62018CJ0402
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
27 päivänä marraskuuta 2019 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 49 ja SEUT 56 artikla – Julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekeminen – Direktiivi 2004/18/EY – 25 artikla – Alihankinta – Kansallinen säännöstö, jossa alihankinnan mahdollisuus rajoitetaan 30 prosenttiin hankintasopimuksen kokonaissummasta ja kielletään alentamasta alihankinnan kohteena oleviin suorituksiin sovellettavia hintoja yli 20 prosentilla suhteessa kilpailutuksesta seuraaviin hintoihin
Asiassa C‑402/18,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 10.5.2018 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 15.6.2018, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Tedeschi Srl, omissa nimissään sekä yritysten tilapäisen ryhmittymän valtuuttamana, ja
Consorzio Stabile Istant Service, omissa nimissään ja yritysten tilapäisen ryhmittymänvaltuutuksen antajana,
vastaan
C. M. Service Srl ja
Università degli Studi di Roma La Sapienza,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan (esittelevä tuomari) sekä tuomarit I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič ja C. Lycourgos,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Schiano,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 15.5.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Tedeschi Srl, omissa nimissään ja yritysten tilapäisen ryhmittymän valtuuttamana ja Consorzio Stabile Istant Service, omissa nimissään ja yritysten tilapäisen ryhmittymän valtuutuksen antajana, edustajinaan A. Clarizia, P. Ziotti, E. Perrettini, L. Albanese ja G. Zurlo, avvocati,
–
C. M. Service Srl, edustajanaan F. Cardarelli, avvocato,
–
Università degli Studi di Roma La Sapienza, edustajanaan G. Bernardi, avvocato,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan C. Colelli ja V. Nunziata, avvocati dello Stato,
–
Itävallan hallitus, asiamiehenään G. Hesse,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara, P. Ondrůšek ja L. Haasbeek,
–
Norjan hallitus, asiamiehinään K. H. Aarvik, C. Anker ja H. Røstum,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan ja julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL 2004, L 134, s. 114 ja oikaisu EUVL 2004, L 351, s. 44) 25 artiklan, julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18 kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24 (EUVL 2014, L 94, s. 65) 71 artiklan sekä suhteellisuusperiaatteen tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Tedeschi Srl, omissa nimissään ja yritysten tilapäisen ryhmittymän valtuuttamana ja Consorzio Stabile Istant Service, omissa nimissään ja yritysten tilapäisen ryhmittymän valtuutuksen antajana (jäljempänä molemmat yhdessä GTE Tedeschi), ja toisaalta C. M. Service Srl ja Università degli Studi di Roma La Sapienza (Rooman yliopisto La Sapienza, Italia) ja joka koskee siivoukseen liittyviä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2004/18
3
Direktiivin 2004/18 johdanto-osan 2, 6, 32 ja 43 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Jäsenvaltioissa valtion, paikallisten yhteisöjen ja muiden julkisoikeudellisten laitosten puolesta tehtyjen hankintasopimusten osalta on noudatettava perustamissopimuksen periaatteita ja erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, sijoittautumisvapauden periaatetta ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta ja niistä johtuvia periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, syrjimättömyyden periaatetta, vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja avoimuusperiaatetta. Tietyn arvon ylittävien julkisten hankintojen osalta on kuitenkin suotavaa laatia säännökset, joiden mukaan näitä sopimuksia koskevat kansalliset sopimuksentekomenettelyt sovitetaan yhteisössä yhteen ja jotka perustuvat edellä mainittuihin periaatteisiin, jotta voidaan varmistaa niiden vaikutus ja taata julkisten hankintojen avaaminen kilpailulle. Näitä yhteensovittamista koskevia säännöksiä olisi siten tulkittava edellä mainittujen sääntöjen ja periaatteiden sekä perustamissopimuksen muiden määräysten mukaisesti.
– –
(6)
Tämän direktiivin säännökset eivät saisi estää määräämästä tai toteuttamasta toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden – – suojelemiseksi – –, edellyttäen että nämä toimenpiteet ovat perustamissopimuksen mukaisia.
– –
(32)
Jotta voidaan helpottaa pienten ja keskisuurten yritysten osallistumista julkisiin hankintoihin, olisi annettava säännöksiä alihankinnasta.
– –
(43)
Olisi vältettävä tekemästä julkisia hankintoja koskevia sopimuksia sellaisten taloudellisten toimijoiden kanssa, jotka ovat osallistuneet rikollisjärjestön toimintaan tai syyllistyneet Euroopan yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavaan lahjontaan tai petokseen taikka rahanpesuun. – –”
4
Kyseisen direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisten hankintojen kynnysarvot”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, joita ei jätetä sen soveltamisalan ulkopuolelle 10 ja 11 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten eikä 12–18 artiklan nojalla ja joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa vastaa vähintään seuraavia kynnysarvoja:
– –
b)
207000 euroa – –”
5
Mainitun direktiivin 25 artiklassa, jonka otsikkona on ”Alihankinta”, säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomainen voi tarjouspyyntöasiakirjoissa pyytää tai jäsenvaltio voi velvoittaa sen pyytämään tarjoajaa ilmoittamaan tarjouksessaan, minkä osan sopimuksesta tämä aikoo antaa alihankintana kolmansille sekä ehdotetut alihankkijat.
– – –”
6
Kyseisen direktiivin 26 artiklan, jonka otsikkona on ”Hankintasopimuksen toteuttamisen ehdot”, sanamuoto on seuraava:
”Hankintaviranomaiset voivat asettaa hankintasopimuksen toteuttamista koskevia erityisehtoja edellyttäen, että ehdot ovat yhteisön oikeuden mukaisia ja että niistä on ilmoitettu hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintasopimuksen toteuttamisen ehdoissa voidaan käsitellä erityisesti sosiaalisia ja ympäristönäkökohtia.”
7
Direktiivin 2004/18 45 artiklassa, jonka otsikko on ”Ehdokkaan tai tarjoajan henkilökohtainen asema”, säädetään seuraavaa:
”1.   Julkisia hankintoja koskevista menettelyistä on suljettava pois kaikki ehdokkaat tai tarjoajat, joiden osalta on lainvoimaisella päätöksellä annettu hankintaviranomaisen tiedossa oleva tuomio yhdestä tai useammasta jäljempänä luetellusta syystä:
a)
osallistuminen [rikollisjärjestöön osallistumisen kriminalisoinnista Euroopan unionin jäsenvaltioissa 21.12.1998 hyväksytyn neuvoston yhteisen toiminnan 98/733/YOS, jonka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella (EYVL 1998, L 351, s. 1)] 2 artiklan 1 kohdassa määritellyn rikollisjärjestön toimintaan;
b)
lahjominen [sellaisen lahjonnan, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä, torjumista koskevan yleissopimuksen tekemisestä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla 26.5.1997 annetun neuvoston säädöksen (EYVL 1997, C 195, s. 1)] 3 artiklassa ja [lahjonnasta yksityisellä sektorilla 22.12.1998 hyväksytyn neuvoston yhteisen toiminnan 98/742/YOS, jonka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella (EYVL 1998, L 358, s. 2),] 3 artiklan 1 kohdassa määritellyllä tavalla;
c)
[Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehdyn Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen (EYVL 1995, C 316, s. 49), joka on 26.7.1995 annetun neuvoston säädöksen (EYVL 1995, C 316, s. 48)] liitteenä,] 1 artiklassa tarkoitetut petokset;
– –”
8
Direktiivin 2004/18 47 artiklan, jonka otsikko on ”Taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat”, 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.   Taloudellinen toimija voi tarvittaessa tiettyä hankintasopimusta varten käyttää muiden yksiköiden voimavaroja riippumatta sen ja näiden yksiköiden välisten yhteyksien oikeudellisesta luonteesta. Sen on tässä tapauksessa osoitettava hankintaviranomaisille, että sillä on käytettävissään tarvittavat keinot, esittämällä esimerkiksi todisteen näiden yksiköiden tätä koskevasta sitoumuksesta.
3.   Edellä 4 artiklassa tarkoitettu taloudellisten toimijoiden ryhmittymä voi samoin edellytyksin käyttää hyväksi ryhmittymään kuuluvien toimijoiden taikka muiden yksiköiden voimavaroja.”
9
Kyseisen direktiivin 48 artiklan, jonka otsikko on ”Tekninen ja/tai ammatillinen pätevyys”, 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3.   Taloudellinen toimija voi tiettyä hankintasopimusta varten tarvittaessa käyttää muiden yksiköiden voimavaroja riippumatta sen ja näiden yksiköiden välisten yhteyksien oikeudellisesta luonteesta. Sen on tässä tapauksessa osoitettava hankintaviranomaisille, että sillä on käytettävissään hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat keinot esittämällä esimerkiksi todisteen näiden yksiköiden antamasta sitoumuksesta antaa tarvittavat keinot taloudellisen toimijan käyttöön.
4.   Edellä 4 artiklassa tarkoitettu taloudellisten toimijoiden ryhmittymä voi samoin edellytyksin käyttää hyväksi ryhmittymään kuuluvien toimijoiden taikka muiden yksiköiden voimavaroja.”
10
Kyseisen direktiivin 55 artiklan, jonka otsikko ”Poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos tiettyä hankintasopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat suoritukseen nähden poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on, ennen kuin se voi hylätä tarjoukset, pyydettävä kirjallisesti tiedot olennaisiksi katsomistaan tarjouksen pääkohdista.
– –”
Direktiivi 2014/24
11
Direktiivin 2014/24 90 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 18 päivänä huhtikuuta 2016. – –”
Italian oikeus
12
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia palvelu- ja tavarahankintoja koskevista sopimuksista direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY täytäntöön panemiseksi annetusta koodeksista 12.4.2006 annetun asetuksen nro 163 (decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) (GURI nro 100, Supplemento ordinario, 2.5.2006; jäljempänä asetus nro 163/2006) 118 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
2.   Hankintaviranomaisen on ilmoitettava hankkeessa ja hankintailmoituksessa jokainen suoritus ja rakennusurakoiden osalta pääasiallinen luokka siihen liittyvine summineen sekä muut luokat kaikkien hankkeessa tehtäväksi suunniteltujen muiden toimien osalta niihin liittyvine summineen. Kaikkien luokkien suoritusten ja toimien osalta voidaan teettää alihankintaa ja ne voidaan antaa suoritettaviksi yksittäisenä urakkana. Asetuksessa määritellään rakennusurakoista pääasiallisen luokan osalta osuus, joka voidaan teettää alihankintana; osuus voi mahdollisesti olla eri luokkien osalta erilainen, mutta se ei missään tapauksessa voi ylittää [30:tä prosenttia]. Palvelujen ja tavarahankintojen osalta osuus suhteutetaan sopimuksen kokonaissummaan – –
– –
4.   Sopimuspuoleksi valitun on noudatettava alihankinnan kohteena olevien suoritusten osalta kilpailutuksesta seuraavia yksikköhintoja enintään [20 prosentilla] alennettuina – –”
Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
13
Rooman yliopisto La Sapienza käynnisti joulukuussa 2015 Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistulla hankintailmoituksella avoimen tarjouspyyntömenettelyn siivoukseen liittyviä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuolen valitsemista varten. Kyseisen hankintasopimuksen, jonka kesto oli viisi vuotta, tekoperusteena oli kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Hankintasopimuksen perusarvoksi ennakoitiin 46300968,40 euroa ilman arvonlisäveroa.
14
Tarjouspyyntömenettelyssä toiseksi sijoittautunut C. M. Service nosti Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jossa se vaati tuomioistuinta kumoamaan Rooman yliopisto La Sapienzan 12.4.2017 tekemän päätöksen valita pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen sopimuspuoleksi GTE Tedeschi siten, että hankintasopimuksen kokonaissumma oli 31744359,67 euroa ilman arvonlisäveroa ja turvallisuuteen liittyviä kustannuksia. C. M. Service vetosi kanteensa tueksi kanneperusteeseen, joka perustui Italian oikeudessa asetettujen yleisten rajoitusten rikkomiseen, siltä osin kuin se osuus hankintasopimuksesta, jonka sopimuspuoleksi valittu toimija aikoi teettää alihankintana, oli yli 30 prosenttia kyseisen hankintasopimuksen kokonaissummasta. C. M. Service väitti myös, että hankintaviranomainen ei ollut tutkinut sopimuspuoleksi valitun toimijan tarjousta konkreettisesti luotettavalla tavalla, sillä perusteella, että hankintaviranomainen oli Italian oikeuden merkityksellisten säännösten vastaisesti hyväksynyt, että alihankkijayritysten palkkio oli yli 20 prosenttia kilpailutuksesta seuraavia yksikköhintoja alhaisempi.
15
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hyväksyi kanteen. Kyseinen tuomioistuin totesi ensinnäkin, että asiassa ei ollut tutkittu luotettavalla tavalla niitä ominaisuuksia, joita olisi ollut sillä, että alihankinnassa käytetään merkittävissä määrin sosiaalisia osuuskuntia, mikä oli valitun tarjouksen olennainen osa, jolla tarjottu huomattava alennus oikeutettiin. Toiseksi kyseinen tuomioistuin totesi, että alihankintana teetetyistä töistä maksettavat palkat olivat yli 20 prosenttia GTE Tedeschin suoraan palkkaamilleen henkilöille maksamia palkkoja alhaisempia.
16
GTE Tedeschi valitti Tribunale amministrativo regionale per il Lazion ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. C. M. Service teki myös liitännäisvalituksen, jossa se esitti uudelleen ne väitteet, joita ensimmäisen asteen tuomioistuin ei ollut hyväksynyt; lisäksi se esitti väitteen Italian oikeuden niiden säännösten rikkomisesta, jotka koskevat kieltoa teettää alihankintana suorituksia, jotka vastaavat yli 30:tä prosenttia kyseisen hankintasopimuksen kokonaissummasta.
17
Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä siitä, onko julkisia hankintoja koskeva Italian säännöstö yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.
18
Kyseinen tuomioistuin toteaa erityisesti, että valtion sisäisessä oikeudessa alihankinnalle asetetut rajoitukset saattavat vaikeuttaa yritysten ja etenkin pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia saada julkisia hankintoja koskevia sopimuksia, mikä puolestaan haittaa sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämistä. Kyseisen tuomioistuimen mukaan näillä rajoituksilla voidaan viedä julkisilta hankkijoilta mahdollisuus saada useampia ja monipuolisempia tarjouksia. Direktiivissä 2004/18 ei ole nimittäin säädetty siitä, että alihankintaa saataisiin käyttää ainoastaan hankintasopimuksen sellaisen osan osalta, joka on vahvistettu abstraktisti tietyksi prosenttiosuudeksi kyseisen sopimuksen summasta, siitä riippumatta, onko mahdollisten alihankkijoiden voimavarojen tarkistaminen mahdollista, ja ilman mitään kyseessä olevien tehtävien olennaista luonnetta koskevaa mainintaa, ja se on ristiriidassa kilpailulle avaamista koskevan tavoitteen kanssa ja sen tavoitteen kanssa, jolla pyritään helpottamaan pk-yritysten mahdollisuuksia saada julkisia hankintoja koskevia sopimuksia.
19
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin myös siitä, että se on jo katsonut alihankintaa koskevasta kansallisesta lainsäädännöstä antamissaan neuvoa-antavissa lausunnoissaan, että julkisten hankintojen integriteetin varmistamista ja rikollisjärjestöjen julkisiin hankintoihin soluttautumisen estämistä koskeva tavoite voi oikeuttaa sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen. Se esittää vielä muita syitä, joilla sen mukaan pääasiassa kyseessä olevat kynnysarvot voidaan oikeuttaa. Se katsoo näin ollen yhtäältä, että jos asetuksen N:o 163/2006 118 §:n 4 momentissa säädetty 20 prosentin raja poistettaisiin, seurauksena saattaisi olla palkkojen polkemisen peiteltyjä muotoja, joilla voi olla kilpailua rajoittava vaikutus. Toisaalta se katsoo, että vaikka myös asetuksen N:o 163/2006 118 §:n 2 momentissa säädetty 30 prosentin raja poistettaisiin, tiettyjen tarjouskilpailuiden toteuttaminen voisi vaarantua tarjousten kannattavuuden – ja näin ollen poikkeavuuksien puuttumisen – arvioinnin mahdollisen vaikeuden takia, kuten pääasiassa.
20
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko [SEUT] 49 ja [SEUT] 56 artiklassa tarkoitetut sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat periaatteet, direktiivin [2004/18] 25 artikla ja direktiivin [2014/24] 71 artikla, joissa ei säädetä alihankinnan osuuden eikä alihankkijoihin sovellettavan alennuksen rajoituksista, sekä unionin oikeuden suhteellisuusperiaate esteenä asetuksen nro [163/2006] 118 §:n 2 ja 4 momenttiin sisältyvän italialaisen säännöstön kaltaisen julkisia hankintoja koskevan sellaisen kansallisen säännöstön soveltamiselle, jonka mukaan alihankinta ei saa ylittää 30 prosentin osuutta hankintasopimuksen kokonaissummasta ja sopimuspuoleksi valitun on noudatettava alihankinnan kohteena olevien suoritusten osalta kilpailutuksesta seuraavia yksikköhintoja enintään 20 prosentilla alennettuina?”
21
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdan nojalla esittämä pyyntö ennakkoratkaisupyynnön käsittelemisestä nopeutetussa menettelyssä hylättiin unionin tuomioistuimen presidentin 18.9.2018 antamalla määräyksellä Tedeschi ja Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, ei julkaistu, EU:C:2018:762).
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
22
Italian hallitus ilmaisee epäilyksensä siitä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuvannut riittävästi sitä oikeudellista asiayhteyttä, johon esitetty kysymys kuuluu.
23
Lisäksi C. M. Service väittää, että esitetty kysymys on jätettävä tutkimatta, koska se ei ole merkityksellinen pääasian ratkaisemista varten. Riippumatta siitä, minkälaisen vastauksen unionin tuomioistuin antaa tähän kysymykseen, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pitää joka tapauksessa todeta, että tarjoaja on rikkonut tässä asiassa kyseessä olevassa menettelyssä valittua tarjousta, koska kyseinen tarjoaja oli tarjousta esittäessään sitoutunut noudattamaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksessään mainitsemia 30 prosentin ja 20 prosentin rajoja.
24
Ensinnäkin on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisupyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin, mikä tarkoittaa, että kansallisen tuomioistuimen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat (tuomio 28.3.2019, Idi, C‑101/18, EU:C:2019:267, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnössä mainittujen tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella voidaan saada selville ne syyt, joiden takia ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön.
26
Toiseksi siitä väitteestä, jonka mukaan esitetyllä kysymyksellä ei olisi merkitystä, on palautettava mieleen, että pääasia koskee hankintaviranomaisen pääasiassa kyseessä olevassa hankintasopimuksen tekomenettelyssä valitseman tarjouksen laillisuutta. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, tässä tarjouksessa ehdotetulla hinnalla – joka mahdollisti kyseisen tarjouksen valinnan – ylitettiin pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetyt 30 prosentin ja 20 prosentin rajat, joiden yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa on ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen esittämän kysymyksen kohteena. Tästä seuraa – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut – että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian ratkaisu riippuu välttämättä unionin tuomioistuimen tähän kysymykseen antamasta vastauksesta.
27
Ennakkoratkaisukysymys on näin ollen otettava tutkittavaksi.
Kysymyksen ensimmäinen osa
28
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksensä ensimmäisellä osalla, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa, direktiiviä 2004/18 ja direktiiviä 2014/24 tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan 30 prosentiksi se osa hankintasopimuksesta, jonka tarjoaja saa antaa alihankintana kolmansille osapuolille (jäljempänä 30 prosentin raja).
29
Aluksi on palautettava mieleen, että sovellettava direktiivi on lähtökohtaisesti direktiivi, joka on voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko velvollisuutta järjestää kilpailu ennen julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa. Sen sijaan direktiivin, jonka täytäntöönpanon määräaika on päättynyt kyseisen hetken jälkeen, säännöksiä ei ole sovellettava (tuomio 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30
On huomattava, että direktiivi 2004/18 kumottiin direktiivillä 2014/24 18 päivästä huhtikuuta 2016. Direktiivin 2014/24 90 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 18.4.2016 tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta.
31
Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan hankintailmoituksen ajankohtana eli 24.12.2015 direktiiviä 2004/18 sovellettiin vielä, joten esitetyn kysymyksen ensimmäistä osaa on tulkittava siten, että se koskee erityisesti direktiivin 2004/18 eikä direktiivin 2014/24 tulkintaa.
32
Lisäksi on todettava, että koska pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen arvo ilman arvonlisäveroa ylittää direktiivin 2004/18 7 artiklan b alakohdassa säädetyn merkityksellisen kynnysarvon, nyt esillä olevaan ennakkoratkaisupyynnön ensimmäiseen osaan on vastattava tämän direktiivin perusteella.
33
Kyseisen direktiivin tavoitteena on – kuten sen johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta pääasiallisesti ilmenee – varmistaa, että hankintasopimuksia tehtäessä noudatetaan erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, sijoittautumisvapauden periaatetta ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta sekä niistä johtuvia periaatteita, erityisesti yhdenvertaisen kohtelun, syrjimättömyyden, suhteellisuuden ja avoimuuden periaatteita, ja taata, että julkiset hankinnat avataan kilpailulle.
34
Erityisesti on todettava, että kyseisen direktiivin 47 artiklan 2 ja 3 kohdassa ja sen 48 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään nimenomaisesti tätä varten, että tarjoajien on tietyin edellytyksin mahdollista käyttää hyväksi muiden yksiköiden voimavaroja täyttääkseen talouden toimijoiden tietyt valintaperusteet.
35
Lisäksi direktiivin 2004/18 25 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että hankintaviranomainen voi pyytää tai jäsenvaltio voi velvoittaa sen pyytämään tarjoajaa ilmoittamaan tarjouksessaan, minkä osan hankintasopimuksesta tämä aikoo antaa alihankintana kolmansille osapuolille sekä ehdotetut alihankkijat.
36
Tästä seuraa, että direktiivissä 2004/18 annetaan tarjoajille mahdollisuus käyttää alihankintaa julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamiseen (ks. vastaavasti tuomio 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, 31–33 kohta).
37
Kun hankinta-asiakirjoissa kuitenkin velvoitetaan direktiivin 2004/18 25 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti tarjoajat ilmoittamaan tarjouksessaan, minkä osan sopimuksesta nämä mahdollisesti aikovat antaa alihankintana kolmansille sekä ehdotetut alihankkijat, hankintaviranomaisella on oikeus kieltää sellaisten alihankkijoiden käyttäminen, joiden voimavaroja se ei ole voinut tarkistaa tarjousten tutkintavaiheessa ja sopimuspuolen valintavaiheessa, hankinnan olennaisten osien toteuttamisen osalta (tuomio 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella säännöstöllä ei ole kuitenkaan tällaista ulottuvuutta; sillä asetetaan rajoitus alihankkijoiden käyttämiselle hankintasopimuksen summan sellaisen osan osalta, joka vahvistetaan abstraktisti tietyksi prosenttiosuudeksi kyseisestä sopimuksesta, siitä riippumatta, onko mahdollisten alihankkijoiden voimavarojen ja kyseessä olevien tehtävien olennaisen luonteen tarkistaminen mahdollista. Kaikissa näissä suhteissa säännöstö, jossa säädetään rajoituksesta, kuten 30 prosentin rajasta, on ristiriidassa direktiivin 2004/18 kanssa (ks. analogisesti tuomio 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, 35 kohta).
39
Tämä tulkinta on yhdenmukainen sen tavoitteen kanssa, joka koskee julkisten hankintojen avaamista mahdollisimman laajalle kilpailulle ja johon alaa koskevilla direktiiveillä pyritään ei ainoastaan taloudellisten toimijoiden vaan myös hankintaviranomaisten edun vuoksi. Tällaisella tulkinnalla helpotetaan lisäksi pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia osallistua julkisiin hankintoihin, mihin myös direktiivillä 2004/18 pyritään, kuten sen johdanto-osan 32 perustelukappaleessa mainitaan (ks. vastaavasti tuomio 10.10.2013, Swm Costruzioni 2 ja Mannocchi Luigino, C‑94/12, EU:C:2013:646, 34 kohta).
40
Tämän tuomion 38 kohdassa esitettyä tulkintaa ei kyseenalaisteta Italian hallituksen esittämällä argumentaatiolla, jonka mukaan 30 prosentin raja on oikeutettu niiden erityisten olosuhteiden perusteella, jotka vallitsevat Italiassa, jossa alihankintaa on aina käytetty yhtenä rikollisten aikeiden toteuttamisvälineenä. Rajoittaessaan hankintasopimuksen sitä osaa, jonka osalta voidaan käyttää alihankintaa, kansallinen säännöstö tekee julkisiin hankintoihin osallistumisen rikollisjärjestöille vähemmän houkuttelevaksi, mikä on omiaan estämään mafian soluttautumista julkisiin hankintoihin ja suojelemaan siten yleistä järjestystä.
41
On totta, että – kuten nimittäin direktiivissä 2004/18 säädetyistä laadullisista valintaperusteista, erityisesti kyseisen direktiivin 45 artiklan 1 kohdan poissulkemisperusteista ilmenee – unionin lainsäätäjä on tällaisen säännöksen antamisella halunnut estää talouden toimijoiden, jotka on tuomittu lainvoimaisella tuomiolla tässä säännöksessä luetellusta yhdestä tai useammasta syystä, osallistumisen julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyyn.
42
Lisäksi direktiivin 2004/18 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että kyseisen direktiivin säännökset eivät saisi estää määräämästä tai toteuttamasta toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen muun muassa yleisen järjestyksen, julkisen moraalin ja yleisen turvallisuuden suojelemiseksi, edellyttäen että nämä toimenpiteet ovat EY:n perustamissopimuksen mukaisia, kun taas tämän direktiivin johdanto-osan 43 perustelukappaleessa täsmennetään, että hankintasopimuksia ei saisi tehdä muun muassa sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka ovat osallistuneet rikollisjärjestön toimintaan.
43
Kaiken lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioille on tunnustettava tietty harkintavalta niiden toimenpiteiden toteuttamiseksi, joilla on tarkoitus varmistaa, että avoimuusvelvollisuutta, joka sitoo hankintaviranomaisia kaikissa julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyissä, noudatetaan. Jokainen jäsenvaltio nimittäin kykenee parhaiten yksilöimään sille ominaisten historiallisten, oikeudellisten, taloudellisten tai sosiaalisten seikkojen valossa tilanteet, jotka ovat otollisia sellaisten toimintatapojen ilmenemiselle, jotka voivat johtaa tämän velvollisuuden noudattamatta jättämiseen (ks. vastaavasti tuomio 22.10.2015, Impresa Edilux ja SICEF, C‑425/14, EU:C:2015:721, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44
Unionin tuomioistuin on tarkemmin ottaen jo todennut, että järjestäytyneen rikollisuuden soluttautumisen ilmiön torjuminen julkisia hankintoja koskevien sopimusten alalla on legitiimi tavoite, joka voi oikeuttaa EUT-sopimuksen perustavanlaatuisten sääntöjen ja yleisten periaatteiden, joita sovelletaan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyissä, rajoituksen (ks. vastaavasti tuomio 22.10.2015, Impresa Edilux ja SICEF, C‑425/14, EU:C:2015:721, 27 ja 28 kohta).
45
Vaikka alihankinnan käyttämistä koskeva määrällinen rajoitus voitaisiin katsoa soveltuvaksi keinoksi tällaisen ilmiön torjuntaa varten, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella rajoituksella ylitetään kuitenkin se, mikä on tarpeen tällaisen tavoitteen saavuttamiseksi.
46
Tästä on palautettava mieleen, että hankintaviranomaisten on koko menettelyn ajan noudatettava direktiivin 2004/18 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa mainittuja hankintaperiaatteita, joihin kuuluvat muun muassa yhdenvertaisen kohtelun periaate, avoimuusperiaate ja suhteellisuusperiaate (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2009, Serrantoni ja Consorzio stabile edili, C‑376/08, EU:C:2009:808, 23 kohta).
47
On kuitenkin erityisesti todettava, että – kuten tämän tuomion 38 kohdassa on palautettu mieleen – pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä kielletään yleisesti ja abstraktisti alihankinnan käyttäminen kyseisen hankintasopimuksen summan tietyn kiinteän prosenttiosuuden ylittävältä osalta, joten tätä kieltoa sovelletaan siitä talouden sektorista, josta kyseisessä hankintasopimuksessa on kyse, urakan luonteesta tai alihankkijoiden identiteetistä riippumatta. Lisäksi tällainen yleinen kielto ei anna mahdollisuutta hankintayksikön suorittamalle tapauskohtaiselle arvioinnille (ks. analogisesti tuomio 26.9.2019, Vitali, C‑63/18, EU:C:2019:787, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen säännöstön yhteydessä tarjoajan on itse suoritettava kaikkien hankintojen kohdalla merkittävä osa kyseisestä rakennusurakasta, tavarantoimituksista tai palveluista, jottei sitä suljeta automaattisesti pois hankintasopimuksen tekomenettelystä, myös silloin, kun hankintayksikkö pystyy tarkistamaan kyseisten alihankkijoiden henkilöllisyyden ja se katsoo tarkistamisen jälkeen, ettei alihankinnan käyttämisen rajoittaminen ole tarpeen järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi kyseessä olevan hankinnan yhteydessä (ks. analogisesti tuomio 26.9.2019, Vitali, C‑63/18, EU:C:2019:787, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49
Italian lainsäätäjän tavoite voitaisiin kuitenkin saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, kuten sillä, että tarjoaja velvoitetaan ilmoittamaan mahdollisten alihankkijoiden henkilöllisyydet tarjousvaiheessa, jotta hankintaviranomainen voi tarkistaa ehdotetut alihankkijat ainakin sellaisten hankintojen yhteydessä, joiden osalta katsotaan olevan olemassa kohonnut järjestäytyneen rikollisuuden soluttautumisriski. Sitä paitsi unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista ilmenee, että Italian oikeudessa säädetään jo lukuisista toimenpiteistä, joiden nimenomaisena tarkoituksena on kieltää yritysten, joiden epäillään kuuluvan mafiaan tai joilla ainakin epäillään olevan yhteys suurimpien maan alueella toimivien rikollisjärjestöiden intresseihin, osallistuminen julkisia hankintoja koskeviin menettelyihin.
50
Italian hallituksen argumentilla, jonka mukaan tarkastukset, jotka hankintaviranomaisen on suoritettava kansallisen oikeuden nojalla, ovat tehottomia, ei myöskään kyseenalaisteta tämän tuomion 38 kohdassa esitettyä tulkintaa. Nimittäin tämä tilanne, joka – kuten näyttää käyvän ilmi kyseisen hallituksen itsensä esittämistä huomautuksista – johtuu näitä tarkastuksia koskevista erityisistä menettelytavoista, ei muuta sitä, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen toimenpide on luonteeltaan rajoittava. Italian hallitus ei muutoinkaan ole millään tavalla osoittanut tämän asian yhteydessä, että sääntöjen, joissa säädetään edellisessä kohdassa mainituista tarkastuksista, kaltaisia sääntöjä yhdistettyinä direktiivin 2004/18 45 artiklassa mahdolliseksi tehtyjen alihankkijoiden poissulkemisperusteiden soveltamiseen, ei voida soveltaa siten, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön tavoite voitaisiin saavuttaa.
51
Esitetyn kysymyksen ensimmäiseen osaan on edellä olevien seikkojen perusteella vastattava, että direktiiviä 2004/18 on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan 30 prosentiksi se osa hankintasopimuksesta, jonka tarjoaja saa antaa alihankintana kolmansille osapuolille.
Kysymyksen toinen osa
52
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksensä toisella osalla, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa, direktiiviä 2004/18 ja direktiiviä 2014/24 tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan alihankinnan kohteena oleviin suorituksiin sovellettavien hintojen alennusmahdollisuus enintään 20 prosentiksi suhteessa kilpailutuksesta seuraaviin hintoihin.
53
Tämän tuomion 29–32 kohdassa esitetyistä syistä esitetyn kysymyksen toiseen osaan on myös vastattava ainoastaan direktiivin 2004/18 perusteella.
54
Tästä on palautettava mieleen, että – kuten tämän tuomion 36 kohdasta ilmenee – direktiivissä 2004/18 annetaan tarjoajille mahdollisuus käyttää alihankintaa julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamiseen.
55
Käsiteltävässä asiassa pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä rajoitetaan kaikkien hankintojen osalta hintoja, jotka voidaan maksaa silloin, kun julkista hankintaa koskevan sopimuksen kohteena olevien suoritusten suorittamista varten käytetään alihankkijoita, sillä näiden suoritusten osalta ei hyväksytä yli 20 prosentin alennusta suhteessa kilpailutuksesta seuraaviin hintoihin (jäljempänä 20 prosentin raja).
56
Euroopan komissio selitti istunnossa, että sen unionin tuomioistuimelle esittämissä kirjallisissa huomautuksissa puolustama kanta, jonka mukaan 20 prosentin rajaa voidaan pitää yhteensopivana palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden kanssa, perustui tulkintaan, jonka se teki ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista, joiden mukaan tämä raja mahdollistaa tapauskohtaisen arvioinnin siitä, onko sitä todella tarpeen soveltaa sosiaalisen polkumyynnin estämiseksi.
57
Tästä on palautettava mieleen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin tuomioistuimen tehtävänä on unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymykseen liittyvät tosiasiat ja oikeudelliset seikat, sellaisina kuin ne on ennakkoratkaisupyynnössä esitetty. Riippumatta näin ollen siitä tavasta, jolla komissio on ymmärtänyt kansallisen oikeuden, tätä ennakkoratkaisupyyntöä on tutkittava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tästä oikeudesta antaman tulkinnan valossa (ks. analogisesti tuomio 29.10.2009, Pontin, C‑63/08, EU:C:2009:666, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee kuitenkin, että 20 prosentin raja on pakottava sillä uhalla, että tarjoaja suljetaan pois hankintasopimuksen tekomenettelystä. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy lisäksi ilmi, että raja on määritelty yleisesti ja abstraktisti ja tutkimatta lainkaan, onko se todella tarpeen tietyn hankinnan yhteydessä alihankkijoiden asianomaisten työntekijöiden palkkaa koskevan vähimmäissuojan varmistamiseksi. Samaa rajaa sovelletaan siten siitä riippumatta, mistä talouden tai toiminnan sektorista hankinnassa on kyse, ja ottamatta huomioon sekä kansallisia että unionin lakeja, asetuksia tai työehtosopimuksia, joita normaalisti sovelletaan tällaisiin työntekijöihin.
59
Tästä seuraa, että 20 prosentin raja voi tehdä direktiivissä 2004/18 tarjotusta mahdollisuudesta käyttää alihankintaa hankinnan toteuttamiseen vähemmän houkuttelevan, koska tässä säännöstössä rajoitetaan mahdollista kustannuksia koskevaa kilpailuetua, jota alihankkijoiden työntekijät edustavat yrityksille, jotka haluavat käyttää tätä mahdollisuutta. Tällainen ehkäisevä vaikutus on kuitenkin vastoin – tämän tuomion 39 kohdassa mieleen palautettua – tämän alan direktiivien tavoitetta, joka on julkisten hankintojen avaaminen mahdollisimman laajalle kilpailulle ja erityisesti sen mahdollistaminen, että pienet ja keskisuuret yritykset voivat osallistua julkisiin hankintoihin.
60
Mikään unionin tuomioistuimessa tässä asiassa esitetty tavoite ei voi oikeuttaa 20 prosentin rajan kaltaista alihankinnan käyttämisen rajoitusta.
61
Ensinnäkin on totta, että tietyt alihankinnan käyttämisen rajoitukset voivat lähtökohtaisesti olla oikeutettuja alihankkijoiden työtekijöiden suojelua koskevan tavoitteen perusteella (ks. vastaavasti tuomio 18.9.2014, Bundesdruckerei, C‑549/13, EU:C:2014:2235, 31 kohta).
62
On myös totta, että direktiivin 2004/18 26 artiklassa nimenomaisesti mainitaan se mahdollisuus, että hankintaviranomaiset asettavat hankintasopimuksen toteuttamista varten erityisehtoja, jotka voivat erityisesti koskea sosiaalisia näkökohtia.
63
Vaikka kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädettyjä hintaa koskevia vaatimuksia voitaisiin pitää direktiivin 2004/18 26 artiklassa tarkoitettuina ”hankintasopimuksen toteuttamista koskevina erityisehtoina”, erityisesti ”sosiaalisina näkökohtina”, joista on ”ilmoitettu hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa”, on kuitenkin niin, että viimeksi mainitun säännöksen mukaan tällaisia vaatimuksia voidaan asettaa vain, jos ne ovat unionin oikeuden mukaisia (ks. analogisesti tuomio 18.9.2014, Bundesdruckerei, C‑549/13, EU:C:2014:2235, 28 kohta).
64
Tämän tuomion 55, 58 ja 59 kohdassa kuvatun kaltaisen kansallisen säännöstön ei kuitenkaan voida katsoa antavan työntekijöille sellaista suojaa, jolla 20 prosentin rajan kaltainen alihankinnan käyttämisen rajoitus voidaan oikeuttaa.
65
Tällaisella rajoituksella ylitetään nimittäin se, mikä on tarpeen alihankkijoiden työtekijöiden palkkaa koskevaa suojaa koskevan tavoitteen saavuttamiseksi. Kuten tämän tuomion 55 ja 58 kohdassa on nimittäin palautettu mieleen, 20 prosentin raja ei anna mahdollisuutta hankintaviranomaisten suorittamalle tapauskohtaiselle arvioinnille ja sitä sovelletaan ottamatta huomioon kyseisiin työntekijöihin sovellettavissa laissa, asetuksissa ja työehtosopimuksissa taattua sosiaalista suojelua.
66
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee tältä osin, että Italian oikeudessa alihankkija on sopimuspuoleksi valitun toimijan tavoin velvollinen noudattamaan työntekijöittensä osalta alihankinnan puitteissa tehdyissä suorituksissa sen sektorin ja alueen osalta, jolla suoritukset tehdään, voimassa olevissa valtakunnallisissa ja alueellisissa työehtosopimuksissa määrättyä taloudellista ja normatiivista kohtelua täysimääräisenä. Samojen tietojen mukaan sopimuspuoleksi valittu toimija on lisäksi solidaarisessa vastuussa siitä, että alihankkija noudattaa kyseistä säännöstöä.
67
Unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista ilmenee myös, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevassa alihankinnassa käytetään sosiaalisia osuuskuntia, joihin sovelletaan tällaisiin osuuskuntiin sovellettavan Italian säännöstön nojalla etuusjärjestelmää verotuksen, maksujen, palkkauksen ja sosiaaliturvan osalta, ja tämän säännöstön tarkoituksena on juuri helpottaa tiettyjen heikommassa asemassa olevien henkilöiden integrointia työmarkkinoille mahdollistamalla se, että heille voidaan maksaa palkkaa, joka on matalampaa kuin palkka, jota on maksettava muille vastaavia suorituksia suorittaville henkilöille. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava tämän seikan osalta tarpeelliset tarkastukset.
68
Toiseksi 20 prosentin rajan kaltaista alihankinnan käyttämisen rajaa ei voida oikeuttaa myöskään tavoitteella varmistaa tarjouksen kannattavuus ja hankinnan asianmukainen toteuttaminen.
69
Ei tosin voida sulkea pois sitä, että tällainen tavoite voi oikeuttaa tiettyjä alihankinnan käyttämistä koskevia rajoituksia (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, Borta, C‑298/15, EU:C:2017:266, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70
Vaikka 20 prosentin raja soveltuisi kyseisen tavoitteen saavuttamiseen, tällainen yleinen ja abstrakti rajoitus on joka tapauksessa epäsuhteessa sillä pyrittyyn tavoitteeseen nähden, koska on olemassa muita vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, jotka helpottavat tavoitteen toteuttamista. Voitaisiin harkita muun muassa toimenpidettä, jossa yhtäältä tarjoajia vaaditaan ilmoittamaan tarjouksessaan se osa hankintasopimuksesta ja ne työt, jotka ne aikovat antaa aliurakoitsijoille, ja ehdotettujen aliurakoitsijoiden henkilöllisyys, ja jossa toisaalta hankintayksiköllä olisi mahdollisuus kieltää tarjoajia vaihtamasta aliurakoitsijoita, jos kyseinen yksikkö ei ole voinut etukäteen tarkistaa ehdotettujen uusien aliurakoitsijoiden henkilöllisyyttä, voimavaroja ja luotettavuutta (ks. analogisesti tuomio 5.4.2017, Borta, C‑298/15, EU:C:2017:266, 57 kohta).
71
On sitä paitsi todettava, että käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista käy ilmi, että Italian oikeudessa on jo olemassa – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomionistuimen on tarkistettava – toimenpiteitä, joista tietyt ainakin osaksi vastaavat edellisessä kohdassa kuvattua toimenpidettä ja joilla pyritään mahdollistamaan se, että hankintaviranomainen voi tarkistaa alihankkijan voimavarat ja luotettavuuden, ennen kuin tämä tekee alihankinnan kohteena olevat suoritukset.
72
Direktiivin 2004/18 55 artiklan suoritukseen nähden poikkeuksellisten alhaisten tarjousten tarkistamista koskevien säännösten, joiden nojalla hankintaviranomaisen on mahdollista hylätä sitä koskevien edellytysten mukaisesti tietyn hankinnan osalta tällaisiksi katsotut tarjoukset, soveltaminen voisi myös edistää osaltaan tämän tuomion 68 kohdassa mainitun tavoitteen saavuttamista.
73
Kolmanneksi 20 prosentin rajan ei voida katsoa olevan yhteensopiva unionin oikeuden kanssa myöskään sen komission esille tuoman argumentin perusteella, jolla se pyrkii osoittamaan, että tämä rajoitus on oikeutettu talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteen perusteella. Komission mukaan alhaisempien hintojen maksaminen alihankkijoille ilman, että tarjouksessa ilmoitetun pääsopimuskumppanin palkkio muuttuu, johtaa tarjoajan kustannuksen huomattavaan alenemiseen ja näin ollen sen hankinnasta saaman voiton kasvamiseen.
74
Tästä on riittävää todeta, että pelkästään se, että tarjoaja pystyy alentamaan kustannuksiaan alihankkijoiden kanssa neuvottelemiensa hintojen johdosta, ei voi sellaisenaan loukata yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, vaan se pikemminkin edistää osaltaan kilpailun lisääntymistä ja näin ollen myötävaikuttaa julkisten hankintojen alan direktiivien tavoitteen, sellaisena kuin se on palautettu mieleen tämän tuomion 39 kohdassa, saavuttamiseen.
75
Esitetyn kysymyksen toiseen osaan on edellä olevien seikkojen perusteella vastattava, että direktiiviä 2004/18 on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan alihankinnan kohteena oleviin suorituksiin sovellettavien hintojen alennusmahdollisuus enintään 20 prosentiksi suhteessa kilpailutuksesta seuraaviin hintoihin.
Oikeudenkäyntikulut
76
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/18/EY on tulkittava siten, että
–
se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan 30 prosentiksi se osa hankintasopimuksesta, jonka tarjoaja saa antaa alihankintana kolmansille osapuolille
–
se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa rajoitetaan alihankinnan kohteena oleviin suorituksiin sovellettavien hintojen alennusmahdollisuus enintään 20 prosentiksi suhteessa kilpailutuksesta seuraaviin hintoihin.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.