61983C0228
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 13 dicembre 1984
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Io credo che mai come oggi la parola « lite » sia giunta davanti a voi in tutto il valore delle sue due accezioni: quella, caratteristica del lessico giuridico, di controversia e quella, propria dell'uso comune, di rissa o zuffa. Siete infatti chiamati ad apprezzare la legittimità di una decisione amministrativa presa il 7 aprile 1983 dal signor Richard Burke, membro della Commissione, incaricato delle questioni del personale, con cui il signor F., amministratore principale della Commissione e odierno ricorrente, fu destituito dal servizio per aver — cito il testo dell'atto — « commesso ... un'aggressione violenta contro il direttore generale del Personale e dell'Amministrazione causandogli delle ferite ».
Non c'è dubbio che, sotto il profilo disciplinare, la lite-rissa configuri un comportamento illecito di estrema gravità. Quanto alla lite-controversia, essa assume nel nostro caso le forme di uno smisurato fascicolo in cui le parti hanno riversato ogni sorta di documento e di considerazione, ora per avvalorare la propria versione degli avvenimenti, ora per corroborare i propri argomenti giuridici. Devo constatare, tuttavia, che questa abbondanza di materiale non ha reso più limpide le acque del processo. Le ha, anzi, intorbidite: e ciò è tanto più deplorevole in quanto la materia è disciplinare, ossia più di ogni altra qualificata dal rilievo dei fatti e delle circostanze.
Per ragioni di chiarezza e al tempo stesso di essenzialità, mi fermerò quindi sui soli fatti e sui soli argomenti che appaiono indispensabili a valutare correttamente la legittimità dell'atto sottoposto al vostro esame.
2.
Al servizio della Commissione dal 1975, prima in qualità di agente temporaneo, poi come funzionario titolare, il signor F. fu distaccato a partire dal 1o luglio 1982 e per la durata di due anni presso il Ministero francese della cooperazione e dello sviluppo. Tale decisione s'inseriva nel quadro di una politica di scambio di funzionari fra Commissione e amministrazione degli Stati membri che l'istituzione comunitaria aveva avviato fin dal 1976.
Prima che il comando fosse disposto, il presidente Thorn segnalò al ministro francese la volontà della Commissione di evitare che il programma di scambi, concepito essenzialmente a fini di formazione, sviluppo di carriera e informazione dei funzionari, venisse inquinato da « considerazioni politiche ». Il ministro dette ampie garanzie sull'utilizzazione del signor F. e nulla più s'oppose al distacco di quest'ultimo.
Tuttavia, trascorsi pochi giorni dall'assunzione dei suoi nuovi compiti in terra di Francia, il ricorrente chiese ed ottenne dal ministero un congedo elettorale (dal 1° al 10 agosto) per partecipare come candidato alle elezioni per l'Assemblea di Corsica. Di questa sua candidatura egli non informò la Commissione. Il signor F. risultò eletto e anche di tale circostanza non dette notizia alla Commissione. Per contro, un mese dopo la sua elezione, e precisamente l'8 settembre 1982, chiese con. lettera inviata al direttore generale dell'Amministrazione, signor Morel, di essere autorizzato secondo l'articolo 12, terzo comma, dello statuto, ad esercitare il mandato affidatogli dagli elettori corsi.
Passarono le settimane senza che dal direttore del Personale giungesse risposta. I servizi della Commissione, tuttavia, non avevano dimenticato il signor F. e, già prima dell'8 settembre, erano stati incaricati dal direttore, evidentemente venuto a conoscenza della sua elezione, di studiare le misure da prendere nei suoi riguardi. Di fronte al silenzio dell'Amministrazione e forse avvisato che le iniziative in corso non corrispondevano alle sue richieste, il ricorrente decise allora di recarsi personalmente a Bruxelles. Il 6 ottobre 1982 chiese al direttore del Personale un incontro che ebbe luogo il pomeriggio dello stesso giorno nell'ufficio di quest'ultimo.
Da qui in avanti le versioni delle parti divergono e nel loro racconto di ciò che accadde durante quell'incontro i rancori e i processi alle intenzioni offuscano o snaturano i fatti. Non conosceremo forse mai la verità dei loro gesti e dei loro propositi. Preferisco quindi attenermi alla « verità » fornita dalla commissione di disciplina nel parere motivato emesso a seguito del procedimento disciplinare che il commissario Burke dispose nei confronti di F. Questo il passaggio chiave :
« Bien que l'argumentation [il cui oggetto, com'è ovvio, furono le misure amministrative conseguenti all'elezione del signor F.] eût été pour partie très contoversée, l'entretien a été largement conduit sur un ton serein, en toute objectivité. La situation ne s'est envenimée qu'à la fin, lorsqu'il est apparu qu'aucun rapprochement des points de vue n'était possible et après la réponse de M. Morel à M. F. à propos de l'intention que celui-ci avait manifestée de saisir la Cour de justice de son cas.
M. F. a agressé M. Morel d'une manière soudaine et violente. Il lui a donné des coups de poing au visage et l'a empoigné par le devant de sa chemise qui s'est déchirée. La violence du choc a fait tomber M. Morel du fauteuil où il était assis. Il s'est blessé à la main en essayant de se retenir au bord de la table basse en verre autour de laquelle les trois participants à l'entretien étaient assis ... ».
La rissa non finì qui; ma neppure un sopralluogo nello studio del Direttore permise alla commissione di disciplina di stabilire con certezza i fatti che seguirono. Ciononostante, essa concluse affermando: « Il est établi en tout cas que M. F. ... a commis une agression violente contre M. Morel ... ». Questo e solo questo è il fatto che la Commissione addebita al ricorrente. Questo è anche il solo fatto su cui le parti convengano senza riserve.
In verità, negli atti di causa, il ricorrente e la convenuta s'attardano ancora su tutta una serie di avvenimenti e sulle mille conseguenze, soprattutto d'ordine psicologico, che da essi sarebbero derivate. I detti avvenimenti, peraltro, non contribuiscono in alcun modo all'effettiva conoscenza del problema sollevato con l'odierno ricorso e in nessun modo incidono sulla sua soluzione. Si tratta, in particolare, di una lettera di risposta — anzi di un progetto di lettera — che avrebbe dovuto essere inviato al signor F. e il cui contenuto, sottoposto all'esame dei servizi interni della Commissione (i quali ne riferirono successivamente al direttore del Personale), concerneva in buona sostanza la posizione statutaria del signor F. dopo la sua elezione all'Assemblea corsa. È pacifico che essa non fu mai spedita e perciò che il suo contenuto non potè influire sul comportamento del ricorrente.
Gli eventi che seguirono all'episodio del 6 ottobre furono essenzialmente di ordine amministrativo. Sospeso il signor F. in data 20 ottobre, l'autorità competente aprì subito un procedimento disciplinare a suo carico, secondo le regole stabilite nell'allegato IX dello statuto. Dopo un'attenta e minuziosa istruzione, la commissione di disciplina emise a sua volta l'8 marzo 1983 un parere motivato, raccomandando all'AIPN di applicare al signor F. la sanzione di cui all'articolo 86, paragrafo 2, lettera e) dello statuto, e cioè la retrocessione dal grado A/5, quarto scatto, al grado A/6, ottavo scatto. Il 7 aprile 1983, disattendendo questa raccomandazione, il commissario Burke inflisse al funzionario la sanzione della destituzione, senza sopprimere o ridurre il suo diritto alla pensione di anzianità. Da qui un reclamo amministrativo e, dopo il suo rigetto esplicito da parte della Commissione, il ricorso su cui siete chiamati a pronunciarvi.
3.
Riassunta in questi termini, la vicenda sembrerebbe lineare e la sua soluzione non difficile. Purtroppo, non è così. L'articolo 1, primo comma, allegato IX dello statuto dispone che « Alla commissione di disciplina viene sottoposto il rapporto dell'[AIPN] in cui devono essere chiaramente specificati i fatti addebitati ed eventualmente le circostanze nelle quali sono stati commessi ». Fatti e circostanze, dunque. Dei primi ho già detto; non ho invece parlato delle seconde e la questione di legittimità dell'atto impugnato ha proprio in esse il suo nocciolo problematico.
Sulle circostanze come elemento accessorio dell'infrazione disciplinare nel diritto della funzione pubblica comunitaria e in ispecie sul loro scopo e sui loro effetti conosciamo scientificamente assai poco anche perché la Corte ha avuto rare occasioni di occuparsene; né questa mi sembra la sede più adatta a colmare la lacuna. Mi limiterò dunque a due rilievi di carattere generale che ci riguardano da vicino e non dovrebbero sollevare troppi dubbi :
a)
il legislatore non ha precisato il contenuto e la portata delle circostanze e ad indurvelo è stato evidentemente l'intento di garantire all'Amministrazione un margine di manovra il più ampio possibile;
b)
qualora, ai sensi dell'articolo 1, l'AIPN intenda dar peso anche alle « circostanze nelle quali [i fatti] sono stati commessi », esse vanno per questo chiaramente specificate.
Torno allora alla nostra lite per osservare che, proprio rispetto alle circostanze in cui fu commessa l'aggressione al signor Morel, regnano confusione e disaccordo, e ciò non solo tra le parti in causa, ma tra gli stessi organi incaricati del procedimento disciplinare. Infatti:
a)
nel rapporto inviato alla commissione di disciplina, il commissario Burke, discostandosi dal testo dell'allegato IX che parla di circostanze in cui i fatti addebitati sono stati commessi, preferisce specificare le circostanze in cui i fatti addebitati « si sono prodotti ». Va da sé che la differenza fra le due formule non è solo stilistica; tanto è vero che tra le circostanze prese in considerazione alla pagina 6 del rapporto figurano dati ed aspetti totalmente estranei alle circostanze in cui l'aggressione ebbe luogo. Così si accenna all'elezione del signor F. come ad un fatto nuovo rispetto alla sua posizione amministrativa; si discetta a lungo sulla libertà dei funzionari di avere una opinione politica; si allude a certe regole di buona condotta. Tutti elementi significativi, non lo nego, e sicuramente in giuoco quando i fatti si produssero; ma pur sempre inutili a chi voglia capire come e perché quella violenta aggressione fu commessa;
b)
nel parere motivato deüa commissione di disciplina, invece, si ignorano del tutto le « circostanze » indicate dal commissario Burke mentre ci si occupa — e, aggiungo, giustamente — delle circostanze soggettive ed oggettive che attengono all'atto illecito. Vengono così chiaramente specificate sia « le circostanze nelle quali il colloquio è stato organizzato » (pag. 4, n. 2, sub a)), sia « le circostanze nelle quali l'aggressione è intervenuta » (pag. 5, sub e)). Alcune di queste circostanze sono poi identificate come attenuanti (pagina 7, terzo capoverso); e di esse si tiene conto per ridurre l'entità della sanzione da infliggere all'incolpato, il cui comportamento — è la stessa commissione ad affermarlo — meriterebbe di per sé la più severa delle pene (v. infra, n. 7);
c)
nella decisione sanzionatola, infine, il commissario Burke non fa più riferimento alle circostanze su cui aveva insistito il suo rapporto. Egli menziona per contro le circostanze ritenute nel parere della commissione senza tuttavia considerarle attenuanti.
Dal canto loro, le parti della controversia esprimono opinioni antitetiche, ma per lo meno — e non è un merito da poco — riferite al medesimo oggetto: cioè l'esistenza o l'inesistenza delle « circostanze attenuanti » riconosciute dalla commissione di disciplina.
A questo punto, accertare quale delle tante versioni portate nel nostro giudizio specifichi in modo chiaro e soprattutto veritiero il contenuto delle circostanze in cui l'aggressione fu compiuta è probabilmente impossibile e comunque superfluo. Sufficiente, io credo, è constatare un fatto: in tutti gli atti che contano ai fini di questo processo — cioè, a parte il parere della commissione di disciplina, la decisione del commissario Burke e le conclusioni delle parti — ciascuno dei soggetti che ne è autore finisce per convenire sul contenuto delle circostanze considerate dalla commissione come attenuanti, pur apprezzandolo diversamente sotto il profilo giuridico. Vediamo dunque che cosa dice la commissione. A pagina 7 del parere motivato si legge che dette circostanze consistono:
«—)
d'une part, du caractère névrotique de M. F. caractérisé par un seuil de tolérance diminué aux frustrations;
—
d'autre part, du sentiment d'insécurité et d'angoisse correspondant à un niveau élevé de frustrations qui a été créé chez M. F. par la gravité des conséquences éventuelles des décisions susceptibles d'intervenir à son égard, par les circonstances dans lesquelles l'entretien a été organisé et par son déroulement;
—
enfin, de l'absence manifeste de préméditation ».
Com'è evidente, la commissione pone l'accento sia sulle condizioni o qualità psicofisiche del colpevole sia sui rapporti tra il colpevole e l'offeso nel momento dell'aggressione. A metterla su questa strada fu in larga misura un referto medico rilasciato il 27 ottobre 1982 dal dottor J. De Geyter e dal professor E. Dumont che visitarono il signor F. il 13 dello stesso mese all'Istituto Fond Roy dove il ricorrente era stato portato subito dopo l'incidente da alcuni colleghi. Val la pena di osservare che, pur costituendo processualmente un atto della parte convenuta, tale referto non è stato mai contestato, né durante il procedimento disciplinare, né in questo giudizio. Esso, inoltre, è uno degli elementi essenziali su cui si fonda la decisione del 7 aprile. Può quindi essere assunto come una sorta di perizia tecnica pro ventate. Vi si afferma essenzialmente quanto segue:
« Dans le sens de la loi, M. F. doit être considéré comme responsable au moment des faits qui lui sont reprochés et actuellement. Toutefois, il y a lieu de tenir compte de sa personnalité névrotique caractérisée, notamment, par une diminution du seuil de tolérance aux frustrations. ».
4.
Nel ricorso odierno il signor F. chiede a titolo principale che venga annullata la decisione della Commissione in data 11 luglio 1983, con cui fu respinto il suo reclamo diretto a ottenere l'annullamento della decisione 7 aprile 1983 (destituzione dal servizio); chiede inoltre, se del caso, l'annullamento del parere motivato della commissione di disciplina. In subordine, egli chiede il risarcimento dei danni pari a tre anni di stipendio e ogni altra forma d'indennizzo che valga a riparare il pregiudizio da lui subito nella sua qualità di funzionario.
La Commissione, da parte sua, chiede che il ricorso venga dichiarato irricevibile nella parte in cui è diretto contro il parere della commissione di disciplina; per la parte restante chiede che esso venga dichiarato infondato.
5.
A sostegno della sua eccezione d'irrice-vibilità la Commissione afferma che, sebbene la Corte si sia implicitamente pronunciata in senso contrario (sentenza 11 luglio 1968, causa 35/67, Van Eick/Commissione, Race. 1968, par. 436), il parere della commissione di disciplina è solo un atto preparatorio e non vincolante. Farne oggetto di un ricorso per annullamento è dunque impossibile. Ciò non implica che, se la commissione lo emise violando le regole statutarie, il funzionario interessato resti privo di tutela. Nulla vieta, infatti, che egli impugni la decisione propriamente detta facendo valere, nell'ambito di tale ricorso, le eventuali irregolarità che viziano sia il parere sia il procedimento disciplinare.
Opposta la linea del ricorrente. Osservato che il parere è il momento terminale di una « procedura speciale distinta » e che la funzione da essa svolta sta nel consentire al-1'AIPN di prendere una decisione disciplinare, egli sostiene la sua autonoma impugnabilità. Un precedente in tal senso costituisce a suo avviso la vostra recente sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Race. 1981, pag. 2639.
Io credo che questa tesi sia infondata. Come tutti sappiamo, per l'articolo 91, paragrafi 1 e 2, dello statuto, la Corte è competente a dirimere ogni controversia fra la Comunità e i suoi dipendenti circa la legittimità di un atto « che [al dipendente] rechi pregiudizio ». Inoltre, il ricorso è ricevibile solo se all'AIPN sia proposto un reclamo ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, nel termine ivi previsto. Ora, è pacifico che nel caso di specie il ricorrente introdusse tale reclamo solo rispetto alla decisione del commissario Burke. Di più: in esso il signor F. sostenne che detta decisione era illegale avendo, contro il parere della commissione di disciplina, negato l'esistenza di circostanze attenuanti. Dunque, lungi dal censurare come fa oggi il parere in questione, il ricorrente lo invocava; meglio, ne faceva un'arma con cui colpire la decisione del commissario.
E sufficiente questa osservazione a far concludere per l'irricevibilità del ricorso? Secondo me, lo è. Ammettiamo, tuttavia, che la Corte la disattenda; che ritenga cioè il reclamo relativo al parere implicitamente contenuto nel reclamo diretto contro la decisione disciplinare. Il ricorrente dovrà sempre dimostrare che il parere è una decisione, cioè un atto produttivo di effetti idonei ad incidere sulla sfera giuridica di chi lo impugna.
La sentenza IBM — che concerne la natura di alcuni atti preparatori nel quadro di un procedimento antitrust — è invocata proprio a questo fine. I passi per noi più rilevanti figurano nei punti 10 e 11 della motivazione. Di regola — affermaste — « quando si tratti di atti o decisioni [elaborati] in varie fasi e in particolare al termine di un procedimento interno, [sono] impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione o del Consiglio al termine di tale procedura, con esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale. La situazione sarebbe differente ... se gli atti o le decisioni adottati (nella) fase preparatoria ... costituissero anche il momento conclusivo di un procedimento speciale, distinto da quello attraverso il quale la Commissione o il Consiglio pervengono ad adottare la decisione nel merito ».
Com'è ovvio, la tesi del ricorrente fa leva su quest'ultimo obiter dictum. Ma anche concedendo — ed è una concessione su cui ho più d'un dubbio — che la procedura antitrust e quella disciplinare siano comparabili e che le regole dell'una valgano anche per l'altra, ritengo di poter escludere con sicurezza che il parere della commissione di disciplina:
a)
costituisca il momento conclusivo di un « procedimento speciale e distinto » ;
b)
sia un provvedimento, definitivo o anche provvisorio. Mi spiego, statuto e principi di diritto amministrativo alla mano.
Sul punto a). L'articolo 87, secondo comma, stabilisce che la retrocessione e la destituzione « sono inflitte dall'AIPN previo espletamento del procedimento disciplinare ». Osservo che il disposto subordina la pronuncia delle sanzioni più gravi non al parere della commissione di disciplina — e cioè all'emanazione di un atto — bensì allo svolgimento di un intero e complesso procedimento, il quale è regolato da un insieme di norme reperibili nello statuto e in un apposito allegato. Vediamo allora gli aspetti di queste norme che appaiono più rilevanti per la soluzione del nostro problema. In particolare, quale organo apre e chiude il procedimento? E con quali atti?
L'apertura ha luogo per « iniziativa dell'AIPN », afferma lo stesso articolo 87 facendoci così capire che si tratta di un potere attribuito unicamente a quest'ultimo organo (ma al potere si accompagna un obbligo: il funzionario interessato deve essere sentito). L'articolo 1 dell'allegato IX ci spiega poi che il procedimento ha inizio con un rapporto dell'AIPN trasmesso al presidente della commissione di disciplina. Tale precetto, quindi, funge da cerniera tra le norme dello statuto e quelle dell'allegato e per ciò stesso ci induce a valutare le une e le altre in un solo contesto. Infine, a dirci come e da chi sia chiuso il procedimento è l'articolo 7, ultimo comma, dello stesso allegato. Esso stabilisce che l'AIPN « prende la sua decisione [disciplinare] nel termine massimo di un mese [dal rilascio del parere] ». Ancora una volta, peraltro, l'AIPN è tenuta a sentire il funzionario.
A questo punto, il quadro è completo e — mi sembra — privo di ombre. Ad aprire e a chiudere il procedimento disciplinare è lo stesso organo, con lo stesso atto, alla stessa condizione: l'AIPN, mediante decisione, sentito l'interessato. Non è vero, pertanto, che il procedimento si segmenti in fasi « speciali » e previste di autonomi « momenti conclusivi ». Esso è articolato, ma unitario e l'AIPN è la sola autorità che lo governi dall'inizio alla fine.
Sul punto b). Evidenti ragioni di ordine sostanziale si oppongono a che il parere sia considerato una decisione, almeno nel senso tecnico di atto da cui scaturiscano effetti giuridici obbligatori. Certo, si tratta di atto amministrativo, ma pur sempre caratterizzato da aspetti molto particolari. Così, lungi dall'esprimere la volontà dell'amministrazione, esso è una manifestazione di giudizio (nella parte in cui propone, motivando, « la sanzione che a suo giudizio i fatti addebitati dovrebbero comportare » : articolo 7, primo comma, allegato IX) ed eventualmente una manifestazione di conoscenza (nella parte in cui dà conto dell'istruzione svolta: articolo 6 dello stesso allegato).
Sotto questo profilo, lo definirei un tipico atto di funzione consultiva; cioè un atto in cui l'organo richiesto valuta sul piano tecnico un fatto sottoposto al suo esame dall'organo decidente. La valutazione amministrativa, infatti, spetta solo a quest'ultimo: tanto è vero che, pur essendo obbligatorio per la pronuncia delle sanzioni più gravi, il parere non è vincolante e, a patto che motivi il suo dissenso, 1'AIPN può pronunciarsi in modo difforme. In definitiva, il parere è un atto interno di natura preparatoria. Impugnarlo non si può e il ricorso con cui se ne chiede direttamente l'annullamento è inammissibile.
Giunto a questo risultato, ritengo utile ribadire quanto ho già detto riassumendo la tesi dell'istituzione convenuta: i vizi o le irregolarità che possono inficiare il parere motivato non rimangono sottratti al controllo giurisdizionale. Il parere, lo abbiamo appena visto, è un atto interno: ma ciò non vieta che esso acquisti rilevanza esterna se e quando il procedimento in cui è inserito si concluda con una decisione. In tal caso, i suoi vizi (come, più generalmente, tutti i vizi del procedimento) possono influire sulla legittimità e sulla validità dell'atto finale e perciò venir censurati in sede di ricorso contro tale atto. Naturalmente, non si tratterà di una possibilità illimitata. L'influenza a cui ho alluso, infatti, deve essere concreta; i vizi del parere devono effettivamente aver inciso sulla forma o sulla sostanza del provvedimento.
Chiarisco il concetto con un esempio tratto proprio dalla nostra causa. Uno dei motivi in base a cui il ricorrente impugna la decisione è la violazione delle forme sostanziali e, tra le molte censure che le sono rivolte a questo titolo, l'ultima consiste nel mancato rispetto del termine trimestrale che l'articolo 7, paragrafo 1, allegato IX impone alla commissione di disciplina per la stesura del suo parere. Ora, questo termine attiene a un procedimento interno che, pur dovendo tener conto di certe garanzie, non ha carattere giurisdizionale né natura di ordine pubblico. Se ne desume che il suo scopo è solo di organizzare nel tempo lo svolgersi dell'azione disciplinare e, dunque, che la sua inosservanza può tutt'al più comportare la responsabilità dell'Amministrazione (cfr. sentenza 4 febbraio 1970, causa 16/69; Van Eick/Commissione, Race. 1970, pag. 3), ma non certo dar luogo alla nullità del provvedimento finale. Di tutto ciò il nostro caso fornisce una prova evidente. Che il parere sia stato emesso al di là dei tre mesi non ha in alcun modo influito sulla decisione del commissario : la quale, sotto il profilo delle forme, fu regolare e tempestiva.
Queste, dunque, le conclusioni a cui sono giunto nel corso del presente paragrafo:
a)
il parere motivato della commissione di disciplina e gli atti del procedimento disciplinare che non si sostanziano in vere e proprie decisioni sono atti per sé non suscettibili di ricorso ai sensi degli articoli 90 e 91 dello statuto;
b)
gli eventuali vizi o irregolarità che inficiano il procedimento disciplinare o il parere possono essere fatti valere nel ricorso diretto contro la decisione definitiva nella misura in cui influiscono concretamente sulla legittimità o sulla validità di tale atto, per quanto attiene sia al rispetto della forma, sia alla valutazione giuridica del fatto.
Sarà nel rispetto dei limiti così individuati che affronterò l'esame delle censure rivolte dal ricorrente contro il procedimento disciplinare e il parere motivato.
6.
Nella domanda introduttiva il ricorrente solleva cinque motivi di ricorso e precisamente:
1)
violazione delle forme sostanziali;
2)
violazione dei diritti della difesa;
3)
errori manifesti nella valutazione dei fatti;
4)
errore di diritto;
5)
motivazione errata, incompleta e insufficiente.
Dico subito che, a mio avviso, i primi due motivi sono privi di fondamento, il terzo ed il quarto non contengono elementi che consentono alla Corte di apprezzare il modo in cui l'Amministrazione ha esercitato il suo potere discrezionale, l'ultimo è parzialmente fondato. Ecco, nell'ordine, le ragioni delle tesi che vi sottopongo.
Sotto il titolo del primo motivo — violazione delle forme sostanziali — il ricorrente addebita alla decisione impugnata cinque vizi:
a)
il principio del contradittorio su cui si fonda il procedimento disciplinare non sarebbe stato rispettato;
b)
i verbali delle audizioni dei testi sarebbero stati redatti in ritardo e cioè a parere motivato già emesso;
e)
gli stessi verbali non sarebbero stati firmati dai testimoni;
d)
i verbali delle riunioni della commissione di disciplina non gli sarebbero stati comunicati;
e)
la commissione non avrebbe osservato il termine (tre mesi) impostole per la formulazione del parere.
Di quest'ultima censura ho già dimostrato l'infondatezza (n. 5, in fine); e, quanto alla terza, constato che il ricorrente l'ha abbandonata perché insussistente dopo il controricorso della Commissione. Restano la seconda, la quarta e la prima; ma a contare davvero è quest'ultima poiché le altre non fanno che specificare due aspetti singoli e tutto sommato marginali.
Il contraddittorio, dunque. Che, pur essendo un organo consultivo a disposizione dell'AIPN, la commissione di disciplina sia tenuta a rispettare tale regola voi riconosceste prima ancora che l'attuale statuto dei funzionari entrasse in vigore (v. ancora sentenza 11 luglio 1968, in causa Van Eick/Commissione). Ebbene, è lecito sostenere che nella specie essa l'abbia violata? Io lo nego. C'è da dire, intanto, che a spargere dubbi sulle proprie pretese è anzitutto il ricorrente. F., infatti, non contesta di aver egli stesso — che lamenta il ritardo con cui ricevette i verbali di certe udienze — rifiutato di essere presente a tali udienze (di cui comunque ebbe subito le registrazioni); ma, ciò che più conta, si abbandona a quasi lirici elogi del modo minuzioso e irreprensibile in cui la commissione condusse la sua inchiesta (il parere — leggiamo a pagina 23 della sua memoria di replica — è « fort complet et soigneusement motivé ... émis après une procédure étayée par de nombreux témoignages, de nombreuses dépositions et les plaidoiries de plusieurs avocats »! ).
Non è questo, tuttavia, il mio argomento più importante. Chiediamoci quale contenuto debba attribuirsi al principio del contraddittorio nel procedimento disciplinare comunitario. In difetto di pronunce da parte vostra, mi sembra ovvio che a dettare la risposta siano la ragione e l'esperienza: ora l'una e l'altra ci dicono che, quando si cerca la verità sui fatti comunque perseguibili, il modo più efficace e più limpido di sceverare il reale e l'illusorio, l'essenziale e il superfluo, il volontario e il non voluto sta nel confronto diretto tra le parti. Non scomodiamo l'esempio più illustre di questo metodo che è la cross examination del processo penale britannico; anche i giudici istruttori di tradizione continentale sanno bene che una testimonianza resa in assenza dell'imputato ha meno valore di una deposizione fatta davanti a lui.
Deduco da tali rilievi che la regola del contraddittorio è rispettata quando i fatti e le circostanze posti a carico o a discolpa del funzionario siano dall'organo raccolti a cospetto di costui. Ebbene, il signor F. chiede molto di più di questo. Così, quando pretende che la commissione consegni ai suoi avvocati i verbali delle udienze testimoniali a cui ha assistito, egli non le domanda di attenersi al principio del contraddittorio, ma tenta di convertire una procedura sostanzialmente orale e per di più supplementare rispetto al rapporto dell'AIPN in un processo fondato su pezzi di carta. Così, quando a ogni pie sospinto richiama l'articolo 9, allegato IX — per cui le riunioni della commissione e le udienze testimoniali devono essere verbalizzate — egli promuove una mera esigenza di documentazione al rango di una regola processuale che nel nostro caso non ha ragion d'essere.
Com'è ovvio, tutto ciò vale anche per il diritto di difesa che del resto è la base su cui poggia il principio del contraddittorio. Il signor F. lamenta di non aver potuto adeguatamente difendersi durante l'ultimo colloquio che ebbe con l'AIPN perché non era venuto in possesso dei resoconti scritti di certe deposizioni e dei verbali relativi alle riunioni della commissione. Ma essendo provato, non contestato e persino riconosciuto dal ricorrente che egli stesso e i suoi difensori furono messi in grado:
a)
di svolgere tutte le loro difese sia con la presentazione di osservazioni scritte e orali, sia con la citazione di numerosi testi (come prevede l'articolo 4, secondo comma, allegato IX);
b)
di assistere alle udienze di tutti i testimoni nonché di conoscere tempestivamente le dichiarazioni scritte ed orali di costoro (come richiede l'articolo 6, primo comma, dello stesso allegato), mi sembra evidente che anche il secondo mezzo di ricorso debba considerarsi privo di fondamento.
7.
Col terzo e col quarto motivo, il signor F. denuncia la decisione emessa nei suoi confronti per errore manifesto nella valutazione di numerosi elementi e per errore di diritto. A suo avviso, infatti, l'AIPN avrebbe omesso di considerare molte tra le circostanze che la commissione di disciplina descrisse nel suo parere; e, non attribuendo loro il carattere attenuante riconosciuto dall'organo consultativo, gli avrebbe inflitto una sanzione non proporzionata per eccesso alla gravità dei fatti addebitatigli.
Sul primo punto c'è poco da dire. Come ho precisato sub n. 3, nel rapporto del 20 ottobre il commissario Burke prese effettivamente in esame circostanze non attinenti all'aggressione compiuta da F.; al momento di decidere, tuttavia, non vi è dubbio che, almeno per contestare la loro natura attenuante, egli si sia riferito alle sole circostanze di cui si occupò la commissione. Aggiungo che, nel formulare il provvedimento finale, l'AIPN non é affatto tenuta a rienumerare tutti gli aspetti della vicenda sottoposta al suo giudizio. In altri termini, essa può esporli e valutarli per relationem, cioè con riferimento al testo del parere motivato. Se ciò è vero, nulla di quanto afferma il ricorrente permette di escludere che l'AIPN abbia pienamente esaminato e correttamente considerato ogni fatto e ogni circostanza inerente all'episodio del 6 ottobre. La censura di errore manifesto dev'essere dunque respinta.
Il secondo problema è più complesso perché concerne l'apprezzamento giuridico del fatto rispetto alla norma che lo regola ai fini del tipo di sanzione da irrogare. Entriamo qui nell'ambito della « discrezione amministrativa » riconosciuta all'autorità disciplinare; e dunque in un terreno su cui il controllo di legittimità della Corte è giustamente molto ristretto. Si vedano in questo senso le sentenze 4 febbraio 1970, causa 13/69, Van Eick/Commissione, cit., e 30 maggio 1973, causa 46/72, De Greef/Commissione, Race. 1973, pag. 543. Provati i fatti — affermaste — « la valutazione della gravità delle infrazioni addebitate ... dalla [commissione] di disciplina e la scelta della sanzione ... più appropriata rientrano nel potere discrezionale » dell'AIPN. La Corte — aggiungeste — « non può sostituire la propria valutazione a quella di detta autorità salvo il caso di palese eccesso o sviamento di potere ».
Orbene, a me sembra che né l'uno né l'altro di questi vizi infici la decisione impugnata. Cominciamo con l'aggressione in sé e per sé, cioè assunta a prescindere dalle circostanze che la accompagnarono. Decisivo a suo riguardo è il fatto che la commissione di disciplina e l'AIPN — ossia l'organo di valutazione tecnica e l'organo di valutazione amministrativa — siano giunte alla stessa conclusione. Quella dell'AIPN è nota; e le parole usate dalla commissione non sono meno esplicite delle sue. La perizia medica — si legge nel parere motivato — dimostra che l'atto commesso dal signor F. fu pienamente volontario; ne viene che esso merita « un jugement [particulièrement] sevère d'autant plus qu'il a été le fait d'un fonctionnaire du rang d'administrateur principal ». E ancora: « un fonctionnaire qui manifeste le comportement décrit devrait ... subir la sanction la plus sévère ».
Di fronte a tale concordanza di giudizio, invocare la violazione del principio di proporzionalità tra fatto addebitato e sanzione irrogata è evidentemente fuori luogo. Dobbiamo allora chiederci se un errore talmente manifesto da compromettere la legittimità del suo atto fu compiuto dal commissario Burke nel respingere il carattere attenuante delle circostanze in cui l'aggressione ebbe luogo. Ma anche questa ipotesi va esclusa.
Ricordo infatti che, per l'articolo 86 dello statuto, il potere di applicare la pena si fonda sull'accertamento di due dati: l'uno oggettivo, la commissione di un illecito e la sua rilevanza, l'altro soggettivo, la volontà colpevole del funzionario. Verificata la responsabilità dell'autore e valutata la gravità del suo comportamento, all'AIPN non resta dunque che infliggere la sanzione; né, nel processo logico che la porta ad individuare quest'ultima, essa è obbligata a tener conto di fattori come la intensità del dolo o della colpa attribuiti al funzionario e l'esistenza di circostanze attenuanti o aggravanti (per esempio, la recidività). Se poi l'AIPN ritiene di dar peso a tali elementi, la discrezionalità che le si riconosce è soggetta al solo — e, direi, naturale — limite della ragionevolezza. Il loro eventuale apprezzamento, in altre parole, non può essere arbitrario.
Così chiariti i termini del problema, la decisione del 7 aprile appare immune da errori manifesti. Dopo aver affermato che il ricorrente è responsabile e che le circostanze da lui fatte valere non hanno natura attenuante rispetto alla serietà della sua infrazione, l'AIPN conclude che « dans ces conditions, la sanction recommandée par le Conseil de discipline est inappropriée par rapport au manquement commis ». In tale modo di procedere non v'è nulla d'irragionevole o di arbitrario. All'opposto, esso è coerente e conforme a criteri di buona amministrazione disciplinare. Il quarto mezzo va quindi disatteso.
8.
Dei tre vizi che il ricorrente denuncia nell'ultimo mezzo, e cioè motivazione errata, incompleta e insufficiente, tratterò solo l'ultimo. Esso è infatti fondato.
Non intendo sottoporre a vaglio critico gli argomenti sviluppati dalle parti su questo punto. Il signor F. sostiene che, quando si discosta dalla raccomandazione della commissione per infliggere una sanzione maggiore, l'AIPN deve motivare in modo più «preciso» e più «esauriente»; l'istituzione convenuta riconosce tale esigenza, ma nega che, per soddisfarla, la motivazione debba essere anche « abbondante ». Luna e l'altra tesi sono peraltro apodittiche e comunque prive di base nella legge. Le ragioni che mi inducono a considerare insufficiente la motivazione della decisione presa dal commissario Burke risiedono altrove e riguardano solo il dissenso dell'AIPN sul carattere attenuante delle circostanze in cui l'aggressione fu compiuta.
Di quali circostanze si tratti ho già detto sub n. 3: il carattere nevrotico del ricorrente, il suo stato d'insicurezza e di angoscia al momento del colloquio col direttore, l'assenza manifesta di premeditazione. Ora, la natura attenuante di questi o di simili elementi è un punto fermo della nostra civiltà giuridica nel senso che gli ordinamenti penali e i codici disciplinari interni ai sistemi amministrativi dei nostri paesi la riconoscono tutti senza riserve. Credo pertanto che, quando scrisse « à la lumière de ce qui précède ... les circonstances avancées par le Conseil de discipline n'ont pas le caractère atténuant que celui-ci leur confère et ne sont pas de nature à diminuer la gravité du comportement de M. F. ni à atténuer sa responsabilité », credo — ripeto — che, componendo questa frase (v. ultimo considerando della decisione), il commissario Burke non volesse negare la detta natura in principio, ma solo affermare che nella specie le circostanze riconosciute dalla commissione non erano sufficienti a incidere sull'entità della sanzione.
Ebbene, si può dire che, così formulata, la decisione del 7 aprile spieghi perché sufficienti esse non fossero? Qui, infatti, è il punto; a me pare; cioè, che sempre, ma soprattutto quando si tratta di motivare un dissenso rispetto al parere di un organo consultivo, dar conto di tutte le proprie scelte — e farlo con diligenza — é indispensabile. Nella recente pronuncia 21 giugno 1984, causa 69/83, Lux/Corte dei conti, avete deciso che l'obbligo di motivare dev'essere rapportato sia alla « marge de pouvoir discrétionnaire dont l'AIPN jouit dans la matière », sia al « caractère ... que peut présenter ce genre de mesure pour le fonctionnaire intéressé ». Ora, è difficile non ammettere che per il signor F. l'assenso o il dissenso dell'AIPN sulla sussistenza delle attenuanti fosse cosa del massimo rilievo. Né si dica che qualsiasi decisione, compresa la più sfavorevole per l'interessato, può essere giustificata da una motivazione succinta. Certo che può esserlo; ma solo — come avete affermato in Picciolo/Parlamento (30 maggio 1984, causa 111/83) — se «les précisions apportées par [l'administration] ... ont permis [à la Cour] d'exercer son contrôle de légalité et de vérifier l'exactitude de la motivation ».
« Precisazioni », ecco la parola-chiave. Ne contiene l'atto sanzionatorio? Qualche dubbio al riguardo deve avere la stessa Commissione. Essa sottolinea infatti che la su citata espressione « à la lumière de ce qui précède » va intesa non come « ce qui précède immédiatement », ma come «tout ce qui précède » (pagina 26 del controricorso). Diamo per buona questa interpretazione e cerchiamo in tutto il corpo dell'atto una frase che chiarisca perché il signor Burke dissentì. La sola che possa considerarsi diretta a tale scopo si trova a pagina 2 e dice: « quelles que puissent avoir été les impressions de M. F. lors de [l'] entretien avec le directeur général ..., et le sentiment de frustration subjective qu'il aurait pu ressentir, il n'en est pas moins vrai qu'un fonctionnaire peut rencontrer au cours de sa carrière des changements de position administrative et qu'en tout cas le statut et la réglementation administrative prévoient de larges possibilités de recours à différents niveaux ».
Sono, io credo, considerazioni giuste, anche se forse un po' trite. Dubito in ogni caso che esse servano al fine desiderato dall'istituzione convenuta. Nel parere della commissione di disciplina, infatti, è possibile ritrovarle parola per parola: e anzi se ne rinvengono di più dure, come le seguenti : « il y a lieu d'attendre des fonctionnaires européens qui bénéficient d'avantages et de privilèges liés à leur mission et à leurs fonctions un degré de discipline, même dans des situations où ils s'estiment frustrés. Sinon, une administration composée de fonctionnaires de nombreuses nationalités et de tempéraments différenciés, ne serait plus en mesure de fonctionner convenablement. » Eppure, tratta dalla vicenda questa severa morale, la commissione ritenne che le note circostanze attenuanti giustificassero una riduzione della pena.
Naturalmente, nulla impediva al commissario Burke di ritenere errata questa conclusione. In tal senso, ad esempio, si sarebbe potuto osservare che essa è quanto meno parziale perché accanto alle attenuanti non considera le aggravanti; eppure di aggravanti ve ne sono se è vero — e faccio solo un esempio — che il signor F. agì nella consapevolezza di non aver rispettato, prima e dopo l'elezione corsa, i doveri che gli imponeva l'articolo 15 dello statuto. Ma sta di fatto :
a)
che la decisione del 7 aprile non rileva tali aspetti (così come, sul fronte opposto, non fa cenno all'assenza della premeditazione che è un concetto ben diverso da quello di volontarietà);
b)
che i rispettivi vuoti non sono stati certo colmati dalla difesa della Commissione nel corso della procedura orale.
Sottoposta al vostro giudizio, insomma, è la decisione come fu scritta; e allora non v'è dubbio che, se pure limitatamente ad un punto — l'irrilevanza delle circostanze attenuanti — essa sia illegittima per difetto di motivazione.
Se così non fosse, se riteneste il provvedimento del commissario Burke irreprensibile anche sotto questo profilo, al giurista non rimarrebbe che chiedersi per quale scopo il legislatore dello statuto abbia obbligato l'AIPN a sentire il parere di un organo speciale, il cui compito sta nel proporre all'autorità decidente « la sanzione che a suo giudizio (in tedesco: « seiner Auffassung nach ») i fatti addebitati dovrebbero comportare ». E si tratterebbe — temo — di un interrogativo destinato a non avere risposta.
9.
Ritengo infine palesemente infondata la domanda di risarcimento dei danni introdotta dal ricorrente a titolo sussidiario. La responsabilittà disciplinare del signor F., infatti, è pienamente provata e da lui stesso riconosciuta; né il vizio che ho colto nella decisione contro cui egli ricorre rende quest'ultima meno congrua o rectius — oso dirlo — meno giusta. Che tale vizio non comporti alcuna responsabilità dell'Amministrazione mi sembra dunque evidente: « Il diritto — sono parole dell'avvocato generale Trabucchi nella citata causa 46/72 — non ha da essere solo il rimedio delle forme per uccidere la sostanza di una giustizia retributiva ».
La domanda va quindi rigettata.
10.
Per tutte le considerazioni sin qui svolte propongo che, accogliendo parzialmente il ricorso presentato il 6 ottobre 1983 dal signor F. contro la Commissione, la Corte annulli la decisione 7 aprile 1983 in quanto, al fine della determinazione della sanzione, non motiva il dissenso dell'AIPN sul carattere attenuante delle circostanze precisate nel parere motivato della commissione di disciplina. Ogni altra domanda del ricorrente deve essere respinta.
Quanto alle spese, propongo che siano compensate tra le parti ai sensi dell'articolo 70 del regolamento di procedura.