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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. L' un des moyens de garantir la qualité du vin et de l' améliorer consiste à limiter les quantités de vin produites à l' hectare (1).
Dans le règlement (CEE) n
823/87 du Conseil, du 16 mars 1987, établissant des dispositions particulières relatives aux vins de qualité produits dans des régions déterminées (ci-après "règlement v.q.p.r.d.") (2), il est souligné au 15ème considérant que, pour maintenir le niveau qualitatif des vins et éviter des rendements excessifs qui risquent de perturber le marché, il conviendrait que les États membres fixent pour chacun des vins de qualité un rendement maximal par hectare.
L' article 11 du règlement dispose
- au paragraphe 1, que, pour chaque vin de qualité produit dans des régions déterminées (ci-après "v.q.p.r.d." ou simplement "vins de qualité"), l' État membre concerné fixe un rendement par hectare exprimé en quantités de raisins, de moûts de raisins ou de vin, et
- au paragraphe 2, que le dépassement du rendement visé au paragraphe 1 entraîne l' interdiction d' utiliser, pour la totalité de la récolte, la dénomination revendiquée, sauf dérogations prévues, à titre général ou particulier, par les États membres, sous certaines conditions.
2. Ces dispositions ont entraîné la modification de la loi allemande sur le vin en 1989 et 1990. L' article 2a de la loi sur le vin dispose à présent:
- au paragraphe 1, que les gouvernements des Laender avec régions viticoles fixent le rendement à l' hectare autorisé et que ce rendement à l' hectare est la quantité maximale de vin de l' année concernée qui peut être vendue,
- au paragraphe 2, que le vin produit au-delà du rendement à l' hectare autorisé (ci-après "vin en excédent") ne peut être vendu que pour des objectifs précisés, par exemple en tant que jus de raisin (mais non pas en tant que vin de qualité ou que vin de table) et
- au paragraphe 3, que le vin en excédent peut dans certaines conditions être stocké et vendu, en tant que vin de qualité, lors d' une campagne viticole ultérieure dans les limites du rendement à l' hectare autorisé pour l' année concernée.
3. Les autorités du Land de Rhénanie Palatinat avait fixé le rendement par hectare autorisé conformément à la loi sur le vin (3). M. Kuhn, viticulteur, a demandé en 1990 l' attribution d' un "numéro de contrôle" pour une certaine quantité de vin, ce qui lui donnerait le droit de commercialiser ce vin en tant que vin de qualité (4).
L' administration lui a attribué le numéro de contrôle demandé pour le vin produit dans le cadre du rendement à l' hectare autorisé, mais a refusé de lui délivrer ce numéro de contrôle pour la quantité excédentaire. Le refus était motivé par le non-respect des règles de la loi sur les vins relatives au rendement à l' hectare autorisé.
4. M. Kuhn a saisi le Verwaltungsgericht Neustadt a.d. Weinstrasse d' un recours contre l' administration pour obtenir un numéro de contrôle également pour la quantité de vin excédentaire.
M. Kuhn ne conteste pas que les autorités ont fait une application correcte de l' article 2a de la loi sur le vin. Il fait valoir en revanche que cet article - outre qu' il est incompatible avec la constitution allemande - est sur certains points contraire au droit communautaire, à savoir l' article 11 du règlement v.q.p.r.d..
5. Le tribunal administratif estime qu' on peut éprouver des doutes quant à la compatibilité de l' article 2a de la loi sur le vin avec l' article 11 du règlement; il a donc saisi la Cour d' une question préjudicielle dans laquelle il demande si l' article 11 du règlement v.q.p.r.d. peut être interprété en un sens permettant de considérer que le système fixé à l' article 2a de la loi sur le vin est licite.
Le tribunal administratif souligne que l' article 11 du règlement vise à l' introduction d' un "régime de production" alors que la réglementation allemande se borne à introduire un "régime de commercialisation". Il renvoie à cet égard à trois points concrets pour lesquels il semble y avoir contradiction entre les deux séries de règles:
- en premier lieu, le règlement prescrit uniquement la fixation de règles sur le rendement à l' hectare autorisé pour les vins de qualité, alors que les règles allemandes prévoient également la fixation de rendement à l' hectare autorisé pour le vin de table,
- en deuxième lieu, les règles communautaires supposent forcément que le rendement à l' hectare autorisé soit fixé uniquement pour des surfaces effectivement cultivées, alors que les règles allemandes ouvrent la possibilité de faire porter le rendement à l' hectare autorisé pour une exploitation également sur des surfaces cultivables mais non cultivées, et
- en troisième lieu, il y a une différence entre la "sanction" prévue par les règles communautaires en cas de production de quantité excédentaire et la "sanction" applicable au titre de la loi sur le vin.
6. Il peut paraître quelque peu étonnant, à première vue, qu' on puisse affirmer qu' il y a, entre l' article 11 du règlement et l' article 2a de la loi sur le vin, une incompatibilité de nature à affecter la solution du litige au principal. En effet, il semble qu' en tout état de cause il y ait concordance entre ces deux règles sur le point contesté par M. Kuhn dans la procédure au principal, puisque les deux réglementations ont pour conséquence que le vin produit en quantité excédentaire ne peut être commercialisé en tant que vin de qualité.
Or, le tribunal administratif dit expressément dans son ordonnance de renvoi qu' à son avis la constatation d' une incompatibilité entre l' article 2a de la loi sur le vin et l' article 11 du règlement aura nécessairement pour résultat que le refus de délivrer un numéro de contrôle est illicite et que, dans cette hypothèse, il convient de faire droit à la demande de M. Kuhn pour que lui soit accordé un numéro de contrôle également pour le vin excédentaire. Le tribunal administratif fait état de ce que:
- le numéro de contrôle a été refusé car il s' agissait de vin excédentaire qui ne pouvait pas être vendu comme conséquence de l' article 2a de la loi sur le vin
et
- ce refus n' est licite que si les règles allemandes pertinentes sont compatibles avec le droit communautaire puisque les règles nationales incompatibles avec le droit communautaire sont inapplicables.
7. Dans ses observations à la Cour, la Commission a déclaré qu' elle estimait qu' il existait une certaine incompatibilité entre la loi sur le vin et le règlement communautaire, mais elle a en revanche également souligné qu' en l' espèce cette incompatibilité ne pouvait aboutir à l' inapplicabilité des règles allemandes demandée par M. Kuhn et envisagée par le tribunal administratif. Au fond, la Commission estime que le fait de constater l' inapplicabilité des règles allemandes en l' espèce donnerait à M. Kuhn un avantage qui serait lui-même incompatible avec le droit communautaire.
8. Malgré tout, le droit communautaire a fait du chemin. La présente affaire n' offre pas à la Cour l' occasion, comme si souvent précédemment, d' exposer le principe de la primauté du droit communautaire et l' importance fondamentale du respect de ce principe, par les juridictions nationales, pour une application uniforme et effective du droit communautaire dans les États membres. La question préjudicielle n' aurait pas été posée si le juge de renvoi n' avait pas connu ce principe et ses conséquences. La présente affaire donne en revanche à la Cour l' occasion de se prononcer sur la question de savoir s' il y a des cas où une partie dans un litige devant un juge national ne peut pas se prévaloir d' une disposition d' un règlement pour faire constater l' inapplicabilité d' une règle nationale contraire.
En l' espèce, on est en présence du cas particulier dans lequel la partie concernée pourrait éventuellement obtenir, par l' application du principe de primauté, une situation où ni la réglementation communautaire ni les règles nationales pertinentes ne seraient applicables, ce qui créerait donc un "vide juridique" pouvant être incompatible avec l' objectif des règles communautaires concernées.
9. C' est pourquoi, à notre avis, la question préjudicielle déférée suppose qu' on se demande d' abord si la règle de droit communautaire pertinente en l' espèce est de nature à pouvoir être invoquée par M. Kuhn devant le tribunal administratif pour faire valoir que le refus de lui attribuer un numéro de contrôle est illicite. Selon nous, la Cour n' a à se prononcer sur la question qui lui a été déférée que si elle estime qu' en l' espèce le règlement peut être invoqué par M. Kuhn. Pour répondre à cette question préalable, il faut toutefois connaître les règles pertinentes et les points de vue juridiques exposés dans les observations présentées à la Cour en ce qui concerne l' incompatibilité alléguée entre le règlement et la réglementation allemande. C' est pourquoi nous commencerons par les exposer.
Le fait qu' un rendement à l' hectare autorisé est également fixé pour le vin de table en Allemagne
10. C' est à juste titre que le tribunal administratif fait remarquer qu' aux termes de l' article 2a de la loi sur le vin, des vins autres que le v.q.p.r.d. sont couverts par l' obligation, faite aux Laender, de fixer des rendements à l' hectare autorisés, alors que l' article 11 du règlement v.q.p.r.d. dispose seulement qu' il convient de fixer un rendement à l' hectare autorisé pour le v.q.p.r.d..
La législation communautaire ne comportant aucune règle relative au rendement à l' hectare autorisé pour le vin de table, on peut faire valoir que, compte tenu du caractère exhaustif du droit communautaire en l' espèce, les États membres ne sont pas compétents pour fixer de telles règles.
La Commission et le gouvernement allemand font toutefois valoir qu' il y a en Allemagne des circonstances très particulières qui justifient que les règles allemandes relatives au rendement à l' hectare autorisé s' appliquent également au vin de table. Ils soulignent que toutes les marques de vins en Allemagne sont reconnues comme susceptibles de produire du v.q.p.r.d. et que, de surcroît, certains vins de table originaires d' Allemagne peuvent être qualifiés de "Landwein" et que le droit communautaire dispose expressément qu' on peut fixer des règles relatives au rendement autorisé à l' hectare pour le Landwein.
Le calcul du rendement à l' hectare autorisé (surface cultivée contre surface non cultivée mais cultivable)
11. Aux termes de l' article 11, paragraphe 1 du règlement:
"Pour chacun des v.q.p.r.d., il est fixé, par l' État membre concerné, un rendement à l' hectare exprimé en quantités de raisins, de moût de raisins ou de vin.
Pour cette fixation, il est tenu compte en particulier des rendements obtenus au cours des dix années précédentes, seules étant prises en considération les récoltes de qualité satisfaisante obtenues dans les terroirs les plus représentatifs de la région déterminée.
Le rendement à l' hectare peut être fixé à un niveau différent pour le même v.q.p.r.d. selon:
- la sous-région, la commune ou la partie de commune,
- la ou les variété(s) de vigne,
d' où proviennent les raisins mis en oeuvre.
Ce rendement peut faire l' objet d' ajustement par l' État membre concerné."
La loi sur le vin allemande ne prend pas position expressément sur la question de savoir si l' on doit uniquement fixer un rendement à l' hectare autorisé pour les surfaces cultivées, ou si l' on peut compter également les surfaces cultivables mais non cultivées en fait. Il ressort toutefois des travaux préparatoires de la loi que cette dernière possibilité est ouverte aux Laender. Il en a été fait usage dans certaines région du Land de Rhénanie Palatinat, dont la région où se trouve l' exploitation de M. Kuhn. La condition à cet égard est toutefois que les surfaces non cultivées qui entrent dans le calcul ne peuvent représenter plus de 12 % de la surface totale de l' entreprise. De surcroît, dans les régions où l' on tient compte des surfaces qui ne sont pas cultivées, le rendement à l' hectare autorisé est réduit de 3 % par rapport au rendement à l' hectare dans les régions où l' on ne tient compte que des surfaces cultivées.
Le juge de renvoi estime que la possibilité de prendre en compte les surfaces non cultivées est difficilement compatible avec le système de recherche de qualité du règlement v.q.p.r.d. M. Kuhn et la Commission sont d' accord sur ce point. Ils soulignent que la notion même de rendement autorisé à l' hectare doit supposer que, pour déterminer le rendement à l' hectare, on ne tienne compte que des surfaces qui sont réellement cultivées. Par ailleurs, la Commission souligne que le fait de prendre en compte des surfaces non cultivées crée une discrimination, non seulement entre les régions où il est possible de prendre en compte ces surfaces non cultivées et celles où ce n' est pas le cas, mais également une discrimination entre les exploitations à l' intérieur des régions citées en premier lieu.
Le gouvernement allemand fait valoir que, sur ce point, les règles allemandes ne sont pas contraires à l' article 11 du règlement qui ne comporte aucune règle expresse à cet égard. Il souligne de surcroît que la règle allemande a un fondement concret légitime puisqu' elle contribue, dans certaines régions particulièrement affectées, à encourager les viticulteurs à ne pas cultiver pendant un an certaines surfaces touchées par la maladie.
La sanction en cas de dépassement du rendement à l' hectare autorisé
12. Le paragraphe 2 de l' article 11 se lit comme suit:
"Le dépassement du rendement visé au paragraphe 1 entraîne l' interdiction d' utiliser, pour la totalité de la récolte, la dénomination revendiquée, sauf dérogations prévues, à titre général ou particulier, par les États membres dans les conditions qu' ils arrêtent, le cas échéant, selon les aires de production; ces conditions portent notamment sur la destination des vins et des produits en question."
Comme nous l' avons mentionné plus haut, l' article 2a de la loi sur le vin dispose que le rendement à l' hectare fixé représente la quantité maximale de vin de l' année particulière qui peut être vendue et que le vin excédentaire ne peut être vendu que pour des objectifs différents, précisément définis, mais non en tant que vin de table ou vin de qualité et que le vin excédentaire peut être stocké et, sous certaines conditions, vendu en tant que vin de qualité au cours de campagnes vinicoles postérieures, dans les limites du rendement à l' hectare autorisé fixé pour l' année en question.
13. Le tribunal administratif souligne que la loi sur le vin ne dispose pas que les Laender doivent fixer un rendement par hectare mais seulement les quantités qui peuvent être vendues chaque année en tant que vin de qualité et que, de ce fait, la réglementation est d' abord un régime de commercialisation. Le juge de renvoi ajoute que, selon les règles allemandes, un viticulteur peut produire autant qu' il le souhaite par hectare, sans que son vin perde de ce fait la désignation v.q.p.r.d. ce qui vaut même pour les quantités excédentaires qui peuvent, conformément à l' article 2a, paragraphe 3 de la loi sur le vin, être commercialisées en tant que v.q.p.r.d. au cours d' une campagne vinicole ultérieure. Il estime que le système introduit par la réglementation allemande est éloigné de celui fixé à l' article 11, paragraphe 2 du règlement et que la sanction prévue par le règlement est "beaucoup plus dure" que celle prévue par la loi sur le vin.
Pour l' essentiel, M. Kuhn et la Commission partagent le point de vue du tribunal administratif et estiment que le système de sanction allemand est en contradiction avec le système fixé à l' article 11, paragraphe 2 du règlement.
14. Bien sûr, le gouvernement allemand ne conteste pas que les deux réglementations prévoient dans une certaine mesure des conséquences juridiques différentes en cas de dépassement du rendement à l' hectare autorisé. Il fait toutefois remarquer que ces deux catégories de règles ont fondamentalement le même objectif, à savoir la limitation de la production de v.q.p.r.d. pour garantir sa qualité et l' améliorer et pour éviter des perturbations du marché et qu' en réalité les effets de limitation de la production des sanctions respectives ne sont pas très différents. Il souligne spécialement que, selon les règles communautaires, rien n' empêche un viticulteur qui dépasse le rendement à l' hectare autorisé de vendre toute sa production en tant que vin de table alors que le viticulteur allemand qui dépasse le rendement à l' hectare autorisé n' a pas la possibilité de vendre le vin excédentaire comme vin de table. Le gouvernement allemand fait également valoir que la possibilité de se servir du vin excédentaire au cours d' années postérieures en le stockant n' est pas d' une grande importance pratique en raison des possibilités limitées de stockage. Dans ces circonstances, il fait valoir que le système allemand peut être considéré comme couvert par la possibilité ouverte aux États membres, conformément à l' article 11, paragraphe 2, de prévoir des dérogations à titre général.
Sur ce point, la Commission rétorque que la possibilité ouverte aux États membres de prévoir des dérogations ne saurait avoir pour conséquence une renonciation complète au principe qui sous-tend la sanction prévue dans le règlement et que, en toute hypothèse, les dérogations prévues doivent avoir des conséquences juridiques qui peuvent au moins être assimilées à l' interdiction d' utiliser la mention de qualité pour la récolte dans son ensemble. D' après la Commission, les règles allemandes ne répondent pas à ces conditions.
Régime de production contre régime de commercialisation
15. Le tribunal administratif exprime l' opinion que les règles allemandes ont institué un "régime de commercialisation" alors que le règlement communautaire prévoit un "régime de production". Dans leurs observations devant la Cour, M. Kuhn et la Commission ont manifesté leur accord sur ce point.
A notre avis, il n' y a pas lieu d' accorder de l' importance à cette terminologie. On peut toujours discuter du point de savoir s' il est indiqué de qualifier ainsi les deux régimes. On pourrait éventuellement prétendre qu' ils expriment de manière adéquate les différences concrètes entre les deux systèmes. On ne saurait toutefois perdre de vue que le but des deux régimes est de limiter la production et qu' ils ne contiennent ni l' un ni l' autre une véritable interdiction de produire du vin au-delà du rendement à l' hectare autorisé - ce qui bien entendu n' exclut pas qu' il puisse y avoir des différences importantes dans l' efficacité avec laquelle les deux régimes réalisent leur objectif commun.
Les limites à la possibilité de se prévaloir du principe de la primauté du droit communautaire dans les litiges devant les juridictions nationales
16. Dans son arrêt Simmenthal (5), la Cour a donné les raisons de l' importance fondamentale de la primauté du droit communautaire. "Le fait de reconnaître une efficacité juridique quelconque à des actes législatifs nationaux empiétant sur le domaine à l' intérieur duquel s' exerce le pouvoir législatif de la Communauté, ou autrement incompatibles avec les dispositions du droit communautaire, reviendrait à nier, pour autant, le caractère effectif d' engagement inconditionnellement et irrévocablement assumé par les États membres, en vertu du traité, et mettrait ainsi en question les bases mêmes de la Communauté" (6). Dans le même arrêt, la Cour a souligné les obligations des juridictions nationales et leur rôle décisif dans ce contexte. "Tout juge national, saisi dans la cadre de sa compétence, a l' obligation d' appliquer intégralement le droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle communautaire" (7). "En vertu du principe de la primauté du droit communautaire, les dispositions du traité et les actes des institutions directement applicables ont pour effet, ... non seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur, toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore ... d' empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec des normes communautaires" (8).
17. Il est incontestable que la sauvegarde du principe de primauté par les juridictions nationales contribue dans une large mesure - comme l' a aussi souligné M. Kuhn - à garantir que les États membres respectent les obligations que leur impose le droit communautaire. Dans son arrêt Van Gend & Loos (9), la Cour a souligné l' importance des tribunaux nationaux à cet égard. Elle a déclaré notamment:
"Une limitation aux seules procédures des articles 169 et 170 [du traité CEE] des garanties contre une violation [de leurs obligations communautaires] par les États membres supprimerait toute protection juridictionnelle directe des droits individuels de leurs ressortissants ... La vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits entraîne un contrôle efficace qui s' ajoute à celui que les articles 169 et 170 confient à la diligence de la Commission et des États membres."
18. Il est toutefois établi que c' est à la Commission et aux États membres, qui peuvent entamer une procédure devant la Cour sur la base des articles 169 et 170 du traité CEE, qu' appartient la compétence générale de faire constater si les États respectent ou non leurs obligations découlant du droit communautaire.
Une telle compétence générale n' est pas reconnue aux particuliers. Leur pouvoir de se prévaloir des règles communautaires en vue de faire constater la non-conformité de règles nationales, et donc leur inapplicabilité, est limité de diverses manières.
Ces limitations résultent tant du droit national que du droit communautaire et elles sont fondées pour l' essentiel sur le fait que les particuliers doivent avoir un intérêt juridique digne d' être protégé à se prévaloir de la règle communautaire en cause et que cette dernière doit répondre à certaines conditions pour pouvoir être appliquée par le juge national.
19. En principe, les particuliers ne peuvent se prévaloir que des règles communautaires qui ont un effet direct. Elles sont précisément caractérisées par le fait qu' on peut les invoquer devant le juge national et que ce dernier est tenu, conformément au droit communautaire, de les prendre en considération pour fonder sa décision.
Les critères généralement retenus pour que les règles communautaires soient dotées d' effet direct touchent à leur aptitude à être directement appliquées par les juges nationaux, plus précisément à la question de savoir si ces règles sont suffisamment claires et inconditionnelles.
20. La règle communautaire dont se prévaut M. Kuhn dans le litige au principal est une disposition d' un règlement. En se référant à l' article 189 du traité CEE, la Cour a établi que, par sa nature et sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, un règlement produit des effets immédiats et est, en tant que tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l' obligation de protéger (10). Bien entendu, cela ne signifie pas que toute disposition d' un règlement est apte, par son contenu, à être invoquée en tant que source de droits pour les particuliers (11). Les règlements peuvent comporter des dispositions qui s' adressent uniquement aux États membres et leur imposent l' obligation d' adopter des règles d' un certain contenu et, comme nous le verrons plus loin, on peut trouver des dispositions qui, par leur objectif, ne visent pas à conférer aux particuliers le droit de s' en prévaloir pour obtenir que soit constatée l' inapplicabilité d' une règle nationale contraire.
21. C' est pourquoi, le fait que la règle invoquée ici se trouve dans un règlement ne permet pas de répondre en toute certitude à la question de savoir si M. Kuhn peut invoquer cette disposition pour faire constater l' inapplicabilité de la règle nationale.
Par ailleurs, il est, à notre avis, difficile de trouver dans la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne l' effet direct des règles communautaires la réponse à cette question dans les circonstances de la présente espèce.
22. Ce qui caractérise ces circonstances est que
- les règles communautaires invoquées sont susceptibles d' être utilisées comme fondement pour déterminer si les règles nationales litigieuses sont en contradiction avec les règles communautaires, mais
- les règles communautaires ne sont pas de nature - ou pas nécessairement - à pouvoir être appliquées en tant que règles alternatives aux règles nationales éventuellement contraires, puisque, par leur contenu, elles ne fixent pas - ou pas certainement - des droits et obligations à l' égard des particuliers, que les tribunaux nationaux seraient à même de faire respecter.
La question est de savoir si, dans de telles circonstances, un particulier doit avoir la possibilité d' invoquer des règles communautaires et le principe de la primauté avec comme conséquence que, ni les règles nationales contraires (qui deviendraient de ce fait inapplicables), ni les règles communautaires ne peuvent servir de base à la détermination de la situation juridique du particulier.
23. Dans une affaire telle que la présente, le particulier invoque une règle communautaire pour se créer un droit - à savoir le droit d' échapper à l' application d' une règle nationale existante qui lui impose des obligations. Or, la règle communautaire qu' il invoque vise à créer à son égard, non pas des droits, mais au contraire des obligations. Dans une telle situation on peut se demander s' il convient de limiter le droit des particuliers de se prévaloir de règles communautaires ayant un tel contenu aux règles qui peuvent être utilisées par le juge national en tant que base juridique alternative pour pouvoir déterminer la situation juridique applicable.
A notre avis, il serait difficile de justifier une exigence aussi générale qui entraînerait vraisemblablement également des restrictions importantes aux possibilités ouvertes aux particuliers de se prévaloir de règles communautaires pour faire constater l' inapplicabilité de règles nationales contraires.
24. Selon nous, la limite à ces possibilités qui peut être utile dans des cas tels que la présente affaire trouve sa meilleure expression dans l' exigence que les particuliers justifient d' un intérêt protégé par le droit communautaire à pouvoir se prévaloir de la règle.
25. Il nous semble que les observations de la Commission et celles du gouvernement allemand reposent sur le même ordre d' idées. Ils insistent sur le fait qu' un particulier ne peut pas se prévaloir d' une règle communautaire qui lui impose des devoirs pour faire constater l' inapplicabilité d' une règle nationale qui lui impose également des devoirs, et créer par là un "vide juridique" incompatible avec l' objectif poursuivi par les deux règles.
26. Certains aspects de l' arrêt de la Cour dans l' affaire Ratti (12) expriment vraisemblablement la même conception. M. Ratti était poursuivi en Italie pour avoir commercialisé des solvants en infraction des règles italiennes sur la commercialisation de ces produits. M. Ratti a fait valoir que les modalités de commercialisation avaient été conformes aux règles fixées dans une directive du Conseil qui aurait dû être mise en oeuvre par l' Italie. A cet égard, la Cour a déclaré notamment ce qui suit:
"...une juridiction nationale saisie par un justiciable qui s' est conformé aux dispositions d' une directive, d' une demande tendant à écarter une disposition nationale incompatible avec ladite directive non introduite dans l' ordre juridique interne d' un État défaillant, doit faire droit à cette demande si l' obligation en cause est inconditionnelle et suffisamment précise;
...un État membre ne saurait appliquer sa loi interne - même si elle est assortie de sanctions pénales - non encore adaptée à une directive, après l' expiration du délai fixé pour sa mise en oeuvre, à une personne qui s' est conformée aux dispositions de la directive;" (points 23 et 24). (c' est nous qui soulignons).
L' arrêt ne précise pas expressément quelle serait la situation juridique si les produits en cause n' avaient pas été commercialisés conformément aux règles de la directive. On peut toutefois légitimement estimer qu' en soulignant que les règles de la directive avaient été respectées, la Cour a montré qu' elle laissait au moins ouverte la possibilité, en cas de non respect, de ne pas admettre le droit de M. Ratti de se prévaloir des règles de la directive, même si ces dernières étaient inconditionnelles et suffisamment précises, et, également, même en cas d' incompatibilité flagrante entre les règles communautaires et les règles italiennes (13).
27. Avant d' examiner si, dans le litige au principal, M. Kuhn peut se prévaloir de l' article 11 du règlement, il peut être utile de souligner qu' à notre avis il n' y aurait en pratique pas de restriction sensible à la possibilité des tribunaux nationaux de faire respecter la primauté du droit communautaire, si l' on exigeait que les particuliers aient un intérêt protégé par le droit communautaire à se prévaloir des règles communautaires pour faire constater l' inapplicabilité des règles nationales. Dans les cas, relativement peu nombreux, où il y a lieu de se demander concrètement si cette exigence est satisfaite, la Cour doit fixer le contenu précis de cette dernière à la lumière des expériences acquises en traitant de telles affaires.
28. Dans tous les cas courants, les juges nationaux continueront de pouvoir sanctionner la contradiction entre des règles communautaires et des règles nationales lorsqu' ils seront en mesure de constater la contradiction sur la base des règles communautaires en cause. Il n' y a lieu d' envisager une exception à une telle sanction que dans les situations où il serait contraire à l' objectif de la règle communautaire qu' on en arrive à un "vide juridique" entendu en ce sens que les ressortissants des États membres échappent aux obligations que les règles communautaires et les règles nationales ont comme objectif commun de leur imposer.
Même si, dans ces cas exceptionnels, on supprime la possibilité qu' ont les particuliers de se prévaloir du droit communautaire, cela ne signifie pas que la situation juridique nationale contraire au droit communautaire peut être maintenue. Cela signifie uniquement que les litiges portant sur la question de savoir dans quelle mesure des situations juridiques sont contraires au droit communautaire doit être réglée dans le cadre des recours en manquement au titre de l' article 169 et de l' article 170 du traité CEE. Si, dans un tel cadre, un arrêt constate que la règle nationale en cause est contraire au droit communautaire, il résulte de l' article 171 du traité que l' État membre doit prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l' arrêt.
M. Kuhn peut-il se prévaloir de l' article 11 du règlement pour pouvoir faire constater l' inapplicabilité de l' article 2a de la loi allemande sur le vin?
29. A notre avis, l' application à la présente espèce des points de vue que nous avons exposés ci-dessus conduit aux résultats suivants:
30. L' incompatibilité alléguée entre la règle allemande et la règle communautaire quant au fait que la règle allemande prévoit également la fixation d' un rendement à l' hectare autorisé pour le vin de table et qu' elle autorise la prise en compte, pour le rendement à l' hectare autorisé, également de surfaces qui ne sont pas cultivées, n' est à notre avis pas de nature à pouvoir être invoquée par M. Kuhn dans le litige au principal aux fins de faire constater l' inapplicabilité de l' article 2a de la loi sur le vin en tant que base juridique de l' acte administratif rejetant sa demande d' un numéro de contrôle. Il y au moins deux raisons à cela.
En premier lieu, il est difficile de voir comment une contradiction sur ces points entre la règle communautaire et la règle allemande pourrait présenter une pertinence par rapport aux dispositions de la loi sur les vins sur la base de laquelle la demande de M. Kuhn a été rejetée. L' ordonnance de renvoi nous paraît d' ailleurs montrer que le tribunal administratif n' estime pas qu' une incompatibilité entre la règle allemande et la règle communautaire à ces deux égards soit directement pertinente pour la solution du litige. Nous avons l' impression que c' est, pour ainsi dire, pour étayer son doute décisif en ce qui concerne la compatibilité de la règle en matière de sanction de la loi sur les vins avec celle du règlement communautaire que le juge de renvoi mentionne qu' il n' est pas certain de la conformité entre le règlement et la loi allemande sur ces points.
En second lieu, il nous semble en outre, qu' en toute hypothèse, M. Kuhn ne justifie pas, dans le cadre du litige au principal, d' un intérêt protégé par le droit communautaire à faire constater une incompatibilité éventuelle entre le règlement communautaire et les règles allemandes sur ces deux aspects. A notre avis, M. Kuhn n' a pas prouvé qu' il se trouverait dans une situation juridique différente et, dans le contexte concret du litige, meilleure, si les règles communautaires lui étaient appliquées conformément au contenu qu' il leur prête.
31. Cest incontestablement dans la contradiction alléguée entre la règle portant sanction à l' article 11, paragraphe 2 du règlement et celle figurant à l' article 2a de la loi allemande sur le vin que réside le coeur du litige. C' est sur la règle en matière de sanction à l' article 2a de la loi sur le vin qu' est fondé le rejet de la demande de numéro de contrôle formée par M. Kuhn.
32. En ce qui concerne la sanction prévue à l' article 11, paragraphe 2 du règlement, il est opportun d' examiner un aspect qui n' a pas été abordé dans les observations présentées à la Cour. Il convient de se demander si les dispositions matérielles inscrites à l' article 11, paragraphe 2 du règlement - c-est-à-dire l' interdiction d' utiliser la désignation de qualité pour toute la récolte en cas de dépassement du rendement à l' hectare autorisé - sont dotées d' un effet direct. On doit se demander s' il appartient aux autorités nationales et, partant, également aux juridictions nationales, de faire respecter cette interdiction directement sur la base de la disposition du règlement. Il semble que le système administratif allemand permette d' imposer une telle interdiction, puisque l' inobservation de la règle relative au rendement à l' hectare autorisé peut être sanctionnée par le refus d' accorder un numéro de contrôle, avec pour conséquence que le vin ne peut pas être commercialisé en tant que vin de qualité.
Le fait d' admettre l' effet direct de la règle communautaire en matière de sanctions impliquerait à notre avis que M. Kuhn ne peut pas se prévaloir de cette règle pour faire constater l' invalidité du refus de lui accorder un numéro de contrôle, puisque, dans ce cas, ce refus trouverait son fondement direct dans les dispositions du règlement. Bien sûr, les autorités allemandes auraient appliqué la disposition inscrite à l' article 11, paragraphe 2, de manière partiellement défectueuse, puisque, contrairement au règlement, M. Kuhn a obtenu un numéro de contrôle pour une partie de sa production dans les limites du rendement à l' hectare autorisé. Mais, selon nous, cette erreur de l' administration allemande ne saurait en aucun cas avoir pour résultat de priver les dispositions du règlement de l' effet juridique prévu en ce qui concerne le vin excédentaire.
33. Il n' est toutefois pas certain que la règle prévoyant une sanction à l' article 11, paragraphe 2, soit dotée d' effet direct. Dans ce contexte, il est important que la Commission n' ait pas fait valoir que cette disposition a un effet direct et il peut y avoir plusieurs raisons à cela. L' effet direct peut éventuellement être exclu du fait de la possibilité générale ouverte aux États membres de prévoir des exceptions au contenu matériel de l' article 11, paragraphe 2. On peut éventuellement trouver également la confirmation de l' absence d' effet direct de cette disposition dans le contexte dans lequel elle s' inscrit. L' article 11, paragraphe 1, relatif à l' obligation des États membres de fixer des rendements à l' hectare autorisés ne répond pas aux conditions générales pour produire un effet direct, de telle sorte qu' il puisse en soi fonder des obligations pour les particuliers et, pour la plupart, les autres dispositions du règlement ont un contenu similaire, c' est-à-dire qu' elles prévoient des obligations pour les États membres de créer, dans des domaines précisés, une situation juridique plus ou moins bien définie. En outre, la Commission a produit en l' espèce des explications sur la situation en droit dans les autres États membres qui montre que ces derniers ont "mis en oeuvre" les dispositions de l' article 11, paragraphe 2, selon des modalités qui s' écartent dans une certaine mesure du contenu exact de la règle inscrite à l' article 11, paragraphe 2 en matière de sanctions. On pourrait peut-être voir là l' expression de ce que cette disposition n' est pas de nature à produire un effet direct.
34. A notre avis toutefois, la Cour n' a pas à se prononcer sur la question de savoir si l' on peut assurer le respect de la disposition de l' article 11, paragraphe 2 en tant que créant directement des obligations. En effet, nous pensons qu' on peut constater qu' en toute hypothèse, il serait contraire à l' objectif de cette disposition que M. Kuhn puisse se prévaloir d' une éventuelle contradiction entre elle et l' article 2a de la loi allemande sur les vins, au seul effet de faire constater l' inapplicabilité de ce dernier. Selon nous, M. Kuhn n' a pas un intérêt protégé par le droit communautaire qui lui permet de se prévaloir de la règle communautaire pour obtenir un tel résultat.
35. A cet égard, la Commission insiste beaucoup sur le fait qu' il convient de considérer que l' article 11, paragraphe 2 du règlement comporte une disposition "plus sévère" à l' égard des viticulteurs que celle de l' article 2a de la loi sur le vin.
Nous sommes d' accord avec la Commission que, dans le cas concret de l' espèce, cet élément peut être utilisé comme argument excluant que M. Kuhn puisse se prévaloir de la règle communautaire.
Il convient pourtant de remarquer ici qu' on peut difficilement exiger qu' une disposition du droit communautaire soit "plus sévère" que la règle nationale, comme condition qui doit nécessairement être remplie pour pouvoir refuser à un particulier le droit de se prévaloir d' une règle communautaire.
On pourra trouver en pratique des cas où il sera difficile d' établir si c' est la situation juridique prévue par la règle communautaire ou celle prévue par la règle nationale qui est la "situation la plus sévère" du point de vue de la partie concernée. De surcroît, on ne peut exclure des hypothèses où la partie concernée n' a pas un intérêt protégé par le droit communautaire à se prévaloir d' une règle communautaire pour faire constater l' inapplicabilité d' une règle nationale, même lorsque la règle communautaire est "moins sévère" que la règle nationale.
36. A notre avis, dans la présente espèce, la Cour doit se limiter à constater que le requérant au principal n' a pas un intérêt protégé par le droit communautaire à se prévaloir de l' article 11 du règlement v.q.p.r.d. pour faire constater l' inapplicabilité de l' article 2a de la loi allemande sur le vin qui a servi de fondement au rejet de sa demande d' un numéro de contrôle.
A notre avis, pour motiver ce résultat, la Cour doit surtout souligner qu' il serait manifestement incompatible avec l' objectif du règlement d' utiliser l' article 11 pour aboutir en Allemagne à une situation juridique dans laquelle, aussi longtemps qu' une contradiction constatée entre une règle communautaire et la règle allemande correspondante n' a pas été éliminée par une modification de la législation allemande, on pourrait librement commercialiser du vin en tant que vin de qualité, même s' il s' agit de vin produit en excès du rendement autorisé à l' hectare.
Il y a à cet égard un élément important, et c' est peut-être l' élément décisif: il n' y a pas de contradiction concrète entre le règlement et la loi sur le vin sur le point qui fait l' objet du litige au principal, c' est-à-dire la question de savoir s' il convient d' attribuer à M. Kuhn un numéro de contrôle pour son vin excédentaire, de telle sorte que celui-ci puisse être vendu en tant que vin de qualité. Tant le règlement communautaire que la loi allemande sur le vin excluent que le vin excédentaire puisse être vendu en tant que vin de qualité.
Si la Cour estime devoir répondre à la question préjudicielle qui lui a été déférée par le tribunal administratif
37. Si la Cour estime comme nous que le requérant au principal ne peut se prévaloir de l' article 11 du règlement pour obtenir la constatation de l' inapplicabilité de l' article 2a de la loi sur les vins, nous pensons que la Cour ne doit pas répondre à la question préjudicielle concrète qui lui a été déférée. La raison pour laquelle le requérant ne peut se prévaloir de la règle communautaire est que l' application de cette dernière par le tribunal administratif aboutirait en l' espèce à un résultat contraire à l' objectif du règlement. Dans ces circonstances, une réponse à la question préjudicielle ne serait d' aucune utilité pour le tribunal de renvoi.
Si la Cour estimait approprié de répondre aux questions du tribunal administratif, nous précisons que nous pouvons nous rallier entièrement à l' interprétation donnée de l' article 11 par la Commission.
Conclusions
Compte tenu de ce qui précède, nous proposons à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Verwaltungsgericht Neustadt a.d. Weinstrasse dans les termes suivants:
L' article 11 du règlement n 823/87 établissant des dispositions particulières relatives aux vins de qualité produits dans des régions déterminées ne peut être invoqué par le requérant au principal en vue de faire constater l' inapplicabilité de la disposition de la loi allemande sur les vins sur laquelle est fondé l' acte administratif refusant au requérant un numéro de contrôle pour le vin qu' il a produit au-delà du rendement à l' hectare autorisé.
(*) Langue originale: le danois.
(1) - La limitation des quantités de vin produites à l' hectare est incontestablement d' une importance décisive pour la qualité du vin. C' est ce qu' a souligné le critique britannique en vins, M. Hugh Johnson, dans une interview publiée dans le Time magazine n
3 de 1993, p. 42. On avait demandé à M. H. Johnson de développer la remarque: l' intégrité de la viticulture germanique est menacée . Il a répondu:
Fondamentalement, l' erreur, pour les vins allemands, a été la surproduction. Les vins allemands du dix-neuvième siècle étaient secs, mais c' étaient des vins produits à un faible taux de rendement. Ils étaient plein de corps et de bouquet et ils pouvaient vieillir pratiquement indéfiniment, ce qui est une grande qualité. Mais lorsque vous commencez tout à coup à produire 200 hectolitres par hectare, vous vous demandez alors pourquoi le vin a le goût d' eau - en fait, c' est de l' eau - et pourquoi il ne vieillit pas - c' est parce qu' il n' a pas de structure...
(2) - JO L 84, p. 59.
(3) - Il résulte du dossier que les rendements à l' hectare pertinents pour le litige au principal étaient les suivants:
vin de qualité mit Praedikat (avec mention) 80 hl
vin de qualité 105 hl
vin de table 140 hl.
(4) - M. Kuhn disposait d' un terrain vinicole reconnu de 82.445 m2 et avait déjà obtenu le numéro de contrôle pour les quantités suivantes:
vin de qualité mit Praedikat 23.850 l = 29.813 m2
vin de qualité 27.011 l = 25.725 m2
vin de table 37.538 l = 26.813 m2
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82.351 m2
Ainsi, il restait 94 m2 (82.445 m2 - 82.351 m2).
Le litige au principal porte sur une demande d' attribution d' un numéro de contrôle pour 1500 litres supplémentaires. M. Kuhn n' a reçu ce numéro de contrôle que pour 75 litres de vin de qualité mit Praedikat correspondant au rendement à l' hectare autorisé pour les 94 m2 restant.
(5) - Arrêt du 9.3.1978 (106/77, Rec. p. 629).
(6) - Arrêt Simmenthal, point 18.
(7) - Arrêt Simmenthal, point 21.
(8) - Arrêt Simmenthal, point 17.
(9) - Arrêt du 5.2.1963 (26/62, Rec. p. 1).
(10) - Arrêt du 14.12.1971, Politi (43/71, Rec. p. 1039, point 9).
(11) - Voir l' arrêt de la Cour du 30.11.1978, Bussone (31/78, Rec. p. 2429), où il a été établi au point 30 que l' applicabilité directe d' un règlement exige que son entrée en vigueur et son application en faveur ou à la charge des sujets de droit se réalise sans aucune mesure portant réception dans le droit national . Voir également les conclusions de l' avocat général M. Warner dans Iannelli (74/76, Rec. 1977, p. 557) où l' on peut lire ce qui suit: le fait qu' une disposition d' un règlement est directement applicable (en vertu de l' article 189) ne signifie pas nécessairement qu' elle a un effet direct: il ne peut en être ainsi que dans la mesure où elle répond aux critères bien connus d' être claire et inconditionnelle et de n' exiger pour son application aucune intervention législative complémentaire .
(12) - Arrêt du 5 avril 1979 (148/78, Rec. p. 1629).
(13) - Dans les affaires C-46/90 Lagauche, C-69/91, Decoster, C-92/91, Taillandier et C-93/91, Evrard, la Cour doit se prononcer sur une question qui correspond dans une certaine mesure à celle débattue ici. On le sait, le contexte de ces affaires est qu' en Belgique et en France des personnes ont été poursuivies au pénal dans une série de cas pour avoir été en possession de matériel de télécommunication sans que ce matériel ait été agréé par les autorités, comme l' exige le droit national. La Cour a précédemment établi que les règles nationales prévoyant l' agrément de ce type de matériel ne sont pas en elles-mêmes incompatibles avec le droit communautaire mais que les règles applicables dans les quatre affaires sont en contradiction avec le droit communautaire dans la mesure où elles supposent que l' agrément est donné par un organisme qui intervient lui-même sur le marché en tant qu' opérateur économique. Dans ces affaires, la question est de savoir si l' incompatibilité avec le droit communautaire ainsi fondée et limitée, des règles belges et françaises peut être invoquée par les prévenus pour faire constater l' illégalité des règles nationales qui fondent les poursuites. Certaines déclarations de l' avocat général M. Lenz dans ses conclusions Lagauche, C-46/90 et Evrard, C-693/91, prononcées le 2 décembre 1992, pourraient être interprétées, dans une certaine mesure, comme disant que les prévenus qui n' ont pas demandé l' agrément n' ont pas un intérêt protégé par le droit communautaire à pouvoir se prévaloir des règles communautaires concernées pour faire constater que l' exigence belge d' agrément leur était inapplicable en tant que telle (voir les points 44 et 45 dans les conclusions Lagauche et les points 17 et 18 dans les conclusions Evrard).