Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. BIONDI
van 26 maart 2026
(1)
Zaak C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
tegen
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
[verzoek van de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Overheidsopdrachten – Richtlijn 2014/24/EU – Artikel 82 – Procedure bij een prijsvraag – Verzuim om gegadigden vooraf te horen – Bescherming van de anonimiteit van de gegadigden – Recht om te worden gehoord ”
I.      Inleiding
1.        Dit verzoek om een prejudiciële beslissing, dat is ingediend door de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal), de verwijzende rechter, biedt het Hof voor het eerst de gelegenheid om de bepalingen van richtlijn 2014/24/EU(2) betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten uit te leggen die specifiek betrekking hebben op „prijsvragen”.
2.        Prijsvragen zijn procedures die verschillen van oproepen tot het indienen van inschrijvingen, en die tot doel hebben om een aanbestedende dienst een conceptueel voorstel, plan of ontwerp te verschaffen (typisch op het gebied van stadsplanning, weg- en waterbouw of architectuur), dat op basis van mededinging door een jury wordt geselecteerd. Het bijzondere aan prijsvragen is het creatieve en conceptuele karakter van de ingediende plannen of ontwerpen, waarbij de kwaliteit en de originaliteit van de voorgestelde oplossingen een doorslaggevende rol spelen bij de beoordeling.
3.        In deze zaak wordt, kort samengevat, de vraag aan de orde gesteld of de gegadigden in dit soort procedures voorafgaand aan de definitieve beslissing van de jury moeten of op zijn minst mogen worden gehoord. Deze vraag zal zowel in het regelgevingskader van richtlijn 2014/24 als in het licht van het algemene Unierechtelijke beginsel dat het recht erkent om te worden gehoord, worden onderzocht.
4.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing waarop deze conclusie betrekking heeft, komt voort uit een geding dat aanhangig is gemaakt door het engineeringbedrijf Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda (hierna: „Adão da Fonseca”) betreffende een door de aanbestedende dienst Metro do Porto, S.A., uitgeschreven prijsvraag voor een ontwerp voor de aanleg van een brug over de rivier de Douro.
5.        Het ontwerp van Adão da Fonseca behoorde niet tot de drie door de jury van die prijsvraag geselecteerde ontwerpen. Daarop heeft Adão da Fonseca bij de Portugese bestuursrechter beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beslissing van die jury en van het daaropvolgende besluit tot gunning van de overheidsopdracht voor diensten aan een andere ondernemer.
6.        Nadat de lagere bestuursrechters haar beroep twee keer hadden verworpen, heeft Adão da Fonseca zich in laatste aanleg tot de verwijzende rechter gewend. Bij deze rechter voert zij onder meer aan dat haar recht om vooraf te worden gehoord, is geschonden.(3) Zij stelt dat het feit dat de gegadigden niet vooraf zijn gehoord, met name door de jury, schending van een wezenlijk vormvoorschrift inhoudt, zodat zowel de prijsvraagprocedure als de daaropvolgende gunning(4) ongeldig is.
7.        Tegen deze achtergrond vraagt de verwijzende rechter zich af of aan de gegadigden van een prijsvraag het recht moet worden toegekend om door de jury te worden gehoord voordat deze haar beslissing neemt over de beoordeling en de rangschikking van de aan haar voorgelegde plannen of ontwerpen. Hij merkt op dat het feit dat het horen van de belanghebbende partijen naar Portugees recht een cruciale stap in elke procedure is, niet uitsluit dat in bepaalde naar behoren gemotiveerde gevallen kan worden gerechtvaardigd dat zij niet vooraf worden gehoord. Hij benadrukt dat in het kader van prijsvragen het uitsluiten van de mogelijkheid voor gegadigden om vooraf te worden gehoord, kan worden gerechtvaardigd in het licht van het – in dit soort procedures essentiële – beginsel van anonimiteit van de gegadigden, wier identiteit pas na de opstelling van het juryverslag openbaar kan worden gemaakt. De verwijzende rechter merkt evenwel op dat er in het Portugese recht weliswaar geen enkele specifieke regel over het horen vooraf van gegadigden in het kader van prijsvragen is opgenomen, maar dat dit niet wegneemt dat de algemene regeling inzake openbare procedures, waarnaar subsidiair wordt verwezen in de relevante nationale regeling, daarin voorziet.
8.        De verwijzende rechter heeft daarop de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet de in artikel 82, lid 4, van richtlijn 2014/24 neergelegde regel dat de anonimiteit van de gegadigden moet worden geëerbiedigd, gelezen in samenhang met de leden 5 en 6 van dat artikel, waarin wordt voorzien in de mogelijkheid van een dialoog tussen de jury en de gegadigden om meer duidelijkheid over de ingediende ontwerpen te verkrijgen, en met de verwijzing in artikel 80, lid 1, van die richtlijn naar de bepalingen van titel I van de richtlijn, aldus worden uitgelegd dat deze regel eraan in de weg staat dat de belanghebbende partijen, als verplichte procedurele stap, vooraf worden gehoord?”
II.    Analyse
9.        Zoals ik reeds heb aangegeven, heeft de vraag van de verwijzende rechter betrekking op de onderlinge relatie tussen de regel van de anonimiteit van de gegadigden, die een essentiële rol speelt in het kader van de regeling inzake prijsvragen, en het recht om te worden gehoord van de gegadigden die aan een dergelijke procedure deelnemen.
10.      Vooraf moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de prejudiciële vraag niet hypothetisch lijkt, zoals Metro do Porto, S.A. in haar opmerkingen stelt. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk duidelijk dat Adão da Fonseca voor de verwijzende rechter heeft aangevoerd dat de vermeende onrechtmatigheid bestaande in het niet vooraf horen van de belanghebbende partijen in de fase van de prijsvraag een schending van wezenlijke vormvoorschriften vormde die tot nietigverklaring van de gehele procedure leidde.(5) De aan het Hof voorgelegde vraag is derhalve van doorslaggevend belang voor de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak en is bijgevolg ontvankelijk.
11.      In de tweede plaats merk ik op dat de prijsvraagprocedure in kwestie betrekking heeft op een ontwerp voor de aanleg van een brug over de rivier de Douro en is uitgeschreven door Metro do Porto, S.A., de publiekrechtelijke vennootschap die verantwoordelijk is voor het beheer van de infrastructuur van het metrosysteem in Porto. Noch uit de verwijzingsbeslissing, noch uit de opmerkingen van de partijen blijkt echter uitdrukkelijk of in het kader van dit project is gepland dat de metro over de betrokken brug zal rijden. Het is dan ook niet duidelijk of de betrokken prijsvraag al dan niet betrekking heeft op „activiteiten die het ter beschikking stellen [...] van netten bestemd voor openbare dienstverlening op het gebied van vervoer per trein [...] beogen” in de zin van artikel 11 van richtlijn 2014/25/EU(6). Indien dat het geval zou zijn, zouden op de betrokken prijsvraag de bepalingen van laatstgenoemde richtlijn en niet die van richtlijn 2014/24 van toepassing zijn. In dit verband moet evenwel worden opgemerkt dat de bepalingen van beide richtlijnen betreffende de regeling van de in casu aan de orde zijnde prijsvragen in wezen identiek zijn(7), zodat de analyse van het Hof niet zou veranderen indien richtlijn 2014/25 van toepassing zou zijn.
12.      Om de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden zal ik om te beginnen de kenmerken uiteenzetten van prijsvraagprocedures zoals die zijn geregeld in richtlijn 2014/24, teneinde inzicht te krijgen in de specifieke aspecten waarop de wettelijke regeling ervan is gebaseerd (A).
Vervolgens zal ik onderzoeken of op grond van richtlijn 2014/24 een recht om vooraf te worden gehoord in dit soort procedures moet worden erkend (B) en ten slotte zal ik nagaan of een recht om vooraf te worden gehoord in dit soort procedures moet worden erkend op basis van het recht om te worden gehoord als uitdrukking van een algemeen Unierechtelijk beginsel (C).
A.      Prijsvragen in richtlijn 2014/24
13.      In artikel 2, lid 1, punt 21, van richtlijn 2014/24 worden „prijsvragen” gedefinieerd als „procedures die tot doel hebben de aanbestedende dienst, in het bijzonder op het gebied van ruimtelijke ordening, stadsplanning, architectuur en weg- en waterbouw, of op het gebied van automatische gegevensverwerking, een plan of ontwerp te verschaffen dat op basis van mededinging door een jury wordt geselecteerd, al dan niet met toekenning van prijzen”.(8)
14.      Prijsvragen zijn „soepele instrumenten”(9) die door aanbestedende diensten worden gebruikt om een of meer ontwerpen in specifieke sectoren te selecteren. Als zodanig dienen zij om ideeën te verzamelen en het beste conceptuele voorstel te verkrijgen, zonder dat noodzakelijkerwijs via deze procedure de uitvoering van het ontwerp of de dienst van het ontwerpen wordt gegund.
15.      Prijsvragen verschillen dus van overheidsopdrachten, die in het kader van richtlijn 2014/24 anders worden gedefinieerd.(10) Prijsvragen hebben namelijk niet tot doel een dienstverleningsovereenkomst te sluiten, maar enkel een of meer ontwerpen te selecteren, al dan niet met toekenning van prijzen. Dit sluit overigens niet uit dat een prijsvraag kan worden uitgeschreven als onderdeel van een procedure voor het gunnen van overheidsopdrachten voor diensten.(11)
16.      Wat prijsvragen specifiek maakt, is – zoals reeds vermeld – de creatieve en conceptuele aard ervan, waarbij de kwalitatieve waarde en het innovatieve karakter van de voorgestelde oplossingen doorslaggevend zijn. Anders dan bij een oproep tot het indienen van inschrijvingen dienen gegadigden bij een prijsvraag geen economische offertes in, maar presenteren zij ontwerpen die de ontwerpvisie weergeven (typisch ontwerpen of plannen op het gebied van stadsplanning, weg- en waterbouw, architectuur enz.). Bijgevolg gaat de aanbestedende dienst niet over tot de gunning van een echte opdracht, maar kiest zij eenvoudigweg een conceptueel voorstel en kent zij er eventueel een prijs aan toe. Het gaat er in dit geval dus niet om verschillende contractuele offertes maar om de technische inhoud van de ingediende ontwerpen te vergelijken. Bij dit soort procedures is de aanbestedende dienst vooral geïnteresseerd in het uitgewerkte plan of ontwerp, dat moet voldoen aan de door de dienst vooraf vastgestelde eisen. Het is niet de bedoeling vast te stellen wie aan de voorwaarden voldoet om de gegunde opdracht met de nodige professionaliteit uit te voeren.
17.      In richtlijn 2004/18/EG(12) was al een specifieke regeling opgenomen voor prijsvragen. Richtlijn 2014/24 heeft de regeling ervan echter aangescherpt en heeft prijsvragen geregeld in een specifiek hoofdstuk, te weten hoofdstuk II (de artikelen 78‑82), dat deel uitmaakt van titel III met als opschrift „Bijzondere aanbestedingsregelingen”.(13)
18.      Dat hoofdstuk voorziet niet in een specifieke algemene procedure voor prijsvragen. Het bevat slechts enkele procedurele bepalingen om rekening te houden met bovengenoemde bijzondere kenmerken van dergelijke prijsvragen, alsook een verplichting voor de aanbestedende diensten – die is neergelegd in artikel 80, lid 1, van richtlijn 2014/24, waarnaar in de prejudiciële vraag wordt verwezen – om procedures toe te passen die zijn afgestemd op de bepalingen van titel I van deze richtlijn betreffende de algemene beginselen en bepalingen. Uit deze relatief beperkte regeling volgt dat richtlijn 2014/24 niet beoogt een volledige harmonisatie van de regeling voor prijsvragen tot stand te brengen.
19.      Wat de bepalingen van richtlijn 2014/24 betreft, wordt in artikel 78 het toepassingsgebied van de regels inzake prijsvragen gepreciseerd. Uit de lezing van die bepaling blijkt dat prijsvragen op drie manieren kunnen worden georganiseerd: ten eerste, volledig los van een procedure voor het gunnen van overheidsopdrachten(14); ten tweede, als voorbereidende stap voor een dergelijke procedure die erna zou kunnen worden georganiseerd(15), en ten derde, direct als onderdeel van een procedure voor het gunnen van een overheidsopdracht voor diensten(16). Prijsvragen kunnen bovendien openstaan voor alle ondernemers of voor een beperkt aantal gegadigden.(17)
20.      Volgens artikel 79 van richtlijn 2014/24 moeten aanbestedende diensten die voornemens zijn een prijsvraag uit te schrijven, hun voornemen daartoe bekendmaken in een aankondiging van een prijsvraag.(18) Artikel 80 van richtlijn 2014/24 bevat een aantal regels voor de organisatie van prijsvragen en de selectie van deelnemers.(19) Artikel 81 van richtlijn 2014/24 bevat specifieke bepalingen betreffende de samenstelling van de jury.(20)
21.      Tot slot bevat artikel 82 van richtlijn 2014/24, waarvan in de prejudiciële vraag om uitlegging wordt verzocht, bepalingen inzake de beslissingen van de jury.
22.      Met name de leden 2 en 4 van dit artikel geven uitdrukking aan de anonimiteitsregel. Krachtens artikel 82, lid 2, van richtlijn 2014/24 moet de jury de projecten onderzoeken op basis van door de gegadigden anoniem ingediende ontwerpen en uitsluitend op grond van de criteria die in de aankondiging van de prijsvraag zijn vermeld. Overeenkomstig lid 4 moet de anonimiteit worden geëerbiedigd totdat het advies of de beslissing van de jury bekend is.
23.      De reden voor de anonimiteit is het waarborgen van de objectiviteit en onpartijdigheid bij de beoordeling van de ingediende ontwerpen. De anonimiteit waarborgt namelijk dat de jury deze ontwerpen uitsluitend op basis van hun intrinsieke verdiensten beoordeelt, aan de hand van vooraf vastgestelde, duidelijke en niet-discriminerende selectiecriteria, zonder bewust of onbewust te worden beïnvloed door de identiteit of de reputatie van de gegadigden. Aangezien een prijsvraag, zoals reeds gezegd, tot doel heeft creatieve werken te beoordelen op basis van hun esthetische, conceptuele, functionele of technische kwaliteiten, houdt de beoordeling ervan, gezien de intrinsiek artistieke en conceptuele aard van deze werken, noodzakelijkerwijs een zekere mate van subjectiviteit in, met name wat betreft de waardering van de esthetische aspecten en de conceptuele inhoud. Er bestaat dus een groter risico van partijdigheid bij de jury, die, zelfs onbewust, gerenommeerde beroepsbeoefenaren zou kunnen bevoordelen. De anonimiteit waarborgt de objectiviteit van de jury en de eerbiediging van de beginselen van gelijke behandeling en eerlijke mededinging. Strikte anonimiteit bij de beoordeling van de ontwerpen waarborgt dus gelijke behandeling van de deelnemers en versterkt de legitimiteit en transparantie van de procedure, en speelt aldus een essentiële rol bij dit soort procedures.
24.      Richtlijn 2014/24 sluit trouwens een vorm van dialoog tussen de jury en de gegadigden niet volledig uit. Lid 5 van artikel 82 bepaalt namelijk dat de „gegadigden [...] zo nodig [kunnen] worden uitgenodigd om door de jury in haar notulen vermelde vragen te beantwoorden teneinde duidelijkheid te verschaffen omtrent bepaalde aspecten van de projecten”. Lid 6 van datzelfde artikel bepaalt vervolgens dat „[v]an de dialoog tussen de leden van de jury en de gegadigden [...] volledige notulen [worden] opgesteld”.
25.      De prejudiciële vraag van de verwijzende rechter moet worden onderzocht binnen het in de voorgaande punten beschreven regelgevingskader van richtlijn 2014/24.
B.      Erkenning in het kader van richtlijn 2014/24 van het recht om vooraf te worden gehoord bij een prijsvraag
26.      Om deze vraag te beantwoorden moet allereerst worden nagegaan of er in dit regelgevingskader sprake kan zijn van een verplichting om de gegadigden bij prijsvragen vooraf te horen voordat de jury haar beoordelingsbeslissing neemt.
27.      In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat bovengenoemde bepalingen van hoofdstuk II van titel III van richtlijn 2014/24 niet uitdrukkelijk bepalen dat de belanghebbende partijen bij prijsvragen vooraf moeten worden gehoord.
28.      Onder verwijzing naar een argument van Adão da Fonseca vraagt de verwijzende rechter zich evenwel af of de mogelijkheid waarin artikel 82, leden 5 en 6, van richtlijn 2014/24 voorziet om een dialoog te voeren tussen de gegadigden en de jury, niet kan rechtvaardigen dat de door de gegadigden ingediende ontwerpen tijdens een mondeling onderhoud worden bekeken en onderzocht zonder dat de vertrouwelijkheid en de anonimiteit worden geschonden.
29.      In dit verband ben ik echter van mening dat de bepalingen van artikel 82, leden 5 en 6, van richtlijn 2014/24 niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij de gegadigden een recht verlenen om vooraf te worden gehoord in het kader van prijsvragen.
30.      Uit de bewoordingen van lid 5 van dit artikel blijkt dat de gegadigden „zo nodig” „kunnen” worden uitgenodigd om door de jury in haar notulen vermelde vragen te beantwoorden teneinde duidelijkheid te verschaffen omtrent de ontwerpen. Deze bepaling geeft dus expliciet uitdrukking aan een beoordelingsbevoegdheid van de jury om de kandidaten om verduidelijking van de ontwerpen te verzoeken, en niet aan een recht van de gegadigden om te eisen dat dergelijke verduidelijking wordt verschaft.
31.      Deze mogelijkheid om verduidelijking te verkrijgen heeft tot doel twijfels weg te nemen die de jury zou kunnen hebben over specifieke aspecten van het ingediende ontwerp, en zo bij te dragen tot een beter geïnformeerde en eerlijkere beoordeling. Het gaat overigens slechts om een verzoek om verduidelijking. Hoe dan ook is deze bepaling zeker niet bedoeld om de gegadigden in staat te stellen het ontwerp achteraf aan te vullen, wat verder zou gaan dan de verzoeken om verduidelijking van de jury.
32.      Bovendien moet de jury bij de uitoefening van de haar verleende beoordelingsbevoegdheid de verschillende gegadigden gelijk en op loyale wijze behandelen, zodat het verzoek om verduidelijking aan het einde van de procedure voor de prijsvraag niet overkomt als ten onrechte in het voordeel of nadeel van de gegadigde of gegadigden tot wie dit verzoek was gericht.(21)
33.      Voorts is het ook duidelijk dat de mogelijkheid voor de jury om een of meer gegadigden om verduidelijking te verzoeken moet worden verzoend met de anonimiteitsregel, die, zoals blijkt uit artikel 82, lid 4, van richtlijn 2014/24, moet worden geëerbiedigd totdat de jury een beslissing heeft genomen. Anders zou, zoals de Portugese regering terecht opmerkt, de nuttige werking van de anonimiteitsregel kunnen worden ondermijnd door het verzoek om verduidelijking. De eerbiediging van de regel van de anonimiteit van de gegadigden kan, zoals de Commissie in haar opmerkingen suggereert, bijvoorbeeld worden gewaarborgd door een beroep te doen op een tussenpersoon (zoals de aanbestedende dienst of een onafhankelijke derde) of door gebruik te maken van technische/IT-middelen (bijvoorbeeld een IT-platform).
34.      In de tweede plaats bevat titel I van richtlijn 2014/24, waarnaar in artikel 80, lid 1, wordt verwezen, geen enkele bepaling waaruit kan worden afgeleid dat het noodzakelijk is dat de belanghebbende partijen bij prijsvragen
worden gehoord voordat de jury haar beslissing neemt.
35.      In het bijzonder vloeit deze noodzaak niet voort uit een van de in artikel 18 van richtlijn 2014/24 genoemde fundamentele aanbestedingsbeginselen en, in het bijzonder, uit de beginselen van gelijke behandeling en transparantie, die zelfs in strijd lijken te zijn met de erkenning van het recht van gegadigden om vooraf te worden gehoord in dergelijke procedures.
36.      Uit de rechtspraak volgt dat het beginsel van gelijke behandeling tot doel heeft om de ontwikkeling van een gezonde en daadwerkelijke mededinging tussen de aan de aanbesteding deelnemende personen te bevorderen, die zich in een gelijke positie moeten bevinden, zowel in de fase waarin zij hun ontwerpen voorbereiden als bij de beoordeling ervan. Het transparantiebeginsel beoogt daarentegen te waarborgen dat elk risico van favoritisme en willekeur door de jury wordt uitgebannen.(22)
37.      Indien gegadigden vooraf worden gehoord, ongeacht in welke vorm dat gebeurt, houdt dit altijd – minstens potentieel – het risico in dat de anonimiteit van de deelnemers in gevaar wordt gebracht, die, zoals hierboven uiteengezet, een essentiële rol speelt bij prijsvraagprocedures, gezien de bijzondere aard ervan.(23) In de specifieke context van prijsvragen houdt het vooraf horen van de gegadigden dus altijd het risico in dat de gelijke behandeling van de gegadigden in gevaar wordt gebracht en dat de onafhankelijkheid van de beoordeling door de jury wordt aangetast, hetgeen in strijd is met beide voorgenoemde beginselen.
38.      In de derde plaats rijst de vraag of, bij gebreke van een specifieke bepaling dienaangaande in richtlijn 2014/24, die richtlijn en met name de anonimiteitsregel toestaan of eraan in de weg staan dat een lidstaat in zijn nationale recht voorziet in de verplichting om de belanghebbende partijen bij prijsvragen vooraf te horen voordat de jury haar beoordelingsbeslissing neemt.
39.      Aangezien richtlijn 2014/24, zoals ik in punt 18 van deze conclusie heb opgemerkt, de regels inzake prijsvragen niet volledig harmoniseert, is het volgens vaste rechtspraak een aangelegenheid van elke lidstaat om, krachtens het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten, de modaliteiten te regelen voor de administratieve procedures, met inachtneming van de in artikel 18 van richtlijn 2014/24 bedoelde fundamentele aanbestedingsbeginselen. Deze procesregels mogen echter niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke vorderingen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het nationale recht ontlenen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(24)
40.      Ik ben echter van mening dat de erkenning in de nationale regelgeving van een recht van
de gegadigden bij prijsvragen om vooraf te worden gehoord, zou indruisen tegen de logica van de regeling waarin richtlijn 2014/24 voor die prijsvragen voorziet, met name wat betreft het fundamentele vereiste dat de anonimiteit wordt geëerbiedigd totdat de jury haar beslissing heeft genomen.
41.      Zoals in de voorgaande punten is vermeld, is het weliswaar in theorie niet uitgesloten dat er vormen kunnen worden gevonden waarin de gegadigden vooraf worden gehoord en tegelijk de anonimiteit wordt geëerbiedigd, toch verhoogt elk contact tussen de jury en de gegadigden echter het risico dat de anonimiteitsregel wordt geschonden, waardoor afbreuk dreigt te worden gedaan aan de nuttige werking van die regel.
42.      Vanuit dat oogpunt lijkt het niet toevallig dat overeenkomstig richtlijn 2014/24 contact tussen de jury en de gegadigden alleen „zo nodig” mogelijk is.(25) Uit het geheel van de bepalingen van artikel 82 van richtlijn 2014/24 blijkt namelijk dat de Uniewetgever de bedoeling had om een evenwicht te vinden tussen enerzijds het beginsel van anonimiteit, dat essentieel is om de onpartijdigheid van de beoordeling van de jury te waarborgen, en anderzijds de flexibiliteit die nodig is om de ingediende werken volledig te kunnen begrijpen, met behoud van het wezenlijke vereiste van anonimiteit, dat als waarborg voor de onpartijdigheid van de beoordeling als onaantastbaar moet worden beschouwd.
43.      Bovendien moet ook in het kader van de vrijheid van de lidstaten om krachtens het beginsel van procedurele autonomie de procedureregels vast te stellen met inachtneming van de fundamentele aanbestedingsbeginselen, het door de gegadigden ingediende ontwerp volledig en begrijpelijk zijn en in zekere zin op zichzelf staan en zichzelf uitwijzen. De gegadigde heeft de verantwoordelijkheid om een volledig ontwerp in te dienen en moet zijn zorgvuldigheidsplicht bij het opstellen ervan vervullen, zodat het ontwerp duidelijk is.(26) In de bij richtlijn 2014/24 vastgestelde procedure, is – afgezien van het verzoek om verduidelijking in artikel 82, lid 5, – niet voorzien in latere wijzigingen van het ontwerp noch in verdere stappen in de procedure. Zou worden erkend dat er een recht bestaat om vooraf te worden gehoord na de indiening van het ontwerp dan zou dit dus ook indruisen tegen de opzet van de procedure zoals vastgesteld bij richtlijn 2014/24.
44.      In dezelfde optiek verzetten, naar analogie met de rechtspraak inzake overheidsopdrachten, de beginselen van gelijke behandeling en transparantie van artikel 18 van richtlijn 2014/24, zoals ook van toepassing op prijsvragen, zich tegen elke onderhandeling tussen de jury en een gegadigde in het kader van een prijsvraagprocedure, hetgeen impliceert dat een ontwerp na indiening ervan in beginsel niet kan worden gewijzigd op initiatief van de aanbestedende dienst of van de gegadigde.(27)
45.      Uit alle voorgaande overwegingen volgt derhalve mijns inziens dat richtlijn 2014/24 zich ertegen verzet dat een lidstaat in zijn nationale recht voorziet in de verplichting om de belanghebbende partijen bij prijsvragen vooraf te horen voordat de jury haar beoordelingsbeslissing neemt.
C.      Noodzaak om bij prijsvragen vooraf te worden gehoord op grond van het recht om te worden gehoord
46.      Voorts moet nog worden nagegaan of de deelnemers aan prijsvragen een recht om vooraf te worden gehoord voordat de jury haar beoordelingsbeslissing neemt, kunnen ontlenen aan het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een nadelige individuele maatregel wordt genomen.
47.      Dit recht is uitdrukkelijk neergelegd in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), waarnaar de Commissie en de Portugese regering in hun opmerkingen verwijzen, als bijzondere uitdrukking van het recht op behoorlijk bestuur.
48.      Artikel 41 van het Handvest is echter gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie en niet tot de organen of entiteiten van de lidstaten, zodat een particulier zich jegens nationale aanbestedende diensten niet op dit artikel kan beroepen. Wanneer een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt, zijn de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van behoorlijk bestuur als algemeen beginsel van Unierecht, in het bijzonder het recht van eenieder om te worden gehoord in administratieve procedures, evenwel van toepassing in het kader van de door de bevoegde nationale aanbestedende diensten gevoerde procedures.(28)
49.      Wat betreft de inhoud van het recht om te worden gehoord, volgt uit de rechtspraak dat dit recht waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen kan schaden, ook wanneer de toepasselijke regeling niet in een dergelijke formaliteit voorziet.(29) Dat recht impliceert tevens dat de bevoegde dienst met de nodige aandacht kennisneemt van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en de beschikking toereikend te motiveren.(30) Het recht om te worden gehoord beoogt met name te garanderen dat elk besluit waardoor een persoon wordt benadeeld, met volledige kennis van zaken wordt vastgesteld.(31)
50.      Meer in het bijzonder heeft het Hof erop gewezen dat de wijze waarop de betrokkene zijn recht om te worden gehoord moet kunnen uitoefenen voordat jegens hem een besluit wordt genomen, moet worden beoordeeld in het licht van het doel van de toepasselijke regeling.(32)
51.      Bovendien hebben de grondrechten, zoals het recht om te worden gehoord, geen absolute gelding, maar kunnen zij beperkingen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.(33)
52.      In het onderhavige geval moet om te beginnen worden opgemerkt dat een beslissing van de jury in een prijsvraagprocedure als die welke in casu aan de orde is, nadelig kan zijn voor een deelnemer als Adão da Fonseca. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk dat deze beslissing bindend is voor de aanbestedende dienst en dat alleen de drie hoogst geklasseerde ontwerpen in de rangschikking van deze jury worden geselecteerd om deel te nemen aan een procedure voor rechtstreekse gunning. Het staat dus vast dat de overheidsopdracht voor diensten met betrekking tot het ontwerp niet zal worden gegund aan ontwerpen die niet tot de drie hoogst geklasseerde ontwerpen behoren, waardoor voor de betrokken gegadigden economische kansen verloren gaan.
53.      Voorts moet worden opgemerkt dat in de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak het Unierecht, en met name richtlijn 2014/24, een aantal niet-uitputtende regels vaststelt die bepalen onder welke voorwaarden en op welke wijze prijsvragen moeten worden georganiseerd.
54.      Aangezien, zoals blijkt uit de in punt 50 van deze conclusie vermelde rechtspraak, de wijze waarop het recht om te worden gehoord moet worden uitgeoefend, moet worden beoordeeld in het licht van de rechtsregels die de betrokken materie beheersen, alsook van het doel ervan, moeten de mechanismen waarmee de gegadigden bij een prijsvraag hun recht om te worden gehoord voordat de jury een beslissing neemt, moeten kunnen uitoefenen, worden getoetst aan de bepalingen van titel III, hoofdstuk II, van richtlijn 2014/24. Deze bepalingen hebben met name tot doel om minimumnormen vast te stellen voor de harmonisatie van prijsvraagprocedures, in het bijzonder om een gelijke en niet-discriminerende behandeling van de gegadigden te waarborgen.
55.      In dit verband volgt uit de overwegingen in deze conclusie met betrekking tot die bepalingen ten eerste dat de jury om zich uit te spreken over de in het kader van de prijsvraag ingediende ontwerpen, de ontwerpen moet onderzoeken op basis van door de gegadigden anoniem ingediende ontwerpen en uitsluitend op grond van de criteria die in de aankondiging van de prijsvraag zijn vermeld.(34) Ten tweede blijkt hieruit ook dat de anonimiteitsregel onaantastbaar is aangezien, vanwege de bijzondere aard van prijsvraagprocedures, hij noodzakelijk is om de onafhankelijkheid van de jury en de gelijke behandeling van de gegadigden te waarborgen.(35) Ten derde heb ik opgemerkt dat de gegadigde bij het opstellen van zijn ontwerp een zorgvuldigheidsplicht moet vervullen, zodat het ontwerp duidelijk, begrijpelijk en volledig is en zichzelf uitwijst.(36) Ten vierde voorziet richtlijn 2014/24 niettemin in een duidelijk afgebakende mogelijkheid tot dialoog tussen de gegadigden en de jury, uitsluitend op initiatief van de jury en met eerbiediging van de anonimiteitsregel, teneinde duidelijkheid te verschaffen omtrent bepaalde aspecten van het ontwerp.(37) Zoals reeds opgemerkt, is dat de keuze die de wetgever heeft gemaakt om het evenwicht te waarborgen tussen de eerbiediging van het beginsel van de anonimiteit en de nodige flexibiliteit om ervoor te zorgen dat de jury de ingediende werken volledig begrijpt.
56.      In deze context ben ik van mening dat al deze bepalingen een gegadigde in staat stellen zijn standpunt kenbaar te maken over alle relevante onderdelen van het ontwerp dat hij in de prijsvraag indient, zodat het recht om te worden gehoord voordat de jury een beslissing neemt, kan worden geacht in het kader van dit soort procedures daadwerkelijk te zijn geëerbiedigd.
57.      In het bijzonder vormt het feit dat de gegadigde een dergelijk standpunt hoofdzakelijk kan uiteenzetten in het kader van de indiening van zijn ontwerp en, alleen wanneer de jury dit noodzakelijk acht, op eventuele andere manieren, waarbij de anonimiteitsregel altijd moet worden geëerbiedigd, geen belemmering voor de daadwerkelijke eerbiediging van zijn recht om te worden gehoord voordat een beslissing wordt genomen over de prijsvraag waaraan hij deelneemt.(38)
58.      Uit het voorgaande volgt dat het algemene Unierechtelijke beginsel dat het recht om te worden gehoord erkent, niet vereist dat de gegadigden in prijsvragen vooraf worden gehoord voordat de jury de beoordelingsbeslissing neemt.
D.      Conclusie
59.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Supremo Tribunal Administrativo te beantwoorden als volgt:
„Artikel 82, leden 4, 5 en 6, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG, en artikel 80, lid 1, van deze richtlijn, telkens gelezen in het licht van het algemene Unierechtelijke beginsel dat het recht erkent om te worden gehoord in administratieve procedures,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten
tegen een verplichting om de belanghebbende partijen bij prijsvragen als bedoeld in voornoemde richtlijn, vooraf
te horen.”
1      Oorspronkelijke taal: Italiaans.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65, met rectificatie in PB 2021, L 410, blz. 200).
3      Adão da Fonseca betwist ook dat de procedure in kwestie een prijsvraag is, maar dat argument wordt door de verwijzende rechter afgewezen. Zie afdeling III.B, punt 14, van de verwijzingsbeslissing.
4      De verwijzende rechter stelt evenwel vast dat het bij hem aanhangige geding geen betrekking heeft op de latere gunningsprocedure voor deze overheidsopdracht voor diensten. Zie afdeling III.B, punt 15.2, van de verwijzingsbeslissing.
5      Zie punt 4 van de verwijzingsbeslissing, waarin wordt verwezen naar punt 63 van het beroep van Adão da Fonseca.
6      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG (PB 2014, L 94, blz. 243).
7      Zie met name artikel 80, lid 1, en artikel 82 van richtlijn 2014/24 alsook artikel 97, lid 1, en artikel 98 van richtlijn 2014/25.
8      Zie ook artikel 2, punt 17, van richtlijn 2014/25.
9      Zie overweging 120 van richtlijn 2014/24.
10      Artikel 2, lid 1, punten 5 en 9, van richtlijn 2014/24 bevat de definities van „overheidsopdrachten” en „overheidsopdrachten voor diensten”.
11      Zie punt 19 van deze conclusie.
12      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB 2004, L 134, blz. 114). Zie met name de artikelen 66‑74.
13      Ook in richtlijn 2014/25 worden prijsvragen geregeld in titel III, hoofdstuk II (artikelen 95‑98).
14      Zie artikel 78, eerste alinea, onder b), van richtlijn 2014/24.
15      Zie artikel 78, derde alinea, van richtlijn 2014/24, gelezen in samenhang met artikel 32, lid 4, van dezelfde richtlijn.
16      Zie artikel 78, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2014/24.
17      Zie artikel 80, lid 3, van richtlijn 2014/24.
18      Zie ook artikel 96 van richtlijn 2014/25.
19      Zie ook artikel 97 van richtlijn 2014/25.
20      Volgens artikel 81 van richtlijn 2014/24 mag de jury uitsluitend bestaan uit natuurlijke personen die onafhankelijk zijn van de deelnemers aan de prijsvraag. Wanneer van de deelnemers aan een prijsvraag een bijzondere beroepskwalificatie wordt geëist, moet bovendien ten minste één derde van de juryleden deze kwalificatie of een gelijkwaardige kwalificatie bezitten. Zie in dit verband ook artikel 97, lid 4, van richtlijn 2014/25.
21      Zie naar analogie arrest van 29 maart 2012, SAG ELV Slovensko e.a. (C‑599/10, EU:C:2012:191, punt 41).
22      Zie arrest van 13 juni 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, punten 30 en 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 5 maart 2026, AESTE
(C‑210/24, EU:C:2026:145, punt 52).
23      Zie de punten 18 en 25 van deze conclusie.
24      Zie arresten van 12 maart 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, punt 39), en 7 september 2021, „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras” (C‑927/19, EU:C:2021:700, punt 146).
25      Zie artikel 82, lid 5, van richtlijn 2014/24 en punt 31 van deze conclusie.
26      Zie naar analogie en in die zin arrest van 29 maart 2012, SAG ELV Slovensko e.a. (C‑599/10, EU:C:2012:191, punt 38).
27      Zie naar analogie arrest van 13 juni 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28      Zie in die zin onder meer en naar analogie arrest van 6 maart 2025, Obshtina Veliko Tarnovo en Obshtina Belovo (gevoegde zaken C‑471/23 en C‑477/23, EU:C:2025:155, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Zie in dit zin onder meer, ibidem, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
30      Arresten van 22 november 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punt 88), en 5 november 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, punt 48).
31      Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak M (C‑560/14, EU:C:2016:320, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32      Zie naar analogie arrest van 9 februari 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, punt 33).
33      Zie onder meer arrest van 20 december 2017, Prequ’ Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34      Zie artikel 82, lid 2, van richtlijn 2014/24 en punt 22 van deze conclusie.
35      Zie de punten 22, 23 en 42 van deze conclusie.
36      Zie punt 43 van deze conclusie.
37      Zie de punten 24 en 29‑33 van deze conclusie.
38      Zie naar analogie arrest van 9 februari 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, punt 38).