62020CJ0151_RES
Sag C-151/20
Bundeswettbewerbsbehörde
mod
Agrana Zucker GmbH_Nordzucker AGogSüdzucker AG
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberster Gerichtshof)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 22. marts 2022
»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel 101 TEUF – kartel, der retsforfølges af to nationale konkurrencemyndigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – artikel 52, stk. 1 – begrænsninger af princippet ne bis in idem – betingelser – varetagelse af et mål af almen interesse – proportionalitet«
Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – betingelser for anvendelse – kumulation af retsforfølgninger og sanktioner af strafferetlig karakter – kriterier for vurderingen af den strafferetlige karakter – retlig kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, lovovertrædelsens art og strengheden af den sanktion, der pålægges
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)
(jf. præmis 30 og 31)
Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – betingelser for anvendelse – kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter – begreb – kumulation af procedurer, som henhører under konkurrenceretten, og hvor der er nedlagt påstand om pålæggelse af bøder eller om, at der blot fastslås en overtrædelse – omfattet
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)
(jf. præmis 32 og 60-67)
Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – betingelser for anvendelse – der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse – bedømmelseskriterier – endelig afgørelse truffet efter en vurdering af realiteten i sagen
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)
(jf. præmis 34 og 35)
Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – betingelser for anvendelse – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – bedømmelseskriterier – identiske faktiske handlinger – kartel, der retsforfølges af to nationale konkurrencemyndigheder – bedømmelsen af, om de faktiske omstændigheder er identiske, skal ske i forhold til det område, det produktmarked og den periode, der er genstand for de procedurer, som de nævnte myndigheder har iværksat
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)
(jf. præmis 38-48)
Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – begrænsning af udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartret – begrænsning af princippet ne bis in idem – betingelser – varetagelse af et mål af almen interesse – kartel, der retsforfølges af to nationale konkurrencemyndigheder – kumulation af retsforfølgninger, som vedrører identiske aspekter af den samme ulovlige adfærd – ikke tilladt
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)
(jf. præmis 49-57)
Resumé
Nordzucker AG og Südzucker AG er to tyske sukkerproducenter, som sammen med en tredje stor producent dominerer sukkermarkedet i Tyskland. Dette marked var traditionelt opdelt i tre geografiske hovedområder, som hver især var kontrolleret af en af disse tre store producenter.
Agrana Zucker GmbH (herefter »Agrana«), der er et datterselskab af Südzucker, er den største sukkerproducent i Østrig.
Senest fra 2004 enedes Nordzucker og Südzucker om ikke at konkurrere indbyrdes ved at trænge ind på deres vigtigste traditionelle salgsområder. Det var i denne sammenhæng, at Südzuckers salgsdirektør i begyndelsen af 2006 ringede til Nordzuckers salgsdirektør for at beklage sig over sukkerleverancer på det østrigske marked fra et slovakisk datterselskab af Nordzucker, idet han lod forstå, at dette kunne få konsekvenser på det tyske sukkermarked (herefter »telefonsamtalen i 2006«).
Med henblik på at blive omfattet af de nationale kronvidneprogrammer underrettede Nordzucker efterfølgende både Bundeskartellamt (forbundskonkurrencemyndigheden, Tyskland) og Bundeswettbewerbsbehörde (forbundskonkurrencemyndigheden, Østrig) om sin deltagelse i et kartel på det tyske og østrigske sukkermarked. Disse to myndigheder indledte samtidigt undersøgelsesprocedurer.
I 2014 fastslog den tyske konkurrencemyndighed ved en endelig afgørelse, at Nordzucker, Südzucker og den tredje tyske producent havde deltaget i et konkurrencebegrænsende kartel i strid med artikel 101 TEUF og de tilsvarende bestemmelser i tysk ret, og pålagde bl.a. Südzucker en bøde på 195500000 EUR. I denne afgørelse gengives ligeledes indholdet af telefonsamtalen i 2006 vedrørende det østrigske sukkermarked.
Oberlandesgericht Wien (den øverste regionale domstol i Wien, Østrig) tog derimod ikke den østrigske konkurrencemyndigheds påstand om dels at fastslå, at Nordzucker, Südzucker og Agrana havde overtrådt artikel 101 TEUF og de tilsvarende bestemmelser i østrigsk ret, dels at Südzucker skulle pålægges to bøder, herunder en til solidarisk hæftelse med Agrana, til følge.
Den østrigske konkurrencemyndighed iværksatte appel til prøvelse af denne kendelse ved Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig), som var den forelæggende ret. Den forelæggende ret ønskede i denne forbindelse oplyst, om princippet ne bis in idem, der er fastsat i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), forbød denne at tage hensyn til telefonsamtalen i 2006 i den verserende sag ved denne ret, eftersom denne samtale udtrykkeligt var blevet nævnt i den tyske konkurrencemyndigheds afgørelse fra 2014. Denne ret ønskede endvidere oplyst, om princippet ne bis in idem, henset til Domstolens praksis, fandt anvendelse i en procedure, hvor der blev konstateret en overtrædelse, der ikke førte til pålæggelse af en bøde, fordi en virksomhed havde deltaget i et nationalt kronvidneprogram.
Som svar på disse spørgsmål præciserede Domstolen, Store Afdeling, princippet ne bis in idems sammenhæng i forbindelse med parallelle eller på hinanden følgende procedurer inden for konkurrenceretten vedrørende den samme konkurrencebegrænsende adfærd i flere medlemsstater.
Domstolens bemærkninger
Domstolen bemærkede indledningsvis, at princippet ne bis in idem, som fastsat i chartrets artikel 50, forbyder kumulation af såvel retsforfølgninger som sanktioner af strafferetlig karakter, som omhandlet i denne artikel, for de samme faktiske omstændigheder og mod den samme person.
På det konkurrenceretlige område er dette princip nærmere bestemt til hinder for, at en virksomhed domfældes eller atter forfølges for en konkurrencebegrænsende adfærd, for hvilken den allerede er blevet pålagt en sanktion, eller med hensyn til hvilken den er blevet erklæret ansvarsfri ved en tidligere beslutning, der ikke længere kan anfægtes. Anvendelsen af princippet ne bis in idem i de procedurer, som henhører under konkurrenceretten, er således undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels, at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels at den samme konkurrencebegrænsende adfærd skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgninger eller afgørelser (betingelsen »idem«).
Da den tyske konkurrencemyndigheds afgørelse fra 2014 udgjorde en endelig forudgående afgørelse, der var blevet truffet efter en vurdering af sagens realitet, var »bis«-betingelsen opfyldt hvad angik den procedure, der blev gennemført af den østrigske konkurrencemyndighed.
Med hensyn til »idem«-betingelsen er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, kriteriet om, at de faktiske handlinger er identiske, uanset deres retlige kvalificering i national ret eller den retlige interesse, der beskyttes. Om de konkurrencebegrænsende praksisser er identiske, skal undersøges i forhold til det pågældende område og produktmarked samt den periode, i løbet af hvilken de nævnte praksisser har haft til formål eller til resultat at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen.
Det påhvilede derfor den forelæggende ret på grundlag af en vurdering af samtlige relevante omstændigheder at efterprøve, om den tyske konkurrencemyndigheds afgørelse fra 2014 havde fastslået og sanktioneret det omhandlede kartel på grund af dets konkurrencebegrænsende formål eller konkurrencebegrænsende virkning ikke blot på det tyske marked, men også på det østrigske marked. Hvis dette var tilfældet, ville andre retsforfølgninger og i givet fald andre sanktioner for overtrædelse af artikel 101 TEUF og de tilsvarende bestemmelser i østrigsk ret som følge af kartellet på det østrigske område udgøre en begrænsning af den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 50.
En sådan begrænsning kan i øvrigt ikke begrundes i medfør af chartrets artikel 52, stk. 1. Denne bestemmelse fastsætter navnlig, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret, faktisk skal svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
Da det forbud mod karteller, der er fastsat i artikel 101 TEUF, forfølger det mål af almen interesse at sikre en ufordrejet konkurrence på det indre marked, kan en begrænsning af det ved chartrets artikel 50 sikrede princip ne bis in idem, som følger af en kumulation af to nationale konkurrencemyndigheders retsforfølgninger og sanktioner af strafferetlig karakter, ganske vist begrundes i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, når disse retsforfølgninger og sanktioner tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme ulovlige adfærd. I det tilfælde, hvor to nationale konkurrencemyndigheder retsforfølger og sanktionerer de samme faktiske omstændigheder for at sikre overholdelsen af kartelforbuddet i henhold til artikel 101 TEUF og de tilsvarende bestemmelser i deres respektive nationale ret om forbud mod karteller, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater som omhandlet i artikel 101 TEUF, forfølger disse to myndigheder imidlertid det samme mål af almen interesse, som tilsigter at sikre, at konkurrencen på det indre marked ikke fordrejes. En sådan kumulation af retsforfølgninger og sanktioner svarer ikke til et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, hvorfor den heller ikke kan begrundes i medfør af chartrets artikel 52, stk. 1.
Hvad angik den procedure, der blev gennemført af den østrigske konkurrencemyndighed i forhold til Nordzucker, bekræftede Domstolen endelig, at en sådan sag om håndhævelse af konkurrenceretten, hvor det – på grund af Nordzuckers deltagelse i det nationale kronvidneprogram – kun var muligt deklaratorisk at fastslå en overtrædelse af denne ret, kunne være underlagt princippet ne bis in idem.
Princippet ne bis in idem har således, som en tæt naturlig følge af princippet om retskraft, til formål at sikre retssikkerhed og lighed; at sikre, at når en fysisk eller juridisk person er blevet retsforfulgt og i givet fald straffet, har vedkommende sikkerhed for ikke at ville blive yderligere retsforfulgt for den samme overtrædelse. Det følger heraf, at indledningen af strafforfølgning i sig selv kan være omfattet af anvendelsesområdet for princippet ne bis in idem, uafhængigt af, om denne retsforfølgning rent faktisk giver anledning til pålæggelse af en sanktion.