62023TJ0565
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu neljäs jaosto)
19 päivänä marraskuuta 2025 (
*1
)
Kasvinsuojeluaineet – Tehoaine glyfosaatti – Tehoaineen hyväksynnän uusimista koskeva hakemus – Hyväksynnän voimassaoloajan pidentäminen – Uusimismenettelyn viivästyminen – Hakijasta riippumattomat syyt – Sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö – Asetuksen (EY) N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta – Päätös pyynnön hylkäämisestä – Asetuksen (EY) N:o 1107/2009 17 artikla
Asiassa T‑565/23,
Aurelia Stiftung, kotipaikka Berliini (Saksa), edustajinaan asianajajat A. Willand ja A. Mostler,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Becker, D. Milanowska ja M. ter Haar,
vastaajana,
jota tukee
Bayer Agriculture, kotipaikka Antwerpen (Belgia), edustajinaan asianajajat H. Posser, F. Geber ja T. Römhild,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto),
toimien päätösneuvottelussa kokoonpanossa: puheenjohtaja R. da Silva Passos sekä tuomarit N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (esittelevä tuomari) ja H. Cassagnabère,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisen vaiheen,
ottaen huomioon 13.2.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Kantaja Aurelia Stiftung vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan 3.7.2023 annetun komission päätöksen Ares(2023) 4611321, jolla hylättiin kantajan esittämä pyyntö täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen glyfosaatti hyväksynnän voimassaoloajan pidentämiseksi 2.12.2022 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2022/2364 (EUVL 2022, L 312, s. 99) sisäisestä uudelleentarkastelusta (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta ja kanteen nostamisen jälkeiset tosiseikat
2
Kantaja on voittoa tavoittelematon yhdistys, jonka kotipaikka on Berliini (Saksa). Sen tavoitteisiin kuuluu muun muassa eläinten, luonnon ja ympäristön suojelu.
3
Glyfosaatti on tehoaine, jota käytetään erityisesti rikkakasvien torjunta-aineissa.
4
Glyfosaatti hyväksyttiin ensimmäisen kerran kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun neuvoston direktiivin 91/414/ETY liitteen I muuttamisesta tehoaineiden glyfosaatti ja tifensulfuronimetyyli sisällyttämiseksi siihen 20.11.2001 annetulla komission direktiivillä 2001/99/EY (EYVL 2001, L 304, s. 14). Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 15.7.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/414/ETY (EYVL 1991, L 230, s. 1) liitteen I mukaisesti glyfosaatin hyväksyntä tuli voimaan 1.7.2002, ja sen voimassaolon oli määrä päättyä 30.6.2012.
5
Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1107/2009 (EUVL 2009, L 309, s. 1) tuli voimaan vuonna 2009. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 täytäntöönpanosta hyväksyttyjen tehoaineiden luettelon osalta 25.5.2011 annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 540/2011 (EUVL 2011, L 153, s. 1) hyväksyttiin asetuksen N:o 1107/2009 78 artiklan 3 kohdassa säädetty luettelo. Kyseisessä luettelossa mainittiin glyfosaatti, jonka hyväksynnän voimassaoloaika päättyi sen mukaan 31.12.2015.
6
Asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla 20.10.2015 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2015/1885 täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tehoaineiden 2,4‑D, asibentsolaari‑s‑metyyli, amitroli, bentatsoni, syhalofoppibutyyli, dikvatti, esfenvaleraatti, famoksadoni, flumioksatsiini, DPX KE 459 (flupyrsulfuronimetyyli), glyfosaatti, iprovalikarbi, isoproturoni, lambda-syhalotriini, metalaksyyli‑M, metsulfuroni-metyyli, pikolinafeeni, prosulfuroni, pymetrotsiini, pyraflufeenietyyli, tiabendatsoli, tifensulfuronimetyyli ja trasulfuroni hyväksynnän voimassaoloajan pidentämisestä (EUVL 2015, L 276, s. 48) glyfosaatin hyväksynnän voimassaoloaikaa pidennettiin 30.6.2016 saakka sillä perusteella, että aineen arviointi oli viivästynyt hakijasta riippumattomista syistä.
7
Täytäntöönpanoasetuksen N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen glyfosaatti hyväksynnän voimassaoloajan pidentämiseksi annetulla täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2016/1056 (EUVL 2016, L 173, s. 52) glyfosaatin hyväksymisen voimassaoloaikaa pidennettiin 29.6.2016 toisen kerran asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäisen kohdan perusteella siten, että hyväksynnän voimassaolon päättymisajankohta on ”kuusi kuukautta siitä päivästä, jona komissio on saanut Euroopan kemikaaliviraston riskinarviointikomitean lausunnon, tai 31. joulukuuta 2017 sen mukaan, kumpi ajankohta on aikaisempi”.
8
Glyfosaatin hyväksyntä uusittiin 12.12.2017 tehoaineen glyfosaatti hyväksynnän uusimisesta asetuksen N:o 1107/2009 mukaisesti ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 540/2011 liitteen muuttamisesta annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2017/2324 (EUVL 2017, L 333, s. 10) aina 15.12.2022 saakka.
9
Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA) pyysi 14.3.2022 glyfosaatin hyväksynnän uusimisen hakijaa toimittamaan lisätietoja, jotka hakija toimitti hyvissä ajoin.
10
EFSA ja Euroopan kemikaalivirasto (ECHA) ilmoittivat Euroopan komissiolle 10.5.2022, että glyfosaatin riskinarvioinnin vertaisarvioinnin päätelmien hyväksyminen myöhästyy.
11
Glyfosaatin hyväksyntää jatkettiin 2.12.2022 täytäntöönpanoasetuksella 2022/2364 aina 15.12.2023 saakka.
12
Kantaja esitti 30.1.2023 tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13) 10 artiklan perusteella täytäntöönpanoasetuksen 2022/2364 sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön.
13
Komissio hylkäsi 3.7.2023 riidanalaisella päätöksellä sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön.
14
Glyfosaatin hyväksyntä uusittiin 28.11.2023 tehoaineen glyfosaatti hyväksynnän uusimisesta asetuksen N:o 1107/2009 mukaisesti ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 540/2011 muuttamisesta annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2023/2660 (EUVL L, 2023/2660).
15
Kantaja esitti 24.1.2024 täytäntöönpanoasetuksen 2023/2660 sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön.
Asianosaisten vaatimukset
16
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17
Komissio, jota Bayer Agriculture tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
18
Kantaja vetoaa kanteensa tueksi viiteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee lähinnä asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan rikkomista käyttämällä hyväksynnän voimassaoloajan pidentämistä menettelyn sellaisen vaiheen toteuttamiseen, jonka määräaikaa ei voida pidentää, toinen asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan virheellistä soveltamista ja tulkintaa hyväksynnän uusimisen hakijan roolin osalta, kolmas ja neljäs ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista ja kyseessä olevien intressien virheellistä punnintaa riskinhallinnan yhteydessä ja viides perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.
Oikeussuojan tarpeen säilyminen
19
Bayer Agriculture väittää, että kantajan oikeussuojan tarve on lakannut sen jälkeen, kun annettiin täytäntöönpanoasetus 2023/2660, jolla uusittiin glyfosaatin hyväksyntä ja jonka osalta kantaja esitti samankaltaisiin perusteluihin perustuvan sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön.
20
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kantajan oikeussuojan tarpeen on oltava jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva. Oikeussuojan tarpeen on kanteen kohteen kannalta oltava olemassa kannetta nostettaessa, tai muuten kanne jätetään tutkimatta, ja sen on oltava edelleen olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka, tai muuten lausunnon antaminen asiassa raukeaa (ks. tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, 56 ja 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21
Kuten Bayer Agriculture väittää, käsiteltävässä asiassa glyfosaatin hyväksynnän voimassaoloaika päättyi 15.12.2023, ja kyseisen tehoaineen hyväksyntä uusittiin täytäntöönpanoasetuksella 2023/2660.
22
Komissio ei kuitenkaan ensinnäkään ole peruuttanut riidanalaista päätöstä, joten oikeusriidan kohde on edelleen olemassa (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kuten kantaja toteaa, riidanalaisella päätöksellä ja täytäntöönpanoasetuksen 2023/2660 sisäistä uudelleentarkastelua koskevalla pyynnöllä on eri kohteet.
23
Tältä osin on syytä muistuttaa oikeuskäytännöstä ilmenevän, että kantajalla voi säilyä intressi vaatia Euroopan unionin toimielimen toimen kumoamista, jotta voitaisiin välttää se, että kyseistä tointa väitetysti rasittava lainvastaisuus toistuisi tulevaisuudessa. Tällainen oikeussuojan tarve ilmenee SEUT 266 artiklan ensimmäisestä kohdasta, jonka nojalla toimielimen, jonka toimi on kumottu, on toteutettava unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tämä oikeussuojan tarve voi kuitenkin olla olemassa vain silloin, kun väitetty lainvastaisuus voi toistua tulevaisuudessa sen asian olosuhteista riippumatta, joka johti kantajan nostamaan kanteeseen (tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, 50–52 kohta ja tuomio 27.9.2018, Mellifera v. komissio, T‑12/17, EU:T:2018:616, 28 kohta).
24
Näin on käsiteltävässä asiassa, koska lainvastaisuus, johon kantaja vetoaa, perustuu muun muassa asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan tulkintaan, jonka komissio voi toistaa jonkin muun tehoaineen hyväksynnän voimassaolon pidentämisestä esitetyn sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön yhteydessä.
25
Tästä seuraa, että huolimatta täytäntöönpanoasetuksen 2023/2660, josta kantaja on myös esittänyt uudelleentarkastelua koskevan pyynnön, antamisesta kantajalla on edelleen oikeussuojan tarve käsiteltävässä asiassa.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
26
Bayer Agriculture kiistää kantajan asiavaltuuden. Yhtäältä kantajalla ei ole oikeutta esittää sisäistä uudelleentarkastelua koskevaa pyyntöä asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan nojalla, koska kantajan ensisijaisena tavoitteena ei ole ympäristönsuojelun edistäminen. Se toimii mehiläishoito‑ ja puutarhaviljelyalalla, eikä näillä toiminnoilla suojella ympäristöä. Toisaalta mehiläisten hallussapidon edistäminen koskee eläimiä, jotka eivät elä luonnonvaraisina, eikä se kuulu ympäristölainsäädännön mukaisen ympäristönsuojelun piiriin. Kanne on näin ollen jätettävä tutkimatta.
27
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklassa säädetään, että ”jokainen 11 artiklassa vahvistetut edellytykset täyttävä valtioista riippumaton järjestö – – on oikeutettu pyytämään sisäistä uudelleentarkastelua unionin toimielimeltä tai elimeltä, joka on toteuttanut hallintotoimen – –, sillä perusteella, että tällainen toimi – – on ristiriidassa 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetun ympäristölainsäädännön kanssa”.
28
Asetuksen N:o 1367/2006 11 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että valtioista riippumattomalla järjestöllä on oikeus pyytää sisäistä uudelleentarkastelua edellyttäen, että kyseisen järjestön ensisijaisena ilmoitettuna tavoitteena on edistää ympäristönsuojelua ympäristölainsäädännön puitteissa.
29
Asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 1 kohdan f alakohdassa säädetään, että kyseisessä asetuksessa ympäristölainsäädännöllä tarkoitetaan ”unionin lainsäädäntöä, jolla sen oikeusperustasta riippumatta myötävaikutetaan – – unionin ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen”.
30
Asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa todetaan, että kysymys siitä, onko toimi toteutettu ympäristölainsäädännön perusteella, ei riipu kyseessä olevan oikeussäännöksen oikeusperustasta. Kyseisessä asetuksessa ympäristölainsäädännön käsite kattaa kaikki unionin oikeuden säännökset, joilla myötävaikutetaan unionin ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen. Kyseisen artiklan sanamuodosta ilmenee, että viitatessaan pääasiallisesti SEUT 191 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin tavoitteisiin unionin lainsäätäjä on pyrkinyt antamaan asetuksessa N:o 1367/2006 tarkoitetulle ympäristölainsäädännön käsitteelle laajan merkityksen, joka ei rajoitu ympäristönsuojeluun liittyviin kysymyksiin suppeassa mielessä. Tätä toteamusta vahvistaa SEUT 192 artiklan 2 kohta, jonka mukaan saman perussopimuksen XX osastossa tarkoitettu ympäristölainsäädäntö kattaa myös säännökset, jotka ovat etupäässä verotuksellisia, toimenpiteet, jotka vaikuttavat kaavoitukseen, vesivarojen määrän hallintaan tai jotka koskevat suoraan tai välillisesti vesivarojen saatavuutta, toimenpiteet, jotka vaikuttavat maankäyttöön, ja toimenpiteet, jotka vaikuttavat merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energialähteiden välillä ja jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen. Ympäristölainsäädännön käsitteen suppeasta tulkinnasta olisi seurauksena, että tällaiset määräykset ja toimenpiteet eivät suurelta osin kuulu tähän alaan (tuomio 14.3.2018, TestBioTech v. komissio, T‑33/16, EU:T:2018:135, 42–45 kohta).
31
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin on jo implisiittisesti hyväksynyt, että voittoa tavoittelematon yhdistys, joka edistää mehiläisten säilyttämistä ja edistämistä, voi esittää sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön tehoaineen hyväksynnän voimassaoloajan pidentämistä vastaan (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2018, Mellifera v. komissio, T‑12/17, EU:T:2018:616).
32
Nyt käsiteltävässä asiassa kantajan sääntöjen 2 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee, että sen tavoitteena on edistää muun muassa luonnonsuojelua, maisemansuojelua, ympäristönsuojelua, eläinten kasvatusta ja kasvien viljelyä. Nämä tavoitteet toteutetaan muun muassa mehiläisten suojelua koskevilla eri toimilla.
33
Kun otetaan huomioon ympäristölainsäädännön käsitteen laaja tulkinta asetuksen N:o 1367/2006 yhteydessä (ks. edellä 30 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö), joka vastoin Bayer Agriculturen väitettä ei rajoitu ympäristönsuojeluun liittyviin kysymyksiin suppeassa merkityksessä, on katsottava, että kantaja täyttää asetuksen N:o 1367/2006 11 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn edellytyksen eli sen, että sen on oltava yhdistys, jonka ensisijaisena ilmoitettuna tavoitteena on edistää ympäristönsuojelua ympäristölainsäädännön puitteissa, eikä komissio sitä paitsi kiistä tätä.
34
Bayer Agriculturen väitteet, jotka koskevat kanteen tutkittavaksi ottamista, on näin ollen hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan virheellistä soveltamista ja tulkintaa uusimisen hakijan roolin osalta
Toisen kanneperusteen tutkittavaksi ottaminen
35
Vetoamatta nimenomaisesti toisen kanneperusteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumiseen komissio ilmaisee epäilyksensä siitä, merkitsisikö asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan väitetty rikkominen asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetun ympäristölainsäädännön rikkomista, kuten saman asetuksen 10 artiklassa edellytetään.
36
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kun otetaan huomioon ympäristölainsäädännön käsitteen laaja tulkinta asetuksen N:o 1367/2006 yhteydessä (ks. edellä 30 kohta), asetuksen N:o 1107/2009 17 artikla, jonka rikkomiseen viitataan muun muassa toisessa kanneperusteessa, on säännös, jolla edistetään asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklassa tarkoitettujen unionin ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamista. Tässä säännöksessä nimittäin sallitaan tehoaineiden hyväksynnän voimassaoloajan pidentäminen, jotta uusimismenettely, jossa on otettava huomioon muun muassa asianomaisesta aineesta ympäristölle aiheutuvat riskit, voidaan saattaa päätökseen.
37
Näin ollen kantajan toinen kanneperuste on tutkittava.
Asiakysymys
38
Kantaja väittää lähinnä, että komissio teki oikeudellisen virheen katsoessaan riidanalaisessa päätöksessä, että asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklassa säädetty edellytys, jonka mukaan viivästymisen syiden on oltava uusimisen hakijasta riippumattomia, täyttyi. Viivästymiset glyfosaatin hyväksynnän uusimisessa johtuivat nimittäin tarpeesta pyytää hakijalta asiakirjoja ja tietoja ja arvioida niitä. Kantaja korostaa hakijan toimittamissa tiedoissa olleita puutteita sekä uusimista koskevan hakemuksen ja täydentävän asiakirja-aineiston epätäydellisyyttä, jotka ilmenevät EFSAn hakijalta pyytämien lisätietojen suuresta määrästä. Viivästymisten syitä on tarkasteltava konkreettisesti.
39
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että voimassaolon jatkamista koskeva päätös tehdään, ”jos hakijasta riippumattomista syistä näyttää siltä, että hyväksynnän voimassaolo päättyy ennen kuin uusimista koskeva päätös on tehty”.
40
Heti aluksi on todettava, että asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäisen kohdan eri kieliversioiden välillä on eroavuuksia. Vaikka joissakin kieliversioissa käytetään ilmaisua, joka merkitsee hakijan tahdosta riippumattomia syitä, mukaan lukien ranskankielisen version ilmaisu ”raisons indépendantes de la volonté du demandeur”, käsite ”tahto” ei esiinny kaikissa muissa kieliversioissa. Joissakin muissa kieliversioissa käytetään määräysvallan käsitettä, kuten englanninkielisen version käsite ”control”. Toisissa kieliversioissa käytetään vastuun tai vaikutusmahdollisuuksien käsitettä, kuten saksankielisen version ilmaisu ”zu verantworten hat”. Eräissä muissa versioissa puolestaan viitataan ainoastaan hakijasta riippumattomiin syihin.
41
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jossakin kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden. Unionin oikeuden säännöksiä on nimittäin tulkittava ja sovellettava yhtenäisesti ottaen huomioon kaikilla unionin kielillä laaditut versiot. Unionin oikeuden säädöksen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen lainsäädännön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on (ks. tuomio 12.9.2019, A ym., C‑347/17, EU:C:2019:720, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42
Näin ollen asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäistä kohtaa ja tarkemmin sanottuna ilmaisua, jonka sanamuoto suomenkielisessä versiossa on ”hakijasta riippumattomista syistä”, on tulkittava ottaen huomioon sekä kyseisen säännöksen tarkoitus että asiayhteys, johon se kuuluu.
43
Asiayhteydestä, johon kyseinen sääntö kuuluu, on ensinnäkin muistutettava, että se kuuluu asetuksen N:o 1107/2009 jaksoon, joka koskee tehoaineiden hyväksymistä. Näihin hyväksyntöihin ja niiden uusimiseen sovelletaan useita säännöksiä, jotka koskevat sovellettavan menettelyn kulkua.
44
Hyväksyntä voidaan myöntää enintään kymmeneksi vuodeksi (asetuksen N:o 1107/2009 5 artikla). Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappaleessa selitetään, tehoaineiden hyväksynnän voimassaoloaika on rajoitettu turvallisuussyistä ja sen on oltava oikeassa suhteessa aineiden käyttöön liittyviin mahdollisiin riskeihin. Uusiminen on voimassa enintään 15 vuotta (asetuksen N:o 1107/2009 14 artiklan 2 kohta).
45
Tästä seuraa, että lainsäätäjä on huolehtinut rajoitetuista hyväksynnän ja uusimisen voimassaoloajoista, jotta vältetään sellaisten tehoaineiden pitäminen markkinoilla, joihin liittyy asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa tarkoitettuja riskejä, joita ei voida hyväksyä. Tämän tavoitteen saavuttaminen ennalta varautumisen periaatteen valossa edellyttää, että aineiden uudelleenarviointi suoritetaan säännöllisin väliajoin, kuten komissio perustellusti korostaa selittäessään asetuksen N:o 1107/2009 mukaista jaksoittaista lähestymistapaa.
46
Toiseksi on tutkittava uusimisen hakijan roolia asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan yhteydessä.
47
Kuten asetuksen N:o 1107/2009 7 artiklasta ja säännösten vahvistamisesta tehoaineiden uusimismenettelyn täytäntöönpanemiseksi kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun asetuksen N:o 1107/2009 mukaisesti 18.9.2012 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 844/2012 (EUVL 2012, L 252, s. 26) 1 artiklasta ilmenee, sekä hyväksyntämenettely että uusimismenettely käynnistetään nimittäin tehoaineen valmistajan ja sitten mahdollisesti uusimisen hakijan aloitteesta. Tehoaineen valmistaja ja sitten mahdollisesti uusimisen hakija on keskeinen toimija koko hyväksymis‑ ja uusimismenettelyn ajan, ja se on näissä menettelyissä osallisina olevien tahojen pääasiallinen keskustelukumppani.
48
Tarkemmin sanottuna uusimismenettelyssä uusimisen hakija vastaa hakemuksen sisällöstä (täytäntöönpanoasetuksen N:o 844/2012 3 artikla), täydentävien asiakirja-aineistojen toimittamisesta (täytäntöönpanoasetuksen N:o 844/2012 6 ja 7 artikla) ja lisätietojen toimittamisesta esittelevälle jäsenvaltiolle tai EFSAlle (täytäntöönpanoasetuksen N:o 844/2012 11 artiklan 5 kohta ja 13 artiklan 3 kohta) ja voi toimittaa EFSAlle huomautuksia esittelevän jäsenvaltion arviointikertomuksen luonnoksesta tai uusimista koskevasta kertomuksesta (täytäntöönpanoasetuksen N:o 844/2012 12 artiklan 3 kohta ja 14 artiklan 1 kohta). Kaikkiin näihin vuorovaikutustilanteisiin uusimisen hakijan kanssa sovelletaan täsmällisiä määräaikoja.
49
Tästä seuraa, että uusimisen hakija on toimija, joka osallistuu menettelyn kaikkiin vaiheisiin toimittamalla tietoja tai esittämällä huomautuksia, mikä antaa hänelle mahdollisuuden vaikuttaa menettelyn kulkuun. Lainsäätäjä on näin ollen päättänyt asettaa hyväksynnän voimassaoloajan pidentämisen edellytykseksi sen, että mahdollinen viivästyminen ei riipu uusimisen hakijan tahdosta.
50
Hyväksynnän voimassaoloajan pidentämisen osalta uusimisen hakijan ei sitä vastoin tarvitse esittää hakemusta eikä menettelystä hakijan kuulemiseksi ole säädetty. Menettely aloitetaan viran puolesta, ja komission on tarkistettava, johtuuko uusimismenettelyn viivästyminen hakijan tahdosta riippumattomista syistä.
51
Hakijan menettelyä on siten arvioitava uusimismenettelyn niiden eri vaiheiden kannalta, jotka edeltävät hyväksynnän voimassaoloajan mahdollista pidentämistä ja joissa hakijalla on ollut osallistava rooli.
52
Tältä osin asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklassa ilmaistaan kyseessä olevien eri intressien punninta, joka on yhteensopiva kyseisen asetuksen tavoitteiden ja ennalta varautumisen periaatteen kanssa.
53
Asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden osalta on syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 1107/2009 tarkoituksena on sen 1 artiklan 3 kohdan mukaan varmistaa ihmisten ja eläinten terveyden suojelun sekä ympäristönsuojelun korkea taso ja parantaa sisämarkkinoiden toimintaa yhdenmukaistamalla kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevia sääntöjä ja parantaa samalla maataloustuotantoa. Komissio vetoaa näin ollen perustellusti siihen, että asetuksen N:o 1107/2009 tavoite on monitahoinen.
54
Kun asetuksessa N:o 1107/2009 säädetään ympäristönsuojelun korkean tason ylläpitämisestä, siinä sovelletaan SEUT 11 artiklaa, jossa määrätään, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi, ja SEUT 114 artiklan 3 kohtaa, jossa tämä velvollisuus konkretisoidaan. Viimeksi mainitussa määräyksessä nimittäin edellytetään yhtäältä, että komissio perustaa muun muassa ympäristönsuojelua koskevat ehdotuksensa, joita se antaa sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevan lainsäädännön lähentämiseksi, suojelun korkeaan tasoon ottaen erityisesti huomioon kaiken tieteelliseen tietoon perustuvan uuden kehityksen, ja toisaalta, että myös parlamentti ja neuvosto pyrkivät kumpikin toimivaltansa rajoissa tähän tavoitteeseen. Ympäristönsuojelu on ensisijaisessa asemassa taloudellisiin seikkoihin nähden, joten sillä voidaan oikeuttaa tietyille toimijoille aiheutuvat jopa huomattavatkin epäedulliset taloudelliset seuraukset (ks. tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Tästä seuraa, että komission on annettava asetuksen N:o 1107/2009 eri tavoitteista aivan erityinen merkitys ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön suojelun korkean tason varmistamiselle, kun se hallinnoi tehoaineen hyväksynnän uusimismenettelyä, varsinkin silloin, kun kyseinen menettely ylittää sen toteuttamiselle säädetyn aikarajan ja kun se myöntää hyväksynnän voimassaoloajan pidentämisen mainitun asetuksen 17 artiklan nojalla.
56
Kun komissio tutkii uusimisen hakijan roolia uusimismenettelyssä havaituissa viivästymisissä, sen on varmistuttava paitsi siitä, että hakija on toiminut määräaikoja noudattaen, myös siitä, että uusimismenettelyn viivästyminen ei riipu hakijan toiminnasta eli että hakija ei ole toiminut tavalla, joka aiheuttaa viivästymisiä tai myötävaikuttaa viivästymisiin.
57
Tästä seuraa, että lähestymistapa, joka edellyttäisi hakijalta tahallisuutta menettelyn viivästymisen osalta, on liian suppea ja saattaa horjuttaa lainsäätäjän löytämää tasapainoa uusimisen hakijan etujen hyväksi. Tällainen uusimisen hakijalle suotuisa suppea lähestymistapa olisi myös vastoin oikeuskäytäntöä, jossa edellytetään, että ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun korkealla tasolla on oltava ensisijainen merkitys taloudellisiin näkökohtiin nähden (ks. vastaavasti tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), sekä vastoin asiayhteyttä, johon asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetty sääntö kuuluu ja joka muodostuu sääntelykehyksestä, jossa määritellään yksityiskohtaisesti uusimisen hakijan osallistuminen menettelyyn.
58
Jotta noudatettaisiin lainsäätäjän suorittamaa intressivertailua, asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan ensimmäistä kohtaa on näin ollen tulkittava siten, että siinä edellytetään viivästymisen syiden objektiivista ja konkreettista tarkastelua sen osoittamiseksi, että viivästyminen ei riipu hakijan tahdosta, ja hakijan on täytynyt noudattaa huolellisesti kaikkia hakemukseen ja uusimismenettelyyn sovellettavia sääntöjä. Tältä osin se, että viivästyminen johtuu ainakin osittain siitä, että yksi tai useampi uusimismenettelyyn osallistuva viranomainen on toimittanut kertomuksen tai päätelmänsä myöhässä, ei riitä sulkemaan pois hakijan roolia, koska hakija on itse voinut aiheuttaa tällaisen viivästymisen, vaikka se olisi noudattanut sille asetuksessa N:o 1107/2009 asetettuja määräaikoja. Näin voi olla erityisesti silloin, kun menettelyn aikana toimitettujen tietojen laatu osoittautuu riittämättömäksi.
59
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio tutki riidanalaisen päätöksen 61 kohdassa kantajan väitteet, joiden mukaan uusimisen hakija ei ollut toimittanut täydellistä asiakirja-aineistoa uusimismenettelyn alussa, oli vastuussa tietojen puutteista eikä toimittanut kaikkia merkityksellisiä tieteellisiä tietoja, jotka olivat saatavilla uusimista koskevan hakemuksen tekohetkellä. Komissio selittää, että jos esittelevä jäsenvaltio katsoo, että hakemus ja täydentävät asiakirja-aineistot voidaan ottaa tutkittaviksi, tämä tarkoittaa, että hakemus on täydellinen ja että se on jätetty säädetyssä määräajassa. Myöhemmin muista syistä aiheutuvien viivästymisten ei voida katsoa johtuvan hakemuksesta, jos hakemus täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Lisätietopyynnöt ovat uusimismenettelyn tavanomainen osa erityisesti riskinarvioinnin aikana, eivätkä ne merkitse sitä, että hakemus olisi puutteellinen tai ettei sitä olisi pitänyt ottaa käsiteltäväksi.
60
Riidanalaisen päätöksen 62 kohdassa komissio tarkastelee kantajan väitettä, jonka mukaan uusimisen hakija olisi esittänyt suuren määrän tietoja, jotka olisivat vaatineet viranomaisilta paljon aikaa ja henkilöstöä. Komissio selittää, että tämä ei ole sellainen seikka, joka riippuisi uusimisen hakijan, joka on ainoastaan toimittanut sovellettavassa lainsäädännössä edellytetyt tiedot, tahdosta. Komissio toteaa, että glyfosaattia koskevan kirjallisuuden määrä on ennennäkemätön. Se, että hakija on toimittanut paljon tietoja, osoittaa kuitenkin hakijan toimineen huolellisesti ja lakisääteisten vaatimusten mukaisesti. Esittelevän jäsenvaltion tai EFSAn suorittaman arvioinnin monitahoisuudesta johtuvat viivästymiset kuuluvat yleisimpiin tilanteisiin, joissa viivästyminen on uusimisen hakijan tahdosta riippumaton.
61
Komissio selittää riidanalaisen päätöksen 30–33 kohdassa, että glyfosaatin arviointiryhmä totesi, että kun otetaan huomioon julkisessa kuulemisessa saatujen uusien tietojen määrä, glyfosaatin arviointiryhmän yksilöimien seikkojen lukumäärä ja tarve arvioida EFSAn uusimisen hakijalta pyytämiä uusia tietoja, kertomusluonnoksen esittämiseen tarvittiin lisäaikaa. Komissio toteaa tämän jälkeen, että EFSA ja ECHA ilmoittivat, että koska glyfosaatin arviointiryhmän kertomusluonnoksen esittäminen oli viivästynyt ja vertaisarviointimenettelyä täydennettäisiin, EFSAn päätelmien esittäminen viivästyisi ja että se tapahtuisi heinäkuussa 2023. Tämän ilmoituksen perusteella komissio päätti pidentää glyfosaatin hyväksynnän voimassaoloaikaa, jonka oli määrä päättyä 15.12.2022.
62
Vastauksena kantajan perusteluihin, jotka koskevat väitettyjä puutteita tiedoissa, komissio selittää riidanalaisen päätöksen 65–68 kohdassa, että yhtäältä nämä puutteet eivät ole hakijan vastuulla, koska hakija on toimittanut täydellisen hakemuksen määräajassa ja koska lisätietopyynnöt ovat tavanomainen osa uusimista koskevaa menettelyä. Toisaalta tiedoissa olevilla puutteilla ei ole merkitystä asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan soveltamisen kannalta silloin, kun kyseisen artiklan soveltamisedellytykset täyttyvät, eli kun näyttää siltä, että hyväksynnän voimassaolo päättyy ennen kuin uusimista koskeva päätös voidaan tehdä ja kun viivästymisen syyt eivät riipu hakijan tahdosta. Komissio toteaa lisäksi, että tiedoissa ja riskinarvioinnissa olevia puutteita koskevat huomiot sekä hakijan esittämät uudet tiedot ovat mahdollisesti merkityksellisiä uusimista koskevan päätöksen laillisuuden arvioinnin kannalta mutta eivät menettelyssä, joka koskee hyväksynnän voimassaoloajan pidentämisen lainmukaisuutta.
63
Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että komissio ei ole millään tavoin tutkinut konkreettisesti eikä edes summittaisesti uusimisen hakijan roolia suhteessa siihen, että uusimista koskevaa päätöstä ei ole voitu tehdä säädetyssä määräajassa. Komissio ainoastaan yksilöi muita viivästymiseen liittyviä tekijöitä, kuten esittelevän jäsenvaltion tai EFSAn suorittaman arvioinnin monitahoisuuden tai julkisessa kuulemisessa saatujen uusien tietojen määrän, ja päätteli, ettei viivästyminen johtunut hakijasta.
64
Komission selitykset siitä, että uusimista koskeva hakemus voitiin ottaa tutkittavaksi ja että lisätietoja koskevat pyynnöt eivät merkinneet sitä, ettei uusimista koskeva hakemus ollut täydellinen, tai että toimitettujen tietojen määrä merkitsi sitä, että hakija oli toiminut huolellisesti ja noudattanut velvollisuuksiaan, osoittavat, ettei komissio ole tutkinut puuttuvien tietojen luonnetta eikä toimitettujen tietojen merkityksellisyyttä tässä tapauksessa. Lisäksi edellä 62 kohdassa esitetyt komission selitykset osoittavat, ettei se ole analysoinut kantajan mainitsemissa tiedoissa olleiden puutteiden luonnetta ja vaikutusta menettelyn kestoon, joten se on laiminlyönyt velvollisuutensa tarkistaa, täyttyvätkö asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklassa säädetyt edellytykset.
65
Komissio vetoaa kirjelmissään lisäksi siihen, että asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklassa ei edellytetä sen selvittämistä, voiko hakija olla tai missä määrin se voi olla vastuussa siitä riskistä, että uusimista koskevan hakemuksen kohteena olevan hyväksynnän voimassaolo päättyy ennen uusimista koskevan päätöksen tekemistä, vai johtuuko uusimismenettelyn viivästyminen yksinomaan syistä, joista hakija ei ole vastuussa. Komission mukaan tässä säännöksessä ei myöskään edellytetä sen tutkimista, onko hakija mahdollisesti myötävaikuttanut muiden toimijoiden aiheuttamaan viivästymiseen.
66
Koska komissio ei ole analysoinut konkreettisesti hakijan roolia ja koska se on soveltanut suppeaa lähestymistapaa uusimisen hakijan rooliin uusimismenettelyn mahdollisissa viivästymisissä ja vapauttanut hakijan vastuusta silloin, kun muu toimija on edes osittain myötävaikuttanut viivästymiseen, komissio on tehnyt oikeudellisen virheen tulkitessaan asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklaa eikä se ole noudattanut lainsäätäjän tekemää intressivertailua (ks. edellä 52 ja 57 kohta). Se, että uusimismenettelyssä on osallisina Bayer Agriculturen toteamin tavoin useita osapuolia, ei mitenkään vapauta komissiota tutkimasta kaikkia viivästymiseen liittyviä tekijöitä, mukaan lukien ne, jotka liittyvät uusimisen hakijaan.
67
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa myöskään Bayer Agriculturen väitteellä, jonka mukaan kantaja ei osoita, että menettely olisi edennyt nopeammin, jos hyväksynnän hakija olisi toimittanut asiakirjoja aikaisemmassa vaiheessa.
68
Komissio on nimittäin riippumatta kantajan vetoamien tosiseikkojen paikkansapitävyydestä tehnyt oikeudellisen virheen tulkitessaan asetuksen N:o 1107/2009 17 artiklan soveltamisedellytystä, joka koskee hakijan roolia uusimismenettelyn viivästymisessä.
69
Tästä seuraa, että toinen kanneperuste on hyväksyttävä.
70
Riidanalainen päätös on näin ollen kumottava, eikä kantajan esittämiä muita kanneperusteita ole tarpeen tutkia.
Oikeudenkäyntikulut
71
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
72
Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan nojalla Bayer Agriculturen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Komission 3.7.2023 antama päätös Ares(2023) 4611321, jolla hylättiin Aurelia Stiftungin esittämä pyyntö täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen glyfosaatti hyväksynnän voimassaoloajan pidentämiseksi 2.12.2022 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2022/2364 sisäisestä uudelleentarkastelusta, kumotaan.
2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Aurelia Stiftungin oikeudenkäyntikulut.
3)
Bayer Agriculture vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Julistettiin Luxemburgissa 19 päivänä marraskuuta 2025.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.