62010CC0411_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Spis treści
I –	Wprowadzenie
II –	Ramy prawne
A –	Prawo Unii
1.	Karta praw podstawowych
2.	Protokół (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa
3.	Prawo wtórne
a)	Rozporządzenie nr 343/2003
b)	Dyrektywa 2001/55
c)	Dyrektywa 2003/9
d)	Dyrektywa 2004/83
e)	Dyrektywa 2005/85
B –	Prawo międzynarodowe
1.	Konwencja genewska
2.	Europejska konwencja o ochronie praw człowieka
III –	Okoliczności faktyczne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
IV –	Postępowanie przed Trybunałem
V –	Argumentacja uczestników postępowania
VI –	Ocena prawna
A –	Pierwsze pytanie prejudycjalne
B –	W przedmiocie drugiego, trzeciego i czwartego pytania prejudycjalnego
1.	Przewidziane w prawie wtórnym środki dotyczące azylu i ich stosunek do karty praw podstawowych, konwencji genewskiej i EKPC
a)	Podstawa kompetencyjna określona w prawie pierwotnym
b)	Dyrektywy 2001/55, 2003/9, 2004/83 i 2005/85
c)	Rozporządzenie nr 343/2003
d)	Wniosek częściowy
2.	Przeciążenie greckiego systemu azylowego
3.	W przedmiocie uwzględnienia przeciążenia krajowych systemów azylowych w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003
a)	Czwarte pytanie prejudycjalne: obowiązek wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przypadku poważnego ryzyka naruszenia praw podstawowych w razie odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego
i)	W przedmiocie poważnego ryzyka naruszenia praw podstawowych w razie odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego
ii)	W przedmiocie obowiązku wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003
iii)	Wniosek częściowy
b)	Drugie i trzecie pytanie prejudycjalne: zastosowanie niewzruszalnych domniemań w kontekście wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia 343/2003
C –	Piąte pytanie prejudycjalne: stosunek między ochroną osób ubiegających się o udzielenie azylu na podstawie karty praw podstawowych i ich ochroną na podstawie EKPC
D –	Szóste pytanie prejudycjalne: sądowa kontrola przestrzegania konwencji genewskiej i EKPC w państwie członkowskim pierwotnie odpowiedzialnym na podstawie rozporządzenia nr 343/2003
1.  Artykuł 47 ust. 1 karty praw podstawowych i niebezpieczeństwo naruszenia konwencji genewskiej lub EKPC po odesłaniu osoby ubiegającej się o udzielenie azylu na podstawie rozporządzenia nr 343/2003
2. Niezgodność z art. 47 karty praw podstawowych niewzruszalnego domniemania stosowanego przez sąd, w myśl którego osobie ubiegającej się o udzielenie azylu nie grozi w państwie pierwotnie odpowiedzialnym niezgodne z konwencją genewską lub EKPC wydalenie do innego państwa
E –	Siódme pytanie prejudycjalne
VII –	Wnioski
I – Wprowadzenie
1. Jednym z największych wyzwań przy tworzeniu Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego jest sprawiedliwy, a zarazem także skuteczny podział wysiłków związanych z imigracją między systemami azylowymi państw członkowskich Unii Europejskiej. Szczególnie wyraźne staje się to na przykładzie niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym sąd krajowy zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, w jaki sposób przeciążenie krajowego systemu azylowego wpływa na uregulowanie unijne dotyczące określania państwa członkowskiego właściwego w sprawie wniosków o udzielenie azylu złożonych na terytorium Unii.
2. Kryteria określania państwa członkowskiego właściwego w sprawie wniosku o udzielenie azylu złożonego na terytorium Unii wynikają z rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego(2) . Istotną cechą wprowadzonego w ramach tego rozporządzenia systemu podziału kompetencji w sprawach o azyl jest to, że w sprawie każdego wniosku o azyl wniesionego na terytorium Unii właściwe jest co do zasady tylko jedno państwo członkowskie. Jeżeli obywatel państwa trzeciego wystąpił z wnioskiem o azyl w państwie członkowskim, które zgodnie z rozporządzeniem nr 343/2003 nie jest pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie tego wniosku, rozporządzenie to przewiduje procedury dotyczące odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego pierwotnie odpowiedzialnego.
3. W świetle aktualnego kryzysu, w którym znajduje się grecki system azylowy, dla pozostałych państw członkowskich powstaje jednakże pytanie, czy osoby ubiegające się o udzielenie azylu mogą być odsyłane zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003 w celu rozpatrzenia ich wniosków o udzielenie azylu do Grecji, jeżeli w Grecji nie może zostać zagwarantowane traktowanie tych osób i rozpatrywanie ich wniosków o udzielenie azylu zgodne z kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą praw podstawowych”) i europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwaną dalej „EKPC”). Ponieważ art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 przyznaje państwom członkowskim prawo do przejęcia – w drodze odstępstwa od ogólnych zasad właściwości – rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu wniesionego na jego terytorium, zamiast państwa pierwotnie odpowiedzialnego za jego rozpatrzenie, powstaje ponadto pytanie, czy to tak zwane „uprawnienie do przejęcia odpowiedzialności” przysługujące państwom członkowskim może się przekształcić w „obowiązek przejęcia odpowiedzialności”, jeżeli osobie ubiegającej się o udzielenie azylu w razie jej odesłania do państwa członkowskiego pierwotnie odpowiedzialnego grozi naruszenie przysługujących mu praw podstawowych i człowieka.
4. Sąd krajowy musi rozstrzygnąć te pytania w zawisłym przed nim postępowaniu, w którym obywatel Afganistanu, ubiegający się o udzielenie azylu, broni się przed powrotem ze Zjednoczonego Królestwa do Grecji. W tych okolicznościach sąd krajowy pyta zasadniczo, czy i jeżeli tak, to w jakich okolicznościach Zjednoczone Królestwo może, w takim przypadku jak w postępowaniu przed sądem krajowym, zostać samo zobowiązane na podstawie prawa Unii do rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu, mimo że na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 za rozpatrywanie tych wniosków pierwotnie odpowiedzialna jest Grecja.
5. Ponieważ karta praw podstawowych ma w tym kontekście szczególne znaczenie, sąd krajowy zwraca się również o wyjaśnienie treści i zakresu protokołu (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa.
6. Przy udzielaniu odpowiedzi na pytania prejudycjalne należy mieć ponadto na względzie wydany po złożeniu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji(3), w którym ETCP uznał odesłanie do Grecji obywatela Afganistanu ubiegającego się o udzielenie azylu za naruszenie przez Belgię art. 3 i 13 EKPC.
7. Ponadto niniejsza sprawa wykazuje ścisły związek ze sprawą C‑493/10 M.E. i in., w której odczytam moją opinię w tym samym dniu co w niniejszej sprawie. W sprawie M.E. i in. centralne znaczenie ma problematyka odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu z Irlandii do Grecji zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003. Postanowieniem prezesa Trybunału sprawa ta została połączona z niniejszą sprawą do rozpoznania w ramach wspólnej procedury pisemnej i ustnej oraz do wspólnego rozstrzygnięcia. Niemniej ze względów przejrzystości przedstawiam w niniejszej sprawie i w sprawie M.E. i in. oddzielne opinie.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Karta praw podstawowych
8. Artykuł 1 karty praw podstawowych zatytułowany „Godność człowieka” stanowi:
„Godność człowieka jest nienaruszalna. Musi być szanowana i chroniona”.
9. Artykuł 4 karty praw podstawowych noszący tytuł „Zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania” stanowi:
„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
10. Artykuł 18 karty praw podstawowych zatytułowany „Prawo do azylu” stanowi:
„Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad konwencji genewskiej z 28 czerwca 1951 r. i protokołu z 31 stycznia 1967 r. dotyczących statusu uchodźców w sprawie oraz zgodnie z traktatem o Unii Europejskiej i traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.
11. Artykuł 19 karty praw podstawowych noszący tytuł „Ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji” stanowi:
„1. Wydalenia zbiorowe są zakazane.
2. Nikt nie może być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
12. Artykuł 47 karty praw podstawowych zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu” stanowi:
„Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na podstawie ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.
Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”.
13. Artykuł 51 karty praw podstawowych zatytułowany „Zakres zastosowania” stanowi:
„1. Postanowienia niniejszej karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Szanują one zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w traktatach.
2. Niniejsza karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach”.
14. Artykuł 52 karty praw podstawowych zatytułowany „Zakres i wykładnia praw i zasad” stanowi:
„(1) Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
(2) Prawa uznane w niniejszej karcie, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykon ywane na warunkach i w granicach w nich określonych.
(3) W zakresie, w jakim niniejsza karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę.
[…]
(7) Wyjaśnienia sporządzone w celu wskazania wykładni niniejszej karty są należycie uwzględniane przez sądy Unii i państw członkowskich”.
2. Protokół (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa
15. Protokół (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa stanowiący załącznik do traktatu o Unii Europejskiej i traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany dalej „protokołem nr 30”), liczy dwa artykuły, które mają następujące brzmienie:
„Artykuł 1
(1) Karta nie rozszerza kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani żadnego sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub działania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone.
(2) W szczególności i w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości nic, co zawarte jest w tytule IV karty, nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, z wyjątkiem przypadków, gdy Polska lub Zjednoczone Królestwo przewidziały takie prawa w swoim prawie krajowym.
Artykuł 2
Jeżeli dane postanowienie karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Królestwa”.
3. Prawo wtórne
16. Na specjalnym posiedzeniu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. Rada Europejska postanowiła podjąć pracę zmierzającą do ustanowienia Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, opartego na pełnym stosowaniu Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r., uzupełnionej protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. (zwanej dalej „konwencją genewską”), zapewniając w ten sposób, że nikt nie jest odsyłany z powrotem tam, gdzie czekają go prześladowania. Na tym spotkaniu Rada Europejska potwierdziła ponadto potrzebę osiągnięcia porozumienia w sprawie tymczasowej ochrony wysiedleńców na zasadzie solidarności między państwami członkowskimi.
17. W celu wdrożenia wniosków z Tampere zostały wydane w szczególności następujące rozporządzenia i dyrektywy(4) :
– rozporządzenie nr 343/2003,
– dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 5 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami(5),
– dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl [w państwach członkowskich](6),
– dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony(7),
– dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich(8) .
18. To rozporządzenie i te dyrektywy przewidują w szczególności co następuje.
a) Rozporządzenie nr 343/2003
19. W art. 1 rozporządzenie nr 343/2003 ustanawia kryteria i mechanizmy, które mają zastosowanie przy określaniu państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego.
20. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 343/2003:
„(1) Państwa członkowskie rozpatrują wniosek każdego obywatela państwa trzeciego, który składa wniosek jakiemukolwiek państwu członkowskiemu na granicy lub na jego terytorium. Wniosek jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie, którym jest państwo, które kryteria wymienione w rozdziale III wskazują jako odpowiedzialne.
(2) W drodze odstępstwa od ust. 1 każde państwo członkowskie może rozpatrzyć wniosek o udzielenie azylu wniesiony do niego przez obywatela państwa trzeciego, nawet jeżeli za takie rozpatrzenie nie jest odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu. W takim przypadku to państwo członkowskie staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu w rozumieniu niniejszego rozporządzenia oraz przyjmuje zobowiązania związane z tą odpowiedzialnością. Gdzie stosownie, powiadamia ono państwo członkowskie uprzednio odpowiedzialne, państwo członkowskie przeprowadzające procedurę określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu lub państwo członkowskie, do którego został złożony wniosek o przejęcie lub przyjęcie z powrotem wnioskodawcy.
(3) Każde państwo członkowskie zachowuje prawo, na podstawie prawa krajowego, do odesłania osoby ubiegającej się o azyl do państwa trzeciego, zgodnie z przepisami konwencji genewskiej.
(4) Osoba ubiegająca się o azyl jest powiadamiana na piśmie w języku, który najprawdopodobniej rozumie, o stosowaniu niniejszego rozporządzenia, jego terminach oraz skutkach”.
21. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 343/2003:
„(1) Proces [procedura] określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu na podstawie niniejszego rozporządzenia rozpoczyna się, gdy tylko wniosek o udzielenie azylu zostanie po raz pierwszy złożony w państwie członkowskim.
(2) Wniosek o udzielenie azylu uważa się za złożony, jeśli formularz przedłożony przez osobę ubiegającą się o azyl lub sprawozdanie przygotowane przez władze dotarł do właściwych organów zainteresowanego państwa członkowskiego. W przypadku gdy wniosek nie został złożony na piśmie, czas między deklaracją zamiaru a przygotowaniem sprawozdania powinien być możliwie jak najkrótszy.
[…]”.
22. Artykuł 5 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„(1) Kryteria określania odpowiedzialnego państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu stosuje się w kolejności, w jakiej są one wymienione w niniejszym rozdziale.
(2) Państwo członkowskie odpowiedzialne zgodnie z kryteriami określane jest na podstawie sytuacji istniejącej w chwili, w której osoba ubiegająca się o azyl po raz pierwszy złożyła wniosek w państwie członkowskim”.
23. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 343/2003:
„(1) W przypadku gdy ustalono na podstawie dowodów lub poszlak opisanych w dwóch wykazach wymienionych w art. 18 ust. 3, włącznie z danymi określonymi w rozdziale III rozporządzenia (WE) nr 2725/2000, że osoba ubiegająca się o azyl przekroczyła niezgodnie z przepisami granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego, państwo członkowskie, do którego w ten sposób wjechała ta osoba, jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu. Odpowiedzialność ta wygasa z upływem dwunastu miesięcy od dnia, kiedy nastąpiło nielegalne przekroczenie granicy.
(2) Jeżeli państwo członkowskie nie może lub nie może dłużej ponosić odpowiedzialności zgodnie z ust. 1 oraz, w przypadku gdy ustalono, na podstawie dowodów lub poszlak opisanych w dwóch wykazach, wymienionych w art. 18 ust. 3, że osoba ubiegająca się o azyl – która wjechała na terytorium państw członkowskich niezgodnie z prawem lub dla której nie można ustalić okoliczności wjazdu – w momencie składania wniosku mieszkała uprzednio w państwie członkowskim nieprzerwanie przez okres co najmniej pięciu miesięcy, państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu.
Jeżeli wnioskodawca mieszkał uprzednio przez okres co najmniej pięciomiesięczny w kilku państwach członkowskich, państwo członkowskie, w którym mieszkał ostatnio, jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku”.
24. Artykuł 13 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„W przypadku gdy nie można wyznaczyć [określić] państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu na podstawie kryteriów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek został złożony”.
25. Zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 343/2003:
„(1) Państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu na podstawie niniejszego rozporządzenia jest zobowiązane do:
a) przejęcia, na warunkach ustanowionych w art. 17–19, osoby ubiegającej się o azyl, która złożyła wniosek o udzielenie azylu w innym państwie członkowskim;
b) ukończenia rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu;
[…]
(3) Obowiązki określone w ust. 1 wygasają, w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego opuścił terytorium państw członkowskich na okres co najmniej trzech miesięcy, chyba że obywatel państwa trzeciego jest w posiadaniu ważnego dokumentu stałego pobytu wydanego przez państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku.
[…]”.
26. Artykuł 17 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„(1) W przypadku gdy państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o udzielenie azylu, uznaje, że inne państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku, może, tak szybko jak to możliwe i w każdym przypadku w ciągu trzech miesięcy od daty złożenia wniosku w rozumieniu art. 4 ust. 2, wezwać inne państwo członkowskie do przejęcia osoby ubiegającej się o azyl.
W przypadku gdy wniosek o przejęcie nie zostaje wniesiony w terminie trzech miesięcy, odpowiedzialność za rozpatrywane wniosku o udzielenie azylu spoczywa na państwie członkowskim, w którym taki wniosek został złożony.
[…]”.
27. Zgodnie z art. 18 rozporządzenia nr 343/2003:
„(1) Państwo członkowskie, do którego został skierowany wniosek, przeprowadza niezbędne czynności sprawdzające [kontrole] i podejmuje decyzję w sprawie wniosku o przejęcie osoby ubiegającej się o azyl w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego wniosku.
[…]
Zaniechanie działania w okresie dwóch miesięcy, określonych w ust. 1, oraz w okresie jednego miesiąca, określonym w ust. 6, jest równoznaczne z przyjęciem i pociąga za sobą obowiązek przejęcia danej osoby, wraz z zapewnieniem odpowiednich uzgodnień dotyczących przybycia”.
28. Artykuł 19 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„(1) W przypadku gdy państwo członkowskie, któremu złożono wniosek, zgadza się na przejęcie osoby ubiegającej się o azyl, państwo członkowskie, w którym złożony został wniosek o udzielenie azylu, powiadamia wnioskodawcę o decyzji dotyczącej nierozpatrywania wniosku oraz o obowiązku przeniesienia wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego.
(2) Decyzja określona w ust. 1 określa podstawy, na jakich jest oparta. Zawiera ona dane szczegółowe dotyczące terminu przeprowadzenia przeniesienia [odesłania] oraz, jeżeli jest to niezbędne, informacje w sprawie miejsca i terminu, w którym wnioskodawca powinien się stawić, jeżeli podróżuje do odpowiedzialnego państwa członkowskiego własnymi środkami. Od decyzji tej można się odwołać lub może ona zostać poddana zmianie. Odwołanie się lub zmiana dotyczące tej decyzji nie zawieszają wykonania przekazania [przeprowadzenia odesłania], z wyjątkiem przypadków gdy sądy lub właściwe organy tak postanowią na zasadzie jednostkowych przypadków, jeżeli zezwala na to ustawodawstwo krajowe.
(3) Przeniesienie [odesłanie] wnioskodawcy z państwa członkowskiego, w którym złożony został wniosek o udzielenie azylu, do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za jego rozpatrywanie jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym pierwszego państwa członkowskiego, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko, jak to jest możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od zgody na wniosek o przejęcie lub od decyzji w sprawie odwołania się lub rewizji, w przypadku gdy ma ono skutek zawieszający.
[…]
(4) W przypadku gdy niedokonano przeniesienia [odesłania] w okresie sześciomiesięcznego terminu, odpowiedzialność spoczywa na państwie członkowskim, w którym złożono wniosek o udzielenie azylu. Termin ten może być przedłużony do maksymalnie jednego roku, jeżeli przeniesienia nie można przeprowadzić w związku z uwięzieniem osoby ubiegającej się o azyl, lub do maksymalnie osiemnastu miesięcy, jeżeli osoba ubiegająca się o azyl ukrywa się.
[…]”.
b) Dyrektywa 2001/55
29. Celem dyrektywy 2001/555 jest zgodnie z jej art. 1 określenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, oraz wspieranie równowagi wysiłków państw członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców i jego następstwami.
30. Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/55 „tymczasowa ochrona” oznacza szczególnego rodzaju procedurę stosowaną w przypadku zagrożenia wystąpienia bądź rzeczywistego wystąpienia masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, w celu zapewnienia przyznania natychmiastowej tymczasowej ochrony takim osobom, w szczególności gdy uzasadnione jest przypuszczenie, że system udzielania azylu nie będzie w stanie udźwignąć ciężaru takiego napływu bez negatywnych skutków dla działania tego systemu, ze szkodą dla zainteresowanych i innych osób poszukujących ochrony.
31. Rozdział II dyrektywy 2001/55 zawiera przepisy dotyczące czasu trwania i wprowadzenia tymczasowej ochrony. Rozdział III dotyczy zobowiązania państw członkowskich w stosunku do osób korzystających z tymczasowej ochrony. Rozdział IV dyrektywy reguluje dostęp osób korzystających z tymczasowej ochrony do procedur udzielania azylu. Rozdział V dyrektywy dotyczy powrotu zainteresowanych osób oraz środków po zakończeniu trwania tymczasowej ochrony. Rozdział VI dotyczy podziału wysiłków i zadań między państwami członkowskimi, który rządzi się unijną solidarnością.
c) Dyrektywa 2003/9
32. Celem dyrektywy 2003/9 jest zgodnie z jej art. 1 ustanowienie minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich.
33. Ustalone w dyrektywie 2003/9 minimalne normy dotyczą obowiązków informacyjnych państw członkowskich wobec osób ubiegających się o azyl (art. 5), wydania osobom ubiegającym się o azyl stosownych dokumentów (art. 6), pobytu i swobody przemieszczania się osób ubiegających się o azyl (art. 7), utrzymania jednolitości rodzin osób ubiegających się o azyl (art. 8), nauki i kształcenia małoletnich (art. 10), dostępu osób ubiegających się o azyl do rynku pracy (art. 11) i ich kształcenia zawodowego (art. 12) oraz materialnych warunków przyjmowania i opieki zdrowotnej osób ubiegających się o azyl (art. 13 i nast.).
34. Artykuł 21 dyrektywy 2003/9 zatytułowany „Odwołania” brzmi:
„(1) Państwa członkowskie zapewniają, że decyzje odmowne odnoszące się do przyznania świadczeń na podstawie niniejszej dyrektywy lub decyzje podjęte na podstawie art. 7, które w szczególności wpływają na sytuację osób ubiegających się o azyl, mogą być przedmiotem odwołania się w ramach procedur ustanowionych w prawie krajowym. Możliwość odwołania się do organu sądowego przyznaje się przynajmniej w ostatniej instancji.
2. Procedury dotyczące dostępu do pomocy prawnej w takich przypadkach są ustanawiane w prawie krajowym”.
35. Zgodnie z art. 23 dyrektywy 2003/9 państwa członkowskie zapewniają, z należytym poszanowaniem własnej struktury konstytucyjnej, ustanowienie właściwych wytycznych oraz środków monitorowania i kontroli poziomu warunków przyjmowania. Zgodnie z art. 24 ust. 2 rozmieszczają [udostępniają] one ponadto niezbędne zasoby w związku z przepisami krajowymi ustanowionymi w celu wykonania niniejszej dyrektywy.
d) Dyrektywa 2004/83
36. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2004/83 celem tej dyrektywy jest określenie minimalnych norm dla zakwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz określenie zakresu przyznanej ochrony.
37. Rozdziały II, III i IV dyrektywy 2004/83 zawierają szereg wymogów i kryteriów w odniesieniu do rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu uchodźcy lub o udzielenie ochrony uzupełniającej oraz w odniesieniu do zakwalifikowania obywatela państwa trzeciego jako uchodźcy lub jako osoby mającej prawo do ochrony uzupełniającej. Rozdział IV zawiera z jednej strony stwierdzenie, że państwa członkowskie przyznają status uchodźcy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się jako uchodźca, zgodnie z rozdziałami II i III (art. 12). Z drugiej strony rozdział ten określa warunki cofnięcia, uchylenia albo odmowy odnowienia statusu uchodźcy (art. 14). Rozdział VI zawiera stosowne wymogi dotyczące przyznawania (art. 18) oraz cofnięcia, uchylenia albo odmowy odnowienia statusu ochrony uzupełniającej (art. 19). Rozdział VII określa zakres międzynarodowej ochrony, która obejmuje w szczególności ochronę przed wydaleniem (art. 21). Rozdział VIII reguluje ogólne aspekty współpracy administracyjnej. Zgodnie z art. 36 państwa członkowskie zapewnią w szczególności, aby władze i organizacje wdrażające tę dyrektywę odbyły niezbędne szkolenie.
e) Dyrektywa 2005/85
38. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/85 celem tej dyrektywy jest ustanowienie minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.
39. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2005/85 dyrektywę tę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie azylu złożonych na terytorium, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych państwa członkowskiego, oraz do cofania statusu uchodźcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy państwa członkowskie wyznaczają dla wszystkich procedur organ rozpatrujący, który będzie odpowiedzialny za właściwe rozpatrzenie wniosków zgodnie z tą dyrektywą.
40. Zasady, które charakteryzują te procedury oraz gwarancje, które w tym kontekście podlegają przyznaniu osobom ubiegającym się o azyl, są określone w rozdziale II dyrektywy 2005/85. Konkretne wymogi dotyczące procedur przyznawania statusu uchodźcy zawiera rozdział III dyrektywy, w którym wprowadzana jest również koncepcja bezpiecznego kraju trzeciego (art. 27) względnie bezpiecznego kraju pochodzenia (art. 31). W rozdziale V unormowane jest prawo osoby ubiegającej się o azyl do skutecznego środka odwoławczego (art. 39).
B – Prawo międzynarodowe
1. Konwencja genewska
41. Zgodnie z art. 33 ust. 1 konwencji genewskiej żadne umawiające się państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.
2. Europejska konwencja o ochronie praw człowieka
42. Zgodnie z art. 3 EKPC nikt nie może być poddany torturom ani okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu lub karaniu.
43. Zgodnie z art. 13 EKPC każdy, czyje prawa i wolności zawarte w tej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.
III – Okoliczności faktyczne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
44. W zawisłym przed nim postępowaniu sąd krajowy musi orzec w przedmiocie apelacji, wniesionej od orzeczenia High Court (England and Wales), Queen’s Bench Division, Administrative Court (naczelnego sądu administracyjnego Anglii i Walii, zwanego dalej „Administrative Court”), przez obywatela Afganistanu ubiegającego się o udzielenie azylu (zwanego dalej „wnoszącym apelację”), w którym broni się on przed odesłaniem przez Zjednoczone Królestwo do Grecji. Drugą stroną postępowania jest Secretary of State for the Home Department, minister właściwy do spraw imigracji i azylu w Zjednoczonym Królestwie.
45. Podczas swej podróży z Afganistanu do Zjednoczonego Królestwa wnoszący apelację przejeżdżał między innymi przez Grecję, gdzie w dniu 24 września 2008 r. został zatrzymany i gdzie pobrano od niego odciski palców. Nie złożył w Grecji wniosku o udzielenie azylu. Po okresie internowania w tym państwie członkowskim nakazano mu opuszczenie Grecji w ciągu 30 dni i następnie został wydalony do Turcji. Uciekłszy z internowania w Turcji, udał się do Zjednoczonego Królestwa, gdzie dotarł w dniu 12 stycznia 2009 r. i tego samego dnia złożył wniosek o udzielenie azylu.
46. W dniu 1 kwietnia 2009 r. Secretary of State zwrócił się zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003 do Grecji o przejęcie odpowiedzialności za wnoszącego apelację. Gdy władze greckie nie udzieliły odpowiedzi w terminie określonym w rozporządzeniu nr 343/2002, uznano, że Grecja przyjęła na podstawie tego rozporządzenia odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku wnoszącego apelację.
47. Wnoszący apelację w postępowaniu przed sądem krajowym został poinformowany w dniu 30 lipca 2009 r. o tym, że w dniu 6 sierpnia 2009 r. zostanie odesłany do Grecji. W dniu 31 lipca 2009 r. Secretary of State poinformował wnoszącego apelację o decyzji podjętej na podstawie Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc) Act 2004, zgodnie z którą jego twierdzenie, jakoby odesłanie go do Grecji miało naruszyć prawa przysługujące mu na podstawie EKPC, jest oczywiście bezzasadne. Na skutek tej decyzji wnoszącemu apelację w postępowaniu przed sądem krajowym nie przysługiwał na podstawie prawa krajowego środek zaskarżenia względem decyzji o odesłaniu go do Grecji, podczas gdy w przeciwnym wypadku środek taki by mu przysługiwał.
48. Po bezskutecznym żądaniu, by Secretary of State przejął odpowiedzialność za rozpoznanie jego wniosku o udzielenie azylu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w oparciu o uzasadnienie, iż przysługujące mu między innymi na podstawie prawa UE prawa podstawowe byłyby naruszone w razie jego powrotu do Grecji, wnoszący apelację został powiadomiony w dniu 4 sierpnia 2009 r., iż Secretary of State utrzymał w mocy decyzję o odesłaniu go do Grecji.
49. W dniu 6 sierpnia 2009 r. wnoszący apelację wniósł do sądu skargę zarówno na decyzję stwierdzającą, iż jego żądanie oparte na [niebezpieczeństwie naruszenia] EKPC jest bezzasadne, jak też decyzję o odesłaniu go do Grecji. W związku z wniesieniem tej skargi Secretary of State wstrzymała wykonanie decyzji o odesłaniu wnoszącego apelację do Grecji.
50. W związku z wagą podniesionych zagadnień w dniu 14 października 2009 r. skarga wniesiona przez wnoszącego apelację została uznana za dopuszczalną i zarządzono, że jego przypadek ma być w Anglii i Walii sprawą precedensową w odniesieniu do powrotu lub odsyłania do Grecji na podstawie rozporządzenia nr 343/2003.
51. Wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r. Administrative Court oddalił skargę wniesioną przez wnoszącego apelację. Sąd ten stwierdził jednakże – zważywszy na ogólną doniosłość podniesionych zagadnień – dopuszczalność apelacji do sądu występującego z odesłaniem prejudycjalnym.
52. Sąd krajowy doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie apelacji nasuwa zasadnicze pytania dotyczące zakresu zastosowania art. 3 rozporządzenia nr 343/2003 oraz wpływu, jaki na ten przepis mają prawa podnoszone przez wnoszącego apelację na podstawie karty praw podstawowych i konwencji międzynarodowych takich jak EKPC.
53. W związku z powyższym sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami:
1) Czy decyzja podjęta przez państwo członkowskie na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 343/2003 (zwanego dalej „rozporządzeniem”) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, który to wniosek nie należy do zakresu odpowiedzialności tego państwa zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale III rozporządzenia, podlega prawu UE [jest objęta zakresem zastosowania prawa UE] dla potrzeb art. 6 traktatu o Unii Europejskiej lub art. 51 karty praw podstawowych Unii Europejskiej?
W wypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
2) Czy państwo członkowskie spełnia swój obowiązek przestrzegania praw podstawowych (włączając w to prawa określone w art. 1, 4, 18, 19 ust. 2 i art. 47 karty) w sytuacji, gdy państwo to odsyła ubiegającego się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, które zgodnie z art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 343/2003] jest państwem odpowiedzialnym w świetle kryteriów określonych w rozdziale III rozporządzenia (zwanego dalej „odpowiedzialnym państwem członkowskim”) niezależnie od sytuacji panującej w tym państwie?
3) W szczególności, czy obowiązek przestrzegania praw podstawowych UE wyklucza posłużenie się niewzruszalnym domniemaniem, że odpowiedzialne państwo członkowskie będzie przestrzegać: i) praw podstawowych przysługujących ubiegającemu się o udzielenie azylu na podstawie prawa UE; lub ii) minimalnych standardów określonych w dyrektywach 2003/9/WE, 2004/83/WE lub 2005/85/WE (zwanych dalej łącznie „dyrektywami”)?
4) Pomocniczo, czy państwo członkowskie jest zobowiązane na podstawie prawa UE, a jeśli tak, to w jakich okolicznościach, do wykonywania przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia uprawnienia do rozpoznania i przejęcia odpowiedzialności za wniosek o udzielenie azylu, w sytuacji gdy wydalenie do odpowiedzialnego państwa członkowskiego naraziłoby ubiegającego się o udzielenie azylu na niebezpieczeństwo naruszenia przysługujących mu praw podstawowych, w szczególności praw, o których mowa w art. 1, 4, 18, 19 ust. 2 lub art. 47 karty, lub też na niebezpieczeństwo, że minimalne standardy określone w dyrektywach nie będą względem niego stosowane?
5) Czy zakres ochrony przysługującej osobie, wobec której ma zastosowanie rozporządzenie [nr 343/2003], wynikający z ogólnych zasad prawa UE, a w szczególności oparty na prawach określonych w art. 1, 18 i 47 karty jest szerszy niż zakres ochrony przysługującej na podstawie art. 3 europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”)?
6) Czy jest zgodne z prawami określonymi w art. 47 karty, by przepis prawa krajowego wymagał, ażeby sąd – w celu ustalenia, czy dana osoba może zostać zgodnie z prawem odesłana do innego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia – traktował to państwo członkowskie jako państwo, z którego ta osoba nie zostanie odesłana do innego państwa z naruszeniem praw przysługujących jej na podstawie EKPC lub na podstawie konwencji z 1951 r. oraz protokołu z 1967 r. dotyczących statusu uchodźców?
7) W zakresie, w jakim pytania poprzedzające dotyczą obowiązków ciążących na Zjednoczonym Królestwie, czy uwzględnienie protokołu (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa ma jakikolwiek wpływ na odpowiedzi [udzielone na pytania od drugiego do szóstego].
IV – Postępowanie przed Trybunałem
54. Postanowienie odsyłające z dnia 12 lipca 2010 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 18 sierpnia 2010 r. W swoim odesłaniu prejudycjalnym sąd krajowy wniósł zgodnie z art. 104b ust. 1 regulaminu o rozpoznanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w trybie przyspieszonym. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 1 października 2010 r. wniosek ten został oddalony.
55. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 9 listopada 2010 r. sprawy C‑411/10 i C‑493/10 zostały połączone do celów procedury pisemnej, a postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 maja 2011 r. – do celów procedury ustnej, jak również wydania wyroku.
56. W ramach procedury ustnej uwagi przedstawili wnoszący apelację w postępowaniu przed sądem krajowym, Amnesty International Limited i AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców oraz Equality and Human Rights Commission jako interwenienci uboczni po stronie wnoszącego apelację, Królestwo Belgii, Republika Federalna Niemiec, Republika Finlandii, Republika Francuska, Republika Grecka, Republika Irlandii, Republika Włoska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Rzeczpospolita Polska, Zjednoczone Królestwo, Republika Czeska, Konfederacja Szwajcarska oraz Komisja Europejska. W posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2011 r. udział wzięli przedstawiciele wnoszącego apelację w postępowaniu przed sądem krajowym, Amnesty International Limited i AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców i Equality and Human Rights Commission, Republiki Słowenii, Republiki Francuskiej, Republiki Greckiej, Republiki Irlandii, Królestwa Niderlandów, Rzeczypospolitej Polskiej, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisji.
V – Argumentacja uczestników postępowania
57. Zdaniem Komisji, rządu fińskiego, francuskiego i niderlandzkiego, wnoszącego apelację, Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Amnesty International Limited
i AIRE Centre oraz Equality and Human Rights Commission na pierwsze pytanie prejudycjalne,
które zmierza do ustalenia, czy decyzja podjęta przez państwo członkowskie na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu jest objęta zakresem zastosowania prawa UE, należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Również zdaniem rządu austriackiego
prawa podstawowe wynikające z prawa Unii stosują się do decyzji podjętej przez państwo członkowskie w przedmiocie wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
58. Natomiast zdaniem rządów irlandzkiego
i włoskiego, rządu Zjednoczonego Królestwa
oraz rządu belgijskiego
decyzja w przedmiocie wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzeniem nr 343/2003 nie jest objęta zakresem zastosowania prawa Unii. Niemniej rząd belgijski znacznie niuansuje swoje stanowisko, wskazując, że odesłanie osoby ubiegającej się o azyl do – zgodnie z rozporządzeniem nr 343/03 – pierwotnie odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest w każdym przypadku objęte zakresem zastosowania prawa Unii.
59. Udzielając odpowiedzi na pytanie pierwsze, rząd czeski
dokonuje rozróżnienia między przypadkiem, w którym państwo członkowskie wykonuje uprawnienie do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, i przypadkiem, w którym tego nie czyni. Jedynie decyzja o wykonywaniu uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 jest objęta zakresem zastosowania prawa Unii. Natomiast niewykonywanie uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 nie należy do zakresu zastosowania prawa Unii.
60. Rząd niemiecki
nie wypowiada się wyraźnie w przedmiocie pytania pierwszego i udziela odpowiedzi na dalsze pytania prejudycjalne na wypadek, gdyby Trybunał miał stwierdzić, że wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych określonych w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 należy uznać za „stosowanie prawa Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze karty praw podstawowych.
61. Udzielając odpowiedzi na drugie, trzecie
i czwarte
pytanie prejudycjalne, Komisja, rządy fiński, francuski, niemiecki
i niderlandzki, rząd Zjednoczonego Królestwa (9) oraz rząd belgijski, wnoszący apelację w postępowaniu przed sadem krajowym i Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców
stoją zasadniczo na stanowisku, że w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003 można przyjąć wzruszalne domniemanie, że państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu działa zgodnie z prawem Unii i prawem międzynarodowym. Gdyby jednak w konkretnym przypadku miało zostać stwierdzone, że odesłanie osoby ubiegającej się o azyl do państwa pierwotnie odpowiedzialnego bądź traktowanie tej osoby w tym państwie członkowskim naruszałoby prawa przysługujące tej osobie na podstawie karty praw podstawowych, to zdaniem Komisji, rządów fińskiego, francuskiego
i belgijskiego, rządu Zjednoczonego Królestwa, wnoszącego apelację w postępowaniu przed sądem krajowym, Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Amnesty International Limited
i AIRE Centre,
odsyłające państwo jest zobowiązane do wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003. Zdaniem rządów niemieckiego i niderlandzkiego
osoba ubiegająca się o azyl nie może w takim przypadku zostać odesłana do państwa pierwotnie odpowiedzialnego.
62. Rząd Zjednoczonego Królestwa
podkreśla ponadto, że zobowiązanie do wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności może powstać tylko w nadzwyczajnych okolicznościach, to jest gdy domniemanie zgodnego z prawem Unii i prawem międzynarodowym działania odpowiedzialnego państwa członkowskiego w odniesieniu do określonej kategorii osób ubiegających się o udzielenie azylu zostało jednoznacznie obalone i osoba ubiegająca się o udzielenie azylu należy do tej kategorii.
63. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej (10) immanentną cechą systemu rozporządzenia nr 343/2003 jest wzruszalne domniemanie, w myśl którego zainteresowane państwa członkowskie przestrzegają konwencji genewskiej i EKPC. Jeżeli jednak domniemanie to zostało w konkretnym przypadku wzruszone i zgodne z prawem międzynarodowym traktowanie osoby ubiegającej się o azyl w odpowiedzialnym państwie członkowskim nie jest zagwarantowane, jej odesłanie do tego państwa jest wykluczone i uprawnienie do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia staje się wyjątkowo obowiązkiem.
64. Natomiast zdaniem rządów włoskiego, irlandzkiego, polskiego, słoweńskiego i greckiego
z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 nie można wnioskować obowiązku wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności. Zdaniem rządów greckiego, słoweńskiego
i polskiego
z punktu widzenia prawa Unii wykluczone jest ponadto, aby państwo członkowskie badało zgodność z prawem Unii działania innego państwa członkowskiego.
65. Udzielając odpowiedzi na pytanie piąte, rząd Zjednoczonego Królestwa
oraz rządy włoski
i niderlandzki
podnoszą, że zakres ochrony przysługującej osobie, wobec której ma zastosowanie rozporządzenie nr 343/2003, wynikający z praw określonych w art. 1, 18 i 47 karty praw podstawowych, nie jest szerszy niż zakres ochrony przysługującej na podstawie art. 3 EKPC. Wnoszący apelację w postępowaniu przed sądem krajowym, Equality and Human Rights Commission, Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Amnesty International Limited
i AIRE Centre twierdzą natomiast, że ochrona osoby ubiegającej się o azyl, która ma zostać odesłana, wynikająca z karty praw podstawowych i ogólnych zasad prawa Unii, wykracza poza ochronę zagwarantowaną przez art. 3 EKPC.
66. Zdaniem rządu niemieckiego zagwarantowane w prawie Unii prawa podstawowe, określone w art. 4 i 19 ust. 2 karty praw podstawowych odpowiadają prawu podstawowemu określonemu w art. 3 EKPC. Artykuł 18 karty praw podstawowych zawiera nie prawo do azylu, lecz do ochrony przed wydaleniem stosownie do art. 33 konwencji genewskiej. Artykuł 47 karty praw podstawowych ma w związku z tym szerszy zakres zastosowania niż art. 6 i 13 EKPC, ponieważ ust. 1 wymaga [zagwarantowania] środka prawnego przed sądem i ust. 2 nie ogranicza się do postępowań cywilnych i karnych.
67. Udzielając odpowiedzi na pytanie szóste, Komisja, rząd niderlandzki, wnoszący apelację w postępowaniu przed sądem krajowym, Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Amnesty International Limited
i AIRE Centre podnoszą, że przepis prawa krajowego ustanawiający niewzruszalne domniemanie, w myśl którego każde państwo członkowskie jest państwem bezpiecznym, z którego osoby ubiegające się o azyl nie są odsyłane do innego państwa z naruszeniem praw przysługujących im na podstawie EKPC i konwencji genewskiej, jest niezgodny z art. 47 karty praw podstawowych. Rząd Zjednoczonego Królestwa
podkreśla, że to domniemanie może zostać uznane za obalone tylko w przypadku oczywistych naruszeń praw podstawowych i praw człowieka. Rząd włoski
uważa natomiast, że obowiązujące w prawie krajowym wzruszalne domniemanie, zgodnie z którym inne państwa członkowskie są bezpiecznymi państwami, jest zgodne z art. 47 karty praw podstawowych.
68. W odpowiedzi na pytanie siódme Komisja, rząd polski, rząd Zjednoczonego Królestwa, wnoszący apelację w postępowaniu przed sądem krajowym, Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Equality and Human Rights Commission, Amnesty International Limited i AIRE Centre utrzymują, że postanowienia protokołu nr 30 nie miały wpływu na zaproponowaną przez nich odpowiedź na pytania prejudycjalne.
VI – Ocena prawna
A – Pierwsze pytanie prejudycjalne
69. W swoim pierwszym pytaniu, czy decyzja podjęta przez państwo członkowskie w wykonaniu uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 zamiast państwa pierwotnie odpowiedzialnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu jest objęta zakresem zastosowania prawa UE dla potrzeb art. 6 traktatu o Unii Europejskiej lub art. 51 karty praw podstawowych Unii Europejskiej, sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy i jeżeli tak, w jakich okolicznościach państwa członkowskie muszą przy podejmowaniu decyzji o wykonaniu uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności przysługującego im na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 uwzględniać postanowienia karty praw podstawowych(11) .
70. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przyjąć za punkt wyjścia art. 6 ust. 1 TUE, który klasyfikuje kartę praw podstawowych jako pierwotne prawo Unii (akapit pierwszy) i jednocześnie stwierdza, że postanowienia karty praw podstawowych w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w traktatach (akapit drugi). W odniesieniu do konkretnej interpretacji i stosowania karty praw podstawowych art. 6 ust. 1 akapit trzeci odsyła do tytułu VII (art. 51–54) karty praw podstawowych.
71. Artykuł 51 karty praw podstawowych określa jej zakres zastosowania. W przepisie tym z jednej strony potwierdzone zostaje, że postanowienia karty mają zastosowanie zarówno do instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii, jak również do państw członkowskich. Z drugiej strony zapewnione zostaje, że związanie organów Unii i państw członkowskich nie powoduje przesunięcia kompetencji na niekorzyść państw członkowskich ani rozszerzenia zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii określone w traktatach(12) .
72. Aby wyłączyć rozszerzenie kompetencji Unii w stosunku do państw członkowskich, art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych przewiduje w szczególności, że:
– stosowanie karty praw podstawowych nie ogranicza zasady pomocniczości (art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze),
– państwa członkowskie są związane kartą wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze),
– przestrzeganie i stosowanie karty następuje w poszanowaniu granic kompetencji powierzonych Unii w traktatach (art. 51 ust. 1 zdanie drugie).
73. Dodatkowo art. 51 ust. 2 karty praw podstawowych zawiera ogólne stwierdzenie, że karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii ani nie ustanawia nowych kompetencji, ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach.
74. W tym kontekście sąd krajowy nawiązuje w pierwszym pytaniu prejudycjalnym do pierwszego warunku określonego w art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze karty praw podstawowych, zgodnie z którym państwa członkowskie są związane kartą praw podstawowych wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. W tym względzie pyta on, czy państwa członkowskie „stosują prawo Unii” w rozumieniu tego przepisu, jeżeli w wykonaniu uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących im na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 podejmują decyzję o rozpatrzeniu lub nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie azylu zamiast państwa pierwotnie odpowiedzialnego.
75. Moim zdaniem należy na to pytanie udzielić odpowiedzi twierdzącej.
76. Jak wynika z wyjaśnień dotyczących karty praw podstawowych (zwanych dalej „wyjaśnieniami do karty”)(13), regułę określoną w art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze, zgodnie z którą państwa członkowskie są związane kartą praw podstawowych wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii, należy interpretować jako potwierdzenie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału w przedmiocie przestrzegania przez państwa członkowskie praw podstawowych zdefiniowanych w ramach Unii. W wyjaśnieniach do karty wskazuje się w tym względzie wyraźnie na ustanawiające zasady prawne orzeczenia w sprawie Wachauf(14), w sprawie ERT(15) oraz na wyrok w sprawie Karlsson i in.(16) .
77. W wyroku w sprawie Wachauf Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie powinny przy wykonywaniu przepisów prawa Unii uwzględniać wymogi ochrony praw podstawowych w unijnym porządku prawnym i w związku z tym stosować te przepisy tak dalece, jak tylko to możliwe, w zgodności z tymi wymogami(17) . W wyroku w sprawie ERT Trybunał stwierdził ponadto, że dokonane przez państwa członkowskie ograniczenia swobód podstawowych muszą spełniać wymogi ochrony praw podstawowych w systemie prawa Unii(18) .
78. Uwzględniając w szczególności okoliczność, że w wyjaśnieniach do karty następuje odniesienie zarówno do linii orzecznictwa Trybunału przyjętej w wyroku w sprawie Wachauf, jak też do linii orzecznictwa Trybunału przyjętej w wyroku w sprawie ERT, należy przyjąć, że państwa członkowskie są, zgodnie z art. 51 ust. 1 tej karty, związane kartą praw podstawowych zarówno w ramach stosowania przepisów prawa Unii, jak też w kontekście krajowych ograniczeń swobód podstawowych(19) .
79. W niniejszej sprawie powstaje w tych okolicznościach pytanie, czy decyzję podjętą przez państwo członkowskie na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu należy – dla celów art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych oraz uwzględniając linię orzecznictwa Trybunału przyjętą w wyroku w sprawie Wachauf – klasyfikować jako stosowanie przez państwo członkowskie rozporządzenia nr 343/2003.
80. Moim zdaniem należy na to pytanie udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zakres uznania, który przysługuje państwom członkowskim przy podejmowaniu tej decyzji, nie stoi na przeszkodzie takiej klasyfikacji. Decydujące znaczenie ma natomiast okoliczność, że rozporządzenie nr 343/2003 przewiduje wyczerpujące uregulowanie dotyczące określenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu. Przyznana państwom członkowskim możliwość rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi integralną część tego uregulowania, co wyraża się w szczególności tym, że rozporządzenie wyczerpująco reguluje skutki prawne takiej decyzji(20) . W związku z tym również decyzje, które państwa członkowskie podejmują na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, należy ocenić, mimo przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych, jako stosowanie tego rozporządzenia.
81. Analiza ta znajduje potwierdzenie w wyroku w sprawie Wachauf(21), w którym Trybunał zbadał między innymi zgodność poszczególnych przepisów rozporządzenia nr 1371/84(22) z wymogami ochrony praw podstawowych w porządku prawnym Unii. Rozporządzenie nr 1371/84 upoważniało państwa członkowskie do przyznania dzierżawcy zakładu mleczarskiego po upływie okresu obowiązywania umowy dzierżawy w pewnych okolicznościach wynagrodzenia za ostateczną rezygnację z produkcji mleka. W postępowaniu przed sądem krajowym dzierżawca wystąpił z powództwem, ponieważ odmówiono mu przyznania takiego wynagrodzenia, mimo że definitywnie wstrzymał działalność wybudowanego przez siebie zakładu mleczarskiego. W tych okolicznościach Trybunał musiał orzec w szczególności o tym, czy odmowa przyznania wynagrodzenia bezwzględnie wynikała z rozporządzenia nr 1371/84 i czy była zgodna z – uznanymi za ogólne zasady prawa – prawami podstawowymi Unii. W swoim wyroku Trybunał z jednej strony podkreślił, że odmowę przyznania spornego wynagrodzenia rezygnującemu z działalności dzierżawcy należałoby ocenić jako naruszenie wymogów ochrony praw podstawowych w porządku prawnym Unii, gdyby wskutek tego nie uzyskał on odszkodowania za owoce swojej pracy i inwestycje dokonane w dzierżawionym przez niego zakładzie(23) . Ponieważ jednak rozporządzenie nr 1371/84 przyznawało państwom członkowskim wystarczający zakres uznania w celu przyznania dzierżawcom właśnie w takich przypadkach stosownego wynagrodzenia zgodnego z wymogami ochrony praw podstawowych, zawarte w rozporządzeniu uregulowanie należało, zdaniem Trybunału, ocenić w rezultacie jako zgodne z prawami podstawowymi(24) .
82. Mimo że w wyroku w sprawie Wachauf Trybunał zajmował się na pierwszym miejscu zgodnością spornego rozporządzenia z prawami podstawowymi, potwierdził co najmniej w sposób dorozumiany, że również decyzje państw członkowskich w przedmiocie przyznania wynagrodzenia dzierżawcom zaprzestającym działalności, które są podejmowane przez władze krajowe w ramach wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych im przez rozporządzenie nr 1371/84, muszą w zakresie, w jakim jest to możliwe, być zgodne z wymogami ochrony praw podstawowych. Tym samym Trybunał jednocześnie potwierdził, że również decyzje, które państwa członkowskie podejmują na podstawie uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych im w ramach przepisu Unii, należy dla celów unijnej ochrony praw podstawowych ocenić jako stosowanie tego przepisu prawa Unii(25) .
83. W świetle powyższych rozważań na pierwsze pytanie prejudycjalne należy opowiedzieć w ten sposób, że decyzja podjęta przez państwo członkowskie na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, który to wniosek nie należy do zakresu jego odpowiedzialności zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale III tego rozporządzenia, stanowi stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych.
B – W przedmiocie drugiego, trzeciego i czwartego pytania prejudycjalnego
84. Z moich powyższych rozważań wynika, że przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, w odniesieniu do którego zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale III tego rozporządzenia pierwotnie odpowiedzialne jest inne państwo członkowskie, państwa członkowskie muszą przestrzegać karty praw podstawowych. W drugim, trzecim i czwartym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy i jeżeli tak, w jakich okolicznościach państwa członkowskie mogą w świetle nakazu przestrzegania praw podstawowych zostać zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności przysługującego im na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, gdyby miało zostać stwierdzone, że odesłanie do państwa pierwotnie odpowiedzialnego groziłoby osobie ubiegającej się o udzielenie azylu naruszeniem praw podstawowych lub groziłoby jej, że to państwo członkowskie nie dochowa zobowiązań określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85.
85. Sąd krajowy zadaje te pytania, ponieważ dysponuje on wyraźnymi wskazówkami pozwalającymi stwierdzić, że w odniesieniu do Grecji wynikające w prawa Unii wytyczne dotyczące ukształtowania systemu azylowego i postępowania udzielania azylu z jednej strony, a konkretne traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu z drugiej strony znacznie od siebie odbiegają, przy czym w przypadku odesłania osób ubiegających się o udzielenie azylu do Grecji mogłoby nawet grozić im naruszenie ich praw podstawowych i praw człowieka.
86. Dla lepszego zrozumienia tych pytań poddam w pierwszej kolejności analizie przewidziane w prawie wtórnym istotne w niniejszej sprawie środki w zakresie udzielania azylu oraz stosunek tych środków do karty praw podstawowych, konwencji genewskiej i EKPC. Następnie omówię problemy, z którymi aktualnie styka się grecki system azylowy. Potem zajmę się pytaniem, w jaki sposób przeciążenie greckiego system azylowego musi być uwzględniane przez inne państwa członkowskie w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003.
1. Przewidziane w prawie wtórnym środki dotyczące azylu i ich stosunek do karty praw podstawowych, konwencji genewskiej i EKPC
a) Podstawa kompetencyjna określona w prawie pierwotnym
87. Rozszerzenie kompetencji Unii na kwestie azylu i uchodźców nastąpiło w traktacie amsterdamskim z 1997 r., w którym kompetencje prawodawcze w odniesieniu do azylu, uchodźców, imigracji i pobytu obywateli państw trzecich zostały powierzone Unii. Jako podstawa upoważnienia z zakresu prawa pierwotnego został w tym względzie wprowadzony do traktatu WE nowy art. 73k, który następnie stał się art. 63 WE.
88. W dziedzinie prawa azylowego powierzenie kompetencji prawodawczych Unii nastąpiło z zastrzeżeniem określonym w art. 63 akapit pierwszy, że środki dotyczące azylu przyjmowane przez prawodawcę unijnego muszą być zgodne z konwencją genewską i protokołem z 31 stycznia 1967 r. dotyczącym statusu uchodźcy, jak również z innymi odpowiednimi traktatami. Do „innych odpowiednich traktatów” zaliczyć należy również EKPC(26) . Ponadto wyraźnie wskazano w art. 63 akapit pierwszy, że kompetencja w dziedzinie harmonizacji prawa azylowego ogranicza się do ustalenia minimalnych standardów(27) .
b) Dyrektywy 2001/55, 2003/9, 2004/83 i 2005/85
89. Na podstawie tego upoważnienia określonego w prawie pierwotnym prawodawca unijny wydał cztery dyrektywy zawierające minimalne standardy w odniesieniu do różnych aspektów krajowych systemów udzielania azylu. Jako pierwsza została przyjęta dyrektywa 2001/55, która przewiduje między innymi minimalne standardy przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców. W ramach trzech dalszych dyrektyw wprowadzone zostały w niemalże wszystkich państwach członkowskich(28) wspólne minimalne standardy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (dyrektywa 2003/09), kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zakresu przyznawanej ochrony (dyrektywa 2004/83) oraz procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (dyrektywa 2005/85).
90. Stosownie do wymogów wynikających z prawa pierwotnego określonych w art. 63 ust. 1 WE, w świetle których wydane na tej podstawie akty prawa wtórnego muszą respektować konwencję genewską, w motywach dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 jednolicie odsyła się do konkluzji Rady Europejskiej z Tampere, zgodnie z którymi ustanawiany Wspólny Europejski System Azylowy powinien być oparty na pełnym i łącznym stosowaniu konwencji genewskiej(29) . W motywach tych dyrektyw podkreśla się ponadto, że przestrzegają one praw podstawowych i zasad uznanych w karcie praw podstawowych(30), i że w odniesieniu do traktowania osób objętych zakresem tych dyrektyw państwa członkowskie są związane zobowiązaniami wynikającymi z instrumentów prawa międzynarodowego, których są stroną(31) .
91. Zgodnie z powyższym dyrektywy 2003/9, 2004/83 i 2005/85 zawierają istotne minimalne standardy dotyczące traktowania osób ubiegających się o udzielenie azylu i rozpatrywania ich wniosków. Ponadto art. 24 ust. 2 dyrektywy 2003/9 wyraźnie przewiduje, że państwa członkowskie muszą zapewnić zasoby niezbędne do osiągnięcia określonych w niej minimalnych standardów dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl. W podobny sposób art. 36 dyrektywy 2004/83 przewiduje, że państwa członkowskie zapewnią, aby władze i organizacje wdrażające niniejszą dyrektywę odbyły niezbędne szkolenie.
92. W tych okolicznościach z prawnego punktu widzenia jest zagwarantowane, że traktowanie osób ubiegających się o azyl oraz rozpatrywanie ich wniosków w państwach członkowskich, które muszą przestrzegać minimalnych standardów określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85, spełniają jednocześnie co do zasady wymogi określone w karcie praw podstawowych, konwencji genewskiej oraz EKPC(32) .
c) Rozporządzenie nr 343/2003
93. Celem – wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 WE – rozporządzenia nr 343/2003 jest zgodnie z jego motywem trzecim wprowadzenie jasnej i wykonalnej metody określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu złożonego na terytorium Unii(33) . Zgodnie z motywem czwartym metoda taka powinna być oparta na obiektywnych i sprawiedliwych kryteriach zarówno dla państwa członkowskiego, jak i dla zainteresowanych osób i umożliwiać szybkie określenie odpowiedzialnego państwa członkowskiego, tak aby zagwarantować skuteczny dostęp do procedur określania statusu uchodźcy i szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu.
94. W celu realizacji tych celów, w ramach których powinno się również zapobiegać wykorzystywaniu przez osoby ubiegające się o udzielenie azylu forum shopping, rozporządzenie nr 343/2003 przewiduje regulację, zgodnie z którą za rozpatrywanie wniosku złożonego na terytorium Unii odpowiedzialne jest tylko jedno państwo, które jest określane na podstawie obiektywnych kryteriów. Do tych obiektywnych kryteriów należy przykładowo istnienie stosunku wynikającego z przepisów dotyczących udzielania azylu lub obcokrajowców między osobą ubiegającą się o azyl lub członkiem rodziny i danym państwem członkowskim(34) . W przypadku nielegalnego wjazdu na terytorium Unii za rozpatrywanie wniosku odpowiedzialne jest zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 343/2003 państwo członkowskie, do którego dana osoba wjechała jako pierwszego(35) . Zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 343/2003 państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku jest zobowiązane do przejęcia osoby ubiegającej się o azyl, która złożyła wniosek o udzielenie azylu w innym państwie członkowskim, i ukończenia rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu(36) . Procedura przejęcia osoby ubiegającej się o azyl jest określona w art. 17–19 rozporządzenia nr 343/2003.
95. Ustanowiony w rozporządzeniu nr 343/2003 system określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu i odesłania osoby ubiegającej się o azyl do tego państwa członkowskiego nie uwzględnia wyraźnie ewentualnych różnic w strukturze i funkcjonowaniu systemów udzielania azylu i procedur przyznawania statusu uchodźcy w różnych państwach członkowskich. Ani w kontekście ustanowienia kryteriów ustalenia państwa odpowiedzialnego, ani w ramach procedury odsyłania między państwami członkowskimi osoby ubiegającej się o udzielenie azylu nie ma konkretnego odniesienia do – oczekiwanego – traktowania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu w państwie pierwotnie odpowiedzialnym.
96. Ten brak konkretnego odniesienia do traktowania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu w państwie pierwotnie odpowiedzialnym wynika ze wzajemnego oddziaływania rozporządzenia nr 343/2003 z dyrektywami 2003/9, 2004/83 i 2005/85 oraz ze wzajemnego oddziaływania tego rozporządzenia z obowiązkami poszczególnych państw członkowskich wynikającymi z aktów prawa międzynarodowego. Z uwagi na to, że traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu i rozpatrywanie ich wniosków o udzielenie azylu zgodnie z tymi dyrektywami musi być w każdym państwie członkowskim zgodne z wysokimi minimalnymi standardami i z uwagi na to, że państwa członkowskie przystąpiły zarówno do EKPC, jak też do konwencji genewskiej, jest pod względem prawnym zagwarantowane, że traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu musi być zgodne z wymogami karty praw podstawowych i konwencji genewskiej(37) .
97. Patrząc z tej perspektywy, należy stwierdzić, że ani karta praw podstawowych, ani konwencja genewska bądź EKPC nie stoją na przeszkodzie systemowi rozporządzenia nr 343/2003, które ustanawia zasady określania państwa członkowskiego, w którym osoba ubiegająca się o udzielenie azylu powinna zostać przyjęta, oraz zasady odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do tego państwa członkowskiego bez wyraźnego odniesienia do konkretnej struktury i funkcjonowania tamtejszego systemu udzielania azylu i tamtejszej procedury przyznawania statusu uchodźcy(38) .
d) Wniosek częściowy
98. Podsumowując, należy w świetle powyższego stwierdzić, że określone w prawie wtórnym wymogi dotyczące traktowania osób ubiegających się o udzielenie azylu i rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu, które wynikają z wzajemnego oddziaływania dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 oraz rozporządzenia nr 343/2003, są co do zasady, zarówno pod względem ich celów, jak też ich konstrukcji prawnej, zgodne z postanowieniami karty praw podstawowych, konwencji genewskiej i EKPC.
2. Przeciążenie greckiego systemu azylowego
99. Rozporządzenie nr 343/2003 nie zawiera wyraźnego uregulowania dotyczącego przypadku, gdy państwa członkowskie – na przykład z powodu ich geograficznego położenia – znajdują się w sytuacji, w której liczba osób ubiegających się o azyl przekracza możliwości ich systemu azylowego, w związku z czym nie mogą one faktycznie zagwarantować traktowania tych osób i rozpatrywania ich wniosków o udzielenie azylu w sposób zgodny z dyrektywami 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub obowiązkami wynikającymi z praw podstawowych i aktów prawa międzynarodowego(39) .
100. Wydaje się, że Grecja znalazła się w takim trudnym położeniu.
101. Wyraźnej wskazówki potwierdzającej to stwierdzenie dostarcza wyrok ETPC z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji(40), w której ETPC zajmował się sprawą obywatela Afganistanu, który nielegalnie wjechał na terytorium Unii z Turcji przez Grecję i następnie został aresztowany w Grecji. Nie składając tam wniosku o udzielenie azylu, opuścił on Grecję po zwolnieniu i ostatecznie wystąpił o udzielenie azylu w Belgii. Ponieważ belgijskie władze ds. cudzoziemców stwierdziły po sprawdzeniu danych obywatela Afganistanu ubiegającego się o udzielenie azylu, że w związku z nielegalnym wjazdem ubiegającego się o azyl Grecja była na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 343/2003 odpowiedzialna za rozpatrzenie jego wniosku o udzielenie azylu, Belgia wszczęła procedurę w celu odesłania ub iegającego się o udzielenie azylu do Grecji zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 343/2003 i po zakończeniu tej procedury odesłała go do Grecji. Przed odesłaniem obywatel Afganistanu ubiegający się o udzielenie azylu wniósł jednakże skargę do ETPC.
102. W swoim wyroku ETPC stwierdził, że warunki odbywania aresztu i życia obywatela Afganistanu ubiegającego się o udzielenie azylu należy ocenić jako naruszenie art. 3 EKPC. Wskazując na uchybienia przy rozpatrywaniu wniosku ubiegającego się o azyl, na ryzyko bezpośredniego lub pośredniego odesłania do jego kraju ojczystego bez poważnego zbadania zasadności jego wniosku o udzielenie azylu i na brak skutecznego środka odwoławczego, ETPC stwierdził dodatkowo naruszenie przez Grecję art. 13 w związku z art. 3 EKPC. Ponadto stwierdził on, że również Belgia dokonała naruszenia art. 3 EKPC, ponieważ poprzez odesłanie do Grecji naraziła ona afgańskiego obywatela ubiegającego się o udzielenie azylu na niebezpieczeństwa, które związane były ze stwierdzonymi uchybieniami greckiego systemu azylowego, oraz na stanowiące naruszenie art. 3 EKPC warunki odbywania aresztu i życia. Wreszcie ETPC stwierdził również naruszenie przez Belgię art. 13 w związku z art. 3 EKPC.
103. Również sądy krajowe poszczególnych państw członkowskich dokonywały w kontekście rozporządzenia nr 343/2003 i odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu do Grecji krytycznej oceny greckiego systemu azylowego oraz warunków odbywania aresztu i życia osób ubiegających się o udzielenie azylu w Grecji. Przykładowo austriacki Verfassungsgerichtshof w wyroku z dnia 7 października 2010 r.(41) stwierdził w kontekście badania zgodności z konstytucją odesłania do Grecji na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 samotnej obywatelki Afganistanu z trojgiem dzieci, że w przypadku odesłania osób podlegających ochronie istnieje wprawdzie co do zasady możliwość dostarczenia zaopatrzenia przez państwo, jednakże bez odnoszącej się do danego przypadku indywidualnej gwarancji ze strony właściwych władz nie można tego automatycznie zakładać.
104. Z opisu okoliczności faktycznych dokonanych przez sąd niższej instancji, który jest przytaczany przez sąd krajowy jako sąd drugiej instancji we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wynika podobny obraz(42) . Ponadto Komisja wskazała w swojej pisemnej opinii w niniejszym postępowaniu, że w dniu 3 listopada 2009 r. wystosowała do Grecji pismo wzywające do usunięcia uchybień zgodnie z art. 226 WE i w dniu 24 czerwca 2010 r. uzupełniające pismo wzywające do usunięcia uchybień, w których zarzucone zostały Grecji między innymi naruszenia różnych wymogów wynikających z dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85(43) .
105. Z tych stwierdzeń wynika, że grecki system azylowy znajduje się wskutek przeciążenia pod presją, przez co traktowanie osób ubiegających się o azyl i rozpatrywanie ich wniosków o udzielenie azylu zgodnie z wymogami wynikającymi z dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 nie może być już zawsze zagwarantowane. W tych warunkach nie można wykluczyć, że osoby ubiegające się o azyl, które zgodnie z wymogami i procedurą określonymi w rozporządzeniu nr 343/2003 są odsyłane z innego państwa członkowskiego do Grecji, doświadczą po ich przekazaniu traktowania, które jest niezgodne z postanowieniami karty praw podstawowych, konwencji genewskiej i EKPC.
3. W przedmiocie uwzględnienia przeciążenia krajowych systemów azylowych w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003
106. W kontekście przeciążenia greckiego systemu udzielania azylu i wpływu tego przeciążenia na traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu oraz na rozpatrywanie ich wniosków sądowi krajowemu nasuwa się pytanie, czy państwo członkowskie może z poszanowaniem przepisów rozporządzenia nr 343/2003 odesłać do Grecji osobę ubiegającą się o udzielenie azylu również w przypadku stwierdzenia, że takie odesłanie narażałoby tę osobę na niebezpieczeństwo naruszenia przysługujących jej praw podstawowych i praw człowieka. To zasadnicze pytanie sąd krajowy niuansuje dalej w drugim, trzecim i czwartym pytaniu prejudycjalnym.
107. W drugim i trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy zwraca się zasadniczo do Trybunału o wyjaśnienie, czy państwo członkowskie może przy stosowaniu rozporządzenia nr 343/2003 niewzruszalnie domniemywać, że państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu będzie po odesłaniu osoby ubiegającej się o azyl przestrzegać zarówno minimalnych standardów określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85, jak też praw podstawowych przysługujących tej osobie (trzecie pytanie prejudycjalne), w związku z czym odesłanie osób ubiegających się o udzielenie azylu na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 należy zawsze uważać za zgodne z prawami podstawowymi Unii, niezależnie od sytuacji panującej w odpowiedzialnym państwie członkowskim (drugie pytanie prejudycjalne).
108. W razie udzielenia na te pytania odpowiedzi przeczącej sąd krajowy dąży w swoim pytaniu czwartym do ustalenia, czy, a jeśli tak, w jakich okolicznościach państwo członkowskie jest zobowiązane przy stosowaniu rozporządzenia nr 343/2003 do przejęcia odpowiedzialności za rozpoznanie wniosku o udzielenie azylu zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, w sytuacji gdy wydalenie do państwa pierwotnie odpowiedzialnego naraża ubiegającego się o udzielenie azylu na niebezpieczeństwo naruszenia przysługujących mu praw podstawowych lub też na niebezpieczeństwo, że minimalne standardy określone w dyrektywach 2003/9, 2004/85 i 2005/85 nie byłyby względem niego stosowane.
109. Poniżej poddam analizie najpierw czwarte pytanie prejudycjalne. Następnie zajmę się drugim i trzecim pytaniem prejudycjalnym.
a) Czwarte pytanie prejudycjalne: obowiązek wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przypadku poważnego ryzyka naruszenia praw podstawowych w razie odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego
i) W przedmiocie poważnego ryzyka naruszenia praw podstawowych w razie odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego
110. Jeżeli państwo członkowskie z jakiegokolwiek powodu nie jest w stanie dochować przy traktowaniu osób ubiegających się o udzielenie azylu lub rozpoznawaniu ich wniosków wymogów określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 lub 2005/85 lub spoczywających na nim zobowiązań wynikających z aktów prawa międzynarodowego, powstaje de facto niebezpieczeństwo, że odesłanie do tego państwa członkowskiego narazi osoby ubiegające się o udzielenie azylu na traktowanie naruszające przysługujące im prawa podstawowe i prawa człowieka.
111. W tych okolicznościach należałoby przykładowo obawiać się naruszenia zagwarantowanego w art. 1 karty praw podstawowych prawa do poszanowania i ochrony godności człowieka lub zawartego w art. 4 karty praw podstawowych zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania w państwie pierwotnie odpowiedzialnym(44) .
112. Gdyby w państwie członkowskim wydalonym do niego osobom ubiegającym się o udzielenie azylu miało poważnie grozić naruszenie godności człowieka w rozumieniu art. 1 karty praw podstawowych lub nieludzkie albo poniżające traktowanie w rozumieniu art. 4 karty praw podstawowych, to odesłanie do tego państwa osób ubiegających się o udzielenie azylu byłoby niezgodne z art. 1 lub art. 4 karty praw podstawowych. Zgodnie bowiem z art. 1 karty praw podstawowych godność człowieka musi być nie tylko „szanowana”, ale również „chroniona”. Taka pozytywna funkcja ochronna jest również inherentnym elementem art. 4 karty praw podstawowych(45) . Ponadto art. 19 ust. 2 karty praw podstawowych wyraźnie stanowi w tym kontekście, że żadna osoba nie może zostać usunięta, wydalona lub ekstradowana do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, że zostanie ona skazana na karę śmierci, poddana torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu lub karze(46) .
113. Całkowite przeciążenie systemu azylowego w państwie członkowskim może w określonych okolicznościach również spowodować, że konieczne będzie zbadanie zgodności odesłania do tego państwa osoby ubiegającej się o azyl z art. 18 karty praw podstawowych.
114. Zgodnie z art. 18 karty praw podstawowych prawo do azylu jest gwarantowane z poszanowaniem zasad konwencji genewskiej oraz zgodnie z TEU i TFUE(47) . Jednym z fundamentalnych elementów konwencji genewskiej jest sformułowany w art. 33 tej konwencji zakaz bezpośredniego lub pośredniego wydalenia lub zawrócenia uchodźcy do państwa prześladującego – tak zwana zasada non‑refoulement. Mimo że dokładny zakres tego zakazu jest sporny, należy przyjąć, że przyznaje on uchodźcom(48) nie tylko ochronę przed bezpośrednim wydaleniem lub zawróceniem do państwa prześladującego, lecz również ochronę przed tak zwanym wydaleniem lub zawróceniem łańcuchowym, w przypadku którego następuje odesłanie do państwa, w którym istnieje niebezpieczeństwo wydalenia lub zawrócenia do państwa prześladującego(49) .
115. Gdyby przeciążenie systemu azylowego w państwie członkowskim miało powodować, że uchodźcom grozi w tym państwie członkowskim bezpośrednie lub pośrednie zawrócenie do państwa prześladującego, to art. 18 karty praw podstawowych zabrania w związku z tym innym państwom członkowskim odsyłania uchodźców do tego państwa.
ii) W przedmiocie obowiązku wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003
116. Z moich powyższych rozważań wynika z jednej strony, że przeciążenie krajowego systemu azylowego może prowadzić do powstania sytuacji, w której mogą zostać naruszone jedno lub wiele praw osób ubiegających się o udzielenie azylu, przysługujących tym osobom na podstawie karty praw podstawowych. Z drugiej strony stwierdziłam, że odesłanie osób ubiegających się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym istnieje poważne niebezpieczeństwo naruszenia praw podstawowych przysługujących tym osobom, jest niezgodne z kartą praw podstawowych.
117. W tym kontekście powstaje pytanie, czy rozporządzenie nr 343/2003 może podlegać wykładni, w ramach której niezgodne z prawami podstawowymi odesłanie osób ubiegających się o udzielenie azylu może zostać wyłączone.
118. To, że wykładnia rozporządzenia nr 343/2003 powinna być dokonywana w możliwie największym stopniu zgodnie z prawami podstawowymi, wynika z jednej strony z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym na państwach członkowskich spoczywa obowiązek dbania o to, by nie opierać się na wykładni tekstu prawa wtórnego, która pozostawałaby w konflikcie z prawami podstawowymi chronionymi przez porządek prawny Unii lub z innymi ogólnymi zasadami prawa Unii(50) . Zgodna z prawami podstawowymi wykładnia rozporządzenia nr 343 jest tym bardziej wymagana, że art. 63 ust. 1 WE, który służy za podstawę kompetencyjną dla tego rozporządzenia, wyraźnie stwierdza, że środki Unii dotyczące azylu muszą być zgodne z konwencją genewską oraz innymi odpowiednimi traktatami(51) . Motyw 15 rozporządzenia nr 343/2003 potwierdza ponadto wyraźnie, że rozporządzenie to przestrzega praw podstawowych oraz zasad uznanych w karcie praw podstawowych(52) .
119. Uważam, że art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 pozostawia państwom członkowskim zakres uznania, który jest dostatecznie szeroki, aby umożliwić im zgodne z wymogami ochrony praw podstawowych stosowanie tego rozporządzenia w sytuacji, gdyby w przypadku wydalenia osoby ubiegającej się o azyl do państwa pierwotnie odpowiedzialnego groziło poważnie naruszenie praw przysługujących tej osobie na podstawie karty praw podstawowych.
120. Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 przyznaje bowiem państwom członkowskim prawo do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu złożonego w tym państwie członkowskim przez osobę ubiegającą się o udzielenie azylu również wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 w związku z postanowieniami rozdziału III rozporządzenia pierwotnie odpowiedzialne [za rozpoznanie tego wniosku] jest inne państwo członkowskie. Jeżeli państwo członkowskie wykonuje uprawnienie do przejęcia odpowiedzialności, staje się ono na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 odpowiedzialnym państwem członkowskim, które musi przejąć wszelkie zobowiązania związane z tą odpowiedzialnością.
121. Jeżeli w przypadku odesłania osoby ubiegającej się o azyl do państwa pierwotnie odpowiedzialnego miałoby poważnie grozić ryzyko naruszenia praw osoby ubiegającej się o udzielenie azylu, przysługujących jej na podstawie karty praw podstawowych, państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o azyl złożyła wniosek o udzielenie azylu, może więc poprzez wykonywanie uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 całkowicie wyeliminować to niebezpieczeństwo.
122. Mając szczególnie na uwadze okoliczność, że państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania rozporządzenia nr 343/2003 zgodnie z prawami podstawowymi i że również odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym istnieje poważne niebezpieczeństwo naruszenia jednego lub kilku praw tej osoby, należy co do zasady ocenić jako naruszenie karty praw podstawowych przez państwo odsyłające, stwierdzam, że państwa członkowskie są w mojej opinii zobowiązane do wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, jeżeli w państwie pierwotnie odpowiedzialnym istnieje poważne niebezpieczeństwo naruszenia praw odsyłanej osoby ubiegającej się o udzielenie azylu, przysługujących na podstawie karty praw podstawowych.
123. Poważnie grożące naruszenia poszczególnych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim, które nie stanowią jednocześnie naruszenia zagwarantowanych w karcie praw podstawowych praw przysługujących osobie ubiegającej się udzielenie azylu, która podlega odesłaniu, nie wystarczą natomiast do uzasadnienia zobowiązania odsyłającego państwa członkowskiego do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
124. W tym kontekście należy w tym miejscu podkreślić, że zgodna z prawami podstawowymi wykładnia rozporządzenia nr 343/2003 nie może wymagać wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2, jeżeli przyjmujące państwo członkowskie narusza poszczególne przepisy dyrektyw 2003/9, 2004/83 lub 2005/85, nie naruszając jednakże karty praw podstawowych. Ponadto odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym nie istnieje niebezpieczeństwo naruszenia przysługujących tej osobie praw zagwarantowanych w karcie praw podstawowych, nie prowadzi również w normalnym przypadku do naruszenia przez państwo odsyłające tej karty.
125. Ponadto trudna do pogodzenia z celami rozporządzenia nr 343/2003 byłaby sytuacja, w której każde nieposzanowanie dyrektyw 2003/9, 2004/83 lub 2005/85 wystarczyłoby, aby udaremnić odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego(53) . Rozporządzenie nr 343/2003 powinno bowiem ustalać jasną i wykonalną metodę określania, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu, która ponadto umożliwia szybkie określenie państwa odpowiedzialnego(54) . Dla realizacji tego celu rozporządzenie przewiduje uregulowanie, zgodnie z którym za rozpatrzenie każdego wniosku o udzielenie azylu złożonego w Unii odpowiedzialne jest tylko jedno państwo członkowskie, które jest określane na podstawie obiektywnych kryteriów. W przypadku niezgodnego z prawem wjazdu na terytorium Unii za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu odpowiedzialne jest zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 343/2003 państwo członkowskie, do którego nastąpił pierwszy wjazd(55) .
126. Gdyby obecnie każde nieposzanowanie poszczególnych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 lub 2005/85 po stronie państwa członkowskiego, do którego nastąpił pierwszy nielegalny wjazd, miało prowadzić do tego, że państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o azyl złożyła wniosek o udzielenie azylu, byłoby zobowiązane do wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia 343/2003, to poza obiektywnymi kryteriami określania państwa odpowiedzialnego zostałoby wprowadzone nowe kryterium wyłączające odpowiedzialność, mające szeroki zakres zastosowania, w świetle którego również drobne naruszenia wymogów określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 lub 2005/85 w poszczególnych państwach członkowskich mogłyby prowadzić do tego, że państwa członkowskie byłyby zwolnione z ich odpowiedzialności ustalonej w rozporządzeniu nr 343/2003 i związanych z nią zadań. To mogłoby prowadzić nie tylko do całkowitego podważenia przyjętego w rozporządzeniu nr 343/2003 uregulowania odpowiedzialności, lecz także zagrozić realizowanemu przez nie celowi szybkiego określenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpoznanie wniosków o udzielenie azylu złożonych w Unii.
iii) Wniosek częściowy
127. W świetle powyższych rozważań na czwarte pytanie prejudycjalne sądu krajowego należy odpowiedzieć w ten sposób, że państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o udzielenie azylu, jest zobowiązane do wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, jeżeli odesłanie do państwa pierwotnie odpowiedzialnego zgodnie z art. 3 ust. 1 w związku z przepisami rozdziału trzeciego rozporządzenia nr 343/2003 poważnie grozi ubiegającemu się o udzielenie azylu naruszeniem praw przysługujących mu na podstawie karty praw podstawowych. Poważnie grożące naruszenia poszczególnych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim, które nie stanowią jednocześnie naruszenia gwarantowanych przez kartę praw podstawowych praw odsyłanych osób ubiegających się o udzielenie azylu, nie są natomiast wystarczające do uzasadnienia zobowiązania państwa członkowskiego do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności, przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
b) Drugie i trzecie pytanie prejudycjalne: zastosowanie niewzruszalnych domniemań w kontekście wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia 343/2003
128. W drugim i trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy dąży do ustalenia, czy przy stosowaniu rozporządzenia nr 343/2003 państwa członkowskie mogą przyjąć za punkt wyjścia niewzruszalne domniemanie, że państwo pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu będzie po odesłaniu osoby ubiegającej się o azyl przestrzegać minimalnych standardów określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub praw podstawowych przysługujących ubiegającemu się o udzielenie azylu (trzecie pytanie prejudycjalne), w związku z czym odesłanie osób ubiegających się o udzielenie azylu należy zawsze uważać za zgodne z prawami podstawowymi Unii i to niezależnie od sytuacji panującej w odpowiedzialnym państwie członkowskim.
129. Moim zdaniem należy na te pytania udzielić odpowiedzi przeczącej.
130. Jak już wyżej omówiłam, nie można nigdy całkowicie wykluczyć niebezpieczeństwa, że odesłanie osób ubiegających się o azyl do innego państwa członkowskiego w celu rozpatrzenia ich wniosków o udzielenie azylu de facto narazi te osoby na traktowanie naruszające przysługujące im prawa podstawowe i prawa człowieka. Gdyby w państwie pierwotnie odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu miało istnieć poważne niebezpieczeństwo naruszenia praw osoby ubiegającej się o udzielenie azylu przysługujących jej na podstawie karty praw podstawowych, to państwo członkowskie, w którym osoba ta złożyła wniosek o udzielenie azylu, jest zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
131. Z tych stwierdzeń bezpośrednio wynika, że stosowanie rozporządzenia nr 343/2003 w oparciu o niewzruszalne domniemanie, że prawa podstawowe przysługujące osobie ubiegającej się o udzielenie azylu będą przestrzegane w państwie pierwotnie odpowiedzialnym za rozpatrzenie jej wniosku, jest niezgodne z obowiązkiem państwa członkowskiego do dokonywania wykładni i stosowania rozporządzenia nr 343/2003(56) zgodnie z prawami podstawowymi Unii. W tym bowiem przypadku państwo członkowskie, w którym ubiegający się o azyl złożył swój wniosek o udzielenie azylu, nie byłoby nigdy zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 i nie można w związku z tym wykluczyć, że osoby ubiegające się o azyl, mimo poważnego niebezpieczeństwa naruszenia przysługujących im na podstawie karty praw podstawowych praw, zostałyby odesłane do innego państwa członkowskiego.
132. Z tego samego powodu również stosowanie rozporządzenia nr 343/2003 w oparciu o niewzruszalne domniemanie, że wszystkie
minimalne standardy określone w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85 będą przestrzegane w przyjmującym państwie członkowskim, należy odrzucić jako niezgodne z prawem Unii. Niewzruszalne domniemanie, w myśl którego wszystkie minimalne standardy określone w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85 będą przestrzegane, nie różni się bowiem de facto od niewzruszalnego domniemania, w myśl którego prawa osoby ubiegającej się o udzielenie azylu zagwarantowane na podstawie karty praw podstawowych będą przestrzegane w państwie pierwotnie odpowiedzialnym.
133. Nie oznacza to jednak, że państwom członkowskim zasadniczo zabronione jest przyjmowanie w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003 wzruszalnego domniemania, w myśl którego prawa człowieka, jak też prawa podstawowe przysługujące osobie ubiegającej się o azyl będą przestrzegane w państwie pierwotnie odpowiedzialnym za rozpatrzenie jej wniosku. W tym kontekście należy przypomnieć, że traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu i rozpatrywanie ich wniosków zgodnie z dyrektywami 2003/9, 2004/83 i 2005/85 musi spełniać w każdym państwie członkowskim wysokie minimalne standardy i że wszystkie państwa członkowskie muszą przestrzegać karty praw podstawowych(57) oraz – jako państwa umawiające się – EKPC i konwencji genewskiej. Uwzględniając zapewniony w ten sposób – pod względem prawnym – wysoki poziom ochrony, można nawet stwierdzić, że zasadne jest przyjęcie w ramach odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu wzruszalnego domniemania, że osoby te będą traktowane w państwie odpowiedzialnym zgodnie z prawami człowieka i prawami podstawowymi(58) . W tym sensie podkreśla się w motywie 2 rozporządzenia nr 343/2003, że państwa członkowskie, wszystkie przestrzegając jednomyślnie zasady niewydalania, są uważane za kraje bezpieczne dla obywateli państw trzecich(59) .
134. Gdyby państwa członkowskie miały się zdecydować na stosowanie takiego wzruszalnego domniemania, muszą one jednakże przestrzegać zasady skuteczności, zgodnie z którą nie można czynić wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym(60) .
135. Jeżeli więc państwa członkowskie zdecydują się na wprowadzenie wzruszalnego domniemania, w myśl którego prawa podstawowe oraz prawa człowieka przysługujące osobie ubiegającej się o udzielenie azylu będą przestrzegane w państwie pierwotnie odpowiedzialnym, to osobom tym należy na płaszczyźnie prawa proceduralnego przyznać również możliwość rzeczywistego obalenia tego domniemania. Określenie konkretnych służących temu środków dowodowych oraz ustalenie reguł i zasad oceny dowodów są z kolei, z poszanowaniem zasady skuteczności, kwestią podlegającą uregulowaniu w ramach krajowych porządków prawnych poszczególnych państw członkowskich.
136. W świetle powyższych rozważań na drugie i trzecie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że zobowiązanie do dokonywania wykładni rozporządzenia nr 343/2003 zgodnie z prawami podstawowymi stoi na przeszkodzie stosowaniu niewzruszalnego domniemania, zgodnie z którym państwo członkowskie pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu przestrzega praw podstawowych przysługujących osobie ubiegającej się o udzielenie azylu wynikających z prawa Unii, względnie wszystkich minimalnych standardów określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85. Nie zabrania się natomiast państwom członkowskim przyjmowania przy stosowaniu rozporządzenia nr 343/2003 za punkt wyjścia wzruszalnego domniemania, w myśl którego prawa człowieka oraz prawa podstawowe osoby ubiegającej się o azyl są przestrzegane w państwie odpowiedzialnym za rozpatrzenie jej wniosku o udzielenie azylu.
C – Piąte pytanie prejudycjalne: stosunek między ochroną osób ubiegających się o udzielenie azylu na podstawie karty praw podstawowych i ich ochroną na podstawie EKPC
137. W piątym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy dąży do ustalenia, czy art. 1, 18 i 47 karty praw podstawowych przyznają osobom ubiegającym się o udzielenie azylu, które mają zostać odesłane do innego państwa członkowskiego zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003, dalej idącą ochronę niż art. 3 EKPC.
138. Mimo że sąd krajowy nie omówił wyraźnie prawnego kontekstu tego pytania, wydaje się, że szczególne znaczenie dla jego odesłania miało orzeczenie ETPC z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie K.R.S. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu(61) . W tym orzeczeniu ETPC musiał rozstrzygnąć skargę obywatela Iranu, który miał zostać odesłany ze Zjednoczonego Królestwa do Grecji zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003. Zdaniem obywatela Iranu ubiegającego się o udzielenie azylu wydalenie go do Grecji stanowiłoby naruszenie art. 3 EKPC. W swoim orzeczeniu z dnia 2 grudnia 2008 r. ETPC oddalił tę skargę jako oczywiście bezzasadną.
139. W momencie formułowania postanowienia odsyłającego sądowi krajowemu nasunęło się więc pytanie, w jaki sposób powinien on uwzględnić orzeczenie ETPC w sprawie K.R.S. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu. Należało w tym względzie wyjaśnić, czy dokonana przez ETPC analiza, zgodnie z którą odesłanie do Grecji ubiegającego się o udzielenie azylu obywatela Iranu nie stanowi naruszenia art. 3 EKPC, stałaby na przeszkodzie stwierdzeniu naruszenia art. 1, 18 i 47 karty praw podstawowych w przypadku takim jak w postępowaniu przed sądem krajowym.
140. Jak już wyjaśniłam w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji(62), a więc po wpłynięciu postanowienia odsyłającego, ETPC rozwinął swoje orzecznictwo i uznał odesłanie ubiegającego się o udzielenie azylu z Belgii do Grecji na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 za naruszenie art. 3 EKPC oraz art. 13 w związku z art. 3 EKPC.
141. Mając na względzie ten rozwój w orzecznictwie ETPC, sąd krajowy nie mógł się odtąd zajmować w pierwszej kolejności pytaniem, w jakich okolicznościach odesłanie do Grecji osób ubiegających się o udzielenie azylu mogłoby, mimo orzeczenia ETPC w sprawie K.R.S. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, prowadzić do stwierdzenia naruszenia praw przysługujących tym osobom zagwarantowanych w karcie praw podstawowych, lecz raczej pytaniem, czy mając na uwadze wyrok ETPC w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji, odesłanie do Grecji osób ubiegających się o udzielenie azylu można jeszcze w ogóle uznać za zgodne z kartą praw podstawowych.
142. W tych okolicznościach piąte pytanie prejudycjalne należy w rezultacie rozumieć w ten sposób, że zwrócono się do Trybunału o wyjaśnienie pytań, jaki jest stosunek między art. 3 i art. 13 EKPC a stosownymi przepisami karty praw podstawowych(63) i w jaki sposób orzecznictwo ETPC w przedmiocie (nie)zgodności z EKPC odsyłania do Grecji osób ubiegających się o udzielenie azylu wpływa na sądową kontrolę zgodności takich odesłań z kartą praw podstawowych.
143. W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania należy przyjąć za punkt wyjścia art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych. Zgodnie z tym przepisem prawa określone w karcie, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, mają takie same znaczenie i zakres jak prawa przyznane przez tę konwencję. Ponadto w art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych stwierdza się wyraźnie, że postanowienie to nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę.
144. W wyjaśnieniach do karty praw podstawowych dotyczących art. 52 ust. 3 podkreśla się, że za pomocą tego przepisu powinna zostać ustanowiona konieczna spójność między kartą praw podstawowych i EKPC. To odesłanie należy zgodnie z wyjaśnieniami do karty praw podstawowych rozumieć nie tylko jako odesłanie do treści EKPC i jej protokołów, ale również do konkretyzacji znaczenia i zakresu zagwarantowanych w niej praw przez orzecznictwo ETPC. Niemniej nie powinno to naruszać niezależności prawa Unii i Trybunału Sprawiedliwości.
145. Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych należy w związku powyższym zapewnić, aby w dziedzinach, w których postanowienia karty praw podstawowych zbiegają się z gwarancjami określonymi w EKPC, ochrona zagwarantowana przez kartę praw podstawowych nie pozostawała w tyle za ochroną przyznaną przez EKPC. Ponieważ ochrona przyznana przez EKPC się stale rozwija w świetle jej wykładni dokonywanej przez ETPC(64), to również zawarte w art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych odesłanie do EKPC należy rozumieć w istocie jako odesłanie dynamiczne, które co do zasady obejmuje orzecznictwo ETPC(65) .
146. W tym kontekście należy mieć naturalnie na względzie, że wyroki ETPC przedstawiają co do istoty orzeczenia sądowe odnoszące się zawsze do indywidualnego przypadku, a nie same normy EKPC, w związku z czym błędne byłoby traktowanie orzecznictwa ETPC w ramach stosowania karty praw podstawowych jako źródła wykładni obowiązującego w sposób nieograniczony(66) . To stwierdzenie nie może oczywiście ukryć faktu, że orzecznictwo ETPC ma szczególne znaczenie i dużą wagę przy wykładni karty praw podstawowych, w związku z czym jego uwzględnienie przy wykładni karty praw podstawowych jest nieodzowne(67) .
147. Analiza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, który w kontekście wykładni postanowień karty praw podstawowych systematycznie uwzględnia orzecznictwo ETPC dotyczące odpowiednich postanowień EKPC(68) .
148. W świetle powyższych rozważań na piąte pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że zgodnie z art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych należy zapewnić, aby zakres ochrony zagwarantowanej przez kartę praw podstawowych w dziedzinach, w których postanowienia karty praw podstawowych zbiegają się z postanowieniami EKPC, nie był mniejszy niż zakres ochrony przyznanej przez EKPC. Ponieważ zakres ochrony przyznanej przez EKPC został sprecyzowany w orzecznictwie ETPC, orzecznictwo to ma szczególne znaczenie i dużą wagę przy dokonywaniu wykładni odpowiednich postanowień karty praw podstawowych przez Trybunał Sprawiedliwości.
D – Szóste pytanie prejudycjalne: sądowa kontrola przestrzegania konwencji genewskiej i EKPC w państwie członkowskim pierwotnie odpowiedzialnym na podstawie rozporządzenia nr 343/2003
149. W szóstym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy dąży do ustalenia, czy jest zgodne z art. 47 karty praw podstawowych uregulowanie krajowe, zgodnie z którym w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003 sądy przyjmują za punkt wyjścia niewzruszalne domniemanie, w myśl którego państwo pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu jest krajem bezpiecznym, w którym osobie ubiegającej się o udzielenie azylu nie grozi niezgodne z konwencją genewską lub EKPC wydalenie do prześladującego państwa.
150. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie przeanalizuję najpierw stosunek między prawami osoby ubiegającej się o udzielenie azylu określonymi w art. 47 karty praw podstawowych i niebezpieczeństwem niezgodnego z konwencją genewską lub z EKPC wydalenia do prześladującego państwa, które grozi w przypadku odesłania osób ubiegających się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego. Na podstawie tych rozważań udzielę następnie odpowiedzi na szóste pytanie sądu krajowego.
1. Artykuł 47 ust. 1 karty praw podstawowych i niebezpieczeństwo naruszenia konwencji genewskiej lub EKPC po odesłaniu osoby ubiegającej się o udzielenie azylu na podstawie rozporządzenia nr 343/2003
151. Zgodnie z art. 47 ust. 1 karty praw podstawowych każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule.
152. Podstawowym warunkiem zastosowania art. 47 karty praw podstawowych jest w świetle powyższego naruszenie praw lub wolności gwarantowanych przez prawo Unii. W tym kontekście naruszenie konwencji genewskiej lub EKPC może prowadzić do powstania prawa do skutecznego środka prawnego na podstawie art. 47 ust. 1 karty praw podstawowych tylko wtedy, jeżeli naruszenie to należy jednocześnie uznać naruszenie praw lub wolności gwarantowanych przez prawo Unii.
153. Mimo że naruszenie konwencji genewskiej lub EKPC w ramach odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym istnieje poważne niebezpieczeństwo jej wydalenia do prześladującego państwa, należy de iure ściśle odróżnić od ewentualnie związanego z nim naruszenia prawa Unii, to w takim przypadku występuje z reguły de facto równolegle naruszenie konwencji genewskiej lub EKPC i naruszenie prawa Unii.
154. W celu oceny, czy odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym istnieje poważne niebezpieczeństwo jej wydalenia do innego państwa z naruszeniem konwencji genewskiej, jest zgodne z prawem Unii, należy przyjąć za punkt wyjścia art. 18 karty praw podstawowych, zgodnie z którym gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad konwencji genewskiej(69) . Na podstawie tego wyraźnego odniesienia do konwencji genewskiej art. 18 karty praw podstawowych przyznaje ubiegającym się o udzielenie azylu, którzy złożyli wniosek o udzielenie azylu, ochronę przed odesłaniem niezgodnym z konwencją genewską(70) . W tym kontekście odesłanie ubiegającego się o azyl do państwa pierwotnie odpowiedzialnego za rozpatrzenie jego wniosku o udzielenie azylu jest niezgodne z kartą praw podstawowych, jeżeli w tym państwie istnieje poważne niebezpieczeństwo bezpośredniego lub pośredniego wydalenia do prześladującego państwa.
155. W celu oceny, czy odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym istnieje poważne niebezpieczeństwo jej wydalenia do państwa trzeciego z naruszeniem EKPC, jest zgodne z prawem Unii, należy przyjąć za punkt wyjścia zasadę określoną w art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych, zgodnie z którą zakres ochrony praw zagwarantowanych w karcie nie może być mniejszy niż gwarancje określone w EKPC(71) .
156. W tym kontekście ETPC sprecyzował ostatnio w swoim wyroku w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji gwarancje w zakresie przekazywania między państwami członkowskimi osób ubiegających się o udzielenie azylu określone w EKPC. Podkreślił w tym względzie, że odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pośredniego, które jest również stroną konwencji, nie narusza odpowiedzialności państwa odsyłającego, które jest zobowiązane na podstawie art. 3 EKPC do zaniechania wydalenia, jeżeli w sposób oczywisty istnieją poważne powody przemawiające za uznaniem, że w przypadku odesłania do państwa pośredniego zainteresowany będzie tam rzeczywiście narażony na niebezpieczeństwo odesłania go do innego państwa niezgodnego z art. 3 EKPC(72) .
157. Uwzględniając wymogi określone w art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych, należy stwierdzić, że w przypadku, w którym odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 miałoby z powodu niebezpieczeństwa pośredniego wydalenia lub zawrócenia stanowić naruszenie art. 3 EKPC, dochodzi z reguły również do naruszenia karty praw podstawowych. W tym kontekście wchodzi w rachubę w szczególności naruszenie praw osoby ubiegającej się o udzielenie azylu zagwarantowanych w art. 1, art. 4 i art. 19 ust. 2 karty praw podstawowych(73) .
158. Podsumowując, w świetle powyższego należy stwierdzić, że odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 jest co do zasady niezgodne z prawem Unii, jeżeli w państwie tym istnieje poważne niebezpieczeństwo niezgodnego z konwencją genewską lub EKPC wydalenia tej osoby do prześladującego państwa. Jeżeli odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu narusza prawo Unii, zastosowanie znajduje art. 47 karty praw podstawowych.
2. Niezgodność z art. 47 karty praw podstawowych niewzruszalnego domniemania stosowanego przez sąd, w myśl którego osobie ubiegającej się o udzielenie azylu nie grozi w państwie pierwotnie odpowiedzialnym niezgodne z konwencją genewską lub EKPC wydalenie do innego państwa
159. Zgodnie z art. 47 ust. 1 karty praw podstawowych każdemu, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, należy przyznać skuteczny środek prawny w celu sprawdzenia tego naruszenia przez sąd. Ponieważ za pomocą tego środka powinno zostać wyjaśnione, czy zagwarantowane przez prawo Unii prawa lub swobody rzeczywiście zostały naruszone, prawo do skutecznego środka prawnego powstaje już w chwili, w której naruszenie prawa zostanie w sposób zasadny podniesione(74) .
160. Określenie konkretnej konstrukcji skutecznego środka prawnego w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych jest pozostawione w znacznej mierze państwom członkowskim. Granicę dla tej swobody państw członkowskich stanowi jednakże wymóg, zgodnie z którym zawsze musi być zagwarantowana skuteczność środka prawnego. W tym kontekście należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych każde ograniczenie wykonywania prawa do skutecznego środka prawnego musi być przewidziane przez ustawę(75) i szanować istotę tego prawa, jak też zasadę proporcjonalności.
161. Do minimalnej treści prawa do skutecznego środka prawnego należy założenie, że podlegający przyznaniu uprawnionemu środek prawny musi być zgodny z zasadą skuteczności(76) . Zgodnie z tą zasadą wykonywanie praw przyznanych przez prawo Unii nie może być praktycznie uniemożliwiane lub nadmiernie utrudniane(77) .
162. Z tych rozważań w przedmiocie istoty i minimalnej treści prawa do skutecznego środka prawnego, o którym mowa w art. 47 karty praw podstawowych, moim zdaniem bezpośrednio wynika, że uregulowanie krajowe, zgodnie z którym w ramach kontroli odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 sądy przyjmują za punkt wyjścia niewzruszalne domniemanie, w myśl którego państwo to nie wydali tej osoby do innego państwa z naruszeniem EKPC lub konwencji genewskiej, jest niezgodne z art. 47 karty praw podstawowych.
163. Decydujące znaczenie ma w tym kontekście okoliczność, że takie domniemanie nadmiernie utrudnia lub nawet de facto wyłącza sądową kontrolę niebezpieczeństwa łańcuchowego wydalenia lub zawrócenia do prześladującego państwa. Trudna bowiem do zrozumienia pod względem logicznym byłaby sytuacja, gdyby sąd krajowy zaprzeczał istnieniu niebezpieczeństwa łańcuchowego wydalenia lub zawrócenia do prześladującego państwa z perspektywy EKPC i konwencji genewskiej, a potwierdzał natomiast istnienie identycznego niebezpieczeństwa łańcuchowego wydalenia lub zawrócenia do prześladującego państwa z perspektywy karty praw podstawowych. Z tego powodu omawiane niewzruszalne domniemanie, że państwo pierwotnie odpowiedzialne nie dokona wydalenia osoby ubiegającej się o udzielenie azylu z naruszeniem EKPC i konwencji genewskiej do prześladującego państwa, jest niezgodne z art. 47 karty praw podstawowych.
164. W świetle powyższego na szóste pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że uregulowanie krajowe, zgodnie z którym w ramach kontroli, czy osoba ubiegająca się o udzielenie azylu może zostać odesłana do innego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 zgodnie z prawem, sądy przyjmują za punkt wyjścia niewzruszalne domniemanie, w myśl którego państwo to jest krajem bezpiecznym, w którym osobom ubiegającym się o udzielenie azylu nie grozi niezgodne z konwencją genewską lub EKPC wydalenie do prześladującego państwa, jest niezgodne z art. 47 karty praw podstawowych.
E – Siódme pytanie prejudycjalne
165. W siódmym pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie treści i znaczenia protokołu (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa, który jest dołączony do traktatu o Unii Europejskiej i traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W tym względzie zasadniczo pyta on, czy postanowienia karty praw podstawowych istotne dla niniejszego postępowania mogą, uwzględniając ten protokół, wywoływać w sposób nieograniczony skutki prawne w porządku prawnym Zjednoczonego Królestwa.
166. W tym pytaniu sąd krajowy dąży więc do ustalenia, czy i jeżeli tak, w jakim zakresie protokół nr 30 należy zaklasyfikować jako „opt‑out” ze strony Zjednoczonego Królestwa i Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do karty praw podstawowych.
167. Moim zdaniem, na pytanie, czy protokół nr 30 można uznać za generalne opt‑out ze strony Zjednoczonego Królestwa i Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do karty praw podstawowych, należy z miejsca udzielić odpowiedzi przeczącej(78) . Do tego wniosku prowadzi mnie analiza brzmienia protokołu nr 30 ze szczególnym uwzględnieniem jego motywów.
168. Zgodnie z art. 1 ust. 1 protokołu nr 30 karta nie rozszerza kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani żadnego sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub działania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone.
169. Zgodnie ze swoim brzmieniem art.1 ust. 1 protokołu nr 30 stwierdza więc jednoznacznie, że karta praw podstawowych nie może prowadzić do przesunięcia kompetencji na niekorzyść Zjednoczonego Królestwa lub Polski ani do rozszerzenia zakresu obowiązywania prawa Unii poza zakresem kompetencji Unii ustalonym w traktatach. W ten sposób art. 1 ust. 1 protokołu nr 30 potwierdza jednakże tylko normatywną treść art. 51 karty praw podstawowych, którego celem jest właśnie wyłączenie takiego rozszerzenia kompetencji Unii lub zakresu obowiązywania prawa Unii(79) . Artykuł 1 ust. 1 protokołu nr 30 nie podważa więc zasadniczo obowiązywania karty praw podstawowych w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i Polski(80) .
170. Analiza ta znajduje potwierdzenie w motywach protokołu, które wielokrotnie potwierdzają zasadnicze stosowanie karty praw podstawowych w polskim i angielskim porządku prawnym(81) . Przykładowo w motywie trzecim podkreśla się, że zgodnie z art. 6 TUE karta jest stosowana
i interpretowana
przez sądy Polski i Zjednoczonego Królestwa w ścisłej zgodności z wyjaśnieniami, o których mowa w tym artykule. W motywie ósmym i dziewiątym wskazuje się na [konieczność] sprecyzowani[a] na życzenie Polski i Zjednoczonego Królestwa pewnych aspektów stosowania karty, jak też stosowani[a] karty
w stosunku do przepisów prawnych i działań administracyjnych Polski i Zjednoczonego Królestwa.
171. Podczas gdy art. 1 ust. 1 protokołu nr 30 nie podważa zastosowania karty, lecz powinien być jedynie uznany za wyraźne potwierdzenie normatywnej treści art. 51 karty praw podstawowych, art. 1 ust. 2 protokołu nr 30 wydaje się mieć na celu sprecyzowanie stosowania poszczególnych postanowień karty w porządkach prawnych Zjednoczonego Królestwa i Polski. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 protokołu nr 30 tytuł IV karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, z wyjątkiem przypadków gdy takie prawa nie są przewidziane w ich prawie krajowym.
172. Artykuł 1 ust. 2 protokołu nr 30 odnosi się do zebranych w tytule IV karty praw podstawowych (art. 27–38) socjalnych praw podstawowych i zasad. Ten tytuł noszący nagłówek „Solidarność” jest uznawany za jedną z najbardziej spornych dziedzin w historii powstawania karty. Sporne było nie tylko zasadnicze pytanie, czy prawa i zasady socjalne powinny zostać włączone do karty, ale również, ile praw socjalnych powinno zostać włączonych, jaką powinny one mieć konkretnie treść, jaką powinny mieć moc wiążącą i czy należy je zaklasyfikować jako prawa podstawowe, czy też raczej jako zasady(82) .
173. Stwierdzeniem, że tytuł IV karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, art. 1 ust. 2 protokołu nr 30 potwierdza przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych, zgodnie z którą karta praw podstawowych nie tworzy praw między osobami prywatnymi, które mogą być dochodzone na drodze sądowej. Ponadto art. 1 ust. 2 protokołu nr 30 wydaje się jednakże również wykluczać, by z art. 27–38 karty praw podstawowych można było wywodzić nowe prawa i roszczenia wynikające z prawa Unii, na które uprawnieni mogliby się powołać wobec Zjednoczonego Królestwa lub Polski(83) .
174. Ponieważ omawiane w niniejszym postępowaniu prawa podstawowe nie należą do podstawowych praw i zasad socjalnych wymienionych w tytule IV karty praw podstawowych, również pytanie o dokładny zakres i znaczenie art. 1 ust. 2 protokołu nr 30 nie musi być w tym miejscu dalej zgłębiane. W tym względzie wystarczy wskazanie na motyw dziesiąty protokołu nr 30, zgodnie z którym zawarte w tym protokole odniesienia do wprowadzania w życie poszczególnych postanowień karty pozostają bez uszczerbku dla wprowadzania w życie innych postanowień karty.
175. Artykuł 2 protokołu nr 30 stanowi wreszcie, że jeżeli dane postanowienie karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Królestwa.
176. W świetle wspomnianych już motywów również z art. 2 protokołu nr 30 nie da się wywieść generalnego opt‑out po stronie Zjednoczonego Królestwa i Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do karty praw podstawowych. Ponadto art. 2 protokołu nr 30 odnosi się wyłącznie do postanowień karty praw podstawowych, które odsyłają do krajowych przepisów i praktyk(84) . Nie ma to miejsca w odniesieniu do istotnych w niniejszym postępowaniu postanowień karty praw podstawowych.
177. W świetle powyższych rozważań na siódme pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że wykładnia protokołu nr 30 nie wykazała niczego, co mogłoby podważyć zastosowanie istotnych dla niniejszego postępowania postanowień karty praw podstawowych w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa.
VII – Wnioski
178. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie na pytania prejudycjalne Court of Appeal of England and Wales następujących odpowiedzi:
1) Decyzja podjęta przez państwo członkowskie na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego do rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, który to wniosek nie należy do zakresu odpowiedzialności tego państwa zgodnie z kryteriami określonymi w rozdziale III rozporządzenia, stanowi stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych.
2) Państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o udzielenie azylu, jest zobowiązane do wykonywania uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, jeżeli odesłanie do państwa pierwotnie odpowiedzialnego na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z przepisami rozdziału III rozporządzenia nr 343/2003 poważnie grozi ubiegającemu się o udzielenie azylu naruszeniem praw przysługujących mu na podstawie karty praw podstawowych. Poważnie grożące naruszenia poszczególnych przepisów dyrektywy Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl, dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony lub dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim, które nie stanowią jednocześnie naruszenia gwarantowanych przez kartę praw podstawowych praw odsyłanych osób ubiegających się o udzielenie azylu, nie są natomiast wystarczające do uzasadnienia zobowiązania państwa członkowskiego do wykonania uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
3) Zobowiązanie do dokonywania wykładni rozporządzenia nr 343/2003 zgodnie z prawami podstawowymi stoi na przeszkodzie stosowaniu niewzruszalnego domniemania, zgodnie z którym państwo pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu przestrzega wszystkich praw podstawowych przysługujących osobie ubiegającej się o udzielenie azylu wynikających z prawa UE, względnie wszystkich minimalnych standardów określonych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 lub 2005/85. Nie zabrania się natomiast państwom członkowskim przyjmowania przy stosowaniu rozporządzenia nr 343/2003 za punkt wyjścia wzruszalnego domniemania, w myśl którego prawa człowieka oraz prawa podstawowe osoby ubiegającej się o azyl są przestrzegane w państwie pierwotnie odpowiedzialnym za rozpatrzenie jej wniosku o udzielenie azylu.
4) Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych należy zapewnić, aby zakres ochrony zagwarantowanej przez kartę w dziedzinach, w których postanowienia karty zbiegają się z postanowieniami EKPC, nie był mniejszy niż zakres ochrony przyznanej przez EKPC. Ponieważ zakres ochrony przyznanej przez EKPC został sprecyzowany w orzecznictwie ETPC, orzecznictwo to ma szczególne znaczenie i dużą wagę przy wykładni odpowiednich postanowień karty praw podstawowych.
5) Uregulowanie krajowe, zgodnie z którym w ramach kontroli, czy osoba ubiegająca się o udzielenie azylu może zostać odesłana do innego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 zgodnie z prawem, sądy przyjmują za punkt wyjścia niewzruszalne domniemanie, w myśl którego to państwo członkowskie jest krajem bezpiecznym, w którym osobom ubiegającym się o udzielenie azylu nie grozi niezgodne z konwencją genewską lub EKPC wydalenie do prześladującego państwa, jest niezgodne z art. 47 karty praw podstawowych.
6) Wykładnia protokołu (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa nie wykazała niczego, co mogłoby podważać zastosowanie istotnych dla niniejszego postępowania postanowień karty praw podstawowych w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa.
(1) .
(2) – Dz.U. L 50, s. 1.
(3) – Skarga nr 30696/09.
(4) – Poza wymienionymi rozporządzeniem i dyrektywami istnieje wiele innych aktów prawa wtórnego, które dotyczą ustanowienia wspólnego systemu azylowego, polityki legalnej imigracji i zwalczania nielegalnej imigracji, jak przykładowo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (Dz.U. L 132, s. 11) lub dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. L 348, s. 98).
(5) – Dz.U. L 212, s. 12.
(6) – Dz.U. L 31, s. 18.
(7) – Dz.U. L 304, s. 12.
(8) – Dz.U. L 326, s. 13.
(9) – Rząd Zjednoczonego Królestwa udzielił odpowiedzi na dalsze pytania prejudycjalne na wypadek, gdyby Trybunał miał stwierdzić, inaczej niż rząd ten proponuje, że decyzja w przedmiocie wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 należy do zakresu zastosowania prawa Unii.
(10) – Konfederacja Szwajcarska przystąpiła do unijnego systemu określania państwa członkowskiego właściwego w sprawie wniosku o udzielenie azylu na podstawie Umowy pomiędzy Wspólnotą Europejską i Konfederacją Szwajcarską dotyczącej kryteriów i mechanizmów umożliwiających określanie państwa właściwego do rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu złożonego w państwie członkowskim lub w Szwajcarii (Dz.U. 2008, L 53, s. 5). Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej umowy Konfederacja Szwajcarska ma prawo do przedkładania pisemnych uwag do Trybunału Sprawiedliwości, jeśli sąd państwa członkowskiego zwróci się do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie wyroku prejudycjalnego dotyczącego wykładni rozporządzenia nr 343/2003.
(11) – Sądowi krajowemu pytanie to nasuwa się w zawisłym przed nim postępowaniu, ponieważ Secretary of State stwierdził, że państwa członkowskie nie muszą przy wykonywaniu przyznanego im na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 uznania uwzględniać praw podstawowych Unii, gdyż korzystanie z tego uznania nie podlega prawu Unii.
(12) – Zobacz w tym względzie wyjaśnienia dotyczące karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 32).
(13) – Dz.U. 2007, C 303, s. 32. Zgodnie z art. 52 ust. 7 karty praw podstawowych wyjaśnienia te, sporządzone w celu wskazania wykładni karty praw podstawowych, są należycie uwzględniane przez sądy Unii i państw członkowskich. W art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE również wyraźnie potwierdza się znaczenie wyjaśnień do karty dla wykładni poszczególnych postanowień karty praw podstawowych.
(14) – Wyrok z dnia 13 lipca 1989 r. w sprawie 5/88, Rec. s. 2609.
(15) – Wyrok z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89, Rec. s. I‑2925.
(16) – Wyrok z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑292/97, Rec. s. I‑2737. Wyrok ten należy zaliczyć do linii orzecznictwa „Wachauf”.
(17) – Wyrok w sprawie Wachauf, wyżej przywołany w przypisie 14, pkt 19. Wyrok ten został potwierdzony w szczególności w wyroku z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie C‑540/03 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑5769, pkt 104 i nast.
(18) – Wyrok wyżej przywołany w przypisie 15, pkt 41 i nast.
(19) – Podobnie również C. Ladenburger, Artykuł 51, w: Europäische Grundrechtecharta, Hrsg. P. Tettinger, K. Stern, München 2006, pkt 22 i nast.; C. Nowak, w: Handbuch der Europäischen Grundrechte, Hrsg. M.S. Heselhaus, C. Nowak, München 2006, § 6, pkt 44 i nast.
(20) – Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 państwo członkowskie, które dobrowolnie decyduje się na rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim w rozumieniu tego rozporządzenia oraz przejmuje zobowiązania związane z tą odpowiedzialnością.
(21) – Wyrok wyżej przywołany w przypisie 14.
(22) – Rozporządzenie Komisji (EWG) z dnia 16 maja 1984 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania opłaty dodatkowej zgodnie z art. 5c rozporządzenia (EWG) nr 804/68 (Dz.U. L 132, s. 11).
(23) – Wyrok w sprawie Wachauf, wyżej przywołany w przypisie 14, pkt 19.
(24) – Tamże, pkt 22 i nast.
(25) – Zobacz podobnie również wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, wyżej przywołany w przypisie 17, pkt 104.
(26) – Trafnie M. Graßhof, w: EU‑Kommentar, Hrsg. J. Schwarze, 2. Aufl., Baden‑Baden 2009, art. 63 EWG, pkt 4.
(27) – Artykuł 63 pkt 1 lit. b), c) i d) WE.
(28) – Zgodnie z art. 1 i nast. protokołu (nr 5) w sprawie stanowiska Danii załączonego do traktatu o Unii Europejskiej oraz do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dania nie uczestniczyła w przyjęciu tych dyrektyw i dlatego nie jest związana zobowiązaniami wynikającymi z jej stosowania ani nie jest objęta zakresem jej zastosowania (zob. motywy 21 dyrektywy 2003/9, 40 dyrektywy 2004/83 i 34 dyrektywy 2005/85). Podczas gdy Irlandia uczestniczyła zgodnie z art. 3 protokołu (nr 4) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii załączonego do traktatu o Unii Europejskiej oraz do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Irlandia uczestniczyła w przyjęciu dyrektyw 2004/83 i 2005/85 (zob. motywy 39 lub 33 tych dyrektyw), to zgodnie z art. 1 tego protokołu nie uczestniczyła w przyjęciu dyrektywy 2003/9 (zob. motyw 20 tej dyrektywy). Zjednoczone Królestwo uczestniczyło zgodnie z art. 3 wymienionego wyżej protokołu w przyjęciu wszystkich trzech dyrektyw (zob. motywy 19 dyrektywy 2003/9, 38 dyrektywy 2004/83 i 32 dyrektywy 2005/85).
(29) – Zobacz motyw drugi dyrektywy 2003/9, dyrektywy 2004/83 i dyrektywy 2005/85.
(30) – Zobacz motywy 5 dyrektywy 2003/9, 10 dyrektywy 2004/83 i 8 dyrektywy 2005/85.
(31) – Zobacz motyw 6 dyrektywy 2003/9, 11 dyrektywy 2004/83 i 9 dyrektywy 2005/85.
(32) – Zobacz w tym kontekście również wyroki z dnia 2 marca 2010 r. w sprawach połączonych C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08 Salahadin Abdulla i in., Rec. s. I‑1493, pkt 51 i nast.; z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych C‑57/09 i C‑101/09 B i D, Zb.Orz. s. I‑10979, pkt 77 i nast., w których w ramach wykładni dyrektywy 2004/83 Trybunał podkreślił z jednej strony, że przepisy tej dyrektywy odnoszące się do warunków nadania statusu uchodźcy oraz treści przyznawanej ochrony zostały ustanowione jako wytyczne dla właściwych organów państw członkowskich przy stosowaniu tej konwencji w oparciu o wspólne pojęcia i kryteria, i z drugiej strony stwierdził, że wykładni tej dyrektywy należy dokonywać z uwzględnieniem praw podstawowych oraz zasad uznanych w szczególności przez kartę praw podstawowych. Zobacz w tym kontekście również wyrok z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie C‑31/09 Bolbol, Zb.Orz. s. I‑5539, pkt 38.
(33) – Zgodnie z art. 1 i nast. protokołu (nr 5) w sprawie stanowiska Danii załączonego do traktatu o Unii Europejskiej oraz do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dania nie uczestniczyła w przyjęciu rozporządzenia nr 343/2003 i dlatego przede wszystkim nie była nim związana ani mu nie podlegała. Tym samym w stosunkach między Danią a innymi państwami członkowskimi pozostała w mocy przede wszystkim konwencja dublińska (zob. motywy 18 i nast. rozporządzenia nr 343/2003). W ramach Umowy pomiędzy Wspólnotą Europejską i Królestwem Danii w sprawie kryteriów i mechanizmów określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w Danii lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, i systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania konwencji dublińskiej (Dz.U. 2006, L 66, s. 38) zakres zastosowania rozporządzenia nr 343/2003 został rozszerzony na stosunki między Unią a Danią. Zgodnie z art. 3 protokołu (nr 4) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii załączonego do traktatu o Unii Europejskiej i do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Irlandia i Zjednoczone Królestwo wzięły udział w przyjęciu tego rozporządzenia i rozporządzenie to stosują (zob. motyw 17 rozporządzenia nr 343/2003). Ponadto należy mieć na względzie, że niektóre państwa niebędące państwami członkowskimi UE biorą udział w unijnym systemie określania państwa właściwego w sprawach wniosków o udzielenie azylu na podstawie umów międzynarodowych, jak przykładowo Konfederacja Szwajcarska; zob. w tym względzie przypis 10 niniejszej opinii.
(34) – Zobacz art. 6 ust. 1, 7, 8 i art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 343/2003.
(35) – Artykuł 10 rozporządzenia nr 343/2003. Odpowiedzialność ta wygasa jednakże po upływie dwunastu miesięcy od momentu nielegalnego przekroczenia granicy.
(36) – W związku z tym art. 25 ust. 1 dyrektywy 2005/85 przewiduje, że nie wymaga się, aby państwa członkowskie rozpatrywały, czy wnioskodawca spełnia warunki uzyskania statusu uchodźcy zgodnie z dyrektywą 2004/83, jeżeli są do tego zobowiązane na podstawie rozporządzenia nr 343/2003.
(37) – Zobacz pkt 92 niniejszej opinii.
(38) – W tym kontekście odsyła się w motywach rozporządzenia nr 343/2003 również do konkluzji Rady Europejskiej z Tampere, według których ustanawiany Wspólny Europejski System Azylowy powinien być oparty na pełnym stosowaniu konwencji genewskiej (zob. motyw 2 rozporządzenia nr 343/2003). Ponadto podkreśla się, że w odniesieniu do traktowania osób objętych zakresem niniejszego rozporządzenia państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania porozumień międzynarodowych, których są stroną (zob. motyw 12 rozporządzenia nr 343/2003) i że rozporządzenie to przestrzega praw podstawowych oraz zasad, które są potwierdzone w karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. motyw 15 rozporządzenia nr 343/2003).
(39) – Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca [COM(2008) 820 wersja ostateczna], który proponował przeredagować rozporządzenie nr 343/2003, przewiduje natomiast mechanizm tymczasowego zawieszenia przekazywania osób ubiegających się o udzielenie azylu do państw członkowskich znajdujących się w trudnym położeniu, który nadzwyczaj poważnie obciąża ich możliwości przyjmowania, ich systemy azylowe lub ich infrastrukturę (art. 31). Z uzasadnienia Komisji wynika, że w ten sposób powinien zostać stworzony środek zaradczy w sytuacjach, w których systemy azylowe i możliwości państw członkowskich w zakresie przyjęć znajdują się pod szczególną presją.
(40) – Wyrok wyżej przywołany w przypisie 3.
(41) – Wyrok Verfassungsgerichtshof, sygnatura sprawy U694/10, dostępny w internecie w Rechtsinformationssystem des Bundes (federalnym systemie informacji prawnej) (http://www.ris.bka.gv.at).
(42) – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z dnia 12 lipca 2010 r., pkt 13 i nast.
(43) – Pisma te są dołączone do pisemnej opinii Komisji jako załączniki 1 i 2.
(44) – Pytanie, czy, a jeśli tak, w jakich okolicznościach art. 1 karty praw podstawowych może znajdować zastosowanie samodzielnie, obok art. 4 karty praw podstawowych, nie musi być dalej zgłębiane dla celów niniejszego postępowania. Należy jednak wskazać, że zgodnie z dominującym stanowiskiem niemieckiej doktryny należy w pierwszej kolejności poddać analizie art. 4 karty praw podstawowych. W razie uznania, że ma miejsce ingerencja w zakres ochrony tego specyficznego prawa podstawowego, prawo to ma pierwszeństwo i art. 1 karty praw podstawowych zostaje wyłączony jako oddzielny lub dodatkowe kryterium oceny; zob. podobnie D. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, München 2010, art. 1 pkt 4; D. Borowsky, w: Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Hrsg. J. Meyer, 3. Auflage, Baden‑Baden 2011, art. 1 pkt 33; W. Höfling, w: Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäischen Grundrechte‑Charta,
Hrsg. J. Tettinger, K. Stern, München 2006, art. 1 pkt 18.
(45) – Zobacz w tym względzie W. Höfling, op.cit. (przypis 44), art. 4 pkt 3; D. Borowsky, op.cit. (przypis 44), art. 4 pkt 20.
(46) – Pytanie, czy, a jeśli tak, w jakich okolicznościach art. 1 karty praw podstawowych może samodzielnie znajdować zastosowanie obok art. 4 karty praw podstawowych, nie musi być dalej zgłębiane dla celów niniejszego postępowania. Należy jednakże wskazać, że zgodnie z dominującym stanowiskiem niemieckiej doktryny art. 19 ust. 2 karty praw podstawowych ma w przypadku zbiegu z art. 1 lub 4 karty praw podstawowych pierwszeństwo w stosowaniu jako przepis szczególny. Zobacz w tym wzglęzie D. Jarass, op.cit. (przypis 44), art. 19 pkt 4.
(47) – Poprzez stwierdzenie, że gwarantuje się prawo do azylu zgodnie z TUE i TFUE, odsyła się między innymi do protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i do TFUE. Ponieważ zgodnie z art. 3 protokołu (nr 4) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii, załączonego do traktatu o Unii Europejskiej i do traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Zjednoczone Królestwo wzięło udział w przyjęciu dyrektyw 2003/9, 2004/85 i 2005/85 oraz rozporządzenia nr 343/2003, w postępowaniu przed sądem krajowym nie powstaje w tym względzie pytanie o moc wiążącą art. 18 karty praw podstawowych wobec Zjednoczonego Królestwa.
(48) – Ponieważ zakaz wydalenia lub zawrócenia określony w art. 33 konwencji genewskiej odnosi się do uchodźców, zakres ochrony art. 18 karty praw podstawowych jest pod tym względem kształtowany przez pojęcie uchodźcy zawarte w konwencji genewskiej [podobnie: D. Jarass, op.cit. (przypis 44), art. 18 pkt 5]. W kontekście zakazu wydalenia lub zawrócenia określonego w art. 33 konwencji genewskiej pojęcie uchodźcy obejmuje nie tylko tych, którym przyznano już status uchodźcy, ale również tych, którzy spełniają przesłanki przyznania statusu uchodźcy. Zobacz podobnie E. Lauterpacht, D. Bethlehem, The scope and content of the principle of non‑refoulement: Opinion, w: Refugee Protection in International Law, ed. E. Feller, V. Türk, F. Nicholson, Cambridge 2003, s. 87, 116 i nast.
(49) – Zobacz podobnie E. Lauterpacht, D. Bethlehem, op.cit. (przypis 48), s. 122; K. Hailbronner, Asyl‑ und Ausländerrecht, 2. Auflage, Stuttgart 2008, pkt 655.
(50) – Zobacz podobnie wyroki z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑101/01 Lindqvist, Rec. s. I‑12971, pkt 87; z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie C‑305/05 Ordre des barreaux francophones et germanophone i in., Zb.Orz. s. I‑5305, pkt 28; z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie C‑403/09 PPU Detiček, Rec. s. I‑12193, pkt 34.
(51) – Zobacz w tym kontekście także K. Lenaerts, The Contribution of the European Court of Justice to the Area of Freedom, Security and Justice, ICLQ, 2010, s. 255, 298, który po wnikliwej analizie najnowszego orzecznictwa Trybunału w dziedzinie europejskiego systemu azylowego stwierdza, że Trybunał dąży do przestrzegania przez europejski system azylowy praw człowieka.
(52) – Zobacz w tym względzie również wyroki w sprawie Salahadin Abdulla i in., wyżej przywołany w przypisie 32, pkt 54 ; w sprawie Bolbol, wyżej przywołany w przypisie 32, pkt 38, w przedmiocie mającego podobne brzmienie motywu 10 dyrektywy 2004/83 i wynikającego z niego obowiązku dokonywania wykładni właściwych przepisów dyrektywy zgodnie z prawami podstawowymi.
(53) – Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi; zob. choćby wyrok z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie C‑19/08 Petrosian i in., Zb.Orz. s. I‑495, pkt 34.
(54) – Zobacz motywy 3 i nast. rozporządzenia nr 343/2003.
(55) – Artykuł 10 rozporządzenia nr 343/2003.
(56) – Zobacz pkt 118 niniejszej opinii.
(57) – W przedmiocie treści i znaczenia protokołu (nr 30) w sprawie stosowania karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa zobacz pkt 165 i nast. niniejszej opinii.
(58) – I tak na przykład również ETPC przyjął w swoim orzeczeniu z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie K.R.S. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 32733/08) założenie, że należy domniemywać, iż Grecja wykonuje zobowiązania określone w dyrektywach 2005/85 i 2003/9.
(59) – Zobacz w tym kontekście także protokół (nr 24) w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, załączony do traktatu o Unii Europejskiej i traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Protokół ten podkreśla w pierwszej kolejności, że z uwagi na poziom ochrony podstawowych praw i wolności przez państwa członkowskie Unii Europejskiej, państwa członkowskie należy uważać za bezpieczne państwa pochodzenia w ich wzajemnych stosunkach we wszystkich aspektach prawnych czy praktycznych związanych z kwestiami azylu. W związku z tym protokół stwierdza następnie, że wszelkie wnioski o przyznanie azylu składane przez obywateli państw członkowskich mogą być rozpatrywane lub uznane jako możliwe do rozpatrzenia przez inne państwo członkowskie jedynie na ściśle w protokole określonych, bardzo restrykcyjnych warunkach.
(60) – W przedmiocie zasady skuteczności zob. wyroki: z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie C‑432/05 Unibet, Zb.Orz. s. I‑2271, pkt 43; z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C‑222/05 do C‑225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I‑4233, pkt 28; z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie C‑2/06 Kempter, Zb.Orz. s. I‑411, pkt 57; z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie C‑246/09 Bulicke, Zb.Orz. s. I‑7003, pkt 25.
(61) – Wyrok wyżej przywołany w przypisie 58.
(62) – Wyżej przywołany w przypisie 3.
(63) – Artykuły 3 i 13 EKPC znajdują swój odpowiednik w art. 4 i 47 karty praw podstawowych. Zgodnie z wyjaśnieniami do karty praw podstawowych w przedmiocie art. 4 prawo określone w tym przepisie odpowiada prawu gwarantowanemu przez mający to samo brzmienie art. 3 EKPC, w związku z czym zgodnie z art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych znaczenie i zakres art. 4 są takie same jak art. 3 EKPC. W wyjaśnieniach do karty praw podstawowych dotyczących art. 47 ust. 1 pokreśla się, że przepis ten oparty jest wprawdzie na art. 13 EKPC, jednakże przyznaje szerszą ochronę, gdyż gwarantowane jest prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.
(64) – ETPC potwierdza w utrwalonym orzecznictwie, że EKPC należy rozumieć jako „żywy instrument”; zob. choćby wyroki ETPC z dnia 25 kwietnia 1978 r. w sprawie Tyler przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 5856/72, pkt 31) i z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie V. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 24888/94, pkt 72).
(65) – Zobacz w tym kontekście również H.W. Rengeling, P. Szczekalla, Grundrechte in der Europäischen Union, Köln 2004, pkt 468, którzy wskazują, że za pośrednictwem art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych dochodzi do dużej dynamiki w rozwoju praw podstawowych Unii. K. Naumann, Art. 52 Abs. 3 GrCh zwischen Kohärenz des europäischen Grundrechtsschutzes und Autonomie des Unionsrechts, EuR, 2008, s. 424, wskazuje, że bez uwzględnienia orzecznictwa ETPC nie można w ogóle stwierdzić, jakie znaczenie i zakres ma EKPC, i że tylko odesłanie dynamiczne może zapobiegać rozejściu się orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE i ETPC.
(66) – Zobacz w tym względzie opinię M. Poiaresa Madura z dnia 9 września 2008 r. w sprawie C‑465/07 Elgafaji, Zb.Orz. s. I‑921, pkt 23.
(67) – Zobacz w tym kontekście również T. Danwitz, Art. 52, w: Europäische Grundrechtecharta,
Hrsg. P. Tettinger, K. Stern, München 2006, pkt 57 i nast., który z jednej strony podkreśla, że karta praw podstawowych oczywiście nie przyznaje EKPC wyłącznej kompetencji w zakresie wykładni stosownych praw, z drugiej strony przyznaje jednakże, że Trybunał jest związany wykładnią praw określonych w konwencji przyjmowaną w orzecznictwie ETPC, ponieważ nie może obniżać poziomu ochrony zagwarantowanego przez EKPC. Zobacz ponadto K. Lenaerts, E. de Smijter, The Charter and the Role of the European Courts, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2001, s. 90, 99, którzy wydają się przyjmować obowiązek Trybunału do przestrzegania i przejmowania właściwego orzecznictwa ETPC.
(68) – Zobacz ostatnio wyrok z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych C‑92/09 i C‑93/09 Volker i Markus Schecke i Eifert, Zb.Orz. s. I‑11063, pkt 43 i nast. Zobacz również wyrok z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie C‑465/07 Elgafaji, Zb.Orz. s. I‑921, pkt 44, w którym Trybunał podkreślił jako obiter dictum, że wykładnia spornych przepisów dyrektywy 2004/83 dokonana w tym wyroku jest w pełni zgodna z EKPC, a tym samym z orzecznictwem ETPC dotyczącym art. 3 EKPC. W wyroku z dnia 5 października 2010 r. w sprawie C‑400/10 PPU McB, Zb.Orz. s. I‑8965, pkt 53, Trybunał wyraźnie stwierdził w odniesieniu do art. 7 karty praw podstawowych, że należy nadać temu przepisowi takie samo znaczenie i zakres, jakie przyznaje się art. 8 ust. 1 EKPC, tak jak interpretuje go Europejski Trybunał Praw Człowieka .
(69) – Zobacz pkt 114 i nast. niniejszej opinii.
(70) – W przedmiocie odesłania do konwencji genewskiej w art. 18 karty praw podstawowych zob. N. Bernsdorff, w: Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Hrsg. J. Meyer, 3. Auflage, Baden‑Baden 2011, art. 18 pkt 10; M. Wollenschläger, w: Handbuch der Europäischen Grundrechte, Hrsg. M.S. Heselhaus, C. Nowak, München 2006, § 16, pkt 32; G. Jochum, w: Europäische Grundrechtecharta, Hrsg. P. Tettinger, K. Stern, München 2006, art. 18 pkt 6.
(71) – Zobacz pkt 143 i nast. niniejszej opinii.
(72) – Wyrok w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji, wyżej przywołany w przypisie 3, pkt 342.
(73) – W przedmiocie pytania, czy art. 1, 4 i 19 ust. 2 karty praw podstawowych mogą znajdować równolegle samodzielne zastosowanie w przypadku niezgodnego z tymi przepisami odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, zobacz wyżej przypisy 44 i 46.
(74) – Zobacz D. Jarass, op.cit. (przypis 44), art. 47 pkt 11; S. Alber, w: Europäische Grundrechtecharta, Hrsg. P. Tettinger, K. Stern, München 2006, art. 47 pkt 25; C. Nowak, op.cit. (przypis 19), § 51, pkt 32. Zobacz podobnie także utrwalone orzecznictwo ETPC w przedmiocie art. 13 EKPC, zgodnie z którym zagwarantowane w nim prawo do skutecznej skargi ma zastosowanie już wtedy, gdy w sposób przekonujący podnosi się naruszenie konwencji – tak zwane „arguable complaint”. Zobacz choćby wyroki w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji, wyżej przywołany w przypisie 3, pkt 288 ; z dnia 26 października 2000 r. w sprawie Kudła przeciwko Polsce (skarga nr 30210/96, pkt 157).
(75) – W rezultacie tego zastrzeżenia możliwości ograniczania praw podstawowych wyłącznie przez ustawę ograniczenia praw zagwarantowanych w karcie praw podstawowych muszą być przewidziane albo przez prawodawcę unijnego, albo przez ustawodawców krajowych. Jeżeli ograniczenie praw podstawowych następuje na poziomie krajowego porządku prawnego, to zastrzeżenie to należy interpretować szeroko, tak aby mogło ono – mając szczególnie na względzie różne tradycje ustawodawcze państw członkowskich – objąć również prawo zwyczajowe lub precedensowe. Zobacz D. Jarass, op.cit. (przypis 44), art. 52 pkt 28; D. Borowsky, op.cit. (przypis 44), art. 52 pkt 20.
(76) – Co do znaczenia zasady skuteczności dla stosowania art. 47 karty praw podstawowych zob. S. Alber, op.cit. (przypis 74), art. 47, pkt 34; D. Jarass, Bedeutung der EU‑Rechtsschutzgewährleistung für nationale und EU‑Gerichte, NJW, 2011, s. 1393, 1395. Zobacz także utrwalone orzecznictwo ETPC dotyczące art. 13 EKPC, zgodnie z którym zagwarantowane w nim prawo do skutecznej skargi należy rozumieć w ten sposób, że środek prawny musi być dostępny dla uprawnionego zarówno de facto, jak też de iure, przy czym właściwe organy krajowe muszą mieć możliwość zbadania podnoszonego naruszenia konwencji co do istoty, jak też ustanowienia odpowiedniego środka zaradczego. Zobacz choćby wyrok w sprawie M.S.S. przeciwko Belgi i Grecji, wyżej przywołany w przypisie 3, pkt 290 i nast.
(77) – Zobacz orzecznictwo przytoczone w przypisie 60.
(78) – Podobnie także: House of Lords – European Union Committee, The Treaty of Lisbon: an impact assessment. Volume I: Report (10 th
Report of Session 2007‑08), http://www.parliament.the‑stationery‑office.co.uk/pa/ld200708/ldselect/ldeucom/62/62.pdf, Randnrn. 5.87 i  5.103. Zobacz też I Pernice, The Treaty of Lisbon and Fundamental Rights, w: S. Griller, J. Ziller (eds), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Wien 2008, s. 235, 245.
(79) – Zobacz pkt 71 i nast. niniejszej opinii. Podobnie również: P. Craig, The Lisbon Treaty, Oxford 2010, s. 239; I. Pernice, op.cit. (przypis 78), s. 246 i nast.
(80) – Podobnie także: House of Lords – European Union Committee, op.cit. (przypis 78), pkt 5103 lit. a); M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, CMLR, 2008, s. 617, 669. Zobacz ponadto P. Craig, op.cit. (przypis 79), s. 239, który w tym kontekście słusznie podkreśla, że art. 1 ust. 2 protokołu nr 30 byłby nieracjonalny, gdyby art. 1 ust. 1 tego protokołu zawierał generalny opt‑out.
(81) – Zobacz w tym względzie: House of Lords – European Union Committee, op.cit. (przypis 78), pkt 5102.
(82) – Zobacz w tym względzie E. Riedel, w: Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Hrsg. J. Meyer, 3. Auflage, Baden‑Baden 2011, zob. tytuł IV pkt 7 i nast.
(83) – Zobacz w tym względzie: House of Lords – European Union Committee, op.cit. (przypis 78), pkt 5103 lit. b), według którego art. 1 ust. 2 protokołu wyklucza, aby Trybunał mógł stwierdzić w ramach wykładni poszczególnych „praw” zawartych w tytule IV, że z tych „praw” mogą wynikać roszczenia, których można dochodzić przed sądem wobec Zjednoczonego Królestwa.
(84) – Zobacz również M. Dougan, op.cit. (przypis 80), s. 670; House of Lords – European Union Committee, op.cit. (przypis 78), pkt 5103 lit. C; I. Pernice, op.cit. (przypis 78), s. 248 i nast.