Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 12 de febrero de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Transportes aéreos — Reglamento (CE) n.º 549/2004 — Cielo único europeo — Reglamento (CE) n.º 550/2004 — Prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo — Artículo 8 — Proveedores de servicios de tránsito aéreo — Artículos
14 y 15 — Tarifas a cargo de los usuarios del espacio aéreo — Fallo de un servidor de telecomunicaciones aeronáuticas — Cancelación de vuelos — Supuesto incumplimiento culposo por parte del proveedor del que se trata — Usuarios del espacio aéreo — Protección de dichos usuarios frente a los perjuicios económicos causados por tal incumplimiento »
En el asunto C‑408/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria), mediante resolución de 27 de mayo de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 12 de junio de 2024, en el procedimiento entre
Republik Österreich
y
Austrian Airlines AG,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, y la Sra. O. Spineanu-Matei y los Sres. S. Rodin, N. Piçarra (Ponente) y N. Fenger, Jueces;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretario:
Sr. G. Chiapponi, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de mayo de 2025;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre de la Republik Österreich, por los Sres. C. Nemeth y S. Ullreich, en calidad de agentes;
–        en nombre de Austrian Airlines AG, por la Sra. J. Eichmeyer, Rechtsanwältin;
–        en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. A. Posch, la Sra. J. Schmoll y el Sr. G. Kunnert, en calidad de agentes;
–        en nombre del Gobierno belga, por los Sres. S. Baeyens y P. Cottin, en calidad de agentes;
–        en nombre del Gobierno francés, por el Sr. B. Herbaut y la Sra. B. Travard, en calidad de agentes;
–        en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. R. Álvarez Vinagre y el Sr. G. Meessen, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 4 de septiembre de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo
8 del Reglamento (CE) n.º 550/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, relativo a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo (Reglamento de prestación de servicios) (DO 2004, L 96, p. 10), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 1070/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009 (DO 2009, L 300, p. 34) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 550/2004»), y del artículo
2, punto
4, del Reglamento (CE) n.º 549/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo (Reglamento marco) (DO 2004, L 96, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento n.º 1070/2009 (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 549/2004»).
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Republik Österreich (República de Austria), representada por la Finanzprokuratur, y Austrian Airlines AG en relación con la reparación del perjuicio patrimonial sufrido por esa compañía aérea como consecuencia de la cancelación de vuelos provocada por el fallo de un servidor de telecomunicaciones aeronáuticas gestionado por Austro Control.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.º 549/2004
3        El considerando 7 del Reglamento n.º 549/2004 indica que:
«El espacio aéreo constituye un recurso limitado, cuya utilización óptima y eficaz solo es posible teniendo en cuenta las necesidades de todos los usuarios y, cuando proceda, asegurando su participación en todo el proceso de desarrollo, toma de decisiones y puesta en marcha del cielo único europeo, incluido el Comité del cielo único.»
4        El artículo 1 de ese Reglamento, titulado «Objetivo y ámbito de aplicación», establece en su apartado 1:
«El objetivo de la iniciativa del cielo único europeo consiste en reforzar las actuales normas de seguridad del tránsito aéreo, contribuir al desarrollo sostenible del sistema de transporte aéreo y mejorar el rendimiento global de la gestión del tránsito aéreo y de los servicios de navegación aérea para el tránsito aéreo general en Europa, con el fin de responder a las necesidades de todos los usuarios del espacio aéreo. Este cielo único europeo incluirá una red paneuropea coherente de rutas y sistemas de gestión de red y de gestión del tránsito aéreo basados únicamente en consideraciones de seguridad, eficiencia y de tipo técnico en beneficio de todos los usuarios del espacio aéreo. Para alcanzar este objetivo, el presente Reglamento establece un marco reglamentario armonizado para la creación del cielo único europeo.»
5        El artículo 2 de dicho Reglamento contiene, entre otras, las siguientes definiciones:
«1)      servicio de control del tránsito aéreo: un servicio suministrado con el fin de:
a)      prevenir colisiones
–        entre aeronaves, y
–        en el área de maniobras, entre aeronaves y obstáculos, y de
b)      acelerar y mantener ordenado el movimiento del tránsito aéreo;
[…]
4)      servicios de navegación aérea: los servicios de tránsito aéreo, los servicios de comunicación, navegación y vigilancia, los servicios meteorológicos destinados a la navegación aérea y los servicios de información aeronáutica;
[…]
8)      usuarios del espacio aéreo: los operadores de aeronaves operadas como tránsito aéreo general;
[…]
10)      gestión del tránsito aéreo: la agrupación de las funciones embarcadas y de tierra (servicios de tránsito aéreo, gestión del espacio aéreo y gestión de afluencia del tránsito aéreo) necesarias para garantizar un movimiento seguro y eficaz de las aeronaves en todas las fases de la operación;
11)      servicios de tránsito aéreo: todos los servicios de información de vuelo, de alerta, de asesoramiento de tránsito aéreo y de control del tránsito aéreo (servicios de control de zona, servicios de control de aproximación y servicios de control de aeródromo);
[…]
23 bis)      servicio de información de vuelo: servicio consistente en dar asesoramiento e información que resulten útiles para la operación de vuelos de manera segura y eficiente;
23 ter)      servicio de alerta: servicio consistente en notificar a las organizaciones pertinentes información relacionada con un avión que requiera un servicio de búsqueda y salvamento, así como en asistir a dichas organizaciones cuando proceda;
[…]».
6        El artículo 3 del mismo Reglamento, que lleva por epígrafe «Ámbitos de intervención de la Comunidad», establece en su apartado 1:
«El presente Reglamento establece un marco regulador armonizado para la creación del cielo único europeo en conjunción con:
[…]
b)      el Reglamento [n.º 550/2004]; […]
[…]
así como con las medidas de ejecución que apruebe la Comisión [Europea] sobre la base del presente Reglamento y de los Reglamentos contenidos en los mencionados actos.»
Reglamento n.º 550/2004
7        Los considerandos 4 y 10 del Reglamento n.º 550/2004 exponen lo siguiente:
«(4)      A fin de crear el cielo único europeo, deben adoptarse medidas que garanticen la prestación segura y eficaz de servicios de navegación aérea en consonancia con la organización y la utilización del espacio aéreo previstos en el Reglamento (CE) n.º 551/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, relativo a la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo (denominado en lo sucesivo Reglamento del espacio aéreo) [(DO 2004, L 96, p. 20)]. Es importante organizar de forma armonizada la prestación de dichos servicios para responder adecuadamente a la demanda de los usuarios del espacio aéreo y para regular el tránsito aéreo de modo seguro y eficaz.
[…]
(10)      Debe establecerse un sistema común de certificación de los servicios de navegación aérea que permita definir los derechos y obligaciones de los proveedores de servicios de navegación aérea y supervisar regularmente el cumplimiento de estos requisitos, garantizando a la vez la continuidad de la prestación de los servicios.»
8        El artículo 1 del Reglamento n.º 550/2004, titulado «Objetivo y ámbito de aplicación», dispone en su apartado 1:
«Dentro del ámbito del Reglamento [n.º 549/2004], el presente Reglamento se refiere a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo. El objetivo del presente Reglamento es establecer requisitos comunes para una prestación segura y eficaz de servicios de navegación aérea en la Comunidad.»
9        El artículo
6 del Reglamento n.º 550/2004, con el título «Requisitos comunes», que abre el capítulo II de ese Reglamento, en el que se establecen las normas para la prestación de servicios, tiene el siguiente tenor:
«Se establecerán requisitos comunes para la prestación de servicios de navegación aérea de conformidad con el procedimiento mencionado en el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento [n.º 549/2004]. Los requisitos comunes incluirán los siguientes aspectos:
–        competencia e idoneidad técnica y operativa,
–        sistemas y procesos de gestión de la seguridad y la calidad,
–        sistemas de notificación,
–        calidad del servicio,
–        solvencia financiera,
–        responsabilidad y cobertura de seguros,
–        propiedad y estructura organizativa, incluida la prevención de conflictos de intereses,
–        recursos humanos, incluidas plantillas adecuadas,
–        seguridad.»
10      El artículo 7 del Reglamento n.º 550/2004, con el epígrafe «Certificación de los proveedores de servicios de navegación aérea», establece:
«1.      La prestación de todos los servicios de navegación aérea en la Comunidad estará sujeta a la certificación por los Estados miembros.
[…]
3.      Las autoridades nacionales de supervisión expedirán certificados a los proveedores de servicios de navegación aérea si estos cumplen los requisitos comunes que se contemplan en el artículo
6. […]
[…]
7.      Las autoridades nacionales de supervisión supervisarán el cumplimiento de los requisitos comunes y de las condiciones vinculadas a los certificados. Los detalles de la supervisión se incluirán en los informes anuales que deberán presentar los Estados miembros de conformidad con el artículo 12, apartado 1, del Reglamento [n.º 549/2004]. Cuando una autoridad nacional de supervisión compruebe que el titular de un certificado ha dejado de satisfacer dichos requisitos y condiciones, adoptará las medidas necesarias asegurando al mismo tiempo la continuidad de los servicios, siempre que ello no comprometa la seguridad. Dichas medidas podrán incluir la retirada del certificado.»
11      El artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004, rubricado «Designación de proveedores de servicios de tránsito aéreo», dispone:
«1.      Los Estados miembros garantizarán la prestación de servicios de tránsito aéreo en régimen de exclusividad dentro de bloques específicos de espacio aéreo, respecto del espacio aéreo que se encuentre bajo su responsabilidad. Para ello, los Estados miembros designarán un proveedor de servicios de tránsito aéreo que esté en posesión de un certificado válido en la Comunidad.
[…]
3.      Los Estados miembros definirán los derechos y las obligaciones de los proveedores de servicios de tránsito aéreo designados. […]
4.      Los Estados miembros podrán elegir discrecionalmente un proveedor de servicios de tránsito aéreo, siempre que este último cumpla los requisitos y las condiciones enunciados en los artículos 6 y 7.
[…]»
12      A tenor del artículo
14 de este Reglamento, titulado «Disposición general», que figura en el capítulo III de este, titulado a su vez «Sistemas de tarificación»:
«De conformidad con lo dispuesto en los artículos
15 y
16, el sistema de tarifación de los servicios de navegación aérea contribuirá a lograr una mayor transparencia con respecto al establecimiento, la imposición y la ejecución de tarifas para los usuarios del espacio aéreo, así como a la rentabilidad de la prestación de servicios de navegación aérea y a la eficiencia de vuelo, manteniendo al mismo tiempo un nivel óptimo de seguridad. […]»
13      El artículo 15 de dicho Reglamento, titulado «Principios», establece:
«1.      El sistema de tarificación estará basado en la contabilización de los costes de los servicios de navegación aérea incurridos por los proveedores de servicios en beneficio de los usuarios del espacio aéreo. El sistema asignará los costes entre las categorías de usuarios.
[…]
3.      Al establecer las tasas con arreglo al apartado
2, los Estados miembros deberán cumplir los siguientes principios:
[…]
f)      las tasas estimularán la prestación segura, eficaz, efectiva y sostenible de los servicios de navegación aérea con vistas a lograr un alto nivel de seguridad y a una eficiencia de costes y a la consecución de los objetivos de rendimiento y estimularán la prestación de servicios integrados reduciendo al mismo tiempo el impacto medioambiental de la navegación aérea. […]»
Reglamento de Ejecución n.º 1035/2011
14      El Reglamento de Ejecución (UE) n.º 1035/2011 de la Comisión, de 17 de octubre de 2011, por el que se establecen requisitos comunes para la prestación de servicios de navegación aérea y se modifican el Reglamento (CE) n.º 482/2008 y el Reglamento (UE) n.º 691/2010 (DO 2011, L 271, p. 23), en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 448/2014 de la Comisión, de 2 de mayo de 2014 (DO 2014, L 132, p. 53) (en lo sucesivo, «Reglamento de Ejecución n.º 1035/2011»), incluye un anexo I, titulado «Requisitos generales para la prestación de servicios de navegación aérea», que tiene el siguiente tenor:
«1.      COMPETENCIA Y CAPACIDAD TÉCNICA Y OPERATIVA
Los proveedores de servicios de navegación aérea deberán ser capaces de prestar servicios de forma segura, eficaz, continuada y sostenible, que se ajusten a un nivel razonable de demanda general en un espacio aéreo determinado. Para ello, mantendrán la experiencia y la competencia técnica y operativa adecuadas.
[…]
3.      GESTIÓN DE LA SEGURIDAD Y DE LA CALIDAD
[…]
3.2.      Sistema de gestión de la calidad
Los proveedores de servicios de navegación aérea deberán establecer un sistema de gestión de la calidad que cubra todos los servicios de navegación aérea prestados, de conformidad con los siguientes principios.
El sistema de gestión de calidad deberá:
a)      definir la política de calidad para cumplir lo mejor posible las necesidades de los distintos usuarios;
[…]
7.      RESPONSABILIDAD Y COBERTURA DE SEGUROS
Los proveedores de servicios de navegación aérea dispondrán de una cobertura adecuada frente a responsabilidades en que pudieran incurrir que se deriven de la legislación aplicable.
[…]»
Derecho austriaco
Ley de Navegación Aérea
15      El artículo
120 de la Bundesgesetz über die Luftfahrt (Ley Federal de Navegación Aérea), de 2 de diciembre de 1957 (BGBl. n.º 253/1957), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de Navegación Aérea»), establece:
«(1)      A menos que se disponga lo contrario en o sobre la base de acuerdos internacionales, en reglamentos de la Unión o en esta Ley federal, Austro Control GmbH será responsable de la ejecución del control de la navegación aérea como tarea pública del Estado federal. Austro Control GmbH ha sido designada para prestar servicios de tránsito aéreo conforme al artículo 119, apartado 2, punto 1, letra a), [de la presente Ley] y servicios meteorológicos con arreglo a la letra c) del mismo artículo, en régimen de exclusividad en el sentido de los artículos 8 y 9 del Reglamento [n.º 550/2004].
[…]
(5)      Los proveedores de servicios de navegación aérea deberán disponer y mantener en un estado operativo seguro y conforme a las normas internacionales las instalaciones de control del tráfico aéreo necesarias para el cumplimiento correcto y seguro de las tareas que les hayan sido encomendadas, y explotarlas adecuadamente.
[…]»
Ley Federal sobre Austro Control
16      El artículo
2 de la Bundesgesetz über die Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung (Ley Federal sobre la Sociedad de Responsabilidad Limitada Austro Control) (BGBl. 898/1993), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley sobre Austro Control»), tiene el siguiente tenor:
«(1)      Austro Control GmbH asumirá todas las funciones asignadas a la Bundesamt für Zivilluftfahrt [(Oficina Federal de Aviación Civil, Austria)] en la Ley de Navegación Aérea, así como en los reglamentos promulgados sobre la base de esta Ley, y en la Flugsicherungsstreckengebührengesetz [(Ley de Tasas por Servicios de Navegación Aérea)
(BGBl. n.º 137/1986)], con excepción de las asignadas por reglamento de conformidad con el artículo 140b de la [Ley de Navegación Aérea]. Asimismo, Austro Control cumplirá aquellas funciones que le hayan sido asignadas por leyes federales o reglamentos promulgados sobre la base de dichas leyes federales. Dichas funciones están sujetas a la obligación de servicio. Austro Control adoptará todas las medidas organizativas para poder cumplir estas funciones bajo la supervisión de las autoridades estatales.
[…]»
17      El artículo
10 de la Ley sobre Austro Control, titulado «Responsabilidad», dispone en su apartado 1:
«El Gobierno Federal responderá conforme a las disposiciones de la Amtshaftungsgesetz [(Ley de Responsabilidad de la Administración) (BGBl. n.º 20/1949)] de los perjuicios causados por los empleados de Austro Control en el cumplimiento de las funciones que, en ejecución de las leyes, le han sido asignadas en virtud del artículo 2, apartados 1 y 3, de la presente Ley Federal. El empleado no será responsable frente a la parte perjudicada. […]»
Ley de Responsabilidad de la Administración
18      La Ley de Responsabilidad de la Administración, en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de Responsabilidad de la Administración»), dispone en su artículo
1, apartado 1:
«La Federación, los estados federados, los municipios, las demás corporaciones de Derecho público y las instituciones de seguridad social […] responderán, de conformidad con las disposiciones del Derecho civil, por los perjuicios materiales o personales causados culposamente mediante un comportamiento ilícito a cualquier persona por las personas que actúen como sus órganos en aplicación de la ley; el órgano no será responsable frente a la parte perjudicada. La reparación del perjuicio será obligatoriamente pecuniaria.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
19      Austro Control es una sociedad de responsabilidad limitada cuyo único accionista es la República de Austria. En el ejercicio de sus funciones legales, Austro Control gestiona el servidor de la red de telecomunicaciones fijas aeronáuticas (en lo sucesivo, «servidor AFTN»), que se encarga de la transmisión de información técnica, relativa, en particular, al tráfico aéreo, entre las compañías aéreas, la propia Austro Control y Eurocontrol, organismo europeo de coordinación establecido en Bruselas (Bélgica).
20      Austrian Airlines, compañía aérea con sede en el aeropuerto de Viena-Schwechat (Austria), utiliza los servicios de tránsito aéreo prestados por Austro Control para sus vuelos con origen y destino en dicho aeropuerto, a cambio del pago de las tasas establecidas para esos servicios.
21      El 28 de agosto de 2016, se produjo una avería en el servidor AFTN y, como consecuencia de ello, una reducción drástica de los índices de llegadas y salidas en dicho aeropuerto. Austrian Airlines afirma que esa avería le obligó a cancelar sesenta vuelos, causándole un perjuicio por importe de 373 140,46 euros, incluidos los reembolsos de billetes, los vuelos alternativos con compañías terceras, las pérdidas relacionadas con los vuelos de código compartido, los gastos de restauración, alojamiento y transporte de pasajeros, el reenvío de equipajes y la retribución de las horas extraordinarias del personal.
22      Considerando que Austro Control era responsable del fallo del servidor AFTN, por no haber tomado, con carácter preventivo, medidas técnicas y de personal adecuadas y razonables para el buen funcionamiento de dicho servidor, Austrian Airlines interpuso una demanda indemnizatoria contra la República de Austria sobre la base del artículo 10, apartado 1, de la Ley sobre Austro Control y del artículo 1, apartado 1, de la Ley de Responsabilidad de la Administración.
23      La República de Austria, representada por la Finanzprokuratur, rechazó cualquier comportamiento culposo o ilícito de Austro Control en la gestión del servidor AFTN. Además, alegó que las disposiciones pertinentes del Derecho nacional y de la Unión en materia de navegación aérea sirven exclusivamente al interés general de la seguridad del transporte aéreo y no a los intereses patrimoniales de los usuarios del espacio aéreo, lo que se ve confirmado por la ausencia de disposiciones que establezcan un régimen de responsabilidad en este ámbito.
24      El órgano jurisdiccional de primera instancia desestimó la demanda indemnizatoria interpuesta por Austrian Airlines basándose en que las disposiciones nacionales y de la Unión relativas a la navegación aérea tienen como único objetivo regular el tráfico aéreo y no proteger el patrimonio de las compañías aéreas. En estas circunstancias, dicho órgano jurisdiccional consideró que no era relevante examinar si los empleados de Austro Control actuaron de forma ilícita y culposa.
25      En cambio, el órgano jurisdiccional de apelación, ante el que recurrió Austrian Airlines, llegó a la conclusión de que, si bien las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la navegación aérea tienen como finalidad principal garantizar la seguridad aérea, también protegen los intereses económicos de las compañías aéreas como usuarios del espacio aéreo, máxime cuando estas últimas abonan tasas por los servicios de navegación aérea que les prestan proveedores como Austro Control.
26      El Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal, Austria), órgano jurisdiccional remitente que conoce de un recurso interpuesto por la República de Austria, representada por la Finanzprokuratur, contra lo resuelto en apelación, expone que, según su jurisprudencia relativa al artículo
1, apartado
1, de la Ley de Responsabilidad de la Administración, incluso en caso de infracción culposa de una disposición de Derecho nacional, solo pueden ser objeto de reparación los perjuicios cuya prevención constituya al menos uno de los objetivos de la disposición infringida. Dicho órgano jurisdiccional precisa que el criterio decisivo para que se genere la responsabilidad de la Administración es la finalidad protectora de la disposición infringida, determinada mediante interpretación.
27      Dicho órgano jurisdiccional admite, en principio, que una disposición de Derecho nacional tiene una finalidad protectora de los intereses individuales cuando existe una relación jurídica particular entre la entidad que ha infringido esa disposición y el particular perjudicado. En cambio, se inclina por descartar la existencia de tal finalidad cuando el cumplimiento de funciones públicas por parte de esa entidad afecta a un número tan grande e indefinido de personas que estas pueden equipararse al público en general, lo que excluye la posibilidad de exigir la responsabilidad de la Administración incluso en caso de comportamiento ilícito y culposo.
28      El órgano jurisdiccional remitente señala que el desacuerdo entre las partes del litigio principal versa sobre la cuestión de si las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la navegación aérea, cuyo objetivo principal es garantizar la seguridad aérea, protegen también a los usuarios del espacio aéreo frente a los perjuicios patrimoniales causados por un incumplimiento ilícito y culposo del proveedor de servicios de tránsito aéreo, designado de conformidad con el artículo
8 del Reglamento n.º 550/2004, a saber, en el presente asunto, Austro Control. En su opinión, la finalidad perseguida por dicho Reglamento es decisiva y debe determinarse de manera autónoma a la luz del Derecho de la Unión y de sus métodos de interpretación.
29      También según dicho órgano jurisdiccional, de la sentencia de 2 de junio de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423), se desprende que las disposiciones del artículo
8 del Reglamento n.º 550/2004, en relación con el artículo
2, punto
4, del Reglamento n.º 549/2004, que define los servicios de navegación aérea, confieren a los usuarios del espacio aéreo derechos que pueden verse afectados por el cierre de dicho espacio y que la finalidad de las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la navegación aérea no se limita a la seguridad aérea en sentido estricto.
30      Dicho órgano jurisdiccional se pregunta si los intereses patrimoniales de esos usuarios están comprendidos en la finalidad protectora perseguida por esas disposiciones, lo que permitiría exigir la responsabilidad de la República de Austria por los perjuicios patrimoniales causados por un comportamiento ilícito y culposo de Austro Control, de conformidad con la Ley de Responsabilidad de la Administración.
31      El mismo órgano jurisdiccional señala que la obligación de Austrian Airlines de abonar tasas por los servicios de tránsito aéreo prestados por Austro Control aboga en favor de la existencia de una relación jurídica particular entre ambas entidades. Por este motivo, tiende a considerar que el artículo 8 del Reglamento n.º 550/2004, en relación con el artículo
2, punto 4, del Reglamento n.º 549/2004 y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, protege también los intereses puramente patrimoniales de los distintos usuarios del espacio aéreo.
32      En estas circunstancias, el Oberster Gerichtshof (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 8 del Reglamento [n.º 550/2004], en relación con el artículo 2, punto 4, del Reglamento [n.º 549/2004], en el sentido de que la prestación de servicios de tránsito aéreo también tiene por objeto proteger al usuario individual del espacio aéreo frente a la producción de un perjuicio puramente patrimonial debido a incumplimientos ilícitos y culposos del proveedor de servicios de navegación aérea encargado de la prestación de dichos servicios?»
Sobre la cuestión prejudicial
Observaciones preliminares
33      De la petición de decisión prejudicial se desprende que la cuestión planteada, que se refiere al alcance de la finalidad protectora perseguida, en particular, por el artículo
8 del Reglamento n.º 550/2004, se deriva del hecho de que, en virtud de la Ley de Responsabilidad de la Administración, tal como ha sido interpretada por el órgano jurisdiccional remitente, el criterio determinante para que se genere dicha responsabilidad es la finalidad protectora de la disposición incumplida. En el presente asunto, esta disposición es el artículo
120 de la Ley de Navegación Aérea, que designa a Austro Control para, en particular, prestar los servicios de tránsito aéreo en régimen de exclusividad, de conformidad con dicho artículo 8.
34      Por lo que respecta al litigio principal, dicho órgano jurisdiccional precisa que la República de Austria solo podrá ser considerada responsable del perjuicio económico sufrido por Austrian Airlines como consecuencia de un eventual incumplimiento culposo de Austro Control si las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión tienen como finalidad, en particular, proteger a los usuarios del espacio aéreo, en el sentido del artículo
2, punto
8, del Reglamento n.º 549/2004, contra tal perjuicio.
35      La cuestión prejudicial planteada debe examinarse a la luz de estas observaciones preliminares.
Cuestión prejudicial planteada
36      Mediante su única cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, en esencia, si el artículo
2, punto
4, del Reglamento n.º 549/2004 y el artículo
8 del Reglamento n.º 550/2004, en relación con las disposiciones de este último Reglamento relativas a la prestación de servicios de navegación aérea y a la tarificación de estos servicios, deben interpretarse en el sentido de que todas estas disposiciones también tienen como finalidad proteger a los usuarios del espacio aéreo contra los perjuicios económicos causados por un incumplimiento culposo del proveedor de servicios de tránsito aéreo de las obligaciones que le incumben en virtud de dichas disposiciones.
37      Con carácter preliminar, es preciso señalar, por un lado, que, a tenor del artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.º 549/2004, este establece un marco reglamentario armonizado para la creación del «cielo único europeo» cuyo objetivo es reforzar las actuales normas de seguridad del tránsito aéreo, contribuir al desarrollo sostenible del sistema de transporte aéreo y mejorar el rendimiento global de la gestión del tránsito aéreo y de los servicios de navegación aérea para el tránsito aéreo general en Europa, con el fin de responder a las necesidades de todos los usuarios del espacio aéreo.
38      Esta disposición precisa además que el cielo único europeo incluirá una red paneuropea coherente de rutas y sistemas de gestión de red y de gestión del tránsito aéreo basados únicamente en consideraciones de seguridad, eficiencia y de tipo técnico en beneficio de todos los «usuarios del espacio aéreo», concepto que engloba, conforme al artículo
2, punto
8, de dicho Reglamento, a los operadores de aeronaves operadas como tránsito aéreo general.
39      Por otro lado, de conformidad con el artículo
1, apartado
1, del Reglamento n.º 550/2004, este, «dentro del ámbito del Reglamento [n.º 549/2004]», se refiere a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo, de modo seguro y eficaz, y establece requisitos comunes a tal fin. El Reglamento n.º 550/2004 también prevé, en el capítulo III, como elemento esencial, un sistema de tarificación de estos servicios que incluye las tarifas para los usuarios del espacio europeo.
40      Por otra parte, del artículo
3, apartado
1, del Reglamento n.º 549/2004 se desprende que el marco regulador armonizado para la creación del «cielo único europeo» incluye también las medidas de ejecución que apruebe la Comisión sobre la base, en particular, de dicho Reglamento y del Reglamento n.º 550/2004. Entre estas medidas de ejecución figura el Reglamento de Ejecución n.º 1035/2011.
41      Precisado este marco reglamentario, procede señalar, en primer lugar, que, a tenor del artículo
2, punto
4, del Reglamento n.º 549/2004, el concepto de «servicios de navegación aérea» engloba los servicios de tránsito aéreo, mencionados expresamente en la cuestión prejudicial planteada, así como los servicios de comunicación, navegación y vigilancia, los servicios meteorológicos destinados a la navegación aérea y los servicios de información aeronáutica.
42      Los servicios de tránsito aéreo forman parte integrante de la «gestión del tránsito aéreo», que agrupa, en virtud del artículo
2, punto
10, del Reglamento n.º 549/2004, todas las funciones embarcadas y de tierra necesarias para garantizar un movimiento seguro y eficaz de las aeronaves en todas las fases de la operación. En virtud del punto
11 de dicho artículo, estos servicios incluyen los servicios de control del tránsito aéreo, los servicios de información de vuelo y los servicios de alerta. Estos tres conceptos se definen, a su vez, en los puntos
1, 23 bis y 23 ter, respectivamente, de dicho artículo.
43      Los «servicios de control del tránsito aéreo» tienen por objeto, por un lado, prevenir colisiones entre aeronaves y, en el área de maniobras, entre aeronaves y obstáculos y, por otro lado, acelerar y mantener ordenado el movimiento del tránsito aéreo. Los «servicios de información de vuelo» garantizan que se dé asesoramiento e
información que resulten útiles para la operación de vuelos de manera segura y eficiente. Los «servicios de alerta» consisten en notificar a las organizaciones pertinentes información relacionada con un avión que requiera un servicio de búsqueda y salvamento, así como en asistir a dichas organizaciones.
44      De lo anterior resulta que los «servicios de tránsito aéreo», en el sentido del artículo
2, punto
11, del Reglamento n.º 549/2004, revisten especial importancia para la gestión del tránsito aéreo, no solo para la seguridad y el funcionamiento óptimo del espacio aéreo, sino también para los usuarios de dicho espacio cuyas actividades dependen de la correcta ejecución de esos servicios (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de junio de 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, apartado 43).
45      En efecto, como señaló la Abogada General en el punto
39 de sus conclusiones, la prestación de servicios de navegación aérea, incluidos los servicios de tránsito aéreo, sirve no solo al interés general consistente en garantizar la existencia de un cielo único europeo seguro y eficaz, sino también a los intereses y a la actividad económica de los usuarios del espacio aéreo, en particular de las compañías aéreas.
46      A este respecto, el considerando 7 del Reglamento n.º 549/2004 precisa que el espacio aéreo constituye un recurso limitado, cuya utilización óptima y eficaz solo es posible teniendo en cuenta las necesidades de todos los usuarios.
47      En segundo lugar, el artículo
8, apartados
1, 3 y 4, del Reglamento n.º 550/2004 obliga a cada Estado miembro a designar un proveedor de servicios de tránsito aéreo y a definir los derechos y obligaciones de dicho proveedor, el cual debe, como establece el apartado
4 del
referido artículo, cumplir los requisitos comunes para la prestación de servicios de navegación aérea enumerados en el artículo
6 de ese Reglamento y disponer de un certificado de conformidad con el artículo
7 de dicho Reglamento.
48      En virtud de ese artículo 6, estos requisitos comunes deberán referirse, en particular, a la competencia e idoneidad técnica y operativa, a la calidad del servicio y a la responsabilidad y cobertura de seguros. De conformidad con el artículo
7, apartados
1 y 3, del mismo Reglamento, la prestación de los servicios de navegación aérea en la Unión estará sujeta a la certificación por los Estados miembros, que está supeditada al cumplimiento por el proveedor de los referidos requisitos comunes. A tenor del apartado
7 del
citado artículo
7, cuando una autoridad nacional de supervisión compruebe que el titular de un certificado ha dejado de satisfacer dichos requisitos comunes, adoptará las medidas necesarias, asegurando al mismo tiempo la continuidad de los servicios.
49      Como expone el considerando 4 del Reglamento n.º 550/2004, los proveedores designados por los Estados miembros tienen la obligación de prestar los servicios de tránsito aéreo para responder adecuadamente a la demanda de los usuarios del espacio aéreo y para regular el tránsito aéreo de modo seguro y eficaz, en un marco armonizado para la prestación de servicios de navegación aérea.
50      El Tribunal de Justicia ha declarado que del considerando 10 y de los artículos 1, apartado 1, y 7, apartados 1 y 7, de dicho Reglamento resulta que este tiene por objeto garantizar la continuidad de la prestación de todos los servicios de navegación aérea en el cielo único europeo (sentencia de 2 de junio de 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, apartado
44), sin la cual los usuarios del espacio aéreo no podrían operar en condiciones adecuadas.
51      Por otra parte, el anexo I del Reglamento de Ejecución n.º 1035/2011, por el que se establecen requisitos comunes para la prestación de servicios de navegación aérea y se completa el marco regulador armonizado para la creación del «cielo único europeo», como se ha recordado en el apartado
40 de la presente sentencia, precisa que los proveedores de servicios de navegación aérea deberán ser capaces de prestar esos servicios de forma segura, eficaz, continuada y sostenible, que se ajusten a un nivel razonable de demanda general en un espacio aéreo determinado (punto
1 de ese anexo), deberán definir una política de calidad para cumplir lo mejor posible las necesidades de los distintos usuarios [punto
3.2, letra a), de dicho anexo] y deberán disponer de una cobertura adecuada frente a responsabilidades en que pudieran incurrir que se deriven de la legislación aplicable (punto
7 del mismo anexo).
52      En tercer lugar, los artículos
14 a 16 del Reglamento n.º 550/2004 regulan el establecimiento, la imposición y el cobro de las tarifas debidas por los usuarios del espacio aéreo por los servicios de navegación aérea que se les prestan. En virtud del citado artículo
14, este sistema de tarificación contribuirá, en particular, a la rentabilidad de la prestación de servicios de navegación aérea y a la eficiencia de vuelo, manteniendo al mismo tiempo un nivel óptimo de seguridad.
53      El artículo
15, apartado
1, de dicho Reglamento establece que el sistema de tarificación estará basado en la contabilización de los costes de los servicios de navegación aérea en que incurran los proveedores de los servicios en beneficio de los usuarios del espacio aéreo. El apartado
3, letra f), de dicho artículo precisa que las tasas estimularán la prestación segura, eficaz, efectiva y sostenible de los servicios de navegación aérea con vistas a lograr un alto nivel de seguridad y de eficiencia de costes.
54      De lo anterior resulta que los Reglamentos n.ºs 549/2004 y 550/2004 y el Reglamento de Ejecución n.º 1035/2011 exigen que los proveedores de servicios de tránsito aéreo se ajusten adecuadamente a las necesidades de los usuarios del espacio aéreo, garantizando la seguridad, la continuidad, la sostenibilidad, la efectividad y la eficiencia de costes de sus servicios, entendiéndose que estos servicios son indispensables para las actividades de esos usuarios, que soportan su coste económico.
55      En este sentido, el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, en la sentencia de 2 de junio de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423), apartados
39 y 49, que las disposiciones de los Reglamentos n.os 549/2004 y 550/2004 pueden conferir a los usuarios del espacio aéreo determinados derechos que podrían verse afectados por el cierre del espacio aéreo.
56      En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el fallo del servidor AFTN gestionado por Austro Control como proveedor de servicios de tránsito aéreo designado por la República de Austria provocó una reducción drástica de los índices de llegadas y salidas en el aeropuerto de Viena-Schwechat, así como, en consecuencia, la cancelación de vuelos operados por Austrian Airlines, lo que ilustra la relación de dependencia, subrayada en el apartado
44 de la presente sentencia, entre, por un lado, la prestación de esos servicios y, por otro lado, la posibilidad de que los usuarios del espacio aéreo lleven a cabo sus operaciones.
57      Corresponde al juez nacional, único competente para determinar y apreciar los hechos del litigio principal y para interpretar y aplicar el Derecho nacional (sentencias de 4 de junio de 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, apartado
36, y de 29 de julio de 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, apartado
36), determinar si, habida cuenta de la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial planteada, puede generarse la responsabilidad de la República de Austria por el perjuicio económico sufrido por Austrian Airlines supuestamente causado por un eventual incumplimiento culposo de Austro Control.
58      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo
2, punto
4, del Reglamento n.º 549/2004 y el artículo
8 del Reglamento n.º 550/2004, en relación con las disposiciones de este último Reglamento relativas a la prestación de servicios de navegación aérea y a la tarificación de estos servicios, deben interpretarse en el sentido de que todas estas disposiciones también tienen como finalidad proteger a los usuarios del espacio aéreo contra los perjuicios económicos causados por un incumplimiento culposo del proveedor de servicios de tránsito aéreo de las obligaciones que le incumben en virtud de dichas disposiciones.
Costas
59      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 2, punto 4, del Reglamento (CE) n.º 549/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo («Reglamento marco»), y el artículo 8 del Reglamento (CE) n.º 550/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, relativo a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo («Reglamento de prestación de servicios»), en sus versiones modificadas por el Reglamento (CE) n.º 1070/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, en relación con las disposiciones del Reglamento n.º 550/2004 relativas a la prestación de servicios de navegación aérea y a la tarificación de dichos servicios,
debe interpretarse en el sentido de que
todas estas disposiciones también tienen como finalidad proteger a los usuarios del espacio aéreo contra los perjuicios económicos causados por un incumplimiento culposo del proveedor de servicios de tránsito aéreo de las obligaciones que le incumben en virtud de dichas disposiciones.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: alemán.