61994CJ0085_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Conclusões do Advogado-Geral
Partes
No processo C-85/94,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, pela Hof van beroep te Brussel, destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Groupement des producteurs, importateurs et agents généraux d' eaux minérales étrangères, VZW (Piageme) e o.
e
Peeters NV,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 30., 128. e 129. -A do Tratado CE, e do artigo 14. da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: D. A. O. Edward (relator), presidente de secção, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, P. Jann e L. Sévon, juízes,
advogado-geral: G. Cosmas,
secretário: H. A. Ruehl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
° em representação das recorrentes no processo principal, por Guy Horsmans e Aloeis Puts, advogados no foro de Bruxelas,
° em representação da Peeters NV (ex-BVBA Peeters), por Luc Dehond, advogado no foro de Lovaina,
° em representação do Governo belga, por Jan Devadder, director de administração no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
° em representação do Governo francês, por Catherine de Salins, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Philippe Martinet, secretário dos Negócios Estrangeiros na mesma direcção, na qualidade de agentes,
° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Hendrik van Lier, consultor jurídico, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das recorrentes, da Peeters NV, representada por J. Danckaerts, advogado no foro de Lovaina, do Governo belga, do Governo helénico, representado por Michail Apessos, consultor jurídico adjunto no Conselho Jurídico do Estado, e Anna Rokofyllo, consultora junto do ministro adjunto dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agentes, do Governo do Reino Unido, representado por Mark Shaw, barrister, e da Comissão na audiência de 6 de Abril de 1995,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 15 de Junho de 1995,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 24 de Fevereiro de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 9 de Março seguinte, a Hof van beroep te Brussel submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, três questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 30., 128. e 129. -A do Tratado CE, e do artigo 14. da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162, a seguir "directiva").
2 Estas questões foram suscitadas no quadro de uma acção movida pelo Groupement des producteurs, importateurs et agents généraux d' eaux minérales étrangères (Piageme), pela Société générale des grandes sources d' eaux minérales françaises (SGGSEMF) e pelas sociedades Evian, Apollinaris e Vittel (a seguir "recorrentes") à sociedade Peeters (a seguir "recorrida").
3 As recorrentes importam e distribuem várias águas minerais francesas e alemãs na Bélgica. Consideram que a recorrida, que comercializa essas águas na região linguística flamenga, o faz infringindo a legislação belga, porque as garrafas que põe à venda têm a rotulagem em francês ou em alemão, quando nesta região as menções devem ser redigidas em neerlandês, nos termos do decreto real belga de 13 de Novembro de 1986.
4 O artigo 11. do decreto real de 13 de Novembro de 1986, que substituiu, em termos idênticos, o artigo 10. do decreto real de 2 de Outubro de 1980, prevê:
"As menções a que se refere o artigo 2. bem como as previstas em legislação especial devem ser redigidas pelo menos na língua ou nas línguas da região linguística em que os produtos alimentares são postos à venda."
5 Considerando-se lesadas, as recorrentes intentaram contra a recorrida um processo de medidas provisórias no Rechtbank van koophandel te Leuven (Bélgica), pedindo que aquela fosse condenada a suspender as vendas sob pena de sanções pecuniárias.
6 A recorrida contestou alegando que o artigo 11. do decreto real de 13 de Novembro de 1986 contraria o direito comunitário, designadamente o artigo 30. do Tratado CEE e o artigo 14. da directiva.
7 No artigo 1., n.
3, da directiva, pode ler-se:
"Para efeitos do disposto na presente directiva, entende-se por:
a) rotulagem: as menções, indicações, marcas de fabrico ou de comércio, imagens ou símbolos referentes a um género alimentício e que figurem em qualquer embalagem, documento, aviso, rótulo, anel ou gargantilha, que acompanhe ou seja referente a este género alimentício;
..."
8 O artigo 3. prevê algumas menções obrigatórias, que são essencialmente as seguintes:
° a denominação de venda;
° a lista dos ingredientes;
° para os géneros alimentícios pré-embalados, a quantidade líquida;
° a data de durabilidade mínima;
° as condições especiais de conservação e de utilização;
° o nome ou a firma e morada do fabricante ou do acondicionador, ou de um vendedor estabelecido na Comunidade;
° o local de origem ou de proveniência, quando a omissão desta indicação for susceptível de induzir em erro o consumidor quanto à origem ou proveniência real do género alimentício;
° o modo de emprego, quando a sua omissão não permitir fazer uma utilização adequada do género alimentício.
9 O artigo 14. da directiva estabelece:
"Os Estados-Membros abster-se-ão de especificar, para além do que está previsto nos artigos 3. a 11., as modalidades de acordo com as quais as indicações previstas no artigo 3. e no n.
2 do artigo 4. devem ser fornecidas.
Os Estados-Membros devem, contudo, assegurar que seja proibido no seu território o comércio de géneros alimentícios, se as indicações previstas no artigo 3. e no n.
2 do artigo 4. não figurarem numa língua facilmente compreensível pelo comprador, salvo se a informação do comprador for assegurada por outras medidas. Esta disposição não obsta a que as referidas indicações figurem em várias línguas."
10 Nestas condições, o Rechtbank van koophandel te Leuven suspendeu a instância para submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
"O artigo 10. do decreto real de 2 de Outubro de 1980, actualmente artigo 11. do decreto real de 13 de Novembro de 1986, é ou não contrário ao artigo 30. do Tratado CEE e ao artigo 14. da Directiva 79/112/CEE, de 18 de Dezembro de 1978?"
11 No acórdão de 18 de Junho de 1991, Piageme e o. (C-369/89, Colect., p. I-2971), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 30. do Tratado CEE e o artigo 14. da Directiva 79/112 opõem-se a que uma norma nacional imponha a utilização exclusiva de uma determinada língua para a rotulagem de géneros alimentícios, sem prever a possibilidade de utilização de uma outra língua de fácil compreensão pelos compradores ou a de a informação do comprador ser assegurada por outras medidas.
12 No quadro de um recurso interposto pelas recorrentes, a Hof van beroep te Brussel suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) O artigo 30. do Tratado CEE e o artigo 14. da Directiva 79/112/CEE, considerando designadamente o estabelecido nos artigos 128. e 129. -A do Tratado CE, após as alterações introduzidas pelo Tratado da União Europeia, opõem-se a que um Estado-membro, para satisfazer a exigência de uma língua facilmente compreensível pelo consumidor, imponha a utilização da língua dominante da região em que o produto é colocado à venda, sem excluir no entanto a utilização de outra língua?
2) Para apreciar se, em conformidade com a condição prevista no artigo 14. da Directiva 79/112/CEE, determinada menção de um rótulo figura numa 'língua facilmente compreensível', devem ter-se em conta exclusivamente todas as menções apostas na embalagem de origem na sua relação ou devem tomar-se também em consideração determinados elementos dos quais se possa deduzir que os consumidores puderam familiarizar-se com o produto, como, por exemplo, a ampla divulgação do produto ou vastas campanhas de informação?
3) As 'outras medidas' para informação do comprador, a que se refere o artigo 14. da referida directiva, devem ser interpretadas no sentido de que podem e devem fazer referência, do ponto de vista conceptual, só à compreensão dos dados apostos no rótulo de uma determinada embalagem de um produto, ou podem também referir-se a todo o contexto concreto em que o produto é colocado à venda, desde que as indicações previstas no artigo 3. e no artigo 4., n.
2, da Directiva 79/112/CEE figurem todas no rótulo de modo facilmente compreensível para o consumidor?"
13 No pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio observa, nomeadamente, que o artigo 11. do decreto real controvertido não contém nenhuma disposição que proíba a utilização de uma outra língua facilmente compreensível, prevendo simplesmente que as menções prescritas devem ser redigidas pelo menos na língua ou nas línguas da região linguística em que os géneros alimentícios são comercializados. O decreto real permite, portanto, além da utilização obrigatória da língua da região linguística, a utilização simultânea de outras línguas.
Quanto à primeira questão
14 A primeira questão prejudicial indaga se uma regulamentação nacional que torna obrigatória a utilização de uma determinada língua na rotulagem de géneros alimentícios é compatível com o artigo 30. do Tratado CE e o artigo 14. da directiva, mesmo se a utilização simultânea de outras línguas não é excluída.
15 A expressão "língua facilmente compreensível", utilizada no artigo 14. da directiva, não é equivalente nem à expressão "língua oficial do Estado-Membro" nem à de "língua da região". Com efeito, destina-se a garantir a informação do consumidor e não a impor o uso de uma língua específica.
16 Outras disposições comunitárias relativas à rotulagem prevêem expressamente a obrigação de utilização da ou das línguas oficiais do Estado-Membro em cujo território os produtos são comercializados [v., quanto a este aspecto, o artigo 8. da Directiva 92/27/CEE do Conselho, de 31 de Março de 1992, relativa à rotulagem e à bula dos medicamentos para uso humano (JO L 113, p. 8)].
17 Ora, deve lembrar-se que no acórdão Piageme e o., já referido, o Tribunal de Justiça declarou (n.
16), por um lado, que a imposição de uma obrigação mais estrita do que a utilização de uma língua facilmente compreensível, ou seja, por exemplo, o recurso exclusivo à língua da região linguística, e, por outro, o ignorar da possibilidade de assegurar a informação do consumidor por outros meios ultrapassa as exigências da directiva.
18 A obrigação de utilização de uma determinada língua para a rotulagem dos géneros alimentícios, mesmo se a utilização simultânea de outras línguas não é excluída, é igualmente mais estrita do que a do emprego de uma língua facilmente compreensível.
19 Ora, nem o artigo 128. nem o artigo 129. -A do Tratado autorizam um Estado-Membro a substituir por uma norma mais severa a prevista na directiva.
20 Tendo em consideração quanto precede, não é necessário examinar o problema à luz do artigo 30.
21 Deve, assim, responder-se à primeira questão que o artigo 14. da directiva obsta a que um Estado-Membro, para satisfazer a exigência de uma língua facilmente compreensível pelos compradores, imponha a utilização da língua dominante da região em que o produto é posto à venda, mesmo que a utilização simultânea de outra língua não seja excluída.
Quanto à segunda e terceira questões
22 Com a segunda e terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber quais os elementos que podem ou devem ser tomados em consideração para determinar se as menções obrigatórias satisfazem as condições impostas no artigo 14., segundo parágrafo, da directiva. Estas duas questões devem ser examinadas em conjunto.
23 O objectivo do artigo 14. é o de assegurar que o consumidor possa tomar facilmente conhecimento das menções obrigatórias previstas pela directiva.
24 Para satisfazer o imperativo de informação e protecção dos consumidores, é necessário que este possam, a qualquer momento, tomar conhecimento de todas as menções obrigatórias previstas na directiva, não só no momento da compra, mas igualmente na altura do consumo. Esta constatação impõe-se especialmente no que se refere ao prazo de validade mínimo e às condições particulares de utilização e de conservação do produto.
25 Além disso, deve recordar-se que o consumidor final não é necessariamente o mesmo que comprou os géneros alimentícios.
26 De onde se conclui que a protecção do consumidor não é assegurada por medidas que não constem da rotulagem, tais como, por exemplo, informações prestadas no local de venda ou no quadro de vastas campanhas de informação.
27 Todas as menções obrigatórias previstas na directiva devem constar da rotulagem numa língua facilmente compreensível pelos compradores ou por meio de outras medidas como, por exemplo, desenhos, símbolos ou pictogramas.
28 Incumbe ao órgão jurisdicional nacional avaliar, em cada caso, se os elementos constantes da rotulagem são susceptíveis de informar plenamente os consumidores das menções obrigatórias previstas na directiva.
29 É igualmente da competência do órgão jurisdicional nacional apreciar, em cada caso, se as menções obrigatórias numa língua que não a principalmente utilizada no Estado-Membro ou na região em causa são susceptíveis de ser facilmente entendidas pelos consumidores desse Estado ou dessa região.
30 Para esse fim, podem constituir indícios pertinentes, sem no entanto serem determinantes em si mesmos, diversos factores, tais como a eventual similitude das palavras em diferentes línguas, o conhecimento generalizado de mais de uma língua pela população em causa, ou a existência de circunstâncias particulares, tais como uma vasta campanha de informação ou uma larga distribuição do produto, desde que se possa estabelecer que o consumidor está suficientemente informado.
31 Deve, por conseguinte, responder-se às segunda e terceira questões que todas as menções obrigatórias previstas pela directiva devem constar da rotulagem numa língua facilmente compreensível pelos consumidores do Estado ou da região em causa, ou através de outras medidas, tais como desenhos, símbolos ou pictogramas. A facilidade de compreensão das informações prestadas deve ser apreciada à luz de todas as circunstâncias do caso concreto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
32 As despesas efectuadas pelos Governos belga, helénico, francês e do Reino Unido, e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pela Hof van beroep te Brussel, por decisão de 24 de Fevereiro de 1994, declara:
1) O artigo 14. da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final, obsta a que um Estado-Membro, para satisfazer a exigência de uma língua facilmente compreensível pelos compradores, imponha a utilização da língua dominante da região em que o produto é posto à venda, mesmo que a utilização simultânea de outra língua não seja excluída.
2) Todas as menções obrigatórias previstas pela directiva devem constar da rotulagem numa língua facilmente compreensível pelos consumidores do Estado ou da região em causa, ou através de outras medidas, tais como desenhos, símbolos ou pictogramas. A facilidade de compreensão das informações prestadas deve ser apreciada à luz de todas as circunstâncias do caso concreto.
Conclusões do Advogado-Geral
1 No processo ora em pareço, o Tribunal de Justiça é solicitado, pela segunda vez no mesmo processo, a interpretar o artigo 30.º do Tratado CE e o artigo 14.º da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (1)(a seguir, «Directiva 79/112»).
I - Circunstâncias de facto e tramitação processual
2 Referir-me-ei sucintamente às circunstâncias de facto, uma vez que estas estão descritas no relatório para audiência do processo Piageme e o. (2)
3 As recorrentes no processo principal, ou sejam, o grupo Piageme e as sociedades SGGSEMF, Evian, Apollinaris e Vittel, que importam e distribuem águas minerais na Bélgica, intentaram contra a sociedade Peeters no Rechtbank van koophandel te Leuven uma acção, alegando que a recorrida - que comercializa águas minerais na região flamenga - infringe a legislação belga, uma vez que as embalagens que vende utilizam menções ou em língua francesa ou em língua alemã, quando, nessa região, as menções devem ser redigidas em neerlandês, de acordo com a legislação belga.
Com efeito, nos termos do artigo 10.º do Decreto real de 2 de Outubro de 1980, que foi substituído pelo artigo 11.º do Decreto real de 13 de Novembro de 1986, «as menções a que se refere o artigo 2.º, bem como as previstas em legislação especial devem ser redigidas pelo menos na língua ou nas línguas da região linguística em que os produtos alimentares são postos à venda». A recorrida alegou em sua defesa que esta disposição não é compatível com o direito comunitário e, designadamente, com o artigo 30.º do Tratado e o artigo 14.º da Directiva 79/112.
4 Por decisão de 5 de Dezembro de 1989, o tribunal de reenvio suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à questão de saber se «o artigo 10.º do Decreto real de 2 de Outubro de 1980, actual artigo 11.º do Decreto real de 13 de Novembro de 1986, é ou não contrário ao artigo 30.º do Tratado CEE e ao artigo 14.º da Directiva 79/112/CEE, de 18 de Dezembro de 1978».
5 A esta questão prejudicial, o Tribunal de Justiça respondeu no seu acórdão de 18 de Junho de 1991 (3). Neste acórdão, o Tribunal reformulou a questão prejudicial.
Isto é, o Tribunal de Justiça esclareceu que, através da questão prejudicial, o tribunal de reenvio belga pretendia, no essencial, saber se o artigo 30.º do Tratado e o artigo 14.º da Directiva 79/112 devem ser interpretados no sentido de que obstam a que a legislação de um Estado-Membro imponha a utilização obrigatória da língua da região linguística em que os géneros alimentícios são comercializados, opondo-se à utilização eventual de uma outra língua de fácil compreensão pelos compradores e a qualquer derrogação nos casos em que a informação do comprador se encontre assegurada por outros meios.
6 Relativamente à questão prejudicial assim reformulada, o Tribunal de Justiça, no já referido acórdão, decidiu que os artigos 30.º do Tratado e 14., da Directiva 79/112 «opõem-se a que uma norma nacional imponha a utilização exclusiva de uma determinada língua para a rotulagem de géneros alimentares, sem prever a possibilidade de utilização de uma outra língua de fácil compreensão pelos compradores ou a de a informação do comprador ser assegurada por outras medidas».
7 Entretanto, as recorrentes no processo principal interpuseram, em 15 de Fevereiro de 1990, recurso para a Hof van beroep te Brussel da já referida decisão do rechtbank van koophandel te Leuven. No recurso, contestavam a remessa da questão prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Quando foi proferido o acórdão do Tribunal de Justiça, as recorrentes alegaram que a resposta do Tribunal de Justiça à questão prejudicial reformulada não levava obrigatoriamente à conclusão de que a disposição controvertida não é conforme ao direito comunitário, especialmente porque, ao contrário do que parece ter julgado o Tribunal de Justiça nesse acórdão, a legislação belga não impõe a utilização exclusiva da língua ou das línguas da região onde os produtos são vendidos. As recorrentes alegaram consequentemente que ainda que a disposição em causa tivesse sido julgada contrária às normas comunitárias, por um lado, as menções constantes das mercadorias em questão não estão redigidas em língua de fácil compreensão pelos compradores e, por outro, a recorrida não indicou que outras medidas tomou para assegurar a informação dos compradores.
II - As questões prejudiciais
8 Nestas condições, a Hof van beroep te Brussel, por decisão de 24 de Fevereiro de 1994, remeteu, de novo, três questões prejudiciais suplementares ao Tribunal de Justiça, destinadas, essencialmente, a esclarecer a resposta dada pelo Tribunal de Justiça à questão prejudicial anterior de 18 de Junho de 1991. São as seguintes essas novas questões prejudiciais (4):
«1) O artigo 30.º do Tratado CEE e o artigo 14.º da Directiva 79/112/CEE, considerando designadamente o estabelecido nos artigos 128.º e 129.º-A do Tratado CE, após as alterações introduzidas pelo Tratado da União Europeia, opõem-se a que um Estado-Membro, para satisfazer a exigência de uma língua facilmente compreensível pelo consumidor, imponha a utilização da língua dominante da região em que o produto é colocado à venda, sem excluir no entanto a utilização de outra língua?
2) Para apreciar se, em conformidade com a condição prevista no artigo 14.º da Directiva 79/112/CEE, determinada menção de um rótulo figura numa `língua facilmente compreensível', devem ter-se em conta exclusivamente todas as menções apostas na embalagem de origem na sua relação ou devem tomar-se também em consideração aqueles elementos dos quais se possa deduzir que os consumidores puderam familiarizar-se com o produto, como por exemplo a ampla divulgação do produto ou vastas campanhas de informação?
3) As `outras medidas' para informação do comprador, a que se refere o artigo 14.º da referida directiva, devem ser interpretadas no sentido de que podem e devem fazer referência, do ponto de vista conceptual, só à compreensão dos dados apostos no rótulo de uma determinada embalagem de um produto, ou podem também referir-se a todo o contexto concreto em que o produto é colocado à venda, desde que as indicações previstas no artigo 3.º e no artigo 4.º, n.º 2, da Directiva 79/112/CEE figurem todas no rótulo de modo facilmente compreensível para o consumidor?»
9 A primeira destas três questões prejudiciais levanta, de novo, a questão de saber se os artigos 30.º do Tratado CEE e 14., da Directiva 79/112/CEE proibem disposições semelhantes à do artigo 11.º do decreto real belga em causa. A Hof van berope te Brussel considera, quanto a este aspecto, que o acórdão de 18 de Junho de 1991 não responde precisamente à questão que lhe foi enviada pelo tribunal de primeira instância porque, se por um lado, estabelece que os referidos artigos 30.º do Tratado e 14., da directiva proibem disposições nacionais que impõem o uso exclusivo de uma língua, por outro, não indica se esses artigos devem ser interpretados no sentido de que proibem igualmente disposições nacionais, como a que está em causa, que, embora impondo o uso da língua de uma região, não excluem, porém, a utilização de outras línguas. Pergunta, pois, essencialmente, no caso em apreço, para efeitos das disposições acima referidas, se o legislador nacional pode impor a utilização obrigatória, embora não exclusiva, para a rotulagem dos produtos, da língua oficial da região em que os produtos estão disponíveis, quando os consumidores dessa região compreendem facilmente uma ou várias outras línguas.
Como resulta da fundamentação da decisão de reenvio, a segunda questão pretende a definição do sentido da expressão «língua facilmente compreensível» pelo comprador.
A terceira questão visa a determinação dos critérios que o juiz nacional deve ter em conta, num determinado caso concreto, com o objectivo de definir o significado da expressão «informação... por outras medidas», que, segundo o artigo 14.º da directiva, assegura ao comprador informação equivalente à fornecida pelas menções numa língua facilmente compreensível por este.
II - Quadro legislativo e jurisprudencial
10 O artigo 14.º da Directiva 79/112 do Conselho dispõe:
«Os Estados-Membros abster-se-ão de especificar, para além do que está previsto nos artigos 3.º a 11.º, as modalidades de acordo com as quais as indicações previstas no artigo 3.º e no n.º 2 do artigo 4.º devem ser fornecidas.
Os Estados-Membros devem, contudo, assegurar que seja proibido no seu território o comércio de géneros alimentícios, se as indicações previstas no artigo 3.º e no n.º 2 do artigo 4.º não figurarem numa língua facilmente compreensível pelo comprador, salvo se a informação do comprador for assegurada por outras medidas. Esta disposição não obsta a que as referidas indicações figurem em várias línguas.»
11 Como salientou o Tribunal de Justiça no acórdão, já referido, de 18 de Junho de 1991, esta disposição deve ser interpretada de modo a não ignorar objectivo da directiva, que, como decorre dos três primeiros considerandos, visa essencialmente a supressão das diferenças existentes entre as normas nacionais que entravam a livre circulação de mercadorias (5).
Deve igualmente ser sublinhado que o disposto no artigo 14.º não pode, tendo, aliás, em consideração o objectivo da directiva, ser interpretado por forma a que daí resulte uma limitação dos direitos que os particulares retiram directamente do artigo 30.º do Tratado. Por conseguinte, a resposta à questão prejudicial que está colocada deve basear-se na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a esta última disposição.
12 O Tribunal de Justiça tem decidido que o artigo 30.º do Tratado proíbe obstáculos à livre circulação das mercadorias decorrentes de regulamentações restritivas relativas às condições que essas mercadorias devem satisfazer (como as condições relativas à denominação, à forma, às dimensões, ao peso, à composição, à apresentação, à rotulagem, ao acondicionamento). Estas regulamentações são proibidas, ainda que se apliquem indistintamente a todos os produtos, sempre que a sua aplicação não seja justificada por um fim de interesse geral que tenha primazia em relação às exigências da livre circulação de mercadorias.
Sempre que exista essa justificação, a regulamentação em causa deve, em cada caso, ser proporcional ao fim prosseguido. Assim, é permitida a aplicação de regulamentações restritivas, justificadas por serem indispensáveis para satisfação de necessidades imperiosas mas à condição, porém, que essas regulamentações prevejam medidas proporcionais ao fim prosseguido e que este fim não possa ser atingido através de outras medidas, menos limitativas do comércio intracomunitário (6).
13 Entre os motivos de interesse geral que podem justificar uma limitação da liberdade de circulação, figura a protecção dos consumidores (7).
Note-se a este respeito que, após a entrada em vigor do Tratado de União Europeia, o reforço da defesa dos consumidores passou a constituir um dos sectores de actividade da Comunidade enumerados no artigo 3.º do Tratado CE [v., em particular, a alínea s) do artigo 3.º do Tratado]. Também o artigo 129.º-A, aditado pelo Tratado de Maastricht à Parte III do Tratado CE relativa às políticas da Comunidade, prevê que esta «contribuirá para a realização de um nível mais elevado de defesa dos consumidores».
Esta defesa dos consumidores é constituída essencialmente pela obrigação de prestar informações aos consumidores, de modo a que estes procedam à escolha do produto que pretendem comprar, com pleno conhecimento das suas qualidades e características. Subentende-se evidentemente que a informação tem que ser prestada de forma a que os consumidores possam entender o seu conteúdo. Esta obrigação de defesa adquire particular significado quando respeita a alimentos, uma vez que eventuais lacunas de informação dos consumidores podem pôr em perigo a saúde destes.
14 O Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 7 de Março de 1990 (8), teve oportunidade de confirmar a ligação estreita existente entre a defesa e a informação dos consumidores e de afirmar que a informação dos consumidores deve ser considerada como uma das mais importantes exigências do direito comunitário.
A importância fundamental desta exigência é realçada igualmente pela própria directiva que, no seu sexto considerando, sublinha que «qualquer regulamentação relativa à rotulagem dos géneros alimentícios deve ter como imperativo principal a necessidade de informação e protecção dos consumidores».
15 É óbvio que, para a informação dos consumidores, a utilização de determinadas denominações e menções nas mercadorias e especialmente a língua em que estão escritas essas denominações e menções são de particular importância. Estas devem, evidentemente, ser redigidas numa língua que é suposto os consumidores compreenderem. É, no entanto, inegável que a exigência de que as denominações e as menções sejam escritas de uma certa forma, por exemplo, na língua ou nas línguas do Estado-Membro em que as mercadorias estão disponíveis, embora não exclua absolutamente a importação de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros, constitui, no entanto, um entrave ao comércio intra-comunitário, na medida em que torna mais difícil a sua venda, especialmente quando diz respeito a importações paralelas. Na verdade, as mercadorias provenientes de outros Estados-Membros deveriam ter rótulos diferentes, facto que implicaria despesas acrescidas de embalagem e apresentação (9). Por conseguinte, deve considerar-se que uma tal exigência não é compatível com o artigo 30.º do Tratado, excepto se for justificada por motivos de interesse geral decorrentes da defesa dos consumidores. O Tribunal de Justiça teve oportunidade de se pronunciar a este respeito no sentido de que os motivos ligados à defesa do consumidor, susceptíveis de justificar eventualmente a obrigação de determinadas menções deixam de existir nos casos em que as menções que figuram no rótulo inicial têm um carácter informativo e prestam informação equivalente à prevista pela legislação do Estado de importação e susceptível de ser compreendida pelos consumidores desse Estado (10).
16 Em consequência, para efeitos da directiva e especialmente do seu artigo 14.º, é necessário que se tenham em conta essas duas exigências, isto é, a de assegurar a correcta informação e a defesa suficiente dos consumidores, ao mesmo tempo que a livre circulação de mercadorias. A este respeito deve referir-se que o artigo 15.º prevê que os Estados-Membros não podem proibir o comércio de géneros alimentícios que respeitam as regras da directiva, aplicando disposições nacionais não harmonizadas relativas à rotulagem e à apresentação de mercadorias.
IV - Resposta às questões prejudiciais
17 Em consequência, de acordo com quanto acima se expôs, a resposta às questões prejudiciais implica que se compare, por um lado, o interesse em atingir o objectivo prosseguido pela disposição nacional controvertida, isto é a informação e a defesa do consumidor, e, por outro, o interesse em assegurar a livre circulação de mercadorias. Isto mesmo é aliás imposto pelo princípio da proporcionalidade.
18 Relativamente à primeira questão prejudicial, o Tribunal de Justiça já respondeu, no essencial, no seu acórdão acima referido de 18 de Junho de 1991. Neste acórdão o Tribunal sublinhou que o artigo 14.º se destina, apenas, a impor a utilização de uma língua facilmente compreensível pelos compradores, prevendo simultaneamente que a introdução de géneros alimentícios no território do Estado-Membro pode ser autorizada, mesmo que as menções adequadas não estejam redigidas numa língua facilmente compreensível, desde que «a informação do comprador (seja) assegurada por outras medidas». Isto é, o Tribunal decidiu que a imposição de obrigações mais estritas do que as previstas no artigo 14.º, como por exemplo a imposição da utilização exclusiva da língua da região em que as mercadorias se encontram à venda, tal como o não reconhecimento da possibilidade de assegurar a informação dos consumidores por outros meios, ultrapassam as exigências do disposto no artigo 14.º O Tribunal acrescentou, além disso, que a obrigação de utilização exclusiva da língua da região constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, proibida pelo artigo 30.º do Tratado.
19 Julgo que estas constatações não se alteram pelo facto de a norma nacional concreta se limitar a impor o uso da língua da região, sem excluir, porém, a utilização paralela de outras línguas. Não há dúvida de que a utilização da língua do Estado ou da região em que as mercadorias são postas à venda constitui um meio adequado de informação e, consequentemente, de defesa dos consumidores. Essa língua é a que parece de mais fácil compreensão pelos compradores e a que lhes dá a possibilidade de compreenderem facilmente as menções usadas nos produtos.
20 O Parlamento Europeu, em resolução adoptada em 1992, sobre as exigências de defesa do consumidor e de saúde pública para a realização do mercado interno, afirmou designadamente que «uma verdadeira defesa dos consumidores apenas poderá ocorrer se estes puderem dispor em qualquer momento de todas as informações na respectiva língua» (11).
Isto é verdade essencialmente em relação a países ou regiões que só utilizam uma língua. Neste caso, e sem prejuízo da utilização eventual de outros meios de informação do comprador, é necessário que a informação relativamente aos produtos seja fornecida na língua do país ou da região em que as mercadorias são postas à venda, que, nesse caso, é, presumivelmente, a única susceptível de ser compreendida pelos consumidores. Assim, a proibição de colocação à venda de produtos que não trazem menções nessa língua pode considerar-se conforme ao disposto nos artigos 30.º do Tratado e 14., da directiva.
21 Isto já não é válido, porém, nas regiões em que os compradores compreendem facilmente mais do que uma língua, como por exemplo, nos países que têm uma tradição plurilinguística. Nestes casos, basta que as menções constantes dos produtos sejam redigidas numa dessas línguas.
22 Neste ponto, deve sublinhar-se que o artigo 14.º, n.º 2, da Directiva 79/112 não visa impor a utilização de uma língua especial. O seu objectivo é evitar as dificuldades de compreensão do conteúdo das menções apostas nos produtos, por parte dos consumidores, de modo a garantir uma completa e correcta informação destes. Esta informação existe, evidentemente, quando as menções das mercadorias são redigidas numa das línguas de fácil compreensão na região.
23 A obrigação de redigir as menções numa dessas línguas, que possa ser caracterizada como língua oficial dessa região, mesmo que não exclua a redacção paralela dessas menções noutra ou noutras línguas de fácil compreensão na região, ultrapassa as exigências da directiva. Uma medida destas constituiria um entrave injustificado à livre circulação de mercadorias, especialmente das provenientes de outros países comunitários ou regiões, onde se fale ou utilize uma dessas outras línguas da região em causa. Uma tal medida teria essencialmente como resultado a proibição, na região em causa, de venda de produtos com menções numa outra língua de fácil compreensão pelo conjunto dos compradores. Este resultado não poderia naturalmente justificar-se por razões de defesa do consumidor e seria, por conseguinte, contrário tanto ao disposto no artigo 30.º do Tratado CE, como no artigo 14.º da Directiva 79/112.
24 Por conseguinte, à primeira questão do tribunal nacional deve responder-se que o artigo 30.º do Tratado CE e o artigo 14.º da Directiva 79/112/CEE proibem que as legislações nacionais imponham a obrigação de utilização de uma determinada língua na rotulagem dos géneros alimentícios, ainda que essas legislações não excluam a simultânea utilização de outras línguas facilmente compreensíveis pelo conjunto dos compradores.
25 A segunda questão prejudicial visa a determinação do significado de «língua facilmente compreensível pelo comprador».
26 Deve começar por se realçar que, independentemente da Directiva 79/112, exigências linguísticas referentes à obrigação de prestação de informações ao consumidor sobre determinados produtos ou, relacionadas com estes, constam igualmente de outra legislação comunitária. Em determinados casos, o próprio diploma comunitário enumera, em todas as línguas oficiais, as denominações ou as informações que devem constar de determinados produtos. Foi esse o método seguido pela Directiva 91/321/CEE da Comissão, de 14 de Maio de 1991, relativa às fórmulas para lactentes e fórmulas de transição (12), que, no artigo 7.º, indica em todas as línguas comunitárias oficiais, a denominação para venda válida relativamente aos produtos em causa.
Outras regras comunitárias prevêem que as informações podem ou devem ser fornecidas na ou nas línguas oficiais do país em que os produtos são colocados à venda. É o caso da:
- Directiva do Conselho, de 3 de Maio de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à segurança dos brinquedos (13),
e da
- Directiva do Conselho, de 31 de Março de 1992, relativa à rotulagem e à bula dos medicamentos para uso humano (14).
27 No caso da Directiva 79/112, o legislador comunitário, sopesando as exigências da livre circulação e os cuidados relativos à defesa do consumidor, não adoptou o critério formal da língua oficial do Estado ou da região em que os produtos são postos à venda, mas o critério material da língua de fácil compreensão para os consumidores.
28 Considero que deve assim ser considerada uma língua que permite ao consumidor entender de imediato o sentido das menções dos produtos, sem perigo de se enganar sobre o verdadeiro contéudo das menções do rótulo. A língua, ou eventualmente as línguas, do Estado ou da região em que os géneros alimentícios são postos à venda é, na realidade, aquela que assegura uma boa compreensão da rotulagem pelo consumidor. Aliás esta formulação foi igualmente a adoptada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Meyhui, já referido, na qual sublinhou que «o facto, para os consumidores de um Estado-Membro onde os produtos são comercializados, de serem informados na língua ou línguas desse Estado constitui, assim, um meio de protecção adequado. A este respeito, importa afirmar que a hipótese, adiantada pelo órgão jurisdicional nacional, de uma outra língua ser mais facilmente compreensível para o comprador assume um carácter perfeitamente marginal» (n.º 19).
29 Tal não impede, porém, que determinados termos ou expressões, ainda que em língua estrangeira, sejam, de facto, de fácil compreensão, pela familiarização dos consumidores com eles. Nesse caso, esses termos ou expressões devem ser considerados abrangidos no sentido de língua facilmente compreensível, porque o que interessa no quadro de aplicação do artigo 14.º da Directiva 79/112 não é a utilização de uma determinada língua, mas a possibilidade de compreensão do verdadeiro conteúdo das menções do rótulo.
30 Inversamente, não julgo que este sentido abarque os casos em que o que consta das menções do rótulo pode ser indirectamente compreendido pelo comprador, como por exemplo, depois de comparar com outras embalagens do mesmo produto ou por anúncios publicitários que tenham uma larga divulgação. Esta compreensão indirecta das menções dos géneros alimentícios não assegura uma defesa adequada do consumidor, uma vez que não exclui um engano eventual do comprador, por falta de informação deste.
31 A terceira questão prejudicial diz respeito ao significado de «informação do comprador ... por outras medidas». A passagem correspondente do segundo parágrafo do artigo 14.º está redigida em termos gerais («...salvo se a informação do comprador for assegurada por outras medidas»), de modo que não limita as medidas susceptíveis de serem utilizadas para garantir a compreensão por parte do comprador. O artigo 14.º não define que outras medidas são essas.
32 Se se tomar em consideração a finalidade desta disposição da directiva, julgo que as outras medidas de informação do comprador a que se refere a disposição em causa da directiva, dizem respeito aos meios de informação que estão estreitamente ligados ao produto em questão e que asseguram, na altura da venda, uma completa e correcta informação do consumidor, de modo a ser imediatamente entendida por este. Na verdade, é necessário para uma eficaz defesa do consumidor, que este, ao comprar o produto, obtenha um conhecimento completo das qualidades e características deste, o que pressupõe que ele tem a possibilidade de entender imediatamente o exacto conteúdo das informações que lhe são prestadas. Isto é o que acontece, por exemplo, quando, em vez de termos ou expressões, o rótulo da mercadoria contém representações gráficas, desenhos ou símbolos de fácil compreensão, capazes de assegurar uma informação suficiente do comprador.
33 Em qualquer caso, deve salientar-se que incumbe ao órgão jurisdicional nacional proceder às necessárias avaliações dos factos de modo a decidir, em cada caso, em que medida as menções do produto estão redigidas numa língua facilmente compreensível pelo consumidor e se os outros meios de informação dos consumidores escolhidos garantem, efectivamente, uma informação clara, completa e correcta deste, no momento da compra.
V - Conclusão
34 Tendo em consideração o acima exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo tribunal de reenvio como segue:
1) O artigo 30.º do Tratado CE e o artigo 14.º da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final, proibem que as legislações nacionais imponham a obrigação de utilização de uma determinada língua na rotulagem dos géneros alimentícios, ainda que essas legislações não excluam a simultânea utilização nas menções constantes dos géneros alimentícios de outras línguas, igualmente de fácil compreensão pelo conjunto dos compradores.
2) Na acepção do n.º 2 do artigo 14.º da Directiva 79/112/CEE, a redacção dos rótulos dos géneros alimentícios numa determinada língua, bem como a utilização de outros meios de informação dos consumidores, pressupõe que a utilização dessa língua ou desses outros meios de informação permite ao conjunto dos compradores entender imediatamente, sem risco de engano, o exacto conteúdo das menções dos géneros alimentícios, garantindo desse modo uma completa e correcta informação do comprador no momento da compra desses géneros alimentícios.
3) Incumbe ao órgão jurisdicional nacional proceder às necessárias apreciações dos factos de modo a decidir, à luz de cada caso concreto, em que medida as menções constantes dos produtos estão formuladas numa língua de fácil compreensão pelos consumidores e se as outras formas de informação escolhidas asseguram efectivamente uma clara, completa e correcta informação no momento da compra.
(1) - JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162.
(2) - Acórdão de 18 de Junho de 1991 (C-369/89, Colect., p. I-2971).
(3) - Já referido na nota 2.
(4) - JO 1994, C 120, p. 14. É de referir que estas questões no original neerlandês do pedido de decisão prejudicial vêm referidas a uma Directiva 78/112/CEE; é claro, no entanto, que se referem à Directiva 79/112/CEE.
(5) - N.º 15 do acórdão.
(6) - V., entre outros, os acórdãos de 2 de Fevereiro de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Colect., p. I-317, n.º 13); de 24 de Novembro de 1993, Keck e Mithouard (C-267/81 e C-268/91, Colect., p. I-6097, n.º 15); de 13 de Dezembro de 1990, Pall (C-238/89, Colect., p. I-4827, n.os 11 e 12), e de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe Zentral (120/78, Recueil, p. 649).
(7) - V. os acórdãos Rewe Zentral e Pall, já referidos.
(8) - GP-INNO-BM (C-362/88, Colect., p. I-667).
(9) - V., na jurisprudência recente, o acórdão de 9 de Agosto de 1994, Meyhui (C-51/93, Colect., p. I-3879).
(10) - V., designadamente, os acórdãos de 22 de Junho de 1982, Robertson e o. (220/81, Recueil, p. 2349, n.os 11, 12 e 13), e de 16 de Dezembro de 1980, Fietje (27/80, Recueil, p. 3839, n.os 10, 11 e 12).
(11) - JO 1992, C-94, p. 217, vigésimo segundo considerando.
(12) - JO L 175, p. 35.
(13) - JO L 187, p. 1. O artigo 11.º, n.º 5, da directiva estabelece: «O Anexo IV enuncia os avisos e indicações de precaução de utilização que devem ser dados relativamente a determinados brinquedos. Os Estados-Membros podem exigir que, na fase da colocação no mercado, avisos ou indicações ou determinados avisos ou determinadas indicações de precaução de
utilização, bem como as informações referidas no n.º 4, sejam redigidos na(s) respectiva(s) língua(s) nacional(ais)».
(14) - JO L 113, p. 8. O artigo 8.º desta directiva determina que «a bula deve ser redigida em termos claros e compreensíveis para o doente, na ou nas línguas oficiais do Estado-Membro em que se procede à colocação no mercado, e de modo a ser facilmente legível. Esta disposição não impede que a bula possa ser redigida em várias línguas, desde que as mesmas informações constem em todas as línguas utilizadas».