61995CC0364_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I denne sag har Finanzgericht Hamburg, Forbundsrepublikken Tyskland, forelagt Domstolen praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af traktatens artikel 234, stk. 1, om forholdet mellem GATT (den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel) (1) og Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer (herefter »grundforordningen«) (2) og om gyldigheden af Kommissionens forordning (EF) nr. 478/95 af 1. marts 1995 om supplerende bestemmelser for anvendelsen af grundforordningen for saa vidt angaar ordningen vedroerende toldkontingentet for indfoersel af bananer til Faellesskabet og om aendring af forordning (EOEF) nr. 1442/93 (herefter »GATT-forordningen«) (3).
Sagen for den nationale ret og de praejudicielle spoergsmaal
2 T. Port GmbH & Co. KG (herefter »T. Port«) importerede kun smaa maengder bananer i referenceperioden 1989, 1990 og 1991 - angiveligt som foelge af en columbiansk leverandoers kontraktbrud - og fik derfor tildelt smaa importlicenser for 1993, 1994 og 1995 efter reglerne i grundforordningen.
3 Paa denne baggrund indgav T. Port begaeringer om som en foreloebig forholdsregel at faa tildelt yderligere licenser. Hessischer Verwaltungsgerichtshof tog ved kendelse af 9. februar 1995 begaeringen til foelge og tildelte som en foreloebig forholdsregel T. Port yderligere licenser og forelagde samtidig Domstolen de praejudicielle spoergsmaal, som Domstolen har besvaret i dom af 26. november 1996 i sag C-68/95, T. Port mod Bundesanstalt fuer Landwirtschaft und Ernaehrung (4).
4 T. Port indgav den 10. maj 1995 yderligere begaeringer om foreloebige forholdsregler til Finanzgericht Hamburg, der i 4 kendelser af 19. maj, henholdsvis 8., 21. og 28. juni 1995, tog begaeringerne til foelge under henvisning til, at det efter denne rets opfattelse er tvivlsomt, om bestemmelserne i grundforordningen er anvendelige i Tyskland, idet de efter Finanzgericht Hamburgs opfattelse strider mod GATT-bestemmelser, der har gyldighed i Tyskland. Samtidig forelagde Finanzgericht Hamburg Domstolen nogle praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 234, stk. 1, i relation til GATT (sag C-182/95, T. Port mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, herefter »T. Port II-sagen«). De naevnte 4 kendelser blev ophaevet af Bundesfinanzhof ved kendelse af 22. august 1995. T. Port har indbragt denne afgoerelse for Bundesverfassungsgericht, som endnu ikke har truffet afgoerelse. T. Port II-sagen er suspenderet indtil videre her ved Domstolen.
5 Paa baggrund af Bundesfinanzhofs kendelse af 22. august 1995 traf Hauptzollamt Hamburg-Jonas den 29. august og den 1. september 1995 afgoerelser om efteropkraevning af told for bananer, som T. Port den 22. maj 1995 havde indfoert fra Ecuador i henhold til de 4 kendelser fra Finanzgericht Hamburg. T. Port indgav administrativ klage over disse afgoerelser og begaerede samtidig udsaettelse med gennemfoerelsen heraf. Efter det oplyste har Hauptzollamt Hamburg-Jonas endnu ikke truffet afgoerelse vedroerende klagerne. Begaeringerne om udsaettelse blev derimod afslaaet af Hauptzollamt Hamburg-Jonas den 5. september og den 10. september 1995, hvorefter T. Port har anlagt sag ved Finanzgericht med paastand om udsaettelse af gennemfoerelsen.
6 I kendelser af 22. og 27. september 1995 har Finanzgericht Hamburg taget begaeringerne om udsaettelse med gennemfoerelsen af Hauptzollamt Hamburg-Jonas' afgoerelser om efteropkraevning til foelge under henvisning til, at der efter denne rets opfattelse er begrundet tvivl om, hvorvidt afgoerelserne om efteropkraevning af told er lovlige, idet grundforordningen efter Finanzgericht Hamburgs opfattelse strider mod GATT-bestemmelser, der har gyldighed i Tyskland. Gennemfoerelsen af Hauptzollamt Hamburg-Jonas' afgoerelser om efteropkraevning af told er ifoelge kendelserne udsat, indtil Domstolen har truffet afgoerelse vedroerende de spoergsmaal, som Finanzgericht Hamburg oprindelig havde forelagt for Domstolen i T. Port II-sagen.
7 Finanzgericht Hamburgs kendelser af 22. og 27. september 1995 i naervaerende sag maa paa denne baggrund forstaas som indeholdende en anmodning om, at Domstolen i denne nye sag besvarer de samme spoergsmaal som dem, den samme nationale ret havde forelagt i T. Port II-sagen. Med andre ord oensker den forelaeggende ret en besvarelse af foelgende spoergmaal:
1) Skal EOEF-traktatens artikel 234, stk. 1, fortolkes saaledes, at GATT-overenskomstens artikel I, II og III ved anvendelsen i Forbundsrepublikken Tyskland har forrang for artikel 18, jf. artikel 19 og 17 i [grundforordningen]?
2) a) Er [GATT-forordningen], som er vedtaget paa grundlag af [grundforordningen], gyldig?
b) I bekraeftende fald, skal EOEF-traktatens artikel 234, stk. 1, fortolkes saaledes, at GATT's artikel XIII ved anvendelsen har forrang i forhold til denne forordning?
3) Saafremt spoergsmaal 1 og 2 b) besvares bekraeftende, kan en EF-borger under en sag ved en ret i en af Faellesskabets medlemsstater paaberaabe sig, at GATT-bestemmelserne har anvendelsesforrang?
8 Spoergsmaal 1 og spoergsmaal 2 b) angaar begge spoergsmaalet om fortolkningen af EF-traktatens artikel 234, stk. 1, i relation til bestemmelser i GATT. Jeg finder det hensigtsmaessigt at behandle disse spoergsmaal i sammenhaeng, inden jeg tager stilling til spoergsmaal 2 a) om GATT-forordningens gyldighed og spoergsmaal 3 om, hvorvidt bestemmelser i GATT i givet fald har direkte virkning.
Spoergsmaal 1 og 2 b) om fortolkning af traktatens artikel 234, stk. 1
9 Bestemmelsen i EF-traktatens artikel 234, stk. 1, fastsaetter, at de rettigheder og forpligtelser, der foelger af konventioner, der foer traktatens ikrafttraeden er indgaaet mellem paa den ene side en eller flere medlemsstater og paa den anden side et eller flere tredjelande, ikke beroeres af bestemmelserne i EF-traktaten.
10 Med spoergsmaal 1 og 2 b) oensker den forelaeggende ret i realiteten at faa oplyst, om EF-traktatens artikel 234, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at de naevnte bestemmelser i GATT i Forbundsrepublikken Tyskland har forrang for bestemmelserne i grundforordningen, henholdsvis GATT-forordningen.
11 De bestemmelser i grundforordningen, som den forelaeggende ret omtaler, er for det foerste artikel 17, der bestemmer, at indfoersel af bananer til Faellesskabet kraever forelaeggelse af en importlicens. Dernaest er det artikel 18, som fastsaetter et aarligt toldkontingent paa 2,1 mio. tons i 1994 og 2,2 mio. tons i 1995 for tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer (5), og som bestemmer, at der inden for toldkontingentet opkraeves en told paa 75 ECU pr. ton for indfoersel af bananer fra tredjelande, at ikke-traditionelle AVS-bananer inden for toldkontingentet kan indfoeres toldfrit og at tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer, der importeres uden for kontingentet, paalaegges en told paa 850 ECU, henholdsvis 750 ECU pr. ton. Endelig henviser den nationale ret til artikel 19, hvorefter toldkontingentet fordeles med forskellige procentsatser til tre forskellige grupper af erhvervsdrivende.
12 Ved GATT-forordningen blev toldkontingentet i grundforordningens artikel 18 for indfoersel af tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer opdelt i kvoter til indfoersel fra lande eller grupper af lande i overensstemmelse med den rammeaftale om bananer, som er optaget som bilag til den Marrakech-protokol, som er en integreret del af GATT 1994, der igen er en integreret del af WTO-overenskomsten (6).
13 T. Port har anfoert, at det efter Domstolens praksis tilkommer den nationale ret at undersoege, i hvilket omfang bestemmelser i konventioner indgaaet af den paagaeldende stat foer traktatens ikrafttraeden er til hinder for anvendelse af faellesskabsretten, og at de af den nationale ret naevnte bestemmelser i GATT er til hinder for anvendelse af grundforordningen og GATT-forordningen.
14 Kommissionen og Raadet har anfoert, at traktatens artikel 234, stk. 1, vedroerer rettigheder og forpligtelser i henhold til konventioner, der er indgaaet foer EOEF-traktatens ikrafttraeden. GATT 1947 er ganske vist indgaaet af medlemsstaterne foer traktatens ikrafttraeden. Efter Domstolens praksis maa det imidlertid i en saadan situation undersoeges, om konventionen paalaegger medlemsstaten forpligtelser, hvis gennemfoerelse kan forlanges af et tredjeland, der er part i konventionen. Det fremgaar af sagen, at de bananer, T. Port har indfoert, har oprindelse i Ecuador. Dette land har aldrig vaeret part i GATT 1947 og kan derfor ikke goere rettigheder efter GATT 1947 gaeldende. Der opstaar allerede af denne grund ikke spoergsmaal om anvendelse af artikel 234, stk. 1, i den foreliggende sag.
15
Raadet har med stoette fra den tyske, den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongerige yderligere anfoert, at Faellesskabet har overtaget medlemsstaternes rettigheder og forpligtelser efter GATT og har eksklusiv kompetence paa omraadet for varehandel med tredjelande. Forpligtelserne efter GATT paahviler saaledes Faellesskabet og udgoer ikke laengere adskilte forpligtelser for medlemsstaterne.
16 I forholdet mellem stater, der er medlemmer af WTO og dermed af GATT 1994, foelger det efter min opfattelse af artikel 59, stk. 1, litra a), i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten, at GATT 1994 er traadt i stedet for GATT 1947 med virkning fra den 1. januar 1995, hvor GATT 1994 traadte i kraft (7). WTO-overenskomsten og dermed GATT 1994 er for saa vidt angaar handelspolitikken indgaaet af Faellesskabet (8), der efter traktatens artikel 113 har eksklusiv kompetence paa det handelspolitiske omraade. Krav i henhold til GATT 1994 kan derfor kun rettes mod Faellesskabet og ikke mod de enkelte medlemsstater.
17 Det fremgaar udtrykkeligt af forelaeggelseskendelsen, at sagen for den nationale ret vedroerer bananer, der var indfoert fra Ecuador. Dette land var ikke deltager i GATT 1947 og er blevet medlem af WTO og dermed GATT 1994 fra den 21. januar 1996, altsaa efter den 22. maj 1995, hvor de i sagen omhandlede bananer blev indfoert til Tyskland.
18 Paa indfoerselstidspunktet kunne Ecuador saaledes hverken goere krav gaeldende efter GATT 1947 eller efter GATT 1994.
19 Det er saaledes i den sag, der foreligger til paadoemmelse for den nationale ret, et helt hypotetisk spoergsmaal, hvad der ville have vaeret gaeldende i et tilfaelde, hvor bananer forud for den 31. december 1995, pr. hvilken dato GATT 1947 blev ophaevet, var blevet indfoert fra en stat, som var medlem af GATT 1947, og som ikke var blevet medlem af GATT 1994. Jeg finder derfor ikke grundlag for at tage stilling til, om et saadant tredjeland i givet fald ville have kunnet rette et krav mod Forbundsrepublikken Tyskland, eller om et saadant krav som anfoert af Raadet alene ville have kunnet vaere rettet mod Faellesskabet (9).
20 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare spoergsmaal 1 og 2 b) med, at bestemmelsen i traktatens artikel 234, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at den ikke giver en national ret adgang til at fravige reglerne i grundforordningen eller GATT-forordningen i en sag om indfoersel af bananer fra et tredjeland, der ikke har tiltraadt en international konvention, der er indgaaet af medlemsstaterne foer traktatens ikrafttraeden.
Spoergsmaal 2 a) om GATT-forordningens gyldighed
21 Med spoergsmaal 2 a) oensker den forelaeggende ret oplyst, om GATT-forordningen er ugyldig paa grund af kraenkelse af diskriminationsforbuddet i traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit, og artikel XIII i GATT, fordi toldkontingentet er fordelt uden hensyn til den hidtidige import.
22 Den tyske regering har anfoert, at GATT-forordningen er ugyldig. Den har hermed henvist til sine anbringender i sag C-122/95, Tyskland mod Raadet.
23
Den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongerige har anfoert, at der ikke er fremfoert forhold, der kan paavirke gyldigheden af GATT-forordningen. Den franske regering har saerlig anfoert, at det efter Domstolens praksis ikke er i strid med traktatens artikel 40, at fordelingen af kvoter i GATT-forordningen ikke praecist afspejler de hidtidige importstroemme. Fordelingen af kvoter til de lande, der deltager i rammeaftalen, er imidlertid ikke uden forbindelse med den hidtidige import fra disse lande. GATT-forordningen tildeler endvidere 46,5% af toldkontingentet eller over 1 mio. tons til lande, der ikke deltager i rammeaftalen, herunder Ecuador, og udgoer derfor ikke nogen uacceptabel begraensning af importen fra disse lande. Den spanske regering har saerlig henvist til, at der efter Domstolens praksis ikke kan tages hensyn til GATT ved vurderingen af gyldigheden af en faellesskabsforordning.
24 Kommissionen har anfoert, at fordelingen af importkvoter til enkelte lande og landegrupper i rammeaftalen om bananer og i GATT-forordningen i alt vaesentligt er sket i forhold til den gennemsnitlige bananimport fra disse lande i en referenceperiode fra 1990 til 1992.
25 Med hensyn til det naermere indhold af diskriminationsforbuddet i traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit, i forhold til tredjelande har Domstolen i sag 52/81, Faust mod Kommissionen (10), udtalt foelgende:
»Selv om det er aabenbart, at Kommissionen har behandlet Taiwan mindre gunstigt end visse andre tredjelande, skal det bemaerkes, at der ikke i traktaten findes noget almindeligt princip, som paalaegger Faellesskabet i dets forbindelser udadtil i enhver henseende at behandle forskellige tredjelande ens. Uden at det derfor er noedvendigt at undersoege, paa hvilket grundlag Faust skulle kunne paaberaabe sig forbuddet mod forskelsbehandling mellem Faellesskabets producenter eller forbrugere, jf. traktatens artikel 40, skal det dog bemaerkes, at naar en forskellig behandling af tredjelande ikke strider mod faellesskabsretten, kan det heller ikke anses for stridende mod denne retsorden, at Faellesskabets erhvervsdrivende behandles indbyrdes forskelligt, for saa vidt der ikke er tale om andet end en automatisk foelge af forskelsbehandlingen af de tredjelande, som disse erhvervsdrivende har forretningsforbindelser med« (praemis 25).
26
Som det fremgaar heraf, indebaerer en eventuel forskelsbehandling af tredjelande i forbindelse med fordelingen af toldkontingentet i form af manglende hensyntagen til hidtidige importmaengder samt en heraf foelgende forskellig behandling af Faellesskabets erhvervsdrivende alt efter disses forretningsforbindelser med de paagaeldende tredjelande ikke nogen kraenkelse af traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit.
27 Domstolen har endvidere i domme af 12. december 1972 i forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Co. (11), af 24. oktober 1973 i sag 9/73, Schlueter (12), af 16. marts 1983 i sag 266/81, SIOT (13), og forenede sager 267/81-269/81, SPI og SAMI (14), fastslaaet, at GATT artiklerne II, III, V, VI, VIII og XI ikke kan paaberaabes for nationale domstole som grundlag for en indsigelse mod en faellesskabsretsakts gyldighed. Domstolen har stoettet resultatet paa en raekke overvejelser vedroerende systemet i GATT, der hviler paa princippet om forhandlinger paa basis af gensidighed og faelles fordele, og karakteriseres af stor smidighed i bestemmelserne, saerligt i bestemmelserne om mulighederne for aendring, om foranstaltninger, der kan traeffes i ekstraordinaert vanskelige situationer, og om reguleringen af uoverensstemmelser mellem de kontraherende parter (15). Efter min opfattelse gaelder det samme med hensyn til GATT artikel I og XIII. I dom af 12. december 1995 i sag C-469/93, Chiquita (16), har Domstolen da ogsaa generelt udtalt foelgende:
»Disse saeregenheder ved GATT er foelgelig til hinder for, at en borger kan paaberaabe sig GATT's bestemmelser ved en medlemsstats nationale domstole som grundlag for at modsaette sig anvendelsen af nationale retsforskrifter.« (praemis 29)
28 WTO-overenskomsten og dermed GATT 1994 blev paa Det Europaeiske Faellesskabs vegne godkendt ved Raadets beslutning 94/800 af 22. december 1994 (17) om indgaaelse paa Det Europaeiske Faellesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for saa vidt angaar de omraader, der hoerer under Faellesskabets kompetence (herefter »GATT-beslutningen«). Ellevte betragtning i praeamblen til denne beslutning lyder saaledes:
»Overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen, herunder bilagene hertil [GATT 1994], kan ikke paaberaabes direkte over for Faellesskabets og medlemmernes retsinstanser.«
29 Domstolens praksis vedroerende GATT 1947 maa efter min opfattelse i overensstemmelse hermed viderefoeres til GATT 1994.
30 Det fremgaar af Domstolens ovennaevnte dom i sagen, International Fruit Company, og af dom af 5. oktober 1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet (18), at gyldigheden af en forordning ikke kan paavirkes af bestemmelser, der ikke har direkte virkning. Allerede af denne grund kan gyldigheden af GATT-forordningen ikke paavirkes af GATT artikel XIII.
31 Idet jeg i oevrigt om Forbundsrepublikken Tysklands anbringender henviser til mit forslag til afgoerelse af 24. juni 1997 i sag C-122/95, Tyskland mod Raadet, skal jeg paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare dette spoergsmaal med, at gennemgangen i lyset af forelaeggelseskendelsen og det i oevrigt under sagen fremkomne af GATT-forordningen intet har frembragt, der kan rejse tvivl om forordningens gyldighed.
Spoergsmaal 3 om direkte virkning
32 Spoergsmaal 3 skal efter sin formulering alene besvares, saafremt spoergsmaal 1 og 2 b) besvares bekraeftende. Jeg foreslaar som anfoert Domstolen at besvare spoergsmaal 1 og 2 b) benaegtende og skal derfor foreslaa Domstolen at undlade at besvare spoergsmaal 3.
Forslag til afgoerelse
33 Jeg foreslaar paa denne baggrund Domstolen at besvare de af Finanzgericht Hamburg stillede spoergsmaal saaledes:
1) Bestemmelsen i EF-traktatens artikel 234, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at den ikke giver en national ret adgang til at fravige reglerne i Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den faelles markedsordning for bananer, som aendret senest ved Raadets forordning (EF) nr. 3290/94 af 22. december 1994 om de tilpasninger og overgangsforanstaltninger, der er noedvendige i landbrugssektoren for gennemfoerelsen af de aftaler, som er indgaaet under de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-rundens regi, eller i Kommissionens forordning (EF) nr. 478/95 af 1. marts 1995 om supplerende bestemmelser for anvendelsen af grundforordningen for saa vidt angaar ordningen vedroerende toldkontingentet for indfoersel af bananer til Faellesskabet og om aendring af forordning (EOEF) nr. 1442/93, i en sag om indfoersel af bananer fra et tredjeland, der ikke har tiltraadt en international konvention, der er indgaaet af medlemsstaterne foer traktatens ikrafttraeden.
2) Gennemgangen i lyset af forelaeggelseskendelsen og det, der i oevrigt er fremkommet under sagen, af den naevnte forordning (EF) nr. 478/95 har intet frembragt, der kan rejse tvivl om dennes gyldighed.
(1) - General Agreements on Tariffs and Trade, der blev indgaaet i 1947 (herefter »GATT 1947«) og i fornyet udgave i 1994 i forbindelse med etableringen af Verdenshandelsorganisationen (WTO) (herefter »GATT 1994«).
(2) - EFT L 47, s. 1, som aendret senest ved Raadets forordning (EF) nr. 3290/94 af 22.12.1994 om de tilpasninger og overgangsforanstaltninger, der er noedvendige i landbrugssektoren for gennemfoerelsen af de aftaler, som er indgaaet under de multilaterale handelsforhandlinger i Uruguay-rundens regi, EFT L 349, s. 105.
(3) - EFT L 49, s. 13.
(4) - Sml. I, s. 6065.
(5) - Ved ikke-traditionelle AVS-bananer forstaas bananer fra AVS-lande (lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, der har tiltraadt Lomé-konventionen), der importeres til Faellesskabet ud over de traditionelle maengder, der er angivet i et bilag til grundforordningen.
(6) - For en naermere gennemgang af de naevnte internationale aftaler og Faellesskabets ratifikation heraf henvises til pkt. 11-18 i mit forslag til afgoerelse af 24.6.1997 i sag C-122/95, Tyskland mod Raadet.
(7) - Se ikrafttraedelsesreglerne i artikel XIV i WTO-overenskomsten.
(8) - Se Domstolens udtalelse 1/94 af 15.11.1994, Sml. I, s. 5267, praemis 34.
(9) - Spoergsmaalet om forholdet mellem faellesskabsretten og national ret i relation til GATT 1947 har vaeret meget omdiskuteret i tysk teori, se Ernst-Ulrich Petersmann i Groeben, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, vierte Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden Baden, s. 5740-5753, med kritiske kommentarer til Domstolens praksis.
(10) - Dom af 28.10.1982, Sml. s. 3745.
(11) - Sml. 1972, s. 295, org. ref.: Rec. s. 1219.
(12) - Sml. s. 1135.
(13) - Sml. s. 731.
(14) - Sml. s. 801.
(15) - Jf. forenede sager 267/81-269/81, SPI og SAMI, praemis 23.
(16) - Sml. I, s. 4533.
(17) - EFT L 336, s. 1.
(18) - Sml. I, s. 4973.