Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
М. SZPUNAR
представено на 12 февруари 2026 година(1)
Дело C‑658/24
Penny Market Kft.
срещу
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(Преюдициално запитване, отправено от
Győri Törvényszék (Окръжен съд Дьор, Унгария)
„ Преюдициално запитване — Национална правна уредба, която задължава определени дистрибутори на храни да намалят цените на някои хранителни продукти за определен период от време и да поддържат определена складова наличност — Глоба — Регламент (ЕС) № 1308/2013 — Директива 2006/123/ЕО — Член 14 — Свобода на установяване — Дискриминация “
1.        Кризисните ситуации, и по-специално тези с общоевропейски характер, не само са често явление в този конкретен момент, но когато са от икономически характер, поставят пред Европейския съюз и неговите държави членки предизвикателството да защитят населението от прекомерно тежки финансови последици. Някои държави членки полагат особено големи усилия, за да компенсират за населението си това, което възприемат като пазарни сътресения. Често обаче така въведените мерки водят до (нови) пазарни сътресения, тъй като в рамките на един вътрешен пазар, характеризиращ се със свободно движение на стоки, услуги и средства за производство, някой — било то публичен, или частен субект — в крайна сметка ще поеме разходите.
2.        Настоящото дело, което има за предмет преюдициално запитване от Győri Törvényszék (Окръжен съд Дьор, Унгария), илюстрира добре
това явление: с цел борба с инфлацията и осигуряване на сигурност на доставките на определени хранителни продукти, които счита за абсолютно необходими за потребителите, за да се намират лесно и на достъпни цени, Унгария налага задължение на търговците на дребно да предлагат отстъпки за тези продукти и да поддържат на склад достатъчни количества от тях. Мярката се прилага само за търговците на дребно с финансов оборот над определен праг, в резултат на което, макар на пръв поглед да е приложима без разлика както за унгарските търговци на дребно, така и за търговците на дребно, установени в други държави — членки на Европейския съюз, в действителност засяга почти изцяло само последните.
3.        В решение SPAR Magyarország(2) Съдът вече е постановил, че Регламент (ЕС) № 1308/2013(3) — правен акт, приет в рамките на общата селскостопанска политика на Европейския съюз, не допуска правна уредба, подобна на тази, която е предмет на настоящото дело. В настоящото заключение ще предложа на Съда да се произнесе в съответствие с тази съдебна практика и да постанови, че разглежданата унгарска мярка също не е съвместима с Директива 2006/123/ЕО(4).
I.      Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Регламент № 1308/2013
4.        Съгласно член 83, параграф 5 от Регламент № 1308/2013 „[д]ържавите членки могат да приемат или да запазят допълнителни национални разпоредби за продуктите, обхванати от пазарен стандарт на Съюза, при условие че тези разпоредби са в съответствие с правото на Съюза, и по-специално с принципа на свободно движение на стоки, и при спазване на [Директива 98/34/ЕО]“(5).
2.      Директива 2006/123
5.        Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2006/123 „[н]астоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“.
6.        Член 3 от тази директива е озаглавен „Отношения с други разпоредби на правото на [Европейския съюз]“ и е формулиран както следва:
„1.      Ако разпоредбите на настоящата директива влизат в противоречие с разпоредба на друг акт на [Съюза], регулираща специфични аспекти на достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в специфичен сектор или за специфични професии, предимство има разпоредбата на другия акт на [Съюза]
и тя се прилага към тези специфични сектори или професии.
[…]“.
7.        Член 14 от Директива 2006/123 е озаглавен „Забранени изисквания“ и гласи следното:
„Държавите членки не може да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от което и да било от следните условия:
(1)      дискриминационни изисквания пряко или непряко основани на националност или в случаите на[дружества], на
[седалището] […]
[…]“.
Б.      Унгарското право
8.        На 24 май 2022 г. унгарското правителство обявява извънредно положение във връзка с войната в Украйна. В контекста на този специален правен режим правителството приема a háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Правителствено постановление № 162/2023 от 5 май 2023 г. относно необходимите мерки за намаляване на инфлацията при храните в условия на война) (наричано по-нататък „Правителственото постановление“), което влиза в сила на 6 май 2023 г., с цел да се реши проблемът с високата инфлация, причинена от войната.
9.        Член 1, параграф 2, точка 2 от Правителственото постановление гласи следното:
„[За целите на настоящото постановление] „търговец“ [означава] търговец с основна дейност „47.11 Търговия на дребно в неспециализирани магазини предимно с хранителни стоки, напитки и тютюневи изделия“ съгласно статистическата класификация на икономическите дейности и с нетен годишен оборот по смисъла на [a
kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (Закон № XLV от 2020 г. за данъка върху продажбите на дребно)] над 1 милиард унгарски форинта (HUF) през 2021 г.“.
10.      Член 2, параграфи 1—2а от същото правителствено постановление предвижда:
„(1)      По отношение на категориите продукти, изброени в приложение 1 (наричани по-нататък „категориите продукти със задължително намаление“), и групите продукти, изброени в приложение 2, търговците са длъжни да приложат намаление на цените във всички търговски обекти (или, при дистанционна продажба, на всяка платформа, на която се осъществява съответната дейност) в периода от 1 юни 2023 г. до 30 юни 2024 г.
(2)      За категориите продукти, изброени в приложение 1, по време на намалението на цените по параграф 1 търговците прилагат — в периода на това намаление, а след изтичането му, периодично — по отношение на най-малко един продукт от всяка една от категориите продукти със задължително намаление, избран от тях за всеки период на намаление (наричан по-нататък „намаленият продукт“), брутна продажна цена на дребно, с най-малко 15 % по-ниска от най-ниската брутна продажна цена на дребно, прилагана от тях за дадения продукт през 30‑те дни преди приложеното намаление (наричана по-нататък „намалената цена“).
(2a)      В допълнение към прилагането на намалени цени по параграф 2, търговците прилагат в периода от 1 август 2023 г. до 30 юни 2024 г. брутна продажна цена на дребно, с най-малко 15 % по-ниска от покупната цена, по отношение на най-малко два продукта (по техен избор) от групите продукти, изброени в приложение 2, в периода на намалението, а след изтичането му, периодично“.
11.      Член 3, параграф 1 от това Правителствено постановление гласи:
„Търговците са длъжни
а)      да предлагат на пазара намалените продукти и
b)      да пускат ежедневно в продажба такива продукти в количество, равно най-малко на среднодневното количество, продадено през 2022 г., така че постоянно да се задоволяват нуждите на клиентите“.
12.      Член 3/A, параграф 1 от същото правителствено постановление допълнително предвижда:
„По отношение на продуктите, изброени в приложение 2, които са били предлагани на пазара към 1 юни 2023 г., търговците са длъжни:
a)      да ги предлагат на пазара,
b)      да пускат ежедневно в продажба такива продукти в количество, равно най-малко на среднодневното количество, продадено през 2022 г.,
c)      да гарантират достатъчни складови наличности от горепосочените продукти — при необходимост до двойния размер на посочения в буква b) — които да се предлагат на клиентите в количество, достатъчно за постоянно задоволяване на нуждите им, с цел да се избегне недостиг“.
13.      Член 5, параграф 2 от Правителственото постановление е формулиран, както следва:
„Ако в хода на извършена проверка органът установи неизпълнение на задълженията по това постановление
[…]
[…]
d)      при неизпълнение на задълженията по членове 3 и 3/A за всяка категория или група продукти:
da)      налага имуществена санкция в размер на 500 000 унгарски форинта, ако недостигът не надвишава 10 % за всяка категория или група продукти,
db)      налага имуществена санкция в размер на 1 000 000 унгарски форинта, ако недостигът надвишава 10 %, но не надвишава 50 % за всяка категория или група продукти,
dc)      налага имуществена санкция в размер на 2 000 000
унгарски форинта, ако недостигът надвишава 50 % за всяка категория или група продукти или ако търговецът не е изпълнил задължението си да задоволява нуждите на клиентите постоянно или
e)      разпорежда временно преустановяване на дейността на търговеца в търговския обект […], в който е извършено нарушението, за срок не по-кратък от един ден и не по-дълъг от шест месеца“.
14.      В приложение 1 към Правителственото постановление са изброени 20 категории продукти със задължително намаление, сред които: птиче месо; свинско месо, говеждо месо, телешко месо и други видове месо; месни продукти; мляко; млечни продукти; хляб; печива; сухи макаронени изделия; брашна, захар; пресни зеленчуци; пресни плодове; плодови и зеленчукови сокове; готови ястия, подправки, смеси за подправяне; кафе, чай; минерална вода и безалкохолни напитки.
15.      Приложение 2 към Правителственото постановление съдържа списък с осем групи продукти на намалени цени, които съвпадат по същество с продуктите, чиито цени подлежат на регулиране, за които се отнася дело SPAR Magyarország.
II.    Фактите, производството и преюдициалните въпроси
16.      На 20 февруари 2024 г. в рамките на режима за задължителни промоции националният орган, който е ответник по делото, извършва проверка на място в магазин, намиращ се в Татабаня (Унгария) и стопанисван от дружеството Penny Market
Kft., което е жалбоподателят в главното производство.
17.      С решение от 27 март 2024 г. националният орган налага на Penny Market имуществена санкция в областта на защитата на потребителите в размер на 4 000 000
HUF (около 10 380 евро), тъй като в хода на извършена проверка на място установява, че два намалени продукта (ябълки и 0,33 литра газирана напитка), въпреки че са били налични на склад, не са били на рафтовете в търговската зона и че и в деня на проверката не е извършена нито една продажба на такива продукти. По този начин Penny Market не осигурило предлагането на пазара на продуктите в един ден от седмичната промоционална кампания, и по-конкретно не пуснало в продажба среднодневното количество, продадено през 2022 г., за да гарантира, че клиентите получават непрекъснато обслужване. В резултат на това жалбоподателят нарушил член 3, параграф 1 от Правителственото постановление.
18.      Що се отнася до ябълките, жалбоподателят твърди, че е имало забавяне от страна на доставчиците, както и че в деня на проверката са извършени продажби на този продукт в среднодневното количество, продадено през 2022 г. Според него ответникът е трябвало да провери продажбите за целия ден, а не да основава заключенията си на конкретен момент. По отношение на категорията „минерална вода и безалкохолни напитки“, той посочва, че на клиентите е бил предоставен заместващ продукт.
19.      Запитващата юрисдикция изразява съмнения относно съвместимостта на Правителственото постановление както с разпоредбите за вътрешния пазар, така и с правната уредба, свързана с общата селскостопанска политика.
20.      При тези обстоятелства с решение от 23 септември 2024 г., получено в секретариата на Съда на 9 октомври 2024 г., Győri Törvényszék (Окръжен съд Дьор, Унгария) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„(1)      Трябва ли членове 49 и 56 ДФЕС във връзка с член 16, параграф 1 от [Директива 2006/123] да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която поради извънредна ситуация задължава само търговците на дребно в сектора на храните с годишен оборот над 1 милиард унгарски форинта [около 2 595 196 евро] да прилагат за определен период от време по отношение на определени категории продукти брутна цена на дребно, която е с най-малко 15 % по-ниска от прилаганата от тях през предходните [30] дни, и предвижда задължително налагане на имуществена санкция в случай на неизпълнение на това задължение?
(2)      Трябва ли [Регламент № 1308/2013] да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която поради извънредна ситуация задължава само търговците на дребно в сектора на храните с годишен оборот над 1 милиард унгарски форинта да прилагат за определен период от време по отношение на определени категории продукти брутна цена на дребно, която е с най-малко 15 % по-ниска от прилаганата от тях през предходните [30] дни, и предвижда задължително налагане на имуществена санкция в случай на неизпълнение на това задължение?“.
21.      Писмени становища представят Penny Market, унгарското, германското и австрийското правителство и Европейската комисия. Всички тези страни, с изключение на австрийското правителство, присъстват на съдебното заседание, проведено на 13 ноември 2025 г.
III. Анализ
А.      Предварителни бележки
22.      Фактите по настоящото дело значително напомнят разгледаните в решение SPAR Magyarország. В това решение Съдът постановява, че Регламент № 1308/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална мярка, която поради извънредна ситуация, от една страна, задължава търговец да предлага за продажба селскостопански продукти, попадащи в приложното поле на този регламент, на регулирана цена и в средно дневно количество, вписано в стоковата наличност на търговеца през дадена референтна година, и от друга страна, предвижда задължителното налагане на глоба или имуществена санкция в случай на нарушение на предвидените в тази национална мярка задължения(6).
23.      Следва да се отбележи, че въпросите, поставени от запитващата юрисдикция по дело SPAR Magyarország, се отнасят само до разпоредби от Регламент № 1308/2013, който е акт на общата селскостопанска политика на Европейския съюз. Не е направено позоваване на първичното или вторичното право относно основните свободи на вътрешния пазар. Съответно Съдът в отговора си анализира само този регламент(7).
24.      Настоящият случай е различен. Тук, в допълнение към Регламент № 1308/2013, запитващата юрисдикция се позовава на редица разпоредби
относно вътрешния пазар. Съответно при разглеждането на въпросите на запитващата юрисдикция ще обсъдя и двете групи разпоредби.
25.      С двата си въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 49 и 56 ДФЕС, член 16 от Директива 2006/123 или разпоредбите на Регламент № 1308/2013 допускат национална правна уредба, която поради извънредна ситуация задължава търговците на дребно в сектора на храните с годишен оборот над определена сума да прилагат за определен период от време по отношение на определени категории продукти брутна цена на дребно, която е с най-малко 15 % по-ниска от най-ниската брутна цена на дребно, прилагана от тях през предходните 30 дни, и която правна уредба предвижда задължително налагане на имуществена санкция в случай на неизпълнение на това задължение.
26.      Разглежданата национална мярка може да бъде обобщена накратко, както следва: съгласно Правителственото постановление търговците на дребно в сектора на храните са длъжни да прилагат брутна цена на дребно за определени продукти през определен период от време, която е била с най-малко 15 % по-ниска от най-ниската брутна цена на дребно, която са прилагали през предходните 30 дни. Правителственото постановление се прилага само за търговци на дребно, чийто годишен оборот през 2021 г.
е надхвърлял 1 милиард унгарски форинта. В това Правителствено постановление се предвижда, че в рамките на определена „продуктова категория“ намалението на цената трябва да се прилага за най-малко един продукт. Засегнатите продуктови категории включват: птиче месо; свинско месо, говеждо месо, други видове месо; месни продукти; мляко; млечни продукти; хляб; печива; сухи макаронени изделия; брашна, захар; пресни зеленчуци; пресни плодове; плодови и зеленчукови сокове; готови ястия, подправки, смеси за подправяне; кафе, чай; минерална вода и безалкохолни напитки.
Б.      Регламент № 1308/2013
27.      Решение SPAR Magyarország съдържа
подробно обсъждане на Регламент № 1308/2013, чиито основни характеристики са обобщени накратко по-долу.
28.      Унгария е приела мярка, която поради извънредна ситуация, от една страна, задължава търговците да предлагат за продажба някои селскостопански продукти, попадащи в приложното поле на Регламент
№ 1308/2013, на регулирана цена и в средно дневно количество, вписано в стоковата наличност на търговеца през дадена референтна година, и от друга страна, предвижда задължителното налагане на глоба или имуществена санкция в случай на нарушение на предвидените в тази национална мярка задължения.
29.      Съдът постановява следното. Първо, когато е налице регламент за обща организация на пазарите (наричана по-нататък „ООП“) в определен сектор, държавите членки все пак са длъжни да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да я нарушат или да създадат изключение от нея. Несъвместими с ООП са и правилата, които пречат на доброто ѝ функциониране, дори съответната област да не е уредена изчерпателно от посочената ООП(8). Второ, когато няма механизъм за определяне на цените, свободното определяне на продажната цена въз основа на свободната конкуренция е съставен елемент на Регламент
№ 1308/2013 и представлява израз на принципа на свободното движение на стоки в условия на ефективна конкуренция(9). Трето, установяването на ООП обаче не възпрепятства държавите членки да прилагат национални норми, които преследват цел от общ интерес, различна от набелязаните с тази ООП, макар посочените норми да имат евентуално отражение върху функционирането на общия пазар в съответния сектор, стига тези норми да са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ(10).
30.      По мое разбиране това в крайна сметка е равнозначно на същия тип преглед на национална мярка, какъвто се извършва през призмата на основните свободи по силата на Договорите: държавата членка трябва да изтъкне цел от общ интерес и да докаже, че националната мярка е подходяща и че средствата, използвани за постигането на тази цел, са пропорционални по естеството си.
31.      В настоящия случай задълженията за намаляване на цените и количествата на доставките, предвидени в Правителственото постановление, не са предвидени в Регламент
№ 1308/2013. Те противоречат и на принципа на свободната конкуренция, който е една от основните цели на Регламент № 1308/2013. Задължението да се продават определени продукти на по-ниска брутна цена на дребно и в определено количество не позволява на търговците свободно да определят продажните си цени или количествата, които желаят да продадат. Освен това, както правилно посочва германското правителство, Правителственото постановление възпрепятства предприятията да действат по съответстващ на пазара начин, да отговарят динамично на търсенето и предлагането и да реагират гъвкаво на промените на пазара. Освен това се пренебрегват многобройни фактори, присъщи на свободната конкуренция, като сезонни колебания, различни структури на разходите, разлики в качеството или, по-общо, ценова конкуренция между различните участници по веригата на доставки.
32.      Унгарското правителство посочва борбата с инфлацията и гарантирането на сигурност на доставките като основания, обосноваващи приемането на Правителственото постановление.
33.      И двете основания са от общ интерес. Въпреки че те не са изцяло икономически по своя характер(11), бих казал, че борбата с инфлацията
застрашително се доближава до такъв характер, поради което е необходимо да се прояви изключителна предпазливост при разглеждането на Правителственото постановление.
1.      Задължението за намаляване на цените
34.      По отношение на пригодността на Правителственото постановление за постигане на поставените цели, следва да се отбележи, че по отношение на целта за борба с инфлацията такава мярка вероятно ще има обратен ефект. Както убедително твърди
Penny Market, задължението на търговците на дребно да предлагат определени продукти за продажба на определени цени, а понякога и под покупните цени —
тоест на загуба — и да ги поддържат на склад в количества, които не се основават на действителното търсене, означава, че търговците на дребно понякога са принудени да увеличават цените на други продукти, за да компенсират загубите и допълнителните разходи. Такова увеличение на цените на нерегулираните продукти би могло да неутрализира евентуалните ценови предимства на регулираните продукти и от своя страна може да допринесе за по-висока инфлация. Освен това задължителните кампании за отстъпки за продуктовите категории, изброени в приложение I към Правителственото постановление, не изглеждат подходящо средство за постигане на намаления на цените, тъй като търговците на дребно всъщност се насърчават първоначално да увеличат цените си, за да минимизират загубите си, ако впоследствие трябва да предоставят предписаните отстъпки. Освен това повишеното търсене на продукти с регулирани цени вероятно ще доведе до общо повишение на покупните цени, което от една страна ще увеличи загубите на засегнатите търговци на дребно, а от друга страна може да доведе до повишение на цените на съответните продукти при търговците на дребно, които не са обхванати от Правителственото постановление, като по този начин ще доведе до повишаване на инфлацията.
35.      Освен това борбата с инфлацията не се води по последователен начин. Както подчертава германското правителство, разглеждането на въпроса единствено на ниво търговци на дребно с храни не е нито последователно, нито систематично, тъй като пренебрегва останалите части от веригата на доставки. Ако целта е да се води последователна борба с инфлацията чрез задължителни намаления на цените, трябва да се вземе предвид цялата верига на доставките.
36.      Накрая, като допълнително доказателство, че въпросните цели не се преследват по последователен начин, отбелязвам, че правната уредба е насочена към големите търговци на дребно и не отчита адекватно населението, живеещо в селските райони, което обикновено трябва да пътува на дълги разстояния до град, където се намира голям търговец на дребно.
2.      Задължението за поддържане на определена складова наличност
37.      Задължението да се предлагат винаги определени количества от определени продукти също не е подходящо за постигане на целите за борба с инфлацията или за гарантиране на сигурност на доставките. Като се задължават търговците на дребно в сектора на храните винаги да предлагат за продажба среднодневното количество от 2022 г. от продуктите, за които се прилага намалението на цените, се пренебрегват сезонните колебания в наличността и търсенето на различните продукти. Предписването на определено количество, което често може да бъде трудно да се поддържа през определен сезон, е не само изкуствено, но и води до значително по-високи разходи за търговците на дребно, които те трябва да насочат към други продукти, като по този начин се осуетява целта за борба с инфлацията. Тъй като по този начин общият механизъм на търсенето и предлагането ще бъде напълно неутрализиран, вероятният резултат ще бъде изкуствено повишаване на цените на други продукти.
3.      Предварително заключение
38.      Както е видно от изложеното по-горе, Правителственото постановление
според мен не е подходящо за постигане на целта за борба с инфлацията и гарантиране на сигурност на доставките на определени продукти. Поради това то
не е съвместимо с Регламент № 1308/2013.
В.      Директива 2006/123
1.      Релевантните разпоредби от Директива 2006/123
39.      Най-напред ще обясня накратко кои разпоредби от Директива 2006/123 са приложими по настоящото дело и защо.
40.      Първо, член 2, параграф 1 от Директива 2006/123 предвижда, че тази директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка. Съгласно член 4, точка 1 от нея „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в [член 57 ДФЕС]“. Както Съдът вече е постановил, дейността по търговия на дребно със стоки представлява „услуга“ по смисъла на тази директива(12).
41.      Второ, тъй като настоящото дело не засяга нито една от дейностите или областите, изключени от нейния предмет(13) или от нейния обхват(14), разглежданата услуга попада в обхвата на Директива 2006/123.
42.      Трето, прилагането на разпоредбите на Директива 2006/123 не е изключено от други разпоредби на правото на Съюза. Съгласно член 3, параграф 1 от нея, ако разпоредбите на тази директива влизат в противоречие с разпоредба на друг акт на Съюза, регулираща специфични аспекти на достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в специфичен сектор или за специфични професии, предимство има разпоредбата на другия акт на Съюза и тя се прилага към тези специфични сектори или професии. В същата разпоредба се цитират като пример(15) четири акта на правото на Съюза, сред които не е Регламент № 1308/2013. Според мен това е основателно по простата причина, че посоченият регламент не регулира специфични аспекти на достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в специфичен сектор или за специфични професии.
43.      С други думи, Регламент № 1308/2013 има различно регулаторно и нормативното съдържание от Директива 2006/123. Следователно нито един от двата правни акта не представлява lex specialis по отношение на другия.
44.      Четвърто, в настоящия случай става въпрос за разпоредбите относно свободата на установяване, а не за тези относно услугите.
45.      Както е добре известно, Директива 2006/123 се отнася както до свободата на установяване на доставчиците (на услуги)(16), така и до свободното движение на услугите(17). Въпреки че и двете глави се ръководят от едни и същи принципи, съществуват редица малки, но съществени разлики в начина, по който са структурирани, и в начина, по който законодателят на Съюза е избрал да третира свободата на установяване на доставчиците на услуги и свободното движение на услугите. Така например по отношение на свободата на установяване на доставчиците на услуги не е необходим т.нар. трансграничен елемент(18).
46.      Разграничителната линия между установяването и предоставянето на услуги е стабилността. Така член 4, точка 5 от Директива 2006/123 определя понятието „установяване“ като „действително осъществяване на стопанска дейност, както е посочено в [член 49 от ДФЕС]“. Търговците, попадащи в приложното поле на Правителственото постановление, обикновено вече са установени в Унгария и обикновено предлагат своите услуги и продукти на унгарски купувачи. Това със сигурност е случаят с дружеството Penny Market, за което запитващата юрисдикция отбеляза, че е създадено от германската REWE Group и присъства в Унгария от 1996 г. Следователно, както правилно подчертава Комисията, търговската дейност, която е предмет на настоящото дело, е икономическа дейност, която се извършва по стабилен и непрекъснат начин в Унгария. Следователно въпросните разпоредби попадат в обхвата на свободата на установяване, закрепена в глава III от Директива 2006/123, а не в обхвата на свободното движение на услуги по глава IV от същата директива(19).
47.      В резултат от това няма да се спирам на член 16 от Директива 2006/123(20), който се намира в главата относно услугите. Вместо това ще се съсредоточа върху член 14 от същата директива, който се отнася до свободата на установяване на доставчиците на услуги.
2.      Член 14 от Директива 2006/123
48.      Член 14 от Директива 2006/123 съдържа абсолютна забрана на дискриминационните изисквания.
49.      Съгласно точка 1 от посочения член държавите членки не могат да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от дискриминационни изисквания, пряко или непряко основани на националност или в случаите на дружества, на седалището им(21).
50.      От решаващо значение е, че след като такава дискриминация бъде установена, държавата членка няма никаква възможност да обоснове дискриминационната мярка. Член 14 от Директива 2006/123 установява „черен списък“ с изисквания, които са забранени при всички обстоятелства(22). В това отношение забраните, установени в нея, отиват значително по-далеч от Договорите, съгласно които ограничението на свободата на установяване може, теоретично, да бъде обосновано, ако държавата членка докаже, че то е обосновано с императивно съображение от обществен интерес и е пропорционално и в съответствие с основните права и общите принципи на Съюза.
51.      С оглед на това по отношение на настоящия случай следва, че констатацията дали Правителственото постановление е дискриминационно има осезаеми последици, тъй като делото би приключило дотук, ако това постановление беше в противоречие с член 14 от Директива 2006/123.
52.      Макар че съм наясно с факта, че в крайна сметка е от компетентността на запитващата юрисдикция да определи дали в настоящия случай е налице изискване, забранено съгласно член 14, параграф 1 от Директива 2006/123, считам, че въз основа на наличната информация Съдът е в състояние да даде насоки на запитващата юрисдикция на този етап. При това предлагам Съдът да вземе предвид следното.
53.      На този етап е полезно да се припомни какво самата запитващата юрисдикция е посочила в своя акт за преюдициално запитване. Запитващата юрисдикция счита, че Правителственото постановление води до непряка дискриминация(23) по следните причини: а) всички дружества, занимаващи се с търговия на дребно в сектора на храните с оборот под 1 милиард унгарски форинта — т.е. всички търговци, които не са засегнати от член 1, параграф 2, точка 2 от Правителственото постановление — имат унгарски собственици, докато търговците, чиято дейност е засегната от тази разпоредба, нямат унгарски собственици; б) при фактическото прилагане на Правителственото постановление компетентните органи проверяват и налагат санкции само на магазините на търговци, чиито предприятия нямат унгарски собственици; магазините, принадлежащи на търговци, чиито предприятия имат унгарски собственици, или не са обект на такива проверки, или проверките са по същество фиктивни или приключват без налагане на санкции.
54.      Не съм в състояние да поставя под въпрос тази преценка на запитващата юрисдикция. Напротив, извършената фактическа преценка изглежда напълно логична и разумна, което ми дава солидни основания да считам, че Правителственото постановление дискриминира по непряк начин дружествата, които имат чуждестранни собственици.
55.      Накрая, за изчерпателност ще уточня, не според мен решенията на Съда(24) в областта на данъчното облагане нямат никакво отношение към настоящото дело. Областта на данъчното облагане се характеризира с особена чувствителност и принципно попада в обхвата на суверенитета на държавите членки. Цялата логика и обосновка на данъчното облагане се основава на презумпцията за законосъобразност в смисъл, че по силата на
посочения по-горе общ принцип на фискален суверенитет държавите членки като цяло са свободни да облагат с данъци всяка дейност. Държавите членки също така по принцип са свободни да установят системата на данъчно облагане, която намират за най-подходяща, поради което решението за прилагане на прогресивно данъчно облагане попада в обхвата на правото на преценка на всяка държава членка(25), което е основната причина дори силно прогресивните данъчни ставки да не представляват поради самото си естество основана на местонахождението на седалището на дружествата дискриминация(26). Следователно, при такова положение
е напълно възможно прогресивният данък да има по-голямо въздействие върху предприятия, притежавани от физически или юридически лица от други държави членки, отколкото върху физически или юридически лица, които са установени или имат седалище в съответната държава членка. Въпреки това за правна уредба като разглежданата в настоящото дело се прилага различна логика. Тук презумпцията е обратна, в смисъл, че държавите членки са тези, които трябва да се въздържат от въвеждането на пречки, които биха могли да затруднят функционирането на вътрешния пазар.
56.      Съответно Съдът възприема различен подход по дела, свързани с данъчно облагане в рамките на свободите на вътрешния пазар, по-специално свободата на предоставяне на услуги, свободата на установяване и свободното движение на капитали(27), като се ограничава до упражняване на контрол върху мерки, които са дискриминационни по своята същност. Следователно, след като Съдът установи, че дадена мярка не е дискриминационна, тя не може да попадне в обхвата на съответната свобода, която се защитава
съгласно Договора. Поради тези специални обстоятелства бих препоръчал на Съда да не пренася елементи от своята съдебна практика в областта на данъчното облагане към стандартни дела, свързани с вътрешния пазар, каквото е настоящото дело.
3.      Предварително заключение
57.      В заключение считам, че Правителственото постановление
не е съвместимо с
член 14 от Директива 2006/123.
4.      Член 15 от Директива 2006/123
58.      Предвид изложените по-горе констатации, не е необходим последващ анализ. Ако Съдът реши да не следва моята аргументация по член 14 от Директива 2006/123 и да пристъпи към анализ на разглежданата правна уредба в светлината на член 15 от същата директива, се позовавам на анализа по-горе, отнасящ се до Регламент № 1308/2013. Правителственото постановление би било несъвместимо с
член 15 от Директива 2006/123 по същите причини, както и с Регламент № 1308/2013.
IV.    Заключение
59.      С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Győri Törvényszék (Окръжен съд Дьор, Унгария), както следва:
„Разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 и член 14 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар
трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която поради извънредна ситуация задължава само търговците на дребно в сектора на храните с годишен оборот над определена сума да прилагат за определен период от време по отношение на определени категории продукти брутна цена на дребно, която е с най-малко 15 % по-ниска от най-ниската брутна цена на дребно, прилагана
от тях през предходните 30 дни, и която правна уредба предвижда задължително налагане на имуществена санкция в случай на неизпълнение на това задължение“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Решение от 12 септември 2024 г. (C‑557/23, наричано по-нататък „решение SPAR Magyarország“, EU:C:2024:737).
3      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 (ОВ L 347, 2013 г., стр. 671), изменен с Регламент (ЕС) 2021/2117 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година (ОВ L 435, 2021 г., стр. 262).
4      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
5      Директива на Европейския Парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207).
6      Вж. точка 48 и диспозитива на решение SPAR Magyarország.
7      Съдът избра посочения подход, въпреки че в този случай SPAR Magyarország Kft. твърдеше, че националната мярка е несъвместима с членове 34 и 49 от ДФЕС, както и с членове 16, 17, 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Освен това както германското, така и австрийското правителство анализираха основните свободи в своите писмени изявления и стигнаха до заключението, че въпросната национална мярка е в противоречие с членове 34, 36 и 49 ДФЕС, както и с членове 16 и 17 и 49, параграф 3 от Хартата на основните права, в допълнение към разпоредбите на Регламент № 1308/2013.
8      Вж. решение от 11 март 2021 г., Комисия/Унгария (Маржове на печалбата) (C‑400/19, EU:C:2021:194, т. 35), и решение SPAR Magyarország (т. 36).
9      Вж. решение от 11 март 2021 г., Комисия/Унгария (Маржове на печалбата) (C‑400/19, EU:C:2021:194, т. 36), и решение SPAR Magyarország (т. 37).
10      Вж. решение от 11 март 2021 г., Комисия/Унгария (Маржове на печалбата) (C‑400/19, EU:C:2021:194, т. 37), и решение SPAR Magyarország (т. 38).
11      В подобен случай нямаше да са допустими съгласно правото на Европейския съюз.
12      Вж. решение от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 97).
13      Вж. член 1, параграфи 2—7 от Директива 2006/123.
14      Вж. член 2, параграфи 2 и 3 от Директива 2006/123. По отношение на трудността да се направи строго разграничение между предмета и обхвата на тази директива, вж. моето заключение по дело Amazon EU (Минимални такси за доставка на книги) (C‑366/24, EU:C:2025:531, т. 49 и сл.).
15      Както може да се заключи от формулировката „[т]ова правило включва“.
16      Вж. глава III от Директива 2006/123.
17      Вж. глава IV от Директива 2006/123.
18      Вж. решение от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 110).
19      Във връзка с това следва да се отбележи, че всички страни по делото считат, че настоящият случай попада в обхвата на правилата относно свободата на установяване, с изключение на германското правителство в писменото си становище (въпреки че в устното си становище,
изразено в съдебното заседание,
посоченото правителство не се фокусира върху този въпрос).
20      Запитващата юрисдикция се позовава конкретно на член 16, параграф 1 от Директива 2006/123 в първия си въпрос.
21      В тази разпоредба са посочени два примера („включително по-специално“) за илюстрация: а) изисквания, свързани с националността на доставчика, неговия персонал, лицата притежатели на дялове или акции, или членовете на управителните или надзорни органи на доставчика, и б) изискване доставчикът, неговият персонал, лицата притежатели на дялове или акции, или членовете на управителните или надзорни органи на доставчика да имат местожителство в рамките на територията.
22      Вж. решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др. (C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 35—40).
23      По смисъла на член 16, параграф 1, буква а) от Директива 2006/123.
24      Вж. например решения от 3 март 2020 г., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), и от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). За критична оценка на тези решения вж. и Kreuschitz, V.
Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day? —
European State Aid Law Quarterly, vol. 23(4), 2024,
400—420, и Schroeder, W.
Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt. —
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, 939—944.
25      Вж. решение от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, т. 69 и цитираната съдебна практика).
26      Вж. по същество решение от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, т. 74).
27      Вж. и моето заключение по дело The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, т. 82 и сл.).