61989J0215
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-215/89 (
*1
)
I — Matéria de facto e enquadramento processual
1. A regulamentação comunitária aplicável
a)
O Regulamento (CEE) n.o 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143), instituiu, entre outros, um sistema de prémios de reconversão dos efectivos leiteiros em efectivos produtores de carne (a seguir «prémios de reconversão»).
O artigo 3.o, n.o 1, desse regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 1041/78 do Conselho, de 22 de Maio de 1978 (JO L 134, p. 9; EE 03 F14 p. 42), tem o seguinte teor:
«Para beneficiar do prémio de reconversão, o produtor deve dar satisfação às autoridades competentes:
—
de que entregou, pelo menos, 50000 quilogramas de leite ou do seu equivalente em produtos lácteos durante o período de doze meses precedente ao mês de entrega do pedido e de que possui, ainda, um número apropriado de vacas leiteiras na sua exploração,
ou
—
de que possui ainda, pelo menos, quinze vacas leiteiras, incluindo novilhas prenhas, na sua exploração.
A condição correspondente deve, ainda, estar preenchida na data da aceitação do pedido; em caso contrário, o prémio é reduzido em consequência.»
O artigo 7.o do mesmo regulamento prevê que sejam adoptados, segundo o procedimento previsto no artigo 30.o do Regulamento (CEE) n.o 804/68 (procedimento do comité de gestão), entre outros, «a definição do “número apropriado” e das “entregas correspondentes” referidas... no n.o 1 do artigo 3.o» [alínea b)].
b)
Foi com esta base jurídica que foi adoptado o Regulamento (CEE) n.o 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, que estabelece regras de aplicação do regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e da reconversão de manadas de bovinos de vocação leiteira (JO L 167, p. 45; EE 03 F14 p. 137). Este regulamento prevê, no artigo 1.o, n.o 3, que:
«Para determinar a quantidade de leite a tomar em consideração para o cálculo do prêmio:
a)
são aplicadas as seguintes taxas de conversão aos produtos lácteos entregues pelo produtor no decurso dos doze meses registados que antecederam o dia do depósito do pedido:
—
um quilograma de leite corresponde a um litro de leite,
—
um quilograma de manteiga corresponde a 23 litros de leite,
—
um quilograma de queijo corresponde a dez litros de leite,
—
um quilograma de matéria gorda do leite corresponde a 27 litros de leite;
b)
a quantidade de leite que resultar da aplicação das disposições da alínea a) é, se for caso disso, reduzida de maneira proporcional:
—
nos termos do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1078/77 nos casos em que o número de vacas leiteiras existentes na exploração, constatado no momento da aceitação do pedido, for inferior ao número de vacas leiteiras de acordo com a quantidade de leite acima citada,
—
...»
2. O litígio no processo principal
Friedel Eddelbüttel, proprietário de uma exploração agrícola, impugna uma decisão do Bezirksregierung Lüneburg que lhe exige a devolução parcial de um prémio que lhe tinha sido concedido pela reconversão de um efectivo leiteiro em efectivo produtor de carne. A decisão de devolução baseia-se numa redução do prémio de reconversão com fundamento no facto de, no momento da aceitação do pedido, F. Eddelbüttel já não possuir o número de vacas leiteiras correspondente à quantidade de leite que serviu de base ao cálculo do prémio.
Em 29 de Março de 1979, F. Eddelbüttel dirigiu ao Bezirksregierung um pedido de prémio de reconversão, indicando no formulário que assinou, nomeadamente, que o número de vacas leiteiras existente na sua exploração era de 24 e que a quantidade de leite comercializada no decurso dos doze meses anteriores à apresentação do pedido era de 113059 quilogramas. Na mesma data, a Landwirtschaftskammer de Hanôver atestou a veracidade das indicações fornecidas e marcou um efectivo leiteiro de 26 cabeças. Segundo uma factura de 28 de Março de 1979, dez dos animais designados nas fichas sinaléticas como vacas leiteiras foram compradas pelo recorrente a um comerciante de gado pelo preço total de 14500 DM. Esses animais foram abatidos em 9 de Abril de 1979 em Estugarda. Em declaração junta ao pedido, o recorrido informou ter cessado a comercialização de leite em 30 de Março de 1979.
Por decisão de 27 de Abril de 1979, o Bezirksregierung deferiu o pedido «com efeitos a partir de 29 de Março de 1979» e fixou provisoriamente em 113059 litros a quantidade de leite que dava direito ao prêmio. Por decisão de 15 de Maio de 1979, na redacção do parecer rectificativo de 18 de Julho de 1979, o Bezirksregierung concedeu ao recorrente a primeira parcela do prémio de reconversão, no montante de 40390,31 DM (igual a 60% do montante total do prémio de 67317,19 DM) e pagou-lhe essa soma.
Tendo sido posteriormente informado de que, antes de apresentar o pedido, F. Eddelbüttel tinha vendido vacas de alto rendimento leiteiro, tendo-as substituído por animais de abate, o Bezirksregierung, por decisão de 31 de Agosto de 1981, revogou a decisão de aceitação de 27 de Abril de 1979 e a decisão de concessão do prêmio de 15 de Maio de 1979, substituindo-as por uma decisão de aceitação com a mesma data, na qual a quantidade de leite que dava direito ao prémio era fixada em 65951 litros e por uma decisão de concessão do prémio, também da mesma data, relativa à primeira parcela do prêmio no montante de 23993,68 DM (igual a 60 % do montante total do prémio de 39989,48 DM). Simultaneamente, exigiu de F. Eddelbüttel a devolução com juros do excedente da primeira parcela do prémio, que se elevava a 16396,63 DM. Para justificar esta decisão, invocou, nomeadamente, o facto de F. Eddelbüttel ter substituído parcialmente o efectivo de orientação leiteira com o qual tinha obtido a quantidade de leite com base na qual podia requerer o prémio. Assim, no momento da apresentação do pedido, já não existia um número adequado de vacas leiteiras, na acepção das disposições em que se deve basear a concessão do prémio.
Em 25 de Setembro de 1981, F. Eddelbüttel apresentou uma reclamação. Afirmou, em resumo, que, nos termos da regulamentação comunitária aplicável, os produtores de leite têm a possibilidade de vender as vacas de alto rendimento leiteiro substituindo-as por animais de qualidade inferior e apresentar o pedido de prêmio algum tempo depois.
O Bezirksregierung indeferiu a reclamação por decisão de 29 de Outubro de 1981. Afirmou no essencial que, de acordo com a intenção e a finalidade dos regulamentos comunitários aplicáveis, as alterações do efectivo bovino só não obstam à atribuição do prémio se os animais introduzidos no efectivo tiverem a mesma capacidade de produção que os animais vendidos. Tendo em conta exigências qualitativas, só é possível, em caso de alteração do efectivo bovino, determinar o carácter adequado do efectivo existente no momento da apresentação do pedido tendo em conta as capacidades efectivas dos animais identificados.
Em 11 de Novembro de 1981, F. Eddelbüttel interpôs recurso perante o Verwaltungsgericht Stade. Por decisão de 29 de Novembro de 1983, foi negado provimento a esse recurso. O recurso dessa decisão, interposto por F. Eddelbüttel, foi indeferido pelo Oberverwaltungsgericht Lüneburg por acórdão de 14 de Fevereiro de 1985.
Foi desta última decisão que F. Eddelbüttel interpôs recurso de revista para o Bundesverwaltungsgericht. Considerando que a decisão a proferir dependia da interpretação de disposições comunitárias, o Bundesverwaltungsgericht suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, as questões prejudiciais seguintes:
«O artigo 1.o, n.o 3, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento (CEE) n.o 1391/78 deve ser interpretado no sentido de que permite reduções para efeitos da determinação da quantidade de leite, em casos em que o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1078/77, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 1041/78, citado naquela disposição, não preveja uma redução do prémio?
Em caso de resposta afirmativa, como deve interpretar-se o conceito de «de acordo com» constante no artigo 1.o, n.o 3, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento (CEE) n.o 1391/78?»
3. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
O despacho de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 10 de Julho de 1989.
Nos termos do artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas por Friedel Eddelbüttel, representado pelo advogado Petersen, do foro de Lüneburg, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico Dierk Booß, na qualidade de agente, assistido por Michael Schütte, advogado dos foros de Hamburgo e de Bruxelas.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça, por decisão de 22 de Maio de 1990, deferiu o processo à Terceira Secção, nos termos do artigo 95.o do Regulamento de Processo, e decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
1.
F. Eddelbüttel observa que o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1078/77, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 1041/78, precisa as condições em que é concedido o prémio de reconversão ou os casos em que, eventualmente, este deve ser reduzido. Se, ao abrigo desta disposição, existe um direito ao pagamento da totalidade do prémio, a aplicação do artigo 1.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 1391/78 deixa de se poder traduzir numa redução.
Segundo F. Eddelbüttel, isto resulta do próprio teor da disposição. Para que a quantidade de leite seja reduzida, se necessário, nos termos do artigo 2.o ou do artigo 3.o do Regulamento n.o 1078/77, devem estar preenchidas as condições que regulam a redução, enunciadas nessas disposições. O artigo 1.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 1391/78 enumera seguidamente, quando muito, condições suplementares a que está subordinada a redução. É difícil compreender por que razão a expressão «se for caso disso» figuraria no artigo 1.o, n.o 3, alínea b), se a redução dependesse apenas do preenchimento das condições previstas nessa mesma disposição.
Na opinião de F. Eddelbüttel, esta interpretação é a única compatível com o espírito e a finalidade da concessão do prêmio: pretende promover a não comercialização de leite e de produtos lácteos, uma vez que uma adesão importante dos produtores leiteiros a essa medida é necessária para conseguir a desejada redução dos excedentes correspondentes. Todavia, essa participação só pode ser obtida se o prêmio só for reduzido em casos limitados e, portanto, excepcionalmente, de forma a não desincentivar os produtores leiteiros de apresentarem os seus pedidos. Em consequência, é necessário partir da ideia de que o disposto no artigo 1.o, n.o 3, alínea b), não constitui uma possibilidade suplementar de reduzir o prémio, destinando-se pelo contrário a limitar essa redução.
Esta interpretação é também corroborada pelo facto de a Comissão das Comunidades Europeias ter sido obrigada a chegar à conclusão, no início de 1978, de que a adopção do Regulamento n.o 1078/77 não tinha tido o resultado pretendido, ou seja, que o número de produtores leiteiros que apresentaram pedidos de prémio era inferior ao previsto. Neste contexto, é pouco provável que o Regulamento n.o 1391/78 se tenha destinado a limitar ainda mais a concessão de prémios.
F. Eddelbüttel acrescenta que o Regulamento n.o 1391/78 é simplesmente um regulamento de aplicação, de forma que é legítimo supor que se destina apenas à concretização do texto de base. Ora, o artigo 3.o, n.o 1, segundo travessão, do Regulamento n.o 1078/77, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 1041/78, não se presta a essa concretização, por o seu teor ser suficientemente preciso. Dado que, no caso em apreço, em 29 de Março de 1979, dia a tomar em consideração, o recorrente possuía na sua exploração pelo menos quinze vacas leiteiras, incluindo novilhas prenhas, as condições de concessão da totalidade do prémio estão preenchidas.
A ser rejeitada a interpretação acima exposta, colocar-se-ia a questão de saber como deve ser determinado o «número de vacas leiteiras (...) de acordo com a quantidade de leite», na acepção do artigo 1.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 1391/78. O teor desta disposição incita a pensar que deve ter-se em conta apenas o número de vacas leiteiras. Se o seu rendimento também é determinante, isso deveria ser expressamente referido, para não dar um sentido demasiado amplo aos termos do artigo 1.o, n.o 3, alínea b).
2.
A Comissão considera que o artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1391/78 deve ser considerado como uma disposição de aplicação do artigo 3.o, n.o 1, último parágrafo, e do artigo 4.o do Regulamento n.o 1078/77, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 1041/78. Segundo a Comissão, este artigo precisa, no que diz respeito ao cálculo do prémio, o princípio de que a quantidade entregue, com base na qual o prémio é calculado, deve corresponder ao número adequado de vacas leiteiras.
Neste ponto, o Regulamento n.o 1041/78 do Conselho, de grau superior, não infirma o Regulamento n.o 1391/78. Este último baseia-se num parecer do comité de gestão, nos termos do artigo 7.o, alínea b), do Regulamento n.o 1078/77. Ora, o Regulamento n.o 1401/78 não alterou o referido artigo 7.o, alínea b), que, assim, era ainda válido no momento da adopção do Regulamento n.o 1391/78.
Na opinião da Comissão, nenhuma norma superior de direito se opõe à aplicação do artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1391/78. Portanto, esta disposição é aplicável mesmo supondo que o artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho, não prevê expressamente uma redução do prémio no caso em apreço.
A Comissão precisa que a segunda condição que figura no Regulamento n.o 1078/77 não rege o montante do prémio, mas apenas estabelece a possibilidade de apresentar um pedido. Mesmo estando preenchida esta segunda condição (efectivo de pelo menos quinze vacas leiteiras), o prémio é calculado em função das entregas efectuadas durante os doze meses precedentes, desde que seja provado que as vacas leiteiras ainda possuídas permitem produzir essa quantidade.
No caso em apreço, a Comissão considera que a segunda opção mencionada no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1078/77 não entra em linha de conta, uma vez que o recorrente no processo principal baseou o seu pedido de prêmio de reconversão na quantidade de leite efectivamente entregue, e não no número de vacas leiteiras que possuía. Por conseguinte, devia provar que o número de vacas leiteiras que possuía no momento da aceitação do pedido lhe permitia efectuar as entregas referidas no pedido.
Se isto não for possível, o prémio é reduzido proporcionalmente.
Em contrapartida, se o prêmio devesse ser concedido com base em entregas maiores declaradas pelo requerente, este devia, na opinião da Comissão, demonstrar que o rendimento por vaca corresponde à quantidade indicada no pedido.
Seria incompatível com o objectivo do regulamento aceitar uma combinação de duas opções, de forma a permitir ao requerente provar apenas que possui um efectivo mínimo de quinze vacas leiteiras para beneficiar de um prémio concedido com base numa quantidade entregue muito mais elevada, quando é evidente que o seu efectivo não lhe permite atingir essa quantidade.
A este propósito, a Comissão lembra que o Regulamento n.o 1078/77 tem como objectivo encorajar o produtor a reconverter o seu efectivo de orientação leiteira em efectivo produtor de carne. Portanto, o prémio destina-se a compensar provisoriamente a perda de rendimentos provenientes de entregas de leite. No entanto, esse regulamento não se destina a conceder um subsídio a todos os agricultores que possuem vacas leiteiras, mas sim a conceder um prémio aos que se reconvertem, substituindo o efectivo que até então lhes permitiu produzir e entregar uma determinada quantidade de leite.
Na opinião da Comissão, o facto de o regulamento exigir a posse de um número adequado de vacas leiteiras, correspondente às entregas efectudas, destina-se a ter em conta as modificações da qualidade do efectivo bovino. Isso resulta tanto do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1078/77, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 1041/78, como do artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1391/78. Se o número de vacas deixar de corresponder à quantidade entregue, o prémio deve ser reduzido proporcionalmente.
A Comissão conclui que, na ausência de prova efectiva do rendimento por vaca, a noção de «de acordo com», que figura no artigo 1.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 1391/78 deve ser interpretada no sentido de que se refere ao rendimento médio por vaca no Estado-membro em questão, acrescido do coeficiente de incerteza de 10 %.
M. Zuleeg
juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.