ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
26 mai 2005 (*)
«Restitutions à l’exportation – Viande bovine – Abattage spécial d’urgence – Règlement (CEE) n° 3665/87 – Article 13 – Qualité saine, loyale et marchande – Caractère commercialisable dans des conditions normales»
Dans l’affaire C-409/03,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Bundesfinanzhof (Allemagne), par décision du 15 juillet 2003, parvenue à la Cour le 1er octobre 2003, dans la procédure
Société d’exportation de produits agricoles SA (SEPA)
contre
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, M. K. Lenaerts, Mme N. Colneric, MM. K. Schiemann et E. Juhász (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 novembre 2004,
considérant les observations présentées:
–       pour la SEPA, par Me D. Ehle, Rechtsanwalt,
–       pour le Hauptzollamt Hamburg-Jonas, par M. M. Blaesing, en qualité d’agent,
–       pour le gouvernement hellénique, par MM. G. Kanellopoulos et V. Kontolaimos ainsi que Mme E. Svolopoulou, en qualité d’agents,
–       pour la Commission des Communautés européennes, par MM. E. Paasivirta et G. Braun, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 3 février 2005,
rend le présent
Arrêt
1       La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1).
2       Les questions préjudicielles ont été soulevées dans le cadre d’un litige opposant la Société d’exportation de produits agricoles SA (ci‑après la «SEPA») au Hauptzollamt Hamburg-Jonas (bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas, ci‑après le «Hauptzollamt») au sujet d’un refus d’octroi de restitutions à l’exportation pour des viandes bovines provenant d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence et exportées par la SEPA vers les pays tiers.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3       Le règlement n° 3665/87 énonce, à son neuvième considérant:
«[I]l convient que les produits soient d’une qualité telle qu’ils puissent être commercialisés dans des conditions normales».
4       L’article 13 de ce même règlement dispose:
«Aucune restitution n’est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande et, si ces produits sont destinés à l’alimentation humaine, lorsque leur utilisation à cette fin est exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état.»
5       Le règlement n° 3665/87 a été remplacé, à partir du 1er juillet 1999, par le règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 102, p. 11), qui dispose, à son article 11, paragraphe 1:
«Une restitution n’est accordée que pour les produits qui […] sont en libre pratique dans la Communauté […]».
6       L’article 21, paragraphe 1, premier, deuxième et troisième alinéas, de ce même règlement est libellé comme suit:
«1.      Aucune restitution n’est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande le jour d’acceptation de la déclaration d’exportation.
Les produits satisfont à l’exigence du premier alinéa lorsqu’ils peuvent être commercialisés sur le territoire de la Communauté dans des conditions normales et sous la désignation apparaissant sur la demande d’octroi de la restitution et que, lorsque ces produits sont destinés à la consommation humaine, leur utilisation à cette fin n’est pas exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état.
La conformité des produits aux exigences visées au premier alinéa doit être examinée conformément aux normes ou usages en vigueur au sein de la Communauté.»
7       L’article 2, sous n), de la directive 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d’échanges intracommunautaires de viandes fraîches (JO 1964, 121, p. 2012), telle que modifiée et codifiée par la directive 91/497/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991 (JO L 268, p. 69, ci‑après la «directive 64/433»), donne la définition suivante:
«‘[A]battage spécial d’urgence’: tout abattage ordonné par un vétérinaire à la suite d’un accident ou de troubles physiologiques et fonctionnels graves. L’abattage spécial d’urgence a lieu en dehors d’un abattoir lorsque le vétérinaire estime que le transport de l’animal se révèle impossible ou imposerait à l’animal des souffrances inutiles.»
8       L’article 6, paragraphe 1, de cette directive est rédigé comme suit:
«Les États membres veillent à ce que:
[…]
e)      les viandes provenant d’animaux qui ont fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence ne puissent être admises à la consommation humaine que sur le marché local et seulement si les conditions suivantes ont été respectées […]».
La réglementation nationale
9       L’article 13 de la loi allemande sur la salubrité des viandes, du 19 janvier 1996 (Fleischhygienegesetz, BGBl. 1996 I, p. 59), est rédigé comme suit:
«Article 13 – Abattages en cas de maladie
(1) Les animaux qui
1. doivent être abattus pour une raison particulière ou qui
2. sécrètent des agents pathogènes,
ne peuvent être abattus que dans des abattoirs spéciaux (dits abattoirs isolés). Après chaque abattage dans un abattoir isolé, les locaux et les machines utilisées doivent être nettoyés et désinfectés.
(2) Les viandes obtenues à partir d’animaux malades ainsi abattus ne peuvent être mises sur le marché comme denrées alimentaires que par le biais de points de vente des abattoirs précités, spécialement agréés et contrôlés à cet effet par l’autorité compétente et doivent être rendues spécialement reconnaissables.
[…]
(4) Le ministère fédéral est autorisé à arrêter des dispositions, par le biais d’une ordonnance approuvée par le Bundesrat, dans la mesure nécessaire à la protection des consommateurs ou afin de faire appliquer les actes juridiques des institutions des Communautés européennes, concernant les points suivants:
1.      les règles minimales en matière d’hygiène applicables aux abattoirs isolés afin de prévenir tout risque de dissémination d’agents pathogènes,
2.      l’étiquetage de la viande concernée,
3.      les règles minimales en matière d’hygiène applicables aux points de vente et à leur agrément et leur contrôle ainsi que les conditions et la procédure à suivre en vue de les faire agréer ou de suspendre leur agrément,
4.      les règles minimales en matière d’hygiène applicables au stockage, au transport et à la vente, par les points de vente, de la viande provenant d’animaux malades abattus dans les conditions précédemment décrites,
5.      les règles minimales en matière d’hygiène applicables à la réalisation des abattages d’urgence et à la vente de viande provenant de ce type d’abattages.»
10     Les dispositions de ladite loi sont mises en œuvre par le règlement sur la salubrité des viandes (Fleischhygieneverordnung, BGBl. 1997 I, p. 1138) dont l’article 10 dispose que les viandes qui ont été obtenues dans des abattoirs isolés «[...] ne peuvent être vendues qu’à partir de points de vente agréés [...], et uniquement à des consommateurs finals [...]».
Les faits au principal et les questions préjudicielles
11     La SEPA, entreprise française, a exporté vers des pays tiers de la viande provenant d’abattoirs isolés allemands où sont abattus les animaux malades et ceux qui doivent l’être de manière urgente pour des raisons particulières (par exemple, à la suite d’un accident). Jusqu’en octobre 1997, des restitutions lui ont été accordées pour de telles exportations.
12     La SEPA a déposé en novembre 1997 une déclaration d’exportation relative à un envoi de viande bovine congelée provenant d’animaux abattus dans lesdits abattoirs, pour laquelle elle a demandé au Hauptzollamt l’octroi de restitutions. Cet octroi lui a été refusé en raison du fait que ce produit n’était pas de «qualité loyale et marchande» au sens de l’article 13 du règlement n° 3665/87, car le circuit de distribution des viandes abattues dans de telles conditions était strictement limité en vertu de la réglementation nationale.
13     Le recours introduit par la SEPA contre la décision de refus devant le Finanzgericht Hamburg a été rejeté au motif que les conditions d’octroi d’une restitution à l’exportation n’étaient pas remplies. Cette juridiction a estimé que la viande n’était pas d’une «qualité loyale et marchande», en raison du fait que le commerce de viandes provenant d’abattoirs isolés était soumis à des restrictions particulières en droit allemand.
14     Dans la mesure où les abattoirs isolés disposaient d’attestations vétérinaires suivant lesquelles la viande était propre à la consommation humaine et satisfaisait aux exigences de la réglementation allemande sur la salubrité des viandes et que, aux fins des formalités douanières, d’autres certificats de salubrité avaient été également établis, la SEPA a formé un pourvoi en «Revision» devant le Bundesfinanzhof contre la décision du Finanzgericht Hamburg.
15     Considérant que la solution du litige nécessitait une interprétation du droit communautaire, le Bundesfinanzhof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Par la notion de ‘qualité loyale et marchande’, l’article 13 du règlement n° 3665/87 [...] exige-t-il que la production et la distribution des marchandises concernées soient seulement soumises à des dispositions juridiques d’application générale, telles qu’elles s’appliquent à toute marchandise de ce type, et exclut-il par conséquent de l’octroi de restitutions à l’exportation les marchandises auxquelles s’appliquent des restrictions particulières en ce qui concerne notamment leur obtention, leur traitement ou leur distribution comme, par exemple, l’injonction de procéder à un contrôle spécial de salubrité ou une limitation à certains circuits de distribution?
2)      Par la notion de ‘qualité loyale et marchande’, l’article 13 du règlement n° 3665/87 exige‑t‑il une qualité moyenne de la marchandise exportée et, ce faisant, exclut-il de l’octroi de restitutions à l’exportation la marchandise de qualité inférieure qui fait toutefois habituellement l’objet d’un commerce sous la désignation inscrite dans la demande de restitution? Est-ce également le cas lorsque la qualité inférieure de la marchandise n’a eu aucune influence sur la réalisation de la transaction commerciale?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
Observations soumises à la Cour
16     La SEPA relève que l’unique condition pour l’octroi d’une restitution à l’exportation est la délivrance d’un certificat de salubrité pour la marchandise. Selon elle, la «qualité loyale et marchande» est à apprécier en fonction des caractéristiques objectives de la marchandise elle-même, qui sont inhérentes à cette dernière et existent indépendamment de la question de la «distribution illimitée» ou d’une «canalisation de la distribution». Par conséquent, la limitation à certains circuits de distribution ne devrait pas restreindre le caractère commercialisable d’une marchandise. Elle souligne que, au sens de l’article 13 du règlement n° 3665/87, la possibilité de commercialiser le produit sur le marché local suffit pour admettre la «qualité marchande». La SEPA précise en outre que les principes d’égalité de traitement et de sécurité juridique, qui revêtent une importance particulière dans le cadre du régime communautaire des restitutions, exigent que les réglementations imposant des charges soient claires et précises, afin qu’un ayant droit à la restitution puisse connaître sans ambiguïté ses droits et ses obligations et prendre les dispositions en conséquence.
17     Le Hauptzollamt, qui n’a pas déposé d’observations écrites, a fait valoir, lors de l’audience, que, même si la viande provenant d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence n’est pas de qualité inférieure en soi, mais est considérée comme propre à la consommation après contrôle vétérinaire, d’un point de vue juridique, elle ne peut être mise en vente que sur le marché local et dans certains points de vente spécifiques. En raison des réglementations communautaire et allemande pertinentes, les possibilités de commercialisation d’une telle viande seraient très limitées; elle ne serait donc ni marchande ni commercialisable, au sens de l’article 13 du règlement nº 3665/87. En ce qui concerne le marché significatif, les débouchés possibles, la concurrence et le régime relatif à la viande, les différences entre cette viande et celle qui entre dans les réseaux de commercialisation sans restrictions seraient si nombreuses que la seule similitude serait qu’il s’agit de viande. Il soutient, par ailleurs, que ledit article 13 ne vise pas seulement la protection de la santé, mais également la limitation des restitutions à l’exportation aux seuls produits qui, en quelque sorte, les méritent.
18     La République hellénique estime que les «conditions normales» de commercialisation des produits agricoles peuvent constituer le cadre des situations qui sont réglementées tant par des règles d’application générale relatives à la production et à la distribution de ces produits et valant pour tous produits d’une même catégorie que par des restrictions particulières, affectant notamment la production, le traitement et la distribution de certains produits. Les réglementations d’application générale, d’une part, et les restrictions particulières, d’autre part, constituent ensemble des critères de conformité des produits agricoles à la «qualité loyale et marchande» requise, de sorte que la question de la différenciation par rapport aux «conditions normales» de commercialisation ne se pose pas.
19     Selon la Commission des Communautés européennes, la notion de «qualité saine, loyale et marchande» signifie que le produit doit pouvoir être commercialisé dans des conditions normales. Elle considère qu’une viande, telle que celle en cause au principal, provenant d’abattoirs isolés, ne correspond pas à ce critère parce que son commerce est limité. La Commission soutient donc qu’un tel produit, bien que sa salubrité ne soit pas contestée, ne remplit pas l’obligation de «qualité saine, loyale et marchande», car il ne pourrait pas être commercialisé dans des conditions normales.
Appréciation de la Cour
20     Par cette question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si, compte tenu du contexte factuel de l’affaire au principal, l’article 13 du règlement nº 3665/87 doit être interprété en ce sens qu’une viande, satisfaisant aux critères de salubrité, dont la commercialisation en vue de la consommation humaine dans la Communauté européenne est limitée par la réglementation communautaire au marché local en raison du fait qu’elle provient d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence, peut ou non être considérée comme étant de «qualité saine, loyale et marchande», cette condition étant nécessaire à l’octroi de restitutions à l’exportation.
21     Le règlement n° 3665/87 prévoit, à son article 13, qu’aucune restitution n’est octroyée lorsque les produits ne sont pas de «qualité saine, loyale et marchande» et, si ces produits sont destinés à l’alimentation humaine, lorsque leur utilisation à cette fin est exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état.
22     À cet égard, la Cour a jugé, dans le contexte du règlement n° 1041/67/CEE de la Commission, du 21 décembre 1967, portant modalités d’application des restitutions à l’exportation dans le secteur des produits soumis à un régime de prix unique (JO 1967, 314, p. 9), que l’exigence d’une «qualité saine, loyale et marchande» est une condition générale et objective pour l’octroi d’une restitution, quelles que soient les exigences de type et de qualité prévues par les règlements fixant les montants des restitutions pour chaque produit. Un produit qui ne pourrait pas être commercialisé sur le territoire communautaire dans des conditions normales et sous la désignation apparaissant sur la demande d’octroi d’une restitution ne remplirait pas ces exigences de qualité (voir arrêt du 9 octobre 1973, Muras, 12/73, Rec. p. 963, point 12).
23     Cette interprétation est reprise par le neuvième considérant du règlement n° 3665/87, qui énonce qu’il convient que les produits soient d’une qualité telle qu’ils puissent être commercialisés dans des conditions normales (voir arrêt du 19 novembre 1998, France/Commission, C-235/97, Rec. p. I‑7555, point 77).
24     En outre, la Cour a jugé que, s’il appartient aux États membres, en l’absence d’une norme communautaire définissant la notion de «qualité saine, loyale et marchande», d’adopter des dispositions pertinentes plus précises, ces dispositions nationales ne sauraient être contraires à l’économie générale de la réglementation communautaire applicable, qui exige une qualité permettant la commercialisation dans des conditions normales (voir, notamment, arrêts du 8 juin 1994, Ellinika Dimitriaka, C‑371/92, Rec. p. I‑2391, point 23, et France/Commission, précité, points 76 et 77).
25     Les États membres ont, par conséquent, la faculté d’adopter des dispositions nationales plus précises concernant la notion de «qualité saine, loyale et marchande» du droit communautaire, mais leur pouvoir normatif est limité par la réglementation communautaire, notamment par les critères établis à l’article 13 du règlement n° 3665/87, interprété à la lumière du neuvième considérant de ce même règlement.
26     Le fait que le caractère commercialisable du produit «dans des conditions normales» est un élément inhérent de la notion de «qualité saine, loyale et marchande» ressort d’ailleurs clairement de la réglementation relative aux restitutions à l’exportation pour les produits agricoles, dans la mesure où, depuis le règlement n° 1041/67, tous les règlements pertinents ont repris tant la notion de «qualité saine, loyale et marchande» que le critère du caractère commercialisable du produit «dans les conditions normales» comme exigences pour qu’un produit puisse donner lieu à une restitution à l’exportation.
27     S’agissant du règlement nº 800/1999, il convient de relever que son article 21, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, prévoit qu’aucune restitution n’est octroyée lorsque les produits ne sont pas de «qualité saine, loyale et marchande» le jour de l’acceptation de la déclaration d’exportation et que les produits satisfont à cette exigence «lorsqu’ils peuvent être commercialisés sur le territoire de la Communauté dans des conditions normales». Il y a lieu de constater que cette disposition, entrée en vigueur postérieurement aux faits en cause au principal, en reprenant les notions susmentionnées, n’a donc pas modifié mais a, au contraire, confirmé une situation juridique existante.
28     En ce qui concerne les termes «commercialiser dans les conditions normales», la thèse selon laquelle les restrictions particulières qui affectent la production, le traitement et la distribution des produits constituent le cadre des situations réglementées et contribuent ainsi aux «conditions normales» ne peut être admise, car elle vide cette dernière notion de son contenu. Ce raisonnement, s’il était suivi, reviendrait à accepter que tout produit pouvant devenir l’objet d’une transaction commerciale légale devrait être qualifié de «commercialisable dans des conditions normales».
29     À cet égard, il convient de citer la directive 64/433, qui, à son article 6, paragraphe 1, sous e), dispose que les États membres veillent à ce que les viandes provenant d’animaux qui ont fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence ne puissent être admises à la consommation humaine que sur le marché local et seulement si diverses conditions additionnelles ont été respectées.
30     Or, une viande, telle que celle en cause au principal, dont la production, le traitement et la distribution sont considérablement restreints, même si elle satisfait aux critères de salubrité et fait l’objet d’une transaction commerciale, ne peut être considérée comme ayant un caractère commercialisable «dans des conditions normales».
31     En outre, il paraîtrait en tout état de cause incohérent de soutenir les exportations de ces produits vers des pays tiers alors qu’au sein de la Communauté ils ne peuvent être commercialisés que sur les marchés locaux.
32     Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de répondre à la première question que l’article 13 du règlement nº 3665/87 doit être interprété en ce sens qu’une viande, satisfaisant aux critères de salubrité, dont la commercialisation en vue de la consommation humaine dans la Communauté européenne est limitée par la réglementation communautaire au marché local en raison du fait qu’elle provient d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence, ne peut pas être considérée comme étant de «qualité saine, loyale et marchande», condition nécessaire à l’octroi de restitutions à l’exportation.
Sur la seconde question
33     Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 13 du règlement nº 3665/87 doit être interprété en ce sens qu’une marchandise exportée, qui fait habituellement l’objet d’une commercialisation, peut ou non être considérée comme de «qualité saine, loyale et marchande», condition nécessaire à l’octroi de restitutions à l’exportation, lorsque sa qualité est inférieure à la qualité moyenne de ce type de marchandise.
34     Eu égard à la réponse donnée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la seconde question.
Sur les dépens
35     La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
L’article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles, doit être interprété en ce sens qu’une viande, satisfaisant aux critères de salubrité, dont la commercialisation en vue de la consommation humaine dans la Communauté européenne est limitée par la réglementation communautaire au marché local en raison du fait qu’elle provient d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence, ne peut pas être considérée comme étant de «qualité saine, loyale et marchande», condition nécessaire à l’octroi de restitutions à l’exportation.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand