62007TJ0348_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑348/07,
Stichting Al-Aqsa,
con domicilio en Heerlen (Países Bajos), representada por los Sres. J. Pauw, G. Pulles, A.M. van Eik y M. Uiterwaal, abogados,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea,
representado por la Sra. E. Finnegan y los Sres. G.‑J. Van Hegelsom y B. Driessen, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Reino de los Países Bajos,
representado por las Sras. C. Wissels y M. de Mol y el Sr. Y. de Vries, en calidad de agentes,
y por
Comisión Europea,
representada por el Sr. P. van Nuffel y la Sra. S. Boelaert, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto inicial, fundamentalmente, un recurso de anulación de la Decisión 2007/445/CE del Consejo, de 28 de junio de 2007, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se derogan las Decisiones 2006/379/CE y 2006/1008/CE (DO L 169, p. 58), en cuanto afecta a la demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por el Sr. N.J. Forwood (Ponente), Presidente, y los Sres. S. Papasavvas y E. Moavero Milanesi, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de noviembre de 2009;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco jurídico y antecedentes del litigio
1. Para una exposición del marco jurídico y de los antecedentes del presente litigio, procede remitirse a la sentencia del Tribunal de 11 de julio de 2007, Al‑Aqsa/Consejo (T‑327/03, no publicada en la Recopilación; en lo sucesivo, «sentencia Al‑Aqsa»), en especial a los apartados 16 a 21, donde se describen los procedimientos administrativos y jurisdiccionales en los Países Bajos relativos a la demandante, Stichting Al-Aqsa, que dieron lugar a la Sanctieregeling terrorisme 2003 (resolución sancionadora en materia de terrorismo; en lo sucesivo, «Sanctieregeling»), adoptada por el Ministro de Asuntos Exteriores y el Ministro de Hacienda de los Países Bajos el 3 de abril de 2003, al memorándum oficial del Director del Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (Servicio General de Información y Seguridad; en lo sucesivo, «AIVD») dirigido al Director General de Asuntos Políticos del Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos de 9 de abril de 2003 (en lo sucesivo, «memorándum del AIVD»), a la resolución interlocutoria del Rechtbank te ‘s-Gravenhage, sector civiel recht, voorzieningenrechter [tribunal de distrito de La Haya (Países Bajos), sección civil, juez de medidas provisionales; en lo sucesivo, «juez de medidas provisionales»] de 13 de mayo de 2003 (en lo sucesivo, «resolución interlocutoria de medidas provisionales»), y a la sentencia firme de ese mismo juez de 3 de junio de 2003 (en lo sucesivo, «resolución de medidas provisionales»).
2. Mediante la sentencia Al‑Aqsa, el Tribunal anuló la Decisión 2006/379/CE del Consejo, de 29 de mayo de 2006, relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y por la que se deroga la Decisión 2005/930/CE (DO L 144, p. 21), en cuanto afectaba a la demandante al considerar, fundamentalmente, que esta Decisión no estaba suficientemente motivada.
3. Mediante escrito de 23 de abril de 2007, el Consejo de la Unión Europea notificó a la demandante que, a su juicio, seguían siendo válidos los motivos que se invocaron para incluirla inicialmente en la lista que figura en el anexo del Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo (DO L 344, p. 72, corrección de errores en DO 2007, L 164, p. 36; en lo sucesivo, «lista controvertida»), y que, por tanto, se proponía mantenerla en esta lista. Se adjuntaba a dicho escrito una exposición de los motivos invocados por el Consejo. Asimismo se indicaba a la demandante que, en el plazo de un mes, podía formular al Consejo observaciones sobre la intención de éste de mantenerla en la lista controvertida y sobre los motivos invocados al respecto por dicha institución, así como cualquier documento en apoyo de estas observaciones.
4. En la exposición de motivos adjunta a dicho escrito, el Consejo indicó lo siguiente:
«La [demandante] se constituyó en 1993 en los Países Bajos como fundación de Derecho neerlandés. La demandante ha recaudado fondos para ciertas organizaciones pertenecientes al movimiento palestino Hamas, que figura en la lista de grupos que intervienen en actos terroristas en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Posición Común 2001/931/PESC [del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (DO L 344, p. 93)]. Muchas de estas organizaciones proporcionan financiación para cometer actos de terrorismo o para facilitar la comisión de los mismos. A estos actos se refiere el artículo 1, apartado 3, [letra] k), de la Posición Común 2001/931 y tales actos son cometidos con los fines mencionados en el artículo 1, apartado 3, [incisos] i) y iii), de dicha Posición Común.
En consecuencia, a la [demandante] le resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, [inciso] ii), del Reglamento […] nº 2580/2001.
El Ministro de Asuntos Exteriores y el Ministro de Hacienda [de los Países Bajos] decidieron, mediante la Orden Ministerial DJZ/BR/219‑03, de 3 de abril de 2003 (denominada Sanctieregeling Terrorisme), publicada en el Staatscourant (diario oficial) neerlandés el 7 de abril de 2003, congelar todos los activos pertenecientes a la [demandante]. Esta decisión fue ratificada por la resolución LJN AF9389, de 3 de junio de 2003, dictada por el Presidente de la Sección Civil del Tribunal de Distrito de La Haya. Esta resolución concluye que la [demandante] debe ser considerada como una organización que apoya a Hamas y que le permite o facilita la comisión de actividades terroristas.
Así pues, una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de la [demandante] en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
El Consejo está convencido de que siguen siendo válidos los motivos que justificaron la inclusión de la [demandante] en la [lista controvertida].»
5. Consta que la orden ministerial y la resolución a las que se hace referencia en dicha exposición de motivos son la Sanctieregeling y la resolución de medidas provisionales.
6. Mediante escrito de 25 de mayo de 2007, la demandante respondió al Consejo, presentando sus observaciones. La demandante criticó tanto los motivos de fondo invocados por el Consejo para justificar su permanencia en la lista controvertida como el procedimiento seguido por dicha institución.
7. El 28 de junio de 2007, después de la vista en el asunto sobre el que recayó la sentencia Al‑Aqsa, celebrada el 16 de enero de 2007, y antes de que se dictara, el Consejo adoptó la Decisión 2007/445/CE, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, y se derogan las Decisiones 2006/379 y 2006/1008/CE (DO L 169, p. 58; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Mediante esta Decisión, el Consejo mantuvo el nombre de la demandante en la lista controvertida.
8. Según el cuarto considerando de la Decisión impugnada:
«El Consejo ha procedido a una revisión completa de la lista de personas, grupos y entidades a quienes se aplica el Reglamento […] nº 2580/2001, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento. En este sentido, ha tenido en cuenta las observaciones y los documentos presentados al Consejo por determinadas personas, grupos y entidades afectadas.»
9. Según el quinto considerando de la Decisión impugnada:
«Al término de dicha revisión, el Consejo ha llegado a la conclusión de que las personas, grupos y entidades que se enumeran en el anexo de la presente Decisión han intervenido en actos terroristas, según se definen en el artículo 1, apartados 2 y 3, de la Posición Común [2001/931], de que una autoridad competente ha adoptado una decisión sobre ellos en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la mencionada Posición Común, y de que deben seguir sujetos a las medidas restrictivas específicas previstas en el Reglamento [...] nº 2580/2001.»
10. La Decisión impugnada fue notificada a la demandante a través de un escrito del Consejo de 29 de junio de 2007. La exposición de motivos adjunta a este escrito (en lo sucesivo, «exposición de motivos») es idéntica a la que se adjuntó al escrito del Consejo de 23 de abril de 2007 (véase el anterior apartado 3).
Procedimiento y nuevos desarrollos durante la tramitación de éste
11. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 12 de septiembre de 2007, la demandante interpuso el presente recurso que tenía por objeto inicial, fundamentalmente, la pretensión de que se anulara parcialmente la Decisión impugnada.
12. El 20 de diciembre de 2007, el Consejo adoptó la Decisión 2007/868/CE, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión impugnada (DO L 340, p. 100). Esta Decisión mantiene el nombre de la demandante en la lista controvertida.
13. Mediante auto de 21 de febrero de 2008, oídas las partes, el Presidente de la Sala Séptima del Tribunal admitió la intervención del Reino de los Países Bajos y de la Comisión de las Comunidades Europeas en apoyo de las pretensiones del Consejo.
14. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 12 de junio de 2008, la demandante solicitó que se le permitiera adaptar las pretensiones que había formulado para que su demanda tuviera también por objeto la anulación de la Decisión 2007/868 en cuanto le afecta. En sus observaciones sobre esta solicitud, presentadas en la Secretaría del Tribunal los días 10 y 17 de julio de 2008, el Consejo expresó su conformidad con esta adaptación.
15. El 15 de julio de 2008, el Consejo adoptó la Decisión 2008/583/CE, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión 2007/868 (DO L 188, p. 21). Esta Decisión mantiene el nombre de la demandante en la lista controvertida.
16. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 10 de septiembre de 2008, la demandante solicitó que se le permitiera adaptar las pretensiones que había formulado para que su demanda tuviera también por objeto la anulación de la Decisión 2008/583 en cuanto le afecta. En sus observaciones sobre esta solicitud, presentadas en la Secretaría el 10 de octubre de 2008, el Consejo expresó su conformidad con esta adaptación. En sus observaciones presentadas en la Secretaría los días 6 y 14 de octubre de 2008, respectivamente, ni el Reino de los Países Bajos ni la Comisión plantearon objeciones.
17. El 26 de enero de 2009, el Consejo adoptó la Decisión 2009/62/CE, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión 2008/583 (DO L 23, p. 25). Esta Decisión mantiene el nombre de la demandante en la lista controvertida.
18. El 15 de junio de 2009, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 501/2009, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión 2009/62 (DO L 151, p. 14). Esta Decisión mantiene el nombre de la demandante en la lista controvertida.
19. Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito a las partes dos preguntas.
20. En primer lugar, el Tribunal constató que la solicitud de adaptación de las pretensiones de anulación relativa a la Decisión 2007/868 se había presentado una vez expirado el plazo de dos meses a partir de la publicación o de la notificación de esta Decisión establecido en el artículo 230 CE, párrafo quinto, de forma que, en la fecha en que se presentó esta solicitud, había precluido la posibilidad de que la demandante interpusiera, a través de un acto de iniciación del procedimiento, un recurso de anulación contra dicho acto. A pesar de que ni la demandada ni las partes coadyuvantes plantearon oposición a este respecto, el Tribunal, tras recordar que, según reiterada jurisprudencia, la determinación de si un recurso ha sido interpuesto fuera de plazo constituye una causa de inadmisión de orden público y puede, e incluso debe, ser examinada de oficio por el juez comunitario, invitó a las partes a que se pronunciaran por escrito sobre la cuestión de si dicho plazo de dos meses es también aplicable cuando el recurso de anulación de un acto comunitario se interpone no mediante un acto de iniciación del procedimiento, sino a través de una solicitud de adaptación de las pretensiones de anulación de un acto anterior derogado y sustituido por el acto en cuestión, adaptación admitida en principio por el juez comunitario en pro de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal.
21. En segundo lugar, el Tribunal invitó a las partes principales a que manifestaran expresamente y por escrito su punto de vista acerca de determinadas observaciones formuladas por el Reino de los Países Bajos en su escrito de formalización de la intervención y relativas a la facultad de que habría dispuesto la demandante de, por una parte, recurrir la resolución de medidas provisionales y de, por otra, interponer recurso ante el juez que conoció del fondo del asunto.
22. Las partes respondieron por escrito a estas preguntas dentro del plazo señalado.
23. En su respuesta escrita a las preguntas del Tribunal, presentada en la Secretaría el 28 de octubre de 2009, la demandante solicitó que se le permitiera adaptar las pretensiones que había formulado para que su demanda tuviera también por objeto la anulación de las Decisiones 2008/583 (identificada como «Decisión 2008/538» como consecuencia de un error de transcripción) y 2009/62, y del Reglamento nº 501/2009, en cuanto tales actos le afectan. El Tribunal invitó a las demás partes a que formularan oralmente sus observaciones respecto de esta solicitud en la vista.
24. En la vista de 25 de noviembre de 2009 se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas del Tribunal. En la fase de lectura de los informes orales, la demandante precisó los actos respecto de los cuales solicita la anulación, en cuanto éstos le afectan. La parte demandada y las partes coadyuvantes declararon que no se oponían, en principio, a la adaptación de las pretensiones solicitada por la demandante en su respuesta escrita a las preguntas del Tribunal, todo lo cual se hizo constar en el acta de la vista.
25. El 22 de diciembre de 2009, el Consejo adoptó el Reglamento de ejecución (UE) nº 1285/2009, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga el Reglamento nº 501/2009 (DO L 346, p. 39). Este Reglamento mantiene el nombre de la demandante en la lista controvertida.
Pretensiones de las partes
26. La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada, las Decisiones 2007/868, 2008/583 y 2009/62, y el Reglamento nº 501/2009, en cuanto estos actos le afectan.
– Declare que el Reglamento nº 2580/2001 no le es aplicable.
– Condene en costas al Consejo.
27. En sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de los Países Bajos, la demandante se ofrece, si así lo desea el Tribunal, a aportar pruebas acerca de la naturaleza y el carácter del procedimiento de medidas provisionales en Derecho neerlandés, así como acerca de las competencias del juez de medidas provisionales, consistentes en la declaración de peritos y la aportación de manuales de Derecho.
28. El Consejo solicita al Tribunal que:
─ Desestime el recurso por infundado en su totalidad.
– Condene en costas a la demandante.
29. El Reino de los Países Bajos y la Comisión apoyan las pretensiones del Consejo.
Fundamentos de Derecho
1. Sobre las consecuencias procesales de la derogación de la Decisión impugnada y de su sustitución por otros actos durante el procedimiento
30. Como se desprende de lo anterior, la Decisión impugnada fue derogada y sustituida, desde la presentación de la demanda, primero por la Decisión 2007/868, después por la Decisión 2008/583, después por la Decisión 2009/62, después por el Reglamento nº 501/2009 y, finalmente, por el Reglamento de ejecución nº 1285/2009. La demandante ha solicitado sucesivamente que se le permitiera adaptar sus pretensiones iniciales de modo que su recurso tuviera también por objeto la anulación de estas tres Decisiones y del Reglamento nº 501/2009, en la medida en que estos actos le afecten. Por el contrario, la demandante, en la fecha en que se dicta la presente sentencia, no ha solicitado que se le permita adaptar sus pretensiones de modo que su recurso tuviera también por objeto la anulación del Reglamento de ejecución nº 1285/2009. La demandante, por otra parte, ha mantenido sus pretensiones de anulación de los actos anteriores y sustituidos.
31. Procede estimar estas solicitudes y considerar que la demandante está legitimada para solicitar la anulación de la Decisión impugnada, de las Decisiones 2007/868, 2008/583 y 2009/62, y del Reglamento nº 501/2009, en cuanto estos actos le afectan, sin que quepa distinguir en el presente caso si dichas solicitudes fueron o no presentadas dentro del plazo establecido en el artículo 230 CE, párrafo quinto, de dos meses a partir de la publicación o de la notificación del acto a la que éstas se refieren.
32. A este respecto, el Tribunal considera que dicho plazo es aplicable, en principio, tanto cuando el recurso de anulación de un acto se interpone a través de un acto de iniciación del procedimiento como cuando se interpone, en el curso del proceso y conforme a la línea jurisprudencial iniciada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión (14/81, Rec. p. 749), apartado 8, mediante una solicitud de adaptación de las pretensiones de anulación de un acto anterior derogado y sustituido por el acto en cuestión.
33. Esta solución está justificada, en efecto, por el hecho de que las normas relativas a los plazos de recurso son de orden público y deben ser aplicadas por el juez de manera que se garantice la seguridad jurídica y la igualdad de los justiciables ante la ley (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de enero de 2007, PKK y KNK/Consejo, C‑229/05 P, Rec. p. I‑439, apartado 101), evitando cualquier discriminación o trato arbitrario en la administración de la justicia (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 1987, Misset/Consejo, 152/85, Rec. p. 223, apartado 11).
34. No obstante, como excepción a este principio, el Tribunal considera, en línea con el Consejo y la Comisión, que dicho plazo no es aplicable en el curso del proceso en el supuesto de que, por una parte, el acto en cuestión y el acto que éste deroga y sustituye tengan, respecto del interesado, el mismo objeto, se basen fundamentalmente en los mismos motivos y sus contenidos sean sustancialmente idénticos, no presentando más diferencias que las derivadas de sus respectivos ámbitos temporales de aplicación, y de que, por otra parte, la solicitud de adaptación de las pretensiones no se base en ningún motivo, hecho o elemento probatorio nuevo diferente de la propia adopción del acto en cuestión que deroga y sustituye a ese acto anterior. Esto es precisamente lo que ocurre en el presente asunto, como todas las partes han admitido en sus observaciones escritas y orales en respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal.
35. En este supuesto, en efecto, puesto que la única modificación del objeto y del marco del litigio, tal como quedaron delimitados por el recurso inicial, consiste en la alteración de su dimensión temporal, la circunstancia de que la solicitud de adaptación de las pretensiones se presente una vez expirado el plazo de dos meses en cuestión no redunda en perjuicio de la seguridad jurídica.
36. Esta excepción se justifica, igualmente, por las obligaciones que para la institución autora del acto anulado se derivan de una sentencia de anulación en concepto de medidas cuya adopción le impone el artículo 233 CE para la ejecución de la sentencia.
37. Debe recordarse a este respecto que, para adecuarse a tal sentencia, la institución está obligada a respetar no sólo el fallo de ésta, sino también los motivos que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican por una parte la concreta disposición considerada ilegal y revelan por otra parte las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que la institución afectada habrá de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión, 97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, Rec. p. 2181, apartado 27).
38. Si bien es cierto que la afirmación de la ilegalidad en los motivos de la sentencia de anulación obliga, en primer lugar, a la institución autora del acto a subsanar esa ilegalidad en el acto destinado a reemplazar al acto anulado, esa afirmación de ilegalidad puede asimismo, en cuanto se refiere a una disposición con un contenido determinado en una materia concreta, llevar consigo otras consecuencias para esa institución (sentencia Asteris y otros/Comisión, antes citada, apartado 28).
39. Al tratarse, como en el presente caso, de la anulación de una medida comunitaria de congelación de fondos que, a tenor del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931, debe ser revisada periódicamente, la institución autora de esta decisión tiene, ante todo, la obligación de velar por que las posibles medidas subsiguientes de congelación de fondos que deban adoptarse después de la anulación, para referirse a períodos posteriores a dicha sentencia, no adolezcan de los mismos vicios o causas de ilegalidad (sentencia del Tribunal de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, Rec. p. II‑3019; en lo sucesivo «sentencia PMOI I», apartado 62; véase, por analogía, la sentencia Asteris y otros/Comisión, antes citada, apartado 29).
40. Procede también admitir que, en virtud del efecto retroactivo propio de las sentencias de anulación, la declaración de ilegalidad despliega sus efectos desde la fecha de entrada en vigor del acto anulado (sentencia Asteris y otros/Comisión, antes citada, apartado 30).
41. En el presente caso, esto podría implicar que, en el supuesto de que se anulara la Decisión impugnada, el Consejo tuviera también la obligación de eliminar de todas las medidas sucesivas de congelación de fondos que hasta el momento en que se dictó la sentencia de anulación derogaron y sustituyeron a la Decisión impugnada los vicios o ilegalidades de que adoleciera la última decisión (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia Asteris y otros/Comisión, antes citada, apartado 30, y la sentencia PMOI I, apartado 64).
42. En circunstancias como las que concurren en el presente asunto y que se describen en el anterior apartado 34, cualquier declaración de ilegalidad de la congelación de los fondos de la demandante ordenada por la Decisión impugnada podría, pues, surtir efecto no sólo respecto del período durante el que esta Decisión estuvo en vigor, sino también respecto de los períodos de vigencia de todas las demás ulteriores medidas de congelación de fondos impugnadas durante el procedimiento (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia Asteris y otros/Comisión, antes citada, apartado 31).
43. Si se negara a cumplir la obligación descrita en el anterior apartado 41, el Consejo faltaría a los deberes que le impone el artículo 233 CE y que el procedimiento del artículo 232 CE permite hacer respetar (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia Asteris y otros/Comisión, antes citada, apartado 32).
44. En estas circunstancias y siguiendo el criterio de la jurisprudencia citada en los apartados 45 a 48 de la sentencia PMOI I, iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal el hecho de obligar a la demandante, bajo pena de inadmisibilidad, a presentar su solicitud de adaptación de sus pretensiones, durante la tramitación del procedimiento, en el plazo de dos meses establecido en el artículo 230 CE, párrafo quinto.
45. Por último, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia en materia de recursos interpuestos contra sucesivas medidas de congelación de fondos adoptadas con arreglo al Reglamento nº 2580/2001, la demandante conserva un interés en obtener la anulación de todos los actos impugnados en el marco del presente recurso, aunque éstos hayan sido derogados y sustituidos por otros en la fecha en que se pronuncie la presente sentencia (véase, en este sentido, la sentencia PMOI I, antes citada, apartado 48, y la jurisprudencia citada).
2. Sobre las pretensiones de anulación
46. Al ser idénticas las exposiciones de motivos invocadas respectivamente por el Consejo para justificar la Decisión impugnada, las Decisiones 2007/868, 2008/583 y 2009/62, y el Reglamento nº 501/2009, también son idénticos los motivos invocados en apoyo de las pretensiones de anulación de estos actos. Así pues, las referencias a la Decisión impugnada contenidas en los siguientes apartados de la presente sentencia deben entenderse igualmente hechas a las Decisiones 2007/868, 2008/583 y 2009/62, y al Reglamento nº 501/2009.
47. A este respecto, la demandante invoca, fundamentalmente, cinco motivos. El primero, que se subdivide en cuatro partes, se basa en la infracción del artículo 1, apartados 1, 2 y 4, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001. El segundo se basa en la vulneración del principio de proporcionalidad. El tercero se basa en la infracción del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y en la existencia de vicios sustanciales de forma. El cuarto se basa en la violación del derecho fundamental al pacífico disfrute de la propiedad. El quinto, por último, se basa en el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE.
48. Procede comenzar analizando el primer motivo para pasar seguidamente al examen del tercero.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 1, apartados 1, 2 y 4, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001
49. Este se subdivide en cuatro partes basadas, respectivamente, en las alegaciones de que la demandante no es una persona, un grupo o una entidad en el sentido de las disposiciones cuya violación se afirma, de que ninguna autoridad competente ha adoptado ninguna decisión en relación con la demandante en el sentido de esas mismas disposiciones, de que no ha quedado demostrado que la demandante tuviera la intención de facilitar la comisión de actos terroristas y, por último, de que ya no puede considerarse que la demandante facilita la comisión de tales actos.
Sobre la primera parte del primer motivo
– Alegaciones de las partes
50. La demandante sostiene que no encaja en la definición de «personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas» contenida en el artículo 1, apartado 2, de la Posición Común 2001/931. Así pues, a juicio de la demandante, se desprende del artículo 1, apartado 1, de esta Posición Común que no le resultan de aplicación ni este instrumento ni, en consecuencia, el Reglamento nº 2580/2001 que sirve de aplicación de esta Posición Común.
51. Por una parte, en efecto, al no ser la demandante una persona física, no le sería aplicable el artículo 1, apartado 2, primer guión, de la Posición Común 2001/931, el cual, según la demandante, se refiere únicamente a tal tipo de personas y no a las personas jurídicas. En este sentido invoca la doble circunstancia de que el segundo guión de esta disposición distingue entre grupos, entidades y personas, y de que en la lista controvertida únicamente figuran personas físicas dentro de la rúbrica «personas», mientras que diferentes personas jurídicas están comprendidas en la categoría de «grupos y entidades».
52. Por otra parte, resulta evidente a juicio de la demandante que no le resulta de aplicación el artículo 1, apartado 2, segundo guión de esta Posición Común ya que, según los propios términos de la exposición de motivos, únicamente se le imputa el hecho de recaudar fondos para determinadas organizaciones pertenecientes a Hamas, las cuales habrían, a su vez, permitido que estos fondos sirvieran para financiar la comisión de actos de terrorismo o para facilitar su comisión.
53. La demandante precisa, en su escrito de réplica, que esta parte del primer motivo se basa en la falta de competencia del Consejo para incluir a las personas jurídicas en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 3, inciso ii), del Reglamento nº 2580/2001. Al haber procedido de esta manera, el Consejo no habría respetado los límites del ámbito de aplicación de la Posición Común 2001/931.
54. El Consejo, sostenido por el Reino de los Países Bajos y por la Comisión, rebate las alegaciones de la demandante.
– Apreciación del Tribunal
55. El artículo 1, apartado 2, de la Posición Común 2001/931 dispone lo siguiente:
«A efectos de la presente Posición común, se entenderá por personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas:
– las personas que cometan, o intenten cometer, actos de terrorismo o participen en ellos o faciliten su comisión;
– los grupos y entidades que, directa o indirectamente sean propiedad o estén bajo el control de esas personas, y las personas, grupos y entidades que actúen en nombre de esas personas, grupos y entidades o bajo sus órdenes, incluidos los fondos obtenidos o derivados de los bienes que, de forma directa o indirecta, sean propiedad o estén bajo el control de esas personas y de las personas, grupos y entidades asociadas con ellos.»
56. No es posible acoger la tesis de la demandante de que el término «personas» del primer guión de esta disposición se refiere únicamente a las personas físicas.
57. En efecto, en su acepción jurídica corriente, a la que hay que acudir a falta de una indicación expresa del legislador en sentido contrario, el término «persona» designa a un ente dotado de personalidad jurídica y, en consecuencia, tanto a una persona física como a una persona jurídica.
58. Así pues, las «personas» a las que se refiere el artículo 1, apartado 2, primer guión, de la Posición Común 2001/931 pueden ser tanto personas físicas como personas jurídicas, mientras que en los «grupos y entidades» mencionados en el artículo 1, apartado 2, segundo guión, de la Posición Común 2001/931 pueden quedar comprendidos todos los demás tipos de organizaciones sociales que, aun careciendo de personalidad jurídica, tengan, no obstante, una cierta forma de existencia más o menos estructurada.
59. Como señaló acertadamente el Consejo, esta interpretación queda confirmada por el artículo 1, apartado 5, de la Posición Común 2001/931, según el cual, «el Consejo garantizará que los nombres de las personas físicas o jurídicas, los grupos o las entidades que se enumeran en el anexo van acompañados de suficientes detalles complementarios que permitan la identificación efectiva de personas físicas, personas jurídicas, entidades u organismos».
60. Así pues, en su condición de persona jurídica, la demandante encaja perfectamente, contrariamente a lo sostenido por ella, en el ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 2, primer guión, de la Posición Común 2001/931 y, en consecuencia, también en el del Reglamento nº 2580/2001.
61. Carece de relevancia a este respecto la circunstancia, alegada por la demandante, de que en la lista anexa a la Posición Común 2001/931, al igual que sucede con la lista controvertida, únicamente figuren personas físicas bajo la rúbrica «personas», mientras que diferentes personas jurídicas, la propia demandante entre otras, figuren dentro de la categoría «grupos y entidades». Estas listas, elaboradas con el único fin de aplicar la Posición Común 2001/931 y el Reglamento nº 2580/2001 a los casos concretos enunciados en las mismas, no tienen incidencia en el concepto de «personas, grupos y entidades» que se contiene en dichos actos. Lo mismo cabe decir, en consecuencia, de los posibles errores de clasificación entre «personas» y «grupos y entidades» que estas listas pudieran contener.
62. Por consiguiente, debe desestimarse por infundada la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte del primer motivo
– Alegaciones de las partes
63. La demandante sostiene que, contrariamente a lo afirmado en la exposición de motivos, ninguna autoridad competente ha adoptado una decisión que le concierna, en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931. En consecuencia, a juicio de la demandante, no se encuentra comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 2580/2001.
64. En efecto, siempre según la demandante, ni la Sanctieregeling ni la resolución de medidas provisionales encajan en ninguna de las cuatro categorías de decisiones mencionadas en esta disposición; es decir, la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con la tentativa de cometer tal acto, la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con la participación o facilitación de tal acto, o una condena por los hechos mencionados. En particular, mediante su resolución, el juez de medidas provisionales, se limitó a desestimar provisionalmente las pretensiones de la demandante, sin adoptar respecto de la misma ninguna decisión en el sentido de dicha disposición.
65. A título subsidiario, la demandante sostiene que ni los ministros autores de la Sanctieregeling ni el juez de medidas provisionales, presidente de la sección civil del tribunal de distrito de La Haya, pueden ser considerados como autoridades competentes en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
66. Así, por una parte, estas autoridades carecerían absolutamente de competencias en materia de apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con actividades terroristas, ya que en los Países Bajos éstas están atribuidas en exclusiva al officier van justitie (fiscal).
67. Por otra parte, estas autoridades carecerían absolutamente de competencia para dictar condenas por actividades terroristas, ya que el único competente para ello es el strafrechter (juez de lo penal).
68. Con carácter subsidiario de segundo grado, la demandante alega que, contrariamente a lo afirmado en la exposición de motivos, el juez de medidas provisionales no ha «ratificado» en absoluto la Sanctieregeling. Según la demandante, este juez se limitó a desestimar, en el marco de un procedimiento de medidas provisionales, su solicitud de que se prohibiera al Gobierno neerlandés la congelación de sus activos. Por otra parte, una orden ministerial tendría por definición fuerza de ley y nunca podría quedar «ratificada» por un acto de una autoridad judicial.
69. En su escrito de réplica, la demandante señala, igualmente, que si, como sostiene el Consejo, el juez de medidas provisionales es, ciertamente, una autoridad «judicial» competente, los ministros no pueden ser una autoridad «equivalente» en la materia, ya que la existencia de cualquiera de estas categorías de autoridades excluye la existencia de la otra, según se desprende de los propios términos del artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la Posición Común 2001/931. La demandante califica, en consecuencia, la tesis del Consejo como contradictoria e incomprensible.
70. En sus observaciones en respuesta al escrito de formalización de la intervención del Reino de los Países Bajos, la demandante añade que carece de relevancia a efectos del examen del presente motivo tanto la naturaleza de las medidas provisionales en el Derecho neerlandés como el hecho de que éstas no sean de carácter penal. También carecen de relevancia las observaciones de esta parte coadyuvante relativas a la posibilidad de recurrir una resolución de medidas provisionales y al hecho de no haber iniciado un procedimiento sobre el fondo del asunto.
71. Subsidiariamente, en la medida en que el Tribunal desee recabar pruebas acerca del carácter, el contenido y los aspectos procesales del procedimiento de medidas provisionales en el Derecho neerlandés, la demandante se ofrece a aportar estas pruebas mediante la declaración de peritos y la presentación de manuales de Derecho.
72. La demandante sostiene, igualmente, que, contrariamente a lo afirmado por el Reino de los Países Bajos, la relación de decisiones que figura en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 es de carácter exhaustivo. Esta interpretación queda confirmada tanto por el tenor de esta disposición, en particular en su versión alemana, como por la lógica. En efecto, en esta disposición el término «decisión», de contenido indefinido e ilimitado, únicamente cobra sentido gracias a la enumeración a la que precede. En cualquier caso, la enumeración en cuestión reviste importancia y pone de manifiesto que debe tratarse de decisiones de un tipo particular que equivalga o se asemeje enormemente a una apertura de investigaciones, al inicio de un procedimiento, o, incluso, a una condena. En el presente asunto, resulta evidente a juicio de la demandante que la resolución de medidas provisionales no cumple estas condiciones.
73. El Consejo, sostenido por el Reino de los Países Bajos y por la Comisión, rebate las alegaciones de la demandante.
74. El Consejo destaca, en particular, que la Decisión impugnada se basa exclusivamente en la resolución de medidas provisionales, la cual constituye, en su opinión, una decisión de una autoridad competente, en este caso judicial, adoptada respecto de la demandante en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931. Esta conclusión se desprende claramente de la exposición de motivos, si bien añade el Consejo que hubiera podido, no obstante, considerar igualmente a la Sanctieregeling como una decisión de una autoridad competente en el sentido de esta misma disposición.
75. También el Reino de los Países Bajos sostiene que la resolución de medidas provisionales constituye la decisión de la autoridad competente que sirve de fundamento a la decisión del Consejo de incluir a la demandante en la lista controvertida.
– Apreciación del Tribunal
76. En las sentencias de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo (T‑228/02, Rec. p. II‑4665; en lo sucesivo, «sentencia OMPI»); PMOI I; de 4 de diciembre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo (T‑284/08, Rec. p. II‑3487; en lo sucesivo, «sentencia PMOI II»), y de 30 de septiembre de 2009, Sison/Consejo (T‑341/07, p. II‑0000; en lo sucesivo, «sentencia Sison II»), el Tribunal ha precisado y confirmado posteriormente cuáles son: a) los requisitos de aplicación del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001; b) la carga de la prueba que en este contexto incumbe al Consejo, y c) la extensión del control judicial en la materia.
77. Como señaló el Tribunal en los apartados 115 y 116 de la sentencia OMPI, en el apartado 130 de la sentencia PMOI I, en el apartado 50 de la sentencia PMOI II y en el apartado 92 de la sentencia Sison II, los elementos de hecho y de Derecho que pueden condicionar la aplicación de una medida de congelación de fondos a una persona, grupo o entidad vienen determinados por el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001. A tenor de dicha disposición, el Consejo, por unanimidad, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica dicho Reglamento, con arreglo a las disposiciones previstas en los apartados 4, 5 y 6 del artículo 1 de la Posición Común 2001/931. La lista en cuestión debe, pues, confeccionarse, de acuerdo con el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de las personas, grupos y entidades mencionados, tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, como de la tentativa de cometer, o de participar en, o de facilitar dicho acto, basada en pruebas o en indicios serios y creíbles, como si se trata de una condena por dichos hechos. Debe entenderse por «autoridad competente» una autoridad judicial o, cuando las autoridades judiciales no tengan competencia en el ámbito contemplado en la materia, una autoridad competente equivalente en dicho ámbito. Además, los nombres de las personas y entidades inscritas en la lista deben revisarse periódicamente, al menos una vez por semestre, con el fin de asegurar que su permanencia en la lista está justificada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931.
78. En el apartado 117 de la sentencia OMPI, en el apartado 131 de la sentencia PMOI I, en el apartado 51 de la sentencia PMOI II y en el apartado 93 de la sentencia Sison II, el Tribunal dedujo de estas disposiciones que el procedimiento que puede terminar con una medida de congelación de fondos en virtud de la normativa pertinente se desarrolla en dos ámbitos, uno nacional y otro comunitario. En un primer momento, una autoridad nacional competente, en principio judicial, deberá adoptar, respecto del interesado, una decisión que responda a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931. Si se trata de una decisión de abrir investigaciones o procedimientos en relación con un acto terrorista, ésta debe basarse en pruebas o indicios serios y creíbles. En un segundo momento, el Consejo, por unanimidad, debe decidir la inclusión del interesado en la lista litigiosa sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que se ha adoptado tal decisión. Posteriormente, el Consejo debe garantizar periódicamente, al menos una vez por semestre, que la permanencia del interesado en la lista está justificada. A este respecto, la comprobación de que existe una decisión de una autoridad nacional que responde a la mencionada definición se revela como un requisito previo esencial para que el Consejo adopte una decisión inicial de congelación de fondos, en tanto que la comprobación del seguimiento que se da a esta decisión en el ámbito nacional es indispensable en el contexto de la adopción de una decisión subsiguiente de congelación de fondos.
79. En el apartado 123 de la sentencia OMPI, en el apartado 132 de la sentencia PMOI I, en el apartado 52 de la sentencia PMOI II y en el apartado 94 de la sentencia Sison II, el Tribunal recordó, por otra parte, que, en virtud del artículo 10 CE, las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias se rigen por deberes recíprocos de cooperación leal (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de octubre de 2003, Irlanda/Comisión, C‑339/00, Rec. p. I‑11757, apartados 71 y 72, y la jurisprudencia citada). Este principio es de aplicación general y se impone, en particular, en el marco de la cooperación policial y judicial en materia penal (comúnmente llamada «Justicia y Asuntos de Interior») (JAI), regulada en el título VI del Tratado UE, en su versión anterior al Tratado de Lisboa, la cual se basa íntegramente en la cooperación entre los Estados miembros y las Instituciones (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de junio de 2005, Pupino, C‑105/03, Rec. p. I‑5285, apartado 42).
80. En el apartado 124 de la sentencia OMPI, en el apartado 133 de la sentencia PMOI I, en el apartado 53 de la sentencia PMOI II y en el apartado 95 de la sentencia Sison II, el Tribunal estimó que, en caso de aplicación del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, disposiciones que instauran una forma de cooperación específica entre el Consejo y los Estados miembros en el marco de la lucha común contra el terrorismo, el principio de cooperación leal entraña, para el Consejo, la obligación de ajustarse tanto como sea posible a la apreciación de la autoridad nacional competente, al menos cuando se trata de una autoridad judicial, en particular en lo que se refiere a la existencia de «pruebas o indicios serios y creíbles» en los cuales se basa su decisión.
81. Como se ha declarado en el apartado 134 de la sentencia PMOI I, en el apartado 54 de la sentencia PMOI II y en el apartado 96 de la sentencia Sison II, de lo anterior resulta que, si bien es cierto que incumbe al Consejo la carga de la prueba de que la congelación de fondos de una persona, grupo o entidad está o sigue estando justificada legalmente con respecto a la normativa pertinente, no lo es menos que esta carga tiene un objeto relativamente limitado, en el ámbito del procedimiento comunitario de congelación de fondos. En el caso de una decisión inicial de congelación de fondos, la carga de la prueba se refiere esencialmente a la existencia de información concreta o de elementos del expediente que demuestren que una autoridad nacional que responde a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 adoptó una decisión en contra del interesado. Por otra parte, en el caso de una decisión subsiguiente de congelación de fondos, previa revisión, la carga de la prueba se refiere esencialmente a la cuestión de si la congelación de fondos sigue estando justificada a la luz de todas las circunstancias relevantes del asunto de que se trate y, muy en particular, teniendo en cuenta las medidas que se hayan tomado a raíz de esta decisión de la autoridad nacional competente.
82. En cuanto al control ejercido por el Tribunal, éste reconoció en el apartado 159 de la sentencia OMPI, en el apartado 137 de la sentencia PMOI I, en el apartado 55 de la sentencia PMOI II y en el apartado 97 de la sentencia Sison II, que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en cuanto a los elementos que hay que tener en cuenta para adoptar sanciones económicas y financieras al amparo de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, de conformidad con una Posición Común adoptada en virtud de la política exterior y de seguridad común. Esta facultad de apreciación se refiere, en particular, a las consideraciones de oportunidad sobre las que se basan tales decisiones.
83. Sin embargo, si bien el Tribunal reconoce al Consejo un margen de apreciación en la materia, ello no implica que deba abstenerse de controlar la interpretación que esta institución haga de los datos relevantes (sentencias PMOI I, apartado 138, PMOI II, apartado 55 y Sison II, apartado 98). En efecto, el juez comunitario no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar la situación y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos. No obstante, en el marco de este control, no le corresponde sustituir la apreciación del Consejo por la suya propia (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2007, España/Lenzing, C‑525/04 P, Rec. p. I‑9947, apartado 57, y la jurisprudencia citada).
84. En el presente asunto, procede ante todo verificar, con arreglo a esta jurisprudencia, si la Decisión impugnada se adoptó sobre la base de informaciones concretas o de datos del expediente que demuestren que se ha adoptado respecto a la demandante una resolución que responda a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 (véase, en este sentido, la sentencia Sison II, apartado 99).
85. A este respecto, las exposiciones de motivos adjuntas, en particular, a los escritos del Consejo de 23 de abril y 29 de junio de 2007 remitidos a la demandante se refieren, en su apartado 3, a dos resoluciones respecto de las que podría alegarse, en principio, que las adoptaron autoridades competentes en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, a saber: la Sanctieregeling y la resolución de medidas provisionales.
86. Ciertamente, en el apartado 24 de su escrito de contestación, el Consejo afirmó que únicamente había basado la Decisión impugnada en la resolución de medidas provisionales, sosteniendo, asimismo, en el apartado 22 de dicho escrito, que hubiera podido basarla en la Sanctieregeling. Esta afirmación, respaldada por el Reino de los Países Bajos, parece quedar confirmada, como señaló igualmente el Consejo por la circunstancia de que las exposiciones de motivos notificadas a la demandante únicamente toman en consideración, en la conclusión contenida en su apartado 4, que «una autoridad competente en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 […] había tomado una decisión con respecto a la demandante» en singular.
87. No obstante, y a diferencia de lo que ocurría con las resoluciones judiciales y la Sanctieregeling sobre la que versaba el asunto que dio lugar a la sentencia Sison II, no es posible en el presente caso tomar aisladamente en consideración la resolución de medidas provisionales sin tener en cuenta, al mismo tiempo, la Sanctieregeling, ya que ésta motivó, precisamente, la intervención del juez de medidas provisionales en un proceso que, además, tenía por objeto la suspensión de su ejecución (véase, igualmente, la sentencia Al-Aqsa, apartado 18). Ésta es, obviamente, la interpretación que debe darse a la referencia expresa y detallada a la Sanctieregeling que también se contiene en las exposiciones de motivos.
88. Así pues, por lo que se refiere, en primer lugar, a la Sanctieregeling, ésta constituye ciertamente una decisión de una autoridad administrativa y no de una autoridad judicial. No obstante, esta circunstancia no es determinante por sí misma. En efecto, como señala acertadamente el Consejo, el propio tenor del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 contempla expresamente que una autoridad no judicial pueda también tener la consideración de autoridad competente en el sentido de esta disposición.
89. Esta interpretación queda, por otra parte, confirmada por la jurisprudencia del Tribunal. En particular, en el asunto sobre el que recayó la sentencia PMOI I (véase su apartado 6), el Consejo se basó en una resolución del Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior del Reino Unido) que tenía por objeto prohibir a la parte demandante en dicho asunto como organización implicada en actos de terrorismo, con arreglo a la Terrorism Act 2000 (Ley de 2000 sobre el terrorismo). En el apartado 144 de la sentencia PMOI I, el Tribunal apreció que dicha resolución constituía, respecto a la legislación nacional pertinente, una decisión de una autoridad nacional competente que respondía a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
90. Ha quedado acreditado en el presente asunto (véase, igualmente, la sentencia Al-Aqsa, apartado 16) que la Sanctieregeling fue adoptada el 3 de abril de 2003 por el Ministro de Asuntos Exteriores neerlandés, de común acuerdo con el Ministro de Hacienda, con arreglo a lo dispuesto por la Sanctiewet 1977 (ley de 1977 sobre sanciones), en su versión modificada el 16 de mayo de 2002, la cual atribuye a estas autoridades la competencia para congelar fondos de personas y entidades, en aplicación de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 28 de septiembre de 2001, que establece una serie de estrategias de amplio alcance para luchar contra el terrorismo y, en particular, contra la financiación del terrorismo. Así pues, se trata de una decisión muy similar, tanto en el fondo como en la forma, a la decisión sobre la que versaba el asunto PMOI I.
91. Por otra parte, no se ha alegado que las autoridades judiciales tengan respecto de una decisión como la Sanctieregeling más competencias que las relativas al control judicial de su legalidad.
92. Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la resolución de medidas provisionales, ésta constituye, en cualquier caso, una resolución de una autoridad judicial, dictada al término de un proceso en el que se cuestionaba, precisamente, la aparente legalidad de la Sanctieregeling, respecto de la cual la demandante solicitaba la suspensión de la ejecución con arreglo al Derecho neerlandés.
93. En estas circunstancias, la alegación de la demandante de que el juez de medidas provisionales se limitó a desestimar su solicitud de suspensión de la ejecución de la Sanctieregeling, sin adoptar una «decisión» con respecto a la demandante, en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, no puede ser acogida por responder a una interpretación excesivamente formalista de la resolución de medidas provisionales.
94. Lo mismo puede decirse en relación con la alegación de la demandante de que el juez de medidas provisionales no «ratificó», estrictamente hablando, la Sanctieregeling.
95. Dicho esto, es cierto que la resolución de medidas provisionales, al igual que sucede con la Sanctieregeling, no constituye, en sentido estricto, una decisión de «apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista», ni tampoco impone una «condena» a la demandante en el estricto sentido penal del término.
96. El Tribunal considera, no obstante, que, habida cuenta de su contenido, alcance y contexto, la resolución de medidas provisionales, conjuntamente con la Sanctieregeling, constituye ciertamente una «decisión» adoptada por una autoridad competente, en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001.
97. A este respecto, debe recordarse que, para determinar el alcance de una disposición de Derecho comunitario, hay que tener en cuenta tanto sus términos como su contexto y sus finalidades (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de diciembre de 2005, Jyske Finans, C‑280/04, Rec. p. I‑10683, apartado 34, y la jurisprudencia citada).
98. Pues bien, es preciso señalar que las disposiciones que constituyen el objeto del presente asunto no requieren que la «decisión» nacional se adopte en el marco de un proceso penal stricto sensu,
aunque éste será el caso en la mayor parte de las ocasiones. Este punto de vista queda confirmado por el artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la Posición Común 2001/931, el cual, al prever expresamente la posibilidad de que las autoridades judiciales no tengan «competencia en el ámbito contemplado» en el apartado en cuestión, admite implícitamente que tales decisiones puedan adoptarse fuera del ámbito del Derecho penal stricto sensu.
Igualmente, el artículo 1, apartado 4, párrafo primero, segunda frase, de la Posición Común 2001/931 establece que las personas, grupos y entidades identificados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como relacionadas con el terrorismo y contra los cuales se hayan ordenado sanciones podrán ser incluidos en la lista. Ahora bien, las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad no son necesariamente de carácter penal (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, apartado 358, y la sentencia del Tribunal General de 11 de julio de 2007, Sison/Consejo, T‑47/03, no publicada en la Recopilación; en lo sucesivo, «sentencia Sison I», apartado 101).
99. En estas circunstancias, no puede admitirse por carecer de pertinencia la alegación de la demandante de que las investigaciones o los procedimientos penales, por una parte, y las condenas penales, por la otra, son competencia exclusiva del officier van justitie y del strafrechter, respectivamente.
100. Habida cuenta de los objetivos perseguidos por las disposiciones sobre las que versa el presente asunto, en el marco de la aplicación de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, el procedimiento nacional en cuestión debe, sin embargo, tener por objeto la lucha contra el terrorismo en sentido amplio.
101. En la sentencia Sison II (apartado 111), el Tribunal resolvió que, teniendo en cuenta tanto los términos, el contexto y las finalidades de las disposiciones en cuestión en aquel asunto (véase, en particular, el primer considerando de la Posición Común 2001/931), como la función preponderante desempeñada por las autoridades nacionales en el proceso de congelación de fondos previsto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, una decisión de «apertura de investigaciones o de procedimientos» debe, para poder ser invocada de forma válida por el Consejo, inscribirse en el marco de un procedimiento nacional que tenga por objeto directo y principal la imposición de una medida preventiva o represiva contra el interesado, en relación con la lucha contra el terrorismo y debido a su implicación en éste. El Tribunal precisó que no cumple esta exigencia la resolución de una autoridad judicial nacional que sólo se pronuncia con carácter accesorio e incidental sobre la posible implicación del interesado en tal actividad, en el marco de un litigio que versa, por ejemplo, sobre derechos y obligaciones de carácter civil.
102. Ahora bien, a diferencia de las resoluciones judiciales que constituían el objeto del asunto que dio lugar a la sentencia Sison II, la resolución de medidas provisionales invocada en el presente caso por el Consejo se inscribe de manera suficientemente directa en el marco de un procedimiento nacional que tiene por objeto principal la imposición de una medida sancionadora de carácter económico contra la interesada, que consiste en la congelación de fondos decidida por la propia Sanctieregeling en atención a su implicación en una actividad terrorista (véase el anterior apartado 90).
103. A este respecto, es acertada la afirmación de la demandante de que carecen de relevancia a efectos de esta apreciación tanto la naturaleza de las medidas provisionales en Derecho neerlandés como el hecho de que no tengan carácter penal. Así pues, no resulta necesario ordenar la práctica de las pruebas propuestas por la demandante acerca de estas cuestiones (véanse los anteriores apartados 27 y 71).
104. De este modo, la resolución de medidas provisionales, considerada conjuntamente con la Sanctieregeling, constituye, respecto a la legislación nacional pertinente, una decisión de una autoridad nacional competente que responde a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
105. En consecuencia, en el momento en que se adoptó, cabía considerar que una resolución de estas características, conjuntamente con la Sanctieregeling, cumplía los requisitos establecidos por el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y, por consiguiente, podía, en principio, justificar la adopción de una medida de congelación de los fondos de la demandante al amparo de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001.
106. Por su parte, la cuestión de si esta decisión podía seguir sirviendo de fundamento de la Decisión impugnada en el momento en que ésta se adoptó, habida cuenta de todas las circunstancias pertinentes en el presente asunto y, en particular, de las medidas que se hayan tomado en el ámbito del Derecho nacional a raíz de la misma, será abordada más adelante al examinar el tercer motivo.
107. Con esta salvedad, procede desestimar por infundada la segunda parte del primer motivo.
Sobre la tercera parte del primer motivo
– Alegaciones de las partes
108. La demandante sostiene que ni la exposición de motivos, ni la resolución de medidas provisionales, ni la Sanctieregeling, ni el memorándum del AIVD ponen de manifiesto que la demandante tuviera la menor intención, responsabilidad o conocimiento en relación con el apoyo a actividades terroristas. Ahora bien, la prueba de estos elementos, que a su juicio incumbe al Consejo, es determinante para la aplicación de la Posición Común 2001/931 y del Reglamento nº 2580/2001, en especial su artículo 2, apartado 3, inciso ii), el cual se refiere a las personas jurídicas que «faciliten» la comisión de actos terroristas.
109. Según la demandante, el juez de medidas provisionales, en particular, se limitó a declarar que los fondos recaudados por ella habían sido destinados a organizaciones vinculadas a Hamas, las cuales habían, a su vez, puesto estos fondos a disposición de este movimiento para permitirle o para facilitarle la comisión de actos terroristas (véase, concretamente, el apartado 3.2 de la resolución de medidas provisionales). De este modo y a juicio de la demandante, es inexacta la afirmación contenida en la exposición de motivos según la cual el juez de medidas provisionales había declarado que la demandante debía ser considerada como una organización que apoyaba a Hamas y que permitía que ésta cometiera o facilitara la comisión de actos terroristas. Por el contrario, los términos empleados por el juez de medidas provisionales revelarían que éste no afirmó, en absoluto, que la demandante conociera o debiera conocer que los fondos que ponía a disposición de otras organizaciones se destinarían a fines terroristas. La demandante niega haber tenido conocimiento de este hecho.
110. En su escrito de réplica, la demandante añade que pone igualmente de manifiesto su buena fe el hecho de que autorizara al juez de medidas provisionales a examinar el expediente confidencial del AIVD.
111. Por lo que se refiere a las apreciaciones contenidas en el memorándum del AIVD, la demandante precisa, en respuesta al escrito de formalización de la intervención del Reino de los Países Bajos, que la circunstancia de que el juez de medidas provisionales citara en múltiples ocasiones este memorándum, en sus dos resoluciones, no significa en absoluto que éste estuviera de acuerdo con todos sus términos. Esta conclusión es aplicable, en particular, a la supuesta participación activa de la demandante y de sus dirigentes en la recaudación de fondos para Hamas.
112. Por lo que se refiere a la alegación del Reino de los Países Bajos de que el término «conocimiento» comprende no solo el hecho de «conocer», sino también el de «suponer que se conoce», la demandante señala que esta tesis no queda respaldada por los propios términos empleados por el legislador en el artículo 1, apartado 3, letra k), de la Posición Común 2001/931, el cual hubiera podido fácilmente recurrir a otra formulación si ésta hubiera sido su intención.
113. En cualquier caso, ni siquiera cabe deducir de la resolución de medidas provisionales que la demandante «hubiera debido conocer» que los fondos que ella transfería se destinaban a actividades terroristas.
114. A este respecto, la demandante añade que, contrariamente a lo afirmado por el Reino de los Países Bajos, no se desprende en absoluto de la resolución de medidas provisionales (en particular de su apartado 3.4) que el juez de medidas provisionales adquiriera la convicción de que la demandante había tenido conocimiento o de que cabía suponer que ésta había tenido conocimiento de que sus fondos tenían por destino final la financiación de actividades terroristas.
115. La demandante sostiene que el Consejo incurrió en error manifiesto de apreciación al suponer que ella conocía que determinadas organizaciones a favor de las cuales se realizaban donaciones estaban vinculadas a Hamas y que estas organizaciones destinaban, a su vez, tales fondos a la comisión de atentados terroristas.
116. En cualquier caso, la demandante señala que la organización Hamas no fue incluida en la lista controvertida [por la Posición Común 2003/651/PESC del Consejo, de 12 de septiembre de 2003, por la que se actualiza la Posición Común 2001/931 y se deroga la Posición Común 2003/482/PESC (DO L 229, p. 42)] hasta el 12 de septiembre de 2003, esto es, con posterioridad a la resolución de medidas provisionales e, incluso, a la medida comunitaria inicial de congelación de los fondos de la demandante. Antes de esta fecha, solo se había incluido en esta lista el brazo terrorista de Hamas, al que los actos pertinentes del Consejo identifican como el «Hamas-Izz al-Din al-Qassem» [véase, en particular, la Posición Común 2003/482/PESC del Consejo, de 27 de junio de 2003, por la que se actualiza la Posición Común 2001/931 y se deroga la Posición Común 2003/402/PESC (DO L 160, p. 100)]. De estas circunstancias, la demandante deduce que, hasta el 12 de septiembre de 2003, un ciudadano europeo medio, y por lo tanto también la propia demandante, podía legítimamente considerar que las donaciones a favor de la rama humanitaria de Hamas no serían destinadas a fines terroristas.
117. El Consejo, apoyado por el Reino de los Países Bajos y por la Comisión, mantiene que, con arreglo a las disposiciones pertinentes aplicables, la prueba está constituida, en este caso, por la circunstancia de que la demandante sabía que su participación en las actividades de Hamas serviría de apoyo a las actividades delictivas de este grupo.
118. El Reino de los Países Bajos añade que debe entenderse por «conocimiento», en el sentido de estas disposiciones, no solo el hecho de «conocer», sino también el de «tener que conocer» o el de «suponer que se conoce».
– Apreciación del Tribunal
119. Como el Consejo señala acertadamente, el Reglamento nº 2580/2001 no impone expresamente a esta institución la obligación de probar que el interesado tenía la «intención» de cometer un acto terrorista, de participar en el mismo o de facilitar su comisión. No obstante, sí que exige la prueba de este elemento intencional la Posición Común 2001/931, cuyo artículo 1, apartado 3, letra k), invocado contra la demandante en la exposición de motivos, dispone que la participación en las actividades de un grupo terrorista debe implicar el «conocimiento de que esa participación contribuirá a las actividades delictivas del grupo». Por lo tanto, esta prueba también se exige en virtud del artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº 2580/2001, habida cuenta del tenor de esta disposición.
120. Así pues, es necesario comprobar si en el presente caso ha sido debidamente aportada esta prueba.
121. En el asunto que nos ocupa, de la exposición de motivos de la Sanctieregeling se deduce que ésta fue adoptada, en tanto se adoptaba una decisión comunitaria basada en el Reglamento nº 2580/2001 contra la demandante, a partir de indicios de transferencias de fondos ordenadas por la demandante a favor de organizaciones que apoyan el terrorismo en Oriente Medio (véase, igualmente, la sentencia Al-Aqsa, apartado 17).
122. La demandante interpuso un recurso contra el Reino de los Países Bajos ante el juez de medidas provisionales solicitando, en particular, la suspensión de la ejecución de las medidas previstas por la Sanctieregeling.
123. Mediante resolución interlocutoria de medidas provisionales, el juez de medidas provisionales, declaró lo siguiente:
«1. Hechos
Habida cuenta de los elementos que obran en autos y de la vista celebrada el 6 de mayo de 2003, el [juez de medidas provisionales] considera probados los siguientes hechos.
[...]
1.9. El 3 de abril de 2003, el Ministro de Asuntos Exteriores adoptó [la Sanctieregeling] [...]
1.10.	La exposición de motivos de [la Sanctieregeling] menciona que existen indicios que revelan que la [demandante] transfirió fondos a organizaciones que apoyan el terrorismo en Oriente Medio.
1.11.	Mediante escrito de 9 de abril de 2003, el jefe del [AIVD] puso en conocimiento del Director General de Asuntos Políticos del Ministerio de Asuntos Exteriores los siguientes hechos:
“[...] Como confirmación de las comunicaciones realizadas anteriormente, deseamos hacerle llegar la siguiente información. En cumplimiento de las funciones que la ley le encomienda, el AIVD ha sido informado por fuentes fiables pero vulnerables de los siguientes hechos.
La fundación Al‑Aqsa, establecida en los Países Bajos, constituida el 24 de agosto de [1993], y cuyo domicilio se encuentra en Heerlen, ha recaudado en los Países Bajos fondos para organizaciones vinculadas a Hamas en Oriente Medio. Muchas de estas organizaciones destinan fondos a la comisión de actos terroristas o a facilitarlos.
El AIVD ha llegado a la conclusión de que no cabe seguir manteniendo la distinción entre actividades sociales y terroristas de Hamas. Hamas, a la que están vinculadas las organizaciones mencionadas que recaudan fondos, debe ser considerada como un conglomerado organizativo que fomenta actividades tanto humanitarias como terroristas, debiendo entenderse que estas actividades son complementarias.
La fundación Al‑Aqsa mantiene o ha mantenido en el pasado contactos con organizaciones que recaudaban fondos para Hamas. La fundación Al‑Aqsa mantiene o ha mantenido en el pasado vínculos con Al-Aqsa en Alemania (prohibida a mediados de 2002), Al-Aqsa en Dinamarca (activos congelados a finales de 2002), Al-Aqsa en Bélgica y con organizaciones que recaudan fondos para Hamas en el Reino Unido, Italia, Suiza, Suecia y Francia.
Existe una iniciativa colectiva internacional de recogida de fondos por parte de organizaciones dedicadas a tal actividad a favor de Hamas, incluyendo a Al-Aqsa Países Bajos, denominada Union of the Good (en árabe Ittilaf Al-Khair). Mientras residía en Qatar, el jefe de la Union of the Good autorizó en el pasado atentados suicidas por motivos religiosos. Hasta la prohibición (de Al-Aqsa) en Alemania, el presidente de Al-Aqsa Alemania también era presidente de Al-Aqsa en los Países Bajos. Tras la prohibición de la organización en Alemania, un miembro de la dirección de Al-Aqsa Bélgica que también era miembro de la dirección neerlandesa, se convirtió en presidente de Al-Aqsa en los Países Bajos […]”
Esta comunicación oficial, junto con las informaciones en las que se basa, constituye el fundamento de [la Sanctieregeling].
1.12.	A solicitud de la [demandante], se celebró el 17 de abril de 2003 una sesión informativa con la asistencia de la dirección y los asesores de la [demandante] y los representantes del ministerio de Asuntos Exteriores. En esta reunión, la dirección de la [demandante] facilitó información complementaria acerca de las actividades de esta organización. No obstante, esta información no indujo al [Reino de los Países Bajos] a retirar o a adaptar las medidas adoptadas contra la [demandante]. Las ulteriores demandas formuladas por la [demandante] a este respecto no fueron tomadas en consideración por [el Reino de los Países Bajos].
2. Demanda, fundamentación de la demanda y contestación
La [demandante] solicita, fundamentalmente:
[...]
En este sentido, la [demandante] expone las siguientes alegaciones.
Las acusaciones dirigidas contra la [demandante] no se sustentan en hechos suficientemente probados. La comunicación oficial del AIVD no constituye fundamento suficiente para estas acusaciones. Por lo demás, [el Reino de los Países Bajos] comunicó con anterioridad que no procedía adoptar medidas contra la [demandante]. La [demandante] no mantiene ninguna relación con Hamas o con organizaciones vinculadas a Hamas. Los fondos que recauda se destinan exclusivamente a actividades sociales, circunstancia que se encuentra sometida al estricto control de las correspondientes autoridades. Antes de adoptar [la Sanctieregeling], [el Reino de los Países Bajos] no permitió a la [demandante] exponer su punto de vista. La [demandante] ha mantenido respecto [del Reino de los Países Bajos] una actitud de absoluta transparencia y le ha permitido controlar todas sus actividades. [El Reino de los Países Bajos] ha actuado incorrectamente al no aceptar este ofrecimiento de la [demandante]. Así pues, el [Reino de los Países Bajos] actúa frente a la [demandante] de forma no ajustada a Derecho. El comportamiento [del Reino de los Países Bajos] causa un perjuicio irreparable a los intereses de la [demandante]. La [demandante] ya no puede, en efecto, respetar sus obligaciones de pago (alquiler, gas, agua, electricidad, salarios) y ha debido cancelar proyectos ya iniciados.
Aunque cupiera considerar que el comportamiento [del Reino de los Países Bajos] era ajustado a Derecho, dejaba en todo caso de serlo por el hecho de que [el Reino de los Países Bajos] no ha adoptado ninguna medida para poner fin a la situación inhumana por la que atraviesa la [demandante].
Al dar cierta publicidad en los medios de comunicación a las acusaciones formuladas contra la [demandante], [el Reino de los Países Bajos] ha perjudicado la reputación y el honor de ésta. La [demandante] ha sufrido consecuentemente un perjuicio que [el Reino de los Países Bajos] debe reparar.
[...]
3. Apreciación del litigio
3.1. Habida cuenta de la documentación presentada y de los debates mantenidos en la vista, cabe señalar que la [demandante] solicita en particular que se prohíba [al Reino de los Países Bajos] continuar ejecutando [la Sanctieregeling]. Es necesario determinar si [el Reino de los Países Bajos] ha actuado de forma contraria a Derecho en relación con la [demandante] al adoptar y aplicar [la Sanctieregeling].
[...]
3.4. Según reiterada jurisprudencia del Hoge Raad [der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos)], el juez puede calificar como contrarias a Derecho la adopción y la ejecución de disposiciones vinculantes de carácter general (leyes en sentido material) por arbitrarias si estima que el órgano correspondiente no podía razonablemente adoptar la disposición en cuestión, habida cuenta de los intereses que este órgano conocía o hubiera debido conocer en el momento de adoptar la decisión de ejecución. En el marco de este control, el juez debe, según el Hoge Raad, mantener la necesaria discreción.
3.5. El interés [del Reino de los Países Bajos], en relación con [la Sanctieregeling], consiste en la lucha contra las actividades terroristas en general y en la eliminación del apoyo fina nciero a estas actividades en particular. La [demandante], por el contrario, tiene interés en poder seguir realizando sus actividades sin restricciones.
3.6. [La Sanctieregeling] se basa en la comunicación oficial del AIVD antes citada. El contenido de esta comunicación se refiere, principalmente, al hecho de que los fondos recaudados en los Países Bajos por la [demandante] se destinan a organizaciones vinculadas al movimiento islamista (palestino) Hamas y de que muchas de estas organizaciones (vinculadas a Hamas) ponen fondos a disposición de Hamas para permitir o para facilitar la realización de actividades terroristas.
3.7. La [demandante] ha negado categóricamente que pusiera dinero a disposición de Hamas o de otras organizaciones vinculadas a este movimiento. Los fondos que recauda (en 2002, 1.300.000 euros) se transfieren, según la [demandante], a instituciones establecidas en Israel, en los territorios ocupados por Israel y en otros países (Canadá y Australia, entre otros) que exclusivamente persiguen objetivos sociales y organizan actividades sociales. Una vez transferidos, los fondos recaudados se utilizan respetando las leyes aplicables en estos países o territorios ocupados y bajo el control de las autoridades de estos países o territorios.
3.8. La comunicación oficial del AIVD no contiene más que declaraciones generales. Estas declaraciones no se sustentan en ningún dato fáctico. Por consiguiente, ni el juez de medidas provisionales ni la [demandante] están en condiciones de apreciar si las conclusiones expuestas en dicha comunicación se sustentan en informaciones de la investigación; en otras palabras, no es posible apreciar si esta comunicación oficial es veraz. El problema planteado es aún mayor si se tiene en cuenta que la [demandante] ha rebatido el contenido de esta comunicación y que lo ha hecho, en la medida de lo posible, de forma motivada.
3.9. Si bien cabe reconocer una cierta lógica a la comunicación oficial, el [juez de medidas provisionales] estima que, cuando a un sujeto de Derecho se le imponen restricciones a su funcionamiento mediante una medida de profundo alcance en la práctica basada en una comunicación oficial, [el Reino de los Países Bajos] no puede limitarse a hacer una mera referencia a esta comunicación cuando ésta carece de respaldo y la [demandante] rebate su contenido de forma motivada. Debe también rechazarse la argumentación [del Reino de los Países Bajos] consistente en que la mera referencia a la comunicación oficial basta para superar el control de la normativa operado por el juez de medidas provisionales, habida cuenta del carácter confidencial de las fuentes en las que se basa esta comunicación.
3.10.	Subsidiariamente, [el Reino de los Países Bajos] propone que se reconozca únicamente al [juez de medidas provisionales] la facultad de consultar la información en cuestión. La [demandante] no ha rebatido la alegación [del Reino de los Países Bajos] en el sentido de que éste tiene interés en mantener la confidencialidad de la información del AIVD sobre la que se basa la comunicación oficial. La [demandante] ha expresado su conformidad con el hecho de que sea únicamente el juez de medidas provisionales quien acceda a la información confidencial en cuestión.
3.11.	La consulta a título confidencial por el [juez de medidas provisionales] de la documentación pertinente parece contraria a uno de los principios fundamentales del proceso judicial: el principio de contradicción. En efecto, la motivación del auto (definitivo) no hará referencia a la información a la que el [juez de medidas provisionales] acceda confidencialmente, de forma que dicha motivación no podrá ser directamente controlada. No obstante, cabe aceptar que, por consideraciones de orden público, se haga una excepción a este principio. Tal es el caso en el presente asunto. De este modo, es igualmente importante que las partes hayan aceptado que se haga una excepción a este principio y que el presente procedimiento presente similitudes con el Derecho administrativo, con arreglo al cual no es infrecuente que se conceda acceso confidencial al juez (véase el artículo 8.29 del Código de Derecho Administrativo).
3.12.	Por consiguiente, [el Reino de los Países Bajos] deberá permitir al juez de medidas provisionales, asistido por su secretario, acceder a título confidencial al expediente sobre el que se basa la comunicación oficial del AIVD. El juez de medidas provisionales estima que esta consulta a título confidencial deberá tener lugar en un corto espacio de tiempo [...]
4. Resolución
El juez de medidas provisionales ordena [al Reino de los Países Bajos] que le informe, dentro del plazo de una semana a partir [del día siguiente al del presente auto], del modo en el que puede acceder a título confidencial, acompañado por su secretario, a los elementos del expediente sobre los que se basa la comunicación oficial del AIVD.
[...]»
124. El Gobierno neerlandés dio curso a esta resolución interlocutoria y, el 21 de mayo de 2003, el juez de medidas provisionales accedió al expediente del AIVD en los locales de este servicio.
125. En la resolución de medidas provisionales, el juez de medidas provisionales resolvió, en particular, lo siguiente:
«[...]
2. Hechos, demanda, fundamentación de la demanda y contestación
En relación con estas cuestiones, véase la [resolución interlocutoria de medidas provisionales].
3. Apreciación del litigio
3.1. Habida cuenta de las consideraciones formuladas en la [resolución interlocutoria de medidas provisionales], se resolverá en primer lugar la cuestión de si [el Reino de los Países Bajos] ha actuado de forma contraria a Derecho respecto de la [demandante] al adoptar y ejecutar [la Sanctieregeling] y si, en consecuencia, procede ordenarle que cese la ejecución de [la Sanctieregeling].
3.2. A partir de las diligencias de prueba realizadas, el juez de medidas provisionales ha llegado a la conclusión de que las apreciaciones del AIVD se encuentran suficientemente fundadas para justificar la conclusión (del AIVD) de que los fondos recaudados por la [demandante] en los Países Bajos han sido destinados a organizaciones vinculadas al movimiento islamista (palestino) del Hamas y permiten, igualmente, justificar la conclusión de que muchas de estas organizaciones (vinculadas a Hamas) ponen fondos a disposición de este movimiento para permitirle o para facilitarle la comisión de actos terroristas.
3.3. No ha llegado a conocimiento del juez de medidas provisionales ningún hecho del que pueda deducirse que el AIVD haya cumplido incorrectamente la función que la Ley sobre servicios de información y seguridad le encomienda.
3.4. La [demandante] ha alegado, igualmente, que, aun cuando se considerara que [el Reino de los Países Bajos] no ha actuado de forma contraria a Derecho respecto de la [demandante] al adoptar y ejecutar [la Sanctieregeling], la ilegalidad de los actos [del Reino de los Países Bajos] reside, en todo caso, en el hecho de que éste ha procedido a la ejecución de [la Sanctieregeling] sin prever las medidas necesarias para poner término a la situación en la que la [demandante] se encuentra actualmente. Debe rechazarse esta argumentación. Ha quedado demostrado que la [demandante] ha sufrido, y continúa sufriendo, un perjuicio derivado del comportamiento [del Reino de los Países Bajos]. No obstante, estos daños y, en su caso, los daños que se produzcan en el futuro son únicamente el resultado de la actuación de la propia [demandante]. Los perjuicios sufridos y por sufrir son exclusivamente imputables a la [demandante].
3.5. La [demandante] señaló, igualmente, que [el Reino de los Países Bajos] (a través del Ministro de Asuntos Exteriores) había comunicado con anterioridad, es decir, en octubre de 2002, en respuesta a las preguntas formuladas por los miembros de la Sala Segunda, que consideraba inútil la adopción de medidas contra la [demandante]. No obstante, [el Reino de los Países Bajos] ha sostenido de manera convincente –tal como se desprende igualmente de las respuestas a las mencionadas preguntas planteadas por la Sala Segunda– que la investigación del AIVD se encontraba en ese momento en un punto en el que la adopción de medidas respecto de la [demandante] no quedaba justificada, si bien, tras profundizar en la investigación, no se excluyó la adopción de tales medidas.
3.6. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe responderse negativamente a la cuestión planteada en el apartado 3.1. Por consiguiente, procede desestimar la pretensión de la [demandante] de que se prohíba [al Reino de los Países Bajos] congelar todos los activos de los que es titular y de que se le prohíba bloquear las operaciones financieras de la [demandante] o a favor de la misma, e impedir que terceras personas pongan directa o indirectamente medios a su disposición.
[...]
Resolución
El juez de medidas provisionales desestima las pretensiones.
[...]»
126. A la luz de la resolución interlocutoria de medidas provisionales y de la resolución de medidas provisionales, no resulta necesario pronunciarse acerca de si, tal como sostiene el Reino de los Países Bajos, el control jurisdiccional de la apreciación por parte del Consejo de la circunstancia del «conocimiento» exigida por el artículo 1, apartado 3, letra k), de la Posición Común 2001/931 debe limitarse a los supuestos de error manifiesto.
127. En efecto, el Consejo pudo considerar, sin incurrir en el menor error de apreciación, que, habida cuenta de las dos resoluciones en cuestión, la demandante tenía conocimiento, en el sentido de dicha disposición, de que su actividad de recaudación y puesta a disposición de fondos contribuiría a las actividades delictivas de un grupo terrorista; en este caso Hamas o, para ser más exactos, en aquel momento, su brazo armado Hamas-Izz al-Din al-Qassem.
128. Contrariamente a lo sostenido por la demandante basándose en una interpretación excesivamente formalista y literal de estas dos resoluciones, las apreciaciones de hecho y las consideraciones del juez de medidas provisionales fundadas en el memorándum del AIVD y en los elementos del expediente en el que éste se basaba revelan que este juez estaba claramente convencido de que la demandante tenía conocimiento de que sus fondos se destinaban en última instancia a fines terroristas. Los ejemplos de tales apreciaciones y consideraciones, que el Reino de los Países Bajos invoca remitiéndose al apartado 1.11 de la resolución interlocutoria de medidas provisionales, ponen de manifiesto, de forma implícita pero inequívoca, esta circunstancia.
129. Por otra parte, los debates ante el juez de medidas provisionales no versaron tanto sobre este elemento de conocimiento o intencionalidad cuanto, fundamentalmente, sobre las supuestas relaciones entre la demandante y Hamas. Como señaló el juez de medidas provisionales, la demandante negó «categóricamente» en esa fase del procedimiento que «pusiera dinero a disposición de Hamas o de otras organizaciones vinculadas a este movimiento» e incluso que «mant[uviera] [alguna] relación con Hamas o con organizaciones vinculadas a Hamas». Estas alegaciones fueron claramente refutadas por el juez de medidas provisionales una vez que éste pudo acceder al expediente en el que se basaba el memorándum del AIVD. En tales circunstancias, no era necesario que dicho juez precisara expresamente, en el apartado 3.2 de la resolución de medidas provisionales, la medida en que la demandante tenía «conocimiento» de la situación.
130. En cualquier caso, al declarar que los perjuicios sufridos por la demandante como consecuencia de la Sanctieregeling y los perjuicios por sufrir le eran «exclusivamente imputables», el juez de medidas provisionales debió necesariamente apreciar la concurrencia de este elemento de «conocimiento», indispensable para determinar la existencia de la responsabilidad de la demandante en el marco de la ponderación de intereses que debía realizar (véase, en particular, el apartado 3.5 de la resolución interlocutoria de medidas provisionales).
131. Por otra parte, los argumentos expuestos por la demandante en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de los Países Bajos, basados en la supuesta distinción que debería hacerse, al menos por lo que respecta al período anterior al 12 de septiembre de 2003, entre la rama humanitaria y el brazo terrorista de Hamas, carecen de toda relevancia a la luz de la conclusión del juez de medidas provisionales según la cual, por una parte, los fondos recaudados por la demandante en los Países Bajos habían sido destinados a organizaciones vinculadas a Hamas y, por otra parte, muchas de estas organizaciones ponían fondos a disposición de este movimiento para permitirle o para facilitarle la comisión de actos terroristas.
132. Por lo demás, esta argumentación, según la cual la demandante podía legítimamente considerar en aquel momento que las donaciones realizadas a la rama humanitaria de Hamas no serían destinadas a fines terroristas, es incompatible con sus alegaciones ante el juez de medidas provisionales negando cualquier relación con Hamas o con organizaciones vinculadas a Hamas.
133. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe desestimarse por infundada la tercera parte del primer motivo.
Sobre la cuarta parte del primer motivo
– Alegaciones de las partes
134. La demandante alega que la Posición Común 2001/931 y el Reglamento nº 2580/2001 tienen por objeto y finalidad la lucha contra la financiación del terrorismo en el presente y en el futuro, no contra su financiación en el pasado. Así, a su juicio, si no puede demostrarse la existencia de un riesgo actual o futuro de que una entidad financie el terrorismo, estos actos no son aplicables.
135. Ahora bien, ni la exposición de motivos ni la resolución de medidas provisionales ponen de manifiesto la existencia de la más mínima amenaza actual o futura por parte de la demandante que permita que ésta siga siendo considerada en 2007 como una entidad que facilita la comisión de actos terroristas. Como consecuencia del tiempo transcurrido desde el 3 de junio de 2003, el contenido de la resolución de medidas provisionales ya no podía ser utilizado para fundamentar tal conclusión.
136. Según la demandante, no se deduce en absoluto de la exposición de motivos que las organizaciones a las que transfirió fondos antes del 3 de junio de 2003 sigan, suponiendo que efectivamente facilitaran la comisión de actos terroristas en aquel momento, facilitando actualmente la comisión de tales actos. Podría darse, incluso, el caso de que estas organizaciones ya no existieran. Ni siquiera el propio Consejo podría comprobar estos extremos, ya que no se ha revelado la identidad de las correspondientes organizaciones y esta institución no ha tenido acceso al expediente del AIVD que sirvió de fundamento a la resolución de medidas provisionales.
137. Por otra parte, no hay motivos para suponer que si se revocara la medida de congelación de activos la demandante daría su apoyo nuevamente a las mismas organizaciones. A este respecto, la demandante declara expresamente que si el Consejo le facilita una lista de las organizaciones que se considera que financian el terrorismo, se abstendría de prestarles el menor apoyo financiero.
138. En su réplica, la demandante añade que, contrariamente a lo sostenido por el Consejo en su escrito de contestación, el Tribunal está en perfectas condiciones para, en este caso, controlar la fundamentación de la Decisión impugnada en relación con el presente motivo. Refiriéndose a los criterios de valoración invocados a este respecto por el Consejo, la demandante destaca que no tenía entonces y que sigue sin tener antecedentes en materia de violencia terrorista, que el Consejo no puede, a partir únicamente de los documentos de los que dispone, plantear razonablemente ninguna hipótesis seria por lo que respecta a sus intenciones futuras, y que tanto la Sanctieregeling, derogada en 2003, como la resolución de medidas provisionales han perdido gran parte de su relevancia.
139. En sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de los Países Bajos, la demandante sostiene, igualmente, que la apreciación del Consejo ha sido manifiestamente errónea. La demandante señala que el Consejo no tiene conocimiento de la identidad de las organizaciones a las que prestaba apoyo y que, con mayor motivo, el Consejo no conoce cuáles de estas organizaciones han apoyado posteriormente el terrorismo. El Consejo, según la demandante, ni siquiera sabe si estas organizaciones siguen existiendo. Habida cuenta de esta circunstancia, el Consejo no puede afirmar, basándose en los elementos que han llegado a su conocimiento, que cabe seguir suponiendo que la demandante continúa facilitando la comisión de actos terroristas. En consecuencia, el Consejo ha hecho uso de su margen de apreciación de manera manifiestamente errónea.
140. El Consejo, sostenido por el Reino de los Países Bajos y por la Comisión, manifiesta su disconformidad con la argumentación de la demandante.
– Apreciación del Tribunal
141. La argumentación expuesta por la demandante en el marco de la cuarta parte del primer motivo se corresponde, fundamentalmente, con la argumentación expuesta por la parte demandante en el marco del tercer motivo de recurso en el asunto sobre el que recayó la sentencia PMOI I.
142. Al pronunciarse sobre ese tercer motivo, el Tribunal resolvió en la sentencia POMI I, en particular, que a) nada, en las disposiciones de que se trata del Reglamento nº 2580/2001 y de la Posición Común 2001/931 prohíbe la imposición de medidas restrictivas a personas o entidades que en el pasado cometieron actos terroristas, a pesar de que no existan pruebas de que actualmente cometan tales actos o que participen en ellos, si las circunstancias lo justifican (apartado 107); b) la consecución del objetivo perseguido por estos actos, esto es, la lucha contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales representadas por los actos de terrorismo, el cual es de una importancia fundamental para la comunidad internacional, podría verse comprometida si las medidas de congelación de fondos establecidas en dicha normativa sólo pudieran aplicarse a personas, grupos y entidades que cometan actos de terrorismo en la actualidad o los hayan cometido en un pasado muy reciente (apartado 109); c) al tener dichas medidas esencialmente por objeto evitar que se cometan o se repitan tales actos, se basan más en una valoración de amenazas actuales o futuras que en una apreciación de comportamientos pasados (apartado 110), y d) la amplia facultad de apreciación de que dispone el Consejo, en cuanto a los datos que deban tomarse en consideración para adoptar o mantener una medida de congelación de fondos, se extiende a la evaluación de la amenaza que una organización puede seguir representando si en el pasado cometió actos terroristas, aunque haya suspendido sus actividades terroristas durante un tiempo más o menos largo o incluso haya puesto aparentemente fin a dichas actividades (apartado 112).
143. En la sentencia Sison I (apartado 66), el Tribunal añadió que, en estas circunstancias, y teniendo en cuenta la jurisprudencia relativa al deber de motivación de las decisiones subsiguientes de congelación de fondos (véase, a este respecto, la sentencia PMOI I, apartado 82), no puede exigirse al Consejo que indique de forma más específica en qué modo el bloqueo de fondos del interesado contribuye, de forma concreta, a la lucha contra el terrorismo o que proporcione pruebas que tiendan a demostrar que el interesado podría utilizar sus fondos para cometer o facilitar actos de terrorismo en el futuro.
144. En el caso de autos, se desprende de esta jurisprudencia que la circunstancia de que el Consejo se refiriera exclusivamente a acontecimientos que tuvieron lugar antes del 3 de junio de 2003, tal como fueron declarados probados por el juez de medidas provisionales, no basta por sí sola para apreciar que hubo una infracción del artículo 1, apartados 1, 2 y 4, de la Posición Común 2001/931, y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 (véase, en este sentido, la sentencia PMOI I, apartado 113).
145. Cabe aplicar el mismo criterio respecto de la «declaración expresa» de la demandante en el sentido de que, si se revocara la medida de congelación de activos, se abstendría de prestar el menor apoyo financiero a las organizaciones que el Consejo identificara como organizaciones que financian el terrorismo.
146. La cuestión de si, con respecto a las demás circunstancias pertinentes (en particular, el tiempo transcurrido desde la decisión inicial de congelación de fondos, el destino que en el ínterin corrieron las organizaciones a las que la demandante había transferido fondos, los antecedentes de ésta en materia de terrorismo, sus intenciones futuras, la derogación de la Sanctieregeling y la pertinencia actual de la resolución de medidas provisionales), el Consejo excedió los límites de su facultad de apreciación, debe más bien ser objeto del control jurisdiccional del cumplimiento de las obligaciones que para esta institución se derivan del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931. Puesto que el incumplimiento de estas obligaciones se alega expresamente en el tercer motivo, procederá, en su caso, apreciar este incumplimiento en el marco del aná lisis de ese motivo (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia PMOI I, apartado 114).
147. Con esta salvedad, debe desestimarse por infundada la cuarta parte del primer motivo y, junto con ella e igualmente con la salvedad expresada en el anterior apartado 106, el primer motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y en la existencia de un vicio sustancial de forma
– Alegaciones de las partes
148. Según la demandante, que cita el artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931, el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y los principios mencionados por el Tribunal en la sentencia OMPI, el Consejo no ha revisado la oportunidad de mantener a la demandante en la lista controvertida. De este modo, el Consejo incurrió en un vicio sustancial de forma.
149. A este respecto, la demandante señala que la exposición de motivos no indica en absoluto que el Consejo haya efectivamente realizado esta revisión de la vigencia de los motivos que justificaron la decisión inicial de congelación de fondos, y menos aún la forma en que lo ha hecho. Todo parece indicar, más bien, que el Consejo basó la Decisión impugnada únicamente en la resolución de medidas provisionales y en la Sanctieregeling. Ahora bien, esos actos no constituyen un fundamento jurídico concluyente e independiente que permita justificar una decisión subsiguiente de mantener la congelación de fondos. Según la demandante, el hecho de hacer referencia a las dos mismas decisiones nacionales cada vez que se adopta una decisión subsiguiente de congelación de fondos no constituye una revisión seria y actual de su situación, en el sentido exigido por el Tribunal en la sentencia OMPI.
150. La demandante señala, igualmente, que ya no dispone de ningún medio para solicitar que un juez neerlandés controle la exactitud o inexactitud fáctica de las acusaciones realizadas por el AIVD en 2003, y aún menos el estado actual de las organizaciones a las cuales la demandante transfirió fondos.
151. En la vista, la demandante, refiriéndose, en particular, al apartado 116 de la sentencia Sison II, alegó igualmente que, hasta esa fecha, ni la Sanctieregeling ni la resolución de medidas provisionales habían dado lugar en los Países Bajos a ninguna apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con la demandante, habiendo quedado derogada la Sanctieregeling inmediatamente después de la adopción de la primera medida comunitaria de congelación de sus fondos. La demandante deduce de lo anterior, por una parte, que no se han adoptado ulteriores medidas respecto de la decisión nacional en la que se basó el Consejo para congelar inicialmente sus fondos y que, por otra parte, al mantener indefinidamente esta medida, el Consejo no tiene adecuadamente en cuenta esta circunstancia.
152. El Consejo rechaza las alegaciones de la demandante y sostiene que realizó una revisión de fondo exhaustiva antes de decidir mantenerla en la lista controvertida con el fin de asegurarse de que esta medida estaba justificada.
153. Tras recordar que la cuestión de si deben mantenerse las medidas restrictivas adoptadas contra una organización terrorista es una cuestión de carácter político cuya resolución incumbe exclusivamente al legislador, el Consejo estima, en cuanto al fondo, haber tenido en cuenta todas las consideraciones pertinentes.
154. Desde el punto de vista procesal, el Consejo también afirma que cumplió escrupulosamente las obligaciones definidas en las sentencias OMPI y Sison I (apartados 141 y 184) en relación con el derecho de defensa y el derecho a ser oído. Así pues, realizó esta revisión teniendo pleno conocimiento de las observaciones de la demandante.
155. A este respecto, el Consejo señala, remitiéndose al quinto considerando de la Decisión impugnada y a su escrito de 29 de junio de 2007 mediante el que se notificó a la demandante esta Decisión, que analizó minuciosamente las observaciones formuladas por ésta el 25 de mayo de 2007 antes de decidir mantenerla en la lista controvertida.
156. Dicho esto, el Consejo estima que, si bien tiene la obligación, según las sentencias OMPI y Sison I, de permitir que los interesados puedan presentar sus observaciones y de tomarlas en consideración, no está, por el contrario, obligado a dar una respuesta a estas observaciones. El hecho de que la exposición de motivos no haya sufrido modificaciones respecto de la que se comunicó el 23 de abril de 2007 pone de manifiesto, simplemente, que ninguno de los argumentos contenidos en las observaciones de la demandante ha modificado la convicción del Consejo y que no había ningún nuevo elemento que añadir.
157. En sus observaciones en respuesta a las preguntas escritas del Tribunal, el Consejo, el Reino de los Países Bajos y la Comisión sostuvieron, igualmente, que, con arreglo a los principios mencionados por el Tribunal en el asunto Sison II, el Consejo estaba facultado para tomar en cuenta el hecho de que la demandante no hubiera impugnado la decisión de la autoridad nacional competente en la que se basaba su propia Decisión de imponer medidas restrictivas a la demandante.
158. En la vista, el Reino de los Países Bajos señaló que la derogación de la Sanctieregeling, una vez adoptada la medida comunitaria inicial de congelación de los fondos de la demandante, no implicaba una nueva toma de posición de las autoridades nacionales respecto de ésta, sino que obedecía a la voluntad del Gobierno neerlandés de evitar el solapamiento de una medida nacional y de una medida comunitaria de congelación de los fondos de la demandante.
– Apreciación del Tribunal
159. Como se ha indicado en los anteriores apartados 106 y 146, procede analizar también en el marco del presente motivo, por una parte, la cuestión de si la resolución de medidas provisionales puede seguir sirviendo de fundamento de la Decisión impugnada en el momento en que ésta se adoptó, habida cuenta de todas las circunstancias pertinentes en el presente asunto y, en particular, de las medidas tomadas en el ámbito del Derecho nacional a raíz de la Sanctieregeling y, por otra parte, la cuestión de si, al basarse exclusivamente en esta resolución, el Consejo excedió los límites de su facultad de apreciación. En este contexto se plantea, igualmente, la cuestión de si la demandante disponía entonces y dispone ahora de vías de recurso con arreglo al Derecho nacional para impugnar la resolución de medidas provisionales, y la cuestión de qué consecuencias cabe atribuir al hecho de que la demandante no hiciera uso de estas vías de recurso.
160. Antes de examinar estas cuestiones, es necesario recordar los principios que subyacen en la jurisprudencia del Tribunal relativa a los litigios en materia de medidas de congelación de fondos adoptadas para luchar contra el terrorismo, en particular en las sentencias OMPI, PMOI I y PMOI II y Sison I y Sison II (véanse, en este sentido, los anteriores apartados 78 a 83).
161. Estos principios consagran, por una parte, una amplia facultad de apreciación de que debe disponer el Consejo en relación con los datos que deban tomarse en consideración para adoptar o mantener una medida de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 2580/2001. Esta facultad de apreciación se refiere, en particular, a las consideraciones de oportunidad sobre las que se basan tales decisiones (véanse los anteriores apartados 82 y 83 y la jurisprudencia citada) y se extiende a la evaluación de la amenaza que una organización puede seguir representando si en el pasado cometió actos terroristas, aunque haya suspendido sus actividades terroristas durante un tiempo más o menos largo o incluso haya puesto aparentemente fin a dichas actividades (véase el anterior apartado 142 y la jurisprudencia citada).
162. Estos principios consagran, por otra parte, la preponderancia que debe concederse, al ejercer esta facultad de apreciación, a los elementos del procedimiento nacional en el marco del cual se ha adoptado la decisión de la autoridad competente a la que se refiere el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común en la que se basa la decisión comunitaria de congelación de fondos.
163. Así, el Tribunal ha declarado en varias ocasiones que, en caso de aplicación del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, disposiciones que instauran una forma de cooperación específica entre el Consejo y los Estados miembros en el marco de la lucha común contra el terrorismo, el principio de cooperación leal entraña, para el Consejo, la obligación de ajustarse tanto como sea posible a la apreciación de la autoridad nacional competente, al menos cuando se trata de una autoridad judicial, en particular en lo que se refiere a la existencia de «pruebas o indicios serios y creíbles» en los cuales se basa su decisión (véase el anterior apartado 80 y la jurisprudencia citada).
164. El Tribunal destacó, no obstante, que cuando el Consejo pretende adoptar o mantener, después de una revisión, una medida de congelación de fondos con arreglo al Reglamento nº 2580/2001, basada en una decisión nacional de «apertura de investigaciones o de procedimientos» por un acto de terrorismo, no puede ignorar los resultados posteriores de estas investigaciones o de estos procedimientos (véase la sentencia Sison II, apartado 116, y la jurisprudencia citada).
165. De este modo, se desprende de la sentencia PMOI I (apartado 146) que, cuando la decisión de la autoridad nacional competente en la que se basa la decisión comunitaria de congelación de fondos puede en todo momento ser objeto de un recurso jurisdiccional con arreglo al Derecho nacional, interpuesto directamente contra ella o indirectamente contra toda decisión subsiguiente de la misma autoridad nacional por la que ésta deniega la revocación o derogación de dicha decisión, es razonable que el Consejo considere preponderante, a efectos de su propia apreciación, al hecho de que esta decisión nacional continúe en vigor. El Tribunal apreció, consecuentemente, en esa misma sentencia (apartado 147) y por lo que se refiere a la ponderación de los datos de cargo y los elementos exculpatorios, que el Consejo actúa de forma razonable y prudente cuando, en una situación en la que la decisión de la autoridad administrativa nacional competente que sirve de base para la decisión comunitaria de congelación de fondos puede ser o es objeto de un recurso judicial según el Derecho nacional, esta institución se niega en principio, antes de conocer el resultado de tal recurso, a tomar posición sobre la cuestión de si las alegaciones de fondo formuladas por la demandante en apoyo de tal recurso están bien fundadas. En efecto, en caso contrario, la apreciación del Consejo, en su calidad de institución política o administrativa, correría el riesgo de entrar en conflicto, con respecto a elementos de hecho o de Derecho, con la apreciación del órgano jurisdiccional competente.
166. Igualmente, en la sentencia de 2 de septiembre de 2009, El Morabit/Consejo (T‑37/07 y T‑323/07, no publicada en la Recopilación), apartados
51 y 52, el Tribunal estimó que el Consejo actuó de conformidad con el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y con el Reglamento nº 2580/2001 al basar su decisión de congelación de fondos en una condena penal impuesta por un órgano jurisdiccional de primera instancia sin esperar al resultado del recurso interpuesto por el interesado contra dicha condena.
167. En la mencionada sentencia El Morabit/Consejo (apartado 53), el Tribunal añadió, no obstante, que, con arreglo a la jurisprudencia antes citada, si bien la mera interposición de un recurso de apelación contra una condena pronunciada en primera instancia no afecta a la facultad del Consejo de incluir, conforme al Reglamento nº 2580/2001 y al artículo 1, apartado 4, de la Decisión Común 2001/931, a una persona o una entidad condenada en la lista controvertida, esta institución está obligada a comprobar, a la finalización del procedimiento de recurso, la existencia de motivos que justifiquen el mantenimiento de la congelación de los fondos del interesado. En aquel asunto, el Tribunal destacó (apartado 54) que el Consejo había excluido al interesado de la lista controvertida como consecuencia directa de su absolución en apelación. A juicio del Tribunal, el Consejo había seguido, de este modo, una interpretación racional de sus facultades ajustándose a la evolución de la resolución del órgano jurisdiccional neerlandés.
168. En la sentencia Sison II (apartado 116), el Tribunal contempló también la posibilidad de que una investigación policial o de seguridad concluya sin dar lugar a un procedimiento judicial, por no haberse podido obtener pruebas suficientes, o de que una instrucción judicial sea objeto de sobreseimiento por las mismas razones, o incluso de que el inicio de un procedimiento desemboque en el abandono de ese procedimiento o en una absolución penal. El Tribunal subrayó que sería inadmisible que el Consejo no tuviera en cuenta dichos datos, que integran el conjunto de la información relevante que debe tomarse en consideración para apreciar la situación (véase el anterior apartado 83).
Resolver de otro modo supondría atribuir al Consejo y a los Estados miembros la facultad exorbitante de congelar indefinidamente las cuentas de una persona prescindiendo de todo control jurisdiccional y cualquiera que fuese el resultado de los procedimientos judiciales que pudieran incoarse.
169. Cabe aplicar las mismas consideraciones en el caso de que una medida administrativa nacional de congelación de fondos o de prohibición de una organización por tener carácter terrorista sea revocada por su autor o anulada por una resolución judicial, como sucedió en el asunto sobre el que recayó la sentencia PMOI I.
170. Pues bien, en el presente asunto consta que la Sanctieregeling fue derogada el 3 de agosto de 2003, muy poco tiempo después de la entrada en vigor, el 28 de junio de 2003, de la medida comunitaria inicial de congelación de fondos de la demandante.
171. Es cierto, a este respecto, que, según la Decisión impugnada, ésta se basa no en la propia Sanctieregeling, sino exclusivamente en la resolución de medidas provisionales (véase el anterior apartado 86). No obstante, por las razones expuestas en el anterior apartado 87, no es posible en el presente caso tomar aisladamente en consideración la resolución de medidas provisionales sin tener en cuenta, al mismo tiempo, la Sanctieregeling.
172. Así pues, tras la derogación de la Sanctieregeling en el ordenamiento jurídico neerlandés, la resolución de medidas provisionales, que, como se acaba de recordar, forma con aquélla una unidad indisociable, ya no puede servir de fundamento a una medida comunitaria de congelación de los fondos de la demandante.
173. En efecto, mediante dicha resolución el juez de medidas provisionales se limitó a denegar la suspensión provisional de los efectos de la Sanctieregeling. Ahora bien, la Sanctieregeling dejó definitivamente de producir todo efecto jurídico al ser derogada. La misma conclusión cabe aplicar, por consiguiente, a los efectos jurídicos propios de la resolución de medidas provisionales, toda vez que ésta no constituía más que una apreciación provisional, sin perjuicio de lo que pudiera resolverse en cuanto al fondo al término del proceso.
174. A este respecto, el Tribunal considera, igualmente, que la resolución de medidas provisionales no puede tener, de cara únicamente a la aplicación del Reglamento nº 2580/2001, efectos jurídicos autónomos respecto de los de la Sanctieregeling y que, en este caso, se mantendrían a pesar de que ésta dejara de ser una norma vigente de Derecho neerlandés. Por otra parte, no sería coherente con el sistema general de este Reglamento, caracterizado por la prevalencia que debe reconocerse a los elementos del procedimiento nacional en la apreciación del Consejo, el hecho de que la Sanctieregeling, la cual ha dejado de surtir efectos en el ordenamiento jurídico neerlandés, continuara produciéndolos indirecta e indefinidamente en el ordenamiento jurídico comunitario a través de una resolución de medidas provisionales.
175. Ello resulta especialmente cierto si se tiene en cuenta que la resolución de medidas provisionales, dictada a raíz del recurso interpuesto por la demandante, es el resultado de una iniciativa que podía promoverse o no respecto de la Sanctieregeling. Se desprende, en efecto, de su exposición de motivos que fue adoptada «en tanto se adoptaba una decisión comunitaria» y que debía derogarse «en el momento en que entrara en vigor tal decisión» (véase, igualmente, la sentencia Al‑Aqsa, apartado 17). Según las explicaciones del Reino de los Países Bajos en la vista, esta derogación obedecía únicamente a la voluntad del Gobierno neerlandés de evitar el solapamiento de una medida nacional y de una medida comunitaria de congelación de los fondos de la demandante. De ello se deduce que la Sanctieregeling habría sido derogada, en cualquier caso, inmediatamente después de la adopción de la medida comunitaria inicial de congelación de los fondos de la demandante, con independencia de que la demandante iniciara un procedimiento de medidas provisionales o en cuanto al fondo.
176. Un mecanismo de estas características es también contrario al sistema general del Reglamento nº 2580/2001, que supedita la adopción de una medida comunitaria de congelación de fondos bien a la incoación y la instrucción activa de un procedimiento nacional que tenga por objeto directo y principal la imposición de una medida preventiva o represiva contra el interesado, en relación con la lucha contra el terrorismo y debido a su implicación en éste (véase sentencia Sison II, apartado 111), bien a la adopción y ejecución de una resolución por la que se condene al interesado por tales hechos.
177. Ahora bien, en el supuesto que nos ocupa, la decisión de congelación de fondos, adoptada en un primer momento en el ámbito nacional, está justificada «en tanto se adopta una decisión comunitaria», y la medida comunitaria está justificada, a su vez, por la adopción de la medida nacional, la cual queda inmediatamente derogada. Este mecanismo ha de calificarse de círculo vicioso.
178. El Consejo, lejos de poder seguir basándose en la resolución de medidas provisionales, habría debido extraer la consecuencia lógica que se derivaba de la derogación de la medida nacional de congelación de fondos y apreciar que el Derecho nacional ya no ofrecía una «cimentación» que justificara de manera suficiente en Derecho el mantenimiento de la medida comunitaria equivalente, y ello con independencia de los recursos judiciales que pudieran interponerse contra la medida nacional derogada.
179. En estas condiciones, la doble circunstancia de que el juez de medidas provisionales desestimara el recurso interpuesto por la demandante contra la Sanctieregeling y de que la interesada no recurriera en apelación la resolución de medidas provisionales ni interpusiera recurso en cuanto al fondo del asunto carece de relevancia a la hora de apreciar la legalidad de la Decisión impugnada.
180. En las circunstancias del caso de autos, caracterizadas principalmente por la derogación de la Sanctieregeling, procede, al contrario, apreciar que el Consejo sobrepasó los límites de su facultad de apreciación al mantener indefinidamente a la demandante en la lista controvertida cuando procedió a la revisión periódica de su situación con arreglo al artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931 y al artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, por el solo hecho de que la resolución del juez de medidas provisionales no fuera anulada, en el sistema judicial neerlandés, por el órgano jurisdiccional competente en materia de recurso sobre medidas provisionales o por el órgano jurisdiccional competente para pronunciarse sobre el fondo, aunque en el ínterin fuera derogada por su autor la resolución administrativa respecto de cuyos efectos se solicitó a este juez la suspensión.
181. Ello es tanto más cierto cuanto que, como sostuvo la demandante en la vista sin ser rebatida por las otras partes, tras la derogación de la Sanctieregeling y exceptuando la ejecución de la Decisión impugnada en el ámbito del Derecho nacional, las autoridades neerlandesas competentes, administrativas o judiciales, no han adoptado ninguna otra iniciativa tendente a la imposición de una sanción penal o económica a la demandante en relación con la lucha contra el terrorismo y debido a su implicación en éste.
182. En consecuencia, el tercer motivo está fundado.
183. En estas circunstancias, procede anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los demás motivos y alegaciones de la demandante.
184. En estas condiciones, no procede pronunciarse sobre la pretensión de que se declare, con arreglo al artículo 241 CE, la ilegalidad del Reglamento nº 2580/2001 (véase, en este sentido, la sentencia Al‑Aqsa, apartados 66 y 67; véase, igualmente, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, C‑91/05, Rec. p. I‑3651, apartado 111).
Costas
185. A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. En las circunstancias del presente asunto, en el que se han desestimado las pretensiones del Consejo en relación con el recurso de anulación, las cuales constituían el objeto fundamental del litigio, procede condenarle a soportar, además de sus propias costas, la totalidad de las costas en que ha incurrido la demandante, conforme a las pretensiones de esta última.
186. A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, de dicho Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Anular, en cuanto afectan a Stichting Al‑Aqsa, la Decisión 2007/445/CE del Consejo, de 28 de junio de 2007, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se derogan las Decisiones 2006/379/CE y 2006/1008/CE, la Decisión 2007/868/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2007, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión 2007/445, la Decisión 2008/583/CE del Consejo, de 15 de julio de 2008, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión 2007/868, la Decisión 2009/62/CE del Consejo, de 26 de enero de 2009, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión 2008/583, y el
Reglamento (CE) nº 501/2009 del Consejo, de 15 de junio de 2009, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y se deroga la Decisión 2009/62.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar con sus propias costas y, además, con las costas en que haya incurrido Stichting Al‑Aqsa.
4) El Reino de los Países Bajos y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.