62018CJ0080
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 7. novembra 2019 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Načelo ‚plača povzročitelj obremenitve‘ – Skupna pravila notranjega trga z električno energijo – Direktiva 2009/72/ES – Člen 3(1) in (2) – Načelo prepovedi diskriminacije – Financiranje primanjkljaja tarifnih prihodkov – Davki, za katere so zavezanci izključno podjetja, ki uporabljajo jedrsko energijo za proizvodnjo električne energije“
V združenih zadevah od C‑80/18 do C‑83/18,
katerih predmet so štirje predlogi za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki jih je vložilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) z odločbami z dne 27. junija 2017 ter 10. in 18. julija 2017, ki so na Sodišče prispele 6. februarja 2018 in 7. februarja 2018, v postopkih
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18),
Endesa Generación SA (C‑82/18)
proti
Administración General del Estado,
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 in C‑82/18)
in
Endesa Generación SA (C‑81/18),
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
proti
Administración General del Estado (C‑81/18 in C‑83/18),
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Regan, predsednik senata, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič in C. Lycourgos (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: G. Hogan,
sodna tajnica: L. Carrasco Marco, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 28. februarja 2019,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) J. C. García Muñoz in J. M. Mohedano Fuertes, abogados, skupaj z M. C. Villaescusa Sanz, procuradora,
–
za Endesa Generación SA J. L. Buendía Sierra, F. J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J. M. Cobos Gómez in A. Lamadrid de Pablo, abogados,
–
za Iberdrola Generación Nuclear SAU J. Ruiz Calzado, J. Domínguez Pérez in M. L. Cazorla Prieto, abogados, skupaj z J. L. Martínom Jaureguibeitiom, procurador,
–
za špansko vlado A. Rubio González in V. Ester Casas, agenta,
–
za Evropsko komisijo O. Beynet, S. Pardo Quintillán in C. Hermes, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 8. maja 2019
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlogi za sprejetje predhodne odločbe se nanašajo na razlago člena 191(2) PDEU, člena 3(1) in (2) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES (UL 2009, L 211, str. 55), členov 3 in 5 Direktive 2005/89/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. januarja 2006 o ukrepih za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe z električno energijo in naložb v infrastrukturo (UL 2006, L 33, str. 22) ter členov 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2
Ti predlogi so bili vloženi v okviru sporov med Asociación Española de la Industria Eléctrica (špansko združenje za električno industrijo, Unesa) in Endesa Generación SA na eni strani ter Iberdrola Generación nuclear SA in Administración General del Estado (splošna državna uprava, Španija) na drugi in Endesa Generación in Iberdrola Generación Nuclear na eni strani ter to upravo na drugi v zvezi z zakonitostjo davkov na proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah ter na skladiščenje tega jedrskega goriva in teh odpadkov v centraliziranih obratih (v nadaljevanju: davki na jedrsko energijo).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2005/89
3
Člen 3(1) in (4) Direktive 2005/89 je določal:
„1.   Države članice zagotovijo visoko stopnjo zanesljivosti oskrbe z električno energijo s sprejetjem potrebnih ukrepov za zagotovitev stabilnih naložbenih razmer ter z opredelitvijo vloge in odgovornosti pristojnih organov, vključno z regulatornimi organi, kjer je to potrebno, ter vseh zadevnih udeležencev na trgu in z objavo informacij o tem. […]
[…]
4.   Države članice zagotovijo, da ukrepi, sprejeti v skladu s to direktivo, niso diskriminatorni ter da ne predstavljajo nesorazmernih obremenitev za udeležence na trgu, vključno z novimi udeleženci na trgu in podjetji z majhnim tržnim deležem. […]“
4
Člen 5(1) te direktive je določal:
„Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe za vzdrževanje ravnotežja med povpraševanjem po električni energiji in razpoložljivimi proizvodnimi zmogljivostmi.
[…]“
5
Direktiva 2005/89 je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2019/941 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 (UL 2019, L 158, str. 1).
Direktiva 2009/72
6
Člen 1 Direktive 2009/72 določa:
„Ta direktiva določa skupna pravila za proizvodnjo, prenos, distribucijo in dobavo električne energije, ki vključujejo določbe za varstvo potrošnikov, namenjena pa so izboljšanju in integraciji konkurenčnih trgov z električno energijo v Skupnosti. Določa pravila glede organiziranja in delovanja elektroenergetskega sektorja, odprt dostop do trga, merila in postopke, ki se uporabljajo pri javnih razpisih in izdaji energetskih dovoljenj ter obratovanju sistemov. Določa tudi obveznosti glede univerzalnih storitev in pravice odjemalcev električne energije ter pojasnjuje obveznosti glede konkurence.“
7
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Obveznosti javnih storitev in varstvo odjemalcev“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Države članice na podlagi svoje institucionalne organiziranosti in ob ustreznem upoštevanju načela subsidiarnosti zagotavljajo, da elektroenergetska podjetja brez poseganja v odstavek 2 delujejo skladno z načeli te direktive z namenom oblikovanja konkurenčnega, zanesljivega in z okoljskega vidika trajnega trga z električno energijo ter teh podjetij ne diskriminirajo glede pravic ali obveznosti.
2.   Ob popolnem upoštevanju ustreznih določb Pogodbe, zlasti člena 86 Pogodbe, lahko države članice v splošnem gospodarskem interesu naložijo podjetjem, ki delujejo v elektroenergetskem sektorju, obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo na zanesljivost, vključno z zanesljivostjo oskrbe, na rednost, kakovost in ceno oskrbe in na varovanje okolja, ki vključuje učinkovito rabo energije, energije iz obnovljivih virov in varstvo podnebja. Take obveznosti so jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter elektroenergetskim podjetjem v Skupnosti zagotavljajo enak dostop do nacionalnih potrošnikov. […]“
Španska zakonodaja
8
V preambuli Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (zakon 15/2012 o davčnih ukrepih za energetsko trajnost) z dne 27. decembra 2012 (BOE št. 312 z dne 28. decembra 2012, str. 88081; v nadaljevanju: zakon o davkih na energijo) je navedeno:
„Cilj tega zakona je prilagoditi naš davčni sistem za učinkovitejšo in okolju prijaznejšo uporabo in trajnostni razvoj […].
[…]
Ta zakon temelji predvsem na členu 45 ustave […]. Tako je ena od osi te davčne reforme internalizirati okoljske stroške, ki izhajajo iz proizvodnje električne energije […]. Zakon mora spodbujati izboljšanje naših ravni energetske učinkovitosti in hkrati zagotavljati boljše upravljanje naravnih virov ter dalje krepiti novi model trajnostnega razvoja, tako z gospodarskega in socialnega ter tudi okoljskega vidika.
[…]
Zato ta zakon ureja tri nove davke: […] davek na proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah ter davek na skladiščenje izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov v centraliziranih obratih […].
[…]
Proizvodnja električne energije z uporabo jedrske energije pomeni, da družba sprejme številna bremena in obveznosti zaradi posebnih značilnosti te vrste energije, katere gospodarski vpliv je težko določiti. Družba mora prevzeti številne obveznosti, ki izvirajo iz posebnih vidikov te proizvodnje, kot so upravljanje proizvedenih radioaktivnih odpadkov in možna uporaba materialov za nemiroljubne namene.
[…] Ocena skupnih stroškov razgradnje jedrskih elektrarn in končno upravljanje z radioaktivnimi odpadki še vedno predstavljata precejšnje negotovosti, ki bodo navsezadnje po prenehanju delovanja jedrskih elektrarn vplivale na družbo, zlasti z vidika končnega upravljanja z izrabljenim jedrskim gorivom in visoko radioaktivnimi odpadki. […]
Zato je treba zaradi dolge življenjske dobe nekaterih radioaktivnih odpadkov, ki traja več generacij, po končnem upravljanju z njimi sprejeti potrebne ukrepe za preprečevanje tega, da bi zunanji dejavnik povzročil njihovo sproščanje v okolje ali druge neželene učinke, kar bo zahtevalo dolgoročno institucionalno spremljanje, za katero bo odgovorna država. […]
Druga posebnost panoge proizvodnje električne energije v jedrskih elektrarnah je uporaba in proizvodnja materialov, ki jih je treba strogo nadzorovati, da se preprečijo njihova uporaba v nemiroljubne namene ali druga z njimi povezana zlonamerna dejanja, zaradi česar mora Španija […] sprejeti iz tega izhajajočo odgovornost in za to zagotoviti sredstva.
Država mora zato zagotoviti potrebna sredstva za ohranitev izvedljivosti obstoječih načrtov za izredne jedrske razmere. […]
Ob upoštevanju navedenega je primerno uvesti davek na proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov v jedrskih obratih in na njihovo skladiščenje v centraliziranih obratih, da se nadomestijo stroški, ki jih mora nositi družba zaradi te proizvodnje.“
9
Člen 12 zakona o davkih na energijo, naslovljen „Narava“, določa:
„Davek na proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah ter davek na skladiščenje izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov v centraliziranih obratih sta neposredna realna davka, ki se obračunavata na dejavnosti, ki so vključno z zadevnimi obdavčljivimi dogodki opredeljene v členih 15 in 19 tega zakona.“
10
Člen 15 tega zakona določa:
„Obdavčljivi dogodek za davek je proizvodnja izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah.“
11
Člen 16 navedenega zakona določa:
„1.   Davčni zavezanci so fizične in pravne osebe ter subjekti iz člena 35(4) Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria [zakon 58/2003 z dne 17. decembra 2003 o sprejetju splošnega davčnega zakonika], ki opravljajo dejavnost iz člena 15.
2.   Lastniki jedrskih obratov, v zvezi s katerimi nastane obdavčljivi dogodek, so solidarno odgovorni za davčni dolg v zvezi z davkom, če niso upravljavci teh obratov.“
12
Člen 17 zakona o davkih na energijo določa:
„1.   Davčna osnova za davek v zvezi s proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah so:
(a)
kilogrami težkih kovin, vsebovanih v jedrskem gorivu, proizvedenem v davčnem obdobju, ob upoštevanju, da sta težki kovini vsebovani uran in plutonij ter da je izrabljeno jedrsko gorivo jedrsko gorivo, obsevano v reaktorju, ki je bilo iz njega dokončno izločeno v davčnem obdobju;
(b)
kubični metri proizvedenih srednje radioaktivnih, nizko radioaktivnih in zelo nizko radioaktivnih odpadkov, ki so bili v davčnem obdobju kondicionirani za začasno skladiščenje na območju obrata.
2.   Davčna osnova, določena v tem členu, se določi za vsak obrat, ki opravlja dejavnosti, ki pomenijo obdavčljivi dogodek za namene tega davka.“
13
Člen 18 tega zakona določa:
„Višina davka se izračuna tako, da se za davčno osnovo uporabijo te stopnje:
(a)
za proizvodnjo izrabljenega goriva pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah iz člena 17(1)(a) je stopnja 2190 EUR na kilogram težke kovine;
(b)
za proizvodnjo radioaktivnih odpadkov iz člena 17(1)(b):
1.
za nizko in srednje radioaktivne odpadke znaša stopnja 6000 EUR na kubični meter;
2.
za zelo nizko radioaktivne odpadke je stopnja 1000 EUR na kubični meter.“
14
Člen 19 navedenega zakona določa:
„Obdavčljivi dogodek za davek je dejavnost skladiščenja izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov v centraliziranem obratu.
V smislu tega davka pomeni skladiščenje izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov vsakršno dejavnost, s katero se ti začasno ali trajno imobilizirajo na kakršen koli način, centralizirani obrat pa pomeni obrat, v katerem se lahko skladišči te materiale iz različnih obratov ali izvorov.“
15
Člen 21 zakona o davkih na energijo določa, da so davčni zavezanci „fizične ali pravne osebe in subjekti iz člena 35(4) [zakona 58/2003], ki imajo obrate, v katerih se izvajajo dejavnosti iz člena 19.“
16
Člen 22 tega zakona določa:
„1.   Davčna osnova za davek na skladiščenje izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov v centraliziranih obratih je:
(a)
razlika v teži težke kovine, vsebovane v izrabljenem jedrskem gorivu, skladiščenem med koncem in začetkom davčnega obdobja, izražena v kilogramih;
(b)
razlika v prostornini visoko radioaktivnih odpadkov, razen izrabljenega goriva, ali dolgoživih srednje radioaktivnih odpadkov, skladiščenih med koncem in začetkom davčnega obdobja, izražena v kubičnih metrih;
(c)
prostornina srednje radioaktivnih odpadkov, ki niso vključeni v točko (b), in nizko ali zelo nizko radioaktivnih odpadkov, ki so v obratu zaradi skladiščenja v davčnem obdobju, izražena v kubičnih metrih.
2.   Davčna osnova, opredeljena v tem členu, se določi za vsak obrat, ki opravlja dejavnosti, ki pomenijo obdavčljivi dogodek v smislu tega davka.“
17
Člen 24 navedenega zakona določa:
„1.   Višina davka se izračuna tako, da se za davčno osnovo ali neto osnovo za odmero davka iz člena 23 uporabijo te stopnje:
(a)
za skladiščenje izrabljenega goriva iz člena 22(1)(a) znaša stopnja 70 EUR na kilogram težke kovine;
(b)
za skladiščenje radioaktivnih odpadkov iz člena 22(1)(b) znaša stopnja 30.000 EUR na kubični meter radioaktivnih odpadkov;
(c)
za skladiščenje radioaktivnih odpadkov, navedenih v členu 22(1)(c):
1.
za nizko in srednje radioaktivne odpadke znaša stopnja 10.000 EUR na kubični meter;
2.
za zelo nizko radioaktivne odpadke znaša stopnja 2000 EUR na kubični meter.“
18
Člen 26 zakona o davkih na energijo določa:
„1.   Davčni zavezanci morajo sami odmeriti davek in plačati znesek v prvih 20 koledarskih dneh po zapadlosti davka v skladu s pravili in obrazci, ki jih določi minister za finance in javno upravo.
2.   Davčni zavezanci, v zvezi s katerimi nastane obdavčljivi dogodek iz členov 15 in 19, morajo v prvih 20 dneh aprila, julija in oktobra v skladu s pravili in obrazci, ki jih določi minister za finance in javno upravo, izvesti delno plačilo iz naslova obračuna za tekoče davčno obdobje.
Znesek delnih plačil se izračuna na podlagi meril, v skladu s katerimi se določi davčna osnova za koledarsko četrtletje pred začetkom teka roka za izvedbo vsakega od delnih plačil, in ob uporabi ustrezne davčne stopnje iz členov 18 in 24 zakona.“
19
Druga dodatna določba zakona o davkih na energijo, ki se nanaša na stroške elektroenergetskega sistema, določa:
„Vsako leto se s splošnimi finančnimi zakoni države za financiranje stroškov elektroenergetskega sistema, določenih v členu 16 Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (zakon št. 54/1997 z dne 27. novembra 1997 o elektroenergetskem sektorju), dodeli znesek, ki je enak vsoti:
(a)
ocene letnih zneskov, ki jih država pobere iz naslova dajatev in taks, vključenih v ta zakon;
(b)
ocenjenih prihodkov, ustvarjenih z dražbo pravic do emisije toplogrednih plinov, v višini največ 500 milijonov EUR.“
20
Z Ley 16/2013, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (zakon 16/2013 z dne 29. oktobra 2013 o določitvi nekaterih ukrepov na področju okoljske zakonodaje in sprejetju drugih davčnih in finančnih ukrepov) (BOE št. 260, z dne 30. oktobra 2013, str. 87528) so bili določeni nekateri ukrepi na področju okoljskega obdavčenja, s katerimi je bil delno spremenjen zakon o davkih na energijo, tako da so bili določeni trije davki namesto dveh prejšnjih, in sicer davek na proizvodnjo jedrskega goriva, davek na proizvodnjo radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah in davek na skladiščenje.
Spori o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
21
Tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari so družbe, ki proizvajajo električno energijo v jedrskih elektrarnah. Pri Audiencia Nacional (nacionalno kazensko in upravno sodišče, Španija) so vložile tožbe za razglasitev ničnosti Orden HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584 „Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados“ y 585 „Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados“, y se establece la forma y procedimiento para su presentación (odlok ministrstva za finance in javno upravo HAP/538/2013 z dne 5. aprila 2013 ki potrjuje obrazec 584 „Davek na proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah. Obrnjena davčna obveznost in obročno odplačevanje“ in obrazec 585 „Davek na skladiščenje izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov v centraliziranih obratih. Obrnjena davčna obveznost in obročno odplačevanje“), s katerim so bili potrjeni obrazci v zvezi z davki na jedrsko energijo.
22
Te družbe so po tem, ko so bile njihove tožbe zavrnjene, vložile pritožbo pri predložitvenem sodišču.
23
To sodišče navaja, da je bil odlok, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, sprejet na podlagi zakona o davkih na energijo, ki določa te davke na jedrsko energijo. Navaja, da mora za odločitev o zakonitosti tega odloka ugotoviti, ali so obveznosti, določene s tem zakonom, v nasprotju s pravom Unije, natančneje s pravili in načeli, ki urejajo trg električne energije. Meni, da so davki na jedrsko energijo del področja energetske obdavčitve, čeprav z njimi ni obdavčena proizvodnja električne energije, temveč gorivo, ki se uporablja za njeno proizvodnjo, in odpadki, ki jih ta ustvarja. Ker se dajatve, ki izhajajo iz teh davkov, nanašajo na proizvodnjo in skladiščenje tega goriva ter na nastale jedrske odpadke, meni, da se te dajatve nanašajo na proizvodnjo električne energije in posledično podjetja za proizvodnjo električne energije.
24
Po mnenju predložitvenega sodišča je cilj navedenih davkov povečati obseg prihodkov finančnega sistema električne energije, da bi proizvajalci jedrske energije v jedrskih elektrarnah nosili večjo obremenitev kot drugi proizvajalci električne energije pri financiranju „primanjkljaja tarifnih prihodkov“, pri čemer ta primanjkljaj ustreza razliki med prihodki, ki jih španska elektroenergetska podjetja poberejo od potrošnikov, in stroški dobave električne energije, ki so priznani v nacionalni ureditvi.
25
To sodišče meni, da se s tem, da se nekatera podjetja brez objektivne utemeljitve obdavčijo zaradi njihovega načina proizvodnje, izkrivlja svobodna konkurenca na trgu električne energije, tudi če predmet te dajatve ni neposredno proizvodnja električne energije ali proizvedena električna energija, ampak gorivo in odpadki ter skladiščenje sredstev, ki se za to uporabljajo. Poleg tega bi lahko bilo takšno različno obravnavanje v nasprotju s pravom Unije, če bi se ugotovilo, da ta obdavčitev ne temelji na varstvu okolja in je bila uvedena zgolj iz razlogov, povezanih s primanjkljajem tarifnih prihodkov.
26
V teh okoliščinah je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja, ki so enaka v štirih združenih zadevah od C‑80/18 do C‑83/18:
„1.
Ali načelo ‚plača povzročitelj obremenitve‘ iz člena 191(2) [PDEU] v povezavi s členoma 20 in 21 [Listine], ki določata temeljni načeli enakosti in prepovedi diskriminacije, ki se odražata v členu 3(1) in (2) Direktive [2009/72], katerega cilj je med drugim vzpostaviti konkurenčen in nediskriminatoren trg električne energije, na katerega se lahko poseže le zaradi splošnega gospodarskega interesa, kamor spada varstvo okolja, nasprotuje uvedbi nekaterih davkov, ki bremenijo izključno podjetja, ki proizvajajo električno energijo in uporabljajo jedrsko energijo, kadar glavni cilj takšnih davkov ni varovanje okolja, ampak povečanje dohodkov finančnega sistema električne energije, tako da ta podjetja v primerjavi z drugimi podjetji, ki izvajajo isto dejavnost, nosijo večjo obremenitev pri financiranju primanjkljaja tarifnih prihodkov?
2.
Ali evropska zakonodaja na konkurenčnem in nediskriminatornem trgu električne energije dovoljuje uvedbo okoljskih davkov, ki ob upoštevanju preambule [zakona o davkih na energijo] temeljijo na onesnaževanju, ki je značilno za jedrsko dejavnost, ne da bi se določila konkretna ureditev, tako da za davek na proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov ni zavezujoče zakonske določbe, ki bi urejala, katere stroške je treba kriti, in prav tako ni zavezujoče zakonske določbe glede skladiščenja radioaktivnih odpadkov, saj so stroški upravljanja in skladiščenja že pokriti z drugimi dajatvami, pri tem pa ni jasno določen namen porabe prihodkov od teh davkov, navedena podjetja pa morajo prevzeti odgovornost tretjim do višine 1,2 milijarde eurov?
3.
Ali se izpolni zahteva iz člena 3(2) Direktive [2009/72], naj bodo obveznosti, ki jih je treba naložiti na podlagi splošnega gospodarskega interesa, kamor spada varstvo okolja, jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive, kadar okoljski cilji in značilnosti okoljskih davkov niso podrobno urejeni z zavezujočimi zakonskimi določbami?
4.
Ali načelo ‚plača povzročitelj obremenitve‘ iz člena 191(2) [PDEU], načeli enakosti in prepovedi diskriminacije iz členov 20 in 21 [Listine] ter člena 3 in 5 Direktive [2005/89] s tem, da želijo zagotoviti ‚pravilno delovanje notranjega trga z električno energijo‘ in pozivajo države članice, naj zagotovijo, ‚da ukrepi, sprejeti v skladu s to direktivo, niso diskriminatorni ter ne prestavljajo nesorazmernih obremenitev za udeležence na trgu‘, nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki financiranje primanjkljaja v tarifnih prihodkih prenese na vsa podjetja v sektorju električne energije, vendar pa jedrskim elektrarnam (ki niso hidroelektrarne, ki štejejo med uporabnike obnovljivih naravnih virov) naloži posebej visoka davčna bremena, tako da imajo večjo davčno obremenitev kot druga podjetja, ki delujejo na trgu električne energije in niso zavezana za plačilo teh dajatev, čeprav nekatera med njimi bolj onesnažujejo, te dajatve pa utemeljuje z varstvom okolja zaradi nevarnosti in negotovosti jedrske dejavnosti, ne da bi opredelila stroške ali določila, naj se ti davki uporabijo za varstvo okolja, čeprav sta upravljanje in skladiščenje odpadkov že pokrita z drugimi dajatvami, jedrske elektrarne pa odškodninsko odgovarjajo tretjim, v delu, v katerem ta ureditev izkrivlja konkurenco, ki se zahteva na liberaliziranem notranjem trgu, saj daje prednost drugim proizvajalcem električne energije, ki niso zavezani za plačilo teh okoljskih davkov, če uporabljajo vire, ki proizvedejo več onesnaževanja?
5.
Ali člen 191(2) [PDEU], in sicer načelo ‚plača povzročitelj obremenitve‘, nasprotuje davku na proizvodnjo izrabljenega jedrskega goriva in radioaktivnih odpadkov pri proizvodnji električne energije v jedrskih elektrarnah, h katerega plačilu je zavezan le sektor proizvodnje električne energije iz jedrskih virov, izključeni pa so vsi drugi sektorji, ki bi lahko proizvedli take odpadke, tako da druga podjetja, ki opravljajo dejavnost, pri kateri se uporabljajo jedrske surovine ali viri, davkov ne plačujejo, čeprav vplivajo na vidik okolja, ki ga je treba zaščititi?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost
27
Na prvem mestu – v delu, v katerem se prvo, četrto in peto vprašanje nanašajo na razlago načela „plača povzročitelj obremenitve“, kot je določeno v členu 191(2) PDEU – je treba opozoriti, da ta določba predpisuje, da je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva in da temelji med drugim na načelu „plača povzročitelj obremenitve“. V navedeni določbi so tako zgolj opredeljeni splošni cilji Unije na področju okolja, saj je s členom 192 PDEU Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije zaupano, da se po rednem zakonodajnem postopku odločita, kateri ukrepi naj se sprejmejo za doseganje teh ciljev (sodba z dne 4. marca 2015, Fipa Group in drugi, C‑534/13, EU:C:2015:140, točka 39 ter navedena sodna praksa).
28
Ker se torej člen 191(2) PDEU nanaša na ukrepanje Unije, se posamezniki ne morejo sklicevati na to določbo, da bi izključili uporabo nacionalne ureditve, ki lahko ureja področje, ki spada v okoljsko politiko, če ne velja nobeden od predpisov Unije, sprejetih na podlagi člena 192 PDEU, in ki posebej vključuje zadevni položaj (sodba z dne 4. marca 2015, Fipa Group in drugi, C‑534/13, EU:C:2015:140, točka 40 ter navedena sodna praksa).
29
Ugotoviti pa je treba, da niti Direktiva 2009/72 niti Direktiva 2005/89, na kateri se sklicuje predložitveno sodišče v svojih vprašanjih, nista bili sprejeti na podlagi člena 175 ES (postal člen 192 PDEU).
30
Ker se člen 191(2) PDEU v postopkih v glavni stvari ne more uporabiti, saj ni konkretiziran niti v Direktivi 2009/72 niti v Direktivi 2005/89, je treba peto vprašanje za predhodno odločanje ter prvo in četrto vprašanje za predhodno odločanje v delu, v katerem se nanašata na to določbo, zaradi njihove očitne neupoštevnosti za rešitev sporov o glavni stvari šteti za nedopustna.
31
Na drugem mestu je treba ugotoviti, kot je Evropska komisija poudarila v pisnem stališču, da predložitveno sodišče ne navaja razlogov, iz katerih naj bi bila člena 3 in 5 Direktive 2005/89, na katera se nanaša četrto vprašanje za predhodno odločanje in ki določata ukrepe za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe z električno energijo ter ravnotežje med povpraševanjem po električni energiji in razpoložljivimi proizvodnimi zmogljivostmi, upoštevna za zadeve v glavni stvari.
32
V skladu z ustaljeno sodno prakso pa je postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim elemente razlage prava Unije, ki jih ta potrebujejo za rešitev spora, ki ga obravnavajo (sodba z dne 5. julija 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, točka 16 in navedena sodna praksa).
33
Zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe so izrecno navedene v členu 94 Poslovnika Sodišča, ki naj bi ga predložitveno sodišče v okviru sodelovanja, vzpostavljenega s členom 267 PDEU, poznalo in ga mora natančno upoštevati (sodba z dne 5. julija 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, točka 19 in navedena sodna praksa).
34
V zvezi s tem je treba navesti, da mora predlog za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 94(c) Poslovnika vsebovati razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage nekaterih določb prava Unije, in pojasnitev zveze, ki po mnenju predložitvenega sodišča obstaja med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki jo je treba uporabiti v sporu o glavni stvari.
35
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da predložitvene odločbe ne vsebujejo niti zahtevanih razlogov niti pojasnila glede povezave, ki lahko obstaja med določbami Direktive 2005/89 in nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari, zaradi česar Sodišče ne more preveriti uporabe te direktive za spore o glavni stvari in predložitvenemu sodišču dati koristen odgovor na četrto vprašanje.
36
Poleg tega to pomanjkanje informacij Sodišču ne omogoča, da bi se v okviru tega četrtega vprašanja izreklo o uporabi členov 20 in 21 Listine.
37
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 51(1) Listine določa, da se njene določbe uporabljajo za države članice samo takrat, kadar te izvajajo pravo Unije.
38
Člen 51(1) Listine potrjuje ustaljeno sodno prakso Sodišča, da se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, ne pa v drugih položajih (glej zlasti sodbo z dne 6. oktobra 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, točka 26 in navedena sodna praksa).
39
Tako Sodišče – kadar pravni položaj ne spada na področje uporabe prava Unije – ni pristojno za njegovo obravnavo, morebiti uveljavljane določbe Listine pa same po sebi ne morejo utemeljiti te pristojnosti (sodba z dne 6. oktobra 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, točka 27 in navedena sodna praksa).
40
Tako bi bilo mogoče v okviru četrtega vprašanja ugotoviti, da se člena 20 in 21 Listine uporabljata, le če bi se druge določbe prava Unije, na katere se nanaša, uporabljale v postopku v glavni stvari. Iz razlogov, navedenih v točkah od 27 do 35 te sodbe, pa četrto vprašanje ni dopustno v delu, v katerem se nanaša na te druge določbe, saj ni očitno, da se te določbe lahko uporabijo v sporih o glavni stvari.
41
Zato četrto vprašanje za predhodno odločanje v celoti ni dopustno.
42
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba šteti, da četrto in peto vprašanje za predhodno odločanje nista dopustni, prvo vprašanje za predhodno odločanje pa ni dopustno v delu, v katerem se nanaša na člen 191(2) PDEU.
43
Zato je treba odgovoriti samo na prvo vprašanje v delu, v katerem se nanaša na razlago člena 3(1) Direktive 2009/72 ter na drugo in tretje vprašanje.
Prvo in drugo vprašanje
44
Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člena 20 in 21 Listine ter člen 3(1) Direktive 2009/72 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopkov v glavni stvari, ki uvaja davke na proizvodnjo in skladiščenje jedrskega goriva in jedrskih odpadkov, h katerih plačilu so zavezana le podjetja za proizvodnjo električne energije, ki uporabljajo jedrsko energijo, in katerih glavni cilj ni varstvo okolja, temveč povečanje obsega prihodkov finančnega sistema električne energije.
45
Za odgovor na postavljeni vprašanji je treba najprej preučiti področje uporabe člena 3(1) Direktive 2009/72.
46
V skladu s to določbo države članice na podlagi svoje institucionalne organiziranosti in ob ustreznem upoštevanju načela subsidiarnosti zagotavljajo, da elektroenergetska podjetja brez poseganja v odstavek 2 tega člena delujejo v skladu z načeli te direktive, z namenom oblikovanja konkurenčnega, zanesljivega in z okoljskega vidika trajnega trga z električno energijo ter teh podjetij ne diskriminirajo glede pravic ali obveznosti.
47
Poudariti je treba, da člen 3(1) na področju notranjega trga z električno energijo določa splošno načelo prepovedi diskriminacije, ki je sestavni del splošnih načel prava Unije. Sodišče pa je že razsodilo, da to načelo zavezuje države članice, kadar nacionalni položaj, ki je predmet postopka v glavni stvari, spada na področje uporabe prava Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 11. julija 2006, Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, točka 56, in z dne 19. januarja 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, točki 21 in 23).
48
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je iz elementov, s katerimi razpolaga Sodišče, razvidno, prvič, da so položaji iz postopka v glavni stvari povsem notranji v tem smislu, da nimajo nobenega čezmejnega elementa, in drugič, da so zadevni davki na jedrsko energijo davčni ukrepi, zato se načelo prepovedi diskriminacije, ki je določeno v členu 3(1) Direktive 2009/72, za te davke uporabi, le če je mogoče šteti, da je namen te direktive približevanje davčnih predpisov držav članic.
49
V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 35 sklepnih predlogov, da je cilj Direktive 2009/72 oblikovati notranji trg z električno energijo, zato je zakonodajalec Unije za sprejetje ukrepov za približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic pri vzpostavljanju in delovanju notranjega trga uporabil redni zakonodajni postopek iz člena 95(1) ES (postal člen 114(1) PDEU).
50
Vendar se ta člen 95(1) (postal člen 114(1) PDEU) v skladu s členom 95(2) ES (postal člen 114(2) PDEU) ne uporablja za davčne določbe.
51
Direktiva 2009/72 ni ukrep za približevanje davčnih določb držav članic, zato je treba ugotoviti, da se načelo prepovedi diskriminacije, določeno v njenem členu 3(1), ne uporablja za nacionalno ureditev, ki uvaja davke na proizvodnjo in skladiščenje jedrskega goriva in jedrskih odpadkov, kot so davki na jedrsko energijo iz postopkov v glavni stvari.
52
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba načelo prepovedi diskriminacije, kot je določeno v členu 3(1) Direktive 2009/72, razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki uvaja davke na proizvodnjo in skladiščenje jedrskega goriva in jedrskih odpadkov, kot so davki na jedrsko energijo iz postopkov v glavni stvari, h katerih plačilu so zavezana le podjetja za proizvodnjo električne energije, ki uporabljajo jedrsko energijo, in katerih glavni cilj ni varstvo okolja, temveč povečanje obsega prihodkov finančnega sistema električne energije.
53
Drugič, v zvezi s členoma 20 in 21 Listine iz točk od 37 do 39 te sodbe izhaja, da se člen 3 Direktive 2009/72 ne uporablja za nacionalno ureditev, ki uvaja davke na proizvodnjo in skladiščenje jedrskega goriva in jedrskih odpadkov, kot so davki na jedrsko energijo iz postopkov v glavni stvari, in ker v predložitveni odločbi ni nobene druge pojasnitve glede drugega instrumenta prava Unije, ki bi ga ta ureditev izvajala, ni mogoče šteti, da je Kraljevina Španija s sprejetjem te ureditve izvajala pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine. Zato Sodišče v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 38 te sodbe, ni pristojno za odgovor na prvo in drugo vprašanje v zvezi z razlago členov 20 in 21 Listine.
54
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba načelo prepovedi diskriminacije, kot je določeno v členu 3(1) Direktive 2009/72, razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki uvaja davke na proizvodnjo in skladiščenje jedrskega goriva in jedrskih odpadkov, kot so davki iz postopkov v glavni stvari, h katerih plačilu so zavezana le podjetja za proizvodnjo električne energije, ki uporabljajo jedrsko energijo, in katerih glavni cilj ni varstvo okolja, temveč povečanje obsega prihodkov finančnega sistema električne energije.
Tretje vprašanje
55
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3(2) Direktive 2009/72 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopkov v glavni stvari, kadar okoljski cilj in značilnosti okoljskih davkov, ki jih ta določa, niso konkretizirani v zavezujočem delu te ureditve.
56
Vendar iz odgovora na prvo vprašanje, zlasti pa iz točk od 46 do 51 te sodbe, izhaja, da Direktiva 2009/72 ni ukrep za približevanje davčnih določb držav članic. Zato se člen 3(2) Direktive 2009/72 ne uporablja za nacionalno ureditev, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki uvaja davke na proizvodnjo in skladiščenje jedrskega goriva in jedrskih odpadkov.
57
Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3(2) Direktive 2009/72 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopkov v glavni stvari, kadar okoljski cilj in značilnosti okoljskih davkov, ki jih ta ureditev določa, niso konkretizirani v zavezujočem delu te ureditve.
Stroški
58
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1.
Načelo prepovedi diskriminacije, kot je določeno v členu 3(1) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki uvaja davke na proizvodnjo in skladiščenje jedrskega goriva in jedrskih odpadkov, kot so davki iz postopkov v glavni stvari, h katerih plačilu so zavezana le podjetja za proizvodnjo električne energije, ki uporabljajo jedrsko energijo, in katerih glavni cilj ni varstvo okolja, temveč povečanje obsega prihodkov finančnega sistema električne energije.
2.
Člen 3(2) Direktive 2009/72 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopkov v glavni stvari, kadar okoljski cilj in značilnosti okoljskih davkov, ki jih ta ureditev določa, niso konkretizirani v zavezujočem delu te ureditve.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.