62002CC0287_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Im vorliegenden Fall begehrt Spanien die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 2002/461/EG der Kommission vom 12. Juni 2002 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die von der Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) im Haushaltsjahr 2001 finanzierten Ausgaben (im Folgenden: angefochtene Entscheidung)(2) .
2. Im Einzelnen wendet sich Spanien gegen die Vornahme von Änderungen im Rechnungsabschlussverfahren für bestimmte staatlich zugelassene Zahlstellen und gegen die Berichtigung des Abschlusses einer solchen Zahlstelle, nämlich Kastilien‑La Mancha.
Rechtlicher Rahmen
3. Die gemeinsame Agrarpolitik wird gemäß den Regeln der Verordnung Nr. 1258/1999 (im Folgenden: Grundverordnung)(3) finanziert, nach der die Abteilung Garantie die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden(4) .
4. In der Präambel der Grundverordnung heißt es:
„Es sind zwei Arten von Entscheidungen vorzusehen, von denen sich die erste auf den Abschluss der Rechnungen der Abteilung Garantie des Fonds und die zweite auf die Konsequenzen einschließlich der finanziellen Berichtigungen bezieht, die sich aus den Prüfungen der Übereinstimmung der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften ergeben.“(5)
5. Die erste Art von Entscheidung, die über den Rechnungsabschluss, wird durch Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung und die zweite Art von Entscheidung, die über die Gemeinschaftsrechtskonformität, durch Artikel 7 Absatz 4 dieser Verordnung geregelt.
6. Was Entscheidungen über den Rechnungsabschluss anbelangt, so muss die Kommission nach Artikel 7 Absatz 3 vor dem 30. April des auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres die Rechnungen der Zahlstellen auf der Grundlage der Auskünfte gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b abschließen. Nach der letztgenannten Bestimmung übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission die Jahresrechnungen der Zahlstellen, die sich auf die von der Abteilung Garantie finanzierten Maßnahmen beziehen, mit den für ihren Abschluss notwendigen Auskünften sowie einer Bescheinigung über die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der übermittelten Rechnungen.
7. Ferner sieht Artikel 7 Absatz 3 vor, dass die Rechnungsabschlussentscheidung einer späteren Entscheidung der Kommission über die Übereinstimmung der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften nicht vorgreift.
8. Solche Entscheidungen über die Gemeinschaftsrechtskonformität werden durch Artikel 7 Absatz 4 geregelt, nach dessen erstem Absatz die Kommission „entscheidet, welche Ausgaben von der ... gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind“.
9. Entscheidungen über die Gemeinschaftsrechtskonformität sind nach dem folgenden, in Artikel 7 Absatz 4 dargestellten Verfahren zu treffen:
„Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen über das weitere Vorgehen zu gelangen.
Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Einleitung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor sie eine Finanzierung ablehnt.
Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.“
10.
Artikel 7 Absatz 5 der Grundverordnung sieht vor, dass für Rechnungsabschlussentscheidungen und Entscheidungen über die Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben zusätzlich zu den in dieser Verordnung vorgesehenen Verfahren gesonderte Durchführungsbestimmungen erlassen werden. Solche Durchführungsbestimmungen wurden mit der Verordnung Nr. 1663/95 (im Folgenden: Durchführungsverordnung) erlassen(6) . In Bezug auf die Rechnungsabschlussentscheidungen sind noch folgende Bestimmungen zu nennen.
11. Die vom Mitgliedstaat zu übermittelnden Informationen(7), zu denen Jahresrechnungen der der Abteilung Garantie in Rechnung gestellten Ausgaben gehören, sollen der Kommission bis zum 10. Februar des Jahres zugehen, das auf das betreffende Haushaltsjahr folgt(8) .
12. Die Rechnungsabschlussentscheidung nach Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung bestimmt die vom EAGFL zur Finanzierung anzuerkennenden jährlichen Ausgaben, die von dem jeweiligen Mitgliedstaat getätigt wurden, ohne dass sie einer späteren Entscheidung über die Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben vorgreift(9) . In Artikel 7 Absatz 1 der Durchführungsverordnung heißt es weiter:
„Die sich aus der obigen Entscheidung ergebenden Beträge, die entweder dem Mitgliedstaat zu erstatten oder anzulasten sind, werden durch Abzug der für das betreffende Haushaltsjahr geleisteten Vorschüsse von den Gesamtausgaben gemäß dem ersten Unterabsatz ermittelt.“
13. Artikel 7 Absatz 2 der Durchführungsverordnung bestimmt:
„Die Kommission teilt den betroffenen Mitgliedstaaten vor dem 31. März des Jahres, das auf das Haushaltsjahr folgt, die Ergebnisse ihrer Überprüfungen der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Informationen zusammen mit etwaigen Änderungsvorschlägen mit.“
14. Artikel 8 Absatz 1 der Durchführungsverordnung sieht in Bezug auf Entscheidungen nach Artikel 7 Absatz 4 der Grundverordnung über die Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben folgende Durchführungsbestimmungen für das zum Erlass einer solchen Entscheidung führende Verhandlungsverfahren zwischen dem betreffenden Mitgliedstaat und der Kommission vor:
„Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen an, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen.
Diese Mitteilung muss auf die vorliegende Verordnung Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten ...
Nach Ablauf dieser Frist führt die Kommission bilaterale Besprechungen. Beide Parteien versuchen einvernehmlich, die zu ergreifenden Maßnahmen festzulegen, die Schwere des Verstoßes und den der Europäischen Union entstandenen finanziellen Schaden zu schätzen. Nach Abschluss dieser Besprechungen und nach Ablauf einer Frist, die die Kommission im Einvernehmen mit dem Mitgliedstaat nach den bilateralen Besprechungen der Mitteilung zusätzlicher Angaben setzt, oder wenn der Mitgliedstaat der betreffenden Aufforderung in der gesetzten Frist nicht nachkommt, teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Schlussfolgerung … förmlich mit. Unbeschadet von Unterabsatz 4 dieses Absatzes legt sie in dieser Mitteilung die Ausgaben fest, die sie gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 auszuschließen beabsichtigt.
Der Mitgliedstaat setzt die Kommission schnellstmöglich über die von ihm zur Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften getroffenen Korrekturmaßnahmen und über das Datum ihrer tatsächlichen Anwendung in Kenntnis. In Anwendung von Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 beschließt die Kommission gegebenenfalls den Aussch[l]uss der wegen der Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften in Frage stehenden Ausgaben bis zur tatsächlichen Anwendung der Korrekturmaßnahmen.“
Sachverhalt
15. Nachdem die Kommission Jahresrechnungen über Ausgaben der spanischen Zahlstellen für das Haushaltsjahr 2001 erhalten hatte, teilte sie den spanischen Behörden die Ergebnisse ihrer Überprüfungen mit Schreiben vom 27. März 2002 mit. In dem Schreiben hieß es, dieses sei eine Mitteilung sowohl nach Artikel 7 Absatz 2 als auch nach Artikel 8 Absatz 1 der Durchführungsverordnung. Darin wurde der Rechnungsabschluss für mehrere Zahlstellen einschließlich Navarra bis zum 30. April vorgeschlagen. Zu diesem Zeitpunkt schlug die Kommission keinen Rechnungsabschluss für die Zahlstellen FEGA, Kastilien‑La Mancha, Balearen, Rioja und Baskenland vor, hinsichtlich deren weitere Ermittlungen und Informationen gefordert wurden, bevor eine Rechnungsabschlussentscheidung getroffen werden könne. Eine Anlage zu dem Schreiben nannte zusammen mit den Ergebnissen der Überprüfungen der Kommission jeweils im Einzelnen die Art der weiteren Ermittlungen und Informationen, die vor einem Abschlussvorschlag gefordert wurden.
16. Bei einer Sitzung des EAGFL-Ausschusses am 19. April 2002, an der die spanischen Behörden teilnahmen, gab die Kommission einen Zusammenfassenden Bericht aus, der die Ergebnisse ihrer Überprüfungen und einen Entwurf der angefochtenen Entscheidung enthielt.
17. Die spanischen Behörden sandten daraufhin mehrere Antwortschreiben auf das Schreiben der Kommission vom 27. März sowie auf den Zusammenfassenden Bericht und den Entscheidungsentwurf. Mit Schreiben vom 22. April 2002 teilten sie der Kommission ihren Standpunkt zum Entscheidungsentwurf und zum Bericht mit. Mit Schreiben vom 25. April 2002 übermittelten sie ihr Erklärungen zum Abschluss von Kastilien‑La Mancha. Gestützt auf eine schriftliche Mitteilung der bescheinigenden Stelle von Kastilien‑La Mancha, die auf den Entscheidungsentwurf am 23. April 2002 ergangen war, bezogen sich diese Erklärungen sowohl auf den Abschluss der Rechnungen von Kastilien‑La Mancha für das Haushaltsjahr 2001 als auch auf das Verfahren, in dem jede spätere Entscheidung über die Gemeinschaftsrechtskonformität ergehen würde. Die spanischen Behörden wiesen darauf hin, dass die bescheinigende Stelle geltend gemacht habe, hinreichende Garantien für die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der Rechnungen erhalten zu haben, dass sie ihren Abschluss vorschlage und dass die von der Kommission vorgeschlagene Berichtigung überarbeitet werden solle, weil sich der Fehler nur auf Stilllegungsbeihilfen für bewässerten Mais und nicht auch, wie von der Kommission vertreten, auf Ausgleichszulagen beziehe. Die spanischen Behörden machten deshalb geltend, dass die Berichtigung auf 17 855 Euro und nicht auf 1 831 526 Euro angesetzt werden müsse.
18. Am 11. Juni 2002 sandten die spanischen Behörden der Kommission Unterlagen über die Rechnungen der Zahlstelle Navarra und ihre Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben.
19. Die Kommission erließ die angefochtene Entscheidung am 12. Juni 2002. Die Entscheidung, in der ausgeführt wurde, dass sie auf Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung gestützt sei, enthielt den Rechnungsabschluss für alle spanischen Zahlstellen außer den Zahlstellen FEGA und Baskenland und nahm Änderungen an den abgeschlossenen Rechnungen vor. Die Änderungen richten sich gegen Fehler bei manchen von Kastilien‑La Mancha, Navarra und dem Baskenland getätigten Zahlungen, die im Zusammenfassenden Bericht identifiziert wurden.
20. In der Folge gaben die spanischen Behörden weitere Erwiderungen auf das Schreiben der Kommission vom 27. März 2002 ab, indem sie Unterlagen an sie sandten, die sich auf die Rechnungen von Kastilien‑La Mancha und des Baskenlands und ihre Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben bezogen.
21. Dann leitete Spanien das vorliegende Verfahren ein, mit dem es die teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung mit der Begründung anstrebt, dass sie erstens gegen die Durchführungsverordnung verstoße und dass zweitens die für den Abschluss von Kastilien‑La Mancha vorgeschlagene Berichtigung nicht richtig sei.
Angeblicher Verstoß gegen die Durchführungsverordnung
Hauptklagegrund
22. Nach Ansicht Spaniens leidet die angefochtene Entscheidung an einem Verstoß gegen die Durchführungsverordnung, da sich die Kommission entgegen Artikel 8 Absatz 1 dieser Verordnung nicht mit den spanischen Behörden über die Art der Änderungen ordnungsgemäß ins Benehmen gesetzt habe. Insbesondere habe die Kommission dadurch gegen diese Vorschrift verstoßen, dass sie die angefochtene Entscheidung erlassen habe, ohne der Antwort der spanischen Behörden auf die vorgeschlagene Entscheidung Rechnung zu tragen, ohne Spanien zu bilateralen Besprechungen zur Erörterung der Schwere des Rechnungsfehlers einzuladen und ohne Spanien Gelegenheit zu geben, gegebenenfalls die Einleitung eines Schlichtungsverfahrens zu beantragen.
23. Die Kommission bringt vor, das in Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung und Artikel 7 der Durchführungsverordnung geregelte Rechnungsabschlussverfahren sei von dem in Artikel 7 Absatz 4 der Grundverordnung und Artikel 8 der Durchführungsverordnung geregelten Verfahren zu unterscheiden, das für die Prüfung der Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben gelte. Die angefochtene Entscheidung, in deren Präambel es heiße, dass sie „unter dem Vorbehalt der späteren Überprüfung nach Maßgabe [von] Artikel 7 Absatz 4 der [Grundv]erordnung“ stehe(10), richte sich nach dem Rechnungsabschlussverfahren, das vor Erlass der Entscheidung in jeder Hinsicht befolgt worden sei.
24. Die Kommission wendet sich sodann dem angeblichen Verstoß gegen Artikel 8 Absatz 1 der Durchführungsverordnung zu. Sie weist darauf hin, dass das Verfahren, das in dieser Vorschrift für die Prüfung der Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben aufgestellt werde, mit ihrem Schreiben vom 27. März 2002 eingeleitet worden sei. Sie betont jedoch, dass aufgrund der Unterscheidung zwischen diesem Verfahren und dem Rechnungsabschlussverfahren die in der angefochtenen Entscheidung enthaltene Berichtigung vorläufig sei. Eine endgültige Entscheidung über die Ablehnung der Finanzierung könne nur nach dem gemäß Artikel 8 Absatz 1 erforderlichen Meinungsaustausch getroffen werden.
25. Zur Bestätigung ihrer Befugnis, in der Rechnungsabschlussentscheidung bis zum Abschluss des Verfahrens nach Artikel 8 Absatz 1 im Wesentlichen vorläufige Änderungen vorzuschlagen, bezieht sich die Kommission auf Rechtsprechung, in der der Gerichtshof klargestellt habe, dass sie bis zur endgültigen Entscheidung über den Rechnungsabschluss Vorschüsse kürzen dürfe, wenn sie festgestellt habe, dass die staatliche Einrichtung bestimmte Ausgaben zu Lasten des EAGFL unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht geleistet habe(11) . Die zitierten Urteile seien vor der Errichtung paralleler Verfahren ergangen, die die Rechnungsabschlussentscheidung nach Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung und die Entscheidung nach Artikel 7 Absatz 4 der Grundverordnung über die Ablehnung der Finanzierung mangels Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben gesondert regelten. Entsprechend dem vom Gerichtshof bestätigten System vorläufiger Kürzungen bis zum endgültigen Abschluss sei die Kommission in gleicher Weise befugt, in der Entscheidung über den Abschluss vorläufige Kürzungen bis zur endgültigen Ablehnung der Finanzierung vorzunehmen.
Würdigung
26. Zunächst sei darauf hingewiesen, dass das Vorbringen der Kommission, sie habe das Rechnungsabschlussverfahren befolgt, nicht ganz richtig ist. Die angefochtene Entscheidung wurde am 12. Juni 2002 erlassen und nicht, wie nach Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung erforderlich, vor dem 30. April 2002. Der Kläger ficht die Entscheidung jedoch nicht deswegen an und erwähnt dies in seinen Einlassungen noch nicht einmal.
27. Vorbehaltlich dessen halte ich das Verständnis der Kommission vom rechtlichen Rahmen des Rechnungsabschlusses für zutreffend. In Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung heißt es ausdrücklich, dass die Rechnungsabschlussentscheidung „einer späteren Entscheidung … [über Ausgaben] nicht vor[greift]“, die von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, weil sie nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind. Artikel 7 Absatz 1 der Durchführungsverordnung wiederholt dies und bestimmt, dass die sich aus der Rechnungsabschlussentscheidung ergebenden und dem einzelnen Mitgliedstaat anzulastenden Beträge durch Abzug der Vorschüsse von den anerkannten Ausgaben zu ermitteln sind. Die Rechnungsabschlussentscheidung kann deshalb offenkundig Änderungen vorsehen.
28. Sollte die Rechtmäßigkeit des Vorgehens der Kommission noch weiterer Bestätigung bedürfen, so mag diese insbesondere in den folgenden zwei Punkten zu finden sein.
29. Erstens können nach Artikel 7 Absatz 2 der Durchführungsverordnung vorgeschlagene Änderungen der Jahresrechnungen der Zahlstellen gegebenenfalls vor dem Abschluss vorgenommen werden, solange die Vorschläge dem betroffenen Mitgliedstaat vor dem 31. März mitgeteilt werden. Die für die Rechnungen von Kastilien‑La Mancha und des Baskenlands vorgeschlagenen Berichtigungen wurden unter Einhaltung dieses Erfordernisses im Schreiben vom 27. März 2002 mitgeteilt.
30. Zweitens sind ordnungsgemäß vorgeschlagene Änderungen von Jahresrechnungen, die Ausgaben enthalten, die entgegen den Gemeinschaftsvorschriften über die fragliche gemeinsame Marktorganisation getätigt wurden, nach Artikel 7 Absatz 2 nicht nur zulässig, sondern nach der von der Kommission angeführten allgemeinen Regel, dass die Kommission nicht befugt ist, in einem solchen Fall Mittelbindungen vorzunehmen, sogar erforderlich(12) . Dass die Regel in Urteilen zur Zahlung monatlicher Vorschüsse aufgestellt wurde, ist hier nicht von Belang. Wie die Kommission vorbringt, wurde sie vom Gerichtshof ausdrücklich für allgemeingültig erklärt(13) . Außerdem zeigt die Rechtsprechung, dass sie auch so angewandt wurde(14) .
31. Diese beiden Umstände bestätigen die von der Kommission vorgenommene und von mir geteilte Auslegung des rechtlichen Rahmens des Rechnungsabschlusses.
32. Deshalb bin ich der Ansicht, dass außer dem Versäumnis, die angefochtene Entscheidung, wie nach Artikel 7 Absatz 3 der Grundverordnung erforderlich, bis zum 30. April 2002 zu erlassen, kein Verstoß gegen das Rechnungsabschlussverfahren vorliegt.
33. Auch teile ich die Ansicht der Kommission, dass nicht gegen Artikel 8 Absatz 1 der Durchführungsverordnung verstoßen wurde.
34. In dem von der Kommission an den Kläger gesandten Schreiben vom 27. März 2002 wird ausdrücklich ausgeführt, dass es eine Mitteilung nach dieser Vorschrift sei, und es werden Korrekturmaßnahmen genannt, die zu ergreifen seien, damit die künftige Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben sichergestellt werde. Die spanischen Behörden scheinen die Eigenschaft des Schreibens vom 27. März 2002 anerkannt zu haben, da sie verschiedene Erwiderungen übermittelten, in denen sie auf die von der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 8 Absatz 1 vorgeschlagene Berichtigung eingingen.
35. Das Vorbringen Spaniens, dass in dem Versäumnis der Kommission, zu einer bilateralen Erörterung einzuladen und ihm gegebenenfalls den Rückgriff auf ein Schlichtungsverfahren zu gewähren, um ein Einvernehmen über die Berichtigung herbeizuführen, ein Verstoß gegen Artikel 8 Absatz 1 der Durchführungsverordnung liege, ist meiner Ansicht nach unbegründet. Das in dieser Vorschrift geregelte Verfahren zur endgültigen Vornahme von Berichtigungen hatte zum Zeitpunkt, zu dem Spanien seine Klage erhoben hat, noch nicht seinen Lauf genommen, und es war mithin zu früh, um einen Verstoß gegen dieses Verfahren zu behaupten. Tatsächlich lud die Kommission Spanien mit Schreiben vom 10. Dezember 2002 nachfolgend gemäß dem Verfahren zu einer bilateralen Erörterung der Berichtigung ein.
36. Mithin komme ich zu dem Ergebnis, dass die angefochtene Entscheidung weder gegen das Rechnungsabschlussverfahren noch gegen das Verfahren nach Artikel 8 Absatz 1 der Durchführungsverordnung betreffend eine spätere Entscheidung über die Gemeinschaftsrechtskonformität verstoßen hat.
Zusätzliches Vorbringen zum angeblichen Verstoß gegen die Durchführungsverordnung
37. Spanien bringt drei weitere Argumente für seine Behauptung eines Verstoßes gegen die Durchführungsverordnung vor.
38. Es macht erstens geltend, das Versäumnis, das Verfahren nach Artikel 8 Absatz 1 der Durchführungsverordnung einzuhalten und den spanischen Behörden so Gelegenheit zu geben, zu den Änderungen Stellung zu nehmen, habe deren Verteidigungsrechte verletzt. Die Kommission erwidert darauf, die in der angefochtenen Entscheidung vorgeschlagenen Änderungen seien bis zu einer Entscheidung über die Gemeinschaftsrechtskonformität der Ausgaben nach Artikel 8 Absatz 1 dieser Verordnung bloß vorläufig, und ihr Schreiben vom 27. März 2002 habe dieses Verfahren eingeleitet, das Mitgliedstaaten das Recht verleihe, vor Erlass einer solchen Entscheidung gehört zu werden(15) ; somit seien die Verteidigungsrechte Spaniens nicht verletzt worden. Jedenfalls sei es Spanien möglich gewesen, sich zu der vorgeschlagenen Entscheidung sowohl in der Sitzung des EAGFL-Ausschusses vom 19. April 2002, vor der es Abschriften des Entscheidungsvorschlags und des damit zusammenhängenden Zusammenfassenden Berichts erhalten habe, als auch in seinen schriftlichen Mitteilungen an die Kommission vor Erlass der angefochtenen Entscheidung zu äußern. Dass die Kommission schließlich die ursprünglich vorgeschlagenen Änderungen ungeachtet der Stellungnahme der spanischen Behörden beschlossen habe, stehe auf einem anderen Blatt.
39. Zunächst sei darauf hingewiesen, dass Artikel 7 Absatz 2 der Durchführungsverordnung nicht ausdrücklich das Recht des Mitgliedstaats nennt, zu Änderungen Stellung zu nehmen. Die Wahrung der Verteidigungsrechte ist ein fundamentaler Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der, wie der Gerichtshof mehrfach entschieden hat, auch dann sichergestellt werden muss, wenn eine Regelung für das betreffende Verfahren fehlt(16) . Dieser Grundsatz gebietet es, dass die Adressaten von Entscheidungen, durch die ihre Interessen spürbar beeinträchtigt werden, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt vor Erlass der Entscheidung in sachdienlicher Weise vorzutragen. Angesichts der Bedeutung, die der Wahrung der Verteidigungsrechte beigemessen wird, und um der Klarheit willen könnte man erwarten, dass Artikel 7 Absatz 2 es dem Mitgliedstaat zum Schutz seiner finanziellen Interessen ausdrücklich erlauben würde, zu jedem Vorschlag der Kommission im Abschlussverfahren Stellung zu nehmen.
40. Einerseits könnte umgekehrt argumentiert werden, dass, weil Änderungen im Abschlussverfahren bloß vorläufig sind und das Konformitätsprüfungsverfahren ausdrücklich das Recht auf rechtliches Gehör zu endgültigen Berichtigungen vorsieht, kein Bedarf an einem gesondert angeführten Verteidigungsrecht besteht. Andererseits schiene mir seine Wiederholung im Einklang mit dem Ziel zu stehen, eine Unterscheidung zwischen den beiden Verfahren beizubehalten, von denen jedes in sich selbst kohärent ist.
41. Hier dreht es sich jedoch gar nicht um diese Frage.
42. Nach meiner Überzeugung verschafften sich die spanischen Behörden mit ihren Stellungnahmen gegenüber der Kommission zu den vorgeschlagenen Änderungen angemessenes rechtliches Gehör. Spaniens insoweit abgegebene mündliche und schriftliche Erklärungen belegen, dass beide Parteien implizit anerkannt haben, dass es Spanien möglich war, vor dem Abschluss Einwände gegen die Vorschläge zu erheben. Die angebliche Verletzung seiner Verteidigungsrechte ist somit nicht erwiesen.
43. Zweitens behauptet Spanien, dass die Kommission es unterlassen habe, die Berichtigung im Zusammenhang mit dem Abschlussverfahren mitzuteilen, und drittens, dass der Zusammenfassende Bericht nicht auf Spanisch erhältlich sei, worin wesentliche Verstöße gegen das Abschlussverfahren lägen. Beide Behauptungen sind erstmals in der Erwiderung Spaniens vorgebracht worden und damit im Laufe des Verfahrens vorgebrachte neue Klagegründe.
44. Nach Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes kann ein neuer Klagegrund im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden, es sei denn, dass er auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt wird, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Dies ist hier nicht der Fall.
45. Beide Behauptungen sind daher, wie die Kommission geltend macht, unzulässig.
Angebliche unrichtige Änderungen der Rechnungen von Kastilien‑La Mancha
46. Spanien bestreitet die Rechtfertigung der finanziellen Berichtigung der Rechnungen von Kastilien‑La Mancha, die im Zusammenfassenden Bericht über den Rechnungsabschluss der Abteilung Garantie für das Haushaltsjahr 2001(17) vorgeschlagen wird. Dieser Bericht schlägt eine Berichtigung von 1 831 526 Euro für Unregelmäßigkeiten im Sektor für landwirtschaftliche Kulturpflanzen vor.
47. Die Rechnungsabschlussentscheidung soll die vom EAGFL zur Finanzierung anzuerkennenden Ausgaben bestimmen, die während des betreffenden Haushaltsjahrs von dem jeweiligen Mitgliedstaat getätigt wurden; dies wird zwangsläufig zur (wenn auch bis zu einer späteren Entscheidung, dass keine Gemeinschaftsrechtskonformität vorliegt, vorläufigen) Bezifferung nicht anerkannter Beträge führen(18) .
48. Ferner erlaubt die Grundverordnung nach ständiger Rechtsprechung der Kommission nur die Übernahme von Beträgen zu Lasten des EAGFL, die gemäß den Regeln gezahlt wurden, die für die verschiedenen landwirtschaftlichen Sektoren aufgestellt wurden(19), und verpflichtet sie somit, die Finanzierung von Ausgaben abzulehnen, wenn sie Unregelmäßigkeiten feststellt(20) .
Vorbringen der Parteien zur Rechtfertigung der Berichtigung
49. Vorab sei darauf hingewiesen, dass die Kommission in der Gegenerwiderung Spaniens Vorbringen anerkannt hat, dass die Berichtigung nicht auf Ausgleichszulagen hätte angewandt werden dürfen, und ihre Absicht erklärt hat, dies bei der Ermittlung des Betrages der endgültigen Berichtigung zu berücksichtigen. Im Übrigen gehen die Ansichten der Parteien in der Frage auseinander, ob die Berichtigung gerechtfertigt war.
50. In ihren Einlassungen führt die Kommission aus, weshalb sie die Berichtigung vorgeschlagen hat. Sie bezieht sich insoweit auf den auf Prüfungen der maßgeblichen Rechnungen für das Haushaltsjahr 2001 gestützten Bericht der bescheinigenden Stelle von Kastilien‑La Mancha vom 23. Januar 2002 (im Folgenden: Bescheinigungsbericht). Nach dem Bescheinigungsbericht, wie er von der Kommission zitiert wird, kamen in den Rechnungen für das Haushaltsjahr 2000 und für das Haushaltsjahr 2001 zwei Arten von Fehlern vor.
51. In den Rechnungen für das Haushaltsjahr 2000 habe ein Computerfehler zur Zahlung falscher Beihilfebeträge für bestimmte mit Hartweizen bestellte Flächen geführt. Ein zweiter unerklärter Fehler in den Rechnungen für das Haushaltsjahr 2000 habe sich auf das Computerprogramm zum Auffinden von Mängeln bei Daten bezogen, die gebraucht würden, um die Einhaltung von Mindestoberflächenanforderungen an Erklärungen von Flächenstilllegungen sicherzustellen; dieser Fehler habe zu höheren Zahlungen geführt, als sie vorzunehmen gewesen wären.
52. Ausweislich des Bescheinigungsberichts, wie er von der Kommission zitiert wird, weisen ähnliche Mängel in den Rechnungsjahren für das Haushaltsjahr 2001 darauf hin, dass Fehler, die die Rechnungen für das Haushaltsjahr 2000 beeinträchtigten, nicht behoben wurden, bevor die späteren Rechnungen erstellt wurden. Gestützt auf die im Bescheinigungsbericht angeführten Fehler behauptet die Kommission, dass sie zufällig aufgetreten seien. Sie verweist auf die Feststellung von Fehlern in den Rechnungen für 2001 in Bezug auf Weizen und auf Schwierigkeiten bei der infolge der Wiederholung der zweiten Fehlerart erforderlichen Neuberechnung der bei der Berechnung von Stilllegungsprämien zu berücksichtigenden Variablen.
53. Konkret bezieht sich die Kommission auf fehlerhafte Zahlungen im Jahr 2001, die darauf zurückzuführen seien, dass die Reduzierung der Stilllegungsfläche im Zusammenhang mit bewässertem Mais fehlerhaft vorgenommen worden sei. Sie macht ferner auf der Grundlage des Bescheinigungsberichts geltend, dass die Ergebnisse der Prüfbesuche nicht angemessen erfasst worden seien und ihr Fehlen von dem entsprechenden Computerprogramm nicht bemerkt worden sei.
54. Spanien ist gleichwohl nicht der Ansicht, dass die im Bescheinigungsbericht festgestellten Fehler die von der Kommission vorgeschlagene Berichtigung rechtfertigten. Es deutet den Standpunkt der bescheinigenden Stelle zu den Mängeln in den Rechnungen für das Haushaltsjahr 2001 anders als die Kommission. Es beruft sich auf die schriftliche Mitteilung der bescheinigenden Stelle vom 23. April 2002, in der es heiße, dass ihre Feststellungen zu den Fehlern in den Bescheinigungsberichten für die beiden fraglichen Haushaltsjahre nicht die gleichen seien. Nach dieser Mitteilung beziehe sich die Feststellung betreffend das Haushaltsjahr 2001 nur auf die falsche Anwendung des Strafkoeffizienten für Stilllegungen in Zusammenhang mit bewässertem Mais. Der Fehler wirke sich somit nur auf diesen Haushaltsposten aus und nicht auf alle Zahlungen im Sektor für landwirtschaftliche Kulturpflanzen. Spanien macht, offenbar gestützt auf eine Berechnung in der Mitteilung vom 23. April 2002, geltend, dass dem Fehler ein Geldwert von 17 855 Euro entspreche, nämlich der Wert des Fehlers in Bezug auf bewässerten Mais.
55. Unter Bezugnahme auf die Leitlinien Nr. 8 der Kommission(21) macht Spanien außerdem geltend, der Fehler trete systematisch auf, und die Taxierung aller Fehler in allen Sektoren in den Rechnungen für das Haushaltsjahr 2001, die sich auf 7 725 641 Euro belaufe, bleibe unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle von 1 % der Gesamtausgaben, also 8 759 994 Euro. Deshalb gebe es zumindest im Rechnungsabschlussverfahren keinen Grund für eine finanzielle Berichtigung.
Würdigung
56. Es besteht Einigkeit darüber, dass die Kommission bei der Bewertung des Fehlers zu Unrecht Ausgleichszulagen einbegriffen hat.
57. Allein deswegen ist die angefochtene Entscheidung zumindest insoweit, als sie die Berichtigung der Ausgaben für diesen Beihilfeposten betrifft, für nichtig zu erklären.
58. Sonst macht Spanien nichts geltend, was für die Feststellung, ob die Berichtigung gerechtfertigt war, erheblich ist. Insbesondere stützt es seine Argumente nicht auf eine einschlägige Grundlage, wenn es vorbringt, dass die Gesamtzahl der Fehler unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle der Leitlinien Nr. 8 der Kommission bleibe, deren Empfehlungen sich auf die Bewertung von Fehlern durch staatliche Bescheinigungsstellen beziehen. Diese Leitlinien regeln eindeutig nicht die Befugnis der Kommission, Änderungen in der Abschlussentscheidung vorzuschlagen.
59. Im Rechnungsabschlussverfahren besteht für die Kommission die ausdrückliche Verpflichtung, die vom EAGFL zur Finanzierung anzuerkennenden Ausgaben, die von den Mitgliedstaaten getätigt wurden, zu bestimmen(22) . Nach ständiger Rechtsprechung muss die Kommission zum Nachweis eines Verstoßes gegen die Vorschriften der gemeinsamen Agrarmarktorganisation zwar glaubhaft machen, dass an den vom Mitgliedstaat mitgeteilten Kontrollen oder Zahlen ernsthafte und berechtigte Zweifel bestehen, sie muss aber nicht umfassend darlegen, dass die Kontrollen unzureichend waren oder die Zahlen unrichtig sind; der Mitgliedstaat ist am besten in der Lage, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun(23) . Der Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird(24) .
60. Die Kommission hat in ihren Einlassungen erhebliche Zweifel an der Verlässlichkeit der betreffenden Kontrollen im Jahr 2001 glaubhaft gemacht. Sie hat nicht nur dargelegt, dass im Jahr 2000 aufgetretene Fehler, darunter zwei Computerfehler, die zu fehlerhaften Zahlungen für Hartweizen und für stillgelegte landwirtschaftliche Parzellen führten, im Folgejahr nicht behoben worden waren, sondern sie hat auch auf der Grundlage der Feststellungen im Bescheinigungsbericht für das Jahr 2001 insbesondere auf fehlerhafte Zahlungen hingewiesen, die darauf zurückzuführen seien, dass die Reduzierung der Stilllegungsfläche im Zusammenhang mit bewässertem Mais fehlerhaft vorgenommen worden sei, sowie auf das Fehlen von Kontrollen, um die Erfassung der Ergebnisse der Prüfbesuche sicherzustellen. Nach den Auszügen des der Klagebeantwortung der Kommission beigefügten Bescheinigungsberichts bezieht sich das Fehlen dieser Kontrollen, wie von der bescheinigenden Stelle festgestellt, auf den Sektor für landwirtschaftliche Kulturpflanzen im Allgemeinen.
61. Spanien hat weder die Ergebnisse solcher Kontrollen nachgewiesen noch, dass die Behauptungen der Kommission falsch sind. Außerdem hat es nicht nachgewiesen, dass den im Kontrollsystem im Jahr 2000 festgestellten Mängeln abgeholfen wurde, um ein zuverlässiges Funktionieren des Systems im Jahr 2001 zu ermöglichen. Keines dieser drei Erfordernisse(25) wird mit der bloßen Behauptung erfüllt, dass sich der Fehler nur auf den Haushaltsposten betreffend bewässerten Mais auswirke.
62. Deshalb bin ich der Ansicht, dass die Kommission ernsthafte und berechtigte Zweifel in Bezug auf die vom Mitgliedstaat mitgeteilten Kontrollen nachgewiesen hat und folglich zu Recht von einem Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschriften über Ausgaben ausgehen und dementsprechend eine finanzielle Berichtigung vorschlagen durfte.
63. Was die Höhe der Berichtigung angeht, so scheint mir, abgesehen davon, dass Ausgleichszulagen einbegriffen wurden, die Beurteilung mit der Art und Weise im Einklang zu stehen, wie der Gerichtshof die Grundsätze anwendet, die sich in der Rechtsprechung zur Beweislast(26) in einer Situation finden, in der die Kommission eine Beurteilung auf der Grundlage der Ergebnisse von Kontrollen vorgenommen hat. In so gelagerten Fällen hat der Gerichtshof die Beurteilung der Kommission dann bestätigt, wenn der Mitgliedstaat durch nichts belegt hat, dass die Kommission von falschen Tatsachen ausgegangen wäre, und auch nicht bewiesen hat, dass die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten sich auf den Gemeinschaftshaushalt nicht oder nur deutlich weniger ausgewirkt hätten, als es der Einschätzung der Kommission entsprach(27) .
64. Wie ich bereits ausgeführt habe, hat Spanien nicht nachgewiesen, dass die Kommission zu Unrecht Unregelmäßigkeiten in den Rechnungen geltend gemacht hat. Daraus folgt, dass weder die Tatsachen widerlegt worden sind, auf denen die Ausführungen der Kommission gründen, noch nachgewiesen wurde, dass sich die Unregelmäßigkeiten nicht auf den Gemeinschaftshaushalt ausgewirkt haben.
65. Ferner deutet nichts in den Einlassungen Spaniens darauf hin, dass sich die Unregelmäßigkeiten auf den Gemeinschaftshaushalt deutlich weniger ausgewirkt hätten, als in der Bewertung der Kommission zum Ausdruck kommt. Nach den Grundsätzen der Rechtsprechung zur Beweislast(28) stellt die ohne den Nachweis eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems aufgestellte Behauptung, dass der Fehler sich nur hinsichtlich bewässerten Maises auswirke, die vorgenommene Bewertung in keiner Weise in Frage.
66. Aus diesen Gründen ist der Betrag der von der Kommission vorgeschlagenen Berichtigung, abgesehen von dem Teil, der sich auf Ausgleichszulagen bezieht, meiner Ansicht nach nicht falsch.
67. Da Spanien mit seinem Vorbringen teilweise durchdringt, sind jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
Ergebnis
68. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen sollte der Gerichtshof
1. die Entscheidung 2002/461/EG der Kommission vom 12. Juni 2002 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die von der Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) im Haushaltsjahr 2001 finanzierten Ausgaben für nichtig erklären, soweit sie sich auf die Berichtigung der Ausgaben im Zusammenhang mit Ausgleichszulagen bezieht;
2. die Klage im Übrigen abweisen;
3. jeder Partei ihre eigenen Kosten auferlegen.
(1) .
(2)
–	ABl. L 160, S. 28.
(3)
–	Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160, S. 103). Mit Wirkung für Ausgaben ab dem 1. Januar 2000 hob die Verordnung Nr. 1258/1999 die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) in der Fassung insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 1287/1995 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) auf und ersetzte sie; nach Artikel 16 Absatz 2 und dem Anhang der Verordnung Nr. 1258/1999 gelten Bezugnahmen in früheren Rechtsakten auf Bestimmungen der Verordnung Nr. 729/70 als Bezugnahmen auf die entsprechenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 1258/1999.
(4)
–	Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b und 2 Absatz 2.
(5)
– 9. Begründungserwägung.
(6)  –	Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 158, S. 6), in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2245/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 (ABl. L 273, S. 5).
(7)
–	Aufgelistet oben, in Nr. 6.
(8)
–	Artikel 4 Absatz 2.
(9)
–	Artikel 7 Absatz 1 der Durchführungsverordnung.
(10)
–	9. Begründungserwägung.
(11)
–	Urteile vom 17. Oktober 1991 in den Rechtssachen C‑342/89 (Deutschland/Kommission, Slg. 1991, I‑5031) und C‑346/89 (Italien/Kommission, Slg. 1991, I‑5057) (jeweils Randnr. 16).
(12)
–	Urteile in den Rechtssachen C‑342/89 und C‑346/89 (zitiert in Fußnote 11, jeweils Randnr. 14).
(13)
–	Ebenda (jeweils Randnr. 15).
(14)
–	Vgl. z. B. die Urteile vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 327/85 (Niederlande/Kommission, Slg. 1988, 1065, Randnrn. 24 und 25), vom 8. Januar 1992 in der Rechtssache C‑197/90 (Italien/Kommission, Slg. 1992, I‑1, Randnr. 38) und vom 24. Januar 2002 in der Rechtssache C‑118/99 (Frankreich/Kommission, Slg. 2002, I‑747, Randnr. 38).
(15)
–	Vgl. Urteil vom 9. Januar 2003 in der Rechtssache C‑177/00 (Italien/Kommission, Slg. 2003, I‑233, Randnr. 23).
(16)
–	Vgl. z. B. Urteile vom 12. Dezember 2002 in der Rechtssache C‑395/00 (Cipriani, Slg. 2002, I‑11877, Randnr. 51), vom 21. September 2000 in der Rechtssache C‑462/98 P (Mediocurso/Kommission, Slg. 2000, I‑7183, Randnr. 36), vom 28. März 2000 in der Rechtssache C‑7/98 (Krombach, Slg. 2000, I‑1935, Randnr.ﾠ42) und vom 24. Oktober 1996 in der Rechtssache C‑32/95 P (Kommission/Lisrestal, Slg. 1996, I‑5373, Randnr. 21).
(17)
–	Dokument „AGRI/60939/2002-FR final“. Vgl. Abschnitt 6.5.
(18)
–	Artikel 7 Absatz 1 der Durchführungsverordnung.
(19)
–	Vgl. die in Fußnote 14 zitierten Rechtssachen.
(20)
–	Vgl. z. B. Urteil vom 9. Januar 2003 in der Rechtssache C‑157/00 (Griechenland/Kommission, Slg. 2003, I‑153, Randnr. 44).
(21)
–	Dokument Nr. VI/5331/98 mit dem Titel „Leitlinien für die Bescheinigung der Rechnungen der EAGFL-Zahlstellen“.
(22)
–	Artikel 7 Absatz 1 der Durchführungsverordnung.
(23)
–	Vgl. Urteile vom 6. März 2001 in der Rechtssache C‑278/98 (Niederlande/Kommission, Slg. 2001, I‑1501, Randnrn. 39 bis 41), Griechenland/Kommission (zitiert in Fußnote 20, Randnrn. 15 bis 17) und jüngst vom 4. März 2004 in der Rechtssache C‑344/01 (Deutschland/Kommission, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 58).
(24)
–	Vgl. z. B. Urteil Griechenland/Kommission (zitiert in Fußnote 20, Randnr. 18).
(25)
–	Die vom Mitgliedstaat nach der in den Fußnoten 23 und 24 zitierten Rechtsprechung zu erfüllen sind.
(26)
–	Siehe oben, Nr. 59.
(27)
–	Vgl. Urteil vom 21. März 2002 in der Rechtssache C‑130/99 (Spanien/Kommission, Slg. 2002, I‑3005, Randnrn. 90 und 91).
(28)
–	Siehe oben, Nr. 59.