62018CC0724
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 2. apríla 2020 (
1
)
Spojené veci C‑724/18 a C‑727/18
Cali Apartments SCI (C‑724/18)
HX (C‑727/18)
proti
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Cour de cassation (Kasačný súd, Francúzsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sloboda usadiť sa – Smernica 2006/123/ES – Pôsobnosť – Opakovaný prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt – Vnútroštátna právna úprava a obecné predpisy, na základe ktorých tento prenájom podlieha predchádzajúcemu povoleniu a kompenzácii – Odôvodnenie – Cieľ spočívajúci v zabezpečení dostatočného počtu dostupných bytov určených na dlhodobý prenájom – Primeranosť“
I. Úvod
1.
Spoločnosti Cali Apartments a HX (ďalej len „navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku“) bola uložená pokuta za nepovolený prenájom ich garsónok v Paríži (Francúzsko). Podľa francúzskeho práva opakovaný prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, podlieha udeleniu povolenia. Navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku túto požiadavku na získanie povolenia napadli pred vnútroštátnymi súdmi ako nezlučiteľnú so svojou slobodou poskytovať služby, ktorá je zakotvená v práve EÚ.
2.
Súdny dvor má v prejednávanej veci opäť posúdiť rozsah, v akom sa má právna úprava EÚ v oblasti služieb uplatňovať na rôzne činnosti v hospodárstve peer‑to‑peer, ktoré sú vykonávané prostredníctvom digitálnych platforiem. Na rozdiel od predchádzajúcich vecí, ktoré boli primárne zamerané na povahu činností ponúkaných samotnými platformami, (
2
) sa však prejednávaná vec týka sociálnych a spoločenských účinkov takých služieb na ich príslušné „trhy“, akým je trh s bývaním v Paríži.
3.
Prejednávané veci vyvolávajú tri široké zásadné otázky. Odpoveď na prvé dve otázky podľa môjho názoru nie je príliš zložitá: patrí vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke obdobia získaním povolenia, ktoré vydá príslušný starosta, do pôsobnosti smernice 2006/123/ES o službách na vnútornom trhu (
3
) (ďalej len „smernica o službách“)? Ak áno, môže byť zavedenie systému povolení pre tento druh služieb odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, najmä zabezpečením ponuky dostupného dlhodobého bývania a ochranou mestského životného prostredia?
4.
Kladná odpoveď na obe tieto otázky, ktorú navrhujem Súdnemu dvoru, však otvára skutočne chúlostivú tretiu otázku, ktorú položil vnútroštátny súd: aké kritériá alebo opatrenia by boli primerané sledovaným cieľom verejného záujmu? Pokiaľ ide o obecné predpisy mesta Paríž, v akom rozsahu môže byť udelenie takého povolenia podmienené kompenzáciou v podobe súbežnej premeny priestorov, ktoré sú určené na iné užívanie, na bývanie?
II. Právny rámec
A.
Právo EÚ
5.
Odôvodnenie 9 smernice o službách stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje len na požiadavky, ktoré majú vplyv na prístup k činnostiam v oblasti služieb alebo na ich výkon. Z tohto dôvodu sa neuplatňuje na požiadavky, ako sú pravidlá cestnej premávky, pravidlá týkajúce sa rozvoja alebo využitia pozemkov, územné plánovanie v mestách a na vidieku, stavebné predpisy, ako ani na správne sankcie uložené za nedodržanie takýchto pravidiel, ktoré konkrétne neupravujú alebo neovplyvňujú činnosti v oblasti služieb, ale ktoré musia poskytovatelia dodržiavať počas vykonávania svojej hospodárskej činnosti rovnako, ako iné súkromné osoby.“
6.
Odôvodnenie 27 znie takto:
„Táto smernica by sa nemala vzťahovať na sociálne služby v oblasti bývania… Tieto služby sú nevyhnutnými na zaručenie základného práva na ľudskú dôstojnosť a integritu a sú prejavom zásad sociálnej súdržnosti a solidarity a táto smernica by ich nemala ovplyvňovať.“
7.
Článok 2 vymedzuje pôsobnosť smernice o službách. Stanovuje:
„1.   Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.
2.   Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:
a)
služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru;
…
j)
sociálne služby súvisiace so sociálnym ubytovaním, starostlivosťou o deti a podporou rodín a osôb v trvalej alebo dočasnej núdzi, ktoré sú poskytované štátom, poskytovateľmi poverenými štátom alebo charitatívnymi organizáciami uznanými ako takými štátom;
…“
8.
Článok 4 vymedzuje viaceré pojmy použité v smernici o službách:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
1.
‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 50 zmluvy;
2.
‚poskytovateľ‘ je každá fyzická osoba, ktorá je štátnym príslušníkom členského štátu, alebo každá právnická osoba v zmysle článku 48 zmluvy a usadená v členskom štáte, ktorá ponúka alebo poskytuje službu;
…
6.
‚systém udeľovania povolení‘ je každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní od príslušného orgánu;
7.
‚požiadavka‘ je akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií, ktoré boli prijaté v rámci výkonu ich právnej autonómie; pravidlá stanovené v kolektívnych zmluvách dohodnuté sociálnymi partnermi sa v zmysle tejto smernice nepovažujú za požiadavky;
8.
‚závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu‘ [naliehavé dôvody všeobecného záujmu – neoficiálny preklad] sú dôvody uznané ako také v judikatúre Súdneho dvora a zahŕňajú tieto dôvody: verejný poriadok, verejnú bezpečnosť, ochranu verejnosti, verejné zdravie, zachovanie finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia, ochranu spotrebiteľa, príjemcov služieb a pracovníkov, poctivosť obchodných transakcií, boj proti podvodom, ochranu životného prostredia a mestského životného prostredia, zdravie zvierat, duševné vlastníctvo, ochranu národného historického a umeleckého dedičstva, ciele sociálnej politiky a ciele politiky v oblasti kultúry;
…“
9.
Článok 9, ktorým sa začína kapitola III smernice o službách venovaná slobode poskytovateľov usadiť sa, upravuje pravidlá v oblasti systémov udeľovania povolení:
„1.   Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie systémom udeľovania povolení, pokiaľ nie sú splnené tieto podmienky:
a)
systém udeľovania povolení nediskriminuje daného poskytovateľa;
b)
potreba existencie systému udeľovania povolení je opodstatnená závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad];
c)
sledovaný cieľ nemožno dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä v dôsledku skutočnosti, že následná inšpekcia by bola vykonaná príliš neskoro, aby bola skutočne účinná.
…“
10.
Článok 10 smernice o službách stanovuje podmienky na udeľovanie povolení:
„1.   Systémy udeľovania povolení sa zakladajú na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom.
2.   Kritériá uvedené v odseku 1 musia byť:
a)
nediskriminačné;
b)
opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad];
c)
primerané cieľu tohto verejného [všeobecného – neoficiálny preklad] záujmu;
d)
jasné a jednoznačné;
e)
objektívne;
f)
vopred zverejnené;
g)
transparentné a dostupné.
…
7.   Tento článok nespochybňuje rozdelenie právomocí orgánov členských štátov na miestnej alebo regionálnej úrovni, ktoré udeľujú povolenia.“
11.
Článok 11 smernice o službách sa týka doby platnosti povolenia.
„1.   Povolenie sa poskytovateľovi neudeľuje na dobu určitú okrem týchto prípadov:
a)
povolenie sa automaticky obnovuje alebo podlieha len kontinuálnemu plneniu požiadaviek;
b)
počet dostupných povolení je vzhľadom na závažný dôvod týkajúci sa verejného záujmu [naliehavý dôvod všeobecného záujmu – neoficiálny preklad] obmedzený;
alebo
c)
obmedzené trvanie povolenia môže byť opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad].
…“
12.
Článok 12 smernice o službách, nazvaný „Výberové konanie v prípade viacerých kandidátov“, sa týka situácií, keď je počet dostupných povolení pre danú činnosť obmedzený. Článok 13 stanovuje pravidlá pre postupy pri udeľovaní povolení. Články 14 a 15 smernice o službách zas stanovujú zakázané požiadavky a požiadavky podliehajúce hodnoteniu.
B.
Francúzske právo
1. Zákonník cestovného ruchu
13.
Článok L. 324‑1‑1 code du tourisme (Zákonník cestovného ruchu) stanovuje:
„Každá osoba, ktorá ponúka na prenájom turistické ubytovanie bez ohľadu na to, či je alebo nie je klasifikované v zmysle tohto zákonníka, to musí vopred ohlásiť starostovi obce, v ktorej sa ubytovanie nachádza.“
2. Zákonník výstavby a bývania
14.
Článok L. 631‑7 code de la construction et de l’habitation (Zákonník výstavby a bývania) stanovuje, že v mestách s viac ako 200000 obyvateľmi zmena užívania priestorov určených na bývanie podlieha za podmienok stanovených v článku L. 631‑7‑1 toho istého zákonníka predchádzajúcemu povoleniu.
15.
Loi no 2014‑366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (zákon č. 2014‑366 z 24. marca 2014 o prístupe k bývaniu a obnovenom urbanistickom plánovaní) doplnil do článku L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania posledný, šiesty odsek. Toto ustanovenie stanovuje, že „opakovaný prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, predstavuje zmenu užívania v zmysle tohto ustanovenia.“
16.
Článok L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania stanovuje spôsoby získania povolenia uvedeného v článku L. 631–7:
„Predchádzajúce povolenie na zmenu užívania vydá starosta obce, v ktorej sa nachádza nehnuteľnosť… Vydanie povolenia môže byť podmienené kompenzáciou vo forme súbežnej premeny priestorov, ktoré sú určené na iné užívanie, na priestory určené na bývanie.
Povolenie na zmenu užívania je osobne viazané. Jeho účinnosť sa skončí v prípade, že sa z akýchkoľvek dôvodov konečnou platnosťou ukončí výkon príjmovej činnosti adresáta povolenia. Ak je však povolenie podmienené kompenzáciou, viaže sa na priestor, a nie na osobu. Priestory ponúkané ako kompenzácia sú uvedené v povolení, ktoré sa uverejní v registri nehnuteľností alebo zapíše v pozemkovej knihe.
…
Mestské zastupiteľstvo stanoví uznesením podmienky uplatnenia článku L. 631‑7, podľa ktorých sa udeľujú povolenia a stanovujú kompenzácie pre jednotlivé mestské časti, prípadne obvody, so zreteľom na ciele sociálnej rozmanitosti, najmä v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie…“
17.
Systém dočasných povolení môže byť tiež určený mestským zastupiteľstvom na základe článku L. 631‑7‑1‑A toho istého zákonníka, ktorý stanovuje, že uznesenie mestského zastupiteľstva môže stanoviť systém dočasného povolenia zmeny užívania umožňujúci fyzickej osobe prenajímať na krátke časové obdobia priestory určené na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt. Uznesenie určí podmienky vydania tohto dočasného povolenia primátorom mesta, v ktorom sa nachádza nehnuteľnosť. Stanoví aj kritériá tohto dočasného povolenia, ktoré sa môžu týkať dĺžky nájomných zmlúv, fyzických prvkov priestoru, ako aj jeho umiestnenia najmä v závislosti od charakteristík trhov s obytnými priestormi a od potreby nezhoršiť nedostatok obytných priestorov. Tieto kritériá sa môžu meniť v závislosti od počtu povolení pridelených tomu istému majiteľovi.
18.
Podľa článku L. 631‑7‑1‑A Zákonníka výstavby a bývania povolenie na zmenu užívania nie je potrebné, ak priestor predstavuje hlavné bydlisko prenajímateľa v zmysle článku 2 zákona zo 6. júla 1989, t. j. keď je obydlie obývané najmenej osem mesiacov v roku s výhradou pracovných povinností, zdravotných dôvodov alebo vyššej moci prenajímateľom, jeho manželom alebo manželkou, prípadne nezaopatrenou osobou.
19.
Článok L. 651‑2 Zákonníka výstavby a bývania stanovuje sankcie a opatrenia, ktoré sa uplatnia v prípade nedodržania týchto ustanovení:
„Osobe, ktorá poruší ustanovenia článku L. 631‑7 alebo ktorá nesplní podmienky alebo povinnosti uložené na základe tohto článku, bude uložená pokuta vo výške 25000 eur.“
3. Mestské nariadenie prijaté mestským zastupiteľstvom mesta Paríž stanovujúce podmienky na udeľovanie povolení a požiadavky na kompenzáciu
20.
Článok 2 règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation (mestské nariadenie mesta Paríž o stanovení podmienok udeľovania povolení na zmenu užívania obytných priestorov a vymedzení požiadaviek na kompenzáciu) stanovuje:
„I – Kompenzácia spočíva v premene priestorov určených k 1. januáru 1970 na iné účely ako na bývanie, alebo pre ktoré bolo po 1. januári 1970 vydané povolenie zmeny užívania stavby meniace účel ich užívania, a ktoré doteraz neboli použité v rámci kompenzácie, na priestory určené na bývanie.
Priestory navrhované na využitie v rámci kompenzácie musia súčasne spĺňať tieto podmienky:
a)
zodpovedať bytovým jednotkám a mať porovnateľnú kvalitu a podlahovú plochu ako bytové jednotky, pri ktorých sa navrhuje zmena užívania, pričom jednotlivé prípady sa posudzujú podľa vhodnosti priestorov na účely bývania. Priestory navrhované na využitie v rámci kompenzácie musia spĺňať požiadavky vymedzené vo vyhláške z 30. januára 2002 o vlastnostiach dôstojného bývania.
b)
nachádzať sa v tom istom obvode ako obytné priestory, pri ktorých sa navrhuje zmena užívania.
Podlahová plocha sa vypočíta podľa článku R. 111‑2 Zákonníka výstavby a bývania.
II – V oblasti posilnenej kompenzácie vymedzenej v prílohe č. 1, musia mať ako výnimka z odseku I písm. a) priestory navrhované na využitie v rámci kompenzácie dvakrát väčšiu podlahovú plochu ako priestory, pri ktorých sa navrhuje zmena užívania, pokiaľ sa tieto priestory nezmenia na nájomné sociálne byty, ktoré sú predmetom zmluvy uzavretej podľa článku L. 351‑2 Zákonníka výstavby a bývania najmenej na 20 rokov.
Ako výnimka z odseku I písm. b) sa v oblasti posilnenej kompenzácie môžu nájomné sociálne byty slúžiace ako kompenzácia za priestory, ktorých užívanie sa mení, nachádzať kdekoľvek v tejto oblasti. Ak sa však priestory, ktorých užívanie sa mení, nachádzajú v 1., 2., 4., 5., 6., 7., 8. alebo 9. obvode, kde je zvlášť výrazný nedostatok nehnuteľností určených na bývanie vo vzťahu k aktivite, predmetom kompenzácie mimo obvodu, v ktorom dochádza k zmene užívania, môže byť najviac 50 % podlahovej plochy, ktorej užívanie sa mení.
Tieto obvody sa vyznačujú na parížske pomery nadpriemernou úrovňou pomeru počtu zamestnaných osôb k počtu aktívnych rezidentov, ako ho meria INSEE [francúzsky Národný inštitút pre štatistiku a hospodárske štúdie].
Ak je možné navrhnúť kompenzáciu v celom rozsahu mimo obvodu, v ktorom dochádza k zmene užívania, počet nehnuteľností určených na bývanie navrhovaných na využitie v rámci kompenzácie musí byť prinajmenšom rovnaký ako počet tých, pri ktorých sa ruší určenie na bývanie.
Ak pri priestoroch, ktorých užívanie sa mení, poskytuje kompenzáciu totožný vlastník v rámci rovnakej pozemkovej jednotky, a to v súvislosti s racionalizáciou obytných plôch tejto jednotky, minimálna vyžadovaná plocha na účely kompenzácie zodpovedá rozsahu plochy priestorov, ktorých užívanie sa mení.“
III. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
21.
Každý z navrhovateľov v konaní o kasačnom opravnom prostriedku vlastní garsónku v Paríži.
22.
V roku 2015 príslušné odbory mesta Paríž uskutočnili vyšetrovanie s cieľom určiť, či navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku prenajímali svoje garsónky ako krátkodobé ubytovanie v zariadených priestoroch prostredníctvom platformy Airbnb bez povolenia. Procureur de la République (prokurátor) po ukončení tohto vyšetrovania podal návrh na vydanie predbežných opatrení proti navrhovateľom v konaní o kasačnom opravnom prostriedku. Tribunal de grande instance de Paris (Prvostupňový súd, Paríž, Francúzsko) uložil navrhovateľom v konaní o kasačnom opravnom prostriedku pokutu a nariadil im vrátiť priestorom rezidenčné využitie. Mesto Paríž vstúpilo do konania ako vedľajší účastník.
23.
V odvolacom konaní Cour d’appel (Odvolací súd, Paríž, Francúzsko) dvoma rozsudkami z 19. mája 2017 a 15. júna 2017, ktoré sa týkali jednotlivých navrhovateľov v konaní o kasačnom opravnom prostriedku, potvrdil, že predmetné garsónky boli ponúkané na prenájom príležitostným zákazníkom na krátke časové obdobia prostredníctvom platformy Airbnb bez predchádzajúceho povolenia primátora Paríža, čo je v rozpore s ustanoveniami článku L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania. Cour d’appel (Odvolací súd) uložil navrhovateľom v konaní o kasačnom opravnom prostriedku, spoločnosti Cali Apartments a HX, pokuty vo výške 15000 eur a 25000 eur. Výnos z pokút bol určený pre mesto Paríž.
24.
Navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku podali kasačné opravné prostriedky na Cour de cassation (Kasačný súd, Francúzsko), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Podľa navrhovateľov v konaní o kasačnom opravnom prostriedku rozsudky vydané v odvolacom konaní porušujú zásadu prednosti práva EÚ vzhľadom na to, že Cour d’appel (Odvolací súd) nepreukázal naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý by mohol odôvodniť obmedzenie slobody poskytovať služby, ktoré dotknutá právna úprava predstavuje. Cour d’appel (Odvolací súd) nepreukázal ani to, že cieľ sledovaný touto právnou úpravou nie je možné dosiahnuť menej reštriktívnym opatrením, ako stanovuje článok 9 písm. b) a c) smernice o službách.
25.
Práve vzhľadom na tieto skutkové a právne okolnosti položil vnútroštátny súd Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Uplatňuje sa [smernica o službách] vzhľadom na definíciu jej predmetu a pôsobnosti v jej článkoch 1 a 2 na prenájom za odplatu, a to aj mimo podnikateľskú činnosť, opakovane a na krátke časové obdobia, zariadeného priestoru na účely bývania, ktorý nepredstavuje hlavné bydlisko prenajímateľa, príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, najmä vzhľadom na pojmy ‚poskytovatelia‘ a ‚služby‘?
2.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: predstavuje vnútroštátna právna úprava, akou je článok L. 631‑7 [Zákonníka výstavby a bývania], systém udeľovania povolení na vyššie uvedenú činnosť v zmysle článkov 9 až 13 [smernice o službách] alebo iba požiadavku podriadenú ustanoveniam článkov 14 a 15?
V prípade, že články 9 až 13 [smernice o službách] sa uplatnia:
3.
Má sa článok 9 písm. b) tejto smernice vykladať v tom zmysle, že cieľ smerujúci k boju proti nedostatku prenajímateľných nehnuteľností určených na bývanie predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu umožňujúci odôvodniť vnútroštátne opatrenie, ktorým v určitých geografických oblastiach podlieha povoleniu prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie opakovane na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt?
4.
V prípade kladnej odpovede: je takéto opatrenie primerané sledovanému cieľu?
5.
Bráni článok 10 ods. 2 písm. d) a e) smernice vnútroštátnemu opatreniu, ktoré podriaďuje povoleniu prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie ‚opakovane‘, na ‚krátke časové obdobia‘ a ‚príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt‘?
6.
Bráni článok 10 ods. 2 písm. d) až g) smernice systému udeľovania povolení stanovujúcemu, že podmienky vydania povolenia sa stanovujú uznesením mestského zastupiteľstva so zreteľom na ciele sociálnej rozmanitosti najmä v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a potreby predísť zhoršeniu nedostatku bývania?“
26.
Uznesením predsedu Súdneho dvora z 18. decembra 2018 boli veci C‑724/18 (Cali Apartments) a C‑727/18 (HX) spojené na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj rozsudku.
27.
Písomné pripomienky predložili navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku, mesto Paríž, česká a nemecká vláda, Írsko, grécka, španielska, francúzska, holandská a poľská vláda a Európska komisia. Všetky tieto subjekty okrem poľskej vlády sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 19. novembra 2019.
IV. Posúdenie
28.
Otázky 1 a 2 sa týkajú problematiky uplatniteľnosti smernice o službách v prejednávaných veciach. Zatiaľ čo otázka 1 súvisí s pôsobnosťou smernice, otázka 2 má za cieľ určiť, ktoré konkrétne ustanovenia smernice sa uplatnia v prejednávaných veciach spomedzi ustanovení týkajúcich sa „systémov udeľovania povolení“ a „požiadaviek“ v rámci kapitoly III smernice o službách.
29.
Za predpokladu, že pravidlá, podľa ktorých je na prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom potrebné povolenie, predstavujú „systém udeľovania povolení“, sa vnútroštátny súd otázkami 3 až 6 následne pýta, či je tento systém v súlade s ustanoveniami venovanými týmto systémom, ktoré sa nachádzajú v článkoch 9 a 10 smernice o službách. Konkrétne otázky 3 a 4 sa týkajú odôvodnenia a primeranosti dotknutých pravidiel. Otázkami 5 a 6 sa vnútroštátny súd pýta, či tieto pravidlá spĺňajú ďalšie podmienky na udelenie povolenia, ktoré stanovuje článok 10 ods. 2 smernice o službách.
30.
Štruktúra týchto návrhov sleduje logiku právnych problémov, ktoré uvádza vnútroštátny súd. Najprv preskúmam, či sa smernica o službách uplatní v prejednávaných veciach (A), a určím relevantné ustanovenia (B). Následne sa budem zaoberať problematikou zlučiteľnosti sporného systému udeľovania povolení, pokiaľ ide o jeho zavedenie i špecifické podmienky, ktoré upravuje, s jednotlivými požiadavkami vyplývajúcimi z článku 9 ods. 1 a článku 10 ods. 2 smernice o službách (C).
31.
Skôr než začnem posúdenie, musím objasniť predmet celkovej analýzy. Mám analýzu uskutočniť vzhľadom na vnútroštátne ustanovenia (uvedené v bodoch 13 až 19 vyššie), obecné predpisy mesta Paríž (bod 20 vyššie) alebo oboje vo vzájomnom spojení?
32.
Je pravda, že vnútroštátny súd kladie otázky len vo vzťahu k vnútroštátnym ustanoveniam, podľa ktorých opakovaný prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke pobyty podlieha vydaniu povolenia zo strany príslušného orgánu/starostu. (
4
) Vnútroštátna právna úprava však stanovuje len celkový rámec pre také povolenia. Obecné zastupiteľstvá oprávňuje, aby prijali pravidlá na vykonanie tohto rámca. (
5
)
33.
Mesto Paríž pri výkone týchto právomocí prijalo špecifické pravidlá upravené v obecných nariadeniach, ktoré stanovujú podmienky na udeľovanie povolení a určovanie požiadaviek na kompenzáciu. Práve obecné predpisy do určitej miery dávajú konkrétny obsah všeobecnému vnútroštátnemu rámcu. Obecné predpisy sú vo Francúzsku dôležité aj z praktického hľadiska, lebo výnos z pokút za nepovolený krátkodobý prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie podľa všetkého predstavuje v plnom rozsahu príjem rozpočtu obce, v ktorej sa priestory nachádzajú.
34.
V rámci smernice o službách normotvorca EÚ uznal význam zohľadňovania miestnych dojednaní, pokiaľ ide o príslušné orgány vydávajúce povolenia, prinajmenšom dvojakým spôsobom. Po prvé samotný rámec analýzy vyplývajúcej z článku 10 ods. 2 smernice o službách si vyžaduje preskúmanie konkrétnych systémov udeľovania povolení, teda príslušných systémov zavedených miestnymi a vnútroštátnymi predpismi. (
6
) Po druhé článok 10 ods. 7 smernice o službách jasne stanovuje, že podmienky na udeľovanie povolení nesmú spochybňovať rozdelenie právomocí medzi orgány členských štátov vydávajúce povolenia na miestnej alebo regionálnej úrovni.
35.
Zhrniem to tak, že systém udeľovania povolení, ktorý je predmetom tejto veci, je balíkom vnútroštátnych a obecných predpisov. Pri posudzovaní zlučiteľnosti takého legislatívneho balíka s právom EÚ je potrebné preskúmať celý jeho obsah, nielen jeho jednotlivé úrovne. To by bol napokon aj pohľad každého potenciálneho poskytovateľa služieb v Paríži, na ktorého by sa logicky uplatnili obe úrovne právnych predpisov, nielen tá vnútroštátna. Tento prístup použijem aj v týchto návrhoch.
A.
Uplatniteľnosť smernice o službách
36.
Uplatní sa smernica o službách na prenájom na krátke časové obdobia za odplatu, a to aj mimo podnikateľskú činnosť, opakovane a na krátke časové obdobia, zariadeného priestoru na účely bývania, ktorý nepredstavuje hlavné bydlisko prenajímateľa, príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt?
37.
Všetci účastníci konania s výnimkou nemeckej vlády a Írska sa domnievajú, že smernica o službách sa uplatní na prejednávané veci.
38.
Podľa nemeckej vlády článok L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania neupravuje službu, ale zmenu použitia obytných priestorov. Toto ustanovenie sa neuplatní len na poskytovateľov, ktorí chcú svoje priestory prenajímať príležitostným zákazníkom na krátke obdobia, ale na každého jednotlivca, ktorý chce zmeniť použitie obytných priestorov. Taká zmena by mohla spočívať napríklad v tom, že priestory sa budú používať ako bývanie pre ľudí bez domova alebo pre utečencov. Odôvodnenia 9 a 27 a článok 2 ods. 2 písm. j) výslovne vylučujú tieto činnosti z pôsobnosti smernice. To isté by malo platiť pre pravidlá zmeny použitia, ktoré majú zabezpečiť dostatočný počet dostupných bytov.
39.
Írsko sa domnieva, že Zákonník výstavby a bývania obsahuje ustanovenia upravujúce rozvoj a využitie pozemkov, najmä obytných nehnuteľností. Článok L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania stanovuje podrobné pravidlá, ktoré sa týkajú zmeny použitia a zmiešaného použitia obytných nehnuteľností. Vzhľadom na odôvodnenie 9 smernice o službách, ktoré stanovuje, že smernica sa neuplatní na „pravidlá týkajúce sa rozvoja alebo využitia pozemkov, územné plánovanie v mestách a na vidieku [alebo] stavebné predpisy“, sa smernica nevzťahuje na článok L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania. Cieľom francúzskej právnej úpravy je riešiť nedostatok nájomných bytov, ktoré sú dôležitým cieľom sociálnej politiky, prostredníctvom účinnej regulácie využitia pozemkov a územného plánovania v mestách, a nie ovplyvniť prístup k určitej činnosti alebo jej vykonávanie.
40.
Podľa môjho názoru je poskytovanie služieb krátkodobého prenájmu za odplatu službou jednoznačne hospodárskej povahy. Získanie povolenia na zmenu použitia obytných nehnuteľností je iba požiadavkou, ktorá ovplyvňuje poskytovanie tejto konkrétnej služby.
41.
Je pomerne jasné, že vo vzťahu k predmetnej činnosti sa neuplatní ani jedna z výnimiek upravených v článku 2 ods. 2 a 3 smernice o službách.
42.
Článok 2 ods. 2 písm. j) smernice o službách, ktorý vylučuje sociálne služby týkajúce sa sociálneho bývania a na ktorý sa odvoláva nemecká vláda, sa na prejednávanú vec jednoznačne neuplatní. Tvrdenie založené na tom, že tie isté pravidlá, ktoré musí majiteľ dodržať, ak chce nehnuteľnosť použiť na hospodárske účely, by sa potenciálne mohli uplatniť na zmenu použitia nehnuteľnosti na iné, nehospodárske účely, akým je sociálne bývanie, je vzhľadom na jasné skutkové okolnosti tejto veci vysoko špekulatívne a nie je potrebné sa ním podrobne zaoberať.
43.
Rovnako vzhľadom na ziskovosť protihodnoty za službu (
7
) dotknutú činnosť jednoznačne nemožno považovať za službu nehospodárskeho charakteru vo všeobecnom záujme v zmysle článku 2 ods. 2 písm. a) smernice o službách. Ani táto výnimka sa preto neuplatní.
44.
Skôr sa zdá, že prenájom ubytovania mal patriť do pôsobnosti smernice rovnako ako akákoľvek iná služba v oblasti cestovného ruchu. Smernica o službách síce neobsahuje výslovnú zmienku v tomto zmysle, jej odôvodnenie 33 však stanovuje, že smernica sa vzťahuje aj na služby v oblasti nehnuteľností a služby pre spotrebiteľov, akými sú služby v oblasti cestovného ruchu. Okrem toho Príručka Európskej komisie o uplatňovaní smernice o službách síce určite nie je záväzná, (
8
) rovnako však potvrdzuje, že činnosti v oblasti prenájmu patria medzi činnosti, ktoré sa považujú za služby. (
9
)
45.
Ďalšie tvrdenie nemeckej vlády a najmä Írska, ktoré sa odvoláva na odôvodnenie 9, si zaslúži hlbšiu úvahu. Toto odôvodnenie stanovuje: „Táto smernica sa uplatňuje len na požiadavky, ktoré majú vplyv na prístup k činnostiam v oblasti služieb alebo na ich výkon. Z tohto dôvodu sa neuplatňuje na požiadavky, ako sú pravidlá cestnej premávky, pravidlá týkajúce sa rozvoja alebo využitia pozemkov, územné plánovanie v mestách a na vidieku, stavebné predpisy, ako ani na správne sankcie uložené za nedodržanie takýchto pravidiel, ktoré konkrétne neupravujú alebo neovplyvňujú činnosti v oblasti služieb, ale ktoré musia poskytovatelia dodržiavať počas vykonávania svojej hospodárskej činnosti rovnako, ako iné súkromné osoby.“
46.
Považujem za užitočné uviesť na tomto mieste plné znenie odôvodnenia 9. Zo znenia tohto odôvodnenia v celom rozsahu vrátane jeho prvej vety, ako aj druhej polovice druhej vety je jasné, prečo tvrdenia Írska a nemeckej vlády nie sú presvedčivé.
47.
Po prvé treba pripomenúť, že odôvodnenie 9 je len odôvodnením. (
10
) Smernica o službách neobsahuje zodpovedajúce platné ustanovenie, ktoré by upravovalo blokovú výnimku na spôsob článku 2 ods. 2 a 3 smernice. Podľa môjho názoru odôvodnenie samo osebe bez zodpovedajúceho ustanovenia v texte nemôže zaviesť novú blokovú výnimku, ktorá sa neodráža na nijakom inom mieste vlastného znenia opatrenia EÚ. (
11
)
48.
Po druhé aj keby sa analýza na tomto mieste neskončila, čo by sa podľa môjho názoru mohla a mala, môžem ďalej uviesť, že odôvodnenie 9 sa v každom prípade týka inej problematiky ako je problematika týkajúca sa stanovenia ďalšej odvetvovej výnimky z pôsobnosti smernice.
49.
Prvá veta odôvodnenia 9 sa začína potvrdením pravidla, že smernica sa uplatňuje na požiadavky, ktoré ovplyvňujú prístup k činnosti v oblasti služieb. Všetky pravidlá v akejkoľvek oblasti, ktoré stanovujú podmienku prístupu k určitej službe, vrátane požiadaviek, ktoré sa týkajú zmeny použitia nehnuteľnosti, teda patria do pôsobnosti smernice. Je tu však stanovená kvalifikácia: smernica sa uplatňuje „len“ na také požiadavky.
50.
Preto sa druhá veta začína výrazom „z tohto dôvodu“ a obsahuje zoznam, ktorý je uvedený ilustratívnym „ako sú“. Táto časť druhej vety však zďaleka nepridáva odvetvové blokové výnimky z pôsobnosti smernice, ale len potvrdzuje, že prípadní poskytovatelia služieb nemôžu napadnúť všeobecne záväzný regulačný rámec s odôvodnením, že im bráni v neobmedzenej slobode poskytovať služby. Takí poskytovatelia preto nemôžu požadovať osobitný regulačný režim, ktorý by sa líšil od režimu platného pre „iné súkromné osoby“, ako uzatvára odôvodnenie.
51.
Jednoducho povedané, odôvodnenie 9 len opäť potvrdzuje, že smernica o službách sa nedotýka všeobecne záväzných pravidiel, ktoré špecificky neregulujú služby a platia rovnako pre všetkých, jednotlivcov i poskytovateľov služieb. Toto potvrdenie platí pre každú oblasť (regulačných) predpisov. Práve preto je logické, že zoznam je len ilustratívny, začína sa výrazom „ako sú“ a mohol by obsahovať aj iné oblasti, (
12
) akými sú napríklad normy v oblasti životného prostredia alebo pravidlá potravinovej bezpečnosti. Nakoniec práve to je aj dôvod, pre ktorý ani jeden z článkov smernice neobsahuje zodpovedajúce platné ustanovenie, ktoré by odrážalo obsah odôvodnenia 9: toto odôvodnenie nikdy nemalo vylúčiť z pôsobnosti smernice konkrétnu oblasť (oblasti). Jeho cieľom bolo len ubezpečiť, že ustanovenia smernice nie je možné použiť spôsobom, ktorý by narušil alebo zbavil zmyslu všeobecne záväzný regulačný režim v členskom štáte.
52.
Na pojednávaní Európska komisia ako príklad cieľa odôvodnenia 9 uviedla hypotetickú sťažnosť vodiča, ktorý pochádza z krajiny, kde sa jazdí na pravej strane cesty, proti vnútroštátnemu pravidlu cestnej premávky v členskom štáte, kde sa jazdí vľavo, ako požiadavke obmedzujúcej jeho prístup k poskytovaniu služieb v inom členskom štáte. Nechcem sa púšťať do bezpochyby vzrušujúcej diskusie o tom, v akom rozsahu by sa článok 56 ZFEÚ alebo smernica o službách vlastne mohli uplatniť na dopravné služby, uvedený príklad je však pomerne výrečný. Dalo by sa uviesť veľa takých príkladov: potenciálny poskytovateľ služieb, ktorý napadne územný plán mesta alebo iné ustanovenia v oblasti urbanizmu, sťažnosti proti spôsobu, akým sa podávajú daňové priznania, akým sa spravujú registre trestov alebo akým sa prijímajú predpisy v oblasti životného prostredia o emisiách a znečistení, atď. Vnútroštátne ustanovenia v každom z týchto všeobecne záväzných regulačných režimov by mohli byť zakaždým napadnuté pomocou toho istého tvrdenia, a to že samotná existencia týchto ustanovení predstavuje obmedzenie absolútnej slobody poskytovať služby.
53.
Ako je stanovené v odôvodnení 9, presne to sa malo vylúčiť. Spoločným menovateľom všetkých týchto príkladov je nesúvislosť a sprostredkovanosť. Ustanovenia upravujúce službu (prístup k nej) patria do pôsobnosti smernice, zatiaľ čo všeobecne záväzné predpisy, ktoré nijako nerozlišujú medzi poskytovateľmi a inými jednotlivcami, do nej nepatria. Ako to potvrdzuje prvá veta odôvodnenia 9, požiadavky týkajúce sa podmienok prístupu k poskytovaniu služby sú jednoznačne zahrnuté, a to bez ohľadu na to, z ktorej oblasti práva vychádzajú.
54.
Táto logika sa veľmi líši od tvrdenia Írska a nemeckej vlády, ktoré v podstate navrhujú vykladať formuláciu „pravidlá týkajúce sa rozvoja alebo využitia pozemkov, územné plánovanie v mestách a na vidieku“ ako ďalšiu blokovú výnimku z pôsobnosti smernice. Všetky vnútroštátne predpisy týkajúce sa využitia pozemkov alebo územného plánovania v mestách a na vidieku by teda nikdy nemohli patriť do pôsobnosti smernice. Nie je to však tak a ani to tak byť nemôže.
55.
Po tretie a v podobnom zmysle sa Súdny dvor už v rozsudku Visser (
13
) zaoberal rozlišovaním medzi pravidlami týkajúcimi sa majetku, z ktorých vychádza odôvodnenie 9, v závislosti od toho, či osobitne upravujú určitú činnosť v oblasti služieb alebo ovplyvňujú prístup k nej, prípadne jej výkon.
56.
Vo veci Visser išlo o pravidlá obsiahnuté v územnom pláne mesta, ktoré zakazovali činnosť maloobchodného predaja nízkoobjemného tovaru v zemepisných oblastiach mimo centra jedného holandského mesta. V tejto súvislosti sa Súdny dvor v rámci posudzovania územného plánu zameral na dotknutú hospodársku činnosť, a nie na povahu samotného plánu ako opatrenia, ktoré sa týka územného plánovania a využitia pôdy v meste. Súdny dvor najmä poukázal na to, že „cieľom pravidiel, o ktoré ide vo veci samej, je… zachovať udržateľný rozvoj centra mesta a predísť neobsadenosti obchodných priestorov v mestskej zóne v rámci politiky územného plánovania, ich osobitným účelom zároveň je určenie zemepisných oblastí, v ktorých možno umiestniť niektoré činnosti v oblasti maloobchodného predaja.“ (
14
) Na základe toho Súdny dvor konštatoval, že tieto pravidlá sú určené len pre osoby, ktoré uvažujú o rozvoji týchto činností v uvedených zemepisných oblastiach, a nie pre jednotlivcov konajúcich ako súkromné osoby.
57.
Z uvedeného rozsudku vyplýva, že keď ide o pravidlá týkajúce sa majetku, ktorý sa používa na ziskové účely, Súdny dvor rozlišuje medzi osobitným účelom a celkovým cieľom dotknutých pravidiel. Skutočnosť, že (hlavný) cieľ sa primárne týka územného plánovania v meste, nebráni tomu, aby sa na tieto pravidlá vzťahovala smernica o službách, pokiaľ je ich osobitným účelom hospodárska činnosť. V súlade s odôvodnením 9 sa smernica o službách uplatňuje na ustanovenia, ktoré upravujú alebo špecificky ovplyvňujú začatie alebo výkon činnosti v oblasti služieb. (
15
)
58.
Z rozsudku Visser teda vyplýva, že pravidlá týkajúce sa užívania majetku patria do pôsobnosti smernice o službách v rozsahu, v akom sa dotýkajú hospodárskych činností, v dôsledku čoho ovplyvňujú prístup na trh so službami alebo výkon činnosti v oblasti služieb. (
16
)
59.
V prejednávaných veciach majú dotknuté pravidlá rovnako ako vo veci Visser dvojakú povahu. Sú súčasťou súboru pravidiel, ktoré podmieňujú „zmeny použitia“ nehnuteľnosti určenej na bývanie získaním povolenia, čo naznačuje úzku súvislosť s využitím pôdy alebo územným plánovaním v meste. Tieto pravidlá sú však zároveň kľúčové pre prístup k danej činnosti v oblasti služieb a jej výkon.
60.
Po štvrté a nakoniec však má prejednávaná vec jednu zvláštnosť, ktorou sa odlišuje od veci Visser a pravdepodobne odráža výhrady nemeckej vlády a Írska, aj keď možno iným spôsobom. Vo veci Visser sa síce pravidlá uplatňovali bez rozdielu, dá sa však povedať, že vzhľadom na svoju povahu boli zamerané na určitú špeciálnu skupinu poskytovateľov. Hospodársku činnosť, na ktorú sa v skutočnosti zameriaval dotknutý územný plán, mohla primerane vykonávať iba osobitná a na to určená skupina poskytovateľov služieb.
61.
V prejednávanej veci na rozdiel od veci Visser nie je jasne určená (podnikateľská) skupina poskytovateľov služieb. Zároveň nie je možné jednoznačne vymedziť skupinu príjemcov služieb. Obe strany sú nepodnikateľmi.
62.
V tejto súvislosti súhlasím s tým, že pravidlá zmeny v užívaní majetku sa istým spôsobom uplatnia bez rozdielu na všetky zmeny v užívaní majetku a nie sú automaticky obmedzené na krátkodobý prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie. Čiastočne je to však z dôvodu samotnej povahy hospodárstva peer‑to‑peer, v ktorom sa zotiera hranica medzi poskytovateľmi – podnikateľmi a poskytovateľmi – nepodnikateľmi. (
17
) V takom prostredí je v skutočnosti uvedené činnosti často možné regulovať iba pomocou všeobecne záväzných ustanovení. Inými slovami, ak je poskytovateľom služieb každý, potom kritérium, podľa ktorého sú jediné použiteľné pravidlá tie, ktoré sú špecificky zamerané na nejakú činnosť v oblasti služieb (a nie tie, ktoré sa uplatnia na všetkých ostatných jednotlivcov konajúcich ako súkromné osoby), stráca veľkú časť svojej rozlišovacej schopnosti.
63.
Zhrniem to tak, že je postačujúce, ak všeobecne záväzné pravidlá akejkoľvek povahy regulujú alebo ovplyvňujú prístup k poskytovaniu služby, čo znamená návrat k základnému tvrdeniu prvej vety odôvodnenia 9. Jednoznačne to platí v prejednávanej veci, v ktorej vnútroštátny zákonodarca rozhodol, že schválenie zmeny v užívaní nehnuteľnosti bude kľúčovou podmienkou prístupu k určitému druhu jednoznačne hospodárskej služby: krátkodobému prenájmu zariadeného priestoru určeného na bývanie. Podľa môjho názoru preto taká vnútroštátna právna úprava jednoznačne patrí do pôsobnosti smernice o službách.
B.
Relevantné ustanovenia smernice o službách
1. Systém udeľovania povolení alebo požiadavka
64.
Otázkou 2 sa vnútroštátny súd v podstate pýta, ktoré ustanovenia smernice o službách by sa mali uplatniť v spore vo veci samej: je to v rámci kapitoly III oddiel 1 (články 9 až 13) týkajúci sa povolení, ktorý sa zaoberá systémami udeľovania povolení a príslušnými podmienkami, alebo oddiel 2 (články 14 a 15), ktorý sa týka zakázaných požiadaviek alebo požiadaviek podliehajúcich hodnoteniu?
65.
Článok 4 bod 6 smernice o službách vymedzuje systém udeľovania povolení ako „každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní od príslušného orgánu“.
66.
Podľa článku 4 bodu 7 je požiadavka„akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií“.
67.
Systémy udeľovania povolení a požiadavky stanovené členskými štátmi majú spoločné to, že smernica o službách – alebo Zmluvy (
18
) – v zásade obe zakazujú, lebo tieto systémy alebo požiadavky sa považujú za obmedzenie prístupu k činnosti v oblasti služieb alebo jej výkonu. Líšia sa však povahou príslušného obmedzenia.
68.
Systém udeľovania povolení môže znamenať, že bude vydané predchádzajúce individuálne rozhodnutie pre žiadateľa v podobe, ako uviedol Súdny dvor v rozsudku Visser, „úradného rozhodnutia vydaného na základe úkonu, ktorý by takíto [poskytovatelia služieb] boli na tento účel povinní vykonať“, aby mohli rozvíjať svoje hospodárske činnosti. (
19
) Môže to byť napríklad povolenie, ktoré si určitá osoba vyžiada na prevádzkovanie výletných plavieb alebo na prevádzkovanie podniku s prostitútkami vo výklade; (
20
) koncesia udelená verejnými orgánmi na majetok týkajúci sa podnikateľských činností v oblasti rekreácie; (
21
) povolenie na uskladnenie pyrotechnických výrobkov určených na maloobchodný predaj (
22
) alebo povolenie na udeľovanie určitých univerzitných titulov. (
23
)
69.
Naopak, existencia požiadavky si nevyžaduje predchádzajúce individuálne rozhodnutie udeľujúce subjektívne právo. Požiadavka je všeobecným a neosobným pravidlom, ktoré existuje a uplatňuje sa na každého poskytovateľa služieb bez ohľadu na to, aké opatrenia alebo postupy sa uskutočnia na účely získania požadovaného typu individuálneho rozhodnutia, ktorým sa povoľuje jeho zamýšľaná činnosť. Môže ísť napríklad ako vo veci Visser o zákaz činnosti maloobchodného predaja tovaru v určitej časti mesta, ktorý stanovuje územný plán prijatý mestským zastupiteľstvom, (
24
) ako aj o akékoľvek iné všeobecné pravidlo alebo obmedzenie, ktoré sa ex lege uplatní na určitý druh činnosti v oblasti služieb.
70.
Aby som sa vrátil k prejednávaným veciam, musím na úvod poukázať na to, že kapitola III smernice o službách, ktorá obsahuje ustanovenia o systémoch udeľovania povolení a o relevantných požiadavkách, sa uplatní na skutkové okolnosti sporu vo veci samej napriek tomu, že neobsahujú cezhraničný prvok. Ako totiž uviedol Súdny dvor, ustanovenia kapitoly III sa uplatnia aj na čisto vnútroštátne situácie. (
25
)
71.
Pokiaľ ide o ustanovenia kapitoly III, ktoré sa špecificky uplatnia na prejednávané veci, je pomerne jasné, že dotknutá právna úprava predstavuje systém udeľovania povolení, a nie požiadavku. Majitelia nehnuteľností, ktorí by chceli prenajímať svoje zariadené obytné priestory na krátke obdobia, musia absolvovať správny postup, aby od primátora po splnení určitých podmienok získali formálne administratívne povolenie. Toto povolenie im umožňuje ponúknuť ich priestory na trhu na krátkodobý prenájom zariadeného ubytovania, inými slovami, umožňuje im vykonávať činnosti v oblasti služieb.
72.
Vnútroštátna právna úprava spolu s dotknutými vykonávacími obecnými predpismi teda predstavuje systém udeľovania povolení v zmysle článku 4 bodu 6 smernice o službách. Z toho vyplýva, že prejednávané veci je potrebné preskúmať z hľadiska oddielu 1 kapitoly III týkajúceho sa povolení, najmä článkov 9 a 10.
2. Články 9 a 10 ako rámec pre analýzu
73.
Otázky 3 a 4 sa týkajú článku 9 ods. 1, zatiaľ čo otázky 5 a 6 sú zamerané na článok 10 ods. 2 Aby som na tieto otázky odpovedal, musím určiť pôsobnosť článkov 9 a 10 a vzťah medzi nimi.
74.
Článok 9 ods. 1 smernice o službách zakazuje členským štátom podmieniť prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej výkon systémom udeľovania povolení, pokiaľ nie sú splnené tieto podmienky: a) systém udeľovania povolení nediskriminuje dotknutého poskytovateľa, b) potreba systému udeľovania povolení je odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, c) sledovaný cieľ nie je možné dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia.
75.
Článok 10 ods. 2 zas špecifikuje kritériá, na ktorých majú byť systémy udeľovania povolení založené, s cieľom zabrániť príslušným orgánom v svojvoľnom výkone hodnotiacej právomoci. Kritériá musia byť a) nediskriminačné, b) odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, c) primerané tomuto cieľu všeobecného záujmu, d) jasné a jednoznačné, e) objektívne, f) vopred zverejnené a g) transparentné a dostupné.
76.
Spomedzi účastníkov konania na Súdnom dvore, ktorí výslovne zaujali stanovisko k pôsobnosti článku 9 ods. 1 a článku 10 ods. 2 smernice o službách, nemecká, španielska a francúzska vláda v podstate tvrdia, že článok 10 sa uplatní na obecnej úrovni (uznesenie mestského zastupiteľstva) v protiklade k vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje prijímanie opatrení na obecnej úrovni. Z hľadiska kritérií stanovených v článku 10 ods. 2 preto treba posudzovať iba obecné predpisy.
77.
Írsko a Komisia sa domnievajú, že zatiaľ čo článok 9 sa týka zákonnosti systému povolení, článok 10 odkazuje na podmienky, ktoré je potrebné splniť s cieľom získať také povolenie v rámci systému udeľovania povolení, ktorý je sám osebe odôvodnený (t. j. individuálne uplatnenie systému). Keďže navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku v rámci konania vo veci samej nepožiadali o povolenie, článok 10 nie je na vyriešenie týchto sporov relevantný.
78.
Holandská vláda zas tvrdí, že článok 9 sa uplatní na samotný systém udeľovania povolení, zatiaľ čo článok 10 sa týka individuálnych, často miestnych podmienok na udelenie povolenia. Keďže však vnútroštátna právna úprava i obecné predpisy stanovujú podmienky na získanie povolenia, obe treba posudzovať z hľadiska článku 10.
79.
Domnievam sa, že neistota v týchto otázkach je čiastočne vyvolaná tým, že ako som už zdôraznil vyššie, pravidlá majú pôvod v dvoch úrovniach riadenia a vnútroštátny súd kladie svoje otázky iba z hľadiska vnútroštátnej úrovne pravidiel, (
26
) zatiaľ čo sa odvoláva na viacero ustanovení smernice o službách.
80.
Navyše článok 9 ods. 1 a článok 10 ods. 2 smernice o službách sa do určitej miery z hmotnoprávneho hľadiska skutočne prekrývajú. Pripúšťam, že hoci je možné určiť abstraktný, pojmový rozdiel medzi týmito dvoma článkami, pri analýze zameranej na podrobnosti a najmä pri oddelenom skúmaní kritérií alebo podmienok v rámci systému udeľovania povolení sa deliaca čiara medzi týmito ustanoveniami stáva pomerne nejasnou.
81.
S prihliadnutím na uvedené výhrady sa však domnievam, že článok 9 je zameraný na odlišnú fázu procesu udeľovania povolení než článok 10. článok 9 sa týka otázky, či vôbec môže existovať systém udeľovania povolení pre daný druh služby. (
27
) Článok 10 ide o krok ďalej. Keď je splnené kritérium článku 9 a je preukázaná potreba zavedenia systému udeľovania povolení, článok 10 sa zameriava na osobitné kritériá, ktoré musia spĺňať konkrétne systémy udeľovania povolení. Článok 10 jasne stanovuje, že systém udeľovania povolení musí byť navrhnutý tak, aby spĺňal všetkých sedem kritérií upravených v jeho druhom odseku. (
28
) Skutočnosť, že „systémy udeľovania povolení sa zakladajú na kritériách“, potvrdzuje, že článok 10 sa primárne týka konkrétnej koncepcie systémov udeľovania povolení. Tieto systémy musia byť upravené tak, aby príslušné orgány pri rozhodovaní o jednotlivých žiadostiach o povolenie nemohli svoju hodnotiacu právomoc vykonávať svojvoľne, ako stanovuje článok 10 ods. 1.
82.
V súvislosti s článkom 9 je otázka v skratke takáto: „je vôbec potrebný systém udeľovania povolení pre tento typ činnosti v oblasti služieb?“ Na druhej strane je otázkou v súvislosti s článkom 10 to, „aké kritériá a podmienky patria do tohto systému udeľovania povolení“.
83.
Vzhľadom na toto rozdelenie úloh medzi uvedené dva články je otázka, z akej úrovne pravidlá pochádzajú (vnútroštátna, regionálna alebo miestna), nepodstatná. V praxi je to pravdepodobne tak, že pokiaľ ide o právnu úpravu v členských štátoch, vyššia úroveň riadenia stanoví celkový rámec (vrátane stanovenia potreby prvotného systému udeľovania povolení) a nižšie alebo miestne úrovne riadenia majú za úlohu zhmotniť alebo prispôsobiť miestnym pomerom podrobnosti (vrátane detailných či dodatočných podmienok systémov udeľovania povolení).
84.
Toto rozdelenie úloh je logické. Je však aj úplne závislé od okolností. Nedá sa celkom vylúčiť, že článok 9 by sa mohol uplatniť na ustanovenia miestneho pôvodu, zatiaľ čo článok 10 by sa mohol uplatniť na ustanovenia celoštátneho pôvodu. (
29
) Kľúčovou otázkou je obsah právnej úpravy, nie jej pôvod.
85.
V súvislosti s prejednávanou vecou treba otázku, či je potrebný prvotný systém udeľovania povolení, preskúmať z hľadiska troch podmienok uvedených v článku 9 ods. 1 Konkrétne podmienky, ktoré musia byť splnené, aby mohlo byť vydané povolenie, najmä požiadavka na kompenzáciu, ktorú stanovilo mesto Paríž, však treba preskúmať z hľadiska podmienok článku 10 ods. 2.
C.
Zlučiteľnosť systému udeľovania povolení so smernicou o službách
86.
V tejto časti návrhov sa budem zaoberať naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, ktoré boli použité na odôvodnenie systému udeľovania povolení (1), a potom sa budem venovať kľúčovej problematike primeranosti (2). Na záver uvediem niekoľko poznámok k ďalším podmienkam, ktoré musia systémy udeľovania povolení spĺňať podľa článku 10 ods. 2 smernice o službách (3).
87.
Ešte predtým je však užitočné pripomenúť celkový kontext prejednávaných vecí. V tejto súvislosti sú zvlášť dôležité dve práva vyplývajúce z Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“): článok 16 (sloboda podnikania) a článok 17 (vlastnícke právo).
88.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že ochrana priznaná článkom 16 Charty sa vzťahuje na slobodu vykonávať hospodársku alebo obchodnú činnosť. (
30
) Sloboda podnikania nie je absolútna, ale treba ju posudzovať s ohľadom na jej spoločenskú funkciu. (
31
) Sloboda podnikania tak môže byť podriadená veľkému rozsahu zásahov verejnej moci, ktoré sú schopné vo verejnom záujme obmedziť výkon hospodárskej činnosti. Vo všeobecnosti platí, že v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty musí byť akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd upravených v tejto Charte ustanovené zákonom, musí rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd a musí byť, za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality, nevyhnutné a skutočne zodpovedať cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Európskou úniou, alebo potrebe ochrany práv a slobôd iných. (
32
)
89.
Článok 17 Charty je ustanovenie určené na to, aby zakladalo práva jednotlivcov. (
33
) Ani vlastnícke právo zakotvené v tomto článku však nie je absolútne a jeho výkon môže podliehať obmedzeniam odôvodneným dôvodmi všeobecného záujmu, ktoré sleduje Európska únia. (
34
)
90.
Podľa článku 52 ods. 3 Charty je pri výklade článku 17 potrebné zohľadniť judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) týkajúcu sa článku 1 protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“) ako minimálnu úroveň ochrany. (
35
)
91.
V tejto súvislosti článok 1 druhý odsek protokolu č. 1 k EDĽP oprávňuje štáty upraviť užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom. Osobitne to platí v oblasti bývania ako ústrednej témy sociálnej a hospodárskej politiky. Podľa ESĽP ak sa majú také politiky vykonávať, zákonodarca musí mať širokú mieru voľnej úvahy z hľadiska existencie problému vo verejnom záujme, ktorý si vyžaduje kontrolné opatrenia, ako aj z hľadiska voľby podrobných pravidiel na vykonávanie takých opatrení. Zásahom sa však musí dosiahnuť spravodlivá rovnováha medzi požiadavkami všeobecného záujmu spoločenstva a požiadavkami ochrany základných práv jednotlivca. Možná existencia alternatívnych riešení sama osebe nespôsobuje, že sporná právna úprava je neopodstatnená. Táto právna úprava však nesmie majiteľom ukladať takú neprimeranú a nadmernú záťaž, že bude mimo rámca voľnej úvahy štátu. (
36
)
92.
Chcel by som zdôrazniť tri body, ktoré sú podľa môjho názoru kľúčové pre celú nasledujúcu analýzu zlučiteľnosti z hľadiska určenia naliehavého dôvodu všeobecného záujmu i (predovšetkým) z hľadiska posúdenia primeranosti.
93.
Po prvé sloboda podnikania ani vlastnícke právo nie sú absolútne napriek tomu, že sa vzhľadom na štruktúru vecí, ktoré prejednáva Súdny dvor, posudzujú z hľadiska smernice o službách a slobody usadiť sa. Práve naopak: obe môžu byť obmedzené. Najmä už citovaná judikatúra štrasburského súdu sa vyznačuje vysokou mierou múdrosti pri uplatnení osobitnej ľahkosti, pokiaľ ide o vnútroštátne opatrenia, ktoré sa týkajú len úpravy užívania (nehnuteľného) majetku. Inými slovami, pokiaľ úprava užívania nie je natoľko prísna a obmedzujúca, že sa de facto rovná nepriznanému vyvlastneniu alebo znehodnoteniu majetku, sú prípustné aj značné obmedzenia týchto práv.
94.
Po druhé sa to prejavuje v intenzite skúmania. Podľa môjho názoru je v oboch fázach – určenie naliehavého dôvodu všeobecného záujmu a najmä primeranosti – možných niekoľko riešení. Nemusí to byť vždy tak, že jediným primeraným riešením je to, ktoré je pre jednotlivého vlastníka majetku najmenej nákladné; je to iba jeden z faktorov, ktoré treba vziať do úvahy v pomerne zložitej rovnici. Neexistuje len jedno riešenie, ale celá škála možných riešení, ktoré by splnili kritérium primeranosti: nielen jeden nevyhnutný výsledok, ale celý rad, zóna možných riešení, ktoré obsahujú celú škálu výsledkov, ktoré sa dajú považovať za primerané.
95.
Po tretie existuje ďalšia úroveň zložitosti z hľadiska celkovej rovnováhy, ktorú treba dosiahnuť v prípadoch, keď sloboda podnikania nie je pre každého obmedzená rovnako v mene záujmu spoločnosti alebo spoločenstva. V takom prípade niektorí jednotlivci môžu slobodne podnikať v oblasti, ktorú si vybrali, zatiaľ čo iní nie. Práva a záujmy prípadných poskytovateľov určitých služieb sa posudzujú (a potenciálne obmedzujú) nielen vo vzťahu k sociálnym záujmom spoločenstva, ale aj horizontálne vo vzťahu k presne tým istým právam iných jednotlivcov. Sloboda poskytovať služby jednej osoby tak súťaží so záujmom iných osôb, ktoré chcú poskytovať presne takú istú službu. Vo svete obmedzených zdrojov, kapacít a povolení môže byť cenou za poskytnutie prístupu jednej osobe často odopretie toho istého prístupu jej susedovi.
1. Naliehavý dôvod všeobecného záujmu
96.
Článok 9 ods. 1 písm. b) smernice o službách stanovuje, že potreba systému udeľovania povolení musí byť odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu. Článok 10 ods. 2 písm. b) stanovuje, že samotné kritériá, na ktorých sú systémy udeľovania povolení založené, musia byť odôvodnené takým naliehavým dôvodom. Vzhľadom na to, že v tomto konkrétnom ohľade majú obe ustanovenia presne to isté znenie, som presvedčený, že existenciu prijateľného všeobecného záujmu možno posudzovať spoločne na oba účely: na účely potreby zaviesť systém udeľovania povolení podľa článku 9, ako aj kritérií, ktoré obsahuje, podľa článku 10.
97.
Navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku sa domnievajú, že neexistuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý by mohol predmetné ustanovenia odôvodniť. Ďalší účastníci konania na Súdnom dvore uviedli niekoľko možných dôvodov, konkrétne boj proti nedostatku bytov, ponuku dostatočného počtu dostupných bytov, politiku sociálneho bývania, ochranu mestského životného prostredia, odolávanie tlaku dopytu, ochranu spotrebiteľov, účinnosť daňových kontrol, spravodlivý obchod a ochranu príjemcov služieb v oblasti bývania.
98.
Podľa mesta Paríž a francúzskej vlády je cieľom dotknutých ustanovení predovšetkým boj proti nedostatku bytov (a v tejto súvislosti proti stúpajúcim cenám) v určitých lokalitách (zvyčajne miesta vyhľadávané turistami), ktorý je prinajmenšom sčasti spôsobený tým, že majitelia majú tendenciu uprednostňovať krátkodobý prenájom svojich obytných priestorov pred dlhodobým. (
37
)
99.
Nechcem síce nijako komentovať ani podceňovať ďalšie ciele uvedené v tomto konaní, bez váhania však súhlasím s tým, že boj proti štrukturálnemu nedostatku bytov na jednej strane a ochranu mestského životného prostredia na druhej strane skutočne možno uviesť s cieľom odôvodniť, spolu alebo osobitne, zavedenie systému udeľovania povolení – v zmysle článku 9 ods. 1 písm. b) –, ako aj jeho konkrétnu podobu a podmienky, ktoré stanovuje – v zmysle článku 10 ods. 2 písm. b).
100.
Článok 4 bod 8 smernice o službách výslovne uznáva ochranu mestského životného prostredia a ciele sociálnej politiky za naliehavé dôvody všeobecného záujmu. Tieto ciele sú už tak široko formulované, že určite môžu zahrnúť konkrétnejšie ciele, ktoré pod ne patria.
101.
Navyše odôvodnenie 40 smernice o službách jasne stanovuje, že pojem „závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu [naliehavé dôvody všeobecného záujmu – neoficiálny preklad]“ vyvinul Súdny dvor a „je možné, že sa bude naďalej vyvíjať“. V tomto smere Súdny dvor prijal množstvo možných dôvodov, ktoré sú relevantné v prejednávaných veciach, hoci to bolo v kontexte voľného pohybu kapitálu. Predovšetkým výslovne akceptoval dôvody spojené s politikou bývania s cieľom odolať rôznym druhom tlaku dopytu. (
38
) Súdny dvor akceptoval aj požiadavky zaručujúce dostatok bývania pre určité kategórie miestneho obyvateľstva alebo pre horšie situovaných (
39
) a vnútroštátne ustanovenia zamerané na zachovanie udržateľného rozvoja centra mesta v záujme správneho územného plánovania v meste a na vidieku. (
40
) Súdny dvor už tiež zohľadnil aj „niektor[é] osobitos[ti], ktorými sa vyznačuje situácia na trhu členského štátu dotknutom vo veci samej, akým je napríklad štrukturálny nedostatok bytových jednotiek a mimoriadne vysoká hustota obyvateľstva“. (
41
)
102.
Skutočnosť, že judikatúra Súdneho dvora už poskytuje dostatočnú podporu akceptovania cieľov spočívajúcich v boji proti štrukturálnemu nedostatku bytov a ochrane mestského životného prostredia, by nemala odviesť pozornosť od toho, že oba tieto ciele sú legitímne aj bez ohľadu na existenciu takej judikatúry. Ako som už uviedol, kategória „naliehavých dôvodov všeobecného záujmu“ rovnako ako akákoľvek iná kategória „legitímnych cieľov“ nepredstavuje statický, uzavretý zoznam. V kontexte smernice o službách článok 4 bod 8 jednoznačne predstavuje iba príklad, pred ktorým je uvedený výraz „zahŕňajú tieto dôvody“.
103.
Stručne povedané, boj proti nedostatku bytov a úsilie zabezpečiť dostatočný počet dostupného (dlhodobého) bývania (najmä vo veľkých mestách), ako aj ochrana mestského životného prostredia sú oprávnené dôvody na zavedenie systémov udeľovania povolení, ktoré sa vo veľkej miere zakladajú na sociálnej politike. Také dôvody je možné použiť aj na odôvodnenie kritérií systému povolení.
104.
Keďže sa však francúzska vláda i mesto Paríž odvolávajú predovšetkým na cieľ spočívajúci v boji proti (dlhodobému) nedostatku bytov v niektorých oblastiach, jednak pokiaľ ide o potrebu zaviesť systém udeľovania povolení ako taký a jednak pokiaľ ide o jednotlivé jeho podmienky, najmä spornú požiadavku na kompenzáciu v Paríži, teraz sa budem venovať skúmaniu primeranosti zvolených prostriedkov z hľadiska tohto konkrétneho cieľa.
2. Primeranosť
105.
Podľa článku 9 ods. 1 písm. c) smernice o službách je zavedenie systému povolení v súlade so zákonom, pokiaľ sledovaný cieľ nie je možné dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä ak by následná inšpekcia bola vykonaná príliš neskoro na to, aby bola skutočne účinná. Podľa článku 10 ods. 2 písm. c) musia byť podmienky alebo kritériá na udelenie povolenia primerané sledovanému cieľu všeobecného záujmu.
106.
Navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku tvrdia, že predmetný systém udeľovania povolení nie je vhodný na dosiahnutie cieľa spočívajúceho v boji proti nedostatku bytov, keďže nevyhnutne neodrádza majiteľov od toho, aby ponúkali svoje zariadené priestory na krátkodobý prenájom. Navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku sa domnievajú, že v Paríži je požiadavka na kompenzáciu nadmerne reštriktívna a sťažuje alebo dokonca znemožňuje prenájom zariadených priestorov turistom. Mohlo sa uvažovať o zavedení menej reštriktívneho právneho mechanizmu, akým je daň. Mesto Paríž sa domnieva, že nijakým menej nákladným opatrením by sa sledovaný cieľ nedosiahol, či už by išlo o deklaratívny systém alebo o obmedzenie počtu nocí, na ktorý by bolo možné prenajímať zariadené priestory na krátke obdobia.
107.
Vlády členských štátov, ktoré zaujali postoj k primeranosti, sa domnievajú, že dotknuté ustanovenia sú vhodné a primerané.
108.
Komisia sa domnieva, že vnútroštátny súd neposkytol dostatočné informácie na to, aby bolo možné určiť, či sú dotknuté (vnútroštátne) predpisy primerané. Určité informácie však naznačujú, že niektoré ustanovenia môžu byť skutočne primerané, napríklad vylúčenie hlavného bydliska majiteľa z ich pôsobnosti, mechanizmus kompenzácie, uplatňovanie na obecnej úrovni a rozhodnutie zaviesť dočasné povolenia.
109.
Primeranosť znamená, že dotknuté opatrenia sú vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa, že nejdú nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné, a že iné, menej reštriktívne opatrenia neumožňujú dosiahnutie toho istého výsledku. (
42
)
110.
Podľa môjho názoru je síce zavedenie systému udeľovania povolení podľa článku 9 ods. 1 smernice o službách primerané, primeranosť požiadavky na kompenzáciu, ktorá je kľúčovou podmienkou na udelenie povolenia, je trochu viac otázna z hľadiska článku 10 ods. 2.
a) Primeranosť potreby získania povolenia v zmysle článku 9 ods. 1 písm. c)
111.
Po prvé ako je uvedené v článku 9 ods. 1 písm. c) smernice o službách, systém udeľovania povolení je obvykle primeraný, ak následná inšpekcia nie je postačujúca na dosiahnutie sledovaného cieľa.
112.
Po druhé aby bol systém udeľovania povolení primeraný, určovanie jeho potreby musí byť založené na konkrétnych údajoch týkajúcich sa trhu s bývaním v mestách, kde sa uvažuje o zavedení systému udeľovania povolení. Komisia na pojednávaní uviedla, že vnútroštátne systémy musia byť založené na konkrétnych dôkazoch situácie na trhu s bývaním. Súhlasím. Nechcem síce podceňovať význam takých dôkazov v prípade celoštátnych dojednaní, no zásadné sú na miestnej úrovni najmä na to, aby sa našlo primerané riešenie vzhľadom na špecifické miestne okolnosti.
113.
Po tretie systémy udeľovania povolení musia byť spravodlivé a otvorené pre všetkých z hľadiska prístupu na krátkodobý trh s bývaním. Ako stanovuje článok 9 ods. 1 písm. a), systémy udeľovania povolení nesmú byť diskriminačné. Diskriminácia z dôvodu štátnej príslušnosti (
43
) nie je jedinou formou diskriminácie, ktorá je vylúčená. Skutočnosť, že smernica sa uplatňuje na čisto vnútroštátne situácie (v rámci kapitoly III), naznačuje, že kritériá zákazu diskriminácie sa uplatnia všeobecnejšie na iné dôvody, akými sú dôvody uvedené v článku 21 ods. 1 Charty.
114.
V tejto súvislosti nevidím nič, čo by spochybňovalo potrebu zaviesť systém udeľovania povolení ako taký z hľadiska sledovaného cieľa spočívajúceho v boji proti nedostatku bytov a v zachovaní trhu s dlhodobým bývaním.
115.
Po prvé pokiaľ je cieľom zachovať dostupnosť určitých tovarov alebo služieb na určitom trhu (trhu s dlhodobým bývaním), následné inšpekcie, v čase ktorých by sa nevyhnutne konštatovalo, že tieto tovary alebo služby daný trh opustili a presunuli sa na iný, zjavne ziskovejší trh (trh s krátkodobým bývaním), by určite neboli účinné. Ak je teda cieľom regulácia alebo zabránenie odchodom z trhu, predchádzajúce povolenia na opustenie trhu sú nevyhnutné.
116.
Po druhé hoci nemusí panovať zhoda, pokiaľ ide o závery, aké sa majú vyvodiť z údajov zozbieraných francúzskou vládou a mestom Paríž, nemožno poprieť, že existuje problém. Francúzska republika pripravila riešenie problému, v ktorom je zapracovaná primeranosť, pokiaľ ide o potrebu uložiť majiteľom nehnuteľností povinnosť zúčastniť sa na systéme udeľovania povolení. Obsahuje niekoľko mechanizmov flexibility. Predovšetkým je jeho územná pôsobnosť obmedzená na mestá s viac ako 200000 obyvateľmi (
44
) a povolenie nie je potrebné na prenájom hlavného bydliska. (
45
) Okrem toho sa zdá, že mestá môžu zaviesť aj systém dočasných povolení, ktorý nemôže byť podmienený kompenzáciou a ktorý fyzickým osobám umožňuje prenajímať obytné priestory na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt.
117.
Po tretie nebolo nijakým spôsobom naznačené, že systém udeľovania povolení sa vzťahuje len na niektorých majiteľov nehnuteľností, v dôsledku čoho by bol samotný systém udeľovania povolení diskriminačný. Systém udeľovania povolení sa vzťahuje na každého, kto chce krátkodobo prenajímať v Paríži.
118.
Je pravda, že okrem zavedenia systému povolení by k dosiahnutiu cieľa sledovaného vnútroštátnou právnou úpravou určite prispel aj celý rad iných opatrení. Mesto, ktoré bojuje s nedostatkom dlhodobého bývania v dôsledku prenajímania zariadených priestorov na krátke obdobia, by sa mohlo rozhodnúť vyrubiť majiteľom alebo nájomcom daň za priestory, ktoré sa prenajímajú na niekoľko dní alebo týždňov, mohlo by stanoviť hornú hranicu prenocovaní za rok alebo maximálny podiel priestorov, ktorý je možné prenajímať na krátke obdobia, atď.
119.
Nie som si však istý, že niektoré z týchto riešení by bolo svojou podstatou účinnejšie než surovo jednoduchý systém predchádzajúcich povolení. Ak je totiž cieľom obmedziť (alebo presmerovať) ponuku a zachovať určitý kritický počet bytov na trhu s dlhodobým prenájmom prostredníctvom odopierania povolení na krátkodobý prenájom, čo by mohlo byť účinnejšie než systém udeľovania povolení? Zaťaženie nežiaducej služby (pravdepodobne vysokou) daňou? Taká daň by bola zrejme okamžite napadnutá ako (neprimerané) obmedzenie práva. Navyše by bola spôsobilá ďalej narušiť iné trhy, pričom by jednoducho nevyriešila prvotný problém: bezprostredný nedostatok dlhodobého bývania.
120.
Skrátka systémy udeľovania povolení jednoznačne predstavujú prostriedok, ktorý smernica o službách povoľuje. (
46
) V špecifickom kontexte prejednávaných vecí nevidím nič, čo by spôsobovalo neprimeranosť systému udeľovania povolení ako takého. Nakoniec všeobecne s výnimkou prípadu, že jednoducho nie je možné rozumne vysvetliť, prečo bol systém udeľovania povolení zavedený, alebo že je jednoznačne diskriminačný, také systémy, a to najmä v osobitnej sfére sociálnych rozhodnutí v oblasti politiky bývania, sa pravdepodobne budú jednoznačne nachádzať v prípustnom rámci primeraných výsledkov. (
47
)
b) Primeranosť požiadavky na kompenzáciu v zmysle článku 10 ods. 2.
121.
Na úvod treba poukázať na to, že zo štrukturálneho hľadiska vnútroštátna právna úprava systémov udeľovania povolení umožňuje, aby veľké francúzske mestá zaviedli primerané systémy udeľovania povolení. Skutočnosť, že „[uznesenie mestského zastupiteľstva stanoví] podmienky… so zreteľom na ciele sociálnej rozmanitosti najmä v závislosti od charakteristík trhu obytných priestorov a od potreby nezhoršiť nedostatok obytných priestorov“, (
48
) zdôrazňuje oprávnenie na miestnej úrovni. Požiadavka zohľadnenia špecifických vlastností miestneho trhu s bývaním je spôsobilá zaručiť, že každý systém udeľovania povolení je ušitý na miestnu situáciu, takže teoreticky by nemal ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na boj proti nedostatku bytov.
122.
Je však ťažké posúdiť skutočnú primeranosť konkrétneho systému udeľovania povolení, ktorý je predmetom prejednávanej veci, a najmä kritérií a podmienok, na ktorých je tento systém založený v zmysle článku 10 ods. 2 smernice o službách.
123.
Vnútroštátny súd sa v návrhu na začatie prejudiciálneho konania zameriava na vnútroštátne predpisy a obecnú úroveň ponecháva bokom. Navyše návrh na začatie prejudiciálneho konania ako celok je pomerne úsporný, pokiaľ ide o množstvo poskytnutých informácií a mieru podrobnosti. Súdny dvor má k dispozícii málo informácií o fungovaní osobitných predpisov mesta Paríž. V dôsledku toho je Súdny dvor zle vybavený na to, aby určil, či sú splnené kritériá článku 10 ods. 2 smernice o službách.
124.
Je teda predovšetkým na vnútroštátnom súde, aby vzhľadom na rozdelenie úloh medzi Súdny dvor a vnútroštátne súdy posúdil zlučiteľnosť podmienok na vydanie povolenia v zmysle vnútroštátneho práva s článkom 10 ods. 2 smernice o službách. (
49
) Všeobecné usmernenie, ktoré môže Súdny dvor poskytnúť s cieľom pomôcť vnútroštátnemu súdu na základe dokumentov, ktoré sa týkajú sporu vo veci samej, a na základe písomných a ústnych pripomienok predložených Súdnemu dvoru, (
50
) bude nevyhnutne úmerné úrovni informácií, ktoré poskytol vnútroštátny súd.
125.
Pokiaľ ide o podmienky a kritériá systému udeľovania povolení, ktoré môžu byť relevantné, vyplýva pomerne jasne z obecných predpisov mesta Paríž len jedna taká podmienka: požiadavka na kompenzáciu. Zlučiteľnosť tejto požiadavky so smernicou o službách v špecifickej podobe, v akej ju prijalo mesto Paríž, bude musieť posúdiť vnútroštátny súd. Na základe tvrdení predložených Súdnemu dvoru sa zdá, že osobitnú pozornosť bude potrebné venovať súladu požiadavky na kompenzáciu s článkom 10 ods. 2 písm. c) (primeranosť), ale aj s článkom 10 ods. 2 písm. a) (zákaz diskriminácie).
126.
Z písomných pripomienok navrhovateľov v konaní o kasačnom opravnom prostriedku a mesta Paríž, ako aj z prednesov na pojednávaní vyplýva, že v Paríži je kompenzácia povinná, ak chce niekto získať povolenie na prenájom zariadených ubytovacích priestorov na krátke obdobia. S výhradou overenia vnútroštátnym súdom to v praxi vyzerá tak, že osoba, ktorá chce svoj zariadený byt krátkodobo prenajať napríklad Američanovi v Paríži, musí kúpiť komerčné priestory (nie hocikde v Paríži, ale v rovnakom obvode, či dokonca v susedstve) s rovnakou rozlohou ako byt (alebo dokonca s dvojnásobnou rozlohou v niektorých oblastiach, kde je tlak na bývanie) a zmeniť ich na obytné priestory.
127.
Na prvý pohľad je spôsob, akým je povinná kompenzácia upravená, veľmi účinný na dosiahnutie sledovaného cieľa: udržať zhruba rovnaký počet obytných priestorov na trhu s dlhodobým bývaním. Je však možno natoľko účinný, že určitým spôsobom robí úplne bezpredmetnou prvotnú žiadosť o povolenie. Ak má majiteľ nahradiť byt, ktorý chce stiahnuť z trhu s dlhodobým bývaním, tým, že poskytne na ten istý trh rovnaký alebo zjavne aj vyšší počet štvorcových metrov, prečo by sa obťažoval tým, že prvý byt najprv z tohto trhu stiahne? Dá sa taká podmienka považovať za primeranú?
128.
Ako na pojednávaní uviedlo mesto Paríž, pre majiteľa mnohých nehnuteľností alebo realitného developera by nemalo byť splnenie požiadavky na kompenzáciu príliš ťažké. Takže pokiaľ ide o nich, taká požiadavka pravdepodobne nespôsobuje neprimeranosť systému udeľovania povolení mesta Paríž.
129.
Táto pripomienka však vyvoláva inú otázku: je požiadavka na kompenzáciu, ktorú stanovilo mesto Paríž, primeraná aj vo vzťahu k „majiteľom – nepodnikateľom“, ktorými sú väčšinou fyzické osoby vlastniace iba jeden byt navyše, a k podmienkam ich prístupu na trh s krátkodobým prenájmom zariadených ubytovacích priestorov?
130.
Napadá mi príklad majiteľa – nepodnikateľa, ktorý vlastní garsónku s rozlohou 20 m2 v centre Paríža, ktorá nie je jeho hlavným bydliskom, lebo tento jednotlivec žije na predmestí. Keďže systém udeľovania povolení a jeho kľúčová podmienka poskytnutia kompenzácie sa vzťahuje na všetkých majiteľov, aj takýto majiteľ musí kúpiť komerčné priestory v tej istej štvrti s rovnakou alebo dvojnásobnou rozlohou a zmeniť ich na (dlhodobé) obytné priestory, aby mohol prenajať malú garsónku na trhu, ktorý si zvolí. Je taká požiadavka primeraná aj vo vzťahu k takýmto majiteľom nehnuteľností?
131.
Táto posledná otázka sa dotýka skutočného problému, ktorý podľa všetkého vyplýva z podmienok systému udeľovania povolení. Túto problematiku je možné skúmať buď z hľadiska primeranosti požiadavky na kompenzáciu pre určité sociálne skupiny [podľa článku 10 ods. 2 písm. c)], alebo z hľadiska diskriminácie [podľa článku 10 ods. 2 písm. a)]. Ako som už uviedol vyššie, (
51
) nie je dôvod chápať zákaz diskriminácie v článku 10 ods. 2 písm. a) v tom zmysle, že zahŕňa iba diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti poskytovateľa služieb. Môže ísť aj o diskrimináciu z iných dôvodov, najmä tých, ktoré sú už uvedené v článku 21 ods. 1 Charty. Majetok je jedným z dôvodov, ktoré sú už uvedené v zozname.
132.
Všetko toto vrátane skutočného uplatňovania požiadavky na kompenzáciu bude musieť overiť vnútroštátny súd. Ja sa však domnievam, že by bolo pomerne ťažké vysvetliť, prečo by mal byť prístup na zjavne dosť ziskový trh s určitým druhom služieb v skutočnosti vyhradený iba pre bohatších, ktorí dokážu splniť požiadavku na kompenzáciu, pričom zväčša ide o právnické osoby alebo realitných developerov, ako uviedlo mesto Paríž. Pokiaľ to skutočne nebol zámer, s ktorým boli tieto predpisy prijaté, (
52
) prečo by mal byť účinný prístup k takým službám (
53
) vyhradený, metaforicky povedané, pre tých, ktorí už Monopoly hrajú (grandeur nature)?
133.
Všetkými týmito prvkami sa musí v konečnom dôsledku zaoberať vnútroštátny súd z hľadiska článku 10 ods. 2 smernice o službách. Na záver tejto časti však chcem uviesť jednu všeobecnú poznámku. Hoci navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku na pojednávaní tvrdili, že požiadavka na kompenzáciu môže byť v digitálnom hospodárstve zastaraná a nevhodná, ja s týmto názorom nesúhlasím. Vo všeobecnosti požiadavka na kompenzáciu môže ako taká skutočne predstavovať spôsob riešenia problému s nedostatkom bytov. Nedá sa povedať, že taká požiadavka je sama osebe nezlučiteľná s článkom 10 ods. 2 písm. c) smernice o službách.
134.
Viem si predstaviť niekoľko situácií, v ktorých môže byť taká požiadavka primeraná na obecnej úrovni, najmä ak sa z nej stanovia určité výnimky, akou je obmedzenie požiadavky na kompenzáciu na priestory, ktorých rozloha prekračuje určitú hodnotu; alebo jej obmedzenie na majiteľov viacerých nehnuteľností určených na bývanie; alebo vydávanie dočasných povolení, pri ktorých nie je potrebná kompenzácia a ktoré by sa pravidelne preskúmavali a prípadne prerozdeľovali.
135.
Nakoniec celková logika rámca primeraných výsledkov (
54
) by sa mala uplatniť aj v tomto prípade, a to predovšetkým keď sa posudzuje primeranosť jednotlivých podmienok. Ak nebude ponechaný dostatočný priestor na lokálne prispôsobené riešenia, ktorúkoľvek z týchto podmienok je v konečnom dôsledku možné napadnúť, lebo budú nevyhnutne niekomu nepohodlné. Výsledkom je celková spoločenská spravodlivosť a prijímanie nediskriminačných opatrení na základe rozhodnutí založených na dôkazoch a transparentných právnych predpisov, ako aj konzultácií v rámci dotknutého spoločenstva.
136.
V takom rámci je miestna rôznorodosť, pokiaľ ide o podmienky konkrétneho povolenia, nielen prípustná, ale dokonca žiaduca. Ak vychádzam z toho, že miestna úroveň si môže prispôsobiť pravidlá a dať reálnu podobu podmienkam systémov udeľovania povolení, (
55
) primeranosť takých pravidiel bude pravdepodobne závisieť od zohľadnenia miestnych okolností a špecifík. Určite je pravda, že také miestne rozdiely spôsobia odlišnosti v rámci členského štátu, pokiaľ ide o prístup a systémy platné na miestnej úrovni, pričom najmä Komisia na pojednávaní vyjadrila určité intelektuálne znepokojenie touto myšlienkou. (
56
) Je to však nevyhnutná cena za Úniu, ktorá rešpektuje regionálnu a miestnu samosprávu v členských štátoch v súlade s článkom 4 ods. 2 ZEÚ.
3. Splnenie ďalších kritérií článku 10 ods. 2 smernice o službách
137.
Otázkami 5 a 6 sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sú obe vnútroštátne ustanovenia, ktoré sa týkajú predmetného systému udeľovania povolení, v súlade so špecifickými povinnosťami vyplývajúcimi z článku 10 ods. 2 smernice o službách.
138.
Otázkou 5 sa vnútroštátny súd najmä pýta, či je pojem opakovaný prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, (
57
) založený na jasných, jednoznačných a objektívnych kritériách [článok 10 ods. 2 písm. d) a e) smernice o službách]. Okrem aspektu primeranosti, ktorým som sa práve zaoberal, z otázky 6 vyvodzujem, že vnútroštátny súd chce určiť, či je vnútroštátne ustanovenie, ktoré dáva mestských zastupiteľstvám právomoc stanoviť konkrétne podmienky na udelenie povolenia, (
58
) založené na kritériách, ktoré sú samy osebe jasné a jednoznačné, objektívne, vopred zverejnené, transparentné a dostupné [článok 10 ods. 2 písm. d) až g) smernice o službách].
139.
Navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku tvrdia, že znenie dotknutého právneho predpisu je príliš nepresné, a to konkrétne výrazy „krátke časové obdobia“ a „príležitostní zákazníci, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“. Navyše podmienky na získanie povolenia nie sú dostatočne jasné. Dotknutá právna úprava tým, že sa odvoláva na cieľ sociálnej rôznorodosti alebo na potrebu zabrániť zhoršeniu nedostatku bytov, umožňuje obciam na základe voľnej úvahy rozhodnúť o podmienkach, za akých budú vydávať povolenia. Navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku ďalej tvrdia, že v praxi je ťažké získať prístup k uzneseniam mestského zastupiteľstva napriek tomu, že sú uverejnené na radnici a online. Buď je potrebné ísť na radnicu, alebo pozrieť si internetovú stránku, ktorá však nie je vždy aktualizovaná a nie je užívateľsky príjemná, takže to môže byť nedostatočné.
140.
Mesto Paríž a francúzska vláda sa domnievajú, že podmienky sú objektívne, vopred známe a plne dostupné viacerými spôsobmi. Francúzska vláda poukazuje najmä na to, že v čase skutkových okolností bol pojem „príležitostní zákazníci, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“, vymedzený v článku D. 324‑1 Zákonníka cestovného ruchu ako zákazníci, ktorí si prenajímajú ubytovanie na jeden deň, jeden týždeň alebo jeden mesiac.
141.
Komisia sa domnieva, že pojmy použité vo francúzskej právnej úprave nie sú dostatočne presné a transparentné vzhľadom na ťažkopádny administratívny postup, ktorý táto úprava stanovuje.
142.
Informácie a podrobnosti, ktoré vnútroštátny súd poskytol k problematike, ktorou som sa už v týchto návrhoch zaoberal, sú síce skúpe, musím však uviesť, že pokiaľ ide o tieto konkrétne otázky vnútroštátneho súdu, návrh na začatie prejudiciálneho konania k nim neuvádza v podstate takmer nič. Z tvrdení jednotlivých účastníkov tohto konania, ktorí sa k tejto problematike vyjadrili, ďalej vyplýva, že sa nezhodnú na tom, ktoré predpisy (vnútroštátne alebo obecné) sú relevantné na posúdenie plnenia špecifických povinností vyplývajúcich z článku 10 ods. 2 písm. d) až g) smernice o službách. Zatiaľ čo niektorí z nich sa zaoberajú údajnou vágnosťou pojmov vo vnútroštátnej právnej úprave, iní spochybňujú spôsob zverejňovania miestnych nariadení.
143.
Za týchto okolností môžem uviesť iba zopár pomerne vágnych a abstraktných poznámok. Pojem jasné v článku 10 ods. 2 chápem v tom zmysle, že odkazuje na to, že kritériá musia byť ľahko zrozumiteľné pre každého, takže ich jazyk nesmie byť dvojznačný. Objektívne kritériá majú zabezpečiť, že so všetkými hospodárskymi subjektmi sa bude zaobchádzať spravodlivo a nestranne a že žiadosti sa budú posudzovať vecne. Transparentnosť, dostupnosť a uverejňovanie zaručujú, že systém udeľovania povolení bude zrozumiteľný pre všetkých potenciálnych žiadateľov a že jednotlivé kroky postupu budú vopred známe. (
59
)
144.
Je pravda, že článok L. 631‑7 šiesty odsek Zákonníka výstavby a bývania („opakovaný“ prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na „krátke časové obdobia“„príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“) obsahuje pomerne vágne pojmy. Je to však úplne pochopiteľné vzhľadom na skutočnosť, že má ponechať určitý priestor pre mestské zastupiteľstvá, aby ďalej špecifikovali význam týchto pojmov.
145.
Nemyslím si, že Súdny dvor by sa mal púšťať do abstraktných esejí o tom, čo by mohol primerane znamenať pojem „krátke časové obdobia“, (
60
) ktorý je kľúčový na účely vecí, ktoré sa týkajú krátkodobého prenájmu zariadeného priestoru určeného na bývanie. Môžem len uviesť, že zatiaľ čo niekoľko dní alebo niekoľko týždňov zjavne patrí pod prirodzený význam výrazu „krátke časové obdobia“, neplatí to zrejme pre obdobia dlhšie ako niekoľko mesiacov a už vôbec nie pre celý rok. Je pravdepodobné, že čím je obdobie dlhšie, tým menej je systém udeľovania povolení vhodný. Nad rámec určitého obdobia mám pochybnosti o tom, či je taký systém naďalej vhodný na dosiahnutie cieľa spočívajúceho v boji proti nedostatku dlhodobého bývania. Sú však, samozrejme, úplne prípustné mnohé (odlišné) riešenia v rámci toho, čo je rozumné, a teda primerané.
146.
Nakoniec pokiaľ ide o dostupnosť a uverejnenie, nerozumiem, prečo navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku tvrdia, že nie je postačujúce, ak sú obecné predpisy uverejnené na radnici a online na internetovej stránke mesta Paríž. Nad rámec tohto všeobecného tvrdenia nie je úlohou Súdneho dvora, aby sa stal náhradným správcom siete (alebo arbiter webelegantiae) pre internetovú stránku mesta Paríž tým, že sa pustí do diskusií o tom, či toto rozhranie je alebo nie je dostatočne aktualizované a dostupné pre každého, najmä pre potenciálnych žiadateľov o povolenie.
V. Návrh
147.
Navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Cour de cassation (Kasačný súd, Francúzsko), takto:
–
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu sa uplatní na vnútroštátne a obecné predpisy, ktoré upravujú prístup k službe spočívajúcej v opakovanom prenájme ubytovania na krátke časové obdobia za odplatu, a to aj mimo podnikateľskú činnosť, príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt.
–
Pokiaľ také vnútroštátne a obecné predpisy upravujú postup na získanie rozhodnutia umožňujúceho prístup k poskytovaniu takých služieb, tieto ustanovenia predstavujú systém udeľovania povolení podľa článkov 9 až 13 smernice 2006/123.
–
Článok 9 ods. 1 písm. b) smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že cieľ spočívajúci v boji proti nedostatku dlhodobého ubytovania predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť vnútroštátne opatrenie, podľa ktorého je v určitých zemepisných oblastiach potrebné získať povolenie na opakovaný prenájom ubytovania na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt.
–
Smernica 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnym a obecným predpisom, ktoré podmieňujú opakovaný prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, získaním povolenia, pokiaľ sú tieto ustanovenia v súlade s požiadavkami článku 10 ods. 2 smernice 2006/123, najmä s podmienkou primeranosti a zákazu diskriminácie, čo musí overiť vnútroštátny súd.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Pozri najmä rozsudok z 19. decembra 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), pokiaľ ide o spoločnosť Airbnb, a rozsudky z 20. decembra 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981), a z 10. apríla 2018, Uber France (C‑320/16, EU:C:2018:221), pokiaľ ide o spoločnosť Uber.
(
3
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 12. decembra 2006 (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).
(
4
)	Články L. 631‑7 a L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania.
(
5
)	Zatiaľ čo vnútroštátna právna úprava stanovuje všeobecnú podmienku predchádzajúceho povolenia na krátkodobý prenájom zariadených obytných priestorov, obecné predpisy ju majú zhmotniť v súlade s článkom L. 631‑7‑1 štvrtým odsekom Zákonníka výstavby a bývania. Tento článok dáva mestskému zastupiteľstvu právomoc stanoviť podmienky na udeľovanie povolení a určiť požiadavky na kompenzáciu v rámci mestskej časti a prípadne obvodu.
(
6
)	Pozri ďalej body 81 až 85 nižšie.
(
7
)	Francúzska vláda na pojednávaní uviedla, pričom ani jeden z ďalších účastníkov konania jej v tomto smere neprotirečil, že krátkodobý prenájom zariadených priestorov určených na bývanie je v priemere 1,8‑krát ziskovejší než dlhodobý prenájom zariadených priestorov určených na bývanie.
(
8
)	Má však výkladovú hodnotu. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 32).
(
9
)	„Členské štáty budú musieť zabezpečiť, aby sa ustanovenia smernice o službách uplatnili na široké spektrum činností bez ohľadu na to, či sa poskytujú podnikom alebo spotrebiteľom… [akými sú]… služby v oblasti prenájmu a leasingu… atď.“ [neoficiálny preklad] Európska komisia (Generálne riaditeľstvo pre vnútorný trh a služby), Úrad pre vydávanie úradných publikácií Európskych spoločenstiev, 2007, s. 10.
(
10
)	Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar v spojených veciach X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2017:397, body 130 až 139).
(
11
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. júla 2005, Alliance for Natural Health a i. (C‑154/04 a C‑155/04, EU:C:2005:449, bod 59), a z 21. decembra 2011, Ziolkowski a Szeja (C‑424/10 a C‑425/10, EU:C:2011:866, body 42 a 43). Pokiaľ však ide o veľkorysejší prístup k normatívnej hodnote odôvodnenia, pozri rozsudok z 25. júla 2018, Confédération paysanne a i. (C‑528/16, EU:C:2018:583, body 44 až 46 a 51).
(
12
)	V opačnom prípade by skutočne išlo prinajmenšom o pomerne jedinečný prístup k návrhu právneho predpisu, keby sa tento zoznam mal vykladať ako zoznam (blokových) výnimiek z pôsobnosti smernice, ktorý by mohol byť ľubovoľne dopĺňaný a bol by bez všeobecných smerodajných kritérií, pokiaľ ide o povahu výnimiek.
(
13
)	Rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44) (ďalej len rozsudok „Visser“).
(
14
)	Tamže, bod 124.
(
15
)	Tamže, body 123 a 124.
(
16
)	Pokiaľ ide o dôraz na prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej výkon, pozri okrem prvej vety odôvodnenia 9 aj článok 4 bod 6 a článok 9 ods. 1 smernice o službách.
(
17
)	Pokiaľ ide o výzvy, ktoré hospodárstvo peer‑to‑peer prináša zákonnej regulácii vo všeobecnosti, pozri napríklad Conseil d’État, Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’“ubérisation“, Étude annuelle 2017, La Documentation Française, 2017.
(
18
)	Pokiaľ ide osobitne o systémy povolení v zmysle ustanovení Zmlúv, pozri napríklad rozsudky z 24. marca 2011, Komisia/Španielsko (C‑400/08, EU:C:2011:172, body 65 až 70), a z 22. júna 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, bod 33 a tam citovanú judikatúru).
(
19
)	Pozri rozsudok Visser, bod 115.
(
20
)	Rozsudok z 1. októbra 2015, Trijber a Harmsen (C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641), kde sa považovalo za preukázané, že oba dotknuté súbory pravidiel predstavujú systémy udeľovania povolení.
(
21
)	Pozri rozsudok zo 14. júla 2016, Promoimpresa a i. (C‑458/14 a C‑67/15, EU:C:2016:558, bod 41).
(
22
)	Pozri rozsudok z 26. septembra 2018, Van Gennip a i. (C‑137/17, EU:C:2018:771).
(
23
)	Pozri rozsudok zo 4. júla 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, bod 64).
(
24
)	Pozri rozsudok Visser, body 119 a 120.
(
25
)	Pozri rozsudok Visser, bod 110.
(
26
)	Body 31 až 35 vyššie.
(
27
)	Odráža teda aj celkový princíp, podľa ktorého pokiaľ to nie je absolútne nevyhnutné, prístup k poskytovaniu služieb by nemal byť podmienený systémom udeľovania povolení (pozri bod 67 vyššie).
(
28
)	Niektoré z týchto kritérií Súdny dvor spomenul aj v súvislosti s ustanoveniami primárneho práva o slobode poskytovať služby a slobode usadiť sa. Pozri v tomto zmysle napríklad rozsudky z 3. júna 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, bod 50 a tam citovanú judikatúru), a z 13. februára 2014, Sokoll‑Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, bod 27), v ktorých Súdny dvor konštatoval, že predchádzajúce systémy udeľovania povolení musia byť založené na objektívnych, nediskriminačných kritériách, ktoré dotknuté podniky poznajú vopred.
(
29
)	Ako tiež potvrdzuje Príručka Komisie o uplatňovaní smernice o službách, na s. 26: „Kritériá stanovené v článku 10 ods. 2 by sa mali uplatňovať na systémy udeľovania povolení upravujúce prístup k činnostiam v oblasti služieb a ich výkon na všetkých úrovniach.“ [neoficiálny preklad] Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
30
)	Pozri napríklad rozsudky z 22. januára 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, bod 42), zo 17. októbra 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, bod 25), a zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 155).
(
31
)	Pozri rozsudky z 22. januára 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, bod 45 a tam citovanú judikatúru), zo 17. októbra 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, bod 28), a z 21. decembra 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, bod 85).
(
32
)	Pozri napríklad rozsudky z 22. januára 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, body 46 až 48), a z 20. decembra 2017, Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, bod 51).
(
33
)	Pozri napríklad rozsudok z 21. mája 2019, Komisia/Maďarsko (Užívanie poľnohospodárskych pozemkov) (C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 68 a tam citovanú judikatúru).
(
34
)	Pozri napríklad rozsudok z 13. júna 2017, Florescu a i. (C‑258/14, EU:C:2017:448, bod 51 a tam citovanú judikatúru).
(
35
)	Pozri napríklad rozsudky z 15. marca 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 37), z 13. júna 2017, Florescu a i. (C‑258/14, EU:C:2017:448, bod 49), a z 12. februára 2019, TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, bod 57).
(
36
)	Pozri napríklad rozsudky ESĽP z 19. decembra 1989, Mellacher a i. v. Rakúsko (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, body 45, 48, 53 a 55), ktorý sa týka zníženia nájmu, ktoré štát nanútil majiteľom na sociálne účely, čím im odoprel časť ich príjmov z majetku; z 19. júna 2006, Hutten‑Czapska v. Poľsko (CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, body 167, 224 a 225), ktorým sa konštatovala neprimeranosť záťaže, ktorú pre majiteľov pozemkov predstavoval štátny systém kontroly nájmu, ktorého cieľom bolo najmä bojovať proti nedostatku dostupných nájomných bytov s dostupným nájomným v Poľsku; z 26. septembra 2006, Fleri Soler a Camilleri v. Malta (CE:ECHR:2006:0926JUD003534905, body 60, 68 a 75), ktorý sa týkal štátneho opatrenia, podľa ktorého majetok sťažovateľov podliehal trvalému prenájmu, a z 12. júna 2012, Lindheim a i. v. Nórsko (CE:ECHR:2012:0612JUD001322108, body 134 a 135), ktorým sa konštatovala neprimeranosť sociálnej a finančnej záťaže pre prenajímateľa v dôsledku toho, že nájomcovia mohli požadovať neobmedzené predĺženie zmlúv o prenájme pôdy s nezmenenými podmienkami namiesto jej odkúpenia.
(
37
)	Môžem pripomenúť, že francúzska vláda na pojednávaní uviedla, že krátkodobý prenájom zariadených priestorov je výrazne ziskovejší ako dlhodobý prenájom (pozri poznámku pod čiarou 7 vyššie).
(
38
)	Pozri napríklad rozsudky z 23. septembra 2003, Ospelt a Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, bod 39), kde Súdny dvor najmä konštatoval, že podpora a primerané využitie dostupnej pôdy prostredníctvom odolávania tlaku dopytu je oprávneným sociálnym cieľom, a z 1. októbra 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, body 29 a 30 a tam citovanú judikatúru), kde Súdny dvor pripomenul, že vnútroštátne právne predpisy môžu obmedziť voľný pohyb s cieľom bojovať proti tlaku dopytu alebo s cieľom udržať stále obyvateľstvo vo vidieckych oblastiach v rámci územného plánovania.
(
39
)	Pozri napríklad rozsudok z 8. mája 2013, Libert a i. (C‑197/11 a C‑203/11, EU:C:2013:288, body 49 až 52).
(
40
)	Pozri rozsudok Visser, body 134 a 135.
(
41
)	Pozri rozsudok z 1. októbra 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, bod 30), pokiaľ ide o požiadavku na predchádzajúce povolenie na investovanie do stavebného projektu. Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 15. októbra 2009, Busley a Cibrian Fernandez (C‑35/08, EU:C:2009:625, bod 32).
(
42
)	Pokiaľ ide o nedávnu judikatúru, pozri napríklad rozsudok zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko (C‑171/17, EU:C:2018:881, bod 80).
(
43
)	Čiže medzi domácimi a zahraničnými poskytovateľmi služieb. Pozri napríklad rozsudok z 20. februára 2001, Analir a i. (C‑205/99, EU:C:2001:107, bod 25 a tam citovanú judikatúru).
(
44
)	Článok L. 631‑7 prvý odsek Zákonníka výstavby a bývania. Zatiaľ čo v týchto mestách je získanie povolenia povinné, zdá sa, že právna úprava nebráni menším mestám v zavedení systému udeľovania povolení, pokiaľ si to situácia na ich trhu s bývaním vyžaduje.
(
45
)	Článok L. 631‑7‑1‑A piaty odsek Zákonníka výstavby a bývania. Aby sa obydlie považovalo za hlavné bydlisko prenajímateľa, musí byť obývané aspoň osem mesiacov v roku s výhradou pracovných povinností, zdravotných dôvodov alebo vyššej moci prenajímateľom, jeho manželom alebo manželkou, prípadne nezaopatrenou osobou.
(
46
)	Pozri príklady uvedené v bode 68 vyššie.
(
47
)	Body 92 až 95 vyššie.
(
48
)	Článok L. 631‑7‑1 štvrtý odsek Zákonníka výstavby a bývania.
(
49
)	Pozri napríklad rozsudok zo 4. júla 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, body 66 až 82).
(
50
)	Pozri napríklad rozsudok z 26. septembra 2018, Van Gennip a i. (C‑137/17, EU:C:2018:771, body 79 až 81 a tam citovanú judikatúru).
(
51
)	Bod 113 vyššie.
(
52
)	V takom nepravdepodobnom prípade by toto tvrdenie, hoci možno trochu cynicky uviesť, že taká podmienka je v skutočnosti primeraná tomuto špecifickému cieľu, zrejme vyvolalo lavínu ďalších otázok.
(
53
)	Keď z povahy služby, na ktorú sa má vydávať povolenie, nevyplývajú rozumné požiadavky týkajúce sa kapitálu alebo držby majetku, je možné takú požiadavku vymyslieť. Samozrejme, existujú iné druhy činností v oblasti služieb, pre ktoré by boli požiadavky týkajúce sa kapitálu, postavenia alebo držby majetku úplne primerané.
(
54
)	Body 92 až 95 vyššie.
(
55
)	Pozri článok 10 ods. 2 v spojení s článkom 10 ods. 7.
(
56
)	Hoci nebolo úplne jasné, či z dôvodu primeranosti alebo skôr z dôvodu jasnosti a jednoznačnosti takých miestnych predpisov.
(
57
)	Článok L. 631‑7 šiesty odsek Zákonníka výstavby a bývania.
(
58
)	Článok L. 631‑7 štvrtý odsek Zákonníka výstavby a bývania.
(
59
)	Pozri tiež v tomto zmysle príručku Európskej komisie o uplatňovaní smernice o službách, s. 25.
(
60
)	Na pojednávaní navrhovatelia v konaní o kasačnom opravnom prostriedku uviedli, že francúzske mestá definovali pojem „krátke časové obdobia“ rôznym spôsobom, a to od troch alebo ôsmich po sebe idúcich mesiacov až po takmer jeden rok.