26 aprile non può assolutamente giustificare l'interpretazione che la convenuta ne propone per la prima volta in questo giudizio.
Per queste ragioni è da ritenersi senza fondamento l'eccezione proposta contro la ricevibilità del ricorso.
2.
Se passiamo ora al merito, anche qui dobbiamo fissare tutto il discorso al richiamo di un punto fondamentale a cui gli argomenti hinc inde dedotti vanno riferiti al fine di vagliarne il valore e il significato.
L'Esecutivo comunitario nell'applicazione del regolamento n. 2530/72 godeva sicuramente di un'ampia sfera di discrezionalità: sia al fine principale di provvedere ai posti vacanti con la nomina di cittadini dei nuovi Stati membri, sia, nell'ambito di tale scopo, per liberare dei posti che già si trovavano occupati. Il n. 3 dell'articolo 2 che più direttamente interessa la presente causa stabiliva che: «compatibilmente con l'interesse del servizio, l'istituzione tiene conto, con priorità, delle domande dei funzionari che sollecitano l'applicazione di un provvedimento di cessazione definitiva dal servizio»: prevedendo tuttavia un diritto al volontariato soltanto per i funzionari che avevano già raggiunto i sessant'anni.
È chiaro pertanto che, giovandosi della discrezionalità così conferitale, la Commissione avrebbe potuto negare il volontariato al ricorrente senza necessità di darne spiegazioni esaurienti; eventualmente soltanto di fronte a chi fosse risultato escluso dal suo ufficio per atto di autorità, la Commissione avrebbe dovuto spiegare le ragioni per le quali essa non avesse eventualmente ritenuto di riconoscere la priorità alle domande di cessazione volontaria proposte da funzionari di pari grado. Ma, nel nostro caso, la Commissione non si è limitata a respingere la domanda appellandosi unicamente al suo apprezzamento dell'interesse del servizio: essa ha voluto darvi una ragione più precisa, e ha motivato dicendo di non potere accogliere la domanda per il fatto che si trattava di un funzionario non in servizio, ma in aspettativa per motivi personali.
Il problema giuridico che si presenta alla Corte può essere visto sotto duplice profilo. Prima di tutto: è vero che, nell' ambito del regolamento n. 2530/72, esisteva tale incompatibilità? Secondariamente, se il motivo addotto fosse per ipotesi erroneo, quali ne sarebbero le conseguenze rispetto all'atto di decisione, il quale per sua natura, come abbiamo detto, non richiedeva una motivazione rigorosamente specifica?
3.
Esamineremo allora, in primo luogo, se sia esatto l'argomento della convenuta secondo cui il regolamento n. 2530/72 del Consiglio non poteva essere applicato ai funzionari che, al momento dell' introduzione della domanda, si trovassero in aspettativa per motivi personali.
L'articolo 2 del regolamento, nell'autorizzare le istituzioni della Comunità a porre in atto nei confronti dei propri funzionari dei provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio, fa riferimento all'articolo 47 dello statuto, il quale prevede le diverse cause che comportano la cessazione definitiva dal servizio. La convenuta ravvisa in tale generico riferimento un rinvio al caso specifico, compreso fra quelli contemplati dall'articolo 47, della dispensa dall' impiego nell'interesse del servizio, la quale è applicabile soltanto ai funzionari che occupino effettivamente un impiego, e quindi non a coloro che si trovino in aspettativa. Il regolamento n. 2530/72 prevede, peraltro, una disciplina del tutto speciale per la dispensa dall' impiego che doveva essere applicata a un gran numero di funzionari per sopperire a esigenze eccezionali e transitorie. L'argomento letterale basato sul rinvio effettuato dall'articolo 2 del regolamento all'articolo 47 dello statuto non ha il peso che gli si vuole attribuire. Il regolamento che disciplina l'istituto della dispensa dall'impiego nell'interesse del servizio è non solo speciale, ma anche completo, e non c'era quindi la necessità di far rientrare la previsione nella disciplina normale prevista dallo statuto del personale; il riferimento all'articolo 47, effettuato in maniera generica, serve semplicemente a precisare la nozione di cessazione definitiva dal servizio, equiparandola per quanto riguarda i suoi effetti sul rapporto d'impiego a quella già prevista dallo statuto. Questo riferimento non implica quindi un rinvio alle condizioni previste dallo statuto per l'applicazione dell'articolo 47 nel caso di dispensa dall' impiego nell'interesse del servizio.
In vista dell'obiettivo fondamentale del regime transitorio speciale messo in essere dal regolamento del Consiglio per soddisfare nel modo più adeguato le «esigenze derivanti dall'adesione dei nuovi Stati membri alle Comunità europee», e cioè per l'esigenza di liberare un certo numero di posti opportunamente ripartiti nei diversi gradi e servizi, da destinare a cittadini dei nuovi Stati membri, la convenuta ritiene di poterne dedurre l'inapplicabilità ai funzionari in aspettativa, dal momento che la loro cessazione definitiva dal servizio non avrebbe comunque avuto per effetto di liberare un impiego e quindi non sarebbe stata tale da soddisfare le esigenze in vista delle quali era stato adottato il regolamento stesso.
Non sembra peraltro che si debba escludere in modo assoluto che l'applicazione dell'istituto della cessazione definitiva dal servizio anche a un funzionario in posizione di aspettativa possa mai essere conforme alla finalità del regolamento. Se è vero infatti che un funzionario in aspettativa non occupa attualmente un posto, è anche vero che egli ha diritto di occupare il primo posto vacante che sia adeguato al suo grado e alla sua preparazione. Occorre anche tener presente che, se il regolamento n. 2530/72 non poteva applicarsi oltre il 30 giugno, tuttavia le istituzioni non erano obbligate ad assegnare tutti i posti così resi vacanti entro la stessa data. Si può quindi ben ipotizzare il caso di un'aspettativa che venisse a scadere poco tempo dopo il 30 giugno 1973, per cui il funzionario avrebbe avuto diritto, a richiesta, ad occupare uno dei posti resi vacanti anche in applicazione del suddetto regolamento, frustrando quindi lo scopo per cui la vacanza si era ottenuta: in un caso del genere, l'applicazione al funzionario del regolamento stesso non sarebbe apparsa incompatibile con le finalità da questo perseguite.
Tuttavia, se pure si possono concepire casi particolari in cui l'applicazione del regolamento avrebbe potuto essere conforme alle sue finalità anche in relazione a funzionari in posizione di aspettativa, è certo che in linea generale il regolamento era destinato ad applicarsi a funzionari che occupassero un impiego.
Nell'ambito discrezionale conferitole dal regolamento, la Commissione era quindi libera di adottare il generale criterio che essa aveva definito nella riunione del 13 febbraio 1973, secondo cui si doveva escludere l'applicazione del regolamento ai funzionari in aspettativa. Con questa decisione la Commissione ha fra l'altro definito l'ambito entro cui i suoi servizi avrebbero dovuto prendere in esame le domande poste dagli interessati. Se quindi può apparire troppo rigida la tesi ora fatta valere dalla convenuta, basata su un'interpretazione restrittiva del regolamento n. 2530/72, tuttavia niente vietava alla Commissione di limitare il suo ambito discrezionale nell'applicazione del regolamento stesso in considerazione di esigenze pratiche connesse all'interesse del servizio. Come infatti abbiamo già rilevato, il regolamento di cui trattasi non conferiva ai singoli funzionari (ad eccezione di coloro che avessero compiuto i 60 anni di età) alcun diritto di beneficiare di un provvedimento di cessazione definitiva dal servizio. Esso conferiva invece il più ampio potere discrezionale all'amministrazione nella scelta dei funzionari a cui questo provvedimento avrebbe dovuto essere applicato. Anche l'obbligo dell'istituzione di tener conto con priorità delle domande dei funzionari che sollecitassero l'applicazione del detto provvedimento era subordinato espressamente all'interesse del servizio. La possibilità per l'autorità amministrativa di limitare il potere discrezionale di cui essa dispone nei confronti dei suoi dipendenti non è d'altronde sconosciuta nel diritto interno.
4.
In questa luce, anche quello che abbiamo prospettato come eventuale errore di diritto nella motivazione del rifiuto può essere visto sotto altro aspetto. Pur se non risulta del tutto esatto che il regolamento vietava alla Commissione di prendere in considerazione la domanda di congedo presentata dal funzionario in aspettativa, tale impedimento poteva comunque risultare dalla detta decisione generale adottata dalla stessa Commissione per definire i criteri d'applicazione del regolamento, sulla base dell'interesse del servizio.
Risulta chiaramente dal processo verbale della seduta della Commissione del 13 febbraio 1973, che, in relazione alle domande di volontariato promananti da funzionari in aspettativa, la Commissione non si è limitata a prendere atto della situazione risultante dal regolamento sul piano strettamente giuridico, ma essa ha invece «deciso di assumere come sua posizione» un atteggiamento negativo nei confronti di questa categoria di domande, ritenendo che il loro soddisfacimento non avrebbe corrisposto, oltre che alla lettera, neanche allo spirito del regolamento stesso.
Non si è dunque qui di fronte a un semplice atto ricognitivo della volontà del legislatore, bensì trattasi di una specifica decisione, che implica un autonomo atto di volontà della Commissione.
Oltre alla considerazione strettamente giuridica dell'astratta possibilità di applicare il regolamento ai funzionari in aspettativa, vi è anche un apprezzamento più ampio, relativo all'interesse del servizio che il regolamento tendeva a soddisfare, il quale può giustificare la posizione assunta dalla Commissione.
Ciò trova una conferma nel tenore della decisione del 27 novembre 1973 con cui la Commissione ha respinto il reclamo del ricorrente. In essa la Commissione non adduceva affatto l'argomento puramente formale, che costituisce il pernio della sua difesa in questo processo, dell' assoluta impossibilità in diritto di applicare il regolamento ai funzionari in aspettativa; ma si basava esclusivamente sul suo apprezzamento delle esigenze relative all'interesse del servizio.
E allora neanche si può dire a rigore che sia stato violato il diritto del funzionario ad avere una presa in considerazione della sua domanda: perchè detta presa in considerazione può dirsi fatta in forma generica per l'appartenenza del caso a una categoria già esaminata e decisa preventivamente in senso conforme.
5.
Se la Commissione era libera di porre dei criteri che si risolvevano sostanzialmente in limiti all'esercizio del suo potere discrezionale nell'esecuzione del regolamento di cui trattasi, essa tuttavia nell'applicare i generali criteri stabiliti doveva agire in maniera non discriminatoria. Ora il ricorrente ritiene invece che la Commissione abbia violato a suo danno questo generale principio di non discriminazione facendo valere il regolamento a favore di due funzionari che al momento di tale applicazione già si trovavano come lui in aspettativa per motivi personali. La convenuta si difende facendo osservare, che, al momento in cui questi due funzionari avevano fatto domanda per beneficiare del regolamento, essi si trovavano in servizio attivo, mentre la loro posizione di aspettativa ha avuto inizio soltanto dopo, e cioè in seguito al rifiuto opposto alle loro domande di cessazione definitiva dal servizio. Questa considerazione della convenuta, che si riallaccia alla situazione esistente al momento della presentazione della domanda, dovrebbe servire a porre in regola sul piano formale il suo comportamento con l'interpretazione restrittiva del regolamento del Consiglio e comunque con il generale criterio limitativo definito per la sua applicazione mediante l'esclusione di chi si trovava in posizione di aspettativa; essa non vale peraltro a mutare la realtà che risulta dal modo in cui effettivamente si sono svolti i fatti: il regolamento relativo alla cessazione definitiva dal servizio a condizioni speciali di favore è stato applicato a due funzionari che già non occupavano più un impiego. Se si considera come decisiva per l'applicazione del regolamento la considerazione della sua finalità, non si vede quale differenza vi sarebbe, in relazione al soddisfacimento di tale finalità, fra la situazione di due funzionari che, sebbene al momento in cui avevano presentato domanda di cessazione dal servizio ancora occupavano un posto, tuttavia in seguito al rifiuto opposto a tale domanda avevano scelto la posizione di aspettativa, e la situazione di un funzionario che si trovava già in posizione di aspettativa.
Se pero dal piano formale della tecnica ci spostiamo a una più sostanziale valutazione delle circostanze, troviamo una differenza importante fra il caso del ricorrente e quello dei due funzionari menzionati sopra. Mentre il signor Giry si trovava in posizione di aspettativa per motivi personali indipendentemente da un comportamento della Commissione, i due funzionari avevano deciso di chiedere di essere messi in aspettativa soltanto in seguito al rifiuto opposto dalla Commissione alla loro domanda di applicazione del regolamento relativo al volontariato. La Commissione ha in seguito ritenuto di essere stata troppo rigorosa nell'esame delle loro due domande e ha deciso di tornar sopra alla propria decisione di rifiuto. Ora, è vero che di fronte alla pretesa del ricorrente, che può essere solo quella di vedere presa in considerazione la sua domanda, la risposta negativa è ispirata essenzialmente al criterio generale del mancato interesse attuale di concedere il volontariato a chi ha già lasciato libero il posto; ma, nell'ambito della buona amministrazione, non è detto che la Commissione non potesse rivedere proprio quel suo provvedimento iniziale che era stato la causa originale delle stessa domanda di aspettativa presentata poco tempo prima dai due funzionari di cui si tratta. In questa visione sostanziale, si può ben dire che la Commissione ha riveduto le vecchie domande e ha revocato le precedenti decisioni di rifiuto adottate nei riguardi dei due funzionari in aspettativa, esercitando cosi quel potere di revisione sopra i propri atti, che il diritto le riconosce fin tanto che non siano toccati legittimi interessi dei terzi. Pertanto, neppure di discriminazione si può parlare.
In conclusione, l'avvocato generale non ritiene di proporre l'accoglimento del ricorso volto all'annullamento dell'atto di cui si tratta, nonostante le inesattezze riscontrate nella formulazione dei motivi della decisione impugnata.
Per quanto riguarda le spese di causa si richiamano gli articoli 69 e 70 del regolamento di procedura.