62019CJ0718
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 22 czerwca 2021 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Artykuły 20 i art. 21 TFUE – Dyrektywa 2004/38/WE – Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Decyzja o zakończeniu pobytu zainteresowanego ze względów porządku publicznego – Środki zapobiegawcze mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki zainteresowanego w terminie wyznaczonym mu na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego – Przepisy krajowe podobne do przepisów mających zastosowanie do obywateli państw trzecich na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115/WE – Maksymalny okres zatrzymania w celu wydalenia – Przepis krajowy identyczny z przepisem mającym zastosowanie do obywateli państw trzecich
W sprawie C‑718/19
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny, Belgia) postanowieniem z dnia 18 lipca 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 września 2019 r., w postępowaniu:
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour le droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
przeciwko
Conseil des ministres,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan (sprawozdawca) i N. Piçarra, prezesi izb, M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, P.G. Xuereb, L.S. Rossi i I. Jarukaitis, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: R. Schiano, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 listopada 2020 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL oraz Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL – M. Van den Broeck, advocaat, oraz P. Delgrange i S. Benkhelifa, avocates,
–
w imieniu rządu belgijskiego – L. Van den Broeck, M. Jacobs oraz C. Pochet, w charakterze pełnomocników, wspierani przez D. Matraya, C. Decordier, S. Matray oraz C. Piront, avocats, oraz T. Bricout, advocaat,
–
w imieniu rządu duńskiego – J. Nymann-Lindegren, P. Jespersen oraz M.S. Wolff, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego – J. Rodríguez de la Rúa Puig, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – A. Azéma oraz E. Montaguti, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 lutego 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46).
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy Ordre des barreaux francophones et germanophone, Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL oraz Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL a Conseil des ministres (radą ministrów, Belgia) w przedmiocie przepisu krajowego, który przewiduje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, po pierwsze, środki podobne do środków stosowanych wobec obywateli państw trzecich w celu uniknięcia ryzyka ucieczki tych osób w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego po wydaniu decyzji nakazującej powrót, a po drugie, maksymalny okres zatrzymania do celów wydalenia, identyczny z okresem stosowanym wobec tych obywateli.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2004/38
3
Motywy 1–3 i 31 dyrektywy 2004/38 brzmią następująco:
(1)
Obywatelstwo Unii nadaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie [FUE] i środków przyjętych w celu ich stosowania.
(2)
Swobodny przepływ osób stanowi jedną z podstawowych swobód rynku wewnętrznego obejmującego przestrzeń bez granic wewnętrznych, gdzie swoboda ta jest zapewniona zgodnie z postanowieniami traktatu [FUE].
(3)
Obywatelstwo Unii powinno stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, w przypadku gdy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Należy zatem skodyfikować i zweryfikować istniejące instrumenty wspólnotowe, które traktują oddzielnie pracowników najemnych, osoby pracujące na własny rachunek, studentów i inne osoby niezatrudnione, w celu uproszczenia i wzmocnienia prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu wszystkich obywateli Unii.
[…]
(31)
Niniejsza dyrektywa przestrzega podstawowych praw i wolności oraz stosuje się do zasad uznanych w szczególności przez Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej […]”.
4
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Beneficjenci”, stanowi w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 ust. 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają”.
5
Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo wyjazdu”, stanowi w ust. 1:
„Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport oraz członkowie ich rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, lecz posiadają ważny paszport, mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego”.
6
Zgodnie z art. 27 tej samej dyrektywy, zatytułowanym „Zasady ogólne”:
„1.   Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2.   Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji.
[…]
4.   Państwo członkowskie, które wydało paszport lub dowód tożsamości, umożliwia posiadaczowi dokumentu, który został wydalony z innego państwa członkowskiego ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, […] ponowny wjazd na swoje terytorium bez żadnych formalności, nawet jeżeli dokument ten utracił ważność lub przynależność państwowa posiadacza jest kwestionowana”.
7
Artykuł 30 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Notyfikacja decyzji”, stanowi:
„1.   Osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1, w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki.
[…]
3.   Powiadomienie określa sąd lub organ administracyjny, do którego zainteresowana osoba może wnieść odwołanie, termin na wniesienie odwołania oraz, w określonym przypadku, czas przyznany danej osobie na opuszczenie terytorium państwa członkowskiego. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków czas przyznany na opuszczenie terytorium nie może być krótszy niż jeden miesiąc od daty powiadomienia”.
Dyrektywa 2008/115/WE
8
Motywy 2, 4 i 24 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98) mają następujące brzmienie:
„(2)
Rada Europejska na posiedzeniu w Brukseli [(Belgia)] w dniach 4 i 5 listopada 2004 r. wezwała do opracowania skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności.
[…]
(4)
Należy ustalić jasne, przejrzyste i sprawiedliwe zasady, aby określić skuteczną politykę powrotów stanowiącą integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej.
[…]
(24)
Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”.
9
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa [Unii] oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.
10
Artykuł 2 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi w ust. 3:
„Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do osób korzystających [z] […] prawa do swobodnego przemieszczania się, określonych w art. 2 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen”.
11
Artykuł 6 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Decyzja o zobowiązaniu do powrotu”, stanowi w ust. 1:
„Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”.
12
Artykuł 7 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Dobrowolny wyjazd”, stanowi w ust. 3:
„Niektóre obowiązki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, takie jak regularne zgłaszanie się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu, mogą zostać nałożone na czas trwania okresu, w którym ma nastąpić dobrowolny wyjazd”.
13
Rozdział IV tej dyrektywy, zatytułowany „Środek detencyjny w celu wydalenia”, obejmuje art. 15–18 omawianej dyrektywy.
14
Zgodnie z art. 15 tej dyrektywy, zatytułowanym „Środek detencyjny”:
„1.   O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:
a)
istnieje ryzyko ucieczki; lub
b)
dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia.
Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres […] i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością.
[…]
5.   Środek detencyjny jest utrzymany tak długo, jak [długo] spełnione są warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy.
6.   Państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres […] nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy, zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na:
a)
brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego; lub
b)
opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich”.
Prawo belgijskie
15
Artykuł 44 ter loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i wydalaniu cudzoziemców) (Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1980 r., s. 14584) w brzmieniu obowiązującym w czasie wystąpienia okoliczności sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą z dnia 15 grudnia 1980 r.”) stanowi:
„§ 1.   W wypadku gdy obywatel Unii lub członek jego rodziny nie ma prawa pobytu na terytorium krajowym lub właśnie je utracił, minister lub osoba przez niego upoważniona może wydać nakaz opuszczenia tego terytorium zgodnie z art. 7 akapit pierwszy.
W sytuacji gdy minister lub osoba przez niego upoważniona zamierza wydać nakaz opuszczenia terytorium krajowego, bierze pod uwagę długość pobytu obywatela Unii lub członka jego rodziny na terytorium Królestwa, jego wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną i ekonomiczną, jego integrację społeczną i kulturalną w Królestwie oraz intensywność jego więzi z państwem pochodzenia.
§ 2.   Nakaz opuszczenia terytorium wydany wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny wskazuje termin, w którym musi on opuścić terytorium Królestwa. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków termin ten nie może być krótszy niż miesiąc od chwili doręczenia decyzji.
Termin, o którym mowa w § 1, może zostać przedłużony przez ministra lub osobę przez niego upoważnioną, w sytuacji gdy:
1°
dobrowolny powrót nie może odbyć się we wskazanym terminie; lub gdy
2°
uzasadniają to okoliczności związane z sytuacją zainteresowanej osoby.
Obywatel Unii lub członek jego rodziny składa wniosek o przedłużenie terminu wyjazdu z terytorium Królestwa do ministra lub osoby przez niego upoważnionej”.
16
Artykuły 28–31 la loi du 24 février 2017, modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale (ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. zmieniającej ustawę z dnia 15 grudnia 1980 r. o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i wydalaniu cudzoziemców w celu wzmocnienia ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego) (Moniteur belge z dnia 19 kwietnia 2017 r., s. 51890) (zwanej dalej „ustawą z dnia 24 lutego 2017 r.”) dodały do ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. artykuły od 44 quater do 44 septies, które brzmią następująco:
„Artykuł 44 quater. Dopóki nie upłynął termin, o którym mowa w art. 44 ter, obywatel Unii lub członek jego rodziny nie może zostać poddany przymusowemu wydaleniu.
W celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki w terminie, o którym mowa w art. 44 ter, wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny mogą zostać zastosowane środki zapobiegawcze. Król jest uprawniony do określenia tych środków w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów.
„Artykuł 44 quinquies, § 1. W celu wykonania decyzji nakazującej powrót minister lub osoba przez niego upoważniona podejmuje wszelkie niezbędne środki, jeżeli:
1°
wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny nie wyznaczono terminu na opuszczenie terytorium Królestwa;
2°
obywatel Unii lub członek jego rodziny nie opuścił terytorium Królestwa przed upływem wyznaczonego terminu;
3°
przed upływem wyznaczonego terminu na opuszczenie terytorium Królestwa obywatel Unii lub członek jego rodziny stwarza ryzyko ucieczki, nie zastosował się do nałożonych na niego środków zapobiegawczych lub stanowi zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego.
§ 2. Obywatel Unii lub członek jego rodziny podlegają procedurze powrotu przymusowego, w razie potrzeby w obecności eskorty, jeżeli sprzeciwiają się wydaleniu lub stwarzają ryzyko niebezpieczeństwa podczas wydalenia. W takim przypadku, z poszanowaniem art. 1 i 37 ustawy z dnia 5 sierpnia 1992 r. o policji [(Moniteur belge z dnia 22 grudnia 1992 r., s. 27124)], mogą zostać użyte środki przymusu.
W sytuacji gdy wydalenie z terytorium następuje drogą lotniczą, podejmowane są środki zgodnie ze wspólnymi wytycznymi w sprawie wydalania z terytorium drogą lotniczą, załączonymi do [decyzji Rady 2004/573/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie organizacji wspólnych lotów w celu deportacji z terytorium dwóch lub więcej państw członkowskich, obywateli państw trzecich, którzy podlegają indywidualnym nakazom deportacji (Dz.U. 2004, L 261, s. 28; polskie wyd. spec.: rozdz. 19, t. 7, s. 78)].
§ 3. Król, w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów, wyznacza organ odpowiedzialny za kontrolę powrotów przymusowych i określa jej szczegółowe zasady. Organ ten jest niezależny od organów właściwych w zakresie wydalania.
Artykuł 44 sexies. Minister lub osoba przez niego upoważniona może tymczasowo odroczyć wydalenie, jeżeli jest to uzasadnione przez okoliczności właściwe dla danej sprawy. Powiadamia o tym zainteresowaną osobę.
W celu uniknięcia ryzyka ucieczki wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny mogą zostać zastosowane środki zapobiegawcze. Król jest uprawniony do określenia tych środków w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów.
W tych samych przypadkach minister lub osoba przez niego upoważniona może umieścić obywatela Unii lub członka jego rodziny w areszcie domowym na okres konieczny do wykonania tego środka.
Artykuł 44 septies, § 1. Jeżeli wymagają tego względy porządku publicznego, bezpieczeństwa narodowego lub zdrowia publicznego, a nie jest możliwe skuteczne zastosowanie innych, mniej dolegliwych środków przymusu, obywatele Unii lub członkowie ich rodzin mogą, w celu zapewnienia wykonania środka wydalenia, zostać zatrzymani na okres bezwzględnie konieczny do wykonania tego środka, nieprzekraczający dwóch miesięcy.
Minister lub osoba przez niego upoważniona może jednak przedłużać czas tego zatrzymania o okres dwóch miesięcy, jeżeli czynności niezbędne w celu wydalenia cudzoziemca zostały podjęte w ciągu siedmiu dni roboczych od zatrzymania obywatela Unii lub członka jego rodziny, jeżeli są one prowadzone z należytą starannością i jeżeli nadal istnieje możliwość skutecznego wydalenia zainteresowanej osoby w rozsądnym terminie.
Po upływie pierwszego okresu przedłużenia decyzja o przedłużeniu czasu zatrzymania może zostać podjęta wyłącznie przez ministra.
Po upływie pięciu miesięcy obywatel Unii lub członek jego rodziny musi zostać zwolniony. W przypadku gdy wymaga tego ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zatrzymanie może zostać przedłużone każdorazowo o miesiąc, przy czym całkowity czas zatrzymania nie może jednak przekroczyć ośmiu miesięcy.
§ 2. Obywatel Unii lub członek jego rodziny, o którym mowa w § 1, może wnieść skargę na decyzję o swoim zatrzymaniu zgodnie z art. 71 i nast.”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
17
Do Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego, Belgia) wpłynęły dwie skargi o stwierdzenie nieważności w całości lub w części ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. Pierwsza z nich została wniesiona przez Ordre des barreaux francophones et germanophone, a druga przez Association pour le droit des Étrangers, la Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des libertés de l’Homme oraz Vluchtelingenwerk Vlaanderen. Te dwie powiązane ze sobą sprawy zostały połączone przez sąd odsyłający.
18
Zgodnie z informacjami zawartymi w postanowieniu odsyłającym ustawa ta ma na celu zapewnienie skutecznej polityki wydalania z terytorium krajowego obywateli Unii i członków ich rodzin, przy zapewnieniu humanitarnego charakteru tej polityki i przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych i godności tych osób. Przepisy wspomnianej ustawy, które mają również na celu zagwarantowanie obywatelom Unii i członkom ich rodzin takiego systemu wydalania, który nie byłby mniej korzystny od systemu, z którego korzystają obywatele państw trzecich, pozwalają tym samym na wyjaśnienie środków, jakie mogą zostać podjęte wobec obywateli Unii i członków ich rodzin w celu zapewnienia ich wydalenia z terytorium belgijskiego.
19
W pierwszej kolejności sąd ten powziął wątpliwości co do zgodności z prawem Unii przepisów krajowych przewidujących możliwość zastosowania środków zapobiegawczych wobec obywateli Unii lub członków ich rodzin, wobec których wydano nakaz opuszczenia terytorium belgijskiego ze względów porządku publicznego, w terminie wyznaczonym im na opuszczenie tego terytorium lub w trakcie przedłużenia tego terminu w celu uniknięcia ryzyka ucieczki zainteresowanego. Przepisy te upoważniają króla do określenia tych środków w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów i przewidują, że właściwy minister (zwany dalej „ministrem”) lub osoba przez niego upoważniona może nakazać areszt domowy w przypadku tymczasowego zawieszenia wydalenia.
20
Skarżące w postępowaniu głównym podnoszą w szczególności, że prawo Unii stoi na przeszkodzie nałożeniu na obywateli Unii i członków ich rodzin środków mających na celu uniknięcie ryzyka ich ucieczki w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub w trakcie przedłużenia tego terminu.
21
W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że dyrektywa 2008/115, która ma zastosowanie wyłącznie do obywateli państw trzecich, przewiduje możliwość zastosowania takich środków, podczas gdy dyrektywa 2004/38, mająca zastosowanie do obywateli Unii i członków ich rodzin, nie zawiera przepisów w tym zakresie. Jak wynika z prac przygotowawczych nad przepisami krajowymi będącymi przedmiotem postępowania głównego, przepisy mające na celu uniknięcie ryzyka ich ucieczki nie stanowią transpozycji do prawa belgijskiego dyrektywy 2008/115, lecz w dużym zakresie się na niej wzorowały.
22
Rozpatrywane środki, niezależnie od swego charakteru, siłą rzeczy mają wpływ na prawa i wolności obywatela Unii lub danego członka jego rodziny, ponieważ ich celem jest właśnie uniemożliwienie ucieczki, a tym samym zapewnienie udania się przez nich, w stosownym wypadku, do innego państwa członkowskiego, a ostatecznie zapewnienie przymusowego wyjazdu z terytorium belgijskiego.
23
Wprawdzie z orzecznictwa Trybunału wypływającego z wyroku z dnia 14 września 2017 r., Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684) wynika, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by decyzja o wydaleniu obywatela Unii została wydana przez te same organy i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, jeżeli przepisy transponujące dyrektywę 2004/38 do prawa krajowego są korzystniejsze dla tego obywatela Unii, jednakże przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie mają na celu wyznaczenia organu właściwego do wydania wobec obywateli Unii i członków ich rodzin decyzji o wydaleniu ani też nie zawierają przepisów proceduralnych, lecz dotyczą ograniczeń praw podstawowych obywateli Unii i członków ich rodzin, które nie zostały przewidziane przez dyrektywę 2004/38.
24
W rezultacie sąd odsyłający powziął wątpliwości co do możliwości zastosowania przez analogię do obywateli Unii przepisów dyrektywy 2008/115 w zakresie środków mających na celu uniknięcie ryzyka ucieczki w wypadku wydalenia obywatela państwa trzeciego.
25
W drugiej kolejności sąd odsyłający stawia sobie pytanie o zgodność z prawem Unii przepisów krajowych pozwalających na umieszczenie w ośrodku detencyjnym obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy nie zastosowali się do decyzji o wydaleniu wydanej ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, w celu zapewnienia wykonania tej decyzji, w szczególności na okres nieprzekraczający ośmiu miesięcy, jeżeli ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego wymaga takiego umieszczenia.
26
Skarżący w postępowaniu głównym wskazują, że rozpatrywany przepis krajowy przewiduje zbyt długie i w związku z tym nieproporcjonalne okresy umieszczenia w ośrodku detencyjnym i nie przewiduje jasnych kryteriów obiektywnego określenia czasu potrzebnego na wykonanie decyzji o wydaleniu oraz tego, co stanowi należyte traktowanie przez organ odpowiedzialny za wykonanie tej decyzji.
27
Sąd odsyłający wskazuje, że rozpatrywany przepis krajowy odtwarza, w odniesieniu do obywateli Unii i członków ich rodzin, system przewidziany w prawie krajowym dla obywateli państw trzecich. Przepis ten ustanawia zatem identyczne traktowanie obywateli Unii i członków ich rodzin oraz obywateli państw trzecich, w szczególności w odniesieniu do maksymalnego okresu stosowania środka detencyjnego w celu wydalenia zainteresowanego.
28
Ponadto powstaje pytanie, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis krajowy jest zgodny ze swobodą przemieszczania się zagwarantowaną obywatelom Unii i członkom ich rodzin w art. 20 i 21 TFUE oraz w przepisach dyrektywy 2004/38, z których można wywnioskować, że okres umieszczenia w ośrodku detencyjnym jest ograniczony do czasu ściśle niezbędnego do wykonania decyzji o wydaleniu.
29
W tych okolicznościach Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 20 i 21 [TFUE] oraz [dyrektywę 2004/38] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które stosują do obywateli Unii i członków ich rodzin przepisy podobne do tych, które stanowią transpozycję, w odniesieniu do obywateli państw trzecich, art. 7 ust. 3 [dyrektywy 2008/115], a mianowicie przepisom pozwalającym zobowiązać obywateli Unii lub członków ich rodzin do poddania się środkom zapobiegawczym w celu uniknięcia ryzyka ucieczki w okresie, który został im wyznaczony na opuszczenie terytorium w następstwie wydania decyzji o zakończeniu pobytu ze względu na porządek publiczny lub w trakcie przedłużenia tego okresu?
2)
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 20 i 21 [TFUE] oraz dyrektywę [2004/38] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które stosują do obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy nie zastosowali się do decyzji o zakończeniu pobytu wydanej z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne, przepis identyczny z przepisem stosowanym wobec obywateli państw trzecich znajdujących się w takiej samej sytuacji w odniesieniu do maksymalnego okresu zatrzymania w celu wydalenia, czyli ośmiu miesięcy?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
30
Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu:
–
które stosuje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w następstwie wydania wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, przepisy mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki tych osób, które to przepisy są podobne do przepisów, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich stanowią transpozycję do prawa krajowego art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115; oraz
–
które stosuje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy po upływie wyznaczonego okresu lub w trakcie jego przedłużenia nie zastosowali się do wydanej wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mający na celu zapewnienie wydalenia środek detencyjny w maksymalnym wymiarze ośmiu miesięcy, identycznym z wymiarem mającym zastosowanie w prawie krajowym do obywateli państw trzecich, którzy nie zastosowali się do decyzji nakazującej powrót wydanej z takich samych względów na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
31
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodzin, w szczególności ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. O ile przedstawione pytania dotyczą sytuacji, w których decyzja o wydaleniu wydawana jest na podstawie tego przepisu, o tyle nie dotyczą one badania takiej decyzji w świetle prawa Unii, lecz badania środków mających na celu zapewnienie jej wykonania.
32
Po tym uściśleniu należy stwierdzić, że w celu udzielenia odpowiedzi na postawione pytania konieczne jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywa 2004/38 stoją na przeszkodzie samemu ustanowieniu takich przepisów krajowych mających zastosowanie w ramach wykonywania decyzji o wydaleniu obywateli Unii i członków ich rodzin, których treść jest identyczna z przepisami mającymi na celu transpozycję do prawa krajowego dyrektywy 2008/115 w sprawie powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich lub przepisów do nich podobnych. Jeżeli tak nie jest, w drugiej kolejności należy zbadać, czy szczególne środki przewidziane w przepisach rozpatrywanych w postępowaniu głównym mogą stanowić ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu, a jeśli tak, to w trzeciej kolejności – czy takie ograniczenia mogą być uzasadnione.
W przedmiocie stosowania wobec obywateli Unii i członków ich rodzin przepisów krajowych, których treść jest identyczna z treścią przepisów mających zastosowanie do obywateli państw trzecich lub jest do niej podobna
33
Należy przypomnieć, że rozdział VI dyrektywy 2004/38 przewiduje w szczególności zasady dotyczące wydalenia wyłącznie obywateli Unii i członków ich rodzin. Dyrektywa ta nie zawiera jednak szczegółowych przepisów dotyczących możliwości przyjęcia przez państwa członkowskie środków mających na celu uniknięcie ryzyka ucieczki tych obywateli Unii i członków ich rodzin w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, podobnie jak nie zawiera ona szczegółowych przepisów dotyczących możliwości umieszczenia zainteresowanych w ośrodku detencyjnym, jeżeli nie zastosowali się oni do decyzji o wydaleniu w tym okresie lub w trakcie jego przedłużenia.
34
W braku uregulowań prawa Unii do państw członkowskich należy ustanowienie przepisów umożliwiających im przyjęcie środków mających na celu zapewnienie wykonania decyzji o wydaleniu wydanej na podstawie art. 27 dyrektywy 2004/38, jeśli nie sprzeciwia się temu żaden z przepisów prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 14 września 2017 r., Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, pkt 52).
35
Jedynie z poszanowaniem tego warunku państwa członkowskie mogą kierować się przepisami dyrektywy 2008/115, w szczególności jej art. 7 ust. 3 i art. 15–18, w celu przyjęcia, po pierwsze, środków mających na celu uniknięcie ryzyka ucieczki obywateli Unii i członków ich rodzin w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, a po drugie, środków detencyjnych, jeżeli osoby te nie zastosowały się do decyzji o wydaleniu we wspomnianym okresie lub w trakcie jego przedłużenia.
36
Artykuł 7 ust. 3 tej dyrektywy przewiduje bowiem możliwość nałożenia przez państwa członkowskie obowiązków na obywatela państwa trzeciego na okres dobrowolnego wyjazdu w celu uniknięcia ryzyka jego ucieczki, przy czym wyraźnie wymienione w tym celu obowiązki to obowiązek regularnego zgłaszania się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu. Podobnie cały rozdział tej dyrektywy, a mianowicie rozdział IV, zatytułowany „Środek detencyjny w celu wydalenia”, który obejmuje jej art. 15–18, przewiduje możliwość umieszczenia obywatela państwa trzeciego w ośrodku detencyjnym w celu zapewnienia jego wydalenia i w sposób szczegółowy określa gwarancje przyznane obywatelom państw trzecich zarówno w odniesieniu do decyzji o wydaleniu, jak i ich zatrzymania (zob. podobnie wyrok z dnia 10 września 2013 r., G. i R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 31).
37
Dokładniej rzecz ujmując, art. 15 ust. 5 dyrektywy 2008/115 stanowi w szczególności, że okres stosowania środka detencyjnego nie może przekroczyć sześciu miesięcy, podczas gdy art. 15 ust. 6 tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w art. 15 ust. 5 tej dyrektywy, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań procedura wydalenia z terytorium trwa dłużej ze względu na brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego lub opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich.
38
W niniejszym wypadku z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że celem uregulowania krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym jest zapewnienie obywatelom Unii i członkom ich rodzin systemu wydalania z terytorium nie mniej korzystnego niż ten, z którego korzystają obywatele państw trzecich. Jeśli chodzi konkretnie o przepisy krajowe mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki zainteresowanego, opierają się one w dużej mierze na przepisach dyrektywy 2008/115. Jeśli chodzi o przepis krajowy dotyczący zastosowania wobec zainteresowanego środka detencyjnego w celu wydalenia, to odtwarza on reżim przewidziany w prawie krajowym dla obywateli państw trzecich i ustanawia w ten sposób identyczne traktowanie obywateli Unii oraz członków ich rodzin z obywatelami państw trzecich, wobec których toczy się postępowanie w sprawie powrotu na podstawie tej dyrektywy, w szczególności w odniesieniu do maksymalnego okresu stosowania środka detencyjnego przewidzianego w celu wydalenia zainteresowanego.
39
W konsekwencji o ile sam fakt ustanowienia przez przyjmujące państwo członkowskie przepisów krajowych mających zastosowanie przy wykonywaniu decyzji o wydaleniu obywateli Unii i członków ich rodzin na wzór przepisów mających zastosowanie do powrotu obywateli państw trzecich, stanowiących transpozycję dyrektywy 2008/115 do prawa krajowego, nie jest sam w sobie sprzeczny z prawem Unii, o tyle przepisy takie muszą być zgodne z prawem Unii. Zgodnie ze stanowiskiem sądu odsyłającego wspomniane zasady należy zbadać w świetle szczególnych przepisów mających zastosowanie do obywateli Unii i do członków ich rodzin w dziedzinie swobodnego przemieszczania się i pobytu, a mianowicie art. 20 i 21 TFUE oraz przepisów dyrektywy 2004/38.
W przedmiocie istnienia ograniczeń swobody przemieszczania się i pobytu
40
Co się tyczy, po pierwsze, środków zapobiegawczych mających na celu uniknięcie ryzyka ucieczki obywateli Unii i członków ich rodzin w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, należy zauważyć, że środki te nie są zdefiniowane w uregulowaniu krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym, z wyjątkiem możliwości zastosowania aresztu domowego zainteresowanego, w sytuacji gdy jego wydalenie jest tymczasowo odroczone. W pozostałym zakresie król jest uprawniony do określenia tych środków w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów.
41
Jednakże z samego brzmienia zadanych pytań wynika, że środki, które można zastosować w tym kontekście, oraz środki przewidziane w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115 i przedstawione w pkt 36 niniejszego wyroku są podobne. Tymczasem należy zauważyć, że środki takie, w zakresie, w jakim mają właśnie na celu ograniczenie zmian miejsca pobytu zainteresowanego, prowadzą nieuchronnie do ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu zainteresowanego w terminie wyznaczonym mu na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w szczególności gdy wobec zainteresowanego zastosowano areszt domowy.
42
Co się tyczy w drugiej kolejności możliwości zastosowania wobec obywatela Unii i członków jego rodziny środka detencyjnego mającego na celu zapewnienie wydalenia na maksymalny okres ośmiu miesięcy, należy zauważyć, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 88 opinii, że środek taki stanowi ze swej natury ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu zainteresowanego.
43
Wprawdzie obywatele Unii i członkowie ich rodzin, którzy po upływie wyznaczonego terminu lub przedłużenia tego terminu nie zastosowali się do wydanej wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, nie mogą powoływać się na prawo pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38 na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, dopóki decyzja ta nadal wywołuje skutki prawne [zob. analogicznie wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Skutki decyzji o wydaleniu), C‑719/19, pkt 104], jednakże istnienie takiej decyzji nie zmienia restrykcyjnego charakteru środka detencyjnego, który ogranicza zmiany miejsca pobytu zainteresowanego poza ograniczenia wynikające z samej decyzji o wydaleniu, redukując przez cały okres stosowania środka detencyjnego wobec zainteresowanego możliwości jego pobytu i swobodnego przemieszczania się poza terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Taki środek detencyjny stanowi zatem ograniczenie prawa wyjazdu przewidzianego w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który wyraźnie stanowi, że każdy obywatel Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport ma prawo do opuszczenia terytorium danego państwa członkowskiego w celu udania się do innego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 10 lipca 2008 r., Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, pkt 19).
44
W konsekwencji należy stwierdzić, że przepisy krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, czyli zarówno przepisy przewidujące możliwość zastosowania środków zapobiegających ucieczce zainteresowanego, jak i środek dotyczący maksymalnego okresu stosowania wobec niego środka detencyjnego mającego na celu zapewnienie wydalenia, stanowią ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu obywateli Unii oraz członków ich rodzin, ustanowionej w art. 20 ust. 2 lit. a) i w art. 21 ust. 1 TFUE, a także doprecyzowanej w przepisach dyrektywy 2004/38.
W przedmiocie istnienia uzasadnienia ograniczeń swobody przemieszczania się i pobytu
45
Co się tyczy ewentualnego istnienia uzasadnienia ograniczeń takich jak te stwierdzone w poprzednim punkcie, należy przypomnieć, że – jak wynika z samego brzmienia art. 20 i 21 TFUE – prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich nie jest bezwarunkowe, lecz może być obwarowane ograniczeniami i warunkami przewidzianymi w traktacie FUE oraz w przepisach przyjętych w celu jego wykonania (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2016 r., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
46
W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z pkt 30 i 31 niniejszego wyroku, pytania przedstawione przez sąd odsyłający opierają się na założeniu, że decyzja o wydaleniu została wydana ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego na podstawie art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
47
Z powyższego wynika, że w odniesieniu do sprawy w postępowaniu głównym środki mające na celu zapewnienie wykonania takiej decyzji, a mianowicie środki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki obywateli Unii lub członków ich rodzin oraz środki w postaci ich zatrzymania na okres nieprzekraczający ośmiu miesięcy, należy oceniać w świetle art. 27 dyrektywy 2004/38. Artykuł 27 ust. 2 tej dyrektywy uściśla, że aby środki ograniczające prawo do przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodziny, podjęte w szczególności ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, były uzasadnione, muszą być one zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby.
48
W pierwszej kolejności, co się tyczy środków rozpatrywanych w postępowaniu głównym, które mają na celu uniknięcie ryzyka ucieczki zainteresowanego w okresie wyznaczonym mu na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, jak wynika z pkt 18 niniejszego wyroku, środki te mają na celu zapewnienie skutecznej polityki wydalania obywateli Unii i członków ich rodzin.
49
Tymczasem środek mający na celu uniknięcie ryzyka ucieczki zainteresowanego w przypadku takim jak omawiany w pkt 46 niniejszego wyroku siłą rzeczy przyczynia się do ochrony porządku publicznego, w zakresie, w jakim zmierza ostatecznie do zapewnienia, by osoba uznana za stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego przyjmującego państwa członkowskiego została wydalona z jego terytorium, a zatem środek ten jest związany z przedmiotem samej decyzji o wydaleniu.
50
Ponadto, jak podnosi Komisja Europejska, brzmienie art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie wyklucza możliwości zastosowania środków ograniczających swobodę przemieszczania się i pobytu, o których mowa w tym przepisie, w terminie wyznaczonym zainteresowanemu na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w następstwie wydania wobec niego decyzji o wydaleniu lub w trakcie przedłużenia tego terminu.
51
Z powyższego wynika, że środki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki zainteresowanego, takie jak będące przedmiotem zadanych pytań, należy uznać za ograniczające jego swobodę przemieszczania się i pobytu ze względu na porządek publiczny w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, w związku z czym co do zasady mogą być one uzasadnione na podstawie tego przepisu.
52
Ponadto nie można przyjąć, że środki te są sprzeczne z art. 27 dyrektywy 2004/38 z tego tylko powodu, że są one podobne do środków, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich mają na celu transpozycję do prawa krajowego art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115. W obu przypadkach bowiem celem środków jest uniknięcie ucieczki danej osoby, a tym samym, ostatecznie, zapewnienie skutecznego wykonania wydanej wobec niej decyzji o wydaleniu lub decyzji nakazującej powrót.
53
Niemniej jednak nie tylko dyrektywy 2004/38 i 2008/115 nie mają tego samego celu, lecz także beneficjenci pierwszej z nich korzystają ze statusu i praw o zupełnie innym charakterze niż status i prawa, na które mogą powoływać się beneficjenci drugiej z nich.
54
W szczególności, jak wielokrotnie orzekał Trybunał i jak wynika z motywów 1 i 2 dyrektywy 2004/38, obywatelstwo Unii przyznaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i środków przyjętych w celu ich stosowania, przy czym swobodny przepływ osób stanowi ponadto jedną z podstawowych swobód rynku wewnętrznego, zapisaną w art. 45 karty praw podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2011 r., McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
55
Co więcej, jak wynika z motywu 3 dyrektywy 2004/38, dyrektywa ta ma na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio przez traktat FUE, a w szczególności wzmocnienie tego prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2011 r., McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
56
Ponadto ze względu na to, że swobodny przepływ osób stanowi część fundamentalnych zasad Unii Europejskiej, przepisy go ustanawiające należy interpretować szeroko, podczas gdy wyjątki i odstępstwa od niego należy interpretować ściśle (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 czerwca 1986 r., Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, pkt 13; z dnia 10 lipca 2008 r., Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, pkt 23).
57
Z uwagi na podstawowy status, z którego korzystają obywatele Unii, środki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, które mogą zostać zastosowane w ramach wydalenia tych obywateli i członków ich rodzin ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, nie mogą być mniej korzystne niż środki przewidziane w prawie krajowym w celu uniknięcia ryzyka ucieczki obywateli państw trzecich, wobec których toczy się procedura powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115, przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu, ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 września 2017 r., Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, pkt 51, 54, 56). O ile z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wydaje się wynikać, że w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym nie chodzi o takie mniej korzystne traktowanie i że te dwie kategorie osób znajdują się, ze względu na ryzyko ucieczki, w porównywalnej sytuacji, o tyle ocena ta należy do sądu odsyłającego.
58
Wreszcie, jak twierdzi Komisja, w celu dokonania oceny proporcjonalności środka mającego na celu uniknięcie ryzyka ucieczki w indywidualnym przypadku należy w szczególności wziąć pod uwagę charakter zagrożenia dla porządku publicznego, które uzasadniało wydanie decyzji o wydaleniu zainteresowanego. W przypadku gdy kilka środków pozwala na osiągnięcie zamierzonego celu, należy zastosować środek najmniej restrykcyjny.
59
Co się tyczy, w drugiej kolejności, możliwości umieszczenia obywatela Unii lub członka jego rodziny, w przypadku gdy nie opuści on przyjmującego państwa członkowskiego w wyznaczonym terminie lub w trakcie jego przedłużenia, w ośrodku detencyjnym w celu wydalenia na maksymalny okres ośmiu miesięcy, który jest identyczny z okresem, jaki ma zastosowanie w prawie krajowym do obywateli państw trzecich podlegających procedurze powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115, należy zauważyć, że jak wynika z pkt 30 i 31 niniejszego wyroku, w tym zakresie w pytaniach prejudycjalnych chodzi o obywatela Unii lub członka jego rodziny, który nie zastosował się do wydanej wobec niego decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego w wyznaczonym terminie lub w trakcie jego przedłużenia. Ponadto właściwy przepis prawa krajowego stanowi, że zatrzymanie na okres ośmiu miesięcy może być stosowane tylko wtedy, gdy wymaga tego ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego. W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że pojęcie „bezpieczeństwa narodowego” w rozumieniu tego przepisu odpowiada pojęciu „bezpieczeństwa publicznego” przewidzianemu w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
60
Jeżeli zastosowanie środka detencyjnego na podstawie danego przepisu krajowego wydaje się w konsekwencji uzasadnione względami mogącymi ograniczać swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodzin zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, to konieczne jest jeszcze, by było ono proporcjonalne do zamierzonego celu. Oznacza to sprawdzenie, czy okres stosowania środka detencyjnego przewidziany w uregulowaniu krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym jest proporcjonalny do wskazanego w pkt 18 i 48 niniejszego wyroku celu polegającego na zapewnieniu skutecznej polityki wydalania obywateli Unii i członków ich rodzin.
61
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że niewątpliwie uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym reguluje okoliczności, w których obywatel Unii lub członek jego rodziny może być umieszczony w ośrodku detencyjnym do celów zapewnienia wydalenia na maksymalny okres ośmiu miesięcy, przy czym w tym celu przewidziano wyraźnie różne gwarancje proceduralne.
62
W szczególności z uwag rządu belgijskiego wynika, że przede wszystkim okres zastosowania środka detencyjnego nie może przekroczyć dwóch miesięcy i jest wyraźnie uzależniony w szczególności od warunku, że nie istnieją inne, łagodniejsze środki przymusu, które mogłyby być skutecznie stosowane w celu zapewnienia wykonania środka w postaci wydalenia. Możliwość przedłużenia okresu stosowania środka detencyjnego każdorazowo o dwa miesiące jest również uzależniona od spełnienia szeregu warunków, w szczególności od tego, czy kroki niezbędne do wydalenia zainteresowanego podjęto z należytą starannością i czy nadal istnieje możliwość skutecznego wydalenia go w rozsądnym terminie. Po pierwszym przedłużeniu decyzja o przedłużeniu pobytu zainteresowanego w ośrodku detencyjnym może zostać wydana wyłącznie przez ministra. Wreszcie jeżeli obywatela Unii lub członka jego rodziny należy zwolnić po upływie pięciu miesięcy, umieszczenie danej osoby w ośrodku detencyjnym może zostać przedłużone, każdorazowo na okres jednego miesiąca, w przypadku gdy wymaga tego ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, przy czym całkowity okres zatrzymania nie może przekroczyć ośmiu miesięcy.
63
Z powyższego wynika również, że zastosowanie środka detencyjnego wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny przez maksymalny okres ośmiu miesięcy przewidziany w przepisie krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym wymaga indywidualnego zbadania szczególnej sytuacji zainteresowanego w celu zagwarantowania, aby środek detencyjny nie przekroczył okresu ściśle koniecznego do wykonania wydanej wobec niego decyzji o wydaleniu oraz aby względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego uzasadniały zastosowanie wobec niego środka detencyjnego.
64
Jednakże ramy prawne przewidziane w ten sposób przez rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe nie uzasadniają samego faktu ustanowienia maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego, takiego jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który ma zastosowanie do celów zapewnienia wydalenia obywateli Unii i członków ich rodzin, zarządzonego ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, i który jest identyczny z okresem mającym zastosowanie do wydalenia obywateli państw trzecich na podstawie przepisów przyjętych w celu transpozycji dyrektywy 2008/115 do prawa krajowego.
65
Jeśli chodzi bowiem konkretnie o czas trwania procedury wydalenia, obywatele Unii i członkowie ich rodzin, którzy w tym charakterze są objęci zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją obywateli państw trzecich objętych zakresem stosowania dyrektywy 2008/115.
66
W szczególności, jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 94 opinii, państwa członkowskie dysponują mechanizmami współpracy i ułatwieniami w ramach wydalenia obywatela Unii lub członka jego rodziny do innego państwa członkowskiego, którymi niekoniecznie dysponują w sytuacji wydalania obywatela państwa trzeciego do państwa trzeciego. Jak bowiem słusznie podkreśliła Komisja na rozprawie, stosunki między państwami członkowskimi, które opierają się na obowiązku lojalnej współpracy i zasadzie wzajemnego zaufania, nie powinny powodować trudności o takim samym charakterze jak te, które mogą wystąpić w przypadku współpracy między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.
67
W tym samym duchu praktyczne trudności związane z organizacją trasy powrotu zainteresowanego w przypadku wydalenia obywateli Unii i członków ich rodzin nie powinny być co do zasady takie same jak te związane z organizacją trasy powrotu obywateli państw trzecich do państwa trzeciego, w szczególności gdy ten ostatni powrót dotyczy państwa trzeciego trudniej dostępnego drogą powietrzną.
68
Ponadto czas konieczny do ustalenia obywatelstwa obywateli Unii i członków ich rodzin, wobec których toczy się postępowanie w sprawie wydalenia na podstawie dyrektywy 2004/38, powinien co do zasady być krótszy niż czas wymagany do ustalenia obywatelstwa nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, wobec których toczy się postępowanie w sprawie powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115. Nie tylko bowiem mechanizmy współpracy między państwami członkowskimi czynią weryfikację obywatelstwa obywateli Unii i członków ich rodzin łatwiejszą, lecz – jak podniosła również Komisja na rozprawie – jeżeli dana osoba jest objęta zakresem stosowania przepisów dyrektywy 2004/38, to oznacza to co do zasady, że osoba ta została już wskazana jako obywatel państwa członkowskiego lub jako członek rodziny obywatela Unii, którego obywatelstwo jest znane.
69
Dodatkowo powrót obywatela Unii na terytorium państwa członkowskiego pochodzenia jest, stosownie do okoliczności, również ułatwiony przez art. 27 ust. 4 dyrektywy 2004/38, zgodnie z którym państwo członkowskie, które wydało paszport lub dowód tożsamości, umożliwia posiadaczowi takiego dokumentu, który został wydalony z innego państwa członkowskiego, w szczególności ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, wjazd na swoje terytorium bez żadnych formalności, nawet jeżeli dokument ten utracił ważność lub przynależność państwowa tego posiadacza jest kwestionowana.
70
Należy dodać, że jak wynika z art. 15 ust. 6 dyrektywy 2008/115, nawet w przypadku wydalenia obywatela państwa trzeciego na podstawie dyrektywy 2008/115 okres zastosowania środka detencyjnego w celu wydalenia może przekroczyć sześć miesięcy tylko wtedy, gdy pomimo wszelkich rozsądnych starań przyjmującego państwa członkowskiego wydalenie może potrwać dłużej z powodu braku współpracy danego obywatela państwa trzeciego lub opóźnień w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich.
71
Tymczasem niezależnie od tego, od jakich warunków stosowanie środka detencyjnego przez maksymalny okres ośmiu miesięcy wobec obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115 można przyjąć za zgodne z prawem Unii, ze szczególnych przesłanek przedstawionych w poprzednim punkcie wynika, że to właśnie trudności praktyczne związane w szczególności z uzyskaniem niezbędnych dokumentów państwa trzeciego mogą co do zasady uzasadniać zastosowanie środka detencyjnego w odniesieniu do zainteresowanych osób.
72
Z rozważań przedstawionych w pkt 66–71 niniejszego wyroku wynika, że obywatele Unii i członkowie ich rodzin, którzy są w tym charakterze objęci zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, w odniesieniu do czasu trwania postępowania w przedmiocie wydalenia nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją obywateli państw trzecich, wobec których toczy się postępowanie w sprawie powrotu na podstawie dyrektywy 2008/115, a tym samym nie jest uzasadnione takie samo traktowanie wszystkich tych osób w odniesieniu do maksymalnego okresu zastosowania środka detencyjnego. Z powyższego wynika, że maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego w odniesieniu do obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy jako tacy są objęci zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, taki jak przewidziany w przepisach rozpatrywanych w postępowaniu głównym, wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.
73
W świetle całości powyższych rozważań na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, iż art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że:
–
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w następstwie wydania wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, przepisy mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki tych osób, które to przepisy są podobne do przepisów, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich stanowią transpozycję do prawa krajowego art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115, pod warunkiem, że te pierwsze przepisy przestrzegają przewidzianych w art. 27 dyrektywy 2004/38 zasad ogólnych i że nie są mniej korzystne niż drugie; oraz
–
stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które stosuje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy po upływie wyznaczonego okresu lub w trakcie przedłużenia tego okresu nie zastosowali się do wydanej wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mający na celu zapewnienie wydalenia środek detencyjny w maksymalnym wymiarze ośmiu miesięcy, identycznym z wymiarem mającym w prawie krajowym zastosowanie do obywateli państw trzecich, którzy nie zastosowali się do decyzji nakazującej powrót wydanej z takich samych względów na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
W przedmiocie kosztów
74
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Wykładni art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy dokonywać w ten sposób, że:
–
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które przewiduje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, w okresie wyznaczonym im na opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w następstwie wydania wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub w trakcie przedłużenia tego okresu, przepisy mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki tych osób, które to przepisy są podobne do przepisów, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich stanowią transpozycję do prawa krajowego art. 7 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, pod warunkiem, że te pierwsze przepisy przestrzegają przewidzianych w art. 27 dyrektywy 2004/38 zasad ogólnych i że nie są mniej korzystne niż drugie; oraz
–
stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które stosuje wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy po upływie wyznaczonego okresu lub w trakcie przedłużenia tego okresu nie zastosowali się do wydanej wobec nich decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mający na celu zapewnienie wydalenia środek detencyjny w maksymalnym wymiarze ośmiu miesięcy, identycznym z wymiarem mającym w prawie krajowym zastosowanie do obywateli państw trzecich, którzy nie zastosowali się do decyzji nakazującej powrót wydanej z takich samych względów na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.