62013CJ0402
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 5 listopada 2014 r. (
*1
)
„Odesłanie prejudycjalne — Rolnictwo — Zdrowie zwierząt — Rozporządzenie (WE) nr 854/2004 — Produkty pochodzenia zwierzęcego przeznaczone do spożycia przez ludzi — Urzędowe kontrole — Wyznaczenie urzędowego lekarza weterynarii — Ubój zwierząt”
W sprawie C‑402/13
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Anotato Dikastirio Kyprou (Cypr) postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 lipca 2013 r., w postępowaniu:
Cypra Ltd
przeciwko
Kypriaki Dimokratia,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, A. Borg Barthet (sprawozdawca), M. Berger, S. Rodin i F. Biltgen, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi przedstawione:
—
w imieniu Cypra Ltd przez T. Andreou, dikigoros,
—
w imieniu rządu cypryjskiego przez M. Chatzigeorgiou, działającą w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu rządu greckiego przez I. Chalkiasa oraz A. Vasilopoulou, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Bianchiego oraz D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 139, s. 206), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 854/2004”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką Cypra Limited (zwaną dalej „Cyprą”), będącą właścicielem prywatnego zakładu uboju świń, owiec i kóz w prowincji Nikozja (Cypr), a Kypriaki Dimokratia (Republiką Cypryjską), reprezentowaną przez ministerstwo rolnictwa, zasobów naturalnych i środowiska oraz dyrektora wydziału służb weterynaryjnych, w przedmiocie odmowy przez dyrektora wydziału służb weterynaryjnych uwzględnienia wniosku Cypry o skierowanie urzędowego lekarza weterynarii do jej ubojni w celu przeprowadzenia kontroli uboju w określonych dniach i godzinach.
Ramy prawne
3
Motywy 4–6, 8 i 9 rozporządzenia nr 854/2004 brzmią następująco:
„(4)
Urzędowe kontrole w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego powinny obejmować wszystkie aspekty istotne z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego oraz, tam gdzie jest to stosowne, zdrowia i dobrostanu zwierząt. Kontrole te powinny być oparte na najbardziej aktualnych dostępnych informacjach i dlatego powinna istnieć możliwość ich dostosowywania, w miarę jak nowe istotne informacje stają się dostępne.
(5)
Prawodawstwo wspólnotowe w zakresie bezpieczeństwa żywności powinno mieć solidne podstawy naukowe. W tym celu powinien być konsultowany Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, ilekroć jest to konieczne.
(6)
Rodzaj i nasilenie urzędowych kontroli powinny zależeć od oceny zagrożenia dla zdrowia publicznego, od oceny zdrowia i dobrostanu zwierząt, tam, gdzie jest to stosowne, rodzaju i wydajności wykorzystywanej technologii oraz od danego podmiotu działającego na rynku spożywczym.
[…]
(8)
Urzędowe kontrole w odniesieniu do produkcji mięsa są konieczne w celu sprawdzenia, że podmioty działające na rynku spożywczym stosują się do przepisów w zakresie higieny oraz przestrzegają kryteriów i celów ustanowionych w prawodawstwie wspólnotowym. Urzędowe kontrole powinny obejmować audyty dotyczące działalności podmiotów działających na rynku spożywczym oraz inspekcje, w tym sprawdzenie kontroli wewnętrznej podmiotów działających na rynku spożywczym.
(9)
Ze względu na ich szczególną wiedzę fachową właściwe jest przeprowadzanie przez urzędowych lekarzy weterynarii audytów i inspekcji w ubojniach, w zakładach przetwórstwa dziczyzny oraz w niektórych zakładach rozbioru mięsa. Państwa członkowskie powinny posiadać możliwość swobodnego decydowania o wyborze najwłaściwszego personelu do prowadzenia audytu i inspekcji w pozostałych rodzajach zakładów”.
4
Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„1.   Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
a)
»urzędowa kontrola« oznacza wszelkie formy kontroli wykonywanej przez właściwy organ w celu sprawdzenia zgodności z prawem żywnościowym, w tym z przepisami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt;
b)
»weryfikacja« oznacza skontrolowanie, poprzez zbadanie i przedstawienie obiektywnych dowodów, czy wymienione wymogi zostały spełnione;
c)
»właściwy organ« oznacza urząd centralny państwa członkowskiego właściwy do przeprowadzania kontroli weterynaryjnych lub inny organ, któremu przekazane zostały te kompetencje;
d)
»audyt« oznacza planowe i niezależne badanie w celu ustalenia, czy działalność i jej wyniki są zgodne z planowanym systemem oraz czy ten system jest skutecznie wdrażany i odpowiedni do osiągnięcia zamierzonych celów;
[…]
f)
»urzędowy lekarz weterynarii« oznacza lekarza weterynarii uprawnionego, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, do działania w takim charakterze i wyznaczonego przez właściwy organ;
[…]”.
5
Artykuł 4 ust. 7 i 9 tego rozporządzenia stanowi:
„7.   W przypadku ubojni, zakładów przetwórstwa dziczyzny oraz zakładów rozbioru mięsa, wprowadzających świeże mięso do obrotu, urzędowy lekarz weterynarii wykonuje zadania audytu określone w ust. 3 i 4.
[…]
9.   Rodzaj i nasilenie zadań audytu w odniesieniu do poszczególnych zakładów zależy od ocenianego ryzyka. W tym celu właściwy organ systematycznie ocenia:
a)
zagrożenia dla zdrowia publicznego i, tam gdzie jest to stosowne, dla zdrowia zwierząt;
b)
w przypadku ubojni, względy dobrostanu zwierząt;
c)
rodzaj i wydajność stosowanej technologii oraz
d)
historię przestrzegania prawa żywnościowego w przeszłości przez dany podmiot działający na rynku spożywczym”.
6
Zgodnie z art. 5 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „Mięso świeże”:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby urzędowe kontrole w odniesieniu do mięsa świeżego odbywały się zgodnie z załącznikiem I.
1.
Urzędowy lekarz weterynarii wykonuje zadania w zakresie inspekcji w ubojniach, w zakładach przetwórstwa dziczyzny oraz w zakładach rozbioru mięsa, wprowadzających mięso świeże do obrotu, zgodnie z wymogami ogólnymi [określonymi] w załączniku I sekcja I rozdział II oraz z wymogami szczególnymi [wskazanymi] w sekcji IV, w szczególności w odniesieniu do:
a)
informacji dotyczących łańcucha pokarmowego;
b)
badania przedubojowego;
c)
dobrostanu zwierząt;
d)
badania poubojowego;
e)
materiału szczególnego ryzyka i innych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz
f)
badań laboratoryjnych.
[…]
5.
a)
Państwa członkowskie zapewniają, że posiadają wystarczający personel do przeprowadzania urzędowych kontroli wymaganych na podstawie załącznika I z częstotliwością określoną w sekcji III rozdział II.
b)
W celu określenia liczby personelu, niezbędnego do obsady linii ubojowej w każdej poszczególnej ubojni, stosuje się podejście oparte na ocenie zagrożeń. Decyzję w sprawie liczby zaangażowanego personelu podejmuje właściwy organ, natomiast liczba ta jest taka, aby mogły być spełnione wszystkie wymagania wynikające z niniejszego rozporządzenia.
[…]”.
7
Załącznik I do rozporządzenia nr 854/2004, zatytułowany „Mięso świeże”, w sekcji I rozdział II część B stanowi:
„1.
Z zastrzeżeniem pkt 4 i 5:
a)
urzędowy lekarz weterynarii przeprowadza badanie przedubojowe wszystkich zwierząt przed ubojem;
b)
badanie to musi nastąpić w ciągu 24 godzin po przybyciu do ubojni i w czasie krótszym niż 24 godziny przed ubojem.
Ponadto urzędowy lekarz weterynarii może wymagać przeprowadzenia [badania] w każdym innym czasie.
[…]”.
8
Sekcja III tego załącznika, zatytułowana „Obowiązki w zakresie kontroli i jej częstotliwość”, w rozdziale II stanowi:
„1.
Właściwy organ zapewnia, że co najmniej jeden urzędowy lekarz weterynarii jest obecny:
a)
w ubojniach podczas zarówno całego badania przedubojowego, jak i poubojowego,
oraz
b)
w zakładach przetwórstwa dziczyzny, podczas całego badania poubojowego.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
9
Pismem z dnia 5 marca 2007 r. Cypra zawiadomiła właściwe służby weterynaryjne o swoich planach uboju w marcu i kwietniu 2007 r. oraz wystąpiła do nich o objęcie kontrolą uboju w dniach i godzinach wskazanych w tym piśmie, w szczególności z powodu konieczności przeprowadzania uboju w niedziele z uwagi na zobowiązania umowne dotyczące eksportu mięsa wieprzowego do Grecji.
10
W dniu 9 marca 2007 r. Cypra ponowiła swój wniosek, zaznaczając jednocześnie, że sama ustala plan uboju i godziny otwarcia swojej ubojni.
11
Wniosek ten został oddalony, a Cypra zaskarżyła tę decyzję do sądu.
12
Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uwzględniając przede wszystkim wstępny zarzut procesowy podniesiony przez stronę pozwaną, w myśl którego odmowa uznania wniosku strony skarżącej „nie stanowi naruszenia obowiązku nałożonego przez prawo, tylko powstrzymanie się od działania wynikające z wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych”, a w związku z tym nie stanowi aktu wykonawczego, który może zostać zaskarżony na podstawie art. 146 konstytucji.
13
Anotato Dikastirio Kyprou (sąd najwyższy Republiki Cypryjskiej), do którego wniesiono apelację, uważa, że przedmiotem sporu jest wykładnia rozporządzenia nr 854/2004. Sąd ten powziął wątpliwości, jakie są obowiązki nałożone na właściwe organy krajowe oraz ograniczenia zakresu uprawnień dyskrecjonalnych, z których korzystają te organy w ramach stosowania wspomnianego rozporządzenia.
14
W tych okolicznościach Anotato Dikastirio Kyprou postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy rozporządzenia (WE) nr 854/2004 […] przyznają właściwemu organowi uprawnienia dyskrecjonalne do ustalania czasu, w którym następuje ubój zwierząt, przy uwzględnieniu [konieczności] wyznaczenia urzędowego lekarza weterynarii w celu sprawowania kontroli uboju zwierząt, lub też czy właściwy organ jest zobowiązany do wyznaczenia takiego lekarza weterynarii [na dzień i godzinę] dokonywania uboju [ustalone] przez rzeźnika?
2)
Czy przepisy rozporządzenia (WE) nr 854/2004 […] przyznają właściwemu organowi uprawnienia dyskrecjonalne do odmowy wyznaczenia urzędowego lekarza weterynarii w celu sprawowania kontroli weterynaryjnej zgodnego z prawem uboju zwierząt, w przypadku gdy podano do wiadomości dokładny czas, kiedy będzie miał miejsce ubój w autoryzowanej ubojni?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
15
W swoich dwóch pytaniach, które należy przeanalizować łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepisy rozporządzenia nr 854/2004 należy interpretować w ten sposób, że do właściwego organu należy określenie terminu, w którym ubój zwierząt ma nastąpić, przy uwzględnieniu konieczności wyznaczenia urzędowego lekarza weterynarii w celu sprawowania kontroli uboju, czy też organ ten jest zobowiązany do skierowania takiego lekarza weterynarii w dniach i godzinach wskazanych przez ubojnię, bez możliwości sprzeciwienia się temu.
16
W celu dokonania wykładni przepisów rozporządzenia nr 854/2004 należy wpierw zauważyć, że rozporządzenie to znajduje swoją podstawę w art. 168 ust. 4 lit. b) TFUE, którego celem jest ochrona zdrowia publicznego.
17
W tym względzie motyw 4 tego rozporządzenia przewiduje, że „[u]rzędowe kontrole w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego powinny obejmować wszystkie aspekty istotne z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego oraz, tam gdzie jest to stosowne, zdrowia i dobrostanu zwierząt”. Z motywów 8 i 9 wynika, że „[u]rzędowe kontrole w odniesieniu do produkcji mięsa są konieczne w celu sprawdzenia, że podmioty działające na rynku spożywczym stosują się do przepisów w zakresie higieny oraz przestrzegają kryteriów i celów ustanowionych w prawodawstwie wspólnotowym” oraz że „[z]e względu na ich szczególną wiedzę fachową właściwe jest przeprowadzanie przez urzędowych lekarzy weterynarii audytów i inspekcji w ubojniach […]”.
18
Artykuł 1 rozporządzenia nr 854/2004 przewiduje szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego.
19
W odniesieniu do kontroli, które mają być przeprowadzane przez urzędowych lekarzy weterynarii, art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 854/2004 stanowi, że urzędowy lekarz weterynarii wykonuje zadania w zakresie inspekcji w ubojniach zgodnie z wymogami ogólnymi określonymi w sekcji I rozdział II załącznika I do tego rozporządzenia. W art. 5 ust. 5 tego rozporządzenia wskazano również, że liczba urzędowych lekarzy weterynarii musi być wystarczająca do przeprowadzania urzędowych kontroli wymaganych na podstawie załącznika I z częstotliwością określoną w sekcji III rozdział II.
20
W szczególności sekcja I rozdział II część B pkt 1 lit. b) załącznika I do rozporządzenia nr 854/2004 przewiduje, że właściwy organ państwa członkowskiego musi zapewnić obecność lekarza weterynarii w ubojniach w celu przeprowadzenia badania weterynaryjnego przedubojowego, które to badanie musi nastąpić w ciągu 24 godzin po przybyciu zwierząt do ubojni i w czasie krótszym niż 24 godziny przed ubojem.
21
W rezultacie przepisy rozporządzenia nr 854/2004 nie tylko przewidują uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do zagrożeń dla zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt, ale również nakładają na właściwe organy obowiązek nadzorowania charakteru i efektywności stosowanej procedury, a także obowiązek posiadania niezbędnego personelu.
22
W związku z tym, jak to słusznie wskazały zarówno rządy polski oraz cypryjski, jak i Komisja Europejska, rozporządzenie nr 854/2004 nie zawiera żadnych przepisów dotyczących godzin otwarcia i dni wolnych od pracy właściwych organów, ani tym bardziej nie określa w żaden sposób, czy organy te są zobowiązane dysponować personelem w niedziele i dni wolne od pracy. Sekcja I rozdział II część B pkt 1 lit. b) załącznika I do tego rozporządzenia wskazuje bowiem jedynie ramy czasowe odnoszące się do pewnych czynności urzędowych lekarzy weterynarii.
23
W tym względzie zgodnie z ogólnymi zasadami stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej, regulującymi jej relacje z państwami członkowskimi, to do państw członkowskich należy – w świetle art. 5 traktatu UE – zapewnienie wykonywania uregulowań Unii na ich terytorium. Jeżeli prawo Unii, w tym jego ogólne zasady, nie zawiera wspólnych przepisów w tym zakresie, to władze krajowe w wykonaniu tych uregulowań kierują się przepisami proceduralnymi i materialnymi własnego prawa krajowego (zob. w szczególności wyroki: Dominikanerinnen‑Kloster Altenhohenau, C‑285/93, EU:C:1995:398, pkt 26; Karlsson i in., C‑292/97, EU:C:2000:202, pkt 27; a także Azienda Agricola Giorgio, Giovanni i Luciano Visentin i in., C‑495/00, EU:C:2004:180, pkt 39).
24
Skoro rozporządzenie nr 854/2004 nie zawiera w tym zakresie żadnej wspólnej zasady, to w gruncie rzeczy nic nie stoi na przeszkodzie temu, by właściwe organy decydowały, które dni są dniami wolnymi od pracy, i odmawiały skierowania urzędowych lekarzy weterynarii do ubojni w te dni. Ponadto nie można wymagać od właściwego organu, by uwzględniał każde żądanie przeprowadzenia kontroli zgłaszane przez ubojnie, ponieważ rozporządzenie nr 854/2004 nie nakłada na państwa członkowskie takiego obowiązku.
25
Właściwy organ sam dysponuje bowiem informacjami dotyczącymi wszystkich ubojni i w konsekwencji jest uprawniony do samodzielnego decydowania, przy uwzględnieniu zadań na nim spoczywających w różnych ubojniach, czy kontrole sanitarne uboju mogą być przeprowadzone w datach proponowanych przez ubojnie. Właściwy organ powinien zatem móc określić w porozumieniu z przedstawicielami ubojni termin przeprowadzenia przez urzędowych lekarzy weterynarii kontroli określonych w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 854/2004, który odsyła do sekcji I rozdział II załącznika I do tego rozporządzenia.
26
Jednakże jeżeli państwa członkowskie przyjmują przepisy wykonujące uregulowanie Unii, to mają one obowiązek korzystania ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych z poszanowaniem w szczególności ogólnych zasad prawa Unii (zob. podobnie wyroki: Mulligan i in., C‑313/99, EU:C:2002:386, pkt 35; a także Azienda Agricola Giorgio, Giovanni i Luciano Visentin i in., EU:C:2004:180, pkt 40), wśród których znajdują się zasady pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań, proporcjonalności oraz niedyskryminacji (wyrok Kurt und Thomas Etling i in., C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271, pkt 74).
27
W celu poszanowania zasad wspomnianych w pkt 26 niniejszego wyroku oraz z myślą o planowaniu urzędowych kontroli wymaganych przez art. 5 rozporządzenia nr 854/2004 właściwy organ może zatem odmówić wysłania urzędowych lekarzy weterynarii w dniach i godzinach wskazanych przez ubojnie we wniosku, chyba że przeprowadzenie uboju w ten dzień jest obiektywnie konieczne.
28
Natomiast to do ubojni – w celu określenia harmonogramu uboju – należy poinformowanie właściwych organów, z wyprzedzeniem i w rozsądnym terminie, o dacie i godzinie uboju zwierząt, tak aby organy te mogły skierować lekarzy weterynarii we wnioskowanej dacie. W związku z powyższym i w celu zapewnienia, aby skuteczność przepisów rozporządzenia nr 854/2004 nie została osłabiona, sąd odsyłający powinien dokonać oceny, w jakim zakresie wniosek w sprawie uboju w niniejszej sprawie został złożony z wystarczająco dużym wyprzedzeniem umożliwiającym właściwemu organowi zorganizowanie przybycia urzędowego lekarza weterynarii i czy przeprowadzenie uboju w niedzielę było obiektywnie konieczne.
29
Biorąc pod uwagę całokształt powyższych rozważań, na przedłożone pytania należy udzielić następującej odpowiedzi: przepisy rozporządzenia nr 854/2004 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one zasadniczo temu, by właściwy organ określił termin, w którym ubój zwierząt ma nastąpić, przy uwzględnieniu konieczności wyznaczenia urzędowego lekarza weterynarii w celu sprawowania kontroli uboju, i odmówił skierowania urzędowego lekarza weterynarii w dniach i godzinach wskazanych przez ubojnię, chyba że przeprowadzenie uboju w takim dniu jest obiektywnie konieczne, co powinno zostać ustalone przez sąd odsyłający.
W przedmiocie kosztów
30
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Przepisy rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one zasadniczo temu, by właściwy organ określił termin, w którym ubój zwierząt ma nastąpić, przy uwzględnieniu konieczności wyznaczenia urzędowego lekarza weterynarii w celu sprawowania kontroli uboju, i odmówił skierowania urzędowego lekarza weterynarii w dniach i godzinach wskazanych przez ubojnię, chyba że przeprowadzenie uboju w taki dzień jest obiektywnie konieczne, co powinno zostać ustalone przez sąd odsyłający.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.