MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 14. lipnja 2018.(1)
Predmet C‑171/17
Europska komisija
protiv
Mađarske
„Povreda obveze države članice – Članak 49. UFEU‑a – Sloboda poslovnog nastana – Članak 56. UFEU‑a – Slobodno pružanje usluga – Direktiva 2006/123/EZ – Članci 15. i 16. – Ograničenja – Opravdanje – Nužnost – Proporcionalnost – Nacionalni sustav mobilnog plaćanja – Isključivo pravo – Monopol – Usluga od općeg gospodarskog interesa”
1.        Ovom tužbom Europska komisija traži od Suda da utvrdi da uvođenjem i zadržavanjem na snazi nacionalnog sustava mobilnog plaćanja, koji se uređuje nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (Zakon br. CC iz 2011. o nacionalnom sustavu mobilnog plaćanja)(2) i 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (Vladina uredba br. 356/2012 o provedbi Zakona br. CC iz 2011.)(3) od 13. prosinca 2012., Mađarska nije ispunila obveze koje najprije ima na temelju članka 15. stavka 2. točke (d) i članka 16. stavka 1. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu(4) i, podredno, članaka 49. i 56. UFEU‑a.
2.        U ovom mišljenju iznijet ću razloge zbog kojih smatram da tu tužbu zbog povrede obveze treba prihvatiti.
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Primarno pravo
3.        U skladu s člankom 49. prvim stavkom UFEU‑a:
„U okviru niže navedenih odredaba, ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice zabranjuje se. Ta se zabrana odnosi i na ograničivanje osnivanja zastupništava, podružnica ili društava kćeri od strane državljana bilo koje države članice s poslovnim nastanom na državnom području bilo koje druge države članice.”
4.        Člankom 56. prvim stavkom UFEU‑a određuje se:
„U okviru odredaba navedenih u nastavku, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar [Europske u]nije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.”
2.      Direktiva o uslugama
5.        U uvodnim izjavama 8., 17. i 70. Direktive o uslugama navodi se:
„(8)      Prikladno je da se odredbe ove Direktive o slobodi poslovnog nastana i slobodnom kretanju usluga primjenjuju isključivo u onoj mjeri u kojoj su dotične djelatnosti otvorene za tržišno natjecanje, tako da države članice nisu obvezne liberalizirati usluge od općeg gospodarskog interesa [(u daljnjem tekstu: UOGI)], privatizirati državna poduzeća koja pružaju takve usluge ili ukinuti postojeće monopole za druge djelatnosti ili određene distribucijske usluge.
[…]
(17)      Ova Direktiva obuhvaća jedino one usluge koje se pružaju u zamjenu za ekonomsku naknadu. Usluge od općeg interesa nisu obuhvaćene u definiciji iz članka 50. [UEZ‑a (koji je postao članak 57. UFEU‑a)] te stoga ne ulaze u područje primjene ove Direktive. [UOGI] su usluge koje se pružaju u zamjenu za ekonomsku naknadu te, stoga, ulaze u područje primjene ove Direktive. Međutim, određene [UOGI], kao one koje mogu postojati u području prijevoza, isključene su iz područja primjene ove Direktive, dok su određene druge [UOGI], kao one koje mogu postojati u području poštanskih usluga, predmet odstupanja od odredbi o slobodi pružanja usluga iz ove Direktive. U skladu s propisima Zajednice o tržišnom natjecanju ova se Direktiva ne bavi financiranjem [UOGI‑ja] niti se primjenjuje na programe potpore koje dodjeljuju države članice, posebno na području socijale. Ova se Direktiva ne bavi nastavkom na Bijelu knjigu Komisije o uslugama od općeg interesa.
[…]
(70)      Za potrebe ove Direktive i ne dovodeći u pitanje članak 16. [UEZ‑a (koji je postao članak 14. UFEU‑a)] usluge se mogu smatrati [UOGI‑jem] jedino ako se njima izvršava posebna zadaća u društvenom interesu, koju je dotična država članica povjerila pružatelju usluge. Dodjeljivanje takve zadaće mora biti potvrđeno jednim ili više akata, čiji oblik određuje dotična država članica i mora se precizno navesti priroda takve posebne zadaće.”
6.        Člankom 1. stavcima 2. i 3. te direktive određuje se:
„2.      Ova se Direktiva ne odnosi na liberalizaciju [UOGI‑ja], rezerviranih za javna ili privatna tijela, niti na privatizaciju javnih tijela koja pružaju usluge.
3.      Ova se Direktiva ne bavi ukidanjem monopola u području pružanja usluga niti potporama koje dodjeljuju države članice, a koje su obuhvaćene propisima Zajednice o tržišnom natjecanju.
Ova Direktiva ne utječe na slobodu država članica da u skladu s pravom Zajednice same definiraju usluge koje smatraju [UOGI‑jem], načine na koje se one organiziraju i financiraju, sukladno propisima o državnoj potpori, te specifične obveze kojima podliježu.”
7.        Odjeljak 2., naslovljen „Zahtjevi koji su predmet zabrane ili ocjenjivanja”, u poglavlju III. Direktive o uslugama o „[s]lobod[i] poslovnog nastana za pružatelje usluga”, sastoji se od članaka 14. i 15. Članak 14. te direktive odnosi se na „[z]abranjen[e] zahtjev[e]”, dok se člankom 15. navedene direktive o „[z]ahtjevi[ma] koji se trebaju ocijeniti” određuje:
„1.      Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2.      Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
[…]
d)      zahtjeva, osim onih koji se odnose na pitanja obuhvaćena Direktivom 2005/36/EZ[(5)] ili predviđenih u drugim aktima Zajednice, koji određenim pružateljima osiguravaju pristup dotičnoj uslužnoj djelatnosti zbog njezine specifične prirode;
[…]
3.      Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a)      nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
(b)      nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c)      proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
[…]”
8.        U poglavlju IV. Direktive o uslugama, naslovljenom „Slobodno kretanje usluga” nalazi se članak 16. koji se odnosi na „[s]lobod[u] pružanja usluga”. U njegovu stavku 1. navodi se:
„Države članice poštuju pravo pružatelja usluga da djeluju u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan.
Država članica u kojoj se pruža usluga osigurava slobodni pristup i slobodno izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području.
Države članice ne smiju uvjetovati pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem nekog zahtjeva koji ne poštuje sljedeća načela:
(a)      nediskriminacije: zahtjev ne smije biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti, u slučaju pravnih osoba, državu članicu poslovnog nastana;
(b)      nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani razlozima javnog reda, javne sigurnosti, javnog zdravlja ili zaštite okoliša;
(c)      proporcionalnosti: zahtjev mora biti prikladan za ispunjenje postavljenog cilja i ne smije prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja.
[…]”
B.      Mađarsko pravo
1.      Zakon br.°CC iz 2011.
9.        Zakonom br. CC iz 2011. izmijenjen je pravni okvir usluga mobilnog plaćanja s učinkom od 1. travnja 2013., ali s obvezujućim učinkom tek od 2. srpnja 2014.
10.      Člankom 1. točkom (d) tog zakona određuje se:
„Za potrebe ovog zakona primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(d)      sustav mobilnog plaćanja: svaki sustav u kojem klijent kupuje uslugu posredstvom elektroničkog sustava prodaje koji je dostupan bez povezivanja na fiksnu točku s pomoću telekomunikacijskog sredstva, digitalnog uređaja ili nekog drugog informatičkog alata.”
11.      U članku 2. navedenog zakona navodi se:
„Uslugom centralizirane mobilne prodaje smatra se
(a)      javna usluga parkiranja (parking) u skladu sa Zakonom o a közúti közlekedésről slózó 1988. évi I. törvény (Zakon br. I. od 1988. o cestovnom prometu, u daljnjem tekstu: Zakon o cestovnom prometu);
(b)      davanje pristupa cestovnoj mreži u zamjenu za naknadu za njezino korištenje ili cestarinu;
(c)      usluga prijevoza putnika koju u obliku javne usluge obavlja pružatelj usluga kojeg većinom nadzire država ili lokalna uprava,
[…]
(d)      sve usluge koje nisu obuhvaćene kategorijama iz gore navedenih točaka (a) do (c) koje, u obliku javne usluge, pruža tijelo koje većinom nadzire država ili lokalna uprava.”
12.      Člankom 3. istog zakona predviđa se:
„1.      Pružatelj usluga dužan je jamčiti prodaju usluge koja se izvršava centraliziranom i mobilnom prodajom – osim usluge iz članka 2. točke (d) – putem sustava mobilnog plaćanja.
2.      Pružatelj usluga ispunjava obvezu koju ima na temelju stavka 1.
(a)      da je u stopostotnom vlasništvu države, ili
(b)      da je u stopostotnom vlasništvu tijela koje je sâmo pod stopostotnim nadzorom države, pri čemu ima pristup jedinstvenom nacionalnom sustavu (u daljnjem tekstu: nacionalni sustav mobilnog plaćanja) kojim se koristi tijelo koje je odredila vlada (u daljnjem tekstu: nacionalno tijelo za mobilno plaćanje).
3.      Ako pružatelj usluga prodaje uslugu iz članka 2. točke (d) putem sustava mobilnog plaćanja, prodaju može provesti samo s pomoću nacionalnog sustava mobilnog plaćanja.
4.      Korištenje nacionalnog sustava mobilnog plaćanja jest javna usluga o kojoj ministar nadležan za računalstvo i nacionalno tijelo za mobilno plaćanje međusobno sklapaju sporazum o javnoj usluzi.
5.      Korištenje nacionalnog sustava mobilnog plaćanja isključivo je državna gospodarska djelatnost koju nacionalno tijelo za mobilno plaćanje obavlja bez sklapanja ugovora o koncesiji.
[…]”
2.      Vladina uredba br. 356/2012
13.      Člankom 8. Vladine uredbe br. 356/2012, koja je stupila na snagu 1. travnja 2013., određuje se:
„1.      Osim ako nije drukčije predviđeno, naknada koju klijent treba platiti kao naknadu za proizvod kupljen putem mobilnog plaćanja odgovara naknadi koju bi klijent trebao platiti da uslugu nije kupio putem nacionalnog sustava mobilnog plaćanja. Pružatelj usluga može poticati kupnju usluge kao proizvoda kupljenog putem mobilnog plaćanja s pomoću popustâ.
2.      Osim naknade za proizvod kupljen putem mobilnog plaćanja u skladu sa stavkom 1., klijent nacionalnom tijelu za mobilno plaćanje plaća naknadu za praktičnost u gore navedenom iznosu za sljedeće usluge:
(a)      50 forinti [mađarski (HUF) (otprilike 0,16 eura)] za transakciju u okviru prodaje javne usluge parkiranja (parking),
(b)      50 [HUF] [(otprilike 0,16 eura)] za transakciju u okviru prodaje prava korištenja iz članka 33/A Zakona […] o cestovnom prometu,
[…]
3.      Nacionalno tijelo za mobilno plaćanje klijentu istodobno naplaćuje naknadu za praktičnost ako je kupnja usluge izvršena centraliziranom i mobilnom prodajom te naknadu koja odgovara usluzi koja se obavlja centraliziranom i mobilnom prodajom.
[…]”
14.      Člankom 24/A stavkom 1. navedene uredbe predviđa se:
„Osim naknade za proizvod kupljen putem mobilnog plaćanja u skladu s člankom 8. stavkom 1., posrednik nacionalnom tijelu za mobilno plaćanje plaća naknadu za praktičnost u gore navedenom iznosu za sljedeće usluge:
(a)      40 [HUF] [(otprilike 0,13 eura)] za transakciju u okviru prodaje javne usluge parkiranja (parking),
(b)      0 [HUF] za transakciju u okviru prodaje prava korištenja cesta u skladu s člankom 33/A Zakona […] o cestovnom prometu,
(c)      0 [HUF] za transakciju u okviru prodaje prava korištenja cesta u skladu sa zakonom o cestarini,
(d)      0 [HUF] za transakciju u okviru prodaje karte za javni prijevoz,
(e)      75 [HUF] [(otprilike 0,24 eura)] za transakciju u okviru usluga iz članka 2. točke (d) [Zakona br.°CC iz 2011.].”
15.      Članak 31. iste uredbe odnosi se na naknadu za posredovanje. Njezin stavak 1. glasi kako slijedi:
„Naknada za posredovanje izračunava se na temelju iznosa bez PDV‑a naknade koju treba platiti klijent u skladu s člankom 8. stavkom 1. i iznosi:
(a)      10 % u okviru prodaje javne usluge parkiranja (parking),
(b)      5 % u okviru prodaje prava korištenja cesta u skladu s člankom 33/A Zakona […] o cestovnom prometu,
(c)      5 % u okviru prodaje prijevozne karte,
(d)      5 % u okviru prodaje prava korištenja cesta u skladu sa zakonom o cestarini.”
II.    Predsudski postupak
16.      Nakon podnošenja tužbe, Komisija je 14. prosinca 2012. pokrenula postupak EU Pilot(6) u pogledu uspostave nacionalnog sustava mobilnog plaćanja u Mađarskoj. U tom kontekstu, proslijedila je toj državi članici zahtjev za informacije.
17.      Mađarska tijela odgovorila su na taj zahtjev 22. veljače 2013.
18.      Ocjenjujući da je taj odgovor nedostatan i da Mađarska, time što je donijela članak 3. stavke 2. do 5. Zakona br. CC iz 2011., nije ispunila svoje obveze na temelju članaka 15. i 16. Direktive o uslugama i članaka 49. i 56. UFEU‑a, Komisija je 21. studenoga 2013. toj državi članici uputila pismo opomene.
19.      Mađarska je odgovorila dopisom od 22. siječnja 2014. U biti je tvrdila da, što se tiče kvalifikacije „UOGI‑ja”, države članice raspolažu širokim manevarskim prostorom pri definiranju UOGI‑ja koji Komisija ne može dovesti u pitanje u slučaju očite pogreške. Nacionalni sustav mobilnog plaćanja jest UOGI jer ima specifične karakteristike u odnosu na uobičajene gospodarske djelatnosti, dostupan je svima i samo tržišne sile nisu uspjele pružiti tu uslugu na zadovoljavajući način. K tomu, Mađarska je navela da, zahvaljujući standardizaciji koja omogućava ujednačavanje, individualizaciju i interoperabilnost, ispunjava zahtjeve u području sustava mobilnog plaćanja koje je Komisija, među ostalim, definirala u svojoj zelenoj knjizi naslovljenoj „Ususret integriranom europskom tržištu za kartična plaćanja te internetski i mobilni platni promet”(7). Osim toga, Mađarska je tvrdila da je izuzela usluge koje se nude putem platforme iz tržišnog natjecanja zbog razloga u općem interesu, a ne gospodarskih razloga. Mobilno plaćanje parkirališnog mjesta jedini je način plaćanja koji omogućava izračun naknade koja odgovara stvarnom razdoblju parkiranja. Mađarska je dodala da privatni pružatelji usluga koji su ranije nudili tu uslugu nisu pretrpjeli nikakav gubitak koji navedena država članica treba nadoknaditi, s obzirom na to da su se kao posrednici mogli koristiti platformom i infrastrukturom koje su uspostavljene. Štoviše, samo je putem središnje nacionalne platforme koja se temelji na isključivom pravu klijentima moguće nuditi jedinstvenu i zajamčenu uslugu. Naposljetku, prema mišljenju Mađarske, nacionalni sustav mobilnog plaćanja djeluje kao monopol u području pružanja usluga koje nisu obuhvaćene područjem primjene Direktive o uslugama na temelju njezina članka 1. stavka 3.
20.      Komisija je 11. srpnja 2014. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je zadržala stajalište izneseno u pismu opomene. Mađarska je na obrazloženo mišljenje odgovorila dopisom od 19. rujna 2014. u kojem je u biti ponovila očitovanja koja je iznijela u svojem dopisu od 22. siječnja 2014.
21.      Komisija je te odgovore smatrala nezadovoljavajućima te je tužbom od 5. travnja 2017. pokrenula ovaj postupak.
III. Zahtjevi stranaka
22.      Komisija od Suda zahtijeva da:
–        kao prvo, utvrdi da se nacionalni sustav mobilnog plaćanja koji je Mađarska uvela i zadržala na snazi, uređen Zakonom br. CC iz 2011. i Vladinom uredbom br. 356/2012, koji stvara monopol time što Nemzeti Mobilfizetési Zrt. dodjeljuje isključiva prava i sprječava ulazak na veleprodajno tržište mobilnog plaćanja, koje je prije toga bilo otvoreno za tržišno natjecanje, protivi članku 15. stavku 2. točki (d) i članku 16. stavku 1. Direktive o uslugama,
–        podredno, utvrdi da nacionalni sustav mobilnog plaćanja koji je Mađarska uvela i zadržala na snazi, uređen Zakonom br. CC iz 2011. i Vladinom uredbom br. 356/2012, koji stvara monopol time što Nemzeti Mobilfizetési dodjeljuje isključiva prava i sprječava ulazak na veleprodajno tržište mobilnog plaćanja, koje je prije toga bilo otvoreno za tržišno natjecanje, protivi člancima 49. i 56. UFEU‑a,
–        naloži Mađarskoj snošenje troškova.
23.      Mađarska od Suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu kao neosnovanu,
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
IV.    Tužba
A.      Glavni argumenti stranka
1.      Komisija
24.      Komisija uvodno navodi promjene u pogledu usluge mobilnog plaćanja koje su nastale nakon Zakona br. CC iz 2011.CC iz 2011.
25.      Stoga, kao prvo, pojašnjava da od 1. srpnja 2014. Nemzeti Mobilfizetés – koji je u isključivom vlasništvu Magyar Fejlesztési Bank i, preko njega, mađarske države – osigurava korištenje nacionalnog sustava mobilnog plaćanja koje je obvezno za javno parkiranje, davanje pristupa cestovnoj mreži radi njezina korištenja, prijevoz osoba koji obavlja državni poduzetnik i druge usluge koje pružaju državna tijela. U tom pogledu Komisija pojašnjava da, iako je mobilno plaćanje moguće samo za prva dva područja, postupak se odnosi na ta četiri područja.
26.      Kao drugo, Komisija navodi da je, što se tiče javnog parkiranja, do 1. srpnja 2014. korisnik parkirališta mogao izravno kupiti uslugu od pružatelja usluge mobilnog plaćanja ili njegova posrednika koji bi tu naknadu zatim prenio upravitelju parkirališta s kojim je sklopio ugovor. Stupanjem na snagu Zakona br.°CC iz 2011. i Vladine uredbe br. 356/2012, upravitelji parkirališta dužni su sklopiti ugovor s Nemzeti Mobilfizetési koji prodaje usluge mobilnog plaćanja parkiranja izravno krajnjim korisnicima ili putem posrednikâ u zamjenu za naknade utvrđene u toj uredbi. U tom pogledu, Komisija ističe da su aktivni pružatelji usluga mobilnog plaćanja morali izmijeniti svoje sustave kako bi postali posrednici Nemzeti Mobilfizetési. Što se tiče davanja pristupa cestovnoj mreži radi njezina korištenja, Komisije ističe da se u Mađarskoj određene ceste mogu upotrebljavati samo ako korisnik plaća pravo korištenja putem sustava HU‑GO ili u obliku elektroničke vinjete koja se naziva „e‑matrica” i da se od 1. srpnja 2014. pravo korištenja treba stjecati samo izravno od Nemzeti Mobilfizetési ili od njegovih partnera posrednika.
27.      Prema mišljenju Komisije, iz toga proizlazi da je Zakonom br. CC iz 2011. stvoren nacionalni monopol usluga mobilnog plaćanja, s obzirom na to da Nemzeti Mobilfizetési ima isključivo pravo sklapanja ugovora s upraviteljima parkirališta, kao i prodaje prava korištenja ceste.
28.      Što se tiče prigovora iznesenih u prilog tužbi, Komisija tvrdi da je, kao prvo, Direktiva o uslugama primjenjiva i da se mađarski propisi protive njezinu članku 15. stavku 2. točki (d) i članku 16. stavku 1. Podredno, u slučaju da su predmetne usluge isključene iz područja primjene te direktive, Komisija tvrdi da mađarski propisi povređuju zahtjeve navedene u člancima 49. i 56. UFEU‑a
29.      Konkretno, što se tiče mađarske argumentacije prema kojoj je nacionalni sustav mobilnog plaćanja UOGI koji nije obuhvaćen područjem primjene Direktive o uslugama, Komisija najprije navodi da se člankom 1. stavcima 2. i 3. te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 8., ograničava primjena navedene direktive na već postojeće UOGI‑je i monopole, dok je Zakonom br.°CC iz 2011. Nemzeti Mobilfizetési dodijeljeno isključivo pravo nakon stupanja na snagu Direktive o uslugama.
30.      Nadalje, Komisija ističe da se predmetne usluge ne mogu kvalificirati kao UOGI. Pozivajući se na Komunikaciju o primjeni pravila Europske unije o državnim potporama na naknade koje se dodjeljuju za obavljanje usluga [UOGI](8), Komisija podsjeća da djelatnost koju poduzetnici koji svoje djelatnosti obavljaju u normalnim tržišnim uvjetima već obavljaju ili koju mogu obavljati na zadovoljavajući način ne bi bilo prikladno kvalificirati kao posebne obveze javne usluge. Ipak, predmetne usluge mobilnog plaćanja pružili su na zadovoljavajući način poduzetnici koji svoje djelatnosti obavljaju u normalnim tržišnim uvjetima. K tomu, prema mišljenju Komisije, predmetne usluge nisu ključne za građane. Međutim, u tom pogledu dodaje da, čak i ako se usluge kvalificira kao UOGI, Direktiva o uslugama je primjenjiva, kao što to potvrđuju brojna jamstva i iznimke koje su tom direktivom predviđene u korist UOGI‑ja.
31.      Naposljetku, što se tiče primjenjivosti pravila UFEU‑a, Komisija ističe da su predmetne usluge pružene u zamjenu za naknadu i da su djelatnost na koju se one odnose prethodno obavljala trgovačka društva u Mađarskoj. Slijedom toga, ta djelatnost je gospodarska djelatnost na koju se primjenjuju pravila tog ugovora.
32.      Što se tiče ograničavajuće prirode tih mađarskih propisa o nacionalnom sustavu mobilnog plaćanja, Komisija smatra da su Zakon br.°CC iz 2011. i Vladina uredba br. 356/2012 imali ograničavajući učinak u mjeri u kojoj je korištenje nacionalnog sustava mobilnog plaćanja postalo državni monopol i u kojoj pružatelji usluga mobilnog plaćanja i mobilne telefonije više ne mogu obavljati svoje djelatnosti kao posrednici. Prema mišljenju Komisije, te odredbe sprječavaju pristup veleprodajnom tržištu mobilnog plaćanja, bez obzira na načine pružanja usluga.
33.      Slijedom toga, s jedne strane, Komisija tvrdi, što se tiče slobode poslovnog nastana, da je nacionalni sustav mobilnog plaćanja zahtjev u smislu članka 15. stavka 2. točke (d) Direktive o uslugama i ograničenje iz članka 49. UFEU‑a jer se isključivim pravima koja su dodijeljena Nemzeti Mobilfizetési sprječava ulazak poduzetnika, mađarskih i stranih, na veleprodajno tržište mobilnog plaćanja koje je prije bilo otvoreno za tržišno natjecanje.
34.      S druge strane, što se tiče slobodnog pružanja usluga, smatra da se nacionalni sustav mobilnog plaćanja protivi članku 16. Direktive o uslugama i članku 56. UFEU‑a s obzirom na to da se isključivim pravima koja su dodijeljena Nemzeti Mobilfizetési ograničava prekogranično pružanje usluga.
35.      Što se tiče opravdanja koje je iznijela mađarska vlada, a osobito zaštite potrošača i primateljâ usluga, poštene poslovne transakcije i borbe protiv prijevara, Komisija ne osporava da se mogu smatrati važnim razlozima u općem interesu u smislu sudske prakse Suda i članka 4. točke 8. Direktive o uslugama. Međutim, tim važnim razlozima u općem interesu ne mogu se opravdati ograničenja koja su uvedena Zakonom br.°CC iz 2011. i Vladinom uredbom br. 356/2012 jer nisu nužna ni proporcionalna.
36.      Stoga, s jedne strane, Komisija tvrdi da nije utvrđeno da je ranije funkcioniranje tržišta u području javnog parkiranja i davanje pristupa cestovnoj mreži radi njezina korištenja bilo nezadovoljavajuće, tako da se intervencija mađarske države ne može smatrati nužnom. U tom pogledu, iako je priznala da standardizacija može biti korisna za proširenje usluga mobilnog plaćanja, Komisija tvrdi da stvaranje državnog monopola nije jedini ni najbolji način za ostvarivanje tog cilja.
37.      S druge strane, Komisija ističe da su se drugim, manje ograničavajućim mjerama mogle riješiti poteškoće u funkcioniranju tržišta na koje se poziva Mađarska, tako da je intervencija na tržištu neproporcionalna. Konkretno, Komisija tvrdi da su se standardizacija i interoperabilnost mogle ostvariti zakonodavnim putem, a da se pritom sačuva postojeća tržišna struktura i da nije bilo nužno dodijeliti isključiva prava novom tijelu koje pripada državi. Dodaje da je bilo moguće stvoriti privremeni monopol ili uspostaviti sustav koncesija za korištenje platforme nacionalnog sustava mobilnog plaćanja.
38.      K tomu, Komisija smatra da Mađarska čini očitu pogrešku u ocjeni time što smatra da je predmetna usluga UOGI. Naime, definicija UOGI‑ja i povezana posebna prava ne mogu prekoračiti ispunjavanje potrebe društva da se uklone konkretni nedostaci koji proizlaze iz uobičajenog funkcioniranja tržišta. Zadaća koja je povjerena Nemzeti Mobilfizetési ne može se kvalificirati kao „posebna zadaća” koju poduzetnici koji su prisutni na tržištu nisu preuzeli, s obzirom na to da je prije uvođenja nacionalnog sustava mobilnog plaćanja već postojao sustav koji je pokrivao najveći dio zemlje i koji će se zasigurno nastaviti razvijati.
39.      Naposljetku, Komisija tvrdi da se ograničavajući učinak i neproporcionalno uvođenje novog sustava mobilnog plaćanja očituju u nepostojanju naknade štete za bivše operatere i, osobito, važnosti nepovratnih ulaganja u platformu te raskidu prijašnjih ugovornih odnosa, osobito s upraviteljima parkirališta.
2.      Mađarska
40.      Mađarska uvodno ističe da politika tržišnog natjecanja služi za povećanje dobrobiti potrošača te da se uvođenjem i zadržavanjem nacionalnog sustava mobilnog plaćanja njihova dobrobit povećala, s obzirom na to da je javna usluga parkiranja jeftinija i dostupna na cijelom državnom području. Nadalje ističe da se tržišno natjecanje premjestilo s veleprodajnog tržišta na maloprodajno tržište na kojem se značajno razvilo. Naime, Mađarska navodi da tržišna struktura uspostavljena prije 1. srpnja 2014. nije omogućavala razvoj tržišnog natjecanja jer je tadašnji najveći operater EME Zrt. bio u monopolnom položaju. Interes tog operatera na uzlaznom tržištu bilo je stupanje u kontakt samo s lokalnim zajednicama koje su za njega isplative. Što se tiče silaznog tržišta, Mađarska tvrdi da zbog vertikalne integracijske strukture EME‑a taj operater nije bio zainteresiran za razvoj mreže posrednika, s obzirom na to da mu ti posrednici mogu konkurirati.
41.      Mađarska tvrdi da ni Direktiva o uslugama ni članci 49. i 56. UFEU‑a nisu primjenjivi u ovom slučaju.
42.      Kao prvo, Mađarska tvrdi da je, nakon što je u skladu s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a, člankom 1. Protokola (br. 26) o uslugama od općeg interesa(9) priloženog ugovorima i člankom 1. stavkom 3. Direktive o uslugama podsjetila da je definicija djelatnosti koja se može kvalificirati kao UOGI u nadležnosti država članica, korištenje nacionalnog sustava mobilnog plaćanja UOGI. U tom pogledu, Mađarska navodi da u skladu s Komunikacijom Komisije naslovljenom „Okvir Europske unije za državne potpore u obliku naknade za javne usluge”(10), kvalifikacija UOGI‑ja ovisi o ispunjenju nekoliko uvjeta, odnosno o tome da usluga treba imati specifične karakteristike u odnosu na druge gospodarske djelatnosti i biti svima dostupna te da samo tržišne sile ne nude zadovoljavajuće pružanje tih usluga.
43.      Komisija nije osporavala da je drugi uvjet ispunjen. Što se tiče prvog uvjeta, usluge mobilnog plaćanja povezane su s korištenjem javnih usluga za koje je država dužna osigurati da im korisnici mogu pristupiti ujednačeno, praktično, neposredno i lako, neovisno o mjestu korištenja. Nacionalni sustav mobilnog plaćanja tako je uspostavljen zbog razloga u općem interesu, a ne s obzirom na gospodarska razmatranja te nije „praktična” usluga nego, naprotiv, jedina mogućnost kojom se uzimaju u obzir interesi korisnika, s obzirom na to da se tim sredstvom plaćanja omogućava izračun iznosa naknade koja odgovara stvarnom razdoblju parkiranja.
44.      Naposljetku, Mađarska tvrdi da prethodni sustav nije omogućavao zadovoljavajuće funkcioniranje tržišta kako bi se ispunio treći uvjet. Stoga je cilj nacionalnog sustava mobilnog plaćanja, s obzirom na to da operateri koji su prisutni na tržištu nisu mogli uspostaviti platformu mobilnog plaćanja i da nisu bili zainteresirani to učiniti, ukloniti nedostatke u ranijem funkcioniranju tržišta pokrivanjem cijelog državnog područja te tako da mađarska država upravlja tehničkom platformom na optimalan i što ujednačeniji mogući način u pogledu troškova.
45.      Kao drugo, Mađarska tvrdi da Direktiva o uslugama nije primjenjiva u ovom slučaju jer se tom direktivom samo predviđa da države članice nisu obvezne liberalizirati UOGI. K tomu, u skladu s tom direktivom države članice nisu obvezne liberalizirati postojeći UOGI, a njezin članak 1. stavak 3. ne bavi se ukidanjem monopola za usluge.
46.      Mađarska stoga zadržava svoje stajalište prema kojem, u skladu s člankom 1. stavkom 2. Direktive o uslugama, predmetne usluge nisu obuhvaćene njegovim područjem primjene.
47.      Međutim, pod pretpostavkom da je Direktiva o uslugama primjenjiva, Mađarska tvrdi da, s obzirom na to da je nacionalni sustav mobilnog plaćanja UOGI, u skladu s člankom 15. stavkom 4. te direktive ne treba uzeti u obzir članak 15. stavak 2. točku (d) navedene direktive jer se njegovom primjenom ometa ispunjavanje zadaće koja je povjerena tom nacionalnom sustavu.
48.      Kao treće, što se tiče povrede članaka 49. i 56. UFEU‑a, Mađarska tvrdi da te odredbe nisu primjenjive na predmetne usluge jer se, s jedne strane, članku 106. stavku 2. UFEU‑a protivi to da su odredbe ugovora, bez obzira na to je li riječ o pravilima o tržišnom natjecanju ili pravilima o unutarnjem tržištu, primjenjive na UOGI ako ometaju pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja je povjerena predmetnim poduzetnicima i jer, s druge strane, s obzirom na to da je nacionalni sustav mobilnog plaćanja državni monopol, potonji treba tumačiti u skladu s člankom 37. UFEU‑a, a ne s obzirom na druge odredbe tog ugovora.
49.      Međutim, pod pretpostavkom da su članci 49. i 56. UFEU‑a primjenjivi na predmetne usluge, Mađarska tvrdi da te odredbe nisu povrijeđene.
50.      Najprije, Mađarska tvrdi da pravila koja se odnose na nacionalni sustav mobilnog plaćanja nisu diskriminirajuće jer se Zakon br.°CC iz 2011. i Vladina uredba br. 356/2012 primjenjuju na sve pružatelje usluga koji se nalaze u usporedivim situacijama.
51.      Nadalje, Mađarska ističe da razloge koje je iznijela kao opravdanja za nacionalni sustav mobilnog plaćanja, osobito zaštitu potrošača i poštenu poslovnu transakciju ili borbu protiv prijevare, Sud smatra važnim razlozima u općem interesu.
52.      Naposljetku, uspostava i zadržavanje nacionalnog sustava mobilnog plaćanja nužna je i proporcionalna. Stoga Mađarska navodi da prije tih reformi tržište nije funkcioniralo na zadovoljavajući način zbog nepokrivenosti cijelog državnog područja, nedostatka interoperabilnosti i nekorištenja platforme. Prema mišljenju Mađarske, EME nije bio zainteresiran za razvijanje tržišta posrednika u prethodnom sustavu, s obzirom na njegovu vertikalnu integracijsku strukturu, ni za proširenje kruga ugovora sklopljenih s lokalnim tijelima. Suprotno tomu, nacionalnim sustavom mobilnog plaćanja jamče se potpuna pokrivenost i interoperabilnost, potiče tržišno natjecanje i omogućava zadovoljavajuće pružanje usluga zbog njegova funkcioniranja u obliku otvorene platforme koja je pružateljima usluga mobilnog plaćanja dostupna putem jedinstvenog i standardiziranog sučelja. Konkretno, Mađarska navodi da korisnik sada među svim pružateljima usluga mobilnog plaćanja parkiranja može slobodno izabrati onog pružatelja koji mu nudi najpovoljniju ponudu i koristiti se uslugom mobilnog plaćanja parkiranja na cijelom državom području putem svojeg uobičajenog pružatelja usluga. K tomu, prema mišljenju Mađarske, nacionalnim sustavom mobilnog plaćanja jamči se potpuna pokrivenost usluga pružateljima usluga mobilnog plaćanja kao i lokalnim zajednicama. Naposljetku, tim sustavom omogućeno je smanjenje prepreka ulasku za sve operatere i sniženje troškova back officea i razvoja.
53.      Što se tiče Komisijinog argumenta, prema kojem su se nepotpuni sustavi, prije uspostave nacionalnog sustava mobilnog plaćanja, mogli uključiti na tržište skupom obveza uvedenih propisima, suradnjom ili tržišnim natjecanjem, Mađarska navodi da nije potkrijepljen nikakvim konkretnim primjerom. Osim toga, s obzirom na to da se predmetna usluga odnosi na lokalne zajednice, bilo je potrebno primijeniti postupak javne nabave. Sukladno tomu, nacionalni sustav mobilnog plaćanja parkiranja uspostavljen je samo u područjima u kojima je pružatelj usluga mogao očekivati značajne prihode, stoga nije bilo pokriveno cijelo državno područje, a različiti pružatelji usluga dobili su ugovore kod različitih lokalnih zajednica što je uzrokovalo potpuni nedostatak interoperabilnosti.
54.      Što se tiče Komisijina argumenta koji se odnosi na mogućnost provedbe uključivanja putem suradnje među operaterima i obveznim pristupom postojećem sustavu EME‑a, Mađarska smatra da nije realan jer je bi obvezan pristup bio moguć da je to društvo djelovalo kao platforma.
B.      Moja ocjena
1.      Kvalifikacija UOGI‑ja
55.      Radi lakše analize prigovora koje je istaknula Komisija, čini mi se da je najprije potrebno odrediti jesu li predmetne usluge mobilnog plaćanja UOGI.
56.      Naime, iako činjenica da se neka usluga kvalificira kao UOGI ne sprečava primjenu Direktive o uslugama jer je Sud smatrao da je uslužna djelatnost, čak i ako je kvalificirana kao UOGI, obuhvaćena područjem primjene te direktive(11), kvalifikacija UOGI‑ja je temeljna jer bi se u slučaju da su predmetne usluge kvalificirane kao UOGI morala primijeniti određena posebna odstupanja koja su predviđena Direktivom o uslugama. Stoga što se tiče slobode poslovnog nastana, člankom 15. stavkom 4. te direktive predviđa se da se stavci 1., 2. i 3. te odredbe primjenjuju samo u mjeri u kojoj njihova primjena ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja je povjerena UOGI‑ju. Što se tiče slobodnog pružanja usluga, člankom 17. stavkom 1. navedene direktive određuje se da se njezin članak 16. ne primjenjuje na UOGI‑je koji se pružaju u drugoj državi članici.
57.      U tu svrhu, što se tiče kriterija na temelju kojih je potrebno odrediti jesu li predmetne usluge mobilnog plaćanja UOGI, smatram da je u ovom slučaju potrebno primijeniti kriterije koji su utvrđeni u sudskoj praksi u području državnih potpora, iako se kvalifikacija UOGI‑ja provodi sa stajališta slobode kretanja i osobito Direktive o uslugama(12).
58.      Iako u kontekstu te direktive sudska praksa još nije nužno opsežna, primijenjeni kriteriji ne razlikuju se od onih na koje se Sud poziva u području državnih potpora(13).
59.      K tomu, primjena različitih kriterija ne bi se mogla opravdati.
60.      Naime, kvalifikacija UOGI‑ja ne može se ocjenjivati različito ovisno o tome primjenjuju li se pravila u području državnih potpora, pravila u području slobodnog kretanja ili Direktive o uslugama jer je in fine pojam UOGI jedinstven.
61.      Ta analiza potkrijepljena je i okolnošću da su pojmovi upotrijebljeni u članku 15. stavku 4. Direktive o uslugama, prema kojima se stavci 1., 2. i 3. te odredbe primjenjuju na zakonodavstvo u području UOGI‑ja samo u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja im je povjerena, upravo pojmovi iz članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
62.      U svrhu određivanja mogu li se predmetne usluge kvalificirati kao UOGI, kako tvrdi Mađarska, potrebno je podsjetiti da države članice imaju široku diskrecijsku ovlast u pogledu definiranja UOGI‑ja i da se nadzor u tom području ograničava na provjeru čine li očitu pogrešku kada uslugu kvalificiraju kao UOGI(14). Međutim, na državama članicama je da osiguraju da zadaća UOGI‑ja zadovoljava određene minimalne kriterije zajedničke svim tim zadaćama i pokažu da su ti kriterij zaista zadovoljeni u određenom slučaju(15).
63.      Među tim kriterijima su postojanje akta tijela javne vlasti koji subjektu o kojem je riječ povjerava zadaću UOGI‑ja i koji na jasan i transparentan način definira točnu narav nametnute obveze od društvenog interesa kao i njezinu jedinstvenu i obvezujuću prirodu(16) te osobito zahtjev prema kojem UOGI‑je treba pružati u interesu cijelog društva i u korist svih potrošača(17).
64.      Na državama članicama je također da navedu razloge zašto tu uslugu, zbog njezine specifične prirode, treba okarakterizirati kao UOGI te razlikovati od ostalih ekonomskih aktivnosti(18).
65.      Naposljetku, iz sudske prakse proizlazi da države članice ‚zbog nefunkcioniranja tržišta, operateru mogu povjeriti zadaću UOGI‑ja. Međutim, takav je postupak ograničen jer, kako je više puta navela Komisija „ne bi bilo prikladno kvalificirati kao posebne obveze javne usluge djelatnost koju poduzetnici koji svoje djelatnosti obavljaju u normalnim tržišnim uvjetima već obavljaju ili koju mogu obavljati na zadovoljavajući način i u uvjetima (cijena, objektivna obilježja kvalitete, kontinuitet i pristup usluzi) koji su u skladu s općim interesom, kako ga je utvrdila država”(19).
66.      U ovom slučaju Mađarska tvrdi da predmetne usluge imaju specifične karakteristike u odnosu na druge gospodarske djelatnosti. Konkretno, Mađarska navodi da su usluge mobilnog plaćanja koje su predmet ovog postupka povezane s korištenjem javnih usluga za koje država treba osigurati da im se može pristupiti ujednačeno, praktično, neposredno i lako, neovisno o mjestu korištenja. Dodaje da samo tržišne sile ne nude zadovoljavajuće pružanje tih usluga i da se tim nacionalnim sustavom mobilnog plaćanja nastoje nadoknaditi nedostaci u ranijem funkcioniranju tržišta.
67.      Takvu argumentaciju ne smatram uvjerljivom.
68.      Što se tiče općeg interesa predmetnih usluga, smatram da se pojam UOGI ne može utvrditi i da njegovo djelovanje ovisi o brojnim parametrima, kao što su potrebe građana koje su jedinstvene za svaku državu članicu ili tehnički i tržišni razvoj. Sud je tako priznao da se kao UOGI mogu kvalificirati različite usluge kao što su distribucija vode(20), plina(21) i električne energije(22), sanitetski prijevoz(23), prikupljanje i dostava pošte na cijelom državnom području(24) ili upravljanje neprofitabilnim zračnim linijama(25).
69.      Slijedom toga, s obzirom na široku diskrecijsku ovlast koju države članice imaju u pogledu definiranja UOGI‑ja, sama činjenica da su predmetne usluge povezane s novim tehnologijama, prema mojem mišljenju, ne bi trebala spriječiti da ih se kvalificira kao UOGI. Točno je da se ne može opovrgnuti da se određeni sektori, kao što su usluge koje je ranije pružao poduzetnik koji ima isključivo pravo, ne mogu lako kvalificirati kao UOGI, međutim to ne znači da se a contrario određene usluge zbog njihove same prirode ne mogu kvalificirati kao UOGI. K tomu, čak i ako je tržište usluga mobilnog plaćanja usko povezano s novim tehnologijama, nikako se ne može smatrati da se njime ne nastoje ispuniti potrebe društva i da ono nije javni interes koji bi država trebala sačuvati s obzirom na to da te potrebe nisu samo različite, nego su prije svega u stalnom razvoju.
70.      Međutim, neovisno o prirodi usluga mobilnog plaćanja, smatram da se te usluge u ovom slučaju ne mogu kvalificirati kao UOGI.
71.      Stoga se argumentom Mađarske prema kojem su predmetne usluge mobilnog plaćanja neodvojivo povezane s javnom uslugom parkiranja potvrđuje, prema mojem mišljenju, da se u pogledu usluga mobilnog plaćanja ne može jasno odrediti imaju li one same po sebi aspekt općeg interesa ili su samo neizravno obuhvaćene pojmom UOGI‑ja putem javne usluga parkiranja. Drugim riječima, prema mojem mišljenju, nije dovoljno da je uslužna djelatnost povezana s javnom uslugom kako bi je se moglo kvalificirati kao UOGI.
72.      Ta analiza nije dovedena u pitanje argumentima Mađarske kojima se nastoji dokazati da, suprotno onomu što tvrdi Komisija, usluge mobilnog plaćanja nisu praktične. Iako se slažem s Mađarskom da činjenica da se samim mađarskim zakonodavstvom predmetna usluga kvalificira kao „praktična usluga” ne omogućava donošenje zaključaka o tome je li odgovarajuća usluga UOGI, smatram, kao i Komisija, da ta usluga nije neophodna za građane, nego je samo alternativa plaćanju gotovinom. U tom pogledu, suprotno onomu što tvrdi Mađarska, mobilno plaćanje parkirnih naknada nije nužno jedini način plaćanja koji omogućava izračun iznosa naknade koja odgovara stvarnom razdoblju parkiranja. Naime, iako je točno da sustav plaćanja ex ante ne omogućava izračun iznosa naknade ovisno o stvarnom razdoblju parkiranja putem parkirnog uređaja, sustav plaćanja ex post omogućava takav izračun putem sustava karata.
73.      K tomu, Mađarska tvrdi da je pružene usluge uklonila iz područja primjene odredbi propisâ kojima su se dosad uređivale zbog razloga u općem interesu, a ne zbog gospodarskih razmatranja. U tom pogledu smatram da, što se tiče predmetnih usluga, novi sustav mobilnog plaćanja i ovlasti Nemzeti Mobilfizetési mogu pobuditi sumnju u pogledu obrazloženja mađarskih tijela.
74.      Naime, s jedne strane, potrebno je istaknuti da se pojmovi „isključiva prava” i „UOGI” ne podudaraju, osobito jer dodjela posebnog ili isključivog prava operateru nije instrument koji tom operateru omogućava da izvrši zadaću UOGI‑ja, s obzirom na to da dodjela takve zadaće može također obuhvaćati obvezu koju imaju mnogobrojni ili čak svi operatori koji posluju na istom tržištu(26). Stoga dodjela isključivog prava operateru ne znači nužno da je tom operateru povjerena zadaća UOGI‑ja. S druge strane, novi sustav mobilnog plaćanja uzrokuje monopolizaciju veleprodajnog tržišta, odnosno tržišta usluga pruženih drugim posrednicima pružateljima usluga mobilnog plaćanja putem ugovora sklopljenih s pružateljima usluga parkiranja ili drugih javnih usluga u korist tijela koje nadzire država, pri čemu je tom tijelu dopušteno prodavati usluge mobilnog plaćanja parkiranja izravno krajnjim korisnicima ili putem posrednikâ u zamjenu za naknade utvrđene u Vladinoj uredbi br. 356/2012.
75.      Tu sumnju dodatno pojačava činjenica da su uslugu mobilnog plaćanja, kao što priznaje Mađarska, ranije pružale tržišne sile.
76.      Podsjećam da se intervencija države u području UOGI‑ja u pravilu obrazlaže nefunkcioniranjem tržišta i da se, prema tome, usluga ne može kvalificirati kao UOGI ako djelatnost koju poduzetnici koji svoje djelatnosti obavljaju u normalnim tržišnim uvjetima već obavljaju ili koju mogu obavljati na zadovoljavajući način.
77.      U ovom je slučaju nesporno da tržište nije bilo disfunkcionalno u smislu da je usluga mobilnog plaćanja bila dostupna. Međutim, prema mišljenju Mađarske, funkcioniranje tržišta nije bilo zadovoljavajuće, a cilj nacionalnog sustava mobilnog plaćanja bilo je pokrivanje cijelog državnog područja kao i pravilno funkcioniranje jedinstvenog i interoperabilnog sustava.
78.      Suprotno tomu, Komisija tvrdi da je ranije funkcioniranje tržišta bilo zadovoljavajuće, iako priznaje da su postojali nedostaci u pogledu nepostojanja jedinstvene standardizirane i interoperabilne platforme.
79.      U tom pogledu i u takvom kontekstu, smatram da u svrhu dokazivanja postojanja stvarne potrebe javnosti usluge i potrebe obveza koje se uz javne usluge vežu, nije dovoljno da se država članica poziva na nezadovoljavajuće funkcioniranje tržišta, nego treba dokazati da tržište ne može pružiti uslugu na zadovoljavajući način.
80.      Smatram da, uzimajući u obzir njihov vlastiti trgovinski interes, a da nije potrebno odrediti jesu li subjekti koji su ranije bili aktivni na tržištu, osobito bivši upravitelj EME‑a, osigurali predmetne usluge u istim uvjetima kao što su oni koje je definirala Mađarska, ta država članica nije dokazala da tržište ne može pružiti tu uslugu na zadovoljavajući način.
81.      Stoga, s jedne strane, smatram da, kao što je istaknula Komisija, nije isključeno da razvoj tržišnog natjecanja među platformama, kao i razvoj na drugim tržištima, dovodi do pojave jedinstvenih standardiziranih usluga. S druge strane, smatram da su se standardizacija i interoperabilnost mogle potaknuti i provesti zakonodavnom ili regulatornom intervencijom mađarskih tijela, a da se pritom sačuva struktura tržišnog natjecanja na tržištu i stoga ne dodijele isključiva prava operateru kojeg nadzire država. Stoga, čak i ako prihvatim da je dodjela isključivog prava Nemzeti Mobilfizetési omogućila interoperabilnost i standardizaciju tržišta jer se ranije svaki pružatelj usluga mobilnog plaćanja koristio vlastitim sustavom koji nije bio povezan s drugim sustavima, smatram da je Mađarska mogla doći do istog rezultata dajući prednost, na primjer, pristupu konkurenata njihovim sustavima.
82.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči da predmetne usluge nisu UOGI.
2.      Prigovori koji se temelje na povredi članaka 15. i 16. Direktive o uslugama
83.      Kako bi se donijela odluka o Komisijinim glavnim prigovorima, potrebno je najprije odrediti ispunjava li nacionalni sustav mobilnog plaćanja „zahtjev” u smislu članka 15. stavka 2. točke (d) i članka 16. stavka 1. te direktive.
84.      Podsjećam da je Zakonom br.°CC iz 2011. i Vladinom uredbom br.°356/2012 stvoren nacionalni monopol usluga mobilnog plaćanja jer Nemzeti Mobilfizetési ima isključivo pravo što se tiče prodaje usluga mobilnog plaćanja.
85.      Iz toga proizlazi da, prema mojem mišljenju, s jedne strane, nacionalni sustav mobilnog plaćanja ispunjava „zahtjev” u smislu članka 15. stavka 2. točke (d) Direktive o uslugama, s obzirom na to da isključiva prava koja su dodijeljena Nemzeti Mobilfizetési za učinak imaju to da se određenim pružateljima usluga osigurava pristup dotičnoj uslužnoj djelatnosti.
86.      S druge strane, nacionalni sustav mobilnog plaćanja ispunjava zahtjev u smislu članka 16. stavka 1. te direktive jer se isključivim pravima i korištenjem nacionalnog sustava mobilnog plaćanja u obliku državnog monopola nužno utječe na veleprodajno tržište mobilnog plaćanja i prekogranično pružanje usluga.
87.      Međutim, takvi zahtjevi ne protive se nužno člancima 15. i 16. Direktive o uslugama.
88.      Što se tiče članka 15. stavka 2. točke (d) i stavka 3. te direktive, iz njih proizlazi da, kad se nacionalnim pravnim pravilima određenim pružateljima osigurava pristup dotičnoj uslužnoj djelatnosti zbog njezine specifične prirode, takvo ograničenje mora biti nediskriminirajuće, nužno i proporcionalno. Stoga je potrebno provjeriti jesu li mađarski propisi opravdani važnim razlozima u općem interesu koji mogu zajamčiti ostvarenje cilja u općem interesu kojem teže i koji ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo ostvarenje.
89.      Što se tiče članka 16. stavka 1. navedene direktive, njime se također državama članicama zabranjuje uvjetovati pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na njihovom državnom području ispunjavanjem diskriminirajućih zahtjeva, zahtjeva koji nisu nužni, odnosno koji nisu opravdani razlozima javnog reda, javne sigurnosti, javnog zdravlja ili zaštite okoliša i neproporcionalnih zahtjeva.
90.      Kako bi se opravdali zahtjevi koji proizlaze iz Zakona br.°CC iz 2011. i Vladine uredbe br. 356/2012, Mađarska se poziva na zaštitu potrošača, poštene poslovne transakcije kao i borbu protiv prijevara te sive ekonomije.
91.      Međutim, iako se ti razlozi mogu smatrati važnim razlozima u općem interesu u smislu članka 15. stavka 3. Direktive o uslugama, ipak je potrebno utvrditi da se ti razlozi ne nalaze među onima navedenim u članku 16. stavku 1. te direktive.
92.      U tom pogledu, kao što sam već utvrdio(27), smatram da je člankom 16. Direktive o uslugama koji se odnosi na slobodno pružanje usluga provedeno iscrpno usklađivanje za usluge obuhvaćene njezinim područjem primjene. Iz toga proizlazi da usklađenost mađarskih propisa s člankom 16. stavkom 1. Direktive o uslugama treba ispitati s obzirom na tu direktivu, a ne s obzirom na primarno pravo i da nije moguće pozvati se na razloge koji nisu navedeni u članku 16. te direktive, kao što su određeni važni razlozi u općem interesu koji proizlaze iz sudske prakse.
93.      Međutim, u ovom slučaju nije potrebno odrediti može li se Mađarska pozvati na razloge koji se ne nalaze među onima na koje se upućuje u članku 16. stavku 1. Direktive o uslugama.
94.      Naime, prema mojem mišljenju, dovoljno je utvrditi, čak i s obzirom na navedene ciljeve, da se predmetnim zahtjevima u svakom slučaju ne poštuje uvjet proporcionalnosti propisan člankom 15. stavkom 3. i člankom 16. stavkom 1. točkom (c) te direktive.
95.      Stoga bi manje ograničavajuće mjere za slobodu poslovnog nastana i slobodno pružanje usluga od onih koje proizlaze iz navedenih zahtjeva, pod pretpostavkom da su u skladu s pravom Unije, omogućile postizanje ciljeva na koje se poziva Mađarska.
96.      Iz spisa kojim raspolaže Sud i osobito iz očitovanja Mađarske proizlazi da je u predsudskom dijelu postupka obavijestila Komisiju da je, čak i ako smatra da funkcioniranje nacionalnog sustava mobilnog plaćanja ne povređuje ni Direktivu o uslugama ni UFEU, spremna izmijeniti taj sustav uspostavom sustava koncesija. Očito je da bi takav sustav koncesija za korištenje platforme nacionalnog sustava mobilnog plaćanja omogućio pravilno funkcioniranje tog sustava, pri čemu bi se sačuvalo tržišno natjecanje i manje bi se utjecalo na slobodno pružanje usluga i slobodu poslovnog nastana. Stoga smatram da postoje druge manje ograničavajuće mjere koje omogućavaju ostvarivanje istog rezultata i da zahtjevi koji su uvedeni mađarskim propisima prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje ciljeva na koje se poziva ta država članica.
97.      Iz toga slijedi da je potrebno utvrditi da, prema mojem mišljenju, uvođenjem i zadržavanjem na snazi nacionalnog sustava mobilnog plaćanja, koji se uređuje Zakonom br.°CC iz 2011. i Vladinom uredbom br. 356/2012, koji stvara monopol time što Nemzeti Mobilfizetési dodjeljuje isključiva prava i sprječava ulazak na veleprodajno tržište mobilnog plaćanja, Mađarska nije ispunila obveze koje ima na temelju članaka 15. i 16. Direktive o uslugama.
98.      Budući da predlažem da se prihvate Komisijini glavni prigovori koji se temelje na povredi članaka 15. i 16. Direktive o uslugama, prema mojem mišljenju, nije potrebno ispitivati prigovore koji se temelje na povredi članaka 49. i 56. UFEU‑a, a koje je ta institucija iznijela podredno.
V.      Troškovi
99.      Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se Mađarskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, valja joj naložiti snošenje troškova.
VI.    Zaključak
100. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1.      Uvođenjem i zadržavanjem na snazi nacionalnog sustava mobilnog plaćanja, koji se uređuje nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (Zakon br. CC iz 2011. o nacionalnom sustavu mobilnog plaćanja) i 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (Vladina uredba br. 356/2012 o provedbi Zakona br. CC iz 2011.) od 13. prosinca 2012., Mađarska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 15. stavka 2. točke (d) i članka 16. stavka 1. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu.
2.      Mađarskoj se nalaže snošenje troškova.
1      Izvorni jezik: francuski
2      Magyar Közlöny 2011/164, u daljnjem tekstu: Zakon br.°CC od 2011.
3      U daljnjem tekstu: Vladina uredba br.°356/2012
4      SL 2006., L 376, str. 36. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.), u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama
5      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL 2005., L 255, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125.)
6      Spis EU Pilot br.°4372/12/MARK
7 COM(2011) 941 final
8      SL 2012., C 8, str. 4.
9      SL 2016., C 202, str. 307.
10      SL 2012., C 8, str. 15.
11      Vidjeti presudu od 23. prosinca 2015., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, t. 43.).
12      U tom pogledu napominjem da su se Komisija i Mađarska obje pozvale na tu točku u sudskoj praksi u području državnih potpora kao i na Komisijine komunikacije u tom području.
13      Kriteriji koje je Sud među ostalim primijenio u točkama 41. i 42. presude od 23. prosinca 2015., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), uobičajeni su i obuhvaćeni ranijom sudskom praksom u području državnih potpora.
14      Vidjeti presudu od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija (T‑289/03, EU:T:2008:29, t. 166. do 169.).
15      Vidjeti presudu od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija (T‑289/03, EU:T:2008:29, t. 172.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, t. 61.).
16      Vidjeti presudu od 23. prosinca 2015., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, t. 41. i 42.).
17      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, t. 62.).
18      Vidjeti presude od 10. prosinca 1991., Merci convenzionali porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, t. 27.), i od 18. lipnja 1998., Corsica Ferries France (C‑266/96, EU:C:1998:306, t. 45.).
19      Komunikacija Komisije navedena u točki 30. ovog mišljenja (t. 48.) Vidjeti i Komunikaciju Komisije naslovljenu „Smjernice EU‑a za primjenu pravila o državnim potporama u odnosu na brzi razvoj širokopojasnih mreža” (SL 2013., C 25, str. 1., t. 19.).
20      Presuda od 8. studenoga 1983., IAZ International Belgium i dr./Komisija (96/82 do 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 i 110/82, EU:C:1983:310)
21      Presuda od 23. listopada 1997., Komisija/Francuska (C‑159/94, EU:C:1997:501)
22      Presuda od 27. travnja 1994., Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171)
23      Presuda od 25. listopada 2001., Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577)
24      Presuda od 19. svibnja 1993., Corbeau (C‑320/91, EU:C:1993:198)
25      Presuda od 11. travnja 1989., Saeed Flugreisen i Silver Line Reisebüro (66/86, EU:C:1989:140)
26      Vidjeti presudu od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija (T‑289/03, EU:T:2008:29, t. 179.).
27      Vidjeti moje mišljenje u predmetu Komisija/Mađarska (C‑179/14, EU:C:2015:619, t. 69. do 74.).