62015TJ0234
T‑234/1562015TJ0234EU:T:2017:46100011155T
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
4 luglio 2017 (
*1
)
«Settimo programma quadro per azioni di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (2007-2013) — Convenzioni di sovvenzione per i progetti PlayMancer, Mobiserv e PowerUp — Articolo 299 TFUE — Decisione che costituisce titolo esecutivo — Ricorso di annullamento — Atto impugnabile — Ricevibilità — Proporzionalità — Dovere di diligenza — Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑234/15,
Systema Teknolotzis AE – Efarmogon Ilektronikis kai Pliroforikis, con sede in Atene (Grecia), rappresentata da E. Georgilas, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da J. Estrada de Solà e L. Di Paolo, in qualità di agenti, assistiti da E. Politis, avvocato,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione C(2015) 1677 final della Commissione, del 10 marzo 2015, che costituisce titolo esecutivo per la riscossione coattiva presso la ricorrente di una somma di EUR 716334,05, maggiorata degli interessi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto da S. Frimodt Nielsen, presidente, V. Kreuschitz (relatore) e N. Półtorak, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza (
1
)
[omissis]
In diritto
[omissis]
Sulla ricevibilità
Introduzione
[omissis]
80
Prima di esaminare l’eccezione di irricevibilità della Commissione, si deve ricordare che, in forza dell’articolo 299 TFUE, gli atti della Commissione che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo. L’esecuzione forzata è regolata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato sul cui territorio essa viene effettuata. La formula esecutiva è apposta, con la sola verificazione dell’autenticità del titolo, dall’autorità nazionale che il governo di ciascuno degli Stati membri designerà a tal fine, informandone la Commissione e la Corte di giustizia dell’Unione europea. Assolte tali formalità a richiesta dell’interessato, quest’ultimo può ottenere l’esecuzione forzata richiedendola direttamente all’organo competente, secondo la legislazione nazionale. L’esecuzione forzata può essere sospesa soltanto in virtù di una decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea. Tuttavia, il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi è di competenza delle giurisdizioni nazionali.
81
Inoltre, l’articolo 79, paragrafo 2, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU 2012, L 298, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»), prevede che l’istituzione possa formalizzare l’accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati membri con una decisione che costituisce titolo esecutivo a norma dell’articolo 299 TFUE.
Sul carattere confermativo della decisione impugnata
82
La Commissione afferma sostanzialmente che la decisione impugnata costituisce soltanto una decisione meramente confermativa delle decisioni precedenti che hanno rifiutato le agevolazioni di pagamento richieste dalla ricorrente.
83
Occorre ricordare, anzitutto, che il ricorso d’annullamento può essere proposto avverso tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni dell’Unione, indipendentemente dalla loro natura e dalla loro forma, le quali mirino a produrre effetti giuridici (v. sentenza del 6 aprile 2000, Spagna/Commissione, C‑443/97, EU:C:2000:190, punto 27 e giurisprudenza ivi citata), vale a dire che apportino una modifica della situazione giuridica quale esistente prima della loro adozione (v., in tal senso, sentenza del 29 giugno 1995, Spagna/Commissione, C‑135/93, EU:C:1995:201, punto 21).
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Un atto che si limiti a confermare la decisione iniziale non modifica la situazione dell’interessato e non costituisce quindi una decisione avverso la quale si può proporre un ricorso di annullamento (v., in tal senso, sentenze del 25 maggio 1993, Foyer culturel du Sart-Tilman/Commissione, C‑199/91, EU:C:1993:205, punto 23; del 9 dicembre 2004, Commissione/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, punto 39, e ordinanza del 27 novembre 2015, Italia/Commissione, T‑809/14, non pubblicata, EU:T:2015:970, punto 29). Secondo una giurisprudenza consolidata, un ricorso proposto avverso un atto meramente confermativo di un’altra decisione divenuta definitiva è irricevibile. Un atto è considerato meramente confermativo di una decisione precedente qualora non contenga nessun elemento nuovo rispetto alla decisione precedente e non sia stato preceduto da un riesame della situazione del destinatario della decisione medesima (sentenze del 7 febbraio 2001_Inpesca/Commissione, T‑186/98, EU:T:2001:42, punto 44; del 22 maggio 2012, Sviluppo Globale/Commissione, T‑6/10, non pubblicata, EU:T:2012:245, punto 22, e del 2 giugno 2016, Moreda-Riviere Trefilerías e a./Commissione, da T‑426/10 a T‑429/10 e da T‑438/12 a T‑441/12, EU:T:2016:335, punto 545). Pertanto, il carattere confermativo o meno di un atto non può essere valutato unicamente in funzione del suo contenuto rispetto a quello della precedente decisione di cui costituisca la conferma. Infatti, la natura dell’atto impugnato deve essere parimenti valutata in funzione della natura della domanda di cui tale atto costituisce la risposta (v. sentenza del 7 febbraio 2001, Inpesca/Commissione, T‑186/98, EU:T:2001:42, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
85
L’economia generale e la finalità della giurisprudenza in materia di atti meramente confermativi mirano a garantire il rispetto dei termini d’impugnazione e l’autorità del giudicato (v., in tal senso, sentenze del 18 dicembre 2007, Weißenfels/Parlamento, C‑135/06 P, EU:C:2007:812, punto 54 e giurisprudenza ivi citata, e del 19 febbraio 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento, C‑308/07 P, EU:C:2009:103, punto 58 e giurisprudenza ivi citata) e, pertanto, a tutelare il principio della certezza del diritto (v., in tal senso, sentenze del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punto 101; del 18 ottobre 2007, Commissione/Parlamento e Consiglio, C‑299/05, EU:C:2007:608, punto 29, e ordinanza del 29 giugno 2009, Cofra/Commissione, C‑295/08 P, non pubblicata, EU:C:2009:407, punti 53 e 54). È stato quindi dichiarato che l’obiettivo della giurisprudenza secondo cui un ricorso di annullamento proposto contro una decisione meramente confermativa di una precedente decisione non impugnata entro i termini è irricevibile consiste nell’evitare che un ricorrente possa, in modo indiretto, rimettere in discussione la legittimità di una decisione che non ha tempestivamente impugnato e che sia pertanto divenuta definitiva (sentenza del 4 marzo 2015, Regno Unito/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, punto 59).
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Inoltre, occorre ricordare che la competenza interpretativa e applicativa delle disposizioni del Trattato conferita al giudice dell’Unione nel caso di un ricorso di annullamento presentato ai sensi dell’articolo 263 TFUE non si applica laddove la situazione giuridica del ricorrente si iscriva nell’ambito di relazioni contrattuali il cui regime giuridico è disciplinato dalla legge nazionale indicata dalle parti contraenti (sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punto 18).
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Il giudice dell’Unione, infatti, se si riconoscesse competente a pronunciarsi sull’annullamento di provvedimenti che si iscrivono in un contesto meramente contrattuale, rischierebbe non soltanto di svuotare di significato l’articolo 272 TFUE, che consente di attribuire la competenza giurisdizionale dell’Unione in forza di una clausola compromissoria, ma altresì, nel caso in cui il contratto non contenesse una siffatta clausola, di estendere la propria competenza giurisdizionale oltre i limiti delineati dall’articolo 274 TFUE, che affida ai giudici nazionali la competenza di diritto comune a conoscere delle controversie nelle quali l’Unione è parte (v. sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punto 19 e giurisprudenza ivi citata).
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Ne consegue che, in presenza di un contratto che vincola il ricorrente ad una delle istituzioni dell’Unione, le giurisdizioni dell’Unione possono essere adite con ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE soltanto se l’atto impugnato mira a produrre effetti giuridici vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implicano l’esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa (sentenza del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punto 20).
89
In tal senso, è stato dichiarato che un ricorso di annullamento è irricevibile quando è proposto avverso una nota di addebito o una domanda di pagamento che si inscrivono nell’ambito della convenzione tra la Commissione e il ricorrente e che sono dirette al recupero di un credito che trova il proprio fondamento nelle clausole di tale convenzione (v., in tal senso, ordinanza del 6 gennaio 2015, St’art e a./Commissione, T‑93/14, non pubblicata, EU:T:2015:11, punti da 31 a 33).
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Per contro, una decisione che forma titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE costituisce un atto impugnabile ex articolo 263 TFUE in quanto tale decisione, in assenza di contraria menzione nel Trattato FUE, rientra nel novero di quelle previste all’articolo 288 TFUE. La fondatezza di tale decisione che forma titolo esecutivo può quindi essere contestata soltanto dinanzi al giudice dell’annullamento, sulla base dell’articolo 263 TFUE (ordinanza del 13 settembre 2011, CEVA/Commissione, T‑224/09, non pubblicata, EU:T:2011:462, punto 59, e sentenza del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione, T‑387/09, EU:T:2012:501, punto 38).
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Il Tribunale ha altresì considerato che ciò valeva, in particolare, quando una decisione che costituiva titolo esecutivo era adottata allo scopo di recuperare un credito sorto da un contratto stipulato da un’istituzione. Infatti, anche qualora un contratto di questo genere consentisse esplicitamente l’emanazione di siffatte decisioni, la natura giuridica di queste ultime rimarrebbe definita non dal contratto o dal diritto nazionale ad esso applicabile, bensì dall’articolo 299 TFUE. Orbene, quest’ultimo non prevede un regime giuridico derogatorio per le decisioni che costituiscono titolo esecutivo, adottate allo scopo di recuperare un credito contrattuale (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione, T‑387/09, EU:T:2012:501, punto 39). Dato che gli effetti giuridici prodotti da una decisione che forma titolo esecutivo trovano la loro origine nell’esercizio di prerogative di autorità pubblica, l’adozione di una simile decisione costituisce la manifestazione dell’esercizio da parte della Commissione delle sue prerogative di autorità pubblica. Inoltre, si deve sottolineare che l’atto che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299, primo comma, TFUE, adottato dalla Commissione, fissa definitivamente la sua volontà di procedere con il recupero dei propri crediti (v., in tal senso, ordinanza dell’8 maggio 2013, Talanton/Commissione, T‑165/13 R, non pubblicata, EU:T:2013:235, punto 18).
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Nel caso di specie, affinché la decisione impugnata possa essere qualificata come decisione meramente confermativa, occorre, in particolare, che gli atti precedenti adottati dalla Commissione possano essere qualificati come decisioni avverso le quali si può proporre un ricorso di annullamento (v. punti 84 e 85 supra). Inoltre, affinché gli atti precedenti alla decisione impugnata possano essere qualificati come decisioni avverso le quali si può proporre un ricorso di annullamento, occorre che essi producano effetti giuridici vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implichino l’esercizio di prerogative di autorità pubblica conferite all’istituzione in qualità di autorità amministrativa (v. punto 88 supra).
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Gli atti anteriori alla decisione impugnata sono, per il progetto PlayMancer, il rifiuto della Commissione, espresso nella sua lettera del 31 luglio 2013, di concedere una rateizzazione del pagamento del debito della ricorrente su un periodo di sette anni e il suo rifiuto tacito di prorogare il termine di pagamento del debito della ricorrente a seguito della sua domanda del 2 giugno 2014, per il progetto Mobiserv, il rifiuto della Commissione del 6 marzo 2013 di concedere alla ricorrente una proroga del termine di pagamento del suo debito e, per il progetto PowerUp, il rifiuto della Commissione del 19 agosto 2014 di concedere alla ricorrente un termine supplementare per il pagamento del suo debito.
94
Tuttavia, questi rifiuti espressi dalla Commissione di concedere alla ricorrente agevolazioni di pagamento non producono effetti giuridici vincolanti che si pongono al di fuori delle relazioni contrattuali che vincolano la Commissione e la ricorrente nel contesto dei progetti PlayMancer, Mobiserv e PowerUp. Inoltre, tali rifiuti non implicano l’esercizio di prerogative di autorità pubblica conferite alla Commissione in qualità di autorità amministrativa. Infine, non si può parlare di un’elusione del termine del ricorso di annullamento, poiché i rifiuti di cui trattasi rientrano nell’ambito delle relazioni contrattuali tra la Commissione e la ricorrente e le contestazioni dinanzi al giudice dell’Unione, ai sensi dell’articolo 272 TFUE, dei diritti e degli obblighi contrattuali non sono soggette allo stesso termine di ricorso.
95
Pertanto, la Commissione ha errato nell’affermare che il ricorso della ricorrente è irricevibile per il motivo che la decisione impugnata costituirebbe una decisione confermativa rispetto ai rifiuti precedenti espressi dalla Commissione di concedere agevolazioni di pagamento alla ricorrente.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Systema Teknolotzis AE – Efarmogon Ilektronikis kai Pliroforikis è condannata alle spese.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 luglio 2017.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il greco.
(
1
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.