62024CJ0282_RES
Sag C-282/24
PolismyndighetenmodKonkurrensverket
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Högsta förvaltningsdomstolen)
Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 16. oktober 2025
»Præjudiciel forelæggelse – offentlige udbud – direktiv 2014/24/EU – artikel 72 – ændring af en rammeaftale i dens løbetid – værdien af ændringen lavere end de værdier, der er fastsat i artikel 72, stk. 2 – ændring af vederlagsmodellen i en rammeaftale – væsentlig ændring af en rammeaftale – ændring af en rammeaftales overordnede karakter«
Tilnærmelse af lovgivningerne – fremgangsmåder ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler, offentlige indkøb og offentlige bygge- og anlægskontrakter – direktiv 2014/24 – kontraktens udførelse – ændring af kontrakter i deres løbetid uden en ny udbudsprocedure – værdien af ændringen lavere end de værdier, der er fastsat i artikel 72, stk. 2 – ændring af en rammeaftales overordnede karakter – begreb – ændring af vederlagsmodellen i rammeaftalen, der kun medfører en marginal ændring af den samlede kontraktværdi – ikke omfattet – undtagelse – grundlæggende forskydning af denne rammeaftales balance
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24, art. 72, stk. 2)
(jf. præmis 21-23, 26-30, 34-37, 41 og 46-49 samt domskonkl.)
Resumé
I forbindelse med en tvist vedrørende en bøde, der blev pålagt en ordregivende myndighed for at have foretaget ændringer af mindre værdi i rammeaftaler i deres løbetid uden at have indledt en ny udbudsprocedure, fortolkede Domstolen begrebet »ændring af en kontrakts overordnede karakter« i artikel 72, stk. 2, i direktiv 2014/24 (
1
), som indebærer indledning af en ny udbudsprocedure.
Efter at have indledt et udbud vedrørende en kontrakt om bjærgningstjenester indgik Polismyndigheten (politimyndigheden, Sverige) i 2021 en rammeaftale med Lidköpings Biltjänst Hyr AB. Udbuddet fastsatte en fast pris for opgaver, hvor opsamlingsstedet for det køretøj, der skulle bjærges, lå inden for en radius af 10 km fra det sted, hvor køretøjet skulle afleveres, og en tillægspris pr. kilometer for transport uden for denne radius.
Samme år blev Polismyndigheten enig med Lidköpings Biltjänst Hyr AB om at ændre de vederlagsbetingelser, der var fastsat i rammeaftalen, for at udligne fordelingen af omkostninger mellem de forskellige politiområder. Ændringen medførte en ændring af balancen mellem faste og variable priser, samtidig med at prisniveauerne justeres i et sådant omfang, at den samlede kontraktværdi ikke ændres mere end på marginal vis.
Konkurrensverket (konkurrencemyndigheden, Sverige) anlagde sag ved Förvaltningsrätten i Stockholm (forvaltningsdomstolen i Stockholm, Sverige) med påstand om, at Polismyndigheten blev pålagt en bøde for at have ændret denne rammeaftale uden at have indledt en ny udbudsprocedure. Denne ret tog denne påstand til følge, idet den fandt, at de omhandlede ændringer skulle anses for at være væsentlige, og ændrede den overordnede karakter af den rammeaftale, der var indgået med Lidköpings Biltjänst Hyr.
Da Polismyndighetens appel blev forkastet, iværksatte sidstnævnte appel ved Högsta förvaltningsdomstolen (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Sverige), som er den forelæggende ret. Högsta förvaltningsdomstolen (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har konstateret, at Polismyndigheten har beregnet værdien af ændringerne af denne rammeaftale til et lavere beløb end de tærskler, der er fastsat i artikel 72, stk. 2, i direktiv 2014/24. Det er derfor nødvendigt at afgøre, om disse ændringer kan anses for at have ændret rammeaftalens overordnede karakter.
Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 72, stk. 2, i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at ændringen af den vederlagsmetode, der er fastsat i en rammeaftale, som er blevet tildelt på baggrund af kriteriet om den laveste pris, hvor balancen mellem faste og variable priser ændres, samtidig med at prisniveauerne justeres i et sådant omfang, at den samlede kontraktværdi ikke ændres mere end på marginal vis, skal betragtes som en ændring af den nævnte rammeaftales overordnede karakter som omhandlet i artikel 72, stk. 2, i direktiv 2014/24.
Domstolen konkluderede, at en sådan ændring ikke skal betragtes som en ændring af den nævnte rammeaftales overordnede karakter, medmindre ændringen fører til en grundlæggende forskydning af dens balance.
Domstolens bemærkninger
Med henblik på fastlæggelsen af rækkevidden af begrebet ændring af en rammeaftales overordnede karakter i artikel 72, stk. 2, i direktiv 2014/24 tog Domstolen hensyn til denne bestemmelses ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og de formål, der forfølges med dette direktiv.
For det første omfatter dette begreb i sin sædvanlige betydning udelukkende ændringer af rammeaftaler af et sådant omfang, at de bevirker en ændring af kontrakten eller rammeaftalen i dens helhed. Endvidere præciserer artikel 72, stk. 2, i direktiv 2014/24, at denne bestemmelse finder anvendelse, »uden at det er nødvendigt at kontrollere, om betingelserne i stk. 4, litra a)-d), er opfyldt«. En ændring, der opfylder en af disse betingelser, i overensstemmelse med dette direktivs artikel 72, stk. 4, skal således anses for at være væsentlig. Spørgsmålet om, hvorvidt en ændring af en rammeaftale er væsentlig eller ej, er derfor ikke af EU-lovgiver blevet anset for at være afgørende for fastlæggelsen af, om denne ændring ændrer denne rammeaftales »overordnede karakter« som omhandlet i artikel 72, stk. 2, i direktiv 2014/24.
For det andet bemærkede Domstolen hvad angår den sammenhæng, hvori denne sidstnævnte bestemmelse indgår, at den, henset til artikel 72, stk. 5, i direktiv 2014/24, udgør en undtagelse til princippet om, at en rammeaftale ikke må ændres uden at følge en ny udbudsprocedure, således at den i den nævnte artikel 72, stk. 2, fastsatte mulighed for ændring skal fortolkes strengt. I denne henseende henviser første afsnit i 107. betragtning til direktiv 2014/24 ganske vist implicit til Domstolens praksis vedrørende situationer inden anvendelsen af direktiv 2014/24, hvorefter en ny udbudsprocedure er nødvendig, hvis der foretages væsentlige ændringer i den oprindelige kontrakt, såsom ændringer, der kan rejse tvivl om tildelingen af kontrakten.
Ved imidlertid at fastsætte i denne betragtnings andet afsnit, at »[æ]ndringer af kontrakten, der medfører en mindre ændring af kontraktens værdi op til et vist niveau, [altid bør] være mulige, uden at det er nødvendigt at gennemføre en ny udbudsprocedure«, har EU-lovgiver ønsket at nuancere denne retspraksis. Den anvender således en udstrakt mulighed for på en forenklet måde at foretage ændringer, der normalt kræver anvendelse af en sådan ny udbudsprocedure, forudsat at sådanne ændringer ligger under visse tærskelværdier, selv om en sådan mulighed ikke fulgte af Domstolens praksis vedrørende situationer inden anvendelsen af direktiv 2014/24.
Det fremgår endvidere af en sammenligning mellem artikel 72, stk. 1, 2 og 4, i direktiv 2014/24, at EU-lovgiver har valgt at anvende forskellige udtryk for på den ene side at henvise til ændringer, der omdanner en rammeaftales overordnede karakter, og på den anden side til væsentlige ændringer i denne aftale.
Henset til opbygningen af artikel 72 i direktiv 2014/24 vil en fortolkning af denne bestemmelse, der sidestiller begreberne væsentlige ændringer og ændringer, der ændrer den overordnede karakter af en kontrakt eller en rammeaftale, i øvrigt fratage dette direktivs artikel 72, stk. 1, litra a) og c), og artikel 72, stk. 2, enhver effektiv virkning. For så vidt som disse bestemmelser ikke finder anvendelse på ændringer, der omdanner den pågældende kontrakts eller rammeaftales overordnede karakter, ville en sådan sidestilling nemlig betyde, at disse bestemmelser kun tillader vedtagelse af ændringer, der ikke er væsentlige, som under alle omstændigheder kan foretages i henhold til artikel 72, stk. 1, litra e), i direktiv 2014/24, uden at det er nødvendigt at gennemføre en ny udbudsprocedure.
Hvad endelig angår formålene med direktiv 2014/24 bemærkede Domstolen, at dette direktivs artikel 72 har til formål at sikre overholdelsen af princippet om gennemsigtighed i procedurerne og princippet om ligebehandling, samtidig med at den gør det muligt for de ordregivende myndigheder at finde en pragmatisk løsning til imødegåelse af uforudsete omstændigheder, der nødvendiggør en tilpasning af en offentlig kontrakt under dens løbetid.
På grundlag af samtlige disse omstændigheder fandt Domstolen, at begrebet ændring af en rammeaftales overordnede karakter adskiller sig fra begrebet væsentlig ændring af aftalen. Det førstnævnte begreb omfatter således kun de mest betydningsfulde væsentlige ændringer, der indebærer en grundlæggende ændring af rammeaftalens formål eller af den pågældende type rammeaftale eller en grundlæggende forskydning af dennes balance, således at de kan anses for at have et sådant omfang, at de medfører en ændring af rammeaftalen i dens helhed.
Det følger heraf, at den blotte omstændighed, at en ændring kunne have påvirket resultatet af den oprindelige procedure for indgåelse af den pågældende rammeaftale som omhandlet i artikel 72, stk. 4, litra a), i direktiv 2014/24, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at fastslå, at denne ændring ændrer rammeaftalens overordnede karakter.
Domstolen fremhævede i denne sammenhæng, at en ændring af en rammeaftales vederlagsmetode, der medfører en marginal ændring af denne rammeaftales samlede værdi, under alle omstændigheder ikke kan indebære en grundlæggende ændring af denne rammeaftales formål eller af den pågældende type rammeaftale.
Det kan derimod ikke helt udelukkes, at en sådan ændring under ganske særlige omstændigheder kan føre til en grundlæggende forskydning af denne rammeaftales balance og dermed til en ændring af rammeaftalens overordnede karakter. Dette vil være tilfældet, såfremt ændringen af den pågældende rammeaftales vederlagsmetode indebærer en omvæltning af dennes opbygning, som medfører, at den tilbudsgiver eller de tilbudsgivere, der fik tildelt denne rammeaftale, bliver stillet i en betydeligt mere gunstig situation end den situation, der ville have fulgt af anvendelsen af den oprindeligt aftalte vederlagsmetode.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65). Dette direktivs artikel 72, stk. 2, fastsætter i det væsentlige en mulighed for at foretage ændringer af begrænset værdi i en offentlig kontrakt eller i en rammeaftale uden en ny udbudsprocedure, dog forudsat at disse ændringer ikke ændrer kontraktens eller rammeaftalens overordnede karakter.