62019CC0083
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 23 септември 2020 година (
1
)
Съединени дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑195/19
Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’
срещу
Inspecţia Judiciară
(Преюдициално запитване от Tribunalul Mehedinţi (Окръжен съд Мехединц, Румъния)
и
Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ и
Asociaţia ‘Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor’
срещу
Consiliul Superior al Magistraturii
(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Alba Iulia (Апелативен съд Алба Юлия, Румъния)
и
PJ
срещу
QK
(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния)
Дело C‑291/19
SO
срещу
TP и др.
(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Braşov (Апелативен съд Брашов, Румъния)
Дело C‑355/19
Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’,
Asociaţia ‘Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor’ и
OL
срещу
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României
(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Piteşti (Апелативен съд Питещ, Румъния)
„Преюдициално запитване — Договор за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз — Решение 2006/928/EО на Комисията за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка (МСП) — Характер и правни последици на МСП и докладите, изготвени от Комисията въз основа на него — Временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат — Национални правила за създаване и организиране на отдел на прокуратурата за разследване на престъпления, извършени в рамките на съдебната система — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Правова държава — Независимост на съдебната власт“
Съдържание
I. Въведение
II. Правна уредба
А. Правото на Европейския съюз
1. Първичното право
2. Решението за МСП
Б. Румънското право
1. Конституцията на Румъния
2. Нормативна уредба относно Съдебния инспекторат
а) Закон № 317/2004
б) Извънредно постановление № 77/2018
3. Нормативна уредба относно Отдела за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система
а) Закон № 207/2018
б) Извънредно постановление № 90/2018
в) Извънредно постановление № 92/2018
г) Извънредно постановление № 7/2019
д) Извънредно постановление № 12/2019
III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси
А. Дело C‑83/19
Б. Дело C‑127/19
В. Дело C‑195/19
Г. Дело C‑291/19
Д. Дело C‑355/19
Е. Производството пред Съда
IV. Анализ
А. Допустимост на преюдициалните въпроси
1. C‑83/19
2. Дела C‑127/19 и C‑355/19
3. Дела C‑195/19 и C‑291/19
4. Междинно заключение относно допустимостта
Б. Относимото право на Съюза и релевантните критерии
1. Механизмът за сътрудничество и проверка
а) Актове на Съюза ли са Решението за МСП и докладите по МСП?
б) Надлежното правно основание ли е Договорът за присъединяването?
1) Формално правно основание
2) Съдържание и цели
3) Темпорален обхват на МСП
4) Междинно заключение
в) Юридически последици от МСП
1) Правни последици на Решението за МСП
2) Правни последици на докладите по МСП
г) Попадат ли спорните национални мерки в обхвата на МСП?
2. Принципът на съдебна независимост: член 47 от Хартата и/или член 19, параграф 1 ДЕС
а) Член 47 от Хартата
б) Член 19, параграф 1 ДЕС
в) Член 19, параграф 1 ДЕС и опасността от твърде широки решения
3. Критериите и характерът на оценката
а) Критериите: външните аспекти на независимостта на съдебната власт и доктрината за външното впечатление
б) Характерът на оценката: какво трябва да се установи
В. Преценка на разглежданите национални разпоредби
1. Общ контекст
2. Временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат
а) Актът за преюдициално запитване и позицията на страните
б) Анализ
в) Междинно заключение
3. Отдел за разследване на престъпленията в правосъдието
а) Актовете за преюдициални запитвания и позицията на страните
б) Анализ
i) Обосновка
– Недвусмислена и достъпна обосновка?
– Действителната причина?
ii) Гаранции
iii) Контекст и практическо функциониране
iv) Разумен срок
в) Междинно заключение
V. Заключение
I. Въведение
1.
Настоящите дела се отнасят до два институционални аспекта на румънската съдебна система, които наскоро бяха изменени чрез реформата на така наречените „закони в областта на правосъдието“ (
2
) в тази държава членка. По същество петте преюдициални запитвания, разгледани заедно в настоящото заключение, се отнасят, от една страна, до временното назначаване на ръководител на Inspecția Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния) и от друга страна — до създаването на специализиран прокурорски отдел, отговорен за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система (
3
).
2.
Два преюдициални въпроса обаче са общи за всички тези дела и те трябва да бъдат разгледани в самото начало. Първият се отнася до това какви са правният характер и последиците на „механизма за сътрудничество и проверка“ (наричан по-нататък „МСП“) (
4
), създаден с Решение 2006/928/ЕО на Комисията (
5
).
3.
Въз основа на МСП Европейската комисия представя периодични доклади. В доклада си, публикуван през 2018 г. (
6
), Комисията установява няколко проблемни аспекта, свързани с последните реформи в румънската съдебна система, които са предмет на настоящите преюдициални запитвания. В този контекст запитващите юрисдикции искат разяснения относно правния статут на МСП и докладите на Комисията, по-конкретно с цел да установят дали съдържащите се в докладите на Комисията препоръки са задължителни за румънските органи.
4.
Освен това, поставяйки под въпрос съвместимостта на националните законодателни промени с принципите на правовата държава, на ефективната съдебна защита и на независимостта на съдебната власт, преюдициалните въпроси се позовават на редица разпоредби на първичното право, по-специално на член 2 ДЕС, на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и на член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Следователно вторият преюдициален въпрос, който се нуждае от разяснение, е коя от тези разпоредби е приложима в настоящия случай, по-конкретно през периода след присъединяването на Румъния, когато MСП продължава да се прилага.
II. Правна уредба
А. Правото на Европейския съюз
1.
Първичното право
5.
Съгласно член 4, параграф 3 от Договора за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (наричан по-нататък „Договорът за присъединяването“) (
7
) институциите на Съюза могат да приемат мерките, посочени в членове 37 и 38 от Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния (наричан по-нататък „Актът за присъединяване“) (
8
).
6.
Член 2 от Акта за присъединяване предвижда, че от датата на присъединяване, разпоредбите на Учредителните договори и актовете, които са приети от институциите преди присъединяването, са задължителни за Румъния и се прилагат при условията, предвидени в тези договори и в Акта за присъединяване.
7.
Член 37 от Акта за присъединяване гласи: „Ако България или Румъния не успеят да изпълнят ангажиментите, които са поели в контекста на преговорите за присъединяване, като с това причиняват сериозно нарушение на функционирането на вътрешния пазар, включително нарушат свои ангажименти по отношение на всички секторни политики, които засягат икономическите дейности с транс-граничен ефект, или представляват неизбежен риск за такова нарушение, Комисията може, до края на период от три години след присъединяването, след мотивирано искане от държава членка или по своя собствена инициатива, да предприеме подходящи мерки.
Мерките са пропорционални, като се отдава приоритет на мерки, които най-слабо затрудняват функционирането на вътрешния пазар, а когато е подходящо, на прилагането на съществуващите секторни защитни механизми. Такива защитни мерки не следва да се налагат като средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки. Защитната клауза може да бъде приведена в действие дори преди присъединяването въз основа на заключенията от мониторинга, а приетите мерки влизат в сила от първия ден на присъединяването, освен ако те не предвиждат по-късна дата. Мерките остават в сила не по-дълго, отколкото е строго необходимо и, във всеки случай, се отменят, когато съответните задължения се изпълнят. Въпреки това, те могат, да се прилагат и след периода, определен в първи параграф, доколкото съответните ангажименти не са изпълнени. В отговор на напредъка, който съответната нова държава членка е постигнала при изпълнение на своите ангажименти, Комисията може да промени съответно мерките, доколкото е необходимо. Комисията информира своевременно Съвета, преди да отмени защитните мерки и надлежно отчита всички съображения на Съвета в това отношение“.
8.
Съгласно член 38 от Акта за присъединяване „[а]ко има сериозни недостатъци или какъвто и да било неизбежен риск от настъпването на такива в България или Румъния при транспонирането, състоянието на изпълнение или прилагането на рамковите решения или други съответни ангажименти, инструменти за сътрудничество и решения, отнасящи се до взаимното признаване в областта на наказателното право по смисъла на дял VI от Договора за ЕО и директивите и регламентите, отнасящи се за взаимното признаване на решения по граждански дела, съгласно дял IV на Договора за ЕО, Комисията може, до края на период от най-много три години след присъединяването, след мотивирано искане от държава членка или по собствена инициатива и след консултации с държавите членки, да предприеме подходящи мерки и да определи реда и условията, съгласно които тези мерки се привеждат в действие.
Тези мерки могат да се изразят във временно спиране на прилагането на съответните разпоредби и решения в отношенията между България или Румъния и всяка друга държава членка или държави членки, без да се засяга продължаването на тясното съдебно сътрудничество. Защитната клауза може да бъде приложена дори и преди присъединяването въз основа на заключенията от мониторинга, а приетите мерки влизат в сила от първия ден на присъединяването, освен ако те не предвиждат по-късна дата. Мерките остават в сила не по-дълго, отколкото е строго необходимо и, във всеки случай, се отменят, когато недостатъци се отстранят. Въпреки това, те могат да се прилагат и след периода, определен в първи параграф, доколкото съответните недостатъци съществуват. В отговор на напредъка, който съответната нова държава членка е постигнала при коригирането на констатираните недостатъци, Комисията може, след консултации с държавите членки, да промени съответно мерките, доколкото е необходимо. Комисията информира своевременно Съвета преди да отмени защитните мерки и надлежно взема предвид всички съображения на Съвета в това отношение“.
2.
Решението за МСП
9.
Съгласно съображение 5 от Решението за МСП последното е прието на основание членове 37 и 38 от Акта за присъединяване.
10.
Съгласно съображение 6 от Решението за МСП „[о]ставащите проблемни въпроси в отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи налагат създаването на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията“.
11.
Член 1 от Решението за МСП предвижда, че всяка година Румъния следва да докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението. Съгласно член 2 Комисията ще представи на Европейския парламент и на Съвета своите коментари и констатации по отношение на доклада на Румъния за първи път през юни 2007 г., а впоследствие отново, когато е наложително, и най-малко веднъж на всеки шест месеца. Член 3 предвижда, че Решението за МСП „влиза в сила само при условие че Договорът за присъединяването влезе в сила, на датата на неговото влизане в сила“. Съгласно член 4 адресати на Решението за МСП са всички държави членки.
12.
Приложението към Решението за МСП съдържа „показатели, които Румъния трябва да постигне, посочени в член 1“. Първият, третият и четвъртият показател, посочени в него, са съответно: „[д]а осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес, по-специално чрез повишаване на капацитета и отчетността на Висшия [съдебен] съвет. […]“.; „[к]ато се опира на вече постигнатия напредък, да продължи провеждането на професионални и безпристрастни разследвания по твърдения за корупция на високо равнище“ и „[д]а предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, по-специално на равнище местно управление“.
Б. Румънското право
1.
Конституцията на Румъния
13.
Член 115, параграф 4 от Constituția României (Конституция на Румъния) предвижда, че „правителството може да приема извънредни постановления само в изключителни случаи, чието уреждане не търпи отлагане, като е длъжно във всяко постановление да посочи причините за неотложността“.
14.
Съгласно член 133, параграф 1 от Конституцията на Румъния „Висшият съдебен съвет е гарант за независимостта на правосъдието“.
15.
Член 132, параграф 1 от Конституцията на Румъния гласи, че „прокурорите извършват своята дейност в съответствие с принципите на законност, безпристрастност и йерархичен контрол, под ръководството на министъра на правосъдието“.
2.
Нормативна уредба относно Съдебния инспекторат
а)
Закон № 317/2004
16.
Съгласно член 65 от Закон № 317/2004 за ВСС:
„(1)   Съдебният инспекторат се създава като орган с юридическа правосубектност в рамките на [ВСС] със седалище в Букурещ чрез реорганизация на съдебната инспекция.
(2)   Съдебният инспекторат се ръководи от главен инспектор, подпомаган от заместник главен инспектор, като и двамата се назначават след конкурс, организиран от [ВСС].
(3)   Съдебният инспекторат действа в съответствие с принципа на оперативна самостоятелност, като осъществява анализ, проверка и контрол на определени дейности чрез съдебни инспектори, назначени при условията, определени със закон“.
17.
Съгласно член 67 от Закон № 317/2004:
„1.   Главният инспектор и заместник главният инспектор се назначават от Пленума на Висшия съдебен съвет сред действащите съдебни инспектори посредством конкурс, който включва представянето на проект относно изпълнението на специфичните за разглежданата ръководна длъжност правомощия и писмен изпит за проверка на познанията в областта на управлението, комуникацията, човешките ресурси, способността на кандидата да взема решения и да поема отговорност, устойчивостта му на стрес, както и психологически тест.
2.   Конкурсът се организира от [ВСС], съгласно правилника, одобрен с решение на Пленума на [ВСС], който се обнародва в Monitorul Oficial al României, част I.
3.   Конкурсите за заемане на длъжностите главен инспектор и заместник главен инспектор се насрочват най-малко 3 месеца преди датата на провеждането им.
4.   Мандатът на главния инспектор и на заместник главния инспектор е 3 години и може да бъде подновяван еднократно, при условията на член 67, параграф 1.
5.   Главният инспектор и заместник главният инспектор могат да бъдат освободени от длъжност от Пленума на [ВСС] в случай на неизпълнение или на неправилно изпълнение на управленските им функции. Освобождаването им от длъжност се решава въз основа на годишния одиторски доклад, предвиден в член 68.
6.   Решението за освобождаване от длъжност, взето от Пленума на [ВСС], подлежи на обжалване в 15‑дневен срок от датата на съобщаването му пред Отделението по административни и данъчни дела на Înalta Curte de Casație și Justiție [Върховен касационен съд, Румъния]. Жалбата спира изпълнението на решението на [ВСС]. Решението по жалбата не подлежи на отмяна“.
б)
Извънредно постановление № 77/2018
18.
Член I от Извънредно постановление № 77/2018 на правителството за допълнение на член 67 от Закон № 317/2004 за ВСС (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 77/2018“) (
9
), добавя два нови параграфа след член 67, параграф 6 от Закон № 317/2004:
„7.   В случай на овакантяване на длъжностите главен инспектор или заместник главен инспектор на Съдебния инспекторат след изтичане на мандата, длъжността се изпълнява временно от главния инспектор или съответно от заместник главния инспектор, чийто мандат е изтекъл, до деня, в който бъде заета в съответствие с предвидените в закона условия.
8.   При прекратяване на мандата на главния инспектор на основание, различно от изтичане на мандата, длъжността се изпълнява временно от заместник главния инспектор до деня, в който бъде заета в съответствие с предвидените в закона условия, а при прекратяване на мандата на заместник главния инспектор на основание, различно от изтичане на мандата, длъжността се изпълнява временно от съдебен инспектор, назначен от главния инспектор, до деня, в който бъде заета в съответствие със законово определените условия“.
19.
Съгласно член II от Извънредно постановление № 77/2018, член 67, параграф 7 от Закон № 317/2004 „се прилага и в случаите, когато длъжността главен инспектор или съответно заместник-главен инспектор на Съдебния инспекторат е вакантна към деня на влизане в сила на настоящото извънредно постановление“.
3.
Нормативна уредба относно Отдела за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система
а)
Закон № 207/2018
20.
С член I, точка 45 от Закон № 207/2018 за изменение и допълнение на Закон № 304/2004 за организацията на съдебната власт (наричан по нататък „Закон № 207/2018“) (
10
), след член 88 от Закон № 304/2004 се добавя нов раздел, регламентиращ Отдела за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система (наричан по-нататък „ОРПСС“), който съдържа членове от 881 до 889.
21.
Измененият член 881 от Закон № 304/2004 гласи следното:
„1.   В рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд] се създава [ОРПСС]. Този отдел има изключителна компетентност по наказателни производства относно престъпления, извършени от съдии и прокурори, включително от военни съдии и прокурори, както и от членове на [ВСС].
2.   [ОРПСС] запазва компетентността си по наказателни производства, когато освен по отношение на посочените в параграф 1 лица, съответното наказателно преследване се провежда и по отношение на други лица.
[…]
4.   [ОРПСС] се управлява от ръководител на отдела, подпомаган от заместник-ръководител, назначени от Пленума на [ВСС] при спазване на условията, предвидени в този закон.
5.   Главният прокурор на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд] урежда споровете за компетентност между [ОРПСС] и другите структури или звена на прокуратурата.
[…]“.
22.
Съгласно изменения член 882 от Закон № 304/2004:
„1.   [ОРПСС] извършва своята дейност в съответствие с принципите на законност, безпристрастност и йерархичен контрол.
2.   Делегирането или командироването на прокурори в [ОРПСС] е забранено.
3.   [ОРПСС] извършва дейността си в състав от най-много 15 прокурори.
4.   В зависимост от обема на дейността броят на членовете на [ОРПСС] може да се променя със заповед на главния прокурор на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд], по искане на ръководителя на отдела, със съгласие на Пленума на [ВСС]“.
23.
Изменените член 883 и член 884 от Закон № 304/2004 регламентират съответно процедурата за назначаване на ръководителя и на заместник-ръководителите на ОРПСС, включително състава на комисията за подбор на ръководителя и изискванията за участие в конкурса. По-конкретно, член 883 параграф 1 гласи, че „ръководителят на [ОРПСС] се назначава от Пленума на [ВСС] след конкурс, състоящ се в представяне на проект за изпълнението на задачи, специфични за въпросната ръководна позиция, въз основа на който се оценяват управленските качества на кандидата, ефективността при управление на ресурси, способността за вземане на решения и поемане на отговорности, комуникационните умения и устойчивостта на стрес, както и неговата почтеност, дейността му като прокурор и отношението му към ценности, специфични за тази професия, като например независимостта при правораздаването и зачитането на основните права и свободи“. Освен това съгласно член 883, параграф 7 „решението за отстраняване на ръководителя на [ОРПСС] се взима от Пленума на [ВСС] по предложение на предвидената в параграф 2 комисия, ако той не изпълнява присъщите за длъжността му задължения или ако е бил обект на дисциплинарни производства през последните три години“. Съгласно член 883, параграф 8 „ръководителят на [ОРПСС] се назначава с мандат от три години, който може да бъде подновен само веднъж“.
24.
Измененият член 885 от Закон № 304/2004 регламентира процедурата за подбор на прокурорите в ОРПСС и правилата на конкурса, който включва провеждане на интервю пред Пленума на ВСС и оценка на дейността на кандидатите. Съгласно параграф 1 прокурорите се назначават от Пленума на ВСС след конкурс за срок от три години, с възможност за подновяване на мандата в рамките най-много на девет години. Съгласно параграф 3, за да могат да участват в конкурса, прокурорите трябва да отговарят на следните кумулативни условия: „а) да не са били обект на дисциплинарни производства през последните три години; б) да имат най-малко ранг, необходим за назначаване в прокуратура към апелативен съд; в) действителният им стаж като прокурори да е не по-малко от 18 години; г) да са получили подходящо професионално обучение и д) да притежават високи нравствени качества“.
25.
Член 888, параграф 1 установява правомощията на ОРПСС, които включват: а) провеждане на наказателно производство за престъпления, попадащи в рамките на неговата компетентност; б) сезиране на съдилищата по дела относно престъпления, предвидени в буква а); в) създаване и поддържане на база данни относно престъпленията, попадащи в неговата компетентност и г) упражняване на други правомощия, предоставени му по силата на закон. Съгласно член 888, параграф 2 „в съдебните заседания по дела от компетентността на отдела участват прокурори от Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Прокуратура към Върховния касационен съд) или прокурори от прокуратурата към съда, който разглежда делото“.
26.
Член III от Закон № 207/2018 предвижда, че:
„(1)   [ОРПСС] започва своята дейност до 3 месеца от датата на влизане в сила на настоящия закон.
(2)   Висящите пред друг отдел на прокуратурата дела, които са от компетентността на [ОРПСС] и не са приключени към датата, на която отделът започва да функционира, се препращат на този отдел за разглеждане след започване на дейността му“.
б)
Извънредно постановление № 90/2018
27.
Извънредно постановление на правителството № 90/2018 за мерките, свързани с правилата относно дейността на [ОРПСС] (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 90/2018“) (
11
) е прието, за да може ОРПСС да започне да действа в срока, предвиден в член III, параграф 1 от Закон № 207/2018. Съгласно преамбюла на постановлението — като се има предвид, че към датата на приемането му ВСС не е приключил процедурата, необходима за да може ОРПСС да започне да функционира — румънското правителство счита за необходимо чрез дерогация на новите членове 883—885 от Закон № 304/2004 да приеме спешни законодателни мерки, въвеждащи опростена процедура за временно назначаване на ръководител, заместник-ръководител и на най-малко една трета от прокурорите в отдела.
28.
Член I от Извънредно постановление № 90/2018 изменя член 882, параграф 3 от Закон № 304/2004 както следва: „Дейността на [ОРПСС] се осъществява от 15 прокурора“.
29.
Член II от Извънредно постановление № 90/2018 въвежда процедура за временно назначаване на ръководителя и на най-малко една трета от прокурорите към ОРПСС чрез дерогация на членове 883—885 от Закон № 304/2004. По-специално, съгласно параграф 1 от тази разпоредба, преди приключване на конкурсите за ръководител на ОРПСС и за ръководните прокурорски постове в този отдел, функциите на ръководителя и на поне една трета от ръководните прокурорски постове следва да се изпълняват временно от прокурори, които отговарят на предвидените в закона условия за назначаване на тези длъжности, избрани от комисията за подбор, съставена в съответствие с член 883, параграф 2 от Закон № 304/2004. Съгласно параграф 2 кандидатите се избират от комисията за подбор, която осъществява дейността си в състав от най-малко трима членове, в съответствие с процедура, която се провежда в рамките на пет календарни дни след образуването ѝ от председателя на ВСС. Съгласно параграф 11 „Считано от датата, на която [ОРПСС] започва своята дейност, този отдел поема преписките по делата, попадащи в компетентността му, които са висящи пред Direcţia Naţională Anticorupţie [Национална дирекция за борба с корупцията, Румъния, наричана по-нататък „НДБК“] и пред други отдели на прокуратурата, както и преписките по делата, свързани с престъпленията, предвидени в член 881, параграф 1 от Закон № 304/2004, публикуван отново, съответно изменен и допълнен, които са приключени към датата на започване на дейността на отдела“.
в)
Извънредно постановление № 92/2018
30.
Извънредно постановление на правителството № 92 от 15 октомври 2018 г. относно изменение и допълнение на някои нормативни актове в областта на правосъдието (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 92/2018“) (
12
) изменя, inter alia, Закон № 304/2004, като въвежда нов параграф 5 към член 882, който предвижда, че прокурорите към ОРПСС имат статут на командировани прокурори за времето, в което осъществяват дейност в този отдел. Член 885, параграф 5 се изменя и занапред предвижда, че интервюто в рамките на процедурата за подбор на прокурорите към ОРПСС се провежда пред комисията за подбор, а не пред Пленума на ВСС.
г)
Извънредно постановление № 7/2019
31.
Извънредно постановление на правителството № 7 от 20 февруари 2019 г. за въвеждане на някои временни мерки по отношение на конкурса за приемане в Institutul Național al Magistraturii (Национален съдебен институт, Румъния), първоначалното обучение на съдиите и прокурорите, изпита за завършване на посочения институт, стажа и изпита за правоспособност на стажантите съдии и прокурори, както и за изменение и допълнение на Закон № 303/2004, Закон № 304/2004 и Закон № 317/2004 (
13
), inter alia, изменя и допълва Закон № 304/2004. Това постановление добавя нов параграф 6 към член 881, съгласно който, когато в Codul de procedură penală (Наказателно-процесуален кодекс) или в друг специален закон се използва израза „йерархически висшестоящ прокурор“ по дела за престъпления от компетентността на ОРПСС, той се отнася до ръководителя на ОРПСС, включително когато става въпрос за решения, постановени преди отделът да започне да функционира.
32.
Въвеждат се и два нови параграфа 111 и 112 след член 885, параграф 11, които изменят предвидената в тази разпоредба процедура за назначаване. Съгласно параграф 111 членовете на комисията за подбор, посочена в член 885, запазват гласа си в Пленума на ВСС. Параграф 112 предвижда, че дейността на комисиите за подбор, съответно предвидени в член 883 и 885, е законосъобразна, ако присъстват най-малко трима от членовете им.
33.
Постановлението изменя и член 888, като предвижда в параграф 1, буква d) ново правомощие на ОРПСС за предявяване или оттегляне на обвинителни актове по дела, които са от компетентността на отдела, включително и по дела, висящи пред съдилищата или решени окончателно преди той да започне да функционира.
д)
Извънредно постановление № 12/2019
34.
Извънредно постановление на правителството № 12 от 5 март 2019 г. за изменение и допълнение на някои нормативни актове в областта на правосъдието (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 12/2019“) (
14
) изменя Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите, като въвежда членове 8810 и 8811 в Закон № 304/2004. Член 8810 предвижда командироването на служители на съдебната полиция в ОРПСС по искане на ръководителя на отдела с решение на министъра на вътрешните работи. Продължителността на командироването може да бъде до три години и да бъде продължено за същия срок.
III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси
А. Дело C‑83/19
35.
На 27 август 2018 г. Asociația ‘Forumul Judecătorilor din România’ (Сдружение „Форум на съдиите от Румъния“, наричано по-нататък Сдружение „Форум на съдиите“ или „жалбоподателят“) подава заявление за достъп до информация от обществен интерес до Съдебния инспекторат (наричан по-нататък „ответникът“). Исканата информация е свързана с дейността на Съдебния инспекторат в периода от 2014 г. до 2018 г. Тя се отнася конкретно до статистическа информация за случаите, разглеждани от този орган, поводите за образуване на дисциплинарни производства и резултата от тях, както и информация относно сключването на споразумение между Serviciul Român de Informații (Румънска разузнавателна служба) и Съдебния инспекторат и участието на тази служба в разследванията.
36.
На 24 септември 2018 г. жалбоподателят подава жалба срещу ответника пред Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт, Румъния) като поддържа, че ответникът е отговорил само частично на заявлението му. Жалбоподателят иска съдът да задължи последния да оповести определена информация, която е била предмет на заявлението от 27 август 2018 г.
37.
В писмената си защита, подадена на 26 октомври 2018 г., ответникът поддържа, че субективните права на жалбоподателя не са били нарушени и че жалбата следва да бъде отхвърлена като неоснователна. Тази писмена защита е подписана от съдия Lucian Netejoru.
38.
Г‑н Netejoru е назначен за главен инспектор на Съдебния инспекторат с решение № 702 от 30 юни 2015 г. на Пленума на ВСС с мандат от три години (от 1 септември 2015 г. до 1 септември 2018 г.). Към момента на подаване на писмената защита в главното производство г‑н Netejoru е действал в качеството на временно назначен главен инспектор въз основа на Извънредно постановление № 77/2018, прието на 5 септември 2018 г.
39.
В писмената си реплика жалбоподателят прави възражение, че са налице две причини, поради които не е доказано, че подписалият писмената защита, г‑н Netejoru, има правото да представлява ответника. Първо, Пленумът на ВСС, който е компетентен да назначи главния инспектор на Съдебния инспекторат, не е приел административен акт, удостоверяващ, че са спазени законовите изисквания ad interim за заемане на този пост.
40.
Второ, разпоредбите на Извънредно постановление № 77/2018 са противоконституционни. Жалбоподателят твърди, че удължавайки мандатите на ръководството на Съдебния инспекторат посредством Извънредно постановление № 77/2018, правителството е иззело конституционните правомощия на ВСС. Жалбоподателят основава възражението си на констатациите от доклада на Комисията по MСП от 2018 г., съгласно който „фактът, че министърът на правосъдието решава да се намеси, удължавайки мандатите на действащото управление, може да се разглежда като засягане правомощията на ВСС“ и твърди, че Извънредно постановление № 77/2018 нарушава гаранцията за независимост, заложена в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Жалбоподателят твърди, че ако се установи, че МСП и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС налагат на Румъния правнообвързващи задължения и че тя не е изпълнила посочените задължения, това ще означава, че г‑н Netejoru няма право да действа в качеството на процесуален представител и съответно депозираната по делото писмена защита следва да бъде върната (заедно с изложението на основанията, представените доказателства и възраженията).
41.
Ответникът изтъква, че Решение № 702/2015 на ВСС, с което г‑н Netejoru се назначава за главен инспектор, може да бъде консултирано на уебсайта на Съдебния инспекторат. Освен това ответникът се позовава на Извънредно постановление № 77/2018. Във връзка с изложените основания последният твърди, че възражението на жалбоподателя следва да бъде отхвърлено като неоснователно.
42.
При тези обстоятелства Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт, Румъния) решава да спре производството и да постави следните преюдициални въпроси до Съда:
„1.
Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, по тълкуването на който може да се произнесе Съдът на Европейския съюз?
2.
Попадат ли съдържанието, характерът и темпоралният обхват на [МСП], създаден съгласно [Решението за МСП], в приложното поле на [Договора за присъединяването]? Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади?
3.
Следва ли член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС] да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни да установят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, тоест гаранции за независимо дисциплинарно производство за румънските съдии, като се премахне всеки риск, свързан с политическо влияние върху хода на дисциплинарното производство, като прякото, макар и временно назначаване от правителството на ръководството на Inspecția Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния)?
4.
Трябва ли член 2 [ДЕС] да се тълкува в смисъл, че държавите членки имат задължението да спазват критериите за правовата държава, които се изискват и съгласно докладите, изготвяни в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП], в процедурите за пряко, макар и временно назначаване от правителството на ръководството на Inspecția Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния)?“.
Б. Дело C‑127/19
43.
Жалбоподателите по това дело са Сдружение „Форум на съдиите“ и Asociația ‘Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor’ (Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“). На 13 декември 2018 г. жалбоподателите сезират Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) с искане за отмяна на две решения на Пленума на ВСС: Решение № 910/19.09.2018 г., с което се одобряват правилата за назначаване на прокурори на ръководни длъжности в ОРПСС и отстраняването им от такива длъжности (
15
) и Решение № 911/19.09.2018 г., с което се одобряват правилата за назначаване на прокурори на ръководни длъжности в ОРПСС, за продължаване на мандата им и за отстраняването им от такива длъжности (
16
).
44.
Тези решения са приети на основание на Закон № 207/2018. С член 1, параграф 45 от този закон след член 88 от Закон № 304/2004 се добавят членове 881—889, които създават и регламентират функционирането на ОРПСС. Съгласно параграф 12 на новия член 885„процедурите по назначаването, продължаването на мандата в отдела и освобождаването от ръководни и изпълнителски длъжности в рамките на отдела се уреждат подробно с наредба, одобрена от Пленума на [ВСС]“. Двете решения, чиято отмяна се иска в настоящия случай, са приети въз основа на тази разпоредба.
45.
Жалбоподателите твърдят, че тези два административни акта са противоконституционни, тъй като противоречат на разпоредбата от румънската конституция, съгласно която Румъния е длъжна да изпълнява задълженията си съгласно Договорите, по които е страна (член 11 и член 148, параграф 2 от румънската конституция). Жалбоподателите твърдят също, че някои разпоредби от оспорваните законодателни актове противоречат на нормативни актове от по-висок ранг, в това число на закона, на Конституцията и на Договора за функционирането на ЕС. Жалбоподателите се позовават и на МСП. Те поддържат, че създаването на ОРПСС пряко накърнява компетенциите на НДБК — структура, която съгласно докладите на Комисията е постигнала значителни резултати в рамките на МСП. Създаването на ОРПСС позволява десетки висящи пред НДБК дела за корупция по високите етажи на властта да бъдат препратени на ОРПСС просто чрез подаване на фиктивни оплаквания срещу член на съдебната власт, обуславяйки окончателното ликвидиране на значителна част от дейностите на НДБК.
46.
В решение № 33 от 23 януари 2018 г. Curtea Constituțională a României (Конституционнен съд на Румъния) разглежда разпоредбите на Закон № 207/2018 в рамките на предварителния контрол за конституционосъобразност. Този съд постановява, че оплакванията относно последиците от създаването на ОРПСС върху компетенциите на НДБК са неоснователни и че няма обвързващи актове на правото на Съюза в подкрепа на твърденията за противоконституционност на основание член 148, параграфи 2 и 4 от Конституцията.
47.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че създаването на ОРПСС е критикувано в доклади на Групата държавите срещу корупцията (наричана по-нататък „ГРЕКО“) и Европейската комисия за демокрация чрез правото (наричана по-нататък „Венецианската комисия“). В своите доклади по МСП Европейската комисия се позовава на горепосочените доклади. Запитващата юрисдикция посочва, че тъй като МСП и изготвените по него доклади пораждат задължение, което държавата следва да изпълни, последното е обвързващо не само за законодателния орган на държавата, но и за административните органи, в конкретния случай за ВСС, който приема подзаконови актове за изпълнение, както и за съдилищата.
48.
Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че в своето решение № 104 от 6 март 2018 г. Curtea Constituțională (Конституционнен съд) постановява, че Съдът на Европейския съюз не е тълкувал Решението за МСП „по отношение на неговото съдържание, характер и темпорален обхват и по отношение на това дали посочените аспекти попадат в приложното поле на Договора за присъединяването“. Ето защо запитващата юрисдикция счита, че разрешаването на спора изисква изясняване на естеството и правната сила на решението за МСП и изготвените по него доклади.
49.
При тези обстоятелства Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси към Съда:
„1.
Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, по тълкуването на който може да се произнесе Съдът на Европейския съюз?
2.
Попадат ли съдържанието, характерът и темпоралният обхват на [МСП], създаден с [Решението за МСП], в приложното поле на [Договора за присъединяването]? Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади?
3.
Трябва ли член 2, във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, да се тълкува в смисъл, че в обхвата на задължението на държавата членка да спазва принципите на правовата държава попада и задължението на Румъния да спазва изискванията, съдържащи се в докладите, изготвяни в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП]?
4.
Допуска ли член 2 ДЕС, и по-конкретно необходимостта от спазване на ценностите на правовата държава, законодателна уредба, по силата на която се създава и се определя устройството на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд, Румъния], с оглед на възможността за непряко оказване на натиск върху магистратите?
5.
Допуска ли принципът за независимост на съдиите, установен в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 47 от [Хартата], съгласно тълкуването, което му е дадено в практиката на [Съда] (решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), създаването на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд], с оглед на реда и условията за назначаване/освобождаване от длъжност на прокурорите в този отдел, на реда и условията за осъществяване на неговата дейност, на начина на определяне на неговите правомощия, съотнесено към неголемия брой на длъжностите в този отдел?“.
В. Дело C‑195/19
50.
Жалбоподателят PJ подава жалба във връзка с данъчен спор, която ответникът — съдия по образуваното дело — отхвърля като неоснователна. Според жалбоподателя ответникът не е изпълнил законовото си задължение да изложи мотиви за решението си в законоустановения 30‑дневен срок, като по този начин е възпрепятствал по-нататъшното упражняване на законовите способи за обжалване. На това основание жалбоподателят подава сигнал пред Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Прокуратура към Апелативния съд Букурещ, Румъния) с искане да се ангажира наказателната отговорност на ответника за престъплението злоупотреба със служебно положение.
51.
Прокурорът по делото от Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Прокуратура към Апелативния съд Букурещ) решава да образува досъдебно производство за извършване на престъплението, което впоследствие е прекратено на основание, че злоупотребата, в извършването на която е обвинен съдията, не съществува. Жалбоподателят обжалва постановлението за прекратяване на производството пред прокурор от по-горестоящата прокуратура.
52.
След влизането в сила на Закон № 207/2018, в съответствие с член III от този закон и с новия член 881 от Закон № 304/2004 Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Прокуратура към Апелативния съд Букурещ), препраща жалбата на ОРПСС, тъй като се отнася до магистрат. Заместник-ръководителят на ОРПСС отхвърля жалбата като неоснователна. Жалбоподателят подава жалба пред Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ) (запитващата юрисдикция) срещу първоначалното постановление на прокуратурата към тази юрисдикция, потвърдено с постановлението на заместник-ръководителя на ОРПСС.
53.
Запитващата юрисдикция пояснява, че пред нея стоят две възможности: или да отхвърли жалбата, или да я уважи. Във втория случай решението ѝ ще доведе до отмяна на посочените прокурорски постановления и връщане на преписката на прокурора по делото. В съответствие с раздел 21 от Закон № 304/2004 прокурорът от по-висок ранг, който осъществява контрол за законност и основателност на постановлението на прокурора по делото, е член на ОРПСС. Следователно, ако жалбата бъде уважена, както прокурорът по делото, така и йерархически висшестоящият прокурор ще бъдат членове на един и същ специализиран отдел (ОРПСС).
54.
При тези обстоятелства запитващата юрисдикция счита, че е длъжна да установи дали правото на Съюза допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС. Тази юрисдикция припомня, че в доклада на Комисията по МСП от 2018 г. се препоръчва „[н]езабавно да се спре прилагането на Законите в областта на правосъдието и на последвалите извънредни постановления“ и „[д]а се преразгледат Законите в областта на правосъдието, като изцяло се вземат под внимание препоръките по линия на МСП, препоръките на Венецианската комисия и препоръките на ГРЕКО“.
55.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че ако член 67, първа алинея ДФЕС, член 2, първо изречение ДЕС и член 9, първо изречение ДЕС не допускат разглежданото национално законодателство, това би било причина запитващата юрисдикция да прогласи за нищожни всички процесуални актове, издадени от ОРПСС в главното производство. Запитващата юрисдикция ще трябва също да вземе предвид отговора на Съда при определяне на компетентния отдел на прокуратурата, в случай че жалбата бъде уважена.
56.
При тези обстоятелства Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда:
„1.
Имат ли задължителен характер за румънската държава [МСП], създаден с [Решението за МСП], и изискванията, съдържащи се в докладите, изготвяни в рамките на този механизъм?
2.
Допускат ли член 67, параграф 1 ДФЕС, член 2, първо изречение ДЕС и член 9, първо изречение ДЕС национална правна уредба, с която се създава отдел на прокуратурата с изключителна компетентност за разследване на всякакъв вид престъпления, извършени от съдии или прокурори?
3.
Допуска ли принципът на върховенството на европейското право, прогласен в решение от 15 юли 1964 г., Costa, 6/64, EU:C:1964:66, и в последващата постоянна практика на Съда, правна уредба, която позволява на правно-политическа институция като Curtea Constituțională a României (Конституционен съд на Румъния) да накърнява горепосочения принцип с решения, които не подлежат на обжалване?“.
Г. Дело C‑291/19
57.
С четири сигнала, подадени през декември 2015 г. и февруари 2016 г., жалбоподателят SO съобщава за извършването от страна на четирима прокурори на престъплението злоупотреба със служебно положение и за извършването от страна на адвокат от адвокатската колегия в Брашов на престъплението търговия с влияние. Впоследствие жалбоподателят подава сигнал срещу двама съдии от Judecătoria Brașov (Районен съд Брашов, Румъния) и Tribunalul Brașov (Окръжен съд Брашов, Румъния), като твърди, че те са част от организирана престъпна група и че са постановили присъди срещу него по различни дела.
58.
С постановление от 8 септември 2017 г. отделът на НДБК за борба с престъпленията, приравнени на корупционни престъпления, прекратява производството.
59.
Жалбоподателят подава жалба срещу първоначалното постановление, потвърдено с постановлението от 8 септември 2017 г., пред висшестоящия прокурор, който е ръководителят на отдела към НДБК за борба с престъпленията, приравнени на корупционни престъпления. Последният отхвърля жалбата като неоснователна с постановление от 20 октомври 2017 г.
60.
На 11 септември 2018 г. жалбоподателят подава жалба срещу постановлението от 20 октомври 2017 г. пред запитващата юрисдикция Curtea de Apel Brașov (Апелативен съд Брашов, Румъния).
61.
Тъй като производството пред съда изисква в съдебните заседания да участва прокурор, запитващата юрисдикция посочва, че първоначално в съдебните заседания е участвал прокурор от НДБК. След влизането в сила на измененията на Закон № 304/2004 и след приемането на решение № 3 от 26 февруари 2019 г. на Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд) участващият в съдебното заседание прокурор от НДБК е бил заменен от прокурор от Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (Прокуратура към Апелативен съд Брашов).
62.
Запитващата юрисдикция пояснява, че провеждането на главното производство изисква участието на прокурори от ОРПСС. Тя посочва също така, че ако се установи, че жалбата на жалбоподателя е основателна, тази юрисдикция следва да върне делото на ОРПСС за провеждане на наказателното преследване. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция счита, че е необходимо да се установи дали правото на Съюза допуска национално законодателство, с което се създава ОРПСС, като се има предвид докладът на Комисията по МСП от 2018 г. По-конкретно, в случай че Съдът приеме, че докладите по МСП са задължителни, националният съд иска да знае какъв е обхватът на задължението за спазването им и дали той е ограничен само до заключенията от докладите или националният съд трябва да вземе предвид и съдържащите се в тях констатации, включително тези, направени въз основа на документи на Венецианската комисия и на ГРЕКО.
63.
При тези обстоятелства Curtea de Apel Brașov (Апелативен съд Брашов) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда:
„1.
Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, който подлежи на тълкуване от [Съда]?
2.
Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади, по-специално (но не само) по отношение на необходимостта от извършване на законодателни промени, които са в съответствие със заключенията от [МСП], с препоръките на Венецианската комисия и на [ГРЕКО]?
3.
Трябва ли член 2 във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС да се тълкува в смисъл, че в обхвата на задължението на държавата членка да спазва принципите на правовата държава попада и задължението на Румъния да спазва изискванията, съдържащи се в докладите, изготвени в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП]?
4.
Допуска ли принципът за независимост на съдиите, установен в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 47 от [Хартата], съгласно тълкуването, което му е дадено в практиката на [Съда] (решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), създаването на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд], с оглед на реда и условията за назначаване/освобождаване от длъжност на прокурорите в този отдел, на реда и условията за осъществяване на неговата дейност, на начина на определяне на неговите правомощия, съотнесено към неголемия брой на длъжностите в този отдел?
5.
Допуска ли член 47 [втора алинея] от [Хартата] относно правото на справедлив съдебен процес чрез разглеждане на делото в разумен срок, създаването на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратурата към Върховния касационен съд], с оглед на реда и условията за осъществяване на неговата дейност и на начина на определяне на неговите правомощия, съотнесено към неголемия брой на длъжностите в този отдел?“.
Д. Дело C‑355/19
64.
Жалбоподатели по посоченото дело са Сдружение „Форум на съдиите“, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ и физическото лице OL (наричани по-нататък „жалбоподателите“).
65.
На 23 януари 2019 г. жалбоподателите подават пред Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещи) жалба за отмяна на Постановление № 252 от 23 октомври 2018 г. на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României (главен прокурор към Върховния касационен съд, наричан по-нататък „ответникът“) (
17
). Това постановление засяга организацията и функционирането на ОРПСС. Издадено е на основание на Закон № 207/2018, с който се създава ОРПСС, в приложение на член II, параграфи 10 и 11 от Извънредно постановление № 90/2018.
66.
Жалбоподателите твърдят на първо място, че постановлението е противоконституционно, тъй като противоречи на разпоредбата от румънската конституция, съгласно която тази държава членка е длъжна да изпълнява задълженията си съгласно Договорите, по които е страна (член 11 и член 148, параграф 2 от румънската конституция). На второ място те оспорват текста на постановлението на основание, че някои от неговите разпоредби противоречат на нормативни актове от по-висок ранг (на закона, Конституцията, Договора за Европейския съюз). По-конкретно, жалбоподателите твърдят, че постановлението не е съобразено с препоръките на Комисията, съдържащи се в докладите, изготвени в рамките на МСП.
67.
При тези условия и въз основа на мотиви, сходни с изложените от запитващата юрисдикция по дело C‑127/19, Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда:
„1.
Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, който подлежи на тълкуване от [Съда]?
2.
Попадат ли съдържанието, характерът и темпоралният обхват на [МСП], създаден с [Решението за МСП], в приложното поле на [Договора за присъединяването]? Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади?
3.
Трябва ли член 2 [ДЕС] да се тълкува смисъл, че държавите членки са длъжни да спазват критериите на правовата държава, изисквани и в докладите, изготвени в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП], когато спешно е създаден отдел в прокуратурата, на който е възложено да разследва само престъпления, извършени от магистрати, и който поражда конкретно безпокойство във връзка с борбата с корупцията и може да се използва като допълнителен инструмент за натиск и сплашване на магистрати?
4.
Трябва ли член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС] да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни да приемат необходимите разпоредби, за да осигурят ефективна съдебна защита в уредените от правото на Съюза области, като премахнат всички рискове от упражняване на политическо влияние върху провеждането на разследвания срещу съдии, когато спешно е създаден отдел в прокуратурата, на който е възложено да разследва само престъпления, извършени от магистрати, и който поражда конкретно безпокойство във връзка с борбата с корупцията и може да се използва като допълнителен инструмент за натиск и сплашване на магистрати?“.
Е. Производството пред Съда
68.
Дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑195/19 са съединени с решение на председателя на Съда от 21 март 2019 г. Със същото решение се отхвърля искането на запитващите юрисдикции тези дела да бъдат разгледани по реда на бързото производство съгласно член 105, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, но по силата на член 53, параграф 3 от Процедурния правилник Съдът постановява, че трите дела ще бъдат разгледани с предимство.
69.
С писма от 11 и 20 февруари 2019 г. жалбоподателите по дела C‑83/19 и C‑127/19 искат съответно да бъде постановено приемането на временни мерки съгласно член 279 ДФЕС и член 160, параграфи 2 и 7 от Процедурния правилник. В отговор Съдът посочва, че не е компетентен да постановява такива мерки в рамките на преюдициални производства.
70.
След постановяване на решението от 8 февруари 2019 г. на Curtea de Apel Craiova (Апелативен съд Крайова, Румъния), с определение от 12 февруари 2019 г. Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт) препраща главното производство по дело C‑83/19 на Tribunalul Mehedinţi (Окръжен съд Мехединци, Румъния). Въпреки това Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт) информира Съда, че всички процесуални актове, включително преюдициалното запитване, се поддържат. След постановяване на решението на Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховен касационен съд) от 10 юни 2020 г., Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) препраща главното производство по дело C‑127/19 на Curtea de Apel Alba Iulia (Апелативен съд Алба Юлия, Румъния). Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ) информира Съда, че всички процесуални актове се поддържат.
71.
Искане за разглеждане по реда на бързото производство е отправено от запитващата юрисдикция по дело C‑355/19. То е отхвърлено с решение на председателя на Съда от 27 юни 2019 г. При все това с решение на председателя на Съда от 18 септември 2019 г. е постановено разглеждането с предимство на посоченото дело, както и на дело C‑291/19.
72.
Писмени становища по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑195/19 представят Съдебният инспекторат, правителствата на Белгия, Нидерландия, Полша и Румъния, както и Комисията. Шведското правителство представя писмени становища по дела C‑83/19 и C‑127/19. ВСС и Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ представят писмени становища по дело C‑127/19.
73.
По дело C‑291/19 писмени становища представят правителствата на Нидерландия, Полша, Румъния и Швеция, както и Комисията.
74.
По дело C‑355/19 писмени становища представят Сдружение „Форум на съдиите“, главният прокурор към Върховния касационен съд, наричан по-нататък „главният прокурор“), правителствата на Нидерландия, Полша, Румъния и Швеция, както и Комисията.
75.
На 20 и 21 януари 2020 г. се провежда общо съдебно заседание, на което следните заинтересовани страни представят устни становища: Сдружение „Форум на съдиите“, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“, ВСС, OL, главният прокурор, правителствата на Белгия, Дания, Нидерландия, Румъния и Швеция, както и Комисията.
IV. Анализ
76.
Настоящото становище е структурирано по изложения по-долу начин. Ще започна с разглеждане на повдигнатите пред Съда възражения за недопустимост по различните дела (част А). След това ще изложа приложимото право на Съюза и критериите, с оглед на които трябва да се извърши анализът по настоящите дела (част Б). Накрая ще извърша оценка на разглежданите национални разпоредби (част В).
А. Допустимост на преюдициалните въпроси
77.
Заинтересованите страни, представили становища по различните дела, поддържат, че Съдът не трябва да дава отговор на някои или на всички преюдициални въпроси, отправени по настоящите дела. Основните „теми“, повдигнати в рамките на различните дела, по същество биха могли да бъдат „прегрупирани“ в зависимост от възраженията относно липсата на компетентност на Съюза в областите, обхванати от преюдициалните въпроси, и по-специално относно: i) липсата на правомощия на Съюза по отношение на вътрешната организация на съдебните системи, ii) липсата на компетентност на Съда за тълкуване на Решението за МСП, iii) неотносимостта на отговорите на Съда за решаването на делата пред запитващите юрисдикции и iv) фактът, че е отпаднала необходимостта от произнасяне по някои от преюдициалните въпроси.
78.
Всички тези възражения са повдигнати срещу допустимостта на преюдициалните въпроси. Струва ми се обаче, че доводите, свързани с i) липсата на правомощия на Съюза в областта на организацията на съдебните системи на държавите членки и с ii) правната природа на МСП, в действителност се отнасят до преценката на компетентността на Съда.
79.
Освен това тези елементи от компетентността на Съда до голяма степен се припокриват с материалноправния анализ на посочените разпоредби. Въпросът дали разглежданите понастоящем национални разпоредби, които са свързани с организацията на съдебната система, попадат в обхвата на правото на Съюза, е неразривно свързан с отговорите на преюдициалните въпроси, които се отнасят конкретно до обхвата, изискванията и последиците на член 2 и член 19, параграф 1 ДЕС, както и на член 47 от Хартата (
18
). Както отбелязва Съдът в решение A.K. и др. по отношение на подобни доводи, тези въпроси се отнасят до тълкуването на посочените разпоредби и следователно са от компетентността на Съда на основание член 267 ДФЕС (
19
).
80.
По тези причини ще разгледам заедно двете възражения срещу компетентността на Съда в част Б от настоящото заключение, където ще посоча разпоредбите, които действително са приложими по настоящите дела, както и какъв вид анализ е необходим. В настоящата част А ще се спра само на възраженията, които се явяват същински възражения за недопустимост, повдигнати от различни страни по отделните въпроси, поставени по всяко от делата.
81.
Ще отбележа, че в писменото си становище румънското правителство поддържа, че повечето преюдициални въпроси по всички дела, с които е сезиран Съдът, са недопустими (
20
). В съдебното заседание обаче посоченото правителство значително променя позицията си, което според мен се дължи на факта, че след настъпилата междувременно промяна в неговия състав на национално равнище, политиката на новото правителство също е различна (
21
).
82.
При все това в съдебното заседание румънското правителство не оттегля изрично писменото си становище, нито изложените в него доводи относно допустимостта. Ето защо приемам, че Съдът е длъжен да отговори на тези доводи относно допустимостта, изтъкнати от посоченото правителство в писменото му становище.
83.
Като общо встъпление към отделните дела, в тази част от заключението е полезно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика само националният съд, който носи отговорност за съдебното решение в главното производство, е компетентен да прецени както необходимостта от постановяване на решение по преюдициалното запитване, така и релевантността на преюдициалните въпроси. Съдът по принцип е длъжен да се произнесе, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза. Преюдициалните въпроси се ползват с презумпция за релевантност. Поради това Съдът отказва да се произнесе по преюдициален въпрос само при ограничени обстоятелства, например когато изискванията на член 94 от Процедурния правилник не са спазени или когато е очевидно, че тълкуването на съответното законодателство на Съюза няма връзка с фактите, или когато въпросите са хипотетични (
22
). Именно в светлината на тези принципи ще направя преценка на възраженията относно допустимостта по настоящите дела.
1.
Дело C‑83/19
84.
По допустимостта на това преюдициално запитване са повдигнати две групи възражения. Първата се отнася до липсата на необходимост или релевантност на въпросите за разрешаване на делото в главното производство. Втората се отнася до твърдението, че делото е останало без предмет.
85.
От една страна, Съдебният инспекторат твърди, че въпросите, поставени по дело C‑83/19, не са от значение за решаването на делото по главното производство. Що се отнася до първия и втория въпрос, този довод е изтъкнат и в писменото становище на румънското правителство, в допълнение към твърдението, че запитващата юрисдикция не е обяснила причините, поради които счита, че отправянето на преюдициалните въпроси е необходимо.
86.
От друга страна, Комисията поддържа, че спорът в главното производство е загубил своя предмет и следователно въпросите вече не са релевантни. Тя твърди, че на 15 май 2019 г. г‑н Netejoru е назначен от Пленума на ВСС за главен инспектор на Съдебния инспекторат с нов тригодишен мандат на основание разпоредбите на Закон № 317/2004. Комисията счита, че в резултат от това преюдициалните въпроси са загубили своята релевантност. Последващото назначаване на същото лице след провеждане на конкурс в съответствие със закона прекратявало всяка намеса в независимостта на съдебната власт от страна на изпълнителната власт.
87.
По отношение на липсата на представителна власт преди 15 май 2019 г., включително на датата на депозиране на писменото становище, изготвено от г‑н Netejoru от името на Съдебния инспекторат, Комисията счита, че тази нередност може да бъде отстранена по реда на член 82, параграф 1 от Codul de procedură civilă al României (Гражданскопроцесуален кодекс на Румъния). Тази разпоредба гласи, че „когато съдът установи, че липсва доказателство за качеството „процесуален представител“ на лицето, което е действало от името на страната, той определя кратък срок за отстраняване на нередовността […]“. Следователно преюдициалните въпроси са хипотетични и следва да бъдат отхвърлени като недопустими.
88.
Считам, че нито едно от възраженията относно допустимостта не е убедително.
89.
Първо, запитващата юрисдикция е обяснила защо преюдициалните въпроси са релевантни за целите на главното производство. Съгласно акта за преюдициално запитване, в съответствие с националните процесуални разпоредби запитващата юрисдикция трябва да се произнесе предварително по процесуалните възражения, които могат да направят излишно събирането на доказателства и разглеждането на делото по същество (
23
). На този етап главното производство е спряно точно поради процесуалното възражение, че г‑н Netejoru, който е подписал писмената защита като представител на Съдебния инспекторат, и по-специално в качеството си на главен инспектор съгласно Извънредно постановление № 77/2018, не е разполагал с представителна власт.
90.
Ясно е какъв „домино ефект“ ще има потенциалният отговор на Съда по отношение на националното производство. Ако запитващата юрисдикция уважи това направено в хода на производството възражение, писмената защита няма да бъде приета и съответно няма да бъдат приети изложените в нея доказателства и възражения. Това решение на запитващата юрисдикция безспорно би се отразило върху решението по същество в националното производство, свързано с искането на Сдружение „Форум на съдиите“ ответникът да бъде задължен да разкрие информация, с която разполага Съдебният инспекторат.
91.
Признавам, че съдържанието на преюдициалните въпроси, поставени по това дело, наистина е малко отдалечено от основния предмет на главното производство, който е искане за достъп до информация. Нещо повече, би могло да изглежда донякъде нагласено в рамките на такова производство подробно да се разисква въпроса за потенциално проблематичното назначаване на главния инспектор.
92.
Делото, по което се търси становището на Съда, има обаче за предмет повдигнатият в рамките на основния спор предварителен въпрос относно обстоятелството дали г‑н Netejor има представителна власт. Фактът, че това производство се отнася до предварителен въпрос, не води до липса на релевантност и съответно до недопустимост на преюдициалното запитване. Всъщност, когато преценява дали даден преюдициален въпрос е необходим, за да позволи на запитващата юрисдикция да „бъде постановено нейното решение“ по смисъла на член 267, параграф 2 ДФЕС, Съдът възприема разширително тълкуване на посочения израз. По-специално той обхваща „цялата съвкупност от процесуални действия, подготвящи решението на запитващата юрисдикция, за да може Съдът да се произнесе по тълкуването на всички процесуални разпоредби на правото на Съюза, които запитващата юрисдикция е длъжна да приложи, за да постанови своето решение“ (
24
). Това тълкуване дава възможност процедурни въпроси, свързани с целия процес на съставяне на съдебното решение, да се считат за допустими, включително всички въпроси, свързани с отговорността за съдебните разноски или със събирането на доказателства (
25
). Нещо повече, в миналото Съдът по традиция е проявявал определено великодушие, като не е разглеждал прекалено задълбочено материалноправната обвързаност на преюдициалните въпроси с главното производство (
26
).
93.
Второ, възражението на Комисията също трябва да бъде отхвърлено. Наистина, съгласно установената съдебна практика, преюдициалното производство предполага пред национална юрисдикция действително да има висящ спор (
27
). Това означава, че ако предметът на спора е отпаднал и поради това поставените въпроси стават хипотетични или несвързани с действителен спор, Съдът следва да реши, че не е необходимо да се произнася по преюдициалното запитване (
28
).
94.
В настоящия случай обаче в преписката, с която разполага Съдът, не се съдържа никакво доказателство, което да сочи, че предварителното възражение в главното производство или самото главно производство е останало без предмет. Не е потвърдено, че последващото законосъобразно назначаване на г‑н Netejoru на длъжността главен инспектор ще има някакво отражение върху редовността на действията му като процесуален представител, извършени преди това назначаване.
95.
Макар да оценявам помощта на Комисията при идентифицирането на потенциално приложимото национално законодателство по този въпрос, тълкуването на посочените разпоредби не следва да се извършва от Съда. Освен това от преюдициалното запитване се установява, че запитващата юрисдикция се счита за задължена да се произнесе по направеното от жалбоподателя процесуално възражение и че трябва да прецени редовно ли е бил представляван Съдебният инспекторат към датата на подаване на писмената защита (
29
). Преценен от тази гледна точка, чиято правилност може да бъде преценена само от националните съдилища, фактът, че дадено лице е назначено на същата длъжност след тази дата, може да не води до отстраняване на нередовността, свързана с предишната липса на представителна власт.
96.
В светлината на горепосочените съображения считам, че преюдициалните въпроси по дело C‑83/19 са напълно допустими.
2.
Дела C‑127/19 и C‑355/19
97.
В писменото си становище по дело C‑127/19 румънското правителство посочва, че първият, вторият и третият въпрос относно правния характер и последиците на решението за МСП, нямат връзка с предмета в главното производство. По същия начин, но правейки общо възражение за недопустимост на всички преюдициални въпроси по дело C‑127/19, ВСС поддържа, че въпросите, поставени от запитващата юрисдикция, не се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, а от Съда се иска да приложи правото на Съюза към разглеждания казус и се търси консултативно становище по национални разпоредби. В съдебното заседание ВСС добавя, че поставените въпроси нямат отношение към предмета на главното производство, който е свързан със законността на двата административни акта, приети от ВСС, а не със закона за създаване на ОРПСС. Тъй като запитващата юрисдикция няма компетентност да тълкува националното законодателство, което е предмет на висящо дело пред Curtea Constituțională (Конституционен съд), въпросите следвало да се обявяват за недопустими.
98.
В писменото си становище по дело C‑355/19 румънското правителство изтъква, че запитващата юрисдикция не е посочила релевантността на първия, втория и четвъртия въпрос за целите на главното производство.
99.
Дело C‑127/19 се отнася до отмяната на Решения № 910 и № 911 на Пленума на ВСС от 19 септември 2018 г. Запитващата юрисдикция пояснява, че тези актове са приети с оглед прилагането на измененията, въведени със Закон № 207/2018, и следователно имат за цел да осигурят функционирането на ОРПСС. В този контекст запитващата юрисдикция счита за необходимо да бъде дадено тълкуване на МСП, на член 2, член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и на член 47 от Хартата, за да може да прецени дали създаването на ОРПСС със Закон № 207/2018 е съвместимо с посочените разпоредби. Посоченият закон е правното основание на актовете, чиято отмяна се иска в главното производство.
100.
Тези разяснения показват, че съществува явна функционална връзка между разглежданите в главното производство актове и Закон № 207/2018, с който се създава ОРПСС. Ако бъде направен извод, че създаването на ОРПСС е несъвместимо с правото на Съюза, този извод неизбежно ще повлияе върху преценката относно административните актове, които са предмет на главното производство. Казано по-просто, ако се установи, че основният акт е несъвместим с посочените разпоредби, такива ще бъдат и последващите актове за неговото прилагане.
101.
Това според мен ясно показва релевантността на преюдициалните въпроси по дело C‑127/19 за целите на жалбата за отмяна, с която е сезирана запитващата юрисдикция в главното производство. Следователно направените по това дело възражения за недопустимост трябва да бъдат отхвърлени.
102.
По подобен начин дело С‑355/19 се отнася до отмяната на административен акт, приет с оглед на прилагане на измененията, въведени със Закон № 207/2018, и на осигуряване на функционирането на ОРПСС. В този контекст запитващата юрисдикция счита за необходимо да се даде тълкуване на МСП, на член 2, член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1 ДЕС, както и на член 47 от Хартата, за да се прецени дали създаването на ОРПСС посредством Закон № 207/2018, който е правното основание на актовете, чиято отмяна се иска в главното производство, е съвместимо с посочените разпоредби.
103.
Тези въпроси са допустими по същите причини като изложените по дело C‑127/19: тук отново става въпрос за логиката на прилагане. Всъщност, ако правното основание, тоест създаването на ОРПСС със Закон № 207/2018, бъде обявено за несъвместимо с посочените разпоредби, несъвместим би бил и разглежданият в главното производство административен акт за прилагането на този закон.
104.
Следователно първият, вторият и четвъртият въпрос по дело C‑355/19 също са допустими.
3.
Дела C‑195/19 и C‑291/19
105.
В писменото си становище румънското правителство оспорва допустимостта на първия въпрос по дело C‑195/19 и на първия, втория и третия въпрос по дело C‑291/19. Според това правителство въпросите, които засягат правния характер на Решението за МСП и на докладите на Комисията, не са релевантни за целите на главните производства по тези дела.
106.
Дело C‑195/19 се отнася до висящо дело, в което се разглежда ангажирането на наказателната отговорност на съдия. Запитващата юрисдикция посочва, че ако жалбата бъде уважена, както прокурорът по делото, така и йерархически висшестоящият прокурор, който осъществява контрол върху него, ще се окажат членове на един и същ специален отдел: ОРПСС. Именно в този контекст запитващата юрисдикция счита, че е длъжна да установи дали правото на Съюза допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС. За тази цел посочената юрисдикция иска да разбере дали тази национална уредба е съвместима с MСП, а във втория въпрос по дело C‑195/19, и с член 2 ДЕС. Запитващата юрисдикция отбелязва, че ако бъде установено, че правото на Съюза не допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС, на това основание тя трябва да обяви за нищожни всички процесуални действия, предприети от страна на ОРПСС в главното производство. Отговорът на Съда трябва да бъде взет предвид от запитващата юрисдикция и когато тя определя кой е компетентният отдел на прокуратурата, в случай че жалбата бъде уважена.
107.
Тези причини сочат ясно релевантността за целите на главното производство на първия и втория въпрос по дело C‑195/19, доколкото вторият въпрос се отнася до член 2 ДЕС.
108.
По отношение на допустимостта на първия, втория и третия въпрос по дело C‑291/19 запитващата юрисдикция обосновава релевантността на тези преюдициални въпроси с факта, че провеждането на главното производство включва участието на прокурори от ОРПСС. Следователно е необходимо да се установи дали правото на Съюза допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС. Ако запитващата юрисдикция установи, че жалбата на жалбоподателя е основателна, тази юрисдикция следва да върне делото на ОРПСС за провеждане на наказателното преследване.
109.
В светлината на тези разяснения, поради същите причини, изтъкнати във връзка с първия въпрос и частично с втория въпрос по дело C‑195/19, считам, че първият, вторият и третият въпрос по дело C‑291/19 също са допустими.
110.
Въпреки това съм съгласен с румънското правителство, че вторият въпрос по дело C‑195/19, доколкото се отнася до член 9 ДЕС и до член 67, параграф 1 ДФЕС, както и третият въпрос по това дело, следва да се обявят за недопустими. По отношение на третия въпрос по дело C‑195/19, румънското правителство посочва, че въпрос, целящ да се установи дали принципът на върховенство на правото на Съюза допуска национално законодателство, позволяващо на Curtea Constituțională (Конституционен съд) да не спазва този принцип чрез решения, които не подлежат на обжалване, е от „теоретичен и общ“ характер и като такъв няма връзка с предмета на главното производство.
111.
По отношение на втория въпрос по дело C‑195/19, преюдициалното запитване не съдържа никакво обяснение защо конкретно член 9 ДЕС (прокламиращ принципа на равенство между гражданите на Съюза) и член 67, параграф 1 ДФЕС (съгласно който Съюзът представлява пространство на свобода, сигурност и правосъдие) са от значение за разглеждания случай. Следователно, доколкото се позовава на тези разпоредби, вторият въпрос не отговаря на изискванията на член 94 от Процедурния правилник на Съда. Всъщност съгласно установената съдебна практика е необходимо националният съд да даде минимални разяснения относно причините да иска тълкуване именно на посочените от него разпоредби от правото на Съюза, както и относно връзката, която установява между тях и националното законодателство, приложимо към разглеждания от него спор (
30
).
112.
По мое мнение третият въпрос по дело C‑195/19 страда от същия недостатък, като същевременно към него се добавя и друг. От една страна, както правилно посочва румънското правителство, този въпрос също не отговаря на изискванията на член 94 от Процедурния правилник. С него по същество се цели да се установи дали принципът на върховенство на правото на Съюза допуска национално законодателство, което позволява на Curtea Constituțională (Конституционен съд) ефективно да пренебрегва този принцип чрез решения, които не подлежат на обжалване. В преюдициалното запитване обаче не се споменава в нито един момент за кои разпоредби става въпрос и защо те са проблематични. Запитващата юрисдикция просто цитира някои откъси от решения на Curtea Constituțională (Конституционен съд), в които по различни дела този съд е изразил позиция по отношение на МСП, като запитващата юрисдикция не посочва контекста, нито пояснява дали тези съдебни решения се отнасят до национални разпоредби, свързани с главното производство.
113.
От друга страна, така както е формулиран, третият въпрос съдържа и имплицитна (всъщност не особено ласкава) оценка на съдебната практика на Curtea Constituțională (Конституционнен съд), като Съдът е приканен да подкрепи конкретно тълкуване на тази съдебна практика в различни несвързани помежду си производства, за които (избирателно) е предоставена малко информация, като едновременно с това се поставя под въпрос институционалният авторитет на висша национална юрисдикция. Това обаче определено не е ролята на Съда в преюдициалното производство (
31
).
114.
В резултат на това считам, че вторият преюдициален въпрос по дело C‑195/19, доколкото се отнася до член 9 ДЕС и член 67, параграф 1 ДФЕС, както и третият преюдициален въпрос по това дело, са недопустими.
4.
Междинно заключение относно допустимостта
115.
Считам, че вторият преюдициален въпрос по дело C‑195/19, доколкото се отнася до член 9 ДЕС и член 67, параграф 1 ДФЕС, както и третият преюдициален въпрос по това дело, трябва да се обявят за недопустими. Останалите преюдициални въпроси по настоящите пет дела считам за допустими.
116.
За по-голяма яснота обаче бих прегрупирал всички преюдициални въпроси по настоящите дела, отнасящи се до приложимото право, които, след като бъдат изяснени, ще осигурят рамката за двете обстоятелства, за които става дума по същество в настоящите дела.
117.
Първо, по настоящите дела запитващите юрисдикции са формулирали въпросите си от гледна точка на няколко акта от законодателството на Съюза. От една страна има въпроси, които засягат характера, юридическата сила и последиците на МСП (
32
), както и дали разглежданите национални разпоредби попадат в обхвата на този механизъм (
33
). От друга страна, с въпросите се иска тълкуване на член 47 от Хартата, както и на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 2 ДЕС и член 4, параграф 3 ДЕС (
34
).
118.
Второ, тези въпроси, отнасящи се до анализа на законодателната рамка, са поставени, за да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да позволи на националните съдилища да преценят съвместимостта на разглежданите национални разпоредби относно временното назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат (
35
) и създаването на ОРПСС (
36
) с посочените разпоредби от правото на Съюза.
119.
В останалата част от настоящото заключение най-напред ще разгледам относимите разпоредби от правото на Съюза (Решението за MCП, член 47 от Хартата, член 2 и член 19, параграф 1 ДЕС) и критериите, които те установяват за целите на настоящите дела (Б). След това ще приложа изискванията, произтичащи от тези разпоредби, в контекста на разглежданите национални разпоредби, за да подпомогна запитващите юрисдикции при разрешаването на висящите пред тях спорове по същество (В).
Б. Относимото право на Съюза и релевантните критерии
1.
Механизмът за сътрудничество и проверка
120.
Различните преюдициални запитвания, предмет на настоящото заключение, повдигат няколко въпроса относно характера, юридическата сила и последиците на Решението за МСП, както и на докладите, приети въз основа на него.
121.
Първо се поставя въпросът дали Решението за МСП и докладите на Комисията, приети въз основа на него, са актове на институциите на Съюза по смисъла на член 267 ДФЕС и дали Съдът може да ги тълкува (
37
). Второ, поставя се въпросът дали съдържанието, характерът и темпоралният обхват на МСП попадат в обхвата на Договора за присъединяването (
38
). Трето, запитващите юрисдикции искат да установят дали изискванията, залегнали в МСП (
39
) и в докладите на Комисията, приети в контекста на МСП, са задължителни (
40
). Четвърто, пита се дали член 2 ДЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на Румъния да спазва изискванията, установени в докладите по МСП, е част от задължението за спазване на принципа на правовата държава (
41
) и дали това задължение се прилага относно временното назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат (
42
) и създаването на ОРПСС (
43
).
122.
Ще се спра последователно на всички тези въпроси в следния ред. Най-напред ще потвърдя, че Решението за МСП и докладите, приети от Комисията въз основа на него, действително са актове на Съюза (а). След това ще разгледам въпроса дали Договорът за присъединяването представлява надлежното правно основание на Решението за МСП (б). На трето място ще се спра на въпроса за юридическата сила и последиците на МСП и докладите на Комисията, приети в рамките на посочения механизъм (в). Накрая ще завърша тази част с изследване на въпроса дали разглежданите по настоящите дела национални мерки попадат в обхвата на МСП (г).
а)
Актове на Съюза ли са Решението за МСП и докладите по МСП?
123.
Всички заинтересовани страни, представили становище по този въпрос (
44
), с изключение на ВСС, са съгласни, че на него трябва да се отговори утвърдително. В писменото си становище ВСС посочва, че Решението за МСП е инструмент за сътрудничество на Комисията, а не законодателен акт, обхванат от компетентността на Съда съгласно член 267 ДФЕС. В съдебното заседание обаче ВСС заявява, че Решението за МСП е задължителен акт, въпреки че съдържащите се в него препоръки не са задължителни.
124.
Според мен няма съмнение, че независимо дали Решението за МСП и приетите въз основа на него доклади имат задължителен характер, всички те са актове на правото на Съюза и следователно Съдът е компетентен да ги тълкува в рамките на преюдициалното производство по член 267 ДФЕС.
125.
Първо, Решението за МСП е решение по смисъла на член 288, четвърта алинея ДФЕС. То е прието от Комисията въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване. Не виждам причина, поради която това решение не може да бъде сред „актовете на институциите“ по смисъла на член 267 ДФЕС.
126.
Второ, същото е валидно и за докладите, приети от Комисията въз основа на Решението за МСП. Оставяйки настрана въпроса за техния (не)задължителен характер, който е предмет на различна тема, тук отново член 267 ДФЕС предоставя на Съда компетентност да се произнася преюдициално относно валидността и тълкуването на всички актове на институциите на Съюза (
45
). Следователно компетентността на Съда не се ограничава до актовете, имащи задължителни правни последици (
46
) — обстоятелство, потвърдено по различни поводи, при които в преюдициалното производство Съдът се произнася относно тълкуването на препоръки или други нетипични актове с незадължителен характер (
47
).
127.
В резултат на това на първия въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 и C‑355/19 трябва да се отговори, че Решението за МСП, както и докладите на Комисията, приети въз основа на него, са актове на институция на Съюза по смисъла на член 267 ДФЕС, по тълкуването на които Съдът на Европейския съюз може да се произнася.
б)
Договорът за присъединяването ли е надлежното правно основание?
128.
Няколко преюдициални въпроса се отнасят до това дали „съдържанието, характерът и темпоралният обхват“ на МСП попадат „в приложното поле на Договора за присъединяването“ (
48
). Според мен с тези въпроси по същество се търси яснота дали по своя характер, обхват и форма Решението за МСП е можело валидно да бъде прието въз основа на Договора за присъединяването. Формулиран по този начин, въпросът относно тълкуването се доближава по-скоро до непризнато оспорване на валидността на акт на Съюза (
49
).
129.
Въз основа на доводите, изтъкнати в хода на настоящото производство, не виждам причина Решението за МСП да не може да бъде прието въз основа на Договора за присъединяването и на Акта за присъединяване на Румъния и България. Това е така и с оглед на формалното му правно основание (1), на неговото съдържание и цели (2) и на темпоралния му обхват (3).
1) Формално правно основание
130.
Що се отнася до формалното му правно основание, Решението за МСП е прието като защитна мярка въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване. Член 4, параграф 3 от Договора за присъединяването дава право на институциите на Съюза да приемат, наред с други мерки, и предвидените в членове 37 и 38 от Акта за присъединяване мерки преди присъединяването на съответните държави членки. Съгласно въпросните разпоредби, известни като „предпазни клаузи“, тези мерки влизат в сила само под условие и на датата на влизане в сила на Договора за присъединяването. Член 2, параграф 2 от Договора за присъединяването гласи, че разпоредбите на Акта за присъединяване са неразделна част от този договор.
2) Съдържание и цели
131.
От гледна точка на съдържанието на мерките, които могат да бъдат предприети въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване, тези разпоредби овластяват Комисията да приеме съответно, по искане на държава членка или по собствена инициатива, „подходящи мерки“ в две хипотези.
132.
Първо, съгласно член 37 защитната клауза за вътрешния пазар може да бъде задействана, ако Румъния не успее да изпълни ангажиментите, поети в контекста на преговорите за присъединяване, причинявайки сериозно нарушение на функционирането на вътрешния пазар или неизбежен риск за такова нарушение. Второ, защитната клауза по член 38 може да бъде задействана, ако има сериозни недостатъци или какъвто и да било неизбежен риск от настъпването на такива при транспонирането, състоянието на изпълнение или прилагането на инструментите за сътрудничество и решения, отнасящи се до взаимното признаване в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (
50
).
133.
Разглеждането на целите и съдържанието на Решението за МСП показва, че то лесно може да бъде включено в обхвата на мерките, предвидени в членове 37 и 38 от Акта за присъединяване.
134.
По отношение на целите на Решението за МСП, в съображение 4 от него се посочват недостатъците, обосноваващи прибягването до защитните мерки по членове 37 и 38 от Акта за присъединяване. Макар, че отбелязва усилията от страна на Румъния да приключи своята подготовка за членство в Съюза, съображението посочва, че в своя доклад от 26 септември 2006 г. (
51
) Комисията идентифицира няколко „оставащи проблемни въпроси“, по-специално отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи. Необходим е по-нататъшен напредък, за да се гарантира техният капацитет „за изпълнение и прилагане на мерките, приети за създаването на вътрешен пазар и на пространството на свобода, сигурност и правосъдие“. Припомняйки в съображение 5, че мерките по членове 37 и 38 от Акта за присъединяване могат да бъдат предприети в случай на „непосредствен риск“, Комисията счита, че такива рискове са налице. Съображение 6 пояснява, че „оставащите проблемни въпроси“, свързани с отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи, налагат създаването на МСП, за да се проверява напредъкът на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията.
135.
Следователно МСП е продиктуван от съществуването на непосредствени рискове за функционирането на вътрешния пазар и на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, които се дължат на недостатъците, открити в съдебната система и в борбата срещу корупцията в Румъния. Тази цел, изглежда, напълно съответства на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване.
136.
От друга страна, от гледна точка на съдържанието на мерките, които могат да бъдат приети въз основа на тези разпоредби, формулировката на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване сочи ясно, че терминът „мерки“ е достатъчно широк, за да обхване и акт, какъвто е Решението за МСП. Нито една от тези разпоредби не съдържа изчерпателен списък на мерките, които могат да бъдат предприети въз основа на тях. Единствената изрично посочена мярка е спиране на взаимното признаване съгласно член 38 от Акта за присъединяване. Следователно членове 37 и 38 от Акта за присъединяване по-скоро определят само границите, с които трябва да са съобразени мерките, а именно да спазват принципа на пропорционалност и не бъдат дискриминационни.
137.
Щом членове 37 и 38 от Акта за присъединяване могат легитимно да се използват за (окончателно) спиране на взаимното признаване или на някои елементи на вътрешния пазар и щом нито един от двата члена не съдържа изчерпателен списък на видовете мерки, които могат да бъдат предприети въз основа на тях, тогава би била възможна не една-единствена мярка, а по-скоро множество мерки. Казано по друг начин, ако е възможно спирането, тогава с оглед на изрично предвидената в тази разпоредба пропорционалност трябва a fortiori да е възможно да се приеме много по-лека и в този смисъл много по-пропорционална мярка за сътрудничество и проверка. Фактът, че могат да се приемат допълнителни, по-ограничителни мерки за прилагане на членове 37 и 38, не означава, че въз основа на тези разпоредби и в съответствие с принципа на пропорционалност не могат да бъдат приети по-леки мерки, като например МСП.
3) Темпорален обхват на МСП
138.
Членове 37 и 38 от Акта за присъединяване съдържат едни и същи времеви ограничения. Първо, и двете разпоредби посочват, че по принцип мерките могат да се предприемат до края на период от три години след присъединяването. И двете разпоредби обаче посочват, че i) защитните клаузи могат да бъдат приведени в действие дори преди присъединяването въз основа на заключенията от мониторинга, а приетите мерки влизат в сила от първия ден на присъединяването, освен ако те не предвиждат по-късна дата, и ii) мерките могат да се прилагат след периода от три години, доколкото неизпълнението на задълженията продължава да съществува. Въпреки възможността мерките да бъдат запазени в сила за неопределен период от време, членове 37 и 38 от Акта изрично посочват, че iii) тези мерки остават в сила не по-дълго, отколкото е строго необходимо, и във всеки случай, се отменят, когато съответните задължения се изпълнят.
139.
Още веднъж, в хода на настоящото производство не бяха изтъкнати никакви доводи, които да сочат, че Решението за МСП не отговаря на тези изисквания. Първо, това решение е прието няколко дни преди присъединяването, а именно на 13 декември 2006 г., въз основа на заключенията в доклада от 26 септември 2006 г., както е отбелязано в съображение 4 от Решението за МСП (i). Второ, мерките са оставени в сила за срок, по-дълъг от три години след присъединяването, въз основа на заключенията, че неизпълнението, мотивирало приемането на Решението за МСП, продължава да съществува (ii). Трето, в съображение 9 е отбелязано, че решението следва да бъде отменено, когато всички цели са постигнати успешно. В това отношение е важно да се отбележи, че премахването на МСП е предвидено още в доклада от 2017 г., но действията във връзка с това са спрени след отрицателните заключения в доклада от 13 ноември 2018 г., с които са свързани настоящите дела (iii).
140.
Мисля, че анализът, в тази му част, трябва да спре дотук. Съществува естествено основният, по-задълбочен въпрос относно пропорционалността, който понякога възниква при излагане на доводи доколко е подходящо и/или необходимо замисленият като временен постприсъединителен механизъм да бъде запазен в сила повече от тринадесет години. Но в контекста на настоящото производство, в което никоя от страните не твърди, че изложените в предходните две точки материалноправни условия за продължаване на прилагането на Решението за МСП вече не са налице, този конкретен сложен проблем може със сигурност да бъде оставен без обсъждане.
4) Междинно заключение
141.
Разглеждането на първата част от втория въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑355/19 не разкрива нито един фактор, който може да постави под съмнение факта, че в настоящия си вид Решението за МСП е било валидно прието и може да продължи да се прилага въз основа на Договора за присъединяването.
в)
Правни последици на МСП
142.
Друг въпрос, поставен от запитващите юрисдикции по настоящите дела, е дали Решението за МСП (1) и докладите на Комисията, приети въз основа на него (2), са задължителни за Румъния.
1) Правни последици на Решението за МСП
143.
Правителствата на Белгия и Нидерландия поддържат, че всички части на Решението за МСП са задължителни. По същия начин шведското правителство в писменото си становище, както и Сдружение „Форум на съдиите“ и главният прокурор в съдебното заседание твърдят, че Решението за МСП и показателите, посочени в приложението към него, са задължителни за Румъния от правна гледна точка.
144.
В писменото си становище румънското правителство сочи, че единственото задължение, наложено на Румъния с Решението за МСП, е да докладва периодично на Комисията за постигнатия напредък по отношение на показателите, посочени в приложението към това решение. Правителството промени позицията си в съдебното заседание и понастоящем поддържа, че показателите в приложението към Решението за МСП дават конкретен израз на условията на Договора за присъединяването в съответствие с ценностите и принципите на членове 2 ДЕС и 19 ДЕС.
145.
Решението за МСП е решение по смисъла на член 288, параграф 4 ДФЕС. Съгласно посочената разпоредба решенията са задължителни в своята цялост за адресатите. В съответствие с член 4 от Решението за МСП негови адресати са държавите членки. Към момента на приемането му Румъния наистина все още не е била държава членка, но в този специфичен контекст задължителният характер на актовете на Съюза, приети преди присъединяването, произтича (също) от член 2 от Акта за присъединяване: „[о]т датата на присъединяване, разпоредбите на Учредителните договори и актовете, които са приети от институциите и от Европейската централна банка преди присъединяването, са задължителни за България и Румъния и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в тези договори и в настоящия акт“.
146.
Поради това е очевидно, че Решението за МСП е задължително. Действителният въпрос тук е по-скоро точно какви са задълженията, наложени на Румъния с Решението за МСП.
147.
В член 1 от Решението за МСП се съдържа ясно формулирано правно задължение, което е наложено на Румъния: „До 31 март всяка година, а за първи път — в срок до 31 март 2007 г., Румъния докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението“. Следователно съществува задължение за докладване.
148.
Със сигурност обаче задълженията, наложени на Румъния въз основа на член 1 от Решението за МСП, не се ограничават до ежегодно изпращане на документи в определен срок. Всъщност задължението, наложено в член 1, е не просто да се изпращат доклади, а да се
докладва напредъкът, постигнат по отношение на всеки един от показателите, посочени в приложението към Решението за МСП. Следователно член 1 от Решението за МСП установява и задължението за постигане на целите, определени в показателите от приложението към разглежданото решение. Освен това член 1, втора алинея, в който се предвижда, че Комисията има право да предоставя техническа помощ посредством различни дейности и да събира и обменя информация във връзка с наблюдаваните цели, както и да организира експертни мисии в Румъния за тази цел, също така се посочва, че румънските власти следва да оказват необходимата подкрепа в този контекст.
149.
Следователно докладването на постигнатия напредък изисква да бъдат положени определени усилия в конкретна посока. Логичната цел на тази разпоредба не би могла да се постигне с ежегодно механично докладване, че положението е почти непроменено. В подобен контекст не бих придал твърде голяма тежест на доводите, изведени от формулировката на приложението към Решението за МСП. Наистина, в текстовете на някои езици приложението се позовава по неясен начин на „показатели, които Румъния трябва да вземе предвид“ (
52
). От друга страна, формулировката, използвана в текстовете на редица други езици, ясно сочи задължение за постигане на тези показатели (
53
).
150.
Освен това обвързващият характер на задължението за прогресивно покриване на показателите, изброени в приложението към Решението за МСП, е ясно подчертан от мястото на това решение в контекста на задълженията, произтичащи от Договора за присъединяването. Решението за МСП направи присъединяването възможно, въпреки наличието на сериозни опасения относно съществени недостатъци в областта на съдебната реформа и борбата срещу корупцията в Румъния. Следователно не е изненадващо, че Решението за МСП включва специфично задължение от страна на Румъния да постигне целите, определени в показателите, които се съдържат в приложението. Решението за МСП, което далеч не е замислено като обикновена препоръка, е прието въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване като защитна мярка с основно значение, за да може присъединяването да се осъществи най-късно до 1 януари 2007 г.
151.
Като цяло показателите на МСП са свързани с принципа на правовата държава и конкретизират този принцип, установен в член 2 ДЕС, към който член 49 ДЕС препраща като условие за присъединяване. Съгласно член 49 ДЕС само държави, които зачитат ценностите, посочени в член 2, и се ангажират да ги насърчават, могат да поискат да членуват в Съюза. В преамбюла на Решението за МСП се подчертава централната роля на принципа на правовата държава за Съюза, и по-специално за пространството на свобода, сигурност и правосъдие, както и имплицитната необходимост всички държави членки да имат безпристрастна, независима съдебна и административна система, която е подходящо подготвена за борба с корупцията (
54
).
152.
Ролята на МСП в процеса на присъединяване е от решаващо значение в този контекст. Още по време на преговорите, предхождащи присъединяването, са съществували притеснения във връзка със съдебната система и борбата с корупцията, а освен това тези притеснения са изрично споменати в приложение IX към Акта за присъединяване, по-специално в списъка на поетите специфични задължения и приетите от страна на Румъния изисквания при приключването на преговорите за присъединяване на 14 декември 2004 г. (
55
) Съгласно член 39, параграф 2 от Акта за присъединяване неизпълнението на тези ангажименти би могло да накара Съвета да отложи датата на присъединяване с една година. Според белгийското правителство показателите отразяват поетите от Румъния задължения в рамките на преговорите за присъединяване, както е посочено в приложение IX към Акта за присъединяване. Следователно, както отбелязва датското правителство в съдебното заседание, МСП е бил съществено условие при подписването на Договора за присъединяването от всички държави членки, като се има предвид, че към онзи момент все още са били налице сериозни недостатъци. Тези недостатъци, идентифицирани в последния предприсъединителен доклад на Комисията за Румъния, лежат в основата на приемането на Решението за МСП.
153.
В такъв исторически и нормативен контекст тълкуване на Решението за МСП, съгласно което съдържащите се в приложението към него показатели не са задължителни за Румъния, би означавало, че като цяло МСП предоставя на тази държава възможност да не се съобразява с основните изисквания за присъединяването.
154.
Както посочва шведското правителство, обвързващият характер на задължението за постигане на целите, посочени в показателите на МСП, се подчертава и от сериозните правни последици при неспазването на това задължение. Както е отбелязано в съображение 7 от Решението за МСП, ако целите не бъдат постигнати, Комисията може да приложи допълнителни и по-строги предпазни мерки въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване, в това число суспендиране на взаимното признаване. Освен това произтичащите от конкретния режим на МСП специфични правни последици на хипотетично нарушение сами по себе си не пречат да се използват обикновените инструменти за принудително изпълнение посредством производството за установяване на неизпълнение на задължения, в случай че Румъния не изпълни задълженията си по Решението за МСП (
56
).
155.
В обобщение считам, че макар Решението за МСП да използва термини като „показатели“, по своя характер и съдържание това решение спада към задължителното законодателство на Съюза. Определянето на показатели в контекста на предприсъединяването може да бъде част от политическите условия за измерване на напредъка, водещ до присъединяването. В контекста, последващ присъединяването, това определяне се превръща в правна норма, приета чрез задължителен правен инструмент — решение, налагащо конкретни задължения, чието нарушение може да има правни последици. Освен възможността за установяване и санкциониране на потенциалното неизпълнение на задължения посредством обичайните средства на правото на Съюза, последиците от това неизпълнение могат да окажат и значително влияние върху участието на Румъния на вътрешния пазар и върху пространството на свобода, сигурност и правосъдие.
156.
Що се отнася до съдържанието на тези задължения, наред със задължението за докладване съществува и ясното задължение да се положат всички възможни усилия за покриване на показателите, посочени в приложението към Решението за МСП.
2) Правни последици на докладите по МСП
157.
Запитващите юрисдикции поставят въпроси и относно правно обвързващата сила на докладите, изготвени от Комисията въз основа на Решението за МСП, както и на препоръките на Венецианската комисия и на ГРЕКО.
158.
В съдебното заседание Сдружение „Форум на съдиите“ и OL заявяват, че препоръките в докладите на Комисията, разглеждани съвместно с Решението за МСП, са задължителни от правна гледна точка. По подобен начин, в съдебното заседание румънското правителство заявява, че въпреки тяхното sui generis естество и липсата на задължителен характер, препоръките, съдържащи се в докладите, не могат да бъдат игнорирани, а трябва да бъдат зачитани с оглед на задължението за лоялно сътрудничество съгласно член 4, параграф 3 ДЕС и дори да станат задължителни, когато Румъния предприеме законодателни или административни мерки в сферите, обхванати от съдържащите се в приложението към Решението за МСП показатели.
159.
В замяна на това Комисията и главният прокурор твърдят, че докладите на Комисията в рамките на МСП нямат правния характер на препоръка за целите на член 288, пета алинея ДФЕС и член 292 ДФЕС, тъй като са по-скоро правни актове sui generis, приети въз основа на Решението за МСП.
160.
От изложените доводи се установява, че в контекста на специфичната роля, която съдържащите се в доклада по МСП препоръки играят в рамките на създадената с Решението за МСП система, те представляват нещо много повече от „традиционни“ препоръки. Както отбелязват правителствата на Нидерландия и Швеция, докладите по МСП са инструменти за оценка. Тези доклади се приемат на основание член 2 от Решението за МСП и, както подчертава Комисията, са адресирани до Парламента и до Съвета. Съгласно тази разпоредба Комисията „ще представи на Европейския парламент и на Съвета своите коментари и констатации по отношение на доклада на Румъния“. Следователно докладите предоставят методологична рамка за оценка на напредъка. Мерките, съдържащи се в препоръките, които са възпроизведени в докладите, дават конкретен израз на показателите по начин, който позволява да се оцени напредъкът на Румъния, което в крайна сметка ще доведе до прекратяване на действието на МСП.
161.
Следователно правните последици на докладите по отношение на Румъния са резултат от задълженията, произтичащи от принципа на лоялно сътрудничество, залегнал в член 4, параграф 3 ДЕС. В действителност докладите представляват основата за преценката дали Румъния изпълнява задълженията си по отношение на показателите на МСП. Тези доклади съдържат конкретни препоръки с оглед на това да се даде насока на усилията на Румъния. Както подчертава Комисията, препоръките имат за задача да подкрепят Румъния в постигането на целите на Решението за МСП. Тъй като тези показатели дават конкретен израз на условията в Договора за присъединяването и с оглед на това, че Решението за МСП е прието въз основа на посочения договор, Румъния има засилено
задължение за сътрудничество въз основа на МСП. Следователно лоялното сътрудничество не се ограничава само до отчитане на напредъка, а включва задължението препоръките да се вземат предвид при приемането на законодателни или административни мерки в областите, обхванати от показателите в Решението за МСП.
162.
Както посочва белгийското правителство, оттук следва, че за да се съобрази със съдържащите се в Решението за МСП показатели, Румъния може или да приеме препоръчаните мерки, или да приеме други подходящи мерки за постигане на разглежданите цели. Във всеки случай тази държава членка е длъжна да се съобразява с докладите на Комисията в светлината на член 4, параграф 3 ДЕС. Задължението за лоялно сътрудничество включва също така и задължението за сътрудничество с Комисията в рамките на МСП и задължението да не се приемат мерки, които би могли да възпрепятстват постигането на целите, посочени в показателите.
163.
Считам, че да се сравняват правните последици на докладите по МСП с тези на препоръките, формулирани по член 288 ДФЕС, и след това да се обсъди кой от тях е sui generis в по-голяма степен, може би не е от особена полза (
57
). Поради това по-нататък в заключението предпочитам да очертая накратко каква според мен трябва да бъде съответната роля на докладите по МСП.
164.
Първо, споделям цялостния подход на правителствата на Белгия, Дания и Швеция. Също така считам, че що се отнася до съдържанието на изготвените от Комисията доклади, те не са задължителни. Румъния трябва да се запознае с тях, да ги проучи и в този смисъл да ги вземе предвид в стремежа си да постигне целите, определени в показателите на Решението за МСП. Но това не означава, че трябва да се спазва всяка една от съдържащите се в посочените доклади конкретни препоръки. Има задължение за сътрудничество, но не и задължение за дословно копиране.
165.
Второ, незадължителният им характер естествено предполага, че е налице възможността препоръките да не се следват. Румъния, както всяка държава членка, си запазва правото да установява своите национални институции и процедури както сметне за добре. При създаването на едни или други модели и процедури обаче тази държава членка трябва да бъде в състояние да докаже как те допринасят за постигането на показателите, съдържащи се в приложението към Решението за МСП или поне да изложи правдоподобна хипотеза в това отношение.
166.
Трето, за разлика от това, което вече беше изложено по отношение на Решението за МСП (
58
), конкретните препоръки, съдържащи се в докладите, не подлежат на принудително изпълнение като самостоятелно правно задължение. Тъй като докладите по МСП не съдържат правни задължения, логично е, че те самите те не могат да бъдат привеждани в изпълнение, било то пред юрисдикциите на Съюза или пред националните юрисдикции.
167.
Гореизложеното обаче не изключва възможността разглежданите доклади, подобно на други видове източници, да се вземат предвид и да се прави позоваване на тях, когато се счита, че те хвърлят светлина върху тълкуването на мерки на Съюза или на национални мерки. Това може да се случи по естествен път, по същия начин, както се случва с всеки друг източник, който има убеждаваща (а не задължителна) функция и който може да варира от протокол от заседание на Европейския съвет до трудовете на Имануел Кант или (в по-несистематизираните, да не кажа многословни, правни култури) незабравим цитат от Тери Пратчет или „Алиса в страната на чудесата“.
168.
Това, което следва ясно да се подчертае в контекста на настоящите преюдициални въпроси, е, че поради липсата на правно задължителен характер на докладите по МСП, националните съдии не могат — от гледна точка на правото на Съюза — да се позовават на съдържащите се в тези доклади препоръки, за да не приложат национални разпоредби, за които считат, че противоречат на препоръките.
169.
Накрая ще изложа съображения по един свързан с темата въпрос, а именно по втория въпрос по дело C‑291/19, свързан със задължението на Румъния да направи законодателни промени, които да съответстват на препоръките на Венецианската комисия и ГРЕКО.
170.
Докладите на Венецианската комисия и на ГРЕКО често се споменават в докладите по МСП на Комисията. В този контекст, от гледна точка на правото на Съюза, тези доклади са полезен източник на информация и предлагат насоки с убеждаваща функция относно съответните стандарти за оценяване на постигнатото по показателите, които се съдържат в Решението за МСП. Двата международни органа изготвят авторитетни доклади в области, тясно свързани с показателите за ефективност на съдебната система и с борбата с корупцията.
171.
Въпреки това, с оглед на гореизложените съображения относно липсата на задължителни правни последици на самите доклади по МСП, последните не могат да направят задължителни докладите на разглежданите международни органи чрез позоваване на тях. Констатациите в докладите на споменатите международни органи_доколкото са посочени конкретно в докладите на Комисията, не могат да породят същия вид задължения, свързани с лоялното сътрудничество, както препоръките, съдържащи се в самите доклади по МСП (
59
).
172.
Въпреки това, всичко казано дотук дава отговор от гледна точка на правото на Съюза. Изложените съображения обаче не изключват, нито засягат възможността националното (конституционно) право да предостави различен статут на подобни доклади при изпълнение на международноправни задължения, поети от държавите членки при условията на независимост.
г)
Попадат ли спорните национални мерки в обхвата на МСП?
173.
Накрая, както отбелязах в точка 117 от настоящото заключение, следва да се изясни един последен въпрос, свързан с ролята на Решението за МСП в рамките на настоящите дела, а именно дали разглежданите по тези дела национални мерки попадат в обхвата на посочения инструмент на правото на Съюза?
174.
По този въпрос, зададен на Комисията в съдебното заседание, тя потвърди, че според нея измененията в Законите в областта на правосъдието, предмет на настоящите дела, попадат в обхвата на Решението за МСП.
175.
Споделям това становище.
176.
За да се прецени дали разглежданите в настоящите дела национални мерки попадат в обхвата на МСП, са релевантни три от показателите, съдържащи се в приложението към Решението за МСП, а именно: държавата членка 1) „[д]а осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес, по-специално чрез повишаване на капацитета и отчетността на Висшия [съдебен] съвет. […]“, 3) „[к]ато се опира на вече постигнатия напредък, да продължи провеждането на професионални и безпристрастни разследвания по твърдения за корупция на високо равнище“ и 4) „да предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, по-специално на равнище местно управление“.
177.
Формулировката на първия показател е особено широка. Фактически всеки въпрос, свързан с институционалното устройство на съдебната система, може да бъде включен във формулата за осигуряване на „по-прозрачен и ефикасен съдебен процес“. При все това, разгледан в светлината на специалното положение на държавите членки, по отношение на които се прилага МСП, изключителният обхват на този показател изобщо не е изненадващ (
60
).
178.
В този контекст и по-специално в светлината на първия показател почти няма съмнение, че разглежданите в настоящите дела разпоредби относно назначаването на ръководни длъжности в Съдебния инспекторат, както и разпоредбите, свързани със създаването и функционирането на ОРПСС, попадат в обхвата на Решението за МСП. Тези разпоредби са въведени чрез изменение на някои важни институционални аспекти на „Законите в областта на правосъдието“, които заедно образуват основната законодателна рамка на организацията на съдебната система в Румъния.
179.
Първо, Съдебният инспекторат е орган с юридическа правосубектност към ВСС, чиято отчетност и прозрачност са изрично посочени като цел в рамките на първия показател. Второ, Съдебният инспекторат има решаваща роля в дисциплинарните производства в рамките на съдебната система, пряко свързана с целта за повишаване на отчетността и следователно на ефективността на тази система. Трето, настоящата институционална структура на Съдебния инспекторат е тясно свързана с препоръките на МСП. Както е видно от предоставените на Съда материали, именно с оглед на съдържащата се в докладите по МСП за 2010 г. и 2011 г. информация (
61
) Съдебният инспекторат е бил реорганизиран през 2012 г. и е бил установен като отделен орган с юридическа правосубектност и оперативна самостоятелност в рамките на ВСС, който се ръководи от избирани с конкурс главен инспектор и заместник главен инспектор (
62
).
180.
По сходни причини считам, че създаването на ОРПСС също попада в обхвата на първия показател от приложението към Решението за МСП. Създаването на този отдел засяга режима на наказателната отговорност на съдиите, който заедно с дисциплинарните производства, провеждани по отношение на съдии, е не само неразривно свързан с отчетността на членовете на съдебната власт, но вероятно е свързан и с ефикасността на съдебния процес.
181.
Освен това създаването на ОРПСС е свързано и с третия и четвъртия показател от приложението към Решението за МСП, съгласно които Румъния се съгласява да продължи провеждането на разследвания по твърдения за корупция на високо равнище, опирайки се на вече постигнатия напредък, и да предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията. Всъщност една от основните тревоги, изразена в преюдициалните запитвания по дела C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 и C‑355/09, е именно тази, че на структурно равнище създаването на ОРПСС има важни последици за компетентността на антикорупционния отдел към прокуратурата, НДБК. В тази връзка, както потвърди румънското правителство в съдебното заседание, консолидирането на НДБК е било изискване в рамките на МСП и на неговия трети показател.
182.
Накратко, почти няма съмнение, че и двата материалноправни въпроса, повдигнати с настоящите преюдициални запитвания, попадат в обхвата на Решението за МСП. Следователно правото на Съюза е приложимо по разглежданите дела и Съдът е компетентен да се произнесе. Запитващите юрисдикции обаче се позовават и на редица други разпоредби от правото на Съюза като потенциално приложими в настоящите случаи, който въпрос ще разгледам сега.
2.
Принципът на съдебна независимост: член 47 от Хартата и/или член 19, параграф 1 ДЕС
183.
Различните въпроси, поставени в рамките на петте преюдициални запитвания, които са предмет на настоящото заключение, следват една и съща структура: първоначално националните юрисдикции искат разяснения относно естеството и правните последици на Решението за МСП и на докладите, приети в рамките на посоченото решение, след което тези юрисдикции поставят и въпроса за съвместимостта на национални разпоредби с различни разпоредби на правото на Съюза. Повечето преюдициални въпроси сочат член 2 ДЕС, член 4, параграф 3 ДЕС и член 19, параграф 1 ДЕС като релевантни разпоредби от правото на Съюза (
63
), като само някои от въпросите се позовават на член 47 от Хартата (
64
). Като цяло преюдициалните въпроси отразяват несигурността по отношение на различния обхват на член 2 ДЕС и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, от една страна, и на член 47 от Хартата от друга страна, както и по отношение на взаимодействието между тези разпоредби.
184.
Заинтересованите страни, които са представили писмени становища, изразяват различни мнения по отношение на това кои са релевантните разпоредби от правото на Съюза, които следва да се считат за отправна точка. Разминаването на мненията се отнася най-вече до приложимостта на член 47 от Хартата. Всички заинтересовани страни, с изключение на Полша, считат, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е приложим.
185.
По-долу ще обясня защо според мен Решението за МСП обуславя приложимостта на Хартата, включително на член 47 от нея, което дава възможност член 47, втора алинея от Хартата да бъде основна отправна точка (a). Не може да се отрече все пак, че с оглед на начина, по който член 19, параграф 1 ДЕС е тълкуван и прилаган от Съда до този момент, той също е приложим по настоящите дела (б). Ще завърша обаче с няколко предпазливи предложения, които хвърлят светлина върху въпроса защо основаването на цялостната преценка на настоящите дела единствено на член 19, параграф 1 ДЕС не е непременно най-добрият подход (в).
а)
Член 47 от Хартата
186.
Заинтересованите страни изразяват различни позиции във връзка с евентуалната приложимост на Хартата и на член 47 от нея. Полското правителство и ВСС по същество твърдят, че настоящите дела се отнасят до въпроси, свързани с вътрешната организация на съдебната система, които попадат изключително в компетентността на държавите членки и по отношение на които Съюзът няма компетентност (
65
). Следователно на основание на член 51, параграфи 1 и 2 от Хартата и на член 6, параграф 1 ДЕС, член 47 от Хартата не бил приложим.
187.
По отношение на петия въпрос по дело C‑291/19 Комисията отбелязва, макар и без да повдига изрични възражения срещу компетентността на Съда, че член 47 от Хартата ще бъде приложим само при положение че главното производство е свързано с прилагането на правото на Съюза. Например такъв би бил случаят, ако в главното производство става дума за престъпления, хармонизирани по силата на мерки, приети въз основа на член 83, параграфи 1 и 2 ДФЕС, или престъпления, които попадат в обхвата на член 325 ДФЕС.
188.
Обратно на това, Сдружение „Форум на съдиите“ и правителствата на Белгия и Швеция подкрепят становището, че Решението за МСП изисква прилагане на Хартата.
189.
Съгласен съм с последното посочено становище.
190.
Според мен Хартата става приложима в момента, в който разглежданите национални мерки по делата, с които е сезиран Съдът, попаднат в обхвата на Решението за МСП и на Акта за присъединяване. Следователно приемането на такива национални мерки, които, както е отбелязано в точка 178 от настоящото заключение, се отнасят до някои важни институционални аспекти на основната законодателна рамка на организацията на съдебната система в Румъния, представлява пример за „прилагане“ на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата.
191.
Както посочва белгийското правителство в съдебното заседание, въпреки че Румъния разполага със значителна свобода на преценката при изпълнение на задълженията си по МСП, това обстоятелство няма влияние върху приложимостта на Хартата. Съгласно установената съдебна практика обхватът на Хартата, така както е определен в член 51, параграф 1 от самата нея, обхваща и ситуации, при които правото на Съюза предоставя на държавите членки свобода на преценката, която е неразделна част от режима, установен с този акт на Съюза (
66
). Характерът на МСП, който се основава на мониторинга на показатели, чието постигане е задължително, е пример за такива „ограничени дискреционни правомощия“. В по-новата съдебна практика наистина е подчертано, че налагането на конкретно задължение, произтичащо от правото на Съюза, е едно от най-съществените обстоятелства, което води до прилагане на Хартата (
67
). Въпреки това подобни задължения често се определят с широки и доста неясни термини (
68
).
192.
Настоящите дела и приложимостта на Хартата по тях обаче следват малко по-различна логика. Решението на Съда по дело Florescu е доста показателно в това отношение. По това дело Съдът констатира, че приемането на национални правила в рамките на изпълнението на условия, широко дефинирани в Меморандум за разбирателство относно финансова помощ, предоставена от Европейския съюз на държава членка, попада в обхвата на правото на Съюза за целите на прилагането на Хартата (
69
).
193.
От гледна точка на спецификата на ангажиментите (като намаляване на разходите за заплати в публичния сектор или реформа на пенсионната система с цел подобряване на дългосрочната устойчивост, които са от ключово значение за изводите на Съда относно приложимостта на Хартата по дело Florescu) (
70
) наистина няма особена разлика между Меморандума за разбирателство, разглеждан по дело Florescu, и показателите, съдържащи се в Решението за МСП.
194.
Следователно когато приема мерки, тясно свързани с постигането на показателите в приложението към Решението за МСП, съответната държава членка „прилага“ правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Фактът, че задълженията, наложени с посоченото решение, са широко формулирани, е логичната последица от характера, целите и съдържанието на самия правен инструмент. И наистина, ако е предвидено Хартата да бъде „сянката“ на правото на Съюза (
71
), тази сянка задължително следва размера и формата на структурата, чиито очертания отразява.
195.
Правителството на Нидерландия обаче твърди, че дори съгласно установените в член 51, параграф 1 от Хартата критерии последната да е приложима
като цяло, член 47 от нея не е приложим, защото, за да се приложи този член, е необходимо предмет на съдебното производство да бъде материално право. В настоящите дела това изискване не било изпълнено.
196.
Според мен този аргумент намира своето основание във факта, че член 47, първа алинея от Хартата установява, че „право[то] на ефективни правни средства за защита“ е приложимо за „всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени“. Всъщност, както предложих в заключението си по дело El Hassani, за да може член 47, първа алинея от Хартата да бъде приложим за конкретен жалбоподател, трябва да са изпълнени две кумулативни условия. Първо, разглежданата ситуация трябва да попада в обхвата на правото на Съюза, за да може Хартата да бъде приложима като цяло съгласно член 51, параграф 1 от нея, и второ, жалбоподателят трябва да има конкретно „право или свобода“, гарантирано от правото на Съюза, което може да задейства прилагането на специалната разпоредба на първата алинея на член 47 (
72
).
197.
Затова не мога да не се съглася с правителството на Нидерландия, че ако конкретно лице желае да се позове на член 47 от Хартата, за да обоснове процесуално право, гарантирано от тази разпоредба, то трябва да има конкретно „право или свобода“, гарантирано от правото на Съюза, което иска да защити пред съд. Трудно е да се разбере как чрез позоваване на член 47 от Хартата може да бъде защитено несъществуващо субективно право.
198.
Структурата на настоящите дела обаче е доста различна. Позоваването на Хартата се прави не в качеството ѝ на източник на субективни права за конкретни страни в съдебния процес. Позоваването на нея се прави в качеството ѝ на обективен критерий за контрол на конституционността, приложим относно допустимите нормативни решения, възприети от държава членка при изпълнение на задълженията ѝ съгласно правото на Съюза, които произтичат от Решението за МСП и от Акта за присъединяване.
199.
Разглежданите национални разпоредби влизат в обхвата на правото на Съюза, тъй като представляват прилагане на национално ниво, първо, на Решението за МСП и второ, на Акта за присъединяване (
73
). Следователно Хартата е приложима, като наблюдението и контрола върху упражняването на националната публична власт се осъществяват с оглед на изпълнението от страна на тези държави членки на задълженията им съгласно правото на Съюза. Това, разбира се, не означава, че Решението за МСП или Актът за присъединяване — дори ако обуславят приложимостта на Хартата съгласно член 51, параграф 1 от нея — ще бъдат източник на конкретно „право или свобода“ на правните субекти.
200.
В рамките на това пространство обаче, което е очертано от Решението за МСП и от Акта за присъединяване, Хартата, включително нейният член 47, със сигурност могат да се използват като общ обективен критерий за конституционност на равнището на Съюза. Ролята на основните права като обективни параметри за контрол, използвани при осъществяване на абстрактен контрол за конституционност в редица национални правни системи, присъства и в правото на Съюза. В националните производства, свързани с абстрактния контрол върху национални правни разпоредби, може да се прави позоваване не само на правото на Съюза (
74
), но и на правата, залегнали в Хартата — която съгласно член 6, параграф 1 ДЕС има същата сила като договорите — като параметри за контрол на актовете и разпоредбите на правото на Съюза (
75
), а също и когато става въпрос за оценка на поведението на държавите членки в областите, обхванати от правото на Съюза (
76
).
201.
В заключение, има поне два вида хипотези, в които може да се прави позоваване на разпоредбите на Хартата. От една страна, става въпрос за класическото прилагане отдолу нагоре на конкретно основно право, гарантирано на дадено лице, което е отражение на традиционно наричаният конкретен контрол за конституционност. Нарушено ли е правото на лицето Х при обстоятелствата в конкретния случай? От друга страна, съществува абстрактна оценка отгоре надолу, която се състои в анализ на съвместимостта на определени законодателни решения, които до голяма степен са отдалечени от конкретни случаи. Съвместимо ли е определено законодателно решение с едно или друго основно право? Това представлява абстрактният контрол за конституционност.
202.
По настоящите дела всъщност се иска осъществяване на абстрактен контрол за конституционност на равнището на Съюза на две национални законодателни решения от гледна точка на принципите за независимост на съдебната власт, произтичащи по-специално от правото на справедлив съдебен процес, установено в член 47, втора алинея от Хартата. След като правото на Съюза е приложимо и основанията за прилагането на Хартата в съответствие с член 51, параграф 1 от нея са Решението за МСП и Акта за присъединяване, в чийто обхват очевидно попадат тези национални законодателни решения, следователно Хартата предоставя критерий за подобна оценка. Това не се дължи непременно на субективните права на конкретни лица, а по-скоро на факта, че отразява национални законодателни решения, приети в рамките на прилагането на правото на Съюза.
203.
Във всеки случай, ако Съдът реши да не следва моя подход и приеме, че член 47 от Хартата не е приложим по настоящите дела, то член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС ще бъде приложим в светлината на скорошната съдебна практика. Това е въпрос, който ще разгледам сега.
б)
Член 19, параграф 1 ДЕС
204.
По отношение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС полското правителство настоява, че за разлика от решението на Съда по дело Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
77
), където националната юрисдикция се произнася по жалба на лица, с която се иска отмяна на национални разпоредби, за които се твърди, че нарушават принципа за независимост на съдебната власт, разглежданите понастоящем дела имат чисто национален характер. Подобен довод е изложен по отношение на член 2 ДЕС, като се отбелязва, че общите принципи, произтичащи от тази разпоредба, са приложими само когато е приложимо правото на Съюза.
205.
Доводите на полското правителство не могат да бъдат приети.
206.
Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС задължава държавите членки да установят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза. Съдът пояснява, че тази разпоредба се прилага независимо от случаите, в които държавите членки прилагат правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата (
78
). Следователно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС намира приложение, когато националният орган може да се произнася като юрисдикция по въпроси, които се отнасят до прилагането или тълкуването на правото на Съюза и които следователно се отнасят до области, попадащи в обхвата на това право (
79
).
207.
Тъй като би било доста трудно да се намери национален съд, който по дефиниция да не може да се произнася по въпроси от правото на Съюза (
80
), изглежда, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС има неограничено действие както от институционална гледна точка (що се отнася до всички съдилища или дори органи, които потенциално могат да прилагат правото на Съюза), така и от материална гледна точка.
208.
Що се отнася до материалния обхват на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, приложното поле на тази разпоредба, поне съгласно съдебната практика, обхваща всички национални правила и практики, които могат да имат отрицателни последици върху задължението на държавите членки да установят ефективни правни средства за защита, включително върху независимостта и безпристрастността на съответните съдебни системи. Освен това приложното поле на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС не изглежда да има вътрешни количествени ограничения. Няма правило de minimis. Следователно не съществуват изключения въз основа на определена област или на значимостта. Всеки въпрос относно организацията на националната съдебна система, процедури или практики, колкото и незначителен да е, потенциално попада в обхвата на член 19, параграф 1 ДЕС (
81
).
209.
Понастоящем единственото ограничаващо условие се отнася до допустимостта: трябва да е налице функционална връзка. Отправеното преюдициално запитване трябва да е необходимо, за да може запитващата юрисдикция да постанови своето решение по конкретно дело (
82
). Следователно трябва да има „такава връзка, че това тълкуване да е обективно необходимо за акта, който трябва да бъде постановен от запитващата юрисдикция“ (
83
).
210.
Както вече беше отбелязано в настоящото заключение по отношение на допустимостта (
84
), разрешаването на споровете в главното производство по настоящите дела е свързано по същество с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, до който се отнасят преюдициалните въпроси (
85
).
211.
Следователно, що се отнася до обхвата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, според мен настоящите дела удовлетворяват както критерия за допустимост, така и (несъществуващия) критерий за компетентност на Съда съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Всички тези дела се отнасят до различни елементи на румънската съдебна система, които са общоприложими и които по всяка вероятност крият рискове за независимостта на съдебната система, разглеждана като цяло, поради което засягат съдилищата, които могат да се произнасят в области, обхванати от правото на Съюза. Запитванията са отправени в рамките на производства, за които отговорът на Съда въз основа на член 19, параграф 1 ДЕС действително е обективно необходим, за да може националните съдилища да приемат своите решения.
в)
Член 19, параграф 1 ДЕС и опасността от твърде широко отворените врати
212.
Като посочих, при обстоятелствата в настоящия случай бих посъветвал Съда да не се позовава единствено на член 19, параграф 1 ДЕС. Всъщност според мен има солидни доводи в полза на разрешаването на тези дела по-скоро въз основа на Решението за МСП и на Акта за присъединяване, разглеждани във връзка с Хартата, като член 19, параграф 1 ДЕС следва да остане, така да се каже, в орбита, ако изобщо е необходим.
213.
На ниво приложими критерии тази дискусия може да изглежда доста теоретична по делата, свързани със „структурни“ елементи, засягащи независимостта на съдебната власт. Както вече бе отбелязано, такива хипотези, ако удовлетворят изискването за допустимост и връзка, във всички случаи попадат в обхвата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Изискването за независимост на съдилищата и за безпристрастност на съдиите е в крайна сметка съществен елемент от принципа за ефективна правна защита, заложен както в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, така и в член 47 от Хартата. Нещо повече, скорошната съдебна практика показва, че съдържанието на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС съвпада с гаранциите, изисквани съгласно член 47, втора алинея от Хартата, поне що се отнася изрично до елементите на независимост и безпристрастност на съдебната власт (
86
). Този принцип от своя страна е решаващ за защитата на всички права, предоставени от правото на Съюза, и за опазването на общите ценности, прогласени в член 2 ДЕС, по-конкретно на ценността правова държава (
87
).
214.
Трябва обаче да бъдат подчертани някои елементи в контекста на настоящите дела, както и практическите последици от позоваването единствено на член 19, параграф 1 ДЕС.
215.
На първо място, по силата на МСП държавите членки се намират в специфично положение, което се характеризира с обвързаността им с доста обширна и подробна правна рамка, по-специално по отношение на техните ангажименти, свързани с ефективната организация на съдебната власт и с борбата с корупцията. Това специфично положение предполага, че има достатъчно разпоредби както от първичното, така и от вторичното право, които служат като основа за изследване на всеки един от аспектите на структурата на съдебната система на тези държава, доколкото може да се счита, че е пряко свързан с критериите и условията, определени в Решението за МСП и в Акта за присъединяване.
216.
Второ, в същия ред на мисли Хартата е много по-сложен и подробен инструмент от член 19, параграф 1 ДЕС. Член 47, втора алинея от Хартата има ясно съдържание, в което изрично се посочва независимостта на съдилищата. То се подсилва от изискването за връзка със защитата, гарантирана от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), тъй като съгласно член 52, параграф 3 от Хартата член 47 от нея трябва да осигурява равнище на защита, което да не се отклонява от гарантираното с членове 6 и 13 от ЕКПЧ (
88
). Съществената роля на член 47 от Хартата по отношение на изискването за независимост на съдебната система се потвърждава и в скорошната съдебна практика, съгласно която нормативното съдържание на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС се идентифицира чрез позоваване на тази разпоредба. Освен това от гледна точка на неговите правни последици съдебната практика потвърждава, че член 47 от Хартата е пряко приложим (
89
).
217.
В резултат на това ми се струва излишно да се набляга на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС като основен или дори единствен показател за анализ, който в крайна сметка ще доведе до прилагането на изискванията на член 47, втора алинея от Хартата, предвид обстоятелството, че тази разпоредба при всички случаи е приложима сама по себе си.
218.
Вярно е, че позоваването в близкото минало от страна на Съда на член 19, параграф 1 ДЕС е довело до извода, че по съображения за процесуална икономия не е необходимо разглеждането на член 47 от Хартата (
90
). Това според мен e разбираемо, когато става въпрос за дела, свързани с хоризонтални мерки с трансверсален характер, които по дефиниция ще засегнат всички действия на националните съдилища по силата на правото на Съюза (
91
).
219.
Въпреки това, за разлика от случая, за който става въпрос по дело Associação Sindical dos Juízes Portugueses, разглеждането на приложимостта на член 47 от Хартата изглежда неизбежно в настоящите дела. От една страна, тези дела включват въпрос относно специфичен аспект на член 47 от Хартата, какъвто е правото на справедлив съдебен процес чрез разглеждане на делото в разумен срок (
92
). Това във всички случаи неизбежно предполага да се прецени дали член 47 от Хартата е приложим по настоящите дела. От друга страна, анализът, който изискват преюдициалните въпроси, свързан с характера, обхвата и правните последици на МСП по отношение на разглежданите национални разпоредби, вече представлява солидно основание да се потвърди изводът, че Хартата е приложима по тези дела (
93
).
220.
Поради изложените причини в контекста на настоящите дела процесуалната икономия по-скоро изисква анализът да се основе на по-конкретната и ясна правна уредба, а именно на Решението за МСП и на член 47 от Хартата. В действителност, както е посочено в скорошната съдебна практика, когато е неизбежен изводът, че Хартата е приложима, релевантният критерий е член 47 от нея, поради което не е необходим отделен анализ в светлината на член 2 ДЕС и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС (
94
).
221.
На трето и последно място, в допълнение към довода относно двойния lex specialis, който прави ненужно (изключителното) позоваване на много по-общи и основни норми, стои принципният въпрос дали пътят, който изглежда най-лесен, наистина е най-безопасен, особено ако не е много добре очертан.
222.
Обхватът на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, който понастоящем, изглежда, не е ограничен, не е само силна страна на тази разпоредба, но е и нейна основна слабост. Съдът в бъдеще ще бъде ли готов да осъществява контрол върху всеки въпрос или обстоятелство, отнесен до него от националните съдилища, които от субективна гледна точка твърдят, че елемент от структурата на националната съдебна система или на съдебното производство може да предизвика адекватни съмнения, свързани със степента на независимост на съдебната система? Обхватът на въпросите е безкраен: от желаното равнище на самоуправление на съдебната власт или самостоятелност на съдебната администрация, през начина за разпределение на делата в националната система, до въпроса за назначаването на определени съдии за председатели на състави или пък любимите въпроси за заплатите, добавките, обезщетенията и коледните бонуси на съдиите. Трябва ли всички тези обстоятелства да бъдат формулирани единствено като „структурни“, за да попаднат в обхвата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС (
95
)? Със сигурност това е възможно. Просто въпросът следва да се формулира по правилния начин. Допустима ли е също така индивидуалната „съдебна самозащита“ (
96
) срещу конкретна мярка или дори срещу проблемен председател на съд? Ако отговорът е отрицателен, как точно трябва да се установи такова структурно нарушение с оглед на факта, че по предходни дела Съдът е отрекъл необходимостта от каквито и да било подобни формализирани механизми, като процедурата по член 7 от ДЕС (
97
) за установяването на (системно) нарушение във всеки отделен случай?
223.
Вероятно ще се наложи Съдът отново да разгледа безграничния обхват на член 19, параграф 1 ДЕС, този път може би по-ограничително. Това обстоятелство обаче само подчертава истинската същност на член 19, параграф 1 ДЕС, който трябва да продължи да бъде извънреден инструмент, предназначен за извънредни случаи. За разлика от това МСП изрично повдига широк кръг от въпроси, които може би не са толкова изключителни като цяло, но със сигурност се отнасят до проблемите с ефективността на съдебния процес и съдебната независимост в контекста на борбата с корупцията.
224.
В подобен контекст позоваването преди всичко на Решението за МСП и на Хартата предоставя солидна основа за подробно разглеждане на всички тези въпроси, като същевременно се зачита равенството на държавите членки пред Договорите. Със сигурност всички държави членки трябва да спазват задълженията си, произтичащи от член 19, параграф 1 ДЕС. Но някои държави членки са обект на много по-подробни и взискателни правила в рамките на МСП поради специфичните условия на тяхното присъединяване. Несправедливост възниква не само когато подобни ситуации се третират различно, но и когато обективно различни ситуации се третират еднакво (
98
). Държавите членки, които са обект на МСП, просто обективно не се намират в същото положение като това на всички останали държави членки.
225.
Накрая, от съображения за изчерпателност бих добавил, че по сходни причини с тези, които бяха изложени по отношение на взаимодействието между член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и Хартата, не е необходимо да се прави отделен анализ на член 2 ДЕС. Принципът на правовата държава, съставляващ една от ценностите, на които се основава Съюзът, се защитава чрез гарантиране на правото на ефективна съдебна защита и на основното право на справедлив съдебен процес, като принципът на независимост на съдилищата е един от техните основни присъщи компоненти (
99
). Следователно член 47 от Хартата и член 19 ДЕС конкретизират правовата държава като ценност, прогласена в член 2 ДЕС (
100
).
3.
Критериите и характерът на оценката
226.
След като приех, че релевантната правна рамка по настоящите дела се състои от Решението за МСП, член 47, втора алинея от Хартата, евентуално във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, остава да бъдат изяснени материалноправните елементи, произтичащи от тези разпоредби, които трябва да се използват като критерии за преценката на националните разпоредби, както и характерът на тази преценка.
а)
Критериите: външните аспекти на независимостта на съдебната власт и доктрината за външното впечатление
227.
Вътрешната организация на съдебната система, включително институционалната уредба за създаване на дисциплинарни органи в рамките на съдебната власт и производството пред тези органи, попадат в компетентността на държавите членки съгласно основния принцип на институционална автономност. Същото се отнася и за държава членка, по отношение на която се прилага МСП.
228.
Румъния обаче следва да изпълни задълженията си по Решението за МСП, по-специално що се отнася до постигането на първия, третия и четвъртия показател от приложението към това решение, а именно да осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес, да продължи разследванията за корупция на високо равнище и да предприеме мерки за предотвратяване и борба с корупцията.
229.
При преструктурирането на съдебните си институции и процедури така, че да изпълнят посочените цели, тази държава членка е длъжна да спазва задълженията си съгласно правото на Съюза, произтичащи от член 47 от Хартата, чийто обхват и съдържание трябва да се тълкуват в светлината на член 6, параграф 1 ЕКПЧ, както и на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС (
101
).
230.
Принципът на независимост на съдебната власт не задължава държавите членки да възприемат определен конституционен модел, който да урежда отношенията и взаимодействието между различните власти в държавата (
102
), естествено при условие че е налице основно разделение на властите, което е характерно за правовата държава (
103
). Няма предварително създаден или единствено валиден модел или система. Налице са различни системи и структури. Съдебната практика по-скоро се стреми да определи минимални изисквания, на които трябва да отговарят националните системи. Тези изисквания са свързани с вътрешните и външните аспекти на съдебната независимост, както и с изискването за безпристрастност, изведено от съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“).
231.
Именно външният аспект на независимостта на съдебната власт, тясно свързан с условието за безпристрастност, е този, който изисква „съответният орган да упражнява функциите си напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на когото и било и без да получава нареждания или инструкции от какъвто и да било вид, като по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на преценката на членовете му и да повлияят на техните решения“ (
104
). Това включва не само пряко влияние под формата на инструкции, но и всички „форми на косвено влияние, които биха могли да насочват решенията на съответните съдии“ (
105
).
232.
Както подчертава Съдът, припомняйки съдебната практика на ЕСПЧ по член 6, параграф 1 ЕКПЧ, за да се установи дали даден съд е „независим“, сред относимите обстоятелства, които трябва да се вземат предвид, са, inter alia, начинът на назначаване и продължителността на мандата на съдиите, наличието на защита срещу външен натиск, както и дали съответният орган „изглежда независим“, като тук става дума всъщност за доверието, което всеки съд трябва да вдъхва на правните субекти в едно демократично общество (
106
). Външното впечатление също е важен елемент от обективния критерий за безпристрастност, съгласно който трябва да се определи, независимо от личното поведение на съдията, дали определени доказуеми факти не дават основания за съмнение в неговата безпристрастност (
107
).
233.
Външният аспект на независимостта на съда, съчетан с доктрината за външното впечатление, представляват основата за оценката на съвместимостта на избраните национални съдебни модели с посочените изисквания, осъществена в рамките на действителния абстрактен контрол. Този вид оценка често се отнася до въпроса дали съществуват адекватни гаранции в рамките на системата, които поне в определена степен възпрепятстват упражняването на външен натиск и политическо влияние.
234.
Въпреки това наистина твърде неясният характер на подобни критерии, съчетан с абстрактния характер на контрола за съвместимост, който трябва да се упражни, изискват да се уточни какво точно трябва да бъде разгледано, колко подробно и въз основа на какви доводи. Това е въпросът, на който ще обърна внимание сега.
б)
Характерът на оценката: какво трябва да се установи
235.
Първо, трябва да има яснота относно вида на делото, с който е сезиран Съдът. Първото разяснение следователно се отнася до разграничението между два вида дела, при които могат да възникнат въпроси, свързани с независимостта на съдебната власт.
236.
От една страна, въпросът за независимостта на съдебната власт може да бъде повдигнат от физическо лице в хода на съдебно производство като въпрос, възникнал в конкретен случай и засягащ нарушаване на гарантирани от правото на Съюза права. При подобна хипотеза липсата на независимост на съдебната власт може да доведе до нарушаване на правата по член 47 от Хартата в съответния случай. Подобна ситуация може да е признак, че системата от правила не функционира като цяло (
108
), но това не е задължително, тъй като може да става въпрос също така за единичен пропуск в иначе функционираща система.
237.
От друга страна, има дела, които се отнасят до структурната оценка на различни елементи на съдебната система. При такава оценка по същество се разглежда съвместимостта на някои възприети от държавите членки законодателни решения с изискванията на правото на Съюза. Подобна хипотеза може да възникне, както е в настоящия случай, когато спорът в главното производство е свързан с твърдени недостатъци в съдебната система, за които не е задължително (или със сигурност не е задължително всички от тях) да са свързани с конкретен пример на нарушение на субективното право на справедлив съдебен процес по конкретно дело. В такава ситуация анализът изисква абстрактна оценка на съвместимостта на тази система с параметрите на правото на Съюза (
109
).
238.
Втората хипотеза се появи наскоро пред Съда под формата на производство за установяване на неизпълнение на задължения (
110
). Тази хипотеза е била налице и по дела, в които поради липса на връзка с въпроса по същество, който трябва да бъде разгледан от запитващата юрисдикция в главното производство, съответното дело в крайна сметка е било обявено за недопустимо (
111
). Въпреки това трябва да се признае, че в миналото е имало и дела, при които подобен абстрактен контрол върху структурните елементи е бил в основата на спора по главното производство, за целите на който е трябвало да бъде даден отговор от страна на Съда (
112
).
239.
Последният тип случаи на абстрактен контрол за съвместимост на някои национални институционални или процедурни решения с изискванията на правото на Съюза със сигурност е възможен в рамките на МСП. Както обясних подробно по-горе (
113
), този механизъм позволява абстрактен контрол по отношение на някои модели, възприети от Румъния, без непременно във всеки конкретен случай да е налице твърдение за нарушение на субективно право, основано на законодателството на Съюза. Остава да видим каква точно е настоящата ситуация в това отношение съгласно член 19, параграф 1 ДЕС след скоро постановеното решение на голям състав по дело Miasto Łowicz (
114
).
240.
Това, което вероятно би могло да бъде полезно за целите на настоящите дела, както и за други потенциални въпроси, свързани с подходящата степен на независимост на съдебната власт в държавите членки, е да се изясни кои видове доводи са обхванати от подобен абстрактен контрол, било то съгласно Решението за МСП и Хартата или евентуално съгласно член 19, параграф 1 ДЕС. В това отношение бих разграничил три различни случая.
241.
В първия случай е проблематично институционалното или процедурното устройство, разгледано по общ и абстрактен начин. Изглежда грешен самият модел, разгледан самостоятелно, дори при липса на конкретни примери за неговото приложение. Той предполага извършването на злоупотреби, тъй като е очевидно, че не може да гарантира подходяща степен на външна независимост или да се съобрази с установеното в доктрината за външното впечатление, както изисква член 47, втора алинея от Хартата или член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Тази първа опция може да се нарече „изцяло теоретична оценка“.
242.
Вторият случай се отнася до положението, при което институционалното устройство не е проблематично само по себе си, но са налице ясни доводи или дори доказателства, представени пред национална юрисдикция или пред Съда, които сочат, че на практика подобни проблеми или възможности за злоупотреба съществуват. Това може да се случи в две хипотези: от една страна, проектът се вписва в контекста на други проекти. Такъв е случаят, когато националното правило не изглежда проблематично, когато се разглежда изолирано и на теория, но става проблематично в значителна степен, когато се комбинира с други правила в рамките на тази система. От друга страна, недостатъците на даден модел може да не са непременно забележими на теория, но да проличат при реалното му приложение. Така общият елемент във втората хипотеза надхвърля рамките на обикновения проект, като разглежда „комбинацията от теоретичните модели“ или „практическото приложение на теорията“.
243.
Трето, може да възникне и ситуация, в която предвиденото „на теория“ институционално устройство изглежда отговаря на правните изисквания на член 47, втора алинея от Хартата или на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Въпреки това има индикации, че в конкретната среда и във връзка с конкретния правен и институционален контекст на държава членка в действителност са налице злоупотреби с иначе солиден модел. Този сценарий, който наистина е най-проблемният за оценка от страна на всеки международен съд или на друга международна институция, всъщност се позовава „само на практиката“ или, за съжаление, по-скоро на твърдението, че „теорията няма никаква стойност“.
244.
Необходимо е да се подчертае, че във втория и третия сценарий националният контекст и действителното прилагане имат особено голямо значение в две насоки. Първо, въпросните разпоредби трябва да бъдат разгледани в контекста на институционалния пейзаж на дадена държава членка. Доколкото е възможно, следва да се разгледа цялостният институционален и структурен контекст и как въпросните правила взаимодействат с други системи от свързани правила. В действителност, дори ако дадена разпоредба може да се счита за правилна, когато се разглежда изолирано, тя може да бъде изключително проблематична, когато бъде разгледана във връзка с други относими елементи на системата (
115
).
245.
Второ, съществува естествено чувствителният въпрос за проверката на твърденията относно реалното прилагане и действителната национална практика въз основа на материалите по делото и доводите, изложени пред Съда. Със сигурност е възможно и необходимо да се вземе предвид националната практика. Всъщност практиката на Съда потвърждава отново и отново, че релевантно за анализа за съвместимостта с правото на Съюза е не само националното законодателство само по себе си, но и съдебната практика, както и прилагането на това законодателство (
116
).
246.
Въпреки това, ако подобни свързани с контекста и основани на практиката обстоятелства са повдигнати пред националните съдилища и по-специално пред Съда, те трябва да бъдат надлежно обяснени, доказани и обсъдени, било то от националния съд или от страните и встъпилите страни пред Съда. С други думи, ако се твърди, че дадена система или институционална структура в действителност функционират по различен начин от този, посочен в закона „на хартия“, е необходимо тези доводи да бъдат доказани в разумна степен.
247.
Искам да поставя акцент върху „разумна“ степен. От една страна, наистина би било напълно неразумно да се иска национален съд, който в акта си за преюдициално запитване например твърди, че се злоупотребява с националната система на дисциплинарните производства с цел осъществяване на политически натиск върху съдиите, да предостави изчерпателна статистика за всички дисциплинарни производства, които се провеждат в тази държава членка, както и доказателства за това как точно се упражнява посочения натиск и по какъв конкретно начин той влияе на съдията при вземане на решения в отделни случаи. От друга страна, проблематично е също така националният модел само да се спомене и да се направи предположение in abstracto, че ако този модел не бъде сменен с друг, с него може да се злоупотребява.
248.
С всичко може да се злоупотреби. Самата възможност за злоупотреба не е достатъчен довод за премахване на цялата структура или модел. Не може да се забрани използването на ножове или коли, въпреки че в по-безотговорни ръце те могат да бъдат използвани по редица други начини, освен за рязане на хляб или за шофиране до работа. Следователно, дори по отношение на външната съдебна независимост и на външното впечатление трябва да бъдат изложени убедителни аргументи пред Съда за това как точно и конкретно определен модел предразполага към злоупотреба или, разбира се, показателни примери за вече съществуващи на практика злоупотреби, което е равностойно на структурен проблем.
В. Преценка на разглежданите национални разпоредби
249.
С оглед на изложените наистина доста подробни указания, най-накрая пристъпвам към преценката на двата спорни институционални въпроса. Ще започна с общ преглед на националния правен контекст (1). След това ще разгледам въпросите, свързани с назначаването на ръководството на Съдебния инспекторат, поставени по дело C‑83/19 (2), преди да се спра на преюдициалните въпроси по дела C‑127/19, C‑195/19, C- 291/19 и C‑355/19, свързани със създаването на ОРПСС (3).
1.
Общ контекст
250.
Всички разглеждани понастоящем дела са свързани с различни елементи от така наречените Закони в областта на правосъдието: Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите, Закон № 304/2004 за организацията на съдебната власт и Закон № 317/2004 за ВСС. Тези закони са приети в рамките на преговорите за присъединяването на Румъния към Съюза с цел подобряване на независимостта и ефективността на съдебната система (
117
).
251.
Посочените закони и последващите им изменения бяха внимателно наблюдавани след присъединяването в рамките на МСП. Въз основа на тези закони и съответните им изменения Комисията периодично отчита напредъка на Румъния що се отнася до независимостта и ефективното функциониране на съдебната система, както и напредъка в борбата с корупцията. Разглежданият напредък беше повод Комисията да формулира някои окончателни препоръки в своя доклад по МСП от 2017 г., които можеха да доведат до прекратяване на МСП (
118
). Напредъкът обаче регресира в периода 2017—2018 г., когато Законите в областта на правосъдието бяха изменени чрез различни закони (
119
), приети от Парламента чрез ускорена процедура, което доведе до ограничен дебат в двете камари на Парламента (
120
). Тези закони са приети в контекста на големи политически спорове и публични протести (
121
). Впоследствие, в периода между септември 2018 г. и март 2019 г., румънското правителство приема пет извънредни постановления, които внасят изменения и допълнения към Законите в областта на правосъдието (
122
).
252.
Измененията включват и други елементи, които не са предмет на настоящите дела, като например нова схема за ранно пенсиониране, ограничения на свободата на изразяване на съдиите и разширени основания за освобождаване на членовете на ВСС (
123
). Те въвеждат и измененията, които са в основата на делата, с които е сезиран Съдът, като процедурата за временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат и създаването на ОРПСС, както и измененията в разпоредбите относно материалната отговорност на съдиите, които анализирам в отделно заключение по дело C‑397/19.
253.
Тези изменения са оценени негативно в докладите на Комисията по МСП от 2018 г. и 2019 г. Някои от тях бяха отразени и в докладите на няколко международни органа, включително на Венецианската комисия (
124
) и на ГРЕКО (
125
), които предупредиха за рисковете, които изтъкнатите обстоятелства биха могли да представляват, а именно засягане на независимостта, ефективността и качеството на съдебната система. Венецианската комисия също изрази загриженост по отношение на широкото използване на извънредни постановления (
126
).
254.
Важна обща черта, която е нужно да се подчертае в общия контекст, е ключовата роля на извънредните постановления, приети от румънското правителство за изменение на важни точки от различните Закони в областта на правосъдието. Дали използването на такъв инструмент, който поне теоретично има извънреден характер, е допустимо съгласно националното конституционно право, не е въпрос от компетентността на Съда, а по-скоро от компетентността на националните юрисдикции (в частност на Конституционния съд).
255.
Въпреки това, както признава румънското правителство в съдебното заседание, фактът, че законодателната техника на извънредните постановления се използва интензивно в областта на съдебната реформа, без в действителност винаги да има ясна причина за нейното прилагане от гледна точка на неотложността, е важно обстоятелство в цялостния контекст. В рамките на система, реално зачитаща разделението на властите, законите, които следва да управляват в структурно отношение третата власт в държавата, трябва да бъдат приемани само след надлежно обмисляне и обсъждане и след като се даде думата на всички релевантни законодателни и съдебни органи, които обикновено участват в създаването на законодателството. Всъщност в идеалния случай подобно законодателство не би трябвало да е мимолетно.
256.
В обобщение, въпреки че „управлението на съдебната система чрез извънредни постановления“ само по себе си не е нарушение на правото на Съюза, то със сигурност е важно обстоятелство от контекста, което трябва да се вземе предвид при оценката на разглежданите национални разпоредби.
2.
Временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат
а)
Актът за преюдициално запитване и позицията на страните
257.
Актът за преюдициално запитване отразява някои опасения относно законодателната процедура и обстоятелствата при приемането на Извънредно постановление № 77/2018, както и относно последиците от него.
258.
Първо, запитващата юрисдикция посочва, че обратно на посоченото в преамбюла на извънредното постановление, то няма за последица запълване на твърдяната „законодателна празнота“, а по-скоро отнема на ВСС от едно от правомощията, присъщи на конституционната му роля като гарант за независимостта на съдебната власт. Освен това извънредното постановление дава възможност за заемане на управленска длъжност за неопределено време, като изтеклият мандат автоматично се продължава по силата на неограниченото действие на нормативния акт, без ВСС да може да упражни своята дискреционна власт, която е основна и присъща за неговата конституционна роля.
259.
Второ, запитващата юрисдикция обяснява, че по смисъла на член 133, параграф 1 от румънската конституция ВСС има задължение да гарантира независимостта на съдебната власт. Тази юрисдикция посочва също така, че разрешението, възприето в Извънредно постановление № 77/2018, представлява неоправдано изключение от общото правило относно временните назначения, изискващо делегирането на управленски правомощия на определено лице, като по този начин се присвоява компетентността на ВСС.
260.
Сдружение „Форум на съдиите“ твърди пред Съда, в съответствие с доводите, изложени пред запитващата юрисдикция и подкрепени от самата нея, че Извънредно постановление № 77/2018 има за цел да лиши ВСС от едно от правомощията, присъщи на неговата конституционна роля на гарант за независимостта на съдебната власт. В съдебното заседание жалбоподателят пояснява също така, че в миналото системата на делегиране на правомощия вече е била използвана по отношение на длъжността на главния инспектор на Съдебния инспекторат. Освен това приемането на правила относно статута на съдиите и прокурорите, включително относно организацията и функционирането на Съдебния инспекторат, изисква становището на ВСС. Такова становище обаче не е било поискано по отношение на разглежданото извънредно постановление.
261.
Правителствата на Нидерландия и Швеция са съгласни по въпроса, че дисциплинарните производства, приложими по отношение на съдиите, както и процедурата за назначаване на Съдебния инспекторат, трябва да зачитат принципа за независимост на съдебната власт в съответствие с практиката на Съда и на ЕСПЧ. Правителството на Нидерландия отбелязва, че Извънредно постановление № 77/2018, както е описано в акта за преюдициално запитване, изглежда не зачита този принцип. Шведското правителство отбелязва, че тази преценка следва да бъде извършена от националния съд.
262.
В съдебното заседание Комисията посочва, че намесата на румънското правителство при назначаването на ръководството на Съдебния инспекторат може да породи съмнения относно гаранциите за независимост на съдебната власт, по-специално като се има предвид, че компетентен за извършване на такова назначение е ВСС. Следователно има данни за нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
263.
В съдебното заседание румънското правителство посочва, че член 19 ДЕС не допуска националните разпоредби, съгласно които ръководството на Съдебния инспекторат се назначава, дори и временно, чрез извънредно постановление, доколкото това може да създаде впечатление за политическо влияние или за политически натиск. Това правителство не обсъжда въпроса за неотложността, но заявява, че възможността за делегиране, предвидена в член 57 от Закон № 303/2004, не би могла да бъде използвана, тъй като такова делегиране е предвидено само в рамките на съдилищата и прокуратурите. Настоящото румънско правителство все пак поддържа, че предишното правителство е могло да възприеме друг механизъм, за да предотврати блокирането на институциите, например чрез временно назначаване в рамките на кратък срок, като ВСС участва в процедурата.
264.
Обратно, Съдебният инспекторат изтъква, че както е посочено в преамбюла на посочения нормативен акт, основанието за приемане на мярката е ситуацията, създадена от факта, че мандатът на предишното ръководство е изтекъл на 1 септември 2018 г., без компетентният орган да проведе нов конкурс. Освен това разглежданият акт предвижда, че могат да бъдат назначавани само лица, които вече са издържали конкурса и които вече са изпълнявали функциите на главен и заместник-главен инспектор. И накрая, след като впоследствие конкурсът действително е бил проведен от ВСС, същият главен инспектор е бил назначен на позицията с много добра оценка.
б)
Анализ
265.
Нито член 47, втора алинея от Хартата, нито член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС налагат конкретен модел за организация на дисциплинарните режими, приложими по отношение на членовете на съдебната власт. Изискването за независимост обаче налага правилата, уреждащи дисциплинарния режим, приложим по отношение на съдиите, „да включват необходимите гаранции за пълното избягване на риска от използване на подобен режим като система за политически контрол на съдържанието на съдебните решения“ (
127
). Поради тази причина Съдът предвижда намесата на независим орган и въвеждането на процедура, гарантираща изцяло прогласените в членове 47 и 48 от Хартата права, по-конкретно правото на защита, като съществени гаранции за целите на опазването на независимостта на съдебната власт (
128
). Това недвусмислено означава, че установените в членове 47 и 48 от Хартата критерии се прилагат по отношение на дисциплинарни производства срещу членове на съдебната власт (
129
).
266.
Трябва да се отбележи, че тези критерии се прилагат по отношение на самите дисциплинарни органи (обикновено по отношение на дисциплинарната комисия, която взема решение по съответното дисциплинарно нарушение), а не по отношение на институцията, която сезира тези органи (тоест „дисциплинарният прокурор“). Съдебният инспекторат няма правомощие да взема решения относно това дали е налице дисциплинарно нарушение. Това е правомощие на компетентния отдел към ВСС, който е дисциплинарният орган.
267.
Съдебният инспекторат обаче, както бе изяснено от румънското правителство в съдебното заседание и както бе отбелязано от жалбоподателя, има решаваща роля в дисциплинарното производство. Този инспекторат провежда предварителното разследване и решава дали да образува дисциплинарно разследване. След това инспекторатът провежда дисциплинарно разследване преди окончателно да реши дали да отправи искане за образуване на дисциплинарно производство пред компетентния отдел на ВСС, който следва да се произнесе (
130
). Инспекторатът има и важни функции и по отношение на образуване на производството за установяване на съдебна грешка (
131
). Освен това, както пояснява запитващата юрисдикция, главният инспектор има ключови правомощия, чийто обхват е разширен с последните изменения (
132
): той назначава инспекторите с управленски функции, ръководи дейността на инспектората и дисциплинарните производства, организира разпределението на преписките, определя специфичните области на дейност, в които се упражнява контрол, издава разпореждания и има правомощието сам да поиска образуването на дисциплинарни производства.
268.
В подобен контекст е ясно, че с такива правомощия за разследване и „задействане“ на дисциплинарни разследвания е възможно — независимо от гаранциите, предоставени от органа, който взема окончателното решение в дисциплинарното производство — да се оказва натиск върху лицата, които имат за задача да се произнесат по спора (
133
). Такъв a fortiori е случаят, когато правомощията за започване на разследване и за образуване на дисциплинарното производство са предоставени на орган, който е специализиран в извършване на проверки и в провеждане на разследвания по отношение на съдии.
269.
Поради тази причина орган, отговорен за образуването на дисциплинарното производство, какъвто е Съдебният инспекторат, трябва да покаже поне известна оперативна самостоятелност и самостоятелност при разследването. И отново, равнището на независимост със сигурност не може да се очаква да бъде това, което се изисква за самите дисциплинарни органи. Имайки предвид обаче ролята на Съдебния инспекторат в рамките на ВСС и правомощията на главния инспектор, процедурата за назначаване на тази длъжност не трябва да предизвиква безпокойство, че с оглед правомощията и функциите на този орган, той може да бъде използван като инструмент за политически контрол и натиск върху дейността на съдебната власт.
270.
Как едно правило, което предвижда система за временно назначаване, която се изразява в удължаването на мандата на титуляря, се вписва в тази картина? Разгледано абстрактно и извън контекста, едва ли може да се каже, че такова правило противоречи per se на изискванията, установени в правото на Съюза по отношение на независимостта на съдебната власт.
271.
От една страна не всяко участие на изпълнителната власт в назначаването на длъжности в съдебната система поражда автоматично отношение на зависимост, нарушаващо принципа на независимост, ако са налице гаранции, които предпазват назначените лица от влияние или натиск при изпълнение на техните функции след назначаването (
134
). По-скоро е налице обратното, тъй като разделението на властите има действие и в двете посоки.
272.
Според мен този извод се налага и по отношение на назначаването на ръководни длъжности в орган като Съдебния инспекторат. В тази връзка, както твърди Съдебният инспекторат, румънското правителство не е назначило пряко главния инспектор с индивидуално решение. Извънредно постановление № 77/2018 урежда процедура за осигуряване на временното ръководство на Съдебния инспекторат.
273.
От друга страна, член 47, втора алинея от Хартата по принцип допуска система, при която временното ръководство на орган като Съдебния инспекторат се подсигурява от действащия главен инспектор и заместник-инспекторите до избиране на ново ръководство по реда на редовната процедура. Както твърди Съдебният инспекторат, по този начин наистина може да се гарантира, че лицата, заемащи временно длъжността, вече са преминали успешно предвидения в закона конкурс и имат опит на тази длъжност. Подобна система може наистина да е необходима и съществува в редица юрисдикции по отношение на някои ключови длъжности, включително по отношение на назначаването на съдии (
135
).
274.
Тук обаче проблемът не е в детайлите, а в контекста. Двете на пръв поглед безпроблемни обстоятелства, споменати по-горе, бързо губят своя невинен характер при разглеждане на специфичната система за временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат, предвидена в Извънредно постановление № 77/2018, както и на конкретния резултат, който е постигнат в настоящия случай.
275.
Съгласно член II от това извънредно постановление системата за временно назначаване е приложима и в случаите, когато ръководна длъжност в Съдебния инспекторат е вакантна към датата на влизане в сила на извънредното постановление, какъвто е бил случаят към датата на приемане на постановлението (
136
). На практика това означава, че целта на правилото, въведено с извънредното постановление, без обсъждане с органа, който обикновено следва да бъде консултиран при подобно назначаване, не е само да осигури приемственост на длъжността. Практическото му действие е да възстанови ex-post facto на тази длъжност лице, чийто мандат вече е изтекъл, чрез процедура, различна от предвидена в закона и чрез заобикаляне на субектите, които обикновено участват в тази процедура.
276.
Това обстоятелство от контекста и практическото действие на едно привидно неутрално правило сами по себе си са достатъчни, за да бъде направен изводът, че системата за временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат, създадена с Извънредно постановление № 77/2018, може да предизвика съмнения относно интереса на румънското правителство да назначи определено лице на ръководната длъжност в органа, отговарящ за дисциплинарните разследвания срещу членове на съдебната власт. В резултат на това изглежда, че разглежданата система не съдържа гаранции, които да разсеят разумните съмнения на правните субекти относно неподатливостта на съдебните органи на външни фактори и тяхната неутралност по отношение на интересите, които разглеждат.
277.
Според мен анализът може и трябва наистина да спре до тук. Запитващата юрисдикция и най-вече (националните) страни в настоящото производство са изложили други контекстуални доводи, касаещи не само въпросите относно разпределянето на компетентностите (на национално равнище), но и отделните лица и органи и техните предполагаеми субективни интереси. Не смятам за необходимо, нито за уместно Съдът да разглежда което и да е от тези други обстоятелства от контекста с оглед на факта, че изложеният по-горе довод сам по себе си е ясен и категоричен.
278.
В обобщение, едно неутрално по отношение на правните субекти правило, създадено ex ante, което в името на приемствеността на институциите предвижда, че дадено лице ще остане на длъжност, докато неговият наследник не бъде надлежно назначен, е добро и разумно. При все това прилагането на подобно на пръв поглед неутрално правило, чиято единствена последица е преназначаването на конкретно лице след изтичането на неговия мандат, в противоречие с обичайните процедури за назначаване, не е нито добро, нито разумно.
в)
Междинно заключение
279.
Ето защо предлагам на третия въпрос по дело C‑83/19 да се отговори по следния начин: член 47, втора алинея от Хартата и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС следва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални разпоредби, с които правителството приема — чрез дерогация от обикновено приложимите правни норми — система за временно назначаване на ръководни длъжности в органа, отговарящ за провеждането на дисциплинарни разследвания в рамките на съдебната власт, която система на практика води до възстановяването на длъжност на лице, чийто мандат вече е изтекъл.
3.
Отделът за разследване на престъпленията в правосъдието
а)
Актовете за преюдициални запитвания и позицията на страните
280.
Четири от петте дела, които са предмет на настоящото заключение, се отнасят до правните разпоредби, уреждащи ОРПСС. В главните производства по дела C‑127/19 и C‑55/19, образувани по преюдициални запитвания на един и същ национален съд, се поставя под въпрос законосъобразността на различните административни актове, приети в изпълнение на разпоредбите, уреждащи ОРПСС. Делата C‑195/19 и C‑291/19 са образувани в рамките на висящи наказателни производства срещу съдии и прокурори, в които ОРПСС е призован да участва.
281.
Именно в този контекст четвъртият и петият въпрос по дело C‑127/19, четвъртият въпрос по дело C‑291/19 и четвъртият въпрос по дело C‑355/19 по същество целят да се установи дали принципът на независимост на съдебната власт, залегнал в член 19, параграф 1 ДЕС и в член 47 от Хартата, както и задължението за зачитане на принципа на правовата държава съгласно член 2 ДЕС, допускат създаването на ОРПСС. Петият въпрос по дело C‑291/19 цели да се установи дали член 47, втора алинея от Хартата, отнасящ се до правото на справедлив съдебен процес чрез разглеждане на делото в разумен срок, допуска създаването на ОРПСС, като се има предвид неголемият брой длъжности в този отдел.
282.
Така в рамките на преюдициалните запитвания се отправят различни въпроси, свързани със създаването и функционирането на ОРПСС, като до голяма степен се обхващат доводите на страните в главното производство. Тези доводи са доразвити от някои от заинтересованите страни, които са представили писмени становища пред Съда, а именно Сдружение „Форум на съдиите“, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“, главният прокурор и OL.
283.
С оглед на обстоятелствата, изложени в преюдициалните запитвания, правителствата на Нидерландия и Швеция, както и Комисията считат, че са налице съществени улики, съгласно които правилата относно създаването и функционирането на ОРПСС не отговарят на изискванията за независимост и безпристрастност на съдебната власт.
284.
Румънското правителство, което в писменото си становище защитава съвместимостта на ОРПСС с тези изисквания, промени позицията си в съдебното заседание. То уведоми Съда, че по причини, изложени в Меморандум, одобрен от правителството на 27 декември 2019 г., позицията на сегашното правителство е в подкрепа на премахването на ОРПСС, в съответствие с препоръките, съдържащи се в докладите по МСП и в докладите на Венецианската комисия и ГРЕКО.
285.
Правителството разяснява част от обстоятелствата, на които основава новата си позиция. Ще се спра само на три от тези обстоятелства, изложени от него и обсъдени от заинтересованите страни пред Съда. На първо място, изменените впоследствие разпоредби относно състава на комисиите за подбор изглежда противоречат на принципа за разделяне на кариерите на съдиите и прокурорите, установен в румънското законодателство, съгласно който назначаването на прокурори е от компетентността на прокурорските колегии към ВСС. На второ място, създаването на ОРПСС изглежда е създало риск прокурорите от този отдел de facto да придобият имунитет по отношение на наказателни преследвания. На трето място, правилото, свързано с концепцията за „йерархически висшестоящия прокурор“, е противоречиво от гледна точка на конституционния принцип на йерархичен контрол.
286.
Така в крайна сметка се оказва, че само ВСС защитава създаването и функционирането на ОРПСС. Съветът обяснява, че създаването на ОРПСС е оправдано от необходимостта да бъдат защитени на членовете на съдебната власт (
137
). ОРПСС има за цел да предостави допълнителни гаранции на категория лица с оглед на важната роля, която имат в обществото, и да гарантира висока степен на професионализъм на лицата, които разглеждат свързаните с тях преписки. Следователно ОРПСС способства за увеличаване на независимостта на съдебната система, като гарантира защитата срещу натиск и злоупотреби, произтичащи от произволни оплаквания и действия срещу членове на съдебната власт.
287.
В съдебното заседание ВСС подчертава, че причина за въвеждане на посочената система е и превишаването на правомощията от страна на НДБК по отношение на членове на съдебната власт, която преди създаването на ОРПСС е разследвала повече от половината от румънските съдии, както се посочва в доклад, изготвен от Съдебния инспекторат и одобрен от ВСС през октомври 2019 г. (
138
) Освен това в своето решение № 33/2018 Curtea Constituțională (Конституционен съд) бил потвърдил тази „защитна“ цел (
139
).
288.
ВСС също така твърди, че създаването на ОРПСС е придружено от система от гаранции, способна да разсее всякакво съмнение във връзка с неподатливостта на отдела на политически натиск. Процедурите за назначаване на ръководител на ОРПСС и за подбор на прокурорите в отдела се подсилват от допълнителни защитни мерки (
140
). Ръководителят на ОРПСС се назначава от Пленума на ВСС, за разлика от ръководителите на други отдели в прокуратурата, които се назначават с конкурс, организиран от министъра на правосъдието, в рамките на който ВСС има само консултативно становище. По отношение на прокурорите в ОРПСС се отбелязва също, че допълнителните гаранции за независимост се състоят в изискването за поне 18 години прокурорски стаж, а освен това подборът на посочените прокурори се извършва без политическо влияние в рамките на прозрачна процедура, като се осъществява прецизен преглед на последните пет години от професионалната дейност на съответния прокурор, а също така в разглеждания отдел няма възможност за делегиране на правомощия.
б)
Анализ
289.
Доводите на запитващите юрисдикции, както и опасенията, изразени от страните, представили писмени становища пред Съда, са обширни и комплексни. Те се отнасят до различни обстоятелства по отношение на националните правила, уреждащи създаването на ОРПСС, неговия състав и правомощия, избора на неговото ръководство, неговото по-широко институционално влияние от гледна точка на въздействието му върху компетентността на други отдели в прокуратурата и начина, по който този орган упражнява функциите си на практика.
290.
В съответствие със скорошната практика на Съда (
141
) считам, че макар разгледани поотделно да могат да избегнат критиките, тези обстоятелства, трябва да бъдат подложени на обща преценка, за да се определи въздействието на създаването и функционирането на ОРПСС върху изискванията за независимост на съдебната власт.
291.
За начало следва да се посочи, че с оглед на въздействието, което създаването на специализиран прокурорски отдел „за съдиите“ може да има върху общественото възприятие за съдебната власт, е необходимо причината за създаването на такъв отдел да е особено убедителна, прозрачна и действителна (i). По-нататък, след като този критерий бъде удовлетворен, е наложително съставът, организацията и функционирането на такъв отдел да предоставят гаранции, подходящи за избягване на риска от външен натиск върху съдебната власт (ii). Накрая, специфичните обстоятелства около създаването на ОРПСС и анализът на начина, по който този орган упражнява своите функции, също са от значение за установяването на съответния контекст (iii).
i) Обосновка
292.
Както вече бе посочено (
142
), изискванията на Съюза за безпристрастност и независимост на съдебната власт, залегнали в член 47, втора алинея от Хартата, както и в член 19, параграф 1 ДЕС, не налагат задължение за държавите членки да приемат конкретна структура или модел при институционалното изграждане на прокуратурата. Всъщност структурата на прокуратурата в европейските държави е изключително разнообразна (
143
).
293.
При все това създаването на специализиран отдел за наказателно преследване с изключителна компетентност да разследва престъпления, извършени от членовете на съдебната власт, има реално въздействие върху общественото възприятие за независимостта и безпристрастността на съдебната власт. То определя членовете на съдебната власт като професионална група, която изисква изграждането на отделна административна структура на прокуратурата. Както отбелязва Комисията, това може да създаде впечатление, че в съдебната власт се шири престъпност или дори корупция. Последицата от това е придаването на извършените от съдии нарушения (които могат да бъдат от всякакъв вид) на сериозност, каквато е налице при престъпленията корупция, организирана престъпност или тероризъм, които са единствените други сфери, наложили създаването на специализирани отдели в румънската прокуратура (
144
). Това „впечатление за престъпност“ засяга един от решаващите елементи за оценката на въздействието на дадена мярка върху независимостта на съдебната власт, а именно доверието, което съдилищата в едно демократично общество трябва да вдъхват на правните субекти (
145
).
294.
Отново ще повторя, едва ли може да се твърди, че създаването на специализирани прокурорски отдели или дори на отделни разследващи органи е изключено per se. В държавите членки наистина съществуват специализирани структури за провеждане на разследвания, които са основани на действителната нужда от специална защита на определена група лица (като например непълнолетните), на специалния статут на определени лица (като например военните прокуратури) или са свързани с конкретен проблем на съвременното общество, изискващ специална експертиза или знания (като например сложните икономически престъпления, киберсигурността и т.н.).
295.
Въпреки това, с оглед на важното въздействие на такава институционална мярка върху възприятието за съдебната власт, от съществено значение е нейната обосновка да се базира на реални и достатъчно важни причини, които освен това трябва да бъдат обяснени на правните субекти по недвусмислен и достъпен начин.
296.
Налице ли са достатъчно важни причини, обосноваващи създаването на ОРПСС? ВСС обяснява, че създаването на този отдел е обосновано от необходимостта от защита на членовете на съдебната власт.
297.
Необходимостта от защита на съдебната власт от неоправдан натиск наистина би могла да представлява легитимна и достатъчно важна причина за създаване на прокурорска структура, предназначена да намали подобен риск с оглед на специфичните обстоятелства за дадена държава членка и при спазване на изискванията за независимост и безпристрастност на съдебната власт.
– Недвусмислена и достъпна обосновка?
298.
Когато обаче създаването на отдел като ОРПСС не е мотивирано от борбата с престъпността, а по-скоро от необходимостта от защита на самата съдебна власт, е задължително тази обосновка да бъде оповестена по недвусмислен и достъпен начин, така че да не се подкопае доверието на правните субекти в съдебната власт.
299.
В съдебното заседание румънското правителство посочва, че причините за създаването на ОРПСС не са обяснени в преамбюла на Закон № 207/2018. Докладът на Съдебния инспекторат относно превишаването на правомощията от страна на НДБК, на който се позовава ВСС, за да обоснове създаването на ОРПСС, е приет едва след обнародването на закона, влязъл в сила на 23 юли 2018 г. Следователно е трудно обяснимо как този доклад съставлява причина за създаването на отдела. И накрая, в съдебното заседание румънското правителство изтъква, че обосновка, изведена от необходимостта да бъдат защитени конкретни лица поради естеството и значението на тяхната роля, не е основателна, когато същата тази система не се прилага по отношение на други важни лица, като например сенаторите или депутатите.
300.
С оглед на тези обстоятелства е трудно да се установи дали целта за защита на съдебната власт от неоправдан натиск действително е била тази, която е мотивирала създаването на ОРПСС. Следователно според мен не може да се приеме за установено, че създаването на този прокурорски отдел е било обяснено на правните субекти по недвусмислен и достъпен начин.
– Действителната причина?
301.
Ключовият и най-спорен аспект на дебата между страните, представили писмени становища пред Съда, се отнася до това дали е действителна обосновката, че целта на създаването на ОРПСС е „защитна“. Сдружение „Форум на съдиите“, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“, главният прокурор и OL излагат подробни доводи в подкрепа на твърдението, че създаването на ОРПСС в действителност е вдъхновено от други мотиви. С оглед на това посочените страни се позовават на практическите последици от институционалната структура на ОРПСС. Както отбеляза главният прокурор в съдебното заседание, споменатите обстоятелства могат да оставят впечатление у правните субекти, че целта на създаването на ОРПСС е по-скоро да отслаби борбата срещу корупцията.
302.
Първо, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ и главният прокурор оспорват действителния характер на „защитната“ цел. Те се позовават, на първо място, на малкия брой дела, по които обект на наказателно преследване са били членове на съдебната власт преди създаването на ОРПСС (
146
). Освен това от момента, в който ОРПСС започва да функционира, броят на делата срещу членове на съдебната власт се е увеличил, вместо да намалее. Второ, създаването на ОРПСС не е придружено от допълнителни гаранции. ОРПСС прилага същите процедурни правила като другите отдели на прокуратурата и е длъжен, въз основа на принципа на законност, да регистрира и разгледа всяко подадено оплакване, което отговаря на формалните изисквания на Наказателно-процесуалния кодекс. По-скоро обратното, липсват адекватни инструменти, което е равностойно на по-малко гаранции, най-вече поради ограничения брой прокурори в отдела и липсата на подходяща териториална структура на национално ниво, за разлика от други отдели на прокуратурата, тъй като всички прокурори от ОРПСС са базирани в Букурещ.
303.
В съдебното заседание румънското правителство се съгласява с последния изложен довод. То отбеляза, че изключителната компетентност на ОРПСС във връзка с всякакъв вид престъпления, извършени от членовете на съдебната власт, не гарантира, че прокурорите имат необходимата специализация, по-конкретно по отношение на корупционните престъпления, като този факт е още по-тревожен, като се има предвид че ОРПСС не разполага с никаква териториална структура.
304.
Второ, няколко обстоятелства сочат, че създаването на ОРПСС в действителност води до отслабване на борбата с корупцията на високо равнище. Съгласно член 881, параграфи 1 и 2 от Закон № 304/2004 отделът има изключителна компетентност по дела, отнасящи се до членове на съдебната власт, и запазва тази своя компетентност, когато наред с тях, обект на наказателното преследване са и други лица. Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ и главният прокурор обясняват, че преписките, които се разглеждат от други отдели на прокуратурата, следва да бъдат прехвърлени на ОРПСС само защото срещу член на съдебната власт са подадени фиктивни оплаквания. Твърди се също, че това обстоятелство ще засегне най-вече дела, обхванати от компетентността на НДБК, тъй като в някои случаи на корупция могат да са въвлечени и съдии. Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ пояснява в съдебното заседание, че ОРПСС може да поиска всяка преписка, като се позове на елементи на свързаност с преписка, по която този отдел провежда разследване. Освен това съгласно измененията, въведени в член 888, параграф 1, буква d) от Извънредно постановление № 7/2009, ОРПСС е компетентен да оттегля обвинителни актове, които са вече внесени от други отдели на прокуратурата. OL заявява в съдебното заседание, че първите действия на ОРПСС са били да оттегли обвинителните актове по важни дела за корупция, производството по които е било на етапа на обжалване.
305.
Следва също така да се отбележи, че рискът от възприемането на ОРПСС като орган, чието създаване и функциониране е политически мотивирано, е подчертан в докладите по МСП, както и в докладите на Венецианската комисия и на ГРЕКО (
147
). Този риск е изрично признат от румънското правителство в съдебното заседание.
306.
С оглед на тези съображения, въпреки изтъкнатата от ВСС цел за защита, която не теория е легитимна и сериозна, според мен едва ли може да се твърди, че създаването на ОРПСС е обосновано по ясен, недвусмислен и достъпен начин, така че да не се подкопае доверието на правните субекти в съдебната власт. Освен това очертаните по-горе обстоятелства, които се отнасят до систематичните пагубни последици върху компетентността на други прокурорски отдели, при положение че бъдат проверени от националния съд, не само пораждат сериозни съмнения във връзка с реалния характер на изтъкнатата от ВСС обосновка, но могат също така да вдъхнат недоверие по отношение на безпристрастността на съдебната власт и нейната неподатливост на външен натиск, по-специално като формират впечатлението, че създаването и функционирането на ОРПСС е политически мотивирано.
307.
По-просто казано, разгледани заедно, заплахите очертават картина, която не е непременно тази на по-добра защита на съдиите. Това, което по-скоро излиза заплашително на преден план, е всемогъща структура, която разбира се може да защитава, но може и да упражнява контрол и влияние. В това се крие може би парадоксът на цялата идея: въз основа на твърдението, че върху съдиите се оказва натиск чрез безразборно подаване на оплаквания, е необходимо да се създаде централизиран отдел с изключителна компетентност по тези въпроси. При все това, от гледна точка на структурния потенциал за злоупотреби, наличието на централизиран и специализиран отдел вещае още по-големи опасности. Разпръснатите децентрализирани системи невинаги са координирани, но като цяло са много по-устойчиви. За разлика от тях, при централизираните системи всичко, което се цели, е установяването на централизиран контрол.
ii) Гаранциите
308.
Въпреки извода, до който стигнах по-горе, ВСС твърди, че създаването на ОРПСС е придружено от система от гаранции, способни да разсеят всякакво съмнение във връзка с неговата неподатливост на политически натиск (
148
).
309.
Не считам за необходимо да се води продължителна дискусия относно конкретните елементи на националното законодателство, които във всички случаи трябва да се преценят от националния съд. Само ще отбележа, че по този въпрос ВСС беше опроверган от румънското правителство, което посочва в съдебното заседание, че много от гаранциите, на които се позовава ВСС, са значително отслабени от последвалите реформи, осъществени от правителството за кратък период от време посредством извънредните постановления.
310.
Както признава румънското правителство в съдебното заседание, неотложността при приемането на извънредните постановления, изменящи разпоредбите, свързани със ОРПСС, не винаги е била обоснована. Макар по отношение на Извънредни постановления № 90/2018 (
149
) и № 12/2019 (
150
) да са били изложени някои мотиви, румънското правителство отбеляза, че Извънредни постановления № 92/2018 и № 7/2019 не съдържат каквато и да е мотивировка на неотложността или необходимостта от изменение на разпоредбите, свързани с ОРПСС.
311.
От писмените становища, представени пред Съда, става ясно, че извънредните постановления многократно изменят разпоредбите, свързани с процедурата за подбор, като облекчават изискванията за състава на комисията за подбор (
151
). Румънското правителство посочва в съдебното заседание, че макар в писменото си становище да е изтъкнало, че процедурата за назначаване на прокурорите към ОРПСС съставлява допълнителна гаранция, в това становище не са били споменати последващите изменения, въведени с Извънредно постановление № 90/2018. Освен това член II от Извънредно постановление № 90/2018 дерогира разпоредбите относно процедурата за назначаване, за да се осигури временното назначаване на ръководителя на ОРПСС и на най-малко една трета от прокурорите в този отдел.
312.
Освен посоченото по-горе изменение на процедурата за подбор, тези извънредни постановления въвеждат и променят основни разпоредби, свързани с правомощията и институционалната структура на отдела. Първо, приетото от правителството Извънредно постановление № 7/2019 добавя нов параграф 6 към член 881. Съгласно това изменение, когато Наказателно-процесуалният кодекс или друг специален закон се позовава на „йерархически висшестоящия прокурор“ по делата, свързани с престъпления от компетентността на ОРПСС, следва да се счита, че това е ръководителят на ОРПСС, включително когато става дума за решения, постановени преди този отдел да започне да функционира (
152
). Второ, това постановление изменя и член 888, като предвижда в параграф 1, буква d) ново правомощие на ОРПСС, което се състои във внасяне или оттегляне на обвинителни актове по дела от компетентността на отдела, включително по дела, висящи пред съдилищата или такива, които са решени окончателно, преди отделът да започне да функционира.
313.
Следователно изглежда, че за кратък период от време румънското правителство е приело не по-малко от четири извънредни постановления, изменящи аспекти на разпоредбите, въведени със Закон № 207/2018 относно ОРПСС. Такъв е бил по-специално случаят с процедурата за подбор и назначаване на неговия ръководител и на другите прокурори, а също и с други важни елементи от правомощията на отдела и неговия статут в прокуратурата, като невинаги са били излагани мотиви относно неотложността на намесата на правителството.
314.
Както твърди Комисията, тези обстоятелства потвърждават, че съществува сериозен риск от засягане на независимостта на съдебната система, който се увеличава в резултат от бързата и пряка намеса на правителството чрез извънредни постановления, като така се засяга и общественото възприятие за политическото влияние върху съдебната власт.
315.
Всички тези обстоятелства ме навеждат на извода, че противно на твърдението на ВСС, уредбата на ОРПСС не дава достатъчно гаранции за предотвратяване на риска от политическо влияние върху функционирането и състава на този отдел. Що се отнася до тяхното съдържание, изтъкнатите от ВСС гаранции са били отслабени в следствие от приемането на извънредни постановления, които също многократно променят структурата на отдела, правилата за назначаване на прокурорите и отношенията с други прокурорски отдели. И накрая, всичко това се случва в контекста на вече доста съмнителния модел на ОРПСС, който поради причините, посочени в предишната част от заключението, поначало не е много устойчив от гледна точка на външното възприятие за неговата независимост.
iii) Контекст и практическо функциониране
316.
Според мен изложените по-горе съображения са достатъчни, за да се даде полезен отговор на преюдициалните въпроси, отправени до Съда. Все пак, когато националните юрисдикции, които се произнасят окончателно по съвместимостта на националното законодателство с правото на Съюза, преценяват дали гаранциите, които следва да бъдат предоставени, са достатъчни в съответствие с изложените по-горе съображения, те имат основание да вземат предвид фактическите обстоятелства и контекста, при които ОРПСС изпълнява функциите си след неговото създаване.
317.
Първо, що се отнася до практическите последици на (често изменящите се) правила за подбор и назначаване на ръководителя на ОРПСС и на другите прокурори към отдела, OL изтъква в съдебното заседание, че правомощията за назначаване и освобождаване на практика са били в ръцете на малка група членове на ВСС, които са симпатизирали на правителството по онова време. Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ сочи по-специално, че както временният ръководител, така и ръководителят, назначен впоследствие, са били тясно свързани с тогавашното правителство.
318.
От друга страна, по отношение на действията, предприети от ОРПСС след неговото създаване, Сдружение „Форум на съдиите“ и Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ предоставят подробна информация за това как отделът упражнява своите функции. Тези заинтересовани страни посочват, че ОРПСС е започнал провеждането на разследвания и е възобновил приключени дела срещу членове на съдебната власт, които са се противопоставили публично на законодателните изменения, включително високопоставени съдии и прокурори (
153
). Тези заинтересовани страни отбелязват също така, че са били предприети разследвания спрямо прокурори, които са провеждали разследвания срещу членове на управляващата партия към момента на приемане на правилата относно ОРПСС. Посочва се също, че без каквато и да е обосновка ОРПСС е оттеглил обвинителните актове по дела във връзка с корупция и обвинителните актове по други дела, отнасящи се до важни членове на бившата управляваща партия, и че отделът се е опитал да се сдобие с компетентност по делата на други прокурорски отдели, касаещи членове на тази партия. Други обстоятелства като изтичането на информация, публикуването на известия без подходящо анонимизиране или официалното оповестяване на неточна информация бяха изложени като доводи в подкрепа на твърдението, че ОРПСС се е превърнал в инструмент за преследване на цели, различни от безпристрастното наказателно преследване.
319.
Съдът не следва да преценява така изброените фактически обстоятелства. Считам обаче, че като част от критериите за обща преценка на разглежданите национални разпоредби (
154
) националните съдилища имат право да вземат предвид обективни елементи относно контекста, в които е създаден ОРПСС, както и неговото практическо функциониране, в качеството им на фактори, потвърждаващи или опровергаващи наличието на риск от политическо влияние. Потвърждаването на такъв риск може да предизвика основателни съмнения в съзнанието на правните субекти относно неподатливостта на съдиите на влияние, тъй като компрометира впечатлението за тяхната безпристрастност по отношение на интересите, във връзка с които трябва да се произнесат по-специално когато става въпрос за случаи на корупция.
iv) Разумен срок
320.
Накрая, петият въпрос по дело C‑291/19 цели да установи дали член 47, втора алинея от Хартата, който гласи, че „[в]секи има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок“, допуска създаването на ОРПСС, като се имат предвид правилата, с които се уреждат неговите функции, и начина, по който е определена неговата компетентност, във връзка с ограничения брой длъжности в този отдел.
321.
Запитващата юрисдикция счита, че съществува риск делата да не бъдат разгледани в разумен срок предвид осъществяваните от ОРПСС действия по разследване, най-вече защото този отдел разполага с ограничен брой прокурори от гледна точка на обема на делата. От една страна, към 5 март 2019 г. са били заети само шест от и без това ограничения брой прокурорски длъжности в отдела, които са общо петнадесет. От друга страна, към момента, в който ОРПСС започва своята дейност, вече има регистрирани 1422 дела.
322.
Запитващата юрисдикция отбелязва също така, че всяка година срещу членове на съдебната власт се подават хиляди фиктивни оплаквания, които изискват поне минимално разследване. Този обем преписки, заедно с разглеждането на други общи преписки, както и възможността (която вече е осъществена на практика) за изземване на дела от други прокурорски отдели, води до сериозни съмнения относно капацитета на ОРПСС да провежда ефективни разследвания в разумен срок.
323.
В същия смисъл Сдружение „Форум на съдиите“, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“, главният прокурор и OL поддържат, че ограниченият брой прокурори в ОРПСС неминуемо води до претоварване на отдела. По-нататък главният прокурор добавя, че към момента на провеждането на съдебното заседание ОРПСС разполага със седем прокурора, като висящите преписки пред този отдел са приблизително 4000, а през 2019 г. е успял да разгледа само 400 преписки.
324.
Като начало трябва да отбележа, че настоящият въпрос се различава от останалите преюдициални въпроси, разгледани в тази част на заключението, по това, че се отнася само до процесуалните права на членовете на съдебната власт, независимо от влиянието му върху тяхната независимост или безпристрастност. По тази причина Комисията посочва, че въпросът трябва да бъде преформулиран така, че Съдът да се произнесе дали при специфичните обстоятелства в главното производство член 47 от Хартата съставлява пречки запитващата юрисдикция да върне съответното дело на ОРПСС, в случай че жалбата бъде уважена (
155
). Комисията твърди, че когато националният съд трябва да върне дело на прокуратурата, член 47, втора алинея от Хартата следва да се тълкува в смисъл, че не допуска подобно връщане, ако е налице голяма вероятност наказателното производство да не завърши в разумен срок.
325.
Не считам за необходимо да се пристъпва към подобно преформулиране. Според мен въпросът, повдигнат от запитващата юрисдикция, отново показва двата аспекта на контролната функция на разпоредбите на Хартата, които вече бяха обсъдени по-горе (
156
): член 47, втора алинея от Хартата служи като критерий за конкретна преценка на съвместимостта в съответния случай, което не изключва възможността Хартата да служи и като критерий за осъществяване на абстрактен контрол върху националните правила относно ОРПСС.
326.
Освен това посочените два аспекта в действителност се сливат в контекста на разглеждания случай. Специфичният (субективен) подход към член 47, втора алинея от Хартата трябва и понастоящем да се приложи чрез позоваване на абстрактното (обективно) разглеждане на въздействието на правилата, уреждащи ОРПСС, върху потенциалната продължителност на производството. Всъщност запитващата юрисдикция не е интересува дали в случая на жалбоподателя производството вече е достигнало необоснована продължителност, а по-скоро дали фактът, че институционалната структура на ОРПСС е такава, че води до подобен резултат, представлява нарушение на гаранциите, установени в член 47, втора алинея от Хартата.
327.
Втора алинея на член 47 от Хартата съответства на член 6, параграф 1 ЕКПЧ. Съгласно член 52, трета алинея от Хартата обхватът и съдържанието на тази разпоредба следва да се тълкуват по начин, гарантиращ равнище на защита, което не е по-ниско от предвиденото в ЕКПЧ.
328.
В съответствие с практиката на ЕСПЧ „разумният срок“, посочен в член 6, параграф 1 ЕКПЧ, започва да тече, когато дадено лице бъде „обвинено“ (
157
). Понятието „обвинение“ се тълкува от ЕСПЧ гъвкаво и задълбочено. То препраща към момента на официалното уведомяване на съответното лице от страна на компетентен орган за повдигането на обвинение в извършването на престъпление, но също така и към момента, в който положението на това лице е било сериозно засегнато от действия, предприети от органите въз основа на подозрение (
158
). Както отбелязва Комисията, от това следва, че разглежданото тълкуване може да обхване етапа на предварителното разследване (
159
).
329.
Вярно е, че ЕСПЧ изследва разумния характер на продължителността на производството в светлината на конкретните обстоятелства на всеки случай, като се основава на сложността на делото, поведението на ищеца или жалбоподателя и на съответните органи, както и на интереса на жалбоподателя от изхода на делото (
160
). Според мен обаче това не изключва възможността за разглеждане на институционалните структури, които почти неизбежно могат да нарушат изискването за „разумен срок“ във висящи производства.
330.
В рамките на настоящия случай, в който предмет на преценка е спазването на институционалната структура на прокуратурата, релевантните елементи за тази преценка ще бъдат взети предвид in abstracto. Преценката в този контекст се отнася по-специално до „поведението на компетентните органи“. Член 6, параграф 1 ЕКПЧ налага на държавите задължението да организират своите съдебни системи по такъв начин, че съдилищата им да могат да отговорят на всяко от изискванията на тази конвенция (
161
). Тези изисквания включват, разбира се, функционирането на прокуратурата и нейните действия (
162
). Следователно забавянията в резултат от натрупани дела не могат да бъдат оправдание, тъй като отговорността на държавите може да бъде ангажирана не само за забавяне по конкретно дело, „но също така и за неувеличаване на ресурсите при наличие на изоставащи дела или за структурни недостатъци в тяхната съдебна система, които предизвикват забавяния“ (
163
).
331.
Според мен от тези обстоятелства следва, че член 47, втора алинея от Хартата обхваща задължението на държавите членки да организират своите правосъдни системи така, че да отговарят на изискванията, свързани inter alia с разглеждане на делата в разумен срок. В резултат на това посочената разпоредба не допуска държава членка да създаде прокурорски отдел, който не разполага с достатъчно прокурори предвид натовареността му, произтичаща от неговите правомощия, поради което оперативното функциониране на този отдел със сигурност ще доведе до необоснована продължителност на наказателните производства, включително на тези срещу съдии.
в)
Междинно заключение
332.
Предвид изложените съображения предлагам на четвъртия и петия въпрос по дело C‑127/19, на четвъртия въпрос по дело C‑291/19 и на петия въпрос по дело C‑355/19 да се отговори, както следва: член 47, втора алинея от Хартата, както и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат създаването на специализиран прокурорски отдел с изключителна компетентност относно престъпления, извършени от членове на съдебната власт, ако създаването на такъв отдел не е оправдано от действителни причини, които са достатъчно важни и са станали известни на обществото по недвусмислен и достъпен начин и ако създаването на подобен отдел не е придружено от достатъчно гаранции, за да се предотврати всякакъв риск от политическо влияние върху неговото функциониране и състав. При преценката дали това наистина е така националните съдилища имат право да вземат предвид обективни елементи от контекста, в който е създаден прокурорският отдел, както и последващата му практическа дейност.
333.
На петия въпрос по дело C‑291/19 следва да се отговори в смисъл, че член 47, втора алинея от Хартата, отнасящ се до правото на справедлив съдебен процес чрез разглеждане на делото в разумен срок, не допуска държава членка да създаде прокурорски отдел, който не разполага с достатъчно прокурори предвид натовареността му, произтичаща от неговите правомощия, поради което функционирането на този отдел със сигурност ще доведе до необоснована продължителност на наказателните производства. Запитващите юрисдикции трябва да преценят, с оглед на всички релевантни пред тях факти, с които разполагат, дали националните разпоредби относно създаването, състава и функционирането на ОРПСС отговарят на тези изисквания.
V. Заключение
334.
Предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
„–
Вторият въпрос по дело C‑195/19, доколкото се отнася до член 9 ДЕС и член 67, параграф 1 ДФЕС, както и третият въпрос по същото дело, са недопустими.
–
На първия въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 и C‑355/19 следва да се отговори по следния начин:
Решение на Комисията 2006/928/EО от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията, както и докладите на Европейската комисия, изготвени въз основа на това решение, са актове на институция на Съюза по смисъла на член 267 ДФЕС, по тълкуването на които Съдът на Европейския съюз може да се произнася.
–
Разглеждането на първата част от втория въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑355/19 не разкрива нито един фактор, който може да постави под съмнение факта, че в настоящия си вид Решение 2006/928/ЕО е било валидно прието въз основа на Договора за присъединяването.
–
На втората част от втория въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑355/19, на първия въпрос по дело C‑195/19 и на втория въпрос по дело C‑291/19 следва да се отговори по следния начин:
Решение 2006/928/EО има задължителен характер. Докладите на Комисията, изготвени в рамките на механизма за сътрудничество и проверка, нямат задължителен характер за Румъния. Посочените доклади обаче трябва надлежно да се вземат предвид от тази държава членка в усилията ѝ да изпълни задълженията си за постигане на показателите, установени в приложението към Решение 2006/928/ЕО, с оглед на изискването на принципа на лоялно сътрудничество по смисъла на член 4, параграф 3 ДЕС.
–
На третия въпрос по дело C‑83/19 следва да се отговори по следния начин:
Член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС следва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални разпоредби, с които правителството приема — чрез дерогация от обикновено приложимите правни норми — система за временно назначаване на ръководни длъжности в органа, отговарящ за провеждането на дисциплинарни разследвания в рамките на съдебната власт, която система на практика води до възстановяването на длъжност на лице, чийто мандат вече е изтекъл.
–
На четвъртия и петия въпрос по дело C‑127/19, на четвъртия въпрос по дело C‑291/19 и на четвъртия въпрос по дело C‑355/19 следва да се отговори по следния начин:
Член 47, втора алинея от Хартата и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат създаването на специализиран прокурорски отдел с изключителна компетентност относно престъпления, извършени от членове на съдебната власт, ако създаването на такъв отдел не е оправдано от действителни причини, които са достатъчно важни и са станали известни на обществото по недвусмислен и достъпен начин и ако създаването на подобен отдел не е придружено от достатъчно гаранции, за да се предотврати всеки риск от политическо влияние върху неговото функциониране и състав. При преценката дали това наистина е така националните съдилища имат право да вземат предвид обективни елементи от контекста, в който е създаден прокурорският отдел, както и последващата му практическа дейност.
–
На петия въпрос по дело C‑291/19 следва да се отговори, че член 47, втора алинея от Хартата, отнасящ се до правото на справедлив съдебен процес чрез разглеждане на делото в разумен срок, не допуска държава членка да създаде прокурорски отдел, който не разполага с достатъчно прокурори предвид натовареността му, произтичаща от неговите правомощия, поради което функционирането на този отдел със сигурност ще доведе до необоснована продължителност на наказателните производства. Запитващите юрисдикции трябва да преценят, с оглед на всички релевантни факти, с които разполагат, дали националните разпоредби относно създаването, състава и функционирането на Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Отдел за разследване на престъпления, извършени в рамките на съдебната система) могат действително да доведат до този резултат“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите), публикуван повторно в Monitorul Oficial, бр. 826 от 13 септември 2005 г.) (наричан по-нататък „Закон № 303/2004“); Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Закон № 304/2004 за организацията на съдебната власт), Monitorul Oficial, бр.827 от 13 септември 2005 г. (наричан по-нататък „Закон № 304/2004“) и Legea nr. 317/2004 prifind Consiliul Superior al Magistraturii (Закон № 317/2004 за Висшия съдебен съвет), Monitorul Oficial, бр. 628 от 1 септември 2012 г. (наричан по-нататък „Закон № 317/2004“).
(
3
)	Паралелно Съдът разглежда и преюдициално запитване по дело C‑397/19. То се отнася до промените в националната система на гражданската отговорност на съдиите. По него представям отделно заключение на датата, на която е представено заключението по настоящите дела.
(
4
)	С оглед на многото съкращения, използвани в настоящото заключение наред с „МСП“, е полезно още тук да посоча най-често срещаните от тях: Direcția Națională Anticorupție (Национална дирекция за борба с корупцията, наричана по-нататък „НДБК“), Consiliul Superior al Magistraturii (Висш съдебен съвет, Румъния, наричан по-нататък „ВСС“) и Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Отдел за разследване на престъпления, извършени в рамките на съдебната система, Румъния, наричан по-нататък „ОРПСС“).
(
5
)	Решение от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията, ОВ L 354, 2006 г., стр. 56 (наричано по-нататък „Решението за МСП“).
(
6
)	Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на Румъния по Механизма за сътрудничество и проверка, COM(2018) 851 final от 13 ноември 2018 г. (наричан по-нататък „докладът по МСП от 2018 г.“), придружен от работния документ на службите на Комисията — Румъния: технически доклад SWD (2018) 551 окончателен (наричан по-нататък „техническият доклад по МСП от 2018 г.“).
(
7
)	ОВ L 157, 2005 г., стр. 11.
(
8
)	ОВ L 157, 2005 г., стр. 203.
(
9
)	Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 77/2018, din 5 septembrie 2018, pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (Monitorul Oficial, бр. 767 от 5 септември 2018 г.). Няколко разпоредби на Закон № 317/2004, сред които са членове 65 и 67, са изменени впоследствие с Legea nr. 234/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind CSM (Закон № 234/2018 за изменение и допълнение на Закон № 317/2004 за ВСС, Monitorul Oficial, бр. 850 от 8 октомври 2018 г.).
(
10
)	Legea nr. 207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Monitorul Oficial, част I, бр. 636 от 20 юли 2018 г.).
(
11
)	Ordonanța de urgență a guvernului nr. 90/2018 privind unele măsuri pentru operaționalizarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Monitorul Oficial, бр. 862 от 10 октомври 2018 г.).
(
12
)	Ordonanța de urgență nr. 92 din 15 octombrie 2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției (Monitorul Oficial, бр. 874 от 16 октомври 2018 г.).
(
13
)	Ordonanța de urgență nr. 7/2019 din 20 februarie 2019 privind unele măsuri temporare referitoare la concursul de admitere la Institutul Național al Magistraturii, formarea profesională inițială a judecătorilor și procurorilor, examenul de absolvire a Institutului Național al Magistraturii, stagiul și examenul de capacitate al judecătorilor și procurorilor stagiari, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (Monitorul Oficial, бр. 137 от 20 февруари 2019 г.).
(
14
)	Ordonanța de urgență nr.12 din 5 martie 2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul justiţiei (Monitorul Oficial, бр. 185 от 7 март 2019 г.).
(
15
)	Consiliului Superior al Magistraturii, CSM nr. 910/2018 din 19 septembrie 2018 pentru aprobarea Regulamentului privind numirea şi revocarea procurorilor cu funcţii de conducere din cadrul Secţiei pentru investigarea infracţiunilor din justiţie (Monitorul Oficial, бр. 812 от 21 септември 2018 г.).
(
16
)	Consiliului Superior al Magistraturii, CSM nr. 911/2018 din 19 septembrie 2018 pentru aprobarea Regulamentului privind numirea, continuarea activităţii şi revocarea procurorilor cu funcţii de execuţie din cadrul Secţiei pentru investigarea infracţiunilor din justiţie (Monitorul Oficial, бр. 812 от 21 септември 2018 г.).
(
17
)	Ordinul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 252 din 23 octombrie 2018 privind organizarea și funcționarea în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție.
(
18
)	Вж. в този смисъл решения от 7 март 2017 г., X и X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, т. 37), и от 26 септември 2018 г., Belastingdienst/Toeslagen (Суспензивен ефект на жалбата) (C‑175/17, EU:C:2018:776, т. 24).
(
19
)	Решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 74).
(
20
)	По-конкретно, първият и вторият въпрос по дело C‑83/19, първият, вторият и третият въпрос по дело C‑127/19, първият въпрос по дело C‑195/19, първият, вторият и третият въпрос по дело C‑291/19; първият, вторият и четвъртият въпрос по дело C‑355/19.
(
21
)	Вж. точки 144, 263, 284 и 285 от настоящото заключение.
(
22
)	Вж. например решения от 25 юли 2018 г., Confédération paysanne и др. (C‑528/16, EU:C:2018:583, т. 72 и 73 и цитираната съдебна практика), и от 1 октомври 2019 г., Blaise и др. (C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 35).
(
23
)	Член 248 от Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă (Закон № 134/2010 за приемане на Гражданскопроцесуалния кодекс), повторно публикуван в Monitorul Oficial, бр. 247 от 10 април 2015 г.
(
24
)	Решение от 17 февруари 2011 г., Weryński (C‑283/09, EU:C:2011:85, т. 42).
(
25
)	Пак там, точки 35—45. Относно различните хипотези, в които могат да бъдат допустими преюдициални въпроси, като тези, свързани с разпределението на съдебните разноски, вж. моето заключение по дело Pegaso и Sistemi di Sicurezza (C‑521/18, EU:C:2020:306, т. 58 и сл.).
(
26
)	Като скорошен пример ще посоча, че във вече цитираното решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др. (C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 31—39), националното производство, дало повод за преюдициалните въпроси, по същество е наказателно производство за умишлено повреждане на чуждо имущество. В този контекст Съдът разглежда редица въпроси с голяма сложност относно валидността на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета (ОВ L 309, 2009 г., стр. 1) и разрешаването на глифозата, които също могат да бъдат считани за отдалечени от същинските въпроси, с които е сезиран националният съд.
(
27
)	Вж. например решение от 19 юни 2018 г., Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, т. 31).
(
28
)	Вж. например определения от 10 януари 2019 г., Mahmood и др. (C‑169/18, EU:C:2019:5, т. 25 и 26), от 2 май 2019 г., Faggiano (C‑524/16, непубликувано, ЕС:C:2019:399, т. 23 и 24), и от 1 октомври 2019 г., YX (Изпращане на решение до държавата членка по произход на осъденото лице) (C‑495/18, EU:C:2019:808, т. 23—26).
(
29
)	Националният съд пояснява, че съгласно член 208, параграф 2 от Гражданскопроцесуалния кодекс на Румъния „непредставянето на писмената защита в законоустановения срок води до загуба на правото на ответника да представя нови доказателства и да прави възражения извън свързаните с обществения ред, освен ако законът предвижда друго“.
(
30
)	Вж. по-специално решение от 10 март 2016 г., Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, т. 115), и определение от 12 май 2016 г., Security Service и др. (C‑692/15 до C‑694/15, EU:C:2016:344, т. 20).
(
31
)	В същия смисъл, по отношение на формулирани по сходен начин въпроси от национален съд, вж. моето заключение по дело Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:340, т. 36 и 50).
(
32
)	Първият и вторият въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 и C‑355/19, както и първият въпрос по дело C‑195/19.
(
33
)	Според мен това се цели от запитващите юрисдикции с четвъртия въпрос по дело C‑83/19 и с третия въпрос по дела C‑127/19, C‑291/19 и C‑355/19. Запитващите юрисдикции по същество питат дали държавите членки са задължени да спазват критериите относно правовата държава съгласно член 2 ДЕС и дали тези изисквания, наложени също така с Решението за МСП и с докладите по МСП, следва да се тълкуват в смисъл, че не допускат разглежданите национални мерки. Вж. точки 121 и 173 от настоящото заключение.
(
34
)	Третият въпрос по дело C‑83/19; четвъртият и петият въпрос по дело C‑127/19; вторият въпрос по дело C‑195/19, доколкото засяга член 2 ДЕС; четвъртият и петият въпрос по дело C‑291/19 и четвъртият въпрос по дело C‑355/19.
(
35
)	Третият въпрос по дело C‑83/19.
(
36
)	Четвъртият и петият въпрос по дела C‑127/19 и C‑291/19; вторият въпрос по дело C‑195/19 и четвъртият въпрос по дело C‑355/19.
(
37
)	Първият въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 и C‑355/19.
(
38
)	Първата част от втория въпрос по дела C‑83/19; C‑127/19 и C‑355/19.
(
39
)	Първият въпрос по дело C‑195/19.
(
40
)	Втората част от втория въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑355/19, първият въпрос по дело C‑195/19 и вторият въпрос по дело C‑291/19.
(
41
)	Третият въпрос по дела C‑127/19 и C‑291/19.
(
42
)	Четвъртият въпрос по дело C‑83/19.
(
43
)	Третият въпрос по дело C‑355/19.
(
44
)	Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“, Сдружение „Форум на съдиите“, главният прокурор, Комисията, както и правителствата на Белгия, Нидерландия, Румъния и Швеция.
(
45
)	Вж. например решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 8), и от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 30).
(
46
)	Решение от 27 октомври 2016 г., James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821, т. 35 и цитираната съдебна практика).
(
47
)	Например решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 9 и цитираната съдебна практика), наскоро потвърдено с решение от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, т. 44).
(
48
)	Първата част на втория въпрос по дела C‑83/19; C‑127/19 и C‑355/19.
(
49
)	Ако Съдът не желае да се ангажира с това тълкуване на първото изречение на втория въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑355/19, друг вариант би бил този въпрос да се преформулира в смисъл, че се отнася само до това дали изискванията, определени в МСП и в приетите въз основа на него доклади, са задължителни за Румъния. Предвид целта, с която са зададени тези въпроси, това изглежда наистина е водещото за запитващите юрисдикции.
(
50
)	И двете разпоредби са възпроизведени в точки 7 и 8 от настоящото заключение.
(
51
)	Съобщение на Комисията: Мониторингов доклад относно степента на готовност за членство в ЕС на България и Румъния COM(2006) 549 окончателен. В този доклад вече се предвижда създаването на МСП.
(
52
)	Какъвто е случаят например с текста на английски, чешки, латвийски, литовски, малтийски, нидерландски и словашки език.
(
53
)	Например в текста на български, испански, детски, немски, естонски, френски, италиански, унгарски, полски, португалски, румънски, словенски, фински и шведски език.
(
54
)	Съображения 1, 2 и 3 от Решението за МСП.
(
55
)	Вж. по-специално точки 3 и 4 от приложение IX към Акта за присъединяване. Точка 3 се отнася до приемането и прилагането на план за действие и стратегия за реформата на съдебната система, включително до главните мерки за прилагането на законите в областта на правосъдието. Точка 4 се отнася до борбата с корупцията, по-специално „като се осигури строгото прилагане на антикорупционното законодателство и действителната независимост на Националната антикорупционна прокурорска служба […]“.
(
56
)	Ако нещо подлежи на принудително изпълнение, то очевидно е задължително — за повече подробности вж. моето заключение по дело Белгия/Комисия (C‑16/16 P, ЕС:C:2017:959, т. 120—122).
(
57
)	По-специално тъй като точният обхват на задълженията на националните органи, и конкретно на националните съдилища, да се съобразяват с препоръките при разрешаване на отнесените пред тях спорове (решение от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 18) сам по себе си не е напълно ясен (вж. моето заключение по дело Белгия/Комисия (C‑16/16P, ЕС: C:2017:959, т. 97—101).
(
58
)	Точка 155 от настоящото заключение.
(
59
)	Изложените в тези доклади доводи имат същата убеждаваща функция при оценката на спазването на изискванията на член 19 ДЕС и на член 47 от Хартата. Вж. в този смисъл решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 82).
(
60
)	Както е посочено в точки 134, 135 и 152 от настоящото заключение.
(
61
)	Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка COM(2010) 401 окончателен, и доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка COM(2011) 460 окончателен.
(
62
)	Член 65 от Закон № 317/2004 в редакцията му към 26 януари 2012 г.
(
63
)	Трети и четвърти въпрос по дело C‑83/19, трети, четвърти и пети въпрос по дело C‑127/19, втори въпрос по дело C‑195/19, трети и четвърти въпрос по дело C‑291/19 и трети и четвърти въпрос по дело C‑355/19.
(
64
)	Пети въпрос по дело C‑127/19 и четвърти и пети въпрос по дело C‑291/19.
(
65
)	В писменото си становище полското правителство коментира само трети въпрос по дело C‑83/19, четвърти и пети въпрос по дело C‑127/19, втори въпрос по дело С‑195/19, четвърти и пети въпрос по дело C‑291/19 и четвърти въпрос по дело C‑355/19. Доводите на това правителство се споделяха по същество в писменото становище на румънското правителство по четвърти и пети въпрос по дело C‑127/19, по четвърти и пети въпрос по дело C‑291/19, по втори въпрос по дело С‑195/19 и по четвърти въпрос по дело C‑355/19. В съдебното заседание обаче румънското правителство промени позицията си и по тези въпроси, представяйки становище по същество по разглежданите дела, като очевидно вече не поддържа възраженията за липсата на компетентност на Съда.
(
66
)	Вж. например решения от 21 декември 2011 г., N.S. и др. (C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865, т. 65—68), от 9 март 2017 г., Милкова (C‑406/15, EU:C:2017:198, т. 51 и 52), и от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 48).
(
67
)	Вж. например решение от 19 ноември 2019 г., TSN и AKT (C‑609/17 и C‑610/17, EU:C:2019:981, т. 53 и цитираната съдебна практика), както и определение от 24 септември 2019 г., QR (Презумпция за невиновност) (C‑467/19 PPU, EU:C:2019:776, т. 34—37).
(
68
)	Вж. например решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 25 и 26), и от 9 ноември 2017 г., Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, т. 27).
(
69
)	Решение от 13 юни 2017 г. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 44—49).
(
70
)	Вж. и заключение на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2017:395, т. 52 и 53).
(
71
)	Lenaerts, K., Gutiérrez-Fons, J.A. The Place of the Charter in the EU Constitutional Edifice. — In: Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., и Ward, A. The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary. C.H. Beck, Hart, Nomos, 2014, 1560—1593, р. 1568. Вж. също моето заключение по дело Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650 т. 58—65).
(
72
)	По този въпрос вж. моето заключение (C‑403/16, EU: C: 2017: 659, т. 74—83). Различна гледна точка е застъпена в Prechal, S. The Court of Justice and Effective Judicial Protection: What Has the Charter Changed? — In: Paulussen, C., et al. (ed.). Fundamental Rights in International and European Law. TMC Asser Press, The Hague, 2016, 143—157, или Peers, S., et al. ХThe EU Charter of Fundamental Rights A Commentary. C.H. Beck, Hart, Nomos, Oxford 2014, р. 1199. Вж. също решение от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, т. 51), установяващо основното „право“, гарантирано от правото на Съюза в принципа на „защитата срещу произволна или непропорционална намеса на публичната власт в частната сфера на физически или юридически лица“.
(
73
)	Точки 173—182 от настоящото заключение.
(
74
)	Например решения от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 50), и от 13 ноември 2019 г., Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (C‑2/18, EU:C:2019:962, т. 70 и 82).
(
75
)	Посочвам само няколко примера, а именно решения от 27 юни 2006 г., Парламент/Съвет (C‑540/03, EU:C:2006:429, т. 76, 90 и 108), от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 86—89), от 1 март 2011 г., Association belge des Consommateurs Test-Achats и др. (C‑236/09, EU:C:2011:100, т. 30—33), и от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 37 и 48—71).
(
76
)	По-специално в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения вж. решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Ползване на земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 89 и 129).
(
77
)	Решение от 27 февруари 2018 г. (C‑64/16, EU:C:2018:117).
(
78
)	Решения от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 29), от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 50), от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 82), и от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Дисциплинарен режим, приложим по отношение на съдиите) (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 33).
(
79
)	Решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 51), от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 83), и от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Дисциплинарен режим, приложим по отношение на съдиите) (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 34).
(
80
)	Разбира се, прилагането на правото на Съюза на национално равнище не се ограничава само до прякото прилагане на източниците на правото на Съюза, като например регламентите, а включва и прилагането на националното законодателство, което транспонира правото на Съюза, обикновено директивите, тоест косвеното прилагане на разпоредбите на Съюза, като тези разпоредби се вземат предвид при тълкуването за съответствие.
(
81
)	Вж. все пак, може би по отношение на логиката, но не непременно на формулировката, скорошното Определение от 2 юли 2020 г., S.A.D. Maler und Anstreicher OG (C‑256/19, EU:C:2020:523).
(
82
)	Решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Дисциплинарен режим, приложим по отношение на съдиите) (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 45), и определение от 2 юли 2020 г., S.A.D. Maler und Anstreicher OG (C‑256/19, EU:C:2020:523, т. 43).
(
83
)	Решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Дисциплинарен режим, приложим по отношение на съдиите) (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 48), и определение от 2 юли 2020 г., S.A.D. Maler und Anstreicher OG (C‑256/19, EU:C:2020:523, т. 45).
(
84
)	Точки 89—92, 99—103 и 106—109.
(
85
)	A contrario, решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Дисциплинарен режим, приложим по отношение на съдиите) (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 49).
(
86
)	Вж. припокриването на този критерий що се отнася до член 19, параграф 1 ДЕС в решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, ЕС:C:2019:531, т. 58, 72—74 и 112) с решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, ЕС:C:2019:982, т. 120—125).
(
87
)	Решение от 26 март 2020 г., Review Simpson and HG/Съвет и Комисия (C‑542/18 RX-II и C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, т. 71).
(
88
)	Вж. в този смисъл решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 116—118).
(
89
)	Вж. в този смисъл решения от 17 април 2018 г., Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, т. 78), от 29 юли 2019 г., Торубаров (C‑556/17, EU:C:2019:626, т. 56), и от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 162).
(
90
)	Решение от 27 февруари 2018 г. (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 52). Но за различен подход, основан на Хартата, вж. заключението на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2017:395).
(
91
)	Както отбелязах в своето заключение по дело Торубаров (C‑556/17, EU:C:2019:339, т. 53—55).
(
92
)	Петият въпрос по дело C‑291/19, който се отнася до правото на справедлив и публичен съдебен процес в разумен срок.
(
93
)	Както бе изложено в точки 128—182 от настоящото заключение.
(
94
)	Вж. решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 169).
(
95
)	Което засега, изглежда__ не е така. Вж. все пак заключение на генералния адвокат Танчев по дело Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища) (C‑192/18, EU:C:2019:529, т. 115) където се предлага подобен подход.
(
96
)	По-новата тенденция, разбира се, е по-строга от предишната. Освен вече обсъденото в точки 209 и 210 по-горе решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Дисциплинарен режим, приложим по отношение на съдиите) (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 43—49), вж. и определение от 2 юли 2020 г., S.A.D.Maler und Anstreicher OG (C‑256/19, EU:C:2020:523, т. 45—48). Тази тенденция не може лесно да се съгласува с наистина доста щедрия подход към въпросите, които един национален съдия принципно може да отправя, отнасящи се до националните производства или институции и тяхната съвместимост с правото на Съюза (вж. по-специално т. 47 от последното цитирано определение, в сравнение с цитираното там решение от 17 февруари 2011 г., Weryński (C‑283/09, EU:C:2011:85, т. 41 и 42) и всъщност с много други решения на Съда).
(
97
)	Решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, т. 68—79).
(
98
)	Aristotle’s Nicomachean Ethics. A New Translation by R.C Bartlett and S.D. Collins. University of Chicago Press, 2011, vol. 3.
(
99
)	Вж. в този смисъл решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 58 и цитираната съдебна практика), и от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд)C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 120).
(
100
)	Вж. в този смисъл решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 47 и цитираната съдебна практика), и от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 98).
(
101
)	Вж. в този смисъл решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 52), и от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 115).
(
102
)	Вж. по отношение на член 47, втора алинея от Хартата решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 130 и цитираната съдебна практика).
(
103
)	Пак там, точки 124—126 и цитираната съдебна практика.
(
104
)	Пак там, точка 121 и цитираната съдебна практика. Курсивът е мой.
(
105
)	Пак там, точка 125 и цитираната съдебна практика.
(
106
)	Решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 127), което се позовава в този смисъл на ЕСПЧ, 6 ноември 2018 г., Ramos Nunes de Carvalho e Sá с/у Португалия, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 144 и цитираната там съдебна практика и на ЕСПЧ, 21 юни 2011 г., Fruni с/у Словакия, CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, § 141.
(
107
)	Решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 128), което се позовава на ЕСПЧ, 6 май 2003 г., Kleyn и др. с/у Нидерландия, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, § 191 и цитираната съдебна практика и на ЕСПЧ, 6 ноември 2018 г., Ramos Nunes de Carvalho e Sá с/у Португалия, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 145, §147 и §149 и цитираната съдебна практика.
(
108
)	Такъв е случаят и в решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982).
(
109
)	Вж. относно тези два вида хипотези моето заключение по дело Торубаров (C‑556/17, EU:C:2019:339, т. 53).
(
110
)	Решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531), и от 5 ноември 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища) (C‑192/18, EU:C:2019:924).
(
111
)	Решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową (Дисциплинарен режим, приложим по отношение на съдиите) (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234).
(
112
)	Решения от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), и от 7 февруари 2019 г., Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106).
(
113
)	Точки 198—202 от настоящото заключение.
(
114
)	Вж. също цитираното по-горе определение от 2 юли 2020 г., S.A.D. Maler und Anstreicher OG (C‑256/19, EU:C:2020:523).
(
115
)	Вж. по отношение на този подход решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 152 и 153). Вж. също моето заключение по дело PG (C‑406/18, EU:C:2019:1055) относно шестдесетдневния срок за постановяване на решение от съд, ако бъде разгледан в контекста на други процедурни правила и институционални ограничения за извършването на ефективен съдебен контрол на решенията за международна закрила в държава членка.
(
116
)	Вж. например по отношение на съдебната практика: решение от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др. (C‑103/18 и C‑429/18, EU:C:2020:219, т. 80), или по отношение на административни практики, например решения от 11 юни 2015 г., Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 75), от 17 декември 2015 г., Viamar (C‑402/14, EU:C:2015:830, т. 31 и 46), и от 20 юни 2018 г., Enteco Baltic (C‑108/17, EU:C:2018:473, т. 100).
(
117
)	Редовен доклад за 2004 г. за напредъка на Румъния в процеса на присъединяване (SEC(2004)1200), стр. 19.
(
118
)	Вж. доклада по МСП от 2018 г., стр. 3.
(
119
)	Закон № 207/2018 (вж. т. 20 от настоящото заключение), както и Legea nr. 234/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (Закон № 234/2018 за изменение и допълнение на Закон № 317/2004 за ВСС), Monitorul Oficial, бр. 850 от 8 октомври 2018 г. и Legea nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (Закон № 242/2018 за изменение и допълнение на Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите Monitorul Oficial, бр. 868 от 15 октомври 2018 г.).
(
120
)	Доклад по МСП от 2018 г., стр. 9.
(
121
)	Вж. Доклад ad hoc на ГРЕКО за Румъния (член 34), приет на 79-о пленарно заседание от 23 март 2018 г. (2018/2).
(
122
)	Извънредни постановления № 77/2018; № 90/2018; № 92/2018; № 7/2019 и № 12/2019. Вж. точки 18 и 27—34 от настоящото заключение.
(
123
)	Вж. също Доклад по МСП от 2018 г., стр. 3
(
124
)	Становище на Венецианската комисия № 924/2018 относно измененията на Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите, Закон № 304/2004 за организацията на съдебната власт и Закон № 317/2004 за Висшия съдебен съвет (Румъния) CDL- AD (2018) 017.
(
125
)	Доклад ad hoc на ГРЕКО за Румъния (член 34), приет на 79-о пленарно заседание от 23 март 2018 г. (2018/2).
(
126
)	Становище на Венецианската комисия № 950/2019 относно извънредните постановления GEO № 7 и GEO № 12 за изменение на законите в областта на правосъдието (Румъния) CDL-AD (2019) 014.
(
127
)	Решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 77).
(
128
)	Вж. решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 77).
(
129
)	В тази връзка изглежда, че Хартата наистина осигурява по-високо равнище на защита от ЕСПЧ, въпреки скорошното развитие в практиката на ЕСПЧ, която се съдържа например в решение от 9 януари 2013 г., Волков с/у Украйна, CE:ECHR:2013:0109JUD002172211, § 87—91; в ЕСПЧ, 23 юни 2016 г., Baka с/у Унгария, CE:ECHR:2016:0623JUD002026112 (голям състав) § 107 и сл.; в ЕСПЧ, 23 май 2017 г., Paluda с/у Словакия, CE:ECHR:2017:0523JUD003339212 (трети състав), § 33—35; в ЕСПЧ, 25 септември 2018 г., Денисов с/у Украйна, CE:ECHR:2018:0925JUD007663911 (голям състав), § 44 и сл.
(
130
)	Разясненията от страна на румънското правителство, дадени в съдебното заседание, сочат, че правомощията на съдебните инспектори са изброени в член 74, параграф 1 от Закон № 317/2004. Съгласно член 45, параграф 1 от Закон 317/2004 Съдебният инспекторат може да започне разследване служебно или по искане на всяко заинтересовано лице от състава на ВСС. Съгласно член 44, параграф 31 от този закон министърът на правосъдието може да поиска от Съдебния инспекторат да установи дали има данни за дисциплинарни нарушения, извършени от прокурори.
(
131
)	Съгласно член 74 от Закон № 317/2004 и член 94 от Закон № 303/2004. Вж. моето заключение по дело C‑397/19.
(
132
)	От материалите, представени пред Съда, става ясно, че тези правомощия са били засилени от Legea nr. 234 от 4 октомври 2018 г. (Monitorul oficial, бр. 850 от 8 октомври 2018 г.), с който е изменен член 69 от Закон № 317/2004, регламентиращ правомощията на главния инспектор.
(
133
)	По отношение на въздействието на самата възможност за откриване на дисциплинарно производство върху независимостта на съдебната власт, вж. ЕСПЧ, 9 февруари 2012 г., Kinský с/у Чехия, CE:ECHR:2012:0209JUD004285606, § 97—99.
(
134
)	Вж. например решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU: C: 2019: 982, т. 133), където се цитира решение от 31 януари 2013 г., D. и A. (C‑175/11, ЕС:C:2013 45, т. 99) и ЕСПЧ, 28 юни 1984 г., Campbell и Fell с/у Обединеното кралство, CE:ECHR:1984:0628JUD000781977, § 79; от 2 юни 2005 г., Zolotas с/у Гърция, CE:ECHR:2005:0602JUD003824002, § 24 и 25; от 9 ноември 2006 г., Sacilor Lormines с/у Франция, CE:ECHR:2006:1109JUD006541101, § 67 и от 18 октомври 2018 г., Thiam с/у Франция, CE:ECHR:2018:1018JUD008001812, § 80 и цитираната съдебна практика.
(
135
)	Вж. член 5 от Статута на Съда на Европейския съюз, който е най-очевидният пример в това отношение.
(
136
)	Първоначалният мандат на г‑н Netejoru изтича на 1 септември 2018 г., а Извънредно постановление № 77/2018 е прието на 5 септември 2018 г.
(
137
)	Това е и позицията, която защитава румънското правителство в писменото си становище.
(
138
)	Румънското правителство цитира доклад на Съдебния инспекторат 5488/IJ/1365/DIP/2018 и 5488/IJ/2510/DIJ/2018.
(
139
)	Точка 141 от решението.
(
140
)	Това е и позицията на румънското правителство в писменото му становище.
(
141
)	Решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 141—144). Вж. също точки 242—244 от настоящото заключение.
(
142
)	По-горе, основно в точки 227—230, както и в точка 265.
(
143
)	По отношение на това разнообразие вж. например доклада на Венецианската комисия за европейските стандарти по отношение на независимостта на съдебната власт: Част II — Прокуратура, приет на 85-ата ѝ пленарна сесия (Венеция, 17 и 18 декември 2010 г.) CDL-AD(2010)040).
(
144
)	Вж. в тази връзка становище на Венецианската комисия № 924/2018 относно измененията на Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите, на Закон № 304/2004 за организацията на съдебната власт и на Закон № 317/2004 за Висшия съдебен съвет (Румъния) CDL-AD(2018)017.
(
145
)	Решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия към Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 128 и цитираната там практика на ЕСПЧ).
(
146
)	Вж. също Становище на Венецианската комисия № 924/2018 относно измененията на Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите, Закон № 304/2004 за организацията на съдебната власт и Закон № 317/2004 за Висшия съдебен съвет (Румъния) (CDL-AD(2018)017, т. 88).
(
147
)	Вж. например технически доклад по МСП от 2018 г., стр. 24; Становище на Венецианската комисия № 950/2019 относно Извънредни постановления GEO № 7 и GEO № 12 за изменение на Законите в областта на правосъдието (Румъния) CDL-AD(2019)014, точка 40; и Ad hoc доклад на ГРЕКО за Румъния (член 34), приет на 79-ото пленарно заседание на 23 март 2018 г. (2018/2), точка 34.
(
148
)	Вж. точка 288 по-горе.
(
149
)	Извънредно постановление 90/2018 (по-горе, т. 27), което променя гаранциите относно процедурата за подбор, за да осигури временно назначаване на ръководството и на една трета от прокурорите към ОРПСС, въвежда тримесечен срок, а именно до 23 октомври 2018 г., за да започне ОРПСС да функционира. Румънското правителство обяснява в съдебното заседание, че въз основа на преамбюла на постановлението от тази дата нататък останалите отдели на прокуратурата вече нямат правомощия по отношение на нарушенията от компетентността на ОРПСС. Поради това е било счетено за необходимо посредством Извънредно постановление да се създаде процедура, предвиждаща дерогации, с цел да се гарантира временното назначаване на ръководството на отдела и на една трета от прокурорите.
(
150
)	Неотложността на Извънредно постановление № 12/2019 (по-горе, т. 34) е обоснована с необходимостта от установяване на правила относно статута и функциите на полицейските служители и на специалистите, работещи за ОРПСС.
(
151
)	Член 885, параграф 5 е изменен с Извънредно постановление № 92/2018 (възпроизведено по-горе в т. 30); Извънредно постановление № 7/2019 въвежда два нови параграфа в член 885 (т. 32 по-горе).
(
152
)	Както отбелязва румънското правителство в съдебното заседание, член 881, параграф 5 гласи, че главният прокурор разрешава споровете за компетентност. Венецианската комисия посочва, че не е сигурно дали тази гаранция ще бъде ефективна, като се има предвид потенциалния брой спорове и ресурсите на главния прокурор да разглежда всички преписки. Вж. Становище на Венецианската комисия № 950/2019 относно извънредните постановления GEO № 7 и GEO № 12 за изменение на Законите в областта на правосъдието (Румъния) (CDL-AD(2019)014, точка 40).
(
153
)	Включително бившият главен прокурор, бившият ръководител на НДБК, председателят на Înalta Curte de Casație şi Justiție (Върховен касационен съд), членове на ВСС и съдии, които отправят преюдициални запитвания до Съда.
(
154
)	Точки 241—247 от настоящото заключение
(
155
)	Припомням, както отбелязах в точка 187 по-горе, че според Комисията член 47 е приложим само когато главното производство се отнася до случай на „прилагане на правото на Съюза“.
(
156
)	Вж. точки 198—202 по-горе.
(
157
)	Вж. например ЕСПЧ, 5 октомври 2017 г., Kalēja с/у Латвия, CE:ECHR:2017:1005JUD002205908, § 36 и цитираната съдебна практика.
(
158
)	Вж. например ЕСПЧ, 11 юни 2015 г., Tychko с/у Русия, CE:ECHR:2015:0611UD005609707, § 63. В контекста на Директива 2013/48/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година относно правото на достъп до адвокат в наказателното производство и в производството по европейска заповед за арест и относно правото на уведомяване на трето лице при задържане и на осъществяване на връзка с трети лица и консулски органи през периода на задържане (ОВ L 294, стр. 1), вж. също решение от 12 март 2020 г., VW (Право на достъп до адвокат в случай на неявяване) (C‑659/18, EU:C:2020:201, т. 24—27).
(
159
)	ЕСПЧ, 22 май 1998 г. Hozee с/у Нидерландия, CE:ECHR:1998:0522JUD002196193, § 43; ЕСПЧ, 18 януари 2007 г., Šubinski с/у Словения, CE:ECHR:2007:0118JUD001961104, § 65—68 и ЕСПЧ, 5 октомври 2017 г., Kalēja с/у Латвия, CE:ECHR:2017:1005JUD002205908, § 37—40 и цитираната съдебна практика.
(
160
)	Inter alia, ЕСПЧ, 10 септември 2010 г., McFarlane с/у Ирландия, CE:ECHR:2010:0910JUD003133306, § 140.
(
161
)	ЕСПЧ, 25 ноември 1992 г., Abdoella с/у Нидерландия, CE:ECHR:1992:1125JUD001272887, § 24.
(
162
)	Сред многото случаи, в които поведението на прокуратурата води до необоснована продължителност на производството, вж. ЕСПЧ, 26 ноември 1991 г., Francesco Lombardo с/у Италия, CE:ECHR:1992:1126JUD001151985, §22.
(
163
)	ЕСПЧ, 10 май 2011 г., Димитров и Хамънов с/у България, CE:ECHR:2011:0510JUD004805906, §72. Вж. също ЕСПЧ, 13 юли 1983 г., Zimmermann и Steiner с/у Швейцария, CE:ECHR:1983:0713JUD000873779, § 29—32.