62018CJ0797
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (kilencedik tanács)
2020. április 30. (
*1
)
„Fellebbezés – Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) – Az európai uniós finanszírozásból kizárt kiadások – A Görög Köztársaság által teljesített kiadások – 1782/2003/EK rendelet – 796/2004/EK rendelet – 1120/2009 rendelet – 1306/2013/EU rendelet – Területalapú támogatási program – Az »állandó legelő« fogalma – Pénzügyi átalánykorrekciók – 1698/2005/EK rendelet – A kiadások támogathatóságának értékelése – Irányító hatóság – 1290/2005/EK rendelet – Kiadások, amelyekre 24 hónapos határidő vonatkozik – 817/2004/EK rendelet – Hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciórendszer – A korrekció számítási módszere”
A C‑797/18. P. sz. ügyben,
a Görög Köztársaság (képviselik: G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou és A. Vasilopoulou, meghatalmazotti minőségben)
fellebbezőnek
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2018. december 17‑én benyújtott fellebbezése tárgyában,
a másik fél az eljárásban:
az Európai Bizottság (képviselik: M. Konstantinidis, D. Triantafyllou és J. Aquilina, meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (kilencedik tanács),
tagjai: S. Rodin tanácselnök, D. Šváby (előadó) és K. Jürimäe bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Fellebbezésében a Görög Köztársaság az Európai Unió Törvényszéke 2018. október 4‑iGörögország kontra Bizottság ítéletének (T‑272/16, nem tették közzé, a továbbiakban: megtámadott ítélet, EU:T:2018:651) hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék elutasította az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2016. március 17‑i (EU) 2016/417 bizottsági végrehajtási határozattal (HL 2016. L 75., 16. o.; helyesbítés: HL 2016. L 95., 20. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) szembeni keresetét.
Jogi háttér
A 2988/95/EK rendelet
2
Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendeletben (HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 18. kötet, 342. o.; a továbbiakban: 2988/1995 rendelet) található „Közigazgatási intézkedések és szankciók” elnevezésű II. címben szerepel e rendelet 5. cikke. E cikk (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok a következő közigazgatási szankciók kiszabását vonhatják maguk után:
[…]
c)
a közösségi szabályok által nyújtott előny teljes vagy részleges megvonása, még akkor is, ha a gazdasági szereplő a szóban forgó előnynek csupán egy részében részesült jogosulatlanul;
d)
az előnyből való kizárás vagy annak megvonása a szabálytalanságot követő időszak vonatkozásában;
[…]”
Az 1782/2003/EK rendelet
3
A közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.; a továbbiakban: 1782/2003 irányelv) tartalmazta az „Egységes támogatási rendszer” elnevezésű III. címet, amelyben a „[t]ámogatási jogosultságokról” szóló 3. fejezet szerepelt. E fejezetnek a „[t]erületen alapuló támogatási jogosultságokról” szóló 1. szakasza tartalmazta e rendeletnek a „támogatási jogosultság meghatározására” vonatkozó 43. cikkét. E cikk a következőket írta elő:
„(1)   A 48. cikk sérelme nélkül, a mezőgazdasági termelő a referenciaösszeg és az összes olyan hektárszám hároméves átlagának hányadosaként kiszámított támogatási jogosultságot szerez hektáronként, amely alapján a bázisidőszakban a VI. mellékletben felsorolt közvetlen kifizetésekre volt jogosult.
A támogatási jogosultságok teljes száma megegyezik a fent említett átlagos hektárszámmal.
[…]
(2)   Az (1) bekezdésben említett hektárszámba beletartoznak továbbá a következők:
[…]
b)
valamennyi takarmánytermő terület a bázisidőszak folyamán.
(3)   E cikk (2) bekezdése b) pontjának alkalmazásában a »takarmánytermő terület« a mezőgazdasági üzem azon területe, amely [a 3508/92/EGK tanácsi rendelettel az egyes közösségi támogatási intézkedésekre vonatkozóan létrehozott egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2001. december 11‑i] 2419/2001/EK bizottsági rendelet [(HL 2001. L 327., 11. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 34. kötet, 308. o.)] 5. cikkével összhangban az egész naptári év folyamán rendelkezésre áll állattartásra, ideértve a közösen használt és a vegyes művelés alatt álló területeket. A takarmánytermő terület nem terjed ki a következőkre:
–
épületek, erdők, tavak és utak,
[…]”
4
Az 1782/2003 rendelet „[a] támogatási jogosultság felhasználására” vonatkozó 44. cikkének (2) bekezdésében a következőket mondta ki:
„A »támogatható hektárszám« a mezőgazdasági üzem szántóföldből és állandó legelőből álló földterülete, kivéve az állandó kultúrák, erdők vagy nem mezőgazdasági tevékenység céljára használt területeket.”
A 796/2004/EK rendelet
5
A 2009. május 8‑i 380/2009/EK bizottsági rendelettel (HL 2009. L 116., 9. o.) módosított, az 1782/2003/EK tanácsi rendelet és a 73/2009/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására, valamint a 479/2008/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 796/2004/EK bizottsági rendelet (HL 2004. L 141., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 243. o.; a továbbiakban: 796/2004 rendelet) 2. cikkének második bekezdése a következőképpen szólt:
„E rendelet alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
1a.
»mezőgazdasági parcella«: olyan összefüggő földterület, amelyen egyetlen mezőgazdasági termelő egyetlen terménycsoportot termeszt; amennyiben azonban egy meghatározott terménycsoporton belül egy adott terület hasznosítási formáját e rendelettel összefüggésben külön kell bejelenteni, a szóban forgó speciális hasznosítás további behatárolását adja a mezőgazdasági parcellának;
[…]
2.
»állandó legelő«: gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt éve nem szereplő földterület, kivéve az 1782/2003/EK rendelet 107. cikkének (6) bekezdése szerinti pihentetés alatt álló földterületeket, [a környezetvédelmi követelményekkel és a természeti környezet megőrzésével összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszerekről szóló, 1992. június 30‑i] 2078/92/EGK tanácsi rendelet [(HL 1992. L 215., 85. o.)] szerinti pihentetés alatt álló területeket, [az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i] 1257/1999/EK tanácsi rendelet [(HL 1999. L 160., 80. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 391. o.)] 22., 23. és 24. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket és [az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i] 1698/2005/EK tanácsi rendelet [(HL 2005. L 277., 1. o.; helyesbítések: HL 2007. L 4., 10. o.; HL 2012. L 206., 23. o.)] 39. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket;
2a.
»gyep vagy más egynyári takarmánynövények«: a tagállamokban a természetes gyepekben hagyományosan található egynyári növények vagy a gyepek vagy legelők magkeverékeiben rendes esetben megtalálható egynyári növények (akár használják állatok legeltetésére, akár nem). A tagállamok az [1782/2003] rendelet IX. mellékletében felsorolt gabonákat is ide sorolhatják”.
6
E vonatkozásban a 796/2004 rendelet kezdeti változatát módosító, 2005. február 11‑i 239/2005/EK bizottsági rendelet (HL 2005. L 42., 3. o.) (1) preambulumbekezdése kimondta:
„A 796/2004 […] bizottsági rendelet 2. cikkében megfogalmazott több meghatározás tekintetében bizonyos tisztázásokra van szükség. Különösen tisztázásra szorul a cikk 2) pontjában szereplő »állandó legelő« fogalma, és a »gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények« fogalom használatának meghatározását is be kell vezetni. Ugyanakkor ezzel kapcsolatosan figyelembe kell venni, hogy a tagállamoknak a helyi mezőgazdasági körülmények figyelembevétele érdekében szükségük van bizonyos rugalmasságra.”
7
A 796/2004 rendeletnek „A mezőgazdasági parcellákra vonatkozó általános elvek” című 8. cikke az (1) bekezdésében a következőket írta elő:
„[A közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i] 73/2009/EK tanácsi rendelet [(HL 2009. L 30., 16. o.; helyesbítések: HL 2009. L 213., 30. o.; HL 2010. L 43., 7. o.; a továbbiakban: 73/2009 rendelet)] 34. cikke (2) bekezdésének sérelme nélkül azt a mezőgazdasági parcellát, amelyen fák találhatók, a területalapú támogatási rendszerek alkalmazásában támogatható területnek kell tekinteni, feltéve, hogy mezőgazdasági tevékenységeket vagy adott esetben az előirányzott termelést hasonló módon lehet rajta véghezvinni, mint ugyanazon térség fák nélküli parcelláin.”
8
A 796/2004 rendelet „[e]llenőrzésekre” vonatkozó III. címe tartalmazta e rendelet „A terület meghatározása” elnevezésű 30. cikkét. E cikk (2) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„A mezőgazdasági parcella teljes területét számításba lehet venni, feltéve, hogy azt az érintett tagállam vagy régió szokásos szabályai szerint teljes mértékben hasznosítják. Egyéb esetekben a ténylegesen hasznosított területet kell számításba venni.
Azokban a régiókban, ahol bizonyos tereptárgyak, különösen sövények, vizesárkok és falak a helyes mezőgazdasági termelési vagy hasznosítási gyakorlatnak hagyományosan részét képezik, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezek területe is beszámítható a teljes hasznosított területbe, ha ezek nem haladják meg a tagállamok által meghatározandó teljes szélességet. A meghatározott szélességnek meg kell felelnie az adott régióban szokásosnak, és az nem haladhatja meg a 2 métert.
[…]”
Az 1290/2005/EK rendelet
9
A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) „Számlarevízió és bizottsági felügyelet” elnevezésű IV. címében szerepelt e rendelet „Megfelelőségi vizsgálat” című 31. cikke. E cikk (2)–(4) bekezdésének szövege a következő volt:
„(2)   A Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. A Bizottság figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget.
(3)   Mielőtt a finanszírozás elutasítására vonatkozó határozat megszületik, a Bizottság vizsgálatainak eredményét, valamint az érintett tagállam válaszait írásban közlik, amely után a két fél arra törekszik, hogy megállapodásra jusson a meghozandó intézkedéseket illetően.
Ha nem jutnak megállapodásra, a tagállam négy hónapon belül eljárás indítását kérheti az álláspontok egyeztetése érdekében, amelynek eredményeit egy – a Bizottságnak megküldött és a Bizottság által a finanszírozást elutasító határozat meghozatala előtt elbírált – jelentésbe kell foglalni.
(4)   A finanszírozás elutasítása nem vonatkozhat a következőkre:
a)
a 3. cikk (1) bekezdésében említett kiadások, amelyek több mint huszonnégy hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményeit írásban közölte az érintett tagállammal;
b)
a többéves intézkedésekhez kapcsolódó olyan kiadások, amelyek a 3. cikk (1) bekezdésében említett kiadások vagy a 4. cikkben említett programok részét képezik, és amelyek esetében a kedvezményezett irányába történő utolsó kötelezettség több mint huszonnégy hónappal azelőtt merült fel, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményeit írásban közölte az érintett tagállammal;
c)
a 4. cikkben említett intézkedésekhez kapcsolódó, a b) pontban említettektől eltérő programokhoz kapcsolódó kiadások, amelyek esetében a kifizetést vagy adott esetben az egyenlegből történt kifizetést a kifizető hatóság több mint huszonnégy hónappal azelőtt teljesítette, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményét írásban közölte az érintett tagállammal.”
A 817/2004/EK rendelet
10
Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1257/1999 tanácsi rendelet alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 29‑i 817/2004/EK bizottsági rendelet (HL 2004. L 153., 30. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 46. kötet, 87. o.) 73. cikke kimondta:
„A tagállamok megállapítják az e rendelet rendelkezéseinek megsértése esetén alkalmazandó szankciókra vonatkozó szabályokat, és minden szükséges intézkedést megtesznek azok érvényesítése érdekében. Az előírt szankciókra vonatkozóan követelmény a hatékonyság, az arányosság és a visszatartó erő.”
Az 1698/2005/EK rendelet
11
Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.; helyesbítések: HL 2007. L 4., 10. o.; HL 2012. L 206., 23. o.; a továbbiakban: 1698/2005 rendelet) (61) és (64) preambulumbekezdése kimondta:
„(61)
A szubszidiaritás elvének megfelelően és a kivételekre is figyelemmel a kiadások támogathatóságára vonatkozó nemzeti szabályokra van szükség.
[…]
(64)
A tagállamoknak intézkedéseket kell hozniuk az irányítási és ellenőrzési rendszerek hatékony és eredményes működésének garantálása érdekében. E célból meg kell állapítani azokat az általános elveket és alapvető funkciókat, amelyeket valamennyi irányítási és ellenőrzési rendszernek biztosítania kell. Ezért egy irányító hatóságot kell kijelölni, és meg kell határozni annak feladatkörét.”
12
E rendelet tartalmazta „Az EMVA részvétele” című V. címet, amelyben szerepelt e rendeletnek „[a] kiadások jogosultságára” vonatkozó 71. cikke. Ennek a cikknek a (2) és (3) bekezdése előírta:
„(2)   A kiadások csak abban az esetben jogosultak az [Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA)] támogatására, ha azok a kérdéses programot irányító hatóság által vagy annak felelősségi körében meghatározott műveletek kapcsán merültek fel, az illetékes testület által rögzített kiválasztási szempontokkal összhangban.
(3)   A kiadások jogosultsági szabályait nemzeti szinten kell meghatározni, az e rendeletben szabályozott, egyes vidékfejlesztési intézkedésekre vonatkozó különleges feltételek figyelembevételével.
[…]”
Az 1974/2006/EK rendelet
13
Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15‑i 1974/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 368., 15. o.; helyesbítés: HL 2007. L 252., 7. o.) tartalmazott egy „Vidékfejlesztési intézkedések” című III. fejezetet, amelyben szerepelt a „[t]öbb intézkedésre vonatkozó közös rendelkezésekről” szóló 2. szakasz. E rendelet 43. cikke e szakaszban szerepelt, és a következőképpen rendelkezett:
„A beruházási intézkedések tekintetében a tagállamok biztosítják, hogy a támogatást az azonosított strukturális és területi igényeket, valamint a strukturális hátrányokat tükröző, egyértelműen meghatározott célkitűzésekre nyújtsák.”
14
A „Jogosultság és adminisztratív rendelkezések” című IV. fejezet „Az intézkedések, valamint a jogosultságra vonatkozó szabályok igazolhatósága és ellenőrizhetősége” című 1. szakasza tartalmazta e rendelet 48. cikkét, amelynek értelmében:
„(1)   Az 1698/2005/EK rendelet 74. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában a tagállamok biztosítják, hogy az általuk végrehajtani szándékozott valamennyi vidékfejlesztési intézkedés igazolható és ellenőrizhető legyen. E célból a tagállamok olyan ellenőrzési rendelkezéseket határoznak meg, amelyek észszerű biztosítékot nyújtanak számukra arra vonatkozóan, hogy tiszteletben tartják a jogosultsági kritériumokat és az egyéb kötelezettségvállalásokat.
(2)   Az 1698/2005/EK rendelet 31., 38., 39., 40. és 43–47. cikke szerinti kifizetések kiszámítása megfelelőségének és pontosságának bizonyítása és megerősítése érdekében a tagállamok biztosítják, hogy az e számítások elvégzéséért felelős szervektől vagy szolgálatoktól funkcionálisan független szervek vagy szolgálatok megfelelő szakértelemmel rendelkezzenek. E szakértelem biztosítására vonatkozóan bizonyítékokat kell szolgáltatni a vidékfejlesztési programban.”
A 73/2009/EK rendelet
15
A 73/2009 rendelet „Egységes támogatási rendszer” című III. címének „[á]ltalános végrehajtásra” vonatkozó 1. fejezete tartalmazta „[a] támogatási jogosultságok aktiválása támogatható hektáronként” elnevezésű 34. cikket. E cikk (1) bekezdése szerint:
„A mezőgazdasági termelők az egységes támogatási rendszer keretében támogatáshoz juthatnak a támogatható hektárszámhoz kötött támogatási jogosultság aktiválásával. Az aktivált támogatási jogosultságok az abban meghatározott összegek kifizetésére jogosítanak fel.”
16
Az említett rendeletnek a szintén e fejezetben szereplő „A támogatási jogosultságok módosítása” című 36. cikke a következőképpen rendelkezett:
„E rendelet eltérő rendelkezése hiányában a hektáronkénti támogatási jogosultság nem módosítható.
A Bizottság a 141. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban meghatározza a támogatási jogosultságok módosítására 2010‑től kezdődően alkalmazandó részletes szabályokat, különös tekintettel a támogatási jogosultságok törtrészei esetére.”
17
Ugyanezen rendeletnek „A támogatási jogosultságok megerősítése” című 137. cikke a rendeletnek „[v]égrehajtási, átmeneti és záró rendelkezésekre” vonatkozó VII. címében szerepelt. E cikk (1) bekezdése a következőképpen szólt:
„A mezőgazdasági termelők számára 2009. január 1‑je előtt megítélt támogatási jogosultságok 2010. január 1‑jétől tekinthetők jogszerűnek és szabályosnak.”
Az 1120/2009/EK rendelet
18
A 73/2009/EK tanácsi rendelet III. címében előírt egységes támogatási rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. október 29‑i 1120/2009/EK bizottsági rendelet (HL 2009. L 316., 1. o.; a továbbiakban: 1120/2009 rendelet) 2. cikke értelmében:
„A 73/2009/EK rendelet III. címének, valamint e rendelet alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
c)
»állandó legelő«: gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt éve nem szereplő földterület, kivéve a [környezetvédelmi követelményekkel és a természeti környezet megőrzésével összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszerekről szóló, 1992. június 30‑i] 2078/92/EGK tanácsi rendelet [(HL 1992. L 215., 85. o.)] szerinti pihentetés alatt álló területeket, az 1257/1999/EK tanácsi rendelet 22., 23. és 24. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 39. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket; és e célból a »gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények«: a tagállamokban a természetes gyepekben hagyományosan található egynyári növények vagy a gyepek vagy legelők magkeverékeiben rendes esetben megtalálható egynyári növények (akár használják állatok legeltetésére, akár nem). A tagállamok idevehetik az I. mellékletben felsorolt szántóföldi növényeket;
[…]”
Az 1122/2009/EK rendelet
19
A 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (HL 2009. L 316., 65. o.; a továbbiakban: 1122/2009 rendelet) tartalmazott egy, „[a] terület meghatározásáról” szóló 34. cikket. E cikk, amely e rendelet „Ellenőrzések” című III. címében szerepelt, a (2) és (4) bekezdésében a következőképpen rendelkezett:
„(2)   A mezőgazdasági parcella teljes területét számításba lehet venni, feltéve, hogy azt az érintett tagállam vagy régió szokásjogi szabályai szerint teljes mértékben hasznosítják. Egyéb esetekben a ténylegesen hasznosított területet kell számításba venni.
Azokban a régiókban, ahol bizonyos tereptárgyak, különösen sövények, vizesárkok és falak hagyományosan részét képezik a helyes mezőgazdasági termelési vagy hasznosítási gyakorlatnak, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezek területe is beszámítható a teljes hasznosított területbe, ha ezek nem haladják meg a tagállamok által meghatározandó teljes szélességet. A meghatározott szélességnek meg kell felelnie az adott régióban szokásosnak, és nem haladhatja meg a 2 métert.
Ha azonban a tagállamok a 796/2004/EK rendelet 30. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdésével összhangban, e rendelet hatálybalépése előtt 2 méternél nagyobb szélességet jelentettek be a Bizottságnak, ez a szélesség továbbra is alkalmazható.
[…]
(4)   73/2009/EK rendelet 34. cikke (2) bekezdésének sérelme nélkül azt a mezőgazdasági parcellát, amelyen fák találhatók, a területalapú támogatási rendszerek alkalmazásában támogatható területnek kell tekinteni, feltéve, hogy mezőgazdasági tevékenységeket vagy adott esetben az előirányzott termelést hasonló módon lehet rajta véghezvinni, mint ugyanazon térség fák nélküli parcelláin.”
Az 1306/2013/EU rendelet
20
A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.) „Számlaelszámolás” című IV. fejezetének „Elszámolás” című II. szakaszában szerepel a „[m]egfelelőségi vizsgálat” elnevezésű 52. cikk. E cikk (2) és (3) bekezdésében az alábbiak szerint rendelkezik:
„(2)   A Bizottság a meg nem felelés súlyossága alapján megállapítja a kizárásra kerülő összegeket. A Bizottság kellően figyelembe veszi a jogsértés jellegét és az Uniónak okozott pénzügyi veszteséget. A Bizottság a kizárást a jogosulatlanul kifizetett összegek azonosítására alapozza, és amennyiben ezek az összegek arányos mértékű erőfeszítéssel nem azonosíthatók, extrapolált vagy átalánykorrekciót alkalmazhat. Átalánykorrekciót kizárólag akkor lehet alkalmazni, amikor az ügy természetéből adódóan, vagy mert a tagállamok nem nyújtották be a Bizottság számára a szükséges információkat, arányos mértékű erőfeszítéssel nem lehet pontosabban megállapítani az Uniónak okozott pénzügyi kár mértékét.
(3)   A finanszírozás elutasítására vonatkozó bármilyen határozat elfogadása előtt a Bizottság írásban értesíti a tagállamot vizsgálatainak eredményeiről, és a tagállam írásban megadja válaszát, majd ezt követően mindkét fél arra törekszik, hogy megállapodásra jusson a meghozandó intézkedéseket illetően. Az eljárás e pontján a tagállamok lehetőséget kapnak annak bizonyítására, hogy a meg nem felelés tényleges mértéke kisebb a Bizottság értékelésénél.
Amennyiben nem születik megállapodás, a tagállam egyeztetési eljárás indítását kérheti azzal a céllal, hogy a felek álláspontjait négy hónapon belül összeegyeztesse. A Bizottságot jelentésben tájékoztatni kell az eljárás eredményéről. A Bizottságnak a jelentés ajánlásait figyelembe kell vennie, mielőtt a finanszírozás elutasítása mellett döntene, és meg kell indokolnia, ha úgy dönt, hogy nem követi a jelentés ajánlásait.”
Az 1307/2013/EU rendelet
21
A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 2013. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 8. o.) 4. cikke (1) bekezdése h) pontjának kezdeti változata az alábbi meghatározást tartalmazta:
„»állandó gyepterület és állandó legelő« (a továbbiakban együttesen: állandó gyepterület): gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában öt vagy ötnél több évig nem szereplő földterület, amely tartalmazhat egyéb olyan, legeltetés céljára alkalmas fajokat, mint cserjék és/vagy fák, feltéve, hogy a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények túlsúlyban maradnak, illetve amennyiben a tagállamok így határoznak, olyan földterület, amely legeltetés céljára alkalmas, és a honos helyi gyakorlatok részét képezi, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken hagyományosan nincsenek túlsúlyban”.
22
E rendelkezésnek a 2017. december 13‑i (EU) 2017/2393 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2017. L 350., 15. o.) szövege a következő:
„»állandó gyepterület és állandó legelő« (a továbbiakban együttesen: állandó gyepterület): gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt éve nem szereplő földterület, illetve, amennyiben a tagállamok úgy határoznak, olyan földterület, amelyet legalább öt éve nem szántottak fel; e földterület otthont adhat egyéb legeltetés céljára alkalmas fajoknak is, például cserjéknek és/vagy fáknak, továbbá, amennyiben a tagállamok úgy határoznak, egyéb, takarmányként szolgáló fajoknak, például cserjéknek és/vagy fáknak, feltéve, hogy a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények túlsúlyban maradnak. A tagállamok dönthetnek úgy, hogy állandó gyepterületnek tekintik:
i.
a legeltetésre alkalmas földterületet, amely a kialakult helyi gyakorlatok részét képezi, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken hagyományosan nincsenek túlsúlyban; és/vagy
ii.
a legeltetésre alkalmas földterületet, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken nincsenek túlsúlyban vagy nem fordulnak elő”.
A 809/2014/EU végrehajtási rendelet
23
Az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályainak az integrált igazgatási és kontrollrendszer, a vidékfejlesztési intézkedések és a kölcsönös megfeleltetés tekintetében történő megállapításáról szóló, 2014. július 17‑i 809/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 227., 69. o.; a továbbiakban: 809/2014 rendelet) „Jogosulatlan kifizetések és igazgatási szankciók” címében szereplő 63. cikke szerint:
„(1)   A kifizetések kiszámítása a 48. cikk szerinti adminisztratív ellenőrzések során támogathatónak ítélt összegek alapján történik.
Az illetékes hatóság megvizsgálja a kedvezményezettől beérkezett kifizetési kérelmet, és meghatározza a támogatás céljára elszámolható összegeket. Az illetékes hatóság meghatározza:
a)
a kedvezményezett részére a kifizetési kérelem és a támogatási határozat alapján fizetendő összeget;
b)
a kedvezményezett részére a kifizetési kérelem támogathatóságának vizsgálatát követően fizetendő összeget.
Amennyiben a második albekezdés a) pontja alapján meghatározott összeg több mint 10%‑kal meghaladja az említett albekezdés b) pontja alapján meghatározott összeget, a b) pont szerint megállapított összeg tekintetében igazgatási szankciót kell alkalmazni. A szankció összege a fenti két összeg különbözetének felel meg, de nem lehet nagyobb annál az összegnél, amely a támogatás teljes körű visszavonását jelentené.
Nem alkalmazandó azonban szankció abban az esetben, ha a kedvezményezett az illetékes hatóság számára kielégítő módon bizonyítani tudja, hogy nem hibáztatható a nem támogatható összeg feltüntetéséért, vagy ha az illetékes hatóság más módon meggyőződött arról, hogy az érintett kedvezményezett nem hibáztatható.
(2)   Az (1) bekezdésben említett igazgatási szankció értelemszerűen alkalmazandó a 49. cikk szerinti helyszíni ellenőrzések során feltárt nem támogatható kiadásokra. Ebben az esetben az érintett művelet vonatkozásában felmerült halmozott kiadásokat kell megvizsgálni. Mindez nem befolyásolja az érintett műveletek tekintetében korábban elvégzett helyszíni ellenőrzések eredményeit.”
A 908/2014/EU végrehajtási rendelet
24
Az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, az ellenőrzési szabályok, a biztosítékok és az átláthatóság tekintetében történő alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2014. augusztus 6‑i 908/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 255., 59. o.; a továbbiakban: 908/2014 rendelet) 34. cikkének (2) és (3) bekezdése szerint:
„(2)   Amennyiben egy vizsgálat alapján a Bizottság úgy véli, hogy egy kiadást nem az uniós szabályoknak megfelelően teljesítettek, megállapításait közli az érintett tagállammal, és meghatározza a szóban forgó szabályok jövőbeni teljesítését biztosító korrekciós intézkedéseket, továbbá megjelöli a pénzügyi korrekció azon, ideiglenesen megállapított szintjét, amelyet az eljárás adott szakaszában a feltárt szabálytalanságokkal arányosnak tart. Közleményében a Bizottság javaslatot tesz egy, a tagállam számára előírt válaszadási határidő lejártát követő öt hónapon belül esedékes kétoldalú találkozó időpontjára. A közleményben hivatkozni kell erre a cikkre.
A tagállam a kézhezvételét követő két hónapon belül köteles választ adni a bizottsági közleményre. Válaszában a tagállamnak lehetőséget kell kapnia, hogy:
a)
igazolja a Bizottság felé, hogy a nem megfelelés, illetve az [EMVA‑ra az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapra (EMGA)] jelentett kockázat tényleges mértéke kisebb volt a Bizottság által megállapítottnál;
b)
tájékoztassa a Bizottságot az uniós szabályoknak való megfelelés érdekében tett korrekciós intézkedésekről és végrehajtásuk időpontjáról.
Indokolt esetben a Bizottság a tagállam kellően megalapozott kérésére a két hónapos időszakot legfeljebb további két hónappal meghosszabbíthatja. A kérelmet a Bizottságnak kell benyújtani az említett időszak lejárta előtt.
Amennyiben a tagállam megítélése szerint nincs szükség kétoldalú találkozóra, a fent említett közleményre elküldött válaszában tájékoztatja erről a Bizottságot.
(3)   A kétoldalú találkozó során a két fél megkísérel megállapodásra jutni a végrehajtandó intézkedések, a jogsértés súlyának értékelése, valamint az uniós költségvetésnek okozott anyagi kár mértéke tekintetében.
[…]”
A VI/5330/97. sz. dokumentum
25
A Bizottságnak az átalánykorrekciókra vonatkozó iránymutatásait „Az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatások” címet viselő, 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. bizottsági dokumentum (a továbbiakban: VI/5330/97. sz. dokumentum) határozta meg. Amennyiben a vizsgálat alapján szerzett információk nem tették lehetővé a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteségek kiszámítását, e veszteségek extrapolálásával statisztikai eszközökön vagy más ellenőrizhető adatokra való utaláson keresztül átalánykorrekciót lehetett kilátásba helyezni. Az alkalmazott átalánykorrekció aránya az ellenőrzések elvégzése során megállapított hiányosságok jelentőségétől függött. E dokumentum a következőket tartalmazta:
„Amennyiben egy vagy több kulcsellenőrzést nem végeztek el, illetve azokat olyan rosszul vagy ritkán végezték el, hogy alkalmatlanok voltak a kérelmek elfogadhatóságának megállapítására vagy a szabálytalanságok megelőzésére, 10%‑os mértékű korrekciót kell alkalmazni, mivel észszerűen feltételezhető, hogy komoly veszélye merült fel annak, hogy az [Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA)] súlyos veszteségeket szenved.
[…]
Mindazonáltal, ha a tagállam az ellenőrzési rendszert egyáltalán nem vagy súlyosan hiányosan alkalmazza, továbbá ha nagyon gyakori szabálytalanságokra és a szabálytalan vagy csalárd gyakorlattal szembeni fellépés során tanúsított gondatlanságra utaló adatok merülnek fel, 25%‑os korrekciót kell alkalmazni, mivel észszerűen feltételezhető, hogy az elfogadhatatlan kérelmek büntetlen előterjesztésének lehetősége azt eredményezi, hogy az EMOGA nagyon súlyos veszteségeket szenved.
[…]
[Az átalánykorrekciós rátákat] a további kiadásokra az egyedi ügyekkel kapcsolatban kizárt összegek levonását követően vagy a 296/96 […] rendelet alapján kell alkalmazni.” [nem hivatalos fordítás]
A jogvita előzményei
26
A jogvita előzményeit a Törvényszék a megtámadott ítélet 1–22. pontjában ismertette, és azokat a következőképpen lehet összefoglalni.
27
2012 szeptemberében a Bizottság vizsgálatot folytatott a Görög Köztársaság által az EMVA vidékfejlesztési intézkedések címén kifizetett kiadásokra (2007–2013) vonatkozóan a 2010–2013. pénzügyi évek tekintetében. 2013 novemberében ezen intézmény ezt követően vizsgálatot folytatott a Görög Köztársaság által a 2012. és a 2013. igénylési év tekintetében területalapú támogatások címén teljesített kiadásokra vonatkozóan.
28
A területalapú támogatásokat illetően a Bizottság a 2014. január 15‑i levelet követően közölte észrevételeit a Görög Köztársasággal. A Görög Köztársaság erre 2014. március 17‑én válaszolt, majd a Bizottság 2014. május 28‑én ismét megküldte észrevételeit a Görög Köztársaságnak.
29
2014. június 23‑én kétoldalú megbeszélést tartottak, amelyre vonatkozóan a Görög Köztársaság a 2014. szeptember 18‑án elküldött egy levelet.
30
Ezt követően a Bizottság azt javasolta, hogy a Görög Köztársasággal szemben egyszeri és átalányösszegként összesen 167399260,04 eurót szabjanak ki, mivel ezen intézmény szerint a közvetlen területalapú támogatások odaítélési rendszerének alkalmazása a 2012‑es és 2013‑as igénylési évek tekintetében Görögországban nem felelt meg az Európai Unió szabályainak.
31
Egyeztetési eljárás indult, és az egyeztető testület 2015. július 13‑án adott véleményt.
32
2015. november 23‑án a Bizottság az eredeti álláspontját fenntartva elfogadta a végleges álláspontját, amelyben azt javasolta, hogy a közvetlen támogatások területén a finanszírozásból zárják ki a Görög Köztársaságra kiszabott korrekció 167399260,04 euró végleges bruttó összegét.
33
A vidékfejlesztési intézkedéseket illetően a Bizottság a 2013. január 9‑i levelet követően közölte észrevételeit a Görög Köztársasággal. A Görög Köztársaság erre 2013. március 6‑án válaszolt.
34
2013. szeptember 5‑én kétoldalú megbeszélést tartottak, amelyet követően a Görög Köztársaság 2013. december 27‑én küldte el észrevételeit.
35
2014. május 27‑én a Bizottság bejelentette a Görög Köztársaságnak, hogy 4106349,91 euró összeget kíván kizárni az uniós finanszírozásból. Ez az intézmény ugyanis úgy ítélte meg, hogy, az EMVA vidékfejlesztési programja (2007–2013) keretébe tartozó intézkedések rendszerének a 2010 és 2013 közötti pénzügyi években Görögországban történő alkalmazása tekintetében hiányosságokat állapítottak meg.
36
A Görög Köztársaság által 2014. július 1‑jén előterjesztett egyeztetés iránti kérelmet követően az egyeztető testület a 2015. január 28‑i végleges jelentésben adott véleményt.
37
A Bizottság által 2015. szeptember 29‑én kialakított végleges álláspont a javasolt korrekciót 3880460,50 euróra korlátozta, vagyis 3107504,18 euróra a jelen ítélet 35. pontjában említett EMVA vidékfejlesztési program részét képező 125. intézkedés (a továbbiakban: 125. intézkedés) címén, amelyhez az ugyanezen program 121. intézkedése (a továbbiakban: 121. intézkedés) címén hozzáadódik 772956,32 euró.
38
2016. március 17‑én a Bizottság elfogadta a vitatott határozatot, amelyben megjelölte a tagállamoknál az EMGA és az EMVA terhére felmerült, az uniós finanszírozásból kizárt kiadások összegét. A Görög Köztársaság esetében a 2010 és 2013 közötti pénzügyi évekre vonatkozóan a Bizottság átalánykorrekciókat és egyszeri korrekciókat alkalmazott a jelen ügy szempontjából releváns területeken, azaz a termeléstől független közvetlen támogatások és az EMVA vidékfejlesztése területén. A közvetlen támogatásokat illetően a Bizottság összesen nettó 167399260,04 euró összegű korrekciót írt elő, amelyből nettó 166797866,22 euró összeg főként a támogatható állandó legelők meghatározásának hiányosságaira, a nyilvánvaló hibákra és a távérzékeléses helyszíni ellenőrzések hiányosságaira vonatkozott. A vidékfejlesztést illetően a Bizottság nettó 3880460,50 euró összegű korrekciót írt elő.
39
A vitatott határozathoz csatolt, a megtámadott ítélet 16–22. pontjában említett összefoglaló jelentésben (a továbbiakban: összefoglaló jelentés) a Bizottság a szóban forgó átalánykorrekciók és egyszeri korrekciók alkalmazását a következő indokokkal támasztotta alá.
40
A termeléstől független közvetlen támogatásokat illetően a Bizottság megállapította, hogy a 2012‑es és 2013‑as igénylési évek során a Görög Köztársaság támogathatónak minősítette azon állandó legelőket, amelyek nem feleltek meg a 73/2009 rendelet 34. cikkében és az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontjában foglalt feltételeknek, mivel az e területeken lévő növényzet nem tekinthető az e rendelkezések értelmében vett „gyepnek vagy egynyári takarmánynövénynek”. A görög hatóságok e téves minősítését az 1122/2009 rendelet szerinti keresztellenőrzések tekintetében is elfogadták.
41
A 2012‑es igénylési év tekintetében a görög hatóságok a hiba következményeit 40113184,84 euróra értékelték. A Bizottság azonban úgy vélte, hogy ezt az összeget a 2013 októberében meghatározott támogathatósági arányok alkalmazásával számították ki, amelyek nem vették figyelembe a felülvizsgált cselekvési terv 2014 áprilisában történt véglegesítését. A Bizottság azt is megállapította, hogy a görög hatóságok által kiszámított összeg nem vette figyelembe a túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazandó szankciókat. A 2013‑as igénylési évet illetően ezen intézmény megállapította, hogy a görög hatóságok által kiszámított összeg nem vette figyelembe azokat a szankciókat, amelyeket a ki nem fizetett összegekre vonatkozó túlzott mértékű bejelentés eseteire kellett kiszabni. Ráadásul e két igénylési évet illetően a Bizottság azt is megállapította, hogy ezeket az összegeket az állandó legelőkre vonatkozó arányos tényezők 2014. április 30‑i módosításának pénzügyi hatását figyelmen kívül hagyásával számították ki.
42
Egyébiránt a Bizottság azt is megállapította, hogy hiányosságok jellemezték azokat a helyszíni ellenőrzéseket, amelyek megállapításai bizonyos esetekben alapvetően eltérnek a távérzékelés útján tett megállapításoktól, ami 9470 mezőgazdasági parcella felülvizsgálatához vezetett a 2013‑as igénylési év tekintetében (a 2012‑es igénylési év tekintetében azonban nem). Végül, a Bizottság úgy vélte, hogy bizonyos esetekben és a releváns gyakorlat kiterjesztő alkalmazásával a görög hatóságok a kifizetések összegének kiigazítása érdekében megállapították ugyan a „nyilvánvaló hiba” fennállását, az előírt szankciókat azonban nem alkalmazták.
43
A 2014. december 4‑én a görög hatóságok által a Bizottságnak szolgáltatott információkból az tűnt ki, hogy e hatóságok a 2012‑es igénylési év tekintetében 52225465,79 euró, a 2013‑as igénylési év tekintetében pedig 37133161,78 euró összegű korrekciót javasoltak. A Bizottság azonban úgy ítélte meg, hogy az ellenőrzések során megállapított hibák jelentős aránya miatt e korrekciók elégtelenek, továbbá ezen ellenőrzések gyakori, és még nem kellően leküzdött szabálytalanságokat tártak fel.
44
A 2012‑es igénylési évet illetően a Bizottság tehát 25%‑os korrekciót alkalmazott a kockázattal értintett állományra. Figyelembe véve a helyzet javulását, a Bizottság a korrekciót a 2013‑as igénylési év tekintetében 10%‑ra csökkentette, azon alapösszegből kiindulva, amelyet magát is 37163161,78 euró összeggel csökkentettek, és amelyet a görög hatóságok ismert hibaként jelentettek be.
45
A vidékfejlesztést és különösen a 125. intézkedést illetően, amely elsősorban az öntözési infrastruktúrára vonatkozik, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a támogatható projektek kiválasztása nem felel meg az 1698/2005 rendelet 71. cikkében foglalt követelményeknek. A vizsgálat ugyanis feltárta, hogy e kiválasztás a görög vidékfejlesztési minisztérium (a továbbiakban: DTEC) tanulmányi és építésügyi igazgatósága részéről a problematikus előválogatás második szakaszát foglalta magában. Ezen előválogatási szakaszban így nemcsak a projektek kiforrottságát ellenőrizték, hanem a prioritásoknak való megfelelőségüket is, olyan szempontok alapján, amelyeket kizárólag ezen igazgatóság ismert. Ily módon olyan kiválasztási szempontokat vezettek be, amelyek nem a hatáskörrel rendelkező irányító hatóság (OPEKEPE) által meghatározott szempontok voltak. Következésképpen a Bizottság úgy határozott, hogy 5%‑os átalánykorrekciót alkalmaz, amely 3107504,18 euró összegnek felel meg.
46
Ami a 121. intézkedést illeti, amelynek célja lényegében a vállalkozások modernizálása, a vizsgálat feltárta, hogy a kiadások nem támogathatóvá nyilvánításának egyes eseteiben a kedvezményezettek kérelmei anélkül kerültek csökkentésre, hogy velük szemben bármilyen szankciót alkalmaztak volna. Márpedig a büntetlenség a Bizottság szerint a nem támogatható kiadások bejelentésére ösztönözheti a kedvezményezetteket, mivel legrosszabb esetben egyszerűen megtagadják tőlük a megfelelő összeg kifizetését. A Bizottság tehát úgy ítélte meg, hogy ez a gyakorlat kockázatot jelent az érintett alap számára, és úgy határozott, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 63. cikkének analógia útján történő alkalmazása alapján 772956,32 euró összegnek megfelelő korrekciót alkalmaz.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
47
A Törvényszék Hivatalához 2016. május 25‑én benyújtott keresetlevelével a Görög Köztársaság a vitatott határozat megsemmisítése iránti keresetet terjesztett elő, amelyben lényegében nyolc jogalapra hivatkozott.
48
Az első jogalap a 2012‑es igénylési évre vonatkozó 25%‑os átalánykorrekcióra, a 2013‑as igénylési évre vonatkozó 10%‑os átalánykorrekcióra, valamint a támogatható állandó legelők meghatározásában megállapított hiányosságok miatt alkalmazott 37163161,78 euró egyszeri korrekcióra vonatkozott. E jogalap a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjának és az 1120/2009 rendelet 2. cikke c) pontjának téves értelmezésén és alkalmazásán alapult.
49
A második jogalap a VI/5330/97. sz. dokumentumnak a 2012‑es igénylési év tekintetében a 25%‑os átalánykorrekció alkalmazási feltételeinek teljesülését illetően való téves értelmezésén és alkalmazásán alapult.
50
A harmadik jogalap a 2013‑as igénylési év tekintetében támogatható állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai és hibái miatt alkalmazott 10%‑os átalánykorrekcióra és egyszeri korrekcióra vonatkozott, és e korrekciók jogellenességén, helytelenségén, ellentmondásos indokain, a VI/5330/97. sz. dokumentumnak az 10%‑os átalánykorrekció alkalmazási feltételeinek teljesülésével kapcsolatos téves értelmezésén és alkalmazásán, valamint a megfelelő ügyintézés, az arányosság, a ne bis in idem elvének és a védelemhez való jognak a megsértésén alapult.
51
A negyedik és az ötödik jogalap a vitatott határozatra vonatkozott annyiban, amennyiben az 5%‑os átalánykorrekciót ír elő az 125. intézkedés tárgyát képező projektek kiválasztási szempontjai alkalmazásának hiányosságai miatt. A negyedik jogalap a vitatott határozat jogi alapjának és indokolásának hiányán, valamint a 2010–2013. pénzügyi évek tekintetében alkalmazott ezen átalánykorrekcióval kapcsolatos ténybeli hibán, míg az ötödik jogalap az 1290/2005 rendelet 31. cikkének megsértésén alapult.
52
A hatodik és a hetedik jogalap a 2011 és 2013 közötti pénzügyi évek tekintetében a szankcionálási politika 121. intézkedéssel kapcsolatban megállapított gyengeségei miatt alkalmazott egyszeri korrekcióra vonatkozott. A hatodik jogalap a korrekció számítási módszerének jogellenességén alapult, amely a megállapított hiányosságokhoz képest aránytalan eredményekhez vezet, míg a hetedik jogalap a vitatott határozat jogi alapjának és indokolásának hiányán, valamint a VI/5330/97. sz. dokumentum megsértésén alapult.
53
A Görög Köztársaság a Törvényszék előtti eljárás során elállt a nyolcadik jogalaptól.
54
A megtámadott ítéletben a Törvényszék elutasította a keresetet.
A felek kérelmei a Bíróság előtt
55
A Görög Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–
semmisítse meg a vitatott határozatot;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
56
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság a fellebbezést mint megalapozatlant utasítsa el. Kéri továbbá, hogy a Bíróság a Görög Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
57
Fellebbezésének alátámasztására a Görög Köztársaság hat jogalapra hivatkozik. Az első jogalap a vitatott határozatra vonatkozik annyiban, amennyiben az a 2012‑es és 2013‑as igénylési év vonatkozásában a legelőkre vonatkozó területalapú támogatásokra 25%‑os és 10%‑os átalánykorrekciót, valamint a 2013‑as igénylési év vonatkozásában 37163161,78 euró egyszeri korrekciót alkalmaz. E jogalap azon alapul, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja és az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontja értelmében vett „állandó legelő” fogalmát. A második jogalap a VI/5330/97. sz. dokumentum Törvényszék általi téves értelmezésén és alkalmazásán alapul a legelőknek a 2012‑es igénylési évben nyújtott területalapú támogatásokra alkalmazott 25%‑os pénzügyi átalánykorrekciót igazoló feltételek fennállását illetően. A harmadik jogalap azon alapul, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdését, az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdését és a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikkét – amelyeket a VI/5330/97. sz. dokumentum tartalmaz –, a ne bis in idem elvét és az arányosság elvét, a 2013‑as igénylési év tekintetében a legelőkre vonatkozó területalapú támogatásokra alkalmazott 10%‑os pénzügyi átalánykorrekció és egy egyszeri korrekció halmozódása miatt. A negyedik és az ötödik jogalap arra vonatkozik, hogy a Törvényszék hogyan értékelte a 2010 és 2013 közötti pénzügyi években az 125. intézkedés szerinti projektek kiválasztási szempontjainak alkalmazásával kapcsolatos hiányosságok miatt a Görög Köztársasággal szemben alkalmazott 5%‑os pénzügyi átalánykorrekcióra vonatkozó értékelést. Míg a negyedik jogalap az 1698/2005 rendelet 71. cikke (2) és (3) bekezdésének téves értelmezésén és alkalmazásán, valamint a megtámadott ítélet elégtelen indokolásán alapul, addig az ötödik jogalap az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdése c) pontjának megsértésén, valamint ezen ítélet elégtelen és ellentmondásos indokolásán alapul. A hatodik jogalap a Törvényszéknek a Görög Köztársasággal szemben a 2011–2013. pénzügyi évek tekintetében a szankcionálási politika 121. intézkedéssel kapcsolatban megállapított hiányosságai miatt alkalmazott egyszeri korrekcióval kapcsolatos értékelésére vonatkozik. E jogalap a 817/2004 rendelet 73. cikkének és a 809/2014 végrehajtási rendelet 63. cikkének megsértésén alapul.
Az első jogalapról
A felek érvei
58
Az első jogalapjával a Görög Köztársaság lényegében azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 35–66. pontjában tévesen értelmezte és alkalmazta a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontját, valamint az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontját, amelyek az „állandó legelő” meghatározását tartalmazzák.
59
A Görög Köztársaság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy az a megtámadott ítélet 39., 40., 49. és 56. pontjában téves kritériumot állapított meg a Bizottság által annak meghatározása érdekében figyelembe vett növényzet típusára vonatkozóan, hogy e területek valóban az uniós jog értelmében vett „állandó legelőnek” minősülnek‑e. A Törvényszék ugyanis az „állandó legelő” minősítést kizárólag a gyeppel vagy egyéb egynyári takarmánynövényekkel borított területekre korlátozta, és e minősítés alól kizárta a bozóttal és a fás szárú növényzettel borított területeket, amelyek az úgynevezett „mediterrán jellegű legelőket” jellemzik. Márpedig a Görög Köztársaság szerint a Törvényszéknek egy másik kritériumot kellett volna elfogadnia, amelynek értelmében „állandó legelőnek” minősülnek azok a területek, amelyek a kialakult helyi szokások alapján hagyományosan legeltetésre használnak, és amelyeken a gyep és az egynyári takarmánynövények nincsenek túlsúlyban. Ily módon a szóban forgó területeken a fás szárú növényzet túlsúlya nem szolgálhat a mezőgazdasági tevékenységek elhagyásának mércéjeként.
60
A Görög Köztársaság szerint ezt az értelmezést a 796/2004 rendelet 2. cikkének és az 1120/2009 rendelet 2. cikkének megfogalmazása, valamint e rendeletek összefüggései és az általa kitűzött célok teszik lehetővé. Hangsúlyozza tehát, hogy az „állandó legelő” fogalmának e tág értelmezése a Bizottság Közös Kutatóközpontja (JRC) által 2008. április 2‑án közzétett, a közös agrárpolitikára (KAP) vonatkozó hatályos jogi rendelkezések tiszteletben tartásának legmegfelelőbb módjairól szóló útmutatóból, valamint a 2012 októberében görög hatóságok által a Bizottsággal együttműködésben kidolgozott azon cselekvési tervből következik, amely a legelők támogathatóságának műholdképek értelmezése által történő kiértékelését tartalmazza a referenciaparcella (egység) szintjén, illetve egy arányos számítási rendszer (időarányos) alkalmazását abban az esetben, ha ott kúszócserjék találhatók (a továbbiakban: 2012. évi cselekvési terv). Ezenkívül az „állandó legelő” fogalmának említett tág értelmezését megerősíti mind az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése h) pontjának eredeti változata, mind pedig az e rendelkezésnek a 2017/2393 rendelet 3. cikkével történt módosításából következő megfogalmazás.
61
A Bizottság azt indítványozza, hogy a Bíróság ezt a jogalapot utasítsa el mint megalapozatlant. Ezen intézmény véleménye szerint a Törvényszék helyesen értelmezte és alkalmazta a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjában, valamint az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontjában szereplő „állandó legelő” fogalmát. Ebből a fogalommeghatározásból az következik, hogy a mezőgazdasági területet borító növényzet jellegéhez kapcsolódó kritériumnak van meghatározó jelentősége. Ezenkívül sem a jelen ítélet 60. pontjában említett iránymutatások, sem a 2012. évi cselekvési terv, sem a 2015. január 1‑jétől alkalmazandó és az „állandó legelő” kiterjesztett fogalmát tartalmazó 1307/2013 rendelet nem releváns a tárgyalt ügy tényállásának megvalósulása időpontjában alkalmazandó jog értelmezése, valamint a Bizottság által meghatározott pénzügyi korrekció értékelése szempontjából.
A Bíróság álláspontja
62
Az első jogalapjával a Görög Köztársaság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja, valamint az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontja értelmében vett „állandó legelő” fogalmának értelmezése során, amikor a megtámadott ítélet 40. pontjában megállapította, hogy e fogalomba kizárólag a gyeppel és egynyári takarmánynövényekkel borított területek tartoznak, és az abból kizárta a fás szárú vagy cserjés növényekkel borított területeket, amelyek az úgynevezett „mediterrán jellegű” legelőket jellemzik. A Görög Köztársaság szerint ugyanis az érintett mezőgazdasági területet borító növényzet jellegére vonatkozó kritérium nem meghatározó az „állandó legelő” minősítés szempontjából.
63
E tekintetben meg kell állapítani egyrészt, hogy az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontjában található definíció olyan kifejezésekkel határozza meg az „állandó legelő” fogalmát, amelyek nagyon hasonlítanak a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjában használt kifejezésekhez. Másrészt a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az „állandó legelő” fogalmának meghatározása szempontjából meghatározó kritérium nem a mezőgazdasági területet borító növényzet típusa, hanem az említett terület tipikus mezőgazdasági tevékenység céljából „állandó legelőként” történő hatékony használata. Következésképpen a fás szárú vagy cserjés növények jelenléte önmagában nem zárhatja ki egy terület „állandó legelőként” való besorolását, amennyiben e jelenlét nem korlátozza az említett terület mezőgazdasági tevékenység céljára történő hatékony használatát (2019. május 15‑iGörögország kontra Bizottság ítélet, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, 54. pont; 2020. február 13‑iGörögország kontra Bizottság ítélet, C‑252/18 P, EU:C:2020:95, 50. pont).
64
Következésképpen, amikor a Törvényszék a megtámadott ítélet 40. pontjában úgy ítélte meg, hogy a releváns kritérium a szóban forgó területen található növényzet, majd ezt követően e kritérium alapján végezte el vizsgálatát, tévesen alkalmazta a jogot a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjából és az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontjából következő „állandó legelő” fogalmának értelmezése és alkalmazása során. Ebből következik, hogy téves a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 46. pontjában szereplő azon megállapítása, amely szerint a Görög Köztársaság továbbra sem bizonyította, hogy a Bizottság állításai valótlanok.
65
Következésképpen helyt kell adni a Görög Köztársaság első jogalapjának. Ebből következik, hogy hatályon kívül kell helyezni a megtámadott ítélet rendelkező részének 1. pontját, amennyiben a Törvényszék elutasította a Görög Köztársaságnak a legelőkre vonatkozó területalapú támogatások vonatkozásában a 2012‑es és 2013‑as igénylési év tekintetében alkalmazott 25%‑os és 10%‑os átalánykorrekcióra, valamint a 2013‑as igénylési évre vonatkozóan 37163161,78 euró egyszeri korrekcióra vonatkozó keresetét, amely korrekciókat a támogatható állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének a 2012‑es és 2013‑as igénylési évek tekintetében fennálló hiányosságai miatt alkalmazták.
A második jogalapról
A felek érvei
66
Második jogalapjával a Görög Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 78., 93., 96., 101., 104., 106. és 107. pontjában tévesen értelmezte és alkalmazta a VI/5330/97. sz. dokumentumot a 2012‑es igénylési évre vonatkozó 25%‑os korrekciós mérték alkalmazásához szükséges feltételek teljesülését illetően. E jogalap kilenc részből áll.
67
A második jogalapjának első részében a Görög Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítélet 85. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy a 2012‑es igénylési évre vonatkozó végleges kifizetéseket 2013. június 30‑án teljesítették, miután a kérelmeket – az ezen időpontig végrehajtott – a 2012‑es cselekvési terv alapján felülvizsgálták. Ennélfogva e felülvizsgálat kizárja a 25%‑os átalánykorrekciót igazoló, különösen súlyos veszteségek kockázatát, és ellentmond annak, hogy a visszatérő hiányosságról, gondatlanságról vagy a Görög Köztársaság által ismételten elkövetett jogsértésről lenne szó. Ennélfogva a megtámadott ítélet 78., 93., 96., 101., 104., 106. és 107. pontja jogilag megalapozatlan.
68
A második jogalap második része azon alapul, hogy a Törvényszék elferdítette az összefoglaló jelentés tartalmát és módosította a jogvita tárgyát, amennyiben a megtámadott ítélet 79. pontjában kimondta, hogy a referenciaparcellák határait és a legnagyobb támogatható területüket pontosan meg kell határozni. Márpedig a jogvita tárgya nem a parcellák határainak pontos meghatározása, hanem az, hogy az utóbbiak az „állandó legelő” meghatározására tekintettel támogathatóak‑e.
69
A Görög Köztársaság második jogalapjának harmadik része az indokolás ellentmondásosságán alapul, amennyiben a Törvényszék a megtámadott ítélet 88. pontjában megállapította, hogy a 2012. évi cselekvési terv fokozatos végrehajtása ellenére az EMGA‑t érintő kockázat megnövekedett, és hogy rendkívül magas veszteségek valószínűek, ami igazolja a 25%‑os mértéket.
70
Második jogalapjának negyedik részében a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék megsértette a VI/5330/97. sz. dokumentumot, amikor a megtámadott ítélet 88. pontjában megkövetelte, hogy a pénzügyi korrekció mértékének csökkentéséhez az szükséges, hogy az érintett tagállam az EMGA számára fennálló valamennyi kockázatot megszüntesse.
71
E jogalap ötödik részében a Görög Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítélet 89. pontjában a Törvényszék megsértette a 73/2009 rendelet 34. és 36. cikkét, valamint az 1782/2003 rendelet 43. és 44. cikkét, amikor megállapította, hogy az e tagállamnak a legelők támogathatóságával kapcsolatban felrótt hiba érintette a mezőgazdasági termelők támogatási jogosultságainak kiszámítását, és ebből következően e jogosultságok számát, ami az EMGA számára nagyon nagy kockázatot jelent. Végeredményben ez az értékelés jogellenes, mivel visszaható hatállyal alkalmazza a 796/2004 és a 73/2009 rendelet 2. cikkét a támogatási jogosultságok kiszámítására szolgáló referencia‑időszakra (2000–2002).
72
Második jogalapjának hatodik részében a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék elferdítette az egyeztető testületnek a jelen ítélet 36. pontjában említett végleges jelentésének tartalmát, amikor a megtámadott ítélet 92. pontjában kimondta, hogy azon területek egy része esetében, amelyekre támogatást nyújtottak, ez a támogatás nem adható. Márpedig e jelentésből kitűnik, hogy a 2012. évi cselekvési tervet követően az 1,6 millió hektáros legelőterület továbbra is támogatható maradt.
73
E jogalap hetedik részében a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott ítélet 100. pontjában a Törvényszék megsértette az 1306/2013 rendelet 52. cikke (3) bekezdésének második albekezdését, amikor annak megállapítására szorítkozott, hogy a Bizottságot nem kötik az egyeztető testület jelentései, anélkül hogy megvizsgálta volna, hogy e testület indokolta‑e az említett jelentések következtetéseitől való eltérésre vonatkozó döntését.
74
A második jogalap nyolcadik része a megtámadott ítélet 85. és 104. pontjában szereplő indokolás közötti ellentmondáson alapul, mivel a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében vett „kivételes körülmény” fennállását alátámasztó feltételek nem teljesültek.
75
Második jogalapjának kilencedik részében a Görög Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítélet 114–116. pontjában a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta a VI/5330/97. sz. dokumentumban szereplő iránymutatásokat, mivel nem vette figyelembe a 2012. évi cselekvési terv visszamenőleges végrehajtását. A Görög Köztársaság, állítása szerint, megszüntette azokat a hiányosságokat, amelyek a mezőgazdasági parcellaazonosító rendszerben (a továbbiakban: MePAR) a legelőként használt területek helytelen azonosításából erednek, így, még ha feltételezzük is, hogy átalánykorrekciót lehet alkalmazni, a 25%‑os korrekció mértéke nem indokolt.
76
A Bizottság e jogalap megalapozatlanként történő elutasítását kéri, mivel a Görög Köztársaság által annak alátámasztására felhozott egyik kifogás sem kérdőjelezheti meg az Törvényszéknek a 25%‑os mértékű átalánykorrekció alkalmazásának jogszerűségére vonatkozó értékelését.
77
Így a második jogalap első részére a Bizottság azt válaszolja, hogy fellebbezésében a Görög Köztársaság különválasztja a kérelmek 2012. évi cselekvési terv alapján történő felülvizsgálatának elemét, és hallgat az ellenőrzési rendszer számos más szabálytalanságáról és súlyos hibájáról, amelyekre a Törvényszék a megtámadott ítélet 77. pontjában emlékeztetett, és amelyek együttesen véve igazolták az EMGA‑t érintő rendkívül magas veszteségek kockázatának fennállását.
78
E jogalap második részére válaszul a Bizottság arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítélet 77. pontjában a Törvényszék emlékeztetett az ellenőrzési rendszer számos súlyos hiányosságára, amelyek igazolják a 25%‑os átalánykorrekciót. A parcellák határai meghatározásának a megtámadott ítélet 79. pontjában felvetett kérdése csak az általános indokoláshoz tartozó elemnek minősül, amely kiegészíti a Törvényszék indokolását, és amely a hatékony ellenőrzési rendszer jelentőségének hangsúlyozására irányul.
79
Az említett jogalapnak az indokolás ellentmondásosságára alapított harmadik részét illetően a Bizottság azt válaszolja, hogy a megtámadott ítélet 85. pontjában a Törvényszék annak megállapítására szorítkozott, hogy a 2012. évi cselekvési terv fokozatos végrehajtása olyan intézkedéseket tartalmazott, amelyek nem mindegyike irányult azonnali hatások kiváltására, így e cselekvési terv fokozatos végrehajtása elégtelennek bizonyult ahhoz, hogy megszüntesse a 2012‑es igénylési évre vonatkozó kockázatot.
80
Ugyanezen jogalap negyedik részére válaszolva a Bizottság azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 88. pontjában az átalánykorrekció csökkentését nem a kockázat hiányának bizonyításától tette függővé, hanem csupán azt állapította meg, hogy a 2012. évi cselekvési terv végrehajtása semmilyen konkrét hatást nem gyakorolt az EMGA által 2012‑ben viselt kockázatra.
81
A Bizottság előadja, hogy a második jogalap ötödik része, amely a megtámadott ítélet 89. pontja ellen irányul, hatástalan, mivel a jogalap e része másodlagos indokolásra vonatkozik. Mindenesetre a Görög Köztársaság nem cáfolta eredményesen a Törvényszék által a megtámadott ítélet e pontjában tett azon megállapítást, amely szerint a rendelkezésre álló hektárokra vonatkozó számítási hiba rendkívül nagy kockázatot jelent az EMGA számára.
82
E jogalap hatodik részére válaszolva, amely a megtámadott ítélet 92. pontjára vonatkozik, a Bizottság arra hivatkozik, hogy a Görög Köztársaság nem vonja kétségbe azt a tényt, hogy számos olyan terület, amelyre a támogatást odaítélték, általában véve nem volt jogosult az említett támogatásra, mivel nem felelt meg azoknak a feltételeknek, amelyek alapján állandó legelőnek minősülnének.
83
Az említett jogalapnak a megtámadott ítélet 100. pontjára vonatkozó hetedik részét illetően a Bizottság azt állítja, hogy a Görög Köztársaság a Törvényszék előtt nem hivatkozott a vitatott határozat indokolásának hiányára alapított jogalapra, mivel e határozattal a Bizottság eltért az egyeztető testület ajánlásaitól. Ennélfogva a Törvényszék jogilag megkövetelt módon válaszolt a Görög Köztársaság állításaira.
84
Ugyanezen jogalapnak a megtámadott ítélet 104. pontja ellen irányuló nyolcadik részére válaszolva a Bizottság úgy érvel, hogy a Törvényszék a mellékesen kifejtett indokaiban úgy ítélte meg, hogy még ha a 25%‑os átalánykorrekció alkalmazásának igazolásához szükséges lenne is a „kivételes körülmény” bizonyítása, a jelen ügyben ez a körülmény bizonyított.
85
Végül, ami a második jogalapnak a 2012. évi cselekvési terv figyelmen kívül hagyására alapított és a megtámadott ítélet 114–116. pontjára vonatkozó kilencedik részét illeti, a Bizottság megismétli azon álláspontját, amely szerint e cselekvési terv nem releváns azon kérdést illetően, hogy a szabálytalanság pénzügyi terjedelme pontosan megállapítható‑e, vagy pedig pénzügyi korrekciót kell kiszabni.
A Bíróság álláspontja
86
A VI/5330/97. sz. dokumentumból kitűnik, hogy a 25%‑os átalánykorrekció akkor indokolt, ha az abban foglalt kumulatív feltételek teljesülnek, vagyis ha valamely tagállam egyáltalán nem vagy csak súlyosan hiányosan alkalmazza az ellenőrzési rendszert, és nagyon gyakori szabálytalanságokra, valamint a szabálytalan vagy csalárd gyakorlattal szembeni fellépés során tanúsított gondatlanságra utaló adatok merülnek fel, mivel észszerűen feltételezhető, hogy az elfogadhatatlan kérelmek büntetlen előterjesztésének lehetősége azt eredményezi, hogy az EMOGA nagyon súlyos veszteségeket szenved.
87
Márpedig a megtámadott ítélet 78–82. pontjában a Törvényszék úgy határozott, hogy a Bizottság helyesen állapította meg, hogy a jelen ügyben az ellenőrzési rendszer súlyosan hiányos alkalmazása felróható a Görög Köztársaságnak a visszatérő szabálytalanságok együttese tekintetében, amelyek között – amint azt a megtámadott ítélet 77. pontja kifejti – szerepeltek a támogatható állandó legelők meghatározásával kapcsolatos hiányosságok, amelyek az ellenőrzéseknek az e tagállam általi nem megfelelő alkalmazásához vezettek.
88
Mivel egyrészt a Törvényszéknek az állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságaira vonatkozó értékelése fogalmilag az „állandó legelő” fogalmának értelmezésén alapul, másrészt pedig – amint az a jelen ítélet 65. pontjában megállapításra került – a Törvényszék e fogalom téves értelmezését fogadta el, e hiba szükségszerűen érinti a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 78. pontjában szereplő, a szabálytalanságok együttesére vonatkozó, az ellenőrzési rendszer súlyosan hiányos alkalmazásával kapcsolatos feltételre vonatkozó értékelését.
89
Következésképpen, tekintettel arra, hogy a Görög Köztársaság által a támogatható állandó legelők ellenőrzése címén felhozott kifogások mind az „állandó legelő” fogalmának a Törvényszék által elfogadott téves értelmezésére vonatkoznak, a második jogalap egészének helyt kell adni.
A harmadik jogalapról
A felek érvei
90
Harmadik jogalapjával a Görög Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítélet 138–141. pontjában a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdését, az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdését, a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikkét, valamint a VI/5330/97. sz. dokumentumot a 2013. igénylési év esetében alkalmazott átalánykorrekció kiszámítási módszerét illetően, így jogszerűnek, a ne bis in idem elvével és az arányosság elvével összhangban állónak tekintette a 10%‑os átalánykorrekciónak és az egyszeri korrekciónak az ugyanazon szabálytalanságok miatti halmozott alkalmazását. Márpedig a Görög Köztársaság szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az átalánykorrekció és az egyszeri korrekció halmozása csak számos megállapítás megtétele esetén lehetséges.
91
A Bizottság kéri e jogalap megalapozatlanként történő elutasítását.
A Bíróság álláspontja
92
Emlékeztetni kell egyrészt arra, hogy az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdése, valamint az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdése nem tiltja meg a Bizottság számára, hogy egyidejűleg alkalmazzon egyszeri korrekciót és átalánykorrekciót.
93
A Bíróság tehát már elfogadta a pénzügyi átalánykorrekciók és egyéb korrekciók halmozásának lehetőségét. Ha úgy tűnik, hogy az EMGA által viselt kockázat kizárólag egyszeri korrekciókkal nem fedezhető, más átalánykorrekcióknak is lehetségesnek kell lenniük. Ellentétes lenne ugyanis az EMGA finanszírozási rendszerével az, hogy amennyiben fennállnak az egyszeri korrekció alkalmazására vonatkozó indokok, más, ilyen egyértelműen nem meghatározható, károk vagy kockázatok az EMGA‑t terheljék. Következésképpen semmilyen elvi ok nem zárja ki az egyszeri korrekció és az átalánykorrekció halmozását (lásd ebben az értelemben: 1999. október 28‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet, C‑253/97, EU:C:1999:527, 72–74. pont; 2017. június 15‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑279/16 P, nem tették közzé, EU:C:2017:461, 72. pont).
94
Másrészt a VI/5330/97. sz. dokumentumból kitűnik, hogy lehetséges az egyszeri korrekció és az átalánykorrekció halmozása, amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 136. pontjában emlékeztetett, mivel e dokumentum előírja, hogy az átalánykorrekciókat kell alkalmazni a fennmaradó kiadásokra az egyedi akták tekintetében elutasított összegek levonását követően.
95
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a Görög Köztársaság a harmadik jogalapjának alátámasztásaként annak kifogásolására szorítkozik, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 138–141. pontjában megsértette az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdését, az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdését, valamint a VI/5330/97. sz. dokumentumot, mivel elutasította az ugyanazon szabálytalanságok és az ugyanazon 2013‑as igénylési év tekintetében alkalmazott kettős korrekcióra alapított érvelését.
96
Márpedig e jogalap keretében a Görög Köztársaság nem vitatja a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 120–125. és 131. pontjában szereplő megállapításait, amelyekben egyértelműen meghatározza azokat az indokokat, amelyek alapján a Bizottság a 10%‑os átalánykorrekciót és az egyszeri korrekciót alkalmazta.
97
Így a megtámadott ítélet 123. pontjából kitűnik, hogy a 2013‑as igénylési év tekintetében alkalmazott 10%‑os mértékű átalánykorrekció egyrészt a Bizottság által a legelők támogathatóságára és a Görög Köztársaság által bevezetett ellenőrzési rendszerre vonatkozóan feltárt hibák halmozódására, másrészt a helyzetnek a 2012‑es igénylési évhez viszonyított javulására tekintettel indokolt volt. A megtámadott ítélet 124. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy az EMGA tekintetében fennálló, 37163161,78 euró összegű kockázatnak a görög hatóságok által a MePAR aktualizálásából eredő új adatok alapján történő kiszámítása nem tette lehetővé azon kockázat teljes összegének meghatározását, amelynek ez az alap, többek között amiatt volt kitéve, hogy nem vették figyelembe azokat a szankciókat, amelyeket alkalmazni kellett volna, valamint amiatt, hogy egy 2014 novemberében végzett ellenőrzés feltárta, hogy a MePAR‑t érintő hibák továbbra is fennállnak. A Törvényszék ebből a megtámadott ítélet 125. pontjában azt a következtetést vonta le, hogy ezen utóbbi hiányosságokra tekintettel a Bizottság nem volt képes pontosan meghatározni az említett alapnál felmerült kockázat teljes összegét, így egyrészt az átalánykorrekció előírása indokolt volt, másrészt pedig a görög hatóságok által az ellenőrzött területekre vonatkozóan végzett számítások nem tették lehetővé azon kockázat teljes összegének meghatározását, amelynek ezen alap ki volt téve.
98
Ebből következik, hogy a Törvényszék az 1290/2005 rendelet 31. cikke (2) bekezdésének, az 1306/2013 rendelet 52. cikke (2) bekezdésének, valamint a VI/5330/97. sz. dokumentum pontos alkalmazásával állapította meg, hogy azáltal, hogy a görög hatóságok által kiszámított összeget levonta abból az összegből, amely alapján a 10%‑os átalánykorrekciót kiszámította, a Bizottság megbizonyosodott arról, hogy nem alkalmaz kétszeres korrekciót azon konkrét kedvezményezettek tekintetében, amelyeket a görög hatóságok az általuk kiszámított összegben már figyelembe vettek. A 10%‑os átalánykorrekció ugyanis nem vonatkozott a görög hatóságok által végzett ellenőrzések tárgyát képező területekre, amelyek alapján ez utóbbi hatóságok kiszámították a 37163161,78 euró összeget.
99
Ennélfogva a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott ítélet 138. és 141. pontjában úgy ítélte meg, hogy a Bizottság által alkalmazott számítási módszer nem vezetett kettős korrekcióhoz ugyanazon szabálytalanságok és ugyanazon igénylési év tekintetében.
100
A fentiekre tekintettel a harmadik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A negyedik jogalapról
A felek érvei
101
A Görög Köztársaság által felhozott negyedik jogalap az 1698/2005 rendelet 71. cikke (2) és (3) bekezdésének téves értelmezésén és alkalmazásán, valamint a Törvényszék indokolási kötelezettségének számos megszegésén alapul.
102
A negyedik jogalapjának első részében, amely a megtámadott ítélet 158–160. pontja ellen irányul, a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) és (3) bekezdését, amikor azt rótta fel a Görög Köztársaságnak, hogy az irányító hatóság általi kiválasztást megelőzően a DTEC a projektek előzetes kiválasztását e nemzeti szerv saját kritériumai alapján folytatta le, így az nem a projektek egyszerű formális értékelésének, hanem tényleges érdemi ellenőrzésének minősült, jóllehet e cikkek alapján csak az irányító hatóság jogosult felmérni a 125. intézkedés által valószínűleg érintett projektek támogathatóságát. A Görög Köztársaság szerint az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (3) bekezdése elsődleges hatáskört biztosít a tagállamoknak arra, hogy az EMVA forrásai hatékonyabb elosztásának biztosítása érdekében meghatározzák a kiadások támogathatóságára vonatkozó szabályokat, következésképpen nem tiltja meg számukra, hogy előírják az olyan nemzeti szervezet fellépését, mint a DTEC, amely az 125. intézkedés által valószínűleg érintett projektek támogathatósági feltételeit alkalmazza a Bizottság által jóváhagyott vidékfejlesztési program célkitűzéseinek korlátai között.
103
A Görög Köztársaság e jogalapjának második része az indokolás hiányán megsértésén alapul, mivel a megtámadott ítélet 158. pontjában a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a DTEC az elé terjesztett projektek tényleges érdemi értékelését a saját három kritériuma alapján végezte el. A Törvényszék azonban nem fejtette ki, hogy melyek ezek a kritériumok.
104
Az említett jogalap harmadik részében e tagállam azt állítja, hogy a megtámadott ítélet 160. pontjában a Törvényszék kiegészítette az összefoglaló jelentés tartalmát, és ennélfogva a vitatott határozat indokolását, amikor megállapította, hogy a DTEC által végzett előzetes ellenőrzést követően néhány projektet nem továbbítottak az irányító hatóságnak.
105
Ugyanezen jogalap negyedik része az indokolási kötelezettség megsértésén alapul, mivel a Törvényszék nem válaszolt a Görög Köztársaság arra vonatkozó érvére, hogy a DTEC által végzett előzetes ellenőrzés évtizedek óta intézményesített volt, anélkül hogy a Bizottság ezzel kapcsolatban bármikor észrevételt tett volna, vagy hogy e fellépés bármilyen szabálytalanságot okozhatott volna.
106
Negyedik jogalapjának ötödik részében a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék azt az érvet is elmulasztotta megválaszolni, amely szerint a 125. intézkedés keretébe illeszkedő valamennyi művelet nagy infrastrukturális építési munkákra vonatkozott, és hogy ebben az összefüggésben a DTEC csak olyan előkészítő műveletek során lépett fel, amelyek magára a kiválasztásra semmilyen hatással nem voltak.
107
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság e jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben megalapozatlant utasítsa el.
A Bíróság álláspontja
108
Az 1698/2005 rendelet 71. cikkének megsértésére alapított, a megtámadott ítélet 158–160. pontjára vonatkozó első részt illetően meg kell jegyezni, hogy e cikk (3) bekezdésének az e rendelet (61) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett szövegéből kitűnik, hogy a szubszidiaritás elve alapján a kiadások támogathatóságára vonatkozó szabályokat főszabály szerint nemzeti szinten kell meghatározni (lásd ebben az értelemben: 2016. július 7‑iObčina Gorje ítélet, C‑111/15, EU:C:2016:532, 37. és 47. pont).
109
A kiadások támogathatóságára vonatkozó e szabályok tagállamok általi meghatározása azonban nem jelenti azt, hogy ez utóbbiak a projektkiválasztási jogkört a programot irányító hatóságtól eltérő szervezetre, vagy olyan szervezetre ruházhatják, amely nem tartozik annak felelősségi körébe.
110
Az említett rendelet (64) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 71. cikkének (3) bekezdése ugyanis e döntéshozatali jogkört kizárólag az irányító hatóságra vagy az annak felelősségi körében működő szervezetre ruházza, amely e jogkört az illetékes testület által meghatározott kiválasztási szempontok tekintetében gyakorolja.
111
Ennélfogva a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott ítélet 158–160. pontjában kimondta, hogy a DTEC által végzett előzetes ellenőrzés azon projektek esetében, amelyek a 125. intézkedés hatálya alá tartozhatnak sérti az említett rendelet 71. cikkét, mivel az a projektek támogathatóságának olyan kritériumokra tekintettel történő érdemi ellenőrzésének minősül, amelyek a DTEC saját kritériumai, és amelyeket nem az illetékes testület állapított meg.
112
Ebből következik, hogy a Görög Köztársaság negyedik jogalapjának e részét mint megalapozatlant el kell utasítani.
113
E jogalapnak a megtámadott ítélet indokolásának hiányára alapított második részét illetően, amennyiben a Törvényszék ezen ítélet 158. pontjában nem jelölte meg azokat a szempontokat, amelyeket a DTEC a projektek érdemi vizsgálata keretében megállapított, elegendő megállapítani, hogy az e részben szereplő jogalap az említett ítélet téves értelmezésén alapul, mivel az ítélet e pontjában a Törvényszék három olyan kritériumot és súlyozási együtthatót említ, amelyek a DTEC sajátjai voltak, és amelyek különböztek az irányító hatóság által alkalmazottaktól.
114
Ebből következik, hogy a Görög Köztársaság negyedik jogalapjának második része megalapozatlan.
115
Ami e jogalap harmadik részét illeti, amely azon alapul, hogy a Törvényszék megsértette indokolási kötelezettségét, mivel kiegészítette az összefoglaló jelentés indokolását, amikor a megtámadott ítélet 160. pontjában úgy ítélte meg, hogy e kritériumok alkalmazása néhány projekt irányító hatóság részére történő továbbításának elmaradását vonta maga után, ez az értékelés – noha valóban nem szerepel kifejezetten az összefoglaló jelentésben – csak az előzetes kritériumok alkalmazásából levont logikus következtetésnek minősül. Ennélfogva nem lehet úgy tekinteni, hogy a Törvényszék megsértette volna indokolási kötelezettségét.
116
Ebből következik, hogy a Görög Köztársaság negyedik jogalapjának harmadik része megalapozatlan.
117
Az említett jogalap negyedik részét illetően, amely azon alapul, hogy a Törvényszék nem adott választ a Görög Köztársaság azon érvére, hogy a DTEC által végzett előzetes ellenőrzés évtizedek óta intézményesített volt, elegendő megállapítani, hogy a megtámadott ítélet 161. pontjában a Törvényszék amiatt utasította el ezt az érvelést, hogy annak a szóban forgó eljárásban nincs relevanciája.
118
Következésképpen a Görög Köztársaság állításával ellentétben a Törvényszék válaszolt erre az érvre, elutasítva azt, ennélfogva nem szegte meg indokolási kötelezettségét.
119
Ebből következik, hogy a Görög Köztársaság negyedik jogalapjának negyedik része megalapozatlan.
120
Ugyanezen jogalap ötödik részét illetően, amely azon alapul, hogy a Törvényszék nem adott választ a Görög Köztársaság azon érvére, amely szerint az 125. intézkedés hatálya alá tartozó ügyletek nagy infrastrukturális építési munkákra vonatkoztak, meg kell állapítani, hogy ezt az érvet nem hozták fel az elsőfokú eljárásban.
121
Ugyanis az első fokon benyújtott keresetlevél 69. pontja, amelyre a Görög Köztársaság fellebbezésében hivatkozik, pusztán leíró jellegű, és annak hangsúlyozására szorítkozik, hogy az 125. intézkedés keretébe tartozó műveletek nagy infrastrukturális építési munkákra vonatkoztak, és jelentős közberuházásokat jelentettek a nemzetgazdaság számára, anélkül hogy a Görög Köztársaság ezen általános kijelentésből bármiféle jogi következtetést levonna.
122
Ennélfogva ezt az érvet mint elfogadhatatlant el kell utasítani, mivel az a fellebbezés szakaszában előterjesztett új érvnek minősül. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis, mivel a fellebbezés keretében a Bíróság felülvizsgálata az első fokon tárgyalt jogalapokról és érvekről hozott jogi döntés megítélésére korlátozódik, a felek nem hozhatnak fel először a Bíróság előtt olyan érveket, amelyeket a Törvényszéknél nem terjesztettek elő (2019. november 28‑iABB kontra Bizottság ítélet, C‑593/18 P, nem tették közzé, EU:C:2019:1027, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
123
Az eddigiek összességéből következik, hogy az első jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben megalapozatlant el kell utasítani.
Az ötödik jogalapról
A felek érvei
124
Az ötödik jogalap két részből áll.
125
Az ötödik jogalapjának első részében a Görög Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék megsértette az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontját, valamint hiányos és ellentmondásos indokolást adott a megtámadott ítélet 183., 185., 186., 189. és 193. pontjában.
126
A Görög Köztársaság közelebbről a megtámadott ítélet említett pontjaiban e rendelet 31. cikkének a Törvényszék által elfogadott értelmezését vitatja, amely szerint a vidékfejlesztési programokra vonatkozó intézkedéseket illetően, amennyiben a támogatás fennmaradó összegének kifizetését időközi és ideiglenes kifizetések előzték meg, kizárólag e fennmaradó összeg végleges kifizetését kell figyelembe venni az e cikkben előírt 24 hónapos határidő alkalmazása céljából annak érdekében, hogy az érintett vidékfejlesztési programok összes kiadását kizárják a finanszírozásból. Egyrészt ennek az értelmezésnek ellentmond az említett rendelet 31. cikke (4) bekezdése c) pontjának szövege, amelynek értelmében e 24 hónapos határidő különbségtétel nélkül mind a fennmaradó összeg végleges kifizetéseire, mind az időközi kifizetésekre, illetve előlegekre vonatkozik. E tekintetben a Törvényszék által az értelmezésének alátámasztása érdekében hivatkozott ítélkezési gyakorlat nem releváns, mivel az a biztosítéknyújtástól függő ideiglenes kifizetésekre vonatkozik az EMOGA területén. Másrészt a Görög Köztársaság által javasolt értelmezést megerősíti az a célkitűzés, hogy időbeli korlátot állapítsanak meg a Bizottság bizonyos kiadások finanszírozásának megtagadására vonatkozó hatásköre tekintetében.
127
Ötödik jogalapjának második részében a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék hiányos és ellentmondásos indokolást adott a megtámadott ítélet 189. pontjában, amikor nem vizsgálta meg, hogy a 125. intézkedés hatálya alá tartozó szóban forgó projektek esetében a fennmaradó összeg kifizetésére e 24 hónapos időszak során került‑e sor.
128
A Bizottság e jogalap teljes egészében történő elutasítását kéri.
A Bíróság álláspontja
129
Ami az ötödik jogalap első részét illeti, az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontja értelmében a finanszírozás megtagadása nem vonatkozhat az e rendelet 4. cikkében említett intézkedésekhez kapcsolódó, az említett rendelet 31. cikke (4) bekezdésének b) pontjában említettektől eltérő programokhoz kapcsolódó kiadásokra, amelyek esetében a kifizetést vagy adott esetben az fennmaradó összeg kifizetését a kifizető hatóság több mint 24 hónappal azelőtt teljesítette, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményét írásban közölte volna az érintett tagállammal.
130
Így az említett rendelet 31. cikke (4) bekezdése c) pontjának szövegéből kifejezetten kitűnik, hogy a bizottsági ellenőrzések eredményeiről szóló írásbeli értesítést megelőző 24 hónapos időszakot a kifizetés vagy a fennmaradó összeg kifizetésének napjától, vagyis a végleges kifizetéstől kell számítani.
131
Következésképpen, ellentétben azzal, amit a Görög Köztársaság állít, a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor e rendelkezés alapján a megtámadott ítélet 183., 185. és 186. pontjában azt állapította meg, hogy amikor időközi és ideiglenes kifizetésekre kerül sor, amelyeket a fennmaradó összeg kifizetése követ, csak ez utóbbit kell figyelembe venni e 24 hónapos határidő számítása során.
132
Ami az ötödik jogalapnak az indokolás hiányára alapított második részét illeti, amennyiben a Törvényszék elmulasztotta megvizsgálni, hogy a szóban forgó projektek fennmaradó összegének kifizetésére az említett határidő alatt került‑e sor, meg kell állapítani, hogy a megtámadott ítélet 189–191. pontjában, amelyeket a Görög Köztársaság csak részben vitat, a Törvényszék részletesen megindokolta az e feltétellel kapcsolatos értékelését.
133
A megtámadott ítélet 189. pontjában ugyanis a Törvényszék azt állapította meg, hogy a 125. intézkedés szerinti pénzügyi korrekciót a 2010 és 2013 közötti évek tekintetében teljesített összes kiadásra alkalmazták, mivel ebben az időszakban e projektek egyike sem fejeződött be, és a 2010‑es pénzügyi évre vonatkozóan teljesített kifizetések egyike sem minősült végleges kifizetésnek.
134
Ezenkívül a megtámadott ítélet 190. és 191. pontjában a Törvényszék a 2010‑es és azt követő évekre vonatkozóan a 2007–2013. évi vidékfejlesztési program keretében a 125. intézkedés alapján kifizetett kiadások összefoglaló táblázatának ténybeli értékelése keretében megállapította, hogy egyrészt az 109464. számú projekt esetében a 2010. évben benyújtott kifizetések a 2012. évet követően nem folytatódtak volna azon tény Görög Köztársaság általi bizonyítása nélkül, hogy e kifizetések az 1290/2005 rendelet 31. cikke (4) bekezdésének c) pontja értelmében nem tekinthetők véglegesnek. Másrészt az e táblázatban említett többi projekt esetében, amelyek tekintetében a 2010 és 2013 közötti évekre vonatkozó kifizetéseket teljesítettek, a Törvényszék azt állapította meg, hogy a Görög Köztársaság nem szolgáltatott bizonyítékot arra nézve, hogy e projektek még nem fejeződtek be, és hogy semmilyen végleges kifizetésre nem került sor.
135
Ebből következik, hogy e jogalap második részét, és ennélfogva az ötödik jogalapot mint megalapozatlant teljes egészében el kell utasítani.
A hatodik jogalapról
A felek érvei
136
A Görög Köztársaság által felhozott hatodik jogalap két részre oszlik.
137
E jogalap első részében, amely három kifogást foglal magában, a Görög Köztársaság lényegében a Törvényszék azon álláspontját vitatja, amely szerint e tagállam nem rendelkezett a 817/2004 rendelet 73. cikkében előírt hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciórendszerrel.
138
Első kifogásával a Görög Köztársaság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a megtámadott ítélet 207–209. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor a támogatás összegének csökkentésére és a támogatásból való kizárásra irányuló intézkedéseket nem tekintette a 817/2004 rendelet 73. cikke értelmében vett „szankcióknak”, éppúgy, mint az EMVA bármely támogatását kétéves időtartamra kizáró intézkedést. A Görög Köztársaság szerint mind a 2988/95 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének c) és d) pontjából, mind a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az uniós jog által nyújtott előny teljes vagy részleges megvonása, valamint ezen előnynek a szabálytalanság időszakát követő időszakra való kizárása vagy megvonása közigazgatási szankciónak minősül. Ennélfogva a megállapított szabálytalanság esetén a visszatérítési kötelezettség – akár csökkentés, akár a támogatás kedvezményezettjének kizárása révén – önmagában szankciónak minősül. A Törvényszék tévedett a jogban, amikor ennek ellenkezőjét mondta ki.
139
Második kifogásában a Görög Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott ítélet 208. pontjában tévesen alkalmazták a jogot. E pontban ugyanis a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy csak a projekt támogathatósági feltételével kapcsolatos szabálytalanság miatti kizárási intézkedés tekinthető szankciónak. Márpedig a Görög Köztársaság szerint a szabálytalanság fogalma tágabb, és magában foglalja a 817/2004 rendelet valamely rendelkezésének bármiféle megsértését.
140
Harmadik kifogásával a Görög Köztársaság arra hivatkozik, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 206. pontjában nyilvánvalóan elferdítette az összefoglaló jelentést. A megtámadott ítélet e pontjában ugyanis a Törvényszék a Bizottság által tett két ténymegállapításra hivatkozik, noha azok nem szerepelnek az összefoglaló jelentésben, és a Bizottság a közigazgatási eljárás során kifejezetten visszavonta e megállapítások egyikét.
141
Hatodik jogalapjának második részében a Görög Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy az alkalmazandó pénzügyi korrekció Bizottság általi kiszámítása céljából a 809/2014 végrehajtási rendelet 63. cikkének analógia útján történő alkalmazása – amely cikk a jogvita tényállásának megvalósulását követően lépett hatályba – téves jogalkalmazásnak minősül, és nem tartalmaz indokolást. Közelebbről, a 772956,32 euró összegű pénzügyi korrekció alkalmazásának igazolása érdekében – amely alacsonyabb annál az összegnél, amelyet az időbeli hatály szerint alkalmazandó szabályok alapján kellett volna kiszabni – a Törvényszék a megtámadott ítélet 224–229. pontjában az enyhébb büntetés visszaható hatályú alkalmazására vonatkozó ítélkezési gyakorlatot vette alapul, és a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 2988/95 rendeletre hivatkozott. Márpedig e megfontolások nem érintik az 1306/2013 rendelet 52. cikke alapján alkalmazott pénzügyi korrekció alapjának meghatározását. A Görög Köztársaság szerint azt a tényt, hogy a Törvényszék ily módon elutasította azt a kifogást, amellyel az említett megfontolások alapján a 809/2014 végrehajtási rendelet 63. cikkének analógia útján történő alkalmazását vitatta, a megtámadott ítéletben a vonatkozó indokolás hiányával kell egyenértékűnek tekinteni.
142
A Bizottság ebből arra következtet, hogy e jogalap első részét teljes egészében figyelmen kívül kell hagyni, és mint megalapozatlant el kell utasítani. E jogalap második részére válaszolva a Bizottságnak elsődlegesen az az álláspontja, hogy azt el kell utasítani, mivel hatástalan érvelésen alapul, másodlagosan pedig az, hogy azt mint megalapozatlant el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
143
A hatodik jogalap első részének alátámasztására felhozott első kifogást illetően meg kell állapítani, hogy a 817/2004 rendelet 73. cikke előírja a tagállamok számára, hogy állapítsák meg az e rendelet rendelkezéseinek megsértése esetén alkalmazandó szankciórendszert, és hogy e szankciók hatékonyak, arányosak és visszatartó erejűek legyenek.
144
Ebből következik, hogy bár e cikk nem jelöli meg pontosan azt a szankciórendszert, amelyet a tagállamnak létre kell hoznia, megköveteli, hogy kellően hatékony, arányos és visszatartó erejű intézkedéscsomagot írjon elő az e rendelet rendelkezései bármilyen megsértésének megelőzése érdekében.
145
Márpedig a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott ítélet 207. és 208. pontjában úgy ítélte meg, hogy a kifizetési kérelmek és a kiadások támogathatóságának ellenőrzésére irányuló intézkedések, a támogatható kiadások túllépése esetén a tolerancia hiánya, az esetlegesen megállapított szabálytalanságok megtérítése vagy a jogalap nélkül kifizetett összegek visszatéríttetése nem a szankciókhoz, hanem a projektek támogathatósági feltételeinek a támogatás odaítéléséhez szükséges ellenőrzésének lépéséhez hasonlítanak. Az ilyen intézkedések ugyanis nem visszatartó jellegűek, hanem arra korlátozódnak, hogy biztosítsák a finanszírozási kérelem jogszerűségét, és kizárják az EMVA támogatásából a részben vagy egészben nem támogatható kiadásokat, vagyis hogy megelőzzenek minden jogosulatlan előnyt.
146
Azon intézkedésekre vonatkozó elemzése végén, amelyekről a Görög Köztársaság úgy véli, hogy a 817/2004 rendelet 73. cikke értelmében vett szankciórendszernek minősülnek, a Törvényszék a megtámadott ítélet 209. pontjában csak az EMVA minden támogatásából kétéves időtartamra kizáró intézkedést határozta meg valódi szankcióra hasonlító intézkedésként.
147
Ennélfogva a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott ítélet 207–214. pontjában megállapította, hogy a görög szabályozás által előírt intézkedéscsoport nem minősülhet a 817/2004 rendelet 73. cikke értelmében vett hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciórendszernek. Ugyanis, jóllehet az ilyen átmeneti kizárás szankciónak tekinthető, figyelemmel annak megfelelő büntető és visszatartó jellegére, az önmagában nem elegendő a 817/2004 rendelet 73. cikkének megfelelő szankciórendszer fennállásának megállapításához.
148
Ennélfogva a hatodik jogalap első részének alátámasztására felhozott első kifogást mint megalapozatlant el kell utasítani.
149
E rész második kifogását illetően elegendő megállapítani, hogy a Görög Köztársaság által előadott érvelés a megtámadott ítélet 208. pontjának téves értelmezésén alapul.
150
A megtámadott ítélet e pontjában ugyanis a Törvényszék nem követelte meg, hogy valamely szabálytalanság szükségképpen a támogathatóság feltételére vonatkozzon, hanem a Görög Köztársaság arra alapított érvelésének megválaszolására szorítkozott, hogy e tagállam illetékes hatóságai a támogathatósági feltételeknek meg nem felelő projektek szankcionálása céljából kizáró intézkedéseket fogadtak el.
151
Ennélfogva az e rész alátámasztására felhozott második kifogást el kell utasítani.
152
Ami az összefoglaló jelentés állítólagos elferdítésére alapított harmadik kifogást illeti, helytállónak tűnik, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 206. pontjában a támogatás csökkentésének két olyan esetéről számol be, amelyeket e jelentés nem említ. Ezek az esetek azonban a megtámadott ítélet e pontjában csak példálózó jelleggel, a Görög Köztársaság „szankciópolitikája” végrehajtásának szemléltetése céljából kerülnek említésre, anélkül hogy a Görög Köztársaság megkérdőjelezné a Bizottság értékelését, amely szerint ez az állam csupán a támogatást csökkentette szankció alkalmazása nélkül.
153
A hatodik jogalap második részét illetően, amely lényegében a 809/2014 végrehajtási rendelet 63. cikkének visszaható hatályú és analógia útján történő alkalmazásán alapul, és amely a megtámadott ítélet 224–229. pontjára vonatkozik, meg kell állapítani, hogy ezen ítélet 216–221. pontjában a Törvényszék először is megállapította, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum szerint a 121. intézkedés keretében a szankció hiányát hasonlóan kell kezelni, mint a kulcsellenőrzésre vonatkozó hiányosságot, ami legalábbi 5%‑os átalánykorrekció alkalmazását teszi indokolttá.
154
Ezt követően a megtámadott ítélet 222. pontjában, amelyet egyébként a Görög Köztársaság sem vitatott, a Törvényszék kifejezetten kifejtette, hogy e korrekció jogalapja az 1306/2013 rendelet 52. cikke, amely az 1290/2005 rendelet 31. cikkének helyébe lépett.
155
Végül a Törvényszék csak a megtámadott ítélet 223–229. pontjában hagyta jóvá a 809/2014 végrehajtási rendelet 63. cikkének analógia útján történő alkalmazását, mivel e későbbi, a Görög Köztársaság számára kedvezőbb rendelkezés arra késztette a Bizottságot, hogy csökkentse az említett korrekció összegét.
156
Ennélfogva a Görög Köztársaság által előadott érvelés a megtámadott ítélet téves értelmezésén alapul. E tagállam állításával ellentétben ugyanis a Törvényszék a megtámadott ítélet 224–229. pontjában nem olyan jogalapra alapította érvelését, amely a jelen ügyben nem volna alkalmazható.
157
Ezenkívül nem lehet úgy tekinteni, hogy a Törvényszék azáltal, hogy egyrészt a megtámadott ítélet 225. pontjában az enyhébb büntetés visszaható hatályú alkalmazásának elvét, másrészt pedig ezen ítélet 226. pontjában a 2988/95 rendeletet említi, ezt az elvet, illetve ezt a rendeletet mint a pénzügyi korrekció jogalapját az 1306/2013 rendelet 52. cikkével váltotta volna fel. Épp ellenkezőleg, ezek a hivatkozások a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatába illeszkednek, amely szerint az említett elv az uniós jog alapelveként az enyhébb közigazgatási szankciókra is alkalmazandó (lásd ebben az értelemben: 2004. július 1‑jei Gerken ítélet, C‑295/02, EU:C:2004:400, 56. és 57. pont; 2007. március 8‑iCampina ítélet, C‑45/06, EU:C:2007:154, 32., 33. és 60. pont; 2008. március 11‑iJager ítélet, C‑420/06, EU:C:2008:152, 59. és 60. pont).
158
Következésképpen a Görög Köztársaság állításával ellentétben a Törvényszék által a megtámadott ítélet 224–229. pontban elfogadott indokolás nem elégtelen, és nem is téves.
159
Ennélfogva a hatodik fellebbezési jogalapot mint megalapozatlant teljes egészében el kell utasítani.
160
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy mivel az első és a második jogalapnak helyt kell adni, egyrészt hatályon kívül kell helyezni a megtámadott ítélet rendelkező részének 1. pontját, amennyiben a Törvényszék elutasította a Görög Köztársaságnak a legelőkre vonatkozó területalapú támogatásokkal kapcsolatban a 2012‑es és 2013‑as igénylési év tekintetében alkalmazott 25%‑os és 10%‑os átalánykorrekcióra, valamint a 2013. igénylési év tekintetében az állandó legelőkre vonatkozóan előírt 37163161,78 euró egyszeri korrekcióra vonatkozó keresetét, amely korrekciókat a támogatható állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai miatt alkalmaztak, másrészt a fellebbezést az ezt meghaladó részében el kell utasítani.
A Törvényszékhez benyújtott keresetről
161
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikkének első bekezdése értelmében a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezése esetén a Bíróság az ügyet visszautalhatja határozathozatalra a Törvényszékhez, vagy ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti.
162
A jelen ügyben a Bíróságnak érdemben el kell döntenie az ügyet, amit a per állása megenged.
163
Amint az a jelen ítélet 63. pontjából kitűnik, annak meghatározásához, hogy az érintett területet a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja és az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontja értelmében vett „állandó legelőnek” kell‑e minősíteni, a figyelembe veendő meghatározó kritérium nem az e területet borító növényzet típusa, hanem annak az „állandó legelőre” jellemző mezőgazdasági tevékenység céljából történő tényleges használata.
164
Márpedig meg kell állapítani, hogy a 2012‑es igénylési évre vonatkozó területalapú támogatásokat illetően a Bizottság az összefoglaló jelentésében 25%‑os átalánykorrekció alkalmazását igazolta az állandó legelők meghatározására és ellenőrzésére vonatkozó szabálytalanságok összességére tekintettel, amelyek együttesen lehetővé tették számára annak megállapítását, hogy az ellenőrzési rendszer alkalmazása, amelynek a kiadások pontosságát kellett biztosítania, súlyosan hiányos volt, és valószínűsíthetően rendkívül nagymértékű veszteséget okozott az EMGA‑nak.
165
Mivel egyrészt a 25%‑os átalánykorrekció számos szabálytalanságon alapult, jóllehet ezek egyike a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjának és az 1120/2009 rendelet 2. cikke c) pontjának téves értelmezéséből ered, másrészt pedig mivel e téves értelmezés hatással lehetett a Bizottság által megállapított egyéb hiányosságokra vonatkozó bizottsági értékelésre, ebben az összefüggésben ezen intézménynek a szabálytalanságok összességét újból kell értékelnie a korrekciós mérték indokoltságának vizsgálata érdekében.
166
A 2013‑as igénylési évre vonatkozó területalapú támogatásokat illetően a Bizottság az összefoglaló jelentésében egyrészt a szabálytalanságok egy csoportja tekintetében 37163161,78 euró összegű egyszeri korrekció alkalmazását igazolta, amely szabálytalanságok között szerepeltek az állandó legelők meghatározására vonatkozó hiányosságok, másrészt pedig 10%‑os átalánykorrekció alkalmazását a szabálytalanságok egy hasonló csoportja tekintetében, amelyek között szintén szerepelt az állandó legelők meghatározása. Ez utóbbi átalánykorrekcióval kapcsolatban azonban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a 10%‑os mérték megfelelő, figyelembe véve a 2013‑as igénylési év tekintetében megállapított szabálytalanságokat, valamint a Görög Köztársaság által ezen igénylési év során a helyzet javítása érdekében tett erőfeszítéseket.
167
Azt is meg kell állapítani, hogy mivel egyrészt a 2013‑as igénylési évet érintő korrekciók számos szabálytalanságon alapultak, amelyek közül az egyik a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjának és az 1120/2009 rendelet 2. cikke c) pontjának téves értelmezéséből ered, másrészt pedig, hogy e téves értelmezés hatással lehetett a Bizottság által megállapított egyéb hiányosságokra vonatkozó korrekcióra, ebben az összefüggésben ezen intézménynek e szabálytalanságok összességét újból kell értékelnie annak vizsgálata érdekében, hogy indokolt‑e az egyszeri korrekció, valamint a 10%‑os mértékű átalánykorrekció.
168
Ebből következik, hogy helyt kell adni a Görög Köztársaság által a Törvényszékhez benyújtott kereset első jogalapjának, következésképpen meg kell semmisíteni a vitatott határozatot, amennyiben a legelőkre vonatkozó területalapú támogatások vonatkozásában a 2012‑es és 2013‑as igénylési év tekintetében 25%‑os és 10%‑os átalánykorrekciót, valamint a 2013‑as igénylési év tekintetében 37163161,78 euró összegű egyszeri korrekciót alkalmaz a támogatható állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai miatt.
A költségekről
169
Az eljárási szabályzat 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről.
170
E szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, akként rendelkezik, hogy részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli a költségeit.
171
Mivel a Görög Köztársaság és a Bizottság részlegesen lett pernyertes, úgy kell határozni, hogy maguk viselik az elsőfokú és a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (kilencedik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság hatályon kívül helyezi az Európai Unió Törvényszéke 2018. október 4‑iGörögország kontra Bizottság ítélete (T‑272/16, nem tették közzé, EU:T:2018:651) rendelkező részének 1. pontját, amennyiben a Törvényszék elutasította a Görög Köztársaságnak a legelőkre vonatkozó területalapú támogatásokkal kapcsolatban a 2012‑es és 2013‑as igénylési év tekintetében alkalmazott 25%‑os és 10%‑os átalánykorrekcióra, valamint a 2013. igénylési év tekintetében alkalmazott 37133161,78 euró összegű egyszeri korrekcióra vonatkozó keresetét, amely korrekciókat az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2016. március 17‑i (EU) 2016/417 bizottsági végrehajtási határozat ír elő a támogatható állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai miatt.
2)
A Bíróság hatályon kívül helyezi az Európai Unió Törvényszéke 2018. október 4‑iGörögország kontra Bizottság ítélete (T‑272/16, nem tették közzé, EU:T:2018:651) rendelkező részének 2. pontját, amennyiben az a költségekről határoz.
3)
A Bíróság a fellebbezést az ezt meghaladó részében elutasítja.
4)
A Bíróság megsemmisíti a 2016/417 végrehajtási határozatot, amennyiben az a Görög Köztársasággal szemben a legelőkre vonatkozó területalapú támogatások vonatkozásában a 2012‑es és 2013‑as igénylési év tekintetében 25%‑os és 10%‑os átalánykorrekciót, valamint a 2013‑as igénylési év tekintetében 37163161,78 euró összegű egyszeri korrekciót ír elő, a támogatható állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai miatt.
5)
A Görög Köztársaság és az Európai Bizottság maguk viselik az elsőfokú eljárásban és a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeiket.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: görög.