62005TJ0297_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-297/05,
IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH, München (Tyskland), ved advokaterne H.-J. Prieß, M. Niestedt og C. Pitschas,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen
ved B. Schima, som befuldmægtiget, bistået af advokat C. Arhold,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 13. maj 2005 (ENTR/01/Audit/RVDZ/ss D(2005) 11382) om annullation af Kommissionens beslutning af 4. august 1992 (003977/XXIII/A3 – S92/DG/ENV8/LD/kz) om tildeling af finansiel støtte på 530 000 ECU i forbindelse med Ecodata-projektet,
har
RETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J. Azizi (refererende dommer), og dommerne E. Cremona og S. Frimodt Nielsen,
justitssekretær: fuldmægtig K. Andová,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. juni 2010,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Retsforskrifter
1. 20. betragtning til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248, s. 1, herefter »finansforordningen«) i den affattelse, som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, har bl.a. følgende ordlyd:
»[…] I tilfælde af svig bør der […] i forordningen henvises til de gældende bestemmelser om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser og om bekæmpelse af bestikkelse, der involverer tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber eller i medlemsstaterne.«
2. Finansforordningens artikel 72, stk. 2, bestemmer:
»Institutionen kan formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end stater ved en beslutning, der kan tvangsfuldbyrdes, jf. artikel 256 [EF].«
3. I finansforordningens artikel 109 med overskriften »Principper for ydelse af tilskud« er fastsat:
»1. Tilskud ydes under overholdelse af principperne om klarhed og åbenhed, ligebehandling og samfinansiering og kan ikke kumuleres eller ydes med tilbagevirkende kraft.
2. Et tilskud må ikke have til formål eller bevirke, at modtageren opnår en fortjeneste.«
4. Finansforordningens artikel 119, stk. 2, bestemmer:
»Hvis modtageren ikke opfylder sine forpligtelser, suspenderes tilskuddet, eller det reduceres eller bortfalder helt i de tilfælde, der er fastsat i gennemførelsesbestemmelserne, efter at modtageren har fået lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.«
5. Artikel 183, stk. 1, litra a), i Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til finansforordningen (EFT L 357, s. 1, herefter »gennemførelsesbestemmelserne«), der vedrører finansforordningens artikel 119 og har overskriften »Suspension og reduktion af tilskud«, fastsætter i den affattelse, som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen:
»1. I følgende tilfælde suspenderes betalingerne af den kompetente anvisningsberettigede, der – alt efter hvilket stadium proceduren befinder sig på – reducerer tilskuddet eller anmoder modtageren eller modtagerne om at tilbagebetale den del af tilskuddet, der er udbetalt med urette:
a) hvis aktionen eller det godkendte arbejdsprogram ikke gennemføres, gennemføres ukorrekt, kun gennemføres delvis eller gennemføres med forsinkelse
[…]«
6. Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1) bestemmer i første afsnit, der har overskriften »Almindelige principper«:
»Artikel 1
1. Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
2. Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.
Artikel 2
1. Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.
2. Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.
3. Bestemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler, i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.
4. Med forbehold af gældende fællesskabsret er det medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af kontrol og af fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner.
Artikel 3
1. Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
Hvad angår vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder regnes forældelsesfristen fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. For de flerårige programmers vedkommende løber forældelsesfristen indtil programmets endelige afslutning.
Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.
Forældelsen indtræder dog senest den dag, da en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1.
2. Fristen for fuldbyrdelse af afgørelsen om pålæggelse af den administrative sanktion er tre år. Denne frist regnes fra den dag, da afgørelsen blev endelig.
Afbrydelse og suspension er omfattet af de relevante bestemmelser i national ret.
3. Medlemsstaterne bevarer muligheden for at anvende en længere frist end fristen i henholdsvis stk. 1 og stk. 2.«
7. I andet afsnit med overskriften »Administrative foranstaltninger og sanktioner« bestemmer forordning nr. 2988/95:
»Artikel 4
1. Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
– ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
– […]
2. Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
3. Handlinger, som bevisligt har til formål at opnå en fordel, der er i modstrid med sigtet for de på området gældende fællesskabsregler, ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at opnå denne fordel, bevirker, alt efter tilfældet, enten at fordelen ikke indrømmes, eller at den tilbagekaldes.
4. Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.
Artikel 5
1. Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
[…]
c) fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel
d) udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af en fordel i en senere periode end den, hvor uregelmæssigheden fandt sted
[…]
Artikel 6
1. Med forbehold af de administrative fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner, der er vedtaget på grundlag af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer, kan pålæggelsen af økonomiske sanktioner som f.eks. administrative bøder suspenderes af den kompetente myndighed, hvis der er anlagt straffesag mod vedkommende for samme forhold. Ved suspensionen af den administrative procedure suspenderes den i artikel 3 omhandlede forældelsesfrist.
[…]
Artikel 7
De administrative fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner kan anvendes på økonomiske beslutningstagere som omhandlet i artikel 1, dvs. fysiske eller juridiske personer samt andre enheder, som ifølge national ret har retsevne, når de har begået uregelmæssigheden. De kan ligeledes anvendes på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.
8. Artikel 2, stk. 1, i protokollen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1996 C 313, s. 2, herefter »protokollen til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser«), der har overskriften »passiv bestikkelse«, bestemmer:
»I henhold til denne protokol betragtes det som passiv bestikkelse, at en tjenestemand med forsæt, direkte eller gennem tredjemand, anmoder om eller modtager fordele, uanset disses art, for sig selv eller for tredjemand, eller tager imod et løfte herom, for i strid med sine officielle pligter at udføre eller undlade at udføre en handling, der er omfattet af vedkommendes hverv eller udøvelsen heraf, og som skader eller vil kunne skade De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.«
9. I protokollens artikel 3, stk. 1, med overskriften »aktiv bestikkelse« er fastsat:
»I henhold til denne protokol betragtes det som aktiv bestikkelse, at en person med forsæt, direkte eller gennem tredjemand, lover eller yder en tjenestemand en fordel, uanset dennes art, for ham selv eller for tredjemand, for at han i strid med sine officielle pligter foretager eller undlader at foretage en handling, der er omfattet af hans hverv eller udøvelsen heraf, og som skader eller vil kunne skade De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.«
Sagens faktiske omstændigheder
Proceduren for indkaldelse af forslag og gennemførelsen af Ecodata-projektet
10. Ved den endelige vedtagelse af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget for regnskabsåret 1992 besluttede Europa-Parlamentet, at »et beløb på mindst 530 000 ECU skal anvendes til information om projekter vedrørende økologisk turisme i Europa (kapitel B2, artikel 7100 (turisme)) (EFT L 26, s. 1, på s. 659, herefter »det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992«).
11. Den 26. februar 1992 offentliggjorde Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i De Europæiske Fællesskabers Tidende en meddelelse om indkaldelse af forslag med henblik på støtte til projekter inden for turisme og miljø (EFT C 51, s. 15). Kommissionen meddelte heri, at den agtede at bevilge i alt 2 mio. ECU og at udvælge ca. 25 projekter, som er berettigede til finansiering af indtil 60% af deres samlede omkostninger.
12. Den 22. april indgav sagsøgeren IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH (herefter »IPK«), der er et tysk selskab, som driver virksomhed inden for turisme, en anmodning om finansiel støtte til et projekt vedrørende oprettelse af en database om miljøvenlig turisme i Europa, der benævnes »Ecodata« (herefter »Ecodata-projektet«). IPK skulle koordinere projektet. Ved udførelsen af opgaverne skulle IPK samarbejde med tre partnere, nemlig det franske selskab Innovence, det italienske selskab Tourconsult og det græske selskab 01-Pliroforiki. Forslaget indeholdt ingen nærmere angivelser vedrørende fordelingen af opgaverne mellem disse selskaber, idet det blot var anført, at disse alle var »specialiserede konsulenter inden for turisme og inden for projekter med tilknytning til oplysning og turisme«.
13. Ved skrivelse af 4. august 1992 (herefter »beslutningen om støtte«) har Kommissionen på forslag fra Tzoanos, chefen for kontor 3, »Turisme«, i direktorat A, »Forbedring af virksomhedspolitik«, under Generaldirektoratet for Erhvervspolitik, Handel, Turisme og Erhvervsdrivende Foreninger (GD XXIII) tildelt IPK finansiel støtte på 530 000 ECU til Ecodata-projektet (herefter »den anfægtede finansielle støtte«). Kommissionen anmodede IPK om at underskrive og returnere den »erklæring afgivet af modtageren af et finansielt bidrag«, der var bilagt beslutningen om støtte, og hvori vilkårene for opnåelsen af støtten var fastsat. I denne erklæring var det angivet, at 60% af støttebeløbet ville blive udbetalt, så snart Kommissionen havde modtaget støttemodtagererklæringen i behørigt underskrevet stand fra IPK, og at restbeløbet ville blive udbetalt, efter at Kommissionen havde modtaget – og godkendt – rapporterne vedrørende gennemførelsen af projektet. Erklæringen angav i punkt 7, at modtageren accepterede at give afkald på et eventuelt restbeløb i tilfælde af, at fristerne i punkt 4 og 5 for fremsendelse af rapporterne vedrørende projektets status og anvendelsen af den finansielle støtte ikke overholdtes. Ifølge punkt 8 i erklæringen accepterede modtageren på Kommissionens begæring at tilbagebetale allerede udbetalte beløb, hvis brug ikke er dokumenteret, såfremt udgifterne ikke berettigede til anvendelsen af støttebeløbet. Erklæringen blev underskrevet af IPK den 23. september 1992 og blev registreret i Kommissionens GD XXIII den 29. september 1992.
14. Den 24. november 1992 indkaldte Tzoanos IPK og 01-Pliroforiki til et møde, som fandt sted uden tilstedeværelse af de andre to deltagere i projektet. Under dette møde foreslog Tzoanos at overlade de fleste af opgaverne og størstedelen af de økonomiske midler til 01-Pliroforiki. IPK gjorde indsigelse herimod.
15. Den første rate af den finansielle støtte, dvs. 318 000 ECU (60% af den samlede støtte på 530 000 ECU), blev udbetalt i januar 1993.
16. I slutningen af februar 1993 blev Tzoanos frataget ansvaret for behandlingen af Ecodata-projektet. Efterfølgende blev der indledt en disciplinærsag mod Tzoanos og en intern undersøgelse af de sager, han havde haft ansvaret for. Som afslutning på disciplinærsagen blev Tzoanos fjernet fra tjenesten med virkning fra den 1. august 1995. Den interne undersøgelse vedrørende den administrative procedure, der førte til beslutningen om støtte, afslørede derimod ingen uregelmæssigheder.
17. På baggrund af en negativ vurderingsrapport vedrørende gennemførelsen af Ecodata-projektet nægtede Kommissionen ved beslutning af 3. august 1994 (herefter »beslutningen om afslag« eller »den anfægtede beslutning«) at udbetale anden rate af den finansielle støtte på 212 000 ECU og anførte, at den yderligere ønskede at overveje en eventuel beslutning om at kræve den første rate af denne støtte tilbagebetalt.
Den om tvistede procedure vedrørende beslutningen om afslag af 3. august 1994
18. IPK anlagde sag med påstand om annullation af beslutningen om afslag af 3. august 1994, hvilket gav anledning til den første omtvistede procedure ved Fællesskabets retsinstanser (herefter »den første omtvistede procedure«).
19. Ved dom af 15. oktober 1997, IPK mod Kommissionen (sag T-331/94, Sml. II, s. 1665), frifandt Retten Kommissionen.
20. Til støtte for frifindelsen fastslog Retten bl.a. i denne doms præmis 47 følgende:
»[...] det savner grundlag for [IPK] at gøre gældende, at Kommissionen har været skyld i forsinkelserne i [Ecodata-]projektets gennemførelse. Det bemærkes herved, at [IPK] først i marts 1993 påbegyndte forhandlinger med sine partnere vedrørende fordelingen af opgaverne med henblik på projektets gennemførelse, selv om sagsøgeren var det selskab, der skulle være koordinator. [IPK] lod dermed halvdelen af den tid, der var afsat til projektet, forløbe, uden at selskabet skabte grundlag for, at effektive arbejder realistisk kunne påbegyndes. Selv om [IPK] har sandsynliggjort, at en eller flere embedsmænd i Kommissionen på betænkelig måde gjorde sig skyldig i indblanding i projektet i perioden fra november 1992 til februar 1993, har sagsøgeren dog på ingen måde godtgjort, at denne indblanding medførte, at selskabet var fuldstændigt afskåret fra at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere før marts 1993.«
21. Som følge af en appel iværksat af IPK ophævede Domstolen følgelig Rettens dom og hjemviste sagen til Retten (Domstolens dom af 5.10.1999, sag C-433/97 P, IPK mod Kommissionen, Sml. s. 6795).
22. Til støtte for dommen fastslog Domstolen bl.a.:
»15 […] at [IPK], som det fremgår af den appellerede doms præmis 47, har sandsynliggjort, at tjenestemænd i Kommissionen havde blandet sig i projektet, som nærmere beskrevet i den appellerede doms præmis 9 og 10, og at denne indblanding kan have haft betydning for projektets rette gennemførelse.
16 Under disse omstændigheder påhviler det Kommissionen at godtgøre, at [IPK], til trods for den omhandlede adfærd, fortsat havde været i stand til at gennemføre projektet på tilfredsstillende måde.
17 Det følger heraf, at Retten har begået en retlig fejl ved at kræve, at [IPK] skal godtgøre, at den adfærd, som tjenestemænd i Kommissionen havde udvist, havde afholdt appellanten fra at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere.«
23. Efter hjemvisningen gav Retten sagsøgerne medhold ved dom af 6. marts 2001, IPK-München mod Kommissionen (sag T-331/94, Sml. II, s. 779).
24. I denne dom fastslog Retten følgende under overskriften »Tvistens genstand«:
»34 I denne sag skal Retten tage stilling til lovligheden af Kommissionens afslag på at betale sagsøgeren anden [rate] af den ydede [finansielle] støtte til gennemførelse af Ecodata-projektet. Begrundelsen for afslaget er indeholdt i den anfægtede beslutning og i skrivelsen af 30. november 1993, som beslutningen henviser til.
35 Det må imidlertid fastslås, at skrivelsen af 30. november 1993 består af to dele. Første del af skrivelsen, dvs. punkt 1-5, omhandler Kommissionens afslag på at udbetale anden [rate] af [den finansielle støtte] og indeholder således begrundelsen for den anfægtede beslutning. Skrivelsens anden del, dvs. punkt 6-12, omhandler spørgsmålet om eventuel tilbagesøgning af de 60% af den allerede udbetalte [finansielle støtte]. Indtil nu har Kommissionen imidlertid ikke truffet beslutning om en eventuel tilbagesøgning.
36 Heraf følger, som Kommissionen også har indrømmet under retsmødet, at punkt 6-12 i skrivelsen af 30. november 1993 ikke er et led i begrundelsen for den anfægtede beslutning. Disse punkter er kun rejst i relation til en eventuel fremtidig beslutning fra Kommissionens side om at kræve den allerede udbetalte [rate] af [den finansielle støtte] tilbagebetalt. De argumenter, sagsøgeren har fremført i stævningen vedrørende punkt 6-12 i skrivelsen af 30. november 1993, må herefter afvises.«
25. Med hensyn til realiteten har Retten bl.a. fastslået følgende:
»85 Herefter og i mangel af andre argumenter fra Kommissionens side må det fastslås, at Kommissionen ikke har bevist, at [IPK] på trods af Kommissionens indblanding, bl.a. med henblik på at inddrage Studienkreis i [projektet], »fortsat havde været i stand til at gennemføre [Ecodata‑]projektet på tilfredsstillende måde«.
86 Henset til, at Kommissionen allerede fra sommeren 1992 og i det mindste indtil den 15. marts 1993 over for [IPK] insisterede på, at Studienkreis blev inddraget i [projektet] – selv om det ikke i sagsøgerens forslag eller beslutningen om ydelse […] er fastsat, at Studienkreis skal deltage i [Ecodata-]projektet – hvilket nødvendigvis har måttet forsinke projektets gennemførelse, og til, at Kommissionen ikke har bevist, at [IPK] trods denne indblanding havde været i stand til at gennemføre projektet på tilfredsstillende måde, må det fastslås, at Kommissionen har tilsidesat princippet om redelig handlemåde ved at afslå at udbetale anden [rate] af [den finansielle støtte] med henvisning til, at projektet ikke var afsluttet pr. 31. oktober 1993.«
26. Retten undersøgte herefter Kommissionens argument om, at der var tale om en hemmelig forståelse mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og IPK, som Kommissionen har fremført i svarskriftet og derefter uddybet og præciseret i sine skriftlige indlæg, og fastslog bl.a. følgende:
»88 Da Kommissionen for så vidt angår denne sidste form for indblanding forsøger at fremhæve, at der er tale om en ulovlig, hemmelig forståelse mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og [IPK], må der også tages stilling til anvendelsen af princippet »fraus omnia corrumpit«, som ifølge Kommissionen må begrunde, at Kommissionen frifindes.
89 Kommissionen har […] nærmere forklaret, at beslutningen [om støtte] har været resultatet af en ulovlig, hemmelig forståelse mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og [IPK]. Til støtte for sin argumentation har Kommissionen henvist til forhørsprotokollen vedrørende de undersøgelser, der i Belgien var foretaget over for Tzoanos. Kommissionen har understreget, at Freitag, der er direktør for og ejer af [IPK], har oplyst, at Tzoanos havde anmodet om at blive kommanditist i et af hans selskaber, ETIC (European Travel Intelligence Center), idet han lod ham forstå, at [IPK] i så fald lettere ville opnå kontrakter fra Kommissionen i fremtiden. Tzoanos havde i øvrigt antydet over for Freitag, at et projekt, som Freitag havde omtalt på en af GD XXIII afholdt konference i Lissabon i maj 1992, »kunne gå igennem«, såfremt Tzoanos fik udbetalt en provision på 30 000 ECU. Til støtte herfor har Kommissionen også nævnt, at med virkning fra juni 1992 har Lex Group repræsenteret ETIC i Grækenland (ETIC’s brochure nr. 1/92). Ifølge Kommissionen stiftede Tzoanos Lex Group, og ansvaret for dette selskabs kundekontakt blev overdraget hans daværende forlovede og senere hustru, Sapountzaki. 01-Pliroforiki efterfulgte Lex Group som repræsentant for ETIC i Grækenland. Kommissionen har endvidere påberåbt sig en erklæring fra Franck, der var ansat i ETIC, hvoraf det klart fremgår, at der var tale om en hemmelig forståelse mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og [IPK]. Kommissionen har tilføjet, at det er betegnende, at Innovence, der var den eneste af [IPK’s] partnere i projektet, som hverken havde forbindelse med Tzoanos eller med Freitag, ikke var inviteret til mødet den 24. november 1992 […], der blev holdt i ETIC’s lokaler. Kommissionen har endvidere påpeget, at Tzoanos havde Freitags private telefonnummer. Under den telefonsamtale, som von Moltke havde med Freitag den 10. marts 1993, dækkede Freitag over Tzoanos, og han er således blevet medvirkende. Under retsmødet henviste Kommissionen endvidere til dom af 22. september 2000, afsagt af tribunal de grande instance de Paris (tolvte afdeling), hvorved Tzoanos blev idømt fire års fængsel for korruption.
90 Det må fastslås, at det hverken i den anfægtede beslutning eller i skrivelsen af 30. november 1993, som den anfægtede beslutning henviser til, er nævnt, at der var en hemmelig forståelse mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og [IPK], som skulle have været til hinder for, at anden [rate] af [den finansielle støtte] blev udbetalt til sagsøgeren. Den anfægtede beslutning og skrivelsen af 30. november 1993 indeholder endvidere ikke nogen angivelse af, at Kommissionen var af den opfattelse, at [den finansielle støtte] var blevet ydet [IPK] på en måde, der ikke var forskriftsmæssig. Kommissionens forklaring om, at der angiveligt skulle være en ulovlig, hemmelig forståelse mellem de berørte parter, kan ikke betragtes som en yderligere belysning under sagen af en begrundelse, der var anført i den anfægtede beslutning […].
91 Henset til, at Retten i medfør af artikel [230 EF] kun skal prøve lovligheden af den anfægtede beslutning på grundlag af den begrundelse, der er indeholdt i den nævnte retsakt, kan Kommissionens argumenter vedrørende princippet »fraus omnia corrumpit« ikke tiltrædes.
92 Det må tilføjes, at såfremt Kommissionen efter at have vedtaget den anfægtede beslutning havde fundet, at de indicier, der er nævnt i præmis 89 ovenfor, var tilstrækkelige til, at det måtte fastslås, at der var tale om en ulovlig, hemmelig forståelse mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og [IPK], som havde medført, at proceduren vedrørende tildelingen af støtten til Ecodata-projektet var behæftet med en mangel, kunne Kommissionen i stedet for under den foreliggende sag fremføre en begrundelse, der ikke var omtalt i beslutningen, have trukket beslutningen tilbage og udstede en ny beslutning, hvorved den ikke alene afviste at betale anden [rate] af [den finansielle støtte], men også krævede den allerede udbetalte [rate] tilbagebetalt.«
27. Kommissionen og IPK iværksatte hver især appel af Rettens dom. Kommissionen har til støtte for sin appel bl.a. fremsat et femte anbringende vedrørende den manglende undersøgelse af princippet fraus omnia corrumpit. IPK har for sit vedkommende nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, i det omfang det i dommens præmis 34-36 antages, at punkt 6-12 i Kommissionens skrivelse af 30. november 1993 ikke var en del af beslutningen om afslag af 3. august 1994.
28. Ved dom af 29. april 2004, IPK München og Kommissionen (forenede sager C-199/01 P og C-200/01 P, Sml. I, s. 4627), afviste Domstolen IPK’s appel og forkastede Kommissionens appel.
29. Hvad angår det femte anbringende, som Kommissionen har fremført, fastslog Domstolen følgende:
»62 Med andet og femte anbringende, som vil blive behandlet under ét og først, har Kommissionen kritiseret Retten for at have set bort fra de overvejelser, der fremgår af præmis 15 og 16 i Domstolens dom af 5. oktober 1999 i sagen IPK mod Kommissionen [sag C- 433/97 P, Sml. I, s. 6795], navnlig for så vidt angår betydningen af den påståede ulovlige forbindelse mellem [Tzoanos], […] 01-Pliroforiki og IPK.
63 Kommissionen har gjort gældende, at denne hemmelige forståelse forsinkede projektet mindst indtil februar 1993, idet projektpartnerne for det første ikke kunne blive enige om fordelingen af de midler, som [Tzoanos] krævede tildelt den græske partner, hvilket satte projektet i stå, og for det andet, at IPK klart dækkede over [Tzoanos’] handlinger. I henhold til præmis 15 og 16 i Domstolens dom af 5. oktober 1999 i sagen IPK mod Kommissionen [sag C-433/97 P, Sml. I, s. 6795] skulle Retten have undersøgt, hvorvidt Kommissionen havde bevist, at IPK på trods af de omtvistede handlinger stadig var i stand til at forvalte projektet på tilfredsstillende vis. Det er Kommissionens opfattelse, at Retten, ved at se bort fra dens argument om, at der forelå en ulovlig hemmelig forståelse, som irrelevant, har begået en retlig fejl.
64 Kommissionen har endvidere hævdet, at Retten ved at fastslå, at den ikke var en strafferetlig instans og ikke kunne tage stilling til spørgsmålet om en hemmelig forståelse, tilsidesatte princippet dolo agit, qui petit, quod statim redditurus est og princippet fraus omnia corrumpit.
65 Heroverfor har IPK anført, at der aldrig har været en ulovlig hemmelig forståelse mellem [Tzoanos], […] 01-Pliroforiki og IPK. Beslutningens lovlighed skal udelukkende bedømmes under hensyn til begrundelsen for dens vedtagelse, og, som det blev fastslået af Retten, indeholder beslutningen ingen passus om en såkaldt ulovlig hemmelig forståelse mellem IPK, [Tzoanos] og […] 01-Pliroforiki.
66 Det fremgår af fast retspraksis, at pligten til at begrunde en akt, der indeholder et klagepunkt, har til formål at gøre det muligt for Domstolen at udøve sin kontrol med hensyn til afgørelsens lovlighed, og at give afgørelsens adressat oplysninger, der er tilstrækkelige til at fastslå, hvorvidt afgørelsen er korrekt eller behæftet med en mangel, hvorefter dens lovlighed kan anfægtes. Det følger heraf, at begrundelsen principielt skal meddeles den pågældende samtidig med den afgørelse, der indeholder et klagepunkt, og at manglen på begrundelse ikke kan afhjælpes gennem den omstændighed, at den pågældende erfarer grundene til afgørelsen under en sag for Domstolen […].
67 I øvrigt bemærkes, at i henhold til […] artikel [230 EF] skal Retten kun prøve lovligheden af den anfægtede beslutning på baggrund af den begrundelse, der er indeholdt i den nævnte retsakt.
68 Kommissionen har med den omhandlede beslutning af de grunde, der anføres i skrivelse af 30. november 1993, afvist at udbetale IPK de resterende 40% af den påtænkte finansielle støtte på 530 000 ECU til projektet. Kommissionen underrettede i skrivelsen IPK om, at den fandt, at det indtil den 31. oktober 1993 gennemførte arbejde ikke i tilstrækkeligt omfang svarede til, hvad der var angivet i forslaget, og beskrev i punkt 1-6 i skrivelsen de begrundelser, der havde ført til beslutningen.
69 Det fremgår af nærværende doms præmis 15, at det hverken i skrivelsen af 30. november 1993 eller i den anfægtede beslutning nævnes, at der skulle være en hemmelig forståelse mellem [Tzoanos], 01-Pliroforiki og IPK. Det er således med rette, at Retten i præmis 90 i den appellerede dom ikke har betragtet en sådan forståelse som begrundelse for den anfægtede beslutning.
70 Med bemærkningen om, at skrivelsen af 30. november 1993 og den anfægtede beslutning ikke indeholdt nogen angivelser vedrørende Kommissionens betragtning om, at den finansielle støtte var blevet udbetalt til IPK på en måde, der ikke var forskriftsmæssig, fastslog Retten i øvrigt med rette, at Kommissionens forklaring vedrørende den hævdede ulovlige forståelse mellem de omhandlede parter ikke kunne betragtes som en yderligere belysning under sagen af en begrundelse, der var anført i den anfægtede beslutning, og at den retspraksis, der nævnes i præmis 66 i nærværende dom, fandt anvendelse i den foreliggende sag.
71 Retten kunne under disse omstændigheder i præmis 91 i den appellerede dom uden at begå en retlig fejl udlede af samtlige disse grunde, at Kommissionens argumenter vedrørende princippet fraus omnia corrumpit ikke kunne tiltrædes.«
Den administrative procedure, som førte til vedtagelsen af den anfægtede beslutning
30. Ved skrivelse af 30. september 2004 meddelte Kommissionen IPK under henvisning til dommen i sagen IPK München og Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, at den har foretaget en omfattende undersøgelse vedrørende Tzoanos, der afslørede hans faste tildeling af projekter, hvor de græske virksomheder, som han foreslog, var partnere, og hvor han opnåede personlige fordele. Kommissionen undersøgte atter lovligheden og den formelle rigtighed af den omtvistede procedure for tildeling af finansiel støtte og kom til det resultat, at beslutningen om støtte var ulovlig, idet den fulgte af en hemmelig forståelse mellem Tzoanos og Freitag, der er direktør for og ejer af IPK. Kommissionen påtænkte således at »annullere« beslutningen om støtte.
31. Ved skrivelser af 26. november og 23. december 2004 og af 21. februar 2005 fremsatte IPK sine bemærkninger til skrivelsen af 30. september 2004. I sine skrivelser af 23. december 2004 og af 21. februar 2005 krævede IPK desuden at få udbetalt anden [rate] af den anfægtede finansielle støtte. Ved skrivelse af 20. juli 2005 genfremsatte IPK formelt denne anmodning.
32. Ved skrivelse af 13. maj 2005 (sag ENTR/01/Audit/RVDZ/ss D[2005] 11382) til IPK og især til Freitag (herefter »den anfægtede beslutning«) anførte Kommissionen bl.a. følgende:
»Under disse omstændigheder foretog [Kommissionen] en fornyet undersøgelse af den [anfægtede] procedure for tildeling af finansiel støtte for at kontrollere dens lovlighed og formelle rigtighed.
Af de grunde, som er nævnt i nedenstående punkt a)-k) [jf. præmis 33 nedenfor], konkluderede [Kommissionen], at tildelingen af den [anfægtede] finansielle støtte var ulovlig og ikke-forskriftsmæssig, da den var resultatet af en hemmelig forståelse mellem Tzoanos og [Freitag].
Kommissionen har derfor besluttet at annullere den tidligere beslutning om tildeling af finansiel støtte på 530 000 ECU i forbindelse med Ecodata-projektet […]
Kommissionen har for det første i henhold til denne beslutning nægtet at udbetale anden [rate] af [den anfægtede finansielle støtte] på 212 000 ECU og afvist Deres ansøgning om betaling af morarenter.
Kommissionen vil for det andet tilbagesøge forskuddet på 318 000 ECU med tillæg af morarenter.
Denne opkrævningsordre er i øjeblikket under udarbejdelse og vil blive fremsendt til Dem rettidigt.«
33. Den hemmelige forståelse mellem Tzoanos og Freitag er ifølge den anfægtede beslutning godtgjort af følgende forhold:
»a) Forslaget til Ecodata-projektet blev fremsat efter en offentliggørelse den 26. februar 1992 af en meddelelse om indkaldelse af forslag med henblik på støtte til projekter inden for turisme og miljø i De Europæiske Fællesskabers Tidende
(EFT C 51, s. 16). Punkt D i denne indkaldelse af forslag med overskriften »Udvælgelseskriterier« opregnede fem prioriterede emner til projekterne. Oprettelsen af den database, som Ecodata-projektet vedrører, var ikke et af disse fem emner. Det er under hensyn til den officielle tekst i indkaldelsen af forslag derfor umuligt at se, hvorfor De har fremsat et forslag om oprettelse af denne database. Henset til Deres tidligere forbindelse med Tzoanos og bevismaterialet for kontakten mellem Dem på tidspunktet for forslaget, der er nævnt nedenfor, er den eneste forklaring, at Tzoanos har underrettet Dem om, at et sådan projekt kunne være støtteberettiget på trods af teksten i indkaldelsen af forslag.
b) Tzoanos’ udvælgelse af Ecodata-projektet […] var ikke forskriftsmæssig. For at sikre gennemsigtighed, loyal konkurrence, ligebehandling og adgang til fællesskabsfinansiering skal vurderingen og udvælgelsen af forslag med henblik på deres finansiering baseres på de kriterier, der er offentliggjort i indkaldelsen af forslag. Dette har tydeligvis ikke været tilfældet for Ecodata-projektet, eftersom det ikke svarer til nogen af de fem emner, der er anført i indkaldelsen. Punkt a) og b) angiver begge tydeligt en ulovlig praksis.
c) Indkaldelsen af forslag, der er offentliggjort i De [Europæiske Fællesskabers] Tidende, angav, at det disponible beløb til finansiering, der var på i alt 2 (to) mio. ECU er fordelt mellem omkring 25 projekter. Den gennemsnitlige finansielle støtte, som man kunne forvente, var således på ca. 80 000 ECU. De har imidlertid fremsat et forslag med henblik på fællesskabsstøtte på 600 000 ECU (30% af det samlede disponible beløb for finansieringen). Dette forslag ville være fuldstændig urealistisk, hvis Tzoanos ikke på forhånd havde underrettet Dem om, at De kunne forvente et positivt resultat.
d) Det [almindelige, endelige] budget [for regnskabsåret] 1992 indeholdt en note vedrørende turismebudgettet, der præciserer, at et beløb på mindst 530 000 ECU skal anvendes til information vedrørende miljøvenlig turisme. Dette emne fremgår imidlertid ikke af den indkaldelse af forslag, der blev offentliggjort den 26. februar 1992. De havde ikke nogen grund til at antage, at uanset at der mangler enhver henvisning til emnet »database eller informationssystem« i indkaldelsen til forslag eller til budgetnoten vedrørende nødvendigheden af et informationssystem, havde Kommissionen til hensigt at anvende denne del af budgettet på dette tidspunkt. Den eneste mulige forklaring er, at [Tzoanos] har underrettet Dem om sin hensigt, hvorved udvælgelsesproceduren omdannes til en illoyal og en ikke-forskriftsmæssig procedure, og dermed udelukkes enhver konkurrence.
e) Under Kommissionens undersøgelse har Franck, der er direktør for selskabet ETIC, underrettet to tjenestemænd i Kommissionen om, at hele teksten i anmodningen om [den finansielle støtte] (forslaget til Ecodata[-projektet]) blev fremsendt til Dem af Tzoanos. Deres eneste opgave på dette tidspunkt bestod i […] at kopiere teksten på IPK’s brevpapir og sende den til Kommissionen. Ifølge [Franck] var der ikke fastsat nogen reel deltagelse fra Deres side i projektets gennemførelse på dette tidspunkt. Fordeling af midlerne mellem deltagerne vil højst kunne udgøre 10% til Dem og 90% til de andre deltagere, herunder 01-Pliroforiki, de r er et græsk selskab, som Tzoanos har foreslået. Det er klart, at en sådan praksis ved udarbejdelsen af et forslag fordrejer udvælgelsesproceduren og udgør en hemmelig manøvre mellem en korrupt tjenestemand og en tilsyneladende villig tredjemand.
f) Francks udtalelser er delvis bekræftet af en af Deres konkurrenter. Ifølge denne har De udtalt, at De har haft drøftelser med Tzoanos forud for fremlæggelsen af forslaget, og at [denne] havde underrettet Dem om, at De vil opnå den finansielle støtte, hvis De accepterer tre projektpartnere, der er udpeget af Tzoanos. Der var tale om et forslag, der var fuldstændig uacceptabelt for en EF-tjenestemand, og forslaget burde straks være blevet meddelt de ansvarlige myndigheder. Da De forhandlede med denne tjenestemand, udviste De samtidig Deres vilje til at udøve en ulovlig praksis til skade for Kommissionen på trods af Deres mangeårige kontraktforhold med denne institution.
g) Under gennemførelsen af [Ecodata-]projektet har De i vidt omfang haft mulighed for at gøre opmærksom på, at Tzoanos havde fordrejet udvælgelsesproceduren, og at han havde forsøgt ulovligt at påvirke tildelingen af midler. Under Deres kontakt med tjenestemændene i GD XXIII […] gav De imidlertid aldrig udtryk for Deres bekymring og har tværtimod beskyttet og forsvaret Tzoanos. Da De blev afhørt af det belgiske politi i februar 1995, forklarede De imidlertid, at Tzoanos både i perioden fra 1989 til 1990 og i 1992 allerede havde fremsat tilbud, bl.a. om Ecodata[-projektet], hvoraf hans hensigter om korruption klart fremgik. Selv om De under politiets afhøring benægtede at have accepteret disse tilbud, er den omstændighed, at De ikke på dette tidspunkt underrettede myndighederne eller tjenestemændene i GD XXIII om disse hensigter om korruption, men tværtimod fortsatte samarbejdet med Tzoanos, et væsentligt indicium for, at der foreligger en ulovlig adfærd fra Deres side.
h) Da generaldirektøren for GD XXIII spurgte Dem i marts 1993, om De havde haft kontakt med Tzoanos under udarbejdelsen af Deres forslag, benægtede De, at Tzoanos havde manipuleret med dette projekt forud for fremlæggelsen af forslaget, og De har udtalt, at […] 01-Pliroforiki blev introduceret efter anbefaling fra Tzoanos i forbindelse med drøftelserne med denne på tidspunktet for forberedelsen af Deres forslag. Eftersom De har erkendt, at Tzoanos forud havde beskæftiget sig med forsøg på korruption, udgør Deres godkendelse af denne anbefaling forud for fremlæggelsen af Deres forslag, der efterfølgende skulle vurderes og godkendes af Tzoanos selv med henblik på tildelingen af [den anfægtede finansielle støtte], et andet bevis for, at tildelingsproceduren var ikke-forskriftsmæssig og var blevet fordrejet.
i) I referatet af det belgiske politis afhøring af Tzoanos er anført, at der ifølge Tzoanos’ kalender fandt et møde sted mellem Dem og Tzoanos og mellem Tzoanos og en af Deres medarbejdere under udarbejdelse af forslaget til Ecodata-projektet. Dette stemmer overens med udtalelserne i punkt e) og f). Den telefax, som De fremsendte den 31. marts 1993 til generaldirektøren (for GD XXIII) efter dennes anmodning, hvori var anført, at De ikke har været i kontakt med Tzoanos under forberedelsen af forslaget, udgør følgelig urigtige oplysninger.
j) På et møde, der fandt sted i november 1992 mellem Tzoanos og [partnerne i Ecodata-projektet] på ETIC’s kontorer i Bruxelles vedrørende fordelingen af midler mellem projektpartnerne, synes et af Deres selskaber at være et eksempel på en ulovlig praksis. Innovence, der er det eneste selskab i koncernen, der hverken er forbundet med Dem eller Tzoanos, var ikke blevet inviteret til dette vigtige møde. Den italienske partner, Tourconsult, var repræsenteret af Dem som aktionær i dette selskab.
k) Den omstændighed, at Tzoanos’ forlovede (der blev dennes hustru) arbejdede som den græske repræsentant for ETIC (der er oprettet af IPK) i Lex-koncernen (der er oprettet af Tzoanos), bekræfter, at forbindelsen mellem Dem og Tzoanos var langvarig og forholdsvis tæt.«
Beslutning om tilbagesøgning af den første rate af den finansielle støtte
34. Efter IPK’s anfægtelse af en debetnota og en betalingspåmindelse, som Kommissionen havde fremsendt til selskabet henholdsvis den 13. juni og den 31. august 2005, vedtog Kommissionen beslutning K(2006) 6452 af 4. december (herefter »beslutningen om tilbagesøgning«).
35. I denne beslutning har Kommissionen i artikel 1 anført, at IPK pr. 31. oktober 2006 skal betale Kommissionen et hovedbeløb på 318 000 EUR med tillæg af morarenter fra 25. juli 2005. I artikel 3 i beslutningen om tilbagesøgning har Kommissionen meddelt IPK, at tvangsfuldbyrdelsesproceduren vil blive indledt i overensstemmelse med artikel 256 EF ved manglende betaling senest 15 dage efter meddelelsen om beslutningen om tilbagesøgning. I denne beslutnings artikel 4 er det anført, at denne kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 256, stk. 1, EF.
36. Den 15. maj 2007 tilbagebetalte IPK uden at anerkende en betalingsforpligtelse det beløb, der blev anmodet om i beslutningen om tilbagesøgning, til Kommissionen.
Strafferetlig forfølgning af Tzoanos på nationalt plan
37. Den strafferetlige forfølgning af Tzoanos i Belgien vedrørende bl.a. hans adfærd i forhold til Ecodata-projektet førte til, at Cour d’appel de Bruxelles afviste sagen den 6. maj 2008 på grund af forældelse.
38. Den strafferetlige forfølgning af Tzoanos i Frankrig, der ikke vedrørte hans adfærd i forhold til Ecodata-projektet, medførte domfældelse in absentia ved tribunal de grande instance de Paris ved dom af 22. september 2000 (sag nr. 9508001053) ved idømmelse af fire års fængsel og en bøde baseret på deliktansvar for svigagtig adfærd. Denne domfældelse blev stadfæstet af cour d’appel de Paris ved dom af 3. november 2005 (sag nr. 04/06084). Tzoanos appel af denne sidstnævnte dom blev forkastet af cour de cassation ved dom af 20. december 2006.
Retsforhandlinger og parternes påstande
39. IPK anlagde den foreliggende sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 29. juli 2005.
40. Ved processkrift indgivet til Rettens Justitskontor den 21. december 2006 har IPK indgivet begæring om foreløbige forholdsregler med påstand om at få udsat tvangsfuldbyrdelsen af beslutningen om tilbagesøgning, indtil Retten har truffet en eksigibel afgørelse i denne sag. Denne begæring blev registreret under sagsnummer T-297/05 R.
41. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 16. februar 2007 har IPK anlagt sag med påstand om annullation af beslutningen om tilbagesøgning registreret som sag T-41/07.
42. Ved kendelse af 2. maj 2007, IPK International – World Tourism Marketing Consultants mod Kommissionen (sag T-297/05 R, ikke trykt i Samling af Afgørelser), fortolkede Rettens præsident begæringen om foreløbige forholdsregler, der er nævnt i præmis 40 ovenfor, som en påstand om udsættelse af gennemførelsen af den anfægtede beslutning (nævnte kendelses præmis 18) og tog ikke begæringen til følge på grund af manglende uopsættelighed.
43. Ved Rettens kendelse af 20. november 2009, IPK International – World Tourism Marketing Consultants mod Kommissionen (sag T-41/07, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 15), besluttede Retten i henhold til procesreglementets artikel 113, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sag T-41/07, da IPK havde tilbagebetalt det beløb, der blev anmodet om i beslutningen om tilbagesøgning, til Kommissionen, og sagen dermed er blevet uden genstand.
44. IPK har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
45. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– IPK tilpligtes at betale sagens omkostninger
46. Sagsøgeren har anmodet om, at Retten hører flere vidner. Sagsøgeren har desuden i henhold til procesreglementets artikel 64, stk. 3, litra d), og artikel 64, stk. 4, anmodet om fremlæggelse af visse af Kommissionens dokumenter. Sagsøgeren har således i det væsentlige anmodet Retten om at pålægge Kommissionen at fremlægge bl.a. »dokumenterne fra GD XXIII og Generaldirektoratet for Finanskontrol vedrørende projektet og samtlige dokumenter vedrørende undersøgelserne af de pågældende foranstaltninger i det foreliggende tilfælde« og at undersøge dokumenterne vedrørende den første omtvistede procedure for Retten (sag T-331/94), da disse dokumenter er »relevante i forbindelse med den foreliggende sag«. Kommissionen har også angivet navnene på flere personer, der kan indkaldes som vidner, og har anmodet Retten om at støtte sig til sagsakterne i sag T-331/94.
47. Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 anmodede Retten ved skrivelse af 30. april 2010 parterne om at fremlægge en række dokumenter, stillede dem spørgsmål og anmodede dem om at svare skriftligt. Parterne efterkom disse foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse inden for de fastsatte frister.
48. På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
49. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten under retsmødet den 9. juni 2010. Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 anmodede Retten desuden parterne under retsmødet om at fremlægge forskellige dokumenter og foretage nogle skriftlige præciseringer. Parterne efterkom disse foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse inden for de fastsatte frister. Efter at parterne havde indgivet deres bemærkninger til de fremlagte dokumenter og yderligere bemærkninger, blev den mundtlige forhandling afsluttet den 2. september 2010.
Retlige bemærkninger
Indledende bemærkning
50. Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremført fire anbringender. Med det første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at de nødvendige betingelser for annullation af en beslutning, hvorved der ydes finansiel støtte, ikke er opfyldt. Det andet og det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af henholdsvis princippet om god forvaltningsskik og begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF. Det fjerde anbringende, der er fremsat subsidiært, vedrører »forbuddet mod at genudstede beslutninger, der er blevet annulleret«.
51. Retten finder det hensigtsmæssigt først at redegøre for alle argumenterne vedrørende bevismaterialet for den hemmelige forståelse, der bl.a. danner grundlag for det første anbringende og derefter vurdere dem sammen med dette anbringende.
Bevismaterialet for den hemmelige forståelse og det første anbringende
Parternes argumenter
– Bevis for en hemmelig forståelse, der kan tilskrives IPK
52. IPK har bestridt, at der foreligger en hemmelig forståelse som hævdet i den anfægtede beslutning. Denne argumentation, som Kommissionen har fremført efter ikke at have fået medhold inden for rammerne af den første omtvistede procedure (jf. præmis 18 og 28 ovenfor), har alene til formål, at den ulovlige adfærd, der er begået inden for Kommissionen, tilregnes IPK, der er det egentlige offer.
53. IPK har i det væsentlige anført, at selskabet fik kendskab til Ecodata-projektet gennem 01-Pliroforiki under en telefonsamtale den 16. marts 1992, hvorefter 01-Pliroforiki den 3. april 1992 forelagde selskabet et forslag til projektet. IPK har stort set udviklet det koncept, der præsenteres i dette forslag, og forelagde den 22. april Kommissionen det første forslag til Ecodata-projektet, der indebar et samarbejde mellem selskaberne Innovence, Tourconsult og 01-Pliroforiki. Under retsmødet erkendte IPK imidlertid som svar på et spørgsmål fra Retten, at selskabet først havde modtaget forslaget til projektet fra 01-Pliroforiki den 20. april 1992, hvilket blev tilført retsmødeprotokollen.
54. Først efter vedtagelsen af beslutningen om støtte forsøgte Tzoanos for første gang at få gennemført – uden at det dog lykkedes takket være IPK’s indsigelser – at en væsentlig del af opgaverne og de økonomiske midler blev tildelt 01-Pliroforiki på grund af dette selskabs betydning for sektoren for databaser. I modsætning til hvad Kommissionen har hævdet, blev der ikke indgået nogen aftale vedrørende dette projekt mellem IPK og Tzoanos før beslutningen om støtte, og der var ikke planer om at tildele 10% af den finansielle støtte til IPS og de resterende 90% til de øvrige deltagere i Ecodata-projektet. Kontakten mellem IPK og Tzoanos forud for beslutningen om støtte har således ikke haft nogen forbindelse med dette projekt og er uden relevans for den foreliggende sag. IPK handlede stedse loyalt i forhold til Kommissionen og har forgæves anmodet om et fortroligt møde med Tzoanos’ overordnede for at klage over hans adfærd.
55. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra a), nemlig den manglende specifikke indkaldelse af forslag om oprettelse af en database som den, der er foreslået i Ecodata-projektet, har IPK gjort gældende, at indkaldelsen af forslag ikke indeholdt udtømmende udvælgelseskriterier, således at ud over de deri nævnte udtrykkelige begrænsninger og på baggrund af afdeling B i denne indkaldelse af forslag, kunne alle innovative projekter, der fremmer en miljøvenlig turisme, fremlægges. I denne forbindelse ville der have været en klar forbindelse mellem støtten i det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992 og indkaldelsen af forslag. Det er derfor ikke overraskende, at IPK har forelagt Ecodata-projektet.
56. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra b), der vedrører den påståede uretmæssige udvælgelse af Ecodata-projektet, foretaget af Tzoanos, har IPK bemærket, at selskabet ikke havde nogen indflydelse på et sådant rent internt dokument i Kommissionen, der under alle omstændigheder ikke giver grundlag for at fastslå, at der var tale om en ulovlig, hemmelig forståelse. IPK kan desuden ikke se, hvorfor beslutningen om støtte er ikke-forskriftsmæssig, eftersom dels forslaget til Ecodata-projektet var perfekt tilpasset behovet for et informationsnet om projekter vedrørende miljøvenlig turisme i Europa, som omhandlet i det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992, dels – som Kommissionen selv har erkendt, da den ændrede den anfægtede beslutnings ordlyd i forhold til sin e-mail af 30. september 2004 – udvælgelsen ikke nødvendigvis burde være foretaget udelukkende på grundlag af de kriterier, der er nævnt som eksempler i indkaldelsen af forslag.
57. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra c), hvorefter IPK anmodede om et urealistisk finansielt støttebeløb på 600 000 ECU, der repræsenterer 30% af den samlede tildeling til ca. 25 projekter, har IPK afvist Kommissionens argumentation, idet »den er i strid mod den økonomiske tilgang, der er nødvendig«. En sådan tilgang udelukker på forhånd, at støtte fra Fællesskabet »spredes« mellem så mange projekter. Da IPK har anslået omkostningerne til projektet til 1 mio. ECU, fremsatte selskabet således en anmodning svarende til procentdelen af Fællesskabets medfinansiering (60%).
58. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra d), hvorefter alene den omstændighed, at Tzoanos havde til hensigt at udvælge Ecodata-projektet, hvilket var meddelt IPK, kan forklare IPK’s anmodning, har selskabet i det væsentlige anført, at både det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992 og indkaldelsen af forslag var blevet meddelt og var offentligt tilgængelige. Til støtte for Kommissionens urigtige antagelse om den påståede læk af oplysninger ville det have været nødvendigt, at disse tekster var fortrolige.
59. IPK har bestridt den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra e), der er baseret på vidneerklæringen fra Franck om, at for det første var anmodningen om finansiel støtte i sin helhed forberedt af Tzoanos og kopieret af IPK på dennes brevpapir, inden den blev afsendt til Kommissionen, og for det andet blev der ikke forventet nogen reel deltagelse fra IPK’s side, da IPK skulle modtage 10% af den omtvistede finansielle støtte, og de resterende 90% bl.a. skulle tildeles 01-Pliroforiki, hvis deltagelse var blevet foreslået af Tzoanos. Der er ingen beviser til støtte for denne antagelse. Forslaget til Ecodata-projektet var derimod oprindeligt udarbejdet af 01-Pliroforiki ved dennes formand, inden IPK blev underrettet herom.
60. Før beslutningen om støtte har det desuden aldrig været på tale, at IPK skulle modtage 10% af støtten uden at levere ydelser til gengæld. Det var først efter denne beslutning, at Tzoanos forgæves forsøgte at blande sig i forholdene mellem deltagerne i Ecodata-projektet. Kommissionen baserer alene sine urigtige antagelser på Francks utroværdige vidneerklæring. Franck har imidlertid aldrig været hverken ansat hos eller repræsentant for IPK, idet dennes rolle har været begrænset til forvaltningen af en konsulentvirksomhed, der udlejer kontorer i Bruxelles (Belgien), og som IPK var tilknyttet i ca. et år ved en lejekontrakt om et kontor. IPK opsagde denne kontrakt som følge af de alvorlige uregelmæssigheder, som Franck havde begået til skade for IPK. Endelig havde Franck forsøgt at registrere et selskab i Luxembourg med navnet IPK International, hvilket IPK har modsat sig. Disse faktiske omstændigheder var årsag til Francks urigtige beskyldninger mod IPK.
61. IPK har endvidere bestridt den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra f), hvorefter Tzoanos har pålagt IPK at acceptere tre projektpartnere, der er udpeget af Tzoanos, inden beslutningen om støtte. Kommissionen har ikke nævnt navnet på IPK’s konkurrent, der har affødt denne fejlagtige påstand. Efter IPK’s opfattelse er der imidlertid tale om Studienkreis, der havde al mulig interesse i gennemførelsen af Ecodata-projektet på grund af dets truende insolvens, og hvis deltagelse Kommissionen indtrængende havde anmodet om (jf. dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 75). Disse faktiske omstændigheder er tilstrækkelige til at rejse tvivl om pålideligheden af denne påstand. Endelig støtter denne påstand, der langt fra karakteriserer en hemmelig forståelse fra IPK’s side, tværtimod Kommissionens ulovlige aktiviteter, der opretholdt det uacceptable interessefællesskab med Studienkreis.
62. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra g), hvorefter IPK har undladt at underrette Kommissionen om Tzoanos’ svigagtige aktiviteter, har IPK anført, at denne argumentation ikke kan støtte klagepunktet om den påståede hemmelige forståelse, da alle de fremførte forhold ligger efter vedtagelsen af beslutningen om til deling af støtte. Dette klagepunkt er desuden ubegrundet, da IPK har forsøgt at klage over Tzoanos’ aktiviteter, som selskabet var udsat for, hos Kommissionen. I denne forbindelse anmodede IPK i august 1992 om et møde med generaldirektør von Moltke, GD XXIII, uden Tzoanos’ deltagelse. Von Moltke havde ikke desto mindre inviteret Tzoanos til mødet den 30. september 1992 og anførte over for IPK, at tildelingsproceduren havde været forskriftsmæssig. For så vidt som Kommissionen henviser til de begivenheder, der fandt sted i 1989, 1990 og 1992, har IPK gjort gældende, at selskabet på dette tidspunkt hverken havde beviser eller indicier, der gjorde det muligt for det at henvende sig til Kommissionen. Desuden har disse begivenheder hverken forbindelse med Ecodata-projektet eller indflydelse på beslutningen om støtte.
63. IPK afviser også af de grunde, der er nævnt i præmis 53 ovenfor, påstanden i den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra h), hvorefter den omstændighed, at IPK i marts 1993 havde benægtet Tzoanos’ påståede manipulation med Ecodata-projektet, inden projektet blev forelagt for Kommissionen, udgør et indicium for IPK’s hemmelig forståelse.
64. IPK har også bestridt den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra i), hvorefter selskabet har afgivet en urigtig erklæring, hvilket modsiges af referatet af det belgiske politis afhøring af Tzoanos, idet det i telefax af 31. marts 1993 adresseret til von Moltke har angivet, at hverken Freitag eller dennes ansatte havde haft kontakt med Tzoanos under forberedelsen af Ecodata-projektet. Sådanne kontakter har således ikke fundet sted. IPK har tilføjet, at såfremt en kontakt havde fundet sted, vedrørte den Tzoanos og Franck, idet sidstnævnte således handlede uden bemyndigelse fra IPK og uden dennes viden.
65. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra j), hvorefter der fandt et møde sted i november 1992 mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og IPK, der samtidig repræsenterede Tourconsult, har IPK hævdet, at selskabet var uvidende om, at selskaberne Innovence og Tourconsult ikke var blevet inviteret. IPK var heller ikke i stand til at forudse, at dette møde vedrørte fordelingen af opgaverne mellem de deltagende virksomheder. Tzoanos’ forsøg på indgriben ved denne lejlighed udgjorde heller ikke et indicium for den påståede hemmelige forståelse, for så vidt som dette møde fandt sted efter vedtagelsen af beslutningen om støtte. IPK har tilføjet, at selv om det er rigtigt, at selskabet havde en symbolsk kapitalandel på 1 000 EUR i Tourconsult – som det ikke var i stand til at trække sig fra – havde det ikke repræsenteret dette selskab under nævnte møde gennem Freitag eller fået bemyndigelse hertil. Tværtimod var Tourconsult ledet og repræsenteret af F, der handlede på vegne af Tourconsult i forbindelse med andre projekter, der udføres for Kommissionen. IPK har som svar på et spørgsmål fra Retten præciseret, at selskabet forgæves forsøgte at opnå tilbagebetaling af kapitalindskuddet på 1 000 EUR fra F, og at selskabet endelig afstod fra at indbringe sagen for domstolene i med henblik herpå.
66. Hvad endelig angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra k), hvorefter Sapountzaki, der var Tzoanos’ forlovede og senere hustru, arbejdede som den græske repræsentant for ETIC, der er oprettet af IPK, i Lex-koncernen, der selv er oprettet af Tzoanos, hvilket bekræfter den langvarige og forholdsvis tætte forbindelse mellem Freitag et Tzoanos, har IPK anført, at selskabet var uvidende om den personlige forbindelse mellem Tzoanos og hans forlovede, at sidstnævnte som den påståede ejer af Lex Group alene var kontaktperson i Grækenland for IPK, og at et sådan forhold under alle omstændigheder ikke gav grundlag for at fastslå, at der forelå en langvarig og tæt forbindelse mellem Freitag og Tzoanos-parret.
67. Foruden den omstændighed, at Kommissionen har begrundet sine påstande ved at basere sig på tvivlsomme erklæringer fra Tzoanos, mod hvem der er rejst straffesag i Frankrig og Belgien, og fra Franck, der har gjort sig skyldig i uregelmæssigheder i forbindelse med sit arbejde på IPK’s vegne, har Kommissionen desuden undladt at tage tilstrækkeligt hensyn til visse diskulperende forhold, der modsiger, at der foreligger en hemmelig forståelse. Der er således aldrig blevet indledt en strafferetlig efterforskning mod IPK, og de franske og belgiske myndigheder har konkluderet, at der ikke er den mindste mistanke om, at Freitag har gjort sig skyldig i en overtrædelse. Kommissionens interne undersøgelser har heller ikke godtgjort, at tildelingen af den pågældende finansielle støtte var ikke-forskriftsmæssig.
68. Det fremgår derimod af den første omtvistede procedure, at Kommissionen havde udøvet et ulovligt pres på IPK (dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 75 og 85). IPK har desuden anmeldt Tzoanos’ aktiviteter i tide og har siden august 1992 forsøgt at få et fortroligt møde med von Moltke herom.
69. IPK har præciseret, at det belgiske politis undersøgelse var en følge af en klage indgivet af IPK den 27. april 1994 over von Moltke og et interview, IPK gav den 4. maj 1994 i avisen »The European«. IPK ville ikke have indgivet klage, hvis selskabet havde frygtet at blive retsforfulgt, hvilket er den eneste sandsynlige forklaring på denne henvendelse, da der ikke var nogen hemmelig forståelse mellem IPK og Tzoanos. IPK har derimod modsat sig Tzoanos’ krav ved selv at sikre gennemførelsen og koordineringen af størstedelen af Ecodata-projektet i modsætning til forventningerne hos Tzoanos, der ville favorisere 01-Pliroforiki. Da IPK har investeret sine egne midler i Ecodata-projektet, hvis samlede omkostninger beløber sig til mere end 1 mio. EUR, har IPK haft en personlig og umiddelbar interesse i, at projektet lykkedes. Hvis det imidlertid antages, at der foreligger den påståede hemmelige forståelse, fandt begivenhederne nødvendigvis sted på forskellige måder. Navnlig i et sådant tilfælde har IPK overholdt de påståede aftaler for at modtage en del af den finansielle støtte uden at levere ydelser til gengæld.
70. Ifølge Kommissionen skal den foreliggende sag ses i sammenhæng med det korruptionssystem, der blev oprettet i slutningen af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne af den tidligere chef for kontoret »Turisme« i GD XXIII, Tzoanos. Dette korruptionssystem var hovedsageligt baseret på udbetalingen af »honorarer«, der var proportionale med Kommissionens udbetaling af tilskud til konsulentvirksomheder, som Tzoanos eller hans forlovede og senere hustru, Sapountzaki, kontrollerede. Kommissionen har anført, at Tzoanos er blevet endeligt dømt i Frankrig for denne form for strafbare handlinger, og at der er indledt straffesag mod Tzoanos og hans hustru i Belgien.
71. Tzoanos er efterlyst ved en international arrestordre og opholder sig angiveligt i Grækenland, der afviser at udlevere ham. Bestikkeligheden hos Tzoanos, der kaldes »hr. tredive procent«, var kendt i de involverede kredse og navnlig af IPK’ direktør og ejer, Freitag. Ifølge flere rapporter udarbejdet af det belgiske politi var Freitag og Tzoanos i kontakt i 1989. Tzoanos foreslog således Freitag at blive kommanditist i Tzoanos’ selskab European Travel Monitor for at gøre det lettere for dette selskab at få kontrakter fra Kommissionen. De selskaber, der var kontrolleret af Freitag, modtog desuden alene for perioden 1991-1992 tilskud fra Kommissionen på 949 365 ECU.
72. Hvad angår Ecodata-projektet har Kommissionen gentaget argumentet om, at Tzoanos underrettede Freitag om muligheden for at opnå et væsentligt beløb i form af finansiel støtte til et informationssystem vedrørende miljøvenlig turisme i Europa. Tzoanos havde ladet forstå, at IPK kunne opnå en sådan finansiel støtte, hvis selskabet indgav en anmodning herom, og som ville blive tildelt selskabet i en form, der er udfærdiget på forhånd. IPK modtog således 10% af midlerne alene til dette formål. Resten af midlerne blev fordelt mellem de andre deltagende selskaber i projektet og navnlig 01-Pliroforiki, som er en græsk virksomhed, der i lighed med selskabet Lex Group er under Tzoanos’ indflydelse, og som er ulovligt favoriseret af ham (Rettens dom af 19.3.1998, sag T-74/96, Tzoanos mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 129, og II, s. 343, præmis 252-255).
73. Henset til, at de øvrige økonomiske aktører ikke havde mulighed for at opdage denne mulighed for finansiel støtte i mangel af udtrykkelig indkaldelse af forslag, har IPK været den eneste, der har indgivet anmodning om finansiel støtte med henblik på oprettelsen af en database for projekter vedrørende miljøvenlig turisme. I sommerferieperioden var det let for Tzoanos at tildele støtten til IKP på trods af, at Studienkreis, der allerede havde samarbejdet med Kommissionen om et lignende projekt, udviste forundring ved den forestående tildeling, der var foretaget uden indkaldelse af forslag.
74. Allerede inden beslutningen om støtte var selskabet ETIC, der er oprettet af IPK, repræsenteret i Grækenland ved selskabet Lex Group, hvori Tzoanos kontrollerede 10% (dommen i sagen Tzoanos mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 58-79). Den ansvarlige over for kunder var Sapountzaki, Tzoanos’ forlovede og senere hustru.
75. Som følge af beslutningen om støtte følte Freitag sig ikke længere bundet af aftalen med Tzoanos, således at Tzoanos var tvunget til at lægge pres på IPK for at gennemtvinge gennemførelsen af projektet, som det oprindeligt var fastlagt.
76. Så snart Ecodata-projektet var frataget Tzoanos den 26. marts 1993, blev IPK, 01-Pliroforiki og de andre to deltagende selskaber enige om den finansielle og tekniske opdeling af projektet, der under disse betingelser ikke længere kunne afsluttes inden for de fastsatte frister. Det er på denne baggrund, at Kommissionen ved beslutning om afslag af 3. august 1994 (jf. præmis 17 ovenfor) besluttede ikke at udbetale anden rate af den finansielle støtte.
77. Da IPK har opnået annullation af beslutningen om afslag af 3. august 1994 efter den første omtvistede procedure, vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning, idet den støttede sig dels på de oplysninger vedrørende den hemmelige forståelse mellem Tzoanos og Freitag, der er indhentet efter vedtagelsen af den nævnte beslutning om afslag, dels på den mulighed, der »udtrykkeligt er nævnt af Fællesskabets retsinstanser« (dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 92, generaladvokat Mischos forslag til afgørelse i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, Sml. I, s. 4630, punkt 101), om at kræve tilbagebetaling af den samlede finansielle støtte i henhold til princippet fraus omnia corrumpit.
78. Hvad nærmere angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra a), vedrørende den manglende specifikke indkaldelse af forslag til oprettelse af en database såsom Ecodata-projektet har Kommissionen anført, at i henhold til de gældende principper vedrørende finansiel støtte er det indkaldelsen af forslag, der bestemmer, om et projekt er støtteberettiget. IPK’s forslag opfyldte imidlertid ikke nogen af udvælgelseskriterierne i indkaldelsen af forslag. Hvad angår IPK’s argument om, at det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992 afsatte et beløb på 530 000 ECU til finansiering af oprettelsen af et informationsnet for projekter vedrørende miljøvenlig turisme i Europa, hvis forbindelse til indkaldelsen af forslag var »tydelig«, har Kommissionen heroverfor anført, at det ville være umuligt for en »normal« ansøger at indse, at indkaldelsen af forslag ligeledes vedrørte en finansiel støtte, der er nævnt i en eneste sætning på s. 659 i nævnte almindelige budget. Kommissionen har tilføjet, at afsnit B i indkaldelsen af forslag særligt henviser til kriterierne i afsnit D. IPK har imidlertid end ikke forsøgt i anmodningen om en finansiel støtte at påvise, at det foreslåede projekt opfylder udvælgelseskriterierne, således som det er fastsat i afsnit C 2 i indkaldelsen af forslag. Ifølge Kommissionen afspejler denne undladelse, at IPK var sikker på at opnå den ansøgte finansielle støtte. Det var imidlertid kun Tzoanos, der de facto er den person, der beslutter, om den finansielle støtte skal tildeles, der kunne være årsag til denne sikkerhed. Under disse omstændigheder er det ikke overraskende, at IPK var den eneste erhvervsdrivende, der kunne fremlægge et forslag, der svarede til beskrivelsen på s. 659 i det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992, og at Studienkreis, der imidlertid havde en særlig interesse i denne type projekter, ikke har gjort det.
79. Kommissionen har gjort gældende, at såfremt forbindelsen mellem det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992 og indkaldelsen af forslag var så tydelig, som IPK hævder, er det overraskende, at det ifølge IPK’s eget udsagn er 01-Pliroforiki og ikke IPK selv, der fik idéen til Ecodata-projektet i april 1992 eller ifølge en afvigende version, som IPK har fremført, den græske entreprenør C. Det er ligeledes mærkværdigt, at Freitag i marts 1993 har anført telefonisk og skriftligt over for von Moltke, at initiativet til Ecodata-projektet kom alene fra ham. Disse modstridende beskrivelser undergraver IPK’s påstandes troværdighed og pålidelighed. De erklæringer fra repræsentanterne for 01-Pliroforiki, der er afgivet over for Kommissionens tjenestemænd, der foretog en revision af 01-Pliroforikis regnskab den 18. oktober 1993, hvorefter det er IPK, der fortalte dem om Ecodata-projektet for første gang, svarer heller ikke til IPK’s version. Ifølge Kommissionen er det således sandsynligt, at Tzoanos, der var den ansvarlige tjenestemand for indkaldelsen af tilbud, og som havde en afgørende rolle ved beslutningen om tildeling af støtten, selv har udfærdiget indkaldelsen af forslag, således at den svarede nøjagtigt til den finansielle støtte på s. 659 i det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992. Denne situation har været stærkt fremmende for den svigagtige ordning, der blev indført af Tzoanos, og som bestod i at yde finansiel støtte til gengæld for provisioner.
80. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra b), vedrørende Tzoanos’ uretmæssige udvælgelse af Ecodata-projektet har Kommissionen bemærket, at selv om IPK ganske vist ikke selv kunne træffe beslutningen om tildeling af støtte, kunne selskabet imidlertid manipulere med beslutningen ved inden for rammerne af en aftale, der på forhånd er dikteret af denne kompetente tjenestemand, at acceptere at indgå i et samarbejde med 01-Pliroforiki. Det er alene denne forudgående aftale, der kan forklare, hvorfor Tzoanos blandt 301 forslag efter indkaldelsen af forslag, hvoraf kun 25 kunne antages, valgte IPK’s forslag, for så vidt som Tzoanos var klar over, at Studienkreis’ projekt, der allerede var finansieret af Fællesskabet, lå meget tæt op ad Ecodata-projektet. IPK gav under alle omstændigheder ikke nogen anden overbevisende forklaring herom.
81. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra c), der henviser til det urealistiske finansielle støttebeløb på 600 000 ECU, som IPK anmodede om, og som udgør 30% af den samlede tildeling på 2 mio. ECU til i alt 25 projekter, har Kommissionen anført, at der er tale om et klart indicium, da sagen var aftalt på forhånd. En sådan anmodning om en tredjedel af det samlede beløb, der skal tildeles, er således yderst sjælden for et enkelt projekt.
82. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra d), har Kommissionen bemærket, at alene en forudgående opfordring fra Tzoanos til IPK kunne forklare, at IPK har indgivet sin anmodning om finansiel støtte, hvis indhold ikke opfylder de offentliggjorte objektive tildelingskriterier, og hvis størrelse var åbenbart uforholdsmæssig i forhold til det pågældende tilskudsprograms samlede finansieringsramme. Da udarbejdelsen af enhver anmodning om finansiel støtte er tids- og omkostningskrævende, ville en påpasselig erhvervsdrivende således ikke have fulgt denne fremgangsmåde, hvis det forekom udsigtsløst. Da IPK ikke har fremsat noget troværdigt argument over for disse indicier, er selskabets forsøg på forklaringer abstrakte, urealistiske og modstridende.
83. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra e), der bl.a. henviser til vidneerklæringen fra Franck, har Kommissionen afvist IPK’ påstand om, at Franck ikke arbejdede for selskabet i Bruxelles. IPK oprettede på anmodning af Freitag selskabet ETIC Headquarters Bruxelles, der skaber og udvikler kontakter med Fællesskabets institutioner. Det var i den forbindelse, at Franck mødte Tzoanos og fik kendskab til Ecodata-projektet. Franck var således en af IPK’s sagkyndige ved anmodningen om finansiel støtte til dette projekt. Hans vidneerklæring var derfor afgørende med henblik på at fastslå de faktiske omstændigheder, hvilket var grunden til, at IPK gjorde sit bedste for at undergrave dets troværdighed.
84. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra f), hvorefter Tzoanos har pålagt IPK at acceptere tre projektpartnere, der er udpeget af Tzoanos inden beslutningen om støtte, har Kommissionen bestridt IPK’s påstand om, at 01-Pliroforiki tog initiativ til at fremlægge forslaget til projektet for IPK. IPK’s beskrivelse af de faktiske omstændigheder modsiges af Franck og Bauschs erklæringer, der er indbyrdes forenelige og begge troværdige, og af telefaxen, der er fremsendt den 31. marts 1993 til von Moltke af Freitag, hvorefter IPK oprindeligt stod bag Ecodata-projektet og havde valgt sine partnere.
85. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra g), hvorefter IPK bl.a. under proceduren har undladt at underrette Kommissionen om Tzoanos’ svigagtige aktiviteter, har Kommissionen anført, at denne undladelse udgør et klart indicium for eller endog den eneste sandsynlige forklaring på den hemmelige forståelse mellem Tzoanos og Freitag i forbindelse med vedtagelsen af beslutningen om støtte. IPK har således ved at klage til Tzoanos’ overordnede løbet en risiko for at afsløre forløbet af de faktiske omstændigheder og dermed at miste den anfægtede finansielle støtte. Hvad angår IPK’s angivelige påstand om at få et fortroligt møde med von Moltke, uden at Tzoanos er til stede, har Kommissionen anført, at det ville have været tilstrækkeligt for IPK at telefonere til von Moltke.
86. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra h), hvorefter Tzoanos har manipuleret med Ecodata-projektet, inden det blev fremlagt for Kommissionen, og har anbefalet 01-Pliroforiki som partner, har Kommissionen præciseret, at Freitag under en telefonsamtale med von Moltke i marts 1993 har anført, at han i forberedelsesfasen mellem april og juni 1992 havde drøftet med Tzoanos, hvilke lande eller virksomheder der kunne indgå i dette projekt, hvilket resulterede i, at Tzoanos anbefalede 01-Pliroforiki. Denne erklæring modsiger imidlertid IPK’s på ny fremførte påstand, hvorefter idéen til Ecodata-projektet hidrørte fra 01-Pliroforiki. Desuden beviser Freitags erklæring i sig selv den hemmelige forståelse mellem Tzoanos og IPK.
87. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra i), hvorefter IPK har afgivet en vildledende erklæring, der modsiges af referatet af det belgiske politis afhøring af Tzoanos, idet selskabet i telefax af 31. marts 1993, der var fremsendt til von Moltke, har angivet, at hverken Freitag eller dennes ansatte havde haft kontakt med Tzoanos under forberedelsen af Ecodata-projektet, har Kommissionen præciseret, at denne vildledende erklæring, hvis manglende rigtighed fremgår af flere sagsakter, udgør et yderligere indicium for den hemmelige forståelse mellem Tzoanos og IPK. Kommissionen har tilføjet, at IPK’s forsvarslinje i denne henseende ikke er helt klar, for så vidt som selskabet ikke benægter, at der har været afholdt møder mellem Freitag og/eller Franck og Tzoanos i perioden forud for fremlæggelsen af Ecodata-projektet for Kommissionen.
88. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra j), hvorefter der fandt et møde sted i november 1992 mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og IPK, har Kommissionen præciseret, at den af IPK påberåbte omstændighed om, at dette møde fandt sted efter, at beslutningen om støtte var vedtaget, ikke kan rejse tvivl om, at det kvalificeres som indicium for den påståede hemmelige forståelse, idet Tzoanos’ forsøg på at øve indflydelse på fordelingen af opgaverne og de økonomiske midler på dette møde svarer til det, som var aftalt på forhånd.
89. Hvad angår den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra k), hvorefter erklæringen fra Sapountzaki, der var Tzoanos’ forlovede og senere hustru, i sin egenskab af repræsentant for ETIC bekræfter den langvarige og forholdsvis tætte forbindelse mellem Freitag et Tzoanos, erindrer Kommissionen om, at IPK længe havde været bekendt med Tzoanos’ bestikkelighed, hvilket gør selskabets påstande om, at det alene havde henvendt sig til Tzoanos i hans egenskab af kontorchef i Kommissionen med henblik på at opnå en anbefaling, utroværdig.
90. Kommissionen har bestridt, at de af IPK anførte forhold (jf. præmis 67 ovenfor) kan rejse tvivl om indicier, der fastslår en hemmelig forståelse. Dette er således tilfældet med den manglende strafferetlige forfølgning af Freitag. En sådan omstændighed er ikke til hinder for Kommissionens indgriben, hvis der foreligger tilstrækkeligt mange indicier for den hemmelige forståelse (generaladvokat Mischos forslag til afgørelse i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, punkt 101).
91. Det samme gælder Kommissionens interne undersøgelser vedrørende Tzoanos. Ud over den omstændighed, at IPK ikke har præciseret, hvilke undersøgelser selskabet har henvist til, eller hvilke undersøgelser der kan disculpere selskabet, har Kommissionen anført, at den belgiske straffesag, der er indledt mod Tzoanos, stadig verserer og derfor kan frembringe nye oplysninger. Kommissionens interne undersøgelser er også kun foreløbigt afsluttet. Det er desuden med urette, at IPK har henvist til dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor (præmis 75 og 85), der reelt ikke indeholder noget forhold til støtte for selskabets argumentation.
92. Hvad angår klagen indgivet af IPK har Kommissionen understreget, at denne klage, hvis tekst IPK ikke har fremlagt, var rettet mod von Moltke og ikke mod Tzoanos. Det følger heraf, at IPK har forsøgt at lede mistanken, der hvilede på M. Tzoanos, mod von Moltke, og mistanken, der hvilede på 01-Pliroforiki, mod Studienkreis. IPK’s klage udgør således derimod et yderligere indicium for den hemmelige forståelse.
93. Hvad angår IPK’s modstand mod pressionen udøvet af Tzoanos har Kommissionen gjort gældende, at en sådan modstand, der alene er udvist efter vedtagelsen af beslutningen om tildeling af den anfægtede finansielle støtte, ikke fører til den konklusion, at der ikke forelå en hemmelig forståelse forud for nævnte beslutning.
94. Hvad endelig angår kapitalindskuddene fra IPK med henblik på gennemførelsen af Ecodata-projektet har Kommissionen anført, at et sådant indskud var en nødvendig betingelse for at opnå medfinansiering fra Kommissionen.
– Det første anbringende om, at de nødvendige betingelser for annullation af en beslutning, hvorved der ydes finansiel støtte, ikke var opfyldt
95. IPK har principalt gjort gældende, at de relevante betingelser i forordning nr. 2988/95 om annullation med tilbagevirkende kraft af en beslutning, hvorved der ydes fællesskabsmidler, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Den anfægtede beslutning tilsidesætter bl.a. forordning nr. 2988/95, idet beslutningen om støtte ikke bygger på en uregelmæssighed som omhandlet i denne forordning. IPK har subsidiært gjort gældende, at da der under alle omstændigheder er indtrådt forældelse i henhold til denne forordnings artikel 3, var Kommissionen ikke berettiget til at vedtage den anfægtede beslutning.
96. Det er IPK’s opfattelse, således som det fremgår af tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 2988/95, at denne forordning finder anvendelse på alle Fællesskabets politikområder og derfor også på Fællesskabets organers tilbagesøgning af fællesskabsmidler. Det fremgår af opbygningen af samt formålet med denne forordning, at dens anvendelsesområde kan udvides til også at omfatte foranstaltninger, som Kommissionen har vedtaget, da Fællesskabets finansielle interesser står på spil, uanset om der er tale om centraliseret eller decentraliseret forvaltning af fællesskabsretten. I det foreliggende tilfælde finder denne forordning – således som retspraksis bekræfter – desuden anvendelse med tilbagevirkende kraft og uanset om tildelingen af den pågældende finansielle støtte fandt sted, inden forordningen trådte i kraft.
97. IPK har anført, at konstateringen af en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, nemlig i det foreliggende tilfælde ulovligheden af beslutningen om støtte, udgør en forudgående betingelse for tilbagekaldelsen af fordelen i henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 1. Beslutningen om støtte må imidlertid formodes at være lovlig, og Kommissionen har ikke løftet den bevisbyrde, som påhviler den, for at beslutningen er ulovlig, bl.a. på grund af den påståede hemmelige forståelse som hævdet i den anfægtede beslutning.
98. IPK har i denne forbindelse bestridt, at der foreligger en hemmelig forståelse, som Kommissionen har hævdet i den anfægtede beslutning (jf. præmis 33 og 52-67 ovenfor). Kommissionen har desuden undladt at tage hensyn til de talrige oplysninger, der godtgør, at der ikke foreligger en hemmelig forståelse (jf. præmis 67 ovenfor).
99. Selv om det antages, at der foreligger en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 1, stk. 2, og artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, er det IPK’s opfattelse, at den forældelse, som er foreskrevet i denne forordnings artikel 3, stk. 1, under alle omstændigheder er til hinder for, at beslutningen om støtte tilbagekaldes ved den anfægtede beslutning. Forældelsen omfatter i denne forbindelse, i modsætning til hvad Kommissionen har hævdet, ikke blot sanktionerne, men også de administrative foranstaltninger, hvilket bekræftes af retspraksis.
100. IPK har således anført, at den fireårige forældelsesfrist, der løber fra det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden fandt sted, udløb, da den anfægtede beslutning blev vedtaget den 13. maj 2005, for så vidt som den påståede hemmelige forståelse fandt sted inden beslutningen om støtte, der blev vedtaget den 4. august 1992. IPK har i denne forbindelse bestridt, at der foreligger en fortsat eller gentagen overtrædelse, der ifølge Kommissionen består af tilsidesættelsen af den påståede forpligtelse til oplysning og loyalitet, der påhviler enhver modtager af en fællesskabsstøtte. Hvis man tiltræder en sådan opfattelse, har det den konsekvens, at forældelsesfristen i artikel 3 i forordning nr. 2988/95 aldrig begynder at løbe, for så vidt som den nævnte forpligtelse til oplysning og loyalitet finder anvendelse på enhver uregelmæssighed. IPK har desuden gjort gældende, at Kommissionen har støttet sit klagepunkt om den hemmelige forståelse på omstændigheder, som den havde kendskab til fra 1996, således at den i længere tid havde kunnet påberåbe sig det i forbindelse med en ny beslutning om annullation af beslutningen om støtte. Da Kommissionen har undladt at anvende denne fremgangsmåde, har IPK, mere end 11 år efter den vellykkede gennemførelse af Ecodata-projektet, ret til genoprettelse af retssikkerheden.
101. Forældelsesfristen er i øvrigt ikke blevet afbrudt i det foreliggende tilfælde. IPK har således bemærket, dels at beslutningen om afslag af 3. august 1994 – ud over at den ikke var støttet på klagepunktet om den hemmelige forståelse – ikke havde samme formål som den anfægtede beslutning, eftersom den begrænsede sig til at nægte udbetaling af anden rate af den finansielle støtte, dels at den ikke udgjorde en handling, bragt til IPK’s kendskab vedrørende undersøgelsen eller retsforfølgningen af en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 3, stk. 3, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95. Det er desuden IPK’s opfattelse, at klagepunktet om den hemmelige forståelse, som Kommissionen har fremsat i forbindelse med sag T-331/94 for første gang i forbindelse med bemærkningerne efter, at Domstolen har hjemvist sagen til Retten, var fremsat for sent, uden sagsgenstand og dermed må forkastes (dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 90). Forældelsesfristen er derfor heller ikke blevet afbrudt i forbindelse med proceduren i sag T-331/94.
102. Det er IPK’s opfattelse, at – selv hvis det antages, at forældelsesfristen er blevet afbrudt – da Kommissionen ikke har iværksat sanktioner eller udsat den administrative procedure, var fristen på maksimalt otte år i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 udløbet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
103. IPK har subsidiært anført, at såfremt anvendelsen af forordning nr. 2988/95 bør tilsidesættes – på trods af at den har karakter af lex specialis – til fordel for anvendelse af almindelige principper, er de strenge betingelser, som en tilbagekaldelse med tilbagevirkende kraft af en ulovlig forvaltningsakt er underlagt, ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde.
104. Hvad angår Kommissionens henvisning til finansforordningens artikel 119, stk. 2, og artikel 72, stk. 2, har IPK hertil anført, at spørgsmålet, om den pågældende finansielle støtte udgør et tilskud som omhandlet i finansforordningens afsnit VI, kan forblive ubesvaret. Finansforordningens artikel 119, stk. 2, udgør ikke i sig selv et tilstrækkeligt retsgrundlag for tilbagekaldelsen af beslutningen om støtte, idet dens ordlyd fastsætter, at der skal vedtages gennemførelsesbestemmelser i denne henseende. Hverken begrundelsen for den anfægtede beslutning eller Kommissionens svarskrift fastlægger imidlertid de gennemførelsesbestemmelser, som tilbagekaldelsen af beslutningen om støtte har kunnet støttes på. Finansforordningens artikel 72 er under alle omstændigheder ikke en sådan gennemførelsesbestemmelse. Den anfægtede beslutning omhandler heller ikke suspension, nedsættelse eller bortfald af tilskud som omhandlet i finansforordningens artikel 119, stk. 2, idet en sådan foranstaltning kræver, at der vedtages en særskilt indtægtsordre. Når der ikke foreligger bestemmelser i den afledte ret, der præciserer dette, udgør det retlige princip fraus omnia corrumpit endelig heller ikke et retsgrundlag for annullationen af en beslutning om tildeling af finansiel støtte.
105. Kommissionen er af den opfattelse, at i det omfang IPK har modtaget den pågældende finansielle støtte direkte fra De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, er tilbagesøgningen af denne støtte omfattet af finansforordningens afsnit VI (Tilskud). Selv om dette afsnit ikke indeholder en udtrykkelig regel om tilfældet med tilskud, der er tildelt som følge af en hemmelig forståelse, bør finansforordningens artikel 119, stk. 2, på baggrund af princippet fraus omnia corrumpit, og den omstændighed, at afkrævningen af et tilskud ved svig er omfattet af et grundlæggende forbud, fortolkes udvidende og anses for at udgøre retsgrundlaget for den anfægtede beslutning. Den tekniske gennemførelse af tilbagesøgningen er reguleret i finansforordningens artikel 72, stk. 2.
106. Der er i denne forbindelse ikke fastsat nogen forældelse, og bestemmelserne i forordning nr. 2988/95 om forældelse finder ikke analog anvendelse. Kommissionen har som svar på Rettens spørgsmål imidlertid erkendt både skriftligt og under retsmødet, at hvis det antages, at forældelsesreglen i denne forordnings artikel 3, stk. 1, finder anvendelse – hvilket ikke er tilfældet, da denne forordning ikke udgør retsgrundlaget for den anfægtede beslutning – skal det lægges til grund, at reglen skal anvendes med tilbagevirkende kraft i det foreliggende tilfælde i henhold til den relevante retspraksis, hvilket blev tilført retsmødeprotokollatet. Kommissionen har desuden præciseret under retsmødet, at som det er fastslået i retspraksis, udgør IPK’s tilbagebetalingsforpligtelse blot en konsekvens af, at selskabet har opnået en uberettiget økonomisk fordel, uden at tilbagebetalingskravet skal baseres på et primær- eller sekundærretligt retsgrundlag såsom det i artikel 4 i forordning nr. 2988/95 omhandlede.
107. Kommissionen har subsidiært anført, at den anfægtede beslutning ligeledes er begrundet med hensyn til forordning nr. 2988/95, navnlig i henhold til artikel 1, stk. 2, artikel 4, stk. 1, og artikel 7, samt artikel 2 og 3 i protokol til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, der regulerer aktiv eller passiv korruption, og hvis kriterier er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Tzoanos har således givet IPK særbehandling ved at tildele selskabet den anfægtede finansielle støtte uden udtrykkelig indkaldelse af forslag som modydelse for 01-Pliroforikis deltagelse i Ecodata-projektet under ledelse af IPK. Den af IPK påberåbte omstændighed, hvorefter selskabet ikke selv direkte har begået svig, er uden betydning, da de administrative foranstaltninger ifølge artikel 7 i forordning nr. 2988/95 ligeledes kan finde anvendelse på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden. Der foreligger adskillige oplysninger i det foreliggende tilfælde, der synes at vise, at IPK’s handlinger udgør aktiv korruption, i det omfang selskabet for at opnå den anfægtede finansielle støtte har accepteret at oprette holdet til Ecodata-projektet efter Tzoanos’ ønsker og i hans personlige interesse. IPK har også givet selskabet Lex Group bemyndigelse kort tid før beslutningen om støtte, hvilket ligeledes kunne være til Tzoanos’ fordel.
108. I overensstemmelse med IPK’s egne udtalelser i forbindelse med den første omtvistede procedure burde IPK, når Tzoanos åbenlyst har krævet, at 01-Pliroforiki modtager en stor del af den omtvistede finansielle støtte, have indset, at selskabet kun havde opnået denne støtte til gengæld for, at det accepterer at gennemføre Ecodata-projektet med 01-Pliroforiki. Det er senest fra det tidspunkt, hvor IPK har forsøgt selv at gennemføre dette projekt, at selskabet forsætligt har medvirket i en uregelmæssighed. Kommissionen har præciseret, at IPK i årevis har været bekendt med Tzoanos bestikkelighed og fra starten af, at tildelingen af den anfægtede finansielle støtte var ulovlig. IPK’s senere nægtelse af at overholde den hemmelige forståelse, der var indgået med Tzoanos, kan ikke afhjælpe, at beslutningen om støtte er ulovlig.
109. Det er desuden Kommissionens opfattelse, at beslutningen om støtte, der er resultatet af denne hemmelige forståelse, har kunnet skade Fællesskabets finansielle interesser. Såfremt der ikke forelå denne hemmelige forståelse, ville den finansielle støtte være blevet tildelt under overholdelse af princippet om gennemsigtighed og havde kunnet føre til en bedre anvendelse af de omtvistede midler. Kommissionen erindrer om, at ifølge IPK’s udsagn havde 01-Pliroforiki hverken en specifik erfaring i turistsektoren eller på området for databaser indeholdende miljødata, og at 01-Pliroforiki ikke, hvis ikke IPK havde inddraget selskabet i holdet til Ecodata-projektet, ville have opnået den anfægtede finansielle støtte. Omvendt var IPK’s forslag ikke blevet accepteret af Tzoanos uden 01-Pliroforikis medvirken. Den omstændighed, at Ecodata-projektet mislykkedes, bekræftede endelig, at tildelingen af den anfægtede finansielle støtte var ineffektiv.
110. Ifølge Kommissionen var forældelsesfristen i artikel 3 i forordning nr. 2988/95 ikke til hinder for vedtagelsen af den anfægtede beslutning. Såfremt det antages, at denne forordning fandt anvendelse, vedrørte denne beslutning tilbagekaldelse af en uberettiget opnået fordel i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4 i forordning nr. 2988/95, og ikke en administrativ sanktion. Forældelsesfristen finder imidlertid kun anvendelse på administrative sanktioner i henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, og uanset den vage retspraksis, der kan tyde på det modsatte.
111. Forældelsesfristen er desuden endnu ikke begyndt at løbe, da IPK, der fortsat benægter at have indgået den hemmelige forståelse med Tzoanos, stadig tilsidesætter sin forpligtelse til oplysning og loyalitet i forhold til Kommissionen som følge af tildelingen af den anfægtede finansielle støtte, således at den af IPK begåede uregelmæssighed endnu ikke er ophørt som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95.
112. Kommissionen har gjort gældende, at forældelsesfristen under alle omstændigheder er blevet afbrudt ved beslutningen om afslag af 3. august 1994, der blev vedtaget inden udløbet af denne frist, frem til 29. april 2004, der er datoen for Domstolens dom, der afsluttede den første omtvistede procedure. Hvad angår forældelsesfristen på maksimalt otte år i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 har Kommissionen afvist IPK’s argumentation og præciseret, at begrebet »sanktion« også omfatter de »handlinger«, der er nævnt i denne forordnings artikel 4, således at enhver sanktion eller foranstaltning som omhandlet i denne bestemmelse kan afbryde denne forældelsesfrist. Beslutningen om afslag af 3. august 1994 har derfor ligeledes afbrudt, endog overflødiggjort, denne frist. Kommissionen har tilføjet, at den tilbagevirkende kraft i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 gjorde en sådan sammenhængende metode nødvendig, selv om beslutningen om afslag af 3. august 1994 ikke var baseret på denne forordnings artikel 4. En modstridende metode ville være »absurd«, idet den forpligter Kommissionen i forbindelse med en igangværende omtvistet procedure mod en sådan beslutning til »i forebyggende øjemed« at vedtage en ny beslutning udelukkende med henblik på at afbryde forældelsesfristen. På grund af vedtagelsen af beslutningen om afslag af 3. august 1994 er de forskellige afbrydelseshandlinger i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 endelig ikke afgørende.
113. Kommissionen har tilføjet, at beslutningen om afslag af 3. august 1994 og den anfægtede beslutning henviser til uregelmæssigheder vedrørende en og samme finansielle støtte. Disse uregelmæssigheder er desuden nært knyttet til hinanden, da Ecodata-projektet dårlige udførelse i vidt omfang skyldtes den hemmelige forståelse. Kommissionen erindrer om, at den har rejst dette spørgsmål i rette tid i forbindelse med den første omtvistede procedure. Der er intet til hinder for, at Kommissionen baserer den anfægtede beslutning på den begrundelse, der blev fremført ved den lejlighed.
114. Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten har Kommissionen endelig bemærket, at den ikke har truffet nogen foranstaltninger, der går ud på at suspendere den administrative procedure i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, da en sådan suspension under alle omstændigheder kun er fastsat i tilfælde af pålæggelse af økonomiske sanktioner, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
Rettens bemærkninger
– Det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 2988/95
115. Det bemærkes, at ifølge IPK finder forordning nr. 2988/95 anvendelse i den foreliggende sag. Den anfægtede beslutning tilsidesætter dels denne forordnings artikel 4, idet der ikke foreligger nogen uregelmæssighed, der kan tilskrives IPK, dels denne forordnings artikel 3, stk. 1, på grund af forældelse af retsforfølgningen af den påståede uregelmæssighed. Kommissionen har derimod principalt bestridt, at den foreliggende sag skal vurderes i forhold til bestemmelserne i forordning nr. 2988/95, da retsgrundlaget for den anfægtede beslutning bl.a. er finansforordningens artikel 119, stk. 2, på baggrund af princippet fraus omnia corrumpit, og ikke artikel 4 i forordning nr. 2988/95. Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 vedrørende forældelse finder derfor heller ikke anvendelse.
116. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den foreliggende sag er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 2988/95, og navnlig om denne forordnings artikel 4 udgør det relevante retsgrundlag for den anfægtede beslutning, skal det indledningsvis bemærkes, at denne beslutning, der har til formål at tilbagekalde beslutningen om støtte, ikke henviser til nogen primær- eller sekundærretlig bestemmelse, der kan udgøre dens retlige grundlag.
117. Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at forpligtelsen til at tilbagebetale en uberettiget opnået fordel ikke tilsidesætter legalitetsprincippet. Denne forpligtelse er nemlig ikke en sanktion, men blot en konsekvens af, at det er fastslået, at de nødvendige betingelser for at drage fordel af fællesskabsbestemmelserne er blevet kunstigt skabt, hvilket gør den opnåede fordel uretmæssig og derfor begrunder forpligtelsen til at betale den tilbage (jf. i denne retning Domstolens dom af 14.12.2000, sag C-110/99, Emsland-Stärke, Sml. I, s. 11569, præmis 56, og af 4.6.2009, sag C-158/08, Pometon, Sml. I, s. 4695, præmis 28). Til forskel fra de administrative sanktioner, der kræver et specifikt retsgrundlag ud over den generelle regulering i forordning nr. 2988/95 (jf. i denne retning Domstolens dom af 13.3.2008, forenede sager C-383/06 – C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, Sml. I, s. 1561, præmis 39; generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sag C-367/09, SGS Belgium m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 33-49), skal bestemmelserne i denne forordnings artikel 4, stk. 1-3, sammenholdt med artikel 1, stk. 1 og 2, betragtes som både et relevant og tilstrækkeligt retsgrundlag for enhver foranstaltning, der har til formål at tilbagekalde en uberettiget fordel, der er opnået gennem en uregelmæssighed, og dermed for beslutningen, der tildeler denne fordel.
118. I henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 medfører enhver uregelmæssighed således i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel bl.a. ved forpligtelsen til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb. I henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 3, bevirker handlinger, som bevisligt har til formål at opnå en fordel, der er i strid med formålet med de på området gældende fællesskabsregler, ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at opnå denne fordel, på samme måde alt efter tilfældet enten at fordelen ikke indrømmes, eller at den tilbagekaldes. Det fremgår desuden af denne forordnings artikel 1, stk. 1, sammenholdt med artikel 4, stk. 4, at foranstaltninger, der har til formål at tilbagekalde en uberettiget fordel, der er opnået gennem en uregelmæssighed, ikke betragtes som sanktioner. Det er endelig anerkendt i fast retspraksis, at under alle omstændigheder, selv hvis der ikke findes særlige bestemmelser i den henseende, følger det af generelle fællesskabsretlige principper, at administrationen principielt er bemyndiget til at tilbagekalde en begunstigende forvaltningsakt, der er vedtaget ulovligt, med tilbagevirkende kraft (jf. i denne retning Rettens dom 20.11.2002, sag T-251/00, Lagardère og Canal+ mod Kommissionen, Sml. II, s. 4825, præmis 138-140 og den deri nævnte retspraksis), hvilket er generelle principper, navnlig artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, der kun gennemfører på det sekundærretlige plan.
119. Kommissionens hovedargument om, at den anfægtede beslutning, der netop vedrører tilbagekaldelse af beslutningen om støtte med den begrundelse, at IPK uretmæssigt har opnået den anfægtede finansielle støtte på grund af en hemmelig forståelse med den kompetente tjenestemand, Tzoanos, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 2988/95, må under disse omstændigheder forkastes. Da de relevante bestemmelser i nævnte forordning udgør et specifikt retsgrundlag for den anfægtede beslutning, er det ufornødent at undersøge, om denne beslutning indirekte er baseret på finansforordningens artikel 119, stk. 2, princippet fraus omnia corrumpit eller på en anden fællesskabsretlig bestemmelse.
120. Det skal derfor undersøges, om Kommissionen var berettiget til at konkludere, at der forelå en uregelmæssighed, der kan tilregnes IPK.
– Begrebet uregelmæssighed som omhandlet i artikel 4, stk. 1-3, sammenholdt med artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2988/95
121. I henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 betragtes som uregelmæssighed enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade Fællesskabernes almindelige budget.
122. Således som det fremgår af finansforordningens artikel 109, stk. 1, ydes tilskud bl.a. under overholdelse af principperne om gennemsigtighed og ligebehandling, hvilket i betragtning af det begrænsede budget, der er til rådighed til finansiering af sådanne tilskud, forudsætter, at de potentielle ansøgere om finansiel støtte behandles ens for så vidt angår dels fremlæggelsen i indkaldelsen af forslag af relevante oplysninger vedrørende udvælgelseskriterierne for de projekter, der skal vurderes, dels den sammenlignende vurdering af disse projekter, der har ført til deres udvælgelse og ydelsen af tilskuddet. Denne bestemmelse er således udtryk for det generelle ligebehandlingsprincip (Domstolens dom af 19.10.1977, forenede sager 117/76 og 16/77, Ruckdeschel m.fl., Sml. s. 1753, præmis 7, og af 13.12.1984, sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, præmis 28), hvis særlige betydning blev understreget i den beslægtede sektor for indgåelse af offentlige kontrakter (Domstolens dom af 27.11.2001, forenede sager C-285/99 og C-286/99, Lombardini og Mantovani, Sml. I, s. 9233, præmis 37, og af 19.6.2003, sag C-315/01, GAT, Sml. I, s. 6351, præmis 73) navnlig med hensyn til den ordregivende myndigheds forpligtelse til at sikre alle bydende ligebehandling (jf. Rettens dom af 17.3.2005, sag T-160/03, AFCon Management Consultants m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 981, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
123. Henset til den afgørende betydning, som principperne om gennemsigtighed og ligebehandling har, er det Rettens opfattelse, at de finder tilsvarende anvendelse på proceduren for tildeling af tilskud fra fællesskabsbudgettet (jf. i denne retning Rettens dom af 13.3.2003, sag T-125/01, José Martí Peix mod Kommissionen, Sml. II, s. 865, præmis 113), uanset om finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 356, s. 1), der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen om støtte, endnu ikke udtrykkeligt nævnte disse principper.
124. På budgetområdet har gennemsigtighedsforpligtelsen, der følger af ligebehandlingsprincippet, således i det væsentlige til formål at sikre, at der ikke er risiko for favorisering og vilkårlighed fra budgetmyndighedens side. Det indebærer, at alle betingelser og bestemmelser i forbindelse med tildelingsproceduren skal formuleres klart, præcist og utvetydigt navnlig i indkaldelsen af forslag. Alle relevante oplysninger, som har betydning for den rette forståelse af indkaldelsen af forslag, stilles på et så tidligt tidspunkt som muligt til rådighed for samtlige aktører, der potentielt har interesse i at deltage i en procedure for tildeling af tilskud, dels således at alle rimeligt velinformerede og normalt omhyggelige ansøgere kan forstå deres nøjagtige indhold og fortolke dem på samme måde, dels således at budgetmyndigheden behørigt kan kontrollere, om de foreslåede projekter opfylder de på forhånd meddelte udvælgelses- og tildelingskriterier (jf. i denne retning og analogt Rettens dom af 12.3.2008, sag T-345/03, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, Sml. II, s. 341, præmis 142-145).
125. Enhver krænkelse af princippet om lige muligheder for de bydende og af princippet om gennemsigtighed udgør dermed en uregelmæssighed, der berører lovligheden af proceduren for tildeling (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, nævnt i præmis 124 ovenfor, præmis 147).
126. Opnåelsen af en finansiel støtte fra Fællesskabernes almindelige budget, såsom den anfægtede finansielle støtte, gennem en svigagtig adfærd, der er åbenbart i strid med de bindende forskrifter, som regulerer ydelsen af en sådan støtte, mellem ansøgeren om den finansielle støtte og den tjenestemand, der er ansvarlig for at forberede indkaldelsen af forslag samt at vurdere og udvælge det projekt, der skal finansieres, udgør en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, uden at det er nødvendigt at tage stilling til, om denne adfærd også opfylder kriterierne for aktiv eller passiv korruption eller for overtrædelse af en anden strafferetlig regel. Det bemærkes i denne forbindelse, at Kommissionen har gjort gældende, at IPK har modtaget fortrolige oplysninger om den fremgangsmåde, der skulle anvendes for at få garanti for at kunne opnå den anfægtede finansielle støtte, på en måde, der ikke var forskriftsmæssig, nemlig gennem en hemmelig forståelse med Tzoanos, der er den tjenestemand, der havde ansvaret for forvaltningen af budgettet til finansiering af projekter inden for turisme og miljø.
127. Det skal derfor undersøges, om Kommissionens beviser kan påvise den foreholdte uregelmæssighed.
– Beviset for uregelmæssigheden
128. Kommissionen, som bevisbyrden påhviler, har i det foreliggende tilfælde både i den anfægtede beslutning og i sine skriftlige indlæg under sagens behandling fremlagt en række beviser, hvis rigtighed ikke er bestridt som sådan af IPK, for at godtgøre, at IPK aktivt har deltaget i en hemmelig aftale med Tzoanos med henblik på at opnå den anfægtede finansielle støtte på en måde, der ikke var forskriftsmæssig.
129. Det bemærkes således for det første, at det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992, der består af i alt 1 575 sider, fastsætter i en enkelt sætning i sidste afsnit på s. 659, at »et beløb på mindst 530 000 ECU skal anvendes til information om projekter vedrørende økologisk turisme i Europa«. Indkaldelsen af forslag med henblik på støtte til projekter inden for turisme og miljø vedrørte imidlertid ikke konkret oprettelsen af informationsnet for projekter vedrørende miljøvenlig turisme i Europa, men angav blot generelt, at »Kommissionen bevilgede 2 mio. ECU til dette program«, og at »ca. 25 projekter er udvalgt blandt de modtagne forslag«, som er berettigede til finansiering fra Fællesskabet af indtil 60% af omkostningerne. De udvælgelseskriterier, der er valgt under punkt D i indkaldelsen af forslag, der præciserer de temaer i projekterne, der er givet prioritet, henviser heller ikke til oprettelsen af et sådant informationsnet eller til en database som den, der er foreslået ved Ecodata-projektet. Tzoanos, der i sin egenskab af tjenestemand med ansvar for udarbejdelsen af indkaldelsen af forslag, var åbenbart i stand til at fastslå denne forbindelse med det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992.
130. Retten konkluderede på denne baggrund, at den påstand, hvorefter forslaget til Ecodata-projektet var baseret på fortrolige oplysninger, der var oplyst forudgående af Tzoanos på en måde, der ikke var forskriftsmæssig eller endog baseret på et sådant forslag, der var forberedt af Tzoanos selv, og derefter fremsendt enten til 01-Pliroforiki, eller direkte til IPK, er tilstrækkelig troværdig og dokumenteret. Som Kommissionen har anført, er det kun denne opfattelse, der kan forklare, at IPK var den eneste erhvervsdrivende, der har indgivet en anmodning om finansiel støtte til oprettelsen af en database for projekter vedrørende miljøvenlig turisme. Navnlig har Studienkreis, der var en erfaren erhvervsdrivende på området, ikke indgivet en sådan anmodning, selv om selskabet allerede havde samarbejdet med Kommissionen i forbindelse med et lignende projekt og derfor havde al mulig interesse i at gøre dette. Det er derfor højst sandsynligt, at Tzoanos forsætligt har udfærdiget indkaldelsen af forslag, således at der ikke åbenlyst fremgik en forbindelse med den sidste sætning på s. 659 i det endelige almindelige budget for regnskabsåret 1992, for således at gøre det muligt for IPK og 01-Pliroforiki – som følge af de fortrolige oplysninger – at være de eneste erhvervsdrivende, der foreslog et sådant projekt.
131. IPK har for det andet erkendt at være blevet kontaktet af 01-Pliroforiki vedrørende et udkast til en database for projekter vedrørende miljøvenlig turisme og den 22. april 1992 ved e-mail med selskabets brevhoved at have tilsendt Kommissionen en anmodning om finansiel støtte til Ecodata-projektet, hvis indhold i det væsentlige svarede til forslaget til projektet, som 01-Pliroforiki havde forberedt og fremsendt til Kommissionen den 20. april 1992, dvs. kun to dage inden indgivelsen af nævnte anmodning. IPK har uændret gentaget beskrivelsen af dette projekt i dette forslag og det samlede beløb for den indgivne anmodning om finansiel støtte, der udgjorde 600 000 ECU, nemlig 60% af de samlede udgifter på en mio. ECU. IPK har blot tilføjet en supplerende ydelse med titlen »indsamling af oplysninger« på 250 000 ECU for således at ændre fordelingen af omkostningerne for de forskellige foreslåede ydelser. Disse faktiske omstændigheder modsiger således klart IPK’s oprindelige påstand, hvorefter selskabet selv i vidt omfang udarbejdede indholdet af forslaget til Ecodata-projektet (jf. præmis 53 ovenfor).
132. For det tredje fremgår det af en liste, som Kommissionen har fremlagt – der gentager datoerne for de møder, der bl.a. fremgår af Tzoanos’ kalender, der er beslaglagt af det belgiske politi – at Freitag og Franck havde mødt Tzoanos adskillige gange i perioden fra den 18. marts 1992 til den 25. november 1992 og herunder i hvert fald tre gange inden indgivelsen af anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet den 22. april 1992, nemlig den 18. marts 1992 (møde mellem Freitag og Tzoanos), den 3. april 1992 (møde mellem Franck og Tzoanos) og den 6. april 1992 (møde mellem Freitag og Tzoanos). IPK har ikke bestridt disse faktiske omstændigheder som sådan og har blot hævdet, dels at disse møder ikke vedrørte Ecodata-projektet, dels at IPK på dette tidspunkt hverken havde kendskab til 01-Pliroforiki eller til, at der bestod en forbindelse mellem 01-Pliroforiki og Tzoanos. I modsætning til disse fastlagte faktiske omstændigheder hævdede Freitag på vegne af IPK i en telefax af 31. marts 1993 til von Moltke ikke desto mindre, at selskabet ikke havde haft nogen kontakt med Tzoanos under forberedelsen af anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet.
133. I denne telefax har Freitag desuden forklaret, at IPK i mere end 20 år havde været aktiv inden for sektoren for miljøvenlig turisme, hvilket førte til, at selskabet fremsatte Ecodata-projektet. I forbindelse med forberedelsen af dette projekt har IPK eftersøgt og fundet nogle partnere, der var særligt egnede til at samarbejde med selskabet i forbindelse med dette projekts gennemførelse, herunder 01-Pliroforiki. Det er på dette grundlag, at IPK har udarbejdet forslaget om at iværksætte Ecodata-projektet. Det må imidlertid konstateres, at denne sidstnævnte udtalelse modsiges af de faktiske omstændigheder, som er anført i præmis 131 ovenfor, hvorved det godtgøres, at IPK efter at være blevet kontaktet af 01-Pliroforiki aftalte at dele opgaverne vedrørende fremsættelsen af Ecodata-projektet med denne, og at selskabet i forbindelse med anmodningen om finansiel støtte på selskabets brevpapir i det væsentlige har gentaget et forslag til projekt, som 01-Pliroforiki havde fremsendt den 20. april 1992.
134. Det følger heraf, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har godtgjort, at IPK efter beslutningen om støtte aktivt forsøgte ved vildledende erklæringer at skjule de sande omstændigheder, som lå til grund for indgivelsen af anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet, for Tzoanos’ overordnede.
135. Det fremgår for det fjerde af IPK’s anmodning om finansiel støtte, at Franck var en af de sagkyndige, der var udpeget af IPK til at iværksætte Ecodata-projektet. Kommissionen har desuden fremlagt et dokument med selskabet ETIC’s brevhoved, hvori er anført »ETIC Headquarters tilstedeværelse i Bruxelles siden maj 1992«, og hvori er angivet Franck og Freitags navne dels på det sted, der er forbeholdt deres medunderskrivelse, dels nederst på siden under angivelse af deres egenskab af henholdsvis administrerende direktør og generaldirektør for samme selskab. Det fremgår desuden af en e-mail af 8. september 1993 fra Freitag til Franck, at Freitag bl.a. havde anmodet Franck om at bringe enhver erhvervsmæssig virksomhed på vegne af »ETIC, European Travel Intelligence Center, European Travel Monitor og IPK« til ophør og give sit skriftlige samtykke til øjeblikkelig afhændelse af »ETIC – Headquarter SA Luxembourg«. I en brochure med titlen »European Travel Monitor No. 1/1992 – Update«, der er udgivet af ETIC, henvises der endelig på s. 13 i rubrikken »News from ETIC« til et nyt medlem af ETIC i Athen. ETIC har således udpeget Lex Group som repræsentant i Grækenland siden juni 1992, og Sapountzaki er den ansvarlige kontaktperson for alle kunder. Det er imidlertid ubestridt, dels at Sapountzaki var Tzoanos’ forlovede og senere hustru, dels at Lex Group var et selskab, der var oprettet af Tzoanos, og hvori denne havde en andel på 10% af selskabskapitalen (dommen i sagen Tzoanos mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 65). IPK begrænser sig således i den forbindelse til at anføre, at selskabet ikke havde kendskab til disse forbindelser mellem Sapountzaki og Tzoanos og mellem Tzoanos og Lex Group.
136. Retten har sammenfattende anført i præmis 132-135 ovenfor, at i modsætning til hvad IPK har hævdet, opretholdt Franck i perioden fra april 1992 til september 1993 et tæt erhvervsmæssigt kontraktforhold med Freitag såvel inden for selskaberne »ETIC Headquarters Bruxelles« og »ETIC – Headquarter SA Luxembourg« som i sin egenskab af IPK’s direktør og ejer, i hvis navn og på hvis vegne Franck har taget kontakt til Kommissionen, herunder i forbindelse med anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet. Denne konstatering finder desuden støtte i den vidneerklæring, Tzoanos har afgivet den 26. februar 1996 over for det belgiske politi, hvori han har bekræftet, at Franck deltog i et møde vedrørende Ecodata-projektet, der blev afholdt i november 1992, og i listen over møderne mellem Franck et Tzoanos mellem den 3. april og den 9. november 1992, der fandt sted enten i frokostpauserne eller uden for kontortid.
137. IPK’s påstand, hvorefter Franck aldrig har været ansat hos eller repræsentant for IPK og har handlet for Tzoanos uden dennes tilladelse, skal under disse omstændigheder forkastes.
138. Henset til overstående betragtninger skal IPK’s ubegrundede påstand, hvorefter møderne mellem Freitag og/eller Franck og Tzoanos i perioden mellem offentliggørelsen af indkaldelsen af forslag den 26. februar 1992 og IPK’s indgivelse af anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet den 22. april 1992 ikke vedrørte den igangværende indkaldelse af forslag, ligeledes forkastes, da denne på dette tidspunkt gav anledning til stor interesse og var særdeles aktuel for de to parter. Denne påstand er så meget desto mindre sandsynlig, eftersom IPK sideløbende med eller efter disse møder har etableret kontakt med 01-Pliroforiki – hvis forbindelse med Tzoanos på dette tidspunkt i forbindelse med et andet projekt ikke er bestridt (dommen i sagen Tzoanos mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 213 og 252-254), selv om IPK hævder ikke at have haft kendskab til disse forbindelser på dette tidspunkt – og eftersom denne kontakt har ført til fælles forberedelse og til IPK’s indgivelse af anmodning om finansiel støtte til Ecodata-projektet og endelig, på forslag fra Tzoanos, til beslutningen om støtte til dette projekt. IPK har heller ikke anfægtet Kommissionens argument om, at 01-Pliroforiki i sig selv ikke er berettiget til at opnå den anfægtede finansielle støtte, hvilket var grunden til, at IPK blev valgt som ansøger og vigtigste leder af Ecodata-projektet.
139. IPK har navnlig anfægtet rigtigheden af den vidneerklæring, som Franck har afgivet den 19. januar 1996 til von Moltke (generaldirektøren for GD XXIII) og Brumter (sekretær for generaldirektøren), således som det er sammenfattet i »notat til sagen« på brevpapir fra GD XXIII, hvis ægthed er blevet bekræftet af Kommissionen ved fremlæggelse af en følgeskrivelse af 25. januar 1996, der var underskrevet af von Moltke. Ifølge IPK var Franck således foranlediget til at afgive falske erklæringer til skade for IPK for at skade Freitag. Henset til de faktiske omstændigheder, der er anført i præmis 132 og 135 ovenfor, er det imidlertid troværdigt, at Franck i denne vidneerklæring har bekræftet sit tætte, erhvervsmæssige kontraktforhold med Freitag i 1992 og 1993, navnlig gennem selskabet »ETIC Headquarters Bruxelles«, indtil dette forhold blev afsluttet i september 1993 på Freitags initiativ.
140. IPK har navnlig bestridt nedenstående erklæringer fra Franck, der udgør det afgørende grundlag for den anfægtede beslutnings niende afsnit, litra e):
»Den fulde tekst i anmodningen om [finansiel støtte], der indeholder beskrivelsen af [Ecodata-]projektet og arbejdsfordelingen mellem underleverandørerne, blev fremsendt af Tzoanos til Freitag, som Tzoanos havde kendt i nogen tid. Freitags rolle var begrænset til at omskrive denne tekst på sit eget brevpapir og sende den til Kommissionen. Freitags deltagelse i gennemførelsen af projektet var ikke fastsat på dette tidspunkt. En procentdel på 10% af projektets omfang (530 000 ECU) var [derimod] fastsat som modydelse alene for fremlæggelsen af sagsmaterialet [for] Tzoanos. De resterende 90% (477 000 ECU) blev fordelt mellem de forskellige underleverandører, herunder bl.a. 01-Pliroforiki.«
141. Retten finder, at alene den konstatering, hvorefter det er Tzoanos og ikke 01-Pliroforiki (jf. præmis 131 ovenfor), der har fremsendt forslaget til Ecodata-projektet til Freitag og/eller IPK, ikke anfægter troværdigheden af denne vidneerklæring, der i øvrigt er i fuld overensstemmelse med de oprindelige faktiske omstændigheder, der er anført i præmis 129-139 ovenfor. Vidneerklæringen er navnlig sammenfaldende med den omstændighed, dels at Tzoanos havde mødt Freitag og Franck adskillige gange under proceduren for indkaldelse af forslag og inden IPK’s indgivelse af anmodning om finansiel støtte til Ecodata-projektet (jf. præmis 132 ovenfor), dels at Tzoanos på dette tidspunkt havde forbindelse til 01-Pliroforiki i forbindelse med et andet projekt (dommen i sagen Tzoanos mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 213 og 252-254), hvis aktive deltagelse i Ecodata-projektet han klart ønskede at fremme. På grund af disse forbindelser er det muligt, at Franck ikke længere på tidspunktet for hans vidneerklæring den 19. januar 1996 sondrede klart mellem de roller, som henholdsvis Tzoanos og 01-Pliroforiki spillede under proceduren for indkaldelse af forslag. Uafhængigt af det anførte udelukker den omstændighed, at 01-Pliroforiki fremsendte et forslag til projekt den 20. april 1992 til IPK, ikke, at dette forslag oprindelig hidrørte fra Tzoanos egen hånd, hvilket, henset til det anførte, er højst sandsynligt.
142. Freitag har desuden i sin vidneerklæring til det belgiske politi hævdet, at under et møde i november 1992 med Tzoanos, hvor bl.a. 01-Pliroforiki også deltog – hvilket Tzoanos selv har bekræftet i sin vidneerklæring til disse myndigheder – havde Tzoanos insisteret på, at 01-Pliroforiki skulle være den største støttemodtager af den anfægtede finansielle støtte, og at IPK kun modtog 10% af støtten. Selv om Tzoanos har bestridt denne udlægning af de faktiske omstændigheder i sin egen vidneerklæring og har gjort gældende, at det var Freitag, der havde udarbejdet forslaget om at opnå en provision på 10% for udførelsen af Ecodata-projektet, har Tzoanos ikke desto mindre bekræftet beløbet på 477 000 ECU, der skulle fordeles i forskellige faser mellem de øvrige deltagere i dette projekt, herunder 01-Pliroforiki. Dette beløb og denne fordeling svarer fuldstændig til det, som Franck har anført i sin vidneerklæring, og hvis deltagelse i dette møde ligeledes er fastslået (jf. præmis 136 ovenfor). IPK har i den forbindelse blot bestridt den omstændighed, at den planlagte fordeling af midlerne fra den anfægtede finansielle støtte var resultatet af en hemmelig aftale mellem Tzoanos og Freitag inden vedtagelsen af beslutningen om støtte, hvilket er en påstand, der svarer til Francks fremstilling af de faktiske omstændigheder. Ifølge IPK var det således under mødet den 24. november 1992, at Tzoanos for første gang forsøgte at blande sig i gennemførelsen af Ecodata-projektet ved at insistere på en sådan fordeling af opgaver og midler, hvilket IPK modsatte sig.
143. Retten finder imidlertid, at henset til samtlige indicier og beviser, der er anført og vurderet ovenfor, er IPK’s fremstilling af de faktiske omstændigheder hverken troværdig eller egnet til at afsvække Francks udlægning af de faktiske omstændigheder. Det er således usandsynligt, at Franck har afgivet falske erklæringer alene med det formål at skade Freitag, for så vidt som Francks udlægning af de faktiske omstændigheder svarer til det oprindeligt anførte i præmis 129-139 ovenfor. Den omstændighed, at IPK senere modsatte sig fordelingen af opgaver og midler i forbindelse med Ecodata-projektet, modsiger heller ikke denne vurdering, da – således som Franck på en troværdig måde har hævdet, og i modsætning til det, der var blevet aftalt oprindelig med Tzoanos – »Freitag på et tidspunkt engang i efteråret 1992 ikke længere accepterede at organisere [Ecodata-]projektet, som Tzoanos havde forventet«. Det er således Francks opfattelse, at »da [Freitag] selv var modtager af [den anfægtede finansielle støtte], har han til hensigt at gennemføre den på sin egen facon«, og at han »er af den opfattelse, at hans procentdel var for lav i forhold til risikoen«. Den omstændighed, at IPK havde ændret fordelingen af omkostningerne i anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet med henblik på at tilbyde en supplerende ydelse i form af »indsamling af oplysninger« (jf. præmis 131 ovenfor), udgør således et første indicium for, at IPK ønskede at deltage mere intenst i gennemførelsen af dette projekt, end 01-Pliroforiki eller endog Tzoanos oprindeligt havde planlagt. Den omstændighed, at Franck i sin vidneerklæring bekræftede IPK’s udtalelser om, at Freitag på tidspunktet for forberedelsen af anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet endnu ikke kendte 01-Pliroforiki eller selskabets forbindelse med Tzoanos, modsiger endelig ikke den troværdige påstand om, at han havde indgået en hemmelig aftale med Tzoanos med henblik på at indgive en sådan anmodning på baggrund af dette selskabs forslag, eller endog Tzoanos’ eget, og at dette selskab i henhold til aftalen burde have modtaget størstedelen af de midler, der skulle fordeles.
144. Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det konkluderes, at Kommissionen har fremlagt et tilstrækkeligt bevismateriale til støtte for sin påstand om, at IPK havde opnået den anfægtede finansielle støtte ved hjælp af en hemmelig forståelse med Tzoanos. Denne vurdering anfægtes ikke af de diskulperende omstændigheder, som sagsøgeren har fremført (jf. præmis 67-69 ovenfor), da de manglende resultater af den strafferetlige efterforskning af Freitag på nationalt plan og det pres, von Moltke udøvede mod IPK fra sommeren 1992 (dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 75), ikke modsiger, at der foreligger en hemmelig forståelse fra marts 1992. Det er endelig under disse omstændigheder ufornødent at undersøge bevisværdien af de andre beviser, Kommissionen påberåber sig, eller at træffe foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse eller med henblik bevisoptagelse eller endog at afhøre vidner.
145. Der er følgelig ført det fornødne bevis for, at IPK har deltaget aktivt i en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 4, stk. 1-3, sammenholdt med artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2988/95, og at Kommissionen dermed principielt var berettiget til at tilbagekalde beslutningen om støtte og kræve, at IPK tilbagebetalte den første rate af den anfægtede finansielle støtte.
146. Det skal dog undersøges, om forældelsen af retsforfølgningen som omhandlet i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 er til hinder for vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
– Forældelsen af retsforfølgningen som omhandlet i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95
147. Hvad angår spørgsmålet, om forældelsesreglen i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, skal der henvises til den retspraksis, som fastslår, at denne regel finder anvendelse på både de i forordningens artikel 5 nævnte uregelmæssigheder, som fører til en administrativ sanktion, og dem, som er genstand for en administrativ foranstaltning som omhandlet i nævnte forordningens artikel 4, hvilke foranstaltninger har til formål at tilbagekalde den uberettiget opnåede fordel uden dog at udgøre sanktioner (jf. Domstolens dom af 15.1.2009, sag C-281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, Sml. I, s. 91, præmis 18, og af 29.1.2009, forenede sager C-278/07 – C-280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., Sml. I, s. 457, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis, samt Rettens dom af 15.10.2008, sag T-375/05, Le Canne mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes præmis 118 ovenfor).
148. Domstolen har ligeledes fastslået, at med vedtagelsen af forordning nr. 2988/95 og navnlig dens artikel 3, stk. 1, første afsnit, har fællesskabslovgiver tilsigtet at indføre en almindelig forældelsesregel, der finder anvendelse på dette område, hvorved den tilsigtede dels at fastsætte en minimumsfrist, der finder anvendelse i samtlige medlemsstater, dels at det ikke skal være muligt at tilbagesøge beløb, som uberettiget er opnået fra Fællesskabets budget, efter udløbet af en periode på fire år fra det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden vedrørende de omtvistede betalinger fandt sted. Det følger heraf, at fordele, som uberettiget er opnået fra Fællesskabets budget, fra tidspunktet for forordning nr. 2988/95’s ikrafttræden, når bortses fra de sektorer, for hvilke fællesskabslovgiver har fastsat en kortere frist, i princippet kan tilbagesøges af medlemsstaternes kompetente myndigheder inden for en frist på fire år. For så vidt angår fordele, som uberettiget er opnået fra Fællesskabets budget som følge af uregelmæssigheder, der er begået, før forordning nr. 2988/95 trådte i kraft, har Domstolen fastslået, at fællesskabslovgiver med vedtagelsen af artikel 3, stk. 1, i denne forordning og med forbehold af denne artikels stk. 3 på denne måde har fastsat en generel forældelsesregel, hvorved den bevidst har afkortet den periode, i hvilken medlemsstaternes myndigheder, der handler i fællesskabsbudgettets navn og for dettes regning, skal tilbagesøge eller burde have tilbagesøgt sådanne uberettiget opnåede fordele, til fire år (dommen i sagen Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., nævnt i præmis 147 ovenfor, præmis 27-29).
149. Domstolen har endelig udledt heraf, at i henhold til artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal ethvert beløb, der uberettiget er oppebåret af en erhvervsdrivende som følge af en uregelmæssighed, der ligger forud for forordning nr. 2988/95’s ikrafttræden, i medfør af denne bestemmelse i princippet betragtes som forældet i mangel af enhver afbrydelseshandling, der vedtages inden for fire år fra det tidspunkt, hvor uregelmæssighederne blev begået, hvilket i henhold til samme forordnings artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, skal forstås som en handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden (dommen i sagen Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., nævnt i præmis 147 ovenfor, præmis 32).
150. Retten er af den opfattelse, at disse principper finder tilsvarende anvendelse, når Kommissionen har truffet den pågældende foranstaltning i henhold til artikel 4, stk. 1-3, sammenholdt med artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2988/95, da denne forordning indeholder generelle bestemmelser, der henvender sig til enhver myndighed, nationale og EF-myndigheder, der er underlagt forpligtelsen til en forsvarlig økonomisk forvaltning af og kontrol med, at Fællesskabernes budgetmidler anvendes til de fastsatte formål som omhandlet i betragtning 3 og 13 til forordning nr. 2988/95.
151. Det følger heraf, at artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, selv om de faktiske omstændigheder, der lå til grund for den ikke-forskriftsmæssige opnåelse af den anfægtede finansielle støtte, lå forud for forordning nr. 2988/95’s ikrafttræden.
152. Kommissionen har imidlertid anført, at selv om det antages, at artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 finder anvendelse, var der ikke indtrådt forældelse på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning. Den omstridte uregelmæssighed er således af vedvarende eller gentagen karakter som omhandlet i denne bestemmelses andet afsnit, da IPK i modsætning til sin forpligtelse til oplysning og loyalitet i forhold til Kommissionen indtil denne dag benægtede at have deltaget i en hemmelig aftale vedrørende den ikke-forskriftsmæssige opnåelse af den anfægtede finansielle støtte.
153. I denne forbindelse bemærkes, at uregelmæssigheder er vedvarende eller gentagne som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvis de er foretaget af en erhvervsdrivende, som drager økonomiske fordele af en række indbyrdes lignende transaktioner, som tilsidesætter den samme fællesskabsbestemmelse (jf. Domstolens dom af 11.1.2007, sag C-279/05, Vonk Dairy Products, Sml. I, s. 239, præmis 41 og 44).
154. I det foreliggende tilfælde kan den uregelmæssighed, som IPK er foreholdt, der består i at have deltaget i en hemmelig aftale med Tzoanos med henblik på at opnå den anfægtede finansielle støtte, imidlertid ikke – i modsætning til det af Kommissionen anførte – betragtes som vedvarende eller gentagen som omhandlet i denne bestemmelse.
155. Denne uregelmæssighed foregik således i forbindelse med IPK’s indgivelse af anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet, og den var fuldbyrdet enten ved vedtagelsen af beslutningen om støtte, der indeholdt en forpligtelse for budgetmyndigheden til at udbetale den anfægtede finansielle støtte til IPK, dvs. senest på det tidspunkt, hvor IPK underskrev og fremsendte støttemodtagererklæringen til Kommissionen (jf. præmis 13 ovenfor), hvorved denne forpligtelse således blev retligt bindende.
156. Det er under alle omstændigheder uden betydning, at IPK indtil denne dato fastholdt sin anmodning ved gentagne gange at nægte at have deltaget i den omstridte uregelmæssighed eller endog dens eksistens, idet denne anmodning har sit retlige grundlag i de faktiske omstændigheder, der fandt sted og blev afsluttet i 1992 (jf. i denne retning dommen i sagen La Canne mod Kommissionen, nævnt i præmis 147 ovenfor, præmis 65-67).
157. Den omstændighed, at disse faktiske omstændigheder gentagne gange anfægtes ikke alene over for Kommissionen, men også ved Unionens retsinstanser – hvor kritisabelt det end er, henset til det i præmis 129-144 ovenfor anførte og til forpligtelsen til oplysning og loyalitet for modtageren af finansiel fællesskabsstøtte (jf. i denne retning dommen i sagen José Martí Peix mod Kommissionen, nævnt i præmis 123, præmis 52) – udgør desuden under alle omstændigheder ikke en ikke-forskriftsmæssig adfærd, der er den samme som eller ligner den oprindelige omstridte uregelmæssighed, eller en adfærd, der tilsidesætter de samme bestemmelser i fællesskabsretten som omhandlet i den retspraksis, der er henvist til i præmis 153 ovenfor.
158. Artikel 3, stk. 1, andet afsnit, første punktum, i forordning nr. 2988/95 finder følgelig ikke anvendelse i den foreliggende sag.
159. Det følger heraf, at forældelsesfristen på fire år som omhandlet i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 begyndte at løbe enten fra den 22. april 1992, der er den dato, hvor IPK indgav anmodningen om finansiel støtte til Ecodata-projektet, eller fra den 4. august 1992, der er datoen for vedtagelsen af beslutningen om støtte, eller senest fra den 23. september 1992, der er den dato, hvor IPK underskrev og sendte støttemodtagererklæringen til Kommissionen (jf. præmis 13 ovenfor). Det følger heraf, at i det første tilfælde udløb denne frist den 22. april 1996, i det andet tilfælde den 4. august 1996 og i det tredje tilfælde den 23. september 1996. Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt disse datoer skal betragtes som relevante for beregningen af den fireårige forældelsesfrist i det foreliggende tilfælde, skal det imidlertid bemærkes, at den anfægtede beslutning blev vedtaget den 13. maj 2005, dvs. længe efter udløbet af nævnte frist, medmindre det antages, at denne frist blev suspenderet som omhandlet i artikel 6 i forordning nr. 2988/95 eller afbrudt som omhandlet i samme forordnings artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, første punktum.
160. Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, som Kommissionen har anerkendt som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, at artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 kun finder anvendelse på sanktioner og ikke på administrative foranstaltninger, og at Kommissionen i det foreliggende tilfælde under alle omstændigheder ikke har foretaget nogen handling, der tilsigter at suspendere forældelsesfristen.
161. Dernæst bør det afgøres, om denne frist blev afbrudt af handlinger vedrørende undersøgelse eller forfølgning af den omtvistede uregelmæssighed, iværksat af Kommissionen i henhold til artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, første punktum, i forordning nr. 2988/95. Denne bestemmelse kræver således, at der foreligger en »handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden«.
162. Ifølge Kommissionen udgør beslutningen om afslag af 3. august 1994 en sådan afbrydelse af den fireårige forældelsesfrist. Det må dog konstateres, at selv om det antages, at Kommissionens argument er velunderbygget, og at denne frist atter løber fra den 3. august 1994, er fristen udløbet den 3. august 1998, hvis der ikke foreligger en ny handling. Det fremgår desuden både af dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor (præmis 90 og 91), og af dommen i sagen IPK München og Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor (præmis 67-71), at beslutningen om afslag af 3. august 1994 ikke vedrørte den omstridte uregelmæssighed, dvs. den hemmelige aftale med Tzoanos, og at denne uregelmæssighed dermed ikke var genstand for den første omtvistede procedure, der var begrænset til spørgsmålet om Ecodata-projektets dårlige udførelse, som førte Kommissionen til at nægte at udbetale anden rate af den omtvistede finansielle støtte. Det er, i modsætning til hvad Kommissionen har hævdet, under disse omstændigheder ikke muligt at kvalificere beslutningen om afslag af 3. august 1994 som en handling, der vedrører undersøgelse eller forfølgning af den omstridte uregelmæssighed, der blev foreholdt IPK i den anfægtede beslutning.
163. De proceduremæssige skridt, som Kommissionen har foretaget under den første omtvistede procedure for efterfølgende at få Unionens retsinstanser til at fastslå den omstridte uregelmæssighed, udgør heller ikke en afbrydelse af den fireårige forældelsesfrist.
164. Selv om disse handlinger ganske vist er meddelt IPK som sagsøger i nævnte procedure, var de for så vidt ikke omfattet af undersøgelsen eller retsforfølgningen af den omstridte uregelmæssighed, men underrettede alene Unionens retsinstanser om nye faktiske omstændigheder og beviser med henblik på at styrke forsvaret af lovligheden af beslutningen om afslag af 3. august 1994, der ikke henviser til denne uregelmæssighed. Det er således ubestridt, at Kommissionen på dette trin endnu ikke havde indledt den administrative procedure vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning af den omstridte uregelmæssighed. Såfremt Kommissionen, som Retten har fastslået i præmis 92 i dommen i sagen IPK-München mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, efter at have vedtaget beslutningen om afslag af 3. august 1994 imidlertid havde fundet, at de nye indicier, den havde fremført, var tilstrækkelige til, at det måtte fastslås, at der forelå en ulovlig, hemmelig forståelse mellem Tzoanos, 01-Pliroforiki og IPK, som havde medført, at proceduren for tildeling var behæftet med en mangel, kunne Kommissionen i stedet for under den første omtvistede procedure at fremføre en begrundelse, der ikke var omtalt i beslutningen, have trukket beslutningen tilbage og vedtaget en ny beslutning, hvorved den ikke alene afviste at betale anden rate af den finansielle støtte, men også krævede den allerede udbetalte rate tilbagebetalt. Kommissionen har imidlertid bevidst undladt at anvende denne fremgangsmåde og har foretrukket at afvente det endelige resultat af den første omtvistede procedure, selv om von Moltke allerede den 25. januar 1996 som følge af Francks vidneerklæring allerede havde foreslået at indlede en procedure henblik på tilbagebetaling af den anfægtede finansielle støtte på grund af den oprindelige uregelmæssighed.
165. Da den fireårige forældelsesfrist følgelig ikke er blevet afbrudt senest den 23. september 1996, var retsforfølgningen af den omstridte uregelmæssighed forældet på det tidspunkt, hvor e-mailen af 30. september 2004 blev afsendt (jf. præmis 30 ovenfor), og den anfægtede beslutning blev vedtaget som omhandlet i artikel 3, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 2988/95.
166. Der skal derfor gives medhold i det første anbringende, og den anfægtede beslutning skal annulleres, uden at det er nødvendigt at gennemgå IPK’s øvrige anbringender og klagepunkter.
Sagens omkostninger
167. Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
168. Kommissionen har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler, i overensstemmelse med IPK’s påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):
1) Kommissionens beslutning af 13. maj 2005 (ENTR/01/Audit/RVDZ/ss D(2005) 11382) om annullation af Kommissionens beslutning af 4. august 1992 (003977/XXIII/A3 – S92/DG/ENV8/LD/kz) om tildeling af finansiel støtte på 530 000 ECU i forbindelse med Ecodata-projektet annulleres.
2) Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.