62001CC0271_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I ─ Introduzione
1. La presente domanda di decisione pregiudiziale del Consiglio di Stato ha ad oggetto la questione se le autorità italiane fossero competenti per la richiesta di restituzione, avvenuta nel 1997, di somme concesse nel 1993 nell ' ambito di un Programma cofinanziato con mezzi finanziari del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il
" FEAOG" ) ─ sezione orientamento ─ e con fondi nazionali. A seconda del fondamento normativo preso in considerazione anche la Commissione potrebbe essere stata, in via esclusiva o in collaborazione con le autorità italiane, competente per tale ripetizione.
2. Sussistono tuttavia dubbi sul fatto che tutte le disposizioni, la cui applicazione avrebbe potuto essere presa in considerazione, fossero ancora applicabili dal punto di vista temporale al momento della richiesta di restituzione dei contributi. Pertanto, prima di passare all ' esposizione del contesto normativo, si devono innanzitutto illustrare i fatti, al fine di chiarirne la sequenza cronologica. Occorre poi verificare in che misura le norme invocate dal giudice del rinvio fossero ancora in vigore al momento dei fatti.
II ─ Fatti e questione pregiudiziale
3. Il 24 giugno 1991 il governo italiano sottoponeva alla Commissione il Programma Operativo Multiregionale
" Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative"
e chiedeva un cofinanziamento del FEAOG, sezione orientamento. La Commissione approvava tale programma con decisione 29 novembre 1991, C(91) 2745, modificata con decisione 29 novembre 1993, C(93) 3476 [in prosieguo: la
" decisione C(91) 2745" ], ed accordava un contributo del FEAOG, sezione orientamento, per l ' ammontare di ECU 86 240 000, pari al 50% dell ' importo totale. La Commissione fondava tale decisione sul regolamento (CEE) n. 2052/88 (2) e sul relativo regolamento di applicazione (CEE) n. 4253/88 (3) .
4. Il Ministero delle politiche agricole e forestali (in prosieguo: il
" Ministero" ) accordava al Consorzio Produttori Pompelmo Italiano, Soc. Coop. a r.l. (in prosieguo: il
" CO.P.P.I." ), con i decreti ministeriali 9 novembre 1992, n. 1905, e 7 ottobre 1993, n. 485, un contributo per l ' ammontare complessivo di circa ITL 45 miliardi per il triennio 1991-1993. Nei decreti, i quali facevano riferimento alla decisione della Commissione e ai regolamenti in essa menzionati, erano fissate determinate quote di pagamento annuali nonché la quota di finanziamento a carico della Comunità e quella a carico dell ' Italia.
5. Con decreto 16 dicembre 1997, n. 8649, il Ministero disponeva la revoca parziale del decreto n. 485 ed esigeva la restituzione di ITL 627 154 680. Esso motivava tale decisione sostenendo che non era stata rispettata la condizione prevista all ' art. 19, n. 2, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 355/77
(4) . Ai sensi di tale disposizione le attrezzature o le installazioni acquistate con i contributi non avrebbero potuto essere vendute senza autorizzazione preventiva della Commissione prima che fossero trascorsi sei o dieci anni a decorrere, rispettivamente, dal loro acquisto o dalla fine dei lavori.
6. Il CO.P.P.I. aveva trasferito parte del contributo alla Società Concentrati Bevibili Sicilia a r.l. (in prosieguo: la
" C.B.S." ) per la realizzazione di determinati interventi, come previsto da un sottoprogramma. Quest ' ultima però cedeva alla Impianti Brevetti Servizi S.r.l. (in prosieguo: la
" IBIESSE" ) un ramo d ' azienda comprendente macchinari ed attrezzature finanziati nell ' ambito del programma, senza la preventiva autorizzazione della Commissione.
7. II Tribunale amministrativo regionale del Lazio, su ricorso del CO.P.P.I., annullava il decreto 16 dicembre 1997, n. 8649. Secondo il Tribunale, ai sensi del regolamento n. 355/77, solo la Commissione, e non il Ministero, sarebbe stata competente per la ripetizione del contributo.
8. Il Ministero proponeva appello avverso detta decisione dinanzi al Consiglio di Stato facendo valere che la competenza del Ministero per la ripetizione risulta dall ' art. 23 del regolamento n. 4253/88. Il Consiglio di Stato sottopone quindi alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
" Se l ' art. 19 Reg. CEE n. 355/1977 del 15 febbraio 1977 del Consiglio, laddove prevede che spetta alla Commissione, previa consultazione del Comitato del fondo sugli aspetti finanziari, secondo la procedura prevista dall ' art. 22, di decidere di sospendere, ridurre o sopprimere il contributo del Fondo e di procedere al recupero delle somme, qualora, tra l ' altro, il beneficiario venda le attrezzature o le installazioni che hanno beneficiato del contributo del Fondo medesimo, prima del termine ivi fissato, senza autorizzazione preventiva, delinei un procedimento tipico, che esclude la competenza dello Stato membro ad adottare i medesimi provvedimenti di soppressione e recupero, ovvero se, anche in tale materia, debbano trovare applicazione i principi affermati dall ' art. 8 del Reg. [CEE] n. 729/70 e dall ' art. 23 del Reg. CE n. 4253/88, secondo i quali lo Stato membro può e deve adottare le misure necessarie per prevenire e sanzionare le irregolarità e ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o negligenza" .
III ─ Validità, al momento dei fatti_delle norme comunitarie menzionate dal giudice del rinvio
9. Prima di procedere all ' esame delle singole norme occorre delineare brevemente l ' evoluzione dei fondamenti normativi eventualmente pertinenti per il caso di specie.
10. Con il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (in prosieguo: il
" regolamento n. 729/70" ) (5), veniva istituito il FEAOG. Il regolamento n. 355/77 (6) costituiva nel contempo uno specifico strumento di politica strutturale finalizzato ad un ' azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli. L ' attuazione di tale azione era in sostanza compito della Commissione.
11. Nel 1988, a seguito di una riforma sostanziale, veniva dato ai finanziamenti provenienti dai fondi strutturali un nuovo fondamento normativo. Il regolamento base n. 2052/88 (7), adottato dal Consiglio sul fondamento dell ' art. 130 D del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 161 CE), era diretto al coordinamento tra gli interventi finanziati dai vari Fondi strutturali nonché ad una armonizzazione rafforzata delle azioni con gli Stati membri. Nel contempo il Consiglio adottava, sul fondamento dell ' art. 130 E del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 162 CE), una serie di regolamenti di applicazione. Particolare interesse in questo contesto presentano il già citato regolamento n. 4253/88 (8), relativo al coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi e il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4256, recante disposizioni d ' applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione orientamento (9) (in prosieguo: il
" regolamento n. 4256/88" ). Nel 1993 i regolamenti adottati nel 1988 sono stati ulteriormente modificati (10) .
A ─ Sul regolamento n. 355/77
12. Ai sensi del regolamento n. 355/77, la Commissione può accordare un contributo del FEAOG, sezione orientamento, per azioni comuni volte al miglioramento delle strutture di mercato dei prodotti agricoli. Secondo l ' art. 19, n. 2, del regolamento n. 355/77, qualora intervengano irregolarità nella realizzazione dei progetti, spetta alla Commissione decidere di sospendere, ridurre o sopprimere i contributi. La Commissione procede al recupero delle somme indebitamente versate. Agli Stati membri è attribuito solamente un ruolo ausiliario in quanto essi trasmettono alla Commissione gli elementi giustificativi e i documenti atti ad accertare l ' adempimento delle condizioni finanziarie o di altro genere prescritte per i progetti.
13. E ' tuttavia dubbio che il regolamento n. 355/77 fosse in vigore al momento della ripetizione delle sovvenzioni o che singole sue disposizioni fossero ancora applicabili sulla base di norme transitorie.
14. Il CO.P.P.I., nelle sue osservazioni sulla domanda di pronuncia pregiudiziale, non fa alcun riferimento specifico a tale regolamento, che di per sé suffragherebbe la posizione di diritto da essa sostenuta. La Commissione giunge alla conclusione che il regolamento n. 355/77, anche prendendo in considerazione le disposizioni transitorie, sotto il profilo temporale non è più applicabile al caso in esame. Il governo italiano sottolinea infine che non solamente il regolamento n. 355/77 in sé, ma anche le disposizioni transitorie, che prevedevano il mantenimento in vigore di talune sue norme, erano già stati abrogati al momento dell ' emanazione del provvedimento di ripetizione.
15. Ai sensi dell ' art. 10, n. 2, del regolamento n. 4256/88 (11) (nella sua stesura originaria) il regolamento n. 355/77 è abrogato con effetto a decorrere dall ' entrata in vigore della decisione del Consiglio di cui al n. 1 di tale norma. Il Consiglio ha adottato tale decisione mediante il regolamento (CEE) n. 866/90
(12), entrato in vigore il 1° gennaio 1990.
16. E ' vero che l ' art. 10, n. 3, del regolamento n. 4256/88 (nella sua stesura originaria) prevedeva che gli artt. 6-15 e 17-23 del regolamento n. 355/77 fossero mantenuti in vigore per progetti presentati prima del 31 dicembre 1989. Il contributo per il programma di cui trattasi è stato però richiesto solo il 24 giugno 1991, come emerge dal sesto considerando della decisione C(91) 2745.
17. Inoltre, l ' art. 10 del regolamento n. 4256/88 (nella sua stesura originaria) è stato interamente riformulato dal regolamento n. 2085/93 (13) . Con tale modifica sono venute meno senza riserve, a decorrere dal 3 agosto 1993, le disposizioni transitorie relative al regolamento n. 355/77 (14) . La restituzione parziale del contributo (ivi compreso il contributo finanziario della Comunità) veniva richiesta, con decreto ministeriale 16 dicembre 1997, solo quattro anni dopo.
18. Conseguentemente il regolamento n. 355/77 non può essere applicato al caso di specie.
19. Si deve rilevare al riguardo che l ' inapplicabilità del regolamento n. 355/77 riguarda non solo la questione della competenza ai fini della ripetizione, ma anche le condizioni sostanziali enunciate in tale regolamento. Così l ' art. 19, n. 2, secondo comma, quarto trattino, del regolamento n. 355/77 (nella versione del regolamento 1932/84) prevedeva poi la revoca in particolare:
" se il beneficiario vende le attrezzature o le installazioni che hanno beneficiato del contributo del Fondo entro un termine di sei anni o dieci anni a decorrere, rispettivamente, dal loro acquisto o dalla fine dei lavori, senza autorizzazione preventiva della Commissione" .
20. Ora, il Ministero fondava proprio su tale disposizione la ripetizione del contributo contenuta nel decreto 16 dicembre 1997, n. 8649. La cessione costituisce probabilmente, nel contempo, anche una violazione di altre disposizioni, come, ad esempio, delle disposizioni (accessorie) del decreto ministeriale n. 485 o di quelle dei regolamenti applicabili. Comunque, nelle norme pertinenti del regolamento n. 4253/88, adottato successivamente e rilevante nella fattispecie, non si fa più espresso riferimento al caso specifico in cui beni finanziati vengono ceduti dal beneficiario senza il consenso della Commissione o dell ' autorità nazionale. Tale pratica potrebbe tuttavia anche rientrare nella nozione generale di irregolarità ai sensi dell ' art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88. La Corte, adita in via pregiudiziale, non è però competente a decidere sulla legittimità dell ' atto impugnato, il decreto ministeriale 16 dicembre 1997, n. 8649. Tale compito spetta invece in via esclusiva al giudice del rinvio, il quale, nel suo esame del decreto ministeriale deve tuttavia tener conto delle considerazioni espresse dalla Corte sull ' applicabilità del regolamento n. 355/77.
B ─Sul regolamento n. 729/70
21. Come rileva giustamente la Commissione, dall ' entrata in vigore, in data 1 o
gennaio 1989, dei regolamenti n. 4256/88 e n. 4253/88, questi atti normativi costituiscono il fondamento per tutte le misure prese nell ' ambito del FEAOG, sezione orientamento. A partire da tale momento, ai sensi dell ' art. 11 del regolamento n. 4256/88, il regolamento n. 729/70 non è più applicabile in tale settore. Di conseguenza neanche l ' art. 8 del regolamento n. 729/70, il quale impone agli Stati membri di perseguire le irregolarità e di recuperare le somme perse a seguito di queste ultime, può essere preso in considerazione come fondamento per la ripetizione della sovvenzione.
C ─ Sul regolamento n. 4253/88
22. Le disposizioni di applicazione adottate nel 1988 contengono le premesse sostanziali per l ' intervento finanziario dei vari Fondi; la speciale disciplina per il FEAOG, sezione orientamento, si trova nel regolamento n. 4256/88, il quale è venuto a sostituire le norme corrispondenti del regolamento n. 355/77. Il regolamento n. 4253/88 contiene, inoltre, disposizioni comuni per tutti i Fondi, in particolare norme finalizzate al loro coordinamento e alla introduzione di procedure comuni. Anche a questo proposito tale regolamento abroga il regolamento n. 355/77. L ' art. 1, n. 2, del regolamento n. 4256/88 dichiara esplicitamente applicabile alle azioni cofinanziate dal FEAOG, sezione orientamento, il regolamento n. 4253/88.
23. La ripetizione del contributo può quindi essere fondato solo sul regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93. Il contributo nei confronti del CO.P.P.I. è stato anche concesso sul fondamento del regolamento n. 4253/88, come emerge dal tenore dei decreti ministeriali n. 1905 e n. 485. Ai sensi dell ' art. 54 del regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (15), il regolamento n. 4253/88 è stato abrogato solo con decorrenza dal 1° gennaio 2000, ed era conseguentemente ancora in vigore al momento dell ' adozione del decreto 16 dicembre 1997, n. 8649.
IV ─ Illustrazione delle norme applicabili
24. L ' art. 23 del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93, è intitolato
" controllo finanziario" . Il n. 1 di tale norma, nella parte che viene in rilievo, recita:
" Al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottano le misure necessarie per:
─
verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente,
─ prevenire e sanzionare le irregolarità,
─ ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l ' intermediario e/o il promotore apportano la prova che l ' abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle somme indebitamente versate. Per le sovvenzioni globali l ' intermediario può ricorrere, con l ' accordo dello Stato membro e della Commissione, a una garanzia bancaria od a qualunque altra forma di assicurazione contro tale rischio.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e, in particolare, le comunicano una descrizione dei sistemi di controllo e di gestione istituiti ai fini di una realizzazione efficace delle azioni. Essi informano regolarmente la Commissione circa l ' evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari.
(...)
" .
25. L ' art. 24 di tale regolamento è intitolato
" Riduzione, sospensione o soppressione del contributo" ; i nn. 1 e 2 hanno il seguente tenore:
" 1. Se la realizzazione di un ' azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l ' attuazione dell ' azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l ' azione o la misura in questione, se l ' esame conferma l ' esistenza di un ' irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell ' azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l ' approvazione della Commissione.
(...)
" .
V ─ Osservazioni dei soggetti che hanno presentato osservazioni alla Corte
26. Dinanzi alla Corte il CO.P.P.I., il governo italiano e la Commissione hanno presentato le proprie osservazioni. Le loro posizioni saranno riportate in prosieguo solo nei limiti in cui fanno riferimento alle disposizioni applicabili.
A ─ Il CO.P.P.I.
27. A parere del CO.P.P.I. oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale è in sostanza la questione se le autorità italiane abbiano potessero reclamare, senza alcuna partecipazione della Commissione, la restituzione di un contributo concesso sul fondamento di una decisione della Commissione ai sensi dei regolamenti n. 2052/88, n. 4253/88 e n. 4256/88. Per poter dare al giudice del rinvio una soluzione utile bisognerebbe interpretare oltre all ' art. 23, anche l ' art. 24 del regolamento n. 4253/88.
28. Tali disposizioni prevederebbero una chiara ripartizione di compiti tra la Commissione e lo Stato membro. Ai sensi dell ' art. 24, n. 2, spetterebbe, in via esclusiva alla Commissione decidere sulla riduzione, sospensione o soppressione di contributi. Le autorità nazionali sarebbero invece competenti, ai sensi dell ' art. 23 del regolamento n. 4253/88, per l ' esecuzione delle modifiche previste in relazione alla realizzazione degli interventi finanziati dalla Commissione e per il recupero delle somme indebitamente versate.
29. Tale considerazione sarebbe confermata dall ' esame del regolamento n. 2052/88 e della decisione C(91) 2745, con la quale è stato concesso il contributo.
30. Il regolamento base n. 2052/88 si fonderebbe sull ' art. 130 D del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 161 CE). I regolamenti recanti speciali norme per i vari Fondi (regolamenti n. 4254/88, n. 4255/88 e n. 4256/88), nonché per il loro coordinamento (regolamento n. 4253/88) sarebbero invece fondati sull ' art. 130 E del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 162 CE). Essendo regolamenti di applicazione, essi non avrebbero potuto adottare alcuna norma in deroga al regolamento base.
31. Nell ' art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 emergerebbe il motivo ispiratore di tale disposizione, secondo il quale la Commissione e le autorità nazionali eseguirebbero la preparazione, il finanziamento, le misure di accompagnamento e la valutazione delle azioni in una stretta concertazione, denominata
" partnership" . Gli artt. 4, n. 2, e 18, del regolamento n. 2052/88 affiderebbero alla Commissione il compito di prendere le iniziative necessarie all ' esecuzione di tale regolamento, nonché delle norme di applicazione da adottare a cura del Consiglio ai sensi dell ' art. 3, nn. 4 e 5.
32. Il termine
" partnership"
significherebbe che gli interessati dovrebbero consultarsi e decidere di comune accordo. La delega di compiti, in cui una delle due parti decidererebbe per l ' altra sarebbe il contrario di ciò. Ai fini della concertazione sarebbe determinante che ogni parte, d ' accordo con l ' altra, prenda le decisioni rientranti nell ' ambito dei suoi compiti e della sua competenza. Il regolamento n. 4253/88, in quanto regolamento di applicazione, non potrebbe contenere disposizioni che mettessero in dubbio tale principio fondamentale del regolamento n. 2052/88.
33. Secondo un principio giuridico generale, se un determinato compito viene affidato, sulla base di disposizioni di diritto primario o derivato, ad un ' istituzione comunitaria, normalmente è quest ' ultima a doverlo espletare. In particolare, una delega di compiti a terzi è esclusa qualora a tale istituzione sia stato attribuito un potere discrezionale, a meno che la delega non sia espressamente prevista da una norma comunitaria.
34. L ' art. 24 del regolamento n. 4253/88 offrirebbe alla Commissione diverse possibilità di azione alternative, come la riduzione, sospensione o soppressione dei contributi, qualora esista un ' irregolarità o una modifica importante non approvata. Tale decisione discrezionale non potrebbe essere demandata a terzi.
35. Anche la decisione C(91) 2745 confermerebbe tale conclusione. Al riguardo il CO.P.P.I. fa riferimento all ' art. 6 della decisione in combinato disposto con le disposizioni di attuazione disciplinate ai punti 21 e 22 del suo allegato 2, che hanno il seguente tenore:
" Lo Stato membro e i beneficiari curano che il finanziamento comunitario sia utilizzato per i fini previsti. Qualora un ' operazione o una misura sembri giustificare solo una parte del contributo concesso, la Commissione, se lo Stato membro è d ' accordo, recupera immediatamente l ' importo dovuto, conformemente a quanto disposto al successivo punto 23.
(...)
A seguito di questa procedura la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l ' azione o la misura in questione, se l ' esame conferma l ' esistenza di un ' irregolarità, e in particolare di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di realizzazione dell ' azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l ' approvazione della Commissione
" (16) .
36. Se l ' art. 23 del regolamento n. 4253/88 consentisse effettivamente agli Stati membri di recuperare autonomamente contributi comunitari, la decisione della Commissione sarebbe nulla in quanto essa attribuirebbe a quest ' ultima tale compito in deroga al regolamento. L ' art. 23 del regolamento n. 4253/88, dal canto suo, in base a tale interpretazione, sarebbe incompatibile con il regolamento n. 2052/88, poiché esso avrebbe trasferito allo Stato membro il potere di adottare una decisione discrezionale in merito all ' attuazione di azioni comunitarie, potere riservato alla Commissione ai sensi dell ' art. 18 del regolamento n. 2052/88.
37. Tra tutte le possibili interpretazioni si dovrebbe scegliere quella che garantisca la validità dell ' atto e che sia più facilmente compatibile con il contesto normativo. Pertanto non si potrebbe interpretare l ' art. 23 del regolamento n. 4253/88 nel senso che esso autorizzi gli Stati membri a ridurre, sospendere o sopprimere contributi, nonché a recuperarli.
B ─ Il governo italiano
38. Il governo italiano è invece del parere che la ripetizione del contributo trovi il suo fondamento nell ' art. 23 del regolamento n. 4253/88, come modificato dal regolamento n. 2082/93. Tale disposizione attribuirebbe allo Stato membro il potere di ripetere un contributo nel caso in cui sussistano irregolarità. La ripetizione costituirebbe parimenti una fattispecie attuativa dell ' art. 280 CE.
C ─La Commissione
39. La Commissione chiarisce in primo luogo che il giudice del rinvio fa riferimento a due diversi metodi di intervento strutturale. Il regolamento n. 355/77 si riferirebbe alle azioni comuni, mentre i regolamenti adottati nel 1988, il n. 2052/88, relativo al coordinamento tra gli interventi dei Fondi strutturali, nonché il regolamento n. 4253/88, si applicherebbero a tutti gli interventi strutturali.
40. Ai sensi del regolamento n. 355/77, la Commissione sarebbe competente per tutte le decisioni relative all ' attuazione degli interventi strutturali e alla ripetizione delle somme indebitamente pagate, per cui sussisterebbe un rapporto diretto tra essa e il beneficiario.
41. Il sistema degli interventi strutturali comunitari, che sarebbe stato definito nell ' ambito della riforma del 1988, sarebbe invece fondato, ai sensi dei regolamenti n. 2052/88 e n. 4253/88, su una
" partnership"
tra la Commissione e lo Stato membro. In tale ambito la Commissione approverebbe il programma quadro nazionale presentatole dallo Stato membro. Successivamente lo Stato membro attuerebbe tale programma entro i limiti della propria responsabilità finanziaria, facendo intervenire gli organismi da esso designati per l ' attuazione delle singole azioni. Tra la Commissione e i beneficiari dei contributi non sussisterebbe alcun rapporto diretto.
42. Pertanto, gli Stati membri sarebbero tenuti, ai sensi dell ' art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, a perseguire le irregolarità e, se del caso, a reclamare la restituzione dei contributi da parte dei beneficiari. Al riguardo non sarebbe necessario alcun consenso della Commissione proprio perché quest ' ultima non conosce affatto le singole situazioni di finanziamento ai destinatari ultimi, come, ad esempio, la C.B.S.. L ' art. 23, nn. 2 e 3, attribuirebbe comunque alla Commissione anche il potere di disporre controlli autonomi.
43. L ' art. 24 del regolamento n. 4253/88 disciplinerebbe i rapporti finanziari tra la Commissione e lo Stato membro e attribuirebbe alla Commissione, nel caso di irregolarità e dopo lo svolgimento di un procedimento in contraddittorio, la possibilità di rettificare il contributo finanziario della Comunità. Solo in casi eccezionali la Commissione, sul fondamento di tale disposizione, avrebbe recuperare direttamente contributi dai beneficiari, ossia nel caso in cui essa stessa abbia anche concesso i contributi a questi ultimi (17) .
VI ─ Valutazione giuridica
44. Una volta accertato che nel caso di specie solo il regolamento n. 4253/88 può costituire il fondamento per la riduzione e per il recupero di un contributo, si deve procedere ad esaminare se l ' art. 23 di tale regolamento attribuisca allo Stato membro il relativo potere. Nell ' interpretare tale norma bisogna prendere in considerazione, oltre al tenore letterale delle disposizioni, anzitutto i profili sistematico e teleologico.
A ─Tenore letterale dell ' art. 23 del regolamento n. 4253/88
45. Ai sensi dell ' art. 23, n. 1, secondo trattino, gli Stati membri, nell ' attuazione delle azioni, adottano le misure necessarie per
" prevenire e sanzionare le irregolarità" . Ai sensi del terzo trattino, prima frase, di tale disposizione gli Stati membri
" ricupera[no] i fondi persi a causa di un abuso" .
46. Se la cessione di impianti ed attrezzature sovvenzionati effettuata dalla C.B.S. alla IBIESSE costituisce un abuso, circostanza che la Corte deve ─ come suesposto ─ verificare, spetterebbe alle autorità nazionali sanzionare tale irregolarità e, conseguentemente, reclamare la restituzione delle somme indebitamente pagate.
47. L ' espressione
" sanzionare"
potrebbe essere intesa, in senso stretto, solo come irrogazione di sanzioni per reati dolosi o colposi. Le altre versioni linguistiche non danno tuttavia adito a tale interpretazione restrittiva (18) . Il termine
" sanzionare"
non esclude comunque la possibilità di perseguire un ' irregolarità anche attraverso altre misure, quali, ad esempio, provvedimenti e sanzioni amministrative (19) . Ciò comprende, in particolare, il potere di ridurre e recuperare contributi.
48. A integrazione di quanto esposto si deve inoltre fare riferimento al punto 27 dell ' allegato 2 alla decisione della Commissione C(91) 2745, il quale impone anch ' esso agli Stati membri, richiamando l ' art. 23, n. 1, secondo trattino, del regolamento n. 4253/88, di adottare le misure necessarie per perseguire le irregolarità e reclamare la restituzione degli importi indebitamente versati a seguito di queste ultime.
B ─Interpretazione sistematica dell ' art. 23 del regolamento n. 4253/88
49. Sia il CO.P.P.I. sia la Commissione basano sostanzialmente i propri punti di vista su argomenti sistematici, giungendo, però, a risultati opposti.
50. Per il CO.P.P.I. dall ' accostamento degli artt. 23 e 24 del regolamento n. 4253/88 sembra emergere una sorta di competenza ripartita per gradi tra la Commissione e lo Stato membro. Solamente la Commissione sarebbe competente, ai sensi dell ' art. 24, a decidere sulla riduzione o sulla soppressione di un contributo nei confronti del beneficiario. D ' altra parte spetterebbe alle autorità nazionali procedere ad adeguamenti regolari nell ' ambito dell ' attuazione dei progetti e recuperare
" materialmente"
contributi.
51. A parere della Commissione gli artt. 23 e 24 del regolamento n. 4253/88 farebbero invece rispettivamente riferimento a rapporti diversi. L ' art. 24 disciplinerebbe il potere della Commissione di ridurre o sopprimere il contributo finanziario della Comunità
al programma nazionale
in caso di irregolarità o modifiche apportate al progetto; mentre l ' art. 23 riguarderebbe
il rapporto interno
tra le autorità nazionali e il beneficiario (il corsivo è mio).
52. Come nuovamente chiarito in dettaglio dalla Commissione in sede di udienza, la sua tesi è corroborata dalla procedura di assegnazione dei contributi. In base a quest ' ultima lo Stato membro presenta alla Commissione un programma operativo. La Commissione approva tale programma e fissa il contributo (proporzionale) concesso dalla Comunità ai fini della sua attuazione. Su tale base, lo Stato membro paga i contributi complessivi (comprendenti rispettivamente il contributo della Comunità e quello dello Stato membro) ai soggetti responsabili per l ' attuazione, come ad es. il CO.P.P.I., che trasferiscono a loro volta i mezzi per la realizzazione di progetti concreti ad altri operatori.
53. La decisione della Commissione C(91) 2745 per l ' approvazione del programma operativo era conseguentemente diretta allo Stato membro e non ai beneficiari (20) . Tra questi ultimi e la Commissione, nel caso di specie, non vi è stato alcun rapporto giuridico diretto. La tesi del CO.P.P.I., secondo cui la Commissione, con tale decisione, gli avrebbe concesso un contributo, non è pertanto corretta.
54. Il Ministero, con decreto ministeriale n. 485, ha invece instaurato un rapporto di finanziamento di diritto amministrativo tra lo Stato italiano e il CO.P.P.I., per l ' attuazione di parti del programma. Nell ' ambito di tale rapporto il Ministero corrispondeva al CO.P.P.I., per il progetto da esso realizzato o coordinato, un contributo complessivo costituito dal contributo della Comunità e da quello dello Stato italiano.
55. La volontà di ripartizione in due livelli, cioè quello del programma operativo e quello della sua attuazione, è espressa anche nel sesto
" considerando"
del regolamento n. 2082/93, che modifica il regolamento n. 4253/88. Esso dispone quanto segue:
" (...) in virtù del principio di sussidiarietà, e fatte salve le competenze della Commissione a cui spetta in particolare gestire le risorse finanziarie della Comunità, la responsabilità di applicare le forme d ' intervento menzionato nei quadri comunitari di sostegno deve incombere principalmente agli Stati membri al livello territoriale adeguato secondo la specificità di ciascuno Stato membro" .
56. Qualora un contributo venga concesso in tal modo, lo Stato membro controlla in primo luogo, sul piano dell ' attuazione, l ' impiego corretto dei mezzi da parte dei beneficiari. Per questo anche l ' art. 23 del regolamento n. 4253/88 indica espressamente quali misure devono essere adottate dallo Stato membro
" in sede di realizzazione delle azioni" . Il beneficiario è finanziariamente responsabile per la corretta attuazione della parte del programma che gestisce nei confronti dello Stato membro che gli ha accordato il contributo.
57. Ai sensi dell ' art. 23, n. 1, secondo comma, seconda frase, lo Stato membro è tenuto ad informare regolarmente la Commissione dell ' evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari. Tale obbligo d ' informazione spiega due cose diverse. Da un lato appare chiaro che gli Stati membri, nell ' ambito dell ' attuazione del programma operativo, devono avviare i procedimenti relativi, i quali possono avere ad oggetto esclusivamente la ripetizione di contributi ingiustificatamente versati. D ' altro lato, l ' obbligo di informazione è espressione della responsabilità dello Stato membro per la corretta attuazione del programma nei confronti della Commissione.
58. Ulteriore conseguenza di tale responsabilità a carico dello Stato membro è il fatto che la Commissione, in caso di mancato rispetto del programma operativo approvato, sulla base dell ' art. 24 del regolamento n. 4253/88, può ridurre, sospendere o sopprimere il contributo comunitario e chiederne la restituzione da parte dello Stato membro. E ' vero che l ' art. 24, n. 3, prima frase, dispone solo in modo lapidario che le somme indebitamente versate devono essere restituite alla Commissione. Dal tenore letterale della norma non risulta chi sia il destinatario di tale obbligo. Sembra tuttavia chiaro che la Commissione può chiedere la restituzione dei contributi solo al soggetto al quale essa li ha direttamente concessi, ossia, di norma, allo Stato membro.
59. Che l ' art. 24 riguardi in primo luogo il rapporto tra lo Stato membro e la Commissione risulta chiaramente per il fatto che tale disposizione prevede in particolare che sia sentito lo Stato membro, non invece chi ha ricevuto contributi dallo Stato membro nell ' ambito di un programma operativo.
60. Se la Commissione fosse stata autorizzata, nel caso di specie, a ridurre il contributo al CO.P.P.I. e a reclamare direttamente la restituzione delle somme versate in eccesso, le sarebbe stato accordato il diritto di annullare parzialmente una decisione di sovvenzione emanata da un ' autorità nazionale (il decreto ministeriale n. 485). Una tale ingerenza da parte di un ' istituzione comunitaria nella sfera di sovranità nazionale non è prevista dal Trattato CE.
61. Tali constatazioni non sono infirmate dal fatto che la Commissione, in presenza di determinate circostanze, può, in via eccezionale, sulla base dell ' art. 24 del regolamento n. 4253/88, reclamare la restituzione di contributi direttamente dal beneficiario. Un caso particolare del genere era oggetto della controversia nella causa Conserve Italia (21) . Diversamente dalla fattispecie in esame, in tale caso la Commissione aveva concesso il contributo direttamente al beneficiario; nell ' ambito del cofinanziamento il contributo nazionale era stato stabilito dallo Stato membro con atto amministrativo separato (22) .
62. Con ciò la Commissione aveva costituito con il beneficiario un rapporto di finanziamento nell ' ambito del quale essa poteva sopprimere la sovvenzione e reclamare dall ' interessato la restituzione delle somme relative. Dato che il contributo comunitario e quello nazionale erano stati concessi con atti distinti, la soppressione del finanziamento comunitario non annullava il provvedimento nazionale, la cui revoca è di esclusiva competenza dell ' autorità nazionale.
63. Si deve inoltre respingere la tesi del CO.P.P.I. secondo cui emergerebbe dai punti 21 e 22 dell ' allegato 2 alla decisione C(91) 2745 la competenza della Commissione a ripetere il contributo. Tale passaggio delle disposizioni accessorie riporta quasi letteralmente la formulazione dell ' art. 24 del regolamento n. 4253/88 e deve di conseguenza essere interpretato allo stesso modo. Pertanto non sussiste alcun dubbio in ordine alla validità della decisione per una pretesa violazione del regolamento.
64. Infine il CO.P.P.I. fa riferimento agli artt. 4 e 18 del regolamento n. 2052/88 (come modificato dal regolamento n. 2081/93). All ' art. 4, n. 1 del regolamento n. 2052/88 sono enunciati i principi generali per la cooperazione tra Commissione e Stati membri. In base ad essa, le due parti debbono cooperare come partner in tutte le fasi del finanziamento. Tale
" partnership"
opera tuttavia, ai sensi dell ' art. 4, n. 1, secondo comma,
" nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner" .
65. Ne consegue che non può desumersi dall ' art. 4, n. 1, alcun fondamento per la ripartizione di competenze sotto il profilo dell ' adozione di singole misure. Le competenze e i compiti attribuiti alla Commissione e agli Stati membri vanno invece desunti dalle disposizioni di applicazione, adottate dal Consiglio ai sensi dell ' art. 3, nn. 4 e 5, del regolamento n. 2052/88, nella fattispecie e, quindi, dagli artt. 23 e 24 del regolamento n. 4253/88. In considerazione dell ' esplicita riserva, di cui all ' art. 4, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2052/88, relativa alle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie, non vi è alcun motivo per contestare la validità del regolamento n. 4253/88 per una pretesa violazione del principio della
" partnership" .
66. Dal concetto base della
" partnership", enunciato all ' art. 4 del regolamento n. 2052/88, non consegue alcun obbligo per lo Stato membro di chiedere il consenso della Commissione per poter sanzionare le irregolarità e recuperare
" i fondi persi", come sembra supporre il CO.P.P.I..
67. Dalle disposizioni di applicazione del regolamento n. 4253/88 si evince unicamente che lo Stato membro deve informare regolarmente la Commissione circa l ' evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari (art. 23, n. 1, secondo comma, seconda frase). Il regolamento non contiene tuttavia alcuna norma dalla quale risulti che lo Stato membro debba in alcun modo rivolgersi alla Commissione prima di adottare le misure di cui all ' art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88.
68. Una condizione in tal senso non sarebbe di alcuna utilità pratica in un caso come quello in esame. Infatti, come chiarito dalla Commissione in sede di udienza, essa non ha alcuna conoscenza in ordine ai singoli progetti che vengono realizzati da terzi, su incarico del CO.P.P.I., in attuazione del sottoprogramma.
69. E ' vero che gli artt. 4, n. 2, e 18, del regolamento n. 2052/88 affidano alla Commissione il compito di dare esecuzione al regolamento. Da ciò non si può però dedurre che sia parimenti compito della Commissione adottare misure nell ' ambito dell ' attuazione del programma operativo, in particolare, sanzionare le irregolarità e reclamare la restituzione di somme dai beneficiari. Il regolamento n. 2052/88 disciplina invece, in primo luogo, gli obiettivi e le linee direttive per l ' intervento della Comunità attraverso vari fondi strutturali. In tale regolamento l ' attuazione delle misure concrete fino alla gestione delle sovvenzioni concesse ai singoli beneficiari non viene assolutamente presa in considerazione. Dunque l ' art. 18 non impone alla Commissione di adottare provvedimenti di esecuzione in tale senso.
C ─ Interpretazione teleologica dell ' art. 23 del regolamento n. 4253/88
70. Anche un ' interpretazione orientata secondo gli obiettivi del regolamento n. 4253/88 conferma che l ' art. 23 di quest ' ultimo autorizza lo Stato membro a ridurre o a ripetere i contributi. Gli esigui fondi devono essere utilizzati unicamente in conformità alle condizioni relative all ' aiuto. In caso di violazione di queste ultime, corrisponde agli obiettivi del regolamento, il fatto di procedere nel modo più rapido ed efficace contro le irregolarità, al fine di circoscrivere, nei limiti del possibile, i danni per il bilancio della Comunità.
71. Le autorità degli Stati membri dispongono più di tutti del personale necessario e dei mezzi materiali, nonché delle conoscenze idonee a scoprire le irregolarità in loco e ad avviare i procedimenti amministrativi e giudiziari per la ripetizione delle somme indebitamente versate. Un procedimento di ripetizione dei contributi centralizzato presso la Commissione comporterebbe ritardi rilevanti, che, nei casi più gravi, potrebbero rendere il recupero dei fondi comunitari addirittura impossibile, ad esempio, nel caso in cui il beneficiario sia divenuto nel frattempo insolvente. E ' quindi nell ' interesse della Comunità e conforme agli obiettivi del regolamento n. 4253/88, che lo Stato membro, in caso di irregolarità, agisca immediatamente.
72. In conclusione si deve dunque constatare che l ' art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88 attribuisce agli Stati membri, in caso di irregolarità, la competenza a ridurre un contributo e, conseguentemente, a reclamare dal beneficiario la restituzione delle somme indebitamente versate. Ciò vale comunque qualora il contributo sia stato concesso al beneficiario con un atto dell ' autorità nazionale come ammontare unico complessivo del contributo della Comunità. Qualora lo Stato membro adotti misure ai sensi dell ' art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, esso agisce pertanto in base ad una competenza propria. Non è pertanto necessaria, come suppone il CO.P.P.I., una delega allo Stato membro delle competenze della Commissione al riguardo.
VI ─ Conclusione
73. Alla luce delle considerazioni suesposte, propongo che la questione pregiudiziale debba essere risolta nei seguenti termini:
Nel 1997 uno Stato membro, ai sensi dell ' art. 23, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall ' altro, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082, era competente a sanzionare le irregolarità nell ' attuazione di un programma operativo e a recuperare dal beneficiario i fondi persi a causa di tali irregolarità, fondi concessi dalle autorità di tale Stato membro al beneficiario nell ' ambito del programma operativo quale contributo complessivo, compreso il contributo della Comunità.
(1) .
(2) Regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5; in prosieguo: il
" regolamento n. 2052/88" ).
(3) Regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall ' altro (GU L 347, pag. 1), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il
" regolamento n. 4253/88" ).
(4) Regolamento (CEE) del Consiglio 15 febbraio 1977, n. 355, relativo a un ' azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 51, pag. 1) come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 giugno 1984 (GU L 180, pag. 1; in prosieguo: il
" regolamento n. 355/77" ).
(5) GU L 94, pag. 13.
(6) Citato nota 4.
(7) Citato nota 2.
(8) Citato nota 3.
(9) GU L 374, pag. 25.
(10) V. regolamento (CEE)
del Consiglio 20 luglio 1993,
n. 2081, che modifica il regolamento (CEE) n. 2052/88 relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 193, pag. 5);
regolamento (CEE)
del Consiglio 20 luglio 1993,
n. 2082, che modifica il regolamento (CEE) n. 4253/88, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall ' altro (GU L 193, pag. 20), e
regolamento (CEE)
del Consiglio 20 luglio 1993,
n. 2085, che modifica il regolamento (CEE) n. 4256/88 recante disposizioni d ' applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione orientamento (GU L 193, pag. 44).
(11) Citato nota 9.
(12) Regolamento (CEE) del Consiglio 29 marzo 1990, n. 866, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 91, pag. 1).
(13) Citato nota 10.
(14) Sentenza 24 gennaio 2002, causa C-500/99 P, Conserve Italia/Commissione (Racc. pag. I-867, punto 82).
(15) GU L 161, pag. 1.
(16) Il punto 22 ha quasi lo stesso tenore letterale dell ' art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88.
(17) A tale proposito la Commissione rinvia alla decisione esaminata dalla Corte nella sentenza Conserve Italia (citata nota 14).
(18) Il testo inglese, per esempio, ha il seguente tenore:
" to prevent and to take action against irregularities" .
(19) V., sul concetto di provvedimenti e sanzioni amministrative in diritto comunitario, in particolare il regolamento (CE/Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1).
(20) V. art. 7 della decisione.
(21) Citata alla nota 14. In termini analoghi si presentava anche il caso su cui si è pronunciato il Tribunale con sentenza 26 settembre 2002, causa T-199/99, Sgaravatti Mediterranea/Commissione (Racc. pag. I-3731).
(22) V. i fatti riportati dalla Corte sub 25 e 26 al punto 20 della sentenza Conserve Italia (citata alla nota 14).