Edizione provvisoria
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
5 ottobre 2020 (*)
«Aiuti di Stato – Ricerca petrolifera – Regime di aiuti attuato dalla Francia ‐ Garanzia implicita e illimitata dello Stato conferita all’IFPEN mediante concessione dello status di EPIC – Vantaggio – Presunzione di esistenza di un vantaggio – Proporzionalità»
Nelle cause riunite T‑479/11 RENV e T‑157/12 RENV,
Repubblica francese, rappresentata da P. Dodeller, in qualità di agente,
ricorrente nella causa T‑479/11 RENV,
IFP Énergies nouvelles, con sede in Rueil-Malmaison (Francia), rappresentato da E. Lagathu e É. Barbier de La Serre, avvocati,
ricorrente nella causa T‑157/12 RENV,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Stromsky e D. Grespan, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE, volta all’annullamento della decisione 2012/26/UE della Commissione, del 29 giugno 2011, relativa all’aiuto di Stato C
35/08 (ex NN
11/08) concesso dalla Francia a favore dell’ente pubblico «Institut Français du Pétrole» (GU 2012, L 14, pag. 1),
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da A.M. Collins, presidente, M. Kancheva (relatrice) e G. De Baere, giudici,
cancelliere: L. Ramette, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 28 novembre 2019,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1        Con i loro ricorsi, la Repubblica francese e l’IFP Énergies nouvelles (in prosieguo: l’«IFPEN»), denominato prima del 13 luglio 2010 Institut français du pétrole, chiedono l’annullamento integrale della decisione 2012/26/UE della Commissione, del 29 giugno 2011, relativa all’aiuto di Stato C
35/08 (ex
NN
11/08) concesso dalla Francia a favore dell’ente pubblico «Institut Français du Pétrole» (GU 2012, L 14, pag. 1; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
2        L’IFPEN è un ente pubblico di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale, ossia una funzione di ricerca e di sviluppo nei settori della prospezione petrolifera e del gas, delle tecnologie di raffinazione e della petrolchimica, una funzione di formazione di ingegneri e di tecnici e una funzione di informazione e di documentazione dei settori (punto 14 della decisione impugnata).
3        Inoltre, l’IFPEN detiene direttamente e indirettamente il controllo di tre società commerciali, l’Axens, la Beicip-Franlab e la Prosernat, con le quali esso ha concluso accordi esclusivi di ricerca e di licenza.
4        Fino al 2006, l’IFPEN era costituito sotto forma di persona giuridica di diritto privato, sottoposta, conformemente alle disposizioni interne francesi, al controllo economico e finanziario del governo francese. Ai sensi della legge programmatica 2005-781, del 13 luglio 2005, che fissa gli orientamenti della politica energetica (JORF del 14 luglio 2005, pag. 11570), l’IFPEN è stato trasformato, con effetto a decorrere dal 6 luglio 2006, in una persona giuridica di diritto pubblico, più precisamente in ente pubblico a carattere industriale e commerciale (EPIC) (punti da 21 a 23 della decisione impugnata).
5        Dal fascicolo risulta, da un lato, che tale trasformazione è stata motivata dalla volontà delle autorità francesi di rendere la natura e le modalità di funzionamento dell’IFPEN coerenti con le sue modalità di finanziamento. Infatti, nei limiti in cui l’IFPEN era finanziato principalmente con una dotazione di bilancio, la trasformazione aveva come obiettivo di ridurre il divario tra lo status privato di tale ente e la provenienza pubblica di una parte rilevante delle sue risorse. Dall’altro, tale trasformazione si inseriva nel processo di uniformazione degli status degli enti francesi di ricerca.
6        Per quanto riguarda lo status giuridico degli EPIC nel diritto francese, va precisato che tali enti costituiscono una categoria di persone giuridiche di diritto pubblico che esercitano attività di natura economica. Essi hanno una personalità giuridica distinta dallo Stato e un’autonomia finanziaria nonché competenze speciali di attribuzione, le quali includono, in genere, l’esercizio di una o più funzioni di servizio pubblico. Secondo il diritto francese, le persone giuridiche di diritto pubblico non sono sottoposte al diritto comune delle procedure di insolvenza in forza del principio generale dell’impignorabilità dei beni pubblici. L’inapplicabilità agli EPIC delle procedure di insolvenza è stata confermata dalla giurisprudenza della Cour de cassation (Corte di cassazione) francese formulata in base alla legge n. 85‑98, del 25 gennaio 1985, relativa al risanamento e alla liquidazione giudiziaria delle imprese (JORF del 26 gennaio 1985, pag. 1097).
7        Le peculiarità dello status giuridico degli EPIC hanno attirato l’attenzione della Commissione europea, che, nella decisione 2010/605/UE, del 26 gennaio 2010, relativa all’aiuto di Stato C
56/07 (ex E
15/05) concesso dalla Francia a La Poste (GU 2010, L 274, pag. 1; in prosieguo: la «decisione La Poste»), ha esaminato per la prima volta tale status alla luce delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato nell’Unione europea. In tale decisione, la Commissione ha concluso che, a causa del loro status, gli EPIC beneficiavano di una garanzia implicita e illimitata dello Stato sulle loro attività economiche che impegnavano risorse pubbliche. Tale conclusione era fondata sui seguenti elementi (punto 25 della decisione impugnata e punti da 20 a 37 della decisione La Poste):
–        le procedure di insolvenza di diritto comune non sono applicabili agli EPIC;
–        per contro, gli EPIC sono soggetti alle disposizioni della legge n. 80‑539, del 16 luglio 1980, sulle penali comminate in ambito amministrativo e sull’esecuzione delle sentenze da parte delle persone giuridiche di diritto pubblico (JORF del 17 luglio 1980, pag. 1799), e i relativi testi attuativi. Orbene, tali disposizioni designano espressamente lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici, conferendogli considerevoli poteri come l’emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti, e definiscono un principio di responsabilità dello Stato in ultima istanza rispetto ai debiti delle persone giuridiche di diritto pubblico;
–        in caso di scioglimento di un EPIC, è generalmente applicabile il principio del trasferimento dei debiti allo Stato o a un altro soggetto pubblico, in modo tale che qualsiasi creditore di un EPIC abbia la garanzia di non perdere mai il credito vantato nei confronti di questo tipo di ente;
–        gli EPIC potrebbero disporre di un accesso privilegiato ai «conti di anticipi del Tesoro».
8        Nella decisione La Poste, la Commissione ha ritenuto che la garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC di La Poste costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto essa consentiva a La Poste di ottenere condizioni di finanziamento più favorevoli di quelle che avrebbe ottenuto se fosse stata giudicata solo in base ai suoi meriti (punti da 256 a 300 della decisione La Poste).
9        È nel contesto del procedimento che ha portato all’adozione della decisione La Poste che, nel corso del 2006, le autorità francesi hanno informato la Commissione della trasformazione dell’IFPEN in EPIC. Tale informazione è stata trasmessa alla Commissione nell’ambito di un procedimento avviato nel 2005 e riguardante l’esame, alla luce delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato, di un finanziamento pubblico concesso all’IFPEN dalle autorità francesi (punti da 1 a 3 della decisione impugnata).
10      La Commissione ha quindi deciso di separare l’esame della questione se la trasformazione dell’IFPEN in EPIC potesse costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE dall’esame del finanziamento pubblico dell’IFPEN.
Pertanto, il 16 luglio 2008, essa ha concluso l’esame del finanziamento pubblico concesso all’IFPEN con l’adozione della decisione 2009/157/CE concernente la misura di aiuto a cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP [C
51/05 (ex NN
84/05)] (GU 2009, L 53, pag. 13). In pari data, con una decisione pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(GU 2008, C 259, pag. 12; in prosieguo: la «decisione di avvio del procedimento formale»), essa ha deciso di avviare un procedimento d’indagine formale relativo alla garanzia illimitata dello Stato a favore dell’IFPEN e ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni.
11      Nella decisione di avvio del procedimento formale, la Commissione ha rilevato, in particolare, che l’IFPEN traeva un vantaggio dalla sua trasformazione in EPIC principalmente attraverso condizioni di finanziamento, reputate più favorevoli, di cui esso beneficiava nei mercati finanziari. Tale vantaggio, finanziato mediante risorse statali, costituirebbe, secondo la Commissione, un aiuto di Stato ai sensi della sua comunicazione sull’applicazione degli articoli [107] e [108 TFUE] agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (GU 2008, C 155, pag. 10; in prosieguo: la «comunicazione sulle garanzie»).
12      Le autorità francesi hanno presentato le proprie osservazioni su tale decisione con lettera del 14 ottobre 2008. Successivamente, esse hanno risposto anche a ulteriori quesiti posti dalla Commissione e hanno fornito informazioni relative ai rapporti tra l’IFPEN e diversi gruppi di creditori. Il 20 maggio 2010, è stata altresì organizzata una riunione tra la Commissione e le autorità francesi.
13      Inoltre, un concorrente dell’Axens, l’UOP Limited, una società inglese con sede in Guilford (Regno Unito), ha presentato i suoi commenti in risposta alla decisione di avvio del procedimento formale. Le autorità francesi hanno potuto presentare le proprie osservazioni su tali commenti.
14      Il 29 giugno 2011, la Commissione ha adottato la decisione impugnata.
15      In primo luogo, applicando lo stesso iter logico seguito nella decisione La Poste, e, inoltre, operando numerosi rinvii alla suddetta decisione (v., in particolare, i punti 98 e seguenti della decisione impugnata), nella decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che la trasformazione dell’IFPEN in EPIC, nel luglio 2006, abbia conferito a quest’ultimo il beneficio di una garanzia illimitata e implicita dello Stato. La Commissione ha ritenuto, inoltre, che detta garanzia abbia comportato un trasferimento di risorse statali ai sensi del punto 2.1 della comunicazione sulle garanzie, nei limiti in cui l’IFPEN non versava alcun premio per tale garanzia. In tal modo, secondo la Commissione, sussisteva un vantaggio per l’impresa e una perdita di risorse pubbliche, poiché lo Stato rinunciava alla remunerazione normalmente associata alle garanzie. Inoltre, secondo la Commissione, la garanzia creerebbe un rischio di impegno potenziale e futuro delle risorse statali e lo Stato potrebbe essere obbligato a pagare i debiti dell’IFPEN (punti 134 e 135 della decisione impugnata).
16      Per contro, riguardo alle società controllate dell’IFPEN, la Commissione ha osservato che, come società commerciali, esse erano soggette alle procedure di insolvenza di diritto comune e, inoltre, i loro creditori non potevano invocare automaticamente la responsabilità del loro azionista principale. Essa ne ha tratto la conclusione che tali controllate non erano coperte dalla garanzia illimitata dello Stato di cui beneficiava l’IFPEN per via del suo status di EPIC (punti 176 e 177 della decisione impugnata).
17      In secondo luogo, la Commissione ha precisato che la garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status di EPIC dell’IFPEN poteva costituire un aiuto di Stato nei limiti in cui essa copriva attività economiche dello stesso. Essa ha quindi deciso di limitare la portata del suo esame dell’esistenza dell’aiuto di Stato alle sole attività di natura economica esercitate dall’IFPEN, in contrapposizione, da un lato, alle attività delle sue controllate, che non erano coperte da detta garanzia, e, dall’altro, alle attività non economiche dell’IFPEN. La Commissione ha precisato che le attività economiche dell’IFPEN si limitavano alle attività di ricerca contrattuale che esso esercitava per conto delle sue controllate e per conto di terzi, alle attività di trasferimento di tecnologie nei settori di attività esclusivi delle controllate Axens, Prosernat e Beicip‑Franlab nonché alle attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale e di fornitura di servizi giuridici a favore delle sue controllate (punti 187 e da 189 a 191 della decisione impugnata).
18      In terzo luogo, la Commissione ha esaminato, in particolare, la questione se la garanzia implicita e illimitata di cui trattasi abbia fornito un vantaggio selettivo al gruppo costituito dall’IFPEN e dalle sue controllate (in prosieguo: il «gruppo IFPEN»).
19      Al riguardo, la Commissione ha deciso, in un primo momento, di esaminare la questione se l’IFPEN abbia potuto trarre esso stesso un vantaggio dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato e, in un secondo momento, di verificare se abbia potuto trasferire tale vantaggio alle sue controllate (punto 192 della decisione impugnata).
20      Per quanto riguarda il vantaggio di cui avrebbe beneficiato l’IFPEN, la Commissione ha deciso di esaminare i rapporti di tale EPIC con gli istituti bancari e finanziari, con i fornitori e con i clienti (punti 193 e 194 della decisione impugnata).
21      Anzitutto, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, la Commissione ha concluso che tale ente non aveva tratto un effettivo vantaggio economico dalla garanzia dello Stato inerente al suo status di EPIC durante il periodo compreso fra la sua trasformazione in EPIC, nel luglio 2006, e la fine del 2010 (in prosieguo: il «periodo considerato») (punti da 195 a 199 della decisione impugnata). La Commissione ha tuttavia sottolineato che tale conclusione valeva solo per il passato, in quanto essa non poteva presumere comportamenti futuri degli operatori del mercato né l’evoluzione della loro percezione dell’impatto della garanzia statale sul rischio di insolvenza dell’IFPEN (punto 200 della decisione impugnata). Di conseguenza, la Commissione ha deciso di imporre alla Repubblica francese l’obbligo di comunicarle informazioni relative al livello e alle condizioni di indebitamento dell’IFPEN e di fornire la prova che tali prestiti erano conformi alle condizioni di mercato o di aggiungere l’equivalente dell’aiuto corrispondente nella stima degli importi massimi degli effetti della garanzia. La Commissione ha indicato che gli obblighi imposti alla Repubblica francese e l’impegno assunto da quest’ultima di riportare, per ciascuna operazione, nel contratto di finanziamento, una menzione scritta che escluda che lo Stato si sostituisca finanziariamente all’IFPEN per il pagamento del credito in caso di insolvenza di quest’ultimo, senza risolvere tutti i problemi della garanzia, permetterebbe di applicare l’eccezione del rischio accettato e di limitare le eventuali ripercussioni negative della garanzia (punti 201 e 202 della decisione impugnata).
22      Inoltre, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori, la Commissione ha concluso che l’IFPEN aveva beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori. Tale riduzione dei prezzi sarebbe stata la conseguenza di una valutazione più favorevole da parte di questi ultimi del rischio di insolvenza dell’IFPEN, a causa della garanzia illimitata dello Stato che il suo status di EPIC gli conferiva (punti da 203 a 215 della decisione impugnata).
23      Infine, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti, la Commissione ha ritenuto che, alla luce della garanzia fornita dallo Stato all’IFPEN, i suoi clienti erano certi che quest’ultimo non sarebbe mai stato in una situazione di liquidazione giudiziaria e quindi sarebbe stato sempre in grado di ottemperare agli obblighi contrattuali, o, nell’ipotesi in cui non lo avesse fatto, che essi sarebbero stati risarciti per inadempimento. Orbene, in mancanza di tale garanzia, un cliente che intenda beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario una garanzia di buon fine. Pertanto, l’IFPEN avrebbe beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, vantaggio che esso avrebbe offerto ai suoi clienti (punti da 216 a 237 della decisione impugnata).
24      La Commissione ha ritenuto che il vantaggio economico ricavato dall’IFPEN grazie alla garanzia dello Stato fosse selettivo, nei limiti in cui i concorrenti dell’IFPEN, soggetti alle procedure di insolvenza di diritto comune, non beneficiavano di un’analoga garanzia dello Stato (punti 215 e 238 della decisione impugnata).
25      Per quanto attiene ad un eventuale trasferimento del vantaggio costituito a favore dell’IFPEN alle sue controllate di diritto privato, facendo riferimento all’analisi dei rapporti tra l’IFPEN e le sue controllate effettuata nella decisione 2009/157, la Commissione ha concluso che, se i rapporti tra l’IFPEN e la Beicip-Franlab si svolgevano nelle normali condizioni di mercato, le controllate Axens e Prosernat avevano potuto beneficiare, entro certi limiti, del vantaggio economico costituito a favore dell’IFPEN grazie alla garanzia che quest’ultimo traeva dal suo status di EPIC.
Essa ha qualificato tale vantaggio come selettivo sulla base del rilievo che i concorrenti dell’Axens e della Prosernat non avevano accesso alle tecnologie e alle risorse umani e materiali dell’IFPEN a condizioni così favorevoli (punti 226 e da 243 a 250 della decisione impugnata).
26      In quarto luogo, la Commissione ha esaminato la questione della distorsione della concorrenza e dell’incidenza sugli scambi. La Commissione ha rilevato che la garanzia statale poteva «(…) comportare una riduzione dei costi di funzionamento dell’[IFPEN] per le prestazioni fornite a terzi (ricerca contrattuale) e una riduzione dei costi di funzionamento di Axens e di Prosernat per le prestazioni da queste ultime acquisite dalla capogruppo (ricerca nel loro ambito esclusivo, ricerca contrattuale, messa a disposizione di personale e di materiali, prestazione di servizi amministrativi), favorendo il gruppo IPF[EN] e falsando la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE». Secondo la Commissione, nei limiti in cui i mercati sui quali opera il gruppo IFPEN sono largamente aperti agli scambi in seno all’Unione, la concessione della garanzia statale all’IFPEN potrebbe avere un impatto sfavorevole sulle imprese concorrenti che svolgono, o desiderano sviluppare, attività economiche simili sui mercati interessati e, pertanto, falsare la concorrenza e incidere sugli scambi ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (punti da 251 a 253).
27      La Commissione ha concluso che tale garanzia costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (punto 255).
28      In quinto luogo, la Commissione ha esaminato la compatibilità di tale aiuto distinguendo, da un lato, l’aiuto nel settore della ricerca contrattuale e delle prestazioni di servizi fornite dall’IFPEN tanto per conto di terzi quanto per conto delle sue controllate e, dall’altro, l’aiuto al gruppo IFPEN negli ambiti di attività esclusivi dell’Axens e della Prosernat. Essa ha concluso che l’aiuto di Stato concesso al gruppo IFPEN era compatibile con il mercato interno, fatte salve determinate condizioni, precisate nella decisione impugnata.
29      I punti essenziali del dispositivo della decisione impugnata sono riprodotti di seguito:
«Articolo 1
1. La concessione da parte della Francia dello status giuridico di ente pubblico a carattere industriale e commerciale all’[IFPEN] ha conferito a quest’ultimo, a partire dal 7 luglio 2006, una garanzia pubblica illimitata (in appresso “la garanzia statale”) su tutte le sue attività.
2. La copertura mediante la garanzia statale delle attività non economiche dell’[IFPEN], in particolare delle sue attività di formazione volte a disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate, delle sue attività di ricerca e sviluppo svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione e delle sue attività di diffusione dei risultati della ricerca, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
3. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall’[IFPEN] nei settori previsti dalla convenzione esclusiva di sviluppo, di commercializzazione e di utilizzo conclusa con la sua controllata Beicip-Franlab non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
4. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall’[IFPEN] nei settori previsti dalle convenzioni esclusive concluse con le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all’articolo 3, paragrafo 1, della decisione [2009/157] costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5. La copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi fornite dall’[IFPEN], per conto di terzi e per conto delle controllate, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(…)
Articolo 3
Per il periodo compreso tra il 7 luglio 2006 e il 31 dicembre 2009, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, ha costituito un aiuto compatibile con il mercato interno.
Articolo 4
A partire dal 1° gennaio 2010, e fino al termine degli accordi esclusivi tra l’[IFPEN] e le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all’articolo 3, paragrafo 1, della decisione [2009/157], la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all’articolo 1, paragrafo 4, della presente decisione, costituisce un aiuto compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni di cui agli articoli 5 e 6 della presente decisione.
Articolo 5
1. La relazione finanziaria annuale menzionata all’articolo 4, paragrafo 2, della decisione [2009/157] include, oltre agli elementi già menzionati all’articolo 5, paragrafo 1, di detta decisione, gli elementi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo.
2. Le relazione finanziaria annuale include l’importo, il tasso di interesse e le condizioni contrattuali dei prestiti contratti dall’[IFPEN] nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’eventuale abbuono di interessi legato alla garanzia statale, salvo che si fornisca la prova che i contratti di prestito sono conformi alle normali condizioni del mercato, confrontando le loro condizioni con quelle ottenute dall’[IFPEN] prima del cambiamento del suo status giuridico o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
3. La relazione finanziaria annuale include l’importo dei beni e dei servizi acquisiti dall’[IFPEN] presso fornitori per effettuare le prestazioni economiche menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’aiuto risultante da una valutazione più favorevole da parte dei fornitori del rischio di insolvenza dell’impresa. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 2,5% all’importo delle acquisizioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
4. La relazione finanziaria annuale include l’importo delle attività economiche, menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, realizzate dall’[IFPEN] nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’aiuto risultante dall’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, offerta ai beneficiari di dette prestazioni economiche. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 5% all’importo delle prestazioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
Articolo 6
1. L’importo totale dei fondi pubblici destinati alle attività dell’[IFPEN] negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, ivi compreso l’effetto massimo della garanzia statale stimato di cui all’articolo 5, paragrafi 2, 3 e 4, della presente decisione, deve essere inferiore all’intensità massima autorizzata dalla disciplina comunitaria degli aiuti a favore di ricerca, sviluppo e innovazione.
2. In caso di superamento della soglia menzionata al paragrafo 1 del presente articolo, l’aiuto eccedente viene eventualmente rimborsato dalla controllata Axens o Prosernat interessata all’[IFPEN].
Articolo 7
A partire dal 1° gennaio 2010, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all’articolo 1, paragrafo 5, costituisce un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni previste all’articolo 8 della presente decisione.
Articolo 8
1. Le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi realizzate dall’[IFPEN] menzionate all’articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione, devono restare accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente.
(…)
3. La Francia trasmette ogni anno alla Commissione una relazione sulle attività di ricerca contrattuale e di prestazione di servizi condotte dall’[IFPEN], che precisi qual è l’importo ad esse destinato nel bilancio previsto dall’[IFPEN] per le sue attività di ricerca pubblica indipendente.
Articolo 9
1. Le autorità francesi e l’[IFPEN] si impegnano a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione:
“l’emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all’[IFPEN] per il pagamento del credito”.
2. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dello Stato, in tutti i contratti relativi alle prestazioni di ricerca contrattuale o di servizi menzionate all’articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione.
3. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dell’[IFPEN] e dello Stato, in tutti i contratti che implicano un credito conclusi dalle società per azioni Axens, Beicip‑Franlab e Prosernat.
4. L’[IFPEN] si astiene dal fornire qualsiasi forma di cauzione, avallo, garanzia, lettera di intenzione o lettera amministrativa di archiviazione a vantaggio delle società per azioni Axens, Beicip‑Franlab e Prosernat che non sia conforme alle normali condizioni di mercato.
(…)».
Procedimenti anteriori dinanzi al Tribunale e alla Corte
30      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 settembre 2011, la Repubblica francese ha proposto un ricorso avverso la decisione impugnata, iscritto a ruolo con il numero T‑479/11.
31      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 aprile 2012, l’IFPEN ha proposto un ricorso avverso la decisione impugnata iscritto a ruolo con il numero T‑157/12.
32      Con ordinanza del 2 dicembre 2013, dopo aver sentito le parti, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha sospeso il procedimento nelle cause sfociate, da allora, nella sentenza del 26 maggio 2016, Francia e IFP Énergies nouvelles/Commissione (T‑479/11 e T‑157/12; in prosieguo: la «sentenza iniziale», EU:T:2016:320), sino alla decisione della Corte conclusiva del giudizio nella causa sfociata, da allora, nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217).
33      Poiché la Corte ha respinto, con sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), l’impugnazione proposta dalla Repubblica francese avverso la sentenza del 20 settembre 2012, Francia/Commissione (T‑154/10, EU:T:2012:452), con la quale il Tribunale aveva respinto il ricorso di quest’ultima nei confronti della decisione La Poste, il Tribunale ha chiesto alla Repubblica francese, all’IFPEN e alla Commissione di presentare le proprie osservazioni sulle conseguenze che dovevano essere tratte dalla sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), ai fini dei ricorsi nelle cause sfociate, da allora, nella sentenza inziale.
34      Con lettera del 5 maggio 2014, la Repubblica francese ha rinunciato ai motivi con i quali essa contestava l’esistenza di una garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC, nonché la connessione tra l’asserito vantaggio a beneficio dell’IFPEN a titolo di detta garanzia e il trasferimento di risorse statali. Con lettera dello stesso giorno, l’IFPEN ha parimenti rinunciato al motivo con il quale esso contestava l’esistenza di una garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC.
35      Con decisione dell’8 settembre 2015, dopo aver sentito le parti, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha riunito le cause sfociate, da allora, nella sentenza iniziale ai fini della fase orale del procedimento e della decisione conclusiva del giudizio.
36      Le parti nelle cause riunite hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza tenutasi l’8 ottobre 2015.
37      Con la sentenza iniziale, pronunciata il 26 maggio 2016, il Tribunale ha accolto parzialmente i ricorsi proposti dalla Repubblica francese e dall’IFPEN e ha annullato la decisione impugnata per la parte in cui essa aveva qualificato come «aiuto di Stato», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la garanzia derivante dallo status di EPIC dell’IFPEN e determinato le conseguenze di tale qualificazione. Il Tribunale ha respinto i ricorsi quanto al resto.
38      In particolare, il Tribunale ha dichiarato che, per quanto riguarda la definizione del vantaggio nel rapporto dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti, la Commissione aveva violato il suo obbligo di motivazione, nonché il suo obbligo
di fornire la prova di tale vantaggio ed era incorsa in errori di diritto scegliendo di ricorrere al factoring e alla garanzia di buon fine per calcolare l’importo del vantaggio in questione. Il Tribunale ha parimenti dichiarato che, per fornire la prova di tale vantaggio, la Commissione non poteva ricorrere alla presunzione di vantaggio conferito ad un EPIC tramite la garanzia implicita e illimitata dello Stato collegata al suo status, stabilita dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217). Il Tribunale ha dichiarato, infatti, che, da un lato, l’ipotesi sulla quale si basava tale presunzione non era plausibile per quanto riguardava il rapporto fra l’IFPEN e i suoi fornitori e, dall’altro, poiché la Commissione non aveva definito il vantaggio derivante all’IFPEN dalla garanzia nei rapporti con i suoi clienti, la presunzione che essa intendeva far valere era priva di oggetto. Inoltre, il Tribunale ha dichiarato che tale presunzione di vantaggio era limitata alle operazioni che implicano un finanziamento, un prestito o, in senso più ampio, un credito e non poteva pertanto essere estesa ai rapporti di un EPIC con i suoi fornitori e i suoi clienti. Il Tribunale ha parimenti dichiarato che, se la Commissione poteva far valere la presunzione stabilita dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217) per fornire la prova dell’esistenza del vantaggio che l’IFPEN traeva dal suo status di EPIC nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, tale presunzione era stata, nella specie, rovesciata. Il Tribunale ha rilevato, infatti, che, a partire dalla trasformazione dell’IFPEN in EPIC, nel luglio 2006, sino alla fine del periodo esaminato nella decisione impugnata, ossia la fine del 2010, l’IFPEN non aveva tratto dal suo status di EPIC alcun vantaggio economico effettivo sotto forma di condizioni di finanziamento più favorevoli che gli sarebbero state concesse dagli istituti bancari e finanziari. Il Tribunale ha parimenti ritenuto che, poiché la presunzione era stata rovesciata per il periodo considerato, essa non poteva essere nuovamente invocata per fornire la prova che la garanzia in questione conferiva un vantaggio all’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari in futuro senza un mutamento sostanziale delle circostanze in cui essa era stata rovesciata. A tal riguardo, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione non potesse far valere la semplice possibilità statutaria di indebitarsi per ritenere che il vantaggio futuro per l’IFPEN potesse essere dimostrato mediante la presunzione.
39      A seguito dell’impugnazione della Commissione, la Corte, con sentenza del 19 settembre 2018, Commissione/Francia e IFP Énergies nouvelles (C‑438/16 P; in prosieguo: la «sentenza sull’impugnazione», EU:C:2018:737), ha annullato la sentenza iniziale e ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale.
40      In tal senso, la Corte ha accolto il secondo motivo invocato dalla Commissione ritenendo che il Tribunale avesse commesso errori di diritto nel dichiarare che la possibilità di avvalersi della presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), si basava sull’esistenza di effetti concreti in capo al beneficiario della garanzia e che, per quanto riguarda i rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari, detta presunzione era stata rovesciata. La Corte ha precisato che la presunzione in questione poteva essere rovesciata soltanto nei limiti in cui fosse dimostrato che, tenuto conto del contesto economico e giuridico nel quale si inseriva la garanzia collegata allo status dell’EPIC in questione, quest’ultimo non aveva ottenuto in passato e, verosimilmente, non avrebbe ottenuto in futuro un qualsivoglia vantaggio economico effettivo da detta garanzia.
41      La Corte ha parimenti accolto il terzo motivo della Commissione. La Corte ha dichiarato, in tal senso, che il Tribunale aveva commesso un errore di diritto dichiarando che la presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), era limitata ai rapporti che implicano un’operazione di finanziamento, un prestito o, in senso più ampio, un credito da parte del creditore di un EPIC, segnatamente ai rapporti tra tale EPIC e gli istituti bancari e finanziari. Tuttavia, la Corte ha precisato che, poiché la presunzione stabilita nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), si basava sull’ipotesi secondo cui, grazie alla garanzia inerente al suo status, l’EPIC in questione beneficiava o poteva beneficiare di condizioni finanziarie migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari, tale presunzione poteva essere applicata ai rapporti dell’EPIC con i suoi fornitori e i suoi clienti soltanto se tali condizioni sussistevano nei rapporti con questi ultimi nei mercati interessati, circostanza che spettava alla Commissione verificare.
42      Peraltro, la Corte ha respinto in toto il primo motivo della Commissione. In particolare, essa ha ritenuto che il Tribunale non avesse commesso un errore di diritto dichiarando che, nei limiti in cui la trasformazione dell’IFPEN in EPIC poteva essere qualificata come «aiuto di Stato», essa costituiva un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento n. 659/1999.
43      La Corte ha parimenti osservato che, contrariamente a quanto fatto valere dalla Commissione, la Repubblica francese e l’IFPEN avevano effettivamente contestato, a più riprese e in maniera sufficientemente dettagliata, le conclusioni della Commissione vertenti sull’esistenza di un vantaggio per l’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari.
Procedimento e conclusioni delle parti dopo il rinvio
44      Con decisione del 19 settembre 2018, il Tribunale ha riunito le cause T‑479/11 RENV e T‑157/12 RENV ai fini della fase scritta del procedimento, dell’eventuale fase orale di quest’ultimo e della decisione conclusiva del giudizio. Tali cause sono state assegnate all’Ottava Sezione del Tribunale.
45      In conformità all’articolo 217, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la Repubblica francese e l’IFPEN, nonché la Commissione hanno depositato osservazioni scritte. Le osservazioni dell’IFPEN sono state depositate il 28 novembre 2018, mentre quelle della Repubblica francese e quelle della Commissione sono state depositate il 29 novembre 2018.
46      In conformità all’articolo 217, paragrafo 3, del regolamento di procedura, la Repubblica francese e l’IFPEN, nonché la Commissione hanno depositato ognuno una memoria integrativa il 21 febbraio 2019.
47      Con lettera del 12 marzo 2019, l’IFPEN ha chiesto lo svolgimento di un’udienza.
48      Nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha sottoposto taluni quesiti scritti alle parti. Le parti hanno risposto nel termine impartito.
49      Il 28 novembre 2019, le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale.
50      La Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare in toto la decisione impugnata;
–        condannare la Commissione alle spese.
51      L’IFPEN chiede che il Tribunale voglia:
–        in via principale, annullare la decisione impugnata;
–        in subordine, annullare le parti viziate del dispositivo della decisione impugnata;
–        condannare la Commissione alle spese.
52      La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto infondato;
–        condannare la Repubblica francese e l’IFPEN alle spese del giudizio.
In diritto
53      Nella causa T‑479/11, la Repubblica francese invoca adesso due motivi a sostegno del suo ricorso. Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non ha adeguatamente dimostrato l’esistenza di un aiuto di Stato. Il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione ha travisato la nozione di vantaggio selettivo. Con tale motivo, suddiviso in due parti, da un lato, la Repubblica francese sostiene che la Commissione ha concluso erroneamente che l’esistenza di una garanzia creerebbe un vantaggio a favore dell’IFPEN, tanto nei suoi rapporti con i suoi fornitori e con i suoi clienti quanto nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari. Dall’altro, e in subordine, essa contesta le conclusioni della Commissione relative al trasferimento di detto vantaggio alle controllate di diritto privato dell’IFPEN, l’Axens e la Prosernat.
54      Nella causa T‑157/12, l’IFPEN deduce adesso quattro motivi a sostegno del suo ricorso.
55      Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione non ha dimostrato l’esistenza di un effettivo vantaggio economico per l’IFPEN e per le sue controllate. Con tale motivo, suddiviso in tre parti, l’IFPEN sostiene, anzitutto, che la Commissione non è riuscita a dimostrare, nel rispetto del livello probatorio imposto dalla giurisprudenza, l’esistenza a suo favore di un effettivo vantaggio economico dovuto alla garanzia di cui trattasi, in particolare per quanto riguarda i suoi rapporti con i fornitori e i suoi rapporti con i clienti. Inoltre, esso sostiene che la Commissione non ha sufficientemente dimostrato il trasferimento di detto vantaggio economico alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat. Infine, esso ritiene che non esista una connessione sufficiente tra detto vantaggio economico e il trasferimento di risorse statali proveniente dalla garanzia di cui trattasi.
56      Il secondo motivo verte sulla violazione della comunicazione sulle garanzie o, in subordine, dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Con tale motivo, l’IFPEN afferma, in sostanza, che il punto 1.2 della comunicazione sulle garanzie non può essere interpretato nel senso che esso convalida l’esistenza di un nesso automatico
tra, da un lato, l’impossibilità giuridica e statutaria di essere oggetto di una procedura fallimentare e, dall’altro, il beneficio di condizioni di finanziamento più favorevoli nei mercati, costitutivo di un vantaggio selettivo.
57      Il terzo motivo verte su errori di valutazione per quanto riguarda la determinazione dell’importo del vantaggio concesso all’IFPEN. Con tale motivo, suddiviso in due parti, da un lato, l’IFPEN contesta la pertinenza del ricorso al factoring e alle garanzie di buon fine o alle garanzie di miglior sforzo per stimare l’importo del vantaggio che esso avrebbe tratto dalla garanzia in questione nei suoi rapporti con i fornitori e con i clienti. Dall’altro, esso sostiene che la Commissione ha erroneamente determinato l’intensità dell’aiuto di Stato asseritamente individuato tanto per sé quanto per le sue controllate.
58      Infine, il quarto motivo verte sulla violazione del principio di proporzionalità. Con tale motivo, l’IFPEN fa valere, in sostanza, che le conseguenze derivanti dal riconoscimento dell’esistenza di una garanzia implicita e illimitata dello Stato a favore degli EPIC, che costituirebbe un aiuto di Stato, in particolare l’obbligo di previa notifica e altri obblighi imposti allo stesso e alla Repubblica francese, sono sproporzionate.
59      In via preliminare, occorre osservare che, poiché l’esistenza della garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente allo status di EPIC non viene più rimessa in discussione nell’ambito della presente controversia, alla luce dei motivi sollevati dalla Repubblica francese e dall’IFPEN, spetta al Tribunale, in un primo momento, esaminare la questione se la Commissione non sia incorsa in un errore nel concludere che la copertura, mediante tale garanzia, da un lato, delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall’IFPEN nei settori previsti dalle convenzioni esclusive concluse con le sue controllate Axens e Prosernat e, dall’altro, delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi svolte dall’IFPEN, tanto per conto di terzi quanto per conto delle controllate, costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
60      In tale contesto, il Tribunale esaminerà anzitutto la questione se la Commissione abbia correttamente ritenuto, nella specie, che l’IFPEN beneficiasse di un vantaggio nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, con i suoi clienti e con i suoi fornitori, risultante dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato collegata al suo status, nonché la questione se la Commissione abbia sufficientemente dimostrato
che tale vantaggio era stato trasferito alle controllate dell’IFPEN, l’Axens e la Prosernat. Successivamente, se del caso, spetterà al Tribunale esaminare i motivi con i quali la Repubblica francese e l’IFPEN contestano che tale vantaggio implichi il trasferimento di risorse statali.
61      Nell’ipotesi in cui il Tribunale dovesse constatare che la Commissione ha correttamente concluso per l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nella specie, spetterà al Tribunale, in un secondo momento, verificare se le condizioni di compatibilità di tale aiuto con il mercato interno imposte dalla Commissione violino il principio di proporzionalità come fatto valere dall’IFPEN.
Sui motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e riguardanti l’esistenza e il calcolo del vantaggio a favore dell’IFPEN
62      La prima parte del secondo motivo e il quarto motivo di ricorso nella causa T‑157/12, nonché la seconda parte del primo motivo e la prima parte del terzo motivo di ricorso nella causa T‑479/11, vertono essenzialmente sull’esistenza del vantaggio che l’IFPEN avrebbe tratto dalla garanzia dello Stato inerente al suo status di EPIC e, in minima parte, sulla stima dell’importo di tale vantaggio.
63      Gli argomenti della Repubblica francese e dell’IFPEN riguardano, essenzialmente, la dimostrazione da parte della Commissione dell’esistenza di un vantaggio nei rapporti dell’IFPEN con i suoi clienti e i suoi fornitori. La Repubblica francese contesta tuttavia anche talune osservazioni della Commissione relative al vantaggio che potrebbe concretizzarsi nei rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari.
64      Occorre pertanto esaminare, in un primo momento, gli argomenti relativi al vantaggio sorto nei rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti e, in un secondo momento, il vantaggio che potrebbe sorgere nei rapporti tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari.
Sul vantaggio per quanto attiene ai rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti
65      In primo luogo, nei loro ricorsi, la Repubblica francese e l’IFPEN fanno valere che la Commissione non è riuscita a dimostrare, nel rispetto del livello probatorio imposto dalla giurisprudenza, l’esistenza di un effettivo vantaggio economico a favore dell’IFPEN per quanto attiene ai rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti. Così, essi affermano che, per quanto l’analisi della Commissione possa essere prospettica, essa non può essere interamente ipotetica, ma deve invece permettere di definire un effettivo vantaggio economico.
66      Orbene, secondo la Repubblica francese e l’IFPEN, nella specie, la prova dell’esistenza del vantaggio nei rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e con i suoi clienti era basata su ipotesi non suffragate da elementi di prova. La Repubblica francese e l’IFPEN sottolineano in particolare che la Commissione non ha fornito alcuna testimonianza da parte di un fornitore o di un cliente e non ha dimostrato, a fortiori, l’abitualità e la sistematicità della previsione, da parte dei fornitori e dei clienti, dell’impossibilità di assoggettare un EPIC a una procedura di insolvenza. Inoltre, per quanto riguarda i rapporti tra l’IFPEN e i suoi clienti, la Repubblica francese e l’IFPEN rilevano il carattere confuso, se non addirittura incomprensibile, di taluni passaggi della motivazione della decisione impugnata. La Repubblica francese e l’IFPEN ne traggono la conclusione che la Commissione è venuta meno ai suoi obblighi in materia di istruzione quando ha ragionato basandosi su supposizioni invece di cercare dai fornitori e dai clienti dell’IFPEN eventuali prove tangibili dei comportamenti ad essi imputati.
67      Nelle loro osservazioni scritte sulle conclusioni da trarre dalla sentenza sull’impugnazione per la soluzione della controversia, la Repubblica francese e l’IFPEN fanno valere che la Commissione non poteva
avvalersi della presunzione di vantaggio stabilita dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), per dimostrare l’esistenza del vantaggio tratto dall’IFPEN dalla garanzia illimitata dello Stato nei rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti senza avere previamente verificato che il comportamento degli operatori sul mercato giustificava un’ipotesi di vantaggio analoga a quella che sussiste nei rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari. Secondo la Repubblica francese e l’IFPEN, una siffatta verifica sarebbe assente nella decisione impugnata.
68      Inoltre, secondo la Repubblica francese, l’esame del contesto economico e giuridico in cui si inserisce il mercato su cui incidono i rapporti dell’IFPEN con i suoi fornitori e i suoi clienti consente di escludere la plausibilità di un’ipotesi di vantaggio analoga a quella che sussiste nei rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari. La Repubblica francese e l’IFPEN adducono poi nelle loro osservazioni diversi elementi di fatto al fine di dimostrare che la presunzione di vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori e i suoi clienti è, in ogni caso, rovesciata.
69      In secondo luogo, la Repubblica francese e l’IFPEN contestano il metodo scelto dalla Commissione al fine di stimare l’importo del vantaggio procurato all’IFPEN dalla garanzia in questione nei rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti. In particolare, essi sostengono che il factoring e le garanzie di buon fine o di miglior sforzo, che la Commissione ha scelto come indicatori comparativi, non sono pertinenti ai fini della realizzazione di tale stima.
70      La Commissione fa valere, nelle sue osservazioni scritte sulle conclusioni da trarre dalla sentenza sull’impugnazione per la soluzione della controversia, che il ricorso ad una presunzione era giustificato per dimostrare l’esistenza del vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti e i suoi fornitori. La Commissione osserva che, per quanto riguarda il mercato sul quale opera l’IFPEN, le attività economiche degli organismi di ricerca comprendono, segnatamente, contratti di ricerca e di fornitura di servizi ad imprese o, ancora, come avviene nel caso dell’IFPEN, attività di trasferimento di tecnologia. La Commissione sottolinea in tal senso che un organismo di ricerca può acquistare strumenti, attrezzature e diversi mezzi di ricerca per i suoi laboratori presso fornitori. Per quanto riguarda i clienti dell’IFPEN, la Commissione rileva che essi concludono con il medesimo contratti di ricerca. Orbene, secondo la Commissione, la mera circostanza che i progetti di ricerca dell’IFPEN siano caratterizzati da un livello elevato di incertezza e dunque dall’accettazione di un rischio elevato da parte dei partner commerciali dell’organismo di ricerca non implica tuttavia che tali partner siano indifferenti al rischio di fallimento della loro controparte contrattuale. La lunga durata dei contratti di ricerca e di sviluppo sottolineerebbe, al contrario, l’interesse che può presentare per i clienti dell’IFPEN una protezione nei confronti del fallimento della loro controparte contrattuale, in particolare allorché essi si impegnano a lungo termine in una ricerca complessa. Secondo la Commissione, deve essere effettuata una distinzione fra il rischio inerente al progetto di ricerca e il rischio di fallimento della controparte contrattuale. La garanzia di cui beneficia l’IFPEN potrebbe dunque costituire un vantaggio concorrenziale rispetto agli altri organismi di ricerca per quanto attiene ai contratti a lungo termine. Inoltre, taluni contratti di ricerca e di sviluppo implicherebbero importanti servizi post-vendita, cosicché i partner commerciali resterebbero molto più dipendenti gli uni dagli altri che nell’ambito dell’acquisto di un prodotto o di un servizio più standardizzato. Un ragionamento simile potrebbe essere svolto per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori. Anche in tal caso, pur se una parte delle forniture è standardizzata, altri contratti di forniture potrebbero avere ad oggetto strumenti estremamente specializzati, i quali potrebbero essere consegnati solo al termine di un periodo prolungato. Tale circostanza potrebbe indurre i fornitori di un organismo di ricerca a tentare di premunirsi a fronte del rischio di fallimento della loro controparte contrattuale. Analogamente, secondo la Commissione, il prezzo elevato di siffatti strumenti potrebbe portare ad un pagamento differito a rate, il quale farebbe anch’esso correre un rischio al fornitore e darebbe luogo allo stesso incentivo. La Commissione ne trae la conclusione che il ricorso ad una presunzione per dimostrare l’esistenza di un vantaggio risultante dalla garanzia illimitata dello Stato conferito all’IFPEN nei rapporti con i suoi clienti e i suoi fornitori era pienamente giustificato.
71      La Commissione contesta parimenti nelle sue osservazioni complementari l’argomento della Repubblica francese e dell’IFPEN secondo il quale l’esame del contesto economico e giuridico del mercato sul quale opera l’IFPEN avrebbe portato a privare di plausibilità l’ipotesi secondo la quale la garanzia illimitata dello Stato consentirebbe all’IFPEN di beneficiare nei rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti di un vantaggio analogo a quello che si trova nei rapporti di un EPIC con gli istituti bancari e finanziari. La Commissione contesta inoltre che la presunzione di vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti sarebbe stata rovesciata nella specie.
72      Inoltre, la Commissione sostiene che, contrariamente a quanto fatto valere dalla Repubblica francese e dall’IFPEN, il ricorso al factoring e alla garanzia di buon fine per calcolare il vantaggio tratto dall’IFPEN dalla garanzia illimitata dello Stato nei rapporti con i fornitori e con i clienti sarebbe appropriato. La Commissione sottolinea a tal riguardo che il ricorso al «ragionamento in termini di costo della copertura del rischio equivalente» ai fini della stima del valore del vantaggio che l’IFPEN avrebbe potuto trarre dalla garanzia di cui trattasi era giustificato dalle difficoltà che la stessa aveva dovuto superare nell’eseguire tale stima, difficoltà derivanti, in particolare, dalla mancanza nel mercato di un servizio paragonabile a una garanzia contro il rischio di insolvenza che sarebbe commercializzata in quanto tale.
73      Anzitutto, va ricordato che la qualificazione come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, di una misura adottata nei confronti di un’impresa richiede la sussistenza di quattro condizioni. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra gli Stati membri. In terzo luogo, deve concedere un vantaggio esclusivamente a favore di talune imprese o di taluni settori di attività. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v., in tal senso, sentenza del 23 marzo 2006, Enirisorse, C‑237/04, EU:C:2006:197, punti 38 e 39 e la giurisprudenza ivi citata, e del 29 settembre 2000, CETM/Commissione, T‑55/99, EU:T:2000:223, punto 39 e la giurisprudenza ivi citata).
74      La nozione di aiuto comprende non soltanto prestazioni positive, ma anche gli interventi che, sotto forme diverse, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che, di conseguenza, senza essere sovvenzioni nel senso stretto del termine, sono della stessa natura e producono identici effetti. Sono ugualmente considerati aiuti tutti gli interventi statali che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese, o che devono ritenersi un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (v. sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punto 94 e la giurisprudenza ivi citata).
75      Occorre poi ricordare che spetta alla Commissione fornire la prova dell’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissione, T‑68/03, EU:T:2007:253, punto 34 e la giurisprudenza ivi citata). Al riguardo, secondo la giurisprudenza, per verificare se l’impresa beneficiaria percepisca un vantaggio economico che questa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato, la Commissione è tenuta ad effettuare un’analisi completa di tutti gli elementi rilevanti dell’operazione controversa e del suo contesto, compresa la situazione dell’impresa beneficiaria e del mercato considerato (sentenze del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, T‑228/99 e T‑233/99, EU:T:2003:57, punto 251, e del 3 marzo 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissione, T‑163/05, EU:T:2010:59, punto 37).
76      Per quanto riguarda la produzione della prova nel settore degli aiuti di Stato, da una giurisprudenza costante risulta che la Commissione è tenuta a condurre il procedimento di indagine sulle misure sotto inchiesta in modo diligente ed imparziale, per poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale sull’esistenza e, se del caso, sull’incompatibilità o sull’illegittimità dell’aiuto, degli elementi il più possibile completi e affidabili a tale scopo (v. sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punto 63 e la giurisprudenza ivi citata).
77      Tuttavia, come dichiarato dalla Corte, nell’ambito del suddetto esame, la Commissione può avvalersi di una presunzione relativa, secondo la quale la concessione di una garanzia implicita e illimitata dello Stato a favore di un’impresa, che non sia soggetta alle procedure ordinarie di amministrazione controllata e di liquidazione, ha per conseguenza un miglioramento della sua situazione finanziaria dovuto all’alleggerimento degli oneri che, di norma, gravano sul suo bilancio. Pertanto, nell’ambito della procedura relativa ad aiuti esistenti, per dimostrare il vantaggio procurato da una siffatta garanzia all’impresa beneficiaria, è sufficiente che la Commissione stabilisca l’esistenza stessa di tale garanzia, senza dover dimostrare gli effetti concreti prodotti da quest’ultima a decorrere dal momento della sua concessione (sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punti 98 e 99, e sentenza sull’impugnazione, punto 110).
78      Riguardo alla portata del controllo giurisdizionale della decisione impugnata alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, dalla giurisprudenza risulta che la nozione di aiuto di Stato, come è definita in tale disposizione, ha natura giuridica e deve essere interpretata in base ad elementi oggettivi. Per tale ragione, il giudice dell’Unione deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (v. sentenza del 2 marzo 2012, Paesi Bassi e ING Groep/Commissione, T‑29/10 e T‑33/10, EU:T:2012:98, punto 100 e la giurisprudenza ivi citata).
79      Dalla giurisprudenza si evince parimenti che il controllo giurisdizionale è limitato per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando le valutazioni fornite dalla Commissione hanno un carattere tecnico o complesso. Spetta tuttavia al Tribunale stabilire se ciò è quanto avviene nella fattispecie (v. sentenza del 2 marzo 2012, Paesi Bassi e ING Groep/Commissione, T‑29/10 e T‑33/10, EU:T:2012:98, punto 101 e la giurisprudenza ivi citata).
80      Al riguardo, sebbene la Commissione goda di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di ordine economico che devono essere effettuate nel contesto dell’Unione, ciò non implica che il giudice dell’Unione debba astenersi dal controllare l’interpretazione, da parte della Commissione, di dati di natura economica. Infatti, secondo la giurisprudenza, il giudice dell’Unione è tenuto in particolare a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova dedotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (v. sentenza del 2 marzo 2012, Paesi Bassi e ING Groep/Commissione, T‑29/10 e T‑33/10, EU:T:2012:98, punto 102 e la giurisprudenza ivi citata).
81      Orbene, da un lato, come dichiarato dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione, la misura in questione, ossia la trasformazione dell’IFPEN in EPIC, non rientra nella nozione di regime di aiuti, di cui all’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999, ma, nei limiti in cui poteva essere qualificata come «aiuto di Stato», essa costituiva un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento n. 659/1999. Ne consegue che la Commissione non poteva limitarsi ad esaminare le caratteristiche generali di tale misura per dimostrare che essa costituiva un aiuto di Stato (sentenza su impugnazione, punti da 64 a 73 e 82).
82      Dall’altro, occorre rilevare che la presunzione di vantaggio stabilita dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), enunciata al punto 77 supra, si basa sull’ipotesi secondo cui, grazie alla garanzia inerente al suo status, l’EPIC in questione beneficia o potrebbe beneficiare di condizioni finanziarie più favorevoli di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari. Pertanto, l’applicazione di tale presunzione ai rapporti dell’EPIC con i fornitori e i clienti sarebbe giustificata soltanto nei limiti in cui tali condizioni più favorevoli sussistano anche nei rapporti con questi ultimi nei mercati interessati (sentenza sull’impugnazione, punto 150).
83      Di conseguenza, quando la Commissione intende applicare detta presunzione, deve esaminare il contesto economico e giuridico in cui si inserisce il mercato su cui incidono i rapporti in questione. In particolare, la Commissione è tenuta a verificare se i comportamenti degli operatori nel mercato interessato giustifichino un’ipotesi di vantaggio analoga a quella che sussiste nei rapporti dell’EPIC con gli istituti bancari e finanziari (sentenza sull’impugnazione, punto 150).
84      È alla luce di tali considerazioni che occorre valutare le censure sollevate dalla Repubblica francese e dall’IFPEN.
–       Sulla censura relativa all’assenza di prova del vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori
85      Va rilevato che dai punti 203 e 214 della decisione impugnata risulta che, secondo la Commissione, esiste un fenomeno di riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole delle controparti contrattuali del rischio di insolvenza di un’entità di cui sanno che è protetta dal rischio di liquidazione giudiziaria in virtù del suo status giuridico di ente pubblico.
86      Al punto 204 della decisione impugnata, la Commissione ha illustrato nei seguenti termini il metodo del quale essa si era avvalsa per valutare l’entità della riduzione dei prezzi:
«Per calcolare la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole del rischio di insolvenza di un EPIC da parte dei suoi fornitori, la Commissione intende ragionare in termini di costo della copertura del rischio equivalente. In effetti, in mancanza di garanzia dello Stato, un fornitore dell’[IFPEN] che intenda beneficiare di una garanzia comparabile, ossia tutelarsi completamente contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale, potrebbe far ricorso ai servizi di un istituto di credito o di assicurazione specializzato. La copertura contro il rischio di insolvenza è infatti proposta in particolare dalle società specializzate nel factoring».
87      Le osservazioni esposte ai punti 203 e 204 della decisione impugnata, in combinato disposto con il punto 214 di detta decisione, mettono in luce il fatto che la Commissione ha ipotizzato l’esistenza di una riduzione dei prezzi dovuta a una valutazione più favorevole, da parte dei fornitori, del rischio di insolvenza dell’IFPEN, senza verificare la fondatezza di tale supposizione, e che essa si è poi impegnata nella valutazione dell’entità di tale riduzione dei prezzi mediante un indicatore che non misurava la riduzione dei prezzi in quanto tale, ma soltanto il valore di una garanzia che essa ha ritenuto paragonabile a quella di cui beneficiava l’IFPEN.
Tale conclusione è rafforzata dall’assenza, nella decisione impugnata, di qualsivoglia studio concernente l’evoluzione dei prezzi effettivamente praticati dai fornitori dell’IFPEN prima e durante il periodo considerato.
88      La Commissione è stata invitata tramite una misura di organizzazione del procedimento a precisare se l’affermazione, secondo la quale il vantaggio di cui aveva beneficiato l’IFPEN nei suoi rapporti con i suoi fornitori era consistito in una riduzione dei prezzi praticati da questi ultimi, si fondasse su un siffatto esame e, se del caso, in che parte della decisione impugnata tale esame fosse stato svolto.
89      In risposta a tale misura di organizzazione del procedimento, la Commissione ha specificato che, ai punti 203 e 204 della decisione impugnata, «[essa] [avev]a presunto che l’esistenza di una garanzia implicita e illimitata fosse idonea ad influire sulla percezione, da parte dei fornitori dell’IFP[EN], del rischio di mancato pagamento di [quest’ultimo], il che si dovrebbe tradurre logicamente in una serie di vantaggi concessi in cambio al beneficiario della garanzia (e segnatamente in una riduzione dei prezzi)». Nella sua risposta, la Commissione ha parimenti indicato che «la conclusione dell’esistenza di un vantaggio economico effettivo per l’IFPEN, nei suoi rapporti con i suoi fornitori, della garanzia in questione, e consistente in una riduzione dei prezzi praticati da questi ultimi, si basa[va] non su un analisi empirica e concreta della determinazione dei prezzi da parte dei fornitori dell’IFP[EN] su tale mercato, bensì su una presunzione completata da talune osservazioni empiriche» e che, «[i]n altri termini, si tratta[va] di una dimostrazione indiretta ampiamente fondata su elementi logici». In conclusione, la Commissione ha indicato che i suoi servizi stavano per riesaminare la motivazione della decisione impugnata alla luce dei requisiti stabiliti dalla sentenza sull’impugnazione.
90      Occorre parimenti rilevare che, in udienza, la stessa Commissione ha dichiarato che, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori e i suoi clienti, nella decisione impugnata si trovavano elementi che suggerivano che essa aveva ragionato ricorrendo ad una presunzione, nonché taluni elementi di mercato, ma che non vi figurava una dimostrazione valida completa di ciò che la Corte aveva reputato necessario nell’ambito della sentenza sull’impugnazione. Secondo la Commissione, la conclusione della sua risposta al quesito del Tribunale riportata al punto 89 supra trovava spiegazione in tale circostanza.
91      È dunque giocoforza constatare, che, come riconosciuto dalla Commissione nelle sue memorie dinanzi al Tribunale e come dichiarato successivamente in udienza, la decisione impugnata non contiene la dimostrazione che il comportamento degli operatori nel mercato interessato giustificava l’ipotesi di un vantaggio analogo nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori a quello che sussiste nei rapporti fra un EPIC e gli istituti bancari e finanziari, richiesta dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione.
92      La Commissione ha pertanto erroneamente concluso, ai punti 203 e 214 della decisione impugnata, che l’IFPEN aveva beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori e derivante da una valutazione più favorevole da parte di questi ultimi del suo rischio di insolvenza.
93      Risulta dalle considerazioni che precedono che non si devono esaminare gli argomenti con i quali la Repubblica francese e l’IFPEN contestano la pertinenza del ricorso al factoring per stimare l’importo del vantaggio procurato all’IFPEN dalla garanzia di cui trattasi nei rapporti con i suoi fornitori. Infatti, la Commissione non poteva procedere alla stima di un vantaggio la cui esistenza non è stata affatto dimostrata.
–       Sulla censura relativa all’assenza di prova del vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti
94      Dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ha definito il vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia dello Stato inerente al suo status di EPIC nei suoi rapporti con i suoi clienti come mancato pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o, quantomeno, di miglior sforzo che esso ha potuto offrire ai suoi clienti.
95      Tale definizione è fondata su una constatazione suffragata dalle sole osservazioni dell’UOP Limited, secondo le quali, in materia di cessione di tecnologie, gli acquirenti erano particolarmente sensibili alle garanzie che i prestatori potevano fornire, in termini di copertura della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale (punto 216 della decisione impugnata). Partendo da tale constatazione, e avendo escluso come irrilevante l’assenza di copertura con la garanzia di cui trattasi della responsabilità extracontrattuale dell’IFPEN, la Commissione ha precisato quanto segue:
«(220)      Tenuto conto della garanzia fornita dallo Stato all’[IFPEN], i suoi clienti sono (…) certi che quest’ultimo non sarà mai in una situazione di liquidazione giudiziaria, e sarà quindi sempre in grado di ottemperare agli obblighi contrattuali, o, nell’ipotesi in cui non lo faccia, di essere risarcit[i] per inadempimento.
(221)            Al pari del ragionamento riportato al considerando 204 e seguenti per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, la Commissione ritiene che, in assenza di garanzia dello Stato, un cliente che intende beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario, come ad esempio un istituto bancario o una compagnia di assicurazioni, una garanzia di buon fine (in inglese, “performance bond”) per essere certo della liquidazione del contratto che lo lega all’[IFPEN]. Lo scopo di tale protezione sarebbe garantire al cliente una compensazione finanziaria in caso di danno derivante da un inadempimento (totale o parziale) del contratto».
96      Ai punti successivi della decisione impugnata, la Commissione ha compiuto una stima del costo di una garanzia di buon fine o di una garanzia di miglior sforzo e ha ritenuto che siffatta garanzia implicherebbe un tasso massimo del 5% del fatturato derivante dalla prestazione coperta (punti da 223 a 225 della decisione impugnata). Essa ha altresì tentato di determinare, tra le attività economiche dell’IFPEN, prestazioni che sarebbero coperte da «una simile garanzia» (punti da 226 a 235 della decisione impugnata). Al punto 236 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato quanto segue:
«(…) per lo svolgimento delle sue attività economiche, l’[IFPEN] [ha] beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti sulle attività di ricerca, compreso alle sue controllate Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo. Senza essere in grado di quantificare l’importo esatto del vantaggio, tenuto conto della particolarità del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel presente considerando (…)».
97      Dai punti della decisione impugnata citati ai punti 95 e 96 supra si evince che il vantaggio di cui beneficerebbe l’IFPEN nei rapporti con i suoi clienti risulta dal fatto che, alla luce della garanzia illimitata dello Stato collegata al suo status di EPIC, esso offre loro l’assicurazione che lo stesso non sarà oggetto di un procedimento di liquidazione giudiziaria e, di conseguenza, che sarà sempre in grado di ottemperare ai suoi obblighi contrattuali, o, nell’ipotesi in cui non lo faccia, di essere risarciti per tale inadempimento, mentre, in assenza di una siffatta assicurazione, detti clienti sarebbero costretti a sottoscrivere una garanzia di buon fine presso un intermediario finanziario.
98      Come rilevato dalla Repubblica francese e dall’IFPEN, l’iter logico seguito dalla Commissione per definire il vantaggio di cui ha beneficiato l’IFPEN nei suoi rapporti con i clienti si basa sull’ipotesi che, in condizioni normali di mercato, i clienti degli istituti di ricerca come l’IFPEN ricorrano alle garanzie di buon fine o a garanzie di miglior sforzo per tutelarsi contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale e che, in presenza di una garanzia come quella di cui beneficia l’IFPEN, i clienti di quest’ultimo non devono più ricorrere ad una siffatta garanzia di buon fine o di miglior sforzo.
99      Orbene, ad eccezione delle osservazioni della società UOP Limited figuranti al punto 216 della decisione impugnata, secondo le quali «(…) in materia di cessione di tecnologie (…) gli acquirenti sono particolarmente sensibili alle garanzie che i prestatori possono fornire, in termini di copertura della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale», la Commissione non menziona alcun elemento di mercato idoneo a giustificare la fondatezza delle ipotesi, riassunte al punto 98 supra.
100    Sebbene la decisione impugnata contenga effettivamente rilievi inerenti alla garanzia di miglior sforzo o alla garanzia di buon fine ai punti da 221 a 236, è giocoforza constatare che essi erano unicamente intesi a quantificare l’importo del vantaggio presunto, come si evince dal rinvio al ragionamento figurante ai punti 204 e seguente della decisione impugnata concernente la quantificazione del vantaggio presunto nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori. Occorre rilevare al riguardo che la Commissione ha indicato nel suo controricorso che la garanzia di miglior sforzo e la garanzia di buon fine non possono essere
assimilate alla garanzia illimitata dello Stato di cui beneficia l’IFPEN, la quale copre un ambito molto più ampio di queste due garanzie, e che dalla decisione impugnata emerge in modo estremamente chiaro che essa si è servita di questi tipi di garanzie in quanto strumenti comparativi, al fine di ottenere un’approssimazione il più esatta possibile del valore del vantaggio conferito all’IFPEN per la garanzia statale nei suoi rapporti con i clienti. La Commissione precisa quindi che, al punto 236 della decisione impugnata, essa ha concluso tale parte del suo ragionamento su una possibile quantificazione del vantaggio già ricevuto, e non sulla capacità della misura di procurare un vantaggio.
101    È giocoforza constatare, dunque, che la Commissione ha fatto ricorso ad un ragionamento ipotetico. Tuttavia, occorre rilevare che la Commissione non può, nella specie, giustificare un siffatto ragionamento facendo valere la presunzione di vantaggio stabilita dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217).
102    Infatti, occorre rilevare che la decisione della Commissione non contiene un esame preliminare del contesto economico e giuridico del mercato in questione, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 83 supra, il quale consentirebbe di ammettere la plausibilità di un’ipotesi di vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti, analogo a quello che sussiste nei rapporti fra un EPIC e gli istituti bancari e finanziari, circostanza che la Commissione ha peraltro espressamente ammesso in udienza, come ricordato dal Tribunale al punto 90 supra.
103    Ne consegue che, per quanto riguarda la definizione del vantaggio tratto dall’IFPEN dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato conferitagli dal suo status di EPIC nei rapporti con i suoi clienti, la Commissione è venuta meno al suo obbligo di fornire la prova di tale vantaggio in conformità alla giurisprudenza citata al punto 75 supra. La Commissione ha dunque erroneamente concluso, al punto 236 della decisione impugnata, che, grazie alla garanzia in questione, l’IFPEN aveva beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente nell’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti sulle sue attività di ricerca, compreso alle sue controllate Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo.
104    Ne consegue che non occorre esaminare gli argomenti con i quali la Repubblica francese e l’IFPEN contestano la pertinenza del ricorso alle garanzie di buon fine o alle garanzie di miglior sforzo al fine di stimare l’importo del vantaggio procurato all’IFPEN con la garanzia in questione nei suoi rapporti con i clienti.
105    Risulta dall’insieme delle considerazioni che precedono che, per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia in questione nei rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti, la Commissione non ha adempiuto all’onere della prova, come definito dalla giurisprudenza citata al punto 75 supra.
Sul vantaggio per quanto riguarda i rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari
106    Nel ricorso della causa T‑157/12, l’IFPEN sosteneva di non avere tratto alcun vantaggio dalla garanzia dello Stato per quanto riguarda i suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, circostanza che la Commissione stessa aveva riconosciuto al punto 199 della decisione impugnata. Pertanto, esso faceva valere che non occorreva ritornare su tale questione.
107    Nella causa T‑479/11, la Repubblica francese rilevava parimenti che la Commissione aveva riconosciuto al punto 199 della decisione impugnata che, nel periodo compreso fra il suo cambiamento di status e il 2010, l’IFPEN non aveva tratto un vantaggio economico effettivo dal suo status di EPIC nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari.
108    Inoltre, la Repubblica francese sosteneva che l’affermazione della Commissione, al punto 200 della decisione impugnata, che essa peraltro contestava, secondo la quale un vantaggio economico effettivo avrebbe potuto manifestarsi in futuro nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari non era suffragata da alcuna prova.
109    La Repubblica francese contestava al riguardo l’affermazione della Commissione nella sua tesi difensiva secondo la quale spettava alle autorità francesi dimostrare che, a partire dal 1° gennaio 2011, le condizioni di prestito dell’IFPEN sarebbero state ancora comparabili a quelle da esso ottenute prima del cambiamento di status. La Repubblica francese sosteneva che una siffatta prova era impossibile da fornire a causa del carattere imprevedibile della congiuntura economica. La Repubblica francese sottolineava che la Commissione stessa aveva ammesso di non poter presumere comportamenti futuri degli operatori di mercato.
110    All’udienza dell’8 ottobre 2015, la Repubblica francese aveva invocato l’articolo 12 della legge 2010/1645, del 28 dicembre 2010, di programmazione delle finanze pubbliche per gli anni dal 2011 al 2014 (JORF del 29 dicembre 2010, pag. 22868), ai sensi del quale «[n]onostante qualsiasi disposizione contraria dei testi loro applicabili, non possono contrarre presso un istituto di credito un prestito il cui termine sia superiore a dodici mesi, né emettere un titolo di credito il cui termine sia superiore a tale periodo di tempo gli organismi francesi che rientrano nella categoria delle amministrazioni pubbliche centrali, ai sensi del regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità, diversi dallo Stato, dalla Cassa di ammortamento del debito sociale, dalla Cassa del debito pubblico e dalla Società delle partecipazioni di Stato» e «[u]n decreto congiunto del ministro dell’Economia e del ministro del Bilancio stabilisce l’elenco degli organismi ai quali si applica tale divieto». Secondo la Repubblica francese, da tale disposizione discendeva che l’IFPEN non poteva contrarre presso un istituto di credito un prestito il cui termine fosse superiore a dodici mesi, il che escludeva, in ogni caso, la concretizzazione in futuro di un vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari. La Commissione aveva eccepito l’irricevibilità di tale argomento sostenendo che le autorità francesi non avevano fatto valere siffatto testo di legge nel procedimento d’indagine formale.
111    Nell’ambito delle sue osservazioni sulle conclusioni da trarre dalla sentenza sull’impugnazione, la Repubblica francese fa valere che la giurisprudenza invocata dalla Commissione per contestare la ricevibilità dell’argomento relativo all’articolo 12 della legge del 28 settembre 2010 è irrilevante alla luce del carattere oggettivo e pubblico di detta legge. Del resto, la Repubblica francese sostiene che, in conformità alla giurisprudenza, il controllo effettuato dal Tribunale deve essere esteso a tutti i dati rilevanti sottoposti dalla parte ricorrente, a prescindere dal fatto che essi siano anteriori o posteriori alla decisione impugnata e che siano stati preventivamente presentati nell’ambito del procedimento amministrativo o, per la prima volta, nell’ambito del ricorso proposto dinanzi al Tribunale. A tal riguardo, la Repubblica francese sottolinea, segnatamente, che poiché né l’esistenza di una presunzione di vantaggio né la necessità di rovesciare tale presunzione per il futuro sono state discusse nel procedimento amministrativo, non può esserle addebitato di non avere portato a conoscenza della Commissione l’articolo 12 della legge del 28 settembre 2010.
112    La Repubblica francese aggiunge che il divieto previsto dall’articolo 12 della legge del 28 settembre 2010 è stato ripreso nella legge 2014-1653, del 29 dicembre 2014, di programmazione delle finanze pubbliche per gli anni dal 2014 al 2019 (JORF del 30 dicembre 2014, testo n. 1), nonché nella legge 2018-32, del 22 gennaio 2018, di programmazione delle finanze pubbliche per gli anni dal 2018 al 2022 (JORF del 23 gennaio 2018, testo n. 1). La Repubblica francese menziona parimenti il decreto del 4 settembre 2018 che fissa l’elenco dei vari organi dell’amministrazione centrale cui è fatto divieto di contrarre presso un istituto di credito un prestito il cui termine sia superiore a dodici mesi o di emettere un titolo di credito il cui termine sia superiore a tale periodo di tempo (JORF n. 230 del 5 ottobre 2018, testo n. 22).
113    Nelle sue osservazioni sulle conclusioni da trarre dalla sentenza sull’impugnazione, l’IFPEN sostiene che la Commissione stessa ha escluso l’applicazione della presunzione di vantaggio elaborata dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), anche per il futuro. Ciò risulterebbe dal punto 200 della decisione impugnata, nel quale la Commissione ha concluso il suo esame dell’eventuale vantaggio per l’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari precisando, per quanto riguarda i rapporti posteriori alla decisione impugnata, che la Commissione «non p[oteva] presumere i comportamenti futuri degli operatori del mercato né l’evoluzione della loro percezione degli effetti della garanzia statale sul rischio di mancato pagamento dell’ente pubblico IFP». Secondo l’IFPEN, tale conclusione concernente il mancato ricorso ad una presunzione si imporrebbe a maggior ragione in quanto, nella decisione impugnata, la Commissione non sarebbe pervenuta ad alcuna conclusione chiara per quanto attiene all’esistenza di un vantaggio a suo favore. Pertanto, sebbene l’articolo 107 TFUE imponga alla Commissione, sulla quale grava l’onere della prova, di dimostrare un vantaggio e non una possibilità di vantaggio, la Commissione si sarebbe limitata ad evocare, per il passato, un vantaggio potenziale non concretizzato, al punto 199 della decisione impugnata, e, per il futuro, al punto 200 di tale decisione, l’impossibilità di presumere i comportamenti futuri degli operatori rilevanti sul mercato.
114    In ogni caso, l’IFPEN ritiene che la presunzione relativa di vantaggio sia rovesciata non solo per il passato, come dimostra l’analisi del costo dei prestiti che esso ha contratto dal suo cambiamento di status fino al mese di novembre del 2018, ma anche per il futuro.
115    A quest’ultimo riguardo, l’IFPEN sostiene che il difetto di plausibilità di un vantaggio futuro a suo beneficio è confermato dall’insieme degli elementi di contesto sottoposti dalle autorità francesi alla Commissione nel corso del procedimento amministrativo. L’IFPEN fa riferimento in tal senso a tre elementi specifici. In primo luogo, l’assenza di impatto della sua trasformazione in EPIC sulla sua situazione finanziaria o sulle sue condizioni di finanziamento, in conformità ad un principio di continuità generale, sancito all’articolo 95-VI della legge del 13 luglio 2005. In secondo luogo, l’eccellente gestione finanziaria dell’IFPEN, la quale si traduce in un continuo aumento delle sue risorse proprie. In terzo luogo, l’assenza di un prestito superiore ad un anno negli ultimi cinque anni e l’esistenza di un unico prestito di importo irrilevante con scadenza inferiore a un anno, rilevati ai punti 197 e 198 della decisione impugnata.
116    Secondo una linea argomentativa simile a quella della Repubblica francese, l’IFPEN sostiene che il difetto di plausibilità di un vantaggio futuro a favore dell’IFPEN è dimostrato inoltre dall’articolo 12 della legge del 28 settembre 2010.
117    Peraltro, secondo l’IFPEN, non si può sostenere che la Repubblica francese e lo stesso abbiano avuto diverse occasioni per informare la Commissione in merito all’esistenza di tale testo nel corso del procedimento amministrativo, dal momento che quest’ultimo è stato pubblicato il 29 dicembre 2010, ossia più di un mese dopo la risposta delle autorità francesi all’ultima richiesta di informazioni rivolta loro nell’ambito del procedimento amministrativo, né che la mancata produzione di tale testo nel corso del procedimento amministrativo trovi spiegazione nella volontà di utilizzarlo nell’ambito di un procedimento contenzioso.
118    Infine, l’IFPEN fa valere che l’argomento della Commissione secondo il quale l’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010, pur riducendo sotto un profilo strutturale le sue possibilità di prestito, non osterebbe alla possibilità che un prestito di importo elevato gli procuri un vantaggio su un anno, è inficiato dai dati prodotti da tre istituti bancari.
119    La Commissione fa valere, nelle sue osservazioni sulle conclusioni da trarre dalla sentenza sull’impugnazione, che la Corte ha confermato che essa non era tenuta a dimostrare gli effetti concreti prodotti dalla garanzia nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, nei limiti in cui esisteva una presunzione relativa secondo la quale tale garanzia costituiva un vantaggio in detti rapporti. Secondo la Commissione, dalla sentenza sull’impugnazione risulta che, al fine di rovesciare tale presunzione, non era sufficiente constatare che la garanzia non aveva avuto in passato alcun effetto concreto sul rapporto fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, ma occorreva inoltre dimostrare che, tenuto conto del contesto economico e giuridico nel quale si inserisce la garanzia collegata allo status dell’EPIC in questione, quest’ultimo, verosimilmente, non avrebbe ottenuto in futuro un qualsivoglia vantaggio economico effettivo da tale garanzia.
120    La Commissione ha contestato in udienza l’argomento dell’IFPEN secondo il quale essa non avrebbe fatto ricorso ad una presunzione nella decisione impugnata con riferimento al vantaggio relativo ai rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari.
121    Inoltre, la Commissione fa valere che, in conformità alla giurisprudenza, gli argomenti della Repubblica francese e dell’IFPEN diretti a rovesciare tale presunzione per il futuro devono essere respinti in quanto irricevibili, nei limiti in cui si basano su elementi di fatto posteriori alla decisione impugnata o che non erano stati portati a sua conoscenza dalla Repubblica francese e dall’IFPEN in occasione del procedimento amministrativo, sebbene essa avesse dato luogo a numerosi scambi di comunicazioni concernenti la legislazione nazionale applicabile all’IFPEN.
122    Inoltre, la Commissione contesta la linea argomentativa della Repubblica francese e dell’IFPEN, ammesso che sia ricevibile, secondo la quale l’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010 era idoneo a rovesciare la presunzione di vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari per il futuro.
123    A tal riguardo, occorre rilevare che, come dichiarato dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione, la mera circostanza che l’IFPEN benefici di una garanzia di Stato era tale da consentire alla Commissione di avvalersi della presunzione di vantaggio, come concluso dalla Corte nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), atteso che tale presunzione si basa sull’idea che, grazie alla garanzia inerente al suo status, un EPIC beneficia o potrebbe beneficiare di condizioni finanziarie migliori di quelle conseguibili in genere sui mercati finanziari (sentenza sull’impugnazione, punto 116).
124    Occorre parimenti rilevare che, contrariamente a quanto fatto valere dall’IFPEN, la Commissione ha effettivamente fatto ricorso, nella specie, ad un ragionamento fondato su una presunzione concernente l’esistenza di un vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari.
125    Così, in un primo momento, dopo avere esaminato i dati forniti dalla Repubblica francese ai punti da 196 a 198 della decisione impugnata, la Commissione ha concluso, al punto 199 di tale decisione, che un tale vantaggio non si era concretizzato nel periodo che va dal cambiamento di status dell’IFPEN al 2010.
126    In un secondo momento, al punto 200 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che la conclusione secondo la quale la garanzia statale non aveva conferito un vantaggio all’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari sul periodo considerato valeva solo per il passato in quanto essa «non p[oteva] presumere i comportamenti futuri degli operatori del mercato né l’evoluzione della loro percezione degli effetti della garanzia statale sul rischio di mancato pagamento dell’[IFPEN]».
127    Sempre al punto 200 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che, «[n]el quadro delle relazioni annuali che le autorità francesi saranno chiamate in futuro a trasmettere alla Commissione, sarà opportuno che [tali] autorità (…) forniscano informazioni relative ai livelli e alle condizioni di indebitamento dell’[IFPEN] e la prova che i prestiti sono conformi alle condizioni di mercato, o aggiungano l’equivalente lordo dell’aiuto corrispondente nella stima degli importi massimi degli effetti della garanzia secondo una metodologia analoga a quella descritta nella [decisione impugnata]».
128    Risulta pertanto dal punto 200 della decisione impugnata che la Commissione ha implicitamente, ma necessariamente, presunto l’esistenza del vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari ritenendo che essa non potesse escludere un siffatto vantaggio per il futuro e prevedendo, di conseguenza, l’obbligo per le autorità francesi di dimostrare che tale vantaggio non si sarebbe prodotto e che, se si fosse prodotto, esso sarebbe rimasto nei limiti degli effetti massimi autorizzati dalla garanzia.
129    Occorre ricordare che, come precisato dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione, per rovesciare una siffatta presunzione, deve essere dimostrato che, tenuto conto del contesto economico e giuridico nel quale si inserisce la garanzia collegata allo status dell’EPIC in questione, quest’ultimo non ha ottenuto in passato e, verosimilmente, non otterrà in futuro un qualsivoglia vantaggio economico effettivo da detta garanzia (sentenza sull’impugnazione, punto 117).
130    Nella specie, occorre rilevare che la Commissione stessa ha constatato, al punto 199 della decisione impugnata, che il vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari non si era concretizzato nel periodo fra la trasformazione dell’IFPEN in EPIC al 2010 e, pertanto, ha ammesso che la presunzione di vantaggio era stata rovesciata per il passato.
131    Occorre pertanto verificare se gli argomenti addotti dalla Repubblica francese e dall’IFPEN siano idonei a rovesciare la presunzione di vantaggio per il futuro alle condizioni stabilite dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione e rammentate al punto 129 supra.
132    A tal riguardo, secondo costante giurisprudenza, la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato deve essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l’ha adottata (v. sentenza del 23 novembre 2017, SACE e Sace BT/Commissione, C‑472/15 P, non pubblicata, EU:C:2017:885, punto 76 e la giurisprudenza ivi citata).
133    Di conseguenza, occorre respingere in quanto irricevibili gli argomenti dell’IFPEN tratti da un’analisi delle condizioni di finanziamento che gli sarebbero state concesse dagli istituti bancari fra il 2011 e il 2018, nonché da un’iniziativa intrapresa dall’IFPEN presso le banche al fine di dimostrare che nel 2016 gli sarebbe stata accordata una linea di credito a breve termine a condizioni commerciali di mercato, poiché tali argomenti si basavano su informazioni posteriori all’adozione della decisione impugnata. Lo stesso vale per l’argomento della Repubblica francese secondo il quale il divieto per taluni organismi pubblici di contrarre presso un istituto di credito un prestito il cui termine fosse superiore a dodici mesi, instaurato dall’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010, è stato sistematicamente ripreso nelle leggi di programmazione delle finanze pubbliche posteriori alla decisione impugnata.
134    Per quanto riguarda l’argomento della Repubblica francese relativo all’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010, occorre ricordare che, in conformità alla giurisprudenza, la Commissione è tenuta a condurre il procedimento di indagine sulle misure sotto inchiesta in modo diligente ed imparziale, per poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale, degli elementi il più possibile completi e affidabili a tale scopo (v. sentenza del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione, T‑53/16, EU:T:2018:943, punti 223 e 224 e la giurisprudenza ivi citata).
135    Tuttavia, occorre parimenti ricordare che, secondo la giurisprudenza, non può essere contestato alla Commissione di non aver tenuto conto di eventuali elementi di fatto o di diritto che avrebbero potuto esserle presentati nel corso del procedimento amministrativo, ma che non lo sono stati, non avendo la Commissione l’obbligo di verificare d’ufficio e in via presuntiva quali elementi avrebbero potuto esserle sottoposti (v. sentenza del 13 dicembre 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione, T‑53/16, EU:T:2018:943, punto 223 e la giurisprudenza ivi citata).
136    Nella specie, occorre rilevare che è pacifico fra le parti che la Repubblica francese e l’IFPEN non hanno portato tale testo a conoscenza della Commissione in occasione del procedimento d’indagine formale, e che dal fascicolo non risulta che la Commissione fosse stata a conoscenza del testo in questione al momento dell’adozione della decisione impugnata.
137    Pertanto, è giocoforza constatare che l’argomento della Repubblica francese relativo all’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010 deve essere respinto in quanto irricevibile.
138    Tale constatazione non può essere rimessa in discussione dagli argomenti addotti dalla Repubblica francese.
139    In tal senso, in primo luogo, va rilevato che la giurisprudenza scaturita dalla sentenza del 21 gennaio 2016, Galp Energía España e a./Commissione (C‑603/13 P, EU:C:2016:38), citata dalla Repubblica francese, è irrilevante nella specie.
140    Infatti, è vero che la Corte ha dichiarato, al punto 72 della sentenza del 21 gennaio 2016, Galp Energía España e a./Commissione (C‑603/13 P, EU:C:2016:38), che la portata del controllo di legittimità previsto all’articolo 263 TFUE si estende a tutti gli elementi delle decisioni della Commissione relative ai procedimenti a norma degli articoli 101 e 102 TFUE, decisioni di cui il Tribunale assicura un controllo approfondito, in diritto e in fatto, alla luce dei motivi dedotti dalle ricorrenti e in considerazione di tutti gli elementi presentati da queste ultime, a prescindere dal fatto che essi siano anteriori o posteriori alla decisione adottata e che siano stati preventivamente presentati nell’ambito del procedimento amministrativo o, per la prima volta, nell’ambito del ricorso proposto dinanzi al Tribunale, laddove questi ultimi elementi siano pertinenti per il controllo della legittimità della decisione della Commissione (sentenza del 21 gennaio 2016, Galp Energía España e a./Commissione, C‑603/13 P, EU:C:2016:38, punto 72).
141    Tuttavia, dalla stessa formulazione
del punto 72 della sentenza del 21 gennaio 2016, Galp Energía España e a./Commissione (C‑603/13 P, EU:C:2016:38), esposta supra, risulta che tale giurisprudenza si riferisce al controllo di legittimità delle decisioni adottate sulla base degli articoli 101 e 102 TFUE e non al controllo di legittimità delle decisioni adottate sulla base dell’articolo 107 TFUE.
142    In secondo luogo, la Repubblica francese non può sostenere che essa dovrebbe essere autorizzata a far valere il testo dell’articolo 12 della legge del 28 gennaio 2010 per rovesciare la presunzione di vantaggio dell’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari dinanzi al Tribunale per il solo fatto che essa non ha potuto farla valere nella fase del procedimento d’indagine formale, in quanto quest’ultimo non ha dato luogo ad alcuna discussione concernente detta presunzione.
143    Occorre rilevare, infatti, che, nella decisione di avvio del procedimento d’indagine formale, la Commissione aveva indicato che, nonostante le spiegazioni fornite dalle autorità francesi, tenuto conto delle caratteristiche della garanzia statale di cui beneficiava l’IFPEN per via del suo status di EPIC, essa non poteva escludere il fatto che l’IFPEN beneficiasse di un vantaggio economico collegato alla possibilità che lo Stato agisca in ultima istanza. La Commissione precisava parimenti che tale vantaggio discendeva da una valutazione più favorevole da parte dei creditori del rischio di rimborso dei crediti, grazie alla presenza della garanzia statale illimitata, e che esso avrebbe potuto tradursi in condizioni di credito migliori. Ne consegue che spettava alla Repubblica francese, la quale ha partecipato al procedimento d’indagine formale, fornire gli elementi di informazione che essa reputava idonei a rimettere in discussione la valutazione espressa dalla Commissione nella decisione di avvio di detto procedimento, concernente l’esistenza di un vantaggio economico nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari, compreso, se del caso, il testo dell’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010.
144    In ogni caso, anche ammettendo che la Repubblica francese possa far valere il testo dell’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010 nell’ambito del presente procedimento, è giocoforza constatare che quest’ultimo non era idoneo, di per sé, a rovesciare la presunzione di vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari alla data in cui la Commissione ha adottato la decisione impugnata.
145    Infatti, l’articolo 12, paragrafo 1, della legge del 28 dicembre 2010 disponeva che, «[n]onostante qualsiasi disposizione contraria dei testi loro applicabili, non possono contrarre presso un istituto di credito un prestito il cui termine sia superiore a dodici mesi, né emettere un titolo di credito il cui termine sia superiore a tale periodo di tempo gli organismi francesi che rientrano nella categoria delle amministrazioni pubbliche centrali, ai sensi del regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità, diversi dallo Stato, dalla Cassa di ammortamento del debito sociale, dalla Cassa del debito pubblico e dalla Società delle partecipazioni di Stato» e che ««[u]n decreto congiunto del ministro dell’Economia e del ministro del Bilancio stabili[va] l’elenco degli organismi ai quali si applica[va] tale divieto».
146    Pertanto, occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostenuto in udienza dalla Repubblica francese, il mero riferimento alla categoria delle amministrazioni pubbliche centrali ai sensi del regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (GU 1996, L 310, pag. 1), non poteva consentire di concludere che tale disposizione era applicabile all’IFPEN, nella misura in cui detta disposizione prevedeva essa stessa che l’elenco degli organismi ai quali era applicabile sarebbe stato stabilito da un decreto ministeriale.
147    Occorre peraltro sottolineare che, in risposta ad un quesito posto dal Tribunale, la Repubblica francese ha precisato che l’IFPEN era iscritto nell’elenco degli organismi francesi rientranti nella categoria delle amministrazioni pubbliche centrali di cui all’articolo 12 della legge del 28 dicembre 2010 allegato al decreto del 28 settembre 2011 che fissa l’elenco di detti organismi cui è fatto divieto di contrarre presso un istituto di credito un prestito il cui termine sia superiore a dodici mesi o di emettere un titolo di credito il cui termine sia superiore a tale periodo di tempo (JORF n. 232, del 6 ottobre 2011, pag. 16907).
148    Per quanto riguarda l’argomento dell’IFPEN secondo il quale gli elementi di contesto sottoposti dalle autorità francesi alla Commissione nel corso del procedimento amministrativo, richiamati al punto 115 supra, sarebbero stati sufficienti a rovesciare la presunzione di vantaggio nei rapporti fra lo stesso e gli istituti bancari e finanziari per il futuro, occorre rilevare, al pari della Commissione, che tali elementi, i quali riguardavano il passato, non erano sufficienti ad escludere l’esistenza del vantaggio nel futuro, nella misura in cui lo statuto dell’IFPEN conteneva una disposizione che prevedeva la possibilità per quest’ultimo di contrarre prestiti senza limiti di durata o di importo.
149    Alla luce delle considerazioni che precedono, va constatato che la Repubblica francese e l’IFPEN non sono riusciti a rovesciare la presunzione di vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari per il futuro.
150    Occorre dunque concludere che la Commissione ha correttamente ritenuto che la garanzia dello Stato di cui beneficia l’IFPEN a causa del suo status di EPIC conferisse a quest’ultimo un vantaggio economico.
151    Di conseguenza, nonostante la constatazione, al punto 105 supra, secondo la quale la Commissione non ha adempiuto all’onere della prova concernente l’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato nei suoi rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti, devono essere respinti in quanto infondati i motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e riguardanti l’esistenza e il calcolo del vantaggio a favore dell’IFPEN.
Sui motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e riguardanti il trasferimento del vantaggio alle controllate dell’IFPEN, Axens e Prosernat
152    Gli argomenti riguardanti il trasferimento del vantaggio di cui avrebbe beneficiato l’IFPEN grazie alla garanzia implicita e illimitata dello Stato inerente al suo status di EPIC alle sue controllate di diritto privato, l’Axens e la Prosernat, sono sollevati nella seconda parte del secondo motivo di ricorso nella causa T‑157/12 e nella seconda parte del terzo motivo di ricorso nella causa T‑479/11.
153    L’IFPEN e la Repubblica francese sostengono che la Commissione non ha sufficientemente dimostrato il trasferimento del vantaggio economico di cui ha asseritamente beneficiato l’IFPEN per via della garanzia statale di cui trattasi alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat.
154    L’IFPEN rileva, a tal riguardo, l’insufficienza della motivazione della decisione impugnata. Esso sostiene inoltre che, nella misura in cui la Commissione è obbligata ad esaminare, in ciascuna delle sue decisioni, le specifiche circostanze della fattispecie, la sua azione consistente nel fondare il ragionamento elaborato nella decisione impugnata su un’analogia con il ragionamento applicato nella decisione C (2005) 5412 definitivo della Commissione, del 21 dicembre 2005, relativa all’aiuto di Stato N 531/2005, Francia – Misure legate alla creazione ed al funzionamento di La Banque Postal (in prosieguo: la «decisione Banque postale»), è inadeguata e infondata. A tal riguardo, esso rileva che tale decisione teneva conto della struttura organizzativa particolare del gruppo La Poste, la quale differisce da quella del gruppo IFPEN, e che la natura scientifica delle attività dell’IFPEN e delle sue controllate non è comparabile sotto nessun profilo alle attività postali. Inoltre, l’IFPEN fa valere che dal punto 246 della decisione impugnata risulta che, poiché la Commissione non aveva trovato traccia di un trasferimento del vantaggio nella sua contabilità, essa avrebbe fondato la dimostrazione di tale trasferimento unicamente sulla presunzione che il vantaggio fosse stato trasferito mediante la non tariffazione alle controllate dei costi connessi alla copertura mediante la garanzia dello Stato delle prestazioni realizzate per loro conto dall’IFPEN.
155    La Repubblica francese sostiene, da un lato, che la Commissione è incorsa in un errore di interpretazione della decisione Banque postale e, dall’altro, che ha ignorato il fatto che le prestazioni di servizio e le prestazioni di ricerca fornite dall’IFPEN erano fatturate sulla base dei costi sostenuti dall’IFPEN maggiorati di un margine e dunque che i rapporti commerciali fra l’IFPEN e le sue controllate erano conclusi in condizioni normali di mercato. La Repubblica francese fa parimenti valere che la Commissione è incorsa in un errore di diritto e di fatto ritenendo che il ragionamento da essa seguito nella sua decisione 2009/157/CE fosse trasponibile a tutti i rapporti fra l’IFPEN e le sue controllate mentre la stessa avrebbe dovuto limitarsi ai soli rapporti stabiliti nell’ambito degli accordi esclusivi negoziati fra l’IFPEN e le sue controllate Axens e Prosernat.
156    Inoltre, la Repubblica francese fa valere che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, dal dispositivo della decisione impugnata si evince che la questione del trasferimento del vantaggio alle controllate non è scindibile dal resto di detta decisione.
157    La Commissione sostiene che la questione del trasferimento del vantaggio è sussidiaria ai fini della dimostrazione dell’esistenza di un aiuto di Stato a favore dell’IFPEN risultante dallo status di EPIC e può mirare unicamente ad un annullamento parziale della decisione impugnata, ossia della parte concernente il trasferimento dell’aiuto alle controllate. Secondo la Commissione, la questione dell’eventuale trasferimento del vantaggio alle controllate dell’IFPEN è scindibile dalla questione preliminare dell’esistenza del vantaggio a favore dell’IFPEN.
158    La Commissione contesta, inoltre, la linea argomentativa della Repubblica francese e dell’IFPEN e conclude per il rigetto dei presenti motivi.
159    In via preliminare, occorre ricordare che l’articolo 1, paragrafo 4, della decisione impugnata riguarda la copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall’IFPEN nei settori previsti dalle convenzioni esclusive concluse con l’Axens e la Prosernat.
160    Occorre rilevare che, come risulta dai punti 249 e 250 della decisione impugnata, il vantaggio economico negli ambiti di attività esclusivi delle controllate Axens e Prosernat, tratto dalla copertura con la garanzia dello Stato concessa all’IFPEN, è un vantaggio selettivo in quanto consente alle controllate di beneficiare di un accesso alla tecnologia e alle risorse umane e materiali dell’IFPEN a condizioni migliori rispetto ai loro concorrenti.
161    Ne consegue che la dimostrazione del trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat è necessaria per qualificare come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la misura di cui all’articolo 1, paragrafo 4, della decisione impugnata.
162    Occorre parimenti ricordare che l’articolo 1, paragrafo 5, della decisione impugnata riguarda la copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi fornite dall’IFPEN, per conto di terzi e per conto delle controllate.
163    Occorre rilevare che, per definizione, la qualificazione di tale misura come aiuto di Stato non implica la dimostrazione di un trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat per quanto riguarda le prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi svolte dall’IFPEN per conto di terzi, nonché per conto delle sue controllate al fuori degli ambiti previsti dalle convenzioni esclusive.
164    Per contro, occorre sottolineare che la dimostrazione del trasferimento del vantaggio dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat è determinante per qualificare come aiuto di Stato la copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e delle prestazioni di servizi svolte dall’IFPEN per conto di dette controllate negli ambiti previsti dalle convenzioni esclusive concluse con queste ultime. Infatti, in quest’ultimo caso, sono effettivamente le controllate dell’IFPEN, Axens e Prosernat, ad essere le beneficiarie dell’aiuto poiché, a causa delle convenzioni di esclusività, dette prestazioni possono essere fornite dall’IFPEN solo per loro conto.
165    Ne consegue che, come fatto valere in sostanza dalla Commissione, il motivo vertente sulla mancata dimostrazione del trasferimento del vantaggio deve essere respinto in quanto inoperante nei limiti in cui esso è inteso a contestare la qualificazione come aiuto di Stato della misura di cui all’articolo 1, paragrafo 5, della decisione impugnata, poiché essa riguarda la copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi svolte dall’IFPEN tanto per conto dei terzi quanto per conto delle controllate al di fuori dell’ambito delle convenzioni di esclusività.
166    È alla luce di tali considerazioni che devono essere esaminate le censure sollevate dalla Repubblica francese e dall’IFPEN.
167    In primo luogo, per quanto riguarda la censura dell’IFPEN secondo la quale la Commissione avrebbe erroneamente fondato la sua dimostrazione del trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat su un’analogia inadeguata con il ragionamento applicato nella decisione Banque postale e, pertanto, sarebbe venuta meno al suo obbligo di motivazione, occorre rilevare che tale censura si basa su una premessa erronea.
168    In tal senso, al punto 240 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che, «tenuto conto dell’assenza, nel diritto francese, di responsabilità generale dell’azionista per le sue controllate nei gruppi di società, non vi [era] ragione di ritenere che l’ente pubblico IFP e, pertanto, lo Stato francese, possa essere responsabile del rimborso dei crediti detenuti da terzi sulle attività economiche di Axens e Prosernat, in particolare nell’ipotesi in cui queste ultime siano poste in liquidazione giudiziaria».
169    La Commissione ha dunque escluso che l’Axens e la Prosernat possano beneficiare di un trasferimento diretto del vantaggio di cui l’IFPEN aveva asseritamente beneficiato nei rapporti con i suoi creditori.
170    La Commissione ha tuttavia considerato, ai punti da 241 a 247 della decisione impugnata, che l’Axens e la Prosernat avevano beneficiato di un trasferimento indiretto del vantaggio in questione, sulla scorta del seguente ragionamento:
«(241)      È opportuno tuttavia sottolineare che nella decisione [Banque postale] summenzionata, pur avendo ritenuto (…) che in quanto società per azioni La Banque Postale restava sottoposta al diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione giudiziaria e quindi non beneficiava, per proprio conto, di una garanzia illimitata dello Stato, la Commissione ha tuttavia trattato la questione di un eventuale trasferimento alla controllata degli effetti della garanzia pubblica conferita al suo azionista unico.
(242)            Più precisamente, la Commissione ha ritenuto che la struttura organizzativa del gruppo abbia determinato una permeabilità tra l’azionista (La Poste) e la controllata (La Banque Postale), dovuta all’effetto combinato di i) utilizzo da parte della controllata di risorse umane e materiali messi a disposizione dalla capogruppo e ii) remunerazione di tali risorse sulla base dei costi sostenuti dalla capogruppo, per cui in caso di vantaggio economico tale da determinare una riduzione dei costi di La Poste, la remunerazione versata da La Banque Postale alla sua capogruppo sarebbe ridotta proporzionalmente, inducendo un trasferimento, almeno parziale, di tale vantaggio economico alla controllata.
(243)            Allo stesso modo, nella decisione C
51/2005 summenzionata, la Commissione ha ritenuto che esistesse una certa porosità, in particolare nella scelta della tariffazione effettuata dall’ente pubblico IFP per le prestazioni fornite ad Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo, per cui i rapporti commerciali tra i gruppi non avrebbero obbedito a una logica di mercato, ma avrebbero offerto invece la possibilità di una sovvenzione incrociata delle attività economiche delle controllate mediante fondi pubblici messi a disposizione dalla capogruppo (…).
(244)            Nella causa summenzionata relativa a La Banque Postale, la Commissione ha ritenuto necessario che le autorità francesi si assumessero impegni che consentissero di istituire un meccanismo che annullasse, a livello di controllata, i vantaggi eventualmente presenti in capo alla capogruppo (…).
(245)            Nel caso in esame, le autorità francesi si sono impegnate, per quanto riguarda le condizioni di prestito delle controllate dell’ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che, “conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un’autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato”.
(246)            Per quanto riguarda l’utilizzo delle risorse umane e materiali messe a disposizione dalla capogruppo, come sottolineato dalla Commissione nella decisione C
51/2005 summenzionata, “[se] vi è sovvenzione delle attività economiche, questa risulta dal livello dei compensi versati dalle controllate in questione alla capogruppo e si rispecchia nei conti dell’IFP” (…). Orbene, nell’esame dei conti dell’ente pubblico IFP, gli unici elementi di costo che non sono già stati presi in considerazione dalla Commissione, per il 2006 nella decisione C
51/2005 summenzionata e per gli anni successivi nelle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi, sono quelli relativi alla copertura, mediante la garanzia illimitata, delle prestazioni fornite dall’ente pubblico IFP alle sue controllate. Poiché non è stato pagato allo Stato, il premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, non ha potuto essere calcolato nei servizi prestati alle controllate.
(247)            Ne consegue che occorre ritenere che il vantaggio economico derivante per l’ente pubblico dalla garanzia statutaria sia stato a questo titolo trasferito alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat».
171    Peraltro, al punto 269 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che «[l]e tariffe delle prestazioni di ricerca contrattuale dell’[IFPEN] vengono stabilite sulla base del loro costo totale, al quale si applica un margine il cui tasso varia a seconda del risultato della negoziazione con il cliente (…)» e che «[d]etto questo, l’unico elemento di costo che non sembra essere stato preso in considerazione dall’[IFPEN] corrisponde al premio di copertura della garanzia di buon fine (o di migliore sforzo) dell’[IFPEN]».
172    Dai punti citati supra emerge che la dimostrazione del trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat si basa sulla constatazione di una sottotariffazione delle prestazioni dell’IFPEN a dette controllate, la quale discende, da un lato, dalla decisione 2009/157, nella quale la Commissione avrebbe rilevato l’esistenza di una porosità, in particolare negli ambiti esclusivi dell’Axens e della Prosernat, che consentiva sovvenzioni incrociate, in relazione al 2006 e, dall’altro, dalla circostanza che le relazioni annuali fornite dalle autorità francesi per gli anni dal 2007 al 2009, al fine di dimostrare che la tariffazione delle prestazioni realizzate dall’IFPEN per conto delle sue controllate era conforme al prezzo di mercato, non tenevano conto del fatto che l’IFPEN non fatturava alle sue controllate, in quanto clienti, la copertura di dette prestazioni mediante la garanzia statale di cui esso beneficia in forza del suo status di EPIC.
173    Ne consegue che, contrariamente a quanto fatto valere dall’IFPEN, la Commissione non ha basato la sua dimostrazione del trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat su una mera analogia con il ragionamento applicato nella decisione Banque postale, ma ha tenuto conto delle circostanze specifiche dei rapporti interni al gruppo IFPEN.
174    A tale titolo, deve parimenti essere respinta in quanto inoperante la censura della Repubblica francese secondo la quale la Commissione avrebbe interpretato erroneamente la decisione Banque postale.
175    In secondo luogo, alla luce della constatazione figurante al punto 172 supra in relazione al ragionamento sul quale la Commissione si è basata per dimostrare il trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat, deve parimenti essere respinto in quanto infondato l’argomento dell’IFPEN secondo il quale la Commissione avrebbe fondato detta dimostrazione soltanto sulla presunzione di un trasferimento del vantaggio mediante la non tariffazione dei costi connessi alla copertura con la garanzia statale delle prestazioni fornite dall’IFPEN per conto delle sue controllate.
176    In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento della Repubblica francese secondo il quale, in sostanza, la Commissione non poteva fondarsi sulla decisione 2009/157 per dimostrare il trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate nell’ambito delle prestazioni di ricerca contrattuale e delle prestazioni di servizio svolte dall’IFPEN per conto di dette controllate al di fuori degli ambiti di esclusività di queste ultime, si deve ritenere che, poiché non riguarda il trasferimento del vantaggio negli ambiti coperti dalle convenzioni di esclusività, esso debba essere respinto in quanto inoperante per la ragione illustrata al punto 165 supra.
177    In quarto luogo, la Repubblica francese addebita alla Commissione di non avere tenuto conto della circostanza che le prestazioni di servizi e le prestazioni di ricerca contrattuale vengono fatturate dall’IFPEN alle sue controllate secondo le condizioni di mercato.
178    A tal riguardo, da un lato, occorre rilevare che la Commissione ha tenuto conto di tale circostanza concernente la dimostrazione del trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat al di fuori del campo delle attività esclusive di queste ultime. In tal senso, come osservato dalla Commissione nel suo controricorso, dal punto 269 della decisione impugnata risulta che, se la descrizione del modo di fissazione dei prezzi dell’IFPEN fornita dalle autorità francesi dimostrava che le tariffe delle prestazioni di ricerca contrattuale dell’IFPEN, al di fuori dell’ambito dei suoi rapporti esclusivi con le sue controllate, venivano stabilite sulla base del loro costo totale al quale si applicava un margine, essa non menzionava tuttavia un premio di rischio versato allo Stato quale compenso della sua garanzia illimitata.
179    Dall’altro, come fatto parimenti valere dalla Commissione, dal punto 246 della decisione impugnata risulta che la Commissione si è fondata, per quanto riguarda la dimostrazione del trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat, nel campo di attività esclusivo di queste ultime, sulla decisione 2009/157, dai cui punti 146 e 147 emerge che i compensi versati dall’Axens e dalla Prosernat all’IFPEN per le prestazioni realizzate nei loro ambiti di esclusività erano inferiori al loro costo e comportavano un trasferimento di aiuto di Stato. Orbene, occorre rilevare che la Repubblica francese non ha contestato la decisione 2009/157 e che essa non ha neanche rimesso in discussione le conclusioni di quest’ultima concernenti i compensi versati dall’Axens e dalla Prosernat all’IFPEN per le prestazioni realizzate nei loro settori di esclusività nell’ambito del presente procedimento.
180    Deve pertanto essere respinta in quanto infondata la censura della Repubblica francese relativa alla mancata considerazione da parte della Commissione della circostanza che le prestazioni di servizi e le prestazioni di ricerca contrattuale vengono fatturate dall’IFPEN alle sue controllate al prezzo di mercato.
181    Alla luce delle considerazioni che precedono, devono essere respinti in quanto infondati i motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e riguardanti il trasferimento del vantaggio a favore dell’IFPEN alle sue controllate Axens e Prosernat.
Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e relativo all’esistenza di un trasferimento delle risorse statali
182    Con un argomento svolto nella terza parte del secondo motivo di ricorso nella causa T‑157/12, l’IFPEN sostiene, ad abundantiam, che non esiste un nesso sufficiente tra il vantaggio di cui esso beneficerebbe e il trasferimento di risorse statali proveniente dalla garanzia illimitata. Indipendentemente dal fatto che si tratti del rapporto con i suoi fornitori o i suoi clienti, il nesso fra una presunta riduzione dei prezzi o il presunto ricorso alla garanzia di buon fine, da un lato, e il trasferimento di risorse statali, dall’altro, sarebbe oggettivamente artificioso e interamente basato su costruzioni ipotetiche non fondate su alcun dato oggettivo.
183    A tal riguardo, occorre rilevare che, benché gli argomenti dell’IFPEN siano presentati nella parte del suo ricorso concernente l’esistenza del vantaggio, essi si riferiscono ad un’altra condizione dell’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ossia l’impegno delle risorse pubbliche.
184    Peraltro, occorre osservare che tali argomenti riguardano unicamente i rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori e i suoi clienti.
185    Ne consegue che, poiché il Tribunale ha constatato, al punto 105 supra, che la Commissione non aveva dimostrato che la garanzia implicita e illimitata dello Stato a favore dell’IFPEN aveva conferito, o era atta a conferire, un vantaggio a beneficio esclusivo dell’IFPEN nei suoi rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti, il presente motivo deve essere respinto in quanto inoperante.
Sul motivo vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
186    Gli argomenti relativi alla violazione del principio di proporzionalità sono sollevati dall’IFPEN nel quinto motivo del suo ricorso nella causa T‑157/12.
187    Tali argomenti sono invocati in due parti. Con la prima parte, l’IFPEN fa valere, in sostanza, che, nei limiti in cui la Commissione non è riuscita a fornire una prova oggettiva dell’esistenza di una garanzia implicita e illimitata dello Stato a favore degli EPIC e, pertanto, ha fondato il suo ragionamento su una serie di ipotesi non verificate, il requisito consistente nel subordinare sistematicamente la creazione di un EPIC ad un obbligo di previa notifica e, successivamente, ad una serie di relazioni amministrative per ragioni di compatibilità, è sproporzionato. La violazione del principio di proporzionalità sarebbe a maggior ragione evidente in quanto, da un lato, i principi applicabili agli EPIC sono anteriori al Trattato di Roma e il governo francese ha fatto valere un argomento giuridico solido per dimostrare il carattere erroneo della tesi della Commissione e, dall’altro, il governo francese avrebbe fornito un rimedio sufficiente per dissipare i dubbi nutriti dalla Commissione in relazione all’esistenza di una garanzia a favore degli EPIC, proponendo di modificare il decreto di applicazione della legge del 16 luglio 1980.
188    Con la seconda parte, l’IFPEN fa valere che la decisione impugnata impone alle autorità francesi e, di conseguenza, al medesimo, il rispetto di un certo numero di obblighi manifestamente sproporzionati tanto rispetto all’obiettivo perseguito quanto al perimetro estremamente ridotto, nel suo caso, degli effetti dello status di EPIC.
189    In tal senso, in primo luogo, l’IFPEN osserva che la decisione impugnata impone alle autorità francesi, e pertanto al medesimo, di produrre ogni anno, a partire dal 1° gennaio 2010 e fino al termine degli accordi esclusivi, una relazione finanziaria annuale che includa gli elementi elencati all’articolo 5 di detta decisione. Orbene, da un lato, secondo l’IFPEN, la richiesta della Commissione di includere nella relazione annuale una valutazione dell’effetto di incremento della presunta garanzia illimitata corrispondente ad una valutazione più favorevole da parte dei fornitori del rischio di insolvenza dell’IFPEN e al mancato pagamento di un premio di un’asserita garanzia di buon fine comporta uno spreco delle sue risorse proprie, sebbene l’oggetto di siffatta richiesta sia totalmente artificioso e non corrisponda ad alcuna realtà economica. Il fatto che un siffatto «incremento» non esista nei conti dell’IFPEN e che la Commissione sia incapace, dopo diversi anni, di trovare tassi di confronto accettabili confermerebbe il carattere eccessivamente artificioso, se non addirittura irrealistico, di ogni proposta di «incremento». Dall’altro, l’IFPEN rileva che, fra la data di adozione della decisione impugnata e la data di introduzione del presente ricorso, le autorità francesi hanno notificato, in conformità all’articolo 3, paragrafo 2, della decisione 2009/157, il rinnovo delle convenzioni di ricerca industriale fra lo stesso e le sue controllate Axens e Prosernat negli ambiti di attività esclusivi di queste ultime. Secondo l’IFPEN, la decisione impugnata subordinerebbe esplicitamente l’esame positivo della compatibilità del rinnovo di dette convenzioni al rispetto dell’integralità della decisione impugnata. Orbene, nella prassi, la decisione impugnata imporrebbe alle autorità francesi di produrre una relazione annuale fino al termine degli accordi esclusivi, ossia per un periodo di dieci anni, il che sarebbe manifestamente sproporzionato alla luce dell’obiettivo di controllo di un aiuto di Stato della cui esistenza si potrebbe legittimamente dubitare.
190    In secondo luogo, l’IFPEN addebita alla Commissione di avere imposto alle autorità francesi di inserire nei contratti dell’IFPEN le clausole menzionate all’articolo 9 della decisione impugnata, il che costituirebbe una misura estremamente rigorosa e ancor meno giustificata per il fatto che la Commissione ha concluso per l’esistenza di un aiuto di Stato sulla base di una serie di ipotesi non confermate e di manifesti errori di valutazione.
191    Per quanto riguarda la prima parte del presente motivo, occorre rilevare che essa si basa sulla premessa che la Commissione non avrebbe dimostrato che lo status di EPIC conferiva all’IFPEN il beneficio di una garanzia implicita e illimitata dello Stato.
192    Tuttavia, da un lato, occorre ricordare che la Corte ha dichiarato nella sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), che, per dimostrare l’esistenza di una siffatta garanzia, la quale non risulta espressamente da alcun testo legislativo o contrattuale, la Commissione era legittimata a fondarsi sul metodo del complesso d’indizi seri, precisi e concordanti, per verificare se esistesse, in diritto interno, un concreto obbligo in capo allo Stato di impegnare le proprie risorse al fine di coprire le perdite di un EPIC insolvente e quindi, conformemente alla giurisprudenza costante, un rischio economico sufficientemente concreto di oneri gravanti sul bilancio statale (sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punto 65).
193    Dall’altro, occorre parimenti ricordare che, interpellata dal Tribunale sulle conseguenze della sentenza del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), per la presente controversia, l’IFPEN ha precisato, nella sua lettera del 5 maggio 2014, che esso riteneva che la considerazione svolta al punto 192 supra fosse applicabile nella specie e che lo stesso rinunciava, di conseguenza, al suo primo motivo, vertente su un errore di diritto, secondo il quale la Commissione avrebbe ecceduto i limiti ad essa riconosciuti per interpretare il diritto nazionale nell’ambito della legislazione sugli aiuti di Stato.
194    Ne consegue che la prima parte del presente motivo, nei limiti in cui essa non è stata ritirata dall’IFPEN, deve essere respinta in quanto infondata.
195    Per quanto riguarda la seconda parte del presente motivo, l’IFPEN sostiene che gli obblighi imposti alla Repubblica francese e, indirettamente, al medesimo, dall’articolo 5 e dall’articolo 9, paragrafi da 1 a 3, della decisione impugnata sono sproporzionati.
196    Si deve ricordare che, in conformità alla giurisprudenza, il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, richiede che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza del 24 maggio 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, punto 45).
197    Nelle specie, occorre rilevare che dall’articolo 4 della decisione impugnata risulta che la misura di cui all’articolo 1, paragrafo 4, di questa stessa decisione costituisce, a partire dal 1° gennaio 2010, e fino al termine degli accordi esclusivi tra l’IFPEN e le sue controllate Axens e Prosernat, un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, fatte salve le condizioni di cui agli articoli 5 e 6 di detta decisione.
198    Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della decisione impugnata, «[l]a relazione finanziaria annuale menzionata all’articolo 4, paragrafo 2, della decisione C
51/2005 include, oltre agli elementi già menzionati all’articolo 5, paragrafo 1, di detta decisione, gli elementi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo».
199    L’articolo 5, paragrafo 2, della decisione impugnata dispone che «[l]a relazione finanziaria annuale include l’importo, il tasso di interesse e le condizioni contrattuali dei prestiti contratti dall’[IFPEN] nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’eventuale abbuono di interessi legato alla garanzia statale, salvo che si fornisca la prova che i contratti di prestito sono conformi alle normali condizioni del mercato, confrontando le loro condizioni con quelle ottenute dall’[IFPEN] prima del cambiamento del suo status giuridico o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione».
200    L’articolo 5, paragrafo 3, della decisione impugnata prevede che «[l]a relazione finanziaria annuale include l’importo dei beni e dei servizi acquisiti dall’[IFPEN] presso fornitori per effettuare le prestazioni economiche menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’aiuto risultante da una valutazione più favorevole da parte dei fornitori del rischio di insolvenza dell’impresa» e che «[t]ale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 2,5% all’importo delle acquisizioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione».
201    L’articolo 5, paragrafo 4, della decisione impugnata dispone che «[l]a elazione finanziaria annuale include l’importo delle attività economiche, menzionate all’articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, realizzate dall’[IFPEN] nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell’equivalente sovvenzione lordo dell’aiuto risultante dall’assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, offerta ai beneficiari di dette prestazioni economiche» e che «[t]ale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 5% all’importo delle prestazioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione».
202    Da tali disposizioni emerge che l’articolo 5 della decisione impugnata impone all’IFPEN, in sostanza, obblighi intesi a verificare la compatibilità con il mercato interno dell’aiuto concessogli dallo Stato. Esso obbliga tale ente a trasmettere alla Commissione, su base annuale, dati relativi alle condizioni dei prestiti che esso ha sottoscritto, importi dei beni e servizi che esso ha acquisito presso fornitori per svolgere le sue attività economiche, con una stima massima dell’equivalente sovvenzione dell’aiuto e, infine, l’importo delle attività economiche realizzate con una stima massima dell’equivalente sovvenzione dell’aiuto.
203    A tal riguardo, occorre rilevare che, nei casi in cui una misura statale può essere qualificata come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essa è soggetta all’obbligo di notifica previsto all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. L’obbligo di notificare informazioni necessarie alla Commissione per valutare la compatibilità di un aiuto non può pertanto essere considerato contrario al principio di proporzionalità in quanto tale.
204    Inoltre, si deve rilevare che, come fatto valere dalla Commissione, gli obblighi imposti all’IFPEN si iscrivono nella continuità degli obblighi che gli sono imposti dalla decisione 2009/157, la quale non è stata contestata né dall’IFPEN né dalla Repubblica francese.
205    Peraltro, va rilevato che, come fatto valere anche dalla Commissione, la trasmissione di una relazione annuale nell’ambito di un regime di aiuti è una pratica corrente e proporzionata all’obiettivo del controllo degli aiuti di Stato.
206    Tuttavia, nella specie, occorre rilevare che, mentre l’obbligo imposto dall’articolo 5, paragrafo 2, della decisione impugnata è collegato alla presunzione di vantaggio a favore dell’IFPEN nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, in relazione alla quale il Tribunale ha constatato che essa era stata utilizzata correttamente dalla Commissione per qualificare come aiuto di Stato la misura di cui all’articolo 1, paragrafo 4, di questa stessa decisione, lo stesso non vale per gli obblighi imposti dall’articolo 5, paragrafi 3 e 4, della stessa decisione.
207    Infatti, è giocoforza constatare che gli obblighi imposti da tali disposizioni si riferiscono al vantaggio di cui avrebbe beneficiato l’IFPEN nei suoi rapporti con i fornitori e i clienti, in relazione al quale il Tribunale ha constatato, al punto 105 supra, che la Commissione non ne aveva dimostrato l’esistenza. Ne consegue che simili obblighi non possono, per definizione, essere considerati idonei e necessari ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 196 supra.
208    Peraltro, occorre rilevare che l’articolo 9, paragrafi da 1 a 3, della decisione impugnata obbliga le autorità francesi, in sostanza, ad includere nei contratti conclusi dall’IFPEN una clausola di non responsabilità dello Stato e nei contratti conclusi dalle controllate dell’IFPEN una clausola che esclude la responsabilità di quest’ultimo, nonché quella dello Stato.
209    Tuttavia, l’IFPEN si limita a far valere, a tal riguardo, che l’obbligo di inserire le clausole di non responsabilità sarebbe particolarmente rigoroso per il medesimo, senza spiegare in che senso le diverse clausole di cui all’articolo 9 della decisione impugnata non sarebbero necessarie o idonee nella specie.
210    Una siffatta censura deve essere pertanto respinta in quanto irricevibile alla luce della giurisprudenza secondo la quale, ai sensi dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al procedimento davanti al Tribunale in conformità all’articolo 53, primo comma, dello stesso Statuto, e dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, il ricorso introduttivo del giudizio deve contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione deve essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di predisporre la propria difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni di supporto. L’atto introduttivo deve pertanto chiarire il motivo sul quale il ricorso si basa, cosicché la sua semplice enunciazione astratta non risponde alle prescrizioni del regolamento di procedura. Requisiti analoghi vanno rispettati quando viene formulata una censura a sostegno di un motivo (v. sentenza del 7 giugno 2018, Winkler/Commissione, T‑369/17, non pubblicata, EU:T:2018:334, punto 53 e la giurisprudenza ivi citata).
211    Pertanto, la seconda parte del presente motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità, deve essere accolta nei limiti in cui riguarda l’articolo 5, paragrafi 3 e 4, della decisione impugnata, e deve essere respinta in quanto irricevibile quanto al resto.
212    Ne consegue che il ricorso dell’IFPEN nella causa T‑157/12 deve essere parzialmente accolto.
213    Per contro, poiché tutti i motivi dedotti dalla Repubblica francese sono stati respinti, il ricorso nella causa T‑479/11 deve essere respinto.
Sulla portata dell’annullamento
214    L’IFPEN chiede, in via principale, l’annullamento dell’integralità della decisione impugnata e, in subordine, l’annullamento delle parti viziate del dispositivo di detta decisione.
215    A tal riguardo, occorre rilevare che il motivo accolto, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità, riguarda unicamente le condizioni di compatibilità delle misure qualificate come aiuti di Stato all’articolo 1, paragrafo 4, della decisione impugnata.
216    Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre annullare l’articolo 5, paragrafi 3 e 4, della decisione impugnata, nonché l’articolo 6, paragrafo 1, della decisione impugnata nella parte in cui riguarda l’effetto massimo della garanzia dello Stato come stimato all’articolo 5, paragrafi 3 e 4, di detta decisione, e respingere i ricorsi quanto al resto.
Sulle spese
217    Ai sensi dell’articolo 219 del regolamento di procedura, il Tribunale, nelle decisioni emesse in seguito ad annullamento e rinvio, provvede sulle spese relative, da un lato, ai procedimenti instaurati dinanzi ad esso e, dall’altro, al procedimento di impugnazione dinanzi alla Corte.
218    Nella misura in cui, nella sentenza sull’impugnazione, la Corte ha annullato la sentenza iniziale e ha riservato le spese, spetta al Tribunale statuire, nella presente sentenza, su tutte le spese relative ai procedimenti instaurati dinanzi ad esso, compreso il procedimento di primo grado, nonché sulle spese relative al procedimento di impugnazione nella causa C‑438/16 P.
219    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 3 del medesimo articolo, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Tuttavia, se ciò appare giustificato alla luce delle circostanze del caso di specie, il Tribunale può decidere che una parte sostenga, oltre alle proprie spese, una quota delle spese dell’altra parte.
220    Poiché la Repubblica francese, l’IFPEN e la Commissione sono, in parte, rimaste soccombenti nel procedimento di primo grado, ciascuna parte sopporterà le proprie spese nell’ambito di tale procedimento.
221    La Repubblica francese, l’IFPEN e la Commissione sopporteranno ciascuno le proprie spese sostenute nell’ambito del procedimento di impugnazione.
222    Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica francese, rimasta soccombente nella causa T‑479/11 RENV, sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione nell’ambito di tale procedimento.
223    Poiché l’IFPEN e la Commissione sono rimaste entrambe soccombenti nella causa T‑157/12 RENV, avendo il Tribunale annullato parzialmente la decisione impugnata e respinto il ricorso quanto al resto, l’IFPEN e la Commissione sopporteranno le proprie spese nell’ambito di tale procedimento.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1)      L’articolo 5, paragrafi 3 e 4, nonché l’articolo 6, paragrafo 1, nella parte in cui riguarda l’effetto massimo della garanzia dello Stato come stimato all’articolo 5, paragrafi 3 e 4, della decisione 2012/26/UE della Commissione, del 29 giugno 2011, relativa all’aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell’ente pubblico «Institut Français du Pétrole», sono annullati.
2)      I ricorsi sono respinti quanto al resto.
3)      La Commissione europea, la Repubblica francese e l’IFP Énergies nouvelles sopporteranno ciascuno le proprie spese nelle cause T‑479/11 e T‑157/12.
4)      La Repubblica francese, l’IFP Énergies nouvelles e la Commissione sopporteranno ciascuno le proprie spese sostenute nella causa C‑438/16 P.
5)      La Repubblica francese sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione nella causa T‑479/11 RENV.
6)      L’IFP Énergies nouvelles e la Commissione sopporteranno ciascuno le proprie spese nella causa T‑157/12 RENV.
Collins
Kancheva
De Baere
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 5 ottobre 2020.
Firme
Indice
Fatti
Procedimenti anteriori dinanzi al Tribunale e alla Corte
Procedimento e conclusioni delle parti dopo il rinvio
In diritto
Sui motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e riguardanti l’esistenza e il calcolo del vantaggio a favore dell’IFPEN
Sul vantaggio per quanto attiene ai rapporti tra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti
–
Sulla censura relativa all’assenza di prova del vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori
–
Sulla censura relativa all’assenza di prova del vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti
Sul vantaggio per quanto riguarda i rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari
Sui motivi vertenti sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e riguardanti il trasferimento del vantaggio alle controllate dell’IFPEN, Axens e Prosernat
Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e relativo all’esistenza di un trasferimento delle risorse statali
Sul motivo vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
Sulla portata dell’annullamento
Sulle spese
*      Lingua processuale: il francese.