62018CJ0546
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
9. září 2021 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Právo společností – Nabídky převzetí – Směrnice 2004/25/ES – Článek 5 – Povinná nabídka – Článek 4 – Dozorčí orgán – Pravomocné rozhodnutí, jímž se konstatuje porušení povinnosti předložit nabídku převzetí – Závaznost tohoto rozhodnutí v rámci pozdějšího řízení o správní sankci zahájeného týmž orgánem – Zásada efektivity unijního práva – Obecné zásady unijního práva – Právo se v řízení účinně hájit – Listina základních práv Evropské unie – Články 47 a 48 – Právo nevypovídat – Presumpce neviny – Přístup k nezávislému a nestrannému soudu“
Ve věci C‑546/18,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Rakousko) ze dne 16. srpna 2018, došlým Soudnímu dvoru dne 23. srpna 2018, v řízení
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP,
proti
Übernahmekommission,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení M. Vilaras, předseda senátu, N. Piçarra (zpravodaj), D. Šváby, S. Rodin a K. Jürimäe, soudci,
generální advokát: M. Bobek
vedoucí soudní kanceláře: M. Krausenböck, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za GM M. Gallem a W. Eignerem, Rechtsanwälte,
–
za Adler Real Estate AG S. Hödlem, Rechtsanwalt,
–
za HL C. Direggerem, Rechtsanwalt,
–
za Übernahmekommission M. Winnerem, jako zmocněncem,
–
za Evropskou komisi G. Braunem, H. Støvlbækem a H. Krämerem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 18. března 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 4 a 17 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/25/ES ze dne 21. dubna 2004 o nabídkách převzetí (Úř. věst. 2004, L 142, s. 12), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014 (Úř. věst. 2014, L 173, s. 190), vykládaných ve světle zásady efektivity, jakož i výkladu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi FN, GM, Adler Real Estate AG (dále jen „Adler“), HL a Petrus Advisers LLP (dále jen „Petrus“) a Übernahmekommission (Komise pro nabídky převzetí, Rakousko) (dále jen „Komise NP“) ve věci legality sankcí uložených FN, GM a HL za porušení povinnosti předložit nabídku převzetí.
Právní rámec
Unijní právo
3
V bodech 5, 7 a 8 odůvodnění směrnice 2004/25 je uvedeno:
„5)
Každý členský stát by měl jmenovat orgán nebo orgány k dozoru nad těmi aspekty nabídek, které upravuje tato směrnice, a k zajištění toho, že strany nabídek převzetí budou dodržovat pravidla stanovená podle této směrnice. Všechny tyto orgány by měly vzájemně spolupracovat.
[…]
7)
Samosprávné subjekty by měly mít možnost vykonávat dohled.
8)
V souladu s obecnými zásadami práva [Evropské unie] a zejména s právem na spravedlivý proces, by měl být za patřičných podmínek připuštěn přezkum rozhodnutí dozorčího orgánu nezávislým soudem. Členským státům by však mělo být ponecháno právo určit, zda mají být stanovena práva, která mohou být uplatňována ve správním nebo soudním řízení, jak v řízení proti dozorčímu orgánu, tak v řízení mezi stranami nabídky.“
4
Článek 4 této směrnice, nadepsaný „Dozorčí orgán a rozhodné právo“, v odstavcích 1, 5 a 6 stanoví:
„1.   Členské státy určí jeden nebo více orgánů příslušných k dohledu nad nabídkami pro účely pravidel, která stanoví nebo zavedou podle této směrnice. Takto určenými orgány jsou orgány veřejné moci, sdružení nebo soukromé subjekty uznané vnitrostátním právem nebo orgány veřejné moci, kterým vnitrostátní právo tuto pravomoc výslovně svěřuje. Členské státy o těchto určeních vyrozumí [Evropskou k]omisi a upřesní všechna případná rozdělení funkcí. Zajistí, aby tyto orgány vykonávaly své funkce nestranně a nezávisle vzhledem ke všem stranám nabídky.
[…]
5.   Dozorčí orgány musí mít veškeré pravomoci nezbytné k výkonu svých povinností, včetně pravomoci zajistit, aby strany nabídky dodržovaly pravidla stanovená nebo zavedená podle této směrnice.
[…]
6.   Touto směrnicí není dotčena pravomoc členských států určit soudní nebo jiné orgány příslušné pro řešení sporů a pro rozhodování o nesrovnalostech, ke kterým dojde v rámci nabídek, nebo pravomoc členských států upravit, zda a za jakých okolností jsou strany nabídky oprávněny zahájit správní nebo soudní řízení. Touto směrnicí zejména není dotčena pravomoc soudů v členském státě odmítnout zahájit soudní řízení a rozhodnout, zda takové řízení ovlivní výsledek nabídky či nikoli. Touto směrnicí není dotčena pravomoc členských států stanovit právní úpravu odpovědnosti dozorčích orgánů nebo rozhodování sporů mezi stranami nabídky.“
5
Článek 5 uvedené směrnice, nadepsaný „Ochrana menšinových akcionářů, povinná nabídka a spravedlivá cena“, v odstavci 1 stanoví:
„Pokud fyzická či právnická osoba v důsledku toho, že je sama nebo prostřednictvím osob jednajících ve shodě s ní nabude, drží cenné papíry společnosti uvedené v čl. 1 odst. 1, které, po přičtení ke stávající držbě takových cenných papírů této osoby a k držbám cenných papírů osob jednajících ve shodě s ní, této osobě přímo či nepřímo dávají zvláštní procento hlasovacích práv v této společnosti, a tím jí zajišťují ovládnutí této společnosti, zajistí členské státy, aby byla tato osoba povinna učinit nabídku jako prostředek ochrany menšinových akcionářů společnosti. […]“
6
Článek 17 téže směrnice, nadepsaný „Sankce“, stanoví:
„Členské státy stanoví sankce, které mají být ukládány za porušení vnitrostátních opatření přijatých podle této směrnice, a přijmou všechna nezbytná opatření, aby tyto sankce byly uplatňovány. Stanovené sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující. […]“
Rakouské právo
ÜbG
7
Směrnice 2004/25 byla do rakouského práva provedena Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (spolkový zákon o nabídkách převzetí) (BGBl I, č. 127/1998, dále jen „ÜbG“).
8
Ustanovení § 1 odst. 6 tohoto zákona definuje pojem „právní subjekty jednající ve shodě“ jako „fyzické nebo právnické osoby, které spolupracují s předkladatelem nabídky na základě dohody, jejímž cílem je ovládnutí cílové společnosti nebo její ovládání prostřednictvím koordinace hlasovacích práv, nebo které spolupracují na základě dohody s cílovou společností za účelem zmaření úspěšného výsledku nabídky. Má-li právní subjekt nepřímo či přímo kontrolní podíl (§ 22 odst. 2 a 3) v jednom nebo více jiných právních subjektech, má se za to, že všechny tyto právní subjekty jednají ve shodě […]“
9
Ustanovení § 22 odst. 1 uvedeného zákona stanoví:
„Každý, kdo přímo nebo nepřímo získá kontrolní podíl v cílové společnosti, je povinen oznámit tuto skutečnost neprodleně [Komisi NP] a musí ve lhůtě 20 burzovních dnů po získání kontrolního podílu oznámit nabídku pro všechny cenné papíry cílové společnosti v souladu s ustanoveními tohoto spolkového zákona.“
10
Podle odstavce 1 § 22a téhož zákona vzniká „povinnost učinit nabídku podle § 22 odst. 1 […] pokud je založena skupina právních subjektů jednajících ve, která společně získá kontrolní podíl“.
11
Ustanovení § 23 ÜbG, nadepsané „Započítávání hlasovacích práv a rozšíření povinností předkladatele nabídky“, v prvním odstavci stanoví, že pro účely uplatnění § 22 až § 22b musí být „osobám jednajícím ve shodě“ ve smyslu § 1 odst. 6 vzájemně započtena jejich hlasovací práva.
12
Ustanovení § 28 odst. 3 a 4 tohoto zákona definuje Komisi NP jako kolegiální orgán, jehož členové, kteří byli jmenováni na dobu pěti let s možností obnovení mandátu, jsou neodvolatelní a při výkonu svých funkcí nejsou vázání žádnými pokyny. Odstavce 5 a 6 tohoto § upravují neslučitelnost funkcí při vzniku členství v této komisi a předčasné ukončení jejich funkce.
13
Ustanovení § 30 odst. 2 uvedeného zákona stanoví, že Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (obecný zákon o správních řízeních, dále jen „AVG“) se použije na řízení zahájená před Komisí NP.
14
Ustanovení § 33 téhož zákona, nadepsané „Zvláštní ustanovení týkající se povinné nabídky, tvorby cen a občanskoprávních sankcí“, v odstavci 1 bodu 2 stanoví, že Komise NP může „z vlastního podnětu nebo na žádost strany určit ve vztahu k předkladateli nabídky, k právním subjektům jednajícím s ním ve shodě (§ 1 odst. 6), k cílové společnost a k držitelům účastnických cenných papírů v cílové společnosti, že […] povinná nabídka nebyla v rozporu s právními předpisy podána nebo požadována nebo že nebyla řádně oznámena (§§ 22 až 25)“.
15
Podle § 30a a § 35 odst. 3 ÜbG může být proti rozhodnutím Komise NP vydaným v řízení o určení podán opravný prostředek k Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud, Rakousko) a opravný prostředek proti rozhodnutím této komise vydaným v řízení o správní sankci lze podat k Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Rakousko).
AVG
16
Ustanovení § 38 AVG zní:
„Nestanoví-li zákon jinak, může orgán rozhodnout o předběžných otázkách vznesených v rámci vyšetřovacího řízení, o nichž musí jako o hlavních otázkách rozhodnout jiné správní orgány nebo soudy na základě vlastní analýzy rozhodných okolností; své rozhodnutí může založit na tomto posouzení. Může však rovněž přerušit řízení do doby, než bude o předběžné otázce rozhodnuto s konečnou platností, je-li již tato otázka předmětem řízení u příslušného správního orgánu nebo příslušného soudu nebo je-li takové řízení zahájeno současně.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
17
Rozhodnutím ze dne 22. listopadu 2016 Komise NP, která je v souladu s článkem 4 směrnice 2004/25 určena jako orgán příslušný pro dohled nad nabídkami, konstatovala, že společnost Adler, společnost Petrus a GM, jakož i dvě další společnosti (Mountain Peak Trading Limited LLP a Westgrund AG) na podzim roku 2015 „jednali ve shodě“ ve smyslu § 1 odst. 6 ÜbG, aby podnítili společnost Conwert Immobilien SE (dále jen „Conwert“) k uskutečnění transakce. Tato transakce vedla k významné změně ve struktuře podniku s tím, že došlo ke značnému zvýšení podílu jeho hlavního akcionáře. Podle této komise hlasovací práva spojená s podíly společnosti Adler, společnosti Petrus a podílem GM ve společnosti Conwert jim měla být vzájemně započtena na základě § 23 ÜbG poprvé dne 29. září 2015, k němuž byla dohoda o uskutečnění transakce částečně realizována. K tomuto datu měly tyto strany 31,36 % hlasovacích práv ve společnosti Conwert, což jim dávalo kontrolní podíl v této společnosti ve smyslu § 22 ÜbG. Uvedená komise konstatovala, že vzhledem k nabytí takového podílu měly dotčené strany předložit nabídku převzetí ve lhůtě 20 burzovních dnů od uvedeného data.
18
Usnesením ze dne 1. března 2017 Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud) zamítl opravný prostředek podaný proti rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2016, které tak nabylo právní moci.
19
Komise NP poté zahájila řízení o uložení správních sankcí vůči GM, HL a FN, přičemž dvě posledně uvedené osoby zastávaly ke dni konstatovaného protiprávního jednání roli člena správní rady společnosti Adler a ředitele společnosti Petrus.
20
Rozhodnutími ze dne 29. ledna 2018 Komise NP uložila GM, HL a FN peněžité správní sankce a konstatovala, že za pokuty uložené HL a FN odpovídají akcesoricky společnosti Adler a Petrus. Tato rozhodnutí vychází ze skutkových zjištění uvedených v rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2016, a konkrétně ze zjištění, že na základě dohody uzavřené dne 29. září 2015 dotyčné strany „jednaly ve shodě“ ve smyslu § 1 odst. 6 ÜbG. Vzhledem k tomu, že GM, HL a FN nepředložili Komisi NP ve stanovené lhůtě povinnou nabídku převzetí, porušili § 22a bod 1 ve spojení s § 22 odst. 1 ÜbG.
21
Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud), k němuž byly podány žaloby proti rozhodnutím Komise NP ze dne 29. ledna 2018, zastává názor, že k rozhodnutí o těchto žalobách potřebuje vyřešit pochybnosti o slučitelnosti vnitrostátní správní praxe, na které Komise NP založila svá rozhodnutí ukládající správní sankce, s unijním právem.
22
Tento soud uvádí, že podle rakouského práva, a konkrétně podle § 38 AVG, je takové rozhodnutí konstatující protiprávní jednání, jako je rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2016, po nabytí právní moci závazné nejen pro orgán, který jej přijal, ale také pro ostatní správní a soudní orgány, které rozhodují v jiných řízeních o téže skutkové a právní situaci, jsou-li dotčení účastníci řízení totožní.
23
Pokud jde o osobu GM, má předkládající soud za to, že v případě určovacího řízení, na jehož konci bylo přijato rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2016, a řízení o správní sankci, jde o totožného účastníka.
24
V případě HL a FN má naopak předkládající soud pochybnosti, zda jsou v těchto dvou řízeních účastníci totožní. Uvádí, že HL a FN nevystupovali v řízení o určení protiprávního jednání jako „účastníci“, ale že vystupovali pouze jako zástupci společností Adler a Petrus. Postavení „účastníka řízení“ měli HL a FN (jako fyzické osoby) pouze v řízení o správních sankcích. V průběhu tohoto řízení však Komise NP uznala „rozšířenou závaznost“ („erweiterte Bindungswirkung“) rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2016 rovněž ve vztahu k HL a FN.
25
Předkládající soud má za to, že by tak mohl konstatovat, že vzhledem k tomu, že rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2016 nabylo právní moci, je závazné pro účely pozdějšího řízení o správní sankci jak v případě totožnosti účastníků v obou řízeních, tak v případě, že fyzická osoba, vůči níž bylo později vedeno řízení o správní sankci, neměla postavení „účastníka“ v řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, a nemohla tudíž využít všech práv přiznaných „účastníku“ řízení, včetně práva nevypovídat, aniž je tím dotčena možnost podat žalobu k Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud), která těmto dvěma kategoriím osob umožňuje uplatňovat, že byla v řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, porušena jejich procesní práva.
26
V tomto ohledu předkládající soud upřesňuje, že podle vnitrostátní ústavněprávní judikatury je přístup k nezávislému soudu, který má pravomoc přezkumu v plné jurisdikci po skutkové i právní stránce, před Komisí NP zajištěn, jelikož je nezávislým orgánem, který lze kvalifikovat jako soud ve smyslu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950. Omezení pravomoci Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud) na právní otázky, pokud jde o přezkum rozhodnutí Komise NP určujícího, že došlo k protiprávnímu jednání, je proto podle něj v souladu s požadavky stanovenými v článku 2 protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
27
Předkládající soud má nicméně za to, že vzhledem k tomu, že Komise NP jednala na základě unijního práva jak v rámci řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, tak v rámci řízení o uložení správní sankce, musí řešení takových sporů zohlednit toto právo včetně základních práv zaručených Listinou, a zejména jejím článkem 47.
28
Tento soud si klade otázku, zda je s právem účinně se v řízení hájit zaručeným v unijním právu slučitelná vnitrostátní praxe, podle níž je pravomocné rozhodnutí přijaté v řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, závazné v rámci pozdějšího řízení o uložení správní sankce. Pochybnosti tohoto soudu vychází z toho, že řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, vedené Komisí NP, není trestním řízením, a dotčené strany, i v případě GM, proto nepožívaly všech záruk daných v trestním řízení, včetně mimo jiné presumpce neviny. Podle předkládajícího soudu vyvstávají takové pochybnosti a fortiori v případě HL a FN, kteří neměli postavení účastníka řízení v řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, které předcházelo řízení o správní sankci.
29
V této souvislosti se předkládající soud nicméně táže, zda jej zásada efektivity unijního práva – která podle něj zahrnuje zásadu stability správních rozhodnutí, jež nabyla právní moci, a zásadu překážky věci pravomocně rozsouzené u soudních rozhodnutí, které přispívají k právní jistotě – zavazuje použít dotčená pravidla na osoby, které se nacházejí jak v situaci GM, tak v situaci HL a FN.
30
Za těchto podmínek se Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání články 4 a 17 směrnice [2004/25] vykládané s ohledem na zásadu efektivity unijního práva výkladu, podle něhož není pravomocnému rozhodnutí vydanému dozorčím orgánem podle článku 4 směrnice [2004/25], kterým bylo rozhodnuto o tom, že určitá [fyzická] osoba porušila vnitrostátní právní předpisy vydané k provedení této směrnice, přiznán závazný účinek v řízení o správní sankci následně vedeném tímto dozorčím orgánem proti téže osobě, v důsledku čehož tato osoba může za účelem skutkového i právního zpochybnění porušení práva, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto, znovu uplatnit veškeré námitky a důkazy?
2)
Brání články 4 a 17 směrnice [2004/25] vykládané s ohledem na zásadu účinnosti unijního práva výkladu, podle něhož není pravomocnému rozhodnutí vydanému dozorčím orgánem podle článku 4 směrnice [2004/25], kterým bylo rozhodnuto o tom, že určitá právnická osoba porušila vnitrostátní právní předpisy vydané k provedení této směrnice, přiznán závazný účinek v řízení o správní sankci následně vedeném tímto dozorčím orgánem proti orgánu oprávněnému zastupovat tuto právnickou osobu, v důsledku čehož uvedená právnická osoba (orgán) může za účelem skutkového i právního zpochybnění porušení práva, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto, znovu uplatnit veškeré námitky a důkazy?
3)
V případě záporné odpovědi na první otázku, brání článek 47 [Listiny] vnitrostátní praxi, podle níž je pravomocnému rozhodnutí dozorčímu orgánu podle článku 4 směrnice [2004/25], kterým bylo rozhodnuto o tom, že určitá fyzická osoba porušila vnitrostátní právní předpisy vydané k provedení této směrnice, přiznán závazný účinek v řízení o správní sankci následně vedeném tímto dozorčím orgánem proti téže osobě, takže tato osoba již nemůže z právního ani skutkového hlediska zpochybnit porušení práva, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto?
4)
Bude-li na druhou otázku odpovězeno záporně, brání článek 47 [Listiny] vnitrostátní praxi, podle níž je pravomocnému rozhodnutí dozorčího orgánu podle článku 4 směrnice [2004/25], kterým bylo rozhodnuto o tom, že určitá právnická osoba porušila vnitrostátní právní předpisy vydané k provedení této směrnice, přiznán závazný účinek v řízení o správní sankci následně vedeném tímto dozorčím orgánem proti orgánu oprávněnému zastupovat tuto právnickou osobu, takže tato osoba (orgán) již nemůže z právního ani skutkového hlediska zpochybnit porušení práva, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto?“
K předběžným otázkám
31
Podstatou čtyř otázek předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda musí být články 4 a 17 směrnice 2004/25 vykládané ve světle práva se v řízení účinně hájit zaručeného unijním právem, jakož i ve světle článků 47 a 48 Listiny, vykládány v tom smyslu, že brání praxi členského státu, podle níž je pravomocné rozhodnutí, kterým se konstatuje porušení ustanovení této směrnice, závazné v pozdějším řízení o uložení správní sankce za porušení těchto ustanovení, a to nejen ve vtahu k fyzické osobě, která má v těchto dvou řízeních postavení účastníka, ale i ve vztahu k osobě, která v řízení, kterým bylo konstatováno toto porušení, nebyla účastníkem a vystupovala pouze jako představitel orgánu oprávněného jednat za právnickou osobu, která byla účastníkem uvedeného řízení.
32
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/25 ve spojení s bodem 5 jejího odůvodnění ukládá členským státům povinnost určit orgán nebo orgány příslušné k dohledu nad nabídkami pro účely pravidel, která stanoví nebo zavedou podle této směrnice, které zároveň musí vykonávat své funkce nestranně a nezávisle vzhledem ke všem stranám nabídky. Z bodu 7 odůvodnění uvedené směrnice vyplývá, že možnost vykonávat takový dohled by měly mít samosprávné subjekty. Dozorčí orgány jsou dále v souladu s odst. 5 prvním pododstavcem tohoto článku nadány veškerými pravomocemi nezbytnými k plnění jejich úkolů.
33
Článek 4 odst. 6 směrnice 2004/25 přiznává členským státům pravomoc určit soudní nebo jiné orgány příslušné pro řešení sporů a pro rozhodování o nesrovnalostech, ke kterým dojde v rámci nabídek, jakož i pravomoc upravit, zda a za jakých okolností jsou strany nabídky oprávněny zahájit správní nebo soudní řízení. Toto ustanovení musí být vykládáno ve světle bodu 8 odůvodnění směrnice 2004/25, podle něhož by měl být zejména v souladu s právem na spravedlivý proces za patřičných podmínek připuštěn přezkum rozhodnutí dozorčího orgánu nezávislým soudem.
34
Pokud jde o článek 17 směrnice 2004/25, ten ponechává na členských státech, aby stanovily sankce za porušení vnitrostátních opatření přijatých podle této směrnice a přijaly všechna opatření nezbytná k zajištění jejich uplatňování, přičemž upřesňuje, že sankce stanovené za tímto účelem musí být účinné, přiměřené a odrazující.
35
Směrnice 2004/25 však nestanoví pravidla upravující strukturu nebo průběh řízení vedených příslušnými orgány v případě porušení ustanovení týkajících se povinných nabídek převzetí, ani pravidla upravující účinky pravomocných správních rozhodnutí přijatých na základě této směrnice v pozdějších řízeních.
36
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury při neexistenci unijních pravidel v této oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby na základě zásady procesní autonomie upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv jednotlivců, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivé než podmínky upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) (rozsudek ze dne 10. března 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C‑949/19, EU:C:2021:186, bod 43 a citovaná judikatura).
37
S výhradou těchto dvou zásad směrnice 2004/25 jako taková nebrání tomu, aby členské státy zavedly správní řízení, jehož cílem je zajistit správné uplatňování hmotněprávních pravidel stanovených touto směrnicí pro nabídky převzetí, rozdělené na dvě odlišné fáze, z nichž první vede k vydání správního rozhodnutí, jehož cílem je objektivně určit, že došlo k porušení povinnosti předložit nabídku převzetí, a druhá vede k určení individuální odpovědnosti a uložení správní sankce za protiprávní jednání.
38
Uvedená směrnice ostatně v zásadě nebrání praxi příslušných orgánů členských států, která přiznává závazný účinek správním rozhodnutím, která nabyla právní moci, v pozdějších řízeních. V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že přiznání konečné povahy správnímu rozhodnutí, kterou touto cestou získá po uplynutí přiměřených lhůt k podání žaloby nebo vyčerpáním opravných prostředků, přispívá k právní jistotě, která je základní zásadou unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. ledna 2004, Kühne & Heitz (C‑453/00, EU:C:2004:17, bod 24), nebo rozsudek ze dne 16. října 2019, Glencore Agriculture HungaryC‑189/18, EU:C:2019:861, bod 45).
39
Jak dále v podstatě uvedl generální advokát v bodě 83 svého stanoviska, přiznání závazného účinku správnímu rozhodnutí, které nabylo právní moci, v pozdějších souvisejících řízeních může přispět k zajištění účinnosti správních řízení vedených příslušnými orgány, jejichž cílem je zjišťovat a sankcionovat porušení pravidel unijního práva týkajících se povinných nabídek převzetí, a tedy zajistit užitečný účinek směrnice 2004/25.
40
Je však třeba se ujistit, že práva zaručená dotčeným stranám unijním právem, a konkrétně Listinou, jsou v obou fázích řízení popsaných v bodě 37 tohoto rozsudku respektována. Každé vnitrostátní řízení vedené v rámci směrnice 2004/25 musí být totiž slučitelné s těmito právy (obdobně viz rozsudky ze dne 17. prosince 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, bod 66, jakož i ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 47).
41
Působnost Listiny v souvislosti s jednáním členských států je v tomto ohledu definována v jejím čl. 51 odst. 1, podle kterého jsou ustanovení Listiny určena členským státům, pokud uplatňují právo Unie. Toto ustanovení potvrzuje ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž se základní práva zaručená v právním řádu Unie uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, avšak nikoli mimo tyto situace [rozsudky ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, body 17 a 19, jakož i ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu), C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 78].
42
Tak je tomu v případě řízení, které je stejně jako řízení dotčené ve věci v původním řízení vedeno na základě ustanovení vnitrostátního práva, která provádějí směrnici 2004/25.
43
K právům zaručeným unijním právem patří zaprvé dodržování práva na účinnou procesní obranu, které podle ustálené judikatury představuje obecnou zásadu unijního práva, jejíž nedílnou součástí je právo být vyslechnut a jež se použije, jestliže správní orgán hodlá přijmout akt proti určité osobě, který nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení. Podle této zásady musí být osobám, kterých se týkají rozhodnutí významně ovlivňující jejich zájmy, umožněno se užitečně vyjádřit ke skutečnostem, na kterých správní orgán zamýšlí založit své rozhodnutí. Orgány členských států podléhají této povinnosti při vydávání opatření, která spadají do unijního práva, i když použitelná unijní právní úprava výslovně takový procesní požadavek nestanoví (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. října 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, bod 39 a citovaná judikatura).
44
Zadruhé k zárukám vyplývajícím z článku 47 druhého pododstavce a z článku 48 Listiny patří právo nevypovídat, které má fyzická osoba „obviněná“ ve smyslu druhého z těchto článků. Tato ustanovení se použijí v řízeních, která mohou vést k uložení správních sankcí majících trestněprávní povahu. Pro posouzení uvedené povahy jsou relevantní tři kritéria. Prvním kritériem je právní kvalifikace porušení práva ve vnitrostátním právu, druhé kritérium se týká samotné povahy porušení práva a třetí kritérium se týká stupně přísnosti sankce, která dotčené osobě hrozí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, bod 42).
45
Z této judikatury vyplývá, že právo nevypovídat, které je obecně uznávaným pravidlem mezinárodního práva, je jádrem pojmu spravedlivý proces. Takové právo nelze omezit na přiznání k protiprávnímu jednání nebo vyjádření, které přímo činí vyslýchanou osobu podezřelou, ale zahrnuje rovněž informace o skutkových otázkách, které mohou být později použity na podporu obžaloby, a mít tak vliv na odsouzení této osoby nebo sankci uloženou této osobě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, body 38 až 40 a citovaná judikatura).
46
Zatřetí je třeba zmínit zásadu presumpce neviny, která je zakotvena v článku 48 Listiny. Tato zásada se uplatní, pokud jde o určení objektivních znaků skutkové podstaty protiprávního jednání stanoveného unijním právem, které může vést k uložení správních sankcí trestněprávní povahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. prosince 2009, Spector Photo Group a Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, body 42 a 44).
47
Podle judikatury Soudního dvora sice každý právní systém zná skutkové nebo právní domněnky, avšak článek 48 Listiny ukládá členským státům, aby v trestní oblasti nepřekročily určitou mez. Zásada presumpce neviny zakotvená v tomto ustanovení konkrétně ukládá členským státům povinnost uplatňovat skutkové nebo právní domněnky, které jsou upraveny v právních předpisech stanovících sankce, v přiměřené míře s ohledem na závažnost věci a při zachování práv na obhajobu (rozsudek ze dne 23. prosince 2009, Spector Photo Group a Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, bod 43).
48
Začtvrté, článek 47 první pododstavec Listiny, který zakotvuje právo na účinnou právní ochranu, stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Článek 47 druhý pododstavec Listiny zaručuje každému právo, aby jeho věc byla projednána nezávislým a nestranným soudem.
49
Podle ustálené judikatury záruky nezávislosti a nestrannosti soudu vyžadují existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se rozhodování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců o neovlivnitelnosti uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitě ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci (rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 53 a citovaná judikatura).
50
Požadavek na nezávislost, která je inherentní poslání rozhodovat jako soud, znamená především to, že dotyčný orgán má postavení třetí osoby ve vztahu k orgánu, který přijal rozhodnutí, proti němuž byl podán opravný prostředek (rozsudky ze dne 19. září 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, bod 49, a ze dne 21. ledna 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, bod 62), a má dva aspekty.
51
První aspekt vyžaduje, aby byl takový orgán chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly ohrozit nezávislost rozhodování jeho členů, pokud jde o spory, které jim jsou předloženy [rozsudky ze dne 19. září 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, bod 51, jakož i ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu), C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 125].
52
Druhý aspekt souvisí s pojmem nestrannost a týká se rovného odstupu ve vztahu ke stranám sporu a jejich příslušným zájmům s ohledem na předmět sporu. Tento aspekt vyžaduje objektivitu a absenci jakéhokoliv zájmu na výsledku sporu nad rámec striktního použití právního předpisu (rozsudek ze dne 21. ledna 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, bod 61).
53
Pokud bylo rozhodnutí spadající do působnosti unijního práva přijato orgánem, který sám nesplňuje tyto podmínky na nezávislost a nestrannost, a nelze jej tudíž považovat za soud ve smyslu čl. 47 druhého pododstavce Listiny, toto ustanovení vyžaduje, aby dotčené rozhodnutí mohlo být předmětem následného přezkumu soudním orgánem, který musí mít pravomoc zkoumat všechny skutkové a právní otázky relevantní pro spor, který mu byl předložen (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. listopadu 2012, Otis a další, C‑199/11, EU:C:2012:684, body 46, 47 a 49, jakož i ze dne 16. května 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, bod 55).
54
Právě ve světle těchto připomenutí je třeba posoudit, zda tato práva zaručená unijním právem brání tomu, aby byl v rámci řízení o správní sankci za porušení ustanovení směrnice 2004/25 přiznán závazný účinek správnímu rozhodnutí, které bylo přijato v předcházejícím řízení, jímž bylo konstatováno toto porušení, a které nabylo právní moci. Pro účely tohoto posouzení je třeba rozlišit dva případy zmiňované v bodě 31 tohoto rozsudku, a sice případ, kdy se řízení o správní sankci týká osob, které již byly účastníky řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, v němž bylo přijato toto rozhodnutí, a případ, kdy se řízení o správní sankci týká fyzických osob, které nebyly účastníky tohoto určovacího řízení a jednaly pouze jako představitelé orgánu oprávněného jednat za právnickou osobu, která je účastníkem uvedeného řízení.
55
Úvodem je třeba uvést, že podle informací uvedených v předkládacím rozhodnutí a v odpovědích účastníků původního řízení na otázku položenou Soudním dvorem se peněžité správní sankce stanovené rakouským právem pro osoby odpovědné za porušení ustanovení ÜbG o nabídkách převzetí pohybují ve výši od 5000 do 50000 eur a mohou vést i k odnětí svobody v případě nemožnosti vymáhat uloženou peněžitou sankci. Tyto sankce mají prima facie trestněprávní povahu ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 44 tohoto rozsudku. S výhradou konečného posouzení této povahy předkládajícím soudem se tak ve věci v původním řízení uplatní právo nevypovídat a zásada presumpce neviny zaručené v čl. 47 druhém pododstavci a v článku 48 Listiny.
56
Pokud jde o první případ zmiňovaný v bodě 54 tohoto rozsudku, členské státy mohou za účelem zajištění účinnosti správních řízení vedených příslušnými orgány, jejichž cílem je zjišťovat a sankcionovat porušení pravidel unijního práva týkajících se povinných nabídek převzetí, přiznat rozhodnutí, kterým se určuje, že se osoby dopustily protiprávního jednání, závazné účinky, které se uplatní v pozdějším řízení, jehož cílem je uložit těmto osobám za toto protiprávní jednání správní sankci. Tato řízení však musí být organizována tak, aby uvedené osoby mohly uplatnit svá základní práva v průběhu řízení, které vedlo k přijetí takového určovacího rozhodnutí.
57
To konkrétně implikuje, že během tohoto řízení mohly tytéž osoby konkrétně a účinně uplatnit jednak právo se hájit, včetně práva být vyslechnut, a jednak právo nevypovídat a zásadu presumpce neviny ve vztahu ke skutkovým okolnostem, které budou později použity na podporu obvinění, a budou tak mít vliv na odsouzení či uloženou sankci.
58
Jinak je tomu v druhém případě zmiňovaném v bodě 54 tohoto rozsudku, i když fyzická osoba dotčená ve věci v původním řízení, která v řízení, jež vedlo k přijetí určovacího rozhodnutí, jež nabylo právní moci, nevystupovala jako účastník řízení, nýbrž se jej mohla účastnit jakožto představitel orgánu oprávněného jednat za právnickou osobu, vůči které bylo uvedeného řízení vedeno.
59
Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 58 svého stanoviska, právo se v řízení účinně hájit je subjektivní, takže pouze dotčení účastníci řízení musí mít možnost toto právo skutečně uplatnit nehledě na povahu řízení, které je proti nim vedeno. To platí tím spíše, že v rámci správního řízení – které může zakládat osobní odpovědnost ředitelů nebo představitelů orgánů oprávněných jednat za společnost za porušení pravidel pro nabídky převzetí přičitatelné této společnosti a které může vést k uložení sankcí majících trestněprávní povahu těmto ředitelům či představitelům – nelze vyloučit, že mohou být jejich osobní zájmy a zájmy uvedené společnosti rozdílné.
60
Z toho vyplývá, že správní orgán musí v rámci řízení o správní sankci vůči fyzické osobě vyloučit závazný účinek závěrů obsažených v pravomocném rozhodnutí určujícím, že došlo k protiprávnímu jednání vytýkanému této osobě, nemohla-li uvedená osoba tyto závěry osobně napadnout v rámci práva na to se hájit.
61
Stejně tak s ohledem na judikaturu uvedenou v bodě 45 tohoto rozsudku brání právo nevypovídat tomu, aby fyzická osoba, jejíž osobní odpovědnost za protiprávní jednání, za něž lze uložit správní sankci mající trestněprávní povahu, může být založena v pozdějším řízení o správní sankci, nemohla toto právo uplatnit ve vztahu ke skutkovým okolnostem, které budou později použity na podporu obvinění a budou tak mít vliv na odsouzení či uloženou sankci.
62
Presumpce neviny navíc brání tomu, aby byla fyzická osoba v řízení o správní sankci shledána odpovědnou za protiprávní jednání konstatované v rozhodnutí, které bylo přijato v řízení, jehož se tato osoba nemohla účastnit jako účastník řízení disponující právem se účinně hájit a právem na spravedlivý proces, a které nabylo právní moci, aniž jej uvedená osoba mohla napadnout, a které již nemůže napadnout před nezávislým a nestranným soudem.
63
Pokud jde konečně o přístup k nezávislému a nestrannému soudu ve smyslu čl. 47 druhého pododstavce Listiny, z předkládacího rozhodnutí zajisté vyplývá, že Komise NP je na základě vnitrostátní ústavněprávní judikatury považována za nezávislý, nestranný a zákonem předem zřízený orgán, který sám naplňuje znaky soudu příslušného rozhodovat jak po skutkové, tak právní stránce ve smyslu tohoto ustanovení.
64
Vzhledem k informacím obsaženým ve spise, který má Soudní dvůr k dispozici, a k odpovědím na otázku položenou Soudním dvorem a s výhradou posouzení a ověření, která musí provést předkládající soud, se však nejeví, že by Komise NP byla nestranná tak jako soud ve smyslu bodu 52 tohoto rozsudku.
65
Podle § 33 ÜbG má totiž Komise NP pravomoc vyšetřovat případné nesplnění povinnosti předložit nabídku převzetí, zahájit řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, a řízení o správní sankci a v tomto rámci rozhodnout, že došlo k protiprávnímu jednání, a uplatnit sankce. Při provádění ÜbG má Komise NP rozsáhlé pravomoci jednat i bez návrhu, k nimž patří pravomoc prokázat a zjistit skutečnosti relevantní pro účely vydávaného rozhodnutí a přijmout v tomto ohledu veškerá potřebná dokazovací opatření.
66
Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, dále nevyplývá, že jsou v rámci Komise NP útvary zabývající se vyšetřováním a obviněním po funkční stránce odděleny od útvarů pověřených rozhodováním o tom, zda došlo k protiprávnímu jednání, a uplatňováním sankcí. Kromě toho se jeví, že v případě podání žaloby proti rozhodnutím, jimiž Komise NP konstatovala protiprávní jednání nebo uložila sankci, má tento orgán před vnitrostátním soudem, kterému byla taková žaloba předložena, postavení žalovaného.
67
Jak přitom v podstatě uvedl generální advokát v bodech 68 a 69 svého stanoviska, s výhradou konečných posouzení, která v tomto ohledu přísluší provést předkládajícímu soudu, nelze na základě takových skutečností konstatovat, že Komise NP jedná jako nestranná třetí osoba mezi údajným pachatelem protiprávního jednání na straně jedné a správním orgánem pověřeným dohledem nad dodržováním pravidel pro nabídky převzetí na straně druhé, a že tedy tato komise splňuje kritéria, která musí splňovat nezávislý a nestranný soud ve smyslu čl. 47 druhého pododstavce Listiny.
68
Z toho vyplývá, že k tomu, aby byly splněny požadavky judikatury uvedené v bodě 53 tohoto rozsudku, musí být možné podrobit rozhodnutí Komise NP přezkumu ze strany vnitrostátního soudu, který je za tímto účelem nadán pravomocí k přezkumu všech relevantních skutkových a právních otázek.
69
V tomto ohledu ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že proti rozhodnutí Komise NP přijatému v řízení o určení, že došlo k protiprávnímu jednání, lze podat opravný prostředek k Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud, Rakousko), ale že v takovém případě se přezkum prováděný tímto soudem omezuje pouze na právní otázky. Takové rozhodnutí tak je podle všeho po nabytí právní moci závazné ve všech pozdějších správních a soudních řízeních, jsou-li účastníci řízení totožní, nebo je závazné vůči každému, kdo vystupoval v předchozím správním řízení v roli zástupce účastníka řízení, je-li situace totožná po skutkové a právní stránce, přičemž toto rozhodnutí nebylo možné předtím napadnout před soudem, který má pravomoc rozhodovat jak po skutkové, tak právní stránce.
70
Omezení pravomoci vnitrostátního soudu pověřeného přezkumem legality rozhodnutí správního orgánu v otázkách porušení pravidel pro povinné nabídky převzetí pouze na posouzení právních otázek přitom nesplňuje požadavky stanovené v čl. 47 druhém pododstavci Listiny, které byly připomenuty v bodě 53 tohoto rozsudku. Pokud tedy pravomocné rozhodnutí konstatující protiprávní jednání nemohlo být podrobeno následnému přezkumu ze strany soudního orgánu, který má pravomoc rozhodovat o právních a skutkových otázkách, správní orgán by neměl pro účely splnění požadavků vyplývajících z tohoto ustanovení Listiny v rámci pozdějšího řízení o uložení sankce přihlížet k závazným účinkům pojícím se k závěrům obsaženým v tomto rozhodnutí.
71
S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět tak, že články 4 a 17 směrnice 2004/25 vykládané ve světle práva se v řízení účinně hájit zaručeného unijním právem, a konkrétně práva být vyslechnut, jakož i ve světle článků 47 a 48 Listiny, musí být vykládány v tom smyslu, že brání praxi členského státu, podle níž je rozhodnutí konstatující porušení této směrnice, které nabylo právní moci, závazné v pozdějším řízení o uložení správní sankce trestněprávní povahy za porušení ustanovení uvedené směrnice, v rozsahu, v němž strany dotčené tímto řízením nemohly během předchozího řízení o určení, že došlo k tomuto protiprávnímu jednání, v plném rozsahu uplatnit právo se v řízení účinně hájit, a zejména být vyslechnut, ani uplatnit právo nevypovídat a využít zásady presumpce neviny ve vztahu ke všem skutkovým okolnostem, které budou později použity pro účely obvinění, nebo nemohly využít právo na účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí před soudem, který má pravomoc rozhodovat o skutkových a právních otázkách.
K nákladům řízení
72
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Články 4 a 17 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/25/ES ze dne 21. dubna 2004 o nabídkách převzetí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, vykládané ve světle práva se v řízení účinně hájit zaručeného unijním právem, a konkrétně práva být vyslechnut, jakož i ve světle článků 47 a 48 Listiny, musí být vykládány v tom smyslu, že brání praxi členského státu, podle níž je rozhodnutí konstatující porušení této směrnice, které nabylo právní moci, závazné v pozdějším řízení o uložení správní sankce trestněprávní povahy za porušení ustanovení uvedené směrnice, v rozsahu, v němž strany dotčené tímto řízením nemohly během předchozího řízení o určení, že došlo k tomuto protiprávnímu jednání, v plném rozsahu uplatnit právo na to se v řízení účinně hájit, a zejména být vyslechnut, ani uplatnit právo nevypovídat a využít zásady presumpce neviny ve vztahu ke všem skutkovým okolnostem, které budou později použity pro účely obvinění, nebo nemohly využít právo na účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí před soudem, který má pravomoc rozhodovat o skutkových a právních otázkách.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.