Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 12 de diciembre de 2019 (*)
«Función pública — Reforma del Estatuto y del ROA que entró en vigor el 1 de enero de 2014 — Reglamento (UE, Euratom) n.º 1023/2013 — Exacción de solidaridad aplicable a partir del 1 de enero de 2014 — Suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones durante 2013 y 2014»
En el asunto T‑527/16,
Margarita Tàpias, con domicilio en Wavre (Bélgica), representada por las Sras. L. Levi y N. Flandin, abogadas,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer y R. Meyer, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Parlamento Europeo, representado por las Sras. E. Taneva y M. Ecker, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita la anulación de la decisión por la que se fija la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014, tal como se reflejó en la nómina de dicho mes que le fue transmitida el 14 de enero de 2014 y que, según se alega, fue la primera nómina que aplicó en relación con la demandante el artículo 65, apartado 4, y el artículo 1, 66 bis del Estatuto, derivados del artículo 1, puntos 44 y 46, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013 (DO 2013, L 287, p. 15), que prevén, respectivamente, la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones para 2013 y 2014 y el establecimiento de una exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. A. M. Collins, Presidente, la Sra. M. Kancheva (Ponente) y el Sr. G. De Baere, Jueces;
Secretaria: Sra. M. Marescaux, administradora,
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 28 de marzo de 2019,
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1        La demandante, la Sra. Margarita Tàpias, es funcionaria del Consejo de la Unión Europea.
2        El Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto») y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «ROA») figuran en sendos anexos al Reglamento n.º 31 (CEE), n.º 11 (CEEA), por el que se establece el Estatuto de los Funcionarios y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 1962, 45, p. 1385; EE 01/01, p. 19).
3        El Estatuto y el ROA han sido modificados varias veces desde su adopción, entre otros por el Reglamento (UE, Euratom) n.º 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013 (DO 2013, L 287, p. 15).
4        En particular, el artículo 1, puntos 44 y 46, del Reglamento n.º 1023/2013 modificó los artículos 65 y 66 bis del Estatuto.
5        En su versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento n.º 1023/2013, el artículo 65 del Estatuto establecía lo siguiente:
«1.      El Consejo procederá anualmente a examinar el nivel de retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión. Este examen tendrá lugar en el mes de septiembre sobre la base de un informe común presentado por la Comisión y fundado en la situación a primero de julio en cada uno de los países de la Unión, de un índice común establecido por la Oficina Estadística de la Unión Europea de acuerdo con los servicios nacionales de estadísticas de los Estados miembros.
En el curso de este examen, el Consejo considerará si resulta oportuno, en el marco de la política económica y social de la Unión, proceder a una adaptación de las retribuciones. Se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos y las necesidades de reclutamiento de personal.
2.      En caso de variación importante del coste de vida, el Consejo adoptará, en un plazo máximo de dos meses, medidas de adaptación de los coeficientes correctores y, en su caso, sobre aplicación con carácter retroactivo.
3.      El Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas que se requieran para la aplicación del presente artículo por mayoría cualificada prevista en el artículo 16, apartados 4 y 5, del Tratado de la Unión Europea.»
6        El artículo 65 del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, dispone actualmente lo siguiente:
«1.      Las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea serán actualizadas cada año teniendo presente la política económica y social de la Unión. Se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos en los Estados miembros y las necesidades de provisión de plazas. La actualización de las retribuciones se llevará a cabo de conformidad con el anexo XI. Esta actualización tendrá lugar antes del final de cada año a la luz de un informe elaborado por la Comisión sobre la base de datos estadísticos preparados por la Oficina Estadística de la Unión Europea de acuerdo con los institutos nacionales de estadística de los Estados miembros; los datos estadísticos reflejarán la situación a 1 de julio en cada uno de los Estados miembros. Dicho informe contendrá datos relativos al impacto presupuestario [de] las retribuciones y pensiones de los funcionarios de la Unión. Se remitirá al Parlamento Europeo y al Consejo.
Los importes incluidos en el artículo 42 bis, párrafos segundo y tercero, y los artículos 66 y 69; en el artículo 1, apartado 1, el artículo 2, apartado 1, el artículo 3, apartados 1 y 2, el artículo 4, apartado 1, el artículo 7, apartado 2, el artículo 8, apartado 2, y el artículo 10, apartado 1, del anexo VII; en el artículo 8, apartado 2, del anexo XIII; en el antiguo artículo 4 bis del anexo VII que debe[n] actualizarse de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del anexo XIII; los importes incluidos en el artículo 24, apartado 3, el artículo 28 bis, apartado 3, párrafo segundo, el artículo 28 bis, apartado 7, los artículos 93 y 94, el artículo 96, apartado 3, párrafo segundo, el artículo 96, apartado 7, y los artículos 133, 134 y 136 del [ROA]; los importes incluidos en el artículo 1, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CECA, CEE, Euratom) n.º 300/76 del Consejo, […] y el coeficiente para los importes que figuran en el artículo 4 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n.º 260/68 del Consejo […] se actualizarán anualmente de acuerdo con el anexo XI. La Comisión publicará los importes actualizados, dentro de las dos semanas siguientes a la actualización, en la serie C del Diario Oficial de la Unión Europea, con fines informativos.
2.      En caso de que se produzca una variación importante del coste de la vida, los importes mencionados en el apartado 1 y los coeficientes correctores a que se hace referencia en el artículo 64 se actualizarán de conformidad con el anexo XI. La Comisión publicará los importes actualizados y los coeficientes correctores en las dos semanas posteriores a la actualización en la serie C del Diario Oficial de la Unión Europea, con fines informativos.
3.      Los importes contemplados en el apartado 1 y los coeficientes correctores a que se refiere el artículo 64 se entenderán como importes y coeficientes correctores cuyo valor real en un momento determinado está sujeto a actualizaciones sin intervención de ningún otro acto jurídico.
4.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3, apartados 5 y 6, del anexo XI, en 2013 y 2014 no se llevará a cabo la actualización prevista en los apartados 1 y 2.»
7        En su versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento n.º 1023/2013, el artículo 66 bis del Estatuto establecía lo siguiente:
«1.      No obstante lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n.º 260/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, por el que se fijan las condiciones y el procedimiento de aplicación del impuesto establecido en beneficio de las Comunidades Europeas, […] se establece, con carácter temporal y durante un período que dará comienzo el 1 de mayo de 2004 y terminará el 31 de diciembre de 2012, una medida, denominada en lo sucesivo “exacción especial”, que afectará, a las retribuciones pagadas por la Unión a los funcionarios en activo.
El porcentaje de la referida exacción especial, que se aplicará a la base definida en el apartado 3, será el siguiente:
del 1.5.2004 al 1.12.2004
2,50 %
del 1.1.2005 al 31.12.2005
2,93 %
del 1.1.2006 al 31.12.2006
3,36 %
del 1.1.2007 al 31.12.2007
3,79 %
del 1.1.2008 al 31.12.2008
4,21 %
del 1.1.2009 al 31.12.2009
4,64 %
del 1.1.2010 al 31.12.2010
5,07 %
del 1.1.2011 al 31.12.2012
5,50 %
3.      a)      La base del cálculo de la exacción especial será el sueldo base utilizado para determinar la retribución, previa deducción:
i) de las contribuciones a los regímenes de seguridad social y pensiones, así como del impuesto que grave, antes de la aplicación de la exacción especial, a un funcionario del mismo grado y escalón, sin personas a su cargo en el sentido del artículo 2 del anexo VII, y
ii) de un importe igual al sueldo base correspondiente al escalón 1 del grado 1.
b)      Los elementos tomados en consideración para determinar la base de la exacción especial se expresarán en euros y se les aplicará el coeficiente corrector 100.
4.      La exacción especial se percibirá cada mes mediante retención en origen; su producto se consignará como ingreso en el presupuesto general de la Unión Europea.»
8        El artículo 66 bis
del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, dispone actualmente lo siguiente:
«1.      No obstante lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n.º 260/68 y para tener en cuenta, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 65, apartado 3, la aplicación del método de actualización de las retribuciones y pensiones de los funcionarios, desde el 1 de enero de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2023 se aplicará, con carácter temporal, una medida relativa a las retribuciones pagadas por la Unión al personal en activo, denominada “exacción de solidaridad”.
2.      El porcentaje de la referida exacción de solidaridad, que se aplicará a la base definida en el apartado 3, será del 6 %. Sin embargo, el porcentaje será del 7 % para los funcionarios de grado AD
15, escalón 2, en adelante.
3.      a)      La base para la exacción de solidaridad será el sueldo base utilizado para determinar la retribución, previa deducción:
i) de las contribuciones a los regímenes de seguridad social y pensiones, así como del impuesto que grave, antes de la aplicación de la exacción de solidaridad, a un funcionario del mismo grado y escalón, sin personas a su cargo en el sentido del artículo 2 del anexo VII, y
ii) de un importe igual al sueldo base correspondiente al grado AST 1, escalón 1.
b)      Los elementos tomados en consideración para determinar la base de la exacción de solidaridad se expresarán en euros y se les aplicará el coeficiente corrector 100.
4.      La exacción de solidaridad se deducirá cada mes mediante retención en la fuente; su producto se consignará como ingreso en el presupuesto general de la Unión Europea.»
9        Según el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º 1023/2013, dicho Reglamento entró en vigor el 1 de noviembre de 2013. De conformidad con el artículo 3, apartado 2, de ese mismo Reglamento, sus disposiciones eran aplicables desde el 1 de enero de 2014, a excepción del artículo 1, punto 44, y del artículo 1, punto 73, letra d), que se aplicaban a partir de la fecha de entrada en vigor del citado Reglamento.
10      El 14 de enero de 2014, la demandante recibió su nómina correspondiente al mes de enero de 2014.
11      El 1 de abril de 2014, la demandante interpuso una reclamación contra su nómina
del mes de enero de 2014 ante el Consejo, en su condición de autoridad facultada para proceder a los nombramientos, alegando que dicho documento ponía de manifiesto por primera vez, por un lado, la decisión explícita de aplicarle una exacción de solidaridad entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de junio de 2015, a pesar de que durante ese período se había suspendido la aplicación del método de adaptación de las retribuciones y, por otro, la decisión implícita de no aplicar a su retribución una actualización anual por el período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de junio de 2015.
12      El Consejo rechazó la reclamación de la demandante mediante decisión expresa de 17 de julio de 2014.
Procedimiento y pretensiones de las partes
13      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea el 27 de octubre de 2014, la demandante interpuso el presente recurso, registrado con el número F‑121/14.
14      Mediante auto de 10 de diciembre de 2014, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de la Función Pública decidió, de conformidad con el artículo 42, apartado 1, letra a), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, suspender el procedimiento en el presente asunto hasta que la sentencia que pusiera fin a la instancia en el asunto T‑75/14, USFSPEI/Parlamento y Consejo, adquiriera fuerza de cosa juzgada.
15      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 8 de enero de 2015, el Parlamento Europeo solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del Consejo.
16      El 2 de septiembre de 2016, de conformidad con el artículo 3 del Reglamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 2016, relativo a la transferencia al Tribunal General de la competencia para conocer, en primera instancia, de los litigios entre la Unión Europea y sus agentes (DO 2016, L 200, p. 137), el asunto F‑121/14, en curso ante el Tribunal de la Función Pública a 31 de agosto de 2016, fue transferido al Tribunal General y se le asignó el número de asunto T‑527/16.
17      El 19 de enero de 2018, una vez que la sentencia de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo (T‑75/14, EU:T:2017:813), adquirió fuerza de cosa juzgada, se reinició el procedimiento en el presente asunto.
18      El 30 de abril de 2018, el Consejo presentó su escrito de contestación.
19      Mediante resolución de 14 de mayo de 2018, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal admitió la intervención del Parlamento.
20      La demandante presentó su escrito de réplica el 5 de julio de 2018.
21      El Parlamentó aportó el escrito de formalización de la intervención el 3 de julio de 2018. La demandante presentó sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención el 21 de agosto de 2018.
22      El Consejo presentó su escrito de dúplica el 3 de septiembre de 2018.
23      Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, en virtud del artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, el asunto fue atribuido a la Sala Octava, a la que está adscrita la juez ponente.
24      Los informes orales y las respuestas de las partes a las preguntas formuladas por el Tribunal fueron oídos en la vista celebrada el 28 de marzo de 2019.
25      Mediante auto de 14 de junio de 2019, el Tribunal ordenó, de conformidad con el artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, la reapertura de la fase oral del procedimiento.
26      Mediante una primera diligencia de ordenación del procedimiento adoptada el 14 de junio en virtud del artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal instó a las partes a responder a una pregunta. Las partes respondieron a la citada pregunta en el plazo previsto. El 24 de julio de 2019, el Tribunal adoptó una segunda diligencia de ordenación del procedimiento mediante la cual instó a las partes a formular observaciones a sus respectivas a la primera diligencia de ordenación del procedimiento. Las partes atendieron dicha solicitud en el plazo previsto.
27      Mediante resolución del Presidente de la Sala Octava del Tribunal de 9 de septiembre de 2019, se volvió a declarar la terminación de la fase oral.
28      La demandante solicita al Tribunal que:
–        «[Anule] la decisión explícita por la que se impone una exacción de solidaridad desde el 1 de enero de 2014 hasta el 30 de junio de 2015 pese a que existe un período de congelación de las retribuciones que se extiende desde el 1 de enero de 2014 hasta el 30 de junio de 2015;
–        [anule] la decisión implícita de no aplicar una actualización anual de la retribución de la demandante durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de junio de 2015,
decisiones que se pusieron de manifiesto ambas por primera vez en la nómina de la demandante de enero de 2014 notificada el 14 de enero de 2014.
–        [Anule], en la medida en que resulte necesario, la decisión de 17 de julio de 2014 por la que se desestima su reclamación.
–        [Condene] en costas al [Consejo].»
29      El Consejo, apoyado por el Parlamento, solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
30      Procede recordar que, conforme a una consolidada jurisprudencia, los plazos para reclamar y para recurrir, a los que se refieren los artículos 90 y 91 del Estatuto, son de orden público y no tienen carácter dispositivo para las partes ni para el Juez, a quien corresponde comprobar, incluso de oficio, una vez oídas las partes mediante preguntas escritas, si se han respetado. Tales plazos responden a la exigencia de la seguridad jurídica y a la necesidad de evitar cualquier discriminación o trato arbitrario en la administración de justicia (véase, en ese sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2008, Lofaro/Comisión, T‑293/07 P, EU:T:2008:607, apartado 28 y jurisprudencia citada).
31      Por lo tanto, el Tribunal debe examinar de oficio si la reclamación formulada por la demandante el 1 de abril de 2014 se presentó en el plazo de tres meses previsto en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto. A este respecto, el Tribunal debe identificar al acto lesivo para la demandante, en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto.
32      La demandante sostiene que la decisión por la que se aprobó su nómina correspondiente al mes de enero de 2014 constituye un acto lesivo en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, en la medida en que mediante dicha decisión se le aplicó por primera vez el artículo 65, apartado 4, del Estatuto, que suspende la aplicación del método de adaptación de las retribuciones previsto en el anexo XI del Estatuto, y el artículo 66 bis del Estatuto, que vuelve a introducir una exacción de solidaridad sobre el salario de los funcionarios y otros agentes entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2023, resultantes del artículo 1, puntos 44 y 46, del Reglamento n.º 1023/2013. En respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento del Tribunal de 24 de julio de 2019, la demandante señaló que el artículo 65, apartado 4, del Estatuto, que dispone que no se llevará a cabo ninguna actualización en 2013 y 2014, no dejaba ningún margen de discrecionalidad a la Comisión Europea a ese respecto. Según la demandante, la nómina del mes de enero de 2014 refleja la aplicación, respecto a ella, de dicha congelación de las retribuciones para esos dos años. Por consiguiente, quedó acreditado de forma definitiva que la retribución de la demandante no iba a actualizarse en 2013 y 2014 desde la entrada en vigor del Estatuto, en su versión modificada por el Reglamento n.º 1023/2013, en enero de 2014.
33      A este respecto, constituye jurisprudencia reiterada que un acto lesivo, en el sentido del artículo 90, apartado 2, y del artículo 91, apartado 1, del Estatuto, es aquel que produce efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar directa e inmediatamente a los intereses del demandante, modificando de manera manifiesta su situación jurídica (véase la sentencia de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010;120, apartado 31 y jurisprudencia citada).
34      Es preciso pues comprobar si el recurso, en la medida en que se dirige contra la decisión que determina la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014, concretada en la nómina de dicho mes, responde a las exigencias impuestas por los artículos 90 y 91 del Estatuto.
35      Es preciso señalar que una nómina, por su naturaleza y su objeto, carece de las características de un acto lesivo, dado que se limita a traducir en términos pecuniarios el alcance de las resoluciones administrativas anteriores, referentes a la situación personal y jurídica del funcionario (sentencias de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión, F‑103/05, EU:F:2008:45, apartado 72, y de 23 de abril de 2008, Bain y otros/Comisión, F‑112/05, EU:F:2008:46, apartado 73). No obstante, en la medida en que pone de manifiesto claramente la existencia y el contenido de una resolución administrativa de alcance individual, que hasta ese momento ha pasado desapercibida, puesto que no se había notificado formalmente al interesado, puede considerarse que la nómina, que contiene el cómputo de los derechos económicos, es un acto lesivo, que puede ser objeto de una reclamación y, si llega el caso, de un recurso. En estas circunstancias, el efecto de la notificación de la nómina es que empiezan a transcurrir los plazos de reclamación y recurso contra la resolución administrativa adoptada respecto al funcionario afectado y que se pone de manifiesto en la nómina (véase la sentencia de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010:120, apartado 33 y jurisprudencia citada).
36      Lo mismo cabe decir cuando la nómina expresa, por primera vez, la aplicación de un nuevo acto de alcance general sobre la determinación de los derechos económicos, como una resolución que modifique el método de cálculo de los gastos de viaje, una resolución que modifique el baremo de contribuciones de los padres a los servicios de guardería, un reglamento que modifique los coeficientes correctores, un reglamento por el que se adapte el importe de las retribuciones o un reglamento por el que se establezca una contribución excepcional de crisis o una contribución temporal (véase, en ese sentido, la sentencia de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010:120, apartado 34 y jurisprudencia citada).
37      En los supuestos anteriores, la primera nómina
emitida tras la entrada en vigor de un acto de alcance general, por el que se modifican los derechos económicos de una categoría abstracta de funcionarios, plasma necesariamente, respecto a su destinatario, la adopción de una resolución administrativa de alcance individual que produce efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar directa e inmediatamente a los intereses del funcionario de que se trate. Asimismo, aun suponiendo que se pueda considerar que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos adopta mensualmente una nueva resolución administrativa de alcance individual respecto a la determinación de los derechos económicos del funcionario y que queda reflejada en la correspondiente hoja de haberes, cabe entender que estas resoluciones sucesivas son simplemente confirmatorias de la primera resolución que modificó de forma patente la situación jurídica del interesado, al aplicar el nuevo acto de alcance general (sentencia de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010:120, apartado 35).
38      En consecuencia, un funcionario que no haya impugnado, dentro de los plazos para reclamar y recurrir, la nómina que expresa, por primera vez, la aplicación de un acto de alcance general de determinación de los derechos económicos, no puede impugnar las hojas de haberes posteriores, una vez transcurridos dichos plazos, invocando contra ellos la misma ilegalidad que la que supuestamente afecte a la primera (véase la sentencia de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010:120, apartado 36 y jurisprudencia citada).
39      En el presente asunto, según la demandante, la nómina
del mes de enero de 2014, que le fue remitida el 14 de enero de 2014, le reveló, por primera vez después de la entrada en vigor del Reglamento n.º 1023/2013, que, por un lado, en virtud del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, su retribución no había sido objeto de actualización anual a raíz de la suspensión para los años 2013 y 2014 del método previsto en el anexo XI del Estatuto y, por otro lado, su retribución quedaba sujeta a una exacción de solidaridad, con arreglo al artículo 66 bis
del Estatuto.
40      A este respecto, del artículo 65, apartado 1, del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, se desprende que las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea se actualizan antes del final de cada año de conformidad con el anexo XI del Estatuto.
41      Conviene recordar no obstante que, a tenor del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, «en 2013 y 2014 no se llevará a cabo la actualización prevista en los apartados 1 y 2».
42      Según el artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.º 1023/2013, el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, por el que se modifica el artículo 65 del Estatuto, era aplicable desde la fecha de entrada en vigor de dicho Reglamento, es decir, a los tres días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, a saber, el 1 de noviembre de 2013.
43      De ello resulta que, conforme a la jurisprudencia citada en los apartados 35 a 37 anteriores, la primera nómina emitida tras la entrada en vigor del acto de alcance general de que se trata, a saber la disposición que prevé la no aplicación del método de actualización anual de las retribuciones y de las pensiones en los años 2013 y 2014, fue la correspondiente al mes de diciembre de 2013. Por lo tanto, la decisión por la que se determinó la retribución de la demandante correspondiente al mes de enero de 2014, que se concretó en su nómina de ese mes, no constituyó la primera aplicación a la demandante del artículo 65 del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013.
44      Ha de concluirse, en consecuencia, que la nómina
del mes de enero de 2014 no resultaba lesiva para la demandante dado que no le aplicaba por primera vez el artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013. Pues bien, ha de señalarse que, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 38 de la presente sentencia, la demandante no impugnó, dentro de los plazos para reclamar y recurrir, la hoja de haberes que expresaba, por primera vez, la aplicación de esa disposición a su respecto, a saber, la nómina del mes de diciembre de 2013. De lo anterior resulta que el presente recurso es inadmisible en la medida en que está dirigido a que se anule la decisión que determina la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014 por cuanto le aplicó por primera vez el artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, pues la citada decisión únicamente confirma la decisión que determinó su retribución para el mes de diciembre de 2013, que le aplicó por primera vez esa misma disposición y era definitiva. Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de la segunda pretensión invocada en el recurso.
45      Sin embargo, es preciso destacar que mediante la nómina
de la demandante correspondiente al mes de enero de 2014 se le aplicó por primera vez el artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013 y constituye, en tal medida, un acto lesivo para la demandante. Esa conclusión se desprende claramente del tenor de dicha disposición y del hecho de que la nómina de la demandante del mes de enero de 2014, que dicha parte adjuntó como anexo a su recurso, menciona la «exacción especial» prevista en la citada disposición.
46      Dado que la demandante presentó su reclamación contra su nómina del mes de enero de 2014 en el plazo de tres meses establecido en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto, debe considerarse admisible el presente recurso en la medida en que está dirigido a que se anule la decisión que determina la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014, mediante la cual se le aplicó por primera vez el artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013. Por consiguiente, la primera pretensión formulada en el recurso es admisible.
Sobre el fondo
47      Con carácter preliminar procede señalar que, en apoyo de su recurso, la demandante únicamente invoca una excepción de ilegalidad, basada en el artículo 277 TFUE, alegando la inaplicabilidad del Reglamento n.º 1023/2013, en la medida en que prevé, por un lado, la congelación de las retribuciones durante dos años aplicando al mismo tiempo una exacción de solidaridad a esas mismas retribuciones durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de junio de 2015.
48      La demandante sostiene que dado que el artículo 65, apartado 4, y el artículo 66 bis
del Estatuto eran disposiciones de alcance general, que le fueron aplicadas por primera vez mediante la decisión por la que se estableció su nómina del mes de enero de 2014, existe un vínculo jurídico directo o, al menos indirecto, entre dicha decisión individual y esas disposiciones, de modo que puede proponerse válidamente una excepción de ilegalidad basada en el artículo 277 TFUE.
49      A este respecto, procede recordar que el artículo 277 TFUE establece que cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un reglamento de los que contempla dicha disposición puede invocar, en particular, mediante un recurso contra una medida de aplicación, los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263 TFUE, aunque haya expirado el plazo de interposición del recurso contra dicho reglamento. Se desprende de reiterada jurisprudencia que esta vía de impugnación incidental es la manifestación de un principio general que tiende a garantizar que toda persona disponga o haya dispuesto de una posibilidad de impugnar un acto procedente de la Unión que sirva de base a una decisión que le afecte (sentencias de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión, 92/78, EU:C:1979:53, apartado 36; de 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento, 262/80, EU:C:1984:18, apartado 6, y de 10 de julio de 2003, Comisión/BCE, C‑11/00, EU:C:2003:395, apartados 74 a 78). La regla del artículo 277 TFUE es obligatoria, ciertamente, en los asuntos contenciosos promovidos ante el Tribunal con arreglo a lo dispuesto en el artículo 270 TFUE (sentencias de 4 de octubre de 2018, Tataram/Comisión, T‑546/16, no publicada, EU:T:2018:644, apartado 32, y de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010:120, apartado 29).
50      No obstante, se desprende asimismo de la jurisprudencia que la posibilidad que proporciona el artículo 277 TFUE de invocar la inaplicabilidad de un reglamento no constituye una acción autónoma y solo puede ejercerse con carácter incidental, de modo que la falta de legitimación para recurrir de carácter principal o la inadmisibilidad del recurso principal conllevan la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad (sentencias 4 de octubre de 2018, Tataram/Comisión,
T‑546/16, no publicada, EU:T:2018:644, apartado 33, y de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010:120, apartado 30).
51      Pues bien, como se ha señalado en el apartado 46 anterior, el presente recurso interpuesto contra la decisión por la que se determinó la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014, concretada en la nómina correspondiente a ese mes, es admisible en la medida en que dicha decisión aplicó por primera vez a la demandante el artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013.
52      En cambio, como ya se ha indicado en el apartado 44 anterior, la decisión por la que se determinó la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014 no constituye la primera aplicación a la demandante del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el artículo 1, punto 44, del Reglamento
n.º 1023/2013 y, por consiguiente, no le resulta lesiva a este respecto.
53      De ello se desprende que la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante en apoyo de su recurso solo puede proponerse válidamente en lo que respecta al artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013, que introdujo una exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014, mientras estaba suspendida la aplicación del método de actualización de las retribuciones previsto en el anexo XI del Estatuto, en aplicación del artículo 65, apartado 4, del Estatuto.
54      En apoyo de la excepción de ilegalidad, la demandante invoca siete motivos. El primer motivo se basa, en esencia, en la ruptura del vínculo entre la aplicación del método de adaptación automática de las retribuciones previsto en el anexo XI del Estatuto y la exacción de solidaridad y en la vulneración del principio de paralelismo entre la retribución de los funcionarios y agentes de la Unión y la de los miembros de la función pública de los Estados miembros. El segundo motivo se basa en la vulneración de la libertad de asociación, de los derechos a la información, consulta y negociación colectiva, consagrados en el artículo 12, apartado 1, 27 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en cuanto tales y según los aplican
los artículos 10, párrafo segundo, 10 ter, párrafo segundo, y 24 ter
del Estatuto, y en la infracción de la Decisión del Consejo, de 23 de junio de 1981, por la que se establece un procedimiento de concertación tripartita en materia de relaciones con el personal (en lo sucesivo, «Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981»). El tercer motivo se basa en la vulneración de derechos adquiridos. El cuarto motivo de recurso se basa en la vulneración del principio de proporcionalidad. El quinto motivo se basa en la inobservancia del procedimiento legislativo. El sexto motivo se basa en el incumplimiento de la obligación de motivación. Por último, el séptimo motivo se basa en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima, resultante de la inexistencia de medidas transitorias.
55      Conviene examinar, en primer lugar, los motivos segundo, quinto y sexto basados, respectivamente, en la vulneración de la libertad de asociación y de los derechos a la información, consulta y negociación colectiva, en la inobservancia del procedimiento legislativo y en el incumplimiento de la obligación de motivación, que guardan relación con la legalidad externa del Reglamento n.º 1023/2013, antes de examinar, en un segundo momento, los motivos invocados en apoyo de la excepción de ilegalidad, que conciernen a la legalidad interna del citado Reglamento.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de la libertad de asociación y de los derechos a la información, consulta y negociación colectiva
56      La demandante considera que el Reglamento n.º 1023/2013 es ilegal al haber sido adoptado vulnerando la libertad de asociación y los derechos a la información, consulta y negociación colectiva, consagrados en el artículo 12, apartado 1, y en los artículos 27 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales, en cuanto tales y según los aplican los artículos 10, párrafo primero, 10 ter, párrafo segundo, y 24 ter del Estatuto, y la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981. Más concretamente, la demandante alega que no se consultó al Comité del Estatuto y no se respetó el procedimiento de concertación previsto en la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981. En cuanto a la consulta al Comité del Estatuto, la demandante sostiene que no fue consultado sobre el primer proyecto de propuesta de modificación del Estatuto adoptado por la Comisión el 29 de junio de 2011, que preveía que el método de actualización de las retribuciones iría acompañado de una nueva exacción de solidaridad del 5,5 %, aplicable entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2020, sino únicamente sobre el segundo proyecto de propuesta de modificación del Estatuto, que establecía una exacción de solidaridad del 6 %, y que la Comisión sometió a la consideración del Comité del Estatuto el 21 de noviembre de 2011. Además, según la demandante, la consulta al Comité del Estatuto realizada los días 17 y 18 de julio de 2013 fue extemporánea, por lo que carece de efecto útil. En lo que concierne a la consulta y concertación con las organizaciones sindicales o profesionales (en lo sucesivo, «OSP»), la demandante aduce que la Comisión no consultó a las OSP con carácter previo a la adopción del primer proyecto de modificación del Estatuto ni tampoco las consultó sobre el segundo proyecto de propuesta de modificación del Estatuto. Asimismo, la demandante arguye que el Consejo rechazó la solicitud de las OSP de que la comisión de concertación siguiera reuniéndose a lo largo de las negociaciones tripartitas. Además, según la demandante, aunque el procedimiento de concertación establecido por la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981 se inició realmente, dicho procedimiento no fue respetado. Así, por un lado, las dos reuniones de la comisión de concertación celebradas el 6 de mayo de 2013 y el 23 de junio de 2013 no fueron más que reuniones informativas que no dieron lugar a ningún tipo de concertación. Por otro lado, la comisión de concertación no emitió ningún informe sobre las posturas divergentes adoptadas por las partes al término de esas dos reuniones. Por lo demás, la demandante sostiene que, cuando el ejercicio de los derechos consagrados en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales no está suficientemente determinado o está determinado por disposiciones del Derecho de la Unión cuya validez se cuestiona, puede solicitar que se respete el derecho fundamental a la negociación colectiva consagrado en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales, al margen de las disposiciones de Derecho derivado que aplican dicho artículo, como ocurre en este caso. En este contexto considera que, a la luz de las condiciones en el que se desarrolló, el procedimiento de concertación establecido por la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981 no respetó el derecho a la negociación colectiva.
57      El Consejo y el Parlamento rebaten las alegaciones de la demandante.
58      Con carácter preliminar cabe recordar que el artículo 12, apartado 1, y los artículos 27 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales, que consagran, respectivamente, la libertad de asociación en el ámbito sindical, el derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa y el derecho de negociación y de acción colectiva, pueden aplicarse en las relaciones entre las instituciones de la Unión y su personal. Sin embargo, de conformidad con dichas disposiciones, el ejercicio de los derechos que establecen se limita a los casos y condiciones definidos en el Derecho de la Unión (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 77).
59      En lo tocante a las disposiciones del Derecho de la Unión que establecen las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 12, apartado 1, y en los artículos 27 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales, procede recordar, en primer lugar, que el artículo 10 del Estatuto prevé que la Comisión consulte al Comité del Estatuto, integrado por un número igual de representantes de las instituciones de la Unión y de representantes de sus comités de personal, sobre cualquier propuesta de revisión del Estatuto.
60      El procedimiento de concertación previsto en la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981 se aplica a las propuestas que la Comisión somete a la consideración del Consejo relativas a la modificación del Estatuto o a la aplicación de las disposiciones del Estatuto en materia de retribución y pensiones, cada vez que un miembro de la comisión de concertación, integrada, en principio, por un número igual de representantes de los Estados miembros y de representantes del personal designados por las OSP y por los jefes de administración de cada institución de la Unión, lo solicita. Según el punto I.8 de la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, a la luz de la declaración interpretativa de dicha decisión adoptada por el Consejo el 6 de mayo de 2013 a efectos de su aplicación en el marco del procedimiento legislativo ordinario relativo a la propuesta de modificación del Estatuto, ese procedimiento de concertación tiene por objeto examinar toda la información disponible y las posturas de las partes con el fin de facilitar, en la medida de lo posible, que converjan dichas posturas y de garantizar que los representantes de los Estados miembros conozcan la opinión del personal y de las autoridades administrativas antes de tomar una decisión en firme en el marco del procedimiento legislativo ordinario. En virtud de esa misma disposición, el Consejo tiene la posibilidad de tener en cuenta el informe del presidente de la comisión de concertación a la hora de adoptar una postura en el marco del procedimiento legislativo ordinario (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 115).
61      Así, el artículo 10 del Estatuto y la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981 se refieren a la condiciones de ejercicio del derecho a la información y consulta de los trabajadores, consagrado en el artículo 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales, en las relaciones entre las instituciones y su personal (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 116).
62      En cambio, procede observar que el artículo 10 ter, párrafo segundo, del Estatuto únicamente enuncia la facultad de la Comisión de consultar a las OSP representativas sobre las propuestas de revisión del Estatuto a que hace referencia el artículo 10 de dicho texto, de modo que la demandante no puede ampararse en esa disposición para reivindicar el derecho de las OSP representativas a ser consultadas sobre las propuestas de modificación del Estatuto.
63      En segundo lugar, debe señalarse que el artículo 24 ter del Estatuto, que también invoca la demandante, guarda relación con las condiciones de ejercicio de la libertad de asociación, consagrada en el artículo 12, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, por cuanto que dispone que los funcionarios gozan del derecho de asociación y pueden, en particular, ser miembros de OSP de funcionarios europeos.
64      Sin embargo, ha de recordarse que, en virtud del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al procedimiento ante el Tribunal General en virtud del artículo 53, párrafo primero, del dicho Estatuto y del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, toda demanda debe indicar el objeto del litigio, los motivos y alegaciones invocados y una exposición sumaria de dichos motivos. Según reiterada jurisprudencia, esta exposición debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal pronunciarse sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la Justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa dicho recurso resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de la demanda (véase la sentencia de 25 de enero de 2018, BSCA/Comisión, T‑818/14, EU:T:2018:33, apartado 95 y jurisprudencia citada).
65      Pues bien, es preciso señalar que la demandante no ha desarrollado en su recurso ningún argumento en apoyo de la supuesta infracción del artículo 24 ter del Estatuto, de modo que debe declararse la inadmisibilidad de dicha imputación.
66      En tercer lugar, es conveniente destacar que la demandante no invoca ninguna disposición del Derecho de la Unión que regule las condiciones de ejercicio del derecho de negociación y de acción colectiva consagrado en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales. En efecto, se limita a invocar una vulneración del procedimiento de concertación establecido por la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, que se refiere, como se ha recordado en el apartado 59 anterior, a las condiciones de ejercicio del derecho a la información y consulta de los trabajadores, consagrado en el artículo 27 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
67      En su escrito de réplica, la demandante aduce que puede invocarse, no obstante, una infracción del artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales dado que «la validez [de las disposiciones de Derecho derivado aplicables] queda precisamente en entredicho a la luz de las modificaciones que se han introducido en ellas». La demandante observa que, en el presente asunto, es cierto que los derechos y obligaciones de las OSP están determinados por las disposiciones de Derecho derivado aplicables, pero que la validez de esas disposiciones queda en entredicho en la medida en que impugna la legalidad del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el Reglamento n.º 1023/2013, y del artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por ese mismo Reglamento.
68      Es importante subrayar que solo puede invocarse la vulneración de las condiciones de ejercicio del derecho de negociación y de acción colectiva consagrado en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales fuera de los supuestos previstos en las disposiciones de Derecho derivado aplicables cuando los derechos y obligaciones de que se trata no están suficientemente determinados por dichas disposiciones o cuando se cuestiona la propia validez de esas disposiciones (véase, en ese sentido, sentencia de 18 de junio de 2013, Heath/BCE, T‑645/11 P, EU:T:2013:326, apartado 155).
69      Sin embargo, en el presente asunto es preciso observar que las disposiciones de Derecho derivado aplicables cuya legalidad impugna la demandante, es decir el artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el Reglamento n.º 1023/2013, y el artículo 66 bis
del Estatuto, en su versión modificada por ese mismo Reglamento, no definen las condiciones de ejercicio del derecho de negociación y de acción colectiva, consagrado en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales. De ello se desprende que la demandante no puede invocar la vulneración de las condiciones de ejercicio de los derechos y obligaciones consagrados en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
70      Por lo demás, es de destacar que, a tenor del artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales, el derecho de negociación colectiva se refiere expresamente a la negociación y celebración de convenios colectivos. Pues bien, ha de recordarse que el derecho a negociar y celebrar convenios colectivos tiene por objeto permitir la negociación entre interlocutores sociales con el fin de determinar las condiciones de trabajo cuando los derechos y obligaciones no están suficientemente determinados por las disposiciones aplicables (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 117).
71      En consecuencia, a diferencia de lo que sostiene la demandante, el derecho de negociación colectiva no puede asimilarse al derecho de las OSP a negociar el contenido mismo de las disposiciones del Estatuto cuya adopción se rige, de conformidad con el artículo 294 TFUE, por el procedimiento legislativo ordinario.
72      Por consiguiente, el examen de este motivo de recurso se limitará a comprobar si las condiciones de ejercicio del derecho a la información y consulta de los trabajadores, previsto en el artículo 10 del Estatuto y en la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, se han respetado en el presente caso.
–       Sobre la infracción del artículo 10 del Estatuto
73      La demandante sostiene que, de conformidad con el artículo 10 del Estatuto, la Comisión debería haber sometido al Comité del Estatuto la primera propuesta de modificación del Estatuto que adoptó el 29 de junio de 2011 y que preveía una exacción de solidaridad de 5,5 %, y no la segunda propuesta de modificación del Estatuto, que establecía una exacción de solidaridad del 6 %, y que le presentó el 21 de noviembre de 2011. La demandante aduce además que la consulta al Comité del Estatuto realizada los días 17 y 18 de julio de 2013 tampoco respondía a las exigencias del artículo 10 del Estatuto al ser extemporánea y carecer, por tanto, de efecto útil.
74      A este respecto, en primer lugar, en lo que atañe a la alegación de la demandante de que el artículo 10 del Estatuto exigía a la Comisión someter a la consideración del Comité del Estatuto la primera propuesta de modificación del Estatuto que adoptó el 29 de junio de 2011, ha de recordarse que el artículo 10 del Estatuto exige a la Comisión consultar al Comité del Estatuto sobre «cualquier propuesta de revisión del Estatuto». Pues bien, en el presente asunto, por un lado, de los autos se desprende que el texto que la Comisión adoptó el 29 de junio de 2011 no era una propuesta de revisión del Estatuto desde el punto de vista formal, sino un proyecto de propuesta de modificación del Estatuto destinado a ser objeto de consultas con las OSP antes de presentar una propuesta formal de revisión del Estatuto al Consejo y al Parlamento. Por otra parte, es preciso señalar también que el texto que la Comisión presentó al Comité del Estatuto el 21 de noviembre de 2011 fue posteriormente trasladado por la Comisión al Parlamento y al Consejo como propuesta legislativa en el sentido del artículo 294 TFUE, apartado 2, en el marco del procedimiento legislativo ordinario que rige, según el artículo 336 TFUE, la adopción y la modificación del Estatuto y del ROA por parte de esas instituciones.
75      Procede pues desestimar por infundada la alegación de la demandante de que la Comisión infringió el artículo 10 del Estatuto al no consultar al Comité del Estatuto sobre su primer proyecto de propuesta de modificación del Estatuto.
76      En segundo lugar, en cuanto a la alegación de la demandante de que la consulta al Comité del Estatuto efectuada los días 17 y 18 de julio de 2013 vulneró el artículo 10 del Estatuto al haberse producido en una fase avanzada del procedimiento legislativo, quedando así privada de efecto útil, ha de observarse que el artículo 10 del Estatuto impone a la Comisión una obligación de consulta que comprende, además de las propuestas formales, las propuestas ya examinadas que esta haya modificado sustancialmente, salvo que, en este último supuesto, las modificaciones se correspondan, en esencia, con las propuestas por el Comité del Estatuto (sentencias de 11 de julio de 2007, Centeno Mediavilla y otros/Comisión, T‑58/05, EU:T:2007:218, apartado 35; de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 129, y de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartado 99).
77      Una interpretación de este tipo resulta tanto del tenor del artículo 10 del Estatuto como del papel asumido por el Comité del Estatuto. En efecto, por una parte, al prever la consulta sin reserva ni excepción del Comité del Estatuto en lo que se refiera a cualquier propuesta de revisión del Estatuto, esta disposición confiere un amplio alcance a la obligación que define. Su tenor es, por tanto, manifiestamente incompatible con una interpretación restrictiva de su alcance. Por otra parte, el Comité del Estatuto, como órgano paritario integrado por los representantes de las administraciones y del personal, elegidos estos últimos democráticamente, de todas las instituciones, debe tomar en consideración y expresar los intereses del conjunto de la función pública de la Unión (sentencias de 11 de julio de 2007, Centeno Mediavilla y otros/Comisión, T‑58/05, EU:T:2007:218, apartado 36, y de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 130).
78      De ello resulta que, cuando la Comisión modifica su propuesta de revisión del Estatuto en el procedimiento legislativo ordinario, tiene la obligación de volver a consultar al Comité del Estatuto antes de la adopción por el Consejo de las disposiciones normativas de que se trate, cuando esa modificación afecte de modo sustancial a la estructura de la propuesta (sentencias de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 135, y de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartado 101).
79      Ahora bien, en el caso de autos, hay que señalar que, si bien la Comisión ejerció su facultad de iniciativa legislativa al presentar la propuesta de modificación del Estatuto al Parlamento y al Consejo el 13 de diciembre de 2011, no hizo uso de esa facultad para modificar dicha propuesta (sentencia de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartado 102).
80      Es cierto que la Comisión participó en las negociaciones tripartitas celebradas en el procedimiento legislativo ordinario controvertido. Pues bien, según el apartado 13 de la Declaración común sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión (artículo 251 del Tratado CE) (DO 2007, C 145, p. 5), formulada por el Parlamento, el Consejo y la Comisión el 13 de junio de 2007 y que regula esas reuniones informales, en la fase de primera lectura en el Parlamento, el papel de la Comisión se limita a favorecer los contactos adecuados «para facilitar el desarrollo de los trabajos en primera lectura» y a ejercer «su derecho de iniciativa de manera constructiva con vistas a facilitar un acercamiento de las posiciones del Parlamento […] y del Consejo, respetando el equilibrio interinstitucional y el papel que le confiere el Tratado» (sentencia de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartado 103).
81      Por consiguiente, el hecho de que las negociaciones tripartitas celebradas, en el caso de autos, en la fase de primera lectura por el Parlamento hayan dado lugar —con la participación de la Comisión, cuyo papel se recuerda en el apartado
80 anterior— a un compromiso entre el Parlamento y el Consejo para enmendar la propuesta de modificación del Estatuto no puede considerarse una modificación por parte de la propia Comisión de dicha propuesta (sentencia de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartado 104).
82      Por otra parte, la adopción en primera lectura por el Parlamento de un texto que enmendaba la propuesta de modificación del Estatuto tampoco puede asimilarse a una modificación por parte de la propia Comisión de su propuesta inicial (sentencia de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartado 105).
83      De lo anterior resulta que la Comisión no estaba obligada a volver a consultar al Comité del Estatuto en virtud del artículo 10 del Estatuto ni tras la conclusión de las negociaciones celebradas en el marco del diálogo tripartito de la fase de primera lectura del Parlamento ni tras la adopción por este de su propuesta en primera lectura (sentencia de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartado 106).
84      A este respecto, la demandante no puede basarse en la circunstancia de que la Comisión, pese a no estar obligada a hacerlo, remitiera al Comité del Estatuto mediante escrito de 5 de julio de 2013 la postura en primera lectura del Parlamento del 2 de julio de 2013, precisando que, en su opinión, la propuesta de modificación del Estatuto, que había presentado al Comité del Estatuto el 21 de noviembre de 2011, no había sufrido modificaciones significativas en el marco del procedimiento legislativo ordinario y que, en esa fase del procedimiento legislativo, el artículo 10 del Estatuto no se aplicaba. En efecto, dicha circunstancia carece de pertinencia en cuanto a la regularidad del procedimiento de adopción del Reglamento n.º 1023/2013 y, más concretamente, en cuanto al respeto por parte de la Comisión de la obligación que le imponía en ese caso el artículo 10 del Estatuto.
85      Procede pues desestimar por infundado el argumento de la demandante de que la consulta al Comité del Estatuto realizada los días 17 y 18 de julio de 2013, después de que la Comisión acudiera a él el 5 de julio de 2013, se produjo en una fase tardía del procedimiento legislativo de que se trata, por lo que quedó privada de efecto útil, incumpliendo así el artículo 10 del Estatuto.
–       Sobre la inobservancia del procedimiento de concertación
86      La demandante aduce que la Comisión no consultó a las OSP con carácter previo antes de la adopción del primer proyecto de modificación del Estatuto adoptado el 29 de junio de 2011 ni tampoco las consultó sobre el segundo proyecto de propuesta de modificación del Estatuto de 13 de diciembre de 2011. Además, la demandante alega que las dos reuniones de la comisión de concertación celebradas el 6 de mayo de 2013 y el 20 de junio de 2013 fueron reuniones informativas en las que no se transmitió ningún documento a las OSP y que no dieron lugar a ningún tipo de concertación, y que, a su término, la comisión de concertación no emitió ningún informe en el que se expusieran las diferencias de opinión entre las partes, incumpliendo así la Decisión del Consejo del 23 de junio de 1981. La demandante también sostiene que el Consejo rechazó la solicitud de las OSP de que la comisión de concertación siguiera reuniéndose a lo largo de las negociaciones tripartitas, que se prolongaron del 13 de mayo de 2013 al 25 de junio de 2013.
87      A este respecto, en primer lugar, en lo que respecta a la falta de consulta a las OSP antes de la adopción del primer proyecto de propuesta de modificación del Estatuto de la Comisión de 29 de junio de 2011, ha de señalarse que esta circunstancia carece de pertinencia en lo que respecta a la legalidad del procedimiento legislativo ordinario iniciado posteriormente, el 13 de diciembre de 2011, cuando se trasmitió al Parlamento y al Consejo el segundo proyecto de propuesta de modificación del Estatuto en forma de propuesta legislativa. Por tanto, esa alegación debe desestimarse por inoperante.
88      En segundo lugar, en cuanto al argumento de la demandante basado en que la Comisión no consultó a las OSP antes de adoptar su proyecto de propuesta de modificación del Estatuto de 13 de diciembre de 2011, conviene observar que, como declaró el Tribunal en el apartado 4 de la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo (T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489), las OSP fueron consultadas sobre el segundo proyecto de propuesta de revisión del Estatuto el 7 de septiembre de 2011 y que posteriormente hubo consultas administrativas, técnicas y políticas entre la Comisión y las OSP sobre este particular el 6 de octubre, el 28 de octubre y el 7 de noviembre de 2011, respectivamente.
89      Dado que la demandante no ha invocado ningún elemento de hecho o de Derecho que le permita poner en entredicho esa afirmación, debe pues desestimarse por infundada la alegación de la demandante de que la Comisión no consultó a las OSP antes de adoptar su segundo proyecto de propuesta de modificación del Estatuto y transmitírselo al Parlamento y al Consejo el 13 de diciembre de 2011.
90      En tercer lugar, en lo tocante a la alegación de la demandante basada en el hecho de que no se distribuyera ningún documento a las OSP durante las reuniones de la comisión de concertación celebradas el 6 de mayo de 2013 y el 20 de junio de 2013, ha de destacarse que esa alegación ya fue examinada y rechazada por el Tribunal en la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo (T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489).
91      Así, en el apartado 161 de la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo (T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489), el Tribunal señaló que el procedimiento de concertación previsto por la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981 ni impone ni prohíbe la entrega de documentos escritos a las OSP con el fin de preparar reuniones de concertación o en el marco de estas.
92      Pues bien, como señaló el Tribunal en el apartado 162 de la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo (T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489), según el punto I.8 de la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, a la luz de la declaración interpretativa de dicha decisión adoptada por el Consejo el 6 de mayo de 2013, el procedimiento de concertación previsto por dicha decisión tiene por objeto examinar toda la información disponible y las posturas de las partes con el fin de facilitar, en la medida de lo posible, que converjan dichas posturas y de garantizar que los representantes de los Estados miembros conozcan la opinión del personal y de las autoridades administrativas antes de tomar una decisión en firme en el marco del procedimiento legislativo ordinario.
93      Teniendo en cuenta el objeto del procedimiento de concertación previsto por la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, la respuesta a la pregunta de si el Consejo está obligado a comunicar la información de que dispone por escrito a las OSP para que estas puedan manifestar su punto de vista depende pues del conocimiento que estas tengan de dicha información, de su naturaleza y alcance y de las restricciones temporales y técnicas que caracterizan el desarrollo de las negociaciones tripartitas (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 163).
94      En el presente asunto, en lo que concierne a la primera reunión de la comisión de concertación, que tenía por objeto el mandato de negociación del Consejo para la negociación tripartita, ha de señalarse que el Consejo no estaba obligado a transmitir documentos escritos a las OSP, pues estas ya conocían la propuesta de modificación del Estatuto sobre la que debía versar concretamente la negociación (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 164).
95      En cuanto a la segunda reunión de la comisión de concertación, que se celebró el 20 de junio de 2013 después de que el Parlamento, el Consejo y la Comisión llegaran el 19 de junio de 2013 a un compromiso provisional sobre la propuesta de revisión del Estatuto, procede señalar que, aunque las OSP tenían conocimiento del contenido de la propuesta de modificación del Estatuto y de algunas propuestas de los Estados miembros, según pone de manifiesto la hoja de propaganda publicada por diversas OSP el 17 de septiembre de 2012, no tenían conocimiento del resultado exacto de las negociaciones tripartitas que versaban, en particular, sobre esas propuestas (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 165).
96      Por tanto, habida cuenta tanto de la naturaleza como del alcance de las modificaciones introducidas en la propuesta de modificación del Estatuto durante la negociación tripartita, el Consejo estaba obligado a trasmitir a las OSP toda la información disponible para permitirles manifestar oportunamente su punto de vista sobre dichas modificaciones. Ello entraña pues, en principio, que esas OSP pudieran disponer de un soporte escrito para poder reaccionar de un modo eficaz (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 166).
97      Sin embargo, es preciso recordar que el 20 de junio de 2013 el texto que reflejaba el compromiso provisional de 19 de junio de 2013 aún no estaba disponible, de modo que no podía ser materialmente transmitido a las OSP miembros de la comisión de concertación (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 167).
98      En estas circunstancias, no puede reprocharse al Consejo que en la reunión de la comisión de concertación de 20 de junio de 2013 efectuara una exposición oral de los principales elementos del compromiso provisional alcanzado el 19 de junio de 2013, exposición que, en las circunstancias particulares del asunto, marcado por las restricciones temporales y técnicas que caracterizan el desarrollo de la negociación tripartita, era el único método posible de informar a las OSP (sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 169).
99      Por lo demás, de una parte ha de recordarse que el Consejo transmitió efectivamente a las OSP miembros de la comisión de concertación el texto del compromiso provisional, acompañado de explicaciones, la noche del 24 de junio de 2013, y el texto del compromiso final, también acompañado de explicaciones, el 27 de junio de 2013, es decir antes de que los Estados miembros tomaran una decisión en firme, en el sentido del punto I.8 de la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, durante el examen del texto del compromiso final por el Comité de Representantes Permanentes (Coreper) el 28 de junio de 2013. Por otro lado es importante señalar que las OSP miembros de la comisión de concertación no solicitaron con la suficiente antelación la celebración de una nueva reunión para manifestar su opinión sobre el texto del compromiso provisional ni del compromiso final (sentencias de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 170, y de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo, T‑75/14, EU:T:2017:813, apartados 119 a 122).
100    Pues bien, es preciso señalar que la demandante no aporta ningún nuevo elemento de hecho o de Derecho que pueda poner en cuestión las afirmaciones efectuadas por el Tribunal en las sentencias, que han adquirido fuerza de cosa juzgada, de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo (T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489), y de 16 de noviembre de 2017, USFSPEI/Parlamento y Consejo (T‑75/14, EU:T:2017:813), recordadas en los apartados 91 a 99 anteriores, de modo que la alegación de la demandante de que las reuniones de la comisión de concertación de 6 de mayo de 2013 y de 20 de junio de 2013 solo fueron reuniones informativas generales en las que no se entregó ningún tipo de documento a las OSP y que no dieron lugar a ningún tipo de concertación, debe ser rechazada por infundada.
101    En cuarto lugar, ha de rechazarse por infundada la alegación de la demandante basada en que la comisión de concertación, al término de las reuniones de 9 de mayo de 2013 y de 23 de junio de 2013, no emitió ningún informe en el que hiciera constar las posturas divergentes de las partes. En efecto, cabe señalar que, de conformidad con el punto I.7 de la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, leído a la luz de la declaración interpretativa de dicha decisión adoptada por el Consejo el 6 de mayo de 2013, en la fase de examen de la propuesta de modificación del Estatuto por parte del Consejo, el presidente de la comisión de concertación debe informar al Coreper en nombre de la comisión de concertación después de cada reunión en la que los participantes hayan manifestado su punto de vista. Pues bien, procede observar que del mensaje del secretario general del Consejo sobre la reforma del Estatuto, remitido al personal del Consejo el 28 de junio de 2013, aportado por la propia demandante, se desprende que el secretario general del Consejo indicó al personal de dicha institución que había presentado al Coreper los resultados de la reunión de la comisión de concertación de 20 de junio de 2013. Además, de los documentos aportados por el Consejo resulta que, aunque no se emitió ningún informe escrito al término de las reuniones de la comisión de concertación de 6 de mayo de 2013 y de 20 de junio de 2013, el secretario general del Consejo, presidente de la comisión de concertación, hizo efectivamente una exposición oral al Coreper sobre esas reuniones el 8 de mayo de 2013 y el 26 de junio de 2013, respectivamente.
102    En quinto lugar, es preciso rechazar igualmente por infundada la imputación de la demandante basada en que el secretario general del Consejo rechazó la solicitud de las OSP de que la comisión de concertación siguiera reuniéndose a lo largo de la fase de negociación tripartita. En efecto, según el punto I.5 de la Decisión del Consejo de 23 de junio de 1981, leído a la luz de la declaración interpretativa de dicha decisión adoptada por el Consejo el 6 de mayo de 2013, en la fase de examen en primer lectura por el Consejo de una propuesta de modificación del Estatuto, la comisión de concertación se reúne previa convocatoria de su presidente siempre que una de sus partes lo solicite. De ello se desprende, aunque los representantes del personal, designados por las OSP representativas, miembros de la comisión de concertación, podían solicitar en varias ocasiones que la citada comisión se reuniera, el secretario general del Consejo, que preside la comisión de concertación, estaba facultado para rechazar una solicitud general como la relativa a que la comisión de concertación se siguiera reuniendo a lo largo de las negociaciones tripartitas.
103    A la luz de las consideraciones que preceden, procede desestimar el segundo motivo por infundado.
Sobre el quinto motivo, basado en la inobservancia del procedimiento legislativo
104    La demandante observa que la propuesta de modificación del Estatuto que la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento el 13 de diciembre de 2011 no preveía ni la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones en 2013 y 2014 ni la aplicación de la exacción de solidaridad durante ese mismo período. Según la demandante, el Consejo no introdujo esas modificaciones, haciendo suyas las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, hasta la fase de negociación tripartita. Al actuar de este modo, el Consejo infringió el artículo 296 TFUE, que prevé que, cuando se les presente un proyecto de acto legislativo, el Parlamento y el Consejo deben abstenerse de adoptar actos no previstos por el procedimiento legislativo aplicable al ámbito de que se trate. Además, según la demandante, al adoptar sus conclusiones de 7 y 8 de febrero de 2013, que posteriormente el Consejo hizo suyas, el Consejo Europeo infringió el artículo 15 TUE, apartado 1, que dispone que dicho órgano no ejerce función legislativa alguna.
105    El Consejo y el Parlamento rebaten las alegaciones de la demandante.
106    Ha de señalarse, de partida, que la argumentación de la demandante parte de la premisa errónea de que la medida consistente en aplicar la exacción de solidaridad del 6 %, mientras se encontraba suspendida la aplicación del método de actualización de las retribuciones, se deriva de las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013 que el Consejo y el Parlamento simplemente hicieron suyas al adoptar el Reglamento n.º 1023/2013. Sin embargo, es importante indicar que, aunque las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, emitidas en el contexto de orientaciones sobre el marco financiero plurianual, preveían la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones durante dos años y el establecimiento de una exacción del 6 % «en el marco de la reforma del método salarial», no establecían que dicha exacción se aplicase durante el período de suspensión en cuestión.
107    En cualquier caso, ha de señalarse que las alegaciones de la demandante, basadas en la infracción del artículo 296 TFUE y del artículo 15 TUE, apartado 1, no pueden prosperar.
108    Así, en primer lugar, en lo que respecta a la supuesta infracción por el Consejo del artículo 296 TFUE, párrafo tercero, ha de recordarse que esa disposición establece que «cuando se les presente un proyecto de acto legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo se abstendrán de adoptar actos no previstos por el procedimiento legislativo aplicable al ámbito de que se trate».
109    Según el artículo 336 TFUE, el Parlamento y el Consejo establecen, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta a las demás instituciones interesadas, el Estatuto y el ROA.
110    En el presente asunto, el Consejo y el Parlamento, a los que la Comisión presentó el 13 de diciembre de 2011 une propuesta de modificación del Estatuto, adoptaron el Reglamento n.º 1023/2013 después de que el Parlamento hubiera aprobado su posición en primera lectura el 2 de julio de 2013 y de que el Consejo la aprobara el 10 de octubre de 2013, de conformidad con el artículo 294 TFUE, apartados 3 y 4.
111    Pues bien, es obligado observar que, en este caso, el Parlamento y el Consejo no adoptaron actos distintos de los previstos en el procedimiento legislativo ordinario.
112    Por otro lado, debe destacarse que, a diferencia de lo que sostiene la demandante, del artículo 296 TFUE, párrafo tercero, no se desprende que dicha disposición se oponga a que el Consejo pueda tener en cuenta conclusiones del Consejo Europeo cuando ejerce su facultad de apartarse de la propuesta legislativa presentada por la Comisión, que no le vincula. En efecto, procede recordar que, en el marco de la facultad legislativa reservada al Consejo, conjuntamente con el Parlamento, por los artículos 14 TUE, apartado 1, y 16 TUE, apartado 1, y por el artículo 289 TFUE, inscrita en el principio de atribución de facultades consagrado en el artículo 13 TUE, apartado 2, y, de forma más amplia, en el principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión (véase, por analogía, sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 146), corresponde al Consejo ejercer funciones de definición de políticas y de coordinación en las condiciones establecidas en los Tratados.
113    De ello se desprende que la alegación de la demandante basada en la infracción del artículo 296 TFUE debe desestimarse por infundada.
114    En segundo lugar, en cuanto a la alegación de la demandante de que el Consejo Europeo infringió el artículo 15 TUE, apartado 1, y, por consiguiente, vulneró la legalidad del procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción del Reglamento n.º 1023/2013, es preciso recordar, en primera instancia que, como se ha señalado en el apartado 111 anterior, la Comisión, el Consejo y el Parlamento respetaron el procedimiento legislativo ordinario aplicable en el
caso de autos.
115    Cabe recordar, en segunda instancia, que el artículo 15 TUE, apartado 1, dispone que «el Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna».
116    Pues bien, ha de señalarse que esa disposición no se opone a que el Consejo Europeo manifieste su opinión sobre una cuestión que es objeto de un procedimiento legislativo.
117    Procede recordar, en última instancia, que la repercusión de la naturaleza «política» de las conclusiones del Consejo Europeo en la facultad legislativa del Parlamento y del Consejo no puede constituir un motivo de anulación de la decisión impugnada por el Tribunal (véanse, en ese sentido, las sentencias de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 145, y de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartado 86).
118    De ello se desprende que la alegación de la demandante de que el Consejo Europeo vulneró la legalidad del procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción del Reglamento n.º 1023/2013 al adoptar las conclusiones de 7 y 8 de febrero de 2013 debe desestimarse por infundada.
119    Por lo demás, por cuanto que la alegación de la demandante basada en la infracción del artículo 15 TUE, apartado 1, debe interpretarse, en sí, como una excepción de ilegalidad dirigida contra las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, es preciso recordar que, en la medida en que el artículo 277 TFUE no tiene como finalidad permitir a una parte impugnar la aplicabilidad de un acto cualquiera de carácter general en favor de un recurso cualquiera, el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo indispensable para resolver el litigio. De ello resulta que el acto general cuya ilegalidad se plantea debe ser aplicable, de forma directa o indirecta, al caso de autos en el que se ha interpuesto un recurso y que debe existir un vínculo jurídico directo entre la decisión individual impugnada y el acto general de que se trata (véase la sentencia de 4 de octubre de 2018, Tataram/Comisión, T‑546/16, no publicada, EU:T:2018:644, apartado 45 y jurisprudencia citada).
120    Ahora bien, ha de señalarse que, en el presente asunto, no existe ese vínculo jurídico entre la decisión individual objeto del presente recurso, a saber, aquella por la que se determina la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014, que le aplicó por primera vez el artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013, y las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, de manera que, por cuanto que la alegación de la demandante debe interpretarse como una excepción de ilegalidad dirigida contra las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, debe ser desestimada por infundada.
121    En consecuencia, procede desestimar el quinto motivo en su totalidad.
Sobre el sexto motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
122    La demandante alega que los motivos invocados en el Reglamento n.º 1023/2013 para justificar la aplicación de la exacción de solidaridad prevista en el artículo 66 bis
del Estatuto, a saber las especiales dificultades de la situación económica, no son distintas de las invocadas para justificar el establecimiento de exacciones similares en el pasado. A este respecto, la demandante cita el primer considerando del Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n.º 3821/81 del Consejo, de 15 de diciembre de 1981, por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de dichas Comunidades (DO 1981, L 386, p. 1; EE 01/03 p. 114), del que se desprendía que el establecimiento de una exacción excepcional sobre las retribuciones, pensiones e indemnizaciones netas por cese de funciones pagadas por las Comunidades resultaba oportuno a la luz de las especiales dificultades de la situación económica y social. Pues bien, la imposición de una exacción de solidaridad durante un período en el que está suspendida la aplicación del método de actualización de las retribuciones constituye una medida nueva que justifica una motivación específica que no se ha proporcionado en este caso. Además, la demandante alega que, al mencionar en los considerandos 12 y 13 del Reglamento n.º 1023/2013 las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, dicho Reglamento remite en su motivación a un acto no previsto en el proceso legislativo de la Unión, infringiendo así el artículo 296 TFUE.
123    El Consejo y el Parlamento rebaten las alegaciones de la demandante.
124    Ha de recordarse que, con arreglo a la jurisprudencia, la motivación que exige el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. Esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en especial del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 181 y jurisprudencia citada).
125    Además, según la jurisprudencia, la motivación de actos destinados a una aplicación general, como el Reglamento n.º 1023/2013, puede limitarse a indicar la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y los objetivos generales que el legislador se propone alcanzar, sin que sea necesaria una motivación específica que justifique todas las medidas que pueden entrañar esos actos. Así, no es necesario motivar cada modificación del Estatuto sino que basta que el legislador explique los aspectos básicos de las medidas, incluso de forma sucinta de forma clara y pertinente (sentencias de 29 de noviembre de 2006, Campoli/Comisión, T‑135/05, EU:T:2006:366, apartado 159, y de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión, F‑103/05, EU:F:2008:45, apartado 121).
126    En el presente asunto, en primer lugar procede señalar que la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones en 2013 y 2014 y el establecimiento de una exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014 son solo algunos elementos de la amplia reforma estatutaria que el Parlamento y el Consejo llevaron a cabo cuando adoptaron el Reglamento n.º 1023/2013.
127    En segundo lugar, conviene destacar que los considerandos 11, 12 y 13 del Reglamento n.º 1023/2013 precisan lo siguiente:
«(11)      Las ventajas potenciales de la aplicación del [mecanismo plurianual de actualización de las retribuciones] para los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea deben equilibrarse mediante la reintroducción del sistema de “exacción”. Como en el caso del [mecanismo plurianual de actualización de las retribuciones], la aplicación de la exacción de solidaridad puede prorrogarse provisionalmente. En las circunstancias actuales parece apropiado aumentar la exacción de solidaridad, en comparación con el nivel de la exacción especial aplicable entre 2004 y 2012, y prever un tipo más progresivo. La finalidad es tener en cuenta la coyuntura económica y social particularmente difícil de la Unión y sus implicaciones para las finanzas públicas en toda la Unión. La necesidad de sanear la hacienda pública en la Unión, también a corto plazo, exige un rápido y especial esfuerzo de solidaridad por parte del personal de las instituciones de la Unión. Dicha exacción de solidaridad debe aplicarse, por tanto, a todos los funcionarios y otros agentes de la Unión a partir del 1 de enero de 2014.
(12)      En sus conclusiones de 8 de febrero de 2013 sobre el marco financiero plurianual, el Consejo Europeo señaló que la necesidad de sanear la hacienda pública a corto, medio y largo plazo exige que todas las administraciones públicas y su personal realicen un especial esfuerzo para mejorar su eficacia y eficiencia y para adaptarse al cambiante contexto económico. Este llamamiento reiteraba en realidad el objetivo de la propuesta de la Comisión de 2011 de modificación del [Estatuto] y el [ROA], que aspiraba a garantizar la relación coste/eficacia y reconocía que los retos a los que se enfrenta actualmente la Unión Europea exigen un gran esfuerzo por parte de todas y cada una de las administraciones públicas y todos y cada uno de los miembros de su personal, con el fin de mejorar la eficiencia y adaptarse a la mutación del contexto económico y social en Europa. Además, el Consejo Europeo pidió que, como parte de la reforma del Estatuto, se suspendiera durante dos años la adaptación, mediante el [mecanismo plurianual de actualización de las retribuciones], de retribuciones y pensiones de todo el personal de las instituciones de la Unión y que se reintrodujera una nueva exacción de solidaridad como parte de la reforma del método salarial.
(13)      Habida cuenta de dichas conclusiones y a fin de responder a futuras limitaciones presupuestarias, así como para mostrar la solidaridad de la función pública europea ante las severas medidas adoptadas por los Estados miembros como resultado de una crisis financiera sin precedentes y la situación social y económica particularmente difícil de los Estados miembros y la Unión en su conjunto, es necesario disponer la suspensión del [mecanismo plurianual de actualización de las retribuciones] por espacio de dos años para todas las retribuciones, pensiones e indemnizaciones de los funcionarios y aplicar la exacción de solidaridad a pesar de dicha suspensión.»
128    Así, del considerando 11 del Reglamento n.º 1023/2013 se desprende que el Parlamento y el Consejo justificaron el establecimiento de una exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014 en la necesidad de equilibrar las ventajas potenciales para los funcionarios y otros agentes de la Unión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones. También se desprende de dicho considerando que la decisión de aplicar esa exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014 responde al objetivo de «sanear la hacienda pública en la Unión, también a corto plazo», mediante «un rápido y especial esfuerzo de solidaridad por parte del personal de las instituciones de la Unión». En contra de lo que sostiene la demandante, de ese mismo considerando resulta que la referencia al contexto económico y social particularmente difícil en la Unión no justifica el establecimiento de la exacción de solidaridad en cuanto tal, como ocurría con la exacción especial establecida por el Reglamento n.º 3821/81, sino el incremento del nivel de la exacción de solidaridad, en comparación con el nivel de la exacción especial aplicable entre 2004 y 2012, y el recurso a un tipo más progresivo.
129    Asimismo, ha de señalarse que, en contra de lo que alega la demandante, el Parlamento y el Consejo expusieron los motivos que justificaban la decisión de aplicar la exacción de solidaridad ya desde el 1 de enero de 2014, mientras que la aplicación del método de actualización de las retribuciones estaba suspendida en 2013 y 2014, en los considerandos 12 y 13 del Reglamento n.º 1023/2013. De dichos considerandos se desprende que con esa esa decisión se pretendía tener en cuenta, no solo las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, sino también «las futuras limitaciones presupuestarias», «la situación social y económica particularmente difícil de los Estados miembros y la Unión en su conjunto» y mostrar «la solidaridad de la función pública europea ante las severas medidas adoptadas por los Estados miembros como resultado de una crisis financiera sin precedentes».
130    Debe pues considerarse que la motivación recogida en los considerandos 11, 12 y 13 del Reglamento n.º 1023/2013 responde a los criterios jurisprudenciales mencionados en los apartados 124 y 125 anteriores. En efecto, refleja el razonamiento del legislador de la Unión y los objetivos generales perseguidos. Informa de modo suficiente a los funcionarios sobre los motivos del establecimiento de una exacción de solidaridad durante un período en el que estaba suspendida la aplicación del método de actualización de las retribuciones.
131    Por lo demás, en lo que respecta a la alegación de la demandante de que el Parlamento y el Consejo incumplieron su obligación de motivación al referirse, en los considerandos 12 y 13 del Reglamento n.º 1023/2013, a las conclusiones del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013, conviene señalar, como hace el Consejo, que aunque de conformidad con el artículo 296 TFUE, los actos jurídicos deben estar motivados, dicho artículo no excluye que el legislador pueda referirse en un considerando a orientaciones políticas definidas por el Consejo Europeo.
132    Por tanto, procede desestimar por infundado el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el primer motivo, basado en la ruptura del vínculo entre la aplicación del método de adaptación automática de las retribuciones previsto en el anexo XI del Estatuto y la exacción de solidaridad y en la vulneración del principio de paralelismo
133    La demandante sostiene que de las sentencias de 3 de julio de 1985, Abrias y otros/Comisión (3/83, EU:C:1985:283), y de 22 de junio de 1994, Rijnoudt y Hocken/Comisión (T‑97/92 y T‑111/92, EU:T:1994:69) se desprende que el principio denominado de paralelismo implica que la exacción de solidaridad solo puede aplicarse cuando el método de adaptación de las retribuciones, que constituye su contrapartida, también es aplicable. Según la demandante, se desprende además del considerando 11 del Reglamento n.º 1023/2013 y del artículo 66 bis, apartado 1, del Estatuto, en su versión modificada por el citado Reglamento, que la exacción de solidaridad tiene por objeto compensar las ventajas de la aplicación del método de adaptación para los funcionarios y agentes de la Unión. Este vínculo queda confirmado por el artículo 15 del anexo XI del Estatuto, en su versión modificada por el Reglamento n.º 1023/2013, que vincula las modificaciones de la exacción de solidaridad a las modificaciones del método de adaptación de las retribuciones. De ello resulta que el legislador no podía prever que la exacción de solidaridad se aplicara durante un período en el que estaba suspendida la aplicación del método de adaptación de las retribuciones.
134    El Consejo y el Parlamento rebaten las alegaciones de la demandante.
135    Con carácter preliminar procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el legislador puede en todo momento introducir, en el futuro, en las disposiciones estatutarias las modificaciones que considere conformes al interés del servicio, incluso si estas son menos favorables (sentencias de 30 de septiembre de 1998, Ryan/Tribunal de Cuentas, T‑121/97, EU:T:1998:232, apartado 98, y de 11 de julio de 2007, Centeno Mediavilla y otros/Comisión, T‑58/05, EU:T:2007:218, apartado 86).
136    Además, según jurisprudencia reiterada, en los ámbitos en los que el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, el control de legalidad del juez de la Unión debe circunscribirse a verificar si la medida de que se trate ha incurrido en error manifiesto o en desviación de poder o si la autoridad en cuestión ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 23 de enero de 2007, Chassagne/Comisión, F‑43/05, EU:F:2007:14, apartado 56 y jurisprudencia citada).
137    Procede examinar las alegaciones formuladas por la demandante a la luz de estos principios.
138    A este respecto, ha de señalarse en primer lugar que no se desprende de las sentencias de 3 de julio de 1985, Abrias y otros/Comisión (3/83, EU:C:1985:283), y de 22 de junio de 1994, Rijnoudt y Hocken/Comisión (T‑97/92 y T‑111/92, EU:T:1994:69), a las que se remite la demandante, que exista un principio del Derecho de la Unión según el cual solo puede aplicarse la exacción de solidaridad cuando el método de adaptación de las retribuciones también es aplicable.
139    Así, en el asunto en que recayó la sentencia de 3 de julio de 1985, Abrias y otros/Comisión (3/83, EU:C:1985:283), las partes demandantes impugnaban con carácter incidental la legalidad del Reglamento n.º 3821/81, que introdujo en el artículo 66 bis del Estatuto una contribución de crisis. En los apartados 15 y 21 de dicha sentencia del Tribunal de Justicia declaró que la aceptación por parte de las organizaciones sindicales más representativas a participar, a través de una medida excepcional y única que afectaba a las retribuciones, en las consecuencias de las especiales dificultades de la situación económica y social de la Comunidad, había tenido su contrapartida en la adopción de un método de adaptación de las retribuciones que preservaba el principio de paralelismo, según el cual, para decidir si es adecuado efectuar una adaptación de las retribuciones de los funcionarios comunitarios, debe tomarse en consideración, en particular, el eventual aumento de los sueldos públicos en los Estados miembros.
140    De igual manera, en el asunto en el que recayó la sentencia de 22 de junio de 1994, Rijnoudt y Hocken/Comisión (T‑97/92 y T‑111/92, EU:T:1994:69), las demandantes cuestionaban la legalidad del Reglamento (CECA, CEE, Euratom) n.º 3831/91 del Consejo, de 19 de diciembre de 1991 por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas así como el régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades con vistas al establecimiento de una contribución temporal (DO 1991, L 361, p. 7), que introdujo un artículo 66 bis en el Estatuto para establecer una contribución temporal. En respuesta al motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación, el Tribunal recordó los términos del preámbulo del Reglamento n.º 3831/91, según el cual «de los trabajos de [la] comisión de concertación resulta[ba] que se debería instaurar una medida que afectase con carácter temporal a las retribuciones pagadas por las Comunidades, mediante una contribución temporal retenida en origen, juntamente con la adopción de un método que establezca las normas de desarrollo de los artículos 64 y 65 del Estatuto como elementos interdependientes de una solución global».
141    Así, de las sentencias de 3 de julio de 1985, Abrias y otros/Comisión (3/83, EU:C:1985:283), y de 22 de junio de 1994, Rijnoudt y Hocken/Comisión (T‑97/92 y T‑111/92, EU:T:1994:69) resulta que, en el pasado, el legislador adoptó un planteamiento general según el cual la aplicación de una exacción específica sobre las retribuciones de los funcionarios y agentes de la Unión constituía la contrapartida de la aplicación de un método que, en determinadas condiciones previstas, permitía adaptar tales retribuciones, teniendo en cuenta el eventual aumento de los sueldos públicos en los Estados miembros de la Unión.
142    Sin embargo, ha de señalarse que, dentro de los límites de su amplia facultad de apreciación recordada en el apartado 135 anterior, el legislador podía abandonar, mantener o revisar ese planteamiento anterior, previendo, en el Reglamento n.º 1023/2013, que la exacción de solidaridad se aplicase durante un período en el que estaba suspendida la aplicación del método de adaptación de las retribuciones.
143    A continuación, conviene señalar que, en el Reglamento n.º 1023/2013, el legislador estableció efectivamente un vínculo entre la exacción de solidaridad y el método de actualización de las retribuciones.
144    Así, del tenor del artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013, se desprende que la exacción de solidaridad se establece «para tener en cuenta […] la aplicación del método de actualización de las retribuciones y pensiones de los funcionarios».
145    Asimismo, procede observar que, en su versión posterior a la entrada en vigor del Reglamento n.º 1023/2013, el artículo 15, apartado 2, del anexo XI del Estatuto, sobre normas de aplicación de los artículos 64 y 65 del Estatuto, dispone que toda propuesta de la Comisión de modificación de dicho anexo antes de la expiración del período de aplicación de ese anexo, a saber el 31 de diciembre de 2023, debe ir acompañada de una propuesta de modificación del artículo 66 bis del Estatuto.
146    También se deriva del artículo 15, apartado 3, del anexo XI del Estatuto, introducido por el Reglamento n.º 1023/2013, que, hasta que el Parlamento y el Consejo no hayan aprobado un reglamento sobre la base de una propuesta de la Comisión, el citado anexo y el artículo 66 bis del Estatuto continuarán siendo de aplicación con carácter provisional más allá del 31 de diciembre de 2023.
147    Por lo demás, es preciso recordar que, como se ha señalado en el apartado 128 anterior, del considerando 11 del Reglamento n.º 1023/2013 resulta que el Parlamento y el Consejo justificaron el establecimiento de una exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014 en la necesidad de equilibrar las ventajas potenciales para los funcionarios y otros agentes de la Unión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones.
148    Sin embargo, del considerando 11 del Reglamento n.º 1023/2013 y del vínculo entre las medidas controvertidas, según se han recordado en los apartados 144 a 146 anteriores, no se desprende ningún principio conforme al cual la exacción de solidaridad solo puede aplicarse cuando, con carácter simultáneo, se aplique el método de adaptación de las retribuciones, desempeñando una función moderadora cuando ese método genere una ventaja para los funcionarios de la Unión.
149    Baste señalar que el legislador, en el marco de su amplia facultad de apreciación, previó expresamente que la exacción de solidaridad se aplicara durante un período en el que estaba suspendida la aplicación del método de adaptación de las retribuciones. A este respecto, de los considerandos 12 y 13 del Reglamento n.º 1023/2013 se desprende que el legislador justificó esa elección en la consecución de los objetivos recordados en el apartado 129 anterior. La demandante no ha demostrado que esa elección constituyera un error manifiesto de apreciación o una desviación de poder, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 136 anterior.
150    Por último, conviene destacar que, en la medida en que los argumentos de la demandante deben entenderse en el sentido de que impugnan la legalidad del artículo 66 bis del Estatuto por prever este la aplicación de la exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014, siendo esa aplicación contraria al artículo 65, apartado 4, del Estatuto, que disponía la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones, baste recordar que, como ya declararon el Tribunal de Justicia y el Tribunal General, respectivamente, en relación con la introducción de una exacción excepcional por el Reglamento n.º 3821/81, y con la introducción de una contribución temporal por el Reglamento n.º 3831/91, la legalidad de una modificación del Estatuto introducida mediante la inclusión de una nueva disposición no puede impugnarse sobre la base de otra disposición del Estatuto (sentencias de 3 de julio de 1985, Abrias y otros/Comisión, 3/83, EU:C:1985:283, apartado 20, y de 22 de junio de 1994, Rijnoudt y Hocken/Comisión, T‑97/92 y T‑111/92, EU:T:1994:69, apartado 65).
151    Por consiguiente, procede rechazar por infundada la tesis de la demandante según la cual el artículo 66 bis del Estatuto es ilegal en la medida en que prevé la aplicación de la exacción de solidaridad a partir del 1
de enero de 2014 mientras estaba suspendida la aplicación del método de actualización de las retribuciones.
152    A la luz de las consideraciones que preceden, procede desestimar el primer motivo por infundado.
Sobre el tercer motivo, basado en la vulneración de derechos adquiridos
153    La demandante sostiene que el principio de actualización anual de las retribuciones siempre se le ha aplicado. Señala que, aunque el método siempre se ha fijado por períodos de tiempo limitados, ha sido sistemáticamente renovado con ciertos ajustes. Según la demandante, el derecho de los funcionarios de la Unión a beneficiarse de una evolución de su poder adquisitivo paralela a la de los funcionarios nacionales en virtud del método de actualización de las retribuciones es un derecho adquirido y un elemento esencial de su retribución, además de una condición esencial de su relación con su empleador. Afirma que, al suspender la aplicación del método de actualización de las retribuciones durante dos años consecutivos, sin prever medidas transitorias, el Parlamento y el Consejo han lesionado sus derechos adquiridos.
154    El Consejo y el Parlamento rebaten las alegaciones de la demandante.
155    Conviene señalar que mediante este motivo la demandante impugna la legalidad del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, que prevé la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones durante 2013 y 2014.
156    Pues bien, procede recordar que, como ya se ha señalado en los apartados 52 y 53 anteriores, para poner en cuestión la decisión por la que se determina su retribución para el mes de enero de 2014, la demandante solo puede invocar la ilegalidad del artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013, y no puede hacer valer la ilegalidad del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido por el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013.
157    De ello resulta que el segundo motivo, basado en la vulneración de derechos adquiridos, debe ser desestimado por inoperante.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad
158    La demandante alega, en esencia, que la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones durante dos años y la aplicación de la exacción de solidaridad durante ese período son contrarias al principio de proporcionalidad. Según la demandante, aunque los objetivos que persiguen estas medidas son legítimos, tales medidas no son apropiadas para lograrlos. La demandante observa, a este respecto, que, en el pasado, la aplicación simultánea del método de actualización de las retribuciones y de una exacción excepcional se consideró apta para lograr los mismos objetivos que enuncia el Reglamento n.º 1023/2013. Por lo demás, la demandante aduce, por un lado, que la crisis económica que atraviesan los Estados miembros no es nueva y no es más grave que la sufrida en el marco financiero plurianual anterior y, por otro lado, que el legislador no tuvo en cuenta que el anexo XI del Estatuto, en su versión modificada por el Reglamento n.º 1023/2013, ya prevé mecanismos que permitían tener en cuenta evoluciones económicas desfavorables, dado que el método de actualización toma en consideración la evolución negativa del nivel retributivo de los funcionarios de los Estados miembros y que la aplicación del método de actualización está sujeta a una cláusula de moderación y a una cláusula de excepción. Según la demandante, el legislador podría haber adoptado medidas menos onerosas para lograr los objetivos fijados por el Reglamento n.º 1023/2013, a saber, prever la aplicación del método de actualización de las retribuciones en 2013 y 2014 y vincular la aplicación de la exacción de solidaridad a la aplicación de dicho método. La demandante añade que el carácter desproporcionado de las medidas impugnadas queda corroborado, en lo que le atañe, por las demás medidas introducidas por el Reglamento n.º 1023/2013 encaminadas a reducir los costes de personal de las instituciones de la Unión, a saber, la limitación de las carreras de los administradores al grado AD 13, la reducción de la licencia por viaje y la disminución del reembolso de gastos de viaje.
159    El Consejo y el Parlamento rebaten las alegaciones de la demandante.
160    Con carácter preliminar procede señalar que, en la medida en que mediante el presente motivo se pretende demostrar el carácter desproporcionado de la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones previsto en el artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido mediante el artículo 1, punto 44, del Reglamento n.º 1023/2013, debe ser desestimado por inoperante por las razones que se han expuesto en los apartados 52 y 53 anteriores.
161    Es preciso pues examinar únicamente si el Parlamento y el Consejo han vulnerado el principio de proporcionalidad al prever que la exacción de solidaridad introducida por el artículo 66 bis
del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013, se aplicase a partir del 1 de enero de 2014, a pesar de que la aplicación del método de actualización de las retribuciones se había suspendido para los años 2013 y 2014, de conformidad con el artículo 65, apartado 4, del Estatuto, introducido por el artículo 1, punto 44, de ese mismo Reglamento.
162    A este respecto, ha de recordarse que, en virtud del principio de proporcionalidad, la legalidad de una normativa de la Unión está subordinada al requisito de que los medios que aplica sean adecuados para la consecución del objetivo legítimamente perseguido por la normativa de que se trate y no excedan de lo que sea necesario para obtenerlo, debiendo tenerse presente que, cuando deba elegirse entre varias medidas adecuadas, hay que utilizar, en principio, la menos severa (véanse, en ese sentido, las sentencias de 25 de julio de 2018, Teglgaard y Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, apartado 49 y jurisprudencia citada, y de 11 de diciembre de 2013, Andres y otros/BCE, F‑15/10, EU:F:2013:194, apartado 317).
163    No obstante, según jurisprudencia reiterada, cuando se trate de un ámbito en el que el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad discrecional, como en el presente asunto, que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuye el Tratado, el control de proporcionalidad se limita al examen exclusivo del carácter manifiestamente inadecuado de la medida controvertida, en relación con el objetivo que la institución competente está obligada a perseguir (véanse, en ese sentido, sentencias de 14 de junio de 2017, TofuTown.com, C‑422/16, EU:C:2017:458, apartado 46 y jurisprudencia citada, y de 11 de diciembre de 2013, Andres y otros/BCE, F‑15/10, EU:F:2013:194, apartado 318).
164    En el presente asunto, como se ha señalado en el apartado 129 anterior, de los considerandos 12 y 13 del Reglamento n.º 1023/2013 se desprende que la decisión del legislador de aplicar la exacción de solidaridad a partir del 1 de enero de 2014 mientras estaba suspendida la aplicación del método de actualización de las retribuciones durante 2013 y 2014 no solo pretendía tener en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo de los días 7 y 8 de febrero de 2013, sino también «las futuras limitaciones presupuestarias», «la situación social y económica particularmente difícil de los Estados miembros y la Unión en su conjunto» y mostrar «la solidaridad de la función pública europea ante las severas medidas adoptadas por los Estados miembros como resultado de una crisis financiera sin precedentes».
165    Pues bien, ha de señalarse que, desde el punto de vista de esos objetivos, la decisión de aplicar durante un año la exacción de solidaridad de forma simultánea a la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones con el fin de perseguir los objetivos antes recordados no parece manifiestamente desproporcionada.
166    Esta afirmación no queda desvirtuada por los argumentos invocados por la demandante.
167    En primer lugar, en lo que respecta a la alegación de la demandante según la cual el anexo XI del Estatuto, en su versión modificada por el Reglamento n.º 1023/2013, contiene mecanismos suficientes para tener en cuenta una evolución desfavorable de la situación económica en el seno de la Unión, baste señalar que esa alegación se refiere a los mecanismos de ajuste del método de actualización de las retribuciones con respecto a la evolución del nivel retributivo de los funcionarios de los Estados miembros.
168    Ahora bien, según se ha señalado en el apartado 160 anterior, cabe recordar que los argumentos encaminados a rebatir la proporcionalidad de la suspensión de la actualización de las retribuciones deben considerarse inoperantes.
169    En segundo lugar, en cuanto a la alegación de la demandante de que el carácter desproporcionado de la aplicación de la exacción de solidaridad durante la suspensión del método de actualización de las retribuciones queda corroborado por las demás medidas introducidas por el Reglamento n.º 1023/2013, baste señalar que la demandante no puede impugnar la legalidad de esas medidas en el marco de la excepción de ilegalidad propuesta en apoyo del presente recurso alegando, en particular, su carácter desproporcionado, por cuanto que esas medidas no guardan ninguna relación con la decisión que determina la retribución de la demandante para el mes de enero de 2014 que le aplicó por primera vez el artículo 66 bis
del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013, objeto del presente recurso.
170    Debe pues concluirse que la demandante no ha demostrado que el legislador se haya extralimitado en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación al decidir aplicar la exacción de solidaridad mientras estaba suspendido el método de actualización de las retribuciones.
171    Por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad por ser en parte inoperante y en parte infundado.
Sobre el séptimo motivo, basado en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima al no haber previsto el legislador medidas transitorias
172    La demandante alega que el principio de la protección de la confianza legítima tiene por objeto proteger a los funcionarios en activo contra las modificaciones de las disposiciones del Estatuto que han sido fundamentales en su decisión de convertirse en funcionarios de la Unión, decisión que ha implicado, en particular, abandonar en la mayor parte de los casos, sus países de origen y sus sistemas de seguridad social. El principio de protección de la confianza legítima obliga así al legislador a que evite modificar de forma radical la situación jurídica y económica de los funcionarios en activo y prever medidas transitorias adecuadas para permitirles adaptarse a la nueva situación, que deben tener una duración suficiente y ser progresivas y apropiadas, a la luz de los regímenes jurídicos en vigor y de las preocupaciones legítimas de los funcionarios. Según la demandante, en el presente asunto el legislador vulneró el citado principio al no prever medidas transitorias en relación con la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones y con la aplicación de la exacción de solidaridad durante dicha suspensión. En opinión de la demandante, el legislador también vulneró el principio de protección de la confianza legítima al no prever medidas transitorias en relación con la modulación del tipo de la exacción de solidaridad que pasa del 6 % al
7 % a partir del grado AD 15, escalón 2.
173    Ha de recordarse que, según se ha expuesto en el apartado 135 anterior, el legislador tiene la potestad de introducir en cualquier momento las modificaciones de las reglas del Estatuto que estime conformes con el interés general y de adoptar disposiciones estatutarias más desfavorables para los funcionarios afectados. No obstante, la jurisprudencia ha tenido la ocasión de precisar que solo puede hacerlo si prevé en su caso un período transitorio de suficiente duración, sin que los funcionarios afectados puedan oponer a la aplicación de esas medidas el beneficio de una confianza en el mantenimiento de disposiciones anteriores (véase, en ese sentido, la sentencia de 11 de julio de 2007, Wils/Parlamento, F‑105/05, EU:F:2007:128, apartado 50 y jurisprudencia citada).
174    Es preciso recordar asimismo que la exigencia de un período transitorio solo rige en la medida en que existan derechos adquiridos que puedan invocar los funcionarios y los agentes de la Unión (véanse, en ese sentido, las sentencias de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:416, apartados 147 a 149, y de 19 de junio de 2007, Davis y otros/Consejo, F‑54/06, EU:F:2007:103, apartado 82).
175    A este respecto, debe observarse que la demandante no puede alegar que el artículo 66 bis del Estatuto, en su versión modificada por el artículo 1, punto 46, del Reglamento n.º 1023/2013, ha vulnerado sus derechos adquiridos al prever un tipo incrementado del 7 % para los funcionarios de grado AD 15, escalón 2, y para los de grados y escalones superiores.
176    En efecto, es importante destacar que la situación de la demandante no podía verse afectada por esa disposición, dado que, en primer lugar, según se desprende del artículo 66 bis del Estatuto y del artículo 15 del anexo XI del Estatuto, en su versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento n.º 1023/2013, la aplicación del «método de adaptación de las retribuciones» y de la «exacción especial» finalizaba el 31 de diciembre de 2012, de modo que la «exacción especial» ya no era aplicable cuando la exacción de solidaridad devino aplicable, es decir, el 1 de enero de 2014 y, en segundo lugar, de los autos resulta que la demandante no había alcanzado el grado AD 15, escalón 2, en dicha fecha.
177    De lo anterior se deriva que la demandante no puede reprochar al legislador no haber previsto un período transitorio para la aplicación de un tipo incrementado al
7 % para los funcionarios de grado AD 15, escalón 2, y para los de grados y escalones superiores.
178    Del mismo modo, la demandante no podía invocar un derecho adquirido a que la exacción de solidaridad solo se aplicase cuando fuera aplicable el propio método de actualización de las retribuciones. En efecto, aun suponiendo que en el pasado existiese ese vínculo entre el «método de adaptación de las retribuciones» y la «exacción especial», según los prevé el artículo 66 bis del Estatuto y el artículo 15 del anexo XI del Estatuto, en su versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento n.º 1023/2013, debe recordarse que su aplicación finalizó el 31 de diciembre de 2012, de modo que el mecanismo en el que se ampara la demandante ya no existía cuando entró en vigor el Reglamento n.º 1023/2013. Por lo tanto, la demandante no puede invocar la existencia de derechos adquiridos a este respecto.
179    De ello resulta que la demandante no puede reprochar al legislador no haber previsto un período transitorio para la aplicación de la exacción de solidaridad durante un período en el que estaba suspendida la aplicación del método de actualización de las retribuciones.
180    Por lo demás, en lo tocante a la alegación de la demandante de que el legislador debería haber fijado un período transitorio para la aplicación del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, al prever la suspensión de la aplicación del método de actualización de las retribuciones en 2013 y 2014, es preciso señalar que, por los motivos ya expuestos en los apartados 52 y 53 anteriores, dicho argumento es inoperante al estar dirigido, en realidad, a poner en duda la legalidad de dicha disposición.
181    De ello se desprende que el séptimo motivo, basado en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima debe ser desestimado al ser en parte infundado y en parte inoperante.
182    Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
183    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
184    Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a las pretensiones formuladas por la Comisión.
185    Según el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Parlamento cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Condenar en costas a la Sra. Margarita Tàpias.
3)      El Parlamento Europeo cargará con sus propias costas.
Collins
Kancheva
De
Baere
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 12 de diciembre de 2019.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: francés.