62021CC0174
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 17. studenoga 2022. (
1
)
Predmet C‑174/21
Europska komisija
protiv
Republike Bugarske
„Povreda obveze države članice – Mjere koje proizlaze iz presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267) – Direktiva 2008/50/EZ – Kvaliteta zraka – Granične vrijednosti za zaštitu zdravlja ljudi – Sitne lebdeće čestice (PM10) – Prekoračenje – Dopuštenost tužbe – Poziv na podnošenje očitovanja – Opis povrede – Planovi za kvalitetu zraka – Zahtjevi – Novčana kazna – Paušalni iznos”
I. Uvod
1.
Direktivom o kvaliteti zraka (
2
) utvrđene su granične vrijednosti za određene onečišćujuće tvari u zraku i zahtijeva se da države članice u slučaju prekoračenja izrade planove za kvalitetu zraka kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
2.
Sud je presudom od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267), utvrdio da su u svim zonama i aglomeracijama u Bugarskoj granične vrijednosti koje se primjenjuju na sitne lebdeće čestice (PM10, to jest čestice čija je veličina manja od 10 μm) sustavno i kontinuirano povrijeđene te da nadležna tijela nisu izradila planove za kvalitetu zraka koji su dostatni za okončanje te povrede.
3.
U predmetnom postupku Komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da Republika Bugarska nije izvršila tu presudu. Traži utvrđenje paušalnog iznosa i dnevne novčane kazne do potpunog izvršenja.
4.
U predmetu se postavljaju nova pitanja o dopuštenosti takve tužbe s obzirom na to da Komisija u svojem pozivu na podnošenje očitovanja nije prigovarala zbog prekoračenja graničnih vrijednosti nakon navedene presude. Osim toga, valja utvrditi u kojoj mjeri Komisija može, neovisno o prigovoru prekoračenja graničnih vrijednosti nakon presude, osporavati kvalitetu bugarskih planova za kvalitetu zraka i prema kojim kriterijima treba ocijeniti takav prigovor u okviru postupka na temelju članka 260. UFEU‑a.
II. Pravni okvir
5.
Člankom 13. stavkom 1. Direktive o kvaliteti zraka propisuje se obveza država članica u pogledu usklađenosti s različitim graničnim vrijednostima kvalitete zraka:
„Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.
Što se tiče dušikova dioksida i benzena, granične vrijednosti navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti od tamo navedenih datuma.
[…]”
6.
U skladu s Prilogom XI. Direktivi o kvaliteti zraka, dnevna granična vrijednost za zaštitu zdravlja ljudi od 50 μg/m3 PM10 ne smije se prekoračiti više od 35 puta u kalendarskoj godini. Utvrđena godišnja granična vrijednost iznosi 40 μg/m3 PM10. Te granične vrijednosti kvalitete zraka primjenjuju se u Bugarskoj na temelju Direktive 99/30 (
3
) od pristupanja te države članice Uniji 1. siječnja 2007. (
4
)
7.
Člankom 23. stavkom 1. Direktive o kvaliteti zraka propisuje se da se u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti kvalitete zraka u određenim zonama ili aglomeracijama moraju izraditi planovi za kvalitetu zraka kako bi se postigle te vrijednosti:
„Ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.
U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u planovima za kvalitetu zraka utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. […]
Ti planovi za kvalitetu zraka sadržavaju minimalno informacije iz odjeljka A Priloga XV. […]
[…]”
8.
U skladu s člankom 27. stavkom 2. Direktive o kvaliteti zraka, države članice moraju Komisiji dostaviti informacije o procjeni sukladnosti s graničnim vrijednostima najkasnije devet mjeseci nakon kraja svake godine.
III. Presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267)
9.
U presudi od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267), Sud je utvrdio da Bugarska:
–
zbog sustavnog i ustrajnog neusklađivanja, od 2007. do 2014., uključujući i tu godinu, s dnevnim i godišnjim graničnim vrijednostima koje se primjenjuju na koncentracije PM10 u zonama i aglomeracijama BG0001 AG Sofija, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Sjever, BG0005 Jugozapad i BG0006 Jugoistok;
–
zbog sustavnog i ustrajnog neusklađivanja, od 2007. do 2014., uključujući i tu godinu, s dnevnom graničnom vrijednosti koja se primjenjuje na koncentracije PM10 u zoni BG0003 AG Varna i s godišnjom graničnom vrijednosti tijekom 2007., 2008. i 2010. do 2014., uključujući i tu godinu, u istoj zoni BG0003 AG Varna,
nije ispunila obveze koje ima na temelju zajedničke primjene odredbi članka 13. stavka 1. i Priloga XI. Direktivi o kvaliteti zraka i
–
zbog činjenice da su se prekoračenja dnevnih i godišnjih graničnih vrijednosti koje se primjenjuju na koncentracije PM10 nastavila u svim prethodno navedenim zonama i aglomeracijama, nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka te direktive, a osobito obvezu da osigura da razdoblje prekoračenja bude što je moguće kraće, u razdoblju od 11. lipnja 2010. do 2014., uključujući i tu godinu.
IV. Postupak i zahtjevi
10.
Nakon presude od 5. travnja 2017. Bugarska je više puta na Komisijin zahtjev dostavila informacije o izvršenju navedene presude.
11.
Bugarska je Komisiji i dalje priopćavala izmjerene vrijednosti koje se odnose na štetni utjecaj PM10. Ta država članica je prema navodima koje je Komisija iznijela na raspravi, među ostalim, u rujnu 2018. dostavila vrijednosti za 2017., koje su se ipak još morale ispraviti. Ti ispravci dostavljeni su Komisiji 6. studenoga 2018.
12.
Međutim, Komisija je 9. studenoga 2018. u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a službeno pozvala Bugarsku da podnese svoja očitovanja te je odredila rok do 9. siječnja 2019. za slanje odgovora. Komisija je na zahtjev Bugarske taj rok produljila do 9. veljače 2019.
13.
U tom pismu opomene Komisija je utvrdila da su se granične vrijednosti i dalje prekoračivale tijekom 2015. i 2016.
14.
Osim toga, Komisija je prigovorila Republici Bugarskoj da nije dostavila nove planove za kvalitetu zraka kako bi poboljšala kvalitetu zraka. Tvrdila je da, iako su najavljene, gotovo sve nacionalne mjere još uvijek nisu provedene. Istaknula je da nisu priopćeni ni napredak u provedbi ni raspored daljnje provedbe. Također je napomenula da ne postoje podaci o očekivanom poboljšanju kvalitete zraka te da su sâme mjere često nejasne. Naposljetku je zaključila da različite radnje upućuju na to da su nužna (financijska) sredstva (za provedbu).
15.
U svojem odgovoru, koji je Komisija zaprimila 18. siječnja 2019., Bugarska je navela da su granične vrijednosti prekoračene i 2017., pojašnjavajući da se situacija poboljšava zbog smanjenja razine prekoračenja.
16.
Što se tiče planova za kvalitetu zraka, Bugarska je podsjetila na to da je 2017. i 2018. dostavila programe za ukupno 19 gradova. Navela je da se pripremaju daljnje nacionalne mjere.
17.
Unatoč tomu, Europska komisija podnijela je 21. ožujka 2021. ovu tužbu i od Suda zahtijeva da:
–
utvrdi da je Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a u pogledu zona i aglomeracija BG0001 AG Sofija, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Sjever, BG0005 Jugozapad i BG0006 Jugoistok, time što nije donijela sve potrebne mjere za izvršenje presude Suda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267);
–
naloži Republici Bugarskoj da Komisiji plati dnevni paušalni iznos od 3156 eura, od dana objave presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267) do dana objave presude u ovom predmetu odnosno, u slučaju ranijeg izvršenja prvonavedene presude, do 31. prosinca posljednje godine njezina neizvršenja; u svakom slučaju ne manje od minimalnog paušalnog iznosa od 653000 eura;
–
naloži Republici Bugarskoj da Komisiji plati dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 5677,20 eura za svaku pojedinu zonu kvalitete zraka, od dana objave presude Suda u ovom predmetu do godine potpunog izvršenja presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267);
–
naloži Republici Bugarskoj snošenje troškova postupka.
18.
Republika Bugarska od Suda zahtijeva da odbije tužbu i naloži Komisiji snošenje troškova.
19.
Poljska podupire zahtjeve Bugarske.
20.
Stranke su podnijele svoja pisana i, osim Poljske, usmena očitovanja na raspravi održanoj 21. rujna 2022.
V. Pravna ocjena
21.
U skladu s člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a, ako Sud utvrdi da država članica nije ispunila obvezu na temelju Ugovorâ, ta je država dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda. Iako tom odredbom nije pobliže određen rok u kojem treba provesti presudu, interes koji se sastoji od neposredne i ujednačene primjene prava Unije, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, zahtijeva da se s tom provedbom započne odmah i da se u cijelosti ostvari u najkraćem mogućem roku (
5
).
22.
U skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a, ako smatra da dotična država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda, Komisija, nakon što toj državi pruži priliku za očitovanje, može predmet uputiti Sudu. Komisija pritom određuje visinu paušalnog iznosa ili novčane kazne koju je dotična država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti.
23.
U ovom postupku Komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da Bugarska nije u potpunosti izvršila presudu od 5. travnja 2017. te da odredi paušalni iznos i novčanu kaznu do potpunog izvršenja te presude. Međutim, njezinim zahtjevom nije obuhvaćena aglomeracija BG03 Varna, na koju se odnosi navedena presuda, s obzirom na to da je Bugarska navela da je ondje postignuta usklađenost s predmetnim graničnim vrijednostima za PM10.
24.
U nastavku najprije valja ispitati dopuštenost te tužbe, zatim njezinu osnovanost i, naposljetku, pitanje treba li i, prema potrebi, u kojem iznosu naložiti paušalni iznos i/ili novčanu kaznu.
A.
Dopuštenost tužbe
25.
Republika Bugarska smatra da je tužba nedopuštena zbog nepravilnosti predsudskog postupka.
26.
Komisija mora u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a pružiti dotičnoj državi članici priliku za očitovanje prije upućivanja predmeta Sudu zbog neizvršenja presude. Republika Bugarska smatra da je ta faza postupka zahvaćena pogreškom jer se prigovor Komisije odnosi na neodgovarajuće izvršenje presude od 5. travnja 2017., to jest na povredu članka 260. UFEU‑a, dok se njezin poziv na podnošenje očitovanja odnosi isključivo na prekoračenje graničnih vrijednosti 2015. i 2016.
27.
Tim argumentom Bugarska ističe da Komisija tek nakon povrede prava Unije može u skladu s člankom 258. UFEU‑a pozvati državu članicu da podnese svoja očitovanja. To znači da je već morala nastati obveza na čiju se povredu odnosi prigovor (
6
).
28.
Međutim, suprotno stajalištu Bugarske, o tome je riječ u predmetnom slučaju.
29.
Naime, nesporno je da je Republika Bugarska prilikom poziva na podnošenje očitovanja 9. studenoga 2018. već bila dužna izvršiti presudu od 5. travnja 2017. Komisija se stoga u pismu opomene mogla pozvati na povredu te obveze.
30.
Međutim, iz argumentacije Bugarske proizlazi drugi nedostatak. Naime, Komisija u pismu opomene od 9. studenoga 2018. ne tvrdi da Republika Bugarska od presude od 5. travnja 2017. nije uklonila prekoračenje graničnih vrijednosti navedenih u toj presudi (točka 1. ovog mišljenja). Nasuprot tomu, u pismu opomene također se navodi prigovor prema kojem Republika Bugarska nije dovoljno poboljšala planove za kvalitetu zraka nakon te presude (točka 2. ovog mišljenja).
1. Granične vrijednosti
31.
Prvim tužbenim razlogom Komisija tvrdi da su u Bugarskoj nakon presude od 5. travnja 2017. i dalje prekoračivane granične vrijednosti predviđene člankom 13. i Prilogom XI. Direktivi o kvaliteti zraka za sitne lebdeće čestice (PM10) iako je presudom od 5. travnja 2017. utvrđena sustavna i kontinuirana povreda tih graničnih vrijednosti.
32.
Međutim, Komisija u pismu opomene od 9. studenoga 2018. nije izričito tvrdila da su granične vrijednosti prekoračene nakon presude od 5. travnja 2017. Naprotiv, razmatrala je isključivo prekoračenja iz 2015. i 2016.
33.
Ta prekoračenja odnose se na razdoblje koje još nije obuhvaćeno presudom od 5. travnja 2017. Točno je da ona dokazuju da je i dalje trajala povreda graničnih vrijednosti i stoga prava Unije. Međutim, prekoračenje graničnih vrijednosti tijekom 2015. i 2016. ne znači automatski da Republika Bugarska nije izvršila presudu od 5. travnja 2017. Naime, obveza izvršenja predviđena člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a nastaje tek presudom i odnosi se na razdoblje nakon nje.
34.
Ni priroda sporne povrede, odnosno sustavno i kontinuirano prekoračenje graničnih vrijednosti, ne dovodi u pitanje to da se Komisija morala pozvati na povredu graničnih vrijednosti na temelju presude od 5. travnja 2017. Točno je da prekoračenje tijekom 2015. i 2016. pokazuje da je ta povreda i dalje postojala nakon razdoblja do 2014., na koje se presuda odnosi. Međutim, tim prekoračenjem kao takvim ne povređuje se obveza izvršenja presude.
35.
Takav propust u postupku pokrenutom na temelju članka 258. UFEU‑a predstavlja ozbiljnu postupovnu pogrešku jer se u tom postupku pismom opomene prvi put opisuje okvir povrede prava Unije u pogledu koje se Komisija i država članica ne slažu, odnosno predmet spora (
7
). Ako Komisija u pismu opomene ne navede izričito povredu obveze, njime se ne može ispuniti navedena funkcija.
36.
Točno je da se postupak predviđen člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a razlikuje od postupka predviđenog člankom 258. s obzirom na to da je prvom presudom Suda određen predmet spora (
8
). To je određenje po svojoj prirodi znatno preciznije od onog iz pisma opomene u skladu s člankom 258. s obzirom na to da se presuda temelji na pojedinostima koje proizlaze iz predsudskog i sudskog postupka. Stoga je potreba navođenja predmeta spora u pismu opomene u skladu s člankom 260. stavkom 2. manje bitna.
37.
S druge strane, eventualne pravne posljedice postupka na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a očito su veće od onih koje proizlaze iz postupka na temelju članka 258. s obzirom na to da Sud može u skladu s člankom 260. odrediti paušalni iznos i novčanu kaznu. Stoga pravna sigurnost i prava obrane države članice zahtijevaju da Komisija osobito vodi računa o navođenju predmeta spora.
38.
Doduše, Bugarska je priznala da je Komisija prigovarala zbog nedovoljnog poštovanja graničnih vrijednosti nakon presude od 5. travnja 2017. To osobito proizlazi iz činjenice da se Bugarska u svojem odgovoru pozvala na vrijednosti koje su izmjerene 2017., dakle na vrijeme nakon predmetne presude. Bugarskoj stoga nije bilo onemogućeno da se brani.
39.
Međutim, država članica ne može naknadno otkloniti nedostatak Komisijina pisma opomene. To bi dovelo do toga da predmet spora ne određuje Komisija, nego država članica.
40.
Stoga je samo Komisija svoj propust mogla ispraviti dodatnim pismom opomene. To se moglo relativno jednostavno učiniti s obzirom na to da je Bugarska u međuvremenu dostavila potrebne informacije za 2017. i da je prošlo više od dvije godine između tog odgovora i podnošenja tužbe. Komisija je u tom vremenu trebala samo poslati dodatno pismo opomene kako bi pojasnila predmet spora.
41.
Komisija se na raspravi pozvala na to da je Bugarska nepravodobno dostavila izmjerene vrijednosti za 2017. Naime, one su bile potpune tek nakon ispravaka zaprimljenih 6. studenoga 2018.
42.
Okolnost da Bugarska te ispravke nije izvršila već prije isteka roka za dostavu izmjerenih vrijednosti krajem rujna 2018. može se smatrati povredom članka 27. stavka 2. Direktive o kvaliteti zraka. Ipak, Komisija je prilikom poziva na podnošenje očitovanja već raspolagala brojkama za 2017. i mogla ih je navesti kao predmet tog poziva. S druge strane, u tom pismu nije navela propuste koje je Bugarska počinila prilikom dostave vrijednosti za 2017.
43.
Uostalom, Komisija također nije pokušala na drugi način obrazložiti prekoračenje graničnih vrijednosti nakon presude od 5. travnja 2017. Stoga je, primjerice, iz prekoračenja graničnih vrijednosti 2015. i 2016. u vezi s nepostojanjem odgovarajućih planova za kvalitetu zraka, na što se poziva u okviru drugog tužbenog razloga, mogla zaključiti da bi se granične vrijednosti vjerojatno prekoračile i 2017. Također nije isključeno da Komisija sâma prati podatke o kvaliteti zraka koje država članica objavi u skladu s člankom 26. Direktive o kvaliteti zraka i iz toga izvodi zaključke o usklađivanju s graničnim vrijednostima, ne čekajući službenu dostavu brojki.
44.
Stoga, unatoč očitim namjerama Komisije, pismo opomene ne sadržava u pogledu prekoračenja graničnih vrijednosti element koji je odlučujući za predsudski postupak na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, odnosno navod da su prema Komisijinu mišljenju granične vrijednosti doista prekoračene nakon presude od 5. travnja 2017.
45.
Taj tužbeni razlog stoga je nedopušten zbog nepravilnosti predsudskog postupka.
2. Planovi za kvalitetu zraka
46.
Drugim tužbenim razlogom Komisija tvrdi da je Bugarska, čak i nakon presude od 5. travnja 2017., nastavila s povredom obveze koju ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka. Navodi da Bugarska nije osigurala izradu planova za kvalitetu zraka kojima se predviđaju odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
47.
Nasuprot tomu, Bugarska smatra da Komisijin propust da u pozivu na podnošenje očitovanja prigovori zbog prekoračenja graničnih vrijednosti nakon presude od 5. travnja 2017. također dovodi do nedopuštenosti tog tužbenog razloga.
48.
Međutim, za razliku od prekoračenja graničnih vrijednosti, Komisija je u drugom odlomku u odjeljku 3. pisma opomene od 9. studenoga 2018. izričito navela da Bugarska do tog datuma nije u skladu s člankom 23. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive o kvaliteti zraka dostavila nove odgovarajuće planove, koji bi upućivali na znatno poboljšanje politike smanjenja onečišćenja zraka zbog PM10 i upravljanja njime (
9
). Komisija je u uvodu sljedećeg odlomka navela da je Bugarska dosad, odnosno u razdoblju od presude od 5. travnja 2017. do poziva na podnošenje očitovanja, predstavila vrlo malo novih mjera i da gotovo nijedna još uvijek nije provedena. U tom pogledu Komisija se pozvala, među ostalim, na donošenje nacionalnog programa za kvalitetu zraka i na izmjene Zakona o čistom zraku, koje se još nisu provele (
10
). Navela je priopćenja Bugarske od 5. lipnja 2017., 8. ožujka 2018. i 27. srpnja 2018.
49.
Iz toga slijedi da je Komisija u pozivu na podnošenje očitovanja od 9. studenoga 2018. nedvojbeno tvrdila da se navodna povreda obveze izrade planova za kvalitetu zraka odnosi na razdoblje nakon presude od 5. travnja 2017.
50.
Točno je da Komisija u pozivu na podnošenje očitovanja dokazuje taj prigovor na temelju, među ostalim, dokaznog sredstva čija je prikladnost vrlo ograničena, odnosno na temelju prekoračenja graničnih vrijednosti tijekom 2015. i 2016.
51.
Doduše, da se granične vrijednosti više nisu prekoračivale nakon presude od 5. travnja 2017., također ne bi postojala obveza izrade planova za kvalitetu zraka. Naime, u skladu s člankom 23. Direktive o kvaliteti zraka, prekoračenje graničnih vrijednosti preduvjet je sâmog nastanka obveze izrade planova za kvalitetu zraka.
52.
Međutim, prekoračenja iz 2015. i 2016. predstavljaju u najboljem slučaju vrlo slabe indicije koje upućuju na to da nakon presude od 5. travnja 2017. nisu primijenjeni odgovarajući planovi za kvalitetu zraka. One sâme po sebi nisu dovoljne za dokazivanje daljnjeg postojanja obveze izrade planova za kvalitetu zraka iz članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka u okolišu i povrede te obveze.
53.
Međutim, za razliku od dostatnog opisa navodne povrede u predmetnom slučaju, pitanje dokazuje li Komisija navodnu povredu prikladnim dokaznim sredstvima ne odnosi se na dopuštenost, nego na osnovanost tužbe.
54.
Konkretno, ne treba zahtijevati da se već u pozivu na podnošenje očitovanja na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a podrobno i iscrpno navedu potrebni dokazi. Naprotiv, ustaljena je sudska praksa u vezi s prvim postupkom zbog povrede obveze na temelju članka 258. da se pismo opomene, koje se nužno sastoji samo od polaznog sažetka prigovora, ne treba podvrgnuti tako strogim zahtjevima preciznosti poput onih kojima mora udovoljiti druga faza predsudskog postupka, odnosno obrazloženo mišljenje (
11
).
55.
To tim više vrijedi za postupak predviđen člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a. Naime, države članice su, kako bi pojednostavile taj postupak, Ugovorom iz Lisabona ukinule zahtjev u pogledu obrazloženog mišljenja (
12
). Međutim, veći zahtjevi u pogledu dokazivanja povrede u pismu opomene ne bi bili u skladu s takvim pojednostavljenjem.
56.
Osim toga, podnošenjem novih dokaza kojima Komisija pojašnjava prigovore iznesene u okviru predsudskog postupka ne mijenja se predmet spora (
13
). Naprotiv, Sud je u postupcima pokrenutima na temelju članka 258. UFEU‑a presudio da se predmet tužbe zbog navodne povrede obveze može proširiti na činjenice nastale nakon obrazloženog mišljenja ako su iste vrste i sastavni dio istog ponašanja kao i činjenice na koje se odnosi navedeno mišljenje (
14
).
57.
To bi se u skladu s tim trebalo primjenjivati u okviru članka 260. stavka 2. UFEU‑a već zbog toga što u tom postupku Komisija u pravilu ne mora samo dokazati povredu u određenom trenutku, točnije u trenutku isteka roka određenog u pismu opomene. Naprotiv, izricanje novčane kazne pretpostavlja da Komisija također dokaže postojanje povrede sve do presude Suda (
15
). Međutim, dokazi o tome ne mogu postojati u trenutku poziva na podnošenje očitovanja.
58.
Stoga, u skladu s člankom 128. Poslovnika Suda, Komisija i država članica u svakom slučaju mogu u tužbi i odgovoru na tužbu podnijeti nove dokaze, kao što su u ovom predmetu dokazi o prekoračenju graničnih vrijednosti u razdoblju od 2017. do 2020., te u slučaju opravdanja zakašnjenja također u replici i odgovoru na repliku kao i, iznimno, nakon završetka pisanog dijela postupka (
16
). Komisija samo mora osigurati da se dokazima koje je podnijela nakon pisma opomene ne proširuje predmet spora.
59.
Međutim, predmet drugog tužbenog razloga dovoljno jasno proizlazi već iz pisma opomene: Komisija prigovara Bugarskoj da nakon presude od 5. travnja 2017. nije ispunila obvezu predviđenu u članku 23. stavku 1. drugom podstavku Direktive o kvaliteti zraka, odnosno da osigura izradu planova za kvalitetu zraka u kojima su utvrđene odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Novim dokazima o postojanju te obveze ili onima kojima se dovodi u sumnju kvaliteta tih planova ne proširuje se predmet spora.
60.
Osim toga, Komisija se već u pismu opomene, osim na prekoračenja tijekom 2015. i 2016., pozvala i na druge dokaze, odnosno na, među ostalim, navode Bugarske prema kojima se većina prijavljenih mjera još uvijek nije usvojila kao i na već usvojene mjere, koje su prema Komisijinu mišljenju nedostatne.
61.
Ako je točna, tom argumentacijom moglo bi se, u vezi s trendom koji se može utvrditi u odnosu na 2015. i 2016., dokazati da je Bugarska i dalje morala izraditi planove za kvalitetu zraka i da planovi za kvalitetu zraka nisu udovoljavali zahtjevima iz članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka. Nasuprot tomu, neizvjesnost u pogledu daljnjeg prekoračenja graničnih vrijednosti ne bi trebala biti dovoljna za osporavanje te argumentacije. U suprotnom bi bilo praktički nemoguće ispuniti takve obveze jer ni Komisija u trenutku poziva na podnošenje očitovanja ni Sud prilikom donošenja svoje presude (
17
) ne raspolažu dnevnim izmjerenim vrijednostima. Naprotiv, uvijek se moraju pozivati na prošle vrijednosti. Osim toga, države članice mogle bi ugroziti ispunjavanje obveza koje imaju na temelju članka 23. već prestankom uzorkovanja kvalitete zraka ili odgađanjem dostave izmjerenih vrijednosti ako bi te vrijednosti predstavljale nužan uvjet za utvrđivanje obveze.
62.
Stoga je Komisija u pismu opomene od 9. studenoga 2018. dovoljno opisala navodnu povredu.
3. Međuzaključak
63.
Iz toga slijedi da je tužba dopuštena u dijelu u kojem Komisija ističe da Bugarska još uvijek nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka, odnosno da osigura izradu planova za kvalitetu zraka u kojima su utvrđene odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Nasuprot tomu, nedopuštena je argumentacija u prilog tužbenom razlogu koja se odnosi na prekoračenje graničnih vrijednosti.
B.
Izvršenje presude od 5. travnja 2017.
64.
U skladu s razmatranjima o dopuštenosti, predmet ovog spora ograničen je na pitanje je li Bugarska nakon presude od 5. travnja 2017. ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka.
65.
Tom se odredbom propisuje da, ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone ili aglomeracije kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
66.
Mjerodavan dan prema kojemu se određuje postojanje povrede obveze na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a jest dan isteka roka određenog pozivom za podnošenje očitovanja upućenim na temelju te odredbe (
18
). U predmetnom slučaju taj je rok istekao 9. veljače 2019. (točka 1. ovog mišljenja).
67.
Za ispitivanje izricanja paušalnog iznosa i/ili novčane kazne u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a mjerodavna je situacija u trenutku donošenja odluke Suda u ovom predmetu. Konkretno, novčana kazna načelno je opravdana samo ako povreda zbog neizvršenja prethodne presude Suda traje još i danas (točka 2. ovog mišljenja) (
19
).
1. Izvršenje presude od 5. travnja 2017. u trenutku isteka roka
68.
Na dan 9. veljače 2019. Bugarska još nije ispunila svoju obvezu utvrđenu u presudi od 5. travnja 2017., koju ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka, odnosno da osigura izradu planova za kvalitetu zraka u kojima su utvrđene odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
a) Daljnje postojanje obveze koja proizlazi iz članka 23. Direktive o kvaliteti zraka
69.
Budući da Komisija u pozivu na podnošenje očitovanja nije navela prekoračenja nakon presude od 5. travnja 2017., moglo bi biti dvojbeno postoji li na dan 9. veljače 2019. i dalje obveza koja proizlazi iz članka 23. Direktive o kvaliteti zraka. Međutim, neovisno o neizravnim elementima te obveze, navedenima u pismu opomene (
20
), nije sporno da su granične vrijednosti neprekinuto do 2020. prekoračene u svim zonama i aglomeracijama na koje se odnosi ovaj postupak (
21
). Stoga je Bugarska morala osigurati da su na dan 9. veljače 2019. izrađeni planovi za kvalitetu zraka, kojima je udovoljeno zahtjevima iz članka 23. Direktive o kvaliteti zraka.
70.
Okolnost da se Komisija u pismu opomene od 9. studenoga 2018. pozvala samo na mjerenja za 2015. i 2016. ne protivi se tomu da se mjerenja iz razdoblja od 2017. do 2020. uzmu u obzir kako bi se dokazala obveza Bugarske da izradi planove za kvalitetu zraka. Cilj uporabe tih naknadnih mjerenja nije formalno utvrditi povredu graničnih vrijednosti iz članka 13. Direktive o kvaliteti zraka, nego samo dokazati navedenu obvezu na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka te direktive, koja se odnosi na izradu planova za kvalitetu zraka (
22
).
71.
Presude donesene na temelju članka 258. UFEU‑a u vezi s povredom Direktive o kvaliteti zraka potvrđuju da je takav način dokazivanja moguć. Naime, Komisija još ni u okviru predsudskog postupka predviđenog člankom 258. UFEU‑a prilikom određivanja relevantnog roka u obrazloženom mišljenju ne raspolaže izmjerenim vrijednostima kojima se dokazuje da se nakon isteka tog roka još uvijek prekoračuju granične vrijednosti (
23
). Naime, države članice moraju u skladu s člankom 27. stavkom 2. Direktive o kvaliteti zraka dostaviti te izmjerene vrijednosti tek devet mjeseci nakon kraja predmetne godine. Unatoč tomu, Sud je utvrdio prekoračenje do mjerodavnog datuma (
24
) i povredu obveze izrade odgovarajućih planova za kvalitetu zraka (
25
) na temelju naknadno dostavljenih brojki.
b) Povreda obveze predviđene člankom 23. Direktive o kvaliteti zraka
72.
Kao što to Komisija pravilno ističe, prekoračenje graničnih vrijednosti do 2020. također je bitna indicija koja upućuje na to da planovi za kvalitetu zraka koji su postojali 9. veljače 2019. nisu bili dostatni da razdoblje prekoračenja bude što je moguće kraće (
26
).
73.
Međutim, Sud je u okviru svoje ustaljene sudske prakse presudio da se planovi za kvalitetu zraka mogu izraditi samo na temelju ravnoteže između cilja smanjenja rizika od onečišćenja i raznih prisutnih javnih i privatnih interesa. Stoga, analizom svakog pojedinog slučaja zasebno valja provjeriti jesu li planovi koje je izradila predmetna država članica u skladu s člankom 23. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive o kvaliteti zraka (
27
).
74.
Točno je da države članice imaju određenu marginu prosudbe za određivanje mjera koje treba usvojiti. Međutim, tim mjerama mora se u svakom slučaju omogućiti da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti bude što je moguće kraće (
28
); ono se ni u kojem slučaju ne može proširiti na neodređeno vrijeme (
29
).
75.
Sud je već u svojoj presudi od 5. travnja 2017. utvrdio da je Bugarska do 2014., uključujući i tu godinu, povrijedila navedenu obvezu u pogledu koncentracija PM10 (
30
). Međutim, to ne znači da Republika Bugarska nakon presude više ne bi mogla podnijeti plan kako bi ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. Direktive o kvaliteti zraka. Naprotiv, iz prirode postupka predviđenog člankom 260. UFEU‑a proizlazi da dotična država članica može (i mora) poduzeti mjere koje su, doduše, u pravilu zakašnjele za sprečavanje povrede, ali kojima se ona barem prekida. Stoga se zakašnjelim prenošenjem direktive u nacionalno pravo ne može otkloniti nepoštovanje roka, nego osnova za postupak zbog povrede obveze.
76.
Međutim, na dan 9. veljače 2019. Bugarska još nije poduzela potrebne mjere kako bi prekinula povredu članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka, koja je utvrđena u presudi od 5. travnja 2017.
77.
Naime, na taj datum u najmanju ruku nisu bile usvojene sve potrebne nacionalne mjere koje su dio bugarske strategije za izvršenje presude od 5. travnja 2017. Riječ je, među ostalim, o nacionalnim programima za poboljšanje kvalitete zraka i zamjeni određenih uređaja za grijanje kao i o propisima koji se odnose na izgradnju peći na kruta goriva i na kvalitetu goriva. Budući da je Bugarska u svojem odgovoru na Komisijino pismo opomene smatrala da su te mjere ključne za izvršenje presude od 5. travnja 2017., valja smatrati da su bez tih mjera planovi za kvalitetu zraka bili nepotpuni.
78.
Stoga nije potrebno ispitati sadržaj tih mjera ili lokalnih planova za kvalitetu zraka ni razmotriti očekivano vrijeme koje je potrebno za postizanje usklađenosti s graničnim vrijednostima.
c) Međuzaključak
79.
Stoga valja zaključiti da 9. veljače 2019. Bugarska još uvijek nije u potpunosti izvršila presudu od 5. travnja 2017. u pogledu obveze koju ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka.
2. Trenutačna situacija
80.
Kako bi se odlučilo o izricanju novčane kazne, treba ispitati trenutačnu situaciju. Doduše, ona se ne može konačno ocijeniti jer za tekuću godinu još uvijek ne postoje sve izmjerene vrijednosti. Dosad usvojeni planovi za kvalitetu zraka i najnovije izmjerene vrijednosti ipak sadržavaju bitne informacije. Točno je da većina tih planova i izmjerenih vrijednosti još nije bila predmet poziva na podnošenje očitovanja od 9. studenoga 2018. Međutim, njihovim uzimanjem u obzir ne mijenja se predmet spora (
31
). Naprotiv, riječ je o novim dokazima koji pokazuju u kojoj je mjeri taj spor u međuvremenu postao bespredmetan (
32
).
a) Prekoračenje graničnih vrijednosti
81.
Bugarska je neposredno prije rasprave, na zahtjev Suda, dostavila najnovije brojke za 2021. Međutim, budući da su te brojke još uvijek privremene, one ne mogu biti ključne u ovom postupku (
33
). Ipak, pod uvjetom da se upotpune, također ih se ne može zanemariti pri ocjeni daljnjeg postojanja povrede obveze.
82.
Što se tiče izmjerenih vrijednosti, već 2020. godine godišnja granična vrijednost prekoračena je samo u aglomeraciji BG0002 – Plovdiv, i to na jednom mjestu uzorkovanja u sâmom gradu Plovdivu. Ipak, i tamo se prema privremenim brojkama za 2021. ta granična vrijednost u konačnici poštovala.
83.
Nasuprot tomu, dnevne granične vrijednosti 2020. još su prečesto prekoračivane u svim predmetnim zonama i aglomeracijama, točnije u Sofiji, Asenovgradu, Plovdivu, Vidinu, Montani, Gorna Oriahovici, Perniku, Smoljanu, Haskovu, Pazardžiku i Burgasu. I dalje je u većini tih mjesta prema podacima za 2021., koje treba još upotpuniti, bilo previše prekoračenja.
84.
Međutim, prema tim su brojkama dnevne granične vrijednosti u Perniku kao i u ostalim općinama u regiji BG0006 – Jugoistočna Bugarska, Haskovu, Pazardžiku i Burgasu (po drugi put nakon 2019.) prekoračene tijekom manje od 35 dana u 2021. U tom pogledu čini se da se Bugarska prvi put pozvala na to da dio utvrđenih prekoračenja proizlazi iz onečišćenja iz prirodnih izvora i da ga se u skladu s člankom 20. stavkom 2. Direktive o kvaliteti zraka stoga ne smatra prekoračenjem graničnih vrijednosti.
85.
Točno je da se ne može isključiti da je poboljšanje u tim područjima samo privremeno. Međutim, ako se potvrde brojke za 2021., više se, barem na temelju trenutačnih informacija, ne može utvrditi da se i dalje moraju izraditi planovi za kvalitetu zraka u pogledu predmetnih područja.
b) Podaci o učinku mjera iz odjeljka A. Priloga XV. Direktivi o kvaliteti zraka
86.
Budući da su dnevne granične vrijednosti prečesto prekoračivane i 2021., postavlja se pitanje udovoljavaju li dotad usvojeni planovi za kvalitetu zraka zahtjevima iz članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka.
87.
Ocjena tog pitanja, među ostalim, podrazumijeva da planovi sadržavaju podatke iz odjeljka A. Priloga XV. Direktivi o kvaliteti zraka. Predmetni podaci odnose se, među ostalim, na podrijetlo onečišćenja (točke 5. i 6.), analizu mogućih mjera za poboljšanje kvalitete zraka (točka 6.) kao i na usvojene i provedene mjere (točke 7. do 9.), uključujući vremenski plan i procjenu planiranog poboljšanja kvalitete zraka (točka 8.).
88.
Posebice ako ne postoji procjena planiranog poboljšanja kvalitete zraka i očekivanog vremena potrebnog za postizanje tih ciljeva u skladu s odjeljkom A. točkom 8. podtočkom (c) Priloga XV. Direktivi o kvaliteti zraka, teško se može ocijeniti je li razdoblje prekoračenja što je moguće kraće. Naime, bez saznanja o mjerama potrebnima za usklađivanje s graničnim vrijednostima nije moguće ocijeniti je li brže provođenje objektivno moguće. Sud je također već utvrdio da su ti podaci od ključne važnosti (
34
).
89.
Nepostojanje tih podataka stoga je nužno dio povrede članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka, koju je Sud utvrdio u presudi od 5. travnja 2017. (
35
).
90.
Komisija je tako i u pismu opomene (
36
) i u okviru sudskog postupka prigovorila zbog nepostojanja tih podataka.
91.
Međutim, nije ispitala lokalne planove za kvalitetu zraka.
92.
Međutim, na Komisiji je da u okviru postupka zbog povrede obveze dokaže postojanje navodne povrede obveze i da Sudu dostavi dokaze potrebne za provjeru postoji li ta povreda obveze. Pritom se ne može pozivati ni na kakvu presumpciju (
37
). Isto vrijedi i u postupku predviđenom člankom 260. UFEU‑a (
38
). Već zbog toga osporavanje nepotpunosti planova države članice za kvalitetu zraka pretpostavlja da Komisija nakon toga ispita sve planove dotične države članice, odnosno ne samo nacionalne mjere nego i povezane lokalne planove.
93.
Osim toga, kao što je to bugarska vlada navela na zahtjev Suda, planovima različitih općina može se pristupiti putem interneta. U tom pogledu čini se prima facie da ti planovi sadržavaju podatke iz odjeljka A. Priloga XV. Direktivi o kvaliteti zraka. Uostalom, nije isključeno da su određene Komisijine službe mogle znati, ili čak doprinijeti tomu, da planovi udovoljavaju tim zahtjevima jer se čini da je izrada planova financirana sredstvima Unije.
94.
Iz toga slijedi da Komisija nije dovoljno obrazložila prigovor prema kojem planovi za kvalitetu zraka nisu sadržavali podatke koji su potrebni na temelju odjeljka A. Priloga XV. Direktivi o kvaliteti zraka.
c) Prikladnost bugarskih mjera za postizanje usklađenosti s graničnim vrijednostima
95.
Neispitivanje lokalnih planova za kvalitetu zraka također dovodi u pitanje Komisijin prigovor u pogledu prikladnosti bugarskih mjera za postizanje usklađenosti s graničnim vrijednostima. Naime, taj se prigovor u biti odnosi samo na nacionalne mjere.
96.
Međutim, pitanje u kojoj se mjeri tim nacionalnim mjerama izvršava presuda od 5. travnja 2017. može se ocijeniti isključivo ako ih se ispita zajedno s lokalnim planovima. Naime, lokalni planovi temelje se na tim mjerama i njima se one provode u praksi. Ponajprije se isključivo na temelju lokalnih planova može procijeniti jesu li predviđene lokalne mjere, zajedno s nacionalnim mjerama, dostatne za usklađenost s graničnim vrijednostima i, prema potrebi, kada će se postići ta usklađenost. Samo ti podaci omogućuju da se razumno ocijeni jesu li potrebne dodatne mjere na nacionalnoj razini.
97.
Budući da Komisija ne razmatra te lokalne procjene, ne postoji nužna osnova za njezin prigovor u pogledu prikladnosti nacionalnih mjera.
98.
Njezinu argumentaciju stoga valja odbiti i u tom pogledu.
d) Razdoblje prekoračenja
99.
Prema tome, budući da Komisija ne prigovara prognozama lokalnih planova, valja zaključiti, kao što to općenito tvrdi Bugarska, da se na temelju postojećih planova može predvidjeti usklađenost s graničnim vrijednostima u cijeloj Bugarskoj prije 2024.
100.
Ostaje dakle utvrditi bi li u slučaju usklađenosti s graničnim vrijednostima prije 2024. razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Budući da se to mora ocijeniti u okviru izvršenja presude od 5. travnja 2017., desetogodišnje prekoračenje prije te presude ne uzima se u obzir u tom pogledu.
101.
Međutim, računajući čak od 5. travnja 2017., usklađenost s graničnim vrijednostima nije na temelju ciljeva bugarskih mjera postignuta tijekom gotovo sedam godina.
102.
Točno je da je to razdoblje dugo. Međutim, ono, s obzirom na diskrecijsku ovlast država članica za odvagivanje suprotstavljenih interesa (
39
), nije dovoljno za dokazivanje povrede. To osobito proizlazi iz članka 22. stavka 2. Direktive o kvaliteti zraka. U skladu s tom odredbom, rok za usklađivanje s graničnim vrijednostima za PM10 mogao se pod određenim uvjetima produljiti od 1. siječnja 2005. do 11. lipnja 2011. To je bilo razdoblje dodatnog prekoračenja graničnih vrijednosti, u sličnom trajanju, koje je prihvatio zakonodavac Unije.
103.
Osim toga, mogućnost navedenog produljenja odobrena je svim državama članicama, neovisno o njihovoj polazišnoj situaciji i gospodarskoj sposobnosti. Međutim, očito je da zbog postojeće prakse grijanja usklađenost s graničnim vrijednostima za PM10 predstavlja osobito velik izazov u Bugarskoj. Osim toga, njegovo rješavanje podrazumijeva znatne troškove, koji Bugarsku zbog njezine gospodarske situacije opterećuju više nego druge države članice.
104.
Razdoblje od gotovo sedam godina za usklađivanje s graničnim vrijednostima za PM10 stoga, barem u slučaju Bugarske, nije očito predugo.
105.
Doduše, to ne isključuje mogućnost bržeg usklađivanja s graničnim vrijednostima u određenim slučajevima, odnosno možda čak na nacionalnoj razini. U prilog tomu govori osobito Komisijin prigovor prema kojem su određene nacionalne mjere, kao što su standardi za kruta goriva ili njihova provedba, uvedene relativno kasno. Bugarska nije osporila taj prigovor.
106.
Međutim, iako bi brže uvođenje tih mjera vrlo vjerojatno poboljšalo kvalitetu zraka, Komisija nije dokazala da je to sâmo po sebi dovoljno za ranije usklađivanje s graničnim vrijednostima. Naprotiv, utvrđenje da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti nije „što je moguće kraće” zahtijevalo bi konkretno preispitivanje u vezi s predmetnim lokalnim planovima za kvalitetu zraka. U pravilu bi bio nužan i nadzor nad odvagivanjem suprotstavljenih interesa, što bi također bilo moguće isključivo na temelju lokalnih planova za kvalitetu zraka. Naime, isključivo iz tih planova može proizlaziti razlog zbog kojeg određene mjere nisu ranije provedene u pojedinom mjestu. Budući da Komisija nije razmotrila te planove, Sud stoga ne može utvrditi da će razdoblje prekoračenja biti predugo u određenim slučajevima ili čak općenito.
e) Međuzaključak
107.
Komisijini navodi stoga nisu dostatni da se utvrdi da Bugarska do danas nije postupila u skladu s presudom od 5. travnja 2017. u pogledu svojih obveza koje ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive o kvaliteti zraka.
C.
Novčana kazna i paušalni iznos
108.
S obzirom na prethodna razmatranja ne postoji osnova za određivanje novčane kazne (
40
). Ni paušalni iznos zbog neodgovarajućeg izvršenja presude od 9. veljače 2019. ne čini mi se relevantnim jer bi bilo bolje da Bugarska ograničena sredstva uloži u poboljšanje kvalitete zraka.
VI. Troškovi
109.
U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, svaka stranka snosi vlastite troškove ako su obje, kao što je to u ovom slučaju, djelomično uspjele u postupku.
VII. Zaključak
110.
Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi.
1.
Bugarska 9. veljače 2019. još uvijek nije u potpunosti izvršila presudu od 5. travnja 2017. u pogledu obveze koju ima na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50/EZ o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu.
2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.
3.
Europska komisija i Republika Bugarska snosit će vlastite troškove.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Direktiva 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.)
(
3
)	Direktiva Vijeća 1999/30/EZ od 22. travnja 1999. o graničnim vrijednostima za sumporov dioksid, dušikov dioksid i dušikove okside, lebdeće čestice i olovo u zraku (SL 1999., L 163, str. 41.)
(
4
)	Presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 75.)
(
5
)	Presuda od 12. studenoga 2019., Komisija/Irska (Windfarm Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, t. 123.)
(
6
)	Rješenje od 13. rujna 2000., Komisija/Nizozemska (C‑341/97, EU:C:2000:434, t. 18.) te presude od 15. veljače 2001., Komisija/Francuska (C‑230/99, EU:C:2001:100, t. 32.), od 27. listopada 2005., Komisija/Luksemburg (C‑23/05, EU:C:2005:660, t. 7.) i od 5. prosinca 2019., Komisija/Španjolska (Planovi gospodarenja otpadom) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, t. 17. i 18.)
(
7
)	Presuda od 17. travnja 2018., Komisija/Poljska (Beloveška šuma) (C‑441/17, EU:C:2018:255, t. 64.)
(
8
)	Presude od 2. prosinca 2014., Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407, t. 32.) i od 4. srpnja 2018., Komisija/Slovačka (C‑626/16, EU:C:2018:525, t. 35.)
(
9
)	Str. 6. poziva na podnošenje očitovanja: „До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10.”
(
10
)	Str. 6. poziva na podnošenje očitovanja: „Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С-488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух).”
(
11
)	Presude od 28. ožujka 1985., Komisija/Italija (274/83, EU:C:1985:148, t. 21.), od 8. travnja 2008., Komisija/Italija (C‑337/05, EU:C:2008:203, t. 23.) i od 26. travnja 2018., Komisija/Bugarska (C‑97/17, EU:C:2018:285, t. 19.)
(
12
)	Vidjeti u tom pogledu moje mišljenje u predmetu Komisija/Slovačka (C‑626/16, EU:C:2018:4, t. 39. do 46.).
(
13
)	U tom smislu presuda od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, t. 38.)
(
14
)	Presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 43.), od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 66.), od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2) (C‑635/18, neobjavljena, EU:C:2021:437, t. 55.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 61.)
(
15
)	Vidjeti presude od 9. prosinca 2008., Komisija/Francuska (C‑121/07, EU:C:2008:695, t. 27.), od 7. srpnja 2009., Komisija/Grčka (C‑369/07, EU:C:2009:428, t. 59.), od 17. studenoga 2011., Komisija/Italija (C‑496/09, EU:C:2011:740, t. 42.), od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska (C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 96.) i od 28. studenoga 2013., Komisija/Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, t. 43.).
(
16
)	Vidjeti presude od 10. studenoga 2016., Komisija/Grčka (C‑504/14, EU:C:2016:847, t. 20. do 26.) i od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka (C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 37.).
(
17
)	Vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, t. 65. i 74.).
(
18
)	Presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska (C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 67.) i od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka (C‑328/16, EU:C:2018:98, t. 49.)
(
19
)	Presude od 9. prosinca 2008., Komisija/Francuska (C‑121/07, EU:C:2008:695, t. 27.), od 7. srpnja 2009., Komisija/Grčka (C‑369/07, EU:C:2009:428, t. 59.), od 17. studenoga 2011., Komisija/Italija (C‑496/09, EU:C:2011:740, t. 42.), od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska (C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 96.) i od 28. studenoga 2013., Komisija/Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, t. 43.)
(
20
)	Vidjeti točke 60. i 61. ovog mišljenja.
(
21
)	Tablice 1. i 2. u Komisijinoj tužbi te prilozi B.3. i B.4. u odgovoru Bugarske na tužbu
(
22
)	U pogledu dokazivanja vidjeti točke 56. do 58. ovog mišljenja.
(
23
)	Presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 26.), od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 21.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 24.)
(
24
)	Osobito presuda od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2) (C‑635/18, neobjavljena, EU:C:2021:437, t. 47. do 58.) kao i presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 71.), od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 72.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 65.)
(
25
)	Osobito presuda od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2) (C‑635/18, neobjavljena, EU:C:2021:437, t. 144.) kao i presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 115.), od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 138.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 134.)
(
26
)	Vidjeti presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 115.), od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 145.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 136. i 137.).
(
27
)	Presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 106., 107. i 108.), od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 134., 135. i 137.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 130., 131. i 133.)
(
28
)	Presude od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 109.), od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 136.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 132.)
(
29
)	Presuda od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 154.)
(
30
)	Presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 117.)
(
31
)	Vidjeti točke 56. do 58. ovog mišljenja.
(
32
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2021., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Granične vrijednosti ‐ dušikov dioksid) (C‑664/18, neobjavljena, EU:C:2021:171, t. 81. do 84.).
(
33
)	Presuda od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2) (C‑635/18, neobjavljena, EU:C:2021:437, t. 59.)
(
34
)	Presude od 4. ožujka 2021., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Granične vrijednosti ‐ dušikov dioksid) (C‑664/18, neobjavljena, EU:C:2021:171, t. 146.), od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2) (C‑635/18, neobjavljena, EU:C:2021:437, t. 147.) i od 12. svibnja 2022., Komisija/Bugarska (Granične vrijednosti – SO2) (C‑730/19, neobjavljena, EU:C:2022:382, t. 139.). Vidjeti također moje mišljenje u predmetu Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2016:862, t. 113.). Vidjeti također presudu od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti za PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 141.).
(
35
)	Presuda od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 103.)
(
36
)	Uvod u odjeljak 3., a posebice odjeljak 3.2.
(
37
)	Presude od 25. svibnja 1982., Komisija/Nizozemska (96/81, EU:C:1982:192, t. 6.), od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, t. 41.) i od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 112.)
(
38
)	Presuda od 17. rujna 2015., Komisija/Italija (C‑367/14, neobjavljena, EU:C:2015:611)
(
39
)	Vidjeti točku 73. ovog mišljenja.
(
40
)	Vidjeti presudu od 17. listopada 2013., Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, t. 64.).