62010CC0138_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prin intermediul prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Administrativen sad Sofia‑grad adresează trei întrebări, referitoare, în principal, la interpretarea articolelor 4, 62 și 63 din Regulamentul nr. 2913/92 de instituire a Codului Vamal Comunitar(2) . Concret, întrebările vizează „acceptarea declarației vamale”, act al administrației vamale în legătură cu care se solicită Curții să se pronunțe în ceea ce privește conținutul și natura acestuia, precum și caracterul său atacabil în fața instanțelor naționale.
2. Principala dificultate a acestei cauze constă în natura mixtă a acceptării declarației vamale, întrucât este vorba despre un act care se exprimă într‑un document fizic și este reglementat chiar de dreptul Uniunii, în care converg diferite declarații de voință: cea a declarantului mărfurilor, pe de o parte, și cea a autorităților vamale, pe de altă parte. Problemele ridicate în fața Administrativen sad Sofia‑grad își au originea în formatul special al documentului care cuprinde actul care face obiectul litigiului.
I – Cadrul juridic
3. Articolul 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92 definește termenul „decizie” după cum urmează:
„«decizie» reprezintă orice act administrativ al autorităților vamale în domeniul legislației vamale care reglementează un anumit caz, un astfel de document având efecte juridice asupra uneia sau mai multor persoane anume sau care pot fi identificate; acest termen cuprinde, inter alia, informațiile obligatorii în sensul articolului 12”.
4. Cu privire la deciziile care conferă drepturi particularilor, articolul 8 alineatul (1) din regulamentul menționat prevede un regim special pentru anularea acestora.
„O decizie favorabilă persoanei interesate se anulează în cazul în care ea a fost luată pe baza unor informații inexacte sau incomplete și atunci când:
– solicitantul a știut sau ar fi trebuit în mod normal să știe că informațiile erau eronate sau incomplete și
– această decizie nu ar fi fost luată dacă informațiile ar fi fost corecte și complete”.
5. Regimul declarațiilor vamale, precum și cel al acceptării și rectificării ulterioare a acestora, este prevăzut la articolul 62 și următoarele din Regulamentul nr. 2913/92, din care se evidențiază în scopul prezentei proceduri următoarele dispoziții:
„ Articolul 62
(1) Declarațiile scrise se fac pe un formular corespunzător modelului oficial recomandat în acest scop. Ele se semnează și conțin toate detaliile necesare aplicării dispozițiilor care reglementează regimul vamal pentru care se declară mărfurile.
(2) Declarația trebuie însoțită de toate documentele solicitate pentru aplicarea dispozițiilor care reglementează regimul vamal pentru care se declară mărfurile.
Articolul 63
Declarația care respectă condițiile prevăzute la articolul 62 este acceptată de autoritățile vamale pe loc, cu condiția ca mărfurile la care se referă să fie prezentate în vamă.
[…]
Articolul 65
La cererea sa, declarantul este autorizat să rectifice una sau mai multe date ale declarației după ce aceasta a fost acceptată de autoritățile vamale. Rectificarea nu are ca efect extinderea aplicării declarației asupra altor mărfuri decât cele care au făcut inițial obiectul declarației.
Cu toate acestea, nu se permite nicio rectificare atunci când autorizația se solicită după ce autoritățile vamale:
(a) au informat declarantul că intenționează să examineze mărfurile sau
(b) au stabilit că datele în cauză sunt incorecte sau
(c) au acordat liberul de vamă.
Articolul 66
(1) La cererea declarantului, autoritățile vamale invalidează o declarație deja acceptată atunci când acesta furnizează dovada că mărfurile au fost declarate dintr‑o eroare pentru regimul vamal corespunzător acestei declarații sau că, datorită unor împrejurări speciale, plasarea mărfurilor sub un regim vamal pentru care au fost declarate nu se mai justifică.
Cu toate acestea, atunci când autoritățile vamale au informat declarantul în legătură cu intenția lor de a examina mărfurile, nu se acceptă o cerere de invalidare a declarației decât după ce verificarea a avut loc.
(2) Declarația nu se invalidează după ce s‑a acordat liberul de vamă, cu excepția situațiilor definite în conformitate cu procedura comitetului.
(3) Invalidarea declarației nu are efect asupra aplicării dispozițiilor penale în vigoare.
[…]
Articolul 68
Pentru verificarea declarațiilor pe care le‑au acceptat, autoritățile vamale pot:
(a) efectua un control al documentelor care fac obiectul declarației și al documentelor de însoțire. Autoritățile vamale pot solicita declarantului să prezinte și alte documente în scopul verificării acurateței datelor de referință din declarație;
(b) examina mărfurile și preleva mostre pentru analize sau pentru verificări detaliate.
[…]
Articolul 71
(1) Rezultatele verificării declarației sunt utilizate în scopul aplicării dispozițiilor care reglementează regimul vamal sub care sunt plasate mărfurile.
(2) Atunci când nu s‑a procedat la verificarea declarației, dispozițiile menționate la alineatul (1) se aplică pe baza datelor de referință cuprinse în declarație.
[…]
Articolul 78
(1) Autoritățile vamale, din oficiu sau la cererea declarantului, pot modifica declarația după acordarea liberului de vamă pentru mărfuri.
(2) Autoritățile vamale, după acordarea liberului de vamă și pentru a se convinge de acuratețea datelor cuprinse în declarație, pot controla documentele comerciale și datele referitoare la operațiunile de import sau export cu privire la mărfurile în cauză sau la operațiunile comerciale ulterioare în legătură cu aceste mărfuri. Asemenea controale pot fi efectuate la sediul declarantului, al oricărei alte persoane interesate direct sau indirect din punct de vedere profesional de operațiunile menționate sau al oricărei alte persoane aflate în posesia documentului și a datelor menționate în scopuri comerciale. Aceste autorități pot verifica de asemenea mărfurile când este încă posibil ca ele să fie prezentate.
(3) Atunci când revizuirea unei declarații sau un control ulterior indică faptul că dispozițiile care reglementează regimul vamal respectiv au fost aplicate pe baza unor informații incomplete sau incorecte, autoritățile vamale, în conformitate cu dispozițiile prevăzute, trebuie să ia măsurile necesare pentru reglementarea situației, ținând seama de orice informație nouă de care dispun.”
II – Situația de fapt
6. La 13 martie 2007, societatea „DP grup” EOOD (denumită în continuare „DP grup”) a depus la biroul vamal din Kremikovtsi, utilizând formularul corespunzător, o declarație vamală privind importul unor mărfuri provenind din Brazilia, sub denumirea „pulpe de curcan dezosate și congelate, condimentate cu piper alb”. Declarația a fost acceptată la aceeași dată, fiind înscrise la rubrica nr. 2 din formularul menționat numărul 07BG005102H0019921, ștampila personală nr. 1341, precum și semnătura unui reprezentant al autorității vamale. Independent de acest lucru, funcționarul vamal care a acceptat declarația a menționat pe verso următoarele:
„S‑a efectuat controlul documentelor cu privire la caseta nr. 44, în conformitate cu articolul 218 din Regulamentul de instituire a Codului vamal comunitar. Codul mărfurilor de la caseta nr. 33 corespunde denumirii mărfurilor de la rubrica nr. 31 și TARIC. Valoarea în vamă a fost stabilită în conformitate cu articolul 29 din Codul vamal. Mărfurile nu beneficiază de preferințe tarifare. Sunt îndeplinite condițiile punerii simultane a mărfurilor în consum și în circulație. Procesul‑verbal nr. 120/13.03.2007 privind un control vamal exhaustiv pe aeroportul din Sofia. Întrucât există suspiciunea unei clasificări tarifare incorecte, au fost prelevate mostre în vederea efectuării unor analize de către laboratorul central de chimie, cererea nr. 1/13.03.07. Depunerea unei garanții. Expertiza nr. 00005/14.03.07 a laboratorului central de chimie. Luarea de poziție nr. 4417/190/17.04.2007 a administrației centrale a vămilor privind clasificarea tarifară”.
7. La 25 martie 2007, funcționarul vamal a acordat liberul de vamă.
8. În urma rezultatelor analizelor de laborator, autoritatea vamală a comunicat DP grup, prin intermediul scrisorii din 17 aprilie 2007, că a fost constatată o neregularitate în declarația vamală, ca urmare a clasificării tarifare incorecte a mărfurilor, și, prin urmare, a impus o sancțiune pecuniară.
9. Societatea DP grup a atacat la Administrativen sad Sofia‑grad acceptarea declarației vamale, întemeindu‑se pe faptul că declarantul, mai exact societatea însăși, nu indicase poziția tarifară corectă, deși autoritatea vamală acceptase această poziție tarifară și „confirmase codul tarifar al mărfurilor” prin semnarea acceptării, ceea ce, în opinia societății menționate, ar constitui un motiv de nulitate.
10. La 21 iulie 2008, Administrativen sad Sofia‑grad a pronunțat o decizie prin care constata inadmisibilitatea acțiunii pentru motivul că actul autorității vamale nu era un act atacabil. Ca răspuns la acțiunea introdusă de DP grup împotriva deciziei de inadmisibilitate, Varhoven administrativen sad a anulat respectiva decizie de inadmisibilitate a Administrativen sad Sofia‑grad și a retrimis cauza spre rejudecare la această din urmă instanță.
11. În această etapă a procedurii judiciare naționale, Administrativen sad Sofia‑grad a hotărât să suspende judecarea cauzei pentru a formula prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare.
III – Întrebările adresate și procedura în fața Curții
12. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare, înregistrată la grefa Curții la 15 martie 2010, cuprinde următoarele trei întrebări preliminare:
„1) În împrejurările din acțiunea principală, articolul 63 din Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului Vamal Comunitar trebuie interpretat în sensul că impune autorității vamale să se limiteze la examinarea conformității declarației vamale cu cerințele articolului 62, efectuând doar un control al documentelor în măsura menționată la articolul 68 din regulament și să adopte o decizie privind acceptarea declarației vamale doar în temeiul documentelor prezentate atunci când există îndoieli privind corectitudinea codului tarifar al mărfurilor și când este necesară o expertiză în vederea stabilirii acestui cod?
2) În împrejurările din acțiunea principală, decizia autorității vamale privind acceptarea imediată a declarației vamale în conformitate cu articolul 63 din Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului Vamal Comunitar trebuie considerată o decizie a unei autorități vamale în sensul articolului 4 punctul 5 coroborat cu articolul 8 alineatul (1) prima liniuță din Codul vamal, în special având în vedere întreg conținutul declarației vamale efectuate, când, în același timp, există următoarele împrejurări:
(a) decizia autorității vamale privind acceptarea declarației vamale a fost adoptată doar în temeiul documentelor prezentate împreună cu declarația vamală;
(b) la momentul efectuării controalelor necesare, înainte de acceptarea declarației vamale, exista suspiciunea că respectivul cod tarifar declarat al mărfii nu era corect;
(c) la momentul efectuării controalelor necesare, înainte de acceptarea declarației vamale, informațiile privind conținutul mărfurilor declarate, care sunt relevante în scopul stabilirii corecte a codului tarifar, erau incomplete;
(d) la momentul examinării care a avut loc anterior acceptării declarației, a fost prelevată o mostră pentru efectuarea unei expertize în vederea stabilirii corecte a codului tarifar al mărfii?
3) În împrejurările din acțiunea principală, articolul 63 din Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului Vamal Comunitar trebuie interpretat în sensul că:
(a) permite contestarea în justiție a legalității acceptării declarației vamale după acordarea liberului de vamă sau că
(b) acceptarea declarației vamale nu poate fi contestată în justiție, întrucât aceasta doar înregistrează declararea mărfurilor la autoritățile vamale și stabilește momentul nașterii datoriei vamale aferente importului și întrucât aceasta nu reprezintă o decizie a unei autorități vamale privind problemele referitoare la clasificarea tarifară corectă și la cuantumul taxelor vamale datorate în temeiul acestei declarații?”
13. Au prezentat observații, în termenul prevăzut la articolul 23 din Statutul Curții, pe lângă reclamanta din acțiunea principală, guvernele Bulgariei, Republicii Cehe, Spaniei și Țărilor de Jos, precum și Comisa.
14. În ședință, care a avut loc la 17 martie 2011, au intervenit reprezentantul pârâtei, precum și agenții guvernelor Bulgariei, Republicii Cehe, Spaniei și ai Comisiei.
IV – Analiza întrebărilor preliminare
A – Considerații introductive
15. Prin intermediul celor trei întrebări, instanța de trimitere adresează diferite întrebări privind conținutul, domeniul de aplicare și natura juridică a actelor autorităților vamale de acceptare a declarațiilor vamale.
16. Pentru a răspunde la aceste întrebări în mod util, considerăm adecvat să evidențiem, cu titlu preliminar, aspectele fundamentale ale procedurii vamale, astfel cum este reglementată de Regulamentul nr. 2913/92.
17. Crearea unui tarif comun pe teritoriul Uniunii a necesitat adoptarea unui regim comun aplicabil procedurilor de intrare, de ieșire și de tranzit al mărfurilor în cadrul pieței interne(3) . În acest scop, Regulamentul nr. 2913/92, reformând textele de reglementare anterioare, prevede că orice marfă trebuie să fie inclusă în unul dintre regimurile vamale enumerate la articolul 14 punctul 16. Actul în temeiul căruia mărfurile sunt plasate sub un anumit regim vamal, împreună cu toate consecințele juridice pe care le determină acest lucru, este reprezentat de o „declarație” a importatorului, care poate fi făcută în scris, utilizând o tehnică de prelucrare a datelor sau printr‑o declarație verbală(4) .
18. Declarația menționată nu reprezintă un demers secundar al procedurii vamale, întrucât determină efecte juridice importante. Conținutul acesteia, a cărui pregătire este de competența persoanei care prezintă mărfurile, condiționează regimul vamal aplicabil, precum și taxele vamale corespunzătoare, ceea ce, într‑o anumită măsură, face din aceasta o „fotografie la minut” a obiectului procedurii. În acest scop, anexele 31-34 la Regulamentul nr. 2454/93(5) prevăd formatul exact al documentelor prin care se efectuează declarația, indicând în mod clar în rubricile prevăzute în acest scop datele care trebuie furnizate administrației vamale pentru ca aceasta să poată adopta deciziile corecte.
19. Prin urmare, declarația în cauză are un conținut precis și reglementat, fără a fi necesară, din motive de eficacitate, adăugarea unor elemente suplimentare față de cele enumerate în mod expres la articolul 62 din Regulamentul nr. 2913/92. Dispoziția menționată impune doar ca declarația să fie semnată de declarant și să fie însoțită de „toate documentele solicitate pentru aplicarea dispozițiilor care reglementează regimul vamal pentru care se declară mărfurile” în mod corespunzător.
20. Această rigiditate este impusă de necesitatea de a concilia obiectivele celerității și securității juridice ce caracterizează regimurile vamale. Având în vedere dificultățile birocratice evidente pe care le presupune aplicarea riguroasă a normelor vamale, precum și controlul respectării acestora, Regulamentul nr. 2913/92 îi impune declarantului să furnizeze exclusiv anumite date precise(6) . De asemenea, dreptul de a rectifica declarația se limitează la acele cazuri în care autoritățile vamale nu au examinat mărfurile sau nu au acordat liberul de vamă. Astfel, declarantul este stimulat să furnizeze informații veridice și exacte, întrucât, în caz contrar, poate fi sancționat(7) .
21. Pe de altă parte, autoritățile administrative au obligația de a accepta imediat declarația în cazul în care sunt întrunite condițiile enumerate la articolul 62 din Regulamentul nr. 2913/92, iar mărfurile au fost prezentate în vamă. De asemenea, „acceptarea” declarației constituie un act, de data aceasta al autorităților vamale, ale cărui consecințe juridice sunt importante. Cea mai importantă dintre acestea este de natură temporală, deoarece data acceptării respective constituie, ca regulă generală, data pornind de la care sunt aplicabile toate dispozițiile care reglementează regimul vamal pentru care sunt declarate mărfurile(8) . De asemenea, după ce a avut loc acceptarea, declarantul este autorizat, la cererea sa, să rectifice eventual una sau mai multe date ale declarației(9), în măsura în care autoritățile nu examinează mărfurile sau nu consideră că datele înscrise în declarație sunt inexacte.
22. În definitiv, „declarația” reprezintă actul prin care se solicită inițierea procedurii vamale, în timp ce „acceptarea” declarației este actul prin care această procedură este inițiată în mod formal. S‑ar putea afirma că cele două acte sunt precum cele două fețe ale aceleiași monede, exprimate simultan într‑un singur document completat de cele două entități. Cu toate acestea, paralelismul celor două acte nu le privează de caracterul lor autonom. Existența declarației reprezintă o condiție constitutivă a acceptării, însă aceasta nu înseamnă că acceptarea nu poate fi apreciată individual. Fiecare act are un regim propriu, vizează subiecte diferite, iar conținutul lor este diferit. Autonomia acceptării reprezintă tocmai obiectul întrebării preliminare adresate de instanța de trimitere, autonomie care, astfel cum vom arăta în continuare, are consecințe juridice precise.
B – Prima întrebare preliminară
23. Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită lămuriri cu privire la domeniul de aplicare al articolului 63 din Regulamentul nr. 2913/92, potrivit căruia, în măsura în care declarațiile scrise respectă „condițiile prevăzute la articolul 62”, trebuie să fie „acceptat[e] de autoritățile vamale pe loc, cu condiția ca mărfurile la care se referă să fie prezentate în vamă”. Instanța de trimitere urmărește să se stabilească dacă, în cazul în care există îndoieli cu privire la exactitatea codului tarifar al mărfurilor declarate, iar autoritatea vamală a solicitat o expertiză pentru a stabili codul respectiv, acceptarea prevăzută la articolul 63 se limitează la îndeplinirea condițiilor de formă enumerate la articolul 62 sau dacă, dimpotrivă, admite un control cu privire la alte elemente ale declarației.
24. Astfel cum a fost arătat la punctele 19 și 20 din prezentele concluzii, obiectul sistemului reglementat de declarare și de acceptare este acela de a facilita realizarea adecvată și controlul demersurilor vamale. Declarantul are obligația de a furniza anumite elemente la momentul efectuării declarației, iar acceptarea se limitează la verificarea prezenței acestora. Automatismul este important, întrucât oferă securitate juridică atât operatorilor economici, cât și administrației, limitând astfel puterea discreționară a autorităților în cadrul funcției de control exercitate de acestea. Pe de altă parte, declarantul este stimulat să furnizeze informații fidele realității, întrucât, în caz contrar, dacă apar îndoieli și se efectuează o examinare, își pierde dreptul la rectificare. În consecință, rigiditatea la care sunt supuse declarația și acceptarea constituie o premisă esențială a sistemului(10) .
25. Tocmai pentru că articolul 63 din Regulamentul nr. 2913/92 impune furnizarea a doar trei elemente (semnătura, „detaliile necesare” și mărfurile), dispoziția menționată impune autorității să emită acceptarea în măsura în care a constatat prezența acestora. Astfel cum reiese din modul de redactare a articolului menționat, acesta este un act adoptat în cadrul unor repere foarte precise, care limitează semnificativ puterea discreționară a autorității vamale. Declarația va fi nu doar acceptată, ci trebuie să fie acceptată „pe loc”, în măsura în care respectă „condițiile prevăzute la articolul 62”, cum a fost, de altfel, cazul în speță.
26. Pornind de la toate acestea, se observă că articolul 63 nu permite autorității vamale să refuze acceptarea în temeiul unor elemente diferite de cele enumerate la articolul menționat. La prima vedere, o astfel de concluzie ar putea să pară destul de rigidă, însă, dacă se analizează procedura în ansamblu, soluția este perfect rezonabilă.
27. Astfel, autoritatea vamală care consideră că sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 63 este obligată să emită („pe loc”) acceptarea, însă acest lucru nu înseamnă că nu dispune de posibilitatea de a verifica ulterior dacă reglementarea vamală a fost respectată. Dimpotrivă, articolul 68 permite autorităților vamale să realizeze nu numai un control al documentelor care fac obiectul declarației și al documentelor de însoțire, ci de asemenea să examineze mărfurile, inclusiv să preleveze mostre pentru o analiză detaliată. Această a doua posibilitate, examinarea mărfurilor, permite administrației să ia măsurile adecvate pe baza rezultatelor ulterioare. Din toate acestea reiese că autoritatea vamală este limitată în ceea ce privește efectuarea controlului în momentul emiterii acceptării, însă acest lucru nu condiționează în niciun mod capacitatea acesteia de a verifica exactitatea informațiilor furnizate de declarant.
28. Prin urmare și în acord cu toate statele membre care au prezentat observații în cadrul prezentei proceduri preliminare, considerăm că articolul 63 impune autorității vamale un cadru strict în ceea ce privește controlul, limitând exercitarea controlului efectuat de aceasta cu privire la declarație exclusiv la condițiile enumerate de dispoziția menționată. Or, în măsura în care, astfel cum am precizat, nimic nu împiedică autoritățile vamale să efectueze o examinare a mărfurilor, al cărei rezultat ar putea interveni ulterior acordării liberului de vamă, caracterul strict al controlului prevăzut la articolul 63 nu limitează puterea de control a administrației(11) . Dimpotrivă, regimul prevăzut de Regulamentul nr. 2913/92 urmărește să stabilească o procedură ușoară și reglementată, care asigură în egală măsură regularizarea situației juridice, inclusiv ulterior.
29. În consecință, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară declarând că, în ceea ce privește „acceptarea” declarației vamale, articolul 63 din Regulamentul nr. 2913/92 trebuie interpretat în sensul că impune autorității vamale să efectueze exclusiv un control al conformității declarației vamale cu respectivele condiții stabilite la articolul 62 din regulamentul menționat. În acest sens, autoritatea se limitează la controlul documentelor în măsura prevăzută la articolul 63 din regulament și la adoptarea unei decizii cu privire la acceptarea declarației vamale întemeiate exclusiv pe documentele prezentate.
C – A doua întrebare preliminară
30. În continuare, instanța își exprimă îndoielile cu privire la natura juridică a acceptării declarației în împrejurări precum cele din prezenta cauză, în care autoritățile vamale, înainte de a emite acceptarea, au prelevat mostre ale mărfurilor pentru a se asigura că nomenclatura vamală a fost aplicată corect. Mai precis, instanța de trimitere solicită Curții să clarifice aspectul dacă acceptarea, în calitate de act al autorităților vamale, constituie o „decizie” în sensul articolului 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92.
31. În acest stadiu, se poate constata o diferență importantă de poziții atât între părțile din acțiunea principală, ceea ce nu este surprinzător, cât și între statele membre și Comisie, care au prezentat observații în cadrul prezentei proceduri. Dacă DP grup a susținut în fața instanței de trimitere că acceptarea acordată de autoritățile vamale este o „decizie”, după cum au susținut și Regatul Spaniei, și Comisia în cursul procedurii preliminare, în schimb, pârâta, Republica Bulgaria, Republica Cehă și Țările de Jos au aderat la teza contrară. Cu toate acestea, astfel cum vom arăta în continuare, diferența de criterii este mai mult formală decât substanțială, întrucât, cu excepția DP grup, toți consideră, chiar dacă invocă argumente diferite, că atacarea acceptării nu ar veni în sprijinul concluziilor pe fond ale reclamantei.
32. Este cunoscut faptul că articolul 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92 întemeiază definiția „deciziei” pe capacitatea unui act de a produce „efecte juridice asupra uneia sau mai multor persoane anume sau care pot fi identificate”. Faptul că definiția este atât de succintă și întemeiată pe efecte pe care regulamentul nu le detaliază explică motivul pentru care au fost necesare criterii suplimentare pentru a consolida o noțiune autonomă a conceptului. Astfel, în Concluziile prezentate în cauza de Andrade(12), avocatul general Fennelly considera că, pe lângă criteriile prevăzute la articolul 4 punctul 5 menționat anterior, o „decizie” trebuie să constituie „un act care să exprime exercitarea unei aprecieri sau a unei puteri discreționare”, fiind „un act adoptat după luarea în considerare a unor factori diferiți și, în temeiul dreptului comunitar, un astfel de act ar trebui să prevadă motivele care au dus la exercitarea acestei puteri discreționare pentru ca destinatarul acestuia să fie în măsură să conteste în mod efectiv validitatea acestuia”(13) .
33. În conformitate cu definiția propusă de avocatul general Fennelly, pe care Curtea și‑a însușit‑o, subscriind la această soluție în cauza menționată, considerăm că, pentru ca un act al autorității vamale să constituie o „decizie”, acesta trebuie să identifice un destinatar, să producă efecte juridice și, de asemenea, să fie expresia și rezultatul exercitării unei puteri discreționare.
34. În ceea ce privește identificarea destinatarului, este clar că acceptarea declarației îndeplinește întotdeauna această condiție, deoarece una dintre cerințele impuse la articolul 62 este ca documentul să fie semnat de declarant. Fără identificarea nominală a persoanei în declarație nu poate exista acceptarea, astfel încât aceasta va fi întotdeauna identificată.
35. De asemenea, acceptarea produce efecte juridice pentru acest destinatar, atât în cazul în care este acordată, cât și dacă este refuzată. În primul caz, acceptarea reprezintă momentul de la care ia naștere raportul juridic vamal și de la care rezultă, pentru viitor, drepturile prevăzute de regimul vamal corespunzător(14) . În cel de al doilea caz, refuzul emiterii acceptării nu permite ca mărfurile să fie supuse unui regim vamal, ceea ce produce importante consecințe economice și, prin urmare, juridice. Astfel, acceptarea declarației vamale produce efecte juridice în sensul prevăzut la articolul 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92.
36. În sfârșit, este necesar să se examineze dacă decizia de acceptare a autorității vamale este discreționară. Acest caracter discreționar poate fi rezultatul unui proces cognitiv care privește situația de fapt căreia i se aplică norma sau al unei aprecieri juridice referitoare la consecințele juridice ale procesului menționat(15) . Prezentat în acest mod, caracterul discreționar apare la momentul aplicării normei la fapte sau cu ocazia stabilirii consecințelor aplicării respective, în măsura în care consecințele admit mai mult de o soluție.
37. În cazul acceptării declarației vamale, este evident că acest caracter discreționar se regăsește, astfel cum reiese din cuprinsul articolelor 62 și 63 din Regulamentul nr. 2913/92, în situația de fapt. Autoritatea vamală trebuie să accepte declarația atunci când sunt îndeplinite cele trei condiții menționate anterior: declarația este semnată, au fost furnizate datele necesare aplicării regimului vamal corespunzător, iar marfa a fost prezentată. Dintre cele trei condiții, cea de a doua este cea care conferă autorității vamale o marjă discreționară, întrucât va trebui să stabilească dacă declarantul a furnizat sau nu a furnizat datele „necesare”. În schimb, consecința juridică a articolului 63 nu oferă autorității nicio putere discreționară: fie acceptă declarația, fie nu o acceptă.
38. Prin urmare, puterea de apreciere a autorităților pentru a stabili dacă datele sunt „necesare” este singurul element discreționar de care dispun acestea. Și, chiar dacă este vorba despre un aspect concret, este cert că acceptarea implică o putere de apreciere discreționară redusă(16) .
39. Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se concluzioneze că acceptarea declarației vamale, în calitate de act al autorității care identifică un destinatar, produce efecte juridice și cuprinde elemente discreționare, reprezintă o „decizie” în sensul articolului 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92.
D – A treia întrebare preliminară
40. Cea de a treia și ultima întrebare adresată de Administrativen sad Sofia‑grad urmărește să se stabilească dacă acceptarea declarației de către autoritățile vamale este un act atacabil.
41. Articolele 243-246 din Regulamentul nr. 2913/92 reglementează regimul dreptului la acțiune împotriva deciziilor autorită ților vamale. Dispozițiile menționate îi garantează oricărei persoane un drept la acțiune împotriva deciziilor autorităților „care o privesc direct și individual”, indiferent dacă decizia este explicită sau implicită(17) .
42. Pe de altă parte, ca o completare a dispozițiilor menționate, articolul 9 din regulamentul menționat prevede regimul revocării actelor autorităților vamale, permițând, în orice caz, modificarea actelor nefavorabile, dar și a actelor favorabile în cazul în care solicitantul a acționat cu rea‑credință sau în mod nelegal.
43. Ansamblul dispozițiilor referitoare la acțiuni și la revocare dovedește faptul că orice act al autorităților vamale care produce efecte, favorabile sau nefavorabile, este susceptibil de a fi modificat, fie de administrația care l‑a adoptat, fie de instanțe. Eficiența care caracterizează regimul vamal nu admite, în principiu, limite ale caracterului atacabil al actelor adoptate de autorități, ceea ce este în concordanță cu importanța pe care ordinea juridică a Uniunii o acordă accesului la justiție.
44. Astfel, Uniunea garantează dreptul de a solicita protecție jurisdicțională în cazul oricăror acte prin care sunt încălcate drepturile, libertățile și interesele legitime recunoscute de Uniune, fiind important, înainte de toate, ca respectiva cale de atac să fie efectivă, atât în sensul de a avea capacitatea, din punct de vedere juridic, să ducă la repararea, dacă este cazul, a prejudiciilor invocate, cât și în sensul că exercitarea acesteia trebuie să fie posibilă, mai precis, să fie subordonată unor condiții care să nu facă exercitarea sa imposibilă sau foarte dificilă(18) . Acest lucru a fost constatat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și în jurisprudența bogată a Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la interpretarea articolului 6 din Convenția de la Roma(19) . Prin urmare, nu poate fi acceptată o interpretare a Regulamentului nr. 2913/92 care elimină sau restrânge accesul declarantului la o instanță națională.
45. În ceea ce privește acceptările emise de autoritățile vamale, ceea ce constituie, în definitiv, situația din prezenta cauză, sunt necesare următoarele observații.
46. Întrucât s‑a confirmat faptul că acceptarea reprezintă o „decizie” în sensul articolului 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92, există prezumția că aceasta este un act atacabil prin simplul fapt că intră în această categorie. Un act care produce efecte juridice în privința unui particular poate să facă întotdeauna obiectul unui litigiu. Prin urmare și contrar celor sugerate de guvernul olandez în observațiile scrise, „decizia” nu este o decizie pentru că este atacabilă, ci este atacabilă pentru că este o „decizie”.
47. De asemenea, atunci când se face referire la „acceptare”, aceasta trebuie să fie apreciată în sens larg, mai precis abordând atât răspunsul pozitiv de acceptare, cât și răspunsul negativ, deoarece autoritatea vamală poate refuza declarația care îi este prezentată și, în consecință, poate afecta în mod negativ situația juridică a declarantului. În acest caz, acceptarea sau, mai exact, răspunsul negativ al autorității ar fi întotdeauna atacabil în temeiul articolului 243 din Regulamentul nr. 2913/92.
48. În sfârșit, trebuie amintit că acceptarea este o decizie limitată și cu un conținut determinat, astfel cum am arătat la punctele 24-29 din prezentele concluzii. Articolul 63 din Regulamentul nr. 2913/92 limitează puterea discreționară a autorităților vamale la noțiunile enumerate în dispoziția menționată, prin trimiterea la articolul 62, puterea de decizie a autorităților publice fiind redusă la constatarea semnăturii, a prezentării mărfurilor și a furnizării documentelor necesare. Am explicat deja că acest din urmă element presupune exercitarea unei anumite, deși reduse, puteri discreționare, însă, în orice caz, acceptarea nu poate privi decât cele trei aspecte menționate. Prin urmare, caracterul atacabil și modificarea deciziei de acceptare nu pot privi decât unul dintre cele trei elemente menționate cu privire la care se pronunță autoritatea vamală.
49. În ceea ce privește, în acest stadiu, situația de fapt din acțiunea principală, DP grup a atacat acceptarea emisă de autoritățile vamale bulgare cu privire la declarația în cauză, acceptare care, în speță, a fost efectuată utilizând posibilitatea conferită de articolul 68 litera (b) din Regulamentul nr. 2913/92, și anume de a ține seama de eventualele rezultate care puteau fi obținute după examinarea mărfurilor. Autoritatea vamală bulgară a menționat acest lucru pe versoul declarației vamale, iar îndoielile sale cu privire la corectitudinea clasificării tarifare s‑au dovedit întemeiate, întrucât testele de laborator au confirmat o eroare a declarantului, care a trebuit să plătească ulterior un impozit suplimentar. Abia după ce a luat la cunoștință că autoritățile vamale solicitau plata impozitului suplimentar menționat, declarantul a decis să introducă o acțiune împotriva acceptării inițiale.
50. Având în vedere situația de fapt, rezultă că instanța de prim grad a săvârșit o eroare de drept considerând că acceptarea declarației de către autorități nu este un act atacabil. Astfel, acceptarea este, după cum am precizat anterior, o „decizie” care produce efecte juridice și care presupune exercitarea unei puteri discreționare. Aceasta constituie, în definitiv, un act atacabil în sensul articolului 243 din Regulamentul nr. 2913/92, deoarece, în orice caz, produce efecte cu privire la situația juridică a declarantului.
51. Or, administrația vamală nu a adoptat nicio decizie cu privire la clasificarea mărfurilor importate. Acceptarea, astfel cum am arătat la punctele 24–29 din prezentele concluzii, realizează o constatare formală a îndeplinirii condițiilor prevăzute la articolul 63 din Regulamentul nr. 2913/92. Astfel, acceptarea nu presupune exercitarea unei puteri discreționare, cu excepția verificării documentelor necesare furnizate în cadrul procedurii. În ceea ce privește clasificarea vamală, acceptarea reprezintă o decizie care nu numai că nu constituie actul de clasificare în sine, ci îi permite administrației vamale, pe loc sau ulterior, să verifice, să modifice și să solicite respectarea reglementării. Cu alte cuvinte, acceptarea nu reprezintă o decizie privind clasificarea vamală, ci un act pregătitor care permite inițierea procedurii. Din această perspectivă, acțiunea introdusă împotriva acceptării va putea în mod cert să aibă ca obiect elementele enumerate la articolul 63 menționat anterior, însă ceea ce regulamentul nu poate impune este un fel de cale de atac universală prin intermediul acceptării, care să permită atacarea oricărui domeniu al reglementării vamale.
52. Acestea fiind spuse, în prezenta cauză, cererea DP grup privește clasificarea vamală pe care autoritățile vamale au „ratificat‑o” în momentul acceptării declarației, însă nu acceptarea în sine. Iar aceasta cu atât mai mult cu cât eroarea imputată acceptării nu își are originea în aceasta, ci în declarația DP grup. Prin urmare, obiectul acțiunii formulate de reclamantă nu este acela de a ataca un act care aduce atingere drepturilor sale, ci de a obține anularea unui act care ar putea servi drept temei pentru impunerea unei sancțiuni administrative.
53. În consecință, având în vedere considerațiile de mai sus, articolul 63 din Regulamentul nr. 2913/92, interpretat în lumina articolului 243 din regulamentul menționat, trebuie interpretat în sensul că declarantul poate contesta în instanță legalitatea acceptării unei declarații vamale, în măsura în care motivul invocat privește verificarea de către autoritatea vamală a uneia dintre condițiile constitutive ale acceptării enumerate la articolul 63 menționat anterior.
V – Concluzie
54. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Administrativen sad Sofia‑grad după cum urmează:
„1) Articolul 63 din Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului Vamal Comunitar trebuie interpretat în sensul că impune autorității vamale să efectueze exclusiv un control al conformității declarației vamale cu respectivele condiții stabilite la articolul 62 din regulamentul menționat. În acest sens, autoritatea se limitează la controlul documentelor în măsura prevăzută la articolul 63 din regulament și la adoptarea unei decizii cu privire la acceptarea declarației vamale întemeiate exclusiv pe documentele prezentate, inclusiv în cazul în care apar îndoieli cu privire la corectitudinea codului tarifar al mărfurilor și chiar dacă este necesară o expertiză pentru stabilirea codului menționat.
2) Acceptarea declarației vamale, în calitate de act al autorității care identifică un destinatar, produce efecte juridice și cuprinde elemente discreționare, reprezintă o «decizie» în sensul articolului 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92.
3) Articolul 63 din Regulamentul nr. 2913/92, interpretat în lumina articolului 243 din regulamentul menționat, trebuie interpretat în sensul că declarantul poate contesta în instanță legalitatea acceptării unei declarații vamale, în măsura în care motivul invocat privește verificarea de către autoritatea vamală a uneia dintre condițiile constitutive ale acceptării enumerate la articolul 63 menționat anterior.”
(1) .
(2)
–	Regulamentul Consiliului din 12 octombrie 1992 (JO L 302, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 5, p. 58).
(3)
–	În general, a se vedea Berr, C. J., și Trémeau, H., Le droit douanier, Communautaire et national,
ediția a 7-a, 2006.
(4)
–	Articolul 61 din Regulamentul nr. 2913/92.
(5)
–	Regulamentul Comisiei din 2 iulie 1993 de stabilire a unor dispoziții de aplicare a Regulamentului nr. 2913/92 (JO L 253, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 7, p. 3).
(6)
–	A se vedea Fabio, M., Customs Law of the European Union,
Ed. Wolters Kluwer, 2010, punctele 6.2.1-6.2.3.
(7)
–	A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate la 25 mai 2005 în cauza Overland Footwear (Hotărârea din 20 octombrie 2005, C‑468/03, Rec., p. I‑8937), punctele 33-35.
(8)
–	Articolul 67 din Regulamentul nr. 2913/92.
(9)
–	Articolul 65 din Regulamentul nr. 2913/92.
(10)
–	A se vedea Lyons, T., EC Customs Law,
Ed. Oxford University Press, Oxford, 2001, p. 283 și următoarele.
(11)
–	În acest sens, Concluziile avocatului general Cosmas prezentate la 28 septembrie 2000 în cauza D. Wandel (Hotărârea din 1 februarie 2001, C‑66/99, Rec., p. I‑873, punctul 46) sunt elocvente în ceea ce privește amintirea caracterului condiționat al acceptării în cazul în care a fost efectuată examinarea mărfurilor: „Din modul de redactare, precum și din necesitatea de a garanta efectul util al dispozițiilor citate anterior rezultă că momentul acceptării fără verificarea elementelor declarației este momentul în care ia naștere datoria vamală, însă este de asemenea momentul în care valoarea acesteia este stabilită definitiv. În schimb, atunci când acceptarea declarației este însoțită de un ordin de verificare a datelor cuprinse în aceasta, este cert că ia naștere în mod formal o datorie vamală, însă aceasta nu are caracter definitiv, întrucât, atât timp cât mărfurile nu au fost controlate și informațiile din declarație nu au fost verificate, nu se poate considera că valoarea datoriei a fost stabilită și verificată în mod material și definitiv. În consecință, în acest al doilea caz, impunerea definitivă a taxelor vamale este subordonată verificării informațiilor menționate, astfel încât mărfurile în litigiu nu pot fi considerate ca fiind puse în mod definitiv în liberă circulație.”
(12)
–	Concluziile prezentate la 21 septembrie 2000 (Hotărârea din 7 decembrie 2000, C‑213/99, Rec., p. I‑11083).
(13)
–	Punctul 55 din concluziile citate anterior.
(14)
–	Articolul 67 din Regulamentul nr. 2913/92.
(15)
–	A se vedea, în general, Koch, H. J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Frankfurt, 1979, și Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, precum și analiza comparată și de drept al Uniunii de von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht,
Springer, Berlin‑Heidelberg, 2008, p. 30, 33, 50, 71, 87, 107, 361 și următoarele.
(16)
–	Considerăm oportun să menționăm că, astfel cum a subliniat Comisia în ședință, instanțele anumitor state membre s‑au pronunțat cu privire la acest aspect, inclusiv fără a considera că este necesară adresarea unei întrebări preliminare și considerând de asemenea că acceptarea constituie o „decizie” în sensul articolului 4 punctul 5 din Regulamentul nr. 2913/92. A se vedea în acest sens Hotărârile pronunțate de instanța germană Bundesfinanzhof la 21 iulie 2009 (VII R 2/08) și la 5 octombrie 2009 (VII B 254/98).
(17)
–	Articolul 243 alineatul (1) al doilea paragraf face trimitere la existența unui drept la acțiune împotriva tăcerii autorităților vamale.
(18)
–	A se vedea printre altele Hotărârea din 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec., p. 1651, punctele 18 și 19), Hotărârea din 15 octombrie 1987, Heylens și alții (222/86, Rec., p. 4097, punctul 14), Hotărârea din 27 noiembrie 2001, Comisia/Austria (C‑424/99, Rec., p. I‑9285, punctul 45), Hotărârea din 25 iulie 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul (C‑50/00 P, Rec., p. I‑6677, punctul 39), Hotărârea din 19 iunie 2003, Eribrand (C‑467/01, Rec., p. I‑6471, punctul 61), și Hotărârea din 22 decembrie 2010, DEB Deutsche Energiehandels‑und Beratungsgesellschaft (C‑279/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 29).
(19)
–	Cu privire la articolul 47 din cartă și la raportul acestuia cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a se vedea în special Concluziile prezentate la 1 martie 2011 în cauza Samba Diouf (C‑69/10, pendinte în fața Curții, punctele 38-44), precum și Concluziile avocatului general Bot prezentate la 5 aprilie 2011 în cauza Scattolon (C‑108/10, pendinte în fața Curții, punctele 122-126).