62023CC0048
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ATHANASIOS RANTOS
esitatud 5. septembril 2024 (
1
)
Kohtuasi C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy jt,
Elenia Verkko Oyj
versus
Energiavirasto
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Markkinaoikeus (kaubanduskohus, Soome))
Eelotsusetaotlus – Elektrienergia siseturg – Direktiiv (EL) 2019/944 – Artikli 57 lõiked 4 ja 5 – Riigi reguleeriva asutuse sõltumatus – Artikkel 59 – Nende asutuste kohustused ja volitused – Arvutamise metoodika kindlaksmääramine – Riigisisesed õigusaktid, mille eesmärk on viia elektrienergia jaotamise hind alla, sekkumata otse ülekande- ja jaotustasudesse või nende arvutamise metoodikasse – Reguleeriva asutuse otsus oma arvutamise metoodikat vastavalt kohandada – Liikmesriigi valitsuse õigus anda välja üldsuuniseid, mis ei ole seotud reguleeriva asutuse kohustuste ja volitustega – Selle õiguse ulatus
I. Sissejuhatus
1.
Direktiivis (EL) 2019/944 (
2
) on sätestatud, et liikmesriik peab tagama riigi reguleeriva asutuse sõltumatuse elektrienergia siseturul. Kõnealusel asutusel on muu hulgas kohustus kehtestada läbipaistvate kriteeriumide alusel ülekande- ja jaotustasud või nende arvestamise metoodika või mõlemad või need heaks kiita.
2.
Mil määral võimaldab see direktiiv liikmesriigi valitsusel vähendada elektrienergia jaotusvõrguettevõtjate kulusid, eesmärgiga alandada tarbijate jaoks tasumäära ilma riigi reguleeriva asutuse sõltumatust kahjustamata? Selline on sisuliselt Markkinaoikeuse (kaubanduskohus, Soome) esitatud küsimus.
3.
Eelotsusetaotlus on esitatud menetluses, mille algatamist taotlesid võrguettevõtjad Alajärven Sähkö Oy jt ja Elenia Verkko Oyj (edaspidi „Elenia“) ning mis puudutab Energiavirasto (energiaamet, Soome) kui riigi reguleeriva asutuse otsuseid muuta oma kontrollimeetodeid võrguettevõtjatele makstava tasu kindlaksmääramisel pärast elektrienergia jaotamise hindade alandamist käsitleva seaduse vastuvõtmist.
II. Õigusraamistik
A.
Liidu õigus
4.
Direktiivi 2019/944 artiklis 1 „Reguleerimisese“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse elektrienergia tootmise, ülekandmise, jaotamise, salvestamise ja tarnimise ühised normid koos tarbijakaitse sätetega tõeliselt ühendatud konkurentsivõimeliste, tarbijakesksete ja paindlike, õiglaste ja läbipaistvate elektriturgude loomiseks liidus.
Käesoleva direktiivi eesmärk on ühendatud turgude eeliste kasutamisega tagada tarbijatele taskukohased ja läbipaistvad energiahinnad ja -kulud, varustuskindluse kõrge tase ja sujuv üleminek kestlikule, vähese CO2-heitega energiasüsteemile. Käesolevas direktiivis sätestatakse peamised liidu elektrisektori korraldust ja toimimist reguleerivad normid[…] ning normid liikmesriikide reguleerivate asutuste sõltumatuse kohta.
Käesolevas direktiivis sätestatakse ka liikmesriikide, reguleerivate asutuste ja põhivõrguettevõtjate vahelise koostöö viisid täielikult ühendatud elektrienergia siseturu loomiseks, mis soodustab taastuvatest energiaallikatest toodetud elektri lõimimist, vaba konkurentsi ja varustuskindlust.“
5.
Direktiivi artiklis 57 „Reguleerivate asutuste määramine ja sõltumatus“ on sätestatud:
„1.   Liikmesriik määrab riigi tasandil ühe reguleeriva asutuse.
[…]
4.   Liikmesriigid tagavad reguleeriva asutuse sõltumatuse ning kannavad hoolt, et ta kasutab oma volitusi erapooletult ja läbipaistvalt. Selleks peavad liikmesriigid tagama, et kui reguleeriv asutus täidab käesoleva direktiiviga ja sellega seotud õigusaktidega talle määratud reguleerimisülesandeid, siis
a)
on ta õiguslikult eraldiseisev ja kõikidest teistest avalik-õiguslikest ja eraõiguslikest üksustest funktsionaalselt sõltumatu;
b)
tagab ta, et tema töötajad ja juhtimise eest vastutavad isikud
i)
tegutsevad turuhuvidest sõltumatult ja
ii)
ei küsi ega võta reguleerimisülesandeid täites vastu otseseid juhiseid üheltki valitsusasutuselt ega muult avalik-õiguslikult või eraõiguslikult üksuselt. Nimetatud nõue ei piira vajaduse korral tiheda koostöö tegemist teiste asjaomaste riigiasutustega ega selliste valitsuse poliitiliste üldsuuniste täitmist, mis ei ole seotud artikli 59 kohaste regulatiivvolituste ja -kohustustega.
5.   Reguleeriva asutuse sõltumatuse kaitsmiseks tagavad liikmesriigid eelkõige, et
a)
reguleeriv asutus saab iseseisvalt otsuseid vastu võtta kõikidest poliitilistest organitest sõltumatult;
[…]“.
6.
Nimetatud direktiivi artiklis 59 „Reguleeriva asutuse kohustused ja volitused“ on sätestatud:
„1.   Reguleerival asutusel on järgmised kohustused:
a)
kehtestada läbipaistvate kriteeriumide alusel ülekande- ja jaotustasud või nende arvestamise metoodika või mõlemad või need heaks kiita;
[…]
m)
kehtestada või kiita heaks teeninduse ja tarnimise kvaliteedi standardid ja nõuded või teha selleks koostööd teiste pädevate asutustega ning jälgida võrgu turvalisust ja töökindlust käsitlevate normide täitmist ja vaadata läbi nende varasem toimimine;
[…]
7.   Reguleerivad asutused, välja arvatud juhul, kui [Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostööamet (ACER)] on pädev kindlaks määrama ja heaks kiitma tingimused ja meetodid võrgueeskirjade ja suuniste rakendamise kohta määruse (EL) 2019/943[ (
3
)] VII peatüki kohaselt vastavalt määruse (EL) 2019/942[ (
4
)] artikli 5 lõikele 2, kuna need on oma olemuselt kooskõlalised, vastutavad selle eest, et piisavalt vara enne tingimuste jõustumist määratakse kindlaks või kiidetakse heaks vähemalt riiklik metoodika, mille alusel arvutada või kiita heaks järgmisega seotud tingimused:
a)
riiklike võrkudega ühendamine ja neile juurdepääs, sealhulgas hõlmates ülekande- ja jaotustasud või nende arvutamise metoodika nii, et need võimaldavad teha võrkudesse vajalikke investeeringuid võrkude vastupidavust tagaval viisil;
[…]“.
B.
Soome õigus
7.
Elektrituruseaduse (588/2013) (sähkömarkkinalaki (588/2013)), mida on muudetud elektrituruseaduse muutmise seadusega (730/2021) (laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021), edaspidi „seadus 730/2021“) (edaspidi „elektrituruseadus“ (
5
)) §-s 19 „Võrkude arendamise kohustus“ on sätestatud:
„Võrguettevõtja peab oma võrgu kasutajate piisava kvaliteediga elektriga varustamise tagamiseks hooldama, käitama ja arendama oma elektrivõrku ja ühendusi teiste võrkudega, lähtudes elektrivõrkude käitamise suhtes kehtestatud nõuetest ja võrgukasutajate mõistlikest vajadustest.
Elektrivõrk peab olema projekteeritud, ehitatud ja hooldatud nii, et:
(1)
elektrivõrk vastab muu hulgas elektrivõrgu toimimise kvaliteedinõuetele ja elektrienergia ülekande ja jaotamise tehniline kvaliteet on ka muus osas hea;
[…]
(6)
võrguettevõtja suudab pakkuda oma võrgu kasutajatele ülekande- ja jaotusteenuseid kulutõhusalt;
[…]“.
8.
Selle seaduse § 51 „Jaotusvõrgu toimimise kvaliteedinõuded“ sisaldab üksikasjalikke sätteid selles küsimuses.
9.
Nimetatud seaduse §-s 52 „Jaotusvõrgu arendamise kava“ on sätestatud:
„Jaotusvõrguettevõtja tegevus jaotusvõrgu arendamisel peab põhinema jaotusvõrgu avatud arengukaval, mis peab muu hulgas hõlmama järgmist:
(1)
kava jaotusvõrgu selliste põhiinvesteeringute kohta, mida on vaja jaotusvõrgu ülekandevõimsuse säilitamiseks ning uue elektritootmisvõimsuse ja uute koormuste jaotusvõrguga ühendamiseks järgmise kümne aasta jooksul, sealhulgas elektrisõidukite laadimise punktid ning vajadus mere- ja siseveelaevade kaldaäärse elektritoite järele;
(2)
meetmeid, mille rakendamine tagab §-des 51 ja 119 sätestatud nõuete jätkuva kohaldamise ja täitmise jaotusvõrgu puhul;
(3)
kava elektritarbimise paindlikkuse, energiasalvestusrajatiste, jaotusvõrguettevõtja energiatõhususe meetmete ja muude ressursside võimaliku kasutamise kohta alternatiivina jaotusvõrgu ülekandevõimsuse laiendamisele;
[…]“.
10.
Sama seaduse §-s 119 „Üleminekusäte jaotusvõrgu talitluskindluse kohta“ on sätestatud:
„Jaotusvõrguettevõtja tagab, et tema vastutuspiirkonnas on § 51 esimese lõigu punktides 2 ja 3 sätestatud nõuded täidetud hiljemalt 31. detsembril 2028. Nõuded peavad olema täidetud 31. detsembriks 2019 vähemalt 50% kõikide jaotusvõrgu kasutajate puhul, välja arvatud suvilad, ja 31. detsembriks 2023 vähemalt 75% kõigi jaotusvõrgu kasutajate puhul, välja arvatud suvilad.
Kui jaotusvõrguettevõtja vastutuspiirkonna keskpingevõrgu maa-aluste kaablite osakaal oli 31. detsembri 2018. aasta seisuga alla 60%, peab jaotusvõrguettevõtja tagama, et tema vastutuspiirkonnas on § 51 esimese lõigu punktides 2 ja 3 sätestatud nõuded täidetud hiljemalt 31. detsembriks 2036. Sellisel juhul peavad nõuded olema täidetud vähemalt 75% kõigi jaotusvõrgu kasutajate puhul hiljemalt 31. detsembriks 2028, välja arvatud suvilad.“
11.
Seaduse 730/2021 ettevalmistavates materjalides on eelnimetatud § 119 muutmise üksikasjalikes põhjendustes muu hulgas märgitud järgmist. Jaotusvõrgu varustuskindluse nõuete rakendamise perioodi pikendamine muudab oluliselt jaotusvõrguettevõtjate regulatiivset keskkonda. Seaduse § 119 teise ja kolmanda lõigu suunav mõju peab olema kooskõlas võrgu korraldamise muude toimingutega. Seepärast tuleks kõnealuste sätete kavandatud muudatustest tulenevalt võrgu hinnakujunduse metoodika kehtestamisel arvesse võtta ka varustuskindluse nõuete rakendamise perioodi pikendamist ning sellega seotud muutusi jaotusvõrguettevõtjate investeeringutes ja nende rahastamises. Tegevuskeskkonna muutumise mõju tuleb arvesse võtta näiteks jaotusvõrguettevõtjate tasude arvutamise metoodikas sisalduvate investeeringute rahastamise ja investeerimisstiimulite eri elementides.
12.
Elektri- ja maagaasituru järelevalve seaduse (590/2013) (laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013)) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „järelevalveseadus“) § 6 „Energiaameti kui riigi reguleeriva asutuse ülesanded“ on sõnastatud järgmiselt:
„Energiaamet, kes tegutseb riigi reguleeriva asutusena elektri- ja maagaasisektori suhtes kohaldatavate Euroopa Liidu õigusaktide tähenduses, ülesanne on eelkõige:
(1)
kehtestada käesolevas seaduses ettenähtud korras kindlaks elektri- ja maagaasivõrkude võrguettevõtjate ülekande- ja jaotustasude kehtestamise meetodid;
[…]
(7)
kontrollida elektri- ja maagaasivõrkude turvalisust ja usaldusväärsust käsitlevate õigusnormide täitmist, hinnata võrkude varasemat toimimist ning osaleda elektri- ja maagaasivõrkude ning elektri ja maagaasi tarnimise teenuse kvaliteedinõuete väljatöötamises.
[…]“.
13.
Selle seaduse §-s 10 „Energiaameti kehtestatud tingimused ja meetodid“ on sätestatud:
„Energiaamet kinnitab otsusega (edaspidi „kinnitamisotsus“) võrguettevõtjale, süsteemi eest vastutavale põhivõrguettevõtjale ja süsteemi eest vastutavale jaotusvõrguettevõtjale ning veeldatud maagasi töötlemise seadme käitajale järgmised teenuste kasutamise tingimused ja teenuste tasude kindlaksmääramise meetodid ning seda enne nende kehtestamist:
(1)
võrguettevõtja võrgutegevuse tulu ja ülekandeteenuse tasu järelevalveperioodil kindlaksmääramise metoodika;
[…]
Otsuses, millega kehtestatakse hinnakujunduse kohustuslik metoodika, võib ette näha:
(1) võrgutegevuseks või -teenuseks kasutatava kapitali hinnastamise põhimõtted;
[…]“.
14.
Seaduse §-s 13 „Kinnitamisotsuse muutmine“ on sätestatud:
„[Energia]amet võib kinnitamisotsust muuta uue otsusega, mille vastuvõtmismenetlus algatatakse kinnitamisotsuse subjekti taotlusel või Energiaameti omal algatusel. Tähtajalist kinnitamisotsust võib muuta otsuse subjekti või Energiaameti algatusel ning tähtajatult kehtivat kinnitamisotsust võib muuta Energiaameti algatusel, kui:
[…]
(2)
muudatus põhineb õigusaktide muutmisel.
[…]“.
III. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
15.
Energiaamet on oma 30. novembri 2015. aasta otsustega (edaspidi „30. novembri 2015. aasta otsused“) kehtestanud võrguettevõtja võrgutegevuse tulu ja ülekandeteenuse tasude arvutamise metoodika neljandaks järelevalveperioodiks 1. jaanuarist 2016 kuni 31. detsembrini 2019 ja viiendaks järelevalveperioodiks 1. jaanuarist 2020 kuni 31. detsembrini 2023 (edaspidi „esialgne tasude arvutamise metoodika“).
16.
Energiaamet muutis oma 15. detsembri 2021. aasta otsustega (edaspidi „15. detsembri 2021. aasta otsused“) neid 30. novembri 2015. aasta otsuseid ja eelnevalt ajavahemikuks 1. jaanuarist 2022 kuni 31. detsembrini 2023 kinnitatud esialgset tasude arvutamise metoodikat. Kõnealustes 15. detsembri 2021. aasta otsustes on märgitud, et Energiaamet arutas arvutamise metoodika küsimust omal algatusel pärast seda, kui seadusega 730/2021 tehtud elektrituruseaduse muudatus 1. augustil 2021 jõustus.
17.
Alajärven Sähkö ja Elenia esitasid vastavalt 17. ja 19. jaanuaril 2022 eelotsusetaotluse esitanud Markkinaoikeusele (kaubanduskohus) kaebuse, milles nad palusid muu hulgas tühistada Energiaameti 15. detsembri 2021. aasta otsused sel põhjusel, et nende otsustega on muudetud esialgset tasude arvutamise metoodikat, nimelt on ajakohastatud elektrivõrguettevõtjate tulubaasi arvutamiseks kasutatavaid ühikuhindu ja on loobutud riskivaba intressimäära kindlaksmääramise alternatiivsest meetodist. Kaebajad väitsid oma kaebustes, et Energiaamet ei ole teinud neid otsuseid sõltumatu reguleeriva asutusena, nagu on nõutud direktiivi 2019/944 artiklis 57.
18.
Energiaamet palus oma vastuses, et eelotsusetaotluse esitanud kohus jätaks kaebused rahuldamata, väites eelkõige, et esialgse kontrollimetoodika muutmine on iseenesest seotud elektrituruseaduse ja järelevalveseaduse muudatustega. Ta märkis, et liikmesriigi seadusandja leidis, et need muudatused vastavad liidu õiguses riigi reguleeriva asutuse sõltumatust käsitlevatele nõuetele ja et nende näol on tegemist vaid regulatsiooniga üldsuuniste tasandil.
19.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et ta peab lahendama küsimuse, kas Energiaamet võis oma 15. detsembri 2021. aasta otsustega esialgset tasude arvutamise metoodika järelevalveperioodi perioodi vältel muuta. Selle hindamise raames tuleb kindlaks teha, kas seadusega 730/2021 elektrituruseadusesse tehtud muudatused kahjustasid selle ameti kui riigi reguleeriva asutuse sõltumatust direktiivi 2019/944 artikli 57 tähenduses.
20.
Selles küsimuses põhjendas amet neid otsuseid peamiselt seaduse 730/2021 ettevalmistavate materjalidega. Nendes otsustes on muu hulgas märgitud, et pärast selle seadusega elektrituru seadusesse tehtud muudatusi alustas see amet esialgse tasude arvutamise metoodika muutmise ettevalmistamist, et viia see vastavusse riigisisestes õigusaktides sätestatud nõuetega. Nende otsuste kohaselt oli kõnealuste muudatuste peamine eesmärk anda Energiaametile uued vahendid ülekandetasude mõjutamiseks, ilma et see ohustaks arukate elektrivõrkude arendamist ja tagades võrkude varustuskindluse.
21.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib lisaks, et seaduseelnõus, mille alusel võeti vastu seadus 730/2021 (edaspidi „seaduseelnõu“), on nende elektrituru seaduse muudatuste eesmärgina nimetatud püüet ohjeldada elektrienergia ülekandmise hindade tõusu meetmete abil, mis alandavad jaotusvõrguettevõtjate kulutaset ja muudavad kulutaseme tõusu aeglasemaks. Seaduseelnõus käsitletakse neid tasude arvutamise metoodika muudatusi, mida Energiaamet on pärast seaduse 730/2021 jõustumist teinud, rõhutades, et selle metoodika läbivaatamine ei eelda otseselt nende sisu käsitlevate õigusnormide kehtestamist.
22.
Seaduseelnõus on täpsustatud, et Energiaamet märkis taustaraportis, mille ta koostas seaduse 730/2021 ettevalmistavate materjalide raames Soome tööhõive- ja ettevõtlusministeeriumile (Työ- ja elinkeinoministeriö), et jaotusvõrguettevõtjaid puudutava regulatsiooni kavandatavate muudatuste tõttu peab Energiaamet muutma oma kehtivaid otsuseid jaotusvõrguettevõtjate tasude arvutamise metoodika kinnitamise kohta juba käimasoleval järelevalveperioodil. Selle ministeeriumi hinnangu kohaselt, mis on ära toodud seaduseelnõus, mõjutavad Energiaameti teatatud muudatused jaotustasude arvutamise metoodikas oluliselt jaotusvõrguettevõtjate tulu ja nende poolt omanikele arvestatavat kasumit. Lisaks sisaldab seaduseelnõu ka hinnanguid selle kohta, millist mõju avaldavad tasude arvutamise metoodika muudatused jaotusvõrguettevõtjatele lubatud tulutasemele ja jaotustasudele, mida kliendid peavad maksma jaotusvõrguettevõtjatele.
23.
Seaduseelnõu parlamentaarse menetluse raames koostatud ühes majanduskomisjoni raportis on muu hulgas märgitud, et tuleb reageerida ülemäärase kasumile, mida praegune tasude arvutamise metoodika võrguettevõtjatel võimaldab saada. Majanduskomisjoni kõnealuse raporti kohaselt määrati esialgse tasude arvutamise metoodika puhul elektrivõrgu väärtus Energiaameti poolt määratletud komponendipõhiste ühikuhindade alusel. Need ühikuhinnad olid aga fikseeritud kaheksaks aastaks (2016–2023), mistõttu need ei vastanud enam tegelikele kuludele. Selles raportis on rõhutatud asjaolu, et elektri ülekandetasude reguleerimise ja nende tasude arvutamise metoodika põhiteguriks on elektrivõrgu väärtuse hindamine, mille kaudu määratakse kindlaks tulubaas, ja need muudatusettepanekud on mõeldud eelkõige selleks, et võimaldada tasude arvutamise mudeli muutmist jooksva järelevalveperioodi ajal.
24.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et Alajärven Sähkö ja Elenia väitsid selles kohtus, et seaduse 730/2021 ettevalmistatavates materjalides esitatud eesmärkide elluviimine ja Energiaameti sõltumatuse mõjutamine on ka sisuliselt ilmne nende esitatud dokumentide, eelkõige valdkonnapädeva tööhõive- ja ettevõtlusministeeriumi 15. oktoobri 2020 infotunni materjalide ning ettevõtlusministri 28. jaanuari 2021 infotunnil esitatud ettekande põhjal.
25.
Selle kohtu hinnangul ei puudutanud elektrituruseaduse muudatused, mis tehti seadusega 730/2021, vahetult tasude arvutamise metoodikat, mida Energiaamet kohaldab jaotusvõrguettevõtjate mõistliku tulu kindlaksmääramiseks. Lisaks ei muutnud need seadusemuudatused otseselt tulubaasi arvutamiseks kasutatavaid ühikuhindu ega mõistliku tulutaseme määramiseks kasutatavat riskivaba intressimäära. Seaduse 730/2021 ettevalmistavate materjalide kohaselt oli nende seadusemuudatuste eesmärk hoopis mõjutada elektrienergia jaotamise hinda nii, et see alaneks. Reguleerivale asutusele on nendes ettevalmistavates materjalides märgitud viisil antud vahendid ja alused tasude arvutamise metoodika muutmiseks, et langetada elektrienergia jaotamise hinda juba järelevalveperioodi jooksul, ära on näidatud tasude arvutamise metoodika muudatused ja prognoositud on muudatuste mõju. Need viited näivad olevat selgelt mõjutanud ka 15. detsembri 2021. aasta otsuste vastuvõtmist Energiaameti poolt.
26.
Selle kohtu hinnangul on Euroopa Kohtu tõlgendus vajalik küsimuses, kas elektrienergia jaotamise hinna tõusu ohjeldamise ja elektrienergia jaotamise hinna langetamise eesmärki võib pidada direktiivi 2019/944 artiklis 59 ettenähtud riigi reguleeriva asutuse regulatiivsetest kohustustest ja volitustest väljapoole jäävaks, eelkõige kui seadusemuudatuse eesmärk on näiteks võrguettevõtjate kulutõhususe suurendamine, või kas sellisel juhul võib olla tegemist ka poliitiliste üldsuunistega, mis ei ole seotud riikliku reguleeriva asutuse põhiliste regulatiivsete kohustuste ja volitustega, ja kui see võib nii olla, siis millistel tingimustel. See kohus leiab ka, et tuleb analüüsida, milline tähtsus tuleb omistada asjaolule, et eelkirjeldatud avaldused sisalduvad seaduse 730/2021 ettevalmistavates materjalides (
6
), ja kas neid seaduse ettevalmistavates materjalides esitatud avaldusi saab üldse pidada poliitilisteks üldsuunisteks selle direktiivi artikli 59 tähenduses.
27.
Neil asjaoludel otsustas Markkinaoikeus (kaubanduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Milliseid kriteeriume tuleb kohaldada ja arvesse võtta selle hindamisel, kas tegemist on riigi reguleeriva asutuse põhilistesse regulatiivsetesse kohustustesse ja volitustesse sekkumisega viisil, mille puhul ei ole tagatud riigi reguleeriva asutuse sõltumatus vastavalt direktiivi 2019/944 artikli 57 lõigetele 4 ja 5, või kas on tegemist üldsuunistega, mis ei ole seotud selle direktiivi artikli 59 kohaste regulatiivsete kohustuste ja volitustega?
2.
Kas direktiivi 2019/944 artikli 57 lõigetes 4 ja 5 ette nähtud riigi reguleeriva asutuse sõltumatuse nõudega saab lugeda kooskõlas olevaks sellist [põhikohtuasjas käsitletavat] riigisiseste õigusnormide muudatust, mille eesmärk oli, nagu on märgitud seaduse ettevalmistavates materjalides, mõjutada elektrienergia jaotamise hindu, tehes riigisiseses elektrituruseaduses võrguettevõtjate regulatiivset keskkonda puudutavaid muudatusi, millega ei ole küll otseselt sekkutud ülekande- või jaotustasudesse või nende arvutamise metoodikasse, kuid mille tõttu pidi riigi reguleeriv asutus siiski muutma oma metoodikat järelevalveperioodi ajal?“
28.
Kirjalikud seisukohad esitasid Euroopa Kohtule Alajärven Sähkö, Elenia, Energiaamet, Soome ja Küprose valitsus ning Euroopa Komisjon.
IV. Analüüs
29.
Oma eelotsuse küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2019/944 artikli 57 lõikeid 4 ja 5, mis käsitlevad riigi reguleerivate asutuste sõltumatust, tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille eesmärk on – nagu on märgitud kõnealuse seaduse ettevalmistavates materjalides – alandada elektrienergia jaotamise hinda, sekkumata iseenesest otse elektrienergia ülekande- ja jaotustasudesse ja/või nende arvutamise metoodikasse selle direktiivi artikli 59 lõike 1 punkti a tähenduses, kuid mille tagajärjel muutis riigi reguleeriv asutus oma tasude arvutamise metoodikat järelevalveperioodi vältel.
30.
Sellele küsimusele vastamiseks analüüsin kõigepealt direktiiviga 2019/944 riigi reguleerivatele asutustele antud sõltumatuse ulatust (A osa) ja seejärel nende asutuste sõltumatuse austamist seoses nende kohustusega kehtestada või heaks kiita ülekande- ja jaotustasud ja/või nende arvutamise metoodika (B osa).
A.
Direktiiviga 2019/944 riigi reguleerivale asutusele antud sõltumatuse ulatus
31.
Kõigepealt tuleb meenutada, et ELTL artikli 194 lõikes 1 on ette nähtud, et siseturu rajamise ja toimimise raames ning pidades silmas vajadust säilitada ja parandada keskkonda, on liidu energiapoliitikal liikmesriikidevahelise solidaarsuse vaimus eesmärk tagada energiaturu toimimine, energiaga varustamise kindlus liidus, edendada energia tõhusat kasutamist ja säästmist ning uute ja taastuvate energiaallikate väljaarendamist ja edendada energiavõrkude sidumist (
7
). Selle artikli lõikes 2 on sätestatud, et ilma et see piiraks aluslepingute muude sätete kohaldamist, kehtestavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt lõikes 1 osutatud eesmärkide saavutamiseks vajalikud meetmed, mis ei mõjuta liikmesriigi õigust määrata kindlaks oma energiavarude kasutamise tingimusi, tema valikuid erinevate energiaallikate vahel ning tema energiavarustuse üldstruktuuri, ilma et see piiraks ELTL artikli 192 lõike 2 punkti c kohaldamist. Järelikult, kuigi ELTLiga on reguleeritud liidu pädevus energeetika valdkonnas, on sellega liikmesriikidele sõnaselgelt antud õigus otsustada muu hulgas oma energiavarude kasutamise tingimuste üle. Lõpuks on käesoleva kohtuasja keskmes nende kahe – liidu ja liikmesriigi – pädevuse omavaheline suhe.
32.
ELTL artikli 194 lõike 2 alusel vastu võetud direktiivi 2019/944 tuleb tõlgendada koostoimes teiste samal kuupäeval avaldatud elektrienergia turgu käsitlevate õigusaktidega, eelkõige määrusega (EL) 2019/941 (
8
) ja määrusega (EL) 2019/943. Selle direktiivi artikli 1 teises lõigus on sätestatud, et selles sätestatakse liidu elektrisektori korraldust ja toimimist reguleerivad normid, muu hulgas normid liikmesriikide reguleerivate asutuste sõltumatuse kohta. Selle artikli kolmandast lõigust nähtub, et selles direktiivis sätestatakse ka liikmesriikide, reguleerivate asutuste ja põhivõrguettevõtjate vahelise koostöö viisid täielikult ühendatud elektrienergia siseturu loomiseks, mis soodustab muu hulgas varustuskindlust.
33.
Sellega seoses on direktiivi 2019/944 artikli 57 lõikes 4 sätestatud, et liikmesriigid tagavad reguleeriva asutuse sõltumatuse ning kannavad hoolt, et ta kasutab oma volitusi erapooletult ja läbipaistvalt. Et tagada niisugune sõltumatus ning täita kõnealuse direktiiviga ja sellega seotud õigusaktidega talle määratud reguleerimisülesandeid, on esiteks selle lõike punktis a ette nähtud, et reguleeriv asutus on õiguslikult eraldiseisev ja kõikidest teistest avalik-õiguslikest ja eraõiguslikest üksustest funktsionaalselt sõltumatu, ning punkti b alapunktides i ja ii teiseks sätestatud, et tema töötajad ja juhtimise eest vastutavad isikud tegutsevad turuhuvidest sõltumatult ega küsi ega võta reguleerimisülesandeid täites vastu otseseid juhiseid üheltki valitsusasutuselt ega muult avalik-õiguslikult või eraõiguslikult üksuselt, kusjuures see nõue ei piira vajaduse korral tiheda koostöö tegemist teiste asjaomaste riigiasutustega ega selliste valitsuse poliitiliste üldsuuniste täitmist, mis ei ole seotud artikli 59 kohaste regulatiivvolituste ja -kohustustega. Need hõlmavad muu hulgas artikli 59 lõike 1 punktis a nimetatud kohustust kehtestada läbipaistvate kriteeriumide alusel ülekande- ja jaotustasud või nende arvestamise metoodika või mõlemad või need heaks kiita. Lisaks tagavad liikmesriigid sama direktiivi artikli 57 lõike 5 punkti a kohaselt reguleeriva asutuse sõltumatuse kaitsmiseks, et reguleeriv asutus saab iseseisvalt otsuseid vastu võtta kõikidest poliitilistest organitest sõltumatult (
9
).
34.
Kuigi Euroopa Kohtul ei ole veel olnud võimalust tõlgendada direktiivi 2019/944 artikli 57 lõikeid 4 ja 5, on ta teinud mitu kohtuotsust direktiivi 2009/72 artikli 35 lõigete 4 ja 5 kohta, mille sõnastus on samalaadne selle artikli 57 lõigete 4 ja 5 sõnastusega. Euroopa Kohtu praktikast tulenevad käesoleva kohtuasja puhul järgmised juhised.
35.
Mis puudutab mõistet „sõltumatus“, siis seda ei ole määratletud ei direktiivi 2019/944 artiklis 57 ega selle direktiivi üheski muus sättes. Selles küsimuses on Euroopa Kohus juba otsustanud, et avalik-õigusliku organi puhul tähendab sõltumatus harilikult staatust, mis tagab asjaomasele organile võimaluse tegutseda täiesti sõltumatult nendest organitest, kelle suhtes tema sõltumatus peab olema tagatud, mis tahes juhiste ja välise mõjuta. (
10
) See sõltumatus otsuste tegemisel eeldab, et selle direktiivi artiklis 59 nimetatud reguleerimiskohustuste ja -volituste raames võtab reguleeriv asutus oma otsused vastu iseseisvalt üksnes üldise huvi alusel, et tagada direktiiviga taotletavate eesmärkide järgimine, ilma et ta alluks väljastpoolt, muudelt avalik-õiguslikelt või eraõiguslikelt organitelt saadud juhistele. (
11
)
36.
Selle sõltumatuse austamine on de jure ja de facto kohustuslik. Euroopa Kohtu praktika kohaselt peavad direktiiviga 2019/944 ainult reguleerivatele asutustele antud pädevus ja nende sõltumatus seega olema tagatud iga poliitilise organi ning mitte ainult valitsuse suhtes, vaid ka riigi seadusandja suhtes, kes ei tohi jätta reguleerivaid asutusi ilma osast nende võimust ning anda seda teistele avalik-õiguslikele organitele. (
12
) Nii on Euroopa Kohus leidnud, et see, kui volitus määrata kindlaks teatavaid elektriedastamisrajatisi puudutavas osas tariifide arvutamise olulised asjaolud, näiteks kasumimarginaal, antakse reguleeriva ameti asemel muule ametile, ei ole kooskõlas liidu õigusega. (
13
)
37.
Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et direktiivi 2019/944 artikli 57 lõigetes 4 ja 5 on nõutud, et riigi ministeeriumide esindajad ei tohi kasutada oma osalemist tariifide kehtestamise menetluses selleks, et avaldada reguleerivale asutusele survet või anda talle juhiseid, mis võivad suunata asutuse otsuseid selle direktiivi artiklist 59 tulenevate kohustuste ja volituste raames. Kuigi direktiiviga ei ole vastuolus see, et liikmesriigi valitsus võib eelkõige oma ministeeriumide esindajate osalemise kaudu esitada riigi reguleerivale asutusele oma seisukoha selle kohta, kuidas see asutus tema arvates võib oma regulatiivkohustuste täitmisel võtta arvesse üldisi huve, ei saa see osalemine ja eelkõige esindajate arvamused tariifide kehtestamise menetluste käigus olla siduvad ning mingil juhul ei tohi reguleeriv asutus pidada neid juhisteks, mida ta oma kohustuste täitmisel ja volituste kasutamisel peab järgima. (
14
) Pealegi ei tohi eeskirjad, milles on käsitletud riigi ministeeriumide esindajate osalemist tariifide kehtestamise menetlustes, kahjustada reguleeriva asutuse nende otsuste ulatust, mis on vastu võetud nimetatud artiklis 59 sätestatud kohustuste ja volituste alusel. Eelkõige juhul, kus sellised kohustused või volitused seda nõuavad, ei tohi osalemist reguleerivate eeskirjadega kahjustada asutuse otsuste siduvust ja vahetut kohaldamist, nähes näiteks ette, et otsused peavad enne rakendamist olema kõnealuste esindajate poolt heaks kiidetud või kinnitatud. (
15
)
38.
Seega kuuluvad ainult reguleerivale asutusele antud volitused täitevpädevuse valdkonda, võttes arvesse, et selle raames antakse faktidele hinnang tehnilisest aspektist lähtudes, ning oma volituste kasutamisel allub reguleeriv asutus liidu tasandil üksikasjaliku õigusliku raamistikuna kehtestatud põhimõtetele ja eeskirjadele, millega on piiratud tema kaalutlusõigust ja mis takistavad tal teha poliitilisi valikuid. (
16
)
39.
Millistel põhjustel peab reguleeriva asutuse sõltumatus olema kohustuslik? Selles küsimuses on Euroopa Kohus täpsustanud, et reguleeriva asutuse täielik sõltumatus majandusüksustest ja avalik-õiguslikest üksustest, olgu need siis haldusorganid või poliitilised organid ning viimasel juhul täitevvõim või seadusandlik võim, on vajalik tagamaks, et reguleeriva asutuse otsused oleksid erapooletud ja mittediskrimineerivad, välistades võimaluse eelistada ettevõtjaid ja majanduslikke huve, mis on seotud valitsuse, poliitilise enamuse või igal juhul poliitilise võimuga, ning et lisaks võimaldab poliitilise võimu range eraldamine reguleerival asutusel kavandada oma tegevust pikas perspektiivis, mis on vajalik elektrienergia turgu käsitlevate eesmärkide saavutamiseks. (
17
) Selle sõltumatuse eesmärk on seega vältida huvide konflikte, mis kahjustaksid tarbijaid. Nagu üks autor on märkinud, on niisugune sõltumatus seoses reguleeritava sektoriga omandanud järk-järgult õigusliku sisu Euroopa Kohtu praktika tulemusel ja seejärel teiseses õiguses. (
18
) Reguleeriva asutuse sõltumatuse kaitse hõlmab erinevaid aspekte, mida on muu hulgas analüüsinud Euroopa energeetikasektorit reguleerivate asutuste nõukogu (CEER). (
19
)
40.
Kuigi liidu õigussüsteem soosib riigi reguleerivale asutusele antud erivolituste puhul sõltumatuse laia käsitusviisi (
20
), ei välista see süsteem siiski, et liikmesriigid võivad teatavatel tingimustel elektrienergia turu toimimist mõjutada. Nimelt on direktiivi 2019/944 artiklis 59 esitatud reguleerivale asutusele antud kohustuste ja volituste loetelu. Kuigi loetelu hõlmab paljusid valdkondi, ei hõlma see kogu elektrienergia turgu. Liikmesriigid võivad seega vastu võtta oma õigusnorme riigisisese elektrienergia turu kohta lisaks neile kohustustele ja volitustele. Lisaks on selle direktiivi artikli 57 lõike 4 punkti b alapunktis ii sätestatud, et reguleeriva asutuse töötajate ja selle juhtimise eest vastutavate isikute sõltumatuse nõue ei piira asjaomase liikmesriigi valitsuse kehtestatud üldsuuniseid. Euroopa Kohtu praktika kohaselt nähtub selle sätte sõnastusest selgelt, et sellised üldised suunised ei puuduta selle direktiivi artiklis 59 nimetatud regulatiivkohustusi ega -volitusi. (
21
)
41.
Nagu on täpsustatud direktiivi 2019/944 põhjenduses 87, „ei võta“ see direktiiv ega direktiiv 2009/73/EÜ (
22
)„liikmesriikidelt võimalust kehtestada ja ellu viia oma riiklikku energiapoliitikat. See tähendab, et sõltuvalt liikmesriigi põhiseadusest võib olla liikmesriigi pädevuses määrata kindlaks poliitikaraamistik, milles reguleerivad asutused tegutsevad, näiteks seoses varustuskindlusega. Seejuures ei tohiks liikmesriigi antavad energiapoliitika üldsuunised piirata reguleerivate asutuste sõltumatust ja autonoomsust.“
42.
See põhjendus loob seega sõnaselge seose ühelt poolt liikmesriigi valitsuse vastu võetud üldsuuniste, mis ei puuduta mitte ainult reguleeriva asutuse töötajaid ja juhtimise eest vastutavaid isikuid direktiivi 2019/944 artikli 57 lõike 4 punkti b alapunkti ii tähenduses, vaid kõiki elektrienergia turu osalisi, ja teiselt poolt varustuskindluse vahel, mis ei kuulu selle direktiivi artikli 59 lõike 1 punkti m kohaselt tingimata reguleeriva asutuse pädevusse. (
23
) Sellest põhjendusest ilmneb ka, et liikmesriigid võivad määrata üldisemalt kindlaks oma riikliku energiapoliitika, nagu on ette nähtud ELTL artikli 194 lõikes 2. (
24
) Seega on liikmesriigi valitsusel õigus vastu võtta üldsuuniseid, muu hulgas seoses „varustuskindlusega“ elektrienergia alal.
43.
Direktiivis 2019/944 ei ole mõistet „varustuskindlus“ määratletud. Sellega seoses on minu arvates kasulik viidata määrusele 2019/941, mille artikli 2 punktis 1 on „elektrivarustuskindlus“ määratletud kui „elektrisüsteemi võime tagada elektri tarnimine tarbijatele asjaomaste liikmesriikide määratletud sooritustasemel“. See võimsus väljendub „varustuskindluse normis“, milles on läbipaistval viisil märgitud liikmesriigi vajalik varustuskindluse tase (
25
), ning selle arvutamise aluseks on vähemalt saamata jäänud energia hind ja uue turule siseneja kulu teatud ajavahemiku jooksul ning see esitatakse kui „eeldatavasti mittetarnitav energia“ ja „eeldatav võimsuse puudujääk“. (
26
)
44.
Kokkuvõtteks, nagu on märkinud komisjon oma kirjalikes seisukohtades, on direktiivi 2019/944 eesmärk leida tasakaal ühelt poolt riigi reguleeriva asutuse sõltumatuse nõude ja teiselt poolt liikmesriigi õiguse vahel kehtestada oma riiklik energiapoliitika valdkondades, mis ei kuulu selle reguleeriva asutuse ainupädevusse, eelkõige seoses elektrienergia varustuskindlusega.
B.
Riigi reguleeriva asutuse sõltumatuse austamine seoses selle asutuse kohustusega kehtestada või heaks kiita ülekande- ja jaotustasud ja/või nende arvutamise metoodika
45.
Direktiivi 2019/944 artikli 59 lõike 1 punkti a kohaselt on reguleerival asutusel kohustus muu hulgas kehtestada läbipaistvate kriteeriumide alusel ülekande- ja jaotustasud või nende arvestamise metoodika või mõlemad või need heaks kiita. (
27
) Lisaks on selle direktiivi artikli 59 lõike 7 punktis a sätestatud, et põhimõtteliselt on reguleeriv asutus kohustatud piisavalt vara enne tingimuste jõustumist määrama kindlaks või kiitma heaks vähemalt riikliku metoodika, mille alusel arvutada või kiita heaks tingimused, mis on seotud riiklike võrkudega ühendamise ja neile juurdepääsuga, sealhulgas hõlmates ülekande- ja jaotustasud või nende arvutamise metoodikat nii, et need võimaldavad teha võrkudesse vajalikke investeeringuid võrkude vastupidavust tagaval viisil. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et nende sätete tõlgendamine nii, et riigi valitsus võib kehtestada või heaks kiita võrgule juurdepääsu tariifide arvutamise metoodika, seaks selle direktiivi eesmärkide saavutamise ohtu. (
28
)
46.
Käesoleval juhul, nagu nähtub teise eelotsuse küsimuse sõnastusest, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seadus 730/2021 ei mõjuta otseselt ülekande- või jaotustasusid ega nende arvutamise metoodikat. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on siiski tekkinud küsimus, ega see seadus ei ole kahjustanud kaudselt Energiaameti sõltumatust, kuna viimane muutis seejärel oma tasude arvutamise metoodikat järelevalveperioodi keskel.
47.
Kuigi see kohus viitab seadusele 730/2021, peab ta täpsemalt silmas selle ettevalmistavaid materjale, nimelt valitsuse koostatud seaduseelnõu. Eelotsusetaotlusest ning Alajärven Sähkö ja Soome valitsuse kirjalikest seisukohtadest ilmneb, et selle seaduse vastuvõtmisega kiitis Soome parlament seaduseelnõus sisalduvad õigusloomeettepanekud sellistena heaks. Neil asjaoludel olen ma vastuseks eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele, mis on esitatud käesoleva ettepaneku punktis 26, arvamusel, et selle seaduse ettevalmistavaid materjale võib pidada kõnesoleva liikmesriigi valitsuse antud üldsuunisteks direktiivi 2019/944 tähenduses. (
29
) Igal juhul on käesoleva ettepaneku punktis 36 viidatud kohtupraktikast arvestades vaja tagada riigi reguleeriva asutuse sõltumatus ükskõik missugusest poliitilisest organist ja seega mitte ainult asjaomase liikmesriigi valitsusest, vaid ka liikmesriigi seadusandjast.
48.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et seaduse 730/2021 eesmärk niisugusena, nagu see tuleneb ettevalmistavatest materjalidest, oli viia elektrijaotuse hinnad Soomes alla. Selles küsimuses tuleb märkida, et muu hulgas sisaldas seaduseelnõu hinnanguid selle kohta, millist majanduslikku mõju avaldavad tasude arvutamise metoodika muudatused jaotusvõrguettevõtjatele lubatava tasu tasemele ja jaotustasudele, mida nad oma klientidelt saavad. Alajärven Sähkö ja Elenia väidavad oma kirjalikes seisukohtades ka, et seaduseelnõu sisaldas väga täpseid arvutusi selle kohta, kuidas see seadus mõjutab Energiaameti otsuseid arvutamise metoodika küsimuses.
49.
Soome valitsus juhib oma kirjalikes märkustes tähelepanu sellele, et tormid ja suured lumekogused põhjustasid 2000. aastatel Soome elektrijaotusvõrkudes märkimisväärseid häireid, põhjustades elektrikatkestusi. Seetõttu oli elektrituruseaduse esialgses redaktsioonis, mis jõustus 1. septembril 2013, võrguettevõtjatele seatud eesmärgid parandada jaotusvõrkude turvalisust, mis tuli 2028. aasta lõpuks oma asjakohastes vastutuspiirkondades saavutada etapi kaupa. (
30
) 2016. aastal teavitasid elektritarnijad oma kliente tariifide eriti suurtest tõusudest, mistõttu lisas valitsus sellesse seadusesse sätted, mis jõustusid 1. septembril 2017 ja mille eesmärk oli eelkõige lihtsustada jaotusvõrkude turvanõuete rakendamise perioodi pikendamist, et vähendada jaotusvõrguettevõtjate kulude taset ja pidurdada elektriülekande hindade tõusu. 2019. aastal ametisse asunud valitsus nägi nende sõnul ette, et niisuguseid meetmeid võetakse edaspidigi, ning pakkus välja jaotusvõrkude arendamise ja turvalisuse meetmeid, sest Energiaametil oli pädevus muuta elektrienergia ülekandmise ja jaotamise tasude arvutamise metoodikat.
50.
Soome valitsuse sõnul tehti seadusega 730/2021 järgmised muudatused: esiteks kehtestati elektrituruseaduse uue § 119 kohaselt jaotusvõrgu käitamise turvanõuete rakendamiseks täiendav 8-aastane ajavahemik; teiseks lisati säte, nimelt selle seaduse § 19 teise lõigu punkt 6, mille kohaselt peab võrguettevõtja suutma oma võrgu kasutajatele ülekande- ja jaotusteenuseid osutada kulutõhusalt, ning kolmandaks täiendati selle seaduse § 52, mis käsitleb jaotusvõrgu arendamise kava, et seda kava saaks tulevikus kasutada jaotusvõrgu arendamise kulutõhususe edendamiseks ja kontrollimiseks, nõudes eelkõige, et nimetatud kavas oleks märgitud, kas võrguettevõtja kasutab jaotusvõrgu ülekandevõimsuse suurendamisele alternatiivse võimalusena aktiivset nõudlusele reageerimist ning energiatõhususe ja energia salvestamise meetmeid või muid ressursse. Soome valitsus lisab, et arvestades varustuskindluse nõuete leevendamist nende muudatustega, oli Energiaametil õigus muuta jaotustasude arvutamise metoodikat, et takistada võrguettevõtjaid nõudmast oma klientidelt põhjendamatult suurt jaotustasu.
51.
Sellega seoses tuleb meenutada, et mis puudutab Euroopa Kohtu pädevust vastata eelotsuse küsimustele, siis ELTL artikliga 267 kehtestatud koostöökord põhineb liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete selgel eristamisel. Selle artikli alusel algatatud menetluse raames on riigisiseste õigusnormide tõlgendamine liikmesriikide kohtute, mitte Euroopa Kohtu ülesanne, ja Euroopa Kohus ei ole pädev otsustama, kas riigisisesed õigusnormid on liidu õigusnormidega kooskõlas. Seevastu on Euroopa Kohus pädev andma liikmesriigi kohtule kõik liidu õiguse tõlgendamiseks vajalikud juhised, mille alusel on liikmesriigi kohtul võimalik hinnata riigisiseste õigusnormide kooskõla liidu õigusega. (
31
)
52.
Üldiselt ei ole ainuüksi asjaolu, et liikmesriigi valitsus soovib viia elektrienergia jaotuse hinnad alla, iseenesest direktiivi 2019/944 artikli 57 lõigetega 4 ja 5 vastuolus. Nagu eespool märgitud, ei võta see direktiiv liikmesriikidelt võimalust kujundada oma riiklikku energiapoliitikat.
53.
On tõsi, et kui liikmesriik kasutab oma pädevust riikliku energiapoliitika kujundamisel, on sellel juba oma laadi poolest paratamatult tagajärjed elektrivõrgu käitamise kuludele. Seega ei ole praktikas alati üheselt selge riikliku energiapoliitika elluviimise ja reguleeriva asutuse volituste austamise vaheline vahetegu. (
32
) Kuigi Euroopa Kohtu praktikat on kritiseeritud (
33
), olen mina vastupidi seisukohal, et see võimaldab tõmmata piiri reguleeriva asutuse ja liikmesriigi volituste vahele.
54.
Nimelt on liikmesriik oma riikliku energiapoliitika kujundamisel pädev otsustama elektrivarustuskindluse taseme üle, kui ta ei ole seda volitust andnud reguleerivale asutusele. Seega on liikmesriigil õigus oma energiavõrkude puhul valida madalam varustuskindluse norm, kui ta leiab, et eelmise normiga kaasnevad ülemäärased kogukulud, kuid ta ei tohi sealjuures kahjustada nende võrkude toimivust. Varustuskindluse normi niisugune alandamine viib põhimõtteliselt põhi- ja jaotusvõrguettevõtjate investeerimiskulude vähenemiseni, mis peab lõppkokkuvõttes kaasa tooma tariifide languse tarbijatele. See toiming ei tähenda, et liikmesriik kehtestaks de facto ülekande- ja jaotustasud ja/või nende arvutamise metoodika. Mõju jaotusvõrguettevõtjate tasude arvutamise metoodikale on täiesti kaudne tulemus, milleni viib liikmesriigi õiguspärane huvi valida oma elektrivarustuskindluse tase.
55.
Lisaks on liikmesriik ELTL artikli 194 lõike 2 kohaselt pädev määrama kindlaks oma energiavarude kasutamise tingimused. Esmapilgul võib arvata, et asjaolu, et liikmesriik kohustab võrguettevõtjaid pakkuma kasutajatele ülekande- ja jaotusteenuseid kulutõhusalt ning kui jaotusvõrgu arendamise kava võib tulevikus võimaldada edendada ja kontrollida selle võrgu arendamise kulutõhusust, kuulub selle pädevuse alla. Liikmesriikidel on nimelt õigus otsida parimat võimalikku viisi, kuidas oma elektriressursse kasutada.
56.
Et reguleerival asutusel on direktiivi 2019/944 artikli 59 lõike 1 punkti a järgi kohustus kehtestada või heaks kiita ülekande- ja jaotustasud ja/või nende arvutamise metoodika, on arvutamise metoodika ja tasude summa kindlaksmääramine seevastu üksnes selle asutuse pädevuses. Selle kohta on Euroopa Kohus märkinud, et liikmesriigi valitsus ei saa kehtestada võrgutasu kindlaksmääramise metoodikat ning otsustada, millistel juhtudel ja tingimustel võib riigi reguleeriv asutus need tingimused või metoodika kehtestada või kiita need võrguettevõtja taotlusel heaks ning millistel võrgu kasutamise konkreetsetel juhtudel ja millistel tingimustel võib reguleeriv asutus heaks kiita või keelata võrgule juurdepääsu konkreetsed üksiktasud. (
34
)
57.
Seega, nagu märgib komisjon oma kirjalikes seisukohtades, ei oleks riigisiseste õigusnormide muudatused direktiiviga 2019/944 kooskõlas, kui nendega määrataks üksikasjalikult kindlaks nende mõju ülekande- ja jaotustasudele ja/või nende arvutamise metoodika, sest selle direktiivi artiklite 57 ja 59 kohaselt on reguleeriv asutus ainsana pädev hindama eelkõige varustuskindluse normis tehtud muudatuste tagajärgi ja kajastama neid muudatusi hindade kindlaksmääramise metoodikas.
58.
Selles küsimuses väidavad Alajärven Sähkö ja Elenia, et tööhõive- ja ettevõtlusministeerium, elektrienergia turu eest vastutav minister ja Soome parlament on andnud Energiaametile väga üksikasjalikke juhiseid muudatuste kohta, mida viimane pidi pärast seaduse 730/2021 vastuvõtmist tegema tasude arvutamise metoodikas, mille ta oli varem kindlaks määranud, mis kujutab endast kõverat teed ülekande- ja jaotustasude ja/või nende arvutamise metoodika kindlaksmääramisel. Energiaamet väidab omalt poolt, et tema raamaruanne, mis käsitles meetodeid, kuidas kontrollitakse elektrivõrgu käitamise tasude kehtestamise mõistlikkust, koostati sõltumatult ning et õigusloomeprotsessi prognoositavuse huvides on soovitav, et reguleeriv asutus saaks esitada sõltumatu ekspertarvamuse riigisiseste õigusnormide muudatuste võimaliku mõju kohta. Kuna sellise arvamuse eesmärk on selgitada liikmesriigi seadusandjale nende muudatuste mõju ülekande- ja jaotustasudele ja/või nende arvutamise metoodikale, siis leian, et see ei kahjusta reguleeriva asutuse sõltumatust olukorras, kus ta sai sõltumatult tegutseda üksnes avaliku huvi alusel, et tagada selle direktiiviga taotletavate eesmärkide järgimine, ilma et ta oleks saanud väljastpoolt juhiseid teistelt organitelt (
35
), mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
59.
Lisan, et teise eelotsuse küsimuse sõnastuse kohaselt „pidi“ Energiaamet pärast seaduse 730/2021 vastuvõtmist „muutma oma metoodikat“ tasude arvutamise alal, mida võib mõista sellele ametile kohustuse panemisena. Samal ajal ilmneb eelotsusetaotlusest, et see amet märkis oma 15. detsembri 2021. aasta otsustes, et arutas arvutamise metoodika küsimust pärast selle seaduse jõustumist omal algatusel. Lisaks märgib nimetatud amet oma kirjalikes seisukohtades, et küsimuse õige sõnastus oleks „pidas vajalikuks muuta oma arvutamise metoodikat“ selles mõttes, et järelevalveseaduse § 13 esimese lõigu punkti 2 kohaselt võib ta oma otsust arvutamise metoodika kehtestamise kohta muuta, võttes arvesse riigisisese õiguse arengut, ning et see säte jätab reguleerivale asutusele sõnaselgelt kaalutlusõiguse arvutamise metoodika ja selles tehtud muudatuste vajalikkuse ja aluste hindamisel. Seetõttu leiab Energiaamet ise, et ta ei ole seoses ülekande- ja jaotustasude ja/või nende arvutamise metoodikaga tegutsenud piiratud pädevuse olukorras.
60.
Lisaks märgib Küprose valitsus oma kirjalikes seisukohtades, et teise eelotsuse küsimuse sõnastuse kohaselt muutis riigi reguleeriv asutus oma arvutamise metoodikat „järelevalveperioodi ajal“. See valitsus järeldab sellest, et niisugune muudatus ei ole tema arvates kooskõlas direktiivi 2019/944 artikli 59 lõikega 7, mille kohaselt on reguleerival asutusel kohustus kehtestada või heaks kiita „piisavalt vara enne tingimuste jõustumist“ vähemalt riiklik metoodika, mille alusel arvutada või kiita heaks ülekande- ja jaotustasud või nende arvutamise metoodika, ning see muudatus kahjustab juhul, kui see on kehtestatud, reguleeriva asutuse sõltumatust. Tuleb siiski märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole Euroopa Kohtule esitanud küsimust, mis puudutaks 15. detsembri 2021. aasta otsuste ajalist kehtivust. Nimelt ei ole eelotsusetaotluses ühtegi selleteemalist arutluskäiku. Neil asjaoludel ei ole vaja seda küsimust analüüsida.
61.
Lõppkokkuvõttes peab seda, kas seadus 730/2021 jääb liikmesriigile direktiiviga 2019/944 antud pädevuse piiresse, see tähendab, kas asjaomase liikmesriigi tegevus oli rangelt piiratud oma riikliku energiapoliitika kujundamisega, eelkõige mis puudutab elektrivõrgu varustuskindlust ja oma energiavarude kasutamise tingimusi, või on ta sekkunud riigi reguleeriva asutuse ainupädevusse kehtestada ülekande- ja jaotustasud ja/või nende arvutamise metoodika, analüüsima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
62.
Kõike eelnevat arvestades olen arvamusel, et direktiivi 2019/944 artikli 57 lõikeid 4 ja 5 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusaktid, mille eesmärk on – nagu on märgitud õigusaktide ettevalmistavates materjalides – mõjutada elektrienergia jaotamise hindu nii, et need alaneksid, sekkumata iseenesest otse elektrienergia ülekande- ja jaotustasudesse ja/või nende arvutamise metoodikasse, kuid mille mõju oli see, et riigi reguleeriv asutus muutis oma arvutamise metoodikat, tingimusel et need õigusaktid väljendavad liikmesriigi valitsuse üldsuuniseid oma riikliku energiapoliitika kohta, eelkõige seoses varustuskindluse taseme ja energiavarude kasutamise tingimuste kindlaksmääramisega, mis ei kuulu reguleeriva asutuse kohustuste ja volituste hulka selle direktiivi artikli 59 tähenduses.
V. Ettepanek
63.
Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Markkinaoikeuse (kaubanduskohus, Soome) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2019. aasta direktiivi (EL) 2019/944 elektrienergia siseturu ühiste normide kohta ja millega muudetakse direktiivi 2012/27/EL artikli 57 lõikeid 4 ja 5
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusaktid, mille eesmärk on – nagu on märgitud õigusaktide ettevalmistavates materjalides – mõjutada elektrienergia jaotamise hindu nii, et need alaneksid, sekkumata iseenesest otse elektrienergia ülekande- ja jaotustasudesse ja/või nende arvutamise metoodikasse, kuid mille mõju oli see, et riigi reguleeriv asutus muutis oma arvutamise metoodikat, tingimusel et need õigusaktid väljendavad liikmesriigi valitsuse üldsuuniseid oma riikliku energiapoliitika kohta, eelkõige seoses varustuskindluse taseme ja energiavarude kasutamise tingimuste kindlaksmääramisega, mis ei kuulu reguleeriva asutuse kohustuste ja volituste hulka selle direktiivi artikli 59 tähenduses.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2019. aasta direktiiv elektrienergia siseturu ühiste normide kohta ja millega muudetakse direktiivi 2012/27/EL (ELT 2019, L 158, lk 125). Direktiivi 2019/944 artikli 72 kohaselt tunnistati alates 1. jaanuarist 2021 kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta direktiiv 2009/72/EÜ, mis käsitleb elektrienergia siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2003/54/EÜ (ELT 2009, L 211, lk 55).
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2019. aasta määrus, milles käsitletakse elektrienergia siseturgu (ELT 2019, L 158, lk 54).
(
4
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2019. aasta määrus, millega asutatakse Euroopa Liidu Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Amet (ELT 2019, L 158, lk 22).
(
5
)	Seadus 730/2021 jõustus 1. augustil 2021.
(
6
)	Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab sellega seoses 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsusele Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	Vt 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. Poola (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
8
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2019. aasta määrus, mis käsitleb ohuvalmidust elektrisektoris ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2005/89/EÜ (ELT 2019, L 158, lk 1).
(
9
)	Samuti on direktiivi 2019/944 põhjenduses 80 märgitud, et reguleerival asutusel peaks elektrienergia siseturu nõuetekohaseks toimimiseks olema võimalik teha otsuseid kõikides asjakohastes reguleerimisküsimustes ning ta peaks olema muudest avalikest ja erahuvidest täiesti sõltumatu. Selles põhjenduses on täpsustatud ka, et see ei takista liikmesriikide põhiseaduse kohast kohtulikku läbivaatamist ega parlamentaarse järelevalve teostamist.
(
10
)	Vt selle kohta 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (direktiivide 2009/72 ja 2009/73 ülevõtmine) (C‑718/18, edaspidi „kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, EU:C:2021:662, punkt 108 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
11
)	Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 109 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
12
)	Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 130.
(
13
)	Vt 29. oktoobri 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑474/08, EU:C:2009:681, punktid 29–31).
(
14
)	Vt selle kohta 11. juuni 2020. aasta kohtuotsus Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punktid 62 ja 63). Selle kohtuotsuse kohta vt Rizzuto, F., „The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application?“, European Competition and Regulatory Law Review, 2021, vol. 5, no 1, lk 64–75.
(
15
)	Vt selle kohta 11. juuni 2020. aasta kohtuotsus Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punkt 64).
(
16
)	Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 132.
(
17
)	Vt kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 112. Selle kohtuotsuse punktis 126 märkis Euroopa Kohus ka, et demokraatia põhimõttega ei ole vastuolus see, et väljaspool klassikalist haldushierarhiat on olemas ametiasutused, mis on valitsusest enam-vähem sõltumatud ning mis täidavad sageli reguleerivaid ülesandeid või ülesandeid, mida ei tohi poliitiliselt mõjutada, samas peavad nad järgima seadust, alludes pädevate kohtute kontrollile, ning see, et reguleerivatele asutustele antakse üldhaldusest sõltumatu staatus, ei võta neilt asutustelt iseenesest nende demokraatlikku legitiimsust, kuna nad ei ole parlamendi igasugusest mõjust vabastatud.
(
18
)	Vt Delzangles, H., „L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes“, doktoritöö, mida kaitsti 30. juunil 2008 Bordeaux IV ülikoolis (Prantsusmaa), eelkõige lk 234.
(
19
)	Vt CEERi aruanne (kättesaadav ainult inglise keeles) „Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency“, 13. detsember 2016, mis on avaldatud järgmisel aadressil: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/C16-RBM-06-03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13-Dec-2016.pdf.
(
20
)	Vt kohtujurist Pitruzzella ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa (direktiivide 2009/72 ja 2009/73 ülevõtmine) (C‑718/18, EU:C:2021:20, punkt 128).
(
21
)	Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 110.
(
22
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta direktiiv, mis käsitleb maagaasi siseturu ühiseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2003/55/EÜ (ELT 2009, L 211, lk 94).
(
23
)	Soome valitsus rõhutab oma kirjalikes seisukohtades, et järelevalveseaduse § 6 esimese lõigu punkti 7 kohaselt ei ole reguleeriva asutuse pädevuses võrguturbe- ja arendusnõuete kehtestamine või määratlemine, vaid tema ülesanne on nende nõuete järgimise kontroll ja osalemine võrguteenuse ja elektritarne kvaliteeti puudutavate nõuete väljatöötamises.
(
24
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 31.
(
25
)	Vt määruse 2019/943 artikli 25 lõige 1.
(
26
)	Vt määruse 2019/943 artikli 25 lõige 3. Näiteks Belgia Kuningriik on varustuskindluse normiks kehtestanud kolm tundi. Vt selle kohta kuninga 4. septembri 2002. aasta dekreet, millega muudetakse kuninga 31. augusti 2021. aasta dekreeti varustuskindluse normi kindlaksmääramise ning saamata jäänud energia hinna ja uue turule siseneja kulu väärtuse heakskiitmise kohta (Moniteur belge, 14. september 2022, lk 67240).
(
27
)	Lisaks on selle direktiivi põhjenduses 82 märgitud, et reguleeriv asutus peaks kas määrama või kinnitama jaotus- ja ülekandevõrkude võrgutasud või vastava metoodika või mõlemad ning et mõlemal juhul tuleks säilitada reguleeriva asutuse sõltumatus võrgutasude määramisel vastavalt selle direktiivi artikli 57 lõike 4 punkti b alapunktile ii.
(
28
)	Vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 113.
(
29
)	Lisaks väidavad Alajärven Sähkö ja Elenia oma kirjalikes seisukohtades, et Soome õiguskorras on seaduse ettevalmistavatel materjalidel, näiteks töörühmade aruanded, komiteede ja parlamendikomisjonide arvamused ning valitsuse seaduseelnõud, oluline roll õigusaktide tõlgendamisel ja neid kasutatakse korrapäraselt selleks, et aidata selgitada seadusandja tahet, ning mida üksikasjalikumad ja uuemad on seaduse ettevalmistavad materjalid, seda suurem on nende tegelik tähtsus õigusaktide tõlgendamisel ja kohaldamisel.
(
30
)	Soome valitsus täpsustab, et selle seaduse esialgses redaktsioonis oli ette nähtud kohustus töötada välja, ehitada ja hooldada jaotusvõrke nii, et nende võrkude rike, mis on tingitud tormist või lume massist, ei too kaasa elektri jaotamise katkemist rohkem kui kuueks tunniks linnapiirkonnas ja 36 tunniks teistes piirkondades.
(
31
)	Vt 8. mai 2024. aasta kohtuotsus Asociaţia Forumul Judecătorilor din România (kohtunike ühingud) (C‑53/23, EU:C:2024:388, punkt 14 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
32
)	Vt selle kohta Huhta, K., „C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law“, European Energy and Environmental Law Review, 2021, vol. 30, no 6, lk 255–265, eelkõige lk 261. Autori sõnul hägustus kohtuotsuse komisjon vs. Saksamaa tulemusel veelgi vahetegu liikmesriigi sõnastatud energiapoliitika suuna ja küsimuste vahel, mis kuuluvad riigi reguleeriva asutuse ainupädevusse, kuna liikmesriigil, mitte reguleerival asutusel on lai kaalutlusruum üldise huvi sisu kindlaksmääramisel. See autor rõhutas, et ükski riiklik energiapoliitika ei saa vältida seisukoha võtmist energiahindade ja energia hinna kujunduse kohta, mistõttu võivad energiapoliitika üldsuunised väga tõenäoliselt mõjutada tasude kehtestamise tingimusi.
(
33
)	Vt Huhta, K., op. cit., lk 261.
(
34
)	Vt kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punktid 114–116. Vt ka 3. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (elektrienergia- ja maagaasiturud) (C‑767/19, EU:C:2020:984, punktid 98–115).
(
35
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 35.