61973C0001
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 6. JUNI 1973
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
In dem Vorlageverfahren, zu dem ich heute Stellung nehme, geht es um Probleme der Gewährung von Erstattungen beim Export von Weißzucker in dritte Länder.
Zum Verständnis des Verfahrens ist zunächst folgendes zu bemerken.
Artikel 17 der Verordnung Nr. 1009/67 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. Nr. 308, S. 1) sieht bekanntlich vor, daß zur Ermöglichung der Ausfuhr (unter anderem von Weißzukker) auf der Grundlage der Weltmarktpreise der Unterschied zwischen diesen und den Gemeinschaftspreisen durch eine Erstattung ausgeglichen werden kann.
Allgemeine Regeln für die Erstattungen bei der Ausfuhr auf dem Zuckersektor sind in der Ratsverordnung Nr. 766/68 (ABl. L 143, S. 6) festgelegt worden. Aus ihr ist zunächst Artikel 4 anzuführen. Er sieht vor, daß die Erstattung aufgrund einer Ausschreibung festgesetzt werden kann. Eine solche Ausschreibung wird von den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten aufgrund eines für alle Mitgliedstaaten verbindlichen Rechtsaktes vorgenommen, in dem die maßgeblichen Bedingungen (unter anderem Fristen für die Einreichung von Angeboten) festgelegt werden. Aufgrund der eingereichten Angebote wird dann der Höchstbetrag der Erstattung in dem aus anderen Verfahren bereits bekannten Verwaltungsausschußverfahren festgesetzt. Liegt die im Angebot genannte Erstattung nicht über dem Höchstbetrag, so ist die festgesetzte Erstattung (nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 766/68) gleich der in dem betreffenden Angebot genannten Erstattung.
Zu erwähnen ist auch die Kommissionsverordnung Nr. 394/70 „über die Durchführungsbestimmungen für die Erstat tungen bei der Ausfuhr von Zucker“ (ABl. L 50, S. 1). Ihrem Artikel 1 zufolge enthalten die von den Mitgliedstaaten zu erstellenden Ausschreibungsbekanntmachungen unter anderem die vorgesehene Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenzen sowie gegebenenfalls den Höchstbetrag der Erstattung. Artikel 2 sieht für den Fall, daß es die Lage auf dem Zuckermarkt der Gemeinschaft erfordert, vor, daß Dauerausschreibungen eröffnet und daß während ihrer Gültigkeitsdauer Teilausschreibungen durchgeführt werden. Gemäß Artikel 3 beteiligen sich die Interessenten durch Einreichung schriftlicher Angebote, in denen unter anderem der Betrag der vorgeschlagenen Erstattung je 100 kg angegeben wird. Nach Artikel 6 erhält „den Zuschlag jeder Bieter, dessen Angebot den Höchstbetrag der Erstattung nicht übersteigt“. Artikel 7 der Verordnung bestimmt außerdem:
„Der Zuschlag begründet:
a)
das Recht auf Erteilung einer Ausfuhrlizenz mit der im Angebot genannten Erstattung für die Menge, für die der Zuschlag erteilt worden ist.
b)
die Verpflichtung, für diese Menge eine Ausfuhrlizenz zu beantragen.
Das Recht und die Verpflichtung, die sich aus dem Zuschlag ergeben, sind nicht übertragbar. Sie werden nur in einer Frist von 18 Tagen vom Tag nach dem Tag des Ablaufs der Einreichungsfrist an ausgeübt bzw. erfüllt.“
Weiterhin ist hinzuweisen auf die Ratsverordnung Nr. 447/68 mit ihren „allgemeinen Regeln für Interventionen durch den Kauf von Zucker“ (ABl. L 91, S. 5) und die Kommissionsverordnung Nr. 1987/69 mit „Durchführungsbestimmungen betreffend den Verkauf von Zucker durch die Interventionsstellen im Wege der Ausschreibung“ (ABl. L 253, S. 7). — Artikel 3 der zuerst genannten Verordnung sieht vor, daß der Verkauf des von einer Interventionsstelle gekauften Zuckers gleichfalls durch Ausschreibung erfolgt. — Die an zweiter Stelle genannte Kommissionsverordnung regelt dafür die notwendigen Einzelheiten. Aus ihr ist etwa Artikel 1 anzuführen, nach dem jeder Zuschlag als Abschluß eines Kaufvertrages für die im Zuschlag genannte Zuckermenge gilt. Weiterhin heißt es in dieser Bestimmung:
„Der Zuschlag wird erteilt je nach Fall nach Maßgabe:
a)
des vom Ersteher zu zahlenden Preises
…
c)
des Betrages der Ausfuhrerstattung, die in dem Angebot enthalten sind.
Der vom Ersteher zu zahlende Preis ist derjenige, der
a)
in dem im Absatz 2 unter a genannten Fall in dem Angebot,
b)
in dem im Absatz 2 unter b und c genannten Fall in den Ausschreibungsbedingungen
enthalten ist.“
Gemäß Artikel 3 werden folgende Ausschreibungsbedingungen festgelegt: a) die insgesamt ausgeschriebene Menge, b) der Verwendungszweck, c) die Frist für die Einreichung der Angebote, d) der vom Ersteher zu zahlende Preis, wenn der Zucker zu Futterzwecken oder zur Ausfuhr bestimmt ist. Außerdem können nach Absatz 2 dieser Vorschrift als ergänzende Bedingungen festgelegt werden „der Höchstbetrag … für die Ausfuhrerstattung“ und „die besondere Geltungsdauer … der Ausfuhrlizenz“. Artikel 5 der Verordnung Nr. 1987 bestimmt, daß Interessenten an der Ausschreibung durch schriftliches Angebot teilnehmen, in dem unter anderem der angebotene Preis und der angebotene Betrag der Ausfuhrerstattung angegeben werden. Gemäß Artikel 8 erhält den Zuschlag jeder Bieter, dessen Angebot nicht unter dem Mindestpreis oder nicht über dem Höchstbetrag der Ausfuhrerstattung liegt. Artikel 10 sieht vor, daß die Interventionsstelle eine Zuschlagserklärung an denjenigen richtet, der den Zuschlag erhalten hat und in ihr unter anderem über den Preis und die Ausfuhrerstattung Mitteilung macht. Schließlich bestimmt Artikel 11 noch, daß die körperliche Übernahme des gekauften Zuckers spätestens vier Wochen nach dem Tage des Erhalts der Zuschlagserklärung erfolgt und daß der Preis für den gekauften Zukker vor der körperlichen Übernahme zu zahlen ist.
Gemäß diesen Bestimmungen erging — und damit kommen wir schon näher an den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens — die Kommissionsverordnung Nr. 1734/70 vom 26. August 1970„über eine Dauerausschreibung zur Bestimmung der Ausfuhrerstattung für Weißzucker“ (ABl. L 191, S. 30), die Kommissionsverordnung Nr. 564/71 vom 17. März 1971„über eine Dauerausschreibung zum Verkauf von Weißzucker, der zur Ausfuhr bestimmt ist und sich im Besitz der deutschen Interventionsstelle befindet“ (ABl. 1971, L 65, S. 14) sowie, darauf gestützt, die Bekanntmachung der Dauerausschreibung 6/1970 (ABl. 1970, C 109, S. 13) und die Bekanntmachung der Dauerausschreibung 4/71 (ABl. 1971, C 25, S. 11). Aus der Verordnung Nr. 1734 ist Artikel 7 zu erwähnen, dem zufolge die „erteilten Ausfuhrlizenzen … vom Tag ihrer Erteilung an bis zum Ablauf des 5. Monats (gelten), der auf den Monat folgt, in dem die Lizenz erteilt worden ist“. — Die Kommissionsverordnung Nr. 564/71 legte in Artikel 11 den durch den Zuschlagsempfänger zu bezahlenden Preis fest. Ihr Artikel 12 enthält die Bedingungen für die Übernahme des Zuckers, und ihr Artikel 14 bestimmt die Frist für die Bezahlung des Preises. — Zum Inhalt der Ausschreibungsbekanntmachungen verweise ich auf die Veröffentlichungen im Amtsblatt. Lediglich hinsichtlich der zweiten Ausschreibung sei hervorgehoben, daß unter IV der vom Zuschlagsempfänger zu zahlende Nettopreis angeführt ist und daß unter VII etwas über den Zeitpunkt der körperlichen Übernahme sowie den Zeitpunkt der Zahlung des Preises gesagt ist. — Die notwendige Festsetzung des Höchstbetrages der Erstattung erfolgte danach — soweit es jetzt interessiert — durch eine für alle Mitgliedstaaten gültige Entscheidung der Kommission vom 27. Januar 1971 (ABl. 1971, L 32, S. 17) und durch eine allein für die Bundesrepublik Deutschland gültige Entscheidung der Kommission vom 21. April 1971 (ABl. 1971, L 108, S. 36).
Diese Akte, die wegen ihrer Komplexität einer verhältnismäßig eingehenden Charakterisierung bedurften, sind auch für die Firma Westzucker, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, von Bedeutung. Sie hat sich nämlich im Rahmen der genannten Ausschreibungen an Teilausschreibungen beteiligt, am 28. Januar und 22. April Zuschläge erhalten und von der Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, der Beklagten des Ausgangsverfahrens, am 1. Februar 1971 sowie am 5. Mai 1971 Ausfuhrlizenzen für Weißzucker bekommen. Die Lizenzen waren gültig bis zum 31. Juli bzw. 31. August 1971. Für den gleichen Zeitraum galt der am Tage der Zuschlagserteilung gültige Erstattungssatz, und dies in Abweichung von dem Grundsatz des Artikels 11 der Verordnung Nr. 766/68, nach dem der am Tage der Ausfuhr gültige Erstattungssatz maßgeblich sein soll. In den Lizenzen war außerdem — für das Verfahren ist das besonders wichtig — auf Artikel 12 der Verordnung Nr. 766/68 hingewiesen. In ihm hieß es ursprünglich:
„Wenn sich in dem Zeitraum zwischen der Festsetzung der Erstattung aufgrund einer Ausschreibung … und der Durchführung der Ausfuhr
a)
für Weißzucker … der im Hauptüberschußgebiet der Gemeinschaft geltende Interventionspreis
…
ändert, so wird die festgesetzte Erstattung nach Maßgabe der betreffenden Änderung berichtigt.“
Noch während der Gültigkeitsdauer der Lizenzen wurde diese Vorschrift aber durch die Ratsverordnung Nr. 1048/71 vom 25. Mai 1971 (ABl. L 114, S. 10), die am 27. Mai 1971 in Kraft getreten ist, geändert. Sie lautet nunmehr wie folgt:
„Wenn im Laufe des Zeitraums zwischen
—
dem Tag der Einreichung des Antrags auf Erteilung einer Ausfuhrlizenz, mit dem gleichzeitig die Vorausfestsetzung des Erstattungssatzes beantragt wird, oder
—
dem Tag des Ablaufs der Einreichungsfrist der Angebote, falls es sich um eine aufgrund von Ausschreibungen festgesetzte Erstattung handelt,
und dem Tag der Ausfuhr eine Änderung der aufgrund der Verordnung Nr. 1009/67/EWG festgesetzten Zuckeroder Melassepreise eintritt, kann eine Anpassung der Erstattung vorgesehen werden.“
Dies ist deswegen von Bedeutung, weil durch die Ratsverordnung Nr. 1061/71 vom 25. Mai 1971 (ABl. L 115, S. 17) (die gemäß Artikel 191 des EWG-Vertrags am 16. Juni 1971 in Kraft getreten ist) der Interventionspreis für Weißzukker ab 1. Juli 1971 um DM 3,22 pro 100 kg auf 22,61 Rechnungseinheiten erhöht worden ist.
Gestützt auf die Erhöhung und ausgehend von der These, für vor dem 27. Mai 1971 erteilte Lizenzen sei die alte Fassung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 766/68 maßgeblich geblieben, verlangte die Firma Westzucker für die von ihr aufgrund der erwähnten Lizenzen nach dem 1. Juli 1971 ausgeführten Weißzuckermengen eine Erhöhung der Erstattung. Da dies von der Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker abgelehnt worden ist, wandte sich die genannte Firma mit einer Klage an das Hessische Finanzgericht. Mit Rücksicht auf das Vorbringen der Klägerin (namentlich die Ansicht, die Verordnung Nr. 1048/71 mit ihrer Änderung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 766/68 habe nicht in erlangte Rechtspositionen eingreifen können, für früher erteilte Ausfuhrlizenzen müsse also die Berichtigungspflicht nach Maßgabe der ursprünglichen Fassung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 766 weiter gelten) setzte das angerufene Gericht dann durch Beschluß vom 18. Dezember 1972 das Verfahren aus und legte gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:
1.
Sind Art. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1048/71 des Rates vom 25. 5. 1971 (ABl. L 114, S. 10) dahin auszulegen, daß Art. 12 der Verordnung Nr. 766/68 des Rates vom 18. 6. 1968 (ABl. L 143, S. 6) in seiner ab 27. 5. 1971 geltenden Fassung auch auf Fälle anwendbar ist, in denen vor dem 27. 5. 1971 eine Zuschlagserklärung und eine Ausfuhrlizenz der Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker erteilt wurde und die Ausfuhr des Zuckers nach dem 1. Juli 1971 erfolgte?
Für den Fall der Bejahung der Frage nach Ziff. 1:
2.
Verstoßen Art. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1048/71 des Rates vom 25. 5. 1971 (ABl. L 114 S. 10) bei dieser Auslegung gegen den auch im EWG-Recht geltenden allgemeinen Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit und dem daraus abgeleiteten Rechtsgrundsatz des Vertrauensschurzes?
Für den Fall der Verneinung der Frage nach Ziff. 1 bzw. Bejahung der Fragen zu Ziff. 1 und 2:
3.
Ist für eine Anpassung der Erstattung infolge der Änderung des Interventionspreises für Zucker nach Art. 12 der Verordnung Nr. 766/68 EWG in der ursprünglichen Fassung (ABL L 143, S. 6) eine vorherige Entscheidung der Kommission erforderlich?
Wie diese Fragen zu beantworten sind, gilt es nunmehr zu untersuchen.
1.
Zunächst zu der ersten Frage, d.h. zur Auslegung der Verordnung Nr. 1048/71 und zur Bestimmung ihres sachlichen Anwendungsbereiches.
In diesem Zusammenhang hebt die Klägerin des Ausgangsverfahrens vor allem hervor, daß die Verordnung nichts darüber sagt, welche Sachverhalte von ihr erfaßt werden sollten. Sie folgert daraus, daß sie auf bestehende Rechtsverhältnisse nicht angewandt werden sollte, weil eine solche unmittelbare Einwirkung nur bei ausdrücklicher Anordnung in Be tracht komme. Außerdem spreche für diese Ansicht das Fehlen einer Übergangsregelung, wie sie bei unmittelbarer Anwendung einer Gesetzesänderung auf bestehende Sachverhalte unerläßlich sei.
Wenn die Kommission demgegenüber unter anderem auf die Vorgeschichte der Verordnung Nr. 1048/71 verweist, die, wie sich namentlich aus Äußerungen im Verwaltungsausschuß und in der Vorbereitenden Ratsgruppe ergebe, zeige, daß eine sofortige Anwendung auf bestehende Verhältnisse gewollt gewesen sei, so ist dies sowie entsprechende Erklärungen der Kommissionsdienststellen gegenüber den nationalen Interventionsbehörden nach Inkrafttreten der Verordnung zwar nicht völlig bedeutungslos; für sich allein kann es aber zur Lösung der jetzt gestellten Frage nicht ausreichen.
Eine zuverlässige Beantwortung der ersten Frage kann vielmehr nur gelingen, wenn der Wortlaut der in Betracht kommenden Bestimmungen in den verschiedenen Amtssprachen berücksichtigt wird, wenn man die erkennbare Interessenlage beachtet und wenn man allgemeine, in diesem Zusammenhang geltende Rechtsprinzipien verwertet.
Hält man sich an dieses Untersuchungsschema, so ergibt sich zwar zunächst die Erkenntnis, daß die Geltung eines allgemeinen Rechtssatzes des Inhalts nicht auszumachen ist, gesetzesändernde Vorschriften des öffentlichen Rechts seien auch bei Fehlen einer entsprechenden ausdrücklichen Anordnung im Prinzip unmittelbar auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte anzuwenden (vgl. Scheerbarth, Die Anwendung von Gesetzen auf früher entstandene Sachverhalte, S. 99). Bemerkenswert ist aber doch, daß sich dahingehende Thesen in einigen nationalen Rechtsordnungen finden. So kann auf Feststellungen des französischen Kassationsgerichtes vom 20. Februar 1917 (D.P. 1917 I, 81) und der Cour d'Appel von Brüssel vom 23. Oktober 1940 (Pasicrisie 1941 II, 96) verwiesen werden, nach denen ein neues Gesetz „régit en principe même les situations établies ou les rapports juridiques formés dès avant sa Promulgation“. Es kann an ein Urteil des früheren Reichsgerichts erinnert werden, das einem öffentlich-rechtlichen Rechtssarz sofortige Einwirkung einfach mit der Begründung zugesprochen hat, die betreffende Vorschrift gehöre dem öffentlichen Recht an (vgl. Scheerbarth a.a.O., S. 97), und es ist auf ein Urteil des italienischen Kassationsgerichts vom 29. Oktober 1954 (Foro ital. Mass. 1954, 839) hinzuweisen, nach dem davon auszugehen ist, daß neue Gesetze der öffentlichen Ordnung, auch wenn sie es nur implicite zum Ausdruck bringen, unmittelbar auf Sachverhalte anzuwenden sind, deren Wirkungen noch nicht definitiv entstanden und die nach altem Recht noch nicht erschöpft sind. — Bemerkenswert ist zudem, daß sich auch in der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes in diese Richtung weisende Andeutungen finden, etwa im Urteil der Rechtssache 44/65 (Slg. 1965, 1267), wo es heißt: „Mangels ausdrücklicher gegenteiliger Bestimmungen sind die Normen der Verordnung (Nr. 3) als mit ihrem Inkrafttreten wirksam geworden anzusehen, soweit sie für die Gegenwart die Rechtsfolgen vergangener Ereignisse festlegen,“ oder im Urteil der Rechtssache 68/69 (Slg. 1970, 171), wo von einem Grundsatz die Rede ist, dem zufolge „Gesetzesänderungen, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist, auf die künftigen Wirkungen unter dem alten Recht eingetretener Sachverhalte anwendbar sind“. — Damit rechtfertigt sich wenigstens eine Auslegungstendenz dahin, in dem Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung der Verordnung Nr. 1048/71 kein Hindernis für ihre sofortige Anwendung auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte zu sehen.
Sodann ist im gegenwärtigen Fall der Wortlaut dieser Verordnung wichtig. Wie Sie wissen, besteht sie nur aus zwei Vorschriften: einem Artikel 1, der besagt: „Artikel 12 der Verordnung EWG Nr. 766/68 erhält folgende Fassung“ (worauf der geänderte Gesetzestext angeführt ist), sowie einem Artikel 2, der bestimmt, daß die Verordnung am Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amts blatt in Kraft tritt. Daraus darf wohl gefolgert werden, daß mit dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung nur noch die neue Fassung gilt. Jedenfalls spricht für diese Auslegung mit Deutlichkeit der französische Text, der das Wort „remplacer“ verwendet. Tatsächlich legt er die Annahme nahe, daß mit dem Tage der Ersetzung der ursprünglichen Fassung die frühere Regelung nicht mehr anwendbar war.
Endlich ist auch noch die Interessenlage zu berücksichtigen. Wie wir gesehen haben, gelten im gegenwärtig interessierenden Bereich Exportlizenzen mit einer verhältnismäßig langen Laufzeit. Bei einer solchen Sachlage kann es aber schwerlich gewollt gewesen sein, für einen beträchtlichen Zeitraum gleichzeitig zwei verschiedene Regelungen in Geltung zu lassen und damit die Gefahr einer Verwirrung zu begründen (ein Gesichtspunkt, auf den Scheerbarth in seinem bereits zitierten Werk als in diesem Zusammenhang gleichfalls erheblich hingewiesen hat).
Dem sich danach zu der ersten Frage aufdrängenden Interpretationsschluß gegenüber kann nach meiner Überzeugung auch nicht, wie es die Klägerin des Ausgangsverfahrens versucht hat, mit Gründen der Rechtslogik begegnet oder auf den Umstand hingewiesen werden, daß die Verordnung Nr. 1048/71 für bestehende Rechtsverhältnisse keine Übergangsregelung vorgesehen hat.
Was den zuletzt genannten Punkt angeht, zu dem sich die Klägerin insbesondere auf das Urteil 16/70 (Slg. 1970, 921) berufen hat, so ist festzustellen, daß diesem Urteil ein entsprechend weitreichender Grundsatz nicht entnommen werden kann. Aus ihm kann also nicht die These hergeleitet werden, es sei eine Übergangsrcgelung stets notwendig, wenn eine Gesetzesänderung sich auf bestehende Rechtsverhältnisse erstrecken soll, und es müsse die Anwendung neuer Vorschriften bei Fehlen einer Übergangsregelung folglich auf neu entstehende Tatbestände beschränkt bleiben. Tatsächlich wurde in dem genannten Urteil — übrigens nur stillschweigend — das Erfordernis einer Übergangsregelung allein für Fälle gutgeheißen, in denen Gesetzesänderungen Eingriffe in Rechtspositionen mit sich bringen. Ob von einem derartigen Eingriff im gegenwärtigen Fall zu sprechen ist, muß aber erst noch untersucht werden (was im Zusammenhang mit der Beantwortung der zweiten Frage geschehen soll). Unter Hinweis auf die genannte Rechtsprechung und das Fehlen einer Ubergangsregelung in der Verordnung Nr. 1048/71 ist für die Beantwortung der ersten Frage demnach vorläufig nichts zu gewinnen. — Was zum anderen die von der Klägerin angeführten Gründe der Rechtslogik anbelangt, so muß sie sich auch sagen lassen, daß sie irrigerweise von der Annahme ausgeht, Artikel 12 der Verordnung Nr. 766/68 betreffe den Inhalt der Exportlizenzen. Tatsächlich ist dies gemeinschaftsrechtlich nicht vorgeschrieben. Artikel 12 der Verordnung Nr. 766 stellt, richtig verstanden, nichts weiter dar als eine Bestimmung, die das Rechtsverhältnis zwischen Exporteur und Verwaltung regelt, und so gesehen besteht rechtslogisch sicher kein Hindernis, die Bestimmung in ihrer neuen Fassung auch auf bereits entstandene Rechtsverhältnisse anzuwenden.
Dies alles rechtfertigt nach meiner Ansicht zu der ersten Frage den Standpunkt, daß trotz Fehlens einer ausdrücklichen Bestimmung in der Verordnung Nr. 1048/71 davon ausgegangen werden kann, sie sei auch auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte anzuwenden gewesen, d. h. auf Tatbestände, in denen Exportlizenzen vor ihrem Inkrafttreten erteilt worden sind und Ausfuhren erst nach ihrem Inkrafttreten erfolgten.
2.
Die zweite Frage, die sich bei dieser Beantwortung der ersten Frage stellt, ist die, ob die Verordnung Nr. 1048/71, soweit sie auf noch nicht abgeschlossene Tatbestände anzuwenden war, gegen die allgemeinen Rechtsgrundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verstößt (was tatsächlich ihre Gültigkeit beeinträchtigen würde).
Das ist bekanntlich — ich habe es schon bei der Charakterisierung des Ausgangs verfahrens angedeutet — die Ansicht der Klägerin. Dabei räumt sie zwar ein, daß es sich nicht um eine echte Rückwirkung, nämlich die belastende Einwirkung auf einen abgeschlossenen Tatbestand handelt, die, wenn überhaupt, nur in engen Grenzen und in seltenen Ausnahmefällen zulässig sei. Sie ist aber der Ansicht, es müsse von einer materiellen oder unechten Rückwirkung gesprochen werden, weil die Verordnung Nr. 1048/71 auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte einwirkte und die Entwertung früher erlangter Rechtspositionen mit sich brachte. Da dies jedoch nur zulässig sei, wenn Gemeinschaftsinteressen eine solche Lösung zwingend verlangen, und da es im gegenwärtig zu untersuchenden Fall an einer derartigen Rechtfertigung fehle, bleibe nur der Schluß, die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1048/71 anzuzweifeln.
Zu dem so gekennzeichneten zweiten Problemkreis des Vorlageverfahrens muß zunächst einmal festgestellt werden, daß das Gemeinschaftsrecht eine eindeutige Lösung nicht bereithält. Es kann aber gesagt werden, daß die zu seiner Behandlung von der Klägerin herangezogenen Grundsätze, nämlich die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, in anderem Zusammenhang auch im Gemeinschaftsrecht schon anerkannt und Gegenstand einer stattlichen Rechtsprechung geworden sind (vgl. etwa Rechtssachen 42 und 49/59, Slg. 1961, 109; 14/60, Slg. 1961, 345; 14/61, Slg. 1962, 511; 13/61, Slg. 1962, 97; 17 und 20/61, Slg. 1962, 653); 111/63, Slg. 1965, 893; 2/70, Slg. 1971, 97; 12/71, Slg. 1971, 743). Deshalb erscheint es vertretbar, bei der gegenwärtigen Untersuchung zunächst von den von der Klägerin aus dem deutschen Recht angeführten Maximen auszugehen. Dies mag um so eher geschehen, als sich ähnliche Wertungen — wenn ich recht sehe — auch in der französischen und belgischen Rechtsprechung ausmachen lassen.
Wesentlich ist danach, daß von einer materiellen oder unechten, nicht schlechthin zulässigen Rückwirkung bei unmittelbarer Anwendung neuer Vorschriften auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen dann gesprochen wird, wenn es zu einer Entwertung von Rechtspositionen kommt (vgl. etwa Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Juni 1971, Die öffentliche Verwaltung 1971, S. 604). Nach französischem und belgischem Recht gilt in diesem Zusammenhang der Vorbehalt, daß kein Eingriff in wohlerworbene Rechte stattfinden darf (vgl. die bereits zitierten Urteile der französischen Cour de Cassation vom 20. Februar 1917 und der Cour d'Appel de Bruxelles vom 23. Oktober 1940).
Demgemäß ist zu untersuchen, ob im Falle der Änderung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 766/68 und ihrer Anwendung auf noch nicht voll ausgenutzte Exportlizenzen, d. h. bei der Umwandlung der Vorschrift, die im Falle der Änderung des Interventionspreises eine Anpassung der Erstattungen zwingend vorsah, in eine Kannvorschrift von einem derartigen Eingriff zu sprechen ist, und dies, obgleich die Umwandlung erfolgte, ehe die Änderung des Interventionspreises in Kraft trat und anwendbar wurde.
Das hat die Kommission bekanntlich verneint, und bei dieser Wertung werden wir ihr wohl — um dies gleich zu sagen — zustimmen müssen.
Dabei kann vorweg außer Betracht bleiben, daß ein Hinweis auf Artikel 12 der Verordnung Nr. 766/68, einer nationalen Verwaltungspraxis oder vielleicht nationalen Verwaltungsvorschriften folgend, in die Exportlizenzen aufgenommen worden ist. Tatsächlich ist er bedeutungslos, nicht nur weil ihn das Gemeinschaftsrecht nicht vorsah, sondern auch weil er im Sinne einer nicht unerläßlichen Klarstellung namentlich die Funktion harte, auf eine mögliche Herabsetzung der Erstattungsbeträge hinzuweisen.
Allein maßgeblich ist vielmehr, daß der genannte Artikel 12 in seiner alten Fassung bei der Lizenzerteilung und geraume Zeit danach nur ein bedingtes Recht, nur eine Aussicht auf Erstattungserhöhung, nicht aber irgendeine Sicherheit in dieser Hinsicht gab. Selbst zu einem Zeitpunkt, in dem eine Interventionspreiserhöhung ernsthaft diskutiert wurde, konnte er keine sichere Aussicht auf Verbesserung der Situation der betroffenen Exporteure verschaffen, mußten diese doch gleichzeitig mit einer Anwendung des Artikels 37 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1009 rechnen, d. h. der Vorschrift, nach der bei Veränderungen des Preisniveaus und zur Verhinderung von Störungen beim Übergang von einem Zuckerwirtschaftsjahr zu einem anderen im Verwaltungsausschußverfahren die notwendigen Bestimmungen erlassen werden können, etwa die Erhebung einer Abgabe auf Altbestände, die zu einem niedrigeren Preisniveau erworben worden sind. Von einem wirklichen Recht auf Erstattungserhöhung hätte in Wahrheit frühestens vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der Interventionspreiserhöhung, d. h. vom 16. Juni 1971 an, gesprochen werden können. Vor diesem Zeitpunkt und somit auch im Augenblick des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1048/71 konnte daher zweifellos eine Änderung der Vorschrift über die Erstattungsberichtigung vorgenommen werden, ohne daß dies einen Eingriff in bereits erworbene Rechte der Inhaber von früher ausgestellten Lizenzen bedeutet hätte.
Demgegenüber kann auch nicht eingewendet werden, die Kommission selbst räume ein, es handele sich bei der Vorausfixierung der Erstattung um die Gewährung einer Rechtsposition, in die, obgleich auch dieses Recht bedingt, und zwar durch die Ausfuhr bedingt sei, nicht ohne weiteres bei Gesetzesänderungen eingegriffen werden dürfe. Tatsächlich darf dieser Sachverhalt nicht als dem jetzt interessierenden gleichwertig angesehen werden, und zwar einfach deswegen, weil hinsichtlich der Ausfuhr, der für die Gewährung der Erstattung geltenden Bedingung, wegen der bekannten, durch eine Kaution abgesicherten Verpflichtung ein ungleich höherer Grad an Sicherheit besteht als hinsichtlich der Interventionspreiserhöhung, der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Bedingung, deren Eintritt von einer politischen Entscheidung abhing und bei der Lizenzerteilung daher als ungewiß anzusehen war.
Kann aber demnach, ausgehend von den Prinzipien einiger nationaler Rechtsordnungen, in der Änderung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 766/68 vor dem Wirksamwerden der für das Wirtschaftsjahr 1971/72 geltenden Interventionspreiserhöhung und in ihrer unmittelbaren Anwendung auf bestehende, noch nicht erschöpfte Lizenzen keine Entwertung einer Rechtsposition, kein Eingriff in wohlerworbene Rechte erblickt werden, so besteht auch kein Anlaß, auf diesen Vorgang Prinzipien und Schranken anzuwenden, wie sie für echte Fälle der materiellen Rückwirkung nach manchen nationalen Rechtsordnungen gelten, etwa die Zulässigkeit der unmittelbaren Anwendung der Änderungsnorm vom Nachweis eines zwingenden Gemeinschaftsinteresses abhängig zu machen. Es ist — um es noch einmal zu sagen — prinzipiell nichts daran auszusetzen, daß eine sofortige Anwendung der Verordnung Nr. 1048/71 auch auf bestehende Rechtsverhältnisse vorgesehen wurde.
Vollkommen abgeschlossen ist die Untersuchung der zweiten Frage damit indessen noch nicht. Man kann vielmehr daran denken, das bisher erarbeitete Ergebnis wenigstens mit einer Einschränkung zu versehen, einer Einschränkung, auf die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen und die auch von der Kommission, wenn ich es richtig verstanden habe, nicht ohne weiteres als unberechtigt bezeichnet wurde. Sie stützt sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes im Einzelfall, der Anerkennung einer erworbenen Vertrauensposition, also auf eine Überlegung, von der nach unserer Rechtsprechung zu den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes angenommen werden darf, daß sie auch im Gemeinschaftsrecht ihren Platz hat.
Was es damit auf sich hat, läßt sich wie folgt erklären. Man muß davon ausgehen, daß mit der Lizenzerteilung ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis be gründet worden ist, für dessen Abwicklung und Behandlung eine bestimmte Rahmenordnung und in ihr der Artikel 12 der Verordnung Nr. 766/68 in seiner alten Fassung maßgeblich war. Denkbar ist es nun, daß bestimmte Rechtsunterworfene im Hinblick auf die Existenz dieser Vorschriften und im Vertrauen auf ihre unveränderte Weitergeltung Dispositionen getroffen haben, d. h. wirtschaftliche Bindungen eingegangen sind. Lassen sich diese Dispositionen nicht ohne weiteres und rechtzeitig rückgängig machen, so kann eine spätere Änderung der Gesetzeslage, auf die vertraut worden ist, eine Schädigung mit sich bringen. Dies aber wird nicht ohne weiteres als zulässig erachtet, vielmehr bedarf es in einem solchen Zusammenhang, ähnlich wie im Falle der unechten Rückwirkung, einer Abwägung der Interessen, und es wird ein Eingriff in schutzwürdige Vertrauenspositionen nur gutgeheißen, wenn die öffentlichen Belange überwiegen (vgl. etwa Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23.3.1971, DöV 71, 605).
An einen Rückgriff auf derartige Überlegungen kann im vorliegenden Fall tatsächlich gedacht werden. Offenbar nämlich haben Exporteure (was freilich nicht bei der Ausfuhr von Interventionszucker in Betracht kam) schon seit Jahren beim Einkauf von Zucker Klauseln in Lieferverträgen hingenommen, vielleicht sogar hinnehmen müssen, denen zufolge Preisänderungen für Lieferungen nach dem 30. Juni 1971 erfolgen sollten für den Fall, daß sich die offiziellen Zuckerpreise des nach diesem Zeitpunkt beginnenden Wirtschaftsjahres änderten. Solche Abmachungen konnten gefahrlos getroffen werden, weil die Existenz des Artikels 12 der Verordnung Nr. 766/68 in seiner ursprünglichen Fassung bei Preiserhöhungen automatisch für eine Erstattungserhöhung sorgte. Jedenfalls läßt sich dies für einen Zeitraum sagen, zu dem eine Änderung des Artikels 12 noch nicht in der Diskussion und in Handelskreisen noch nicht bekannt war (was nach den Erklärungen der Kommission allein für die Zeit vor März und April 1971 zutreffen soll). Die spätere Änderung des Artikels 12 und ihre Anwendung auf bestehende Lizenzen konnte also in solchen Fällen zu einem Vertrauensschaden führen, und dies zwingt letztlich zu der Frage, ob er bei der Interessenabwägung geringer zu bewerten ist als die auf dem Spiele stehenden Gemeinschaftsbelange. Davon kann jedoch kaum die Rede sein. Wenn ich recht sehe, ging es für die Gemeinschaft lediglich um eine Vermeidung der Erstattungserhöhung, also um gewisse finanzielle Interessen. Außerdem dürfte es sich nach dem, was wir gehört haben, nur um Summen verhältnismäßig bescheidenen Umfangs handeln. Schließlich ist auch zu berücksichtigen, daß die Gemeinschaft hinsichtlich der im Innern der Gemeinschaft abgesetzten Altbestände auf die Anwendung von Artikel 37 der Verordnung Nr. 1009, d. h. auf die Erhebung von Abgaben verzichtet hat. Dies berechtigt sicher dazu, von einer gewissen Diskriminierung der Exporteure, aber auch davon zu sprechen, daß die finanziellen Auswirkungen der Preiserhöhungen aus der Sicht der Gemeinschaft gering zu veranschlagen waren.
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes im Einzelfall könnten demnach, auch wenn die Gültigkeit der mit der Verordnung Nr. 1048/71 bewirkten Gesetzesänderung unter Berufung auf die Grundsätze der materiellen Rückwirkung nicht in Frage zu stellen ist, ihre Anwendung auf früher erteilte Exportlizenzen ausschließen. In diesem Sinne ist meines Erachtens auf die zweite Frage zu antworten und damit dem vorlegenden Gericht zu gleich deutlich zu machen, daß die Lösung des von ihm aufgeworfenen heiklen Problems letztlich von seiner Beurteilung des einzelnen Sachverhalts abhängt.
3.
Zu der dritten Frage, die das Hessische Finanzgericht vorgelegt hat, sind danach nur noch wenige Ausführungen notwendig. Bei ihr wird bekanntlich davon ausgegangen, daß Artikel 12 der Verordnung Nr. 766/68 in seiner ursprünglichen Fassung auf Fälle anzuwenden ist, in denen Lizenzen vor der Änderung dieser Verordnung erteilt worden sind. Für diesen Fall möchte das Finanzgericht wissen, ob die Anpassung der Erstattung einer vorherigen Entscheidung der Kommission bedarf.
Wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission übereinstimmend erklärt haben, läßt sich dies ohne weiteres verneinen. Dafür ist maßgeblich, daß es sich nicht um eine den Gemeinschaftsinstanzen vorbehaltene Festsetzung der Erstattung, sondern lediglich um ihre Berichtigung handelt. Weiterhin ist wichtig, daß es um die obligatorische Anpassung der Erstattung nach einem bestimmten Maßstab geht, daß also die Anwendung einer zwingenden, in einer Gemeinschaftsverordnung enthaltenen Vorschrift zur Debatte steht, für welche die Modalitäten genau beschrieben sind. In der Tat besteht kein Anlaß, Maßnahmen dieser Art den Gemeinschaftsinstanzen vorzubehalten. Als einfache Rechenoperationen fallen sie vielmehr eindeutig in den Zuständigkeitsbereich der nationalen Exekutivorgane.
4.
Meine Meinung für die Schlußanträge kann ich nach alledem wie folgt zusammenfassen:
a)
Zu der ersten Frage:
Die Verordnung Nr. 1048/71 ist dahin auszulegen, daß Artikel 12 der Verordnung Nr. 766/68 in seiner ab 27. Mai 1971 geltenden Fassung auch auf Fälle anwendbar ist, in denen vor dem 27. Mai 1971 eine Zuschlagserklärung und eine Ausfuhrlizenz der Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker erteilt wurde und die Ausfuhr des Zuckers erst nach dem 1. Juli 1971 erfolgte.
b)
Zu der zweiten Frage:
Die sofortige Anwendung der Verordnung Nr. 1048/71 im Sinne der soeben getroffenen Feststellungen verstößt nicht gegen Grundsätze, wie sie hinsichtlich der materiellen Rückwirkung von öffentlich-rechtlichen Normen gelten. Die Anwendung der Verordnung auf früher entstandene, noch nicht vollständig abgewickelte Sachverhalte kann aber im Hinblick auf die Erfordernisse des Vertrauensschutzes im Einzelfall ausgeschlossen sein.
c)
Zu der dritten Frage:
Eine Anpassung der Erstattung nach Maßgabe des Artikels 12 der Verordnung Nr. 766/8 in seiner ursprünglichen Fassung setzt nicht eine vorherige Entscheidung der Kommission voraus.