Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 5 maart 2026 (1)
Zaak C‑149/25
I Fly Aeroporikes Ypiresies AE,
Cycladesair Aviation GmbH,
Greenair Aviation GmbH
tegen
Archi Politikis Aeroporias (APA),
in tegenwoordigheid van:
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE,
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE
[verzoek van de Symvoulio tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Toewijzing van slots op luchthavens in de Unie – Gecoördineerde luchthavens en luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen – Uitsluiting van vluchten die in hun geheel worden verricht volgens zichtvliegvoorschriften [Visual Flight Rules (VFR)] – Bevoegdheid van de lidstaten om de regels over de toewijzing van slots aan te vullen – Verordening (EEG) nr. 95/93 – Bevoegdheid om lokale richtsnoeren voor gecoördineerde luchthavens goed te keuren – Artikel 5, lid 1, onder a), artikel 5, lid 3, en artikel 8, lid 5 – Verordening (EG) nr. 1008/2008 – Bevoegdheid om nationale voorschriften voor gecoördineerde luchthavens goed te keuren – Artikel 19, lid 1 – Beperking van de bevoegdheid van lidstaten om aan VFR‑vluchten beperkingen op te leggen voor het gebruik van luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen ”
1.        In 2023 heeft de Archi Politikis Aeroporias (APA) (burgerluchtvaartautoriteit, Griekenland) nationale voorschriften vastgesteld voor de toewijzing van slots(2) op Griekse luchthavens. Op basis van deze voorschriften zijn vluchten waarvoor zichtvliegvoorschriften gelden (hierna: „VFR‑vluchten”)(3) uitgesloten van de toewijzing van slots, zowel op „gecoördineerde luchthavens” als op „luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen”.
2.        De verwijzende rechter vraagt zich af of de lidstaten bevoegd zijn om regels vast te stellen ter aanvulling van verordening (EEG) nr. 95/93(4) en verordening (EG) nr. 1008/2008(5). Indien de lidstaten daartoe bevoegd zijn, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de lidstaten bevoegd zijn om de voor gecoördineerde luchthavens geldende regeling voor de toewijzing van slots uit te breiden tot luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Verordening nr. 95/93
3.        Artikel 2 („Definities”) bepaalt:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
a)      ‚slot’: door een coördinator overeenkomstig deze verordening gegeven toestemming om op een welbepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur op een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen of op te stijgen, zoals toegewezen door een coördinator overeenkomstig deze verordening;
[...]
g)      ‚gecoördineerde luchthaven’: elke luchthaven waarop een luchtvaartmaatschappij of andere exploitant van vliegtuigen, om te kunnen landen of opstijgen, moet beschikken over een door een coördinator toegewezen slot, met uitzondering van overheidsvluchten, noodlandingen en humanitaire vluchten;
[...]
i)      ‚luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen’: een luchthaven waar op sommige periodes van de dag, de week of het jaar congestie kan ontstaan die waarschijnlijk kan worden opgelost door vrijwillige samenwerking tussen luchtvaartmaatschappijen en waar een bemiddelaar inzake de dienstregelingen is aangesteld om de diensten van luchtvaartmaatschappijen die op die luchthaven vluchten uitvoeren of willen uitvoeren, te vergemakkelijken;
[...]
m)      ‚coördinatieparameters’: de beschrijving in operationele termen van alle capaciteit die gedurende elke coördinatieperiode op een luchthaven voor de toewijzing van slots beschikbaar is, waarin alle technische, operationele en milieufactoren tot uiting komen die de prestaties van de luchthaveninfrastructuur en de verschillende subsystemen beïnvloeden”.
4.        Artikel 3 („Voorwaarden voor luchthavencoördinatie”) bepaalt:
„1.      a)      De lidstaten zijn niet verplicht een luchthaven als luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen of als gecoördineerde luchthaven aan te wijzen, behoudens overeenkomstig het bepaalde in dit artikel.
b)      De lidstaten wijzen een luchthaven uitsluitend als gecoördineerde luchthaven aan overeenkomstig het bepaalde in lid 3.
[...]
3.      De verantwoordelijke lidstaat zorgt ervoor dat een grondige capaciteitsanalyse van een luchthaven die niet is aangewezen of een luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen wordt uitgevoerd door de luchthavenbeheerder van die luchthaven of door een andere bevoegde instantie, wanneer die lidstaat dat noodzakelijk acht, dan wel binnen zes maanden:
i)      na een schriftelijk verzoek van luchtvaartmaatschappijen die meer dan de helft van de diensten op een luchthaven voor hun rekening nemen of van de luchthavenbeheerder, wanneer zij van oordeel zijn dat de capaciteit voor de bestaande of geplande diensten tijdens sommige perioden ontoereikend is; of
ii)      op verzoek van de Commissie, met name wanneer een luchthaven in feite alleen toegankelijk is voor luchtvaartmaatschappijen waaraan slots zijn toegewezen of luchtvaartmaatschappijen en met name nieuwe gegadigden ernstige problemen ondervinden bij het verwerven van aankomst‑ en vertrekmogelijkheden op de betrokken luchthaven.
In deze analyse, die op algemeen erkende methoden gebaseerd is, worden, rekening houdende met de op die luchthaven geldende milieueisen, de capaciteitstekorten geanalyseerd. Hierbij worden de mogelijkheden onderzocht om deze tekorten te verhelpen door nieuwe of gewijzigde infrastructuur, exploitatiewijzigingen of eventuele andere wijzigingen en wordt de voor het oplossen van de problemen benodigde termijn vastgesteld.
De analyse wordt bijgewerkt wanneer een beroep is gedaan op lid 5, dan wel wanneer er op de luchthaven veranderingen met ingrijpende gevolgen voor de capaciteit en het gebruik daarvan plaatsvinden.
Zowel de analyse als de gevolgde methode worden ter beschikking gesteld van de partijen die om de analyse hebben verzocht en, op verzoek, van andere belanghebbenden.
De analyse wordt tegelijkertijd aan de Commissie meegedeeld.
[...]
5.      Indien zich tijdens ten minste één dienstregelingsperiode capaciteitsproblemen voordoen, zorgt de lidstaat ervoor dat de luchthaven voor de relevante periodes alleen als gecoördineerd wordt aangewezen wanneer
a)      de tekorten van dien aard zijn dat ernstige vertragingen op de luchthaven niet kunnen worden vermeden, en
b)      er geen mogelijkheden zijn om deze problemen op korte termijn op te lossen.
[...]”
5.        Artikel 4 („De bemiddelaar inzake de dienstregelingen en de coördinator”) bepaalt:
„1.      De lidstaat die verantwoordelijk is voor een luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen of een gecoördineerde luchthaven, benoemt [...] een [...] bemiddelaar inzake de dienstregelingen respectievelijk luchthavencoördinator. [...]
[...]
4.      De bemiddelaar inzake de dienstregelingen adviseert luchtvaartmaatschappijen en doet aanbevelingen inzake alternatieve aankomst‑ en/of vertrektijden wanneer het waarschijnlijk is dat er congestie zal optreden.
5.      De coördinator is als enige verantwoordelijk voor de toewijzing van slots. Hij wijst de slots in overeenstemming met de bepalingen van deze verordening toe en treft de nodige voorzieningen om slots in dringende gevallen buiten de kantooruren te kunnen toewijzen.
[...]”
6.        Artikel 5 („Coördinatiecomité”) bepaalt:
„1.      Op een gecoördineerde luchthaven zorgt de verantwoordelijke lidstaat ervoor dat er een coördinatiecomité wordt ingesteld. [...]
De taken van het coördinatiecomité zijn:
a)      de coördinator en/of de lidstaat voorstellen te doen of te adviseren inzake:
[...]
–        lokale richtsnoeren voor de toewijzing van slots of het toezicht op het gebruik van toegewezen slots, onder meer rekening houdend met eventuele milieuaspecten zoals bepaald in artikel 8, lid 5;
[...]
3.      [...] Elk lid van het coördinatiecomité kan lokale richtsnoeren als bedoeld in artikel 8, lid 5 voorstellen.
Op verzoek van de coördinator bespreekt het coördinatiecomité voorstellen voor lokale richtsnoeren voor de toewijzing van slots [...].”
7.        Artikel 6 („Coördinatieparameters”) bepaalt:
„1.      Op een gecoördineerde luchthaven draagt de verantwoordelijke lidstaat er zorg voor dat de parameters voor de toewijzing van slots tweemaal per jaar worden vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante technische, operationele en milieubeperkingen en de eventuele veranderingen die hierin zijn opgetreden.
Hierbij wordt uitgegaan van een objectieve analyse van de mogelijkheden om het luchtverkeer te verwerken, rekening houdend met de verschillende types verkeer op de luchthaven, de congestie van het luchtruim die tijdens de coördinatieperiode waarschijnlijk zal optreden en de capaciteitssituatie.
De parameters worden tijdig vóór de eerste toewijzing van slots ter voorbereiding van de planningsconferenties meegedeeld aan de luchthavencoördinator.
[...]”
8.        Artikel 8 („Procedure voor de toewijzing van slots”) bepaalt:
„[...]
5.      De coördinator houdt tevens rekening met de wereldwijd of in de gehele Gemeenschap door de luchtvaartsector opgestelde aanvullende regels en richtsnoeren en met de door het coördinatiecomité voorgestelde lokale richtsnoeren die door de voor de luchthaven in kwestie verantwoordelijke lidstaat of een andere bevoegde instantie zijn goedgekeurd, mits deze regels en richtsnoeren geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de coördinator, stroken met het gemeenschapsrecht en tot doel hebben de luchthavencapaciteit efficiënter te benutten. [...]
[...]”
2.      Verordening nr. 1008/2008
9.        Artikel 15 („Het verlenen van intracommunautaire luchtdiensten”) bepaalt:
„1.      Communautaire luchtvaartmaatschappijen hebben het recht intracommunautaire luchtdiensten te exploiteren.
[...]”.
10.      Artikel 19 („Verkeersverdeling tussen luchthavens en de uitoefening van verkeersrechten”) bepaalt:
„1.      De uitoefening van vervoersrechten is onderworpen aan de bekendgemaakte communautaire, nationale, regionale of plaatselijke voorschriften betreffende de veiligheid, de beveiliging, de bescherming van het milieu en de toewijzing van ‚slots’.
[...]”
B.      Grieks recht
11.      Artikel 2 („Uitvoering van vluchten op gecoördineerde luchthavens of luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen”) van de nationale voorschriften betreffende de toewijzing van slots op Griekse luchthavens(6) bepaalt:
„1.      Het is niet toegestaan een vlucht te verrichten van en naar gecoördineerde luchthavens, noch van en naar luchthavens die zijn aangewezen als luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen, zonder goedgekeurde slot (al naargelang de categorie luchthaven). [...](7)
2.      De volgende vluchten zijn uitgezonderd van de regeling van lid 1: [a)] vluchten die in hun geheel worden verricht volgens Visual Flight Rules (VFR); [b)] vluchten die om technische of meteorologische redenen worden doorverwezen naar een vervangende luchthaven; [c)] humanitaire vluchten; [d)] vluchten op een zoek‑ of reddingsmissie; [e)] medische vluchten; [f)] overheidsvluchten; [g)] militaire vluchten.
De uitzondering kan voor sommige van deze vluchten worden opgeheven om deze aan beperkingen te onderwerpen wanneer de ongestoorde operatie van de betrokken luchthaven wordt bedreigd.
In zulke gevallen worden de afwijkingen van de aanvaarde uitzonderingen vastgelegd in plaatselijke voorschriften, nadat een effectenonderzoek, raadpleging van de belanghebbenden, en goedkeuring door het bevoegde coördinatiecomité hebben plaatsgevonden.
[...]
6.      Voor de uitvoering van incidentele vluchten dienen belanghebbenden voorts de ΑΙΡ Greece [(Aeronautical Information Publications)] en de toepasselijke NOTAMs [(Notices to Airmen)] van de gecoördineerde luchthavens of luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen te raadplegen, alsmede de geldende plaatselijke voorschriften (zoals PPR – Prior Permission Required; PNR – Prior Notice Required, of soortgelijke vereisten).”
II.    Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
12.      Op 30 juli 2023 hebben de maatschappijen I Fly Aeroporikes Ypiresies AE (hierna: „I Fly”), Cycladesair Aviation GmbH en Greenair Aviation GmbH een raamovereenkomst ondertekend om samen te werken aan de ontwikkeling van commerciële activiteiten onder de naam „Cycladic Project”.
13.      Het Cycladic Project speelt in op het feit dat luchtvaartmaatschappijen die actief zijn op de eilanden in de Egeïsche Zee, alleen vluchten aanbieden met tussenlandingen op luchthavens op het vasteland. Het ondernemingsplan van het Cycladic Project wil reizigers een alternatieve reisoptie bieden in de vorm van regelmatige rechtstreekse passagiersvluchten tussen deze eilanden, het hele jaar door.
14.      De drie maatschappijen hebben in het kader van het Cycladic Project de volgende rol:
–        I Fly, een commerciële luchtvaartmaatschappij, is verantwoordelijk voor het operationele deel van het project, als houder van een geldige exploitatievergunning en een bewijs luchtvaartexploitant (AOC GR‑046), afgegeven op 9 december 2022 door de Ypiresia Politikis Aeroporias (burgerluchtvaartdienst, Griekenland).
–        Cycladesair Aviation, een aanbieder van reisbureaudiensten, is verantwoordelijk voor het commerciële deel van het project en beheert in dit verband reserveringen en andere aanverwante diensten.
–        Greenair Aviation, de moedermaatschappij van Cycladesair Aviation, heeft drie éénmotorige Cessna 208 B-vleugelvliegtuigen gehuurd, waarmee I Fly de luchtverbindingen in het kader van het Cycladic Project verzorgt. Deze vliegtuigen mogen VFR‑vluchten uitvoeren.
15.      Op 5 oktober 2023 hebben de drie maatschappijen bij de bevoegde Griekse instantie(8) een voorstel ingediend om deel te nemen aan de procedure voor de toewijzing van slots voor de coördinatieperiode van de zomer van 2024 op de gecoördineerde luchthavens van Chania, Rhodos, Kythira, Kos, Mykonos, Santorini, Heraklion en Paros.
16.      Op 30 oktober 2023 heeft de directeur van de burgerluchtvaartautoriteit het bestreden besluit genomen.
17.      Op 3 november 2023 heeft de nationale instantie voor de coördinatie van vluchten aan luchtvaartmaatschappij I Fly medegedeeld dat haar aanvragen voor de toewijzing van slots op de gecoördineerde luchthavens van Chania, Rhodos, Kythira, Kos, Mykonos, Santorini, Heraklion en Paros niet konden worden ingewilligd. Daarbij heeft deze instantie aangevoerd dat VFR‑vluchten op grond van artikel 2, lid 2, onder a), van het bestreden besluit niet vallen onder de verplichting om een slot toegewezen te krijgen.
18.      Op 28 december 2023 hebben de betrokken maatschappijen beroep ingesteld bij de Symvoulio tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland). Samengevat voerden zij aan dat artikel 2, lid 2, onder a), van het bestreden besluit in strijd is met artikel 2, onder g), en artikel 8, lid 1, van verordening nr. 95/93.
19.      Tegen het beroep is verweer gevoerd door de entiteiten die door de Griekse Staat zijn belast met respectievelijk het beheer en de exploitatie van de luchthavens van Kreta, het vasteland van Griekenland en de Ionische regio, en van de regionale luchthavens van de Egeïsche Zee.(9)
20.      In hun hoedanigheid van beheerders van gecoördineerde luchthavens en luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen betogen deze entiteiten dat artikel 2, lid 2, onder a), van het bestreden besluit VFR‑vluchten terecht uitsluit van het systeem voor de toewijzing van slots. De toewijzing van slots aan deze vluchten zou een goede planning en een goed beheer van de activiteiten op de onder hun verantwoordelijkheid vallende luchthavens bemoeilijken, gelet op het risico op vertragingen of annuleringen als gevolg van ongunstige weersomstandigheden waaraan deze vluchten naar hun aard zijn blootgesteld.
21.      Ook de burgerluchtvaartautoriteit is van mening dat de uitsluiting van VFR‑vluchten van de toewijzing van slots gerechtvaardigd is. Op grond van artikel 8, lid 5, van verordening nr. 95/93 kunnen de bevoegde nationale autoriteiten „lokale richtsnoeren” goedkeuren om aanvullende regels in te voeren teneinde luchthavens met capaciteitsproblemen te helpen. Bovendien blijkt uit overweging 5 van verordening nr. 793/2004 dat de lidstaten luchtvaartmaatschappijen die vliegtuigen exploiteren die voor VFR‑vluchten worden gebruikt, kunnen uitsluiten van de toepassing van verordening nr. 95/93.
22.      Tegen deze achtergrond legt de Symvoulio tis Epikrateias het Hof de volgende prejudiciële vragen voor:
„1)      Moeten de bepalingen van verordening nr. 95/93, zoals gewijzigd [met name artikel 2, onder a), g) en i), de artikelen 3, 4, 8 en 10 en artikel 14, lid 1], – uitgelegd in het licht van a) artikel 15, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 (dat het recht van communautaire luchtvaartmaatschappijen om intracommunautaire luchtdiensten te exploiteren verankert) en b) de artikelen 16 en 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] – aldus worden uitgelegd dat deze op exclusieve en uitputtende wijze de regels en voorwaarden bepalen voor de toewijzing van slots op luchthavens die als ‚gecoördineerde luchthaven’ zijn aangewezen, zodat zij zich verzetten tegen nationale voorschriften waarbij
–        de categorie luchtvaartmaatschappijen die vluchten volledig volgens zichtvliegvoorschriften (VFR) uitvoeren, wordt uitgesloten van de toewijzing van slots,
–        de toepassing van het stelsel voor toewijzing van slots wordt uitgebreid tot luchthavens die zijn aangewezen als luchthaven ‚met bemiddeling inzake de dienstregelingen’?
2)      Of moeten de aangehaalde bepalingen van verordening nr. 95/93 – uitgelegd in het licht van onder meer overweging 5 van verordening nr. 793/2004 (volgens welke overweging wordt toegestaan dat ‚specifieke activiteiten’ niet onder de regels voor slottoewijzing vallen, indien dat niet nodig is) en van artikel 19, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 (volgens welke bepaling ook ‚nationale’ voorschriften voor slottoewijzing kunnen worden vastgesteld) – aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de vrijheid hebben om regelingen van deze verordening nader uit te werken
–        wanneer daarbij de toewijzing van slots aan de categorie luchtvaartmaatschappijen die vluchten volledig volgens zichtvliegvoorschriften (VFR) uitvoeren, wordt verboden,
–        wanneer het stelsel voor de toewijzing van slots wordt uitgebreid tot luchthavens die zijn aangewezen als luchthaven ‚met bemiddeling inzake de dienstregelingen’?”
III. Procedure bij het Hof
23.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 19 februari 2025 ingekomen ter griffie van het Hof.
24.      I Fly, Cycladesair Aviation en Greenair Aviation (gezamenlijk), Fraport, de Italiaanse en de Griekse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
25.      Het Hof van Justitie achtte het niet noodzakelijk om een terechtzitting te houden.
IV.    Beoordeling
A.      Opmerking vooraf
26.      Voor een beter begrip van het geschil is het raadzaam om kort enkele voorafgaande overwegingen te formuleren.
1.      Luchthavenorganisatie
27.      Op grond van de Worldwide Airport Slot Guidelines
(wereldwijde richtsnoeren voor luchthavenslots), die zijn opgesteld door de International Air Transport Association (IATA)(10), worden luchthavens in drie niveaus ingedeeld, afhankelijk van de mate van congestie waarmee zij te maken hebben. Voor elk niveau geldt een andere regeling voor de verdeling van de capaciteit van de infrastructuur voor het landen en opstijgen tussen de luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven:
–        niveau 1: er is geen toewijzing van slots of coördinatie vereist;
–        niveau 2: er is een „bemiddelaar” die aanbevelingen doet inzake de dienstregelingen;
–        niveau 3: er worden slots toegewezen door een „coördinator”.
28.      De toewijzing van slots op de luchthavens van niveau 1 (verordening nr. 95/93 verwijst hiernaar als luchthavens „die niet zijn aangewezen”) wordt niet geregeld door het Unierecht. Deze luchthavens vallen onder de algemene burgerluchtvaartwetgeving van elk land en onder de internationale richtsnoeren(11).
29.      De regeling voor de toewijzing van slots op luchthavens van niveau 3 („gecoördineerde luchthavens”) in de Unie en de regeling voor vrijwillige samenwerking bij de toegang tot luchthavens van niveau 2 („luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen”) in de Unie zijn opgenomen in verordening nr. 95/93.
2.      Luchthavencoördinatie
30.      Artikel 3 van verordening nr. 95/93 stelt de voorwaarden voor luchthavencoördinatie vast:
–        Lid 1 bepaalt dat een luchthaven als gecoördineerd moet worden aangewezen wanneer aan de in dit artikel genoemde voorwaarden is voldaan.
–        Overeenkomstig lid 3 moet een lidstaat de capaciteit van een luchthaven grondig analyseren wanneer hij dit noodzakelijk acht, of op verzoek van luchtvaartmaatschappijen die meer dan de helft van de diensten op de luchthaven voor hun rekening nemen of van de luchthavenbeheerder, „wanneer zij van oordeel zijn dat de capaciteit voor de bestaande of geplande diensten tijdens sommige perioden ontoereikend is”. De Commissie kan de lidstaat ook verzoeken deze analyse uit te voeren.
–        In lid 5 worden de voorwaarden vastgesteld voor de aanwijzing van een luchthaven als gecoördineerde luchthaven vanwege capaciteitsproblemen.
3.      Systeem voor de toewijzing van slots
31.      Artikel 8 van verordening nr. 95/93 bevat de procedure voor de toewijzing van slots. Slots worden uit de slotpool toegewezen aan luchtvaartmaatschappijen die een aanvraag hebben ingediend, als toestemming om, gedurende de dienstregelingsperiode waarvoor zij zijn aangevraagd, de luchthaveninfrastructuur te gebruiken om te landen of op te stijgen. De slotpool wordt geregeld in artikel 10 van deze verordening.(12)
4.      Formulering van de prejudiciële verwijzing
32.      Ik ben het eens met de Commissie en de Griekse regering dat in de twee prejudiciële vragen in feite dezelfde vraag aan bod komt, die in de eerste vraag negatief en in de tweede vraag positief is geformuleerd. Deze ene vraag heeft betrekking op twee verschillende kwesties:
–        ten eerste of de lidstaten in het kader van de toepassing van verordening nr. 95/93 en verordening nr. 1008/2008 beschikking over een beoordelingsmarge op grond waarvan zij VFR‑vluchten mogen uitsluiten van de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens;
–        ten tweede of de lidstaten de gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots kunnen toepassen op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen.
B.      VFR‑vluchten op gecoördineerde luchthavens
33.      De Symvoulio tis Epikrateias is in beginsel geneigd om de stelling van de verzoekende maatschappijen inzake de nietigheid van de uitsluiting van VFR‑vluchten van gecoördineerde luchthavens gegrond te verklaren. Deze rechter erkent evenwel dat er redenen zijn om op zijn minst te betwijfelen of deze stelling zonder meer kan worden aanvaard.
34.      Zijn redenering luidt als volgt:
–        In beginsel wordt de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens systematisch en uitputtend geregeld door verordening nr. 95/93. Deze verordening stelt het toewijzingssysteem op gecoördineerde luchthavens vast, zonder dat lidstaten uitzonderingen mogen maken of aanvullingen mogen doen.
–        Verordening nr. 95/93 sluit VFR‑vluchten niet uit van haar werkingssfeer. De bevoegde autoriteiten zouden derhalve niet de bevoegdheid hebben om voor deze categorie vluchten nationale maatregelen vast te stellen inzake de toewijzing van slots.
–        De in de Griekse nationale regeling opgenomen algemene uitsluiting van VFR‑vluchten, die is gebaseerd op technische vluchtkenmerken, zou in strijd kunnen zijn met de beginselen van onpartijdigheid, transparantie en non-discriminatie die, overeenkomstig de tweede overweging van verordening nr. 95/93, van toepassing zijn op het Unierecht inzake de toegang tot luchthaveninfrastructuur.
–        Bijgevolg moet artikel 2, lid 2, onder a), van het bestreden besluit nietig worden verklaard, voor zover daarbij luchtvaartmaatschappijen die vluchten exploiteren die volledig volgens de VFR‑regels worden uitgevoerd, worden uitgesloten van de toewijzing van slots op gecoördineerde nationale luchthavens.
–        Aangezien het Hof zich nog niet over deze kwestie heeft uitgesproken, bestaat er niettemin twijfel over de mogelijkheid voor lidstaten om nationale maatregelen ter uitvoering van verordening nr. 95/93 vast te stellen door middel van specifiekere bepalingen inzake de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens.
1.      Uitzonderingen op de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens
35.      De verzoekende maatschappijen stellen dat de definitie van „gecoördineerde luchthaven” [artikel 2, onder g), van verordening nr. 95/93] impliceert dat elke luchtvaartmaatschappij met een vliegvergunning recht heeft op toewijzing van een slot.
36.      Het klopt dat de toewijzing van een slot in beginsel onontbeerlijk is om op een gecoördineerde luchthaven te kunnen landen, aangezien „[o]p een gecoördineerde luchthaven een luchtvaartmaatschappij alleen toegang [kan] krijgen als er een ‚slot’ is toegewezen”(13).
37.      Dit uitgangspunt wordt bevestigd door artikel 2, onder g), van verordening nr. 95/93, waarin de definitie van gecoördineerde luchthaven wordt gekoppeld aan de toewijzing van slots voor het opstijgen of landen van vliegtuigen.(14)
38.      Artikel 2, onder g), van verordening nr. 95/93 voorziet echter in de mogelijkheid dat „overheidsvluchten, noodlandingen en humanitaire vluchten” geen slot toegewezen hoeven te krijgen. De verzoekende maatschappijen en de Griekse regering verschillen van mening over de reikwijdte van deze uitzonderingen: gaat het om een uitputtende of een louter indicatieve opsomming?
39.      Mijns inziens hebben de uitzonderingen van artikel 2, onder g), van verordening nr. 95/93 betrekking op specifieke situaties waarin een voorkeursbehandeling noodzakelijk is. Indien wordt aangenomen dat het hier om een niet-uitputtende opsomming gaat (hetgeen afgeleid zou kunnen worden uit overweging 5 van verordening nr. 793/2004)(15), zou deze enkel kunnen worden uitgebreid met vluchten met soortgelijke kenmerken als de vluchten die in deze bepaling worden genoemd.
40.      Dit is niet het geval voor de VFR‑vluchten waarmee de verzoekende maatschappijen regelmatig en geprogrammeerd willen vliegen. Gelet op hun kenmerken vallen deze vluchten, zelfs naar analogie, niet onder de vrij uitzonderlijke gevallen waarin het op grond van artikel 2, onder g), van verordening nr. 95/93 is toegestaan om zonder slot te landen of op te stijgen op een gecoördineerde luchthaven.
2.      Bevoegdheid van de lidstaten om de regeling van verordening nr. 95/93 aan te vullen
41.      Zoals de Commissie opmerkt(16), maakt verordening nr. 95/93 geen onderscheid tussen de slots van VFR‑vluchten en IFR‑vluchten. Noch de definitie van „slot” [artikel 2, onder a)], noch die van „gecoördineerde luchthaven” [artikel 2, onder g)], noch die van „luchtvaartmaatschappij” [artikel 2, onder f)], noch enige andere definitie uit de richtlijn bevat een dergelijk onderscheid.
42.      Beschikken de lidstaten, gelet op deze constatering, ter aanvulling van de regeling van verordening nr. 95/93 over een dusdanige beoordelingsmarge dat zij VFR‑vluchten kunnen uitsluiten van de toewijzing van slots?
43.      Het Hof heeft in algemene zin erkend dat de lidstaten „maatregelen ter uitvoering van een verordening mogen vaststellen indien deze de rechtstreekse werking ervan niet belemmeren, het karakter van rechtshandeling van de Unie ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan, het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge preciseren”(17).
44.      Derhalve geldt dat „[o]nder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen ervan, moet worden bepaald of zij de lidstaten verbieden, opleggen of toestaan bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen het kader van de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen”(18).
45.      Verordening nr. 95/93, zoals gewijzigd bij verordening nr. 793/2004, beoogt het systeem een zekere flexibiliteit te geven, zoals wordt benadrukt in overweging 5
van laatstgenoemde verordening. Hierin staat te lezen dat „[s]pecifieke activiteiten, zoals helikoptervluchten, [...] niet onder de regels voor slottoewijzing [moeten] vallen, indien dat niet nodig is”.
46.      In dezelfde trant geven verschillende bepalingen van verordening nr. 95/93 de lidstaten de mogelijkheid om de regeling voor de toewijzing van slots aan te passen:
–        Artikel 8, dat betrekking heeft op de „Procedure voor de toewijzing van slots”, bepaalt in lid 5: „De coördinator houdt tevens rekening met de wereldwijd of in de gehele Gemeenschap door de luchtvaartsector opgestelde aanvullende regels en richtsnoeren en met de door het coördinatiecomité voorgestelde lokale richtsnoeren die door de voor de luchthaven in kwestie verantwoordelijke lidstaat of een andere bevoegde instantie zijn goedgekeurd, mits deze regels en richtsnoeren geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de coördinator, stroken met het gemeenschapsrecht en tot doel hebben de luchthavencapaciteit efficiënter te benutten”(19).
–        Artikel 5, lid 1, onder a), verwijst naar het opstellen van lokale richtsnoeren waar het bepaalt dat de taken van het coördinatiecomité onder meer bestaan in het doen van voorstellen of het bieden van advies aan de coördinator en/of de lidstaat inzake: „lokale richtsnoeren voor de toewijzing van slots [...] zoals bepaald in artikel 8, lid 5”(20).
–        Artikel 5, lid 3, bepaalt vervolgens: „[...] Elk lid van het coördinatiecomité kan lokale richtsnoeren als bedoeld in artikel 8, lid 5 voorstellen. Op verzoek van de coördinator bespreekt het coördinatiecomité voorstellen voor lokale richtsnoeren voor de toewijzing van slots [...]. Aan de betrokken lidstaat wordt een verslag van de discussies in het coördinatiecomité voorgelegd met een indicatie van de onderscheiden standpunten binnen het comité”(21).
47.      De verwijzing naar lokale richtsnoeren voor de toewijzing van slots maakt duidelijk dat de autoriteiten van elke lidstaat aanpassingen kunnen doorvoeren in de regeling voor de toewijzing van deze slots, juist omdat zij beter op de hoogte zijn van de bijzonderheden van hun eigen luchthavens.
48.      In verordening nr. 1008/2008 is een ander voorbeeld te vinden van de flexibiliteit bij de toewijzing van slots. Na in artikel 15, lid 1, het recht van „[c]ommunautaire luchtvaartmaatschappijen [om] intracommunautaire luchtdiensten te exploiteren” vast te leggen, onderwerpt deze verordening in artikel 19, lid 1, „[d]e uitoefening van vervoersrechten [...]
aan de bekendgemaakte communautaire, nationale, regionale of plaatselijke voorschriften betreffende de veiligheid, de beveiliging, de bescherming van het milieu en de toewijzing van ‚slots’”(22).
49.      De bewoordingen van voornoemde bepalingen wijzen er dus op dat de verordeningen nr. 95/93 en nr. 1008/2008 de lidstaten de bevoegdheid verlenen om de Unieregeling inzake de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens aan te vullen met nationale of plaatselijke voorschriften.
50.      Deze aan de lidstaten verleende bevoegdheid is echter aan bepaalde beperkingen onderworpen. Hierop doelt artikel 8, lid 5, van verordening nr. 95/93: de coördinator houdt rekening met de lokale richtsnoeren „mits deze [...] richtsnoeren geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de coördinator, stroken met het gemeenschapsrecht en tot doel hebben de luchthavencapaciteit efficiënter te benutten”.
51.      In deze context is de verwijzing naar artikel 16 van het Handvest niet ter zake dienend.(23) De vrijheid van ondernemerschap (die overigens kan worden beperkt op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest zelf) wordt niet geschonden wanneer de bevoegde autoriteiten bij het vaststellen van de wettelijke regeling voor het gebruik van openbare infrastructuur zoals luchthavens, objectieve criteria hanteren die voor alle exploitanten gelijkelijk gelden en waarmee zij het kader voor het verrichten van activiteiten op die luchthavens vaststellen. Het bestreden besluit doet geen afbreuk aan de vrijheid van de luchtvaartmaatschappijen om binnen dat kader hun eigen beslissingen te nemen of hun bedrijfsbeleid vast te stellen.
a)      Aard van het bestreden besluit
52.      Valt het bestreden besluit, voor zover het
VFR‑vluchten uitsluit van de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens, onder de categorie „coördinatieparameters” of onder die van
een aanvullend nationaal voorschrift in de zin van verordening nr. 95/93?
53.      Volgens de Commissie kan de uitsluiting van VFR‑vluchten worden beschouwd als een coördinatieparameter in de zin van
artikel 6 van verordening nr. 95/93. Lid 1 van dit artikel verplicht de lidstaten om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat op gecoördineerde luchthavens „de parameters voor de toewijzing van slots tweemaal per jaar worden vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante technische, operationele en milieubeperkingen [...]”.
54.      Ik ben echter van mening dat het bestreden besluit niet zozeer gebaseerd is op technische, operationele of milieubeperkingen die dienen ter aanduiding van een „coördinatieparameter”, maar veeleer op een andere logica berust. Artikel 2 van dit besluit regelt in algemene zin en voor alle gecoördineerde Griekse luchthavens de uitsluiting van VFR‑vluchten van de toewijzing van slots, waarvoor
als rechtvaardiging
wordt aangevoerd (zoals ik hieronder zal bespreken) dat het onzeker is of dergelijke vluchten zich bij slechte zicht‑ of weersomstandigheden kunnen houden aan de toegewezen dienstregelingen.
55.      Tegen deze achtergrond moet het bestreden besluit naar mijn idee aldus worden opgevat dat het:
–        nogmaals, niet is gebaseerd op het bestaan van „relevante technische, operationele en milieubeperkingen” in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93;
–        niet in overeenstemming is met de definitie in artikel 2, onder m), van verordening nr. 95/93, waarin de „coördinatieparameters” worden gekoppeld aan de beschrijving in operationele termen van de beschikbare capaciteit op een bepaalde luchthaven;
–        veeleer kan worden aangemerkt als een nationale regel die is vastgesteld op grond van de bevoegdheid van artikel 19, lid 1, van verordening nr. 1008/2008, waarnaar ik hierboven heb verwezen. Volgens deze bepaling is de uitoefening van vervoersrechten onderworpen aan de communautaire, nationale, regionale of plaatselijke voorschriften betreffende onder meer de toewijzing van slots.
56.      Het is aan de verwijzende rechter om te beoordelen of, zoals logisch lijkt, het bestreden besluit voorrang heeft op de lokale richtsnoeren van de Griekse luchthavens en daar dus op van toepassing is.
57.      Indien wordt bevestigd dat de lokale richtsnoeren aan het bestreden besluit zijn onderworpen, moet de coördinator overeenkomstig artikel 8, lid 5, van verordening nr. 95/93 rekening houden met deze richtsnoeren. De verwijzende rechter kan op zijn beurt vaststellen of de lokale richtsnoeren waarin de nationale regel is overgenomen, stroken met het Unierecht en tot doel hebben de luchthavencapaciteit efficiënter te benutten.
b)      Grondslag van de beperking van VFR‑vluchten
58.      Nu is vastgesteld dat verordening nr. 1008/2008 de Griekse Staat in beginsel de bevoegdheid verleent om het bestreden besluit te nemen,
moet worden onderzocht of de uit dit besluit voortvloeiende beperkingen op de toewijzing van slots aan VFR‑vluchten
gerechtvaardigd zijn.
59.      De Griekse burgerluchtvaartautoriteit betoogt het volgende:
–        Het opnemen van VFR‑vluchten in het systeem voor de toewijzing van slots op een gecoördineerde luchthaven of een luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen zou de goede werking van de luchthaven en de uitvoering van IFR‑vluchten met toegewezen slots verstoren.
–        VFR‑vluchten, die piloten uitvoeren op basis van zicht
op de grond,
lopen meer risico op vertraging of annulering als gevolg van slechte zicht‑ of weersomstandigheden.
–        Elke vertraging of annulering van VFR‑vluchten heeft gevolgen voor de uitvoering van IFR‑vluchten tijdens de fasen van landen, parkeren en opstijgen, met als gevolg dat luchtvaartmaatschappijen die vliegen met vlieginstrumenten zich niet kunnen houden aan de geplande dienstregelingen binnen de hun toegewezen slots.
–        Hoe dan ook blijft het mogelijk om
VFR‑vluchten te exploiteren overeenkomstig het PPR-handboek van Fraport(24): de luchtvaartmaatschappij kan 14 dagen voor de geplande vluchtdatum bij de luchthavenbeheerder van de gecoördineerde luchthaven een aanvraag indienen om gebruik te maken van de infrastructuur van de luchthaven op een moment waarop de weersvoorspellingen betrouwbaar zijn.
60.      De meeste deelnemers aan de prejudiciële procedure zijn het erover eens dat de uitsluiting van VFR‑vluchten van de toewijzing van slots op gecoördineerde Griekse luchthavens te wijten is aan het feit dat voor deze vluchten goede weersomstandigheden nodig zijn. VFR‑vluchten hebben in verhouding tot IFR‑vluchten veel meer kans om vertraging op te lopen of te worden geannuleerd als gevolg van onverwachte omstandigheden die een veilige uitvoering onmogelijk maken.
61.      Een vertraging of annulering van een vlucht verstoort de goede werking van de luchthaven en leidt tot overbelasting van de luchthaven zelf en het bijbehorende luchtruim, en tot vertragingen bij het landen en opstijgen van andere vluchten, waardoor uiteindelijk de beschikbare operationele capaciteit van de luchthaven wordt beperkt.
62.      In het bijzonder beroept de Griekse regering(25) zich ter rechtvaardiging van de afwijkende behandeling van VFR‑vluchten ten opzichte van IFR‑vluchten op regel SERA.5005, die is opgenomen in deel 5 van bijlage 1 bij uitvoeringsverordening nr. 923/2012 („Zichtweersomstandigheden, zichtvliegvoorschriften, speciale zicht‑ en instrumentvliegvoorschriften”). Deze regel voorziet in geharmoniseerde regels voor VFR‑vluchten, met name met betrekking tot minima inzake zicht en afstand tot wolken, beperkingen wegens weersomstandigheden en specifieke beperkingen voor nachtvluchten.
63.      Alles wijst er inderdaad op dat er redenen kunnen zijn om een maatregel zoals die welke in het bestreden besluit is vastgesteld, te rechtvaardigen. De Commissie benadrukt terecht dat het op overbelaste luchthavens (dat wil zeggen op gecoördineerde luchthavens die capaciteit tekortkomen en niet aan alle aanvragen voor het gebruik van slots kunnen voldoen) van cruciaal belang is dat de luchthavencapaciteit zo efficiënt mogelijk wordt gebruikt. Aangezien VFR‑vluchten in hoge mate afhankelijk zijn van de weersomstandigheden en het zicht, is de kans op vertragingen of annuleringen veel groter dan bij IFR‑vluchten. In dezelfde mate zou de toewijzing van slots aan VFR‑vluchten het efficiënte gebruik van gecoördineerde luchthavens kunnen belemmeren, ten nadele van IFR‑vluchten.(26)
64.      Het is echter aan de verwijzende rechter, die over alle relevante gegevens beschikt, om te beoordelen of, gelet op de omstandigheden op de luchthavens waar de verzoekende maatschappijen om de toewijzing van slots hebben verzocht, de in het bestreden besluit opgenomen beperking gerechtvaardigd is om redenen van algemeen belang en evenredig is aan het nagestreefde doel.
65.      Ten slotte moet worden opgemerkt dat het op grond van het bestreden besluit niet volledig onmogelijk is voor VFR‑vluchten om gecoördineerde Griekse luchthavens aan te vliegen, aangezien het daartoe een procedure biedt voor het verkrijgen van voorafgaande toestemming, dat wil zeggen een alternatief biedt voor de toewijzing van slots.(27)
66.      Het is zeker waar dat het gaat om een systeem dat niet tegemoetkomt aan de commerciële belangen van de verzoekende maatschappijen(28), maar de verwijzende rechter zal moeten beoordelen of het voldoet aan de evenredigheidscriteria. Er moet een evenwicht worden gevonden tussen enerzijds het recht van die maatschappijen om luchtdiensten te verlenen met gebruikmaking van de overbelaste luchthaveninfrastructuur (gecoördineerde luchthavens) en anderzijds het behoud van de beste omstandigheden voor een efficiënte toegang tot diezelfde infrastructuur.
C.      VFR‑vluchten op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen
67.      Het tweede deel van de twee prejudiciële vragen betreft de mogelijkheid om het systeem van toewijzing van slots uit te breiden tot luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen.
68.      De verwijzende rechter wenst te vernemen of de burgerluchtvaartautoriteit het systeem van toewijzing van slots ook mag toepassen op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregeling.
69.      Fraport merkt op dat, aangezien de verzoekende maatschappijen hebben aangevoerd dat zij uitsluitend vluchten uitvoerden tussen de luchthavens van Chania, Rhodos, Kythira, Kos, Mykonos, Santorini, Heraklion en Paros (allen aangeduid als „gecoördineerde” luchthavens), het verbod op het verkrijgen van slots op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen voor deze maatschappijen geen gevolgen heeft.
70.      Op het eerste gezicht lijkt dit deel van de vraag inderdaad hypothetisch, aangezien de verzoekende maatschappijen belangstelling hebben getoond voor het verkrijgen van capaciteit om gebruik te maken van de infrastructuur van gecoördineerde luchthavens.
71.      Het beperken van de mogelijkheid voor de verzoekende maatschappijen om geregelde commerciële vluchten uit te voeren die landen op of opstijgen van luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen zou echter in de weg kunnen staan aan elke mogelijkheid van toegang tot die luchthavens als oplossing voor de moeilijkheden bij het gebruik van gecoördineerde luchthavens. In zoverre hebben dergelijke maatschappijen het recht om de regeling voor luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen aan te vechten, over welke kwestie
de verwijzende rechter moet beslissen.(29)
72.      Mijn analyse van de uitsluiting van VFR‑vluchten van gecoördineerde luchthavens is alleen van toepassing op dit type luchthaven. De situatie op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen is aanzienlijk anders.
73.      Artikel 2, onder i), van verordening nr. 95/93 beschrijft de basiskenmerken van een luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen als volgt: als zodanig wordt beschouwd „een luchthaven waar op sommige periodes van de dag, de week of het jaar congestie kan ontstaan die waarschijnlijk kan worden opgelost door vrijwillige samenwerking tussen luchtvaartmaatschappijen en waar een bemiddelaar inzake de dienstregelingen is aangesteld om de diensten van luchtvaartmaatschappijen die op die luchthaven vluchten uitvoeren of willen uitvoeren, te vergemakkelijken”.
74.      Er zijn factoren, zoals de capaciteit, de bevoegde autoriteit, de planning, de toewijzing van slots en de aanvraag en bevestiging van vluchten,
die het verschil in behandeling tussen luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen en gecoördineerde luchthavens rechtvaardigen:
–        De capaciteit van een gecoördineerde luchthaven is verzadigd of bijna verzadigd, terwijl een luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen wordt gekenmerkt door een gemiddelde congestie, met perioden van hoge maar beheersbare vraag.
–        Op gecoördineerde luchthavens is de coördinator „als enige verantwoordelijk voor de toewijzing van slots”(30),
terwijl op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen een bemiddelaar inzake de dienstregelingen optreedt, die een bemiddelende rol vervult die erin bestaat „luchtvaartmaatschappijen [te adviseren] en [...] aanbevelingen [te doen] inzake alternatieve aankomst‑ en/of vertrektijden wanneer het waarschijnlijk is dat er congestie zal optreden”.(31)
–        Op gecoördineerde luchthavens is de planning strikt en vereist zij langetermijnprognoses(32),
terwijl zij op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen soepeler is en aanpassingen mogelijk zijn,
naargelang de vraag.
–        Op gecoördineerde luchthavens is de toewijzing van slots verplicht (in beginsel is het niet mogelijk om te vliegen zonder voorafgaande toewijzing van een slot), terwijl
op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen toewijzing niet nodig is, aangezien het gebruik van de luchthaveninfrastructuur flexibel is en de dienstregelingen gemakkelijker kunnen worden gewijzigd.(33)
–        Op gecoördineerde luchthavens vereist de toewijzing van slots de indiening van een formele aanvraag binnen de vastgestelde termijnen, die door de coördinator wordt toegewezen en bevestigd, terwijl
op luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregeling de luchtvaartmaatschappij enkel de geplande dienstregeling meldt en de bemiddelaar aanpassingen voorstelt
om congestie te voorkomen.(34)
75.      Deze verschillen, die op zich relevant zijn, rechtvaardigen een verschillende behandeling van deze twee categorieën luchthavens.
76.      In ieder geval is het essentiële punt dat de juridische regeling die in essentie is neergelegd in de artikelen 5 en 8 van verordening nr. 95/93 en artikel 19 van verordening nr. 1008/2008 de lidstaten alleen met betrekking tot gecoördineerde luchthavens de bevoegdheid verleent om nationale voorschriften en lokale richtsnoeren vast te stellen.
77.      De Griekse regering erkent zelf uitdrukkelijk dat de lidstaten overeenkomstig artikel 2, onder g) en i), van verordening nr. 95/93 niet over een beoordelingsmarge beschikken om het voor gecoördineerde luchthavens geldende systeem voor de toewijzing van slots uit te breiden tot luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen.(35)
78.      In dezelfde geest betoogt de Commissie dat verordening nr. 95/93 niet voorziet in de mogelijkheid om de toepassing van het systeem voor de toewijzing van slots uit te breiden tot luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen. In deze laatste categorie luchthavens heeft de vrijwillige samenwerking tussen luchtvaartmaatschappijen voorrang, in voorkomend geval met de hulp van de bemiddelaar inzake de dienstregelingen.(36)
79.      Ik ben het eens met de Commissie en de Griekse regering. Een besluit als het onderhavige gaat dus verder dan de grenzen die de Uniewetgever heeft gesteld aan de mogelijkheid van de lidstaten om de Unieregeling inzake luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen aan te vullen.
V.      Conclusie
80.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Symvoulio tis Epikrateias als volgt te beantwoorden:
„Artikel 2, onder a), g) en i),
de artikelen 3, 4, 6, 8, en 10 en artikel 14, lid 1, van verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van ‚slots’ op communautaire luchthavens, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 793/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004, en artikel 19, lid 1, van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap,
moeten aldus worden uitgelegd dat
–        zij de lidstaten de mogelijkheid bieden om nationale voorschriften en lokale richtsnoeren vast te stellen ter aanvulling van de bepalingen van de Unie betreffende de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens, met name door luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoeren die in hun geheel worden verricht volgens zichtvliegvoorschriften [Visual Flight Rules (VFR)] uit te sluiten van de toewijzing van slots;
–        nationale voorschriften en lokale richtsnoeren ter aanvulling van de bepalingen van de Unie voor de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens moeten voldoen aan de beginselen van onpartijdigheid, transparantie, non-discriminatie en evenredigheid bij de toegang tot luchthaveninfrastructuur, en
–        de nationale voorschriften en lokale richtsnoeren de toepassing van het systeem voor de toewijzing van slots op gecoördineerde luchthavens niet mogen uitbreiden tot luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen.”
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
2      „Slots” is binnen de internationale luchtvaart de gebruikelijke benaming voor de tijdvakken waarin een vliegtuig kan opstijgen of landen.
3      Vluchten waarvoor zichtvliegvoorschriften [Visual Flight Rules (VFR)] gelden en vluchten waarvoor instrumentvliegvoorschriften [Instruments Flight Rules (IFR)] gelden vallen onder deel 5 van de bijlage bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 923/2012 van de Commissie van 26 september 2012 tot vaststelling van gemeenschappelijke luchtverkeersregels en operationele bepalingen betreffende luchtvaartnavigatiediensten en ‑procedures en tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1035/2011 en verordeningen (EG) nr. 1265/2007, (EG) nr. 1794/2006, (EG) nr. 730/2006, (EG) nr. 1033/2006 en (EU) nr. 255/2010 (PB 2012, L 281, blz. 1).
4      Verordening van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van „slots” op communautaire luchthavens (PB 1993, L 14, blz. 1). Deze is gewijzigd bij onder meer verordening (EG) nr. 793/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 (PB 2004, L 138, blz. 50).
5      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 293, blz. 3).
6      Voorschriften goedgekeurd bij besluit nr. 28893 van de directeur van burgerluchtvaartautoriteit van 30 oktober 2023 (FEK B’ 6288/1.11.2023); hierna: „bestreden besluit”.
7      Lid 1 is gewijzigd bij besluit nr. 9329/12.3.2024 (FEK B’
1784/19.3.2024) van de directeur van de burgerluchtvaartautoriteit.
8      Ethnikos Organismos Syntonismou Ptiseon (nationale instantie voor de coördinatie van vluchten, Griekenland).
9      Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE en Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE. Hieronder zal ik naar beide verwijzen met de afgekorte benaming „Fraport”.
10      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf,
deel 1, punten 3, 4 en 5;
hierna: „IATA-richtsnoeren”.
11      Volgens de IATA-richtsnoeren (deel 1, punt 3.2.1) kunnen luchtvaartmaatschappijen hun activiteiten op deze luchthavens vrij plannen, met inachtneming van de verplichting om hun operationele programma mede te delen.
12      Aan het einde van elke toewijzingsperiode op gecoördineerde luchthavens worden de ongebruikte slots opgenomen in de slotpool. Deze slots worden in de volgende periode opnieuw toegewezen, waarbij luchtvaartmaatschappijen die ten minste 80 % van hun slots gebruiken („historische slots”) voorrang krijgen, en ten minste de helft van de pool wordt toegewezen aan nieuwe exploitanten. Kortom, het gaat in wezen om een systeem voor de terugwinning en herverdeling van ongebruikte slots met als doel om het evenwicht tussen efficiëntie en openstelling voor mededinging te bevorderen.
13      Overweging 15 van verordening nr. 793/2004.
14      Een „gecoördineerde luchthaven” is volgens deze bepaling een luchthaven waarop „een luchtvaartmaatschappij of andere exploitant van vliegtuigen, om te kunnen landen of opstijgen, moet beschikken over een door een coördinator toegewezen slot [...]”.
15      „Luchthavens met ernstige capaciteitstekorten moeten op basis van objectieve criteria en na een capaciteitsanalyse als gecoördineerd worden aangewezen.
Op gecoördineerde luchthavens zijn gedetailleerde regels nodig om ervoor te zorgen dat de beginselen van doorzichtigheid, onpartijdigheid en niet-discriminatie volledig worden nageleefd.
Specifieke activiteiten, zoals helikoptervluchten, moeten niet onder de regels voor slottoewijzing vallen, indien dat niet nodig is.”
16      Punt 17 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.
17      Arrest van 30 maart 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Ibidem, punt 19.
19      Cursivering van mij.
20      Cursivering van mij.
21      Cursivering van mij.
22      Cursivering van mij.
23      De verwijzingsbeslissing bevat twee zeer beknopte verwijzingen naar artikel 16 van het Handvest en zet niet uiteen waarom deze bepaling van invloed zou kunnen zijn op de uitkomst van het geding.
24      Artikel 2, lid 6, van het bestreden besluit biedt een mogelijkheid voor de exploitatie van ad-hocluchtdiensten.
25      Schriftelijke opmerkingen van de Griekse regering, punten 28‑30.
26      Schriftelijke opmerkingen van de Commissie, punten 27 en 28. De Commissie herinnert eraan dat artikel 8, lid 3, van verordening nr. 95/93 bepaalt: „Wanneer niet tot tevredenheid van de betrokken luchtvaartmaatschappijen aan alle aanvragen voor slots kan worden voldaan, wordt onverminderd artikel 10, lid 2, voorrang verleend aan commerciële luchtdiensten, inzonderheid aan geregelde diensten en geplande niet-geregelde diensten. In geval van concurrerende aanvragen binnen dezelfde dienstencategorie wordt prioriteit gegeven aan diensten die gedurende het hele jaar worden uitgevoerd.”
27      Volgens de Commissie is deze alternatieve route voor de toewijzing van slots aan VFR‑vluchten ook in een andere lidstaat (Oostenrijk) ingevoerd.
28      Dit wordt door de verwijzende rechter benadrukt in punt 11 van de verwijzingsbeslissing, waarin wordt gesteld dat een termijn van veertien dagen voorafgaand aan de uitvoering van een vlucht niet voldoende is voor de noodzakelijke planning van regelmatige vluchten. Hij voegt daaraan toe dat het hoe dan ook twijfelachtig is of de luchthavenbeheerder van een gecoördineerde luchthaven de desbetreffende aanvraag van de luchtvaartmaatschappij zal inwilligen.
29      In punt 11 van de verwijzingsbeslissing geeft de verwijzende rechter aan dat de onmogelijkheid om slots toe te kennen aan VFR‑vluchten voor commercieel passagiersvervoer op Griekse gecoördineerde luchthavens of luchthavens met bemiddeling inzake de dienstregelingen, de verzoekende maatschappijen schade berokkent, aangezien dit de uitvoering van hun ondernemingsplan in gevaar brengt. Hij erkent ondubbelzinnig het belang van deze maatschappijen (en dus hun procesbevoegdheid) om op te komen tegen het bestreden besluit in zijn geheel.
30      Artikel 4, lid 5, van verordening nr. 95/93.
31      Artikel 4, lid 6, van verordening nr. 95/93 bepaalt: „De bemiddelaar inzake de dienstregelingen ziet erop toe dat de exploitatie van de luchtvaartmaatschappijen overeenstemt met de hun aanbevolen dienstregelingen” (cursivering van mij).
32      Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 95/93. Volgens punt 1.4.1 van deel 1 van de IATA-richtsnoeren zijn de luchthavens van niveau 2 de luchthavens waar tijdens bepaalde perioden van de dag, de week of het seizoen congestie kan optreden, die kan worden opgelost door aanpassingen in de dienstregelingen die in onderling overleg tussen de luchtvaartmaatschappijen en de bemiddelaar worden overeengekomen.
33      Artikel 2, onder g) en i), artikel 3, artikel 8 bis en artikel 8 ter van verordening nr. 95/93. Overeenkomstig punt 1.7.1, onder b), van deel 1 van de IATA-richtsnoeren worden er op een luchthaven van niveau 2 geen slots toegewezen.
34      Artikel 4, artikel 8, artikel 8 bis en artikel 8 ter van verordening nr. 95/93.
35      Punt 52 van de schriftelijke opmerkingen van de Griekse regering.
36      Punt 38 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.