62012CC0501_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Käsiteltäviä ennakkoratkaisupyyntöjä koskeva säädös on yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annettu neuvoston direktiivi 2000/78/EY.(2)
2. Verwaltungsgericht Berlinin (Saksa) esittämät ennakkoratkaisukysymykset johdattavat ensin unionin tuomioistuimen tarkastelemaan direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan pätevyyttä sekä sen soveltamista virkamiesten palkkaehtoihin, ja sitten kyseessä olevien kansallisten säännösten yhdenmukaisuutta ikään perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen kanssa, sellaisena kuin se on ilmaistu direktiivin 2 artiklassa. Tämän jälkeen unionin tuomioistuimen on määritettävä mainitun periaatteen mahdollisen loukkauksen oikeudelliset seuraukset. Lopuksi unionin tuomioistuimen on tutkittava, onko pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen sääntö, jonka nojalla virkamiehen on esitettävä vaade suoraan lainsäädäntöön perustumattomasta rahasuorituksesta ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä, tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden mukainen.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Direktiivin 2000/78 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on luoda yleiset puitteet uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiselle työssä ja ammatissa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi jäsenvaltioissa.
4. Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä ’yhdenvertaisen kohtelun periaatteella’ tarkoitetaan, ettei minkäänlaista 1 artiklassa tarkoitettuun seikkaan perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää saa esiintyä.
2. Sovellettaessa 1 kohtaa:
a) välittömänä syrjintänä pidetään sitä, että henkilöä kohdellaan jonkin 1 artiklassa tarkoitetun seikan perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai voitaisiin kohdella vertailukelpoisessa tilanteessa;
b) välillisenä syrjintänä pidetään sitä, että näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa henkilöt näiden tietyn uskonnon tai vakaumuksen, tietyn vamman, tietyn iän tai tietyn sukupuolisen suuntautumisen perusteella erityisen epäedulliseen asemaan muihin henkilöihin nähden, paitsi jos
i) kyseisellä säännöksellä, perusteella tai käytännöllä on puolueettomasti perusteltavissa oleva oikeutettu tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia – –
– –”
5. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että Euroopan unionille annetun toimivallan puitteissa tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin henkilöihin sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, julkisyhteisöt mukaan lukien, kun kyseessä ovat työolot ja -ehdot, myös irtisanominen ja palkka.
6. Direktiivin 2000/78 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Sen estämättä, mitä 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat säätää, että ikään perustuvaa erilaista kohtelua ei pidetä syrjintänä, jos sillä on kansallisen lainsäädännön puitteissa objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu, erityisesti työllisyyspoliittinen, työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskeva oikeutettu tavoite, ja jos tämän tavoitteen toteuttamiskeinot ovat asianmukaiset ja tarpeen.
Tällaista erilaista kohtelua voi olla erityisesti:
a) erityisten työhönpääsyä ja ammatillista koulutusta koskevien ehtojen sekä työehtojen, myös irtisanomis- ja palkkaehtojen, käyttöön ottaminen nuorille ja ikääntyville työntekijöille sekä työntekijöille, joilla on huollettavia, heidän työelämään pääsynsä tukemiseksi tai heidän suojelunsa varmistamiseksi,
b) ikään, ammatilliseen kokemukseen tai palveluajan pituuteen liittyvien vähimmäisehtojen asettaminen työhönpääsylle tai tiettyjen työhön liittyvien etujen saaminen,
– –”
7. Direktiivin 2000/78 16 artiklan a alakohdan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaiset lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset kumotaan.
B Saksan oikeus
1.
Berliinin osavaltion virkamiesten palkkaukseen sovellettava lainsäädäntö
a)
Virkamiesten palkkauksesta annettu liittovaltion laki, joka oli voimassa kesäkuuhun 2011 saakka
8. Berliinin osavaltion virkamiesten palkkausjärjestelmän oikeudellisen perustan muodostivat 30.6.2011 saakka virkamiesten palkkauksesta annetun liittovaltion lain (Bundesbesoldungsgesetz, jäljempänä BBesG:n aiempi versio), sellaisena kuin se oli voimassa 31.8.2006, 27 § ja sitä seuraavat pykälät.
9. BBesG:n aiemmassa versiossa viiteikä, joka määräytyy henkilön todellisen iän perusteella, oli perusteena luokiteltaessa virkamiestä ensimmäisen kerran palkkatasolle ja lähtökohtana tämän jälkeen palkkausjärjestelmän palkkatasoilla etenemiselle.
10. BBesG:n aiemman version 27 §:ssä säädetään, että peruspalkan laskenta perustuu palkkatasoihin, ellei palkkausjärjestelmistä muuta säädetä. Palkkatasoilla eteneminen määräytyy viiteiän ja työsuorituksen perusteella. Virkamiehelle tai sotilaalle maksetaan vähintään kunkin palkkaluokan mukainen alkupalkka. Edelleen kyseisen säännöksen mukaan peruspalkkaa nostetaan joka toinen vuosi aina viidennelle palkkatasolle asti, tämän jälkeen joka kolmas vuosi aina yhdeksännelle palkkatasolle asti ja siitä lähtien joka neljäs vuosi. Siinä säädetään myös, että palkkajärjestelmään A kuuluville virkamiehille ja sotilaille, jotka ovat suoriutuneet tehtävistään erinomaisesti pitkällä ajanjaksolla, voidaan vahvistaa peruspalkaksi lähinnä seuraava ylempi palkkataso (suorituspalkkataso). Saman työnantajan palveluksessa olevien, suorituspalkkatason palkkaa saavien työntekijöiden määrä ei saa yhden kalenterivuoden aikana ylittää 15:tä prosenttia sellaisten työnantajan palveluksessa olevien palkkajärjestelmään A kuuluvien virkamiesten ja sotilaiden määrästä, jotka eivät vielä saa korkeinta mahdollista peruspalkkaa. Jos todetaan, että virkamiehen tai sotilaan suoriutuminen ei vastaa hänen virkaansa liittyviä keskimääräisiä vaatimuksia, hän pysyy samalla palkkatasolla siihen saakka, kunnes hänen suoriutumisensa oikeuttaa etenemiseen suoraan seuraavalle ylemmälle tasolle.
11. BBesG:n aiemman version 28 §:n mukaan viiteikä lasketaan sen kuukauden ensimmäisestä päivästä, johon virkamiehen tai sotilaan 21-vuotispäivä osuu.
12. Tätä ajankohtaa, josta viiteikä lasketaan, siirretään ottamalla huomioon 31–35 ikävuoden välillä kuluneista ajanjaksoista, jotka eivät oikeuta virkamiehen tai sotilaan palkkaan, neljännes ja tämän jälkeen kuluneesta ajanjaksosta puolet. Virkamiehen tai sotilaan palkkaan luetaan palkat, jotka tämä on saanut sellaisen julkisoikeudellisen työnantajan, julkisoikeudellisten kulttuuriyhteisöjen ja niiden ryhmittymien sekä muun julkisella sektorilla voimassa olevaa tai sisällöltään vastaavaa työehtosopimusta soveltavan työnantajan palveluksessa harjoitetusta päätoimisesta ansiotyöstä, jonka toiminnasta suuren osan rahoittaa valtio tai muut julkishallinnon elimet joko maksamalla avustuksia tai tukia tai muulla tavoin.
13. Berliinin osavaltio antoi 21.6.2011 toisen lain virkamiesten henkilöstösääntöjen muuttamisesta (Zweites Dienstrechtsänderungsgesetz), jolla se sisällytti oikeuteensa BBesG:n aiemman version merkitykselliset säännökset Berliinin osavaltiossa siirtymäkautena virkamiesten palkkoihin sovellettavana liittovaltion lakina (Bundesbesoldungsgesetz in der Überleitungsfassung für Berlin, jäljempänä BBesG Bln:n aiempi versio).
b)
Virkamiesten palkkauksesta annettu liittovaltion laki, joka tuli voimaan 1.8.2011
14. Berliinin osavaltio muutti BBesG Bln:n aiempaa versiota Berliinin osavaltion virkamiesten palkkauksen muuttamisesta 29.6.2011 annetulla lailla (Gesetz zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin – Berliner Besoldungsneuregelungsgesetz, jäljempänä BerlBesNG). Vastedes Berliinin osavaltion virkamiehiin sovelletaan erilaisia säännöksiä sen mukaan, alkoiko heidän virkasuhteensa 1.8.2011 tai sen jälkeen (jäljempänä uudet virkamiehet) vai olivatko he virkasuhteessa jo 31.7.2011 (jäljempänä vanhat virkamiehet). BerlBesNG:n 1 §:n 1 momentilla muutettiin BBesG Bln:n aiempaa versiota 1.8.2011 alkaen. Näin muutettua BBesG Bln:n aiempaa versiota (jäljempänä BBesG Bln:n uusi versio) sovelletaan uusiin virkamiehiin.
i)
Uusiin virkamiehiin sovellettava lainsäädäntö
15. Perusteena uuden virkamiehen luokittelemiselle ensimmäistä kertaa (kokemus)palkkatasolle ja myöhemmälle, palkkatasoittain nousevalle palkkakehitykselle palkkausjärjestelmässä A ei ole enää henkilön todellisen iän perusteella määräytyvä viiteikä vaan vaatimusten mukaisesti täyttynyt palvelusaika.
16. BBesG Bln:n uuden version 27 §:ssä säädetäänkin, että peruspalkan laskenta perustuu palkkatasoihin (kokemuspalkkatasoihin), ellei palkkausjärjestelmistä muuta säädetä. Seuraavalle palkkatasolle eteneminen määräytyy hankitun kokemuksen perusteella. Kyseisen pykälän mukaan ensimmäisen nimityksen, joka oikeuttaa BBesG Bln:n uuden version soveltamisalaan kuuluvaan palkkaan, yhteydessä vahvistetaan lähtökohtaisesti palkkatason 1 mukainen peruspalkka, sikäli kuin henkilön hyväksi ei lueta 28 §:n 1 momentissa säädettyjä aiempia ajanjaksoja. BBesG Bln:n uuden version 27 §:n 3 momentissa säädetään, että peruspalkkaa nostetaan palkkatasolla 1 kahden kokemusvuoden jälkeen, tasoilla 2–4 kolmen kokemusvuoden jälkeen ja palkkatasoilla 5–7 neljän kokemusvuoden jälkeen. Ajanjaksot, jotka eivät oikeuta palkkaan virkamiehenä, hidastavat virkamiehen etenemistä kestonsa verran sikäli kuin BBesG Bln:n uuden version 28 §:n 2 momentissa ei toisin säädetä.
17. BBesG Bln:n uuden version 27 §:n 4 momentin mukaan palkkajärjestelmään A kuuluville virkamiehille, jotka ovat suoriutuneet tehtävistään erinomaisesti pitkällä ajanjaksolla, voidaan vahvistaa peruspalkaksi suoraan seuraava ylempi palkkataso (suorituspalkkataso). Saman työnantajan palveluksessa olevien, suorituspalkkatason palkkaa saavien työntekijöiden määrä ei saa yhden kalenterivuoden aikana ylittää 15:tä prosenttia sellaisten työnantajan palveluksessa olevien palkkajärjestelmään A kuuluvien virkamiesten määrästä, jotka eivät vielä saa korkeinta mahdollista peruspalkkaa. Jos todetaan, että virkamiehen suoriutuminen ei vastaa hänen virkaansa liittyviä keskimääräisiä vaatimuksia, hän pysyy samalla kokemuspalkkatasolla siihen saakka, kunnes hänen suoriutumisensa oikeuttaa etenemiseen lähinnä seuraavalle ylemmälle tasolle.
18. BBesG Bln:n uuden version 28 §:n 1 momentissa säädetään, että kun virkamies luokitellaan ensimmäisen kerran palkkatasolle 27 §:n 2 momentin nojalla, huomioon otetaan ajanjaksot, jolloin henkilö on tehnyt päätoimisesti ansiotyötä, joka vastaa julkisoikeudellisen työnantajan, julkisoikeudellisten kulttuuriyhteisöjen ja niiden ryhmittymien palveluksessa tehtyä ansiotyötä, siltä osin kuin mainittu ansiotyö ei ole kyseiselle uralle pääsyn edellytys. Huomioon otetaan myös ajanjaksot, jotka on hyvitettävä palvelukseen kutsutun asevelvollisen työsuhteen suojaamisesta annetun lain (Arbeitsplatzschutzgesetz) nojalla, kun virkasuhteen alkaminen viivästyy ase- tai siviilipalveluksen vuoksi.
ii)
Vanhoihin virkamiehiin sovellettava lainsäädäntö
19. BerlBesNG:n 2 §:n 1 momentissa otettiin käyttöön vanhoja virkamiehiä koskeva poikkeussääntö. Kyseessä on vanhojen virkamiesten siirtymisestä uuden palkkausjärjestelmän piiriin 29.6.2011 annettu Berliinin osavaltion laki (Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz, jäljempänä BerlBesÜG).
20. BerlBesÜG:n 2 §:n 1 momentin mukaan virkamiehet luokitellaan 1.8.2011 – kyseisen momentin seuraavissa momenteissa määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti – BerlBesNG:n liitteessä 3 säädetyille peruspalkan tasoille tai siirtymätasoille; luokittelu tehdään sen viran perusteella, jossa he olivat 31.7.2011 ja jonka mukaiseen peruspalkkaan he olisivat oikeutettuja 1.8.2011 palkkojen ja eläkkeiden mukauttamisesta 2010/2011 Berliiniä varten 8.7.2010 annetun lain (Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin) nojalla. BerlBesÜG:n 2 §:n 2 momentin mukaisesti virkamies luokitellaan sille peruspalkan tasolle tai siirtymätasolle, joka vastaa seuraavaan suurempaan kokonaislukuun pyöristettyä peruspalkan määrää.
21. BerlBesÜG:n 3 §:n 1 momentissa säädetään, että BBesG Bln:n uuden version 27 §:n 3 momentin nojalla tapahtuvan etenemisen edellyttämä kokemusaika lasketaan siitä ajankohdasta, jona henkilö luokiteltiin BerlBesNG:n liitteessä 3 tarkoitetulle palkkatasolle.
22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että lainsäätäjä perusteli uudistuksen sillä, että vanhasta palkkausjärjestelmästä oli tullut yhä kiistellympi direktiivin 2000/78 perusteella ja ikään perustuvan syrjinnän kiellon vuoksi, etenkin sopimussuhteisia toimihenkilöitä koskevan viimeaikaisen oikeuskäytännön valossa.
23. Varsinaisista virkamiehistä lainsäätäjä totesi, että vaikka olemassa oli ainoastaan alioikeuksien tuomioita, jois sa ei ollut todettu ikään perustuvaa syrjintää, oli kuitenkin aika ottaa käyttöön kertyneen kokemuksen tunnustamiseen pohjautuva järjestelmä, sillä oli mahdollista, että ylemmät oikeusasteet ja unionin tuomioistuin arvioisivat tilanteen toisin, mikä voisi aiheuttaa arviolta 109 miljoonan euron vuosittaiset lisäkustannukset. Alkupalkkaa ja myöhempää palkkakehitystä ei siis enää ollut asianmukaista määrittää henkilön iän perusteella lasketun viiteiän pohjalta, vaan käyttöön oli otettava vaatimusten mukaisesti täyttynyttä palvelusaikaa koskeva peruste. Lainsäätäjä lisää, että uudistuksessa otetaan huomioon direktiivi 2000/78. Sen mukaan uuden järjestelmän tavoitteena ei ole sen enempää alentaa kuin korottaakaan virkamiesten ansioita. Uusi taulukkorakenne on tästä syystä laadittu ensisijaisesti kustannusneutraaliksi, ja siihen sisältyy enintään +/–1 prosentin poikkeama kunkin palkkaluokan mukaisista kuvitteellisista työuran aikaisista ansioista, jotka virkamies saisi 65 ikävuoteen mennessä, mikäli häntä ei ylennetä. Vanhoihin virkamiehiin sovellettavassa poikkeavassa sääntelyssä lainsäätäjän vaikuttimena oli virkamiesten saavutettujen oikeuksien suojaaminen.
2.
Liittovaltion virkamiehiin sovellettava lainsäädäntö
24. Liittovaltion virkamiesten palkkausjärjestelmän oikeudellisen perustan muodostivat 30.6.2009 saakka BBesG:n aiemman version, sellaisena kuin se oli voimassa 6.8.2002, 27 § ja sitä seuraavat pykälät. Kyseiset säännökset olivat samat kuin edellä esitetyt BBesG:n aiemman version, sellaisena kuin se oli voimassa 31.8.2006, säännökset.
25. Liittovaltion virkamiesten palkkojen viiteikään perustuvaa laskentatapaa muutettiin virkamiehiä koskevan liittovaltion lainsäädännön uudistamisesta ja nykyaikaistamisesta 5.2.2009 annetulla lailla (Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts). BBesG:n uuden version, sellaisena kuin se oli voimassa 5.2.2009, 27 §:n ja sitä seuraavien pykälien nojalla laskentatapa perustuu siis 1.7.2009 alkaen kokemuspalkkatasoihin, jotka määritetään vaatimusten mukaisesti täyttyneen palvelusajan pohjalta.
II Pääasioiden tosiseikat
26. Pääasioiden tosiseikat voidaan tiivistää seuraavasti. Thomas Specht (asia C ‑ 501/12), Jens Schombera (asia C‑502/12), Alexander Wieland (asia C‑503/12), Uwe Schönefeld (asia C‑504/12), Antje Wilke (asia C‑505/12) ja Gerd Schini (asia C‑506/12) nimitettiin Berliinin osavaltion vakinaisiksi virkamiehiksi sekä Rena Schmeel (asia C‑540/12) ja Ralf Schuster (asia C‑541/12) (jäljempänä, kaikki yhdessä, pääasioiden kantajat) puolestaan Saksan liittotasavallan vakinaisiksi virkamiehiksi.
27. Pääasioiden kantajat luokiteltiin palkkausjärjestelmässä alun perin BBesG:n aiemman version mukaisesti eli nimityspäivän viiteiän mukaiseen palkkaluokkaan.
28. Pääasioiden kantajat riitauttavat palkkojensa laskentatavan ja väittävät ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tulleensa syrjityiksi iän perusteella.
29. Asioissa C‑502/12 ja C‑506/12 Schombera ja Schini vaativat, että heille maksetaan taannehtivasti sen palkan, jonka he olisivat saaneet, jos heidät olisi luokiteltu ylimmälle palkkatasolle, ja sen palkan, jonka he tosiasiassa saivat 1.1.2008 alkaen 1.8.2011 saakka, jolloin siirryttiin kokemusaikaan perustuvaan uuteen palkkausjärjestelmään, välinen erotus.
30. Asioissa C‑501/12, C‑503/12 ja C‑505/12 Specht, Wieland ja Wilke vaativat, että heille maksetaan ylimmän palkkatason mukainen palkka ajanjaksolta syyskuu 2006–31.7.2011 (asia C‑501/12) ja ajanjaksolta 1.1.2008–31.7.2011 (asiat C‑503/12 ja C‑505/12). Uuteen palkkausjärjestelmään siirtymisen, joka tapahtui 31.7.2011, jälkeiseltä ajalta he vaativat, että heille maksetaan palkka, jonka he olisivat saaneet, jos BerlBesÜG:n nojalla tapahtunut luokittelu uuteen palkkaluokkaan olisi tehty heidän aiemman palkkaluokkansa ylimmän tason perusteella.
31. Asiassa C‑504/12 Schönefeld riitauttaa luokittelemisensa uudessa palkkausjärjestelmässä ja vaatii, että hänelle maksetaan taannehtivasti sen palkan, jonka hän tosiasiassa sai, ja sen palkan, joka hänen olisi pitänyt mielestään saada 1.8.2011 alkaen, välinen erotus.
32. Asioissa C‑540/12 ja C‑541/12 Schmeel ja Schuster riitauttavat palkkansa laskentatavan ja vaativat, että heille maksetaan taannehtivasti sen palkan, jonka he olisivat saaneet, jos heidät olisi luokiteltu ylimmälle palkkatasolle, ja sen palkan, jonka he tosiasiassa saivat tammikuusta 2008 heinäkuuhun 2009, jolloin siirryttiin uuteen palkkausjärjestelmään, välinen erotus.
III Ennakkoratkaisukysymykset
33. Asioissa C‑501/12, C‑503/12 ja C‑505/12 esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ovat samat. Asioissa C‑502/12 ja C‑506/12 esitetyt kysymykset ovat samat kuin asioissa C‑501/12, C‑503/12 ja C‑505/12 esitetyt kysymykset 1–5. Asiassa C‑504/12 esitetyt kysymykset 1–6 vastaavat asioissa C‑501/12, C‑503/12 ja C‑505/12 esitettyjä kysymyksiä 1–3 ja 6–8. Asioissa C‑540/12 ja C‑541/12 unionin tuomioistuimelle esitetyt kysymykset ovat samat kuin asioissa C‑501/12, C‑503/12 ja C‑505/12 esitetyt kysymykset 1–5, ja ainoana erona on, että niissä viitataan Berliinin osavaltion virkamiesten palkkauksen sijasta liittovaltion virkamiesten palkkaukseen.
34. Näin ollen jäljempänä esitetään asioissa C‑501/12, C‑503/12 ja C‑505/12 esitetyt kysymykset, sillä ne kattavat kaikki käsiteltävänä olevien asioiden kysymykset.
35. Verwaltungsgericht Berlin on päättänyt lykätä pääasioiden käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko unionin primaarioikeudessa ja/tai johdetussa oikeudessa, tässä erityisesti direktiivissä 2000/78 – –, tarkoitettua sellaista ikään perustuvaa syrjintää, joka ei ole oikeutettua, koskevaa kattavaa kieltoa tulkittava siten, että se koskee myös osavaltion palveluksessa olevien virkamiesten palkkausta koskevia kansallisia säännöksiä?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, seuraako unionin primaarioikeuden ja/tai johdetun oikeuden tulkinnasta, että kansallisessa säännöksessä, jonka mukaan virkamiehen peruspalkka määräytyy virkasuhdetta perustettaessa hänen ikänsä perusteella ja nousee myöhemmin ensisijaisesti virkasuhteen keston perusteella, on kyse ikään perustuvasta välittömästä tai välillisestä syrjinnästä?
3) Jos myös toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko unionin primaarioikeuden ja/tai johdetun oikeuden tulkinta esteenä sille, että tällaisen kansallisen säännöksen oikeutuksena on lainsäätäjän tavoite palkita työkokemus?
4) Jos myös kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, mahdollistaako unionin primaarioikeuden ja/tai johdetun oikeuden tulkinta – niin kauan kuin syrjimätöntä virkamiesten palkkausjärjestelmää ei ole otettu käytäntöön – jonkin muun oikeudellisen seurauksen kuin sen, että syrjityille henkilöille maksetaan taannehtivasti palkkaa heidän palkkaluokkansa korkeimman palkkatason mukaan?
Johtuuko syrjintäkiellon rikkomisen oikeudellinen seuraus tässä yhteydessä unionin primaarioikeudesta ja/tai johdetusta oikeudesta, tässä erityisesti direktiivistä 2000/78 – –, sinänsä, vai perustuuko kyseinen oikeus ainoastaan unionin oikeuteen sisältyvään jäsenvaltion vastuun periaatteeseen tilanteessa, jossa unionin oikeudessa määritellyt vaatimukset on pantu täytäntöön puutteellisesti?
5) Onko unionin primaarioikeuden ja/tai johdetun oikeuden tulkinta esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jonka mukaan oikeus (taannehtivaan) maksuun tai vahingonkorvaukseen edellyttää, että virkamiehet ovat esittäneet vaateen viipymättä?
6) Jos ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi: seuraako unionin primaarioikeuden ja/tai johdetun oikeuden tulkinnasta, että siirtymäsäännökset, joiden nojalla vanhat virkamiehet luokitellaan uudessa järjestelmässä palkkatasolle pelkästään heidän vanhan (syrjivän) palkkausjärjestelmän nojalla siirtymäajankohtana saamansa peruspalkan määrän perusteella ja joissa palkkatasoilla etenemisessä ei oteta huomioon virkamiehen kokemusta kokonaisuudessaan vaan ainoastaan tälle siirtymäsäännösten voimaantulon jälkeen kertynyt kokemus, merkitsevät ikään perustuvan syrjinnän jatkumista siihen saakka, kunnes virkamies saavuttaa korkeimman palkkatason?
7) Jos myös kuudenteen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko unionin primaarioikeuden ja/tai johdetun oikeuden tulkinta esteenä tämän jatkuvan erilaisen kohtelun oikeuttamiselle lainsäätäjän tavoitteella, jonka mukaan siirtymäsäännöksillä ei ole tarkoitus suojata (ainoastaan) siirtymäajankohtana saavutettuja oikeuksia vaan (myös) vanhaan palkkausjärjestelmään perustuvaa olettamusta siitä, millaisiksi ansioiden odotetaan kussakin palkkaluokassa muodostuvan?
Voidaanko vanhojen virkamiesten jatkuva syrjintä oikeuttaa sillä, että vaihtoehtoisesta sääntelystä (myös vanhojen virkamiesten luokittelusta palkkatasoille yksilöllisesti palvelusajan perusteella) aiheutuisi suhteellisen suuri hallinnollinen taakka?
8) Jos seitsemänteen kysymykseen vastataan kieltävästi, mahdollistaako unionin primaarioikeuden ja/tai johdetun oikeuden tulkinta – niin kauan kuin syrjimätöntä palkkausjärjestelmää ei ole otettu käytäntöön myös vanhojen virkamiesten kohdalla – jonkin muun oikeudellisen seurauksen kuin sen, että vanhoille virkamiehille maksetaan taannehtivasti ja jatkuvasti palkkaa heidän palkkaluokkansa korkeimman palkkatason mukaan?
Johtuuko syrjintäkiellon rikkomisen oikeudellinen seuraus tässä yhteydessä unionin primaarioikeudesta ja/tai johdetusta oikeudesta, tässä erityisesti direktiivistä 2000/78 – –, sinänsä, vai perustuuko kyseinen oikeus ainoastaan unionin oikeuteen sisältyvään jäsenvaltion vastuun periaatteeseen tilanteessa, jossa unionin oikeudessa määritellyt vaatimukset on pantu täytäntöön puutteellisesti?”
IV Asian tarkastelu
A Direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan pätevyys ja soveltaminen virkamiesten palkkaehtoihin
36. Direktiivin 2000/78 soveltamisesta pääasiassa kyseessä oleviin tilanteisiin esitetty ensimmäinen kysymys jakautuu kahteen osaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee aluksi, sovelletaanko direktiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa virkamiesten palkkaehtoihin. Se on epätietoinen kyseisen säännöksen pätevyydestä EUT-sopimuksen näkökulmasta.
37. Se muistuttaa, että kyseinen direktiivi annettiin SEUT 19 artiklan (joka vastaa aiempaa EY 13 artiklaa) perusteella, jonka 1 kohdassa määrätään, että ”[Euroopan unionin] neuvosto voi – – unionille uskotun toimivallan rajoissa
– – toteuttaa tarvittavat toimenpiteet – – ikään – – perustuvan syrjinnän torjumiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten muiden määräysten soveltamista”.(3) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kysymys virkamiesten palkkausjärjestelmään mahdollisesti sisältyvän ikään perustuvan syrjinnän poistamisesta liittyy myös kysymykseen palkoista, mikä on ala, jolla primaarioikeudessa ei SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaisesti ole lähtökohtaisesti annettu unionille mitään toimivaltaa. Koska direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että direktiiviä sovelletaan palkkaan, sen pätevyys voidaan kyseenalaistaa EUT-sopimuksen määräysten näkökulmasta.
38. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi, että jos direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohta todettaisiin pätemättömäksi, voidaanko käsiteltävissä asioissa kyseessä oleviin tilanteisiin soveltaa itsenäisesti ikään perustuvan syrjinnän kieltoa yleisenä oikeusperiaatteena tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan(4) 21 artiklaa.
39. Saksan hallitus ja Euroopan komissio katsovat, että direktiivi on pätevä ja sitä voidaan soveltaa käsiteltävässä asiassa. Olen samaa mieltä seuraavista syistä.
40. On toki totta, että SEUT 19 artiklaan voidaan vedota unionin säännöstön perustana ainoastaan niillä aloilla, jotka kuuluvat unionin oikeuden aineelliseen soveltamisalaan. Kun unionin lainsäätäjä antaa toimen kyseisessä artiklassa lueteltuihin syihin perustuvan syrjinnän torjumiseksi, sen on siis varmistuttava siitä, että unionilla on toimivalta kyseisellä alalla SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun annetun toimivallan periaatteen mukaisesti, sillä muutoin vaarana on, että se laajentaa perussopimusten soveltamisalaa.
41. SEUT 153 artiklassa, joka sisältyy sosiaalipolitiikkaa koskevaan X osastoon ja jonka nojalla unionin lainsäätäjä voi säätää työehdoista, palkat kuitenkin jätetään sen 5 kohdassa nimenomaisesti soveltamisalan ulkopuolelle.
42. Onko unionin tuomioistuimen silti pidättäydyttävä kaikesta valvonnasta siksi, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö liittyy tavalla tai toisella palkkoihin? Onko direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohta pätemätön SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn poikkeuksen vuoksi? Mielestäni ei.
43. Käsitteen ”palkka”, sellaisena kuin sitä on käytetty mainitussa määräyksessä, ja direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun ilmaisun ”työolot ja -ehdot, myös irtisanominen ja palkka” välillä on ero, joka toki voi ensi näkemältä vaikuttaa keinotekoiselta mutta joka on kuitenkin olennainen.
44. Asiassa Del Cerro Alonso 13.9.2007 annetussa tuomiossa(5) nimittäin muistutettiin ensin, ettei syrjintäkiellon periaatetta voida tulkita suppeasti, ja todettiin tämän jälkeen, että koska SEUT 153 artiklan 5 kohta on määräys, jossa poiketaan siitä, mitä saman artiklan 1–4 kohdassa määrätään, kyseisessä kohdassa pois suljettuja aloja on tulkittava suppeasti, jotta kyseisten 1–4 kohdan soveltamisalaa ei rajoiteta aiheettomasti ja jotta SEUT 151 artiklassa asetettuja tavoitteita ei aseteta kyseenalaisiksi.(6) Tuomiossa todettiin lisäksi, että siltä osin kuin erityisesti on kyse ”palkkoja” koskevasta poikkeuksesta, josta määrätään SEUT 153 artiklan 5 kohdassa, on todettava sen perustuvan siihen, että palkkojen määrien vahvistaminen kuuluu kansallisten työmarkkinaosapuolten sopimusautonomiaan ja jäsenvaltioilla tällä alalla olevaan toimivaltaan. Näin ollen on todettu, että unionin oikeuden tämänhetkisessä tilassa on asianmukaista jättää palkkojen määrien määritteleminen SEUT 151 artiklan ja sitä seuraavien artikloiden nojalla toteutettavan yhdenmukaistamisen ulkopuolelle.(7)
45. On siis selvää, että SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu käsite ”palkat” ei sisällä palkkaehtoja. Ne sisältyvät työehtoihin. Palkkaehdoilla ei tarkoiteta suoraan palkkojen määrien määrittämistä vaan olosuhteita, joissa palkansaajalle maksetaan tietty palkka, joka on määritetty etukäteen asianosaisten osapuolten eli joko yksityisen sektorin henkilöiden kesken tai valtion ja työmarkkinaosapuolten kesken.
46. Pääasiassa kyseessä oleva saksalaisten virkamiesten palkkausjärjestelmä on mielestäni hyvä esimerkki palkan ja palkkaehtojen välisestä erosta. Saksalaisten virkamiesten palkkojen määrät määräytyvät nimittäin palkkaluokkien ja -tasojen mukaisesti. Toimivaltaiset elimet määrittävät vapaasti kunkin palkkaluokan ja ‑tason mukaiset palkat, eikä unionin lainsäätäjä voi millään tavalla puuttua SEUT 153 artiklan 5 kohdan perusteella palkkojen määrien määrittämiseen esimerkiksi asettamalla niille vähimmäistason. Tällaisissa tapauksissa on kyse yksinomaan jäsenvaltioille kuuluvasta toimivallasta.(8) Unionin oikeuden nykytilassa unionin lainsäädännössä ei voida säännellä unionissa vallitsevia palkkaeroja.
47. Virkamiehiä ei kuitenkaan voida syrjiä esimerkiksi iän perusteella kansallisissa säännöissä, joiden mukaisesti heidät luokitellaan palkkaluokkiin ja ‑tasoille.
48. Kuten neuvosto totesi kirjallisissa huomautuksissaan, palkka on olennainen osa työehtoja,(9) ehkä jopa olennaisin ja syrjinnälle alttein osa.(10) Jos palkkaehdot siis sisällytettäisiin SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuun poikkeukseen, SEUT 19 artikla menettäisi tarkoituksensa, joka on syrjinnän torjuminen.
49. Direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohta on siis pätevä. Kyseisen säännöksen soveltamisesta virkamiesten palkkoihin on riittävää muistuttaa, että sen mukaan direktiiviä sovelletaan kaikkiin henkilöihin sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, julkisyhteisöt mukaan lukien, kun kyseessä ovat työolot ja ‑ehdot, myös irtisanominen ja palkka.(11)
50. Direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on siis mielestäni tulkittava siten, että sitä sovelletaan virkamiesten palkkaehtoihin.
51. Edellä esitetyn perusteella en simmäisen ennakkoratkaisukysymyksen toiseen osaan ei ole tarpeen vastata.
B Ikään perustuva syrjintä
52. Ennen toisen ja kolmannen kysymyksen tarkastelua on mielestäni hyödyllistä selittää pääasioissa kyseessä olevaa palkkajärjestelmää konkreettisten esimerkkien avulla, jotta sen toimintaa olisi helpompi ymmärtää.
53. BBesG:n aiemmassa versiossa uuden virkamiehen luokittelu ensimmäistä kertaa tietyn palkkaluokan tasolle määritetään hänen viiteikänsä perusteella; viiteikä lasketaan kuukauden ensimmäisestä päivästä virkamiehen täyttäessä 21 vuotta. 31-vuotiaaksi saakka virkamies luokitellaan siis sille palkkatasolle, jolle hänet olisi luokiteltu, jos hänet olisi otettu palvelukseen 21-vuotiaana. Tietyissä olosuhteissa tätä viiteikää lykätään ottamalla huomioon 31 ja 35 ikävuoden välillä kuluneesta ajanjaksosta neljännes ja tämän jälkeen kuluneesta ajanjaksosta puolet.
54. Seuraavassa esitetään konkreettisia esimerkkejä viiteiän laskentatavasta.(12)
55. Henkilö, joka on syntynyt 1.4.1977 ja joka otettiin palvelukseen 1.10.1994, täytti 21 vuotta vuorokauden lopussa 31.3.1998. Hänen viiteikänsä alkaa siis 1.3.1998.
56. Henkilö, joka on syntynyt 1.4.1967 ja joka otettiin palvelukseen 16.10.2000, täytti 21 vuotta vuorokauden lopussa 31.3.1988. Koska henkilö oli palvelukseenoton hetkellä 33-vuotias, hänen viiteikäänsä ei lasketa 1.3.1988 alkaen. 31.3.1998 (31 vuotta) ja 16.10.2000 (palvelukseenottopäivä) välinen ajanjakso on yhteensä 2 vuotta, 6 kuukautta ja 16 päivää. BBesG:n aiemman version 28 §:n 2 momentin mukaan päivämäärää, josta viiteikä lasketaan, lykätään tästä ajanjaksosta neljänneksellä eli 7 kuukaudella ja 19 päivällä, joka pyöristetään seitsemään kuukauteen. Viiteikä lasketaan siten seitsemän kuukautta päivämäärän 1.3.1988 jälkeen sijoittuvasta päivämäärästä eli 1.10.1988 alkaen.
57. Henkilö, joka on syntynyt 10.9.1964 ja joka otettiin palvelukseen 1.5.2001, täytti 21 vuotta vuorokauden lopussa 9.9.1985. Viiteiän olisi pitänyt alkaa 1.9.1985. Henkilö oli kuitenkin palvelukseenoton hetkellä 36-vuotias. Sovelletaan siis samaa sääntöä. 9.9.1995 (31 vuotta) ja 9.9.1999 (35 vuotta) välisestä neljän vuoden ajanjaksosta otetaan huomioon neljäsosa eli yksi vuosi. Tämän lisäksi 9.9.1999 (35 vuotta) ja 30.4.2001 (palvelukseenottopäivä) välisestä ajasta, joka on 1 vuosi 7 kuukautta ja 21 päivää, otetaan huomioon puolet eli 9 kuukautta. Päivämäärää, jolle viiteikä vahvistetaan, lykätään siis 1 vuodella ja 9 kuukaudella 1.6.1987 saakka.
58. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään, onko direktiivin 2000/78 2 artiklaa ja 6 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla virkamiehen palvelukseenottonsa hetkellä saama peruspalkka riippuu ratkaisevasti hänen iästään ja nousee tämän jälkeen ennen kaikkea hänen palvelusaikansa perusteella.
59. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi kuudennella ja seitsemännellä kysymyksellään, onko näitä samoja säännöksiä tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle siirtymäjärjestelmälle, jonka nojalla vanhaa virkamiestä luokiteltaessa uuden palkkausjärjestelmän palkkatasoille otetaan huomioon ainoastaan aiempi peruspalkka ja palkkatasoilla etenemisessä otetaan huomioon ainoastaan siirtymäjärjestelmän voimaantulosta alkaen saatu kokemus riippumatta siitä, mikä on virkamiehelle kaiken kaikkiaan kertynyt kokemus ajassa ilmaistuna.
1.
BBesG:n aiemmalla versiolla käyttöön otettu palkkausjärjestelmä
60. Muistutan, että direktiivin 2000/78 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan välittömänä syrjintänä pidetään sitä, että henkilöä kohdellaan jonkin 1 artiklassa tarkoitetun seikan, kuten iän, perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai voitaisiin kohdella vertailukelpoisessa tilanteessa.
61. Kun tarkastellaan BBesG:n aiemmalla versiolla käyttöön otetun palkkausjärjestelmän toimintaa, sellaisena kuin sitä on edellä kuvattu, on mielestäni selvää, että siinä todellakin on kyse mainitussa artiklassa tarkoitetusta ikään perustuvasta syrjinnästä.
62. Kuten edellä todettiin, järjestelmän mukaan uuden virkamiehen luokittelussa ensimmäistä kertaa tietyn palkkaluokan tasolle noudatetaan yhtä ainoaa perustetta eli ikää. Tästä seuraa, että kaksi eri-ikäistä virkamiestä, joilla on saman verran ammatillista kokemusta ja jotka otetaan palvelukseen samaan palkkaluokkaan, saavat eri palkkaa siksi, että heidät luokitellaan eri palkkatasoille ainoastaan iän perusteella. Näitä kahta virkamiestä, jotka ovat toisiinsa verrattavissa tilanteissa, kohdellaan eri tavalla, sillä toinen heistä saa alhaisemman peruspalkan ainoastaan siksi, että hän on nuorempi.
63. BBesG:n aiemmalla versiolla luodussa palkkausjärjestelmässä otetaan siis käyttöön direktiivin 2000/78 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu ikää koskevaan perusteeseen perustuva erilainen kohtelu. Tämä palkkausjärjestelmä on sitä paitsi vastaava kuin järjestelmä, josta oli kyse yhdistetyissä asioissa Hennigs ja Mai 8.9.2011 annetussa tuomiossa(13) ja jonka unionin tuomioistuin totesi syrjiväksi.(14)
64. Direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään kuitenkin, että ikään perustuvaa erilaista kohtelua ei pidetä syrjintänä, jos se on kansallisen lainsäädännön puitteissa objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu, erityisesti työllisyyspoliittisella, työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskevalla oikeutetulla tavoitteella ja jos tämän tavoitteen saavuttamiskeinot ovat asianmukaiset ja tarpeen.
65. Saksan hallitus katsoo tästä, että vaikka unionin tuomioistuin toteaisi ikään perustuvan syrjinnän, se olisi perusteltua siitä syystä, että BBesG:n aiemman version mukaisella palkkausjärjestelmällä, jossa palkka perustui viiteikään, pyrittiin perustavanlaatuiseen oikeutettuun tavoitteeseen ottaa huomioon uusien virkamiesten palvelukseenoton yhteydessä heidän julkishallinnossa tai sen ulkopuolella hankkimansa pätevyys ja ammatillinen kokemus. Tätä järjestelmää pidettiin lisäksi takeena siitä, että kaikessa palvelukseenotossa noudatetaan yhtenäistä käytäntöä. Sen tarkoituksena oli korjata puutteet aiemmassa palkkaluokkiin ja -tasoihin luokittelua koskevassa käytännössä, joka oli toki oikeudenmukainen tapauskohtaisesti tarkasteltuna mutta monimutkainen ja jota sen vuoksi sovellettiin epäyhtenäisesti. Saksan hallituksen mukaan kyseisen järjestelmän tavoitteena oli myös lisätä julkishallinnon houkuttelevuutta uraa vaihtavien hakijoiden keskuudessa.
66. Mielestäni nämä tavoitteet eivät ole direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla oikeutettuja.
67. Mainitusta säännöksestä johtuu nimittäin, että ne tavoitteet, joita voidaan pitää oikeutettuina ja joilla täten voidaan perustella poikkeaminen ikään perustuvan syrjinnän kieltoa koskevasta periaatteesta, ovat sosiaalipoliittisia tavoitteita, kuten työllisyyspolitiikkaan, työmarkkinoihin tai ammatilliseen koulutukseen liittyvät tavoitteet.(15)
68. Unionin tuomioistuin on jo todennut ammatillisen kokemuksen huomioon ottamisesta, että tämän tavoitteen on lähtökohtaisesti katsottava oikeuttavan kansallisessa oikeudessa ”objektiivisesti ja asianmukaisesti” direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun ikään perustuvan erilaisen kohtelun.(16) Se, että työntekijän hankkima kokemus, jonka vuoksi työntekijä suoriutuu paremmin työtehtävistään, palkitaan, on nimittäin yleensä palkkapolitiikan oikeutettu tavoite.(17)
69. Mielestäni tämän tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot eivät ole asianmukaisia eivätkä tarpeen. On totta, että palvelusaikaa koskevan perusteen käyttäminen on yleensä asianmukaista tämän tavoitteen saavuttamiseksi, sillä palvelusaika liittyy läheisesti ammatilliseen kokemukseen.(18)
70. BBesG:n aiemman version mukainen saksalaisten virkamiesten palkkausjärjestelmä perustuu kuitenkin yksinomaan virkamiehen ikään, joten siinä ei pystytä ottamaan tosiasiassa huomioon hankittua kokemusta. Virkamies, joka on 30-vuotias, kun hänet otetaan palvelukseen tiettyyn palkkaluokkaan, ja jolla ei ole ammatillista kokemusta, luokitellaan suoraan tasolle 5. Hän saa siis saman peruspalkan kuin virkamies, joka otettiin palvelukseen 21-vuotiaana ja jolla on yhdeksän vuoden palvelusaika ja ammatillinen kokemus kyseisessä palkkaluokassa, toisin kuin uudella virkamiehellä. Virkamies, joka otettiin palvelukseen 30-vuotiaana, etenee lisäksi palkkaluokan ylimmälle palkkatasolle samassa ajassa kuin virkamies, joka otettiin palvelukseen 21-vuotiaana, vaikka viimeksi mainitulla on enemmän ammatillista kokemusta kyseisessä palkkaluokassa.
71. BBesG:n aiemman version 27 §:ssä toki säädetään sellaisten virkamiesten suoritukseen perustuvasta etenemisestä, jotka ovat suoriutuneet tehtävistään erinomaisesti pitkällä ajanjaksolla. On kuitenkin todettava, että kyseisen säännöksen mukaan saman työnantajan palveluksessa olevien, suorituspalkkatason palkkaa saavien työntekijöiden määrä ei saa yhden kalenterivuoden aikana ylittää 15:tä prosenttia sellaisten työnantajan palveluksessa olevien palkkajärjestelmään A kuuluvien virkamiesten ja sotilaiden määrästä, jotka eivät vielä saa korkeinta mahdollista peruspalkkaa. Sen lisäksi, että tämä toimenpide estää joidenkin etenemisen ansaitsevien virkamiesten palkkakehityksen, siinä ei myöskään oteta huomioon ammatillista kokemusta vaan luokitellaan virkamiehet alemmalle palkkatasolle kuin mihin heillä olisi oikeus palkkaluokassa hankkimansa tosiasiallisen kokemuksen perusteella.
72. Näin ollen BBesG:n aiemmalla versiolla käyttöön otetulla palkkausjärjestelmällä ylitetään mielestäni se, mikä on tarpeen ja asianmukaista Saksan hallituksen esittämän oikeutetun tavoitteen saavuttamiseksi eli ammatillisen kokemuksen huomioon ottamiseksi.
73. Kuten edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Hennigs ja Mai todettiin, peruste, jossa nojaudutaan iän sijasta palvelusaikaan tai hankittuun ammatilliseen kokemukseen, olisi ollut direktiivin 2000/78 kannalta sopivampi mainitun tavoitteen saavuttamiseksi.(19)
74. Hallinnon yksinkertaistamista koskeva Saksan hallituksen väite ei mielestäni riitä oikeuttamaan ikään perustuvaa syrjintää. Kuten edellä todettiin, tavoitteet, joita voidaan pitää direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan nojalla oikeutettuna, ovat sosiaalipoliittisia tavoitteita. Saksan hallitus ei siis voi perustella ikään perustuvaa syrjintää vetoamalla ainoastaan aiemman käytännön monimutkaisuuteen, kun tämä käytäntö olisi kuitenkin sen itsensäkin mielestä ollut uutta käytäntöä oikeudenmukaisempi.
75. BBesG:n aiemmalla versiolla käyttöön otettua syrjintää perustellakseen Saksan hallitus vetoaa vielä tavoitteeseen, joka koskee julkishallinnon houkuttelevuuden lisäämistä uraa vaihtavien hakijoiden keskuudessa. Vaikka unionin tuomioistuin onkin jo todennut, että uusien työpaikkojen luomisen edistäminen on kiistatta jäsenvaltioiden sosiaali- tai työllisyyspoliittinen oikeutettu tavoite,(20) BBesG:n aiemmassa versiossa kuitenkin ylitetään käsiteltävässä asiassa se, mikä on tarpeen ja asianmukaista kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, sillä pelkästään se, että iän sijasta olisi otettu huomioon palvelusaika tai hankittu ammatillinen kokemus, olisi riittänyt kannustamaan yksityisellä sektorilla työskenteleviä henkilöitä pyrkimään julkishallinnon palvelukseen Saksassa.
76. Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2000/78 2 artiklaa ja 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan virkamiehen palvelukseenottonsa hetkellä saama peruspalkka määräytyy ratkaisevasti hänen ikänsä perusteella ja nousee tämän jälkeen hänen palvelusaikansa perusteella.
2.
Siirtymäjärjestelmä
77. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee myös kuudennella ja seitsemännellä kysymyksellään, onko vanhoihin virkamiehiin sovellettava siirtymäjärjestelmä vastoin ikään perustuvan syrjinnän kieltoa.
78. Muistutan, että BerlBesÜG:n 2 §:n mukaan vanhojen virkamiesten luokittelussa uuden palkkausjärjestelmän tasoille otetaan huomioon ainoastaan aiempi peruspalkka. BerlBesÜG:n 3 §:n nojalla tasoilla etenemisessä otetaan huomioon ainoastaan se kokemus, jonka virkamies on hankkinut uuden palkkausjärjestelmän voimaantulon jälkeen.
79. Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Hennigs ja Mai on jo todettu, että kun siirtymäjärjestelmässä on otettu vertailupalkan – eli työehtosopimukseen perustuvaan uuteen palkkausjärjestelmään siirtymisessä huomioidun palkan – vahvistamisen perusteeksi aikaisemmin saatu palkka, sillä on jatkettu sitä, että jotkut toimihenkilöt saavat pienempää palkkaa kuin muut toimihenkilöt, vaikka he ovat vertailukelpoisissa tilanteissa, vain sillä perusteella, että he olivat tietyn ikäisiä, kun heidät otettiin palvelukseen.(21)
80. Näin on myös käsiteltävissä asioissa, sillä kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, koska aiempi peruspalkka on vahvistettu syrjivän perusteen eli iän pohjalta, BBesG:n aiemmassa versiossa olemassa ollut syrjintä jatkuu vanhoihin virkamiehiin sovellettavassa siirtymäjärjestelmässä.
81. Toisin kuin Saksan hallitus väittää, uudelleen luokittelua koskevilla yksityiskohtaisilla säännöillä ei poisteta asteittain ikään perustuvaa syrjintää, joka oli olemassa BBesG:n aiemmalla versiolla käyttöön otetussa palkkausjärjestelmässä.
82. Vaikka BerlBesÜG:n 3 §:n nojalla tasoilla etenemisessä otetaan huomioon ainoastaan kyseisen lain voimaantulon jälkeen hankittu kokemus, alkuperäisenä perusteena uuden palkkausjärjestelmän palkkatasoille luokittelussa on kuitenkin syrjiväksi todettu aiempi peruspalkka. Näin tasoilla etenemisessä syrjitään aina nuorempaa virkamiestä, jolla on kuitenkin yhtä paljon kokemusta kuin vanhemmalla virkamiehellä.
83. Jos otetaan esimerkiksi kaksi virkamiestä, joilla on yhtä paljon ammatillista kokemusta ja joista ensimmäinen, virkamies A oli palvelukseenoton hetkellä 20-vuotias ja toinen, virkamies B oli 30-vuotias, virkamies B luokitellaan siirtymäjärjestelmään siirryttäessä ylemmälle palkkatasolle kuin virkamies A, koska huomioon otetaan ainoastaan ikään perustuva aiempi peruspalkka. Lisäksi virkamies B on aina suotuisammassa asemassa uuden järjestelmän tasoilla etenemisessä kuin virkamies A, sillä hän etenee seuraavalle tasolle aina aiemmin ja hyötyy siis suotuisammasta kohtelusta.
84. Saksan hallitus totesi istunnossa, ettei siirtymäjärjestelmässä ole enää syrjintää, koska ne vanhat virkamiehet, joita syrjittiin aiemmassa järjestelmässä, saavuttavat uudessa järjestelmässä nopeammin ylimmän tason kuin aiemmassa järjestelmässä. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, että vanhempi virkamies, jolla on yhtä paljon kokemusta kuin nuoremmalla virkamiehellä, on pidempään ylimmällä palkkatasolla ja hyötyy siis suotuisammasta kohtelusta kuin nuorempi virkamies. Syrjintä ei katoa ajan myötä vaan päinvastoin jatkuu.
85. Tässä vaiheessa on selvitettävä, voidaanko kyseinen syrjintä perustella sen kaltaisella oikeutetulla tavoitteella, johon Saksan hallitus on vedonnut ja joka koskee uuteen järjestelmään siirtymisen hetkellä saavutettujen oikeuksien suojaamista.
86. Unionin tuomioistuin on katsonut sijoittautumisvapauden rajoittamisen yhteydessä tästä, että tietyn henkilöryhmän saavuttamien oikeuksien suojaaminen on yleiseen etuun liittyvä pakottava syy, joka oikeuttaa tämän rajoittamisen kuitenkin sillä ehdolla, ettei rajoittava toimenpide ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän suojan kannalta.(22)
87. Saksan hallitus toteaa, että jos uutta palkkausjärjestelmää olisi ryhdytty soveltamaan ilman siirtymäjärjestelmää, vanhoille virkamiehille aiheutunut tulonmenetys olisi vastannut yhtä palkkatasoa eli se olisi ollut noin 80–150 euroa.
88. Poiketen edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Hennigs ja Mai kyseessä olleista tosiseikoista, joista todettiin, että siirtymätoimenpiteillä ei ylitetty sitä, mikä oli tarpeen saavutettujen oikeuksien suojaamiseksi,(23) edellä on havaittu, että syrjivät vaikutukset eivät käsiteltävässä asiassa poistu vähitellen virkamiesten palkkojen kehityksen myötä.
89. Syrjivää siirtymäjärjestelmää ei siis ole rajoitettu ajallisesti. Vaikka tätä siirtymäjärjestelmää voidaan tosiasiassa pitää asianmukaisena vanhojen virkamiesten tulonmenetysten välttämiseksi, se kuitenkin nähdäkseni ylittää tästä syystä sen, mikä on tarpeen saavutettujen oikeuksien suojaamisen tavoitteen kannalta. Saksan lainsäätäjä olisi nimittäin voinut säätää siirtymäjärjestelmästä, jolla poistetaan syrjinnän vaikutukset ajan myötä siten, että siirrytään vähitellen kohti uutta palkkausjärjestelmää, jossa ei oteta huomioon ikää vaan yksinomaan ammatillinen kokemus.
90. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, olisi voitu soveltaa sellaista siirtymäjärjestelmää, jossa perusteetta etuoikeutetulle vanhalle virkamiehelle taataan aiempi palkkataso siihen saakka, kunnes hän on hankkinut riittävästi kokemusta edetäkseen seuraavalle palkkatasolle uudessa palkkausjärjestelmässä. Tällä tavoin syrjintä olisi poistunut vähitellen siten, ettei vanhojen virkamiesten, jotka hyötyvät nuorempia virkamiehiä suotuisammasta kohtelusta, palkka äkillisesti pienene.
91. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee myös, voidaanko ikään perustuvaa syrjintää perustella sillä, että edellä kuvatun ratkaisun toteuttaminen eli vanhojen virkamiesten luokittelu uudelleen yksitellen palkkatasoille heidän ammatillisen kokemuksensa perusteella aiheuttaisi suhteellisen suuren hallinnollisen taakan. Mielestäni ei. Kuten edellä todettiin, tavoitteet, joita voidaan pitää direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan nojalla oikeutettuna, ovat sosiaalipoliittisia. Hallintoon liittyvät käytännön näkökohdat eivät sinänsä voi olla kyseisen politiikan tavoite, jolla voitaisiin oikeuttaa ikään perustuvan syrjinnän kiellon kaltaisen perusperiaatteen loukkaaminen etenkään, kun virkamiesten uuden palkkausjärjestelmän voimaantulo osoittaa, että hallinto pystyy luokittelemaan virkamiehet yksitellen heidän ammatillisen kokemuksensa perusteella.
92. Näin ollen katson, että direktiivin 2000/78 2 artiklaa ja 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle siirtymäjärjestelmälle, jonka mukaan vanhaa virkamiestä luokiteltaessa uuden palkkausjärjestelmän palkkatasoille otetaan huomioon ainoastaan aiempi peruspalkka ja jonka mukaan palkkatasoilla etenemisessä otetaan huomioon ainoastaan siirtymäjärjestelmän voimaantulosta alkaen hankittu ammatillinen kokemus riippumatta siitä, mikä on virkamiehelle kaiken kaikkiaan yhteensä kertynyt kokemus.
C Oikeudelliset seuraukset ikään perustuvan syrjinnän kiellon loukkaamisen toteamisesta
93. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä ja kahdeksannella kysymyksellään, mitkä ovat oikeudelliset seuraukset siitä, että BBesG:n aiemmassa versiossa ja BerlBesÜG:ssä säädetyn kaltaisten säännösten todetaan loukkaavan ikään perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta.
94. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa nimittäin, että vaikka se ottaisi huomioon koko kansallisen oikeuden, se ei pysty soveltamaan yhdenmukaisen tulkinnan menetelmää.
95. Se ei mielestään pysty soveltamaan myöskään unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan kansallisen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi on saatettu ikään perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta koskeva oikeudenkäyntiasia, tehtävänä on toimivaltansa rajoissa varmistaa unionin oikeudesta yksityisille oikeussubjekteille johtuva oikeussuoja ja taata unionin oikeuden täysimääräinen tehokas vaikutus jättämällä soveltamatta kaikki sen kanssa mahdollisesti ristiriidassa olevat kansallisen lain säännökset.(24)
96. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että jos BBesG:n aiemman version, BBesG Bln:n aiemman version tai BerlBesÜG:n merkityksellisiä säännöksiä jätettäisiin soveltamatta, virkamiesten palkkausjärjestelmältä vietäisiin oikeudellinen perusta ja virkamiehiltä vietäisiin sitä kautta oikeus palkkaan.
97. Jos tämä ratkaisu johtaisi oikeudelliseen tyhjiöön, jota Saksan oikeudella ei pystytä täyttämään, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, voidaanko käsiteltävässä asiassa soveltaa asiassa Terhoeve 26.1.1999 annetussa tuomiossa(25) ja asiassa Landtová 22.6.2011 annetussa tuomiossa(26) noudatettua ratkaisua. Edellä mainituissa tuomioissa todettiin nimittäin syrjintäkiellon periaatteen loukkauksen toteamisen johdosta, että kun on todettu esiintyvän unionin oikeuden vastaista syrjintää, niin kauan kuin yhdenvertaisen kohtelun palauttavia toimenpiteitä ei ole toteutettu, yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen voidaan varmistaa ainoastaan antamalla epäedullisessa asemassa olevaan ryhmään kuuluville henkilöille samat edut kuin etuoikeutettuun ryhmään kuuluville henkilöille, koska viimeksi mainittua ryhmää koskeva järjestelmä on siinä tapauksessa, ettei unionin oikeutta ole sovellettu asianmukaisesti, ainoa pätevä viitejärjestelmä.(27)
98. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä tarkoittaisi palkkojen taannehtivaa yhtenäistämistä ylhäältä käsin, sillä ainoa tapa korjata ikään perustuvan syrjinnän kiellon loukkaaminen on maksaa jälkikäteen syrjinnän kohteeksi joutuneille virkamiehille ylimmän palkkatason palkkaa vastaava palkka.
99. Keskeisintä tässä on selvittää, kuinka unionin oikeuden vastaista ikään perustuvaa syrjintää voidaan torjua tehokkaasti. Onko ainoa ratkaisu se, että jäsenvaltio saatetaan vastuuseen unionin oikeuden rikkomisesta, kuten komissio ehdottaa, vaikka kyseinen ratkaisu edellyttää uuden kanteen nostamista kansallisessa tuomioistuimessa ja siten asettaa lisävaatimuksia syrjinnän kohteeksi joutuneille henkilöille?
100. Vaikka olenkin komission kanssa samaa mieltä siitä, ettei syrjinnän kohteeksi joutuneiden henkilöiden taannehtiva luokittelu palkkaluokkansa ylimmälle tasolle ole asianmukainen ratkaisu, sillä se johtaisi toisenlaiseen syrjintään, mielestäni nyt käsiteltäviin pääasioihin on kuitenkin mahdollista soveltaa edellä mainitussa asiassa Landtová annetussa tuomiossa vahvistettua oikeuskäytäntöä.
101. Kuten edellä todettiin, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että yhdenvertaisen kohtelun palauttamiseksi, niin kauan kuin tällaisia kansallisia toimenpiteitä ei ole toteutettu, epäedullisessa asemassa olevaan ryhmään kuuluvia henkilöitä on kohdeltava samalla tavoin kuin etuoikeutettuun ryhmään kuuluvia henkilöitä. Tätä tarkoitusta varten mainitut kaksi ryhmää on yksilöitävä tarkkaan.
102. On totta, että käsiteltävissä asioissa vaikeudet liittyvät siihen, ettei kyseisten kahden ryhmän rajaaminen ole yhtä helppoa kuin se on ollut unionin tuomioistuimen käsiteltävänä olleissa aiemmissa asioissa. Kyseiset ryhmät eivät nimittäin koostu esimerkiksi miehistä ja naisista.(28)
103. Käsiteltävissä asioissa ei ole olemassa epäedullisessa asemassa olevien henkilöiden ja etuoikeutettujen henkilöiden homogeenisia ryhmiä. BBesG:n aiempaan versioon perustuvalla palkkausjärjestelmällä käyttöön otettu syrjintä tapahtuu nimittäin usealla eri tasolla. Kuten edellä todettiin, syrjintä kohdistuu nuorempiin virkamiehiin, joilla on sama ammatillinen kokemus kuin vanhemmilla virkamiehillä.(29) Vertailtavia ryhmiä on siis useita, sillä niitä voi olla yhtä monta kuin on saman ammatillisen kokemuksen omaavia eri-ikäisiä ihmisiä.
104. Mielestäni ei kuitenkaan ole syytä olla soveltamatta pääasioihin jo kauan aikaa sitten vakiintunutta oikeuskäytäntöä,(30) sellaisena kuin se on toistettu edellä mainituissa asiassa Terhoeve ja asiassa Landtová. Kyseisessä oikeuskäytännössä pyritään nimittäin takaamaan, että syrjinnän kohteeksi joutuneen unionin kansalaisen unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia noudatetaan viipymättä. Kun kansallinen lainsäädäntö on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa ja niin kauan kuin yhdenvertaisen kohtelun palauttavia toimenpiteitä ei ole toteutettu, kyseisten oikeuksien suojelu kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle.
105. Käsiteltävässä asiassa pääasian kantajilla on direktiiviin 2000/78 perustuva oikeus siihen, ettei heitä syrjitä iän perusteella. Yhdenvertaisen kohtelun palauttaminen viipymättä on sitäkin tärkeämpää, kun syrjinnän vaikutus kohdistuu palkkaehtoihin ja sitä kautta virkamiesten palkan olennaiseen osaan. Jos käsiteltävässä asiassa sovellettaisiin asioissa Francovich ym. annetussa tuomiossa(31) vahvistettua oikeuskäytäntöä, se voisi velvoittaa pääasian kantajat nostamaan kansallisessa tuomioistuimessa uuden kanteen ja kantamaan useita siihen liittyviä rahamääräisiä ja ajallisia seurauksia.
106. Mielestäni se, etteivät käsiteltävissä asioissa kyseessä olevat luokat ole täysin homogeenisia, ei ole ylitsepääsemätön ongelma. Yhdenvertaisen kohtelun palauttamiseksi syrjinnän kohteeksi joutuneille virkamiehille ei nimittäin pidä taata, että heidät luokitellaan palkkaluokan ylimmälle tasolle vaan että heidät luokitellaan samalle palkkatasolle kuin vanhempi virkamies, jolla on sama ammatillinen kokemus. Saksan hallitus viittaa tällaiseen ratkaisuun kirjallisissa huomautuksissaan selittäessään, että siltä osin kuin unionin oikeudessa määrätään oikaisusta, tässä olisi otettava paremmin huomioon yksittäisten virkamiesten tilanteet. Saksan hallitus jatkaa, että asianmukaisen tapauskohtaisen hyvityksen määrittäminen edellyttää sen selvittämistä, mitkä hakijat saivat konkreettisessa palvelukseenottotilanteessa suotuisammat palkkaehdot siksi, että he olivat muita virkamiehiä vanhempia, vaikka heidän virkamiesprofiilinsa oli muuten sama.(32)
107. Tämän mielestäni oikeudenmukaisimman ratkaisun ansiosta kansallinen tuomioistuin voi käyttää perustana olemassa olevaa viitejärjestelmää eli aiempaa palkkausjärjestelmää ja poistaa pikaisesti virkamieheen kohdistuneen syrjinnän. On totta, että tietyissä tapauksissa kansallisen tuomioistuimen käytettävissä ei ole profiilia, joka vastaa ikänsä perusteella epäsuotuisan kohtelun kohteeksi joutuneen virkamiehen profiilia. Tällaisessa tilanteessa kansallisen tuomioistuimen on päätettävä asianmukaisesta ratkaisusta, jolla kyseisen virkamiehen aiempi ura voidaan ottaa huomioon mahdollisimman oikeudenmukaisella tavalla. Se voi käyttää perusteena esimerkiksi uutta palkkausjärjestelmää, jossa virkamies voidaan luokitella palkkaluokkaan ja -tasolle ammatillisen kokemuksensa perusteella.
108. Edellä esitetyn perusteella katson, että kun on todettu esiintyvän unionin oikeuden vastaista syrjintää, niin kauan kuin yhdenvertaisen kohtelun palauttavia toimenpiteitä ei ole toteutettu, yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen voidaan varmistaa ainoastaan luokittelemalla syrjinnän kohteeksi joutunut virkamies samalle palkkatasolle, jolle vastaavan ammatillisen kokemuksen omaava vanhempi virkamies on luokiteltu.
D Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin
109. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee viidennellä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, loukkaavatko pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset kansalliset säännökset, joiden nojalla kantajilla on oikeus yhtäläiseen kohteluun ainoastaan, jos he ovat esittäneet vaateen työnantajalleen viipymättä eli ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä, oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Saksan hallitus täsmentää, että talousarviosta päätetään vuosittain talousarviolailla.
110. Muistutan ensiksi, että perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että ”jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa”.
111. Toiseksi on todettava, kuten unionin tuomioistuin asiassa Bulicke 8.7.2010 antamassaan tuomiossa,(33) että direktiivin 2000/78 9 artiklassa säädetään yhtäältä, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämän direktiivin mukaisten velvoitteiden täytäntöönpanoon tarkoitetut oikeudelliset ja/tai hallinnolliset menettelyt ovat kaikkien niiden henkilöiden käytettävissä, jotka katsovat tulleensa kohdelluiksi väärin sen vuoksi, että heihin ei ole sovellettu yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, ja toisaalta, että näillä velvoitteilla ei rajoiteta sellaisten kansallisten sääntöjen noudattamista, joilla säädellään kyseistä periaatetta koskevien kanteiden nostamisen määräaikoja. Tästä sanamuodosta seuraa, ettei unionin oikeudessa ole säädetty määräajoista, joissa on ryhdyttävä menettelyyn, jossa vaaditaan direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamista.(34)
112. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla määrittää sisäisessä oikeusjärjestyksessään toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, mutta jäsenvaltioiden velvollisuutena on taata jokaisessa tapauksessa näiden oikeuksien tehokas suoja.(35) Nykyisin SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia luonteeltaan jäsenvaltion sisäisiä oikeussuojakeinoja (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(36)
113. Vastaavuusperiaatteesta on todettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että kyseisen periaatteen noudattaminen edellyttää, että kyseistä kansallista sääntöä sovelletaan samalla tavalla sekä yksityisten oikeussubjektien unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien loukkaamista koskeviin oikeussuojakeinoihin että kansallisen oikeuden rikkomista koskeviin oikeussuojakeinoihin, joiden kohde ja syy ovat samankaltaiset. Kansallisen tuomioistuimen, joka suoraan tuntee sovellettavat menettelysäännöt, on tutkittava kyseisten oikeussuojakeinojen samankaltaisuus niiden kohteen, syyn ja olennaisten seikkojen perusteella.(37)
114. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa toimittamista tiedoista ilmenee, että Saksan oikeuskäytännössä sovelletun periaatteen nojalla virkamiehen on esitettävä vaade suoraan lainsäädäntöön perustumattomasta rahasuorituksesta viipymättä eli joka tapauksessa ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin jatkaa selittämällä, että virkamiesasema, joka synnyttää vastavuoroisesti sitovan lojaalisuusvelvoitteen työnantajaan nähden, rajoittaa tietyissä tapauksissa virkamiehen oikeutta esittää tällaisia vaatimuksia.
115. Näyttää siis siltä, että vaatimus vaateen esittämisestä viipymättä eli ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä koskee sekä niiden virkamiesten nostamia kanteita, joiden kansalliseen oikeuteen perustuvia oikeuksia on loukattu, että niiden virkamiesten nostamia kanteita, joiden unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia on loukattu. Kyseinen kansallinen sääntö vaikuttaa siis olevan vastaavuusperiaatteen mukainen.(38) Tämän toteaminen kuuluu kuitenkin kansallisen tuomioistuimen tehtäviin.
116. Tehokkuusperiaatteesta on huomattava, että unionin tuomioistuin on jo todennut ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka oikeudellisen perustan muodostaa direktiivi 2000/78, että se, että määräajan, jonka kuluessa vaatimus on esitettävä työnantajalle, pituudeksi vahvistetaan kaksi kuukautta, ei näyttäisi tekevän unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.(39)
117. Sitä suuremmalla syyllä virkamiehelle kuuluva velvollisuus esittää vaade suoraan lainsäädäntöön perustumattomasta rahasuorituksesta ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä ei näin ollen näyttäisi tekevän unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi siltä osin kuin varainhoitovuosi vastaa kalenterivuotta.(40)
118. Tällaisen kanteen tehokkuus on kuitenkin kyseenalainen silloin, kun virkamies saa tietoonsa vasta varainhoitovuoden lopulla, että hänen oikeuttaan tulla kohdelluksi syrjimättä on loukattu. Jos nimittäin oletetaan esimerkiksi, että kyseinen virkamies saa tietoonsa, että häntä on syrjitty, muutama päivä ennen varainhoitovuoden päättymistä, hän on käytännössä menettänyt oikeutensa nostaa kanne.
119. Näyttää siis siltä, että edellä kuvatussa tilanteessa oleva virkamies voi menettää oikeutensa tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, joilla hän voisi turvata unionin oikeuteen perustuvat oikeutensa.
120. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jolla on SEUT 267 artiklan nojalla toimivalta, toisin kuin unionin tuomioistuimella, arvioida pääasioiden tosiseikat ja tulkita Saksan oikeutta, tehtävänä on selvittää, loukkaako tehokkuusperiaatetta pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen sääntö, jonka nojalla virkamiehen on esitettävä vaade suoraan lainsäädäntöön perustumattomasta rahasuorituksesta ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä.
121. Edellä esitetyn perusteella katson, ettei unionin oikeus, erityisesti vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet sekä perusoikeuskirjan 47 artikla, ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännölle, jonka nojalla virkamiehen on esitettävä vaade suoraan lainsäädäntöön perustumattomasta rahasuorituksesta ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä, kunhan kanteiden, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, nostamisen edellytykset eivät ole epäedullisemmat kuin niiden kanteiden nostamisen edellytykset, joilla pyritään turvaamaan jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvat rahamääräiset oikeudet, ja kunhan tällaisesta kansallisesta säännöstä ei aiheudu yksityisille sellaista preklusiiviseen määräaikaan liittyvää menettelyllistä haittaa, joka vaikeuttaa suhteettomasti unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttöä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava.
V Ratkaisuehdotus
122. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Berlinin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY 3 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan virkamiesten palkkaehtoihin.
2) Direktiivin 2000/78 2 artiklaa ja 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla virkamiehen palvelukseenottonsa hetkellä saama peruspalkka riippuu ratkaisevasti hänen iästään ja nousee tämän jälkeen ennen kaikkea hänen palvelusaikansa perusteella.
3) Direktiivin 2000/78 2 artiklaa ja 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle siirtymäjärjestelmälle, jonka mukaan luokiteltaessa vanhaa, 31.7.2011 jo virassa olevaa virkamiestä uuden palkkausjärjestelmän palkkatasoille otetaan huomioon ainoastaan aiempi peruspalkka ja jonka mukaan palkkatasoilla etenemisessä otetaan huomioon ainoastaan siirtymäjärjestelmän voimaantulon jälkeen hankittu ammatillinen kokemus riippumatta siitä, mikä on virkamiehelle kaiken kaikkiaan yhteensä kertynyt kokemus.
4) Kun on todettu esiintyvän unionin oikeuden vastaista syrjintää, niin kauan kuin yhdenvertaisen kohtelun palauttavia toimenpiteitä ei ole toteutettu, yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen voidaan varmistaa ainoastaan luokittelemalla syrjinnän kohteeksi joutuneet virkamiehet samalle palkkatasolle, jolle vastaavan ammatillisen kokemuksen omaava vanhempi virkamies on luokiteltu.
5) Unionin oikeus, erityisesti vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla, ei ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännölle, jonka mukaan virkamiehen on esitettävä vaade suoraan lainsäädäntöön perustumattomasta rahasuorituksesta ennen kuluvan varainhoitovuoden päättymistä, kunhan kanteiden, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, nostamisen edellytykset eivät ole epäedullisemmat kuin niiden kanteiden nostamisen edellytykset, joilla pyritään turvaamaan jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvat rahamääräiset oikeudet, ja kunhan tällaisesta kansallisesta säännöstä ei aiheudu yksityisille sellaista preklusiiviseen määräaikaan liittyvää menettelyllistä haittaa, joka vaikeuttaa suhteettomasti unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttöä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava.
(1) .
(2)
– EYVL L 303, s. 16.
(3)
– Kursivointi tässä.
(4)
– Jäljempänä perusoikeuskirja.
(5)
– Asia C ‑ 307/05, Del Cerro Alonso, tuomio 13.9.2007 (Kok., s. I ‑ 7109).
(6)
– Tuomion 37–39 kohta.
(7)
– Tuomion 40 kohta.
(8)
– Ks. vastaavasti em. asia Del Cerro Alonso, tuomion 46 kohta.
(9)
– Ks. huomautusten 21 kohta. Unionin tuomioistuin viittasi lisäksi palkan merkitykseen asiassa C ‑ 425/02, Delahaye, 11.11.2004 annetun tuomion (Kok., s. I ‑ 10823) 33 kohdassa.
(10)
– Ks. neuvoston ehdotus direktiiviksi yhtäläistä kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista (KOM(1999) 565 lopullinen), s. 10.
(11)
– Kyseisen direktiivin säännösten soveltamisesta virkamiehiin ks. asia C ‑ 88/08, Hütter, tuomio 18.6.2009 (Kok., s. I ‑ 5325); asia C ‑ 229/08, Wolf, tuomio 12.1.2010 (Kok., s. I ‑ 1); yhdistetyt asiat C ‑ 159/10 ja C ‑ 160/10, Fuchs ja Köhler, tuomio 21.7.2011 (Kok., s. I ‑ 6919) ja yhdistetyt asiat C ‑ 124/11, C ‑ 125/11 ja C ‑ 143/11, Dittrich ym., tuomio 6.12.2012.
(12)
– Esimerkit on otettu seuraavilta internetsivustoilta: http://www.dz-portal.de/003_menue_links/008_bezuege/BDA.html ja http://www.pc-gehalt.de/Seiten/Besoldungsdienstalter.htm.
(13)
– Yhdistetyt asiat C‑297/10 ja C‑298/10, Hennigs ja Mai, tuomio 8.9.2011 (Kok., s. I‑7965).
(14)
– Tuomion 54–59 kohta.
(15)
– Ks. asia C-286/12, komissio v. Unkari, tuomio 6.11.2012, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(16)
– Em. yhdistetyt asiat Hennigs ja Mai, tuomion 72 kohta.
(17)
– 	Ibid.
(18)
– Ibid., tuomion 74 kohta.
(19)
– Ibid., tuomion 77 kohta.
(20)
– Ks. em. yhdistetyt asiat Fuchs ja Köhler, tuomion 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja yhdistetyt asiat C‑335/11 ja C‑337/11, HK Danmark, tuomio 11.4.2013, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(21)
– Em. tuomion 84 kohta.
(22)
– Ks. em. yhdistetyt asiat Hennigs ja Mai, tuomion 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(23)
– Ibid., tuomion 96–98 kohta.
(24)
– Ks. asia C‑144/04, Mangold, tuomio 22.11.2005 (Kok., s. I‑9981, 77 kohta) ja asia C‑341/08, Petersen, tuomio 12.1.2010 (Kok., s. I‑47, 81 kohta).
(25)
– Asia C ‑ 18/95, Terhoeve, tuomio 26.1.1999 (Kok., s. I ‑ 345).
(26)
– Asia C ‑ 399/09, Landtová, tuomio 22.6.2011 (Kok., s. I‑5573).
(27)
– Em. asia Terhoeve, tuomion 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja em. asia Landtová, tuomion 51 kohta.
(28)
– Ks. mm. asia C-401/11, Soukupová, tuomio 11.4.2013.
(29)
– 	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohta.
(30)
– Ks. mm. asia 71/85, Federatie Nederlandse Vakbeweging, tuomio 4.12.1986 (Kok., s. 3855); asia 286/85, McDermott ja Cotter, tuomio 24.3.1987 (Kok., s. 1453); asia C ‑ 102/88, Ruzius-Wilbrink, tuomio 13.12.1989 (Kok., s. 4311); asia C‑33/89, Kowalska, tuomio 27.6.1990 (Kok., s. I‑2591) ja asia C‑184/89, Nimz, tuomio 7.2.1991 (Kok., s. I‑297).
(31)
– Yhdistetyt asiat C‑6/90 ja C‑9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok., s. I‑5357, Kok. Ep., XI, s. I-467).
(32)
– 	Ks. Saksan hallituksen kirjalliset huomautukset, 78 kohta.
(33)
– Asia C-246/09, Bulicke, tuomio 8.7.2010 (Kok., s. I-7003).
(34)
– 	Tuomion 24 kohta.
(35)
– Ks. asia C-93/12, Agrokonsulting-04, tuomio 27.6.2013, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(36)
–	Ibid., tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(37)
–	Ibid., tuomion 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(38)
– Ks. vastaavasti asia C-429/09, Fuß, tuomio 25.11.2010 (Kok., s. I‑12167, 73 kohta).
(39)
– Ks. em. asia Bulicke, tuomion 38 ja 39 kohta. Ks. myös asia C-272/10, Berkizi-Nikolakaki, määräys 18.1.2011(Kok., s.I-3*, 51 kohta).
(40)
– Liittovaltion talousarviolain (Bundeshaushaltsordnung) 4 §:ssä säädetään nimittäin, että varainhoitovuosi on kalenterivuosi ja että liittovaltion valtiovarainministeriö voi vahvistaa toisenlaiset säännöt erityisaloilla.