Ideiglenes változat
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. november 13.(1)
C‑438/24. sz. ügy
Erakond Eestimaa Rohelised;
a Vabariigi Valimiskomisjon,
a Riigikogu,
az Őiguskantsler,
a Justiitsminister
részvételével
(a Riigikohus [legfelsőbb bíróság, Észtország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – Európai választások – A 76/787/ESZAK, EGK, Euratom tanácsi határozathoz csatolt, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány – Az Európai Parlament tagjainak megválasztása – Választási biztosíték megfizetésére vonatkozó követelmény – A biztosíték megfizetésének elmaradása miatt egyes jelöltek kizárása a választáson való részvételből – A havi minimálbér ötszörösét kitevő biztosíték összege – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A 17. cikk (1) bekezdése és a 39. cikk (2) bekezdése – Az említett biztosíték arányossága ”
I.      Bevezetés
1.        A „ne csak a szád járjon, hanem a kezed is” mondás a valódi szándék feltárásáról szól. De vajon milyen mértékben vehető figyelembe a biztosítékra vonatkozó követelmény annak megítélése során, hogy valamely személy komolyan jelölteti‑e magát az európai parlamenti választásokon?
2.        E kérdés azon alkotmányossági felülvizsgálati eljárás keretében merült fel, amelyben az Erakond Eestimaa Rohelised (Észt Zöldek, Észtország) politikai párt a Riigikohus (legfelsőbb bíróság, Észtország), a jelen ügyben kérdést előterjesztő bíróság előtt az észt választási törvény azon rendelkezésének alkotmányosságát vitatja, amely az európai parlamenti választásokon indulni kívánó valamennyi jelölt számára meghatározott összegű biztosíték megfizetését írja elő.
3.        Konkrétabban, az Euroopa Parlamendi valimise seadus (az európai parlamenti választásokról szóló törvény, a továbbiakban: EPVS) 29. §‑ának (5) bekezdése előírja, hogy a párt vagy az egyéni jelölt minden nyilvántartásba vételre bejelentett személy után a meghatározott havi minimálbér ötszörösét köteles megfizetni, ami a párt teljes listája esetében a meghatározott havi minimálbér negyvenötszörösének megfelelő összeget eredményez.
II.    Az alapeljárás tényállása, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
4.        Az Erakond Eestimaa Rohelised (Észt Zöldek), az alapeljárás felperese 2024. április 20‑án benyújtotta a Vabariigi Valimiskomisjon, (országos választási hatóság, a továbbiakban: választásai hatóság) előtt a 2024. június 9‑i európai parlamenti választásokon induló kilenc jelöltjét tartalmazó listát.
5.        A választási bizottság a 2024. április 29‑i 103. számú határozatával a Zöldek kilenc bejelentett jelöltjéből kettőt nyilvántartásba vett, de az ugyanazon a napon elfogadott 102. számú határozatával visszautasította a Zöldek fennmaradó hét jelöltjének nyilvántartásba vételét azzal az indokkal, hogy a párt a fennmaradó hét személy esetében az EPVS 29. §‑ának (5) bekezdése alapján nem nyújtotta be a biztosíték befizetését igazoló fizetési megbízás másolatát.(2)
6.        A felperes 2024. május 2‑án keresetet nyújtott be a 102. számú határozat ellen a Riigikohushoz (legfelsőbb bíróság), amelyben azt kérte, hogy e bíróság i. nyilvánítsa alkotmányellenesnek az EPVS 29. §‑ának (5) bekezdését; ii. semmisítse meg a 102. számú határozatot; valamint iii. kötelezze a választási bizottságot arra, hogy a felperes által bejelentett valamennyi jelöltet vegye fel az európai parlamenti választások jelöltjeinek listájára. A választási bizottság fenntartotta álláspontját, és a kereset elutasítását kérte.
7.        A Riigikohus (legfelsőbb bíróság) a 2024. május 6‑i határozatában úgy határozott, hogy meg kell vizsgálni az EPVS 29. §‑a (5) bekezdésének alkotmányosságát, és megállapította, hogy szükség lehet e rendelkezés uniós joggal való összeegyeztethetőségének vizsgálatára is. Az eljáró bíróság az eljárásban részt vevő további félként perbe hívta a Riigikogut (parlament, Észtország), az õiguskantslert (ombudsman, Észtország), a justiitsministert (igazságügyi miniszter, Észtország) és a kormányt képviselő minisztert, valamint a választási bizottságot, ennek keretében pedig felhívta az összes érintett felet, hogy nyújtsák be e bírósághoz észrevételeiket.
8.        A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmét indokolva kiemeli azt a körülményt, hogy a Bíróság az EUMSZ 223. cikk (1) bekezdése és a választási okmány(3) 8. cikke alapján megállapította, hogy főszabály szerint továbbra is a tagállamok rendelkeznek hatáskörrel az európai választások választási eljárásának szabályozására.(4)
9.        Továbbá a kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint az európai parlamenti választásokra vonatkozó biztosítékfizetési kötelezettség önmagában nem összeegyeztethetetlen az uniós joggal, mivel azt a jogszerű célt szolgálja, hogy visszaszorítsa a komolytalan jelöléseket, ami csökkenti az elveszett szavazatok számát, és biztosítja az állami források megfelelő felhasználását.
10.      Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság elismeri, hogy a biztosítékra vonatkozó követelmény nem lehet olyan túlzott mértékű, hogy a választáson való jelöltállítás tekintetében leküzdhetetlen akadályt jelentsen, mivel az ilyen korlátozás aránytalan lenne, és veszélyeztetné a megfelelő támogatottságú politikai erő megjelenését és/vagy sértheti a pluralizmus elvét.(5)
11.      E megfontolások fényében a Riigikohusnak (legfelsőbb bíróság) kétségei vannak a EPVS 29. §‑a szerinti, biztosítékra vonatkozó követelmény arányosságát illetően, és ezért vitatja annak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét.
12.      A Riigikohus (legfelsőbb bíróság, Észtország) ilyen körülmények közt úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni az Európai Unió Alapjogi Chartája [a továbbiakban: Charta] 17. cikke (1) bekezdésének első mondatát és 39. cikkének (2) bekezdését, összefüggésben az 52. cikk (1) bekezdésével, hogy azzal ellentétes az európai parlamenti választásokon való jelöltállításért fizetendő, a meghatározott havi minimálbér ötszörösét kitevő biztosíték megfizetésének a kötelezettsége minden egyes nyilvántartásba vételre bejelentett személy után és a meghatározott havi minimálbér negyvenötszörösét kitevő biztosíték megfizetésének a kötelezettsége egy teljes pártlista után?”
13.      A Riigikohus (legfelsőbb bíróság) ezzel egyidőben, 2024. május 14‑i végzésével felfüggesztette a 102. számú határozat hatályát az eljárást lezáró határozat jogerőre emelkedéséig, és kötelezte a választási bizottságot, hogy vizsgálja felül a Zöldek fennmaradó hét jelöltjének nyilvántartásba vételét.
14.      A választási bizottság a 2024. május 14‑i 105. számú határozatával nyilvántartásba vette azt a hét jelöltet, akiknek a nyilvántartásba vételét eredetileg visszautasította, ami lehetővé tette számukra, hogy induljanak a 2024. június 9‑i európai parlamenti választásokon.
15.      E választásokon a Zöldek listája az összes leadott szavazat 0,62%‑át szerezte meg, így nem szerzett mandátumot az Európai Parlamentben.(6)
16.      Az észt és a holland kormány, valamint az Európai Bizottság és az Európai Parlament nyújtott be írásbeli észrevételeket a Bírósághoz.
17.      2025. július 3‑án tárgyalást tartottak, amelyen az észt, a görög és a holland kormány, valamint a Bizottság és a Parlament szóbeli észrevételeket tett.
III. Elemzés
18.      Az Európai Szén‑ és Acélközösség Közgyűlése 1952‑ben jött létre, amelyet hamarosan átneveztek Európai Parlamentáris Gyűlésnek, és amely végül 1962‑ben „Európai Parlamentre” változtatta a nevét. Kezdetben az Európai Parlament képviselőit (a továbbiakban: európai parlamenti képviselők) az egyes tagállamok nemzeti parlamentjei nevezték ki. Ez azt követően, hogy 1976‑ban elfogadták a választási okmány, amely az általános választójog elvét tiszteletben tartva minden uniós polgárt feljogosított arra, hogy megválassza európai parlamenti képviselőjét, megváltozott. Az első közvetlen választásokra 1979 júniusában került sor, és a Parlament mint az uniós polgárokat képviselő intézmény jelentősége azóta folyamatosan nő.
19.      Jelenleg a Parlament az Európai Unió Tanácsával együtt az Unió fő jogalkotó szerve, amely biztosítja, hogy az Európai Unióban tiszteletben tartsák az EUSZ 10. cikkben rögzített képviseleti demokrácia elvét.
20.      A választási okmány nem állapít meg egységes eljárást az európai parlamenti képviselők megválasztása tekintetében.(7) Az okmány csupán arról rendelkezik, hogy az európai parlamenti képviselőket valamennyi tagállamban az arányos képviselet elve alapján, listás vagy egyetlen átvihető szavazatos rendszer szerint választják, lehetővé téve az egyes tagállamok számára, hogy preferenciális listákat vezessenek be.(8)
21.      A választási okmány 8. cikke előírja, hogy a tagállamok feladata a választási eljárás szabályozása és az európai parlamenti választások feltételeinek megállapítása, feltéve, hogy e nemzeti rendelkezések nem változtatják meg a választási rendszer alapvetően arányos voltát.
22.      Az ilyen jogszabályok elfogadásával a tagállamok ugyanis az EUSZ 14. cikk (3) bekezdése és a választási okmány 1. cikkének (3) bekezdése szerinti, annak biztosítására vonatkozó kötelezettségüket teljesítik, hogy az európai parlamenti képviselőket közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon, ötéves időtartamra válasszák meg.(9)
23.      Ezért az európai parlamenti választásokra vonatkozó passzív választójogot szabályozó nemzeti jogszabályokat úgy kell értelmezni, hogy uniós jogot hajtanak végre, ami azt jelenti, hogy az ilyen jogszabályokra a Charta 51. cikkének (1) bekezdésével összhangban a Charta alkalmazandó.
24.      Ennek fényében a kérdést előterjesztő bíróság kérdését, amely a Charta 52. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 39. cikkére vonatkozik, úgy kell értelmezni, hogy az arra irányul, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás, amely az európai parlamenti választásokon indulni kívánó jelöltekkel szemben biztosítékra vonatkozó követelményt ír elő, aránytalanul sérti‑e az uniós polgárok európai parlamenti választásokra vonatkozó passzív választójogát (A). A kérdésnek a Charta tulajdonhoz való jogot védő 17. cikkének (1) bekezdésére vonatkozó részét külön kell vizsgálni (B).
A.      A Charta 52. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 39. cikkének megsértése
25.      A kérdést előterjesztő bíróság kérdésével részben arra keres választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a Charta 39. cikkét, összefüggésben az 52. cikkének (1) bekezdésével, hogy azzal ellentétes az az észt jogszabályi rendelkezés, amely az európai parlamenti választásokon való részvétel feltételeként nem elhanyagolható pénzösszeg megfizetését írja elő, amelyet csak bizonyos feltételek mellett fizetnek vissza. E kérdés lényegében arra irányul, hogy a passzív választójog e szabályozás által előírt korlátozása igazolható‑e azzal az indokkal, hogy arányos a komolytalan jelölések kiszűrése, továbbá a reprezentatívabb választott testülethez való hozzájárulás céljának elérésével.
26.      Az alapeljárás felperese azt állítja, hogy az EPVS 29. §‑ának (5) bekezdésében foglalt biztosítékfizetési kötelezettség aránytalan és ezért beavatkozik a jelöltek passzív választójogába.
27.      Az Európai Parlament a maga részéről úgy véli, hogy főszabályként a jelöltállítás gazdasági feltételhez kötése önmagában ellentétes az általános választójog elvével.
28.      Ezen álláspontokkal ellentétben – némi eltéréssel – a Bíróság előtt beavatkozó kormányok, valamint a Bizottság úgy véli, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás által előírt biztosíték összege nem aránytalan.
1.      Az európai parlamenti választásokra vonatkozó passzív választójog korlátozásai
29.      A Charta 39. cikke védi minden uniós polgár aktív és passzív választójogát az európai parlamenti választásokon, elismerve, hogy e jogok alapvető jogoknak minősülnek.
30.      Az európai választásokra vonatkozó passzív választójog az EUSZ 14. cikk (3) bekezdésében előírt és a Charta 39. cikkének (2) bekezdésében felidézett azon követelmény kifejeződéseként értelmezhető, hogy a képviselőket általános választójog alapján kell megválasztani.(10) Emellett az uniós polgárok e jogaikat a lakóhelyük szerinti tagállamban, és nem feltétlenül az állampolgárságuk szerinti tagállamban gyakorolhatják, de a jelen ügyben nem erről van szó.(11)
31.      Az ezen eljárás résztvevői nem vitatják, hogy az európai parlamenti választásra vonatkozó passzív választójogot olyan nemzeti szabályozás korlátozza, amely az e választásokra vonatkozó passzív választójog gyakorlásának feltételeként a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló vagyoni követelményt ír elő. A jelen ügyben tehát az a kérdés merül fel, hogy igazolható‑e az ilyen korlátozás.
32.      A Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerint a jogok korlátozhatók, amennyiben a korlátozást törvény írja elő, és az a szóban forgó jog lényeges tartalmát tiszteletben tartja. Ahhoz, hogy az ilyen korlátozás elfogadható legyen, a jogokat korlátozó szabályoknak olyan közérdekű célokat kell követniük, amelyeket az Európai Unió jogszerűnek ismer el, és e szabályoknak e célokkal arányosnak kell lenniük.(12)
33.      Jelen ügyben egyértelmű, hogy a szóban forgó korlátozást jogszabály, az EPVS vezeti be.
34.      Nem vitatott továbbá, hogy e korlátozás tiszteletben tartja a passzív választójog lényeges tartalmát, mivel a korlátozás nem sérti magát e jogot.
35.      Annak részletesebb vizsgálata marad hátra, hogy a szóban forgó korlátozás indokaként felhozott közérdekű célok az uniós jog szempontjából jogszerűek‑e (2), és hogy a szabályozás megfelelő‑e úgy, ahogyan azt kialakították (3) és szükséges‑e (4) az általa kitűzött célok eléréséhez.
2.      Jogszerű közérdekű cél
36.      Annak értékelése érdekében, hogy valamely uniós jog által biztosított jog – jelen ügyben az európai parlamenti választásokra vonatkozó passzív választójog – korlátozása indokolt‑e, először azt kell vizsgálni, hogy az uniós jogrend szempontjából jogszerűek‑e a korlátozással elérni kívánt, a nemzeti jog által meghatározott célok.
37.      Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutatott, és amint azt az észt kormány a tárgyaláson megerősítette, a biztosítékra vonatkozó követelmény „célja a komolytalan jelölések visszaszorítása és a jelöltek felelősségtudatának erősítése. A komolytalan jelölések visszaszorítása csökkenti a választásokon elveszett szavazatok számát, és növeli a választási eredmények és a választók tényleges akarata közötti összefüggést. Ez biztosítja a választók hatékony képviselethez való jogát és a képviseleti szerv reprezentativitását. Másodlagos célként elkerülhető a közpénzek nem megfelelő felhasználása is, mint például a választások lebonyolításának állami költségei, a vitákról való tudósítás költségei a közmédiában stb.”(13)
38.      A tárgyaláson folytatott viták során kiderült, hogy két különböző jogszerű célt lehetett megállapítani, attól függően, hogy hogyan értelmezzük a „komolytalan jelölt” kifejezést.
39.      Először is, a „komolytalan jelölt” úgy értelmezhető, hogy az olyan személyekre utal, akiknek valójában nem áll szándékukban, hogy megválasszák őket az Európai Parlamentbe. Az európai parlamenti választások azt a funkciót töltik be, hogy olyan személyeket válasszanak meg, akik hűen képviselik a választók akaratát, amikor európai parlamenti képviselőként ellátják feladataikat és döntéseket hoznak az uniós szakpolitikákkal kapcsolatban. Ezért az olyan jelöltek, akik más okokból, például önreklámozás céljából vagy tisztán nemzeti vagy kereskedelmi érdekek érvényesítése érdekében kívánják magukat megválasztatni ezen intézménybe, nem minősülnek „komoly” jelölteknek.
40.      Ha a „komolytalan jelölt” kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az olyan jelöltekre utal, akiknek nincsenek komoly szándékaik, akkor az ilyen jelöltek európai parlamenti választásokon való részvételtől való eltántorítását uniós szinten jogszerű célként kell elfogadni. Az ilyen jelöltek választáson való részvételének megakadályozása egyszersmind biztosítja, hogy a választások megtartása költségeinek fedezéséhez szükséges állami forrásokat ne használják fel helytelenül.(14)
41.      Másodszor, a „komolytalan jelölt” úgy értelmezhető, hogy az olyan jelöltre utal, akinek eleve nincs esélye arra, hogy elegendő szavazatot szerezzen ahhoz, hogy az Európai Parlament tagjának válasszák meg.
42.      A holland kormány a saját biztosítéki rendszeréhez fűzött indoklásában a komoly vagy komolyan nem vehető kifejezést használta, amikor olyan jelöltekre utalt, akiknek nincs valós esélyük a megválasztásra. Az ilyen jelöltekre leadott szavazatokat „elveszett szavazatnak” tekintik, mivel nem járulnak hozzá a képviselőtestületi tag megválasztásához. Ezért e kormány szerint az ilyen jelölteket eleve kizáró rendszer olyan választott testületet eredményez, amely jobban képviseli a választókat.(15)
43.      Az egyetlen átvihető szavazaton alapuló arányos képviseleti választási rendszerekben ugyanis az olyan jelöltekre leadott szavazatokat, akik nem szereznek elegendő többséget a parlamenti mandátum megszerzéséhez (az úgynevezett „elveszett szavazatokat”), más olyan jelöltek között osztják szét, akiket viszont megválasztanak parlamenti képviselőnek.(16)
44.      Még ha e szavazatok a választók szempontjából nem is tekinthetők feltétlenül „elveszett” szavazatoknak, mivel a választók kifejezték politikai preferenciáikat, és az ilyen szavazatok ezért hozzájárulnak a társadalom politikai hangulatának megértéséhez, mégis problémásnak tekinthetők a reprezentatívabb választott testület létrehozása szempontjából.
45.      Nem tartom túl meggyőzőnek, hogy az, hogy az „elveszett szavazatok” számát a jelöltek választások előtti kizárásával csökkentik, szükségszerűen hozzájárul a reprezentatívabb választási eredményekhez, mivel azon választókat, akik nem szavazhattak „saját” jelöltjeikre, hanem csak arra kaptak lehetőséget, hogy a választásokon induló jelöltekre szavazzanak, nem igazán képviselik a megválasztott parlamenti képviselők. E választók az általuk „második legjobbnak” tartott jelöltre szavaznak, vagy – ahogy az gyakran előfordul – a „legrosszabb lehetőség” ellen szavaznak.
46.      Mindazonáltal, mivel a gyakorlatban nem érhető el teljes mértékben reprezentatív választott testület, a választások szervezése során általánosan elfogadott jogszerű cél az „elveszett szavazatok” számának csökkentése.
47.      Ezt a célt az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) is jogszerűnek fogadta el.(17)
48.      Az Európai Unió működése az EUSZ 10. cikk szerint a képviseleti demokrácia elvén alapul. Annak biztosítása, hogy az Európai Parlament valóban a lehető legnagyobb mértékben képviselje az uniós polgárokat, ezért összhangban van az Európai Unió egyik alapvető értékével, az EUSZ 2. cikkben kifejezett demokráciával.(18)
49.      Ezért az Európai Unióban jogszerű célként elfogadható az a célkitűzés, hogy a reprezentatívabb testület elérése érdekében azáltal csökkentsék az „elveszett szavazatok” számát, hogy a kellő társadalmi támogatottsággal nem rendelkező jelölteket eltántorítsák a választásokon való indulástól.(19)
50.      Ezt követően a vagyoni követelmény – amely pénzösszeget csak akkor fizetnek vissza, ha a jelölt elérte az összes leadott szavazat 5%‑ában meghatározott küszöbértéket – megfelelőségét és szükségességét kell értékelni. Ezen értékelést mindkét azonosított jogszerű célra:
a) a komolytalan jelöltek eltántorítására és b) az elveszett szavazatok számának csökkentése révén reprezentatívabb választott testület biztosítására tekintettel kell végezni.
3.      Megfelelőség
a)      A biztosítékra vonatkozó követelmény megfelelősége a komolytalan jelöltek eltántorítására irányuló cél elérése szempontjából
51.      Megfelelő módszer‑e a vagyoni követelmény, amely esetében a pénzösszeg csak akkor kerül visszafizetésre, ha a listának sikerül megszereznie az összes leadott szavazat 5%‑át, azon jelöltek (komolytalan jelöltek) kizárására, akik nem igazán szándékoznak komolyan részt venni az európai parlamenti választásokon?
52.      Álláspontom szerint nem.
53.      Jóllehet tisztában vagyok azzal, hogy a pénz gyakran bizonyos eredmények elérésének eszköze, nem gondolom úgy, hogy a vagyoni követelmény előírása megfelelő intézkedés lenne a politikai választásokon való jelöltség komolyságának biztosítására. Az ilyen kritérium a jelölteket személyes vagyonuk vagy az őket támogató párt vagy szervezetek vagyona alapján szűri ki, nem pedig a jelöltségük komolysága alapján.
54.      Az észt törvény által meghatározotthoz hasonló vagyoni követelmény elkerülhetetlenül a tehetősebb jelölteknek és a bevett politikai pártoknak kedvez; az új jelölteket és a feltörekvő politikai mozgalmakat különösen hátrányosan érinti, mivel nekik a kampányköltségeket és a kifizetett összeg elvesztésének kockázatát is viselniük kell. Ez a pénzbeli akadály megakadályozza a szerényebb háttérrel rendelkező komoly jelöltek fellépését, és korlátozza az eltérő politikai meggyőződések megjelenését, biztosítva, hogy a politikai pálya továbbra is az elismert csoportoknak kedvezzen. Ezzel szemben egy tehetős, de opportunista jelöltet az ilyen vagyoni kötelezettség nem akadályoz meg a választáson való részvételben.
55.      A gyakorlat azt mutatja, hogy a pénz nem akadályozza meg, hogy „papíron induló jelöltek” vegyenek részt a választásokon: a korábbi észtországi európai parlamenti választásokon – amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat – voltak olyan egyéni jelöltek, akik csak 48 vagy 55 szavazatot kaptak, annak ellenére, hogy befizették a biztosítékot.(20)
56.      Ezért a vagyoni követelmény nem megfelelő intézkedés a komolytalan jelöltek kiszűrésére. Ez a követelmény inkább vagyon alapján szűri ki a jelölteket.
57.      Mivel a szóban forgó észt jogszabály véleményem szerint nem felel meg a komolytalan jelöltek eltántorításának céljával kapcsolatos megfelelőségi tesztnek, szükségességét nem kell vizsgálni.
b)      A biztosítékra vonatkozó követelmény megfelelősége az „elveszett szavazatok” számának csökkentésére irányuló célkitűzés elérése szempontjából
58.      Még ha a vagyoni követelmény nem is megfelelő intézkedés a komolytalan jelöltek kiszűrésére, az ilyen követelmény akkor is eltántorít néhány „komolytalan” jelöltet – ha nem is mindegyiket, különösen azokat, akik nem hisznek abban, hogy esélyük lenne a parlamenti mandátum megszerzésére – attól, hogy részt vegyenek a választásokon. E követelmény révén tehát csökkenhet az „elveszett szavazatok” száma.
59.      Elfogadható, hogy a biztosíték befizetéséhez szükséges forrásteremtési képesség – különösen, ha a visszafizetésnek alacsony, de jelentős a küszöbértéke – bizonyos szintű állami támogatás bizonyítékaként értelmezhető.
60.      Mivel társadalmainkban a pénzt gyakran pragmatikus eszközként használják arra, hogy megítéljék valakinek az elkötelezettségét, az a jelölt, aki nem képes bármilyen forrásból (politikai párt, független adományozók, nem kormányzati szervezetek platformja stb.) észszerű összegű biztosítékot összegyűjteni, azt mutatja, hogy nem rendelkezik komoly kampány folytatásához szükséges alapvető szervezési készségekkel, hálózattal vagy nem elkötelezett, ami miatt valószínűleg e jelölt az oka az „elveszett szavazatoknak”, nem pedig egyszerűen csak az, hogy nincs elegendő forrása.
61.      Ebből a szempontból az olyan jelöltek kizárása, akik nem tudják a biztosítékhoz szükséges összeget összegyűjteni, olyan eszköz lehet, amely csökkenti azon jelöltek számát, akik valószínűleg nem szereznek elegendő számú szavazatot.
62.      Ezért úgy vélem, hogy a vagyoni követelmény megfelelő intézkedésnek tekinthető az „elveszett szavazatok” számának csökkentésére irányuló célkitűzés eléréséhez, és ahhoz, hogy reprezentatívabb választott testület jöjjön létre.
63.      Következő lépésként azt kell értékelnünk, hogy a szóban forgó észt törvény által előírthoz hasonló pénzbeli biztosíték valóban szükséges‑e e cél eléréséhez.
4.      A biztosítékra vonatkozó kötelezettség szükségessége
64.      A Velencei Bizottság a Választási magatartási kódexében nem tartotta a biztosítékot elfogadhatatlan eszköznek az elveszett szavazatok számának csökkentésére. Hangsúlyozta azonban, hogy „a biztosítékot vissza kell fizetni, ha a jelölt vagy a párt elér bizonyos pontszámot; az összeg és az elvárt pontszám nem lehet túlzott mértékű”.(21)
65.      A túl magas összegű biztosíték és/vagy a visszafizetésére vonatkozó túl magas küszöbérték a marginalizált csoportok és új politikai mozgalmak jelöltjeinek vagy alacsony jövedelmű egyéneknek a kizárását eredményezheti, akikben, bár nem valószínű, hogy mandátumot szereznek, valóban fontos és nem képviselt politikai igények öltenek testet, és akik tekintélyes számú szavazatot érhetnek el. A rendszer azáltal, hogy kizárja ezeket az alulreprezentált álláspontokat, azt eredményezi, hogy ezeket a szavazatokat soha nem számolják meg, és a szavazás során ezen álláspontok meg sem jelennek.
66.      Hasonlóképpen, annak ellenére, hogy a politikai pártok vitathatatlanul fontosak a demokratikus részvétel szempontjából,(22) a biztosítékra vonatkozó túlságosan szigorú követelmény megakadályozhatja új pártok megjelenését. Ez ellentétes lenne az uniós jog által biztosított politikai pluralizmus alapelvével.
67.      Ezért, amint azt az EJEB megállapította, a biztosítékra vonatkozó követelményt előíró államnak meg kell találnia a megfelelő, jóllehet kényes egyensúlyt.(23)
68.      Ebből tehát arra lehet következtetni, hogy a túlzottan magas összeg és a túl magas küszöbérték úgy értelmezhető, hogy nem szükséges a reprezentativitás biztosításához.
a)      Túlzott összeget és túl magas küszöbértéket ír‑e elő az észt szabályozás?
69.      Úgy tűnik, hogy az észt jogszabály által az alapeljárásban az európai választásokon való részvételhez megkövetelt biztosíték összege meglehetősen nagy terhet jelent.
70.      Először is, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint a kereset benyújtásának időpontjában a jogvita tárgyát képező vagyoni követelmény jelöltenként az észt bruttó havi átlagbér 215%‑át tette ki, és a havi mediánbér 3,17‑szerese volt.
71.      Az ilyen mértékű vagyoni követelmény az átlagember vagyonához viszonyítva jelentősnek tekinthető.
72.      Másodszor, még ha a tagállamok csak igen kis része ír is elő vagyoni követelményt az európai parlamenti választásokon való részvétel feltételeként,(24) az ezekben az államokban megkövetelt relatív összeg referenciaalapul szolgálhat a szóban forgó észt jogszabály által megkövetelt összeg szükségességének értékeléséhez.
73.      Ezen összehasonlítás céljából az Észtország által előírt, biztosítékra vonatkozó követelményt összevetem a Hollandia által előírt követelménnyel, amely tagállam beavatkozott a Bíróság előtt, és amely szintén rendelkezik vagyoni követelményről. A holland kormány a tárgyaláson megerősítette, hogy az európai parlamenti választásokra vonatkozó, a holland jog szerinti biztosítékfizetési kötelezettség ugyanazokat a jogszerű célokat szolgálja, mint az EPVS 29. §‑a, nevezetesen a komolytalan jelöltek eltántorítását: az állami források helytelen felhasználásának megakadályozását és az elveszett szavazatok elkerülését.(25)
74.      A hollandiai európai parlamenti választásokon induló jelöltek teljes listájára vonatkozó biztosítékfizetési követelményt a Kieswet (holland választójogi törvény) H 12. cikke(26) határozza meg, amely minden egyes jelöltlista után – a listán szereplő jelöltek számától függetlenül – 11 250 euró összegű biztosíték megfizetését írja elő. A hollandiai európai parlamenti választásra benyújtott egyes listákon szereplő jelöltek maximális száma jelenleg 50 és 80 között van,(27) ami nagyjából 225 eurót jelent a teljes listán szereplő jelöltenként, ami lényegesen alacsonyabb, mint az EPVS 29. §‑a szerint a teljes listán szereplő jelöltek után megkövetelt 4100 euró.
75.      Így, még ha Hollandiában a jelöltek listánkénti maximális száma ugyanaz lenne is, mint Észtországban, azaz kilenc jelölt, a teljes listás biztosíték összege akkor is csak 1250 euró lenne jelöltenként, ami csaknem 3,5‑szer kevesebb, mint az alapügyben szóban forgó, biztosítékra vonatkozó követelmény.
76.      Harmadszor, a kérdést előterjesztő bíróság előtt az Őiguskantsler (ombudsman) összehasonlította a vagyoni követelményt az észtországi politikai pártok minimális taglétszámával. Figyelembe véve egy párt minimális taglétszámát (500 tag), ez teljes lista esetén 73,80 eurót jelentene minden egyes párttagra nézve.
77.      E tekintetben – amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat – a választásokon való részvétel vagyoni követelménye nem az egyetlen olyan kiadás, amelyet a pártoknak vagy jelöltjeiknek viselniük kell, a teljes éves költségvetésüket pedig nem lehet egyetlen választáson való részvétellel kimeríteni.
78.      Végül, még ha jelentős különbségek is vannak a nemzeti és az európai választások lebonyolítása között,(28) meg kell jegyezni, hogy Észtországban a jelöltekkel szemben az európai parlamenti választásokon való részvételhez előírt vagyoni követelmény ötször szigorúbb, mint a Riigikoguba (észt parlament) való választásokon részt venni kívánó jelöltekre vonatkozó követelmény.
79.      Az észt szabály szükségességét abból a szempontból is meg kell vizsgálni, hogy a befizetett összeg visszafizetésére vonatkozó küszöbérték abban az esetben is fennáll‑e, ha a jelöltek nem nyernek mandátumot.
80.      E tekintetben különbség van a nemzeti és az európai választások között. Az európai választások esetében a biztosítéknak az állami költségvetésből történő visszafizetésére való jogosultság küszöbértéke az országos szinten leadott összes szavazat 5%‑a. Ezzel szemben a nemzeti választásokon az a párt, amelyik a szavazatok legalább 2%‑át szerezte meg az Riigikoguba (észt parlament) való választáson, jogosult a politikai pártokat megillető állami költségvetési támogatásra.(29) A nemzeti választásokon az eredeti befizetés visszafizetésének tulajdonképpen nincsenek feltételei.
81.      Nem nyilvánvaló, hogy a választáson való részvétel költségei visszatérítésének ilyen magas küszöbértéke igazolható azzal, hogy az olyan jelöltek távoltartásához szükséges, akik nem hisznek abban, hogy esélyük van a mandátum megszerzésére.
82.      Összefoglalva, és a kérdést előterjesztő bíróság általi teljes körű értékelés fenntartásával úgy vélem, hogy az alapügyben szóban forgó, a havi minimálbér ötszörösét kitevő vagyoni követelmény az ilyen kifizetés visszatérítésének 5%‑os küszöbértékével együtt meghaladja az „elveszett szavazatok” számának csökkentéséhez szükséges mértéket.
b)      Kevésbé korlátozó alternatívák
83.      További ok annak megállapítására, hogy a szóban forgó észt szabály nem szükséges a nem megfelelő társadalmi támogatottsággal rendelkező jelöltek eltántorításához, az az érv, hogy létezhetnek olyan egyéb olyan lehetőségek, amelyek alkalmasak ugyanezen, a komolytalan jelöltek indulásának megakadályozására irányuló célnak az elérésére, és amelyek azonban kevésbé korlátozóak a választáson való részvételt illetően.
84.      Az alapeljárás felperese azt állítja, hogy a biztosítékra vonatkozó követelmény a passzív választójog aránytalan korlátozását jelenti, és több, a komolytalan jelölések visszaszorítását szolgáló, kevésbé korlátozó alternatívát javasolt. Ezen alternatívák közé tartozik a biztosíték alóli feltételes mentesség lehetősége, vagy a pénzügyi teher nem vagyoni követelményekkel való kiváltása, mint például egyértelmű politikai program benyújtása vagy a társadalmi támogatás bizonyítása érdekében támogató aláírások rendelkezésre bocsátása.
85.      Mindegyik alternatívának megvannak a maga hátrányai. Például, ahogyan azt az észt kormány állította, az aláírásgyűjtés szervezési és pénzügyi terhet jelent az állam számára, a potenciális jelöltek egy részét pedig ugyanilyen nehéz követelmény elé állítja. Ugyanakkor – a kiberbiztonsági kérdések fenntartása mellett – az aláírások gyűjtése és ellenőrzése jelenleg már elektronikus úton is megoldható.
86.      Mivel az Európai Unió nem fogadott el olyan szabályokat, amelyek valamennyi tagállamban egységes eljárást szabályoznak az európai parlamenti választásokra vonatkozóan, és a tagállamok politikai kultúrája és egyéb körülményei között megfigyelhető különbségekre tekintettel, véleményem szerint a kormányoknak nagy mozgásteret kell biztosítani a különböző intézkedések előnyeinek és hátrányainak mérlegelése és – a szóban forgó állam sajátos körülményei között – a legmegfelelőbb megoldásról való döntés során.
87.      Mindazonáltal az ilyen döntés nem maradhat teljesen bírósági ellenőrzés nélkül. A nemzeti bíróság feladata annak értékelése, hogy a kormány tud‑e észszerű magyarázatot adni arra, hogy miért zárt ki ugyanazon cél elérésére alkalmas intézkedésként más intézkedéseket vagy eltérő intézkedések kombinációját.
88.      Összességében úgy vélem, hogy – a kérdést előterjesztő bíróság végső értékelésétől függően – az alapügyben szereplő vagyoni követelmény a passzív választójog súlyos korlátozásának minősül, mind az összegét, mind pedig a visszatérítésre vonatkozó küszöbértéket illetően, ha léteznek olyan lehetséges alternatívák, amelyek az említett vagyoni követelménnyel kombinálhatók vagy azt helyettesíthetik.
89.      Ezért, még ha a Bíróság a szóban forgó észt szabályozást megfelelőnek ítéli is arra, hogy csökkentse az elveszett szavazatok számát, és ezáltal biztosítsa a jobb reprezentativitást az Európai Parlamentben, mindazonáltal – a nemzeti bíróság végső döntésétől függően – komoly kétségeim vannak azzal kapcsolatban, hogy a szóban forgó intézkedések szükségesek‑e e cél eléréséhez.
B.      A tulajdonhoz való jog megsértése
90.      A kérdést előterjesztő bíróság ezenfelül azt kérdezte, hogy a szóban forgó szabályozás összeegyeztethető‑e a Charta 17. cikkének (1) bekezdésével.
91.      Úgy vélem, hogy a szóban forgó fizetési követelmény nem korlátozza a tulajdonhoz való jogot, és ezért nem szükséges e korlátozás arányosságát értékelni.
92.      Tisztában vagyok azzal, hogy az EJEB hasonló esetben elismerte az emberi jogok és alapvető szabadságok európai egyezménye 1. jegyzőkönyve 1. cikkének esetleges megsértését, de erre eltérő körülmények között került sor, amelyek nem teljesen hasonlíthatók össze az alapeljárás körülményeivel.(30) E bíróság az ezen ügyben szóban forgó, a passzív választójoghoz kapcsolódó fizetési követelményt biztosítéknak tekintette, amelyet nem fizettek vissza a jogvitában részes egyik félnek.
93.      A jelen ügyben a fizetési követelmény véleményem szerint nem minősül biztosítéknak (még ha annak ismertetésére ezt a szót is használták), még akkor sem, ha bizonyos körülmények között a jelöltek jogosultak a befizetett összeg (vagy annak egy részének) visszatérítésére.
94.      Ellentétben a bérleti szerződéshez kapcsolódó óvadékkal, amely a bérlő tulajdonának minősül, és amelynek visszafizetését tényleges garanciák biztosítják, az alapügyben szereplő nemzeti szabályozás további feltételeket ír elő, ami azt jelenti, hogy a visszafizetés valójában nem biztosított. Ehelyett e szabályozás feltételes kifizetésként működik, és a jövőbeni visszatérítésre vonatkozóan személyes igényt hoz létre, nem pedig folyamatos, szerzett tulajdonjogot a konkrét pénzeszközök tekintetében. Így a pénz visszaszerzéséhez való törvényes jog csupán követelésre vonatkozó potenciális igény, és nem részesül automatikusan a tulajdon tekintetében fenntartott alapvető védelemben.
95.      Ezen okból – amint azt a holland kormány állítja – úgy vélem, hogy a Charta 17. cikke nem releváns a jelen ügyben.
IV.    Végkövetkeztetés
96.      A fentiek fényében azt javasolom, hogy a Bíróság a Riigikohus (legfelsőbb bíróság, Észtország) által előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 39. cikkét, összefüggésben az 52. cikkének (1) bekezdésével,
úgy kell értelmezni, hogy a vagyoni követelménynek az európai parlamenti választásokon való választhatóság érdekében történő előírása, amelynek célja a komolytalan jelölések kiszűrése, nem tekinthető e cél elérésére alkalmas intézkedésnek.
A vagyoni követelmény megfelelőnek tekinthető az „elveszett szavazatok” számának csökkentésére, és ezáltal reprezentatívabb választott testület létrehozására irányuló célkitűzés elérésére.
Az ilyen biztosíték összege és a visszatérítésére vonatkozó küszöbérték azonban nem jelenthet túlzott terhet, és ezáltal nem akadályozhatja meg az új politikai pártok és eszmék megjelenését. A nemzeti bíróság feladata annak értékelése, hogy elfogadható egyensúly valósul‑e meg a nemzeti szabályozás által előírt vagyoni követelmény összege és a visszatérítésre vonatkozó küszöbérték között.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      Az EPVS 31. §‑ának (3) bekezdése értelmében a jelölt nyilvántartásba vétele visszautasítási okának minősül, ha a választási bizottsághoz nem nyújtják be a biztosíték befizetését igazoló fizetési megbízás másolatát. A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás nem rendelkezik arról a lehetőségről, hogy a jelöltet mentesítsék a biztosíték megfizetése alól.
3      Az 1976. szeptember 20‑i 76/787/ESZAK, EGK, Euratom tanácsi határozathoz (HL 1976. L 278., 1. o.) csatolt, legutóbb a 2018. július 13‑i 2018/994/EU, Euratom tanácsi határozattal (HL 2018. L 178., 1. o.) módosított, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány (a továbbiakban: választási okmány).
4      A kérdést előterjesztő bíróság a 2019. december 19‑i Junqueras Vies ítéletre (C‑502/19, EU:C:2019:1115, 69. pont) hivatkozik.
5      A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben az EJEB, 2006. március 28., Sukhovetskyy kontra Ukrajna ítéletre (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, 72. és 73. §) hivatkozik.
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed‑voting‑result (a megtekintés legutóbbi időpontja: 2025. november 11.)
7      Ilyen lehetőség azonban az EUMSZ 223. cikk alapján fennáll.
8      A választási okmány 1. cikke.
9      Lásd ebben az értelemben: 2015. október 6‑i Delvigne ítélet (C‑650/13, EU:C:2015:648, 33. pont).
10      Lásd e tekintetben: Junqueras Vies ítélet, 86. pont.
11      Lásd e tekintetben az EUMSZ 22. cikk (1) bekezdését és a Charta 39. cikkének (1) bekezdését. Lásd: 2024. november 19‑i Bizottság kontra Cseh Köztársaság (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑808/21, EU:C:2024:962, 123. pont), „ami az EUMSZ 22. cikk célját illeti, e cikk célja […] az, hogy biztosítsa az e tagállam demokratikus választási folyamatában való részvétel jogát azon uniós polgárok számára, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai. E jog […] kiterjed az e folyamatban való, az európai és helyi szinten biztosított aktív és passzív választójog révén történő részvételre.” Hasonló megállapítást illetően lásd: az ugyanazon a napon hozott Bizottság kontra Lengyelország (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑814/21, EU:C:2024:963, 121. pont).
12      Lásd ebben az értelemben: 2015. október 6‑i Delvigne ítélet (C‑650/13, EU:C:2015:648, 46–48. pont).
13      Lásd az előzetes döntéshozatalra utaló határozat angol nyelvű összefoglalójának 39. pontját és az előzetes döntéshozatalra utaló határozat francia nyelvű változatának 57. pontját.
14      Amint azt az észt kormány a tárgyaláson megjegyezte, és amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból is kitűnik, az észt jog előírja, hogy a választáson induló valamennyi jelöltnek ugyanolyan lehetőséget kell biztosítani álláspontjának kifejtésére. Ezért a közszolgálati műsorszolgáltatás köteles biztosítani, hogy az európai parlamenti választásokon részt vevő valamennyi pártnak és egyéni jelöltnek ugyanolyan lehetősége legyen álláspontjának megfelelő és ingyenes kifejtésére.
15      Lásd e tekintetben a holland kormány írásbeli észrevételeinek 18. és 19. pontját.
16      Ez az arányos választási rendszerekre is igaz, amelyek az észt rendszerhez hasonlóan a D’Hondt‑módszert alkalmazzák az „elveszett szavazatok” elosztására.
17      Lásd: EJEB, 2006. március 28., Sukhovetskyy kontra Ukrajna ítélet (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, 61. és 62. §).
18      Lásd e tekintetben: 2024. november 19‑i Bizottság kontra Cseh Köztársaság (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑808/21, EU:C:2024:962, 114–116. pont) és az ugyanezen a napon hozott Bizottság kontra Lengyelország (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑814/21, EU:C:2024:963, 112–114. pont). Lásd még: Junqueras Vies ítélet (63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
19      Az „elveszett szavazatok” megakadályozása azon értékelés alapján, amely szerint bizonyos programoknak nincs valós esélyük elegendő szavazat elnyerésére, azonban problematikusnak tűnik számomra. Valamely jelölt passzív választójogának az ilyen okból „komolytalannak” minősített politikai program alapján történő korlátozása azzal a veszéllyel jár, hogy önkényes értékítéleteket vezet be a pártok politikai programjait illetően. Amint azt az Európai Parlament írásbeli észrevételeiben megjegyzi, a politikai platform érdemeinek megítélése végső soron a választók joga.
20      Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés angol nyelvű összefoglalásának
22. pontja.
21      Lásd e tekintetben, Európa Tanács: a Velencei Bizottság Választási magatartási kódexének 1.3. pontjának vi. alpontját, elérhető a következő oldalon: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf.
22      A politikai pártoknak az európai demokrácia szempontjából fennálló jelentőségéről lásd: 2024. november 19‑i Bizottság kontra Cseh Köztársaság (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑808/21, EU:C:2024:962) és az ugyanezen a napon hozott Bizottság kontra Lengyelország (Passzív választójog és politikai pártban való tagság) ítélet (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Lásd: EJEB, 2006. március 28., Sukhovetskyy kontra Ukrajna (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, 67. §) ítélet. Ebben az ügyben az EJEB meggyőződött arról, hogy az ukrán politikai intézmények által a tárgyidőszakban elfogadott választási biztosíték rendszere elfogadható kompromisszumot jelentett az egymással versengő érdekek között.
24      Európai Parlament:
Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs and Lehmann. W., The European elections: EU legislation, national provisions and civic participation Study for the AFCO Committee, felülvizsgált kiadás, 2014, 17. o., elérhető az alábbi internetes címen: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL‑AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, The electoral system, elérhető: https://www.cvce.eu/en/education/unit‑content/‑/unit/d5906df5–4f83–4603–85f7–0cabc24b9fe1/b1415258–4e3a‑499a‑9620–61a51b013ab6.
25      A holland kormány a tárgyaláson megjegyezte, hogy a legutóbbi parlamenti választások során az „elveszett szavazatok” száma az összes leadott szavazat mindössze 2%‑át tette ki.
26      A rendelkezés szerint „az alsóházat érintő választás esetén minden egyes listacsoport után [11 250] euró biztosítékot kell az államnak megfizetni”. E törvény Y 2. cikke megerősíti, hogy „az Európai Parlament tagjait az alsóház tagjainak választására vonatkozó II. rész szerint választják”. E szöveg angol nyelvű változata a következő oldalon érhető el: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english‑version‑electoral‑act/english‑version‑electoral‑act
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees‑parlement/kandidaatstelling/kandidaten
28      Az észt kormány kifejti, hogy az európai parlamenti választásokon való részvételt érintő, szigorúbb vagyoni követelményt a jelöltek rövidebb listája és az ezeken a választásokon kiosztható mandátumok alacsonyabb száma indokolja.
29      Ez az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban foglaltak értelmében és amint azt az észt kormány a tárgyaláson megerősítette, az Erakonnaseadus (a politikai pártokról szóló törvény) 12. §‑án alapul.
30      EJEB, 2007. január 11., Vállalkozók Orosz Konzervatív Pártja és társai kontra Oroszország
(CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, 94–97. §).