62002CC0327_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą šioje byloje susijęs su Europos susitarimų, steigiančių asociaciją tarp Europos Bendrijų ir Slovakijos Respublikos, Lenkijos Respublikos ir Bulgarijos Respublikos (toliau – asociacijos susitarimai)(2) įsisteigimo nuostatų taikymo apimtimi. Teisingumo Teismas susidūrė su klausimu, ar tokios nuostatos valstybei narei draudžia įvirtinti sistemos, kuria remiantis jos teritorijoje pagal vieną iš šių susitarimų pateikti prašymai suteikti leidimą gyventi siekiant joje įsisteigti atmetami jų nenagrinėjant, jeigu prašymą pateikęs asmuo neturi galiojančio laikino leidimo gyventi, kuris turi būti gautas užsieniečio kilmės arba jo nuolatinės gyvenamosios vietos valstybėje.
I – Faktinės bylos aplinkybės, taikytina teisė ir prejudiciniai klausimai
2. Įvažiavusios į Nyderlandus dvi Bulgarijos pilietės (Lili Georgieva Panayotova ir Radostina Markota Kalcheva), trys Lenkijos pilietės (Izabella Malgorzata Lis, Izabela Leokadija Topa ir Jolanta Monika Rusiecka) ir viena Slovakijos pilietė (Lubica Sopova) (toliau – ieškovės) skirtingu metu tarp 2000 m. spalio mėn. ir 2001 m. vasario mėn. pateikė prašymus išduoti leidimus gyventi siekdamos įsisteigti ir savarankiškai dirbti prostitutėmis. Visais šiais atvejais Groningeno policija, veikdama Užsieniečių reikalų ir integracijos ministro vardu (toliau – atsakovas), remdamasi Vreemdelingenzaken
(Užsieniečių įstatymas) 16a straipsniu, nusprendė ieškovių prašymų nenagrinėti, nes jos neturėjo laikino leidimo gyventi. Ieškovių skundai atsakovo sprendimais buvo pripažinti nepagrįstais. Ieškovės apskundė sprendimus prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam Rechtbank te ’s-Gravenhage
(Hagos apygardos teismas, Nyderlandai). Remiantis rašytinėmis Komisijos pastabomis, netrukus po jų prašymų atmetimo ieškovės buvo iš Nyderlandų išsiųstos.
3. Prašymai buvo automatiškai atmesti remiantis pagrindinėje byloje taikoma 1994 m. Vreemdelingenwet
16a straipsnio 1 dalimi, pagal kurią prašymas išduoti leidimą gyventi būtų nagrinėjamas tik tuo atveju, jeigu užsienietis turėtų galiojantį laikiną leidimą gyventi, kurį, jo prašymu, išdavė užsieniečio kilmės arba nuolatinės gyvenamosios vietos valstybėje esanti Nyderlandų diplomatinė atstovybė arba konsulinė įstaiga. 16a straipsnio 3 ir 4 dalyse numatyta, kad užsieniečiai, priklausantys kai kurioms kategorijoms, atleidžiami nuo reikalavimo turėti išankstinį laikiną leidimą gyventi arba kad toks reikalavimas jiems netaikomas. Išsamios tokių įgaliojimų taikyti išimtį taisyklės įtvirtintos Vreemdelingenbesluit
(Nutarimas dėl užsieniečių teisinės padėties) 52a straipsnyje. 1994 m. Vreemdelingenwet
16a straipsnio 6 dalyje yra išlyga, pagal kurią reikalavimas turėti galiojantį laikiną leidimą gyventi ypatingais individualiais atvejais gali būti netaikomas. Kadangi ieškovėms nebuvo taikoma nė viena išimtinė kategorija, jų prašymai buvo atmesti jų nenagrinėjus.
4. 2001 m. balandžio 1 d. įsigaliojo 2000 m. Vreemdelingenwet, kuris panaikino 1994 m. Vreemdelingenwet . Nacionalinis teismas mano, kad jo žinioje esančiose bylose taikytinas ankstesnis įstatymas, nes pirminiai sprendimai buvo priimti tuo metu, kai jis galiojo. Naujasis įstatymas, dėl kurio šiuo metu Nyderlandų Raad van State
(Valstybės taryba) (Nyderlandai) pateikė panašų prašymą priimti prejudicinį sprendimą byloje Encheva, C‑58/03, šiuo klausimu, atrodo, neįvedė esminių pakeitimų. Bendros 2000 m. Vreemdelingenwet
16 straipsnio, pagal kurį prašymas išduoti leidimą gyventi gali būti atmestas, jeigu užsienietis neturi laikino leidimo gyventi, ir 2000 m. Vreemdelingenbesluit
3.71 straipsnio, pagal kurį prašymas išduoti leidimą gyventi turi būti atmestas, jeigu užsienietis neturi laikino leidimo gyventi, ir šiose nuostatose numatytų išimčių sukeliamos pasekmės identiškos 1994 m. teisės aktų pasekmėms.
5. Nacionalinis teismas taip pat pažymi, kad Lenkijos ir Slovakijos pilietėms jų įvažiavimo į Nyderlandus metu nebuvo taikomas reikalavimas turėti vizą apsigyvenant trumpesniam nei trijų mėnesių laikotarpiui. Kreipimosi dėl leidimų gyventi išdavimo siekiant įsisteigti metu šios ieškovės Nyderlanduose buvo teisėtai. Tačiau pagal Nyderlandų Įstatymą dėl užsieniečių (1994 m. Vreemdelingenwet
8 straipsnį ir 1994 m. Vreemdelingenbesluit
46 straipsnio 1 dalies c punktą) prašymas išduoti leidimą gyventi automatiškai reiškia, kad baigiasi laisvas trijų mėnesių laikotarpis, nes paaiškėja, kad pasibaigus šiam laikotarpiui užsienietis ketina likti Nyderlanduose. Bulgarijos pilietės įvažiavimo į Nyderlandus metu privalėjo turėti vizą, todėl prašymų išduoti leidimus gyventi siekiant įsisteigti pateikimo metu Nyderlanduose jos buvo neteisėtai.
6. Nacionaliniame teisme ieškovės, remdamosi Teisingumo Teismo asociacijos susitarimų aiškinimu, teigė, kad Nyderlandų teisės aktai prieštarauja atitinkamų asociacijos susitarimų nuostatoms dėl įsisteigimo.
7. Atitinkamos asociacijos susitarimų(3) nuostatos, nepaisant jų turiniui įtakos neturinčių nežymių skirtumų, suformuluotos panašiai. Pagal Susitarimo su Bulgarijos Respublika ir Slovakijos Respublika 45 straipsnį bei Susitarimo su Lenkijos Respublika 44 straipsnį įsigaliojus Susitarimui, kiekviena valstybė narė atitinkamai Bulgarijos, Slovakijos ar Lenkijos bendrovių ir piliečių įsisteigimui bei tų bendrovių ir piliečių, įsisteigusių jų teritorijoje, veiklai suteikia ne mažiau palankų statusą negu tas, kurį ji suteikia savo pačių piliečiams ir bendrovėms. Tačiau tai priklauso nuo kiekvienoje iš šių susitarimų esančios išlygos (Susitarimo su Bulgarijos ir Slovakijos Respublikomis 59 straipsnis ir Susitarimo su Lenkijos Respublika 58 straipsnis), pagal kurią, taikant antraštinę dalį, įskaitant įsisteigimo nuostatas, jokia šio susitarimo nuostata nesudaro kliūčių Šalims taikyti savo įstatymų ir kitų teisės aktų dėl fizinių asmenų įvažiavimo ir buvimo, darbo, darbo sąlygų ir įsisteigimo bei paslaugų teikimo, jei šalys jų netaiko taip, jog jų galiojimas panaikina ar sumažina garantijas, kurias bet kuri iš šalių turi pagal konkrečias Susitarimo nuostatas. Pagal prie kiekvieno Susitarimo Baigiamojo akto pridėtą Jungtinę deklaraciją vien vizos reikalavimas iš konkrečios Šalies fizinių asmenų, kai iš kitų to nereikalaujama, nėra laikomas pagal konkretų įsipareigojimą įgytų teisių panaikinimu ar sumažinimu.
8. Asociacijos susitarimų įsisteigimo nuostatas Teisingumo Teismas jau aiškino, būtent trijuose 2001 m. rugsėjo 27 d. Sprendimuose(4) . Jie bus išsamiai analizuojami toliau.
9. Tokiomis aplinkybėmis nacionalinis teismas kreipėsi į Teisingumo Teismą prašydamas priimti prejudicinį sprendimą dėl šių klausimų:
„1. Ar 2001 m. lapkričio 27 d. Sprendime C‑257/99 ( Barkoci ir Malik ) Teisingumo Teismo pateiktą atsakymą į ketvirtą klausimą reikia aiškinti taip, kad (su atitinkamomis Asociacijos susitarimų su Bulgarijos Respublika, Lenkijos Respublika ir su Slovakijos Respublika nuostatomis) nesuderinama tai, kad kompetentinga valdžios institucija, gavusi Nyderlanduose pateiktą prašymą išduoti leidimą gyventi, siekiant joje įsisteigti pagal asociacijos susitarimą, atsisako nagrinėti prašymą iš esmės, jeigu prašymą pateikęs asmuo neturi laikino leidimo gyventi? Ar atsakant į šį klausimą turi įtakos ta aplinkybė, kad esminiai įvažiavimo reikalavimai buvo aiškiai ir akivaizdžiai įvykdyti?
2. Ar ta aplinkybė, kad prašymą išduoti leidimą gyventi pateikęs asmuo teisėtai gyveno Nyderlanduose prašymo pateikimo metu, remiantis kitu nei laikino leidimo gyventi pagrindu, pavyzdžiui, Vreemdelingenwet
8 straipsnyje numatytu „laisvu laikotarpiu“, šiuo atveju daro įtaką atsakymui į pirmą klausimą, jei taip – kokią?“
10. Ieškovės, Nyderlandų vyriausybė ir Europos Bendrijų Komisija pateikė rašytines pastabas. Teismo posėdyje Nyderlandų, Prancūzijos ir Graikijos vyriausybės bei Komisija pateikė paaiškinimus.
II – Šalių argumentai
11. Savo rašytinėse pastabose ieškovės teigia, kad atitinkamos asociacijos susitarimų nuostatos, skaitomos kartu su Teisingumo Teismo sprendimu Barkoci ir Malik įrodo, jog kompetentinga nacionalinės valdžios institucija privalo išnagrinėti visus prašymus išduoti leidimą gyventi, siekiant įsisteigti, neatsižvelgdama į tai, ar prašymą pateikęs asmuo turi kilmės valstybėje išduotą laikiną leidimą gyventi. Tai, ar aiškiai ir akivaizdžiai buvo įvykdyti esminiai įvažiavimo reikalavimai, jokiu būdu negali daryti įtakos atsakymui į šį klausimą. Dėl antro klausimo jos mano, kad būnant Nyderlanduose bet kuriuo metu turi būti įmanoma pateikti prašymą dėl leidimo gyventi išdavimo, siekiant įsisteigti.
12. Nyderlandų vyriausybė, kurios pastaboms posėdyje Prancūzijos ir Graikijos vyriausybės daugiausia pritarė, primena, kad pagrindinėje byloje neginčijama, jog ieškovės pagal nacionalinę teisę nepatenka nė į vieną užsieniečių kategoriją, kuriai pateikiant prašymą išduoti leidimą gyventi siekiant įsisteigti, nebūtų taikomas reikalavimas turėti laikiną leidimą gyventi, ir kad joms netaikoma išlyga. Ji taip pat remiasi Teisingumo Teismo praktika dviem atžvilgiais. Pirma, teisė įvažiuoti ir pasilikti, kurios išplaukia iš asociacijos susitarimuose įtvirtintos įsisteigimo teisės, gali būti apribotos tiek, kiek kompetentingų nacionalinių valdžios institucijų taikomos imigracijos taisyklės nesukelia žalos šių teisių turiniui, jog naudojimasis jomis taptų neįmanomu arba pernelyg apsunkintu. Antra, susitarimai iš esmės nedraudžia išankstinės kontrolės sistemos, pagal kurią kompetentingos imigracijos institucijos leidimą gyventi išduoda su sąlyga, jog prašymą pateikęs asmuo įrodo, kad jis iš tikrųjų siekia vykdyti savarankiškai dirbančio asmens veiklą, tuo pačiu metu nedirbdamas pagal darbo sutartį ir nesikreipdamas pagalbos į viešuosius fondus, turi pakankamai lėšų ir jo sėkmės tikimybė yra reali(5) .
13. Toliau Nyderlandų vyriausybė remiasi praktinėmis priežastimis, pateisinančiomis išankstinės kontrolės sistemą kilmės šalyje. Pirma, atlikus patikrinimą priimančioje valstybėje rezultatai gali būti netikslūs ir nepatikimi, o kilmės šalyje lengviau atlikti tyrimą, ypač dėl kalbos, dėl to, kad yra paprasčiau gauti reikalingos informacijos, pavyzdžiui, apie asmens duomenis ir įrašus, bei dėl galimybės patikrinti dokumentų tikrumą. Antra, leidimas įvažiuoti į Nyderlandus iki išankstinio patikrinimo sukeltų neteisėtos imigracijos riziką.
14. Nyderlandų vyriausybės nuomone, išankstinės kontrolės sistema leidžia kompetentingoms valdžios institucijoms įvertinti, ar prašymą pateikęs asmuo atitinka esminius reikalavimus, ir dėl jos naudojimasis įsisteigimo teise netampa neįmanomu ar pernelyg apsunkintu. Jei prašymai būtų nagrinėjami tik užsieniečiui įvažiavus į šalį, jų nagrinėjimas būtų nepatikimas, o teisėtam sistemos tikslui iškiltų pavojus. Taigi vyriausybė mano, kad asociacijos susitarimai tokios sistemos nedraudžia. Aplinkybė, kad esminiai įvažiavimo reikalavimai yra aiškiai ir akivaizdžiai įvykdyti, neturi jokios įtakos atsakymui į klausimą.
15. Nyderlandų vyriausybė taip pat pažymi, kad sprendime Barkoci ir Malik
buvo kalbama apie Jungtinės Karalystės sistemą, kuri skiriasi nuo Nyderlandų sistemos. Iš tikro Britanijos valdžios institucijos turi diskreciją nagrinėti šalyje esančių fizinių asmenų, kurie neturi laikino leidimo gyventi, bet yra aiškiai ir akivaizdžiai įvykdę esminius įsisteigimo reikalavimus, pateiktus prašymus. Panašios teisės Nyderlanduose nėra. Į teisės aktus įtraukta išlyga taikoma tik konkrečiais atvejais ir nagrinėjamu atveju nėra taikoma. Ši išlyga negali būti aiškinama kaip suteikianti galimybes, identiškas numatytosioms Jungtinės Karalystės teisės aktuose. Automatiškas prašymų atmetimas yra sąmoningai Nyderlandų teisės aktų leidėjo numatyta pasekmė, jeigu asmuo neturi laikino leidimo gyventi. Teismo posėdyje Nyderlandų vyriausybė pažymėjo, kad pagal naujus teisės aktus ir 2000 m. priimtą nutarimą šiuo atžvilgiu situacija nepasikeitė.
16. Antru klausimu Nyderlandų vyriausybė primena, kad, vadovaujantis šios šalies teisės aktais, trečiųjų šalių piliečiams, iš kurių nereikalaujama vizos, numatytas trijų mėnesių terminas automatiškai baigiasi, jeigu jie pateikia prašymą dėl leidimo gyventi išdavimo, nes tai rodo, jog jie ketina likti ir šiam terminui pasibaigus. Tokiais atvejais užsieniečio buvimas Nyderlanduose nebėra teisėtas. Kad būtų nagrinėjamas prašymas reikia turėti laikiną leidimą gyventi.
17. Savo rašytinėse pastabose Komisija siūlo nagrinėti bylą neminint, kad ieškovės ketino užsiimti prostitucija. Sprendime Jany ir kt. (6) buvo nustatytos sąlygos, kuriomis tokia veikla gali būti laikoma ekonomine savarankiškai dirbančių asmenų veikla. Nacionalinis teismas privalo nustatyti, ar tos sąlygos buvo įvykdytos šiose bylose, ypač atsižvelgiant į tai, kad kai kurios ieškovės savo veiklą būtų vykdžiusios erotiniuose klubuose. Komisija pažymi, kad ši byla svarbi visoms veikloms, kurias galima vykdyti savarankiškai dirbantiems asmenims.
18. Dėl tokių asmenų, kaip antai dvi ieškovės (Bulgarijos pilietės), kurie Nyderlanduose gyvena neteisėtai, Komisija mano, kad sprendimas Kondova (7) aiškiai įrodo, jog jų prašymai galėjo būti atmesti vien dėl to, kad jų padėtis Nyderlanduose yra neteisėta, nes jos neturi reikalaujamos vizos.
19. Dėl tokių piliečių, kaip antai keturios ieškovės (Lenkijos ir Slovakijos pilietės), kurie galėjo įvažiuoti į Nyderlandų teritoriją ir likti joje tris mėnesius be vizos, Komisija mano, kad galimybė pateikti prašymą dėl leidimo gyventi siekiant įsisteigti išdavimo per šį laikotarpį prisidėtų prie to, jog asociacijos susitarimai sukeltų naudingą poveikį. Priešingai, automatiškas jų prašymų atmetimas ir pagrindines įsisteigimo sąlygas aiškiai atitinkantiems fiziniams asmenims nustatyta pareiga grįžti į savo kilmės šalį ir joje pateikti prašymą išduoti laikiną leidimą gyventi sumažintų naudingą susitarimų poveikį.
20. Europos Komisija primena, kad ji tokiai nuomonei pritarė sprendime Barkoci ir Malik
ir mano, jog Teisingumo Teismas ją patvirtino rezoliucinėje sprendimo dalyje, pagal kurią pareigos gauti išankstinį leidimą įvažiuoti nuolatinės gyvenamosios vietos valstybėje tikslas ir pasekmės nėra tokios, kad naudojimasis įsisteigimo teise pagal asociacijos susitarimus taptų neįmanomu ar išimtinai sudėtingu su sąlyga, jog priimančioji valstybė narė asmenims, neturintiems leidimo įvažiuoti, gali tokį leidimą išduoti, jeigu jų prašymas aiškiai ir akivaizdžiai atitinka esminius reikalavimus, kurie būtų taikomi išduodant leidimą įvažiuoti nuolatinės gyvenamosios vietos valstybėje. Todėl Komisija mano, kad galiojanti Nyderlandų sistema prieštarauja asociacijos susitarimams. Vis dėlto Komisija papildomai nurodo, kad, jos nuomone, Nyderlandų taisykles galima aiškinti ir kaip atitinkančias susitarimus: išlyga gali būti taikoma daug lanksčiau ir leisti nagrinėti tokius prašymus. Piktnaudžiavimas būtų ribojamas reikalaujant, kad prašymą pateikęs asmuo įrodytų, jog trijų mėnesių terminas nesibaigė. Komisija taip pat pažymi, kad panašiomis aplinkybėmis teismo praktikoje pripažinta, kad prašymo nagrinėjimas būtų paprastesnis, lyginant su nuolatinės gyvenamosios vietos šalyje pateiktu prašymu.
21. Prancūzijos vyriausybė šiuo klausimu teismo posėdyje įrodinėjo, kad skirtumas tarp paprastesnio ir išsamaus nagrinėjimo yra dirbtinis, nes siekiant nuspręsti, ar įvykdytos įsisteigimo sąlygos, visada reikės išsamaus nagrinėjimo. Leidimas nagrinėti bet kokius valstybės narės teritorijoje pateiktus prašymus panaikins išankstinės kontrolės sistemos kilmės šalyje veiksmingumą.
III – Vertinimas
22. Klausimus, dėl kurių pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą būtų aiškiau nagrinėti kartu. Pagrindinis klausimas yra toks: ar asociacijos susitarimų įsisteigimo nuostatos draudžia valstybei narei patvirtinti priemonės, pagal kurią jos teritorijoje pateiktas prašymas išduoti leidimą gyventi siekiant įsisteigti remiantis asociacijos susitarimais turi būti atmestas be nagrinėjimo vien dėl to, kad prašymą pateikęs asmuo neturi laikino leidimo gyventi. Atsakymui į pagrindinį klausimą gali turėti įtakos dviejuose aspektuose iškilusių klausimų problema dėl aiškios ir akivaizdžios atitikties esminiams įvažiavimo reikalavimams svarbos ir pasekmių, kylančių dėl ieškovių teisėto ar neteisėto buvimo Nyderlanduose prašymo pateikimo metu.
23. Savo vertinimą suskirstysiu taip: pirmiausia, atsižvelgdamas į ankstesnę Teisingumo Teismo praktiką, nagrinėsiu pagrindinius asociacijos susitarimuose įtvirtintos įsisteigimo teisės elementus (A dalis). Antra, nustatysiu sąlygas, kurias turi atitikti valstybių narių priemonės, darančios įtaką šiai įsisteigimo teisei (B dalis). Tuomet šias išvadas pritaikysiu vertindamas atitinkamas Nyderlandų taisykles šios bylos kontekste, atskirdamas užsieniečių neteisėto ir teisėto buvimo valstybėje narėje situacijas (atitinkamai C ir D dalys).
A – Įsisteigimo teisė pagal asociacijos susitarimus
24. Vadovaujantis nusistovėjusia teismo praktika tarptautinę sutartį reikia aiškinti atsižvelgiant ne tik į joje vartojamas sąvokas, bet taip į jos tikslus. 1969 m. gegužės 23 d. Vienos konvencijos dėl sutarčių teisės 31 straipsnis šiuo atžvilgiu nustato, kad sutartis turi būti aiškinama laikantis geros valios principų, atsižvelgiant į joje vartojamų sąvokų įprastinę reikšmę kontekste ir sutarties objektą bei jos tikslą(8) . Tas pats taikoma ir asociacijos susitarimams. Kiek tai susiję su jų kontekstu, asociacijos susitarimus reikia aiškinti atsižvelgiant į politinį sprendimą juos naudoti kaip stojimo priemonę, ypač po 1993 m. birželio 21–22 d. Kopenhagos Europos Vadovų Tarybos ir 2000 m. Darbotvarkės(9) . Sąjungos institucijos šiuos susitarimus naudojo vertindamos stojančiųjų valstybių narių konvergencijos laipsnio atitiktį rinkos integracijos taisyklėms ir kitiems acquis communautaire
elementams(10) . Sąjungos institucijų tikslas – progresyvus asociacijos susitarimų nuostatų ir EB sutarties nuostatų derinimas. Tai taip pat turėtų paruošti atitinkamas nacionalines rinkas taikyti visas Bendrijos rinkos integracijos taisykles.
25. Akivaizdu, kad tokia samprata daro dvejopą poveikį. Asociacijos susitarimai skirti paruošti naujas valstybes nares įstoti į Sąjungą, dalyvauti vidaus rinkoje (net jei tai bus daroma pereinamosiomis nuostatomis) ir tų valstybių piliečiams įgyti Europos pilietybę.
26. Todėl nieko nuostabaus, kad Teisingumo Teismas pripažino, jog asociacijos susitarimų tikslas yra tinkamos sistemos laipsniškai valstybių, šių susitarimų šalių, integracijai į Bendriją, turint galvoje jų galimą įstojimą, sukūrimas(11) . Todėl pats susitarimų tikslas gali pateisinti dinamišką jų nuostatų aiškinimą, kai atsižvelgiama į naujų valstybių narių stojimo į Europos Sąjungą proceso raidą. Mano manymu, Teisingumo Teismo pateiktą jų nuostatų išaiškinimą labiausiai paaiškina ypatinga susitarimų prigimtis.
27. Teisingumo Teismo praktikoje jau buvo išspręsti tam tikri su asociacijos susitarimų įsisteigimo nuostatų aiškinimu susiję klausimai. Tam tikros Gloszczuk, Kondova
bei Barkoci ir Malik
sprendimų išvados yra bendros: Asociacijos susitarimų įsisteigimo nuostatos yra tiesioginio veikimo ir suteikia subjektams teisę remtis jomis nacionaliniuose teismuose ir jas taikyti(12) ; teisė įvažiuoti ir apsigyventi išplaukia iš įsisteigimo teisės, bet jos nėra absoliučios(13) ; Teisingumo Teismo praktika dėl EB sutartyje įtvirtintos įsisteigimo teisės nėra automatiškai išplečiama ir taikoma asociacijos susitarimams, atsižvelgiant į EB sutarties ir susitarimų tikslo ir formuluočių skirtumus(14) . Asociacijos susitarimuose numatytą išlygą, kad priimančiosios valstybės narės gali taikyti nacionalines taisykles dėl fizinių asmenų įvažiavimo, buvimo ir įsisteigimo, reikia aiškinti taip, kad valstybė narė gali taikyti šias taisykles, tačiau jos turi būti „tinkamos pasiekti numatytą tikslą“ ir „šio tikslo atžvilgiu negalima imtis priemonių, kurios taip pažeistų patį asociacijos susitarimais suteiktų įsisteigimo teisių turinį, kad naudojimasis šiomis teisėmis taptų neįmanomu arba pernelyg apsunkintu“(15) .
28. Šios bylos atžvilgiu pirma iš ankstesnių sprendimų darytina svarbi išvada yra ta, kad asociacijos susitarimuose numatyta įsisteigimo teisė apima teisę įvažiuoti ir teisę apsigyventi valstybėse narėse. Šiuo požiūriu pažymėtina, kad Teisingumo Teismas nesirėmė generalinių advokatų Jean Mischo ar Siegbert Alber išvadomis, kurie įrodinėjo, kad valstybių, kurios yra asociacijos susitarimų šalys, piliečiai negali šių susitarimų pagrindu įgyti teisės įvažiuoti ir apsigyventi(16) . Vietoj to jis aiškiai pripažino, kad teisė įvažiuoti ir apsigyventi suteikiamos kaip teisės, kurios išplaukia iš naudojimosi įsisteigimo teise. Teisingumo Teismui teisė „imtis ir vykdyti ekonominę veiklą, nepatenkančią į darbo rinką, reiškia, kad tas asmuo turi teisę įvažiuoti ir apsigyventi priimančioje valstybėje narėje“(17) .
29. Tai, kad asociacijos susitarimuose įtvirtinta įsisteigimo teisė apima teisę įvažiuoti ir teisę apsigyventi, paprastai išplaukia iš to fakto, jog ji kaip asmens teisė kyla dėl tiesioginio veikimo, todėl turi būti užtikrintas jos veiksmingumas. Faktiškai šios teisės prisideda prie veiksmingo naudojimosi įsisteigimo teise. Jeigu įsisteigimo teisės suteikimas absoliučiai priklausytų nuo įvairių nacionalinių imigracijos taisyklių, šiomis būtų galima lengvai naudotis pažeidžiant ar net panaikinant susitarimuose įtvirtintą įsisteigimo teisę.
30. Kitas dalykas, susijęs su šiais tarpusavio santykiais, yra tai, kad asociacijos susitarimuose numatytos išplaukiančios teisės įvažiuoti ir apsigyventi egzistuoja tik tiek, kiek jos būtinos naudotis įsisteigimo teise. Šiuo atžvilgiu tokios teisės turi priklausyti nuo reikalavimų, užtikrinančių, jog jomis nebus naudojamasi kitais nei įsisteigimo tikslais.
31. Nei Europos Sąjunga, nei jos valstybės narės neįsipareigojo asocijuotų valstybių piliečiams suteikti bendros laisvo judėjimo teisės. Tai paaiškina ir pateisina, kodėl buvo nustatytos patekimą į valstybių narių teritoriją kontroliuojančios taisyklės ir susitarimų nuostatos, skirtos užtikrinti jų veiksmingumą. Kaip pažymėta pirmiau, visuose susitarimuose numatyta išlyga, pagal kurią niekas susitarimo šalims nedraudžia taikyti savo įstatymų ir kitų teisės aktų dėl fizinių asmenų įvažiavimo ir apsigyvenimo, darbo, darbo sąlygų ir įsisteigimo, taip pat paslaugų teikimo, jeigu jos netaiko jų taip, jog jų galiojimas panaikina arba sumažina garantijas, bet kurios iš šalių turimas pagal konkrečias šio susitarimo nuostatas. Pagal prie kiekvieno Susitarimo Baigiamojo akto pridėtą Jungtinę deklaraciją vien tik vizos reikalavimas iš konkrečios Šalies fizinių asmenų, kai iš kitų to nereikalaujama, nėra laikomas pagal konkrečius įsipareigojimus įgytų teisių panaikinimu ar sumažinimu. Susitariančių šalių piliečių judėjimo apribojimai taip pat gali būti išvedami iš susitarimų nuostatų dėl darbuotojų judėjimo. Šios nuostatos nenumato teisės įvažiuoti bei apsigyventi ir jos išimtinai susijusios su draudimu diskriminuoti šių asocijuotų valstybių darbuotojus, kuriems leista įvažiuoti ir gyventi pagal nacionalines imigracijos taisykles(18) .
32. Tikslas užtikrinti imigracijos kontrolės veiksmingumą kitais nei įsisteigimo tikslais pateisina tam tikrų procedūrinių reikalavimų taikymą asocijuotų valstybių piliečiams. Todėl asociacijos susitarimuose įtvirtintai įsisteigimo teisei gali būti taikomos tiek turinio(19), tiek procedūrinės sąlygos (viza bei kitos imigracijos procedūros). Vis dėlto jos glaudžiai susijusios su pirmosiomis, nes jų tikslas – garantuoti, kad teisė įvažiuoti ir teisė apsigyventi valstybėje narėje nebūtų naudojamos kitais nei įsisteigimo tikslais.
33. Būtent dėl tokių priežasčių savo ankstesniuose sprendimuose Teisingumo Teismas aiškiai pasakė, kad tam tikros išankstinės kontrolės sistemos atitinka asociacijos susitarimuose numatytą įsisteigimo teisę. Vis dėlto tokia atitiktis nėra besąlyginė. Teisingumo Teismas pareiškė, kad išankstinės kontrolės sistema, „tokia, kaip antai nustatyta (Jungtinės Karalystės) Imigracijos taisyklėse, pagal kurią priimančioji valstybė narė leidimo įvažiuoti ir apsigyventi išdavimą susieja su kompetentingų imigracijos institucijų patvirtinimu, jog prašymą pateikęs asmuo tikrai ketina toje valstybėje narėje imtis veiklos išimtinai kaip savarankiškai dirbantis asmuo ir ne kitaip, iš esmės atitinka (asociacijos susitarimus)“(20) . Reikia pažymėti du svarbius tokios išvados aspektus. Pirma, specifinio nacionalinių imigracijos taisyklių (išankstinės kontrolės sistemos) procedūrinio reikalavimo pripažinimas pateisinamas tiek, kiek jis būtinas patikrinti, ar prašymą pateikęs asmuo atitinka esminius įsisteigimo teisės reikalavimus(21) . Antra, sąvoka „iš esmės“ rodo, kad Teisingumo Teismo tokių išankstinės kontrolės sistemų teisėtumą pripažįsta kaip neabsoliutų: jų teisėtumas priklauso nuo tam tikrų sąlygų. Šiais dviem Teisingumo Teismo išankstinės kontrolės sistemos pripažinimo aspektais sprendime Barkoci ir Malik
galima įrodyti, kad tokia sistema tam tikrais atvejais nėra priimtina. Galima teigti, kad nors tam tikros aplinkybės gali pateisinti tokios išankstinės kontrolės sistemos taikymą, jog būtų patvirtinta, kad įvykdyti esminiai įsisteigimo reikalavimai, kitomis aplinkybėmis to nebus. Tačiau, kad būtų galima taip aiškinti, vis dėlto reikia įrodyti, jog bendra išankstinės kontrolės sistema gali egzistuoti kartu su išimtimis, numatančiomis priimančioje valstybėje narėje esančio asmens teisės apsigyventi siekiant įsisteigti vertinimą, jeigu išimtys nekels grėsmės bendrai sistemai. Tai vienas iš klausimų, dėl kurių Komisija ir pastabas pateikusios valstybės narės labiausiai nesutaria. Prie šio klausimo sugrįšiu vėliau.
34. Ankstesniuose Teisingumo Teismo sprendimuose atliktoje analizėje galima įžvelgti bandymą suderinti du konkuruojančius interesus: nors įsisteigimo teisė neturėtų tapti įrankiu apeiti nacionalines imigracijos taisykles ir įvažiuoti į Europos Sąjungą kitais nei įsisteigimo tikslais, taip pat svarbu, kad nacionalinės imigracijos taisyklės netaptų įrankiu trukdyti asocijuotų valstybių piliečiams pasinaudoti įsisteigimo teise.
B – Sąlygos, kurios turi būti įvykdytos taikant asociacijos susitarimuose numatytos įsisteigimo teisės apribojimus
35. Atsižvelgiant į šiuos du interesus reikia apibrėžti ribas ir sąlygas, kurias turi atitikti nacionalinės asocijuotų valstybių piliečių įvažiavimo ir apsigyvenimo taisyklės. Tai leis įvertinti Nyderlandų Karalystės nustatyto reikalavimo turėti laikiną leidimą gyventi ir jo taikymo, esant skirtingoms aplinkybėms, teisėtumą. Mano nuomone, nacionalinėms taisyklėms, ribojančioms pagal asociacijos susitarimus suteikiama įsisteigimo teisę, taikytinos trys sąlygų grupės.
36. Pirmiausia primintina, kad tiesioginio veikimo pripažinimas neatsiejamai susijęs su teisių suteikimu asmenims, kuriomis jie numanomai gali naudotis. Tiesioginio veikimo pripažinimas neatsiejamas nuo minties apie asmenims suteikiamų individualių teisių veiksmingumą ir teisminę apsaugą. Todėl šių asociacijos susitarimų nuostatų tiesioginio veikimo pripažinimas reiškia, kad valstybių narių pasinaudojimas diskrecija taikyti savo taisykles dėl asocijuotų valstybių piliečių įvažiavimo ir apsigyvenimo turi būti įgyvendinamas taip, kad leistų peržiūrėti sprendimus teismuose ir nepažeistų šių teisių veiksmingumo.
37. Šiuo atžvilgiu svarbu pažymėti, kad kituose sprendimuose, kuriuose Teisingumo Teismas vertino išankstinių administracinio leidimo sistemų leistinumą, jis aiškiai pripažino, kad jos negali pateisinti diskrecinių veiksmų, kurie galėtų paneigti Bendrijos teisės nuostatų veiksmingumą(22) . Užtikrindamas, kad taip neatsitiktų ir kad tokios sistemos bei naudojimasis iš jų kylančia diskrecijos teise nebūtų naudojami savavališkai, Teisingumo Teismas reikalauja, kad jos būtų pagrįstos objektyviais ir nediskriminaciniais kriterijais, kuriuos suinteresuotieji asmenys žinotų iš anksto(23) . Be to, nukentėję asmenys privalo turėti prieinamas teisinės gynybos priemones(24) .
38. Mano manymu, panašūs kriterijai turėtų būti taikomi nustatant nacionalinių sistemų, pagal kurias reikalaujama, kad asocijuotų valstybių piliečiai, ketinantys pasinaudoti įsisteigimo teise savo kilmės valstybėje, gautų išankstinį leidimą laikinai gyventi, teisėtumą. Tokios sistemos turi būti pagrįstos iš anksto žinomais objektyviais kriterijais, pateisinamais poreikiu įsitikinti, jog tie asmenys tikrai nori vykdyti savarankiškai dirbančių asmenų veiklą. Jos taip pat turi užtikrinti asmenims, kurie remiasi įsisteigimo teise, tinkamas procesines garantijas ir teisinės gynybos priemones.
39. Papildomas nacionalinių priemonių kriterijus dėl fizinių asmenų įvažiavimo, buvimo ir gyvenimo vertinimo kyla iš susitarimuose įtvirtintų reikalavimų, nes tokios priemonės neturi panaikinti ar sumažinti garantijų, kurias įgyja viena susitarimo šalis(25) . Teisingumo Teismas šią koncepciją, susijusią su asocijuotų valstybių piliečiams suteiktomis teisėmis, išaiškino kaip reiškiančią, kad priemonės turi būti tinkamos pasiekti numatytą tikslą ir neturi šių teisių esmei sukelti žalos, dėl kurios naudojimasis jomis taptų neįmanomu ar pernelyg sudėtingu(26) .
40. Akivaizdu, jog kalbama ne apie proporcingumo kriterijų. Tai išplaukia iš tos aplinkybės, kad, kaip Teisingumo Teismas aiškiai nurodė šiose bylose, asociacijos susitarimuose įtvirtinta įsisteigimo teisė negali būti aiškinama taip pat, kaip ir EB sutartyje numatyta įsisteigimo teisė. Vien nuostatų formuluočių panašumo ar net jų tapatumo nepakanka pateisinti vienodą aiškinimą. Ribotesni asociacijos susitarimų tikslai ir juose aiškiai numatyti platesni apribojimai pateisina griežtesnį požiūrį aiškinant asocijuotų valstybių piliečiams suteiktą įsisteigimo teisę(27) . Pagal taikomą kriterijų reikalaujama, kad nacionalinės priemonės, galinčios trukdyti pasinaudoti asociacijos susitarimuose numatyta įsisteigimo teise, neturėtų daryti įtakos pačios teisės turiniui.
41. Vis dėlto toks poveikis teisės turiniui taip pat vertinamas atsižvelgiant į nacionalinių priemonių tikslus. Taip pat iš sprendimų Barkoci ir Malik, Kondova
ir Gloszczuk
matyti, kad tikslai ir priemonės turi būti tinkami arba pakankami. Pavyzdžiui, sprendime Barkoci ir Malik
Teisingumo Teismas nusprendė, kad „šiuo atžvilgiu būtina nustatyti, ar kompetentingų nacionalinių institucijų taikomos imigracijos taisyklės, pagal kurias reikalaujama, kad prieš išvykdamas į priimančiąją valstybę narę Čekijos pilietis gautų leidimą įvažiuoti, kurio išdavimas priklauso nuo tokių esminių reikalavimų, kaip antai nurodytieji Imigracijos taisyklių 212 punkte, yra tinkamos siekiant numatyto tikslo ir ar jos to tikslo atžvilgiu yra priemonės, kurios daro poveikį pačios teisės, suteiktos Čekijos piliečiams pagal asociacijos susitarimo 45 straipsnio 3 dalį, turiniui, ir ar dėl to naudojimasis tokiomis teisėmis netampa neįmanomu ar pernelyg sudėtingu“(28) . T. y., ar priemonės daro poveikį pačiam teisių turiniui, taip pat priklauso nuo to, ar jos yra tinkamos pasiekti numatytą tikslą.
42. Šiuo atžvilgiu svarbu prisiminti d vi gerai žinomas teismo praktikos linijas, kuriose Teisingumo Teismas taikė panašų kriterijų, grindžiamą nagrinėjamos priemonės daromo poveikio teisės turiniui lygiu.
43. Bylose dėl valstybių narių procesinio savarankiškumo ribų Teisingumo Teismas patvirtino, kad „jeigu nėra atitinkamą klausimą reglamentuojančių Bendrijos taisyklių, pagal kiekvienos valstybės narės vidaus teisinę sistemą privaloma nustatyti jurisdikciją turinčius teismus bei nustatyti ieškinio pareiškimo procesinę tvarką užtikrinant teises, kurias asmenys įgyja Bendrijos teisės tiesioginio veikimo pagrindu. Tačiau tokios taisyklės neturi būti mažiau palankios nei tos, kurios reglamentuoja panašius vidaus ieškinius, arba tos, dėl kurių naudojimasis šiomis Bendrijos teisės suteiktomis teisėmis netaptų iš esmės neįmanomu arba pernelyg sudėtingu“(29) . Ši teismo praktika gali būti svarbi, nes šioje byloje nagrinėjama norma yra procedūrinė, o ne materialinė. Ji taip pat gali būti svarbi, nes ji rodo, kad nors ir gerbdamas procedūrines valstybių narių taisykles, Teisingumo Teismas visada vertina, ar nagrinėjamos priemonės buvo tinkamos pasiekti teisėtą tikslą. Kita svarbi teismų praktika yra susijusi su pagrindinėmis teisėmis, būtent pagrindine teise į nuosavybę arba laisve verstis ekonomine veikla (kuri yra svarbi šios bylos atveju), kurios gali būti apribotos bendrojo intereso labui „su sąlyga, kad tokie apribojimai iš tikrųjų atitinka Bendrijos siekiamus bendrojo intereso tikslus ir siekiamo tikslo atžvilgiu nėra neproporcingas ir neleistinas įsikišimas, pažeidžiantis pačią šių teisių esmę“(30) .
44. Iš šių bylų galima daryti išvadą, jog teisės esmės pažeidimas nepriklauso vien nuo vertinimo, kokį poveikį apribojanti priemonė daro pačiai teisei. Tai taip pat priklauso nuo priemone siekiamo tikslo ir priemonės tinkamumo jį pasiekti. Nors šis kriterijus nereikalauja patikrinti proporcingumo arba net mažiau ribojančios priemonės egzistavimo galimybės (būtinumo), vis dėlto jis reikalauja įvertinti priemonių ir tikslų tinkamumą bei pakankamumą.
45. Vertinant pagal asociacijos susitarimus suteikiamą įsisteigimo teisę ribojančias nacionalines priemones, taip pat reikia atsižvelgti į paskutinių sąlygų grupę. Jos susijusios su valstybėms narėms nustatytu reikalavimu veikiant Bendrijos teisės kompetencijos srityje laikytis bendrųjų teisės principų, įskaitant ir pagrindines teises(31) .
46. Taikydamos susitarimuose tarp Bendrijos ir trečiųjų valstybių numatytas taisykles ar nuo jų nukrypdamos valstybės narės veikia Bendrijos teisės srityje. Kai trečiųjų valstybių piliečiai naudojasi teisėmis, kylančiomis iš jų valstybės ir Bendrijos sudarytų susitarimų, valstybių narių priemonėse numatyti tokių teisių apribojimai taip pat turi neprieštarauti pagrindinėms teisėms ir bendriesiems teisės principams, kurių laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas(32) . Tokiomis aplinkybėmis atitinkamos valstybės narės institucijos bei jos nacionaliniai teismai taip pat privalo ne tik „atsižvelgti“, bet užtikrinti tokias Bendrijos teisinėje sistemoje taikomas pagrindines teises, kaip antai teisė į pagarbą šeimos gyvenimui ar teisė į veiksmingą teisminę apsaugą, kurios iš esmės taip pat taikomos trečiųjų valstybių piliečiams(33) .
47. Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad teisminė pagrindinių teisių apsauga ypač svarbi dėl trečiųjų valstybių piliečiams suteikiamo statuso, nes jie yra „pavienės ir ribotos mažumos“(34) . Dažniausiai tai yra ypač pažeidžiamos grupės, kurios savo teisių apsaugai neturi kitų, būtent politinių priemonių daryti poveikį teisės aktų leidėjui ir politiniam procesui. Užsieniečiai dėl pačios politinės bendruomenės prigimties negali pasinaudoti tos politinės bendruomenės piliečiams suteikiamomis teisėmis, bet būtent dėl šios priežasties jie nusipelno, kad jiems būtų suteikta papildoma teisminė apsauga, jeigu jų teisėms daro poveikį tos pačios politinės bendruomenės sprendimai.
48. Atsižvelgiant į tai, kas aukščiau išdėstyta, mano nuomone, darytina išvada, kad nacionalinės taisyklės dėl Asocijuotų valstybių piliečių, norinčių apsigyventi Europos Sąjungos valstybėje narėje, siekiant įsisteigti, įvažiavimo ir apsigyvenimo priimtinos tiek, kiek jos atitinka šias bendras sąlygas: 1) jos turi remtis objektyviais kriterijais, kurie prašymą pateikusiems asmenims žinomi iš anksto ir kuriems gali būti taikoma teismo kontrolė; 2) jos negali pažeisti pačios įsisteigimo teisės esmės (jos priimtinos tiek, kiek yra tinkamos pasiekti imigracijos kontrolės tikslą kitais nei įsisteigimo tikslais ir kiek dėl jų naudojimasis įsisteigimo teise nėra neįmanomas ar pernelyg sudėtingas); ir 3) jos turi atitikti pagrindines teises ir bendruosius teisės principus, su kuriais valstybės narės susijusios veikdamos Bendrijos teisės taikymo srityje.
49. Atsižvelgdamas į šias bendrąsias sąlygas toliau vertinsiu Nyderlandų taisyklių taikymą dviem nacionalinio teismo nustatytoms aplinkybių grupėms. Šiuo požiūriu iš teismų praktikos išplaukia, jog svarbu atskirti asmenų, kurie prašymo dėl nuolatinio gyvenimo pateikimo metu Nyderlanduose gyvena teisėtai, padėtį, ir asmenų, kurie Nyderlanduose gyvena neteisėtai, padėtį.
C – Priimančioje valstybėje narėje neteisėtai esančių asocijuotų valstybių piliečių padėtis
50. Iš esmės galima pripažinti, jog tai, kad priimančioje valstybėje narėje pateikti neteisėtai esančių piliečių prašymai atmetami jų nenagrinėjus, atitinka asociacijos susitarimus. Ši atitiktis išplaukia iš būtinybės garantuoti nacionalinių taisyklių dėl trečiųjų valstybių piliečių įvažiavimo, buvimo ir gyvenimo veiksmingumą. Kad būtų užtikrintas veiksmingumas, svarbu sukliudyti asocijuotų valstybių narių piliečiams pasinaudoti neteisėta padėtimi. Todėl Teisingumo Teismas Gloszczuk
sprendime nusprendė, kad valstybės narės prašymo įsisteigti atmetimas, „nes prašymo pateikimo metu jį pateikęs asmuo tos valstybės teritorijoje gyveno neteisėtai dėl to, kad siekdamas gauti pirminį leidimą įvažiuoti į tą valstybę narę šioms institucijoms pateikė klaidingus duomenis, grindžiamus kitu pagrindu, arba dėl to, kad neatitiko tokiam įvažiavimui aiškiai nustatyto reikalavimo, susijusio su leistino buvimo toje valstybėje narėje trukme“(35), atitinka asociacijos susitarimų nuostatas. Todėl iš esmės prašymą pateikusio asmens buvimo priimančiojoje valstybėje narėje neteisėtumas yra pakankamas pagrindas atmesti prašymą.
51. Tokia šioje byloje yra Bulgarijos piliečių padėtis, kurios, norėdamos įvažiuoti ir būti Nyderlanduose iki 6 mėnesių, privalėjo turėti vizą, bet prašymo dėl leidimo gyventi išdavimo siekiant įsisteigti pateikimo metu jos neturėjo. Iš esmės toks priimančiosios valstybės imigracijos taisyklių pažeidimas lemia tai, kad jos neturi teisės į prašymų nagrinėjimą. Iš tikrųjų pagal prie Baigiamojo kiekvienos atitinkamos asociacijos susitarimo akto šalių pridėtą Jungtinę deklaraciją, į kurią reikia atsižvelgti aiškinant susitarimus, aplinkybė, kad iš vienų šalių fizinių asmenų reikalaujama turėti vizą, o iš kitų – nereikalaujama, savaime neturėtų būti aiškinama kaip panaikinanti ar mažinanti garantijas pagal specialų įsipareigojimą.
52. Vis dėlto ankstesniuose punktuose kartojau „iš esmės“, nes galima kalbėti apie atvejus, kai labai griežta valstybės narės vizų politika gali būti absoliuti kliūtis įvažiuoti ir apsigyventi siekiant įsisteigti. T. y. imigracijos taisyklės gali būti tokios griežtos, kad jos pažeistų asociacijos susitarimuose numatytos įsisteigimo teisės turinį. Taip pat reikia pažymėti, kad asocijuotos valstybės piliečiui nustatyti reikalavimai teisėtai įvažiuoti į Europos Sąjungos valstybės narės teritoriją negali būti tokie, kad iš esmės paneigtų naudojimąsi asociacijos susitarimuose numatyta įsisteigimo teise. Jei įvažiavimą į valstybės teritoriją nustatančios taisyklės būtų tokios, kad iš esmės paneigtų įvažiavimo į tą valstybę siekiant joje įsisteigti galimybę, asocijuotos valstybės pilietis neturėtų galimybės „teisėtai“ pasinaudoti savo įsisteigimo teise.
53. Jeigu, pavyzdžiui, valstybės narės diplomatinių atstovybių ir konsulinių įstaigų neigiamiems sprendimams dėl vizų nebūtų taikoma teismo kontrolė arba ji būtų labai ribota, būtų galima teigti, kad vienintelė valstybės, su kuria Bendrija pasirašė asociacijos susitarimą, piliečio galimybė remtis įsisteigimo teise – neteisėtai įvažiuoti į priimančiąją valstybę narę. Todėl Teisingumo Teismo praktikoje nurodytas teisėtai ir neteisėtai esančių užsieniečių padėties skirtumas turėtų būti suvokiamas ne kaip absoliutus, o kaip priklausantis nuo nacionalinių nuostatų, nustatančių užsieniečio buvimo valstybės narės teritorijoje neteisėtumą, atitikties asociacijos susitarimų nuostatoms įsisteigimo srityje.
54. Komisija savo pastabose aiškiai pažymi, kad laikino leidimo gyventi išdavimas Nyderlandų diplomatinėse atstovybėse ir konsulinėse įstaigose dažnai užtrunka labai ilgai(36), de facto
užkirsdamas asocijuotų valstybių piliečiams kelią pasinaudoti savo įsisteigimo teise. Be to, jei taip būtų nesant veiksmingų teisinės gynybos priemonių, Bulgarijos pilietės galėtų įrodinėti, kad vienintelis būdas joms veiksmingai pasinaudoti įsisteigimo teise – įvažiuoti į Nyderlandus neteisėtai, o vėliau savo teises ginti nacionaliniuose teismuose.
55. Tačiau Bulgarijos ieškovės pagrindinėje byloje nepateikė jokių šį teiginį patvirtinančių argumentų. Bet kuriuo atveju nustatyti, ar taip buvo ir šiuo atveju, turėtų nacionalinis teismas.
56. Iš nacionalinio teismo nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir atskirų šalių pateiktų pastabų matyti, kad Bulgarijos pilietės įrodinėjo tik tai, jog įsisteigimo teisė joms automatiškai suteikia teisę įvažiuoti ir teisę apsigyventi. Nacionalinio teismo teigimu, dėl šios priežasties jos tvirtino, kad vizos (ir atitinkamai laikino leidimo gyventi) negali būti prašoma iš vienoje valstybėje narėje ketinančio savarankiškai dirbti asmens.
57. Tačiau primintina, kad, kaip netiesiogiai pripažino ieškovė, teisė įvažiuoti ir teisė apsigyventi egzistuoja tik tiek, kiek egzistuoja su naudojimusi įsisteigimo teise susijusi teisė įvažiuoti. Kaip buvo patvirtinta pirmiau, dėl to tokiai teisei gali būti nustatyti reikalavimai, būtini užtikrinti, kad teisė įvažiuoti nebūtų naudojama kitais nei įsisteigimo tikslais. O tai pateisina specialius reikalavimus ir procedūras (pavyzdžiui, vizas).
58. Vis dėlto, kaip Teisingumo Teismas aiškiai patvirtino sprendimuose Jany ir kt. ir Barkoci ir Malik, pareiga „gauti leidimą įvažiuoti, suteikiamą patikrinus, ar asmuo atitinka esminius reikalavimus < ... > nėra siekiama ir nesukeliama pasekmių, kad Čekijos piliečiai iš viso negalėtų ar jiems būtų pernelyg apsunkintas naudojimasis asociacijos susitarimo 45 straipsnio 3 dalyje suteikiamomis teisėmis“(37) .
59. Todėl pakanka pažymėti, kad Bulgarijos pilietės į Nyderlandus įvažiavo neteisėtai, ir todėl atsidūrė padėtyje, kuri, remiantis svarbiomis šios išvados 52 ir 53 punktuose numatytomis išlygomis, neleidžia joms pasinaudoti pagal asociacijos susitarimą tarp Bendrijos ir Bulgarijos Respublikos suteikta įsisteigimo teise.
60. Atsižvelgiant į pirmiau minėtas svarbias išlygas manau, kad automatiškas neteisėtų imigrantų pateiktų prašymų atmetimas neprieštarauja atitinkamoms asociacijos susitarimų nuostatoms. Šioje byloje nėra įrodymų, kad Bulgarijos pilietės jokiu kitu būdu, išskyrus kaip neteisėtai įvažiavusios užsienietės, negalėjo pasinaudoti savo įsisteigimo teise. Be to, jos niekada nebandė pasinaudoti savo įsisteigimo teise pagal priimančiosios valstybės narės nustatytas sąlygas ir nesistengė teismuose užginčyti šių sąlygų teisėtumo pagal asociacijos susitarimą.
D –
Priimančioje valstybėje narėje teisėtai esančių asocijuotų valstybių piliečių padėtis
61. Kaip buvo nurodyta pirmiau, sprendime Barkoci ir Malik
Teisingumo Teismas nagrinėjo reikalavimo, taikomo asocijuotos valstybės piliečiui, ketinančiam įvažiuoti į Jungtinę Karalystę, siekiant joje įsisteigti, turėti kilmės valstybėje išduotą laikiną leidimą gyventi atitiktį asociacijos susitarimui. Tačiau tarp šios bylos su Lenkijos ir Slovakijos pilietėmis susijusių aplinkybių ir bylos Barkoci ir Malik
aplinkybių yra svarbių skirtumų.
62. Pirma, šioje byloje reikalavimas nustatytas asocijuotos valstybės piliečiams, kurie Nyderlanduose yra teisėtai ir kurie prašo pakeisti jų statusą į nuolatinių gyventojų, siekdami vykdyti savarankiškai dirbančio asmens veiklą.
63. Antra, nustatyto reikalavimo pasekmės šiose bylose nėra vienodos. Jungtinės Karalystės Imigracijos taisyklių atveju asocijuotos valstybės piliečio prašymą išduoti leidimą gyventi, siekiant įsisteigti, administracija svarstytų net ir neturint laikino leidimo gyventi. Jungtinės Karalystės valdžios institucijos tokiu atveju paprasčiausiai prašymą nagrinėtų išsamiau.
64. Svarbu, kad sprendime Barkoci ir Malik
buvo pripažinta, jog administracija Jungtinės Karalystės Imigracijos taisykles taikė lanksčiai. „Tokiomis aplinkybėmis, net ir neaptarus klausimo, ar asociacijos susitarimo 59 straipsnio 1 dalis (išlyga) leidžia priimančiosios valstybės narės kompetentingoms institucijoms uždrausti įvažiuoti Čekijos piliečiui, neturinčiam leidimo įvažiuoti, pakanka išnagrinėti, ar Jungtinės Karalystės kompetentingų valdžios institucijų taikomi nacionalinės teisės imigracijos aktai, įskaitant ir Valstybės Sekretoriaus diskreciją nustatyti, ar konkrečiais atvejais galima atleisti nuo reikalavimo turėti leidimą įvažiuoti, bendrai atitinka minėto susitarimo 59 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje išdėstytą reikalavimą“(38) . Tai akivaizdžiai įrodo, kad Teisingumo Teismo nagrinėjimas buvo sutelktas į sistemą, numatančią diskrecijos teisę, kuri, kaip pakankamai aiškiai matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir Nyderlandų vyriausybės pastabų, Nyderlandų teisės aktuose nėra numatyta.
65. Todėl Teisingumo Teismo išvada, kad atitinkamos nuostatos viename asociacijos susitarime nedraudžia Jungtinės Karalystės Imigracijos taisyklėse nustatyti išankstinės kontrolės, „su sąlyga, kad (kompetentingos) institucijos naudojasi diskrecija, nagrinėdamos pagal šį susitarimą pateiktus prašymus leisti įvažiuoti siekiant įsisteigti šios valstybės pasienio kontrolės punktuose taip, kad šis leidimas įvažiuoti galėtų būti išduotas < ... > remiantis kitu nei Imigracijos taisyklių pagrindu, jeigu jo prašymas aiškiai ir akivaizdžiai atitinka tuos pačius esminius reikalavimus, kurie būtų taikomi, jeigu jis būtų prašęs leidimo įvažiuoti savo kilmės valstybėje“(39), taip pat išimtinai pateikia nuorodą į Jungtinės Karalystės sistemą. Tai iš tikrųjų reiškia, kad asociacijos susitarimai nedraudžia išankstinės kontrolės sistemos kilmės šalyje su sąlyga, kad priimančioje valstybėje narėje pateikti prašymai nebus automatiškai atmesti, bet faktiškai nagrinėjami, nors ir išsamiau(40), jeigu jie aiškiai ir akivaizdžiai atitinka esminius įsisteigimo reikalavimus. Ir nors galėtų, tačiau tai nebūtinai
reiškia, kad Nyderlandų sistema, pagal kurią tokie prašymai automatiškai atmetami jų nenagrinėjus ir kuri neapima tokios diskrecijos, kaip antai Jungtinės Karalystės sistemoje, neatitinka asociacijos susitarimų. Vis dėlto tai tikrai nereiškia to, kad sistema atitinka susitarimą.
66. Faktiškai galima daryti nuorodą į sprendimą Barkoci ir Malik
ir patvirtinti pirmą ( a contrario ), o ne antrą išvadą. Galima būtų teigti, kad akivaizdi Teisingumo Teismo nustatyta sąlyga reiškia, jog automatiško taikymo sistema, kaip antai, Nyderlandų, yra nesuderinama su susitarimais. Tačiau konkretūs abiejų sistemų ypatumai verčia Nyderlandų sistemą vertinti iš naujo ir savarankiškai. Sprendimas Barkoci ir Malik
turėtų būti laikomas ne darančiu lemiamą įtaką šiam atvejui, o tik nustatančiu šiai bylai bendrąsias gaires.
67. Atsižvelgiant į teismo praktiką, vis dėlto akivaizdu, kad kai kurie dalykai aiškūs.
68. Pirma, aplinkybė, kad esminiai reikalavimai gauti leidimą gyventi siekiant įsisteigti yra aiškiai ir akivaizdžiai patenkinti, savaime nieko nekeičia
pagrindinio nacionalinio teismo iškelto klausimo atžvilgiu. T. y. aplinkybė, kad Teisingumo Teismas Barkoci ir Malik
sprendime nusprendė, jog asociacijos susitarimai nedraudžia taikyti tokių sistemų, kaip antai Jungtinėje Karalystėje, nereiškia, kad tik tokia
sistema atitinka susitarimus. Galima bandyti išvengti a contrario
išvadų pavojaus. Galima tvirtai teigti, jog jei Nyderlandų automatiško atmetimo sistema būtų pripažinta neatitinkančia asociacijos susitarimų, vienas iš būdų, kuris būtų suderinamas su tais susitarimais – būtų sukurti panašią į Jungtinės Karalystės sistemą.
69. Nyderlandų vyriausybė taip pat įrodinėjo, kad pagal šioje šalyje galiojančius teisės aktus laisvas trijų mėnesių laikotarpis šalių, kurioms nėra taikomas reikalavimas turėti vizą, piliečiams automatiškai baigiasi, jeigu jie kreipiasi dėl leidimo gyventi išdavimo, nes tai rodo, kad jie ketina likti ilgiau nei tris mėnesius. Tokiu atveju užsieniečio buvimas Nyderlanduose tampa neteisėtu, ir kad prašymas būtų nagrinėjamas, reikalingas laikinas leidimas gyventi. Todėl jų padėtis nesiskirtų nuo reikalavimo turėti vizą nesilaikiusių Bulgarijos piliečių padėties ir būtų pateisinamas automatiškas jų prašymų atmetimas.
70. Asociacijos susitarimų požiūriu nuostata, pagal kurią dėl paties prašymo dėl leidimo gyventi siekiant įgyvendinti asociacijos susitarimais suteiktą įsisteigimo teisę pateikimo metu vienos iš tų valstybių, su kuriomis Bendrija sudarė tokius susitarimus, piliečio buvimas tampa neteisėtu, šią teisę paneigia arba ją pažeidžia. Jeigu būtų pritarta Nyderlandų vyriausybės argumentams, kad valstybė narė gali atmesti visus prašymus įsisteigti, bet kuriai valstybei narei pakaktų tam tikrus veiksmus priskirti prie neteisėtų veiksmų, net jei tie veiksmai – prašymas įsisteigti. Pirmiausia reikia įvertinti Nyderlandų nustatytą reikalavimą, o ne atvirkščiai. Šiuo atveju skirtingai nei Bulgarijos pilietės, asocijuotų valstybių pilietės Nyderlanduose buvo teisėtai iki to momento, kai siekdamos įsisteigti jos nusprendė pateikti prašymus dėl leidimo gyventi. Pateikusios tokį prašymą jos negali ne tik įgyvendinti savo įsisteigimo teisės, bet taip pat praranda teisę trumpą laikotarpį apsigyventi pagal Šengeno sistemą. Šis automatiškas neteisėtumas reiškia papildomą sankciją, kuri yra nepateisinama ir perdėtai griežta bausmė už pasinaudojimą teise, kylančia iš teisėtos situacijos, ir ji neatitinka jokio atskiro teisėto tikslo, kurio neužtikrintų pagrindinis reikalavimas dėl laikino leidimo gyventi. Tai jokiu būdu iš anksto neišsprendžia klausimo, ar reikalavimas dėl kilmės valstybėje gauto laikino leidimo gyventi atitinka susitarimus.
71. Šis klausimas gali būti vertinamas ir Šengeno acquis
požiūriu. To išsamiai neanalizuosiu, nes šį klausimą galima išspręsti asociacijos susitarimų pagrindu. Šis antrasis požiūris iškeltų klausimą, ar, turint galvoje EB 68 straipsnyje esančius apribojimus, Teisingumo Teismas turi kompetenciją aiškinti atitinkamas Šengeno acquis nuostatas. Jei asociacijos susitarimų nuostatų nepakaktų šį klausimą išspręsti, neabejodamas patvirtinčiau Teisingumo Teismo jurisdikciją aiškinti Šengeno acquis
nuostatas visais atvejais, jei jų aiškinimas būtų esminis nustatant teisių, kurios patenka į bendrą Teisingumo Teismo kompetenciją, apimtį. Po to įvertinčiau, ar atitinkamos Šengeno susitarimą įgyvendinančios konvencijos(41) nuostatos įtvirtina normas ir principus, kurie šiame glaudžiame bendradarbiavime dalyvaujančioms valstybėms narėms draudžia nustatyti, kad dėl prašymo įsisteigti baigiasi trijų mėnesių trumpalaikio apsigyvenimo terminas pagal Šengeno sistemą.
72. Toliau būtina įvertinti esminį nagrinėjamų Nyderlandų teisės aktų reikalavimą, t. y., kad prašymai dėl nuolatinio gyvenimo siekiant įsisteigti tiesiogiai Nyderlanduose negali būti pateikiami netgi tada, kai skirtingą statusą turintys prašymą pateikę asmenys teisėtai gyvena Nyderlanduose ir kai jie aiškiai bei akivaizdžiai atitinka esminius įsisteigimo reikalavimus. Nyderlandų Karalystės teigimu, automatiškas bet kurio prašymo, kuris iš anksto nebuvo įvertintas kilmės valstybėje, atmetimas yra esminis siekiant užtikrinti išankstinės kontrolės sistemos efektyvumą. Bet ar reikalavimas, kad prašymus įsisteigti pateikę asmenys grįžtų į savo pilietybės arba nuolatinės gyvenamosios vietos valstybes, jei jie teisėtai yra Nyderlanduose, nėra pernelyg griežtas?
73. Aš jau anksčiau apibrėžiau bendrus reikalavimus, kuriuos, mano manymu, turi atitikti asociacijos susitarimuose įtvirtintą įsisteigimo teisę ribojančios nacionalinės priemonės. Nors šiai bylai gali būti svarbūs ir kiti klausimai(42), Teisingumo Teismui pateikti argumentai yra sutelkti į priemonės tinkamumo kriterijų siekiant teisėto tikslo ir jo įtaką šios teisės esmei. Kaip buvo minėta pirmiau, manau, kad pagal ankstesniuose Teisingumo Teismo sprendimuose įtvirtintą kriterijų nereikalaujama įvertinti priemonės proporcingumo. Priemonė taip pat neturi būti mažiausiai ribojanti alternatyva (būtinumo testas). Tačiau tai taip pat nereiškia, kad bet kuri teisėtą tikslą užtikrinanti priemonė yra priimtina. Priemonė turi būti tinkama užtikrinti tokį tikslą ir šio tikslo atžvilgiu nebūti pernelyg viršijanti, atsižvelgiant į tai, kokią pareigą ji nustato asocijuotų valstybių piliečiams, ketinantiems įgyvendinti savo įsisteigimo laisvę. Turi egzistuoti ryšys tarp tariamo priemonės tikslo ir būdų, kuriuos ji sukuria jam pasiekti. Šiuo atveju Nyderlandų naudojami būdai asocijuotų valstybių prašymą pateikusiems asmenims nustato sunkią naštą: būdami Nyderlanduose teisėtai, jie verčiami išvykti ir pradėti naują prašymo procesą savo kilmės arba gyvenamosios vietos valstybėje neįvertinant jų individualių atvejų.
74. Atsižvelgdamos į argumentus ir taip pat į tą faktą, kad teismai privalo būti itin budrūs, kai kalbama apie mažumų, negalinčių daryti įtakos nacionaliniam politiniam procesui, teises, Nyderlandų institucijos privalo pateikti itin įtikinamų argumentų, pateisinančių jų teisės aktuose įtvirtintą sistemą, kuri šių mažumų nariams nustato tokią naštą. Iš tikro Nyderlandų valdžios įstaigos pateikė labai mažai įrodymų pateisinti tokią automatiško atmetimo sistemą neturint laikino leidimo gyventi. Kodėl įsisteigimo požiūriu Nyderlandų valdžios institucijos negalėtų netgi apibendrintai įvertinti esminių aplinkybių situacijoje, kai prašymą pateikę asmenys jau yra teisėtai Nyderlanduose, kaip tai yra pagrindinėje bylos procedūroje? Jungtinės Karalystės institucijos gali tai padaryti pasienyje atvykstančių prašymą pateikusių asmenų atžvilgiu. Šiam tikslui Nyderlandai, norėdami gauti visą reikiamą papildomą informaciją apie prašymą pateikusius asmenis, netgi galėtų panaudoti asocijuotų valstybių piliečiams nustatytą bevizį trijų mėnesių laikotarpį, kad susisiektų su jų kilmės valstybėse esančiomis diplomatinėmis atstovybėmis ir konsulinėmis įstaigomis. Be to, pastebėtina, kad šiuo atveju vykdytinos ekonominės veiklos prigimtis kai kuriais atvejais gali būti geriau įvertinta Nyderlanduose (ypač dėl savarankiško darbo pobūdžio)(43) .
75. Priešingai, norėdama pateisinti automatišką atmetimą, Nyderlandų vyriausybė nurodė tik būtiną šios priemonės ir išankstinės kontrolės sistemos kilmės valstybėje ryšį. Automatiškas atsisakymas svarstyti bet kurį Nyderlanduose pateiktą prašymą neturint laikino leidimo gyventi pateikiamas kaip būtinas užtikrinant išankstinės kontrolės sistemos, kurią Teisingumo Teismas pripažino leistina, veiksmingumą. Kaip tokia sistema galėtų likti naudinga, jeigu mes leisime asocijuotų valstybių piliečiams įvažiuoti vieno statuso pagrindu, o vėliau pakeisime šį statusą nuolatinių gyventojų statusu? T. y. neįmanoma, kad Teisingumo Teismas pripažintų išankstinės kontrolės sistemos teisėtumą ir vėliau pasakytų, kad ji tam tikromis aplinkybėmis netaikytina. Išimtys būtų naudojamos apeiti bendrą sistemą.
76. Vis dėlto, mano manymu, Nyderlandų Karalystė klysta aiškindama išankstinės kontrolės sistemos priimtinumo apimtį ir tariamą šios sistemos bei sistemos, kuri leistų kai kuriuos prašymus pateikti priimančioje valstybėje narėje, nesuderinamumą.
77. Kaip buvo teigta pirmiau, Teisingumo Teismo pritarimas išankstinės kontrolės sistemai sprendime Barkoci ir Malik
buvo pateiktas „iš esmės“ ir susietas su sistemos būtinybe įvertinti, ar prašymą pateikęs asmuo atitinka esminius įsisteigimo reikalavimus. Bet Teisingumo Teismo pritarimas bendresniam priimančioje valstybėje atliekamam įvertinimui ir Jungtinės Karalystės pasiryžimas atlikti tokį įvertinimą taip pat rodo, kad išankstinė kontrolė kilmės valstybėje ne visada būtina. Teisingumo Teismo manymu, gali būti atvejų, kai esminių reikalavimų vertinimą galima atlikti priimančioje valstybėje narėje.
78. Tačiau kaip tokia galimybė gali egzistuoti kartu su išankstinės kontrolės sistema? Ar Nyderlandų vyriausybė nėra teisi pažymėdama, kad jei Teisingumo Teismas tikrai leistų pateikti prašymus priimančioje valstybėje, jis panaikintų naudingą išankstinės kontrolės sistemos poveikį? Manau, kad ne, nes Teisingumo Teismas pripažino, jog priimančioje valstybėje narėje atliktino įvertinimo pobūdis skiriasi nuo atliekamo kilmės valstybėje. Nacionalinės institucijos jų teritorijoje pateiktus prašymus gali įvertinti išsamiau. T. y. nacionalinėms institucijoms paliekamos diskrecijos apimtis yra didesnė. Tačiau tai nereiškia, kad nacionalinėms institucijoms suteikiama neribota diskrecija. Ši diskrecija turi būti vykdoma ir vertinama atsižvelgiant į specifines prašymo aplinkybes (pateikimo vietą, nagrinėjimui nustatytą laiką, veiklą, dėl kurios pateiktas prašymas, prašymą pateikusio asmens padėtį) ir tikimybę, kad prašymą pateikęs asmuo akivaizdžiai atitinka įsisteigimo sąlygas.
79. Atsižvelgiant į tai, kas pirmiau išdėstyta, mano manymu, išankstinės kontrolės sistema kilmės valstybėje gali egzistuoti kartu su galimybe taip pat vertinti priimančioje valstybėje pateiktus prašymus. Pirmosios sistemos veiksmingumą užtikrina skirtinga įvertinimo, kurį privalo atlikti nacionalinės institucijos šiomis skirtingomis aplinkybėmis, prigimtis. Todėl negaliu rasti jokio teisėto tikslo tokiai sistemai, pagal kurią Nyderlandų teisės aktų atveju atsisakoma įvertinti bet kokį prašymą, jei prieš tai kilmės arba gyvenamosios vietos valstybėje nebuvo gautas laikinas leidimas gyventi. Nyderlandai neįrodė, kodėl teisėtai Sąjungoje esantiems asocijuotų valstybių prašymą dėl įsisteigimo pateikusiems asmenims tokią sunkią naštą nustatanti sistema yra tinkama siekiant atskiro, asociacijos susitarimų pripažinto teisėto tikslo.
80. Prieš pateikiant išvadą būtina aptarti galimybę Nyderlandų taisykles aiškinti kaip atitinkančias asociacijos susitarimus. Taip siūlė Komisija.
81. Teisingumo Teismas nuosekliai pripažino, kad tais atvejais, kai teisės normą galima aiškinti daugiau nei vienu būdu, pirmenybė turėtų būti teikiama su Bendrijos teise suderinamam aiškinimui. Šią galimybę jis patvirtino skirtinga hierarchija Bendrijos teisės normų atžvilgiu: kai Bendrijos antrinės teisės normos formuluotę galima aiškinti daugiau nei vienu būdu, pirmenybė teiktina tokiam aiškinimui, pagal kurį tokia norma tampa suderinta su Sutartimi, bet ne tokiam aiškinimui, kuris reikštų, jog ji yra nesuderinama su Sutartimi(44) . Tas pats principas kelis kartus buvo paminėtas ir dėl nacionalinės teisės aiškinimo(45) . Tai taisyklė, kuri maksimaliai padidina naudingą Bendrijos teisės poveikį ir minimizuoja potencialias kolizijas su nacionaline teise. Tačiau ji neturi pažeisti teisinio tikrumo ir privalo gerbti nacionalinių teismų autonomiją aiškinti nacionalinę teisę. Nors Teisingumo Teismas aiškina Bendrijos teisę, jis negali aiškinti nacionalinės teisės(46) . Kai Teisingumo Teismas vertina nacionalinę teisę, jis privalo laikytis nacionalinio teismo pateikto nacionalinės teisės aiškinimo. Šiuo atveju iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir taip pat iš Nyderlandų vyriausybės pateiktų rašytinių pastabų bei žodinių paaiškinimų visiškai aišku, kad Nyderlandų teisės aktai negali būti aiškinami Komisijos siūlomu būdu. T. y. jie taptų suderinami su asociacijos susitarimais tik juos aiškinant contra legem . Tai reiškia, kad normų kolizija yra neišvengiama ir nacionalinis teisėjas privalo netaikyti prieštaraujančios nacionalinės normos. Be to, palikus tokią normą galioti iškiltų problemų dėl vienovės ir administracinės praktikos. Paskelbus apie neatitiktį asociacijos susitarimams, be nacionalinės normos netaikytinumo kyla pareiga ją pakeisti ir tai šiuo atveju būtų naudingiau.
82. Paskutinis aspektas, į kurį reikia atsižvelgti, yra konkrečios veiklos, kuria ieškovės Nyderlanduose ketino užsiimti kaip savarankiškai dirbantys asmenys, pobūdis. Šioje išvadoje šio klausimo neaptariau, nes atitinkami teisės aktai yra bendri ir nustato apribojimus visoms veiklų, kuriomis gali užsiimti savarankiškai dirbantys asmenys, rūšims. Tačiau, jei Teisingumo Teismas pritartų dviems pagrindinėms pirmiau siūlomoms išvadoms, t. y., pirma, kad teisės aktuose numatytas automatiškas užsieniečių padėties neteisėtumas dėl kitais atvejais teisėto trumpalaikio apsigyvenimo nesuderinamas su asociacijos susitarimais ir, antra, kad bendras reikalavimas gauti kilmės valstybėje laikiną leidimą gyventi prieš pateikiant prašymą dėl leidimo gyventi pažeidžia patį asociacijos susitarimuose įtvirtintos įsisteigimo teisės turinį tiek, kiek jis taikytinas teisėtai Nyderlandų teritorijoje esantiems užsieniečiams, Teisingumo Teismas turėtų priminti nacionaliniam teismui apie sprendime Jany ir kt.
įtvirtintas gana griežtas sąlygas dėl prostitucijos veiklos kaip savarankiškai dirbančio asmens vykdomos ekonominės veiklos apibūdinimo.
83. Atsižvelgiant į šį sprendimą prostitucija gali būti laikoma savarankiškai dirbančio asmens vykdoma ekonomine veikla tik tuo atveju, jei nustatyta, kad ją vykdo asmuo, nesant jokių subordinacijos santykių, susijusių su tokios veiklos pasirinkimu, darbo sąlygomis ir atlyginimu, jis pats už ją atsako bei gauna visą tiesiogiai mokamą atlyginimą(47) . Šias aplinkybes privalo įvertinti nacionalinės institucijos ir teismai įsitikindami, kad veikla iš tikrųjų vykdoma savarankiškai. Šis kriterijus skirtas užkirsti kelią kriminalinėms prostitucijos organizacijoms ir tinklams savo tikslais pasinaudoti nacionalinės teisės aktais, skirtais apsaugoti prostitutes.
IV – Išvada
84. Todėl, mano manymu, į nacionalinio apeliacinės instancijos teismo pateiktus klausimus reikia atsakyti taip:
1. Asociacijos susitarimo su Bulgarija 45 straipsnio 1 dalis kartu su 59 straipsnio 1 dalimi, Asociacijos susitarimo su Lenkija 44 straipsnio 3 dalis kartu su 58 straipsniu ir Asociacijos susitarimo su Slovakijos Respublika 45 straipsnio 3 dalis kartu su 59 straipsniu šių valstybių piliečiams suteikia teises įvažiuoti ir apsigyventi, kurios išplaukia iš įsisteigimo teisės, tačiau jos gali būti ribojamos priimančiosios valstybės narės taisyklėmis, reglamentuojančiomis tų valstybių piliečių įvažiavimą, apsigyvenimą ir įsisteigimą.
2. Iš šių taisyklių taikymo kylantys asociacijos susitarimais suteiktos įsisteigimo teisės apribojimai yra priimtini tiek, kiek jie pagrįsti objektyviais kriterijais, kuriuos prašymą pateikę asmenys gali žinoti iš anksto ir kuriuos gali įvertinti teismai, suderinami su teisėtu tikslu, jeigu įsisteigimo teisės įgyvendinimas netampa neįmanomu arba pernelyg sudėtingu, ir suderinami su pagrindinėmis teisėmis ir bendrais teisės principais, į kuriuos valstybės narės privalo atsižvelgti veikdamos Bendrijos teisės srityje.
3. Nacionalinė taisyklė, iš nacionalinių institucijų reikalaujanti atsisakyti apsvarstyti prašymą išduoti leidimą gyventi siekiant įsisteigti pagal pirmiau minėtų asociacijos susitarimų normas, kai prašymą pateikę asmenys neteisėtai įvažiavo į priimančiąją valstybę narę, iš esmės yra tinkama siekiant teisėto tikslo kontroliuoti imigraciją kitais nei įsisteigimo tikslais, ir dėl to šios teisės įgyvendinimas netampa neįmanomu arba pernelyg sudėtingu.
4. Nacionalinė taisyklė, kurios pagrindu bet kuris teisėtai valstybėje narėje esančių asocijuotų valstybių piliečių prašymas išduoti leidimą gyventi siekiant įsisteigti yra automatiškai atmetamas jo nesvarstant dėl vienintelės priežasties, kad prašymą pateikęs asmuo neturėjo kilmės ar gyvenamosios vietos valstybėje gauto laikino leidimo gyventi, nėra tinkama siekiant bet kurio teisėto tikslo ir dėl jos įsisteigimo teisės įgyvendinimas gali tapti neįmanomu arba pernelyg sudėtingu.
(1) .
(2)
–	Europos susitarimas, steigiantis asociaciją tarp Europos Bendrijų ir jų valstybių narių, iš vienos pusės, ir Slovakijos Respublikos, iš kitos pusės (OL L 359, 1994, p. 2); Europos susitarimas, steigiantis asociaciją tarp Europos Bendrijų ir jų valstybių narių, iš vienos pusės, ir Lenkijos Respublikos, iš kitos pusės (OL L 348, 1993, p. 2); Europos susitarimas, steigiantis asociaciją tarp Europos Bendrijų ir jų valstybių narių, iš vienos pusės, ir Bulgarijos Respublikos, iš kitos pusės (OL L 358, 1994,  p. 3).
(3)
–	Pirmiau minėti susitarimai.
(4)
–	Sprendimai Gloszczuk
(C‑63/99, Rink. p. I‑6369); Kondova
(C‑235/99 Rink. p. I‑6427); Barkoci ir Malik (C‑257/99, Rink. p. I‑6557).
(5)
–	Pirmiau minėto sprendimo Barkoci ir Malik
57–59 punktai ir rezoliucinės dalies 3 punktas.
(6)
–	2001 m. lapkričio 21 d. Sprendimas (C‑268/99, Rink. p. I‑8615).
(7)
–	4 išnašoje minėto sprendimo 71–82 punktai.
(8)
–	Žr. 1991 m. gruodžio 14 d. Teisingumo Teismo išvadą 1/91 (Rink. p. I‑6079, 14 punktas); 2001 m. lapkričio 21 d. Sprendimą Jany ir kt. (C‑268/99, Rink. p. I‑8615, 35 punktas); 1993 m. liepos 1 d. Sprendimą Metalsa
(C‑312/91, Rink. p. I‑3751, 12 punktas); 1999 m. kovo 2 d. Sprendimą Eddline El‑Yassini
(C‑416/96, Rink. p. I‑1209, 47 punktas).
(9)
–	Šiuo klausimu žr. M. Hedemann-Robinson, „An Overview of Recent Legal Developments at Community Level in Relation to Third Country Nationals Resident Within the European Union, With Particular Reference to the Case-law of the European Court of Justice“, Common Market Law Review, 2001, Nr. 38, p. 569–570 ir Kirstyn Inglis „The Europe Agreements Compared in Light of their Pre-Accession Reorientation“, Common Market Law Review, 2000, Nr. 37, p. 1173 ir toliau.
(10)
–	Dėl išsamios analizės žr. pirmiau minėtą K. Inglis, p. 1183 ir kt.
(11)
–	4 išnašoje minėtas sprendimas Barkoci ir Malik .
(12)
–	Atitinkamai šių 4 išnašoje minėtų sprendimų 38, 39 ir 39 punktai ir rezoliucinės dalys.
(13)
–	Atitinkamai sprendimų 55, 58 ir 58 punktai ir rezoliucinės dalys.
(14)
–	Atitinkamai sprendimų 52, 55 ir 55 punktai.
(15)
–	Atitinkamai sprendimų 56, 59 ir 59 punktai.
(16)
–	Žr. generalinio advokato J. Mischo išvados 4 išnašoje minėtoje bylose Barkoci ir Malik
64 ir 115 punktus. Taip pat žr. generalinio advokato S. Alber išvados 4 išnašoje minėtoje byloje Gloszczuk
85 ir 94 punktus.
(17)
–	Sprendimo Barkoci ir Malik
44 punktas.
(18)
–	Pirmiau minėtų susitarimų su Bulgarija ir Slovakija 38 straipsnis bei susitarimo su Lenkija 37 straipsnis.
(19)
–	Dėl Jungtinės Karalystės sistemoje nustatytų esminių reikalavimų žr. 4 išnašoje minėto sprendimo Barkoci ir Malik
63 punktą: „esminių reikalavimų < … > išimtinis tikslas – suteikti teisę kompetentingoms valdžios institucijoms patikrinti, ar Čekijos pilietis, ketinantis įsisteigti Jungtinėje Karalystėje, iš tikrųjų siekia vykdyti savarankiškai dirbančio asmens veiklą, tuo pačiu metu nedirbdamas pagal darbo sutartį ir nesikreipdamas pagalbos į viešuosius fondus, ar jis turi pakankamai lėšų ir ar jo galimybės sėkmingai veikti yra realios“.
(20)
–	4 išnašoje minėto sprendimo Kondova
73 punktas. Taip pat žr. 4 išnašoje minėtų sprendimų Gloszczuk
68 punktą bei Barkoci ir Malik
70 punktą.
(21)
–	Žr. 4 išnašoje minėtų sprendimų Gloszczuk
58 punktą bei Barkoci ir Malik
62 punktą.
(22)
–	Šiuo klausimu žr. 2001 m. vasario 20 d. Sprendimą Analir ir kt.
(C‑205/99, Rink. p. I‑1271, 37 punktas); 2002 m. sausio 22 d. Sprendimą Canal Satélite Digital (C‑390/99, Rink. p. I‑607, 35 punktas).
(23)
–	Išnašos 22 punkte minėtų sprendimų Analir ir kt.
38 punktas ir Canal Satélite Digital 35 punktas.
(24)
–	Minėto sprendimo Analir ir kt. s 38 punktas.
(25)
–	Pirmiau minėtos nuostatos.
(26)
–	4 išnašoje minėtų sprendimų Barkoci ir Malik 59 punktas ; Kondova
59 punktas ir Gloszczuk
56 punktas.
(27)
–	4 išnašoje minėtų sprendimų Barkoci ir Malik 52–55 punktai; Kondova 52–55 punktai ir Gloszczuk
48–52 punktai.
(28)
–	Sprendimo 59 punktas (išskirta autoriaus).
(29)
–	1995 m. gruodžio 14 d. Sprendimas Peterbroeck
(C‑312/93, Rink. p. I‑4599, 12 punktas); taip pat šiuo klausimu žr. 1983 m. lapkričio 9 d. Sprendimą Amministrazione delle Finanze dello Stato prieš San Giorgio (199/82, Rink. p. 3595, 14 punktas) ir 1991 m. lapkričio 19 d. Sprendimą Francovich ir kt. prieš Italiją
(C‑6/90 ir C‑9/90, Rink. p. I‑5357, 43 punktas).
(30)
–	1989 m. liepos 13 d. Sprendimas Wachauf
(5/88, Rink. p. 2609, 17 punktas); 1998 m. balandžio 28 d. Sprendimas Metronome Musik (C‑200/96, Rink. p. I‑1953, 21 punktas).
(31)
–	1975 m. spalio 28 d. Sprendimas Rutili (36/75, Rink. p. 1219); 1986 m. gegužės 15 d. Sprendimas Johnston prieš Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (222/84, Rink. p. 1651); 1989 m. liepos 13 d. Sprendimas Wachauf
(5/88, Rink. p. 2609); 1991 m. birželio 18 d. Sprendimas ERT
(C‑260/89, Rink. p. I‑2925) ir 1994 m. kovo 24 d. Sprendimas Bostock (C‑2/92, Rink. p. I‑955).
(32)
–	Šiuo klausimu žr. Joseph Weiler, „Thou Shalt Not Oppress a Stranger: On the Judicial Protection of the Human Rights of Non-EC Nationals – A Critique“, European Journal of International Law, 1992, p. 65, 71–72.
(33)
–	Šiuo atžvilgiu gali kilti klausimas, ar neatidėliotinas ieškovių išsiuntimas, kol nacionalinis teismas įvertins jų galimas įsisteigimo teises, kaip, Komisijos manymu, ir įvyko šioje byloje, gali būti pagrindinės teisės pažeidimas, būtent Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 7 Protokolo 1 straipsnio prasme. Kadangi šio klausimo nekėlė nacionalinis teismas, jo toliau nenagrinėsiu.
(34)
–	Šį posakį pirmasis panaudojo Jungtinių Valstijų Aukščiausiasis Teismas žymiojo sprendimo Jungtinės Valstijos prieš Carolene Products ketvirtoje išnašoje (1938, Co  304 U.S. 144). Dėl tokios doktrinos pasekmių analizės vykdant teismo kontrolę žr. J. H. Ely, „Democracy and Distrust“, Harvard, Harvard University Press, 1981; N. Komesar, „Imperfect Alternatives – Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy“, Chicago, University of Chicago Press, 1994, p. 228 ir toliau.
(35)
–	Sprendimo 77 punktas ir rezoliucinė dalis.
(36)
–	Nyderlandų valdžios įstaigos posėdyje šią aplinkybę paneigė. Tačiau Teisingumo Teismui nebuvo pateikta jokių oficialių duomenų apie prašymų nagrinėjimo terminus. Be to, valdžios įstaigos Teisingumo Teismui taip pat negalėjo suteikti konkrečios informacijos apie teisines priemones, kurių galėtų imtis asmenys, ginčydami diplomatinių atstovybių ir konsulinių įstaigų sprendimus (ar jų nebuvimą). Tai svarbu, nes atitinkamų teisės gynimo priemonių nebuvimas gali būti pagrindinių laisvių, tiek veiksmingos teisminės gynybos (taikomos tokiais, kaip pirmiau minėti, atvejais) principo, tiek įsisteigimo teisės veiksmingumo pažeidimas (ką reiškia tiesioginis veikimas, jeigu suteiktomis teisėmis de jure ar de facto
negalima remtis teismuose?)
(37)
–	4 išnašoje minėto sprendimo Barkoci ir Malik
83 punktas; taip pat žr. 6 išnašoje minėto sprendimo Jany ir kt.
31 punktą.
(38)
–	Sprendimų Barkoci ir Malik
69 punktas.
(39)
–	Ten pat, 74 punktas ir rezoliucinė dalis.
(40)
–	Ten pat, 72 punktas.
(41)
–	OL L 239, 2000, p 19.
(42)
–	Šiuo atveju taip pat būtų buvę svarbu turėti išsamesnę informaciją apie laiką, kurio diplomatinėms atstovybėms ir konsulinėms įstaigoms reikia išnagrinėti prašymus dėl leidimo gyventi siekiant įsisteigti, ir apie prašymą pateikusiems asmenims prieinamas teisių gynimo priemones ginčijant sprendimus dėl jų prašymų atmetimo. Tik tokia informacija leistų Teisingumo Teismui visiškai įvertinti pareigos visada reikalauti išankstinio prašymo kilmės šalyje poveikį.
(43)
–	Todėl darytina išvada, kad būtent dėl to, kad pareiškėjos jau buvo Nyderlanduose, valdžios įstaigos galėjo žinoti, jog jos siekė vykdyti savo veiklą erotiniuose klubuose.
(44)
–	1983 m. gruodžio 13 d. Sprendimas Komisija prieš Tarybą
(218/82, Rink. p. 4063, 15 punktas); 1995 m. birželio 29 d. Sprendimas Ispanija prieš Komisiją (C‑135/93, Rink. p. I‑1651, 37 punktas).
(45)
–	1990 m. lapkričio 13 d. Sprendimas Marleasing
(C‑106/89, Rink. p. I‑4135, 8 punktas); 1993 m. gruodžio 16 d. Sprendimas Wagner Miret
(C‑334/92, Rink. p. I‑6911, 20 punktas); 1994 m. liepos 14 d. Sprendimas Faccini Dori
(C‑91/92, Rink. p. I‑3325, 26 punktas); 2000 m. birželio 27 d. Sprendimas Océano Grupo Editorial ir Salvat Editores
(C‑240/98–C‑244/98, Rink. p. I‑4941, 30 punktas); 2002 m. lapkričio 21 d. Sprendimas Antonio Testa
(C‑356/00, Rink. p. I‑10797, 43 punktas).
(46)
–	2002 m. liepos 25 d. Sprendimas Union de Pequenos Agricultores prieš Tarybą
(C‑50/00 P, Rink. p. I‑6677, 43 punktas).
(47)
–	Žr. 6 išnašoje minėto sprendimo rezoliucinės dalies 5 punktą.