62003CJ0346_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos C‑346/03 e C‑529/03,
que têm por objecto pedidos de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentados pelo Tribunale di Cagliari, sezione civile (Itália), por decisões de 29 de Abril e 20 de Outubro de 2003, entrados no Tribunal de Justiça, respectivamente, em 6 de Agosto e 19 de Dezembro de 2003, nos processos
Giuseppe Atzeni e o.
(C‑346/03),
Marco Scalas,
Renato Lilliu
(C‑529/03)
contra
Regione autonoma della Sardegna,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: A. Rosas, presidente de secção, A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr (relator) e A. Ó Caoimh, juízes,
advogado‑geral: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 16 de Fevereiro de 2005,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de G. Atzeni e o., por G. Dore e F. Ciulli, avvocati,
– em representação de M. Scalas e R. Lilliu, por G. Dore, F. Ciulli e A. Miglior, avvocati,
– em representação da Regione autonoma della Sardegna, por A. Camba e S. Trincas, avvocatesse,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por V. Di Bucci, na qualidade de agente,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 28 de Abril de 2005,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Os pedidos de decisão prejudicial têm por objecto a validade da Decisão 97/612/CE da Comissão, de 16 de Abril de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela região da Sardenha (Itália) ao sector agrícola (JO L 248, p. 27, a seguir «decisão impugnada»).
2. Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, por um lado, G. Atzeni e o. (a seguir «Atzeni e o.») e, por outro, M. Scalas e R. Lilliu (a seguir «Scalas e Lilliu») à Regione autonoma della Sardegna (a seguir «Regione»), a respeito do reembolso, exigido por esta, de auxílios já pagos aos interessados e da interrupção da atribuição de auxílios suplementares.
Quadro jurídico nacional e auxílios concedidos
3. O artigo 5.° da Lei regional n.° 44, de 13 de Dezembro de 1988 (a seguir «Lei n.° 44/88»), instituiu um regime de auxílios, sob a forma de créditos com taxa de juro bonificada, a favor de empresas agrícolas cuja situação financeira tinha sido afectada por circunstâncias adversas, a fim de permitir a estas últimas reconstituírem as suas disponibilidades financeiras. Estes créditos deviam ser utilizados para consolidar, a curto prazo, o passivo das empresas em causa e tinham uma duração máxima de quinze anos.
4. O órgão executivo regional (a Giunta regionale) determinou as modalidades concretas de concessão desses auxílios, designadamente, as circunstâncias adversas que justificavam a intervenção da Regione, os sectores de intervenção, o montante do empréstimo em relação ao endividamento da empresa e a duração do crédito.
5. A partir de 1988, o órgão executivo regional decidiu, por quatro vezes, nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 44/88, conceder auxílios sob forma de empréstimos com taxa de juro bonificada (a seguir, quando referidas em conjunto, «quatro medidas de auxílio»).
6. Em 30 de Dezembro de 1988, foi adoptada uma primeira medida de auxílio em benefício dos produtos agrícolas cultivados em estufa. O acontecimento adverso que motivou a intervenção da Regione foi a queda dos preços desses produtos. A única condição imposta para a atribuição do auxílio estava relacionada com o endividamento da empresa a curto prazo. Este devia ser superior a 75% do valor da produção bruta da empresa no ano considerado.
7. Em 27 de Junho de 1990, uma segunda medida de auxílio foi atribuída às empresas de exploração florestal, proprietárias de plantações que ainda não podiam ser objecto de abate rentável. O auxílio pretendia sanar e/ou consolidar as dívidas dessas empresas, vencidas antes de 30 de Junho de 1990, resultantes de investimentos, da gestão das plantações, dos saldos bancários negativos assim como do pagamento dos salários, das rendas e dos montantes devidos aos fornecedores. O endividamento a curto prazo deveria ser igual ou superior a 75% da produção bruta da empresa em causa durante o ano considerado. A duração do crédito foi fixada em treze anos, com vencimento da primeira prestação ao fim de três anos.
8. Em 20 de Novembro de 1990, uma terceira medida de auxílio foi atribuída aos cunicultores que, na sequência de uma epizootia que assolara a região na Primavera de 1990, tivessem perdido pelo menos 20% dos seus animais. Os empréstimos com taxa de juro bonificada e duração de quinze anos, com vencimento da primeira prestação ao fim de três anos, podiam cobrir duas anuidades ou quatro semestres de empréstimos a longo prazo já contraídos e um montante correspondente às necessidades financeiras das empresas interessadas durante um ano.
9. A quarta medida de auxílio, decidida em 26 de Junho de 1992, foi atribuída a todas as empresas agrícolas endividadas devido às condições de mercado cada vez mais desfavoráveis e às dificuldades resultantes das adversidades climatéricas. O endividamento a curto prazo destas empresas deveria ser, pelo menos, igual a 51% da sua produção bruta em 1991. A duração do empréstimo concedido era de quinze anos, com vencimento da primeira prestação ao fim de três anos. O endividamento era calculado tendo em conta os empréstimos de duração inferior a doze meses existentes em 1991, ainda que reembolsados desde então, e os reembolsos proporcionais dos financiamentos plurianuais vencidos ou pagos em 1991, ou vencidos nos anos anteriores e não pagos.
10. O auxílio obtido ao abrigo desta quarta medida podia ser utilizado para cobrir os créditos de gestão com taxa de juro bonificada, as dívidas resultantes dos empréstimos a médio prazo, excluídos os contraídos para aquisição de maquinaria agrícola, e os reembolsos proporcionais dos empréstimos plurianuais com taxa de juro bonificada concedidos pela Regione na sequência de calamidades naturais.
Procedimento na Comissão das Comunidades Europeias
11. Por ofício de 1 de Setembro de 1992, a República Italiana notificou à Comissão, nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE (que passou a artigo 88.°, n.° 3, CE), a Lei regional n.° 17, de 27 de Agosto de 1992 (a seguir «Lei n.° 17/92)».
12. O artigo 12.° da Lei n.° 17/92 alterou o artigo 5.° da Lei n.° 44/88, que não tinha sido notificada à Comissão.
13. Por ofício de 1 de Agosto de 1994, esta instituição comunicou à República Italiana a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, contra o artigo 5.° da Lei n.° 44/88 e as quatro medidas de auxílio.
14. O Governo italiano apresentou observações por ofícios de 30 de Janeiro, 25 de Agosto e 1 de Dezembro de 1995.
15. A Comissão adoptou a decisão impugnada em 16 de Abril de 1997.
Decisão impugnada
16. No artigo 1.° da decisão impugnada, a Comissão considerou que os auxílios concedidos pela Regione, nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 44/88 e das quatro medidas de auxílio, são ilegais por não terem sido notificados à Comissão na fase de projecto e por serem incompatíveis com o mercado comum à luz do disposto no artigo 92.°, n. os  1 a 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n. os  1 a 3, CE).
17. No artigo 2.° da decisão impugnada, a Comissão esclareceu que a República Italiana ficava obrigada a suprimir os referidos auxílios, no prazo de dois meses a contar da data de notificação dessa decisão, e a adoptar as medidas necessárias para recuperar os montantes já pagos, no prazo de seis meses a contar da mesma data.
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
18. Na sequência da adopção da decisão impugnada, o Conselho Regional revogou o artigo 5.° da Lei n.° 44/88 e aprovou, em 18 de Dezembro de 1997, os decretos de revogação dos auxílios já concedidos (a seguir «decretos do mês de Dezembro de 1997»).
Processo C‑346/03
19. Por requerimento de 23 de Janeiro de 2002, Atzeni e o., proprietários de empresas agrícolas, intentaram uma acção no Tribunale di Cagliari, pedindo, a título principal, a declaração de que os decretos do mês de Dezembro de 1997 não eram aplicáveis e a condenação da Regione no pagamento das quantias de auxílios que faltava pagar a título das quatro medidas de auxílio.
20. A título subsidiário, Atzeni e o. pediram a declaração da violação pela Regione da regulamentação comunitária em matéria de auxílios de Estado e de diversos princípios, designadamente os da transparência e da boa administração. Pediram igualmente a condenação da Regione na reparação do prejuízo que lhes causou, por um lado, por não os ter informado da decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado bem como da adopção da decisão impugnada e, por outro, por lhes ter notificado os decretos do mês de Dezembro de 1997 apenas em 16 de Novembro de 2001.
21. O órgão jurisdicional de reenvio considerou necessário interrogar o Tribunal de Justiça sobre a legalidade da decisão impugnada, que constitui o fundamento dos decretos do mês de Dezembro de 1997. Foi nestas condições que o Tribunale di Cagliari decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«[A decisão impugnada está ferida de invalidade], em relação aos seguintes vícios:
a) incompetência da Comissão para adoptar a decisão impugnada por violação das disposições conjugadas dos artigos [38.°, 40.° e 43.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 32.° CE, 34.° CE e 37.° CE), 39.°, 41.°, 42.° e 46.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 33.° CE, 35.° CE, 36.° CE e 38.° CE];
b) violação das normas que regem o procedimento na acepção do artigo [93.°, n.° 1, do Tratado];
c) violação das normas que regem o procedimento na acepção do artigo [93.°, n. os  2 e 3, do Tratado];
d) falta de fundamentação da decisão nos termos das disposições conjugadas dos artigos [190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE), 93.°, n.° 3, e 92.°, n.° 1, do Tratado];
e) violação e errada aplicação do Regulamento n.° 797/85 do Conselho, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas;
f) violação e incumprimento das ‘práticas instituídas para os auxílios às empresas agrícolas em dificuldade’ e das ‘orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade’?»
Processo C‑529/03
22. Por requerimento de 31 de Julho de 2002, Scalas e Lilliu, agindo na qualidade de mandatários de 389 pessoas, intentaram uma acção no Tribunale di Cagliari, pedindo, a título principal, a declaração da inexistência da obrigação de reembolsar os auxílios concedidos pela Regione em aplicação das quatro medidas de auxílio ou, a título subsidiário, a condenação desta última no ressarcimento do prejuízo sofrido pelos agricultores em causa.
23. O Tribunale di Cagliari decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a apreciação da legalidade da decisão impugnada à luz dos seis pontos suscitados no processo C‑346/03 e recordados no n.° 21 do presente acórdão, bem como três questões prejudiciais que podem ser formuladas do seguinte modo:
1) A decisão impugnada lesa o princípio da protecção da confiança legítima, tendo em conta o tempo decorrido entre as quatro seguintes etapas, ou seja, a publicação da Lei n.° 44/88, em 1988, a abertura do processo de infracção, em 1994, a adopção da decisão impugnada, em 1997, e a notificação do pedido de reembolso aos agricultores, em Novembro de 2001?
2) A decisão impugnada está insuficientemente fundamentada na parte em que afirma que os auxílios em causa «[podem] falsear a concorrência e […] alterar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros», sem analisar a forma concreta de cada um dos auxílios atribuídos nem levar em conta o facto de as condições económicas e sociais da Sardenha impedirem que as produções agrícolas locais possam perturbar ou ameaçar a concorrência nos Estados‑Membros, nem sequer levar em conta a preocupante situação local em matéria de desemprego, nem, por último, indicar uma razão válida para excluir os auxílios destinados a impedir as consequências originadas por calamidades naturais ou outros acontecimentos de carácter excepcional?
3) A decisão impugnada também está insuficientemente fundamentada na medida em que qualificou os auxílios concedidos como «auxílios ao funcionamento», relativos a dívidas a curto prazo, sem ter em conta o facto de se destinarem a um reescalonamento, a longo prazo, das dívidas já existentes e não pagas devido a dificuldades causadas por factores externos à exploração, como adversidades climatéricas excepcionais?
24. Por despacho de 6 de Maio de 2004, os processos C‑346/03 e C‑529/03 foram apensos para efeitos da fase oral e do acórdão.
Quanto ao pedido de reabertura da fase oral
25. Por requerimento de 19 de Setembro de 2005, Atzeni e o. assim como Scalas e Lilliu pediram ao Tribunal de Justiça que ordenasse, nos termos do artigo 61.° do Regulamento de Processo, a reabertura da fase oral. Fundamentaram o seu pedido invocando a complexidade do litígio nos processos principais bem como o seu desacordo com as conclusões do advogado‑geral.
26. A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça pode, oficiosamente ou sob proposta do advogado‑geral, ou ainda a pedido das partes, ordenar a reabertura da fase oral do processo, se considerar que não está suficientemente esclarecido ou que o processo deve ser decidido com base num argumento que não foi debatido entre as partes (v. acórdãos de 19 de Fevereiro de 2002, Wouters e o., C‑309/99, Colect., p. I‑1577, n.° 42, e de 14 de Dezembro de 2004, Swedish Match, C‑210/03, Colect., p. I‑11893, n.° 25).
27. No caso em apreço, Atzeni e o. assim como Scalas e Lilliu não invocaram nenhuma razão que justifique a reabertura da fase oral e o Tribunal de Justiça, ouvido o advogado‑geral, considera que dispõe de todos os elementos necessários para responder às questões colocadas. Por conseguinte, há que indeferir o pedido de reabertura da fase oral.
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
28. Nas suas questões, reproduzidas nos n. os  21 e 23 do presente acórdão, o Tribunale di Cagliari pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, no essencial, sobre a validade da decisão impugnada à luz dos seguintes aspectos que abrangem os suscitados nas referidas questões:
– a base jurídica da decisão impugnada e os seus efeitos na competência da Comissão para a adoptar [C‑346/03, alínea a)];
– a não aplicação do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, relativo aos auxílios existentes [C‑346/03, alínea b)];
– a duração excessiva do procedimento, que lesa a sua regularidade e a confiança legítima dos beneficiários dos auxílios [C‑346/03, alínea c), e C‑529/03, primeira questão];
– a insuficiência de fundamentação e os erros de apreciação relativamente à compatibilidade das quatro medidas de auxílio com o mercado comum [C‑346/03, alíneas d), e) e f); e C‑529/03, segunda e terceira questões].
29. Por outro lado, o Tribunale di Cagliari questiona a admissibilidade das questões prejudiciais. Tendo em conta as observações do órgão jurisdicional de reenvio e as observações apresentadas por Scalas e Lilliu e pela Comissão a este respeito, há que analisar este aspecto em primeiro lugar.
Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
30. O problema da admissibilidade das questões prejudiciais é suscitado na medida em que Atzeni e o. já interpuseram, em 25 de Janeiro de 2002, um recurso de anulação da decisão impugnada no Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias. Por despacho de 29 de Maio de 2002, Atzeni e o./Comissão (T‑21/02, não publicado na Colectânea), o Tribunal de Primeira Instância julgou o recurso inadmissível por extemporâneo, sem todavia se pronunciar sobre um segundo fundamento de inadmissibilidade arguido pela Comissão, relativo à falta de legitimidade activa dos recorrentes no Tribunal de Primeira Instância. Ora, se estes tivessem legitimidade, mas, simplesmente, não tivessem interposto recurso nos prazos fixados, os presentes pedidos de decisão prejudicial, relativos à validade da decisão impugnada, seriam inadmissíveis no Tribunal de Justiça.
31. Com efeito, há que recordar que as exigências de segurança jurídica, mais concretamente as que decorrem do princípio da força de caso julgado, conduzem à exclusão da possibilidade de o beneficiário de um auxílio, objecto de uma decisão da Comissão adoptada com base no artigo 93.° do Tratado, que teria podido impugnar essa decisão e que deixou expirar o prazo imperativo previsto para esse efeito no artigo 173.°, quinto parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.°, quinto parágrafo, CE), pôr em causa a legalidade dessa decisão perante os órgãos jurisdicionais nacionais aquando de um recurso dirigido contra as medidas de execução dessa decisão tomadas pelas autoridades nacionais. Admitir que, em semelhantes circunstâncias, o interessado se possa opor, perante o órgão jurisdicional nacional, à execução da decisão, invocando a sua ilegalidade, traduzir‑se‑ia em reconhecer‑lhe a faculdade de contornar o carácter definitivo que a decisão reveste para ele, após a expiração do prazo de recurso (v. acórdão de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Colect., p. I‑833, n. os  17 e 18).
32. Há que observar que, no processo que deu origem ao acórdão TWD Textilwerke Deggendorf, já referido, a decisão da Comissão dirigida ao Estado‑Membro visado mencionava expressamente o beneficiário do auxílio individual em causa, e esse Estado tinha comunicado a este último a referida decisão, referindo que podia interpor um recurso de anulação contra essa decisão.
33. Nos processos principais, em contrapartida, a decisão impugnada, dirigida à República Italiana, versa sobre regimes de auxílios destinados a categorias de pessoas definidas de modo geral, e não a beneficiários expressamente identificados. Além disso, esta decisão não foi notificada por esse Estado‑Membro a Atzeni e o. nem a nenhum outro beneficiário dos auxílios em causa.
34. Assim, contrariamente às circunstâncias na origem do acórdão TWD Textilwerke Deggendorf, já referido, não era manifesto que fosse admissível um recurso de anulação da decisão impugnada interposto pelos beneficiários das quatro medidas de auxílio. Assim sendo, há que considerar que os pedidos de decisão prejudicial são admissíveis.
Quanto à base jurídica da decisão impugnada e aos seus efeitos na competência da Comissão para a adoptar
Observações apresentadas ao Tribunal
35. Scalas e Lilliu sustentam que as regras de concorrência, em particular as previstas nos artigos 92.° e 93.° do Tratado, não são aplicáveis ao sector agrícola. Referindo‑se ao artigo 42.° do Tratado, alegam que essas regras só são aplicáveis na medida determinada pelo Conselho da União Europeia. Ora, o Regulamento n.° 26 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, relativo à aplicação de determinadas regras de concorrência à produção e ao comércio de produtos agrícolas (JO 1962, 30, p. 993; EE 08 F1 p. 29), adoptado com base no artigo 42.° do Tratado CEE (actual artigo 42.° do Tratado CE), só previa uma aplicação muito limitada das disposições do Tratado sobre os auxílios de Estado ao sector agrícola. Daí resulta que a Comissão não tinha competência para iniciar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado nem para adoptar a decisão impugnada destinada à supressão dos auxílios concedidos.
36. A Comissão sustenta que todas as regras do Tratado sobre os auxílios de Estado, que constam dos artigos 92.° e 93.° do Tratado, se aplicam às quatro medidas de auxílio:
– os auxílios aos cunicultores estão sujeitos a essas regras por força do Regulamento (CEE) n.° 827/68 do Conselho, de 28 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado para certos produtos enumerados no Anexo II do Tratado (JO L 151, p. 16; EE 03 F2 p. 170);
– os auxílios às empresas florestais estão directamente abrangidos pelo âmbito de aplicação dessas regras;
– os auxílios à produção em estufa e os auxílios às empresas agrícolas endividadas devem respeitar as referidas regras, quer porque respeitam a produtos abrangidos por uma organização comum de mercado e estão sujeitos a essas mesmas regras por força do regulamento que institui esta organização quer porque estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 797/85 do Conselho, de 12 de Março de 1985, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 93, p. 1; EE 03 F34 p. 66), ou do que o substituiu, ou seja, o Regulamento (CEE) n.° 2328/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991 (JO L 218, p. 1).
Resposta do Tribunal
37. Resulta das disposições do artigo 42.° do Tratado que as regras em matéria de concorrência só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, como definidos no artigo 38.° do Tratado, na medida determinada pelo Conselho.
38. Este último adoptou diversos regulamentos.
39. Em primeiro lugar, o Regulamento n.° 26 prevê uma aplicação das disposições do Tratado sobre os auxílios de Estado no sector agrícola, limitada aos que constam do artigo 93.°, n. os  1 e 3, primeiro período, do Tratado. Daí resulta que, no caso de produtos abrangidos por esse regulamento, a Comissão não dispõe do poder de dar início ao procedimento previsto no n.° 2 do mesmo artigo. Apenas lhe é legítimo apresentar as suas observações, e não opor‑se à concessão dos auxílios em causa.
40. Em seguida, quando os regulamentos relativos à organização comum de mercados foram adoptados, o que aconteceu para a maior parte dos produtos agrícolas na acepção do artigo 38.° do Tratado, esses regulamentos previram que todas as regras do Tratado sobre os auxílios de Estado, constantes dos artigos 92.°, 93.° e 94.° do Tratado CE (actual artigo 89.° CE), eram aplicáveis, sem prejuízo de certos limites eventuais. Por conseguinte, só os produtos agrícolas não sujeitos a uma organização comum de mercados estão abrangidos pelas disposições do Tratado sobre os auxílios de Estado, cuja aplicação é limitada pelo Regulamento n.° 26.
41. Por último, foram adoptados diversos outros regulamentos, em especial o Regulamento n.° 797/85, que contém disposições relativas à concessão de auxílios de Estado, das quais resulta que as medidas de auxílio que se afastam das regras previstas no referido regulamento podem, porém, ser permitidas desde que sejam adoptadas em conformidade com os artigos 92.° a 94.° do Tratado.
42. Importa, por conseguinte, determinar se os produtos visados pelas quatro medidas de auxílio são produtos agrícolas na acepção do artigo 38.° do Tratado e, neste caso, em que medida estão sujeitos às disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado.
43. Em primeiro lugar, a medida de auxílio às empresas florestais visa um sector, o das florestas, que não é mencionado na lista dos produtos agrícolas que constam do anexo II do Tratado e, consequentemente, não é relativa a um produto agrícola na acepção do artigo 38.° do Tratado. Os auxílios às empresas florestais não são assim objecto de um regime específico e estão, por conseguinte, inteiramente sujeitos às disposições dos artigos 92.° e 93.° do Tratado.
44. Em seguida, a medida de auxílio aos cunicultores diz respeito a um produto agrícola que é objecto de uma organização comum de mercado instituída pelo Regulamento n.° 827/68. O artigo 5.° deste regulamento dispõe que os artigos 92.° e 93.° do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio deste produto, sem limitação.
45. Por último, as duas outras medidas de auxílio visam, por um lado, a produção em estufa bem como, por outro, as empresas agrícolas endividadas e são, por conseguinte, susceptíveis de abranger uma grande variedade de produtos agrícolas.
46. Não foi alegado que estas medidas diziam respeito a produtos agrícolas não sujeitos a uma organização comum de mercado e, por conseguinte, abrangidos pelas disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado, cuja aplicação foi limitada pelo Regulamento n.° 26.
47. No que diz respeito, mais particularmente, aos auxílios às empresas agrícolas endividadas, estes não visam produtos específicos, constituindo antes auxílios gerais a essas empresas. A este título, são susceptíveis de estar abrangidos, nomeadamente, pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 797/85, cujo artigo 31.° remete, em todo o caso, para as disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado.
48. Por conseguinte, ao examinar as quatro medidas de auxílio à luz dos artigos 92.° e 93.° do Tratado, a Comissão não fundamentou a decisão impugnada numa base jurídica incorrecta e não era incompetente para adoptar essa decisão.
Quanto à não aplicação do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, relativo aos auxílios existentes
Observações apresentadas ao Tribunal
49. Scalas e Lilliu alegam que as quatro medidas de auxílio se baseiam não só na Lei n.° 44/88 mas também numa lei anterior, de 1928, que é citada na Lei n.° 44/88. Por conseguinte, a Comissão não deveria ter analisado essas medidas com base nas disposições do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, relativas aos auxílios novos, mas sim nas do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, aplicáveis aos regimes de auxílios existentes. Nos termos destas últimas, os auxílios em que consistem as quatro medidas em causa nos processos principais podiam ter sido legalmente pagos até à adopção da decisão impugnada pela Comissão e não deviam, consequentemente, dar lugar a reembolso.
50. A Comissão alega que este argumento não procede.
Resposta do Tribunal
51. Devem ser consideradas auxílios novos as medidas adoptadas após a entrada em vigor do Tratado, que visem a instituição ou a alteração dos auxílios, sendo que as alterações podem dizer respeito quer aos auxílios existentes quer aos projectos iniciais notificados à Comissão (v., neste sentido, acórdão de 17 de Junho de 1999, Piaggio, C‑295/97, Colect., p. I‑3735, n.° 48).
52. Por conseguinte, a simples menção, na Lei n.° 44/88, de uma lei de 1928 não é suficiente para demonstrar que as quatro medidas de auxílio se baseiam nessa lei de 1928 e constituem auxílios existentes, uma vez que a referida lei foi rectificada e completada posteriormente.
53. Resulta, no caso vertente, das informações apresentadas ao Tribunal de Justiça que as quatro medidas de auxílio se baseiam directamente no artigo 5.° da Lei n.° 44/88, que permite a concessão de empréstimos com taxa de juro bonificada, destinados a reconstituir as disponibilidades financeiras das empresas agrícolas cuja situação foi afectada por circunstâncias adversas.
54. Consequentemente, os auxílios em causa nos processos principais constituem auxílios novos e não auxílios existentes, e a Comissão não cometeu um erro ao basear‑se nas disposições do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado.
Quanto à duração alegadamente excessiva do procedimento que lesa a sua regularidade e o princípio da protecção da confiança legítima
Observações apresentadas ao Tribunal
55. Scalas e Lilliu sustentam que a Comissão fez prova de uma lentidão excessiva no exame dos auxílios em causa nos processos principais. A Comissão deveria ter procedido, sem demora, a esse exame, logo que a Lei n.° 44/88 lhe foi comunicada por ofício de 1 de Setembro de 1992. Consideram, assim, que esta instituição deveria ter emitido um parecer sobre as quatro medidas de auxílio, nos dois meses a contar da data da recepção do referido ofício, e ordenado à República Italiana que suspendesse imediatamente a atribuição dos auxílios.
56. Em vez disso, a Comissão deixou primeiro decorrer um período de dois anos, antes de dar início, em 1994, a um procedimento de investigação formal, e, depois, um período de três anos, antes de adoptar, em 1997, a decisão impugnada. Assim, passaram mais de nove anos entre, por um lado, a instituição do regime de auxílios em 1988 e, por outro, a adopção dessa decisão, e mais de treze anos entre a data dessa instituição e a notificação aos interessados, em Novembro de 2001, dos decretos do mês de Dezembro de 1997. Scalas e Lilliu sustentam que esses períodos de tempo lesaram o princípio da protecção da confiança legítima.
57. A Comissão considera que as acusações de morosidade que lhe foram feitas não procedem e alega que o Governo italiano é responsável por diversos atrasos. Este respondeu aos pedidos da Comissão nos prazos de cinco e seis meses por duas ocasiões.
Resposta do Tribunal
58. Relativamente a uma alegada irregularidade procedimental causada por atrasos excessivos da Comissão no exame das quatro medidas de auxílio, há que referir, em primeiro lugar, que vários atrasos são imputáveis ao Governo italiano.
59. Assim, foi esse governo que não notificou à Comissão a Lei n.° 44/88 antes de ela ser adoptada e que deixou decorrer um período de cerca de quatro anos antes de informar a Comissão da sua adopção.
60. Resulta igualmente dos autos apresentados ao Tribunal de Justiça que a Comissão não se podia pronunciar sobre a validade do regime de auxílios previsto pela referida lei, examinando unicamente o respectivo texto. Esta instituição precisou de outras informações cuja comunicação solicitou ao Governo italiano. Ora, este, muitas vezes, demorou meses a responder aos pedidos da Comissão.
61. Em segundo lugar, embora o procedimento de exame da Lei n.° 44/88 e das quatro medidas de auxílio pela Comissão pareça ter sido relativamente longo, há que recordar que até à adopção do Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado (JO L 83, p. 1), a Comissão não estava sujeita a prazos específicos. Na inexistência de diplomas a este respeito, a Comissão, no entanto, devia velar por não retardar indefinidamente o exercício dos seus poderes, a fim de respeitar a exigência fundamental da segurança jurídica (v. acórdão de 24 de Setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colect., p. I‑7869, n.° 140).
62. A este respeito, como o advogado‑geral referiu na sua análise dos prazos decorridos, nos n. os  160 a 167 das suas conclusões, o exame do desenrolar do procedimento não revelou um atraso que lesasse essa exigência fundamental. Em particular, foi necessária uma primeira etapa de dois anos, de 1992 a 1994, para recolher os factos pertinentes, não tendo o Governo italiano notificado a Lei n.° 44/88 e as quatro medidas de auxílio por iniciativa própria. Uma segunda etapa, que se iniciou em 1994, prosseguiu até à adopção, em 1997, da decisão impugnada. No decurso desta segunda etapa, a Comissão considerou útil pedir esclarecimentos ao referido governo, por várias ocasiões, devido, nomeadamente, à alteração da regulamentação italiana no último trimestre de 1995.
63. Relativamente a uma alegada violação do princípio da protecção da confiança legítima, importa recordar a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça em matéria de auxílios.
64. Tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do artigo 93.° do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio, a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto no referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado (v. acórdão de 20 de Março de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Colect., p. I‑1591, n.° 25).
65. Quando um auxílio é concedido sem notificação prévia à Comissão, sendo assim ilegal por força do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, o beneficiário do auxílio não pode ter, nesse momento, uma confiança legítima na regularidade da sua concessão (v. acórdãos Alcan Deutschland, já referido, n. os  30 e 31, e de 11 de Novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C‑183/02 P e C‑187/02 P, Colect., p. I‑10609, n.° 45).
66. Por conseguinte, na medida em que a Lei n.° 44/88 não tinha sido devidamente notificada à Comissão, os agricultores sardos em causa não podiam ter nenhuma confiança na legalidade dos auxílios que lhes tinham sido concedidos, e a alegada lentidão do procedimento não pode ter dado origem a essa confiança.
67. Consequentemente, não foi demonstrada a existência de um atraso excessivo susceptível de constituir uma irregularidade procedimental ou de lesar o princípio da protecção da confiança legítima.
Quanto à alegada insuficiência de fundamentação e ao alegado erro de apreciação relativamente à compatibilidade dos auxílios com o mercado comum
Observações preliminares
68. O órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que verifique a validade da decisão impugnada à luz, em primeiro lugar, do dever de fundamentação e, em segundo lugar, da apreciação da compatibilidade dos auxílios em causa nos processos principais com o mercado comum. No que diz respeito ao segundo ponto, o referido órgão jurisdicional procura saber se a Comissão fez essa apreciação, respeitando, em particular, as disposições dos artigos 92.°, n. os  2, alínea b), e 3, alínea a), do Tratado, tendo em conta, por um lado, a prática da Comissão neste domínio, no momento em que foi dado início ao procedimento (a seguir, em conformidade com a expressão utilizada na decisão impugnada, «práticas específicas da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade»), e, por outro, as Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (JO 1994, C 368, p. 12, a seguir «orientações»). O órgão jurisdicional de reenvio suscita igualmente a questão da violação, pela decisão impugnada, do Regulamento n.° 797/85.
Observações apresentadas ao Tribunal
69. Scalas e Lilliu sustentam que a decisão impugnada está insuficientemente fundamentada na medida em que não menciona o modo como os auxílios em causa nos processos principais afectaram ou ameaçaram afectar a concorrência. Em particular, a análise dos efeitos da referida decisão na concorrência é incompleta, uma vez que não contém uma descrição do mercado.
70. A decisão impugnada está igualmente insuficientemente fundamentada no que respeita aos efeitos nas trocas comerciais. Scalas e Lilliu salientam a este respeito que, tendo em conta a situação económica e social da Sardenha, está excluído que as trocas possam ser afectadas pelos referidos auxílios.
71. Scalas e Lilliu sustentam que, de qualquer modo, os referidos auxílios são compatíveis com o artigo 92.°, n. os  2, alínea b), e 3, alíneas a) e c), do Tratado. A Comissão também aplicou incorrectamente os critérios das práticas específicas da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade e das orientações, que não têm, de qualquer modo, efeito vinculativo. Por outro lado, a Comissão aplicou erradamente as Directivas 72/159/CEE do Conselho, de 17 de Abril de 1972, relativa à modernização das explorações agrícolas (JO L 96, p. 1; EE 03 F5 p. 177), e 75/268/CEE do Conselho, de 28 de Abril de 1975, sobre a agricultura de montanha e de certas zonas desfavorecidas (JO L 128, p. 1; EE 03 F8 p. 153), bem como o Regulamento n.° 797/85.
72. A Comissão alega que a decisão impugnada preenche inteiramente os requisitos impostos em termos de fundamentação. Relativamente à compatibilidade dos auxílios em causa nos processos principais com o mercado comum, esclarece que os critérios que permitem que os auxílios controvertidos sejam abrangidos pelas disposições do artigo 92.°, n. os  2, alínea b), e 3, do Tratado não se encontram reunidos.
Resposta do Tribunal
73. O dever de fundamentação exigido no artigo 190.° do Tratado deve ser adaptado à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer o seu controlo. Em função das circunstâncias do caso em apreço, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., nomeadamente, acórdão de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C‑113/00, Colect., p. I‑7601, n. os  47 e 48).
74. Assim, no caso de auxílios que não foram notificados à Comissão na fase de projecto, esta última está obrigada a referir, na fundamentação da decisão, pelo menos, as circunstâncias em que esses auxílios foram concedidos, quando estas permitem demonstrar que os referidos auxílios são susceptíveis de afectar as trocas comercias entre Estados‑Membros, mas não é obrigada a fazer a demonstração do efeito real dos auxílios já concedidos. Se fosse o caso, com efeito, esta exigência levaria a favorecer os Estados‑Membros que pagam auxílios sem observarem o dever de notificação previsto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 54).
75. No caso vertente, resulta da decisão impugnada que a Comissão esclareceu de que modo os auxílios concedidos proporcionaram uma vantagem aos seus beneficiários. A Comissão recorda igualmente que, em matéria de produtos agrícolas, qualquer auxílio em benefício da produção nacional é susceptível de afectar as trocas comercias entre Estados‑Membros. Por conseguinte, esclareceu as razões por que considerou que os auxílios concedidos falseavam a concorrência e eram susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre os referidos Estados. Não tendo a Lei n.° 44/88 e as quatro medidas de auxílio sido notificadas, não estava obrigada a fazer uma descrição do mercado nem a explicar detalhadamente os fluxos de trocas comerciais entre os Estados‑Membros relativamente aos produtos em causa.
76. Por outro lado, a Comissão expôs detalhadamente, nas secções IV e V da decisão impugnada, as razões por que, tendo em conta as informações prestadas pelas autoridades italianas, não se encontravam reunidas as condições exigidas para a aplicação das derrogações previstas no artigo 92.°, n. os  2 e 3, do Tratado.
77. Consequentemente, a crítica relativa à insuficiência de fundamentação não deve ser acolhida.
78. No que diz respeito à compatibilidade dos auxílios com o mercado comum, há que apreciá‑la à luz do artigo 92.°, n. os  2, alínea b), e 3, alíneas a) e c), do Tratado.
79. O artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado dispõe que os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários são compatíveis com o mercado comum. Tratando‑se de uma derrogação ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum, essa disposição deve ser objecto de interpretação estrita. O Tribunal de Justiça decidiu, assim, que só podem ser compensados, na acepção dessa disposição, os prejuízos causados directamente por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. Consequentemente, deve existir um nexo directo entre os prejuízos causados pelo acontecimento extraordinário e o auxílio de Estado, e é necessária uma avaliação tão precisa quanto possível dos prejuízos sofridos pelos produtores em causa (acórdão de 11 de Novembro de 2004, Espanha/Comissão, C‑73/03, não publicado na Colectânea, n.° 37).
80. No caso vertente, não foi demonstrada a existência de nexo entre as quatro medidas de auxílio e uma calamidade natural ou um acontecimento extraordinário. A República Italiana mencionou que certos auxílios se destinavam a remediar as dificuldades ligadas a uma crise do mercado em causa e a taxas de juros elevadas, mas, como referiu a Comissão na decisão impugnada, esses fenómenos são a expressão das forças de mercado com que cada empresário é confrontado.
81. Por sua vez, os problemas climatéricos invocados pela República Italiana, como a seca, só são mencionados de modo geral. Não foi demonstrada nenhuma gravidade particular em relação aos fenómenos climatéricos habituais nem foi apresentada uma estimativa dos alegados prejuízos sofridos pelos agricultores por causa desses fenómenos.
82. No que diz respeito ao auxílio concedido aos cunicultores, resulta das próprias características do auxílio que o mesmo não estava reservado aos que tinham perdido todos os seus animais, mas era concedido a partir de uma perda de 20% desses animais. De resto, a República Italiana não demonstrou a existência de conformidade entre o auxílio concedido e as perdas sofridas.
83. Por conseguinte, não foi demonstrado erro de apreciação na aplicação, pela Comissão, do artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado.
84. Relativamente à apreciação da validade dos auxílios à luz das disposições do artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado, relativas aos auxílios destinados a favorecer ou a facilitar o desenvolvimento económico de certas regiões ou de certas actividades, há que recordar que a Comissão goza, na aplicação dessas disposições, de um amplo poder de apreciação, cujo exercício implica apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário, e que o Tribunal de Justiça, ao fiscalizar a legalidade do exercício dessa liberdade, não pode substituir a apreciação da autoridade competente pela sua própria apreciação na matéria, devendo limitar‑se a examinar se aquela está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder (v. acórdão de 12 de Dezembro de 2002, França/Comissão, C‑456/00, Colect., p. I‑11949, n.° 41).
85. A este respeito, como resulta da decisão impugnada, as quatro medidas de auxílio foram examinadas à luz dos critérios adoptados nas práticas específicas da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade. A Comissão indicou igualmente, nessa decisão, que as orientações ainda não tinham entrado em vigor e não eram aplicáveis. Menciona, no entanto, que, de qualquer modo, as condições previstas nessas orientações não se encontravam reunidas.
86. Baseando‑se nos critérios das práticas específicas da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade, que não são contestados pela República Italiana, a Comissão não cometeu um erro de direito. Tratava‑se de critérios usualmente aplicados por esta última à data da abertura do procedimento, nos termos do artigo 92.°, n.° 2, do Tratado.
87. Por força desses critérios, os auxílios em causa nos processos principais deviam reunir três condições, ou seja, contribuírem para o financiamento de investimentos já realizados, não ultrapassarem as taxas geralmente aceites pela Comissão e serem consecutivos a reajustamentos das taxas de modo a levar em conta a variação das cotações ou dizerem respeito a explorações agrícolas que apresentassem garantias suficientes de recuperação económica.
88. Como resulta da decisão impugnada e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, as quatro medidas de auxílio não reúnem essas condições. Por um lado, o facto de terem sido realizados investimentos não era uma condição para a concessão de auxílios. Por outro lado, apesar de, em certos casos particulares, os agricultores beneficiários dos auxílios terem realizado investimentos, não foi demonstrado que as duas outras condições exigidas estivessem reunidas. Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação nem incorreu em desvio de poder ao considerar, no termo da sua análise, que as quatro medidas de auxílio constituíam auxílios ao funcionamento que não podiam melhorar de modo duradouro as condições do sector e da região em causa.
89. Relativamente às orientações, Scalas e Lilliu sustentam que estas prescrevem a utilização de alguma flexibilidade na apreciação da compatibilidade dos auxílios com o mercado comum, no caso de regiões assistidas como a Sardenha, e que a Comissão deveria ter concluído pela compatibilidade das quatro medidas de auxílio com o referido mercado.
90. No entanto, resulta dos autos que, mesmo admitindo que essas orientações possam ter sido aplicadas, Scalas e Lilliu não demonstram, através das suas observações gerais, que as condições estabelecidas nessas orientações estavam reunidas.
91. Por último, relativamente à alegada aplicação errada do Regulamento n.° 797/85 e das Directivas 72/159 e 75/268, basta observar que a análise da compatibilidade das quatro medidas de auxílio com o mercado comum não se baseia nesses diplomas. A decisão impugnada remete simplesmente para a Directiva 75/268 e para o Regulamento n.° 797/85, para esclarecer o conceito de «zona desfavorecida». A Directiva 72/159 nem sequer é mencionada na referida decisão.
92. Consequentemente, não foi demonstrado nenhum erro de apreciação na aplicação do artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado.
93. Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder às questões colocadas que o exame da decisão impugnada não revelou nenhum fundamento susceptível de afectar a sua validade.
Quanto às despesas
94. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes com a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O exame da Decisão 97/612/CE da Comissão, de 16 de Abril de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela região da Sardenha (Itália) ao sector agrícola, não revelou nenhum fundamento susceptível de afectar a sua validade.