61986C0034
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. FEDERICO MANCINI
apresentadas em 2 de Junho de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Em 18 de Dezembro de 1985, o presidente do Parlamento verificou a aprovação definitiva do orçamento geral das Comunidades Europeias para o exercício de 1986 (JO L 358, p. 1) e, no decurso dos dois meses seguintes, a Secretaria do nosso Tribunal viu chegarem-lhe nada menos que seis recursos visando a anulação daquele acto e/ou do documento que promulgara. Interpuseram-nos, por ordem cronológica, o Grão-Ducado do Luxemburgo (processo 15/86), o Reino dos Países Baixos (processo 17/86), a República Francesa (processo 18/86), a República Federal da Alemanha (processo 19/86), o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte (processo 23/86) e o Conselho das Comunidades (processo 34/86).
Sublinhando a necessidade de que a vossa decisão seja proferida antes da elaboração do projecto de orçamento para 1987, o Conselho pediu que o seu recurso, embora tivesse sido o último a dar entrada no Tribunal (11 de Fevereiro de 1986), fosse apreciado em primeiro lugar; e, dois dias mais tarde, por decisão fundada no artigo 55.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento Processual, o presidente do Tribunal acolheu o seu pedido. Decidido assim dar precedência ao processo 34/86, foi indeferido um requerimento do Parlamento visando a prorrogação do prazo para a apresentação das contra-alegações. Por seu turno, o Conselho renunciou à réplica, enquanto três dos cinco Estados recorrentes (França, Reino Unido e Alemanha Federal) decidiram intervir a seu lado. Os dois primeiros apresentaram exposições escritas e o terceiro limitou-se a alegar na audiência (30 de Abril de 1986).
Estas conclusões respeitam, portanto, à controvérsia entre o Conselho e o Parlamento. E útil, contudo, notar que os argumentos desenvolvidos nos outros recursos são, salvo na natural diversidade de tons e na menos compreensível discordância acerca dos números, largamente coincidentes com aqueles de que em breve me ocuparei.
2.
Como todos sabem, não é esta a primeira vez que o orçamento comunitário está na origem de um recurso. Recordo os processos 48/81, Alemanha Federal/Comissão, 72/82, Conselho/Parlamento, e 73/82, Conselho/Comissão, relativos o primeiro ao orçamento suplementar n.o 2 para 1980 e ao orçamento de 1981 e os outros ao orçamento para 1982. Compromissos políticos efectuados em tempo útil, contudo, evitaram que os respectivos processos passassem além da fase escrita; daí que tenham sido cancelados no registo do Tribunal por decisões de 20 de Janeiro e de 14 de Julho de 1982. Também aconteceu que um protagonista do processo orçamental tenha ameaçado recorrer ao Tribunal para condenar a actuação, considerada ilegítima, de uma outra instituição ou de um Estado-membro. Assim — mas é apenas um dos exemplos possíveis —, a Comissão iniciou um litígio, ao abrigo do artigo 175.o do Tratado CEE, no sentido de obrigar o Conselho a prover às necessidades da Comunidade com as medidas financeiras apropriadas e a determinar os preços agrícolas de referência.
Mas há mais. A situação que o Conselho lamenta é tudo menos nova: pelo contrário, como veremos, verifica-se há anos — pelo menos desde 1975 — e em cada ano com traços análogos, se não precisamente idênticos. Porquê, então, a chuva de recursos que recordei no início? Em especial, porquê a actual determinação dos recorrentes, e sobretudo do Conselho, porquê a intenção já não só de pressionar ou ameaçar, mas de obter uma decisão, que desta vez os animou? Segundo creio, a tal pergunta é possível dar duas respostas: uma de ordem jurídica e outra de natureza política.
No plano jurídico, houve dois factores que, no passado, levaram o Conselho a não forçar uma decisão judicial. O primeiro — implícito, mas evidente — era o facto de saber que o mecanismo previsto no Tratado para elaborar e adoptar o orçamento era de aplicação quase impossível; tanto assim que, precisamente para o tornar mais exequível, estabelecera um código de regras internas e aderira à declaração interinstitucional de 1982. O outro factor era a incerteza, que durante anos dominou quem quer que se ocupasse do direito comunitário, sobre a vossa competência para controlar a legalidade dos actos do Parlamento no âmbito de recursos ao abrigo do artigo 173.o Ora, hoje pelo menos, este segundo factor desapareceu. Depois de lhe ter aberto uma primeira brecha com as decisões sobre a sede e os locais de funcionamento da Assembleia (de 10 de Fevereiro de 1983, processo 230/81, e de 10 de Abril de 1984, processo 108/83, Recueil 1983, p. 255, e 1984, p. 1945), o Tribunal, efectivamente, afastou-o de vez no recente acórdão Les Verts/Parlamento (de 23 de Abril de 1986, processo 294/83, Recueil, p. 1339).
No plano político, os fenómenos que explicam as anteriores reticências e a actual inflexibilidade do Conselho têm por base o papel determinante do orçamento na natural dialéctica entre os dois órgãos representativos da Comunidade. A ditar a estratégia do Parlamento está a história das instituições no Ocidente (quem não recorda a prova de força entre a Câmara dos Comuns e Jaime I?) e uma previsão elementar: quanto mais aumentar o seu peso na definição do orçamento, tanto menos resistências se oferecerão aos seus pedidos de novos poderes e, por isso mesmo, de maior democraticidade do sistema comunitário. Pelo seu lado, o Conselho apoia-se em realidades talvez desagradáveis, mas que não é fácil desmentir. O seu pensamento pode reconstituir-se deste modo: os recursos comunitários bem poderão dizer-se «próprios» — e desta sua natureza qualquer politólogo poderá deduzir que o orçamento já está orientado em sentido federal; mas, salvo as imposições CECA, a verdade é que quem os cobra e põe à disposição da Comunidade continuam a ser os Estados. Em suma: de facto, os verdadeiros contribuintes são eles. Logo, é a eles que cabe, por intermédio da instituição em que estão representados, a maior parcela do poder decisório quanto ao montante das despesas.
Mas — e é aqui que reside a questão — semelhante pretensão, ainda que envolta em sábias roupagens teóricas, pode-se fazer valer em juízo? E, mesmo admitindo que o possa, não seria o remédio pior que o mal? Há alguma coisa mais perigosa do que confiar aos juízes a resolução dos conflitos constitucionais, aumentando assim o seu já excessivo poder? Foram estas, creio eu, as dúvidas que durante anos levaram o Conselho a não vos confiar a sua eterna controvérsia com o Parlamento. Nas instituições tal como nas pessoas, contudo, uma situação de contínuo atrito e a busca constante de compromissos podem gerar cansaço; em especial se, em cada compromisso, a posição do adversário se reforça e os seus pedidos, fundados como são numa prática cada vez maior e, por isso, cada vez mais «legítima», tendem a aumentar. O juízo sobre o mal e o seu remédio acaba então por se inverter. De facto, recorrer aos juízes é arriscado; mas só os juízes podem fazer parar um processo, em que a posição do recorrente vai enfraquecendo, num ponto em que é ainda a mais forte. Mais vale, portanto, bater à porta do pretório.
3.
A meu ver, os factos do processo e os argumentos das partes corroboram, plenamente, esta reconstrução. Antes de examiná-los, contudo, é oportuno pôr em foco o fundo normativo lato sensu da nossa questão: e isto significa, antes de mais, analisar as fases em que se articula o processo de elaboração e aprovação do orçamento à luz dos artigos 203.o CEE, 78.o CECA e 177.o Euratom, com as redacções introduzidas em 22 de Abril de 1970 e 22 de Julho de 1975. Essas fases, ou etapas, são sete.
Primeira fase. Após consulta ao Comité de Política Económica e até ao dia 1 de Maio de cada ano, a Comissão indica a percentagem máxima de aumento das despesas não obrigatórias (DNO), isto é, as que não decorrem obrigatoriamente dos tratados ou dos actos adoptados por força destes. Para a fixação de tal taxa, o artigo 203.o, n.o 9, segundo parágrafo, primeiro, segundo e terceiro travessões, impõe a referência a três dados macroeconómicos: a) «a evolução do produto nacional bruto (PNB) em volume na Comunidade», que deve ser calculada com o índice do PNB em volume, a converter seguidamente em valor; b) «a variação média dos orçamentos dos Estados-membros», que se estima (e trata-se de um indicador de volume) com base nas despesas das administrações centrais; c) «a evolução do custo de vida durante o último ano financeiro», que deve medir-se com um indicador susceptível de transformar o volume do PNB no seu valor (como o deflator do PNB).
Segunda fase. A Comissão estabelece, até ao dia 1 de Julho, o anteprojecto de orçamento, reunindo as previsões elaboradas por cada uma das instituições e juntando-lhe um parecer que pode incluir previsões divergentes. Até ao dia 1 de Setembro, o anteprojecto é submetido ao Conselho (artigo 203.o, n.o 2, e primeiro parágrafo do n.o 3).
Terceira fase. O Conselho aprecia em primeira leitura o anteprojecto. Deliberando por maioria qualificada, elabora o projecto de orçamento e transmite-o ao Parlamento até ao dia 5 de Outubro (artigo 203.o, terceiro parágrafo do n.o 3 e primeiro parágrafo do n.o 4).
Quarta fase. O Parlamento aprecia em primeira leitura o projecto estabelecido pelo Conselho. Deliberando por maioria dos membros que o compõem, tem o direito de «alterá-lo» no que respeita às DNO, ao passo que, deliberando por maioria absoluta dos sufrágios expressos, pode propor modificações relativamente às despesas obrigatórias (DO). Se, no prazo de 45 dias após a recepção do projecto, o Parlamento lhe tiver dado a sua aprovação ou não o tiver alterado, nem proposto modificações, o orçamento «fica» ou «considera-se definitivamente aprovado». Se houver alterações e/ou propostas, o projecto volta ao Conselho (artigo 203.o, n.o 4, terceiro a quinto parágrafos).
Quinta fase. Na ocasião da segunda leitura, o Conselho dispõe de quinze dias para decidir sobre as alterações e sobre as propostas apresentadas pela Assembleia. Pode modificar as primeiras, deliberando por maioria qualificada. Mais complexa é a sorte das segundas. As que não implicam um aumento das despesas consideram-se aceites se o Conselho não as rejeitar expressamente por maioria qualificada. Para as que implicam tal aumento vale a regra oposta: consideram-se rejeitadas se não forem expressamente aceites pelo mesmo tipo de maioria. Isto ainda não é tudo: rejeitada uma proposta de modificação, o Conselho pode deliberar, sempre por maioria qualificada, a manutenção do montante que figura no projecto ou a fixação de um novo montante.
Se o Conselho não modificar as alterações e se aceitar as propostas de modificação, o orçamento «considerar-se-á definitivamente aprovado». Em caso contrário, é novamente transmitido ao Parlamento (artigo 203.o, n.o 5).
Sexta fase. Em segunda leitura, o Parlamento já não tem poderes para modificar as DO. Em contrapartida, no prazo de quinze dias após a comunicação do projecto e deliberando por maioria dos seus membros e por três quintos dos sufrágios expressos, pode alterar ou rejeitar as modificações introduzidas pelo Conselho às suas próprias alterações. Além disso, «por motivos importantes» e sob condições ainda mais rigorosas (maioria dos deputados e dois terços dos sufrágios), pode rejeitar o orçamento no seu conjunto e solicitar que lhe seja submetido um novo projecto (artigo 203.o, n.os 6 e 8).
Em matéria de DNO, portanto, o Parlamento tem a última palavra. Mas há várias restrições ao exercício desta prerrogativa. Com efeito, tem que respeitar os limites impostos pelo equilíbrio entre receitas e despesas (artigo 203.o, n.o 10) e só pode exceder a percentagem máxima de aumento fixada pela Comissão sob duas condições. A primeira é conhecida por «margem de manobra»: se o aumento das DNO, resultante do projecto estabelecido pelo Conselho, for superior a metade da taxa máxima inicialmente indicada pela Comissão, o Parlamento pode, no exercício do seu próprio direito de alterar, aumentar ainda o montante total das despesas, mas só nos limites de metade daquela taxa (artigo 203.o, n.o 9, quarto parágrafo). A segunda condição é o «acordo» entre os protagonistas do processo: se, para fazer face às necessidades da Comunidade, for necessário ultrapassar a taxa máxima, pode ser fixada uma nova percentagem, mas só no quadro de um entendimento entre o Conselho, deliberando por maioria qualificada, e o Parlamento, deliberando por maioria dos seus membros e de três quintos dos sufrágios expressos (artigos 203.o, n.o 9, quinto parágrafo).
Sétima/ase.«Terminado o processo», o presidente do Parlamento «declarará verificado que o orçamento se encontra definitivamente aprovado» (artigo 203.o, n.o 7).
4.
Como esta rápida exposição deixa entrever, o artigo 203.o contém dois grupos de normas que respondem a objectivos diversos e procuram alcançá-los por meios diferentes. Os n.os 3 a 7 visam organizar, o mais racionalmente possível, a «navette» entre o Conselho e o Parlamento. O princípio em que se inspiram é o da paridade das duas instituições, que vêem atribuir-se-lhes um direito à «última palavra» (para as DO o Conselho, para as DNO o Parlamento), e a técnica de que se servem consiste em exigir determinadas maiorias e fixar prazos imperativos (decorrido um dado número de dias e não obtida uma determinada maioria, o texto submetido pela outra parte considera-se aceite). O n.o 9 insere-se numa perspectiva completamente diferente. A sua finalidade é disciplinar o crescimento das despesas comunitárias em relação a uma percentagem máxima que se impõe a todas as instituições, e a regra a que se atém é a do acordo das partes. Por outras palavras, só se pode ultrapassar aquela taxa se os «diarcas» das finanças comunitárias estiverem de acordo com o an e o quantum da sua superação.
Mas não basta. Dê-se uma vista de olhos aos trabalhos preparatórios das alterações de 22 de Abril de 1970 e verificar-se-á que as duas categorias de normas têm também pais diferentes. Assim, a «navette» figura no projecto da Comissão, enquanto o n.o 9 é fruto de uma iniciativa do Conselho, decidida durante a sua 102.a sessão (5 a 7 de Fevereiro de 1970). O comunicado final dessa reunião (ver «Les ressources propres aux Communautés européennes et les pouvoirs budgétaires du Parlement européen, Recueil de documents», a cargo do Parlamento Europeu, Junho de 1970, p. 157) contém, com efeito, um texto quase idêntico ao que mais tarde foi inserido no Tratado. Podemos dizer, portanto, que no fundo do artigo 203.o está latente, se não propriamente uma antinomia, pelo menos uma tensão não decidida entre interesses e métodos diferentes.
5.
Reside aqui, em minha opinião, a razão técnica (ou, pelo menos, não estritamente política) dos obstáculos que se levantaram às tentativas de aplicação do normativo em causa. A estas tentativas são dedicados os três parágrafos que se seguem; e não deverão ser parágrafos inúteis se é verdade, como escreveu Oliver W. Holmes, que «a page of history is worth a volume of logic» (NY Trust Co. contra Eisner, 1921, 256 US 345, 349).
É oportuna, no entanto, uma consideração prévia. Na superação da taxa, os autores da primeira modificação dos tratados vislumbravam um fenómeno, no mínimo, patológico; tanto assim que a versão original do n.o 9 (isto é, o artigo 203.o, n.o 8, quinto parágrafo, do tratado de 22 de Abril de 1970) só a considerava possível «em casos excepcionais». Durante o quinquénio seguinte, contudo, as DNO — que de início consistiam apenas na soma das despesas com o pessoal e de financiamento das instituições — aumentaram enormemente de volume, passando de 3 para 15 % do orçamento. Esta circunstância, obviamente resultante do dinamismo do Parlamento e em especial do uso que fazia do seu direito à última palavra, levou o legislador constitucional a rever a concepção a que aludi. Percebeu-se que a superação da taxa se tinha tornado um fenômeno fisiológico, um facto destinado a repetir-se todos os anos; e na nova redacção de 1975 foi suprimida a referência ao carácter excepcional do mecanismo tendente à sua concretização.
Examinemos agora a prática, já com um decénio, a que deu lugar a aplicação do artigo 203.o, tendo sobretudo em conta o processo seguido para obter o acordo entre as duas autoridades orçamentais e as intenções — umas vezes explícitas, outras inconfessadas — que presidiram à sua implementação. Como já salientei, as partes aperceberam-se rapidamente de que a obtenção desse acordo seria tudo menos fácil e tornaria ainda mais conflituosas as suas relações, já de si difíceis. Para mais, havia dúvidas sobre o momento adequado para a sua conclusão. Nessa época, com efeito, sustentava-se que a regra do n.o 6, segundo a qual o projecto é, ou considera-se, aprovado passados quinze dias sobre o seu regresso ao Parlamento, prevalecia sobre o princípio — a possibilidade de aumentar a taxa máxima — ínsito no n.o 9. O acordo sobre a nova taxa, por outras palavras, teria de se obter o mais tardar até ao limite daquele prazo.
Mas, concretamente, quando? Neste ponto, as opiniões divergiam. Para uns, esse momento devia coincidir com o início do processo; para outros, com a segunda leitura do Conselho; para outros, ainda, com o termo da sexta fase e, mais precisamente, com o breve período que decorre entre a aprovação pelo Parlamento em segunda leitura e o acto presidencial que declara verificada a aprovação. A incerteza e o consequente receio de não chegar ao acordo em tempo útil eram tais que, em 1974, as partes renunciaram a aplicar o n.o 9. O Parlamento retirou as alterações susceptíveis de provocarem a ultrapassagem da taxa máxima e o Conselho «compensou-o» empenhando-se, por ocasião da cimeira de Paris entre os chefes de Estado e de Governo, a aprovar um orçamento suplementar.
É evidente, contudo, que a norma não podia permanecer letra morta. Assim, em 1975, descobriu-se uma solução que, enquanto lhe prestava uma homenagem formal, de facto a punha de lado e que, tanto quanto me consta, foi também observada em relação aos orçamentos seguintes, ou pelo menos aos de 1980 e 1983. No plano substantivo, previa que o acordo incidisse, não sobre uma nova taxa, mas sobre um aumento global das DNO e, no plano processual, que o «placet» do Conselho surgisse na acta de uma sessão a realizar depois da segunda leitura e imediatamente antes do acto presidencial de verificação da aprovação (parece, contudo, que o esquema nem sempre funcionou devidamente: Isaac, em «La rénovation des institutions financières des Communautés européennes depuis 1970», publicado na Revue trimestrielle de droit européen, 1977, p. 764, afirma, por exemplo, que em 1976 o «placet» chegou com algumas horas de atraso em relação ao acto do presidente).
Desta forma obtinham-se duas vantagens: escamotear ou mitigar as discussões provocadas todos os anos pela classificação das despesas e pelo uso que o Parlamento fazia da sua margem de manobra; restituir ao processo de formação do acordo a natureza puramente política que, segundo as partes, deveria ser a sua, e que o Tratado lhe retirava ao canalizá-lo para um objectivo — a definição da nova taxa — afinal de contas secundário. Sobre este último resultado, particularmente relevante, os testemunhos são numerosos. Limitar-me-ei a citar o Sr. Cheysson, então comissário do orçamento, ou o deputado Aigner. A «verdadeira discussão do orçamento» instaurada entre o Conselho e o Parlamento — afirmou o primeiro em Dezembro de 1975 — «ultrapassou amplamente o quadro jurídico do artigo 203.o». «A importância decisiva do diálogo político» — acrescentou o segundo — deixou na sombra os prazos para a fixação da nova taxa, daí que estes não sejam «respeitados, nem pelo Conselho... nem pelo Parlamento». E mais: «Este processo esquemático de concertação não funciona. Repito: todo o artigo 203.o, e sobretudo o n.o 8 (hoje n.o 9) é simplesmente (inaplicável)... Jamais se teria chegado a um resultado se as... instituições não tivessem tido a coragem de ignorar a letra de... estas (normas) para chegar a um gentlemen's agreement, encontrando um compromisso no espírito das próprias (normas)» (JO Suplemento 197, p. 76 e 52).
6.
O acordo de cavalheiros, de resto, devia ser apresentado de forma a mostrar-se compatível com o n.o 9; de outra forma, ter-se-ia rapidamente revelado a fragilidade da homenagem formal a que fiz referência. O Conselho submeteu-se a esta exigência em 1976, ao interpretar o encontro de vontades das duas instituições sobre o resultante global das dotações para as DNO como um acordo «implícito» sobre a nova taxa; mas o expediente, em si hábil, acabou por custar-lhe caro. Em 1978, com efeito, o Parlamento aprovou em primeira leitura duas alterações que elevavam a dotação do Fundo Regional de 620 para 1000 milhões de UC; e, dado que em segunda leitura o Conselho não encontrou, nem a maioria exigida para rejeitá-las ou modificá-las (n.o 5), nem a necessária para fixar a nova percentagem da taxa máxima (n.o 9), acabaram por ser dadas como aceites. A Assembleia limitou-se a registar a armadilha processual em que caíra a outra parte e o seu presidente declarou verificada a aprovação definitiva do orçamento, acentuando que o consenso do Conselho resultava «implicitamente» da ausência de rejeição — e por isso da aceitação — das alterações parlamentares.
A crise que se seguiu, como é sabido, foi resolvida com a aprovação de um orçamento rectificativo; mas não deixou de ter consequências sobre os acontecimentos posteriores. Penso sobretudo na lição, aliás esquecida no quadro do actual litígio, que o Conselho e a Comissão extraíram do modo como o Parlamento entendera e aplicara a tese do acordo implícito. Assim, o comissário Tugendhat sustentou, com firmeza, a necessidade de «duas decisões distintas» (sublinhado meu) e o presidente Lahnstein precisou que «o processo orçamental não está concluído e o presidente do Parlamento não pode declarar o orçamento aprovado» enquanto as partes não tiverem «chegado a um acordo» verdadeiro (JO Suplemento 237, p. 45 e 167). Por outras palavras: o acordo é e permanece implícito, mas — perdoe-se-me o trocadilho — deve verificar-se de forma explícita. Em suma, para que a nova taxa possa considerar-se fixada é necessário que as duas autoridades cheguem a um acordo expressis verbis sobre o aumento total das DNO.
Acrescento que a desenvoltura do Parlamento provocou igualmente reacções entre os Estados-membros. Em especial, a Dinamarca, a França e o Reino Unido recusaram-se a considerar completado o processo e daí concluíram que a Comunidade funcionava em regime de duodécimos provisórios (artigo 204.o). O que é mais importante — e constitui o primeiro exemplo de uma linha que ressurgirá até obter uma legitimação provisória na nossa controvérsia (infra, ponto 9), — liquidaram as suas quotas dos «recursos próprios» com base nos créditos aprovados pelo Conselho em primeira leitura.
O Parlamento, contudo, não ficou muito impressionado com esta revolta generalizada: e limitou-se a afinar a estratégia, talvez um pouco expedita, que acabo de referir. Assim, no âmbito do processo de aprovação do orçamento suplementar 2/1980 (que se desenrolou simultaneamente com o do orçamento de 1981), recorreu à margem de manobra que não utilizara no ano anterior — e dado que, uma vez mais, o Conselho não reuniu a maioria necessária para rejeitar as emendas do Parlamento, estas foram consideradas aceites. Isto teve como consequência que o aumento das DNO para 1980 repercutiu-se na base de cálculo das mesmas despesas para o exercício seguinte e os créditos que daí resultaram, em função da taxa máxima indicada pela Comissão, excederam o limite dentro do qual o Conselho pretenderia contê-los.
Logo, um novo êxito — e, desta vez, obtido sem sair do âmbito da margem de manobra. Esta maior correcção foi apreciada e obstou a que se reconstituísse a coligação de 1978. Embora o Conselho, com efeito, se tenha queixado — ainda que, afinal de contas, moderadamente — de um «desvio do processo», a Comissão declarou, pela boca do presidente Thorn, que considerava o orçamento como «legalmente existente e eficaz». Pelo seu lado, os Estados dividiram-se. Alguns (Bélgica, França, Alemanha Federal) aplicaram o regime dos duodécimos — e foram por isso acusados pela Comissão de violarem as normas do Tratado — ou recorreram ao Tribunal (Alemanha Federal: processo 48/81), embora requerendo o adiamento sine die do processo. Outros efectuaram os pagamentos com base no orçamento de 1981: destes, a Irlanda, a Itália, os Países Baixos e o Reino Unido fizeram-no sem reservas; a Dinamarca e o Luxemburgo, com reservas.
Mas 1980 não passou de uma abena. Em 1981 regressou-se ao confronto, em circunstancias que evocam surpreendentemente os factos do nosso processo. Em segunda leitura, o Conselho aumentou os créditos para as DNO para além da taxa máxima e propôs ao Parlamento a definição em conjunto de uma nova percentagem. O Parlamento declinou o convite e fez uso de um novo expediente, isto é: abstraiu da superação da taxa e, imediatamente antes de o seu presidente declarar verificada a aprovação do orçamento, aplicou a sua própria margem de manobra. Os protestos foram ainda mais fortes do que em 1978 e desta vez não se limitaram ao campo político. Com efeito, como recordei atrás, no ponto 2, o Conselho chamou a juízo, perante vós: a) o Parlamento, pedindo-vos a anulação do acto que declarou verificada a aprovação e o orçamento que lhe estava anexo (processo 72/82); b) a Comissão, impugnando uma medida de execução do referido orçamento e requerendo o controlo incidental da legalidade deste último (processo 73/82).
7.
Como sabemos, mais um compromisso evitou que as duas lides seguissem o seu curso natural. A sua insuficiência, contudo, bem como a das novas leituras manipuladoras da disposição que por certo se lhe seguiriam, tornou-se desde logo evidente. Depois de tantas experiências e lutas, eram chegados os tempos para uma solução, já não destinada apenas a tapar buracos e que por isso teria vida breve, mas concebida em termos vinculativos e, tanto quanto o são as coisas humanas, permanente. Uma tentativa animada destas intenções, de resto, havia já sido feita pelo Conselho, depois do «choque» de 1978. Os problemas que nos inquietam — afirmou ele — resolver-se-ão, não interpretando ou modificando o Tratado, mas estabelecendo com a máxima precisão como deverão aplicar-se os cruciais n.os 5 e 9; por outras palavras, definindo até onde pode ir o voto sobre as emendas parlamentares e sobre a fixação da nova taxa.
Daqui a aprovação — só com o voto contra dos Países Baixos, na reunião de 22 de Março de 1979 — de um «código» interno que regula o processo a seguir em segunda leitura (veja-se o texto de Strasser, «Le budget 1979 — Bilan d'une procédure — Difficultés politiques et juridiques — Perspectives pour une nouvelle année», na Revue du marché commun, 1979, p. 251). O seu objectivo essencial consistiria em evitar que as emendas aceites pelo Conselho fossem incompatíveis com a taxa máxima que este considerava poder atingir e, logo, reduzi-las até que coubessem nos limites da percentagem sobre a qual se formara a maioria necessária para o acordo com o Parlamento. No plano processual merece ser assinalada a alínea c), segundo a qual «si le taux maximal que le Conseil a retenu dépasse le taux maximal constaté, le Conseil propose à l'Assemblée ce nouveau taux pour amorcer la procédure prévue à l'article 203, paragraphe 9, dernier alinéa».
Mencionei a oposição neerlandesa. Com efeito, o Governo de Haia estava vinculado a respeitar uma moção aprovada em 13 de Fevereiro de 1979 pela segunda câmara dos Estados Gerais que o obrigava a rejeitar qualquer interpretação do artigo 203.o unilateralmente decidida pelo Conselho. Sublinhava-se na moção: a) que nos termos daquela disposição o Conselho e o Parlamento são conjuntamente responsáveis pelo processo orçamental; b) que a competência orçamental deve considerar-se uma competência fundamental do Parlamento — e, para mais, de um Parlamento eleito, como em breve seria o caso, por sufrágio universal; c) que o artigo 203.o tem de ser interpretado de comum acordo entre as duas autoridades orçamentais.
É possível, e até provável, que os argumentos do Parlamento neerlandês batessem certos. Mas o código de 22 de Março de 1979 tinha um vício mais grave, para lá da sua legalidade duvidosa: era, como disse, «interno», não vinculava senão a instituição de que emanava. Esta deficiência explica, por um lado, porquê não logrou impedir as crises de 1979 e de 1980 e, por outro, por que razão se saiu de tais crises com a convicção de que a solução eficaz e duradoura a que aludi deveria ter uma base convencional. Foi, portanto, com vista a um resultado deste género que se começou a desenvolver esforços; e estes vieram a ter êxito. Após uma negociação rápida, mas não superficial, o Parlamento, o Conselho e a Comissão assinaram, em 30 de Junho de 1982, uma «Declaração comum relativa a diversas medidas que visam melhorar o processo orçamental» (JO C 194, p. 1; EE 01 F3 p. 181).
O documento consiste: a) num preâmbulo; b) em quatro partes, dedicadas à classificação das despesas, à classificação das novas rubricas orçamentais ou das rubricas já existentes cuja base jurídica fora modificada, à colaboração entre as instituições no âmbito do processo orçamental e a outras questões; c) num anexo que reproduz, separadas em DO e DNO, as rubricas do orçamento de 1982. Para os efeitos do nosso processo, resultam particularmente interessantes o título III e os n.os 1 e 2 do título IV.
Em matéria de cooperação interinstitucional, estabelece-se que «a discussão sobre os pontos de vista do Parlamento, relativa ao anteprojecto de orçamento da Comissão, a realizar antes que o Conselho estabeleça o (seu) projecto... deve efectuar-se em tempo útil, de modo a que o Conselho possa... ter em conta as sugestões» da outra parte. Nada menos de três números do título III são consagrados, em seguida, à aplicação da disposição sobre a taxa máxima. Segundo neles se estabelece, sempre que se afigure que o processo pode ser conduzido a bom termo bastando definir, para o aumento das DNO, novas taxas aplicáveis aos créditos de pagamento e/ou aos créditos de autorização (as duas taxas podem ser fixadas a níveis diferentes), os presidentes das três instituições reúnem-se imediatamente. Tomando em conta os diferentes pontos de vista, procurarão identificar os aspectos sobre os quais o Parlamento e o Conselho poderão chegar a um acordo antes do final do ano. A observância deste prazo, com efeito, é essencial para o bom funcionamento da Comunidade: as partes, portanto, comprometem-se a fazer tudo para respeitá-lo e, se não o conseguirem, a prosseguir os seus esforços de molde a que o orçamento seja aprovado até 31 de Janeiro. O acordo a que cheguem o Parlamento e o Conselho acerca da nova taxa determina o nível das DNO, com base no qual o orçamento será aprovado.
Ainda no título III, mas agora no n.o 5, estabelece-se que os três presidentes se encontrarão quando for necessário, a pedido de um deles, para avaliar os resultados da Declaração, examinar os problemas pendentes e preparar propostas comuns, a submeter às respectivas instituições. Finalmente, os n.os 1 e 2 do título IV, que é dedicado a «outras questões», contêm importantes esclarecimentos sobre a margem de manobra do Parlamento. Aí se lê que a refenda margem, cujo montante corresponde pelo menos a metade da taxa máxima, aplica-se a partir do projecto estabelecido pelo Conselho em primeira leitura e tendo em conta eventuais cartas de rectificação. A observância da taxa máxima impõe-se ao orçamento em discussão e, com ele, aos orçamentos rectificativos e/ou adicionais. Sem prejuízo da fixação de uma nova percentagem, a parte da taxa máxima que não seja utilizada continua disponível para eventual utilização no âmbito de um projecto de orçamento rectificativo e/ou adicional.
Ao texto assim resumido não foram poupadas as críticas; mas, abstraindo do problema da sua obrigatoriedade, parece-me que não as merecia e que, pelo simples facto de existir, já tinha produzido efeitos positivos. Pense-se nas vicissitudes do orçamento de 1984. A Comissão tinha declarado um aumento da taxa máxima da ordem dos 11,6 %; mas no anteprojecto indicou em seguida a necessidade de aumentar as DNO em 34,22 % para os créditos de autorização e 13,81 % para os de pagamento, em relação à base de 1983. Ora, na primeira leitura, o Conselho reduziu as DNO numa proporção igual a metade da taxa máxima, enquanto o Parlamento, ignorando o n.o 9 do artigo 203.o, se recusou a discutir sobre a base de cálculo e sobre a taxa. Na realidade, partia da hipótese de que a base não era a do orçamento anterior e de que seria correcto aumentá-la, tendo em conta quer os orçamentos adicionais 1/83 e 2/83, quer as somas inscritas a título de compensação para o Reino Unido e para a Alemanha Federal (embora estivessem classificadas como DO no documento de 30 de Junho de 1982).
Chegou-se assim à segunda leitura. Aceitando uma série de emendas parlamentares, o Conselho manteve-se dentro dos limites da taxa máxima no que respeita aos créditos de pagamento, mas propôs à Assembleia um aumento equivalente a 14,9 % da taxa aplicável aos créditos de autorização. A divergência era grave e, apesar das tentativas no sentido da conciliação, degenerou rapidamente em ruptura. Chegada a vez da sua segunda leitura, utilizando a margem de manobra numa medida que o Conselho considerou «artificialmente empolada», o Parlamento entendeu que não devia chegar a acordo sobre a nova taxa e aprovou o orçamento. O Conselho protestou, recordando à outra parte que não expressara a sua concordância, mas esta não se deu por achada. O seu presidente declarou não considerar que «soient réunies les conditions qui determinent l'application du paragraphe 9» e declarou verificada a aprovação do orçamento (20 de Janeiro de 1983).
Seguiram-se as tradicionais polémicas e as não menos habituais reacções — estas sob a forma de reservas quanto à legalidade do orçamento — por parte de alguns Estados-membros (França, Alemanha Federal). A atmosfera, contudo, era menos pesada do que em outras ocasiões. Em 23 de Janeiro, embora reservando a sua opinião acerca da classificação de certas despesas, o Conselho «registava que os créditos para o orçamento de 1984 se elevavam a 27377288363 ECU, no que respeita aos de pagamento»; e, menos de dois meses depois, admitia que as medidas de compensação a favor do Reino Unido e da Alemanha Federal fossem classificadas como DO. Pôs-se termo à controvérsia com uma boa vontade que só a declaração de 30 de Junho de 1982 viera tornar possível.
Mas é uma constante desta história, que vos venho contando, que as boas-vontades não durem mais que uma manhã. Precisamente na véspera do processo orçamental que desembocaria no nosso processo, isto é, em 4 de Dezembro de 1984, o Conselho adoptou uma série de «conclusões sobre as medidas necessárias para garantir a efectiva execução das conclusões do Conselho Europeu sobre a disciplina orçamental» (PE, Doe. Sessão 1984-1985, Doe. 2—1357/84, de 7 de Janeiro de 1985, anexo I). Trata-se, no essencial, de uma transcrição do código interno que atrás examinámos, ou seja, de um documento que, pelo seu carácter unilateral, se revelara no melhor dos casos inútil e, no pior, de natureza a acentuar os receios e suspeições da outra parte; para mais, um documento que as regras de 1982, com o seu inegável sucesso, tinham contribuído para deixar no esquecimento. Então, para quê ressuscitá-lo? Haverá quem veja nesta atitude uma exibição de força. Com menos malevolencia, diria antes um erro de estratégia.
8.
É assim chegado o momento de retomar os factos do processo. Mas, antes de entrar no cerne da questão, e para evitar os equívocos a que poderia dar lugar a discordância entre os números fornecidos pelas partes, é oportuno recordar que, segundo o Conselho (nota do seu presidente, datada de 9 de Julho de 1985), o Parlamento tinha aprovado, ao adoptar o orçamento de 1985, DNO adicionais no montante de 94,3 milhões de ECU (de ora em diante, MECU) a título de créditos de autorização e 29,6 MECU a título de créditos de pagamento. Ora, durante o processo relativo ao orçamento de 1986, ao contrário da Comissão e do Parlamento, o Conselho tomou como base de cálculo para determinar a aplicação da taxa máxima, não o montante das DNO definitivamente inscritas no novo orçamento, mas a soma correspondente ao total, menos os referidos créditos adicionais. Pela minha parte, utilizarei os valores que figuram nos documentos da Comissão e do Parlamento; com efeito, mau grado as reservas do Conselho, nem ele nem qualquer Estado-membro recorreu ao Tribunal para verificar os eventuais actos ilegais cometidos pelo Parlamento no decurso do processo de 1985.
Posto isto, vamos descrever os comportamentos das partes nas sete fases em que o artigo 203.o divide o processo orçamental.
Primeira fase. Por carta de 23 de Abril de 1985, a Comissão informou a autoridade orçamental de que tinha verificado uma taxa máxima de aumento das DNO igual a 7,1 % em relação às mesmas despesas no orçamento de 1985.
Segunda fase. Em 31 de Julho, a Comissão submeteu ao Conselho o anteprojecto do orçamento, fazendo notar desde logo que ele tinha como pressuposto dois acontecimentos cujos efeitos se produziriam em 1 de Janeiro de 1986: a decisão do Conselho, de 7 de Maio de 1985, que elevara para 1,4 % a quota-parte do IVA destinada aos recursos próprios e o alargamento da Comunidade a Espanha e Portugal. A Comissão indicava, em seguida, os objectivos prosseguidos pelas instituições relativamente à Comunidade dos Dez. Nesse sentido, tendo em conta que, em matéria de DNO, os «atrasados» — isto é, o conjunto dos compromissos assumidos nos exercícios anteriores — orçavam já pelos 10300 MECU (dos quais 8200 diziam respeito aos três fundos estruturais), calculava que, para poder honrá-los, seriam necessárias dotações da ordem dos 4400 MECU (dos quais 4000 em DNO) e observava que esse facto reduziria no futuro a já exígua margem disponível para o financiamento das novas políticas comunitárias. Revelava-se, pois, indispensável travar o aumento dos compromissos e dos pagamentos em DNO, mantendo-o em 1986 dentro dos limites da taxa máxima, ou seja, dos 7,1 %.
Esta regra admitia, porém, algumas excepções. Assim, para assegurar plenamente a cobertura dos «atrasados» em relação aos fundos estruturais, seria necessário recorrer às reservas dos capítulos em causa. Do mesmo modo, o limite dos 7,1 % não deveria aplicar-se às dotações para pagamentos referentes às novas políticas, nem às dotações provisionais (capítulo 100), nem às reservas para imprevistos (capítulo 101). Finalmente, no respeitante às consequências do alargamento, precisava-se que o projecto «inclui todos os créditos necessários para que os novos Estados-membros participem desde o início em todas as políticas comunitárias, em conformidade com os processos de transição previstos nos acordos de adesão». Durante o período de transição, a Espanha e Portugal receberão uma compensação financeira que irá diminuindo proporcionalmente ao seu grau de integração nas políticas comunitárias. No primeiro ano, essa compensação eleva-se a 87 % dos pagamentos do IVA [anteprojecto de 1986, vol. 7, Comissão, Doe. COM(85) 175, p. A/8].
Com base nas DNO da mesma natureza inscritas no orçamento de 1985, a Comissão calculou que a aplicação da taxa máxima de 7,1 % permitiria aumentar os créditos de autorização em mais de 588 MECU e os de pagamento em mais de 435 MECU (com o sistema de cálculo adoptado pelo Conselho estes aumentos são reduzidos, respectivamente, para 582 MECU e 433 MECU). Em números absolutos, as DNO cifrar-se-iam em cerca de 8882 MECU para os créditos de autorização e em pouco mais de 6568 MECU para os de pagamento. As necessidades globais identificadas pela Comissão para as DNO ascendiam, contudo, a mais de 10546 MECU para os créditos de autorização e mais de 9021 MECU para os de pagamento.
Terceira fase. Reunido em 8 de Julho, o Conselho aplicava pela primeira vez as «conclusões» de 4 de Dezembro de 1984, fixando o «quadro de referência» relativo às DNO em 8782 MECU para créditos de pagamento e 6537 para créditos de autorização. Dez dias mais tarde, os seus membros encontraram-se com uma delegação da Assembleia e, na reunião de 17 e 18 de Setembro, estabeleceram o projecto do orçamento. Este último contemplava um aumento de 578 MECU, equivalente a 7,08 %, para os créditos de autorização, e de 430 MECU, equivalente a 7,04 %, para os de pagamento. Em valores absolutos, os compromissos ascendiam a 8788 MECU e os pagamentos a 6533 MECU; relativamente aos créditos globais do anteprojecto, tinham sido reduzidos, portanto, em cerca de 22 %.
Nas notas justificativas lê-se que o Conselho tomou em consideração «as consequências, no plano orçamental, da adesão dos dois novos Estados-membros... (e) esforçou-se por (os) fazer participar, desde o primeiro ano da adesão, na maior parte das políticas comunitárias». O Conselho está, porém, «disposto a reconsiderar as dotações inscritas para o FEDER e para o FSE na segunda leitura do projecto... e a fazer com que, nessa altura, sejam colocados à disposição dos países interessados os montantes necessários para honrarem os compromissos decorrentes das negociações de adesão no que respeita a Espanha e Portugal, tomando em consideração a reinscrição dos créditos de autorização e de pagamento inseridos no orçamento de 1985 a favor dos Dez».
Nos próprios trabalhos — prosseguem as notas justificativas — o Conselho examinou ainda o «complexo» problema dos atrasados e declarou-se convicto de que a sua solução deverá ser encontrada «em conjunto» pelos dois órgãos da autoridade orçamental e ser de molde a «abranger mais exercícios». Assim, conferiu à sua presidência um mandato exploratório «a fim de aprofundar o problema com a Comissão, conhecendo (já) o ponto de vista (do Parlamento)... e traçar as linhas-mestras de uma solução» [projecto de orçamento para o exercício de 1986, estabelecido pelo Conselho em 17 e 18 de Setembro de 1985, no Luxemburgo, vol. 7, notas justificativas do Conselho, Doe. 9336/85 (budget 12), p. 9 e 10].
Quarta fase. Ao preparar-se para examinar, em primeira leitura, o projecto estabelecido pelo Conselho, o Parlamento estava ciente dos limites colocados à sua iniciativa, mas também das responsabilidades que teria de assumir. Com efeito, segundo os cálculos da Comissão, a margem de manobra (isto é, o aumento possível das DNO, em relação ao projecto do Conselho) ascendia a 294 MECU para os créditos de autorização e a 217 MECU para os de pagamento; logo, se se prescindisse da possibilidade de exceder a taxa máxima, as DNO só poderiam aumentar em 882 e 652 MECU, respectivamente. Por outro lado, surgiam perspectivas inquietantes numa nota que a Direcção-Geral dos Orçamentos redigira em 16 de Outubro de 1985, onde se podia ler: « Il resulte du tableau que les crédits du projet... ne permettent même pas d'assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts».
A discussão do projecto teve lugar em sessão plenária em 9 de Outubro e em 11 e 12 de Novembro, na presença do presidente de Conselho, Juncker, e do comissário Christophersen. Pelo que elucida acerca dos argumentos das partes, é oportuno recapitulá-la com algum pormenor.
Esclarecendo a filosofia do documento elaborado pela sua própria instituição, o Sr. Juncker começou por realçar o seu carácter ainda imperfeito, pelo menos no que respeitava à componente «adesão», e a circunstância de o Conselho ter consciência «de ter dado apenas um primeiro passo». Contudo, defendeu com energia a decisão de atribuir aos dois grandes fundos estruturais tudo o que coubesse dentro do limite dos 7,1 %. «Não é ilegal — declarou — respeitar a taxa máxima no decurso da actual fase do processo... Não é ilegal que o presidente do Conselho verifique na sua instituição... a ausência de uma maioria qualificada para a fixação de uma nova taxa. Não é ilegal que o Conselho indique a orientação em que visa inspirar-se na segunda leitura» (JO 330, 2.o Suplemento, p. 143).
De teor completamente diferente foi a intervenção do comissário Christophersen. «As opções do Conselho — declarou — deixam por resolver dois grandes problemas: como financiar o alargamento e como reabsorver os atrasados. O tratado de adesão obriga-nos a honrar os compromissos económicos que assumimos.» Ora, reduzindo em mais de 700 MECU os montantes previstos pela Comissão, o Conselho «ignorou» tais compromissos; e resta-nos esperar que esteja a ser sincero quando se diz disposto a eliminar, na segunda leitura, esta «injustiça» relativamente aos dois novos Estados. No que respeita aos atrasados, o nível a que o projecto fixa os créditos de pagamento pode repercutir-se, de forma drástica, na actividade dos fundos estruturais. Se esses valores fossem aprovados, por exemplo, «o Fundo Social deveria praticamente deixar de funcionar antes de meados de 1986» (JO 330, 2.o Suplemento, p. 145).
Censuras não menos ásperas vieram das bancadas dos deputados: umas de carácter metodológico (ao estabelecer um projecto, «acompanhado de intenções» a concretizar na segunda leitura — disse-se — o Conselho tentou «esvaziar a primeira leitura do Parlamento»: deputados Fich e von der Vring, JO 330, 2.o Suplemento, p. 136, e JO 332, 2.o Suplemento, p. 27), outras referentes aos temas abordados por Christophersen. A disposição sobre a taxa máxima — afirmou, em especial, o deputado Fich — tem aplicação no pressuposto «de situações comparáveis», o que não é o caso, no momento em que passamos «de dez para doze países! ... Basta pensar que os valores referentes ao PNB da Comunidade aumentarão cerca de 9 %, a que é necessário acrescentar a inflação... Só para manter o nível actual, será (portanto) necessário um aumento de 16 %, (isto é), uma taxa... que excede em muito aquela a que se chega com um cálculo puramente matemático... em aplicação do artigo 203.o» (JO 330, 2.o Suplemento, p. 137 e 138). Os compromissos do passado — acrescenta o deputado Christodoulou — devem ser considerados «despesas extraordinárias... fora do limite máximo, na medida em que não têm qualquer relação com os aumentos correntes e com os normais aumentos periódicos do limite, previstos no artigo 203.o» (JO 332, 2.o Suplemento, p. 12 e 42).
Na sessão de 14 de Novembro passou-se à votação e viu-se as DNO aumentarem em 1764 MECUs para os créditos de autorização e em 1784 MECU para os de pagamento. Em números absolutos, atingiram 10185 e 8132 MECU, respectivamente, ficando assim cerca de 6,3 % abaixo dos valores que figuravam no anteprojecto, enquanto a sua taxa de aumento em relação à base de 1985 era de 35,6 % (créditos de autorização) e 27,1 % (créditos de pagamento). Em apostilha às suas próprias emendas, a Assembleia aprovou uma resolução recheada de referências críticas dirigidas ao Conselho. Nela se deplorava, em especial, que este último, aplicando «as suas regras internas», não tivesse «completado a sua primeira leitura», apresentasse ao Parlamento «um projecto... truncado» e agisse «em violação... do Tratado». Declarava-se ainda inaceitável que, contrariamente ao disposto no artigo 199.o do Tratado e nas normas sobre os fundos estruturais, «o Conselho não tivesse inscrito todas as despesas no orçamento, (e que) nem as despesas decorrentes do alargamento da Comunidade, nem os créditos necessários para a liquidação das obrigações contratuais vencidas tivessem sido... tomados em conta» (n.os 10 e 11).
Quinta fase. Em segunda leitura (26 e 27 de Novembro), o Conselho aprovou créditos adicionais para o alargamento, de 500 MECU para os de autorização e 321 MECU para os de pagamento; além disso, pediu à Comissão que apresentasse em 1986 um orçamento rectificativo visando assegurar a realização dos objectivos que se fixara quando propôs, no anteprojecto, uma reserva de 250 MECU em DO. Com referência aos atrasados, o Conselho fixou em seguida um montante de 400 MECU, dos quais 196 para o FEDER e 204 para o Fundo Social. Ao decidir a inscrição destas somas, declarou-se favorável ao escalonamento da reabsorção dos atrasados no decurso dos próximos exercícios; afirmou, todavia, que o período a prever para esse fim « é mais longo do que o considerado pela Comissão» e convidou esta a «usar da máxima flexibilidade para assegurar o bom funcionamento» dos fundos estruturais.
Ao apreciar as emendas da Assembleia, o Conselho ateve-se a um critério preciso: assim, estabeleceu que, cabendo a ambas as instituições assumir as mesmas responsabilidades, uma parte das despesas com o alargamento e com a liquidação dos atrasados recaísse sobre a margem de manobra parlamentar. Daqui resultou que as emendas tivessem sido aceites em 121,9 MECU para os créditos de autorização e 100 MECU para os de pagamento (projecto de orçamento para o exercício de 1986, emendado e com propostas de alteração, introdução, Doc. n.o 1, 10773/85 — budget 14). Em valores absolutos, o montante das DNO resultante destas decisões elevava-se respectivamente a 9278 e 7254 MECU — inferior em 20 %, portanto, à soma correspondente no anteprojecto da Comissão.
Terminou assim uma fase do processo que teria um peso determinante na negociação final entre as duas autoridades. Em conformidade com os seus resultados, o Conselho propôs ao Parlamento, por carta de 29 de Novembro, a fixação para as DNO de 1986 das seguintes taxas máximas de aumento em relação à base de 1985: 20,5 % para os créditos de pagamento e 14,63 % para os créditos de autorização.
Sexta fase. O Parlamento dedicou as sessões de 10 e 12 de Dezembro à sua segunda leitura. O primeiro discurso foi novamente proferido pelo presidente Juncker e, como é óbvio, teve um tom de alegações. Que desta vez — declarou — não nos acusem de erros: o Conselho respeitou os compromissos assumidos em matéria de alargamento, obrigando-se até a examinar um projecto de orçamento suplementar, e inscreveu todos os créditos pedidos pela Comissão para os fundos social e regional. E incontestável — respondeu o comissário Christophersen — que a argumentação do Sr. Juncker é procedente, pelo menos em parte. Afastando-se da filosofia que o orientara na primeira leitura, o Conselho deu efectivamente «um passo no caminho certo, sobretudo no que respeita ao alargamento». As despesas para ele previstas, com efeito, estão em larga medida cobertas por dotações decididas no decurso da segunda leitura (JO 333, 2o Suplemento, p. 48).
Apesar de tudo isto — acrescentou o vicepresidente da Comissão — o texto reenviado ao Parlamento não nos satisfaz. Embora reconhecendo pela primeira vez a existência do problema dos atrasados, o Conselho, com efeito, está longe de o ter resolvido. Para a cobertura de tais encargos «falta ainda uma importância da ordem dos 900 MECU. Em vez disso, o Conselho dá-nos uma declaração» — de resto muito discutível, porque as «margens reduzidíssimas» possibilitadas pela regulamentação do Fundo Social dificilmente consentirão a gestão «flexível» que nos foi sugerida. A Comissão conta, pois, com o Parlamento: cabe-lhe fazer «o esforço» necessário «para obter um orçamento melhor e mais claro do que o elaborado pelo Conselho...» (JO 333, 2.o Suplemento, p. 49).
Do debate parlamentar que se seguiu não vale a pena ocuparmo-nos, de tal modo foi pobre e repetitivo. Aliás, acabara o tempo dos discursos e começava a fase, muito mais apaixonante, das negociações sobre o aumento da taxa máxima. Desenrolou-se num único e agitado dia: 11 de Dezembro. O primeiro movimento foi do Parlamento, com uma proposta para completar os créditos estabelecidos na segunda leitura do Conselho com um montante de 569 MECU para DNO; mas esta oferta foi rejeitada. O Conselho, pelo seu lado, pediu ao seu presidente que negociasse a título pessoal com a outra parte, mas impondo-lhe que permanecesse dentro da margem de manobra prevista no quarto parágrafo do n.o 9. Convicto de que não podia oferecer ao Parlamento «aquilo que lhe pertence de direito», o Sr. Juncker recusou o mandato. A condição foi então retirada. Aos representantes da Assembleia, que deveriam estar mandatados para concluir o acordo, o Sr. Juncker tinha liberdade para contrapropor tudo quanto considerasse oportuno. O Conselho apreciaria depois as respostas.
Os valores apresentados pelo Sr. Juncker são conhecidos: aos créditos estabelecidos pelo Conselho seriam acrescentados 242 MECU, incluindo a margem de manobra, para os pagamentos e 196 MECU para os créditos de autorização, com um aumento da taxa máxima para 24,46 % e para 17,02 %, respectivamente. Tratava-se de um passo em frente — o qual, contudo, não agradou nem ao Parlamento nem ao Conselho. Este último, aliás, decidiu que, em caso de insucesso da negociação, a sua proposta regressaria ao limite — 20,5 % — definido na segunda leitura. A situação era muito pouco encorajante; o Sr. Juncker, porém, manteve-se firme e, no decurso da noite, conseguiu para a sua posição os votos de nove dos dez governos. Acedendo a um pedido dos parlamentares, o Conselho aprovou também uma declaração conjunta em que as duas autoridades se comprometiam a garantir «os recursos necessários, a fim de que os fundos estruturais possam funcionar normalmente... em 1986»; mas, quase como que a compensar esta concessão, insiste em seguida nas suas próprias teses sobre os atrasados, propondo à Assembleia a liquidação dos seus efeitos sobre o volume das DNO nos exercícios futuros (JO 333, 2.o Suplemento, p. 280).
Neste ponto, os acontecimentos precipitaram-se. O Parlamento decidiu aumentar a parada e, em 12 de Dezembro, aprovou uma resolução cujo passo mais importante pode resumir-se assim: as despesas excepcionais a que a Comunidade terá de fazer face em 1986 para honrar os compromissos relacionados com o alargamento e providenciar quanto aos atrasados «não têm equivalentes do mesmo tipo no orçamento de 1985»; daqui se deduz que tais despesas «não se inserem nas disposições do Tratado» relativas à taxa máxima de aumento das DNO e, portanto, «o processo previsto no artigo 203.o, n.o 9, não é aplicável no caso vertente». O Parlamento tem, portanto, o direito e o dever de emendar novamente o projecto. Às palavras seguiram-se os factos. As emendas foram votadas e as DNO aumentaram em 492 MECU (19,53 %) para os créditos de autorização e 563 MECU (29,73 %) para os créditos de pagamento. Ao sabê-lo, o presidente Juncker faz a seguinte declaração: «Registo a votação do Parlamento, que não acolheu as propostas por mim apresentadas em nome do Conselho. A proposta... não era condicional (sic). Em consequência, o Conselho regressa à posição assumida na segunda leitura, em 26 e 17 de Novembro. Neste ponto, limito-me a reservar para o Conselho todos os direitos que lhe conferem as disposições dos tratados (JO 333, 2.o Suplemento, p. 284).
Sétima fase. Em 18 de Dezembro de 1985, nos termos do artigo 203.o, n.o 7, o presidente do Parlamento verificou que o processo orçamental para o exercício de 1986 fora concluído e que o orçamento geral estava definitivamente aprovado. Disto informou o Conselho por carta enviada em 19 de Dezembro e chegada ao destinatário quatro dias mais tarde.
9.
Como disse atrás, no ponto 1., o Tribunal decidiu antecipar a apreciação do recurso 34/86, congelando os processos análogos, ainda que entrados anteriormente, de cinco Estados-membros. Convém agora recordar que, em 28 de Janeiro de 1986 (processo 23/86 R), o Reino Unido apresentou um requerimento, ao abrigo dos artigos 185.o e 186.o do Tratado, inscrito no registo do Tribunal em 13 de Fevereiro seguinte. Visava obter, antes da vossa decisão no processo principal, uma medida provisória que autorizasse o Governo de Londres a pagar para o orçamento de 1986, como recursos próprios provenientes do IVA, somas não superiores às resultantes da segunda leitura do Conselho. Com efeito, segundo o requerente, o aumento das DNO que resultara da última leitura do Parlamento teria podido levar a Comissão, enquanto órgão que executa o orçamento, a pedir aos Estados-membros contribuições mais elevadas do que as somas que a Comunidade tem o direito de exigir.
Por despacho de 17 de Março de 1986, o presidente do Tribunal, decidindo a título provisório, ordenou o seguinte: «A Comissão executará, até ao dia 10 de Julho ou até à data em que o Tribunal proferir o seu acórdão no processo 34/86..., se esta data for anterior a 10 de Julho..., o orçamento de 1986, tanto no que respeita aos créditos de autorização como aos créditos de pagamento, com base no projecto de orçamento estabelecido em segunda leitura pelo Conselho em 27 de Novembro de 1985, sem prejuízo das alterações decididas pelo Parlamento em 12 de Dezembro de 1985 que não tenham tido por efeito aumentar as despesas não obrigatórias».
10.
O recorrente pede ao Tribunal: a) que anule o orçamento de 1986 na parte em que, após as emendas aprovadas em segunda leitura pelo Parlamento, os créditos de autorização e de pagamento relativos às DNO excedem em 293828185 ECU e 527383692 ECU, respectivamente, ou nos montantes que o Tribunal venha a determinar, a nova taxa de aumento proposta pelo Conselho; b) que anule o mesmo orçamento na parte em que o Parlamento modificou, em segunda leitura, certas rubricas orçamentais que constituíam DO (ver o anexo XVIII ao requerimento inicial); c) que declare que, ao verificar a aprovação definitiva do orçamento, o presidente do Parlamento violou os artigos 78.o, n.os 7 e 9, do Tratado CECA, 203.o, n.os 7 e 9, do Tratado CEE, e 177.o, n.os 7 e 9, do Tratado CEEA; d) subsidiariamente, que anule integralmente o orçamento de 1986 e, por conseguinte, o acto do presidente do Parlamento, indicando quais os efeitos do orçamento que devem considerar-se definitivos.
Justificando os pedidos das alineas a) e b) supra — anulação parcial do orçamento —, o Conselho declara ter tomado em consideração as exigências de um bom funcionamento da Comunidade, num exercício caracterizado pela adesão de dois novos Estados.
11.
O exame dos problemas assim colocados vai ocupar-nos demoradamente. Contudo, ainda é necessário precedê-lo do exame dos argumentos que a Assembleia, embora sem deduzir formalmente uma excepção, desenvolveu para sustentar a inadmissibilidade do recurso interposto pelo Conselho. Os fundamentos invocados dizem respeito : a) às regras do Tratado em matéria de competência do Tribunal no recurso de anulação; b) às normas que regulam o processo orçamental; c) aos efeitos que uma decisão de anulação produziria na matéria em causa.
Quanto ao primeiro aspecto, faz-se notar que os artigos 173.o do Tratado CEE e 146.o do Tratado CEEA não contemplam um controlo da legalidade dos actos do Parlamento. Nem seria correcto interpretá-los extensivamente, quando é certo que uma proposta da Comissão, que visava precisamente atribuir ao Parlamento legitimidade activa e passiva, não foi acolhida pela conferência dos representantes dos Estados-membros realizada no Luxemburgo em Dezembro de 1985, e portanto não figura entre as alterações que o Acto Único Europeu introduz nos tratados originais. Em qualquer caso — e assim passo ao segundo aspecto —, a análise das normas que regulam o processo mediante o qual o orçamento é elaborado, aprovado e adoptado, leva a concluir que: 1) o acto presidencial de verificação não é passível de impugnação autónoma; 2) o orçamento não pode ser considerado como um acto de «uma» instituição.
Admitir a anulabilidade do acto do presidente, com efeito, pressupunha que tivesse natureza constitutiva, isto é, que transformasse o projecto em orçamento; e não é assim, a menos que se admitisse que o próprio presidente, a par do Conselho e do Parlamento, mas distinto de ambos, fosse também autoridade orçamental. Aquele acto — que, de resto, ocorre quando o orçamento está aprovado (artigo 203.o, n.os 5 e 6) — é portanto declarativo e, como tal, não pode ser autonomamente impugnado. Agora quanto ao orçamento, em si próprio, todos sabem que se trata de um documento produzido em conjunto pelo Conselho e pela Assembleia. A sua natureza de acto conjunto, aliás, resulta claramente das disposições que regulam a sua aprovação; e que um acto conjunto não está sujeito a controlo, demonstra-o o artigo 176.o, segundo o qual a obrigação de tomar as medidas necessárias à execução do acórdão de anulação incumbe à instituição (no singular) de que emane o acto anulado.
O terceiro argumento, como disse, reside na incoerência dos efeitos pretendidos que resultariam do acórdão. Efectivamente, de duas, uma: se tal acórdão anulasse integralmente o orçamento, o Parlamento só poderia dar-lhe execução com o concurso do Conselho, infringindo assim o disposto no artigo 176.o há pouco citado; se, pelo contrário, o anulasse apenas parcialmente, acabaria por tornar vinculativo um acto preparatório, como é sem dúvida o projecto que o Conselho aprova em segunda leitura.
Estes argumentos em defesa da admissibilidade — conclui o Parlamento — não implicam, no entanto, que o orçamento comunitário esteja subtraído ao controlo do Tribunal. É possível submetê-lo, mas utilizando mecanismos processuais diferentes. Nada impede, nomeadamente, que o Tribunal conheça de um recurso no qual se impugne uma medida de execução da Comissão e, simultaneamente, se peça, ao abrigo do artigo 184.o, uma decisão incidental sobre a validade do orçamento. De resto, foi precisamente esta a via seguida pelo Conselho no processo 73/82, mais tarde retirado (ver supra, ponto 6, in finé).
12.
Excepto num aspecto, que retomarei quando analisar o pedido principal do Conselho, os argumentos assim resumidos não podem ser acolhidos. O segundo, por exemplo, confunde dois conceitos diferentes, como são os de processo e de acto. Que o orçamento seja aprovado no final de um processo comum (ou melhor: conjunto), ninguém contesta; mas — e aqui é que está a questão — ele não constitui um acto acerca do qual se possa perguntar se é válido ou não. Juridicamente, o orçamento não passa de «un compte ou, plus exactement, un ensemble de comptes» (Gaudemet e Molinier, Finances publiques, 4 a edição, Paris, 1983, p. 250); se se preferir, um documento contabilístico que contém duas descrições, relativas às receitas a obter e às despesas a efectuar num determinado período de tempo (Buscema, «Bilancio dello Stato», Enciclopedia del diritto, V, Milão, 1959, p. 378; Duverger, Finances publiques, 8 a edição, Paris, 1975, p. 213). Está anexo ao acto pelo qual é promulgado; e não há dúvida nenhuma de que, no ordenamento comunitário, este último é imputável apenas à Assembleia ou, mais precisamente, ao seu presidente.
Acrescento que, como prova a Entstehungsgeschichte do artigo 203.o, n.o 7, esta circunstância está muito longe de ter um significado puramente formal. Com efeito, quando cessou o monopólio do Conselho quanto às autorizações das receitas e das despesas, o direito de declarar verificada a aprovação do orçamento foi deixado ao seu presidente, como que para mostrar bem que o dominus do processo continuava a ser o órgão representativo dos Estados. A transferência daquele direito para o presidente do Parlamento, efectuada pelas alterações de 1975, teve portanto um significado preciso, que consistiu em assinalar de forma solene a consagração definitiva do Parlamento como autoridade financeira pleno jure.
Esclarecida esta questão, as outras — a natureza do acto praticado pelo presidente e a sua fiscalização em sede judicial — não colocam problemas demasiado difíceis. O primeiro pressupõe que se faça luz sobre o poder de aprovação do orçamento. Se se deve considerá-lo como um poder de autorização — e enquanto reverso do poder de rejeição não vejo como tal qualidade se possa negar-lhe —, o acto presidencial tem necessariamente natureza constitutiva; o mesmo é dizer, individualiza e torna reconhecível o orçamento, fornecendo-lhe características típicas e imutáveis ou, em termos mais explícitos, confere-lhe aptidão para desencadear efeitos jurídicos externos. Que a utilização feita pelo Tratado, a seu respeito, do verbo «declarar» não induza em erro! O presidente — estabelece o artigo 203.o, n.o 7 — «declarará verificado que o orçamento se encontra definitivamente aprovado», isto é, que as duas autoridades aprontaram aquele «compte» ou documento, em si juridicamente estéril, de que ainda há pouco falava. Nada menos do que isso, mas também nada mais.
Depois, no que respeita à segunda questão, basta recorrer à vossa jurisprudência. Que os actos do Parlamento, pelo menos quando dizem respeito aos tratados «de forma simultânea e indivisível», podem ser impugnados ao abrigo do artigo 38.o do Tratado CECA, já o sabíamos pela decisão sobre a sede da Assembleia; mas hoje, depois que foi proferido o acórdão no processo «Les Verts», sabemos que se pode obter o mesmo resultado nas condições, muito mais liberais, do artigo 173.o do Tratado CEE.
Dir-se-á que nem sequer este contributo fundamental é suficiente para garantir a admissibilidade do nosso recurso. No caso «Les Verts», com efeito, afirmastes que apenas são susceptíveis de impugnação «les actes du Parlement... destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers» (ponto 25); e a fórmula de que vos servísteis para distinguir entre o vosso controlo e o do Tribunal de Contas (ponto 28) sugere que, na vossa opinião, o que poderia produzir os referidos efeitos seria, não o acto que promulga o orçamento, mas «l'acte de droit dérivé dont découle (la) dépense», ou seja, a medida que dá execução a uma rubrica orçamental. Duvido, contudo, de que esta leitura restritiva do acórdão seja correcta; e, em todo o caso, creio que, depois de promulgado, o orçamento cria direitos e obrigações não menos — e, frequentemente, mais — importantes do que aqueles que são gerados por uma grande parte da legislação comunitária. Basta lembrar, para só referir o mais importante de tais efeitos, a fixação imperativa da taxa com base na qual os Estados-membros entregam os recursos próprios provenientes do PTA.
Para concluir acerca dos aspectos processuais da lide, gostaria de sublinhar que a impugnabilidade, com fundamento no artigo 173.o, do acto presidencial não é minimamente afectada pela existência de outras vias de recurso. Em particular, a via sugerida pelo Parlamento é, em minha opinião, absolutamente insatisfatória, porque obriga as partes a esperar a adopção de uma medida relacionada com as rubricas orçamentais em causa ou com os montantes estipulados com inobservância das normas que regem o processo orçamental, e porque implica a vinda a juízo de um órgão que não é necessariamente responsável pela ilegalidade de que enferma o orçamento. Pelo contrário, o recurso contra a Comissão parece-me apropriado quando o objecto do litígio seja a aplicação que esta faça de um orçamento não inquinado por vícios processuais.
13.
Passemos ao mérito do recurso. Na opinião do Conselho, o acto presidencial de verificação está viciado por violação de formalidades essenciais, dado que o seu autor considerou o processo «terminado», no sentido do artigo 203.o, n.o 7. O vício que invalida o orçamento, porém, é a violação do Tratado, e em especial: a) do artigo 203.o, n.o 9, por ter o Parlamento aumentado unilateralmente as DNO em medida superior à taxa resultante do projecto aprovado pelo Conselho na sua segunda leitura; b) do artigo 203.o, n.os 5 e 6, por ter o Parlamento modificado em segunda leitura algumas rubricas do orçamento que constituíam DO.
Observo desde já que, tal como os argumentos avançados pela Assembleia para sustentar a inadmissibilidade do recurso, as duas últimas conclusões partem de uma errada concepção do orçamento como acto autonomamente impugnável. A ordem das fases em que se articula o processo orçamental do artigo 203.o, no entanto, impõe que sejam analisadas em primeiro lugar e que se comece pela alínea b). Direi então que o recorrente não indica todas as rubricas a que o Parlamento teria mudado arbitrariamente a classificação, mas só aquelas que acarretam um aumento global dos créditos; em particular, menciona as rubricas «novas» e, entre as velhas, cita as despesas dos artigos 450.o e 926.o, que tinham sido classificadas como DO, quer nos orçamentos anteriores, quer no anexo à declaração interinstitucional de 30 de Junho de 1982.
A conclusão da alínea a), pelo contrário, tem por objecto o acordo falhado entre as duas partes, com vista à fixação da taxa máxima. A gravidade de tal vício — note-se — é proporcional à extraordinária importância constitucional da disposição que impõe a concordância do Conselho. Em matéria de DNO, com efeito, esta constitui a única e verdadeira garantia de que dispõem os Estados, ou seja, aqueles sobre quem recai, num sistema que assegura o equilíbrio entre entradas e saídas mobilizando uma percentagem do IVA, o encargo de financiar o aumento das despesas comunitárias. Para o agente do Governo francês, estas questões parecem de uma «simplicité lumineuse». Mas não para o Parlamento, que as contestou vigorosamente, sustentando a título principal que agiu com total respeito pelas regras do Tratado e, subsidiariamente, que assumiu a posição ora impugnada, quer «no interesse da Comunidade», quer porque a tal foi «obrigado» pelo comportamento ilegal do Conselho. Examinemos os seus argumentos, começando pela primeira linha de defesa, que em grande parte é consagrada ao problema da taxa máxima. Com efeito, no que se refere à natureza das despesas, o recorrido afasta a questão com ligeireza, isto é, observa que a classificação das rubricas orçamentais não diz respeito apenas ao Conselho e submete à apreciação do Tribunal os motivos que o levaram a qualificar como não obrigatórias as rubricas em causa.
Quanto à taxa. A Assembleia entende que não era obrigada a respeitá-la no que se refere aos créditos «inevitáveis», ou seja, os necessários para honrar os compromissos assumidos com Espanha e Portugal, por um lado, e para absorver os atrasados, por outro. As razões que a levaram a tal convencimento são de duas ordens. A primeira já tinha sido invocada na decisão de 12 de Dezembro: embora tendo a natureza de DNO — afirma o recorrido —, as referidas normas não dispõem de equivalente no orçamento de 1985, tanto assim que a Comissão, no anteprojecto, as excluiu da aplicação da taxa. Ora, os três primeiros parágrafos do artigo 203.o deixam entender que, quando o acordo se revelar impossível, os dois órgãos da autoridade orçamental deverão observar o método seguido pela Comissão. Foi isto, e nada mais, o que fez o Parlamento.
A segunda razão relaciona-se com a margem de manobra. O Parlamento — sublinha-se — tem o direito de utilizá-la, reportando-se à taxa que figura no projecto estabelecido pelo Conselho, não em primeira, mas em segunda leitura; e, se é assim, é certo que ficou dentro dos seus limites. Esta tese, realmente, contradiz a disposição da declaração interinstitucional, segundo a qual a margem «aplica-se a partir do projecto... estabelecido pelo Conselho em primeira leitura...» — título IV, n.o 1. Mas a declaração não é o Evangelho. O que conta é o Tratado — e este deixa margem para a referida interpretação. O n.o 4 do artigo 203.o, com efeito, fala de «projecto de orçamento», sem especificar qual a leitura em cujo âmbito o Conselho o elabora.
Os argumentos apresentados subsidiariamente assentam, como disse, sobre a ilegalidade do comportamento do Conselho. Com efeito, o carácter incompleto do projecto que estabeleceu em primeira leitura e a sua tardia introdução dos créditos destinados às despesas «inevitáveis» teriam constituído um «desvio processual», que por sua vez se teria repercutido sobre os poderes da Assembleia, alterando assim o desejável equilíbrio do sistema entre os dois órgãos da autoridade orçamental. O Parlamento queixa-se, sobretudo: a) de só ter podido efectuar uma primeira leitura apenas «formal»; b) de ter sido obrigado a utilizar a sua própria margem de manobra para tomar em conta os créditos omitidos pelo Conselho; c) de ter sido obrigado na segunda leitura, e em conformidade com o princípio do artigo 199.o, a ultrapassar a taxa máxima para providenciar em relação aos atrasados.
14.
Em minha opinião, quando se pronunciar sobre as questões que assim recapitulei, o Tribunal poderá pôr de lado o problema relativo à classificação das despesas e, em particular, dispensar-se de estabelecer os critérios segundo os quais se deve distinguir entre DO e DNO. Efectivamente, se na sequência de tais operações as despesas em causa se revelassem obrigatórias, e portanto sujeitas à «última palavra» do Conselho, a razão de queixa deste em relação ao recorrido mostrar-se-ia plenamente fundamentada. Se, pelo contrário, essas rubricas fossem de considerar-se DNO, o uso que delas faz o Parlamento, na segunda leitura, levar-nos-ia a verificar um novo aumento da taxa máxima: a sua legalidade dependeria, então, da sorte que fosse reservada ao pedido principal.
Portanto, podemos voltar a este. Observo, em primeiro lugar, que os argumentos com os quais o recorrido contesta a sua fundamentação têm um certo sabor a passado. De facto, a Assembleia já os tinha usado na discussão do orçamento de 1975 (ver resolução de 14 de Novembro de 1974, JO C 155, p. 33), distinguindo entre créditos relativos às medidas em vigor, créditos complementares e créditos para as novas actividades. Mas reflectem igualmente as polémicas que se seguiram à aprovação do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 e à consequente introdução dos créditos duplos. O Parlamento considerou então que os créditos de autorização deviam ser excluídos da taxa máxima — e a tal posição voltou, pela boca do deputado Adonnino, durante o processo de 1981 (PE, Doe. Sessão I-540-80, p. 128).
Logo, tais argumentos não são novos — mas nem por isso são mais aceitáveis. Como já salientou a doutrina (ver Ehlermann, «Applying the new budgetary procedure for the first time», em Common Market Law Review, 1975, p. 340; Sopwith, «Legal aspects of the Community budget», loc. cit., 1980, p. 330), estão em contradição com a letra e com o espírito do artigo 203.o No plano literal, ressalta facilmente que, ao determinar a taxa máxima, o primeiro parágrafo do n.o 9 engloba todas as despesas não obrigatórias. A taxa — como aí se lê — é fixada «em relação às despesas da mesma natureza do ano financeiro em curso»: na falta de indicação em contrário, as palavras «da mesma natureza» não podem deixar de entender-se como referidas à fórmula («Para a totalidade das» DNO) com que se inicia o parágrafo. Acrescento que esta disposição confere ao Parlamento o direito à última palavra, mas impõe-lhe como limite a taxa calculada pela Comissão e só admite a sua ultrapassagem quando o Conselho o consentir. Excluir certas despesas da aplicação da taxa, apresentando-as como inevitáveis, seria subtrair-lhe, portanto, uma parte do seu «efeito útil».
Não é pois verdade que os créditos referentes ao alargamento e aos atrasados não tenham «equivalentes» no orçamento de 1985. Os atrasados são conhecidos como «o peso do passado» — uma expressão com vagas ressonâncias de Hollywood, mas reveladora, por si só, de que o fenómeno que designa não é uma flor subitamente desabrochada no Verão de 1985. A verdade é que a Comissão, o Conselho e a Assembleia já contam com esse «peso» pelo menos desde 1978. E o mesmo se pode dizer das despesas com o alargamento. Houve já um alargamento posterior à revisão de 1975, com a adesão da Grécia. É certo que o actual é mais considerável, ao ponto de justificar a ultrapassagem da taxa. Mas a diferença é quantitativa, não de natureza; e não há dúvida de que créditos da mesma natureza já figuraram nos exercícios dos anos anteriores.
Não menos frágil é a tese segundo a qual, em caso de desacordo entre as duas autoridades, passam a ser obrigadas nas suas relações a observar o método seguido pela Comissão. Para já, nego frontalmente que esta última tenha adoptado o método a que se refere o Parlamento. Algumas passagens da introdução política ao anteprojecto deixam admitir que considerasse oportuna a ultrapassagem da taxa para as duas categorias de despesas; mas daqui a atribuir-lhe a intenção de subtrair ambas à aplicação da percentagem vai um passo demasiado longo para que possa ser dado. Mesmo assim, admitamos que existia uma intenção deste género: a sua evidente incompatibilidade com o Tratado torná-lo-ia incapaz de criar obrigações para quem quer que fosse. Nem se diga que, ao estabelecer em segunda leitura um aumento dos créditos, com a consequente ultrapassagem da taxa, o Conselho o consentiu de forma tácita; de facto, logo que o aumento foi decidido, propôs à Assembleia a nova percentagem de 20,5 %.
Finalmente, a margem de manobra. Recordar-se-á que o recorrido entende poder dispor dela com referência à taxa fixada pelo Conselho em segunda leitura; mas também esta opinião não tem fundamento. Recordemos o quarto parágrafo do n.o 9, onde se lê: «Se... a taxa de aumento resultante do projecto de orçamento elaborado pelo Conselho for superior a metade da taxa máxima, a Assembleia... pode ainda aumentar o montante total (das DNO) até ao limite de metade da taxa máxima». Ora, não me parece absolutamente nada que este texto seja neutro, como pretende o Parlamento. Pelo contrário, creio ser pacífico que, quando fala de «taxa máxima», esta disposição se refere à percentagem calculada pela Comissão (de facto, as mesmíssimas palavras figuram nos três primeiros parágrafos do n.o 9); e que, ao usar o particípio «elaborado», se refere à primeira leitura do Conselho. Como provam o último parágrafo do n.o 3 e, a contrario, todo o n.o 5, é efectivamente em tal ocasião, e só nela, que aquela instituição elabora o projecto do orçamento.
Destas observações resulta igualmente que não pode haver acumulação entre a margem de manobra e a nova taxa. Na verdade, ao dar o seu acordo a esta última, o Parlamento renuncia tacitamente à utilização da primeira — a qual, todavia, poderá ser tomada em consideração no contexto «político» da negociação destinada a fixar a percentagem definitiva.
15.
A primeira linha de defesa da Assembleia não resiste, portanto, a um exame aprofundado. Que dizer, neste ponto, da segunda? O recorrente e os Estados-membros intervenientes não têm dúvidas: é desprovida de fundamento do princípio ao fim. Para começar, não é verdade que a aplicação do «código» adoptado pelo Conselho em Dezembro de 1984 reduza os poderes do Parlamento: as suas disposições, com efeito, estão absolutamente em conformidade com o Tratado. Em segundo lugar, é falso que a primeira leitura pelo Conselho não tenha contemplado as despesas «inevitáveis» e que na segunda tenha sido necessário remediar os seus erros; pelo contrário — salienta o Reino Unido — a segunda leitura «represented a substantial effort... to reach an agreement with the Parliament» (alegações de intervenção, p. 8). Finalmente, é absurdo pretender que a Assembleia tenha sido obrigada a uma primeira leitura apenas formal: provam-no ad abundantiam as incisivas propostas de modificação e as emendas não menos vigorosas que dimanaram daquela fase do processo.
No que respeita, pois, ao artigo 199.o — prossegue o recorrente —, é certo que o recorrido o invoca a despropósito. Com efeito, esta norma visa evitar os orçamentos «paralelos»(ou melhor, as actividades extra-orçamento), exigindo uma cobertura total das despesas; logo, não exclui que a autoridade orçamental — mas no caso concreto o órgão representativo dos Estados — aprecie politicamente as necessidades e as prioridades no quadro do seu próprio poder discricionário. Foi isto precisamente o que fez o Conselho na primeira leitura, a respeito das necessidades decorrentes dos atrasados ou da adesão de Espanha e Portugal; nem o seu comportamento — inspirado, como estava, na necessidade de reflectir mais aprofundadamente sobre estes difíceis temas — pode acusar-se de ilógico ou, pior, de ilegal. Em todo o caso, não cabe ao Tribunal substituir a sua própria apreciação pela da autoridade orçamental; o Tribunal só pode verificar se ao Conselho são imputáveis erros manifestos ou desvio de poder.
Ora bem, estes argumentos — naturalmente, exceptuando o último, com o qual não é possível deixar de concordar — parecem-me formais e, no essencial, bastante fracos. Que o Parlamento, em primeira leitura, votou emendas e fez uso da sua margem de manobra, é incontestável. Mas é igualmente certo que a estratégia seguida pelo Conselho violou as regras do jogo — as regras de cuja observância, a meu ver, depende o bom êxito do diálogo entre instituições, que o sistema da «navette» e das duas duplas leituras pretende assegurar. Vamos tentar identificar as formas pelas quais se concretizou tal violação.
Como se sabe, o artigo 199.o — cuja evocação, a propósito da questão que nos interessa, não só é conveniente, como se impõe — institui o princípio da universalidade e não apenas, como parece considerar o Conselho, o da unidade: na verdade, obriga a tornar objecto de previsões e depois a inscrever no orçamento todas as despesas da Comunidade. Pelo seu lado, o artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (JO L 356, p. 1) define o orçamento como o acto «pelo qual são previstas e autorizadas..., para cada ano, as receitas e as despesas previsíveis das Comunidades». Das disposições conjugadas destas duas normas, segundo me parece, resulta claro que não existem despesas «previsíveis» que a autoridade orçamental possa deixar de tomar em consideração. Em especial, esta não deverá ignorar aquelas a que o próprio regulamento chama «despesas que decorrem da execução dos compromissos contraídos no decurso do exercício e/ou dos exercícios anteriores» (ver artigo 1.o, n.o 3, terceiro parágrafo).
O Conselho, porém, ignorou-as — omitindo introduzir, pelo menos em primeira leitura, os créditos necessários para a sua cobertura. Não interessa aqui determinar se o fez para respeitar o seu código de autodisciplina, que lhe impunha que não excedesse a taxa máxima, ou por outras razões que não vieram a lume no decorrer do processo. O que nos interessa é essa omissão e o seu relevo no plano do direito. Constitui, em minha opinião, quer um erro manifesto — como admitiu o presidente Juncker nos seus discursos de 9 de Outubro e de 10 de Dezembro —, quer um desvio de poder, sob a configuração de um desvio processual. Com efeito, não há dúvida de que o diálogo interinstitucional foi alterado; mais precisamente, que a Assembleia foi levada a fazer uma primeira leitura diversa daquela a que teria procedido se os referidos créditos tivessem sido estabelecidos desde o início.
Mas não é tudo. Há um episódio, ocorrido durante as últimas e febris horas de negociação sobre a taxa máxima, que merece a vossa atenção, ainda que o recorrido não lhe faça referência. Como recordareis, ao último aumento do Parlamento, que rompia o tecto de 20 % fixado em segunda leitura pelo Conselho, este respondeu com uma oferta pela qual os créditos de autorização eram elevados a 24,46 %. A oferta, contudo, foi acompanhada de uma declaração que a acta da sessão em que foi formulada consigna nos termos seguintes: «Several delegations stated that the additional amounts referred to in the proposal did not meet their wishes. They nonetheless gave their agreement to these amounts in a desire to reach a compromise... with Parliament... (However), it was understood that if Parliament did not also agree to the... compromise proposed..., the president of the Council would be empowered to withdraw the proposal on behalf of the Council» (PV/CONS 69, FIN 628, anexo XIV ao requerimento inicial do Conselho).
Este texto, parece-me, sugere duas ordens de considerações. A primeira é de carácter semântico. Pretender um compromisso não implica que não se exerçam pressões sobre a outra parte, mas implica necessariamente deixar-lhe uma certa margem de apreciação quanto à oferta que se lhe faz; por outras palavras, pressupõe reconhecer-lhe a liberdade de contrapropor um valor mais alto ou mais baixo. O resultado que se tem em vista quando se faz uma oferta que deve ser considerada como retirada se a outra parte a rejeitar — ou seja, obrigando esta última a «pegar ou largar» —, não pode pois definir-se como um compromisso. De facto, os nomes que mais vulgarmente lhe chamam são ultimato ou diktat.
A segunda consideração é de ordem jurídica. Mesmo admitindo que vinha atrás de uma longa lista de precedentes (mas é caso para duvidar, como disse o próprio agente do Conselho em resposta a uma vossa pergunta), esse diktat não pode entender-se como legal, à luz do artigo 203.o O diálogo estabelecido por esta norma, com vista ao acordo exigido pelo n.o 9, tem por protagonistas dois grandes órgãos representativos, chamados a realizar um interesse público, como é a elaboração do orçamento comunitário: ainda que os interesses opostos das partes o tornem áspero, este diálogo deve, pois, desenrolar-se de forma a respeitar a elevação e a dignidade do objectivo para que foi estabelecido. Dito por palavras mais simples: aquilo que é lícito no mundo dos negócios pode não ser lícito ao Conselho e ao Parlamento da Comunidade Europeia quando decidem acerca das suas receitas e despesas.
16.
São dois, portanto, os comportamentos ilegítimos que no caso vertente devem imputar-se ao Conselho. E um deles — as omissões referentes aos atrasados — afigura-se de extrema gravidade, se é verdade, como observa a Comissão ao apresentar o anteprojecto do orçamento de 1987, que «la caractéristique majeure de la Communauté européenne est d'être une communauté de droit, et donc de devoir honorer ses engagements, faute de quoi sa légitimité politique et juridique se trouverait ébranlée tant à l'intérieur... que vis-à-vis des pays tiers» [Doc. COM(86) 200, 12 de Maio de 1986, p. 2]. Ora — e aqui atingimos o verdadeiro núcleo da questão — poderá dizer-se que a conduta reprovável da outra autoridade habilitou o presidente da Assembleia a declarar verificada a conclusão do processo, embora faltasse um acordo sobre a taxa máxima, e a promulgar o orçamento com os montantes decididos em segunda leitura pela sua instituição?
A minha resposta é negativa. Os factos que acabo de pôr em relevo — e, ao lado deles, outros elementos, como a sincera convicção de agir no interesse da Comunidade ou as insistências da Comissão (pense-se no discurso do Sr. Christophersen, em 10 de Dezembro) — são de molde a levar qualquer observador sereno a absolver o Parlamento no plano a que Benedetto Croce chamaria «ético-político»; mas com igual serenidade se afirma que não podem justificar o indeferimento do recurso. A Assembleia contesta-o, invocando como fundamento da sua própria actuação o princípio inadimplenti non est adimplendum. Poder-se-ia responder-lhe que tal regra pressupõe a existência de um contrato sinalagmático, ao passo que nada de semelhante vincula os protagonistas do processo instituído pelo artigo 203.o, que não têm propriamente de celebrar um «contrato». A vossa jurisprudência, contudo, vai para além desta questão formal, para atingir o núcleo do problema.
Assim, no acórdão de 13 de Novembro de 1964, nos processos apensos 90 e 91/63, Comissão/Luxemburgo e Comissão/Bélgica, afirmastes que «na ordem jurídica comunitária não existe esta interdependência entre as obrigações que recaem sobre vários sujeitos. O Tratado, com efeito, não se limita a impor aos diferentes sujeitos... obrigações recíprocas, mas deu vida a um novo ordenamento jurídico que determina os poderes, os direitos e as obrigações dos próprios sujeitos, bem como os processos necessários para verificar e reprimir as eventuais violações. Fora dos casos expressamente previstos, o sistema do Tratado implica, portanto, a proibição aos Estados-membros de fazerem justiça por si próprios. O incumprimento das obrigações que incumbem ao Conselho não pode, portanto, dispensar os recorridos do cumprimento das suas próprias obrigações» (Recueil 1964, p. 1217; ver também os acórdãos de 10 de Dezembro de 1969, nos processos apensos 6 e 11/69, Comissão/França, Recuei! 1969, p. 523; e de 13 de Fevereiro de 1979, processo 101/78, Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Recueil 1979, p. 623; e o despacho de 21 de Maio de 1977, processos 31/77 R e 53/77 R, Comissão/Reino Unido e Reino Unido/Comissão, Recueil 1977, p. 921).
Ora, é óbvio que estas observações, por vós formuladas com referência aos Estados-membros, valem a fortiori para as instituições e tanto mais quando a sua relação se desenvolva, como no caso vertente, no contexto de um processo regulado em todos os seus aspectos. Por outras palavras: para reagir contra o comportamento ilegítimo do Conselho, o Parlamento deveria ter recorrido aos meios, tais como o poder de rejeição, que o artigo 203.o põe à sua disposição. Considerando concluído o processo sem o acordo sobre a nova taxa, o seu presidente, pelo contrário, infringiu — para utilizar as vossas palavras — «a proibição de fazer justiça por si próprio». O acto dele emanado está, pois, duplamente viciado: por violação das formalidades essenciais e por violação do Tratado.
17.
Chegado a esta conclusão, que implica a proposta de anulação do referido acto, poderia dar por concluída a minha tarefa. Já afirmei, com efeito, que só o acto presidencial de verificação é susceptível de impugnação e não esse simples documento contabilístico que é o orçamento, quando emerge da última leitura do Parlamento; e com isto afastei pela raiz a própria admissibilidade do pedido principal — de anulação parcial do orçamento — formulado peio Conselho. Podereis, contudo, não acolher a minha tese; ou então (mas duvido muito) aceitar a do agente britânico que, como hábil jurista que é, percebeu perfeitamente o equívoco em que caíra o recorrente e, com um pequeno golpe de teatro, sugeriu-vos no final da audiência que não se anulasse o acto presidencial, mas que fosse interpretado como se visasse tornar eficaz o orçamento, na medida em que a Assembleia o adoptara legalmente. Portanto, à luz destas considerações e abstraindo das minhas convicções, examinarei o pedido do Conselho como se fosse admissível.
Conheceis esse pedido. A instituição pretendia que o orçamento fosse anulado só no que respeita aos aumentos que sofreram algumas rubricas — facilmente identificáveis e separáveis — devido às alterações votadas pela Assembleia em segunda leitura. Neste sentido, aduz três argumentos: a) o acordo previsto no artigo 203.o, n.o 9, último parágrafo, deve considerar-se efectuado. Com efeito, ao deliberar sobre o montante total dos créditos com a maioria prevista para o aumento da taxa, a Assembleia confirmou implicitamente o limite máximo proposto pelo Conselho; b) evitando o recurso ao regime dos duodécimos, a anulação parcial assegura à Comunidade um funcionamento sem solução de continuidade, correspondendo assim a um princípio por vós aceite, em especial na sentença de 5 de Maio de 1981 (processo 804/79, Comissão/Reino Unido, Recueil 1981, p. 1045); c) a anulação parcial pode igualmente fundar-se numa aplicação analógica do artigo 174.o Neste caso, o Tribunal deve conferir eficácia definitiva ao orçamento decidido pelo Conselho em segunda leitura.
Nenhum destes argumentos me convence. A tese do acordo implícito — como recordareis — tem uma história pouco brilhante, feita de pequenos truques e golpes baixos. O Conselho, embora a tivesse inventado, foi a sua principal vítima — e não deixa de ser curioso que hoje volte a propô-la. De qualquer forma, o facto é que, pelo menos no caso vertente, ela não explica mas, pelo contràrio, oculta a realidade. Queira-se ou não, o Parlamento votou em segunda leitura alterações cujo montante global superava as ofertas do Conselho. Ora, como é possível não ver nessa votação uma proposta destinada a aumentar posteriormente a percentagem? Como não entender que a eficácia das alterações — ou, se se quiser, do orçamento no seu conjunto — estava suspensa neste ponto por se encontrar condicionada ao assentimento do Conselho quanto à nova taxa?
O argumento da alínea a), contudo, é susceptível de uma outra crítica, mais radical. Em abstracto, um acordo implícito pode presumir-se da parte do Conselho; mas já não da parte do Parlamento, que pelo seu lado dispõe do poder de rejeição (artigo 203.o, n.o 8). Sabemos que não o usou no caso em apreço — e podemos adivinhar que não o tenha feito porque a experiência de dez crises o convenceu de que também a décima primeira terminaria com a cedência do Conselho, nos prazos prescritos pela declaração interinstitucional ou algumas semanas mais tarde. Mas não é isto que interessa; o que interessa é que o Parlamento teria podido rejeitar o orçamento e que possivelmente (digamos, mesmo: certamente) o teria rejeitado, se tivesse podido adivinhar o futuro. Tanto basta, ao que me parece, para excluir que nos seus actos — quanto ao mais, sempre concebidos em esquema de ataque e dominados pelo espírito de surenchère — seja lícito ver uma vontade de aquiescência às propostas da outra parte.
Passemos ao segundo argumento. A referência feita pelo recorrente ao acórdão de 5 de Maio de 1981 não é relevante, porque esse caso se caracterizava por uma situação de vazio normativo, devido à inércia do Conselho, de que um Estado-membro se aproveitou para assumir iniciativas unilaterais. Tratava-se, portanto, de sancionar o seu comportamento, o que fizestes, decidindo que a Comunidade deve poder, em qualquer caso, «manter a sua capacidade de fazer face às suas responsabilidades, respeitando-se os equilíbrios essenciais determinados pelo Tratado» (ponto 23).
No nosso caso, as coisas são muito diferentes. Com efeito, são as próprias disposições financeiras do Tratado que asseguram o princípio da continuidade, ao preverem que, na falta de orçamento, entre em funcionamento o regime dos duodécimos provisórios. Embora inspirado por razões diferentes, tanto o recorrente como o recorrido não o aceitam, sustentando que o artigo 204.o só se aplicaria quando «no início do ano financeiro, o orçamento ainda não tenha sido votado»; mas este argumento, que se baseia meramente na letra da disposição, é de afastar sem hesitações. O que é determinante, na minha opinião, é a circunstância de o artigo 204.o se inserir entre a norma que disciplina o processo orçamental e aquela que estabelece as regras de execução. Desta localização não se pode deixar de deduzir que os duodécimos se aplicam, pelo menos, em duas outras hipóteses: quando o orçamento tenha sido rejeitado (como sucedeu, de resto, nos exercícios de 1980 e 1985) e quando o processo se deva entender como não concluído, por falta ou ilegalidade do acto de verificação.
Acrescento que a minha tese não se funda apenas em considerações de ordem sistemática. A doutrina pende a seu favor (Pipkorn, «Legal Implications of the Absence of the Community Budget at the Beginning of the Financial Years», na Common Market Law Review, 1981, p. 141) e por ela militam: a) o artigo 8.o do Regulamento Financeiro de 1977 que, precisando o sentido da norma do Tratado, declara que entra em marcha o mecanismo provisório «se o orçamento não tiver sido aprovado definitivamente no início do exercício»; e b) o n.o 3 do título III da declaração interinstitucional, segundo o qual as negociações relativas à nova taxa podem continuar para lá do final do ano, de forma a permitir «a adopção do orçamento» até 31 de Janeiro, entendendo-se que no intervalo se aplicam os duodécimos.
Estas observações, naturalmente, não me impedem de ver que o regime provisório é apenas um recurso e que várias actividades (as novas políticas, por exemplo) lhe sofrerão as consequências. A experiência de 1980 e 1985, contudo, demonstra que ver nele o demónio, como fazem o recorrente e os Estados que intervieram em seu apoio, é pelo menos exagerado. Com efeito, abstraindo da possibilidade de obter duodécimos complementares, não se afigura que as políticas existentes, de execução periódica, saiam prejudicadas. Em especial, sabe-se que, no que respeita aos fundos estruturais, a Comissão decide em Junho e em Novembro: a primeira «tranche» dos compromissos precederá, portanto, a vossa decisão e a segunda — alguém duvidar — vencer-se-á após a conclusão do acordo. Também não há problema com os pagamentos. Os prazos necessários para a transmissão dos «dossiers» nacionais e para a sua análise por parte da Comissão fazem com que sejam liquidados, por regra, com alguns meses de atraso em relação às previsões; no momento de pagar, portanto, o Executivo disporá, pelo menos, de dois ou três duodécimos (ver Strasser, «Le budget — Son environnement politique et financier — Son rejet et son établissement — La deuxième expérience d'un régime de douzième provisoire», na Revue du marché commun, 1985, p. 372).
O terceiro argumento do Conselho baseia-se na aplicação analógica do artigo 174.o e, na minha opinião, não só é infundado como extremamente perigoso. Efectivamente, como observa o recorrido, o acórdão que o acolhesse atribuiria efeitos vinculativos a um acto preparatório, que mais não é o projecto aprovado pelo Conselho em segunda leitura (supra, ponto 11); pior, legitimaria uma definição unilateral da percentagem máxima, quando a constituição da Comunidade exige o acordo das duas partes. O Tribunal, de facto, substituir-se-ia assim ao Parlamento, promovendo-se a si próprio a autoridade financeira. É fácil prever as consequências de uma tal decisão. A acusação de aspirar a um governo de juízes, muitas vezes indevidamente lançada contra esta instituição, ganharia imediatamente credibilidade; em qualquer litígio, que não fosse de administração corrente, cada uma das nossas palavras e actos seria objecto de suspeição e malevolencia. Risco mais grave não poderia correr o sistema comunitário — um sistema frágil e necessitado, mais do que outros, de uma magistratura activa, mas decidida a permanecer dentro dos seus limites. Confio em que sabereis evitá-lo; virá o dia em que o próprio Conselho vos agradecerá por lhe terdes evitado o destino do aprendiz de feiticeiro.
18.
A solução que vos proponho consiste, definitivamente, em acolher o pedido subsidiário do Conselho, anulando o acto presidencial de verificação. Devereis, além disso, aplicar analogicamente o artigo 174.o, n.o 2, e assim considerar definitivos os compromissos assumidos e os pagamentos efectuados com base no orçamento promulgado pelo presidente antes da vossa decisão. Quase não valeria a pena dizer que este pedido não contradiz, de modo algum, as observações que me foram sugeridas pelo último argumento do Conselho. De facto, ele impõe-se por imprescindíveis exigências de certeza. Embora ilegítima, a promulgação do orçamento já provocou uma interminável série de efeitos directos e indirectos: suprimi-los, anular os direitos adquiridos por tantas pessoas, daria lugar a uma situação ainda mais grave do que a própria subsistência do acto impugnado.
Nos termos do artigo 176.o, caberá ao Parlamento, instituição de que emana tal acto, tomar as medidas necessárias à execução do acórdão, naturalmente tendo em conta que o artigo 203.o, n.o 9, lhe impõe que chegue a um acordo com o Conselho. A este respeito, e ao contrário do que afirmou o recorrido na sua defesa, estou convencido de que não será absolutamente necessário recomeçar de novo todo o processo. Pelo menos no plano jurídico, nada impede que o processo seja retomado no momento — a segunda leitura da Assembleia — em que, na sequência da vossa sentença, se deverá considerá-lo interrompido.
19.
Senhor Presidente, Senhores Juízes:
Dediquei a primeira parte destas conclusões a descrever as actuações das partes entre 1974 e 1985 e depois um longo capítulo a expor os factos deste processo. Os ensinamentos que se podem extrair desta exposição não pressagiam nada de bom para o futuro. Pelo contrário, a infeliz redacção da norma que regula o processo orçamental e os objectivos políticos contraditórios das duas instituições levam a crer que o vosso acórdão terá pouco efeito nas suas relações, se porventura não as exacerbar. Arrisco uma previsão: no próximo ano, ou talvez até este ano, o conflito que desde sempre tem oposto o Conselho e o Parlamento reacender-se-á, de forma semelhante ou mesmo idêntica.
Sem condenar este conflito — que não é patológico, pois exprime a natureza provisória dos equilíbrios institucionais em que assenta a vida da Comunidade —, torna-se porém necessário buscar os meios e os mecanismos capazes de o tornarem menos constante, menos violento e, sobretudo, menos susceptível de desembocar na nossa sala de audiências. Embora exclua que para tal fim sejam úteis os códigos internos de autodisciplina, continuo a sustentar que a busca de que falei pode contar com uma base de partida válida: a declaração interinstitucional de 1982.
Dir-se-á que tal documento teve consequências benéficas durante um período demasiado breve — e é verdade. Mas creio que isto é assim porque há um ponto fraco que explica a escassa (ou melhor: nula) eficácia do processo — que no entanto é crucial — previsto nos n.os 3 e 5 do título II e no n.o 5 do título III. Com efeito, não é necessário ser perito em ciência política para compreender que um órgão de mediação e de conciliação composto pelos presidentes das partes interessadas (devendo considerar-se assim também o da Comissão) é por natureza muito pouco apto a mediar e a conciliar. Para tanto, devia integrá-lo também um personagem institucionalrneríte alheio ao processo orçamental, mas dispondo de suficiente credibilidade e autoridade para, ao ser ouvido, convidar os litigantes a depor as armas e a acolher os seus conselhos. Este personagem poderia identificar-se com o presidente do Tribunal? Limito-me a colocar a questão e a sublinhar que ela é menos audaciosa do que parece: o nosso presidente, com efeito, já fez parte de um órgão análogo, na vigência do artigo 78.o, n.o 3, do Tratado CECA, actualmente revogado.
20.
Tendo atingido com estas considerações, talvez não inúteis, o termo da minha tarefa, proponho que o Tribunal, no recurso interposto pelo Conselho das Comunidades Europeias contra o Parlamento Europeu, que deu entrada na Secretaria em 11 de Fevereiro de 1986, decida nos seguintes termos:
«É anulado o acto de 18 de Dezembro de 1985, pelo qual o presidente do Parlamento Europeu verificou a aprovação definitiva do orçamento geral para 1986. Os compromissos assumidos e os pagamentos efectuados em data anterior à da presente decisão são considerados definitivos.
A novidade e a complexidade das questões tratadas levam-me a pedir-vos que cada uma das partes suporte as respectivas despesas.»
(
*1
)	Traduzido do italiano.