62001CC0059_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente procedimiento por infracción, la Comisión censura la adopción y el mantenimiento de disposiciones nacionales por las que se bloquean temporalmente las tarifas aplicables a los contratos de seguro obligatorio de responsabilidad civil derivados de la circulación de vehículos de motor vigentes en Italia. Dichas normas se aplican indistintamente tanto a las compañías de seguros con domicilio social en Italia como a aquellas que operan en dicho país a través de sucursales o en régimen de libre prestación de servicios. La Comisión entiende que constituye una violación del principio de libre fijación de tarifas, en forma de prohibición de la aprobación previa de las tarifas y de la comunicación sistemática de las condiciones del contrato y de las tarifas. A este respecto considera que se han infringido los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida). La Comisión censura, además, el requisito de comunicación sistemática de los siniestros y de otros datos, así como la (co)financiación obligatoria del sistema de vigilancia, que, en su opinión, infringe el artículo 44 de la Directiva. Las medidas adoptadas provisionalmente por Italia tienen por objetivo combatir la inflación y el fraude.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
2. En el sector de los seguros, el mercado interior se materializó con la llamada «Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida», que garantiza la libre comercialización de productos de seguros. Se trata de la Directiva 92/49 del Consejo, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE. Aparte de normas relativas al ejercicio de la actividad de seguros, esta Directiva contiene una serie de disposiciones de armonización de los requisitos para el ejercicio de dicha actividad y, de esa forma, contribuye a la aplicación de las dos libertades fundamentales de establecimiento y de prestación de servicios en el sector de los seguros.
3. En el presente asunto, el objeto del litigio lo constituyen los artículos 6, apartado 3, 29, 39 y 44 de la Directiva 92/49. Dichos artículos contienen, por una parte, una prohibición de la autorización previa y de la notificación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, con lo que se limita la facultad de los Estados miembros de intervenir en la autorización de las tarifas. Por otra parte, regulan las obligaciones, impuestas a las compañías de seguros, de notificar a las autoridades nacionales de control del Estado de origen las operaciones realizadas en el marco de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios así como las obligaciones de notificación, a cargo de las autoridades del Estado de origen de la empresa de seguros, frente a las autoridades competentes del Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios. Para llamar la atención sobre algunos términos especialmente conflictivos, se reproducirán en cursiva.
4. En el título II, «Acceso a la Actividad de Seguros», el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/49, que modifica el artículo 8 de la Directiva 73/239, dispone lo siguiente:
«La presente Directiva no será obstáculo para que los Estados miembros mantengan o introduzcan disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que estipulen la aprobación de estatutos y la transmisión de todo documento necesario para el ejercicio normal del control.
No obstante, los Estados miembros no establecerán disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas y de los formularios u otros impresos que la empresa tenga previsto utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguro.
Los Estados miembros sólo podrán mantener o introducir la notificación previa o la aprobación de los aumentos de tarifas propuestas, dentro de un sistema general de control de precios.
[...]»
5. En el título III, «Armonización de las condiciones de ejercicio», el artículo 28 de la Directiva establece lo siguiente:
«El Estado miembro en el que esté localizado el riesgo no podrá impedir que el tomador del seguro suscriba un contrato celebrado con una empresa de seguros autorizada en las condiciones del artículo 6 de la Directiva 73/239/CEE siempre que no contravenga las disposiciones legales de interés general vigentes en el Estado miembro en que está localizado el riesgo.»
6. El artículo 29 de la Directiva 92/49 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros no establecerán disposiciones por las cuales se requiera la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas y de los formularios y demás impresos que una empresa de seguros se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. Con el fin de controlar si se respetan las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros, los Estados miembros sólo podrán exigir la comunicación no sistemática de dichas condiciones y demás documentos, sin que dicha exigencia pueda constituir para la empresa una condición previa al ejercicio de su actividad.
Los Estados miembros sólo podrán mantener o introducir la notificación previa o la aprobación de los aumentos de las tarifas propuestas dentro de un sistema general de control de precios.»
7. El artículo 30, apartado 2, de la Directiva establece:
«No obstante cualquier disposición contraria, un Estado miembro que imponga la obligación de suscribir un seguro podrá exigir la comunicación a su autoridad competente, antes de su utilización, de las condiciones generales y especiales de los seguros obligatorios.»
8. En el título IV, «Disposiciones sobre la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios», el artículo 39 de la Directiva 92/49 contiene, en sus apartados 2 y 3, la siguiente disposición:
«2. El Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios no establecerá disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de los formularios y demás impresos que la empresa se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. Con el fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros, únicamente podrá exigir a toda empresa que desee realizar actividades de seguro, en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios, en su territorio, la comunicación no sistemática de dichas condiciones o de los demás documentos que se proponga utilizar, sin que esta exigencia pueda constituir para la empresa un requisito previo al ejercicio de su actividad.
3. El Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios sólo podrá mantener o introducir la notificación previa o la aprobación de los aumentos de las tarifas propuestas dentro de un sistema general de control de precios.»
El artículo 44, apartado 2, de la Directiva establece lo siguiente:
«2. Cada empresa de seguros deberá comunicar a la autoridad competente del Estado miembro de origen, separadamente para las operaciones realizadas en régimen de derecho de establecimiento y las realizadas en régimen de libre prestación de servicios, el importe de las primas, siniestros y comisiones, sin deducción del reaseguro, por Estado miembro y por grupo de ramos, así como la frecuencia y coste medio de los siniestros en lo que respecta al ramo 10 del punto A del Anexo de la Directiva 73/239/CEE, con exclusión de la responsabilidad del transportista.
Los grupos de ramos se definen del siguiente modo:
- [...]
- seguro de automóviles (3, 7 y 10, las cifras correspondientes al ramo 10, con exclusión de la responsabilidad del transportista, serán precisadas);
- [...]
La autoridad competente del Estado miembro de origen comunicará, en un plazo razonable y sobre una base agregada, dicha información a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados que así lo soliciten.»
9. La Directiva no dispone nada respecto a la financiación del sistema de notificación y de control.
B. Normativa nacional
10. Mediante el Decreto-ley nº 175, de 17 de marzo de 1995, por el que se adapta la normativa italiana a la Directiva 92/49, se liberalizaron las tarifas de los seguros obligatorios de responsabilidad civil para vehículos de motor, que hasta ese momento estaban sometidos en Italia, al igual que en la mayor parte de los Estados europeos, a un sistema de control de precios. Esa liberalización también se refería a las condiciones de los contratos.
11. Mediante el Decreto-ley nº 70, de 28 de marzo de 2000, relativo a medidas de urgencia para frenar la tendencia inflacionaria (en lo sucesivo, «Decreto-ley nº 70»), Italia adoptó distintas medidas en diversos sectores como el de seguros obligatorios de responsabilidad civil para vehículos de motor, el de los impuestos sobre los hidrocarburos, así como en la administración pública, destinadas a combatir la inflación. Respecto al sector del seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos de motor, el Parlamento modificó el Decreto-ley nº 70, que pasó a convertirse en la Ley nº 137, de 26 de mayo de 2000. Con la congelación de las primas de seguro y la prohibición de modificar otros elementos de las cláusulas de las pólizas de determinados contratos de seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos de motor, así como mediante otras medidas contenidas en el artículo 2, apartados 2 a 5, letra d), del Decreto-ley nº 70 se pretendía contrarrestar la inflación, en un primer momento, durante un período de un año. Conforme al artículo 2, apartado 2, del Decreto-ley nº 70, respecto a las pólizas prorrogadas en el año de vigencia del Decreto-ley, que establecieran para el caso de siniestro una modificación de las primas, se imponía la prohibición de elevar la tarifa del seguro en el caso de que el tomador del seguro no hubiera ocasionado ningún siniestro durante el período de referencia.
12. Conforme al artículo 2, apartado 2, última frase, para los nuevos contratos se imponía la prohibición, de un año de duración, de modificar las tarifas vigentes en la fecha de entrada en vigor del Decreto.
13. El artículo 3, apartado 3, del Decreto-ley contiene la prohibición de modificar las condiciones del contrato relativas al número de categorías tarifarias, a los coeficientes de cálculo de las primas y a la cláusula evolutiva de las fórmulas tarifarias, que preveían una modificación de las primas en caso de siniestro, y todo ello durante un año a partir de la entrada en vigor de la disposición.
14. Conforme al artículo 2, apartado 4, del Decreto-ley nº 70, se obligó a las empresas de seguros a introducir, a petición del tomador del seguro, la posibilidad de celebrar contratos de seguros con la fórmula tarifaria bonus-malus con cláusula de franquicia por un importe mínimo de 500.000 ITL y máximo de 1.000.000 de ITL. Esta franquicia es inoponible a los terceros damnificados. La elección de la fórmula tarifaria bonus-malus con cláusula de franquicia, así como la elección del importe de la franquicia corresponde únicamente al tomador del seguro.
15. El artículo 2, apartado 5, del Decreto-ley nº 70 permite al tomador del seguro, una vez expirada la prohibición del aumento de tarifas, resolver el contrato sin tener que observar los plazos legales de resolución, en el caso de que el asegurador exija un aumento de las primas que no esté determinado por el mecanismo de personalización de las tarifas y sea superior al índice previsto de inflación aprobado por el Gobierno.
16. Conforme al artículo 2, apartado 5, letra a), el «Instituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo» (en lo sucesivo, «ISVAP»), autoridad competente según la normativa nacional, debe velar por la observancia de las medidas contenidas en el artículo 2, apartados 2 a 4 y, según el artículo 5, letra b), en caso de inobservancia de dichas medidas, puede imponer multas de entre 3 y 9 millones de ITL.
17. Con objeto de combatir el fraude, el artículo 2, apartado 5, letra c), prevé la creación de un banco de datos para el sector del seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos de motor. Todas las empresas de seguros quedaban obligadas a comunicar al ISVAP, según las normas que éste fijara, los siniestros ocurridos cubiertos por la respectiva empresa.
18. Conforme a dicha disposición, las empresas de seguros estaban obligadas, además, a contribuir a la financiación de la base de datos.
19. Con arreglo al artículo 2, apartado 5, letra d), en caso de inobservancia o de mora en la obligación de comunicación, era posible imponer multas de 2 a 6 millones de ITL o de 1 a 3 millones de ITL, cuya cuantía podía aumentarse, en caso de reincidencia.
III. Objeto del recurso y procedimiento
20. La Comisión consideró que las referidas disposiciones nacionales no son compatibles con los artículos 6, apartado 3, 29, 39 y 44 de la Directiva 92/49 y así se lo señaló a la República Italiana mediante escrito de 14 de abril de 2000. El Gobierno italiano respondió mediante escrito de 5 de junio de 2000. La Comisión elaboró un escrito de requerimiento, fechado el 13 de julio de 2000, en el que instaba a la presentación de observaciones en un plazo de tres semanas a partir de la recepción del escrito. Dado que las observaciones de 3 de agosto y de 3 de octubre de 2000 presentadas por el Gobierno italiano no satisficieron a la Comisión, ésta emitió un dictamen motivado, fechado el 27 de octubre de 2000, en el que se instaba a Italia a cesar en las contravenciones imputadas en un plazo de tres semanas a partir de la recepción del escrito. El escrito del Gobierno italiano de 20 de noviembre de 2000 no sirvió para desvirtuar las objeciones de la Comisión. Por ese motivo, ésta interpuso un recurso el 12 de febrero de 2001.
21. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/49, en la medida en que ha establecido y mantenido en vigor un sistema de bloqueo de las tarifas aplicables a todos los contratos de seguro de responsabilidad civil derivados de la circulación de vehículos de motor, relativos a un riesgo situado en el territorio italiano, sin distinguir entre las empresas de seguros que tienen domicilio social en Italia y las empresas de seguros que ejercen su propia actividad a través de sucursales o en régimen de libre prestación de servicios, infringiendo:
a) el principio de libre fijación de tarifas y la supresión de la aprobación previa o de la comunicación sistemática de las tarifas y de los contratos con arreglo a los artículos 6, 29 y 39 de dicha Directiva;
b) las disposiciones del artículo 44 de la misma Directiva, en lo que se refiere al régimen que establece la recogida de datos sobre el importe de las primas, siniestros y comisiones, la frecuencia y coste medio de los siniestros, así como sobre el intercambio de información entre las autoridades de control del Estado miembro de origen y las del Estado miembro de acogida.
- Condene en costas a la República Italiana.
22. La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la Comisión.
23. En este procedimiento se celebró vista oral. Aunque entre tanto han quedado derogadas las normas nacionales impugnadas, relativas a las tarifas, la Comisión mantuvo expresamente su recurso con el fin de tener un instrumento contra normativas similares en Italia y en otros Estados miembros. Las disposiciones relativas a la obligación de notificación al ISVAP todavía estaban vigentes en la fecha en que se celebró la vista.
IV. Alegaciones de las partes
A. Motivo basado, en particular, en la violación del principio de libre fijación de tarifas (artículos 6, 29 y 39 de la Directiva)
24. La Comisión alega que el régimen contenido en el artículo 2, apartados 2 a 5, del Decreto-ley nº 70, en su versión modificada, con una vigencia de su contenido esencial proyectada para un año, persigue los siguientes objetivos:
a) la prohibición de aumentos de las primas durante un año respecto a los asegurados cuyos contratos expiren y prevean una modificación de las tarifas en caso de siniestro (artículo 2, apartado 2, primera parte);
b) la congelación durante un año de todas las tarifas de contratos nuevos que establezcan la modificación de las tarifas en caso de siniestro (artículo 2, apartado 2, segunda parte);
c) la congelación de determinados elementos de la oferta de la póliza (artículo 2, apartado 3);
d) la obligación, a cargo de todas las empresas de seguros que operan en el sector de los seguros obligatorios de responsabilidad civil para vehículos de motor, de ofrecer la fórmula tarifaria bonus-malus con cláusula de franquicia por una importe mínimo de 500.000 ITL y máximo de 1.000.000 de ITL (artículo 2, apartado 4);
e) la posibilidad a favor de los asegurados, de anticipar la resolución de la póliza en los supuestos en que el incremento de las tarifas sea superior al índice previsto de inflación (artículo 2, apartado 5).
25. La Comisión considera que estas medidas se oponen a lo dispuesto en los artículos 6, apartado 3, 29 y 39 de la Directiva que, en su opinión, consagran el principio de libertad contractual y de fijación de tarifas de las empresas que operan en el sector de los seguros al prohibir la autorización previa y sistemática de las condiciones generales del contrato y de las tarifas. Entiende que los Estados miembros sólo pueden exigir la comunicación previa de las condiciones generales y especiales de los contratos en el marco del artículo 30, apartado 2, de la Directiva, si se trata de seguros obligatorios, aunque sin llevar a cabo un control de la adecuación económica de las tarifas. El principio de libre fijación de tarifas reconocido recientemente por el Tribunal de Justicia únicamente admite excepciones o limitaciones en el marco de un sistema general de control de precios en el sentido de los artículos 6, 29 y 39 o a través de disposiciones jurídicas de interés general, en el sentido del artículo 28, vigentes en el Estado miembro en el que esté localizado el riesgo.
26. La Comisión mantiene el criterio de que un «sistema general de control de precios» debe cumplir determinados requisitos, que no concurren en el presente asunto. El Decreto-ley nº 70, en su versión modificada, no se refiere a un procedimiento general del control de precios ni a un procedimiento de recogida previa de los datos e informaciones necesarias. Por distintos motivos no cabe considerar que el régimen tarifario controvertido en el presente asunto constituye un sistema general de control de precios. En primer lugar, sólo se refiere a un número limitado de bienes y servicios en comparación con la extensa lista de bienes y servicios de interés económico y social y que también estaban sometidos a control de precios antes de la liberalización. En segundo lugar, la Comisión señala la falta de coincidencia temporal de estas medidas con otras. El único sector en el que se han adoptado medidas después del 29 de marzo de 2000 es el del seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos de motor. En tercer lugar, la Comisión llama la atención sobre la falta de coincidencia material de las medidas adoptadas con las proyectadas. Algunas de ellas tienen naturaleza tributaria (carburantes y pesca), otras se refieren a las retribuciones de servicios públicos. En cuarto lugar, las medidas impugnadas se justificaban aduciendo, en primer línea, el objetivo de contrarrestar los acuerdos entre sociedades aseguradoras en materia tarifaria, que, según la norma, habían dado lugar a un aumento continuo y general de las primas en el sector del seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos de motor.
27. La Comisión recuerda, además, que los controles, que únicamente son admisibles conforme a la normativa relativa al interés general, vigente en el país en el que esté localizado el riesgo, no son controles sistemáticos y tampoco pueden realizarse a posteriori.
28. Las medidas impugnadas no son adecuadas para alcanzar el objetivo de combatir la inflación, puesto que la incidencia de las primas del seguro en el sector de que se trata en el cálculo de la inflación es muy reducida, ni son proporcionadas, ya que pueden provocar la insolvencia de las empresas de seguros. Si contrarrestar el aumento de precios fuera un motivo suficiente, cualquier medida, del tipo que fuera, podría quedar justificada por la necesidad de proteger al consumidor, lo que, en cualquier caso, parece problemático.
29. Por lo que se refiere a los motivos sociales alegados por el Gobierno demandado, la Comisión recuerda que éstos no pueden ser considerados motivos de interés general apropiados para limitar una de las libertades fundamentales del Tratado. En opinión de la Comisión, no resulta claro qué fraudes pretende evitar el Gobierno demandado. Si a lo que alude es al fenómeno de los riesgos «ficticios», que han ocasionado el aumento de las primas, debe señalarse que no puede combatirse tal fenómeno incidiendo sobre los efectos, en lugar de hacerlo sobre las causas, restringiendo una libertad fundamental de forma inadecuada y desproporcionada. Por último, la Comisión alega que las medidas tampoco son adecuadas ni proporcionadas desde el punto de vista de la normativa sobre competencia, si lo que se quiere combatir con ellas son las prácticas colusorias o los acuerdos contrarios a la competencia, y no pueden justificar, en ningún caso, la congelación de las tarifas en el sector de que se trata.
30. El Gobierno italiano afirma que las medidas impugnadas pueden ser consideradas como un sistema general de control de precios. Entiende que la intervención sobre el nivel de precios tiene carácter «general», aunque se haya adoptado mediante instrumentos jurídicos distintos y para períodos diferentes. Las medidas se han aplicado a distintos niveles como, por ejemplo, a través de la adopción de directrices relativas a la retribución de servicios públicos y a través de la reducción de los impuestos sobre productos derivados del petróleo. Por lo demás, para considerar que una intervención estatal presenta carácter general, es perfectamente posible limitarse a los sectores en los que el índice de inflación es considerablemente superior. Lo fundamental es que se trata de un conjunto de medidas destinadas a contrarrestar la tendencia inflacionaria y que constituyen un modo de actuación adecuado habida cuenta de la distinta dinámica que presenta la evolución de los precios en los diferentes sectores económicos.
31. El Gobierno italiano considera, además, que las medidas impugnadas contrarrestan la inflación de forma adecuada y proporcionada. Por lo que se refiere a las consideraciones relativas a la protección de los consumidores y a los motivos de naturaleza social, el Gobierno italiano señala que una prohibición temporalmente limitada del aumento de tarifas para determinadas pólizas era el único medio de proceder inmediatamente contra los enormes aumentos de precios registrados en ese sector. El Gobierno italiano hace hincapié en que las medidas también fueron el resultado de una concertación entre los sectores afectados, que ya se mantiene desde hace cierto tiempo. Añade que no descubre ninguna incompatibilidad entre una congelación temporal de las tarifas y los acuerdos celebrados entre las empresas afectadas. Éstos, añade, permitieron adoptar una serie de medidas para eliminar las anomalías del sector, caracterizado por fraudes y comportamientos contrarios a la normativa sobre competencia.
B. Motivo basado en la ampliación de la obligación de notificación e información (artículo 44 de la Directiva)
32. La Comisión alega que las empresas de seguros que operan en Italia en régimen de libertad de establecimiento o de libre prestación de servicios únicamente están obligadas a proporcionar información a las autoridades competentes del Estado de origen, especialmente en lo que se refiere al número de siniestros. La obligación de proporcionar datos relativos a los importes de las primas, los siniestros y la asunción de gastos se entiende por Estado miembro y por rama del seguro. La Comisión opina que las informaciones necesarias para combatir el fraude pueden y deben obtenerse de acuerdo con la Directiva, esto es, exclusivamente por medio de las autoridades competentes del Estado de origen. El sistema establecido por las autoridades italianas perjudica el mecanismo de colaboración entre Estados miembros establecido por la Directiva. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que consideraciones de técnica administrativa no permiten justificar las excepciones a la normativa comunitaria llevadas a cabo por un Estado miembro.
33. Por consiguiente, la obligación de contribuir a la financiación de la base de datos también es contraria al Derecho comunitario.
34. Por lo que se refiere a la sentencia Schindler, que invoca el Gobierno italiano, la Comisión señala que se refiere al sector de las loterías, que aún no ha sido armonizado a nivel comunitario, a diferencia de lo que ocurre con el sector de los seguros, ampliamente armonizado y que cubre prácticamente todos los aspectos económicamente relevantes y constituye un mercado común de seguros, basado en la libre comercialización de los productos.
35. El Gobierno italiano entiende que la lucha contra la criminalidad permite apartarse del principio de libre prestación de servicios, para lo que se remite a la sentencia Schindler. Afirma que la obtención de informaciones a través de los Estados miembros no es tan adecuada para contrarrestar el fraude como recabar información directamente a las empresas. Considera que la creación de una base de datos es el único instrumento que permite descubrir y perseguir los comportamientos fraudulentos, en interés de esas empresas que operan en el mercado italiano (aunque tengan su domicilio social en otro Estado miembro), que son las primeras víctimas de dichos fraudes.
V. Análisis
A. Sobre el motivo basado, en particular, en la violación del principio de libre fijación de tarifas
36. La cuestión relevante desde el punto de vista jurídico consiste en determinar si las medidas adoptadas por el Gobierno italiano en el artículo 2 del Decreto-ley nº 70, respecto a las cuales las partes están de acuerdo en que estaban vigentes y se aplicaban en la fecha en que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado, violan el principio de la libre fijación de tarifas, tal como se garantiza en la Directiva 92/49.
37. La Directiva 92/49 constituye la culminación del proceso de liberalización del sector de seguros por lo que se refiere a los seguros distintos del seguro de vida. Tiene por objeto y finalidad la realización del mercado interior en el sector de los seguros basada en la libertad de establecimiento y en la libre prestación de servicios. El elemento esencial del mercado interior consiste en eliminar y evitar de forma duradera las restricciones a la actividad económica de las empresas de seguros que desarrollen su actividad de manera transfronteriza.
38. En opinión de la Comisión, el Tribunal de Justicia reconoció el principio de libre fijación de tarifas como expresión de la libre prestación de servicios en el sector de seguros en el asunto C-296/98, cuando, en el apartado 29 de dicha sentencia, afirma lo siguiente:
«La obligación de comunicar sistemáticamente tales datos constituye una exigencia contraria a la libre comercialización de los productos de seguros en la Comunidad, que las Directivas 92/49/CEE y 92/96/CEE tienen por objeto realizar.»
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no pueden deducirse más declaraciones respecto al contenido y a la extensión de la libre fijación de tarifas.
39. No obstante, de los artículos 6, apartado 3, párrafo segundo, 29, párrafo primero, y 39, apartado 2, se deduce que está prohibido exigir la aprobación previa o la comunicación sistemática de las tarifas como requisito para que las empresas de seguro puedan ejercer libremente su actividad en el marco de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios. Únicamente se permite exigir la comunicación previa o la aprobación de los aumentos de tarifas propuestos, dentro de un sistema general de control de precios. Por tanto, la prohibición absoluta de aumento de tarifas en un sector determinado durante un período determinado de tiempo contradice el tenor literal de dichas disposiciones. El régimen de bloqueo de las tarifas de seguro contenido en el artículo 2 del Decreto-ley nº 70 constituye, respecto a las empresas que operan en el sector de seguros, medidas que restringen la libertad de fijación de tarifas.
40. Únicamente cabe admitir una limitación del principio de libre fijación de tarifas, tal como se garantiza en la Directiva 92/49, si está justificada. Puesto que se trata de un sector armonizado, los motivos de justificación tienen que estar establecidos en la Directiva. Así podría suceder en el presente asunto si, por una parte, las medidas restrictivas formaran parte de un sistema general de control de precios a efectos de los artículos 6, apartado 3, 29 y 39 de la Directiva 92/49. Por otra parte, una medida restrictiva puede estar justificada, con arreglo al artículo 28 de la Directiva 92/49, si constituye una disposición legal de interés general y en el Estado de origen de la empresa aseguradora no existe ninguna disposición legal que proteja dicho interés. Sin embargo, como aclara el noveno considerando de la Directiva, esto sólo será posible «siempre que tales disposiciones se apliquen de forma no discriminatoria a toda empresa que opere en dicho Estado miembro y sean objetivamente necesarias y proporcionadas al objetivo perseguido».
1) Justificación de las medidas restrictivas que formen parte de un sistema general de control de precios
41. El Gobierno italiano alega que las medidas del Decreto-ley nº 70 forman parte de un sistema general de control de precios y, por ese motivo, son conformes a Derecho. El concepto de sistema general de control de precios no está definido en la Directiva, por lo que debe ser interpretado. A tal fin, habrá de tenerse en cuenta el objetivo general de armonización que tiene la Directiva. La abolición o la restricción de la libre prestación de servicios a través de medidas que formen parte de un sistema general de control de precios constituye, según la Directiva, una excepción, que, por definición, debe ser interpretada restrictivamente.
42. La Comisión entiende que las características necesarias de un sistema general de control de precios son un procedimiento propio, tramitado por una autoridad propia competente para ello. Aunque no sea preciso en este momento entrar a analizar el elemento jurídico-procesal, debe tratarse, al menos, de un sistema común. Aunque, desde el punto de vista estructural, dicho sistema general no tenga que ser idéntico al sistema de control de precios vigente en Italia antes de la liberalización, sí debe aplicarse a distintos sectores económicos y sus aspectos procedimentales también deben presentar cierta uniformidad.
43. Sin embargo, en el presente asunto nos encontramos con medidas puntuales que, aunque de vigencia temporalmente limitada, se adoptaron con un carácter fuertemente regulador para un sector específico de la economía, el de los seguros obligatorios de responsabilidad civil para vehículos de motor.
44. El Gobierno italiano intenta demostrar el carácter general del sistema señalando que también se adoptaron otras medidas, como, por ejemplo, medidas fiscales aplicables al sector de los productos derivados del petróleo, así como instrucciones en el sector de los servicios públicos. Sin embargo, lo característico de este proceder es que se trata, en todos los casos, de medidas puntuales que operan en distintos niveles por lo que se refiere a la fijación de precios. No se descubre la coherencia que debe existir necesariamente entre las medidas para que pueda hablarse de un sistema «general» del control de precios. Por tanto, cabe afirmar que las medidas impugnadas no forman parte de un sistema general de control de precios a efectos de la Directiva 92/49.
2) Justificación de la restricción por razón del interés general de las disposiciones
45. Conforme al artículo 28 de la Directiva, es posible restringir la libertad de acción de las compañías de seguros a través de disposiciones legales de interés general vigentes en el Estado miembro en el que esté localizado el riesgo. Para justificar las medidas controvertidas, el Gobierno italiano invoca, por una parte, la lucha contra la inflación y, por otra parte, la protección de los consumidores.
46. El concepto de interés general no está definido en la Directiva. No obstante, los considerandos decimonoveno y vigésimo, que podrían servir de ayuda a la interpretación, contienen una serie de criterios que deben reunir las disposiciones de protección del interés general. Estos criterios surgen de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, que los desarrolló, en primer lugar, en relación con la libre circulación de mercancías para extenderlos posteriormente a otras libertades fundamentales. Los considerandos decimonoveno y vigésimo de la Directiva 92/49 señalan, en particular, lo siguiente:
«[...] incumbe al Estado miembro en el que esté localizado el riesgo velar para que no exista obstáculo alguno que impida que los productos de seguros ofrecidos en la Comunidad puedan ser comercializados en su territorio, siempre y cuando no sean contrarios a las disposiciones legales de interés general en vigor en el Estado miembro en el que esté localizado el riesgo y en la medida en que el interés general no quede salvaguardado por las normas del Estado miembro de origen, siempre que tales disposiciones se apliquen de forma no discriminatoria a toda empresa que opere en dicho Estado miembro y sean objetivamente necesarias y proporcionadas al objetivo perseguido;
Considerando que los Estados miembros deben estar en medida de velar para que los productos de seguros y la documentación contractual utilizada para la cobertura de los riesgos localizados en su territorio, en régimen de derecho de establecimiento o de libre prestación de servicios, respeten las disposiciones legales específicas de interés general que sean de aplicación [...]».
47. Otro documento que puede servir de ayuda a la interpretación es la Comunicación interpretativa de la Comisión - Libre prestación de servicios e interés general en el sector de seguros. En este documento se dice, por ejemplo, en el punto II.2.a:
«El Tribunal de Justicia exige que, para que una disposición nacional pueda obstaculizar o limitar válidamente el ejercicio del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios, es preciso que satisfaga los criterios siguientes:
- referirse a un ámbito no armonizado,
- perseguir un objetivo de interés general,
- no ser discriminatoria,
- ser objetivamente necesaria,
- ser proporcional al objetivo buscado,
- es preciso, asimismo, que el interés general no esté salvaguardado por las disposiciones a las que esté ya sujeto el proveedor de servicios en el Estado miembro en el que esté establecido.
Estos criterios son acumulativos. Por consiguiente, una norma nacional debe cumplirlos todos para ser conforme a los principios de la libre circulación. Si alguno de ellos no se cumpliera, la disposición no se consideraría conforme al derecho comunitario.
El concepto de interés general constituye una excepción a los principios fundamentales del Tratado en materia de libre circulación y, en consecuencia, debe interpretarse restrictivamente, de manera que no se recurra al mismo en exceso o de manera abusiva. De cualquier modo, corresponde al Estado miembro que impone la restricción aportar la prueba de que la medida cumple las citadas condiciones.»
a) Motivo de justificación basado en la lucha contra la inflación
48. El Gobierno italiano alega que la congelación de las tarifas era necesaria para combatir la inflación. Este objetivo es de interés general.
49. Para empezar, se suscita la cuestión de si la libre fijación de tarifas garantizada por el régimen armonizado permite intervenir en la fijación de tarifas con objeto de combatir la inflación, es decir, si tal intervención estatal queda fuera del ámbito armonizado. Mediante la «Tercera Directiva en materia de seguros», se liberalizó el sector de los seguros, para lo cual la libre fijación de tarifas constituye un elemento esencial de dicha libertad. Tal libertad se concedió, en definitiva, también en interés de los tomadores de seguros, a los que se deseaba permitir que optaran por un producto determinado en condiciones de libre competencia. En estas circunstancias, el hecho de que la liberalización produjera en Italia un incremento del 400 % en las tarifas de seguro en el sector del seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos de motor debe ser considerado un desarrollo especialmente negativo.
50. Sin embargo, hay que afirmar que la libre fijación de tarifas también se aplica a los seguros obligatorios de responsabilidad civil para vehículos de motor. En el ámbito de los seguros obligatorios, el artículo 30, apartado 2, únicamente permite a los Estados miembros exigir la comunicación a su autoridad competente, antes de su utilización, de las condiciones generales y especiales de dichos seguros. A diferencia de los artículos 6, apartado 3, 29 y 39 de la Directiva, este artículo no menciona las tarifas.
51. Aunque quepa considerar, efectivamente, que la lucha contra la inflación presenta, en abstracto, interés general, a partir de la entrada en vigor de la Directiva 92/49 el Gobierno italiano ya no puede intervenir libremente en la configuración de las tarifas de seguros.
52. También se suscita la cuestión, planteada acertadamente por la Comisión, de si la congelación provisional de las tarifas de seguro constituye un método adecuado y necesario para combatir la inflación. Sin embargo, la respuesta a esta cuestión no es objeto de este procedimiento en la medida en que hay que afirmar que la libre fijación de tarifas en el sector de los seguros ya no puede derogarse a través de medidas estatales unilaterales.
b) Motivo de justificación basado en la protección de los consumidores
53. El Gobierno italiano alega, además, que las medidas eran necesarias en aras de la protección del consumidor. Los tomadores de seguros se vieron confrontados repentinamente a un considerable aumento de las primas del seguro. Por ese motivo, el Gobierno tuvo que adoptar medidas urgentes.
54. El Tribunal de Justicia ha reconocido que la protección de los consumidores reviste interés general. Sin embargo, desde el punto de vista de la protección de los consumidores también hay que partir de que la fijación de las tarifas o, mejor dicho, la libre fijación de tarifas es un ámbito que ya ha sido armonizado.
55. Como elemento esencial de la liberalización del sector de los seguros, la libre fijación de tarifas tampoco puede ser considerada como un requisito mínimo respecto al cual los Estados miembros puedan establecer un nivel superior de protección, aunque se reúnan todos los requisitos para poder adoptar una disposición legal de interés general.
56. Sin embargo, aun suponiendo que el Estado miembro hubiera tenido todavía la posibilidad de adoptar medidas unilaterales relativas a la fijación de tarifas, en aras de la protección de los consumidores, se suscita la cuestión de si estas medidas guardan proporción adecuada con el fin perseguido.
57. Es dudoso que sea así, habida cuenta de la intensidad de la intromisión en la libre fijación de tarifas que constituye, por su parte, un elemento esencial de la liberalización. Como método posible y menos severo cabe pensar en influir en la fijación de tarifas por vía de la negociación, como, de hecho, así se hizo en el ínterin.
58. Por consiguiente, también desde el punto de vista de la protección de los consumidores hay que afirmar que una prohibición de aumento de tarifas en el ámbito de aplicación de la Directiva 92/49, que, aunque limitada temporalmente, es absoluta, no está justificada.
B. Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 44 de la Directiva a través de la recogida de datos en el Estado en que opere la empresa de seguros
59. En principio, conforme al artículo 6 de la Directiva 92/49 el Estado de origen de la empresa de seguros es el competente para autorizarla y controlarla. Conforme al mismo artículo, el Estado de acogida únicamente dispone de facultades limitadas de control de la observancia de las disposiciones nacionales aplicables. Con arreglo al artículo 35 de la Directiva, basta con que las autoridades del Estado en el que operen estas empresas estén informadas sobre sus actividades y puedan acceder a determinados documentos. Sin embargo, entre éstos no se encuentran las condiciones generales y particulares de los contratos. A este respecto, los artículos 29 y 39, apartado 2, de la Directiva únicamente permiten una comunicación no sistemática de estas condiciones y de los otros documentos, sin que, no obstante, dicha exigencia pueda constituir un requisito previo para el ejercicio de su actividad.
60. Con arreglo al artículo 44 de la Directiva 92/49, las empresas de seguros únicamente están obligadas a comunicar una serie de datos a las autoridades competentes del Estado miembro de origen. Éste transmite al Estado de actividad las informaciones necesarias si así lo solicitan. Conforme a la Directiva, no existe una obligación de información directa a cargo de las empresas de seguros frente a las autoridades competentes del Estado en que desarrollan su actividad. Al contrario, la Directiva prohíbe a los Estados miembros exigir información sistemática sobre las condiciones y demás documentos que desee emplear una empresa en el tráfico económico.
61. Las obligaciones de información que la normativa italiana controvertida impone a las empresas de seguros exceden de lo permitido por la Directiva. Por consiguiente, existe una contradicción entre los requisitos de la Directiva y las disposiciones italianas impugnadas.
62. No obstante, el Gobierno italiano alega que las disposiciones de que se trata se adoptaron en interés general y estaban destinadas fundamentalmente a combatir el fraude. A este respecto se remite expresamente a la sentencia dictada en el asunto Schindler, en la que el Tribunal de Justicia reconoció precisamente que «la protección de los destinatarios del servicio y, más en general, de los consumidores», se contaban entre los motivos «que podían justificar cortapisas a la libre prestación de servicios».
63. En el asunto Schindler, el Tribunal de Justicia consideró justificadas determinadas disposiciones estatales restrictivas de la libre prestación de servicios «habida cuenta de las preocupaciones de política social y de prevención del fraude que la justifican». Sin embargo, en ese asunto se trataba de disposiciones en materia de loterías. En la fecha en que se dictó la sentencia Schindler este sector aún no estaba armonizado, y sigue sin estarlo. Así, los presupuestos de la sentencia Schindler y los del presente asunto son esencialmente distintos. Por tanto, procede examinar en primer lugar si el Estado miembro puede invocar la protección de los consumidores como justificación del requisito de información que impone y, de ser así, hasta qué punto.
64. Como ya se ha señalado, una empresa de seguros que opere en régimen de libertad de establecimiento o de libre prestación de servicios está obligada a proporcionar información a las autoridades competentes del Estado de origen en una medida definida por la Directiva. El principio de Estado de origen constituye, a este respecto, un elemento esencial del ejercicio de las libertades fundamentales, puesto que hace superflua la multiplicación de documentos ya aportados. El reconocimiento recíproco de las autorizaciones de las empresas de seguros, así como la transmisión de informaciones esenciales sobre la actividad de las empresas por conducto oficial tiene por objeto evitar las potenciales restricciones de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios que dificulten su ejercicio.
65. El Gobierno italiano sólo podría invocar validamente el interés general de las disposiciones adoptadas en proteger a los consumidores si las obligaciones de información reguladas en la Directiva fueran normas de mínimos, por encima de las cuales los Estados miembros pudieran garantizar libremente un nivel superior de protección.
66. El artículo 44, apartado 2, obliga a cada empresa de seguros a comunicar a las autoridades competentes del Estado miembro de origen, separadamente para las operaciones realizadas en régimen de derecho de establecimiento y las realizadas en régimen de libre prestación de servicios, el importe de las primas, siniestros y comisiones, por Estado miembro y por grupo de ramos, así como la frecuencia. Las autoridades competentes del Estado miembro de origen deben comunicar, en un plazo razonable y sobre una base agregada, dicha información a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados que así lo soliciten. En la medida en que se trate de datos que ya han sido recabados en el Estado miembro de origen y a las que pueden acceder «si así lo solicitan» las autoridades competentes del Estado en que opere la empresa, la solicitud de información nueva de las autoridades del Estado de actividad constituye una restricción de la actividad económica y no un aumento del nivel de protección de los consumidores.
67. Por eso, la exigencia adicional de contribución financiera obligatoria a la creación de un sistema cuya tarea consista en conseguir información sobre las operaciones que, al menos por lo que se refiere a las empresas que operan en ese Estado miembro en el régimen de libertad de establecimiento o de libre prestación de servicios, puede obtenerse a través de las autoridades del Estado de origen, constituye otra restricción injustificada de dichas libertades fundamentales.
68. Por tanto, el Gobierno italiano no puede invocar válidamente los motivos de justificación que ha alegado.
VI. Costas
69. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así se hubiere solicitado. Puesto que, de compartir la solución que acabo de proponer, se desestimarían las alegaciones formuladas por la República Italiana, ésta deberá ser condenada en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
VII. Conclusión
70. Como conclusión de las consideraciones precedentes propongo que se resuelva en estos términos:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), en la medida en que ha establecido y mantenido en vigor un sistema de bloqueo de las tarifas aplicables a todos los contratos de seguro obligatorio de responsabilidad civil derivados de la circulación de vehículos de motor, relativos a un riesgo situado en el territorio italiano, sin distinguir entre las empresas de seguros que tienen domicilio social en Italia y las empresas de seguros que ejercen su propia actividad a través de sucursales o en régimen de libre prestación de servicios, infrigiendo:
a) el principio de libre fijación de tarifas y la supresión de la aprobación previa o de la comunicación sistemática de las tarifas y de los contratos con arreglo a los artículos 6, 29 y 39 de dicha Directiva;
b) las disposiciones del artículo 44 de la misma Directiva, relativas a la obtención de datos.
2) Condenar en costas a la República Italiana.