62023TJ0399_EXT
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)
29 de outubro de 2025 (
*1
)
«Agricultura — Plano estratégico da PAC — Regulamento (UE) 2021/2115 — Regras para apoiar os planos estratégicos elaborados pelos Estados‑Membros no âmbito da PAC — Aprovação da Comissão — Indeferimento do pedido de reexame interno — Artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 — Artigo 13.o do Regulamento 2021/2115 — Erro de direito — Erro manifesto de apreciação»
No processo T‑399/23,
ClientEarth, com sede em Ixelles (Bélgica),
Collectif Nourrir, com sede em Montreuil (França),
representadas por C. Baldon e N. Braoudakis, advogados,
recorrentes,
contra
Comissão Europeia, representada por A.‑C. Becker, G. Gattinara, F. Le Bot e C. Perrin, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
República Francesa, representada por B. Fodda, B. Travard, M. de Lisi, P. Chansou e F. du Couëdic, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada),
composto, na deliberação, por: L. Truchot, presidente, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (relator), T. Perišin e R. Meyer, juízes,
secretário: P. Cullen, administrador,
vistos os autos,
após a audiência de 13 de dezembro de 2024,
profere o presente
Acórdão (
1
)
1
Por meio do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, as recorrentes, ClientEarth e Collectif Nourrir, pedem a anulação da Decisão da Comissão Europeia de 5 de maio de 2023 (a seguir «decisão impugnada») que indefere o seu pedido de reexame interno da Decisão de Execução C(2022) 6012 final da Comissão, de 31 de agosto de 2022, que aprova o plano estratégico da PAC da França para 2023‑2027 para o apoio da União financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (a seguir «decisão de aprovação»).
I. Antecedentes do litígio
2
As recorrentes são, por um lado, a ClientEarth, uma associação sem fins lucrativos de direito belga que se dedica à promoção da proteção do ambiente, e, por outro, a Collectif Nourrir, uma associação sem fins lucrativos de direito francês que tem por objeto a proteção do ambiente, a interligação entre associações e organizações ambientais e a promoção de políticas agrícolas ecológicas.
3
Em 22 de dezembro de 2021, com base no artigo 118.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2021/2115 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021, que estabelece regras para apoiar os planos estratégicos a elaborar pelos Estados‑Membros no âmbito da política agrícola comum (planos estratégicos da PAC) e financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), e que revoga os Regulamentos (UE) n.o 1305/2013 e (UE) n.o 1307/2013 (JO 2021, L 435, p. 1), a República Francesa apresentou à Comissão uma proposta de plano estratégico da política agrícola comum (PAC) (a seguir «PEPAC») para 2023‑2027.
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Em 31 de março de 2022, em conformidade com o artigo 118.o, n.o 2, do Regulamento 2021/2115, após ter avaliado a proposta de PEPAC elaborada pela República Francesa (a seguir «PEPAC francês»), a Comissão formulou observações e solicitou informações adicionais.
5
Em 22 de abril de 2022, a República Francesa enviou uma carta à Comissão, tecendo as suas considerações sobre as observações apresentadas na carta de 31 de março de 2022 referida no n.o 4, supra.
6
Em 4 de agosto de 2022, a República Francesa comunicou à Comissão informações para dar seguimento às suas observações e apresentou uma versão revista da sua proposta de PEPAC.
7
Em 31 de agosto de 2022, a Comissão adotou a decisão de aprovação ao abrigo do artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115.
8
Por carta de 3 de novembro de 2022, as recorrentes pediram à Comissão que efetuasse um reexame interno da decisão de aprovação (a seguir «pedido de reexame interno»), ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos da União (JO 2006, L 264, p. 13; a seguir «Regulamento Aarhus»), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/1767 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2021 (JO 2021, L 356, p. 1). As recorrentes consideravam que a Comissão tinha excedido a sua competência ao aprovar o PEPAC francês, uma vez que este era incompatível com os requisitos essenciais do Regulamento 2021/2115. A título subsidiário, as recorrentes sustentavam que a Comissão tinha cometido vários erros manifestos de apreciação, nomeadamente devido à incapacidade do PEPAC francês de contribuir eficazmente para a realização dos objetivos específicos constantes do artigo 6.o, n.o 1, alíneas d) a f), do Regulamento 2021/2115, que visam a atenuação das alterações climáticas, a proteção dos recursos naturais através da redução da dependência química e à cessação e inversão da perda de biodiversidade (a seguir «objetivos ambientais e climáticos específicos»).
9
Através da decisão impugnada, o membro da Comissão responsável pela agricultura informou as recorrentes de que não admitia nenhuma das alegações jurídicas e científicas invocadas para fundamentar o respetivo pedido de reexame interno. A Comissão indeferiu, portanto, esse pedido por considerá‑lo infundado.
II. Pedidos das partes
10
As recorrentes concluem pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
11
A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar as recorrentes nas despesas.
12
No seu articulado de intervenção em apoio dos pedidos da Comissão, a República Francesa conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne negar provimento ao recurso.
III. Questão de direito
13
Em apoio do seu recurso, as recorrentes invocam quatro fundamentos, relativos:
–
o primeiro, a erros relativos à competência da Comissão para adotar a decisão de aprovação;
–
o segundo, a erros manifestos de apreciação relativos à contribuição do PEPAC francês para a realização do objetivo específico enunciado no artigo 6.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento 2021/2115 (a seguir «objetivo específico D») em matéria de redução das emissões de gases com efeito de estufa (a seguir «emissões de GEE») e às metas nacionais a longo prazo mencionadas no artigo 109.o, n.o 2, deste regulamento (a seguir «metas nacionais a longo prazo») relativas a este objetivo;
–
o terceiro, a erros manifestos de apreciação relativos à contribuição do PEPAC francês para a realização do objetivo específico enunciado no artigo 6.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento 2021/2115, nomeadamente a proteção dos recursos hídricos (a seguir «objetivo específico E»), e às metas nacionais a longo prazo relativas a este objetivo;
–
o quarto, a erros manifestos de apreciação quanto à contribuição do PEPAC francês para a realização do objetivo específico enunciado no artigo 6.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento 2021/2115 relativo à preservação e à restauração da biodiversidade (a seguir «objetivo específico F»).
14
A este respeito, é importante recordar que, segundo a jurisprudência, o Tribunal Geral deve interpretar os fundamentos da parte recorrente à luz mais da sua substância do que da respetiva qualificação e proceder, consequentemente, à qualificação dos fundamentos e argumentos do pedido (v. Acórdão de 5 de setembro de 2014, Éditions Odile Jacob/Comissão, T‑471/11, EU:T:2014:739, n.o 51 e jurisprudência referida).
15
Ora, resulta do exame da substância dos articulados das recorrentes que o primeiro fundamento apresentado na petição não tem por objeto a eventual incompetência da Comissão para aprovar o PEPAC francês. Com efeito, no seu primeiro fundamento, as recorrentes contestam a forma como a Comissão exerceu esta competência, na medida em que não respeitou os limites do mandato conferido pelo artigo 118.o, n.os 4 e 6, do Regulamento 2021/2115 ao adotar a decisão de aprovação. Questionadas na audiência sobre o alcance deste fundamento, as recorrentes confirmaram esta interpretação.
16
Nestas circunstâncias, há que concluir que o primeiro fundamento se compõe, na realidade, de três partes, relativas, a primeira, a erros de direito relativos à natureza e ao âmbito da fiscalização da Comissão nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115, a segunda, a erros de direito quanto à interpretação dos limites das competências de execução da Comissão conferidas pelo artigo 118.o, n.os 4 e 6, deste regulamento e, a terceira, a um erro manifesto de apreciação relativo à observância pelo PEPAC francês dos elementos essenciais do referido regulamento.
A. Observações gerais
17
O âmbito da fiscalização jurisdicional efetuada pelo juiz da União Europeia ao apreciar um recurso de anulação, interposto nos termos do artigo 12.o do Regulamento Aarhus, de uma decisão sobre um pedido de reexame interno, ao abrigo do artigo 10.o do mesmo regulamento, não difere do âmbito da fiscalização jurisdicional que o Tribunal Geral exerce sobre o mérito da fundamentação das decisões impugnadas diretamente com base no artigo 263.o, n.os 2 e 4, TFUE, quando a decisão se baseia em avaliações de natureza técnica e científica complexas (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de dezembro de 2016, TestBioTech e o./Comissão, T‑177/13, não publicado, EU:T:2016:736, n.o 81; de 18 de outubro de 2023, TestBioTech/Comissão, T‑605/21, não publicado, EU:T:2023:648, n.o 18; e do Acórdão de 25 de junho de 2025, ClientEarth/Conselho, T‑648/22, não publicado, EU:T:2025:631, n.o 105).
18
A este respeito, há que recordar que, quando uma instituição da União é chamada a efetuar avaliações complexas, esta dispõe de um amplo poder de apreciação, cujo exercício está sujeito a uma fiscalização jurisdicional que se limita a verificar se a medida em causa não padece de erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade competente não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v. Acórdão de 15 de dezembro de 2016, TestBioTech e o./Comissão, T‑177/13, não publicado, EU:T:2016:736, n.o 77 e jurisprudência referida).
19
Para determinar se uma instituição cometeu um erro manifesto na apreciação de factos complexos, suscetível de justificar a anulação de um ato, as provas apresentadas pela parte recorrente devem ser suficientes para retirar plausibilidade às apreciações dos factos tidos em conta nesse ato. Sem prejuízo desse exame de plausibilidade, não compete ao Tribunal Geral substituir pela sua a apreciação de factos complexos feita pelo autor dessa decisão. O fundamento relativo à existência de erro manifesto deve, portanto, ser julgado improcedente se, não obstante os elementos alegados pela parte recorrente, a apreciação posta em causa ainda puder ser admitida como verdadeira ou válida. Isto é particularmente assim quando a decisão em causa estiver ferida de erros que, mesmo considerados no seu todo, apenas apresentem um caráter menor insuscetível de ter sido determinante para a administração (v. Acórdão de 4 de abril de 2019, ClientEarth/Comissão, T‑108/17, EU:T:2019:215, n.o 246 e jurisprudência referida).
20
Além disso, a limitação da fiscalização do juiz da União não afeta o seu dever de verificar a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também fiscalizar se esses elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são suscetíveis de sustentar as conclusões deles retiradas (v. Acórdão de 15 de dezembro de 2016, TestBioTech e o./Comissão, T‑177/13, não publicado, EU:T:2016:736, n.o 79 e jurisprudência referida).
[OMISSIS]
C. Quanto ao primeiro fundamento, relativo a erros de direito na interpretação e aplicação do artigo 118.o, n.os 3, 4 e 6, do Regulamento 2021/2115 e a um erro manifesto de apreciação sobre o respeito dos elementos essenciais do referido regulamento pelo PEPAC francês
45
Como decorre do n.o 16, supra, o primeiro fundamento divide‑se, em substância, em três partes.
46
O Tribunal Geral considera que há que examinar, antes de mais, a segunda parte do primeiro fundamento que visa contestar os limites das competências de execução da Comissão conferidas, pelo artigo 118.o, n.os 4 e 6, do Regulamento 2021/2115, para a adoção da decisão de aprovação, em seguida, a primeira parte relativa à natureza e ao âmbito da fiscalização da Comissão nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115 e, por último, a terceira parte, relativa a um erro manifesto de apreciação.
1.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa a erros de direito no que respeita à interpretação dos limites das competências de execução da Comissão conferidas pelo artigo 118.o, n.os 4 e 6, do Regulamento 2021/2115
47
A segunda parte do primeiro fundamento subdivide‑se, em substância, em duas alegações relativas, a primeira, à recusa da Comissão em reconhecer a obrigação de um ato de execução, como a decisão de aprovação, respeitar os elementos essenciais do ato de base e, a segunda, à recusa da Comissão em considerar os objetivos ambientais e climáticos específicos como elementos essenciais do Regulamento 2021/2115.
a)
Quanto à primeira alegação, relativa à recusa da Comissão em reconhecer a obrigação de um ato de execução, como a decisão de aprovação, respeitar os elementos essenciais do ato de base
48
As recorrentes alegam que as considerações formuladas na subsecção 4.1 do anexo da decisão impugnada enfermam de um erro de direito relativo à recusa da Comissão em reconhecer a obrigação de um ato de execução, como a decisão de aprovação, respeitar os elementos essenciais do ato de base. Segundo as recorrentes, a competência de execução da Comissão nos termos do artigo 118.o, n.os 4 e 6, do Regulamento 2021/2115 não depende apenas da existência de uma delegação de poderes que a autorize a adotar a decisão de aprovação, mas também do respeito, pelo ato de execução, dos elementos essenciais do ato de base, em conformidade com o artigo 291.o TFUE.
49
A Comissão, apoiada pela República Francesa, contesta os argumentos das recorrentes.
50
Nos termos do artigo 291.o, n.o 1, TFUE, os Estados‑Membros tomam todas as medidas de direito interno necessárias à execução dos atos juridicamente vinculativos da União. No entanto, como prevê o seu n.o 2, quando sejam necessárias condições uniformes de execução dos atos juridicamente vinculativos da União, estes conferirão competências de execução à Comissão ou, em casos específicos devidamente justificados e no âmbito da política externa e de segurança comum, ao Conselho da União Europeia. Nos termos do artigo 291.o, n.o 4, TFUE, no título dos atos de execução é inserida a expressão «de execução».
51
Decorre da decisão de aprovação que esta se baseia no artigo 118.o, n.o 6, do Regulamento 2021/2115, segundo o qual cada PEPAC é aprovado pela Comissão por meio de uma decisão de execução, sob reserva da observância dos requisitos previstos no n.o 4 do mesmo artigo.
52
Nestas condições, a competência de execução conferida à Comissão é delimitada simultaneamente pelo artigo 291.o, n.o 2, TFUE e pelo artigo 118.o do Regulamento 2021/2115.
53
Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, o conceito de «execução» compreende ao mesmo tempo a elaboração de normas de aplicação e a aplicação de normas a casos particulares por meio de atos de alcance individual (v. Acórdão de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, n.o 36 e jurisprudência referida).
54
No caso em apreço, a decisão de aprovação tem por objeto a aprovação da proposta de PEPAC francês para que este possa produzir os seus efeitos jurídicos em conformidade com o artigo 118.o, n.os 4 e 7, do Regulamento 2021/2115.
55
Assim, a decisão de aprovação atesta a conformidade de um ato nacional, ou seja, o PEPAC francês, com uma série de requisitos estabelecidos no Regulamento 2021/2115. É dirigida à República Francesa e constitui uma etapa prévia à implementação do quadro jurídico nacional que regula a concessão de apoios da União aos agricultores e outros beneficiários com base no PEPAC francês tal como aprovado.
56
A este respeito, de acordo com o artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115, a Comissão aprova o PEPAC proposto, desde que tenham sido apresentadas as informações necessárias e o PEPAC seja compatível com o artigo 9.o e com os restantes requisitos estabelecidos neste regulamento e no Regulamento (UE) 2021/2116 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 (JO 2021, L 435, p. 187), bem como com os atos delegados e de execução adotados nos termos dos mesmos.
57
Neste âmbito, decorre de uma leitura conjugada dos considerandos 27, 97 e 110 e dos artigos 9.o e 118.o do Regulamento 2021/2115, que o procedimento de aprovação tem por objetivo garantir a conformidade dos PEPAC, adotados pelos Estados‑Membros para aplicar a PAC a nível nacional, com as regras da União, nomeadamente com os objetivos da PAC, conforme estabelecidos pelo artigo 39.o TFUE e especificados por este regulamento.
58
Resulta das disposições anteriores que foi conferida à Comissão uma competência de execução para fiscalizar a conformidade de cada proposta de PEPAC com os requisitos estabelecidos no Regulamento 2021/2115.
59
Assim, a competência de execução conferida à Comissão, pelo artigo 291.o TFUE e pelo artigo 118.o do Regulamento 2021/2115, para a adoção de uma decisão de aprovação, está limitada à fiscalização da conformidade de um tipo de ato específico, ou seja, as propostas de PEPAC. Deste modo, o respeito pelos limites desta competência deve ser examinado não só em função dos objetivos gerais essenciais do referido regulamento, mas também de todos os requisitos enunciados no artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115.
60
No caso em apreço, na subsecção 4.1 do anexo da decisão impugnada, em resposta ao motivo de reexame relativo à falta de competência para adotar a decisão de aprovação, a Comissão recorda que, nos termos do artigo 13.o, n.o 2, TUE, cada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados. Em seu entender, a questão de saber se um ato foi adotado sem competência é apreciada em função da base jurídica que permite a essa instituição atuar, quer seja implícita ou expressa. Admitindo que a Comissão ultrapassa os limites dos poderes que lhe são conferidos para adotar um determinado ato jurídico, continua competente para a sua adoção, apesar da ilegalidade cometida no exercício desta competência. Deste modo, considera que os argumentos apresentados em apoio deste motivo são infundados no âmbito de uma impugnação por violação do princípio da atribuição de competências.
61
Com efeito, a Comissão salienta, na decisão impugnada, que o artigo 118.o, n.os 4 e 6, do Regulamento 2021/2115 lhe confere expressamente competência para aprovar as propostas de PEPAC dos Estados‑Membros. A Comissão especifica que as decisões de aprovação adotadas com base neste fundamento não têm por objetivo alterar ou complementar o ato de base, ou seja, o referido regulamento, nem elaborar normas de aplicação. Neste âmbito, recorda que os PEPAC são elaborados pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 104.o do referido regulamento, a fim de executar o apoio da União para o cumprimento dos objetivos específicos que figuram no seu artigo 6.o, n.os 1 e 2, e devem cumprir todos os requisitos estabelecidos neste regulamento.
62
Assim, na decisão impugnada, a Comissão considera que deve verificar se os argumentos invocados em apoio do motivo relativo à sua incompetência para aprovar o PEPAC francês determinam a existência de violações do Regulamento 2021/2115, dos atos delegados ou dos atos de execução adotados em aplicação deste, cujas alegadas violações devem ser examinadas nos termos do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento Aarhus, uma vez que constituem a «legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento Aarhus.
63
No entanto, importa observar que a alegação, invocada de forma autónoma pelas recorrentes, de que a Comissão cometeu um erro de direito ao considerar que um ato de execução, como a decisão de aprovação, não tinha de respeitar os elementos essenciais do ato de base, não constitui uma questão de legislação ambiental na aceção do Regulamento Aarhus. Por conseguinte, mesmo que fosse fundada, esta alegação não implicaria a declaração da existência de uma violação da legislação ambiental, na aceção do Regulamento Aarhus, suscetível de conduzir à anulação da decisão impugnada Com efeito, como salientou a Comissão, no âmbito de um reexame interno, é obrigada a examinar o pedido apenas na medida em que o autor desse pedido alegue que o ato administrativo em causa é contrário à legislação ambiental (v., neste sentido, Acórdão de 14 de março de 2018, TestBioTech/Comissão, T‑33/16, EU:T:2018:135, n.os 48, 68 e 78).
64
A este respeito, há que recordar que nenhuma disposição dos Tratados obriga o juiz da União a examinar, de qualquer modo, o mérito dos fundamentos ou dos argumentos suscitados em apoio dos pedidos que lhe são submetidos. Pelo contrário, o juiz da União pode, nomeadamente, por razões atinentes a uma administração eficaz da justiça, abster‑se de examinar o mérito dos fundamentos que devem ser julgados inadmissíveis ou inoperantes (v., neste sentido, Acórdão de 29 de setembro de 2022, HIM/Comissão, C‑500/21 P, não publicado, EU:C:2022:741, n.os 72 e 73).
65
Dado que a presente alegação das recorrentes é inoperante, não há que examinar o seu mérito.
66
Por conseguinte, há que julgar improcedente a primeira alegação da segunda parte por ser inoperante.
b)
Quanto à segunda alegação, relativa à recusa da Comissão em considerar os objetivos ambientais e climáticos específicos do Regulamento 2021/2115 como elementos essenciais
67
As recorrentes acusam a Comissão de ter recusado, na decisão impugnada, considerar os objetivos ambientais e climáticos específicos como elementos essenciais do Regulamento 2021/2115, na aceção da jurisprudência relativa ao artigo 291.o TFUE.
68
A Comissão, apoiada pela República Francesa, contesta os argumentos das recorrentes.
69
No caso em apreço, na subsecção 3.2 do anexo da decisão impugnada, a Comissão considera que os objetivos ambientais e climáticos específicos não constituem elementos centrais da PAC. Em seu entender, não existe hierarquia entre os objetivos específicos enunciados no artigo 6.o do Regulamento 2021/2115 que decorrem do artigo 105.o deste regulamento.
70
Por outro lado, de acordo com a subsecção 3.3 do anexo da decisão impugnada, a aprovação de um PEPAC deve ocorrer logo que a estratégia de intervenção que nele consta e os seus elementos sejam adequados para alcançar os objetivos fixados no Regulamento 2021/2115 e o mesmo seja compatível com este regulamento e com o Regulamento 2021/2116.
71
Assim, uma vez que a Comissão não cometeu qualquer erro de direito ao considerar, na decisão impugnada, que a decisão de aprovação devia respeitar todos os requisitos estabelecidos no Regulamento 2021/2115, incluindo o seu artigo 118.o, n.o 4, e os requisitos para os quais este artigo remete, nomeadamente o respeito dos objetivos ambientais e climáticos específicos, a sua recusa em qualificar os referidos objetivos gerais de essenciais não tem incidência na legalidade da decisão impugnada.
72
Portanto, há que julgar improcedente a segunda alegação por ser inoperante e, consequentemente, a segunda parte do primeiro fundamento no seu conjunto.
2.
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa a erros de direito no que respeita à natureza e ao âmbito da fiscalização da Comissão nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115
73
A primeira parte do primeiro fundamento subdivide‑se em duas alegações, relativas, por um lado, a um erro de direito no que respeita à natureza da fiscalização exercida pela Comissão sobre as propostas de PEPAC nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115 e, por outro, a um erro de direito relativo à inobservância pela Comissão do âmbito da sua fiscalização das propostas de PEPAC.
a)
Quanto à primeira alegação, relativa ao erro de direito no que respeita à natureza da fiscalização exercida pela Comissão sobre as propostas de PEPAC nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115
74
As recorrentes alegam, em substância, que as considerações formuladas na secção 3 do anexo da decisão impugnada enfermam de um erro de direito no que respeita à natureza da fiscalização exercida pela Comissão sobre as propostas de PEPAC nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115. Segundo as recorrentes, a Comissão adota uma interpretação excessivamente restritiva, que se limita à verificação do cumprimento do requisito formal referente à apresentação de todas as informações necessárias relativas à proposta de PEPAC. A autonomia dos Estados‑Membros na conceção da estratégia de intervenção dos seus PEPAC continua sujeita ao respeito do quadro e dos objetivos estabelecidos pelo referido regulamento.
75
Por um lado, as recorrentes acusam a Comissão, na subsecção 3.3 do anexo da decisão impugnada, de ter cometido um erro de direito quanto à natureza das observações apresentadas à República Francesa nos termos do artigo 118.o, n.o 3, do Regulamento 2021/2115. A Comissão desvirtuou o alcance dessas observações, minimizando os pontos de não conformidade com o referido regulamento.
76
Por outro lado, as recorrentes consideram que o papel central da Comissão na fase de aprovação das propostas de PEPAC decorre tanto do artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115 como da economia geral do referido regulamento. Segundo as recorrentes, este artigo, lido em conjugação com o artigo 109.o, n.o 2, e com o artigo 111.o, primeiro parágrafo, alínea c), do mesmo regulamento, exige o preenchimento de requisitos materiais por cada proposta de PEPAC, nomeadamente o seu artigo 9.o, e de outros requisitos estabelecidos nesse regulamento. A este respeito, só uma fiscalização do preenchimento dos requisitos formais e materiais permite, por um lado, avaliar concretamente o impacto da proposta de PEPAC, questionar as explicações e as escolhas do Estado‑Membro e assinalar eventuais incompatibilidades e insuficiências persistentes e, por outro, assegurar a natureza comum da PAC, evitando qualquer risco de renacionalização.
77
Assim, as recorrentes entendem que a fiscalização dos requisitos materiais a cargo da Comissão deve basear‑se não só nas análises esperadas dos Estados‑Membros nos termos do Regulamento 2021/2115, mas também nos seus próprios conhecimentos e, sendo o caso, nos relatórios de análise disponíveis sobre o tema. Assim, nem a complexidade do tema nem o prazo para aprovar cada proposta são suscetíveis de justificar um alívio do grau de fiscalização exercida sobre as propostas de PEPAC.
78
No âmbito desta alegação, as recorrentes contestam a interpretação dada pela Comissão, na decisão impugnada, do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115.
79
Importa examinar o quadro jurídico que confere à Comissão o poder de aprovação das propostas de PEPAC antes de verificar a existência de um alegado erro de direito na resposta dada ao pedido de reexame interno das recorrentes na decisão impugnada.
1) Quanto à natureza da fiscalização exercida nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115
80
Há que recordar que a interpretação de uma disposição do direito da União exige que se tenha em conta não só os seus termos mas também o contexto em que se insere, bem como os objetivos e a finalidade que prossegue o ato de que faz parte, e mesmo a sua génese [v., neste sentido, Acórdãos de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, n.o 37, e de 3 de setembro de 2024, Illumina e Grail/Comissão, C‑611/22 P e C‑625/22 P, EU:C:2024:677, n.os 126 e 127 e jurisprudência referida].
81
O artigo 118.o do Regulamento 2021/2115 organiza o procedimento de avaliação e de aprovação de cada proposta de PEPAC. O seu n.o 1 prevê que cada Estado‑Membro apresenta à Comissão uma proposta de PEPAC.
82
Em conformidade com o artigo 118.o, n.o 2, do Regulamento 2021/2115, a Comissão avalia o PEPAC que lhe é apresentado no que respeita à sua exaustividade, à sua congruência e coerência com os princípios gerais do direito da União, com o referido regulamento e os atos delegados e de execução adotados nos termos do mesmo e com o Regulamento 2021/2116, à sua contribuição efetiva para o cumprimento dos objetivos específicos estabelecidos no artigo 6.o, n.os 1 e 2, do Regulamento 2021/2115, ao seu impacto no bom funcionamento do mercado interno e em termos de distorção da concorrência, e ao nível dos encargos administrativos para os beneficiários e a administração.
83
De acordo com o artigo 118.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento 2021/2115, a Comissão pode apresentar as suas observações ao Estado‑Membro no prazo de três meses a contar da data de apresentação da proposta de PEPAC. O seu segundo parágrafo prevê que o Estado‑Membro deve prestar à Comissão todas as informações adicionais necessárias e, se for caso disso, proceder à revisão da proposta de PEPAC.
84
O artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115 estabelece os critérios de aprovação das propostas de PEPAC. Primeiro, as informações necessárias a que se refere o artigo 118.o, n.o 3, do mesmo regulamento devem ter sido apresentadas à Comissão e, segundo, a proposta de PEPAC deve ser compatível com o artigo 9.o e com os restantes requisitos estabelecidos no referido regulamento e no Regulamento 2021/2116, bem como com os atos delegados e de execução adotados nos termos dos mesmos. A aprovação deve basear‑se exclusivamente nos atos juridicamente vinculativos para os Estados‑Membros.
85
Em primeiro lugar, por um lado, resulta da redação do artigo 118.o do Regulamento 2021/2115 que, de acordo com o seu n.o 3, as observações da Comissão podem incidir não só sobre a apresentação de informações complementares, mas também conduzir a uma revisão da proposta de PEPAC. A utilização da expressão «se for caso disso» implica que a necessidade de proceder a alterações depende da natureza dessas observações. Assim, as observações da Comissão podem identificar a existência de incompatibilidades entre a proposta de PEPAC e os requisitos estabelecidos no artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115. Nesse caso, o Estado‑Membro será obrigado a alterar a proposta para obter a aprovação da Comissão. No entanto, essas observações também podem conter sugestões sobre a forma como o Estado‑Membro pode melhorar a sua proposta de PEPAC, ou mesmo questões sobre determinados aspetos do mesmo, sem que seja necessário exigir qualquer revisão.
86
Além disso, convém recordar que as observações apresentadas pela Comissão sobre cada proposta de PEPAC constituem apenas uma medida intermédia no âmbito do processo de elaboração do PEPAC. Com efeito, o artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115 prevê que a aprovação resulta da análise da proposta revista de PEPAC.
87
Por outro lado, de acordo com o artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115, a Comissão exerce uma dupla fiscalização sobre a proposta de PEPAC, a saber, por um lado, a sua completude à luz de todas as informações necessárias e, por outro, a sua compatibilidade relativamente aos requisitos taxativamente enumerados decorrentes do direito da União.
88
Em segundo lugar, a interpretação contextual corrobora a interpretação literal referida nos n.os 83 a 87, supra.
89
De acordo com o artigo 118.o do Regulamento 2021/2115, a Comissão começa por proceder a uma avaliação de cada proposta de PEPAC em relação a uma lista taxativa de critérios estabelecidos no seu n.o 2. A Comissão verifica a sua exaustividade, a sua congruência e coerência com os princípios gerais do direito da União, com o referido regulamento e os atos delegados e de execução adotados nos termos do mesmo e com o Regulamento 2021/2116, a sua contribuição efetiva para o cumprimento dos objetivos específicos estabelecidos no artigo 6.o, n.os 1 e 2, do Regulamento 2021/2115, o seu impacto no bom funcionamento do mercado interno e em termos de distorção da concorrência, e o nível dos encargos administrativos para os beneficiários e a administração. A segunda frase deste artigo especifica que a avaliação deve incidir, «em particular», na adequação de uma série de elementos que compõem essas propostas. A utilização desta expressão indica que não se trata de uma avaliação adicional, mas sim uma das componentes dessa fase.
90
Em seguida, a Comissão dá início a um procedimento com o Estado‑Membro no decurso do qual vai poder formular observações em conformidade com o artigo 118.o, n.o 3, do Regulamento 2021/2115. Como foi recordado nos n.os 83 e 85, supra, o referido artigo específica que o conteúdo dessas observações depende dos resultados da avaliação de cada proposta de PEPAC que a Comissão teve de efetuar previamente. Não está previsto que as observações se limitem apenas a questões de compatibilidade com o referido regulamento. Este artigo estabelece igualmente as potenciais consequências a retirar das referidas observações.
91
Por último, após um diálogo com o Estado‑Membro, a Comissão adota uma decisão de execução sobre a aprovação da proposta de PEPAC, eventualmente alterada na sequência das suas observações, desde que esta última seja compatível com os requisitos estabelecidos na regulamentação da União mencionados no artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115. Neste âmbito, importa salientar que o artigo 118.o, n.o 5, do referido regulamento especifica que a aprovação tem lugar o mais tardar seis meses após a apresentação da proposta de PEPAC pelo Estado‑Membro em causa e não abrange as informações referidas no seu artigo 113.o, alínea c), e nos anexos I a IV da proposta de PEPAC, previstos no seu artigo 107.o, n.o 2, alíneas a) a d), e que contêm, respetivamente, a avaliação ex ante, incluindo a avaliação ambiental estratégica, a análise da situação do ponto de vista das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças (a seguir «análise SWOT»), a consulta dos parceiros e o pagamento específico para o algodão em conformidade com o artigo 115, n.os 1 a 4, do mesmo regulamento.
92
Por outro lado, o artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento 2021/2115 recorda que os PEPAC são aprovados pela Comissão e elaborados pelos Estados‑Membros.
93
No que respeita ao papel dos Estados‑Membros, de acordo com o artigo 104.o, n.o 1, do Regulamento 2021/2115, estes estabelecem os PEPAC a fim de executar o apoio da União financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER).
94
A este respeito, conforme previsto no artigo 8.o do Regulamento 2021/2115, os Estados‑Membros procuram atingir os objetivos definidos nos artigos 5.o e 6.o deste regulamento, especificando as suas intervenções com base nos tipos de intervenção previstos no referido regulamento, em conformidade com a avaliação das necessidades por cada Estado‑Membro e com os requisitos comuns previstos no mesmo regulamento.
95
Neste âmbito, os artigos 9.o a 84.o do Regulamento 2021/2115 determinam os tipos de intervenção e os requisitos comuns a aplicar pelos Estados‑Membros a fim de garantir a natureza comum da PAC. Os artigos 107.o a 115.o do referido regulamento estabelecem requisitos em matéria de conteúdo dos PEPAC. Estes constituem documentos de orientação sobre a estratégia adotada por cada Estado‑Membro para aplicar a PAC.
96
No que respeita à Comissão, primeiro, como resulta nomeadamente do artigo 152.o do Regulamento 2021/2115, deve adotar os diferentes atos delegados necessários à aplicação deste regulamento. Segundo, é responsável pela adoção de atos de execução, como resulta do artigo 11.o, n.o 2, do artigo 37.o, n.o 6, do artigo 38.o, n.o 6, do artigo 59.o, n.o 8, do artigo 117.o, do artigo 123.o, n.o 5, do artigo 126.o, n.o 5, do artigo 133.o, do artigo 134.o, n.o 14, do artigo 143.o, n.o 4, do artigo 148.o do artigo 150.o, n.o 3, do referido regulamento. Terceiro, de acordo com os artigos 120.o a 143.o do mesmo regulamento, a Comissão assegura o acompanhamento e a avaliação da execução dos PEPAC conforme aprovados pelos Estados‑Membros.
97
Assim, decorre do Regulamento 2021/2115 uma repartição de funções entre os Estados‑Membros e a Comissão que promove uma maior subsidiariedade dentro de um quadro comum que deve assegurar o alinhamento das escolhas efetuadas a nível nacional com as prioridades e os objetivos da União.
98
Em terceiro lugar, a interpretação teleológica corrobora a interpretação literal e contextual referida nos n.os 83 a 97, supra.
99
Neste âmbito, importa, antes de mais, recordar que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, TFUE, as competências partilhadas entre a União e os Estados‑Membros se aplicam, nomeadamente, ao domínio da agricultura.
100
Além disso, o artigo 5.o do Regulamento 2021/2115 recorda que os objetivos da PAC devem ser prosseguidos no respeito pelo princípio da subsidiariedade.
101
Neste contexto, de acordo com o considerando 3 do Regulamento 2021/2115, o modo de gestão da PAC segue agora uma nova abordagem baseada na ideia de que a União estabelece os parâmetros estratégicos básicos, cabendo aos Estados‑Membros maior responsabilidade relativamente ao modo como cumprem esses objetivos e alcançam as metas. Por isso, o reforço da subsidiariedade permite atender melhor às condições e às necessidades locais e à natureza específica da atividade agrícola. A este respeito, resulta dos considerandos 27, 96 e 97 do referido regulamento que este organiza uma transferência de responsabilidade para os Estados‑Membros.
102
Assim, o novo modo de gestão da PAC instituído pelo legislador da União assenta num sistema de colaboração que deixa aos Estados‑Membros uma margem de manobra a fim de adaptar as intervenções às exigências e às necessidades específicas da agricultura nacional, enquanto prevê uma fiscalização da União para garantir a sua compatibilidade com a PAC (Despacho de 17 de outubro de 2024, Complejo Agrícola Las Lomas/Comissão, T‑729/22, EU:T:2024:711, n.o 70).
103
Decorre de todos os elementos acima recordados que, por um lado, as observações formuladas pela Comissão, nos termos do artigo 118.o, n.o 3, do Regulamento 2021/2115, não têm, em si, caráter vinculativo, mas que o seu conteúdo deve levar o Estado‑Membro autor da proposta de PEPAC a introduzir alterações, caso estas revelem a existência de incompatibilidades com os requisitos estabelecidos no artigo 118.o, n.o 4, do referido regulamento que constituam obstáculos à aprovação do referido plano e, por outro, por força desta mesma disposição, a Comissão deve assegurar uma fiscalização da compatibilidade das propostas de PEPAC com os requisitos estabelecidos na regulamentação da União mencionados no referido número.
2) Quanto à interpretação da Comissão na decisão impugnada
104
Na subsecção 3.3 do anexo da decisão impugnada, a Comissão começa por recordar que a aprovação de cada proposta de PEPAC compreende três etapas, a saber, a avaliação, depois a formulação de observações e, por último, a aprovação. Segundo a Comissão, o artigo 118.o, n.os 2 e 4, do Regulamento 2021/2115 obriga‑a a aprovar uma proposta de PEPAC desde que esteja estabelecido que a sua estratégia de intervenção e os seus elementos são adequados para alcançar os objetivos fixados nessa proposta e que esta é compatível com o referido regulamento e com o Regulamento 2021/2116. A Comissão especifica que a aprovação se baseia exclusivamente em elementos juridicamente vinculativos para os Estados‑Membros.
105
Além disso, a Comissão recorda que, no que respeita às observações apresentadas aos Estados‑Membros nos termos do artigo 118.o, n.o 3, do Regulamento 2021/2115, constituem uma etapa intermédia no processo de aprovação do PEPAC, que pode ser seguida de outros intercâmbios com os Estados‑Membros sobre aspetos específicos das suas propostas de PEPAC. Em seu entender, em função das dificuldades identificadas durante a avaliação, primeiro, as suas observações podem convidar ou pedir ao Estado‑Membro que retifique certos elementos da proposta de PEPAC, suscetíveis de não ser compatíveis com o artigo 9.o do referido regulamento, com outros dos seus requisitos ou com o Regulamento 2021/2116. Segundo, estas observações podem conter convites ou sugestões sobre a forma de melhorar a coerência das intervenções, o nível de ambição do PEPAC no seu conjunto, no que diz respeito aos objetivos ambientais e climáticos específicos, ou a ambição dos objetivos específicos, a conceção das intervenções, a sua coerência, bem como sugestões sobre a forma de reduzir os encargos administrativos durante a execução do referido plano. Terceiro, essas observações podem incidir sobre elementos da proposta de PEPAC que não são claros, que estão incompletos, que carecem de pormenores, que suscitam dúvidas ou que poderiam beneficiar de uma explicação adicional ou de uma melhoria, mesmo que se trate de elementos que os Estados‑Membros são livres de escolher ou conceber eles próprios.
106
Por esta razão, a Comissão considera que a resposta de um Estado‑Membro às suas observações pode variar em função do seu conteúdo e que não conduz sistematicamente a uma alteração da proposta de PEPAC, podendo ser suficiente um esclarecimento ou uma explicação adicional.
107
No que respeita mais particularmente ao requisito de adequação, a Comissão especifica que este se mostra preenchido quando a estratégia de intervenção proposta está alinhada com a análise SWOT e a definição das necessidades, quando a sua arquitetura ambiental e climática é coerente com os objetivos nacionais baseados na legislação da União e enumerados no anexo XIII do Regulamento 2021/2115 e é suscetível de contribuir para os mesmos, e quando a estratégia de intervenção, no seu conjunto, se destina a contribuir efetivamente para os objetivos específicos definidos no referido regulamento e é suscetível de contribuir para os mesmos.
108
Em seguida, a Comissão insiste no facto de que, por um lado, o Regulamento 2021/2115 confia determinadas funções e decisões exclusiva ou principalmente aos Estados‑Membros, nomeadamente o seu artigo 115.o, n.o 2, e o seu artigo 103.o, ou exclui elementos do procedimento de aprovação, como o seu artigo 113.o, alínea c), e o seu artigo 118.o, n.o 5. Por outro lado, segundo a Comissão, o referido regulamento limita o âmbito da sua análise no que diz respeito a determinados elementos das propostas de PEPAC, nomeadamente quando são seguidos determinados procedimentos impostos ou quando o elemento considerado foi concebido ou calculado com a ajuda dos métodos nele prescritos.
109
Por último, a Comissão considera que o Regulamento 2021/2115 não a habilita a prescrever aos Estados‑Membros como certas intervenções ou elementos do referido regulamento devem ser executados em pormenor, nem um nível mínimo de ambição no que respeita aos objetivos prosseguidos ou aos indicadores de impacto, nem a fixar as modalidades pormenorizadas de aplicação dos requisitos em matéria de condicionalidade. Segundo a Comissão, em conformidade com o novo quadro regulamentar que oferece maior flexibilidade aos Estados‑Membros, este padrão de fiscalização decorre dos limites que o referido regulamento lhe impõe no processo de aprovação das propostas de PEPAC e de repartição de funções entre a Comissão e os Estados‑Membros na preparação, avaliação e aprovação dessas propostas.
110
Por conseguinte, a Comissão não cometeu nenhum erro de direito quanto à interpretação do artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115 ao constatar que o seu papel no âmbito da avaliação e da aprovação de cada proposta de PEPAC se limitava a garantir a respetiva compatibilidade com uma lista de requisitos decorrentes do direito da União, nomeadamente ao apreciar a contribuição da proposta para os objetivos desta regulamentação.
111
Os argumentos apresentados pelas recorrentes não são suscetíveis de pôr em causa esta constatação.
112
Primeiro, não resulta da decisão impugnada que a Comissão considere que a sua fiscalização se limita ao preenchimento de um requisito formal, mas sim de um conjunto de requisitos específicos, como decorre dos elementos recordados nos n.os 104 e 107, supra.
113
Segundo, no que respeita ao argumento relativo à obrigação de a Comissão se basear, quando do exame das propostas de PEPAC, não só nas análises esperadas dos Estados‑Membros nos termos do Regulamento 2021/2115, mas também nos seus próprios conhecimentos e, sendo caso disso, em relatórios externos, importa recordar que o referido regulamento organiza uma repartição específica dos papéis entre a Comissão e os Estados‑Membros em matéria de análises factuais.
114
A este respeito, o novo modelo de aplicação da PAC, conforme resulta do Regulamento 2021/2115, nomeadamente dos seus considerandos 99 e 100, coloca a ênfase na importância da análise prévia da situação nacional e na identificação das necessidades nacionais específicas a fim de conceber os PEPAC. De acordo com o referido regulamento, esse processo deverá promover uma maior subsidiariedade no âmbito de um quadro da União comum.
115
Para o efeito, o Regulamento 2021/2115 confia aos Estados‑Membros a realização das análises do contexto agrícola, tanto a nível nacional como regional. A primeira destas análises, prevista no artigo 108.o do referido regulamento, incide sobre a avaliação das necessidades, a segunda, nos termos do artigo 115.o, n.o 2, do mesmo regulamento, é a análise SWOT e, a terceira, enunciada no artigo 139.o deste regulamento, chamada análise ex ante, visa apreciar o impacto da proposta de PEPAC segundo vários critérios, entre os quais a sua contribuição para a realização dos objetivos específicos.
116
Além disso, o artigo 118.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento 2021/2115 prevê, nomeadamente, que a aprovação não abrange as informações recordadas no n.o 115, supra.
117
Assim, o procedimento de aprovação não obriga a Comissão a fazer suas as análises realizadas pelos Estados‑Membros e recordadas no n.o 115, supra, nem a completá‑las com outras análises.
118
No caso em apreço, a Comissão não cometeu qualquer erro de direito na decisão impugnada, nomeadamente na subsecção 3.3 do seu anexo, quando recordou que o Regulamento 2021/2115 não lhe conferia, para efeitos da avaliação das propostas de PEPAC, poderes de investigação que lhe permitissem proceder aos seus próprios inquéritos ou mesmo a verificações e fiscalizações das informações em que essas propostas se baseavam. Do mesmo modo, a simples constatação feita pela Comissão, na mesma subsecção do anexo da decisão impugnada, segundo a qual, além dessas informações, pode utilizar, para a avaliação das propostas de PEPAC, outras informações de que já dispõe, não constitui um erro de direito quanto à natureza da fiscalização prevista no artigo 118.o, n.o 4, do referido regulamento.
119
Em terceiro lugar, não decorre da resposta da Comissão na subsecção 3.3 do anexo da decisão impugnada que tenha considerado que a intensidade da sua fiscalização sobre as propostas de PEPAC no âmbito do procedimento de aprovação era reduzida devido à complexidade do tema e ao prazo de seis meses de que dispunha para a aprovação das mesmas após a sua apresentação, por força do artigo 118.o, n.o 5, primeiro parágrafo, do Regulamento 2021/2115.
120
Com efeito, na decisão impugnada, a Comissão mais não faz do que recordar os limites da sua fiscalização, conforme decorre do artigo 118.o, n.os 2 e 4, do Regulamento 2021/2115, ao sublinhar que a elaboração dos PEPAC assenta numa análise prospetiva sobre um período de pelo menos cinco anos, que implica um nível considerável de incerteza sobre as evoluções futuras que afetarão o domínio agrícola.
121
Por conseguinte, resulta de todos os elementos precedentes que a Comissão não cometeu nenhum erro de direito na decisão impugnada ao recordar as especificidades do procedimento de aprovação das propostas de PEPAC nos termos do artigo 118.o, n.os 3 e 4, do Regulamento 2021/2115.
122
Portanto, há que julgar improcedente a primeira alegação da primeira parte por ser infundada.
b)
Quanto à segunda alegação, relativa ao erro de direito no que respeita ao âmbito da fiscalização exercida sobre a estratégia de intervenção pela Comissão nos termos do artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115
123
As recorrentes alegam que a decisão impugnada enferma de um erro de direito quanto ao âmbito da fiscalização que a Comissão deve exercer nos termos do artigo 118.o, n.os 2 e 4, do Regulamento 2021/2115. Segundo as recorrentes, a Comissão não se deve limitar a uma fiscalização global da estratégia de intervenção e da contribuição global da proposta do PEPAC francês relativamente aos objetivos específicos, mas deve analisar a eficácia das medidas incluídas no referido PEPAC para contribuir para a realização dos mesmos.
124
As recorrentes consideram que a Comissão deve apreciar, por um lado, a contribuição efetiva da estratégia de intervenção, ou seja, a sua capacidade de produzir os resultados desejados ou reivindicados, e, por outro, a contribuição coerente da arquitetura ambiental para as metas nacionais a longo prazo relativas aos objetivos ambientais e climáticos, ou seja, a contribuição desta arquitetura para a realização dessas metas na medida da importância do PEPAC para as atingir no setor agrícola. Para o efeito, é necessário examinar as medidas essenciais previstas no PEPAC francês para dar resposta às necessidades prioritárias e atingir os objetivos ambientais e climáticos específicos ou as referidas metas nacionais a longo prazo.
125
A Comissão, apoiada pela República Francesa, contesta os argumentos das recorrentes.
126
De acordo com o artigo 118.o, n.o 2, do Regulamento 2021/2115, recordado no n.o 89, supra, a Comissão deve avaliar, nomeadamente, a contribuição efetiva da proposta de PEPAC para o cumprimento dos objetivos específicos estabelecidos no artigo 6.o, n.os 1 e 2, do referido regulamento. Esta avaliação deve incidir «em particular» na adequação de uma série de elementos que compõem a proposta de PEPAC.
127
O procedimento de aprovação prevê que a Comissão se certifique da capacidade de a estratégia de intervenção contida na proposta de PEPAC produzir efeitos concretos e coordenados no intuito de atingir os objetivos específicos fixados no artigo 6.o, n.os 1 e 2, do Regulamento 2021/2115.
128
A este respeito, o artigo 109.o do Regulamento 2021/2115, relativo à estratégia de intervenção, especifica que esta deve descrever, nomeadamente, a forma como as intervenções permitirão atingir as metas, incluindo as metas fixadas para os objetivos ambientais e climáticos específicos, e o modo como são mutuamente coerentes e compatíveis. O mesmo se aplica à afetação dos recursos financeiros, que deve ser justificada e adequada para atingir as referidas metas. Além disso, o artigo 109.o, n.o 2, alínea a), do mesmo regulamento acrescenta que esta estratégia de intervenção deve demonstrar a sua coerência e a complementaridade das intervenções associadas aos objetivos específicos através do fornecimento de, nomeadamente, uma síntese da arquitetura ambiental e climática que descreva a forma como cada norma relativa às boas condições agrícolas e ambientais (a seguir «BCAA») é aplicada, a contribuição global da condicionalidade para o cumprimento dos objetivos ambientais e climáticos específicos, a complementaridade entre várias formas de apoio que visam os mesmos objetivos específicos, a forma de alcançar a maior contribuição global prevista no artigo 105.o do referido regulamento e a forma como esta arquitetura ambiental e climática contribuirá para concretizar as metas nacionais a longo prazo e como será coerente com tais metas.
129
No que se refere à maior ambição nos objetivos ambientais e climáticos específicos, o artigo 105.o do Regulamento 2021/2115 prevê que os Estados‑Membros procuram realizar uma maior contribuição global para o cumprimento desses objetivos em comparação com a contribuição global realizada para o cumprimento do objetivo estabelecido na regulamentação anterior no período de 2014 a 2020. Acrescenta que os PEPAC explicam de que forma tencionam alcançar essa maior contribuição global.
130
Além disso, importa recordar que o novo modelo de aplicação em que se baseia o Regulamento 2021/2115 visa promover uma maior subsidiariedade, conferindo aos Estados‑Membros uma margem de apreciação adicional no arranjo particular das intervenções contidas em cada PEPAC.
131
Para esse efeito, o Regulamento 2021/2115 fixa os parâmetros estratégicos básicos para a aplicação da PAC, a saber, os objetivos da União, os tipos de intervenção e os requisitos comuns cujo cumprimento é assegurado pela Comissão no âmbito do procedimento de aprovação previsto no artigo 118.o do referido regulamento.
132
Neste contexto, o Regulamento 2021/2115 não inclui um mecanismo de ajustamento nem intervenções dentro da estratégia de intervenção no que se refere à respetiva contribuição para alcançar os objetivos ambientais e climáticos específicos, nem a participação do PEPAC na concretização das metas nacionais a longo prazo relativas aos objetivos ambientais e climáticos.
133
Assim, o Regulamento 2021/2115 exige que cada Estado‑Membro elabore um PEPAC que dê uma contribuição efetiva para a realização dos objetivos específicos enunciados no artigo 6.o, n.os 1 e 2, do referido regulamento, cuja realização é medida graças a indicadores e a metas.
134
No entanto, o Regulamento 2021/2115 não impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de resultado na aplicação da PAC, mas uma obrigação de meios. Com efeito, a formulação dos objetivos gerais e específicos confirma que os Estados‑Membros não são obrigados a atingir um resultado determinado e quantificado com precisão. A este respeito, o artigo 5.o, alínea b), do referido regulamento prevê que o apoio do FEAGA e do FEADER contribui para o cumprimento de diversos objetivos gerais, nomeadamente o de «apoiar e reforçar a proteção do ambiente». Assim, no que respeita aos objetivos ambientais e climáticos específicos, o artigo 6.o, n.o 2, alíneas d) a f), do mesmo regulamento especifica que os apoios visam «[c]ontribuir para a atenuação das alterações climáticas e [...] promover a energia sustentável», «[p]romover o desenvolvimento sustentável e uma gestão eficiente dos recursos naturais» e «[c]ontribuir para travar [...] a perda de biodiversidade, melhorar os serviços de ecossistema e preservar os habitats e as paisagens».
135
Por conseguinte, a Comissão deve apreciar, de acordo com uma abordagem global, no âmbito da sua fiscalização da compatibilidade, a contribuição efetiva da proposta de PEPAC para a realização dos objetivos gerais e específicos, examinando a estratégia de intervenção quer em relação ao seu nível de ambição quer à sua capacidade de produzir os efeitos esperados para cumprir a obrigação de meios a cargo dos Estados‑Membros, incluindo os objetivos ambientais e climáticos específicos.
136
No caso em apreço, na subsecção 3.2 do anexo da decisão impugnada, a Comissão explica que o seu papel consiste, no âmbito da avaliação prevista no artigo 118.o, n.o 2, do Regulamento 2021/2115, em verificar se as informações e as justificações fornecidas pelo Estado‑Membro estão completas, se explicam de forma clara, coerente, lógica, concisa e credível o funcionamento da estratégia de intervenção e das intervenções, a sua contribuição efetiva para os objetivos ambientais e climáticos específicos, a sua coerência com outras intervenções que contribuem para os objetivos específicos e a conformidade de cada intervenção com os requisitos gerais e específicos do referido regulamento que lhe são aplicáveis. A Comissão especifica, no que respeita à arquitetura ambiental e climática, que verifica a sua conformidade com os requisitos do artigo 109.o, n.o 2, alínea a), do referido regulamento, incluindo a sua contribuição e a sua coerência com as metas nacionais a longo prazo.
137
Além disso, a Comissão, na subsecção 3.3 do anexo da decisão impugnada, recordada nos n.os 104 e 107, supra, confirma que deve verificar, no âmbito do procedimento de aprovação, tanto a contribuição efetiva da estratégia de intervenção do PEPAC e dos elementos que o compõem para os objetivos gerais e específicos como a compatibilidade do referido plano com os requisitos do direito da União taxativamente enumerados no artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115. A Comissão tem o cuidado de especificar que se trata efetivamente de garantir o cumprimento, pelos Estados‑Membros, das obrigações de meios que lhes são impostas por este regulamento.
138
Não decorre da decisão impugnada que a Comissão tenha considerado que, no âmbito do procedimento de aprovação do PEPAC francês, se devia limitar a uma apreciação global do referido plano sem verificar as medidas nele contidas. Pelo contrário, resulta da decisão impugnada que a Comissão considera que a sua fiscalização deve incidir sobre todos os elementos que compõem a proposta de PEPAC, uma vez que tem de apreciar não só os efeitos individuais das medidas, mas também os seus efeitos coordenados.
139
Portanto, a segunda alegação da primeira parte deve ser julgada improcedente por ser infundada e, consequentemente, a primeira parte do primeiro fundamento.
3.
Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, relativa ao facto de a Comissão ter ferido a decisão impugnada de um erro manifesto de apreciação ao concluir que o PEPAC francês preenchia os elementos essenciais do Regulamento 2021/2115
140
As recorrentes consideram que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação na subsecção 4.1 do anexo da decisão impugnada ao considerar que o PEPAC francês preenchia os elementos essenciais do Regulamento 2021/2115 em matéria ambiental e climática. Sustentam que os pontos de não conformidade com os elementos essenciais do referido regulamento não foram corrigidos na versão revista da proposta do PEPAC francês, nomeadamente no que respeita aos objetivos ambientais e climáticos específicos de redução das emissões de GEE, de proteção dos recursos hídricos e de preservação e restauração da biodiversidade.
[OMISSIS]
143
Importa salientar que, com a terceira parte do primeiro fundamento, as recorrentes acusam, em substância, a Comissão de ter ferido a decisão impugnada de um erro manifesto de apreciação ao concluir pela compatibilidade do PEPAC francês com os objetivos ambientais e climáticos específicos.
144
Por outro lado, as recorrentes acusam igualmente a Comissão, no seu segundo, terceiro e quarto fundamentos, de ter cometido vários erros manifestos de apreciação ao considerar que a decisão de aprovação era compatível com os objetivos ambientais e climáticos específicos.
145
Há que, portanto, juntar a análise da terceira parte do primeiro fundamento, que tem por objeto o cumprimento dos objetivos ambientais e climáticos específicos, à análise do segundo, terceiro e quarto fundamentos.
146
À luz das considerações precedentes, há que julgar improcedente o primeiro fundamento por ser parcialmente inoperante e parcialmente infundado e remeter, quanto ao restante, para a análise do segundo, terceiro e quarto fundamentos.
[OMISSIS]
E. Quanto ao terceiro fundamento, relativo a erros manifestos de apreciação sobre a contribuição do PEPAC francês para a realização do objetivo específico E e para as metas nacionais a longo prazo relativas a este objetivo
223
O terceiro fundamento subdivide‑se em duas partes, relativas, a primeira, a um erro manifesto de apreciação quanto à contribuição efetiva da estratégia de intervenção do PEPAC francês para o objetivo específico E, nomeadamente a proteção dos recursos hídricos, e, a segunda, a um erro manifesto de apreciação no que se refere à contribuição efetiva do PEPAC francês para a realização das metas nacionais a longo prazo em matéria de proteção dos recursos hídricos decorrente da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO 2000, L 327, p. 1), e da Diretiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 1991, relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO 1991, L 375, p. 1).
1.
Quanto à primeira parte do terceiro fundamento, relativa a um erro manifesto de apreciação sobre a contribuição efetiva da estratégia de intervenção do PEPAC francês para o objetivo específico E, em especial para a proteção dos recursos hídricos
224
As recorrentes alegam que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação na decisão impugnada ao concluir que a estratégia de intervenção do PEPAC francês contribuía de forma efetiva para a proteção dos recursos hídricos, enunciada no âmbito do objetivo específico E, quando esta não permite uma redução da utilização de pesticidas devido à inobservância da norma BCAA 7 e do regime ecológico, conforme definidos no Regulamento 2021/2115.
225
A primeira parte do terceiro fundamento subdivide‑se em cinco alegações, relativas, primeiro, ao caráter prioritário da redução da utilização dos pesticidas no âmbito da realização do objetivo específico E, segundo, à inadequação da lógica da análise adotada pela Comissão para apreciar a contribuição da estratégia de intervenção para o objetivo específico E, terceiro, à inobservância pelo PEPAC francês da norma BCAA 7 prevista no artigo 13.o do Regulamento 2021/2115, quarto, à inobservância pelo PEPAC francês do regime ecológico previsto no artigo 31.o do referido regulamento e, quinto, à incapacidade de a estratégia de intervenção atingir o objetivo específico E devido aos limites associados às condições de aplicação da norma BCAA 7 e do regime ecológico pelas autoridades francesas.
[OMISSIS]
c)
Quanto à terceira alegação, relativa à inobservância pela norma BCAA 7, aplicada pelo PEPAC francês, do artigo 13.o do Regulamento 2021/2115 e dos requisitos mínimos fixados neste regulamento
246
Conforme recordado nos n.os 103 e 135, supra, por força do artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115, a Comissão deve certificar‑se da compatibilidade de cada proposta de PEPAC com determinados requisitos do direito da União, em especial as disposições da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, as disposições do Regulamento 2021/2115 e do Regulamento 2021/2116, bem como as disposições dos atos delegados e de execução adotados nos termos desses regulamentos. Esta fiscalização da compatibilidade exige uma apreciação não só da contribuição efetiva da estratégia de intervenção de cada plano para a realização dos objetivos específicos segundo uma abordagem global, mas também da não contrariedade das medidas que contêm com os requisitos mínimos do direito da União enunciados nesse artigo.
247
No âmbito da terceira alegação da primeira parte do terceiro fundamento, as recorrentes alegam que a norma BCAA 7, tal como aplicada pelo PEPAC francês, não é conforme com o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento 2021/2115 nem com os requisitos mínimos do anexo III do referido regulamento, o que constitui uma violação do artigo 118.o, n.o 4, do mesmo regulamento. Ademais, as derrogações à regra geral da rotação anual de culturas só são permitidas a nível das regiões ou das explorações com determinadas características. Além disso, a avaliação da contribuição global da condicionalidade para os objetivos específicos não se opõe a uma avaliação concreta das normas BCAA tal como aplicadas pelo PEPAC, como resulta do artigo 109.o, n.o 2, alínea a), ii), do mesmo regulamento.
248
A Comissão, apoiada pela República Francesa, contesta os argumentos das recorrentes. Em seu entender, a aplicação da norma BCAA 7 pelo PEPAC francês cumpre os requisitos mínimos fixados no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento 2021/2115 e especificados no anexo III do referido regulamento, que permitem aos Estados‑Membros aplicar a referida norma com uma certa flexibilidade a fim de ter em conta a diversidade dos métodos e das condições agrícolas nas diferentes regiões do país. Além disso, são possíveis exceções, desde que garantem a realização do objetivo principal prosseguido pela norma BCAA 7, ou seja, a preservação do potencial dos solos. O PEPAC francês garante plenamente este objetivo enquanto aplica uma rotação a mais longo prazo, ao prever uma certa flexibilidade em caso de condições climáticas desfavoráveis e ao ter em conta as diferenças regionais. A este respeito, ao nível da parcela, em conformidade com o artigo 13.o do mesmo regulamento, a obrigação fixada pela norma BCAA 7 é cumprida quer pela mudança da cultura principal a cada dois anos quer por uma cultura secundária cultivada cada ano.
249
No caso em apreço, resulta da subsecção 4.3 do anexo da decisão impugnada que, em resposta ao pedido de reexame interno, a Comissão considerou que, por um lado, a norma BCAA 7 não constituía uma intervenção na aceção do artigo 111.o do Regulamento 2021/2115 e, assim, não fazia parte do quadro de desempenho previsto nesse regulamento, embora fosse essencial como requisito mínimo e fundamento de determinadas intervenções. Por outro lado, a norma BCAA 7, enquanto requisito de condicionalidade que deve ser respeitado por todos os agricultores, não é pertinente para apreciar a contribuição do PEPAC francês para o indicador de resultado R.24.
250
A título preliminar, importa recordar que, no âmbito de um reexame interno nos termos do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento Aarhus, o requerente pode alegar que o ato visado pelo pedido de reexame é contrário à legislação ambiental.
251
A este respeito, atendendo ao seu objetivo de preservação do potencial dos solos, graças à rotação das culturas principais ou secundárias nas terras aráveis, a norma BCAA 7 contribui para o cumprimento dos objetivos da política da União em matéria de ambiente, em especial a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente e a utilização prudente e racional dos recursos naturais. Assim, essa norma é abrangida pelo conceito de «legislação ambiental», na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento Aarhus (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.os 83 a 87).
252
Importa sublinhar que resulta da própria redação do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2021/2115 que incumbe aos Estados‑Membros a tarefa de assegurar que todas as superfícies agrícolas sejam mantidas em boas condições agrícolas e ambientais. Para o efeito, os Estados‑Membros estabelecem, a nível nacional ou regional, as normas mínimas para cada norma BCAA enumerada no anexo III do referido regulamento, em consonância com o objetivo principal dessas normas indicado neste anexo. Além disso, quando estabelecem as suas normas mínimas, os Estados‑Membros têm em conta, se pertinente, as características específicas das superfícies em causa, incluindo as condições edafoclimáticas, os sistemas de exploração existentes, as práticas agrícolas, a dimensão e a estrutura das explorações agrícolas, a utilização do solo e as especificidades das regiões ultraperiféricas.
253
Daqui resulta que os Estados‑Membros têm a obrigação de estabelecer normas mínimas para cada norma relativa às BCAA enumerada no anexo III do Regulamento 2021/2115. Esta abordagem é confirmada pelo considerando 43 do referido regulamento. Porém, embora os Estados‑Membros, ao definir esses requisitos, sejam obrigados a respeitar o referido anexo, este, todavia, mediante o emprego de conceitos e de termos gerais, dá‑lhes uma certa margem de apreciação quanto à determinação concreta das referidas normas (v., por analogia, Acórdão de 7 de agosto de 2018, Argo Kalda Mardi talu, C‑435/17, EU:C:2018:637, n.o 36 e jurisprudência referida).
254
Assim, a amplitude da margem de apreciação reconhecida aos Estados‑Membros no âmbito da definição das normas BCAA depende, nomeadamente, da redação ou do grau de precisão das mesmas no direito da União, ou seja, no presente caso, do conteúdo do anexo III do Regulamento 2021/2115.
255
O anexo III do Regulamento 2021/2115 dispõe que o principal objetivo da norma BCAA 7 é a preservação do potencial dos solos. A este respeito, uma nota de rodapé fornece precisões quanto ao significado do conceito de «rotação». De acordo com a mesma, esta última consiste numa mudança de cultura pelo menos uma vez por ano ao nível das parcelas, incluindo as culturas secundárias geridas de forma adequada, exceto no caso das culturas plurianuais, erva e outras forrageiras herbáceas e das terras em pousio.
256
Há que observar que, embora a norma BCAA 7 esteja redigida em termos gerais, a formulação da nota de rodapé, para a qual remete o anexo III do Regulamento 2021/2115, enuncia com precisão os requisitos mínimos em matéria de rotação das culturas, bem como as suas eventuais adaptações e isenções.
257
Daí decorre que a margem de apreciação dos Estados‑Membros quanto à determinação da norma BCAA 7 não pode violar os requisitos mínimos de rotação das culturas recordadas no n.o 255, supra.
258
No caso em apreço, a norma BCAA 7, tal como aplicada pelo PEPAC francês, prevê que o seu cumprimento seja avaliado com base em dois critérios cumulativos, o primeiro à escala da exploração e o segundo ao nível da parcela, conforme foi confirmado pela República Francesa na audiência.
259
A nível da exploração, o PEPAC francês fixa um critério anual de rotação das culturas, a saber, que, em pelo menos 35 % da superfície em culturas de uma exploração, a cultura principal deve ser diferente da cultura do ano anterior ou ser seguida de uma cultura secundária.
260
A nível da parcela, o PEPAC francês exige a implantação quer de duas culturas principais diferentes num período de quatro anos, quer de uma cultura secundária todos os anos nesse mesmo período, exceto para as superfícies de «milho sementes». Está igualmente prevista uma derrogação baseada na diversificação de culturas específicas para as explorações situadas na zona da planície do Reno e várias isenções.
261
A este respeito, há que salientar que o primeiro critério, recordado no n.o 259, supra, utiliza uma terminologia diferente da do anexo III do Regulamento 2021/2115 sem especial justificação.
262
Além disso, o mesmo critério introduz um parâmetro complementar, não previsto no anexo III do Regulamento 2021/2115. Este parâmetro limita a 35 % a parte das terras aráveis abrangidas pela obrigação de rotação, conforme definida no referido anexo. O PEPAC francês não fornece nenhuma explicação sobre a inclusão desse parâmetro abaixo dos requisitos mínimos dentro dos critérios da norma BCAA 7. Com efeito, esta limitação restringe o alcance do requisito de rotação e, portanto, o do principal objetivo da referida norma, visado no mesmo anexo, a saber, a preservação do potencial dos solos.
263
O segundo critério, recordado no n.o 260, supra, institui a possibilidade de escolher entre uma rotação plurianual da cultura principal ou uma rotação anual da cultura secundária. Com efeito, este critério exige a presença de duas culturas principais num período de quatro anos ou de uma cultura secundária em cada ano. No entanto, esta alternativa não parece estar em conformidade com o anexo III do Regulamento 2021/2115, que enuncia que a rotação consiste numa mudança de cultura pelo menos uma vez por ano ao nível das parcelas, incluindo as culturas secundárias geridas de forma adequada.
264
Daí resulta que a combinação destes dois critérios cumulativos conduz a uma rotação menos frequente das culturas para uma quantidade menor de terras cultivadas em comparação com os requisitos mínimos estabelecidos no Regulamento 2021/2115.
265
Ora, por um lado, decorre da decisão impugnada que os dois motivos opostos pela Comissão e recordados no n.o 249, supra, eram insuscetíveis de fundamentar legalmente esta decisão, uma vez que não permitem determinar que as condições de aplicação da norma BCAA 7 pelas autoridades francesas, tal como aprovadas pela decisão de aprovação, eram conformes à definição regulamentar desta norma. Por outro lado, a Comissão limitou‑se a considerar que a norma BCAA 7, tal como aplicada pelo PEPAC francês, participava na redução da utilização de pesticidas devido aos efeitos da prática de rotação de culturas que previa, sem ter em conta o facto de os referidos requisitos mínimos não terem sido cumpridos.
266
Por conseguinte, as recorrentes demonstraram, de forma juridicamente bastante, que a Comissão feriu a decisão impugnada de um erro manifesto de apreciação ao rejeitar por considerar infundado o motivo de reexame interno relativo ao facto de as condições de aplicação da norma BCAA 7 previstas no PEPAC francês e validadas pela decisão de aprovação violarem os requisitos mínimos do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento 2021/2115 e do seu anexo III.
[OMISSIS]
e)
Quanto à quinta alegação, relativa à falta de contribuição efetiva da estratégia de intervenção do PEPAC francês para o objetivo específico E
302
As recorrentes alegam que a estratégia de intervenção do PEPAC francês, nomeadamente na medida em que especifica as condições de aplicação da norma BCAA 7 e do regime ecológico, não permite atingir o objetivo específico E e responder à necessidade prioritária de redução dos pesticidas no setor agrícola francês.
303
No que diz respeito à norma BCAA 7, as recorrentes consideram que, mesmo que esta norma não seja qualificada de intervenção na aceção do artigo 111.o do Regulamento 2021/2115, constitui uma alavanca invocada pelo PEPAC francês para justificar o seu nível de ambição em matéria de redução da dependência de pesticidas.
304
No que se refere ao regime ecológico, por um lado, as recorrentes sustentam que a via das práticas de diversificação das culturas não é suscetível de induzir um efeito cumulativo para o conjunto das explorações agrícolas, mas apenas para as já diversificadas. A Comissão alertou, nas suas observações, a República Francesa para a insuficiente ambição desta via. Por outro lado, a via da certificação é incapaz de responder à necessidade prioritária de redução da utilização de pesticidas e compromete igualmente a realização das metas para esse efeito, desviando os agricultores da via das práticas. Além disso, as recorrentes consideram que as explorações agrícolas não têm interesse financeiro em respeitar todos os compromissos de várias vias de acesso ao regime ecológico.
305
A Comissão, apoiada pela República Francesa, contesta os argumentos das recorrentes.
306
Conforme recordado no n.o 246, supra, no âmbito da sua fiscalização da compatibilidade, a Comissão deve apreciar, segundo uma abordagem global, a contribuição efetiva da estratégia de intervenção de cada proposta de PEPAC para a realização de todos os objetivos específicos do Regulamento 2021/2115.
307
Primeiro, à luz dos n.os 252 a 266, supra, há que examinar as consequências da existência de dúvidas plausíveis quanto ao cumprimento pela norma BCAA 7, aplicada pelo PEPAC francês, dos requisitos mínimos do Regulamento 2021/2115 sobre a apreciação da contribuição efetiva da sua estratégia de intervenção para o objetivo específico E, no âmbito da fiscalização da compatibilidade pela Comissão, nos termos do artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115.
308
A este respeito, importa recordar que, de acordo com o artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento 2021/2115, a norma BCAA 7 constitui um requisito de condicionalidade.
309
Em conformidade com o artigo 109.o, n.o 2, do Regulamento 2021/2115, a estratégia de intervenção de cada PEPAC deve demonstrar a sua coerência e a complementaridade das intervenções associadas aos diferentes objetivos específicos. Para o efeito, cada PEPAC deve apresentar uma síntese da sua arquitetura ambiental e climática, que descreva, nomeadamente, primeiro, para cada norma BCAA, a forma como é aplicada a norma e, se necessário, uma descrição da forma como as práticas adotadas contribuem para o cumprimento desse objetivo principal dessa norma, segundo, para toda a condicionalidade, a sua contribuição global para o cumprimento dos objetivos ambientais e climáticos específicos e, terceiro, a complementaridade entre as condições de base pertinentes, a condicionalidade e as diferentes intervenções que visam os mesmos objetivos ambientais e climáticos específicos.
310
Além disso, de acordo com o anexo III do Regulamento 2021/2115, a norma BCAA 7 tem por principal objetivo a preservação do potencial dos solos que é visado pelo objetivo específico E.
311
No caso em apreço, resulta da decisão impugnada que a Comissão examinou os requisitos de condicionalidade, entre os quais a norma BCAA 7, relacionados com o objetivo específico E, seguindo a apresentação feita no PEPAC francês referente à sua arquitetura ambiental e climática. Com efeito, de acordo com o PEPAC francês, a condicionalidade permite atingir o objetivo específico E graças às normas BCAA 1, 2, 3, 4, 6, 7 e 8.
312
Assim, os eventuais problemas de compatibilidade que afetam a norma BCAA 7 do PEPAC francês são suscetíveis de ter repercussões na arquitetura ambiental e climática do referido plano e, portanto, na apreciação global da contribuição efetiva da estratégia de intervenção do PEPAC francês para a consecução do objetivo específico E.
313
No entanto, na medida em que a fiscalização da compatibilidade pela Comissão assenta numa abordagem global da contribuição efetiva de cada PEPAC para a realização dos objetivos específicos, cabe às recorrentes demonstrar a influência da inobservância, por uma norma de condicionalidade do PEPAC francês, dos requisitos mínimos fixados pelo Regulamento 2021/2115, no caso vertente a norma BCAA 7 e o artigo 13.o do referido regulamento, sobre o caráter plausível da apreciação da Comissão quanto à contribuição efetiva da estratégia de intervenção do referido PEPAC relativamente ao objetivo específico E.
314
Ora, as recorrentes limitam‑se a afirmar que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao aprovar o PEPAC francês, uma vez que a norma BCAA 7 nele contida não respeita os requisitos mínimos do Regulamento 2021/2115.
315
No entanto, na decisão impugnada, a Comissão considerou que a arquitetura ambiental e climática do PEPAC francês demonstrava a contribuição efetiva da estratégia de intervenção para atingir o objetivo específico E, graças, nomeadamente, à contribuição global do conjunto das intervenções ligadas a esse objetivo e da condicionalidade, bem como à complementaridade dessas intervenções, das condições de base pertinentes e da referida condicionalidade relacionada com o referido objetivo.
316
Daqui resulta que a apreciação da contribuição efetiva do PEPAC francês para o objetivo específico E pode ser aceite como ainda verdadeira ou válida.
317
Segundo, as recorrentes não apresentam nenhum elemento de prova suscetível de pôr em causa a plausibilidade das explicações da Comissão na subsecção 4.3 do anexo da decisão impugnada no que respeita ao efeito cumulativo dos compromissos do regime ecológico pela via das práticas de diversificação das culturas e à inexistência de tal efeito entre as diferentes vias do regime ecológico, com exceção do «bónus sebes» do regime ecológico que é cumulável com as outras vias do referido regime ecológico recordadas no n.o 285, supra.
318
Terceiro, as recorrentes não fundamentam o seu argumento de que a ambição das medidas que concorrem para a diversificação das culturas é insuficiente. Com efeito, decorre do n.o 38 das observações da Comissão nos termos do artigo 118.o, n.o 3, do Regulamento 2021/2115, referido pelas recorrentes em apoio do seu argumento, que esta se limitou a incentivar a República Francesa a reforçar a ambição das medidas que concorrem para a diversificação das culturas para melhor favorecer a aplicação da rotação das culturas em todo o território.
319
Em quarto lugar, no que respeita à capacidade do regime ecológico pela via da certificação tanto para responder à necessidade prioritária de redução da utilização dos pesticidas como para desviar os agricultores da via das práticas, as recorrentes não demonstram de forma juridicamente bastante, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 18 e 19 supra, que a decisão impugnada padece de um erro manifesto de apreciação. Com efeito, as recorrentes não apresentam nenhum elemento de prova suscetível de pôr em causa a plausibilidade das explicações da Comissão na subsecção 4.3 do anexo da decisão impugnada, segundo as quais não só esta via participa na satisfação da referida necessidade mas também que há que ter em conta os objetivos de cada via de acesso ao regime ecológico, a fim de apreciar o seu papel global no âmbito da arquitetura ambiental e climática do PEPAC francês.
320
À luz do exposto, há que julgar procedente a terceira alegação da primeira parte do terceiro fundamento e julgar improcedentes as outras alegações.
2.
Quanto à segunda parte do terceiro fundamento, relativa a um erro manifesto de apreciação no que respeita à contribuição do PEPAC francês para a realização das metas nacionais a longo prazo em matéria de proteção dos recursos hídricos
[OMISSIS]
337
À luz das considerações precedentes, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente, sem prejuízo do erro manifesto de apreciação constatado no n.o 266, supra.
F. Quanto ao quarto fundamento, relativo a erros manifestos de apreciação quanto à contribuição do PEPAC francês para a realização do objetivo específico F
[OMISSIS]
3.
Quanto à terceira parte, relativa à falta de contribuição efetiva da estratégia de intervenção do PEPAC francês para as necessidades F.2, F.3 e F.4
[OMISSIS]
e)
Quanto à insuficiência dos apoios à agricultura biológica para responder às necessidades F.2, F.3 e F.4
[OMISSIS]
379
À luz de tudo o que precede, há que concluir que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao rejeitar por considerar infundado o motivo de reexame interno relativo ao facto de as condições de aplicação da norma BCAA 7 previstas no PEPAC francês e validadas pela decisão de aprovação violarem os requisitos mínimos do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento 2021/2115 e do seu anexo III.
380
Há que determinar se a ilegalidade verificada é suscetível de implicar a anulação total ou apenas parcial da decisão impugnada.
381
A este respeito, segundo jurisprudência constante, a anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é solicitada forem destacáveis do resto do ato. Este requisito de destacabilidade não está cumprido quando a anulação parcial do ato tenha por efeito alterar a sua substância [v. Acórdão de 10 de maio de 2023, Ryanair/Comissão (SAS II; COVID‑19), T‑238/21, não publicado, EU:T:2023:247, n.o 84 e jurisprudência referida].
382
Além disso, há que recordar que o pedido de reexame interno de um ato administrativo visa a constatação de uma alegada ilegalidade ou falta de fundamento do ato (Acórdão de 12 de setembro de 2019, TestBioTech e o./Comissão, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, n.o 38).
383
No caso em apreço, há que observar que a decisão impugnada está estruturada em quatro secções, a fim de responder ao pedido de reexame interno. A secção 1 tem por objeto o procedimento de aprovação do PEPAC, a secção 2 é relativa à «Avaliação da admissibilidade do pedido de reexame interno», a secção 3 versa sobre o «Quadro jurídico e normativo da PAC para o exame da decisão de execução da Comissão adotada nos termos do artigo 118.o, n.o 4, do Regulamento 2021/2115» e a secção 4 incide sobre a «Avaliação dos motivos que justificam o reexame interno da decisão de execução da Comissão que aprova o plano estratégico da França para a PAC».
384
Assim, embora a decisão impugnada responda aos motivos de reexame invocados de acordo com uma estrutura em quatro secções que retoma a organização do pedido de reexame, não é, contudo, divisível. Com efeito, como resulta nomeadamente dos n.os 103 e 138, supra, em conformidade com a lógica da fiscalização confiada à Comissão pelas disposições do Regulamento 2021/2115 no âmbito do procedimento de aprovação de um PEPAC, esta não efetuou uma análise de cada motivo de forma autónoma, mas um exame de conjunto do PEPAC francês relativamente aos referidos motivos de reexame. Daí decorre uma interdependência entre as quatro secções da decisão impugnada. Por esta razão, não é possível separar a secção da decisão impugnada ferida de um erro manifesto de apreciação das suas outras secções, devido à lógica da fiscalização da Comissão, nem sequer retirar daí consequências sobre o resultado do pedido de reexame interno. Por outro lado, o dispositivo da decisão impugnada não se afigura divisível, na medida em que a Comissão conclui que o pedido de reexame interno era infundado à luz da avaliação do conjunto dos motivos de reexame apresentados.
385
Por conseguinte, o recurso deve ser julgado procedente e a decisão impugnada anulada na íntegra.
[OMISSIS]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)
decide:
1)
É anulada a Decisão da Comissão Europeia, de 5 de maio de 2023, que indefere o pedido de reexame interno, apresentado pela ClientEarth e pela Collectif Nourrir, da Decisão de Execução C(2022) 6012 final da Comissão, de 31 de agosto de 2022, que aprova o plano estratégico da PAC da França para 2023‑2027 para o apoio da União financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.
2)
A Comissão suportará as suas próprias despesas e as da ClientEarth e da Collectif Nourrir.
3)
A República Francesa suportará as suas próprias despesas.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 29 de outubro de 2025.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.
(
1
)	Apenas são reproduzidos os números do presente acórdão cuja publicação o Tribunal Geral considera útil.