62021TJ0260_RES
Asunto T‑260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda ampliada) de 21 de diciembre de 2022
«Ayudas de Estado — Régimen‑marco por el que se concede apoyo por los costes fijos no cubiertos en el contexto de la pandemia de COVID‑19 en Alemania — Decisión de no plantear objeciones — Marco Temporal relativo a las ayudas de Estado — Examen individualizado del régimen de ayudas notificado — Medida destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Proporcionalidad»
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Respeto del principio de proporcionalidad — Régimen de ayudas por el que se concede apoyo a las empresas por sus costes fijos no cubiertos en el contexto de la pandemia de COVID‑19 — Carácter adecuado, necesario y no desproporcionado del criterio de elegibilidad de un régimen de ayudas
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 24, 42, 43 y 50 a 75)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Respeto del principio de igualdad de trato — Régimen de ayudas por el que se concede apoyo a las empresas por sus costes fijos no cubiertos en el contexto de la pandemia de COVID‑19 — Régimen de ayudas que supone una diferencia de trato entre determinadas empresas — Justificación — Carácter adecuado, necesario y no desproporcionado del criterio de elegibilidad de un régimen de ayudas
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
(véanse los apartados 24 y 44 a 75)
Excepción de ilegalidad — Carácter incidental — Formulación implícita pero clara en la demanda — Admisibilidad
(Art. 277 TFUE)
(véanse los apartados 30 a 33)
Actos de las instituciones — Presunción de legalidad — Ámbito de aplicación — Normas de conducta adoptadas por la Comisión para limitar el ejercicio de su facultad de apreciación — Exclusión
(Comunicación 2020/C 91 I/01 de la Comisión)
(véanse los apartados 34 a 38)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Comunicaciones adoptadas por la Comisión — Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del brote de COVID‑19 — Naturaleza jurídica — Normas de conducta indicativas que suponen una autolimitación de la facultad de apreciación de la Comisión — Obligación de la Comisión de llevar a cabo un examen individual de las ayudas en cuestión a la luz del Marco Temporal — Alcance
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación 2020/C 91 I/01 de la Comisión]
(véanse los apartados 36, 37 y 78 a 86)
Resumen
El Tribunal General desestima los recursos interpuestos por las empresas Breuninger y Falke contra la Decisión de la Comisión por la que se aprobaron las ayudas de Alemania a las empresas que, en el contexto de la pandemia de COVID‑19, han sufrido una pérdida de su volumen de negocios de al menos el 30 %.
La Decisión de la Comisión no vulnera el principio de proporcionalidad ni el de igualdad de trato
El 17 de noviembre de 2020, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión Europea un régimen de ayudas cuyo objetivo era conceder apoyo por los costes fijos no cubiertos en el contexto de la pandemia de COVID‑19 en su territorio. Con arreglo a dicho régimen, podían concederse ayudas de hasta 3 millones de euros a las empresas que hubieran sufrido una pérdida de su volumen de negocios de al menos un 30 % durante el período de referencia.
Haciendo mención a su Comunicación sobre el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID‑19, (
1
) la Comisión declaró que el régimen notificado era compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). (
2
) En virtud de este precepto, las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro podrán considerarse, en ciertas condiciones, compatibles con el mercado interior.
El 2 de febrero de 2021, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión una modificación de su régimen de ayudas, consistente en un aumento del límite máximo de las ayudas en 10 millones de euros por empresa y en su prórroga hasta el 31 de diciembre de 2021. Esta modificación, que reflejaba diferentes modificaciones introducidas por la Comisión en el Marco Temporal, fue aprobada por esta el 12 de febrero de 2021. (
3
)
Las sociedades alemanas E. Breuninger GmbH & Co. y Falke KGaA interpusieron sendos recursos de anulación de la Decisión de la Comisión, en su versión modificada, por la que se declaraba compatible con el mercado interior el régimen de ayudas alemán (en lo sucesivo, «Decisión recurrida»). Al desestimar estos recursos, el Tribunal General precisa, en particular, el alcance del control de proporcionalidad de las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General analiza la legalidad de la Decisión recurrida a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
A este respecto, las demandantes alegaban que la Comisión había vulnerado los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato al aprobar el criterio de elegibilidad previsto por el régimen de ayudas alemán. Con arreglo a dicho criterio, el acceso al régimen de ayudas se reservaba a las empresas que, durante el período de referencia, hubieran sufrido una disminución de su volumen de negocios de al menos un 30 % en relación con el mismo período de 2019.
Con carácter preliminar, el Tribunal General desestima la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, basada en que la Decisión recurrida aplicó correctamente el criterio de elegibilidad que figura en el punto 87 del Marco Temporal, cuya validez no ha sido cuestionada por las demandantes. Sobre este particular, de la jurisprudencia se deduce, ciertamente, que la observancia de la presunción de legalidad de los actos jurídicos de la Unión puede impedir que se examine la procedencia de una decisión que constituye la mera aplicación de un acto definitivo de alcance general que produce efectos jurídicos obligatorios frente a terceros cuando la validez de ese acto de alcance general no ha sido cuestionada. Sin embargo, no ocurre así cuando, como en el caso de autos, la Comisión aplica normas de conducta que ella misma ha adoptado con el fin de limitar el ejercicio de su propia facultad de apreciación en el contexto de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, y que no producen, por sí solas, efectos jurídicos obligatorios.
Por lo que respecta a la conformidad con el principio de proporcionalidad del criterio de elegibilidad establecido por el régimen de ayudas alemán y aprobado mediante la Decisión recurrida, el Tribunal General recuerda que para que una medida respete dicho principio deben concurrir tres componentes. El primer componente se refiere a su idoneidad, a saber, su aptitud para hacer efectivo el objetivo legítimo perseguido. El segundo componente se refiere a su necesidad e implica que dicho objetivo legítimo no pueda ser alcanzado por medios menos coercitivos, pero igualmente adecuados. Por último, el tercer componente se refiere a su condición de proporcionado, es decir, a que no existan inconvenientes desmesurados en relación con los objetivos perseguidos.
Por lo que respecta a la imputación basada en la vulneración del principio de igualdad de trato, el Tribunal General señala, además, que el hecho de que el criterio de elegibilidad del régimen de ayudas alemán —que se basa en la pérdida de volumen de negocios apreciada con respecto a las empresas afectadas— dé lugar a una diferencia de trato entre las empresas, según que la pandemia de COVID‑19 haya afectado a la totalidad o solamente a una parte de sus actividades, no implica, por sí sola, la ilegalidad de aquel. En cambio, procede comprobar si esta diferencia de trato se justifica a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), lo que supone que dicho criterio sea adecuado, necesario y proporcionado para poner remedio a una grave perturbación en la economía del Estado miembro afectado. De este modo, la imputación basada en la vulneración del principio de igualdad de trato se confunde, en esencia, con las imputaciones basadas en la vulneración del principio de proporcionalidad en lo que a sus diferentes componentes se refiere.
Una vez efectuadas estas precisiones, el Tribunal General rechaza las diferentes imputaciones que cuestionan el carácter adecuado, necesario y proporcionado del criterio de elegibilidad del régimen de ayudas aprobado por la Decisión recurrida.
En este contexto, el Tribunal General subraya, en particular, que, aunque las demandantes pueden cuestionar el carácter necesario de dicho criterio de elegibilidad, que tiene su origen en el Marco Temporal, proponiendo un criterio alternativo que ha sido aplicado por la Comisión en otras decisiones, solo en el supuesto de que ese criterio alternativo demostrase de manera manifiesta que el criterio de elegibilidad en cuestión no era necesario, podría estimarse la citada imputación. Es más, la propuesta de las demandantes de considerar, como criterio de elegibilidad alternativo, las pérdidas registradas en los ámbitos de actividades afectadas por la pandemia de COVID‑19, sin tener en cuenta la situación de la empresa afectada en su conjunto, tendría repercusiones presupuestarias más importantes para Alemania que las que derivan del criterio de elegibilidad aplicado por la Comisión. Así pues, es preciso señalar que el criterio alternativo propuesto por las demandantes no constituye una medida «igualmente adecuada» que permita demostrar que el criterio de elegibilidad aplicado por la Comisión no era necesario.
Por lo que respecta a los efectos restrictivos de la competencia que el criterio de elegibilidad del régimen de ayudas aprobado ocasionaría, según las demandantes, a las empresas que se vieron afectadas por la pandemia de COVID‑19 únicamente en algunas de sus actividades y que, por consiguiente, se vieron obligadas a dedicar algunos de sus recursos procedentes de actividades no afectadas por la pandemia a financiar actividades sí afectadas, el Tribunal General declara que ese criterio no es en ningún caso el origen de efectos restrictivos de la competencia que revistan un carácter manifiestamente desmesurado en relación con el objetivo, perseguido por el régimen de ayudas controvertido, de garantizar la viabilidad de las empresas afectadas por la pandemia de COVID‑19.
Por otra parte, contrariamente a lo que sostenían las demandantes, tampoco cabe acoger que la Comisión incumpliera su obligación de examen individual del régimen de ayudas notificado. A este respecto, las demandantes no han demostrado la existencia de circunstancias excepcionales propias del régimen de ayudas aprobado que hubieran podido justificar que la Comisión no aplicase, en la Decisión recurrida, el criterio de elegibilidad enunciado por el Marco Temporal.
En segundo lugar, el Tribunal General también desestima el motivo de las demandantes basado en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2. Estas aducían, en esencia, que, al haber dado por bueno el régimen de ayudas notificado sin haber incoado el procedimiento de investigación formal, la Comisión había vulnerado los derechos procesales que dicha disposición confiere a las demandantes.
Sobre este punto, el Tribunal General señala que este motivo tiene en realidad un carácter subsidiario, para el caso de que el Tribunal General no hubiera examinado el carácter fundado de la apreciación del régimen de ayudas notificado. Pues bien, en la medida en que estas imputaciones han sido examinadas, este motivo queda privado de su finalidad declarada. Es más, en la medida en que este motivo retoma de forma resumida las alegaciones formuladas con ocasión de las imputaciones referidas al carácter fundado de la apreciación de la ayuda, carece de contenido autónomo.
Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunal General desestima los recursos de las demandantes.
(
1
)	Comunicación de la Comisión, de 19 de marzo de 2020, sobre el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID‑19 (DO 2020, C 91 I, p. 1; en lo sucesivo, «Marco Temporal»), que se modificó por primera vez el 3 de abril de 2020 (DO 2020, C 112 I, p. 1), por segunda vez, el 8 de mayo de 2020 (DO 2020, C 164, p. 3), por tercera vez, el 29 de junio de 2020 (DO 2020, C 218, p. 3), por cuarta vez, el 13 de octubre de 2020 (DO 2020, C 340 I, p. 1) y en una quinta ocasión, el 28 de enero de 2021 (DO 2021, C 34, p. 6).
(
2
)	Decisión C(2020) 8318 final de la Comisión, de 20 de noviembre de 2020, sobre la ayuda estatal SA.59289 (2020/N) — Alemania COVID‑19 — Apoyo por costes fijos no cubiertos (DO 2022, C 124, p. 1).
(
3
)	Decisión C(2021) 1066 final de la Comisión, de 12 de febrero de 2021, sobre la ayuda estatal SA.61744 (2021/N) — Notificación colectiva de modificación relativa a la adaptación de los regímenes de ayuda autorizados en virtud del Marco Temporal, en particular a consecuencia de la quinta modificación del Marco Temporal (DO 2021, C 77, p. 18).