62023CJ0059
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 11 września 2025 r. (
*1
)
Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuł 107 ust. 3 lit. c) i art. 108 TFUE – Pomoc planowana na utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie Paks (Węgry) – Bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę – Dyrektywa 2014/25/UE – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym z zastrzeżeniem spełnienia określonych zobowiązań – Zgodność pomocy z przepisami prawa Unii innymi niż przepisy dotyczące pomocy państwa – Przedmiot pomocy – Nierozerwalne aspekty pomocy – Równoległe postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie C‑59/23 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 6 lutego 2023 r.,
Republika Austrii, którą reprezentowali A. Posch, M. Fruhmann, M. Klamert i F. Koppensteiner, w charakterze pełnomocników, których wspierał H. Kristoferitsch, Rechtsanwalt,
strona wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania są:
Komisja Europejska, którą reprezentowały P. Němečková oraz L. Wildpanner, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Wielkie Księstwo Luksemburga, które reprezentowali A. Germeaux i T. Schell, w charakterze pełnomocników, których wspierał P. Kinsch, adwokat,
Republika Czeska, którą reprezentowali M. Smolek, L. Halajová, T. Müller oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
Republika Francuska, którą reprezentowali początkowo R. Bénard, T. Lechevallier, T. Stéhelin, a następnie T. Lechevallier oraz T. Stéhelin, w charakterze pełnomocników,
Węgry, które reprezentował M.Z. Fehér, w charakterze pełnomocnika, którego wspierali B. Karsai, Z.Z. Lehoczki i P. Nagy, ügyvédek,
Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
Republika Słowacka,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej,
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, T. von Danwitz, wiceprezes, F. Biltgen, I. Jarukaitis, M.L. Arastey Sahún, S. Rodin, N. Jääskinen, D. Gratsias (sprawozdawca) i M. Gavalec, prezesi izb, A. Arabadjiev, I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu-Matei, M. Condinanzi i R. Frendo, sędziowie,
rzecznik generalny: L. Medina,
sekretarz: I. Illéssy, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 listopada 2024 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzeczniczki generalnej na posiedzeniu w dniu 27 lutego 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Republika Austrii wnosi w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 30 listopada 2022 r., Austria/Komisja (T‑101/18, zwanego dalej zaskarżonym wyrokiem, EU:T:2022:728), którym Sąd oddalił jej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji (UE) 2017/2112 z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie środka pomocy/programu pomocy/pomocy państwa SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), który Węgry planują wprowadzić w życie w celu wsparcia utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks II (Dz.U. 2017, L 317, s. 45, zwanej dalej „sporną decyzją”).
I. Ramy prawne
A. Dyrektywa 2004/17/WE
2
Artykuł 40 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2004, L 134, s. 1), zatytułowany „Zastosowanie procedury otwartej, ograniczonej i negocjacyjnej”, stanowił w ust. 3:
„Podmioty zamawiające mogą skorzystać z procedury bez uprzedniego ogłoszenia w następujących przypadkach:
[…]
c)
jeżeli z przyczyn technicznych, artystycznych lub związanych z ochroną praw wyłącznych, zamówienie może zostać wykonane tylko przez określonego wykonawcę;
[…]”.
B. Dyrektywa 2014/25/UE
3
Artykuł 50 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243), zatytułowany „Stosowanie procedury negocjacyjnej bez uprzedniego zaproszenia do ubiegania się o zamówienie”, przewiduje:
„Podmioty zamawiające mogą stosować procedurę negocjacyjną bez uprzedniego zaproszenia do ubiegania się o zamówienie w następujących przypadkach:
[…]
c)
jeżeli roboty budowlane, dostawy lub usługi mogą zostać zrealizowane wyłącznie przez określonego wykonawcę z jednego z następujących powodów:
(i)
celem zamówienia jest stworzenie lub nabycie niepowtarzalnego dzieła sztuki lub występu artystycznego;
(ii)
braku konkurencji ze względów technicznych;
(iii)
ochrony praw wyłącznych, w tym praw własności intelektualnej.
Wyjątki zawarte w ppkt (ii) oraz (iii) mają zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy nie istnieje inne rozsądne rozwiązanie alternatywne lub zastępcze, a brak konkurencji nie jest wynikiem sztucznego zawężenia parametrów zamówienia;
[…]”.
4
Artykuł 106 tej dyrektywy, zatytułowany „Transpozycja i przepisy przejściowe”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 18 kwietnia 2016 r. […]”.
5
Artykuł 107 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Uchylenie”, przewiduje w akapicie pierwszym:
„Dyrektywę 2004/17/WE uchyla się ze skutkiem od dnia 18 kwietnia 2016 r.”.
II. Okoliczności powstania sporu
6
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 2–9 zaskarżonego wyroku. Do celów niniejszego postępowania można je streścić następująco.
7
W dniu 22 maja 2015 r. Węgry zgłosiły Komisji Europejskiej pod numerem C(2017) 1486 środek mający na celu zapewnienie wkładu finansowego na utworzenie dwóch nowych reaktorów na terenie elektrowni jądrowej Paks (Węgry), zwanych „Paks II”, odpowiednio jej bloku 5 i bloku 6 (zwanych dalej „dwoma nowymi reaktorami jądrowymi”), oprócz czterech już eksploatowanych tam reaktorów jądrowych. Beneficjentem zgłoszonego środka była spółka MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (zwana dalej „spółką Paks II”), w której państwo węgierskie posiadało 100 % kapitału i która miała zostać właścicielem i operatorem dwóch nowych reaktorów jądrowych.
8
Zgodnie z umową międzyrządową w sprawie współpracy w zakresie pokojowego wykorzystania energii jądrowej, zawartą w dniu 14 stycznia 2014 r. między Federacją Rosyjską a Węgrami (zwaną dalej „umową międzyrządową”), te dwa państwa zobowiązały się do współpracy w ramach programu jądrowego w zakresie utrzymania ruchu i dalszej rozbudowy elektrowni jądrowej Paks. Na mocy tej umowy zarówno Federacja Rosyjska, jak i Węgry miały wyznaczyć jedną doświadczoną organizację publiczną kontrolowaną przez państwo, która będzie ponosiła odpowiedzialność finansową i techniczną za wykonanie zobowiązań, jako wykonawca lub właściciel, w zakresie w szczególności zaprojektowania, wybudowania i uruchomienia dwóch nowych reaktorów jądrowych. Federacja Rosyjska powierzyła budowę tych dwóch nowych reaktorów jądrowych spółce kapitałowej Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (zwanej dalej „spółką JSC NIAEP”), zaś Węgry wyznaczyły spółkę Paks II jako ich właściciela i operatora. W tym celu spółka JSC NIAEP i spółka Paks II podpisały w dniu 9 grudnia 2014 r. porozumienie dotyczące umowy w sprawie usług inżynieryjnych, zakupu i budowy dotyczących wspomnianych reaktorów.
9
W umowie międzyrządowej Federacja Rosyjska zobowiązała się udzielić Węgrom pożyczki państwowej na sfinansowanie utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych. Pożyczka ta była regulowana umową międzyrządową w sprawie finansowania z dnia 28 marca 2014 r. i pozwalała zapewnić kredyt odnawialny w wysokości 10 mld EUR, którego wykorzystanie ograniczało się wyłącznie do zaprojektowania, wybudowania i uruchomienia tych dwóch nowych reaktorów. Węgry zobowiązały się do przekazania z własnego budżetu dodatkowej kwoty 2,5 mld EUR w celu sfinansowania inwestycji dotyczącej wspomnianych reaktorów. Węgry miały nie przenosić środków koniecznych do zapłaty ceny zakupu owych reaktorów na rachunki spółki Paks II. Większa część tych środków miała być przechowywana przez Vnesheconombank – rosyjski bank rozwoju i zagranicznych spraw gospodarczych. Po zakończeniu każdego etapu spółka Paks II miała złożyć wniosek do tego banku o wypłacenie 80 % należnej kwoty bezpośrednio spółce JSC NIAEP. Miała ona także złożyć wniosek do węgierskiej rządowej agencji zarządzania zadłużeniem o zapłatę pozostałych 20 %.
10
W spornej decyzji wydanej po przeprowadzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE Komisja stwierdziła, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która z zastrzeżeniem warunków określonych w art. 3 tej decyzji jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Jeśli chodzi o bezpośrednie powierzenie budowy dwóch nowych reaktorów jądrowych spółce JSC NIAEP, Komisja uznała, że nie może ono spowodować dodatkowego zakłócenia konkurencji i wymiany handlowej na rynku właściwym, a mianowicie na rynku energii elektrycznej, i że w związku z tym nie była ona w świetle mającego zastosowanie orzecznictwa zobowiązana do skontrolowania, czy udzielenie tego zamówienia było zgodne z uregulowaniami Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Komisja wskazała w spornej decyzji, że w każdym razie przeprowadzono w tym względzie odrębne postępowanie na podstawie art. 258 TFUE, w ramach którego zostało zbadane przestrzeganie przez Węgry uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych, przy czym badanie to nie doprowadziło do stwierdzenia naruszenia tych uregulowań przez to państwo członkowskie.
III. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
11
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 lutego 2018 r. Republika Austrii wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
12
W dniu 19 lipca 2018 r. do udziału w postępowaniu przed Sądem w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Austrii dopuszczono Wielkie Księstwo Luksemburga, a w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji – Republikę Czeską, Republikę Francuską, Węgry, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Słowacką oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
13
W zaskarżonym wyroku Sąd zbadał i oddalił wszystkie zarzuty podniesione przez Republikę Austrii, z wyjątkiem zarzutów drugiego i trzeciego, z których państwo to zrezygnowało na rozprawie, i tym samym oddalił skargę.
IV. Żądania stron w postępowaniu odwoławczym
14
Republika Austrii wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
–
uwzględnienie w całości wniesionej w pierwszej instancji skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
15
Wielkie Księstwo Luksemburga wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
uwzględnienie w całości żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji przedstawionego w pierwszej instancji oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
16
Komisja zwraca się do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania i
–
obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.
17
Republika Czeska zwraca się do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania i
–
obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.
18
Republika Francuska, Węgry i zasadniczo Rzeczpospolita Polska wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołania.
V. W przedmiocie wniosku o otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo
19
Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 13 marca 2025 r. Węgry wniosły o otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo na podstawie art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Na poparcie swojego wniosku podnoszą one zasadniczo, że nie zgadzają się z niektórymi ocenami zawartymi w opinii rzeczniczki generalnej. W szczególności Węgry kwestionują oceny dotyczące zakresu ciążącego na Komisji obowiązku zbadania – w ramach postępowania takiego jak to, które doprowadziło do wydania spornej decyzji – czy środek pomocy jest zgodny z przepisami prawa Unii innymi niż przepisy w dziedzinie pomocy państwa, w szczególności gdy Komisja przeprowadziła już takie badanie w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prowadzonego przeciwko danemu państwu członkowskiemu.
20
W tym względzie należy przypomnieć z jednej strony, że statut Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz regulamin postępowania nie dają stronom możliwości przedkładania uwag w odpowiedzi na opinię przedstawioną przez rzecznika generalnego (wyrok z dnia 25 stycznia 2022 r., Komisja/European Food i in., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
21
Z drugiej strony na podstawie art. 252 akapit drugi TFUE rzecznik generalny przedstawia publicznie, przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności, uzasadnioną opinię w sprawach, które zgodnie ze statutem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymagają jego zaangażowania. Trybunał nie jest związany ani tą opinią, ani uzasadnieniem, w oparciu o które rzecznik generalny dochodzi do zawartych w opinii wniosków. W konsekwencji okoliczność, że jedna ze stron nie zgadza się z opinią rzecznika generalnego, bez względu na to, jakie kwestie poruszono w tej opinii, nie może sama w sobie stanowić uzasadnienia dla otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo (wyrok z dnia 25 stycznia 2022 r., Komisja/European Food i in., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
22
Trybunał może wprawdzie zgodnie z art. 83 regulaminu postępowania w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione lub jeśli po zakończeniu tego etapu postępowania strona wskazała nową okoliczność faktyczną mogącą mieć decydujący wpływ na orzeczenie Trybunału.
23
W niniejszym wypadku, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, Trybunał stwierdza jednak, że w następstwie pisemnego etapu postępowania oraz przeprowadzonej przed nim rozprawy dysponuje wszystkimi informacjami koniecznymi do wydania wyroku w niniejszej sprawie. Zauważa on, że w każdym razie złożony przez Węgry wniosek o otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo, koncentrujący się zasadniczo na kwestiach prawnych, które były już przedmiotem dyskusji w ramach pisemnego etapu postępowania i na rozprawie, nie wskazuje na żadną nową okoliczność faktyczną mogącą mieć wpływ na orzeczenie, które ma on wydać we wspomnianej sprawie.
24
W tych okolicznościach nie zachodzi potrzeba otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo.
VI. W przedmiocie odwołania
25
Na poparcie odwołania Republika Austrii podnosi cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd, stwierdzając, że brak postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych nie powoduje niezgodności spornej decyzji z prawem, drugi – naruszenia prawa w zakresie kontroli proporcjonalności rozpatrywanego środka pomocy, trzeci – naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd w odniesieniu do kwestii istnienia nieproporcjonalnych zakłóceń konkurencji oraz kwestii umocnienia lub stworzenia pozycji dominującej na rynku, a czwarty – naruszenia prawa przy określaniu elementów składających się na rozpatrywaną pomoc.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego
26
Pierwszy zarzut odwołania dotyczy pkt 27–50 i 196–203 zaskarżonego wyroku.
27
W pierwszej kolejności zarzut ten jest skierowany przeciwko oddaleniu przez Sąd pierwszego zarzutu skargi wniesionej w pierwszej instancji, w którym Republika Austrii podniosła, że sporna decyzja jest niezgodna z prawem ze względu na to, iż budowa dwóch nowych reaktorów jądrowych, będąca jej zdaniem „aspektem nierozerwalnie związanym” z przedmiotem rozpatrywanej pomocy, została powierzona JSC NIAEP bez przeprowadzenia postępowania przetargowego, z naruszeniem uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych.
28
W tym względzie należy zaznaczyć, że w pkt 25–50 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził zasadniczo z jednej strony, że w motywach 279–287 spornej decyzji Komisja słusznie oparła się przede wszystkim na zasadzie, zgodnie z którą była ona zobowiązana do poszanowania spójności między prawem pomocy państwa a przepisami regulującymi inne dziedziny prawa Unii wyłącznie w odniesieniu do aspektów rozpatrywanej pomocy w takim stopniu nierozerwalnie związanych z jej przedmiotem, że dokonanie ich odrębnej oceny nie byłoby możliwe. Odnosząc się do wyroku z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), przywołanego przez Republikę Austrii, Sąd stwierdził przede wszystkim, że nie podniesiono przed nim żadnego naruszenia przepisów prawa Unii ze względu na działalność gospodarczą promowaną przez rozpatrywaną pomoc, a mianowicie produkcję energii jądrowej. Następnie zdaniem Sądu nie można było wyciągnąć żadnych konsekwencji z faktu, że w wyroku tym Trybunał nie zbadał istnienia nierozerwalnego związku między aspektami rozpatrywanej pomocy a samą tą pomocą, ponieważ w sprawie, w której zapadł wspomniany wyrok, podnoszone naruszenie zasad prawa Unii wynikało z samego przedmiotu tej pomocy, a mianowicie z budowy elektrowni jądrowej. Wreszcie, zdaniem Sądu z tego samego wyroku nie wynika, że Trybunał zamierzał rozszerzyć zakres kontroli spoczywającej na Komisji w tej dziedzinie, ponieważ nałożenie obowiązku kontroli niezależnie od istnienia takiego nierozerwalnego związku byłoby sprzeczne zarówno z przepisami i gwarancjami charakterystycznymi dla różnych procedur właściwych dla innych dziedzin prawa Unii, jak i z zasadą autonomii postępowania administracyjnego i środków zaskarżenia. W świetle tych rozważań Sąd wskazał w pkt 34 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie naruszyła prawa, gdy uznała, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 108 TFUE należy ograniczyć jej kontrolę do rozpatrywanego środka pomocy, jak również do aspektów wykazujących nierozerwalny związek z tym środkiem pomocy.
29
Z drugiej strony Sąd orzekł w pkt 35 zaskarżonego wyroku, że Republika Austrii błędnie podniosła, iż bezpośrednie powierzenie budowy dwóch nowych reaktorów jądrowych spółce JSC NIAEP stanowi „aspekt nierozerwalnie związany” z przedmiotem rozpatrywanej pomocy ze względu na to, że zaproszenie konkurentów do ubiegania się o zamówienie mogło doprowadzić do całkiem innej pomocy, w szczególności w odniesieniu do kwoty i struktury tej pomocy. W tym względzie, po wyjaśnieniu, że rozpatrywana pomoc polegała na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych spółce Paks II w celu ich eksploatacji, Sąd uznał w pkt 36 zaskarżonego wyroku, że kwestia, czy udzielenie zamówienia na budowę tych dwóch reaktorów powinno było być przedmiotem postępowania przetargowego, dotyczy wyprodukowania i dostarczenia produktu, który zostanie oddany nieodpłatnie do dyspozycji, a zatem dotyczy etapu wcześniejszego niż środek pomocy w ścisłym znaczeniu, wobec czego decyzja o udzieleniu zamówienia na zaprojektowanie i budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych nie stanowiła aspektu samej pomocy.
30
W tym względzie Sąd orzekł w pkt 37 zaskarżonego wyroku, że przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i ewentualne skorzystanie z usług innego przedsiębiorstwa w celu budowy dwóch nowych reaktorów jądrowych nie zmieniłoby ani przedmiotu rozpatrywanej pomocy, to jest nieodpłatnego oddania do dyspozycji dwóch nowych reaktorów do celów ich eksploatacji, ani beneficjenta tej pomocy, a mianowicie spółki Paks II. Ponadto naruszenie uregulowań unijnych w dziedzinie zamówień publicznych może wywoływać skutki jedynie w odniesieniu do rynku robót budowlanych elektrowni jądrowych i nie może wobec tego mieć konsekwencji dla rynku, którego dotyczy przedmiot rozpatrywanego środka pomocy, a mianowicie rynku energii elektrycznej.
31
Jeśli chodzi w szczególności o wpływ braku publicznego postępowania przetargowego na kwotę tej pomocy, Sąd uznał w pkt 38 zaskarżonego wyroku, że nie wykazano, iż inni oferenci mogli dostarczyć dwa reaktory danej technologii „na lepszych warunkach lub za niższą cenę”. Ponadto nawet gdyby skorzystanie z takiego postępowania przetargowego mogło wpłynąć na kwotę rozpatrywanej pomocy, to okoliczność ta nie miałaby sama w sobie żadnego wpływu na korzyść, jaką ta pomoc stanowiła dla jej beneficjenta, zważywszy, że korzyść ta miała polegać na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych w celu ich eksploatacji. W konsekwencji zdaniem Sądu zwiększenie lub zmniejszenie kwoty rozpatrywanej pomocy nie wpłynęłoby ani na pomoc w ścisłym znaczeniu, ani na jej antykonkurencyjny skutek.
32
W drugiej kolejności pierwszy zarzut odwołania jest skierowany przeciwko oddaleniu przez Sąd części pierwszej dziesiątego zarzutu skargi w pierwszej instancji, dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia spornej decyzji w odniesieniu do zgodności pomocy z innymi przepisami prawa Unii. W szczególności Republika Austrii podniosła przed Sądem, że Komisja nie przedstawiła w odpowiedni sposób powodów, dla których nie stwierdziła naruszenia uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych ze względu na bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych, co stanowi aspekt nierozerwalnie związany z przedmiotem rozpatrywanej pomocy. Sąd orzekł w tym względzie w pkt 197 i 198 zaskarżonego wyroku, że Komisja wyjaśniła tytułem głównym w motywach 280–284 spornej decyzji, iż ze względu na brak nierozerwalnego związku między ewentualnym naruszeniem dyrektywy 2014/25 a przedmiotem rozpatrywanej pomocy naruszenie to nie może mieć wpływu na zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym. W związku z tym zdaniem Sądu Komisja nie była zobowiązana do wskazania w spornej decyzji powodów, dla których przesłanki przewidziane w art. 50 lit. c) dyrektywy 2014/25 zostały spełnione.
33
W trzeciej kolejności, jak wynika z pkt 40 i 43 zaskarżonego wyroku, Sąd stwierdził, że w motywie 285 spornej decyzji Komisja wskazała, iż w każdym razie oceniła przestrzeganie przez Węgry dyrektywy 2014/25 w ramach odrębnego postępowania, a mianowicie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego o numerze referencyjnym NIF 2015/4231‑32 (zwanego dalej „postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r.”), w wyniku którego stwierdziła, że procedury ustanowione w tej dyrektywie nie mają zastosowania do udzielenia zamówienia na roboty budowlane dwóch nowych reaktorów jądrowych na podstawie art. 50 lit. c) tej dyrektywy.
34
Badając zasadniczo to uzupełniające uzasadnienie spornej decyzji, Sąd orzekł w pkt 41 zaskarżonego wyroku, że Komisja słusznie uznała, iż mogła odesłać do swojej oceny dokonanej w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r. w interesie spójności wyników badania zgodności rozpatrywanej pomocy i tego postępowania w sprawie uchybienia. Jak wynika z pkt 42 zaskarżonego wyroku, Komisja uznała konkretnie po przeprowadzeniu pogłębionej analizy, że bezpośrednie udzielenie spółce JSC NIAEP zamówienia na roboty budowlane dwóch nowych reaktorów jądrowych mogło zostać dokonane bez uprzedniego zaproszenia do ubiegania się o zamówienie, ponieważ ze względów technicznych nie istniała konkurencja, a zatem zastosowanie miał art. 50 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/25. W tym względzie, zgodnie z pkt 43–46 zaskarżonego wyroku, w następstwie zastosowania środka organizacji postępowania Komisja przedstawiła Sądowi dokumenty, z których zdaniem Sądu należało wywnioskować, że Węgry zobowiązały się do przeprowadzenia postępowań przetargowych w wypadku większości pozostałych części rozpatrywanego przedsięwzięcia w sposób przejrzysty i z poszanowaniem podstawowych zasad równego traktowania i niedyskryminacji. Jak wynika w szczególności z pkt 45 zaskarżonego wyroku, zgodnie z oświadczeniami Komisji złożonymi na rozprawie przed Sądem to zobowiązanie Węgier znajduje odzwierciedlenie w motywie 372 spornej decyzji, który należy odczytywać łącznie z jej motywem 285.
35
Ponadto w pkt 47 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż w związku z postępowaniem dotyczącym zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym kwestionowane są wszystkie podjęte uprzednio decyzje, które były już przedmiotem odrębnego postępowania regulowanego szczególnymi przepisami w rozumieniu wyroku z dnia 15 czerwca 1993 r., Matra/Komisja (C‑225/91, EU:C:1993:239, pkt 44), różniącymi się od przepisów mających zastosowanie w dziedzinie pomocy państwa. Zasada pewności prawa stoi na przeszkodzie temu, by Komisja zbadała ponownie udzielenie zamówienia budowlanego w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa, mimo że nie dysponuje nowymi informacjami w stosunku do informacji, którymi dysponowała w chwili, w której postanowiła zamknąć prowadzone wcześniej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Tymczasem zdaniem Komisji miało to miejsce w chwili wydania spornej decyzji w odniesieniu do badania przestrzegania przez Węgry uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych w ramach udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie Paks.
36
Co się tyczy argumentu Republiki Austrii, zgodnie z którym postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie może przesądzać o ocenie ewentualnego naruszenia przepisów Unii w dziedzinie zamówień publicznych w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa, ponieważ postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego podlega zasadzie oportunizmu, Sąd uznał w pkt 48 zaskarżonego wyroku, że argument ten jest pozbawiony znaczenia, ponieważ Komisja rzeczywiście wszczęła to ostatnie postępowanie, w ramach którego przeprowadziła analizę przyczyn technicznych, na których oparły się Węgry, i w wyniku którego doszła do wniosku, że przesłanki określone w art. 50 lit. c) dyrektywy 2014/25 są spełnione. Wynik postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r. został ponadto zakwalifikowany w motywie 285 spornej decyzji jako „wstępny wniosek” wyłącznie ze względu na możliwość wszczęcia w każdej chwili nowego postępowania o tym samym charakterze na podstawie nowych informacji.
37
Pierwszy zarzut odwołania składa się z trzech części, z których dwie pierwsze należy zbadać łącznie.
1.
W przedmiocie części pierwszej i drugiej pierwszego zarzutu odwołania
a)
Argumentacja stron
38
W ramach części pierwszej pierwszego zarzutu odwołania Republika Austrii, popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga, zarzuca zasadniczo Sądowi przede wszystkim, że w szczególności w pkt 27 i 201 zaskarżonego wyroku dokonał „sztucznego” rozróżnienia między budową dwóch nowych reaktorów jądrowych a ich nieodpłatnym oddaniem do dyspozycji na rzecz spółki Paks II, ponieważ uznał on za przedmiot rozpatrywanego środka pomocy jedynie to oddanie do dyspozycji. Ściślej rzecz ujmując, Republika Austrii uważa, że środki, które przyczyniają się do osiągnięcia celu rozpatrywanej pomocy, należy rozpatrywać jako całość. Dokonane przez Sąd „ścisłe rozgraniczenie” między nieodpłatnym oddaniem do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych a przeznaczonymi na to przez Węgry zasobami okazuje się tym samym błędne. Następnie, odnosząc się w szczególności do pkt 2, 65, 73 i 188 zaskarżonego wyroku, Republika Austrii zauważa – co prawda formalnie w ramach drugiego zarzutu odwołania, ale w ramach argumentacji, która jest zasadniczo nadal objęta pierwszym zarzutem odwołania – że Sąd przedstawił w tym wyroku nie jeden, lecz więcej opisów rozpatrywanego środka pomocy.
39
Sąd naruszył ponadto prawo, uznając, że w wyroku z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), Trybunał nie zamierzał rozszerzyć zakresu kontroli, która spoczywa na Komisji w ramach postępowania takiego jak postępowanie w sprawie rozpatrywanej pomocy.
40
Komisja uważa, że Sąd nie naruszył prawa w tym względzie, i podnosi, że Republika Austrii niesłusznie myli przedmiot rozpatrywanej pomocy i jej aspekty. Powołując się w szczególności na wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in. (C‑284/21 P, EU:C:2023:58), Komisja przypomina, że aspekty pomocy należy oceniać w ramach postępowania takiego jak postępowanie w sprawie danej pomocy tylko wtedy, gdy są one do tego stopnia nierozerwalnie związane z przedmiotem danej pomocy, że niemożliwe jest dokonanie ich odrębnej oceny. Zdaniem Komisji Sąd prawidłowo dokonał w niniejszej sprawie rozróżnienia pomiędzy rozpatrywaną pomocą i jej przedmiotem z jednej strony a aspektami tej pomocy z drugiej strony i słusznie uznał w pkt 36 zaskarżonego wyroku, że postępowanie przetargowe dotyczące rynku projektowania i budowy dwóch reaktorów jądrowych poprzedza przyjęcie środka pomocy w ścisłym znaczeniu, a mianowicie „nieodpłatne oddanie do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych na rzecz spółki Paks II w celu ich eksploatacji”, a zatem nie stanowi aspektu samej rozpatrywanej pomocy.
41
Ponadto Sąd słusznie stwierdził, że przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i ewentualne skorzystanie z usług innego przedsiębiorstwa przy budowie dwóch nowych reaktorów jądrowych nie zmieniło ani przedmiotu, ani beneficjenta rozpatrywanej pomocy. Nawet przy założeniu, że doszło do naruszenia uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych, co nie miało miejsca, jego skutki ograniczałyby się do rynku robót budowlanych w zakresie elektrowni jądrowych i nie miałyby wpływu na rynek energii elektrycznej, którego dotyczy rozpatrywany środek pomocy. Podobnie, zakładając, że na kwotę rozpatrywanej pomocy mogłoby mieć wpływ bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych, co również nie miało miejsca, Komisja utrzymuje, że w każdym razie oceny proporcjonalności rozpatrywanego środka dokonała z należytą starannością, uwzględniając wszystkie istotne elementy.
42
W części drugiej pierwszego zarzutu odwołania Republika Austrii podnosi przede wszystkim zasadniczo, że wbrew temu, co wskazał Sąd w szczególności w pkt 35–39 zaskarżonego wyroku, udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych miało bezpośredni związek z rozpatrywanym środkiem pomocy. Powołuje się ona w tym względzie na cel polegający na zapewnieniu uczciwej i niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym, który jest wspólny dla prawa zamówień publicznych i prawa pomocy państwa. Następnie Republika Austrii zauważa, że w rzeczywistości oddanie do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych i pożyczka udzielona Węgrom przez Federację Rosyjską pozostawały w bardzo ścisłym związku, ponieważ władze rosyjskie i węgierskie opracowały i wdrożyły, jak wynika z umowy międzyrządowej, rozpatrywaną operację jako „proces całościowy”.
43
Również w ramach pierwszego zarzutu odwołania, odsyłając w tej kwestii do argumentów przedstawionych w ramach drugiego zarzutu odwołania, Republika Austrii podkreśla ponadto, że naruszenie przepisów prawa zamówień publicznych ma wpływ na samą pomoc, a dokładniej na proporcjonalność i wysokość tej pomocy. Wyjaśnia ona ponadto, że zaproszenie konkurentów do ubiegania się o zamówienie zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych mogłoby doprowadzić do zupełnie innej pomocy, w szczególności w odniesieniu do jej kwoty i struktury, w tym znaczeniu, że korzystniejsza oferta na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych zmniejszyłaby bezpośrednio kwotę rozpatrywanej pomocy.
44
W tym względzie Republika Austrii kwestionuje pkt 36 i 38 zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd doszedł w nich do wniosku, że zwiększenie lub zmniejszenie kwoty rozpatrywanej pomocy nie doprowadziłoby do zmiany pomocy w ścisłym znaczeniu ani do zmiany jej skutków dla konkurencji. Gdyby w ramach postępowania przetargowego mogła zostać złożona i wybrana korzystniejsza oferta, rozpatrywana pomoc mogłaby być inna z punktu widzenia jej kwoty i struktury. Tak więc w braku postępowania przetargowego nie można zagwarantować, że rozpatrywana pomoc będzie rzeczywiście proporcjonalna, to znaczy ograniczona do wymaganego minimum.
45
Komisja przypomina, że z wyroku z dnia 22 marca 1977 r., Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51), wynika, iż nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy są tylko te aspekty, których ocena w oderwaniu nie byłaby możliwa. Tymczasem w niniejszej sprawie kwestia zgodności rozpatrywanej pomocy z uregulowaniami Unii w dziedzinie zamówień publicznych może być oceniana oddzielnie i została zresztą tak oceniona w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r.
46
Odnośnie do argumentu, który Republika Austrii wywodzi z umowy międzyrządowej (zob. pkt 42 niniejszego wyroku), Komisja podnosi następnie, że argument ten został podniesiony po raz pierwszy w ramach odwołania i w konsekwencji jest niedopuszczalny.
47
Ponadto Komisja zauważa, że okoliczność, iż kwota i struktura rozpatrywanej pomocy mogłyby być inne, gdyby przeprowadzono postępowanie przetargowe, również nie jest istotną okolicznością, ponieważ kontrola proporcjonalności rozpatrywanej pomocy nie doprowadziłaby do odmiennego rezultatu. Ze względu na to, że – jak wynika z pkt 38 zaskarżonego wyroku – przedmiot tej pomocy polega na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych, zwiększenie lub zmniejszenie jej kwoty nie pociąga za sobą samo w sobie odmiennej oceny.
48
Na rozprawie przed Trybunałem Komisja wskazała, że kwota inwestycji będąca przedmiotem rozpatrywanego środka pomocy wynosi 12,5 mld EUR, z czego 10 mld EUR zostało przyznanych przez Federację Rosyjską na podstawie umowy międzyrządowej, a 2,5 mld EUR stanowią środki własne Węgier. Stwierdziła ona, że podmiot gospodarczy działający na rynku nie osiągnąłby wystarczających zysków z takiej inwestycji, a następnie stwierdziła, że bez pomocy Węgier rozpatrywany projekt nie zostałby wdrożony i że w związku z tym to państwo członkowskie musiałoby zainwestować kwotę 12,5 mld EUR. W tym względzie w odpowiedzi na pytanie Trybunału Komisja potwierdziła, że ta ostatnia kwota odpowiada kosztom budowy dwóch nowych reaktorów jądrowych, a także pewnym inwestycjom związanym z ich eksploatacją przez spółkę Paks II.
49
Republika Francuska utrzymuje zasadniczo, że poprzez argumentację dotyczącą bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych jako aspektu nierozerwalnie związanego z rozpatrywaną pomocą Republika Austrii zmierza w rzeczywistości do zakwestionowania dokonanej przez Sąd oceny okoliczności faktycznych i dowodów. Tymczasem, z zastrzeżeniem przypadków przeinaczenia, taka ocena nie stanowi kwestii prawnej podlegającej jako taka kontroli Trybunału w ramach odwołania.
b)
Ocena Trybunału
50
W częściach pierwszej i drugiej pierwszego zarzutu odwołania Republika Austrii zmierza do podważenia analizy przedstawionej w pkt 35–38 zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim po przeprowadzeniu tej analizy Sąd potwierdził wniosek sformułowany tytułem głównym w motywie 284 spornej decyzji, zgodnie z którym w braku nierozerwalnego związku między ewentualnym naruszeniem uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych a przedmiotem rozpatrywanej pomocy naruszenie to nie może mieć wpływu na ocenę zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym.
51
Republika Austrii utrzymuje zasadniczo, że Sąd naruszył prawo z jednej strony przez to, że wykluczył budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych z określenia przedmiotu rozpatrywanego środka pomocy, a z drugiej strony przez to, że potwierdził wniosek Komisji, iż bezpośrednie udzielenie zamówienia na tę budowę nie stanowi aspektu tej pomocy nierozerwalnie związanego z jej przedmiotem.
52
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie przewidziane w art. 108 TFUE nie powinno nigdy prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z poszczególnymi postanowieniami traktatu FUE. Pomocy, która jako taka bądź ze względu na niektóre z jej aspektów narusza ogólne zasady prawa Unii, nie można zatem uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym (wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo).
53
Jak zauważyła zasadniczo rzeczniczka generalna w pkt 33 opinii, z orzecznictwa Trybunału wynika zatem, że Komisja powinna uwzględnić naruszenia przepisów prawa Unii innych niż przepisy w dziedzinie pomocy państwa, w przypadku gdy takie naruszenie wynika z finansowanej działalności gospodarczej, pomocy lub jej przedmiotu jako takich lub też z aspektów nierozerwalnie związanych z przedmiotem pomocy (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 marca 1977 r., Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, pkt 14; z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, pkt 98, 103 i przytoczone tam orzecznictwo).
54
Jeżeli zatem aspekty pomocy są do tego stopnia nierozerwalnie związane z jej przedmiotem, że nie jest możliwe dokonanie ich odrębnej oceny, ich wpływ na zgodność lub niezgodność tej pomocy jako całości należy oceniać bezwzględnie w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE (wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo). Takie aspekty należą zatem do elementów, które Komisja ma obowiązek zbadać, a w razie potrzeby zatwierdzić, wobec czego, jeśli prowadzą one do naruszenia przepisów lub zasad ogólnych prawa Unii, wydana przez Komisję decyzja zezwalająca na tę pomoc byłaby siłą rzeczy niezgodna z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, pkt 99).
55
W tym względzie Sąd słusznie orzekł w pkt 30 zaskarżonego wyroku, że z wyroku z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), nie można wywieść, iż Trybunał zamierzał odejść od swojego orzecznictwa, zgodnie z którym należy dokonać rozróżnienia między aspektami mającymi nierozerwalny związek z przedmiotem pomocy a aspektami, które nie mają takiego związku, i że w związku z tym należy oddalić związane z tym argumenty Republiki Austrii. Prawdą jest, że w wyroku z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), Trybunał nie odniósł się do swojego orzecznictwa dotyczącego aspektów nierozerwalnie związanych z pomocą lub z jej przedmiotem. Jednakże wynika to z faktu, że w sprawie, w której zapadł ten ostatni wyrok, przedmiotem sporu było jedynie domniemane naruszenie prawa Unii wynikające z samej działalności gospodarczej, którą rozpatrywana w tej sprawie pomoc miała finansować i której z tego względu nie można było oddzielić od przedmiotu pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, pkt 98).
1) Co do określenia przedmiotu rozpatrywanej pomocy
56
Należy przede wszystkim zbadać, czy w pkt 36 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie określił przedmiot rozpatrywanej pomocy jako polegający na samym „nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych na rzecz spółki Paks II do celów ich eksploatacji”, wykluczając tym samym z tego przedmiotu ich budowę.
57
Co się tyczy tytułem wstępu dopuszczalności argumentacji skierowanej przeciwko pkt 36 zaskarżonego wyroku, należy zaznaczyć z jednej strony, że chociaż zgodnie z art. 170 § 1 regulaminu postępowania odwołanie nie może zmieniać przedmiotu sporu przed Sądem, wnoszący odwołanie może jednak w odwołaniu podnieść przed Trybunałem zarzuty i argumenty, których źródłem był sam zaskarżony wyrok i których przedmiotem jest krytyka zasadności tego wyroku pod względem prawnym (zob. wyrok z dnia 4 października 2024 r., Aeris Invest/Komisja i SRB, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, pkt 146 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym, wbrew temu, co twierdzi Republika Francuska w duplice, dopuszczalne jest podniesienie przez Republikę Austrii po raz pierwszy na etapie odwołania argumentacji skierowanej przeciwko wyznaczeniu przez Sąd zakresu przedmiotu rozpatrywanej pomocy dokonanemu w pkt 36 zaskarżonego wyroku.
58
Z drugiej strony, zgodnie z orzecznictwem, w przypadku wniesienia odwołania Trybunał nie jest właściwy do ustalania okoliczności faktycznych ani też, co do zasady, do badania dowodów, które Sąd dopuścił na poparcie tych okoliczności. Uprawnienia kontrolne Trybunału w odniesieniu do ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd obejmują w szczególności przeinaczenie okoliczności faktycznych, to znaczy nieścisłość rzeczową tych ustaleń wynikającą z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przeinaczenie materiału dowodowego, ocenę prawną tego materiału oraz kwestię, czy były przestrzegane zasady dotyczące ciężaru dowodu i postępowania dowodowego (zob. wyrok z dnia 10 września 2024 r., Komisja/Irlandia i in., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, pkt 168, 169 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w niniejszej sprawie poprzez argumentację dotyczącą dokonanego przez Sąd wyznaczenia zakresu przedmiotu rozpatrywanego środka pomocy Republika Austrii nie kwestionuje ustaleń co do okoliczności faktycznych dokonanych przez Sąd, lecz kwestionuje dokonaną przez niego kwalifikację prawną tych okoliczności.
59
Co się tyczy istoty oceny zawartej w pkt 36 zaskarżonego wyroku, Sąd oparł się na założeniu przypomnianym w pkt 56 niniejszego wyroku, aby uznać, że „[k]westia, czy udzielenie zamówienia na budowę tych dwóch reaktorów powinno było być przedmiotem postępowania przetargowego, dotyczy wyprodukowania i dostarczenia produktu, który zostanie oddany nieodpłatnie do dyspozycji, a zatem dotyczy etapu wcześniejszego niż środek pomocy jako taki”, a następnie doszedł do wniosku, że „[t]ym samym decyzja o udzieleniu zamówienia na rozwój i budowę dwóch nowych reaktorów [jądrowych] nie stanowi aspektu samej pomocy”.
60
Tymczasem z przedmiotu rozpatrywanego środka pomocy nie można wykluczyć operacji, której istotne elementy wynikają ze zgłoszenia tego środka i która stanowi jego integralną część, ponieważ stanowi ona element konieczny do realizacji tego środka, a tym samym do osiągnięcia jego celu.
61
W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 2 zaskarżonego wyroku, celem zamierzonej przez Węgry pomocy było wspieranie działalności w zakresie produkcji energii jądrowej, który to cel był realizowany za pomocą przedsięwzięcia obejmującego, zgodnie z samym tytułem zgłoszenia rozpatrywanego środka pomocy, „utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych”. Z pkt 5 i 6 zaskarżonego wyroku wynika również, że zgodnie z umową międzyrządową utworzenie tych dwóch nowych reaktorów jądrowych obejmowało ich zaprojektowanie i budowę – operację, której istotne elementy, a mianowicie w szczególności tożsamość wykonawcy i specyfikacje techniczne tych dwóch nowych reaktorów jądrowych, wynikały ze zgłoszenia rozpatrywanego środka pomocy.
62
Ponadto w motywie 9 spornej decyzji, przytoczonym w pkt 116 zaskarżonego wyroku, w pkt 2.1, zatytułowanym „Opis przedsięwzięcia”, wskazano, że „[ś]rodek dotyczy utworzenia dwóch reaktorów jądrowych […] na Węgrzech, których budowa jest w całości finansowana przez państwo węgierskie na rzecz spółki Paks II […], która będzie właścicielem i operatorem nowych reaktorów”. W tym samym kontekście, w motywach 324–328 tej decyzji, zgłoszony środek pomocy został opisany przez Komisję jako „odpowiedni instrument do budowy […] nowych reaktorów” odpowiadający „celowi będącemu przedmiotem wspólnego zainteresowania, jakim jest promowanie energii jądrowej”.
63
Co się tyczy kwoty rozpatrywanej pomocy, z pkt 188 zaskarżonego wyroku, w którym powtórzono wskazówki zawarte w motywie 15 tej decyzji, wynika, że pomoc ta „[obejmowała] odnawialną linię kredytową w wysokości 10 mld EUR i dodatkową kwotę w wysokości 2,5 mld EUR przelaną przez państwo węgierskie”. Jak wynika z pkt 7 tego wyroku, tę linię kredytową zgodnie z umową międzyrządową zapewniała pożyczka udzielona Węgrom przez Federację Rosyjską, a jej wykorzystanie było ograniczone wyłącznie do zaprojektowania, budowy i uruchomienia dwóch nowych reaktorów jądrowych. Wreszcie, jak wskazano w pkt 48 niniejszego wyroku, na rozprawie Komisja potwierdziła, że kwota zainwestowana przez Węgry w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia odpowiada w szczególności kosztom budowy tych dwóch nowych reaktorów jądrowych.
64
Należy zatem stwierdzić, że ponieważ budowa wspomnianych reaktorów była z jednej strony elementem koniecznym do osiągnięcia celu realizowanego przez rozpatrywany zgłoszony środek, a z drugiej strony operacją finansowaną przynajmniej pośrednio z zasobów Węgier, budowa ta stanowiła integralną część środka pomocy zgłoszonego przez to państwo członkowskie i w związku z tym Sąd nie mógł jej skutecznie wykluczyć z przedmiotu tego środka.
65
W związku z tym stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 36 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym jedynym przedmiotem tej pomocy było „nieodpłatne oddanie do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych na rzecz spółki Paks II do celów ich eksploatacji”, wynika z błędnej kwalifikacji prawnej istotnych okoliczności faktycznych.
2) W przedmiocie istnienia nierozerwalnie związanego aspektu
66
W tych okolicznościach należy następnie zbadać, czy pomimo stwierdzonego w pkt 65 niniejszego wyroku błędu w kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych Sąd słusznie potwierdził w pkt 39 zaskarżonego wyroku wniosek sformułowany tytułem głównym w spornej decyzji, zgodnie z którym bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych, a mianowicie udzielenie tego zamówienia spółce JSC NIAEP bez publicznego postępowania przetargowego, nie stanowi aspektu nierozerwalnie związanego z przedmiotem tej pomocy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 54 niniejszego wyroku.
67
Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencja tego wyroku okazuje się zasadna w świetle innych względów prawnych, to naruszenie takie nie może skutkować uchyleniem tego wyroku i w takiej sytuacji uzasadnienie to należy zastąpić innym (wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Amazon.com i in., C‑457/21 P, EU:C:2023:985, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
68
W tym względzie bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych stanowiło siłą rzeczy aspekt związany z przedmiotem rozpatrywanej pomocy, ponieważ – jak stwierdzono w pkt 64 niniejszego wyroku – budowa ta stanowiła integralną część rozpatrywanego środka, zgłoszonego przez Węgry i mającego na celu nieodpłatne oddanie do dyspozycji dwóch nowych reaktorów na rzecz spółki Paks II.
69
Niemniej, jak zauważyła zasadniczo rzeczniczka generalna w pkt 48 opinii, należy jeszcze zbadać, czy ten aspekt można uznać za do tego stopnia nierozerwalnie związany z przedmiotem rozpatrywanej pomocy, że Komisja była zobowiązana włączyć ocenę zgodności tego aspektu z uregulowaniami Unii w dziedzinie zamówień publicznych w ramy swojego badania zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym.
70
Jak przypomniano w pkt 54 niniejszego wyroku, w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE Komisja powinna ocenić aspekty nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, a mianowicie te, które są do tego stopnia nierozerwalnie związane z tym przedmiotem, że nie jest możliwa ich odrębna ocena, wobec czego ich wpływ na zgodność lub niezgodność tej pomocy jako całości z rynkiem wewnętrznym należy bezwzględnie ocenić w ramach tego postępowania.
71
Natomiast nie stanowią aspektów nierozerwalnie związanych z przedmiotem pomocy te aspekty, które mimo że stanowią część rozpatrywanego środka pomocy, nie są konkretnie konieczne do realizacji jego przedmiotu lub do jego funkcjonowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 marca 1977 r., Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:5, pkt 14; z dnia 2 maja 2019 r., A‑Fonds, C‑598/17, EU:C:2019:352, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). I tak, Trybunał orzekł, że nie stanowią nierozerwalnych aspektów środka pomocy pewne środki przyjęte przez dane państwo członkowskie, które są wprawdzie powiązane pod względem faktycznym, ale odrębne pod względem prawnym (postanowienie z dnia 14 grudnia 2023 r., CAPA i in./Komisja, C‑742/21 P, EU:C:2023:1000, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
72
W niniejszej sprawie, wbrew temu, co orzekł Sąd w pkt 39 zaskarżonego wyroku, bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych stanowi aspekt nierozerwalnie związany z przedmiotem środka pomocy zgłoszonego Komisji przez Węgry, który miał na celu utworzenie tych reaktorów w celu ich nieodpłatnego oddania do dyspozycji spółce Paks II. Jak wynika bowiem z ustaleń dokonanych przez Sąd w pkt 6–8 zaskarżonego wyroku, aspekt polegający na takim udzieleniu zamówienia był niezbędny do realizacji określonego w ten sposób przedmiotu pomocy.
73
Zgodnie z tymi ustaleniami Federacja Rosyjska zobowiązała się do udzielenia Węgrom pożyczki w celu sfinansowania utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych elektrowni jądrowej Paks, których budowa miała zostać zrealizowana przez spółkę JSC NIAEP, wskazaną przez Federację Rosyjską, przy czym większość środków niezbędnych do tego utworzenia miała być przechowywana przez rosyjski bank rozwoju i zagranicznych spraw gospodarczych, a bank ten miał dokonywać wypłat na rzecz JSC NIAEP na wniosek spółki Paks II za każdy etap budowy tych reaktorów uznany za zakończony. Pożyczka ta polegała zatem na odnawialnej linii kredytowej w wysokości 10 mld EUR, której wykorzystanie było ograniczone wyłącznie do zaprojektowania, budowy tych nowych reaktorów i ich uruchomienia. Ponadto przewidziano, że dodatkowa kwota 2,5 mld EUR pochodząca z własnego budżetu Węgier, niezbędna do sfinansowania wspomnianego utworzenia, miała również zostać wypłacona bezpośrednio na rzecz JSC NIAEP na wniosek spółki Paks II, w tym przypadku przez rządową agencję zarządzania zadłużeniem tego państwa członkowskiego.
74
Tymczasem ta formuła finansowania, która była przeznaczona w szczególności na utworzenie nowych reaktorów w celu ich nieodpłatnego oddania do dyspozycji spółce Paks II i przewidywała stopniowe uwalnianie funduszy na rzecz JSC NIAEP w miarę postępu robót budowlanych dotyczących dwóch nowych reaktorów jądrowych, potwierdza, że bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę tych reaktorów tej ostatniej spółce było nierozerwalnie związane ze wspomnianym oddaniem do dyspozycji.
75
Wynika z tego, że zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 52 niniejszego wyroku ewentualne naruszenie przez ten nierozerwalny aspekt rozpatrywanego środka pomocy przepisów lub zasad ogólnych prawa Unii, takich jak uregulowania Unii w dziedzinie zamówień publicznych, mogło stać na przeszkodzie uznaniu tego środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 108 TFUE.
76
Analiza zgodności bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych z tymi uregulowaniami była konieczna tym bardziej, że przeprowadzenie otwartego, bezstronnego i bezwarunkowego postępowania przetargowego w celu udzielenia zamówienia na budowę infrastruktury może, jak słusznie podnosi Republika Austrii, mieć wpływ w szczególności na koszt inwestycji wymaganej do tej budowy i na cechy tej infrastruktury, a tym samym na zakres ewentualnej korzyści przyznanej w ten sposób przedsiębiorstwu lub grupie przedsiębiorstw (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 24 października 2013 r., Land Burgenland i in./Komisja, C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P, EU:C:2013:682, pkt 94; z dnia 7 marca 2018 r., SNCF Mobilités/Komisja, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, pkt 140; a także z dnia 17 listopada 2022 r., Volotea i easyJet/Komisja, C‑331/20 P i C‑343/20 P, EU:C:2022:886, pkt 126 i przytoczone tam orzecznictwo).
77
Prawdą jest, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż nie jest obowiązkiem Komisji poszukiwanie z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie wszystkich informacji, które mogłyby mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są powszechnie dostępne (wyrok z dnia 5 września 2024 r., Słowenia/Komisja, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże w niniejszej sprawie, jak wynika z motywów 279–287 spornej decyzji, do których odsyła pkt 25 zaskarżonego wyroku, kwestia zgodności bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych z uregulowaniami Unii w dziedzinie zamówień publicznych została podniesiona przez liczne zainteresowane strony w toku postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji.
78
Należy zatem stwierdzić w pierwszej kolejności, że Sąd błędnie orzekł w pkt 38 zaskarżonego wyroku, iż Komisja mogła słusznie uznać, że zgodność z prawem spornej decyzji nie zależy od przestrzegania przez Węgry przepisów Unii w dziedzinie udzielania zamówień publicznych, ponieważ nawet przy założeniu, że zastosowanie postępowania przetargowego mogło zmienić kwotę pomocy, okoliczność ta nie miała sama w sobie żadnego wpływu na korzyść, jaką ta pomoc stanowiła dla jej beneficjenta, polegającą na nieodpłatnym oddaniu do dyspozycji dwóch nowych reaktorów jądrowych spółce Paks II w celu ich eksploatacji. Takie stwierdzenie jest bowiem niezgodne z okolicznością, że aspekt bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę tych reaktorów był nierozerwalnie związany z tym oddaniem do dyspozycji i powinien tym samym zostać uwzględniony w badaniu zgodności rozpatrywanego środka pomocy z rynkiem wewnętrznym w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 108 TFUE.
79
W drugiej kolejności błędne jest również stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 37 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym „naruszenie przepisów dotyczących zamówień publicznych wywołuje skutki jedynie w odniesieniu do rynku robót budowlanych elektrowni jądrowych i nie może mieć konsekwencji dla rynku, którego dotyczy przedmiot środka pomocy”. Przesłanka taka jak sformułowana w ten sposób w tym punkcie zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem w żaden sposób z orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 niniejszego wyroku. Jak przypomniała rzeczniczka generalna w pkt 56 opinii, z orzecznictwa Trybunału wynika, że w sytuacji gdy Komisja ocenia, czy planowana pomoc spełnia ustanowioną w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE przesłankę, by nie zmieniać warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, powinna ona uwzględnić negatywne skutki, jakie pomoc ta może mieć dla konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi w ogólności (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, pkt 101).
80
Nie można zatem wykluczyć, iż naruszenie przepisu prawa Unii mogące spowodować zakłócenie konkurencji na rynku innym, lecz powiązanym z tym, którego dotyczy zgłoszony środek pomocy, musi zostać uwzględnione przez Komisję w ramach dokonywanego przez nią badania zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. To samo dotyczy w niniejszej sprawie ewentualnego zakłócenia konkurencji, które mogło wyniknąć na rynku budowy elektrowni jądrowych z udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie Paks z naruszeniem uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych, ponieważ to udzielenie zamówienia stanowiło aspekt nierozerwalnie związany z przedmiotem rozpatrywanego środka pomocy.
81
Z całości powyższych rozważań wynika, że w świetle sformułowanego tytułem głównym przez Komisję w spornej decyzji wniosku, zgodnie z którym Komisja nie była zobowiązana do zbadania, czy bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych było zgodne z uregulowaniami Unii w dziedzinie zamówień publicznych, Sąd naruszył prawo, uznając z jednej strony w pkt 36 zaskarżonego wyroku, że przedmiot rozpatrywanego środka pomocy nie obejmował budowy tych dwóch nowych reaktorów, a z drugiej strony w pkt 39 zaskarżonego wyroku, że Komisja słusznie ustaliła, iż udzielenie zamówienia na budowę tych dwóch nowych reaktorów jądrowych nie stanowi aspektu tej pomocy, który ma z nią nierozerwalny związek.
82
W konsekwencji należy uwzględnić części pierwszą i drugą pierwszego zarzutu odwołania.
83
Należy jednak zbadać również część trzecią tego zarzutu pierwszego, w której Republika Austrii kwestionuje badanie przez Sąd wniosku sformułowanego przez Komisję tytułem uzupełnienia, zgodnie z którym zasadniczo bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych nie prowadzi w każdym razie do naruszenia dyrektywy 2014/25.
2.
W przedmiocie części trzeciej pierwszego zarzutu odwołania
a)
Argumentacja stron
84
W części trzeciej pierwszego zarzutu odwołania Republika Austrii, popierana przez Wielkie Księstwo Luksemburga, kwestionuje pkt 40–50 zaskarżonego wyroku, a w szczególności pkt 41 tego wyroku, w którym Sąd wskazał zasadniczo, że nawet gdyby uznać, iż bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych można było zakwalifikować jako aspekt nierozerwalnie związany z rozpatrywanym środkiem pomocy lub z jego przedmiotem, Komisja słusznie uznała w motywie 285 spornej decyzji, że tytułem uzupełnienia mogła odesłać do swojej oceny dokonanej w tym względzie w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r. Republika Austrii wyjaśnia, że – jak wynika z pkt 40 zaskarżonego wyroku – Komisja wskazała, iż w każdym razie przestrzeganie przez Węgry uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych zostało ocenione w ramach tego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którego wstępny wniosek był taki, że procedury ustanowione w dyrektywie 2014/25 nie miały zastosowania do udzielenia tego zamówienia budowlanego na podstawie art. 50 lit. c) tej dyrektywy.
85
Zdaniem Republiki Austrii zwykłe odesłanie do zakończonego niepublicznego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a mianowicie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r., nie stanowi wystarczającego uzasadnienia, tym bardziej że uwagi dotyczące możliwego naruszenia prawa zamówień publicznych zostały przedłożone Komisji przed wydaniem spornej decyzji. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w fakcie, że Sąd powinien był zwrócić się do Komisji, w następstwie zastosowania środka organizacji postępowania, o dostarczenie mu istotnych dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r., bez których nie mógł ustalić, czy doszło do naruszenia uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych.
86
Ponadto Republika Austrii utrzymuje, że wyjątek przewidziany w art. 50 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/25 należy interpretować w sposób ścisły. Tymczasem jest prawdopodobne, że wymogi techniczne rozpatrywanego przedsięwzięcia, które koncentrują się na aspektach bezpieczeństwa, zostały sztucznie ograniczone do rosyjskiego modelu budowlanego, tak aby można było uzyskać finansowanie rosyjskie.
87
W tym względzie Republika Austrii podnosi, że wbrew temu, co wskazał Sąd w pkt 38 zaskarżonego wyroku, nie było jej obowiązkiem wykazanie, iż inni oferenci mogliby dostarczyć dwa nowe reaktory jądrowe „na lepszych warunkach lub za niższą cenę”.
88
Wreszcie, Republika Austrii utrzymuje, że ani zasada powagi rzeczy osądzonej, ani zasada pewności prawa nie stoją na przeszkodzie wznowieniu w każdej chwili zakończonego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jej zdaniem, gdyby w niniejszej sprawie Komisja stwierdziła w ramach oceny rozpatrywanego środka pomocy, że doszło do naruszenia przepisów Unii w dziedzinie zamówień publicznych, nic nie stałoby na przeszkodzie wszczęciu przez nią nowego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Węgrom.
89
Komisja twierdzi, że Sąd słusznie rozstrzygnął w pkt 41 zaskarżonego wyroku, iż mogła ona oprzeć się na zakończonym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Z dowodów przedstawionych przed Sądem w następstwie środka organizacji postępowania wynika, że bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych ze względów technicznych zgodnie z art. 50 lit. c) dyrektywy 2014/25 było uzasadnione „dla istotnych części projektu”. Komisja podkreśla, że aby osiągnąć satysfakcjonujące rozwiązanie, Węgry wyraziły również gotowość do działania w sposób przejrzysty „w stosunku do większości pozostałych części przedsięwzięcia”. Zobowiązanie to „umożliwiło Komisji zakończenie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”. Ponadto badanie zgodności z prawem Unii bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę tych dwóch nowych reaktorów w ramach postępowania, które doprowadziło do wydania spornej decyzji, chociaż Komisja uczyniła to już w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, byłoby szkodliwe dla efektywnego wykorzystania zasobów Komisji.
90
Zdaniem Komisji decyzja Węgier w tej sprawie stanowi „suwerenną decyzję strategiczną państwa członkowskiego”, której nie miała ona żadnego powodu kwestionować. Decyzja ta jest również uzasadniona doświadczeniem zdobytym wcześniej we współpracy z danym producentem oraz tym, że – jak wskazał Sąd w pkt 46 zaskarżonego wyroku – Wspólne Centrum Badawcze (JRC) i eksperci z Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Energii Komisji potwierdzili techniczną jednostkowość reaktora VVER 1200 produkowanego przez tego producenta i wybranego przez Węgry. Ponadto, ponieważ w odniesieniu do istotnych części przedsięwzięcia istniał tylko jeden wykonawca, udzielenie całego rozpatrywanego zamówienia wspomnianemu producentowi było uzasadnione.
91
Komisja twierdzi, że nie wystarczy, aby Republika Austrii podnosiła naruszenie uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych, biorąc pod uwagę w szczególności to, że w niniejszej sprawie „ocena rynku wykazała, iż żaden inny dostawca nie był dostępny”. W związku z tym Sąd nie zwrócił się do Republiki Austrii o przedstawienie „niemożliwego dowodu”, lecz ograniczył się do stwierdzenia w pkt 64 zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy to do tego państwa członkowskiego należało przedstawienie dowodów wskazujących na to, że istnieje inne rozwiązanie dla budowy tych dwóch nowych reaktorów.
92
Ponadto dowody przedstawione przez Komisję przed Sądem dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r. (zob. pkt 34 niniejszego wyroku) wyraźnie wykazały, że bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę wspomnianych reaktorów było uzasadnione w odniesieniu do istotnych części rozpatrywanego przedsięwzięcia. Zdaniem Komisji Sąd słusznie stwierdził w pkt 47 zaskarżonego wyroku, że przyjęcie w spornej decyzji stanowiska przeciwnego do stanowiska bronionego przez Komisję w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r. byłoby sprzeczne z zasadą pewności prawa.
93
Wreszcie, na rozprawie przed Trybunałem Komisja potwierdziła, że w momencie udzielenia zamówienia w 2014 r. spółka JSC NIAEP była jedynym dostępnym dostawcą danej technologii jądrowej i że technologia ta była najbardziej odpowiednia, a wręcz jedyna dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wyjaśniła ona, że żadna inna technologia nie może odpowiadać technicznej specyfikacji istotnych warunków zamówienia w związku z 2400 megawatów odpowiednich dla rynku węgierskiego i że z tego powodu należy uznać, iż dwa nowe reaktory jądrowe są objęte przedmiotem rozpatrywanej pomocy. Ponadto Trybunał powinien przeprowadzić ocenę w odniesieniu do sytuacji na rynku budowy reaktorów jądrowych w 2017 r. W tym czasie jedynie reaktory tej technologii były przystosowane do terenu Paks, choćby ze względów bezpieczeństwa.
94
Republika Francuska twierdzi, że w zakresie, w jakim Republika Austrii podnosi brak uzasadnienia spornej decyzji, jej argumentacja jest niedopuszczalna, ponieważ to ostatnie państwo członkowskie nie podniosło takiej argumentacji przed Sądem. W tym względzie Komisja twierdzi w duplice, że Republika Austrii nie twierdzi nawet, iż pkt 40 i nast. zaskarżonego wyroku, dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r., są obarczone brakiem uzasadnienia. Rzeczpospolita Polska podnosi, że każda argumentacja Republiki Austrii zmierzająca do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd w odniesieniu do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r. jest niedopuszczalna.
95
W każdym razie Republika Francuska uważa, że Komisja uzasadniła w sposób wystarczający pod względem prawnym sporną decyzję w odniesieniu do przestrzegania przez Węgry dyrektywy 2014/25. Ponieważ odpowiednie uzasadnienie zostało sformułowane „całkowicie uzupełniająco”, Komisja mogła przyjąć ograniczone uzasadnienie bez naruszenia przy tym art. 296 TFUE, godząc jednocześnie wymóg uzasadnienia z poufnym charakterem informacji objętych zakończonym postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W tym względzie Rzeczpospolita Polska podnosi, że z uwagi na wrażliwość związanych z nim informacji Republika Austrii nie mogła racjonalnie oczekiwać, iż zostaną one podane do wiadomości publicznej.
b)
Ocena Trybunału
96
W części trzeciej pierwszego zarzutu odwołania Republika Austrii zarzuca Sądowi z jednej strony, że naruszył prawo, uznając, iż Komisja uzasadniła w sposób wystarczający pod względem prawnym swój wniosek sformułowany tytułem uzupełnienia w motywie 285 spornej decyzji. W motywie tym Komisja wskazała zasadniczo, że nawet przy założeniu, iż była ona zobowiązana do zbadania zgodności bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych z przepisami Unii w dziedzinie zamówień publicznych, nie doszło do naruszenia dyrektywy 2014/25, ponieważ to bezpośrednie udzielenie zamówienia wchodzi w zakres stosowania art. 50 lit. c) tej dyrektywy.
97
Z drugiej strony Republika Austrii podnosi szereg argumentów skierowanych przeciwko stwierdzeniu dokonanemu przez Komisję co do braku naruszenia dyrektywy 2014/25.
98
Co się tyczy argumentów podniesionych w szczególności przez Republikę Francuską w odniesieniu do dopuszczalności zastrzeżenia opartego na tym, że nie stwierdzono braku uzasadnienia spornej decyzji, wystarczy zauważyć, że w części pierwszej dziesiątego zarzutu skargi wniesionej do Sądu Republika Austrii podniosła brak uzasadnienia spornej decyzji. Z pkt 41 zaskarżonego wyroku wynika zresztą jednoznacznie, że Republika Austrii zakwestionowała również wyraźnie przed Sądem fakt, iż Komisja tytułem uzupełnienia w motywie 285 spornej decyzji odesłała do oceny, której dokonała w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r.
99
W każdym razie brak uzasadnienia, który wiąże się z naruszeniem istotnych wymogów proceduralnych, stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, której badanie może mieć miejsce na każdym etapie postępowania, nawet jeśli strona, która się na niego powołuje, nie uczyniła tego przed Sądem (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in., C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, pkt 48–50; a także z dnia 26 marca 2020 r., Simpson/Rada i HG/Komisja (Szczególna procedura kontroli orzeczeń), C‑542/18 RX‑II i C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, pkt 57).
100
W związku z tym zastrzeżenie dotyczące braku uzasadnienia spornej decyzji, podniesione w ramach części trzeciej pierwszego zarzutu odwołania, jest dopuszczalne.
101
Co się tyczy zasadności argumentacji przedstawionej w ramach tej trzeciej części zarzutu, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE stanowi istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, odnoszącej się do materialnej zgodności z prawem spornego aktu. Uzasadnienie wymagane w tym artykule powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. W tym względzie nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ kwestia tego, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi tego artykułu, winna być oceniana w świetle nie tylko jego brzmienia, ale także jego kontekstu, jak również całości przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 10 września 2024 r., Komisja/Irlandia i in., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, pkt 389, 391, 392 i przytoczone tam orzecznictwo).
102
To w świetle tego orzecznictwa należy zbadać, czy Sąd naruszył prawo, orzekając zasadniczo, że wniosek sformułowany tytułem uzupełnienia w motywie 285 spornej decyzji był uzasadniony w sposób wystarczający pod względem prawnym odesłaniem do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r.
103
Należy przypomnieć, że w motywie tym Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że „Komisja przeprowadziła ocenę przestrzegania przez Węgry przepisów dyrektywy [2014/25/] w ramach odrębnej procedury, w wyniku której na podstawie dostępnych informacji wstępnie stwierdziła, że procedury określone w [tej dyrektywie] nie mają zastosowania do powierzenia budowy dwóch reaktorów jądrowych na podstawie art. 50 lit. c) tejże dyrektywy”.
104
Prawdą jest, jak zauważyła rzeczniczka generalna w pkt 70 opinii, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i postępowanie prowadzone na podstawie art. 108 TFUE mogą się kumulować, w przypadku gdy środek państwowy wchodzi jednocześnie w zakres stosowania przepisów z dziedziny pomocy państwa i innych postanowień traktatu.
105
Należy jednak również przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż Komisja nie jest uprawniona do ostatecznego określenia, w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, praw i obowiązków państwa członkowskiego lub do udzielania mu gwarancji dotyczących zgodności z prawem Unii określonego zachowania, ponieważ zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE jedynie Trybunał jest właściwy do stwierdzenia, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów. W związku z tym zakończenie przez Komisję postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które stanowi wykonywanie jej uprawnień dyskrecjonalnych i nad którym Trybunał nie może zresztą sprawować kontroli sądowej, nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny zgodności z prawem Unii uregulowania lub środka krajowego, które były przedmiotem tego postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Tecno*37, C‑242/23, EU:C:2024:831, pkt 29, 32, 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
106
Tak więc w niniejszej sprawie prawdą jest, że nic nie stało na przeszkodzie, aby Komisja powołała się w spornej decyzji na postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r., a w szczególności na wnioski wyciągnięte przez nią w wyniku ocen dokonanych przy tej okazji, z uwzględnieniem w razie potrzeby informacji lub dowodów, które mogły zostać jej przekazane od zakończenia tego postępowania i przed wydaniem spornej decyzji.
107
Natomiast mając na uwadze orzecznictwo przytoczone w pkt 105 niniejszego wyroku, samo powołanie się na takie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz na przepis, który zdaniem Komisji ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bez żadnego wskazania innych konkretnych elementów uwzględnionych przez tę instytucję i metodologii, zgodnie z którą instytucja ta doszła do swojego wniosku, nie może spełniać wymogów art. 296 TFUE.
108
Jak wynika z pkt 103 niniejszego wyroku, uzasadnienie przedstawione przez Komisję w motywie 285 spornej decyzji nie zawiera żadnego elementu mogącego przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie tej instytucji, które pozwoliło jej dojść do wniosku, że bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów na terenie Paks było zgodne z dyrektywą 2014/25.
109
Nie można również z niego wywnioskować powodu, dla którego Komisja oparła się na tej dyrektywie w spornej decyzji, podczas gdy zgodnie z art. 106 ust. 1 i art. 107 akapit pierwszy wspomnianej dyrektywy termin jej transpozycji został wyznaczony na dzień 18 kwietnia 2016 r., a dyrektywa 2004/17 została uchylona dopiero z tym dniem. Jest tak tym bardziej, że zapytana o to przez Trybunał na rozprawie Komisja oświadczyła, że to dyrektywa 2004/17 ma w niniejszej sprawie zastosowanie ratione temporis.
110
W każdym razie nawet przy założeniu, że Sąd uwzględnił w ramach swojej oceny nie tylko motyw 285 spornej decyzji, ale również jej motyw 372, o co zwróciła się do niego Komisja (zob. pkt 34 niniejszego wyroku), należy stwierdzić, że ten ostatni motyw również nie zawiera elementów uzasadniających, o których mowa w pkt 108 i 109 niniejszego wyroku. Motyw 372 wspomnianej decyzji wchodzi bowiem w zakres jej części poświęconej potencjalnym skutkom równoległej eksploatacji istniejących reaktorów jądrowych na terenie Paks i dwóch nowych reaktorów jądrowych. Chociaż wspomniano w nim, że technologia wybrana do budowy tych dwóch nowych reaktorów jądrowych jest wykorzystywana w Europie po raz pierwszy, a także o fakcie, że „część niewyłączona z przedsięwzięcia ze względów technicznych powinna zostać uzyskana zgodnie z wymogami Unii Europejskiej w dziedzinie zamówień publicznych”, kwestie te zostały wymienione w uwagach przedstawionych przez Węgry, ale nie zostały wyraźnie przyjęte przez Komisję.
111
Ponadto, co się tyczy informacji uzyskanych w następstwie środka organizacji postępowania i uwzględnionych przez Sąd w pkt 42–46 zaskarżonego wyroku, o których mowa w pkt 34 niniejszego wyroku, a także informacji, na które powołała się Komisja na rozprawie przed Trybunałem, o których mowa w pkt 93 niniejszego wyroku, wystarczy przypomnieć, że okoliczność, iż Komisja przedstawiła w toku postępowania zarówno przed Sądem, jak i przed Trybunałem takie informacje mogące ewentualnie uzasadniać sporną decyzję, nie może kompensować niewystarczającego charakteru pierwotnego uzasadnienia tej decyzji. Uzasadnienie nie może bowiem, poza wyjątkowymi okolicznościami, zostać przedstawione po raz pierwszy i a posteriori przed sądem (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 maja 2023 r., Komisja/Sopra Steria Benelux i Unisys Belgium, C‑101/22 P, EU:C:2023:396, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem takie okoliczności nie wynikają ani z zaskarżonego wyroku, ani z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi.
112
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Sąd naruszył prawo, uznając w pkt 48 zaskarżonego wyroku, iż w niniejszej sprawie Komisja słusznie oparła się tytułem uzupełnienia na wyniku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r.
113
Ponadto należy zauważyć, że niniejszej sprawy nie można porównywać ze sprawami, w których zapadły wyroki: z dnia 23 listopada 2023 r., Ryanair i Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), a także z dnia 23 stycznia 2025 r., Neos/Ryanair i Komisja (C‑490/23 P, EU:C:2025:32).
114
Prawdą jest bowiem, że w pkt 97 wyroku z dnia 23 listopada 2023 r., Ryanair i Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), Trybunał stwierdził, iż w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 108 TFUE Komisja mogła wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia bez konieczności odpowiadania na argumenty zainteresowanych stron innych niż zainteresowane państwo członkowskie, ponieważ ze spornej decyzji w sprawie, w której zapadł ten wyrok, wynika przynajmniej w sposób dorozumiany, że Komisja uznała, iż argumentacja, na którą strony te powołały się przed nią, nie może zostać uwzględniona. Jednakże, jak można wywnioskować z pkt 92 i 93 tego wyroku, strony te były adresatami dokumentów skierowanych przez Komisję, z których powinny były móc wywnioskować informacje, w wypadku których zarzucały Komisji, że ta nie wskazała ich konkretnie w tej decyzji.
115
Tymczasem nie ma to miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ nie wykazano, że wszystkie elementy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mogące kompensować braki motywu 285 spornej decyzji w tym względzie były jawne lub przynajmniej dostępne dla zainteresowanych, którzy uczestniczyli w postępowaniu prowadzonym przez Komisję na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
116
Niniejszej sprawy nie można również porównywać ze sprawą, w której zapadł wyrok z dnia 23 stycznia 2025 r., Neos/Ryanair i Komisja (C‑490/23 P, EU:C:2025:32). Jak wynika bowiem z pkt 35 i 51 tego wyroku, Trybunał zastosował w tej ostatniej sprawie orzecznictwo, zgodnie z którym decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środka pomocy na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, wydana poza tym w krótkim terminie, powinna zawierać jedynie powody, dla których Komisja uważa, że nie stoi ona w obliczu poważnych trudności w zakresie oceny zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Orzecznictwa tego nie można w żadnym razie przenieść na grunt niniejszej sprawy, ponieważ sporna decyzja nie została wydana po zakończeniu wstępnego etapu badania przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE.
117
Ponadto nie można uwzględnić argumentacji Republiki Francuskiej przedstawionej w pkt 95 niniejszego wyroku, w której to państwo członkowskie twierdzi zasadniczo, że w przypadku gdy Komisja powołuje się na zakończone postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jest ona zobowiązana do przestrzegania zasady poufności, co może uzasadniać to, że zwięzłe uzasadnienie w tym względzie może spełniać wymogi art. 296 TFUE. W tym względzie wystarczy bowiem przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem, o ile decyzja Komisji w dziedzinie pomocy państwa może w świetle takiego obowiązku być wystarczająco uzasadniona bez podania wszystkich elementów, na których opiera się rozumowanie tej instytucji, o tyle powinna ona jednak przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie tej instytucji oraz zastosowaną przez nią metodologię, tak aby pozwolić zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi Unii dokonać jej kontroli w tym względzie (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Landesbank Baden-Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, pkt 111 i przytoczone tam orzecznictwo).
118
Należy zatem uwzględnić część trzecią pierwszego zarzutu odwołania w zakresie, w jakim zarzucono w niej Sądowi, że nie stwierdził braku uzasadnienia spornej decyzji.
119
Z całości powyższych rozważań wynika z jednej strony, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż w spornej decyzji Komisja mogła oprzeć się na uzasadnieniu przedstawionym przez tę instytucję tytułem głównym, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie była ona zobowiązana do zbadania zgodności bezpośredniego udzielenia zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych z uregulowaniami Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Z drugiej strony Sąd naruszył również prawo, uznając, że Komisja uzasadniła w sposób wystarczający pod względem prawnym swój wniosek sformułowany tytułem uzupełnienia w motywie 285 spornej decyzji.
120
W związku z tym, ponieważ pierwszy zarzut odwołania powinien zostać uwzględniony, należy uchylić zaskarżony wyrok, bez konieczności badania pozostałych zarzutów szczegółowych podniesionych w ramach owego zarzutu pierwszego i pozostałych zarzutów odwołania.
B. W przedmiocie skargi przed Sądem
121
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
122
W niniejszej sprawie stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia, ponieważ Trybunał dysponuje informacjami niezbędnymi do wydania ostatecznego orzeczenia w przedmiocie skargi wniesionej przez Republikę Austrii.
123
Z pkt 78–81, 112, 118 i 119 niniejszego wyroku wynika bowiem, że sporna decyzja z jednej strony narusza prawo, co się tyczy twierdzenia Komisji, zgodnie z którym instytucja ta nie była zobowiązana do sprawdzenia w niniejszym przypadku, czy bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych było zgodne z uregulowaniami Unii w dziedzinie zamówień publicznych, a z drugiej strony jest obarczona brakiem uzasadnienia w zakresie, w jakim wspomniana instytucja uznała, że mogła ona w każdym razie ograniczyć się do zwykłego odesłania do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z 2015 r. w celu uzasadnienia sformułowanego tytułem uzupełnienia wniosku, zgodnie z którym nie doszło do naruszenia tych przepisów z powodu tego bezpośredniego udzielenia zamówienia.
124
Z powyższego wynika, że należy uwzględnić z jednej strony pierwszy zarzut skargi wniesionej do Sądu, dotyczący zasadniczo tego, że Komisja nie zbadała w spornej decyzji, czy bezpośrednie udzielenie zamówienia na budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych pociągało za sobą naruszenie uregulowań Unii w dziedzinie zamówień publicznych, a także brak uzasadnienia w odniesieniu do jej wniosku sformułowanego w tym względzie tytułem uzupełnienia, a z drugiej strony – część pierwszą zarzutu dziesiątego tej skargi, dotyczącą naruszenia obowiązku uzasadnienia na podstawie art. 296 ust. 2 TFUE, i w konsekwencji stwierdzić nieważność spornej decyzji w całości, bez konieczności badania pozostałych zarzutów szczegółowych podniesionych w ramach zarzutu dziesiątego ani pozostałych zarzutów rzeczonej skargi.
VII. W przedmiocie kosztów
125
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał orzeka wyrokiem kończącym postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
126
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 owego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
127
Ponieważ w niniejszej sprawie Komisja przegrała sprawę, a Republika Austrii wniosła o obciążenie jej kosztami postępowania, należy obciążyć Komisję jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez to państwo członkowskie w postępowaniu w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym.
128
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. W związku z tym Republika Czeska, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Węgry i Rzeczpospolita Polska pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w pierwszej instancji i z postępowaniem odwoławczym.
129
Wreszcie, na mocy art. 184 § 4 regulaminu postępowania interwenient w pierwszej instancji, który nie wniósł odwołania, nie może zostać obciążony kosztami w postępowaniu odwoławczym, chyba że brał udział w postępowaniu przed Trybunałem na etapie pisemnym lub ustnym. W świetle tego przepisu należy orzec, że Republika Słowacka i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w pierwszej instancji.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 30 listopada 2022 r., Austria/Komisja (T‑101/18, EU:T:2022:728), zostaje uchylony.
2)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji (UE) 2017/2112 z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie środka pomocy/programu pomocy/pomocy państwa SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), które Węgry planują wdrożyć w celu wsparcia utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks II.
3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Republikę Austrii zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.
4)
Republika Czeska, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Węgry i Rzeczpospolita Polska pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w pierwszej instancji i z postępowaniem odwoławczym.
5)
Republika Słowacka i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w pierwszej instancji.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.