62015CC0290
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 14. srpnja 2016. (
1
)
Predmet C‑290/15
Patrice D’Oultremont i dr.
protiv
Région wallonne
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
„Okoliš — Direktiva 2001/42/EZ — Plan i program — Definicija — Izgradnja vjetroelektrana“
I – Uvod
1.
Razvoj dobivanja energije iz snage vjetra predmet je žustrih diskusija i dijelom dovodi do žestokog suprotstavljanja. Istobno ga potiču i Unija i velik broj država članica s obzirom na prijeteće klimatske promjene.
2.
Predmetni spor nastao je jer donošenju određenih odredbi o vjetroelektranama u Région wallonne (Valonska regija, Belgija) nije prethodila procjena učinaka na okoliš uz sudjelovanje javnosti u skladu s Direktivom o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (
2
) (u daljnjem tekstu: SPUO‑Direktiva, pri čemu SPUO označava stratešku procjenu utjecaja na okoliš). Šteta je da do toga nije došlo već samim time što takav postupak može poslužiti kao forum za raspravljanje o takvim projektima i pridonositi objektivnijem oblikovanju diskusije.
3.
Sud je SPUO‑Direktivu prije nekoliko godina prvi put sadržajno razmotrio u presudi Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie. (
3
) Od tada se već razvila opsežna sudska praksa o toj direktivi. (
4
) Istodobno nas predmetni zahtjev za prethodnu odluku ponovno suočava s ključnim pitanjem dotičnog prvog postupka, naime sa značenjem pojmovnog para „planovi i programi”. Sud treba odlučiti je li odluka koja, među ostalim, sadržava odredbe o emisiji buke i periodičkom treperenju sjene vjetroelektrana plan ili program u smislu SPUO‑Direktive i podliježe li stoga ona procjeni utjecaja na okoliš.
4.
Okolnost da je Sud u drugoj presudi, uz mnoga druga bitna utvrđenja vezana uz druga područja europskog prava okoliša, već apstraktno definirao što se ima smatrati „planom ili programom” u smislu SPUO‑Direktive ipak nije uzeta u obzir u dosadašnjem postupku. Prema toj presudi radi se o pravnom aktu koji utvrđuje kriterije i detaljna pravila za prostorno uređenje područja odnosno koji definira pravila i postupke nadzora kojima podliježe provedba jednog ili više projekata. (
5
) Stoga preostaje samo provjeriti je li potrebno detaljnije obrazloženje navedene definicije i je li ona primjenjiva u dotičnom slučaju.
II – Pravni okvir
A – Međunarodno pravo
5.
Pravo Unije o procjeni utjecaja na okoliš u bliskoj je vezi s raznim međunarodnim sporazumima.
1. Konvencija iz Espooa
6.
Konvencija iz Espooa o procjeni utjecaja na okoliš preko državnih granica (
6
) potpisana je 1991. i 1997. odobrena za tadašnju Europsku zajednicu (
7
).
7.
Provjera planova i programa obrađuje se u članku 2. stavak 7.:
„Procjenu utjecaja na okoliš kako se traži ovom Konvencijom treba se, prema minimalnom zahtjevu, izvršiti na razini projekta planirane aktivnosti. U rasponu koji je odgovarajući, potpisnice će nastojati primijeniti principe procjene utjecaja na okoliš na politike, planove i programe.”
2. Protokol iz Kijeva
8.
Unija je od 2008. ugovorna strana Protokola iz Kijeva o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš (
8
) (u daljnjem tekstu: Protokol iz Kijeva) donesenog uz Konvenciju iz Espooa (
9
). Odredbe tog protokola pretežito su sukladne sa SPUO‑Direktivom i provode se navedenom direktivom (
10
).
9.
Iako članak 13. Protokola iz Kijeva spominje pripremu politika i pravnih propisa, ne postoji odgovarajuća odredba u SPUO‑Direktivi:
„(1)   Svaka stranka nastoji osigurati da se pitanja okoliša, uključujući zdravlje, uzimaju u obzir i uključuju u odgovarajućoj mjeri u izradu njezinih prijedloga politika i zakonodavstva koji mogu imati značajan učinak na okoliš, uključujući i zdravlje.
(2) […]”
3. Arhuška konvencija
10.
Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (
11
) (u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija) također se dotiče pitanja procjene učinaka na okoliš.
11.
Arhuška konvencija sadržava u članku 6. odredbe o sudjelovanju javnosti prilikom davanja odobrenja za određene djelatnosti (
12
). Članci 7. i 8. odnose se na sudjelovanje javnosti što se tiče planova, programa, politika i pravnih propisa.
12.
Pritom treba istaknuti četvrtu rečenicu članka 7. Arhuške konvencije koja govori o politikama:
„U mjeri u kojoj je to prikladno, svaka će stranka nastojati pružiti mogućnosti sudjelovanja javnosti u izradi politika koje se odnose na okoliš.”
13.
U skladu s prvom rečenicom članka 8. Arhuške konvencije svaka će ugovorna strana nastojati promicati, kako slijedi: „djelotvorno sudjelovanje javnosti u odgovarajućem stadiju i, dok su mogućnosti još otvorene, dok tijela vlasti izrađuju provedbene propise i ostala općeprimjenjiva pravnoobvezujuća pravila koja bi mogla imati značajan utjecaj na okoliš”.
B – Pravo Unije
1. SPUO‑Direktiva
14.
Ciljevi SPUO‑Direktive proizlaze prije svega iz članka 1.:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
15.
Planovi i programi definirani su člankom 2. točkom (a):
„Za potrebe ove Direktive:
—
‚planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:
—
koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
—
koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.”
16.
Članak 3. određuje koji planovi i programi moraju biti podvrgnuti procjeni. Mjerodavni su posebice stavci 1., 2. i 4.:
„(1)   Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
(2)   Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe,
(a)
koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 85/337/EEZ; ili
(b)
za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema članku 6. ili 7. Direktive 92/43/EEZ.
(3) […]
(4)   Države članice utvrđuju da li bi planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš.”
17.
Prilog I utvrđuje koje informacije mora sadržavati izvješće o okolišu. Od posebnog interesa je u tom pogledu točka (c), po kojoj bi isto trebalo sadržavati značajke okoliša područja na koja bi se moglo značajno utjecati.
18.
Prilog II navodi kriterije za određivanje mogućih značajnih učinaka na okoliš, u smislu članka 3. stavka 5. SPUO‑Direktive. Pritom prema prilogu II br. 2, peta do sedma uvlaka, treba istaknuti značajke koje treba navesti i područja koja bi mogla biti pogođena:
—
„veličinu i područje prostiranja učinaka (zemljopisno područje i broj stanovnika na koje će vjerojatno utjecati);
—
vrijednost i osjetljivost područja na koje će vjerojatno utjecati zbog:
—
posebnih prirodnih karakteristika ili kulturne baštine,
—
prekoračenja standarda kvalitete okoliša ili graničnih vrijednosti,
—
intenzivnog korištenja zemlje;
—
učinaka na područja ili krajobraze priznatog zaštićenog statusa na nacionalnoj razini, razini Zajednice ili međunarodnoj razini.”
2. PUP‑Direktiva
19.
PUP‑Direktiva (
13
) zamijenila je Direktivu 85/337/EEZ i obuhvaća sukladno svojem prilogu II. točki 3. podtočka (i) „Postrojenja koja koriste snagu vjetra za proizvodnju energije (farme vjetra)”.
C – Belgijsko pravo
20.
Odredbe odluke valonske vlade od 13. veljače 2014. za utvrđenje sektorskih uvjeta za vjetroelektrane s ukupnom snagom od 0,5 MW ili više (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) odnose se u bitnome na korištenje vjetroturbinama (pristup, kontrola, održavanje), zaštitu od nesreća i požara (među ostalim, isključivanjem vjetroturbine), buku, periodičko treperenje sjene uzrokovane kretanjem rotora, dopušteno magnetsko polje, uspostavu prijašnjeg stanja lokaliteta kod konačne obustave i financijsko osiguranje.
21.
U pogledu buke granične vrijednosti variraju, među ostalim, u ovisnosti o takozvanim područjima planiranja, to jest stambenim područjima, poljoprivrednim površinama, gospodarskim područjima i drugo. Pobijana odluka u pogledu buke tijekom noći – osim tijekom ljeta u stambenim i seoskim područjima – određuje manje stroži standard od onog općeg koji se primjenjuje na svaku elektranu.
III – Činjenično stanje i zahtjev za prethodnu odluku
22.
Valonska vlada poduzela je različite inicijative u vezi s vjetroturbinama i u tom je kontekstu i objavila izvješće o okolišu na koje se javnost mogla očitovati. Nijedna od navedenih inicijativa nije do sada rezultirala usvajanjem obvezujućeg propisa.
23.
Umjesto toga valonska vlada donijela je pobijanu odluku, koju tužitelji pobijaju u glavnom postupku (gospodin D’Oultremont i dr.) pred Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija). Sporno je posebice je li predmetna pobijana odluka trebala biti podvrgnuta strateškoj procjeni utjecaja na okoliš.
24.
Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) stoga je u vezi s navedenim postupkom uputio Sudu sljedeće pitanje:
„Podrazumijeva li se člankom 2. točkom (a) i člankom 3. stavkom 2. točkom (a) SPUO‑Direktive da se provedbena odluka, koja sadržava različite odredbe u vezi s postavljanjem vjetroturbina, uključujući sigurnosne mjere, mjere nadzora, sanacijske mjere i mjere financijskog osiguranja, kao i standarde buke definirane s obzirom na zone prostornog planiranja, a koje odredbe uređuju izdavanje upravnih dozvola kojima se investitoru daje pravo postavljanja i iskorištavanja postrojenja koja po sili zakona podliježu procjeni utjecaja na okoliš na temelju nacionalnog prava, treba kvalificirati kao ‚plan ili program’ u smislu tih odredaba?”
25.
Gospodin D’Oultremont i dr., belgijski Savez za obnovljive i alternativne izvore energije (Fédération de l‘Énergie d‘origine renouvelable et alternative ASBL, u daljnjem tekstu: EDORA), Kraljevina Belgija, Kraljevina Nizozemska i Europska komisija podnijeli su pisana i usmena očitovanja. Na raspravi održanoj 7. travnja 2016. sudjelovala je također Francuska Republika.
IV – Pravna ocjena
26.
Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) zahtjevom za prethodnu odluku želi saznati je li odluka koja sadržava odredbe o postavljanju i iskorištavanju vjetroelektrana i koja time postavlja okvir za izdavanje dozvola za te elektrane, plan ili program u smislu SPUO‑Direktive.
27.
Prema članku 2. točki (a) SPUO‑Direktive izraz „planovi i programi” u smislu te direktive označava planove i programe i njihove promjene koje neko tijelo mora izraditi i/ili prihvatiti ili ga izraditi radi njegova usvajanja u zakonodavnom postupku parlamenta ili vlade, a koji se moraju usvojiti sukladno zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.
28.
Kako sam već u odnosu na drugi predmet navela, navedena odredba ne definira potpuno predmetni pojmovni par, nego ga samo kvalificira: U smislu navedene direktive izraz „planovi i programi” označava planove i programe koji ispunjavaju određene – dodatne – pretpostavke (
14
).
29.
I u prvoj presudi Suda u vezi sa SPUO‑Direktivom, u predmetu Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie, koji se također temeljio na zahtjevu belgijskog Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija), pojmovni par koji je ključan za tu direktivu nije sveobuhvatno definiran. Naprotiv, Sud je samo utvrdio da u svakom slučaju akcijski programi prema Direktivi o nitratima, (
15
) i prema obilježjima koja pokazuju i prema intenciji zakonodavca Unije jesu „planovi i programi” (
16
).
30.
Navedena suzdržanost pri definiranju pojmovnog para „planovi i programi” proizlazi iz toga da se navedeni pojmovi koriste i u vezi sa SPUO‑Direktivom i u preostalom pravu Unije za velik broj različitih mjera, ali njihovo specifično značenje pri primjeni SPUO‑Direktive barem u tadašnjem trenutku nije bilo jasno procjenjivo. To što je zakonodavac Unije već u Direktivi 2003/35 (
17
) dao do znanja da se akcijski programi prema Direktivi o nitratima trebaju smatrati planovima ili programima u smislu SPUO‑Direktive (
18
) u svakom slučaju također nije olakšalo razgraničavanje dotičnih pojmova.
31.
Zahtjev za prethodnu odluku i sudionici postupka sada štoviše zahtijevaju popunjavanje navedene praznine i s tim u vezi razmatraju različite moguće definicije.
32.
Dosad nije razmotrena okolnost da je Sud u međuvremenu u presudi Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i dr. uz pozivanje na utvrđenje prema ciljevima SPUO‑Direktive u presudi Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (
19
) definirao što se ima smatrati planom ili programom. Pritom se radi o pravnom aktu koji utvrđuje kriterije i detaljna pravila za prostorno uređenje područja, odnosno koji definira pravila i postupke nadzora kojima podliježe provedba jednog ili više projekata (u daljnjem tekstu: definicija Suda) (
20
).
33.
Sud je usto naglasio kako u pogledu (općeg) cilja SPUO‑Direktive, koji se sastoji od osiguravanja visoke razine zaštite okoliša, odredbe koje razgraničavaju područje primjene predmetne direktive i osobito one koje navode definicije njome obuhvaćenih pravnih akata, treba široko tumačiti (
21
).
34.
U sumnji bi, prema tome, razgraničenje pojmovnog para u odnosu na druge mjere trebalo biti usmjereno na specifičan cilj, naveden u članku 1. SPUO‑Direktive, da planovi i programi koji bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš budu podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš (
22
).
35.
Sukladno definiciji Suda pobijana odluka utvrđuje kriterije i detaljna pravila uporabe vjetroelektrana, odnosno pravila i postupke nadzora neodređenog broja projekata vjetroelektrana. Pritom je očito da bi njezine odredbe mogle imati značajne utjecaje na okoliš. Već zbog toga proizlazi da itekako ima smisla podvrgnuti je procjeni utjecaja na okoliš uz sudjelovanje javnosti. Osobito u slučaju širokog tumačenja pretpostavki za primjenu SPUO‑Direktive navedeno govori u prilog tome da se odluka ima smatrati planom i programom.
36.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku, međutim, proizlazi da Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) uzima u obzir mogućnost da se plan ili program mora odnositi na geografski više ograničeno područje (vidjeti u nastavku poglavlje A) i/ili da mora biti riječ o sveobuhvatnom i dosljednom pristupu koji ima karakter konkretnog i strukturiranog planiranja (vidjeti u nastavku poglavlje B). Usto, nekolicina sudionika postupka zahtijeva razgraničenje u odnosu prema općenitijim odredbama (vidjeti u nastavku poglavlje C).
A – Nužna povezanost s određenim područjem
37.
Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) pri svojim se razmatranjima u vezi s nužnom povezanošću s određenim područjem oslanja na odredbe prilogâ SPUO‑Direktivi. Sukladno tome, izvješće o okolišu koje treba izraditi u okviru procjene utjecaja na okoliš treba sadržavati značajke okoliša područja na koja bi se moglo značajno utjecati (prilog I. točka (c)). Također pri procjeni mogućnosti značajnih utjecaja na okoliš moraju biti obuhvaćeni elementi koji se odnose na područje (prilog II., točka 2., peta do sedma alineja). Odlučujući faktor za navedene odredbe su vjerojatno planovi uporabe tla.
38.
Tumačeći je na isti način, mogla bi se definicija Suda u pogledu pojma „planovi i programi” razumjeti tako da plan ili program mora obuhvaćati određeno područje, s obzirom na to da predmet spornog pravnog akta mora biti „prostorno uređenje tog područja” (
23
).
39.
Pri takvom tumačenju bilo bi sporno je li pobijana odluka dovoljno povezana s određenim područjem. Njegova je primarna poveznica s tim područjem to da vrijedi za cjelokupnu površinu Région wallonne (Valonska regija). Samo navedene granične vrijednosti buke upućuju na uže područje jer su utvrđene za različite vrste područja prostornog planiranja.
40.
Ipak se ni iz SPUO‑Direktive ni iz definicije Suda ne mogu razaznati kriteriji prema kojima bi razgraničenje područja bilo dovoljno točno da bi bilo predmetom plana ili programa.
41.
Usto, ako se pažljivije promotri, i teritorijalni zahtjevi iz prilogâ mogu se smisleno primijeniti na te propise koji se, poput pobijane odluke, primjenjuju na cijelu regiju ili određene vrste područja unutar regije.
42.
Navedeno je posebice jasno kod graničnih vrijednosti buke. Iste se očigledno temelje na pretpostavkama o osjetljivosti pojedinih vrsta područja koje pak odgovaraju određenim površinama unutar Région wallonne (Valonska regija), primjerice svim stambenim područjima. Ove pretpostavke mogu biti prikazane i razmatrane u okviru procjene mogućih utjecaja na okoliš, u odnosu na ta područja.
43.
Naposljetku isto to vrijedi i za propise koji se primjenjuju na cijelu Région wallonne (Valonska regija), s obzirom na to da se temelje na razmatranjima o utjecajima na okoliš i osjetljivosti unutar te regije koja također mogu biti predstavljena i postati predmetom diskusije. Mogle bi se (i trebale bi se) pri pripremi takvih propisa sastaviti prognoze o tome gdje se u cijeloj regiji mogu očekivati odgovarajući projekti i na koji način bi prema tome navedene odredbe mogle utjecati na te projekte. U idealnom slučaju takva razmatranja odnosno diskusije o njima u okviru sudjelovanja javnosti dovode do toga da predložene odredbe budu poboljšane, na primjer time što se za određena mjesta zabranjuju odgovarajući projekti ili im se nameću posebno strogi zahtjevi, dok bi se na drugim mjestima ti zahtjevi mogli ublažiti.
44.
Zato uostalom postoje paralele između odluke i akcijskih programa koji se smatraju planovima ili programima prema Direktivi o nitratima i koji se doduše moraju izraditi samo za „ugrožena područja”, (
24
) ali se prema članku 3. stavku 5. navedene direktive mogu provesti i za cjelokupno područje pojedine države članice.
45.
Stoga predlažem da se definicija pojmova „planovi i programi” u smislu SPUO‑Direktive precizira na način da oni ne moraju imati za predmet prostorno uređenje određenog poručja, nego općenito prostorno uređenje područja ili površina.
B – Potpunost okvira postavljenog za projekte
46.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku također proizlazi da se pobijana odluka doista odnosi na određeni gospodarski sektor, i to djelatnost vjetroelektrana, ali za njega ne definira potpuni okvir, to jest ne definira ukupnost koordiniranih mjera. Stoga se Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) pita mogu li se mjere koje su samo dijelovi okvira za izdavanje dozvola smatrati planom ili programom.
47.
U prilog postojanju nužnosti potpunog okvira mogla bi govoriti definicija Suda u pogledu „planova i programa”. Ona se odnosi na „te kriterije i detaljna pravila prostornog uređenja” (
25
). Navedeno bi se moglo razumjeti u tom smislu da načelno svi kriteriji i detaljna pravila prostornog uređenja moraju biti dijelom plana ili programa, to jest da mora biti utvrđen potpuni okvir.
48.
Točnije se navedeno pitanje prije odnosi na to treba li takvu mjeru sukladno članku 3. stavku 2. točki (a) ili članku 3. stavku 4. podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš nego na tumačenje pojmova „planovi i programi” u smislu članka 2. točke (a) SPUO‑Direktive. Naime, prema tim odredbama, pojedini plan ili projekt mora postavljati okvir za buduće odobravanje projekata kako bi podlijegao procjeni utjecaja na okoliš. Prema sistematici SPUO‑Direktive, tako mogu postojati planovi i programi koji ne postavljaju okvir i zato ne podliježu procjeni utjecaja na okoliš.
49.
Navedeno potvrđuje članak 3. stavak 2. točka (b) SPUO‑Direktive. On se odnosi na drugu grupu planova i programa, koji doduše podliježu procjeni utjecaja na okoliš, ali ne moraju postavljati okvir za odobravanje projekata. Radi se o planovima i programima za koje se smatra da je zbog njihova mogućeg utjecaja na okoliš potrebno provesti ocjenu sukladno članku 6. stavku 3. Direktive o staništima.
50.
Neovisno o tome veže li se nužnost stvaranja okvira uz pojmovni par „planovi i programi” ili se pritom radi o odvojenoj pretpostavci određenih obveza vezanih uz procjenu utjecaja na okoliš, treba svakako razjasniti mora li okvir biti potpun. Bez toga Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) i ne može odlučiti u predmetnom sporu o nužnosti provođenja procjene utjecaja na okoliš u pogledu pobijane odluke.
51.
Belgija i EDORA u ovom slučaju zastupaju stajalište da plan ili program mora odražavati sveobuhvatan i dosljedan pristup koji ima karakter konkretnog i strukturiranog planiranja. Sud je doista u vezi s akcijskim planovima sukladno Direktivi o nitratima naglasio da oni mogu ostvariti to svojstvo, (
26
) s obzirom na to da ih je kvalificirao kao planove ili programe u smislu SPUO‑Direktive.
52.
Međutim, navedeno stajalište Suda odnosi se samo na akcijske planove koji su bili predmetom tog postupka i očigledno je inspirirana starijom sudskom praksom, na koju je uputila Belgija, a koja se odnosi na zahtjeve za programe u području vodnoga gospodarstva (
27
).
53.
Zahtjeve koje pravo Unije postavlja za planove i programe koji bi trebali postići određene ciljeve navedene u pravu Unije moguće je prirodno objasniti upravo dotičnim ciljevima, primjerice u slučaju akcijskih planova prema Direktivi o nitratima s ciljem ograničavanja uporabe nitrata u poljoprivredi. Takve mjere moraju biti oblikovane na način koji omogućuje postizanje dotičnih ciljeva. Za to je u pravilu nužno imati sveobuhvatan i dosljedan pristup koji ima karakter konkretnog i strukturiranog planiranja.
54.
Definicija planova i programa u smislu SPUO‑Direktive s druge strane neovisna je od cilja pojedine mjere. Ona se mora voditi ciljem SPUO‑Direktive da se odluke koje se tiču planiranja ili programa koji mogu imati značajan utjecaj na okoliš prethodno podvrgnu procjeni utjecaja na okoliš (
28
). Za navedeni cilj SPUO‑Direktive nema nikakvog značenja koji je zadani cilj pojedine mjere i čini li u tom pogledu sveobuhvatan i dosljedan pristup koji ima karakter konkretnog i strukturiranog planiranja ili koji se odnosi samo na određeni, djelomični aspekt problematičnog područja.
55.
Usto bi ograničavanje SPUO‑Direktive na sveobuhvatan i dosljedan pristup poticalo na to da se obveza procjene izbjegne tako da se takvi pristupi podijele na više djelomičnih mjera koje same za sebe nisu sveobuhvatne prirode pa ne podliježu procjeni. Kako Komisija navodi, Sud je već osudio takav način postupanja u svrhu izigravanja PUP‑Direktive (
29
). Isto mora vrijediti i za SPUO‑Direktivu.
56.
Stoga ni definiciju Suda ni članak 3. stavak 2. točku a) i članak 3. stavak 4. SPUO‑Direktive nije moguće tumačiti na način da određeni plan ili program mora sadržavati takav sveobuhvatan i dosljedan program. Naprotiv, također mora biti moguće primijeniti postupak strateške procjene utjecaja na okoliš i na mjeru koja postavlja samo dio okvira za kasnije odobravanje projekata, odnosno, koja se tiče samo određenih aspekata prostornog uređenja područja, ako takvo uređenje sukladno toj mjeri može rezultirati značajnim utjecajem na okoliš.
57.
Sukladno navedenom, predlažem da Sud pojasni definiciju tako da planovi i programi u smislu SPUO‑Direktive ne moraju utvrđivati te kriterije i detaljna pravila prostornog uređenja nego da je dovoljno samo utvrđivanje kriterija i modaliteta. Osim toga, članak 3. stavak 2. točka (a) SPUO‑Direktive ne zahtijeva da dotični plan ili program postavlja ukupni okvir za odobravanje projekata.
C – Razgraničenje prema općim odredbama
58.
Različiti sudionici postupka pokušavaju naposljetku razgraničiti planove i programe od općenitijih propisa poput sporne odluke koji, prema njihovu mišljenju, nisu obuhvaćeni SPUO‑Direktivom. Težište je njihove argumentacije u tome da određeni međunarodni sporazumi postavljaju manje zahtjeve za sudjelovanje javnosti i procjenu utjecaja na okoliš politika i općih pravnih propisa nego za planove i programe (vidjeti u nastavku poglavlje 2.). Prije nego što ću izložiti navedenu argumentaciju, želim podsjetiti kako planovi i programi također mogu biti zakonske prirode i da već samo zbog toga nisu automatski isključeni iz područja primjene SPUO‑Direktive (vidjeti u nastavku poglavlje 1.).
1. Zakonsko svojstvo planova i programa
59.
Već iz članka 2. točke (a) prve alineje SPUO‑Direktive proizlazi da parlament ili vlada mogu usvojiti planove i programe u zakonodavnom postupku.
60.
Nasuprot tomu, SPUO‑Direktiva nema odredbu koja bi odgovarala članku 2. stavku 5. PUP‑Direktive. Prema toj odrdbi, ako se projekt usvaja posebnim aktom nacionalnog zakonodavstva, države članice mogu izuzeti taj projekt od odredbi koje se odnose na javno savjetovanje (
30
).
61.
Sukladno navedenom, Sud je u odnosu na akcijske programe prema Direktivi o nitratima utvrdio da se svaka zakonodavna mjera ne može smatrati planom ili programom u smislu SPUO‑Direktive, ali sama okolnost da je takva mjera donesena u zakonodavnom postupku ne izuzima je iz područja primjene te direktive (
31
).
62.
Definicija planova i programa koju je kasnije postavio Sud također očito uključuje i zakonske mjere, s obzirom na to da zakoni mogu biti pravni akti koji utvrđuju kriterije i detaljna pravila prostornog uređenja područja, odnosno uporabe tla te pravila i postupke nadzora projekata.
63.
Doseg pojmova „planovi i programi” SPUO‑Direktive stoga ne može biti ograničen na način da isključuje mjere donesene u obliku zakona.
2. Sadržaj mjere
64.
Pojedini sudionici postupka prema sadržaju razlikuju planove i programe od drugih mjera.
65.
U odnosu između planova i programa s jedne strane i pojedinačnih projekata s druge strane takvo se razlikovanje nameće zbog odnosa SPUO‑Direktive i PUP‑Direktive. Nema smisla dvostruko procjenjivati mogući utjecaj na okoliš prema objema direktivama (
32
). Već zato je PUP‑Direktiva za pojedinačne projekte specijalnija odredba (
33
).
66.
Kako bi razgraničili planove i programe ne samo od pojedinih projekata nego i u drugom smjeru, od (još) općenitijih pravila, pojedini sudionici postupka pozivaju se na članak 7. i 8. Arhuške konvencije, kao i na Protokol iz Kijeva.
67.
Tipologija dotičnih mjera najdetaljnije je objašnjena Arhuškom konvencijom. Članak 7. u prvoj do trećoj rečenici predviđa primjereno sudjelovanje javnosti kod planova i programa koji se odnose na okoliš. Usto članak 7. u četvrtoj rečenici zahtijeva od država članica da se potrude u pogledu sudjelovanja javnosti u izradi politika koje se odnose na okoliš. Konačno, stranke konvencije sukladno članku 8. nastojat će promicati sudjelovanje javnosti dok se izrađuju provedbeni propisi i ostala općeprimjenjiva pravnoobvezujuća pravila koja bi mogla imati značajan utjecaj na okoliš.
68.
Protokol iz Kijeva, kojemu je predmet posebice strateška procjena utjecaja na okoliš, također pravi istu razliku. Dok pravila koja se odnose na planove i programe većinom odgovaraju SPUO‑Direktivi, Protokol također sadržava članak 13., koji se izričito odnosi na politike i pravne propise. Pri njihovoj pripremi ugovorne strane trebaju se samo potruditi kako bi uzele u obzir okolnosti bitne za okoliš.
69.
Čini se ipak nemogućim da bi ovi međunarodni ugovori mogli služiti kao smjernice u pogledu razgraničenja pojmova plan ili program prema SPUO‑Direktivi. Ni Arhuška konvencija ni Protokol iz Kijeva pri donošenju SPUO‑Direktive nisu bili dio prava Unije. Konvencija je doduše već postojala, ali se u SPUO‑Direktivi ne spominje; ona osobito nije usmjerena na njezinu provedbu. Iako navedena direktiva u uvodnoj izjavi 7. anticipira kasnije sklopljeni protokol i iako sukladno izjavi danoj pri ratifikaciji tog protokola ona služi njegovoj provedbi, iz toga ne proizlazi potreba za ograničenim tumačenjem direktive.
70.
Osim toga, SPUO‑Direktiva razlikuje se od navedena dva međunarodna ugovora upravo zato što ne sadržava posebne odredbe za politike ili opće propise koji bi zahtijevali razgraničenje u odnosu prema planovima i programima.
71.
Usto, usko tumačenje pojmova plan i program na toj osnovi ne bi bilo spojivo ni s načelom širokog tumačenja pretpostavki za primjenu SPUO‑Direktive (
34
) ni sa sveobuhvatnim ciljem podvrgavanja mjera koje bi mogle imati značajan utjecaj na okoliš postupku procjene utjecaja na okoliš (
35
). Nije iznenađujuće što navedene dvije tvrdnje u slučaju međunarodnih ugovora s trećim državama nemaju veliku važnost. Te države – za razliku od Unije, sukladno članku 3. stavku 3. drugoj rečenici UEU‑a, članku 191. stavku 2. UFEU‑a i članku 37. Povelje o temeljnim pravima – nisu nužno obvezne težiti osigurati visoku razinu zaštite okoliša. Ugovori o okolišu s trećim državama mogu stoga sadržavati kompromise koji zaostaju za razinom zaštite unutar Unije (
36
).
72.
Stoga nije nužno preslikavanje tipologije iz Arhuške konvencije i Protokola iz Kijeva na stariju SPUO‑Direktivu.
73.
Prije bi se trebalo voditi člankom 2. stavkom 7. drugom rečenicom 2. Konvencije iz Espooa, koja je tijekom pregovora o SPUO‑Direktivi postala dio prava Unije pa zato prije može poslužiti kao moguća inspiracija za tu direktivu nego naprijed navedeni ugovori. Prema obvezujućim verzijama navedene odredbe (engleski, francuski i ruski), stranke konvencije nastojat će u odgovarajućem opsegu primijeniti principe procjene utjecaja na okoliš i na politike, planove i programe. Prema tome, sve tri vrste mjera jednako se tretiraju.
74.
Sukladno tomu, nema razloga definiciju pojmova „planovi i programi” koju je dao Sud ograničavati u odnosu na politike ili pravne propise.
75.
Pri tome ništa ne mijenja navod Belgije kako je odluka koja je predmet spora usporediva s općim obvezujućim pravilima u smislu članka 6. Direktive o industrijskim emisijama (
37
) koje nije nužno podvrgavati procjeni utjecaja na okoliš.
76.
U tom pogledu ipak treba priznati da Direktiva o industrijskim emisijama za usvajanje takvih pravila država članica ne predviđa ni procjenu utjecaja na okoliš ni sudjelovanje javnosti. Također, za razliku od akcijskih programa prema Direktivi o nitratima, ne postoji drugi pravni akt Unije koji upućuje na to da se ta pravila ima smatrati planovima ili programima.
77.
Time ipak nije isključeno da su opća obvezujuća pravila u smislu članka 6. Direktive o industrijskim emisijama stvarno planovi i programi koji prema SPUO‑Direktivi podliježu procjeni utjecaja na okoliš. Takva pravila naime utvrđuju kriterije i detaljna pravila prostornog uređenja područjâ, odnosno uporabe tla, kao i pravila i postupke nadzora projekata. Očito također mogu imati značajan utjecaj na okoliš.
78.
Konačno, i akcijski planovi prema Direktivi o nitratima, sukladno prilogu III. točki 2. toj direktivi, sadržavaju graničnu vrijednost za količinu korištenog dušika.
79.
Opće granične vrijednosti stoga također mogu biti obuhvaćene pojmom „planovi i programi” u smislu SPUO‑Direktive.
D – Završne primjedbe
80.
Pored kvalifikacije odluke koja je predmet spora kao plana ili programa, obveza provođenja strateške procjene utjecaja na okoliš ima i daljnje pretpostavke.
81.
U tom pogledu, Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) smatra da je pobijana odluka mjera koja u smislu članka 2. točke (a) druge alineje SPUO‑Direktive „mora biti propisana” zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama. Također se nesporno odnosi na područje energije, navedeno u članku 3. stavku 2. točki (a), kao i na odobravanje projekata koji ulaze u područje primjene PUP‑Direktive, konkretno vjetroelektrane u smislu priloga II. točke 3. podtočke (i).
82.
EDORA doduše zastupa stajalište da odredbe odluke ne mogu imati značajan utjecaj na okoliš, ali da to strogo gledano nije pretpostavka za obvezu provođenja procjene utjecaja na okoliš prema članku 3. stavku 2. točki (a) SPUO‑Direktive. Dakako, suprotno bi se moglo zaključiti čitanjem presude Dimos Kropias Attikis, no u tom slučaju bi se procjena mogućnosti značajnog utjecaja na okoliš ograničila na pitanje može li na temelju objektivnih okolnosti biti isključeno da plan ili program može imati značajan učinak na dotično područje (
38
).Čini se nevjerojatnim da je to automatski moguće u pogledu utvrđenja graničnih vrijednosti, posebice buke i periodičkog treperenja sjene vjetroelektrana.
83.
Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) ipak će možda morati provjeriti jesu li procjena utjecaja na okoliš i sudjelovanje javnosti u vezi s drugim valonskim inicijativama za reguliranje uporabe snage vjetra obuhvatili i učinke pobijane odluke na okoliš, kako to EDORA tvrdi. SPUO‑Direktiva naime načelno ne zahtijeva dvostruku procjenu učinaka na okoliš, tako da bi odvojena procjena utjecaja na okoliš odluke možda bila suvišna (
39
). Ako bi se tvrdnje koje su iznijeli P. D’Oultremont i dr. pokazale točnima, odnosno da primjedbe u okviru sudjelovanja javnosti nisu razmotrene, tada ista ne može nadomjestiti specifičnu procjenu utjecaja sporne odluke na okoliš.
V – Zaključak
84.
Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
1.
„Plan ili program” u smislu Direktive 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš je pravni akt, koji utvrđuje kriterije i detaljna pravila prostornog uređenja područja ili uporabu tla odnosno određuje pravila i postupke nadzora kojima podliježe provedba jednog ili više projekata.
2.
Članak 3. stavak 2. točka (a) Direktive 2001/42 ne zahtijeva da predmetni plan ili program postavlja potpuni okvir za odobravanje projekata.
3.
Odluku koja obuhvaća različite odredbe za gradnju vjetroturbina, uključujući sigurnosne mjere, mjere nadzora, sanacijske mjere i mjere financijskog osiguranja, kao i standarde buke definirane s obzirom na zone prostornog planiranja, a koje čine barem dio okvira za izdavanje upravnih dozvola, počevši od onih navedenih u prilogu II. točki 3. podtočki (i) Direktivi 2011/92/EZ o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, treba kvalificirati kao „plan ili program” u smislu Direktive 2001/42.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Direktiva 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.)
(
3
)	Presuda od 17. lipnja 2010., Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355)
(
4
)	Sud je od tada odgovorio na daljnjih devet zahtjeva za prethodnu odluku u vezi s navedenom direktivom. Uz predmetni spor, predstoji rješavanje još najmanje dva zahtjeva za prethodnu odluku.
(
5
)	Presuda od 11. rujna 2012., Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i dr. (C‑43/10, EU:C:2012:560, t. 95.)
(
6
)	SL 1992., C 104, str. 7.
(
7
)	Prema prijedlogu za donošenje odluke Vijeća o odobravanju – u ime Europske zajednice – prve i druge izmjene UN/ECE‑Konvenciju iz Espooa o procjeni utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu (COM[2007] 470 final) Zajednica je tu Konvenciju odobrila 27. srpnja 1997. putem odluke Vijeća koja nije objavljena, a očigledno je donesena 15. listopada 1996. (vidjeti prijedlog za prvu odluku Vijeća u SL 1992., C 104, str. 5.).
(
8
)	SL 2008., L 308, str. 35.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 52.
(
9
)	Odluka Vijeća 2008/871/EZ od 20. listopada 2008. o odobravanju Protokola o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš uz UN/ECE Konvenciju o procjeni utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu donesenu 1991. u Espoou, u ime Europske zajednice (SL 2008., L 308, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 50.).
(
10
)	Vidjeti obrazloženje Europske zajednice sukladno članku 23. stavku 5. Protokola o strateškoj procjeni utjecaja na okoliš uz Konvenciju iz Espooa o procjeni utjecaja na okoliš u prekograničnom kontekstu (SL 2008., L 308, str. 34.).
(
11
)	SL 2005., L 124, str. 4., usvojena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.).
(
12
)	Vidjeti moje Mišljenje u predmetu Lesoochranárske Zoskupenie (II) (C‑243/15, EU:C:2016: EU:C:2016:491, t. 64. do 85.).
(
13
)	Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2011., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. (SL 2014., L 124, str. 1.)
(
14
)	Vidjeti moja Mišljenja u povezanim predmetima Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:120, br. 38.).
(
15
)	Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL 1991., L 375, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 6.) koja je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. rujna 2003. o prilagodbi odredbi u vezi s odborima koji pomažu Komisiji u obavljanju njezinih provedbenih ovlasti predviđenih aktima koji podliježu postupku iz članka 251. Ugovora o EZ‑u, s Odlukom Vijeća 1999/468/EZ (SL 2003., L 284, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 96.).
(
16
)	Presuda od 17. lipnja 2010., Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355, t. 42)
(
17
)	Direktiva 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu (SL. 2003., L 156, str. 17) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 48.).
(
18
)	Moja mišljenja u povezanim predmetima Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:120, t. 26.)
(
19
)	Presuda od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (C‑567/10, EU:C:2012:159, t. 30.)
(
20
)	Presuda od 11. rujna 2012., Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i dr. (C‑43/10, EU:C:2012:560, t. 95.)
(
21
)	Presude od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (C‑567/10, EU:C:2012:159, t. 37), i od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, t. 50)
(
22
)	Vidjeti u tom smislu presude od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 40.), i od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (C‑567/10, EU:C:2012:159, t. 30.).
(
23
)	Moje isticanje
(
24
)	Usporediti s presudom od 17. llipnja 2010., Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355, t. 36. i 47.).
(
25
)	Moje isticanje
(
26
)	Presuda od 17. lipnja 2010, Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355, t. 47.)
(
27
)	Presuda od 21. siječnja 1999., Komisija/Belgija (C‑207/97, EU:C:1999:17, t. 40.). Usporediti i s presudom koju je istaknula Nizozemska, od 4. srpnja 2000., Komisija/Grčka (C‑387/97, EU:C:2000:356, t. 76.) u vezi s mjerama planiranja zbrinjavanja otpada.
(
28
)	Presude od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 40.) i od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (C‑567/10, EU:C:2012:159, t. 30.)
(
29
)	Presuda od 21. rujna 1999., Komisija/Irska (C‑392/96, EU:C:1999:431, t. 76.)
(
30
)	Vidjeti moja mišljenja u povezanim predmetima Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:120, t. 40.).
(
31
)	Presuda od 17. lipnja 2010., Terre wallonne i Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355, t. 41.)
(
32
)	Usporediti presude od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr. (C‑295/10, EU:C:2011:608, t. 62.), i od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, t. 58.).
(
33
)	Usporediti moja mišljenja u predmetu Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i. dr. (C‑43/10, EU:C:2011:651, t. 151.).
(
34
)	Presude od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr. (C‑567/10, EU:C:2012:159, t. 37.) i od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, t. 50.)
(
35
)	Presude od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 40.) i od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i. dr. (C‑567/10, EU:C:2012:159, t. 30.)
(
36
)	Usporediti presude od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 48.) i Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, t. 46.).
(
37
)	Direktiva 2010/75/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL 2010., L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.).
(
38
)	Presuda od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, t. 47.)
(
39
)	Presuda od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, t. 58.)