62015CC0458
Versione 2
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 24 gennaio 2019 (
1
)
Causa C‑458/15
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
contro
K.P.
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landgericht Saarbrücken (Tribunale del Land, Saarbrücken, Germania)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive, adottate nei confronti di determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo – Congelamento dei capitali – Posizione comune 2001/931/PESC – Articolo 1, paragrafi 4 e 6 – Mantenimento di singoli, gruppi ed entità nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio – Validità»
1.
Un soggetto che raccoglie fondi per una presunta organizzazione terroristica rischia la detenzione in uno Stato membro dell’Unione europea. Egli contesta la legittimità della normativa nazionale che è accusato di violare perché gli strumenti dell’Unione da essa attuati sono stati, a suo parere, adottati senza un’adeguata motivazione. Non è la prima volta che la motivazione dell’iscrizione di un presunto gruppo terroristico nell’elenco delle entità soggette a misure restrittive viene osservata al microscopio. Il presente rinvio riposiziona la lente d’ingrandimento.
2.
Il Landgericht Saarbrücken (Tribunale del Land, Saarbrücken, Germania) chiede alla Corte una pronuncia pregiudiziale sulla legittimità di taluni atti dell’Unione europea volti a mantenere l’iscrizione dell’organizzazione denominata Liberation Tigers of Tamil Eelam [Tigri per la liberazione della patria Tamil] (in prosieguo: la «LTTE») nell’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui fa riferimento il regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (
2
). Il suddetto rinvio pregiudiziale è stato effettuato nell’ambito di un procedimento penale a carico del sig. K.P. (in prosieguo: l’«imputato»). Nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, il sig. K.P. ha sollevato un’ulteriore questione relativa all’adeguatezza della motivazione alla base della decisione iniziale del Consiglio di inserire la LTTE nell’elenco delle organizzazioni proscritte e alle eventuali conseguenze di ciò sulla legittimità degli atti successivi dell’Unione europea individuati dal giudice del rinvio nella sua ordinanza di rinvio.
Quadro normativo
Diritto internazionale
3.
A seguito degli attacchi terroristici compiuti l’11 settembre 2001 a New York, a Washington e in Pennsylvania, il 28 settembre 2001 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato, sulla base del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, la risoluzione 1373 (2001) (
3
) [in prosieguo: la «risoluzione 1373 (2001)»]. Il preambolo di tale risoluzione ribadisce «la necessità di lottare con tutti i mezzi, in conformità alla Carta delle Nazioni Unite, contro le minacce alla pace e alla sicurezza internazionali derivanti dagli atti terroristici». Il punto 5 della medesima risoluzione afferma che «gli atti, metodi e pratiche terroristici sono contrari alle finalità e ai principi dell’Organizzazione delle Nazioni Unite e (…) il finanziamento e l’organizzazione di atti terroristici o l’istigazione a commettere tali atti, compiuti scientemente, sono del pari contrari alle finalità e ai principi dell’Organizzazione delle Nazioni Unite».
4.
La risoluzione 1373 (2001) non prevede un elenco delle entità o delle persone a cui si applicano le misure volte a combattere gli atti di terrorismo.
Posizioni comuni 2001/931/PESC e 2006/380/PESC
5.
Il 27 dicembre 2001 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la posizione comune 2001/931/PESC, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (
4
).
6.
I considerando della posizione comune 2001/931 comprendono le seguenti dichiarazioni: il Consiglio europeo ha dichiarato che il terrorismo rappresenta una vera sfida per il mondo e per l’Europa e che la lotta al terrorismo costituirà un obiettivo prioritario per l’Unione europea; il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1373 (2001) che stabilisce strategie di ampio respiro per la lotta al terrorismo e in particolare al finanziamento dello stesso, e l’Unione europea dovrebbe adottare ulteriori misure per attuare la risoluzione (
5
).
7.
L’articolo 1, paragrafo 1, della posizione comune 2001/931 prevede, tra l’altro, che tale strumento si applichi alle persone, gruppi ed entità, elencati nell’allegato, coinvolti in atti terroristici. In conformità con l’articolo 1, paragrafo 2, per «persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici» si intendono:
–
persone che compiono, o tentano di compiere, atti terroristici o vi prendono parte o li agevolano,
–
gruppi ed entità posseduti o controllati direttamente o indirettamente da tali persone; e persone, gruppi ed entità che agiscono a nome o sotto la guida di tali persone, gruppi ed entità, inclusi i capitali provenienti o generati da beni posseduti o controllati direttamente o indirettamente da tali persone o da persone, gruppi ed entità ad esse associate.
8.
L’articolo 1, paragrafo 3, dispone che per «atto terroristico» si intende «uno degli atti intenzionali di seguito indicati, che, per la sua natura o contesto, possa recare grave danno a un paese o un’organizzazione internazionale, definito reato in base al diritto nazionale, quando è commesso al fine di: (…)
iii)
destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o un’organizzazione internazionale (…) k) partecipazione alle attività di un gruppo terroristico, anche fornendo informazioni o mezzi materiali o finanziandone in qualsiasi forma le attività, nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose del gruppo».
9.
L’articolo 1, paragrafo 4, prevede che «[l]’elenco è redatto sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulta che un’autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati, si tratti dell’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico, il tentativo di commetterlo, la partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove o indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali fatti. (…) Ai fini dell’applicazione del presente paragrafo, per “autorità competente” s’intende un’autorità giudiziaria o, se le autorità giudiziarie non hanno competenza nel settore di cui al presente paragrafo, un’equivalente autorità competente nel settore».
10.
L’articolo 1, paragrafo 6, prevede che «[i] nomi delle persone ed entità riportati nell’elenco in allegato sono riesaminati regolarmente almeno una volta per semestre onde accertarsi che il loro mantenimento nell’elenco sia giustificato».
11.
Ai sensi dell’articolo 3 della posizione comune 2001/931, l’Unione europea, «nei limiti dei poteri che le sono conferiti dal trattato che istituisce la Comunità europea, garantisce che i capitali, le risorse finanziarie o economiche o i servizi finanziari o altri servizi connessi non siano messi a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone, gruppi ed entità elencati nell’allegato».
12.
Questa stessa posizione comune contiene un allegato che comprende un primo «[e]lenco delle persone, gruppi ed entità di cui all’articolo 1 (…)». La LTTE non figura in detto elenco. Il suddetto allegato è stato modificato varie volte. Esso è stato poi sostituito dalla posizione comune 2006/380/PESC del 29 maggio 2006 del Consiglio, che aggiorna la posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo e che abroga la posizione comune 2006/231/PESC (
6
). Nell’allegato della posizione comune 2006/380, la LTTE è stata iscritta per la prima volta nell’elenco (
7
).
Regolamento n. 2580/2001
13.
I considerando del regolamento n. 2580/2001 enunciano quanto segue:
–
Il Consiglio europeo ha dichiarato che la lotta al finanziamento del terrorismo costituisce un aspetto decisivo della lotta al terrorismo e ha chiesto al Consiglio di adottare le misure necessarie a combattere qualsiasi forma di finanziamento delle attività terroristiche.
–
Con la risoluzione 1373 (2001), il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha imposto a tutti gli Stati di congelare i capitali e le altre attività finanziarie o le risorse economiche delle persone che commettono o cercano di commettere atti terroristici, che partecipano alla loro esecuzione o che la facilitano.
–
Il Consiglio di sicurezza ha inoltre deciso che occorrerebbe adottare misure per vietare che i capitali e le altre attività finanziarie o risorse economiche siano messi a disposizione delle persone suddette, e che siano resi loro servizi finanziari o servizi connessi.
–
È necessaria l’azione dell’Unione europea per attuare gli aspetti PESC della posizione comune 2001/931.
–
Gli Stati membri dovrebbero determinare le sanzioni da imporre nel caso di violazione del regolamento n. 2580/2001 e garantirne l’applicazione.
–
L’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 può includere persone ed entità legate o facenti capo a paesi terzi oppure su cui si incentrano per altri motivi gli aspetti PESC della posizione comune 2001/931 (
8
).
14.
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 2580/2001, si intendono per «“[c]apitali, altre attività finanziarie e risorse economiche”: attività di qualsiasi natura, materiali o immateriali, mobili o immobili, indipendentemente dal modo in cui sono stat[e] acquisite (…)». L’articolo 1, paragrafo 4, stabilisce che la definizione di «atto terroristico» è quella di cui all’articolo 1, paragrafo 3, della posizione comune 2001/931.
15.
L’articolo 2 dispone come segue:
«1.   Fatte salve le disposizioni degli articoli 5 e 6:
a)
tutti i capitali, le altre attività finanziarie e le risorse economiche di cui una persona fisica o giuridica, gruppo o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3 detenga la proprietà o il possesso sono congelati;
b)
è vietato mettere, direttamente o indirettamente, a disposizione delle persone fisiche o giuridiche, grupp[i] o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3, capitali, altre attività finanziarie e risorse economiche.
2.   Fatti salvi gli articoli 5 e 6, è vietata la prestazione di servizi finanziari destinati alle persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3.
3.   Il Consiglio, deliberando all’unanimità, elabora, riesamina e modifica l’elenco di persone, gruppi o entità ai quali si applica il presente regolamento in conformità delle disposizioni di cui all’articolo 1, paragrafi 4, 5 e 6 della posizione comune 2001/931/PESC. Tale elenco [in prosieguo: l’“elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3”] include:
i)
persone che commettono o tentano di commettere atti terroristici, che partecipano alla loro esecuzione o che la facilitano;
ii)
persone giuridiche, gruppi o entità che commettono o tentano di commettere atti terroristici, che partecipano alla loro esecuzione o che la facilitano;
iii)
persone giuridiche, gruppi o entità di proprietà o sotto il controllo di una o più delle persone fisiche o giuridiche, dei gruppi e delle entità di cui ai punti i) e ii);
iv)
persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità che agiscano per conto o su incarico di una o più persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità di cui ai punti i) e ii)».
Iscrizione della LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001
16.
L’articolo 1 della decisione 2006/379/CE del Consiglio (
9
) ha inserito per la prima volta la LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3 (in prosieguo: la «decisione iniziale di iscrizione nell’elenco») (
10
).
17.
Tale iscrizione è stata mantenuta dalla decisione 2007/445/CE del Consiglio (
11
). Secondo i considerando di detta decisione, il Consiglio ha fornito, alla totalità delle persone, dei gruppi e delle entità per i quali ciò si è rivelato in concreto possibile, le motivazioni che spiegano le ragioni per cui sono stati inseriti negli elenchi di cui, tra l’altro, alla decisione 2006/379 (
12
). È stato pubblicato un avviso nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea per informare le persone interessate che il Consiglio intendeva mantenere la loro iscrizione nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3. Detti soggetti sono stati anche informati della possibilità di presentare una richiesta volta a ottenere la motivazione del Consiglio per la loro inclusione nell’elenco (
13
). Il Consiglio ha inviato alla LTTE una lettera datata 29 giugno 2007, a cui ha allegato la motivazione della decisione di mantenere tale organizzazione nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3.
18.
L’inclusione della LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, è stata mantenuta dai seguenti atti, adottati in successione (
14
): la decisione 2007/868/CE del Consiglio (
15
); la decisione 2008/583/CE del Consiglio (
16
); la decisione 2009/62/CE del Consiglio (
17
) e il regolamento (CE) n. 501/2009 del Consiglio (
18
).
19.
In relazione a ciascuno di tali atti, il Consiglio ha seguito la linea stabilita in occasione della scelta di mantenere la LTTE nell’elenco mediante la decisione 2007/445. Così, il Consiglio ha pubblicato, prima dell’adozione di ciascun atto, un avviso nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea circa la propria intenzione di mantenere l’iscrizione nell’elenco e, successivamente all’adozione del provvedimento in questione, ha inviato una comunicazione nella quale esponeva la propria motivazione circa il rinnovo dell’iscrizione.
Normativa tedesca
20.
L’Außenwirtschaftsgesetz (legge tedesca sul commercio estero; in prosieguo: l’«AWG»), nella versione vigente dal 2006 al 2009, vietava l’erogazione di donazioni in favore di organizzazioni proscritte, quali la LTTE. In sostanza, la violazione di un divieto di esportazione, vendita, fornitura, messa a disposizione, cessione, prestazione di servizi, investimento, sostegno o elusione, sancito da un atto normativo delle «Comunità europee» che miri all’attuazione di una sanzione economica deliberata dal Consiglio dell’Unione europea nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, poteva comportare l’irrogazione di una pena detentiva (
19
).
Fatti, procedimento e questione pregiudiziale
21.
A fronte della richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla Staatsanwaltschaft Saarbrücken (procura di Saarbrücken) in data 12 marzo 2015, il sig. K.P. è stato rinviato a giudizio dinanzi al giudice del rinvio. Nell’ambito di tale procedimento, la procura sostiene che, tra il 22 agosto 2007 e il 27 novembre 2009, mettendo a disposizione fondi per la LTTE, il sig. K.P. abbia violato un divieto immediatamente cogente sancito da un atto normativo dell’Unione europea volto all’attuazione di una sanzione economica deliberata dal Consiglio dell’Unione europea nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune. Al sig. K.P. è inoltre contestato di avere rivestito, dal 2007 al 2009, la carica di responsabile distrettuale del Comitato di coordinamento Tamil (in prosieguo: il «TCC») per il distretto del Saarland, il quale, per conto della LTTE, raccoglieva presso i Tamil residenti in Germania delle donazioni poi trasferite in Sri Lanka e ivi utilizzate dalla LTTE per finanziare la lotta armata contro il governo centrale. La procura accusa il sig. K.P. di essere stato inserito all’interno della gerarchia dell’organizzazione con funzioni di controllo dei referenti locali a lui sottoposti e delle altre persone impiegate in loco per la raccolta delle donazioni e di essere stato, a sua volta, soggetto direttamente ai responsabili per la Germania in seno al TCC.
22.
L’imputato avrebbe provveduto, con cadenza quantomeno mensile, dietro rilascio di rispettive ricevute, a inviare il denaro, raccolto e consegnatogli dalle persone – dal medesimo coordinate – nel proprio distretto, al TCC che lo avrebbe poi inoltrato alla LTTE in Sri Lanka. In particolare, nel periodo compreso tra l’11 agosto 2007 e il 27 novembre 2009 (l’«epoca dei fatti»), il sig. K.P. avrebbe raccolto e inviato al TCC, in 43 occasioni distinte, donazioni per un totale di EUR 69 385, sapendo e appoggiando il fatto che il denaro sarebbe stato trasferito in Sri Lanka ed ivi impiegato per il finanziamento degli obiettivi della LTTE. Egli sarebbe stato a conoscenza del fatto che la LTTE era stata inserita dal Consiglio dell’Unione europea nell’elenco delle associazioni cui si applica il regolamento (CE) n. 2580/2001, che sussisteva pertanto un corrispondente embargo e che, per tale ragione, la raccolta e l’invio di simili donazioni verso lo Sri Lanka, così come ogni altro sostegno finanziario e materiale alla LTTE, costituivano condotte penalmente rilevanti.
23.
In occasione del dibattimento del 1o luglio 2015, il difensore del sig. K.P. ha contestato la legittimità degli atti dell’Unione controversi, mediante i quali la LTTE era stata inserita nell’elenco delle organizzazioni proscritte ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 con decorrenza dal 28 giugno 2007. Tale contestazione si basava su due motivi.
24.
In primo luogo, il difensore del sig. K.P. ha tracciato un parallelo con la causa E e F (
20
). In tale occasione, la Corte ha dichiarato che l’iscrizione del Devrimci Halk Kurtuluș Partisi-Cephesi (DHKP-C) nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 era invalida e non poteva essere assunta a fondamento di alcuna condanna penale per presunta violazione del medesimo regolamento. Ciò a motivo del fatto che il Consiglio aveva omesso di fornire la motivazione relativa alla decisione iniziale di inserire il DHKP-C nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, e ad una serie di decisioni di rinnovo successive. La Corte ha dichiarato che, mentre la decisione 2007/445 (la quale aveva rinnovato l’iscrizione del DHKP-C nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3) era stata, dal canto suo, adottata con una motivazione, tutte le precedenti misure, compresa l’iscrizione iniziale, erano invalide perché prive di motivazione. Oltre a privare il DHKP-C «delle indicazioni necessarie per verificare la fondatezza dell’iscrizione del DHKP-C nell’elenco (…) per il periodo precedente al 29 giugno 2007», «l’assenza di motivazione (…) vizia tale iscrizione», poiché è tale da «rendere impossibile un controllo giurisdizionale adeguato della sua legalità sostanziale» (
21
).
25.
In secondo luogo, nella causa LTTE/Consiglio (
22
), il Tribunale ha annullato una serie di atti dell’Unione europea per il periodo compreso tra gennaio 2011 e ottobre 2014 (
23
), per la parte relativa alla LTTE. Il difensore del sig. K.P. ha sostenuto che dalla motivazione di detta sentenza deriverebbe necessariamente che gli atti dell’Unione qui in esame debbano essere anch’essi considerati nulli, quantomeno nella parte in cui riguardano la LTTE.
26.
Posto che il procedimento penale nei confronti del sig. K.P. potrà avere esito positivo soltanto qualora gli atti dell’Unione controversi siano validi, il giudice del rinvio chiede:
«Se sia invalida l’iscrizione della Liberation Tigers of Tamil Eelam [LTTE] nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del [regolamento n. 2580/2001], per il periodo tra l’11 agosto 2007 e il 27 novembre 2009 compreso, in particolare, sulla base delle decisioni del Consiglio del 28 giugno 2007 (2007/445/CE), del 20 dicembre 2007 (2007/868/CE, nella versione derivante dalla rettifica in pari data), del 15 luglio 2008 (2008/583/CE), del 26 gennaio 2009 (2009/62/CE) e del regolamento (CE) n. 501/2009 del 15 giugno 2009».
27.
Il Consiglio e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. Il sig. K.P. ha successivamente presentato una richiesta di udienza contenente osservazioni scritte sulla questione pregiudiziale e ha espressamente sollevato la questione della validità della decisione iniziale di iscrizione nell’elenco. Ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, ho quindi invitato le parti a rispondere a due domande nel corso dell’udienza. Esse sono: i) se la Corte debba esaminare anche l’asserita invalidità della decisione iniziale di inserimento nell’elenco e ii) in caso affermativo, qualora detta misura iniziale sia considerata invalida, quale eventuale effetto ciò esplicherebbe sulla validità delle misure successive (in particolare, degli atti dell’Unione controversi).
28.
Il sig. K.P., il Consiglio e la Commissione hanno presentato osservazioni orali e risposto ai quesiti posti nel corso dell’udienza tenutasi il 12 settembre 2018.
Valutazione
Ricevibilità
29.
Laddove una domanda di pronuncia pregiudiziale ponga in discussione la validità di un atto dell’Unione, è necessario verificare se la parte che ha sollevato detta questione dinanzi al giudice nazionale abbia avuto «senza alcun dubbio» il diritto di contestare direttamente la legittimità di tale misura ai sensi dell’articolo 263 TFUE. In caso affermativo, le sarebbe ora preclusa la possibilità di contestare la validità della stessa misura attraverso un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE (
24
).
30.
Nel presente caso, sembra evidente che il sig. K.P. non poteva soddisfare «senza alcun dubbio» il duplice requisito dell’interesse diretto e individuale. L’ordinanza di rinvio definisce il ruolo del sig. K.P. come quello di un «responsabile distrettuale», che, parte di una struttura «rigorosamente gerarchica, avrebbe controllato i responsabili locali al medesimo sottoposti e le altre persone impiegate in loco per la raccolta delle donazioni e sarebbe stato, a sua volta, soggetto direttamente ai responsabili per la Germania». Tali fatti indicano chiaramente che il sig. K.P. non avrebbe potuto dimostrare un interesse individuale sufficiente per superare la soglia particolarmente elevata applicabile in quel momento (
25
). Inoltre, nulla induce a ritenere che il sig. K.P. avesse la possibilità (ma non l’abbia esercitata) di impugnare le misure direttamente in qualità di rappresentante della LTTE (
26
).
31.
Il rinvio è quindi ricevibile.
La validità della decisione iniziale di inserire la LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3
32.
Nella sua questione unica, il giudice del rinvio si interroga sulla validità degli atti dell’Unione controversi. Ciascuno di tali atti riguarda il rinnovo dell’iscrizione nell’elenco della LTTE.
33.
Nelle sue osservazioni scritte, tuttavia, il difensore del sig. K.P. ribadisce gli argomenti riportati nell’ordinanza di rinvio come da lui dedotti per conto del suo cliente nel corso dell’udienza dibattimentale dinanzi al giudice del rinvio. Così, egli afferma che: i) la decisione iniziale di iscrizione nell’elenco è da considerarsi invalida per difetto di motivazione; e che ii), in base alla sentenza E e F (
27
), tutte le decisioni di rinnovo successive a quella di iscrizione iniziale nell’elenco priva di motivazione sono parimenti invalide (il presunto «effetto domino»). Tale argomentazione è incentrata sul motivo che decisioni di rinnovo quali gli atti dell’Unione controversi costituiscono «in sostanza, il prolungamento dell’iscrizione iniziale» (
28
). Il sig. K.P. ha inoltre sostenuto che non avrebbe potuto impugnare la decisione iniziale di iscrizione nell’elenco all’epoca dei fatti (il che, come osservo supra al paragrafo 30, è probabilmente vero) e che il presente rinvio ora gliene offre la possibilità.
34.
Per le ragioni esposte di seguito, tuttavia, non ritengo che la Corte debba affrontare in questa sede la questione della validità della decisione iniziale di iscrizione nell’elenco.
35.
In primo luogo, ed innanzitutto, il giudice del rinvio non ha incluso tale decisione nella questione sottoposta alla Corte. Esso non ha nemmeno enunciato argomenti dettagliati o informazioni di base pertinenti che fossero di aiuto alla Corte in proposito. Di conseguenza, la Corte non dispone degli elementi necessari a condurre un adeguato esame, sotto il profilo procedurale o sostanziale, della validità del regolamento n. 2580/2001.
36.
In secondo luogo, se la Corte dovesse procedere d’ufficio a tale esame, non rispetterebbe i diritti degli Stati membri e delle istituzioni interessate, che, a norma del comma 2 dell’articolo 23 dello Statuto della Corte, possono presentare osservazioni sulle domande di pronuncia pregiudiziale. Sebbene l’ordinanza di rinvio riporti, in effetti, gli argomenti dedotti in giudizio dal difensore del sig. K.P., essa non contiene né una questione diretta sulla validità della decisione iniziale di iscrizione nell’elenco né il materiale necessario per consentire alla Corte di rispondere a detto interrogativo. All’udienza, il Consiglio e la Commissione hanno confermato di non aver affrontato detta questione nelle loro osservazioni perché non avevano inteso che l’ordinanza di rinvio sollevasse tale problema. Così, sebbene il procedimento di pronuncia pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE preveda la possibilità che le parti, quali il sig. K.P., sollevino una simile questione molto tempo dopo il fatto, quando l’ordinanza di rinvio è silente o, tutt’al più, ambigua al riguardo, la Corte non può procedere al suo esame d’ufficio. Ciò significherebbe negare alle altre parti i loro diritti di difesa.
37.
In terzo luogo, il punto di partenza per l’esame della validità di qualsiasi atto dell’Unione europea consiste nella valutazione del merito. A tal riguardo, si deve rilevare che la decisione iniziale di iscrizione nell’elenco e gli atti dell’Unione controversi sono provvedimenti giuridici distinti adottati avvalendosi di basi giuridiche diverse (rispettivamente, l’articolo 1, paragrafo 4 e l’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931) ed applicando criteri giuridici differenti. Inoltre, sebbene la Corte abbia stabilito nella sentenza LTTE che una decisione di rinnovo costituisce, in sostanza, il prolungamento dell’iscrizione iniziale, le due decisioni non sono giuridicamente interconnesse al punto che l’invalidità della prima inficia automaticamente la validità della seconda. Mi sembra piuttosto che sussista una gerarchia di atti. Il primo (e più importante) passo al momento di una decisione iniziale di iscrizione nell’elenco è verificare l’esistenza di una decisione adeguata e pertinente di un’autorità competente ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 (
29
). Per contro, una decisione in merito al rinnovo di un’iscrizione iniziale non richiede il riesame di tale decisione (
30
). Al momento del rinnovo, il Consiglio deve solo dimostrare che il rischio sussistente è il «medesimo» rispetto al rischio indicato al momento dell’iscrizione iniziale nell’elenco (
31
). La decisione iniziale di iscrizione nell’elenco e gli atti dell’Unione controversi sono pertanto, a mio avviso, atti giuridici chiaramente separati e indipendenti. Ne consegue che la Corte non è automaticamente obbligata ad esaminare la decisione iniziale di iscrizione di una determinata persona o di un determinato gruppo nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, ogni volta che venga impugnata una decisione di rinnovo.
38.
Ciò precisato, non escludo l’eventualità che possa rivelarsi opportuno che la Corte esamini la questione se l’iscrizione iniziale nell’elenco fosse sostanzialmente invalida, con un corrispondente effetto sulle decisioni di rinnovo adottate in seguito, ma solo ove ciò le venga richiesto espressamente. In udienza, il Consiglio ha ammesso che (per esempio) se la decisione dell’autorità nazionale competente avesse riguardato il mancato superamento del controllo tecnico da parte di un autoveicolo di proprietà della LTTE, tale circostanza non avrebbe potuto giustificare l’adozione da parte del Consiglio di una decisione iniziale di iscrizione nell’elenco. La conseguenza giuridica sarebbe quindi la compromissione delle successive misure di rinnovo di tale iscrizione. Ciò, tuttavia, non sembra verificarsi nel caso di specie.
Analogia con la sentenza E e F
39.
Nel procedimento dinanzi al giudice nazionale e dinanzi alla Corte, il difensore del sig. K.P. si è basato ampiamente sulla sentenza di questa Corte nella causa E e F per sostenere, in via analogica, che i vizi della decisione iniziale di iscrizione della LTTE (decisione 2006/379) avevano prodotto un «effetto domino» tale per cui tutte le successive decisioni di mantenimento dell’iscrizione della LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, dovrebbero essere dichiarate nulle. Tuttavia, è evidente che i fatti di cui alla causa E e F sono molto diversi da quelli del caso di specie (
32
).
40.
Si ricorderà che nella causa E e F non era stata fornita nessuna motivazione per l’iscrizione del DHKP-C nell’elenco, né per l’iscrizione iniziale né per ognuna delle successive decisioni di rinnovo. È stata indicata una motivazione per la prima volta solo relativamente alla decisione 2007/445, ma essa è giunta troppo tardi per evitare che i precedenti atti dell’Unione fossero dichiarati invalidi nella parte riguardante l’iscrizione di detta organizzazione (
33
).
41.
Per contro, nel caso di specie alla LTTE è stata fornita una motivazione sia all’atto dell’iscrizione iniziale sia in occasione di ogni decisione successiva di mantenere la LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3. Come ho spiegato, il modello seguito è stato quello di trasmettere alle persone interessate (per quanto possibile) la motivazione per cui esse erano state inserite nell’elenco e poi di pubblicare un avviso nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea per comunicare alle persone interessate che il Consiglio intendeva mantenere la loro iscrizione nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, e per informarle che potevano chiedere la bozza di motivazione del Consiglio a tal riguardo. Dopo la nuova iscrizione, il Consiglio ha poi inviato alle persone interessate la versione definitiva della motivazione, spiegando loro perché erano state nuovamente iscritte (
34
).
42.
Vero è che la prima motivazione dell’iscrizione della LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, per mezzo della decisione 2006/379 del Consiglio, del 29 maggio 2006, non è stata comunicata alla LTTE dal Consiglio fino al 23 aprile 2007 (
35
), quasi undici mesi dopo l’iscrizione iniziale. Resta il fatto, tuttavia, che detta comunicazione ha avuto luogo prima che la decisione 2006/379 fosse sostituita ed abrogata dalla decisione 2007/445 del 28 giugno 2007, e quindi durante il periodo di efficacia giuridica della prima decisione (
36
). Il giorno dopo l’adozione della seconda decisione, vale a dire il 29 giugno 2007, il Consiglio ha inviato alla LTTE la motivazione del mantenimento dell’iscrizione. Successivamente, la notifica dei motivi della nuova iscrizione ha seguito il modello che ho poco sopra descritto.
43.
Chiaramente, una comunicazione delle motivazioni così tardiva rispetto all’adozione dell’iscrizione iniziale mal si concilia con il requisito posto dalla Corte che il Consiglio invii tale motivazione «immediatamente» dopo avere disposto l’iscrizione iniziale (
37
). Tuttavia, rimane il fatto che la LTTE non ha reagito all’iscrizione iniziale nell’elenco pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, come era certamente nel loro diritto, presentando un ricorso giurisdizionale ai sensi dell’articolo 230 CE (ora 263 TFUE) entro il termine stabilito. Prima che la misura sostitutiva (la decisione 2007/445) fosse emanata, inoltre, l’omissione è stata sanata dal Consiglio (
38
). Aggiungo che il Consiglio dispone di ampio potere discrezionale per correggere gli errori procedurali commessi nei propri atti. Se avesse deciso (per esempio) di fornire la necessaria motivazione nei considerando dell’atto di rinnovo dell’iscrizione, anche questo, a mio avviso, avrebbe risolto il problema.
44.
Propongo pertanto che la Corte non esamini l’invalidità sostanziale o procedurale della decisione iniziale di iscrizione nell’elenco e/o se vi possano essere effetti sulla validità degli atti dell’Unione controversi.
Validità degli atti dell’Unione controversi che iscrivono la LTTE nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3 (decisioni 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62 e regolamento n. 501/2009 del Consiglio)
45.
Si pone la questione se la motivazione che accompagna ciascuno degli atti dell’Unione controversi fosse inadeguata, in particolare alla luce della sentenza LTTE (
39
).
46.
La posizione comune 2001/931 non contiene, di per sé, alcuna espressa prescrizione riguardante la motivazione. Il fondamento di tale requisito è dunque l’articolo 296 TFUE, ai sensi del quale gli atti giuridici devono essere motivati. Per costante giurisprudenza, la motivazione «deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo» (
40
). Tale obbligo costituisce un’espressione del principio generale del rispetto dei diritti della difesa e del corrispondente diritto fondamentale di cui all’articolo 47 della Carta (
41
).
47.
La motivazione deve contenere l’argomentazione delle ragioni specifiche e concrete per cui il soggetto che adotta la decisione ritiene che le norme pertinenti siano applicabili alla parte interessata (
42
) e deve «esporre i fatti e le considerazioni giuridiche di primaria importanza nell’economia dell’atto medesimo» (
43
). La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto le motivazioni sono valutate anche in relazione al loro contesto normativo e fattuale (
44
).
48.
Così, per le decisioni di rinnovo quali gli atti dell’Unione controversi, il contesto normativo impone al Consiglio di riesaminare l’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3 «almeno una volta ogni 6 mesi» (articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931). Se durante questi 6 mesi la situazione di fatto non è mutata, «non» è «necessario esporre più dettagliatamente le ragioni per cui il Consiglio» è «convinto che le motivazioni a giustificazione dell’iscrizione» delle persone interessate «nell’elenco controverso [restino] valide» (
45
). Inoltre, è sufficiente che le motivazioni indicate si riferiscano a un atto adottato in un contesto «noto» all’interessato, che «gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti» (
46
).
49.
Il contesto fattuale per le decisioni di rinnovo può includere se il passare del tempo e/o l’evoluzione delle circostanze impongano al Consiglio di fondare il mantenimento della persona o del gruppo interessati nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, su di una «valutazione aggiornata della situazione, alla luce di elementi fattuali più recenti, che attestino che» il rischio «persiste» (
47
). Il Consiglio, tuttavia, per giustificare una decisione di rinnovo, non deve necessariamente presentare «elementi nuovi» che siano stati «oggetto di una decisione nazionale adottata da un’autorità competente» (
48
).
50.
Le motivazioni degli atti dell’Unione controversi sembrano essere identiche, salvo differenze irrilevanti come le variazioni di data. Prenderò in esame la motivazione fornita per la decisione 2007/445 a titolo esemplificativo. A fini di chiarezza, la mia valutazione in questa parte delle conclusioni non riguarda la motivazione del regolamento n. 501/2009 del Consiglio, che esaminerò separatamente al paragrafo 63 e seguenti infra.
51.
I motivi su cui si fonda il rinnovo dell’iscrizione della LTTE nell’elenco da parte della decisione 2007/445 provengono da tre fonti: l’avviso nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 25 aprile 2007; i considerando della decisione 2007/445 e la versione definitiva della motivazione del 29 giugno 2007 inviata alla LTTE. Una lettura combinata di queste tre fonti rivela che il Consiglio i) ha notificato una bozza di motivazione alla LTTE; ii) ha informato la LTTE (e tutte le altre parti interessate) della possibilità di presentare osservazioni alla Commissione per spiegare le ragioni in base alle quali il rinnovo non fosse [ritenuto] appropriato; iii) ha incluso in detta motivazione una sintesi dei motivi per i quali le condizioni di rinnovo dell’iscrizione erano rimaste valide; e iv) dopo l’adozione della decisione di rinnovo, ha inviato alla LTTE la versione definitiva della motivazione contenente la giustificazione del rinnovo dell’iscrizione (
49
).
52.
Detto documento descriveva la LTTE come un gruppo terroristico costituitosi nel 1976 ed elencava una serie di 12 atti commessi da esse, che il Consiglio ha ritenuto rientrare nella definizione di atto terroristico di cui all’articolo 1, paragrafo 3, della posizione comune 2001/931. Esso fa poi riferimento alla decisione dello United Kingdom Secretary of State for the Home Department [Ministro dell’Interno del Regno Unito] del 29 marzo 2001 di proscrivere la LTTE a norma dell’UK Terrorism Act 2000 (legge sul terrorismo del Regno Unito del 2000), alla decisione dello United Kingdom Treasury [Ministero del Tesoro del Regno Unito] del 6 dicembre 2001 di congelare il patrimonio della LTTE e alla decisione delle autorità dell’India di proscrivere la LTTE nel 1992 (tutti e tre gli atti, secondo il Consiglio, rientrano nella definizione di «decisione» di cui all’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931, e tutti e tre sono rimasti in vigore).
53.
A mio avviso, le tre fonti individuate al paragrafo 51 supra contengono dettagli sufficienti per consentire alla LTTE di conoscere le ragioni specifiche e concrete sulle cui basi il Consiglio ha ritenuto che le regole pertinenti fossero ad esse applicabili, nonché i fatti e le considerazioni giuridiche che rivestivano un’importanza essenziale nel contesto del rinnovo dell’iscrizione. In altri termini, vi erano elementi sufficienti per consentire alla LTTE di comprendere gli addebiti mossi nei suoi confronti e la portata delle misure adottate. La LTTE è pertanto stata messa in condizione di contestare efficacemente la fondatezza della misura di rinnovo. Se avesse voluto, avrebbe potuto esercitare i propri diritti di difesa, sia presentando osservazioni prima dell’adozione della misura di rinnovo — come l’avviso sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea la aveva invitata a fare — e/o contestando la misura di rinnovo dinanzi al Tribunale entro i termini prescritti dopo la sua adozione, ai sensi dell’articolo 230 del trattato CE (ora articolo 263 TFUE).
54.
È vero che la Corte ha chiaramente statuito, in linea di principio, che le motivazioni devono essere comunicate prima dell’adozione di una misura di rinnovo (
50
), mentre le varie versioni definitive sono state emesse e inviate dopo l’adozione di ciascuna misura controversa. Ritengo, ciò nondimeno, che il Consiglio abbia rispettato lo spirito del requisito dettato dalla Corte. In particolare, sottolineo il contesto in cui la decisione 2007/445 e le altre misure di rinnovo sono state adottate. In realtà, la LTTE è sempre stata in possesso di motivazioni identiche prima dell’adozione di ciascuna misura di rinnovo. Pertanto, non si può affermare che la LTTE in un qualsiasi momento non sia stata in grado conoscere i fatti e i motivi alla base della decisione di mantenerla nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3.
55.
Si pone la questione se i fatti e i motivi riguardanti ciascuna delle misure di rinnovo potessero semplicemente essere ripetuti pedissequamente ogni sei mesi oppure dovessero essere aggiornati perché divenuti obsoleti a seguito di mutamenti delle circostanze e/o del trascorrere del tempo.
56.
Solo un significativo mutamento delle circostanze è stato portato all’attenzione della Corte: la disfatta militare della LTTE nel maggio 2009. Siffatto mutamento è avvenuto dopo l’adozione delle decisioni 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62. Il Consiglio non può quindi essere censurato per aver omesso di tenerne conto in sede di adozione di tali decisioni.
57.
Il sig. K.P. incentra le sue critiche nei confronti della motivazione, in primo luogo, sul fatto che il Consiglio avrebbe omesso di prendere in considerazione un’asserita tregua tra la LTTE e il governo dello Sri Lanka che ha avuto inizio nel 2002, e, in secondo luogo, sul fatto che uno degli atti terroristici elencati dal Consiglio nella motivazione (l’omicidio di un ministro del governo dello Sri Lanka) non sarebbe stato, a suo dire, commesso dalla LTTE. A mio avviso, nessuno di questi fatti asseriti costituisce un mutamento di circostanze tra la decisione iniziale di iscrizione nell’elenco e ciascuna delle suddette quattro decisioni tale da imporre al Consiglio di modificare la propria motivazione. La conclusione che si può ragionevolmente trarre da altri undici atti terroristici invocati dal Consiglio è, al contrario, che la presunta tregua non abbia posto fine alle attività terroristiche della LTTE.
58.
Concludo pertanto che non è stato portato all’attenzione della Corte alcun mutamento sostanziale delle circostanze tale da imporre al Consiglio una modifica del contenuto della propria motivazione per le decisioni 2007/445, 2007/868, 2008/583 e 2009/62 rispetto alla motivazione della decisione iniziale di iscrizione nell’elenco.
59.
Si pone pertanto la questione se il trascorrere del tempo richiedesse, di per sé, una modifica della motivazione.
60.
Nella causa Consiglio/Hamas (
51
) e Kadi II (
52
) la Corte ha, rispettivamente, indicato che un lasso di tempo compreso tra nove e 13 anni e un lasso di 16 anni comportavano che le «vecchie» motivazioni non potessero più essere fatte valere. Occorre quindi verificare i periodi di tempo di cui trattasi nel caso di specie. Prendo come punto di partenza il 16 ottobre 2006, data dell’ultimo atto di terrorismo indicato dal Consiglio nelle sue varie versioni delle motivazioni degli atti dell’Unione controversi. La prima decisione di rinnovo dopo la decisione di iscrizione iniziale (vale a dire la decisione 2007/445 del 28 giugno 2007) è stata adottata otto mesi e mezzo più tardi. La decisione 2009/62 del 26 gennaio 2009 è stata adottata 27 mesi più tardi. (La decisione del Consiglio 2007/868, del 20 dicembre 2007, e la decisione 2008/583 del Consiglio, del 15 luglio 2008, sono state adottate tra queste due date). A mio avviso, non si può affermare che gli atti terroristici del 2005/2006, considerati congiuntamente alle decisioni del 2001 dell’autorità competente, fossero punti di riferimento obsoleti per i suddetti quattro atti dell’Unione.
61.
È importante ricordare in questa sede il contesto in cui sono adottate le misure di rinnovo. Un semestre è un arco di tempo breve per effettuare un riesame obbligatorio. Il fatto che nessuna attività terroristica abbia avuto luogo in un determinato semestre può significare che le misure restrittive imposte stanno effettivamente producendo l’effetto voluto. In alternativa, tuttavia, può significare che le persone interessate sperano di trasmettere l’impressione che l’attività sia cessata, quando in realtà si stanno pianificando e preparando ulteriori atti terroristici. Il rinnovo per uno o forse più semestri potrebbe essere prudente anche in assenza di nuovi atti terroristici, tenuto conto, in particolare, dell’ampio potere discrezionale del Consiglio in materia (
53
) e dell’interesse pubblico all’adozione di misure preventive per scongiurare attività terroristiche (
54
).
62.
Ne consegue che, a mio parere, l’avviso nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, i considerando della decisione 2007/445 e la versione definitiva della motivazione – considerati congiuntamente – hanno fornito informazioni sufficienti per soddisfare i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE a sostegno del giudizio del Consiglio secondo cui, in un contesto siffatto, la LTTE rappresentava un rischio «in corso». Giungo alla stessa conclusione per quanto riguarda le decisioni 2007/868, 2008/583 e 2009/62. Atteso che i fatti e le circostanze relativi alla LTTE non sembrano essere mutati in modo significativo nel corso del periodo di vigenza di tali decisioni, in effetti una eventuale differenza sostanziale delle motivazioni del Consiglio sarebbe semmai apparsa contraddittoria.
63.
Tuttavia, sono di diverso avviso per quanto attiene al regolamento n. 501/2009, adottato il 15 giugno 2009 per sostituire e abrogare la decisione 2009/62. Tale regolamento presenta analogie con gli atti che sono stati annullati dalla Corte nella sentenza LTTE (
55
).
64.
Qui rilevo che, alla data dell’adozione del regolamento n. 501/2009, vi era stato lo stesso mutamento di circostanze significativo e sostanziale rilevato dalla Corte nella sentenza LTTE, ossia la disfatta militare subita dalla LTTE nel maggio 2009 (
56
). Quella sconfitta è precedente all’adozione del regolamento n. 501/2009 del 15 giugno 2009. La motivazione di tale atto, come i precedenti, fa riferimento a un elenco di atti terroristici, tutti precedenti alla citata sconfitta militare. Osservo, inoltre, che sono intercorsi oltre 31 mesi tra la data dell’ultimo atto di terrorismo citato dal Consiglio (ottobre 2006) e l’adozione del regolamento n. 501/2009. Detto lasso di tempo è maggiore rispetto a uno degli atti annullati dalla Corte nella sentenza LTTE (regolamento n. 83/2011) (
57
).
65.
Il Consiglio ha giustamente sottolineato in udienza che avrebbe avuto poco meno di un mese di calendario (dal 17 maggio 2009 al 15 giugno 2009) per modificare la sua proposta di regolamento n. 501/2009. È questo, tuttavia, il contesto nel quale deve effettuarsi il riesame semestrale obbligatorio. Se la sconfitta militare fosse stata proclamata solo pochi giorni prima della data di adozione del regolamento n. 501/2009, avrei ammesso senz’altro che sarebbe stato irragionevole pretendere che il Consiglio tenesse conto di questa circostanza. Nel caso di specie, tuttavia, il Consiglio ha avuto tempo sufficiente per riconsiderare il rinnovo; eppure, nulla nella motivazione lascia pensare che lo abbia fatto.
66.
Il Consiglio ha cercato di far valere l’irrilevanza del fatto che la motivazione non contenesse alcunché su questo importante nuovo sviluppo. Se nella motivazione fosse stato aggiunto un riferimento al fatto che il Consiglio era a conoscenza della sconfitta militare, ma riteneva prematuro rimuovere la LTTE dall’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, il risultato sarebbe stato sostanzialmente lo stesso: la decisione di rinnovo sarebbe stata comunque adottata. Forse sarebbe stato proprio così; ma l’argomento del Consiglio non è pertinente. L’assenza di qualsiasi riferimento al mutamento di circostanze e di qualsiasi spiegazione dei motivi per i quali l’iscrizione nell’elenco doveva comunque essere rinnovata significa che il Consiglio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 296 TFUE, come interpretato dalla Corte nel contesto delle misure di rinnovo degli elenchi di terroristi (
58
).
67.
Il Consiglio ha anche sostenuto in udienza che spettava alla LTTE adottare i provvedimenti necessari per informare il Consiglio della sconfitta militare, e non già al Consiglio ricercare attivamente le informazioni. Tale argomento mal si concilia con la circostanza (di dominio pubblico) che il Consiglio affari generali e relazioni esterne si è riunito il 18 e 19 maggio 2009proprio per discutere i «recenti sviluppi» nello Sri Lanka, dedicando 9 paragrafi delle conclusioni del Consiglio specificamente per esaminare la situazione «mentre gli scontri volgono al termine» (
59
). Inoltre, la Corte ha espressamente dichiarato che il Consiglio può fare riferimento a materiale recente tratto dalla stampa e da Internet per giustificare il rinnovo dell’iscrizione (
60
). Ne consegue necessariamente che il Consiglio può anche agire in tal senso al fine di valutare un’eventuale cancellazione dall’elenco. Aggiungo che un’immediata comunicazione formale alle autorità amministrative in un altro continente può non essere possibile o, quantomeno, non essere una priorità assoluta per un gruppo che abbia appena subito una disfatta militare in cui sembra aver perso il suo leader (
61
).
68.
Ritengo pertanto che il regolamento n. 501/2009 sia invalido sostanzialmente per le stesse ragioni esposte dalla Corte nella sentenza LTTE. Aggiungo che, indipendentemente dalla sanabilità del vizio, nessun rimedio potrebbe essere applicabile retroattivamente nel contesto del procedimento penale a carico del sig. K.P. (
62
).
Conclusione
69.
Di conseguenza, propongo alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale sottoposta dal Landgericht Saarbrücken (Tribunale del Land, Saarbrücken, Germania) nel modo seguente:
Il regolamento (CE) n. 501/2009 del Consiglio, del 15 giugno 2009, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e che abroga la decisione 2009/62/CE è invalido nella misura in cui esso riguarda la Liberation Tigers of Tamil Eelam.
L’esame del fascicolo di causa dinanzi alla Corte non ha rivelato alcun elemento atto ad inficiare la validità della decisione 2007/445/CE del Consiglio, del 28 giugno 2007, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE, della decisione 2007/868/CE del Consiglio, del 20 dicembre 2007, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2007/445/CE, della decisione 2008/583/CE del Consiglio, del 15 luglio 2008, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2007/868/CE, o della decisione 2009/62/CE del Consiglio, del 26 gennaio 2009, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, e abroga la decisione 2008/583/CE.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	GU 2001, L 344, pag. 70.
(
3
)	S/RES/1373 (2001).
(
4
)	GU 2001, L 344, pag. 93.
(
5
)	Considerando 1, 2 e 5.
(
6
)	GU 2006, L 144, pag. 25.
(
7
)	Tale organizzazione è stata in seguito mantenuta nell’elenco di cui all’articolo 1, paragrafo 6, della posizione comune 2001/931, da ultimo in virtù della decisione (PESC) 2018/1084 del Consiglio, del 30 luglio 2018, che aggiorna l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e che abroga la decisione (PESC) 2018/475 (GU 2018, L 194, pag. 144).
(
8
)	Considerando 2, 3, 4, 5, 12 e 14.
(
9
)	Decisione del 29 maggio 2006, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, e che abroga la decisione 2005/930/CE (GU 2006, L 144, pag. 21).
(
10
)	La LTTE è attualmente mantenuta nell’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, dal regolamento di esecuzione (UE) 2018/1071 del Consiglio, del 30 luglio 2018, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, e che abroga il regolamento di esecuzione (UE) n. 2018/468 (GU 2018, L 194, pag. 23).
(
11
)	Decisione del 28 giugno 2007, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE (GU 2007, L 169, pag. 58).
(
12
)	Considerando 3 della decisione 2007/445.
(
13
)	Considerando 4 della decisione 2007/445.
(
14
)	Mi riferirò alla decisione 2007/445 e agli atti successivi elencati al paragrafo 18 come agli «atti dell’Unione controversi».
(
15
)	Decisione del 20 dicembre 2007, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2007/445/CE (GU 2007, L 340, pag. 100).
(
16
)	Decisione del 15 luglio 2008 che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2007/868/CE (GU 2008, L 188, pag. 21).
(
17
)	Decisione del 26 gennaio 2009 che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, e abroga la decisione 2008/583/CE (GU 2009, L 23, pag. 25).
(
18
)	Regolamento del 15 giugno 2009, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2009/62/CE (GU 2009, L 151, pag. 14).
(
19
)	Il giudice del rinvio riferisce che l’articolo 34, paragrafi 4, punto 2, e 6, punto 2, dell’AWG prevedeva quanto segue: «(4) È punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni chiunque (…) 2. contravvenga ad un divieto pubblicato nel Bundesanzeiger e immediatamente cogente di esportazione, vendita, consegna, messa a disposizione, cessione, prestazione di servizi, investimento, sostegno o elusione, sancito da un atto normativo delle Comunità europee che miri all’attuazione di una sanzione economica deliberata dal Consiglio dell’Unione europea nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (…). (6) È punito con la reclusione non inferiore a due anni chiunque (…) 2. commetta un atto previsto dai paragrafi 1, 2 o 4, a titolo professionale o in quanto componente di un gruppo costituitosi per commettere in modo continuativo tali reati, con la partecipazione di un altro componente del gruppo (…)». Nella versione vigente dal 24 aprile 2009 all’11 novembre 2010, l’articolo 34, paragrafi 4, punto 2, e 6, punto 2, dell’AWG prevedeva quanto segue: «(4) È punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni chiunque (…) 2. contravvenga ad un divieto pubblicato nel Bundesanzeiger e immediatamente cogente di esportazione, importazione, transito, movimentazione, vendita, consegna, messa a disposizione, cessione, prestazione di servizi, investimento, sostegno o elusione, sancito da un atto normativo delle Comunità europee che miri all’attuazione di una sanzione economica deliberata dal Consiglio dell’Unione europea nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (…) (6) È punito con la reclusione non inferiore a due anni chiunque (…) 2. commetta un atto previsto dai paragrafi 1, 2 o 4, a titolo professionale o in quanto componente di un gruppo costituitosi per commettere in modo continuativo tali reati, con la partecipazione di un altro componente del gruppo (…)». A seguito di modifiche alla normativa nazionale, dal 1o settembre 2013 tali disposizioni figurano all’articolo 18, paragrafi 1, lettera a), e 8, dell’AWG.
(
20
)	Sentenza del 29 giugno 2010, C‑550/09, EU:C:2010:382.
(
21
)	Sentenza del 29 giugno 2010, C‑550/09, EU:C:2010:382, punti 56 e 57.
(
22
)	Sentenza del 16 ottobre 2014, T‑208/11 e T‑508/11, EU:C:2014:885. Detta decisione è stata confermata dalla Corte nella sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583.
(
23
)	Regolamenti di esecuzione (UE) del Consiglio n. 83/2011, del 31 gennaio 2011, n. 687/2011, del 18 luglio 2011, n. 1375/2011, del 22 dicembre 2011, n. 542/2012, del 25 giugno 2012, n. 1169/2012, del 10 dicembre 2012, n. 714/2013, del 25 luglio 2013, n. 125/2014, del 10 febbraio 2014, e n. 790/2014, del 22 luglio 2014, che attuano l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, e che abrogano i regolamenti di esecuzione (UE) nn. 610/2010, 83/2011, 687/2011, 1375/2011, 542/2012, 1169/2012, 714/2013 e 125/2014 (GU 2001, L 28, pag. 14).
(
24
)	Sentenza del 9 marzo 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, EU:C:1994:90, punti 17, 18 e 24.
(
25
)	V., in particolare, sentenza del 15 luglio 1963, 25/62, Plaumann/Commissione europea, EU:C:1963:17. V. altresì la mia disamina della ricevibilità, in circostanze analoghe, ancorché con riferimento alle norme meno rigorose sulla legittimazione ad agire introdotte dal TFUE dopo il 1o dicembre 2009, nelle conclusioni da me presentate nella causa A e a. contro Minister van Buitenlandse Zaken, C‑158/14, EU:C:2016:734, paragrafi da 58 a 88, fatta propria dalla Corte nella sentenza del 14 marzo 2017, EU:C:2017:202, punti da 59 a 75.
(
26
)	V., per analogia, sentenza del 29 giugno 2010, E e F, C‑550/09, EU:C:2010:382, punto 49.
(
27
)	Sentenza del 29 giugno 2010, C‑550/09, EU:C:2010:382.
(
28
)	Sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punti 51 e 61.
(
29
)	Sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punti 59 e 60.
(
30
)	Sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punto 60.
(
31
)	Sentenze del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punto 46, e del 26 luglio 2017, Consiglio/Francia (Hamas), C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punto 25.
(
32
)	Sentenza del 29 giugno 2010, C‑550/09, EU:C:2010:382.
(
33
)	V. supra, paragrafo 24.
(
34
)	V. supra, paragrafi da 16 a 19. Il Consiglio potrebbe non necessariamente avere avuto gli indirizzi di contatto di tutte le persone interessate da una determinata decisione di iscrizione; ma si può ragionevolmente ritenere che la pubblicazione dell’avviso nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, unitamente alla possibilità di richiedere la motivazione, soddisfino l’obbligo di motivazione. A quanto mi risulta, non vi sono indicazioni che un siffatto meccanismo sia di per sé illecito in linea generale.
(
35
)	Il considerando 3 della decisione 2007/445 afferma che «[i]l Consiglio ha fornito alla totalità delle persone, dei gruppi e delle entità per i quali ciò si è rivelato praticamente possibile, motivazioni che spiegano le ragioni per cui sono stati inseriti nell’elenco di cui alla decisione 2006/379/CE (…)». In udienza, il Consiglio ha inoltre confermato (senza essere smentito) che la motivazione era stata comunicata alla LTTE il 23 aprile 2007.
(
36
)	Tutti gli atti delle istituzioni dell’Unione – ancorché irregolari – godono di una presunzione di validità finché non siano revocati, abrogati, annullati o dichiarati invalidi. V., in tal senso, sentenze del 1o aprile 1982, Dürbeck/Commissione, 11/81, EU:C:1982:120, punto 17, e del 5 ottobre 2004, Commissione/Grecia, C‑475/01, EU:C:2004:585, punto 18.
(
37
)	Sentenza del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punto 61.
(
38
)	Vale forse la pena di ricordare inoltre che, nel contesto di questa specifica tipologia di atto, anche qualora la Corte ritenesse invalida la decisione iniziale di iscrizione nell’elenco per difetto di motivazione, essa potrebbe esercitare il suo potere discrezionale per lasciare in vigore la misura «irregolare» per un certo periodo, in modo da consentire al Consiglio di adottare le misure opportune per sanare il difetto di motivazione. V., ad esempio, sentenza del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat Foundation, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punti 375 e 376, e la terza constatazione della Corte nel dispositivo.
(
39
)	Sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583.
(
40
)	V., ad esempio, sentenza del 15 novembre 2012, Stichting Al-Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punto 138.
(
41
)	Sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e altri/Kadi (Kadi II), C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 100 e giurisprudenza ivi citata; si veda anche la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (GU 2012, C 326, pag. 391).
(
42
)	V., ad esempio, sentenza del 18 luglio 2013, Kadi II, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 116 e giurisprudenza ivi citata.
(
43
)	Sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punto°30.
(
44
)	Sentenza del 15 novembre 2012, Stichting Al-Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punti 139 e 140. V. anche sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 53 e giurisprudenza ivi citata.
(
45
)	Sentenza del 15 novembre 2012, Stichting Al-Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punto 146.
(
46
)	Sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 54 e giurisprudenza ivi citata.
(
47
)	Sentenze del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punto 54, e del 26 luglio 2017, Consiglio/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punto 32; v. anche sentenza del 18 luglio 2013, Kadi II, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 156.
(
48
)	Sentenze del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punto 62, e del 26 luglio 2017, Consiglio/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punto 40.
(
49
)	Il Consiglio, nelle sue osservazioni scritte, rileva che soltanto la comunicazione della motivazione relativa al regolamento n. 501/2009 (del 16 giugno 2009) è stata «restituita al mittente».
(
50
)	V., tra l’altro, sentenza del 18 luglio 2013, Kadi II, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 113.
(
51
)	Sentenza del 26 luglio 2017, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, punto 33.
(
52
)	Sentenza del 18 luglio 2013, Kadi II, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 156.
(
53
)	V. sentenza del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, T‑256/07, EU:T:2008:461, punto 112 e giurisprudenza ivi citata.
(
54
)	Sentenza del 18 luglio 2013, Kadi II, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 130.
(
55
)	Sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583.
(
56
)	Secondo la testata giornalistica The Guardian del Regno Unito, il governo dello Sri Lanka ha ufficialmente dichiarato la fine dei 25 anni di guerra civile con un proclama di vittoria il 19 maggio 2009. V. https://www.theguardian.com/world/2009/may/18/tamil-tigers-killed-sri-lanka. Le parti non hanno contestato in udienza che detto evento ha avuto luogo a metà maggio 2009.
(
57
)	Regolamento di esecuzione (UE) n. 83/2011 del Consiglio, del 31 gennaio 2011, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga il regolamento di esecuzione (UE) n. 610/2010 (GU 2011, L 28, pag. 14). V. sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punti da 78 a 80.
(
58
)	Sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punto 33.
(
59
)	V. http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-137_en.htm.
(
60
)	V. sentenza del 26 luglio 2017, Consiglio/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punto 72.
(
61
)	Il difensore del sig. K.P. ha sostenuto in udienza, senza essere contraddetto, che ciò si era verificato. V., altresì, l’articolo di cui alla precedente nota 56.
(
62
)	V. sentenza del 29 giugno 2010, E e F, C‑550/09, EU:C:2010:382, punto 59, e le conclusioni presentate dall’avvocato generale Mengozzi in tale causa, C‑550/09, EU:C:2010:272, paragrafi da 115 a 123.