Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 12. februar 2026 (1)
Sag C-857/24
daa plc, tidligere Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., som også driver virksomhed under navnet Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
mod
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court (ret i første instans, Irland))
» Præjudiciel forelæggelse – lufttransport – forordning (EØF) nr. 95/93 – artikel 2, litra m), og artikel 6 – koordineringsparametre – relevante tekniske, operationelle og miljømæssige begrænsninger – begrænsning af det årlige antal passagerer – artikel 8 – tildeling af slots – begrænsning af tildelingen af hidtidige slots – ejendomsret – lufthavnsforvaltningsorganets beføjelse til at anordne lukning af lufthavnen med henblik på at overholde den årlige passagergrænse – formaliteten – lufthavnsforvaltningsorganets kompetence «
1.        I 2007 og 2008 indførte An Bord Pleanála (plan- og naturstyrelse, Irland) (2) en årlig passagergrænse på 32 mio. som betingelse for at give tilladelse til en udvidelse af terminal 1 og 2 i Dublin lufthavn (Irland).
2.        Ved fastsættelsen af de »koordineringsparametre«, der skulle gælde for Dublin lufthavn for vinteren 2024 og sommeren 2025, vedtog Irish Aviation Authority (den irske luftfartsmyndighed, herefter »IAA«) (3) en række foranstaltninger for ikke at overskride grænsen på 32 mio. passagerer.
3.        De berørte luftfartsselskaber har nærmere bestemt anført følgende:
–        Den årlige grænse på 32 mio. passagerer pr. kalenderår kan ikke anses for en »teknisk, operationel og miljømæssig begrænsning« med henblik på fastsættelse af koordineringsparametrene i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 95/93 (4).
–        Eftersom der er tale om en hævdvunden rettighed for luftfartsselskaberne, må tildelingen af »hidtidige slots« ikke bringes i fare.
4.        Den forelæggende ret har forelagt Domstolen sin tvivl om disse to punkter og ønsker desuden oplyst, om lufthavnens forvaltningsorgan med henblik på at overholde den årlige passagergrænse har beføjelse til at anordne en midlertidig lukning af lufthavnen.
I.      Retsforskrifter. EU-retten. Forordning nr. 95/93
5.        Artikel 2 (»Definitioner«) foreskriver:
»I denne forordning forstås ved:
a)      »slot«: en tilladelse givet af en koordinator i medfør af denne forordning til at benytte hele den til afvikling af en flyvning nødvendige lufthavnsinfrastruktur i en koordineret lufthavn på en given dag og på et givet tidspunkt til landing eller afgang som tildelt af en koordinator i henhold til denne forordning
[...]
g)      »koordineret lufthavn«: en lufthavn, hvor et luftfartsselskab eller en anden flyoperatør for at kunne lande eller afgå skal have tildelt et slot af en koordinator med undtagelse af statslige flyvninger, nødlandinger og humanitære flyvninger
[...]
m)      »koordineringsparametre«: al den kapacitet, der er til rådighed for slottildeling i en lufthavn i hver koordineringsperiode, udtrykt på en operationel måde, når alle tekniske, operationelle og miljømæssige forhold, der har betydning for lufthavnsinfrastrukturen og dens delsystemers ydeevne, tages i betragtning.
[...]«
6.        Artikel 3 med overskriften »Betingelser for lufthavnskoordinering« bestemmer:
»1.      a)      En medlemsstat har ikke pligt til at give en lufthavn status som fartplansformidlet lufthavn eller koordineret lufthavn, undtagen i henhold til bestemmelserne i denne artikel.
[...]
5.      Når der er kapacitetsproblemer i mindst en fartplanssæson, sikrer medlemsstaterne, at lufthavnen kun gives status som koordineret lufthavn i de relevante perioder, hvis:
a)      manglerne er så alvorlige, at betydelige forsinkelser ikke kan undgås i lufthavnen
b)      der […] ikke [er] nogen mulighed for at løse disse problemer på kort sigt.
[...]«
7.        Artikel 4 med overskriften »Fartplansformidleren og koordinatoren« fastsætter:
»1.      Den medlemsstat, der har ansvaret for en [...] koordineret lufthavn, skal sikre udpegelse af en kvalificeret fysisk eller juridisk person til [...] lufthavnskoordinator [...].
[...]
5.      Koordinatoren er eneansvarlig for tildeling af slots. Koordinatoren tildeler slots i henhold til bestemmelserne i denne forordning [...]
[...]«
8.        Artikel 6 med overskriften »Koordineringsparametre« bestemmer:
»1.      I en koordineret lufthavn sikrer den ansvarlige medlemsstat, at der fastsættes parametre for slottildeling to gange om året under hensyntagen til alle relevante tekniske, operationelle og miljømæssige begrænsninger samt ændringer heraf.
Dette sker på grundlag af en objektiv analyse af mulighederne for at modtage lufttrafikken og under hensyntagen til de forskellige typer trafik i den pågældende lufthavn, den overbelastning, der kan forventes at forekomme i koordineringsperioden og kapacitetssituationen.
Parametrene gives til lufthavnskoordinatoren i god tid, inden den første slottildeling finder sted med henblik på fartplanskonferencerne.
[...]«
9.        Artikel 8 med overskriften »Tildeling af slots« er affattet således:
»1.      Slotserier tildeles fra slotpuljen til de ansøgende luftfartsselskaber som rettigheder til at benytte lufthavnsinfrastrukturen til landing eller afgang i den fartplansæson, der er anmodet om, og ved udløb af fartplansæsonen skal de returneres til slotpuljen, som er oprettet i henhold til bestemmelserne i artikel 10.
2.      Denne artikels stk. 1 finder ikke anvendelse, når følgende betingelser er opfyldt, jf. dog artikel
7, 8a og 9, artikel 10, stk. 1, og artikel
14:
–      et luftfartsselskab har benyttet en slotserie til ruteflyvning og planlagt charterflyvning og
–      luftfartsselskabet kan til koordinatorens tilfredshed vise, at disse slots er blevet benyttet efter koordinatorens instrukser i mindst 80% af tiden i den fartplansæson, for hvilken de er blevet tildelt.
I sådanne tilfælde har det pågældende luftfartsselskab ret til samme slotserie i næste tilsvarende fartplansæson, hvis det ansøger om det inden for den tidsfrist, der er omhandlet i artikel 7, stk. 1.
[...]
3.      Hvis ikke alle luftfartsselskabers ansøgninger om slots kan imødekommes til deres tilfredshed, gives der prioritet til erhvervsflyvning, især ruteflyvning og forud planlagt charterflyvning, jf. dog artikel 10, stk. 2. Ved konkurrerende ansøgninger inden for samme kategori tjenesteydelser prioriteres flyvning året rundt.
[...]
5.      Koordinatoren skal også tage hensyn til yderligere regler og retningslinjer, som er fastsat af branchen på verdensniveau eller på fællesskabsniveau, samt lokale retningslinjer, der er foreslået af koordinationsudvalget og godkendt af den medlemsstat eller et eventuelt andet kompetent organ, der har ansvaret for den pågældende lufthavn, forudsat sådanne regler og retningslinjer ikke påvirker koordinatorens uafhængighed, er i overensstemmelse med fællesskabsretten og sigter på at forbedre effektiv udnyttelse af lufthavnskapaciteten. Den pågældende medlemsstat meddeler disse bestemmelser til Kommissionen.
[...]«
10.      Artikel 8a med overskriften »Slotmobilitet« omhandler betingelserne for overførsler og bytninger af slots og bestemmer, at overførsler og bytninger skal meddeles koordinatoren og ikke kan få virkning, før koordinatoren udtrykkeligt har bekræftet dem.
11.      Artikel 8b med overskriften »Udelukkelse af krav om kompensation« bestemmer, at »[d]en i artikel 8, stk. 2, anførte ret til en slotserie [...] ikke [kan] give anledning til krav om kompensation i henhold til fællesskabsretten i forbindelse med begrænsning, restriktion eller eliminering heraf [...]«.
12.      Artikel 10 indeholder bestemmelser om »Slotpulje[n]«.
II.    De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13.      Siden 2007 har Dublin lufthavn været kvalificeret som en »koordineret lufthavn« i henhold til forordning nr. 95/93 (5).
14.      Den 29. august 2007 gav An Bord Pleanála tilladelse til fase 1 af udviklingen af en ny terminal (terminal 2) i Dublin lufthavn.
15.      Det fremgik af tilladelsen, at »[d]en samlede kapacitet i terminal 2, der er godkendt sammen med terminal 1, [...] ikke [må] overstige 32 mio. passagerer pro anno [herefter »32 mppa-vilkåret«], medmindre andet er tilladt ved en yderligere tilladelse«.
16.      Inden udstedelsen af tilladelsen foretog An Bord Pleanála en miljøkonsekvensvurdering i henhold til direktiv 85/337/EØF (6).
17.      Den 10. januar 2008 godkendte An Bord Pleanála udvidelsen af terminal 1, som var underlagt det samme 32 mppa-vilkår, som indgik i tilladelsen til terminal 2.
18.      Selv om der ikke blev fremlagt nogen miljøkonsekvensvurdering sammen med ansøgningen om terminal 1-udvidelsestilladelsen, foretog An Bord Pleanála en vurdering af indvirkningen på miljøet forud for udstedelsen af tilladelsen.
19.      Der var to begrundelser for at pålægge 32 mppa-vilkåret med hensyn til terminal 1 og 2:
–        Politikkerne og målene for »Dublin lufthavns lokalplan 2006« (7) (herefter »lokalplanen af 2006«) tog i betragtning, at terminal 1 og 2 befinder sig i den østlige del af Dublin lufthavn, og at lokalplanen af 2006 indeholdt forslag om at udvikle en tredje terminal i Dublin lufthavns vestlige del. For ikke at bringe målet om en afbalanceret udvikling mellem den eksisterende østlige del og den foreslåede vestlige del i fare, henset til lufthavnens samlede kapacitet, der på daværende tidspunkt var anslået til ca. 45 mio. årlige passagerer, blev det besluttet at begrænse den samlede kapacitet for terminal 1 og 2.
–        Den anden begrundelse vedrørte »kapacitetsbegrænsninger (transport) i den østlige del«.
20.      I 2024 viste passagerprognoserne udarbejdet af forvaltningsorganet for Dublin lufthavn (8), at grænsen på 32 mppa for første gang kunne nås eller endda overskrides.
21.      I denne sammenhæng gælder følgende:
–        Den 7. maj 2024 offentliggjorde IAA sin Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport (9). I denne afgørelse blev det fastslået, at »for at tage passende hensyn til disse planlægningsvilkår har [IAA] besluttet at indføre en sædekapacitetsgrænse på 14,4 mio. sæder for vintersæsonen [2024]«. Derfor pålagde IAA et sæsonbestemt sædeloft for lufttrafikbevægelse på 14 405 737 passagerer i perioden, der begyndte den 27. oktober 2024 og sluttede den 29. marts 2025 (10). Selv om denne begrænsning påvirkede »slotpuljen« og indebar ændringer i de amerikanske luftfartsselskabers skift af tjeneste til Dublin, medførte den imidlertid ikke, at koordineringsparametrene for vinteren 2024 var utilstrækkelige til at tilgodese alle de slots, som luftfartsselskaberne har ret til i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 95/93 (»hidtidige slots«).
–        Den 10. oktober 2024 offentliggjorde IAA sin Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport (11). Det fremgår af denne afgørelse, at »for at tage hensyn til den begrænsning, som visse planlægningsvilkår udgør, og som begrænser den kombinerede kapacitet for terminal 1 og 2 i Dublin lufthavn til 32 mio. passagerer pr. år [...], har [IAA] medtaget et koordineringsparameter i form af et sæsonloft på 25,2 mio. sæder«. Anvendelsen af dette loft bevirkede, at koordinatoren af lufthavnen (12) hverken var i stand til at imødekomme alle luftfartsselskabernes ansøgninger om slots eller at tildele visse hidtidige slots.
22.      Forvaltningsorganet for Dublin lufthavn og visse luftfartsselskaber anlagde søgsmål til prøvelse af såvel afgørelsen om vinteren 2024 som afgørelsen om sommeren 2025 ved High Court (ret i første instans, Irland) (13).
23.      Den 4. november 2024 udsatte High Court (ret i første instans) fuldbyrdelsen af afgørelsen om sommeren 2025. Som følge af udsættelsen var koordinatoren for Dublin lufthavn i stand til at tildele luftfartsselskaberne alle deres hidtidige slots for sommersæsonen 2025.
24.      De sagsøgende selskaber har støttet sig på to rækker af argumenter: i) De har rejst tvivl om lovligheden af IAA’s handlinger ved fastsættelsen af koordineringsparametrene på grundlag af 32 mppa-vilkåret, og ii) de har påberåbt sig beskyttelsen af hævdvundne rettigheder (hidtidige slots) i henhold til forordning nr. 95/93 og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
25.      På denne baggrund har High Court (ret i første instans) forelagt Domstolen (14) følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Kan en kompetent national myndighed ved fastsættelsen af parametrene for slottildeling i en koordineret lufthavn i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93 (som ændret) tage hensyn til anlægstilladelser udstedt af den relevante planlægningsmyndighed i henhold til den nationale planlægningslov vedrørende denne lufthavn, som bl.a. fastsætter vilkår om, at lufthavnsterminalernes »kombinerede kapacitet« ikke overstiger en bestemt årlig passagergrænse, og hvor begrundelsen for at pålægge disse vilkår var »hensyntagen til politikkerne og målene i Dublin lufthavns lokalplan og kapacitetsbegrænsningerne (transport) i den østlige campus«? Udgør sådanne vilkår en »relevant teknisk, operationel eller miljømæssig begrænsning« som omhandlet i artikel 6, stk. 1? Indgår de i den objektive analyse af lufthavnens kapacitetssituation som omhandlet i artikel 6, stk. 1?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, tillader artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93, og for så vidt som det er relevant [chartrets] artikel 16 og 17 [...], da, at medlemsstaterne fastsætter parametre for slottildeling i en koordineret lufthavn for en given fartplansæson, som medfører, at visse slotserier (eller dele heraf), som luftfartsselskaberne ellers ville have ret til i henhold til artikel 8, stk. 2, ikke tildeles?
3)      Såfremt det udelukkende som følge af Domstolens besvarelse af det første og det andet spørgsmål skal undersøges, forbyder [forordning nr. 95/93] da lufthavnsforvaltningsorganer som omhandlet i [denne forordning] at træffe ensidige foranstaltninger om at lukke lufthavnen i en bestemt periode med henblik på at forhindre udnyttelsen af de slots, som lufthavnskoordinatoren har tildelt, for at undgå en overskridelse af en årlig passagergrænse af den i det første spørgsmål nævnte art?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
26.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 11. december 2024.
27.      Forvaltningsorganet for Dublin lufthavn, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. m.fl., IAA, den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg.
28.      I betragtning af indholdet af anmodningen om præjudiciel afgørelse og efter at være blevet oplyst om, at der forelå en afgørelse af 11. december 2024 (15), som ikke indgik i sagsakterne, har Domstolen anmodet den forelæggende ret om at fremsende dette dokument, hvilken anmodning sidstnævnte har imødekommet. Dokumentet er blevet forelagt for parterne og for procesdeltagerne i den præjudicielle procedure forud for retsmødet.
29.      Forvaltningsorganet for Dublin lufthavn, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. m.fl., IAA, Irland og Europa-Kommissionen har deltaget i retsmødet den 25. november 2025.
IV.    Bedømmelse
A.      Lufthavnsorganisation og slots
30.      IATA’s retningslinjer (16) fastlægger tre niveauer for lufthavne på grundlag af den belastning, de er udsat for. Hvert niveau har sin ordning for fordeling af infrastrukturens kapacitet til landing og afgang mellem de luftfartsselskaber, der benytter lufthavnen:
–        Niveau 1. Kræver ikke tildeling af slots eller koordinering.
–        Niveau 2. Der er en »fartplansformidler«, der anbefaler fartplaner.
–        Niveau 3. Kræver, at en »koordinator« tildeler slots.
31.      EU-retten regulerer ikke tildeling af fartplaner i lufthavne på niveau 1 (der betegnes som »uden særlig status« i forordning nr. 95/93), som er omfattet af den almindelige lovgivning om civil luftfart i hvert enkelt land (17).
32.      Forordning nr. 95/93 regulerer tildelingen af ankomst- og afgangstidspunkter i (»koordinerede«) lufthavne på niveau 3 og det frivillige samarbejde om adgang til infrastrukturen i (»fartplansformidlede«) lufthavne på niveau 2.
33.      Artikel 3 i forordning nr. 95/93 fastsætter betingelserne for lufthavnskoordinering:
–        I stk. 1 fastsættes pligten til at give en lufthavn status som koordineret lufthavn, når bestemmelserne i denne artikel er opfyldt.
–        Stk. 3 bestemmer, at en medlemsstat skal udføre en grundig kapacitetsanalyse i en lufthavn på anmodning fra »luftfartsselskaber, der repræsenterer mere end halvdelen af lufthavnens operationer eller fra lufthavnens forvaltningsorgan, når de finder, at kapaciteten er utilstrækkelig til at klare den nuværende eller planlagte trafik i bestemte perioder«.
–        Stk. 5 bestemmer, at kapacitetsproblemer (mangler) indebærer, at en lufthavn gives status som koordineret lufthavn.
34.      Begrebet »slot« er i artikel 2, litra a), i forordning nr. 95/93 defineret som »en tilladelse givet af en koordinator i medfør af denne forordning til at benytte hele den til afvikling af en flyvning nødvendige lufthavnsinfrastruktur i en koordineret lufthavn på en given dag og på et givet tidspunkt til landing eller afgang som tildelt af en koordinator i henhold til denne forordning«.
35.      Artikel 2, litra m), i forordning nr. 95/93 definerer koordineringsparametre som »al den kapacitet, der er til rådighed for slottildeling i en lufthavn i hver koordineringsperiode, udtrykt på en operationel måde, når alle tekniske, operationelle og miljømæssige forhold, der har betydning for lufthavnsinfrastrukturen og dens delsystemers ydeevne, tages i betragtning«.
36.      I en koordineret lufthavn sikrer den ansvarlige medlemsstat i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93, »at der fastsættes parametre for slottildeling to gange om året under hensyntagen til alle relevante tekniske, operationelle og miljømæssige begrænsninger samt ændringer heraf«.
37.      Dublin lufthavn, som siden 2007 har haft status som koordineret lufthavn, er omfattet af 32 mppa-vilkåret, som indgår i den tilladelse, som An Bord Pleanála oprindelig gav til udvidelse af denne lufthavns terminaler (18). Dette vilkår havde først indvirkning på koordineringsparametrene for tildelingen af slots i 2024, da IAA tog det i betragtning ved fastsættelsen af de gældende koordineringsparametre for vinteren 2024 og sommeren 2025.
38.      Selv om de to terminaler fysisk kan modtage mere end 32 mio. årlige passagerer uden yderligere infrastrukturarbejder, medfører fastsættelsen af denne grænse, at lufthavnens forvaltningsorgan kan pålægges sanktioner i tilfælde af overtrædelse af denne grænse.
B.      Det første præjudicielle spørgsmål
39.      Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at fortolke artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93. På grundlag af denne bestemmelse ønsker den forelæggende ret oplyst,
–        om koordineringsparametrene for slottildeling kan tage hensyn til tilladelser udstedt af den relevante planlægningsmyndighed, hvor der er fastsat en årlig passagergrænse
–        om 32 mppa-vilkåret kan betegnes som en relevant teknisk, operationel eller miljømæssig begrænsning ved fastsættelsen af koordineringsparametre
–        om denne begrænsning indgår i den objektive analyse af lufthavnens kapacitetssituation.
40.      Ifølge den afgørelse, der er vedlagt anmodningen om præjudiciel afgørelse, må det for at afgøre, om IAA havde ret til at tage hensyn til visse planlægningsbetingelser, der knytter sig til udviklingen af terminal 1 og 2 i Dublin lufthavn (navnlig 32 mppa-vilkåret), afklares, a) hvad en »relevant begrænsning« er med henblik på fastsættelsen af koordineringsparametrene, og b) hvad der menes, når forordning nr. 95/93 »henviser til, at fastsættelsen af koordineringsparametre sker på grundlag af en objektiv analyse af mulighederne for at modtage lufttrafikken og under hensyntagen til de forskellige typer trafik i den pågældende lufthavn, den overbelastning, der kan forventes at forekomme i koordineringsperioden og kapacitetssituationen« (19).
1.      De væsentligste argumenter, der anføres af hovedsagens parter og procesdeltagerne
41.      IAA er af den opfattelse, at 32 mppa-vilkåret kan henhøre under de »relevante tekniske, operationelle og miljømæssige begrænsninger«, der anvendes til at fastsætte koordineringsparametrene. Disse parametre skal afspejle den kapacitet, der faktisk er til rådighed, under hensyntagen til de eksisterende begrænsninger: Der kan ikke fastsættes en større kapacitet end den, der er mulig i faktisk eller retlig henseende.
42.      Forvaltningsorganet for Dublin lufthavn er enig med IAA og har anført, at de betingelser, der fremgår af tilladelsen, indgår i den objektive analyse af kapacitetssituation og udgør relevante begrænsninger som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93 (20).
43.      Irland, den nederlandske regering og Kommissionen har også foreslået, at det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende.
44.      Luftfartsselskaberne har anfægtet IAA’s synspunkt med følgende (sammenfattede) argumenter:
–        En byplanlægningsmæssig betingelse henhører ikke under den kategori af begrænsninger, der fremgår af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93.
–        Udtrykket »tekniske begrænsninger« er ifølge dets sædvanlige betydning forbundet med den tekniske kapacitet for det udstyr eller de anlæg, der anvendes til at håndtere luftfartøjer, passagerer og bagage.
–        Udtrykket »operationelle begrænsninger« omfatter faktorer såsom tilgængeligheden af færdselsveje, luftfartøjernes bugseringskøretøjer og den måde, hvorpå start- og landingsbanerne anvendes.
–        I dette tilfælde foreligger der ingen »miljømæssige begrænsninger«, eftersom det var politiske grunde, der lå til grund for begrænsningen, idet det blev forsøgt at muliggøre en udvidelse af den vestlige del af Dublin lufthavn og ikke bringe udviklingen af en tredje terminal i denne zone i fare.
–        Begrænsningen i antallet af passagerer afspejler hverken lufthavnens »kapacitet« eller de fysiske eller tekniske begrænsninger ved dens infrastruktur. Der hersker forvirring med hensyn til formuleringerne »passagerstrømme« og lufthavnens »kapacitet«. »Strømmene« vedrører antallet af passagerer, der faktisk benytter terminalerne, mens »kapaciteten« er det højeste antal passagerer, som terminalerne kan betjene.
–        Eftersom kapaciteten i terminalerne i Dublin lufthavn overstiger 32 mio. årlige passagerer, udgør 32 mppa-vilkåret ikke en grænse for disse terminalers »kapacitet«, men er derimod forbundet med »passagerstrømmene«.
2.      Bedømmelse
45.      I forbindelse med debatten findes der to opfattelser af betydningen af formuleringen »relevante begrænsninger«. Nogle parter taler for en rent fysisk betydning, mens andre har foreslået, at denne formulering også omfatter »juridiske« begrænsninger, som 32 mppa-vilkåret er et eksempel på.
46.      Forordning nr. 95/93 præciserer ikke, hvad der skal forstås ved »relevante tekniske, operationelle og miljømæssige begrænsninger«. Den dobbelte henvisning i artikel 2, litra m), og i artikel 6, stk. 1, til, at koordineringsparametre fastsættes under hensyntagen til »alle« disse begrænsninger (forhold) (21) tyder på, at formuleringens semantiske betydning er ret bred, men indeholder ikke andre indikationer med henblik på fortolkningen heraf.
47.      Som den nederlandske regering har fremhævet (22), skal det ved fortolkningen af forordning nr. 95/93
tages i betragtning, at en koordineret lufthavns kapacitet er et afgørende element ved tildelingen af slots: Disse slots tildeles netop for at sikre den mest effektive udnyttelse af lufthavnskapaciteten (23).
48.      Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93 bestemmer, at fastsættelsen af koordineringsparametrene »sker på grundlag af en objektiv analyse af mulighederne for at modtage lufttrafikken og under hensyntagen til [...] kapacitetssituationen«.
49.      Ved tildelingen af slots i en koordineret lufthavn skal der således tages hensyn til alle relevante tekniske, operationelle eller miljømæssige forhold, der har betydning for lufthavnskapaciteten.
50.      Disse forhold er efter min opfattelse ikke kun af fysisk eller materiel karakter: Ved kapacitetsanalysen kan der ikke ses bort fra de (juridiske) begrænsninger, der følger af bestemmelser, der direkte eller indirekte har betydning for lufthavnens anvendelse.
51.      På denne baggrund er jeg enig med den nederlandske regering (24) i, at formuleringen »relevant«, som fremgår af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93, ikke kan fortolkes som en restriktion. Denne formulering afspejler derimod en bred forståelse af de begrænsninger, som tildelingen af slots er underlagt.
52.      I modsætning til, hvad de sagsøgende selskaber har anført, er der efter min opfattelse intet til hinder for, at den begrænsning, der følger af forpligtelsen til at overholde 32 mppa-vilkåret, kan henhøre under de operationelle begrænsninger. Denne forpligtelse gælder for alle offentlige myndigheder i et sådant omfang, at en overtrædelse kan medføre sanktioner, herunder strafferetlige sanktioner (25).
53.      Hvis der ses bort fra 32 mppa-vilkåret, vil det, således som forvaltningsorganet for Dublin lufthavn har anført (26), enten være tilfældet, at luftfartsselskaber skal modtage slots selv i de tilfælde, hvor de i praksis ikke vil kunne udnytte dem, idet dette ville være i strid med betingelserne i den tilladelse, som planlægningsmyndigheden har udstedt, eller at disse selskaber anser sig for at have tilladelse til at udnytte slots, idet de ser bort fra de betingelser, der er fastsat i den nævnte tilladelse.
54.      Fastsættelsen af koordineringsparametrene sker som nævnt på grundlag af en objektiv analyse af lufthavnens kapacitet samt andre forhold. 32 mppa-vilkåret er netop et element, der er bindende for alle og har betydning for lufthavnens operationelle kapacitet.
55.      Den »operationelle« karakter af denne begrænsning, der fastsætter et loft for årlige passagerer i lufthavnen, bortfalder efter min opfattelse ikke som følge af den omstændighed, at den stammer fra en statslig myndighed, der har ansvar for fysisk planlægning. Uanset begrænsningens oprindelse (27) er det afgørende, at den begrænser lufthavnens »operationelle kapacitet«.
56.      Jeg tilslutter mig ligeledes det argument, som IAA (28) har fremført som svar på synspunktet hos nogle selskaber, som forsøger at adskille »lufthavnskapaciteten«
fra »passagerstrømmene«.
57.      Begreberne lufthavnskapacitet og passagerstrømme er nært beslægtede. En begrænsning af det højeste antal passagerer (strømmene), som en koordineret lufthavn kan betjene, har samtidig betydning for denne lufthavns operationelle kapacitet, ikke i teorien, men derimod i praksis.
58.      Uanset om lufthavnsfaciliteterne i Dublin fysisk kan betjene flere end 32 mio. passagerer (teoretisk eller abstrakt kapacitet), er disse faciliteters reelle, faktiske, kapacitet, hvis der foreligger gyldige grunde, der kan berettige, at der fastsættes en grænse for dette antal passagerer (29), blevet reduceret på grundlag af en officiel afgørelse, der er bindende for denne lufthavns forvaltningsorgan.
59.      Den myndighed, der godkender koordineringsparametrene, bør netop på grund af den begrænsning, som antallet af passagerer er pålagt (hvilket naturligvis påvirker antallet af flyvninger) (30), tage hensyn til denne operationelle begrænsning, for så vidt som den »har betydning for lufthavnsinfrastrukturen«. Der er som nævnt tale om et forhold, der er relevant for en »objektiv analyse af mulighederne for at modtage lufttrafikken«.
C.      Det andet præjudicielle spørgsmål
60.      Såfremt Domstolen fastslår, at 32 mppa-vilkåret er en »relevant begrænsning«, ønsker den forelæggende ret oplyst, om det er muligt at undlade at tildele luftfartsselskaberne visse hidtidige slotserier, som disse selskaber ellers ville have ret til i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 95/93.
61.      Den forelæggende ret har nærmere bestemt anmodet Domstolen om at præcisere den retlige karakter af de hidtidige slots, og »om IAA som kompetent myndighed kan fastsætte koordineringsparametre, som medfører, at disse slots (eller dele heraf) ikke tildeles. Der er i denne forbindelse et argument om, at de hidtidige slots har karakter af ejendomsrettigheder, og det gøres gældende, at IAA ikke kan træffe beslutning om at nedsætte sådanne ankomst- og afgangstidspunkter« (31).
62.      De EU-retlige bestemmelser, som den forelæggende ret ønsker fortolket for at afklares dens tvivlsspørgsmål, er med hensyn til dette spørgsmål artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93 og chartrets artikel 16 og 17.
1.      De væsentligste argumenter, der anføres af hovedsagens parter og procesdeltagerne
63.      De sagsøgende selskaber har lagt til grund, at ordningen for tildeling af slots, som er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 95/93, giver de luftfartsselskaber, der har benyttet dem regelmæssigt, en ejendomsret, hvorefter disse selskaber kan bevare disse slots i efterfølgende tilsvarende fartplanssæsoner.
64.      IAA og forvaltningsorganet for Dublin lufthavn har afvist, at der ved denne bestemmelse tillægges en ejendomsret. Efter disse aktørers opfattelse er der nærmere bestemt tale om en simpel fortrinsbehandling ved udstedelsen af tilladelsen til at benytte lufthavnsfaciliteterne, hvilken tilladelse er en del af tildelingen af hvert slot og betinget af, at der er kapacitet i lufthavnen.
65.      Irland, den nederlandske regering og Kommissionen (32) har også foreslået, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende.
2.      Bedømmelse
66.      Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 95/93 omhandler de »hidtidige« slots. I henhold til denne bestemmelse kan et luftfartsselskab i en efterfølgende sæson fortsat benytte det slot, som det pågældende selskab var blevet tildelt i en tidligere sæson, hvis dette slot er blevet udnyttet korrekt.
67.      De hidtidige slots medfører denne stabilitet og letter planlægningen. De udgør et incitament for luftfartsselskaberne til effektivt at udnytte lufthavnsfaciliteterne, hvilket gør det muligt for dem at opretholde deres faste ruter. For lufthavnene og passagererne består fordelen i, at flyvningerne er forudsigelige.
68.      Ved tildelingen af slots tager lufthavnskoordinatoren udgangspunkt i den slotpulje, der er omhandlet i artikel 10 i forordning nr. 95/93. Slotpuljen er et instrument, der sikrer, at nye operatører eller luftfartsselskaber, der ønsker at udvide deres tilstedeværelse, kan få adgang til de koordinerede lufthavne.
69.      Slotpuljen udgøres af: a) slots, der ikke er blevet udnyttet i løbet af en sæson (33), b) nye slots, der opstår som følge af en øget lufthavnskapacitet, og c) slots, som luftfartsselskaberne har returneret.
70.      Lufthavnskoordinatoren forvalter slotpuljen. Når proceduren for tildeling af slots for en ny sæson indledes, bliver en del af slotsene tildelt historiske operatører, og en anden del (slotpuljen) bliver fortrinsvis tildelt »nytilkomne luftfartsselskaber«.
71.      Forordning nr. 95/93 omhandler tildelingen af slots til nytilkomne luftfartsselskaber for at undgå, at overbelastede lufthavne blokeres af »hidtidige« luftfartsselskaber. Således sikres det, at der er konkurrence samt muligheder for nye operatører eller nye ruter (34).
72.      Det følger af hovedreglen i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 95/93, at »[s]lotserier tildeles [...]
de ansøgende luftfartsselskaber som rettigheder til at benytte lufthavnsinfrastrukturen til landing eller afgang i den fartplansæson, der er anmodet om [...]« (min fremhævelse).
73.      Artikel 8, stk. 2, regulerer undtagelsen med hensyn til de eksisterende operatører således, som jeg har gengivet (35). I henhold til denne bestemmelse finder samme artikels stk. 1 ikke anvendelse, når disse operatører opfylder bestemte betingelser om god udnyttelse af de slotserier, som de er blevet tildelt.
74.      Denne udformning af ordningen har, således som det er blevet fremhævet i forordning (EF) nr. 793/2004 (36), til formål at sikre operationsstabiliteten (37).
75.      På denne baggrund indeholder artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93 (den første af de bestemmelser, der ønskes fortolket i dette spørgsmål) ingen nøgle til at bestemme slotsenes retlige karakter. Disse nøgler findes i andre bestemmelser i denne forordning, som jeg straks vil henvise til.
76.      Opfattelsen af de hidtidige slots som en ejendomsret, der er omfattet af beskyttelse i henhold til chartrets artikel 17, giver efter min opfattelse anledning til alvorlige vanskeligheder.
77.      For det første definerer artikel 2, litra a), i forordning nr. 95/93 et slot som en »tilladelse«. Samme forordnings artikel 8, stk. 1, bekræfter denne karakter, idet der heri henvises til »rettigheder til at benytte lufthavnsinfrastrukturen«. Dette bekræftes af ottende betragtning til forordning nr. 793/2004 (38).
78.      Tildeling af en tilladelse til at benytte et gode giver ikke ejendomsret til dette gode, men derimod blot en brugsret. Selv om det af niende betragtning til forordning nr. 95/93 fremgår, at »det nuværende system tager hensyn til hævdvundne rettigheder«, anvender denne forordning ikke dette udtryk således, at der anerkendes en ejendomsret til slotsene, selv om disse kan have en økonomisk værdi.
79.      Tilladelserne til adgang til lufthavnsfaciliteterne i bestemte slots udgør, gentager jeg, blot en brugsret, som den kompetente myndighed har tildelt, til lufthavnsfaciliteter, og som er underlagt denne myndigheds senere afgørelser. De har til formål at give indehaveren af godet (eller en person, som indehaveren har udpeget) tilladelse til en »tilladt brug«.
80.      For det andet har den ordning, der er fastsat i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 95/93, fokus på en fartplanssæson. Ved udløbet af denne sæson »[...] skal [slotserierne] returneres til slotpuljen, som er oprettet i henhold til bestemmelserne i artikel 10«. Den midlertidige karakter er ikke i overensstemmelse med den permanente karakter, som er kendetegnende for begrebet ejendomsret.
81.      For det tredje er der tale om en brug, der nødvendigvis må være betinget. Når kapaciteten til at imødekomme alle ansøgninger om slots er utilstrækkelig, træder koordineringsparametrene i kraft, og det kan forekomme, at lufthavnskoordinatoren ikke kan imødekomme alle ansøgninger om hidtidige slots. Artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 95/93 omhandler denne situation, hvor »ikke alle luftfartsselskabers ansøgninger om slots kan imødekommes til deres tilfredshed«.
82.      Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 95/93 omhandler de hidtidige slots »jf. dog artikel 7, 8a og 9, artikel 10, stk. 1, og artikel 14« (39), hvilket tyder på, at der er begrænsninger, der følger af selve definitionen af disse slots.
83.      For det fjerde fremgår det af ordningen vedrørende tilgængeligheden af »rettigheder« til hidtidige slots, at luftfartsselskaberne faktisk ikke selv kan overføre dem. I dette tilfælde mangler der atter et særkende, der normalt er kendetegnende for ejendomsretten (at den frit kan overdrages).
84.      Artikel 8a, stk. 1, i forordning nr. 95/93 tillader ganske vist overførsel og bytning af slots på de i denne bestemmelse fastsatte betingelser (40). Der er imidlertid tale om en så tydelig konditionalitet, at overførsler og bytninger i henhold til denne artikels stk. 2 »[...] ikke [kan] få virkning, før koordinatoren udtrykkeligt har bekræftet dem«. Koordinatoren har desuden en vid skønsbeføjelse til at afslå at bekræfte dette (41).
85.      Hvis der var tale om en ejendomsret, der definitivt indgår i indehaverens formue (dvs. en ret af materiel karakter, der indgår i formuen), ville et bortfald af denne ret for det femte og sidste logisk nok være ledsaget af en økonomisk godtgørelse: En fortabelse af denne ret ville medføre en pligt til at erstatte den pågældendes tab.
86.      Det følger imidlertid af artikel 8b i forordning nr. 95/93 (»Udelukkelse af krav om kompensation«), at »[d]en i artikel 8, stk. 2, anførte ret til en slotserie [...] ikke [kan] give anledning til krav om kompensation i henhold til fællesskabsretten i forbindelse med begrænsning, restriktion eller eliminering heraf [...]«.
87.      Selv om artikel 8b i forordning nr. 95/93 nævner begrænsninger, restriktioner eller elimineringer, der følger af EU-retten, er det (for at bestemme den retlige karakter af en tilladelse til at benytte slots) afgørende, at denne bestemmelse fremhæver tilladelsens prækære, ikke faste, karakter.
88.      Retten til at benytte hidtidige slots kan i sidste ende ikke se bort fra lufthavnskapaciteten, som fremgår af koordineringsparametrene.
89.      Jeg er derfor af den opfattelse, at chartrets artikel 17 ikke er til hinder for, at der som følge af en begrænsning af det højeste tilladte antal passagerer i en bestemt lufthavn fastsættes restriktioner for de hidtidige slots, som visse luftfartsselskaber rådede over (42).
90.      Samtidig berøres friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som er sikret ved chartrets artikel 16, heller ikke.
91.      Friheden til at oprette og drive egen virksomhed (som i øvrigt kan begrænses i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1) krænkes ikke, når de kompetente myndigheder ved fastlæggelsen af den retlige ordning for benyttelse af offentlig infrastruktur som f.eks. lufthavne vedtager objektive kriterier, der er ens for alle operatører, og som anvendes til at fastlægge de rammer, der er gældende inden for denne ordning. De omtvistede foranstaltninger berører ikke luftfartsselskabernes frihed til at træffe deres egne beslutninger eller fastlægge deres virksomhedspolitik inden for disse rammer.
D.      Det tredje præjudicielle spørgsmål
92.      Den forelæggende ret har forelagt dette spørgsmål på en betingelse (»såfremt det udelukkende som følge af Domstolens besvarelse af det første og det andet spørgsmål skal undersøges«).
93.      Efter min opfattelse indebærer Domstolens svar på de to første præjudicielle spørgsmål ikke, at det, der er omhandlet i det tredje præjudicielle spørgsmål, »skal undersøges«. Det er dermed ikke nødvendigt at behandle dette sidstnævnte spørgsmål.
94.      Den forelæggende ret ønsker med sit tredje spørgsmål oplyst, om forordning nr. 95/93 er til hinder for, at lufthavnsforvaltningsorganet træffer »ensidige foranstaltninger om at lukke lufthavnen i en bestemt periode med henblik på at forhindre udnyttelsen af [...] slots [...] for at undgå en overskridelse af en årlig passagergrænse [...]« (43).
95.      Denne affattelse af spørgsmålet omhandler en situation, hvor en lufthavn lukkes, som ikke har forbindelse til sagens omstændigheder. Det fremgår nærmere bestemt ikke, at forvaltningsorganet for Dublin lufthavn skulle have besluttet eller have planlagt at beslutte at lukke denne lufthavn »for at undgå en overskridelse af en årlig passagergrænse« for at opfylde 32 mppa-vilkåret.
96.      Det tvivlsspørgsmål, som den forelæggende ret har rejst, »foregriber« muligheden for, at denne usandsynlige situation opstår i fremtiden. Som nogle af de sagsøgende selskaber har anført, er dette præjudicielle spørgsmål derfor ikke nødvendigt for, at den forelæggende ret kan træffe afgørelse om tvisten, og bør følgelig afvises (44).
97.      Såfremt Domstolen beslutter at foretage en realitetsbehandling af dette spørgsmål, er jeg af den opfattelse, at det i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 95/93 er vanskeligt at forestille sig, at lufthavnens forvaltningsorgan kan lukke lufthavnen for at overholde 32 mppa-vilkåret.
98.      Det forholder sig nærmere bestemt således:
–        I overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr. 95/93 fastsætter de af IAA vedtagne koordineringsparametre det højeste antal flyvninger, som lufthavnskapaciteten tillader i koordineringsperioden.
–        I henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 5, tildeler lufthavnens koordinator slots i denne periode.
–        I henhold til artikel 2, litra j), tilkommer det lufthavnens forvaltningsorgan »at administrere og forvalte lufthavnens faciliteter«.
99.      Forordnings nr. 95/93 fastlægger således en præcis rækkefølge af kompetencer: Lufthavnens koordinator tildeler slots for hele koordineringsperioden i overensstemmelse med parametre, som i tilfælde som det i hovedsagen omhandlede allerede har taget hensyn til vilkåret om den årlige passagergrænse.
100. Den ved forordning nr. 95/93 indførte ordning er baseret på prognoser på mellemlang sigt og indeholder mekanismer, der forhindrer en så drastisk beslutning som at lukke lufthavnen for at overholde et krav, der allerede er kendt i god tid, som f.eks. 32 mppa-vilkåret.
101. Lufthavnens forvaltningsorgan har i retsmødet anført, at konsekvenserne af en lukning, selv midlertidigt, af Dublin lufthavn ville være ekstremt skadelige for øens indbyggere, og har foreslået, at der vedtages lokale retningslinjer i henhold til artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 95/93 som en mere fornuftig og forholdsmæssigt afpasset foranstaltning i tilfælde af en beregningsfejl. En sådan foranstaltning ville gøre det muligt at håndtere en uforudset stigning i brugen af lufthavnsfaciliteterne på en ordentlig måde.
102. Der kan anordnes lukning af en lufthavn af andre grunde (med hensyn til sikkerhed, vejrforhold og tilsvarende grunde (45)), men forordning nr. 95/93 indeholder ingen bestemmelser, hvorefter en lufthavn kan lukkes for at overholde det højeste tilladte antal passagerer.
V.      Forslag til afgørelse
103. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at de to første spørgsmål fra High Court (ret i første instans, Irland) besvares således:
»Artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 af 18. januar 1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2038 af 19. december 2022 om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 for så vidt angår midlertidig lempelse af reglerne om slotudnyttelse i Unionens lufthavne som følge af en epidemiologisk situation eller militær aggression,
skal fortolkes således, at
1)      ved fastsættelsen af koordineringsparametrene for slottildeling i en koordineret lufthavn kan det kompetente organ tage hensyn til vilkår, som begrænser den samlede kapacitet til at betjene et maksimalt antal årlige passagerer, og som indgår i den tilladelse, som planlægningsmyndigheden har udstedt.
Disse vilkår kan kvalificeres som »relevante begrænsninger« og udgøre en del af den objektive analyse af mulighederne for at modtage lufttrafikken i en bestemt lufthavn.
2)      Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 95/93 og artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder er ikke til hinder for, at fastsættelsen af koordineringsparametrene i en lufthavn som følge af pligten til at overholde det højeste tilladte antal passagerer ifølge de nationale myndigheder fører til ophævelse eller reduktion af hidtidige slots.«
104. Med hensyn til det tredje præjudicielle spørgsmål foreslår jeg, at Domstolen afviser det. Subsidiært foreslår jeg, at det besvares således:
»Artikel 1, litra j), artikel 4, stk. 5, artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 95/93
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke fastsætter, at en lufthavns forvaltningsorganer kan træffe en ensidig foranstaltning om at lukke lufthavnsfaciliteterne som et middel til at undgå en overskridelse af den årlige passagergrænse, som er fastlagt i en tilladelse, der er udstedt af planlægningsmyndigheden med henblik på en udvidelse af lufthavnens terminaler.«
1 –      Originalsprog: spansk.
2 –      Herefter »An Bord Pleanála«.
3 –      Et vedtægtsmæssigt organ og tilsynsmyndighed for civil luftfart i Irland i henhold til Aviation Regulation Act 2001 (lov af 2001 om luftfartsregulering) og Air Navigation and Transport Act 2022 (lov af 2022 om luftfart og transport).
4 –      Rådets forordning af 18.1.1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EFT 1993, L 14, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2038 af 19.10.2022 om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 for så vidt angår midlertidig lempelse af reglerne om slotudnyttelse i Unionens lufthavne som følge af en epidemiologisk situation eller militær aggression (EUT 2022, L 275, s. 14).
5 –      Artikel 2, litra g), i forordning nr. 95/93. I klassificeringen i Worldwide Airport Slot Guidelines (retningslinjer for globale slots), som er vedtaget af Den Internationale Luftfartssammenslutning (IATA) (herefter »IATA’s retningslinjer«), er disse lufthavne kategoriseret som »niveau 3-lufthavne« (https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (afsnit 1, punkt 5.1)).
6 –      Rådets direktiv af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT 1985, L 175, s. 40).
7 –      Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8 –      daa plc, tidligere Dublin Airport Authority plc, er et statsejet offentligt selskab, der driver Dublin lufthavn. I det følgende vil jeg benævne dette selskab som »daa« eller »forvaltningsorganet for Dublin lufthavn«.
9 –      Endelig afgørelse om koordineringsparametrene for vinteren 2024 i Dublin lufthavn (herefter »afgørelsen om vinteren 2024«).
10 –      Ifølge afsnit 11 i IATA’s retningslinjer begynder sommersæsonen den sidste søndag i marts, mens vintersæsonen begynder den sidste søndag i oktober.
11 –      Endelig afgørelse om koordineringsparametrene for sommeren 2025 i Dublin lufthavn (herefter »afgørelsen om sommeren 2025«). Følgende er anført i punkt 4.90 i denne afgørelse: »[L]okalplanen af 2006, som 32 mppa-vilkåret reelt er baseret på, er udløbet og er blevet erstattet af en ny lokalplan af 2020, som nærmere bestemt har fastlagt en kapacitet på 40 mppa i den østlige del af lufthavnen.« I retsmødet er det blevet anført, at der er tale om 36 mio. årlige passagerer. Selv om High Court (ret i første instans, Irland) ikke har nævnt dette tal i forelæggelsesafgørelsen, er det større end det forventede tal i lokalplanen af 2006 (forelæggelsesafgørelsens præmis 53 og 93).
12 –      Airport Coordination Ltd er den uafhængige koordinator for Dublin lufthavn, der er udpeget med henblik på artikel 4 i forordning nr. 95/93. Dette selskab beslutter, hvordan den disponible kapacitet specifikt skal fordeles mellem individuelle luftfartsselskaber, der har ansøgt om slots i Dublin lufthavn.
13 –      Der er tale om seks søgsmål: i) daa plc mod IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd og Air Transport Association of America Inc. (som også driver virksomhed under navnet Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation og United Airlines Inc. (sag nr. 2024/920 JR); ii) Aer Lingus Ltd mod IAA, daa, Airport Coordination Ltd og Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation og United Airlines Inc. (sag nr. 2024/927JR); iii) Ryanair Designated Activity Company mod IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd og Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation og United Airlines Inc. (sag nr. 2024/928JR); iv) Aer Lingus Ltd mod IAA, daa plc og Airport Coordination Ltd (sag nr. 2024/1296JR); v) Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation og United Airlines Inc. mod IAA og daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd og Emerald Airlines Ireland Ltd (sag nr. 2024/1297JR); og vi) Ryanair Designated Activity Company mod IAA, daa plc og Airport Coordination Ltd (sag nr. 2024/1299JR).
14 –      Begrundelsen for anmodningen om præjudiciel afgørelse fremgår af en forklarende afgørelse truffet af Barry O’Donnell, dommer ved High Court (ret i første instans), den 11.12.2024 (herefter »dommer Barry O’Donnells afgørelse af 11. december 2024«). Heraf fremgår det, at parterne var nået til enighed om affattelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse med bistand fra High Court (ret i første instans). Af denne afgørelses præmis 3, 4 og 5 fremgår den begrundelse, som forelæggelsen er støttet på.
15 –      Der var tale om dommer Barry O’Donnells afgørelse af 11. december 2024. Denne afgørelse, som parterne og procesdeltagerne har henvist til i retsmødet, har afklaret den tvivl om formaliteten vedrørende den præjudicielle forelæggelse, som indledningsvis opstod hos Domstolen som følge af den manglende angivelse af de grunde, som den forelæggende ret (og ikke kun sagens parter) støttede sig på med henblik på forelæggelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse.
16 –      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf, afsnit 1, punkt 3, 4 og 5.
17 –      Ifølge IATA’s retningslinjer (afsnit 1, punkt 3.2.1) kan luftfartsselskaberne frit planlægge deres drift, forudsat at de overholder pligten til at give meddelelse om deres driftsplan.
18 –      Irland har i retsmødet bekræftet, at der er iværksat lovgivningsmæssige tiltag med henblik på at ændre denne begrænsning.
19 –      Dommer Barry O’Donnells afgørelse af 11. december 2024, præmis 3.
20 –      daa anlagde sag til prøvelse af afgørelsen om vinteren 2024, eftersom denne afgørelse efter daas opfattelse ikke gav et retvisende billede af lufthavnens faktiske operationelle kapacitet. Efter daas opfattelse var afgørelsen i strid med artikel 6 i forordning nr. 95/93, eftersom anvendelsen af koordineringsparametrene indebar, at antallet af passagerer i terminal 1 og 2 ville overskride den højeste tilladte kapacitet i henhold til de omtvistede vilkår med ca. 1,2 mio., såfremt alle tildelte slots blev anvendt. I praksis udgjorde den overskridelse, der blev registreret i regnskabsåret 2024, ca. 1 151 102 passagerer (punkt 6 i daas skriftlige indlæg).
21 –      Artikel 2, litra m), nævner »alle tekniske, operationelle og miljømæssige forhold, der har betydning for lufthavnsinfrastrukturen og dens delsystemers ydeevne [...]«. Min fremhævelse.
22 –      Punkt 15 i den nederlandske regerings skriftlige indlæg.
23 –      Kommissionen har i retsmødet anført noget tilsvarende. Efter at have anført, at formålet med forordning nr. 95/93 er at forvalte knappe ressourcer (slots) og optimere anvendelsen af disse, har Kommissionen defineret en lufthavns kapacitet som omfanget af den efterspørgsel, der kan håndteres eller forvaltes i den pågældende lufthavn, samtidig med at der opretholdes et passende serviceniveau for alle parter (forbrugere, luftfartsselskaber, andre operatører og tjenesteydere).
24 –      Punkt 16 i den nederlandske regerings skriftlige indlæg.
25 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 34, som henviser til Planning and Development Act 2000 (lov af 2000 om planlægning og udvikling) og nævner, at der i givet fald ved en dommerkendelse kan udstedes et påbud om overholdelse af 32 mppa-vilkåret.
26 –      Punkt 22 i det skriftlige indlæg fra forvaltningsorganet for Dublin lufthavn.
27 –      I nogle skriftlige indlæg og i retsmødet er det blevet drøftet (med modstridende synspunkter), om de afgørelser, som planlægningsmyndigheden traf i 2007 og 2008, har miljømæssig karakter. Det er efter min opfattelse ikke nødvendigt at tage stilling til dette spørgsmål, eftersom jeg har kvalificeret vilkåret vedrørende passagergrænsen som en operationel begrænsning.
28 –      Punkt 30 og 31 i IAA’s skriftlige indlæg.
29 –      I forbindelse med denne præjudicielle forelæggelse er der ikke rejst tvivl om lovligheden af de afgørelser, som An Bord Pleanála traf i 2007 og 2008 med henblik på at godkende udvidelsen af terminalerne i Dublin lufthavn.
30 –      Det er i retsmødet blevet drøftet, hvordan begrænsningen i antallet af passagerer vil påvirke antallet af flyvninger (og tildelte slots) som følge af de anvendte flys variable kapacitet. Der er nærmere bestemt talte om et teknisk problem, som de kompetente myndigheder må løse.
31 –      Dommer Barry O’Donnells afgørelse af 11. december 2024, præmis 4.
32 –      Kommissionen har anført, at dette spørgsmål kan være hypotetisk, eftersom de hidtidige slots ikke blev berørt. Kommissionens indsigelse er ugrundet, idet det fremgår af forelæggelsesafgørelsen (præmis 48), at afgørelsen om sommeren 2025 indebar, at de hidtidige slots skulle reduceres. Selv om afgørelsen ikke faktisk blev fuldbyrdet, idet den blev midlertidigt suspenderet, er den juridiske debat om denne afgørelses gyldighed reel og ikke blot hypotetisk.
33 –      Der er tale om use it or lose it-reglen, som er knyttet til retten til hidtidige slots: Hvis et luftfartsselskab benytter mindst 80% af de tildelte slots i en sæson, beholder dette selskab de pågældende slots som hidtidige slots i den efterfølgende tilsvarende sæson. Hvis selskabet ikke når op på 80% udnyttelse, mister det disse slots, som trækkes tilbage til slotpuljen for at blive tildelt andre selskaber.
34 –      Kommissionen har udtalt, at »[t]he system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low« (Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports (Recast) ((SEC(2011) 1443 final), punkt 46).
35 –      Punkt 9 i dette forslag til afgørelse.
36 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 21.4.2004 om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 (EUT 2004, L 138, s. 50).
37 –      Niende betragtning til forordning nr. 793/2004: »For at tilskynde til regelmæssige operationer i en koordineret lufthavn bør det fastsættes, at disse hævdvundne rettigheder gælder for slotserier. Samtidig bør medlemsstaterne ved fastsættelsen af kapacitetsparametre kunne tage hensyn til de operationelle og miljømæssige begrænsninger.« Når de koordineringsparametre, der er fastsat i artikel 6 i forordning nr. 95/93, vedtages, må den kompetente myndighed nødvendigvis tage hensyn til de eksisterende hidtidige slots samt de relevante begrænsninger.
38 –      »[...] slottildeling går ud på at give luftfartsselskaberne tilladelse til at benytte sig af lufthavnsfaciliteterne for landing og afgang på specifikke datoer og tidspunkter i den periode, for hvilken tilladelsen er blevet givet«. Kommissionen har i retsmødet fremhævet, at valget af formuleringen »tilladelse« i definitionen af slots var bevidst: Under lovgivningsprocessen blev udtrykket »rettigheder« (»entitlements«) erstattet med udtrykket »tilladelse« (»permission«). Jf. punkt 11 og 12 i forslaget til Europa-Parlamentet og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning nr. 95/93, KOM/2001/0335 endelig udg. – COD 2001/0140 (EFT 2001, C 270 E, s. 131).
39 –      Min fremhævelse. For så vidt som det er relevant her, er det efter min opfattelse uden betydning, at artikel 6 i forordning nr. 95/93 ikke indgår i denne opregning.
40 –      Nogle af luftfartsselskaberne har forsøgt at støtte sig på afsnit 5 om »bytte af slots« i Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om anvendelsen af forordning ([EØF]) nr. 95/93 [...] af 30.4.2008 (KOM(2008) 227 endelig) med henblik på at fremhæve muligheden for at udveksle slots mod betaling eller af andre hensyn. Kommissionen har i realiteten blot anført, at »[d]en nugældende forordning [...] ikke [behandler] spørgsmålet om bytte mod betaling eller af andre hensyn i tilfælde af, at der er forskel på slottenes værdi afhængig af tidspunktet på dagen og andre faktorer«.
41 –      Artikel 8a, stk. 3, i forordning nr. 95/93 indfører begrænsninger for overførsler og bytninger af slots, der er tildelt et nytilkommet luftfartsselskab, med henblik på at »begrænse de privilegier, som hører til luftfartsselskaber, der er omfattet af denne definition, til egentlige nytilkomne luftfartsselskaber«
(syvende betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/250 af 16.2.2021 om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 for så vidt angår midlertidig lempelse af reglerne om slotudnyttelse i Unionens lufthavne som følge af covid-19-krisen (EUT 2021, L 58, s. 1)).
42 –      Det siger sig selv, at disse restriktioner skal overholde proportionalitetsprincippet og princippet om ikkeforskelsbehandling mellem de berørte luftfartsselskaber. Det andet præjudicielle spørgsmål vedrører ikke anvendelsen af disse kriterier på hovedsagen, men derimod det (forudgående og mere generelle) spørgsmål, om det er muligt at undlade at tildele luftfartsselskaberne visse hidtidige slotserier, som disse selskaber hidtil havde haft ret til.
43 –      Dommer Barry O’Donnells afgørelse af 11. december 2024 er affattet på en lignende måde: »[...] spørgsmålet [opstår], om [forordning nr. 95/93] forbyder et lufthavnsforvaltningsorgan at træffe ensidige foranstaltninger om at lukke lufthavnen i en bestemt periode med henblik på at forhindre udnyttelsen af tildelte slots for at undgå en overskridelse af den årlige passagergrænse«
(præmis 5).
44 –      Det fremgår af fast retspraksis, at den opgave, Domstolen er blevet overdraget ved den præjudicielle procedure, er at bidrage til justitsforvaltningen i medlemsstaterne, men ikke at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål. Dom af 4.9.2025, Kwizda Pharma II (C-451/24, EU:C:2025:663, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
45 –      Som Kommissionen har anført (punkt 65 i Kommissionens skriftlige indlæg), skal en lukning af en lufthavn under alle omstændigheder være i overensstemmelse med andre EU-retlige bestemmelser, som f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24.9.2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 293, s. 3).