61985J0005
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 5/85 (
*1
)
I — Matéria de facto
AKZO Chemie BV e AKZO Chemie UK Ltd pertencem ambas ao grupo multinacional neerlandês AKZO que fabrica, entre outros produtos, peróxido de benzol, substância utilizada, por um lado, no branqueamento da farinha, e, por outro, no fabrico de certos plásticos.
A sociedade inglesa Engineering and Chemical Supplier («ECS») produz igualmente peróxido de benzol. Inicialmente vendia este produto apenas aos utilizadores que o usavam para o branqueamento da farinha. Em seguida passou a vendê-lo aos que o utilizavam no fabrico de plásticos. Este alargamento da actividade verificou-se primeiro em Inglaterra e depois na Alemanha.
Segundo a ECS, a AKZO tê-la-ia ameaçado, aquando de uma reunião que teve lugar em 3 de Dezembro de 1979, de a eliminar do mercado dos aditivos para farinha, através de uma política de vendas com prejuízo, caso a ECS não pusesse termo às suas actividades no sector dos plásticos, cessando, nomeadamente, as suas exportações para a Alemanha. A ECS teria recusado sujeitar-se e a AKZO teria, então, consumado as suas ameaças.
Em 15 de Junho de 1982, a ECS apresentou um pedido junto da Comissão, com base no artigo 3.o do Regulamento n.o 17/62, no qual acusava a AKZO de ter violado o artigo 86.o do Tratado.
Em 24 de Novembro de 1982, a Comissão tomou uma decisão pela qual impunha às recorrentes a sujeição a diligências de instrução, com base no n.o 3 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17/62, decisão em virtude da qual a Comissão procedeu a diligências de instrução nas instalações das recorrentes, nos dias 15 e 16 de Setembro de 1982.
Em 13 de Maio de 1983, ECS solicitou à Comissão a adopção de medidas provisórias, invocando a continuação da infracção ao artigo 86.o, mesmo após as diligências levadas a cabo pela Comissão em Dezembro de 1982.
Em 29 de Julho de 1983, a Comissão adoptou uma decisão provisória, que impunha à AKZO Chemie UK Ltd preços mínimos relativamente às vendas de peróxido de benzol a empresas de moagem do Reino Unido (JO L 252, p. 13).
Em 3 de Setembro de 1984, a Comissão enviou à AKZO Chemie BV uma comunicação notificando-os de acusações respeitantes exclusivamente ao sector de aditivos para farinha. Nela, a Comissão referia que AKZO Chemie BV tinha cometido uma infracção ao disposto no artigo 86.o do Tratado ao ameaçar vender à clientela da ECS o peróxido de benzol, utilizado para o branqueamento de farinhas, a preços anormalmente baixos e discriminatórios e ao pôr em prática tal ameaça. A Comissão informava ainda que poderia ser aplicada à AKZO Chemie BV uma pesada multa. O prazo para resposta às acusações foi fixado em quatro semanas.
A pedido da AKZO Chemie BV, a Comissão prorrogou, em 1 de Outubro de 1984, este prazo por três semanas, sendo 22 de Outubro de 1984 o último dia útil para a resposta.
No mesmo dia, o funcionário da Comissão encarregado do processo entrou em contatto telefônico com o chefe do serviço de contencioso da AKZO Chemie BV para se inteirar da atitude que a AKZO adoptaria face à carta de notificação das acusações. O chefe de serviço de contencioso respondeu-lhe que, muito provavelmente, a AKZO contestaria.
Em 22 de Outubro de 1984, a AKZO Chemie BV enviou à Comissão a primeira parte da sua resposta à comunicação das acusações, em que nega ter cometido qualquer infracção.
Em 26 de Outubro de 1984, a Comissão informou por telefone a AKZO que novas diligências de instrução no sector de plásticos iriam ser realizadas, na AKZO Chemie BV a 7 e 8 de Novembro de 1984, e na AKZO Chemie UK Ltd, a 12 e 13 de Novembro de 1984.
A 6 de Novembro de 1984, pelas 16h15, a AKZO Chemie BV informou telefonicamente a Comissão da sua recusa em se submeter voluntariamente a essas diligências de instrução. No decurso desta conversa, a AKZO Chemie BV teria informado a Comissão do envio de uma carta, que deveria chegar no mesmo dia, em que seriam expostos os motivos da recusa, tendo a Comissão respondido que aguardaria a recepção da carta antes de tomar uma decisão.
A Comissão negou, num primeiro momento, ter prometido aguardar a recepção da carta anunciada. A AKZO Chemie BV forneceu então, em anexo à réplica, a transcrição literal da conversa telefónica de 6 de Novembro de 1984 que tinha registado em fita magnética. Esta transcrição comprova que a Comissão prometeu, efectivamente, aguardar a recepção da carta. Na tréplica, a Comissão reconhece implicitamente a exactidão da transcrição mas afirma não ter, nessa ocasião, assumido qualquer compromisso.
A carta de 6 de Novembro de 1984, cuja chegada, no mesmo dia, à Comissão fora anunciada pela AKZO Chemie BV foi, de facto, entregue na Comissão nesse dia às 18h30, tendo, no entanto, apenas sido registada na manhã do dia seguinte.
Em 6 de Novembro de 1984, o membro da Comissão responsável pelas questões de concorrência adoptou a decisão objecto do presente recurso. Através desta decisão, a Comissão impõe à AKZO Chemie BV e à AKZO Chemie UK Ltd a obrigação de se submeterem a uma diligência de instrução relacionada com a presunção de abuso de posição dominante no mercado comunitário, no sector do peróxido de benzol.
Em 7 de Novembro de 1984, dois funcionários da Comissão, acompanhados de um representante do Governo neerlandês, apresentaram-se na AKZO Chemie BV para proceder à diligência de instrução, apresentando uma cópia autenticada; da decisão da Comissão de 6 de Novembro de 1984.
As diligências de instrução tiveram lugar, na AKZO Chemie BV, a 7 e 8 de Novembro de 1984, e na AKZO Chemie UK Ltd, a 20 e 21 de Novembro de 1984.
O presente recurso deu entrada na Secretaria do Tribunal em 14 de Janeiro de 1985.
Com base no relatório do juiz relator, e ouvido o advogado-geral, o Tribunal (Quinta Secção) proferiu, a 15 de Janeiro de 1986, uma decisão relativa à audição oficiosa de testemunhas, nos termos do artigo 47.o do Regulamento Processual. Decidiu ouvir em audiência, como testemunhas, o funcionário da Comissão encarregado do processo, o chefe do serviço de contencioso da sociedade AKZO Chemie BV e um dos directores desta sociedade sobre o conteúdo da conversa havida entre o primeiro e o segundo, aquando do contacto telefónico de 1 de Outubro de 1984.
A Comissão foi convidada a apresentar alguns documentos e a responder por escrito a determinadas questões, tendo sido dado seguimento a este pedido no prazo fixado.
II — Conclusões das partes
As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar o presente recurso admissível e procedente,
—
em consequência, anular a decisão da Comissão de 6 de Novembro de 1984,
—
ordenar à Comissão a entrega dos documentos e peças de que se apoderou, na sequência das diligências de instrução efectuadas com base na decisão impugnada e proibi-la de, no futuro, deles fazer qualquer utilização,
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar o recurso improcedente,
—
condenar as recorrentes nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
No seu requerimento, as recorrentes desenvolvem, em apoio do recurso, os quatro fundamentos seguintes:
—
inobservância dos princípios fundamentais inscritos no artigo 8.o da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (Convenção Europeia dos Direitos do Homem),
—
abuso de delegação de poderes,
—
fundamentação insuficiente,
—
audição irregular das autoridades nacionais competentes.
Os elementos contidos no memorando de defesa da Comissão levaram as recorrentes, baseadas no n.o 2 do artigo 42.o do Regulamento Processual, a acrescentarem os seguintes três novos fundamentos:
—
falta de assinatura do membro da Comissão competente,
—
violação dos direitos da defesa,
—
desvio de poder.
A Comissão não contesta a admissibilidade dos diversos fundamentos apresentados pelas recorrentes, mas entende que nenhum deles é procedente.
A — Fundamentos invocados no requerimento
1. Inobservância dos princípios fundamentais inscritos no artigo 8.o da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais
As recorrentes salientam a natureza especial do procedimento das diligências de instrução, instaurado pelo Regulamento n.o 17/62, na medida em que a Comissão pode recorrer a ele sem ter de, previamente, obter autorização de outro órgão.
Semelhante procedimento só seria compatível com o artigo 8.o da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, na medida em que fossem respeitadas as garantias processuais previstas no artigo 14.o do Regulamento n.o 17/62: os funcionários encarregados das diligências devem estar munidos de um mandado escrito; a diligência deve ter sido ordenada pela Comissão através de uma decisão; a diligência deve ser suficiente e expressamente fundamentada; a autoridade competente do Estado-membro deverá ter sido ouvida; a decisão deverá indicar que pode ser objecto de recurso para o Tribunal de Justiça.
Segundo as recorrentes, a exposição dos fundamentos baseados no abuso de delegação de poderes, na insuficiência de fundamentação e na audição irregular das autoridades nacionais competentes revela que estas garantias processuais não foram, seguramente, respeitadas aquando da adopção da decisão impugnada, dado, nomeadamente, o curto espaço de tempo em que esta foi tomada.
Nesta medida, a decisão impugnada foi adoptada com inobservância dos princípios fundamentais consagrados no artigo 8.o da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
A Comissão nega ao presente fundamento qualquer significado autónomo e salienta que todas as garantias e menções exigidas pelo artigo 14.o do Regulamento n.o 17/62 foram observadas.
2. Abuso de delegação de poderes
As recorrentes invocam, antes de mais, o princípio da colegialidade inscrito no artigo 17.o do «Tratado de Fusão» de 8 de Abril de 1965, nos termos do qual as decisões da Comissão são tomadas por maioria.
O artigo 27.o do regulamento interno provisório da Comissão (decisão de 6 de Julho de 1967 com modificações introduzidas em 23 de Julho de 1975, JO L 199, p. 43) estabelece, de facto, uma certa faculdade de delegação, mas subordina-a a duas condições: a delegação deve ser circunscrita a medidas de gestão ou administração claramente definidas e o princípio da responsabilidade colegial da Comissão deve ser integralmente respeitado.
Segundo as recorrentes, estas duas condições não se verificam no caso em apreço não podendo, assim, a referida faculdade de delegação ser utilizada. Com efeito, a imposição de uma diligência de instrução constitui sempre uma medida de importância considerável, ultrapassando o âmbito da gestão ou administração; por outro lado, a recusa das recorrentes em aceitar as diligências de instrução anunciadas teria dado origem a um circunstancialismo delicado, que impunha a adopção da decisão por forma colegial.
A decisão interna de delegação da Comissão, de 5 de Novembro de 1980, que confere ao membro da Comissão responsável pelas questões de concorrência o poder de adoptar decisões que ordenem diligências de instrução, com base no n.o 3 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17/62, não dispensava a Comissão de observar o princípio da colegialidade inscrito no Tratado. Esta decisão interna não oferece, por outro lado, relativamente aos interessados, as mesmas garantias de segurança jurídica que o processo previsto no Tratado, sobretudo porque não foi publicada.
Ao invés, a Comissão defende que a decisão impugnada podia ser validamente tomada de acordo com o processo de habilitação previsto no artigo 27.o do seu regulamento interno provisório, carecendo de fundamento as duas objecções formuladas pelas
recorrentes. Por um lado, a decisão que ordena uma diligência de instrução é uma medida preparatória da decisão pela qual a Comissão declara a existência eventual de uma infracção das regras de concorrência, constituindo, assim, mera medida de gestão ou administração. Por outro lado, a Comissão nega a existência de um circunstancialismo delicado que tivesse imposto o retorno ao princípio da colegialidade.
Além disso, a Comissão defende a validade da decisão interna de 5 de Novembro de 1980, alegando que as suas regras internas impõem a adopção de uma decisão por forma colegial em casos particularmente delicados: quando se suscitam questões de apreciação política e quando um ou vários serviços da Comissão não estão de acordo a respeito de uma proposta; por outro lado, salvo em caso de urgência, o membro da Comissão habilitado previne os colegas da sua intenção de ordenar uma diligência de instrução por meio de uma decisão. O caso em apreço não era daqueles em que se impunha o retorno ao princípio da colegialidade; pelo contrário, a situação era urgente. A adopção da decisão em causa não estaria, assim, viciada por abuso de delegação de poderes.
3. Fundamentação insuficiente
As recorrentes consideram que a decisão impugnada não observou a obrigação de fundamentar, imposta pelo artigo 190.o do Tratado, em dois aspectos.
Em primeiro lugar, a decisão impugnada não faz referência aos argumentos invocados na carta das recorrentes, de 6 de Novembro de 1984, e não responde a esses mesmos argumentos.
Em segundo lugar, a decisão impugnada não chega mesmo a mencionar a existência da carta das recorrentes de 6 de Novembro de 1984, o que, por um lado, coloca o Tribunal de Justiça na impossibilidade de exercer o seu controlo com total conhecimento de causa e, por outro, impede a completa informação dos serviços da Comissão solicitados a pronunciarem-se sobre o projecto de decisão.
A Comissão responde que não lhe incumbia refutar, na sua decisão, os argumentos apresentados pelas recorrentes na carta de 6 de Novembro de 1984: esses argumentos prendem-se com o fundo do problema e não com a questão da fundamentação. Acresce que estes argumentos foram apresentados extemporaneamente e assentam numa injustificada aproximação entre a contestação das acusações e as novas diligências de instrução ordenadas. Segundo a Comissão, basta que todas as indicações exigidas pelo artigo 14.o do Regulamento n.o 17/62 figurem na decisão, o que acontece no presente caso.
4. Audição irregular das autoridades nacionais competentes
As recorrentes invocam as práticas administrativas uniformes que se desenvolveram em matéria de audição das autoridades dos Es-tados-membros, antes da adopção de uma decisão que ordene uma diligência de instrução: os agentes da Comissão encarregados de proceder à diligência procuram os funcionários da autoridade nacional competente e comunicam-lhes o texto integral do projecto de decisão da diligência de instrução fornecendo, caso seja necessário, explicações complementares; o objectivo e os resultados dessa obrigação são consignados por escrito (resposta da Comissão à questão parlamentar n.o 677/79, JO C 310, p. 31); as autoridades nacionais competentes são informadas por escrito, no mínimo, com duas semanas de antecedência (House of Lords Select Committee on The European Communities, Session 1983-1984, 18th Report, Memorandum by the Office of Fair Trading, p. 45, n.o 10).
Seria impossível que tivessem sido satisfeitas estas exigências no lapso de tempo, extremamente curto, em que foi adoptada a decisão impugnada, que foi tomada em 6 de Novembro de 1984, depois das 16h 15. Além disso, ignora-se totalmente em que circunstâncias foram consultadas as autoridades britânicas, não tendo sido apresentado nenhum auto para provar que tal consulta teve efectivamente lugar. A consulta das autoridades nacionais não se realizou de forma regular e a decisão impugnada encontra-se, por conseguinte, viciada por violação por forma substancial.
A Comissão refere que juntou ao processo o auto da audição da autoridade neerlandesa competente, que comprova que esta audição se realizou em 6 de Novembro de 1984.
Por outro lado, a carta do Office of Fair Trading de 20 de Dezembro de 1984, junta ao processo, prova que a autoridade britânica competente foi também ouvida. Devido à urgência, esta consulta realizou-se telefonicamente, o que em nada afecta a regularidade do processo, pois a existência de um auto não é condição necessária da regularidade da audição da autoridade competente.
B — Fundamentos invocados na réplica
Na réplica, as recorrentes invocam três novos fundamentos: a inexistência de assinatura do membro da Comissão responsável, a violação dos direitos da defesa e o desvio de poder. Dado que o n.o 2 do artigo 42.o do Regulamento Processual subordina a apresentação de novos fundamentos, no decurso da instância, à condição de que novos elementos de direito e de facto se tenham revelado durante a fase escrita do processo, as recorrentes utilizam a seguinte argumentação.
Quando o funcionário encarregado do processo telefonou, em 1 de Outubro de 1984, ao chefe do serviço de contencioso da AKZO Chemie BV para se inteirar da posição que esta sociedade adoptaria face à comunicação das acusações, este funcionário teria efectuado uma verdadeira chantagem. Teria ameaçado com a realização de diligências de instrução suplementares no sector de plásticos se a sociedade contestasse a notificação das acusações que lhe fora dirigida pelas suas actividades no sector dos aditivos para farinha. As recorrentes apresentaram um relato integral escrito da comunicação telefónica de 1 de Outubro de 1984. Afirmam que quando o processo se encontrava na fase do requerimento preliminar, estavam convencidas de que as ameaças se deviam a uma iniciativa pessoal desse funcionário. O memorando de defesa da Comissão teria, no entanto, revelado que esta aprovava plenamente a forma pela qual o seu funcionário tinha conduzido o processo. Tratar-se-ia de «um facto novo e inquietante», que justificaria a apresentação de três novos fundamentos.
A Comissão não contesta a admissibilidade destes novos fundamentos e não se pronuncia sobre a procedência da justificação avançada, a este respeito, pelas recorrentes.
1. Inexistência de assinatura do membro da Comissão competente
As recorrentes alegam que nem sequer é certo que o membro da Comissão competente tenha dado o seu acordo à decisão impugnada. Salientam, a este respeito, que a cópia autenticada da decisão que lhes foi entregue não tinha a sua assinatura. Quanto ao documento apresentado pela Comissão para provar que o membro competente tinha assinado a decisão impugnada (anexo 2 do memorandum de defesa), este documento tão-pouco provaria o acordo deste sobre a decisão: a assinatura não é acompanhada de uma data; além disso, a fórmula utilizada não diz qual é o acto, junto em anexo, sobre o qual está aposta a assinatura. As recorrentes não excluem, aliás, que o membro da Comissão tenha previamente assinado o documento em branco, em data que é impossível precisar.
A Comissão considera que não é a si que cabe o ónus da prova neste litígio e contesta ter de apresentar outros documentos de modo a provar que o membro da Comissão competente deu o seu acordo à decisão impugnada. Aliás, ignora que documentos poderia apresentar para fazer a prova exigida pelas recorrentes.
2. Violação dos direitos da defesa
O segundo fundamento novo, apresentado pelas recorrentes, é a violação dos direitos de defesa garantidos pelo n.o 1 do artigo 19.o do Regulamento n.o 17/62. Este direito é lesado quando, como no caso vertente, a decisão da empresa de contestar a notificação das acusações que lhe foi dirigida em relação a um sector, é susceptível de dar origem, a título de sanção, a investigações num outro sector.
A Comissão nega ter criado dificuldades ao exercício dos direitos de defesa dos recorrentes. Salienta, antes de mais, que, se a contestação, pelas recorrentes, da notificação das acusações no sector dos aditivos para farinha era de natureza a determinar diligências de instrução suplementares no sector dos plásticos, isso não acontecia, de modo algum, a título de sanção, mas simplesmente porque se teria tornado evidente que as recorrentes não desejavam regular a questão da maneira informal, que fora proposta pela Comissão. Por outro lado, a Comissão recorda que prorrogou por três semanas, a pedido das recorrentes, o prazo fixado inicialmente para a resposta à notificação das acusações: a Comissão teria, assim, mostrado a sua preocupação em que as recorrentes pudessem exercer plenamente o seu direito de defesa.
3. Desvio de poder
Relativamente a este terceiro novo fundamento, as recorrentes recordam que o n.o 3 do artigo 14.o do Regulamento n.o 17/62 atribuiu à Comissão o poder de proceder a diligências de instrução com o fim de detectar infracções aos artigos 85.o e 86.o do Tratado. No caso presente, este poder teria sido utilizado com uma finalidade completamente diversa, a execução de uma chantagem exercida sobre as recorrentes para o caso de estas contestarem a notificação das acusações relativa ao sector dos aditivos para farinha. A prossecução de tal objectivo seria contrária às finalidades das diligências de instrução, constituindo por esse facto, um desvio de poder.
A Comissão entende que este argumento assenta numa interpretação errada dos factos. Contesta o conteúdo do relato integral da conversa telefónica de 1 de Outubro de 1984 e nega ter praticado uma «chantagem». Teria simplesmente avançado esta ideia, de que teria dado conhecimento à AKZO Chemie BV na sequência de uma negociação com esta sociedade: o processo poderia ser rapidamente concluído, desde que se satisfizessem duas condições, a saber: a AKZO Chemie BV reconhecesse a procedência das acusações notificadas, relativamente ao sector de aditivos para a farinha, e, além disso, assumisse, para o sector dos plásticos, compromissos cujo teor estaria por definir. Dado que a AKZO Chemie BV manifestou a intenção de contestar a notificação das acusações, a primeira condição não tinha sido satisfeita, tendo então a Comissão informado esta sociedade de que as diligências de instrução iriam ser retomadas no sector dos plásticos. A Comissão conclui que este fundamento é improcedente.
R. Joliét
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.