61964C0032
Conclusions de l'avocat général M. Karl Roemer
du 6 mai 1965 (
1
)
Sommaire
Pages
Exposé des faits
Discussion juridique
I — La demande de sursis
1. Introduction dans un mémoire séparé
2. Motifs de la demande
3. Autres questions juridiques
II — Le fond
1. Comment la Commission a-t-elle calculé le droit de douane nécessaire?
2. Les différents moyens de recours
III — Résultat
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
Lors de l'établissement du tarif douanier commun pour les produits de la liste G figurant à l'annexe I au traité C.E.E. (accord du 2 mars 1960, J.O. 1960, page 1825), les États membres de la Communauté sont convenus, dans le protocole no VIII concernant la soie (grège, position 50.02), joint en annexe à l'accord, d'exprimer un préjugé favorable «pour l'application de l'article 226 du traité comportant un isolement, pendant une période de six ans à compter de la signature du présent protocole, du marché italien en ce qui concerne les produits relevant du chapitre 50 du tarif douanier commun et pour lesquels cet isolement apparaîtrait nécessaire, tant à l'égard des autres États membres que des pays tiers». — Au cours des années qui ont suivi, le gouvernement italien a régulièrement introduit, dans les formes voulues, des demandes en ce sens auprès de la Commission de la C.E.E. et, par décisions des 28 février 1962 (J.O. 1962, p. 1092), 20 mars 1963 (J.O. 1963, p. 1085) et 22 mai 1964 (J.O. 1964, p. 1373), il a chaque fois obtenu, pour une année ou pour une période un peu plus courte, l'autorisation de recourir à des mesures de sauvegarde pour certains produits relevant du chapitre 50 du tarif douanier commun. En premier lieu, ces mesures de sauvegarde maintenaient les droits de douane en vigueur le 2 mars 1960 à l'égard des autres États membres pour les tissus de soie et les réduisaient jusqu'à 10,5 % seulement pour certains tissus. De même, en vertu de la seconde autorisation, le gouvernement italien pouvait appliquer, pour les tissus de soie, les droits de douane susmentionnés en vigueur le 2 mars 1960 et, pour d'autres tissus bien définis, il pouvait percevoir certains droits (oscillant entre 7 et 9,6 %). Enfin, pour les différents tissus relevant de la position 50.09 du tarif douanier italien, la troisième décision de la Commission autorisait le gouvernement italien à appliquer aux autres États membres certains droits situés entre 5,6 et 9,5 %, c'est-à-dire à un niveau inférieur à celui de l'année précédente.
C'est cette décision qui fait l'objet du présent recours en annulation. Selon le gouvernement italien, elle doit être annulée parce que les mesures de sauvegarde en question sont insuffisantes, c'est-à-dire qu'elles restent en deçà de ce qu'il avait demandé en dernier lieu: la prorogation des mesures de protection accordées pour l'année 1963/64.
En même temps que le recours et dans le même mémoire, le gouvernement italien a demandé un sursis provisoire à l'exécution de la décision attaquée, pour éviter que la production de soie italienne ne subisse un préjudice irréparable.
I — La demande de sursis
Avant de nous demander comment il convient d'apprécier juridiquement ces faits, nous devons dire quelques mots sur la demande de sursis du gouvernement italien, sur laquelle il n'a pas encore été statué.
Voici quelques remarques :
1)
Nous constatons que la demande de sursis n'a pas été introduite dans un mémoire séparé, comme le prévoit le règlement de procédure (article 83, paragraphe 3). A notre avis, cette prescription de forme n'a pas seulement une importance secondaire. Elle est au contraire destinée à établir une distinction suffisamment nette entre la procédure relative aux mesures provisoires et la procédure au principal; en effet, la procédure de sursis prévoit des règles particulières non seulement pour la compétence, mais aussi pour le fond et ces règles ne s'appliquent pas pour la requête (spécification des circonstances établissant l'urgence du sursis, ainsi que des moyens de fait et de droit justifiant l'octroi de la mesure à laquelle cette procédure conclut). A notre avis, il s'ensuit qu'une demande de sursis introduite purement et simplement dans une requête introductive d'instance doit être rejetée comme irrecevable pour inobservation des formes substantielles obligatoires.
2)
D'ailleurs, le rejet semblerait également s'imposer du fait que la demande n'est pas motivée de façon suffisamment explicite, conformément à l'article 83, paragraphe 3, du règlement de procédure. La requête comme la réplique se bornent à affirmer que l'application de la décision attaquée entraînera pour l'industrie italienne de la soie de graves conséquences, des dommages irréparables. Elles ne spécifient pas suffisamment les circonstances établissant l'urgence, ni les moyens de fait et de droit justifiant l'octroi de la mesure provisoire demandée.
3)
Ainsi, la demande de sursis peut-elle être rejetée de toute façon, sans qu'il soit nécessaire d'examiner s'il est encore possible à l'heure actuelle, c'est-à-dire après l'expiration de la durée de validité de la décision, limitée au 28 février 1964, d'admettre l'existence d'un intérêt au sursis, si le but auquel tend la demande de sursis, qui est l'octroi d'une protection douanière plus large, peut être réalisé par cette voie, ou si, inversement, la suspension de la décision attaquée aurait pour conséquence l'obligation d'appliquer les dispositions générales du traité relatives à l'abolition progressive des droits de douane: en effet, les décisions antérieures de la Commission autorisant l'adoption de droits de douane plus élevés ont déjà cessé d'être applicables après l'expiration de leur durée de validité.
II — Le fond
1)
Quant au fond, il semble opportun de montrer tout d'abord de quelle manière la Commission a calculé le montant des droits dans les mesures de sauvegarde nécessaires. A notre avis, cela facilitera l'examen de son argumentation juridique et permettra, en même temps, de mieux saisir dans leur ensemble les arguments de la partie requérante.
La Commission part du fait que le prix à la production de la soie grège italienne (c'est-à-dire la soie brute, non moulinée) est situé au-dessus du niveau du marché mondial, notamment au-dessus du niveau de la production japonaise, en raison des conditions particulières de la sériciculture italienne et du dévidage à la main en usage dans ce pays. Pour protéger efficacement la production de soie italienne, il faut donc grever de droits de douane correspondants les importations de tissus et autres produits à base de soie. La multiplicité des produits dérivés de la soie ne permettait pas pratiquement de calculer la protection douanière nécessaire à partir de la différence de prix entre les différents produits à base de soie à l'intérieur et à l'extérieur de l'Italie. C'est pourquoi la Commission a procédé de la façon suivante: elle a déterminé le prix moyen franco producteur pour certains types de tissus fabriqués à partir de la soie d'origine japonaise dans n'importe quel autre pays membre et, par comparaison avec le produit italien correspondant, elle a calculé l'incidence plus élevée de la transformation de la soie grège italienne sur le prix de fabrication. Compte tenu de la part de la matière première dans le coût de production, elle a calculé ensuite le droit de douane nécessaire sous forme d'un droit ad valorem sur le produit fini, alors que pour les frais de moulinage et de filature ainsi que pour les frais généraux, et cela pour la production italienne comme pour la production étrangère, elle est partie de données identiques, fournies par le gouvernement italien. Pour l'année 1964 que vise la décision attaquée, elle est parvenue en l'occurrence à un droit de douane inférieur à celui fixé pour 1963, par suite de la différence moindre, par rapport à l'année précédente, entre le prix de la soie italienne et le prix de la soie japonaise (due à une augmentation plus forte des prix japonais).
2)
La requérante estime que cette méthode est inadéquate, essentiellement pour deux raisons :
a)
A son avis, il n'y a pas de justification pour l'adoption, dans le calcul comparatif des frais de fabrication, d'un montant identique représentant les frais généraux, indépendamment du fait de savoir si la transformation porte sur de la soie italienne ou de la soie japonaise. Il faut au contraire calculer les frais généraux en fonction des frais globaux de fabrication, soit 15 % du coût de fabrication du produit fini, ce qui, dans le cas de la transformation de la soie grège italienne, dont le prix de revient est plus élevé, oblige à adopter pour les frais généraux un montant plus élevé.
b)
En outre, la protection douanière accordée par la Commission est incomplète parce qu'elle ne prévoit aucun taux complémentaire destiné à protéger l'industrie de transformation.
c)
Un troisième point qui apparaît pour la première fois dans la réplique et, là encore, seulement sous la forme d'une note, ne peut pas être considéré comme un moyen autonome additionnel. Cette note se borne à affirmer que la référence de la Commission à la différence entre les prix italiens et les prix internationaux de la soie grège, calculée sur la base de la moyenne d'une seule année, est extrêmement discutable. Il eût été plus exact de calculer la moyenne des trois années 1961 à 1963. La Commission a démontré clairement que ces arguments (abstraction faite d'objections éventuelles au sujet de leur recevabilité — cf. article 42 du règlement de procédure) ne sauraient être pertinents. En négligeant le fait que les prix de la soie grège japonaise ont considérablement augmenté en 1963, on aboutirait sans aucun doute à une protection douanière de la production de soie italienne injustement élevée pour la période visée par la décision de la Commission. C'est pourquoi nous estimons inutile de poursuivre la discussion sur ce grief qui n'est qu'apparent.
Examinons plutôt si les deux moyens de recours principaux déjà cités peuvent avoir des chances de succès.
Pour cela, il semble utile de rappeler la base juridique sur laquelle la Commission a fondé sa décision, car l'argumentation alléguée au cours du procès donne l'impression que la requérante perd parfois de vue ce point essentiel. La décision de la Commission portant autorisation repose essentiellement sur l'article 226 du traité C.E.E., c'est-à-dire sur la clause de sauvegarde que nous avons déjà rencontrée au cours de plusieurs procès et, en effet, seule, cette disposition importe en tant que base juridique des mesures adoptées. En particulier, il serait erroné de voir dans le protocole no VIII à l'accord en question du 2 mars 1960 relatif au tarif douanier commun, une norme d'habilitation additionnelle et extensive. Comme nous l'avons déjà dit, le protocole précise seulement que «les États membres expriment un préjugé favorable pour l'application de l'article 226 du traité, etc…», ce qui, à notre avis, se borne à reconnaître en fait la nécessité de recourir à des mesures de sauvegarde au profit de l'économie italienne, pour certains produits relevant du chapitre 50 du tarif douanier commun. Ce sont donc les limites temporelles et matérielles ainsi que les conditions requises et les buts de l'article 226 qui restent déterminants. Comme la Commission le souligne à juste titre, la Cour a établi dans sa jurisprudence que l'article 226 autorise seulement les mesures qui sont absolument nécessaires pour réaliser l'objectif prévu à cet article: adapter le secteur intéressé à l'économie du Marché commun et rééquilibrer la situation de crise. En outre, ces mesures doivent perturber aussi peu que possible le fonctionnement du Marché commun. Cette condition ne peut être remplie que si les causes d'une crise sont connues avec exactitude et si les mesures de sauvegarde sont adaptées en conséquence (affaire 13-63, Recueil IX, p. 361; affaires 73, 74-63, vol. X, p. 26-27).
Quant au dernier point, le présent procès ne semble pas présenter de difficultés. Le «préjugé favorable» pour l'adoption des mesures de sauvegarde en faveur de la production de soie italienne est dû aux seules conditions économiques particulières de la production de soie grège de ce pays. Ses coûts sont au-dessus du niveau du marché mondial et le but est de la rendre progressivement apte à soutenir la concurrence à l'échelon international, grâce à un processus d'assainissement et de rationalisation. C'est ce qui résulte clairement du protocole no VIII à l'accord du 2 mars 1960, visant expressément les prix de la soie grège italienne, de l'échange de lettres entre le gouvernement italien et la Commission de la C.E.E. sur la mise en œuvre des mesures d'assainissement en faveur de la production italienne de soie grège et des mesures d'autorisation antérieures à la décision attaquée.
Par conséquent, nous devons seulement nous demander si, en raison du prix de revient plus élevé dé la soie grège italienne, il est nécessaire, lors du calcul du taux du droit protecteur nécessaire, d'adopter pour les frais généraux un montant plus élevé, c'est-à-dire un montant représentant 15 % des frais de fabrication du produit fini, ce qui aboutit à percevoir sur les importations de tissus écrus en Italie non pas le droit de 9,5 % autorisé par la Commission, mais un droit d'environ 11,11 % (pour citer seulement une des données fournies par la requérante à la page 7 de la réplique — version française).
Sur ce point, il y a lieu de faire deux remarques.
Tout d'abord il ne nous semble pas prouvé que lorsque les prix des matières premières sont plus élevés, il faille augmenter d'autant la part des frais généraux dans les frais de fabrication. Comme la Commission le souligne avec raison, les frais généraux englobent un très grand nombre d'éléments totalement indépendants du niveau des prix des matières premières, tels que les salaires du personnel administratif, les frais généraux d'exploitation, les amortissements, les loyers, les frais d'expédition et de publicité, etc… Une partie tout au plus des frais généraux varie suivant le niveau des prix des matières premières: ce sont les impôts, les assurances, les commissions, etc… Par conséquent, il n'est absolument pas exact d'admettre de façon schématique que la part des frais généraux représente 15 % des frais de fabrication lorsqu'on calcule les coûts de production des tissus fabriqués à partir de la soie italienne.
Une seconde remarque concernant les faits semble encore plus importante. Étant donné que nous nous occupons de mesures dans le cadre de l'article 226, lesquelles doivent toujours se limiter au strict nécessaire, la seule question décisive est de savoir si la protection accordée par la Commission est suffisante en fait. Les critères nécessaires pour répondre négativement à cette question font défaut en l'espèce. Lorsqu'on examine les statistiques que nous avons entre les mains sur les exportations hors d'Italie et les importations vers l'Italie de tissus de soie, rien ne prouve que la Commission, qui, au cours des années précédentes également, a toujours calculé de façon identique la part représentant les frais généraux, a fixé un niveau trop bas pour la protection de l'industrie de la soie italienne. Les chiffres des importations en particulier sont significatifs à cet égard, puisque nous avons affaire à une mesure douanière de protection. Il résulte des tableaux établis par la requérante que, de 1960 à 1964, les importations globales de tissus de soie en Italie, comme les importations en provenance des autres États membres de la C.E.E., ont diminué constamment et de façon sensible du point de vue tant de leur quantité que de leur valeur. Inversement, les exportations révèlent dans l'ensemble pour les années 1960 à 1964 une tendance croissante en quantité et en valeur; seules les exportations vers les États membres de la C.E.E. (= un tiers environ des exportations globales) laissent apparaître une faible régression quantitative, alors que pour l'année 1964, qui a été caractérisée par un certain nombre de mesures conjoncturelles de ralentissement à l'échelon national avec une diminution de production de 30 %, leur valeur est toujours restée au-dessus de celle de 1960. Ces données (nous ne disposons pas d'autres chiffres permettant d'apprécier la situation dans cette branche de l'économie) donnent par conséquent l'impression que la protection accordée par la Commission a toujours été calculée de façon suffisamment large et, jusqu'à la dernière campagne, dont nous connaissons les résultats, elle offrait à l'industrie italienne de la soie une possibilité d'expansion.
Cela tranche ainsi également, en principe, le second grief de la requérante: la Commission aurait négligé de prévoir un droit de douane complémentaire de 2,6 % pour les tissus écrus ainsi que pour d'autres produits à base de soie, afin de protéger l'industrie italienne de transformation. Les données statistiques dont nous disposons ne permettent pas de constater que l'industrie italienne de transformation de la soie ait un besoin de protection resté insatisfait. Nous renvoyons à cet égard aux chiffres relatifs aux importations temporaires de soie grège (notamment du Japon) qui représentent les trois quarts environ de la production de soie grège italienne (cf. protocole no VIII conjointement avec le tableau A de la requérante) : depuis 1960, ces chiffres sont restés essentiellement les mêmes; nous renvoyons de même à l'observation de la Commission que plus de la moitié de la soie fabriquée dans l'ensemble en Italie est exportée, ce qui est la preuve que, lorsqu'elle utilise des matières premières aux prix du marché mondial, l'industrie italienne de transformation est tout à fait apte à soutenir la concurrence et que par conséquent elle ne peut en fait prétendre à une protection qu'en raison des prix plus élevés de la soie grège italienne.
En vérité, avec ce second point, la requérante n'invoque pas une prétendue crise de l'industrie italienne de transformation résultant de coûts de transformation plus élevés. Elle expose plutôt des considérations générales sur la structure indispensable des systèmes de tarifs douaniers justifiant une application schématique de droits de douane complémentaires en faveur de l'industrie de transformation. C'est ainsi que, le 1er janvier 1957, un droit de 13 % a été appliqué en Italie pour la soie grège, alors que des droits oscillant entre 16 et 18 % ont été perçus sur les importations de tissus de soie afin de protéger l'industrie de transformation. D'autres pays qui ne produisent pas de matières premières percevraient, pour les mêmes motifs, des droits de douane sur l'importation de produits finis, c'est-à-dire pour protéger l'industrie de transformation. La décision du Conseil du 4 avril 1962, basée sur l'article 235 du traité, prévoyant la perception d'une taxe compensatoire sur certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles et, de même, le projet de la Commission destiné à remplacer cette réglementation respecteraient l'idée d'une protection douanière complémentaire en faveur de l'industrie de transformation. Enfin, la requérante prétend que le refus d'octroyer une protection complémentaire spécifique pour l'industrie italienne de transformation aura comme conséquence pratique que cet élément de droit de douane spécifique cessera d'être applicable en Italie dès avant l'expiration de la période transitoire, alors que les autres États membres ne sont tenus qu'à une abolition progressive jusqu'à la fin de cette période. Si l'on voulait maintenir pour l'Italie aussi une préférence en faveur de la production nationale, il faudrait se limiter à une réduction progressive de la protection douanière spécifique de la transformation.
Il est aisé de constater que cette opinion repose sur une interprétation inexacte du protocole no VIII à l'accord du 2 mars 1960. Comme nous l'avons déjà dit, il ne semble pas possible de déduire de ce protocole une garantie permettant à l'industrie italienne de la soie de faire des offres sur le Marché commun aux mêmes conditions que les industries correspondantes des autres États membres. Le fait que le protocole no VIII cite l'article 226 du traité ainsi que ses conditions et modalités d'application particulières est décisif. Il peut donc s'agir seulement d'adopter en cas de «difficultés graves et susceptibles de persister dans un secteur de l'activité économique …» des mesures de sauvegarde «permettant de rééquilibrer la situation et d'adapter le secteur intéressé à l'économie du Marché commun»; pour cela, il est indispensable de rechercher les causes exactes qui sont à l'origine de ces difficultés et d'adapter en conséquence les mesures de sauvegarde, comme le souligne la Commission à juste titre. C'est tout à fait en ce sens que doit être interprété le fait que le protocole no VIII limite l' «isolement du marché italien à l'égard des autres États membres» à une période de six années, c'est-à-dire qu'il prévoit seulement une réglementation d'exception de caractère temporaire, laquelle devra, en principe, disparaître avant l'expiration de la période transitoire.
Pour cette raison, c'est-à-dire compte tenu du caractère particulier de l'article 226, il n'y a pas lieu d'invoquer pour l'interprétation la réglementation générale pour l'importation de produits agricoles transformés, qui se fonde sur l'article 235 du traité et obéit à d'autres lois. De la même façon, il semble erroné d'invoquer la structure régulière de systèmes douaniers, la Commission faisant d'ailleurs remarquer en l'occurrence qu'il n'est pas possible de prouver qu'une protection douanière complémentaire et spécifique existerait partout dans l'intérêt de l'industrie de transformation. Elle va même jusqu'à opposer des chiffres pour le tarif douanier appliqué en Italie le 1er janvier 1957 et pour les taux déterminés dans l'accord du 2 mars 1960 concernant la soie. Mentionnons enfin en passant que non seulement la thèse de la requérante, qui décompose les droits de douane en leurs différents éléments, est extrêmement problématique et impossible à réaliser en pratique, mais encore qu'elle contredit la conception fondamentale du traité, qui considère les droits de douane effectivement appliqués au 1er janvier 1957 dans leur ensemble et prévoit, à partir de là, l'abolition progressive de la protection douanière. Dans le cadre du protocole no VIII, nous ne voyons en tout cas pas comment cette idée pourrait s'appliquer de façon sûre au droit exigé pour la protection de l'industrie italienne de transformation.
Dans ces conditions, il résulte en premier lieu des données dont nous disposons qu'il n'est pas possible de prouver que la Commission a commis un détournement de pouvoir en appliquant l'article 226 en faveur de l'industrie italienne de la soie, c'est-à-dire en réglant la situation des producteurs italiens, laquelle doit son caractère particulier au fait que les prix des matières premières sont plus élevés en Italie. Ces données, conjointement avec le fait qu'en calculant les différents droits de douane, la Commission a arrondi ses chiffres vers le haut, qu'elle a négligé de tenir compte des frais de transport des tissus de soie produits en dehors de l'Italie, qu'elle s'est toujours basée dans ses calculs sur des produits fabriqués jusqu'à concurrence de 100 % à partir de la soie et, en conséquence, a également appliqué aux tissus mixtes les droits ainsi calculés, enfin, le fait, rapporté lors des débats oraux, qu'en 1963 la différence existant entre les prix de la soie grège italienne et ceux de la soie grège japonaise était en réalité inférieure à celle adoptée par la Commission dans sa décision, permettent d'établir que celle-ci a fait preuve d'une grande générosité en fixant les mesures destinées à protéger l'industrie de la soie italienne.
III — Résumé et conclusions
C'est pourquoi nous concluons au rejet comme non fondé du recours du gouvernement italien visant l'annulation de la décision de la Commission du 22 mai 1964, au rejet de la demande de sursis à l'exécution de la décision attaquée et à la condamnation de la requérante aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'allemand.