62008TJ0338
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (седми състав)
14 юни 2012 година (
*1
)
„Околна среда — Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Максимално допустими граници на остатъчни вещества от пестициди — Искане за вътрешно преразглеждане — Отказ — Мярка от индивидуален характер — Действителност — Орхуска конвенция“
По дело T‑338/08
Stichting Natuur en Milieu, установена в Утрехт (Нидерландия),
Pesticide Action Network Europe, установена в Лондон (Обединено кралство),
за които се явяват адв. B. Kloostra и адв. A. van den Biesen,
жалбоподатели,
срещу
Европейска комисия, за която първоначално се явяват г‑н B. Burggraaf и г‑н S. Schønberg, а впоследствие г‑н Burggraaf и г‑н P. Oliver, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Република Полша, за която първоначално се явява г‑н M. Dowgielewicz, а впоследствие г‑н M. Szpunar, в качеството на представители,
и от
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват г‑жа K. Michoel и г‑н B. Driessen, в качеството на представители,
встъпили страни,
с предмет жалба за отмяна на решенията на Комисията от 1 юли 2008 г., с които се отхвърлят като недопустими исканията на жалбоподателите Комисията да преразгледа Регламент (ЕО) № 149/2008 на Комисията от 29 януари 2008 година за изменение на Регламент (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета чрез въвеждане на приложения II, III и IV, определящи максимално допустимите граници на остатъчни вещества за продукти, обхванати от приложение I към него (ОВ L 58, стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав),
състоящ се от: г‑н A. Dittrich, председател, г‑жа I. Wiszniewska-Białecka (докладчик) и г‑н M. Prek, съдии,
секретар: г‑н N. Rosner, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 13 септември 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1
Жалбоподателите са, от една страна, Stichting Natuur en Milieu, фондация по нидерландското право, учредена през 1978 г. и установена в Утрехт (Нидерландия), чийто предмет на дейност е опазването на околната среда, и от друга страна, Pesticide Action Network Europe, фондация по нидерландското право, учредена през 2003 г. и установена в Лондон (Обединеното кралство), която се бори срещу използването на химически пестициди.
2
На 29 януари 2008 г. Комисията на Европейските общности приема Регламент (ЕО) № 149/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета чрез въвеждане на приложения II, III и IV, определящи максимално допустимите граници на остатъчни вещества за продукти, обхванати от приложение I към него (ОВ L 58, стр. 1). Така към последния регламент са добавени приложения, които определят максимално допустимите граници на остатъчни вещества (наричани по-нататък „МДГОВ“) за продукти, обхванати от приложение I към Регламент (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 23 февруари 2005 година относно максимално допустимите граници на остатъчни вещества от пестициди във и върху храни или фуражи от растителен или животински произход и за изменение на Директива 91/414/ЕИО на Съвета (ОВ L 70, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 63, стр. 55).
3
С писма от 7 и 10 април 2008 г. жалбоподателите искат от Комисията да извърши вътрешно преразглеждане на Регламент № 149/2008 на основание член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126).
4
С две решения от 1 юли 2008 г. (наричани по-нататък „обжалваните решения“) Комисията отхвърля направените от жалбоподателите искания за вътрешно преразглеждане. Във всяко от обжалваните решения Комисията отбелязва следното:
Производство и искания на страните
5
На 11 август 2008 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд. На 29 август 2008 г., жалбоподателите подават допълнително писмено становище към жалбата.
6
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 7 януари 2009 г., Република Полша иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. Молбата е уважена с определение на председателя на първи състав на Общия съд от 19 февруари 2009 г. Република Полша представя свое писмено становище при встъпване на 3 април 2009 г. Жалбоподателите представят свое становище по това писмено становище на 21 август 2009 г.
7
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 23 февруари 2009 г., Съветът на Европейския съюз иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. С определение от 21 април 2009 г. председателят на първи състав на Общия съд допуска встъпването и в съответствие с член 116, параграф 6 от Процедурния правилник на Общия съд разрешава на Съвета да представи становището си в устната фаза на производството.
8
В резултат на разместване на членовете на съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в седми състав, на когото по тази причина е разпределено настоящото дело.
9
По доклад на съдията докладчик Общият съд (седми състав) открива устната фаза на производството.
10
Устните състезания и отговорите на страните на поставените устно от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 13 септември 2011 г.
11
Жалбоподателите искат от Общия съд:
—
да отмени обжалваните решения,
—
да разпореди на Комисията да се произнесе по същество по исканията за вътрешно преразглеждане,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
12
Комисията иска от Общия съд:
—
да обяви допълнителното писмено становище към жалбата за недопустимо,
—
да отхвърли жалбата като неоснователна,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски в настоящото производство.
13
Република Полша иска от Общия съд да отхвърли жалбата.
От правна страна
По допустимостта
По допустимостта на второто искане на жалбоподателите
14
С второто си искане жалбоподателите искат Общия съд да разпореди на Комисията да се произнесе по същество по разглежданите искания за вътрешно преразглеждане. Когато упражняват контрол за законосъобразност, съдилищата на Съюза обаче не са компетентни да постановяват разпореждания, дори последните да имат връзка с условията за изпълнение на техните решения (Определение на Съда от 26 октомври 1995 г. по дело Pevasa и Inpesca/Комисия, C‑199/94 P и C‑200/94 P, Recueil, стр. I‑3709, точка 24 и Решение на Съда от 8 юли 1999 г. по дело DSM/Комисия, C‑5/93 P, Recueil, стр. I‑4695, точка 36). Всъщност съгласно член 266 ДФЕС съответната институция е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнението на решение за отмяна (Решение на Общия съд от 27 януари 1998 г. по дело Ladbroke Racing/Комисия, T‑67/94, Recueil, стр. II‑1, точка 200 и Решение на Общия съд от 29 септември 2009 г. по дело Thomson Sales Europe/Комисия, T‑225/07 и T‑364/07, непубликувано в Сборника, точка 221).
15
Следователно това искане е недопустимо.
По допустимостта на допълнително писмено становище към жалбата
16
Комисията оспорва допустимостта на допълнителното писмено становище към жалбата, подадено от жалбоподателите на 29 август 2008 г.
17
Съгласно член 230, пета алинея ЕО жалбите, предвидени в този член, трябва да бъдат подадени в срок от два месеца, считано, в зависимост от случая, от публикуването на акта, от неговото съобщаване на жалбоподателя, или, при липса на уведомяване, от деня, в който той е узнал за него. Съгласно член 102, параграф 2 от Процедурния правилник този срок се удължава еднократно със срок от 10 дни поради отдалеченост.
18
В случая е безспорно, че подаването в секретариата на Общия съд на 29 август 2008 г. на допълнителното писмено становище към жалбата е станало преди изтичането на срока за обжалване на 4 септември 2008 г. Поради това то следва да се обяви за допустимо.
19
Доводите на Комисията не опровергават този извод.
20
Що се отнася до довода, че нито Статутът на Съда на Европейския съюз, нито Процедурният правилник предвиждат възможност за представяне на допълнително писмено становище към жалбата след нейното подаване, следва да се припомни, че съгласно съдебната практика, тъй като Общността е общност, основана на правото, в която актовете на нейните институции са обект на контрол за съответствие с Договора, процесуалните правила, приложими към правните средства за защита, с които е сезиран общностният съд, трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, по такъв начин, че тяхното прилагане да допринася за осъществяването на целта да се гарантира ефективна съдебна защита на правата, които субектите черпят от общностното право (Решение на Съда от 17 юли 2008 г. по дело Athinaïki Techniki/Комисия, C‑521/06 P, Сборник, стр. I‑5829, точка 45 и Решение на Общия съд от 9 септември 2009 г. по дело Brink’s Security Luxembourg/Комисия, T‑437/05, Сборник, стр. II‑3233, точка 75).
21
Следователно само по себе си обстоятелството, че нито Статутът на Съда, нито Процедурният правилник предвиждат изрично възможността за представяне на допълнително писмено становище към жалбата след нейното подаване, не може да се тълкува като изключващо тази възможност, ако допълнителното писмено становище към жалбата е подадено преди изтичането на срока за обжалване.
22
Що се отнася до довода на Комисията, изведен от член 48, параграф 2 от Процедурния правилник, който посочва, че въвеждането на нови правни основания в хода на производството е забранено, трябва да се подчертае, че съгласно съдебната практика прилагането на тази разпоредба прави недопустими въведените в хода на производството нови правни основания (Решение на Съда от 20 март 1959 г. по дело Nold/Върховен орган, 18/57, Recueil, стр. 89 и 114 и Решение на Съда от 14 октомври 1999 г. по дело Atlanta/Европейска комисия, C‑104/97 P, Recueil, стр. I‑6983, точка 29). Тази съдебна практика всъщност цели да санкционира представянето със закъснение на правни основания и се отнася за правни основания, представени след изтичането на срока за обжалване. Даденият случай обаче не е такъв.
23
Накрая, противно на твърденията на Комисията, посочването от жалбоподателите в допълнителното им писмено становище към жалбата на правно основание при условията на евентуалност, с което се оспорва законосъобразността на Регламент № 1367/2006, без това да е включено в петитума на жалбата, не представлява нарушение на член 21 от Статута на Съда и на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник.
24
Всъщност жалбоподателите оспорват законосъобразността на Регламент № 1367/2006 с цел отмяна на обжалваните решения. Следователно допустимостта на това правно основание не зависи от наличието на искане, свързано с незаконосъобразността на Регламент № 1367/2006.
25
С оглед на гореизложеното допълнителното писмено становище към жалбата, подадено от жалбоподателите на 29 август 2008 г., тоест преди изтичането на срока за обжалване, трябва да се обяви за допустимо.
По същество
26
Жалбоподателите изтъкват две правни основания. В рамките на първото правно основание жалбоподателите твърдят, че Комисията неправилно счита за недопустими исканията им за вътрешно преразглеждане на посочения регламент, приемайки, че Регламент № 149/2008 не може да се разглежда нито като мярка от индивидуален характер, нито като съвкупност от решения. Това правно основание следва да се тълкува като изведено по същество от нарушението на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 във връзка с член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент. В рамките на второто правно основание жалбоподателите твърдят, че като ограничава понятието „действия“ по член 9, параграф 3 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“) само до „административ[ните] акт[ове]“, които освен това са определени в член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006 като „[мерки] [от] индивидуален характер“, член 10, параграф 1 от същия регламент противоречи на посочената разпоредба от Орхуската конвенция.
По първото правно основание, изведено от нарушението на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 във връзка с член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент
27
Жалбоподателите твърдят, че Комисията нарушава член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 във връзка с член 2, параграф 1, буква ж), от същия регламент, отхвърляйки като недопустими техните искания за вътрешно преразглеждане на Регламент № 149/2008, с довода че последният не може да се счита нито за мярка от индивидуален характер, нито за съвкупност от решения.
28
На основание член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 всяка неправителствена организация, отговаряща на критериите по член 11 от този регламент, има право да поиска вътрешно преразглеждане от институцията на Съюза, която е приела административен акт в областта на екологичното право. Съдържащото се в тази разпоредба понятие за административен акт е определено в член 2, параграф 1, буква ж) от посочения регламент като мярка от индивидуален характер, приета от институция на Съюза в областта на екологичното право, която е правно обвързваща и има външни последици.
29
Съгласно съдебната практика, за да определят приложното поле на даден акт, съдилищата на Съюза не трябва да се ограничават до официалното наименование на акта, а най-напред трябва да вземат предвид предмета и съдържанието му (вж. в този смисъл Решение на Съда от 14 декември 1962 г. по дело Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes и др./Съвет, 16/62 и 17/62, Recueil, стр. 901, 918).
30
Счита се, че дадена мярка е от общ характер, когато се прилага към обективно определени положения и поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно (Решение на Съда от 21 ноември 1989 г. по дело Usines coopératives de déshydratation du Vexin и др./Комисия, C‑244/88, Recueil, стр. 3811, точка 13, Решение на Съда от 15 януари 2002 г. по дело Libéros/Комисия, C‑171/00 P, Recueil, стр. I‑451, точка 28 и Решение на Общия съд от 1 юли 2008 г. по дело Região autónoma dos Açores/Съвет T‑37/04, непубликувано в Сборника, точка 33).
31
Регламент № 149/2008 изменя Регламент № 396/2005 чрез въвеждане в него на приложения II, III и IV, определящи МДГОВ за продукти, включени в приложение I към последния регламент.
32
Видно от съображение 1 от Регламент № 149/2008, въвеждането на приложения II, III и IV към Регламент № 396/2005 е било необходимо, тъй като тяхното въвеждане е било условие за прилагането на глави II, III и V от този регламент.
33
Съгласно член 2 от Регламент № 396/2005 последният се прилага за продуктите от растителен и животински произход или частите от тях, обхванати от приложение I към Регламента, които се използват в прясно или преработено състояние и/или като съставни храни или фуражи, по или в които може да има остатъчни вещества от пестициди.
34
В съответствие с член 21, параграф 1 от Регламент № 396/2005, приложение II към последния съдържа списък на МДГОВ за посочените в приложение I продукти, като включва МДГОВ, определени в Директива 86/362/ЕИО на Съвета от 24 юли 1986 година относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху зърнените култури (ОВ L 221, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 5, стр. 195), в Директива 86/363/ЕИО на Съвета от 24 юли 1986 година относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху храните от животински произход (ОВ L 221, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 5, стр. 201) и в Директива 90/642/ЕИО на Съвета от 27 ноември 1990 година относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху някои продукти от растителен произход, включително плодове и зеленчуци (ОВ L 350, стр. 71; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 9, стр. 71).
35
В съответствие с член 22, параграф 1 от Регламент № 396/2005 приложение III към последния съдържа списък на временните МДГОВ за активните вещества, за чието включване в приложение I към Директива 91/414/ЕИО още не е взето решение. Оставащите МДГОВ в приложение II към Директива 76/895/ЕИО на Съвета от 23 ноември 1976 година относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху плодове и зеленчуци (ОВ L 340, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 2, стр. 169) и националните МДГОВ, които до този момент не са приведени в съответствие, трябва да се вземат предвид за определянето на тези МДГОВ, които трябва да отговарят на определени изисквания.
36
Съгласно член 16, параграф 1 от Регламент № 396/2005 приложение III към този регламент може да съдържа и други временни МДГОВ.
37
Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 396/2005 приложение IV към този регламент съдържа списък на оценените съобразно Директива 91/414 активни вещества, които се съдържат в продукти за растителна защита и за които не се изискват МДГОВ.
38
Така предвид предмета и съдържанието му Регламент № 149/2008 се прилага към обективно определени положения и поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно, а именно икономическите оператори, които изработват, отглеждат, внасят или произвеждат продуктите, съдържащи се в приложенията на Регламент № 396/2005, както и притежателите на разрешения за пускане на пазара на продукти за растителна защита, които съдържат вещества, включени в тези приложения.
39
Поради това следва да се приеме, че Регламент № 149/2008 представлява мярка от общ характер. Следователно той не може да се счита за административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006.
40
Доводите на Комисията не опровергават този извод.
41
Първо, що се отнася до довода на жалбоподателите, че Регламент № 149/2008 представлява конкретно приложение на определените в Регламент № 396/2005 норми от общ характер, трябва да се отбележи, че дори ако това обстоятелство се приеме за доказано, то не опровергава факта, че Регламент № 149/2008 се прилага към обективно определени положения и поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно.
42
Второ, що се отнася до довода на жалбоподателите, че тъй като Регламент № 149/2008 се прилага за конкретни дейности, той трябва да се счита за решение по смисъла на член 6, параграф 1 от Орхуската конвенция и следователно за административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006, следва да се отбележи, че понятието „административен акт“ има определение в посочената разпоредба, която е приета с цел привеждане в изпълнение на Орхуската конвенция. Тъй като това понятие се ограничава до „[мерки] [от] индивидуален характер“, то не може да се тълкува, че обхваща и мярка от общ характер. Следователно този довод също трябва да бъде отхвърлен.
43
Трето, не могат да се приемат доводите на жалбоподателите, че Регламент № 149/2008 е съвкупност от индивидуални решения.
44
Всъщност, от една страна, обратно на твърденията на жалбоподателите, фактът, че Регламент № 149/2008 се отнася за ясно определена група продукти и вещества, към които не може да се прибави никакво друго вещество на по-късен етап, не е релевантен за определянето на обхвата на посочения регламент, предвид посочената в точка 30 по-горе съдебна практика.
45
От друга страна, що се отнася до довода на жалбоподателите, че на основание член 6, параграф 1 от Регламент № 396/2005 може да се подаде отделно искане до Комисията за определяне или за изменение на всяка от временните МДГОВ, следва да се отбележи, че съгласно съдебната практика обжалван акт, който привидно е приет като акт от общ характер, се счита за съвкупност от индивидуални решения, ако е приет в отговор на индивидуални искания, поради което обжалваният акт засяга правното положение на всяко от лицата, направили искане (Решение на Съда от 13 май 1971 г. по дело International Fruit Company и др./Комисия, 41/70—44/70, Recueil, стр. 411, точки 13—22, Решение на Съда от 6 ноември 1990 г. по дело Weddel/Комисия, C‑354/87, Recueil, стр. I‑3847, точки 20—23 и Определение на Общия съд от 8 септември 2005 г. по дело ASAJA и др./Съвет, T‑295/04, Recueil, стр. II‑3151, точка 41). В случая обаче определените с Регламент № 149/2008 МДГОВ не са приети вследствие на индивидуални искания. Следователно доводът на жалбоподателите трябва да бъде отхвърлен.
46
Четвърто, що се отнася до довода на жалбоподателите, че Регламент № 149/2008 е акт от индивидуален характер, тъй като определянето на МДГОВ е пряко свързано с разрешение, издавано въз основа на Директива 91/414 и представляващо акт от индивидуален характер, достатъчно е да се отбележи, че определянето на МДГОВ от този регламент няма за цел да изменя издаваните въз основа на посочената директива индивидуални разрешения за пускане на пазара на конкретни продукти за растителна защита. Следователно този довод също трябва да бъде отхвърлен.
47
Пето, що се отнася до довода на жалбоподателите, че тъй като са пряко и лично засегнати от Регламент № 149/2008, този регламент представлява решение по смисъла на член 6, параграф 1 от Орхуската конвенция и следователно административен акт по смисъла на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, достатъчно е да се констатира, че прякото и лично засягане на жалбоподателите не е релевантно за определянето на това дали даден акт е от общ или от индивидуален характер.
48
Въз основа на изложеното по-горе се налага изводът, че тъй като не може да се счита за мярка от индивидуален характер, Регламент № 149/2008 не може де бъде квалифициран като административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006. Ето защо Регламент № 149/2008 не може да бъде предмет на искане за вътрешно преразглеждане на основание член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006. Следователно Комисията не е допуснала грешка, като е обявила за недопустими исканията за вътрешно преразглеждане на Регламент № 149/2008, направени от жалбоподателите на основание Регламент № 1367/2006.
49
Поради това първото правно основание следва да се отхвърли.
По второто правно основание, изведено от недействителността на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, доколкото с него понятието „действия“ по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция се ограничавало само до „административ[ните] акт[ове]“, които са определени в член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент като „[мерки] [от] индивидуален характер“
50
По същество жалбоподателите твърдят, че като ограничава понятието „действия“ по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция само до „административ[ните] акт[ове]“, които освен това са определени в член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006 като „[мерки] [от] индивидуален характер“, член 10, параграф 1 от същия регламент противоречи на посочената разпоредба на Орхуската конвенция. Следователно трябва да се приеме, че жалбоподателите правят възражение по смисъла на член 241 ЕО за незаконосъобразност на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 във връзка с член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент.
51
От член 300, параграф 7 ЕО следва, че институциите на Общността са обвързани от сключените от нея споразумения и следователно тези споразумения имат предимство пред актовете на вторичното общностно право (вж. в този смисъл Решение на Съда от 10 септември 1996 г. по дело Комисия/Германия, C‑61/94, Recueil, стр. I‑3989, точка 52 и Решение на Съда от 12 януари 2006 г. по дело Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C‑311/04, Recueil, стр. I‑609, точка 25).
52
Орхуската конвенция е подписана от Европейската комисия и след това е одобрена с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201). Поради това институциите са обвързани от посочената конвенция, която има предимство пред актовете от вторичното общностно право. Следователно действителността на Регламент № 1367/2006 може да бъде засегната от неговата несъвместимост с Орхуската конвенция.
53
Съгласно съдебната практика съдилищата на Съюза могат да проверяват действителността на разпоредба от регламент по отношение на международен договор единствено когато естеството и структурата на договора го допускат и когато, предвид съдържанието им, неговите разпоредби изглеждат безусловни и достатъчно точни (Решение на Съда от 3 юни 2008 г. по дело Intertanko и др., C‑308/06, Сборник, стр. I‑4057, точка 45 и Решение на Съда от 9 септември 2008 г. по дело FIAMM и др./Съвет и Комисия, C‑120/06 P и C‑121/06 P, Сборник, стр. I‑6513, точка 110).
54
Въпреки това, ако Общността възнамерява да изпълни определено задължение, поето в рамките на международен договор, или ако актът на Съюза препраща изрично към конкретни разпоредби от този договор, Съдът трябва да упражни контрол за законосъобразност на въпросния акт с оглед на правилата на този договор (вж. в този смисъл, относно Споразумението за създаване на Световната търговска организация, Решение на Съда от 23 ноември 1999 г. по дело Португалия/Съвет, C‑149/96, Recueil, стр. I‑8395, точка 49, Решение на Съда от 30 септември 2003 г. по дело Biret International/Съвет, C‑93/02 P, Recueil, стр. I‑10497, точка 53 и Решение на Съда от 1 март 2005 г. по дело Van Parys, C‑377/02, Recueil, стр. I‑1465, точка 40; в този смисъл вж. също, относно Общото споразумение за митата и търговията (наричано по-нататък „ГАТТ“), Решение на Съда от 22 юни 1989 г. по дело Fediol/Комисия, 70/87, Recueil, стр. 1781, точки 19—22 и Решение на Съда от 7 май 1991 г. по дело Nakajima/Съвет, C‑69/89, Recueil, стр. I‑2069, точка 31). Така съдилищата на Съюза трябва да могат да упражнят контрол за законосъобразност на даден регламент с оглед на международен договор, без преди това да проверяват дали посочените в точка 53 по-горе условия са изпълнени, ако този регламент цели привеждането в изпълнение на задължение, което е наложено на институциите на Съюза от същия международен договор.
55
Всъщност в Решение по дело Nakajima/Съвет, точка 54 по-горе (точка 28), Съдът констатира, че жалбоподателят не се позовава на непосредственото действие на разпоредбите на антидъмпинговия кодекс на ГАТТ, а на основание член 241 ЕО инцидентно оспорва действителността на регламент, като изтъква едно от правните основания за посочения в член 230 ЕО контрол за законосъобразност, а именно нарушение на Договора или на всякаква норма, свързана с неговото изпълнение. Съдът приема, че регламентът, оспорван от жалбоподателя в този случай, е бил приет, за да се изпълнят международните задължения на Общността, която съгласно постоянната съдебна практика поради това е длъжна да осигури спазването на разпоредбите на ГАТТ и на мерките за неговото изпълнение (вж. Решение по дело Nakajima/Съвет, точка 54 по-горе, точка 31 и цитираната съдебна практика; в този смисъл вж. също Решение на Съда от 12 ноември 1998 г. по дело Италия/Съвет, C‑352/96, Recueil, стр. I‑6937, точки 20 и 21).
56
Съдебната практика, развита по дела, свързани с договорите ГАТТ и Световната търговска организация, е била приложена и в Решение от 16 юни 1998 г. по дело Racke (C‑162/96, Recueil, стр. I‑3655), в което Съдът е разгледал действителността на регламент с оглед на международното обичайно право, като е приел, че „правният субект изтъква основни норми от международното обичайно право срещу спорния регламент, който е приет в изпълнение на тези норми и лишава правния субект от предоставените му със споразумението за сътрудничество права, свързани с преференциално третиране“ (Решение по дело Racke, посочено по-горе, точка 48).
57
В настоящото дело следва да се отбележи, от една страна, че както е в случая, по който е постановено Решение по дело Nakajima/Съвет, точка 54 по-горе (точка 28), жалбоподателите инцидентно оспорват на основание член 241 ЕО действителността на разпоредба от Регламент № 1367/2006 с оглед на Орхуската конвенция.
58
От друга страна, трябва да се констатира, че Регламент № 1367/2006 е приет, за да се изпълнят международните задължения на Съюза, произтичащи от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Всъщност съгласно член 1, параграф 1, буква г) от Регламент № 1367/2006 целта на последния е да спомогне за изпълнението на задълженията, произтичащи от Орхуската конвенция, като по-специално гарантира „достъп до правосъдие по екологични въпроси на нивото на [Съюза] съгласно условията, определени в настоящия регламент“. В допълнение съображение 18 от Регламент № 1367/2006 изрично се позовава на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Освен това от практиката на Съда следва, че от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция произтичат задължения и че Регламент № 1367/2006 има за предмет прилагането на разпоредбите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция по отношение на институциите на Съюза (вж. в този смисъл Решение на Съда от 8 март 2011 г. по дело Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Сборник, стр. I‑1255, точки 39 и 41).
59
Следователно трябва да се провери действителността на разпоредбата, чиято незаконосъобразност се оспорва от жалбоподателите, с оглед на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, което налага да се определи дали понятието „действия“, съдържащо се в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, може да бъде тълкувано като ограничаващо се до „[мерки] [от] индивидуален характер“.
60
В това отношение следва да се припомни, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция гласи:
61
В самото начало следва да се отбележи твърдението на Комисията в писмената защита и писмената ѝ дуплика, че в случая член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция е неприложим, тъй като при приемането на Регламент № 149/2008 тя е действала при упражняване на законодателни правомощия.
62
Наистина актовете на институциите на Съюза, които са приети при упражняване на законодателните им правомощия, са изключени от приложното поле на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция и на член 10 от Регламент № 1367/2006.
63
Всъщност член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция се отнася до актовете на публични органи, а от член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция следва, че понятието „[публичен] орган“ по член 9, параграф 3 от тази конвенция не обхваща органите или институциите, действащи при упражняване на своите правораздавателни или законодателни правомощия.
64
Освен това въведеното с член 10 от Регламент № 1367/2006 вътрешно преразглеждане е предвидено само по отношение на административните актове, определени в член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент като „[мерки] [от] индивидуален характер, [в областта на] [екологичното право], […]приет[и] от институция или орган на [Съюза], и ко[и]то [са] правно обвързващ[и] и има[т] външни последици“. Член 2, параграф 1, буква в) от посочения регламент предвижда, че понятието „институция или орган [на Съюза]“ означава всяка обществена институция, орган, агенция или служба, създадена от или на базата на Договора, освен когато действат при упражняване на правораздавателни или законодателни правомощия.
65
В случая обаче при приемането на Регламент № 149/2008 Комисията не е действала при упражняване на законодателни правомощия. Предвид разпоредбите, въз основа на които е приет посочения регламент, тя е действала при упражняване на изпълнителните си правомощия.
66
Всъщност Регламент № 149/2008 изменя Регламент № 396/2005 чрез въвеждане в него на приложения II—IV. Той е приет от Комисията на основание член 5, параграф 1, член 16, параграф 1, член 21, параграф 1 и член 22, параграф 1 от последния регламент, които предвиждат приложимата процедура за съставянето на посочените приложения.
67
Съгласно тези разпоредби приложения II—IV към Регламент № 396/2005 трябва да бъдат приети в съответствие с процедурата, предвидена в член 45, параграф 2 от същия регламент. Последната разпоредба препраща към член 5 и член 7 от Решение 1999/468/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159).
68
Освен това Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция, изготвено за Регионалния екологичен център за Централна и Източна Европа, потвърждава извода, че при приемането на Регламент № 149/2008 Комисията не е действала в рамките на законодателните си правомощия. Наистина посоченото ръководство няма правна стойност, но въпреки това няма пречка Общият съд да го използва като основа при тълкуването на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция.
69
Така съгласно същото ръководство (стр. 42) „не се счита, че Комисията действа при упражняване на правораздавателни или законодателни правомощия“ по смисъла на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция. Следователно тя се счита за публичен орган по смисъла на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
70
Въз основа на изложеното по горе не може да се приеме доводът на Комисията, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция е неприложим, тъй като тя е приела Регламент № 149/2008 при упражняване на законодателните си правомощия.
71
Следователно с оглед на Орхуската конвенция трябва да се провери действителността на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, който ограничава понятието „действия“ до „административ[ните] акт[ове]“, определени в член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент, като „[мерки] [от] индивидуален характер“.
72
За понятието „действия“, съдържащо се в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, няма определение в тази конвенция. Съгласно постоянната съдебна практика международният договор трябва да се тълкува в зависимост от начина, по който е формулиран, както и в светлината на неговите цели. Член 31 от Виенската конвенция от 23 май 1969 г. за правото на договорите и член 31 от Виенската конвенция от 21 март 1986 г. за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации, които в този смисъл изразяват общото международно обичайно право, уточняват в това отношение, че договорът трябва да се тълкува добросъвестно в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на думите в техния контекст, а също така в духа на предмета и целите на договора (вж. Решение на Съда от 10 януари 2006 г. по дело IATA и ELFAA, C‑344/04, Recueil, стр. I‑403, точка 40 и цитираната съдебна практика).
73
Най-напред трябва да се припомнят целите на Орхуската конвенция.
74
Видно от шесто и осмо съображение от преамбюла на Орхуската конвенция, „като признават, че адекватното опазване на околната среда е от съществено значение за благосъстоянието на човека и осъществяването на основните човешки права, включително самото право на живот“, авторите на конвенцията считат, че „за да могат да отстояват това право и да спазват това задължение, гражданите трябва да имат достъп до информация, да имат право да участват при вземането на решения и да имат достъп до правосъдие по въпроси на околната среда […] като признават в тази връзка, че гражданите могат да се нуждаят от помощ при упражняването на своите права“. Освен това от девето съображение от преамбюла на Орхуската конвенция следва, че „в областта на околната среда по-добрият достъп до информация и общественото участие във вземането на решения подобряват качеството и изпълнението на тези решения, допринасят за повишаване на обществената информираност по въпроси на околната среда, дават възможност на обществеността да изразява своята загриженост и позволяват на [публичните] органи надлежно да вземат предвид такава загриженост“.
75
Освен това член 1 от Орхуската конвенция, озаглавен „Цел“, посочва, че „[з]а да допринесе за защита на правото на всеки човек от настоящите и бъдещите поколения да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, всяка страна гарантира правата на достъп до информация, участие на обществеността при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда в съответствие с разпоредбите на тази конвенция“.
76
Следва да се има предвид, че ако процедурата по вътрешно преразглеждане се отнася само до мерките от индивидуален характер, тя би имала твърде ограничен обхват, тъй като в областта на околната среда най-често се приемат актове от общ характер. Предвид обаче целите и предмета на Орхуската конвенция, такова ограничаване е необосновано.
77
По-нататък, що се отнася до начина, по който е формулиран член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, следва да се отбележи, че той оставя известна свобода на действие на страните по Орхуската конвенция относно определянето на лицата, които имат право да започнат административни или съдебни процедури, и относно естеството на процедурата (административна или съдебна). Всъщност съгласно тази разпоредба само „представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, [имат] достъп до административни или съдебни процедури“. Формулировката на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция обаче не предоставя същата свобода на действие, що се отнася до определянето на „действията“, които могат да бъдат оспорвани. Поради това няма никаква причина понятието „действия“ по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция да се тълкува като обхващащо само актовете от индивидуален характер.
78
Накрая, що се отнася формулировката на другите разпоредби от Орхуската конвенция, следва да се отбележи, че съгласно член 2, параграф 2 от същата конвенция понятието за публичен орган „не включва органите или институциите, действащи в съдебно или законодателно качество“. Следователно по този начин актовете, приети от институция или орган на Съюза, действащи при упражняване на своите правораздавателни или законодателни правомощия, могат да бъдат изключени от понятието „действия“, което се съдържа в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Това изключване обаче не допуска ограничаване на понятието „действия“ по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция само до мерките от индивидуален характер. Всъщност липсва взаимна обвързаност между актовете от общ характер и тези, които се приемат от публичен орган при упражняване на неговите правораздавателни или законодателни правомощия. Не е задължително актовете от общ характер да се приемат от публичен орган при упражняване на неговите правораздавателни или законодателни правомощия.
79
Следователно не може да се тълкува, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция се отнася само до мерките от индивидуален характер.
80
Този извод не може да се обори от довода на Съвета, изтъкнат в съдебното заседание, че ограничаването на „административните актове“ до мерките от индивидуален характер е обосновано с оглед на условията по член 230 ЕО. В това отношение трябва да се припомни, че съгласно член 12, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 неправителствена организация, която е направила искането за вътрешно преразглеждане съгласно член 10 от Регламент № 1367/2006, може да сезира Съда на Европейския съюз съгласно съответните разпоредби на Договора и следователно в съответствие с член 230 ЕО. Все пак какъвто и да е характерът на мярката, която е предмет на предвиденото в член 10 на Регламент № 1367/2006 вътрешно преразглеждане, във всички случаи условията за допустимост по член 230 ЕО трябва да бъдат спазени при обжалване пред съдилищата на Съюза.
81
Освен това условията по член 230 ЕО, и по-специално това, че жалбоподателят трябва да бъде лично и пряко засегнат от обжалвания акт, се прилагат и към мерките от индивидуален характер, на които жалбоподателят не е адресат. Следователно неправителствена организация, която отговаря на посочените в член 11 от Регламент № 1367/2006 условия, не е непременно пряко и лично засегната от мярка от индивидуален характер. Обратно на твърденията на Съвета, ограничаването на понятието „действия“ единствено до актовете от индивидуален характер не може да гарантира изпълнението на предвиденото в член 230 ЕО условие, че жалбоподателят трябва да бъде пряко и лично засегнат от обжалвания акт.
82
Поради това трябва да се отхвърли доводът на Съвета, че ограничаването на „административните актове“ до мерките от индивидуален характер е обосновано с оглед на условията по член 230 ЕО.
83
От изложеното по-горе следва, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция не може да се тълкува като обхващащ само мерките от индивидуален характер. Следователно член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 е несъвместим с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, доколкото ограничава понятието „действия“ по член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция само до „административ[ните] акт[ове]“, определени в член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент като „[мерки] [от] индивидуален характер“.
84
Следователно възражението за незаконосъобразност на член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 във връзка с член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент, трябва да бъде уважено, а съответно и второто правно основание. Поради това обжалваните решения трябва да бъдат отменени.
По съдебните разноски
85
Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати направените съдебни разноски съгласно исканията на жалбоподателите.
86
Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите членки и институциите, които са встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Република Полша и Съветът трябва да понесат направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав)
реши:
1)
Отменя решенията на Комисията от 1 юли 2008 г., с които се отхвърлят като недопустими исканията на Stichting Natuur en Milieu и на Pesticide Action Network Europe Комисията да преразгледа Регламент (ЕО) № 149/2008 на Комисията от 29 януари 2008 година за изменение на Регламент (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета чрез въвеждане на приложения II, III и IV, определящи максимално допустимите граници на остатъчни вещества за продукти, обхванати от приложение I към него.
2)
Осъжда Европейската комисия да понесе направените от нея съдебни разноски и да заплати съдебните разноски, направени от Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe.
3)
Република Полша и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 14 юни 2012 година.
Подписи
(
*1
)   Език на производството: нидерландски.