62022TJ0245_RES
Affaire T‑245/22
PGTEX Morocco
contre
Commission européenne
Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 4 décembre 2024
« Dumping – Extension du droit antidumping définitif institué sur les importations de certains tissus en fibres de verre tissées ou cousues originaires de Chine aux importations de ces produits expédiées du Maroc – Enquête anticontournement – Contournement – Accord euro-méditerranéen d’association CE-Maroc – Article 22, sous a), du règlement (UE) 2016/1036 – Détournement de pouvoir – Conditions pour établir un contournement – Article 13 du règlement 2016/1036 – Modification découlant de pratiques, d’opérations ou d’ouvraisons pour lesquelles il n’existait pas de motivation suffisante ou de justification économique autre que l’imposition du droit – Opérations d’assemblage – Opérations d’achèvement – Notion de “valeur ajoutée” – Produit similaire importé ou parties de ce produit continuant à bénéficier de la subvention – Erreur de droit – Erreur manifeste d’appréciation – Principe de non-discrimination – Égalité de traitement – Principe de bonne administration – Article 18, paragraphes 1 et 3 du règlement 2016/1036 – Utilisation de données disponibles »
Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Contournement – Extension du droit antidumping – Droit antidumping définitif étendu aux importations expédiées depuis un pays ayant conclu un accord d’association avec l’Union – Admissibilité – Conditions
(Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, considérant 20 et art. 13 ; règlement de la Commission 2022/302)
(voir points 40-43, 45-53)
Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Contournement – Notion – Modification de la configuration du commerce entre les pays tiers et l’Union – Modification découlant de pratiques, opérations ou ouvraisons n’étant pas suffisamment motivées ou économiquement justifiées – Création d’un site de production d’un produit similaire à ceux concernés par des droits antidumping dans un pays autre que le pays d’origine dudit produit – Coïncidence temporelle entre l’ouverture de l’enquête antidumping ayant mené à l’institution des droits et la création dudit site de production – Présomption d’intention d’échapper à l’application des droits antidumping en vigueur – Charge de la preuve
(Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 13, § 1 ; règlement de la Commission 2022/302, considérant 67)
(voir points 78-89)
Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Contournement – Opération d’assemblage – Notion – Opération d’achèvement – Inclusion
[Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 13, § 1, 3e et 4e al., d), et § 2, b) ; règlement de la Commission 2022/302, considérants 73, 74 et 76]
(voir points 109-117)
Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Contournement – Opération d’assemblage – Notion – Critères d’appréciation
(Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 13, § 1, 3e al., et § 2 ; règlement de la Commission 2022/302, considérants 73, 74 et 76)
(voir points 120, 121)
Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Contournement – Opération d’assemblage – Pièces constituant 60 % ou plus de la valeur totale des pièces du produit assemblé originaires du pays soumis aux mesures – Exception – Valeur ajoutée des pièces incorporées supérieure à 25 % du coût de fabrication – Notion de valeur ajoutée – Portée – Calcul – Coûts de fabrication – Ajustement – Critères – Prise en compte du taux d’utilisation de la capacité de production effective
[Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 2, § 5, et 13, § 2, b) ; règlement de la Commission 2022/302, considérants 77 à 80, 82, 83, 88, 90 et 91]
(voir points 150-172)
Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Contournement – Opération d’assemblage – Détermination de la valeur ajoutée des pièces incorporées – Ajustement des coûts de fabrication – Admissibilité – Absence d’ajustements des coûts de production lors de la détermination de la marge de préjudice dans l’enquête antidumping – Violation du principe d’égalité de traitement – Absence
[Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 2, § 5, et 13, § 2, b) ; règlement de la Commission 2022/302, considérants 77 à 80, 82, 83, 88, 90 et 91]
(voir point 179)
Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Contournement – Déroulement de l’enquête – Utilisation des données disponibles en cas de refus de coopération de l’entreprise – Conditions – Refus d’accès aux informations nécessaires
(Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 13, § 3, et 18, § 1, 4 et 5 ; règlement de la Commission 2022/302, considérants 36, 37 et 39 à 41)
(voir points 198-208, 210)
Résumé
Saisi par une société marocaine appartenant au groupe chinois PGTEX, le Tribunal rejette le recours en annulation contre le règlement d’exécution 2022/302 (
1
) portant extension du droit antidumping définitif sur les importations de certains tissus en fibres de verre (ci-après les « TFV ») tissées et/ou cousues originaires de la République populaire de Chine aux importations de TFV expédiées du Maroc. À cette occasion, le Tribunal apporte des précisions quant à la possibilité pour la Commission européenne d’étendre des droits antidumping institués contre la République populaire de Chine aux importations de produits similaires en provenance d’un autre pays tiers avec lequel l’Union européenne a signé un accord d’association, lorsque les mesures en vigueur sont contournées.
En 2020, à l’issue de l’enquête antidumping effectuée par ses services, la Commission a adopté le règlement d’exécution 2020/492 (
2
) instituant des droits antidumping définitifs sur les importations de certains TFV originaires de la République populaire de Chine et d’Égypte.
En 2021, à la suite d’une demande déposée par Tech-Fab Europe eV, une association de producteurs de TFV de l’Union, la Commission a ouvert une enquête concernant un éventuel contournement de ces mesures antidumping par des importations du même produit expédié du Maroc, qu’elles aient ou non été déclarées originaires de ce pays. À l’issue de son enquête, la Commission a adopté le règlement d’exécution attaqué.
Par son recours, la requérante, PGTEX Morocco, une société marocaine produisant et exportant des TFV vers l’Union, demande l’annulation du règlement d’exécution attaqué, dans la mesure où celui-ci la concerne. Elle invoque notamment une violation de l’accord d’association signé entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc (
3
). La requérante conteste également les conclusions quant à l’absence de justification économique à la création du site de production de la requérante au Maroc autre que l’institution des droits antidumping ainsi que la qualification d’« opération d’assemblage » du processus de fabrication mis en œuvre par la requérante au Maroc.
Appréciation du Tribunal
Sur l’accord d’association et sur la possibilité d’appliquer les règles anticontournement prévues par l’article 13 du règlement 2016/1036 (
4
).
En premier lieu, le Tribunal examine si la Commission a pu avoir recours aux règles anticontournement prévues à l’article 13 du règlement antidumping de base pour étendre les droits antidumping institués sur les importations de TFV en provenance de Chine aux importations de produits similaires en provenance du Maroc, en faisant abstraction du fait que l’Union a signé un accord d’association avec ce dernier.
À cet égard, le Tribunal relève que l’accord d’association et l’article 13 du règlement antidumping de base sont deux instruments de politique commerciale de l’Union qui répondent à des finalités et à des logiques différentes. En effet, le premier est un instrument de coopération visant à promouvoir la libre circulation des marchandises provenant du Maroc dans l’Union en éliminant notamment les droits de douane et les taxes d’effet équivalent. Le second est un instrument de défense commerciale visant à sanctionner des pratiques commerciales déloyales susceptibles de compromettre l’efficacité de mesures antidumping déjà en vigueur à l’égard de pays tiers en permettant aux institutions, à certaines conditions, d’étendre ces mesures antidumping aux importations de produits similaires en provenance notamment d’un autre pays, afin d’éviter que les mesures antidumping soient contournées.
En l’espèce, estimant que le groupe PGTEX s’était prévalu du territoire du Maroc pour contourner le droit antidumping institué sur les importations chinoises de TFV, la Commission a étendu, par le règlement d’exécution attaqué, le droit antidumping aux TFV expédiés du Maroc. Par ailleurs, le droit ainsi étendu, ayant pour seul objet d’assurer l’efficacité du droit antidumping imposé à la République populaire de Chine, ne saurait être distingué de ce dernier, dont il constitue l’accessoire. Ainsi, par le règlement d’exécution attaqué, la Commission vise les entreprises chinoises du groupe PGTEX afin de les empêcher de se prévaloir du territoire du Maroc pour se soustraire au droit antidumping institué sur les importations chinoises de TFV.
À cet égard, le Tribunal observe que l’accord d’association signé entre le Maroc et l’Union n’empêche pas cette dernière de recourir aux mesures anticontournement pour contrecarrer des comportements tels que ceux précédemment décrits, pour autant que toutes les conditions d’application de l’article 13 du règlement antidumping de base soient remplies. Une lecture différente serait susceptible de priver l’Union d’un instrument de défense commerciale qui revêt un caractère crucial pour assurer une protection efficace de l’industrie de l’Union et de transformer le Maroc en une « zone franche », dans laquelle les opérateurs commerciaux pourraient mettre en œuvre toutes sortes d’opérations de contournement de mesures antidumping, ce qui serait contraire aux engagements mutuels pris par le Maroc et par l’Union dans le cadre de cet accord.
Dès lors, selon le Tribunal, c’est sans commettre d’erreur que la Commission a eu recours aux règles anticontournement prévues à l’article 13 du règlement antidumping de base.
Sur l’appréciation des conditions d’application de l’article 13 du règlement antidumping de base en l’espèce
En deuxième lieu, le Tribunal rappelle, d’une part, que parmi les conditions nécessaires pour déterminer l’existence d’un contournement, l’article 13, paragraphe 1, du règlement antidumping de base requiert, premièrement, une modification de la configuration du commerce entre un pays tiers et l’Union ou entre des sociétés du pays soumis aux mesures et l’Union et, deuxièmement, que cette modification découle de pratiques, d’opérations ou d’ouvraisons pour lesquelles il n’existe pas de motivation suffisante ou de justification économique autre que l’imposition du droit (
5
). D’autre part, aux termes du quatrième alinéa de cette même disposition, les opérations d’assemblage dans l’Union ou dans un pays tiers comptent parmi les pratiques, opérations ou ouvraisons susceptibles de constituer un contournement.
En l’occurrence, après avoir constaté que l’augmentation des exportations de TFV en provenance du Maroc vers l’Union constitue une modification de la configuration du commerce entre ces derniers, la Commission a analysé la deuxième condition nécessaire pour établir l’existence d’un contournement en ce qui concerne la création du site de production de la requérante au Maroc.
À cet égard, le Tribunal relève, premièrement, que la Commission n’a pas commis d’erreur en concluant qu’il n’existait pas de motivation suffisante ou de justification économique à la création d’un site de production de TFV au Maroc autre que la volonté de contourner les droits antidumping en vigueur.
En effet, la décision de créer ce site de production a été prise en mars 2019, soit juste après l’ouverture de l’enquête antidumping qui a mené à l’institution des droits antidumping sur les importations chinoises de TFV, et a été finalisée en octobre 2019, soit sept mois après l’ouverture de cette enquête.
Or, l’existence d’une telle coïncidence temporelle entre l’ouverture de l’enquête antidumping et la création du site de production de la requérante au Maroc est de nature, selon la jurisprudence, à justifier la présomption selon laquelle l’établissement d’une usine de production dans le pays à partir duquel les marchandises sont exportées a pour but d’éviter l’application de mesures de politique commerciale.
En présence d’une telle coïncidence temporelle, il appartient à l’opérateur économique concerné d’apporter la preuve d’un motif raisonnable, autre que celui d’échapper aux conséquences découlant des mesures en cause, justifiant la création d’un site de production dans le pays à partir duquel les marchandises sont exportées. Ainsi, il incombait à la requérante d’apporter la preuve que la création de son site de production au Maroc était motivée et justifiée économiquement par des raisons autres que celles d’échapper aux mesures antidumping en cause, ce qu’elle n’a pas fait en l’espèce.
Par ailleurs, c’est à tort que la requérante invoque un manquement de la Commission à son obligation d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce, la Commission ayant procédé à une analyse correcte des éléments de preuve apportés par la requérante et ayant conclu à bon droit que ceux-ci n’ont pas réussi à remettre en cause sa conclusion.
Deuxièmement, la Commission n’a pas commis d’erreur ni violé l’article 13 du règlement antidumping de base en concluant que le processus de fabrication des TFV réalisé au Maroc est une opération d’achèvement, laquelle relève du concept d’« opération d’assemblage » au sens de cette disposition.
En l’espèce, le Tribunal procède à une analyse textuelle, contextuelle et téléologique de la disposition concernée, afin de déterminer si la notion d’« opération d’assemblage » doit faire l’objet, comme le préconise la Commission, d’une interprétation large susceptible d’englober les opérations d’achèvement ou, comme le suggère la requérante, d’une interprétation restrictive selon laquelle ces dernières opérations n’entrent pas dans la notion d’« opération d’assemblage ».
À cet égard, il relève que le règlement antidumping de base ne donne pas de définition de la notion d’« opération d’assemblage » ni de celle d’« opération d’achèvement ». Il ne précise pas non plus si ces dernières opérations sont incluses dans la notion d’« opération d’assemblage ».
S’agissant du contexte, les opérations d’achèvement ne figurent pas parmi les pratiques, opérations ou ouvraisons susceptibles de constituer un contournement au sens de l’article 13, paragraphe 1, du règlement antidumping de base. Cependant, le paragraphe 2, sous b), de cette disposition (
6
), qui précise les conditions selon lesquelles une opération d’assemblage est considérée comme contournant les mesures en vigueur, fait référence à l’« achèvement ». Or, une telle référence laisse supposer que les opérations d’achèvement peuvent être interprétées comme étant une déclinaison des opérations d’assemblage.
Une telle interprétation est, d’une part, conforme à l’objectif que sous-tend la réglementation de l’Union en matière de contournement, à savoir celui d’assurer l’efficacité des mesures antidumping adoptées par l’Union et d’éviter que celles-ci ne soient contournées et, d’autre part, corroborée par la circonstance selon laquelle le législateur a laissé une large marge de manœuvre aux institutions de l’Union quant à la définition des opérations de contournement.
Enfin, les circonstances évoquées par la requérante, telles que la complexité du procédé de fabrication des TFV, n’ont pas d’incidence sur la qualification du processus de fabrication des TFV au Maroc d’opération d’assemblage ou d’achèvement. En effet, pour qu’une opération d’assemblage puisse constituer un contournement, l’article 13, paragraphe 2, du règlement antidumping de base fait référence à la proportion de pièces utilisées provenant du pays soumis aux mesures et à la valeur ajoutée à ces pièces par l’opération en question.
Troisièmement, en ce qui concerne la détermination de la valeur ajoutée des opérations d’assemblage, au sens de l’article 13, paragraphe 2, sous b), du règlement antidumping de base, la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation ni violé cette disposition en procédant aux ajustements des coûts d’amortissement, tels que calculés par la requérante, en tenant compte du taux d’utilisation de la capacité effective pendant la période de référence et en écartant les trois autres méthodes de calcul de la valeur ajoutée proposées par la requérante.
À cet égard, le Tribunal relève qu’il ressort tant du contexte que de l’objectif de l’article 13 du règlement antidumping de base que, pour déterminer la valeur ajoutée des opérations d’assemblage, il est nécessaire de tenir compte des seuls coûts liés à la production effective de TFV, voire des seuls coûts d’amortissement et de location liés au fonctionnement des machines réellement utilisées pour réaliser les pièces effectivement incorporées au cours de la période de référence.
En l’occurrence, la requérante a communiqué à la Commission des coûts d’amortissement calculés sur la base du fonctionnement théorique maximal de l’ensemble de ses machines. Estimant que ces coûts d’amortissement et les coûts de location ne pouvaient pas refléter de manière crédible la valeur ajoutée aux pièces incorporées, la Commission a procédé aux ajustements nécessaires. À cette fin, elle a utilisé le taux d’utilisation de la capacité tel que communiqué par la requérante et non contesté par celle-ci.
Or, étant donné que tant le coût d’amortissement, calculé par la requérante sur la base de la capacité théorique maximale de ses machines, que l’utilisation de la capacité ont été calculés sur la base du même nombre de machines à TFV, comme si ces dernières avaient fonctionné pendant toute la période de référence, le fait d’utiliser l’un pour ajuster l’autre ne constitue pas une erreur de fait.
Quant aux autres méthodes de calcul de la valeur ajoutée que la requérante a proposées à la Commission, celle-ci a considéré à juste titre qu’elles n’auraient pas permis de mieux refléter la valeur ajoutée aux pièces incorporées.
Quatrièmement, la Commission n’a pas violé les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement en procédant aux ajustements précités pour déterminer la valeur ajoutée alors que, lors du calcul de la marge de préjudice, elle n’a pas ajusté le coût de production de l’industrie de l’Union, malgré la constatation d’un faible degré d’utilisation de la capacité de production.
En effet, la prise en compte des coûts de production pour calculer la marge de préjudice de l’industrie de l’Union en raison d’importations faisant l’objet de dumping et la prise en compte des coûts de production afin de calculer la valeur ajoutée aux pièces incorporées au cours d’une opération d’assemblage ou d’achèvement de la fabrication, pour savoir s’il y a contournement de mesures antidumping, s’opèrent dans un contexte et pour des finalités différents. Or, la requérante aurait dû expliquer en quoi, en prenant en compte ces coûts de manière différente, la Commission a pu violer les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement, ce qu’elle n’a pas fait en l’occurrence.
La Commission ayant examiné avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce et ayant procédé à l’ajustement des coûts en prenant en considération les explications que la requérante a apportées en ce qui concerne l’utilisation des machines et les coûts de location, le Tribunal écarte également le grief tiré d’une violation du droit à une bonne administration.
Sur l’utilisation des données disponibles
En dernier lieu, le Tribunal examine le moyen par lequel la requérante reproche à la Commission d’avoir méconnu l’article 18 du règlement antidumping de base en ce qu’elle aurait eu recours aux données disponibles, alors que celle-ci aurait fourni les informations demandées par la Commission.
Conformément au premier paragraphe de cette disposition, la Commission peut, au cours de son enquête antidumping, utiliser les données disponibles au détriment des données propres à une ou à plusieurs parties intéressées, dans l’hypothèse où une partie intéressée refuserait l’accès aux informations nécessaires ou ne les fournirait pas ou ferait obstacle de façon significative à l’enquête.
En l’espèce, il ressort du règlement d’exécution attaqué que la Commission a utilisé les données transmises par la requérante concernant les ventes et les coûts comme point de départ de son analyse. Elle a également eu recours aux données statistiques pour remédier au manque de fiabilité des informations communiquées par la requérante en ce qui concernait les volumes de ventes à l’exportation vers l’Union et pour déterminer si la configuration des échanges avait été modifiée, ce que la requérante ne conteste pas. En revanche, elle n’a pas utilisé les données disponibles pour prouver l’existence d’un assemblage ou achèvement.
En conséquence, le Tribunal a écarté ce moyen comme étant inopérant.
À la lumière de l’ensemble de ces considérations, le Tribunal rejette le recours dans son intégralité.
(
1
)	Règlement d’exécution (UE) 2022/302 de la Commission, du 24 février 2022, portant extension du droit antidumping définitif institué par le règlement d’exécution (UE) 2020/492, tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2020/776, sur les importations de certains tissus en fibres de verre tissées et/ou cousues (ci-après les « TFV ») originaires de la République populaire de Chine aux importations de TFV expédiées du Maroc, qu’elles aient ou non été déclarées originaires de ce pays, et clôturant l’enquête concernant un éventuel contournement des mesures antidumping instituées par le règlement d’exécution (UE) 2020/492 sur les importations de TFV originaires d’Égypte par des importations de TFV expédiées du Maroc, qu’elles aient ou non été déclarées originaires de ce pays (JO 2022, L 46, p. 49, ci-après le « règlement d’exécution attaqué »).
(
2
)	Règlement d’exécution (UE) 2020/492 de la Commission, du 1er avril 2020, instituant des droits antidumping définitifs sur les importations de certains tissus en fibres de verre tissées et/ou cousues originaires de la République populaire de Chine et d’Égypte (JO 2020, L 108, p. 1).
(
3
)	Accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part (JO 2000, L 70, p. 2), tel que modifié (ci-après l’« accord d’association »).
(
4
)	Règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO 2016, L 176, p. 21, ci-après le « règlement antidumping de base »).
(
5
)	Les deux autres conditions étant l’existence d’éléments démontrant que l’industrie de l’Union subit un préjudice ou que les effets correctifs du droit antidumping sont compromis en termes de prix ou de quantités de produits similaires et l’existence d’éléments de preuve faisant état d’un dumping en liaison avec les valeurs normales précédemment établies pour les produits similaires.
(
6
)	En vertu de cette disposition, une opération d’assemblage dans l’Union ou dans un pays tiers est considérée comme contournant les mesures en vigueur lorsque : « b) les pièces constituent 60 % ou plus de la valeur totale des pièces du produit assemblé ; cependant, il n’est en aucun cas considéré qu’il y a contournement lorsque la valeur ajoutée aux pièces incorporées au cours de l’opération d’assemblage ou d’achèvement de la fabrication est supérieure à 25 % du coût de fabrication ».