Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. DEAN SPIELMANN
presentadas el 26 de febrero de 2026 (1)
Asunto C‑809/24
Trenitalia SpA
contra
Regione Liguria
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
« Procedimiento prejudicial — Transporte — Servicio público de transporte ferroviario regional — Reglamento
(CE)
n.º 1370/2007 — No reconocimiento de unos beneficios razonables al operador de los servicios públicos — Contrato de servicio público de corta duración — Inexistencia de riesgo para ese operador — Artículo 6 — Apartado 5 del anexo del Reglamento n.º 1370/2007 — Obligación de llevanza de contabilidad separada »
Introducción
1.        En el presente asunto, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) plantea al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial relativa a la interpretación de determinadas disposiciones del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. (2)
2.        En particular, se pregunta por primera vez al Tribunal de Justicia sobre un aspecto que tiene importantes implicaciones económicas, a saber, si en un contrato de servicio público las autoridades nacionales competentes están obligadas a incluir en la contrapartida que se concede al operador encargado de la ejecución de las obligaciones de servicio público establecidas en dicho contrato, un importe en concepto de «beneficios razonables».
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3.        El artículo 1  del Reglamento n.º 1370/2007, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«El objetivo del presente Reglamento es definir las modalidades según las cuales, en cumplimiento de las disposiciones del Derecho comunitario, las autoridades competentes podrán intervenir en el sector del transporte público de viajeros para garantizar la prestación de servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado hubiera permitido prestar.
Con ese fin, el presente Reglamento define las condiciones en las que las autoridades competentes, al imponer o contratar obligaciones de servicio público, compensan a los operadores de servicios públicos por los costes que se hayan derivado y conceden derechos exclusivos en contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público.»
4.        El artículo
3 de este Reglamento, titulado «Contratos de servicio público y reglas generales», establece,
en su apartado 1:
«Cuando una autoridad competente decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o una compensación o ambas cosas, cualquiera que sea su naturaleza, en contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público, deberá hacerlo en el marco de un contrato de servicio público.»
5.        El artículo
5 de dicho Reglamento, que lleva por título «Adjudicación de contratos de servicio público», precisa, en su apartado 6:
«Salvo que lo prohíba el Derecho nacional, las autoridades competentes podrán optar por la adjudicación directa de los contratos de servicio público de transporte ferroviario, con la excepción de otros tipos de transporte por vía férrea, como el metro o el tranvía. A modo de excepción a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 3, la duración de dichos contratos no será superior a diez años, salvo cuando sea de aplicación el artículo 4, apartado 4.»
6.        El artículo
6 del mismo Reglamento, titulado «Compensaciones de servicio público», establece en su apartado 1:
«Toda compensación vinculada a una regla general o a un contrato de servicio público deberá cumplir lo dispuesto en el artículo 4, con independencia de las modalidades de adjudicación del contrato. Toda compensación, cualquiera que sea su naturaleza, vinculada a un contrato de servicio público adjudicado directamente conforme al artículo 5, apartados 2, 4, 5 o 6, o vinculada a una regla general deberá además ajustarse a lo dispuesto en el anexo.»
7.        El anexo del Reglamento n.º 1370/2007, titulado «Reglas aplicables a la compensación en los casos indicados en el artículo
6, apartado
1», está redactado en los siguientes términos:
«1.      Las compensaciones vinculadas a contratos de servicio público adjudicados directamente conforme al artículo
5, apartados
2, 4, 5 o 6, o las vinculadas a una regla general deberán calcularse conforme a las reglas fijadas en el presente anexo.
2.      La compensación no podrá rebasar el importe correspondiente a la incidencia financiera neta, que equivale a la suma de las incidencias, positivas o negativas, del cumplimiento de la obligación de servicio público en los costes y los ingresos del operador de servicio público. Las incidencias se evaluarán comparando la situación de cumplimiento de la obligación de servicio público con la situación que se hubiera producido si la obligación no se hubiera cumplido. Para calcular la incidencia financiera neta, la autoridad competente se guiará por el siguiente esquema:
–        los costes derivados en relación con una obligación de servicio público o una serie de obligaciones impuestas por la autoridad o las autoridades competentes, que figuren en un contrato de servicio público o en una norma general,
–        menos cualquier incidencia financiera positiva surgida en la red explotada con arreglo a la obligación o las obligaciones de servicio público de que se trate,
–        menos los ingresos procedentes de tarifas o cualquier otro ingreso producido al cumplir la obligación o las obligaciones de servicio público de que se trate,
–        más un beneficio razonable,
–        igual a la incidencia financiera neta.
[…]
5.      Para aumentar la transparencia y evitar subvenciones cruzadas, cuando un operador de servicio público explote a la vez servicios compensados sometidos a obligaciones de servicio de transporte público y otras actividades, la contabilidad de dichos servicios públicos deberá separarse de forma que se cumplan como mínimo las condiciones siguientes:
–        las cuentas correspondientes a cada una de esas actividades de explotación serán separadas y la parte de los activos correspondientes y los costes fijos se imputará con arreglo a las normas contables y fiscales vigentes,
[…]
6.      Por “beneficio razonable” se entenderá una tasa de remuneración del capital que sea la habitual para el sector en un determinado Estado miembro y que tenga en cuenta el riesgo o la ausencia de riesgo que suponga para el operador de servicio público la intervención de la autoridad pública.
7.      El método de compensación deberá impulsar el mantenimiento o el desarrollo:
–        de una gestión eficaz por parte del operador de servicio público, que pueda apreciarse objetivamente, y
–        de una prestación de servicios de transporte de viajeros con un nivel suficiente de calidad.»
Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
8.        El 10 de marzo de 2010, la Regione Liguria (Región de Liguria, Italia) y Trenitalia celebraron, en el contexto de una adjudicación directa, un contrato relativo a la prestación de servicios de transporte público de viajeros por ferrocarril para los años 2009 a 2014 (en lo sucesivo, «contrato 2009‑2014»), renovable por un período de seis años.
9.        Tras la expiración de ese contrato, la Región de Liguria rechazó la propuesta de renovación de Trenitalia debido a que las inversiones previstas para la modernización del material rodante eran insuficientes. En opinión de la Región de Liguria, esa modernización constituía un requisito esencial para la celebración de un nuevo contrato de seis años y un factor determinante para la mejora de la calidad y de la fiabilidad del servicio.
10.      El 10 de diciembre de 2016, con el fin de garantizar la continuidad de los servicios de transporte público cubiertos por el contrato 2009‑2014, la Región de Liguria y Trenitalia celebraron, también mediante adjudicación directa, un contrato «puente» de tres años (en lo sucesivo, «contrato 2015‑2017»), para el período transitorio comprendido entre la expiración del contrato 2009‑2014 y la adjudicación de un nuevo contrato de servicios de una duración de quince años a partir de 2018.
11.      En el contrato 2015‑2017 se mantuvieron las condiciones contractuales del período 2009‑2014, a excepción del método de cálculo de la contrapartida concedida a Trenitalia, que figuraba en un documento recapitulativo trienal adjunto a dicho contrato. Según ese documento, el resultado neto global, calculado como la suma algebraica de los resultados de cada año, debía ser igual a cero, garantizando así el equilibrio económico y financiero (ingresos = costes + gastos financieros) y la cobertura íntegra de los costes soportados por Trenitalia durante todo el período trienal. Así pues, cualquier reducción de los costes o aumento de los ingresos debía dar lugar necesariamente a una reducción de la contraprestación pública abonada por la Región de Liguria, a fin de garantizar el equilibrio económico y financiero (resultado neto global igual a cero).
12.      En 2018 surgieron divergencias entre las partes sobre los elementos que debían incluirse en el cálculo del resultado neto global para el período 2015‑2017. En particular, la Región de Liguria se opuso a que se tuviera en cuenta una remuneración del capital neto invertido a favor de Trenitalia.
13.      El 25 de mayo de 2021, se adoptó la deliberazione della Giunta regionale n.º 444/2021 (Decisión del Gobierno regional n.º 444/2021) (en lo sucesivo, «Decisión n.º 444/2021»), que determinó, sin tener en cuenta la remuneración del capital neto invertido, que el saldo contable del período 2015‑2017 ascendía a 10 702 543,18 euros. Tras deducir un importe de 3 955 613,73 euros pendiente de pago por la Región de Liguria, dicha Decisión obliga a Trenitalia a pagar un importe de 6 746 929,45 euros, debido a que la citada entidad no tiene derecho a conservar el saldo positivo del período 2015‑2017 dado que no soportaba el riesgo de un eventual saldo negativo.
14.      Trenitalia impugnó la legalidad de la Decisión n.º 444/2021 ante el Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Liguria, Italia). Ese órgano jurisdiccional desestimó el recurso mediante sentencia de 27 de junio de 2022, en la que declaró que la renuncia a un beneficio razonable por parte de Trenitalia estaba justificada, en primer lugar, por el carácter transitorio del contrato 2015‑2017; en segundo lugar, por el hecho de que esta no soportaba el riesgo de eventuales pérdidas y, en tercer lugar, por una nueva adjudicación directa de los servicios de transporte de que se trata por un período de quince años.
15.      Ese tribunal declaró asimismo que los mayores ingresos obtenidos por Trenitalia resultan de la explotación del servicio comercial «Cinque Terre Express» y rechazó la interpretación según la cual Trenitalia tendría derecho a conservarlos, en la medida en que implicaría que las compensaciones abonadas en contrapartida por la ejecución de una obligación de servicio público se destinaran a financiar actividades comerciales de alta rentabilidad.
16.      Trenitalia recurrió esa sentencia ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), órgano jurisdiccional remitente.
17.      Dicho órgano jurisdiccional señala que el contrato 2015‑2017 garantizaba a Trenitalia la cobertura de la totalidad de los costes, sin reconocerle, no obstante, un derecho a un beneficio razonable. En consecuencia, una reducción de los costes o un aumento de los ingresos, con respecto a las estimaciones iniciales, debía dar lugar a una disminución de la contrapartida adeudada por la Región de Liguria con el fin de mantener un equilibrio económico y financiero igual a cero al final del período trienal, según lo acordado en dicho contrato.
18.      El citado órgano jurisdiccional se pregunta si el contrato 2015‑2017 es compatible con el Reglamento n.º 1370/2007, en la medida en que ese contrato establece, por un lado, la renuncia a un beneficio razonable por parte del operador de servicios de transporte y, por otro lado, no exige que se lleve una contabilidad separada de los costes e ingresos generados por el servicio parcialmente comercial «Cinque Terre Express».
19.      En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Se oponen el [Reglamento n.º 1370/2007], en particular su considerando 27, segunda parte, sus artículos 1, apartado 2, 4, apartado 1, y 6, apartado 1, y los puntos 2 y 6 de su anexo, así como los principios y objetivos del Derecho de la Unión Europea establecidos en las disposiciones pertinentes del Tratado FUE, en particular en sus artículos 14, 93 y 106, a un contrato de servicios, como el controvertido en el presente asunto, que, frente a la falta de todo riesgo para el operador económico, implique la renuncia, libre y conscientemente aceptada, al beneficio razonable
—cuando dicha renuncia se refiera a un período de tiempo limitado (tres años)—, con vistas a la posterior adjudicación directa de un contrato de servicio público por la duración máxima prevista en el artículo 5, apartado 6, del citado Reglamento, en relación con su artículo 4, apartado 4, y, en consecuencia, privan de efecto a las correspondientes cláusulas contractuales?
2)      En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, ¿se oponen el [Reglamento n.º 1370/2007], en particular sus considerandos 27, primera parte, y 28, sus artículos 4, apartado 1, y 6, apartado 1, y el punto 5 de su anexo, así como los principios y objetivos del Derecho de la Unión establecidos en las disposiciones pertinentes del Tratado
FUE, en particular en sus artículos 14, 93 y 106, a un contrato de servicios, como el controvertido en el presente asunto, que no contemple la contabilización por separado de los costes y los ingresos de un servicio de carácter parcialmente comercial, que se caracterice por unas tarifas incrementadas, al objeto de evitar el riesgo de una compensación excesiva, y, en consecuencia, privan de efecto a la parte correspondiente de dicho contrato y determinan su inoponibilidad?»
20.      Trenitalia, la Región de Liguria y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. Estas mismas partes formularon observaciones orales en la vista celebrada el 27 de noviembre de 2025.
Análisis
Sobre la primera cuestión prejudicial
21.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento n.º 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la celebración de un contrato de servicios de transporte por ferrocarril que, frente a la falta de asunción de riesgo por parte
del operador encargado de la ejecución de las obligaciones de servicio público, prevé que el importe de la compensación debida a dicho operador cubra todos los costes que este soporte sin incluir, no obstante, unos beneficios razonables, durante un período transitorio anterior a la conclusión de un nuevo contrato de larga duración relativo a la misma obligación de servicio público. (3)
22.      Conviene recordar, en primer lugar, que el Reglamento n.º 1370/2007, cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional remitente, se adoptó tanto sobre la base de las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas de Estado como a las referentes a la política común de transportes.
23.      El considerando 4, del Reglamento n.º 1370/2007 indica que este persigue el objetivo de eliminar las disparidades entre empresas de transporte de los distintos Estados miembros. Como se desprende del artículo 1, apartado 1, párrafo primero, y del considerando 4 de dicho Reglamento, a este objetivo se suma el de garantizar, mediante una competencia regulada, la prestación de servicios de transporte ferroviario de interés general que sean, en particular, más frecuentes, más seguros, de mayor calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado hubiera permitido prestar. (4)
24.      Así pues, el Reglamento n.º 1370/2007 define, de conformidad con el párrafo segundo del mencionado artículo 1, apartado 1, las condiciones en las que las autoridades competentes, al imponer o contratar obligaciones de servicio público, compensan a los operadores de servicios públicos por los costes que se hayan derivado y conceden derechos exclusivos en contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público.
25.      En cuanto al concepto de «compensación de servicio público», el artículo
2, letra g), de dicho Reglamento lo define como «toda ventaja, especialmente de carácter financiero, concedida directa o indirectamente por una autoridad pública mediante recursos públicos durante el período de ejecución de una obligación de servicio público o en relación con ese período».
26.      De acuerdo con el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.º 1370/2007, toda compensación vinculada a un contrato de servicio público deberá cumplir lo dispuesto en el artículo 4, con independencia de las modalidades de adjudicación del contrato. Cuando el contrato se adjudica directamente, como ocurre en el presente asunto, esa compensación, cualquiera que sea su naturaleza, también debe ajustarse a lo dispuesto en el anexo de dicho Reglamento.
27.      El artículo 4 del Reglamento n.º 1370/2007 dispone en su apartado 1, letra b), inciso i), que los contratos de servicio público deben, por una parte, establecer por anticipado, de modo objetivo y transparente, los parámetros sobre cuya base ha de calcularse la compensación, cuando se haya previsto, y, por otro lado, de conformidad con la letra c) de la citada disposición, definir las modalidades de distribución de los costes derivados de la prestación de los servicios. Estos costes podrán incluir en particular los de personal, energía, gastos de infraestructura, mantenimiento y reparación de los vehículos de transporte público, del material rodante y de las instalaciones necesarias para el funcionamiento de los servicios de transporte de viajeros, y los costes fijos y una remuneración apropiada de los capitales propios.
28.      Según la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de la redacción de dicha disposición se desprende que las autoridades nacionales competentes gozan, en el marco de un contrato de servicio público, de cierto margen de apreciación para concebir el mecanismo de la compensación adeudada al operador de servicios públicos. (5) No obstante, ese margen está estrictamente delimitado por la exigencia, recogida en la segunda frase del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1370/2007, y por el apartado 2 del anexo de este Reglamento, de evitar una compensación excesiva («sobrecompensación»). (6) En el caso de adjudicación directa de un contrato de servicio público, los parámetros sobre cuya base ha de calcularse la compensación deben determinarse de forma que ninguna compensación pueda exceder en caso alguno del importe necesario para cubrir la incidencia financiera neta en los costes e ingresos derivados de la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes conservados por el operador de servicio público y la existencia de unos «beneficios razonables». (7) Esta expresión está definida en el apartado 6 del anexo del Reglamento n.º 1370/200 como «una tasa de remuneración del capital que sea habitual para el sector en un determinado Estado miembro y que tenga en cuenta el riesgo o la ausencia de riesgo que suponga para el operador de servicio público la intervención de la autoridad pública».
29.      Dicho de otro modo, los contratos de servicio público deben prever un mecanismo que garantice que la compensación siga siendo igual o inferior al importe máximo correspondiente a la incidencia financiera neta para evitar cualquier distorsión injustificada de la competencia, como resulta del considerando 34 del Reglamento n.º 1370/2007. (8)
30.      De este modo, el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento exige que se tengan en cuenta unos beneficios razonables a la hora de calcular esa incidencia financiera, cuando figuren en el contrato de servicio público.
31.      Dos elementos contextuales corroboran la interpretación de que los beneficios razonables únicamente están sujetos a las disposiciones del Reglamento n.º 1370/2007 en la medida en que estén previstos en el contrato de servicio público.
32.      En primer término, el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1370/2007 dispone que los costes derivados de la prestación de los servicios, cuyas modalidades de distribución deben definirse en los contratos de servicio público, «podrán incluir» en particular «una remuneración apropiada de los capitales propios» (o, dicho de otro modo, unos beneficios razonables). Esta redacción pone de manifiesto que el legislador de la Unión no pretendió identificar los costes que deben figurar obligatoriamente en el contrato de servicio público.
33.      En segundo término, el apartado 2 del anexo del Reglamento n.º 1370/2007 recoge un esquema conforme al cual el importe de la incidencia financiera neta se calcula deduciendo de los costes los ingresos generados por las operaciones de servicio público y los ingresos potenciales generados por los efectos de la red, y sumando unos beneficios razonables. Según dicho apartado, la autoridad competente «se guiará» por ese esquema («sal be guided by the following scheme» en la versión inglesa, «s’inspire de la formule suivante» en la versión francesa, y «deve tomar como referencial as seguintes regras» en la versión portuguesa). Desde mi punto de vista, el empleo de ese verbo se explica precisamente por el hecho de que la incidencia financiera neta, sobre cuya base debe calcularse el importe máximo de compensación, comprende los ingresos potenciales generados por los efectos de la red, si es que existen, y unos beneficios razonables, si el contrato de servicio público los prevé. (9)
34.      Así pues, de las disposiciones del Reglamento n.º 1370/2007 examinadas hasta ahora no puede deducirse la obligación de las autoridades competentes de conceder al operador de servicios públicos una compensación que incluya unos beneficios razonables.
35.      Contrariamente a lo que ha sostenido Trenitalia tanto en sus observaciones escritas como en la vista, el artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007 y el apartado 7 de su anexo, en relación con el considerando 27 del mismo Reglamento, tampoco pueden interpretarse en el sentido de que imponen esa obligación a las autoridades competentes.
36.      Recordemos el contenido de estas disposiciones. El artículo 1, apartado 1, párrafo primero, del mencionado Reglamento establece el objetivo de «garantizar la prestación de servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor calidad y más baratos». (10) El considerando 27 del mismo Reglamento indica que, cuando una autoridad competente proponga adjudicar un contrato de servicio público sin licitación, debe también respetar una serie de normas detalladas que aseguren que el importe de las compensaciones es adecuado y reflejen el afán de otorgar eficacia y calidad a los servicios. El apartado 7 del anexo precisa que el método de compensación deberá impulsar el mantenimiento o el desarrollo de una gestión eficaz por parte del operador de servicio público, que pueda apreciarse objetivamente, y de una prestación de servicios de transporte de viajeros con un nivel suficiente de calidad.
37.      En sus Directrices de 2014, (11) relativas a la versión del Reglamento n.º 1370/2007 aplicable ratione temporis a los hechos del litigio principal, la Comisión señaló, en el apartado 2.4.8., que, de conformidad con el artículo 1 de este Reglamento y con el apartado 7 de su anexo, las disposiciones del Reglamento «no solo tienen por objeto evitar una compensación excesiva de las obligaciones de servicio público, sino que además pretenden velar por que la oferta de servicios públicos definida en el contrato de servicio público sea sostenible financieramente para alcanzar y mantener un alto nivel de la calidad en el servicio». De ello se desprende, según la Comisión, que «la obligación de servicio público debe recibir una compensación apropiada para que los fondos propios del operador sujeto a un contrato de servicio público no resulten erosionados a largo plazo, de modo que no pueda cumplir fielmente las obligaciones que le impone el contrato o mantener un alto nivel de calidad en la prestación de los servicios de transporte de viajeros». (12) En efecto, «si la autoridad competente no paga una compensación apropiada, corre el riesgo de […] crear graves dificultades financieras al operador si el contrato de servicio público se adjudica directamente o de [que se] redu[zca] el nivel general y la calidad de los servicios públicos prestados durante la vigencia del contrato». (13)
38.      De lo anterior puede deducirse lo siguiente.
39.      El artículo 1 del Reglamento n.º 1370/2007 y el apartado 7 de
su anexo no fijan un umbral mínimo de compensación (14) ni obligan expresamente a las autoridades competentes a reconocer un nivel de compensación superior a la incidencia financiera neta de las obligaciones de servicio público, incluyendo así unos beneficios razonables. En consecuencia, no pueden entenderse en el sentido de que imponen a las autoridades competentes la obligación de principio de conceder esos beneficios a los operadores de servicios públicos.
40.      No obstante, estas disposiciones reflejan un límite general a la libertad contractual de las autoridades competentes. Más concretamente, el margen de apreciación de que disponen tales autoridades para fijar los parámetros de cálculo de la compensación también está delimitado por el objetivo de garantizar la prestación de un servicio de transporte de viajeros a la vez eficaz y rentable desde el punto de vista financiero para alcanzar un elevado nivel de calidad de dicho servicio. Así, como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia DOBELES, las autoridades nacionales competentes no pueden imponer a los prestadores de servicios de transporte encargados de la ejecución de obligaciones de servicio público condiciones, como las relativas a las modalidades de compensación, que sean excesivas o irrazonables. (15) Tal sería el caso, en particular, de una cláusula contractual que estableciese modalidades que manifiestamente no garantizaran a ese operador una compensación suficiente y pudieran poner en riesgo el mantenimiento de un alto nivel de calidad en la prestación de los servicios de transporte de viajeros a largo plazo.
41.      No puede pues excluirse que no reconocer unos beneficios razonables, y, por consiguiente, no remunerar el capital neto invertido, dé lugar a que un operador de servicios públicos obtenga una compensación manifiestamente insuficiente. En ese supuesto, estaríamos ante una condición «excesiva o irrazonable» en el sentido señalado en el punto anterior, incompatible con el Reglamento n.º 1370/2007. (16)
42.      Tal apreciación, que incumbe realizar al órgano jurisdiccional remitente, guarda relación con el principio de proporcionalidad. (17) Para comprobar si se respeta este principio, es necesario tener en cuenta todos los elementos pertinentes que rodean al contrato de servicio público de que se trata en el litigio principal, es decir, el contrato 2015‑2017. Me refiero, en particular, a los dos elementos mencionados por dicho órgano jurisdiccional, a saber, el carácter transitorio del
contrato y la inexistencia de riesgo económico y financiero para Trenitalia por la prestación del servicio público que constituye su objeto.
43.      Para proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, considero necesario formular algunas consideraciones, en particular, sobre esos dos elementos.
44.      A la luz del primer elemento conviene recordar, ante todo, que dicho contrato fue celebrado en una situación en la que la Región de Liguria lo consideró necesario para garantizar la continuidad de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por ferrocarril de que se trata. Así, su duración limitada (tres años) se explica por la necesidad de regular una situación transitoria, de cara a la conclusión de un contrato posterior de una duración considerablemente más larga. Pues bien, es evidente que, en general, es menos probable que los términos de un contrato de corta duración tengan efectos negativos en la viabilidad financiera a largo plazo del servicio que los de un contrato de larga duración.
45.      En cuanto al segundo elemento, creo que, con el fin de preservar la viabilidad financiera de un servicio público, el importe de la compensación debe variar en función del riesgo que el operador esté dispuesto a asumir. (18) Como señala la Comisión en sus observaciones escritas, no reconocer unos beneficios razonables podría constituir una infracción del Reglamento n.º 1370/2007 cuando el operador de que se trate deba hacer frente a riesgos de inversión o a riesgos operativos importantes. No obstante, de la resolución de remisión resulta que el contrato 2015‑2017 no preveía ninguna obligación de inversión para Trenitalia, toda vez que las inversiones para la modernización del material rodante se aplazaron al contrato posterior. Además, las disposiciones contractuales preveían la cobertura de la totalidad de los riesgos operativos que pudieran poner en riesgo la prestación del servicio público en cuestión por Trenitalia. Por lo tanto parece que, en virtud del contrato de que se trata, esa sociedad estaba protegida frente a cualquier riesgo vinculado a la prestación del servicio público prestado.
46.      A este respecto, conviene señalar asimismo que un mecanismo de compensación basado en la cobertura de la totalidad de los costes soportados por el operador del servicio público, como el que constituye el objeto del litigio principal, no incita a una gestión eficaz del servicio público, como exige el apartado 7 del anexo, primer guion, del Reglamento n.º 1370/2007. En efecto, como precisó la Comisión en el apartado
2.4.3 de sus Directrices de 2014, «los sistemas de compensación que solo cubren los costes reales cuando se producen apenas incentivan a la empresa de transportes a contener los costes o ser más eficiente con el tiempo» y que «por lo tanto, es mejor restringir su uso a aquellos casos en los que hay una gran incertidumbre con respecto a los costes y el proveedor de transportes necesita un alto grado de protección frente a la misma». Aunque hay que tener en cuenta ese elemento en el examen de proporcionalidad, es preciso no obstante situarlo en un contexto en el que la autoridad competente ha decidido, por un lado, celebrar un contrato de servicio público que prevé la cobertura de la totalidad de los costes reales del operador de que se trata para favorecer que se mantenga la oferta de dicho servicio y, por otro lado, iniciar un procedimiento para adjudicar directamente a ese mismo operador un contrato de quince años de duración.
47.      A la luz de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n.º 1370/2007 debe interpretarse en el sentido de no se opone a la celebración de un contrato de servicios de transporte por ferrocarril que, frente a la falta de asunción de riesgo por parte del operador
encargado de la ejecución de las obligaciones de servicio público, prevé que el importe de la compensación debida a dicho operador cubra todos los costes que este soporte sin incluir, no obstante, unos beneficios razonables, y ello durante un período transitorio anterior a la conclusión de un nuevo contrato de larga duración relativo a la misma obligación de servicio público, siempre que el hecho de que no se reconozcan
unos beneficios razonables no dé lugar a una compensación insuficiente,
que impida el adecuado cumplimiento de las obligaciones objeto del contrato y
el mantenimiento de un alto nivel de calidad en la prestación de los servicios de transporte de viajeros, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la segunda cuestión
48.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo
6, apartado
1, del Reglamento n.º 1370/2007 y el apartado
5 del anexo de este Reglamento deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la celebración de un contrato de servicios que no contemple una contabilidad separada
para los costes y los ingresos de un servicio de transporte regulado en ese contrato y cuyas condiciones tarifarias garantizan la rentabilidad comercial. (19)
49.      Esta cuestión prejudicial solo se plantea para el caso de que la primera cuestión prejudicial reciba una respuesta afirmativa, es decir, si la autoridad está obligada, en virtud del Reglamento n.º 1370/2007, a reconocer unos beneficios razonables al operador de servicios públicos. Como ya he explicado en las presentes conclusiones, creo que no es así. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que no responda a esta segunda cuestión prejudicial. Sin embargo, en caso de que el Tribunal de Justicia no comparta mi opinión, examinaré a continuación el fondo de la cuestión.
50.      Procede recordar, de entrada, que el servicio a que hace referencia esa cuestión prejudicial, denominado «Cinque Terre Express», permitió a Trenitalia obtener ingresos por tarifas superiores a los que normalmente percibe por prestar el servicio público ordinario, debido a que a los usuarios turísticos se les aplican tarifas más elevadas.
51.      En el procedimiento principal, Trenitalia alegó que tenía derecho a conservar, en concepto de beneficios razonables, los ingresos adicionales derivados de la prestación de dicho servicio. La Región de Liguria se oponía a ello, al considerar que la interpretación jurídica que defendía Trenitalia implicaría que esa sociedad destinase la compensación recibida en contrapartida por la ejecución de una obligación de servicio público a financiar una actividad comercial, a saber, la prestación del servicio «Cinque Terre Express».
52.      De acuerdo con la segunda frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007, toda compensación vinculada a un contrato de servicio público adjudicado directamente conforme al artículo 5, apartado 6, de dicho Reglamento, debe ajustarse a lo dispuesto en su anexo. El litigio principal versa precisamente sobre la adjudicación directa de un contrato de servicio público de transporte por ferrocarril.
53.      Conviene recordar que, a tenor de la primera frase del apartado
5 de dicho anexo, «para aumentar la transparencia y evitar subvenciones cruzadas, cuando un operador de servicio público explote a la vez servicios compensados sometidos a obligaciones de servicio de transporte público y otras actividades, la contabilidad de dichos servicios públicos deberá separarse». A este respecto, el apartado 2.4.4 de las Directrices de 2014 indica que el objetivo de tal obligación de separación contable es evitar que la compensación percibida por el prestador de un servicio público sirva para fortalecer su posición competitiva comercial, lo cual sería equiparable a conceder una subvención cruzada a tales actividades.
54.      El Reglamento n.º 1370/2007 exige pues la llevanza de una contabilidad separada para los servicios de transporte público que son objeto de compensación por la ejecución de obligaciones de servicio público y para aquellos que no dan lugar a esa compensación. (20)
55.      Como resulta de la definición de «contrato de servicio público», recogida en el artículo 2, letra i), del Reglamento n.º 1370/2007, (21) los servicios que consten en tal contrato están sometidos a las obligaciones de servicio público previstas en él.
56.      Desde mi punto de vista, de ello se desprende que el servicio de transporte ferroviario «Cinque Terre Express», expresamente previsto en el contrato 2015‑2017, forma parte de los «servicios compensados sometidos a obligaciones de servicio de transporte público» en el sentido del apartado 5 del anexo del Reglamento n.º 1370/2007. Por consiguiente, no creo que la obligación de separación contable sea aplicable en las circunstancias del litigio principal.
57.      Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que el servicio de transporte ferroviario «Cinque Terre Express» sea comercialmente rentable debido a la posibilidad que establece el contrato 2015‑2017 de aplicar una tarifa más elevada a los usuarios turísticos. En efecto, del apartado 5 del anexo del Reglamento n.º 1370/2007 no se desprende en modo alguno que la rentabilidad comercial de uno de los «servicios compensados sometidos a obligaciones de servicio de transporte público» lleve aparejada la obligación de contabilizar por separado los costes e ingresos relativos a ese servicio. Además, es importante subrayar, como hizo Trenitalia en sus observaciones escritas, que el apartado 2.2.5 de las Directrices de 2014 establece que el ámbito geográfico de los contratos de servicio público debe permitir a las autoridades competentes aprovechar las incidencias generadas en las redes de servicios públicos de transporte locales, regionales y subnacionales. A tal efecto, dicho apartado contempla expresamente la posibilidad de rentabilizar la prestación de esos servicios gracias a la financiación cruzada entre los servicios rentables y los servicios que no lo son, regulados por el mismo contrato de servicio público.
58.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007, en relación con el apartado 5 del anexo del mismo Reglamento, debe interpretarse en el sentido de no se opone a la celebración de un contrato de servicios que no establece una contabilidad separada
para los costes y los ingresos de un servicio de transporte regulado en ese contrato y cuyas condiciones tarifarias garantizan su rentabilidad comercial.
Conclusión
59.      A la vista de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia):
«1)      El Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a la celebración de un contrato de servicios de transporte por ferrocarril que, frente a la falta de asunción de riesgo por parte del operador encargado de la ejecución de las obligaciones de servicio público no asume ningún riesgo, prevé que el importe de la compensación debida a dicho operador cubra todos los costes que este soporte sin incluir, no obstante, unos beneficios razonables, y ello durante el período transitorio anterior a la conclusión de un nuevo contrato de larga duración relativo a la misma obligación de servicio público, siempre que el hecho de que no se reconozcan unos beneficios razonables no dé lugar a una compensación insuficiente, que impida el adecuado cumplimiento de las obligaciones objeto del contrato o el mantenimiento de un alto nivel de calidad en la prestación de los servicios de transporte de viajeros, extremo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
2)      El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007, en relación con el apartado 5 del anexo de ese mismo Reglamento,
debe interpretarse en el sentido de que:
no se opone a la celebración de un contrato de servicios que no establece una contabilidad separada para los costes y los ingresos de un servicio de transporte regulado en ese contrato y cuyas condiciones tarifarias garantizan su rentabilidad comercial.»
1      Lengua original: francés
2      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo (DO 2007, L 315, p. 1).
3      Además de una serie de disposiciones del Reglamento n.º 1370/2007, el órgano jurisdiccional remitente menciona en su cuestión prejudicial los artículos 14 TFUE, 93 TFUE y 106 TFUE, sin indicar no obstante los motivos por los que considera que esos resultan pertinentes en el caso de autos. Creo que el Tribunal de Justicia debería reformular esta cuestión omitiendo esas disposiciones. Conviene recordar a este respecto, que, conforme a reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia puede reformular las cuestiones prejudiciales que se le han planteado, limitándose, en su caso, a interpretar únicamente las disposiciones pertinentes de entre las que constituyen el objeto de la petición de decisión prejudicial [véase la sentencia de 26 de enero de 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registro de datos biométricos y genéticos por la policía) (C‑205/21, EU:C:2023:49), apartado 77, en la que el Tribunal de Justicia reformula la tercera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente].
4      Véase asimismo la sentencia de 8 de septiembre de 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641), apartados 67 a 69.
5      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS y otros (C‑421/22, en lo sucesivo, «sentencia DOBELES», EU:C:2023:1028), apartado 42.
6      Véase la sentencia de 25 de enero de 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75), apartado 39.
7      Esta disposición codifica el tercer requisito que debe cumplirse para que una compensación por servicio público pueda quedar excluida de la calificación de «ayuda estatal» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, (véase la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, apartado 92). A este respecto, es preciso recordar que, en virtud del artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007, las compensaciones de servicio público para la prestación de servicios públicos de transporte de viajeros, abonadas de conformidad con este Reglamento, serán compatibles con el mercado interior y, por tanto, quedarán exentas de la obligación de notificación previa establecida en el artículo 88 CE, apartado 3 (actual artículo 108 TFUE, apartado 3).
8      Según el considerando 34 del citado Reglamento, «[las] compensaciones de servicio público […] podrá[n] ser compatible[s] con el Tratado, en aplicación de su artículo 73, en determinadas condiciones. Por una parte, deben otorgarse para asegurar la prestación de servicios que son de interés general con arreglo a lo establecido en el Tratado. Por otra, para evitar distorsiones injustificadas de la competencia, no deben superar el importe necesario para cubrir la totalidad o parte de los costes netos ocasionados por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos que generen y unos beneficios razonables».
9      En cambio, el tenor de la versión italiana («segue il seguente schema») podría dar a entender que ese esquema es vinculante para las autoridades competentes. Sin embargo, no parece que esa elección terminológica esté presente en las demás versiones lingüísticas que soy capaz de comprender.
10      El subrayado es mío.
11      Comunicación de la Comisión relativa a directrices de interpretación del Reglamento (CE) n.º 1370/2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera (DO 2014, C 92, p. 1) (en lo sucesivo, «Directrices de 2014»). En el apartado 1 de ese texto («Introducción») se precisa que «la Comisión expone su interpretación de una serie de disposiciones del Reglamento, inspirada en las buenas prácticas, para ayudar a los Estados miembros a beneficiarse plenamente del mercado interior».
12      El subrayado es mío.
13      El subrayado es mío.
14      Véase el proyecto de Resolución legislativa del Parlamento Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril [COM(2013) 0028 — C7‑0024/2013 — 2013/0028(COD)], documento A7‑0034/2014, de 16 de enero de 2014, enmiendas 10 y 40, disponible en el siguiente enlace: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7‑2014‑0034_ES.html#_section5.
15      Sentencia DOBELES, apartado 54.
16      Procede recordar que los Estados miembros, cuando ejercen el margen de apreciación que les confiere un reglamento, deben utilizar este margen de apreciación respetando los límites establecidos por las disposiciones de ese reglamento, para que el contenido y los objetivos de este no resulten menoscabados (véase, en lo que respecta al Reglamento n.º 1370/2007, la sentencia de 25 de enero de 2024, Obshtina Pomorie, C‑390/22, EU:C:2024:75, apartado 40).
17      Es cierto que ese principio únicamente se consagra en la versión consolidada del Reglamento n.º 1370/2007, pero no en la que resulta de aplicación a los hechos objeto del litigio. Se trata, no obstante, de un principio general del Derecho de la Unión que se aplica con independencia de que esté formalmente mencionado en un acto de Derecho derivado.
18      Véase la sentencia DOBELES, apartado 55.
19      De conformidad con la jurisprudencia citada en la nota 3 de las presentes conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia que reformule esta cuestión omitiendo la referencia a los considerandos 27 y 28, y el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007.
20      Véase la sentencia de 28 de junio de 2017, Comisión/Alemania (C‑482/14, EU:C:2017:499), apartados 127 a 129, en la que el Tribunal de Justicia consideró que no se desprende del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 1370/2007, en relación con el apartado 5 del anexo de ese Reglamento, que «los operadores de servicios de transporte ferroviario de viajeros que exploten a la vez actividades compensadas sometidas a obligaciones de servicio público y otras actividades estén obligados, en sus cuentas anuales, a identificar de manera individualizada, contrato a contrato, los fondos públicos percibidos por su actividad en régimen de servicio público». En cambio, según el Tribunal de Justicia, estas disposiciones imponen a dichos operadores «solamente una obligación de separación contable de sus diferentes bloques de actividades».
21      Según esa disposición, se trata de «uno o varios actos jurídicamente vinculantes que plasmen el acuerdo entre una autoridad competente y un operador de servicio público determinado de confiar a este último la gestión y la explotación de los servicios públicos de transporte de viajeros sometidos a las obligaciones de servicio público».