62007CC0139_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In deze procedure gaat het erom of het dossier van de Commissie betreffende een onderzoek naar staatssteun in een nog aanhangige procedure van vertrouwelijke aard is.
2. In het verleden werd de toegang tot dit dossier alleen bezien vanuit het gezichtspunt van de procesrechtelijke inzage in het dossier. Alleen de partijen bij een procedure hebben het recht het dossier in te zien. In de procedure van de controle van staatssteun op grond van artikel 88 EG en verordening (EG) nr. 659/1999(2) wordt deze status uitsluitend aan de betrokken lidstaat verleend.
3. Andere belanghebbenden kunnen weliswaar tegen de steunbeschikking in rechte opkomen wanneer zij rechtstreeks en individueel geraakt zijn, maar partijen bij de steunprocedure worden zij daardoor nog niet en daarom kan de Commissie hun de inzage van het dossier weigeren.
4. Verordening (EG) nr. 1049/2001(3) verleent daarentegen aan iedereen een recht van toegang tot alle documenten die in het bezit van de Commissie zijn. Op dit recht beroept zich de Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (hierna: „TGI”). Zij verlangt toegang tot de in het bezit van de Commissie zijnde documenten betreffende de op haar betrekking hebbende steunmaatregelen.
5. De Commissie voert daartegen aan dat de omstandigheid dat TGI geen recht op inzage in het dossier heeft, een uitzondering op het recht van toegang tot documenten impliceert. Zij beroept zich dienaangaande op de bescherming van het doel van onderzoeken volgens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
6. Het standpunt van de Commissie berust althans voor een gedeelte op de aanzienlijke praktische problemen die aan de toegang tot documenten van het proceduredossier zijn verbonden. Deze dossiers zijn vaak zeer omvangrijk en bevatten vele inlichtingen die ook om verschillende andere redenen dan de bescherming van het doel van het onderzoek eventueel vertrouwelijk moeten worden behandeld (bijvoorbeeld zakengeheimen of interne documenten). Een individueel onderzoek van de afzonderlijke documenten zou daarom zeer kostbaar kunnen zijn, met name omdat de bevoegde diensten door het onderzoek van de steunmaatregelen al overbelast zijn. Soortelijke problemen bestaan in andere mededingingsrechtelijke onderzoeksprocedures.
II – Rechtskader
7. Het rechtskader van de zaak wordt gevormd door artikel 1, tweede alinea, EU en artikel 255 EG, alsmede verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.
8. Artikel 1, tweede alinea, EU luidt als volgt:
„Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen.”
9. Artikel 255, leden 1 en 2, EG bepaalt:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald.
2. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam bepaalt de Raad volgens de procedure van artikel 251 de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten.”
10. Ook artikel 42 van het op 7 december 2000 te Nice geproclameerde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(4) (hierna: „Handvest van de grondrechten”) erkent dit recht:
„Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van inzage in de documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht het medium waarop zij zijn vastgelegd.”
11. Op grond van artikel 255, lid 2, EG stelde de Raad verordening nr. 1049/2001 vast. De punten twee, vier, tien en elf van de considerans van die verordening luiden als volgt:
„(2) Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(4) Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag.
[...]
(10) 	Teneinde de openheid van de werkzaamheden van de instellingen te verbeteren, dienen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie toegang te verlenen niet alleen tot documenten die zijzelf hebben opgesteld, maar ook tot documenten die zij ontvangen hebben. In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens Verklaring nr. 35 bij de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam, een lidstaat de Commissie of de Raad erom kan verzoeken, een uit die lidstaat afkomstig document zonder diens voorafgaande instemming niet aan derden door te geven.
(11) In beginsel dienen alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk te zijn. Dit neemt niet weg dat de bescherming van bepaalde openbare en particuliere belangen door een uitzonderingenregeling dient te worden gewaarborgd. De instellingen dienen het recht te hebben om hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen, wanneer dat voor het behoud van hun vermogen om hun taken uit te voeren, noodzakelijk is. [...]”
12. Volgens artikel 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001 beoogt de verordening „de bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie [...] [vast te leggen], en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd.”
13. Artikel 2, lid 1, van de verordening verschaft iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht van toegang tot documenten van de instellingen „volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald”.
14. Artikel 2, lid 3, legt vast dat deze verordening van toepassing is voor alle bij een instelling berustende documenten, „dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden [...]”.
15. Artikel 3, sub a, definieert „document” als „iedere inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm, als geluids‑, beeld‑ of audiovisuele opname), betreffende een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de instelling behoren”.
16. Artikel 4, lid 2, van de verordening („Uitzonderingen”) bepaalt:
„2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
– de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom,
– gerechtelijke procedures en juridisch advies,
– het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
17. Artikel 6 van de verordening regelt de verzoeken door de burgers van de Unie als volgt:
„1. Verzoeken om toegang tot een document geschieden in schriftelijke vorm – elektronische vorm daaronder begrepen –, in één der talen van artikel 314 van het EG-Verdrag, en zijn voldoende nauwkeurig geformuleerd opdat de instelling het document kan identificeren. De verzoeker is niet verplicht de redenen voor zijn verzoek te vermelden.
2. Is een verzoek niet nauwkeurig genoeg, dan vraagt de instelling de verzoeker om nadere precisering en is zij hem hierbij behulpzaam, bijvoorbeeld door informatie te verstrekken over het gebruik van de openbare documentenregisters.
3. In geval van verzoeken om omvangrijke documenten of om een zeer groot aantal documenten, kan de betrokken instelling informeel met de aanvrager overleggen om een billijke oplossing te vinden.
4. De instellingen voorzien in voorlichting van de burger over hoe en waar verzoeken om toegang tot documenten kunnen worden ingediend en in bijstand ter zake.”
18. Verordening nr. 659/1999 regelt de onderzoeksprocedure van steunmaatregelen. Artikel 20 daarvan regelt de rechten van de belanghebbenden als volgt:
„1. Elke belanghebbende kan overeenkomstig artikel 6 opmerkingen indienen naar aanleiding van een beschikking van de Commissie om een formele onderzoeksprocedure in te leiden. Elke belanghebbende die opmerkingen heeft ingediend en elke ontvanger van individuele steun krijgt een afschrift van de door de Commissie overeenkomstig artikel 7 gegeven beschikking toegezonden.
2. Elke belanghebbende kan de Commissie in kennis stellen van beweerdelijk onrechtmatige steun en van beweerd misbruik van steun. Indien de Commissie op basis van de informatie waarover zij beschikt meent dat er onvoldoende gronden zijn om in de zaak een standpunt in te nemen, stelt zij de belanghebbende daarvan op de hoogte. Indien de Commissie een beschikking geeft in een geval dat betrekking heeft op het onderwerp van de verstrekte informatie, zendt zij de belanghebbende een afschrift van die beschikking.
3. Desgewenst ontvangt elke belanghebbende een afschrift van krachtens artikel 4, artikel 7, artikel 10, lid 3, en artikel 11 gegeven beschikkingen.”
III – Feiten en procesverloop
A – Achtergrond
1. Steunprocedure C 19/2000
19. TGI is een Duitse onderneming, gevestigd te Ilmenau in de Freistaat (hierna: deelstaat) Thüringen. Zij fabriceert speciale glasproducten. In 1997 besloten de Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (federale dienst voor bijzondere opdrachten in verband met de hereniging), de deelstaat Thüringen en een particuliere investeerder om TGI door middel van een gecoördineerde actie financieel te ondersteunen.
20. Bij brief van 1 december 1998 heeft de Bondsrepubliek bij de Commissie de maatregelen die krachtens de gecoördineerde handeling waren genomen, aangemeld. De Commissie leidde bij brief van 4 april 2000 een formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 88, lid 2, EG in, met referentienummer C 19/2000.(5)
21. Aan de steunprocedure nam in het bijzonder de firma Schott Glas deel, een concurrent van TGI, door middel van schriftelijke opmerkingen.
22. Op 12 juni 2001 heeft de Commissie in deze procedure beschikking 2002/185/EG(6) vastgesteld. Zij was van mening dat een kwijtschelding van 4 miljoen DEM ten gunste van de investeerder een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel vormde. Ten aanzien van drie andere maatregelen die van de gecoördineerde actie deel uitmaakten, werd het voorbehoud van een tweede formele onderzoeksprocedure gemaakt. Het beroep van TGI tegen deze beschikking werd door het Gerecht van eerste aanleg bij arrest van 8 juli 2004 verworpen.(7) De hiertegen door TGI ingestelde hogere voorziening had geen succes.(8)
2. Steunprocedure C 44/2001
23. Bij brief van 3 juli 2001 heeft de Commissie een nieuwe formele onderzoeksprocedure volgens artikel 88, lid 2, EG met referentienummer C 44/2001 ingeleid, betreffende de in de steunprocedure C 19/2000 uitgezonderde maatregelen.(9)
24. Deze procedure eindigde op 2 oktober 2002 bij beschikking 2003/383/EG van de Commissie, waarin zij twee van de onderzochte maatregelen van de gecoördineerde actie onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaarde.(10) Ook deze beschikking is door TGI aangevochten, maar na de afwijzing van de hogere voorziening in de procedure betreffende de eerste beschikking werd deze procedure doorgehaald.(11)
B – De onderhavige procedure betreffende de toegang tot het dossier
1. Administratieve procedure
25. In het kader van haar opmerkingen betreffende de tweede formele procedure C 44/2001 verzocht TGI de Commissie op 24 oktober 2001 haar toegang te verlenen tot een niet-vertrouwelijke versie van het dossier. Dit verzoek werd door de Commissie op 23 november 2001 afgewezen.
26. Bij brief van 1 maart 2002 verzocht TGI de Commissie haar toegang te verlenen tot documenten „in alle (haar) betreffende steunzaken, en in het bijzonder in de steunzaak C 44/2001”.(12) Zij baseerde haar verzoek op verordening nr. 1049/2001. Met een beroep op artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft de Commissie dit verzoek op 27 maart 2002 afgewezen. De door TGI verlangde documenten zouden „deel uitmaken van de lopende formele procedure C 44/2001”.
27. Bij brief van 15 april 2002 aan de secretaris-generaal van de Commissie heeft verzoekster een confirmatief verzoek om toegang overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de verordening ingediend. Door middel van het aangevochten besluit van 28 mei 2002 wees de secretaris-generaal het confirmatief verzoek af. De afwijzing werd eveneens gebaseerd op artikel 4, lid 2, derde streepje, van de verordening, zoals in punt 12 van het bestreden arrest weergegeven:
„[...] In het kader van de lopende onderzoeken naar de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt zijn loyale samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de Commissie, de lidstaat en de betrokken ondernemingen essentieel, zodat de verschillende partijen vrij hun mening kunnen uiten. Openbaarmaking van dat document zou de dialoog kunnen verstoren en dus het onderzoek van de klacht kunnen schaden.
[...]
Verder is de mogelijkheid onderzocht om de niet onder de uitzonderingen vallende gedeelten van de verlangde documenten openbaar te maken. Gebleken is echter dat die documenten niet in vertrouwelijke en niet-vertrouwelijke gedeelten kunnen worden gesplitst.
In casu is er ook geen hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de betrokken documenten zou kunnen gebieden [...].”
2. Procedure in eerste aanleg
28. TGI heeft tegen dit besluit op 8 augustus 2002 beroep ingesteld bij het Gerecht. Daarbij werd zij door het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland ondersteund. De Commissie harerzijds concludeerde tot verwerping van het beroep. Zij werd ondersteund door Schott Glas.
29. Bij arrest van 14 december 2006 heeft het Gerecht het besluit van de Commissie van 28 mei 2002 nietig verklaard voor zover daarbij toegang werd geweigerd tot documenten die de onderzoeksprocedures inzake de aan TGI verleende steun betreffen.(13)
3. Hogere voorzieningsprocedure
30. Bij op 28 februari 2007 per e-mail bij de griffie van het Hof ingediende hogere voorziening, waarvan het origineel op 8 maart 2007 per post is ontvangen, concludeert de Commissie van de Europese Gemeenschappen
– het bestreden arrest te vernietigen, voor zover daarbij het besluit van de Commissie van 28 mei 2002 nietig wordt verklaard waarbij toegang wordt geweigerd tot documenten die de onderzoeksprocedure inzake de aan TGI verleende steun betreffen, en
– TGI in de kosten te verwijzen.
31. TGI en de Republiek Finland verzoeken,
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– de Commissie in de kosten te verwijzen, met inbegrip van de kosten van de wederpartij in de procedure in hogere voorziening.
32. Het Koninkrijk Zweden verzoekt eveneens de hogere voorziening af te wijzen, maar ziet af van een kostenveroordeling.
33. Bij besluit van de president van het Hof van 4 maart 2008 werd het Koninkrijk Denemarken als interveniënte ter ondersteuning van de conclusies van TGI toegelaten.
34. Bij het Hof werd de zaak eerst schriftelijk en vervolgens, op 16 juni 2009, mondeling behandeld.
IV – Juridische beoordeling
35. Volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 kan iedereen van de Commissie, de Raad of het Parlement toegang tot in hun bezit zijnde documenten verlangen, zonder daarvoor een speciaal belang aan te tonen. De toegang kan alleen worden geweigerd op grond van de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3.
36. In het onderhavige geval gaat het om de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. De Commissie weigerde de verlangde documenten af te geven, omdat hun openbaarmaking de bescherming van het doel van het onderzoek van staatssteun zou ondermijnen. Het Gerecht verklaarde dit besluit nietig omdat de Commissie niet met betrekking tot elk afzonderlijk document had onderzocht of inderdaad sprake was van een uitzondering.
37. De Commissie bestrijdt het arrest met in totaal vijf middelen, die als volgt kunnen worden samengevat:
– De in punt 77 van het bestreden arrest genoemde maatstaf voor het in werking treden van een uitzondering, dat wil zeggen voor het afbreuk doen aan een beschermd belang, geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting (vierde middel).
– De in de punten 78 en 85 van het bestreden arrest vervatte uitlegging geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting, te weten dat de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde uitzonderingen op elk document moeten worden toegepast en niet op een categorie documenten (derde middel).
– De in de punten 85 tot en met 89 en 93 van het bestreden arrest vervatte uitlegging geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien alle documenten uit een lopende steunprocedure klaarblijkelijk volledig onder de redenen voor de uitzondering vermeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen (eerste en tweede middel, alsmede het eerste onderdeel van het vijfde middel).
– Het Gerecht heeft de bescherming van interne documenten krachtens artikel 4, lid 3, van de verordening miskend (tweede onderdeel van het vijfde middel).
A – Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
38. TGI betwist de ontvankelijkheid van de hogere voorziening in haar geheel. De Commissie baseert de hogere voorziening op een stelling die het Gerecht reeds als niet-ontvankelijk heeft afgewezen.
39. De hogere voorziening kan overeenkomstig artikel 113, lid 2, van ’s Hofs Reglement voor de procesvoering het voorwerp van het geding niet wijzigen. In het kader van een hogere voorziening is het Hof dus enkel bevoegd om de beoordeling door het Gerecht van de voor hem aangevoerde middelen te onderzoeken.(14) Daarom kan een rekwirant zich niet beroepen op middelen die het Gerecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, wanneer deze niet-ontvankelijkverklaring zelf niet wordt aangevochten.(15) Anders gezegd: wanneer het Gerecht een grief als niet-ontvankelijk heeft verworpen, kan met de hogere voorziening weliswaar worden opgekomen tegen deze verwerping, maar of de verworpen grief zou kunnen slagen, is vooralsnog niet van belang.
40. TGI is van mening dat de door de Commissie aan de orde gestelde rechtsvraag niet de veronderstelde onjuiste toepassing van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 door het Gerecht betreft. Veeleer beoogden de middelen van de Commissie de rechtsvraag aan de orde te stellen of verordening nr. 659/1999 de „lex specialis” ten opzichte van verordening nr. 1049/2001 is. Het desbetreffende betoog van interveniënte Schott Glas heeft het Gerecht evenwel in punt 41 van het bestreden arrest als niet-ontvankelijk afgewezen, zonder dat de Commissie deze afwijzing bestrijdt.
41. Deze ontvankelijkheidsgrief van TGI overtuigt mij niet, aangezien daarin middelen en argumenten op ontoelaatbare wijze door elkaar worden gehaald. Ofschoon het juist is dat de Commissie zich in wezen op de bijzondere aard van de controleprocedure inzake steunmaatregelen beroept, stelt zij niet dat verordening nr. 659/1999 de „lex specialis” ten opzichte van verordening nr. 1049/2001 is. Zoals het Gerecht op goede gronden heeft vastgesteld, zou zij daarmee haar eigen procespositie ondermijnen, aangezien het aangevochten besluit op een onjuiste rechtsgrondslag zou berusten en daardoor onwettig zou zijn. De Commissie is integendeel van mening dat bij de uitlegging van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 rekening moet worden gehouden met de principes van verordening nr. 659/1999, hetgeen het Gerecht onvoldoende heeft gedaan. De Commissie stelt daarmee echter niet rechtstreeks de rechtsvraag naar de verhouding tussen de twee handelingen van afgeleid recht aan de orde.
42. Het tweede onderdeel van het vijfde middel gaat evenwel verder dan het voorwerp van de procedure. Daarmee komt de Commissie op tegen de omstandigheid dat het Gerecht de bescherming van interne documenten krachtens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 heeft miskend. De Commissie heeft het aangevochten besluit echter niet op deze bepaling gebaseerd. Veeleer ging het steeds daarom of de Commissie de inzage van de documenten krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje mocht weigeren. Derhalve was dit argument tot dusver geen onderwerp van de procedure en is het daarom niet-ontvankelijk.
B – Gegrondheid van de hogere voorziening
43. De ontvankelijke middelen hebben in wezen betrekking op twee onderwerpen. Enerzijds keert de Commissie zich tegen de fundamentele systematische veronderstellingen van het Gerecht. De Commissie betwist dat van een uitzondering krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 alleen sprake kan zijn wanneer het risico van ondermijning van een beschermd belang redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is (vierde middel, zie hierna sub 1), en dat van elk verlangd document vervolgens moet worden nagegaan of het onder een uitzondering van het recht op toegang valt (derde middel, zie hierna sub 2).
44. Anderzijds is zij van mening dat de bescherming van het doel van de onderzoeken, dat wil zeggen de uitzondering krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, hoe dan ook voor alle betrokken documenten geldt, aangezien zij deel uitmaken van het proceduredossier van een lopende controleprocedure betreffende staatssteun (eerste en tweede middel alsmede het eerste onderdeel van het vijfde middel, zie hierna sub 3).
1. Ondermijning van een beschermd belang (vierde middel)
45. Met het vierde middel bestrijdt de Commissie de door het Gerecht gehanteerde maatstaf van de afbreuk aan het door een uitzondering beschermde belang. Het Gerecht stelde in dit verband in punt 77 met verwijzing naar zijn eigen rechtspraak het volgende vast:
„De omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is op zich echter niet voldoende om deze uitzonderingsgrond toe te passen [...]. Een dergelijke toepassing is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de instelling vooraf heeft beoordeeld, ten eerste, of de toegang tot het document concreet en daadwerkelijk afbreuk doet aan het beschermde belang en, ten tweede, of in de gevallen bedoeld in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001, geen hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt. Bovendien moet het gevaar van afbreuk aan een beschermd belang redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn [...]. Bijgevolg moet de instelling voor de toepassing van een uitzondering in beginsel een concreet onderzoek verrichten dat in de motivering van het besluit tot uitdrukking komt [...].”
a) Verhouding tussen grondbeginsel en uitzondering bij de toegang tot documenten
46. De Commissie is van mening dat het Gerecht er ten onrechte van uitgaat dat de toegang tot documenten het grondbeginsel is, terwijl de weigering geacht wordt een uitzondering te zijn en daarom strikt moet worden uitgelegd.
47. Geheel afgezien daarvan dat deze veronderstelling hoogstens impliciet ten grondslag ligt aan het bestreden arrest, strookt zij met de vaste rechtspraak, niet alleen van het Gerecht(16), maar ook van het Hof.(17) Evenals Zweden, Finland en TGI zie ik geen reden om de juistheid daarvan in twijfel te trekken. Volgens artikel 1, tweede alinea, EU worden de besluiten in zo groot mogelijke openheid genomen. In deze zin voorziet artikel 255 EG in een recht op toegang tot documenten, dat eveneens in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten wordt erkend.(18) Dienovereenkomstig beoogt verordening nr. 1049/2001 in artikel 1, sub a, en punt 4 van de considerans een zo ruim mogelijke toegang tot documenten en stelt zij in punt 11 van de considerans vast dat in beginsel alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk moeten zijn. Bijgevolg moeten de uitzonderingen op de toegang zo strikt mogelijk worden uitgelegd.
48. In dit licht moet worden nagegaan of het Gerecht voor zijn onderzoek de juiste maatstaf voor de toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft toegepast.
b) Noodzakelijke waarschijnlijkheid van de ondermijning van een beschermd belang
49. Aangezien de Commissie bezwaar maakt tegen het feit dat i n de argumentatie van het Gerecht een verwijzing naar de tekst van verordening nr. 1049/2001 ontbreekt, moet om te beginnen worden verwezen naar de bewoordingen van de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3: een uitzondering van het recht op toegang tot documenten veronderstelt steeds dat de bescherming van een bepaald belang wordt ondermijnd. Bijgevolg moet een prognose worden gemaakt. Vastgesteld moet worden hoe groot de kans op de ondermijning van een beschermd belang door de openbaarmaking van het document moet zijn.
50. Alleen al het gebruik van het begrip „ondermijnen” toont aan dat de uitzonderingen niet reeds van toepassing zijn wanneer een beschermd belang slechts even wordt geraakt. Dit wordt benadrukt door de verschillen tussen de formulering van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 en de regels die vóór de vaststelling van de verordening golden. In het kader van deze regeling volstond alleen al de mogelijkheid van een schending van de bescherming om de toegang te weigeren.(19) Op grond daarvan kan worden geconcludeerd dat de wetgever een in verhouding tot de eerdere regeling beperktere toepassing van de uitzonderingen voor ogen staat.
51. Op grond hiervan zou men zich kunnen voorstellen dat voor het toepassen van een uitzondering mag worden verlangd dat de openbaarmaking van het document het beschermd belang met zekerheid of ten minste met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zou ondermijnen.
52. Het Hof heeft in overeenstemming met de door de Commissie bekritiseerde opvatting van het Gerecht de drempel voor het toepassen van uitzonderingen evenwel lager vastgesteld. Ten aanzien van het beschermd belang inzake „juridisch advies” volgens artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 volstaat reeds dat het risico van ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is.(20)
53. Dit is een evenwichtig compromis dat ook voor de bescherming van de onderzoeken volgens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 moet worden toegepast. Zekerheid over de afwezigheid van redelijke twijfel betreffende een ondermijning van een beschermd belang zou ex ante
slechts zelden aantoonbaar zijn. Daarom zou men in veel gevallen schade op de koop toe nemen. Wanneer men daarentegen al genoegen zou nemen met hypothetische risico’s voor een beschermd belang, zou niet alleen inbreuk worden gemaakt op de bewoordingen van de uitzonderingsregelingen doch zou eveneens de doelstelling van een zo groot mogelijke toegang van zijn betekenis worden beroofd. In plaats daarvan zou men de uitzonderingen op het recht van toegang maximaliseren. Hypothetische benadeling is namelijk bijna altijd mogelijk.
54. Dit betekent dat het Gerecht bij het onderzoek naar de toepassing van een uitzondering de juiste maatstaf heeft gehanteerd.
c) Opheffing van de uitzondering bij een hoger openbaar belang
55. Bij de uitzonderingen krachtens artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 moet er bovendien rekening mee worden gehouden dat zij niet van toepassing zijn wanneer een hoger openbaar belang de openbaarmaking van het document gebiedt. Daarom moet bovendien worden onderzocht of er niet een zodanig belang bestaat dat de openbaarmaking ondanks de ondermijning van het beschermd belang gerechtvaardigd is.
56. Het komt erop aan het bijzondere belang dat door het niet openbaar maken van het betrokken document moet worden beschermd, onder meer tegen het algemeen belang om dit document toegankelijk te maken, af te wegen. Daarbij moet, zoals aangegeven in punt 2 van de considerans van verordening nr. 1049/2001, rekening worden gehouden met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem.(21)
d) Toepassing van het recht van toegang op administratieve procedures
57. De Commissie is evenwel van mening dat verordening nr. 1049/2001 op grond van punt 6 van de considerans en artikel 12, lid 2, inzonderheid geldt voor wetgevingsdocumenten, dat wil zeggen documenten die betrekking hebben op bindende besluiten. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 13 van verordening nr. 1049/2001 niet dat ook documenten betreffende onderzoeken inzake steunmaatregelen in het Publicatieblad worden bekendgemaakt.
58. Aan de Commissie moet worden toegegeven dat verordening nr. 1049/2001 de toegankelijkheid van bepaalde soorten documenten speciaal wil bevorderen. Dit betreft in het bijzonder wetgevingsdocumenten alsmede documenten die verband houden met de ontwikkeling van beleid of strategieën. Deze documenten zijn van bijzonder belang voor het publiek, hetgeen ook in artikel 207, lid 3, tweede alinea, EG voor de wetgevingswerkzaamheden van de Raad wordt bevestigd.
59. De Commissie miskent met deze argumentatie evenwel dat verordening nr. 1049/2001 weliswaar op deze gebieden een nog ruimere transparantie tot stand moet brengen(22), maar krachtens artikel 2, lid 3, ook uitdrukkelijk de toegang tot de documenten op alle
werkterreinen van de Unie voorschrijft. De proceduredossiers van de steunmaatregelencontrole zijn daarvan niet uitgezonderd. Uitzonderingen kunnen alleen op artikel 4 worden gebaseerd, en volgens dat artikel is een ondermijning van het vermelde beschermde belang noodzakelijk.
60. Bovendien is de publieke belangstelling voor de controle van steunmaatregelen niet noodzakelijkerwijs kleiner dan de publieke belangstelling voor wetgevingsprocedures. Ofschoon vele administratieve procedures van beperkt openbaar belang zijn, is de controle van de steunmaatregelen vaak en terecht van groot belang. Zij betreft de bevordering van de economie van de lidstaten en met name maatregelen voor het scheppen of behouden van arbeidsplaatsen.
e) Praktische problemen bij de toepassing van het recht van toegang
61. De Commissie voert bovendien aan dat het binnen de relatief krappe termijnen voor de beslissing op een verzoek om toegang tot documenten nauwelijks mogelijk is alle documenten van een omvangrijk proceduredossier inzake steuncontrole aan dit onderzoek te onderwerpen. Bovendien wordt de controle bemoeilijkt omdat veelal opmerkingen in verschillende talen worden ingediend.
62. De Commissie vreest dat aan de controle van steunmaatregelen afbreuk zou worden gedaan wanneer de bevoegde instellingen te veel tijd aan de behandeling van verzoeken om toegang zouden besteden. Een belemmering van de Commissie bij de vervulling van haar eigenlijke taken kan echter niet het doel van verordening nr. 1049/2001 zijn. Veeleer is de wetgever er blijkbaar van uitgegaan dat het zou gaan om beduidend minder omvangrijke verzoeken om toegang tot afzonderlijke documenten.
63. Het Gerecht heeft een dergelijk argument van de interveniënte in eerste aanleg, Schott Glass, betreffende de werklast van de Commissie in punt 95 van het bestreden arrest als niet-ontvankelijk afgewezen. Of dit van een relevante onjuiste rechtsopvatting getuigt, behoeft bij gebreke van een desbetreffende grief van de Commissie niet verder te worden onderzocht. Hoe dan ook belet niets de Commissie om haar werklast als een argument voor de uitlegging van verordening nr. 1049/2001 aan te voeren.
64. In de onderhavige zaak kan dit argument evenwel niet slagen. Eventuele nadelige gevolgen voor het verrichten van de traditionele hoofdtaken van de bevoegde instellingen kunnen een algemene beperking van het toegangsrecht niet rechtvaardigen. Veeleer bevatten artikel 1, tweede alinea, EU, artikel 255 EG, artikel 42 van het Handvest van de grondrechten en verordening nr. 1049/2001 een nieuwe bijkomende taak voor de organen: zij moeten in staat zijn de door de burger gewenste documenten ter beschikking te stellen voor zover zich daartegen geen beschermenswaardige belangen verzetten. Daarentegen is niet bepaald dat sommige diensten van de Commissie van deze taak zijn vrijgesteld.
65. De uit deze nieuwe taak voortvloeiende verplichtingen moeten door passende maatregelen worden geminimaliseerd. Artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 suggereert in dit verband om bij verzoeken die betrekking hebben op een zeer groot aantal documenten, met de aanvrager informeel overleg te plegen om een billijke oplossing te vinden.(23)
66. Intern moeten de bevoegde instellingen zich in de eerste plaats kritisch afvragen in hoeverre hun behoeften aan geheimhouding in het licht van verordening nr. 1049/2001 gehandhaafd kunnen worden. Het verschaffen van documenten kost vaak minder tijd dan de motivering van een weigering op het grensgebied van de uitzonderingen of wanneer dit is overschreden. Verzoeken kunnen ook met minder moeite worden geweigerd wanneer de bevoegde instellingen de redenen voor de vertrouwelijke behandeling van documenten nauwkeurig hebben vastgesteld. Op grond hiervan kunnen de bevoegde ambtenaren worden opgeleid en de behandeling van documenten kan vanaf het begin met het oog op eventuele verzoeken om toegang worden geoptimaliseerd. Naast een elektronische registratie die het zoeken naar documenten en de kopiëring daarvan vergemakkelijkt, valt bijvoorbeeld te denken aan het identificeren van gevoelige documenten of gedeelten daarvan en aan de indeling van documenten of dossiers in vertrouwelijke en niet-vertrouwelijke gedeelten.
67. Aangezien verordening nr. 1049/2001 met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel moet worden toegepast(24), schijnt het overigens niet uitgesloten te zijn om in uitzonderingsgevallen in het belang van de reglementaire voldoening aan andere administratieve verplichtingen waar haast bij is af te zien van de tijdige beslissing over een verzoek om toegang.(25) In casu valt met name te denken aan de fase voor de inleiding van een formele controleprocedure betreffende steunmaatregelen. De beschikking tot inleiding moet krachtens artikel 4 van verordening nr. 659/1999 binnen twee maanden na de volledige aanmelding van de steun worden gegeven, omdat de steun anders geacht wordt te zijn goedgekeurd. Het aannemen van een uitzonderingsgeval veronderstelt evenwel naast het mislukken van een minnelijke schikking met de verzoeker, dat de Commissie over de noodzakelijke capaciteiten beschikt om normaliter – in niet bijzonder complexe gevallen ook gedurende het vooronderzoek – verzoeken om toegang op het gebied van de controle van steunmaatregelen tijdig te behandelen.
68. Zoals het Gerecht in punt 95 van het bestreden arrest vaststelt, heeft de Commissie zich bij de weigering van het verzoek om toegang niet beroepen op werkoverlast. Daarom is het niet noodzakelijk nader in te gaan op een weigering wegens andere dringende verplichtingen.
69. Derhalve kan ten aanzien van de in punt 77 van het bestreden arrest gedefinieerde onderzoeksmaatstaf van de ondermijning van een beschermd belang niet worden vastgesteld dat sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, zodat het vierde middel moet worden afgewezen.
2. Individueel onderzoek van documenten (derde middel)
70. Met het derde middel komt de Commissie op tegen de vaststelling van het Gerecht in de punten 78 en 85 van het bestreden arrest. Volgens deze grief hebben de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde uitzonderingen betrekking op het individuele document en niet op een categorie documenten.
71. De Commissie is echter van mening dat zij het recht heeft om zonder individueel onderzoek van de afzonderlijke documenten de toegang tot een dossier betreffende een steunprocedure te weigeren.
72. Het Hof heeft evenwel al beslist dat het gemeenschapsorgaan waaraan de openbaarmaking van een document werd verzocht, in elk individueel geval verplicht is om te beoordelen of dit document valt onder de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen op het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen.(26)
73. Het onderzoek van individuele documenten strookt met de regelingen voor de uitzonderingen op het recht van toegang in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. Volgens de leden 1, 2 en 3 weigeren de instellingen de toegang tot telkens één document wanneer aan de voorwaarden voor de uitzonderingen is voldaan. Ook de inachtneming van de belangen van derden volgens de leden 4 en 5, het onderzoek van de toegang ten dele volgens lid 6 en de regeling over het wegvallen van uitzonderingen na afloop van de periode volgens lid 7 hebben betrekking op het individuele document.
74. Deze regelingswijze is de onvermijdelijke consequentie van uitzonderingen die rechtstreeks berusten op de ondermijning van bepaalde belangen door de openbaarmaking van documenten. Een dergelijke ondermijning kan alleen worden vastgesteld op grond van een individuele beoordeling van de informatie in het bewuste document.
75. Daartegen kan de Commissie niet met succes aanvoeren dat een document volgens de definitie van artikel 3, sub a, van verordening nr. 1049/2001 een veelvoud van onderwerpen kan inhouden. Dit verstaat zij aldus dat deze verschillende inlichtingen gezamenlijk moeten worden onderzocht en daaruit leidt zij kennelijk af dat een veelvoud van onderwerpen ook gemeenschappelijk kan worden beoordeeld wanneer zij in meerdere documenten is vervat.
76. Zoals Finland aanvoert is evenwel het tegendeel juist: indien het gevraagde document slechts ten dele onder een van de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan volgens artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 vrijgegeven. In beginsel moet daarom met betrekking tot elk individueel onderwerp van een document, dat wil zeggen elke daarin vervatte informatie, worden onderzocht of de openbaarmaking daarvan een beschermd belang ondermijnt.
77. Voorts is de Commissie van mening dat aangezien toegang tot een proceduredossier wordt gevraagd, het ook mogelijk moet zijn het onderzoek van dat dossier in zijn geheel te beperken, zonder individuele documenten te beoordelen. Zij baseert zich daarvoor op artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, waarin de vorm en de inhoud van „[v]erzoeken om toegang tot een document” worden geregeld. Aangezien daar – in de procestaal van de onderhavige zaak (Duits) – van één document wordt gesproken, moet dit begrip in artikel 6 op dezelfde wijze worden uitgelegd als in artikel 4. Wanneer met een verzoek een groot aantal documenten wordt verlangd, heeft de Commissie ook het recht dit verzoek globaal te beoordelen, althans wanneer de verzochte documenten van gelijke aard zijn.
78. Ofschoon het juist is dat artikel 6 van verordening nr. 1049/2001 in het merendeel van de taalversies, waaronder de Duitse en de Engelse, het begrip „document” in het enkelvoud gebruikt, gebruiken andere taalversies, met name de Franse en de Finse, daarentegen het meervoud.
79. De verschillende taalversies van een communautaire bepaling moeten evenwel uniform worden uitgelegd. Wanneer de versies onderling verschillen, moet de bepaling daarom worden uitgelegd met het oog op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt(27), alsmede in voorkomend geval naar de werkelijke bedoeling van de auteur ervan.(28)
80. Artikel 4 en artikel 6 van verordening nr. 1049/2001 gebruiken weliswaar in enkele taalversies hetzelfde begrip doch streven volkomen verschillende doeleinden na. Artikel 6 betreft de inhoud van de verzoeken. Deze bepaling moet er in de eerste plaats voor zorgen dat de verzochte documenten worden geïdentificeerd en duidelijk maken dat een motivering niet nodig is. Zoals artikel 6, lid 3, aantoont, kan een verzoek betrekking hebben op meerdere documenten en zelfs op een „zeer groot aantal documenten”. Daarentegen werd al uiteengezet dat het onderzoek van de aanvraag betrekking moet hebben op elk individueel document, zelfs op de inhoud van elk document. Opzet en doelstelling staven derhalve de verschillen in de uitlegging van het begrip document, zoals dit in artikel 4 en artikel 6 van verordening nr. 1049/2001 wordt gebruikt.
81. Het algemene afzien van het individuele onderzoek van documenten (en de inhoud daarvan) zou veeleer een andere regeling van de uitzonderingen veronderstellen. Zo heeft de Commissie voorgesteld verordening nr. 1049/2001 aldus te wijzigen, dat documenten die deel uitmaken van het administratieve dossier over een onderzoek of procedure betreffende een individuele handeling, voor het publiek niet toegankelijk zijn, tot het onderzoek is afgesloten of de handeling heeft plaatsgehad. Bovendien moeten bescheiden met informatie die een instelling in het kader van een dergelijke procedure van natuurlijke of rechtspersonen heeft verkregen of ontvangen, voor het publiek in het geheel niet toegankelijk zijn.(29) In casu behoeft evenwel een dergelijke uitzondering niet te worden beoordeeld.
82. De Commissie kan echter evenals de verzoeker haar desbetreffende verklaring samenvatten. Zowel een verzoek alsook de verlening van toegang kunnen betrekking hebben op een groot aantal documenten voor zover deze op volkomen duidelijke wijze kunnen worden geïdentificeerd. Bij de weigering kan de Commissie zich hoe dan ook baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard. Zij moet echter wel van geval tot geval nagaan of de overwegingen van algemene aard die normaal gesproken op een bepaald type document van toepassing zijn, inderdaad toepasselijk zijn op een bepaald document waarvan om openbaarmaking is verzocht.(30)
83. Dergelijke conclusies heeft het Gerecht in de punten 78, 85 en 86 van het bestreden arrest terecht getrokken. Daarom moet het derde middel worden afgewezen. Of de Commissie bij de weigering van het verzoek om toegang terecht categorieën heeft gevormd, moet hieronder worden onderzocht.
3. Bescherming van het doel van de onderzoeken
84. Het eerste en het tweede middel alsmede het eerste onderdeel van het vijfde middel hebben betrekking op de reikwijdte van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, dat wil zeggen de bescherming van het doel van de onderzoeken.
85. In punt 88 van het bestreden arrest geeft het Gerecht de motivering van het besluit van de Commissie als volgt weer:
„[...] in het kader van lopende onderzoeken over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, [moeten] loyale samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de Commissie, de lidstaat en de betrokken ondernemingen [...] bestaan, zodat de verschillende ‚partijen’ vrij hun mening kunnen uiten, en [...] de openbaarmaking van documenten betreffende die onderzoeken [zou] ‚die dialoog [...] kunnen verstoren en dus het onderzoek van de klacht kunnen schaden’.”
86. Volgens punt 89 van het bestreden arrest overtuigde deze motivering het Gerecht niet daarvan dat alle documenten van het dossier inzake een controleprocedure betreffende steunmaatregelen overduidelijk onder de uitzondering voor onderzoeken vallen. De Commissie is van mening dat deze vaststelling blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
87. Daarbij baseert de Commissie zich voor het Gerecht in de eerste plaats daarop dat in de procedure betreffende de controle van steunmaatregelen aan andere partijen dan de betrokken lidstaat geen recht van inzage in het dossier wordt verleend (zie hierna sub a). Het is echter doelmatiger de in de motivering van het besluit van de Commissie vervatte gedachte verder te onderzoeken, te weten in hoeverre de communicatie met de betrokken lidstaat bescherming verdient (zie hierna sub b) en met name of dit beschermd belang het afzien van een individueel onderzoek van de verlangde documenten toestaat (zie hierna sub c). Hetzelfde onderzoek moet met betrekking tot de communicatie met andere belanghebbenden worden ingesteld (zie hierna sub d).
a) Positie van de steunontvanger in de controleprocedure betreffende staatssteun
88. De Commissie motiveert de kennelijke noodzaak van de bescherming in het eerste onderdeel van het eerste middel en in het tweede middel daarmee, dat in de controleprocedure betreffende staatssteun andere partijen dan de betrokken lidstaat zich niet op het recht van inzage in het dossier kunnen beroepen.
89. Daarmee doelt de Commissie indirect op het bijzondere karakter van de inzage in het dossier in steunprocedures uit het oogpunt van verordening nr. 1049/2001. Anders dan TGI aanneemt, beschouwt de Commissie het recht van inzage in het dossier niet als een technische lex specialis die de toepassing van verordening nr. 1049/2001 zou uitsluiten(31), maar verwijst zij voor de uitlegging van een uitzondering naar het recht van toegang tot documenten.
90. Het recht op inzage in het dossier is een uitvloeisel van de rechten van de verdediging.(32) In beginsel hangt het samen met de hoedanigheid van procespartij in een procedure. De procedure van controle van staatssteun is een procedure die wordt ingeleid jegens de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun.(33)
91. Personen, ondernemingen of beroepsverenigingen, wier belangen wegens de toekenning van staatssteun kunnen zijn geschaad, zoals bijvoorbeeld de ontvangers van de steun, zijn geen partij in de steunprocedure. Zij zijn in wezen een bron van informatie.(34) Dienovereenkomstig is in artikel 20 van verordening nr. 659/1999 voor deze belanghebbenden geen recht op inzage in het dossier voorzien.
92. Daaronder verstaat de Commissie kennelijk dat aan anderen dan de betrokken lidstaat de toegang tot het procesdossier zelfs verboden is. Zoals Zweden, Finland en TGI terecht benadrukken, kan noch uit verordening nr. 659/1999 noch uit de rechtspraak een verbod worden afgeleid. Integendeel, recentere arresten laten zelfs de mogelijkheid open dat bij wijze van uitzondering een recht op inzage in een dossier bestaat: weliswaar kunnen de belanghebbenden zich niet op een recht van verweer beroepen, maar zij hebben daarentegen wel het recht om, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, op passende wijze hierbij te worden betrokken.(35) In het onderhavige geval behoeft hierover evenwel niet te worden beslist.
93. Hoe dan ook kunnen uit de positie van deze andere belanghebbenden bij de steunprocedure geen conclusies over de reikwijdte van het recht op toegang tot documenten worden getrokken. Zij heeft geen betrekking op de toepassing van een uitzondering op grond van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, inzonderheid niet op de hier toegepaste uitzondering voor de bescherming van het doel van de onderzoeken. Veeleer toont zij aan dat de reden voor de weigering om het dossier in te zien niets te maken heeft met het feit dat de inlichtingen in het dossier niet openbaar mogen worden gemaakt. Beslissend is alleen de procedurele overweging dat aan de andere belanghebbenden geen rechten van verweer toekomen.
94. De bij een procedure betrokken partij moet door middel van inzage in het dossier de mogelijkheid krijgen de stukken in een onderzoeksdossier te onderzoeken, die eventueel voor haar verdediging van groot belang zijn. Dit recht op inzage in het dossier werd door het Hof met name erkend voor ondernemingen die in mededingingszaken waren betrokken.(36) Documenten die voor een direct betrokken partij niet toegankelijk zijn gemaakt, kunnen ook niet tegen haar worden gebruikt.(37) Aangezien de andere belanghebbenden geen partij zijn bij de steunprocedure beroept de Commissie zich ook niet op documenten waartoe toegang had moeten worden verleend.
95. Aangezien de in het kader van de inzage in het dossier verschafte informatie primair een middel voor de deelname aan deze procedure is, kan – zoals TGI uiteenzet – de weigering van de inzage in het dossier niet separaat worden aangevochten.(38) Zij kan evenwel als procedurefout de geldigheid van de beschikking over de staatssteun in haar geheel op losse schroeven stellen.(39)
96. Anders dan bij de inzage in het dossier heeft het recht op toegang tot documenten volgens verordening nr. 1049/2001 geen juridische betekenis voor de controleprocedure betreffende staatssteun. Deze verordening regelt juist niet hoe burgers aan dergelijke procedures kunnen deelnemen. Met name opent de toegang tot documenten in beginsel niet de mogelijkheid om in een steunprocedure een standpunt in te nemen. Verschil van mening over de toegang tot documenten van een steundossier doet geen afbreuk aan de geldigheid van de beschikking over de steunmaatregel.
97. De onafhankelijkheid van verordening nr. 1049/2001 ten opzichte van de controleprocedure betreffende staatssteun wordt ook niet door de tweede overweging van haar considerans op losse schroeven gesteld. Volgens deze overweging maakt openheid „een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt [zij] een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem”. Dit zou men kunnen opvatten als een verwijzing naar een deelname van het publiek aan een procedure. De betrokkenheid van de burgers bij een beslissingsproces en de verantwoording van het bestuur jegens hen moeten echter niet als een procedureel aspect worden opgevat maar zijn van politieke aard. Door openheid moeten de burgers inlichtingen verkrijgen die het hun mogelijk maakt de praktijk van het bestuur doelmatig te beoordelen en in voorkomend geval te bekritiseren. Zij mogen evenwel niet primair invloed op de afloop van individuele procedures verkrijgen.
98. Het recht op toegang tot documenten staat derhalve los van de controleprocedure betreffende staatssteun. Daarom voeren de toegang tot documenten en de inzage in het dossier alleen tot een ten aanzien van de informatie feitelijk vergelijkbare situatie, maar niet – zoals de Commissie stelt – tot een gelijke rechtspositie. Daaruit volgt overigens dat de omstandigheid dat andere belanghebbenden bij de steunprocedure geen recht op inzage hebben, ook niet als lex specialis in de zin van het betoog in eerste aanleg van Schott Glas(40), de toepassing van verordening nr. 1049/2001 geheel uitsluit.
99. De omstandigheid dat de Commissie de inzage in het dossier met een relatief beknopte motivering kan weigeren, terwijl de motiveringsvereisten voor een weigering van de toegang relatief hoog kunnen zijn, betekent niet dat sprake is van een tegenstrijdigheid in de beoordeling. Dit verschil wordt verklaard doordat de inzage in het dossier kan worden geweigerd door eenvoudig op te merken dat geen beroep kan worden gedaan op de rechten van de verdediging, terwijl de weigering van de toegang tot documenten inhoudt dat wordt uiteengezet waarom een uitzondering geldt. Het is echter haast altijd eenvoudiger aan te tonen dat een recht in het geheel niet bestaat dan uitzonderingen op een in beginsel bestaand recht te motiveren.
100. Anders dan de Commissie meent wordt deze onafhankelijkheid van beide rechten van elkaar door het arrest Sison bevestigd. Daarin heeft het Hof uit de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 1049/2001 afgeleid dat de reikwijdte van het op grond daarvan bestaande toegangsrecht niet ervan afhangt of de verzoeker de informatie voor de handhaving van zijn rechtspositie nodig heeft.(41)
101. Dit betekent enerzijds dat verzoekers met wettelijk beschermde belangen volgens verordening nr. 1049/2001 geen verdergaand recht op toegang tot documenten hebben dan anderen. Anderzijds is het recht van deze verzoekers ook niet beperkter dan het recht van welke derden dan ook. Of vele verzoekers het document verlangen om het te gebruiken voor de handhaving van hun rechten, kan hun aan verordening nr. 1049/2001 ontleende recht versterken noch verzwakken.(42)
102. Daarom schept de uitsluiting van de inzage in het dossier van andere belanghebbenden in de steunprocedure geen uitzondering op het recht van toegang tot documenten, zodat het eerste onderdeel van het eerste middel en het tweede middel niet kunnen slagen.
b) Vertrouwelijkheid van de communicatie met de betrokken lidstaat
103. Zoals de Commissie in het tweede onderdeel van het eerste middel uiteenzet, weigerde zij de toegang om de organisatie van de controleprocedure inzake staatssteun niet in gevaar te brengen. In deze procedure zijn loyale samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de Commissie, de lidstaat en de betrokken ondernemingen onontbeerlijk, opdat deze deelnemers zich vrij kunnen uitlaten. Deze vertrouwensrelatie zou door de openbaarmaking van de procesdocumenten worden bedreigd.
104. Het Gerecht heeft deze motivering in punt 89 van het bestreden arrest als te algemeen afgewezen. Met name toonde zij niet aan dat alle geweigerde documenten volledig onder de uitzondering vielen.
105. Inderdaad ligt het niet onmiddellijk voor de hand dat de bescherming van het doel van een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 eveneens een vertrouwensrelatie met de betrokken lidstaat omvat. Zoals Zweden uiteenzet, zou men eerder denken dat inspectieverslagen(43) en bronnen(44) worden beschermd.
106. Nochtans gaat het Gerecht volgens vaste rechtspraak ervan uit dat de lidstaten van de Commissie een vertrouwelijke behandeling mogen verwachten tijdens de onderzoeken die eventueel tot een niet-nakomingsprocedure kunnen leiden.(45)
107. Deze aanzet doet op het eerste gezicht eveneens wat vreemd aan. Waarom zou aan de Commissie en de lidstaten een van de openbaarheid afgeschermd gebied voor „onderhandelingen” over de inachtneming van het gemeenschapsrecht worden verschaft? In het toepassingsgebied van de niet-nakomingsprocedure kan in beginsel over het recht niet worden onderhandeld, maar is het naar zijn aard dwingend.
108. Nochtans hangt de inachtneming van het gemeenschapsrecht vaak af van de organisatie van binnenlandse maatregelen, bijvoorbeeld van wetten tot omzetting van richtlijnen. De discussies tussen de Commissie en de lidstaten over omzettingsmaatregelen of de toepassing daarvan kunnen daarom op een onderhandelingsproces lijken. In dit verband moet met name de precontentieuze procedure de lidstaat in staat stellen zich vrijwillig te voegen naar de vereisten van het Verdrag, of hem in voorkomend geval de gelegenheid te bieden zijn standpunt te rechtvaardigen.(46) Daar komt bij dat de Commissie bij de vervolging van inbreuken over een discretionaire bevoegdheid beschikt.(47)
109. Aldus verstaan, biedt de bescherming van het doel van onderzoeken ook ruimte voor ongestoorde discussies over het verwijt van schending van het gemeenschapsrecht. Een dergelijke ruimte is zinvol opdat de betrokken lidstaat, maar eveneens de Commissie, zonder buitengewone openbare pressie kunnen trachten een minnelijke schikking te bereiken. Indien iedere stap van een controversiële niet-nakomingsprocedure openbaar zou zijn, zouden de politiek verantwoordelijke instanties eenmaal ingenomen standpunten slechts moeilijk weer kunnen opgeven. Dit zou wellicht al de weg naar een zinvolle, het recht respecterende, oplossing van het conflict in de weg staan. Het is tenslotte het doel van de procedure een dergelijke oplossing te vinden, terwijl de opheldering en vaststelling van een niet-nakoming alleen middelen zijn om dit doel te bereiken.
110. Tijdens het overleg tussen de Commissie en de betrokk en lidstaat zou het openbaar maken van documenten betreffende de onderzoeksfase derhalve het goede verloop van de niet-nakomingsprocedure kunnen belemmeren.(48)
111. Anders dan het Gerecht tot dusverre heeft benadrukt, is in zoverre niet alleen het vertrouwen van de lidstaat relevant. Wanneer het daarop zou aankomen zou de Commissie hem voor de weigering van een verzoek tot toegang in beginsel moeten raadplegen en de documenten afgeven, wanneer de lidstaat daarmee akkoord gaat. De Commissie heeft evenwel een eigen beschermenswaardig belang om de communicatie met de lidstaat vertrouwelijk te behandelen. Zij handelt eveneens niet zonder door de publieke opinie te worden beïnvloed. Wanneer haar standpunten tijdens de discussie met de lidstaat bekend worden, kan dit een kritische herwaardering van haar eigen opvatting of een tegemoetkomen bezwaren.
112. Deze ruimte kan evenwel niet onbeperkt worden gegarandeerd. De inachtneming van het gemeenschapsrecht door de lidstaten en de handhaving daarvan door de Commissie zijn legitieme onderwerpen van openbaar belang. Een lidstaat mag niet verwachten dat een schending van het gemeenschapsrecht of de aanvaarding van een bepaalde uitlegging op de duur vertrouwelijk blijven. Evenmin kan de Commissie verlangen dat haar handhavingspraktijk en met name de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid bij de vervolging van niet-nakoming voor het publiek verborgen blijven. Op zijn minst achteraf, wanneer de houding van de onderhandelingspartner op grond van de behaalde resultaten kan worden gewaardeerd, moet het optreden daarom transparant zijn.
113. De bescherming van onderzoeken die tot een niet-nakomingsprocedure kunnen leiden, behoeft in casu evenwel niet precies te worden begrensd.(49) Met name behoeft niet te worden opgehelderd onder welke omstandigheden het risico voor het onderhandelingsproces in een niet-nakomingsprocedure redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is.(50) Een – ook in het steunmaatregelenrecht mogelijke – niet-nakomingsprocedure is namelijk niet aan de orde. Veeleer gaat het om de bescherming van onderzoeken in het kader van de controle van steunmaatregelen als zodanig.
114. De Commissie stelt terecht dat de controle van steunmaatregelen veel lijkt op een niet-nakomingsprocedure. Dit geldt met name voor de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure en de voorbereiding van de beslissing over de steunmaatregel. Het ligt voor de hand dat de Commissie en de lidstaat overleg plegen hoe de steun kan worden vormgegeven opdat hij met het gemeenschapsrecht verenigbaar is. Bovendien beschikt de Commissie weliswaar niet over een beoordelingsvrijheid of zij ongeoorloofde steun zal vervolgen(51), maar wel over een ruime beoordelingsvrijheid bij het onderzoek of een steunmaatregel is toegestaan.(52) Derhalve blijft ruimte bestaan voor discussies die bij permanente publieke openbaarmaking gevoelig liggen.
115. De uitzondering ter bescherming van het doel van de onderzoeken speelt evenwel alleen een rol wanneer het risico van ondermijning van de onderhandelingen redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is.(53)
116. Dit is in casu geen probleem. Het formele onderzoek van een steunmaatregel vooronderstelt een verschil van mening tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. De lidstaat zou de steun willen uitbetalen, terwijl de Commissie redenen ziet om „twijfel te doen rijzen” (artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999). Bovendien was TGI zich er ook van bewust dat de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie over de steun onderhandelden. Derhalve was het risico voor deze onderhandelingen redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch.
c) Afzien van het individuele onderzoek van documenten
117. Voorts moet worden nagegaan of de Commissie zonder individueel onderzoek ervan mocht uitgaan dat de openbaarmaking van alle verzochte documenten dit risico zou teweegbrengen. Het is weliswaar juist dat in beginsel van elk individueel document moet worden nagegaan of er redenen zijn om de toegang te weigeren(54), maar de Commissie kan zich in ieder geval baseren op algemene aannames die voor bepaalde categorieën documenten kunnen gelden, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard gelden voor verzoeken om openbaarmaking van documenten van gelijke aard.(55)
118. Wat in de eerste plaats de briefwisseling met de lidstaat aangaat, moet ervan worden uitgegaan dat zij in een controversiële steunprocedure in beginsel volledig beschermenswaardig is. Het zou moeilijk zijn om tussen de documenten die bij de onderhandelingen aan de orde zijn en andere documenten steeds onderscheid te maken. Zelfs algemeen bekende inlichtingen, bijvoorbeeld over markten, prijzen of technologieën, kunnen beschermenswaardig zijn wanneer zij in het kader van onderhandelingen worden uitgewisseld. De omstandigheid dat zij worden overgelegd, geeft namelijk aanleiding tot speculaties over de onderhandelingen. Los daarvan, of zij juist zijn of niet, kunnen dergelijke speculaties de onderhandelingen bemoeilijken.
119. Om dezelfde redenen vallen in de tweede plaats ook de in punt 83 van het bestreden arrest geïdentificeerde interne documenten van de Commissie (briefwisseling tussen instellingen van de Commissie, memoranda voor het verantwoordelijke lid van de Commissie en interne nota’s van het directoraat-generaal Mededinging) in beginsel onder de bescherming van het doel van het onderzoek. Zij zullen namelijk inlichtingen over de onderhandelingen met de betrokken lidstaat bevatten.
120. Het onderzoek of een overwegend openbaar belang bij de openbaarmaking bestaat, behoeft in dit geval in beginsel niet ten opzichte van elk individueel document plaats te vinden. Veeleer kan daarvoor de volledige steunprocedure en inzonderheid het voorwerp van de steunmaatregel worden onderzocht. Een dergelijk belang staat in casu echter niet ter discussie.
121. Bijgevolg mocht de Commissie er in beginsel van uitgaan dat zowel de briefwisseling met de lidstaat alsook haar interne documenten betreffende de maatregelen ten gunste van TGI onder de uitzondering van de bescherming van het doel van het onderzoek vielen.
122. Evenwel moet worden betwijfeld of de vertrouwelijke behandeling van het onderzoek ten tijde van de weigering van het verzoek om toegang nog volledig gerechtvaardigd was.
123. In beginsel is het uitgangspunt dat de Commissie in het eerste onderdeel van het vijfde middel onder woorden brengt juist: het beschermingsbelang van ongestoorde onderhandelingen met de betrokken lidstaat bestaat in beginsel tot zij zijn afgesloten, dat wil zeggen tijdens de duur van een onderzoek naar steunmaatregelen.
124. Op deze grondslag zet de Commissie uiteen dat de steunprocedure voortduurt tot de einduitkomst niet meer in rechte kan worden aangevallen, omdat wanneer het besluit nietig wordt verklaard, de steun opnieuw moet worden onderzocht. Dit heeft het Gerecht over het hoofd gezien toen het in punt 93 van het bestreden arrest verwezen heeft naar de afsluiting van procedure C 19/2000.
125. Het kan niet worden uitgesloten dat een eventuele hervatting van een steunonderzoek door de openbaarmaking van het proceduredossier na het besluit over deze steun bezwaarlijker wordt. Het besluit maakt om te beginnen nu eenmaal een einde aan eventuele onderhandelingen met de lidstaat. Het wordt gepubliceerd en kan in rechte worden bestreden. Wanneer de Commissie in die situatie ervan zou uitgaan dat de hervatting van het steunonderzoek, dat wil zeggen de onderhandelingen die beschermd moeten worden, voorzienbaar is, zou zij moeten erkennen dat haar besluit blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Dit mag van de Commissie in het onderhavige geval niet worden verwacht. Daarom is het gevaar voor een herhaling van het onderzoek in casu hypothetisch. Het risico dat hypothetische onderhandelingen over een steunmaatregel bemoeilijkt zouden worden, is bijgevolg eerst recht niet redelijkerwijs voorzienbaar en kan een weigering van de toegang niet rechtvaardigen.
126. Voor zover de Commissie zich in het kader van het dispuut over de middelen beroept op de uitzondering van de bescherming van gerechtelijke procedures volgens artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, moet worden vastgesteld dat deze uitzondering – zoals ook de bescherming van interne documenten volgens artikel 4, lid 3(56) – niet het voorwerp van de onderhavige procedure is. De Commissie kan de weigering van de toegang niet achteraf op een andere uitzondering baseren.(57) Of het – zoals Zweden voorstelt – noodzakelijk is de bescherming van gerechtelijke procedures tot de documenten te beperken die speciaal voor deze procedures zijn opgesteld(58), behoeft daarom niet te worden beslist.
127. Voorts verwijst de Commissie naar het inhoudelijke verband tussen de procedures C 19/2000 en C 44/2001, omdat deze laatste betrekking heeft op maatregelen die zij ook in het kader van de eerste heeft onderzocht. De toegang kan daarom pas worden verleend wanneer beide procedures zijn beëindigd.
128. Hiertegen kan evenwel worden aangevoerd dat de Commissie met de beslissing in de procedure C 19/2000 een gedeelte van het complex heeft afgescheiden en afgesloten. Daarom zijn de onderhandelingen over dit gedeelte beëindigd en niet meer in hun geheel automatisch beschermenswaardig. Slechts voor zover in samenhang met deze onderhandelingen inlichtingen werden verstrekt, die betrekking hadden op de nog lopende procedure C 44/2001 zou een weigering van de toegang mogelijk zijn geweest. Bijgevolg mocht de Commissie er niet zonder individueel onderzoek van uitgaan dat de inzake de procedure C 19/2000 verlangde documenten volledig onder de bescherming van de onderzoeken in de procedure C 44/2001 vielen.
129. Derhalve heeft het Gerecht terecht geweigerd de bescherming van het steunonderzoek op de volledige briefwisseling met de lidstaat betreffende de procedure C 19/2000 en de desbetreffende interne documenten te betrekken.
130. Volledigheidshalve moet erop worden gewezen dat ook de documenten van de procedure C 44/2001 op het kritieke tijdstip niet meer volledig beschermenswaardig waren. De Commissie had namelijk al de formele onderzoeksprocedure door middel van een gepubliceerd besluit ingeleid, dat inlichtingen over de steunmaatregel bevatte.
131. De Commissie is in zoverre van mening dat deze publicatie en de publicatie van het besluit zolang dit laatste van kracht is, voldoende transparantie van de steuncontrole garanderen.
132. Voor zover inlichtingen over onderhandelingen al rechtmatig(59) openbaar werden gemaakt(60), valt echter al de grondslag voor een verwachting dat deze inlichtingen vertrouwelijk worden behandeld(61) weg. De verdere openbaarmaking van deze inlichtingen kan aan de bescherming van het doel van het onderzoek geen afbreuk meer doen, omdat zij en haar verband met het onderzoek van steunmaatregelen al voor iedereen bekend zijn. Of de openbaarmaking in het Publicatieblad al dan niet voldoende duidelijkheid verschaft, is in dit verband(62) daarentegen niet van belang.
133. De beschikking genoemd in artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 over de inleiding van de formele onderzoeksprocedure bevat overeenkomstig artikel 6, lid 1, eerste volzin, een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. De Commissie maakt een en ander bekend in het Publicatieblad op grond van artikel 26, lid 2.
134. Hiermee heeft de Commissie de wezenlijke inhoud van het dossier openlijk bekendgemaakt. Naast deze inhoud kunnen de tot dit tijdstip beschikbare documenten in beginsel alleen nog onbelangrijke inlichtingen bevatten. Daarmee is het algemene vermoeden dat de openbaarmaking van elk van deze documenten de communicatie met de lidstaat redelijkerwijs voorzienbaar in gevaar zou brengen, op losse schroeven komen te staan. Voor zover de Commissie de weigering nog steeds op de vertrouwelijkheid van het onderzoek wil baseren, kan dit alleen blijken uit een individueel onderzoek van de documenten.
135. Dit onderzoek kan zich niet ertoe beperken of de documenten inlichtingen bevatten die geen deel uitmaken van de gepubliceerde beschikking. Veeleer zou daarvoor een specifieke motivering nodig zijn, teneinde aan te tonen dat de openbaarmaking van de resterende, overeenkomstig artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 659/1999 onbelangrijke, inlichtingen niettemin redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van het onderzoek van de steunmaatregel.
d) Communicatie met andere belanghebbenden bij de steunprocedure
136. Voorts moet ook niet uit het oog worden verloren dat de bescherming van de onderhandelingen logischerwijs in de regel niet geldt voor de relatie van de Commissie met andere belanghebbenden bij het onderzoek naar de steunmaatregelen. Los daarvan of het gaat om de ontvanger van de steun, zijn concurrenten of andere geïnteresseerde partijen, zijn deze derden-belanghebbenden in tegenstelling tot de lidstaat alleen bronnen van informatie. Overeenkomstig artikel 6 en artikel 20 van verordening nr. 659/1999 kunnen zij opmerkingen indienen. Het komt er dus niet op aan ongestoorde onderhandelingen tussen hen en de Commissie te beschermen.
137. Niettemin is de Commissie van mening dat tussen haar en deze derden-belanghebbenden een vertrouwensrelatie bestaat. Dit is in zoverre juist dat zij volgens artikel 6, lid 2, van verordening nr. 659/1999 de Commissie kunnen verzoeken hun identiteit geheim te houden aangezien hun anders door de deelname aan de procedure schade kan worden berokkend.(63) Meer dan de identiteit van een bron – en van inlichtingen die de bron zou kunnen ontmaskeren(64) – kan evenwel op deze grondslag nauwelijks beschermenswaardig zijn.
138. In casu stond de bescherming van de identiteit nimmer ter discussie, omdat de Commissie in haar weigering zelfs uitdrukkelijk Schott Glas als belanghebbende vermeldde.
139. Maar zelfs wanneer de identiteit van de bron bekend is, kan het van belang zijn dat de verstrekte inlichtingen vertrouwelijk worden behandeld. Deze inlichtingen zouden een aanknopingspunt voor schade kunnen vormen. De betrokkenen zouden daarin aanleiding kunnen zien om rechtstreeks tegen de bron handelend op te treden, bijvoorbeeld met het verwijt dat foutieve inlichtingen zijn verstrekt. Daarin zou men een afschrikkende werking (chilling effect) kunnen zien die het voor de Commissie moeilijker maakt inlichtingen van derden te ontvangen.
140. Dit moet evenwel in beginsel worden aanvaard. Een recht het resultaat van de onderzoekingen van de Commissie te kunnen beïnvloeden, zonder bevreesd te moeten zijn voor de gevolgen, bestaat niet. Veeleer stelt Zweden terecht dat de toegankelijkheid van de standpunten van derden-belanghebbenden de grondslag voor de beschikking van de Commissie kan verbeteren. Wanneer de standpunten toegankelijk zijn, kunnen de belanghebbende partijen deze over en weer controleren en onjuiste verklaringen tijdig corrigeren.(65) Ook vermindert de verleiding om de Commissie vals of misleidend te informeren.
141. Anders zou kunnen worden geoordeeld over de beschermenswaardigheid van standpunten van bekende bronnen in gevallen waarin ook het doorgeven van juiste inlichtingen ongerechtvaardigde nadelen kan teweegbrengen. Men zou zich bijvoorbeeld kunnen voorstellen dat deze inlichtingen weliswaar niet in de Gemeenschap maar wel in derde landen als zakengeheimen worden beschermd.(66) Daarvoor is evenwel in casu niets gesteld.
142. Dientengevolge wordt de inhoud van standpunten volgens verordening nr. 659/1999 niet uitdrukkelijk beschermd. Zelfs met betrekking tot de bescherming van zakengeheimen is alleen voorzien in een overleg met de betrokken lidstaat (artikel 25). Weliswaar kunnen ook de andere belanghebbenden volgens artikel 287 EG en artikel 24 van verordening nr. 659/1999 de bescherming van hun zakengeheimen en vergelijkbare geheimhoudingsbelangen verlangen. Hun positie in het steunonderzoek staat echter geen algemene veronderstelling toe dat de briefwisseling met hen in beginsel volledig beschermenswaardig is. Veeleer moet steeds individueel worden nagegaan in hoeverre documenten voor de bescherming van hun identiteit dan wel om andere redenen moeten worden achtergehouden.
143. Een omvangrijkere bescherming van de communicatie met derden-belanghebbenden volgt ook niet indirect uit de onderhandelingen met de betrokken lidstaat. Het simpele standpunt van een andere belanghebbende leidt nog niet tot een conclusie in de onderhandelingen. Alleen voor zover de Commissie om specifieke inlichtingen verzoekt teneinde deze in het kader van de onderhandelingen te gebruiken, bestaat er een voldoende nauwe relatie met het onderhandelingsproces. De weigering van de toegang kan in dit geval evenwel alleen op grond van een individueel onderzoek gerechtvaardigd worden. Dit heeft in casu niet plaatsgehad.
e) Voorlopige conclusie
144. Op grond van een en ander moet derhalve worden geconcludeerd dat het Gerecht terecht heeft beslist dat de Commissie het verzoek van TGI niet op grond van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 zonder enig onderzoek van de individuele documenten had mogen afwijzen.
145. Men zou zich eventueel kunnen afvragen of de beschikking van de Commissie niet althans met het oog op de briefwisseling met de lidstaat inzake de steunprocedure C 44/2001 gehandhaafd had kunnen worden, voor zover deze plaatsvond na de opening van de formele onderzoeksprocedure. De Commissie heeft het bestreden arrest evenwel in zoverre niet bekritiseerd. Bovendien is het aan twijfel onderhevig of de beschikking in deze zin deelbaar is, aangezien zij als een totaalbeslissing op het verzoek was geformuleerd en de individuele documenten niet identificeerde.
146. Bijgevolg moet ook het tweede onderdeel van het eerste middel en het eerste onderdeel van het vijfde middel worden afgewezen.
C – Resultaat van de juridische beoordeling
147. Aangezien geen van de door de Commissie aangevoerde middelen kan slagen, moet de hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
V – Kosten
148. Ingevolge artikel 69, lid 2, juncto artikel 118 en artikel 122, lid 1, van het Reglement van de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien TGI dit heeft gevorderd en de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet de Commissie in de kosten van de procedure worden verwezen.
149. Volgens artikel 69, lid 4, eerste alinea, juncto artikel 118 en artikel 122, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding in eerste of tweede aanleg zijn tussengekomen, in beginsel hun eigen kosten.(67)
VI – Conclusie
150. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen draagt de kosten van de procedure.
3) Het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten van de procedure in hogere voorziening.”
(1) .
(2)  –	Verordening van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1).
(3)  –	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).
(4)  –	PB C 364, blz. 1. Met aanpassingen door middel van de proclamatie van 12 december 2007, PB C 303, blz. 1.
(5)  –	Uitnodiging om overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag opmerkingen te maken betreffende steunmaatregel C 19/2000 (ex NN 147/98) – Steun ten gunste van Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, Duitsland (PB 2000, C 217, blz. 10).
(6)  –	Beschikking 2002/185/EG van de Commissie van 12 juni 2001 betreffende staatssteun van Duitsland ten gunste van Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, Duitsland, kennisgeving geschied onder nr. C(2001) 1549, (PB 2002, L 62, blz. 30).
(7)  –	Arrest van het Gerecht van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑198/01, Jurispr. blz. II‑2717).
(8)  –	Arrest van 11 januari 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (C‑404/04 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, voornaamste punten afgedrukt in Jurispr. 2007, blz. I‑1*).
(9)  –	Uitnodiging overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag opmerkingen te maken betreffende steunmaatregel C‑44/2001 (ex NN 147/98) – Steun ten gunste van Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, Duitsland (PB 2001, C 272, blz. 2).
(10)  –	Beschikking 2003/383/EG van de Commissie van 2 oktober 2002 betreffende de door Duitsland toegekende staatssteun C 44/2001 (ex NN 147/98), ten gunste van Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, kennisgeving geschied onder nr. C(2002)2147 (PB 2003, L 140, blz. 30).
(11)  –	Beschikking van het Gerecht van 16 mei 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑378/02, meegedeeld in PB 2007, C 183, blz. 41).
(12)  –	Bovendien verzocht TGI toegang tot alle documenten betreffende de staatssteun ten gunste van haar concurrente Schott Glas. Dit deel van het verzoek vormt evenwel niet het voorwerp van de hogere voorziening. Daarom behoeft niet nader te worden ingegaan op de vraag of deze documenten wat Schott betreft beschermenswaardig waren.
(13)  –	Arrest van het Gerecht van 14 december 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie (T‑237/02, Jurispr. blz. II‑5131).
(14)  –	Arrest van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, Jurispr. blz. I‑5425, punt 165).
(15)  –	Arresten van 22 december 1993, Eppe/Commissie (C‑354/92 P, Jurispr. blz. I‑7027, punt 13), en 2 april 2009, France Télécom/Commissie (C‑202/07 P, Jurispr. blz. I‑00000, punt 93).
(16)  –	Arresten van het Gerecht van 23 november 2004, Turco/Raad (T‑84/03, Jurispr. blz. II‑4061, punt 34), en 11 maart 2009, Borax Europe/Commissie (T‑121/05, Jurispr. blz. I‑00000, punt 35) en Borax Europe/Commissie (T‑166/05, Jurispr. blz. I‑00000, punt 42). Zie voor de rechtspositie voordat verordening nr. 1049/2001 werd uitgevaardigd arresten van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie (T‑105/95, Jurispr. blz. II‑313, punt 56), en 7 december 1999, Interporc/Commissie (T‑92/98, Jurispr. blz. II‑3521, punt 40).
(17)  –	Arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad (C‑266/05 P, Jurispr. blz. I‑1233, punt 63); 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, Jurispr. blz. I‑11389, punt 66), en 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr. blz. I‑0000, punt 36). Zie voor de rechtstoestand voorafgaand aan de vaststelling van verordening nr. 1049/2001, arresten van 11 januari 2000, Nederland en Van der Wal/Commissie (C‑174/98 P en C‑189/98 P, Jurispr. blz. I‑1, punt 27), en 6 maart 2003, Interporc/Commissie (C‑41/00 P, Jurispr. blz. I‑2125, punt 48), telkens met betrekking tot besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie, alsmede het arrest van 6 december 2001, Raad/Hautala (C‑353/99 P, Jurispr. blz. I‑9565, punt 25), met betrekking tot besluit 93/731/EG van de Raad.
(18)  –	Intussen zijn er ook in de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens aanwijzingen dat de vrijheid van meningsuiting krachtens artikel 10 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een recht op toegang tot inlichtingen inhoudt: EHRM, tweede kamer, arresten Társaság a Szabadságjogokért/Hongarije van 14 april 2009 (nog niet gepubliceerd in de Reports of Judgements and Decisions, § 28) en Kenedi/Hongarije van 26 mei 2009 (nog niet gepubliceerd in de Reports of Judgements and Decisions, § 43), voor het geval dat deze inlichtingen vereisten voor de meningsuiting zijn. Een dergelijke uitlegging van artikel 10 werd in de arresten Leander/Zweden van 26 maart 1987 (serie A nr. 116, blz. 29, § 74), Gaskin/Verenigd Koninkrijk van 7 juli 1989 (serie A nr. 160, blz. 21, § 52), Guerra e.a./Italië van 19 februari 1998 (Reports of Judgements and Decisions 1998-I, blz. 226, § 53) en Roche/Verenigd Koninkrijk van 19 oktober 2005 (Reports of Judgements and Decisions 2005-X, § 172) nog afgewezen.
(19)  –	Zie artikel 4 van besluit 93/731/EG van de Raad en de regeling van de uitzonderingen in de gedragscode van de Commissie.
(20)  –	Arrest Zweden en Turco/Raad (aangehaald in voetnoot 17, punt 43).
(21)  –	Arrest Zweden en Turco/Raad (aangehaald in voetnoot 17, punt 45).
(22)  –	Arrest Zweden en Turco/Raad (aangehaald in voetnoot 17, punt 46).
(23)  –	Zo blijkt uit het arrest van het Gerecht van 10 september 2008, Williams/Commissie (T‑42/05, Jurispr. blz. I‑00000, punten 14 e.v.), een eventuele oplossing, te weten een afspraak inzake een gespreide afwerking van een omvangrijk verzoek om toegang.
(24)  –	Zie arrest Raad/Hautala (aangehaald in voetnoot 17, punten 27 e.v.).
(25)  –	Arrest Raad/Hautala (aangehaald in voetnoot 17, punt 30), en arrest van het Gerecht van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie (T‑2/03, Jurispr. blz. II‑1121, punten 102 e.v.).
(26)  –	Arrest Zweden en Turco/Raad (aangehaald in voetnoot 17, punt 35).
(27)  –	Arresten van 5 december 1967, Van der Vecht (19/67, Jurispr. blz. 432, 442); 27 oktober 1977, Bouchereau (30/77, Jurispr. blz. 1999, punten 13 en 14); 14 juni 2007, Euro Tex (C‑56/06, Jurispr. blz. I‑4859, punt 27, en 21 februari 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, Jurispr. blz. I‑685, punt 25).
(28)  –	Arresten van 12 november 1969, Stauder (29/69, Jurispr. blz. 419, punt 3); 7 juli 1988, Moksel Import und Export (55/87, Jurispr. blz. 3845, punt 15); 20 november 2001, Jany e.a. (C‑268/99, Jurispr. blz. I‑8615, punt 47), en 27 januari 2005, Junk (C‑188/03, Jurispr. blz. I‑885, punt 33).
(29)  –	Artikel 2, sub 6, van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, COM(2008) 229 def. Het Parlement heeft dit wijzigingsvoorstel evenwel op 11 maart 2009 in eerste lezing verworpen [document van het Parlement P6_TA-PROV(2009)0114, zie eveneens document van de Raad 7394/09].
(30)  –	Arrest Zweden en Turco/Raad (aangehaald in voetnoot 17, punt 50).
(31)  –	Zie punten 38 e.v. Het voorstel van de Commissie voor verordening nr. 1049/2001, COM(2000) 30 def./2, bepaalde in artikel 2, lid 2, tweede volzin, nog dat de toepassing van de verordening zou worden uitgesloten door specifieke bepalingen inzake toegang tot documenten. Ofschoon deze regeling niet in de verordening werd opgenomen, besliste het Gerecht in het arrest van 5 april 2005, Hendrickx/Raad (T‑376/03, Jurispr. blz. I‑A‑83 en II‑379, punten 55 e.v.), dat bepalingen over de vertrouwelijkheid van de ambtelijke selectiemethode de toepassing van de verordening verhinderden.
(32)  –	Arrest van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P en C‑219/00 P, Jurispr. blz. I‑123, punt 68).
(33)  –	Arresten van 10 juli 1986, België/Commissie (234/84, Jurispr. blz. 2263, punt 29), en 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (C‑74/00 P en C‑75/00 P, Jurispr. blz. I‑7869, punt 81).
(34)  –	Arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France (C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 45), en 6 oktober 2005, Scott/Commissie (C‑276/03 P, Jurispr. blz. I‑8437, punt 34).
(35)  –	Arresten van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (C‑49/05 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, voornaamste punten gepubliceerd in Jurispr. blz. I‑68*, punt 69), en 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie (C‑521/06 P, Jurispr. blz. I‑00000, punt 38).
(36)  –	Arresten van 13 februari 1979, Hoffmann-La Roche/Commissie (85/76, Jurispr. blz. 461, punten 13 e.v.; 9 november 1983, Michelin/Commissie (322/81, Jurispr. blz. 3461, punten 7 e.v.); 8 juli 1999, Hercules Chemicals/Commissie (C‑51/92 P, Jurispr. blz. I‑4235, punten 75 e.v.), en 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P en C‑254/99 P, Jurispr. blz. I‑8375, punten 315 e.v.). Zie voor inlichtingenrechten van ambtenaren de artikelen 26 e.v. van het Ambtenarenstatuut alsmede het arrest van het Gerecht van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie (T‑48/05, Jurispr. blz. I‑00000, punten 126 e.v.).
(37)  –	Arrest Falck (aangehaald in voetnoot 33, punt 81).
(38)  –	Arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie (60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 10).
(39)  –	Zie met betrekking tot het mededingingsrecht de in voetnoot 36 aangehaalde arresten Hercules Chemicals/Commissie, punt 77, en Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie, punt 317.
(40)  –	Zie daarvoor de punten 40 e.v.
(41)  –	Arrest Sison/Raad (aangehaald in voetnoot 17, punten 45‑48).
(42)  –	Daarentegen bestaat er aanleiding tot een onderzoek van het procesrecht wanneer het recht op toegang volgens verordening nr. 1049/2001 verder gaat dan de procedurele rechten van partijen met wettelijk beschermde belangen. In beginsel zou het procesrecht namelijk met deze belangen rekening moeten houden en de betrokkenen meer informatie moeten verschaffen dan aan het grote publiek.
(43)  –	In deze zin arrest van het Gerecht van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie (T‑391/03 en T‑70/04, Jurispr. blz. II‑2023, punt 122).
(44)  –	Zie voor informantenbescherming arrest van 7 november 1985, Adams/Commissie (145/83, Jurispr. blz. 3539).
(45)  –	Zie bij besluit 94/90 arrest WWF UK/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 63); arresten van 14 oktober 1999, Bavarian Lager/Commissie (T‑309/97, Jurispr. blz. II‑3217, punt 46), en 11 december 2001, Petrie e.a./Commissie (T‑191/99, Jurispr. blz. II‑3677, punt 68), alsmede bij verordening nr. 1049/2001 arrest van het Gerecht van 12 september 2007, API/Commissie (T‑36/04, Jurispr. blz. II‑3201, punt 120). Zie voor andere inspectiewerkzaamheden arrest van het Gerecht van 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie (T‑20/99, Jurispr. blz. II‑3011, punten 43 e.v.), op grond van besluit 94/90.
(46)  –	Arresten van 23 oktober 1997, Commissie/Nederland (C‑157/94, Jurispr. blz. I‑5699, punt 60), Commissie/Italië (C‑158/94, Jurispr. blz. I‑5789, punt 56), en Commissie/Frankrijk (C‑159/94, Jurispr. blz. I‑5815, punt 103), alsmede arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland (C‑191/95, Jurispr. blz. I‑5449, punt 44).
(47)  –	Arrest van 14 februari 1989, Star Fruit/Commissie (247/87, punt 11).
(48)  –	Zie de in voetnoot 45 aangehaalde arresten van het Gerecht Bavarian Lager/Commissie, punt 46, en API/Commissie, punt 121.
(49)  –	Deze vraag zou beter kunnen worden gesteld in de gevoegde zaken C‑514/07 P, Zweden/API en Commissie; C‑528/07 P, API/Commissie, en C‑532/07 P, Commissie/API (PB 2008, C 22, blz. 36, en PB 2008, C 51, blz. 32 en 37).
(50)  –	Zo zijn alleen maar de niet-omzetting van richtlijnen of een verzuim verslagen over te leggen, meestal niet echt omstreden of het voorwerp van „onderhandelingen”.
(51)  –	Zie arresten Commissie/Sytraval en Brink’s France (aangehaald in voetnoot 34, punt 47) en Athinaïki Techniki/Commissie (aangehaald in voetnoot 35, punt 40).
(52)  –	Arrest van 11 juli 1996, SFEI e.a. (C‑39/94, Jurispr. blz. I‑3547, punten 36 e.v. en aldaar aangehaalde arresten).
(53)  –	Zie punten 52 e.v.
(54)  –	Zie punten 72 e.v.
(55)  –	Zie punt 82.
(56)  –	Zie punt 42.
(57)  –	Arrest van 22 januari 2004, Mattila/Raad en Commissie (C‑353/01 P, Jurispr. blz. I‑1073, punt 32).
(58)  –	In deze zin arresten van het Gerecht Interporc/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 40) en API/Commissie (aangehaald in voetnoot 45, punt 60).
(59)  –	Een niet-geautoriseerde openbaarmaking kan daarentegen de vertrouwelijkheid niet doen verdwijnen. De publicatie zou namelijk bevestigen dat deze documenten authentiek waren. Daarom is de beschikking van het Gerecht van 11 december 2006, Weber/Commissie (T‑290/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, voornaamste punten afgedrukt in Jurispr. blz. II‑96*, punten 41 e.v.), problematisch voor zover die beschikking subsidiair de afdoening van een verzoek tot toegang door niet-geautoriseerde openbaarmaking van het document constateert.
(60)  –	In zoverre moet ook het gedrag van de betrokken lidstaat in de overwegingen worden betrokken. Wanneer deze uitgebreid inlichtingen over de onderhandelingen bekendmaakt, mag hij niet verwachten dat de Commissie deze vertrouwelijk behandelt. Dit geldt met name bij de openbaarmaking van misleidende informatie. Maar ook de Commissie kan ondanks haar eigen belang (zie punt 111 supra) niet zonder meer aanspraak maken op vertrouwelijkheid wanneer haar onderhandelingsstandpunten al aan iedereen bekend zijn.
(61)  –	Zie in deze zin arrest van het Gerecht van 27 november 2007, Pitsiorlas/Raad en ECB (T‑3/00 en T‑337/04, Jurispr. blz. II‑4779, punt 86).
(62)  –	Voor zover het Gerecht in het arrest API/Commissie (aangehaald in voetnoot 45, punt 98) de voldoende transparantie op grond van een openbaarmaking aan de orde heeft gesteld, ging het om een andere fase in het onderzoek, te weten het opheffen van de uitzondering op grond van een overwegend openbaar belang bij de openbaarmaking van documenten. Wanneer echter al de uitzondering niet van kracht is, bestaat er geen aanleiding de opheffing van de uitzondering te onderzoeken.
(63)  –	Het arrest Adams/Commissie (aangehaald in voetnoot 44, punt 34) ging vóór de invoering van het recht tot toegang tot documenten nog verder: de voorwaarde van een vertrouwelijke behandeling moet altijd worden gerespecteerd. Zie in deze zin ook artikel 18, vierde alinea, van richtlijn 2009/16/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende havenstaatcontrole (PB L 131, blz. 57), volgens hetwelk de identiteit van de persoon die de klacht heeft ingediend ongeacht dreigende nadelen vertrouwelijk moet worden behandeld.
(64)  –	Zie arrest Adams/Commissie (aangehaald in voetnoot 44, met name punt 40).
(65)  –	Inderdaad bekritiseerde TGI in het verzoekschrift in de zaak die tot het bestreden arrest heeft geleid, punt 6, dat Schott Glas tegenover de Commissie valse verklaringen zou hebben afgelegd, die niet tijdig gecorrigeer d konden worden.
(66)  –	Illustratief zijn de feiten van het arrest Adams (aangehaald in voetnoot 44).
(67)  –	Zie de kostenveroordeling in het arrest Zweden/Commissie (aangehaald in voetnoot 17, punten 101 e.v.). Van de in eerste aanleg tussengekomen lidstaten ontving alleen Zweden de kosten van de hogere voorziening aangezien deze lidstaat de hogere voorziening had ingesteld.