62019CJ0928_RES
Kohtuasi C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
versus
Euroopa Komisjon
Euroopa Kohtu (suurkoda) 2. septembri 2021. aasta otsus
Apellatsioonkaebus – Institutsiooniline õigus – Sotsiaalpoliitika – ELTL artiklid 154 ja 155 – Tööturu osapoolte vaheline dialoog Euroopa Liidu tasandil – Liikmesriikide keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate teavitamine ja nendega konsulteerimine – Tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepe – Kokkuleppe allkirjastanud osapoolte ühistaotlus rakendada seda kokkulepet liidu tasandil – Euroopa Komisjoni keeldumine esitamast Euroopa Liidu Nõukogule otsuse ettepanekut – Kohtuliku kontrolli tase – Keelduva otsuse põhjendamise kohustus
Sotsiaalpoliitika – Sotsiaalpoliitika kokkulepe – Tööturu osapoolte kokkulepped – Rakendamine nõukogu otsusega komisjoni ettepaneku alusel – Komisjoni algatusõigus – Ulatus – Allkirjastanud osapoolte ühistaotlus – Komisjoni kohustus esitada nõukogule otsuse ettepanek – Puudumine – Tööturu osapoolte autonoomia – Mõju puudumine
(ELL artikkel 17; ELTL artikli 151 esimene lõik, artikli 152 esimene lõik, artikkel 154 ja artikli 155 lõige 2)
(vt punktid 33, 34, 40, 44–49, 60–64 ja 71)
Komisjon – Volitused – Tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppe rakendamine liidu tasandil – Komisjoni algatusõigus – Kasutamine, järgides pädevuse andmise põhimõtet ja institutsioonilise tasakaalu põhimõtet
(ELL artikli 13 lõige 2 ja artikli 17 lõige 2; ELTL artikli 155 lõige 2)
(vt punkt 48)
Komisjon – Volitused – Tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppe rakendamine liidu tasandil – Komisjoni algatusõigus – Komisjoni pädevus otsustada, kas nõukogule ettepaneku esitamine on otstarbekas – Selle pädevuse ulatus – Niisuguse ettepaneku õigusliku laadi mõju puudumine
(ELTL artikli 155 lõige 2)
(vt punktid 87 ja 88)
Sotsiaalpoliitika – Sotsiaalpoliitika kokkulepe – Tööturu osapoolte kokkulepped – Rakendamine nõukogu otsusega komisjoni ettepaneku alusel – Komisjoni algatusõigus – Komisjoni kaalutlusõigus – Kohtulik kontroll – Piirid
(ELL artikkel 17 ja ELTL artikli 155 lõige 2)
(vt punktid 95, 96 ja 98)
Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus – Komisjoni otsus, millega keeldutakse esitamast nõukogule ettepanekut rakendada tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet
(ELTL artikkel 296)
(vt punktid 108, 109, 111 ja 112)
Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Õiguspärase ootuse kaitse – Tingimused – Administratsiooni antavad konkreetsed tagatised – Komisjoni algatusõigus seoses tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepete rakendamisega liidu tasandil – Teatised, mille see institutsioon eelnevalt sotsiaalpoliitika vallas avaldab – Enesele sõnaselge ja ühemõttelise kohustuse võtmine seoses selle pädevuse kasutamisega – Puudumine
(ELTL artikli 155 lõige 2)
(vt punktid 127–129)
Kokkuvõte
EPSU apellatsioonkaebus: komisjon ei pea rahuldama tööturu osapoolte taotlust rakendada liidu tasandil nende sõlmitud kokkulepet
Euroopa Kohus jättis Üldkohtu otsuse muutmata ja sedastas, et komisjonil on kaalutlusõigus otsustamaks, kas on otstarbekas esitada nõukogule niisugune rakendamise ettepanek vastavalt ELTL artikli 155 lõikele 2
Euroopa Komisjon alustas 2015. aasta aprillis konsultatsiooni seoses töötajate teavitamist ja nendega konsulteerimist käsitleva mitme direktiivi (
1
) kohaldamisala võimaliku laiendamisega liikmesriikide keskvalitsuste ametnikele ja teenistujatele. Mõni kuu hiljem sõlmisid kaks tööturu osapoolt: Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (riigisiseste ja Euroopa avaliku sektori asutuste ametiühingute delegatsioon (TUNED)) ja Employeurs de l’administration publique européenne (Euroopa avaliku sektori tööandjate liit (EUPAE)) selle konsulteerimise raames kokkuleppe, millega kehtestatakse riigisiseste avaliku sektori asutuste ametnike ja teenistujate teavitamise ja nõustamise üldraamistik. Kokkuleppeosalised taotlesid seejärel komisjonilt, et ta esitaks Euroopa Liidu Nõukogule ELTL artikli 155 lõike 2 alusel ettepaneku teha otsus, millega vaidlusalust kokkulepet rakendatakse liidu tasandil (
2
). Komisjon jättis 5. märtsi 2018. aasta otsusega nende taotluse rahuldamata (edaspidi „vaidlusalune otsus“).
EPSU, mis on Euroopa avaliku sektori teenistujate ametiühingute liit ja mis osales TUNEDi loomisel, esitas 2018. aasta mais Üldkohtule hagi, nõudes selle otsuse tühistamist. Üldkohus jättis selle hagi rahuldamata (
3
), leides, et ELTL artikli 155 lõige 2 ei kohusta liidu institutsioone rahuldama ühist taotlust, mille on esitanud kokkuleppe allkirjastanud osapooled ja millega taotletakse selle kokkuleppe rakendamist liidu tasandil. Üldkohus tõdes, et vaidlusaluse otsuse üle tuleb teha piiratud kontrolli, ja leidis seejärel, et vaidlusalune otsus vastab ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustusele ning et selle otsuse põhistus, mis vaidlustati, oli nõuetekohaselt põhjendatud.
Euroopa Kohtu suurkoda, kes vaatas läbi EPSU esitatud apellatsioonkaebust, jättis Üldkohtu otsuse muutmata, tuues esile, et komisjonile on selles valdkonnas jäetud kaalutlusruum ja et kohtulik kontroll niisuguste otsuste üle on piiratud.
Euroopa Kohtu hinnang
Mis esmalt puudutab ELTL artikli 155 lõike 2 grammatilist tõlgendust, siis märgib Euroopa Kohus, et sättes ei ole midagi märgitud komisjoni võimaliku kohustuse kohta esitada nõukogule otsuse ettepanek. Mitmes keeleversioonis kasutatud kohustavate väljenditega on soovitud üksnes väljendada seda, et selles sättes ette nähtud kaks alternatiivset menetlust on teineteist välistavad, kusjuures üks neist on erimenetlus, mis päädib liidu akti vastuvõtmisega.
Mis järgmiseks puudutab selle sätte kontekstipõhist ja teleoloogilist tõlgendust, siis analüüsis Euroopa Kohus seda sätet nende volituste kontekstis, mis on komisjonile antud aluslepingutega, eelkõige ELL artikliga 17 – selle artikli lõikes 1 on antud sellele institutsioonile ülesanne edendada liidu üldisi huve ja lõikes 2 on komisjonile antud üldine seadusandlik algatusõigus. Euroopa Kohus järeldas sellest, et ELTL artikli 155 lõikega 2 anti komisjonile erivolitus, mis kuulub komisjonile ELL artikli 17 lõikega 1 antud rolli raamesse, mis seisneb hinnangu andmises sellele, kas on otstarbekas teha tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppe alusel nõukogule ettepanek selle kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil. Teistsuguse tõlgenduse tagajärg oleks see, et ainuüksi kokkuleppe allkirjastanud tööturu osapoolte huvidel on esimus liidu üldiste huvide edendamise ülesande suhtes, mis on komisjonile antud. Tööturu osapoolte autonoomia, mis on ette nähtud ELTL artikli 152 esimeses lõigus ja mida tuleb arvesse võtta ELTL artikli 151 esimese lõigu kohaselt liidu eesmärgina edendatava tööturu osapoolte dialoogi raames, ei sea niisugust järeldust kahtluse alla. Sellise autonoomia olemasolu, mis iseloomustab tööturu osapoolte vahelise võimaliku kokkuleppe läbirääkimisetappi, ei tähenda, et komisjon peaks nende osapoolte taotluse alusel automaatselt esitama nõukogule ettepaneku võtta vastu otsus rakendada sellist kokkulepet liidu tasandil, sest see tähendaks, et tööturu osapooltele antaks iseseisev algatusõigus, mida ei ole neile ette nähtud.
Euroopa Kohus sedastas lisaks, et EPSU tõstatatud küsimus ELTL artikli 155 lõike 2 alusel vastu võetud õigusaktide seadusandlikust laadist on eraldiseisev sellest, milline pädevus on komisjonil otsustamaks, kas on otstarbekas esitada nõukogule selle sätte alusel ettepanek, ning et komisjoni niisuguse pädevuse ulatus on sama, sõltumata sellest, kas akt, mille vastuvõtmise ettepanek esitatakse, on seadusandlik või mitte.
Mis lisaks puudutab küsimust sellest, millise ulatusega on vaidlusaluse otsuse üle tehtav kohtulik kontroll, siis nentis Euroopa Kohus, et komisjonil on kaalutlusõigus otsustamaks, kas nõukogule ELTL artikli 155 lõike 2 alusel ettepaneku esitamine on otstarbekas. Arvestades, et komisjon peab sellega seoses andma keerulisi hinnanguid, on seda tüüpi otsuste üle tehtav kohtulik kontroll piiratud. Niisugune kohtuliku kontrolli piirang kehtib eelkõige siis, kui liidu institutsioonidel tuleb, nagu kõnesoleval juhtumil, esiteks võtta arvesse potentsiaalselt lahknevaid huve ja teiseks teha otsuseid, mis kätkevad endas poliitilisi valikuid, mille raames tuleb arvesse võtta poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid kaalutlusi.
Viimaseks väitis apellant, et rikuti õiguspärast ootust, märkides, et komisjon kaldus kõrvale oma varasematest, sotsiaalpoliitika valdkonnas avaldatud teatistest. Selle kohta tõdes Euroopa Kohus, et kui institutsioon võtab vastu teatavad käitumisreeglid ja teatab nende avaldamise kaudu, et ta kavatseb neid puudutatud juhtumitele edaspidi kohaldada, siis see institutsioon tõepoolest piirab ise oma kaalutlusõiguse kasutamist. Siiski ei saa asuda seisukohale, et kuivõrd komisjon ei ole võtnud endale sõnaselget ja ühemõttelist kohustust, ei ole ta seadnud ise endale liidu õiguse esmase õiguse sättest tuleneva pädevuse kasutamisel piiranguid, kohustudes enne oma ettepaneku esitamist analüüsima üksnes teatavaid spetsiifilisi kaalutlusi, muutes selle kaalutlusõiguse seega kaalutlusõiguseta pädevuseks, kui teatavad tingimused on täidetud.
Euroopa Kohus kinnitas niisiis, et Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, ja jättis EPSU apellatsioonkaebuse tervikuna rahuldamata.
(
1
)	Nõukogu 20. juuli 1998. aasta direktiiv 98/59/EÜ kollektiivseid koondamisi käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 1998, L 225, lk 16; ELT eriväljaanne 05/03, lk 327); nõukogu 12. märtsi 2001. aasta direktiiv 2001/23/EÜ ettevõtjate, ettevõtete või nende osade üleminekul töötajate õigusi kaitsvate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 2001, L 82, lk 16; ELT eriväljaanne 05/04, lk 98) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/14/EÜ, millega kehtestatakse töötajate teavitamise ja nõustamise üldraamistik Euroopa Ühenduses – Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühisdeklaratsioon töötajate esindamise kohta (EÜT 2002, L 80, lk 29; ELT eriväljaanne 05/04, lk 219).
(
2
)	Sisuliselt ilmneb sellest sättest, et tööturu osapoolte vahel liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes (st sotsiaalpoliitika valdkonnas) aga allakirjutanute ühisel taotlusel nõukogu otsusega komisjoni ettepaneku põhjal.
(
3
)	24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus EPSU ja Goudriaan vs. komisjon (T‑310/18, EU:T:2019.757).