62003CC0189_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Den foreliggende sag er en traktatbrudssag, hvor Kommissionen over for Kongeriget Nederlandene gør gældende, at dets nationale love og administrative bestemmelser om private vagt- og detektivfirmaer krænker den frie udveksling af tjenesteydelser og heller ikke er i overensstemmelse med fællesskabsrettens bestemmelser om gensidig anerkendelse af erhvervsuddannelser.
2. Det drejer sig herved i det væsentlige om problemet, om der kan stilles krav om en forudgående godkendelse fra de nederlandske myndigheder, for at udenlandske vagt- og detektivfirmaer kan udøve deres virksomhed i Nederlandene, om ledere af private vagtfirmaer ligeledes kan undergives et godkendelseskrav, om det øvrige personale i firmaet skal være i besiddelse af et eksamensbevis fra en nederlandsk institution, og om personalet kan forpligtes til at være i besiddelse af et nederlandsk erhvervskort. I den forbindelse er det særligt omtvistet mellem parterne, om nederlandsk ret i tilstrækkelig grad giver adgang til at tage hensyn til krav, der er opfyldt, henholdsvis kvalifikationsbeviser, der er erhvervet i hjemlandet.
3. Den foreliggende sag hænger indholdsmæssigt sammen med en række traktatbrudssager vedrørende private vagtfirmaers virksomhed, i hvilke der allerede er afsagt dom over Kongeriget Spanien (2), Kongeriget Belgien (3), Den Italienske Republik (4) og senest over Den Portugisiske Republik (5) .
II – Retsforskrifter
A – De fællesskabsretlige bestemmelser
4. Den fællesskabsretlige ramme for denne sag er artikel 49 EF. Stk. 1 i denne bestemmelse har følgende ordlyd:
»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse.«
B – De nationale bestemmelser
5. Af nederlandsk lovgivning er Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (lov om private vagt- og detektivfirmaer, herefter »vagtfirmaloven«) af 24. oktober 1997 og Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (7) (bekendtgørelse om private vagt- og detektivfirmaer, herefter »vagtfirmabekendtgørelsen«) af 3. marts 1999 af betydning. Disse to retsakter suppleres af et cirkulære af 16. marts 1999, Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. I henhold til vagtfirmalovens artikel 2, stk. 1, er det forbudt at drive private vagt- og detektivfirmaer uden forudgående godkendelse. Godkendelsen gives af ressortministeren. I lovens artikel 2, stk. 2, hedder det endvidere:
»Ministeren kan dispensere fra dette forbud […], såfremt virksomheden ikke er af en sådan art, at reglerne i medfør af artikel 6-10 finder anvendelse. Der kan stilles vilkår for dispensationen.«
7. Det fremgår af vagtfirmalovens artikel 7, stk. 1, at også private vagtfirmaers ansættelse af ledere kræver ressortministerens godkendelse.
8. Vagtfirmalovens artikel 9, stk. 8, foreskriver, at private vagt- og detektivfirmaer skal drage omsorg for, at deres personale ved udøvelsen af den pågældende virksomhed er i besiddelse af et legitimationskort ( legitimatiebewijs ), som er i overensstemmelse med et paradigma, der er fastlagt af ressortministeren. Dette kort dokumenterer, som det fremgår af vagtfirmalovens artikel 7, stk. 2, sammenholdt med vagtfirmabekendtgørelsens artikel 13, stk. 2, at det pågældende firma har fået den krævede administrative godkendelse til at beskæftige den person, der er i besiddelse af kortet.
9. Endelig fastsætter ressortministeren i henhold til vagtfirmalovens artikel 8, for så vidt angår bestemte former for virksomhed, også uddannelseskrav til personalet i et privat vagtfirma eller et privat detektivbureau. Private vagt- og detektivfirmaer må kun overlade udførelsen af deres arbejdsopgaver til personer, der opfylder de relevante uddannelseskrav. I lovens artikel 8, stk. 2, hedder det dog:
»Ministeren kan dispensere fra denne bestemmelse.«
10. Vagtfirmalovens artikel 8 bliver bl.a. konkretiseret ved vagtfirmabekendtgørelsens artikel 5 og 11. Vagtfirmabekendtgørelsens artikel 5, stk. 1, foreskriver, at private vagtfirmaer kun må overlade overvågningsopgaver til personer, der er i besiddelse af et bestemt eksamensbevis fra to nederlandske institutioner, nemlig diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker, der udstedes af Stichting Vakexamens voor de ParticuliereBeveiligingsorganisaties
og Stichting Ecabo. I vagtfirmabekendtgørelsens artikel 5, stk. 5, anerkendes en række andre eksamensbeviser som ligeværdige, hvilkealle udstedes af nederlandske institutioner.
11. Herudover er det foreskrevet i vagtfirmabekendtgørelsens artikel 11, stk. 1, at private vagtfirmaer udelukkende må overlade installation og vedligeholdelse af alarmanlæg til personer, der er i besiddelse af et eksamensbevis, der er godkendt af ressortministeren. I stk. 2 i denne forskrift er der opregnet i alt fire kvalifikationsbeviser, som er godkendt af ministeren, hvilke alle udstedes af nederlandske institutioner.
III – Faktiske omstændigheder og administrativ procedure
12. Ved skrivelse af 8. november 2000 gjorde Kommissionen de nederlandske myndigheder opmærksom på, at den anså de nederlandske love og administrative bestemmelser vedrørende private vagt- og detektivfirmaer for uforenelige med artikel 49 EF samt med direktiv 89/48 (9) og 92/51 (10) . Kommissionen henviste i denne forbindelse særlig til de følgende fire forhold:
– kravet om, at private vagt- og detektivfirmaer skal indhente en gebyrbelagt godkendelse for at drive virksomhed i Nederlandene, uden hensyn til de krav, som udenlandske tjenesteydere i forvejen er undergivet i deres hjemlande (vagtfirmalovens artikel 2 og 3)
– kravet om, at ledere af private vagtfirmaer skal være i besiddelse af en gebyrbelagt godkendelse (vagtfirmalovens artikel 7, stk. 1 og 2)
– kravet om, at disse firmaers personale i tilfælde af, at de udstationeres i Nederlandene, skal være i besiddelse af et kort ( legitimatiebewijs ) udstedt af de nederlandske myndigheder [vagtfirmalovens artikel 6, litra e), og vagtfirmabekendtgørelsens artikel 13], samt
– kravet om, at disse firmaers personale skal være i besiddelse af et eksamensbevis fra en nederlandsk institution, ligesom der samtidig stilles krav til installatører af alarmanlæg med hensyn til deres faglige kvalifikationsbevis, uden at der tages hensyn til beviser, der er erhvervet i en anden medlemsstat (vagtfirmabekendtgørelsens artikel 5 og 11).
13. Ved svarskrivelse af 22. december 2000 medgav de nederlandske myndigheder, at godkendelseskravene og de andre omtvistede bestemmelser samt den manglende automatiske anerkendelse af kvalifikationer erhvervet i en anden medlemsstat udgjorde en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser. Samtidig gav den nederlandske regering imidlertid udtryk for den opfattelse, at sådanne restriktioner var begrundet af hensyn til almenvellet.
14. På trods af dette svar fastholdt Kommissionen sin opfattelse, hvorefter de nederlandske bestemmelser ikke er forenelige med fællesskabsretten, og fremsendte den 11. oktober 2001 en begrundet udtalelse til Kongeriget Nederlandene.
15. Efter at have modtaget en svarskrivelse af 10. december 2001 fra Nederlandene anlagde Kommissionen den 30. april 2003 nærværende sag i medfør af artikel 226, stk. 2, EF.
IV – Parternes påstande
16. Kommissionen nedlagde oprindeligt følgende påstande:
1) Det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF samt direktiv 89/48/EØF og 92/51/EØF om en generel ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser, idet det i forbindelse med lov om private vagt- og detektivfirmaer har fastsat bestemmelser, hvorefter
– et firma, som ønsker at præstere tjenesteydelser på nederlandsk område, skal være i besiddelse af en godkendelse, uden at der herved tages hensyn til de forpligtelser, som den udenlandske tjenesteyder allerede skal opfylde i den medlemsstat, hvori firmaet er etableret, og der kræves gebyr for denne godkendelse
– lederne af sådanne vagtfirmaer skal være i besiddelse af en godkendelse, som også er gebyrbelagt
– personale i disse firmaer, der bliver udsendt fra etableringsmedlemsstaten til Nederlandene, skal være i besiddelse af et legitimationskort udstedt af de nederlandske myndigheder, og
– personalet skal være i besiddelse af et eksamensbevis udstedt af en nederlandsk institution, ligesom der samtidig stilles krav til installatører af alarmsystemer vedrørende deres faglige kvalifikationsbevis, uden at der tages hensyn til beviser, der er erhvervet i en anden medlemsstat.
2) Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17. Under den mundtlige forhandling for Domstolen frafaldt Kommissionen den 5. maj 2004 den del af søgsmålet, der støttedes på det fjerde klagepunkt. På denne baggrund skal det lægges til grund, at Kommissionen nu kun gør gældende, at der er sket et brud på artikel 49 EF, men derimod ikke længere en tilsidesættelse af direktiv 89/48 og 92/51.
18. Dermed er Kommissionens påstande nu følgende:
1) Det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF, idet det i forbindelse med lov om private vagt- og detektivfirmaer har fastsat bestemmelser, hvorefter
– et firma, som ønsker at præstere tjenesteydelser på nederlandsk område, skal være i besiddelse af en godkendelse, uden at der herved tages hensyn til de forpligtelser, som den udenlandske tjenesteyder allerede skal opfylde i den medlemsstat, hvori firmaet er etableret, og der kræves gebyr for denne godkendelse
– lederne af sådanne vagtfirmaer skal være i besiddelse af en godkendelse, som også er gebyrbelagt, og
– personale i disse firmaer, der bliver udsendt fra etableringsmedlemsstaten til Nederlandene, skal være i besiddelse af et legitimationskort udstedt af de nederlandske myndigheder.
2) Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19. Kongeriget Nederlandene har nedlagt følgende påstande:
1) Frifindelse.
2) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20. I forbindelse med Kommissionens delvise ophævelse af søgsmålet har Kongeriget Nederlandene imidlertid ikke nedlagt nogen omkostningspåstand.
V – Retlig vurdering
21. Sagen kan antages til realitetsbehandling, og Kommissionens påstand tages til følge, hvis Kongeriget Nederlandene ikke har overholdt en forpligtelse i henhold til traktaten (artikel 228, stk. 1, EF). Det er nu kun tilsidesættelse af artikel 49 EF, som er genstand for søgsmålet.
22. Udgangspunktet for denne traktatbrudssag er private vagt- og detektivfirmaers selvstændige virksomhed, der udøves i Nederlandene mod vederlag af firmaer med hjemsted i andre medlemsstater, altid midlertidigt, dvs. uden en stabil og kontinuerlig integration i Nederlandenes erhvervsliv (11) . Den frie udveksling af tjenesteydelser gælder for sådan virksomhed (artikel 49 EF og 50 EF, sammenholdt med artikel 48 EF og 55 EF).
A – Første klagepunkt: uforeneligheden af godkendelseskravet for private vagt- og detektivfirmaer med den frie udveksling af tjenesteydelser
23. Genstanden for Kommissionens første klagepunkt er kravet om, at private vagt- og detektivfirmaer, før de påbegynder virksomhed i Nederlandene, skal indhente en gebyrbelagt godkendelse fra de nederlandske myndigheder.
1. Restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser
24. Den frie udveksling af tjenesteydelser er en af de grundlæggende rettigheder i henhold til traktaten. Ifølge fast retspraksis forbyder artikel 49 EF ikke blot enhver forskelsbehandling af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat på grundlag af dennes nationalitet, men også enhver restriktion af og enhver hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, også selv om de gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som for tjenesteydere med hjemsted i en anden medlemsstat (12) .
25. En national ordning som den nederlandske, hvorefter en forudgående administrativ godkendelse er en betingelse for, at et vagt- eller detektivfirma, der er etableret i en anden medlemsstat, kan drive virksomhed her, skal anses for at være en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (13) . Såvel den administrative byrde, der er forbundet med indhentelse af godkendelsen, som udgifterne til denne kan nemlig fordyre grænseoverskridende tjenesteydelser og afholde firmaerne især fra for første gang, muligvis for en kortere periode, at udføre sådanne tjenesteydelser.
26. Også Kommissionen og den nederlandske regering er samstemmende af den opfattelse, at der med hensyn til den omtvistede bestemmelse er tale om en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser. Parterne er imidlertid uenige om, hvorvidt sådanne restriktioner kan begrundes.
2. Begrundelse
a) Parternes indlæg
27. Den nederlandske regering
er af den opfattelse, at den konstaterede restriktion kan begrundes af hensyn til almenvellet. Aftagere af tjenesteydelser er særligt »sårbare« over for private vagt- og detektivfirmaer; for ikke at udsætte deres kunders formueinteresser for fare, er tjenesteyderens pålidelighed afgørende. Men også borgerne i almindelighed har behov for beskyttelse, fordi de viser tillid til vagtpersonale på lignende måde som til politiet på grund af deres uniformer.
28. For at beskytte kunder og borgere er der derfor behov for særligt strenge regler samt en forebyggende kontrol for at forebygge eventuelt misbrug og sikre en passende kvalitet af de udbudte tjenesteydelser. Dette gælder så meget desto mere, som der for tiden ikke findes minimumsstandarder på fællesskabsplan for private vagt- og detektivfirmaers virksomhed, og kravene til sådanne firmaer er højst forskellige, alt efter hvilken medlemsstat der er tale om .
29. Også Kommissionen
anerkender principielt, at forbrugerbeskyttelse som et legitimt alment hensyn kan påberåbes som begrundelse for restriktioner af den frie udveksling af tjenesteydelser. Mens Kommissionen under skriftvekslingen bestred nødvendigheden af forebyggende kontrol (14), tilkendegav den under den mundtlige forhandling, at en forebyggende godkendelsesprocedure kan begrundes, men at et mere intensivt samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder kan overflødiggøre en sådan procedure (15) .
30. På denne baggrund er det fortsat særlig omtvistet mellem parterne, om den nederlandske retstilstand i tilstrækkelig grad muliggør, at der tages hensyn til krav, som udenlandske tjenesteydere allerede kan være undergivet i deres hjemland. Den nederlandske regering hævder, at de omtvistede bestemmelser uden videre giver mulighed for, at der tages et sådant hensyn, men erkender samtidig, at det ikke er konkret reguleret i nogen af de relevante nationale forskrifter, på hvilken måde der skal tages hensyn til forpligtelser, der består i hjemlandet.
b) Vurdering
31. Den frie udveksling af tjenesteydelser må som et grundlæggende princip i traktaten kun begrænses af regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, i givet fald med det formål at sikre kvaliteten af tjenesteydelserne og beskytte aftagerne heraf mod skader. Imidlertid skal anvendelsen af nationale regler gælde for alle personer eller selskaber, der driver virksomhed på værtsmedlemsstatens område, den skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt, for at formålet opfyldes (16) .
32. Principielt kan beskyttelse af befolkningen mod »sorte får« blandt vagt- og detektivfirmaer påberåbes som tvingende almene hensyn. Misbruger sådanne firmaer og deres ansatte deres stilling, er det nemlig ikke blot de pågældende kunders formueinteresser, der står på spil, men også fortroligheden af personlige data samt – i tilfælde af en overskridelse af grænserne for nødværge – menneskers liv og fysiske integritet. Kontrol af de pågældende firmaers pålidelighed og kvaliteten af deres tjenesteydelser tjener også til at beskytte særlig vigtige retsgoder og forfølger således uden tvivl et legitimt formål.
33. Et system som det nederlandske, hvorefter private vagtfirmaers virksomhed er undergivet et forbud under forbehold af godkendelse og følgelig underkaster de pågældende firmaer en forebyggende kontrol, er også egnet
til at beskytte befolkningen mod useriøse tjenesteydere. Således kan den enkelte udbyders kvalifikationer og pålidelighed på denne måde blive kontrolleret, eksempelvis med hensyn til, om der foreligger tidligere straffe og uregelmæssigheder. Selv om senere misbrug ikke herved fuldstændig kan udelukkes, giver en sådan kontrol dog mulighed for en sagligt funderet prognose med hensyn til kvaliteten af de tjenesteydelser, der udbydes.
34. Endvidere foreligger der i det omtvistede tilfælde ikke nogen betænkeligheder af principiel karakter med hensyn til nødvendigheden
af et system med forebyggende kontrol af private vagt- og detektivfirmaer. Ganske vist er en forudgående godkendelsesprocedure
kun nødvendig, hvis en efterfølgende kontrol ville komme for sent til at sikre dens reelle virkning og dermed nå det mål, der forfølges (17) . Dette forudsætter imidlertid, at der overhovedet findes et realistisk og med hensyn til virkningen ligeværdigt alternativ til forebyggende kontrol. I denne henseende mangler der i det foreliggende tilfælde et substantieret anbringende fra Kommissionens side. Heller ikke det mere intensive samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder, som Kommissionen efterlyste under den mundtlige forhandling, kan med hensyn til virkning, i hvert fald på nuværende tidspunkt, sammenlignes med en forudgående godkendelsesprocedure.
35. Der kan ganske vist rejses tvivl om nødvendigheden
af det nederlandske system i dets konkrete udformning.
Således må ifølge fast retspraksis det formål, der forfølges af hensyn til almenvellet, ikke allerede være varetaget af regler, som tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret (18) . Denne retspraksis er i sidste instans udtryk for hjemlandsprincippet, hvorefter der gælder et princip om gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne (19) .
36. Det er ikke en betingelse for gensidig anerkendelse, at fællesskabslovgiver har skabt fælles standarder for en bestemt erhvervsgren. Tværtimod gælder dette princip også og netop på områder, hvor der ingen
harmonisering er foretaget, og der altså end ikke gælder fælles minimumsstandarder (20) .
37. Når der mangler fælles standarder, bevarer medlemsstaterne ganske vist principielt kompetencen til at fastlægge materielle betingelser og formelle krav med hensyn til virksomhed som den, der drives af private vagt- og detektivfirmaer. I denne forbindelse kan de også gå ud fra forskellige beskyttelsesniveauer (21) . De skal imidlertid til enhver tid udøve deres kompetence under respekt af den frie udveksling af tjenesteydelser (22) . Herunder hører at tage hensyn til de krav, som en tjenesteyder allerede opfylder i sit hjemland (23) .
38. Er tjenesteyderen eventuelt allerede i sit hjemland undergivet en tilsvarende godkendelsesprocedure, hvorved hans pålidelighed allerede er blevet kontrolleret, er det uforholdsmæssigt at underkaste ham en fornyet pålidelighedskontrol i Nederlandene. I et sådant tilfælde må de nederlandske myndigheder hverken forsinke eller vanskeliggøre (og heller ikke fordyre) den frie udveksling af tjenesteydelser, da det allerede er blevet fastslået i hjemlandet, at betingelserne for at optage den pågældende virksomhed er opfyldt (24) . Det bør altså være tilstrækkeligt, at den udenlandske tjenesteyder fremlægger dokumentation for den pålidelighedskontrol, som har fundet sted i hans hjemland.
39. I denne forbindelse hævder den nederlandske regering ganske vist, at det i praksis er muligt uden problemer at tage hensyn til krav, som er opfyldt i udlandet. Som den dog selv erkender, er en sådan hensyntagen ikke konkret foreskrevet i nogen af de relevante nederlandske forskrifter. Tværtimod er formuleringen af vagtfirmalovens artikel 2, stk. 2, egnet til at give de pågældende firmaer det modsatte indtryk. Således åbner denne forskrift ganske vist for muligheden af at dispensere fra godkendelseskravet; men dette gælder kun for visse ikke nærmere bestemte former for virksomhed, som efter den nederlandske lovgivers opfattelse allerede efter deres beskaffenhed ikke skal undergives vagtfirmalovens regler.
40. Hvad angår normalsituationen indeholder de nederlandske bestemmelser derimod ingen udsagn om, hvorvidt og i hvilken udstrækning der skal tages hensyn til, at en tjenesteyder allerede har opfyldt bestemte betingelser i en anden medlemsstat, f.eks. har erhvervet relevante kvalifikationsbeviser eller har været undergivet en kontrol af sin pålidelighed. Dette indtryk forstærkes af vagtfirmabekendtgørelsens artikel 5, stk. 1 og 5, som opstiller en liste over eksamensbeviser for personale i private vagtfirmaer, som anerkendes i Nederlandene, og i den forbindelse kun opregner sådanne, som tildeles af nederlandske institutioner.
41. Sammenfattende skal følgende hermed fastholdes: Der foreligger ganske vist ingen betænkeligheder over for den principielle nødvendighed af, at de nederlandske myndigheder foretager en forebyggende kontrol af private vagt- og detektivfirmaer. Den nederlandske ordning opfylder imidlertid ikke de krav, som følger af den frie udveksling af tjenesteydelser. Den går nemlig ud over, hvad der er nødvendigt af hensyn til formålet om forbrugerbeskyttelse, fordi den ikke tager tilstrækkeligt hensyn til eventuelle forpligtelser, som en udenlandsk tjenesteyder allerede skal opfylde i sit hjemland.
42. Dermed skal Kommissionens første klagepunkt tages til følge.
B – Andet klagepunkt: uforeneligheden af godkendelseskravet for ledere af private vagtfirmaer med den frie udveksling af tjenesteydelser.
43. Genstanden for Kommissionens andet anbringende er det i Nederlandene gældende særskilte godkendelseskrav for ledere af private vagtfirmaer. Efter Kommissionens opfattelse går et sådant krav ud over det nødvendige, fordi det gælder ved siden af det allerede behandlede godkendelseskrav for de pågældende firmaer selv, og altså udgør en dobbelt belastning for firmaerne.
44. Som den nederlandske regering imidlertid med rette har anført, er en godkendelsesprocedure, der alene er begrænset til det pågældende firma, næppe egnet til at sikre den tilsigtede kvalitetskontrol med de tjenesteydelser, der udbydes af private vagtfirmaer. Da den til enhver tid værende ledelse kan øve afgørende indflydelse på et sådant firmas praksis og markedsadfærd, er kvaliteten af de udbudte tjenesteydelser i afgørende grad afhængig af ledelsens pålidelighed. I princippet kan der derfor på ingen måde rejses indvendinger imod, at den nederlandske ordning foreskriver en kontrol af såvel det pågældende firma som dets ledelse.
45. Ganske vist gælder der det samme for ledelsen, som allerede er blevet anført med hensyn til firmaerne (25) : Den nederlandske ordning går ud over, hvad der er nødvendigt af hensyn til formålet om forbrugerbeskyttelse, fordi den ikke tager hensyn til eventuelle forpligtelser, som ledelsen i udenlandske private vagtfirmaer allerede er undergivet i vedkommende hjemland. For så vidt krænker de nederlandske bestemmelser den frie udveksling af tjenesteydelser.
46. Dermed skal Kommissionens andet klagepunkt tages til følge for så vidt som
ledelsen i private vagtfirmaer skal være i besiddelse af en godkendelse, uden at der derved tages hensyn til forpligtelser, som skal opfyldes i etableringsstaten, og der bliver opkrævet gebyrer for denne godkendelse. Herudover, dvs. for så vidt som Kommissionen helt generelt gør indsigelse imod kravet om godkendelse af ledelsen i private vagtfirmaer, er det andet klagepunkt derimod ubegrundet.
C – Tredje klagepunkt: uforeneligheden af pligten for personale i private vagt- og detektivfirmaer til at være i besiddelse af et legitimationskort med den frie udveksling af tjenesteydelser
47.  Genstanden for det tredje klagepunkt er kravet om, at medarbejderne i private vagt- og detektivfirmaer skal være i besiddelse af et nederlandsk erhvervskort. Også her drejer det sig ubestridt om en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser (26) . På denne måde opstår der nemlig personaleudgifter for de pågældende firmaer og en betydelig administrativ byrde, hvorved grænseoverskridende tjenesteydelser fordyres, og navnlig den første, muligvis kortvarige, udførelse heraf vanskeliggøres.
1. Parternes anbringender
48. Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan pligt til at være i besiddelse af et legitimationsbevis allerede er uforholdsmæssig af den grund, at den pågældende personkreds i forvejen skal være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas (27) . I øvrigt er denne pligt et udtryk for det af Kommissionen – i hvert fald under skriftvekslingen – kritiserede system med forebyggende kontrol af private vagt- og detektivfirmaer.
49. Den nederlandske regering har heroverfor gjort gældende, at pligten til at være i besiddelse af et legitimationskort udgør en vigtig garanti for kvaliteten og pålideligheden af private vagt- og detektivfirmaers tjenesteydelser. Det omtvistede legitimationskort ( legitimatiebewijs ) indeholder klart flere oplysninger end et sædvanligt identitetskort eller pas og har især ud over den sædvanlige identitetsfunktion også en legitimeringsfunktion: Det bliver dokumenteret, at den, der er i besiddelse af et sådant legitimationskort, har fået de nederlandske myndigheders godkendelse til at drive et privat vagt- eller detektivfirma. Dermed bestyrkes befolkningens tillid.
2. Vurdering
50. Et erhvervskort med legitimationsfunktion udstedt af de nederlandske myndigheder kan faktisk virke som et statsligt kvalitetsstempel og dermed bestyrke de pågældende borgeres tillid til private vagt- og detektivfirmaers personale. Pligten til at være i besiddelse af et sådant kort er følgelig en egnet foranstaltning til at opnå det legitime formål at beskytte forbrugerne og sikre kvaliteten af de tjenesteydelser, der udbydes (28) .
51. Der kan ganske vist være tvivl om nødvendigheden
af den nederlandske legitimationspligt. I denne forbindelse er det nemlig ikke blot denne pligt som sådan (vagtfirmalovens artikel 9, stk. 8), men navnlig også den bagvedliggende godkendelsespligt for private vagt- og detektivfirmaers personale, der skal tages i betragtning. Det i Nederlandene foreskrevne erhvervskort er, når alt kommer til alt, frem for alt udtryk for en tilladelse fra myndighederne til besidderens erhvervsudøvelse og dokumentation herfor (vagtfirmalovens artikel 7, stk. 2, sammenholdt med vagtfirmabekendtgørelsens artikel 13, stk. 2).
52. Som jeg allerede har redegjort for, foreligger der ingen principielle betænkeligheder med hensyn til nødvendigheden af det system med forebyggende kontrol af private vagt- og detektivfirmaer, der praktiseres i Nederlandene (29) .
53. Imidlertid kræves det efter princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, at der i en sådan forudgående godkendelsesprocedure i hvert fald også tages hensyn til de krav, som en tjenesteyder allerede opfylder i sit hjemland (30) . Er det således allerede i hjemlandet ved en i det væsentlige tilsvarende procedure blevet fastslået, at medarbejderne i et privat vagt- eller detektivfirma opfylder betingelserne for den virksomhed, der er tale om, skal det pågældende firma kunne påberåbe sig dette i Nederlandene (31) . Også erhvervserfaring, der er erhvervet i en anden medlemsstat, skal der tages passende hensyn til.
54. Som den nederlandske regering har anført, kan ressortministeren i henhold til vagtfirmalovens artikel 8, stk. 2, ganske vist fritage private vagtfirmaer for forpligtelsen til kun at overlade udførelsen af arbejdsopgaver til personer, der opfylder de relevante nederlandske uddannelseskrav. Det følger ganske vist ikke af selve loven, at denne dispensationsmulighed også skal gælde for anerkendelse af kvalifikationsbeviser, der er erhvervet i en anden medlemsstat. Betragter man ordlyden af vagtfirmalovens artikel 8, stk. 2, angår denne forskrift nemlig snarere tilfælde, hvor en person mangler de nødvendige kvalifikationer og derfor har brug for en dispensation, end tilfælde, hvor en person har erhvervet de nødvendige kvalifikationer,
om end ikke i Nederlandene.
55. Det kan ikke forlanges af det pågældende firma, at det iværksætter yderligere efterforskning på grundlag af det lovmateriale, som den nederlandske regering har tilvejebragt, for at skaffe sig omfattende klarhed over gældende ret og navnlig over eventuelle muligheder for anerkendelse af kvalifikationer, som dets personale har erhvervet i udlandet.
56. Hertil kommer, at der med hensyn til dispensationsmuligheden i vagtfirmalovens artikel 8, stk. 2, er tale om en rent skønsmæssig bestemmelse, hvorefter ressortministeren har en vid skønsmæssig beføjelse. Der mangler konkrete kriterier for, hvordan dette skøn skal udøves, og på hvilken måde kvalifikationsbevisers ligeværdighed skal kontrolleres.
57. Men jo videre den skønsbeføjelse er, som de nationale myndigheder har i et system med forudgående administrativ godkendelse, i desto højere grad kan de grundlæggende rettigheder fratages deres virkning i praksis. En sådan skønsbeføjelse skal derfor i hvert fald ledsages af i forvejen kendte, objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, således at de lægger en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, der dermed ikke foretages vilkårligt (32) .
58. Som jeg har vist, giver den nederlandske ordning altså ikke i tilstrækkeligt omfang mulighed for at tage hensyn til kvalifikationsbeviser, som personalet i de pågældende firmaer har erhvervet i andre medlemsstater. Dermed går også pligten til at være i besiddelse af et legitimationskort som et ydre udtryk for denne godkendelsespligt ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på formålet om forbrugerbeskyttelse og opfylder ikke de krav, der følger af den frie udveksling af tjenesteydelser (33) .
59. Følgelig skal Kommissionens tredje klagepunkt tages til følge for så vidt som private vagt- og detektivfirmaers personale, der bliver udsendt fra etableringsstaten til Nederlandene, skal være i besiddelse af et legitimationskort udstedt af de nederlandske myndigheder, uden at der ved tildelingen af dette legitimationskort bliver taget hensyn til de forpligtelser, som skal opfyldes i etableringsstaten.
Herudover, dvs. for så vidt som Kommissionen helt generelt gør indsigelse mod et erhvervskort som udtryk for et forebyggende kontrolsystem, er det tredje klagepunkt derimod ubegrundet.
VI – Sagens omkostninger
60. Hvad angår frafaldelsen af Kommissionens fjerde klagepunkt har den nederlandske regering ikke nedlagt nogen omkostningspåstand i sine bemærkninger hertil. I denne situation følger det af procesreglementets artikel 69, stk. 5, første afsnit, første punktum, sammenholdt med tredje afsnit, at hver part for så vidt bærer sine egne omkostninger.
61. Da Kommissionens søgsmål herudover kun for så vidt angår et af de tre tilbageværende klagepunkter tages fuldt ud til følge, mens den med hensyn til to klagepunkter kun får delvist medhold, bør Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, første afsnit, fordele omkostningerne.
62. På denne baggrund bør Kongeriget Nederlandene bære sine egne omkostninger samt betale to tredjedele af Kommissionens omkostninger. Herudover skal Kommissionen bære sine egne omkostninger.
VII – Forslag til afgørelse
63. På baggrund af den foregående redegørelse foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF, idet det i forbindelse med lov om private vagt- og detektivfirmaer har fastsat bestemmelser, hvorefter
– private vagt- og detektivfirmaer, som ønsker at præstere tjenesteydelser på nederlandsk område, skal være i besiddelse af en godkendelse, uden at der herved tages hensyn til de forpligtelser, som de udenlandske tjenesteydere allerede skal opfylde i den medlemsstat, hvori de er etableret, og der kræves gebyr for denne godkendelse
– lederne af private vagtfirmaer skal være i besiddelse af en godkendelse, uden at der i den forbindelse bliver taget hensyn til forpligtelser, som skal opfyldes i etableringsstaten, og der kræves gebyr for denne godkendelse, og
– personalet i private vagt- og detektivfirmaer, der bliver udsendt fra etableringsstaten til Nederlandene, skal være i besiddelse af et legitimationskort udstedt af de nederlandske myndigheder, uden at der ved tildelingen af dette kort tages hensyn til de forpligtelser, som skal opfyldes i etableringsstaten.
2) I øvrigt frifindes Kongeriget Nederlandene.
3) Kongeriget Nederlandene bærer sine egne omkostninger og betaler to tredjedele af Kommissionens omkostninger. Herudover bærer Kommissionen sine egne omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Dom af 29.10.1998, sag C-114/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6717.
(3)
–	Dom af 9.3.2000, sag C-355/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1221.
(4)
–	Dom af 31.5.2001, sag C-283/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4363.
(5)
–	Dom af 29.4.2004, sag C-171/02, Kommissionen mod Portugal, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
(6)
–	Staatsblad 1997, s. 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, s. 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, s. 60.
(9)
–	Rådets direktiv 89/48/EØF af 21.12.1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed, EFT 1989 L 19, s. 16.
(10)
–	Rådets direktiv 92/51/EØF af 18.6.1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48/EØF, EFT L 209, s. 25.
(11)
–	Jf. med hensyn til afgrænsningen over for etableringsretten navnlig dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 25-28, og af 11.12.2003, sag C-215/01, Schnitzer, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 27-33.
(12)
–	Dom af 13.11.2003, sag C-42/02, Lindman, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 20; jf. også dom af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 14, af 26.2.1991, sag C-154/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 659, præmis 12, og af 25.7.1991, sag C-76/90, Säger, Sml. I, s. 4221, præmis 12.
(13)
–	Säger-dommen, nævnt i fodnote 12, præmis 14, Vander Elst-dommen, nævnt i fodnote 12, præmis 15, og dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, nævnt i fodnote 3, præmis 35.
(14)
–	Jf. navnlig Kommissionens skriftlige redegørelser i replikken til Kongeriget Nederlandenes svarskrift.
(15)
–	Kommissionen har i denne forbindelse henvist til præmis 33 i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, nævnt i fodnote 3.
(16)
–	Schnitzer-dommen, nævnt i fodnote 11, præmis 35, dom af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 39, og Säger-dommen, nævnt i fodnote 12, præmis 15.
(17)
–	Dom af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal Satélite Digital, Sml. I, s. 607, præmis 39.
(18)
–	Dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, præmis 17; Säger-dommen, nævnt i fodnote 12, præmis 15, dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, nævnt i fodnote 3, præmis 37, Corsten-dommen, nævnt i fodnote 17, præmis 35, Canal Satélite Digital-dommen, nævnt i fodnote 18, præmis 36-38, og dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt i fodnote 5, præmis 60 og 66.
(19)
–	Jf. i samme retning Canal Satélite Digital-dommen, nævnt i fodnote 18, præmis 37, med yderligere henvisninger.
(20)
–	Fast retspraksis siden »Cassis de Dijon«-dommen af 20.2.1979, sag 120/78. Rewe-Zentral, Sml. s. 649, præmis 8. For så vidt angår området for den frie udveksling af tjenesteydelser, se Canal Satélite Digital-dommen, nævnt i fodnote 18, præmis 37. Også Corsten-dommen, nævnt i fodnote 17, præmis 31 og 35, er baseret på denne tanke.
(21)
–	Den omstændighed, at en medlemsstat udsteder mindre strenge regler end en anden, betyder ikke i sig selv, at disse regler er uforholdsmæssige og dermed uforenelige med fællesskabsretten, jf. dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 51, af 12.12.1996, sag C-3/95, Reisebüro Broede, Sml. I, s. 6511, præmis 42, af 1.2.2001, sag C-108/96, Mac Quen, Sml. I, s. 837, præmis 33 og 34, og af 11.7.2002, sag C-294/00, Gräbner, Sml. I, s. 6515, præmis 46 og 47.
(22)
–	Jf. tilsvarende – med hensyn til håndværkserhverv – Corsten-dommen, nævnt i fodnote 17, præmis 31.
(23)
–	Jf. den i fodnote 19 nævnte retspraksis.
(24)
–	Jf. tilsvarende – med hensyn til pligten til optagelse i et håndværksregister – Corsten-dommen, nævnt i fodnote 17, præmis 45, 47 og 48. Jf. også Schnitzer-dommen, nævnt i fodnote 11, præmis 36-39.
(25)
–	Jf. navnlig punkt 35-42 i dette forslag til afgørelse.
(26)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, nævnt i fodnote 3, præmis 39, og i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt i fodnote 5, præmis 66.
(27)
–	Kommissionen har herved henvist til dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, nævnt i fodnote 3, præmis 40.
(28)
–	Jf. tilsvarende generaladvokat Albers forslag til afgørelse af 16.9.2003, sag C-171/02, Kommissionen mod Portugal, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 88. Det foreliggende tilfælde adskiller sig navnlig fra andre forpligtelser til at være i besiddelse af et legitimationskort, som eksem pelvis for turistføreres vedkommende, jf. dom af 22.3.1994, sag C-375/92, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 923, præmis 21, med yderligere henvisninger, ved de væsentlige retsgoder, der skal beskyttes, jf. punkt 32 ovenfor.
(29)
–	For så vidt angår lovligheden af et forebyggende kontrolsystem, se også punkt 34 i dette forslag til afgørelse. De bemærkninger, der fremsættes her, kan overføres på private vagt- og detektivfirmaers personale.
(30)
–	Jf. den i fodnote 19 nævnte retspraksis.
(31)
–	Under alle omstændigheder kan der eventuelt forlanges dokumentation for, at den pågældende medarbejder i store træk har gjort sig bekendt med de relevante retsforskrifter i værtsmedlemsstaten, f.eks. eventuelle bestemmelser om brug af skydevåben, om udøvelse af nødværge eller om privat anholdelse. Udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser må dog ikke uforholdsmæssigt vanskeliggøres eller forsinkes.
(32)
–	Canal Satélite Digital-dommen, nævnt i fodnote 18, præmis 35, med yderligere henvisninger.
(33)
–	Jf. tilsvarende med hensyn til resultatet dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt i fodnote 5, præmis 66.