62001CC0363_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 L'Oberlandesgericht di Francoforte sul Meno si trova a dover dirimere una controversia tra la società Flughafen Hannover-Langenhagen Gmbh (in prosieguo: l'«aeroporto») e la compagnia aerea Deutsche Lufthansa AG (in prosieguo: la «Lufthansa»). La prima ha preteso dalla seconda il pagamento, a partire dal 1, gennaio 1998, di un canone specifico di accesso al mercato dell'assistenza a terra. Il giudice a quo chiede una pronuncia in merito all'ammissibilità di tale pretesa con riferimento alla normativa comunitaria applicabile.
I - Normativa comunitaria
2 Ai sensi del quinto `considerando' della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (1) (in prosieguo: la «direttiva»), «l'apertura dell'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra è un provvedimento che deve contribuire alla riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree e al miglioramento della qualità offerta agli utenti».
3 Il venticinquesimo `considerando' della direttiva dichiara:
«considerando che ai prestatori autorizzati a fornire servizi di assistenza a terra e agli utenti autorizzati a praticare l'autoassistenza deve essere garantito l'accesso agli impianti aeroportuali, nella misura necessaria all'esercizio dei loro diritti e a consentire condizioni di concorrenza effettiva e leale; che tuttavia tale accesso deve poter comportare la riscossione di un corrispettivo economico».
4 Ai sensi dell'art. 16 della direttiva, intitolato «Accesso agli impianti»:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire ai prestatori di servizi e agli utenti che intendono praticare l'autoassistenza l'accesso agli impianti aeroportuali, nella misura in cui detto accesso è una condizione necessaria per l'esercizio delle loro attività. Qualora l'ente di gestione o, all'occorrenza, l'autorità pubblica o un altro ente che lo controlla imponga condizioni all'accesso, queste devono essere pertinenti, obiettive, trasparenti e non discriminatorie.
2. Gli spazi disponibili per l'assistenza a terra nell'aeroporto sono ripartiti tra i diversi prestatori di servizi e tra i diversi utenti che praticano l'autoassistenza, compresi i nuovi operatori, nella misura necessaria all'esercizio dei loro diritti e per consentire una concorrenza effettiva e leale in base a norme e criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
3.
Qualora l'accesso agli impianti aeroportuali comporti la riscossione di un corrispettivo economico, questo sarà determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori».
5 In occasione dell'adozione della direttiva da parte del Consiglio, la Commissione ha fatto iscrivere a verbale una dichiarazione riguardante l'applicazione dell'art. 16, n. 3, della medesima, formulata nel modo seguente:
«La Commissione dichiara che l'art. 16, n. 3, riconosce all'aeroporto il diritto di percepire una remunerazione per l'accesso ai suoi impianti da parte dei prestatori di servizi di assistenza e degli utenti che effettuano l'autoassistenza.
La Commissione dichiara che tale remunerazione può essere intesa come canone commerciale ["Geschäftsgebühr" nella versione tedesca] e può, in particolare, contribuire all'autofinanziamento dell'aeroporto, nella misura in cui è determinata in funzione di criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori».
II - Procedimento principale
6 Come risulta dall'ordinanza di rinvio, l'attrice nella causa principale gestisce l'aeroporto di Hannover-Langenhagen, mentre la Lufthansa fa scalo in questo aeroporto e, da molto tempo, vi registra («check-in») i suoi passeggeri (autoassistenza a terra) oltre che i passeggeri di altre compagnie aeree (attività di prestatrice di servizi di assistenza a terra).
7 L'aeroporto concedeva in locazione alla Lufthansa sportelli per l'assistenza ai passeggeri e percepiva, in corrispettivo, un canone d'affitto stabilito da un contratto relativo all'assistenza a terra delle aeronavi. Sino alla fine del 1997, l'aeroporto non ha preteso dalla Lufthansa alcun canone specifico di accesso al mercato, almeno nel campo dell'autoassistenza a terra. Per contro, esso percepiva già tale canone dai prestatori di servizi che effettuavano l'assistenza a terra per i terzi e da altri prestatori.
8 Entrambe le parti riconoscono che il canone controverso, di cui l'aeroporto reclama il pagamento a partire dal primo gennaio 1998, retribuisce specificamente la concessione della possibilità di accedere al mercato (autorizzazione di accesso ad un'opportunità di guadagno) e che esso non mira a retribuire prestazioni concrete dell'aeroporto, come la messa a disposizioni di impianti utilizzati singolarmente o in comune, o ancora altre prestazioni, che sono remunerate attraverso i canoni d'uso che la Lufthansa versa ad altro titolo.
9 Ritenendo che il diritto dell'aeroporto al pagamento di tale canone dipenda dall'interpretazione della direttiva, l'Oberlandesgericht di Francoforte sul Meno sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali.
III - Questioni pregiudiziali
«1)
Se la direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, ed in particolare l'art. 16, n. 3, della medesima, in connessione al suo venticinquesimo `considerando', debbano essere interpretati nel senso che l'ente di gestione di un aeroporto ai sensi dell'art. 3 della detta direttiva è legittimato a pretendere dall'operatore che effettua l'autoassistenza a terra e/o dall'operatore che fornisce servizi di assistenza a terzi (prestatore di servizi), a fronte dell'autorizzazione d'"accesso agli impianti aeroportuali", un canone di ammissione specifico sotto forma di tassa di accesso a titolo di corrispettivo per il conferimento di una opportunità di guadagno, canone da pagarsi in aggiunta al corrispettivo (canone di locazione) che il detto operatore è tenuto a pagare in base a contratto per l'ottenimento in uso locativo di infrastrutture aeroportuali (nella fattispecie: sportelli per l'assistenza ai passeggeri);
ovvero (seconda alternativa) se dalle norme della direttiva consegua soltanto che nella determinazione del canone per l'utilizzazione delle infrastrutture debbono osservarsi i criteri di cui all'art. 16, n. 3, e viene preso in considerazione l'interesse al conseguimento di utili dell'ente di gestione dell'aeroporto.
2)
In caso di soluzione affermativa della questione sub 1) (prima alternativa), se la società di gestione aeroportuale sia titolare di un diritto nel senso predetto nei confronti dell'operatore che effettua l'autoassistenza a terra e/o dell'operatore che fornisce servizi di assistenza a terzi (prestatore di servizi che si trovi nella posizione della convenuta nel procedimento a quo) anche in settori nei quali il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra era garantito già prima dell'entrata in vigore della direttiva e, più precisamente, nel settore dei servizi di assistenza a terra "lato città".
3)
In caso di soluzione affermativa della questione sub 2), se la direttiva debba essere interpretata nel senso che essa adesso legittima l'ente di gestione di un aeroporto ai sensi dell'art. 3 a pretendere anche dall'operatore che effettua l'autoassistenza a terra e/o dal prestatore di servizi in posizione analoga a quella della convenuta nel procedimento a quo, il quale fino all'entrata in vigore della direttiva e/o delle norme dirette alla sua trasposizione nell'ordinamento nazionale abbia corrisposto per l'utilizzo delle infrastrutture aeroportuali (soltanto) canoni di locazione, anche un canone di ammissione del tipo indicato sub 1. a titolo di corrispettivo per l'"accesso agli impianti aeroportuali".
4)
Se eventualmente la richiesta (anche) di un canone di ammissione ad un operatore che effettua l'autoassistenza a terra e/o ad un prestatore di servizi, al quale sia stato finora garantito il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra - eventualmente nel solo settore dell'autoassistenza - senza ulteriore canone di ammissione, sia addirittura indispensabile per impedire disparità di trattamento rispetto:
a)
a quegli operatori che effettuano l'autoassistenza ed a quei prestatori di servizi ai quali già prima veniva richiesto un canone di ammissione in aggiunta al canone per l'utilizzazione delle infrastrutture;
b)
a quegli operatori che effettuano l'autoassistenza ed a quei prestatori di servizi ai quali per la prima volta viene consentito, sulla scorta delle posizioni giuridiche create dalla direttiva, l'accesso alle infrastrutture aeroportuali ed ai quali viene ora richiesto, per tale motivo, un canone di ammissione in aggiunta al canone per l'utilizzazione degli impianti.
5)
Nel caso in cui l'art. 16, n. 3, della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, conferisca all'ente di gestione di un aeroporto il diritto di pretendere anche un canone di ammissione nel senso sopra descritto, se un canone di ammissione, del quale venga preteso il pagamento in aggiunta al canone per l'utilizzazione di sportelli per i servizi di assistenza, corrisponda ai requisiti di pertinenza, obiettività, trasparenza e non discriminatorietà di cui all'art. 16, n. 3, qualora venga determinato in base al numero di passeggeri (nella fattispecie: DEM 0,30 per passeggero destinatario dei servizi di assistenza)».
IV - Valutazione
A - In merito alla prima questione
10 E' opportuno circoscrivere preliminarmente in modo preciso i termini della controversia nella causa principale. Essa riguarda, infatti, il problema se il gestore di un aeroporto goda del diritto di percepire un compenso a corrispettivo del semplice fatto di concedere accesso al mercato della prestazione dei servizi di assistenza a terra.
11 Questo canone di accesso al mercato, che la Commissione ed il giudice del rinvio qualificano come tassa di concessione e che l'attrice nella causa principale propone di definire «canone commerciale» («Gestattungsentgelt»), sarebbe dovuto in ragione del solo fatto che l'ente gestore dell'aeroporto permette al prestatore dei servizi di assistenza a terra di beneficiare di una opportunità di guadagno.
12 Tale canone si distingue dalle diverse somme versate dai prestatori di servizi di assistenza a terra a corrispettivo del diritto di usare determinate infrastrutture messe a loro disposizione dal gestore dell'aeroporto, come ad esempio gli sportelli per l'assistenza ai passeggeri.
13 Quest'ultimo genere di canone è qualificato dall'attrice al procedimento principale come «Nutzungsentgelt» (letteralmente «canone d'uso») e non costituisce oggetto della controversia nella fattispecie.
14 Il dibattito relativo alla legittimità della pretesa della parte attrice nel procedimento principale si incentra attorno all'interpretazione dell'art. 16, n. 3, della direttiva. E' questa infatti l'unica disposizione della stessa direttiva a menzionare un corrispettivo dovuto al gestore dell'aeroporto.
15 Ora, è necessario constatare che l'art. 16, n. 3, della direttiva precisa esplicitamente che la causa della riscossione del corrispettivo è «l'accesso agli impianti aeroportuali». Il senso di questi termini non presenta, a mio avviso, ambiguità. Un «impianto» è una realtà materiale, costituita dalle infrastrutture dell'aeroporto, e non una prospettiva, essenzialmente immateriale, di guadagno che può derivare dall'uso di tali infrastrutture.
16 Preciso, da questo punto di vista, che, come sottolinea la Commissione, che cita in tale contesto l'esposizione dei motivi contenuta nella proposta di adozione della direttiva (2), la nozione di «accesso agli impianti» include l'accesso agli impianti generali accordato alle imprese di cui trattasi. Ne consegue che il compenso dovuto per l'accesso agli impianti non si limita ai canoni di affitto riscossi per i locali e gli oggetti messi a disposizione dei prestatori di servizi di assistenza a terra e degli utenti che effettuano l'autoassistenza, ma include parimenti le spese di messa a disposizione e le spese di organizzazione che la messa a disposizione degli impianti generali comporta, quali alcuni lavori di pulizia o di manutenzione o, ancora, il rilascio ed il controllo delle carte di accesso per il personale delle stesse imprese.
17 L'aeroporto, sostenuto dalla Repubblica ellenica, fa tuttavia valere che la nozione di «accesso agli impianti», ai sensi dell'art. 16, n. 3, della direttiva, riguarderebbe, in realtà, l'accesso al mercato.
18 L'aeroporto non contesta, certo, la distinzione fondamentale tra un canone di accesso al mercato ed un canone di accesso agli impianti. Esso ritiene, tuttavia, che, pur utilizzando la seconda espressione, il legislatore comunitario abbia in realtà voluto riferirsi alla prima. Esso invoca, da questo punto di vista, tutta una serie di argomenti atti a chiarire, a suo parere, come vada interpretato il testo della direttiva.
19 Tali argomenti possono essere ricondotti, in primo luogo, a considerazioni relative alla lettera, alla ratio ed alla genesi storica della direttiva e, in secondo luogo, a diversi diritti e principi fondamentali.
20 Per quanto riguarda la lettera della direttiva, è opportuno, ricordiamolo, constatare che essa, facendo riferimento, nell'art. 16, n. 3, agli impianti aeroportuali, prende in considerazione, indubbiamente, una realtà concreta e non una possibilità, astratta, di guadagno. L'attrice nella causa principale ritiene, tuttavia, di poter dedurre dalle conclusioni dell'avvocato generale Jacobs in causa Bronner (3), che la nozione di «impianto» includa, in diritto comunitario, quella di «mercato». Occorre tuttavia constatare che la frase su cui poggia questo argomento (4) considera l'accesso ad un luogo, che può anche essere un aeroporto. Ora, l'accesso ad un luogo, realtà concreta, si distingue dall'accesso al mercato, come lo si intende per il canone controverso. Ed in effetti, come si è visto, le parti non contestano il fatto che detto canone non corrisponde esattamente ad un corrispettivo per l'accesso ad un «luogo», ma è volto a remunerare l'accesso ad una possibilità di guadagno.
21 Non ci si può dunque fondare sulla circostanza esposta nelle conclusioni sopra citate, che l'accesso ad un luogo può essere essenziale per l'accesso ad un mercato, per dedurne che, permettendo la remunerazione dell'accesso ad un luogo, la direttiva ha inteso permettere la remunerazione specifica dell'accesso ad un mercato.
22 La Commissione aggiunge che, secondo la giurisprudenza, la nozione di «retribuzione» presuppone l'esistenza di un corrispettivo valutabile in termini economici. Ora, nella fattispecie, quest'ultimo consisterebbe nel permesso di accedere agli «impianti» e nell'uso degli stessi. Per contro, la decisione di permettere l'accesso al mercato sarebbe opera del legislatore e non dell'ente gestore dell'aeroporto e non sarebbe, quindi, da considerare come corrispettivo, da parte dell'aeroporto, per il pagamento del compenso.
23 Tale argomento tuttavia non si può considerare decisivo. Infatti, la circostanza che sia stata una decisione del legislatore a consentire l'accesso al mercato non permette di per sé di determinare le modalità da cui tale accesso al mercato potrebbe essere eventualmente caratterizzato.
24 Più convincente a priori mi sembra l'argomento seguente, ugualmente sollevato dalla Commissione. Essa ricorda che, ai sensi dell'art. 16, n. 3, della direttiva, l'ammontare della remunerazione deve rispondere a «criteri pertinenti». E' necessario, pertanto, secondo la Commissione, che detto importo sia legato ai costi sostenuti dall'aeroporto nella messa a disposizione dei suoi impianti, messa a disposizione che esso deve garantire ai prestatori di servizi a terra ed agli utenti che effettuano l'autoassistenza.
25 Ne conseguirebbe che tale criterio di pertinenza non potrebbe essere soddisfatto con l'imposizione un canone come quello di cui trattasi nella causa principale, basato non sui costi sostenuti dall'aeroporto ma sulla possibilità di profitto derivante dall'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra.
26 Mi sembra, come d'altronde sostiene anche la convenuta nella causa principale, che tale analisi sia comunque applicabile, mutatis mutandis, al criterio di obiettività dell'ammontare del canone, parimenti previsto dall'art. 16, n. 3, della direttiva.
27 Infatti, la possibilità di guadagno dipende da un insieme di fattori e, in particolare, dal successo e dalla capacità di profitto del prestatore di servizi che accede al mercato. Di conseguenza, un simile criterio non può, per definizione, essere obiettivo, a differenza dei costi sopportati dall'aeroporto che non dipendono, in alcun modo, da fattori propri ad un prestatore determinato, ma esclusivamente da considerazioni che si possono effettivamente qualificare obiettive, consistenti nelle caratteristiche degli impianti di cui trattasi e nell'uso che ne viene fatto.
28 L'interpretazione che si può evincere dalla lettera dell'art. 16, n. 3, della direttiva è rafforzata da diverse altre disposizioni della stessa. Così, si possono citare, in questo contesto, gli artt. 6 e 7 della direttiva che utilizzano le espressioni di «libero accesso al mercato della prestazione di servizi di assistenza a terra a terzi» e di «libera effettuazione dell'autoassistenza a terra». Ora, sembra difficile qualificare come «libero» un accesso che sarebbe in realtà, seguendo la tesi dell'aeroporto, sottoposto alla condizione del pagamento di un diritto di accesso ad un potenziale concorrente, cioè l'ente gestore dell'aeroporto.
29 Il contrasto tra i termini che compaiono agli artt. 6 e 7 della direttiva, che enunciano un principio di libero accesso al mercato, e quelli con cui l'art. 16, n. 3, della medesima assoggetta, viceversa, a retribuzione l'accesso agli impianti conferma, inoltre, la tesi sostenuta tanto dalla Commissione quanto dalla convenuta nella causa principale, secondo cui soltanto l'accesso agli impianti aeroportuali potrebbe costituire oggetto del canone previsto dalla direttiva, contrariamente all'ingresso nel mercato, che essa avrebbe precisamente per effetto di liberalizzare.
30 D'altronde, la convenuta nella causa principale ha giustamente sottolineato in udienza che l'interpretazione dell'art. 16, n. 3, della direttiva proposta dall'aeroporto avrebbe anche per effetto di svuotare di contenuto l'art. 16, n. 1. Ricordo che quest'ultimo impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per «garantire ai prestatori di servizi e agli utenti che intendono praticare l'autoassistenza l'accesso agli impianti aeroportuali, nella misura in cui detto accesso è una condizione necessaria per l'esercizio delle loro attività». Ora, l'accesso al mercato è, per definizione, necessario per esercitare delle attività sul mercato in questione. L'art. 16, n. 1, di detta direttiva non avrebbe dunque molto senso se, come afferma l'aeroporto, si dovesse intendere «l'accesso agli impianti aeroportuali» nel senso di accesso al mercato.
31 Tale interpretazione è confermata dal `considerando' che si riferisce a questa disposizione, e cioè dal venticinquesimo `considerando'. Questo sottolinea la necessità di garantire alle imprese in causa «l'accesso agli impianti aeroportuali (...) nella misura necessaria all'esercizio dei loro diritti». Questi «diritti» non potrebbero consistere in altro che nel diritto di offrire i propri servizi, in base al fatto che, come precisa il detto `considerando', i prestatori in causa sono «autorizzati» ad esercitare le loro attività. Tali imprese hanno dunque un diritto di accesso al mercato che, ai sensi di questo `considerando', comporta la necessità di accesso agli impianti. Quest'ultimo è, di per sé, suscettibile di essere remunerato, mentre questa ipotesi non è menzionata rispetto al diritto di accesso al mercato.
32 L'interpretazione che discende dalla formulazione dell'art. 16, n. 3, della direttiva è, a mio avviso, confermata dall'analisi della ratio della direttiva.
33 Secondo l'aeroporto, la ratio fondamentale della direttiva sarebbe, come indica d'altronde, già il suo titolo, l'accesso al mercato. Per contro, la direttiva, non mirerebbe a regolamentare il canone di locazione versato per l'uso di oggetti che si trovano nell'aeroporto, contrariamente a quanto si dedurrebbe dall'interpretazione sostenuta tanto dalla Commissione quanto dalla Lufthansa. La parte attrice nella causa principale ricorda, a questo proposito, che, come risulta dall'art. 295 del Trattato CE, il regime della proprietà è disciplinato dall'ordinamento dei soli Stati membri. Inoltre, interpretare la direttiva nel senso che essa sarebbe volta a disciplinare il canone di locazione degli impianti aeroportuali sarebbe contrario al principio di attribuzione delle competenze derivante dall'art. 5 del Trattato CE.
34 Condivido pienamente l'analisi effettuata dall'aeroporto in merito alla ratio della direttiva. Infatti, il secondo `considerando' di quest'ultima sottolinea subito che l'obiettivo della soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi nella Comunità deve essere raggiunto nell'ambito della politica comune dei trasporti. Per di più, il quinto `considerando' di detta direttiva giustifica l'apertura dell'accesso al mercato dell'assistenza a terra chiarendo che essa deve contribuire alla riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree ed al miglioramento della qualità dell'offerta agli utenti.
35 Se, dunque, l'aeroporto ha indubbiamente ragione nel sottolineare che l'obiettivo della direttiva è l'apertura del mercato dell'assistenza a terra, dobbiamo tuttavia trarre da ciò le conclusioni che esso propone? Ritengo di no.
36 La direttiva ha per obiettivo l'apertura del mercato e non la regolamentazione dei canoni di locazione, ma ciò in effetti non implica assolutamente che l'accesso agli impianti non possa a pieno titolo entrare nel campo di applicazione delle sue disposizioni. Al contrario, in un caso come quello in esame, in cui è pacifico che l'accesso al mercato risulta impossibile senza l'accesso ad impianti concreti, appare del tutto normale che una direttiva volta a realizzare l'apertura del mercato contenga un articolo concernente una condizione preliminare a tale apertura, cioè l'accesso ai relativi impianti.
37 Un caso simile, che si può considerare paragonabile alle ipotesi di applicazione della dottrina delle «essential facilities» cui si riferisce la stessa parte attrice nella causa principale, non ha nulla di inedito nel diritto comunitario. Infatti, esempi tratti sia dalla prassi decisionale della Commissione (5), sia dalla giurisprudenza (6), sia dalla legislazione, in settori quali le telecomunicazioni (7), l'energia (8) o i trasporti (9), rivelano che frequentemente risulta necessario regolamentare l'accesso alle infrastrutture allo scopo di fornire una possibilità concreta di accesso al mercato.
38 Ora, non si può sostenere che, ciò facendo, le misure comunitarie in causa eccedano necessariamente le competenze della Comunità, poiché rimetterebbero in discussione il regime della proprietà negli Stati membri, senza attribuire a tale regime un carattere così assoluto da impedire alla Comunità l'assolvimento del suo compito di realizzare il mercato interno.
39 Occorre sottolineare, inoltre, che l'interpretazione dell'attrice nella causa principale, secondo cui la direttiva le attribuirebbe il diritto di restringere l'accesso al mercato subordinandolo a pagamenti in denaro è, a priori, difficilmente compatibile con l'obiettivo di aprire il mercato. Così, nel caso di specie, in cui alcuni operatori non pagavano canoni di accesso al mercato prima dell'entrata in vigore della direttiva, quest'ultima, se si segue la tesi dell'aeroporto, avrebbe precisamente l'effetto di permettere la creazione di un nuovo ostacolo all'accesso al mercato, che proprio la direttiva dovrebbe invece facilitare.
40 Indubbiamente, come sottolinea l'aeroporto, il fatto che la Lufthansa abbia beneficiato di un privilegio prima dell'entrata in vigore della direttiva non le dà alcun diritto a conservare perennemente questo vantaggio. Risulta tuttavia paradossale interpretare una direttiva di liberalizzazione nel senso che gli ostacoli esistenti debbano essere estesi a chi in precedenza non li subiva, piuttosto che soppressi per tutti gli operatori interessati.
41 Ciò vale a maggior ragione giacché, come precisa il quinto `considerando' della direttiva, l'apertura del mercato «è un provvedimento che deve contribuire alla riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree». Ora, è indiscutibile che l'obiettivo del contenimento dei costi sarebbe compromesso se si ritenesse che la direttiva consenta di subordinare l'accesso al mercato al pagamento, da parte di tali compagnie o da parte dei prestatori di servizi cui esse fanno ricorso, di un canone specifico, che verrebbe ad aggiungersi ai canoni d'uso pagati ad altro titolo.
42 L'attrice nella causa principale invoca ugualmente, a sostegno della sua interpretazione, il sistema della direttiva, che istituirebbe una disciplina globale finalizzata ad introdurre a sua volta una ponderazione globale degli interessi in gioco, tra cui, da un lato, gli interessi dell'aeroporto e, dall'altro, quelli dei prestatori di servizi di assistenza a terra.
43 Proprio in tale contesto si dovrebbe collocare il canone di accesso al mercato, volto a fornire un compenso agli aeroporti, non soltanto per il fatto che essi autorizzano l'esercizio delle attività concrete per le quali esso viene pagato, ma anche per tutte le spese che la direttiva impone agli aeroporti.
44 Il canone di accesso al mercato contribuirebbe all'autofinanziamento degli aeroporti e pertanto anche alla realizzazione dell'obiettivo del loro buon funzionamento. Questo risultato sarebbe compromesso se gli operatori potessero sottrarsi al pagamento del canone suddetto, privando così l'aeroporto di una fonte di finanziamento. Tale perdita non potrebbe essere compensata dall'aumento dei canoni di locazione, in quanto l'esigenza di trasparenza derivante dalla direttiva implicherebbe una rigorosa separazione tra il canone d'accesso al mercato ed i canoni di locazione, visto che tali remunerazioni dovrebbero essere ripartite in relazione alle prestazioni aeroportuali, cui esse si riferiscono.
45 Inoltre, se si compensasse la perdita del canone di accesso con un aumento dei canoni di locazione, si obbligherebbero in definitiva tutti i locatari a pagare per i prestatori di servizi che esercitano le loro attività accedendo agli impianti aeroportuali senza prendere nulla in affitto nel perimetro dell'aeroporto.
46 Va dunque respinta la tesi della convenuta nella causa principale, secondo cui occorrerebbe accettare soltanto le disposizioni della direttiva che le danno accesso al mercato, ignorando quelle relative al corrispettivo di tale accesso, cioè alla remunerazione, e disconoscendo così l'intenzione del legislatore comunitario.
47 E' necessario, tuttavia, constatare che i termini in cui si esprime la direttiva non confermano l'analisi della parte attrice nella causa principale. Essi non menzionano infatti, in alcun modo, né l'autofinanziamento degli aeroporti, né la compensazione globale cui l'attrice si riferisce. Discende, invece, dal nono `considerando' della direttiva che il legislatore ha ritenuto il libero accesso al mercato dell'assistenza a terra compatibile con il buon funzionamento degli aeroporti comunitari. Il legislatore non ha sottoposto questa affermazione ad alcuna condizione, dimostrando così apertamente di non aver ritenuto che l'apertura dell'accesso al mercato potesse compromettere la situazione finanziaria degli aeroporti.
48 Il testo stesso della direttiva mostra indiscutibilmente che il legislatore ha inteso liberalizzare l'accesso al mercato nella maggior misura possibile, limitando strettamente le deroghe a tale apertura (10). Le eventuali deroghe possono essere motivate (11) da vincoli di sicurezza, di capacità e di spazio disponibile. Non viene, per contro, fatta menzione delle necessità relative al finanziamento degli aeroporti, preoccupazione che la direttiva non dimostra di avere, in particolare, nel contesto delle remunerazioni per l'accesso, per le quali ben si può sottolineare che esse sono, in ogni caso, facoltative.
49 Ne consegue necessariamente che il legislatore non intendeva ragionare nei termini cui si riferisce l'attrice nella causa principale, che considera l'apertura dell'accesso al mercato come un aggravio imposto agli aeroporti, a corrispettivo del quale essi avrebbero dunque diritto ad un compenso da parte dei prestatori di servizi di assistenza a terra.
50 Per quanto riguarda la questione se il legislatore avesse diritto a stabilire un simile contesto normativo, essa sarà esaminata nell'ambito della tutela dei diritti fondamentali.
51 Occorre dunque respingere, su questo punto, gli argomenti dell'attrice nella causa principale.
52 La parte attrice ritiene anche di poter basare la propria interpretazione sulla genesi storica della direttiva. Essa pone, a questo riguardo, l'accento su due considerazioni. In primo luogo, sottolinea che la proposta iniziale presentata dalla Commissione il 10 aprile 1995 (12) prevedeva una remunerazione destinata a coprire i costi della messa a disposizione delle infrastrutture necessarie alla prestazione dei servizi di assistenza a terra. La proposta più recente presentata dalla Commissione il 12 marzo 1996 (13) e la direttiva infine adottata non menzionerebbero più il principio della copertura dei costi. Risulterebbe però dalla dichiarazione che la Commissione ha fatto iscrivere a verbale al momento dell'adozione della direttiva da parte del Consiglio, citata nel paragrafo 5 di queste conclusioni, che la remunerazione prevista all'art. 16, n. 3, della medesima doveva costituire una fonte indipendente di autofinanziamento per gli aeroporti e garantire il loro buon funzionamento.
53 In secondo luogo, l'aeroporto attira l'attenzione sul fatto che il Parlamento aveva adottato, sempre con riguardo al problema della remunerazione, un emendamento alla proposta iniziale della Commissione, il quale comportava, in particolare, le seguenti disposizioni:
«3. L'accesso alle installazioni aeroportuali e il relativo utilizzo da parte dei prestatori di servizi e degli utenti che intendono praticare l'autoassistenza possono comportare la riscossione di un corrispettivo a titolo dei costi di tale accesso per l'aeroporto e per la messsa a disposizione delle infrastrutture e che sia conforme ai livelli di detti costi (...)
A esso si aggiunge il corrispettivo a titolo delle possibilità di guadagno create a terzi dall'aeroporto (...)».
54 Secondo l'attrice nella causa principale, la Commissione ed il Consiglio avrebbero accettato questo emendamento, per cui si dovrebbe intendere che la direttiva consente la riscossione di un canone di accesso al mercato.
55 Io non condivido questa valutazione. Infatti, il testo finale della direttiva non rivela alcuna traccia del secondo comma del paragrafo 3 sopra citato, cui fa riferimento l'attrice nella causa principale, ed i documenti citati dall'aeroporto non mostrano alcuna intenzione della Commissione o del Consiglio di acquisire la modifica in causa.
56 Va sottolineato, inoltre, che l'emendamento proposto operava una distinzione assai netta, come rivela l'uso del termine «ad esso si aggiunge», tra il canone percepito per l'«accesso alle installazioni aeroportuali» e quello esigibile «a titolo delle possibilità di guadagno create a terzi dall'aeroporto», con il quale si intende, manifestamente, il canone di accesso al mercato. Ne consegue che il canone per «l'accesso alle installazioni aeroportuali» menzionato nel primo comma dell'emendamento proposto dal Parlamento riguardava qualcos'altro. A questo proposito poteva trattarsi soltanto dell'accesso ad una infrastruttura materiale. Ora, è esattamente l'espressione «accesso alle installazioni aeroportuali» che è stata conservata nel testo definitivo della direttiva e non è molto probabile che gli stessi termini abbiano cambiato completamente di significato nel corso della stessa procedura legislativa.
57 Quanto alla dichiarazione della Commissione, è necessario constatare che essa non è molto esplicita. In particolare, il rimando all'autofinanziamento degli aeroporti non fornisce alcuna indicazione sulla natura del canone, in visto che la sua riscossione contribuisce all'autofinanziamento in entrambe le ipotesi considerate.
58 Occorre, di conseguenza, constatare che l'esame della genesi storica della direttiva non rafforza l'interpretazione proposta dall'attrice nella causa principale.
59 Quest'ultima richiama anche la decisione 98/513/CE (14) e la relativa giurisprudenza (15). Sia la Commissione sia la Lufthansa sottolineano però giustamente che questa decisione riguardava la situazione giuridica anteriore all'adozione della direttiva e non verteva sulla natura del canone riscosso dall'ente gestore dell'aeroporto, bensì sull'applicabilità dell'art. 86 del Trattato CE (divenuto art. 82 CE) a differenze di trattamento tra prestatori operate dall'aeroporto.
60 L'attrice nella causa principale aggiunge infine che solo l'interpretazione da essa proposta può garantire il rispetto dei principi fondamentali del diritto comunitario.
61 Essa pone l'accento, in primo luogo, sul principio di non discriminazione ricordando che tale principio formulato all'art. 12, primo comma, del Trattato CE, vieta che gli aeroporti, nel fissare le remunerazioni che percepiscono, compiano una discriminazione diretta o indiretta in base alla nazionalità delle compagnie aeree.
62 Ora, gli aeroporti sarebbero incoraggiati a fissare tariffe diverse per gli utenti che effettuano l'autoassistenza ed i prestatori di servizi come la Lufthansa, che non pagano canoni di accesso al mercato, da un lato, e per i prestatori di servizi che hanno sempre pagato tale canone, dall'altro. Ne conseguirebbe che gli aeroporti sarebbero costretti ad operare una discriminazione tra le compagnie aeree nazionali e quelle degli altri Stati membri. Infatti, per una compagnia aerea, l'autoassistenza in tutti gli aeroporti di un altro Stato membro servito da essa sarebbe, spesso, non abbastanza redditizia, di modo che essa si vedrebbe costretta, allo stesso modo di una compagnia aerea di dimensioni modeste, ad affidare l'assistenza a terra ad un terzo ed a pagare in ultima analisi il canone di accesso al mercato versato da questo terzo all'aeroporto. Al contrario, una compagnia nazionale genererebbe, in linea di principio, negli aeroporti situati nel suo Stato di stabilimento, un volume di traffico sufficiente a giustificare il ricorso all'autoassistenza e ad evitare così il pagamento del canone di accesso al mercato.
63 Inoltre, ed in maniera analoga, si riscontrerebbe una discriminazione nel fatto che le grandi compagnie aeree risulterebbero avvantaggiate rispetto alle piccole. Le prime, potendo registrare esse stesse i propri passeggeri, sarebbero dispensate dal versare il canone d'accesso al mercato, mentre le seconde, per le quali non è remunerativo procedere al check-in dei propri passeggeri, dovrebbero affidarlo, in particolare, a prestatori di servizi di assistenza a terra che dovrebbero continuare a versare agli aeroporti il canone di accesso al mercato che versano da sempre.
64 E' inevitabile constatare che il complesso di questi argomenti poggia su una premessa fondamentalmente erronea. Non si tratta infatti, qui, di accertare se l'attrice nella causa principale debba esigere dalla Lufthansa un canone di accesso al mercato per porla su di un piede di parità con tutti gli altri operatori cui questo pagamento è apparentemente imposto. Infatti, la questione posta dal giudice del rinvio intende far chiarire se, dopo l'entrata in vigore della direttiva, l'aeroporto abbia il diritto di imporre a chicchessia, prestatore di servizi o utente che desidera praticare l'autoassistenza, il pagamento di un canone per l'accesso al mercato.
65 Non si tratta dunque di stabilire se il canone d'accesso al mercato possa essere imposto a determinati utenti, e non ad altri, bensì se esso sia ammissibile in principio. Se, come io ritengo, la risposta è negativa, nessun operatore potrà esservi assoggettato.
66 In secondo luogo, l'attrice nella causa principale invoca il diritto di proprietà, che includerebbe, oltre al diritto al rimborso delle spese, la possibilità di ottenere un guadagno dall'uso dei propri beni. Il proprietario privato di questa possibilità avrebbe diritto ad un indennizzo. Di conseguenza, per interpretare la direttiva in modo conforme al diritto fondamentale di tutela della proprietà, occorrebbe interderla nel senso che essa vieta che gli aeroporti siano espropriati o limitati nel loro diritto di proprietà a vantaggio dei prestatori di servizi di assistenza a terra, oppure nel senso che essa prevede un ragionevole indennizzo per gli aeroporti.
67 Secondo l'aeroporto, questa sarebbe la soluzione che il legislatore avrebbe scelto permettendo di compensare la restrizione apportata al diritto di proprietà degli aeroporti con il versamento del canone di accesso al mercato.
68 Diciamo subito che, a mio parere, il diritto fondamentale di proprietà non impone una simile lettura della direttiva.
69 Infatti, non si evince da quest'ultima che gli aeroporti siano privati del loro diritto di proprietà in quanto sarebbero privati della possibilità di ottenere un profitto facendo uso dei propri beni. Va sottolineato, in proposito, che se gli aeroporti non possono riscuotere un compenso per l'accesso al mercato, ciò non implica che debbano rinunciare ad un vantaggio sulle prestazioni economiche che forniscono.
70 Ricordo, a questo riguardo, che la direttiva esige unicamente che i compensi riscossi siano determinati in funzione di «criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori». Nessuno di questi termini impedisce che gli aeroporti, come tutte le imprese che mettono a disposizione delle infrastrutture, fissino i canoni d'uso tenendo conto non soltanto dei costi della realizzazione e della manutenzione delle suddette infrastrutture, ma anche di un margine ragionevole di profitto.
71 In tale contesto, mi sembra indiscutibile che la remunerazione possa tenere conto di fattori quali il numero di passeggeri o la cifra d'affari.
72 Vorrei aggiungere, d'altra parte, che l'argomentazione fondata sull'esigenza di offrire un compenso all'operatore di un'infrastruttura, perché costui consente l' accesso ad un mercato, mi sembra, nel presente caso, minimizzare l'importanza del rapporto di interdipendenza che esiste tra l'aeroporto e le compagnie aeree. Infatti, essi offrono insieme un servizio ai passeggeri, senza la cui presenza non potrebbero prosperare né l'aeroporto, né le compagnie. Le compagnie e l'aeroporto forniscono ciascuno degli elementi di questo servizio reso ai passeggeri.
73 Infine, l'attrice nella causa principale ha ancora invocato in udienza il principio fondamentale della libertà d'impresa. Essa sottolinea, da questo punto di vista, che la libera determinazione dei prezzi da parte di un'impresa è corollario di questo principio. Pertanto, ogni eccezione a tale libertà dovrebbe essere interpretata in senso restrittivo e dovrebbe essere esplicitamente prevista dalla direttiva.
74 A questo riguardo, vorrei far osservare che, col disporre che il corrispettivo dell'accesso agli impianti aeroportuali sia «determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori», la direttiva non si ingerisce in modo eccessivo nel diritto degli enti gestori degli aeroporti alla fissazione dei loro prezzi.
75 Il principio della libera determinazione dei prezzi non implica che l'accesso al mercato debba essere remunerato separatamente dall'accesso agli impianti di cui si fa uso.
76 E' sufficiente che il diritto di accesso agli impianti sia remunerato secondo il suo giusto valore, cioè che esso permetta di coprire l'ammortamento degli impianti e le spese di gestione e che assicuri, in più, agli aeroporti un ragionevole vantaggio economico.
77 Visto ciò che precede, si propone di risolvere la prima questione nei seguenti termini:
La direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE - ed in particolare il suo art. 16, n. 3, in connessione al suo venticinquesimo `considerando' - deve essere interpretata nel senso che l'ente gestore di un aeroporto ai sensi dell'art. 3 della medesima direttiva, non gode del diritto di subordinare l'autorizzazione di «accesso agli impianti aeroportuali» al pagamento, da parte del prestatore di servizi di assistenza a terra o dell'utente che effettua l'autoassistenza, di uno specifico canone di ammissione sotto forma di tassa di accesso a titolo di corrispettivo per il conferimento di una opportunità di guadagno.
Per contro, l'ente gestore dell'aeroporto ha il diritto di riscuotere un compenso per l'uso degli impianti aeroportuali, il cui ammontare deve essere fissato conformemente ai criteri previsti dall'art. 16, n. 3, della predetta direttiva, tenendo conto dell'interesse dell'ente gestore dell'aeroporto a realizzare un profitto.
B - Quanto alla seconda, terza, quarta e quinta questione
78 Le suddette questioni riguardano le modalità di riscossione di un eventuale canone di accesso al mercato e sono state poste dunque soltanto per il caso che la prima questione fosse risolta nel senso di ritenere ammissibile in linea di principio, la riscossione di tale canone. Ho esposto in precedenza le ragioni per cui ritengo che la direttiva escluda la riscossione di un canone di accesso al mercato. Ne consegue che non occorre risolvere tali questioni
V - Conclusione
79 Per le ragioni che precedono, si propone di risolvere le questioni poste dall'Oberlandesgericht di Francoforte sul Meno nei seguenti termini:
«La direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE - ed in particolare il suo art. 16, n. 3, in connessione al suo venticinquesimo `considerando' - deve essere interpretata nel senso che l'ente gestore dell'aeroporto ai sensi dell'art. 3 della medesima direttiva non ha il diritto di subordinare l'autorizzazione di "accesso agli impianti aeroportuali" al pagamento da parte del prestatore di servizi di assistenza a terra o da parte dell'utente che effettua l'autoassistenza, di uno specifico canone di ammissione sotto forma di tassa di accesso a titolo di corrispettivo per il conferimento di una opportunità di guadagno.
Per contro, l'ente gestore di un aeroporto ha il diritto di riscuotere un compenso per l'uso degli impianti aeroportuali, il cui ammontare deve essere fissato in conformità ai criteri previsti all'art. 16, n. 3, della predetta direttiva, tenendo conto dell'interesse dell'ente gestore dell'aeroporto a realizzare un profitto».
(1) - GU L 272, pag. 36.
(2) - Proposta di direttiva del Consiglio 13 dicembre 1994, COM/94/590 def. relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, punto 43 (GU C 142, pag. 7).
(3) - Sentenza 26 novembre 1998, causa C-7/97, Bronner (Racc. pag. I-7791).
(4) - «Un'infrastruttura essenziale può essere un prodotto, quale una materia prima, o un servizio, che può consistere anche nel consentire l'accesso ad un luogo, ad esempio un porto o un aeroporto (...)» (paragrafo 50 delle conclusioni).
(5) - Decisione della Commissione 21 dicembre 1993, 94/19/CE, relativa ad un procedimento a norma dell'art. 86 del trattato CE (IV/34689 - Sea Containers/Stena Sealink - Provvedimenti provvisori) (GU L 15, pag. 8).
(6) - V. sentenza Bronner, citata.
(7) - Direttiva della Commissione 28 giugno 1990, 90/388/CEE, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (GU L 192, pag. 10).
(8) - Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 19 dicembre 1996, 96/92/CE concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica (GU L 27, pag. 20).
(9) - Regolamento (CEE) del Consiglio 18 gennaio 1993, n. 95, relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità (GU L 14, pag. 1).
(10) - V. artt. 6, n. 2, 7, n. 2, e 9.
(11) - V. undicesimo e quattordicesimo `considerando'.
(12) - COM/94/590 def. (GU C 142, pag. 7).
(13) - Proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, COM/96/75 def. (GU C 124, pag. 19).
(14) - Decisione della Commissione 11 giugno 1998 relativa ad una procedura d'applicazione dell'art. 86 del trattato CE (IV/35.613 - Alpha Flight Services/Aéroports de Paris) (GU L 230, pag. 10).
(15) - Sentenza del Tribunale di primo grado 12 dicembre 2000, causa T-128/98, Aéroports de Paris/Commissione (Racc. pag. II-3929).