62002CC0169_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I  Johdanto
1. Esillä olevassa asiassa Tanskan Østre Landsret on esittänyt kaksi kysymystä jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta ─ yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste ─ 17 päivänä toukokuuta 1977 annetun kuudennen neuvoston direktiivin 77/388/ETY (jäljempänä kuudes direktiivi)(2) tulkinnasta.
2. Kysymykset koskevat erityisesti kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan säännöksiä, joissa säädetään arvonlisäverosta myönnettävästä vapautuksesta tiettyjen yleishyödyllisten toimintojen osalta. Vapautus koskee muun muassa julkisen postilaitoksen palvelujen suorituksia ja niihin liittyviä tavaroiden luovutuksia. Østre Landsret haluaa selvittää, onko kuudes direktiivi esteenä sille, että jäsenvaltio kantaa arvonlisäveron julkisen postilaitoksen yksityishenkilöille toimittamista, postiennakolla lunastettavista kirje- ja pakettilähetyksistä.
3. Esillä olevan asian kannalta tärkeä elementti on yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15 päivänä joulukuuta 1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY (jäljempänä postidirektiivi),(3) jossa on säädetty säännöt, jotka koskevat postin yleispalvelujen tarjoamista ja niiden palvelujen määrittämisen perusteita, jotka voidaan varata tietyille yrityksille. Nyt on käsiteltävä kysymystä siitä, miten tämän direktiivin säännökset vaikuttavat kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan tulkintaan.
II  Asiaa koskevat oikeussäännöt
A  Yhteisön oikeus
4. Kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdassa säädetään, esillä olevan asian kannalta oleellisin osin, otsikon
" Tietyille yleishyödyllisille toiminnoille myönnettävät vapautukset"
alla seuraavasti:
" 1. Jäsenvaltioiden on vapautettava verosta jäljempänä luetellut liiketoimet edellytyksillä, joita ne asettavat vapautusten oikeaksi ja selkeäksi soveltamiseksi sekä veropetosten, veron kiertämisen ja muiden väärinkäytösten estämiseksi, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta yhteisön muiden säännösten soveltamista:
a) julkisen postilaitoksen palvelujen suoritukset ja niihin liittyvät tavaroiden luovutukset, lukuun ottamatta henkilökuljetus- ja telepalveluja ─ ─ .
"
5. Direktiivin 97/67/EY 3 artiklassa säädetään seuraavasti:
" 1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella.
2. Tätä varten jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yhteyspisteiden ja lähetyspaikkojen tiheydessä otetaan huomioon käyttäjien tarpeet.
3. Niiden on toteutettava toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yleispalvelujen tarjoaja tai tarjoajat takaavat jokaisena työpäivänä (vähintään viitenä päivänä viikossa), lukuun ottamatta kansallisen sääntelyviranomaisen poikkeuksellisiksi katsomia tilanteita tai maantieteellisiä olosuhteita, vähintään
─ yhden keräilyn
─ yhden jakelun jokaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle perillekantona tai poikkeuksellisesti kansallisen sääntelyviranomaisen harkintansa mukaan määrittelemin ehdoin yhden jakelun asianmukaisesti asennettuihin laitteisiin.
Kansallisen sääntelyviranomaisen tämän kohdan mukaisesti myöntämistä poikkeuksista on ilmoitettava komissiolle ja kaikille kansallisille sääntelyviranomaisille.
4. Kunkin jäsenvaltion on annettava tarvittavat toimenpiteet huolehtiakseen siitä, että yleispalveluun kuuluvat vähintään seuraavat palvelut:
─ enintään kahden kilogramman painoisten postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu
─ enintään kymmenen kilogramman painoisten postipakettien keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu
─ kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut.
─ ─
7. Tässä artiklassa määriteltyyn yleispalveluun kuuluvat sekä kotimaan- että ulkomaanpalvelut.
"
6. Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
" 1. Siinä määrin kuin yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen, yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille saadaan kussakin jäsenvaltiossa palveluista, lähetysten toimitusnopeudesta riippumatta, varata sellaisten kotimaan kirjelähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu, joiden hinta on vähemmän kuin viisi kertaa alimpaan painoluokkaan kuuluvan, mahdollisesti käytössä olevan nopeimman vakioluokan kirjelähetyksen normaali hinta ja paino vähemmän kuin 350 grammaa. ─ ─
2. Siinä määrin kuin yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen, ulkomaanposti ja suoramainontaposti voivat edelleen 1 kohdassa mainittujen hinta- ja painorajojen puitteissa kuulua varattuihin palveluihin.
"
7. Direktiivin 9 artiklassa säädetään:
" 1. Jäsenvaltiot voivat ottaa 3 artiklassa määriteltyihin yleispalveluihin kuulumattomia, muita kuin varattuja palveluja varten käyttöön yleisvaltuutuksia, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
2. Jäsenvaltiot voivat ottaa 3 artiklassa määriteltyihin yleispalveluihin kuuluvia muita kuin varattuja palveluja varten käyttöön valtuutusmenettelyjä, yksittäiset toimiluvat mukaan lukien, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja yleispalvelun turvaamiseksi.
"
B Kansallinen lainsäädäntö
8. Tanskan postitoimintalain(4) 2 luvussa säädetään postinvälitysvelvollisuudesta ja yksinoikeudesta. Lain 2 §:ssä säädetään seuraavasti:
" Valtiolla on velvollisuus varmistaa, että kaikkialle kotimaahan toimitetaan seuraavanlaiset lähetykset:
─ osoitteelliset kirjeet, ─ ─
─ sellaiset muut osoitteelliset lähetykset, jotka sisältävät yhdenmukaisen painotuotteen, joka ei ole päällyksessä, esimerkiksi katalogit ja esitteet,
─ päivittäin, viikoittain ja kuukausittain ilmestyvät sanomalehdet ja aikakauskirjat,
─ osoitteelliset paketit,
─ sokeille ja heikkonäköisille tarkoitetut lähetykset.
"
9. Lain 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
" 1. Valtiolla on yksinoikeus kotimaisten osoitteellisten kirjeiden toimittamiseen; tällaisilla kirjeillä tarkoitetaan seuraavia:
─ osoitteellisia lähetyksiä sisällöstä riippumatta, kun lähetys on kirjekuoressa tai muussa vastaavassa päällyksessä,
─ osoitteellisia kirjallisia ja sisällöltään yksilöllisiä viestejä postikortit mukaan lukien.
2. Yksinoikeus ei kuitenkaan kata osoitteellisten katalogien, esitteiden, lehtisten ja muiden sellaisten lähetysten toimittamista, jotka sisältävät läpinäkyvään päällykseen laitetun yhdenmukaisen painotuotteen.
3. Valtiolla on myös yksinoikeus Tanskan alueella sellaisten osoitteellisten kirjeiden toimittamiseen, jotka Tanskassa sijaitseva lähettäjä lähettää ulkomaille tai jotka lähetetään ulkomailta vastaanottajalle Tanskassa.
4. Liikenneministeri voi antaa määräyksiä sen yksinoikeuden rajoittamisesta tai poistamisesta, joka kattaa Tanskassa sijaitsevan lähettäjän ulkomaille lähettämien osoitteellisten kirjeiden toimittamisen.
5. Yksinoikeus osoitteellisten kirjeiden toimittamiseen kattaa tällaisten kirjeiden keräämisen, kuljettamisen ja jakelun.
6. Ministeri antaa tarkemmat määräykset 1 ja 3 momentissa mainittujen lähetysten paino- ja hintarajoista sekä ulkomitoista.
7. Yksinoikeus ei kata kuriiripostia.
"
10. Post Danmarkille on lain 3 luvussa tarkoitetulla toimiluvalla siirretty valtion yksinoikeus ja postinvälitysvelvollisuus.
11. Esillä oleva asia koskee
" postiennakkolähetyksiä" . Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen mukaan postiennakkolähetyksillä tarkoitetaan sitä, että postilaitos paitsi toimittaa lähettäjän toimeksiannosta määräosoitteeseen varsinaisen lähetyksen myös perii kirjeen tai paketin sisällöstä ennakkomaksun lähettäjän puolesta ja tilittää maksun lähettäjälle; vastaanottaja ei saa haltuunsa lähetystä, jos hän ei suorita maksua.
12. Østre Landsretin 1.6.2001 antamalla osatuomiolla on tässä asiassa vahvistettu, että kirje- ja pakettilähetysten välittämistä postiennakkomenettelyä käyttäen on pidettävä Tanskan postitoimintalain perusteella yhdistettynä palveluna. Samalla vahvistettiin, että Post Danmarkilla ei ole velvollisuutta tällaisten kirjeiden ja pakettien toimittamiseen. Osatuomiossa vahvistettiin myös, että Tanskan postilainsäädännön perusteella Post Danmarkilla ei ole yksinoikeutta postiennakkolähetysten välittämiseen, koska yksinoikeuden on katsottava kattavan ainoastaan ne palvelut, jotka kuuluvat postinvälitysvelvollisuuden piiriin.
13. Siirryn seuraavaksi käsittelemään Tanskan arvonlisäverolain säännöksiä, jotka koskevat postilaitoksen suorittamia palveluja. Muun muassa arvonlisäverolain muuttamisesta 10.6.1997 annetulla lailla nro 442 on muutettu Tanskan arvonlisäverolain 13 §:n 1 momentin 13 kohtaa siten, että siinä säädetään seuraavaa:
" Seuraavat tavarat ja palvelut ovat verottomia: ─ ─ Post Danmarkin suorittama osoitteellisten kirjeiden, osoitteellisten pakettien ja osoitteellisten päivittäin, viikoittain tai kuukausittain ilmestyvien sanomalehtien ja aikakauslehtien kerääminen ja jakelu. Verottomuus kattaa lisäksi sen, että Post Danmark välittää osoitteellisia kirjeitä ja paketteja, jotka lähetetään kirjattuina tai tietyn arvoisina."
14. Muun muassa arvonlisäverolain muuttamisesta annetun lakiesityksen lisätiedoista ilmenee postiennakkolähetysten osalta seuraavaa:
" Hallinnollisesti postilainsäädännön perusteella tehtyjen muutosten johdosta tällaisia lähetyksiä pidetään 1.7.1996 alkaen yhdistettyinä lähetyksinä, jotka eivät kuulu postinvälitysvelvollisuuden piiriin. Arvonlisäverolaissa ei kuitenkaan todeta riittävän selkeästi sitä, että postiennakkomenettelyä käyttäen toimitettavat kirje- ja pakettilähetykset olisivat kokonaisuudessaan verollisia. Muutetun säännöksen mukaan tällaiset lähetykset ovat vastaisuudessa kokonaan verollisia, ja tällä tavalla päästään siihen, että verovapaus vastaa täysin Post Danmarkin postinvälitysvelvollisuutta, joka perustuu postitoiminnasta 8.2.1995 annettuun lakiin nro 89."
15. Post Danmarkin postiennakkomenettelyn mukaisesti toimittamista kirje- ja pakettilähetyksistä muodostuvan palvelun kokonaisarvosta on tämän mukaisesti kannettu 1.7.1996 alkaen arvonlisävero, kun taas arvonlisäveroa ei ole kannettu vastaavista lähetyksistä, joita ei ole välitetty postiennakkomenettelyä käyttäen.
16. Postinvälitysvelvollisuutta ei ole 1.1.2002 alkaen enää sovellettu siihen erityiseen palveluun, joka muodostuu kahden elinkeinonharjoittajan välisistä pakettilähetyksistä. Tämän seurauksena on katsottu, että tällaiset palvelut ovat verollisia.
III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
17. Julkinen postilaitos toimii Tanskassa itsenäisenä julkisena yrityksenä, jonka nimenä on Post Danmark. Post Danmark tarjoaa muun muassa postiennakkopalvelua kirjeiden ja pakettien lähettämiseen. Post Danmarkilla on noin 1 100 postitoimipaikkaa kaikkialla Tanskan alueella; osa näistä on postin omia toimipaikkoja, osa taas asiamiesposteja. Huomattava osa yksityishenkilöille lähetetyistä postiennakkolähetyksistä noudetaan postikonttorista, koska vastaanottaja ei ole kotona silloin, kun lähetys toimitetaan määräosoitteeseen.
18. Vaikka Post Danmark kilpailee pakettipalvelujen ja raskaiden kirjeiden (yli 250 grammaa) välittämisen osalta muiden postiyritysten kanssa, Post Danmark on ollut jo kauan ja on edelleen käytännössä ainoa yritys, joka tarjoaa kotitalouksille toimitettavien joukkolähetysten toimittamista postiennakolla.
19. Yksityisille toimitettavien pakettilähetysten osamarkkinoilla Post Danmark tarjoaa tuotetta, jota kutsutaan nimellä
" Privatpakker"
(yksityispaketit); näillä tarkoitetaan paketteja, jotka toimitetaan yksityisille vastaanottajille sellaisen yrityssopimuksen perusteella, jonka elinkeinoharjoittaja (mm. Dansk Postordreforeningin jäsenet) tekee Post Danmarkin kanssa. Post Danmark tarjoaa myös tuotetta nimeltä
" Postpakker"
(postipaketit), jolla tarkoitetaan tavanomaisia paketteja, jotka yleensä yksityishenkilöt jättävät postitoimipaikkaan.
20. Post Danmarkilla on Tankan lainsäädännön perusteella velvollisuus toimittaa lähetys perille, jos kirje, yksityispaketti tai postipaketti lähetetään käyttämättä postiennakkomenettelyä. Tällaiset lähetykset ovat myös arvonlisäverottomia. Jos sitä vastoin kirje, yksityispaketti tai postipaketti lähetetään käyttämällä postiennakkomenettelyä, postinvälitysvelvollisuutta ei ole ja lähetys on kokonaisuudessaan arvonlisäverollinen.
21. Pääasian kantaja on ennakkoratkaisua koskevan päätöksen mukaan yhdistys, jonka jäseninä on lukuisia Tanskassa toimivia postimyyntiyrityksiä. Yhdistyksen tarkoituksena on muun muassa ajaa jäsentensä etuja suhteessa Post Danmarkiin, Tele Danmarkiin, muihin yhteisiin yhteistyökumppaneihin, viranomaisiin, järjestöihin ja kuluttajiin. Yhdistyksen jäsenet käyttävät muun muassa postiennakkolähetyksiä tilattujen tavaroiden toimittamiseksi yksityisille kuluttajille.
22. Pääasian kanne nostettiin 3.5.1999, ja se koskee sitä, onko ─ ja jos on, niin missä määrin ─ kuudennen arvonlisädirektiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohta esteenä sille, että jäsenvaltio kantaa arvonlisäveron julkisen postilaitoksen yksityishenkilöille toimittamista, postiennakolla lunastettavista kirje- ja pakettilähetyksistä.
23. Østre Landsret on pyytänyt 1.5.2002 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 6.5.2002, ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
" 1) Onko kuudennen arvonlisäverodirektiivin (neuvoston direktiivi 77/388/ETY) 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa tulkittava niin, että
i) jäsenvaltiolla on oikeus kantaa arvonlisäveroa julkisen postilaitoksen postiennakkomenettelyä käyttäen yksityisille toimittamista kirje- ja pakettilähetyksistä, kun jäsenvaltio on poistanut tällaiset lähetykset jäsenvaltion kansallisessa postilainsäädännössä säädetyn yksinoikeuden ja postinvälitysvelvollisuuden piiristä, vai
ii) onko jäsenvaltion oltava kantamatta arvonlisäveroa tällaisista lähetyksistä?
2) Jos ensimmäisen kysymyksen i tai ii kohtaan ei voida vastata yksiselitteisen myöntävästi, minkä kriteerien mukaisesti on ratkaistava, onko jäsenvaltiolla ensimmäisen kysymyksen i kohdassa kuvailluissa olosuhteissa oikeus kantaa arvonlisävero postiennakkomenettelyä käyttäen yksityisille toimitettavista kirje- ja pakettilähetyksistä tai velvollisuus olla kantamatta arvonlisäveroa tällaisista lähetyksistä?
"
24. Tässä asiassa pääasian kantaja ja vastaaja, Italian hallitus ja komissio ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia. Asiassa ei ole pidetty suullista käsittelyä.
IV  Asiaan liittyvän yhteisön oikeuden tarkempi tarkastelu
A Kuudennen direktiivin ja erityisesti sen 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan sisältö
25. Kuudennen direktiivin pääsäännön mukaan arvonlisäveroa on kannettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta (2 artikla). Direktiivin X osasto, johon 13 artikla kuuluu, sisältää lähinnä tiettyjä toimintoryhmiä koskevat vapautukset. Kuudennessa direktiivissä säädetty vapautus on poikkeus direktiivin 2 artiklan pääsäännöstä. Tällainen vapautus voi olla yhteisön oikeuden mukainen vain, mikäli se on nimenomaisesti sallittu direktiivin säännöksissä.
26. Direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdassa säädetään arvonlisäverovapautuksesta, joka koskee julkisen postilaitoksen palvelujen suorituksia ja niihin liittyviä tavaroiden luovutuksia, lukuun ottamatta henkilökuljetus- ja telepalveluja. Artiklan sanamuoto on erittäin väljä, eikä direktiivissä määritellä tässä artiklassa tarkoitettua julkisen postilaitoksen käsitettä tai palvelun suoritusten käsitettä.
27. Yhteisöjen tuomioistuimen onkin määritettävä, mitkä julkisen postilaitoksen palvelujen suoritukset kuuluvat 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdassa säädetyn, arvonlisäveroa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Kuudetta direktiiviä ja erityisesti sen 13 artiklan A kohtaa koskevasta runsaasta oikeuskäytännöstä käy jo ilmi, että direktiivin yksityiskohtaisuudesta huolimatta poikkeusten soveltamisala ei ole täysin selvä. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö antaa suunnan, jonka perusteella voidaan määrittää kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan käsitteiden sisältö ja ulottuvuus.
28. Aluksi on kuitenkin todettava seuraavaa: Kuudennen direktiivin 13 artiklaan perustuvat vapautukset koskevat taloudellisia toimintoja, joilla on tietty tarkoitus. Toimintoja ei kuitenkaan kuvailla pelkästään puhtaasti materiaalisilla tai toiminnallisilla käsitteillä. Useimmissa säännöksissä ─ myös a alakohdan poikkeuksessa ─ ilmoitetaan myös, kuka saa suorittaa vapautettuja toimintoja.
29. Direktiivin 13 artiklassa tarkoitettujen vapautusten kuvaamisessa käytettyjä ilmaisuja on tulkittava suppeasti. Tätä perustellaan oikeuskäytännössä neljällä syyllä. Ensinnäkin 13 artiklassa ei vapauteta verosta kaikkia yleishyödyllisiä toimintoja, vaan ainoastaan ne, jotka on lueteltu erikseen ja kuvattu aivan yksityiskohtaisesti.(5) Toiseksi niitä on tulkittava suppeasti, koska ne ovat poikkeus siitä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan arvonlisäveroa kannetaan jokaisesta verovelvollisen suorittamasta vastikkeellisesta palvelusta.(6) Kolmanneksi säännöstä on tulkittava suppeasti yhdenmukaisen verotuskohtelun edistämiseksi. Tällä tavoin pyritään torjumaan myös kilpailun vääristyminen.(7) Neljänneksi on otettava huomioon verotuksen neutraalisuuden periaate.
30. Yhteisön lainsäätäjä pyrkii verotuksen neutraalisuuden periaatteen avulla takaamaan kaiken taloudellisen toiminnan verotuksen täydellisen neutraalisuuden toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta riippumatta, mikäli toiminta sinänsä on arvonlisäverollista. Tässä yhteydessä on merkitystä asiassa Gregg annetulla tuomiolla.(8) Siinä yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee laajasti laitosten suorittamia toimintoja. Yhteisöjen tuomioistuimen kanta perustuu muun muassa verotuksen neutraalisuuden periaatteeseen. Sen vastaista on, että samanlaista toimintaa harjoittavia taloudellisia toimijoita kohdellaan arvonlisäverotuksessa eri tavoin niiden oikeudellisen muodon perusteella.
31. Nämä kaksi periaatetta ─ yhdenmukainen verotuskohtelu ja verotuksen neutraalisuus ─ ovat käsitteinä samankaltaisia, mutta niitä käytetään erilaisissa asiayhteyksissä. Ensimmäistä käsitettä käytetään valtioiden välisessä vertailussa, ja toinen käsite viittaa valtion sisäiseen tilanteeseen.
32. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vapautukset ovat itsenäisiä yhteisön oikeuden käsitteitä, joiden tarkoituksena on välttää eroavaisuudet kuudennella direktiivillä käyttöön otetun yhteisön arvonlisäverojärjestelmän soveltamisessa eri jäsenvaltioissa ja joita on tulkittava yhteisen arvonlisäverojärjestelmän yhteydessä.(9)
33. Asiassa komissio vastaan Saksan liittotasavalta 11.7.1985 annetussa tuomiossa määritellään postipalvelujen käsite. Tämän tuomion mukaan kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa sovelletaan vain julkiseen postilaitokseen. Sellainen on yhteisöjen tuomioistuimen mukaan julkisoikeudellinen elin tai yksityinen toimiluvan haltija, jolle jäsenvaltio on antanut tehtäväksi postitoimintojen suorittamisen. Arvonlisäverovapautus ei koske muita kaupallisia yrityksiä, vaikka niiden toiminnoilla olisi sama tarkoitus.(10)
34. Huomautan, että edellä mainittu tuomio on annettu ennen postidirektiivin voimaantuloa ja siihen liittyviä postialan muutoksia. Yhteisöjen tuomioistuimen ei ollutkaan mahdollista arvioida käsitteen
" julkinen postilaitos"
sisältöä postidirektiivin säännösten kannalta. Käsittelen tätä seikkaa jäljempänä arviointini yhteydessä.
35. Kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan täytäntöönpanotavassa on jäsenvaltioiden välillä suuria eroja. Esimerkiksi Saksassa vapautus koskee enintään 2 000 gramman painoisia lähetyksiä, ja se kattaa myös postiennakkolähetykset. Itävallassa arvonlisäverosta on vapautettu enintään 2 kilogramman painoiset yleispalvelut sekä enintään 20 kilogramman painoiset paketit. Nämä palvelut suorittaa itävaltalainen Post Aktiengesellschaft. Itävallan lainsäädännön mukaan postiennakkolähetykset kuuluvat yleispalveluun, ja ne on näin ollen vapautettu arvonlisäverosta. Belgiassa ja Ranskassa on vapautettu arvonlisäverosta julkisen postilaitoksen suorittamat palvelut; vapautus koskee myös postiennakkolähetyksiä. Sen sijaan Suomessa ja Ruotsissa kannetaan arvonlisävero kaikista postipalveluista.
B Postidirektiivin sisältö
36. Postidirektiivi sisältää muun muassa säännökset, jotka koskevat yleispalvelun vähimmäislaajuutta ja varattavien palvelujen enimmäislaajuutta, muiden kuin varattavien palvelujen tarjoamista ja postiverkon käyttöä koskevia edellytyksiä, hinnoitteluperiaatteita ja laskennan avoimuutta koskevia edellytyksiä, tarjottavien palvelujen laatua ja teknisten standardien yhdenmukaistamista. Näillä säännöksillä, jotka sisältävät etenkin periaatteita ja rajoja, luodaan yhteisön puitteet, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden on mukautettava lainsäädäntönsä.
37. Postidirektiivin tärkeimmät tavoitteet ovat postipalvelun laadun parantaminen yhteisössä ja yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden toteuttaminen. Tärkeimmät lähtökohdat ovat markkinoiden asteittainen ja säännelty vapauttaminen ja vähimmäisvaatimukset täyttävän postipalvelun tarjoaminen koko Euroopan unionin alueella.
38. Postidirektiivin johdanto-osan 11. ja 12. perustelukappaleesta seuraa, että yleispalvelu käsittää jäsenvaltioissa kaikkien käyttäjien saatavilla olevien tietynlaatuisten palvelujen vähimmäisvalikoiman. Myös syrjäseuduilla asuvien ihmisillä on oltava vähintään viitenä päivänä viikossa mahdollisuus lähettää ja saada postia.
39. Jäsenvaltiot voivat varata tietyt palvelut yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille siinä määrin kuin se on tarpeen yleispalvelun säilyttämiseksi. Varatut palvelut voivat perustua erityis- tai yksinoikeuteen. Yksinoikeuksilla tarkoitetaan jäsenvaltion myöntämiä oikeuksia, jotka varaavat postipalvelujen tarjoamisen yhdelle yritykselle laein, asetuksin tai hallinnollisin määräyksin varaten sille oikeuden tarjota postipalveluja tai harjoittaa toimintaa tietyllä maantieteellisellä alueella. Erityisoikeuksilla tarkoitetaan jäsenvaltion rajoitetulle määrälle yrityksiä sellaisin laein, asetuksin tai hallinnollisin määräyksin myöntämiä oikeuksia, jotka tietyllä maantieteellisellä alueella muun muassa rajoittavat kahteen tai useampaan niiden yritysten lukumäärän, jotka voivat tarjota palveluja tai harjoittaa toimintaa.(11)
40. Postidirektiivin 7 artiklassa säädetään joitakin rajoituksia palveluille, jotka jäsenvaltiot voivat varata. Palveluja voidaan varata vain tiettyjen hinta- ja painorajojen mukaisesti. Asiakirjojen vaihtoa ei voi rajata lainkaan.(12)
41. Selkeyden vuoksi on syytä painottaa, että yleispalvelujen ja varattujen palvelujen ei tarvitse olla samoja. Vain pieni osa yleispalveluista on mahdollista varata yhdelle tai usealle tarjoajalle yksin- tai erityisoikeuksien avulla. Mikäli palvelua ei ole mahdollista varata, mutta se kuuluu yleispalveluun, jäsenvaltio voi myöntää yritykselle yksittäisen toimiluvan. Sillä annetaan yritykselle erityisiä oikeuksia ja asetetaan yrityksen toiminnalle erityisiä velvoitteita. Yritys ei näin kuitenkaan saa muista yrityksistä poikkeavaa markkina-asemaa, sillä niiden yritysten määrää, joille on mahdollista myöntää yksittäinen toimilupa, ei ole mahdollista rajoittaa.
42. Mikäli palvelua ei ole mahdollista varata eikä se kuulu yleispalveluun, jäsenvaltio voi antaa yleisiä määräyksiä, joilla taataan olennaiset vaatimukset. Olennaisilla vaatimuksilla tarkoitetaan yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio saattaa joutua säätämään postipalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja. Niitä ovat esimerkiksi kirjesalaisuus ja verkon turvallisuus vaarallista tavaraa kuljetettaessa. Tällaisen lainsäädännön osalta direktiivillä toteutetaan osittainen yhdenmukaistaminen.
43. Tämä osittainen yhdenmukaistaminen antaa jäsenvaltioille rajallisen toimivallan pitää edelleen voimassa toimenpiteitä, jotka voivat vääristää kilpailua. Jäsenvaltiot saavat erottaa postipalvelujen tarjoajia toisistaan myöntämällä yhdelle tai usealle tarjoajalle yksin- tai erityisoikeuksia. Koska jotkin palvelut on mahdollista varata, seurauksena on väistämättä tällaisten palvelujen tarjoamisen rajoitus, joka kohdistuu muihin kyseiseen valtioon sijoittautuneisiin yrityksiin ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin.
44. Lisäksi jäsenvaltiot saavat pitää edelleen voimassa tai ottaa käyttöön toimenpiteitä, jotka johtavat pidemmälle menevään alan vapauttamiseen kuin postidirektiivissä säädetyt toimenpiteet. Tällaisten toimenpiteiden on oltava perustamissopimuksen mukaisia.
V Osapuolten esittämät huomautukset
45. Seuraavassa esitetään osapuolten tekemät huomautukset oleellisilta osin.
46. Skatteministeriet väittää huomautuksissaan, että sen määrittämiseksi, mitkä tarjotut palvelut kuuluvat vapautuksen soveltamisalaan, on otettava huomioon 13 artiklan A kohdan otsikko. Jäsenvaltioilla on oikeus itse harkita, onko kansallisen postilaitoksen suorittamaa palvelua pidettävä otsikossa tarkoitetulla tavalla
" yleishyödyllisenä" . Ainoastaan palvelut, jotka tällaisen harkinnan mukaan ovat yleishyödyllisiä, ovat arvonlisäverottomia kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan perusteella. Skatteministerietin mukaan kansallisen postilaitoksen suorittamat yleispalvelut ovat yleishyödyllisiä, kun taas sellaiset muut palvelut, jotka kansallinen postilaitos suorittaa vapaaehtoisesti ja periaatteessa vapaassa kilpailutilanteessa toisten markkinoilla jo toimivien tai potentiaalisten palvelujen tarjoajien kanssa, eivät voi kuulua arvonlisäverovapautuksen soveltamisalaan.
47. Tässä yhteydessä Skatteministeriet korostaa sitä, että jos kansallisen postilaitoksen tarjoamat palvelut, joiden osalta se on vapaassa kilpailutilanteessa toisten markkinoilla jo toimivien tai potentiaalisten palvelujen tarjoajien kanssa, olisivat verottomia, kilpailu vääristyisi kuudennen arvonlisäverodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa säädetyn periaatteen vastaisesti. Tämän artiklan mukaan viranomaisia on pidettävä verovelvollisina niiden harjoittaman toiminnan osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen.
48. Tämän lisäksi kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa tulkittaessa on otettava huomioon se, että postipalvelujen suorittaminen on huomattavassa määrin liberalisoitu kuudennen arvonlisäverodirektiivin antamisen jälkeen. Kyseisen säännöksen tarkoituksena ei ole koskaan ollut vapauttaa sellaisia kansallisten postilaitosten suorittamia palveluja, joiden osalta ne ovat vapaassa kilpailutilanteessa tavanomaisten kaupallisten yritysten kanssa, eli esimerkiksi kuriiri- ja pakettipalveluja. Päinvastoin tätä säännöstä on tarkoitus soveltaa vain postinvälitysvelvollisuuden piiriin kuuluviin postipalveluihin, jotka ovat kansalaisten kannalta yleishyödyllisiä jäsenvaltioissa.
49. Lyhyesti sanottuna Skatteministeriet katsoo, että kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdassa säädetty vapautus koskee vain yleispalveluja. Se ei sen mukaan koske palveluja, jotka suoritetaan vapaassa kilpailutilanteessa tavallisten kaupallisten yritysten kanssa, kuten postiennakolla toimitettavia kirjeitä ja paketteja.
50. Komissio jakaa Skatteministerietin kannan. Sen mukaan postiennakolla toimitettavia lähetyksiä ei voi vapauttaa arvonlisäverosta. Komissio kuitenkin päätyy kantaansa toisella tavalla.
51. Koska kaikkia kuudennen direktiivin käsitteitä ei ole määritelty itse direktiivissä, tulkinnan apuna on käytettävä muita säännöksiä.(13) Komissio tarkentaa käsitteiden sisältöä postidirektiivin perusteella.
52. Sillä perusteella, että postidirektiivissä säädetään palvelujen vähimmäismäärästä (yleispalvelu), jotka kaikkien jäsenvaltioiden on tarjottava kaikille käyttäjille, komissio päättelee, että nämä palvelut ovat yleishyödyllisiä. Se toteaa, että jäsenvaltioilla on oikeus varata tietyt palvelut. Varausvelvollisuutta ei ole. Mikäli postipalvelua ei varata yhdelle tarjoajalle, mutta siitä ei kanneta arvonlisäveroa, eri palvelun tarjoajat joutuvat verotuksellisesti erilaiseen asemaan. Verotuksen neutraalisuuden periaate vaarantuu, mikäli postipalvelu ei ole varattu, mutta tiettyjä palvelun tarjoajia kohdellaan verotuksellisesti poikkeavalla tavalla. Komissio katsookin, että palvelulle on myönnettävä vapautus vain silloin, kun kyseessä on varattu palvelu. Tällainen menettely on verotuksen neutraalisuuden periaatteen mukainen.
53. Koska jäsenvaltiot voivat vapaasti pitää edelleen voimassa tai ottaa käyttöön postidirektiiviä laajemmin kilpailua vapauttavia toimenpiteitä, verovapautuksen laajuus voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen. Komission mielestä tämä ei kuitenkaan ole ongelmallista, sillä tämä mahdollisuus tunnustetaan direktiivissä nimenomaisesti.
54. Komissio päättelee, että kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa on tulkittava seuraavasti. Jäsenvaltion on vapautettava postipalvelu arvonlisäverosta, mikäli kyseessä on varattu palvelu. Postiennakolla toimitettavat kirjeet ja paketit eivät kuulu Tanskassa jäsenvaltion varaamiin palveluihin, joten arvonlisäverovapautusta ei saa myöntää.
55. Dansk Postordreforening ei ole samaa mieltä Skatteministerietin ja komission kanssa. Dansk Postordreforeningin mukaan 13 artiklan A kohdan otsikolla
" Tietyille yleishyödyllisille toiminnoille myönnettävät vapautukset"
ei ole merkitystä 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan tulkinnan kannalta. Sen mukaan yhdessä kohdan tekstin kanssa tulkittuna otsikko on mahdollista ymmärtää vain niin, että lainsäätäjä pitää postilaitoksen tarjoamia palveluja yleishyödyllisinä. Postilaitoksen tarjoamia palveluja ei pystykään jakamaan yleishyödyllisiin ja muihin kuin yleishyödyllisiin palveluihin. Kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan käsitteet
" yleishyödyllinen"
ja
" julkisen postilaitoksen palvelujen suoritukset"
ovat selvästikin yhteisön oikeuden omia käsitteitä, joita yksittäinen jäsenvaltio ei saa yksipuolisesti rajoittaa.
56. Dansk Postordreforening ei myöskään kannata Skatteministerietin näkemystä siitä, että jäsenvaltioilla on oikeus arvioida, ovatko kansallisen postilaitoksen tarjoamat palvelut
" yleishyödyllisiä" . Dansk Postordreforeningin mukaan sallittuja ovat ainoastaan jäsenvaltioiden toimenpiteet veropetosten, veron kiertämisen ja muiden väärinkäytösten estämiseksi.
57. Lisäksi Dansk Postordreforening katsoo, että jaottelu yleispalveluun ja vapaaehtoisesti tarjottaviin palveluihin on kuudennen direktiivin sanamuodon vastainen. Sen mukaan on mahdollista väittää, että säännöksiä ei ole tarkoitettu koskemaan kaikkia postin tarjoamia palveluja, vaan ainoastaan perinteisiä postipalveluja. Tällaisessa tulkinnassa ei kuitenkaan oteta huomioon kyseiseen säännökseen sisältyvää yksilöityä kuvausta, joka sisältää poikkeuksen vain henkilökuljetus- ja telepalvelujen osalta.
58. Dansk Postordreforening mainitsee vielä kaksi erityistä syytä, joiden vuoksi kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa ei pitäisi tulkita suppeasti:
─ Direktiivin 13 artiklan A kohdan 2 alakohdassa suljetaan vapautuksen ulkopuolelle tietyt palvelut ja tavaroiden toimitukset. Tässä säännöksessä ei kuitenkaan mainita 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa. Dansk Postordreforening katsoo tämän perusteella vastakohtaispäätelmänä, että 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan suppealle tulkinnalle ei ole perusteita.
─ Kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan tarkoituksena on ollut tehostaa postilaitoksen toimintaa ja tehdä postilähetyksistä aiempaa halvempia. Arvonlisäveron kantaminen postiennakolla toimitettavista kirjeistä ja paketeista olisi tämän tavoitteen vastainen. Tämän vuoksi ei ole perustetta rajoittaa tämän säännöksen tulkintaa niin, että tietyt postilähetykset ovat verollisia.
59. Dansk Postordreforeningin mukaan tavoite estää kilpailun vääristyminen ei myöskään voi johtaa siihen, että kuudennen direktiivin mukaan on sallittua kantaa arvonlisävero kyseisistä palveluista yksityisille lähetettävien lähetysten osalta. Sen mukaan yhteisön lainsäätäjä on asettanut tavoitteen eli postipalvelumarkkinoiden paremman toimivuuden kilpailun vääristymisen estämistä koskevan tavoitteen edelle. Vaikka postipalvelumarkkinoille on tullut yhä enemmän kilpailua kuudennen direktiivin voimaantulon jälkeen, sillä ei ole mahdollista perustella sitä, että yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi tulkita säännöstä toisella tavalla. On neuvoston ja parlamentin tehtävänä päättää, edellyttävätkö muuttuneet markkinaolosuhteet kuudennen direktiivin muuttamista.
60. Italian hallitus katsoo Dansk Postordreforeningin tapaan, että postiennakolla toimitettavat lähetykset on vapautettava arvonlisäverosta. Sen mukaan tällaiset palvelut on kuitenkin vapautettava arvonlisäverosta vain siltä osin kuin hinta vastaa julkisen postilaitoksen kustannuksia. Mikäli yksityisoikeudellinen toimittaja tarjoaa näitä samoja palveluja, arvonlisävero tulisi Italian hallituksen mielestä kantaa vain siltä osalta hintaa, joka ylittää julkisen postilaitoksen kustannukset. Tällainen tulkinta olisi sen mukaan kuudennen direktiivin tarkoituksen mukainen.
VI Asian arviointi
A Johdanto
61. Kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohta on yksi poikkeus pääsäännöstä, jonka mukaan arvonlisäveroa on kannettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan suorittamasta palvelujen suorituksesta. Direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohta sisältää kaikkia jäsenvaltioita koskevan velvoitteen vapauttaa arvonlisäverosta julkisen postilaitoksen palvelujen suoritukset.(14) Mikäli toiminto kuuluu poikkeuksen soveltamisalaan, jäsenvaltioiden on sovellettava poikkeusta.
62. Direktiivin 13 artiklan A kohdan 2 alakohdalla, jossa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus rajoittaa tiettyjä vapautuksia, ei ole merkitystä esillä olevan asian kannalta, koska kyseisessä kohdassa ei viitata kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaan. Tämän 2 alakohdan luettelo on luonteeltaan tyhjentävä.
63. Näin ollen tarkastelu onkin rajoitettava koskemaan vain 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan sanamuotoa. Direktiivin 13 artiklan A kohdan otsikolla ei mielestäni ole itsenäistä merkitystä. Artiklan otsikko ei kuulu säännöksen varsinaiseen säännösosaan. Kuten koko säädöksen tai sen osan otsikko, artiklan otsikko kuvailee tulevan tekstin aihetta. Otsikko on luonteeltaan lisätietoja antava. Säännöksen otsikosta on kuitenkin mahdollista päätellä lainsäätäjän tarkoitus. Otsikolla voi siinä mielessä olla merkitystä yhteisöjen tuomioistuimen tekemässä arvioinnissa. Näin tulkitsen myös 13 artiklan A kohdan otsikon käsitettä
" yleishyödyllinen" . Käsite ei näin ollen sisällä suoranaista rajoitusta, mutta se määrittää 13 artiklassa mainittujen vapautusten tulkintaa.(15) Otsikolla on esillä olevan asian kannalta vain se merkitys, että mikäli kyseessä on julkisen postilaitoksen suorittama palvelu, se on laadultaan yleishyödyllinen.
64. Todettuani näin, että otsikolla ei ole itsenäistä merkitystä, siirryn käsittelemään itse artiklan sisältöä. Kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdassa määritetään kaksi edellytystä,
" palvelujen suoritukset"
ja
" julkinen postilaitos" . Ensimmäinen käsite on hyvin laaja ja kattaa kaikki julkisen postilaitoksen palvelut. Rajoitus löytyykin toisesta edellytyksestä eli siitä, että kyseessä on oltava
" julkinen postilaitos" .
65. Kuudetta direktiiviä koskevasta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että direktiivin 13 artiklassa tarkoitettujen vapautusten kuvaamisessa käytettyjä ilmaisuja on tulkittava suppeasti. Tähän on neljä syytä. Ensinnäkin 13 artiklalla ei vapauteta verosta kaikkia yleishyödyllisiä toimintoja, vaan ainoastaan ne, jotka on lueteltu erikseen ja kuvattu aivan yksityiskohtaisesti.(16) Toiseksi ilmaisuja on tulkittava suppeasti, koska ne ovat poikkeus siitä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan arvonlisäveroa kannetaan jokaisesta verovelvollisen suorittamasta vastikkeellisesta palvelusta.(17) Kolmanneksi säännöksiä on tulkittava suppeasti yhdenmukaisen verotuskohtelun edistämiseksi, jolla pyritään torjumaan kilpailun vääristyminen.(18) Neljänneksi on otettava huomioon verotuksen neutraalisuuden periaate.(19)
B Varatut palvelut
66. Vuonna 1985 asiassa komissio vastaan Saksa annettu tuomio, jossa määritellään julkisen postilaitoksen käsite, on lähtökohtani tämän käsitteen sisällön osalta, mutta se ei riitä vastaukseksi kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin.(20) Käsitettä
" julkinen postilaitos"
on nimittäin tarkasteltava myös vuonna 1997 annetun postidirektiivin kannalta. Postidirektiivi on tullut voimaan kuudennen direktiivin jälkeen, ja sillä on aloitettu postimarkkinoiden vapauttaminen ja annettu jäsenvaltioille yleispalvelun tarjoamista koskevat vähimmäistason yhtenäistetyt normit. Sen jälkeen postiala on muuttunut huomattavasti ja vapautunut osittain.
67. Postidirektiivi velvoittaa jäsenvaltiot turvaamaan yleispalvelun siten, että jokaiselle käyttäjälle tarjotaan korkeatasoiset palvelut. Jäsenvaltiolla on oikeus varata tietyt palvelut yhdelle tai usealle yritykselle. Tämä toimivalta on annettu jäsenvaltioille yleispalvelun suorittamiseksi.
68. Jäsenvaltioilla on asiassa laaja harkintavalta. Ne saavat päättää varattavien palvelujen laajuuden direktiivissä säädettyjen rajojen sisällä, ja lisäksi ne voivat määrätä, kenelle nämä palvelut varataan. Ne voidaan varata julkiselle laitokselle tai kaupalliselle yritykselle. Lisäksi jäsenvaltiot voivat varata postipalvelut useammalle kuin yhdelle laitokselle tai yritykselle.
69. Julkisen laitoksen ( " service public" ) käsitteen sisältö on mahdollista johtaa asiassa Ranska, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaan komissio annetusta tuomiosta. Tämän tuomion mukaan julkisilla laitoksilla tarkoitetaan kaikkia yrityksiä, joiden suhteen julkiset viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa, joka perustuu omistukseen, taloudelliseen osakkuuteen tai yrityksen hallintoa koskeviin sääntöihin.(21) Postin osalta kyseessä olivat jäsenvaltioiden perinteiset (valtion omistamat) postilaitokset, joiden osalta ei ole merkitystä sillä, onko niiden oikeudellinen muoto julkisoikeudellinen vai yksityisoikeudellinen.
70. Mainitun tuomion antamisen jälkeen julkisten palvelujen suorittamisen luonne on kuitenkin muuttunut perusteellisesti sekä postialalla että muilla toimialoilla. Laitokset eivät yhä useammin ole enää valtion kokonaan tai osittain omistamia laitoksia, jotka huolehtivat julkisten palvelujen tarjoamisesta. Palvelujen tarjoamisesta saattavat vastata myös yksityisoikeudelliset yritykset, joilla on täysin kaupalliset tavoitteet. Tarkasteltaessa sitä, onko kyseessä julkinen laitos, ei enää ole merkitystä viranomaisten mahdollisuuksilla vaikuttaa itse yritykseen, vaan viranomaisten mahdollisuuksilla vaikuttaa yrityksen toimintaan. Toisin sanoen julkisen laitoksen käsite merkitsee sitä, että viranomaiset varmistavat, että palvelu suoritetaan, mutta viranomaiset eivät välttämättä suorita palvelua itse tai valtioon omistussuhteessa olevan yrityksen avulla.
71. Katson, että asia liittyy tältä osin EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohtaan. Julkisen laitoksen käsite ei rajoitu pelkästään mainitussa artiklassa tarkoitettuun julkisen yritykseen, vaan se koskee myös yrityksiä, joille viranomaiset myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia. Tällaiset oikeudet ovat tarpeen yrityksille siirretyn erityisen julkisen tehtävän hoitamiseksi.
72. Palaankin nyt takaisin postidirektiiviin. Kuten on todettu, yleispalveluun kuuluvia palveluja on mahdollista varata myös täysin kaupallisin perustein toimiville yrityksille. Tällaiset yritykset saavat tällöin oikeuden suorittaa palvelun, mutta samalla ne velvoitetaan jakelemaan ja noutamaan posti direktiivin mukaisesti. Kansalaisella on näin ollen oikeus vaatia yritystä suorittamaan palvelu.
73. Onkin tarkasteltava kysymystä siitä, seuraako tästä, että tällaiset kaupalliset yritykset saavat kuudennessa direktiivissä tarkoitetun julkisen postilaitoksen aseman. Edellä esitetyn perusteella tähän kysymykseen on mahdollista vastata vain myöntävästi. Nämä yritykset saavat nimittäin julkisoikeuteen perustuvan velvollisuuden hoitaa tietty tehtävä. Niiden (mahdollisesti jaettu) monopoliasema näiden palvelujen suorittamiseksi liittyy suoraan niiden suorittamaan julkiseen tehtävään. Lisäksi tehtävän suorittamisen kannalta ei ole merkitystä sillä, kenen tehtäväksi se on annettu. Viittaan tältä osin verotuksen neutraalisuuden periaatteeseen, jonka vastaista on, että samanlaista toimintaa harjoittavia taloudellisia toimijoita kohdellaan arvonlisäverotuksessa eri tavoin.(22) Lisäperusteluna mainittakoon vielä, että jäsenvaltiot voivat vapaasti antaa yleispalvelun tai sen osan samanaikaisesti sekä julkisen laitoksen että kaupallisen yrityksen tehtäväksi. On ilmeistä, että tällaisessa tilanteessa palvelun tarjoajia olisi mahdotonta kohdella eri tavoin.
74. Muunlainen käsitys olisi lisäksi ristiriidassa postidirektiivin ja arvonlisäveroa koskeva n vapautuksen tavoitteen ja soveltamisalan kanssa. Yleispalvelun ja erityisesti varattujen palveluiden tarjoamiselle on nimittäin asetettava mahdollisimman vähän rajoituksia. Vapautus menettäisi kokonaan merkityksensä, jos postipalvelusta ei jäsenvaltiossa huolehtisi asiassa Ranska, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaan komissio annetussa tuomiossa tarkoitettu julkinen laitos.(23) Postidirektiivin tavoitteena on nimenomaan vapauttaa postialan markkinat. Myös varatut palvelut pitäisi mahdollisimman paljon pystyä osoittamaan kaupallisten yritysten suoritettaviksi. On itsestään selvää, että kaupallisten yritysten epäedullinen kohtelu julkisiin laitoksiin verrattuna ei edistä markkinoiden vapautumista.
75. Direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan vapautuksen tavoitteena on nimenomaan tarkoitettujen yleishyödyllisten toimintojen edullisempi kohtelu. Siinä tarkoitetuista palveluista ei ole sopivaa kantaa arvonlisäveroa. Sellainen vaikuttaisi rajoittavasti. Varattuja palveluja suorittava yritys toimii sellaisen perinteisen (valtion) postilaitoksen asemesta, joka oli olemassa ennen postidirektiivin voimaantuloa. Postidirektiivin ja siitä seuraavan postialan vapautumisen myötä kuudennen direktiivin käsitettä
" julkinen postilaitos"
on tulkittava uudella tavalla.
76. Yhteenvetona on todettava, että yritystä, jolle postipalvelu varataan postidirektiivin mukaisesti, on pidettävä kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdassa tarkoitettuna
" julkisena postilaitoksena"
ainakin siltä osin, kuin palvelujen suorittaminen koskee varattuja palveluita. Yrityksen oikeudellisella muodolla tai tavoitteilla ei ole merkitystä tämän arvioinnin kannalta.
77. Tästä seuraa, että useat toimittajat voivat päästä hyötymään arvonlisäverovapautuksesta silloin, kun jäsenvaltio myöntää erityisoikeuksia usealle toimittajalle. Tämä on ristiriidassa asiassa komissio vastaan Saksa annetun tuomion kanssa, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kuudennen direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa sovelletaan vain julkisoikeudelliseen elimeen tai yksityiseen toimiluvan haltijaan, jolle jäsenvaltio on antanut tehtäväksi postitoimintojen harjoittamisen.(24) Kuten jo edellä totesin, tämä tuomio on kuitenkin annettu ennen postidirektiivin voimaantuloa, joten yhteisöjen tuomioistuimen käsitteelle
" postilaitos"
antama määritelmä ei ole postialalla tapahtuneen kehityksen mukainen.
78. Lisäseuraus kannasta, jonka mukaan arvonlisäverovapautus koskee varattuja palveluja, on se, että jäsenvaltioiden kesken on syntynyt arvonlisäverovapautusta koskevia eroja. Tällaiset erot ovat kuitenkin väistämätön seuraus siitä, että postidirektiivissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus varata tietyt palvelut, mutta muuten jäsenvaltiot saavat direktiivissä säädettyjen rajojen sisällä vapaasti päättää, mille palveluille vapautus myönnetään.
C Muut kuin varatut palvelut
79. Siirryn nyt käsittelemään palveluja, jotka eivät ole varattuja palveluja mutta jotka kuuluvat kuitenkin yleispalveluun. Postidirektiivin 3 artiklasta seuraa, että jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että myös nämä palvelut ovat käytettävissä kohtuullisin hinnoin. Toisin kuin varattujen palvelujen ollessa kyseessä, näiden palvelujen tarjoamista ei kuitenkaan varmisteta antamalla ne ainoastaan yhden tai usean yrityksen suoritettavaksi. Tämä tehtävä jätetään markkinaosapuolten suoritettavaksi normaalien kilpailuedellytysten mukaisesti. Näin ollen postidirektiivillä on se seuraus, että tämä postimarkkinoiden osa vapautuu. Jäsenvaltiot voivat myöntää vain yrityskohtaisia toimilupia, joissa myönnetään tietyt oikeudet ja asetetaan yritykselle tietyt velvoitteet. Koska tällaisia palveluja ei varata oikeuksien perusteella, myös uusilla yrityksillä on mahdollisuus tulla näille markkinoille. Uudet yritykset tarjoavat täydentäviä palveluja kuten nopeampaa postin jakelua. Tällaiset palvelut eivät olekaan luonteeltaan julkisia vaan kaupallisia toimintoja, joiden alalla on mahdollista kilpailla hinnan, laadun ja palvelujen monipuolisuuden avulla.
80. Toimiluvissa voidaan tietenkin asettaa tiettyjä luonteeltaan julkisia reunaehtoja, mutta ne eivät vielä tee tällaisista yrityksistä julkisen palvelun tarjoajia. Tällaiset yritykset eivät olekaan kuudennessa direktiivissä tarkoitettuja julkisia laitoksia.
81. Viimeinen palveluryhmä ovat palvelut, joita ei ole mahdollista varata ja jotka eivät myöskään kuulu yleispalveluun. Tämän ryhmän palvelut ovat kaupallisia toimintoja, jotka suoritetaan vapaassa kilpailutilanteessa.
82. Mikäli julkinen postilaitos tarjoaa myös muita kuin varattuja palveluja, on loogista käsitellä myös kysymystä siitä, koskeeko arvonlisäverovapautus myös näitä muita palveluita. Kuudennen direktiivin mukaan julkisen postilaitoksen palvelut kuuluvat vapautuksen soveltamisalaan. Mielestäni yritys on luonteeltaan julkinen postilaitos vain siltä osin, kuin kyseessä ovat julkiseen tehtävään liittyvät palvelut. Julkinen tehtävä taas perustuu yritykselle myönnettyihin erityis- tai yksinoikeuksiin. Lyhyesti sanottuna yritys toimii julkisena postilaitoksena vain silloin, kun se suorittaa varattuja palveluita. Yritystä on muiden sen suorittamien palvelujen osalta pidettävä normaalina markkinatoimijana, joka kilpailee samoilla ehdoilla kuin muutkin markkinatoimijat. Olisi väärin vapauttaa yritys arvonlisäverosta, jos sama vapautus ei koskisi sen kilpailijoita. Haluan vielä lisäksi huomauttaa, että postialan yritykset suorittavat usein myös muita palveluja kuin postin keräily ja jakelu, kuten esimerkiksi toimistotarvikkeiden tai internet-pakettien myyntiä. Arvonlisäverovapautus ei mitenkään voi koskea tällaisia palveluita.
83. Jos nämä palvelut kuuluisivat vapautuksen soveltamisalaan, tästä aiheutuisi myös kilpailun vääristymistä. Tämä on ristiriidassa postidirektiivin ja kuudennen direktiivin kanssa. Postidirektiivin tavoitteena on nimenomaan vapauttaa postimarkkinoiden se osa, jota ei varata. Oikeuskäytännössä on todettu, että kuudetta direktiiviä on tulkittava niin, että verotuksen neutraalisuuden periaatetta ei saa loukata, jotta voidaan taata kaikkien taloudellisten toimintojen täydellinen verotuksen neutraalisuus. Sen vastaista on, että samanlaista toimintaa harjoittavia taloudellisia toimijoita kohdellaan arvonlisäverotuksessa eri tavoin niiden juridisen muodon vuoksi.
84. Mitä merkitystä kaikella edellä esitetyllä sitten on pääasian kiistan osalta? Post Danmark on julkinen postilaitos. Jotkin palvelut on Tanskan lainsäädännössä varattu Post Danmarkille, mutta postiennakolla toimitettavat kirjeet ja paketit eivät kuitenkaan kuulu näihin varattuihin palveluihin. Arvonlisäverovapautus koskee lainsäädännön mukaan varattuja palveluja, mikä onkin postidirektiivin ja kuudennen direktiivin mukaista. Postiennakolla toimitettavat lähetykset eivät kuitenkaan ole varattuja palveluita, mistä seuraa, että arvonlisäverovapautus ei koske näitä lähetyksiä.
VII Ratkaisuehdotus
85. Edellä esitetty huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Østre Landsretin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Jäsenvaltion on kannettava arvonlisävero palveluista, joita ei ole varattu yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15 päivänä joulukuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY 7 artiklan nojalla. Jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta ─ yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste ─ 17 päivänä toukokuuta 1977 annetun kuudennen neuvoston direktiivin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan käsitettä
" julkinen postilaitos"
on tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan myös kaupallisin perustein toimivia yrityksiä siltä osin kuin niille on varattu palveluita direktiivin 97/67/EY 7 artiklan mukaisesti.
(1) .
(2) EYVL L 145, s. 1.
(3) EYVL L 15, s. 14.
(4) 8.2.1995 annettu laki nro 89.
(5) Asia C-149/97, Institute of the Motor Industry, tuomio 12.11.1998 (Kok. 1998, s. I-7053, tuomion 17 ja 18 kohta).
(6) Asia C-287/00, komissio v. Saksa, tuomio 20.6.2002 (Kok. 2000, s. I-5811, 30─43 kohta).
(7) Ks. 14.11.2002 antamani ratkaisuehdotus asiassa C-144/00, Hoffmann, tuomio 3.4.2003 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(8) Asia C-216/97, Gregg, tuomio 7.9.1999 (Kok. 1999, s. I-4947).
(9) Ks. etenkin asia C-348/87, Stichting Uitvoering Financiële Acties (SUFA), tuomio 15.6.1989 (Kok. 1989, s. I-1737, 11 kohta); C-349/96, CPP, tuomio 25.2.1999 (Kok. 1999, s. I-973, 15 kohta) ja asia C-240/99, Skandia, t uomio 8.3.2001 (Kok. 2001, s. I-1951, 23 kohta).
(10) Asia C-107/84, komissio v. Saksa, tuomio 11.7.1985 (Kok. 1985, s. 2655, 17 kohta).
(11) Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta postialalla ja tiettyjen postipalveluja koskevien valtion toimenpiteiden täytäntöönpanemisesta, EYVL 1998, C 39, s. 2─18.
(12) Asiakirjojen vaihdolla tarkoitetaan sellaisten keinojen, myös väliaikaisten tilojen sekä sivullisen hoitaman kuljetuksen, tarjoamista, joilla tehdään mahdolliseksi omatoiminen postilähetysten toimittaminen vaihtamalla niitä tämän palvelun tilaajien kesken.
(13) Edellä alaviitteessä 9 mainittu asia Card Protection Plan Ltd (CPP), tuomio 25.2.1999, 18 kohta. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa antamassaan tuomiossa, että käsitettä
" vakuutus"
ei ole syytä tulkita eri tavalla siitä riippuen, onko se vakuutusta koskevassa direktiivissä vai kuudennessa direktiivissä.
(14) Ks. edellä alaviitteessä 10 mainittu asia komissio v. Saksa, tuomio 11.7.1985, tuomion 17 kohta.
(15) Ks. edellä alaviitteessä 7 mainittu, 14.11.2002 antamani ratkaisuehdotus.
(16) Asia C-149/97, Institute of the Motor Industry, tuomio 12.11.1998 (Kok. 1998, s. I-7053, 17 ja 18 kohta).
(17) Edellä alaviitteessä 6 mainittu asia, tuomio 20.6.2002, 30─43 kohta.
(18) Ks. edellä alaviitteessä 7 mainitussa asiassa Hoffmann antamani ratkaisuehdotus.
(19) Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Gregg.
(20) Edellä alaviitteessä 10 mainittu asia komissio v. Saksa, tuomion 17 kohta.
(21) Yhdistetyt asiat C-188/80─C-190/80, tuomio 6.7.1982 (Kok. 1982, s. I-2545, Kok. Ep. VI, s. 479, 25 kohta).
(22) Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Gregg.
(23) Mainittu edellä alaviitteessä 20.
(24) Edellä alaviitteessä 10 mainittu asia komissio v. Saksa, tuomion 17 kohta.