NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 15. júna 2023(1)
Vec C‑330/22
Friends of the Irish Environment CLG
proti
Minister for Agriculture, Food and the Marine,
Ireland,
Attorney General
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal High Court (Vyšší súd, Írsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Platnosť – Spoločná rybárska politika – Článok 43 ods. 2 ZFEÚ – Nariadenie (EÚ) č. 1380/2013 – Nariadenie (EÚ) 2019/472 – Stanovenie rybolovných možností – Obmedzenia celkového povoleného výlovu nad úrovňou maximálneho udržateľného výnosu – Voľná úvaha Rady podľa článku 43 ods. 3 ZFEÚ – Nariadenie (EÚ) 2020/123“
I.      Úvod
1.        V mnohých dávnych írskych mýtoch a legendách zaznieva meno ducha oceánov Manannán mac Lir. Bol to mocný vojenský vodca, ktorého vozom boli vlny, no považoval sa aj za prosperujúceho farmára na „morských pláňach“. Jeho čriedy netvoril hovädzí dobytok a ovce, ale húfy rýb. Hojnosť jeho stád vo vodách okolo Írska bola taká veľká, že keď v roku 1863 a následne v roku 1885 skúmali odvetvie rybolovu kráľovské komisie, vtedajší poprední ichtyológovia dospeli k záveru, že rybolovné oblasti sú „nevyčerpateľné“.(2)
2.        Bohužiaľ sa mýlili. Populácie rýb nie sú nekonečným zdrojom, ktorý by sa sám obnovoval a bol by nezávislý od ľudského vplyvu. Ako sme zistili v tomto storočí, populácie rýb si vyžadujú starostlivé hospodárenie, aby sa zabezpečilo ich prežitie. Práve to je podstatou myšlienky, ktorú sa snaží zdôrazniť žalobkyňa. Táto účastníčka konania totiž tvrdí, že v nariadení (EÚ) 2020/123(3), ktorým sa stanovujú rybolovné možnosti na rok 2020, sa stanovujú obmedzenia rybolovu v prípade niektorých populácií vo vodách okolo Írska(4) nad úrovňou, ktorá je udržateľná v dlhodobom horizonte.(5) V rámci tejto argumentácie sa žalobkyňa opiera predovšetkým o základný právny predpis, ktorým sa stanovuje spoločná rybárska politika (ďalej len „SRP“)(6). Normotvorca Únie v tomto akte označil rok 2020 za posledný časový bod, do ktorého by sa rybolov vo vodách Únie v prípade všetkých populácií mal začať uskutočňovať na udržateľnej úrovni.
3.        Z právneho hľadiska však v prejednávanej veci nevzniká otázka, či je úroveň stanovená Radou udržateľná. Toto rozhodnutie neprináleží Súdnemu dvoru. Vec žalobkyne sa namiesto toho týka existencie a medzí voľnej úvahy Rady pri stanovovaní rybolovných možností vo vodách Únie podľa článku 43 ods. 3 ZFEÚ. V rámci odpovede na túto otázku týkajúcu sa právomoci bude Súdny dvor rovnako musieť vyriešiť súvisiacu otázku, ktorá sa týka rozsahu, v akom môžu byť základné ciele SRP ovplyvnené právnymi predpismi v danej oblasti špecifickými pre konkrétne územia a konkrétne predmety úpravy.
II.    Kontext veci a prejudiciálne otázky
4.        Rada každoročne prideľuje členským štátom rybolovné možnosti na základe predvídateľného podielu populácií jednotlivých druhov rýb vo vodách Únie. Tieto jednotlivé podiely sú známe ako celkový povolený výlov (ďalej len „TAC“). Rada je pri určovaní a rozdeľovaní ročných TAC povinná konať v rámci cieľa SRP, ktorý sa stanovuje v základnom nariadení o SRP.
5.        V článku 2 základného nariadenia o SRP sa uvádza viacero cieľov, na základe ktorých by mala fungovať SRP. V jeho odseku 1 sa okrem iného podotýka, že prostredníctvom SRP „sa zabezpečuje, aby boli rybolovné a akvakultúrne činnosti dlhodobo environmentálne udržateľné“. V odseku 2 prvom pododseku sa potom vysvetľuje, že pri riadení SRP je cieľom Európskej únie „zabezpečiť, aby sa pri využívaní živých morských biologických zdrojov populáci[e] lovených druhov obnovovali a udržiavali nad úrovňami, pri ktorých možno dosiahnuť maximálny udržateľný výnos“. V druhom pododseku sa ďalej uvádza, že „sa miera maximálneho udržateľného výnosu využívania dosiahne do roku 2015 tam, kde je to možné, a postupne, na vzostupnom základe, najneskôr do roku 2020 pre všetky populácie“(7) (ďalej len „cieľ MSY do roku 2020“).
6.        Koncepcia maximálneho udržateľného výnosu (ďalej len „MSY“) je stratégiou výlovu, ktorá sa používa pri rybolove na celom svete. Predpokladá, že existuje určitý objem úlovku, ktorý možno z populácie rýb odobrať bez toho, aby to malo vplyv na vyváženú veľkosť populácie. V podstate ide o to, že sa má vyloviť iba nadbytok rýb, ktorý sa prirodzene vyskytuje, keď populácia dosiahne svoj rovnovážny bod a jej miera rozmnožovania sa zníži. Vďaka odstráneniu tohto prebytku tak miera rozmnožovania zostane maximálna a populácia rýb sa každoročne dopĺňa bez toho, aby to malo vplyv na jej dlhodobé prežitie. MSY teda predstavuje teoretický predpoklad, ktorého zámerom je dosiahnuť rovnováhu medzi cieľom zachovať populácie komerčne lovených rýb pre ďalšie generácie na jednej strane a hospodárskym a sociálnym záujmom na výlove týchto populácií na druhej strane.
7.        Podľa základného nariadenia o SRP sa úroveň, ktorá predstavuje MSY v prípade danej populácie, a spôsob, ako ju dosiahnuť, počítajú na základe „najlepších dostupných vedeckých odporúčaní“(8) a v prípade neexistencie primeraných vedeckých údajov na základe prístupu predbežnej opatrnosti.(9) Ako sa zhodli všetci účastníci konania v prejednávanej veci, v rámci odporúčaní, ktoré osobitne pre Európsku komisiu v súvislosti so štyrmi dotknutými populáciami vypracovala Medzinárodná rada pre výskum mora (ďalej len „ICES“), sa zohľadňovali oba tieto prístupy. Nevznikol teda žiadny spor v súvislosti so skutočnosťou, že z „najlepších dostupných vedeckých odporúčaní“ aj z prístupu predbežnej opatrnosti, na základe ktorého ICES vypracovala svoje odporúčania, vyplynulo, že TAC sa v prípade štyroch dotknutých populácií vo vodách okolo Írska na rok 2020 musí stanoviť na nulovej úrovni, aby sa v budúcnosti dosiahol MSY týchto populácií.(10)
8.        Takisto neexistujú žiadne nezhody, pokiaľ ide o skutočnosť, že existencia populácií s „nulovým výlovom“ v spojení s „povinnosťou vylodiť úlovky“ v rámci „zmiešaného rybolovu“(11) vedie k súvisiacemu problému „blokačných druhov“ a k povinnosti prinútiť rybárske plavidlá k ukončeniu činnosti dlho predtým, ako vyčerpajú svoje hlavné pridelené kvóty na výlov. Tento jav si zasluhuje objasnenie. O zmiešaný rybolov ide vo vodách, v ktorých je prítomných viacero druhov rýb a v ktorých je pravdepodobné, že sa spoločne ulovia rôzne druhy v rámci tej istej rybolovnej operácie. V rámci povinnosti vylodiť úlovky sa vyžaduje, aby všetky rybárske plavidlá ponechali všetky vylovené ryby na palube, zaznamenali ich a započítali ich do kvót, ktoré sa uplatňujú na dané populácie.(12) Kombinácia týchto prvkov v praxi znamená, že populácia s nulovým TAC môže „zablokovať“ lov iných populácií v rámci zmiešaného rybolovu, hneď ako sa tieto ryby vylovia, a to často ako vedľajší úlovok, pričom je v skutočnosti cieľom iná populácia. Vedľajší úlovok populácie s nevyčerpanou (alebo nulovou) kvótou môže mať teda „blokačný“ účinok na rybolov, pretože vyžaduje ukončenie činnosti dlho predtým, ako sa vyčerpajú hlavné pridelené kvóty na výlov.
9.        So zreteľom na túto problematiku a v nadväznosti na odporúčanie na nulový výlov štyroch dotknutých populácií Komisia požiadala o ďalšie odporúčanie ICES, ktoré sa malo týkať konkrétne množstva rýb zo štyroch dotknutých populácií vylovených ako vedľajší úlovok pri love „cieľovej“ populácie v rámci zmiešaného rybolovu. Ako vyplýva z jej názvu, cieľová populácia je druhom populácie, ktorú rybárske plavidlo zamýšľa vyloviť počas konkrétnej rybolovnej operácie, keď vypláva na more. Ryby, ktoré v jeho sieťach skončia v dôsledku nehody či náhody, predstavujú vedľajší úlovok.
10.      V súlade s požiadavkou Komisie(13)ICES uviedla odhady toho, aké množstvo rýb zo štyroch dotknutých populácií by sa pravdepodobne vylovilo ako vedľajší úlovok, ak by sa počas roku 2020 v rámci zmiešaného rybolovu okolo Írska v prípade určitej cieľovej populácie uskutočňoval rybolov na úrovni TAC. Je dôležité uviesť, že v stanovisku ICES sa netvrdilo, že táto úroveň vedľajšieho úlovku je v súlade s dosiahnutím MSY v prípade štyroch dotknutých populácií, ak by sa tieto populácie lovili len ako vedľajší úlovok. Príslušné odhady ICES predstavovali iba matematický odhad tejto organizácie, pokiaľ ide o množstvo rýb z každej z týchto štyroch populácií, ktoré by sa nevyhnutne vylovili, ak by bola cieľom iná populácia.
11.      Rada vo svojom nariadení z roku 2020 vychádzala z týchto odhadov a stanovila rybolovné možnosti na rok 2020 v prípade štyroch dotknutých populácií na úrovni vyššej ako nula, a to na úrovni, ktorá podľa odhadov ICES predstavovala nezamedziteľný vedľajší úlovok v rámci zmiešaného rybolovu, alebo na nižšej úrovni.
12.      Na základe ročného TAC stanoveného Radou na rok 2020 a príslušných množstiev pridelených Írsku Minister for Agriculture, Food and the Marine (minister poľnohospodárstva, potravinárstva a námorných záležitostí, Írsko; ďalej len „minister“) vydal mesačné oznámenia o riadení rybolovu podľa článku 12 ods. 1 Sea‑Fisheries and Maritime Jurisdiction Act 2006 (zákon z roku 2006 o morskom rybolove a námornej jurisdikcii). V týchto oznámeniach sa stanovuje množstvo rýb zo štyroch dotknutých populácií, ktoré môžu írske plavidlá vylodiť v každom mesiaci roku 2020.
13.      Friends of the Irish Environment CLG (ďalej len „žalobkyňa“) podala v Írsku proti týmto oznámeniam vydaným ministrom žalobu. V tejto veci v podstate tvrdí, že stanovením TAC pre štyri dotknuté populácie na rok 2020 na úrovni vyššej ako nula Rada porušila základné nariadenie o SRP, najmä cieľ MSY do roku 2020, ktorý sa uvádza v jeho článku 2 ods. 2 Oznámenia ministra by tak boli neplatné.
14.      Minister obhajuje svoje konanie (a tým aj úrovne TAC Rady) okrem iného na základe toho, že základné nariadenie o SRP sa musí vykladať v spojení s nariadením (EÚ) 2019/472(14). Nariadenie o západných vodách je nástroj s rovnakým postavením v hierarchii, ktorý osobitne uznáva ťažkosti spojené so zmiešaným rybolovom a súvisiaci problém vyhýbania sa „blokačným druhom“. Nariadenie o západných vodách údajne malo za následok, že sa pre tieto populácie, pre ktoré sa vydalo odporúčanie na nulový výlov, umožnilo určenie TAC na úrovni vyššej ako nula v prípadoch, keď by sa tým do istej miery „predišlo zablokovaniu“.
15.      Za týchto skutkových a právnych okolností High Court (Vyšší súd, Írsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Je za okolností, keď nariadenie z roku 2020 bolo nahradené a/alebo uplynula doba účinnosti vnútroštátnych vykonávacích opatrení, potrebné podať návrh na začatie prejudiciálneho konania?
2.      Je príloha IA [k nariadeniu z roku 2020] neplatná vzhľadom na zámery a ciele [základného nariadenia o SRP], konkrétne vzhľadom na [jeho] článok 2 ods. 1 a 2… vrátane cieľa stanoveného v článku 2 ods. 2 druhej vete a zásad riadnej správy vecí verejných stanovených v článku 3 písm. c) a d) [základného] nariadenia o SRP (vrátane rozsahu, v akom sa uplatňuje na populácie, pre ktoré sa vyžaduje prístup predbežnej opatrnosti) v spojení s článkami 9, 10, 15 a 16 [základného] nariadenia o SRP a jeho odôvodneniami a s článkami 1, 2, 3, 4, 5, 8 a 10 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/472 [z 19. marca 2019], ktorým sa stanovuje viacročný plán pre populácie lovené v západných vodách [a priľahlých vodách a na rybolov využívajúci tieto populácie, ktorým sa menia nariadenia (EÚ) 2016/1139 a (EÚ) 2018/973 a zrušujú nariadenia Rady (ES) č. 811/2004, (ES) č. 2166/2005, (ES) č. 388/2006, (ES) č. 509/2007 a (ES) č. 1300/2008 (Ú. v. EÚ L 83, 2019, s. 1)] (ďalej len ‚nariadenie o západných vodách‘), a to v rozsahu, v akom sa [TAC] stanovené nariadením z roku 2020 neriadia odporúčaniami na nulový výlov pre [MSY], ktoré vydala [ICES] v prípade niektorých druhov?“
16.      Písomné pripomienky predložili žalobkyňa, Írsko, Rada a Komisia. Títo účastníci konania, ako aj Parlament predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 16. marca 2023.
III. Analýza
A.      Úvod
17.      Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či je nariadenie z roku 2020 platné v rozsahu, v akom v prípade štyroch dotknutých populácií vo vodách okolo Írska stanovuje rybolovné možnosti na úrovni vyššej ako nula.(15) Odpoveď na túto otázku by danému súdu umožnila rozhodnúť o platnosti vnútroštátnych opatrení, ktorými sa tieto kvóty pridelili v Írsku. Nariadenie z roku 2020 však možno považovať za platné iba v prípade, že bolo prijaté v medziach prípadnej voľnej úvahy, ktorú normotvorca Únie ponechal Rade. Analýza Súdneho dvora sa teda musí začať otázkou, či sa v základnom nariadení o SRP ponecháva Rade priestor na voľnú úvahu, v rámci ktorého môže stanoviť ročné rybolovné možnosti v prípade štyroch dotknutých populácií na úrovni vyššej ako nula. Ak – ako navrhnem – by odpoveď na túto otázku musela byť záporná, Súdny dvor by v rámci druhého kroku musel posúdiť, či majú na tento záver vplyv iné prvky „primárneho práva v oblasti SRP“, ako je nariadenie o západných vodách.
18.      Budem sa teda najprv zaoberať rámcom Zmluvy, v ktorom sa vedie tento spor (časť B). V tejto časti sa pokúsim vysvetliť, prečo platnosť nariadenia z roku 2020 a metóda preskúmania, ktorú má Súdny dvor uplatniť pri jej posúdení, závisí od výkladu dvoch nariadení, o ktoré ide v prejednávanej veci, teda základného nariadenia o SRP a nariadenia o západných vodách. Potom sa budem venovať výkladu týchto nariadení (časť C). Najprv vysvetlím, prečo základné nariadenie o SRP podľa môjho názoru Rade pri určovaní TAC pre vedľajší úlovok v zmiešanom rybolove neponecháva žiadny priestor na voľnú úvahu, v rámci ktorého by sa mohla odchýliť od odporúčania týkajúceho sa výlovu, ktoré jej bolo v tejto veci poskytnuté (časť C1). Následne posúdim, či na dané regulačné rozhodnutie malo nejaký vplyv nariadenie o západných vodách (časť C2). Až potom sa budem zaoberať posúdením platnosti nariadenia z roku 2020 so zreteľom na svoje závery (časť D1). Súdnemu dvoru však takisto predložím alternatívne riešenie pre prípad, že by nesúhlasil s mojím záverom, že nariadenie o západných vodách sa od jasného mandátu stanoveného v základnom nariadení o SRP neodchyľovalo (časť D2). Keďže v oboch prípadoch dospejem k záveru, že nariadenie z roku 2020 je neplatné, stručne načrtnem potrebu zachovať účinky tohto nariadenia aj napriek uvedenému záveru (časť E).
B.      Rámec Zmluvy a uplatniteľný štandard preskúmania
19.      Článok 43 ZFEÚ stanovuje právny základ prijímania opatrení, ktorými sa stanovuje a riadi SRP. Článok 43 ods. 2 stanovuje, že pri prijímaní legislatívnych aktov v oblasti rybárstva sa uplatňuje riadny legislatívny postup. Musí sa použiť v prípade všetkých politických rozhodnutí vyhradených normotvorcovi Únie.(16) Článok 43 ods. 3 zasa stanovuje mimoriadny legislatívny postup, ktorý Rade umožňuje prijímať akty na návrh Komisie. Toto ustanovenie možno použiť pri prijímaní osobitných opatrení, ktoré sa v ňom uvádzajú, vrátane stanovovania „rybolovných možností“, teda stanovovania TAC pre konkrétnu populáciu.
20.      Vzťah medzi týmito ustanoveniami je pomerne špecifický.(17) V oblasti rybárstva je právomoc Rady založená priamo na Zmluve. V dôsledku toho môže prijímať opatrenia na základe článku 43 ods. 3 ZFEÚ, aj keď ju na to nesplnomocňuje žiadny legislatívny akt prijatý podľa článku 43 ods. 2 ZFEÚ.(18) Článok 43 ods. 3 ZFEÚ však Rade neumožňuje uskutočňovať základné politické rozhodnutia v oblasti SRP. Tieto rozhodnutia sa musia urobiť v rámci legislatívneho postupu podľa článku 43 ods. 2 ZFEÚ.(19) Ak normotvorca stanoví ciele rybárskej politiky na základe tohto článku, tieto politické rozhodnutia sú pre Radu záväzné pri prijímaní aktov podľa článku 43 ods. 3 ZFEÚ. Aj keď teda článok 43 ods. 2 a článok 43 ods. 3 ZFEÚ nemajú – prísne vzaté – rovnaký vzájomný vzťah, aký by mali základné akty a vykonávacie akty, akty prijaté na základe článku 43 ods. 2 ZFEÚ určujú právomoci Rady pri konaní podľa článku 43 ods. 3 ZFEÚ.(20)
21.      Posudzovanie platnosti aktu Rady, ktorým sa stanovujú ročné rybolovné možnosti, sa teda začína určením rozsahu, v akom už v tejto veci prijal právne predpisy samotný normotvorca Únie podľa článku 43 ods. 2 ZFEÚ.(21) Zahŕňa posúdenie druhu prípadnej voľnej úvahy, ktorá sa v politickom rámci stanovenom normotvorcom Únie priznáva Rade.
22.      V prejednávanej veci ide o tri akty: základné nariadenie o SRP a nariadenie o západných vodách podľa článku 43 ods. 2 ZFEÚ a nariadenie z roku 2020 podľa článku 43 ods. 3 ZFEÚ.
23.      Pri preskúmaní platnosti nariadenia z roku 2020 vo vzťahu k základnému nariadeniu o SRP a nariadeniu o západných vodách sa bude metóda preskúmania, ktorú má Súdny dvor uplatniť, líšiť v závislosti od toho, či napadnuté „rozhodnutie“ (teda rozhodnutie stanoviť TAC pre štyri dotknuté populácie na úrovni vyššej ako nula) patrilo alebo nepatrilo do rámca voľnej úvahy ponechanej Rade. Ak normotvorca Únie neposkytol Rade možnosť uskutočniť vyvažovanie pri určovaní a prideľovaní TAC od roku 2020, potom už samotné zistenie, že Rada sa odchýlila od legislatívneho rozhodnutia, vedie k neplatnosti jej rozhodnutia. Ak naopak Rada oprávnene mohla vyvážiť cieľ dosiahnuť MSY v prípade vedľajšieho úlovku v rámci zmiešaného rybolovu s inými cieľmi SRP a v prípade potreby sa odchýliť od odporúčania na nulový TAC, ktoré vydala ICES, potom by platnosť jej rozhodnutia závisela od toho, či prekročila medze voľnej úvahy, ktorá jej bola ponechaná.(22) Úroveň preskúmania, ktorú má uplatniť Súdny dvor, by v takom prípade závisela od rozsahu voľnej úvahy, ktorá sa ponechala Rade, ako aj od zložitosti posúdenia, ktoré musela Rada vykonať.(23)
24.      Hlavnou úlohou je teda určiť, akú veľkú voľnosť normotvorca Únie ponechal Rade vo vzťahu k stanoveniu TAC v prípade vedľajšieho úlovku v rámci zmiešaného rybolovu.
C.      Výklad primárneho práva v oblasti SRP
1.      Politický rámec základného nariadenia o SRP
25.      Základné nariadenie o SRP predstavuje reakciu normotvorcu Únie na nadmerný rybolov vo vodách Únie. Komisia vo svojej zelenej knihe z roku 2009, ktorá predchádzala návrhu základného nariadenia o SRP, konštatovala, že „[predchádzajúca] SRP nebola dostatočne dobrá“, a varovala, že ekologická a udržateľná vízia SRP „je veľmi vzdialená od súčasnej reality nadmerného výlovu… a klesajúceho objemu rýb ulovených európskymi rybármi“(24).
26.      Komisia teda vo svojom legislatívnom návrhu vysvetlila, že celkovým cieľom plánovaného rámca „je zaistiť, aby rybolovné a akvakultúrne činnosti poskytovali dlhodobo udržateľné environmentálne podmienky, ktoré sú predpokladom pre dosiahnutie hospodársky a sociálne udržateľného odvetvia rybolovu, ktoré prispieva k dostupnosti potravín“(25). Inými slovami základné nariadenie o SRP bolo navrhnuté s úmyslom preorientovať SRP na dlhodobý cieľ udržateľných rybolovných činností.
27.      Toto politické rozhodnutie je vyjadrené v článku 2 základného nariadenia o SRP. Článok 2 ods. 1 tohto nariadenia, ktorý stanovuje ciele (revidovanej) SRP, zdôrazňuje potrebu dlhodobej perspektívy a odkazuje na environmentálne aj sociálno‑ekonomické otázky. V tejto súvislosti uvádza, že cieľom SRP je zabezpečiť, aby „boli rybolovné a akvakultúrne činnosti dlhodobo environmentálne udržateľné a riadili sa spôsobom, ktorý je v súlade s cieľmi, ktorými je dosiahnuť hospodársky a sociálny prínos a prínos v oblasti zamestnanosti“(26).
28.      Článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP stanovuje, že „cieľom [riadenia rybárstva] je zabezpečiť, aby sa pri využívaní živých morských biologických zdrojov populáci[e] lovených druhov obnovovali a udržiavali nad úrovňami, pri ktorých možno dosiahnuť maximálny udržateľný výnos“(27). V článku 2 ods. 2 druhom pododseku sa potom dopĺňa cieľový termín na dosiahnutie tohto cieľa: „do roku 2015 tam, kde je to možné, a postupne, na vzostupnom základe, najneskôr do roku 2020 pre všetky populácie“(28). Článok 2 ods. 5 tohto nariadenia následne stanovuje ďalšie ciele SRP vrátane cieľa „zabezpeč[ovať] podmienky pre hospodársky životaschopné a konkurencieschopné odvetvie rybolovu“ [článok 2 ods. 5 písm. c)] a „prispieva[ť] k primeranej životnej úrovni tých, ktorí závisia od rybolovných činností, pamätajúc pritom na pobrežný rybolov a socio‑ekonomické aspekty“ [článok 2 ods. 5 písm. f)].
29.      Ak sa na článok 2 základného nariadenia o SRP nazerá ako na celok, je nepochybné, že umožňuje vyvažovanie protichodných ideálov udržateľnosti a riadenia rybárstva na jednej strane a hospodárskych a sociálnych cieľov komunít, ktorých živobytie je závislé od mora, na strane druhej. V rámci svojej úlohy určiť a prideliť rybolovné možnosti teda Rada v zásade má istú mieru voľnej úvahy, v rámci ktorej môže zvážiť protichodné záujmy obsiahnuté v článku 2 základného nariadenia o SRP.
30.      Podľa môjho názoru však článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP od roku 2020 Rade odňal tie prvky voľnej úvahy, ktoré sa týkajú rozhodnutia, či a dokedy sa majú dosiahnuť úrovne MSY v prípade populácií, na ktoré sa vzťahuje základné nariadenie o SRP. Domnievam sa totiž, že stanovením fixného termínu chcel normotvorca Únie zabrániť Rade v tom, aby uprednostňovala krátkodobé hospodárske záujmy pred všeobecným dlhodobým cieľom postupnej obnovy a udržania populácií rýb nad úrovňami biomasy, pri ktorých možno dosiahnuť MSY. Normotvorca Únie k tejto záležitosti pristúpil podobne ako v prípade prísľubu „od pondelka už žiadna čokoláda“. Ak sa totiž pondelok nechápe ako fixný termín, daná osoba bude čokoládu jesť ďalej a pondelok nikdy nenadíde.
31.      S cieľom zabezpečiť takúto zodpovednosť článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP zaväzuje Radu v dvoch smeroch. Po prvé cieľ MSY nemožno obísť po roku 2020 (písmeno a). Po druhé sa tento cieľ týka všetkých populácií bez rozlišovania, či sa v rámci určitých rybolovných operácií označujú ako „cieľová populácia“ alebo ako „vedľajší úlovok“ (písmeno b).
a)      Rok 2020 ako fixný termín
32.      Článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP zrejme stanovuje fixný termín, a to rok 2020. Dané ustanovenie tak od roku 2020 bráni odchýleniu sa od legislatívneho rozhodnutia dosiahnuť MSY. Inak povedané, dovtedy bolo stále možné vyvažovať cieľ dosiahnuť MSY s inými sociálno‑ekonomickými cieľmi. Od uvedeného roku však táto možnosť zanikla a s ňou aj priestor Rady na voľnú úvahu, v rámci ktorého by sa pri stanovovaní ročných TAC mohla odchýliť od cieľa dosiahnuť MSY. Inými slovami, na základe článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP sa zdá, že normotvorca Únie chcel zabrániť tomu, aby krátkodobé sociálno‑ekonomické tlaky po roku 2020 prevládli nad dosiahnutím dlhodobých cieľov udržateľnosti.
33.      Tento výklad podporuje odôvodnenie 7 základného nariadenia o SRP, podľa ktorého možno dosiahnutie mier MSY využívania stále odložiť na obdobie po pôvodnom cieľovom termíne, ktorým bol rok 2015, ak by ich dosiahnutie do tohto roku vážne ohrozilo sociálnu a hospodársku udržateľnosť dotknutých rybárskych flotíl. Dôsledkom je, že po roku 2020 už tieto otázky nemožno vziať do úvahy.
34.      Vylúčenie cieľa MSY z vyvažovania, ktoré Rada vykonáva pri stanovovaní ročných rybolovných možností, je podľa môjho názoru takisto v súlade s „prvým a celkovým cieľom“ (ako ho Rada nazvala vo svojich písomných pripomienkach), ako sa uvádza v článku 2 ods. 1 základného nariadenia o SRP. Tento cieľ vyžaduje, aby sa dosiahol environmentálne udržateľný rybolov v dlhodobom horizonte. Samotná Komisia v minulosti poznamenala, že rybolov na úrovni MSY je z dlhodobého hľadiska pre odvetvie rybolovu v skutočnosti ziskovejší než neustále podkopávanie tejto úrovne.(29) Oddelenie krátkodobých sociálno‑ekonomických cieľov od rozhodnutí o opatreniach na dosiahnutie cieľa MSY teda z dlhodobého hľadiska neslúži len environmentálnym cieľom SRP, ale aj jej hospodárskym a sociálnym cieľom a cieľom v oblasti zamestnanosti a dodávok potravín.
35.      Žalobkyňa na pojednávaní uviedla, že tento záver takisto podporujú kontextové prvky v základnom nariadení o SRP. V tejto súvislosti by som chcela upriamiť pozornosť Súdneho dvora na odkazy na článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP v iných ustanoveniach tohto nariadenia: na toto ustanovenie sa osobitne odkazuje vždy, keď sa v tomto nariadení zrejme stanovuje špecifický štýl riadenia rybárstva, pri ktorom by nemalo dochádzať k žiadnemu ďalšiemu vyvažovaniu. Článok 16 ods. 4 základného nariadenia o SRP, v ktorom sa upravuje spôsob stanovovania rybolovných možností, teda odkazuje výlučne na článok 2 ods. 2 tohto nariadenia. Všeobecnejší odkaz na článok 2 tohto nariadenia sa naopak používa, keď je zrejme potrebný prístup, pri ktorom sa vyvažujú všetky ciele SRP.(30)
b)      „Všetky populácie“
36.      Cieľ MSY, ktorý sa mal dosiahnuť do roku 2020, sa podľa článku 2 ods. 2 druhého pododseku základného nariadenia o SRP uplatňuje na „všetky populácie“(31). Z bežného prečítania tohto ustanovenia teda vyplýva jasná a záväzná povinnosť loviť „všetky populácie“ (teda cieľové populácie aj vedľajší úlovok) bez rozdielu na úrovni MSY od roku 2020.(32) Súhlasím s názorom žalobkyne, že neexistuje žiadny iný hodnoverný výklad tohto vymedzenia; Súdny dvor by inak neúmyselne prepísal vymedzenie pojmu „populácia“ uvedeného v základnom nariadení o SRP.(33) Bežné prečítanie článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP teda neumožňuje rozlišovanie medzi „cieľovou“ populáciou a populáciou lovenou ako „vedľajší úlovok“, o ktoré sa snaží Rada v nariadení z roku 2020.
37.      Tento môj záver ďalej podporuje stanovisko Parlamentu, ktorý na pojednávaní uviedol, že z článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP realisticky nemožno výkladom vyvodiť žiadne výnimky z tohto pravidla, a to zo samotného ustanovenia ani z iných častí tohto nariadenia.
c)      Mal by sa článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP vykladať inak v prípade zmiešaného rybolovu?
38.      Rada a Komisia v zásade súhlasia s uvedeným výkladom záväzného cieľa, na ktorý sa nevzťahujú žiadne výnimky. Ich argument však na základe výkladu článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP, v zmysle ktorého sa týmto ustanovením v súvislosti s lovom štyroch dotknutých populácií stanovuje pevný rozsah („všetky populácie“), ako aj konečný termín (rok 2020), vedie k neudržateľným praktickým problémom. Títo účastníci konania predovšetkým tvrdia, že v dôsledku kombinácie zmiešaného rybolovu, nulového TAC a povinnosti vylodiť úlovky by neumožnenie odchýlenia sa od cieľa MSY do roku 2020 v prípade populácií s nulovým výlovom viedlo k „zablokovaniu“ rybárskych flotíl pôsobiacich v rámci zmiešaného rybolovu. Článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP by sa teda mal vykladať v tom zmysle, že umožňuje vylúčenie vedľajšieho úlovku z povinnosti MSY v rámci zmiešaného rybolovu, ak by si stanovenie nulového cieľa pre tieto populácie vyžadovalo, aby flotily predčasne ukončili operácie lovu cieľových druhov rýb.
39.      Zastávam názor, že zo znenia základného nariadenia o SRP možnosť takéhoto výkladu nevyplýva. Keď bola účastníkom na pojednávaní položená otázka v tejto súvislosti, nevedeli uviesť presný článok, ktorý by umožňoval takéto rozlíšenie. Pojem „vedľajší úlovok“ sa v celom základnom nariadení o SRP v skutočnosti uvádza len dvakrát, a to iba na miestach, ktoré nesúvisia s otázkou, či by sa povinnosť MSY mala alebo nemala uplatňovať na vedľajší úlovok v rámci zmiešaného rybolovu.(34) V znení článku 16 ods. 4 základného nariadenia o SRP, podľa ktorého sa „rybolovné možnosti… stanovujú v súlade s cieľmi stanovenými v článku 2 ods. 2“, sa navyše používa slovné spojenie „v súlade s“ práve na preukázanie povinného prepojenia medzi stanovením TAC a zabezpečením, aby sa úroveň MSY dosiahla najneskôr do roku 2020 pre všetky populácie. Ani v tomto ustanovení sa teda nerozlišuje medzi „cieľovou“ populáciou a populáciou lovenou ako „vedľajší úlovok“.
40.      O povinnosť vylodiť úlovky, na ktorú sa odvolávali niektorí účastníci, sa s cieľom umožniť odlišné zaobchádzanie s vedľajším úlovkom v rámci zmiešaného rybolovu oprieť nemožno. To je podporené odôvodnením 32 základného nariadenia o SRP, v ktorom sa vysvetľuje, že zvýšenie TAC z dôvodu povinnosti vylodiť úlovky by malo byť možné iba „s výhradou vedeckého odporúčania a bez toho, aby boli ohrozené ciele maximálneho udržateľného výnosu“(35). Znovu sa nepredpokladá žiadny rozdiel medzi týmito dvoma populáciami.
41.      Ako podotklo Írsko, možnosť rozlišovať medzi nimi sa nemôže realisticky zakladať ani na článku 9 ods. 5 základného nariadenia o SRP. Uvedené vysvetlím pri posudzovaní vplyvu nariadenia o západných vodách (pozri bod 47 nižšie).
d)      Predbežný záver
42.      Na záver možno uviesť, že článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP zaväzuje členské štáty, aby začali uskutočňovať rybolov na úrovniach MSY najneskôr do roku 2020 v prípade všetkých populácií bez výnimky. V základnom nariadení o SRP sa teda Rade neponecháva žiadny priestor na voľnú úvahu, v rámci ktorého by sa pri stanovovaní rybolovných možností v zmiešanom rybolove mohla odchýliť od povinnosti MSY vo vzťahu k vedľajšiemu úlovku.
2.      Vplyv nariadenia o západných vodách
43.      Nariadenie o západných vodách predstavuje viacročný plán v zmysle článku 7 ods. 1 písm. a) základného nariadenia o SRP, ktorý bol prijatý na základe článku 43 ods. 2 ZFEÚ. Podľa článku 9 ods. 1 základného nariadenia o SRP je zámerom týchto plánov zabezpečiť plnenie cieľa „obnov[y] a udržani[a] populácií rýb nad úrovňami, pri ktorých možno dosiahnuť maximálny udržateľný výnos v súlade s článkom 2 ods. 2“. Zatiaľ čo teda tieto viacročné plány sú dôležité z hľadiska dosiahnutia cieľov SRP, najmä preto, že vyvažujú všeobecné zásady ochrany a udržateľnosti so sociálno‑ekonomickými cieľmi,(36) nie sú určené na to, aby sa nimi menil cieľ MSY do roku 2020 stanovený v článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP, ale aby sa nimi práveže umožnilo jeho dosiahnutie.
44.      Nariadením o západných vodách sa stanovuje viacročný plán riadenia západných vôd vrátane vôd okolo Írska.(37) V článku 1 ods. 1 tohto nariadenia sa uvádza zoznam druhov populácií žijúcich pri morskom dne, ktoré patria do rozsahu jeho uplatňovania. Na základe jeho článku 1 ods. 4 sa však toto nariadenie vzťahuje aj na vedľajšie úlovky, ktoré nie sú uvedené v zozname a ku ktorých uloveniu došlo pri love druhov populácií uvedených v zozname.(38) Z dôvodu tohto rozlišovania sa v článkoch 4 a 5 nariadenia o západných vodách takisto rozlišuje medzi cieľovými hodnotami pre „cieľovú“ populáciu(39)a populáciu lovenú ako „vedľajší úlovok“. V prípade populácií lovených ako vedľajší úlovok sa stanovuje, že sa pri riadení zmiešaného rybolovu so zreteľom na tieto populácie „zohľadňuje náročnosť loviť súčasne všetky populácie na úrovni MSY, a to najmä v situáciách, keď v dôsledku takéhoto rybolovu dôjde k jeho predčasnému zákazu“.
45.      Možno toto ustanovenie chápať v tom zmysle, že mení konštatovanie (pozri bod 42 vyššie), že v základnom nariadení o SRP sa nariaďuje, aby sa „všetky populácie“ od roku 2020 lovili na úrovni MSY, bez ohľadu na to, či sa lovia ako „cieľové“ populácie alebo ako „vedľajší úlovok“? Podľa môjho názoru nie.
a)      Nariadenie o západných vodách ako vyjadrenie článku 9 ods. 5 základného nariadenia o SRP
46.      Írsko na pojednávaní uviedlo, že nariadenie o západných vodách je vyjadrením možnosti obsiahnutej v článku 9 ods. 5 základného nariadenia o SRP, ktorá spočíva v tom, že viacročné plány môžu „riešiť konkrétne problémy zmiešaného rybolovu v súvislosti s dosahovaním cieľov stanovených v článku 2 ods. 2 pri rôznych populáciách, na ktoré sa plán vzťahuje, v prípadoch, keď podľa vedeckého odporúčania nemožno dosiahnuť zvýšenie selektivity“.
47.      Bez ohľadu na to, či je to pravda, nemôžem článok 9 ods. 5 základného nariadenia o SRP vykladať v tom zmysle, že umožňuje, aby sa viacročné plány v konkrétnom prípade zmiešaného rybolovu odchýlili od cieľa MSY do roku 2020 obsiahnutého v článku 2 ods. 2 tohto nariadenia. Nielenže by to bolo v rozpore s jasným znením daného ustanovenia, ale aj s odôvodnením použitia tohto znenia. Ak by sa umožnil výlov určitých populácií ako „vedľajšieho úlovku“ napriek vedeckým odporúčaniam na nulový TAC, znamenalo by to, že Rada by mohla stanoviť rybolovné možnosti v rozpore so samotnými zásadami dobrej správy vecí verejných, ktoré sa normotvorca Únie usiloval zakotviť v rámci riadenia SRP.(40) Možnosť obsiahnutá v článku 9 ods. 5 základného nariadenia o SRP, v rámci ktorej viacročné plány môžu stanovovať konkrétne ochranné ciele a opatrenia na riešenie niektorých problémov spojených so zmiešaným rybolovom, teda nemôže predstavovať prostriedok, ktorý by Rade umožnil, aby vyňala vedľajší úlovok z cieľa MSY stanoveného v článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP.
b)      Bolo základné nariadenie o SRP zmenené nariadením o západných vodách?
48.      Rada a Komisia vo svojich písomných pripomienkach vysvetľujú, že nariadenie o západných vodách je novší a konkrétnejší akt, čo má za následok, že výkladové pravidlá lex posterior derogat legi priori alebo lex specialis derogat legi generali by viedli k záveru, že nariadenie o západných vodách má prednosť pred základným nariadením o SRP. Je naozaj možné, že tieto maximy často vyriešia konflikt dvoch pravidiel s rovnakým postavením v hierarchii právnych poriadkov členských štátov, a je nesporné, že základné nariadenie o SRP aj nariadenie o západných vodách sú prijaté na základe rovnakého článku 43 ods. 2 ZFEÚ.
49.      Po prvé však v práve Únie neexistuje jasná hierarchia sekundárnych právnych noriem.(41) Po druhé považujem za nerozumné uplatňovať tieto druhy výkladových pravidiel mechanicky a bez akéhokoľvek rešpektu voči odôvodneniu a podstate dvoch noriem, ktoré sa porovnávajú. V tejto súvislosti sa mi nezdá, že viacročný plán – aj keď sa zakladá na rovnakom ustanovení Zmluvy – by mohol mať rovnaký presvedčovací charakter ako samotné základné nariadenie o SRP. Toto nariadenie predsa predstavuje práve ten právny predpis, ktorým sa stanovuje rámec, v ktorom majú fungovať viacročné plány. Hoci teda možno tieto dve nariadenia nie sú hierarchicky usporiadané podľa právneho základu na úrovni primárneho práva, predpokladaná hierarchia jednoznačne existuje na úrovni sekundárneho práva.
50.      Viacročné plány sa stanovujú a upravujú v článkoch 9 a 10 základného nariadenia o SRP a ich účelom je pomáhať pri dosahovaní cieľa vyjadreného v článku 2 ods. 2 tohto nariadenia.(42) Znamená to, že tieto plány môžu doplniť, rozšíriť alebo spresniť základný rámec stanovený základným nariadením o SRP, ktoré ponecháva veľa priestoru na rôzne politické rozhodnutia. Preto sa tieto akty musia prijímať na základe článku 43 ods. 2 ZFEÚ. Bez ohľadu na obsah viacročného plánu sa však tento plán sám osebe nemôže odchýliť od výslovného znenia cieľov základného nariadenia o SRP.
51.      Ak by sa však tieto dva akty považovali za akty s rovnakým postavením v hierarchii, mohlo by byť základné nariadenie o SRP tacitne alebo implicitne zmenené? Na pojednávaní sa zdalo, že Parlament túto možnosť podporuje. Vysvetlil, že hoci bolo znenie článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP jasné a bez výnimky, právny rámec sa po nadobudnutí účinnosti nariadenia o západných vodách „vyvinul“. Ako poznamenal Parlament, predovšetkým v kontexte povinnosti vylodiť úlovky už normotvorca Únie nepovažoval za uskutočniteľné dodržať cieľ MSY do roku 2020 pre všetky populácie. Cieľom článkov 4 a 5 nariadenia o západných vodách preto bolo rozlíšiť cieľovú populáciu a populáciu lovenú ako vedľajší úlovok, a to okrem iného pri stanovovaní rybolovných možností. Týmito ustanoveniami sa teda „implicitne zmenil“ (ako vysvetlil Parlament na pojednávaní) článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP tak, že vedľajší úlovok sa účinne vyňal z odkazu na „všetky populácie“ v danom ustanovení. Výsledkom je rozdiel v cieľových hodnotách rybolovu v prípade cieľových populácií a populácií lovených ako vedľajší úlovok, pričom iba cieľové populácie sa lovia na úrovniach biomasy, pri ktorých možno obnoviť MSY. Keď sa rovnaká populácia loví ako vedľajší úlovok, stanovenie TAC by cieľom MSY do roku 2020 obmedzené nebolo. Rade by sa skrátka „znovu priznal“ priestor na voľnú úvahu, v rámci ktorého by mohla uvedený cieľ vyvažovať s inými cieľmi SRP, aspoň pokiaľ ide o obmedzený región západných vôd.(43)
52.      Úprava otázky, čo predstavuje zmenu na účely práva Únie, neexistuje. Možno akceptovať, že len čo sa zmení podstata aktu, došlo k jeho zmene. Na tento účel sa môže vydať samostatný pozmeňujúci akt. Inštitúcie Únie totiž zvyčajne postupujú tak, že v novom akte, ktorým sa mení predchádzajúci akt, sa výslovne identifikujú predchádzajúce ustanovenia, ktoré sa menia. Prísne vzaté to však v prípade aktov s rovnakým postavením v hierarchii nie je nevyhnutné.
53.      V primárnom ani sekundárnom práve Únie sa takisto nestanovuje žiadna ústavná požiadavka, podľa ktorej by sa zmeny v rámci tvorby práva museli vykonávať výslovne. Hoci sa niektoré aspekty spôsobu uskutočňovania zmeny alebo zrušenia stanovujú v príručkách pre tvorbu legislatívy(44) alebo medziinštitucionálnych dohodách(45), tieto texty predsa len nie sú právnymi predpismi. Spôsob, akým normotvorca Únie pristupuje k zmene alebo zrušeniu predchádzajúcich právnych predpisov, teda zostáva súčasťou jeho „parlamentnej výsady“.
54.      Možno si klásť otázku, prečo by malo záležať na tom, či sa zmena vykonáva výslovne alebo implicitne, ak tento dôsledok v každom prípade zamýšľajú právne predpisy.
55.      Prvú a najzrejmejšiu obavu predstavuje skutočnosť, že implicitné zmeny nie sú transparentné pre verejnosť. Dotknutá strana musí aspoň vo všeobecnosti vedieť, čo v ktorejkoľvek danej chvíli predstavuje právo.(46) Ide o jeden z aspektov právneho štátu.(47) Implicitné zmeny bez vysvetlenia sú teda skutočným nepriateľom transparentnej tvorby práva. Predstavujú riziko ohrozenia istoty a predvídateľnosti skôr existujúcich vzťahov, ako aj práv a povinností, ktoré s nimi súvisia.(48)
56.      Po druhé by som povedala, že jedným z dôvodov, prečo by sa malo trvať na výslovne vyjadrenom zámere zmeny, najmä v prípade politických rozhodnutí, je požiadavka umožniť účasť na legislatívnom postupe. To je dôležitým aspektom demokratických spoločností. Ak je normotvorca Únie otvorený, pokiaľ ide o jeho (navrhované) zámery, zmysluplná „legislatívna opozícia“ v rámci legislatívneho postupu Únie môže vzniknúť nielen v Parlamente, ale aj medzi inými dotknutými stranami. Takisto sa tým môže povzbudiť verejnosť, aby vyjadrila svoj súhlas alebo nesúhlas vo voľbách.
57.      A napokon, ako má Súdny dvor rozhodovať o tom, či bol právny predpis zmenený, keď neexistuje žiadne výslovné vysvetlenie zámeru zmeniť predchádzajúce legislatívne rozhodnutia v samotnom normatívnom texte ani v podporných dokumentoch? Súdny dvor má povinnosť dospieť k právnemu významu konkrétneho ustanovenia Únie vykladaného v rámci jeho kontextu a účelu. Táto povinnosť je podstatne komplikovanejšia, keď daný kontext a účel mohli byť implicitne zmenené normotvorcom Únie a keď v prípravných ani konečných dokumentoch niet ani stopy po vysvetlení v súvislosti s touto zmenou. Uvedené platí ešte viac, keď ide o zmeny hlavných prvkov politiky, ktoré môžu zaujímať verejnosť. Ak je Súdny dvor – ako v prejednávanej veci – v podstate nútený rozhodovať o „pravom“ zámere normotvorcu Únie, priklonenie sa k domnelému zámeru legislatívneho textu zahŕňa pridaný prvok legitimity, ak tento text alebo jeho podporné dokumenty skutočne zastávajú to, čo jednotlivé zložky tohto normotvorcu neskôr vyhlasujú za zamýšľaný výsledok.
58.      V takýchto situáciách sa môže Súdny dvor vyjadriť iba z hľadiska zásad: právna istota si vyžaduje, aby bola implicitná zmena dostatočne jasná na to, aby umožnila záver, že ide o zmenu. Uvedené platí ešte viac, keď ide o implicitnú zmenu politiky, ktorá vedie k zmene legislatívneho smerovania alebo politiky. Predovšetkým v súvislosti s týmto posledným druhom zmeny právneho textu by som v skutočnosti povedala, že existuje domnienka proti implicitnej zmene pravidla sekundárneho práva Únie. Bez ohľadu na spôsob, akým sa výnimka zavedie, či už výslovne, alebo implicitne, musí byť Súdnemu dvoru jasné, že došlo k zmene.
59.      V prejednávanej veci nie je ani zďaleka jasné, že cieľom nariadenia o západných vodách bolo implicitne zmeniť článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP. Keďže je teda nemožné jednoznačne konštatovať, či došlo k zmene, Súdny dvor môže rozhodnúť jedine tak, že bude predpokladať, že k zmene základného nariadenia o SRP nedošlo.
c)      Predbežný záver
60.      Zastávam názor, že rozlišovanie medzi cieľovým druhom a vedľajším úlovkom, ktoré sa zaviedlo článkami 4 a 5 nariadenia o západných vodách, nemá vplyv na hlavnú politickú povinnosť loviť všetky populácie na úrovniach MSY najneskôr od roku 2020, ktorá je obsiahnutá v článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP, a teda tejto povinnosti naďalej podlieha. To znamená, že Rada nedisponovala voľnou úvahou, v rámci ktorej by mohla stanoviť TAC pre štyri dotknuté populácie na úrovni vyššej ako nula, ani len v prípade, keď sa lovia ako vedľajší úlovok.
D.      Platnosť nariadenia z roku 2020
1.      Neplatnosť z dôvodu, že Rade sa neponechával žiadny priestor na voľnú úvahu
61.      V kontexte uvedených záverov môže byť moja analýza platnosti nariadenia z roku 2020 pomerne stručná.
62.      Ako účastníci tohto konania považujú za nesporné a ako vyplýva z článku 1 ods. 1 nariadenia z roku 2020 a z prílohy IA k tomuto nariadeniu, Rada stanovila TAC pre štyri dotknuté populácie vo vodách okolo Írska na úrovni vyššej ako nula.
63.      Tieto TAC nie sú v súlade s „najlepšími dostupnými vedeckými odporúčaniami“ ani s prístupom predbežnej opatrnosti k riadeniu rybárstva v záujme dosiahnutia MSY. Účastníci konania túto skutočnosť nespochybňujú. Nariadenie z roku 2020 je teda čiastočne v rozpore s cieľom stanoveným v článku 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP, ktorý spočíva v postupnej obnove a udržiavaní populácií rýb nad úrovňami biomasy, pri ktorých možno dosiahnuť MSY, a to najneskôr do roku 2020 pre všetky populácie. Ako som vysvetlila v bodoch 43 až 60 vyššie, nariadenie o západných vodách nemá na tento záver žiadny vplyv.
64.      Z toho vyplýva, že Rada nedisponovala voľnou úvahou, v rámci ktorej by mohla stanoviť rybolovné možnosti vo vodách okolo Írska v prípade štyroch dotknutých populácií na úrovni vyššej ako nula. Jej rozhodnutie teda bolo protiprávne. Preto navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil prílohu IA k nariadeniu z roku 2020 za neplatnú v rozsahu, v akom v prípade štyroch dotknutých populácií vo vodách okolo Írska stanovuje rybolovné možnosti na úrovni vyššej ako nula.
2.      Neplatnosť z dôvodu, že Rada prekročila medze svojej voľnej úvahy
65.      Je však možné, že Súdny dvor nebude súhlasiť s mojím výkladom základného nariadenia o SRP a/alebo konštatuje, že nariadenie o západných vodách mohlo zmeniť a naozaj zmenilo článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP tak, že z pojmu „všetky populácie“ vylúčilo vedľajší úlovok v rámci zmiešaného rybolovu. V takom prípade by si posúdenie platnosti nariadenia z roku 2020 vyžadovalo preskúmanie toho, či Rada pri určovaní TAC pre štyri dotknuté populácie zostala v medziach svojej voľnej úvahy.
66.      V rámci tohto scenára by základné nariadenie o SRP a nariadenie o západných vodách Rade umožňovali, aby pri stanovovaní ročných rybolovných možností v prípade štyroch dotknutých populácií v situácii, keď sa lovia ako vedľajší úlovok v rámci zmiešaného rybolovu, vyvážila cieľ MSY do roku 2020 s ďalšími cieľmi SRP. Inak povedané, Rada by sa mohla odchýliť od odporúčania na nulový výlov štyroch dotknutých populácií zameraného na dosiahnutie MSY, ak by to považovala za nevyhnutné napríklad na zachovanie rybárskych flotíl alebo počtu pracovných miest v odvetví rybolovu.
67.      Akým spôsobom má Súdny dvor v takomto prípade posúdiť dodržanie medzí voľnej úvahy Rady? Podľa môjho názoru sa vyžaduje, aby Súdny dvor overil, či Rada zohľadnila všetky otázky, ktoré by mali byť súčasťou vyvažovania, aj keď nemôže spochybniť, akým spôsobom boli tieto prvky vyvážené.
68.      Z vysvetlenia Rady a Komisie jasne vyplýva, že v nariadení z roku 2020 sa TAC pre štyri dotknuté populácie vo vodách okolo Írska stanovili na úrovni vyššej ako nula s cieľom zabrániť „zablokovaniu“ rybolovných operácií vo vzťahu k iným (cieľovým) populáciám. Inými slovami opatrením Rady sa sledovali sociálno‑ekonomické ciele SRP. Táto inštitúcia by teda mala preukázať, že zohľadnila všetky otázky, ktoré sa týkali rôznych cieľov, ktoré navzájom vyvažovala. To by podľa môjho názoru zahŕňalo minimálne vysvetlenie možnej (finančnej alebo hospodárskej) škody, ktorú by jav „blokačných druhov“ spôsobil odvetviu rybolovu a príslušnému pobrežnému obyvateľstvu, ako aj nebezpečenstiev a vyhliadok pre dotknuté populácie rýb v súvislosti s dosiahnutím cieľa MSY do roku 2020.
69.      Samotná Rada zrejme súhlasila, že jej voľná úvaha sa neobmedzuje len na povahu a rozsah opatrení, ktoré sa majú prijať, ale vzťahuje sa aj na zistenie základných skutočností. Mala by preto Súdnemu dvoru preukázať, že pri stanovovaní rybolovných možností, o ktoré ide v prejednávanej veci, takéto zisťovanie skutočností vykonala.
70.      Keď však bola Rada na pojednávaní vyzvaná, aby vysvetlila presný rozsah sociálno‑ekonomických účinkov očakávaných v prípade prijatia príslušných nulových TAC, nevedela Súdnemu dvoru poskytnúť žiadne podrobnosti o tom, aké informácie vzala do úvahy na účely vyvažovania. Rovnako nebola schopná vysvetliť, aké finančné, hospodárske alebo sociálne dôsledky by malo stanovenie TAC pre štyri dotknuté populácie vo vodách okolo Írska na nulovej úrovni. Jediným účastníkom konania, ktorý dokázal v tejto súvislosti odpovedať, bola Komisia, ktorá vysvetlila, že by bolo potenciálne dotknutých približne 6 000 plavidiel a že potenciálna škoda vyplývajúca z uzavretia celej morskej oblasti okolo Írska by predstavovala približne jednu miliardu eur.(49) Nemám dôvod o týchto údajoch pochybovať, no uvedenie dvoch hospodárskych ukazovateľov z veľkého množstva(50) nie je dostatočné na presvedčivé vysvetlenie spôsobu, akým Rada údajne vykonala vyvažovanie. Práve na základe tohto odôvodnenia koniec‑koncov Súdny dvor potom vykonáva svoje súdne preskúmanie dokonca aj v oblastiach, kde sú jeho právomoci v tomto smere „obmedzené“. Vo všeobecnosti platí, že Súdny dvor si skrátka nemôže „robiť svoju prácu“, keď čelí sľubom inštitúcií, že sa „zohľadnili“ príslušné údaje.
71.      Za predpokladu, že by Súdny dvor mal tieto údaje k dispozícii, je však jasné, že Rada pri vyvažovaní (ak by Rada skutočne disponovala voľnou úvahou, v rámci ktorej by mohla vyvážiť sociálno‑ekonomické ciele s cieľom MSY do roku 2020) aj tak nemôže základný cieľ dosiahnutia MSY pre všetky populácie úplne opomenúť. Rada v tejto súvislosti tvrdila, že v prípade štyroch dotknutých populácií stanovila TAC na úrovni, ktorá sa rovná odhadu nezamedziteľného vedľajšieho úlovku ICES alebo je nižšia ako tento odhad.(51) Vysvetlila, že tieto (ako ich budem nazývať) „priaznivejšie“ úrovne umožňujú isté zväčšenie objemu biomasy neresiacej sa populácie (napríklad v prípade tresky škvrnitej na západe Škótska približne na úrovni 10 %) v prípade štyroch dotknutých populácií a že práve to naozaj bolo jasným cieľom Rady. V tomto prípade znovu platí, že hoci tento údaj nespochybňujem, nemožno ignorovať skutočnosť, že dokonca aj na tejto úrovni by štyri dotknuté populácie zostali pod spodným hraničným bodom biomasy, ktorú tieto populácie potrebujú na rozmnožovanie. Inak povedané, tieto „priaznivejšie“ úrovne by na štyroch dotknutých populáciách stále spôsobovali nenapraviteľnú škodu, keďže TAC sa stanovil na úrovni predstavujúcej značný percentuálny podiel ich súčasnej biomasy (v prípade tresky škvrnitej napríklad TAC na rok 2020 v dvoch dotknutých rybolovných oblastiach predstavoval 62 % a 54 % biomasy neresiacej sa populácie).(52) Ak tomu rozumiem správne, tieto úrovne sa zvolili na základe odhadu ICES, pokiaľ ide o množstvo očakávaných vedľajších úlovkov. Na základe informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, sa však zdá, že sa nevyžiadalo žiadne vedecké odporúčanie k možnému vplyvu zvoleného TAC na šancu dotknutých populácií na obnovu – či už na úroveň MSY alebo inak.(53) Zdá sa mi teda, že Rada si pri stanovovaní tohto TAC na úrovni, ktorá v prípade štyroch dotknutých populácií predstavuje podstatnú časť biomasy neresiacej sa populácie, nesplnila svoju povinnosť zistiť a formulovať túto úroveň na základe „najlepších dostupných vedeckých odporúčaní“ alebo prístupu predbežnej opatrnosti.(54)
72.      Napokon Rada písomne aj na pojednávaní vysvetlila, že pri umožnení určitého výlovu štyroch dotknutých populácií ako vedľajšieho úlovku zohľadnila ďalšie nápravné opatrenia, ako je záväzok členských štátov nevyužívať 10 % zvýšenie TAC, ktoré sa umožňuje v článku 15 ods. 9 základného nariadenia o SRP, v súvislosti so štyrmi dotknutými populáciami. Ak sa vezme do úvahy, že 10 % z nulového TAC v súlade s odporúčaním ICES by stále predstavovalo nulu, nezdá sa, že by bol tento záväzok významným nápravným opatrením. Rada takisto tvrdila, že zaviedla technické opatrenia, ako je povinné používanie rybárskych sietí s konkrétnymi veľkosťami ôk v určitých vodách, ktorými by sa zvýšila selektivita populácií vylovených v rámci zmiešaného rybolovu.(55) Nielenže sa však tieto povinnosti zaviedli až uprostred roku 2020, ale čo je ešte dôležitejšie, v článku 9 ods. 5 základného nariadenia o SRP sa konkrétne opatrenia vo vzťahu k zmiešanému rybolovu umožňujú iba v prípade, že zvýšenie selektivity nemožno dosiahnuť inak. Akékoľvek opatrenia na zvýšenie selektivity sa teda mali vziať do úvahy pred zvýšením TAC v prípade vedľajšieho úlovku a nie následne.
73.      Na záver uvediem, že aj keby sa nariadenie o západných vodách malo vykladať v tom zmysle, že sa ním mení základné nariadenie o SRP vo vzťahu k populáciám loveným ako vedľajší úlovok v rámci zmiešaného rybolovu (quod non), zastávam názor, že Komisia a Rada neposkytli Súdnemu dvoru dostatočné informácie na to, aby mu umožnili dospieť k záveru, že pri prijatí nariadenia z roku 2020 nedošlo k prekročeniu medzí ponechaných základným nariadením o SRP a nariadením o západných vodách.
74.      Aj v tomto subsidiárnom scenári preto navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil nariadenie z roku 2020 za neplatné v rozsahu, v akom v prípade štyroch dotknutých populácií vo vodách okolo Írska stanovuje TAC na úrovni vyššej ako nula.
E.      Zachovanie účinkov nariadenia z roku 2020
75.      Základ, na ktorom sa stanovili rybolovné možnosti na rok 2020, by v dôsledku vyhlásenia nariadenia z roku 2020 za neplatné zanikol so spätnou účinnosťou rovnako ako v prípade, že by bolo dané nariadenie zrušené.(56) Za týchto okolností Súdny dvor disponuje na základe článku 264 druhého odseku ZFEÚ uplatniteľného analogicky tiež v rámci prejudiciálneho konania na základe článku 267 ZFEÚ, ktorého predmetom je posúdenie platnosti právnych aktov Únie, voľnou úvahou, aby uviedol, ktoré z účinkov tohto aktu treba považovať za konečné.(57)
76.      V prejednávanej veci uplynula platnosť nariadenia z roku 2020 na konci roka 2020. V súlade so žiadosťou Rady by som nepovažovala za opodstatnené spochybňovať zákonnosť rybolovných činností vykonaných prevádzkovateľmi v dobrej viere, najmä vzhľadom na riziko vážnych nepriaznivých dôsledkov pre veľký počet právnych vzťahov, ktoré vznikli na tomto základe.
77.      Ak by sa teda Súdny dvor rozhodol postupovať v súlade s mojím návrhom, navrhujem, aby obmedzil časové účinky vyhlásenia neplatnosti príslušných častí prílohy IA k nariadeniu z roku 2020 tak, že ich zachová počas obdobia platnosti tohto nariadenia.
IV.    Návrh
78.      So zreteľom na všetky uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú prejudiciálnu otázku takto:
1.      Príloha IA k nariadeniu Rady (EÚ) 2020/123 z 27. januára 2020, ktorým sa na rok 2020 stanovujú rybolovné možnosti pre určité populácie rýb a skupiny populácií rýb uplatniteľné vo vodách Únie a v prípade rybárskych plavidiel Únie aj v určitých vodách nepatriacich Únii, je pre štyri dotknuté populácie neplatná v rozsahu, v akom stanovuje rybolovné možnosti na úrovni vyššej ako nula pre:
–        tresku škvrnitú (Gadus morhua) v divízii ICES 6a [vody Únie a medzinárodné vody zóny 5b východne od 12°00' z. z. d. (COD/5BE6A)],
–        tresku škvrnitú (Gadus morhua) v divíziách ICES 7e‑k,
–        tresku merlang (Merlangius merlangus) v divízii ICES 7a (WHG/07A.),
–        platesu veľkú (Pleuronectes platessa) v divíziách ICES 7 h, 7j a 7k (PLE/7HJK.).
2.      Účinky prílohy IA k nariadeniu 2020/123 sa majú zachovať počas obdobia platnosti tohto nariadenia.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Pozri RONEY, J. B.: [Mis‑]managing Fisheries on the West Coast of Ireland in the Nineteenth Century. In: Humanities, roč. 8(1), č. 4, 2019, s. 10, kde sa citujú tieto slová prvého systematického morského zoológa v Británii, ktorý bol členom kráľovskej komisie z roku 1885: „Na základe povahy a prostredia fauny otvoreného mora sa zdá, že s istými výnimkami je do značnej miery nezávislá od vplyvu človeka. … Príroda takmer nemenne uplatňuje svoje vlastné zákony a na tie človek v mori spravidla nemá dosah.“ Pozri tiež ROBERTS, C.: The Unnatural History of the Sea. Island Press, 2007, s. 142, 143 a 157 (kde sa konštatovalo, že kráľovské komisie z rokov 1863 aj 1885 v podstate potvrdili záver o neobmedzenom rybolove).
3      Nariadenie Rady z 27. januára 2020, ktorým sa na rok 2020 stanovujú rybolovné možnosti pre určité populácie rýb a skupiny populácií rýb uplatniteľné vo vodách Únie a v prípade rybárskych plavidiel Únie aj v určitých vodách nepatriacich Únii (Ú. v. EÚ L 25, 2020, s. 1) (ďalej len „nariadenie z roku 2020“).
4      Konkrétne ide o tieto druhy a rybolovné oblasti: „treska škvrnitá (Gadus morhua) v divízii 6a (vody západne od Škótska)“ (uverejnené 28. júna 2019); „treska škvrnitá (Gadus morhua) v divíziách 7e‑k (západná časť Lamanšského prielivu a južná časť Keltského mora)“ (uverejnené 16. augusta 2019); „treska merlang (Merlangius merlangus) v divízii 7a (Írske more)“ (uverejnené 28. júna 2019) a „platesa veľká (Pleuronectes platessa) v divíziách 7 h – k (južná časť Keltského mora, vody juhozápadne od Írska)“ (uverejnené 13. novembra 2019) (v záujme zjednodušenia sa tieto populácie označujú ako „štyri dotknuté populácie“ a tieto divízie ako „vody okolo Írska“).
5      Príslušné rybolovné možnosti, ktorých sa týka táto vec, sa určujú v prílohe IA k nariadeniu z roku 2020.
6      Teda nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1380/2013 z 11. decembra 2013 o spoločnej rybárskej politike, ktorým sa menia nariadenia Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a zrušujú nariadenia Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutie Rady 2004/585/ES (Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 22) (ďalej len „základné nariadenie o SRP“).
7      Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
8      Vyplýva to napríklad z článku 3 písm. c) základného nariadenia o SRP.
9      V článku 4 ods. 1 bode 8 základného nariadenia o SRP sa stanovuje, že prístup predbežnej opatrnosti k riadeniu rybárstva je „prístup, v rámci ktorého by sa nedostatok primeraných vedeckých informácií nemal používať ako dôvod na oddialenie alebo neprijatie opatrení na hospodárenie s cieľovým druhom na účely jeho ochrany, ochrany príbuzných alebo závislých druhov a necieľových druhov a ich prostredia“.
10      V odporúčaniach ICES sa vysvetľuje, že odporúčanie na nulový TAC v prípade dvoch populácií tresky škvrnitej a populácie tresky merlang sa zakladalo na prístupe MSY, zatiaľ čo odporúčanie na nulový TAC v prípade populácie platesy veľkej sa zakladalo na prístupe predbežnej opatrnosti. Je však potrebné zdôrazniť, že ako uvádza odporúčanie ICES, ktoré sa nachádza v súdnom spise, a ako potvrdili Rada a Komisia na pojednávaní, aj keby sa v prípade štyroch dotknutých populácií použila úroveň TAC zodpovedajúca MSY, tieto populácie by sa naďalej nachádzali pod hraničným referenčným bodom biomasy neresiacej sa populácie. Inými slovami, nachádzali by sa pod úrovňou, pod ktorou sa miera rozmnožovania týchto populácií považuje za zhoršenú. Možno preto dospieť k záveru, že by trvalo dlhšie než jeden rok, kým by sa TAC pre štyri dotknuté populácie zvýšil na úroveň vyššiu ako nula.
11      Článok 15 základného nariadenia o SRP.
12      V predchádzajúcom rámci SRP, ktorý sa stanovoval v nariadení Rady (ES) č. 2371/2002 z 20. decembra 2002 o ochrane a trvalo udržateľnom využívaní zdrojov rybného hospodárstva v rámci spoločnej politiky v oblasti rybolovu (Ú. v. ES L 358, 2002, s. 59; Mim. vyd. 04/005, s. 460), plavidlá po vyčerpaní kvóty na niektorú z týchto populácií nemuseli ukončiť rybolov. Namiesto toho mohli pokračovať v love iných cieľových populácií. V dôsledku toho naďalej lovili populácie, ktorých kvóty už boli vyčerpané, aj keď legálne tieto úlovky nemohli vylodiť. Úlovky prevyšujúce kvótu sa odhadzovali. Po zavedení povinnosti vylodiť úlovky už postup odhadzovania nechcených úlovkov nie je k dispozícii.
13      Vo všeobecnosti bolo jadrom otázky, ktorú Komisia položila ICES, toto: ak by sa uskutočňoval lov cieľovej populácie X (napríklad tresky jednoškvrnnej) vo vodách so zmiešaným rybolovom Y, aké množstvo rýb z inej populácie (napríklad tresky škvrnitej) by pravdepodobne skončilo v sieťach rybárov z EÚ ako vedľajší úlovok, ak by sa vylovilo množstvo cieľového druhu rýb zodpovedajúce maximálnemu TAC?
14      Nariadenie Európskeho Parlamentu a Rady z 19. marca 2019, ktorým sa stanovuje viacročný plán pre populácie lovené v západných vodách a priľahlých vodách a na rybolov využívajúci tieto populácie, ktorým sa menia nariadenia (EÚ) 2016/1139 a (EÚ) 2018/973 a zrušujú nariadenia Rady (ES) č. 811/2004, (ES) č. 2166/2005, (ES) č. 388/2006, (ES) č. 509/2007 a (ES) č. 1300/2008 (Ú. v. EÚ L 83, 2019, s. 1) (ďalej len „nariadenie o západných vodách“).
15      To bolo jadrom druhej otázky vnútroštátneho súdu, pričom Komisia aj Rada navrhli jej preformulovanie. O návrhy k prvej otázke ma Súdny dvor nepožiadal.
16      Pozri okrem iného rozsudok z 26. novembra 2014, Parlament a Komisia/Rada (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 48).
17      Predchodca tohto článku, teda článok 37 ZES, obsahoval iba jeden právny základ prijímania aktov v oblasti SRP.
18      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, Nemecko/Parlament a Rada (C‑113/14, EU:C:2016:635, body 58 a 59). Pozri tiež analogicky rozsudok z 24. novembra 2022, Parlament/Rada (Technické opatrenia týkajúce sa rybolovných možností) (C‑259/21, EU:C:2022:917, bod 74), kde sa vysvetľuje, že právomoc Komisie prijímať delegované akty na základe základných nariadení v oblasti rybárstva nebráni Rade prijať na základe právomoci, ktorá jej vyplýva z článku 43 ods. 3 ZFEÚ, technické opatrenia týkajúce sa otázok podobných tým, na ktoré sa vzťahuje delegovaná právomoc Komisie.
19      Pozri rozsudok z 1. decembra 2015, Parlament a Komisia/Rada (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790, bod 48), v ktorom sa podotýka, že „prijatie ustanovení na základe článku 43 ods. 2 ZFEÚ nevyhnutne predpokladá posúdenie otázky, či sú tieto ustanovenia ‚potrebné‘ na dosiahnutie cieľov spoločných politík upravených Zmluvou o FEÚ, takže si uvedené prijatie vyžaduje politické rozhodnutie, ktoré je vyhradené normotvorcovi Únie“.
20      Pozri rozsudok z 1. decembra 2015, Parlament a Komisia/Rada (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790, body 54 a 58).
21      Ako vysvetlil Súdny dvor, Rada musí dodržiavať nielen hranice svojej právomoci podľa článku 43 ods. 3 ZFEÚ, ale aj rámec stanovený primárnym právom v oblasti SRP. Pozri rozsudok z 1. decembra 2015, Parlament a Komisia/Rada (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790, body 58 a 59).
22      V rovnakom duchu pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wahl v spojených veciach Parlament a Komisia/Rada (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:337, bod 89), pričom poznamenal, že „miera voľnej úvahy (viac či menej), ktorú má Rada pri prijímaní opatrení podľa článku 43 ods. 3 ZFEÚ, závisí od toho, akú veľkú voľnosť sa jej normotvorca EÚ rozhodol ponechať“.
23      Pozri napríklad rozsudok z 30. apríla 2019, Taliansko/Rada (Kvóta na rybolov stredomorského mečiara veľkého) (C‑611/17, EU:C:2019:332, body 57 a 58 a citovaná judikatúra).
24      Zelená kniha Komisie – Reforma spoločnej rybárskej politiky [KOM(2009) 163 v konečnom znení], 22. apríla 2009, s. 4 – 5. Toto nebol prvý prípad, keď Komisia vyjadrila zúfalstvo nad stavom rybolovných zdrojov Európskej únie: v publikácii z roku 1994 táto inštitúcia poznamenala, že „príliš veľa rybárov sa ženie za príliš malým počtom rýb a loví sa príliš veľa mladých, nedospelých rýb. Zvýšený dopyt verejnosti, tlak na rybárov, aby pokryli rastúce investičné náklady, a vývoj čoraz sofistikovanejších zariadení, ako je sonar a radar, ktoré dokážu určiť polohu húfov rýb s väčšou presnosťou, viedli k zvýšenému tlaku na nedostatkový zdroj“ (Európska komisia, Generálne riaditeľstvo pre námorné záležitosti a rybárstvo a Generálny sekretariát: The new common fisheries policy. Luxembourg: Úrad pre vydávanie úradných publikácií Európskych spoločenstiev, 1994, s. 13).
25      Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o spoločnej rybárskej politike [KOM(2011) 425 v konečnom znení], 13. júla 2011, s. 6.
26      Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
27      Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
28      Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
29      Pozri v tejto súvislosti oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu – Zavádzanie trvalej udržateľnosti do rybného hospodárstva EÚ pomocou maximálneho udržateľného výnosu [KOM(2006) 360 v konečnom znení], 4. júla 2006, oddiel 2.2: „Rybolov na úrovni maximálneho udržateľného výnosu by znížil náklady a zvýšil ziskovosť rybárskeho odvetvia, pretože by kleslo množstvo vynakladaného úsilia (a s tým spojené náklady napríklad na palivo) na jednu tonu ulovených rýb. Rozhodnutia členských štátov a osôb, ktor[é] rybolov živí, sa budú prijímať jednoduchšie, keď sa bude dať uloviť viac rýb a do rybného hospodárstva bude prúdiť viac finančných prostriedkov.“
30      Okrem článku 16 základného nariadenia o SRP na článok 2 ods. 2 tohto nariadenia konkrétne odkazujú ustanovenia o zásadách a cieľoch viacročných plánov (článok 9) a hospodárenia s populáciami spoločného záujmu (článok 33), takže ich možno vykladať ako ustanovenia, v ktorých sa ako režim fungovania nariaďuje environmentálna udržateľnosť. Keďže sa neuvádza žiadny ďalší odkaz na iné vyvažujúce ciele, nevidím žiadnu podporu tvrdenia, že Rada má priestor na voľnú úvahu, v rámci ktorého môže vyvažovať cieľ MSY do roku 2020 s inými cieľmi. Uvedené možno porovnať napríklad s ochrannými opatreniami (články 6 a 11), obsahom viacročných plánov (článok 10), vnútroštátnymi opatreniami (články 19 a 20), záväzkami Európskej únie v medzinárodných rybárskych organizáciách (článok 29), organizáciou spoločného trhu s produktmi rybárstva (článok 35) alebo finančnou pomocou Európskej únie (článok 40). Keď tieto ustanovenia odkazujú na ciele SRP, odkazujú vo všeobecnosti na článok 2 základného nariadenia o SRP, a teda na všetky protichodné ciele, ktoré sa v ňom uvádzajú. Povedala by som, že v tomto kontexte Rada má určitý priestor na voľnú úvahu, v rámci ktorého môže vyvažovať tie protichodné záujmy, ktoré považuje za potrebné.
31      Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
32      Neexistuje žiadny seriózny argument, ktorý by vysvetľoval zmenu jazykového významu textu medzi rokom 2013 a súčasnosťou. Nejde tu o zákon z čias vlády Henricha VII., ktorého slávnym príkladom je zákon požadujúci, aby člena kráľovej domácnosti obvineného z prípravy vraždy kráľa alebo niektorého lorda ríše súdila porota zložená z „twelve sad men“. Ako vysvetlil lord Leggatt, „slovo ‚sad‘ v tom čase znamenalo ‚rozvážny‘ a ‚zdržanlivý‘. Bolo by absurdné, aby sa zákon neskôr, keď sa bežný význam slova zmenil, vykladal v tom zmysle, že sa vyžaduje, aby porota pozostávala z dvanástich nešťastných jednotlivcov“. Najvyšší súd Spojeného kráľovstva, News Corp UK & Ireland Ltd (odvolateľka) v. Commissioners for His Majesty’s Revenue and Customs (odporca), [2023] UKSC 7, bod 82.
33      V článku 4 [ods. 1] bode 14 základného nariadenia o SRP sa „populácia“ vymedzuje ako „morský biologický zdroj, ktorý sa vyskytuje v danej oblasti hospodárenia“.
34      V základnom nariadení o SRP sa pojem „vedľajší úlovok“ uvádza v odôvodnení 29 v kontexte možnosti členských štátov započítať „druh[y] uloven[é] ako vedľajší úlovok do kvóty pre cieľový druh“. Táto možnosť je zasa obsiahnutá v článku 15 ods. 8 základného nariadenia o SRP, pričom sa členským štátom umožňuje odpočítať zo svojej kvóty na cieľovú populáciu „úlovky druhov, na ktoré sa vzťahuje povinnosť vylodiť úlovky a ktoré boli ulovené nad rámec kvót pre príslušné populácie, alebo úlovky druhov, na ktoré nemá dotknutý členský štát kvótu… [ak] sa daná populácia necieľového druhu nachádza v bezpečných biologických hraniciach“. Ako sa však vysvetľuje vyššie a ako potvrdili Rada a Komisia na pojednávaní, odporúčania ICES pre štyri dotknuté druhy svedčia o tom, že žiadna z týchto populácií by v roku 2020 nedosiahla bezpečné biologické hranice ani v prípade, že by sa pre ne nestanovil žiadny TAC. Inak povedané, v prejednávanej veci by ani článok 15 ods. 8 základného nariadenia o SRP – ak by bol zdrojom údajnej voľnej úvahy Rady – nebolo možné využiť.
35      Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
36      Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wahl v spojených veciach Parlament a Komisia/Rada (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:337, bod 73).
37      Rozsah pôsobnosti nariadenia o západných vodách sa stanovuje v jeho článku 2 bode 1.
38      V zozname v článku 1 ods. 1 nariadenia o západných vodách sa uvádza iba jedna zo štyroch dotknutých populácií v prejednávanej veci [treska škvrnitá (Gadus morhua) v divíziách ICES 7e‑k]. To znamená, že uvedené nariadenie sa na ostatné tri populácie vzťahuje iba ako na vedľajší úlovok podľa článku 1 ods. 4 nariadenia o západných vodách.
39      Podľa článku 4 nariadenia o západných vodách musia populácie v prípade, že sa lovia ako cieľové, spĺňať cieľ MSY do roku 2020.
40      Zásady dobrej správy vecí verejných, ktorými sa „riadi“ SRP, si podľa článku 3 ods. 1 písm. c) základného nariadenia o SRP vyžadujú „ustanovenie opatrení v súlade s najlepšími dostupnými vedeckými odporúčaniami“.
41      Pozri analogicky rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 119), v ktorom sa pripomína, že „vnútornú zákonnosť aktu Únie nemožno preskúmať z hľadiska iného aktu Únie rovnakej právnej sily, s výnimkou prípadu, ak bol prijatý na základe tohto posledného uvedeného aktu alebo ak je v jednom z týchto dvoch aktov výslovne stanovené, že jeden z týchto dvoch aktov má prednosť“.
42      Pozri v tejto súvislosti článok 9 ods. 1 základného nariadenia o SRP, kde sa vysvetľuje účel viacročných plánov.
43      Keďže sa nariadenie o západných vodách týka iba určitej oblasti, nemôže zmeniť článok 2 ods. 2 základného nariadenia o SRP ako taký. Prinajlepšom by mohlo zaviesť regionálne výnimky z rámca stanoveného základným nariadením o SRP.
44      Pozri napríklad Spoločnú praktickú príručku Európskeho parlamentu, Rady a Komisie pre osoby zapojené do tvorby legislatívy Európskej únie, 2016, bod 18.14: „platí zásadné pravidlo, že akt by sa mal meniť formálnou zmenou“.
45      Pozri napríklad Medziinštitucionálnu dohodu z 22. decembra 1998 o spoločných pravidlách pre kvalitu tvorby legislatívy Spoločenstva (Ú. v. ES C 73, 1999, s. 1; Mim. vyd. 01/003, s. 39), body 18 a 21, kde sa stanovuje, že „každá zmena alebo doplnenie právneho aktu sa prehľadne vyjadrí“ a že „obsolétne právne akty a ustanovenia sa výslovne zrušia“.
46      Hoci realisticky je úplná transparentnosť právneho stavu nedosiahnuteľným ideálom; pozri v tejto súvislosti analogicky rozsudok ESĽP z 10. novembra 2005, Leyla Şahin v. Turecko (CE:ECHR:2005:1110JUD004477498), bod 91: „Takisto je potrebné pamätať na skutočnosť, že nech je právne ustanovenie formulované akokoľvek jasne, jeho uplatňovanie zahŕňa nevyhnutný prvok súdneho výkladu, keďže vždy bude potrebné objasnenie nejednoznačných bodov a prispôsobenie konkrétnym okolnostiam. Istá miera pochybností vo vzťahu k hraničným skutočnostiam sama osebe neznamená, že právne ustanovenie je pri uplatňovaní nepredvídateľné. Rovnako samotná skutočnosť, že existuje viac než jeden možný výklad daného ustanovenia, neznamená, že toto ustanovenie nespĺňa požiadavku ‚predvídateľnosti‘ na účely Dohovoru.“ Pozri tiež často citovanú poznámku generálneho advokáta Wahla, že existencia „‚prav[ého]‘… acte clair by bola… rovnako pravdepodobná ako stretnutie s jednorožcom“ (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wahl v spojených veciach X a van Dijk, C‑72/14 a C‑197/14, EU:C:2015:319, bod 62).
47      V súvislosti s formálnymi a vecnými aspektmi pojmu „právny štát“ pozri BAČIĆ SELANEC, N., ĆAPETA, T.: The Rule of Law and Adjudication of the Court of Justice of the European Union. In: The Changing European Union: A Critical View on the Role of Law and the Courts. Modern Studies in European Law. Oxford: Hart Publishing, 2022, s. 35 – 62.
48      Pozri analogicky rozsudok z 26. januára 2017, GGP Italy/Komisia (T‑474/15, EU:T:2017:36, bod 63), v ktorom sa vysvetľuje, že „cieľom zásady právnej istoty je zabezpečiť predvídateľnosť situácií a právnych vzťahov patriacich do práva Únie. Na tento účel je nevyhnutné, aby orgány rešpektovali nezmeniteľnosť aktov, ktoré prijali a ktoré ovplyvňujú právne a faktické postavenie právnych subjektov, takže tieto akty budú môcť zmeniť len pri dodržaní pravidiel právomoci a procesných pravidiel“. Pozri tiež v tomto zmysle rozsudky z 9. júla 1981, Gondrand a Garancini (169/80, EU:C:1981:171, bod 17), a z 22. februára 1984, Kloppenburg (70/83, EU:C:1984:71, bod 11).
49      Mala by som dodať, že potenciálna škoda v uvedenej výške by vznikla iba v prípade, že by sa rybolov úplne zastavil. Súdnemu dvoru sa však neposkytlo vysvetlenie, prečo by k tomu malo dôjsť ani prečo by bolo uzavretie celej morskej oblasti nevyhnutným dôsledkom stanovenia TAC pre štyri dotknuté populácie na nulovej úrovni.
50      Realisticky sa domnievam, že Rada by takisto skúmala odhadovaný počet prevádzkovateľov rybolovu, ktorí by ukončili činnosť, potenciálnu adaptabilitu rybárskych flotíl s cieľom presmerovať svoju rybolovnú činnosť na iné populácie alebo vody, počet pracovných miest, ktoré by mohli zaniknúť v konkrétnom regióne či odvetví, alebo podobné informácie týkajúce sa závislých dotknutých strán (alebo toho, čo sa v makroekonómii nazýva „sekundárne“ alebo „terciárne“ odvetvia).
51      Odhad nezamedziteľného vedľajšieho úlovku ICES v prípade tresky škvrnitej vo vodách západne od Škótska predstavoval 1 279 ton a Rada stanovila TAC pre tresku škvrnitú v týchto vodách na úrovni 1 279 ton. V prípade ostatných troch populácií bol TAC stanovený Radou nižší než odhady ICES: v prípade tresky škvrnitej v Keltskom mori ICES odhadovala 1 331 – 1 854 ton a Rada stanovila TAC na úrovni 805 ton; v prípade tresky merlang v Írskom mori ICES odhadovala 901 – 917 ton vedľajšieho úlovku a Rada stanovila TAC na úrovni 721 ton; napokon v prípade platesy veľkej ICES odhadovala vedľajší úlovok na úrovni 100 ton a Rada stanovila TAC na úrovni 67 ton.
52      Ako vysvetlil vnútroštátny súd v bode 102 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
53      Komisia to na pojednávaní potvrdila, no nevysvetlila, prečo nebolo dané odporúčanie vyžiadané.
54      Pozri v tejto súvislosti článok 5 ods. 1 a 2 nariadenia o západných vodách.
55      Pozri článok 13 nariadenia z roku 2020.
56      Pozri rozsudok z 26. apríla 1994, Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, bod 17).
57      Pozri napríklad analogicky rozsudok z 28. apríla 2016, Borealis Polyolefine a i. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 103 a citovaná judikatúra).