62022TJ0781_RES
Causa T-781/22
Madre Querida e a.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Settima Sezione ampliata) dell’11 giugno 2025
«Politica comune della pesca – Articolo 9 del regolamento (UE) 2016/2336 – Regolamento di esecuzione (UE) 2022/1614 – Metodi e criteri per determinare le zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili – Creazione di un elenco di zone in cui è certa o probabile la presenza di ecosistemi marini vulnerabili – Istituzione di zone di protezione – Eccezione di illegittimità – Proporzionalità»
Pesca – Conservazione delle risorse del mare – Protezione degli ecosistemi marini vulnerabili – Elenco delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di siffatti ecosistemi – Criteri di determinazione – Valutazione degli effetti negativi significativi degli attrezzi fissi in ciascuna zona inclusa in tale elenco – Esclusione – Violazione dei principi di proporzionalità e di non discriminazione – Insussistenza
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1380/2013, art. 4, e 2016/2336, art. 9, §§ 4 e 6; regolamento del Consiglio n. 734/2008, art. 2; regolamento della Commissione 2022/1614)
(v. punti 30, 31, 38, 41-46, 48-52, 54, 56, 69, 70, 103)
Pesca – Conservazione delle risorse del mare – Protezione degli ecosistemi marini vulnerabili – Elenco delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di siffatti ecosistemi – Metodo di determinazione – Potere discrezionale della Commissione – Istituzione di zone cuscinetto di protezione – Ammissibilità – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/2336, art. 9; regolamento della Commissione 2022/1614)
(v. punti 80, 83, 91-95, 97)
Atti delle istituzioni – Normativa di base e normativa di esecuzione – Normativa di esecuzione che non può modificare né integrare gli elementi essenziali della normativa di base – Qualificazione degli elementi essenziali – Considerazione delle caratteristiche e delle peculiarità del settore in esame – Atti di esecuzione che definiscono un elenco di zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili – Concretizzazione del regime di protezione di detti ecosistemi adottato dalla normativa di base – Ammissibilità
(Art. 291, § 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 2016/2336, art. 9, § 6)
(v. punti 117-120, 123-126)
Pesca – Conservazione delle risorse del mare – Approccio precauzionale e approccio ecosistemico in materia di gestione della pesca – Protezione degli ecosistemi marini vulnerabili – Divieto di pesca con attrezzi di fondo in tutte le zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili – Violazione dell’obbligo di motivazione e del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1380/2013, artt. 2, §§ 1-3 e 5, a), f), i) e j), e 4, § 1, punti 8 e 9, e 2016/2336, art. 9, § 9; regolamento del Consiglio n. 734/2008, art. 2]
(v. punti 135, 141, 143, 150-152, 155)
Sintesi
Nell'ambito di due ricorsi di annullamento relativi al regolamento di esecuzione 2022/1614 (
1
), il Tribunale, statuendo in formazione ampliata a cinque giudici, precisa i criteri di determinazione delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili (in prosieguo: gli «EMV»), alla luce dei principi risultanti dal regolamento 2016/2336 (
2
) (in prosieguo: il «regolamento di base»).
Il regolamento n. 1380/2013 (
3
), relativo alla politica comune della pesca (PCP) prevede, tra l'altro, l'adozione di misure per la conservazione e lo sfruttamento sostenibile delle risorse biologiche marine. In tale contesto, l'articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base prevede l'adozione di atti di esecuzione al fine di redigere un elenco delle zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili (in prosieguo: le «zone EMV»). Ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 9, del regolamento di base, la pesca con attrezzi di fondo è vietata in siffatte zone.
Il 15 settembre 2022 la Commissione europea ha adottato, con il regolamento di esecuzione 2022/1614, tale elenco sulla base di due pareri del Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (CIEM).
Il Regno di Spagna, varie società di diritto spagnolo proprietarie di pescherecci nonché un'organizzazione di produttori di prodotti della pesca che riunisce tali società chiedono al Tribunale l'annullamento di detto regolamento di esecuzione, con riferimento alla redazione dell’elenco stesso. A sostegno dei loro ricorsi essi deducono, da un lato, la violazione da parte del regolamento di esecuzione del regolamento di base e di taluni principi generali del diritto dell'Unione europea e, dall'altro, l'invalidità dell'articolo 9, paragrafi 6 e 9, del regolamento di base.
Con le sue sentenze, il Tribunale respinge i due ricorsi nel loro complesso.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale verifica se la Commissione abbia violato il regolamento di base, il principio di proporzionalità o il principio di non discriminazione nella redazione dell'elenco delle zone EMV, nell'ambito delle censure relative all'incidenza di taluni tipi di attrezzi da pesca, da un lato, e alla metodologia utilizzata per la delimitazione delle zone stesse, dall'altro.
Per quanto riguarda i tipi di attrezzi da pesca, il Tribunale procede, anzitutto, all'interpretazione dell'articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base al fine di definire i criteri di determinazione delle zone EMV e di stabilire se tale disposizione richieda una valutazione degli effetti negativi significativi della pesca in tali zone mediante attrezzi di fondo fissi, vale a dire attrezzi da pesca fissati in un punto preciso dell'ambiente marino. Infatti, secondo i ricorrenti, la Commissione avrebbe dovuto valutare l'incidenza di tali attrezzi, in quanto essi avrebbero un impatto negativo minore sugli EMV rispetto ad attrezzi di fondo mobili. Inoltre, le ricorrenti nella causa T-781/22 ritengono che il trattamento identico, senza ragioni oggettive, degli attrezzi da pesca fissi e mobili violi il principio di non discriminazione.
Orbene, l'articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base non richiede né una valutazione siffatta, né un approccio di gestione della pesca, o addirittura di gestione che comprenda la valutazione delle conseguenze delle misure di protezione degli EMV interessati sulle attività di pesca e sulla vita economica e sociale.
Infatti, in primo luogo, dalle definizioni previste dal regolamento di base e dal regolamento n. 734/2008 risulta che la presenza di EMV è dimostrata o indicata da elementi connessi alla natura e alla quantità delle specie rinvenute sia mediante attrezzi mobili sia mediante attrezzi fissi. Inoltre, la presenza certa o probabile delle specie protette comporta la classificazione delle zone pertinenti come zone EMV in modo da garantire la loro protezione dagli attrezzi di fondo in generale. Una zona può quindi essere qualificata come zona EMV a causa degli effetti negativi significativi derivanti dal solo utilizzo di attrezzi di fondo mobili o dall'utilizzo di attrezzi di fondo in generale, senza che tale qualificazione possa essere messa in discussione con riferimento agli attrezzi di fondo fissi. Orbene, in tali circostanze, la redazione dell'elenco di dette zone non può dipendere dall'analisi comparativa degli attrezzi mobili e fissi, anche volendo considerare che questi ultimi possano presentare rischi inferiori rispetto agli attrezzi mobili.
In secondo luogo, risulta altresì dagli orientamenti dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), cui il regolamento di base rinvia ai fini della valutazione annuale delle zone EMV, che la classificazione di un ecosistema marino come vulnerabile non presuppone un esame degli effetti negativi degli attrezzi di fondo fissi, dato che tale classificazione si basa sulle caratteristiche dell'ecosistema propriamente detto.
In terzo luogo, secondo un'analisi teleologica e sistematica dell'articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base, da tale disposizione non si può evincere che, con riferimento alla compilazione dell'elenco delle zone EMV, debba applicarsi un approccio di gestione, che includa l'obbligo di valutare le conseguenze delle misure di conservazione degli EMV sulle attività di pesca e sulla vita economica e sociale. Al contrario, un siffatto approccio sarebbe incompatibile con la nozione di «atto di esecuzione», dal momento che esso modificherebbe o completerebbe il regolamento di base nei suoi elementi essenziali relativi alla protezione degli EMV. Infatti, la Commissione non poteva procedere, nell'ambito delle competenze che le erano attribuite per adottare un regolamento di esecuzione, ad un qualsivoglia bilanciamento tra la protezione degli EMV e altri obiettivi della PCP.
Inoltre, dal momento che occorreva basarsi, all’atto della redazione dell'elenco delle zone EMV, sulle caratteristiche degli ecosistemi propriamente detti, tenendo conto del rischio di danni connessi agli effetti negativi significativi derivanti, in generale, dall'uso degli attrezzi di fondo, neppure l'assenza di analisi da parte del CIEM e della Commissione degli effetti nocivi degli attrezzi fissi costituisce una violazione del principio di proporzionalità. Infine, poiché la questione del tipo concreto di attrezzo, mobile o fisso, utilizzato per la pesca, non incide sulla designazione di tali zone, neppure l'argomento vertente sulla discriminazione a causa dell'assenza di una siffatta analisi può essere accolto.
Per quanto riguarda la metodologia di determinazione concreta delle zone EMV, il Tribunale non constata alcuna violazione del regolamento di base o del principio di proporzionalità. La scelta della metodologia rientra, infatti, nell'ampio potere discrezionale di cui la Commissione gode quanto all'applicazione dei criteri di redazione dell'elenco di dette zone. Nel caso di specie, nessun elemento consente di ritenere che la Commissione abbia manifestamente ecceduto il suo potere discrezionale utilizzando la metodologia presa in considerazione dal CIEM nei suoi pareri, o che essa non si sia avvalsa delle migliori informazioni scientifiche e tecniche disponibili.
In secondo luogo, il Tribunale respinge l'eccezione di illegittimità sollevata dai ricorrenti. Da un lato, i ricorrenti lamentano una violazione dell'articolo 291 TFUE in quanto l'articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base rinvierebbe ad un atto di esecuzione per integrare i suoi elementi essenziali. D'altro lato, il divieto indiscriminato di pesca con qualsiasi attrezzo di fondo nelle zone EMV, sancito all'articolo 9, paragrafo 9, del medesimo regolamento, violerebbe talune norme della PCP, il principio di proporzionalità e un eventuale obbligo di motivazione specifica rispetto alle scelte effettuate.
Per quanto riguarda la questione se l'articolo 9, paragrafo 6, del regolamento di base operi un rinvio a un atto di esecuzione per integrare i suoi elementi essenziali, o anche non essenziali, occorre rilevare che gli atti di esecuzione menzionati da tale disposizione si limitano a precisare le zone EMV e quindi a concretizzare ratione loci il regime di protezione degli EMV adottato da tale articolo. Al riguardo, gli elementi essenziali relativi alla definizione e ai criteri di identificazione di un EMV, gli indicatori di EMV e la procedura di compilazione dell'elenco di tali ecosistemi emergono già dall'articolo 9 del regolamento di base.
Pertanto, la Commissione ha redatto l'elenco in applicazione di criteri sostanziali degli EMV sufficientemente chiari e precisi e secondo una procedura anch'essa definita dal regolamento di base, pur disponendo, al contempo, di un certo potere discrezionale, in particolare in sede di determinazione della metodologia precisa quanto all'applicazione dei criteri previsti dal legislatore. Inoltre, la Commissione si è collocata effettivamente nell'ambito delle sue competenze di esecuzione e non di gestione della PCP. In tale contesto, essa poteva prendere in considerazione elementi relativi alle operazioni di pesca praticate al fine di valutare la probabilità dell'esistenza (continua) di EMV.
Per quanto riguarda il divieto indiscriminato istituito dall'articolo 9, paragrafo 9, del regolamento di base, senza tener conto, in particolare, del suo impatto economico e sociale, dal regolamento n. 1380/2013 risulta che la sostenibilità a lungo termine, sul piano ambientale, delle attività di pesca implica la riduzione al minimo degli effetti negativi di tali attività sull’ecosistema marino, applicando alla gestione della pesca l'approccio precauzionale nonché l'approccio ecosistemico.
Orbene, nell'ambito della ponderazione degli interessi in gioco, inerente all'adozione delle misure di conservazione delle risorse biologiche marine, il legislatore gode di un ampio margine di discrezionalità. La sua scelta di adottare tali misure è soggetta al controllo del giudice dell'Unione, che deve limitarsi ad esaminare se la misura in questione non sia viziata da errore manifesto o da sviamento di potere o se il legislatore non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale. Il legislatore non è tenuto a procedere ad una ponderazione specifica e motivata dell'interesse alla protezione dell'ambiente marino con gli interessi delle persone che svolgono attività di pesca e con gli aspetti socioeconomici di tali attività. Infatti, nel contesto delle misure tecniche, l'autore dell'atto non è tenuto a prevedere una motivazione specifica per la sua scelta qualora l'atto contestato faccia emergere, nei suoi aspetti essenziali, l'obiettivo perseguito, come avviene nel caso di specie.
Secondo il Tribunale, non è dimostrato che il legislatore abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale. In particolare, i ricorrenti non hanno fornito elementi di prova sufficientemente precisi e convincenti tali da dimostrare che gli attrezzi fissi fossero privi di effetti negativi sugli EMV, escludendo così, in un approccio ecosistemico e precauzionale, il rischio, suffragato dalla dottrina scientifica, che tali attrezzi da pesca comportano per gli EMV, in particolare al momento del loro ripetuto utilizzo e del loro recupero.
Alla luce di quanto precede, il legislatore dell'Unione, esercitando il suo ampio potere discrezionale in materia, poteva considerare necessario, al fine di evitare il rischio degli effetti nocivi degli attrezzi fissi, nonostante i probabili effetti socioeconomici negativi, il divieto di pesca con attrezzi di fondo in generale nelle zone EMV.
(
1
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2022/1614 della Commissione, del 15 settembre 2022, che determina le zone di pesca in acque profonde esistenti e definisce un elenco di zone notoriamente o probabilmente caratterizzate dalla presenza di ecosistemi marini vulnerabili (GU 2022, L 242, pag. 1).
(
2
)	Regolamento (UE) 2016/2336 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2016, che istituisce condizioni specifiche per la pesca degli stock di acque profonde nell’Atlantico nord-orientale e disposizioni relative alla pesca nelle acque internazionali dell’Atlantico nord-orientale e che abroga il regolamento (CE) n. 2347/2002 del Consiglio (GU 2016, L 354, pag. 1).
(
3
)	Regolamento (UE) n. 1380/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, relativo alla politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n. 1954/2003 e (CE) n. 1224/2009 del Consiglio e che abroga i regolamenti (CE) n. 2371/2002 e (CE) n. 639/2004 del Consiglio, nonché la decisione 2004/585/CE del Consiglio (GU 2013, L 354, pag. 22).