62017CJ0147
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
20 november 2018 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers – Organisatie van de arbeidstijd – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 31 – Richtlijn 2003/88/EG – Werkingssfeer – Afwijking – Artikel 1, lid 3 – Richtlijn 89/391/EEG – Artikel 2, lid 2 – Activiteit van pleegouder”
In zaak C‑147/17,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curtea de Apel Constanţa (rechter in tweede aanleg Constanţa, Roemenië) bij beslissing van 8 februari 2017, ingekomen bij het Hof op 23 maart 2017, in de procedure
Sindicatul Familia Constanţa,
Ustinia Cvas e.a.
tegen
Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, T. von Danwitz, C. Toader en C. Lycourgos (rapporteur), kamerpresidenten, M. Ilešič, E. Levits, L. Bay Larsen, M. Safjan, C. G. Fernlund, C. Vajda, en S. Rodin, rechters,
advocaat-generaal: N. Wahl,
griffier: R. Şereş, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 mei 2018,
gelet op de opmerkingen van:
–
de Roemeense regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door R. H. Radu, vervolgens door C. Canţăr, O. C. Ichim en L. Liţu als gemachtigden,
–
de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en T. Henze als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. van Beek, C. Hödlmayr en A. Biolan als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 juni 2018,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB 1989, L 183, blz. 1), en artikel 1, lid 3, artikel 2, punt 1, en de artikelen 5, 7 en 17 van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstĳd (PB 2003, L 299, blz. 9).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Sindicatul Familia Constanța (syndicaat – Familie – te Constanța, Roemenië), een beroepsvereniging, en pleegouders enerzijds, en het Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Constanța (directoraat-generaal sociale dienstverlening en kinderbescherming te Constanţa, hierna: „directoraat-generaal”) anderzijds over een vordering van die pleegouders tot betaling van aanvullende loonaanspraken die overeenkomen met een loontoeslag van 100 % van het basisloon voor het werk dat werd verricht op wekelijkse rustdagen, wettelijke verlofdagen en andere feestdagen, alsook tot betaling van een schadevergoeding ten bedrage van de vergoeding voor de jaarlijkse vakantie met behoud van loon voor de jaren 2012 tot en met 2015.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 89/391
3
Artikel 2 van richtlijn 89/391 bepaalt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren (industriële, landbouw-, handels-, administratieve, dienstverlenende, educatieve, culturele, vrijetijdsactiviteiten, enz.).
2.   Deze richtlijn geldt niet wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bij voorbeeld bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, de toepassing ervan in de weg staan.
In dat geval moet ervoor worden gezorgd dat de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk worden verzekerd, met inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn.”
Richtlijn 2003/88
4
De overwegingen 1, 2, 4 en 5 van richtlijn 2003/88 luiden:
„1)
Richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, waarin de minimumvoorschriften worden vastgesteld inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd met betrekking tot dagelijkse rusttijd, pauzes, wekelijkse rusttijd, maximale wekelijkse arbeidstijd en de jaarlijkse vakantie en aspecten van nacht- en ploegenarbeid en het werkrooster, is ingrijpend gewijzigd. Ter wille van de duidelijkheid dient derhalve tot codificatie van deze richtlijn te worden overgegaan.
(2)
In artikel 137 van het Verdrag wordt bepaald dat de Gemeenschap het optreden van de lidstaten ter verbetering van met name het arbeidsmilieu ondersteunt en aanvult, teneinde de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen. [...]
[...]
(4)
De verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers op het werk is een doelstelling die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt mag worden gemaakt.
(5)
Voor alle werknemers moeten passende rusttijden gelden. Het begrip ‚rusttijd’ moet worden uitgedrukt in tijdseenheden, dat wil zeggen in dagen, uren en/of delen daarvan. De werknemers in de Gemeenschap moeten – dagelijkse, wekelijkse en jaarlijkse – minimumrusttijden en voldoende pauzes genieten. In dit verband dient ook een maximale duur voor de werkweek te worden vastgesteld.”
5
Artikel 1 van die richtlijn bepaalt:
„1.   Deze richtlijn bepaalt minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd.
2.   Deze richtlijn is van toepassing op:
a)
de minimale dagelijkse en wekelijkse rusttijden en de minimale jaarlijkse vakantie, alsmede op de pauzes en de maximale wekelijkse arbeidstijd, en
b)
bepaalde aspecten van nacht- en ploegenarbeid en van het werkrooster.
3.   Onverminderd de artikelen 14, 17, 18 en 19 is deze richtlijn van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG.
[...]”
6
Artikel 2 van richtlijn 2003/88 bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
arbeidstijd: de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent, overeenkomstig de nationale wetten en/of gebruiken;
[...]”
7
Artikel 5 van die richtlijn, met als opschrift „Wekelijkse rusttijd”, bepaalt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat alle werknemers voor elk tijdvak van zeven dagen een ononderbroken minimumrusttijd van vierentwintig uren genieten waaraan de in artikel 3 bedoelde elf uren dagelijkse rusttijd worden toegevoegd.
Indien objectieve, technische of arbeidsorganisatorische omstandigheden dit rechtvaardigen, kan voor een minimumrusttijd van vierentwintig uren worden gekozen.”
8
Artikel 7 van richtlijn 2003/88, dat de jaarlijkse vakantie betreft, bepaalt:
„1.   De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.
2.   De minimumperiode van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan niet door een financiële vergoeding worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband.”
9
Artikel 17 van die richtlijn luidt:
„1.   Met inachtneming van de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, kunnen de lidstaten afwijken van de artikelen 3 tot en met 6, 8 en 16, wanneer de duur van de arbeidstijd wegens de bijzondere kenmerken van de verrichte werkzaamheid niet wordt gemeten en/of vooraf bepaald, of door de werknemers zelf kan worden bepaald, en met name wanneer het gaat om:
a)
leidinggevend personeel of andere personen met een autonome beslissingsbevoegdheid;
b)
arbeidskrachten in gezins- of familieverband;
c)
werknemers die in kerken en religieuze gemeenschappen de eredienst verzorgen.
[...]
3.   Overeenkomstig lid 2 van dit artikel worden afwijkingen van de artikelen 3, 4, 5, 8 en 16 toegestaan:
[...]
b)
voor bewakings-, surveillance- en wachtdiensten die verband houden met de noodzakelijke bescherming van goederen en personen, met name wanneer het gaat om bewakers, conciërges of bewakingsfirma’s;
c)
voor werkzaamheden waarbij de continuïteit van de dienst of de productie moet worden gewaarborgd, met name in geval van:
i)
diensten in verband met opvang, behandeling en/of verzorging in ziekenhuizen of soortgelijke instellingen, waaronder de activiteiten van artsen in opleiding, tehuizen en gevangenissen,
ii)
haven- en luchthavenpersoneel,
iii)
pers, radio, televisie, filmproductie, post en telecommunicatie, diensten van ambulances, brandweer en civiele bescherming,
iv)
gas-, water- en elektriciteitsproductie en -voorziening, huisvuilophaaldiensten of verbrandingsinstallaties,
v)
bedrijven waar het arbeidsproces om technische redenen niet kan worden onderbroken,
vi)
onderzoek- en ontwikkelingswerkzaamheden,
vii)
landbouw,
viii)
werknemers die werkzaam zijn in het geregeld stedelijk personenvervoer;
[...]
4.   Overeenkomstig lid 2 van dit artikel worden afwijkingen van de artikelen 3 en 5 toegestaan:
[...]
b)
bij werkzaamheden waarbij de arbeidstijd over de dag is opgesplitst, inzonderheid het werk van schoonmaakpersoneel.
[...]”
Roemeens recht
10
Artikel 4 van Lege nr. 272/2004 privind protecția si promovarea drepturilor copilului (wet nr. 272/2004 betreffende de bescherming en de bevordering van de rechten van het kind) bepaalt:
„Voor de toepassing van de onderhavige wet wordt onder de volgende termen en uitdrukkingen verstaan:
d)
pleeggezin: personen, anders dan leden van het uitgebreide gezin, inclusief aanverwanten tot de vierde graad, en pleegouders die het kind opvoeden en verzorgen onder de in de wet vastgestelde voorwaarden.”
11
Artikel 116 van die wet luidt:
„(1)   De in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst, die onder toezicht staat van de provinciale en sectorale raden in de gemeente Boekarest [Roemenië], en de sociale dienst op provinciaal en sectoraal niveau van de gemeente Boekarest zijn gereorganiseerd tot het directoraat-generaal sociale dienstverlening en kinderbescherming.
(2)   Het directoraat-generaal sociale dienstverlening en kinderbescherming is een overheidsinstelling met rechtspersoonlijkheid die onder toezicht staat van de provinciale raad en de sectorale raden van de gemeente Boekarest, met, mutatis mutandis, dezelfde functies als de sociale dienst op provinciaal niveau en de sociale dienst op sectoraal niveau van de gemeente Boekarest.
(3)   De in lid 2 vermelde instelling vervult in het kader van de bescherming van de rechten van het kind de in deze wet en andere geldende regelgeving bedoelde taken.
[...]”
12
Artikel 117 van die wet bepaalt:
„Het directoraat-generaal sociale dienstverlening en kinderbescherming oefent op het vlak van de bescherming en de bevordering van de rechten van het kind, de hierna volgende taken uit:
a)
coördinatie van de sociale dienstverlening en bescherming van het gezin en de rechten van het kind op provinciaal niveau en op sectoraal niveau in de gemeente Boekarest;
[...]”
13
Artikel 121 van wet nr. 272/2004 luidt:
„Gezinshulpdiensten zijn diensten waarbij een kind dat op grond van een overeenkomstig de onderhavige wet vastgestelde beslissing tijdelijk of definitief uit huis is geplaatst, in de woning van een natuurlijke persoon of een gezin wordt opgevoed en verzorgd.”
14
Artikel 122 van die wet luidt:
„(1)   Kinderen kunnen worden toevertrouwd aan gezinnen of aan personen die ten minste de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, volledig handelingsbekwaam zijn, hun woonplaats in Roemenië hebben en aan de morele en materiële voorwaarden voldoen om een tijdelijk of definitief uit huis geplaatst kind op te voeden en te verzorgen.
[...]
(3)   De overeenkomstig de wet als pleegouder bevoegde persoon verricht zijn werkzaamheden op grond van een bijzondere overeenkomst inzake de bescherming van het kind, die met het directoraat-generaal of een erkende particuliere organisatie wordt gesloten en de volgende specifieke bepalingen bevat:
a)
de pleegkinderen worden verzorgd en opgevoed in de eigen woning;
b)
het werkprogramma wordt vastgesteld op grond van de behoeften van het kind;
c)
vrije tijd wordt gepland op grond van het programma van het gezin en van de pleegkinderen;
d)
in de periode waarin wettelijk geregelde vakantie wordt opgenomen, wordt de continuïteit van de verrichte activiteit gegarandeerd, tenzij het directoraat-generaal toestemming verleent om in deze periode van het pleegkind te worden gescheiden.
(4)   De individuele arbeidsovereenkomst wordt gesloten op de datum waarop de directeur de noodmaatregel tot plaatsing bij een pleeggezin vaststelt, of op de datum van de beslissing tot plaatsing bij een pleeggezin van de commissie voor kinderbescherming/rechter.
[...]”
15
Hotarâre Guvernului nr. 679/2003 (besluit nr. 679/2003 van de regering) betreft de voorwaarden voor bevoegdheidsverklaring, de procedures voor bevoegdheidsverklaring en de status van beroepspleegouder.
16
Artikel 1 van dat besluit bepaalt:
„Een beroepspleegouder is een overeenkomstig dit besluit bevoegde natuurlijke persoon die in de eigen woning de verzorging en opvoeding garandeert die noodzakelijk zijn voor een harmonieuze ontwikkeling van het aan pleegzorg toevertrouwde of onder voogdij geplaatste kind.”
17
Artikel 8 van dat besluit bepaalt:
„(1)   De als beroepspleegouder bevoegde personen handelen op grond van een bijzondere individuele arbeidsovereenkomst die specifiek gericht is op de bescherming van het kind, welke wordt gesloten met een in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst of een particuliere organisatie die toezicht moet houden en de door de beroepspleegouder verrichte werkzaamheden moet ondersteunen.
(2)   De individuele arbeidsovereenkomst wordt gesloten voor de duur van de bevoegdheidsverklaring.
(3)   De uitvoering van de individuele arbeidsovereenkomst vangt aan op de datum van ontvangst van de beslissing waarbij het kind aan de beroepspleegouder is toevertrouwd of onder diens voogdij is geplaatst.
[...]”
18
Artikel 9 van dat besluit bepaalt:
„(1)   Voor elk kind dat aan diens pleegzorg wordt toevertrouwd of onder diens voogdij wordt geplaatst, sluit de beroepspleegouder een akkoord dat aan de individuele arbeidsovereenkomst met de werkgever wordt gehecht.
(2)   Het akkoord wordt gesloten met de schriftelijke toestemming van de echtgeno(o)t(e) van de beroepspleegouder en betekend aan de commissie voor kinderbescherming die het kind aan pleegzorg heeft toevertrouwd of onder voogdij heeft geplaatst.
(3)   Het akkoord bevat de volgende elementen:
[...]
g)
specifieke rechten en plichten van de partijen.”
19
Artikel 10 van besluit nr. 679/2003 van de regering bepaalt:
„(1)   De beroepspleegouder heeft de volgende plichten jegens de kinderen die aan diens pleegzorg zijn toevertrouwd of onder diens voogdij zijn geplaatst:
a)
zorgen voor de verzorging en opvoeding van de kinderen teneinde een harmonieuze lichamelijke, geestelijke, intellectuele en affectieve ontwikkeling te garanderen;
b)
zorgen voor de integratie van de kinderen in het eigen gezin, waarbij wordt gegarandeerd dat zij hetzelfde als de andere gezinsleden worden behandeld;
c)
zorgen voor de integratie van de kinderen in de samenleving;
d)
de kinderen helpen zich voor te bereiden om naar hun natuurlijke gezin terug te keren of, waar van toepassing, in een adoptiegezin te worden opgenomen;
e)
ervoor zorgen dat de specialisten van de in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst of de erkende particuliere organisatie toezicht kunnen houden op hun beroepsmatige werkzaamheden en de ontwikkeling van de kinderen kunnen beoordelen;
f)
de continuïteit van de activiteit waarborgen gedurende de perioden waarin de wettelijk geregelde vakantie wordt opgenomen, tenzij de werkgever toestemming heeft gegeven om gedurende deze periode van het aan pleegzorg toevertrouwde of onder voogdij geplaatste kind te worden gescheiden;
[...]
(2)   De beroepspleegouders zijn gehouden de in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst of de erkende particuliere organisatie die toezicht houdt op de werkzaamheden onmiddellijk op de hoogte te brengen van wijzigingen in hun persoonlijke, sociale of gezinssituatie die een invloed kunnen hebben op hun beroepswerkzaamheden.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20
De in het hoofdgeding verzoekende natuurlijke personen zijn als pleegouders in dienst bij het directoraat-generaal, een overheidsdienst bevoegd voor de coördinatie van sociale dienstverlening en de bescherming van het gezin en van de rechten van het kind op provinciaal niveau of op sectoraal niveau te Boekarest. Zij vangen in hun eigen woning een kind op wiens ouders definitief of tijdelijk uit het ouderlijk gezag zijn ontzet en zorgen voor de opvoeding en het onderhoud van het kind. Elke beroepspleegouder sluit een individuele arbeidsovereenkomst met dat directoraat-generaal en een akkoord tot plaatsing voor ieder kind dat onder zijn toezicht wordt geplaatst.
21
Die pleegouders en het syndicaat – Familie – te Constanța dat hen vertegenwoordigt, hebben bij de Tribunalul Constanța (rechter in eerste aanleg Constanța) beroep ingesteld waarbij zij verzoeken om veroordeling van het directoraat-generaal tot betaling van aanvullende loonaanspraken, die overeenkomen met een loontoeslag van 100 % van het basisloon voor hun functie, voor het werk dat werd verricht op wekelijkse rustdagen, feestdagen en andere niet-werkdagen, alsook tot betaling van een schadevergoeding ten bedrage van de vergoeding voor de jaarlijkse vakantie met behoud van loon voor de jaren 2012 tot en met 2015. Nadat hun beroep is verworpen, hebben zij tegen het vonnis van de rechter in eerste aanleg hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
22
De verwijzende rechter stelt vast dat de overeenkomstig de wet als pleegouder bevoegde persoon zijn werkzaamheden verricht op grond van een bijzondere individuele overeenkomst inzake de bescherming van het kind. In die overeenkomst is met name bepaald dat, gelet op het feit dat deze is gericht op de opvoeding en de verzorging in de woning van de pleegouder van onder diens toezicht geplaatste kinderen, de continuïteit van deze activiteit wordt gewaarborgd, ook op wekelijkse rustdagen, feestdagen en andere niet-werkdagen en ook het werkprogramma wordt vastgesteld op grond van de behoeften van het kind. De arbeidsovereenkomsten in kwestie bevatten daarom bepalingen inzake de arbeids- en rusttijd, waaruit blijkt dat de pleegouders hun werkzaamheden in feite zonder onderbreking verrichten, met uitzondering van de perioden waarin het kind naar school gaat.
23
De verwijzende rechter zet uiteen dat pleegouders ook tijdens de perioden waarin jaarlijkse vakantie wordt opgenomen, verplicht zijn om de continuïteit van hun werkzaamheden te waarborgen. De duur van die vakantie wordt in de arbeidsovereenkomsten bepaald op basis van het aantal dienstjaren van de pleegouder.
24
De verwijzende rechter merkt evenwel op dat in de functieomschrijving die is opgenomen in de overeenkomst en in het voor ieder kind gesloten akkoord tot plaatsing, is bepaald dat de continuïteit van de activiteit van de pleegouder tijdens de perioden waarin jaarlijkse vakantie wordt opgenomen, wordt gewaarborgd, tenzij de werkgever toestemming geeft om van het kind te worden gescheiden. De verwijzende rechter heeft vastgesteld dat in de praktijk slechts één van de pleegouders die verzoekende partij waren in het bij hem aanhangige geding, toestemming heeft gekregen om vakantie zonder het hem toevertrouwde kind op te nemen in 2014 en 2015, terwijl drie verzoekers vakantie hebben opgenomen zonder de kinderen in 2014 en drie andere in 2015. De verwijzende rechter wijst er in dat verband echter op dat in de door de verzoekende pleegouders ingediende vakantieaanvragen staat dat zij ervan op de hoogte waren dat zonder het onder hun toezicht geplaatste kind vakantie kon worden opgenomen, maar zij er evenwel mee hebben ingestemd om de vakantie met het kind door te brengen.
25
Voorts merkt de verwijzende rechter in de eerste plaats op dat in de nationale rechtspraak de opvattingen over het recht van pleegouders op aanvullende loonaanspraken voor werk dat is verricht op wekelijkse rustdagen waarop zij niet van het pleegkind waren gescheiden, uiteenlopen. Wat in de tweede plaats het recht op een vergoeding voor tijdens de wettelijke geregelde vakantie verrichte werkzaamheden betreft, komen pleegouders niet in aanmerking voor een schadevergoeding voor het feit dat zij niet van het hun toevertrouwde kind waren gescheiden. De opvattingen in de nationale rechtspraak lopen echter uiteen over de vraag of die pleegouders in aanmerking komen voor een vergoeding in het geval dat hun werkgever geen toestemming geeft om tijdens de wettelijk geregelde vakantie van het kind te worden gescheiden.
26
De verwijzende rechter vraagt zich af of richtlijn 2003/88 op het voor hem aanhangige geding van toepassing is, omdat de activiteit van pleegouder, die tot de openbare sector behoort, volgens hem bijzondere aan die activiteit inherente aspecten vertoont in de zin van artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391, die in de weg staan aan de toepassing van richtlijn 2003/88. Volgens de verwijzende rechter kan die activiteit worden gelijkgesteld met de rol van ouders en moet zij zonder onderbreking worden verricht op grond van de behoeften van het kind. De werkzaamheden van de pleegouder kunnen niet nauwkeurig worden geregeld, maar moeten op zeer algemene wijze worden georganiseerd. De aan dergelijke werkzaamheden inherente arbeidstijd kan bijgevolg moeilijk worden bepaald en valt niet te rijmen met een periode van verplichte rust.
27
Volgens de verwijzende rechter kan worden afgeweken van het in artikel 5 van richtlijn 2003/88 neergelegde recht op wekelijkse rusttijd. Hij is voorts van oordeel dat, gelet op de bijzondere aard van de activiteit van pleegouder die uit de nationale regeling volgt, die afwijking op artikel 17, lid 1, lid 3, onder b) en c), of lid 4, van die richtlijn kan worden gebaseerd. Hij wijst er in dat verband op dat de in het hoofdgeding verzoekende pleegouders hun activiteit hoofdzakelijk in hun eigen woning verrichten, zonder te zijn gebonden aan een programma dat hen oplegt aanwezig te zijn op een bepaalde werkplaats of hen een bepaald aantal werkuren oplegt.
28
De verwijzende rechter vraagt zich af over welke marge de lidstaten beschikken bij de omzetting van de in genoemd artikel 17 bedoelde afwijkingen, en met name of de nationale regeling uitdrukkelijke afwijkende bepalingen moet bevatten. Hij zet uiteen dat in casu wet nr. 272/2004 niet uitdrukkelijk voorziet in afwijkingen van de bepalingen van het nationale wetboek arbeidsrecht tot omzetting van de bepalingen inzake de „arbeidstijd” en de „maximale wekelijkse arbeidstijd” in de zin van artikel 2, punt 1, en artikel 6 van richtlijn 2003/88, of van de bepalingen van de artikelen 3 tot en met 6 van die richtlijn. Hij wijst er evenwel op dat artikel 122 van die wet bepaalt dat de activiteit van pleegouder slechts kan worden uitgeoefend na sluiting van een individuele arbeidsovereenkomst, die een aantal bijzondere bepalingen inzake de organisatie van de arbeidstijd bevat waarbij impliciet van genoemde bepalingen wordt afgeweken.
29
Aangaande het begrip „arbeidstijd” in artikel 2, punt 1, van richtlijn 2003/88, benadrukt de verwijzende rechter dat de pleegouder zich in een bijzondere situatie bevindt, aangezien hij zijn woning deelt met het aan hem toevertrouwde kind en hij daardoor voortdurend ter beschikking van de werkgever blijft om een dienst te verstrekken aan dat kind, zelfs gedurende perioden waarin hij zijn activiteit als pleegouder niet uitoefent. De verwijzende rechter vraagt zich af of op rustdagen en feestdagen extra arbeid wordt verricht waarvoor een loontoeslag moet worden betaald. Het in artikel 5 van richtlijn 2003/88 neergelegde recht op wekelijkse rusttijd is niet gewaarborgd omdat volgens artikel 122 van wet nr. 272/2004 namelijk de continuïteit van de activiteit moet worden gewaarborgd. Dat artikel 5 wordt echter niet geschonden indien de activiteit van pleegouder onder de in artikel 17 van richtlijn 2003/88 genoemde afwijkingen valt. Indien artikel 17, lid 3 of lid 4, van toepassing is, kan echter eventueel de vraag rijzen of er een gelijkwaardige compenserende rustperiode bestaat.
30
Voorts merkt de verwijzende rechter in casu op dat de pleegouder niet daadwerkelijk jaarlijkse vakantie kan genieten in de zin van artikel 7 van richtlijn 2003/88. Hij verduidelijkt dat, hoewel artikel 122, lid 3, onder d), van wet nr. 272/2004 het recht op jaarlijkse vakantie erkent, dat artikel pleegouders evenwel ook verplicht om de continuïteit van de activiteit te waarborgen tijdens de vakantieperiode, tenzij het directoraat-generaal hun toestemming verleent om van het pleegkind te worden gescheiden. De nationale wettelijke regeling bepaalt daarenboven dat die door de werkgever gegeven toestemming om vakantie op te nemen zonder het pleegkind, een uitzondering vormt op de verplichting om de continuïteit van genoemde activiteit te waarborgen. Aangezien artikel 146, lid 3, van het nationale wetboek arbeidsrecht, waarbij artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/88 wordt omgezet, uitdrukkelijk verbiedt dat vakantie wordt gecompenseerd met een gelijkwaardige vergoeding, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband, zijn de in het hoofdgeding verzoekende pleegouders volgens de verwijzende rechter van mening dat zij schade hebben geleden omdat zij noch voor jaarlijkse vakantie met behoud van loon noch voor een gelijkwaardige schadevergoeding in aanmerking komen.
31
In dat verband moet volgens de verwijzende rechter worden nagegaan of de eventuele financiële vergoeding elke vorm van vergoeding kan omvatten – waaronder een vergoeding voor de schade die is geleden omdat geen jaarlijkse vakantie kon worden opgenomen – dan wel slechts betrekking heeft op de loonaanspraken voor de niet-opgenomen jaarlijkse vakantie in het geval van beëindiging van de arbeidsovereenkomst. In dat verband vraagt de verwijzende rechter zich af of het begrip „financiële vergoeding” een andere lading dekt wanneer het de bijzonderheden van de activiteit van pleegouder zijn die er in feite aan in de weg staan dat de in het hoofdgeding verzoekende pleegouders jaarlijkse vakantie genieten, los van de belangen van de werkgever.
32
Ten slotte, indien artikel 7 van richtlijn 2003/88 in de weg zou staan aan een nationale regeling als die van het hoofdgeding op grond waarvan de werkgever op discretionaire wijze de pleegouder het recht kan verlenen om vakantie te nemen zonder het aan hem toevertrouwde kind, vraagt de verwijzende rechter zich af of die schending in het kader van een schadevordering aan de lidstaat of aan de werkgever moet worden toegerekend.
33
Derhalve heeft de Curtea de Apel Constanţa (rechter in tweede aanleg Constanţa, Roemenië) besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 2 van richtlijn 89/391, aldus worden uitgelegd dat werkzaamheden als die van een pleegouder, die verzoekers verrichten, van de werkingssfeer van deze richtlijn zijn uitgesloten?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 17 van richtlijn 2003/88 dan aldus worden uitgelegd dat voor werkzaamheden als die van een pleegouder, die verzoekers verrichten, van artikel 5 van de richtlijn kan worden afgeweken op grond van [artikel 17,] lid 1, lid 3, onder b) en c), of lid 4, onder b)?
3)
Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, moet artikel 17, lid 1, of, waar van toepassing, artikel 17, leden 3 of 4, van richtlijn 2003/88 dan aldus worden uitgelegd dat een dergelijke afwijking expliciet moet zijn of aldus dat zij ook impliciet kan zijn, door een bijzondere regeling vast te stellen die voor een bepaalde beroepsactiviteit andere regels voor de organisatie van de arbeidstijden voorschrijft? Indien een dergelijke afwijking niet expliciet hoeft te zijn, wat zijn dan de minimumvoorwaarden opdat een nationale regeling kan worden geacht een afwijking in te voeren, en kan een dergelijke afwijking worden uitgedrukt volgens de modaliteiten die uit wet nr. 272/2004 voortvloeien?
4)
Indien de eerste, de tweede of de derde vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 2, punt 1, van richtlijn 2003/88 dan aldus worden uitgelegd dat de periode die een pleegouder in de eigen woning of op een andere plaats naar keuze met een pleegkind doorbrengt arbeidstijd vormt, ook al verricht hij of zij geen van de werkzaamheden die volgens de individuele arbeidsovereenkomst tot diens taken behoren?
5)
Indien de eerste, de tweede of de derde vraag ontkennend wordt beantwoord, moet artikel 5 van richtlijn 2003/88 dan aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als die van artikel 122 van wet nr. 272/2004? En indien het antwoord luidt dat artikel 17, lid 3, onder b) en c), of lid 4, onder b), van de richtlijn van toepassing is, moet dit artikel dan aldus worden uitgelegd dat het aan deze nationale regeling in de weg staat?
6)
Indien de eerste vraag ontkennend en de vierde vraag bevestigend wordt beantwoord, kan artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/88 dan aldus worden uitgelegd dat het evenwel niet belet dat schadevergoeding wordt toegekend ten bedrage van de uitbetaling die de werknemer tijdens de jaarlijkse vakantie zou hebben ontvangen omdat pleegouders gezien de aard van de door hen verrichte activiteiten geen vakantie kunnen opnemen, of omdat de werknemer, hoewel formeel vakantie is toegekend, in de praktijk dezelfde activiteiten blijft verrichten indien geen toestemming is verleend om in de betrokken periode van het pleegkind te worden gescheiden? Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is het dan, om voor schadevergoeding in aanmerking te komen, noodzakelijk dat de werknemer heeft verzocht om van het kind te worden gescheiden en de werkgever daarvoor geen toestemming heeft verleend?
7)
Indien de eerste vraag ontkennend, de vierde vraag bevestigend, en de zesde vraag ontkennend wordt beantwoord, staat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 dan in de weg aan een bepaling als artikel 122, lid 3, onder d), van wet nr. 272/2004 in een situatie waarin deze wet de werkgever beoordelingsvrijheid biedt bij de beslissing om al dan niet toestemming te geven om tijdens vakanties van het kind te worden gescheiden, en indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, vormt het feit dat als gevolg van de toepassing van deze wetsbepaling geen vakantie kan worden opgenomen een zodanige schending van Unierecht dat de werknemer voor schadevergoeding in aanmerking komt? Indien dat het geval is, moet een dergelijke schadevergoeding dan door de staat worden betaald wegens schending van artikel 7 van de richtlijn, of door de als werkgever optredende overheidsinstelling die in de vakantieperiode geen scheiding van het pleegkind heeft toegestaan? Is het in deze situatie, om voor schadevergoeding in aanmerking te komen, noodzakelijk dat de werknemer heeft verzocht om van het kind te worden gescheiden en dat de werkgever daarvoor geen toestemming heeft verleend?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
34
In de eerste plaats vraagt de Duitse regering zich af of de vragen relevant zijn omdat het hoofdgeding de betaling van geldbedragen betreft die door pleegouders worden gevorderd als loon.
35
In dat verband moet erop worden gewezen dat richtlijn 2003/88, behoudens het bijzondere geval van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon als bedoeld in artikel 7, lid 1, van deze richtlijn, enkel bepaalde aspecten van de organisatie van de arbeidstijd regelt, ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, zodat zij in beginsel niet van toepassing is op de beloning van de werknemers (arresten van 26 juli 2017, Hälvä e.a., C‑175/16, EU:C:2017:617, punt 25, en 21 februari 2018, Matzak, C‑518/15, EU:C:2018:82, punt 24).
36
Die vaststelling betekent evenwel niet dat op de in de onderhavige zaak gestelde vragen niet hoeft te worden geantwoord.
37
De verwijzende rechter is namelijk van oordeel dat de uitlegging van meerdere bepalingen van richtlijn 2003/88 voor hem noodzakelijk is om het bij hem aanhangige geschil te beslechten. Meer in het bijzonder wenst hij, zoals in wezen de advocaat-generaal in de punten 40 en 41 van zijn conclusie heeft opgemerkt, te vernemen of pleegouders als de in het hoofdgeding verzoekende natuurlijke personen uit Unierechtelijk oogpunt recht hebben op rusttijden, feestdagen en vakantie, waarop hun vordering voor aanvullende loonaanspraken en een vergoeding is gebaseerd, en of wet nr. 272/2004, die bepaalt dat pleegouders de continuïteit van de opvang van de hun toevertrouwde pleegkinderen moeten waarborgen, verenigbaar is met de bepalingen van richtlijn 2003/88. Die vragen moeten worden behandeld vóórdat wordt ingegaan op de vraag of er een recht op betaling van aanvullende loonaanspraken en op een vergoeding is, wat door de nationale rechter dient te worden nagegaan.
38
Derhalve is er een duidelijk verband tussen de prejudiciële vragen en de feiten die ten grondslag liggen aan de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak.
39
In de tweede plaats volgt zowel uit artikel 137 EG (thans artikel 153 VWEU), dat de rechtsgrondslag voor richtlijn 2003/88 vormt, als uit de eerste, tweede, vierde en vijfde overweging van deze richtlijn, alsmede uit de bewoordingen van artikel 1, lid 1, daarvan, dat deze richtlijn ertoe strekt minimumvoorschriften vast te stellen om de levens- en arbeidsomstandigheden van de werknemers te verbeteren door de nationale regelingen inzake met name de duur van de arbeidstijd te harmoniseren (zie in die zin arrest van 12 oktober 2004, Wippel, C‑313/02, EU:C:2004:607, punt 46).
40
Aangezien richtlijn 2003/88 dus enkel van toepassing is op werknemers, moet worden nagegaan of de in het hoofdgeding verzoekende natuurlijke personen als „werknemers” in de zin van die richtlijn kunnen worden beschouwd.
41
Voor de toepassing van richtlijn 2003/88 mag het begrip „werknemer” niet naargelang van het nationale recht verschillend worden uitgelegd, maar heeft het een specifieke betekenis in het Unierecht. Bij de omschrijving van dit begrip moet worden uitgegaan van objectieve criteria die, wat de rechten en plichten van de betrokkenen betreft, kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding. Het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt (arrest van 14 oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42
Van een arbeidsverhouding is dus slechts sprake indien er een ondergeschiktheidsband tussen de werknemer en zijn werkgever bestaat. Van geval tot geval moet aan de hand van alle gegevens en alle omstandigheden die de verhoudingen tussen partijen kenmerken, worden nagegaan of van een dergelijke band sprake is (arrest van 10 september 2015, Holterman Ferho Exploitatie e.a., C‑47/14, EU:C:2015:574, punt 46).
43
In casu volgt uit de verwijzingsbeslissing dat pleegouders in het hoofdgeding in beginsel zonder onderbreking moeten zorgen voor de opvoeding en de verzorging van kinderen die door een overheidsinstantie aan hen zijn toevertrouwd en zij in ruil daarvoor een vergoeding ontvangen. Die pleegouders moeten bovendien niet enkel bevoegd zijn verklaard, maar moeten overeenkomstig artikel 8, lid 1, van besluit nr. 679/2003 van de regering tevens een „bijzondere arbeidsovereenkomst” sluiten met de in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst, die wordt gesloten voor de duur van de bevoegdheidsverklaring en waarvan de uitvoering aanvangt op de datum van de beslissing tot plaatsing. Die overeenkomst kan worden geschorst of beëindigd overeenkomstig het nationale arbeidsrecht. Die pleegouders lijken ook recht te hebben op sociale zekerheid en op een beroepsopleiding.
44
Voorts bepaalt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling dat die pleegouders ervoor moeten zorgen dat de in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst waarmee zij een overeenkomst hebben gesloten, toezicht kan houden op hun beroepsmatige werkzaamheden en de ontwikkeling van de aan hen toevertrouwde kinderen kan beoordelen.
45
Uit een en ander volgt dat de in het hoofdgeding verzoekende natuurlijke personen zich ten aanzien van de overheidsdienst waarmee zij een overeenkomst hebben gesloten, in een ondergeschiktheidsband bevinden, die wordt gekenmerkt door een toezicht en een permanente beoordeling van hun werkzaamheden door die dienst overeenkomstig de in de overeenkomst gestelde voorwaarden en criteria, met het oog op de uitoefening van de taak van kinderbescherming waarmee die dienst wettelijk belast is.
46
Aan die beoordeling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat pleegouders, zoals de in het hoofdgeding verzoekende natuurlijke personen, over een beoordelingsmarge beschikken bij de uitoefening van hun taken of dat de hun toevertrouwde taak een „vertrouwenstaak” of een taak van algemeen belang is (zie in die zin arresten van 10 september 2014, Haralambidis, C‑270/13, EU:C:2014:2185, punten 39‑41, en 9 juli 2015, Balkaya, C‑229/14, EU:C:2015:455, punt 41).
47
Dat de activiteit van pleegouder grotendeels overeenkomt met de verantwoordelijkheden die ouders ten aanzien van hun eigen kinderen dragen, betekent, gelet op de overwegingen in de punten 43 tot en met 45 van het onderhavige arrest, bovendien niet dat die pleegouders geen „werknemers” in de zin van richtlijn 2003/88 zijn.
48
De pleegouders in het hoofdgeding moeten dus worden beschouwd als „werknemers” in de zin van richtlijn 2003/88.
Eerste vraag
49
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391, aldus moet worden uitgelegd dat werkzaamheden als die van een pleegouder, die erin bestaan dat die pleegouder in het kader van een arbeidsovereenkomst met een overheidsdienst in zijn woning een kind opvangt en integreert en zonder onderbreking zorgt voor de harmonieuze ontwikkeling en de opvoeding van het kind, van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 zijn uitgesloten.
50
In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88 de werkingssfeer van die richtlijn bepaalt op basis van artikel 2 van richtlijn 89/391.
51
Volgens artikel 2, lid 1, van richtlijn 89/391 is deze richtlijn van toepassing op „alle particuliere of openbare sectoren”, waaronder „dienstverlenende activiteiten”.
52
Uit artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 volgt evenwel dat deze richtlijn niet geldt wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, met name bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, de toepassing ervan in de weg staan. In de tweede alinea van die bepaling wordt echter gepreciseerd dat in dat geval ervoor moet worden gezorgd dat de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk worden verzekerd, met inachtneming van de doelstellingen van die richtlijn.
53
In dat verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 bedoelde uitzondering aldus moet worden uitgelegd dat de strekking ervan wordt beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor het veiligstellen van de belangen die de lidstaten op grond van deze uitzondering mogen beschermen (zie in die zin arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 54).
54
Wat in de tweede plaats het begrip „overheidsdienst” in de zin van artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 betreft, zij opgemerkt dat die bepaling geen definitie van dat begrip bevat en ook niet naar het nationale recht verwijst voor de betekenis die aan dat begrip moet worden gegeven. Volgens vaste rechtspraak vereist zowel de eenvormige toepassing van het recht van de Unie als het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van het recht van de Unie die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normalerwijs in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie arresten van 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 september 2017, Schottelius, C‑247/16, EU:C:2017:638, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55
In dat verband zij erop gewezen dat het criterium dat in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 wordt gehanteerd om bepaalde activiteiten uit te sluiten van de werkingssfeer van die richtlijn en, indirect, van die van richtlijn 2003/88, niet berust op het behoren van de werknemers tot een van de in dat artikel genoemde algemene sectoren van de overheidsdienst, maar alleen op de specifieke aard van bepaalde bijzondere taken die werknemers van de in dat artikel genoemde sectoren uitoefenen, welke aard wegens de absolute noodzaak een daadwerkelijke bescherming van de gemeenschap te garanderen, een uitzondering op de regels inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers rechtvaardigt (zie in die zin arrest van 12 januari 2006, Commissie/Spanje, C‑132/04, niet gepubliceerd, EU:C:2006:18, punt 24).
56
Uit de functionele aard van een dergelijk criterium volgt dat de uitdrukking „overheidsdienst” in de zin van artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 niet alleen ziet op de sectoren waarin de werknemers organisch verbonden zijn aan de staat of aan een andere overheidsdienst, maar ook de sectoren waarin de werknemers hun werkzaamheden verrichten voor rekening van een particulier die onder toezicht van de overheid een taak van algemeen belang uitoefent die tot de essentiële taken van de staat behoort.
57
In dat verband moet overigens worden vastgesteld dat artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 de activiteiten van de strijdkrachten, de politie en de bevolkingsbescherming slechts bij wijze van voorbeeld noemt.
58
Gelet op de verschillen die tussen de lidstaten kunnen bestaan in de concrete organisatie van taken van algemeen belang die tot de essentiële taken van de staat behoren, wordt een dergelijke functionele uitlegging van het begrip „overheidsdienst” overigens gerechtvaardigd door het feit dat moet worden gezorgd voor een uniforme toepassing van richtlijn 89/391 in die lidstaten (zie in die zin arrest van 18 juli 2013, Deutsche Umwelthilfe, C‑515/11, EU:C:2013:523, punt 24).
59
De in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 bedoelde uitzondering is dus op dezelfde wijze van toepassing op werknemers die dezelfde specifieke activiteiten in dienst van de gemeenschap verrichten, ongeacht of hun werkgever een overheidsdienst is dan wel een particulier die is belast met een taak van algemeen belang die tot de essentiële taken van de staat behoort.
60
Uit het bij het Hof ingediende dossier volgt dus dat in Roemenië pleegouders in dienst kunnen worden genomen zowel door een overheidsdienst bevoegd voor onder meer kinderbescherming als door een particuliere organisatie die onder toezicht van die dienst staat. In casu zijn de in het hoofdgeding verzoekende pleegouders allen in dienst bij een overheidsdienst. In het kader van die arbeidsbetrekking hebben zij tot taak de harmonieuze ontwikkeling van de aan hen toevertrouwde kinderen te garanderen, te zorgen voor de integratie van die kinderen in het eigen gezin en de kinderen te helpen zich voor te bereiden om naar hun natuurlijke gezin terug te keren of in een adoptiegezin te worden opgenomen.
61
Hun activiteit valt dus onder kinderbescherming, die een taak van algemeen belang is die tot de essentiële taken van de staat behoort.
62
Wat die activiteit voorts van andere activiteiten in verband met kinderbescherming onderscheidt, is het feit dat zij erop is gericht het pleegkind zonder onderbreking en voor langere duur in de woning en het gezin van de pleegouder op te nemen.
63
Een dergelijke activiteit valt dus onder de in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 bedoelde specifieke activiteiten.
64
In de derde plaats heeft het Hof reeds geoordeeld dat één van de bijzondere aspecten die inherent zijn aan die specifieke activiteiten en die overeenkomstig artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 rechtvaardigen dat wordt afgeweken van de regels inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, het feit is dat voor die activiteiten naar hun aard geen planning van de arbeidstijd kan worden gemaakt (arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 55).
65
Artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 maakt het dus mogelijk de doeltreffendheid te verzekeren van specifieke activiteiten van de overheidsdienst waarvan de continuïteit onontbeerlijk is voor de daadwerkelijke uitoefening van de essentiële taken van de staat (zie in die zin beschikking van 14 juli 2005, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, C‑52/04, EU:C:2005:467, punt 50).
66
Bij de beoordeling van dit continuïteitsvereiste moet rekening worden gehouden met de specifieke aard van de activiteit in kwestie.
67
Zoals het Hof heeft benadrukt, staat het voor diensten op het vlak van openbare gezondheid, veiligheid en orde geldende continuïteitsvereiste er niet aan in de weg dat de activiteiten van die diensten, wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, worden georganiseerd, met inbegrip van de arbeidsuren van het personeel. De in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 bedoelde uitzondering is bijgevolg slechts op dergelijke diensten van toepassing in omstandigheden van uitzonderlijke ernst en omvang (zie in die zin met name arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punten 55 en 57, en 12 januari 2006, Commissie/Spanje, C‑132/04, niet gepubliceerd, EU:C:2006:18, punt 26).
68
Die rechtspraak mag echter niet aldus worden uitgelegd dat het is uitgesloten dat bepaalde specifieke activiteiten van de overheidsdienst, zelfs wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, dermate specifieke kenmerken vertonen dat zij zich naar hun aard dwingend ertegen verzetten dat de arbeidstijd wordt georganiseerd met inachtneming van de voorschriften van richtlijn 2003/88.
69
Tegen die achtergrond moet worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteit van pleegouder bepaalde aan die activiteit inherente bijzondere aspecten vertoont die rechtvaardigen dat toepassing wordt gemaakt van de uitzondering die voortvloeit uit artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391.
70
In dat verband volgt uit de verwijzingsbeslissing dat, met uitzondering van perioden als die waarin het aan hen toevertrouwde pleegkind naar school gaat, pleegouders krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling hun activiteit zonder onderbreking verrichten, ook op wekelijkse rustdagen, feestdagen of niet-werkdagen en tijdens hun jaarlijkse vakantieperiode, tenzij het directoraat-generaal toestemming verleent om in die periode van het pleegkind te worden gescheiden. De Roemeense autoriteiten hebben het pleegouderschap dus aldus opgevat dat het aan een pleegouder toevertrouwde kind zonder onderbreking en voor langere duur wordt opgenomen in de woning en het gezin van de pleegouder. Die integratie wil het kind de mogelijkheid bieden om zo lang als nodig op te groeien binnen een affectieve en opvoedkundige context die zijn harmonieuze ontwikkeling ten goede komt.
71
Die integratie, zonder onderbreking en voor langere duur, in de woning en het gezin van een pleegouder van kinderen die vanwege hun moeilijke gezinssituatie bijzonder kwetsbaar zijn, is een maatregel die geschikt is om het belang van het kind te beschermen, als voorzien in artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
72
Pleegouders met regelmatige tussenpozen het recht moeten verlenen om zich van het aan hen toevertrouwde pleegkind te scheiden na een bepaald aantal werkuren of tijdens perioden, zoals wekelijkse rustdagen of jaarlijkse vakantie, die algemeen genomen ideaal zijn voor de bevordering van het gezinsleven, zou regelrecht indruisen tegen de door de Roemeense autoriteiten nagestreefde doelstelling, te weten het pleegkind, zonder onderbreking en voor langere duur, opnemen in de woning en het gezin van de pleegouder.
73
In dat verband zij nog opgemerkt dat, anders dan de Commissie aanvoert, de invoering van een beurtregeling tussen pleegouders of een beroep op vervangende pleegouders aan wie pleegkinderen zouden worden toevertrouwd tijdens de vakantiedagen van hun eigenlijke pleegouders, indruist tegen een wezenlijk aspect van de door de Roemeense autoriteiten ingevoerde opvangregeling, te weten het behoud, zonder onderbreking en voor langere duur, van een bijzondere band tussen het pleegkind en de pleegouder, die tot uiting komt in de integratie van het kind in de woning en het gezin van de pleegouder.
74
De wekelijkse arbeidstijd van pleegouders beperken overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 2003/88 en de werkgever ertoe verplichten om overeenkomstig de artikelen 5 en 7 van die richtlijn aan pleegouders wekelijkse of jaarlijkse rustdagen toe te kennen, waarop zij hun activiteit niet hoeven te verrichten en dus niet voor de hun toevertrouwde kinderen hoeven te zorgen, valt dus niet te rijmen met de bijzonderheden die inherent zijn aan een dergelijke activiteit en die vereisen dat de pleegouder zonder onderbreking en voor langere duur het pleegkind in zijn woning en zijn gezin opvangt.
75
Krachtens artikel 17 van richtlijn 2003/88 kan weliswaar onder bepaalde voorwaarden worden afgeweken van artikel 5 van die richtlijn, dat de wekelijkse rusttijd betreft, en artikel 6 daarvan, dat de maximale wekelijkse arbeidstijd betreft, doch dit geldt niet voor het recht op jaarlijkse vakantie, dat is geregeld in artikel 7 van die richtlijn.
76
Bijgevolg moet worden aangenomen dat de bijzonderheden die inherent zijn aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteit van pleegouder zich dwingend verzetten tegen de toepassing van richtlijn 2003/88 op die pleegouders.
77
In dat verband zij er nog op gewezen dat het wezenlijke kenmerk van de activiteit van pleegouder, zoals aan de orde in het hoofdgeding, te weten de verplichting het kind zonder onderbreking in de woning en het gezin van de pleegouder te integreren, die activiteit onderscheidt van die van „vervangouder” die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 26 juli 2017, Hälvä e.a. (C‑175/16, EU:C:2017:617). Voor die vervangouders gold namelijk niet een dergelijke verplichting en hun arbeidstijd was grotendeels vooraf vastgelegd in arbeidsovereenkomsten met hun werkgever, aangezien het aantal arbeidsperioden van 24 uur dat zij jaarlijks moesten presteren, contractueel was vastgelegd, en bedoelde werkgever van tevoren een lijst opstelde waarin met geregelde intervallen perioden van 24 uur waren vermeld waarin de vervangouder met de leiding van een kinderdorphuis was belast (arrest van 26 juli 2017, Hälvä e.a., C‑175/16, EU:C:2017:617, punt 33).
78
In de vierde plaats dient in herinnering te worden gebracht dat, zelfs wanneer bepaalde specifieke activiteiten van de overheidsdienst vanwege de eraan inherente bijzonderheden van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 zijn uitgesloten, artikel 2, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 89/391 alsnog van de bevoegde autoriteiten verlangt dat zij de veiligheid en de gezondheid van de werknemers „zoveel mogelijk” verzekeren (beschikking van 14 juli 2005, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, C‑52/04, EU:C:2005:467, punt 56).
79
In dat verband moet worden opgemerkt dat overeenkomstig artikel 122, lid 3, onder c), van wet nr. 272/2004, de tussen de pleegouder en de overheidsdienst of erkende particuliere organisatie gesloten overeenkomst moet garanderen dat de pleegouder over „vrije tijd” beschikt. Dat betekent dat de pleegouder gedurende bepaalde perioden niet gehouden is om actief voor het pleegkind te zorgen, bijvoorbeeld wanneer het kind naar school gaat, zodat hij die tijdvakken zonder noemenswaardige verplichtingen kan invullen.
80
Bovendien zijn pleegouders niet verplicht om thuis te blijven, maar mogen zij zich vrij verplaatsen, met name in hun vrije tijd, in beginsel op voorwaarde dat de pleegkinderen hen vergezellen.
81
Voorts volgt uit artikel 122, lid 3, onder d), van wet nr. 272/2004 en artikel 10, lid 1, onder f), van besluit nr. 679/2003 van de regering dat pleegouders de bevoegde instantie kunnen verzoeken te worden gemachtigd om gedurende bepaalde perioden van het jaar van het kind te worden gescheiden. In dat verband volgt uit het bij het Hof ingediende dossier en uit de ter terechtzitting door de Roemeense regering verstrekte informatie dat een dergelijke machtiging wordt verleend voor zover de bevoegde instantie van mening is dat de succesvolle uitoefening van de aan pleegouders toevertrouwde taak daardoor niet in het gedrang komt.
82
Uit een en ander volgt dat de Roemeense autoriteiten er overeenkomstig artikel 2, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 89/391 voor hebben gezorgd dat, wat de organisatie van de arbeidstijd betreft, de veiligheid en de gezondheid van de pleegouders zoveel mogelijk worden verzekerd.
83
Volledigheidshalve zij opgemerkt dat het recht op dagelijkse en wekelijkse rusttijden, alsmede op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon, dat iedere werknemer geniet krachtens artikel 31, lid 2, van het Handvest, kan worden beperkt onder de strikte voorwaarden van artikel 52, lid 1, daarvan en in het bijzonder onder eerbiediging van de wezenlijke inhoud van dat recht (zie in die zin arresten van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth, C‑569/16 en C‑570/16, EU:C:2018:871, punt 59, en 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, punt 54).
84
Zoals in punt 79 van het onderhavige arrest is opgemerkt, vereist in casu artikel 122, lid 3, onder c), van wet nr. 272/2004 dat de tussen de pleegouder en zijn werkgever gesloten overeenkomst een regeling bevat inzake de planning van de vrije tijd van de pleegouder. Die planning moet echter met name rekening houden met het programma van het pleegkind.
85
Uit de in punt 81 van het onderhavige arrest vermelde bepalingen volgt voorts dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling pleegouders een recht toekent op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, maar pleegouders die vakantie slechts zonder het pleegkind kunnen opnemen indien zij daartoe zijn gemachtigd door de werkgever, die zijn taak van bescherming van het betrokken kind naar behoren moet uitoefenen.
86
De wettelijke beperkingen van het recht van die pleegouders op dagelijkse en wekelijkse rusttijden, alsmede op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, eerbiedigen de wezenlijke inhoud van dat recht. Voorts zijn zij noodzakelijk voor de verwezenlijking van de door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang, te weten de bescherming van het belang van het kind als voorzien in artikel 24 van het Handvest, zoals in de Roemeense regeling vastgelegd, en waarmee de verplichting overeenstemt voor de pleegouder om ervoor te zorgen dat het pleegkind zonder onderbreking in zijn woning en zijn gezin is opgenomen en te zorgen voor de harmonieuze ontwikkeling en de verzorging van dat kind.
87
Dergelijke beperkingen eerbiedigen dus de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
88
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391, aldus moet worden uitgelegd dat de activiteit van pleegouder die erin bestaat in het kader van een arbeidsbetrekking met een overheidsdienst, een kind in zijn woning op te nemen en te integreren en zonder onderbreking te zorgen voor de harmonieuze ontwikkeling en opvoeding van dat kind, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 valt.
Tweede tot en met zevende vraag
89
Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeft op de tweede tot en met de zevende vraag dus niet te worden geantwoord.
Kosten
90
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstĳd, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, moet aldus worden uitgelegd dat de activiteit van pleegouder die erin bestaat in het kader van een arbeidsbetrekking met een overheidsdienst, een kind in zijn woning op te nemen en te integreren en zonder onderbreking te zorgen voor de harmonieuze ontwikkeling en opvoeding van dat kind, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 valt.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Roemeens.