62019TJ0275
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid)
7 december 2022 (
*1
)
„Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Bevoegdheden van de ECB – Onderzoeksbevoegdheden – Inspecties ter plaatse – Artikel 12 van verordening (EU) nr. 1024/2013 – Besluit van de ECB om een inspectie te verrichten in de kantoren van een minder belangrijke kredietinstelling – Beroep tot nietigverklaring – Voor beroep vatbare handeling – Ontvankelijkheid – Bevoegdheid van de ECB – Motiveringsplicht – Elementen die een inspectie rechtvaardigen – Artikel 106 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht – Geen met redenen omkleed verzoek om een pleitzitting”
In zaak T‑275/19,
PNB Banka AS, gevestigd te Riga (Letland), vertegenwoordigd door O. Behrends, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door C. Hernández Saseta, F. Bonnard en V. Hümpfner als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Triantafyllou, A. Nijenhuis en A. Steiblytė als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
tijdens de beraadslagingen samengesteld als volgt: S. Gervasoni (rapporteur), president, L. Madise, P. Nihoul, R. Frendo en J. Martín y Pérez de Nanclares, rechters,
griffier: E. Coulon,
gezien de stukken,
het navolgende
Arrest
1
Met haar verzoek krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, PNB Banka AS, nietigverklaring van het bij brief van 14 februari 2019 meegedeelde besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) om in haar bedrijfsruimten een inspectie ter plaatse te verrichten.
I. Toepasselijke bepalingen
2
Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63), bevat een hoofdstuk III, met als opschrift „Bevoegdheden van de ECB”. Afdeling 1 van dat hoofdstuk, met als opschrift „Onderzoeksbevoegdheden”, bevat artikel 12 „Inspecties ter plaatse”, dat luidt als volgt:
„1.   Met het oog op de uitvoering van de haar bij deze verordening opgedragen taken en onder voorbehoud van andere in het desbetreffende Unierecht gestelde voorwaarden, kan de ECB overeenkomstig artikel 13, en onder voorbehoud van voorafgaande kennisgeving aan de betrokken nationale bevoegde autoriteit, alle nodige inspecties ter plaatse in de bedrijfsruimten van in artikel 10, lid 1, bedoelde rechtspersonen verrichten, alsmede in een andere onderneming die onder toezicht op geconsolideerde basis valt en waarvoor de ECB overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder g), de consoliderende toezichthouder is. Indien dit voor het behoorlijk en efficiënt verrichten van de inspecties nodig is, kan de ECB de inspectie ter plaatse verrichten zonder dat vooraf aan die rechtspersonen aan te kondigen.
2.   De functionarissen van de ECB en andere personen die door de ECB gemachtigd zijn om een inspectie ter plaatse te verrichten, kunnen de bedrijfsruimten en terreinen van rechtspersonen die voorwerp zijn van een door de ECB genomen onderzoeksbesluit betreden en hebben alle in artikel 11, lid 1, bepaalde bevoegdheden.
3.   De in artikel 10, lid 1, bedoelde rechtspersonen worden onderworpen aan inspecties ter plaatse op basis van een besluit van de ECB.
4.   De functionarissen en andere begeleidende personen die zijn gemachtigd of aangewezen door de nationale bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de inspectie moet worden verricht, verlenen de functionarissen van de ECB en andere door de ECB gemachtigde personen, onder toezicht en coördinatie van de ECB, actief bijstand. Daartoe beschikken zij over de in lid 2 beschreven bevoegdheden. Functionarissen van de nationale bevoegde autoriteit van de betrokken deelnemende lidstaat hebben eveneens het recht deel te nemen aan de inspecties ter plaatse.
5.   Indien functionarissen van de ECB en andere door de ECB gemachtigde of aangewezen begeleidende personen constateren dat een persoon zich tegen een uit hoofde van dit artikel gelaste inspectie verzet, verleent de nationale bevoegde autoriteit van de betrokken deelnemende lidstaat hun de nodige bijstand overeenkomstig de nationale wetgeving. Voor zover nodig voor de inspectie, omvat deze bijstand het verzegelen van alle ruimten en boeken of bescheiden van het bedrijf. Indien de betrokken nationale bevoegde autoriteit niet over die bevoegdheid beschikt, maakt zij gebruik van haar bevoegdheid om de hulp van andere nationale autoriteiten in te roepen.”
3
In artikel 13 van die verordening, met als opschrift „Toestemming van een rechterlijke instantie”, staat:
„1.   Indien het nationale recht voorschrijft dat voor de in artikel 12, leden 1 en 2, bedoelde inspectie ter plaatse of voor de in artikel 12, lid 5, bedoelde bijstand de toestemming van een rechterlijke instantie vereist is, wordt die toestemming gevraagd.
2.   Indien om toestemming als bedoeld in lid 1 van dit artikel wordt verzocht, toetst de nationale rechterlijke instantie het besluit van de ECB op zijn authenticiteit en gaat zij na of de voorgenomen dwangmaatregelen niet willekeurig zijn, noch buitensporig in verhouding tot het voorwerp van de inspectie. Bij haar toetsing van de evenredigheid van de dwangmaatregelen kan de nationale rechterlijke instantie de ECB om nadere uitleg vragen, in het bijzonder met betrekking tot de redenen die de ECB heeft om aan te nemen dat een inbreuk op de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, bedoelde handelingen heeft plaatsgevonden, en met betrekking tot de ernst van de vermoedelijke inbreuk en de aard van de betrokkenheid van de aan de dwangmaatregelen onderworpen persoon. De nationale rechterlijke instantie mag evenwel niet de noodzakelijkheid van de inspectie toetsen, noch de informatie in het dossier van de ECB opvragen. Uitsluitend het [Hof van Justitie] van de Europese Unie kan het besluit van de ECB op zijn rechtmatigheid toetsen.”
4
Verordening (EU) nr. 468/2014 van de ECB van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de ECB en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (PB 2014, L 141, blz. 1) bevat een deel XI, met als opschrift „Toegang tot informatie, rapportages, onderzoeken en inspectie ter plaatse”, waarvan titel 5, die de artikelen 143 tot en met 146 omvat, gewijd is aan inspecties ter plaatse. Artikel 143, met als opschrift „ECB-besluit tot uitvoering van een inspectie ter plaatse krachtens artikel 12 van [verordening nr. 1024/2013]”, bepaalt in lid 2 ervan:
„Onverminderd artikel 142 en krachtens artikel 12, lid 3, van [verordening nr. 1024/2013], worden inspecties ter plaatse uitgevoerd op basis van een ECB-besluit, dat minimaal de volgende zaken specificeert:
a)
het onderwerp en doel van de inspectie per plaatse;
b)
het feit dat obstructie van de inspectie per plaatse door de rechtspersoon die wordt onderzocht een schending inhoudt van een ECB-besluit in de zin van artikel 18, lid 7, van [verordening nr. 1024/2013], zonder afbreuk te doen aan nationaal recht zoals vastgelegd in artikel 11, lid 2, van [verordening nr. 1024/2013].”
5
Artikel 145 van verordening nr. 468/2014, met als opschrift „Procedure en kennisgeving van een inspectie ter plaatse”, luidt:
„1.   De ECB stelt een rechtspersoon die is onderworpen aan een inspectie ter plaatse in kennis van het ECB-besluit zoals vermeld in artikel 143, lid 2, en van de identiteit van de leden van het team voor inspectie ter plaatse, zulks ten minste vijf werkdagen voor de aanvang van de inspectie ter plaatse. Zij brengt de [nationale bevoegde autoriteit] van de lidstaat waar de inspectie ter plaatse zal worden uitgevoerd op de hoogte ten minste één week voor kennisgeving inzake de inspectie te doen aan de rechtspersoon die wordt onderworpen aan de inspectie ter plaatse.
2.   Indien vereist in het kader van de juiste uitvoering en de doelmatigheid van de inspectie, kan de ECB een inspectie ter plaatse uitvoeren zonder de betreffende onder toezicht staande entiteit hier vooraf van in kennis te stellen. De [nationale bevoegde autoriteit] zal zo spoedig mogelijk voor aanvang van een dergelijke inspectie ter plaatse in kennis worden gesteld.”
II. Voorgeschiedenis van het geding
6
Verzoekster was op de datum van het bestreden besluit een in Letland gevestigde minder belangrijke kredietinstelling in de zin van artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1024/2013 (hierna: „minder belangrijke kredietinstelling”). Daarom stond zij onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de Finanšu un kapitāla tirgus komisija (commissie voor financiële en kapitaalmarkten, Letland; hierna: „FKTK”).
7
Verzoeksters bedrijfsmodel was dat van een universele bank die een aanzienlijk deel van haar activiteiten verrichtte met niet-ingezetenen. Haar voornaamste risicoblootstellingen betroffen wederpartijen in Rusland, Oekraïne en andere landen van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten.
8
CR was ten tijde van de instelling van het beroep verzoeksters voornaamste aandeelhouder.
9
In februari 2016 heeft de FKTK verzoekster verplicht om aanvullende voorzieningen voor kredietverliezen aan te leggen en haar activiteiten te beperken. Voorts heeft zij verzoekster verzocht niet langer de limieten voor grote blootstellingen te overschrijden, haar eigen vermogen te versterken en regelmatig een liquiditeitsverslag in te dienen.
10
Volgens verzoekster heeft zij op 25 augustus 2017, samen met CR en andere leden van diens familie, aandeelhouders van verzoekster, de Republiek Letland „in kennis gesteld” van een geschil met betrekking tot de bescherming van hun investeringen. Zij betoogden dat de door de FKTK aan verzoekster opgelegde prudentiële vereisten ongerechtvaardigd en onredelijk waren.
11
Volgens verzoekster is in augustus 2017 door CR bij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk een klacht ingediend over corruptie waaraan A, de president van de Latvijas Banka (centrale bank van Letland), zich schuldig zou hebben gemaakt. De aan de kaak gestelde corruptie bestond in pogingen van A om smeergeld van CR te verkrijgen via de invloed die hij beweerdelijk over de FKTK had.
12
Op 31 augustus 2017 heeft de FKTK, nadat zij naar aanleiding van een inspectie ter plaatse had vastgesteld dat de limieten voor grote blootstellingen voortdurend werden overschreden, verzoekster in kennis gesteld van haar besluit om verzoekster te verplichten aanvullende voorzieningen voor kredietverliezen aan te leggen.
13
In september 2017 is verzoekster aangemerkt als een „minder belangrijke instelling in crisis” in de zin van het samenwerkingskader voor crisisbeheersing voor minder belangrijke entiteiten, hetgeen resulteerde in specifiek toezicht op verzoekster door een crisisbeheersingsgroep bestaande uit de FKTK en de ECB.
14
Op 12 december 2017 heeft verzoekster samen met CR en andere leden van diens familie, aandeelhouders van verzoekster, bij het Internationaal Centrum voor beslechting van investeringsgeschillen (ICSID) een arbitrageprocedure tegen de Republiek Letland ingeleid op basis van het Verdrag van 24 januari 1994 ter bevordering en bescherming van investeringen tussen het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Republiek Letland (hierna: „arbitrageprocedure”). Zij voerden aan dat verzoekster sinds eind 2015 door de FKTK aan buitensporig en willekeurig prudentieel toezicht was onderworpen, waardoor de kapitaalvereisten waren verhoogd en de activiteiten waren beperkt. Zij verklaarden dat dit buitensporige en willekeurige prudentieel toezicht te wijten was aan de invloed die A uitoefende op de FKTK met het doel smeergeld van verzoekster en CR te verkrijgen.
15
Volgens verzoekster heeft CR in december 2017 bij de Letse autoriteiten aangifte gedaan van de corruptie waarnaar in punt 11 hierboven wordt verwezen.
16
Op 17 februari 2018 is A aangehouden nadat het Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (bureau voor corruptiepreventie en -bestrijding, Letland; hierna: „KNAB”) op 15 februari 2018 een strafrechtelijk vooronderzoek tegen hem had ingesteld. Het onderzoek betrof beschuldigingen van corruptie die verband hielden met de procedure voor prudentieel toezicht tegen een andere Letse bank dan verzoekster. Bij besluit van 19 februari 2018 heeft het KNAB A bij zijn invrijheidstelling verschillende veiligheidsmaatregelen opgelegd, waaronder een verbod om zijn ambt van president van de Latvijas Banka uit te oefenen.
17
Op 28 juni 2018 is A door de openbaar aanklager die met het in punt 16 hierboven genoemde onderzoek was belast, in staat van beschuldiging gesteld. De aanklacht, die op 24 mei 2019 werd uitgebreid, bestond uit drie onderdelen. Het eerste onderdeel betrof de aanvaarding in 2010 van een door de voorzitter van de raad van commissarissen van een andere Letse bank dan verzoekster gedaan aanbod tot omkoping, en van het smeergeld zelf, in ruil waarvoor A advies zou hebben verstrekt waarmee die bank zich aan het toezicht van de FKTK zou kunnen onttrekken, en niet zou hebben deelgenomen aan de FKTK-vergaderingen waarop aangelegenheden in verband met het toezicht op die bank werden besproken. Het tweede onderdeel betrof ten eerste de aanvaarding, na 23 augustus 2012, van een door de vicevoorzitter van de raad van bestuur van dezelfde bank gedaan aanbod van smeergeld in ruil voor advies van A om de door de FKTK opgelegde beperkingen van de activiteiten te doen opheffen en verdere beperkingen te voorkomen en, ten tweede, de aanvaarding door A van de betaling van de helft van dat smeergeld. Het derde onderdeel betrof het witwassen van geld om de herkomst, de overdracht en de eigendom van de aan A betaalde bedragen, overeenkomend met het in het tweede onderdeel bedoelde smeergeld, te verhullen.
18
Bij brieven van 5 juli en 12 september 2018 hebben verzoekster en CR de voorzitter van de raad van toezicht van de ECB laten weten dat het onderzoek naar de in punt 11 hierboven genoemde corruptie aan de gang was. Zij gaven aan dat A na zijn aanhouding in februari 2018 ten aanzien van hen vijandige en onjuiste publieke verklaringen had afgelegd door te beweren dat bij de overname van verzoekster door CR sprake was van fraude. Volgens hen waren de door de FKTK aan verzoekster opgelegde prudentiële vereisten buitensporig en discriminerend. Zij hebben de ECB verzocht in te grijpen door een onderzoek in te stellen en de nodige maatregelen te nemen, zoals het doorvoeren van passende wijzigingen in het personeel dat verantwoordelijk was voor het prudentieel toezicht op verzoekster. Naar aanleiding daarvan schreven zij: „Een van de onderliggende ideeën van het [gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM)] was dat de ECB objectiever en onpartijdiger toezicht kan uitoefenen dan de lokale toezichthouders. [Verzoekster] en [CR] zien ernaar uit om met het oog daarop met de ECB samen te werken” (brief van 5 juli 2018, blz. 13).
19
Op 30 september 2018 heeft het ICSID voorlopige maatregelen uitgevaardigd waarbij de Republiek Letland werd aanbevolen om geen stappen te ondernemen met het oog op de intrekking van verzoeksters vergunning op basis van een vermeende niet-naleving van een van de wettelijke vereisten waarvoor de definitieve deadline was vastgesteld in een besluit van de FKTK van 27 februari 2018 (hierna: „ICSID-aanbeveling”).
20
Op 8 oktober 2018 heeft de voorzitter van de raad van toezicht van de ECB verzoekster en CR in antwoord op hun brieven van 5 juli en 12 september 2018 laten weten dat de ECB, in het kader van haar taak om toezicht te houden op de werking van het GTM, de mening van de FKTK deelde dat voor verzoeksters kapitaalpositie specifiek toezicht was vereist. Zij verklaarde dat de aan verzoekster toegekende deadlines om kapitaalmaatregelen te nemen herhaaldelijk waren verschoven en dat de FKTK, ondanks die aanhoudende problemen, verzoekster geen andere strenge toezichtmaatregelen had opgelegd dan de eis om haar eigen vermogen te versterken, herstelmaatregelen te nemen en aanvullende voorzieningen aan te leggen. Zij was van mening dat verzoekster gedurende verschillende jaren de limieten voor grote blootstellingen met betrekking tot derden had overschreden en herhaaldelijk uitstel had verkregen om dit te verhelpen. Volgens haar waren er geen aanwijzingen dat de aan verzoekster opgelegde toezichtmaatregelen buitensporig of onevenredig waren. Zij besloot met de mededeling dat zij haar toezichttaak zou uitvoeren met bijzondere aandacht voor de stappen die verzoekster zou ondernemen om een einde te maken aan de schendingen van de prudentiële vereisten.
21
Op 21 december 2018 heeft de FKTK de ECB verzocht om het rechtstreeks prudentieel toezicht op verzoekster over te nemen.
22
Op 10 januari 2019 heeft de raad van toezicht het ontwerpbesluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse bij verzoekster goedgekeurd. Dat ontwerp is ter aanneming voorgelegd aan de Raad van bestuur van de ECB in het kader van de procedure van geen bezwaar. Aangezien de Raad van bestuur geen bezwaar maakte, werd het ontwerpbesluit op 21 januari 2019 geacht te zijn aangenomen (hierna: „ontwerpbesluit dat wordt geacht door de Raad van bestuur te zijn aangenomen” of „bestreden besluit”).
23
Het ontwerpbesluit dat wordt geacht door de Raad van bestuur te zijn aangenomen, vermeldt als redenen voor de inspectie om te beginnen dat in voorgaande jaren verscheidene tekortkomingen en schendingen van de toepasselijke bepalingen zijn vastgesteld en dat deze niet adequaat zijn aangepakt. Ten eerste heeft verzoekster sinds 2016 de limieten voor grote blootstellingen van artikel 395 van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1) overschreden. Ten tweede heeft verzoekster sinds februari 2018 de in de Letse regeling vastgelegde beperkingen inzake transacties met verbonden partijen geschonden vanwege blootstellingen ten aanzien van haar hoofdaandeelhouder. Ten derde is de FKTK sinds 2012 genoodzaakt verzoekster terugkerende maatregelen op te leggen wat betreft de voorkoming van het witwassen van geld. Ondanks een door de FKTK in juli 2017 opgelegde geldboete blijft verzoekster de voorschriften inzake voorkoming van het witwassen van geld en bestrijding van terrorismefinanciering schenden. Ten vierde en ten laatste blijkt uit de evolutie van de kapitaalratio’s van de laatste drie jaar dat verzoekster meerdere keren op het punt stond de minimumkapitaalvereisten van de eerste pijler op groepsniveau te schenden. Sinds 2018 schendt verzoekster op gezette tijden de kapitaalvereisten van de tweede pijler. De auditor heeft in 2015 onder verwijzing naar problemen met de waardering van activa geen verklaring afgegeven, terwijl de nieuwbenoemde auditor in 2016 en 2017 eveneens onder verwijzing naar problemen met de waardering van activa verklaringen onder voorbehoud heeft afgegeven.
24
Daarnaast vermeldt het ontwerpbesluit dat wordt geacht door de Raad van bestuur te zijn aangenomen, dat de ICSID-aanbeveling de FKTK verhindert de toezichtmaatregelen ten aanzien van verzoekster onverkort uit te voeren. In dat ontwerpbesluit staat dat de ECB op verzoek van de FKTK voorbereidingen treft om het rechtstreeks prudentieel toezicht op verzoekster over te nemen. Het ontwerpbesluit benadrukt dat een inspectie ter plaatse de ECB in staat zal stellen verzoeksters situatie zelf te analyseren, en verduidelijkt dat een dergelijke inspectie mogelijk is ongeacht de overname van het rechtstreeks prudentieel toezicht door de ECB. Volgens dat ontwerpbesluit zal de ECB dan tegelijkertijd met de overname van het rechtstreeks toezicht de nodige toezichtmaatregelen kunnen nemen teneinde ervoor te zorgen dat verzoekster aan de prudentiële vereisten voldoet.
25
Wat het gebied en het tijdschema van de inspectie betreft, staat in het ontwerpbesluit dat wordt geacht door de Raad van bestuur te zijn aangenomen, dat de ECB een inspectie ter plaatse zal uitvoeren met als doel grondig onderzoek te verrichten naar verzoeksters risico’s, risicobeheersing en governance, zodat onder meer haar procedures, haar systemen en de kwaliteit van haar beheer kunnen worden beoordeeld. Volgens dat ontwerpbesluit zal die inspectie ter plaatse voornamelijk toegespitst zijn op het kredietrisico.
26
Voorts vermeldt het ontwerpbesluit dat wordt geacht door de Raad van bestuur te zijn aangenomen, dat op basis van de bevindingen van de inspectie ter plaatse en de meest recente prudentiële controles van de FKTK een actieplan zal worden opgesteld met een voldoende kort tijdschema. Het wordt benadrukt dat indien de tijdens de inspectie ter plaatse vastgestelde onregelmatigheden zo ernstig en aanhoudend zijn dat geen enkele toezichtmaatregel zal kunnen garanderen dat de voorschriften binnen een redelijke termijn worden nageleefd, de ECB de procedure tot intrekking van de vergunning zal starten.
27
Het ontwerpbesluit dat wordt geacht door de Raad van bestuur te zijn aangenomen, bevat tevens een bijlage met als opschrift „Overzicht van [verzoeksters] recente toezichtgeschiedenis, zoals meegedeeld aan de ECB”.
28
Bij brief van 14 februari 2019 heeft de directeur-generaal van het directoraat-generaal Microprudentieel Toezicht III (hierna: „directeur-generaal”) verzoekster meegedeeld dat overeenkomstig artikel 6, lid 5, onder d), van verordening nr. 1024/2013, gelezen in samenhang met artikel 12 ervan en de artikelen 143 tot en met 146 van verordening nr. 468/2014, en krachtens een besluit van de raad van toezicht van 10 januari 2019, binnen de groep een inspectie ter plaatse zou worden uitgevoerd met als doel het kredietrisico te onderzoeken. Hij wees erop dat de omvang van die inspectie in de loop van het onderzoek zo nodig kon worden uitgebreid en dat verzoekster in dat geval door het hoofd van de missie namens de ECB op de hoogte zou worden gebracht.
29
In genoemde brief van 14 februari 2019 stipt de directeur-generaal aan dat de inspectie ter plaatse stond gepland voor maart 2019 en vermeldt hij de naam van het hoofd van de inspectiemissie. Hij verklaart daarin dat laatstgenoemde namens de ECB aan verzoekster de identiteit van de leden van het inspectieteam zou meedelen en in de volgende dagen contact met haar zou opnemen om een eerste vergadering te organiseren.
30
In genoemde brief van 14 februari 2019 verzoekt de directeur-generaal verzoekster om ervoor te zorgen dat de betrokken entiteiten in kennis worden gesteld van de inhoud van die brief en van eventuele latere wijzigingen. Hij verzoekt verzoekster volledig mee te werken aan de inspectie en wijst haar erop dat volgens artikel 143, lid 2, onder b), van verordening nr. 468/2014 elke belemmering van de inspectie per plaatse door de rechtspersoon die wordt onderzocht een schending inhoudt van een ECB-besluit in de zin van artikel 18, lid 7, van verordening nr. 1024/2013, zonder afbreuk te doen aan nationaal recht zoals vastgelegd in artikel 11, lid 2, van die verordening.
31
Bij het arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139), heeft het Hof het besluit van het KNAB van 19 februari 2018 nietig verklaard voor zover het A verbood zijn ambt van president van de Latvijas Banka uit te oefenen. Volgens het Hof had de Republiek Letland niet aangetoond dat de ontheffing van A uit zijn ambt van president van de Latvijas Banka berustte op het bestaan van voldoende aanwijzingen dat hij op ernstige wijze was tekortgeschoten in de zin van artikel 14.2, tweede alinea, van Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de ECB.
32
Bij brief van 1 maart 2019 heeft de ECB verzoekster in kennis gesteld van haar besluit om haar aan te merken als een belangrijke entiteit die onder haar rechtstreeks prudentieel toezicht valt overeenkomstig artikel 6, lid 5, onder b), van verordening nr. 1024/2013 en artikel 39, lid 5, van verordening nr. 468/2014. Dat besluit is op 4 april 2019 in werking getreden.
33
Op 5 maart 2019 heeft het hoofd van de inspectiemissie tijdens een eerste vergadering, de zogeheten „startvergadering”, verzoeksters directie ontmoet. Hij heeft aan de hand van een aan verzoekster overhandigd document een presentatie gegeven van het gebied van de missie met de titel „kredietrisico en governance”, te weten de classificatie en de voorzieningen, de voorraadregistratie (verkochte activa na beslaglegging), de waardering van zekerheden en fondsen (activa aangehouden voor verkoop), de kwaliteit van gegevens, de governance en het bedrijfsmodel. Hij heeft voor elk onderdeel van de missie de leden van het inspectieteam voorgesteld. Hij heeft verduidelijkt welke informatie van verzoekster werd verlangd, waaronder kredietdossiers en algemene documentatie, en de wijze van informatie-uitwisseling via een beveiligd platform getoond. Hij heeft gepreciseerd welke vergaderingen moesten worden ingepland met betrekking tot de onderwerpen van de inspectie ter plaatse. Hij heeft de wijze van organisatie van de inspectie ter plaatse verduidelijkt, waaronder de bevoegdheden van het inspectieteam (toegang tot de bedrijfsruimten, verzoek om informatie of documenten die binnen het bestek van de inspectie vallen, read-onlytoegang tot alle relevante informatiesystemen, interviews met personen, uitwisseling van informatie met de auditors), alsook het tijdschema voor de inspectie toegelicht. Dat tijdschema vermeldde de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019, een eerste verzoek om informatie van 26 februari 2019, de startvergadering, de werkzaamheden ter plaatse van 11 maart tot en met 10 mei 2019, de toezending van een ontwerpverslag op 12 juli 2019, een „outputvergadering” op 19 juli 2019, een eindverslag, een „slotvergadering” en ten slotte de follow-up van verzoeksters actieplan.
34
De inspectie is op 11 maart 2019 gestart.
35
Bij een op 24 april 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoekster, CR en CT het onderhavige beroep ingesteld.
III. Feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
36
Op 14 mei 2019 heeft de FKTK verzoekster een geldboete van 4260 EUR opgelegd wegens schending van de bepalingen van de Kredītiestāžu likums (wet op de kredietinstellingen, Latvijas Vēstnesis, 1995, nr. 163) volgens welke jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen samen met het verslag van een beëdigd auditor moeten worden neergelegd en gepubliceerd.
37
Bij een op 14 mei 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift (zaak T‑301/19) hebben verzoekster, CR en CT verzocht om nietigverklaring van het bij brief van 1 maart 2019 meegedeelde besluit van de ECB om verzoekster aan te merken als een belangrijke entiteit die onder haar rechtstreeks prudentieel toezicht valt (zie punt 32 hierboven).
38
Op 12 augustus 2019 is de inspectie ter plaatse bij verzoekster afgerond.
39
Op 15 augustus 2019 is de ECB tot de slotsom gekomen dat verzoekster moest worden beschouwd als een entiteit die faalde of waarschijnlijk zou falen in de zin van artikel 18, lid 1, onder a), van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1). Op dezelfde dag heeft de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) besloten om ten aanzien van verzoekster geen afwikkelingsregeling in de zin van artikel 18, lid 1, van die verordening vast te stellen.
40
Op 22 augustus 2019 heeft de FKTK de Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (rechter in eerste aanleg van de stad Riga, arrondissement Vidzeme, Letland) verzocht om verzoekster insolvent te verklaren.
41
Op 12 september 2019 heeft de Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa verzoekster insolvent verklaard. Die rechter heeft een curator voor de insolventieprocedure benoemd (hierna: „curator”) en alle bevoegdheden van verzoekster en haar raad van bestuur aan hem overgedragen. Het verzoek van verzoeksters raad van bestuur tot vrijwaring van zijn rechten om verzoekster te vertegenwoordigen in het beroep tegen de beoordeling van de ECB van 15 augustus 2019 dat verzoekster faalde of waarschijnlijk zou falen, tegen het besluit van de GAR van dezelfde dag om geen afwikkelingsregeling vast te stellen ten aanzien van verzoekster en tegen het besluit van de FKTK om een insolventieprocedure in te leiden, is door die rechter afgewezen. Hij heeft daaraan toegevoegd dat dit niet de mogelijkheid voor verzoeksters raad van bestuur uitsloot om wat betreft vertegenwoordigingsrechten bij specifieke opdrachten een afzonderlijk verzoek in te dienen bij de curator.
42
Nog op 12 september 2019 heeft de FKTK de ECB verzocht om verzoeksters vergunning in te trekken.
43
Bij een op 25 oktober 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift (zaak T‑732/19) heeft verzoekster samen met andere aandeelhouders of potentiële aandeelhouders van verzoekster nietigverklaring gevorderd van het besluit van de GAR van 15 augustus 2019 om ten aanzien van verzoekster geen afwikkelingsregeling vast te stellen.
44
Op 21 december 2019 heeft A zijn ambt van president van de Latvijas Banka neergelegd.
45
Bij een op 29 januari 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift (zaak T‑50/20) heeft verzoekster nietigverklaring gevorderd van het ECB-besluit van 19 november 2019 houdende weigering om de curator te gelasten de door verzoeksters raad van bestuur gemachtigde advocaat toegang te verlenen tot haar bedrijfsruimten, de informatie waarover zij beschikte, en haar personeel en middelen.
46
Op 17 februari 2020 heeft de ECB verzoeksters vergunning ingetrokken. Die intrekking is de volgende dag in werking getreden.
47
Bij een op 27 april 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift (zaak T‑230/20) heeft verzoekster tegen dat besluit beroep ingesteld.
IV. Procedure en conclusies van partijen
48
Bij een op 15 juli 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Europese Commissie verzocht om in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van de ECB. Bij beslissing van 28 augustus 2019 heeft de president van de Vierde kamer van het Gerecht de Commissie toegestaan om te interveniëren.
49
Op 16 juli 2019 heeft de ECB ter griffie van het Gerecht een verweerschrift neergelegd.
50
Op 10 september 2019 heeft de Commissie ter griffie van het Gerecht een memorie in interventie neergelegd.
51
Op 19 december 2019 heeft het Gerecht (Vierde kamer) bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang de ECB verzocht om overlegging van het ontwerpbesluit dat wordt geacht door de Raad van bestuur te zijn aangenomen.
52
Op 10 januari 2020 heeft de ECB een voor het Gerecht bestemde vertrouwelijke, volledige versie van het gevraagde document overgelegd (bijlage D.1), alsmede een niet-vertrouwelijke versie van dat document. Op 29 januari 2020 heeft de president van de Vierde kamer beslist om de vertrouwelijke versie van dat document niet in het dossier op te nemen.
53
Op 28 april 2020 heeft de president van de Vierde kamer op grond van artikel 69, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht de behandeling van de zaak geschorst tot de uitspraak van het Gerecht in zaak T‑50/20. Het Gerecht heeft in die zaak uitspraak gedaan bij beschikking van 12 maart 2021, PNB Banka/ECB (T‑50/20, EU:T:2021:141), en op die datum is de behandeling van de onderhavige zaak hervat.
54
Op 28 april 2021 en vervolgens op 28 juni 2021 hebben verzoekster, CR en CT verzocht om schorsing van de behandeling tot de uitspraak van het Hof in zaak C‑321/21 P, betreffende de hogere voorziening tegen de beschikking van 12 maart 2021, PNB Banka/ECB (T‑50/20, EU:T:2021:141). Op 20 mei 2021 en vervolgens op 6 augustus 2021 heeft de president van de Vierde kamer, na de ECB te hebben gehoord, beslist om de behandeling niet te schorsen.
55
Bij brief van 8 juli 2021 heeft verzoeksters vertegenwoordiger het Gerecht meegedeeld dat hij CR en CT niet langer vertegenwoordigde. Bij beschikking van 21 december 2021 heeft het Gerecht (Vierde kamer) krachtens artikel 131, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist dat op het onderhavige beroep niet meer hoefde te worden beslist voor zover het is ingesteld door CR en CT.
56
De termijn voor het indienen van een repliek is laatstelijk vastgesteld op 30 september 2021. Verzoekster heeft niet binnen de gestelde termijn een repliek ingediend.
57
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het ECB-besluit „van 14 februari 2019” tot het bij haar en haar groepsvennootschappen verrichten van een inspectie ter plaatse nietig te verklaren;
–
de ECB te verwijzen in de kosten.
58
De ECB, ondersteund door de Commissie, verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
V. In rechte
A.
Machtiging van de vertegenwoordiger die het beroep namens verzoekster heeft ingesteld
59
Overeenkomstig artikel 51, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zijn de advocaten gehouden om, wanneer zij een privaatrechtelijke rechtspersoon vertegenwoordigen, ter griffie een door deze rechtspersoon verleende machtiging neer te leggen.
60
In het procesdossier is een door de voorzitter van verzoeksters raad van bestuur op 5 maart 2019 verleende machtiging opgenomen (bijlage A.2).
61
Verzoekster voert aan dat de curator heeft geweigerd om de door haar voor haar vertegenwoordiging aangewezen advocaat toegang te verlenen tot haar documenten, bedrijfsruimten, personeel en middelen. In het kader van haar antwoord van 13 maart 2020 op een vraag van het Gerecht heeft zij een brief van de curator van 16 september 2019 overgelegd, waarin staat dat haar advocaat, ten eerste, „bij de curator een schriftelijk voortgangsverslag [moest] indienen over de uitvoering van de overeenkomst [inzake juridische dienstverlening] met een gedetailleerde opgave van de van [verzoekster] ontvangen instructies en van de door [de advocaat] verrichte werkzaamheden en met vermelding of er daadwerkelijk lopende werkzaamheden [waren]”, ten tweede, „de curator [moest] informeren over de betalingen […]”, en ten derde, „zich [moest] onthouden van werkzaamheden ten behoeve van [verzoekster] zonder voorafgaand overleg met de curator, met name om de declarabele dienstverlening aan [verzoekster] te staken”.
62
Ondanks genoemde brief van de curator van 16 september 2019 komt niet uit de stukken in het dossier naar voren, en wordt door verzoekster noch door de ECB aangevoerd, dat de curator de machtiging heeft herroepen die door de voorzitter van verzoeksters raad van bestuur op 5 maart 2019 is verleend. Ofschoon in die brief staat dat de door de voorzitter van de raad van bestuur aangewezen advocaat zich moet onthouden van werkzaamheden ten behoeve van verzoekster zonder voorafgaand overleg met de curator, wordt een dergelijke herroeping daarin niet genoemd.
63
Bijgevolg stelt het Gerecht vast dat verzoekster overeenkomstig artikel 51, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering een machtiging heeft neergelegd om haar advocaat beroep te laten instellen.
B.
Verzoeken om schorsing van de behandeling die zijn ingediend op 28 april 2021 en vervolgens op 28 juni 2021
64
Op 28 april 2021 en vervolgens op 28 juni 2021 heeft verzoekster verzocht om de behandeling van de zaak te schorsen. Ter ondersteuning van haar schorsingsverzoeken heeft zij aangevoerd dat zij toegang nodig had tot haar bedrijfsruimten, dossiers en financiële middelen en dat de curator, niettegenstaande het arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923), niet meewerkte om haar daadwerkelijke vertegenwoordiging te waarborgen.
65
Ofschoon het Gerecht zijn beslissing om de behandeling al dan niet te schorsen op grond van artikel 69, onder c) of d), van het Reglement voor de procesvoering niet hoeft te motiveren, acht het Gerecht het nuttig om bij wijze van uitzondering te wijzen op het volgende.
66
De beslissing om de behandeling al dan niet te schorsen op grond van artikel 69, onder c) of d), van het Reglement voor de procesvoering valt onder de beoordelingsbevoegdheid van het Gerecht (zie in die zin beschikkingen van 20 oktober 2011, DTL/BHIM, C‑67/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:683, punten 32 en 33; 15 oktober 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, C‑554/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:629, punt 37, en 17 januari 2018, Josel/EUIPO, C‑536/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:14, punt 5).
67
In casu is de behandeling op 28 april 2020 geschorst tot de uitspraak van de beslissing van het Gerecht in zaak T‑50/20, waarbij verzoekster nietigverklaring heeft gevorderd van het ECB-besluit van 19 november 2019 houdende weigering om de curator te gelasten de door verzoeksters raad van bestuur gemachtigde advocaat toegang te verlenen tot haar bedrijfsruimten, de informatie waarover zij beschikte en haar personeel en middelen.
68
Bij beschikking van 12 maart 2021, PNB Banka/ECB (T‑50/20, EU:T:2021:141), heeft het Gerecht verzoeksters beroep verworpen. Het heeft met name geoordeeld dat de ECB kennelijk onbevoegd was om gevolg te geven aan het verzoek van verzoeksters raad van bestuur om de curator te gelasten de door de raad van bestuur gemachtigde advocaat toegang te verlenen tot verzoeksters bedrijfsruimten, informatie, personeel en middelen (punt 73). Voorts was het Gerecht van oordeel dat besluiten in het kader van een insolventieprocedure als die tegen verzoekster die door de nationale autoriteiten worden genomen in antwoord op een eventueel verzoek om toegang tot documenten, bedrijfsruimten, personeel of middelen van de betrokken kredietinstelling, in beginsel moeten worden getoetst door de nationale rechters, die in voorkomend geval krachtens artikel 267 VWEU prejudiciële vragen kunnen voorleggen aan het Hof indien zij bij de uitlegging of de toepassing van het Unierecht moeilijkheden ondervinden (punt 72).
69
Voorts moet worden opgemerkt dat verzoekster, ondanks met name de schorsing van de behandeling van 28 april 2020 tot en met 12 maart 2021, niet aantoont of zelfs nog maar aanvoert, ook niet in haar schorsingsverzoek van 28 juni 2021, dat zij een gerechtelijke procedure tegen de curator heeft ingeleid, die zij er voor het Gerecht nochtans van beschuldigt de door haar raad van bestuur gemachtigde advocaat sinds eind 2019 de toegang te ontzeggen tot haar bedrijfsruimten, informatie, personeel en middelen.
70
Verzoekster heeft na overlegging van op 12 en 16 september 2019 en in de loop van november 2019 gevoerde brief- en e-mailwisseling met de curator, in haar op 28 april 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoek tot schorsing van de behandeling enkel aangevoerd dat zij ten aanzien van de curator en de Letse rechters „haar inspanningen opvoerde”, zonder dat zij de aard van die inspanningen nader heeft toegelicht.
71
Voorts blijkt uit de in punt 41 hierboven genoemde beslissing van 12 september 2019 van de Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa niet dat verzoekster een eventueel geschil met de curator niet bij de Letse rechters aanhangig zou kunnen maken. Niet alleen staat in die beslissing dat verzoeksters raad van bestuur niet wordt uitgesloten van de mogelijkheid om een afzonderlijk verzoek bij de curator in te dienen met betrekking tot vertegenwoordigingsrechten bij specifieke opdrachten, maar het arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923), waarop verzoekster zich beroept om aan te voeren dat de curator onvoldoende meewerkt om haar daadwerkelijke vertegenwoordiging te waarborgen, dateert ook van na die beslissing, zodat verzoekster dat arrest in beginsel als nieuw element kon aanvoeren voor de nationale rechter.
72
Het Gerecht is bijgevolg van oordeel dat de behandeling niet nogmaals hoeft te worden geschorst.
C.
Mondelinge behandeling
73
Artikel 106 van het Reglement voor de procesvoering luidt:
„1.   Tijdens de mondelinge behandeling omvat de procedure voor het Gerecht een ambtshalve dan wel op verzoek van een hoofdpartij gehouden pleitzitting.
2.   In het verzoek van een hoofdpartij om een pleitzitting zijn de redenen vermeld waarom zij wenst te worden gehoord. […]
3.   Indien geen verzoek als bedoeld in lid 2 is gedaan, kan het Gerecht, wanneer het zich voldoende voorgelicht acht door de stukken in het procesdossier, beslissen op het beroep uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling. […]”
74
Uit artikel 106 van het Reglement voor de procesvoering blijkt dus dat het Gerecht, bij gebreke van een verzoek om een pleitzitting dat de redenen vermeldt waarom een hoofdpartij wenst te worden gehoord en wanneer het zich voldoende voorgelicht acht, op het beroep uitspraak kan doen zonder mondelinge behandeling.
75
In de toelichting bij het ontwerp van het Reglement voor de procesvoering van 14 maart 2014, die voor het publiek toegankelijk is op de website van het Hof van Justitie van de Europese Unie, wordt tevens bevestigd dat, met name gelet op de vereisten van een goede rechtsbedeling en proceseconomie, „het Gerecht [wil] kunnen afzien van het houden van een terechtzitting wanneer het die niet nodig acht, tenzij een van de hoofdpartijen daarom verzoekt onder vermelding van de redenen waarom zij wenst te worden gehoord”.
76
In punt 142 van de praktische uitvoeringsbepalingen voor het Reglement voor de procesvoering (hierna: „PUB”) staat dat de hoofdpartij die op een pleitzitting wenst te worden gehoord, binnen drie weken, te rekenen vanaf de betekening van de sluiting van de schriftelijke behandeling aan de partijen, een daartoe strekkend met redenen omkleed verzoek moet indienen. Het wordt benadrukt dat deze redengeving moet voortvloeien uit een concrete beoordeling van het nut van een pleitzitting voor de betrokken partij en dat daarin moet worden aangegeven welke elementen van het procesdossier „of” van het betoog volgens deze partij op een pleitzitting nader moeten worden uitgewerkt „of” omstandiger moeten worden weerlegd. Voorts staat daarin dat het met het oog op een gerichter debat „wenselijk” is dat geen algemene motivering wordt gegeven, die beperkt is tot bijvoorbeeld een verwijzing naar het belang van de zaak. Punt 143 van de PUB bepaalt dat indien geen met redenen omkleed verzoek binnen de aan een hoofdpartij verleende termijn wordt ingediend, het Gerecht kan beslissen om op het beroep uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling.
77
Uit artikel 106 van het Reglement voor de procesvoering en uit de punten 142 en 143 van de PUB volgt dus dat het Gerecht, bij gebreke van een verzoek om een pleitzitting of in geval van een niet met redenen omkleed verzoek om een pleitzitting, en wanneer het zich voldoende voorgelicht acht door de stukken in het procesdossier, op het beroep uitspraak kan doen zonder mondelinge behandeling.
78
In casu heeft verzoekster bij brief van 29 november 2021 het volgende standpunt ingenomen over het houden van een pleitzitting:
„1. Ik bevestig dat [verzoekster] om de door mij uitvoerig uiteengezette redenen momenteel niet daadwerkelijk wordt vertegenwoordigd. Bij dezen verzoek ik, louter om de toepasselijke termijn niet te overschrijden, om een pleitzitting. [Verzoekster] moet evenwel eerst opnieuw daadwerkelijk worden vertegenwoordigd.
2. In de huidige omstandigheden is het niet mogelijk een pleitzitting voor te bereiden of bij te wonen.”
79
Uit die brief van 29 november 2021 blijkt dat verzoeksters verzoek om een pleitzitting niet wordt gemotiveerd. In dat verzoek wordt immers geen enkele reden vermeld waarom verzoekster wenst te worden gehoord.
80
Bovendien heeft de griffie van het Gerecht in haar brief van 25 oktober 2021, waarbij hoofdpartijen in kennis werden gesteld van de sluiting van de schriftelijke behandeling, herinnerd aan artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering en aan punt 142 van de PUB, en de aandacht van hoofdpartijen gevestigd op het feit dat de motivering, in de context van de gezondheidscrisis, aan de vereisten van dat punt van de PUB diende te voldoen.
81
Het is waar dat verzoekster in haar verzoek om een pleitzitting heeft aangevoerd dat zij haars inziens niet daadwerkelijk werd vertegenwoordigd.
82
Zelfs in de veronderstelling dat verzoekster daarmee impliciet zou trachten te rechtvaardigen dat haar verzoek om een pleitzitting niet is gemotiveerd – hetgeen uit dat verzoek evenwel niet kan worden opgemaakt –, moet worden geoordeeld dat haar betoog dat zij niet daadwerkelijk wordt vertegenwoordigd niet kan worden beschouwd als een rechtvaardiging voor het ontbreken van een motivering van dat verzoek. Meer bepaald belette het feit dat verzoekster niet daadwerkelijk werd vertegenwoordigd in de zin die zij daaraan geeft, haar geenszins om ter ondersteuning van een verzoek om een pleitzitting gedetailleerde elementen aan te voeren.
83
Aangezien verzoekster haar verzoek om een pleitzitting op geen enkele manier heeft gemotiveerd en de griffie van het Gerecht haar bovendien uitdrukkelijk heeft gewezen op de verplichting om haar verzoek te motiveren, moet dan ook worden geoordeeld dat genoemd verzoek om een pleitzitting niet voldoet aan artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.
84
In die omstandigheden beslist het Gerecht, aangezien het zich voldoende voorgelicht acht door de stukken in het dossier, om overeenkomstig artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zonder mondelinge behandeling op het beroep uitspraak te doen.
D.
Voorwerp van het beroep
85
In het verzoekschrift vordert verzoekster nietigverklaring van het ECB-besluit „van 14 februari 2019” tot het verrichten van een inspectie ter plaatse in haar bedrijfsruimten en bij haar groepsvennootschappen. Zij verklaart dat de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019 verwijst naar het besluit van de raad van toezicht van 10 januari 2019, maar dat laatstgenoemd besluit haar niet is verstrekt. Zij preciseert dat zij nietigverklaring vordert van het besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse waarvan zij door de ECB in kennis is gesteld bij brief van 14 februari 2019„ongeacht de datum waarop dit besluit intern binnen de ECB is vastgesteld”.
86
Uit genoemde brief van 14 februari 2019, uit het verweerschrift en uit het antwoord van de ECB op de maatregel tot organisatie van de procesgang van 19 december 2019 blijkt dat het ontwerpbesluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse in de bedrijfsruimte van verzoekster, dat op 10 januari 2019 door de raad van toezicht is goedgekeurd, geacht wordt op 21 januari 2019 door de Raad van bestuur te zijn aangenomen in het kader van de procedure van geen bezwaar als bedoeld in artikel 26, lid 8, van verordening nr. 1024/2013.
87
Het ontwerpbesluit dat wordt geacht op 21 januari 2019 door de Raad van bestuur te zijn aangenomen, waarvan de belangrijkste motivering in herinnering is gebracht in de punten 23 tot en met 27 hierboven, moet worden beschouwd als het formele door de Raad van bestuur goedgekeurde besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse in de bedrijfsruimten van verzoekster, met dien verstande dat verzoekster pas na de door het Gerecht op 19 december 2019 vastgestelde maatregel tot organisatie van de procesgang toegang heeft gehad tot dit document, in een versie waarin bepaalde gegevens waren weggelaten.
88
Gelet op de vertrouwelijkheidseisen waaraan de beraadslagingen van de Raad van bestuur moeten voldoen, is verzoekster bij brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019 geïnformeerd over de wezenlijke inhoud van het besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse, die is samengevat in de punten 28 tot en met 30 hierboven.
89
Het beroep moet derhalve worden beschouwd als een verzoek tot nietigverklaring van het besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse dat door de ECB op 21 januari 2019 is aangenomen en waarvan de wezenlijke inhoud bij brief van 14 februari 2019 is meegedeeld.
E.
Middel van niet-ontvankelijkheid dat door de Commissie is opgeworpen en is ontleend aan het feit dat een besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse de rechtspositie van de persoon waarop de inspectie betrekking heeft, niet wijzigt
90
De Commissie betoogt dat inspecties in het kader van het toezicht op kredietinstellingen een middel zijn waarmee een bevoegde autoriteit doorlopend toezicht uitoefent, dat wil zeggen feitelijke elementen verzamelt op basis waarvan zij vervolgens eventueel actie zal ondernemen middels een besluit, dat zonder twijfel een handeling zal zijn met rechtsgevolgen voor de aan de inspectie onderworpen persoon. De inspectiemaatregel vormt geen sluitstuk van een procedure en legt het door de onderzoeksautoriteit in te nemen standpunt niet vast. Het is een stap in een procedure, die mogelijk verschillende fasen inhoudt, waartegen kan worden opgekomen door middel van een beroep tegen het definitieve besluit. Het onderzoeksbesluit zelf houdt als zodanig nog geen wijziging in van de rechtspositie van de aan de inspectie onderworpen persoon. Derhalve moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
91
Verzoekster stelt daarentegen dat het bestreden besluit een voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 263 VWEU.
92
Wat betreft de bevoegdheid van de Commissie om dit middel van niet-ontvankelijkheid aan te voeren, zij erop gewezen dat volgens artikel 142, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering een interventie geen ander doel mag dienen dan het geheel of ten dele ondersteunen van de conclusies van een van de hoofdpartijen. Bovendien moet de interveniënt overeenkomstig artikel 142, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering het geding aanvaarden in de stand waarin het zich bevindt ten tijde van zijn interventie.
93
Uit die bepalingen volgt dat een partij die is toegelaten tot interventie in een geding aan de zijde van de verweerder, geen middel van niet-ontvankelijkheid kan aanvoeren dat niet in de conclusies van de verweerder is geformuleerd (zie in die zin arrest van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
94
De Commissie kan dat middel van niet-ontvankelijkheid dus niet aanvoeren, zodat het Gerecht niet verplicht is om daarop uitdrukkelijk inhoudelijk te antwoorden.
95
Aangezien het Gerecht overeenkomstig artikel 129 van het Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding ambtshalve, de hoofdpartijen gehoord, middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, kan onderzoeken, dient dat middel van niet-ontvankelijkheid dat van openbare orde is in casu evenwel te worden onderzocht in het belang van een goede rechtsbedeling [zie in die zin arresten van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C‑313/90, EU:C:1993:111, punt 23, en 19 september 2018, HH Ferries e.a./Commissie, T‑68/15, EU:T:2018:563, punt 41 (niet gepubliceerd)].
96
Aangaande het beroep tot nietigverklaring dat door een natuurlijke persoon of rechtspersoon tegen een handeling van een instelling wordt ingesteld, zij erop gewezen dat dit beroep enkel openstaat indien de handeling bindende rechtsgevolgen in het leven roept die de belangen van de verzoeker aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 9, en 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 37).
97
Uit geen enkele bepaling of geen enkel beginsel volgt dat voor elke inspectie bij een onderneming, ongeacht de aard ervan, een voor rechterlijke toetsing vatbaar administratief besluit zou moeten worden vastgesteld, laat staan toestemming van een rechterlijke instantie zou zijn vereist.
98
Ofschoon de in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) gewaarborgde rechten betreffende het privé-, familie- en gezinsleven „in bepaalde omstandigheden” aldus kunnen worden uitgelegd dat zij voor een onderneming het recht op eerbiediging van haar statutaire zetel, vestigingen of andere bedrijfsruimten omvatten (zie in die zin arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 16 april 2002, Société Colas Est e.a. tegen Frankrijk, CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, punt 41), kunnen doelstellingen van algemeen belang, zoals de veiligheid, de gezondheid, de bescherming van de grondrechten van in die onderneming aanwezige werknemers of het aldaar aanwezige publiek, de economische openbare orde of ook de juiste besteding van overheidsmiddelen, namelijk de uitvoering rechtvaardigen van inspecties waarin de wet voorziet. Dienaangaande beschikt de wetgever over een ruimere beoordelingsmarge wanneer de maatregel gericht is op rechtspersonen, en niet op natuurlijke personen (zie in die zin EHRM, 2 oktober 2014, Delta Pekárny a.s. tegen Tsjechië, CE:ECHR:2014:1002JUD000009711, punt 82).
99
Wanneer de wetgever bepaalt dat de overheid inspecties uitvoert bij een onderneming, dient hij, met name rekening houdend met het nagestreefde doel en de aard van de betrokken activiteit en bedrijfsruimten, de aan de inspecteurs verleende bevoegdheden en de daarmee samenhangende waarborgen, met name de rechterlijke waarborgen, vast te stellen, zodat een eventuele door de inspectie veroorzaakte inmenging in het recht van een onderneming op eerbiediging van haar bedrijfsruimten noodzakelijk en evenredig is.
100
Ofschoon bepaalde inspecties, zoals inspecties op het gebied van mededinging als bedoeld in artikel 20, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101] en [102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1) vereisen dat een voor beroep bij de rechter vatbaar besluit wordt vastgesteld, geldt dit niet voor andere soorten inspecties, met name wanneer de overheid de uitvoering van de inspectie niet kan afdwingen, zelfs niet indien de inspectie verplicht is en administratieve of strafrechtelijke sancties aan de onderneming kunnen worden opgelegd indien zij zich tegen de inspectie verzet.
101
Zo is de vaststelling van een voor rechterlijke toetsing vatbaar administratief besluit niet vereist voor inspecties op het gebied van mededinging als bedoeld in artikel 20, lid 3, van verordening nr. 1/2003, voor de controles ter plaatse als bedoeld in uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69), en voor de controles die in de lidstaten worden uitgevoerd uit hoofde van artikel 12 van Verdrag nr. 81 van de Internationale Arbeidsorganisatie van 11 juli 1947 betreffende de arbeidsinspectie.
102
In casu heeft de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 12, lid 3, van verordening nr. 1024/2013 evenwel beslist, zoals het hem vrijstond, dat de inspecties van de in artikel 10, lid 1, van die verordening bedoelde rechtspersonen, met name de in de deelnemende lidstaten gevestigde kredietinstellingen, door de ECB wel moeten worden verricht op basis van een besluit.
103
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, overeenkomstig artikel 288 VWEU, een besluit verbindend is in al zijn onderdelen.
104
De Uniewetgever heeft dus, door te bepalen dat een rechtspersoon op basis van een besluit aan de in artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 bedoelde inspectie wordt onderworpen, bindende rechtsgevolgen toegekend aan de handeling waarmee die inspectie wordt vastgesteld.
105
Voorts vermeldt artikel 143, lid 2, van verordening nr. 468/2014 de elementen die het onderzoeksbesluit minimaal moet bevatten, namelijk het onderwerp en doel van de inspectie per plaatse en het feit dat obstructie van de inspectie per plaatse door de onderzochte rechtspersoon een schending inhoudt van een ECB-besluit in de zin van de Unieregeling, zonder afbreuk te doen aan nationaal recht. Artikel 145, lid 1, van die verordening bepaalt dat dit besluit ter kennis wordt gebracht van de rechtspersoon die aan de inspectie ter plaatse is onderworpen.
106
Een op grond van artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 vastgesteld besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse roept derhalve bindende rechtsgevolgen in het leven voor de kredietinstelling waaraan het wordt meegedeeld, doordat het die instelling onderwerpt aan een inspectie waarvan het onderwerp en het doel in dat besluit worden vastgesteld.
107
Het klopt dat artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 – anders dan artikel 21 van verordening nr. 1/2003 betreffende de „[i]nspectie van andere lokalen”, dat is bedoeld voor de uitvoering van de mededingingsregels – bepaalt dat inspecties ter plaatse worden verricht in de „bedrijfsruimten van de rechtspersonen” in kwestie en niet in „andere gebouwen, terreinen en vervoermiddelen, waaronder de woningen van directeuren, bestuurders en andere personeelsleden van de betrokken ondernemingen en ondernemersverenigingen”. Vanuit dat oogpunt kunnen inspecties ter plaatse bij kredietinstellingen het recht op eerbiediging van het privéleven niet op dezelfde wijze schenden als inspecties van andere lokalen die zijn bedoeld voor de uitvoering van de mededingingsregels.
108
Ook klopt het dat, ofschoon een op grond van artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 vastgesteld ECB-besluit bindende rechtsgevolgen in het leven roept voor de kredietinstelling waaraan het wordt meegedeeld, de mogelijkheid om voor de tenuitvoerlegging van dat besluit gebruik te maken van dwangmaatregelen, volgens artikel 13 van die verordening toestemming vereist van een nationale rechterlijke instantie.
109
Voorts klopt het dat artikel 12 van verordening nr. 1024/2013, ook weer in tegenstelling tot artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003, geen mogelijkheid biedt om bij de Unierechter op te komen tegen een ECB-besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse. Alleen artikel 13 van die verordening, betreffende de toestemming van een nationale rechterlijke instantie, bepaalt dat uitsluitend het Hof van Justitie van de Europese Unie het onderzoeksbesluit van de ECB op zijn rechtmatigheid kan toetsen.
110
Uit artikel 13 van verordening nr. 1024/2013 volgt evenwel noodzakelijkerwijs, althans wanneer de ECB na een besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse te hebben vastgesteld, verzoekt om toestemming van een rechterlijke instantie, dat tegen laatstgenoemd besluit beroep kan worden ingesteld bij het Gerecht.
111
Bovendien hoeft, gelet op het feit dat de Uniewetgever, anders dan bij de regeling van artikel 20, leden 3 en 4, van verordening nr. 1/2003, heeft beslist om de status van besluit toe te kennen aan alle handelingen waarmee de ECB bij kredietinstellingen inspecties ter plaatse kan verrichten, het stelsel van rechterlijke toetsing van die handelingen niet te worden onderscheiden naargelang de ECB al dan niet een rechterlijke instantie om toestemming verzoekt. Ten eerste is het voor de mogelijkheid om tegen een handeling van een instelling beroep in te stellen bij het Gerecht namelijk niet vereist dat dit in de regeling uitdrukkelijk is opgenomen. Ten tweede kan de tegenovergestelde oplossing het rechtszekerheidsbeginsel ondermijnen, aangezien de mogelijkheid om tegen een ECB-besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse beroep in te stellen bij het Gerecht dan zou afhangen van de vraag of die instelling er al dan niet voor kiest om na de vaststelling van dat besluit een nationale rechterlijke instantie om de in artikel 13 van verordening nr. 1024/2013 bedoelde toestemming te verzoeken.
112
Ten slotte, en zoals de Commissie in herinnering brengt, klopt het dat tussenmaatregelen die ertoe strekken het eindbesluit voor te bereiden, in beginsel geen voor beroep tot nietigverklaring vatbare handelingen vormen (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 10).
113
Bij de aldus bedoelde tussenhandelingen gaat het evenwel in de eerste plaats om handelingen die een voorlopig standpunt van de instelling uitdrukken (zie arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak), hetgeen niet het geval is voor de onderzoeksbesluiten van de ECB.
114
Bovendien leidt een beroep tot nietigverklaring van het ECB-besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse bij een kredietinstelling niet tot gevaar voor verwarring tussen de verschillende administratieve en gerechtelijke fasen. Een dergelijk beroep brengt immers niet mee dat het Gerecht zich over een door de betrokken onderneming begane inbreuk op de regeling inzake prudentieel toezicht dient uit te spreken (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 20).
115
Aangezien de wetgever binnen zijn beoordelingsmarge heeft beslist om op grond van artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 vastgestelde handelingen, los van een door een nationale rechterlijke instantie gegeven toestemming, aan te merken als besluiten, en om in artikel 13 van die verordening te verwijzen naar een rechtmatigheidstoetsing door het Hof van Justitie van de Europese Unie, kunnen ECB-besluiten tot het verrichten van een inspectie ter plaatse dus niet worden beschouwd als tussenmaatregelen die niet voor beroep bij de rechter vatbaar zijn.
116
Uit het voorgaande volgt dat een op grond van artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 vastgesteld besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse, zoals het bestreden besluit, de belangen van de rechtspersoon waaraan het is meegedeeld, aantast doordat het haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigt, zodat die persoon krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring van dat besluit kan instellen bij het Gerecht, hetgeen door hoofdpartijen overigens niet wordt betwist.
117
Het beroep is derhalve ontvankelijk.
F.
Ten gronde
118
Verzoekster voert in het kader van het onderhavige beroep tien middelen aan: het eerste middel is ontleend aan de onbevoegdheid van de ECB om het bestreden besluit vast te stellen; het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 doordat het bestreden besluit niet nodig was in de zin van die bepaling; het derde middel is ontleend aan schending van dezelfde bepaling doordat de ECB haar beoordelingsbevoegdheid niet naar behoren heeft uitgeoefend; het vierde middel is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel; het vijfde middel is ontleend aan schending van verzoeksters recht om te worden gehoord; het zesde middel is ontleend aan niet-naleving door de ECB van de verplichting om alle relevante aspecten van de zaak zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en te beoordelen; het zevende middel is ontleend aan een motiveringsgebrek; het achtste middel is ontleend aan schending van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel; het negende middel is ontleend aan schending van het gelijkheids- en het non-discriminatiebeginsel, en het tiende middel is ontleend aan schending van artikel 19 en overweging 75 van verordening nr. 1024/2013, alsmede aan misbruik van bevoegdheid.
119
De middelen betreffende de formele wettigheid van het bestreden besluit moeten worden onderzocht vóór de middelen betreffende de gegrondheid ervan.
1. Eerste middel, ontleend aan onbevoegdheid van de ECB
120
Verzoekster betoogt dat de ECB ten tijde van het bestreden besluit niet de bevoegde toezichthouder was. Volgens artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 kan de ECB alleen bij belangrijke kredietinstellingen inspecties ter plaatse uitvoeren. Krachtens artikel 6, lid 5, van die verordening staat een minder belangrijke kredietinstelling onder rechtstreeks toezicht van de nationale bevoegde autoriteit, tenzij de ECB besluit het rechtstreekse toezicht over te nemen door de kredietinstelling als belangrijk te beschouwen.
121
De ECB, ondersteund door de Commissie, betwist dat betoog.
122
Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 volgt dat de ECB de exclusieve bevoegdheid heeft om de in die bepaling opgesomde taken uit te voeren ten aanzien van „alle” in de deelnemende lidstaten gevestigde kredietinstellingen, zonder een onderscheid te maken tussen belangrijke en minder belangrijke instellingen (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punten 37 en 38).
123
Op grond van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 vervult de ECB haar taken binnen het GTM – dat bestaat uit de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten – en is zij verantwoordelijk voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van het GTM (arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 39).
124
De nationale bevoegde autoriteiten verlenen de ECB bijstand bij het vervullen van de taken die verordening nr. 1024/2013 haar opdraagt, door de decentrale uitoefening van sommige van die taken ten aanzien van minder belangrijke kredietinstellingen (arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 41).
125
Artikel 6, lid 5, onder d), van verordening nr. 1024/2013 bepaalt dat de ECB met betrekking tot de in lid 4 van dat artikel bedoelde instellingen, dat wil zeggen de minder belangrijke kredietinstellingen, te allen tijde gebruik kan maken van de in de artikelen 10 tot en met 13 van die verordening bedoelde onderzoeksbevoegdheden, namelijk het verzoeken om informatie, het voeren van algemene onderzoeken en het verrichten van inspecties ter plaatse.
126
Het feit dat de nationale bevoegde autoriteiten overeenkomstig het bepaalde in artikel 6, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 1024/2013 decentraal en onder toezicht van de ECB sommige van de in artikel 4, lid 1, van die verordening omschreven taken uitvoeren ten aanzien van minder belangrijke kredietinstellingen, doet niet af aan de bevoegdheid van de ECB om haar onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van die instellingen uit te oefenen, aangezien die bepalingen luidens de bewoordingen ervan gelden „onverminderd” artikel 6, lid 5, van die verordening, waarvan de ter zake relevante bepalingen in herinnering zijn gebracht in punt 125 hierboven. Op dezelfde manier zijn de nationale bevoegde autoriteiten volgens artikel 6, lid 6, tweede alinea, bevoegd om overeenkomstig hun nationale recht inspecties ter plaatse bij die instellingen te verrichten, „onverminderd” de artikelen 10 tot en met 13 van de betrokken verordening, die betrekking hebben op de onderzoeksbevoegdheden van de ECB.
127
De bevoegdheid van de ECB om inspecties ter plaatse te verrichten bij minder belangrijke kredietinstellingen vindt steun in artikel 12 van verordening nr. 1024/2013. Dat artikel bepaalt immers dat de ECB inspecties ter plaatse kan verrichten in de bedrijfsruimten van de rechtspersonen als bedoeld in artikel 10, lid 1, van die verordening, waarvan punt a) verwijst naar kredietinstellingen die in de deelnemende lidstaten gevestigd zijn, zonder een onderscheid te maken tussen belangrijke en minder belangrijke instellingen.
128
Het door verzoekster aangevoerde feit dat de ECB volgens artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 inspecties ter plaatse kan verrichten in een andere onderneming die onder toezicht op geconsolideerde basis valt en waarvoor de ECB overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder g), van die verordening de consoliderende toezichthouder is, doet aan die vaststelling niets af, aangezien artikel 12 aan de in artikel 10, lid 1, van die verordening bedoelde rechtspersonen slechts andere ondernemingen toevoegt waarbij de ECB een inspectie ter plaatse kan verrichten.
129
Artikel 6, lid 5, onder d), van verordening nr. 1024/2013, in zoverre het de ECB de bevoegdheid verleent om een inspectie ter plaatse te verrichten bij een minder belangrijke kredietinstelling, strookt voorts met overweging 16 van die verordening, volgens welke de ECB toezichttaken moet kunnen uitoefenen ten aanzien van „alle” kredietinstellingen, alsook met overweging 47 van die verordening, volgens welke de ECB, om haar taken doeltreffend te kunnen uitoefenen, inspecties ter plaatse moet kunnen verrichten, „in voorkomend geval” in samenwerking met de nationale bevoegde autoriteiten.
130
Uit de hierboven in herinnering gebrachte bepalingen van verordening nr. 1024/2013 volgt dus dat de ECB bevoegd is om ten aanzien van een minder belangrijke kredietinstelling de in de artikelen 10 tot en met 13 van die verordening opgenomen onderzoeksbevoegdheden uit te oefenen, met inbegrip van de bevoegdheid tot het verrichten van een inspectie ter plaatse.
131
De mogelijkheid voor de ECB om inspecties ter plaatse te verrichten bij minder belangrijke kredietinstellingen wordt bovendien uitdrukkelijk genoemd in artikel 138, tweede zin, van verordening nr. 468/2014.
132
Voorts wordt de bevoegdheid van de ECB om inspecties ter plaatse te verrichten bij minder belangrijke kredietinstellingen niet ontkracht door bepaalde publicaties van die instelling, zoals de in november 2014 gepubliceerde gids voor bankentoezicht, de in september 2018 gepubliceerde gids voor inspecties ter plaatse en onderzoeken van interne modellen, of de door de ECB voorafgaand aan de invoering van laatstgenoemde gids gehouden openbare raadpleging. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat die publicaties, die niet bindend zijn, zoals overigens elk ervan aangeeft, op geen enkele wijze de door de Uniewetgever aan de ECB toegekende bevoegdheden kunnen beperken. Voorts wordt de mogelijkheid voor de ECB om inspecties ter plaatse te verrichten bij minder belangrijke kredietinstellingen door geen enkele van die publicaties uitgesloten. De gids voor bankentoezicht (punt 75) en het document „Toezicht op minder belangrijke entiteiten binnen het GTM”, dat in november 2017 is gepubliceerd (blz. 3 en 10), wijzen juist op die mogelijkheid.
133
Verzoeksters overige argumenten kunnen alleen maar worden afgewezen.
134
Ten eerste kan verzoekster, om aan te tonen dat de bevoegdheid van de ECB om inspecties ter plaatse te verrichten bij minder belangrijke kredietinstellingen een „anomalie” vormt binnen het GTM, niet op goede gronden stellen dat de ECB de betrokken entiteiten geen verplichtingen kan opleggen om de tijdens de inspecties geïdentificeerde tekortkomingen te verhelpen.
135
De door de Uniewetgever aan de ECB verleende bevoegdheid om inspecties ter plaatse te verrichten bij minder belangrijke kredietinstellingen strookt immers met de instelling van het GTM, dat bestaat uit de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten, en met het toezicht van de ECB op de uitoefening door de nationale bevoegde autoriteiten ten aanzien van minder belangrijke kredietinstellingen van een aantal van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 genoemde taken, die onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, maar die op grond van artikel 6 van die verordening decentraal kunnen worden uitgeoefend (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 49).
136
Overeenkomstig artikel 6, lid 5, van verordening nr. 1024/2013 heeft de ECB bovendien naast de mogelijkheid om te allen tijde minder belangrijke kredietinstellingen om informatie te verzoeken en om bij die instellingen algemene onderzoeken te voeren of inspecties ter plaatse te verrichten, een aantal prerogatieven met betrekking tot het prudentieel toezicht op die instellingen, zoals bijvoorbeeld om op ad-hoc- of permanente basis nationale bevoegde autoriteiten te verzoeken om informatie over de uitvoering van hun taken of, als dat nodig is voor een consistente toepassing van hoge toezichtsnormen, om te allen tijde te besluiten om voor een of meer van de minder belangrijke kredietinstellingen alle toepasselijke bevoegdheden zelf uit te oefenen. Artikel 6, lid 6, van die verordening bepaalt voorts dat de nationale bevoegde autoriteiten overeenkomstig het nationale recht bevoegd blijven om informatie te verkrijgen en om bij minder belangrijke kredietinstellingen inspecties ter plaatse te verrichten, maar dat zij de ECB in kennis moeten stellen van de in „nauwe” coördinatie met de ECB genomen maatregelen.
137
Ten tweede is verzoeksters stelling dat de ECB zich realiseerde dat zij niet bevoegd was om het bestreden besluit vast te stellen en „mede om die reden” bij een bij brief van 1 maart 2019 meegedeeld besluit besloot om verzoekster als belangrijke entiteit aan te merken, ongegrond. Van een bepaling die of een beginsel dat de ECB verbiedt om bij een minder belangrijke entiteit een inspectie uit te voeren en die entiteit tegelijkertijd of nadien als belangrijke entiteit aan te merken, is immers geen sprake. Bovendien wordt verzoeksters stelling dat de ECB zich realiseerde dat zij niet bevoegd was, tegengesproken door het bestreden besluit, waarin tot tweemaal toe wordt verklaard dat de ECB bevoegd is om ten aanzien van een minder belangrijke kredietinstelling een onderzoeksbesluit vast te stellen (zie blz. 1 en 4 van dat besluit).
138
Het eerste middel moet dus ongegrond worden verklaard.
2. Zevende middel, ontleend aan een motiveringsgebrek
139
Verzoekster betoogt dat de ECB haar motiveringsplicht niet is nagekomen omdat in de brief van 14 februari 2019 niet is aangegeven waarom de ECB heeft besloten om een inspectie ter plaatse te verrichten.
140
De ECB stelt dat het middel moet worden afgewezen.
141
De met name door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
142
De motiveringsplicht moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet vereist dat alle gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin deze is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
143
De in artikel 296 VWEU opgenomen verplichting om handelingen van de instellingen van de Unie te motiveren is een wezenlijk vormvoorschrift dat moet worden onderscheiden van de kwestie van de juistheid van de motivering, die de inhoudelijke wettigheid van de omstreden handeling betreft (zie arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punt 181 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
144
Met betrekking tot de op grond van artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 vastgestelde onderzoeksbesluiten bepaalt artikel 143, lid 2, van verordening nr. 468/2014:
„Onverminderd artikel 142 [van verordening nr. 468/2014] en krachtens artikel 12, lid 3, van [verordening nr. 1024/2013], worden inspecties ter plaatse uitgevoerd op basis van een ECB-besluit, dat minimaal de volgende zaken specificeert:
a)
het onderwerp en doel van de inspectie ter plaatse;
b)
het feit dat obstructie van de inspectie per plaatse door de rechtspersoon die wordt onderzocht een schending inhoudt van een ECB-besluit in de zin van artikel 18, lid 7, van [verordening nr. 1024/2013], zonder afbreuk te doen aan nationaal recht zoals vastgelegd in artikel 11, lid 2, van [verordening nr. 1024/2013].”
145
In casu vermeldt de brief van 14 februari 2019, waarmee verzoekster in kennis is gesteld van het bestreden besluit, dat een op artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 en de artikelen 143 tot en met 146 van verordening nr. 468/2014 gebaseerde inspectie zal worden verricht overeenkomstig een besluit van de raad van toezicht van 10 januari 2019. In die brief staat dat die inspectie gericht is op het kredietrisico en wordt verduidelijkt dat zij betrekking heeft op verzoekster en haar groepsvennootschappen. Aangegeven wordt dat die inspectie is gepland voor maart 2019 en dat het hoofd van de inspectiemissie contact zal opnemen met verzoekster om een eerste vergadering te organiseren.
146
Voor zover in die brief van 14 februari 2019 staat dat de inspectie ter plaatse gericht is op het kredietrisico, moet worden geoordeeld dat daarin op weliswaar summiere maar voldoende duidelijke wijze overeenkomstig artikel 143, lid 2, onder a), van verordening nr. 468/2014, zowel het onderwerp van de inspectie, namelijk het kredietrisico, als het doel ervan, namelijk de analyse van dat risico door de ECB, wordt vermeld. Dienaangaande hoefde de ECB in die brief niet te verwijzen naar een vermoedelijke inbreuk, hetgeen door verzoekster overigens niet wordt betoogd (zie de punten 188 en 226 hieronder).
147
Kredietrisico is een fundamenteel en ondubbelzinnig begrip in het bankwezen en komt in wezen overeen met het risico dat een kredietnemer zijn krediet niet terugbetaalt. Het wordt vermeld in artikel 1 van verordening nr. 575/2013, in artikel 79 van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), en is overigens het onderwerp van beginsel 17 van de door het Bazels Comité voor Bankentoezicht uitgewerkte en in september 2012 gepubliceerde basisbeginselen voor effectief bankentoezicht (hierna: „basisbeginselen voor effectief bankentoezicht”), die geen dwingend karakter hebben, maar volgens hun eigen bewoordingen de „de facto minimumnorm voor prudentiële regelgeving voor banken en banksystemen en voor het prudentieel toezicht daarop” vormen.
148
Voorts zij erop gewezen dat het hoofd van de inspectiemissie tijdens de vergadering van 5 maart 2019, dat wil zeggen enkele dagen vóór het begin van de inspectie, nadere informatie over de betrokken inspectie heeft verstrekt aan de hand van een aan verzoekster overhandigd document. Hij heeft met name het gebied van de missie met de titel „kredietrisico en governance” verduidelijkt door de inspectie inhoudelijk te specificeren met betrekking tot de classificatie en de voorzieningen, de voorraadregistratie (verkochte activa na beslaglegging), de waardering van zekerheden en fondsen (activa aangehouden voor verkoop), de kwaliteit van gegevens, de governance en het bedrijfsmodel (zie blz. 2 van dat document).
149
Het bestreden besluit is bovendien vastgesteld in een voor verzoekster bekende context. Verzoekster had regelmatig contact met de FKTK, die verzoeksters kredietrisico’s al een aantal jaren op de voet volgde en die, zoals aangegeven in de punten 9 en 12 hierboven, ten aanzien van haar toezichtbesluiten had vastgesteld met name met betrekking tot die risico’s in 2016 en 2017. Verzoekster stond in rechtstreeks contact met de ECB, aangezien zij de ECB op 5 juli en 12 september 2018 schriftelijk had verzocht om in te grijpen in het prudentieel toezicht op haar en de voorzitter van de raad van toezicht van de ECB verzoekster bij brief van 8 oktober 2018 had geantwoord dat zij de mening van de FKTK deelde dat haar situatie noopte tot specifiek prudentieel toezicht. Verzoekster kende alle aspecten van de arbitrageprocedure, die zij zelf had ingeleid. Ten slotte was zij op de hoogte van de procedure tot overname van het rechtstreeks prudentieel toezicht op haar door de ECB, aangezien het desbetreffende ontwerpbesluit haar was meegedeeld bij brief van de ECB van 11 februari 2019.
150
Bijgevolg was verzoekster voldoende bekend met de motivering van het bestreden besluit om de gegrondheid ervan te beoordelen, ook al beschikte zij op de datum waarop zij haar beroep instelde niet over het ontwerpbesluit dat werd geacht te zijn aangenomen door de Raad van bestuur en dat vertrouwelijk was krachtens artikel 10, lid 4, van Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de ECB [zie in die zin arrest van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punten 43‑46].
151
Bovendien zij opgemerkt dat verzoekster naar aanleiding van een door het Gerecht vastgestelde maatregel tot organisatie van de procesgang een niet-vertrouwelijke versie heeft ontvangen van het ontwerpbesluit dat werd geacht te zijn aangenomen door de Raad van bestuur. In dat ontwerp, waarvan de voornaamste redenen zijn uiteengezet in de punten 23 tot en met 27 hierboven, wordt herinnerd aan verzoeksters recente toezichtgeschiedenis en erop gewezen dat in voorgaande jaren tekortkomingen en schendingen van de toepasselijke bepalingen zijn vastgesteld – welke in dat besluit uitvoerig worden uiteengezet – die door verzoekster niet adequaat zijn aangepakt. Vermeld wordt dat de ICSID-aanbeveling de FKTK ervan weerhoudt de toezichtmaatregelen ten aanzien van verzoekster onverkort uit te voeren, dat de ECB voorbereidingen treft om het rechtstreeks prudentieel toezicht op verzoekster over te nemen en dat een inspectie ter plaatse de ECB in staat zal stellen verzoeksters situatie zelf te analyseren. Toegevoegd wordt dat de ECB dan tegelijkertijd met de overname van het rechtstreeks toezicht op verzoekster de nodige toezichtmaatregelen zal kunnen nemen om ervoor te zorgen dat verzoekster aan de prudentiële vereisten voldoet.
152
Derhalve heeft verzoekster door die overlegging nadere informatie omtrent de motivering van het bestreden besluit kunnen verkrijgen, waarover zij in het stadium van de repliek opmerkingen heeft kunnen maken.
153
Het zevende middel moet dus ongegrond worden verklaard.
3. Vijfde middel, ontleend aan schending van verzoeksters recht om te worden gehoord
154
Verzoekster betoogt dat de ECB haar recht om te worden gehoord heeft geschonden door haar vóór de vaststelling van het bestreden besluit niet in de gelegenheid te stellen opmerkingen over de voorgenomen inspectie ter plaatse te maken.
155
De ECB, ondersteund door de Commissie, betwist dat betoog.
156
Om te beginnen stelt het Gerecht vast dat verzoekster tot staving van het middel ontleend aan schending van het recht om te worden gehoord, slechts beknopt uiteenzet dat zij vóór de vaststelling van het bestreden besluit niet in de gelegenheid is gesteld opmerkingen over de voorgenomen inspectie ter plaatse te maken.
157
Overeenkomstig artikel 41, lid 2, van het Handvest behelst het recht op behoorlijk bestuur het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen.
158
In casu staat in geen enkele bepaling van verordening nr. 1024/2013 of verordening nr. 468/2014 dat een besluit tot het verrichten van een inspectie bij een kredietinstelling wordt voorafgegaan door de mogelijkheid voor die instelling om te worden gehoord. Dat feit op zich ontslaat de ECB evenwel niet van haar verplichting om de entiteit tot wie een onderzoeksbesluit is gericht, te horen voordat dat besluit wordt vastgesteld. De ECB moet het recht om te worden gehoord, een door het Handvest gegarandeerd grondrecht, immers eerbiedigen zonder dat enige andere tekst dit uitdrukkelijk bepaalt.
159
Evenwel zij er allereerst op gewezen dat artikel 22 van verordening nr. 1024/2013, met als opschrift „Behoorlijke procedure voor de vaststelling van besluiten inzake toezicht”, in lid 1 ervan weliswaar bepaalt dat de ECB de mogelijkheid biedt om te worden gehoord aan personen tot wie besluiten inzake toezicht gericht zijn overeenkomstig artikel 4 en hoofdstuk III, afdeling 2 „Specifieke toezichtbevoegdheden”, van die verordening, maar dat dit artikel 22 niet doelt op maatregelen die zijn vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk III, afdeling 1 „Onderzoeksbevoegdheden”.
160
Voorts bepaalt artikel 145 van verordening nr. 468/2014, met als opschrift „Procedure en kennisgeving van een inspectie ter plaatse”, in lid 1, eerste zin, ervan dat de ECB een rechtspersoon die is onderworpen aan een inspectie in kennis stelt van het ECB-besluit en van de identiteit van de leden van het team voor inspectie ter plaatse, zulks ten minste vijf werkdagen voor de aanvang van de inspectie ter plaatse, maar in dat artikel wordt niet aangegeven dat de betrokkene het recht heeft om te worden gehoord.
161
Bovenal bepaalt artikel 31 van verordening nr. 468/2014, met als opschrift „Het recht om te worden gehoord”, in lid 1, laatste zin, ervan uitdrukkelijk dat afdeling 1 van hoofdstuk III van verordening nr. 1024/2013 niet aan de bepalingen van dat artikel is onderworpen.
162
De toepasselijke regeling houdt dus in dat rechtspersonen die het voorwerp zijn van een van de in afdeling 1 van hoofdstuk III van verordening nr. 1024/2013 bedoelde onderzoeksmaatregelen, waaronder de inspectie ter plaatse, geen recht hebben om vóór de vaststelling van die maatregel te worden gehoord.
163
Doordat de toepasselijke regeling inhoudt dat de betrokkenen vóór de vaststelling van een onderzoeksmaatregel niet worden gehoord, strookt zij met de aard van een dergelijke maatregel, die uitsluitend tot doel heeft informatie te verzamelen (zie in die zin en naar analogie arrest van 26 juni 1980, National Panasonic/Commissie, 136/79, EU:C:1980:169, punt 21, en conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Italmobiliare/Commissie, C‑268/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:697, punt 119).
164
Bovendien volgt uit artikel 22, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 dat de besluiten waarbij de ECB in voorkomend geval toezichtmaatregelen oplegt in het licht van de tijdens een onderzoek verzamelde informatie, moeten worden onderworpen aan een procedure die het recht van de betrokkenen om te worden gehoord omvat.
165
Overigens zij erop gewezen dat op basis van het feit dat een inspectieprocedure verschillende maanden in beslag neemt, ter plaatse verificaties worden verricht, de betrokken onderneming wordt gehoord en haar verklaringen in het dossier worden opgenomen, kan worden vastgesteld dat de betrokken onderneming tijdens de inspectie met kennis van zaken haar standpunt heeft kunnen uiteenzetten (zie in die zin arrest van 18 december 2008, Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, punten 45 en 46).
166
Het Gerecht merkt op dat in casu volgens de door het hoofd van de inspectiemissie op 5 maart 2019 gegeven presentatie een aantal vergaderingen over de relevante onderwerpen zou worden gepland tussen de leden van het inspectieteam en verzoeksters directie (zie blz. 5 van die presentatie). Voorts blijkt uit die presentatie dat een ontwerpinspectieverslag zou worden toegezonden en een „outputvergadering” zou worden belegd vóór de toezending van het eindverslag en de „slotvergadering” (zie die presentatie, blz. 7).
167
Uit het voorgaande volgt dat een besluit van de ECB om krachtens artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 een inspectie ter plaatse te verrichten bij een kredietinstelling niet vereist dat de betrokken entiteit het recht heeft om te worden gehoord voordat dat besluit wordt vastgesteld.
168
De ECB moet de betrokkenen in de gelegenheid stellen om te worden gehoord na het besluit om een inspectie ter plaatse te verrichten en vóór de eventuele vaststelling van een besluit ingevolge artikel 4 en hoofdstuk III, afdeling 2, van verordening nr. 1024/2013.
169
Ten overvloede zij erop gewezen dat in de veronderstelling dat de ECB verzoekster vóór de vaststelling van het bestreden besluit had moeten horen, een schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, alleen tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben (zie arrest van 4 april 2019, OZ/EIB, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
170
In casu blijkt uit de stukken van het dossier niet dat de procedure een andere afloop had kunnen hebben indien verzoekster vóór de vaststelling van het bestreden besluit was gehoord. Dienaangaande wijst het Gerecht erop dat dit door verzoekster niet wordt beweerd en dat het bestreden besluit, zoals opgemerkt in punt 149 hierboven, is vastgesteld in een voor haar bekende context.
171
Het vijfde middel moet dus worden afgewezen.
4. Tweede middel, ontleend aan schending van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 doordat het bestreden besluit niet nodig was in de zin van die bepaling, en vierde middel, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel
172
Met het tweede middel betoogt verzoekster dat, volgens artikel 12 van verordening nr. 1024/2013, een inspectie ter plaatse noodzakelijk moet zijn. De inspectie ter plaatse waaraan zij is onderworpen, was evenwel een vergeldingsmaatregel waarmee de ECB liet zien dat zij geen enkele kritiek duldt. In de brief van 14 februari 2019 heeft de ECB het gebied en het doel van de inspectie ter plaatse niet duidelijk afgebakend. Zij heeft niet uitgelegd waarom een inspectie ter plaatse nodig was om het kredietrisico te analyseren. Dat risico wordt nochtans al vele jaren door de FKTK op de voet gevolgd. Al verzoeksters kredietbesluiten zijn door de FKTK gevolgd en alle besluiten waarmee meer dan 50000 EUR gemoeid was, zijn ter goedkeuring aan de FKTK voorgelegd. Lange tijd zijn geen wijzigingen in verzoeksters kredietportefeuille aangebracht zonder goedkeuring van de FKTK.
173
Met het vierde middel stelt verzoekster dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De ECB had het minst ingrijpende middel moeten aanwenden om het beoogde doel te bereiken. Verzoekster is altijd bereid geweest om de ECB en de FKTK alle nodige informatie te verstrekken. Er is niet aangetoond dat een inspectie ter plaatse, met name door de ECB, niet kon worden vermeden door andere passende onderzoeksmaatregelen. Inspecties ter plaatse van de ECB zijn belastender dan die van de nationale bevoegde autoriteiten, met name omdat zij worden uitgevoerd door ambtenaren die de taal van het betrokken land niet beheersen. Dit geldt met name voor Letland, waarvan de taal buiten de landsgrenzen niet veel wordt gesproken. Bovendien was het tijdschema voor de inspectie onredelijk, aangezien verzoekster ten tijde van de inspectie met een externe onderneming haar jaarlijkse audit uitvoerde en de ECB had geweigerd de inspectie met een maand uit te stellen. Verzoekster heeft haar jaarlijkse audit niet tijdig kunnen voltooien en de FKTK heeft haar om die reden een boete opgelegd.
174
De ECB, ondersteund door de Commissie, betwist dat betoog.
175
Gelet op het verband tussen het tweede en het vierde middel moeten deze twee middelen tezamen worden onderzocht.
176
Overeenkomstig artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 kan de ECB overgaan tot alle nodige inspecties ter plaatse in de bedrijfsruimten van de onder prudentieel toezicht staande instellingen, onder meer de in de deelnemende lidstaten gevestigde kredietinstellingen.
177
De kwalificatie „nodige” in artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 strookt met het evenredigheidsbeginsel, dat vergt dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn voor de verwezenlijking van de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelen en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 50, en 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad, C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 206).
178
Bij de beoordeling van de evenredigheid van een maatregel moet de beoordelingsmarge worden geëerbiedigd die in voorkomend geval voor de vaststelling van die maatregel aan de instellingen van de Unie is toegekend (zie arresten van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De ECB beschikt over een ruime beoordelingsmarge wanneer zij, zoals in casu, een handeling ter zake van het prudentieel toezicht op een kredietinstelling vaststelt (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 86).
179
Overeenkomstig de in punt 177 hierboven aangehaalde rechtspraak moet de noodzaak en de evenredigheid van een inspectie ter plaatse worden beoordeeld in het licht van de door de regeling nagestreefde doelen.
180
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het prudentieel toezicht op kredietinstellingen tot doel heeft de veiligheid en soliditeit van die instellingen, de stabiliteit van het financiële stelsel en de bescherming van depositohouders te waarborgen (zie overwegingen 30 en 65 van verordening nr. 1024/2013).
181
Degelijk kredietrisicobeheer door kredietinstellingen vormt een van de voornaamste doelen van het prudentieel toezicht, zoals blijkt uit artikel 1 van verordening nr. 575/2013, uit artikel 79 van richtlijn 2013/36 en overigens ook uit beginsel 17 van de basisbeginselen voor effectief bankentoezicht.
182
Voorts moet erop worden gewezen dat elke kredietinstelling onder „doorlopend” prudentieel toezicht van de bevoegde autoriteiten staat (zie overweging 37 van verordening nr. 1024/2013, overweging 3 van richtlijn 2013/36 en overweging 25 van verordening nr. 575/2013).
183
De bevoegde autoriteiten zijn overeenkomstig de artikelen 14 tot en met 16 van verordening nr. 1024/2013 en artikel 104 van richtlijn 2013/36 bevoegd de voor de uitoefening van de werkzaamheden van een kredietinstelling vereiste vergunning in te trekken, bezwaar te maken tegen de verwerving van een deelneming in die instelling en toezichtmaatregelen op te leggen, zoals versterking van de governance, herstel van de kapitaal- of liquiditeitspositie, beperkingen van de bedrijfsactiviteiten, afstoting van activiteiten of ontslag van leden van het leidinggevend orgaan.
184
Ook beschikken de bevoegde autoriteiten overeenkomstig de artikelen 9 tot en met 13 van verordening nr. 1024/2013 en artikel 65, lid 3, van richtlijn 2013/36 over onderzoeksbevoegdheden uit hoofde waarvan zij alle informatie kunnen verlangen die noodzakelijk is met het oog op de uitvoering van hun taken – met inbegrip van de informatie die op gezette tijden en volgens vastgestelde formats voor toezichtdoeleinden en de daarmee verband houdende statistische doeleinden moet worden verstrekt – onderzoeken kunnen voeren en inspecties ter plaatse kunnen verrichten. In overweging 47 van verordening nr. 1024/2013 staat dat de ECB alle noodzakelijke informatie moet kunnen eisen en onderzoeken en inspecties ter plaatse moet kunnen verrichten „om haar taken doeltreffend te kunnen uitoefenen”.
185
De bevoegde autoriteiten verrichten overeenkomstig de artikelen 97 en 99 van richtlijn 2013/36 een toetsing en evaluatie. Zij stellen de frequentie en de intensiteit van de toetsing en evaluatie vast en houden daarbij rekening met de omvang, systeemrelevantie, aard, schaal en complexiteit van de werkzaamheden van de desbetreffende kredietinstelling, alsmede met het evenredigheidsbeginsel. De toetsing en de evaluatie worden minimaal eenmaal per jaar bijgewerkt voor instellingen die onder het programma voor onderzoek door de toezichthouder vallen. Dit programma, dat een plan voor inspecties ter plaatse bevat, heeft onder meer betrekking op instellingen waarvoor de resultaten van de stresstests of de uitkomst van het proces van toetsing en evaluatie door de toezichthouder duiden op aanmerkelijke risico’s voor hun blijvende financiële soliditeit of op inbreuken op de relevante bepalingen, instellingen die een systeemrisico voor het financiële stelsel opleveren en alle andere instellingen waarvoor de bevoegde autoriteiten zulks noodzakelijk achten. Indien zulks krachtens artikel 97 passend wordt geacht, kunnen de bevoegde autoriteiten maatregelen nemen zoals een verhoging van het aantal of de frequentie van de inspecties ter plaatse bij de instelling of een permanente aanwezigheid van de bevoegde autoriteit bij de instelling.
186
De beginselen 9 en 10 van de basisbeginselen voor effectief bankentoezicht bepalen bovendien dat de toezichthouder zijn middelen aanwendt op een wijze die in verhouding staat tot het risicoprofiel en de systeemrelevantie van de bank. In die beginselen staat dat de toezichthouder controles ter plaatse en controles op stukken op passende wijze moet combineren. Ten eerste moet de toezichthouder de door de banken verstrekte prudentiële staten en statistische gegevens analyseren. Ten tweede verifieert hij in alle onafhankelijkheid de op verzoek of op gezette tijden door de banken verstrekte rapporten door ter plaatse controles uit te voeren of een beroep te doen op externe accountants. Hij heeft regelmatig contact met de raad van bestuur, de externe bestuurders, de directie en de leidinggevenden. Hij vergadert regelmatig met de directie en de raad van bestuur. Hij kan een beroep doen op onafhankelijke derden, maar mag zijn toezichttaken niet aan derden delegeren.
187
Uit de in de punten 182 tot en met 186 hierboven genoemde overwegingen, bepalingen en beginselen volgt dat kredietinstellingen onder „doorlopend” prudentieel toezicht staan dat berust op een combinatie van controles op stukken, die worden uitgevoerd op basis van op gezette tijden aan de bevoegde autoriteiten verstrekte informatie, en controles ter plaatse, aan de hand waarvan de verstrekte informatie kan worden geverifieerd. Controles op stukken zijn in beginsel geen substituut voor inspecties ter plaatse, die de bevoegde autoriteit met name in staat stellen de door die instellingen gerapporteerde informatie onafhankelijk te verifiëren.
188
In tegenstelling tot de inspecties die op basis van artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 worden verricht door de Commissie en tot doel hebben inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU op het spoor te komen, hebben de door de ECB verrichte inspecties ter plaatse tot doel om in het kader van het doorlopend toezicht, waarbij controles op stukken en controles ter plaatse worden gecombineerd, na te gaan of de kredietinstellingen hun risico’s goed beheren en afdekken en of de verstrekte informatie betrouwbaar is, zodat de uitvoering van die inspecties geen vermoedelijke inbreuk vereist. Verzoekster betoogt dat overigens niet.
189
De vaststelling in punt 188 hierboven wordt niet tegengesproken door de bewoordingen van artikel 13, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 1024/2013, volgens welke de nationale rechterlijke instantie bij haar toetsing van de evenredigheid van de dwangmaatregelen de ECB om nadere uitleg kan vragen, in het bijzonder met betrekking tot de redenen die de ECB heeft om aan te nemen dat een inbreuk op de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van die verordening bedoelde handelingen heeft plaatsgevonden, en met betrekking tot de ernst van de vermoedelijke inbreuk en de aard van de betrokkenheid van de aan de dwangmaatregelen onderworpen persoon.
190
Artikel 13, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 1024/2013 ziet immers niet op de noodzaak van een inspectie ter plaatse, maar op de toetsing van de evenredigheid van de voorgenomen dwangmaatregelen, met name wanneer wordt vastgesteld dat iemand zich tegen een inspectie verzet.
191
Ten slotte volgt uit de in de punten 182 tot en met 186 hierboven genoemde overwegingen, bepalingen en beginselen dat de frequentie en de intensiteit van de inspecties ter plaatse worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.
192
In casu blijkt ten eerste uit het bestreden besluit dat de FKTK in de jaren vóór de inspectie tekortkomingen en schendingen van de toepasselijke bepalingen heeft vastgesteld en dat verzoekster geen passende maatregelen heeft genomen om de uit die vaststellingen voortvloeiende prudentiële bekommernissen weg te nemen.
193
Dienaangaande zij opgemerkt dat verzoekster tot staving van het tweede en het vierde middel geen enkel argument aanvoert om de realiteit van de in het bestreden besluit vermelde tekortkomingen en schendingen van de toepasselijke bepalingen te betwisten. Zij voert met name niet aan dat zij de in februari 2016 en augustus 2017 vastgestelde besluiten van de FKTK bij de nationale rechterlijke instanties heeft aangevochten, en geeft evenmin toelichting bij de uitkomst van eventuele gerechtelijke procedures. De vaststelling in het bestreden besluit dat zij geen passende maatregelen heeft genomen om de betrokken prudentiële bekommernissen weg te nemen, wordt door verzoekster niet betwist.
194
Ten tweede kan verzoeksters argument dat zij bereid was de ECB alle nodige informatie te verstrekken, niet slagen aangezien een dergelijke verstrekking niet gelijkstaat met de mogelijkheid voor de ECB om ter plaatse de volledigheid en de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie te verifiëren en met verzoeksters vertegenwoordigers te vergaderen over verschillende onderwerpen.
195
Ten derde wordt aan de noodzaak van de inspectie ter plaatse niet afgedaan door het feit dat verzoeksters kredietrisico al vele jaren door de FKTK op de voet werd gevolgd, hetgeen met name inhield dat al verzoeksters besluiten waarmee meer dan 50000 EUR gemoeid was, ter goedkeuring werden voorgelegd aan de FKTK. Die opvolging bevestigt de aandacht van de FKTK voor het kredietrisico en is niet in tegenspraak met de in het bestreden besluit opgegeven reden dat verzoekster geen passende maatregelen had genomen om de reeds vastgestelde tekortkomingen en schendingen van de toepasselijke bepalingen te verhelpen.
196
Ten vierde kan verzoekster niet op goede gronden stellen dat het bestreden besluit een tegen haar gerichte vergeldingsmaatregel is. In dit verband zijn de verklaringen van een lid van de Administratieve Raad voor Toetsing van de ECB tijdens een conferentie op 21 november 2017 dat de bevoegde autoriteit in reactie op een door een kredietinstelling tegen haar aangespannen formele procedure haar toezicht zou kunnen intensiveren, onvoldoende bewijs dat het bestreden besluit een vergeldingsmaatregel is, aangezien deze korte verklaringen zijn afgelegd „op persoonlijke titel”, zij niet noodzakelijkerwijs inhouden dat er sprake is van vergelding en zij niet gedetailleerd zijn.
197
Ten vijfde moet het argument dat de ECB in de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019 het gebied en het doel van de inspectie ter plaatse niet duidelijk heeft uiteengezet en niet heeft uitgelegd waarom een inspectie nodig was om het kredietrisico te analyseren, worden afgewezen. De vraag of die brief van 14 februari 2019 voldoende gemotiveerd is, is immers reeds onderzocht in de punten 145 tot en met 150 hierboven en betreft hoe dan ook een in artikel 145 van verordening nr. 468/2014 bedoelde kennisgevingsformaliteit, die overeenkomstig de in punt 143 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak moet worden onderscheiden van de vraag of het bestreden besluit gegrond is, die de inhoudelijke wettigheid van de omstreden handeling betreft.
198
Ten zesde moet verzoeksters argument dat inspecties van de ECB belastender zijn dan die van de nationale bevoegde autoriteiten als feitelijk onjuist worden afgewezen.
199
Zoals de ECB betoogt, zijn de door de ECB en de door de nationale bevoegde autoriteiten uitgevoerde inspecties namelijk gebaseerd op dezelfde normen. Verzoekster betwist dit overigens niet. Daarnaast kan, zoals ook door de ECB wordt aangevoerd, het gebruik van het Engels door de inspecteurs in casu niet als een significante belasting worden beschouwd, aangezien verzoeksters vertegenwoordigers niet in die taal met de leden van het inspectieteam hoefden te communiceren en verzoekster er bovendien nadien voor heeft gekozen om enkel nog in het Engels met de ECB te communiceren.
200
Bovendien kan de omstandigheid dat de inspecties van de ECB belastender zijn dan die van de nationale bevoegde autoriteiten hoe dan ook niet aantonen dat zij onevenredig zijn.
201
Ten zevende en ten slotte is niet aangetoond dat het tijdschema voor de inspectie onredelijk was. In dat verband stelt het Gerecht vast dat de inspectie meer dan drie weken na de ontvangst van de brief van 14 februari 2019 is begonnen en dat deze is voorafgegaan door een startvergadering met details over het verloop ervan, waardoor verzoekster vóór het begin van de inspectie organisatorische maatregelen kon treffen. Het feit dat verzoekster tijdens de inspectie is overgegaan tot de jaarlijkse audit van haar rekeningen bewijst niet dat dit tijdschema onredelijk was. Wanneer de ECB een inspectie zou moeten uitstellen louter op grond dat de kredietinstelling de jaarlijkse audit van haar rekeningen dient uit te voeren, zou de doelstelling van financiële stabiliteit kunnen worden ondermijnd, terwijl artikel 6, lid 5, van verordening nr. 1024/2013 juist bepaalt dat de ECB „te allen tijde” van haar bevoegdheid tot het verrichten van een inspectie ter plaatse gebruik kan maken. Daarnaast is niet aangetoond dat de inspectie verzoekster heeft belet de jaarlijkse audit van haar rekeningen tijdig te voltooien. In dit verband zij ten eerste opgemerkt dat het aan de kredietinstellingen is om de nodige maatregelen te nemen met het oog op de naleving van de wettelijke termijnen voor de neerlegging van hun geauditeerde rekeningen, ten tweede dat verzoekster volgens het besluit van de FKTK van 14 mei 2019 waarbij aan verzoekster een sanctie is opgelegd, reeds in 2017 vertragingen bij de neerlegging van haar rekeningen had opgelopen, en ten derde dat verzoeksters vertraging bij de neerlegging van haar geauditeerde jaarrekeningen eventueel ook kan worden verklaard door het feit dat het auditteam onvoldoende middelen heeft ingezet.
202
In die omstandigheden heeft de ECB in de uitoefening van haar ruime beoordelingsbevoegdheid op goede gronden kunnen aannemen dat het verrichten van een inspectie ter plaatse bij verzoekster nodig was in de zin van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 om verzoeksters kredietrisico te onderzoeken en, meer in het algemeen, om de soliditeit van die instelling, de stabiliteit van het financiële stelsel en de bescherming van de depositohouders te waarborgen. Voorts is niet aangetoond dat de ECB een minder belastende maatregel had kunnen nemen dan de door haar verrichte inspectie ter plaatse, noch dat de door die inspectiemaatregel veroorzaakte nadelen onevenredig waren aan het nagestreefde doel.
203
Uit het voorgaande volgt dat het tweede en het vierde middel ongegrond moeten worden verklaard.
5. Derde middel, ontleend aan schending van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 doordat de ECB haar beoordelingsbevoegdheid niet naar behoren heeft uitgeoefend, en zesde middel, ontleend aan niet-naleving door de ECB van de verplichting om alle relevante aspecten van de zaak zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en te beoordelen
204
Met het derde middel betoogt verzoekster dat de ECB geen rekening heeft gehouden met het feit dat een besluit tot het verrichten van een inspectie ter plaatse discretionair is. Volgens haar is niet aangetoond dat de ECB haar beoordelingsbevoegdheid heeft uitgeoefend over de vraag of een inspectie ter plaatse geschikt was. Het ontbreken van enige „relevante” overweging blijkt uit de hoogst ongebruikelijke aard van een besluit van de ECB om een inspectie ter plaatse te verrichten bij een minder belangrijke kredietinstelling.
205
Met het zesde middel stelt verzoekster dat de ECB niet heeft voldaan aan de krachtens de rechtspraak op haar rustende verplichting om alle „relevante” aspecten van de zaak zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. De ECB heeft geen rekening gehouden met de overvloed aan relevante informatie waarover de FKTK beschikte met betrekking tot eventuele kredietrisico’s.
206
De ECB, ondersteund door de Commissie, betoogt dat het derde en het zesde middel moeten worden afgewezen.
207
Om te beginnen moet worden overwogen dat het derde middel moet worden geacht te zijn ontleend aan een onjuiste toepassing van het recht, in die zin dat de ECB voor haar besluit of een inspectie ter plaatse passend was geen gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsbevoegdheid, zoals is vereist door artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013, hetgeen met name zou blijken uit het feit dat de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019 geen enkel „relevant” feit bevat.
208
Ook met haar zesde middel beroept verzoekster zich op een onjuiste toepassing van het recht, in die zin dat de „relevante” aspecten van de zaak in het bestreden besluit niet zorgvuldig en onpartijdig zijn onderzocht.
209
Deze twee middelen moeten tezamen worden onderzocht, aangezien elk ervan inhoudt dat de ECB het recht onjuist heeft toegepast door de relevante aspecten van de zaak niet te onderzoeken of te beoordelen.
210
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat wanneer een verzoeker middelen aanvoert die aan dergelijke onjuiste toepassingen van het recht zijn ontleend, hij de elementen moet aanvoeren waaruit het bestaan van een dergelijke onjuiste toepassing kan worden opgemaakt.
211
Ter ondersteuning van deze middelen betoogt verzoekster summier dat in de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019„elke relevante overweging” ontbreekt. Zij wijst erop dat een inspectie ter plaatse door de ECB ongebruikelijk is bij minder belangrijke kredietinstellingen en dat de ECB geen rekening heeft gehouden met de uitgebreide informatie waarover de FKTK beschikte met betrekking tot verzoeksters kredietrisico.
212
Uit het ontwerpbesluit dat geacht wordt door de Raad van bestuur te zijn aangenomen, en met name uit de bijlage daarbij, blijkt evenwel dat de ECB rekening heeft gehouden met de informatie waarover de FKTK met betrekking tot verzoeksters kredietrisico beschikte. Ook blijkt daaruit dat de ECB rekening heeft gehouden met het feit dat verzoekster een minder belangrijke kredietinstelling was door, zoals opgemerkt in punt 137 hierboven, tot tweemaal toe te oordelen dat dit de uitvoering van de inspectie ter plaatse niet in de weg stond. Ten slotte blijkt daaruit dat de ECB naar behoren heeft beoordeeld of een inspectie ter plaatse passend was en tot de slotsom is gekomen dat dit het geval was, met name gelet op de in voorgaande jaren vastgestelde tekortkomingen en schendingen van de toepasselijke bepalingen en het feit dat verzoekster niet de nodige stappen had ondernomen om deze te verhelpen.
213
Uit het voorgaande en uit het antwoord op het tweede en het vierde middel volgt dat verzoekster niet op goede gronden kan betogen dat de ECB de relevante omstandigheden van haar situatie niet heeft onderzocht dan wel niet heeft beoordeeld of in het licht van die omstandigheden een inspectie ter plaatse nodig was.
214
Het derde en het zesde middel moeten dus ongegrond worden verklaard.
6. Achtste middel, ontleend aan schending van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel
215
Verzoekster betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel aangezien de werkingssfeer en het doel ervan onduidelijk zijn. Aangezien in de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019 alleen wordt verwezen naar het kredietrisico, kan verzoekster niet weten in hoeverre dat besluit bindende werking heeft en in hoeverre het niet voldoen aan een verzoek van de inspecteurs als obstructie kan worden beschouwd. In die brief wordt zelfs aangegeven dat de omvang van de inspectie in de loop ervan onbeperkt kan worden uitgebreid. In de gids voor bankentoezicht wordt nochtans benadrukt dat de omvang van een inspectie ter plaatse vooraf moet zijn afgebakend. De vragen van de inspecteurs bestreken vele terreinen die niet relevant waren voor de analyse van het kredietrisico. Sommige vragen dienden geen aanwijsbaar doel van prudentieel toezicht, maar pasten eerder in een diepgaand antiwitwasonderzoek, een terrein waarop de ECB niet de bevoegde autoriteit is, zelfs niet ten aanzien van belangrijke instellingen. Bovendien zou het verzoek aan verzoekster om voor al haar klanten informatie te verstrekken over alle inkomende en uitgaande betalingen in de afgelopen twee jaar zelfs in het kader van een antiwitwasonderzoek onredelijk zijn geweest.
216
De ECB, ondersteund door de Commissie, betwist dat betoog.
217
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist met name dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen [zie arrest van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
218
Het recht om zich te beroepen op bescherming van het gewettigd vertrouwen is een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel en komt toe aan iedere particulier die in een situatie verkeert waaruit blijkt dat de administratie van de Unie bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt. Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen afkomstig van bevoegde en betrouwbare bronnen, zijn – ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld – toezeggingen die dergelijke verwachtingen kunnen wekken. Niemand kan evenwel schending van het vertrouwensbeginsel aanvoeren wanneer er geen sprake is van concrete toezeggingen die door de administratie aan hem zijn gedaan [arrest van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 112].
219
In het bestreden besluit staat dat de inspectie tot doel heeft verzoeksters risico’s, risicobeheersing en governance grondig te onderzoeken teneinde onder meer haar procedures, haar systemen en de kwaliteit van haar beheer te beoordelen, en dat de inspectie hoofdzakelijk toegespitst zal zijn op het kredietrisico.
220
Het feit dat de directeur-generaal in zijn brief van 14 februari 2019 heeft aangegeven dat de inspectie ter plaatse gericht zou zijn op het kredietrisico, doet geen afbreuk aan het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.
221
Kredietrisico is immers een fundamenteel begrip in het bankwezen, zoals opgemerkt in punt 147 hierboven, dat door de actoren in deze sector wordt begrepen. De omvang van de inspectie is bovendien nader toegelicht tijdens de vergadering van 5 maart 2019, enkele dagen voor het begin van de inspectie. Zoals aangegeven in punt 33 hierboven, heeft het hoofd van de inspectiemissie aan de hand van een aan verzoekster overhandigd document het gebied gepreciseerd van de missie met de titel „kredietrisico en governance”, namelijk de classificatie en de voorzieningen, de voorraadregistratie (verkochte activa na beslaglegging), de waardering van zekerheden en fondsen (activa aangehouden voor verkoop), de kwaliteit van gegevens, de governance en het bedrijfsmodel.
222
In die omstandigheden kan verzoekster niet op goede gronden stellen dat genoemde brief van 14 februari 2019, voor zover daarin wordt verwezen naar het kredietrisico, onduidelijk was en dat zij derhalve niet kon weten in hoeverre het niet voldoen aan een verzoek van de inspecteurs als obstructie van de inspectie kon worden beschouwd.
223
Voorts is de vermelding in de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019 dat de omvang van de inspectie in de loop ervan kon worden uitgebreid en dat verzoekster in dat geval op de hoogte zou worden gebracht door het hoofd van de missie namens de ECB, niet in strijd met het rechtszekerheids- of het vertrouwensbeginsel.
224
In die brief van 14 februari 2019 stond namelijk dat verzoekster vooraf van een dergelijke uitbreiding van de omvang van de inspectie zou worden verwittigd. Uit die brief blijkt dus dat het onderwerp van de inspectie zonder die verwittiging beperkt bleef tot het kredietrisico.
225
Wat verzoeksters argument betreft dat in punt 69 van de gids voor bankentoezicht staat dat het gebied van een inspectie ter plaatse vooraf moet zijn afgebakend, dient te worden aangenomen dat dit wel degelijk het geval was voor de betrokken inspectie, daar deze op een specifiek risico was toegespitst.
226
Bovendien kunnen inspecties ter plaatse volgens punt 73 van de gids voor bankentoezicht „integraal” zijn, dat wil zeggen een breed scala aan risico’s en activiteiten bestrijken teneinde een integraal beeld van de kredietinstelling te kunnen krijgen; „gericht” zijn, dat wil zeggen toegespitst zijn op een specifiek gedeelte van de bedrijfsvoering van de kredietinstelling of op een specifiek probleem of risico, of „thematisch” zijn, dat wil zeggen gericht zijn op één bepaald probleem (bijvoorbeeld een bepaalde bedrijfsactiviteit of een bepaald soort transacties) bij een aantal vergelijkbare kredietinstellingen. De gids specificeert dat gezamenlijke toezichthoudende teams, bestaande uit medewerkers van de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten, kunnen verzoeken om een thematische controle van een bepaald onderdeel van de risicobeheersing of het governanceproces in alle instellingen. Volgens die gids kunnen thematische evaluaties ook voortvloeien uit macroprudentiële en sectorale analyses waarbij vanwege zwakkere economische sectoren of het verspreiden van risicovolle praktijken in de banksector bedreigingen voor de financiële stabiliteit zijn waargenomen.
227
De grief dat de inspecteurs tijdens de inspectie zouden hebben verzocht om informatie die geen verband hield met het kredietrisico, moet als niet ter zake dienend worden afgewezen.
228
De voorwaarden voor uitvoering van een op artikel 12 van verordening nr. 1024/2013 gebaseerd onderzoeksbesluit hebben als zodanig immers geen gevolgen voor de rechtmatigheid van dat besluit, aangezien zij zien op feiten van na dat besluit (zie in die zin arrest van 28 januari 2021, Qualcomm en Qualcomm Europe/Commissie, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De rechtmatigheid van een dergelijk besluit kan dus niet afhangen van de wijze waarop de inspecteurs de inspectie uitvoeren.
229
Het dient te worden verduidelijkt dat wanneer inspecteurs informatie vragen die buiten het onderwerp van de inspectie valt, de betrokken entiteit kan weigeren dergelijke informatie te verstrekken, tenzij de ECB door middel van dwangmaatregelen overgaat tot gedwongen tenuitvoerlegging van het betrokken besluit.
230
Gesteld dat de ECB krachtens artikel 18, lid 7, van verordening nr. 1024/2013 een besluit vaststelt waarbij aan een rechtspersoon een sanctie wordt opgelegd wegens obstructie van een inspectie, kan tegen dat besluit beroep worden ingesteld bij het Gerecht. In het kader van een dergelijk beroep kan de betrokken rechtspersoon, indien hij denkt daartoe goede gronden te hebben, aanvoeren dat de inspecteurs om informatie hebben verzocht die buiten het onderwerp van de inspectie valt.
231
De betrokken entiteit kan ook, zonder een verzoek om informatie in het kader van een inspectie te weigeren, bezwaar maken tegen het verstrekken van dergelijke informatie en de ECB verzoeken om de betrokken informatie niet te gebruiken vanwege het feit dat deze buiten het onderwerp van de inspectie valt. De weigering van de ECB om gevolg te geven aan de legitieme verzoeken van de betrokken rechtspersoon kan tot aansprakelijkheid van de ECB leiden en, in voorkomend geval, de nadien door de ECB vastgestelde handelingen onregelmatig maken.
232
Hoe dan ook verwijst verzoekster, ter ondersteuning van haar argument dat de inspecteurs om informatie hebben verzocht die geen verband hield met het kredietrisico, om te beginnen in algemene termen naar bijlage A.12, die verzoeken om informatie bevat die de inspecteurs in maart en april 2019 per brief aan verzoekster hebben verstuurd. Opgemerkt zij dat verzoekster, door enkel aan te voeren dat die bijlage, die een tiental bladzijden telt, voorbeelden bevat van vragen die geen verband houden met het kredietrisico, zonder de betrokken vragen te identificeren en aan te geven waarom die vragen irrelevant zijn voor de analyse van het kredietrisico, het Gerecht niet in staat stelt de gegrondheid van haar betoog te beoordelen (zie in die zin arrest van 13 juni 2013, Versalis/Commissie, C‑511/11 P, EU:C:2013:386, punt 115).
233
Weliswaar betoogt verzoekster vervolgens concreet dat de ECB haar heeft verzocht om informatie over de inkomende en uitgaande betalingen van de klanten van de bank in de afgelopen twee jaar, hetgeen effectief blijkt uit bijlage A.12, maar zij geeft niet aan dat zij tegen dit schriftelijke verzoek van de inspecteurs bezwaar heeft gemaakt. Zelfs als dit verzoek buiten de omvang van de inspectie viel of gelet op de hoeveelheid gevraagde informatie onevenredig was, blijkt daaruit evenwel niet dat het bestreden besluit zelf, dat ondubbelzinnig is, in strijd is met het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel.
234
Het achtste middel moet dus worden afgewezen.
7. Negende middel, ontleend aan schending van het gelijkheids- en het non-discriminatiebeginsel
235
Verzoekster betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Inspecties ter plaatse bij een minder belangrijke kredietinstelling komen weinig voor en de ECB heeft niet uitgelegd waarom zij in casu voor deze ongebruikelijke maatregel heeft gekozen. Tevens dient rekening te worden gehouden met het feit dat de ECB niet is ingegaan op de kwesties die verzoekster in haar brieven van 5 juli en 12 september 2018 aan de orde heeft gesteld met betrekking tot de corruptieproblemen en de door Letse ambtenaren in het openbaar gemaakte vijandige opmerkingen. De ECB toont niet aan dat zij ter zake een onderzoek heeft ingesteld en heeft niet erkend dat de publieke bedreigingen van A misplaatst waren. Het arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139), heeft het probleem niet opgelost, aangezien het Hof de door de Republiek Letland aan A opgelegde maatregelen nietig heeft verklaard op grond dat het bewijs van omkoping niet tijdig door die lidstaat was geleverd. Het bestreden besluit is dus vastgesteld terwijl er voor de grieven inzake corruptie en onrechtmatig optreden harde bewijzen waren, en de ECB heeft geweigerd om die toestand te onderzoeken en te verhelpen. Verzoekster concludeert daaruit dat de ongebruikelijke behandeling die zij heeft ondergaan, bij gebreke van enige motivering moet worden uitgelegd als een discriminerende handeling, waarbij dient te worden gepreciseerd dat A inmiddels in zijn ambt van president van de Latvijas Banka is hersteld.
236
De ECB betwist verzoeksters betoog.
237
Het algemene beginsel van gelijke behandeling, als algemeen beginsel van het Unierecht, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 6 juni 2019, P. M. e.a., C‑264/18, EU:C:2019:472, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
238
Schending van het beginsel van gelijke behandeling door een verschil in behandeling veronderstelt dat de betrokken situaties gelet op alle kenmerken daarvan vergelijkbaar zijn (arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 25).
239
In de eerste plaats geeft verzoekster niet aan welke instellingen zich in een met haar vergelijkbare situatie zouden hebben bevonden en niet op dezelfde wijze zouden zijn behandeld.
240
In de tweede plaats moet er, in de veronderstelling dat verzoekster klaagt over een discriminerende behandeling ten aanzien van minder belangrijke kredietinstellingen die niet door de ECB zelf zijn geïnspecteerd, op worden gewezen dat de ECB niet alleen bevoegd is om bij minder belangrijke kredietinstellingen inspecties uit te voeren, maar ook dat de ECB, zoals door haarzelf wordt aangevoerd en door verzoekster overigens wordt erkend, ook daadwerkelijk dergelijke inspecties bij andere instellingen dan verzoekster heeft uitgevoerd.
241
Ofschoon uit de stukken van het dossier blijkt dat de door de ECB zelf verrichte inspecties bij minder belangrijke kredietinstellingen inderdaad veel minder vaak voorkomen dan die welke de ECB verricht bij instellingen die als belangrijk worden aangemerkt, dient te worden vastgesteld dat de motivering van het bestreden besluit, met name dat de ICSID-aanbeveling de FKTK ervan weerhield de toezichtmaatregelen ten aanzien van verzoekster onverkort uit te voeren, duidelijk maakt waarom verzoeksters situatie specifiek was en dus niet vergelijkbaar met de situatie van andere minder belangrijke kredietinstellingen die niet het voorwerp zijn geweest van een inspectie ter plaatse door de ECB, en derhalve waarom de ECB in casu heeft besloten om die inspectie zelf uit te voeren.
242
Indien verzoekster klaagt over discriminerend optreden ten aanzien van kredietinstellingen waarvan de hoofdaandeelhouder, anders dan verzoekster, geen aangifte van corruptie heeft gedaan, moet worden geoordeeld dat uit de motivering van het bestreden besluit blijkt dat het niet op het bestaan van een dergelijke aangifte is gebaseerd.
243
Voorts moet ten eerste worden vastgesteld dat het strafrechtelijk onderzoek dat tot de vervolging van A heeft geleid, niet verzoekster maar een andere Letse bank betrof, en daarnaast dat verzoekster, wat de door CR aangeklaagde corruptie betreft, zonder verdere uitleg verklaart dat het onderzoek aan de gang is.
244
Ten tweede is verzoekster weliswaar van mening dat de ECB een onderzoek naar de door CR aangeklaagde corruptie had moeten instellen, maar voert de ECB terecht aan dat zij niet bevoegd is om dergelijke feiten zelf te onderzoeken en dat zij ter zake samenwerkt met de nationale bevoegde autoriteiten.
245
Bovendien zij opgemerkt dat zelfs in de veronderstelling dat de ECB een fout zou hebben begaan door geen onderzoek in te stellen naar de door CR aangeklaagde corruptie of naar de door A over verzoekster gemaakte opmerkingen, niet is aangetoond dat die fout het bestreden besluit, waarbij geen standpunt wordt ingenomen over de opportuniteit van een dergelijk onderzoek, maar over de opportuniteit van een inspectie ter plaatse, onrechtmatig kon maken.
246
Ten derde moet worden vastgesteld dat bij het bestreden besluit ten dele gunstig gevolg is gegeven aan de in punt 18 hierboven genoemde verzoeken die door verzoekster in haar brieven van 5 juli en 12 september 2018 zijn uiteengezet, aangezien dit besluit tot gevolg had dat de ECB zich meer mengde in het prudentieel toezicht op verzoekster.
247
Het bestreden besluit is dus niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, zodat het negende middel ongegrond moet worden verklaard.
8. Tiende middel, ontleend aan schending van artikel 19 en overweging 75 van verordening nr. 1024/2013, alsmede aan misbruik van bevoegdheid
248
Verzoekster betoogt dat artikel 19 en overweging 75 van verordening nr. 1024/2013 vereisen dat de ECB de haar toevertrouwde taken los van enige ongepaste politieke beïnvloeding uitvoert. De ECB-besluiten mogen niet worden beïnvloed door andere dan prudentiële overwegingen.
249
Verzoekster verklaart dat het bestreden besluit een vergeldingsmaatregel is die is vastgesteld omdat zij en haar aandeelhouders het onrechtmatig optreden van een lid van de Raad van bestuur van de ECB hadden aangeklaagd. Dat blijkt uit het besluit van de ECB om het rechtstreeks prudentieel toezicht op verzoekster over te nemen, louter omdat verzoekster de arbitrageprocedure had ingeleid, dat wil zeggen op rechtmatige wijze een rechtsmiddel had aangewend. Ook blijkt dat uit de brief van de directeur-generaal van 14 februari 2019, waarin geen enkele reden wordt opgegeven voor het ongebruikelijke besluit om een inspectie ter plaatse te verrichten bij een minder belangrijke kredietinstelling.
250
Verzoekster betoogt dat rekening moet worden gehouden met het feit dat de ECB niet heeft gereageerd op haar pogingen om een dialoog over de corruptieproblemen op gang te brengen, met de oneerlijke regelgevende behandeling die zij heeft ondergaan en met de door Letse ambtenaren in het openbaar gemaakte vijandige en misplaatste opmerkingen, waaronder het dreigement van A om de vergunning in te trekken. Die corruptieproblemen zijn algemeen erkend, onder meer door de Letse autoriteiten, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Verenigde Staten van Amerika. Die corruptieproblemen hebben in februari 2018 geleid tot de aanhouding van A en tot veiligheidsmaatregelen, waardoor laatstgenoemde zijn ambt van president van de Latvijas Banka en van lid van de Raad van bestuur van de ECB in de praktijk niet kon uitoefenen. De enige reactie van de ECB was het instellen van een beroep bij het Hof (zaak C‑238/18) om haar onafhankelijkheid te verdedigen tegen vermeende inmenging door de Republiek Letland. De ECB heeft niets ondernomen om de betrokken problemen te onderzoeken en te verhelpen, teneinde het vertrouwen in het regelgevingsproces te herstellen. In reactie op genoemd beroep van de ECB heeft de Republiek Letland bevestigd dat er bewijzen waren voor corruptie door A, maar zij heeft die bewijzen niet overgelegd. Volgens verzoekster ligt de bewijslast met betrekking tot de regelmatigheid van het prudentieel toezicht in casu bij de ECB en niet bij verzoekster.
251
Verzoekster concludeert daaruit dat de ECB in casu geen onderzoek heeft ingesteld naar ernstige problemen met betrekking tot de kwaliteit van het prudentieel toezicht, maar het ongebruikelijke besluit heeft genomen om een inspectie ter plaatse te verrichten bij een minder belangrijke kredietinstelling, zonder daarvoor enige reden op te geven. Dit moet worden opgevat als een signaal dat kritiek op toezichthouders tot zware vergeldingsmaatregelen leidt.
252
Verzoekster verzoekt het Gerecht de ECB en de Republiek Letland te gelasten alle relevante correspondentie tussen de ECB en de FKTK vrij te geven, teneinde vast te stellen wat de werkelijke redenen voor het bestreden besluit waren.
253
De ECB betwist dat betoog.
254
Volgens artikel 19, lid 1, van verordening nr. 1024/2013 handelen de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten die binnen het GTM optreden, onafhankelijk bij de uitvoering van de hun bij deze verordening opgedragen taken en handelen de leden van de raad van toezicht en van het stuurcomité onafhankelijk en objectief in het belang van de Unie als geheel, en vragen noch aanvaarden zij instructies van instellingen of organen van de Unie, van de regering van een lidstaat of van enig ander publiek of privaat orgaan.
255
In overweging 75 van die verordening staat dat de ECB voor een doeltreffende uitvoering van haar toezichttaken de aan haar opgedragen toezichttaken volledig onafhankelijk moet uitoefenen, en dat er met name geen sprake mag zijn van ongepaste politieke beïnvloeding en van bemoeienis vanuit het bedrijfsleven waardoor haar operationele onafhankelijkheid zou worden aangetast.
256
Bij een handeling is er slechts sprake van misbruik van bevoegdheid indien uit objectieve, relevante en onderling overeenstemmende gegevens blijkt dat die handeling uitsluitend, of op zijn minst in overwegende mate, is vastgesteld voor andere doeleinden dan die waarvoor de bevoegdheid in kwestie is verleend, dan wel dat zij is vastgesteld teneinde te ontkomen aan een procedure waarin het VWEU speciaal voorziet om het hoofd te bieden aan de omstandigheden van het geval (arresten van 14 december 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punt 75, en 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 82).
257
In de eerste plaats beroept verzoekster zich voor het bewijs dat het bestreden besluit een vergeldingsmaatregel is die is vastgesteld omdat zij en haar aandeelhouders het onrechtmatig optreden van een lid van de Raad van bestuur van de ECB aan de kaak hadden gesteld, op de motivering van het bij brief van 1 maart 2019 meegedeelde ECB-besluit waarbij verzoekster wordt aangemerkt als een belangrijke instelling die onder rechtstreeks prudentieel toezicht van de ECB staat.
258
Zelfs indien dit ECB-besluit onrechtmatig zou zijn, zou het evenwel geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit, dat niet op het door verzoekster aangevoerde besluit is gebaseerd.
259
Bovendien heeft de ECB, anders dan verzoekster stelt, het besluit om het rechtstreeks prudentieel toezicht op verzoekster over te nemen, niet vastgesteld vanwege het feit dat verzoekster de arbitrageprocedure had ingeleid. In dat besluit heeft de ECB zich namelijk niet gebaseerd op de opening van die procedure als zodanig, maar in wezen op het feit dat de FKTK naar aanleiding van de ICSID-aanbeveling in die procedure zichzelf helemaal niet meer in staat achtte om op hoog niveau toezicht op verzoekster uit te oefenen en de ECB had verzocht het prudentieel toezicht op verzoekster over te nemen.
260
Verzoekster kan dus niet op goede gronden stellen dat het besluit van de ECB om het rechtstreeks prudentieel toezicht op haar over te nemen berust op de rechtmatige aanwending van een rechtsmiddel, namelijk het inleiden van de arbitrageprocedure, of hoe dan ook niet dat de motivering van dat besluit wijst op het voornemen van de ECB om vergeldingsmaatregelen tegen verzoekster te nemen omdat zij een dergelijke procedure had ingeleid.
261
In de tweede plaats wordt in het bestreden besluit uiteengezet waarom de ECB heeft besloten om bij verzoekster een inspectie ter plaatse te verrichten.
262
Uit die motivering blijkt dat het bestreden besluit is vastgesteld met een doel dat strookt met de prudentiële regelgeving. Aangezien het bestreden besluit is gebaseerd op in voorgaande jaren vastgestelde tekortkomingen en schendingen met betrekking tot de prudentiële vereisten, is het immers in overeenstemming met het doel van financiële stabiliteit. Voor zover de ECB rekening heeft gehouden met het feit dat de ICSID-aanbeveling de FKTK ervan weerhield de toezichtmaatregelen ten aanzien van verzoekster onverkort uit te voeren en heeft besloten om zelf een inspectie ter plaatse uit te voeren bij verzoekster, heeft zij geen doel nagestreefd dat geen verband hield met haar toezichttaak, maar heeft zij, rekening houdend met die aanbeveling, slechts een vorm van prudentieel toezicht toegepast die uitdrukkelijk in artikel 6, lid 5, onder d), van verordening nr. 1024/2013 is opgenomen.
263
Bovendien blijkt uit het antwoord op het tweede en het vierde middel dat de ECB de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet heeft overschreden door aan te nemen dat een inspectie ter plaatse nodig was in de zin van artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1024/2013, en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, hetgeen een extra element is ter ondersteuning van de vaststelling dat de ECB bij de vaststelling van het besluit haar bevoegdheden niet heeft misbruikt.
264
In de derde plaats en om dezelfde redenen als uiteengezet in de punten 243 tot en met 245 hierboven, vormt verzoeksters argument dat de ECB geen onderzoek heeft ingesteld naar de door CR aangeklaagde corruptie of naar de uitlatingen van A na diens aanhouding, geen bewijs dat de ECB met de vaststelling van het bestreden besluit tegen verzoekster een vergeldingsmaatregel heeft willen nemen die verband hield met de aangifte van die corruptie.
265
Wat in de vierde plaats de vermeende oneerlijke regelgevende behandeling betreft in verband met de door verzoekster aangeklaagde corruptie, geeft verzoekster niet duidelijk aan welke administratieve handelingen volgens haar onrechtmatig zijn, en geeft zij hoe dan ook niet aan hoe de onrechtmatigheid van die handelingen, gesteld dat zij wordt aangetoond, het bestreden besluit zelf onrechtmatig maakt.
266
In de vijfde plaats zij erop gewezen dat ofschoon verzoekster aanvoert dat A lid was van de Raad van bestuur van de ECB, het bestreden besluit is aangenomen op 21 januari 2019, terwijl A volgens verzoekster op dat moment als gevolg van de door het KNAB op 19 februari 2018 vastgestelde veiligheidsmaatregelen in de praktijk ervan werd weerhouden zijn ambt van lid van de Raad van bestuur van de ECB uit te oefenen en in dat orgaan te zetelen.
267
Ten slotte is er in het licht van de overwegingen in de punten 257 tot en met 266 hierboven geen reden voor toewijzing van verzoeksters verzoek aan het Gerecht om de ECB en de Republiek Letland te gelasten „alle relevante correspondentie tussen de ECB en de FKTK betreffende verzoekster vrij te geven, teneinde vast te stellen wat de werkelijke redenen voor het bestreden besluit waren”.
268
Het Gerecht beschikt immers over de elementen om het onderhavige geding te kunnen beslechten en is met name van oordeel dat de redenen voor het bestreden besluit uit de inhoud ervan blijken.
269
Uit de stukken van het dossier blijkt dus niet dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met artikel 19 van verordening nr. 1024/2013. Evenmin blijkt uit een geheel van objectieve, relevante en onderling overeenstemmende gegevens dat het bestreden besluit is vastgesteld als vergeldingsmaatregel tegen verzoekster in verband met de aangifte van het vermeend onrechtmatig optreden van A, en dat het om die reden misbruik van bevoegdheid zou opleveren.
270
Het tiende middel moet dus ongegrond worden verklaard.
271
Uit een en ander volgt dat het beroep moet worden verworpen.
VI. Kosten
272
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de ECB te worden verwezen in de kosten van de ECB.
273
Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zal de Commissie haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid)
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
PNB Banka AS draagt haar eigen kosten en de kosten van de Europese Centrale Bank (ECB).
3)
De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 december 2022.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.