62008CC0365_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Περιεχόμενα
I –	Εισαγωγή
II –	Νομικό πλαίσιο
Α – 	Κανονισμός 318/2006
Β – 	Κανονισμός 290/2007
III –	Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου και προδικαστικά ερωτήματα
IV –	Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
V –	Οι ισχυρισμοί των διαδίκων
A – 	Πρώτο προδικαστικό ερώτημα
Β – 	Δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
VI –	Νομική εκτίμηση
Α – 	Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Β – 	Πρώτο προδικαστικό ερώτημα
Γ – 	Δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
1.	Προσαπτόμενη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
α) Κριτήριο ελέγχου
β) Έλεγχος της αναλογικότητας
2.	Προσαπτόμενη παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
α) Έλλειψη ρητής αποσαφηνίσεως της προσαπτόμενης παραβάσεως στην αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως
β) Κριτήριο ελέγχου
γ) Εξέταση της προσαπτόμενης παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
VII –	Πρόταση
I – Εισαγωγή
1. Στην προκείμενη διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως το Δικαστήριο καλείται να απαντήσει σε δύο προδικαστικά ερωτήματα που του έχει υποβάλει το αυστριακό Verwaltungsgerichtshof (στο εξής: αιτούν δικαστήριο) ως προς την ερμηνεία και, ενδεχομένως, το κύρος του άρθρου 16 του κανονισμού (ΕΚ) 318/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης (2) .
2. Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της εταιρίας Agrana Zucker GmbH (στο εξής: προσφεύγουσα) και του Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Ομοσπονδιακού Υπουργείου Γεωργίας και Δασοπονίας, Περιβάλλοντος και Διαχείρισης των Υδάτων της Αυστρίας, στο εξής: καθού) σχετικά με το κύρος αποφάσεως εκδοθείσας βάσει του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006, με την οποία καθορίστηκε σε 4 869 748,80 ευρώ το τέλος παραγωγής ζάχαρης που όφειλε η προσφεύγουσα για την περίοδο εμπορίας 2007/2008 και διατάχθηκε η προσφεύγουσα να καταβάλει το ποσό αυτό.
3. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο θέτει κατ’ ουσίαν το ζήτημα αν για τον υπολογισμό του κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 τέλους παραγωγής που οφείλεται από επιχείρηση παραγωγής ζάχαρης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ολόκληρη η ποσόστωση ζάχαρης που έχει χορηγηθεί στην επιχείρηση αυτή ή αν πρέπει να λαμβάνεται υπόψη μόνον η ποσόστωση που είναι πράγματι διαθέσιμη, κατόπιν αφαιρέσεως της ποσότητας που έχει αποσυρθεί από την αγορά κατ’ εφαρμογήν του μέτρου της απόσυρσης, ή η πράγματι παραχθείσα στο πλαίσιο της εν λόγω ποσοστώσεως ποσότητα ζάχαρης ποσοστώσεως. Σε περίπτωση που για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ολόκληρη η χορηγηθείσα ποσόστωση ζάχαρης, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν, με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, να διευκρινιστεί επιπροσθέτως αν το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 –σε συνδυασμό με το άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006 και το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ) 290/2007 για τον καθορισμό, για την περίοδο εμπορίας 2007/08, του ποσοστού που προβλέπεται στο άρθρο 19 του κανονισμού (ΕΚ) 318/2006 του Συμβουλίου (3) – συμβιβάζεται στην περίπτωση αυτή με το υπέρτερης ισχύος κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα με τις αρχές της αναλογικότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
II – Νομικό πλαίσιο
Α – 	Κανονισμός 318/2006
4. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της κοινής οργάνωσης των αγορών (ΚΟΑ) στον τομέα της ζάχαρης, το Συμβούλιο εξέδωσε στις 20 Φεβρουαρίου 2006 τον κανονισμό 318/2006.
5. Στη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του ως άνω κανονισμού εκτίθεται ότι θα πρέπει να εισαχθεί τέλος παραγωγής που θα συμβάλλει στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης.
6. Σύμφωνα με την εικοστή δεύτερη αιτιολογική σκέψη του ως άνω κανονισμού, θα πρέπει «να εισαχθούν στην αγορά νέα μέσα τα οποία θα διαχειρίζεται η Επιτροπή». Στο πλαίσιο αυτό «προκειμένου να διατηρηθεί η διαρθρωτική ισορροπία των αγορών ζάχαρης σε ένα επίπεδο τιμών που προσεγγίζει την τιμή αναφοράς, θα πρέπει να μπορεί η Επιτροπή να αποφασίζει την απόσυρση ζάχαρης από την αγορά για το χρονικό διάστημα που χρειάζεται για την αποκατάσταση της ισορροπίας της αγοράς».
7. Σύμφωνα με την τεσσαρακοστή αιτιολογική σκέψη του ως άνω κανονισμού, η Επιτροπή θα πρέπει να εξουσιοδοτηθεί «να θεσπίζει τα μέτρα που είναι αναγκαία για την επίλυση ειδικών πρακτικών προβλημάτων σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης».
8. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 318/2006 έχει ως εξής:
«Η περίοδος εμπορίας για τα προϊόντα της παραγράφου 1 αρχίζει την 1η Οκτωβρίου και λήγει στις 30 Σεπτεμβρίου του επόμενου έτους.
[…]»
9. Κατά το άρθρο 2, σημείο 5 του κανονισμού 318/2006, νοούνται ως «“ζάχαρη ποσόστωσης”, “ισογλυκόζη ποσόστωσης” και “σιρόπι ινουλίνης ποσόστωσης”: οιαδήποτε ποσότητα ζάχαρης, ισογλυκόζης ή σιροπιού ινουλίνης που παράγεται σε μία συγκεκριμένη περίοδο εμπορίας στο πλαίσιο της ποσόστωσης της σχετικής επιχείρησης».
10. Το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 διέπει τον καθορισμό και την επιβολή του τέλους παραγωγής. Η εν λόγω διάταξη προβλέπει ειδικότερα τα εξής:
«Τέλος παραγωγής
1. Από την περίοδο εμπορίας 2007/2008, επιβάλλεται τέλος παραγωγής στην ποσόστωση ζάχαρης, στην ποσόστωση ισογλυκόζης και στην ποσόστωση σιροπιού ινουλίνης που διαθέτουν οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης, ισογλυκόζης ή σιροπιού ινουλίνης.
2. Το τέλος παραγωγής ορίζεται σε 12 EUR ανά τόνο ζάχαρης ποσόστωσης και σιροπιού ινουλίνης ποσόστωσης. Για την ισογλυκόζη, το τέλος παραγωγής ορίζεται στο 50 % του τέλους που επιβάλλεται στη ζάχαρη.
3. Το σύνολο του τέλους παραγωγής που καταβάλλεται σύμφωνα με την παράγραφο 1 επιβάλλεται από το κράτος μέλος στις επιχειρήσεις της επικράτειάς του ανάλογα με την ποσόστωση που διαθέτουν για τη σχετική περίοδο εμπορίας.
Οι πληρωμές πραγματοποιούνται από τις επιχειρήσεις το αργότερο μέχρι το τέλος Φεβρουαρίου της σχετικής περιόδου εμπορίας.
4. Οι κοινοτικές επιχειρήσεις ζάχαρης και σιροπιού ινουλίνης μπορούν να απαιτούν από τους καλλιεργητές ζαχαροτεύτλων ή ζαχαροκάλαμου ή από τους προμηθευτές κιχωρίου να επιβαρύνονται με το 50 % κατ’ ανώτατο όριο του σχετικού τέλους παραγωγής.»
11. Η απόσυρση ζάχαρης ρυθμίζεται στο άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006, το οποίο προβλέπει τα εξής:
«Απόσυρση ζάχαρης
1. Προκειμένου να διατηρηθεί η διαρθρωτική ισορροπία της αγοράς σε ένα επίπεδο τιμών κοντά στην τιμή αναφοράς και λαμβάνοντας υπόψη τις δεσμεύσεις της Κοινότητας που απορρέουν από τις συμφωνίες που συνάπτει σύμφωνα με το άρθρο 300 της Συνθήκης, είναι δυνατόν να αποσύρεται από την αγορά ένα ποσοστό, κοινό για όλα τα κράτη μέλη, ζάχαρης ποσόστωσης, ισογλυκόζης ποσόστωσης και σιροπιού ινουλίνης ποσόστωσης, έως την έναρξη της επόμενης περιόδου εμπορίας.
Στην περίπτωση αυτήν, η παραδοσιακή ανάγκη εφοδιασμού για ραφινάρισμα εισαγόμενης ακατέργαστης ζάχαρης που αναφέρεται στο άρθρο 29, παράγραφος 1 του παρόντος κανονισμού μειώνεται κατά το ίδιο ποσοστό για τη σχετική περίοδο εμπορίας.
2. Το ποσοστό απόσυρσης που αναφέρεται στην παράγραφο 1 καθορίζεται το αργότερο στις 31 Οκτωβρίου της σχετικής περιόδου εμπορίας, βάσει των αναμενόμενων τάσεων στην αγορά κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου εμπορίας.
3. Κάθε επιχείρηση στην οποία έχει χορηγηθεί ποσόστωση αποθεματοποιεί, ιδίαις δαπάναις, κατά τη διάρκεια της περιόδου απόσυρσης, τις ποσότητες ζάχαρης που αντιστοιχούν στην εφαρμογή, επί της παραγωγής της, του ποσοστού που αναφέρεται στην παράγραφο 1, βάσει της ποσόστωσης της σχετικής περιόδου εμπορίας.
Οι ποσότητες ζάχαρης που αποσύρονται κατά τη διάρκεια μιας περιόδου εμπορίας θεωρούνται ως οι πρώτες ποσότητες που παράγονται δυνάμει της ποσόστωσης της επόμενης περιόδου εμπορίας. Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη τις αναμενόμενες τάσεις της αγοράς ζάχαρης, μπορεί να αποφασίζεται, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 39, παράγραφος 2, να θεωρηθεί, για την τρέχουσα ή/και την επόμενη περίοδο εμπορίας, το σύνολο ή μέρος της αποσυρόμενης ζάχαρης, ισογλυκόζης ή σιροπιού ινσουλίνης, ως:
– πλεόνασμα ζάχαρης, πλεόνασμα [ισογλυκόζης] ή πλεόνασμα σιροπιού ινουλίνης που διατίθενται για βιομηχανική ζάχαρη, βιομηχανική ισογλυκόζη ή βιομηχανικό σιρόπι ινουλίνης,
ή
– προσωρινή ποσόστωση παραγωγής, της οποίας ένα μέρος μπορεί να προορίζεται μόνον για εξαγωγές που τηρούν τις δεσμεύσεις της Κοινότητας οι οποίες απορρέουν από συμφωνίες που συνάπτονται δυνάμει του άρθρου 300 της Συνθήκης.
4. Εάν ο εφοδιασμός της Κοινότητας σε ζάχαρη είναι ανεπαρκής, είναι δυνατόν να αποφασισθεί, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 39, παράγραφος 2, ότι μια συγκεκριμένη ποσότητα της αποσ υρθείσας ζάχαρης, ισογλυκόζης και σιροπιού ινσουλίνης μπορεί να πωληθεί στην αγορά της Κοινότητας, πριν από τη λήξη της περιόδου απόσυρσης.»
Β – 	Κανονισμός 290/2007
12. Για να καθορίσει το ποσοστό απόσυρσης για την περίοδο εμπορίας 2007/08, η Επιτροπή εξέδωσε στις 16 Μαρτίου 2007 τον κανονισμό 290/2007.
13. Το άρθρο 1 του κανονισμού 290/2007 προβλέπει τα εξής:
«(1) Για την περίοδο εμπορίας 2007/08, το ποσοστό που προβλέπεται στο άρθρο 19 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 318/2006 καθορίζεται σε 13,5 %.
(2) Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1
α) το ποσοστό που καθορίζεται στην εν λόγω παράγραφο δεν ισχύει για τις επιχειρήσεις των οποίων η παραγωγή είναι χαμηλότερη από 86,5 % της ποσόστωσής τους για την περίοδο εμπορίας 2007/08·
β) για τις επιχειρήσεις που παράγουν ποσότητα ίση ή μεγαλύτερη του 86,5 % της ποσόστωσής τους για την περίοδο εμπορίας 2007/08, οι ποσότητες που παράγονται καθ’ υπέρβαση του 86,5 % αποσύρονται·
γ) το ποσοστό που καθορίζεται στην παράγραφο 1 δεν ισχύει για τις ποσότητες που παράγονται στα κράτη μέλη των οποίων η εθνική ποσόστωση ζάχαρης αποδεσμεύθηκε τουλάχιστον κατά 50 % από την 1η Ιουλίου 2006, ως συνέπεια της αποποίησης ποσοστώσεων δυνάμει του άρθρου 3 του κανονισμού (ΕΚ) 320/2006.
Για τα κράτη μέλη των οποίων η εθνική ποσόστωση αποδεσμεύθηκε [κατά ποσοστό χαμηλότερο του] 50 % από την 1η Ιουλίου 2006, ως συνέπεια της αποποίησης ποσοστώσεων δυνάμει του άρθρου 3 του κανονισμού (ΕΚ) 320/2006, το ποσοστό απόσυρσης που προβλέπεται στην πρώτη παράγραφο μειώνεται αναλογικά προς τις αποδεσμευθείσες ποσοστώσεις.
Το ποσοστό που ισχύει δυνάμει του παρόντος στοιχείου καθορίζεται στο παράρτημα.
[…]
(4) Οι ποσότητες που αποσύρονται σύμφωνα με την παράγραφο 2, στοιχείο β΄, και την παράγραφο 3 θεωρούνται, για την περίοδο εμπορίας 2007/08, ως πλεόνασμα ζάχαρης ή πλεόνασμα ισογλυκόζης που διατίθενται για βιομηχανική ζάχαρη ή βιομηχανική ισογλυκόζη.
(5) Η υποχρέωση καταβολής τουλάχιστον της ελάχιστης τιμής, η οποία αναφέρεται στο άρθρο 6, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΚ) 318/2006, ισχύει μόνο για τις ποσότητες τεύτλων που παράγονται βάσει ποσόστωσης μετά την εφαρμογή των παραγράφων 1 και 2.»
III – Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου και προδικαστικά ερωτήματα
14. Με απόφαση του καθού της 26ης Ιουνίου 2006, σχετικά με τη χορήγηση ποσοστώσεως για την παραγωγή ζάχαρης κατά τις περιόδους εμπορίας 2006/2007 έως και 2014/2015, και με απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τη χορήγηση της πρόσθετης ποσοστώσεως ζάχαρης, χορηγήθηκε στην προσφεύγουσα ποσόστωση ζάχαρης συνολικού ύψους 405 812,4 τόνων. Με απόφαση της 5ης Απριλίου 2007 το καθού καθόρισε, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, στοιχείο β΄, του κανονισμού 290/2007, το ανώτατο όριο (κατώφλι) για την παραγωγή ζάχαρης ποσόστωσης από την προσφεύγουσα κατά την περίοδο εμπορίας 2007/2008 σε 86,5 % της ποσοστώσεως ζάχαρης, δηλαδή σε 351 027,73 τόνους.
15. Με απόφαση της 28ης Ιανουαρίου 2008, ο επικεφαλής του εμπορικού τομέα I της Agrarmarkt Austria (νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου στο οποίο ο καθού έχει αναθέσει την εκκαθάριση των χορηγούμενων ενισχύσεων, στο εξής: AMA) προσδιόρισε το τέλος παραγωγής ζάχαρης που όφειλε η προσφεύγουσα για την περίοδο εμπορίας 2007/08 σε 4 869 748,80 ευρώ και διέταξε την προσφεύγουσα να καταβάλει μέσω εμβάσματος το ποσό αυτό στην AMA το αργότερο μέχρι τις 29 Φεβρουαρίου 2008. Στο αιτιολογικό της αποφάσεως αυτής η AMA αναφέρθηκε στη συνολικώς χορηγηθείσα ποσόστωση ζάχαρης, ύψους 405 812,4 τόνων, και βάσει της ποσοστώσεως αυτής υπολόγισε το τέλος παραγωγής, στηριζόμενη στο άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006.
16. Η προσφεύγουσα άσκησε διοικητική προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής. Με απόφαση της 25ης Μαρτίου 2008, τη νομιμότητα της οποίας καλείται να κρίνει το αιτούν δικαστήριο στην κύρια δίκη, το καθού απέρριψε τη διοικητική προσφυγή ως αβάσιμη.
17. Από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι στο πλαίσιο της ένδικης διοικητικής διαφοράς αμφισβητείται αν για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 πρέπει να ληφθεί υπόψη η ποσόστωση των 405 812,4 τόνων την οποία δικαιούται καταρχήν η προσφεύγουσα ή αν η ποσόστωση αυτή πρέπει να μειωθεί λαμβανομένου υπόψη του καθορισθέντος ανωτάτου ορίου παραγωγής και της απόσυρσης ζάχαρης από την αγορά την οποία συνεπάγεται το όριο αυτό.
18. Λαμβανομένων υπόψη των διαφορετικών απόψεων των διαδίκων της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο κρίνει ότι η ορθή εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου δεν είναι πρόδηλη. Οι ερμηνευτικές αυτές δυσχέρειες αφορούν πρωτίστως την απάντηση στο ερώτημα ποια βάση πρέπει να ληφθεί υπόψη για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006. Επιπλέον, κατά το αιτούν δικαστήριο, είναι αμφίβολο αν ο υπολογισμός του εν λόγω τέλος παραγωγής επί τη βάσει της αρχικώς χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης συμβιβάζεται με το υπέρτερης ισχύος πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο.
19. Συνεπώς το Verwaltungsgerichtshof ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το άρθρο 16 του κανονισμού (EΚ) 318/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης, την έννοια ότι η ποσόστωση ζάχαρης η οποία δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί συνεπεία προληπτικής απόσυρσης από την αγορά, κατά το άρθρο 1 του κανονισμού (EΚ) 290/2007 της Επιτροπής, της 16ης Μαρτίου 2007, για τον καθορισμό, για την περίοδο εμπορίας 2007/08, του ποσοστού που προβλέπεται στο άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
Συνάδει το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο, και ειδικότερα με την αρχή της αναλογικότητας και με την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων που απορρέει από το άρθρο 34 EΚ;»
IV – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
20. Η διάταξη περί παραπομπής της 4ης Ιουλίου 2008 περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 11 Αυγούστου 2008. Στο πλαίσιο της έγγραφης διαδικασίας κατέθεσαν παρατηρήσεις το Συμβούλιο, η Ισπανική, η Λιθουανική και η Πολωνική Κυβέρνηση, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης και η Επιτροπή. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 19ης Νοεμβρίου 2009 παρέστησαν οι εκπρόσωποι της προσφεύγουσας της κύριας δίκης, του Συμβουλίου και της Επιτροπής.
V – Οι ισχυρισμοί των διαδίκων
A – 	Πρώτο προδικαστικό ερώτημα
21. Το Συμβούλιο, η Επιτροπή και η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζουν ότι για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 πρέπει να ληφθεί υπόψη ολόκληρη η ποσόστωση ζάχαρης που έχει χορηγηθεί σε μια επιχείρηση.
22. Κατά την άποψη του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το συμπέρασμα αυτό απορρέει ευθέως από το σαφές γράμμα του άρθρου 16, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού 318/2006, κατά το οποίο το τέλος παραγωγής επιβάλλεται επί της ποσοστώσεως ζάχαρης την οποία «διαθέτουν» οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης. Σύγχυση δημιουργεί μόνον το ανακριβές γράμμα της παραγράφου 2 της εν λόγω διατάξεως, κατά το οποίο το τέλος παραγωγής καθορίζεται σε 12 ευρώ ανά τόνο «ζάχαρης ποσόστωσης». Ωστόσο, από την οικονομία και τον σκοπό του άρθρου 16 προκύπτει ότι η επιλεγείσα διατύπωση στην ως άνω παράγραφο 2 οφείλεται σε συντακτικό λάθος.
23. Το συντακτικό αυτό λάθος στη διατύπωση του άρθρου 16, παράγραφος 2, του κανονισμού 318/2006 συνδέεται με την παραπλανητική ονομασία «τέλος παραγωγής» που δόθηκε στο οφειλόμενο τέλος. Η ονομασία αυτή προήλθε από τον κανονισμό (ΕΚ) 1260/2001 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 2001, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης (4), μολονότι το νέο τέλος διαφέρει ριζικά από την παλαιά «εισφορά στην παραγωγή». Πιο εύστοχη θα ήταν η ονομασία «τέλος ποσοστώσεως». Ο χαρακτηρισμός αυτός ως «τέλος ποσοστώσεως» επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι, κατά το άρθρο 16, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 318/2006, οι επιχειρήσεις οφείλουν να καταβάλουν το τέλος το αργότερο μέχρι το τέλος Φεβρουαρίου της οικείας περιόδου εμπορίας και επομένως σε χρονικό σημείο κατά το οποίο ο όγκος παραγωγής τους κατά την οικεία περίοδο εμπορίας δεν είναι ακόμη γνωστός. Τέλος, το Συμβούλιο και η Επιτροπή επισημαίνουν και τον σκοπό της εν λόγω ρυθμίσεως να εξασφαλίσει στις Κοινότητες σταθερή εισροή ιδίων πόρων.
24. Και η Δημοκρατία της Πολωνίας φρονεί ότι η γραμματική και συστηματική ερμηνεία των άρθρων 16 και 19 του κανονισμού 318/2006 δεν μπορεί παρά να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι και το τμήμα της ποσοστώσεως ζάχαρης το οποίο δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί εντός μιας περιόδου εμπορίας συνεπεία απόσυρσης κατά την έννοια του άρθρου 19 του κανονισμού 318/2006 πρέπει να περιλαμβάνεται στη βάση υπολογισμού του τέλους παραγωγής κατά την έννοια του άρθρου 16 του ως άνω κανονισμού.
25. Αντιθέτως, κατά την άποψη της προσφεύγουσας πρέπει να ληφθεί υπόψη το σαφές γράμμα του άρθρου 16, παράγραφος 2, του κανονισμού 318/2006, το οποίο καθορίζει το τέλος παραγωγής σε 12 ευρώ ανά τόνο «ζάχαρης ποσοστώσεως». Επιπλέον, από την ονομασία «τέλος παραγωγής» προκύπτει ότι το τέλος αυτό αφορά μόνον την πράγματι παραχθείσα ζάχαρη ποσοστώσεως. Σε παρεμφερές συμπέρασμα καταλήγει το Βασίλειο της Ισπανίας, κατά τη γνώμη του οποίου η πραγματική παραγωγή πρέπει να ληφθεί ως βάση για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006.
26. Από συστηματικής απόψεως, τόσο η προσφεύγουσα όσο και το Βασίλειο της Ισπανίας υπογραμμίζουν ότι διαφορετική θεώρηση θα συνεπαγόταν ότι, στην περίπτωση που μια επιχείρηση δεν εξαντλούσε τη χορηγηθείσα σε αυτήν ποσόστωση ζάχαρης, θα έπρεπε να καταβληθεί τέλος παραγωγής και για ζάχαρη η οποία δεν θα υπήρχε στην πραγματικότητα, με αποτέλεσμα να επιβαρύνονται με υψηλότερο τέλος ειδικά οι επιχειρήσεις που θα παρήγαν λιγότερη ζάχαρη. Επιπλέον, το τέλος παραγωγής θα επιβαλλόταν δύο φορές στην αποσυρόμενη από την αγορά ζάχαρη ποσοστώσεως η οποία, κατά το άρθρο 19, παράγραφος 3, του κανονισμού 318/2006, θα αποθεματοποιούνταν και θα θεωρούνταν ως η πρώτη ποσότητα που θα είχε παραχθεί βάσει της ποσοστώσεως της επόμενης περιόδου εμπορίας.
27. Τέλος, η Δημοκρατία της Λιθουανίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 έχει την έννοια ότι με τον όρο «ποσόστωση» νοείται η ποσόστωση την οποία πράγματι διαθέτουν οι επιχειρήσεις κατά τη διάρκεια της οικείας περιόδου εμπορίας. Κατά συνέπεια, ως βάση για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής πρέπει να ληφθεί η ποσόστωση ζάχαρης μετά την αφαίρεση του ποσοστού απόσυρσης από την αγορά.
Β – 	Δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
28. Κατά την άποψη της προσφεύγουσας και της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, η ερμηνεία του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 υπό την έννοια ότι κατά τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ολόκληρη η χορηγηθείσα ποσόστωση ζάχαρης αντιβαίνει στις αρχές της αναλογικότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Η Δημοκρατία της Πολωνίας θεωρεί ότι στοιχειοθετείται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Αντιθέτως, η Επιτροπή και το Συμβούλιο υποστηρίζουν ότι η ερμηνεία του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 υπό την έννοια ότι το τέλος παραγωγής υπολογίζεται λαμβανομένης υπόψη ολόκληρης της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης είναι σύμφωνη με τις γενικές αρχές της αναλογικότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
29. Κατά την άποψη της προσφεύγουσας, παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, σε περίπτωση που το τέλος παραγωγής υπολογίζεται λαμβανομένης υπόψη ολόκληρης της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης, αποτελεί στην περίπτωσή της ειδικότερα το γεγονός ότι κατά την περίοδο εμπορίας 2007/2008 παρήγαγε στην πραγματικότητα ζάχαρη ποσοστώσεως μειωμένη κατά 13,5 %, ήτοι κατά 54 784,67 τόνους, και ότι κατά συνέπεια ο υπολογισμός του τέλους παραγωγής επί τη βάσει της συνολικής ποσοστώσεως ζάχαρης συνεπάγεται την επιβολή τέλους 12 ευρώ ανά τόνο επί ποσότητας ζάχαρης 54 784,67 τόνων η οποία δεν υφίσταται στην πραγματικότητα. Από άλλη οπτική γωνία, τούτο έχει ως αποτέλεσμα να επιβάλλεται, ακόμη και σε περίπτωση εξαντλήσεως του ορίου παραγωγής των 351 027,73 τόνων ζάχαρης ποσοστώσεως, τέλος ύψους 13,87 ευρώ ανά τόνο ζάχαρης ποσοστώσεως. Η επιβολή του τέλους αυτού είναι δυσανάλογη.
30. Επιπλέον, η ζάχαρη ποσοστώσεως την οποία παράγουν οι οικείες επιχειρήσεις καθ’ υπέρβασιν του ορίου παραγωγής αποτελεί κατά το άρθρο 1, παράγραφος 4, του κανονισμού 290/2007 πλεόνασμα ζάχαρης, το οποίο είτε διατίθεται για βιομηχανική ζάχαρη είτε μεταφέρεται ως ζάχαρη ποσοστώσεως στην επόμενη περίοδο εμπορίας. Και στις δύο περιπτώσεις η επιβολή τέλους παραγωγής στο πλεόνασμα ζάχαρης είναι δυσανάλογη. Επειδή το τίμημα που επιτυγχάνεται για τη βιομηχανική ζάχαρη δεν είναι παρά το ήμισυ περίπου της τιμής αναφοράς για τη ζάχαρη ποσοστώσεως, το διατηρούμενο στο ίδιο ύψος ονομαστικό τέλος παραγωγής των 12 ευρώ ανά τόνο για το χρησιμοποιούμενο ως βιομηχανική ζάχαρη πλεόνασμα ζάχαρης είναι τελικά το διπλάσιο από το τέλος παραγωγής για τη ζάχαρη ποσοστώσεως. Αν αντιθέτως το πλεόνασμα ζάχαρης μεταφερθεί στην επόμενη περίοδο εμπορίας, επέρχεται διπλή επιβάρυνση του πλεονάσματος αυτού, επί του οποίου τελικά επιβάλλεται τέλος παραγωγ ής σε δύο περιόδους εμπορίας.
31. Επιπλέον, τα έσοδα από το τέλος παραγωγής υπερβαίνουν τις δαπάνες που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης, οπότε η επιβολή του τέλους παραγωγής σε ποσοστώσεις οι οποίες στην πραγματικότητα δεν έχουν χρησιμοποιηθεί δεν είναι ούτε αναγκαία ούτε επιβεβλημένη.
32. Και κατά την άποψη της Δημοκρατίας της Πολωνίας και της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας, εφόσον κατά τη διάταξη αυτή τέλος παραγωγής επιβάλλεται και στη ζάχαρη ποσοστώσεως που έχει αποσυρθεί. Συναφώς, η Δημοκρατία της Πολωνίας και η Δημοκρατία της Λιθουανίας εκθέτουν μεταξύ άλλων ότι η ζάχαρη ποσοστώσεως που έχει αποσυρθεί δεν συνεπάγεται δαπάνες για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης. Επειδή το τέλος παραγωγής αποσκοπεί σύμφωνα με τη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 318/2006 στο να συμβάλει στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης, είναι δυσανάλογο να επιβαρύνεται με τέλος και η ζάχαρη ποσοστώσεως που έχει αποσυρθεί και είναι ουδέτερη από απόψεως κόστους. Η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογραμμίζει περαιτέρω τις –κατά τη γνώμη της ανεπίτρεπτες– οικονομικές συνέπειες της αντιμετωπίσεως της ζάχαρης αυτής ως πλεονάσματος ζάχαρης ή της μεταφοράς της ως ζάχαρης ποσοστώσεως στην επόμενη περίοδο εμπορίας. Η Δημοκρατία της Λιθουανίας εκθέτει επίσης ότι οι παραγωγοί ζάχαρης των οποίων η ποσόστωση έχει μειωθεί υφίστανται δυσανάλογη οικονομική επιβάρυνση, δεδομένου ότι δεν μπορούν να αποκομίσουν κέρδος από την παραχθείσα ζάχαρη. Επιπλέον, για τις επιχειρήσεις αυτές είναι ιδιαιτέρως δυσχερές να διαθέσουν τις ποσότητες ζάχαρης οι οποίες υπερβαίνουν την ποσόστωση που έχει μειωθεί συνεπεία της προληπτικής απόσυρσης από την αγορά. Τέλος, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 έχει τεχνικό χαρακτήρα, οπότε ο κοινοτικός νομοθέτης δεν διαθέτει συναφώς ευρεία διακριτική ευχέρεια.
33. Κατά την προσφεύγουσα και κατά τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων σε περίπτωση που το τέλος παραγωγής υπολογίζεται λαμβανομένης υπόψη ολόκληρης της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης αποτελεί ειδικότερα το γεγονός ότι το ποσοστό απόσυρσης κατά το άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006 σε συνδυασμό με το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 290/2007 είναι διαφορετικό σε κάθε κράτος μέλος, οπότε η επιβάρυνση των επιχειρήσεων με το τέλος παραγωγής είναι διαφορετική αναλόγως του κράτους μέλους της εγκαταστάσεώς τους.
34. Κατά την άποψη της Επιτροπής και του Συμβουλίου δεν χωρεί αμφιβολία ότι η ερμηνεία του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 υπό την έννοια ότι το τέλος παραγωγής πρέπει να υπολογίζεται λαμβανομένης υπόψη ολόκληρης της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης είναι σύμφωνη με τις γενικές αρχές της αναλογικότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Στηριζόμενοι στο ότι το αιτούν δικαστήριο δεν προέβαλε κανένα επιχείρημα προς θεμελίωση των αμφιβολιών του ως προς το κατά πόσον το άρθρο 16 συμβιβάζεται με την κοινοτική αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, η Επιτροπή και το Συμβούλιο εξέτασαν στις γραπτές παρατηρήσεις τους μόνον την αιτίαση περί παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας.
35. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή και το Συμβούλιο καταρχάς αναφέρονται στην ευρεία διακριτική ευχέρεια που διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής. Κατά συνέπεια, η νομιμότητα μέτρου που έχει θεσπιστεί στον τομέα αυτό θίγεται μόνον αν το μέτρο είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση με τον στόχο που επιδιώκεται από το αρμόδιο κοινοτικό όργανο. Με βάση τα δεδομένα αυτά, καθοριστική σημασία έχει το ότι το τέλος παραγωγής προορίζεται μεν να συμβάλει στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης, αλλά δεν συνδέεται με συγκεκριμένες δαπάνες. Με άλλα λόγια, δεν αποτελεί έσοδο για ειδικό προορισμό, οπότε κατά την άποψη της Επιτροπής ακόμη και το ότι σε ορισμένη περίοδο εμπορίας ενδέχεται να προκύψουν έσοδα υψηλότερα από τις δαπάνες, δεν έχει σημασία για την εκτίμηση της νομιμότητας του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006.
36. Επιπλέον, η Επιτροπή και το Συμβούλιο θεωρούν ότι ο υπολογισμός του τέλους παραγωγής επί τη βάσει ολόκληρης της ποσοστώσεως ζάχαρης των επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης είναι και κατ’ ουσίαν ενδεδειγμένος και σκόπιμος. Ειδικότερα, η απόσυρση που λαμβάνει χώρα σε ορισμένο έτος δεν οδηγεί σε οριστική μείωση της ποσοστώσεως παραγωγής. Επιπλέον, κάθε περίοδος εμπορίας πρέπει να θεωρείται μεμονωμένα, οπότε δεν μπορεί να υπάρξει διπλή επιβολή τέλους στη ζάχαρη ποσοστώσεως. Οι οικονομικές συνέπειες της συμπεριλήψεως των αποσυρομένων ποσοτήτων ζάχαρης στη βάση υπολογισμού του τέλους παραγωγής είναι επίσης περιορισμένες, δεδομένου μάλιστα ότι η απόσυρση οδηγεί ακριβώς σε γενική άνοδο της τιμής της ζάχαρης ποσοστώσεως. Τέλος η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο μνημονευόμενος στη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 318/2006 σκοπός της συμβολής στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ για τη ζάχαρη πρέπει να γίνεται αντιληπτός υπό την έννοια ότι οι προβλεπόμενες δαπάνες περιλαμβάνουν ολόκληρο το κόστος των διαφόρων μέτρων στον τομέα της ζάχαρης, συμπεριλαμβανομένων των πολλών διαφορετικών μέτρων στήριξης της αγοράς.
37. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή συμπλήρωσε τη θέση αυτή, προβάλλοντας ότι το τέλος παραγωγής προορίζεται να συμβάλει στην κάλυψη των κοινοτικών δαπανών στον τομέα της ζάχαρης, το ύψος των οποίων υπολογίζεται σε περισσότερα από 1 500 εκατομμύρια ευρώ ετησίως και είναι κατά συνέπεια πολλαπλάσιο των εσόδων από το τέλος παραγωγής.
VI – Νομική εκτίμηση
Α – 	Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
38. Με τον κανονισμό 318/2006, τον κανονισμό (ΕΚ) 319/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, σχετικά με τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς (5), και με τον κανονισμό (ΕΚ) 320/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιάρθρωσης του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (6), ο κοινοτικός νομοθέτης κίνησε μια διαδικασία ριζικής μεταρρύθμισης της οργάνωσης της ευρωπαϊκής αγοράς ζάχαρης. Με τη νέα αυτή ρύθμιση, ένα σύστημα που είχε παραμείνει ουσιαστικά αμετάβλητο επί 40 σχεδόν έτη (7) συμπεριελήφθη στη γενική μεταρρύθμιση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) (8) .
39. Σκοπός της μεταρρυθμίσεως αυτής της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης ήταν η σταδιακή κατάργηση του μηχανισμού παρέμβασης και της τιμής παρέμβασης για τη ζάχαρη. Για τον σκοπό αυτό, η τιμή παρέμβασης για τη ζάχαρη αντικαταστάθηκε με τιμή αναφοράς, η οποία κατά το διάστημα από την περίοδο εμπορίας 2006/2007 μέχρι την περίοδο εμπορίας 2009/2010 μειώθηκε σε σύγκριση με την τιμή παρέμβασης συνολικά κατά 36 %. Αυτή η τιμή αναφοράς έπρεπε καταρχήν να επιτευχθεί διά της μειώσεως της προσφοράς ζάχαρης στην ευρωπαϊκή αγορά, σκοπός για τον οποίο θα δημιουργούνταν, στο πλαίσιο ενός ταμείου αναδιάρθρωσης, οικονομικά κίνητρα για τους λιγότερο ανταγωνιστικούς παραγωγούς ζάχαρης ώστε να διακόψουν οριστικά την παραγωγή. Πέρα από αυτά τα διαρθρωτικά μέτρα για τη μείωση της μη κερδοφόρου παραγωγικής ικανότητας στην Κοινότητα, παραχωρήθηκε στην Επιτροπή και η εξουσία να αποφασίζει την απόσυρση ζάχαρης από την αγορά σε περίπτωση επαπειλούμενης υπερπροσφοράς, προκειμένου έτσι να διατηρηθεί η διαρθρωτική ισορροπία των αγορών ζάχαρης σε ένα επίπεδο τιμών που να προσεγγίζει την εκάστοτε καθοριζόμενη τιμή αναφοράς.
40. Ο περιορισμός αυτός της στήριξης της αγοράς στον τομέα της ζάχαρης αντισταθμίστηκε –μερικώς τουλάχιστον– με την αύξηση της άμεσης εισοδηματικής στήριξης των γεωργικών επιχειρήσεων. Τούτο αποτέλεσε σταδιακή μετακίνηση από την πολιτική στήριξης των τιμών και της παραγωγής στον τομέα της ζάχαρης σε μια πολιτική αποσυνδεδεμένης από την παραγωγή στήριξης του εισοδήματος των γεωργών.
Β – 	Πρώτο προδικαστικό ερώτημα
41. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί επί ποίας βάσεως πρέπει να υπολογίζεται το τέλος παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006.
42. Όσον αφορά τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006, θεωρητικά υπάρχουν τέσσερις διαφορετικές δυνατές βάσεις υπολογισμού, ήτοι:
1) η ποσόστωση ζάχαρης που έχει χορηγηθεί στις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης εντός ορισμένης περιόδου εμπορίας (= η ποσόστωση ζάχαρης κατά την έννοια του άρθρου 7 του κανονισμού 318/2006, αυξημένη κατά την πρόσθετη ποσόστωση ζάχαρης κατά την έννοια του άρθρου 8 του ως άνω κανονισμού)·
2) η ποσόστωση ζάχαρης που έχει χορηγηθεί στις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης εντός ορισμένης περιόδου εμπορίας κατόπιν αφαιρέσεως του καθορισθέντος για την εν λόγω περίοδο εμπορίας ποσοστού απόσυρσης κατά την έννοια του άρθρου 19 του κανονισμού 318/2006. Στο πρώτο στάδιο αυτού του τρόπου υπολογισμού αφαιρείται το ποσοστό απόσυρσης από την ποσόστωση ζάχαρης. Στο δεύτερο στάδιο η ποσόστωση ζάχαρης που προκύπτει, από την οποία έχει αφαιρεθεί το εν λόγω ποσοστό απόσυρσης, λαμβάνεται ως βάση για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής. Η βάση υπολογισμού αντιστοιχεί επομένως στο όριο παραγωγής κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ και β΄, του κανονισμού 290/2007·
3) η ποσότητα ζάχαρης που έχει παραχθεί από τις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης σε ορισμένη περίοδο εμπορίας, με ανώτατο όριο τη χορηγηθείσα ποσόστωση ζάχαρης (= ζάχαρη ποσοστώσεως κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 5, του κανονισμού 318/2006)·
4) η ποσότητα ζάχαρης που έχει παραχθεί από τις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης σε ορισμένη περίοδο εμπορίας, με ανώτατο όριο το όριο παραγωγής.
43. Οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου όσον αφορά τον καθορισμό της βάσεως υπολογισμού του τέλους παραγωγής και οι εν τέλει έντονα αποκλίνουσες απαντήσεις τις οποίες πρότειναν οι διάδικοι που μετέχουν στην παρούσα διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως οφείλονται στην ανακριβή διατύπωση του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006. Συναφώς, ιδίως η επικεφαλίδα «Τέλος παραγωγής» και ο καθορισμός του τέλους αυτού σε «σε 12 EUR ανά τόνο ζάχαρης ποσόστωσης» στην παράγραφο 2 της εν λόγω διατάξεως υποδηλώνουν ότι κατά τον υπολογισμό πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ποσότητες ζάχαρης που έχουν πράγματι παραχθεί κατά την οικεία περίοδο εμπορίας. Αντιθέτως, το γράμμα των παραγράφων 1 και 3 του άρθρου 16 παραπέμπει αναμφίβολα στις χορηγηθείσες για την οικεία περίοδο εμπορίας ποσοστώσεις ζάχαρης, οι οποίες καθορίζονται ανεξάρτητα από την πραγματική παραγωγή. Αυτή η αντίφαση υπάρχει και στις περισσότερες άλλες γλωσσικές αποδόσεις του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 (9) .
44. Λαμβανομένου υπόψη του διφορούμενου γράμματος του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006, πρόσφορη εν προκειμένω είναι μόνο η συστηματική και τελολογική ερμηνεία. Ειδικότερα, στο πλαίσιο της ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου ο σκοπός μιας ασαφώς διατυπωμένης ρυθμίσεως υπερισχύει του γράμματός της (10) .
45. Η συστηματική και τελολογική ερμηνεία του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 με οδηγεί να συμπεράνω ότι μόνον ο τρόπος υπολογισμού του τέλους παραγωγής ο οποίος λαμβάνει ως βάση τη χορηγηθείσα σε ορισμένη περίοδο εμπορίας ποσόστωση ζάχαρης συμβιβάζεται με το περιεχόμενο και τους σκοπούς του ως άνω κανονισμού.
46. Μια πρώτη σημαντική ένδειξη ότι το τέλος παραγωγής πρέπει να καθορίζεται με βάση τις ποσοστώσεις ζάχαρης που έχουν χορηγηθεί στις επιχε ιρήσεις παραγωγής ζάχαρης εντός ορισμένης περιόδου εμπορίας παρέχει το άρθρο 16, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 318/2006. Κατά την εν λόγω διάταξη, οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης πρέπει να καταβάλλουν το τέλος παραγωγής το αργότερο μέχρι το τέλος Φεβρουαρίου της σχετικής περιόδου εμπορίας. Δεδομένου ότι κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 318/2006 η περίοδος εμπορίας αρχίζει την 1η Οκτωβρίου και λήγει στις 30 Σεπτεμβρίου του επόμενου έτους, το τέλος παραγωγής καταβάλλεται σε ένα χρονικό σημείο κατά το οποίο η ζάχαρη δεν έχει ακόμη παραχθεί. Επειδή οι ποσότητες ζάχαρης που θα παραγάγουν τελικά οι οικείες επιχειρήσεις δεν μπορούν να εξακριβωθούν με βεβαιότητα κατά την ημερομηνία κατά την οποία το τέλος παραγωγής καθίσταται απαιτητό, ήδη για πρακτικούς λόγους η ποσότητα ζάχαρης που έχει πράγματι παραχθεί στο πλαίσιο των ποσοστώσεων ζάχαρης, από τις οποίες έχει ενδεχομένως αφαιρεθεί το ποσοστό απόσυρσης, δεν μπορεί να ληφθεί ως βάση για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής.
47. Επιπλέον, στην οικονομία του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 βρίσκει σαφή έκφραση η βασική απόφαση του κοινοτικού νομοθέτη να επιβάλει «τέλος παραγωγής» επί της ποσοστώσεως ζάχαρης που έχει χορηγηθεί και όχι επί της πράγματι παραχθείσας ποσότητας ζάχαρης.
48. Στην παράγραφο 1 του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 κατοχυρώνεται η αρχή ότι το τέλος επιβάλλεται επί της «ποσοστώσεως ζάχαρης» την οποία διαθέτουν οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης. Η παράγραφος 2 καθορίζει το ύψος του τέλους αυτού σε 12 ευρώ ανά τόνο «ζάχαρης ποσοστώσεως». Η παράγραφος 3 προσδιορίζει τις πρακτικές λεπτομέρειες της επιβολής του τέλους, ειδικότερα ότι επιβάλλεται από τα κράτη μέλη το αργότερο μέχρι το τέλος Φεβρουαρίου της σχετικής περιόδου εμπορίας. Τέλος, η παράγραφος 4 προβλέπει τη δυνατότητα να απαιτηθεί από τους καλλιεργητές ζαχαροτεύτλων ή ζαχαροκάλαμου ή τους προμηθευτές κιχωρίου να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση του εν λόγω τέλους.
49. Από συστηματικής απόψεως, η παράγραφος 1 του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 περιέχει τον βασικό κανόνα ότι από την περίοδο εμπορίας 2007/08 επιβάλλεται τέλος επί των ποσοστώσεων ζάχαρης που διαθέτουν οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης. Η παράγραφος 2 καθορίζει το ύψος του τέλους αυτού σε 12 ευρώ ανά τόνο. Κατά συνέπεια, από απόψεως περιεχομένου, η παράγραφος 2 επικεντρώνεται στον καθορισμό του ύψους του τέλους –12 ευρώ ανά τόνο–, και όχι στον καθορισμό της ήδη προσδιορισθείσας στην παράγραφο 1 βάσεως υπολογισμού. Με βάση τα δεδομένα αυτά, η χρήση του όρου «ζάχαρη ποσοστώσεως» στην παράγραφο 2 του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 πρέπει ασφαλώς να θεωρηθεί ως συντακτικό λάθος του κοινοτικού νομοθέτη, δεδομένου μάλιστα ότι η παράγραφος 3 της εν λόγω διατάξεως αναφέρεται εκ νέου στις ποσοστώσεις που έχουν χορηγηθεί στις επιχειρήσεις.
50. Περαιτέρω, το να λαμβάνονται ως βάση για τον υπολογισμό οι χορηγηθείσες στις επιχειρήσεις ποσοστώσεις και να αποσυνδέεται κατά συνέπεια το οφειλόμενο από τις επιχειρήσεις αυτές «τέλος παραγωγής» από την πράγματι παραχθείσα ποσότητα ζάχαρης ανταποκρίνεται στην αποσυνδεδεμένη από την παραγωγή στήριξη του εισοδήματος των γεωργών που αποτελεί ένα από τα κεντρικά στοιχεία της μεταρρυθμίσεως της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης (11) . Κατά τα λοιπά, οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης μπορούν να απαιτήσουν από τους εν λόγω γεωργούς, σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 4, του κανονισμού 318/2006, να επιβαρυνθούν με το 50 % κατ’ ανώτατο όριο του τέλους παραγωγής.
51. Με βάση τα δεδομένα αυτά, είναι αλυσιτελές και το προβαλλόμενο από την προσφεύγουσα και το Βασίλειο της Ισπανίας επιχείρημα, το οποίο αντλείται από το ιστορικό της ρυθμίσεως, ότι στους βασικούς κανονισμούς για την ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης, οι οποίοι αντικαταστάθηκαν από τον ισχύοντα κανονισμό (12), ο όρος «τέλος παραγωγής» χρησιμοποιούνταν πάντοτε με την έννοια ενός τέλους για τις ποσότητες ζάχαρης που παράγονταν εντός της οικείας περιόδου αναφοράς. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης μεταρρυθμίστηκε σε βάθος με τον κανονισμό 318/2006 και οργανώθηκε σε νέα οικονομική βάση, η μη μεταβληθείσα ονομασία του οφειλόμενου τέλους πρέπει να θεωρηθεί ως παραπλανητικό κατάλοιπο των προϊσχύσαντων κανονισμών, το οποίο επομένως δεν επιτρέπει την εξαγωγή ουσιαστικών συμπερασμάτων όσον αφορά τον καθορισμό της βάσεως υπολογισμού του τέλους.
52. Κατά συνέπεια, αφετηρία για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 πρέπει να αποτελέσει η ποσόστωση ζάχαρης που έχει χορηγηθεί στις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης εντός ορισμένης περιόδου εμπορίας. Απομένει όμως να διευκρινιστεί αν πρέπει συναφώς να ληφθεί υπόψη το ποσοστό απόσυρσης κατά την έννοια του άρθρου 19 του ως άνω κανονισμού. Λαμβανομένου υπόψη ότι αυτό το ποσοστό απόσυρσης έχει τραπεί σε όριο παραγωγής κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ και β΄, του κανονισμού 290/2007 (13) ανακύπτει επομένως το ερώτημα αν, στο πλαίσιο του υπολογισμού του τέλους παραγωγής, το εν λόγω ποσοστό απόσυρσης πρέπει να αφαιρεθεί από την ποσόστωση ζάχαρης, οπότε τελικά το οικείο όριο παραγωγής θα αποτελεί τη βάση υπολογισμού του τέλους παραγωγής.
53. Κατά την άποψή μου, στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση.
54. Όπως επισήμανα με τις προτάσεις μου της 18ης Φεβρουαρίου 2009 στην υπόθεση Agrana Zucker (14) και όπως επιβεβαίωσε το Δικαστήριο με την απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009 στην υπόθεση αυτή (15), η απόσυρση από την αγορά δεν μπορεί να εξομοιωθεί με παραίτηση από την ποσόστωση κατά την έννοια του κανονισμού 320/2006. Ειδικότερα, αν ο μηχανισμός της παραίτησης από την ποσόστωση συγκριθεί με τον μηχανισμό της απόσυρσης, είναι προφανές ότι οι μηχανισμοί αυτοί διαφέρουν ριζικά τόσο από την άποψη του τρόπου λειτουργίας τους, όσο και από την άποψη του σκοπού τους. Ενώ ο πρώτος έχει ως αντικείμενο την οριστική παραίτηση από την ποσόστωση, καθώς και τον περιορισμό των εγκαταστάσεων παραγωγής ή τη διακοπή της λειτουργίας τους, ο δεύτερος συνεπάγεται απλώς την προσωρινή απόσυρση της οικείας ποσότητας ζάχαρης από την αγορά, την αποθήκευσή της ή την πώλησή της εκτός ποσοστώσεων.
55. Ο διαφορετικός αυτός τρόπος λειτουργίας οφείλεται στον διαφορετικό σκοπό που επιδιώκει καθεμία από τις εφαρμοστέες διατάξεις. Η παραίτηση των επιχειρήσεων ζάχαρης με τη χαμηλότερη παραγωγικότητα από τις ποσοστώσεις, εφόσον είναι ενδεδειγμένη από κοινωνική και περιβαλλοντική άποψη, αποτελεί ένα από τα μέσα της αναδιάρθρωσης του τομέα της ζάχαρης η οποία επιδιώκεται με τον κανονισμό 320/2006. Αντιθέτως, η απόσυρση από την αγορά αποτελεί μέσο στήριξης των τιμών, το οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 19, παράγραφος 1, του κανονισμού 318/2006, καθώς και την εικοστή δεύτερη αιτιολογική σκέψη του, αποσκοπεί στη διατήρηση της διαρθρωτικής ισορροπίας σε ένα επίπεδο τιμών κοντά στην τιμή αναφοράς.
56. Επειδή η απόσυρση ζάχαρης σύμφωνα με την καθοριζόμενη από την Επιτροπή ποσόστωση δεν θίγει αυτές καθεαυτές τις ποσοστώσεις ζάχαρης των οικείων επιχειρήσεων, ούτε το κείμενο ούτε η οικονομία του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 παρέχουν έρεισμα για την υποστηριζόμενη ιδίως από τη Δημοκρατία της Λιθουανίας άποψη ότι η μειωμένη κατά το ποσοστό απόσυρσης ποσόστωση ζάχαρης αποτελεί τη βάση για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006.
57. Κατόπιν όλων αυτών, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 έχει την έννοια ότι στη βάση υπολογισμού του τέλους παραγωγής πρέπει να περιλαμβάνεται και το τμήμα της ποσοστώσεως ζάχαρης το οποίο δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί συνεπεία απόσυρσης κατά το άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006 σε συνδυασμό με το άρθρο 1 του κανονισμού 290/2007.
Γ – 	Δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
1. Προσαπτόμενη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
58. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί κατά πόσον ο υπολογισμός και η επιβολή του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 επί τη βάσει της αφηρημένως χορηγούμενης ποσοστώσεως ζάχαρης συμβιβάζονται με την αρχή της αναλογικότητας. Προς απάντηση του ερωτήματος αυτού θα διερευνήσω καταρχάς το κριτήριο ελέγχου που πρέπει να εφαρμόζεται κατά την εξέταση υποτιθέμενης παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας στον τομέα της ΚΓΠ. Εν συνεχεία θα ελέγξω αν η διαμόρφωση του τέλους κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 κατά τρόπον ώστε να μη συνδέεται με την παραγωγή πρέπει να θεωρηθεί ως παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
Κριτήριο ελέγχου
59. Η αρχή της αναλογικότητας, η οποία ανήκει στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, απαιτεί να μην υπερβαίνουν οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων τα όρια του πρόσφορου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσότερων του ενός κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (16) .
60. Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο της δικαστικής εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας, πρέπει καταρχήν να εφαρμοστεί ένα σχέδιο εξετάσεως σε τρία στάδια (17) το οποίο ελέγχει 1) τον πρόσφορο 2) τον αναγκαίο και 3) τον μη δυσανάλογο χαρακτήρα του επίμαχου μέτρου (18) .
61. Αν και η εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας και στον τομέα της ΚΓΠ έχει επανειλημμένως επιβεβαιωθεί, το Δικαστήριο υπογραμμίζει συγχρόνως, με πάγια πλέον νομολογία, ότι ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει στον τομέα αυτό ευρεία διακριτική ευχέρεια και συνάγει εξ αυτού ότι ο δικαστικός έλεγχος των προϋποθέσεων εφαρμογής της αρχής αυτής στον τομέα της ΚΓΠ πρέπει να περιορίζεται στην εξέταση του κατά πόσον το επίμαχο μέτρο είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση με τον στόχο που επιδιώκεται από το αρμόδιο κοινοτικό όργανο (19) .
62. Επομένως, κατά πάγια νομολογία, το ζήτημα που τίθεται κατά τον έλεγχο της αναλογικότητας στον τομέα της ΚΓΠ δεν είναι αν το μέτρο που θεσπίστηκε από τον νομοθέτη ήταν το μόνο ή το καλύτερο δυνατό, αλλά αν ήταν προδήλως ακατάλληλο (20) .
63. Η περιστολή αυτή του ελέγχου της αναλογικότητας σε έλεγχο της πρόδηλης ακαταλληλότητας του επίμαχου μέτρου, στην οποία προβαίνει το Δικαστήριο, δεν αποτελεί ιδιαιτερότητα του τομέα της ΚΓΠ, αλλά ισχύει κατά πάγια νομολογία σε όλους τους τομείς στους οποίους ο νομοθέτης καλείται να προβεί σε επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως και σε σύνθετες εκτιμήσεις, για τις οποίες πρέπει επομένως να του παρέχεται ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως και χειρισμών (21) .
64. Όπως έχω ήδη εκθέσει αλλού (22), η νομολογία αυτή και ιδίως ο διενεργούμενος σε αυτήν περιορισμός του ελέγχου της αναλογικότητας σε απλό έλεγχο προσφορότητας δεν με πείθει. Κατά τη γνώμη μου, ένας τέτοιος διαρθρωτικός περιορισμός του τριπλού ελέγχου της αναλογικότητας σε έλεγχο της προσφορότητας και μόνον περιορίζει υπερβολικά την πρακτική αποτελεσματικότητα της αρχής της αναλογικότητας, η οποία ανήκει στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο.
65. Ως αφετηρία για την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας στον τομέα της ΚΓΠ πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο δικαστικός έλεγχος ενός μέτρου του κοινοτικού νομοθέτη δεν αποκλείεται λόγω της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που αυτός διαθέτει (23) .
66. Στην προσέγγιση του Δικαστηρίου περί περιορισμού του ελέγχου της αναλογικότητας στον τομέα της ΚΓΠ σε έλεγχο της προσφορότητας πρέπει να αντιταχθεί ιδίως ότι οι προϋποθέσεις της προσφορότητας, της αναγκαιότητας και του μη δυσανάλογου χαρακτήρα δεν αποτελούν έκφραση των βαθμίδων μιας και της αυτής εννοίας. Αντιθέτως, ο έλεγχος του αναγκαίου και μη δυσανάλογου χαρακτήρα ενός μέτρου έχει σε σχέση προς τον πρόσφορο χαρακτήρα του αυτοτελή και ουσιώδη σημασία για την προστασία του ατόμου. Μόνο στο πλαίσιο του ελέγχου του αναγκαίου και μη δυσανάλογου χαρακτήρα του μέτρου μπορούν να «συσχετισθούν» ο σκοπός που επιδιώκει ο κοινοτικός νομοθέτης και τα θιγόμενα δικαιώματα του ατόμου. Στην περίπτωση που αντικείμενο του ελέγχου είναι μόνον ο πρόσφορος χαρακτήρας ενός μέτρου, δεν υπάρχει έλεγχος της αναλογικότητας, αλλ’ απλώς ένας αντικειμενικός έλεγχος εκτιμήσεως χωρίς κανένα στοιχείο το οποίο να αφορά την προστασία του ατόμου (24) .
67. Έτσι, από το παράδειγμα ακριβώς των προκείμενων πραγματικών περιστατικών προκύπτει σαφώς ότι ο περιορισμός του ελέγχου της αναλογικότητας σε απλό έλεγχο προσφορότητας των μέτρων που θεσπίζει ο κοινοτικός νομοθέτης υπό ορισμένες περιστάσεις οδηγεί de facto στην εγκατάλειψη κάθε ελέγχου στην πράξη της αναλογικότητας των επίμαχων μέτρων.
68. Όπως προκύπτει από τη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 318/2006, το τέλος παραγωγής έχει εισαχθεί προκειμένου να συμβάλει στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης. Επειδή το τέλος παραγωγής συνεπάγεται ως εκ της φύσεώς του την εισροή οικονομικών πόρων στην Κοινότητα, ένα τέτοιο τέλος είναι αφεαυτού πρόσφορο για την επίτευξη του σκοπού που έχει τεθεί από τον κοινοτικό νομοθέτη, και μάλιστα ανεξάρτητα από την επιλεγείσα βάση υπολογισμού του εν λόγω τέλους. Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο του ελέγχου της αναλογικότητας σε μια περίπτωση όπως η υπό κρίση, σημασία έχει ακριβώς ο έλεγχος της αναγκαιότητας και του μη δυσανάλογου χαρακτήρα του θεσπισθέντος από τον κοινοτικό νομοθέτη τέλους παραγωγής.
69. Επιπλέον πρέπει να υπογραμμισθεί ότι, στο πλαίσιο του ελέγχου της αναλογικότητας κοινοτικών μέτρων σε τομείς στους οποίους ο νομοθέτης καλείται να προβεί σε επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως και σε σύνθετες εκτιμήσεις, το Δικαστήριο, παρά την αρχική τοποθέτησή του περί περιορισμού του ελέγχου αυτού σε έλεγχο της πρόδηλης ακαταλληλότητας των επίμαχων μέτρων, λαμβάνει ωστόσο τακτικά υπόψη στοιχεία που αφορούν τον αναγκαίο και τον μη δυσανάλογο χαρακτήρα των ελεγχόμενων μέτρων (25) .
70. Επομένως, κατά την άποψή μου, και τα μέτρα του κοινοτικού νομοθέτη στον τομέα της ΚΓΠ πρέπει να υποβάλλονται καταρχήν σε τριπλό έλεγχο της αναλογικότητας (προσφορότητα, αναγκαιότητα και μη δυσανάλογος χαρακτήρας). Επειδή όμως ο ρόλος του Δικαστηρίου δεν μπορεί να είναι να υποκαθιστά τον κοινοτικό νομοθέτη στις κοινωνικές, οικονομικές ή πολιτικές αποφάσεις στον τομέα της ΚΓΠ, ο τριπλός έλεγχος της αναλογικότητας στον τομέα αυτόν πρέπει να περιορίζεται στο κατά πόσον, λαμβανομένου υπόψη του προνομίου του κοινοτικού νομοθέτη για την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, το επίμαχο μέτρο ήταν προδήλως απρόσφορο, προδήλως μη αναγκαίο ή προδήλως δυσανάλογο (26) . Κατ’ αυτόν τον τρόπο μπορεί να διασφαλισθεί ο σεβασμός του περιθωρίου πολιτικών χειρισμών που διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης, χωρίς να αφαιρείται από την αρχή της αναλογικότητας κάθε πρακτική σημασία στον τομέα αυτόν.
71. Κατόπιν όλων αυτών, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι στο πλαίσιο του ελέγχου της αναλογικότητας στον τομέα της ΚΓΠ πρέπει να εφαρμόζεται ένα τριπλό κριτήριο ελέγχου μειωμένης αυστηρότητας. Στο πλαίσιο της προκείμενης κύριας δίκης πρέπει κατά συνέπεια να ελεγχθεί ειδικότερα αν η επιβολή του τέλους παραγωγής και ο μη συνδεόμενος με την παραγωγή καθορισμός της βάσεως υπολογισμού του είναι προδήλως απρόσφοροι, προδήλως μη αναγκαίοι ή προδήλως δυσανάλογοι, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών που επιδιώκονται από τον κοινοτικό νομοθέτη.
Έλεγχος της αναλογικότητας
72. Όπως προκύπτει από τη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 318/2006, το τέλος παραγωγής εισήχθη προκειμένου να συμβάλει στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης. Από τους προαναφερθέντες λόγους συνάγεται ότι τόσο η επιβολή του τέλους παραγωγής όσο και ο καθορισμός του ύψους του τέλους αυτού επί τη βάσει της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα ενδεχομένως εφαρμοστέα όρια παραγωγής και τα αντίστοιχα μέτρα απόσυρσης από την αγορά, δεν είναι προδήλως απρόσφοροι για την επίτευξη του σκοπού αυτού (27) .
73. Περαιτέρω, δεν μπορώ να εντοπίσω στοιχεία από τα οποία να συνάγεται ότι η επιβολή του τέλους παραγωγής και ο υπολογισμός του τέλους αυτού επί τη βάσει της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης συνιστούν προδήλως μη αναγκαία μέτρα.
74. Ένα μέτρο είναι αναγκαίο όταν μεταξύ πλειόνων μέτρων που είναι πρόσφορα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού είναι το λιγότερο επαχθές για το συμφέρον ή το έννομο αγαθό το οποίο αφορά (28) .
75. Είναι αναμφισβήτητο ότι ο κοινοτικός νομοθέτης είναι καταρχήν ελεύθερος να επιβάλει στις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης τη συμμετοχή τους μέσω ενός τέλους παραγωγής στη χρηματοδότηση της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης. Αμφισβητείται αντιθέτως το κατά πόσον η συγκεκριμένη διαμόρφωση του τέλους αυτού και ειδικότερα ο υπολογισμός του επί της –αποσυνδεδεμένης από την παραγωγή– βάσεως των χορηγηθεισών ποσοστώσεων ζάχαρης ήταν αναγκαίοι για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού.
76. Με την αποσύνδεση της βάσεως υπολογισμού από την παραγωγή, ο κοινοτικός νομοθέτης εξέφρασε τη βούλησή του να διαμορφώσει τη συμβολή των επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης στη χρηματοδότηση της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης κατά τρόπον ώστε η οικονομική αυτή συμβολή να διατηρείται επί πολλά έτη σε σταθερή σχέση με τις ποσοστώσεις ζάχαρης και ταυτοχρόνως να είναι απαιτητή ήδη κατά τη διάρκεια της τρέχουσας περιόδου εμπορίας. Λόγω της ευρείας διακριτικής ευχέρειας την οποία διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης στον τομέα αυτόν, η εν λόγω συγκεκριμένη διαμόρφωση του τέλους και η συνακόλουθη ανάγκη καθορισμού της βάσεως υπολογισμού κατά τρόπο αποσυνδεδεμένο από την παραγωγή δεν είναι επικριτέες υπό το πρίσμα του αναγκαίου χαρακτήρα του μέτρου.
77. Έτερη σειρά επιχειρημάτων, σχετικά με την προβαλλόμενη έλλειψη αναγκαίου χαρακτήρα του αποσυνδεδεμένου από την παραγωγή τέλους του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006, αφορά τη συγκεκριμένη σχέση μεταξύ των δαπανών της Κοινότητας στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης και των εσόδων της από το εν λόγω τέλος παραγωγής. Στο πλαίσιο αυτό προβάλλεται ειδικότερα ότι τα έσοδα από το τέλος παραγωγής υπερβαίνουν τις προς κάλυψη δαπάνες.
78. Όπως προκύπτει από τη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 318/2006, το τέλος παραγωγής εισήχθη προκειμένου να εξασφαλίσει τη συμμετοχή των επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης.
79. Εφόσον αποδεικνυόταν ότι ο τρόπος επιβολής του τέλους παραγωγής καθορίστηκε κατά τρόπον ώστε τα έσοδα της Κοινότητας από αυτό να υπερβαίνουν κατά κανόνα τις δαπάνες τις οποίες το εν λόγω τέλος προορίζεται να χρηματοδοτήσει, θα έπρεπε να χαρακτηρισθούν ως προδήλως μη αναγκαίες και κατά συνέπεια ως αντιβαίνουσες στην αρχή της αναλογικότητας.
80. Στο πλαίσιο αυτό δεν πρέπει ωστόσο να παραβλέπεται ότι η ευρεία διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης στον τομέα της ΚΓΠ και η οποία συνεπάγεται περιορισμένο δικαστικό έλεγχο της ασκήσεώς της, αφορά κατά πάγια νομολογία όχι μόνο το είδος και το περιεχόμενο των διατάξεων που πρέπει να θεσπιστούν, αλλά, ως έναν ορισμένο βαθμό, και τη διαπίστωση των βασικών δεδομένων (29) .
81. Οι δαπάνες της Κοινότητας λόγω της μεταρρυθμίσεως του τομέα της ζάχαρης εκτιμήθηκαν από την Επιτροπή στην ανακοίνωσή της στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο της 14ης Ιουλίου 2004 (30) περίπου σε 1 540 εκατομμύρια ευρώ ετησίως, οπότε το ετήσιο αυτό κόστος ήταν σύμφωνο προς το σενάριο διατήρησης του υφιστάμενου καθεστώτος. Το κόστος για την ΚΓΠ των νέων μέτρων που θα προτείνονταν για τον συγκεκριμένο κλάδο, των οποίων το κυριότερο στοιχείο ήταν η χορήγηση άμεσης αποσυνδεδεμένης ενισχύσεως στους παρ αγωγούς, θα αντισταθμιζόταν από την εξοικονόμηση πόρων χάρη στη σημαντική μείωση των δαπανών για επιστροφές κατά την εξαγωγή και στην κατάργηση των επιστροφών κατά την παραγωγή ζάχαρης για τη χημική βιομηχανία και τη φαρμακοβιομηχανία και της ενίσχυσης για ραφινάρισμα. Κατά τον χρόνο πλήρους εφαρμογής των προτεινόμενων μέτρων όσον αφορά τον τομέα, τα κονδύλια για την άμεση στήριξη εισοδήματος θα ανέρχονταν ετησίως σε 1 340 εκατομμύρια ευρώ, ενώ οι δαπάνες για τις επιστροφές κατά την εξαγωγή ζάχαρης και για τις επιστροφές κατά την εξαγωγή ζάχαρης που περιέχεται σε εξαγόμενα μεταποιημένα προϊόντα υπολογίζονταν σε περίπου 100 εκατομμύρια ευρώ για κάθε περίπτωση. Με την ελαφρώς τροποποιημένη πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης(31) η Επιτροπή υπογράμμισε εκ νέου τον ουδέτερο χαρακτήρα της προτεινόμενης μεταρρυθμίσεως ως προς τις δαπάνες. Και εδώ υποδείχθηκε ως σημαντικότερη δαπάνη η χορήγηση της άμεσης αποσυνδεδεμένης ενισχύσεως στους παραγωγούς, το κόστος της οποίας θα ανερχόταν πλέον σε 1 542 εκατομμύρια ευρώ ανά περίοδο εμπορίας.
82. Από το υπόμνημα του Συμβουλίου της 3ης Νοεμβρίου 2005 που υπέβαλε συνημμένως η προσφεύγουσα και το οποίο περιέχει συνοπτικό πίνακα των δημοσιονομικών επιπτώσεων που συνεπάγεται η μεταρρύθμιση του τομέα της ζάχαρης προκύπτει επιπλέον ότι και το Συμβούλιο ανέμενε δαπάνες, αρχής γενομένης από την περίοδο εμπορίας 2007/2008, μεταξύ 1 550 και 1 600 εκατομμυρίων ευρώ, το δε κόστος για την άμεση στήριξη εισοδήματος υπολογιζόταν επίσης σε 1 542 εκατομμύρια ευρώ ανά περίοδο εμπορίας.
83. Αν οι ως άνω εκτιμώμενες δαπάνες συγκριθούν με τις δημοσιονομικές επιπτώσεις του τέλους παραγωγής του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006, καθίσταται αμέσως σαφές ότι το συνολικό ύψος του εν λόγω τέλους είναι κατά πολύ χαμηλότερο από τις εκτιμώμενες ετήσιες δαπάνες της Κοινότητας στον τομέα της ζάχαρης (32) . Με βάση τα δεδομένα αυτά, η παραπομπή στην απόφαση της 8ης Μαΐου 2008, Zuckerfabrik Jülich (33) αποδεικνύεται επίσης αλυσιτελής. Ειδικότερα, με την απόφαση εκείνη το Δικαστήριο δεν έκανε δεκτή ερμηνεία του τέλους παραγωγής, υπό τη μορφή που ίσχυε τότε, η οποία θα ενείχε τον κίνδυνο τα οφειλόμενα προς την Κοινότητα τέλη να υπερβαίνουν τις δαπάνες που έπρεπε να καλυφθούν.
84. Στο πλαίσιο αυτό είναι επίσης σαφώς απορριπτέος ο ισχυρισμός της προσφεύγουσας ότι το τέλος παραγωγής δεν προορίζεται για τη χρηματοδότηση της άμεσης στήριξης του εισοδήματος και κατά συνέπεια υπερβαίνει τις λοιπές δαπάνες της Κοινότητας στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης. Ανεξαρτήτως του ζητήματος αν οι δαπάνες της Κοινότητας για τη χορήγηση άμεσων αποσυνδεδεμένων ενισχύσεων στους παραγωγούς στον τομέα της ζάχαρης πρέπει, όσον αφορά τον προϋπολογισμό, να υπαχθούν στις «δαπάνες που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης», από το ιστορικό της θεσπίσεως του κανονισμού 318/2006 προκύπτει αναμφίβολα ότι οι δαπάνες της Κοινότητας στον τομέα της ζάχαρης επικεντρώνονται πλέον σε αυτές τις άμεσες ενισχύσεις. Με βάση τα δεδομένα αυτά, η εκφραζόμενη στη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 318/2006 στόχευση του τέλους παραγωγής πρέπει να γίνεται αντιληπτή υπό την έννοια ότι το τέλος αυτό προοριζόταν επίσης να συμβάλει στη χρηματοδότηση των δαπανών για τις άμεσες αποσυνδεδεμένες ενισχύσεις.
85. Λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων αυτών, η επιβολή του τέλους παραγωγής και ο υπολογισμός του τέλους αυτού επί τη βάσει της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης δεν είναι κατά τη γνώμη μου προδήλως μη αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από τον κοινοτικό νομοθέτη σκοπού να απαιτήσει από τις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης να συμβάλουν στη χρηματοδότηση των δαπανών της Κοινότητας στον τομέα της ζάχαρης.
86. Τέλος, οι επιδιωκόμενοι σκοποί και τα προκαλούμενα μειονεκτήματα δεν τελούν σε πρόδηλη δυσαναλογία.
87. Στο πλαίσιο αυτό επικρίνεται προπαντός το ότι ο υπολογισμός του τέλους παραγωγής επί τη βάσει της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης συνεπάγεται ότι το τέλος επιβάλλεται εν μέρει επί ζάχαρης η οποία δεν υφίσταται στην πραγματικότητα, όταν –όπως στην κύρια δίκη– η παραγωγή δεν υπερβαίνει το ανώτατο όριο παραγωγής. Αντιθέτως, αν παραγόταν ζάχαρη ποσοστώσεως καθ’ υπέρβασιν του ορίου παραγωγής, στη ζάχαρη αυτή θα επιβαλλόταν, σε περίπτωση μεταφοράς της ως ζάχαρης ποσοστώσεως στην επόμενη περίοδο εμπορίας, δύο φορές το ίδιο τέλος. Σε περίπτωση μετατροπής σε βιομηχανική ζάχαρη, το διατηρούμενο στο ίδιο ύψος τέλος παραγωγής είναι δυσανάλογα υψηλό.
88. Τα επιχειρήματα αυτά δεν με πείθουν.
89. Κοινό χαρακτηριστικό των επιχειρημάτων αυτών είναι ότι υπογραμμίζουν τις συνέπειες της επιβολής του τέλους αποκλειστικά σε σχέση με τη ζάχαρη ποσοστώσεως που έχει αποσυρθεί από την αγορά. Έτσι όμως παραβλέπουν το γεγονός ότι το τέλος παραγωγής έχει διαμορφωθεί από τον κοινοτικό νομοθέτη, κατ’ άσκηση της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει, ως ανεξάρτητο από την παραγωγή τέλος ποσοστώσεως. Ο μη δυσανάλογος χαρακτήρας του τέλους αυτού δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση ενόψει των συνεπειών του ως προς μια σχετικά μικρή υποκατηγορία της ζάχαρης ποσοστώσεως, ήτοι της αποσυρόμενης. Ο έλεγχος που αφορά την έλλειψη δυσανάλογου χαρακτήρα πρέπει αντιθέτως να πραγματοποιηθεί κατά συνεκτίμηση όλων των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων του ανεξάρτητου από την παραγωγή τέλους ποσοστώσεως στο πλαίσιο της συνολικής οικονομίας της ρυθμίσεως αυτής.
90. Ο κοινοτικός νομοθέτης, λαμβάνοντας ως βάση για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής τη χορηγηθείσα ποσόστωση ζάχαρης, εισήγαγε ένα σύστημα επιβολής τελών στο πλαίσιο του οποίου τα τέλη επιβάλλονται λαμβανομένης υπόψη της συνολικής ποσοστώσεως ζάχαρης ακόμη και όταν αυτή δεν έχει εξαντληθεί πλήρως. Η μη εξάντληση της ποσοστώσεως ζάχαρης μπορεί να οφείλεται όχι μόνο σε μια κακή σοδειά, σε άλλες δυσκολίες ή σε ελεύθερη οικονομική απόφαση της επιχειρήσεως παραγωγής ζάχαρης, αλλά και σε απόφαση της Επιτροπής η οποία διατάσσει την απόσυρση ζάχαρης για ορισμένη περίοδο εμπορίας.
91. Όταν μια επιχείρηση παραγωγής ζάχαρης δεν μπορεί ή δεν επιτρέπεται να εξαντλήσει την ποσόστωσή της, μπορεί να πωλεί λιγότερη ζάχαρη στην αντίστοιχη αγοραία τιμή ή να την αξιοποιεί πωλώντας την στους εθνικούς φορείς παρέμβασης (34) . Επειδή το τέλος βασίζεται στην ποσόστωση και όχι στις πράγματι πωληθείσες ποσότητες ζάχαρης, παραμένει σταθερό ακόμη και στην περίπτωση πτώσεως των εσόδων των επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης από την πώληση της ζάχαρής τους.
92. Αν και το γεγονός αυτό μπορεί ασφαλώς να συνιστά οικονομικό μειονέκτημα για τις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης, το μειονέκτημα αυτό δεν είναι προδήλως δυσανάλογο προς τον επιδιωκόμενο από τον κοινοτικό νομοθέτη σκοπό να επιβάλει στις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης τη συμμετοχή τους, μέσω μιας καταβλητέας εκ των προτέρων και στο μέτρο του δυνατού σταθερής συνεισφοράς, στη χρηματοδότηση της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης.
93. Στο πλαίσιο αυτής της σταθμίσεως συμφερόντων δεν πρέπει ιδίως να αγνοείται ότι με τη μεταρρύθμιση της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης διευρύνθηκε και η αποσυνδεδεμένη από την παραγωγή στήριξη του εισοδήματος των γεωργών (35) . Κατά συνέπεια, στο συνολικό πλαίσιο της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης, το αποσυνδεδεμένο από την παραγωγή τέλος του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 ανταποκρίνεται άνευ ετέρου στον βασικό προσανατολισμό της μεταρρυθμίσεως της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης.
94. Επιπλέον, από την ποσοτική ανάλυση των επιπτώσεων της μη εξαντλήσεως της ποσοστώσεως ζάχαρης επί της σχέσεως μεταξύ του οφειλόμενου από τις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης τέλους και των εσόδων τους από την πώληση ζάχαρης ποσοστώσεως προκύπτει σαφώς ότι ο μη μεταβλητός χαρακτήρας του τέλους δεν συνεπάγεται ούτε κατ’ ουσίαν δυσανάλογα υψηλή επιβάρυνση για τις επιχειρήσεις αυτές. Έτσι, από τους ίδιους τους υπολογισμούς της προσφεύγουσας προκύπτει ότι ακόμη και σε μια περίπτωση όπως η υπό κρίση, στην οποία η Επιτροπή έχει καθορίσει πολύ σημαντικό ποσοστό απόσυρσης, ύψους 13,5 %, εφόσον το όριο παραγωγής εξαντληθεί πλήρως, το τέλος δεν αυξάνεται ως προς τη ζάχαρη ποσοστώσεως που διατίθεται στην αγορά, καθαρά λογιστικά, παρά μόνον από 12 ευρώ ανά τόνο σε 13,87 ευρώ ανά τόνο. Λαμβανομένης υπόψη της τιμής αναφοράς των 631,90 ευρώ ανά τόνο κατά την περίοδο εμπορίας 2007/08 –η οποία ακριβώς έπρεπε να εξασφαλισθεί με την εν λόγω απόσυρση– η ως άνω αύξηση του τέλους ανά τόνο ζάχαρης ποσοστώσεως που διατίθεται στην αγορά δεν συνεπάγεται δυσανάλογη επιβάρυνση των επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης, δεδομένου μάλιστα ότι οι επιχειρήσεις αυτές μπορούν κατά το άρθρο 16, παράγραφος 4, του κανονισμού 318/2006 να απαιτούν από τους καλλιεργητές ζαχαροτεύτλων ή ζαχαροκάλαμου ή από τους προμηθευτές κιχωρίου να επιβαρύνονται με το 50 % κατ’ ανώτατο όριο του σχετικού τέλους παραγωγής (36) .
95. Κατόπιν όλων αυτών, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι τόσο η επιβολή όσο και ο υπολογισμός του τέλους παραγωγής του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 επί τη βάσει της αφηρημένως χορηγούμενης ποσοστώσεως ζάχαρης δεν είναι ούτε προδήλως απρόσφοροι ούτε προδήλως μη αναγκαίοι ή προδήλως δυσανάλογοι, ενόψει του επιδιωκόμενου με το τέλος αυτό σκοπού και λαμβανομένης υπόψη της ευρείας διακριτικής ευχέρειας την οποία διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης στον τομέα της ΚΓΠ. Κατά συνέπεια, το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 είναι σύμφωνο προς την αρχή της αναλογικότητας.
2. Προσαπτόμενη παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
Έλλειψη ρητής αποσαφηνίσεως της προσαπτόμενης παραβάσεως στην αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως
96. Αν και το αιτούν δικαστήριο με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ζητεί ρητώς από το Δικαστήριο να διευκρινίσει κατά πόσον το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 συμβιβάζεται με την απορρέουσα από το άρθρο 34 ΕΚ αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, η διάταξη περί παραπομπής δεν περιέχει ρητή ανάλυση ή έκθεση των περιστάσεων ή των επιφυλάξεων που οδήγησαν το αιτούν δικαστήριο στην υποβολή του ερωτήματος αυτού. Με βάση τα δεδομένα αυτά, ούτε το Συμβούλιο ούτε η Επιτροπή υπεισήλθαν στο ζήτημα αν η αποσύνδεση από την παραγωγή του υπολογισμού και της επιβολής του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 θα μπορούσε να αντιβαίνει στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.
97. Κατά τη γνώμη μου όμως το ζήτημα αυτό δεν μπορεί να αγνοηθεί στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
98. Πρέπει καταρχάς να υπογραμμισθεί ότι η έκθεση των απόψεων και των επιχειρημάτων του καθού στη διάταξη περί παραπομπής παρέχει μια καθοριστική ένδειξη ως προς τις επιφυλάξεις του αιτούντος δικαστηρίου σχετικά με ενδεχόμενη παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως. Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι κατά την άποψη του καθού «δεν επιτρέπεται τελικά, […] να έχει η επιχείρηση το δικαίωμα να παράγει ζάχαρη ποσόστωσης μέχρι τη συμπλήρωση του ανωτάτου ορίου παραγωγής, το οποίο συναρτάται προς το κράτος μέλος της έδρας της, αλλά το τέλος παραγωγής να καταβάλλεται, ανεξάρτητα από αυτό, για ολόκληρη την ποσόστωση που της έχει χορηγηθεί». Από την παρουσίαση αυτή προκύπτει άμεσα ότι ακόμη και το καθού της κύριας δίκης επισήμανε παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, η οποία απορρέει από το γεγονός ότι ενώ τα ανώτατα όρια παραγωγής διαφέρουν ανά περιοχή, εντούτοις το τέλος παραγωγής υπολογίζεται χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα όρια αυτά, επί τη βάσει ολόκληρης της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης.
99. Συνεπώς, κατ’ ορθή εκτίμηση των στοιχείων που περιέχονται στη διάταξη περί παραπομπής, παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων θα μπορούσε, κατά το αιτούν δικαστήριο, να απορρέει ιδίως από το γεγονός ότι τα όρια παραγωγής καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 290/2007 σε διαφορετικό ύψος ανά περιοχή, αλλά το τέλος παραγωγής του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 καθορίζεται επί τη βάσει της ποσοστώσεως ζάχαρης και κατά συνέπεια ανεξαρτήτως της παραγωγής, οπότε το τέλος παραγωγής θα μπορούσε να επιβαρύνει διαφορετικά τις επιχειρήσεις αναλόγως της εθνικότητάς τους. Στις γραπτές παρατηρήσεις τους, η προσφεύγουσα και η Δημοκρατία της Λιθουανίας εξέφρασαν κατ’ ουσίαν τις ίδιες επιφυλάξεις (37) .
100. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, παρά την απουσία διευκρινίσεων στην αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, θεωρώ σκόπιμη την εξέταση, στο πλαίσιο της παρούσας προδικαστικής διαδικασίας, και του ζητήματος της ενδεχόμενης παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Συναφώς, θα διερευνήσω καταρχάς το κριτήριο ελέγχου που πρέπει να εφαρμόζεται κατά την εξέταση υποτιθέμενης παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων στον τομέα της ΚΓΠ. Εν συνεχεία θα ελέγξω αν η διαμόρφωση του τέλους κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 κατά τρόπον ώστε να μη συνδέεται με την παραγωγή, σε συνδυασμό με τη διαφοροποίηση, ανά περιοχή, του ύψους των ανωτάτων ορίων παραγωγής κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 290/2007 πρέπει να θεωρηθεί ως παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
Κριτήριο ελέγχου
101. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων μεταξύ παραγωγών ή καταναλωτών της Κοινότητας την οποία προβλέπει το άρθρο 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ απαιτεί να μην τυγχάνουν διαφορετικής μεταχείρισης παρεμφερείς καταστάσεις και όμοιας μεταχείρισης διαφορετικές καταστάσεις, εκτός αν η μεταχείριση αυτή δικαιολογείται αντικειμενικώς (38) .
102.
Η διαφορετική μεταχείριση δικαιολογείται εφόσον στηρίζεται σε αντικειμενικό και εύλογο κριτήριο, δηλαδή εφόσον είναι σχετική με τον νομίμως επιδιωκόμενο από την επίμαχη νομοθεσία σκοπό, η δε διαφορά αυτή είναι ανάλογη με τον σκοπό που επιδιώκεται με την εν λόγω μεταχείριση (39) .
103. Αναφέρθηκα ανωτέρω στο γεγονός ότι κατά πάγια νομολογία ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει, στο πλαίσιο της ΚΓΠ, ευρεία διακριτική ευχέρεια (40) . Η εν λόγω διακριτική ευχέρεια πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και στο πλαίσιο του άρθρου 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ (41) .
104. Εφόσον διαπιστώνεται ότι κοινοτικό μέτρο στον τομέα της ΚΓΠ συνεπάγεται άνιση μεταχείριση των παραγωγών του ίδιου προϊόντος σε διάφορα κράτη μέλη, ο δικαστικός έλεγχος της τηρήσεως της αρχής της ισότητας πρέπει καταρχήν να περιορίζεται στην εξέταση του κατά πόσον η διαφορετική μεταχείριση παρουσιάζει επαρκή σύνδεσμο με νόμιμο σκοπό και δεν είναι προδήλως δυσανάλογη προς τον σκοπό αυτόν.
Εξέταση της προσαπτόμενης παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
105. Κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006, το τέλος παραγωγής, ύψους 12 ευρώ ανά τόνο, επιβάλλεται επί ολόκληρης της ποσοστώσεως ζάχαρης η οποία έχει χορηγηθεί σε επιχείρηση παραγωγής ζάχαρης. Κατά συνέπεια, στη βάση υπολογισμού του εν λόγω τέλους περιλαμβάνεται και το τμήμα της ποσοστώσεως ζάχαρης το οποίο δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί συνεπεία απόσυρσης κατά το άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006 σε συνδυασμό με το άρθρο 1 του κανονισμού 290/2007 (42) .
106. Στο άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 290/2007 το ποσοστό απόσυρσης για την περίοδο εμπορίας 2007/08 καθορίζεται σε 13,5 %. Στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ και β΄, του κανονισμού 290/2007 το εν λόγω ποσοστό απόσυρσης τρέπεται σε όριο παραγωγής (43) . Εν συνεχεία, το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 290/2007 διαφοροποιεί το ως άνω όριο παραγωγής ανά περιοχή, εξαιρώντας από την απόσυρση τις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης στα κράτη μέλη των οποίων η εθνική ποσόστωση ζάχαρης αποδεσμεύθηκε τουλάχιστον κατά 50 % από την 1η Ιουλίου 2006, ως συνέπεια της αποποιήσεως ποσοστώσεων στο πλαίσιο του κανονισμού 320/2006. Για τα κράτη μέλη των οποίων η εθνική ποσόστωση αποδεσμεύθηκε κατά ποσοστό χαμηλότερο του 50 % από την 1η Ιουλίου 2006, ως συνέπεια της αποποιήσεως ποσοστώσεων, το ποσοστό απόσυρσης που προβλέπεται στην πρώτη παράγραφο μειώνεται αναλογικά προς τις αποδεσμευθείσες ποσοστώσεις.
107. Λόγω της διαφοροποιήσεως αυτής ανά περιοχή, το ποσοστό απόσυρσης για την περίοδο εμπορίας 2007/08 μειώθηκε σε 10,53 % ως προς την Ισπανία, σε 10,26 % ως προς τη Σουηδία, σε 7,29 % ως προς την Τσεχική Δημοκρατία, σε 6,21 % ως προς την Ουγγαρία, σε 4,32 % ως προς τη Σλοβακία και σε 3,24 % ως προς τη Φινλανδία, ενώ καταργήθηκε πλήρως ως προς την Ελλάδα, την Ιταλία και την Πορτογαλία (44) . Η μείωση αυτή του ποσοστού απόσυρσης είχε ως συνέπεια αντίστοιχη αύξηση των ορίων παραγωγής που εφαρμόζονταν σε αυτά τα κράτη μέλη.
108. Λαμβανομένων υπόψη των αριθμητικών αυτών στοιχείων, είναι βέβαιο ότι η διαφοροποίηση του ποσοστού απόσυρσης ανά περιοχή είχε τελικά ως αποτέλεσμα να εξαρτάται το ύψος μέχρι το οποίο οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης μπορούσαν να εξαντλήσουν την ποσόστωσή τους ζάχαρης κατά την περίοδο εμπορίας 2007/08 μεταξύ άλλων από το κράτος μέλος της εγκαταστάσεώς τους. Απεναντίας, το τέλος παραγωγής του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006 επιβαλλόταν κατά τρόπο ενιαίο σε ολόκληρη την Κοινότητα επί τη βάσει της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης, ανεξαρτήτως του οικείου ποσοστού απόσυρσης και του αντίστοιχου ορίου παραγωγής.
109. Από τις ανωτέρω διαπιστώσεις συνάγεται άμεσα ότι το μέρος του τέλους παραγωγής που όφειλαν οι επιχειρήσεις, το οποίο αναλογούσε στο τμήμα της ποσοστώσεώς τους που είχε αποσυρθεί προληπτικά, ήταν κατά την περίοδο εμπορίας 2007/08 αυξημένο ή μειωμένο ανάλογα με το κράτος μέλος της εγκαταστάσεώς τους (45) . Συνεπώς, επιχειρήσεις οι οποίες ευρίσκονταν ενδεχομένως στην ίδια θέση, αλλά ήταν εγκατεστημένες σε διαφορετικά κράτη μέλη έτυχαν διαφορετικής μεταχείρισης κατά τον καθορισμό του τέλους παραγωγής του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006.
110. Απομένει όμως να εξετασθεί αν η εν λόγω άνιση μεταχείριση στηριζόταν σε αντικειμενικό και εύλογο κριτήριο, δηλαδή αν με αυτήν επιδιωκόταν νόμιμος σκοπός και αν ήταν ανάλογη προς τον σκοπό αυτόν.
111. Προς δικαιολόγηση των διαφοροποιημένων ανά περιοχή ποσοστών απόσυρσης και των αντίστοιχων ορίων παραγωγής, στην όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 290/2007 υπογραμμίζεται καταρχάς ότι οι περιορισμοί που συνδέονται με την απόσυρση είναι δυνατό να έχουν σοβαρές οικονομικές συνέπειες για τις επιχειρήσεις στα κράτη μέλη που έχουν καταβάλει ιδιαίτερες προσπάθειες στο πλαίσιο του καθεστώτος αναδιάρθρωσης που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 320/2006. Εν συνεχεία διευκρινίζεται ότι μια τέτοια επίδραση θα ήταν αντίθετη προς τον ίδιο τον στόχο του εν λόγω καθεστώτος και της κοινής οργάνωσης των αγορών στον τομέα της ζάχαρης, ο οποίος συνίσταται στην κατοχύρωση της βιωσιμότητας και της ανταγωνιστικότητας του εν λόγω τομέα.
112. Κατ’ ορθή εκτίμηση των δηλώσεων που περιέχονται στην όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 290/2007, με τη μείωση του ποσοστού απόσυρσης και την αντίστοιχη αύξηση των ορίων παραγωγής σε ορισμένα κράτη μέλη επιδιώκεται να ληφθούν υπόψη οι προσπάθειες αυτών των κρατών μελών για την οριστική αποποίηση ποσοστώσεων. Επειδή αυτή η εθνική αποποίηση ποσοστώσεων και οι συνακόλουθες αναδιαρθρώσεις οδηγούν, κατά την εκτίμηση της Επιτροπής, όπως αυτή προκύπτει από την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 290/2007, σε ένα εθνικό οικονομικό περιβάλλον στο οποίο η απεριόριστη εφαρμογή του μηχανισμού απόσυρσης από την αγορά και των αντίστοιχων ορίων παραγωγής θα απειλούσε τη βιωσιμότητα και την ανταγωνιστικότητα των εναπομενουσών επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης –και κατά συνέπεια και των καλλιεργητών ζαχαροτεύτλων (46) – το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 290/2007 μείωσε το ποσοστό απόσυρσης για τα οικεία κράτη μέλη –και τελικά, κατά συνέπεια, για τις εγκατεστημένες στα κράτη αυτά επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης– και αύξησε έτσι τα όρια παραγωγής.
113. Λαμβανομένων υπόψη των διαρθρωτικών δυσχερειών προσαρμογής που προκύπτουν στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως του τομέα της ζάχαρης, τις οποίες αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης σε ορισμένα κράτη μέλη, με τον καθορισμό διαφορετικού ανά περιοχή ποσοστού απόσυρσης για την περίοδο εμπορίας 2007/08 η Επιτροπή τελικά συμμορφώνεται προς την ανήκουσα στο πρωτογενές δίκαιο επιταγή του άρθρου 33, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, ΕΚ να λαμβάνεται υπόψη κατά την εκπόνηση της ΚΓΠ ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της γεωργικής δραστηριότητας, που απορρέει μεταξύ άλλων από τις διαρθρωτικές και φυσικές ανισότητες μεταξύ των διαφόρων γεωργικών περιοχών.
114. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι με τα διαφοροποιημένα ανά περιοχή ποσοστά απόσυρσης και αντίστοιχα όρια παραγωγής και τη συνακόλουθη διαφορετική μεταχείριση επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης, οι οποίες ενδεχομένως ευρίσκονται στην ίδια θέση, αλλά είναι εγκατεστημένες σε διαφορετικά κράτη μέλη, επιδιώχθηκε θεμιτός σκοπός.
115. Η άνιση μεταχείριση δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, ούτε προδήλως δυσανάλογη προς τον σκοπό που επιδιώκει.
116. Συναφώς, πρέπει ιδίως να υπογραμμισθεί ότι το ποσοστό απόσυρσης μειώθηκε κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 290/2007 ανάλογα με τις αποδεσμευθείσες ποσοστώσεις, ενώ η απόσυρση δεν ίσχυσε καθόλου μόνο στα κράτη μέλη των οποίων η εθνική ποσόστωση ζάχαρης αποδεσμεύθηκε τουλάχιστον κατά 50 %. Αυτή ακριβώς η μεταβλητή διαμόρφωση του διαβαθμιζόμενου ανά περιοχή ποσοστού απόσυρσης και των αντίστοιχων ορίων παραγωγής αποτελεί σαφή ένδειξη του ισορροπημένου χαρακτήρα της ρυθμίσεως αυτής, στο πλαίσιο δε αυτό μόνον οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης στα κράτη μέλη στα οποία η μείωση της ικανότητας για την παραγωγή ζάχαρης, ως υπερβαίνουσα το 50 %, ήταν ιδιαιτέρως έντονη, συνεπώς δε ο τομέας της ζάχαρης ευρισκόταν αντιστοίχως υπό μετασχηματισμό, απηλλάγησαν πλήρως από την απόσυρση.
117. Λαμβανομένης υπόψη της διακριτικής ευχέρειας που πρέπει να παρέχεται στην Επιτροπή στο πλαίσιο της διαμορφώσεως του μηχανισμού απόσυρσης από την αγορά, κατόπιν εκτιμήσεως των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών των επιμέρους περιόδων εμπορίας, δεν διακρίνω καμία ένδειξη ενδεχόμενης παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
118. Κατόπιν όλων αυτών, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι ο καθορισμός του τέλους παραγωγής κατά το άρθρο 16 του κανονισμού 318/2006 λαμβανομένης υπόψη της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης, παρά τη διαφοροποίηση ανά περιοχή του μηχανισμού απόσυρσης από την αγορά και τη συνακόλουθη άνιση μεταχείριση επιχειρήσεων οι οποίες ενδεχομένως ευρίσκονται στην ίδια θέση, αλλά είναι εγκατεστημένες σε διαφορετικά κράτη μέλη, δεν στοιχειοθετεί παραβίαση της αρχής της ισότητας.
119. Από όλα τα παραπάνω προκύπτει ότι η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, η οποία απορρέει από το άρθρο 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, δεν έχει παραβιαστεί.
VII – Πρόταση
120. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα προδικαστικά ερωτήματα του Verwaltungsgerichtshof:
«1) Το άρθρο 16 του κανονισμού (EΚ) 318/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης, έχει την έννοια ότι το τμήμα της ποσοστώσεως ζάχαρης το οποίο δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί συνεπεία προ ληπτικής απόσυρσης από την αγορά κατά το άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006 σε συνδυασμό με το άρθρο 1 του κανονισμού (EΚ) 290/2007 της Επιτροπής, της 16ης Μαρτίου 2007, για τον καθορισμό, για την περίοδο εμπορίας 2007/2008, του ποσοστού που προβλέπεται στο άρθρο 19 του κανονισμού 318/2006 του Συμβουλίου, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για τον υπολογισμό του τέλους παραγωγής.
2) Από την εξέταση του δεύτερου ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο που να θίγει το κύρος του άρθρου 16 του κανονισμού 318/2006.»
(1) .
(2)  –	ΕΕ L 58, σ. 1.
(3)  –	ΕΕ L 78, σ. 20.
(4)  –	 ΕΕ L 178, σ. 1.
(5)  –	ΕΕ L 58, σ. 32.
(6)  –	ΕΕ L 58, σ. 42.
(7)  –	Οι κοινές οργανώσεις αγορών στον τομέα της ζάχαρης χαρακτηρίζονταν μέχρι τότε από ρυθμίσεις στήριξης των τιμών και από την παραχώρηση ποσοστώσεων. Το καθεστώς των ποσοστώσεων, το οποίο καθιερώθηκε το 1967 με την ΚΟΑ για την ζάχαρη, παρείχε επιπλέον τη δυνατότητα διατήρησης υψηλών σχετικά τιμών χωρίς τη δημιουργία πλεονασμάτων. Το καθεστώς ποσοστώσεων επρόκειτο αρχικά να έχει μεταβατικό μόνο χαρακτήρα και να παύσει να εφαρμόζεται το 1975, αλλά η ισχύς του παρατάθηκε επανειλημμένα. Στη συνέχεια κατέστη ελαστικότερο, προκειμένου να επιτραπεί η αύξηση των ποσοστώσεων των αποδοτικότερων επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης. Βλ.. Olmi, G., Politique agricole commune, Βρυξέλλες 1991, σ. 173· Priebe, R., σε: Grabitz/Hilf, Das Recht der europäischen Union, τόμος I, άρθρο 34 ΕΟΚ, ενάριθμη παράγραφος 57 (39η συμπλήρωση, Ιούλιος 2009).
(8)  –	Για το υπόβαθρο της εν λόγω μεταρρυθμίσεως της ΚΟΑ στον τομέα της ζάχαρης βλ. Swinbank, A., «EU Sugar Policy: An Extraordinary Story of Continuity, But Then Change», Journal of World Trade
2009, σ. 603 έως 620. Για την εξέταση των γενικών κατευθυντηρίων γραμμών της μεταρρυθμίσεως σε αντιπαραβολή με την μέχρι τότε ισχύουσα οργάνωση της αγοράς ζάχαρης, βλ. Michel, J., και Merten-Lentz, K., «La réforme du marché du sucre communautaire», Revue du Marché commun et de l’Union européenne
2005, σ. 671 έως 676· Barents, R., «De zure smaak van europese suiker», NTER
2005, σ. 228 έως 235.
(9)  –	Η επικεφαλίδα «Τέλος παραγωγής» αποδίδεται στα γαλλικά ως «taxe à la production», στα σλοβενικά ως «Proizvodna dajatev», στα αγγλικά ως «Production charge», στα δανικά ως «Produktionsafgift», στα ισπανικά ως «Canon de producción» και στα πορτογαλικά ως «Encargo de produção». Σε αυτές τις γλωσσικές αποδόσεις, η παράγραφος 2 του άρθρου 16 αναφέρεται στη «sucre sous quota», «kvotnega sladkorja», «quota sugar», «kvotesukker», «azúcar de cuota» και «açúcar de quota», ενώ οι παράγραφοι 1 και 3 αναφέρονται στην «quota de sucre» «kvote za sladkor», «sugar quota», «sukkerkvote», «cuotas de azúcar» και «quotas de açúcar». Στο ολλανδικό κείμενο η επικεφαλίδα είναι μεν «Productieheffing», εν συνεχεία όμως χρησιμοποιείται στην παράγραφο 2, όπως και στις παραγράφους 1 και 3, ο όρος «suikerquotum» και όχι «quotumsuiker».
(10)  –	Βλ. επίσης Riesenhuber, K., Europäische Methodenlehre, Βερολίνο 2006, σ. 266, ενάριθμη παράγραφος 51.
(11)  –	Βλ. σημεία 39 επ. των παρουσών προτάσεων.
(12)  –	Κανονισμός (ΕΚ) 1260/2001 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 2001, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ L 178, σ. 1), και κανονισμός (ΕΚ) 2038/1999 του Συμβουλίου, της 13ης Σεπτεμβρίου 1999, για την κοινή οργάνωση της αγοράς στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ L 252, σ. 1).
(13)  –	Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ και β΄, του κανονισμού 290/2007 προβλέπει κατ’ ουσίαν ότι η υποχρέωση απόσυρσης αφορά μόνον τη ζάχαρη που παράγεται καθ’ υπέρβασιν ενός ορίου παραγωγής. Το όριο αυτό παραγωγής προκύπτει από την αφαίρεση του ποσοστού απόσυρσης από τη χορηγηθείσα ποσόστωση ζάχαρης, με αποτέλεσμα για την περίοδο εμπορίας 2007/08 το όριο παραγωγής κατά κανόνα να είναι το 86,5 % της χορηγηθείσας ποσοστώσεως ζάχαρης.
(14)  –	Προτάσεις μου της 18ης Φεβρουαρίου 2009 στην υπόθεση C‑33/08, Agrana Zucker (απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Συλλογή 2009, σ. Ι-5035, σημεία 40 επ.).
(15)  –	Σκέψεις 21 επ.
(16)  –	Αποφάσεις Agrana Zucker (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 31), της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑310/04, Ισπανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2006, σ. I‑7285, σκέψη 97), της 12ης Ιουλίου 2001, C‑189/01, Jippes κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. I‑5689, σκέψη 81), της 5ης Οκτωβρίου 1994, C‑133/93, C‑300/93, C‑362/93, Crispoltoni κ.λπ. (Συλλογή 1994, σ. I‑4863, σκέψη 41), και της 13ης Νοεμβρίου 1990, C‑331/88, Fedesa κ.λπ. (Συλλογή 1990, σ. I‑4023, σκέψη 13).
(17)  –	Βλ. για το ως άνω σχέδιο εξετάσεως σε τρία στάδια: Simon, D., «Le contrôle de proportionnalité exercé par la Cour de Justice des Communautés européennes», Petites affiches 2009, n° 46, σ. 17, 20 επ. Κατά τον συγγγραφέα αυτόν πάντως, σε ορισμένες αποφάσεις ο έλεγχος της νομιμότητας των επιδιωκόμενων σκοπών και των υποκειμενικών κινήτρων για τη θέσπιση του επίμαχου μέτρου αποτελούν δύο επιπλέον στάδια ελέγχου.
(18)  –	Σε κάποιες αποφάσεις το Δικαστήριο περιορίζεται να ορίσει ότι, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, τα μέσα που χρησιμοποιεί μια κοινοτική διάταξη πρέπει να είναι πρόσφορα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο προς τούτο μέτρο. Καθόσον ο μη δυσανάλογος χαρακτήρας του εξεταστέου μέτρου κατά κανόνα δεν αποτελούσε κρίσιμο ζήτημα στο πλαίσιο των εν λόγω αποφάσεων, αυτές δεν επιτρέπουν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο έλεγχος της αναλογικότητας πρέπει να διενεργείται βάσει ενός σχεδίου εξετάσεως σε δύο στάδια, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο μη δυσανάλογος χαρακτήρας του επίμαχου μέτρου.
(19)  –	Αποφάσεις Agrana Zucker (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 32), της 14ης Μαΐου 2009, C‑34/08, Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ. (Συλλογή 2009, σ. Ι-4023, σκέψη 76), Ισπανία κατά Συμβουλίου (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 98), της 23ης Μαρτίου 2006, C‑535/03, Unitymark και North Sea Fishermen's Organisation (Συλλογή 2006, σ. I‑2689, σκέψη 57), της 16ης Μαρτίου 2006, C‑94/05, Emsland-Stärke (Συλλογή 2006, σ. I‑2619, σκέψη 54), Jippes κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 82), Crispoltoni κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 42), Fedesa κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 14) και της 11ης Ιουλίου 1989, 265/87, Schräder (Συλλογή 1989, σ. 2237, σκέψη 22).
(20)  –	Αποφάσεις Agrana Zucker (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 33), Ισπανία κατά Συμβουλίου (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 99) και Jippes κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 83).
(21)  –	Βλ. τις αποφάσεις της 7ης Ιο υλίου 2009, C‑558/07, SPCM κ.λπ. (που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 42), της 12ης Ιουλίου 2005, C‑154/04 και C‑155/04, Alliance for Natural Health κ.λπ. (Συλλογή 2005, σ. I‑6451, σκέψη 52), της 14ης Δεκεμβρίου 2004, C‑434/02, Arnold André (Συλλογή 2004, σ. I‑11825, σκέψη 46), και C‑210/03, Swedish Match (Συλλογή 2004, σ. I‑11893, σκέψη 48), καθώς και της 10ης Δεκεμβρίου 2002, C‑491/01, British American Tobacco (Investments) και Imperial Tobacco (Συλλογή 2002, σ. I‑11453, σκέψη 123). Βλ. επίσης απόφαση της 8ης Φεβρουαρίου 2000, C‑17/98, Emesa Sugar (Συλλογή 2000, σ. I‑675, σκέψη 53).
(22)  –	Βλ. τις προτάσεις μου της 3ης Μαρτίου 2009 στην υπόθεση Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σημεία 61 επ.).
(23)  –	Βλ. τις προτάσεις μου της 3ης Μαρτίου 2009 στην υπόθεση Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σημείο 61) καθώς και της 18ης Φεβρουαρίου 2009 στην υπόθεση Agrana Zucker (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σημείο 51). Βλ. και τις προτάσεις της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston της 14ης Ιουνίου 2007 στην υπόθεση C‑5/06, Zuckerfabrik Jülich (Συλλογή 2008, σ. I‑3231, σημείο 65), καθώς και τις προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott της 10ης Μαρτίου 2009 στην υπόθεση C‑558/07, S.P.C.M. κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 21, σημεία 69 επ.), στις οποίες τονίζει ορθώς ότι, και στους τομείς στους οποίους πρέπει να ληφθούν περίπλοκες τεχνικές και/ή πολιτικές αποφάσεις και κατά συνέπεια ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως και χειρισμών, πρέπει να εξετάζεται κατά πόσον είναι πρόδηλον ότι υπάρχουν λιγότερο επαχθή μέτρα πλην εξίσου αποτελεσματικά ή ότι τα ληφθέντα μέτρα είναι προδήλως δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Άλλως, η αρχή της αναλογικότητας, η οποία ανήκει στο πρωτογενές δίκαιο, θα εστερείτο της πρακτικής αποτελεσματικότητάς της.
(24)  –	Βλ. τις προτάσεις μου της 3ης Μαρτίου 2009 στην υπόθεση Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σημείο 63). Βλ. συναφώς και von Danwitz, T., «Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Gemeinschaftsrecht», Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht, 2003, σ. 391, 396, ο οποίος επισημαίνει ότι ένας τέτοιος τρόπος θεωρήσεως των πραγμάτων συρρικνώνει την αρχή της αναλογικότητας σε έναν έλεγχο εκτιμήσεως.
(25)  –	Βλ., αντί πολλών, αποφάσεις Agrana Zucker (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 42), British American Tobacco (Investments) και Imperial Tobacco (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 21, σκέψεις 126 επ.) και Emesa Sugar (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 21, σκέψεις 54 επ.). Βλ. επίσης Koch, O., Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der europäischen Gemeinschaften, Βερολίνο 2003, σ. 212, ο οποίος υπογραμμίζει ότι όλες σχεδόν οι αποφάσεις στις οποίες το Δικαστήριο φαινομενικά περιόρισε τον έλεγχο στην «ακαταλληλότητα» περιείχαν εξέταση ενδεχόμενων εναλλακτικών μέτρων, σε κάποιες δε από αυτές αναπτύσσονταν εκτενώς οι λόγοι για τους οποίους τα μέτρα αυτά δεν έπρεπε να προτιμηθούν. Επομένως, ο όρος «πρόδηλη ακαταλληλότητα» πρέπει να γίνεται αντιληπτός ως συνώνυμος ενός λιγότερο αυστηρού ελέγχου στο πλαίσιο του πραγματοποιούμενου σε περισσότερα στάδια ελέγχου της αναλογικότητας. Επ’ αυτού βλ. επίσης Kischel, U., «Die Kontrolle der Verhältnismäßigkeit durch den europäischen Gerichtshof», EuR 2000, σ. 380, 398 επ., ο οποίος υπογραμμίζει ότι το Δικαστήριο δεν προσδίδει στη δική του τοποθέτηση, ότι δηλαδή ο έλεγχος της αναλογικότητας στους κρίσιμους τομείς πρέπει να περιορίζεται σε έλεγχο της πρόδηλης ακαταλληλότητας, την έννοια που φαίνεται να έχει εκ πρώτης όψεως. Απεναντίας, από τις εν λόγω αποφάσεις προκύπτει σαφώς ότι η διακριτική ευχέρεια του κοινοτικού νομοθέτη δεν περιορίζει την αναλογικότητα στην πρόδηλη ακαταλληλότητα, αλλά περιορίζει συνολικά τον έλεγχο της αναλογικότητας στα πρόδηλα σφάλματα.
(26)  –	Βλ. τις προτάσεις μου της 3ης Μαρτίου 2009 στην υπόθεση Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σημεία 62 επ.)
(27)  –	Βλ. σημεία 67 επ. των παρουσών προτάσεων.
(28)  –	Απόφαση Schräder (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σκέψη 21).
(29)  –	Βλ. αποφάσεις Ισπανία κατά Συμβουλίου (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 121), της 25ης Οκτωβρίου 2001, C‑120/99, Ιταλία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2001, σ. I‑7997, σκέψη 44), της 5ης Οκτωβρίου 1999, C‑179/95, Ισπανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1999, σ. I‑6475, σκέψη 29), της 19ης Φεβρουαρίου 1998, C‑4/96, NIFPO και Northern Ireland Fishermen's Federation (Συλλογή 1998, σ. I‑681, σκέψεις 41 επ.), της 29ης Φεβρουαρίου 1996, C‑122/94, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1996, σ. I‑881, σκέψη 18), και της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79, Roquette Frères κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 313, σκέψη 25).
(30)  –	Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με την επίτευξη αειφόρου γεωργικού προτύπου για την Ευρώπη μέσω της μεταρρυθμισμένης κοινής γεωργικής πολιτικής – Μεταρρύθμιση στον τομέα της ζάχαρης, COM(2004) 499 τελικό, σ. 12 επ.
(31)  –	COM(2005) 263 τελικό, πέμπτο σημείο της αιτιολογικής εκθέσεως.
(32)  –	Κατά το άρθρο 16, παράγραφος 2, του κανονισμού 318/2006, το τέλος παραγωγής καθορίζεται σε 12 ευρώ ανά τόνο ποσοστώσεως ζάχαρης ή σιροπιού ινουλίνης και σε 6 ευρώ ανά τόνο ποσοστώσεως ισογλυκόζης. Στο παράρτημα III του κανονισμού αυτού οι εθνικές και περιφερειακές ποσοστώσεις καθορίζονται συνολικά κατ’ ανώτατο όριο σε 17 440 537 τόνους για τη ζάχαρη, 507 680 τόνους για την ισογλυκόζη και σε 320 718 τόνους για το σιρόπι ινουλίνης. Στο παράρτημα IV οι πρόσθετες ποσοστώσεις ζάχαρης καθορίζονται συνολικά κατ’ ανώτατο όριο σε 1 100 000 τόνους για τη ζάχαρη και 103 000 τόνους για την ισογλυκόζη. Έτσι το τέλος παραγωγής που οφείλεται από όλες τις επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης ανέρχεται κατ’ ανώτατο όριο περίπου σε 230 εκατομμύρια ευρώ, χωρίς μάλιστα να λαμβάνονται υπόψη οι παραιτήσεις από ποσοστώσεις που έχουν λάβει χώρα εν τω μεταξύ.
(33)  –	Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑5/06 και C‑23/06 έως C‑36/06 (Συλλογή 2008, σ. I‑3231).
(34)  –	Κατά το άρθρο 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 318/2006, η τιμή παρέμβασης για τη ζάχαρη ποσοστώσεως ανέρχεται στο 80 % της τιμής αναφοράς που ισχύει για την επόμενη περίοδο εμπορίας. Η δυνατότητα αυτή παρεμβάσεως περιορίζεται τόσο χρονικά, στις περιόδους εμπορίας 2006/2007 έως 2009/2010, όσο και ως προς την έκτασή της, σε συνολική ποσότητα 600 000 τόνων ανά περίοδο εμπορίας για την Κοινότητα.
(35)  –	Βλ. σημείο 40 των παρουσών προτάσεων.
(36)  –	Εξάλλου, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η προσφεύγουσα επιβεβαίωσε ότι έχει ασκήσει τη δυνατότητα αυτή να απαιτήσει από τους γεωργούς να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση του τέλους παραγωγής.
(37)  –	Βλ. σημείο 33 των παρουσών προτάσεων.
(38)  –	Το Δικαστήριο κρίνει κατά πάγια νομολογία ότι η κατά το άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ κοινοτική απαγόρευση των διακρίσεων συνιστά ειδική έκφανση της γενικής αρχής της ισότητας, η οποία ανήκει στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου· βλ., αντί πολλών, αποφάσεις Agrana Zucker (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 46) και της 11ης Ιουλίου 2006, C‑313/04, Franz Egenberger (Συλλογή 2006, σ. I‑6331, σκέψη 33).
(39)  –	Απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C‑127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine (Συλλογή 2008, σ. Ι-9895, σκέψη 47 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(40)  –	Βλ. σημεία 61 επ. των ανά χείρας προτάσεων.
(41)  –	Βλ. απόφαση Unitymark και North Sea Fishermen’s Organisation (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σκέψη 57). Βλ. συναφώς και Groussot, X., General Principles of Community Law, Groningen 2006, σ. 167 επ.· Thiele, G., σε Calliess/Ruffert (επιμέλεια), Kommentar zu EUV/EGV, 3η έκδοση., Μόναχο 2007, άρθρο 34 ΕΟΚ, ενάριθμη παράγραφος 57· Barents, R, «Recent developments in community case law in the field of agriculture», CML Rev.
1997, σ. 811, σ. 840 επ.
(42)  –	Βλ. σημείο 57 των παρουσών προτάσεων.
(43)  –	Βλ. υποσημείωση 13 των παρουσών προτάσεων.
(44)  –	Παράρτημα του κανονισμού 290/2007.
(45)  –	Επί της ως άνω διαπιστώσεως της άνισης μεταχείρισης όσον αφορά το τμήμα της ποσοστώσεως ζάχαρης που έχει αποσυρθεί από την αγορά, το οποίο υπόκειται σε τέλος βλ. απόφαση Agrana Zucker (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 49).
(46)  –	Στο πλαίσιο αυτό, υπογραμμίζεται και στην τριακοστή πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 318/2006 ότι στα κράτη μέλη, στα οποία μειώνεται σημαντικά η ποσόστωση ζάχαρης, οι παραγωγοί ζαχαροτεύτλων θα αντιμετωπίσουν ιδιαίτερα σοβαρά προβλήματα προσαρμογής, ενώ η μεταβατική κοινοτική ενίσχυση προς τους καλλιεργητές ζαχαροτεύτλων δεν θα επαρκεί για την πλήρη αντιμετώπιση των δυσχερειών τους. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να επιτραπεί στα κράτη μέλη που έχουν μειώσει την ποσόστωσή τους κατά ποσοστό μεγαλύτερο του 50 % να χορηγούν κρατική ενίσχυση στους καλλιεργητές ζαχαροτεύτλων κατά την περίοδο εφαρμογής της μεταβατικής κοινοτικής ενίσχυσης.