61971C0046
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 18 MEI 1972 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Volgens artikel 2 van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren genieten ambtenaren van de Gemeenschappen voor te hunnen laste komende kinderen maandelijkse toelagen. In lid 2 van dit artikel is omschreven wie als ten laste komend kind wordt aangemerkt, in lid 3 is aangegeven welke leeftijdsgrenzen gelden voor toekenning van de toelage en lid 4 ten slotte bepaalt — en dat is voor het onderhavige geval vooral van belang —: „In uitzonderlijke gevallen kan een persoon ten aanzien van wie de ambtenaar een wettelijke onderhoudsplicht heeft welke hem zware lasten oplegt, bij bijzonder, met redenen omkleed besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag, genomen op grond van bewijsstukken, met een te zijnen laste komend kind worden gelijkgesteld”. Bij besluit van 2 april 1964 heeft de Raad ten behoeve van zijn administratie algemene uitvoerende bepalingen vastgesteld waarop ik aanstonds nader zal ingaan.
Thans wil ik slechts opmerken dat ook verzoeker in het onderhavige geding, de heer Brandau, een gehuwd ambtenaar zonder kinderen bij het secretariaat-generaal van de Raad in de rang A3/6 en woonachtig bij Brussel, voor deze regeling in aanwerking wilde komen. Hij is de enige zoon van een — bij instelling van zijn beroep — 83-jarige weduwe, die evenals verzoeker de Duitse nationaliteit heeft, doch vroeger in een bejaardenhuis te Wenen woonde; zij ontvangt een Oostenrijks pensioen van 1854_— schilling (= 3541_— Bfr). Mevrouw Brandau moest in verband met een ernstige ziekte (hartaanval) van 12 december 1970 tot en met 2 januari 1971 worden opgenomen in de Universiteitskliniek te Wenen en behoeft sedertdien voortdurende verpleging. Daarom is zij na haar verblijf in de-kliniek aanvankelijk ondergebracht in een particuliere verpleeginrichting in Oostenrijk. Om zijn moeder, die ook daarna nog moest worden verpleegd, in zijn nabijheid te hebben, liet de heer Brandau haar op 6 maart 1971 naar België overbrengen en opnemen in het — door het Belgische Ministerie van Volksgezondsheid goedgekeurde — door de Liefdezusters van Heilige Joseph geleide „Huize Maria Assumpta” in Dilbeek, waar ook medisch toezicht is. Met het oog op de daaraan verbonden kosten (de uitgaven voor zijn moeder werden noch door het voorheen bevoegde Oostenrijkse ziekenfonds, noch door een Belgisch ziekenfonds vergoed) besloot de heer Brandau stappen te ondernemen om zijn moeder per 1 december 1970 gelijk te doen stellen met een te zijnen laste komend kind. Op 26 maart 1971 wendde hij zich met een desbetreffend verzoek tot de secretaris-generaal van de Raad. Daarin deed hij opgave van de sinds december 1970 maandelijks gemaakte kosten en deelde hij voorts mede dat de kosten van de verpleeginrichting naar verwachting maandelijks 20000 Bfr zouden bedragen, waarbij nog de artsenhonoraria en geneesmiddelenkosten kwamen. Op verzoek van de administratie verstrekte de heer Brandau op 11 april 1971 nadere gegevens. Hij ontving echter geen mededeling van een besluit binnen de termijn van artikel 91 van het Statuut van de ambtenaren, dat wil zeggen binnen twee maanden na de indiening van het verzoek. Eerst op 19 juli 1971, kort voor het verstrijken van de beroepstermijn, ontving de heer Brandau een uitdrukkelijk besluit van de secretaris-generaal van de Raad van 16 juli 1971. Daarin werd medegedeeld dat op grond van genoemde uitvoerende bepalingen van de Raad wordt aangenomen „dat, voor zover geen verdergaande verplichtingen zijn aangetoond, de met het onderhoud van een persoon gemoeide uitgaven maandelijks 6360, — Bfr bedragen”. Het aldus na aftrek van de eigen inkomsten van verzoekers moeder verkregen bedrag ligt echter ver beneden het (volgens genoemd besluit van de Raad bindende) „percentage van 20 % van het belastbare bedrag” van verzoekers bezoldiging. Daar niet was aangetoond dat het bedrag dat de heer Brandau eigener beweging maandelijks voor zijn moeders onderhoud betaalt, ten volle overeenkomt met de wettelijke onderhoudsplicht, kon zijn verzoek niet worden ingewilligd.
Daarop diende verzoeker op 26 juli 1971 een beroepschrift in, waarmee het onderhavige geding werd ingeleid. Hij vraagt het Hof:
—
de stilzwijgende afwijzing van zijn verzoek van 26 maart 1971 nietig te verklaren;
—
te verklaren voor recht dat is voldaan aan de voorwaarden voor gelijkstelling van zijn moeder met een ten laste komend kind;
—
te verklaren voor recht dat de Raad gehouden is zijn moeder per 1 december 1970, althans per 6 maart 1971, gelijk te stellen met een ten laste komend kind en alle daaraan verbonden voordelen toe te kennen;
—
subsidiair — voor zover nodig — het uitdrukkelijke besluit van 16 juli 1971 tot afwijzing van zijn verzoek van 26 maart 1971 nietig te verklaren.
Deze — door de Raad ongegrond geachte — vorderingen zal ik thans nader beschouwen.
1. De vordering tot nietigverklaring van de stilzwijgende afwijzing van het verzoek van 26 maart 1971.
a)
Allereerst zij opgemerkt dat er geen bedenkingen bestaan ten aanzien van de ontvankelijkheid. Met name is daarop niet van invloed dat na het verstrijken van de termijn van artikel 91 van het Statuut van de ambtenaren nog een uitdrukkelijk besluit tot afwijzing van het verzoek is genomen. Deze uitdrukkelijke handeling heeft namelijk alleen een bevestigend karakter en kan dus een al eerder ontstaan beroepsrecht niet aantasten. Dit is in 's Hofs jurisprudentie reeds lang erkend [zie bij voorbeeld het arrest in de zaken 7 en 9-54 (Jurisprudentie, Deel II, blz. 55)]. Op dit punt behoeven wij dus niet verder in te gaan.
b)
Ter motivering van de vordering tot nietigverklaring van het stilzwijgende besluit tot afwijzing voert verzoeker als eerste middel schending van wezenlijke vormvoorschriften aan. Hij wijst erop dat artikel 2 van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren voor gelijkstelling van een andere persoon met een ten laste komend kind een „bijzonder, met redenen omkleed” besluit voorschrijft. Daar dit een voorschrift is ter bescherming van de ambtenaren, moeten de daarin neergelegde vereisten ook bij afwijzing van een verzoek om gelijkstelling worden geëerbiedigd. Met het oog op artikel 25 van het Statuut van de ambtenaren moet althans een motivering worden verlangd, omdat alleen dan rechterlijke controle mogelijk is.
Hiertegen kan allereerst worden ingebracht dat artikel 2 van bijlage VII een motivering alleen in geval van een positief besluit uitdrukkelijk voorschrijft. Dit is kennelijk niet gedaan in het belang van de betrokken ambtenaar, doch om redenen van interne controle, vooral voor de financiële controle van de administratie, opdat kan worden nagegaan of een passend gebruik wordt gemaakt van deze voor uitzonderingsgevallen bedoelde bepaling. De Raad betoogt mijns inziens dan ook terecht dat uit deze bepaling niet kan worden afgeleid dat in het normale geval, dat andere personen niet met ten laste komende kinderen worden gelijkgesteld, een motiveringsplicht bestaat.
Van nog meer betekenis is hetgeen voorts kan worden opgemerkt over de beweerde schending van wezenlijke vormvoorschriften. Artikel 91 van het Statuut van de ambtenaren bepaalt met zoveel woorden dat na een bepaalde termijn moet worden aangenomen dat eenstilzwijgend besluit tot afwijzing is getroffen. Een dergelijk besluit kan uiteraard niet met redenen omkleed zijn, juist omdat een uitdrukkelijke handeling ontbreekt. Volgens het stelsel van rechtsbescherming in het Statuut van de ambtenaren moet het er derhalve voor worden gehouden dat het middel schending van wezenlijke vormvoorschriften tegen zodanige besluiten niet kan slagen. Een andere opvatting zou er in feite toe leiden dat de fictie van de stilzwijgende afwijzing in het systeem van het Statuut wordt geëlimineerd, omdat in dergelijke gevallen steeds vernietiging wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften zou moeten plaatsvinden en een materiëel onderzoek der afwijzing nooit mogelijk zou zijn. Dit is echter allerminst de bedoeling van deze statutaire bepaling, zoals toch ook in de juridische beschouwingen over het overeenkomstige artikel 35 van het EGKS-Verdrag reeds lang is erkend.
Met de Raad moet dus worden geconcludeerd dat het middel schending van wezenlijke vormvoorschriften in casu niet kan slagen.
c)
Als tweede grief voert verzoeker aan dat de afwijzing van zijn verzoek om gelijkstelling onwettig is. Wanneer is voldaan aan de in artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren genoemde voorwaarden en de in 's Raads uitvoeringsbesluit neergelegde maatstaven, is de administratie verplicht tot gelijkstelling. In verzoekers geval zou aan deze voorwaarden zijn voldaan: naar Duits recht heeft hij een wettelijke onderhoudsplicht tegenover zijn moeder (artikel 1, lid 1, van het besluit van de Raad), zijn moeder is ouder dan 55 jaar (artikel 1, lid 2, van het besluit van de Raad), zijn moeder is ziek en niet in staat zelf in haar levensonderhoud te voorzien (artikel 1, lid 2, van het besluit van de Raad), de eigen inkomsten van zijn moeder bedroegen minder dan 60 % van het basissalaris van een ambtenaar van rang D 4/1 (artikel 1, lid 3, van het besluit van de Raad) en ten slotte is het bewijs geleverd dat verzoeker vanaf december 1970 voor het onderhoud van zijn moeder maandelijks een bedrag uitgeeft van meer dan 20 % van zijn basissalaris van 83750 Bfr, zijn enige inkomsten (artikel 1, lid 4, van het besluit van de Raad). Daaruit volgt dat hij recht op gelijkstelling heeft.
Bij de beoordeling van deze grief moet in de eerste plaats het principiële uitgangspunt worden onderzocht, namelijk de vraag of het Statuut van de ambtenaren en het besluit van de Raad inderdaad een recht op gelijkstelling doen ontstaan of dat — zoals de Raad aanneemt — de administratie in dit opzicht nog een beoordelingsmarge heeft.
Ziet men vooral naar de letter en het duidelijke doel van artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren, dan lijkt de beantwoording van deze vraag geen bijzondere moeilijkheden op te leveren. Enerzijds wordt daar immers het woord kan gebruikt. Dit duidt in het algemeen op een beoordelingsvrijheid, daar in geval van een verplichting der administratie de gebiedende wijs of althans de aantonende wijs wordt gekozen, zoals bij voorbeeld in artikel 2, lid 3, van bijlage VII: „De toelage wordt toegekend.” Voorts is opvallend dat artikel 2, lid 4, spreekt van „zware lasten”. Dit duidt eveneens op een beoordelingsmarge voor de administratie. Bovendien is van belang dat artikel 2, lid 4, door het gebruik van de woorden in uitzonderlijke gevallen het ecxeptionele karakter van de bepaling onderstreept. De administratie moet dus uitzonderingsgevallen beoordelen en daarbij — zoals de Raad terecht betoogt — besluiten nemen die zijn te vergelijken met „Beihilfeentscheidungen” (
2
) maatregelen dus, waarvan de voorwaarden niet uitputtend kunnen worden opgesomd en waarbij integendeel allerlei individuele en sociale factoren in aanmerking moeten worden genomen.
Nu dus in de basistekst van het Statuut, dat op grond van het Verdrag en volgens een bijzondere procedure is vastgesteld, tal van elementen wijzen op het bestaan van een beoordelingsvrijheid, ligt het bij voorbaat nauwelijks voor de hand dat een daarvan afgeleide tekst die slechts door één Gemeenschapsinstelling en zonder bijzondere procedure is vastgesteld en volgens het Statuut zelfs niet noodzakelijk is, met betrekking tot de zojuist behandelde principiële vraag iets anders heeft willen bepalen. Bij nadere beschouwing blijkt deze veronderstelling inderdaad juist. Weliswaar moeten wij erkennen dat de uitvoeringsregeling een aantal duidelijke criteria bevat (bij voorbeeld het bestaan van een onderhoudsplicht, leeftijd, gezondheidstoestand en inkomsten van de ondersteunde persoon en omvang van de ondersteuning in verhouding tot het basissalaris van de verzoekende ambtenaar) die sterk in de richting van een objectivering wijzen. Maar deze zijn ook heel wel te beschouwen als gewone minimumeisen, als leidraad ter vereenvoudiging van de toepassing van artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren; ook al zijn zij vastgesteld ter wille van de gelijkheid van behandeling der betrokken ambtenaren, toch behoeven zij discretionaire elementen niet noodzakelijkerwijs uit te sluiten. Zo duidt niet alleen de aanvang van artikel 1 van het uitvoeringsbesluit, waarin het woord „kunnen” („puisse”) voorkomt, op een beoordelingsvrijheid van de administratie. Ook uit overwegingen bij artikel 1, lid 4, van het uitvoeringsbesluit, waarover in de loop van de behandeling ernstige onenigheid bestond, blijkt dat er wel degelijk sprake is van een beoordelingsvrijheid in de door de Raad gestelde zin. Zoals men weet, luidt deze bepaling als volgt:
„De ambtenaar moet het bewijs leveren dat hij voor het onderhoud van deze persoon een bedrag besteedt dat ten minste gelijk is aan 20 % van het belastbare bedrag van zijn bezoldiging, eventueel verhoogd met het nettobedrag van de overige inkomsten van de ambtenaar.
Voor de toepassing van deze bepaling wordt de uit het onderhoud van een persoon voortvloeiende last, tenzij het tegendeel is bewezen, geschat op 60 % van het basissalaris van een ambtenaar van de rang D 4, eerste salaristrap. Eventueel dienen van dit bedrag de overige inkomsten van de ondersteunde persoon te worden afgetrokken. Er wordt eveneens rekening gehouden met de mate waarin andere tot wettelijke bijstand verplichte personen over bronnen tot nakoming van hun verplichtingen beschikken.”
Beziet met dit voorschrift in verband met de desbetreffende basistekst (artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren), die spreekt van een wettelijke onderhoudsplicht en voorts bepaalt dat de daaraan verbonden kosten „zware lasten” moeten vormen, dan kan stellig ook voor de toepassing van het uitvoeringsbesluit van de Raad een feitelijke uitkering van een bepaalde omvang niet voldoende worden geacht. Logischerwijs en ter voorkoming van elke subjectiviteit die tot misbruik aanleiding zou kunnen geven, moet veeleer het uitvoeringsbesluit zo worden uitgelegd, dat er sprake dient te zijn van een zware belasting in verhouding tot de wettelijke onderhoudsplicht, waarbij het dus aankomt op de vraag wat als noodzakelijk en passend onderhoud kan worden beschouwd. Aldus bezien — en op dit punt moet ik de Raad gelijk geven — heeft artikel 1, lid 4, eerste alinea, van het besluit van de Raad ten doel het beginsel vast te leggen dat de verzoeker moet aantonen dat hij bepaalde bedragen moet betalen. In artikel 1, lid 4, tweede alinea, wordt dit verder uitgewerkt en is in het bijzonder voor bepaalde minimumbetalingen, die onder het volgens het Statuut van de ambtenaren geldende bestaansminimum liggen, het vermoeden vastgelegd dat dergelijke uitkeringen steeds als noodzakelijke onderhoudskosten moeten worden beschouwd. Voor alles wat daarboven ligt moet echter — zoals kan blijken uit de woorden „tenzij het tegendeel is bewezen” — worden aangetoond, en wel redelijkerwijs door de verzoekende ambtenaar, dat het gaat om passende onderhoudskosten. Eventuele bezwaren tegen deze uitlegging in verband met nationale onderhoudsregelingen — stellig een ingewikkelde materie — zijn zeker niet weg te wuiven. Daar echter aan het Gemeenschapsrecht zelf op dit gebied geen maatstaven kunnen worden ontleend en het hier anderzijds een uitzonderingsbepaling betreft die in beginsel eng moet worden uitgelegd, schijnt het alles welbeschouwd niet onjuist om in het belang van een juiste toepassing van de bepalingen van het Statuut ook bovengenoemd criterium bindend te verklaren.
Met betrekking tot de onderhavige principiële rechtsvraag moet dus — met de Raad — worden geconcludeerd dat het Statuut niet voorziet in een verplichting om bepaalde personen gelijk te stellen met ten laste komende kinderen, wanneer aan een reeks maatstaven is voldaan, doch dat de administratie hier integendeel over een beoordelingsvrijheid beschikt en met name mag beoordelen of door een verzoeker gedane uitkeringen inderdaad in overeenstemming zijn met zijn onderhoudsplicht. — Volledigheidshalve zij opgemerkt dat hiertegen geen dwingend argument kan worden ontleend aan artikel 2 van het besluit van de Raad, dat een bijzondere procedure voorschrijft voor het geval wordt afgeweken van de criteria van artikel 1. Ter wille van de coördinatie van de administratieve praktijk is het zonder meer duidelijk dat bij afwijking van de genoemde minimumeisen de andere instellingen moeten worden geraadpleegd. Dit bewijst echter niet dat de auteur van het besluit overigens, dat wil zeggen wanneer is voldaan aan de maatstaven van artikel 1 en ongeacht de genoemde, aan tekst, zin en doel der regeling ontleende argumenten, steeds verplicht is tot gelijkstelling.
Nu aldus in beginsel is uitgemaakt wat tegen verzoekers tweede grief moet worden ingebracht, behoeft thans nog slechts te worden nagegaan of zijn bezwaren tegen afwijzing van zijn verzoek in het licht van onze bevindingen gerechtvaardigd schijnen.
Zoals U weet heeft de Raad niet betwist dat verzoeker een onderhoudsplicht tegenover zijn moeder heeft. Volgens de Raad is echter, gezien de Duitse en Belgische onderhoudswetgeving, waarin de evenredige bestaansmiddelen worden afgemeten naar de levensstandaard van de betrokkene, niet bewezen dat het nodig en juist was verzoekers moeder in het door hem gekozen tehuis onder te brengen. Voor deze opvatting heeft de Raad ten processe een lijst met een groot aantal Belgische verzorgingshuizen overgelegd, waaruit blijkt dat de huidige prijzen voor particuliere bejaardentehuizen in de provincie Brabant gemiddeld veel lager liggen, namelijk met volledig pension tussen 8000 en 10000 Bfr. Slechts enkele luxueus te achten verzorgingshuizen komen daarentegen zo hoog als door verzoeker is aangegeven. — Verzoeker heeft daarop in feite slechts met een principiële en juridische redenering geantwoord en in het geding slechts de vraag opgeworpen of in België werkelijk goedkopere verzorgingshuizen bestonden, waar ook dag en nacht medische verzorging gewaarborgd is.
Onder deze omstandigheden kan er mijns inziens geen twijfel over bestaan dat verzoeker niet is geslaagd in het door hem te leveren bewijs aangaande de evenredigheid van zijn uitkeringen. Daar het in dit geding bovendien gaat om waarderings- en beoordelingsvragen, waarbij het Hof van Justitie zich niet in de plaats kan stellen van de administratie en waarop ten processe dan ook niet verder behoeft te worden ingegaan, is met betrekking tot verzoekers tweede grief ten slotte slechts één conclusie mogelijk: waar moet worden aangenomen dat de Raad de desbetreffende bepalingen juist heeft uitgelegd, en niet is bewezen dat de Raad de feiten onjuist heeft beoordeeld, kan ook deze grief niet slagen.
d)
Ten slotte voert verzoeker voor zijn vordering ten principale in de derde plaats aan dat het beginsel van gelijke behandeling is geschonden, althans dat een gelijke behandeling van alle ambtenaren slechts is gewaarborgd, wanneer bij vervulling van objectieve voorwaarden een verplichting tot gelijkstelling overeenkomstig artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren wordt aangenomen.
Ten deze zij in de eerste plaats opgemerkt dat deze grief in het voorgaande reeds grotendeels is besproken met de conclusie dat de administratie op dit gebied een beoordelingsvrijheid heeft, ook al zijn — met name in het uitvoeringsbesluit van de Raad — een aantal minimumeisen vastgesteld.
Wat voorts de beweerde discriminatie betreft, is bij de schriftelijke behandeling in het geheel niet aangevoerd dat jegens verzoeker ook in feite is gediscrimineerd. Eerst tijdens de mondelinge behandeling is melding gemaakt van het geval van een A 2-ambtenaar, bij wie bepaalde door hem voor zijn moeder te Rome gedane uitgaven relevant werden geacht voor de toepassing van artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut. Hierbij zij echter opgemerkt dat het zonder voldoende feitenkennis moeilijk is zich over dit geval een oordeel te vormen. Bovendien kan natuurlijk niet reeds van discriminatie worden gesproken, wanneer slechts één geval van afwijkende behandeling wordt aangevoerd.
Ook verzoekers derde grief moet dus ten slotte worden verworpen.
e)
Nu aldus is gebleken dat geen der argumenten voor de vordering tot nietigverklaring van het stilzwijgende besluit tot afwijzing kan slagen, is het op grond van het voorgaande ook duidelijk hoe het staat met de verzoeken tot vaststelling dat verzoeker voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren, en dat zijn moeder moet worden gelijkgesteld met een ten laste komend kind. Zulks lijkt niet wel doenlijk, daar hiermee zou worden getreden in het beoordelingsterrein van de administratie. Bovendien ontbreken ook de nodige gegevens voor de beoordeling van de vraag wat in verzoekers geval als passende onderhoudsuitkering kan gelden. Ook deze vorderingen moeten derhalve ongegrond worden verklaard.
2.
Nog een enkel woord over verzoekers subsidiaire vordering tot nietigverklaring van de uitdrukkelijke afwijzing.
Zoals gezegd kan men zich op het standpunt stellen dat het hier alleen gaat om de beoordeling van een zuiver bevestigend besluit; de vordering is dan niet-ontvankelijk. — Wil men echter niet zo streng te werk gaan, dan kan men toch in ieder geval, omdat verzoeker geen bijzondere middelen voor zijn subsidiaire vordering heeft aangevoerd, voor de beoordeling daarvan verwijzen naar het hiervoor betoogde.
Daarmee staat vast dat ook de subsidiaire vordering moet worden afgewezen.
3.
Samenvattend, moge ik als volgt concluderen:
Het door de heer Brandau ingediende beroep, voor zover strekkend tot nietigverklaring van de stilzwijgende afwijzing van zijn verzoek van 26 maart 1971, tot verklaring voor recht dat hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren en tot verklaring voor recht dat de Raad verplicht is zijn moeder gelijk te stellen met een ten laste komend kind, moet ongegrond en voor het overige niet-ontvankelijk worden verklaard. In dat geval geldt de kostenregeling van artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering, dat iedere partij haar eigen kosten zal hebben te dragen.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.
(
2
)	In de zin van de Duitse „Beihilfevorschriften” van 28 oktober 1965.