62023CC0047
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 5 settembre 2024 (
1
)
Causa C‑47/23
Commissione europea
contro
Repubblica federale di Germania
«Inadempimento di uno Stato – Articolo 258 TFUE – “Inadempimento sistematico e persistente” – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche – Ammissibilità di prove relative a situazioni individuali non discusse nel corso del procedimento precontenzioso – Articolo 6, paragrafo 2 – Opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali in zone speciali di conservazione – Omessa adozione di siffatte misure – Tipi di habitat 6510 e 6520 – “Praterie magre da fieno a bassa altitudine” e “Praterie montane da fieno” – Articolo 4, paragrafo 1 – Obbligo degli Stati membri di proporre un elenco di siti nei quali si riscontrano tipi di habitat naturali protetti – Omesso aggiornamento periodico delle informazioni relative a tali siti»
I. Introduzione
1.
Ai sensi della direttiva habitat (
2
), che, unitamente alla direttiva concernente la conservazione degli uccelli selvatici (
3
), costituisce la pietra angolare della politica dell’Unione in materia di biodiversità, la maggior parte degli obblighi imposti agli Stati membri concerne la protezione o la conservazione di siti specifici. Quando uno Stato membro viene meno a tali obblighi in relazione a un singolo sito, tale inadempimento può essere sufficiente per permettere alla Commissione europea di adire la Corte in applicazione dell’articolo 258 TFUE (
4
). Tuttavia, quando lo stesso inadempimento può essere riscontrato non in riferimento a uno, ma a numerosi siti, la Commissione può ritenere eccessivamente oneroso (o persino impossibile) avviare procedimenti paralleli per ciascun caso di inadempimento. Essa può quindi concludere che tali specifiche situazioni siano indicative di una politica o di una prassi diffusa dello Stato membro interessato, di per sé contraria al diritto dell’Unione. La Commissione può quindi instaurare un’unica serie di procedimenti dinanzi alla Corte, invocando un «inadempimento sistematico e persistente» del diritto dell’Unione (
5
).
2.
Nel presente procedimento, la Commissione sostiene che la Repubblica federale di Germania ha omesso «in maniera generale e sistematica» di evitare il degrado di due tipi di habitat naturali e seminaturali in un numero significativo di siti sul suo territorio: trattasi del tipo di habitat tipo 6510 (Praterie magre da fieno a bassa altitudine) e del tipo di habitat 6520 (Praterie montane da fieno), la cui protezione la direttiva habitat mira a garantire. Inoltre, essa sostiene che tale Stato membro ha omesso, anche in tal caso «in maniera generale e sistematica», di aggiornare periodicamente i dati relativi ai siti che ospitano questi tipi di habitat.
3.
Impiegando l’espressione «in maniera generale e sistematica», la Commissione sostiene quindi, dinanzi alla Corte, che la Repubblica federale di Germania è responsabile di un «inadempimento sistematico e persistente» di due disposizioni chiave di tale direttiva.
4.
In tale contesto, la presente causa offre alla Corte l’opportunità di esaminare, in primo luogo, l’ammissibilità di prove relative a siti che siano state presentate per la prima volta dalla Commissione dinanzi alla Corte e che non siano state discusse nel corso del procedimento precontenzioso e, in secondo luogo, i criteri giuridici che devono guidare la valutazione, da parte della Corte, della questione se la Commissione abbia assolto o meno il suo onere probatorio e abbia effettivamente dimostrato l’esistenza di un «inadempimento sistematico e persistente».
5.
Conformemente alla richiesta della Corte, mi limiterò a esaminare queste due questioni.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
6.
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva habitat, «[l]e misure adottate a norma della presente direttiva sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario».
7.
L’articolo 4, paragrafo 1, della citata direttiva stabilisce quanto segue:
«In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato II si riscontrano in detti siti. (...) Gli Stati membri suggeriscono, se del caso, un adattamento di tale elenco alla luce dell’esito della sorveglianza di cui all’articolo 11.
L’elenco viene trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito. Tali informazioni comprendono una mappa del sito, la sua denominazione, la sua ubicazione, la sua estensione, nonché i dati risultanti dall’applicazione dei criteri specificati nell’allegato III (fase 1) e sono fornite sulla base di un formulario elaborato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21».
8.
L’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat così dispone:
«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva».
B. Diritto tedesco
9.
La normativa nazionale pertinente è contenuta nel Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (legge federale sulla tutela della natura e sulla conservazione del paesaggio), del 29 luglio 2009 (BGBl. 2009 I, pag. 2542; in prosieguo: la «legge federale sulla tutela della natura»).
10.
L’articolo 30 di tale legge dispone quanto segue:
«(...)
2) Sono vietate le azioni che potrebbero causare la distruzione o il degrado significativo dei seguenti habitat:
(…)
7.   Praterie magre da fieno a bassa altitudine e praterie montane da fieno, ai sensi dell’allegato I della [direttiva habitat] (...).
3) Su richiesta, possono essere concesse deroghe ai divieti di cui al paragrafo 2, qualora il degrado possa essere compensato».
11.
L’articolo 33, paragrafo 1, della legge federale sulla tutela della natura prevede quanto segue:
«Sono vietate tutte le modifiche e perturbazioni che possono determinare un degrado significativo di un sito Natura 2000 nei suoi elementi essenziali per gli obiettivi di conservazione o di tutela. L’autorità competente in materia di tutela della natura e di conservazione del paesaggio può, alle condizioni previste all’articolo 34, paragrafi da 3 a 5, concedere deroghe al divieto di cui alla prima frase (...)».
12.
L’articolo 34 di tale legge così dispone:
«1)   Prima di autorizzare o attuare un progetto, si deve procedere a una valutazione della sua incidenza sugli obiettivi di conservazione di un sito Natura 2000, qualora esso sia tale, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, da danneggiare in modo significativo il sito e non sia direttamente funzionale alla gestione del sito. (…)
2)   Se dalla valutazione d’incidenza risulta che il progetto può arrecare danni gravi al sito in questione nei suoi elementi essenziali per gli obiettivi di conservazione o per l’obiettivo di tutela, il progetto è vietato.
3)   In deroga al paragrafo 2, un siffatto progetto può essere autorizzato o attuato soltanto:
1. se è necessario per motivi imperativi di prevalente interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e
2. se non esistono altre alternative ragionevoli che consentano di raggiungere il risultato perseguito dal progetto in un altro sito, senza provocare alcun danno o provocando danni di minore entità.
(...)».
III. Procedimento precontenzioso
13.
Il 7 maggio 2018 la Commissione, avendo riscontrato il degrado dei siti geografici che ospitano i tipi di habitat 6510 (Praterie magre da fieno a bassa altitudine) e 6520 (Praterie montane da fieno) nel territorio tedesco, ha inviato una richiesta di informazioni alla Repubblica federale di Germania.
14.
Alla luce della risposta della Repubblica federale di Germania, del 12 ottobre 2018, la Commissione ha ritenuto che tale Stato membro avesse violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, avendo sistematicamente omesso di adottare opportune misure per evitare il degrado dei tipi di habitat 6510 e 6520 in zone geografiche designate. Il 26 luglio 2019 la Commissione ha inviato una lettera di diffida alla Repubblica federale di Germania.
15.
Nella sua lettera, la Commissione ha evidenziato una perdita di superficie in un numero significativo di siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 in Germania. Essa ha altresì osservato che non erano state adottate misure giuridiche vincolanti per garantire un monitoraggio adeguato di tali siti o per proteggerli dall’eccessiva fertilizzazione e dalla mietitura precoce.
16.
Essa ha inoltre sostenuto che la Repubblica federale di Germania aveva sistematicamente violato l’articolo 4, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva habitat, avendo costantemente omesso di aggiornare i formulari standard trasmessi alla Commissione nel formato previsto dalla decisione di esecuzione della Commissione, dell’11 luglio 2011, concernente un formulario informativo sui siti da inserire nella rete Natura 2000 (
6
) (in prosieguo: la «decisione di esecuzione del 2011»).
17.
Il 26 novembre 2019 la Repubblica federale di Germania ha risposto alla lettera di diffida della Commissione, contestando le censure in essa contenute.
18.
Il 30 ottobre 2020 la Commissione ha inviato un parere motivato alla Repubblica federale di Germania, nel quale ha ribadito tali censure.
19.
Nella sua risposta del 30 dicembre 2020, la Repubblica federale di Germania ha dichiarato che le censure della Commissione erano infondate.
20.
Il 31 gennaio 2023 la Commissione ha deciso di instaurare un procedimento per inadempimento contro la Repubblica federale di Germania dinanzi alla Corte, in applicazione dell’articolo 258, secondo comma, TFUE.
IV. Procedimento dinanzi alla Corte
21.
Nel suo ricorso, depositato il 31 gennaio 2023, la Commissione chiede che la Corte voglia:
–
dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno ai suoi obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafo 2, e dall’articolo 4, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva habitat, in relazione ai tipi di habitat 6510 (Praterie magre da fieno a bassa altitudine) e 6520 (Praterie montane da fieno), avendo omesso, «in maniera generale e sistematica»:
–
di adottare opportune misure per evitare il degrado di tali tipi di habitat nelle zone geografiche designate in cui si riscontrano, e
–
di trasmettere alla Commissione dati periodicamente aggiornati su tali zone;
–
condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
22.
La Repubblica federale di Germania, debitamente notificata dell’atto introduttivo del procedimento, ha depositato un controricorso il 17 aprile 2023. Essa chiede che la Corte voglia:
–
respingere integralmente il ricorso;
–
condannare la Commissione alle spese.
23.
Le parti della presente causa sono state invitate dalla Corte a presentare una seconda serie di osservazioni scritte. La replica e la controreplica sono state depositate rispettivamente il 30 maggio 2023 e il 10 luglio 2023.
24.
Entrambe le parti erano rappresentate nel corso dell’udienza, che si è svolta il 6 marzo 2024.
V. Analisi
25.
Lo scopo della direttiva habitat è «promuovere il mantenimento della biodiversità» (
7
), garantendo che gli Stati membri contribuiscano alla creazione della rete Natura 2000 (una rete di zone di conservazione della natura a livello dell’Unione) in funzione della rappresentazione, sui loro rispettivi territori, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie elencati negli allegati I e II di tale direttiva. A tal fine, gli Stati membri sono tenuti, conformemente all’articolo 4 di tale strumento e al termine della procedura ivi stabilita (
8
), a designare i siti in cui si riscontrano detti habitat naturali e specie quali «zone speciali di conservazione» (
9
).
26.
Per quanto riguarda tali zone, gli Stati membri sono tenuti adottare tre categorie di misure, vale a dire misure di conservazione, misure di prevenzione e misure di compensazione, come previsto dall’articolo 6, rispettivamente paragrafi 1, 2 e 4, di tale direttiva. La presente causa verte sulla seconda categoria di misure, ossia le misure di prevenzione (articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat).
27.
I tipi di habitat 6510 (Praterie magre da fieno a bassa altitudine) e 6520 (Praterie montane da fieno), oggetto del presente procedimento, sono due dei tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I della direttiva habitat che possono essere presenti in «zone speciali di conservazione» (
10
). Entrambi sono descritti come praterie da fieno ricche di specie, che possono essere danneggiate da pratiche di gestione intensiva (come la mietitura precoce o l’applicazione massiccia di fertilizzanti) (
11
).
28.
A mio avviso, dalla giurisprudenza della Corte sull’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat discende che gli Stati membri sono tenuti non soltanto ad astenersi dall’intraprendere azioni che potrebbero avere un impatto ecologico negativo sulle «zone speciali di conservazione» (obbligo negativo), ma anche ad adottare misure idonee ad evitare danni naturali o causati dall’uomo agli habitat o perturbazioni significative delle specie per cui tali zone sono state designate (obbligo positivo) (
12
). In altri termini, tale disposizione mira, essenzialmente, a prevenire qualsiasi danno futuro agli habitat o alle specie che si trovano nelle «zone speciali di conservazione». Tuttavia, essa non precisa quali misure protettive debbano essere adottate a tal fine.
29.
Infatti, la Corte ha già avuto occasione di chiarire che l’espressione «opportune misure», di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, implica che gli Stati membri godono di discrezionalità nell’applicazione di tale disposizione (
13
). La Corte ha sottolineato che tale disposizione impone agli Stati membri un obbligo di risultato, che corrisponde all’obiettivo, perseguito nell’ambito della politica dell’Unione in materia ambientale, conformemente all’articolo 191, paragrafo 1, TFUE, della salvaguardia, della tutela e del miglioramento della qualità dell’ambiente, nonché al principio, enunciato all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all’ambiente (
14
).
30.
Svolte queste osservazioni preliminari, desidero ricordare che, come ho spiegato nell’introduzione che precede, con la prima censura la Commissione sostiene che, poiché la Repubblica federale di Germania ha omesso di adottare opportune misure per evitare il degrado di un numero significativo di siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 sul suo territorio (omettendo di adottare misure di prevenzione), essa ha violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat «in maniera generale e sistematica». Con la seconda censura, la Commissione sostiene che l’articolo 4 paragrafo 1, di tale direttiva impone agli Stati membri l’obbligo di aggiornare periodicamente i dati relativi alle «zone speciali di conservazione nei formulari standard redatti ai sensi della decisione di esecuzione del 2011. Essa ritiene che la Repubblica federale di Germania abbia parimenti violato tale obbligo «in maniera generale e sistematica», in relazione ai siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520.
31.
Inizierò ricordando alcune caratteristiche specifiche dell’«inadempimento sistematico e persistente» (A). Spiegherò poi il motivo per cui prove relative a siti menzionate per la prima volta dalla Commissione dinanzi alla Corte possono, in generale, essere ammissibili ai fini dell’accertamento dell’esistenza di un «inadempimento sistematico e persistente» (B). Infine, chiarirò i criteri giuridici che devono guidare la Corte nel valutare se la Commissione abbia assolto il suo onere probatorio in siffatto contesto, prima di valutare, alla luce di tali criteri, le due censure formulate nella presente causa (C).
A. Osservazioni preliminari sulla nozione di «inadempimento sistematico e persistente»
32.
Come ho già spiegato nell’introduzione, la nozione di «inadempimento sistematico e persistente» entra in gioco quando la Commissione si fonda su specifiche situazioni di inadempimento degli obblighi di diritto dell’Unione per formulare una censura più ampia, contestando allo Stato membro di aver violato tali obblighi in modo «generale e persistente». La possibilità, per la Commissione, di formulare una censura di tal genere comporta notevoli vantaggi pratici, poiché consente a detta istituzione di risparmiare tempo e risorse, avviando un’unica serie di procedimenti dinanzi alla Corte, anziché adottare un approccio frammentario, affrontando separatamente ogni singola violazione. Come sostenuto da alcuni autori, ciò permette un’applicazione più efficace del diritto dell’Unione (
15
).
33.
Inoltre, qualora uno Stato membro sia incorso in un siffatto «inadempimento sistematico e persistente» del diritto dell’Unione, esso è tenuto, a mio avviso, non soltanto porre rimedio alle situazioni concrete denunciate dalla Commissione, ma anche predisporre una modifica generale della sua prassi. In altri termini, esso è tenuto a individuare la fonte o l’origine dell’«inadempimento sistematico e persistente», al fine di «curare» non soltanto i «sintomi» ma anche la «malattia» stessa (
16
). Mi sembra che la Corte abbia accennato a detto requisito allorché ha dichiarato che «il fatto che sia stato posto rimedio alle insufficienze rilevate nell’uno o nell’altro caso specifico non significa necessariamente che sia venuto meno l’atteggiamento generale e continuo di tali autorità, attestato eventualmente da tali insufficienze specifiche» (
17
).
34.
La Corte ha introdotto la nozione di «inadempimento sistematico e persistente» nella sentenza Commissione/Irlanda (
18
). In tale sentenza, essa ha insistito su due caratteristiche specifiche. In primo luogo, essa ha indicato che, al fine di dimostrare un inadempimento di tal genere, è sufficiente che la Commissione provi l’esistenza di una prassi amministrativa contraria al diritto dell’Unione. In altri termini, la fonte dell’inadempimento non deve essere necessariamente un atto legislativo o regolamentare adottato dallo Stato membro interessato. In secondo luogo, i singoli casi di inadempimento sui quali si basa la Commissione non devono essere isolati, ma devono inserirsi in un contesto di inadempimento non occasionale.
35.
Le sentenze pronunciate a partire da allora sono intervenute in situazioni nelle quali la Commissione chiedeva, simultaneamente, l’accertamento di inadempimenti a talune disposizioni precise del diritto dell’Unione con riferimento a situazioni concrete, specificamente identificate e l’accertamento di inadempimenti a tali disposizioni derivanti da una prassi generalizzata contraria al diritto dell’Unione, di cui le situazioni specifiche citate rappresentavano l’esempio (
19
).
36.
La presente causa si distingue dalla giurisprudenza che la precede per il fatto che la Commissione chiede (per la prima volta, per quanto a mia conoscenza) soltanto l’accertamento, da parte della Corte, dell’esistenza di una prassi generalizzata delle autorità tedesche competenti contraria all’articolo 6, paragrafo 2, e all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat. Tale istituzione si fonda su situazioni concrete soltanto al fine di illustrare siffatto inadempimento generale, cioè non al fine di ottenere una dichiarazione specifica, da parte della Corte, concernente la violazione di dette disposizioni in ciascuna di tali situazioni. Conseguentemente, qualora la Corte statuisca che la Repubblica federale di Germania ha effettivamente violato «in maniera generale e sistematica» l’articolo 6, paragrafo 2, e l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat, la Commissione non potrebbe, in seguito, chiedere l’imposizione di sanzioni in capo a tale Stato membro, qualora esso ometta di porre rimedio a ciascuna di tali situazioni. Tale possibilità sussisterebbe soltanto se la Commissione avesse chiesto l’accertamento della violazione di tali disposizioni in ogni caso di inadempimento.
37.
A prescindere da tale differenza, sono dell’avviso che i requisiti illustrati al precedente paragrafo 34 debbano essere applicati, nella presente causa, nello stesso modo in cui sono stati applicati nelle cause precedenti.
38.
Dopo aver svolto queste osservazioni, spiegherò ora il motivo per cui, in una situazione di asserito «inadempimento sistematico e persistente», la Commissione può, in generale, dedurre dinanzi alla Corte ulteriori esempi dell’asserita prassi non conforme, anche nel caso in cui tali esempi non siano stati discussi nel corso del procedimento precontenzioso.
B. Ammissibilità di «esempi aggiuntivi» della prassi non conforme non discussi durante la fase precontenziosa
1.
Argomenti delle parti
39.
La Repubblica federale di Germania osserva che, nel ricorso, la Commissione contesta una perdita di superficie in 596 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 e in 88 siti che ospitano il tipo di habitat 6520. Tuttavia, nel suo parere motivato, la Commissione menziona soltanto 497 e 86 siti, rispettivamente. Di conseguenza, essa sostiene che il ricorso della Commissione è irricevibile nella parte in cui riguarda 101 siti non menzionati nel parere motivato (in prosieguo: i «siti controversi»).
40.
La Repubblica federale di Germania afferma che l’oggetto di un ricorso per inadempimento è fissato dal parere motivato della Commissione. Siffatto ricorso deve, quindi, fondarsi sui medesimi motivi e mezzi di tale parere (
20
). Fatti o censure non comunicati nel corso del procedimento precontenzioso non possono essere invocati a sostegno del ricorso.
41.
La Commissione contesta tali argomenti. Essa sostiene che le prove relative ai siti controversi sono complementari a quelle già presentate nel corso della fase precontenziosa in relazione ad altri siti e, pertanto, sono ammissibili.
2.
Valutazione
42.
Secondo una giurisprudenza costante relativa all’onere della prova nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, spetta alla Commissione dimostrare, in ciascun caso, l’esistenza del presunto inadempimento di uno specifico obbligo di diritto dell’Unione. A tale istituzione incombe l’onere di fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, e non è autorizzata a modificare l’oggetto della controversia, che è delimitato dalle censure formulate nel corso del procedimento precontenzioso (
21
). Ne discende che la Commissione non può pretendere di ottenere l’accertamento di una violazione specifica del diritto dell’Unione con riferimento a una situazione particolare che non è stata fatta valere nell’ambito del procedimento precontenzioso (
22
). Infatti, una tale censura specifica dovrebbe necessariamente essere sollevata nella fase precontenziosa, di modo che lo Stato membro interessato abbia la possibilità di porre rimedio alla situazione concreta così denunciata o di far valere utilmente i suoi mezzi di difesa in proposito.
43.
Tuttavia, nella presente causa, la Commissione ha dichiarato fin dall’inizio, dinanzi alla Corte, che le situazioni concrete menzionate nel ricorso costituiscono esempi di un «inadempimento sistematico e persistente» dell’articolo 6, paragrafo 2, e dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat da parte della Repubblica federale di Germania.
44.
A questo proposito, la Corte ha chiarito in modo inequivocabile che, in un contesto del genere, non può escludersi, in linea di principio, la produzione di elementi complementari che siano intesi a dar prova di tale inadempimento. Infatti, in tale situazione, la Commissione non modifica l’oggetto della controversia, ma si limita a precisare i suoi addebiti iniziali, producendo elementi complementari destinati ad illustrare l’inadempimento generale e persistente da essa denunciato (
23
).
45.
Tali affermazioni risalgono alla sentenza nella causa Commissione/Irlanda (
24
), una sentenza che ho già citato al precedente paragrafo 34 e in cui la Corte ha dichiarato che l’Irlanda aveva omesso di adottare tutte le misure necessarie per garantire una corretta attuazione di talune disposizioni della direttiva rifiuti all’epoca in vigore (
25
). La Corte ha statuito che gli esempi relativi ai massicci scarichi abusivi di rifiuti (a volte pericolosi) nella contea di Wicklow (Irlanda), di cui la Commissione era venuta a conoscenza dopo l’emissione del parere motivato, ancorché non richiamati nel corso della fase precontenziosa del procedimento, erano stati validamente invocati da tale istituzione nel proprio ricorso, al fine di illustrare l’inadempimento generale, da parte dell’Irlanda, degli obblighi previsti da tale direttiva (
26
). La Corte non ha imposto alla Commissione di dimostrare che gli esempi in questione si erano verificati soltanto dopo l’adozione del parere motivato (
27
). Essa non ha imposto alla Commissione neppure di dimostrare che non vi era stato modo di individuare tali esempi o venirne a conoscenza prima dell’emissione del parere motivato. (
28
)
46.
Applicando questa logica alla presente causa, sono del parere che le prove relative ai 101 siti che la Commissione non ha incluso nel parere motivato siano ammissibili, anche qualora fossero state già a disposizione di tale istituzione nel corso della fase precontenziosa. Infatti, è sufficiente, a mio avviso, che tali prove siano giunte all’attenzione della Commissione, in buona fede, dopo l’emissione del parere motivato e che tali esempi siano presentati come ulteriori rappresentazioni o esempi dell’inadempimento «sistematico e persistente» denunciato da tale istituzione.
47.
Per concludere su tale questione, desidero comunque sottolineare che la possibilità, di cui dispone la Commissione, di dedurre tali nuove illustrazioni o esempi di un inadempimento «sistematico e persistente» di obblighi di diritto dell’Unione dinanzi alla Corte è, di fatto, ampia, ma non illimitata. Infatti, se la Commissione potesse basarsi soltanto su alcuni esempi nel corso del procedimento precontenzioso, per poi avviare un procedimento dinanzi alla Corte vertente su un «mucchio» di violazioni, composto non soltanto da quei pochi esempi ma anche da numerosi altri, rendendo eccessivamente difficile per lo Stato membro interessato confutare le censure formulate da tale istituzione, essa incorrerebbe in un abuso procedurale (
29
). A mio avviso, è necessario tracciare una linea di demarcazione tra la «mera precisazione» degli addebiti iniziali, che, come ho spiegato, la Corte ha espressamente ammesso, e le situazioni in cui la produzione di esempi aggiuntivi potrebbe effettivamente costituire un abuso di procedura (una situazione che, fortunatamente, non si verifica nel caso in esame).
C. Onere probatorio della Commissione quando sostiene l’esistenza di un «inadempimento sistematico e persistente»
48.
Di regola, quando la Commissione denuncia l’esistenza di un inadempimento «sistematico e persistente» delle disposizioni di una direttiva, essa è tenuta a dimostrare, in primo luogo, che lo Stato membro interessato non si è conformato a un obbligo di diritto dell’Unione in una serie di situazioni concrete specificamente identificate. In secondo luogo, la Commissione deve dimostrare in modo giuridicamente adeguato, mediante argomenti e dati sufficientemente precisi, chiari e dettagliati, che tali situazioni concrete sono, di fatto, rappresentative (o illustrative) di una prassi generalizzata e persistente contraria a siffatto obbligo (
30
).
49.
Ne consegue che tale istituzione non può, con il pretesto di addebitare allo Stato membro interessato un inadempimento generale e costante degli obblighi ai quali quest’ultimo è tenuto in forza del diritto dell’Unione, dispensarsi dall’assolvere tale onere di provare l’inadempimento addebitato sulla base di elementi concreti e basarsi, semplicemente, su presunzioni o causalità schematiche (
31
). Allo stesso tempo, come ha affermato l’avvocata generale Ćapeta (
32
), non è necessario che la Commissione dimostri, né che la Corte valuti, l’esistenza di un inadempimento in ogni sito interessato (nella presente causa, ciascuno dei siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 nell’intero territorio della Germania). Come ho già spiegato, è sufficiente che la Commissione dimostri l’esistenza di inadempimenti non occasionali, che si verificano in una serie di situazioni concrete specificamente identificate che siano rappresentative (o illustrative) della violazione contestata e che permettano di concludere che, probabilmente, tale violazione interessa altre situazioni non specificamente esaminate dalla Commissione.
50.
Rispetto alle contestazioni di inadempimento «classiche», l’onere probatorio che incombe in capo alla Commissione quando contesta un «inadempimento sistematico e persistente» è, quindi, duplice: essa è tenuta non soltanto a dimostrare che taluni obblighi di diritto dell’Unione non sono stati rispettati in situazioni concrete specificamente identificate, ma deve altresì dimostrare (come requisito aggiuntivo), che tali situazioni concrete sono, di fatto, rappresentative (o illustrative) di una prassi generalizzata e persistente contraria a siffatti obblighi.
51.
Nelle sezioni che seguono, elaborerò ed esaminerò questi requisiti giuridici in riferimento alle due censure formulate dalla Commissione.
1.
Prima censura: «inadempimento sistematico e persistente» dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat
a)
Argomenti delle parti
52.
Con la prima censura, la Commissione sostiene che la Repubblica federale di Germania ha omesso, «in maniera generale e sistematica», di adottare opportune misure per evitare il degrado dei tipi di habitat 6510 e 6520 in «zone speciali di conservazione» nel suo territorio, violando così l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.
53.
A tal riguardo, la Commissione sostiene, in primo luogo, che il degrado di tali tipi di habitat emerge dal Grünland-Report (relazione sulle praterie) del 2014 del Bundesamt für Naturschutz (Agenzia federale per la conservazione della natura, Germania) e dalle relazioni presentate dalla Repubblica federale di Germania in applicazione dell’articolo 17 della direttiva habitat per i periodi 2001-2006, 2007-2012 e 2013-2018. Essa osserva, inoltre, che la superficie delle «zone speciali di conservazione» che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 in Germania è in declino. Una perdita di superficie rappresenta un «degrado» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.
54.
La Commissione precisa di aver effettuato un’analisi comparativa dei dati contenuti nei formulari standard redatti e trasmessi da tale Stato membro alla Commissione nel formato previsto dalla decisione di esecuzione del 2011. L’analisi in parola mostra che, tra il 2006 e il 2017, oltre il 50% della superficie in più del 30% dei siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 è andato perso. Tale perdita di superficie interessa 596 dei 2027 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 e 88 dei 295 siti che ospitano il tipo di habitat 6520. I siti in questione sono distribuiti nell’intero territorio tedesco.
55.
La Commissione aggiunge che, a differenza di quanto sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, non era necessaria una valutazione globale di tutti i siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520, perché il degrado di determinate zone non può essere compensato da miglioramenti in altre.
56.
Inoltre, essa sottolinea il fatto che, sebbene la Repubblica federale di Germania abbia ammesso alcune delle perdite di superficie (977,44 ettari per il tipo di habitat 6510 e 110,49 ettari per il tipo di habitat 6520), tale Stato membro sostiene anche che (parte delle) altre perdite rilevate dalla Commissione non sono «perdite reali», bensì il risultato della correzione di «errori scientifici» o errori dovuti i) all’erronea classificazione di determinati siti come «zone speciali di conservazione» e ii) a stime che avevano «viziato» il calcolo originario del perimetro dei siti rilevanti nel 2006. Detti errori interesserebbero 6476,61 ettari in 347 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 e 1322,16 ettari in 75 siti che ospitano il tipo di habitat 6520. La Commissione non accetta queste giustificazioni. Essa sostiene che, nell’effettuare la sua analisi comparativa, essa era legittimata a fare affidamento sui dati forniti dalla Repubblica federale di Germania nei formulari standard presentati nel 2006, così come nel corso degli anni successivi.
57.
In ogni caso, la Commissione sostiene che le perdite di superficie da essa rilevate sono troppo elevate per essere il risultato di semplici correzioni. Infatti, in oltre il 50% dei siti esaminati da tale istituzione, una percentuale tra il 60% e il 100% della superficie esistente nel 2006 è andata persa nel 2017.
58.
In secondo luogo, la Commissione sostiene che il degrado dei siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 in Germania è dovuto alla sistematica mancata effettuazione, da parte delle autorità tedesche competenti, di un monitoraggio adeguato e regolare di tali siti. Secondo la Commissione, uno Stato membro le cui autorità non effettuano un monitoraggio regolare e specifico delle «zone speciali di conservazione», viene inevitabilmente meno ai suoi obblighi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat. La frequenza con cui devono essere eseguiti i controlli dipende da ciò che è necessario al fine di evitare il degrado.
59.
La Commissione sostiene inoltre che il degrado dei tipi di habitat 6510 e 6520 nell’intero territorio tedesco è causato anche dall’omessa adozione, da parte della Repubblica federale di Germania, di misure giuridicamente vincolanti per proteggere le «zone speciali di conservazione». La Repubblica federale di Germania predilige un approccio contrattuale alla protezione della natura. Ad avviso della Commissione, siffatto approccio non sarebbe sufficiente ad evitare la mietitura precoce o la fertilizzazione eccessiva nei siti che ospitano questi tipi di habitat.
60.
La Repubblica federale di Germania contesta gli argomenti della Commissione e sostiene di non essere venuta meno ai suoi obblighi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.
61.
In primo luogo, essa sostiene che la Commissione non poteva concludere, sulla base di una valutazione globale dei siti interessati, che le perdite di superficie nei siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 in Germania siano significative al punto di dimostrare l’esistenza di un «inadempimento sistematico e persistente» di tale disposizione. Secondo tale Stato membro, la Commissione ha concentrato la sua analisi comparativa su un numero limitato di siti la cui superficie è relativamente ridotta. Se la Commissione avesse eseguito una valutazione globale di tutti i siti che ospitano questi tipi di habitat, anziché concentrarsi unicamente su una parte di essi, avrebbe rilevato una perdita di superficie pari ad appena il 4,27% nei siti che ospitano il tipo di habitat 6520 e un aumento di superficie del 5,22% in quelli che ospitano il tipo di habitat 6510, poiché le perdite in alcune zone sono state compensate da aumenti in altre.
62.
La Repubblica federale di Germania aggiunge che i formulari standard del 2006 contengono, effettivamente, errori scientifici e stime, che sono stati corretti nei formulari standard successivi. Questo è il motivo per cui la superficie registrata per i siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 nei formulari standard successivi è significativamente più ridotta rispetto ai formulari standard del 2006. Secondo tale Stato membro, le «perdite reali» di superficie equivalgono soltanto a 977,44 ettari (in 81 siti che ospitano il tipo di habitat 6510) e a 110,49 ettari (in 15 siti che ospitano il tipo di habitat 6520). Queste cifre sarebbero insufficienti per dimostrare l’esistenza di un inadempimento «sistematico e persistente».
63.
La Repubblica federale di Germania sostiene inoltre che il Grünland-Report del 2014 dell’Agenzia federale per la conservazione della natura e le relazioni presentate, in applicazione dell’articolo 17 della direttiva habitat, per i periodi 2001-2006, 2007-2012 e 2013-2018, si limitano a confermare che si è verificata una perdita di superficie. Tuttavia, esse non indicano che tale perdita sia sufficientemente significativa da dimostrare l’esistenza di un «inadempimento sistematico e persistente».
64.
In secondo luogo, la Repubblica federale di Germania concorda con la Commissione sul fatto che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat impone agli Stati membri un obbligo di monitoraggio. Tuttavia, essa sostiene che spetta agli Stati membri stabilire le modalità di tale monitoraggio. L’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat impone un obbligo di risultato (consistente nell’evitare il degrado di determinati habitat naturali e specie) e non individua dettagliatamente le misure specifiche che devono essere adottate a tal fine.
65.
A questo proposito, la Repubblica federale di Germania sostiene che gli Stati membri sono liberi anche di decidere quali misure di prevenzione desiderano adottare. In Germania, spetta alle autorità competenti decidere il contenuto di tali misure caso per caso, adottando un approccio contrattuale flessibile. Sebbene tale approccio non possa garantire l’assenza di degrado, esso è generalmente efficace e comporta un monitoraggio regolare.
b)
Valutazione
66.
La Repubblica federale di Germania e la Commissione concordano sul fatto che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat impone agli Stati membri di raggiungere un determinato risultato (segnatamente, evitare il degrado degli habitat elencati nell’allegato I e la perturbazione delle specie elencate nell’allegato II di tale direttiva) mediante l’adozione di «opportune misure».
67.
A tal riguardo, ricordo che la Corte ha già indicato che, anche se la disposizione di una direttiva non precisa il contenuto concreto delle misure che devono essere adottate per adempiere all’obiettivo da essa perseguito, ciò non toglie che tale disposizione vincola gli Stati membri circa l’obiettivo da raggiungere (
33
). L’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat rientra in tali disposizioni. Esso impone un obbligo chiaro quanto al risultato da raggiungere (evitare il degrado), senza prescrivere il contenuto concreto delle «opportune misure» da adottare a tal fine.
68.
Dai due requisiti che ho descritto al precedente paragrafo 50 discende, a mio avviso, che, per dimostrare che la Repubblica federale di Germania ha violato «in maniera generale e sistematica» tale disposizione, la Commissione è tenuta, in primo luogo, a dimostrare l’esistenza di un inadempimento, da parte della Repubblica federale di Germania, dell’obbligo di evitare il degrado, in contrasto con l’obiettivo perseguito dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, in una serie di situazioni concrete specificamente identificate (vale a dire, nei siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 in Germania). In secondo luogo, in applicazione di quello che ho definito come «requisito aggiuntivo», che è proprio degli «inadempimenti sistematici e persistenti», essa è tenuta a dimostrare che tali situazioni di non conformità sono rappresentative (o illustrative) dell’inadempimento «sistematico e persistente» di tale disposizione da parte dello Stato membro interessato.
1) Primo requisito (omessa prevenzione del degrado in una serie di situazioni concrete specificamente identificate)
69.
Anzitutto, sono del parere che, nella presente causa, la Commissione possa soddisfare il suo onere della prova per quanto concerne il primo requisito senza dover determinare la causa esatta del degrado che interessa i siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 in Germania. Infatti, come ho spiegato in precedenza, l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat prevede un obbligo di evitare il degrado, indipendentemente dalle sue cause (naturali, antropiche o entrambe). Le perdite di biodiversità nei siti analizzati dalla Commissione possono essere legate a vari fenomeni, che la Commissione non ha l’obbligo di individuare o quantificare. Ciò che la Commissione è tenuta a dimostrare, tuttavia, è, in primo luogo, che esiste un degrado (qualunque ne sia la ragione o la causa) e, in secondo luogo, che lo Stato membro interessato ha intrapreso azioni tali da determinare un rischio di causare siffatto degrado, oppure che non si è attivato per evitarlo. Infatti, mentre, ad esempio, il mero verificarsi di un degrado legato ai cambiamenti climatici in «zone speciali di conservazione» non è sufficiente a dimostrare una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, l’omessa adozione, da parte di uno Stato membro, di misure dirette a limitare gli effetti dei cambiamenti climatici potrebbe, di fatto, essere sufficiente.
70.
A tal riguardo, aggiungo che la Corte ha già statuito che l’atteggiamento di tolleranza di uno Stato membro rispetto a situazioni di inadempimento delle disposizioni di una direttiva o la persistenza di una situazione di degrado dell’ambiente per un periodo prolungato senza intervento della autorità competenti possono rivelare, di per sé, l’esistenza di un problema a livello amministrativo, che, se sufficientemente generalizzato e durevole, può giustificare la conclusione che lo Stato membro interessato ha abusato del potere discrezionale ad esso conferito per raggiungere l’obiettivo prescritto (
34
). Di conseguenza, sia le azioni positive che le omissioni (o l’approccio deferente) di uno Stato membro sono rilevanti per accertare una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.
71.
Rilevo inoltre che la Corte ha statuito che è sufficiente che la Commissione dimostri l’esistenza di una probabilità o di un rischio che un’azione o un’inazione dello Stato membro interessato abbia provocato (o non evitato) un deterioramento degli habitat elencati nell’allegato I o una perturbazione significativa delle specie di cui all’allegato II della direttiva habitat. Infatti, la Commissione non è tenuta a dimostrare un nesso di causa ed effetto tra l’azione o l’inazione dello Stato membro interessato e il deterioramento o una perturbazione significativa causata agli habitat o alle specie interessati (
35
).
72.
Passando ora alla situazione di fatto di cui alla presente causa, ricordo, anzitutto, che la Repubblica federale di Germania non contesta l’affermazione della Commissione secondo cui tale Stato membro ha omesso di adottare, a livello nazionale, misure di conservazione giuridicamente vincolanti per evitare, nei siti di cui trattasi, il degrado dei tipi di habitat 6510 e 6520, preferendo invece un approccio contrattuale alla «protezione della natura».
73.
In secondo luogo, la Commissione sostiene che, in Germania, 596 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 e 89 siti che ospitano il tipo di habitat 6520 sono interessati da una perdita di superficie che equivale a un «degrado» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat. La Repubblica di Germania si oppone a tali conclusioni. Tuttavia, essa riconosce che si è verificata una perdita di superficie in 89 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 (81 a seguito della correzione (
36
), e come confermato in udienza) e in 15 siti che ospitano il tipo di habitat 6520 (16 a seguito della correzione (
37
) e 15 come confermato in udienza) nel suo territorio (in prosieguo: le «perdite confermate»). Inoltre, tale Stato membro riconosce che non è in grado di fornire alcuna giustificazione o spiegazione valida per alcune (altre) perdite di superficie rilevate dalla Commissione nella sua analisi comparativa (le «perdite non giustificate»). Tali perdite rappresentano un totale di 9853,38 ettari in oltre 200 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 e di 249,78 ettari in 24 siti che ospitano il tipo di habitat 6520 (
38
).
74.
In terzo luogo, la Repubblica federale di Germania non ha dedotto argomenti persuasivi o prove sufficientemente precise per confutare l’affermazione della Commissione secondo cui esiste la probabilità o il rischio che la mancata adozione, a livello nazionale, di misure di conservazione giuridicamente vincolanti possa aver causato le perdite confermate e quelle non giustificate.
75.
Alla luce di quanto precede, prendendo in considerazione soltanto le perdite confermate e quelle non giustificate, e senza che sia necessario tenere conto delle perdite di superficie che la Repubblica di Germania sostiene essere il risultato di errori scientifici o di altro tipo, sono del parere che la Corte possa, senza grandi difficoltà, giungere alla conclusione che la Repubblica federale di Germania ha violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat in almeno 200 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 e in 24 siti che ospitano il tipo di habitat 6520.
76.
Dopo aver svolto le osservazioni che precedono, verificherò ora se gli esempi in parola siano sufficientemente rappresentativi (o illustrativi) dell’inadempimento «sistematico e persistente», da parte della Repubblica federale di Germania, degli obblighi discendenti da tale disposizione (secondo requisito).
2) Secondo requisito («rappresentatività»)
77.
Desidero ricordare che, nelle sue conclusioni nella causa Commissione/Irlanda (
39
), l’avvocato generale Geelhoed ha affermato che, per stabilire se l’inadempimento di uno Stato membro è «sistematico e persistente», occorre prendere in considerazione le sue dimensioni, la sua durata e la sua gravità. Il parametro relativo alle dimensioni fa riferimento al numero di casi in cui è stata accertata la violazione degli obblighi dell’Unione pertinenti, nonché a indizi del fatto che la violazione sia diffusa e/o abbia tendenza a ripetersi. Il parametro riguardante la durata consiste nel requisito che la situazione di inadempimento si sia prolungata per un determinato periodo di tempo durante la vigenza dell’obbligo violato. Il parametro relativo alla gravità fa riferimento al grado in cui la situazione attuale all’interno dello Stato membro differisce dall’obiettivo perseguito dall’obbligo in questione.
78.
Su questo quadro di analisi si è basata, in particolare, l’avvocata generale Ćapeta, in un contesto in cui la Commissione sosteneva che l’Irlanda era venuta meno in maniera «sistematica e persistente» ai suoi obblighi ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva habitat (
40
). L’avvocata generale Ćapeta ha ritenuto che tutti e tre i parametri siano rilevanti allorché si tratta di verificare se il criterio della «rappresentatività» sia soddisfatto, ossia se le situazioni concrete sulle quali si basa la Commissione siano rappresentative (o illustrative) di un «inadempimento sistematico e persistente». Sono d’accordo.
79.
Infatti, mi sembra che tutti e tre i parametri (dimensioni, durata e gravità) debbano essere considerati dalla Corte come parte di tale valutazione, pur non essendo necessario che siano soddisfatti nella stessa misura. Ad esempio, le situazioni concrete sulle quali si basa la Commissione potrebbero essere particolarmente gravi e numerose, ma non di lunga durata; tuttavia, ciò non impedisce di considerarle «illustrative» di un «inadempimento sistematico e persistente». Di converso, tali situazioni potrebbero non essere numerose, ma di gravità e di durata tale per cui soltanto un vizio di natura strutturale potrebbe averle causate. In altre parole, i tre parametri forniscono un «kit di strumenti» flessibile, piuttosto che una «lista di controllo» indispensabile.
80.
Per quanto riguarda il primo parametro (dimensioni), osservo che, nel presente procedimento, la Repubblica federale di Germania riconosce apertamente una perdita di superficie in 96 dei 2322 siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520 nel territorio tedesco. Nel complesso, questo Stato membro ammette, quindi, che il 4,13% di tutti i siti che ospitano questi tipi di habitat sul suo territorio ha subito una perdita di superficie dal 2006. Concordo sul fatto che tale percentuale non è molto elevata. Tuttavia, in primo luogo, questi siti sono distribuiti nell’intero territorio tedesco, poiché sono situati in 10 Länder diversi (
41
) (tipo di habitat 6510) e in 5 Länder diversi (tipo di habitat 6520). In secondo luogo, in almeno cinque siti che ospitano il tipo di habitat 6520, la perdita di superficie supera il 25% della superficie registrata nel 2006. Perdite significative (in relazione alla superficie complessiva di determinati siti) possono essere osservate anche in un numero significativo di siti che ospitano il tipo di habitat 6510.
81.
In terzo luogo, se è vero che, per il tipo di habitat 6510, le perdite confermate dalla Repubblica federale di Germania ammontano a soli 957,75 ettari, se si prendono in considerazione anche le perdite in relazione alle quali tale Stato membro ha riconosciuto di non poter offrire una giustificazione o una spiegazione valida, le perdite totali salgono a 10811,13 ettari (circa il 60% di quanto sostenuto dalla Commissione) (
42
). Analogamente, per il tipo di habitat 6520, le perdite espressamente riconosciute dalla Repubblica federale di Germania rappresentano soltanto 110,49 ettari. Tuttavia, includendo nella valutazione le perdite in relazione alle quali tale Stato membro non è in grado di offrire una giustificazione o una spiegazione valida, le perdite totali salgono a 360,27 ettari (circa il 20% delle perdite contestate dalla Commissione) (
43
).
82.
A mio avviso, queste cifre sono sufficienti per dichiarare l’esistenza di una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat in numerosi siti, che non soltanto sono vasti (nel senso della loro distribuzione geografica nel territorio tedesco), ma anche sufficientemente numerosi da permettere di concludere che l’inadempimento potrebbe ripetersi e che la prassi amministrativa adottata in Germania al fine di attuare tale disposizione è, nel suo complesso, problematica.
83.
Devo aggiungere che, nel caso di specie, il ricorso della Commissione riguarda soltanto due tipi di habitat naturali (segnatamente, i tipi di habitat 6510 e 6520) e che le prove presentate da tale istituzione riguardano unicamente i siti che ospitano detti habitat. La presente causa, pertanto, si distingue da quella sfociata nella recente sentenza Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (
44
), nella quale la Corte ha respinto gli argomenti della Commissione, ritenendo che gli esempi forniti non fossero «rappresentativi» di tutti i siti di importanza comunitaria in questione. Infatti, in tale sentenza il ricorso riguardava 423 siti di importanza comunitaria in Irlanda, che ospitano una grande varietà di habitat e specie, ma la Commissione si era basata soltanto su tre esempi di tali habitat e specie (lagune costiere, torbiere di copertura e ostrica perlifera d’acqua dolce) per dimostrare che le misure di conservazione attuate dall’Irlanda in tali siti erano, in modo generale, sistematico e costante, di qualità insufficiente.
84.
Per quanto riguarda le prove presentate nella presente causa, desidero sottolineare, in primo luogo, che non è effettivamente necessario, a mio avviso, che la Commissione dimostri che le situazioni concrete sulle quali si basa rappresentino una parte «principale» o anche solo «significativa» di tutti i siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520. Come ho affermato, è sufficiente che essi siano abbastanza numerosi da dimostrare che la violazione è diffusa e/o suscettibile di ripetersi, a causa di un vizio nella prassi amministrativa adottata dallo Stato membro, i cui effetti potrebbero protrarsi nel tempo.
85.
In secondo luogo, a differenza di quanto sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, la Commissione non è tenuta a effettuare una valutazione globale e ad analizzare se le perdite verificatesi in alcuni siti siano compensate da aumenti in altri. A tal riguardo, ricordo che, come ho già spiegato, l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat prevede l’obbligo, per gli Stati membri, di evitare il degrado di tutti i siti riconosciuti come «zone speciali di conservazione». Esso non impone loro di evitare un degrado complessivo di tali siti considerati nel loro insieme. Diversamente, la Commissione non avrebbe potuto contestare un inadempimento «sistematico e persistente» dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat. Essa avrebbe potuto chiedere soltanto di dichiarare una violazione di tale disposizione in singoli casi (ossia in riferimento a tutti i siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520, considerati nel loro insieme).
86.
Per quanto riguarda il secondo parametro (durata), osservo che le cifre citate dalla Commissione corrispondono alle perdite nel periodo 2006-2017. Ne consegue che il deficit evidenziato da tale istituzione non è temporaneo, ma si è protratto per un periodo di tempo significativamente lungo. Il Grünland-Report del 2014 dell’Agenzia federale per la conservazione della natura conferma un declino complessivo dello stato di conservazione delle praterie da fieno in Germania sin dal 2007. Tale relazione indica che «le praterie (...) non sono più in buone condizioni in Germania». La ragione è da ricercarsi in una notevole perdita di superficie e di qualità. Rispetto al (…) 2007, la situazione nelle (…) praterie magre da fieno a bassa altitudine e nelle praterie montane da fieno è significativamente peggiorata in alcune parti» (
45
).
87.
Per quanto riguarda il terzo parametro (gravità), che corrisponde al grado in cui la situazione esistente all’interno dello Stato membro differisce dall’obiettivo perseguito dall’obbligo in questione, ricordo che, come ho spiegato al precedente paragrafo 28, l’obiettivo dell’articolo 6, paragrafo 2, è evitare danni naturali o causati dall’uomo agli habitat o perturbazioni significative delle specie per cui sono state designate «zone speciali di conservazione». A mio avviso, tale obiettivo è seriamente compromesso se la superficie dei siti che ospitano tali habitat e specie diminuisce nel corso del tempo. Inoltre, una perdita di superficie mi sembra una forma particolarmente grave di «degrado», ai sensi di tale disposizione, in considerazione della sua natura irreversibile.
88.
Alla luce di quanto precede, ritengo che la Commissione abbia dimostrato l’esistenza di un inadempimento, da parte della Repubblica federale di Germania, dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, inadempimento di dimensioni, durata e gravità tale da poter essere considerato «sistematico e persistente».
2.
Seconda censura: «inadempimento sistematico e persistente» dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat
a)
Argomenti delle parti
89.
Con la seconda censura, la Commissione sostiene che la Repubblica federale di Germania ha violato l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat, avendo omesso, «in maniera generale e sistematica», di trasmettere alla Commissione dati aggiornati sui siti che ospitano i tipi di habitat 6510 e 6520. Secondo la Commissione, questa omissione riguarda 202 dei 596 siti che ospitano il tipo di habitat 6510 e 14 degli 88 siti che ospitano il tipo di habitat 6520, in 10 Länder.
90.
A tal riguardo, la Commissione sostiene che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat impone agli Stati membri di trasmettere periodicamente alla Commissione dati aggiornati concernenti, in particolare, la superficie di ciascuna «zona speciale di conservazione». Siffatto obbligo non è espressamente menzionato nella disposizione in parola, ma discenderebbe da una sua interpretazione contestuale e teleologica. Infatti, è necessario che la Commissione disponga di informazioni e dati accurati sulle «zone speciali di conservazione» al fine di garantire il rispetto degli obiettivi di conservazione previsti all’articolo 2 della direttiva habitat. L’importanza di trasmettere periodicamente dati aggiornati è chiarita anche dall’articolo 17 di tale direttiva, che impone agli Stati membri di elaborare, ogni sei anni, una relazione contenente una descrizione dettagliata delle misure adottate e dei miglioramenti apportati a ciascun sito.
91.
La Commissione sottolinea inoltre che il considerando 4 della decisione di esecuzione del 2011 dichiara quanto segue: «[i]l contenuto del formulario standard Natura 2000 deve essere aggiornato regolarmente sulla base delle migliori informazioni disponibili per ciascun sito appartenente alla rete, in modo da consentire alla Commissione di adempiere ai compiti derivanti dal suo ruolo di coordinamento (...)».
92.
La Repubblica federale di Germania contesta tali argomenti. Essa sostiene che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat impone la comunicazione dei dati relativi ai siti rilevanti in una sola occasione (ossia quando la Commissione redige l’elenco delle «zone speciali di conservazione»). La disposizione chiave relativa alle comunicazioni successive che devono avvenire tra questa istituzione e gli Stati membri sarebbe l’articolo 17 della direttiva habitat, non il suo l’articolo 4, paragrafo 1.
93.
Secondo tale Stato membro, inoltre, il fatto che la decisione di esecuzione del 2011 faccia riferimento all’importanza di un aggiornamento «regolare», senza specificarne l’intervallo, conferma che la direttiva habitat non prevede alcun obbligo specifico a tale riguardo. Inoltre, non è necessario, al fine di individuare quali siti siano soggetti a degrado, aggiornare regolarmente i dati contenuti nei formulari standard. In ogni caso, i formulari standard trasmessi dalla Repubblica federale di Germania sono sistematicamente aggiornati. Tuttavia, la Commissione ha respinto i formulari standard da essa trasmessi nel 2021.
b)
Valutazione
94.
Il principale elemento di disaccordo tra la Commissione e la Repubblica federale di Germania per quanto concerne la seconda censura riguarda la questione se l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat includa un obbligo, per gli Stati membri, di aggiornare i dati relativi alle «zone speciali di conservazione» ai sensi di tale direttiva. A tal riguardo, la Commissione ammette che la disposizione in parola non prevede espressamente un obbligo di tal genere.
95.
Infatti, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat prevede, in termini inequivocabili, che l’elenco dei siti in questione viene trasmesso alla Commissione «entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito» (
46
). Da tale disposizione evinco che gli Stati membri sono tenuti, espressamente, soltanto a comunicare informazioni relative ai siti rilevanti in un momento specifico, ossia prima che tali siti siano formalmente riconosciuti come «zone speciali di conservazione» e nel contesto della procedura per la designazione di detti siti come tali. Non riscontro alcun elemento, nell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat, dal quale potrebbe discendere l’obbligo degli Stati membri di aggiornare regolarmente i dati relativi alle «zone speciali di conservazione» dopo che tali zone siano state formalmente individuate. Infatti, mi sembra che l’unico scopo di tale disposizione sia stabilire la procedura che la Commissione e gli Stati membri sono tenuti a seguire fine di designare correttamente le «zone speciali di conservazione».
96.
Inoltre, osservo che l’articolo 17 della direttiva habitat prevede che gli Stati membri elaborino una relazione sull’attuazione delle disposizioni adottate nell’ambito di tale direttiva «[o]gni sei anni». Anche in questo caso non sono in grado di rinvenire, in tale disposizione, alcuna indicazione che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva habitat debba essere interpretato nel senso che gli Stati membri sono tenuti a trasmettere, annualmente, dati aggiornati relativi alle «zone speciali di conservazione».
97.
Concordo con la Commissione sul fatto che l’articolo 9 della direttiva habitat le impone di «effettua[re] una valutazione periodica del contributo di Natura 2000 alla realizzazione degli obiettivi di cui agli articoli 2 e 3» di detto strumento. In applicazione di tale disposizione, la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione del 2011, il cui considerando 4 stabilisce che «[i]l contenuto del formulario standard Natura 2000 deve essere aggiornato regolarmente sulla base delle migliori informazioni disponibili per ciascun sito appartenente alla rete, in modo da consentire alla Commissione di adempiere ai compiti derivanti dal suo ruolo di coordinamento e, ai sensi dell’articolo 9 della [direttiva habitat], di effettuare una valutazione periodica del contributo di Natura 2000 alla realizzazione degli obiettivi di cui agli articoli 2 e 3» di tale direttiva.
98.
Tuttavia, anche supponendo che dall’articolo 9 della direttiva habitat discenda un obbligo, per gli Stati membri, di aggiornare regolarmente i dati per ogni sito classificato come «zona speciale di conservazione», ciò non cambia, a mio avviso, il fatto che tale obbligo non discende dall’articolo 4, paragrafo 1, di tale strumento.
99.
Di conseguenza, ritengo che la Commissione abbia omesso di dimostrare, in modo giuridicamente adeguato, che la Repubblica federale di Germania ha violato tale disposizione. La seconda censura deve pertanto essere respinta.
VI. Conclusione
100.
Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di:
–
dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno, in maniera generale e sistematica, ai suoi obblighi di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, come modificata dalla direttiva 2013/17/UE del Consiglio, del 13 maggio 2013;
–
respingere il ricorso quanto al resto;
–
condannare la Commissione europea e la Repubblica federale di Germania a farsi carico ciascuna delle proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7) come modificata dalla direttiva 2013/17/UE del Consiglio, del 13 maggio 2013 (GU 2013, L 158, pag. 193).
(
3
)	Direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 2010, L 20, pag. 7), come modificata dal regolamento (UE) 2019/1010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, che armonizza gli obblighi di comunicazione nella normativa in materia di ambiente e modifica i regolamenti (CE) n. 166/2006 e (UE) n. 995/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, le direttive 2002/49/CE, 2004/35/CE, 2007/2/CE, 2009/147/CE e 2010/63/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, i regolamenti (CE) n. 338/97 e (CE) n. 2173/2005 del Consiglio e la direttiva 86/278/CEE del Consiglio (GU 2019, L 170, pag. 115).
(
4
)	Infatti, l’articolo 258 TFUE consente alla Commissione di avviare un procedimento per inadempimento ogni qual volta ritenga che uno Stato membro sia venuto meno a un obbligo derivante dal diritto dell’Unione, senza dover operare distinzioni sulla base della natura o della gravità dell’inadempimento (v., in tal senso, sentenza del 1o°febbraio 2001, Commissione/Francia (C‑333/99, EU:C:2001:73, punto 33).
(
5
)	V., per esempi di «inadempimenti sistematici e persistenti» relativi a disposizioni della direttiva habitat, sentenze del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:524) e del 21 settembre 2023, Commissione/Germania (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Notificata con il numero C(2011) 4892 (GU 2011, L 198, pag. 39).
(
7
)	V. il preambolo di tale direttiva. V. anche il suo articolo 2, paragrafo 1.
(
8
)	La procedura che disciplina la designazione dei siti quali «zone speciali di conservazione», come previsto all’articolo 4 di tale direttiva, si compone di varie fasi. A norma dell’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva, ogni Stato membro propone un elenco di siti indicante i tipi di habitat naturali e le specie locali che si riscontrano in detti siti e lo trasmette alla Commissione. In seguito, la Commissione adotta, sulla base degli elenchi presentati dagli Stati membri, un elenco di siti selezionati come «siti di importanza comunitaria». Quando un sito di importanza comunitaria è stato scelto, lo Stato membro interessato è tenuto a designare tale sito come «zona speciale di conservazione» il più rapidamente possibile ed entro un termine massimo di sei anni.
(
9
)	V. sentenza del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punto 44). V. anche la definizione di «zona speciale di conservazione» di cui all’articolo 1, lettera l), della direttiva habitat.
(
10
)	V. allegato I della direttiva habitat.
(
11
)	V. Commissione europea, Direzione generale dell’Ambiente (ENV B.3) «Manuale di interpretazione degli habitat dell’Unione europea – EUR 28» (aprile 2013), pagg. 80 e 81 (disponibile al seguente indirizzo: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details).
(
12
)	V. sentenza del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punti da 147 a 149 e giurisprudenza ivi citata). V. anche sentenza del 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, punto 204).
(
13
)	V. sentenza del 14 gennaio 2016, Grüne Liga Sachsen e a. (C‑399/14, EU:C:2016:10, punti 36 e 40).
(
14
)	V. sentenza del 24 giugno 2021, Commissione/Spagna (Deterioramento dell’area naturale della Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punti da 152 a 154).
(
15
)	Hamer, J., «General and persistent breach of EC Environmental Law», European Law Reporter (2005) no 7-8, pagg. da 324 a 327. V. anche, per una discussione generale sugli «inadempimenti sistematici e persistenti», Prete, L., «The systemic criterion in the use of infringement proceedings», German Law Journal, 2023, Vol. 24, pagg. da 1011 a 1022. Come spiegato dall’autore, prima che sorgesse la possibilità di avviare un procedimento per «inadempimento sistematico e persistente», la Commissione era tenuta ad avviare un procedimento per ogni situazione di fatto in contrasto con il diritto dell’Unione, il che richiedeva molto tempo e presentava un’efficacia limitata.
(
16
)	V. anche Prete, L., citato alla nota precedente.
(
17
)	V. sentenza del 5 settembre 2019, Commissione/Italia (Batterio Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punto 75). V. anche, a sostegno di tale posizione, Prete, L., «The systemic criterion in the use of infringement proceedings», German Law Journal, 2023, Vol. 24, pagg. da 1011 a 1022.
(
18
)	V. sentenza del 26 aprile 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	V. sentenza del 5 settembre 2019, Commissione/Italia (Batterio Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punto 73 e giurisprudenza ivi citata) (il corsivo è mio). Per esempi ancor più recenti di cause nelle quali la Commissione ha sollevato entrambe tali censure, v. sentenze del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:524) e del 21 settembre 2023, Commissione/Germania (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	V. sentenza del 21 marzo 2019, Commissione/Polonia (C‑127/17, EU:C:2019:236, punto 119).
(
21
)	V. sentenza del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punto 141 e giurisprudenza ivi citata).
(
22
)	V. sentenza del 26 aprile 2005, Commissione/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punto 36).
(
23
)	Ibidem.
(
24
)	Sentenza del 26 aprile 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (GU 1975, L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 91/156/CEE, del 18 marzo 1991 (GU 1991, L 78, pag. 32),
(
26
)	V. sentenza del 26 aprile 2005, Commissione/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punto 39).
(
27
)	Inoltre, la Corte ha formalmente riconosciuto che l’oggetto di un ricorso per inadempimento che si presume continuato può estendersi a fatti successivi al parere motivato, purché questi ultimi siano della medesima natura di quelli considerati in detto parere e costituiscano uno stesso comportamento (v. sentenza del 5 settembre 2019, Commissione/Italia (Batterio Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punto 76 e giurisprudenza ivi citata).
(
28
)	A tal riguardo aggiungo che, durante la fase precontenziosa, la Commissione non dispone di propri poteri di indagine e, quando si tratta di verificare la corretta applicazione pratica delle disposizioni nazionali destinate a garantire la concreta attuazione di una direttiva, la Commissione dipende in ampia misura dagli elementi forniti da eventuali denuncianti nonché dallo Stato membro interessato [v. sentenza del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punto 142 e giurisprudenza ivi citata)].
(
29
)	V., per analogia, la giurisprudenza ai sensi della quale la durata eccessiva della fase precontenziosa del procedimento può costituire un vizio che rende un ricorso per inadempimento irricevibile, nel caso in cui il comportamento della Commissione abbia reso difficile confutare i suoi argomenti, violando così i diritti della difesa dello Stato membro interessato (v. sentenza del 12 maggio 2005, Commissione/Belgio (C‑287/03, EU:C:2005:282, punto 14 e giurisprudenza ivi citata) e dell’8 dicembre 2005, Commissione/Lussemburgo (C‑33/04, EU:C:2005:750, punto 76).
(
30
)	V. sentenza del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione), C‑444/21, EU:C:2023:524, punti 170 e 173).
(
31
)	Ibidem, punto 167.
(
32
)	V. le sue conclusioni nella causa Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:90, paragrafo 50).
(
33
)	V., per analogia, sentenza del 26 aprile 2005, Commissione/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punto 168 e giurisprudenza ivi citata).
(
34
)	Ibidem, punto 133. V. anche sentenza del 5 settembre 2019, Commissione/Italia (Batterio Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, punto 79).
(
35
)	V. sentenza del 24 giugno 2021, Commissione/Spagna (Deterioramento dell’area naturale della Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punto 155 e giurisprudenza ivi citata).
(
36
)	V. colonne J-1 e J-11 dell’allegato B.4 presentato dalla Repubblica federale di Germania.
(
37
)	Ibidem.
(
38
)	V. colonne J-3 e J-31 dell’allegato B.4 presentato dalla Repubblica federale di Germania.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, paragrafi da 43 a 48.
(
40
)	V. le sue conclusioni nella causa Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:90, paragrafo 106).
(
41
)	Questi 10 Länder sono: Brandeburgo, Baden-Württemberg, Brema, Assia, Meclemburgo-Pomerania occidentale, Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Vestfalia, Saar, Sassonia-Anhalt e Turingia (v. colonna C della tabella fornita dalla Repubblica federale di Germania nell’allegato B.4).
(
42
)	V. colonne I‑1, J-11 e J-31 della tabella presentata dalla Repubblica federale di Germania nell’allegato B.4.
(
43
)	Ibidem.
(
44
)	V. sentenza del 29 giugno 2023, Commissione/Irlanda (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑444/21, EU:C:2023:524, punti da 168 a 175). V. anche, a tal riguardo, sentenza del 21 settembre 2023, Commissione/Germania (Protezione delle zone speciali di conservazione) (C‑116/22, EU:C:2023:687, punti da 122 a 125).
(
45
)	V. pag. 13 del Grünland-Report del 2014, dell’Agenzia federale per la conservazione della natura, presentato come allegato A.2 dalla Commissione.
(
46
)	Il corsivo è mio.