DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
5 octobre 2022 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents afférents à des procédures de contrôle des aides d’État – Refus d’accès – Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Présomption générale de non-divulgation – Intérêt public supérieur »
Dans l’affaire T‑214/21,
Ondřej Múka,
demeurant à Prague (République tchèque), représenté par Me P. Kočí, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mmes C. Ehrbar et K. Herrmann, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé, lors des délibérations, de MM. A. Kornezov, président, G. Hesse (rapporteur) et D. Petrlík, juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Ondřej Múka, demande au Tribunal, d’une part, d’annuler la lettre de la Commission européenne, du 27 octobre 2020, rejetant sa demande initiale d’accès, du 17 septembre 2020, à des documents qu’elle avait échangés avec la République tchèque et la décision C(2021) 1320 final, du 21 février 2021, rejetant sa demande confirmative d’accès, du 12 novembre 2020, auxdits documents, et, d’autre part, d’ordonner à la Commission de lui fournir tous les documents et informations visés dans sa demande du 17 septembre 2020.
Antécédents du litige
2        Le 17 septembre 2020, le requérant a demandé à la Commission (ci-après la « demande initiale ») de lui fournir, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), des informations et des documents échangés entre elle et les autorités tchèques relatifs, d’une part, au soutien apporté à la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable en République tchèque ou aux valeurs du taux de rendement interne des investissements en ce qui concerne les centrales photovoltaïques mises en service en République tchèque au cours de la période allant du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2015 et, d’autre part, aux procédures menées par la Commission en vertu de l’article 108 TFUE, relatif à l’application des règles en matière d’aides d’État dans les affaires SA.35177 et SA.40171, lesquelles avaient été respectivement clôturées par la décision C(2014) 2246 final de la Commission, du 11 juin 2014, relative à l’aide d’État SA.35177 (2014/NN) – République tchèque – Promotion, production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable, et par la décision C(2016) 7827 final de la Commission, du 28 novembre 2016, relative à l’aide d’État SA.40171 (2015/NN) – République tchèque – Promotion, production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable (ci-après, pris ensemble, les « documents demandés »).
3        Par lettre du 27 octobre 2020, portant la référence COMP/B2/JP *Gestdem 2020/5901 (ci-après la « réponse à la demande initiale »), la Commission a rejeté la demande initiale au motif que les documents demandés relevaient du champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 relative à la protection des objectifs des activités d’enquête et de celle prévue à l’article 4, paragraphe 3, du même règlement relative à la protection du processus décisionnel, et que le requérant n’avait pas présenté d’arguments visant à démontrer l’existence d’un intérêt supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.
4        Le 12 novembre 2020, le requérant a demandé à la Commission, conformément à l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement, de reconsidérer sa position et de lui fournir les documents demandés (ci-après la « demande confirmative »).
5        Par sa décision C(2021) 1320 final, du 21 février 2021 (ci-après la « décision de refus »), la Commission a rejeté la demande confirmative en se fondant sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
6        Dans cette décision, la Commission a constaté que les documents demandés faisaient partie des dossiers de deux procédures administratives menées par elle en matière d’aides d’État, à savoir les enquêtes dans les affaires SA.35177 et SA.40171. La Commission a également observé que certains des échanges entre elle et les autorités tchèques visées dans la demande confirmative avaient trait à l’affaire pendante SA.55860, qui était liée à l’affaire SA.35177, puisqu’elle concernait le prolongement du même régime d’aide. Elle a ensuite relevé qu’il existait une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents issus d’une enquête relative à des aides d’État porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, et ce même après la clôture d’une telle enquête. Par ailleurs, la Commission a constaté que le requérant n’avait pas démontré un intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation des documents demandés et qu’elle n’avait pas, non plus, identifié un tel intérêt. Enfin, elle a affirmé que la présomption générale de non-divulgation des documents demandés signifiait qu’elle n’était pas obligée d’accorder la divulgation partielle de ceux-ci.
Conclusions des parties
7        Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la réponse à la demande initiale et la décision de refus ;
–        ordonner à la Commission de lui fournir les informations et les documents visés dans la demande initiale ;
–        condamner la Commission aux dépens.
8        La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité
9        Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, la Commission avance une fin de non-recevoir en ce qui concerne certains chefs de conclusions du requérant. Premièrement, elle fait valoir que la demande en annulation à l’encontre de la réponse à la demande initiale, contenue dans le premier chef de conclusions du requérant, est irrecevable, puisque cette réponse ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, celle-ci n’étant pas susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts du requérant. Deuxièmement, la Commission soutient que le deuxième chef de conclusions est irrecevable, puisque le Tribunal n’est pas habilité à adresser des injonctions aux institutions de l’Union européenne.
10      Le requérant n’a pas formulé d’arguments à cet égard.
11      Par son premier chef de conclusions, le requérant demande l’annulation de la réponse à la demande initiale ainsi que celle de la décision de refus.
12      À cet égard, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, ne sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51 et jurisprudence citée).
13      Il découle également d’une jurisprudence bien établie concernant la recevabilité des recours en annulation qu’il convient de s’attacher à la substance même des actes attaqués ainsi qu’à l’intention de leurs auteurs pour qualifier ces actes. À cet égard, constituent en principe des actes attaquables les mesures qui fixent définitivement la position de la Commission au terme d’une procédure administrative et qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, à l’exclusion notamment des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale, qui ne produisent pas de tels effets (voir arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 52 et jurisprudence citée).
14      En ce qui concerne le règlement no 1049/2001, il convient de rappeler que ses articles 7 et 8 prévoient une procédure en deux temps. La réponse à une demande initiale d’accès aux documents, au titre de l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, ne constitue qu’une première prise de position, conférant au demandeur la possibilité d’inviter la Commission à réexaminer la position en cause, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement. Ainsi, seule la mesure adoptée par la Commission, au titre de l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement, en réponse à une demande confirmative, qui remplace la prise de position initiale, présente la nature d’une décision et est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts du demandeur et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE (ordonnance du 15 février 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑208/11 P, non publiée, EU:C:2012:76, points 29 et 30, et arrêt du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, EU:T:2010:15, points 34 à 36).
15      Il en résulte que la réponse à une demande initiale au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 est en principe insusceptible de recours, puisqu’elle ne produit pas d’effets juridiques en l’absence de circonstances exceptionnelles (voir, en ce sens, arrêts du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, point 36, et du 9 septembre 2009, Brink’s Security Luxembourg/Commission, T‑437/05, EU:T:2009:318, points 74 et 75).
16      En l’espèce, il est constant que la réponse à la demande initiale ne contenait pas la position définitive de la Commission, puisque le requérant a été informé dans cette réponse de son droit de présenter une demande confirmative tendant à la révision de la position de la Commission, ce qu’il a d’ailleurs fait (voir point 4 ci-dessus).
17      Il y a donc lieu de rejeter, comme irrecevable, le premier chef de conclusions pour autant qu’il est dirigé contre la réponse à la demande initiale. Le recours demeure néanmoins recevable en tant que le premier chef de conclusions vise l’annulation de la décision de refus qui, quant à elle, produit des effets juridiques obligatoires pour les raisons exposées au point 14 ci-dessus.
18      Par son deuxième chef de conclusions, le requérant demande au Tribunal d’ordonner à la Commission de lui fournir les documents demandés. Il s’agit, dès lors, d’une injonction adressée à la Commission.
19      Or, selon la jurisprudence, le juge de l’Union ne saurait, en principe, adresser des injonctions à une institution de l’Union sans empiéter sur les prérogatives de l’autorité administrative (voir arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, point 145 et jurisprudence citée). En vertu de l’article 266 TFUE, l’institution dont l’acte a été annulé, à la suite d’un recours sur le fondement l’article 263 TFUE, comme en l’espèce, est dans tous les cas tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la juridiction de l’Union.
20      Il s’ensuit que le deuxième chef de conclusions doit être déclaré irrecevable.
Sur le fond
Sur le caractère opérant de l’argumentation avancée dans la requête
21      À titre liminaire, il y a lieu d’examiner l’argument de la Commission visant le caractère inopérant de l’argumentation présentée par le requérant dans la requête. Selon elle, le requérant n’aurait pas indiqué d’une manière suffisamment claire les dispositions juridiques spécifiques qui auraient été violées dans la décision de refus et, en particulier, n’aurait pas soulevé un moyen tiré de la mauvaise application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, sur laquelle se fonde la décision attaquée. La Commission se réfère également dans son argumentation à cet égard à la condition énoncée à l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, selon laquelle toute requête doit contenir les moyens et arguments invoqués.
22      À cet égard, il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, une partie requérante n’est pas tenue d’indiquer explicitement la règle de droit spécifique sur laquelle elle fonde son grief, à condition que son argumentation soit suffisamment claire pour que la partie adverse et le juge de l’Union puissent identifier sans difficultés cette règle [arrêt du 8 novembre 2012, Hartmann/OHMI (Nutriskin Protection Complex), T‑415/11, non publié, EU:T:2012:589, point 11].
23      Or, dans la requête, le requérant présente au point III, intitulé « Argumentation du requérant », sept arguments répartis dans les points « A » à « G ». Il ressort, en substance, de ces arguments que le requérant fait état, premièrement, de l’application erronée par la Commission de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, deuxièmement, de l’application erronée de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, de ce règlement, troisièmement, de l’application erronée de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, dudit règlement en ce que la Commission a conclu, dans la décision de refus, à l’absence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés et, quatrièmement, de l’absence de conformité avec l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 6, du même règlement en ce que la Commission n’a pas essayé d’accorder un accès partiel aux documents demandés. Par ces arguments, le requérant a identifié de manière suffisamment claire les dispositions de droit qui auraient été violées par la décision de refus.
24      En outre, il doit également être constaté que la Commission n’a éprouvé aucune difficulté à comprendre cette argumentation et à identifier les dispositions du règlement no 1049/2001 visées par le requérant. En effet, elle a présenté des arguments étayés dans le mémoire en défense répondant à chacun des arguments présentés par le requérant et en se référant aux dispositions dudit règlement mentionnées au point 23 ci-dessus.
25      Partant, il y a lieu de rejeter l’argumentation de la Commission contestant le caractère opérant des arguments du requérant.
26      Par voie de conséquence, la référence par la Commission à la condition prévue à l’article 76, sous d), du règlement de procédure, selon laquelle toute requête doit contenir les moyens et arguments invoqués, est dépourvue de pertinence. En effet, il ressort du résumé des arguments du requérant au point 23 ci-dessus que ceux-ci peuvent aisément être qualifiés de moyens.
Sur le premier moyen, tiré de ce que la Commission a erronément appliqué l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001
27      Le requérant relève que la Commission a erronément appliqué l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, notamment du fait que les enquêtes dans les affaires SA.35177 et SA.40171 étaient clôturées et que leur réouverture éventuelle n’était que spéculative.
28      La Commission conteste cette argumentation.
29      À cet égard, il convient de rappeler que l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 permet à une institution de l’Union à laquelle ce règlement s’applique, telle que la Commission, de refuser l’accès à un document lorsque sa divulgation « porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».
30      En l’espèce, force est de constater que la Commission n’a pas fondé la décision de refus sur l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001. En effet, le raisonnement de la Commission justifiant le refus d’accorder l’accès aux documents demandés, figurant aux points 2 et 3 de ladite décision, est fondé uniquement sur l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
31      Quand bien même la Commission s’est fondée, notamment, sur l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 dans la réponse à la demande initiale, il y a lieu de rappeler que cette réponse n’est pas un acte attaquable pour les raisons exposées aux points 12 à 17 ci-dessus et que sa légalité ne peut donc être contestée.
32      Partant, l’argumentation du requérant concernant la violation de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 est inopérante et le premier moyen doit, dès lors, être rejeté comme non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré de ce que la Commission a erronément appliqué l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001
33      Au point 2 de la décision de refus, tout d’abord, la Commission a expliqué que les documents demandés concernaient les demandes de renseignements envoyées par la Commission et les informations et documents fournis par les autorités tchèques au cours des enquêtes dans les affaires SA.35177 et SA.40171. La Commission a également observé que certains des échanges entre elle et les autorités tchèques visées dans la demande confirmative avaient trait à l’affaire pendante SA.55860, qui était liée à l’affaire SA.35177, puisqu’elle concernait le prolongement du même régime d’aide. En outre, elle a observé que la décision relative à l’affaire SA.40171 faisait encore, au moment de l’adoption de la décision de refus, l’objet d’une procédure juridictionnelle, étant sous pourvoi devant la Cour (affaire C‑850/19 P, FVE Holýšov I e.a./Commission) à la suite de l’arrêt du 20 septembre 2019, FVE Holýšov I e.a./Commission (T‑217/17, non publié, EU:T:2019:633).
34      Ensuite, la Commission a constaté qu’il existait une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents issus d’une enquête relative au contrôle des aides d’État porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, et ce même après la clôture définitive d’une telle enquête. À ce titre, elle a notamment rappelé les règles instaurées par le règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108  TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), limitant l’accès des parties intéressées aux documents figurant dans le dossier de la Commission ouvert dans le cadre d’une procédure relative au contrôle des aides d’État, ainsi que l’importance de maintenir un climat de confiance entre la Commission et les États membres, lequel serait mis en péril par la divulgation de tels documents.
35      En outre, en réponse à l’argument du requérant, soulevé dans la demande confirmative et selon lequel les enquêtes en cause étaient clôturées, la Commission a observé, tout en répétant que la présomption générale de non-divulgation s’appliquait même après la clôture définitive d’une enquête en matière d’aides d’État, que la décision relative à l’affaire SA.40171 faisait encore l’objet d’une procédure juridictionnelle et que l’enquête afférente à cette affaire pouvait être rouverte à l’issue de cette procédure. Par ailleurs, elle a relevé que la divulgation de documents issus de l’enquête dans l’affaire SA.35177 pouvait mettre en péril l’enquête pendante dans l’affaire SA.55860, laquelle succédait à la première.
36      La Commission a donc considéré que les documents demandés devaient être protégés de la divulgation en vertu de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
37      Le requérant allègue, en substance, que la Commission a procédé, dans la décision de refus, à une mauvaise application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Il soutient, à cet égard, premièrement, que sa demande ne visait pas à obtenir des informations sur les enquêtes de la Commission, deuxièmement, que le règlement 2015/1589 ne justifiait en aucun cas le refus d’accès aux documents demandés, troisièmement, qu’un tel emploi de l’exception prévue par cette disposition du règlement no 1049/2001 est en contradiction avec la finalité dudit règlement et, quatrièmement, que la Commission devait néanmoins procéder à un examen concret et individuel des documents demandés.
38      La Commission conteste cette argumentation.
39      Il importe de rappeler que le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent le considérant 4 et l’article 1er de celui-ci, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible. Il ressort également dudit règlement, notamment du considérant 11 et de l’article 4, qui prévoit un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé.
40      Ainsi, l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 prévoit que les institutions auxquelles ce règlement s’applique refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de certains intérêts publics ou privés à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. L’un des intérêts visés au paragraphe 2, énoncé au troisième tiret de cette disposition, concerne la protection « des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit ».
41      Certes, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (voir arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 53 et jurisprudence citée).
42      Toutefois, la Cour a reconnu qu’il est loisible à l’institution de l’Union concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 54 et jurisprudence citée).
43      L’objectif de telles présomptions réside ainsi dans la possibilité, pour l’institution de l’Union concernée, de considérer que la divulgation de certaines catégories de documents porte, en principe, atteinte à l’intérêt protégé par l’exception qu’elle invoque, en se fondant sur de telles considérations générales, sans être tenue d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés (arrêts du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 52, et du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 41).
44      Selon une jurisprudence constante, les intéressés autres que l’État membre concerné dans les procédures de contrôle des aides d’État ne disposant pas du droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission, il existe une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 61).
45      En l’espèce, il résulte des principes jurisprudentiels rappelés ci-dessus que, étant donné qu’il n’est pas contesté que les documents demandés faisaient partie des dossiers administratifs issus de procédures relatives au contrôle des aides d’État, la Commission pouvait, à bon droit, considérer dans la décision de refus qu’il existait une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents demandés porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête visés par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Partant, elle pouvait appliquer, à juste titre, l’exception prévue à cette dernière disposition.
46      Les arguments du requérant ne sont pas susceptibles de remettre en cause cette conclusion.
47      En premier lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel sa demande ne visait pas à obtenir des informations sur les stratégies d’enquête de la Commission, celle-ci n’étant motivée que par son intérêt relatif à la procédure législative qui était en cours en République tchèque concernant l’amendement de la loi régissant les sources d’énergie, force est de constater que cet argument n’élimine pas le risque que la nature de la procédure relative au contrôle des aides d’État soit mise en péril par un accès aux documents en vertu du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, points 58 et 59, et du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T‑440/17, EU:T:2018:898, points 44 et 45 et jurisprudence citée). Cet argument ne permet pas, dès lors, de remettre en cause l’applicabilité de la présomption générale de non-divulgation.
48      En deuxième lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel la Commission ne pouvait pas fonder son refus sur les dispositions du règlement 2015/1589, il y a lieu de remarquer que c’est précisément en raison des règles de procédure applicables aux enquêtes d’aides d’État, tout d’abord établies par le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1) et désormais figurant dans le règlement 2015/1589, que les juridictions de l’Union ont considéré que les documents issus d’une telle enquête devaient être couverts par une présomption générale de protection au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, points 55 à 58). En effet, le règlement 2015/1589 n’octroie aux tiers aucun droit d’accès aux documents que la Commission collecte en vertu d’une procédure relative au contrôle des aides d’État.
49      Il résulte en particulier de ce qui précède que, contrairement aux arguments du requérant, le fait que le règlement 2015/1589 promeut la transparence du contrôle des aides d’État et prévoit la publication des décisions adoptées par la Commission en matière d’aides d’État ne signifie aucunement que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ne saurait être appliquée en l’espèce.
50      En troisième lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel l’application dans la décision de refus de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 serait en contradiction avec l’objectif même de ce règlement, lequel consisterait à octroyer au public le plus large accès aux documents possible, il y a lieu de considérer, au contraire, que cette décision procède à l’application d’une des exceptions au droit d’accès explicitement prévues à l’article 4 dudit règlement. En effet, aux termes de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie leur divulgation, l’accès aux documents dont la divulgation porterait atteinte aux objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit de la Commission est refusé. Tel est le cas des documents demandés pour les raisons exposées ci-dessus.
51      En quatrième lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel la Commission a omis de procéder à un examen concret et individuel des documents demandés, celle-ci n’ayant pas expliqué dans la décision de refus en quoi la divulgation de chacun des documents demandés pouvait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 43 ci-dessus, lorsqu’une présomption générale de non-divulgation s’applique à une catégorie de documents de même nature, la Commission est en droit de présumer, sans procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents en question, que la divulgation de ces documents porte, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête (voir arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 93 et jurisprudence citée). Exiger de la Commission qu’elle examine individuellement tous les documents dont l’accès a été demandé priverait cette présomption générale de son effet utile, à savoir lui permettre de répondre à une demande d’accès globale d’une manière également globale (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 68).
52      Cependant, cette présomption générale de non-divulgation concernant l’intégralité du dossier administratif de la Commission relative à une procédure de contrôle des aides d’État est réfragable et n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par ladite présomption (voir arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 66 et jurisprudence citée).
53      En l’espèce, il résulte de ces principes que, dès lors que les documents demandés faisaient partie des dossiers administratifs de la Commission relatifs à des procédures de contrôle des aides d’État, ce qui n’est pas contesté par le requérant, la Commission pouvait, à bon droit, se fonder sur la présomption générale de non-divulgation à l’égard de l’ensemble des documents demandés et n’était pas tenue de procéder à un examen concret et individuel de ces documents.
54      Par ailleurs, le requérant n’a apporté aucun élément, ni dans sa demande confirmative ni devant le Tribunal, visant à démontrer que certains documents ne devaient pas être couverts par la présomption générale de non-divulgation et n’est donc pas parvenu à renverser ladite présomption.
55      Enfin, à supposer même que le requérant cherche à faire valoir, en ce qui concerne l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, que la Commission ne pouvait pas se fonder sur cette exception dès lors que les enquêtes dans les affaires SA.35177 et SA.40171 étaient clôturées, force est d’observer que, selon la jurisprudence, la présomption générale de non-divulgation concernant les documents afférents au dossier administratif de la Commission issu d’une procédure de contrôle des aides d’État s’impose indépendamment de la question de savoir si la demande d’accès concerne une procédure de contrôle déjà clôturée ou une procédure pendante (voir, par analogie, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, point 66, et du 28 mars 2017, Deutsche Telekom/Commission, T‑210/15, EU:T:2017:224, point 45).
56      Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen comme non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré de ce que la Commission a erronément conclu à l’absence d’un intérêt public supérieur aux termes de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001
57      Au point 3 de la décision de refus, la Commission a examiné, conformément aux termes de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001, la question de savoir s’il existait un intérêt public supérieur qui l’obligerait à renoncer à l’emploi de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 et, par conséquent, à divulguer au requérant les documents demandés.
58      Premièrement, la Commission a examiné les arguments apportés par le requérant dans la demande confirmative en observant qu’il incombait à ce dernier de démontrer l’existence d’un tel intérêt public supérieur. À cet égard, elle a conclu que les intérêts avancés par le requérant, concernant tant le principe de transparence découlant du règlement 2015/1589 que le contrôle de la procédure législative et de la gestion des fonds publics, étaient d’ordre général et que le requérant n’avait pas présenté d’arguments spécifiques et substantiels expliquant pourquoi ces intérêts devaient l’emporter sur la protection des objectifs des activités d’enquête de la Commission.
59      Deuxièmement, la Commission a constaté qu’elle n’avait pas non plus identifié d’intérêt public supérieur, en relevant que les documents demandés ne se rattachaient pas à un acte législatif, pour lequel la Cour avait reconnu l’existence d’une plus grande transparence, mais à une procédure administrative.
60      Le requérant relève, d’une part, qu’il n’était pas tenu de démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur et, d’autre part, qu’un tel intérêt public supérieur, à savoir l’intérêt du public à veiller au contrôle de la procédure législative et de la gestion des fonds publics, est avéré en l’espèce.
61      La Commission conteste cette argumentation.
62      À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, « [l]es institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection », notamment, « des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».
63      En l’espèce, en premier lieu, force est de constater, que la Commission n’a pas commis d’erreur de droit dans la décision de refus en affirmant qu’il incombait au requérant de démontrer l’existence d’un intérêt public capable de l’emporter sur la protection des activités d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
64      En effet, selon la jurisprudence, il incombe à celui qui fait valoir l’existence d’un intérêt public supérieur d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant la divulgation des documents concernés (voir arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 94 et jurisprudence citée, et du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 124).
65      Comme le requérant a fait valoir dans la demande confirmative qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés, il lui incombait donc d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant une telle divulgation.
66      L’argument du requérant selon lequel le fait d’exiger du demandeur d’apporter des éléments démontrant l’existence d’un intérêt public supérieur serait contraire au principe énoncé à l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 ne saurait remettre en cause ce constat. Cette dernière disposition, qui prévoit les modalités pratiques des demandes d’accès aux documents en vertu de ce règlement, dispose certes que le « demandeur n’est pas obligé de justifier sa demande ». Toutefois, lorsqu’une institution recevant une demande d’accès constate que la divulgation visée pourrait porter atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement, comme l’a fait la Commission dans la réponse à la demande initiale, il appartient au demandeur qui souhaite voir l’institution en question réviser sa position en soutenant l’existence d’un intérêt public supérieur de présenter des arguments à cet effet, ainsi qu’il a été constaté au point 64 ci-dessus. Une telle exigence ne saurait s’interpréter comme signifiant que le demandeur doive justifier sa demande d’accès, c’est-à-dire qu’il doive indiquer, dans celle-ci, les motifs ou les raisons pour lesquels il présente une telle demande.
67      En deuxième lieu, s’agissant de l’argument du requérant contestant la conclusion de la Commission, dans la décision de refus, selon laquelle l’intérêt du contrôle de la procédure législative et de la gestion des fonds publics ne l’emportait pas sur la protection des objectifs d’activités d’enquête, il y a lieu de rappeler que la mise en œuvre de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, en tant qu’il prévoit des motifs de refus de divulgation de documents liés à la protection de certains intérêts déterminés à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie leur divulgation, suppose la mise en balance d’intérêts qui s’opposent dans une situation donnée. La décision de donner accès aux documents concernés ou de refuser de les divulguer dépend donc de la réponse à la question de savoir quel est l’intérêt qui doit prévaloir dans le cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 42, et du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 125).
68      Dans ce contexte, la personne qui entend s’opposer à un motif de refus de divulgation doit, d’une part, faire valoir l’existence d’un intérêt public susceptible de primer ce motif et, d’autre part, démontrer précisément que, dans le cas d’espèce, la divulgation des documents concernés contribuerait, de manière concrète, à assurer la protection de cet intérêt public à un point tel que le principe de transparence prime sur la protection des intérêts ayant motivé le refus de divulgation (arrêt du 9 octobre 2018, Pint/Commission, T‑634/17, non publié, EU:T:2018:662, point 48).
69      Or, des considérations d’ordre purement général ne sauraient être de nature à établir que l’intérêt public présentait, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait pu primer les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 158, et du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 93).
70      En l’espèce, le requérant a soutenu dans la demande confirmative que la divulgation des documents demandés révélerait des informations sur les « valeurs de source » et les « calculs » ainsi que sur le « taux de retour interne associé aux sources d’énergie renouvelable », qui permettraient au public de contrôler la législation nationale en la matière et la gestion des fonds publics.
71      Or, force est de constater le requérant n’expose pas la manière dont la divulgation des documents demandés contribuerait, de manière concrète, à assurer la protection de l’intérêt relatif à la supervision publique de l’amendement à la législation nationale tchèque en question et du budget associé au régime d’aides prévu par cette législation à un point tel que cet intérêt devrait primer la protection des objectifs des activités d’enquête de la Commission (voir, en ce sens, la jurisprudence citée au point 68 ci-dessus). Une telle exigence relève d’une importance particulière en l’espèce dans la mesure où, comme la Commission l’a observé dans la décision de refus, les documents demandés sont issus de procédures administratives menées par la Commission et non d’une procédure législative de l’Union pour laquelle un accès plus large aux documents est reconnu en application du considérant 6 du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêts du 20 mars 2014, Reagens/Commission, T‑181/10, non publié, EU:T:2014:139, point 140, et du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 129).
72      Il en résulte que la Commission pouvait, à juste titre, considérer, dans la décision de refus, que l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés n’avait pas été démontrée en l’espèce. Partant, il n’y a eu aucune violation l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001.
73      Il convient, dès lors, de rejeter le troisième moyen comme non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré de ce que la Commission a manqué à son obligation prévue à l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001
74      Au point 4 de la décision de refus, la Commission a affirmé que la présomption générale de non-divulgation des documents demandés signifiait qu’elle n’avait pas l’obligation d’accorder un accès partiel à ces documents. La Commission a également observé que des considérations générales ne pouvaient l’emporter sur les raisons justifiant la protection des documents demandés.
75      Le requérant soutient que la Commission ne se serait pas conformée à son obligation, prévue à l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, selon laquelle elle serait obligée d’accorder un accès au moins partiel aux documents demandés et qu’elle n’aurait fourni aucune motivation spécifique à cet égard.
76      La Commission conteste cette argumentation.
77      À cet égard, il convient de rappeler que l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 dispose que, « [s]i une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées ».
78      Toutefois, selon la jurisprudence, une présomption générale de non-divulgation signifie que les documents couverts par celle-ci échappent à l’obligation d’une divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 133, et du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T‑440/17, EU:T:2018:898, point 32).
79      En l’espèce, comme la Commission a refusé, à juste titre, d’accorder au requérant l’accès aux documents en cause en se fondant sur une présomption générale de non-divulgation, elle n’était pas tenue d’examiner si, à tout le moins, un accès partiel auxdits documents pouvait être accordé (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 68, et du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T‑440/17, EU:T:2018:898, point 33).
80      Ainsi, la Commission n’a pas violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
81      Il convient, dès lors, de rejeter le quatrième moyen comme non fondé.
Sur les dépens
82      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il convient de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Ondřej Múka est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Kornezov
Hesse
Petrlík
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 octobre 2022.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.