Vec C‑452/23
Fastned Deutschland GmbH & Co. KG
proti
Die Autobahn GmbH des Bundes
(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Oberlandesgericht Düsseldorf)
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 29. apríla 2025
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Koncesie – Koncesie udelené subjektu in house – Smernica 2014/23/EÚ – Článok 43 ods. 1 písm. c) – Úprava koncesie k dátumu, keď koncesionár už nemá postavenie subjektu in house – Úprava ‚nevyhnutná‘ v dôsledku nepredvídateľných okolností – Smernica 89/665/EHS – Incidenčné preskúmanie pôvodného udelenia koncesie “
1.        Aproximácia právnych predpisov – Postupy udeľovania koncesií – Smernica 2014/23 – Časová pôsobnosť – Rozhodnutie verejného obstarávateľa o tom, aký druh konania sa má dodržať pri zadávaní zákazky, ktoré bolo prijaté pred uplynutím lehoty na prebratie uvedenej smernice – Neuplatniteľnosť smernice – Hranica – Podstatná úprava koncesie
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/23, článok 43)
(pozri body 49, 50)
2.        Aproximácia právnych predpisov – Postupy udeľovania koncesií – Smernica 2014/23 – Koncesie udelené subjektu in house bez súťažného postupu – Úprava koncesie – Koncesionár, ktorý už nemá postavenie subjektu in house – Prípustnosť
[Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/23, odôvodnenie 75 a články 17, 38, článok 43 ods. 1 písm. c) a d) a článok 54 druhý odsek a 2014/24, článok 72 ods. 1 písm. d) bod ii)]
(pozri body 51 – 60, 82 a výrok)
3.        Aproximácia právnych predpisov – Postupy udeľovania koncesií – Smernica 2014/23 – Koncesie udelené subjektu in house bez súťažného postupu – Úprava koncesie – Postupy preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác – Smernica 89/665 – Žaloba o neplatnosť úpravy tejto koncesie podaná po uplynutí lehoty stanovenej vnútroštátnym právom podľa tejto smernice – Žaloba podaná hospodárskym subjektom, ktorý má záujem na udelení jedinej časti tejto koncesie, ktorá je predmetom tejto úpravy – Povinnosť vnútroštátnych súdov incidenčne a na návrh preskúmať zákonnosť pôvodného udelenia koncesie – Neexistencia
[Charta základných práv Európskej únie, článok 47 prvý a druhý odsek; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/23, odôvodnenie 81 a článok 43 ods. 1 písm. c); smernica Rady 89/665, článok 1 ods. 1 štvrtý pododsek a ods. 3 a článok 2f]
(pozri body 62 – 69, 82 a výrok)
4.        Aproximácia právnych predpisov – Postupy udeľovania koncesií – Smernica 2014/23 – Koncesie udelené subjektu in house bez súťažného postupu – Nevyhnutná úprava koncesie – Pojem – Nepredvídateľné okolnosti, ktoré si vyžadujú úpravu pôvodnej koncesie s cieľom zabezpečiť pokračovanie v riadnom plnení tejto koncesie – Zahrnutie – Overenie vnútroštátnym súdom
[Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/23, odôvodnenie 76 a článok 43 ods. 1 písm. b) a c)]
(pozri body 71 – 82 a výrok)
Zhrnutie
Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore, na ktorý Oberlandesgericht Düsseldorf (Vyšší krajinský súd Düsseldorf, Nemecko) podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, poskytol objasnenia k smernici 2014/23(1) tým, že vnútroštátnemu súdu poskytol kritériá posúdenia týkajúce sa úpravy koncesie bez nového konania o udeľovaní koncesií, ak bola táto koncesia pôvodne udelená bez súťažného postupu subjektu in house a úprava predmetu uvedenej koncesie sa vykoná v čase, keď koncesionár už nemá postavenie subjektu in house.
Die Autobahn GmbH des Bundes, žalovaná vo veci samej, je spoločnosťou založenou podľa súkromného práva, ktorá je v nescudziteľnom vlastníctve Spolkovej republiky Nemecko. Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Spolkové ministerstvo dopravy a digitálnej infraštruktúry, Nemecko) na ňu s účinnosťou od 1. januára 2021 delegovalo výstavbu, prevádzku, údržbu, financovanie a majetkovú správu spolkových diaľnic.
Prevádzkovateľom obslužných dopravných zariadení, ako sú čerpacie stanice a reštaurácie, na viac ako 400 odpočívadlách nemeckej diaľničnej siete bola pôvodne Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen mbH, založená Spolkovou republikou Nemecko v roku 1951. Táto spoločnosť sa v roku 1994 premenovala na spoločnosť Tank & Rast AG, pričom jej jediným akcionárom bola naďalej Spolková republika Nemecko. Tank & Rast v tom istom roku zrealizovala kúpu spoločnosti Ostdeutsche Autobahntankstellengesellschaft mbH.
V rokoch 1996 až 1998 Spolková republika Nemecko bez predchádzajúceho verejného obstarávania uzavrela so spoločnosťou Tank & Rast približne 280 koncesných zmlúv týkajúcich sa prevádzkovania obslužných dopravných zariadení na nemeckých spolkových diaľniciach na obdobie maximálne 40 rokov. Ako protihodnotu koncesionár platil poplatok, ktorý bol úmerný jeho obratu.
V roku 1998 začali nemecké orgány privatizačný proces spoločnosti Tank & Rast, ktorý po zmene obchodného mena viedol k vzniku súčasných koncesionárov, t. j. spoločností Autobahn Tank & Rast GmbH a Ostdeutsche Autobahntankstellen GmbH.
V rokoch 1999 až 2019 bolo spoločnostiam Autobahn Tank & Rast a Ostdeutsche Autobahntankstellen udelených približne 80 ďalších koncesií, z ktorých 19 bolo podľa nich udelených na základe verejného obstarávania. Tieto spoločnosti sa tak stali koncesionármi približne 90 % všetkých existujúcich obslužných dopravných zariadení.
Dňa 28. apríla 2022 Die Autobahn des Bundes uzavrela so spoločnosťami Autobahn Tank & Rast a Ostdeutsche Autobahntankstellen dodatok k všetkým približne 360 dotknutým koncesným zmluvám, podľa ktorého tieto spoločnosti prevzali výstavbu, údržbu a prevádzku infraštruktúry vysokovýkonného elektrického nabíjania na dotknutých odpočívadlách, čo zahŕňa aj povinnosť udržiavať na každom odpočívadle určitý počet nabíjacích miest.
Die Autobahn des Bundes uverejnila oznámenie o tejto zmene v Dodatku k Úradnému vestníku Európskej únie, podľa ktorého bolo nevyhlásenie verejného obstarávania odôvodnené podľa § 132 zákona proti obmedzovaniu hospodárskej súťaže(2). Poskytnutie infraštruktúry vysokovýkonného elektrického nabíjania totiž predstavuje poskytovanie doplnkovej služby, ktorá sa stala nevyhnutnou v rámci dotknutých koncesných zmlúv, čo nebolo v čase ich uzavretia predvídateľné.
Spoločnosti Fastned a Tesla, ktoré prevádzkujú infraštruktúru na nabíjanie elektrických vozidiel, podali na Vergabekammer des Bundes (Spolková komora pre verejné obstarávanie, Nemecko) návrh na začatie konania s cieľom napadnúť úpravu dotknutú vo veci samej, ktorý tento orgán uznesením zamietol.
Fastned a Tesla podali proti tomuto uzneseniu žalobu na vnútroštátny súd, ktorý sa rozhodol položiť Súdnemu dvoru otázku, či sa článok 72 ods. 1 písm. c) smernice 2014/24(3) uplatňuje na verejné zákazky, ktoré boli v minulosti zadané subjektu in house
mimo pôsobnosti tejto smernice, ak v čase úpravy zákazky už nie sú splnené podmienky na zadanie zákazky in house.
Posúdenie Súdnym dvorom
Na úvod Súdny dvor konštatoval, že spor vo veci samej sa týka koncesných zmlúv, a nie zmlúv o verejnej zákazke, a že v tomto kontexte sa vnútroštátny súd v skutočnosti pýta Súdneho dvora na výklad článku 43 ods. 1 písm. c) smernice 2014/23, ktorý stanovuje podmienky, za ktorých možno koncesiu upraviť bez nového postupu udeľovania z dôvodov súvisiacich so vznikom okolností, ktoré obozretný verejný obstarávateľ nemohol predvídať.(4)
V odpovedi na túto otázku Súdny dvor v prvom rade zdôraznil, že ak sú splnené podmienky stanovené v tomto ustanovení smernice 2014/23, koncesia sa môže upraviť bez nového postupu udeľovania koncesie, a to aj v prípade, že táto koncesia bola pôvodne udelená subjektu in house
bez vyhlásenia súťažného postupu a úprava predmetu uvedenej koncesie sa vykoná v čase, keď koncesionár už nemá postavenie subjektu in house. Vylúčenie týchto prípadov z pôsobnosti uvedeného ustanovenia by obmedzilo možnosť výkonu voľnej úvahy ponúkanej týmto ustanovením na prispôsobenie existujúcej koncesie vonkajším okolnostiam, ktoré verejní obstarávatelia nemohli predvídať v čase udelenia tejto koncesie z dôvodu, ktorý nevyplýva ani zo znenia, ani z kontextu toho istého ustanovenia a ktorý za týchto podmienok nemožno považovať za prejav vôle normotvorcu Únie.
Znenie článku 43 ods. 1 písm. c) smernice 2014/23 totiž neobsahuje žiadny údaj v tom zmysle, že koncesia by nemohla byť upravená bez nového postupu udeľovania koncesie po tom, ako nastali nepredvídateľné okolnosti, ak bola pôvodne udelená subjektu in house
bez súťažného postupu a k dotknutej úprave dochádza v čase, keď koncesionár už nemá postavenie subjektu in house. Takýto záver nevyplýva ani z kontextu do ktorého patrí toto ustanovenie.
V druhom rade Súdny dvor dospel k záveru, že článok 43 ods. 1 písm. c) smernice 2014/23 neukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby vnútroštátne súdy incidenčne a na návrh preskúmali zákonnosť pôvodného udelenia koncesie v rámci žaloby o neplatnosť úpravy tejto koncesie, ak je táto žaloba podaná po uplynutí akejkoľvek lehoty stanovenej vnútroštátnym právom podľa smernice 89/665(5) na napadnutie tohto pôvodného udelenia koncesie hospodárskym subjektom, ktorý má záujem na udelení jedinej časti tejto koncesie, ktorá je predmetom tejto úpravy. Presnejšie povedané, stanovenie primeraných lehôt na podanie opravného prostriedku pod hrozbou preklúzie, akými sú lehoty stanovené vnútroštátnym právom podľa smernice 89/665, je v záujme právnej istoty zabezpečiť, aby po uplynutí týchto lehôt už nebolo možné napadnúť rozhodnutie verejného obstarávateľa alebo namietať nezrovnalosť v postupe verejného obstarávania.
V treťom rade Súdny dvor uviedol, že ak verejní obstarávatelia čelia nepredvídateľným vonkajším okolnostiam, musia mať určitú mieru voľnej úvahy, aby mohli prispôsobiť koncesiu týmto okolnostiam bez toho, aby začali nový postup udeľovania.(6) V tomto ohľade spresnil, že úprava koncesie je „nevyhnutná“ v zmysle článku 43 ods. 1 písm. c) smernice 2014/23, ak si nepredvídateľné okolnosti vyžadujú úpravu pôvodnej koncesie s cieľom zabezpečiť, aby riadne plnenie tejto koncesie mohlo pretrvávať. Takáto úprava však nemôže byť odôvodnená podľa článku 43 ods. 1 písm. c) smernice 2014/23, ak mení celkovú povahu tejto koncesie. Platí to najmä v prípade, keď sú práce, ktoré sa majú vykonať, alebo služby, ktoré sa majú poskytnúť, nahradené niečím iným alebo keď sa podstatne zmení druh koncesie.
V dôsledku toho vo veci samej prináleží vnútroštátnemu súdu, aby na jednej strane určil, či v dôsledku vzniku okolností, ktoré nebolo možné predvídať pri udelení tejto koncesie, je úprava tejto koncesie nutná na zachovanie riadneho plnenia povinností vyplývajúcich z uvedenej koncesie a na druhej strane či práce alebo služby, ktorých sa rozšírenie predmetu koncesie týka, vzhľadom na svoj rozsah alebo osobitosti vo vzťahu k prácam alebo službám, ktoré sú predmetom tej istej koncesie, neznamenajú zmenu celkovej povahy tejto koncesie. V súlade s článkom 43 ods. 1 písm. c) smernice 2014/23 vnútroštátnemu súdu tiež prináleží, aby sa ubezpečil o dodržaní podmienky, podľa ktorej zvýšenie hodnoty dotknutej zmluvy v zásade nemôže presiahnuť 50 % hodnoty pôvodnej koncesnej zmluvy.
Ak by vnútroštátny súd dospel k záveru, že úprava dotknutá vo veci samej nespĺňa všetky podmienky stanovené v článku 43 ods. 1 písm. c) smernice 2014/23, musí ešte preskúmať, či táto úprava môže spĺňať podmienky uvedené v článku 43 ods. 1 písm. b). V tejto súvislosti by mal tento súd najmä overiť, či práce alebo služby, ktorých sa týka uvedená úprava, nemohli byť z ekonomického a technického hľadiska a bez toho, aby verejnému obstarávateľovi spôsobili závažné ťažkosti alebo zvýšené náklady, predmetom samostatnej koncesie udelenej na základe súťažného postupu.
1      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/23/EÚ z 26. februára 2014 o udeľovaní koncesií (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 1).
2      Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (zákon proti obmedzovaniu hospodárskej súťaže) z 26. júna 2013 (BGBl. 2013 I, s. 1750), v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej.
3      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).
4      Znenie článku 43 smernice 2014/23 je v zásade totožné so znením článku 72 ods. 1 písm. c) smernice 2014/24.
5      Smernica Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33; Mim. vyd. 06/001 s. 246).
6      Pozri odôvodnenie 76 smernice 2014/23.