62008CC0254
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 23. dubna 2009 (
1
)
Věc C-254/08
Futura Immobiliare srl Hotel Futura a další
v.
Comune di Casoria
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce — Směrnice 2006/12/ES — Článek 15 písm. a) — Rozdělování nákladů na odstraňování odpadu nezávisle na jeho skutečné produkci — Slučitelnost se zásadou ‚znečišťovatel platí‘“
I – Úvod
1.
V tomto řízení je třeba objasnit, v jakém rozsahu zásada „znečišťovatel platí“ podle práva v oblasti nakládání s odpady omezuje svobodu členských států při stanovení, jak mají být rozděleny náklady na odstraňování komunálního odpadu. Některá hotelová zařízení totiž napadají poplatky za odstranění odpadu, které jim byly uloženy. Uvádějí, že tyto náklady neodpovídají množství jejich vyprodukovaného odpadu.
II – Právní rámec
A – Rámcová směrnice o odpadech
2.
Zásada „znečišťovatel platí“ podle práva v oblasti nakládání s odpady je zakotvena v článku 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (
2
) (dále jen „rámcová směrnice o odpadech“):
„Na základě zásady ‚znečišťovatel platí‘ musí náklady na odstraňování odpadů nést:
a)
držitel, který přenechá manipulaci s odpadem zařízení, které odpad sbírá, nebo podniku uvedenému v článku 9,
b)
nebo předchozí držitelé nebo výrobce výrobku, z něhož odpad vznikl.“
3.
Toto ustanovení je totožné s článkem 15 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (
3
), která byla se svými změnami kodifikována směrnicí 2006/12. Článek 20 upravuje přechod od dřívější k nové směrnici:
„Směrnice 75/442/EHS se zrušuje, aniž jsou dotčeny povinnosti členských států týkající se lhůt pro provedení uvedených směrnic ve vnitrostátním právu stanovených v části B přílohy III.
Odkazy na zrušenou směrnici se považují za odkazy na tuto směrnici v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze IV.“
4.
Část B příloha III uvádí lhůty k provedení směrnice 75/442, jakož i směrnic, které ji mění.
5.
Směrnice 2006/12 vstoupila podle článku 21 v platnost 20. dnem po svém vyhlášení, tj. dne 17. května 2006.
6.
Mezitím byla přijata směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (
4
), která s účinkem od 12. prosince 2010 zrušuje směrnici o odpadech. Článek 14 směrnice 2008/98 obsahuje podobnou úpravu týkající se nákladů na odstranění odpadů, která však nezahrnuje všechny předchozí držitele výrobku, z nichž odpad vznikl.
B – Italské právo
7.
V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je rozhodný italský právní stav popsán v podstatě následovně:
8.
Podle doposud platného práva článek 58 a následující Decreto Legislativo (nařízení s mocí zákona) č. 507/1993 (
5
) zavedou obce za službu odstranění pevného komunálního odpadu roční poplatek. Základem pro vybírání poplatku je užívání či držba prostor a volných prostranství na území obce. Výše poplatku je stanovena v závislosti na ploše podléhající zpoplatnění a na odhadovaných koeficientech produkce odpadů podle užívání nemovitosti.
9.
Tato úprava má být nahrazena poplatkovým systémem, jehož základy byly stanoveny nejdříve v článku 49 Decreto Legislativo č. 22/1997 (
6
) a mezitím jsou upraveny v článku 238 Decreto Legislativo č. 152/2006 (
7
). Konkrétně je systém upraven v Decreto del Presidente della Repubblica č. 158/1999 (
8
). Poplatek se skládá především z fixní částky na pokrytí hlavních nákladů na službu, určené na základě ploch užívaných či držených nemovitostí, a z variabilní částky, jež je úměrná množství vyprodukovaných odpadů.
10.
Použití poplatkového systému však bylo stále odkládáno, zejména na základě čl. 1 odst. 184 zákona č. 296/2006.
III – Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
11.
V původním řízení napadají některá hotelová zařízení v obci Casoria u Neapole vyměření poplatků, které musí odvést za odstranění odpadů. Tento poplatek byl v roce 2006 osmkrát a v roce 2007 devětkrát vyšší než za srovnatelné soukromé byty.
12.
Žalobci namítají, že poplatek stanovený pro hotelová zařízení je v porovnání s poplatkem pro bytové domy nepřiměřeně vysoký a je vypočítán v závislosti na výnosnosti spíše než na schopnosti vyprodukovat odpad, aniž by byla zohledněna míra obsazenosti pokojů, nabídka restauračních služeb, fenomén sezónnosti a rozsah neobydlených ploch určených k poskytování služeb.
13.
Správní soud regionu Kampanie proto předkládá Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o následující předběžné otázce:
Je vnitrostátní právní úprava uvedená v článcích 58 a následujících Decreto Legislativo č. 507/1993 a v přechodných ustanoveních, která prodloužila jejich platnost na základě článku 11 Decreto del Presidente della Repubblica č. [158]/1999 a následných změn a čl. 1 odst. 184 zákona č. 296/2006, na základě kterých se pro účely pokrytí nákladů na službu odstraňování odpadů zachovává systém daňové povahy a odkládá zavedení poplatkového systému, podle kterého náklady na službu nesou subjekty, které odpady produkují a předávají je za účelem jejich odstranění, v souladu s uvedeným článkem 15 rámcové směrnice o odpadech a se zásadou „znečišťovatel platí“ uvedenou v této směrnici?
14.
Řízení se účastnily obce Casoria, Italská republika a Komise Evropských společenství svými písemnými vyjádřeními. Ústní část řízení se nekonala.
IV – Právní posouzení
A – Přípustnost a výklad předkládacího rozhodnutí
15.
Obec Casoria a italská vláda poukazují správně na to, že Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení zahájeného na základě článku 234 Smlouvy vyjadřoval ke slučitelnosti vnitrostátního opatření s právem Společenství. Soudní dvůr však může vnitrostátnímu soudu poskytnout veškeré poznatky k výkladu práva Společenství, které mu umožní posoudit tuto otázku slučitelnosti při rozhodnutí sporu, který mu byl předložen. (
9
)
16.
Předkládací rozhodnutí vznáší zejména otázku, zda vyměření nákladů na odstranění odpadu ve formě poplatku je v rozporu se zásadou „znečišťovatel platí“. Soud se totiž táže, zda systém daňové povahy (sistema di carattere fiscale) musí být nahrazen poplatkovým systémem (sistema tariffario).
17.
Není však nezbytné objasnit, jak italské právo konkrétně definuje tyto systémy. Původní řízení vznáší spíše v podstatě otázku, v jakém rozsahu může původce odpadu požadovat, aby platby za odstranění odpadů, které mu byly uloženy, odpovídaly odpadu, který vyprodukoval, a nikoli hospodářské výnosnosti jeho podniku.
18.
To je rovněž významný rozdíl v projednávaném případě mezi oběma úpravami týkajícími se nákladů. Nová italská úprava o poplatcích za odpad, která se ve věcech v původním řízení doposud nepoužila, vyměřuje výši platby jasněji podle vyprodukovaných odpadů než platná úprava o poplatcích za odpad.
19.
Předkládací rozhodnutí je tedy třeba chápat tak, zda úprava, podle níž jsou platby za odstranění odpadu vyměřeny podle využitých ploch a hospodářské výnosnosti původce odpadů, avšak nikoli podle skutečně vzniklých odpadů, je v rozporu s článkem 15 rámcové směrnice o odpadech.
20.
Jelikož je tak význam předběžné otázky dostatečně jasný, není žádost – na rozdíl od názoru Itálie – nepřípustná, i když není dostatečně odůvodněna. (
10
)
B – Časová působnost rámcové směrnice o odpadech
21.
Obec Casoria se domnívá, že rámcová směrnice o odpadech 2006/12 není na případy, které se týkají let 2006 a 2007, ještě použitelná. Lhůta k provedení směrnice běží do roku 2008.
22.
Lhůta k provedení rámcové směrnice o odpadech 2006/12 však vůbec neexistuje: podle čl. 20 odst. 1 rámcové směrnice o odpadech 2006/12 se zrušuje směrnice 75/442 a odst. 2 objasňuje, že místo ní platí ustanovení směrnice 2006/12 podle srovnávací tabulky v příloze IV.
23.
Tím však nebyl právní stav změněn. Spíše se jedná pouze o textové objasnění ustanovení, která jsou obecně použitelná (
11
). Nová rámcová směrnice o odpadech tedy svým vstupem v platnost nastupuje formálně na místo předtím platných ustanovení a je tedy použitelná.
24.
Není nezbytné určit, zda by bylo třeba otázku ustanovení, která je třeba použít, posoudit jinak, kdyby byl obsah nahrazené směrnice objektivně změněn. Zásada „znečišťovatel platí“, dotčená v projednávaném případě, však nebyla v žádném případě obsahově dotčena.
C – K článku 15 rámcové směrnice o odpadech
25.
Článek 15 rámcové směrnice o odpadech upravuje nesení nákladů na odstranění odpadů. Podle první odrážky nese náklady podle zásady „znečišťovatel platí“ držitel, který přenechá manipulaci s odpadem zařízení, které odpad sbírá, nebo podniku na odstraňování odpadu. Krom toho uvádí druhá odrážka předchozího držitele nebo výrobce výrobku, z něhož odpad vznikl.
26.
Členské státy mohou v souladu s článkem 249 ES zvolit formu a prostředky, avšak jsou vázány ohledně výsledku směrnice, zejména pokud jde o nesení nákladů spojených s odstraněním odpadů. V důsledku toho musí podle rozsudku Commune de Mesquer zajistit, aby jejich vnitrostátní právo umožňovalo přičíst odpovědnost za uvedené náklady buď předchozím držitelům, nebo výrobci výrobku, z něhož odpad vznikl. (
12
)
27.
Článek 15 rámcové směrnice o odpadech tedy zaprvé přiznává určitý prostor při stanovení, kdo musí nést náklady na odstranění odpadu. Okruh osob přicházejících v úvahu je omezen zněním ustanovení, avšak není konečně stanoven. Zadruhé existuje prostor pro uvážení při volbě formy a prostředků provedení.
28.
V projednávaném případě přichází v úvahu pouze osoba držitele odpadu, jenž přenechá odpad podniku, který jej sbírá, nebo podniku na odstranění odpadu. V jakém rozsahu mohou přicházet v úvahu rovněž výrobci výrobků, které se stanou odpadem, není v projednávané souvislosti příliš významné. (
13
)
29.
Je však sporné, zda hlavní zásada článku 15 rámcové směrnice o odpadech, „znečišťovatel platí“, umožňuje, aby platby za odstranění odpadu byly vyměřeny podle využitých ploch a hospodářské výnosnosti, ale nikoli podle množství skutečně vyprodukovaného odpadu.
1. Podstata zásady „znečišťovatel platí“
30.
Zásada „znečišťovatel platí“ je podle čl. 174 odst. 2 ES jednou ze zásad politiky Společenství v oblasti životního prostředí. Znamená, že ten, kdo způsobí znečištění, musí nést náklady na jeho odstranění.
31.
Pro ochranu životního prostředí je zásada „znečišťovatel platí“ významná zejména proto, že podněcuje znečišťovatele, aby předcházel znečištění životního prostředí (
14
). Pokud – jako v článku 15 rámcové směrnice o odpadech – je uplatněna nikoli ve formě zákazu chování, které znečišťuje životní prostředí, nýbrž ve formě režimu nákladů, znečišťovatel se může rozhodnout, zda ukončí znečišťování, popř. jej omezí, nebo zda místo toho ponese náklady na jeho odstranění. (
15
)
32.
Krom toho je cílem zásady „znečišťovatel platí“ spravedlivé rozdělení nákladů na znečištění životního prostředí. Nejsou přeneseny na jiné osoby, zejména veřejnost, nebo jednoduše ignorovány, nýbrž jsou uloženy osobě, která je odpovědná za znečištění (
16
). Soudní dvůr tedy zásadu „znečišťovatel platí“ považoval za výraz zásady proporcionality (
17
). Bylo by totiž nepřiměřené, kdyby náklady na odstranění odpadu byly uloženy osobě, která odpad nevyprodukovala.
33.
Jako zásada rozdělení nákladů je zásada „znečišťovatel platí“ rovněž konkretizací zásady rovného zacházení, resp. zásady nediskriminace. Tato zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (
18
). Rozhodným kritériem pro srovnatelnost a případné odůvodnění povinností zaplatit za odstranění odpadů je podle zásady „znečišťovatel platí“ podíl na způsobeném znečištění. Podle takového výkladu zajišťuje tato zásada korektní hospodářskou soutěž, pokud je na podniky použita důsledně a jednotně (
19
).
34.
Soudní dvůr má tedy jednak za to, že je v rozporu se zásadou „znečišťovatel platí“, pokud by osoby mající podíl na vzniku odpadu měly uniknout své finanční odpovědnosti stanovené rámcovou směrnicí o odpadech (
20
), a jednak by neměl být nikdo povinen nést náklady, které jsou spojeny s odstraněním znečištění, na kterém se nepodílel (
21
). Soudní dvůr původně použil posledně uvedené zjištění na znečišťování vod, lze jej však použít na odstraňování odpadů.
35.
Z toho vyvozuji, že nikdo nemusí nést náklady na odstranění odpadu, jenž pochází od někoho jiného (
22
). Tito ostatní původci odpadu by totiž potom byli osvobozeni od svých povinností, které jim náležejí podle zásady „znečišťovatel platí“.
36.
Na základě výše uvedeného by tak bylo možno chápat zásadu „znečišťovatel platí“ jako přesnou úpravu rozdělení nákladů, která je podobná např. kritériu příčinné souvislosti v právu mimosmluvní odpovědnosti. (
23
)
2. K režimu nákladů na odstranění komunálního odpadu
37.
Na první pohled se jeví, že zásada „znečišťovatel platí“ brání dotčenému režimu nákladů na odstranění odpadu, jelikož výše poplatku neodpovídá nutně nákladům na sběr a odstranění odpadu, který vyprodukovala osoba povinná zaplatit poplatek. Aby bylo možno stanovit režim nákladů na odstranění komunálního odpadu, který přesně odpovídá množství vyprodukovaného odpadu, musely by být vyprodukovaný odpad, jakož i vzniklé náklady registrovány a naúčtovány původci odpadu. Podnět k předcházení vzniku odpadu by byl relativně silný, jelikož jakékoli omezení množství vyprodukovaného odpadu by snížilo náklady.
38.
Je však sporné, zda model přesného vyúčtování nákladů musí být použit na odstranění komunálního odpadu.
39.
Komunální odpad je předvídatelným důsledkem našeho současného životního stylu. Vzniká většinou velkým počtem konečných spotřebitelů a malých podniků. Náklady vzniklé v jednotlivých případech jsou zpravidla omezené. Odstraňování komunálního odpadu tedy má povahu „hromadného obchodu“. Již tato skutečnost by mohla odůvodnit, aby nebyly náklady vyúčtovány přesně, nýbrž byly rozděleny na základě paušálně stanoveného režimu.
40.
Krom toho je přesné vyúčtování spojeno s vyššími náklady. Je zjevné, že výdaje na rozdělení nákladů jsou relativně nízké, pokud např. jsou sbírány na kraji silnice pouze pytle s odpadem a za tuto službu odvádí každý obyvatel jednotný poplatek. Přesnější kontrola množství vyprodukovaného odpadu by vyžadovala s největší pravděpodobností dodatečné investice a vyšší provozní náklady.
41.
O něco nákladnější systémy jsou stanoveny přibližně podle množství odpadu, např. tím, že za poplatek jsou poskytovány zvláštní pytle na odpad nebo standardizované popelnice. Ještě vyvinutější systémy váží vyprodukovaný odpad při sběru a zohledňují tuto váhu při stanovení poplatku.
42.
Bylo by možné dokonce zohlednit složení odpadů. To by však ještě více zvýšilo náklady, např. kvůli zvláštním měřícím přístrojům nebo vizuální kontrole odpadů. Podrobná kontrola složení domácího odpadu by se krom toho zejména dotkla soukromé sféry původců odpadu. Odpady totiž umožňují učinit závěry o osobním životním stylu.
43.
Další problémy spojené s přesným rozdělením nákladů na odstranění odpadu vznikají v případě domů nebo zařízení s více domácnostmi. Zatímco rodinné domy odevzdávají pouze odpady jedné domácnosti, které jsou veřejně sbírány, jsou odpady v případě bytových domů sbírány obvykle společně. Individuální přiřazení množství vyprodukovaného odpadu by vyžadovalo další opatření v rámci domovní správy.
44.
Jak Komise správně uvádí, je v této souvislosti třeba rovněž zohlednit, že silný podnět k omezení produkovaných odpadů může vést rovněž k protiprávnímu odstraňování odpadu. Původci odpadu by se mohli pokoušet odstraňovat svůj odpad neoprávněně v rámci cizích sběrných systémů (např. využitím popelnic sousedů nebo veřejných odpadkových košů) nebo v nejhorším případě prostřednictvím divokých skládek. (
24
)
45.
Konečně je třeba zohlednit, že odstranění komunálního odpadu vyžaduje zavedení systému sběru a odstraňování odpadů.
46.
I kdyby původci odpadu výjimečně sami odpad zpracovali, např. kompostováním, nemají v zásadě ani zájem, ani možnost odstranit přiměřeně všechen svůj odpad. V mnoha obytných čtvrtích krom toho vzniká odpad z domácností ve velkém množství. Bylo by třeba se obávat velkých problémů pro životní prostředí, pokud by tento odpad nebyl sbírán pravidelně a nebyl by bezodkladně náležitým způsobem zpracován nebo odstraněn.
47.
Členské státy tedy musí podle článku 5 rámcové směrnice o odpadech vybudovat (a spravovat) jednotnou a přiměřenou síť zařízení na odstraňování odpadu s využitím nejlepší dostupné technologie, která nevyžaduje nadměrné náklady. Tato síť je přiměřená, pokud disponuje dostatečnou kapacitou, aby přijala očekávaná množství odpadu.
48.
S tím souvisí nezbytnost zavést systém sběru odpadu. Rámcová směrnice o odpadech sice toto zařízení výslovně nevyžaduje, mohlo by však být v praxi často nutné.
49.
Náklady na zavedení a správu zařízení na odstranění odpadu a systémů sběru odpadu nesouvisí přímo s množstvím skutečně vyprodukovaného odpadu. Pokud se zejména značně sníží množství vyprodukovaného odpadu, avšak již zavedená zařízení musí být nadále financována, náklady se mohou dokonce dostat do značného nepoměru s množstvím vyprodukovaného odpadu.
50.
Takový systém je pro jednotlivce výhodný i tehdy, pokud produkuje pouze malé množství odpadu, nebo dokonce žádný odpad, který musí být odstraněn. Může se totiž spoléhat na to, že může systému přenechat odpad, který výjimečně přece jenom vznikne. Již tato možnost může případně odůvodnit určitý finanční příspěvek na náklady. Režimy rozdělení nákladů na základě množství skutečně vyprodukovaného odpadu stanoví tedy často základní poplatek, který zpoplatňuje přístup k systému odstraňování odpadu. Podobné způsoby financování jsou použity i v případě jiných síťových služeb, ačkoli i v tomto případě nejsou vyloučeny tarify bez základních poplatků.
51.
Souhrnně je tedy třeba konstatovat, že mohou existovat důvody, aby režim rozdělení nákladů na odstranění komunálního odpadu nebyl založen na přesném vyúčtování nákladů, které způsobil jednotlivý původce odpadu.
3. K flexibilitě při použití zásady „znečišťovatel platí“
52.
Je však sporné, zda zásada „znečišťovatel platí“, kterou je třeba použít podle článku 15 rámcové směrnice o odpadech, umožňuje tyto důvody zohlednit.
53.
Soudní dvůr objasňuje, že při provádění zásady „znečišťovatel platí“ existuje určitá flexibilita. Spojil totiž povinnost nést náklady částečně nikoli s příčinou, ale s tím, že znečišťovatel přispěl ke vzniku odpadu nebo znečištění. (
25
)
54.
To je v souladu se skutečností, že není vyžadováno přesné vyúčtování nákladů, ale že se vychází z členství ve skupině, která je společně odpovědná za znečištění životního prostředí. To je zjevně v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“, pokud je sice nesporné, že všichni členové skupiny přispěli ke znečištění, avšak příslušný jednotlivý příspěvek a s tím vzniklé náklady nemohou být jednoznačně stanoveny. Stejně tak může být výrazem společné odpovědnosti, pokud je určité riziko spojeno se všemi členy skupiny, jak to Soudní dvůr uznal např. v případě ropných havárií na moři (
26
).
55.
Právní základ pro více flexibilní provedení zásady „znečišťovatel platí“ lze podle mého názoru spatřovat v zásadě proporcionality. Tato zásada je součástí obecných zásad práva Společenství (
27
), které členské státy musí při provádění a použití práva Společenství dodržovat (
28
).
56.
Podle zásady proporcionality nemůže opatření překročit meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných tímto opatřením, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření; způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (
29
).
57.
Při provedení zásady „znečišťovatel platí“ musí členské státy zvážit zejména výhody a nevýhody různých možností režimu. V tomto rámci mohou a musí zohlednit výše uvedené úvahy. Výsledek tohoto zvážení záleží značně na místních okolnostech, jako zeměpisné podmínky, způsob osídlení, stav rozvoje existujícího systému sběru odpadů a odstranění odpadů nebo posouzení rizika protiprávního odstraňování odpadu. Je rovněž významné, zda přesnější stanovení individuálních nákladů může vést ve skutečnosti k dostatečně významným rozdílům ve výši nákladů, nebo zda jednotlivý původce odpadu i přes náročnou kontrolu odpadu musí zaplatit stejně, nebo dokonce více než doposud kvůli zvýšeným nákladům na kontrolu.
58.
Zvážení tedy vyžaduje komplexní prognostická rozhodnutí. V tomto ohledu disponují členské státy v zásadě širokým prostorem pro uvážení (posuzovací pravomocí) (
30
). Názor Itálie a obce Casoria, že článek 15 rámcové směrnice o odpadech je příliš nepřesný, aby se na jeho porušení mohl odvolat jednotlivec, je však nesprávný. Široký prostor pro uvážení členských států sice vede k tomu, že takové porušení je nepravděpodobné, avšak pokud příslušné orgány překročí jim přiznanou pravomoc, může se jednotlivec dovolat tohoto porušení práva Společenství.
59.
Věcným kritériem pro zjištění porušení je, zda příslušné orgány zjevně opomíjejí požadavky zásady „znečišťovatel platí“. Komplexní posouzení může být obvykle zpochybněno pouze tehdy, pokud není zjevný žádný rozumný základ (
31
). Jelikož se však jedná o uskutečnění zásady „znečišťovatel platí“, nepostačuje rozumná úvaha, ale záleží na tom, zda existuje rozumná souvislost s podílem původce odpadu na způsobeném znečištění.
60.
Na základě toho je třeba posoudit dotčenou italskou úpravu nákladů.
4. K využití plochy jako kritériu rozdělení
61.
Podle použitelného italského práva je výše příspěvku na náklady založena jednak na rozsahu užívaných prostor a nekrytých ploch, a jednak na koeficientu pro kapacitu vzniku odpadu založeném na způsobu využití.
62.
Oba faktory nedávají jako takové zjevný podnět pro výtku. Rozsah využitých ploch a způsob využití umožňují v zásadě přijatelné závěry o množství odpadu, které je třeba očekávat, zejména pokud existují odpovídající empiricky stanovené hodnoty.
63.
Vedou sice k typizované úpravě nákladů, která nezohledňuje konkrétní množství vyprodukovaného odpadu. Příslušné vnitrostátní orgány však mohou při zvážení výhod a nevýhod přesnějšího rozdělení nákladů dospět k závěru, že je třeba upřednostnit tento systém.
5. K zohlednění výnosnosti
64.
Tím však není ještě jasné, že finanční příspěvek žalujících hotelových zařízení nelze zpochybnit. Je totiž založen rozhodujícím způsobem na koeficientu založeném na způsobu využití ploch. Tento koeficient byl v roce 2006 osmkrát vyšší a v roce 2007 devětkrát vyšší než koeficient soukromě užívaných ploch. Ohledně základu pro tento odhad předkládající soud pouze sdělil, že žalující hotelová zařízení ve vnitrostátním řízení uvedla, že není založen na schopnosti vyprodukovat odpad, nýbrž na jejich výnosnosti.
65.
Výnosnost původce odpadu nesouvisí přímo s množstvím jím vyprodukovaného odpadu. Nelze sice vyloučit, že podnik s vysokou výnosností produkuje obzvláště mnoho odpadu, avšak pro opačný závěr neplatí totéž. Možné je i to, že vysoká výnosnost je dána právě chováním, které šetří zdroje.
66.
Výnosnost nemůže ani jako sociální hledisko odůvodnit vyšší příspěvky. Cílem zásady „znečišťovatel platí“ je, aby se všechny sociální vrstvy chovaly tak, aby co možná nejméně znečišťovaly životní prostředí. Bylo by tedy v rozporu s touto zásadou, kdyby určité skupiny na základě větší potřeby nebo nižší výkonnosti byly přímo osvobozeny od nákladů, které jsou spojeny se znečištěním životního prostředí, které způsobily. To však nevylučuje, aby tyto náklady – zejména v rozsahu, v němž je znečištění životního prostředí nevyhnutelnou součástí životního stylu – byly zohledněny při posouzení případných sociálních podpůrných opatření. Tím by totiž byla zaručena motivační funkce zásady „znečišťovatel platí“.
67.
Je tedy nutno konstatovat, že výnosnost by byla zjevně nevhodným kritériem pro uplatnění zásady „znečišťovatel platí“.
6. K dalším tvrzeným kritériím
68.
Žalující hotelová zařízení v původním řízení požadovala, že musí být rovněž zohledněna obsazenost pokojů, nabídka restauračních služeb, fenomén sezónnosti nebo účinek neobydlených ploch určených k poskytování služeb.
69.
Tato kritéria možná umožňují přijmout závěry o množství vyprodukovaného odpadu, které je třeba očekávat, a nebyla by tak zjevně nevhodná k provedení zásady „znečišťovatel platí“. Nebylo by však rovněž zjevně nesprávné, kdyby tato kritéria nebyla použita. Při stanovení příspěvků na náklady tedy nemusí být nutně zohledněna.
V – Závěry
70.
Navrhuji proto odpovědět na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce takto:
„Zásadu ‚znečišťovatel platí‘ zakotvenou v článku 15 směrnice 2006/12/ES o odpadech je třeba vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá zjevně nepřiměřené náklady na odstranění odpadů jednotlivcům, kteří nemají žádnou rozumnou spojitost se vznikem odpadů.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Úř. věst. L 114, s. 9.
(
3
) – Úř. věst. L 194, s. 39, naposledy změněná nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1882/2003 ze dne 29. září 2003 o přizpůsobení ustanovení týkajících se výborů, které jsou nápomocny Komisi při výkonu jejích prováděcích pravomocí, stanovených v právních aktech Rady přijatých postupem podle článku 251 Smlouvy o ES, ustanovením rozhodnutí 1999/468/ES (Úř. věst. L 284, s. 1).
(
4
) – Úř. věst. L 312, s. 3.
(
5
) – GURI č. 288 ze dne 9. prosince 1993, supplemento ordinario č. 108, následně zjevně několikrát změněn.
(
6
) – GURI č. 38 ze dne 15. února 1997, supplemento ordinario č. 33.
(
7
) – GURI č. 88 ze dne 14. dubna 2006, supplemento ordinario č. 96.
(
8
) – GURI č. 129 ze dne 4. června 1999, supplemento ordinario č. 107.
(
9
) – Srov. např. rozsudky ze dne 16. ledna 1997, USSL č. 47 di Biella (C-134/95, Recueil, s. I-195, bod 17); ze dne 30. dubna 1998, Sodiprem a další (C-37/96 a C- 38/96, Recueil, s. I-2039, bod 22); ze dne 3. října 2000, Échirolles Distribution (C-9/99, Recueil, s. I-8207, bod 15 a násl.); ze dne 8. června 2006, WWF Italia a další (C-60/05, Sb. rozh. s. I-5083, bod 18), a ze dne 22. května 2008, citiworks (C-439/06, Sb. rozh. s. I-3913, bod 21).
(
10
) – Srov. rozsudky ze dne 19. června 2007, Asemfo (C-295/05, Sb. rozh. s. I-2999, bod 32 a násl.); ze dne 28. června 2007, Dell'Orto (C-467/05, Sb. rozh. s. I-5557, bod 41 a násl.), a ze dne 10. března 2009, Heinrich (C-345/06, Sb. rozh. s. I-1659, bod 30 a násl.).
(
11
) – Viz první bod odůvodnění rámcové směrnice o odpadech.
(
12
) – Rozsudek ze dne 24. června 2008, Commune de Mesquer (C-188/07, Sb. rozh. s. I-4501, bod 80).
(
13
) – Viz k tomu mé stanovisko ze dne 13. března 2008, Commune de Mesquer (C-188/07, Sb. rozh. s. I- 4501, body 122 a násl.).
(
14
) – Srov. bod 1 přílohy doporučení Rady 75/436/Euratom, ESUO, EHS ze dne 3. března 1975 o rozdělení nákladů a opatření v záležitostech ochrany životního prostředí veřejnými orgány (Úř. věst. L 194, s. 94).
(
15
) – Srov. bod 4 písm. b) přílohy doporučení Rady 75/436 (citované v poznámce pod čarou 14).
(
16
) – Stanovisko generálního advokáta Jacobse ze dne 30. dubna 2002, GEMO (C-126/01, Recueil, s. I-13769, bod 60). Viz rovněž bod 2 přílohy doporučení Rady 75/436 (citovaného v poznámce pod čarou 14).
(
17
) – Rozsudek ze dne 29. dubna 1999, Standley a další (C-293/97, Recueil, s. I-2603, bod 52).
(
18
) – Rozsudek ze dne 13. dubna 2000, Karlsson a další (C-292/97, Recueil, s. I-2737, bod 39); ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA (C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 95); ze dne 12. září 2006, Eman a Sevinger (C-300/04, Sb. rozh. s. I-8055, bod 57), jakož i ze dne 11. září 2007, Lindorfer v. Rada (C-227/04 P, Sb. rozh. s. I-6767, bod 63).
(
19
) – Rozsudek ze dne 19. června 2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, Recueil, s. I-6163, bod 79). Viz rovněž bod 1 přílohy doporučení 75/436 (citovaného v poznámce pod čarou 14).
(
20
) – Rozsudek Commune de Mesquer (citovaný v poznámce pod čarou 12, bod 72).
(
21
) – Rozsudek Standley a další (citovaný v poznámce pod čarou 17, bod 51).
(
22
) – Viz mé stanovisko Commune de Mesquer (citované v poznámce pod čarou 13, bod 120).
(
23
) – Tak vypadal výchozí stav u rozsudků ze dne 7. září 2004, Van de Walle a další (C-1/03, Sb. rozh. s. I-7613, body 54 a násl.) a Commune de Mesquer (citovaného v poznámce pod čarou 12, bod 69 a násl.): jednalo se o uložení nákladů za znečištění v důsledku havárií určitým znečišťovatelům.
(
24
) – Toto riziko neexistuje ve stejné formě v případě znečištění v důsledku havárií, jež byla základem rozsudků Van de Walle, citovaného v poznámce pod čarou 23, a Commune de Mesquer, citovaného v poznámce pod čarou 12.
(
25
) – Rozsudky Standley (citovaný v poznámce pod čarou 17) a Commune de Mesquer (citovaný v poznámce pod čarou 12).
(
26
) – Rozsudek Commune de Mesquer (citovaný v poznámce pod čarou 12, bod 81).
(
27
) – Rozsudky ze dne 17. prosince 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Recueil, s. 1161, bod 21 a násl.); ze dne 18. listopadu 1987, Maizena a další (137/85, Recueil, s. 4587, bod 15); ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C-331/88, Recueil, s. I-4023, bod 13); ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada (C-310/04, Sb. rozh. s. I-7285, bod 97), a ze dne 17. ledna 2008, Viamex Agrar Handel (C-37/06 a C-58/06, Sb. rozh. s. I-69, bod 33).
(
28
) – Rozsudky ze dne 24. března 1994, Bostock (C-2/92, Recueil, s. I-955, bod 16); ze dne 18. května 2000, Rombi a Arkopharma (C-107/97, Recueil, s. I-3367, bod 65); ze dne 6. listopadu 2003, Lindqvist (C-101/01, Recueil, s. I-12971, bod 87); ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada (C-540/03, Sb. rozh. s. I-5769, bod 105), a ze dne 26. června 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a další (C-305/05, Sb. rozh. s. I-5305, bod 28). Srov. k vázanosti vnitrostátních předpisů k provedení příp. doplnění šesté směrnice o dani z přidané hodnoty na zásadu proporcionality mj. rozsudky ze dne 18. prosince 1997, Molenheide a další (C-286/94, C-340/95, C-401/95 a C-47/96, Recueil, s. I-7281, bod 48), a ze dne 10. července 2008, Sosnowska (C-25/07, Sb. rozh. s. I-5129, bod 23).
(
29
) – Viz v tomto smyslu rozsudky citované v poznámce pod čarou 27 Köster, Berodt & Co., body 28 a 32, Fedesa a další, bod 13, a Viamex Agrar Handel, bod 35, jakož i rozsudky ze dne 11. července 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Recueil, s. 2237, bod 21), a ze dne 12. července 2001, Jippes a další (C-189/01, Recueil, s. I-5689, bod 81).
(
30
) – Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 11. září 2003, Steinicke (C-77/02, Recueil, s. I-9027, bod 61), a ze dne 22. listopadu 2005, Mangold (C-144/04, Sb. rozh. s. I-9981, bod 63), ohledně cílů v politice zaměstnanosti, a mé stanovisko Commune de Mesquer (citované v poznámce pod čarou 13, bod 125).
(
31
) – Srov. ke komplexním posouzením zákonodárce Společenství mé stanovisko ze dne 10. března 2009 v probíhající věci S.P.C.M. a další (C-558/07, bod 77 s dalšími odkazy).