62019CJ0719_RES
Υπόθεση C‑719/19
FS
κατά
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[αίτηση του Raad van State (Κάτω Χώρες) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 22ας Ιουνίου 2021
«Προδικαστική παραπομπή – Ιθαγένεια της Ένωσης – Οδηγία 2004/38/ΕΚ – Δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών – Άρθρο 15 – Λήξη της προσωρινής διαμονής πολίτη της Ένωσης στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής – Απόφαση απομακρύνσεως – Αναχώρηση του εν λόγω πολίτη της Ένωσης από το έδαφος αυτό – Διαχρονικά αποτελέσματα της αποφάσεως απομακρύνσεως – Άρθρο 6 – Δυνατότητα του πολίτη της Ένωσης να αποκτήσει εκ νέου δικαίωμα διαμονής κατά την επανείσοδό του στο εν λόγω έδαφος»
Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών – Οδηγία 2004/38 – Περιορισμός του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος ελεύθερης διαμονής για άλλους λόγους εκτός της δημόσιας τάξης, της δημόσιας ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας – Εκτέλεση αποφάσεως απομακρύνσεως εκδοθείσας βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας – Απλή αναχώρηση του πολίτη της Ένωσης σε βάρος του οποίου εκδόθηκε η εν λόγω απόφαση από το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής εντός της προθεσμίας που τάχθηκε για την οικειοθελή αναχώρησή του – Δεν εμπίπτει – Δυνατότητα να απολαύει ο ενδιαφερόμενος πολίτης της Ένωσης νέου δικαιώματος διαμονής κατά την επανείσοδό του στο έδαφος αυτό – Προϋποθέσεις – Απαιτείται να έχει εγκαταλείψει το εν λόγω έδαφος και να έχει όντως θέσει πραγματικό τέρμα στη διαμονή του σε αυτό – Εξακρίβωση από το αιτούν δικαστήριο
(Οδηγία 2004/38 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 6 §1 και 15 §1)
(βλ. σκέψεις 69-82 και διατακτ.)
Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών – Οδηγία 2004/38 – Περιορισμός του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος ελεύθερης διαμονής για άλλους λόγους εκτός της δημόσιας τάξης, της δημόσιας ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας – Εκτέλεση αποφάσεως απομακρύνσεως εκδοθείσας βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας – Κρίση του αιτούντος δικαστηρίου περί του αν έχει εκτελεστεί η απόφαση απομακρύνσεως – Στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη – Σύνολο των συγκεκριμένων περιστάσεων που χαρακτηρίζουν την ειδική περίπτωση του οικείου πολίτη της Ένωσης – Μη εκτέλεση τέτοιας αποφάσεως απομακρύνσεως – Συνέπειες – Δεν υφίσταται υποχρέωση του οικείου κράτους μέλους να εκδώσει νέα απόφαση απομακρύνσεως βάσει των ίδιων πραγματικών περιστατικών
(Οδηγία 2004/38 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 6 §1 και 15 §1)
(βλ. σκέψεις 89-93, 95-100 και διατακτ.)
Σύνοψη
Ο πολίτης της Ένωσης σε βάρος του οποίου έχει εκδοθεί απόφαση απομάκρυνσης δύναται να απολαύει νέου δικαιώματος διαμονής στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής μόνον αφού προηγουμένως έχει όντως θέσει πραγματικό τέρμα στη διαμονή του στο εν λόγω έδαφος. Συγκεκριμένα, μια τέτοια απόφαση απομάκρυνσης δεν έχει εκτελεστεί πλήρως εκ του γεγονότος και μόνον ότι ο πολίτης της Ένωσης εγκατέλειψε το εν λόγω έδαφος εντός της προθεσμίας που έταξε για την οικειοθελή αναχώρησή του η απόφαση απομάκρυνσης.
Με απόφαση της 1ης Ιουνίου 2018, ο Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Υφυπουργός Δικαιοσύνης και Ασφάλειας, Κάτω Χώρες, στο εξής: Υφυπουργός) έκρινε ότι ο FS, πολωνικής ιθαγένειας, διέμενε παρανόμως στην επικράτεια των Κάτω Χωρών, διότι δεν πληρούσε πλέον τις προϋποθέσεις του άρθρου 7 της οδηγίας 2004/38 (
1
), το οποίο αφορά το δικαίωμα διαμονής άνω των τριών μηνών, και τον διέταξε να εγκαταλείψει την ολλανδική επικράτεια. Με απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2018 (στο εξής: απόφαση απομάκρυνσης), ο Υφυπουργός έκρινε αβάσιμη τη διοικητική προσφυγή που είχε ασκήσει ο FS κατά της προαναφερθείσας απόφασης. Έταξε προθεσμία τεσσάρων εβδομάδων για οικειοθελή αναχώρηση –εκπνέουσα στις 23 Οκτωβρίου 2018–, μετά τη λήξη της οποίας ο FS θα ήταν δυνατόν να απομακρυνθεί λόγω της παράνομης διαμονής του.
Εν πάση περιπτώσει, ο FS εγκατέλειψε τις Κάτω Χώρες στις 23 Οκτωβρίου 2018 το αργότερο, δεδομένου ότι οι γερμανικές αστυνομικές αρχές τον συνέλαβαν κατά την ημερομηνία αυτή για κλοπή από κατάστημα. Ο FS δήλωσε ότι διέμενε στη Γερμανία, κοντά στα ολλανδικά σύνορα. Ανέφερε εξάλλου ότι, λόγω της εξάρτησής του από τη μαριχουάνα, μετέβαινε καθημερινώς στις Κάτω Χώρες προκειμένου να προμηθευτεί την εν λόγω ουσία. Στις 22 Νοεμβρίου 2018, συνελήφθη σε υπεραγορά στις Κάτω Χώρες για κλοπή. Κατόπιν της σύλληψής του και της θέσης του υπό αστυνομική κράτηση, ο Υφυπουργός έθεσε τον FS υπό διοικητική κράτηση, με σκοπό την απομάκρυνσή του προς τη χώρα καταγωγής του. Η αιτιολογία της απόφασης αυτής στηρίχθηκε στον κίνδυνο να διαφύγει ο FS τον έλεγχο αλλοδαπών και να αποφύγει ή να παρεμποδίσει την προετοιμασία της αναχώρησης ή της διαδικασίας απομάκρυνσης.
Με απόφαση που εξέδωσε τον Δεκέμβριο 2018, το rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (πρωτοδικείο Χάγης, δικάζον στο Groningen, Κάτω Χώρες) απέρριψε ως αβάσιμη την προσφυγή που άσκησε ο FS κατά της αποφάσεως κράτησης. Ο FS άσκησε έφεση κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας, Κάτω Χώρες), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η απόφαση απομάκρυνσης που εκδόθηκε σε βάρος του FS συνιστά απόφαση απομάκρυνσης κατά την έννοια του άρθρου 15 της οδηγίας περί διαμονής (
2
). Κατά το ίδιο δικαστήριο, η νομιμότητα της θέσης του FS υπό κράτηση μετά την επανείσοδό του στις Κάτω Χώρες εξαρτάται από το κατά πόσον είχε εκ νέου δικαίωμα διαμονής κατά την ημερομηνία της θέσης του υπό κράτηση. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο κλήθηκε να αποφανθεί επί των περιστάσεων υπό τις οποίες πολίτης της Ένωσης σε βάρος του οποίου έχει εκδοθεί απόφαση απομάκρυνσης για άλλους λόγους εκτός της δημόσιας τάξης, της δημόσιας ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας μπορεί να επικαλεστεί νέο δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος υποδοχής.
Με την απόφαση του τμήματος μείζονος συνθέσεως, το Δικαστήριο αποφαίνεται ότι απόφαση απομάκρυνσης πολίτη της Ένωσης από το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής εκδοθείσα βάσει της διάταξης του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας περί διαμονής, με την αιτιολογία ότι ο πολίτης της Ένωσης δεν έχει πλέον δικαίωμα προσωρινής διαμονής στο έδαφος του εν λόγω κράτους δυνάμει της ως άνω οδηγίας, δεν έχει εκτελεστεί πλήρως εκ του γεγονότος και μόνον ότι ο πολίτης της Ένωσης εγκατέλειψε το εν λόγω έδαφος εντός της ταχθείσας με την απόφαση απομάκρυνσης προθεσμίας για την οικειοθελή αναχώρησή του. Το Δικαστήριο αποφαίνεται επίσης ότι, προκειμένου να απολαύει νέου δικαιώματος διαμονής στην εν λόγω επικράτεια δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας, ο πολίτης της Ένωσης σε βάρος του οποίου εκδόθηκε τέτοια απόφαση απομάκρυνσης πρέπει όχι μόνο να έχει εγκαταλείψει το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, αλλά και να έχει επίσης όντως θέσει πραγματικό τέρμα στη διαμονή του στο συγκεκριμένο έδαφος, ούτως ώστε, σε περίπτωση επανεισόδου του σε αυτό, να μην μπορεί να θεωρηθεί ότι η διαμονή του συνιστά, στην πραγματικότητα, συνέχεια της προηγούμενης διαμονής του στο ίδιο έδαφος.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το Δικαστήριο, για να καταλήξει στο ως άνω συμπέρασμα, εξετάζει, πρώτον, κατά πόσον αρκεί απλώς και μόνον η αναχώρηση του πολίτη της Ένωσης από το κράτος μέλος υποδοχής προκειμένου να μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει εκτελεστεί πλήρως απόφαση απομάκρυνσης που εκδόθηκε σε βάρος του δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας περί διαμονής. Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι τα διαχρονικά αποτελέσματα μιας τέτοιας απόφασης απομάκρυνσης δεν προκύπτουν από το γράμμα της οδηγίας. Περαιτέρω, όσον αφορά τον σκοπό που επιδιώκει η εν λόγω διάταξη και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται, καθώς και τον σκοπό της οδηγίας, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η παρεχόμενη στο κράτος μέλος υποδοχής δυνατότητα να απομακρύνει πολίτη της Ένωσης ο οποίος δεν διαμένει πλέον νόμιμα στο έδαφός του εντάσσεται στον ειδικό σκοπό της οδηγίας περί διαμονής, ο οποίος συνίσταται στην αποτροπή του ενδεχόμενου να καταστούν οι πολίτες της Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους υπέρμετρο βάρος για το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής κατά τη διάρκεια της προσωρινής διαμονής τους σε αυτό. Το Δικαστήριο αναφέρει, εξάλλου, ότι ερμηνεία σύμφωνα με την οποία μόνη η αναχώρηση του πολίτη της Ένωσης αρκεί προς εκτέλεση απόφασης απομάκρυνσης θα παρείχε στον πολίτη της Ένωσης τη δυνατότητα να επικαλείται πολλαπλές διαδοχικές διαμονές σε κράτος μέλος προκειμένου να παραμείνει σε αυτό, στην πραγματικότητα, σε μόνιμη βάση, χωρίς να πληροί τις προϋποθέσεις του δικαιώματος μόνιμης διαμονής που προβλέπει η οδηγία περί διαμονής. Κατά το Δικαστήριο, μια τέτοια ερμηνεία δεν συνάδει με το συνολικό πλαίσιο της οδηγίας περί διαμονής, η οποία προέβλεψε σύστημα περισσότερων βαθμίδων όσον αφορά το δικαίωμα διαμονής εντός του κράτους μέλους υποδοχής, το οποίο καταλήγει στο δικαίωμα μόνιμης διαμονής.
Περαιτέρω, το Δικαστήριο εκτιμά ότι η χορήγηση ελάχιστης προθεσμίας ενός μηνός από την κοινοποίηση της απόφασης απομάκρυνσης προς εκτέλεσή της (
3
), καθόσον παρέχει στον ενδιαφερόμενο πολίτη τη δυνατότητα να προετοιμάσει την αναχώρησή του, συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας περί διαμονής υπό την έννοια ότι η απόφαση απομάκρυνσης εκτελείται όταν ο πολίτης θέτει όντως πραγματικό τέρμα στη διαμονή του στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής.
Δεύτερον, το Δικαστήριο παρέχει χρήσιμες ενδείξεις στο αιτούν δικαστήριο ώστε αυτό να μπορέσει να εξακριβώσει, βάσει σφαιρικής εκτίμησης του συνόλου των περιστάσεων της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί, αν ο εν λόγω πολίτης της Ένωσης έχει όντως θέσει πραγματικό τέρμα στη διαμονή του στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, με αποτέλεσμα η απόφαση απομάκρυνσης που εκδόθηκε σε βάρος του να έχει εκτελεσθεί πλήρως. Προς τούτο, το Δικαστήριο επισημαίνει κατ’ αρχάς ότι η επιβολή στον εν λόγω πολίτη, σε κάθε περίπτωση, της υποχρέωσης να απουσιάσει από το κράτος μέλος υποδοχής για ένα ελάχιστο χρονικό διάστημα, επί παραδείγματι τριών μηνών, προκειμένου να μπορεί να επικαλεστεί νέο δικαίωμα διαμονής στο ως άνω κράτος μέλος δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας, θα είχε ως αποτέλεσμα να εξαρτάται η άσκηση του θεμελιώδους αυτού δικαιώματος από περιορισμό ο οποίος δεν προβλέπεται ούτε από τις Συνθήκες ούτε από την οδηγία. Εντούτοις, η διάρκεια του χρονικού διαστήματος κατά το οποίο το εν λόγω πρόσωπο βρισκόταν εκτός του εδάφους του κράτους μέλους υποδοχής κατόπιν της έκδοσης της απόφασης απομάκρυνσης μπορεί να έχει κάποια σημασία, στο μέτρο που όσο μεγαλύτερη είναι η απουσία του ενδιαφερομένου από το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής τόσο περισσότερο πιστοποιεί τον πραγματικό και ουσιαστικό χαρακτήρα του τέλους της διαμονής του. Εξάλλου το Δικαστήριο, μεταξύ των λοιπών χρήσιμων ενδείξεων που παρέχει, υπογραμμίζει τη σημασία του συνόλου των στοιχείων που πιστοποιούν διακοπή των δεσμών μεταξύ του ενδιαφερόμενου πολίτη της Ένωσης και του κράτους μέλους υποδοχής, όπως είναι η λύση σύμβασης μίσθωσης ή τυχόν μετακόμιση. Το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η επιρροή που ασκούν τέτοιου είδους στοιχεία πρέπει να εκτιμάται από την αρμόδια εθνική αρχή βάσει του συνόλου των συγκεκριμένων περιστάσεων που χαρακτηρίζουν την ειδική περίπτωση του οικείου πολίτη της Ένωσης.
Τέλος, το Δικαστήριο διευκρινίζει τις συνέπειες της μη εκτέλεσης απόφασης απομάκρυνσης. Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, αν από την ως άνω εξακρίβωση προκύψει ότι ο πολίτης της Ένωσης δεν έχει όντως θέσει πραγματικό τέρμα στην προσωρινή διαμονή του στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, το εν λόγω κράτος μέλος δεν υποχρεούται να εκδώσει νέα απόφαση απομάκρυνσης βάσει των ίδιων πραγματικών περιστατικών στα οποία στηρίχθηκε η απόφαση απομάκρυνσης που εκδόθηκε ήδη σε βάρος του εν λόγω πολίτη, αλλά μπορεί να στηριχθεί στην τελευταία αυτή απόφαση προκειμένου να τον υποχρεώσει να εγκαταλείψει το έδαφός του. Το Δικαστήριο διευκρινίζει, πάντως, ότι τυχόν ουσιώδης μεταβολή των περιστάσεων λόγω της οποίας ο πολίτης της Ένωσης θα πληρούσε τις προϋποθέσεις του άρθρου 7 της οδηγίας περί διαμονής, το οποίο αφορά το δικαίωμα διαμονής άνω των τριών μηνών, θα καθιστούσε την απόφαση απομάκρυνσής του ανίσχυρη και θα επέβαλλε, παρά τη μη εκτέλεση της απόφασης, να θεωρηθεί νόμιμη η διαμονή του στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους. Όσον αφορά τη δυνατότητα κράτους μέλους να ελέγξει κατά πόσον έχει πλήρως εκτελεστεί μια τέτοια απόφαση απομάκρυνσης, παρά τους περιορισμούς που επιβάλλει στους ελέγχους αυτούς το δίκαιο της Ένωσης, ορισμένες διατάξεις της οδηγίας περί διαμονής αποσκοπούν να παράσχουν στο κράτος μέλος υποδοχής τη δυνατότητα να μεριμνά ώστε η προσωρινή διαμονή των υπηκόων άλλων κρατών μελών στο έδαφός του να διεξάγεται κατά τρόπο σύμφωνο προς την οδηγία αυτή (
4
). Τέλος, το Δικαστήριο αποφαίνεται ότι απόφαση απομάκρυνσης εκδοθείσα σε βάρος πολίτη της Ένωσης, δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 1, της οδηγίας περί διαμονής, δεν μπορεί να του αντιταχθεί όταν, δυνάμει του άρθρου 5 της οδηγίας, το οποίο προβλέπει δικαίωμα εισόδου στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, ο πολίτης της Ένωσης μεταβαίνει περιστασιακά στο έδαφος του εν λόγω κράτους για σκοπούς άλλους πλην της διαμονής σε αυτό.
(
1
)	Οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ 2004, L 158, σ. 77, στο εξής: οδηγία περί διαμονής).
(
2
)	Η διάταξη αυτή προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι ορισμένες διαδικασίες που προβλέπονται στο κεφάλαιο VI της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Περιορισμοί του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας» (οι διαδικασίες που προβλέπονται στα άρθρα 30 και 31), εφαρμόζονται κατ’ αναλογίαν για κάθε απόφαση περιοριστική της ελευθερίας κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους για άλλους λόγους εκτός της δημόσιας τάξης, της δημόσιας ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας.
(
3
)	Η προθεσμία αυτή προβλέπεται στο άρθρο 30, παράγραφος 3, της οδηγίας περί διαμονής και εφαρμόζεται κατ’ αναλογίαν σε απόφαση που εκδίδεται βάσει του άρθρου 15 της οδηγίας.
(
4
)	Πρόκειται, μεταξύ άλλων, για το άρθρο 5, παράγραφος 5, της οδηγίας περί διαμονής, σύμφωνα με το οποίο το κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει από τον ενδιαφερόμενο να γνωστοποιήσει την παρουσία του στο έδαφός του εντός εύλογης προθεσμίας η οποία δεν δημιουργεί διακρίσεις, η δε μη συμμόρφωση με την απαίτηση αυτή, όπως και με την απαίτηση εγγραφής σε μητρώο, είναι δυνατόν να επισύρει κυρώσεις για τον ενδιαφερόμενο, οι οποίες θα είναι αναλογικές και δεν θα εισάγουν διακρίσεις.