61995CC0088_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
A - Inleiding
1 Aan de gevoegde zaken C-88/95, C-102/95 en C-103/95 liggen drie verzoeken van de Juzgados de lo Social nrs. 1 en 2 de Santiago de Compostela (La Coruña) om een prejudiciële beslissing ten grondslag. In deze procedures gaat het om de toepasselijkheid van sommige bepalingen van verordening (EEG) nr. 1408/71(1) teneinde uit te maken of is voldaan aan de voorwaarden voor het recht op bijstand bij werkloosheid.
2 De feiten van de hoofdgedingen kunnen in zoverre met elkaar worden vergeleken, dat de aanvragers van een Spaanse werkloosheidsbijstand gedurende geruime tijd in de Bondsrepubliek Duitsland respectievelijk Nederland werkzaamheden in loondienst hebben verricht, na hun terugkeer in Spanje reeds werkloosheidsbijstand hebben ontvangen en thans een vervolguitkering met gemengd karakter, die kenmerken van een sociale-bijstandsuitkering vertoont, aanvragen.
De feiten van elk van de zaken zijn als volgt:
3 In zaak C-88/95 gaat het om het recht op werkloosheidsbijstand van de op 13 juni 1938 geboren verzoekster, die gedurende verschillende tijdvakken tussen 1 maart 1966 en 17 februari 1992 in de Bondsrepubliek Duitsland in loondienst werkzaam was en daar gedurende 165 maanden bijdragen aan het sociale-zekerheidsstelsel betaalde. Gedurende haar beroepsleven vervulde zij geen tijdvakken van verzekering bij het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel. Van februari tot en met augustus 1992 ontving zij in de Bondsrepubliek Duitsland nog een werkloosheidsuitkering. In augustus 1992 keerde zij terug naar Spanje, waar zij eerst krachtens artikel 69 van verordening nr. 1408/71 in de periode van 15 augustus 1992 tot en met 14 november 1992 een werkloosheidsuitkering ontving. Vervolgens werd haar voor de periode van 15 december 1992 tot en met 14 juli 1994 recht op werkloosheidsbijstand op grond van het Spaanse recht toegekend, omdat zij gezinslasten kon aantonen. Nadat het recht op deze bijstandsuitkering was uitgeput, vroeg zij werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar aan; het onderhavige geding heeft betrekking op de toekenning van deze bijstand.
4 In zaak C-102/95 gaat het om het recht op werkloosheidsbijstand van de op 12 april 1937 geboren verzoeker, die tussen 1 oktober 1971 en 30 november 1982 in de Bondsrepubliek Duitsland in loondienst werkzaam was en kan aantonen, dat hij gedurende 194 maanden bijdragen aan het sociale-zekerheidsstelsel heeft betaald.(2) Hij staat sinds 5 april 1993 ononderbroken ingeschreven als werkzoekende. Voor het tijdvak van 30 juli 1993 tot en met 29 januari 1995 werd hem voor de maximale duur van 18 maanden de in de Spaanse wetgeving voorziene werkloosheidsbijstand voor teruggekeerde migrerende werknemers toegekend. Reeds op 30 juli 1993 verzocht verzoeker om toekenning en betaling van werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar, die hij thans als vervolguitkering hoopt te ontvangen.
5 In zaak C-103/95 gaat het om het recht op werkloosheidsbijstand van de op 11 januari 1936 geboren verzoeker, die van beroep matroos is. Hij kan aantonen, dat hij in de periode van 20 juli 1961 tot en met 29 mei 1982 gedurende 20 jaar, 10 maanden en 7 dagen bijdragen aan het Nederlandse sociale-zekerheidsstelsel heeft betaald. Hij staat sinds 1 juli 1992 ononderbroken ingeschreven als werkzoekende. Voor het tijdvak van 2 juli 1992 tot en met 1 januari 1994 werd hem de in de Spaanse wetgeving voorziene werkloosheidsbijstand voor teruggekeerde migrerende werknemers toegekend. Hij wenst thans werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar te ontvangen.
6 Alle drie de zaken hebben gemeen, dat de aanvragers geen tijdvakken van premie- of bijdragebetaling aan het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel uit hoofde van arbeid in loondienst kunnen aantonen. Niettemin werd elk van hen op verschillende rechtsgrondslagen een in de Spaanse wetgeving voorziene werkloosheidsbijstand toegekend, terwijl hun de vervolguitkering voor personen ouder dan 52 jaar werd geweigerd. Bij de in geding zijnde werkloosheidsbijstand gaat het om een uitkering met een gemengd karakter.
7 Voor een beter begrip van deze soort van uitkering zij vermeld, dat de bescherming bij werkloosheid naar Spaans recht bestaat uit een op premie- of bijdragebetaling berustende component en een bijstandscomponent. Met de eerste component wordt beoogd, uitkeringen te verstrekken ter vervanging van gederfd loon als gevolg van het verlies van een vorige dienstbetrekking of van arbeidstijdverkorting. Deze uitkeringen worden aangevuld met de bijstandscomponent, die werknemers beoogt te beschermen die in een van de wettelijk omschreven categorieën vallen. Hoewel deze werkloosheidsbijstand als uitkering wordt omschreven en de hoogte van de uitkeringen niet afhankelijk is van de hoogte van een eerder salaris, moet op grond van het Spaanse recht aan bepaalde voorwaarden inzake premie- of bijdragebetaling worden voldaan. Om voor de uitkering in aanmerking te komen moet de belanghebbende niet alleen als werkzoekende zijn ingeschreven, doch ook tijdens zijn beroepsleven gedurende ten minste zes jaar bijdragen voor de werkloosheidsverzekering hebben betaald, en kunnen aantonen dat hij aan alle voorwaarden - met uitzondering van die betreffende de leeftijd - voldoet om aanspraak te kunnen maken op een op premie- of bijdragebetaling berustend ouderdomspensioen in het kader van het stelsel van sociale zekerheid.
8 De verwijzende rechter gaat ervan uit, dat de in de Spaanse wetgeving voorziene werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar een werkloosheidsuitkering in de zin van artikel 67, lid 1, en artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71 is. Hij deelt mee, dat het verwerende Spaanse orgaan weigert, verzoekers werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar toe te kennen, omdat zij "het minimumaantal tijdvakken van premie- of bijdragebetaling dat is vereist om aanspraak te kunnen maken op een ouderdomspensioen in het kader van het stelsel van sociale zekerheid" niet hebben vervuld. Dienaangaande staat voor elk van verzoekers vast, dat hij aangesloten is geweest bij het sociale-zekerheidsstelsel van een andere Lid-Staat (Duitsland en Nederland) en heeft voldaan aan de voorwaarden inzake premie- of bijdragebetaling en wachttijd die in deze stelsels worden gesteld teneinde bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd ten laste van het sociale-zekerheidsstelsel van de betrokken Lid-Staat ouderdomspensioen te kunnen ontvangen. Daaruit kan worden afgeleid, dat het Inem (Instituto Nacional de Empleo) voor het ontstaan van het recht op de in geding zijnde werkloosheidsbijstand als voorwaarde stelt, dat de werknemer die de aanvraag indient te zijner tijd ten laste van het Spaanse stelsel van sociale zekerheid pensioen kan ontvangen.
9 Degene die overeenkomstig de artikelen 45 en volgende van verordening nr. 1408/71 aanspraak op een evenredig pensioen ten laste van het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel kan maken, voldoet weliswaar aan deze voorwaarde. In geval van tijdvakken van minder dan één jaar, die op grond van artikel 48 van verordening nr. 1408/71 in het kader van de Spaanse pensioenverzekering buiten beschouwing dienen te worden gelaten, doet zich hetzelfde dilemma voor als wanneer er helemaal geen bijdragen voor de Spaanse pensioenverzekering zouden zijn betaald.
10 In een uitspraak op de voltallige zitting van 28 februari 1994, waarin het ging om een aanvraag om toekenning van de in geding zijnde werkloosheidsbijstand, besliste het Tribunal Supremo, dat degene die niet is aangesloten bij de Spaanse sociale zekerheid en daaraan geen bijdragen heeft betaald, niet voor de uitkering in aanmerking kan komen. Er kan geen sprake zijn van een verplichting tot betaling van de bijstand, omdat verzoekster in die zaak niet voor een ouderdomsuitkering in Spanje in aanmerking kan komen.
11 De verwijzende rechter betwijfelt, of deze uitlegging verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Hij legt het Hof van Justitie de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voor, waarbij de eerste vraag enkel is gesteld in de verwijzingsbeschikkingen in de zaken C-102/95 en C-103/95, terwijl de tweede, de derde en de vierde vraag in de drie verwijzingsbeschikkingen identiek zijn geformuleerd:
"1) Is de door verzoeker aangevraagde werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar, zoals geregeld in artikel 13, lid 2, van wet nr. 31/84 van 2 augustus 1984, in de versie van Real Decreto Ley nr. 3/89 van 31 maart 1989 (thans artikel 215, lid 3, van Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994), een werkloosheidsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71?
Ingeval vraag 1 bevestigend wordt beantwoord:
2) Moet artikel 67, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 (in de thans geldende versie) dan met betrekking tot de daarin geregelde situatie aldus worden uitgelegd, dat op grond van dit artikel voor de toekenning van werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar, als geregeld in artikel 215, lid 3, van het Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994 tot goedkeuring van de Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (geconsolideerde versie van de algemene wet inzake sociale zekerheid), rekening moet worden gehouden met krachtens de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid, voor zover met de desbetreffende bijdragen wordt voldaan aan alle voorwaarden, met uitzondering van de leeftijd, voor het recht op ouderdomspensioen in een andere Lid-Staat dan die van het bevoegde orgaan?
3) Geldt dit ook, indien de werknemer in Spanje geen of minder dan een jaar bijdragen heeft betaald, voor zover hij in een andere Lid-Staat recht op ouderdomspensioen heeft?
4) Is het in strijd met de artikelen 48, lid 2, en 51 EG-Verdrag, dat migrerende werknemers voor het ontstaan van het recht op werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar moeten aantonen dat zij voldoen aan alle voorwaarden, met uitzondering van de leeftijd, voor het recht op ouderdomspensioen ten laste van het Spaanse stelsel van sociale zekerheid, terwijl degenen die aantonen een dergelijk recht in een andere Lid-Staat te hebben, van toekenning van deze bijstand worden uitgesloten?"
12 Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekers in de hoofdgedingen, de Spaanse regering en de Commissie. In het kader van de juridische beoordeling zal ik op hun opmerkingen terugkomen.
B - Standpuntbepaling
I - De eerste vraag
13 Partijen hebben eenstemmig in overweging gegeven, de eerste vraag bevestigend te beantwoorden.
14 Verzoekers in de hoofdgedingen verwijzen om te beginnen naar artikel 4 van verordening nr. 1408/71, dat de materiële werkingssfeer van de verordening afbakent. Artikel 4, lid 1, volgens hetwelk de verordening van toepassing is op alle wettelijke regelingen betreffende de takken van sociale zekerheid die betrekking hebben op de daarin opgesomde soorten van uitkeringen, noemt onder sub g: "werkloosheidsuitkeringen". Verzoekers zijn voorts van mening, dat de in geding zijnde uitkering valt onder een niet op premie- of bijdragebetaling berustend stelsel van sociale zekerheid in de zin van artikel 4, lid 2 (uiteindelijk is deze kwalificatie evenwel niet doorslaggevend om de uitkering onder de werkingssfeer van de verordening te doen vallen). Verzoekers baseren zich in de eerste plaats op de verklaring van de Spaanse regering(3), waarin deze te kennen geeft, dat de uitkering onder verordening nr. 1408/71 valt. Zij baseren zich verder op de rechtspraak van het Hof, volgens welke een dergelijke verklaring volstaat om de uitkering onder de werkingssfeer van de verordening te doen vallen.(4) Het Hof heeft reeds verklaard, dat de in geding zijnde uitkering onder de werkingssfeer van de verordening valt.(5) De Spaanse wet op haar beurt gaat ervan uit, dat het om een werkloosheidsbijstand met het karakter van steun gaat. Ten slotte leed het voor het Tribunal Supremo(6) geen twijfel, dat de uitkering onder de werkingssfeer van de verordening valt.
15 De Spaanse regering merkt op, dat zij de door haar overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 1408/71 afgegeven verklaring heeft gewijzigd in dier voege, dat er geen twijfel over bestaat, dat verordening nr. 1408/71 op de betrokken werkloosheidsbijstand van toepassing is.(7)
16 De Commissie verwijst naar haar opmerkingen over de kwalificatie van de in geding zijnde uitkering in de gevoegde zaken C-422/93, C-423/93 en C-424/93, waarin zij heeft gepleit voor toepassing van verordening nr. 1408/71. Zij verwijst eveneens naar de conclusie van advocaat-generaal Elmer van 21 februari 1995(8) in deze zaken. Alles bij elkaar genomen is zij ook in het kader van de onderhavige procedure van mening, dat er geen twijfel over bestaat, dat de uitkering onder de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt.
17 Om de door partijen uitvoerig uiteengezette gegronde redenen ben ik eveneens van mening, dat de in geding zijnde bijstandsuitkering onder de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt en daarvan bijvoorbeeld niet als sociale bijstandsuitkering in de zin van artikel 4, lid 4, is uitgesloten.
18 Derhalve geef ik het Hof in overweging, de eerste vraag te beantwoorden als volgt:
"Een werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar als die door verzoekers is aangevraagd, zoals geregeld in artikel 13, lid 2, van wet nr. 31/84 van 2 augustus 1984, in de versie van Real Decreto Ley nr. 3/89 van 31 maart 1989 (thans artikel 215, lid 3, van Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994), moet worden beschouwd als een werkloosheidsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71."
II - De tweede vraag
19 Verzoekers stellen zich met betrekking tot de tweede vraag op het volgende standpunt: uitgaande van de algemene, in de artikelen 48 tot en met 51 van het Verdrag neergelegde idee, dat de migrerende werknemer geen nadeel mag ondervinden van het feit, dat hij zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend, verwijzen zij naar de rechtspraak van het Hof. Op de grondslag van de arresten Ugliola(9), Kaufmann(10), Galati(11), Paraschi(12), Bronzino(13) en Gatto(14) zijn zij van mening, dat het Hof de mogelijkheid heeft geschapen, dat wanneer de wetgeving van een Lid-Staat het ontstaan van het recht op een uitkering afhankelijk stelt van bepaalde feitelijke omstandigheden, hiermee in het kader van deze wetgeving rekening wordt gehouden, ook al hebben zij zich onder de wetgeving van een andere Lid-Staat voorgedaan. Toepassing van dit beginsel betekent, dat de prejudiciële vraag bevestigend moet worden beantwoord.
20 Wanneer dus het recht op de in geding zijnde bijstandsuitkering afhankelijk is van het feit, dat ten tijde van de aanvraag aan alle voorwaarden - met uitzondering van die betreffende de pensioengerechtigde leeftijd - moet zijn voldaan om aanspraak te kunnen maken op een pensioen in het kader van een op premie- of bijdragebetaling berustend sociale-zekerheidsstelsel, kan het niet aangaan, dat dit noodzakelijkerwijs een pensioen naar Spaans recht moet zijn (ongeacht of het daarbij om een volledig of evenredig pensioen in Spanje gaat).
21 Zou men daarentegen - aldus nog steeds verzoekers - een dergelijke beperking willen aannemen, dan valt niet in te zien, waarom de Spaanse wetgever, ondanks twee wijzigingen van de toepasselijke grondslag van de aanspraak(15), nimmer de toevoeging "Spaans" heeft ingevoerd. Bovendien kan niet worden aanvaard, dat een Lid-Staat eenzijdig een dergelijke beperking van het vrij verkeer invoert. Ten slotte komt een dergelijke beperking neer op een met het gemeenschapsrecht onverenigbare territorialiteitsclausule.(16)
22 De Spaanse regering werpt om te beginnen een prealabele vraag met twee varianten op. De communautaire cooerdinatievoorschriften lieten verschillende sociale-zekerheidsstelsels bestaan met verschillende uitkeringen ten laste van verschillende organen, hetzij enkel op grond van het nationale recht, hetzij op grond van de aanvulling van het nationale recht door het gemeenschapsrecht. Om op grond van een nationale wetgeving aanspraak op een uitkering te maken, dient men te beschikken over een minimumgrondslag overeenkomstig het nationale recht van deze staat. Deze minimumgrondslag dient te zijn gebaseerd op premie- en bijdragebetaling en tijdvakken van verzekering of van arbeid in het kader van deze wetgeving. Slechts op deze voorwaarde kan het nationale recht door het gemeenschapsrecht worden aangevuld.
23 Verzoekers in de hoofdgedingen zijn evenwel nimmer aangesloten geweest bij de Spaanse sociale zekerheid en hebben daaraan nimmer bijdragen betaald. Onder deze omstandigheden kunnen tijdvakken van premie- of bijdragebetaling in Spanje niet worden aangevuld met in een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken, om de eenvoudige reden dat eerstgenoemde tijdvakken niet bestaan.
24 Tegen deze achtergrond dient artikel 67, lid 3, van verordening nr. 1408/71 te worden gezien. Volgens deze bepaling kan de in lid 1 bedoelde samentelling van tijdvakken van verzekering of van arbeid enkel plaatsvinden, wanneer de betrokkene laatstelijk tijdvakken van verzekering of tijdvakken van arbeid heeft vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkering wordt aangevraagd. Geen van verzoekers in de onderhavige gedingen heeft bijdragen aan de Spaanse sociale zekerheid betaald of, laatstelijk dan wel eerder, tijdvakken van verzekering respectievelijk arbeid in Spanje vervuld.
25 Op grond hiervan concludeert de Spaanse regering, dat toekenning van de uitkering aan verzoekers in strijd zou zijn met de doelstelling van artikel 67 van verordening nr. 1408/71. Artikel 67 verzet zich er dus tegen, dat rekening wordt gehouden met in een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid,
- wanneer de aanvrager geen bijdragen heeft betaald en geen tijdvakken van verzekering of van arbeid heeft vervuld in de Lid-Staat waar de uitkering wordt aangevraagd;
- wanneer de aanvrager zijn laatste tijdvak van verzekering niet vervuld of zijn laatste bijdrage niet betaald heeft krachtens de wettelijke regeling van deze Lid-Staat.
26 Na dit tussenresultaat behoeft de tweede vraag(17) volgens de Spaanse regering niet meer te worden beantwoord, zodat haar verdere opmerkingen van zuiver hypothetische aard zijn.
27 In casu gaat het niet alleen om erkenning van tijdvakken van verzekering teneinde werkloosheidsbijstand te ontvangen. Het gaat er veeleer om, dat het in het kader van een andere wettelijke regeling verkregen vooruitzicht op een pensioen wordt erkend. Een dergelijke oplossing gaat met verschillende problemen gepaard:
- zij kan hoe dan ook niet op artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 worden gebaseerd, omdat zij de werkingssfeer van deze bepaling te buiten gaat;
- een andere moeilijkheid is, dat de bevoegde instantie van een Lid-Staat het bestaan van een pensioenaanspraak moet beoordelen in het kader van een andere wettelijke regeling, hetgeen in strijd is met het in artikel 13 van verordening nr. 1408/71 neergelegde beginsel, dat slechts de wetgeving van één enkele Lid-Staat van toepassing is;
- een laatste moeilijkheid is, dat het recht op werkloosheidsbijstand niet afhankelijk is gesteld van het vooruitzicht op wat voor pensioen dan ook, doch van het vooruitzicht op een op premie- of bijdragebetaling berustend pensioen in het kader van het stelsel van sociale zekerheid.
28 Tot besluit brengt de Spaanse regering in herinnering, dat de doorlatendheid van de stelsels kunstmatige aanspraken in het leven roept. Het kan niet zo zijn, dat elke willekeurige werknemer die de leeftijd van 52 jaar heeft bereikt en die krachtens de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat een vooruitzicht op een pensioen heeft verworven, zich naar Spanje kan begeven om daar werkloosheidsbijstand te ontvangen zonder ooit bijdragen aan het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel te hebben betaald.
29 Volgens de Commissie moet artikel 67 van verordening nr. 1408/71 in zijn geheel worden uitgelegd. Het is van fundamenteel belang om na te gaan, of artikel 67 van de verordening eigenlijk wel op de onderhavige zaken kan worden toegepast. Het komt er inzonderheid op aan, of aan het in artikel 67, lid 3, genoemde criterium "laatstelijk vervulde tijdvakken van verzekering" wordt voldaan. Uitgangspunt dient te zijn, dat verzoekers geen tijdvakken van arbeid in Spanje hebben vervuld. Niettemin hebben zij alle drie gedurende de periode waarin zij in Spanje werkloosheidsbijstand ontvingen, aan verschillende takken van sociale zekerheid, dat wil zeggen aan de ziekteverzekering en het stelsel van gezinsbijslagen, bijdragen betaald.
30 Wat de tak van sociale zekerheid betreft waaraan bijdragen worden betaald, verwijst de Commissie naar het arrest Warmerdam-Steggerda(18), ten betoge dat het zonder belang is, dat tijdvakken van verzekering in dezelfde tak van sociale zekerheid kunnen worden aangetoond. Derhalve kan de omstandigheid, dat verzoekers geen bijdragen aan de Spaanse werkloosheidsverzekering hebben betaald, er niet aan in de weg staan, dat rekening wordt gehouden met in andere Lid-Staten vervulde tijdvakken van premie- of bijdragebetaling aan de werkloosheidsverzekering.
31 Of aan de voorwaarde van artikel 67, lid 3, van de verordening is voldaan, staat ter beoordeling van de verwijzende rechter. Zo ja, dan staat niets in de weg aan de samentelling van tijdvakken van verzekering in de zin van artikel 67, lid 1. De Commissie pleit er derhalve voor, de tweede vraag bevestigend te beantwoorden.
32 De vraagstelling en de context van de tweede vraag doen het vermoeden ontstaan, dat het Hof wordt verzocht om een antwoord op de vraag, of aan de voorwaarde voor het ontstaan van de aanspraak op de werkloosheidsbijstand naar Spaans recht voor personen ouder dan 52 jaar, te weten dat alle criteria - met uitzondering van dat betreffende de leeftijd - voor een ouderdomspensioen in het kader van het stelsel van sociale zekerheid moeten zijn vervuld (vooruitzicht op een pensioen), kan worden voldaan wanneer de betrokkene een vooruitzicht op een pensioen in het kader van de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat heeft verworven.
33 Van de voorwaarden voor het ontstaan van het recht op de in geding zijnde werkloosheidsbijstand hebben er twee betrekking op premie- of bijdragebetaling, waarbij artikel 67, lid 1, van de verordening in voorkomend geval een rol zou kunnen spelen. In de eerste plaats dienen tijdens het beroepsleven gedurende zes jaar bijdragen voor de werkloosheidsverzekering te zijn betaald. In de tweede plaats moet er sprake zijn van een vooruitzicht op een later pensioen.
34 Uit de opmerkingen van de Commissie komt naar voren, dat zij zich op alle punten op het eerste van beide criteria beroept. Dit lijkt evenwel, gezien de uiteenzettingen van de verwijzende rechter en van de andere partijen bij de procedure, voor de Spaanse autoriteiten en rechterlijke instanties geen probleem op te leveren. De Spaanse wetgeving vereist niet, dat de tijdvakken van premie- of bijdragebetaling zijn vervuld gedurende de zes jaar die onmiddellijk aan de indiening van de aanvraag voorafgaan. Aangezien het criterium dat zes jaar lang bijdragen voor de werkloosheidsverzekering moeten zijn betaald, in de procedures in de hoofdgedingen kennelijk geen probleem heeft opgeleverd, ga ik ervan uit, dat dit criterium overeenkomstig het gemeenschapsrecht ook wordt vervuld, wanneer de tijdvakken zijn vervuld in het kader van de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat.
35 Derhalve richt het onderzoek zich op het tweede criterium, dat van het vooruitzicht op een pensioen. Ook de Spaanse regering acht dit criterium doorslaggevend.
36 Mijns inziens dient eerst de prealabele vraag te worden gesteld, of artikel 67 van verordening nr. 1408/71 in de onderhavige context van toepassing is, alvorens na te gaan, welke feitelijke elementen in voorkomend geval via deze bepaling in de Spaanse wetgeving moeten worden erkend. Het is tekenend, dat verzoekers in hun opmerkingen over de tweede vraag geen gewag maken van artikel 67 van de verordening. Zowel in haar schriftelijke opmerkingen als in haar mondelinge opmerkingen ter terechtzitting acht de Commissie de toepassing van artikel 67 op de in geding zijnde feiten problematisch. De Spaanse regering ten slotte is van mening, dat artikel 67 in de weg staat aan het door verzoekers gewenste resultaat. De eventuele inaanmerkingneming van een in een andere Lid-Staat verkregen vooruitzicht op een pensioen, valt buiten de werkingssfeer van artikel 67 van de verordening.
37 Uitgangspunt dient de plaats van artikel 67 in verordening nr. 1408/71 te zijn. Het is de eerste bepaling van hoofdstuk 6, "Werkloosheid"(19), van de verordening. Artikel 67 is een van de grondslagen voor de toegang tot een werkloosheidsuitkering. Ingevolge artikel 67 dient rekening te worden gehouden met in een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering(20) respectievelijk arbeid(21), voor zover deze van invloed zijn op het verkrijgen van het recht op werkloosheidsbijstand. De verbinding met de bevoegde staat wordt gelegd door artikel 67, lid 3, waarin wordt bepaald, dat de betrokkene laatstelijk tijdvakken van verzekering of tijdvakken van arbeid moet hebben vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkering wordt aangevraagd.
38 Niet ontkend kan worden, dat het element "laatstelijk" bij de toegang tot de werkloosheidsuitkering in de casusposities van de hoofdgedingen geen rol meer speelt. Alle drie de verzoekers hebben enkel op grond van de Spaanse nationale wetgeving werkloosheidsuitkeringen ontvangen. Voor het ontstaan van het recht op deze uitkeringen behoeft de nationale grondslag hiervan niet te worden "aangevuld" door het gemeenschapsrecht. Alle drie de verzoekers vallen reeds sinds enige tijd onder het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel en ontvangen werkloosheidsuitkeringen. Het is derhalve zeer de vraag, of artikel 67 van de verordening aan bod kan komen wanneer aanspraak wordt gemaakt op een vervolguitkering, die kenmerken van een sociale-bijstandsuitkering op de leeftijd van vervroegde pensionering vertoont.
39 Aan het betoog van de Commissie, die kennelijk ervan uitgaat, dat artikel 67 van de verordening van toepassing is, en daarbij de hindernis van lid 3 weet te nemen door rekening te houden met tijdvakken van verzekering die verzoekers hebben vervuld gedurende tijdvakken waarin zij onder de Spaanse sociale zekerheid vielen, ligt dan ook ten grondslag, dat verzoekers reeds tevoren toegang tot uitkeringen uit hoofde van de Spaanse werkloosheidsverzekering hadden gekregen.
40 Voor de benadering van de Commissie pleit, dat zij duidelijk en transparant is. Het Hof heeft in het arrest Warmerdam-Steggerda(22) inderdaad beslist, dat artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 voor de samentelling van in een Lid-Staat vervulde tijdvakken van arbeid door het bevoegde orgaan van een andere Lid-Staat niet de voorwaarde stelt, dat die tijdvakken door de wettelijke regeling waaronder zij zijn vervuld, worden aangemerkt als tijdvakken van verzekering voor dezelfde tak van sociale zekerheid.
41 In tegenstelling tot de zaken waarin thans uitspraak moet worden gedaan, werd de indiening van de aanvraag in de zaak Warmerdam-Steggerda inderdaad voorafgegaan door tijdvakken van beroepswerkzaamheid. Derhalve ging het in die zaak om de toegang tot de werkloosheidsuitkering. Er dient rekening te worden gehouden met het feitelijke element van het voorafgaande tijdvak van arbeid als voorwaarde voor het ontstaan van het recht in het kader van een andere nationale wetgeving op grond waarvan de werkloosheidsbijstand werd aangevraagd.
42 De Commissie heeft gelijk, wanneer zij stelt dat onder "tijdvakken van verzekering" in artikel 67, lid 3, van de verordening niet noodzakelijkerwijs "tijdvakken van verzekering in het kader van de werkloosheidsverzekering" moeten worden verstaan. In artikel 1 van verordening nr. 1408/71, waarin de in de verordening gebruikte begrippen op algemene wijze worden gedefinieerd, heet het sub r: "worden onder $tijdvakken van verzekering' verstaan de tijdvakken van premie- of bijdragebetaling, van arbeid of van anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden welke als zodanig worden omschreven of aangemerkt ingevolge de wetgeving waaronder zij zijn vervuld, of geacht worden te zijn vervuld, alsmede alle met deze tijdvakken gelijkgestelde tijdvakken, voor zover zij als zodanig door deze wetgeving zijn erkend".
43 Ondanks deze algemene definitie dienen de plaats en de strekking van het begrip "tijdvakken van verzekering" in artikel 67, lid 3, van de verordening niet over het hoofd te worden gezien. Wil men daaruit niet noodzakelijkerwijs afleiden, dat het gaat om "tijdvakken van verzekering in het kader van de werkloosheidsverzekering", dan moeten de tijdvakken van verzekering in een sociale-zekerheidsstelsel van een Lid-Staat in de ruimste zin ook dienen ter bescherming tegen het risico van werkloosheid.
44 Indien dit criterium wordt toegepast op de tijdvakken van verzekering die in de hoofdgedingen in het kader van het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel zijn vervuld, dan blijkt dat zij niet aan het aldus omschreven doel beantwoorden. Zo de bijdragen die door het Instituto Nacional de Empleo in verband met de toekenning van werkloosheidsbijstand aan de ziekteverzekering en het stelsel van gezinsbijslagen zijn betaald, als tijdvakken van verzekering in de zin van de betrokken bepaling zouden worden aangemerkt, dan zou de paradoxale situatie ontstaan, dat de toekenning van de uitkering op zich het recht op dezelfde soort van uitkering zou doen ontstaan.(23) Op grond van vorenstaande overwegingen betwijfel ik op zijn minst, of de door de Commissie voorgestelde oplossing navolging verdient.
45 Mijns inziens moeten wij hier pas op de plaats maken en nog eens in herinnering brengen waarom het in de onderhavige procedures eigenlijk gaat. Het gaat niet om de samentelling van eerdere tijdvakken van verzekering in het kader van een willekeurige werkloosheidsverzekering van een Lid-Staat (de vereiste zes jaar bijdragebetaling worden blijkbaar - ook al zijn zij onder de wetgeving van een andere Lid-Staat vervuld - erkend). Het gaat evenmin om de samentelling van tijdvakken van verzekering of van arbeid voor de toegang tot de werkloosheidsverzekering. Het gaat hooguit om de samentelling van tijdvakken van verzekering voor het ontstaan van een pensioenrecht.
46 Voor het ontstaan en de berekening van pensioenrechten onder het gemeenschapsrecht gelden evenwel de voorschriften van hoofdstuk 3, "Ouderdom en overlijden (pensioenen)"(24), van verordening nr. 1408/71. Artikel 45 regelt inzonderheid de inaanmerkingneming van tijdvakken van verzekering. Artikel 67 van de verordening ziet derhalve niet op de samentelling van tijdvakken van verzekering voor het verkrijgen van een pensioenrecht. Om die reden behoeft mijns inziens uiteindelijk niet te worden nagegaan, of, zoals de Commissie voorstelt, de bijdragen die in verband met de toekenning van werkloosheidsbijstand aan andere takken van sociale zekerheid zijn betaald, als tijdvakken van verzekering in de zin van artikel 67, lid 3, moeten worden erkend. Hierdoor wordt bovendien een aanvaring voorkomen met het door de Spaanse regering ingenomen standpunt, dat artikel 67 in de weg staat aan de erkenning van een in een andere Lid-Staat bestaand vooruitzicht op een pensioen.
47 In de onderhavige context behoeft niet te worden nagegaan, of en hoe een vooruitzicht op een pensioen ontstaat, doch of het feit, dat volgens een nationale wetgeving aan dit criterium is voldaan, krachtens het gemeenschapsrecht het recht op een werkloosheidsuitkering in het kader van een andere nationale wetgeving kan doen ontstaan.
48 De nadruk die wordt gelegd op het element "vooruitzicht op een pensioen" is in overeenstemming met de doelstelling van de aangevraagde Spaanse uitkering, zoals die in de procedure is uiteengezet. De werkloosheidsbijstand met het karakter van steun is bedoeld om in economisch opzicht bestaanszekerheid te verschaffen aan een categorie personen die, gezien hun leeftijd, slechts een geringe kans hebben om weer in het arbeidsproces terug te keren, doch die evenwel gedurende geruime tijd aan het stelsel van sociale zekerheid onderworpen werkzaamheden in loondienst hebben verricht en de pensioengerechtigde leeftijd nog niet hebben bereikt. Het vooruitzicht op een pensioen als voorwaarde voor het ontstaan van het recht is van zo'n groot belang, omdat men er zeker van wil zijn, dat het om een overgangsregeling gaat, die haar betekenis verliest zodra de pensioengerechtigde leeftijd wordt bereikt. Vanuit dit oogpunt bekeken is de oorsprong van de uitkeringen waarop bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd aanspraak kan worden gemaakt, irrelevant.
49 Zo de Spaanse wetgeving niet kan worden geacht via artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 het element van een in een andere Lid-Staat verkregen vooruitzicht op een pensioen, te bevatten, is het de vraag, of en, in voorkomend geval, op welke grondslag niettemin een gemeenschapsrechtelijke verplichting bestaat om deze in een of meer andere Lid-Staten verworven rechtspositie te erkennen.
50 Ter zake van de werkingssfeer van de bepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers bestaat er een rijk geschakeerde rechtspraak met betrekking tot de erkenning van in een andere Lid-Staat ingetreden omstandigheden feitelijk of rechtens. Zij heeft voornamelijk betrekking op de bepalingen inzake de verschillende takken van sociale zekerheid. In het reeds hiervoor genoemde arrest Warmerdam-Steggerda(25) ging het om de erkenning van daadwerkelijke tijdvakken van arbeid, waaraan in een andere Lid-Staat juridische consequenties werden verbonden met het oog op het verkrijgen van werkloosheidsbijstand.
51 De arresten Bronzino(26) en Gatto(27) hadden betrekking op de voorwaarden voor het verkrijgen van gezinsbijslagen. Een voorwaarde voor het ontstaan van het recht op "Kindergeld" naar Duits recht voor werkloze kinderen ten laste was, dat zij als werkzoekenden stonden ingeschreven. Volgens de rechtspraak van het Hof kan aan deze voorwaarde ook worden voldaan onder een andere nationale wetgeving dan die welke geldt voor de toekenning van de uitkering. Om gezinsbijslagen ging het ook in het in een niet-nakomingsprocedure tegen het Groothertogdom Luxemburg gewezen arrest(28), waarin het Hof heeft vastgesteld, dat een woonplaatsvereiste in strijd is met het gemeenschapsrecht.
52 Ter zake van de voorwaarden voor de toegang tot een invaliditeitspensioen(29) achtte het Hof het onverenigbaar met het gemeenschapsrecht, dat alleen maar rekening wordt gehouden met feiten en omstandigheden die de referentieperiode kunnen verlengen, wanneer zij zich hebben voorgedaan in de staat van arbeid en niet wanneer zij zich hebben voorgedaan in het land van herkomst van de migrerende werknemer. Het Hof overwoog met betrekking tot de in die zaak in geding zijnde regeling:
"Weliswaar is deze regeling formeel van toepassing op iedere werknemer uit de Gemeenschap en kan zij dus leiden tot verlenging van zijn referentieperiode, doch voor zover die verlenging niet mogelijk is wanneer feiten of omstandigheden als die welke tot verlenging kunnen leiden, zich in een andere Lid-Staat voordoen, kan zij aanzienlijk nadeliger uitvallen voor migrerende werknemers, aangezien het vooral deze laatste zijn die, met name bij ziekte of werkloosheid, geneigd zijn naar hun land van herkomst terug te keren.
Een dergelijke wettelijke regeling heeft dus tot gevolg, dat migrerende werknemers ervan worden weerhouden hun recht van vrij verkeer uit te oefenen."(30)
53 Om invaliditeitsuitkeringen ging het eveneens in het arrest Moscato(31), dat betrekking had op de vraag, of voor het ontstaan van het recht een beroep kon worden gedaan op in een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering. Deze zaak is dus vergelijkbaar met die waarover hier uitspraak moet worden gedaan. In de zaak Moscato besliste het Hof, dat "wanneer de toepasselijke wettelijke regeling van een Lid-Staat de toekenning van invaliditeitsuitkeringen in het bijzonder afhankelijk stelt van de voorwaarde, dat de gezondheidstoestand van de werknemer op het tijdstip van aansluiting bij het door die regeling ingevoerde stelsel niet op korte termijn het intreden van zijn arbeidsongeschiktheid met daaropvolgende invaliditeit deed verwachten, het bevoegde orgaan eveneens rekening dient te houden met de door de betrokkene krachtens de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van aansluiting, alsof deze tijdvakken krachtens de door dat orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld".(32)
54 Een volstrekt vergelijkbaar arrest wees het Hof in de zaak Klaus(33), waarin het ging om de toekenning van uitkeringen wegens ziekte. Het Hof besliste, dat "wanneer de toepasselijke wettelijke regeling van een Lid-Staat de toekenning van uitkeringen wegens ziekte afhankelijk stelt van de voorwaarde, dat de ongeschiktheid tot werken van de verzekerde niet reeds bestond op het tijdstip van zijn aansluiting bij het door die regeling ingevoerde stelsel, het bevoegde orgaan eveneens rekening dient te houden met de door de betrokkene krachtens de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van aansluiting, alsof deze tijdvakken krachtens de door dat orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld".(34)
55 Tot besluit van deze korte analyse van de rechtspraak noem ik het arrest Vougioukas(35), waarin het ging om de inaanmerkingneming van daadwerkelijk onder een andere nationale wetgeving vervulde tijdvakken van arbeid, die aan bepaalde wettelijke voorwaarden moesten voldoen om te kunnen worden meegerekend voor het verkrijgen van een vooruitzicht op een pensioen. Het Hof besliste: "De artikelen 48 en 51 EG-Verdrag moeten aldus worden uitgelegd, dat zij zich ertegen verzetten, dat tijdvakken van arbeid die iemand voor wie een bijzondere regeling voor ambtenaren of met hen gelijkgestelden geldt (...), in openbare ziekenhuizen in een andere Lid-Staat heeft vervuld, niet in aanmerking worden genomen voor het verkrijgen van het recht op pensioen, terwijl de nationale wettelijke regeling inaanmerkingneming van dergelijke tijdvakken wel toestaat wanneer zij in soortgelijke instellingen op het nationale grondgebied zijn vervuld."(36)
56 In artikel 51 EG-Verdrag - dat de rechtsgrondslag van verordening nr. 1408/71 vormt - is een minimumvoorwaarde opgenomen voor de maatregelen die op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers, te weten dat wordt gewaarborgd, dat "met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen alsmede voor de berekening daarvan, al die tijdvakken worden bijeengeteld welke door de verschillende nationale wetgevingen in aanmerking worden genomen". Deze idee, die als een rode draad door verordening nr. 1408/71 loopt, vindt ook in artikel 67, lid 1, haar neerslag. Zelfs wanneer artikel 67, lid 1, van de verordening om de hierboven uiteengezette redenen niet rechtstreeks toepasselijk is, kan een werknemer mijns inziens rechtstreeks een beroep doen op het in artikel 51 van het Verdrag neergelegde beginsel.
57 Indien het onder verwijzing naar artikel 67, lid 3, van verordening nr. 1408/71 onmogelijk zou worden gemaakt een beroep op dit beginsel te doen
- waarbij het om de hierboven genoemde redenen niet meer gaat om een geval dat onder de materiële werkingssfeer van artikel 67 valt -, zou dit betekenen, dat verordening nr. 1408/71 in haar tegendeel komt te verkeren. Nog meer obstakels opwerpen voor de toegang tot sociale-zekerheidsuitkeringen, is niet in overeenstemming met de ratio legis van artikel 67 en de doelstellingen van verordening nr. 1408/71.
58 Derhalve zijn de bevoegde instanties van een Lid-Staat mijns inziens op grond van artikel 51 EG-Verdrag verplicht, het daadwerkelijk verkregen vooruitzicht op een pensioen in aanmerking te nemen.
59 De Spaanse regering heeft terecht opgemerkt, dat er sprake moet zijn van een rechtsband met het sociale-zekerheidsstelsel van de Lid-Staat op grond waarvan uitkeringen kunnen worden aangevraagd. Volgens haar kan het niet zo zijn, dat eenieder die krachtens de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat een vooruitzicht op een pensioen heeft verworven, zich naar Spanje kan begeven om daar tot het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar te ontvangen. Hierin moet haar gelijk worden gegeven. Bij de onderhavige problematiek gaat het evenwel niet om dergelijke gevallen. In elk van de hoofdgedingen bestaat de toegang tot het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel uitsluitend uit hoofde van de nationale wetgeving. Er is dus sprake van aanknoping bij het Spaanse recht, zonder dat het gemeenschapsrecht daaraan te pas moet komen. Dat de betrokkenen tevoren werkloosheidsuitkeringen zijn toegekend, hetzij in hun hoedanigheid van teruggekeerde migrerende werknemers, hetzij als werknemers die gezinslasten kunnen aantonen, dient als gemeenschapsrechtelijk relevant feit te worden aangemerkt.
60 De andere tegenwerping van de Spaanse regering, dat de erkenning van vooruitzichten op een pensioen uit hoofde van wettelijke regelingen van andere Lid-Staten de Spaanse autoriteiten zou verplichten, over het bestaan van een dergelijke rechtspositie te oordelen, is slechts tot op zekere hoogte juist. Vaststaat dat de aanvrager zijn hoedanigheid van rechthebbende in het kader van het sociale-zekerheidsstelsel van een andere Lid-Staat zou moeten kunnen aantonen.
61 Dat de bevoegde instanties van verschillende Lid-Staten in het kader van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 samenwerken, is genoegzaam bekend, ongeacht of dit geschied door de invoering van formele informatieprocedures dan wel door de uitgifte van uniforme communautaire formulieren. Op het gebied van de toekenning van pensioenen dient er overeenkomstig artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1408/71 in beginsel van te worden uitgegaan, dat ten tijde van het verzoek tot vaststelling van de uitkering uit hoofde van de wettelijke regeling van een Lid-Staat, met betrekking tot alle wetgevingen waaraan de rechthebbende onderworpen is geweest, moet worden overgegaan tot vaststelling van de uitkering. Voor deze vaststelling is noodzakelijkerwijs een informatieprocedure tussen de verschillende organen vereist. Ten behoeve van de vaststelling van de pensioenen zijn gedetailleerde regels van deze procedure neergelegd in de artikelen 36 en 41 tot en met 43 van verordening (EEG) nr. 574/72.(37)
62 Het bevoegde Spaanse orgaan behoeft dus in het geheel niet te oordelen over het bestaan van een vooruitzicht op een pensioen in het kader van de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat, doch zou aanknopend bij de genoemde samenwerkingsmogelijkheden rekening kunnen houden met de door het bevoegde orgaan van een andere Lid-Staat verstrekte gegevens.
63 Ten slotte moet eveneens de tegenwerping van de hand worden gewezen, dat het een probleem is, dat niet een willekeurig vooruitzicht op een pensioen wordt verlangd, doch dat slechts aanspraak wordt gemaakt op een toekomstig op premie- of bijdragebetaling berustend pensioen in het kader van het stelsel van sociale zekerheid. Mijns inziens werpt dit criterium geen obstakels op. De hiervoor genoemde geïnstitutionaliseerde informatieprocedures zijn immers juist van toepassing in het kader van de samenwerking tussen de sociale-zekerheidsstelsels van verschillende Lid-Staten. Dat enkel rekening wordt gehouden met een vooruitzicht op een pensioen wanneer dit is verworven in het kader van de pensioenverzekering als tak van de sociale zekerheid, is alles bij elkaar genomen een vereenvoudiging.
64 Mijn voorlopige conclusie is, dat het gemeenschapsrecht, zo niet rechtstreeks via artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71, dan toch op grond van artikel 51 van het Verdrag, verplicht om een in een andere Lid-Staat verkregen vooruitzicht op een pensioen in aanmerking te nemen.
65 Derhalve geef ik in overweging, de tweede vraag te beantwoorden als volgt:
"Voor de toekenning van werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar, als geregeld in artikel 215, lid 3, van het Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994 tot goedkeuring van de Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (geconsolideerde versie van de algemene wet inzake sociale zekerheid), dient het bevoegde orgaan rekening te houden met in een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken, voor zover met deze tijdvakken van premie- of bijdragebetaling wordt voldaan aan alle voorwaarden, met uitzondering van de leeftijd, voor het recht op ouderdomspensioen in een andere Lid-Staat."
III - De derde vraag
66 Bij de derde vraag gaat het om het belang van de omstandigheid, dat de aanvrager van de in geding zijnde bijstandsuitkering geen aanspraak op een pensioen, zelfs niet op een evenredig pensioen, uit hoofde van de Spaanse wettelijke regeling kan aantonen. Dienaangaande verwijst de nationale rechter impliciet naar de gemeenschapsrechtelijke bepalingen inzake de vaststelling en berekening van uitkeringen bij ouderdom, wanneer de betrokkene aan de wetgevingen van verschillende Lid-Staten onderworpen is geweest. De zinsnede "minder dan een jaar bijdragen" moet worden opgevat als een verwijzing naar artikel 48 van verordening nr. 1408/71, waarvan lid 1 bepaalt, dat een orgaan niet verplicht is uitkeringen toe te kennen krachtens tijdvakken vervuld onder de door dit orgaan toegepaste wetgeving, indien de duur van deze tijdvakken minder dan één jaar bedraagt en, uitsluitend rekening houdende met deze tijdvakken, geen enkel recht op uitkeringen krachtens die wetgeving bestaat, zodat zelfs bij onder de verplichte verzekering vallende beroepswerkzaamheden in Spanje van minder dan één jaar, ervan moet worden uitgegaan, dat geen vooruitzicht op een pensioen uit hoofde van de Spaanse wetgeving is ontstaan.
67 Een centrale plaats in verzoekers' opmerkingen over de derde prejudiciële vraag wordt ingenomen door de differentiatie, dat het geding handelt over de toekenning van werkloosheidsbijstand en dat er derhalve geen ruimte is voor toepassing van artikel 48 van verordening nr. 1408/71, dat uitsluitend betrekking heeft op de berekening van ouderdomspensioenen. Dit argument wordt ondersteund door verwijzing naar het arrest Ventura.(38)
68 Voorts betogen verzoekers dat, zo men in het kader van de toekenning van de in geding zijnde werkloosheidsbijstand zou willen verlangen, dat een vooruitzicht op een pensioen uit hoofde van de Spaanse wetgeving - zij het ook slechts een evenredig pensioen - bestaat voor tijdvakken van arbeid in Spanje van meer dan één jaar, zulks dan gelijk zou staan met de invoering van een aanvullende voorwaarde voor het recht op de bijstand, die als zodanig niet uit het vigerende recht kan worden afgeleid.
69 De Spaanse regering betwijfelt, dat artikel 48 van verordening nr. 1408/71 niet in het kader van hoofdstuk 6, "Werkloosheid", kan worden toegepast. In het arrest Ventura ging het om wezenpensioenen, hetgeen niets gemeen heeft met de onderhavige zaak. Derhalve staat niets in de weg aan toepassing van artikel 48 in het kader van de werkingssfeer van artikel 67 van de verordening, voor zover het gaat om de voorwaarde voor toegang tot het recht op pensioen.
70 De Commissie daarentegen is vastberaden de mening toegedaan, dat het arrest Ventura mutatis mutandis toepassing dient te vinden, zodat er in de onderhavige zaak geen rekening kan worden gehouden met artikel 48.
71 Zoals reeds kan worden afgeleid uit de uiteenzettingen met betrekking tot de tweede vraag, kunnen de bepalingen inzake het ontstaan van pensioenrechten in het kader van artikel 67 van de verordening eigenlijk alleen maar een rol spelen, voor zover de toepassing ervan tot het positieve resultaat leidt, dat een vooruitzicht op een pensioen gerechtvaardigd is. Deze hoedanigheid van rechthebbende is immers een van de voorwaarden voor het recht op de in geding zijnde werkloosheidsbijstand.
72 Per slot van rekening gaat het ook bij de derde vraag om het reeds bij de bespreking van de tweede vraag genoemde vraagstuk, of het Spaanse recht zich ertoe kan beperken, enkel een in het kader van het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel verkregen vooruitzicht op een pensioen als grondslag voor het recht op de uitkering te erkennen. Dat deze benadering te restrictief is, vloeit reeds voort uit de standpuntbepaling met betrekking tot de tweede vraag. Daarbij is het zonder belang, of in Spanje geen of minder dan een jaar bijdragen zijn betaald, omdat het resultaat hetzelfde is: het ontbreken van welke toekomstige rechten dan ook jegens de Spaanse pensioenverzekering.
73 De vraag handelt niet over het aspect dat evenwel van wezenlijk belang is voor de gevolgen van het antwoord op de vraag, te weten dat er op de een of andere manier toegang tot Spaanse sociale-zekerheidsuitkeringen moet bestaan, ook al is dit niet noodzakelijkerwijs door middel van betaling van bijdragen voor de pensioenverzekering.
74 Derhalve geef ik in overweging, de derde vraag te beantwoorden als volgt:
"Bestaat er toegang tot Spaanse sociale-zekerheidsuitkeringen, hetzij zuiver op grond van het nationale recht, hetzij ingevolge het gemeenschapsrecht, dan is het bevoegde orgaan verplicht, het recht op ouderdomspensioen in een andere Lid-Staat in aanmerking te nemen, ook al heeft de werknemer in Spanje geen of minder dan een jaar bijdragen betaald."
IV - De vierde vraag
75 Verzoekers stellen om te beginnen voor, de formulering van de vraag(39) te preciseren. De zinsnede "terwijl degenen die aantonen een dergelijk recht in een andere Lid-Staat te hebben, van toekenning van deze bijstand worden uitgesloten" zou moeten worden aangevuld met "zonder daarbij een recht op grond van de Spaanse wettelijke regeling te hebben". Dit motiveren zij door te stellen, dat altijd heeft vastgestaan, dat werknemers die een vooruitzicht op een pensioen in een andere Lid-Staat hebben verworven en daarbij eveneens gedurende ten minste één jaar premieplichtige tijdvakken van arbeid in Spanje hebben vervuld, voor de in geding zijnde werkloosheidsbijstand in aanmerking kunnen komen.
76 Naast de voorwaarde, dat er vooruitzicht op een op zijn minst evenredig Spaans pensioen moet bestaan, hebben de bevoegde instanties volgens hen ook telkens als voorwaarde gesteld, dat gedurende 180 maanden bijdragen zijn betaald, ongeacht of de werknemer die de aanvraag indient reeds in een andere Lid-Staat een vooruitzicht op een pensioen heeft.
77 Verzoekers' opmerkingen over de vierde vraag sluiten grotendeels aan bij die over de tweede vraag. Alles bij elkaar genomen geven zij in overweging, de vierde vraag bevestigend te beantwoorden. Een restrictieve uitlegging van de Spaanse wet zou in strijd zijn met de artikelen 48, lid 2, en 51 van het Verdrag, alsmede met de rechtspraak ter zake. Indien als voorwaarde voor het recht enkel een vooruitzicht op een Spaans pensioen zou volstaan, zou dit een met het gemeenschapsrecht strijdige discriminatie en tegelijkertijd een beperking van het vrije verkeer zijn.
78 Voor het antwoord op de vierde vraag verwijst de Spaanse regering uitdrukkelijk naar haar opmerkingen betreffende de tweede vraag. Om de in geding zijnde werkloosheidsbijstand uit hoofde van de Spaanse wettelijke regeling te ontvangen, behoeft de aanvrager niet aan te tonen, dat hij aan alle voorwaarden, met uitzondering van die betreffende de leeftijd, voldoet om aanspraak te kunnen maken op een pensioen uit hoofde van het Spaanse sociale-zekerheidsstelsel, waardoor automatisch diegenen worden uitgesloten, die aan alle voorwaarden, met uitzondering van die betreffende de leeftijd, voldoen om aanspraak te kunnen maken op een pensioen in een andere Lid-Staat. Er moet daarentegen zijn voldaan aan alle voorwaarden, met uitzondering van die betreffende de leeftijd, die in de Spaanse wettelijke regeling worden gesteld om aanspraak te kunnen maken op een pensioen, zoals bijvoorbeeld de minimumtijdvakken van premie- of bijdragebetaling. Zo schrijft de Spaanse wettelijke regeling voor, dat een aanvrager tijdvakken van premie- of bijdragebetaling van ten minste vijftien jaar moet kunnen aantonen, waarvan ten minste twee jaar in de loop van de voorafgaande acht jaar. Het betreft hier een objectieve, niet-discriminerende voorwaarde. Het is niet van belang, of de vijftien jaar van premie- of bijdragebetaling uitsluitend in het kader van het Spaanse stelsel zijn vervuld, dan wel enkel gedeeltelijk onder de Spaanse wettelijke regeling en voor het overige in het kader van de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat. Het is evenwel hoe dan ook in overeenstemming met artikel 67, lid 3, van de verordening, wanneer wordt verlangd dat de aanvrager laatstelijk ten minste één maandelijkse bijdrage aan het Spaanse stelsel heeft betaald.
79 De Commissie daarentegen ziet in het minimumtijdvak van premie- of bijdragebetaling een element, dat uitsluitend betrekking heeft op de vervulling van deze tijdvakken in het kader van de Spaanse sociale zekerheid. Zij baseert zich daarvoor op artikel 161, sub b, van de Spaanse Ley General de la Seguridad Social. Indien men de werknemers die hun vooruitzicht op een pensioen onder de wettelijke regelingen van andere Lid-Staten dan Spanje hebben verworven, de in geding zijnde werkloosheidsbijstand zou willen ontzeggen, dan zou dat neerkomen op een verboden weigering van een sociaal voordeel in de zin van de rechtspraak en tegelijkertijd een belemmering voor de uitoefening van het vrij verkeer betekenen. Het criterium, dat aan alle voorwaarden, met uitzondering van die betreffende de leeftijd, moet zijn voldaan om aanspraak te kunnen maken op een ouderdomspensioen in het kader van de sociale-zekerheidsstelsels, moet worden geacht te zijn vervuld, ook al is onder een andere wettelijke regeling aan deze voorwaarden voldaan. Elke andere uitlegging zou in strijd zijn met de doelstelling van de artikelen 48 en 51 van het Verdrag.
80 Dat partijen verwijzen naar hun opmerkingen met betrekking tot de tweede vraag, toont reeds aan, dat het antwoord op de vierde vraag afhangt van het antwoord op de tweede vraag.
81 Om te beginnen moet worden stilgestaan bij de opmerking van verzoekers met betrekking tot de precisering van de vierde vraag, die mijns inziens volstrekt gerechtvaardigd is. De vraag is in zoverre onduidelijk geformuleerd, dat men zou kunnen denken, dat een in een andere Lid-Staat verkregen vooruitzicht op een pensioen een criterium is voor uitsluiting van de gevraagde bijstandsuitkering. Uit het voorgaande volgt, dat dit niet het geval is. Van toekenning uitgesloten zijn evenwel degenen, die niet kunnen aantonen, dat zij eveneens een, althans evenredig, pensioenrecht in Spanje hebben. Derhalve zou de vierde vraag kunnen worden geformuleerd als volgt: "(...) terwijl degenen die aantonen een dergelijk recht enkel in een andere Lid-Staat te hebben, van toekenning van deze bijstand worden uitgesloten". Het maakt niet uit, of men deze zinswending verkiest of die welke door verzoekers in overweging is gegeven. In materieel opzicht is duidelijk, dat met de vraag wordt beoogd te vernemen, of het met het gemeenschapsrecht verenigbaar is, dat voor de toekenning van werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar wordt vereist, dat de betrokkene bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd recht heeft op een, althans evenredig, Spaans pensioen.
82 Het betoog van de Spaanse regering kan verwarring stichten wat de feiten betreft. Voor het verdere verloop van het onderzoek moet ervan worden uitgegaan, dat volgens de door de Spaanse regering voorgestane opvatting van de juridische situatie in elk geval moet worden aangetoond, dat bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd ten minste recht op een evenredig pensioen uit hoofde van de Spaanse wettelijke regeling bestaat. Bovendien moet worden aangetoond, dat 180 maandelijkse bijdragen, waarvan ten minste 24 gedurende de afgelopen acht jaar, zijn betaald. Zelfs wanneer dus in een andere Lid-Staat een vooruitzicht op een pensioen kan worden verkregen met minder tijdvakken van premie- of bijdragebetaling en het bewijs van dit verkregen vooruitzicht wordt geleverd, volstaat dat niet om te voldoen aan de in geding zijnde voorwaarde voor toegang tot de bijstandsuitkering die in de Spaanse wettelijke regeling wordt gesteld.
83 De opmerking van de Spaanse regering met betrekking tot het op grond van artikel 67, lid 3, van verordening nr. 1408/71 gerechtvaardigde vereiste van ten minste één maandelijkse bijdragebetaling aan het Spaanse stelsel, is van zuiver hypothetische aard. In de eerste plaats speelt dit element in geen van de hoofdgedingen een rol. In de tweede plaats zou ook een eenmalige bijdrage volgens het door de Spaanse regering zelf ingenomen standpunt niet tot een verbetering van de situatie van verzoekers leiden, omdat er tijdvakken van premie- of bijdragebetaling van één jaar of meer moeten worden vervuld om via het gemeenschapsrecht in elk geval voor een evenredig pensioen uit hoofde van de Spaanse wettelijke regeling in aanmerking te komen. Derhalve kan deze tegenwerping voor het onderhavige onderzoek buiten beschouwing worden gelaten.
84 Tegen deze feitelijke achtergrond kan in tweeërlei opzicht een potentiële benadeling worden vastgesteld van werknemers die in een andere Lid-Staat dan Spanje werkzaam zijn geweest. In de eerste plaats volstaat een in een andere Lid-Staat verkregen vooruitzicht op een pensioen niet, indien het niet samenvalt met een vooruitzicht op een Spaans pensioen. In de tweede plaats kan zelfs in geval van samenvallen van een vooruitzicht op een evenredig Spaans pensioen met een in een andere Lid-Staat verkregen vooruitzicht op een pensioen de gevraagde bijstandsuitkering worden geweigerd, te weten wanneer het niet mogelijk is 180 maandelijkse bijdragen van een overeenkomstige daadwerkelijke duur aan te tonen.
85 Volgens de Spaanse regering gaat het bij het laatste van beide elementen om een objectieve, niet-discriminerende voorwaarde. Stelt men daarentegen het vereiste van een daadwerkelijk bestaand pensioenrecht bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd voorop, dan komt deze voorwaarde in een ander daglicht te staan. Weliswaar moeten werknemers die gedurende hun gehele beroepsleven in Spanje werkzaam zijn geweest, ook 180 maandelijkse bijdragen aantonen, doch dit is juist een van de constitutieve elementen voor het verkrijgen van een vooruitzicht op een Spaans pensioen.
86 Wordt een vooruitzicht op een pensioen krachtens de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat reeds verkregen door de vervulling van een geringer aantal tijdvakken van premie- of bijdragebetaling, dan is het gewenste resultaat, te weten het bestaan van een pensioenvoorziening bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, bereikt. De herkomst van de prestaties waarop bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd aanspraak kan worden gemaakt, is hoe dan ook van ondergeschikt belang. In het geval van een migrerende werknemer, die een vooruitzicht op een pensioen heeft verkregen in het kader van de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat dan Spanje, moet ervan worden uitgegaan, dat hij bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd niet meer ten laste van de Spaanse sociale zekerheid komt.
87 De genoemde potentiële benadeling van migrerende werknemers die gedurende hun gehele beroepsleven of een gedeelte daarvan buiten Spanje in de Europese Gemeenschap werkzaam zijn geweest, is mijns inziens in strijd met de door de artikelen 48 en 51 van het Verdrag nagestreefde doelstellingen.
88 Alles bij elkaar genomen ben ik dus van mening, dat het onverenigbaar is met de in de artikelen 48 en 51 van het Verdrag neergelegde doelstellingen, dat het vooruitzicht op een Spaans pensioen als minimumvoorwaarde wordt genomen voor de toekenning van de gevraagde bijstandsuitkering aan werknemers die reeds enkel op de grondslag van de nationale wettelijke regeling toegang tot Spaanse sociale-zekerheidsuitkeringen hadden.
89 Derhalve geef ik in overweging, de vierde vraag te beantwoorden als volgt:
"Het is in strijd met de artikelen 48, lid 2, en 51 EG-Verdrag, dat migrerende werknemers voor het ontstaan van het recht op werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar moeten aantonen dat zij voldoen aan alle voorwaarden, met uitzondering van de leeftijd, voor het recht op ouderdomspensioen ten laste van het Spaanse stelsel van sociale zekerheid, terwijl degenen die aantonen een dergelijk recht enkel in een andere Lid-Staat te hebben, van toekenning van deze bijstand worden uitgesloten, indien en voor zover de betrokken categorie personen reeds enkel op de grondslag van de nationale wettelijke regeling toegang tot sociale-zekerheidsuitkeringen had."
C - Conclusie
90 Gelet op het voorgaande geef ik in overweging, de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
"1) Een werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar als die door verzoekers is aangevraagd, zoals geregeld in artikel 13, lid 2, van wet nr. 31/84 van 2 augustus 1984, in de versie van Real Decreto Ley nr. 3/89 van 31 maart 1989 (thans artikel 215, lid 3, van Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994), moet worden beschouwd als een werkloosheidsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71.
2) Voor de toekenning van werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar, als geregeld in artikel 215, lid 3, van het Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994 tot goedkeuring van de Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (geconsolideerde versie van de algemene wet inzake sociale zekerheid), dient het bevoegde orgaan rekening te houden met in een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken, voor zover met deze tijdvakken van premie- of bijdragebetaling wordt voldaan aan alle voorwaarden, met uitzondering van de leeftijd, voor het recht op ouderdomspensioen in een andere Lid-Staat.
3) Bestaat er toegang tot Spaanse sociale-zekerheidsuitkeringen, hetzij zuiver op grond van het nationale recht, hetzij ingevolge het gemeenschapsrecht, dan is het bevoegde orgaan verplicht, het recht op ouderdomspensioen in een andere Lid-Staat in aanmerking te nemen, ook al heeft de werknemer in Spanje geen of minder dan een jaar bijdragen betaald.
4) Het is in strijd met de artikelen 48, lid 2, en 51 EG-Verdrag, dat migrerende werknemers voor het ontstaan van het recht op werkloosheidsbijstand voor personen ouder dan 52 jaar moeten aantonen dat zij voldoen aan alle voorwaarden, met uitzondering van de leeftijd, voor het recht op ouderdomspensioen ten laste van het Spaanse stelsel van sociale zekerheid, terwijl degenen die aantonen een dergelijk recht enkel in een andere Lid-Staat te hebben, van toekenning van deze bijstand worden uitgesloten, indien en voor zover de betrokken categorie personen reeds enkel op de grondslag van de nationale wettelijke regeling toegang tot sociale-zekerheidsuitkeringen had."
(1) - Geconsolideerde versie van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1992, C 325, blz. 1).
(2) - Deze gegevens blijken uit de stukken waarover het Hof beschikt. Ik tel in de periode van 1 oktober 1971 tot en met 30 november 1982 slechts 134 maanden, zodat moet worden aangenomen, dat hetzij met betrekking tot de jaartallen, hetzij met betrekking tot het aantal maandelijkse bijdragen een vergissing is begaan.
(3) - Zie PB 1993, C 321, blz. 2.
(4) - Zie arrest van 29 november 1977, zaak 35/77, Beerens, Jurispr. 1977, blz. 2249, r.o. 9; zie eveneens arrest van 27 januari 1981, zaak 70/80, Vigier, Jurispr. 1981, blz. 229, r.o. 15.
(5) - Arrest van 15 juni 1995, gevoegde zaken C-422/93, C-423/93 en C-424/93, Zabala Erasun e.a., Jurispr. 1995, blz. I-1567.
(6) - Zie bijvoorbeeld uitspraak nr. 1567/91 van 29 december 1992.
(7) - Zie PB 1993, C 321, blz. 2.
(8) - Jurispr. 1995, blz. I-1567, inz. blz. I-1569.
(9) - Arrest van 15 oktober 1969, zaak 15/69, Jurispr. 1969, blz. 363.
(10) - Arrest van 15 mei 1974, zaak 184/73, Jurispr. 1974, blz. 517.
(11) - Arrest van 30 oktober 1975, zaak 33/75, Jurispr. 1975, blz. 1323.
(12) - Arrest van 4 oktober 1991, zaak C-349/87, Jurispr. 1991, blz. I-4501.
(13) - Arrest van 22 februari 1990, zaak C-228/88, Jurispr. 1990, blz. I-531.
(14) - Arrest van 22 februari 1990, zaak C-12/89, Jurispr. 1990, blz. I-557.
(15) - De oorspronkelijke regeling is die van artikel 13, lid 2, van wet nr. 31/84 van 2 augustus 1984; deze werd gewijzigd bij Real Decreto nr. 3/89 van 31 maart 1989 en laatstelijk bij Real Decreto Legislativo nr. 1/94 van 20 juni 1994.
(16) - Arrest van 30 juni 1966, zaak 61/65, Vaassen-Goebbels, Jurispr. 1966, blz. 257.
(17) - Zie punt 11 hierboven.
(18) - Arrest van 12 mei 1989, zaak 388/87, Jurispr. 1989, blz. 1203.
(19) - Dit hoofdstuk maakt deel uit van titel III van de verordening.
(20) - Zie artikel 67, lid 1, van de verordening.
(21) - Zie artikel 67, lid 2, van de verordening.
(22) - Zie voetnoot 18 hierboven.
(23) - Ik heb het hier, wel te verstaan, niet over wettelijk gelijkgestelde tijdvakken, wanneer bijvoorbeeld tijdvakken van werkloosheid in een nationale wetgeving in aanmerking kunnen worden genomen als grondslag voor pensioenrechten in wording.
(24) - Dit hoofdstuk maakt deel uit van titel III van de verordening.
(25) - Aangehaald in voetnoot 18.
(26) - Aangehaald in voetnoot 13.
(27) - Aangehaald in voetnoot 14.
(28) - Arrest van 10 maart 1993, zaak C-111/91, Commissie/Luxemburg, Jurispr. 1993, blz. I-817.
(29) - Arrest Paraschi, reeds aangehaald in voetnoot 12.
(30) - R.o. 24 en 25 van het arrest.
(31) - Arrest van 26 oktober 1995, zaak C-481/93, Jurispr. 1995, blz. I-3525.
(32) - Zie het dictum van het arrest.
(33) - Arrest van 26 oktober 1995, zaak C-482/93, Jurispr. 1995, blz. I-3551.
(34) - Zie punt 2 van het dictum van het arrest.
(35) - Arrest van 22 november 1995, zaak C-443/93, Jurispr. 1995, blz. I-4033.
(36) - Punt 3 van het dictum van het arrest.
(37) - Geconsolideerde versie van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1992, C 325, blz. 96).
(38) - Zie arrest van 14 december 1988, zaak 269/87, Jurispr. 1988, blz. 6411.
(39) - Zie punt 11 hierboven.