61988J0217
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-217/88 (
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)
I — Os factos e a tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
a) Direito comunitário
O artigo 41.° do Regulamento (CEE) n.° 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO L 54, p. 1; EE 03 F15 p. 160), após as alterações introduzidas, designadamente, pelo Regulamento (CEE) n.° 2144/82 do Conselho, de 27 de Julho de 1982 (JO L 227, p. 1; EE 03 F26 p. 18), e pelo Regulamento (CEE) n.° 1208/84 do Conselho, de 27 de Abril de 1984 (JO L 115, p. 77; EE 03 F30 p. 149) (adiante designado «Regulamento n.° 337/79») [actualmente artigo 39.° do Regulamento (CEE) n.° 822/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, JO L 84, p. 1 (
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)], autoriza a Comissão a ordenar a destilação obrigatória de vinho de mesa. Com esta medida pretende-se, durante as campanhas vitícolas particularmente excedentárias, retirar do mercado as quantidades de vinho necessárias para garantir, tendo em conta o balanço previsional da campanha, o equilíbrio do mercado no termo desta, e evitar assim uma queda do preço do vinho de mesa.
As condições em que a destilação obrigatória de vinho de mesa deve ser decidida estão fixadas no artigo 41.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 337/79.
O artigo 41.°, n.° 1, segundo parágrafo, esclarece que «a destilação obrigatória só será decidida se não implicar um encargo administrativo desproporcionado, tendo em conta a quantidade (total) de vinho a destilar». Por outro lado, com vista a aliviar os encargos administrativos, o artigo 41.°, n.° 7, do Regulamento n.° 337/79 (artigo 39.°, n.° 9, do Regulamento n.° 822/87) permite isentar determinados pequenos produtores da obrigação de entregar o vinho de mesa para destilação.
O artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 (artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87) estabelece uma sanção para o caso de os produtores em questão não cumprirem a obrigação de entregar o vinho de mesa para destilação. Impede esses produtores de beneficiarem das diversas medidas de intervenção previstas no regulamento, tal como as ajudas à armazenagem privada, à destilação preventiva e à destilação.
Além disso, o artigo 64.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 (artigo 79.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87) obriga os Esta-dos-membros a tomarem as «medidas necessárias para assegurar o respeito das disposições comunitárias no sector vitivinícola». Por outro lado, estabelece, no seu n.° 2, que o Conselho «adoptará as medidas necessárias para assegurar uma aplicação uniforme das disposições comunitárias no sector vitivinícola, nomeadamente no que diz respeito ao controlo».
Para a campanha vitícola de 1984/1985, as modalidades de cálculo da quantidade total de vinho de mesa a destilar, os critérios de repartição dessa quantidade entre as diferentes regiões de produção, bem como entre os diferentes produtores estabelecidos em cada região, e as categorias de produtores dispensados da destilação obrigatória foram definidos pelo Regulamento (CEE) n.° 147/85 da Comissão, de 18 de Janeiro de 1985, que estabelece as modalidades de aplicação da destilação referida no artigo 41.° do Regulamento n.° 337/79 para a campanha vitícola de 1984/1985 (JO L 16, p. 25), após as modificações introduzidas, nomeadamente, pelo Regulamento (CEE) n.° 953/85 da Comissão, de 10 de Abril de 1985 (JO L 102, p. 19), e pelo Regulamento (CEE) n.° 2024/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985 (JO L 191, p. 39) (adiante designado «Regulamento n.° 147/85»). A quantidade total de vinho de mesa a entregar para destilação obrigatória bem como as quantidades correspondentes a cada região de produção e aos produtores estabelecidos nessas regiões foram fixadas pelo Regulamento (CEE) n.° 148/85 da Comissão, de 18 de Janeiro de 1985, que decide da abertura da destilação referida no artigo 41.° do Regulamento n.° 337/79 para a campanha vitícola de 1984/1985 (JO L 16, p. 32).
Os produtores sujeitos à obrigação de entregar vinho de mesa para destilação podem cumprir essa obrigação entregando vinho de mesa da sua própria produção e/ou vinho de mesa obtido de outros produtores que o tenham fabricado (artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 147/85). Nos termos dessa disposição, os produtores podem, além disso, proceder à destilação nas suas próprias instalações ou mandá-la efectuar em instalações de um destilador autorizado trabalhando por empreitada.
b) Direito nacional
Nos termos do artigo 80.°, n.° 1, primeiro período, do Código de Processo Administrativo alemão (Verwaltungsgerichtsordnung, adiante designado «VwGO»), de 21 de Janeiro de 1960 (BGBl. I, p. 17, alterado pela terceira lei que introduz modificações ao VwGO, de 20 de Dezembro de 1982, BGBl. I, p. 1834), os recursos contenciosos interpostos pelos administrados dos actos administrativos adoptados pelas autoridades alemãs têm efeito suspensivo.
Todavia, o artigo 80.°, n.° 2, do VwGO prevê a supressão ou o levantamento do efeito suspensivo dos recursos. As autoridades podem ordenar a execução imediata do acto administrativo em causa sempre que o interesse público o exija. Por outro lado, a execução imediata é igualmente possível quando uma lei federal a preveja.
Com o objectivo de garantir a execução de actos administrativos cuja execução imediata foi ordenada, a lei alemã relativa à execução dos actos administrativos (VwVG), de 27 de Abril de 1953 (BGBl. I, p. 157), prevê, na segunda secção (artigos 6.° a 18.°), os seguintes meios coactivos:
i)
execução por substituição: esta medida coerciva pode ser utilizada quando o acto em questão puder ser executado por um terceiro. Nesse caso, a administração pode encarregar um terceiro de executar o acto, à custa do destinatário deste;
ii)
aplicação de uma sanção pecuniária compulsória;
iii)
execução directa.
No entanto, os administrados podem recorrer das decisões que ordenem a execução imediata dos actos administrativos. Sempre que estes recursos lhes são submetidos, os tribunais administrativos alemães têm a possibilidade de, novamente, suspender a execução do acto (artigo 80.°, n.° 5, do VwGO).
2. Antecedentes do litígio
Em virtude do nível particularmente elevado dos excedentes no início da campanha de 1984/1985, a Comissão ordenou, em 18 de Janeiro de 1985, a destilação obrigatória de 12000000 hl de vinho de mesa (artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 148/85). Uma parte dessa quantidade foi atribuída à República Federal da Alemanha. A quantidade de vinho de mesa que os produtores fixados na Alemanha deviam entregar para destilação era de 68322 hl, ou seja, 0,57 % da quantidade total sujeita a destilação obrigatória. A campanha de 1984/1985 foi a primeira em que os produtores alemães ficaram sujeitos à obrigação de entregar vinho de mesa para destilação. Não ficaram sujeitos às medidas de destilação obrigatória decididas para as campanhas de 1985/1986, 1986/1987 e 1987/1988.
A partir da entrada em vigor do Regulamento n.° 148/85, as autoridades alemãs competentes enviaram 614 avisos, que se referiam à quantidade global de 68322 hl, pelos quais informavam os produtores em causa das quantidades que deviam destilar e lhes ordenavam que procedessem à destilação.
Foram interpostos recursos contenciosos de 506 avisos de sujeição a destilação relativos a uma quantidade global de 59182 hl, ou seja, 86,6 % da quantidade de vinho de mesa a destilar pela República Federal da Alemanha. Os recorrentes alegavam fundamentalmente que os critérios previstos nos regulamentos n.os 337/79 e 147/85 para efeitos da repartição das quantidades a destilar entre os produtores conduziam a discriminações. A República Federal da Alemanha considera que os regulamentos em causa não implicam, por princípio, discriminações injustificadas entre os produtores, mas sublinha que não se pôde furtar aos argumentos dos recorrentes de que essas discriminações se verificaram na prática aquando da campanha de 1984/1985.
A República Federal da Alemanha renunciou a ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição a destilação e a pôr em prática as medidas coercivas previstas nos artigos 6.° a 18.° do VwVG.
Esta situação conduziu a que, dos 68322 hl de vinho de mesa que deveriam ter sido destilados na Alemanha, apenas 9140 hl foram efectivamente destilados. Nenhuma das pessoas que interpôs recurso do aviso de sujeição procedeu à destilação. Aliás, inúmeras dentre elas tinham, antes de receber a comunicação de sujeição ou de dela recorrerem, vendido os seus vinhos no mercado alemão, em que o preço de venda era nitidamente superior ao oferecido no âmbito da destilação obrigatória.
3. Fase graciosa
Em 17 de Fevereiro de 1987, a Comissão enviou às autoridades alemãs uma notificação de incumprimento nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE.
Nessa notificação, a Comissão acusou a República Federal da Alemanha de ter violado o artigo 64.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79, bem como o artigo 5.° do Tracado CEE, ao não adoptar todas as medidas necessárias para garantir o respeito pelas disposições comunitárias em matéria de destilação obrigatória. Em especial, sublinhou que a exclusão do benefício das medidas de intervenção, prevista pelo artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79, não libera os Estados-membros da sua obrigação de, eventualmente, implementarem medidas de execução nacionais complementares para alcançar os objectivos da destilação obrigatória. Além disso, sublinhou que o efeito suspensivo inerente aos recursos nos termos do artigo 80.°, n.° 1, do VwGO não podia liberar a República Federal da Alemanha da execução de uma medida comunitária urgente, que se impunha no interesse do bom funcionamento da organização comum do mercado vitivinícola. Nesse contexto, a Comissão considerava que ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição, eventualmente através de métodos coercivos, representava uma das formas de realizar os objectivos da destilação obrigatória.
A República Federal da Alemanha respondeu em 10 de Abril de 1987. Expôs as dificuldades que aí se verificaram com a primeira aplicação das medidas de destilação obrigatória. Do ponto de vista jurídico, a República Federal da Alemanha considerava que o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 continha um regime de sanções taxativo e que o recurso a medidas nacionais de coerção impediria a aplicação uniforme do direito comunitário e conduziria a discriminações entre os produtores dos diferentes Estados-membros. Além disso, entendia que uma eventual decisão ordenando a execução imediata dos avisos de sujeição tinha poucas possibilidades de resistir à apreciação dos órgãos jurisdicionais alemães e não teria qualquer utilidade.
A Comissão não aceitou os argumentos da República Federal da Alemanha. Em 18 de Janeiro de 1988, formulou um parecer fundamentado em que concedia à República Federal da Alemanha um prazo de dois meses para modificar a sua posição.
A República Federal da Alemanha reagiu ao parecer fundamentado por comunicação verbal de 15/18 de Março de 1988. Manteve o seu ponto de vista, sublinhando que adoptaria a mesma atitude em futuros casos.
Nessas circunstâncias, a Comissão, nos termos do artigo 169.°, segundo parágrafo, do Tratado, submeteu a questão ao Tribunal.
4. Tramitação processual
A petição da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal em 2 de Agosto de 1988.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
II — Pedidos das partes
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1)
declarar que, pela recusa continuada em adoptar medidas de destilação obrigatória, impostas pela organização comum de mercado no sector vinícola no caso de resistência dos interessados e, em caso de necessidade, recorrer a medidas coactivas nacionais, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado CEE e do artigo 79.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87 do Conselho;
2)
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas do processo.
A República Federal da Alemanha, demandada, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1)
negar provimento ao pedido;
2)
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1. Quanto à admissibilidade
A Comissão sublinha que a acção se reporta, por um lado, ao comportamento passado da República Federal da Alemanha — ou seja, à sua recusa em ordenar e, eventualmente, defender perante os tribunais alemães a execução imediata dos avisos de sujeição a destilação notificados em 1985 — e, por outro, à intenção expressa pela República Federal da Alemanha de, no futuro, se comportar da mesma forma.
Ainda que o objectivo prosseguido pelo Regulamento n.° 148/85 — desembaraçar o mercado comunitário do vinho de mesa, tal como se apresentava no início do ano de 1985, através da destilação obrigatória de determinadas quantidades desse vinho de mesa — já não seja realizável, a Comissão entende que tem interesse em agir. Refere que os produtores alemães não se encontram, em princípio, excluídos de futuras destilações obrigatórias e que, por conseguinte, existe um risco real de que a República Federal da Alemanha adopte, no futuro, o mesmo comportamento que em 1985, em condições idênticas ou comparáveis às que se verificaram aquando da campanha de 1984/1985. De acordo com a Comissão, que se refere a este respeito ao acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Julho de 1970, Comissão/França (26/69, Recueil, p. 565), o interesse em agir era, nestas circunstâncias, incontestável.
A República Federal da Alemanha entende que a acção só é admissível na parte relativa ao seu comportamento passado, ou seja, à questão de saber se as autoridades alemãs deviam ter adoptado medidas nacionais de coerção nas circunstâncias concretas da destilação obrigatória ordenada para a campanha vitícola de 1984/1985.
2. Quanto ao mérito
A Comissão sublinha, em primeiro lugar, que tanto o artigo 79.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87 como o artigo 5.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE impõem aos Estados-membros a obrigação de tomarem todas as medidas necessárias para garantir o respeito das disposições comunitárias no domínio da destilação obrigatória. Em seu entender, essas duas disposições obrigariam os Estados-membros a implementar, para além da sanção prevista no artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87, medidas de coerção nacionais contra os produtores sujeitos à destilação obrigatória e que a ela se recusam a proceder. Isto resultaria, por um lado, da relação existente entre o artigo 79.°, n.° 1, e o artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87 e, por outro, do efeito limitado da sanção prevista pelo artigo 47.°, n.° 1.
No que se refere à relação entre o artigo 79.°, n.° 1, e o artigo 47.°, n.° 1, a Comissão sublinha que o primeiro é uma norma geral que consta do título VI do regulamento e que, a esse título, rege o conjunto dos direitos e deveres resultantes desse regulamento. Em contrapartida, o artigo 47.°, n.° 1, estabelece uma sanção específica para o caso de não cumprimento de um certo número de obrigações determinadas, entre as quais figura a destilação obrigatória. Ora, o artigo 79.° não prevê qualquer excepção relativamente a situações que se encontrem sujeitas a uma sanção específica. Por outro lado, o artigo 47.° não refere que a sanção nele prevista é a única aplicável em caso de incumprimento das obrigações a que se refere. No entender da Comissão, não existiria, portanto, entre o artigo 47.°, n.° 1, e o artigo 79.°, n.° 1, relação entre norma especial e norma geral.
No que se refere ao efeito da sanção prevista no artigo 47.°, n.° 1, a Comissão alega que os produtores apenas são afectados por essa disposição se desejarem beneficiar no ano seguinte das medidas de intervenção «positivas» previstas no Regulamento n.° 822/87. Essa sanção poderia, portanto, não produzir efeitos. De acordo com a Comissão, seria precisamente esse o caso dos produtores alemães de vinho de mesa, em virtude das características da produção e do mercado do vinho de mesa na Alemanha. No entender da Comissão, o princípio da aplicação uniforme do direito comunitário justificaria que, nessas condições, os Estados-membros fossem obrigados a implementar medidas de coerção nacionais suplementares.
No entender da Comissão, o princípio da aplicação uniforme do direito comunitário opõe-se a que possam ser tomadas em consideração as objecções à implementação das medidas coercivas baseadas no direito alemão. No entender da Comissão, incumbia às autoridades alemãs ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição, defender eventualmente essa decisão perante os tribunais e, caso não lhes fosse dada razão, modificar a sua legislação. Refere-se a este propósito aos acórdãos do Tribunal de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Recueil, p. 1125), de 13 de Dezembro de 1979, Hauer (44/79, Recueil, p. 3727), e de 7 de Fevereiro de 1973, Comissão/Itália (39/72, Recueil, p. 101). O princípio da aplicação uniforme do direito comunitário opõe-se igualmente a que sejam tomadas em consideração as despesas que implicaria a decisão de ordenar a execução imediata e o recurso às medidas coercivas, bem como o facto de a quantidade de vinho de mesa a destilar pelos produtores recalcitrantes apenas ter tido uma incidência secundária sobre o nível dos preços na Comunidade.
Por outro lado, a Comissão considera que, longe de implicar discriminações entre os produtores dos diferentes Estados-membros, o recurso a medidas nacionais de coerção contribui para garantir uma igualdade de tratamento entre todos os agentes económicos sujeitos à destilação obrigatória. Além disso, o recurso a essas medidas apenas depende da atitude dos próprios produtores e não pode, por conseguinte, ser considerado discriminatório. Além disso, impor-se-ia no estado actual do direito comunitário, que ainda não harmonizou as condições de execução coerciva das regras comunitárias.
Por último, após ter referido que as disposições dos regulamentos n.os 337/79 e 147/85, inspiradas no princípio da proporcionalidade, não eram aplicáveis no caso em apreço, a Comissão sublinha que o recurso às medidas de coerção nacionais era proporcional ao objectivo da destilação obrigatória. Em seu entender, tratava-se da única possibilidade de alcançar esse objectivo. Além disso, as despesas susceptíveis de serem originadas pelo recurso a essas medidas poderiam ser, no entender da Comissão, limitadas se se assumisse o risco de alguns processos-teste cujo resultado seria aceite pelos outros produtores.
A República Federal da Alemanha entende que os Estados-membros apenas são obrigados a aplicar sanções ou medidas de coerção nacionais com o objectivo de garantir o respeito por uma disposição comunitária quando se encontrem reunidas duas condições. Por um lado, essa obrigação apenas existe quando a própria regulamentação comunitária em questão não prevê qualquer sanção. A República Federal da Alemanha refere-se, a este propósito, aos acórdãos do Tribunal de 18 de Fevereiro de 1970, Bollmann (40/69, Recueil, p. 69), e de 2 de Fevereiro de 1977, Amsterdam Bulb (50/76, Recueil, p. 137). Por outro lado, era necessario que a possibilidade de recorrer a medidas de coerção nacionais tivesse sido expressamente prevista por uma norma comunitária adoptada para esse efeito. Baseia-se, a este respeito, no princípio da segurança jurídica (previsibilidade das sanções) e no acórdão do Tribunal de 25 de Setembro de 1984, Könecke (117/83, Recueil, p. 3291).
No entender da República Federal da Alemanha, nenhuma destas condições se encontra satisfeita no caso em apreço. Sublinha que o artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87 prevê uma sanção específica para o caso de não cumprimento das medidas de destilação obrigatória, que corresponde às sanções habituais em direito agrícola comunitário (retirada das ajudas). Por outro lado, entende que o artigo 79.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87 não constitui base suficiente para autorizar os Estados-membros a recorrerem a medidas de coerção nacionais.
A República Federal da Alemanha considera que deu cumprimento às obrigações decorrentes do artigo 5.° do Tratado CEE e do artigo 79.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87, ao adoptar as medidas necessárias à implementação da destilação obrigatória (envio dos avisos de sujeição) e ao aplicar a sanção prevista no artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87.
A República Federal da Alemanha entende, por outro lado, que, se a sanção prevista no artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 822/87 se revelasse insuficiente, competiria ao Conselho adoptar medidas complementares, em conformidade com o artigo 79.°, n.° 2, do Regulamento n.° 822/87, a fim de garantir uma aplicação uniforme das disposições do regulamento. O princípio da aplicação uniforme do direito comunitário opõe-se a que os Estados-membros implementem medidas nacionais de coerção.
A República Federal da Alemanha considera, por outro lado, que a decisão de ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição era uma medida desproporcionada relativamente ao objectivo da destilação obrigatória. A este respeito, sublinha que o respeito pelo princípio da proporcionalidade no contexto da destilação obrigatória é expressamente referido em diversas disposições do Regulamento n.° 337/79. Ora, de acordo com a República Federal da Alemanha, a decisão de ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição implica despesas de pessoal e de material desproporcionadas relativamente à quantidade de vinho a destilar (necessidade de notificar essa decisão a cada um dos produtores recalcitrantes; risco de ter de defender essa decisão perante os órgãos jurisdicionais administrativos em 506 processos separados; risco de ter de suportar as custas desses processos). Além disso, a quantidade de vinho a destilar não era susceptível, no entender da República Federal da Alemanha, de influenciar de forma significativa o nível do preço do vinho de mesa na Comunidade, tanto mais que o preço em vigor no mercado alemão era relativamente elevado. Por outro lado, no entender da República Federal da Alemanha, que se refere a este propósito à opinião de autores alemães e a uma decisão do Bundesverfassungsgericht (BVerfG 65, 70), as possibilidades que uma medida, ordenando a execução imediata, tem de resistir ao exame dos órgãos jurisdicionais administrativos não são as maiores. Além disso, considera que uma medida desse tipo não tinha objecto, pois a maior parte dos produtores em questão já tinha vendido o seu vinho, as quantidades limitadas de vinho de mesa disponíveis junto de outros produtores alemães tornavam a execução por substituição impossível e a compra desse vinho no estrangeiro só dificilmente poderia ser encarada por pequenos produtores que, de um modo geral, não mantêm qualquer relação de negócios com o estrangeiro.
T. F. O'Higgins
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.
(
1
)	O Regulamento n.° 822/87 codifica o conjunto das modificações introduzidas no Regulamento n.° 337/79, ate 16 de Março de 1987.