62006CJ0179_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑179/06,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 5 april 2006,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door D. Recchia als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek,
vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door G. Fiengo, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, kamerpresident, E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), G. Arestis en J. Malenovský, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 21 juni 2007,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, in samenhang met artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7), doordat de Comune di Altamura en de Regione Puglia vanaf december 2000 een wijziging van het stedenbouwkundige plan hebben goedgekeurd die bestaat in een reeks industriële bouwactiviteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor de specialebeschermingszone (hierna: „SBZ”) en het voorgestelde gebied van communautair belang (hierna: „VGCB”) IT9120007 Murgia Alta, zonder een voorafgaande effectbeoordeling te hebben uitgevoerd, althans wat betreft de voornoemde SBZ.
Het communautaire rechtskader
2. Richtlijn 92/43 heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is.
3. Artikel 4 van deze richtlijn regelt de procedure voor de totstandbrenging van het in artikel 3 bedoelde netwerk „Natura 2000” en de aanwijzing van de specialebeschermingszones door de lidstaten.
4. Artikel 6 van de richtlijn, dat de instandhoudingsmaatregelen voor die zones vaststelt, bepaalt:
„[...]
2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de specialebeschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
[...]”
5. Artikel 7 van richtlijn 92/43 bepaalt dat de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1) voor wat betreft de SBZ’s die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, daarvan zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van richtlijn 92/43, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409, indien deze datum later valt.
De zone Murgia Alta
6. In 1998 werd het gebied Murgia Alta overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409 aangewezen als SBZ (code IT9120007). Het behoort tot de mediterrane biogeografische regio en heeft een oppervlakte van 143 152 ha.
7. Deze SBZ herbergt tal van vogels die opgenomen zijn in bijlage I bij richtlijn 79/409, in het bijzonder de grootste populatie van de soort Falco naumanni in Italië.
8. In de voornoemde SBZ bevinden zich twee prioritaire habitats die worden vermeld in bijlage I bij richtlijn 92/43, te weten habitat 6210, „Droge halfnatuurlijke graslanden en struikvormende-facies op kalkhoudende bodems (Festuco Brometalia)”, en habitat 6220, „Halfsteppen met grassen en eenjarige planten (Thero-Brachypodietea)”, evenals een prioritaire plant vermeld in bijlage II bij richtlijn 92/43, de Stipa austroitalica Martinovsky.
9. In het gegevensformulier opgemaakt overeenkomstig beschikking 97/266/EG van de Commissie van 18 december 1996 betreffende het informatieformulier voor als Natura 2000-gebied voorgestelde gebieden (PB L 107, blz. 1), wordt het gebied Murgia Alta als volgt omschreven:
„Algemene kenmerken van het gebied
Habitatklassen	% bedekking
Heide, struikvegetaties, maquis en garrigue, phrygana	20,00
Droge graslanden, steppen	65,00
Immergroen loofbos	15,00
Totale bedekking	100
Andere kenmerken van het gebied
Een suggestief landschap bestaande uit zachte glooiingen en uit inzinkingen in dolinevorm met karstverschijnsels aan de oppervlakte in de vorm van bellen en putten. De ondergrond bestaat uit krijthoudende kalksteen, meestal bedekt met pleistocene kalkareniet. Het bioklimaat is submediterraan.
Kwaliteit en belang
Subregio die in belangrijke mate wordt gekenmerkt door het uitgestrekte dorre kalkhoudende plateau met als hoogste punt de Monte Caccia op 679 meter. Het gaat vooral om een hoog plateau uit kalksteen. Het is één van de meest uitgestrekte substeppezones in Italië, met een kruidachtige vegetatie, te wijten aan de Festuco brometalia. De flora van de zone is bijzonder rijkelijk en omvat ongeveer 1 500 soorten. Wat de nestelende vogelfauna betreft, werden er nagenoeg 90 soorten geteld, waarmee deze zone op regionaal vlak op de tweede plaats komt, na de Gargano. De residuele bosformaties worden gekenmerkt door de predominantie van de Quercus pubescens, vaak vergezeld van de Fraxinus ornus. Er zijn ook enkele Quercus cerris en Q. frainetto.
Kwetsbaarheid
De belangrijkste oorzaak van de achteruitgang is het verwijderen van rotsstenen uit de kalkhoudende ondergrond, die vervolgens mechanisch tot poeder wordt omgevormd. Op deze wijze worden grote oppervlaktes met een substeppeachtige vegetatie vernietigd door de ontginning van nieuwe zones. Deze activiteit gaat ook dikwijls gepaard met de oprichting van muren in droge stenen en andere vormen van afbakening, met grote gevaren voor een hydrogeologische catastrofe. Steeds terugkerende branden die verband houden met de overheersende rol van de graanbouw; oprichting van tweede woningen op de plaatsen die het aantrekkelijkst zijn voor het toerisme. Verkeerd gebruik van de karstholten als stortplaats voor vast stedelijk afval en voor vast afval.”
De feiten
10. Op 27 december 2000 heeft de Comune di Altamura met een reeks besluiten van de gemeenteraad programma-akkoorden in de zin van artikel 27 van wet nr. 142 van 8 juni 1990 betreffende de organisatie van de lokale autonomie (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali; gewoon supplement bij GURI nr.135 van 12 juni 1990) goedgekeurd, betreffende een honderdtal industriële bouwprojecten, waarvan een belangrijk deel was gelegen binnen de SBZ en de VGCB Murgia Alta. Deze akkoorden hadden met name betrekking op 34 gebieden, van in totaal 60 ha, die waren voorzien in het kader van het project van het Consorzio di Sviluppo Murgiano, en op 11 gebieden, van in totaal 8 ha, die waren voorzien in het kader van het project van het Consorzio San Marco. De voornoemde akkoorden zijn later goedgekeurd bij een decreet van de Giunta regionale (regionale regering) van de Regione Puglia.
11. Om de werkgelegenheid in industriële en ambachtelijke productie-eenheden te bevorderen, kunnen de burgemeesters van de belanghebbende gemeentes de Giunta regionale verzoeken een programma-akkoord aan te nemen ter goedkeuring van de verwezenlijking van projecten waarmee onmiddellijk een significant werkgelegenheidsniveau wordt bereikt.
12. De ondertekening van een programma-akkoord, dat de goedkeuring door de Giunta regionale behoeft, is slechts toegestaan wanneer het geldende stedenbouwkundige plan niet voorziet in een zone met een specifieke werkbare en rechtsgeldige bestemming voor de te realiseren werken, of wanneer het noodzakelijk is om bestaande structuren uit te breiden in aangrenzende zones die niet bestemd zijn voor industriële en ambachtelijke activiteiten.
13. In de periode tussen 1998 en 2001 heeft een groot aantal bedrijven aanvragen ingediend bij de Comune di Altamura teneinde programma-akkoorden voor industriële en ambachtelijke doeleinden te verkrijgen, waarvan enkele een wijziging inhielden van het algemene stedenbouwkundige plan. De procedures die op basis van deze aanvragen werden geopend, hielden geen algemene planningsfase in, maar omvatten verschillende procedures tot wijziging van het voormelde plan.
14. Het regionale bestuur ging na of voor de projecten van het Consorzio di Sviluppo Murgiano een milieueffectbeoordeling moest plaatsvinden, maar was van mening dat andere projecten, zoals die van het Consorzio San Marco, niet aan een dergelijke procedure behoefden te worden onderworpen. Op basis van de voormelde akkoorden heeft de Comune di Altamura een bepaald aantal bouwvergunningen verleend.
De precontentieuze procedure
15. Op 9 juli 2004 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 226 EG de Italiaanse Republiek een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij deze uitnodigde haar opmerkingen mede te delen over de toestand in de betreffende zone wat betreft de verplichtingen vastgesteld in de artikelen 6, lid 3, en 7 van richtlijn 92/43.
16. De Italiaanse Republiek heeft op deze aanmaningsbrief geantwoord bij mededelingen van 14 oktober 2004 en 9 juni 2005, waarbij nota’s waren gevoegd van het ministerie van Milieu en Bescherming van het Grondgebied.
17. Vervolgens heeft de Commissie op 13 juli 2005 de Italiaanse Republiek een met redenen omkleed advies gezonden, met het verzoek binnen een termijn van twee maanden na ontvangst daarvan de nodige maatregelen te nemen om dit advies op te volgen.
18. De Italiaanse Republiek heeft op dit advies geantwoord met twee nieuwe ministeriële nota’s van 3 en 7 oktober 2005.
19. Aangezien de Commissie de situatie nog steeds onbevredigend vond, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
Argumenten van partijen
20. De Commissie betoogt dat met betrekking tot geen van de in de betrokken programma-akkoorden bedoelde activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor de bewuste zone, een effectbeoordelingsprocedure in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 werd uitgevoerd.
21. De verschillende administratieve besluiten waarmee de voornoemde activiteiten werden goedgekeurd, zijn in strijd met artikel 6, lid 3, aangezien voor de betreffende ingrepen geen milieueffectbeoordelingsprocedures hebben plaatsgevonden, hoewel ze significante gevolgen kunnen hebben voor de SBZ en de VGCB Murgia Alta.
22. De juridische aard van de programma-akkoorden en van de daaruit voortvloeiende handelingen is zonder belang, gelet op de verplichtingen die krachtens deze bepaling op de lidstaten rusten.
23. Daarenboven grenzen de door de bewuste projecten getroffen delen van het grondgebied aan elkaar, zodat er over het geheel genomen significante gevolgen kunnen optreden.
24. Verder is het zonder belang dat de Comune di Altamura slechts een beperkt aantal bouwvergunningen heeft verleend, dat in 2003 geen enkele andere bouwvergunning werd verleend, dat de andere bouwvergunningaanvragen worden onderworpen aan een effectbeoordelingsprocedure en dat er thans opdracht is verstrekt voor een totaalbeoordeling van de gebieden waarvoor reeds installaties zijn gepland.
25. Tevens – aldus ten slotte de Commissie – werd geen enkele reden aangevoerd ter rechtvaardiging van het ontbreken van de effectbeoordeling en werd geen enkele inlichting verstrekt ten bewijze dat de betreffende industriële en ambachtelijke bouwactiviteiten geen significante gevolgen konden hebben voor de beschermde zone.
26. De Italiaanse Republiek merkt op dat een programma-akkoord noch een handeling is die een rechtstoestand beschrijft, noch een bestuurlijke handeling, noch een overeenkomst, maar wel een onderdeel van de procedure in het kader waarvan overheidsorganen en particulieren op voorhand de handelwijze en verplichtingen vaststellen die moeten worden geëerbiedigd om een eindresultaat te bereiken. Derhalve waren nog andere bestuurlijke maatregelen vereist voor de daadwerkelijke uitvoering van de werken die in de programma-akkoorden werden bedoeld en die het voorwerp van het beroep uitmaken.
27. Bovendien mogen de wettelijke bepalingen betreffende de bevordering van de werkgelegenheid niet afwijken van de regels op het vlak van de bescherming van het grondgebied en het milieu. In het Italiaanse recht echter geldt voor de SBZ’s en de gebieden van communautair belang een regeling die in grote mate overeenstemt met de restrictieve wettelijke regeling voor parken en andere natuurgebieden.
28. De Comune di Altamura heeft slechts een beperkt aantal bouwvergunningen verleend voor individuele projecten, die deels samenhingen met uitbreidingen van bestaande fabrieken en waarvan enkele gelegen zijn in voor industriële installaties bestemde zones. Na juni 2003 werd geen enkele andere bouwvergunning afgegeven en werd geen enkele goedkeuring verleend voor de door het Consorzio di Sviluppo Murgiano en het Consorzio San Marco voorgestelde projecten.
29. Er werden slechts vijftien projecten daadwerkelijk uitgevoerd, betreffende verschillende delen van het gebied, waarvoor verschillende uitvoeringswijzen gelden, ongeacht of het nu bijvoorbeeld gaat om nieuwe vestigingen of om uitbreidingen. Deze projecten grenzen niet aan elkaar en zijn evenmin opgenomen in een algemeen of territoriaal plan. Enkele projecten werden onderworpen aan een effectbeoordeling, terwijl voor andere verschillende vergunningen in verband met de milieu‑ en landschapsaspecten zijn afgegeven.
30. De Comune di Altamura is bereid om voor alle projecten een totale effectbeoordeling uit te voeren en om initiatieven te bevorderen die strekken tot afzwakking van de eventuele gevolgen voor het milieu.
31. Verder werden alle procedures betreffende de aanvragen tot vestiging van een fabriek in de Comune di Altamura opgeschort in afwachting van de resultaten van wetenschappelijke studies over de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van de betreffende projecten.
Beoordeling door het Hof
32. Vooraf zij opgemerkt dat de bepaling waarvan de Commissie de schending stelt, deel uitmaakt van een ingewikkeld geheel van regels die, zoals blijkt uit de derde tot en met de zesde overweging van de considerans van richtlijn 92/43, de instelling en het beheer betreffen van de zones behorende tot het Europese netwerk Natura 2000.
33. Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 stelt als voorwaarde voor de verplichting om een passende beoordeling uit te voeren van de gevolgen van een plan of een project voor een beschermd gebied, dat het bewuste plan of project significante gevolgen kan hebben voor dat gebied (zie arrest van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Jurispr. blz. I‑7405, punt 40).
34. In punt 43 van het voormelde arrest heeft het Hof eveneens benadrukt dat de inwerkingstelling van het milieubeschermingsmechanisme van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 vereist dat het waarschijnlijk is of dat het risico bestaat dat een plan of een project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
35. Met betrekking tot dit laatste criterium heeft het Hof in de punten 46 tot en met 48 van dat arrest gepreciseerd dat, zoals blijkt uit artikel 6, lid 3, eerste volzin, van die richtlijn, gelezen in samenhang met de tiende overweging van de considerans ervan, de significantie van de gevolgen voor een gebied van een plan of project moet worden afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Wanneer een plan of een project weliswaar gevolgen heeft voor dit gebied, maar de instandhoudingsdoelstellingen ervan niet in gevaar dreigt te brengen, kan het dus niet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Een dergelijk risico moet met name worden beoordeeld in het licht van de kenmerken en de specifieke milieuomstandigheden van het gebied waarop een dergelijk plan of project betrekking heeft.
36. Om te bepalen of de tegen de Italiaanse Republiek aangevoerde grief gegrond is, moet de uit artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 volgende verplichting, zoals deze wordt gepreciseerd in de voorgaande punten, worden geplaatst in het kader van het door de Commissie krachtens artikel 226 EG ingestelde beroep wegens niet-nakoming.
37. In dit verband moet er eerst en vooral aan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de Commissie in een dergelijke procedure de gestelde niet-nakoming moet aantonen. Zij moet namelijk voor het Hof de gegevens aandragen die nodig zijn om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, zonder zich daarbij te kunnen baseren op enig vermoeden (zie arrest van 14 juni 2007, Commissie/Finland, C‑342/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 23 en aangehaalde rechtspraak).
38. Daarenboven moet de bewijslast die op de Commissie rust in het kader van een niet-nakomingsprocedure worden bepaald aan de hand van de soorten verplichtingen die de richtlijnen de lidstaten opleggen, en derhalve van de resultaten die deze moeten bereiken (zie in die zin arrest van 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk, C‑60/01, Jurispr. blz. I‑5679, punt 25).
39. Wat artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 betreft, moet de Commissie dus het bewijs leveren dat een plan of een project in het licht van de kenmerken en de specifieke milieuomstandigheden van het betrokken gebied significante gevolgen kan hebben voor dit gebied, gelet op de ervoor vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen.
40. Bij de maatregelen waartegen het beroep is gericht moet ter beoordeling van de gegrondheid van het beroep een onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende programma-akkoorden enerzijds en de na de verlening van een bouwvergunning door de Comune di Altamura verwezenlijkte bouwwerken anderzijds.
41. Wat in de eerste plaats de programma-akkoorden betreft die zich in verschillende fases van uitwerking bevinden, moet, gelet op het argument van de verwerende partij dat deze akkoorden niet de juridische kenmerken vertonen van een plan of een project in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, worden vastgesteld dat de Commissie zich in het kader van een procedure inzake niet-nakoming van de in die bepaling vastgestelde verplichtingen niet ertoe kan beperken het loutere bestaan van dergelijke akkoorden te stellen, maar eveneens voldoende concrete gegevens moet aandragen om te kunnen concluderen dat deze akkoorden het stadium van voorbereidende bestuurlijke overdenkingen overstijgen en dusdanig precies zijn wat de planning betreft dat een beoordeling van de milieueffecten noodzakelijk is.
42. Zonder dat het nodig is de draagwijdte en de juridische gevolgen van de betreffende programma-akkoorden overeenkomstig het nationale recht te bepalen, moet dus worden vastgesteld dat de Commissie, door louter te wijzen op dergelijke akkoorden, niet voldoende nauwkeurige gegevens heeft aangevoerd op grond waarvan het Hof kan vaststellen dat het ging om maatregelen die significante gevolgen kunnen hebben voor het betrokken gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43.
43. Wat in de tweede plaats de gerealiseerde bouwwerken betreft en de gegevens die vallen onder de bewijslast betreffende de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren, moet worden vastgesteld dat de Commissie het Hof geen nauwkeurige aanwijzingen heeft gegeven over de geografische ligging en de omvang van de gerealiseerde werken met betrekking tot het gebied. Zij heeft overigens ter terechtzitting toegegeven niet over deze informatie te beschikken.
44. De Commissie heeft evenmin informatie verstrekt over de technische aard van de bouwwerken in kwestie, noch gepreciseerd in hoeverre deze bouwwerken in het licht van de kenmerken en de specifieke milieuomstandigheden van het gebied hiervoor significante gevolgen zouden kunnen hebben.
45. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar bewijsplicht betreffende de aangevoerde niet-nakoming.
46. Het beroep dient derhalve in zijn geheel ongegrond te worden verklaard.
Kosten
47. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Italiaanse Republiek in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Vierde kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.