62010CJ0309_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑309/10
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Verwaltungsgerichtshof (Австрия) с акт от 9 юни 2010 г., постъпил в Съда на 29 юни 2010 г., в рамките на производство по дело
Agrana Zucker GmbH
срещу
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: г‑н K. Schiemann, председател на състав, г‑жа C. Toader и г‑н E. Jarašiūnas (докладчик), съдии,
генерален адвокат: г‑жа V. Trstenjak,
секретар: г‑н K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 31 март 2011 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Agrana Zucker GmbH, от адв. P. Pallitsch и адв. C. Pitschas, Rechtsanwälte,
– за гръцкото правителство, от г‑жа E. Leftheriotou и г‑н K. Tsagkaropoulos, в качеството на представители, подпомагани от г‑н V. Mereas, юридически съветник,
– за шведското правителство, от г‑жа A. Falk и г‑жа S. Johannesson, в качеството на представители,
– за Съвета на Европейския съюз, от г‑н E. Sitbon и г‑жа Z. Kupčová, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н G. von Rintelen и г‑н P. Rossi, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването и валидността на член 11 от Регламент (ЕО) № 320/2006 на Съвета от 20 февруари 2006 година за установяване на временна схема за преструктуриране на захарната индустрия в Общността и за изменение на Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансиране на общата селскостопанска политика (ОВ L 58, стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 70, стр. 118).
2. Запитването е отправено във връзка с жалба, подадена от Agrana Zucker GmbH (наричано по-нататък „Agrana Zucker“) срещу решение на Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (федерален министър на селското стопанство, лесовъдството, околната среда и водите) от 10 декември 2009 г. за събиране на втората вноска от временната сума за преструктуриране (наричана по-нататък „временната сума“) за 2008/2009 пазарна година.
Правна уредба
3. Съображения 1, 2 и 4 от Регламент № 320/2006 гласят:
„(1) […] За да бъде приведена системата на Общността за производство и търговия на захар в съответствие с международните изисквания и да се осигури нейната конкурентоспособност в бъдеще, е необходимо да започне процес на основно преструктуриране[, водещ до значително намаляване на нерентабилния производствен] капацитет в Общността. За тази цел като предпоставка за въвеждането на функционираща нова организация на пазара на захар би следвало да бъде внедрена самостоятелна и автономна временна схема за преструктурирането на захарната промишленост в Общността. […]
(2) Би следвало да бъде създаден временен фонд за преструктуриране, който да финансира мерките за преструктуриране за захарната промишленост в Общността. От съображения за разумно финансово управление фондът би следвало да бъде част от секция „Гарантиране“ на ФЕОГА, за да бъде обвързан от действието на процедурите и механизмите по Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 г. относно финансирането на общата селскостопанска политика [OВ L 160, стр. 103], а от 1 януари 2007 г. — от Европейския фонд за гарантиране на земеделието, създаден с Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 г. относно финансирането на общата селскостопанска политика [OВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193].
[…]
(4) Мерките за преструктуриране, предвидени в настоящия регламент, би следвало да бъдат финансирани чрез набирането на временни суми от тези производители на захар, изоглюкоза и инулинов сироп, които впоследствие биха се възползвали от процеса на преструктуриране. Тъй като [тeзи суми попадат] извън обхвата на традиционно познатите такси в рамките на общата организация на пазара на захар, приходите от набирането [им] би следвало да се смятат за [„целеви приходи“], както е предвидено в Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 г. [относно Финансовия регламент, приложим за] общия бюджет на Европейските общности“ [OВ L 248, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198] […].“
4. Съгласно член 1 от Регламент № 320/2006:
„1. Създава се временен фонд за преструктуриране на захарната промишленост в Общността (наричан по-нататък „фондът за преструктуриране“). […]
Фондът за преструктуриране съставлява част от секция „Гарантиране“ на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието. Считано от 1 януари 2007 г., той съставлява част от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ).
2. Фондът за преструктуриране ще финансира разходите във връзка с мерките, предвидени в членове 3, 6, 7, 8 и 9.
3. Временната сума за преструктуриране, упомената в член 11, се отчита като приход, възложен на фонда за преструктуриране съгласно член 18, параграф 2 от Регламент […] № 1605/2002.
Всяка сума, която би останала в наличност във фонда за преструктуриране след финансирането на разходите по точка 2, се възлага на ЕФГЗ.
[…]“
5. Член 3 от Регламент № 320/2006 предвижда:
„1. Всяко предприятие, произвеждащо захар, […], на което е отпусната квота до 1 юли 2006 г., има право да получи помощ за преструктуриране за всеки тон отказана квота, при условие че през една от пазарните години 2006—2007, 2007—2008, 2008—2009 и 2009—2010 предприятието:
а) откаже възложената от него квота на една или повече от неговите фабрики и демонтира изцяло производствените съоръжения на въпросните фабрики;
или
б) откаже възложената от него квота на една или повече от неговите фабрики, частично демонтира производствените съоръжения на въпросните фабрики и не използва останалите производствени съоръжения на същите фабрики за производството на продуктите, обхванати от общата организация на пазара на захар;
или
в) откаже част от възложената от него квота на една или повече от неговите фабрики и не използва производствените съоръжения на въпросните фабрики за рафиниране на нерафинирана захар.
[…]“
6. От своя страна членове 6—9 от Регламент № 320/2006 предвиждат различни помощи за диверсификация и преходни помощи, които, както следва от член 10, параграфи 1 и 3 от посочения регламент, не се намират в зависимост от помощта по член 3 и подобно на нея могат да бъдат отпуснати през пазарния период 2006/2007—2009/2010 в рамките на лимита на наличните във фонда за преструктуриране бюджетни средства
7. Член 11 от Регламент № 320/2006 гласи:
„1. Предприятията, на които е отпусната квота, заплащат временна сума […] еднократно за дадена пазарна година на тон отпусната квота.
Квотите, които са отказани от дадено предприятие, считано от началото на дадена пазарна година, съгласно член 3, параграф 1, са освободени от заплащане на временната сума […] за същата и за следващите пазарни години.
2. Временната сума […] по отношение на захарта […] се определя в размер на:
– 126,40 EUR на тон квота за 2006—2007 пазарна година,
– 173,8 EUR на тон квота за 2007—2008 пазарна година,
– 113,3 EUR на тон квота за 2008—2009 пазарна година.
[…]“
8. Съображение 1 от Регламент (ЕО) № 1261/2007 на Съвета от 9 октомври 2007 година за изменение на Регламент № 320/2006 (ОВ L 283, стр. 8), с който се приемат някои мерки с цел да се подобри функционирането на схемата за преструктуриране, гласи следното:
„Регламент […] № 320/2006 […] беше приет, с цел да се даде възможност на най-слабо конкурентоспособните производители на захар да се откажат от своята квота за производство. Въпреки това отказът от квоти съгласно посочения регламент не достигна първоначално очакваното равнище.“
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
9. С решение от 28 януари 2009 г., поправено с решение от 13 октомври 2009 г., Agrarmarkt Austria (разплащателен орган) иска от Agrana Zucker да заплати втората вноска в размер на 15 908 561,77 EUR от временната сума за 2008/2009 пазарна година.
10. Подадената от Agrana Zucker жалба срещу това решение е отхвърлена с решение на Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft от 10 декември 2009 г., което е обжалвано пред запитващата юрисдикция.
11. От акта за преюдициално запитване е видно, че Agrana Zucker оспорва законосъобразността на това решение, като се позовава по-специално на Решение на Съда от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, C‑33/08 (Сборник, стр. I–5035), в което се потвърждавало, както впрочем следвало и от съображение 4 и член 1, параграф 3, първа алинея от Регламент № 320/2006, че приходите от временната сума за преструктуриране са „целеви приходи“ по смисъла на Регламент № 1605/2002 и са предназначени да осигурят самофинансирането на предвидените в Регламент № 320/2006 мерки за преструктуриране. От това Agrana Zucker заключава, че съгласно телеологичното тълкуване на член 11 от този регламент временната сума не следва да се събира, когато очевидно вече не е необходима за финансирането на посочените мерки. Такъв бил случаят с втората вноска от временната сума за 2008/2009 пазарна година, чието събиране щяло да доведе до явен излишък във фонда за преструктуриране.
12. Пред Verwaltungsgerichtshof Agrana Zucker поддържа по-специално, че временната сума не може да бъде предназначен а за никакви други разходи, въпреки член 1, параграф 3, втора алинея от Регламент № 320/2006, който предвижда, че сумите, които остават в наличност във фонда за преструктуриране след финансирането на мерките за преструктуриране, се възлагат на ЕФГЗ.
13. Според Agrana Zucker в случаите, когато събирането на втората вноска от временната сума за 2008/2009 пазарна година не трябва да се изключи напълно или когато крайният ѝ размер не следва да се променя в зависимост от окончателния разчет на фонда за преструктуриране, член 11 от Регламент № 320/2006 нарушава принципа на пропорционалност. Освен това Европейският съюз нямал правомощие да събира общ данък, който не служи за финансирането на мерките за преструктуриране на европейския пазар на захар.
14. Освен това Agrana Zucker изтъква, че ако се възприеме поддържаното от администрацията — ответник в главното производство, тълкуване на посочения член, това би означавало, че същият е незаконосъобразен, тъй като задължението за мотивиране би било нарушено.
15. Според запитващата юрисдикция Agrana Zucker е доказало, че за разлика от случая по посоченото по-горе дело Agrana Zucker нуждата от финансиране на мерките за преструктуриране вече е била напълно задоволена. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция посочва, че не може да отговори на поставените в случая правни въпроси въз основа на приложимите норми и практиката на Съда.
16. При тези обстоятелства Verwaltungsgerichtshof решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 11 от Регламент […] № 320/2006 […] да се тълкува в смисъл, че предвидената в параграф 2 от този член временна сума за преструктуриране по отношение на захарта и инулиновия сироп, възлизаща на 113,30 EUR на тон квота за 2008/2009 пазарна година, трябва да се събира при всички обстоятелства и в пълен размер дори когато заплащането на тази сума би довело до (значителен) излишък във фонда за преструктуриране, а възможността за допълнително нарастване на необходимостта от финансиране изглежда изключена?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: при това положение нарушава ли член 11 от Регламент […] № 320/2006 принципа на предоставената компетентност, доколкото чрез предвиждането на временната сума за преструктуриране тази разпоредба би могла да въведе общ данък, който не би бил ограничен до финансирането на разходи в полза на лицата, от които се изисква заплащането на този данък?“
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
17. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 11 от Регламент № 320/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че временната сума се събира в пълен размер дори когато това би довело до излишък на приходите във фонда за преструктуриране.
18. Жалбоподателят в главното производство и гръцкото правителство изтъкват, че от телеологичното тълкуване на член 11 от Регламент № 320/2006 следва, че временната сума не трябва да се събира, ако не е очевидно необходима за финансирането на предвидените в посочения регламент мерки за преструктуриране. Поради това предприятията, производители на захар, не трябвало да плащат втората вноска от временната сума за 2008/2009 пазарна година, тъй като събирането на тази сума би довело до излишък във фонда за преструктуриране. Според жалбоподателя в главното производство това събиране противоречало по-специално на принципа на самофинансиране, който предполага бюджетно равновесие между направените разходи и получените приходи и по който Съдът вече се е произнесъл в посоченото по-горе Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, както и в Решение от 8 май 2008 г. по дело Zuckerfabrik Jülich и др.22 (C‑5/06 и C‑23/06—C‑36/06, Сборник, стр. I‑3231) и в Решение от 20 май 2010 г. по дело Agrana Zucker (C‑365/08, все още непубликувано в Сборника).
19. При условията на евентуалност Agrana Zucker поддържа, че окончателният разчет на фонда за преструктуриране трябва да бъде направен след изпълнението на мерките за преструктуриране и че излишъкът трябва да бъде върнат на производителите, от които се изисква да заплатят временната сума. При условията на евентуалност спрямо предходното то счита, че след прехвърлянето му на ЕФГЗ излишъкът трябва да се използва само за финансиране на разходите, направени във връзка с организацията на пазарите в сектора на захарта.
20. В това отношение е достатъчно да се констатира, от една страна, че съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 320/2006 предприятията, на които е отпусната квота, заплащат временна сума за съответната пазарна година, чийто размер за 2006/2007, 2007/2008 и 2008/2009 пазарна година е посочен в параграф 2 от същия член, и от друга страна, че законодателят на Съюза е предвидил възможността за излишък на приходи, резултат от разликата между временната сума и разходите за финансиране на мерките за преструктуриране, за която тя е предназначена, като в член 1, параграф 3, втора алинея от същия регламент е предвидил, че сумите, които остават в наличност във фонда за преструктуриране след финансирането на посочените разходи, се възлагат на ЕФГЗ.
21. Поради това, противно на твърденията на Agrana Zucker и гръцкото правителство, основани на телеологичното тълкуване на разпоредбите на Регламент № 320/2006, от текста на член 11 и от структурата на този регламент ясно следва, че съответните предприятия трябва да заплащат временната сума за посочените пазарни години, и то в пълен размер дори когато след прилагането на въведената с този регламент временна схема за преструктуриране на захарната промишленост това води до излишък на приходи във фонда за преструктуриране.
22. Ето защо на първия поставен въпрос следва да се отговори, че член 11 от Регламент № 320/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че временната сума трябва да се събира в пълен размер дори когато това би довело до излишък на приходи във фонда за преструктуриране.
По втория въпрос
23. Вторият въпрос се отнася до валидността на така тълкувания член 11 от Регламент № 320/2006. Макар формално този въпрос да се отнася само до принципа на предоставена компетентност, предвид акта за преюдициално запитване и представените пред Съда становища валидността на посочения член трябва са се разгледа и от гледна точка на задължението за мотивиране, на принципа на пропорционалност и на твърдяното неоснователно обогатяване на Съюза.
По валидността на член 11 от Регламент № 320/2006 от гледна точка на принципа на предоставена компетентност
24. Запитващата юрисдикция иска да установи дали член 11 от Регламент № 320/2006 противоречи на принципа на предоставена компетентност, доколкото тази разпоредба би могла да въведе общ данък, който не би бил ограничен до финансирането на разходите, за които е предназначена временната сума.
25. Agrana Zucker и гръцкото правителство поддържат, че събирането на данък, за да се финансират мерки извън рамките на общата организация на пазарите в сектора на захарта, е равнозначно на събирането на общ данък, какъвто Съюзът няма правомощие да въвежда.
26. В това отношение следва да се припомни, че както следва от съображение 1 от Регламент № 320/2006, Съветът на Европейския съюз е сметнал за необходимо, за да бъде приведена системата на Общността за производство и търговия на захар в съответствие с международните изисквания и да се осигури нейната конкурентоспособност в бъдеще, да започне процес на основно преструктуриране, водещ до значително намаляване на нерентабилния производствен капацитет в Общността. За тази цел той създава чрез посочения регламент самостоятелна и автономна временна схема за преструктурирането на захарната индустрия в Общността (Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, посочено по-горе, точка 34).
27. В рамките на тази временна схема Регламент № 320/2006 въвежда, както следва от съображение 5 от него, икономически стимул, под формата на помощ за преструктуриране, за предприятията от захарната индустрия с най-ниска продуктивност да се откажат от част от отпуснатата им производствена квота. За тази цел посоченият регламент предвижда в член 3 помощ за преструктуриране, отпускана в продължение на четири пазарни години, а именно годините 2006/2007—2009/2010, с цел намаляване на производството до степента, необходима за постигане на равновесие на пазара в Общността (Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, посочено по-горе, точка 35).
28. За да финансира тази помощ за преструктуриране, както и предвидените в членове 6—9 от Регламент № 320/2006 помощи за диверсификация и преходни помощи, Съветът създава временен фонд за преструктуриране, и по-специално решава, както е посочено в съображение 4 от Регламента, че финансирането на тези мерки ще се осигури чрез набирането на временни суми от тези производители на захар, изоглюкоза и инулинов сироп, които впоследствие биха се възползвали от процеса на преструктуриране. Приходите от набирането се смятат за „целеви приходи“ по смисъла на Регламент 1605/2002 (Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, посочено по-горе, точка 36).
29. Следователно, доколкото временната сума се събира с оглед преструктурирането на захарната промишленост в Общността, налице е надлежно приета на основание член 37 ЕО мярка на общата селскостопанска политика (вж. по аналогия Решение от 11 юли 1989 г. по дело Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Recueil, стр. 2237, точка 9 и Решение от 26 юни 1990 г. по дело Zardi, C‑8/89, Recueil, стр. I‑2515, точка 9).
30. Фактът, че след изтичането на срока на действие на такава многогодишна временна схема за преструктуриране се появява излишък от приходи, по-специално защото производителите са ползвали по-малко помощи за преструктуриране чрез отказ от квоти от очакваното, и че съгласно член 1, параграф 3, втора алинея от Регламент № 320/2006 този излишък се предоставя на ЕФГЗ, не поставя под съмнение компетентността на европейския законодател да приеме тази мярка и не лишава последната от качеството ѝ на селскостопанска мярка.
31. Всъщност, от една страна, следва да се припомни, че законосъобразността на акт на Съюза трябва да се преценява в съответствие с фактическите и правните обстоятелства, които са съществували към датата на приемане на акта (вж. Решение от 7 февруари 1979 г. по дело Франция/Комисия, 15/76 и 16/76, Recueil, стр. 321, точка 7), и не може да зависи от изложени впоследствие съображения във връзка с неговата ефикасност (Решение от 17 май 2001 г. по дело IECC/Комисия, C‑449/98 P, Recueil, стр. I‑3875, точка 87 и цитираната съдебна практика).
32. От друга страна, следва да се отбележи, че бидейки предоставен на ЕФГЗ, част от който е фондът за преструктуриране, евентуалният излишък в последния фонд остава предназначен единствено за финансиране на мерките в рамките на общата селскостопанска политика.
33. От това следва, че член 11 от Регламент № 320/2006 не противоречи на принципа на предоставена компетентност.
По валидността на член 11 от Регламент № 320/2006 от гледна точка на задължението за мотивиране
34. Agrana Zucker и гръцкото правителство изтъкват по същество, че видно от съображенията на Регламент № 320/2006, временната сума се въвежда, за да се финансират мерките за преструктуриране на захарната промишленост. Следователно мотивите на посочения регламент щели да се окажат неправилни или непълни, ако получените в резултат от прилагането му приходи могат да се използват за финансирането на други мерки и така да загубят временния си характер.
35. В това отношение следва да се припомни, че макар изискваните от член 253 ЕО мотиви да трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията на Съюза, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на Съда — да упражни своя контрол, все пак не е необходимо те да уточняват всички релевантни правни и фактически обстоятелства. Спазването на задължението за мотивиране следва да се преценява с оглед не само на текста на акта, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. След като обжалваният акт разкрива основната цел на институцията, би било излишно да се изискват специални мотиви за всеки отделен технически избор, който тя е направила (вж. по-специално Решение от 12 юли 2005 г. по дело Alliance for Natural Health и др., C‑154/04 и C‑155/04, Recueil, стр. I‑6451, точки 133 и 134).
36. В настоящия случай целта на въведената с Регламент № 320/2006 временна схема за преструктуриране на захарната промишленост и използваните за постигането на тази цел способи, а именно въвеждането на икономически стимул за отказване от квоти и финансирането на мерките за преструктуриране чрез събиране на временна сума, са предмет по-специално на съдържащите се в съображенията на Регламент № 320/2006 мотиви, припомнени в точки 26—28 от настоящото решение.
37. Що се отнася до финансовите условия на посочения режим, в съображение 2 от Регламент № 320/2006 се посочва, че би следвало да бъде създаден временен фонд за преструктуриране, който да финансира мерките за преструктуриране за захарната промишленост в Общността, и че по съображения за разумно финансово управление фондът би следвало да бъде част от секция „Гарантиране“ на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието, а от 1 януари 2007 г. — от ЕФГЗ, създаден с Регламент № 1290/2005.
38. Разбира се, в това съображение 2 не са изложени причините, поради които, както предвижда член 1, параграф 3, втора алинея от Регламент № 320/2006, сумите, които остават в наличност във фонда за преструктуриране след финансирането на разходите, трябва да се възложат на ЕФГЗ. Все пак най-напред трябва да се отбележи, че по съображения за разумно финансово управление посоченият фонд е част от ЕФГЗ, който е създаден, за да се осигури финансирането на различни мерки на общата селскостопанска политика, включително мерките, свързани с общата организация на пазарите в сектора на захарта. По-нататък, трябва да се констатира, че от финансова гледна точка основната цел на регламента е да осигури покриването на всички разходи за преструктуриране, каквото преструктуриране действително трябва да се постигне, за да се намали нерентабилният производствен капацитет, като се насърчат производителите да се откажат от своята производствена квота. Към релевантната за преценката на законосъобразността на този акт дата, а именно, както бе припомнено в точка 31 от настоящото решение, датата на неговото приемане, е било предвидимо единствено наличието на евентуален излишък във фонда за преструктуриране след извършването на тези разходи. Ето защо трябва да се приеме, че при вземането на решение за предоставяне на този излишък на ЕФГЗ, част от който е фондът за преструктуриране, се извършва само технически избор, за който не са необходими специални мотиви.
39. От гореизложеното следва, че от гледна точка на задължението за мотивиране член 11 от Регламент № 320/2006 е напълно законосъобразен.
По валидността на член 11 от Регламент № 320/2006 от гледна точка на принципа на пропорционалност
40. Agrana Zucker подържа, че член 11 от Регламент № 320/2006 би бил в противоречие с принципа на пропорционалност, ако се приеме, че приходите от втората вноска от временната сума за 2008/2009 пазарна година нямат конкретно предназначение и могат да се използват за финансирането на разходи, които не са направени във връзка с организацията на пазарите в сектора на захарта. Всъщност от съображение 4 от този регламент следвало, че целта на временната сума е производителите да поемат в съответствие с принципа на самофинансиране разходите по мерките за преструктуриране. Според него, тъй като посочената втора вноска не е необходима за финансирането на тези мерки, събирането ѝ, което би създало значителен излишък, е явно неподходящо за постигане на преследваните цели. Това би довело и до прекомерна тежест за европейските предприятия, производители на захар.
41. Според гръцкото правителство събирането на временната сума нарушава принципа на пропорционалност, ако е явно неподходящо за постигане на преследваните цели, какъвто би бил случаят, в който е налице излишък от приходи предвид свързаните с мерките за преструктуриране разходи. Прехвърлянето на този излишък към ЕФГЗ представлявало съществено нарушение на този принцип, тъй като според това правителство става дума за мярка, която е прекомерно тежка за производителите и служи за постигането на цели, които не са свързани с преструктурирането на захарната промишленост.
42. Във връзка с това следва да се припомни, че принципът на пропорционалността, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, посочено по-горе, точка 31 и цитираната съдебна практика).
43. Що се отнася до съдебния контрол върху условията за прилагането на подобен принцип, предвид широкото право на преценка, с което разполага законодателят на Съюза в областта на общата селскостопанска политика, единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на подобна мярка (Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, посочено по-горе, точка 32 и цитираната съдебна практика).
44. Следователно трябва да се установи не дали приетата от законодателя мярка е била единствената или най-добрата възможна, а дали тя е била явно неподходяща (Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, посочено по-горе, точка 33 и цитираната съдебна практика).
45. Следва да се припомни, както бе посочено в точка 31 от настоящото решение, че законосъобразността на акт на Съюза трябва да се преценява в съответствие с фактическите и правните обстоятелства, които са съществували към датата на приемане на акта, и не може да зависи от изложени впоследствие съображения във връзка с неговата ефикасност. Когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от правната уредба, която предстои да бъде приета, и тези последици не могат да бъдат предвидени със сигурност, преценката му може да бъде отхвърлена само ако е явно неправилна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на въпросната правна уредба (Решение от 21 февруари 1990 г. по дело Wuidart и др., C‑267/88—C‑285/88, Recueil, стр. I‑435, точка 14, Решение от 5 октомври 1994 г. по дело Crispoltoni и др., C‑133/93, C‑300/93 и C‑362/93, Recueil, стр. I‑4863, точка 43, както и Решение от 12 юли 2001 г. по дело Jippes и др., C‑189/01, Recueil, стр. I‑5689, точка 84).
46. В настоящия случай от припомненото в точки 26—28 от настоящото решение следва, че целта на предвидената в член 11 от Регламент № 320/2006 временна сума е производителите да финансират временната схема за преструктуриране на захарната индустрия в Съюза, което предполага бюджетно равновесие между направените разходи и получените приходи за съответните четири пазарни години (вж. Решение от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker, посочено по-горе, точка 37).
47. За тази цел размерът на приходите, необходими за финансирането на помощите за преструктуриране, изплатени на предприятията, които през някоя от тези пазарни години са се отказали от квотата си, е бил определен въз основа на прогнозна оценка на свързаните с тези помощи разходи, която според Съвета и Европейската комисия е извършена в зависимост по-специално от заложената цел за количествено намаляване на квотната захар. Все пак действителното извършване на тези разходи зависи от направения от предприятията избор, доколкото Регламент № 320/2006 въвежда само икономически стимул за отказ от квоти.
48. При тези обстоятелства следва да се приеме, че временната сума е била определена с оглед на бъдещите последици от въведената с този регламент временна схема и че тези последици не са могли да бъдат предвидени с точност.
49. Що се отнася до посочените последици обаче, безспорно е, видно от съображение 1 от Регламент № 1261/2007, че отказът от квоти не е достигнал първоначално очакваното равнище и че по тази причина, независимо от мерките, приети с този регламент, за да се подобри функционирането на схемата за преструктуриране с цел отказ от по-голямо количество квоти, във фонда за преструктуриране е налице излишък от приходи, който не е бил предвиден.
50. От преписката обаче не следва, че оценката на разходите и на необходимите за тях приходи е явно неправилна предвид данните, с които е разполагал законодателят на Съюза при приемането на Регламент № 320/2006, тъй като размерът на излишъка не е достатъчен показател за наличието на такава грешка.
51. Следователно не изглежда, че определената временна сума е явно неподходяща за постигането на преследваните цели. Ето защо не може да се приеме, че член 11 от Регламент № 320/2006 и събирането на временната сума в приложение на този регламент противоречат на принципа на пропорционалност.
По валидността на член 11 от Регламент № 320/2006 от гледна точка на твърдяното неоснователно обогатяване на Съюза
52. Agrana Zucker счита, че член 11 от Регламент № 230/2006 е невалиден поради липса на компетентност и на мотиви и поради нарушение на принципа на пропорционалност, и поддържа, че събирането на втората вноска от временната сума за 2008/2009 пазарна година води до неоснователно обогатяване за Съюза, поради което предприятията, производители на захар, имат основание да искат връщане на незаконосъобразно събраната втора вноска.
53. За да бъде уважен обаче иск за връщане поради неоснователно обогатяване на Съюза, е необходимо да се докаже обогатяване на Съюза без валидно правно основание и свързано с това обогатяване обедняване на ищеца (вж. в този смисъл Решение от 16 декември 2008 г. по дело Masdar (UK)/Комисия, C‑47/07 P, Сборник, стр. I‑9761, точки 46 и 49).
54. В случая обаче от направените в настоящото решение констатации следва, че член 11 от Регламент № 320/2006 е валиден по-специално от гледна точка на принципите на предоставена компетентност и на пропорционалност и че следователно независимо от появата на излишък във фонда за преструктуриране събирането на втората вноска от временната сума за 2008/2009 пазарна година не е лишено от валидно правно основание. Ето защо събирането на тази вноска не води до неоснователно обогатяване на Съюза, което надлежно да обоснове иск за връщане на даденото, и във всички случаи не може поради това да се оспорва валидността на посочения член 11 като правно основание за събирането ѝ.
55. Като се имат предвид всички изложени по-горе съображения, на втория въпрос следва да се отговори, че при разглеждането му не са установени никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 11 от Регламент № 320/2006.
По съдебните разноски
56. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
1) Член 11 от Регламент (ЕО) № 320/2006 на Съвета от 20 февруари 2006 година за установяване на временна схема за преструктуриране на захарната индустрия в Общността и за изменение на Регламент (ЕО) № 1290/2005 относно финансиране на общата селскостопанска политика трябва да се тълкува в смисъл, че временната сума трябва да се събира в пълен размер дори когато това би довело до излишък на приходи във временния фонд за преструктуриране.
2) При разглеждането на втория преюдициален въпрос не са установени никакви обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 11 от Регламент № 320/2006.