61987CC0021_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
El Sr. Borowitz nació en Polonia en 1910. Tras cursar estudios secundarios y universitarios, obtuvo un empleo y cotizó al régimen polaco de pensiones durantes veintiocho meses, entre los años 1937 y 1939. Entre 1939 y 1945 fue prisionero de guerra de los alemanes.
De 1948 a 1952, el Sr. Borowitz trabajó en los Países Bajos y cotizó al régimen obligatorio de pensiones durante cincuenta y un meses. Con posterioridad, el Sr. Borowitz pasó a residir en Alemania, en donde comenzó a cotizar al régimen obligatorio de pensiones de los empleados por cuenta ajena. Adquirió la nacionalidad alemana en 1961, cubriendo, en total, un período de cotización de ciento trece meses antes de alcanzar la edad de jubilación y de solicitar una pensión de jubilación al Instituto Federal de la Seguridad Social de los empleados por cuenta ajena (Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte: en lo sucesivo, "BFA"). El litigio que enfrenta al Sr. Borowitz y al BFA tiene por objeto la cuestión de si sus períodos de estudios secundarios y superiores (durante los que no cotizó al régimen obligatorio de pensiones) deben computarse para el cálculo global de sus derechos a pensión. En caso afirmativo, el Sr. Borowitz obtendría una pensión de mayor cuantía.
Se ha estimado que la respuesta a esta cuestión depende de la interrelación existente entre el Derecho nacional y el Derecho comunitario.
Por lo que respecta al Derecho nacional alemán, los artículos 35 y 36 de la Angestelltenversicherungsgesetz (ley reguladora del régimen de pensiones de los empleados por cuenta ajena) prevén que, para determinar el número de años de cotización cubiertos de cara al disfrute de una pensión de jubilación, pueden computarse los períodos denominados de interrupción (que comprenden los años en los que se hayan cursado estudios secundarios y superiores en una escuela técnica o en la universidad), siempre y cuando el período comprendido entre la fecha de afiliación al régimen de pensiones y la de realización del riesgo quede cubierto, al menos por mitad, por cotizaciones en razón de un empleo o de una actividad sujeta al régimen obligatorio de pensiones. De esta manera, aunque los períodos de interrupción (y algún otro tipo de períodos) no puedan tomarse en consideración de cara a comprobar si las cotizaciones satisfechas han cubierto la mitad del período, sí aumentan el importe de la pensión, a partir del momento en que se alcanza la "semicobertura". Por el contrario, si no se cumple el requisito de la "semicobertura", los períodos de interrupción no se tienen en cuenta para el cálculo del importe de la pensión.
La República Federal de Alemania celebró con la República Popular de Polonia un convenio en materia de régimen de pensiones y de prestaciones por causa de enfermedad ("convenio de 1975"), en cuyo apartado 2 de su artículo 4 se establece que, para la determinación de una pensión de jubilación otorgada de conformidad con la legislación alemana, los períodos de seguro, de empleo y los períodos asimilados a estos últimos que se hayan cubierto en Polonia, se computarán como si se hubiesen cubierto en Alemania; si bien el propio convenio dispone expresamente que su ámbito de aplicación se entenderá sin perjuicio "de las disposiciones adoptadas por las organizaciones interestatales de las que el Estado sea miembro" (artículo 3).
Por lo que respecta al Derecho comunitario, el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo (DO 1971, L 149; EE 05/01, p. 98), cuyo último texto refundido se encuentra en el anexo I del Reglamento (CEE) nº 2001/83 (DO 1983, L 230; EE 05/03, p. 53), se aplica a aquellos trabajadores que están o han estado sujetos a la legislación de uno o varios Estados miembros de la Comunidad. A tenor de lo previsto en la letra j) de su artículo 1, el término "legislación" designa, para cada Estado miembro, las leyes, los reglamentos, las disposiciones estatutarias y cualesquiera otras medidas de aplicación, existentes o futuras, que se refieren a las ramas y los regímenes de seguridad social mencionadas en los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Reglamento.
El capítulo 3 del Reglamento: "vejez y muerte (pensiones)" trata de la liquidación de las prestaciones cuando el interesado haya estado sujeto a la legislación de dos o varios Estados miembros. El apartado 2 del artículo 44 formula el principio general en virtud del cual se procederá a practicar las operaciones de liquidación con respecto a todas las legislaciones a que haya estado sujeto el interesado. Cuando el derecho a las prestaciones se subordine al requisito de haber cubierto determinados períodos de seguro, el apartado 1 del artículo 45 obliga a la institución que ha de calcular el derecho y la prestación a computar, en la medida necesaria, los períodos de seguro cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro, como si se tratase de períodos cubiertos bajo la legislación aplicada por ella. En virtud del artículo 46, y por lo que respecta a la liquidación de prestaciones en materia de pensiones de jubilación (cuando un trabajador cumple los requisitos exigidos por la legislación de un Estado miembro a la que ha estado sometido para tener derecho a las prestaciones), la liquidación de las prestaciones implica, no solamente un cálculo del importe de las prestaciones correspondientes a la duración total de los períodos de seguro o de residencia que deben computarse en virtud de la legislación de dicho Estado miembro, sino también de todos los períodos de seguro o de residencia cubiertos al amparo de las legislaciones de los Estados miembros a las que ha estado sujeto. De esta manera, el importe de la prestación debida por el Estado miembro mencionado en primer lugar se determinará a prorrata de la duración de los períodos cubiertos al amparo de la legislación de dicho Estado miembro en relación con la duración total de los períodos cubiertos; debiéndose optar, entre ambos importes -el importe efectivamente debido y el resultante de la aplicación de la fórmula ("el importe teórico")-, por el más elevado.
La parte C del anexo VI del texto único del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (antigua parte B del anexo V) establece que, para determinar si los períodos de interrupción deben tomarse en consideración como tales, las cotizaciones obligatorias abonadas en virtud de la legislación de otro Estado miembro y la afiliación al régimen de pensiones de otro Estado miembro se asimilarán a las cotizaciones obligatorias abonadas en virtud de la legislación alemana y a la afiliación al régimen alemán de pensiones.
Cuando el BFA calculó por primera vez el derecho a pensión y, tras corregir un error inicial, acumuló los períodos de seguro obligatorio cubiertos en los Países Bajos a los meses durante los que se cotizó en Alemania. A partir de esta base, el BFA llegó a la conclusión de que el Sr. Borowitz reunía el requisito de la semicobertura respecto de los períodos de cotización obligatoria y, por consiguiente, y a efectos del cálculo de la pensión global, computó los "períodos de interrupción" durante los que el Sr. Borowitz cursó estudios secundarios y superiores, careciendo aparentemente de importancia, a la luz del Derecho alemán, el que estos estudios se hayan cursado en Polonia y no en Alemania.
Tras la ratificación del convenio de 1975, el BFA procedió, el 9 de enero de 1978, a un nuevo cálculo de la pensión del Sr. Borowitz, teniendo presente lo dispuesto en el Derecho nacional alemán, en el convenio de 1975 y en el Reglamento (CEE) nº 1408/71. En primer lugar, el BFA siguió computando los períodos de interrupción; sin embargo, con posterioridad, y de conformidad con la notificación de 4 de julio de 1978, relativa a un nuevo cálculo de la pensión, calificó de errónea esta manera de proceder, y efectuó entonces dos cálculos distintos de la pensión: uno, en el que se computaban las cotizaciones polacas y alemanas, pero no las satisfechas en los Países Bajos; y otro, en el que se computaban las cotizaciones alemanas y neerlandesas, pero no las polacas. Siguiendo su práctica administrativa, el BFA abonó al Sr. Borowitz la pensión más elevada resultante de ambos cálculos. Sin embargo, puesto que el Sr. Borowitz no reunía el requisito de la semicobertura en ninguno de los cálculos efectuados por separado, los períodos de interrupción no podían seguir computándose.
El BFA reiteró esta manera de proceder en una decisión de 29 de agosto de 1979 (rectificada por la decisión de 2 de octubre de 1979) por la que se practicaba una nueva determinación de la pensión del Sr. Borowitz, fijando la misma en un importe de 1 203,20 DM. Este último siguió percibiendo el importe anterior más elevado (a saber: el importe obtenido tras computar los períodos de interrupción) en aplicación del principio de mantenimiento de los derechos adquiridos; advirtiéndosele, no obstante, de que su pensión únicamente se aumentaría en el supuesto de que los futuros cálculos practicados en función del nuevo método condujesen a una pensión superior.
El Sr. Borowitz impugnó esta práctica administrativa en un recurso interpuesto ante el Sozialgericht Reutlingen, alegando que lo que procedía practicar era un cálculo integrado en el que se acumulasen los períodos de cotización alemanes, neerlandeses y polacos, con lo que quedaría satisfecho el requisito de la semicobertura, haciendo posible el cómputo de los períodos de interrupción. El Sozialgericht Reutlingen falló en favor del Sr. Borowitz, en sentencia de 10 de febrero de 1982. El BFA recurrió en apelación ante el Landessozialgericht que, en sentencia de 18 de diciembre de 1984, confirmó la del órgano jurisdiccional inferior. El BFA interpuso recurso de casación ante el Bundessozialgericht, que, el 25 de noviembre de 1986, suspendió la tramitación del procedimiento y formuló al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
"El Reglamento nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, ¿autoriza a la entidad gestora alemana, cuando ésta debe pronunciarse sobre el cómputo de los períodos de interrupción (Ausfallzeiten), a asimilar a las cotizaciones obligatorias satisfechas en virtud de la legislación alemana y a la afiliación al régimen de pensiones alemán, no sólo las cotizaciones obligatorias satisfechas en otros Estados miembros y la afiliación al régimen de pensiones correspondiente a otros Estados miembros, sino también las cotizaciones obligatorias y la afiliación al régimen de un tercer Estado (Polonia, en el caso que nos ocupa), con el que la República Federal de Alemania ha celebrado un convenio relativo a la asimilación recíproca de los períodos de seguro?"
En la fase escrita del procedimiento, la Comisión alegó que un convenio como el celebrado entre la República Federal de Alemania y Polonia, aplicado en la República Federal de Alemania, es parte integrante de la legislación, en el sentido propio de la letra j) del artículo 1 del Reglamento, de forma tal que, a efectos de la aplicacion del capítulo 3 del Reglamento, los períodos polacos debían considerarse períodos alemanes. El Reino Unido alegó que, a efectos de la aplicación de dicho Reglamento, el término "legislación" no puede englobar semejante convenio y que un Estado miembro no puede imponer a otro Estado miembro obligaciones derivadas de un convenio con otro Estado. Sin embargo, en la vista, la Comisión y el Reino Unido mantuvieron, en realidad, una postura similar; a saber, que procede responder afirmativamente a la cuestión formulada (que, recordémoslo, pretende que se esclarezca la cuestión de si, en razón del convenio relativo a la asimilación recíproca de los períodos de seguro, el Reglamento "autoriza" a las autoridades alemanas a computar no sólo los períodos de seguro obligatorio cubiertos al amparo de la legislación de otros Estados miembros, sino también los períodos de seguro obligatorio satisfechos al amparo de la legislación polaca).
Afirmó la Comisión que la cuestión gira simplemente en torno a la disposición concreta de Derecho alemán relativa a los períodos de interrupción, sugiriendo que una disposición de este tipo únicamente existe en Derecho alemán. No estamos de acuerdo en contemplar la cuestión desde una perspectiva tan limitada; en nuestra opinión, su alcance es mucho más vasto.
Es evidente, a nuestro modo de ver, que el Capítulo 3 del Reglamento exige que los períodos de cotización en los Países Bajos se computen para el cálculo de la pensión del Sr. Borowitz. Nos parece igualmente evidente que ninguna disposición del Reglamento impide que se acumulen los períodos polacos para el cálculo de una pensión a la que se tenga derecho en virtud del Derecho nacional alemán.
Aunque el Reglamento (CEE) nº 1408/71 regule el cálculo de la pensión en relación con los períodos cubiertos al amparo de la normativa en materia de seguridad social de más de un Estado miembro, no suprime los derechos nacidos de otra fuente en virtud del Derecho nacional. Según el Derecho nacional alemán, para el cálculo de su pensión, el Sr. Borowitz podía beneficiarse de la acumulación de los períodos polacos para el cálculo de su pensión. El hecho de que, en virtud del Reglamento (CEE) nº 1408/71, el aludido Sr. Borowitz esté legitimado para invocar en beneficio propio los períodos neerlandeses, no suprime los derechos conferidos por el Derecho nacional. Si el Reglamento (CEE) nº 1408/71 debiera interpretarse en el sentido de que impide la acumulación de los períodos polacos, entraría, en mi opinión, en contradicción con el principio general enunciado por el artículo 51 del Tratado CEE, en virtud del cual precisamente fue dictado (es decir, adopción de las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de trabajadores), dado que si un nacional de un Estado miembro supiera que, al desplazarse de ese Estado miembro a otro para desempeñar una actividad laboral, perdería el beneficio de que se computen los períodos de cotización cubiertos en un Estado tercero y reconocidos en el Estado miembro mencionado en primer lugar, ello le disuadiría en su intención de desplazarse.
El órgano jurisdiccional nacional no ha planteado la cuestión de si el Reglamento (CEE) nº 1408/71 exige (por oposición a autoriza) que se acumulen los periódicos polacos. Si hubiese sido preciso responder a la misma, habríamos respondido que los artículos 6, 7 y 8 del Reglamento no son determinantes a este respecto y que el apartado 1 del artículo 4, en relación con la letra j) del artículo 1, permite una lectura lo suficientemente amplia como para englobar los convenios bilaterales ratificados por o incluidos en una ley nacional.
La definición dada en la letra j) del artículo 1 del Reglamento es manifiestamente amplia, puesto que incluye, no sólo las leyes, reglamentos y disposiciones estatutarias, sino también a "cualesquiera otras medidas de aplicación, existentes o futuras" que se refieren a las ramas y regímenes de seguridad social mencionadas en los apartados 1 y 2 del artículo 4. Esta definición puede abarcar aquellas disposiciones y medidas por medio de las cuales un Estado miembro dota de eficacia en su ordenamiento jurídico a un convenio bilateral celebrado con un Estado tercero. Por el contrario, si nos apartamos del tenor de la disposición, no estimamos que este artículo haya previsto la acumulación de los períodos cubiertos en un Estado tercero y meramente asimilados a períodos de cotización en el Estado miembro para el cálculo de una pensión a que se tenga derecho en virtud de la legislación nacional, y no debería interpretarse en este sentido. Aun cuando estos períodos cubiertos en un Estado tercero hayan de computarse para la determinación de las prestaciones nacionales, su totalización no puede modificar las obligaciones de los restantes Estados miembros en el reparto de las cargas derivadas de la acumulación de los períodos de que se trate. Estimamos que lo dicho se adecua a las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia el 16 de noviembre en el asunto 16/72 (Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg contra Landesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein, Rec. 1972, p. 1141) y el 10 de marzo en el asunto 75/76 (Kaucic contra Institut national d' assurances maladie-invalidité, Rec. 1977, p. 495, apartados 8 y 9).
La sentencia de 31 de marzo de 1977 en el asunto 87/86 (Bozzone contra Office de sécurité sociale d' autre-mer, Rec. 1977, p. 687), trata, a nuestro modo de ver, un asunto peculiar en el que un Decreto colonial de 7 de agosto de 1952, modificado por una ley belga de 16 de junio de 1960, fue considerado "en su conjunto" como constitutivo de una norma nacional, puesto que el Reglamento (CEE) nº 1408/71 no se aplica exclusivamente al territorio metropolitano de un Estado miembro, sino que su ámbito de aplicación puede abarcar igualmente sus antiguos territorios coloniales.
Aunque en el asunto Bozzone se haya resaltado la amplitud del tenor de la letra j) del artículo 1, y esta misma amplitud se haya recordado en la sentencia de 23 de octubre de 1986, dictada en el asunto 300/84 (Van Roosmalen contra Bestuur van Bedrijfsvereniging voor de Gezonheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen, Rec. 1986, p. 3097), en nuestra opinión este último asunto se refería a un particular que, en calidad de ciudadano comunitario, había estado vinculado al régimen de seguridad social del Estado del que era nacional antes de trabajar en el extrajero. En los apartados 30 y 31 de su sentencia, el Tribunal admite que una normativa nacional que, en materia de seguridad social, extienda su ámbito de aplicación a aquellos particulares que ejerzan una actividad laboral total o parcialmente fuera de la Comunidad, puede considerarse como "legislación" en el sentido propio del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1408/71. No interpretamos, sin embargo, la sentencia en el sentido de que, para el cómputo global y el reparto de las cargas a que se refiere el Reglamento (CEE) nº 1408/71, deban acumularse los períodos cubiertos en un Estado tercero antes de que el interesado haya adquirido la nacionalidad de algún Estado miembro de la Comunidad, quedando sujeto a la legislación de este Estado en materia de seguridad social (aunque, como consecuencia de un convenio bilateral, aquellos períodos se asimilen a los cubiertos al amparo del Derecho nacional).
En virtud de todo lo expuesto, proponemos al Tribunal de Justicia que responda al Bundessozialgericht de la manera siguiente:
"El Reglamento (CEE) nº 1408/71 no impide que, cuando deba decidir sobre el cómputo de los períodos de interrupción, una entidad gestora alemana asimile a las cotizaciones obligatorias satisfechas en virtud de la legislación alemana y al régimen de pensiones alemán, no sólo las cotizaciones obligatorias satisfechas en virtud de la legislación de otros Estados miembros y la afiliación al régimen de pensiones de otros Estados miembros, sino también las cotizaciones obligatorias y la afiliación al régimen de pensiones de un Estado tercero (Polonia) con el que la República Federal de Alemania ha celebrado un convenio relativo a la asimilación recíproca de los períodos de seguro, a reserva de que estos últimos períodos de seguro y cotizaciones no impongan a otros Estados miembros, en aplicación del Reglamento, obligaciones más gravosas que si no se hubiesen computado dichas cotizaciones y períodos de seguro."
Corresponde al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre las costas de las partes en el litigio principal. Los gastos efectuados por la Comisión, la República Federal de Alemania y el Reino Unido, que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
(*) Traducido del inglés.