61998CJ0372_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-372/98,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Reino Unido), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
The Queen
y
Ministry of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: J.H. Cooke & Sons,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 2, párrafo primero, del Reglamento (CE) nº 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras (DO L 90, p. 8),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por los Sres.: R. Schintgen (Ponente), C. Gulmann y V. Skouris, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre de J.H. Cooke & Sons, por el Sr. S. Isaacs, QC, la Sra. M. Demetriou, Barrister, y el Sr. D. de Ferrars, Solicitor;
- en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. R. Magrill, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida por el Sr. P.M. Roth, QC;
- en nombre del Gobierno danés, por el Sr. J. Molde, avdelingschef del Udenrigsministeriet, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno finlandés, por el Sr. H. Rotkirch y la Sra. T. Pynnä, valtionasiamiehet, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno sueco, por el Sr. A. Kruse, departementsråd vid Utrikesdepartementets rättssekretariat för EU-frågor, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. P. Oliver, Consejero Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de J.H. Cooke & Sons, del Gobierno del Reino Unido y de la Comisión, expuestas en la vista de 27 de enero de 2000;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de mayo de 2000;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 25 de agosto de 1998, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de octubre siguiente, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), una cuestión prejudicial sobre la interpretación del artículo 2, párrafo primero, del Reglamento (CE) nº 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras (DO L 90, p. 8; en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación»).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre J.H. Cooke & Sons (en lo sucesivo, «Cooke»), sociedad que posee y explota los terrenos de Bates Farm en Maer (Reino Unido) y el Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (en lo sucesivo, «MAFF»), relativo a la desestimación por este último de la solicitud de un pago compensatorio presentada por Cooke con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12), en su versión modificada por los Reglamentos (CE) nos 231/94 del Consejo, de 24 de enero de 1994 (DO L 30, p. 2) y 1460/95 del Consejo, de 22 de junio de 1995 (DO L 144, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»).
El contexto normativo
3 A tenor de su artículo 1, el Reglamento de base establece un sistema de pagos compensatorios para los productores de cultivos herbáceos. A efectos de dicho Reglamento, se consideran «cultivos herbáceos» los que figuran en su Anexo I, que, en su versión aplicable en el momento en que se produjeron los hechos del litigio principal, distingue entre los cereales, las semillas oleaginosas y los proteaginosos.
4 Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento de base, los productores comunitarios de cultivos herbáceos podrán solicitar un pago compensatorio en las condiciones establecidas en el título I de dicho Reglamento. El artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, establece que el pago compensatorio será concedido por una superficie que esté sembrada de cultivos herbáceos o que haya sido retirada de conformidad con el artículo 7 del mismo Reglamento.
5 Los artículos 4, 5 y 6 del Reglamento de base establecen las modalidades de cálculo de los pagos compensatorios para cada uno de los cultivos herbáceos mencionados en el apartado 3 de la presente sentencia.
6 Para beneficiarse de los aludidos pagos compensatorios los productores estarán sujetos, con arreglo al artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base, a la obligación de retirar de la producción parte de la tierra de sus explotaciones y percibirán una compensación por esta obligación.
7 El artículo 7 del Reglamento de base fija las modalidades de aplicación de dicho requisito de la retirada de tierras para cada productor que solicite los pagos compensatorios con arreglo al régimen general.
8 El artículo 7, apartados 3 y 4, párrafo primero, del Reglamento de base establece:
«3. Los Estados miembros aplicarán las medidas de protección del medio ambiente adecuadas que correspondan a la situación específica de la tierra retirada.
4. La tierra retirada podrá utilizarse con vistas a la obtención de materias para la fabricación en la Comunidad de productos que no se destinen principalmente al consumo humano o animal, a condición de que se apliquen sistemas efectivos de control.»
9 El artículo 7, apartado 5, del Reglamento de base fija el importe de la compensación que se abonará por la obligación de retirada de tierras en función del pago compensatorio previsto para los cereales.
10 A tenor del artículo 9, párrafo primero, del Reglamento de base:
«No podrán presentarse solicitudes de pagos compensatorios ni declaraciones de retirada de tierras respecto de las superficies dedicadas a pastos permanentes, cultivos permanentes, bosques o usos no agrícolas a 31 de diciembre de 1991.»
11 El artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación, adoptado en virtud del artículo 12 del Reglamento de base, establece:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1765/92, se entenderá por retirada de tierras el abandono del cultivo en una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha.»
12 Conforme al artículo 3, apartado 2, del Reglamento de aplicación:
«Las superficies retiradas deberán ser objeto de labores de conservación que garanticen su mantenimiento en buenas condiciones agronómicas. No podrán ser utilizadas para ninguna producción agrícola, distinta de las contempladas en el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1765/92, ni con fines lucrativos que fueren incompatibles con los cultivos herbáceos.»
13 Con arreglo al artículo 3, apartado 3, del Reglamento de aplicación:
«Con el fin de garantizar la protección del medio ambiente, los Estados miembros aplicarán las medidas que mejor se adapten a la situación concreta de las superficies retiradas. [...]»
14 El artículo 3, apartado 4, del Reglamento de aplicación establece:
«Para poder acogerse al régimen previsto en el Reglamento (CEE) nº 1765/92, las superficies retiradas deberán:
- haber sido explotadas por el solicitante durante los dos años anteriores a la solicitud, salvo en casos especiales debidamente justificados en función de criterios objetivos fijados por el Estado miembro de que se trate [...];
- permanecer retiradas durante un período que comenzará a más tardar el 15 de enero y que no podrá terminar antes del 31 de agosto. No obstante, los Estados miembros fijarán las condiciones en que los productores podrán ser autorizados para comenzar el 15 de julio la siembra con el fin de obtener una cosecha el año siguiente, así como las que deberán cumplirse para autorizar el pastoreo a partir de esa misma fecha en los Estados miembros donde se practique tradicionalmente la trashumancia. [...]»
15 A tenor del artículo 4, apartado 1, del Reglamento de aplicación:
«La obligación de retirada basada en la rotación, contemplada en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1765/92, se considerará cumplida cuando ninguna de las parcelas retiradas lo hubiere sido, durante uno de los cinco años anteriores, en aplicación de la retirada especial contemplada en el apartado 6 del artículo 2 o de la retirada mencionada en el artículo 7. No obstante, un productor podrá volver a utilizar una parcela ya retirada cuando no disponga de otras superficies que le permitan respetar el período antes mencionado.»
16 El Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1), entre los que figura el régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos establecido en el Reglamento de base, dispone en su artículo 6, apartado 1, primer guión, que, para poder acogerse a uno o varios regímenes comunitarios, cada titular de explotación presentará, por cada año, una solicitud de ayuda «superficies» que indique las parcelas agrícolas, incluidas las superficies forrajeras, las parcelas agrícolas retiradas de la producción y las que se hayan dejado en barbecho.
17 El Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36) precisa, en su artículo 4, la información que debe incluirse en la solicitud de ayuda «superficies».
18 De conformidad con el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento:
«Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.»
19 El artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 establece las sanciones aplicables cuando las autoridades competentes comprueben que la superficie declarada en una solicitud de ayuda «superficies» difiere de la determinada efectivamente en los controles. Dicha disposición establece en particular, en su apartado 2, que cuando la superficie declarada en una solicitud de ayuda «superficies» sobrepase la superficie determinada en más de un 20 %, no se concederá ninguna ayuda vinculada a la superficie. En el último párrafo de dicho apartado se precisa que, a efectos del artículo 9, se entiende por «superficie determinada» aquella para la cual todas las condiciones reglamentarias han sido respetadas.
El litigio principal y la cuestión prejudicial
20 El 16 de abril de 1997, Cooke presentó al MAFF una solicitud de ayudas «superficies» en relación con 60,64 hectáreas de cultivos de cereales, 23,90 hectáreas de cultivos de semillas oleaginosas y 5 hectáreas dejadas en barbecho. Consta que, en 1996, estas últimas se sembraron de ray-grass italiano, que es una hierba temporal. Cooke afirma -sin que el MAFF esté en condiciones de comprobarlo- que dicha hierba fue cosechada y ensilada durante el referido año.
21 El 17 de septiembre de 1997, el MAFF desestimó la solicitud de Cooke debido a que las tierras dejadas en barbecho no reunían los requisitos para ser consideradas como tierras retiradas del cultivo, en la medida en que no habían sido cultivadas el año anterior para obtener una cosecha, en el sentido del artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación. En consecuencia, Cooke fue sancionada y perdió su derecho a la totalidad de las ayudas por ella solicitadas, incluidas las correspondientes a cereales y semillas oleaginosas, por un importe global de 28.000 GBP.
22 A raíz de la reclamación formulada por Cooke el 26 de septiembre de 1997, el MAFF confirmó su decisión denegatoria de la solicitud de Cooke mediante otra decisión adoptada hacia el 2 de octubre del mismo año.
23 Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo de Cooke mediante resolución de 28 de enero de 1998, esta última alegó en particular, ante el órgano jurisdiccional de remisión, que el MAFF había incurrido en error al estimar que el hecho de haber cultivado, el año anterior al período de retirada, las tierras dejadas en barbecho, sembrándolas de hierba que, posteriormente, fue cosechada o arrancada y retirada, implicaba que el año siguiente no podían tener la consideración de tierras retiradas del cultivo en el sentido de la norma comunitaria.
24 Por el contrario, el MAFF afirma que, teniendo en cuenta que la finalidad de la retirada de tierras del cultivo es reducir la producción agrícola, para que confieran el derecho a un pago compensatorio las tierras retiradas deben, en el año anterior al período de retirada de las mismas, haber sido cultivadas con el fin de obtener tal producción agrícola.
25 Por considerar que, en las circunstancias antes expuestas, la solución del litigio principal requiere que se interprete el artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«La expresión "una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha", que figura en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras, ¿debe interpretarse en el sentido de que incluye tierras en las que se ha sembrado hierba el año anterior, habiendo sido la hierba cosechada y ensilada?».
26 Para responder a la mencionada cuestión, procede destacar, en primer lugar, que del segundo considerando del Reglamento de base se desprende que el régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos establecido por dicho Reglamento tiene por objetivo asegurar un mayor equilibrio del mercado mediante la aproximación de los precios comunitarios de dichos cultivos a los del mercado mundial y compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio a los productores que cultiven tales productos.
27 Con arreglo al artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento de base, dicho pago compensatorio no se concede sólo por una superficie que esté sembrada de cultivos herbáceos, como los define su Anexo I, sino también por aquella que haya sido retirada de la producción conforme a la obligación impuesta en virtud de los artículos 2, apartado 5, párrafo segundo, y 7 del Reglamento de base a los productores de los mencionados cultivos herbáceos que deseen obtener un pago compensatorio por su producción agrícola.
28 En segundo lugar, procede resaltar que el texto del artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación sólo exige que la retirada de tierras, que se efectúa con el fin de obtener un pago compensatorio con arreglo al Reglamento de base y que confiere a su vez el derecho a una compensación, corresponda a superficies que, durante el año anterior al período de retirada, hubieren sido cultivadas para obtener una cosecha.
29 Ninguna disposición de la normativa comunitaria pertinente exige que las tierras retiradas en virtud de los artículos 2, apartado 5, y 7 del Reglamento de base hayan sido sembradas el año anterior de determinados cultivos y, en particular, de uno de los cultivos herbáceos enumerados en el Anexo I de dicho Reglamento.
30 Es cierto que los artículos 7, apartado 3, del Reglamento de base y 3, apartados 2 y 3, del Reglamento de aplicación establecen que las tierras retiradas deberán ser objeto de labores de conservación que garanticen la protección del medio ambiente y su mantenimiento en buenas condiciones agronómicas. Igualmente, el artículo 7, apartado 4, del Reglamento de base autoriza la utilización de las tierras retiradas con vistas a la obtención de materias para la fabricación en la Comunidad de productos que no se destinen principalmente al consumo humano o animal.
31 Sin embargo, ninguna de las aludidas disposiciones se refiere a los requisitos de conservación y utilización de las tierras retiradas durante el año anterior al período de retirada, que son los únicos controvertidos en el litigio principal.
32 La única disposición de la normativa comunitaria que excluye determinadas superficies del régimen de apoyo establecido por el Reglamento de base en razón del uso que se hiciera de ellas antes de ser retiradas es el artículo 9 de dicho Reglamento, cuyo párrafo primero prevé que no podrán presentarse solicitudes de pagos compensatorios ni declaraciones de retirada de tierras respecto de las superficies dedicadas a pastos permanentes, cultivos permanentes, bosques o usos no agrícolas a 31 de diciembre de 1991.
33 En estas circunstancias, es necesario considerar que todas las tierras sembradas durante el año anterior al período de retirada, salvo aquellas a las que se refiere el artículo 9, párrafo primero, del Reglamento de base, corresponden a la definición del artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación y pueden beneficiarse de pagos compensatorios por la retirada de las tierras, cualquiera que sea el cultivo que en ellas se haya efectuado, siempre que hayan sido cultivadas para obtener una cosecha.
34 Pues bien, una superficie en la que se haya sembrado una hierba temporal, destinada a ser cosechada y, a continuación, ensilada y que, por consiguiente, no haya sido dejada en estado de prado, debe considerarse cultivada para obtener una cosecha.
35 Esta conclusión se ajusta a los objetivos que persigue el régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, establecido por el Reglamento de base, uno de cuyos componentes esenciales es la retirada de tierras.
36 En efecto, toda retirada de tierras cultivadas, cualquiera que sea el cultivo de que se trate, incluida por tanto la retirada de tierras en las que anteriormente se haya cultivado hierba para obtener una cosecha, contribuye a la reducción de las superficies que pueden sembrarse de cultivos herbáceos en el sentido del Reglamento de base, reducción que, a su vez, contribuye a asegurar un mayor equilibrio del mercado, con arreglo al segundo considerando de dicho Reglamento.
37 Además, como ha destacado el Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, el hecho de limitar el régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos sólo a las tierras en las que, durante el año que precedió a su retirada, se sembraron cultivos herbáceos, en el sentido del Reglamento de base, podría incitar a los productores a sembrar tales cultivos en sus tierras durante el referido año y dificultar así la realización del objetivo de estabilizar el mercado.
38 A la vista de las consideraciones expuestas, procede responder a la cuestión prejudicial que el artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación debe interpretarse en el sentido de que la expresión «una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha» incluye las tierras sembradas de hierba que posteriormente haya sido cosechada y ensilada.
Sobre la eficacia en el tiempo de la presente sentencia
39 El Gobierno del Reino Unido ha solicitado al Tribunal de Justicia que, en caso de que responda afirmativamente a la cuestión prejudicial, limite la eficacia en el tiempo de su sentencia.
40 En apoyo de esta pretensión, el Gobierno del Reino Unido alega, por una parte, que las autoridades nacionales competentes aplicaron de buena fe su interpretación del artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación puesto que, pese a las repetidas solicitudes de aclaración e información que dirigieron al respecto a la Comisión entre 1992 y 1997, ésta se abstuvo de advertirles del error de interpretación que estaban cometiendo.
41 El Gobierno del Reino Unido afirma, por otra parte, que una respuesta afirmativa a la cuestión prejudicial, sin limitación de los efectos en el tiempo de la sentencia, podría provocar considerables complicaciones administrativas y prácticas, en la medida en que las autoridades competentes estarían obligadas a reexaminar, a la luz de la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia, hasta 10.000 expedientes tramitados desde 1993.
42 Procede recordar que sólo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico comunitario, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición por él interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe (sentencia de 23 de mayo de 2000, Johann Buchner y otros, C-104/98, Rec. p. I-0000, apartado 39). Para poder decidir dicha limitación, es necesario que concurran dos criterios esenciales, a saber, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves (sentencia de 28 de septiembre de 1994, Vroege, C-57/93, Rec. p. I-4541, apartado 21).
43 Pues bien, no cabe considerar trastornos graves las dificultades administrativas y prácticas alegadas por el Gobierno del Reino Unido que resultan del reexamen de numerosos expedientes, máxime porque normalmente les incumbe a los productores afectados aportar la prueba de que, durante el año anterior a la retirada de las tierras por las que solicitaron las medidas de apoyo previstas por el Reglamento de base, sembraron en dichas tierras una hierba temporal que cosecharon y ensilaron a continuación.
44 Conviene añadir que, aunque es cierto que la Comisión no respondió a varios escritos que le dirigió el Gobierno del Reino Unido, de las observaciones escritas de éste se desprende que, desde julio de 1997, sabía que la Comisión albergaba dudas sobre el fundamento de la interpretación adoptada por el Reino Unido y que ésta le había hecho saber claramente, en una reunión bilateral celebrada el 30 de septiembre de 1997, que no estaba de acuerdo con dicha interpretación.
45 Pues bien, ninguna de estas circunstancias hizo cambiar de opinión al Gobierno del Reino Unido, como lo demuestra el hecho de que, a principios de octubre de 1997, confirmó la desestimación de la solicitud de pago compensatorio presentada por Cooke y continuó defendiendo su propia interpretación ante el órgano jurisdiccional nacional.
46 En estas circunstancias, el Gobierno del Reino Unido no puede pretender, en el marco del presente procedimiento ante el Tribunal de Justicia, que la actitud de la Comisión le indujera a considerar razonablemente que el artículo 2, párrafo primero, del Reglamento de aplicación no hacía referencia a tierras como las controvertidas en el litigio principal.
47 Por consiguiente, no procede limitar en el tiempo los efectos de la presente sentencia.
Decisión sobre las costas
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino Unido, danés, finlandés y sueco, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), mediante resolución de 25 de agosto de 1998, declara:
El artículo 2, párrafo primero, del Reglamento (CE) nº 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras, debe interpretarse en el sentido de que la expresión «una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha» incluye las tierras sembradas de hierba que posteriormente haya sido cosechada y ensilada.