61996CJ0301_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-301/96,
Forbundsrepublikken Tyskland
ved W.-D. Plessing og T. Oppermann, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved K.-D. Borchardt, som befuldmægtiget, bistået af Rechtsanwalt M. Núñez-Müller, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
sagsøgt,
støttet af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
ved J.E. Collins, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/666/EF af 26. juni 1996 om Tysklands støtte til Volkswagen-koncernen til fabrikkerne i Mosel og Chemnitz (EFT L 308 s. 46),
har
DOMSTOLEN (plenum ),
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen og C.W.A. Timmermans samt dommerne D.A.O. Edward, P. Jann, V. Skouris, F. Macken (refererende dommer), S. von Bahr og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 26. februar 2002, hvorunder Forbundsrepublikken Tyskland var repræsenteret ved T. Oppermann og W.-D. Plessing og Kommissionen ved K.-D. Borchardt og M. Núñez-Müller,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
28. maj 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. september 1996 har Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF) anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/666/EF af 26. juni 1996 om Tysklands støtte til Volkswagen-koncernen til fabrikkerne i Mosel og Chemnitz (EFT L 308 s. 46, herefter »den anfægtede beslutning«).
Relevante retsregler
2. Ved skrivelse af 31. december 1988 meddelte Kommissionen medlemsstaterne, at den i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 1 (EF-traktatens artikel 93, stk. 1, nu artikel 88, stk. 1, EF), havde fastlagt betingelserne for gennemførelsen af almindelige EF-rammebestemmelser for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien (herefter »EF-rammebestemmelserne«), gengivet i et bilag til skrivelsen, og den opfordrede medlemsstaterne til inden en måned at meddele Kommissionen, om de var indforstået med rammebestemmelserne.
3. EF-rammebestemmelserne blev affattet som meddelelse 89/C 23/03 (EFT 1989 C 123, s. 3). Ifølge meddelelsens punkt 2.5 skulle den træde i kraft den 1. januar 1989 og gælde i to år.
4. Ifølge punkt 1, fjerde afsnit, er det bl.a. formålet med rammebestemmelserne at indføre en strengere disciplin i støtteydelsen inden for motorkøretøjsindustrien med henblik på at sikre, at EF-industriens konkurrencedygtighed ikke svækkes af illoyal konkurrence. Kommissionen understregede, at den kun kan føre en effektiv politik, hvis den sættes i stand til at tage stilling til de enkelte støttetilfælde, før støtten udbetales.
5. EF-rammebestemmelsernes punkt 2.2, første afsnit, lyder således:
»Al støtte, som ydes af de offentlige myndigheder som led i en godkendt støtteordning, til (en) virksomhed(er), der opererer i motorkøretøjssektoren som defineret ovenfor, skal, såfremt omkostningerne ved det projekt, der skal støttes, overstiger 12 mio. ECU, anmeldes på forhånd i overensstemmelse med EØF-traktatens artikel 93, stk. 3. Støtte, som ydes uden for en godkendt støtteordning, skal, uanset omkostningerne og støtteintensiteten, uden undtagelse anmeldes i overensstemmelse med EØF-traktatens artikel 93, stk. 3. Medlemsstaterne skal underrette Kommissionen så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at denne kan fremsætte sine bemærkninger hertil.«
6. I EF-rammebestemmelsernes punkt 3, der vedrører retningslinjerne for vurdering af støttetilfælde, præciseres i tredje afsnit, andet led:
»– Regionalstøtte
[...]
Kommissionen erkender, at en etablering af nye produktionsfaciliteter for motorkøretøjer og komponenter og/eller udvidelse af bestående aktiviteter i ugunstigt stillede områder kan være et værdifuldt bidrag til regionaludviklingen. Af denne grund ser Kommissionen sædvanligvis positivt på investeringsstøtte, der ydes til at afhjælpe strukturelle handicaps i ugunstigt stillede områder af Fællesskabet.
Sådan støtte ydes sædvanligvis automatisk i overensstemmelse med retningslinjer, som Kommissionen tidligere har godkendt. Når Kommissionen kræver forudgående anmeldelse af sådan støtte i fremtiden, er det fordi, den ønsker at få lejlighed til at vurdere fordelene heraf for regionaludviklingen (dvs. fremme af en varig udvikling af regionen gennem varig jobskabelse, sammenkobling med lokal- og EF-økonomiske målsætninger) set i forhold til eventuelle negative virkninger for sektoren som helhed (såsom skabelse af betydelig overkapacitet). Der søges ikke med en sådan vurdering at tilsidesætte den centrale betydning af regionalstøtte for skabelsen af indre sammenhæng i Fællesskabet, men snarere at sikre, at andre aspekter af Fællesskabets interesse, såsom udviklingen af Fællesskabets industri, også tages med i betragtningerne.«
7. Efter at den tyske regering havde meddelt Kommissionen, at den havde besluttet ikke at anvende EF-rammebestemmelserne, vedtog Kommissionen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, beslutning 90/381/EØF af 21. februar 1990 om ændring af den tyske støtteordning for motorkøretøjsindustrien (EFT L 188, s. 55). Artikel 1 i denne beslutning lyder således:
»1. Fra den 1. maj 1990 underretter Forbundsrepublikken Tyskland som omhandlet i EØF-traktatens artikel 93, stk. 3, Kommissionen om al støtte, der – som led i en af de i bilaget anførte støtteordninger – ydes til projekter, hvor omkostningerne overstiger 12 mio. ECU, og som er beregnet til virksomheder, der opererer i motorkøretøjssektoren som defineret i punkt 2.1 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien. Sådanne anmeldelser foretages i overensstemmelse med forskrifterne i punkt 2.2 og 2.3. Endvidere indsender Forbundsrepublikken årsrapporter som fastsat i rammebestemmelserne.
2. Forpligtelsen i henhold til stk. 1 gælder ud over de støtteordninger, der er anført på listen i bilaget (denne liste er ikke udtømmende), alle andre bestående støtteordninger, som kan komme motorkøretøjsindustrien til gode.
3. Støtte til virksomheder i motorkøretøjssektoren i Berlin, der ydes som led i Berlin Förderungsgesetz, fritages for den i rammebestemmelserne fastsatte forpligtelse til forhåndsanmeldelse, men medtages i de deri foreskrevne årsrapporter.«
8. Ved skrivelse af 2. oktober 1990 godkendte Kommissionen den tyske regionalstøtteordning for 1991 i henhold til det 19. rammeprogram, der blev vedtaget i henhold til den tyske lov af 6. oktober 1969 om den såkaldte
»Gemeinschaftsaufgabe« (»fællesprojektet«), »forbedring af regionale økonomiske strukturer« (herefter »loven om fællesprojektet«); Kommissionen påpegede dog, at der ved gennemførelsen af de påtænkte foranstaltninger skulle tages hensyn til de EF-rammebestemmelser, der gjaldt for visse industrigrene. I rammeprogrammet (herefter »det 19. rammeprogram«) præciseres i del I, punkt 9.3 (s. 43), at Kommissionen »har truffet afgørelser, hvori det forbydes at yde statsstøtte til bestemte sektorer, også selv om støtten ligger inden for godkendte ordninger (f.eks. regionalstøtteordninger), eller hvori der stilles krav om forudgående godkendelse af de enkelte støtteprojekter [...]
Sådanne regler er opstillet for følgende områder:
a) [...]
– motorkøretøjsindustrien, såfremt omkostningerne ved en foranstaltning, der skal støttes, overstiger 12 mio. ECU«
.
9. Efter at de fem nye delstater, der var udgået fra den tidligere Tyske Demokratiske Republik, herunder Freistaat Sachsen, var blevet optaget i Forbundsrepublikken Tyskland, proklamerede man den 3. oktober 1990 Tysklands politiske genforening.
10. Ved skrivelse af 31. december 1990 meddelte Kommissionen medlemsstaterne, at den anså det for nødvendigt at forlænge EF-rammebestemmelserne.
11. Denne beslutning fra Kommissionen blev ligeledes offentliggjort som en meddelelse 91/C 81/05 (EFT 1991 C 81, s. 4), som i fjerde og femte afsnit fastslår følgende:
»[...] Kommissionen mener, det er nødvendigt at forlænge rammebestemmelserne for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien i sin nuværende form. Den eneste ændring, Kommissionen har besluttet, er en udvidelse af den forudgående anmeldelsespligt af støtte fra Forbundsrepublikken Tyskland til også at omfatte Berlin (vest) og den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område (artikel 1, stk. 3, i [beslutning 90/381], er ikke længere gyldig fra den 1.1.1991).
Efter to år tager Kommissionen rammebestemmelserne op til fornyet gennemgang. Hvis ændringer (eller en mulig ophævelse af rammebestemmelserne) synes nødvendige, skal disse besluttes af Kommissionen efter høring af medlemsstaterne.«
12. Ved skrivelser af 5. december 1990 og 11. april 1991 til den tyske regering gav Kommissionen tilladelse til at anvende loven om fællesprojekt på de nye delstater, men henviste endnu engang til, at der ved gennemførelsen af de påtænkte foranstaltninger skulle tages hensyn til de EF-rammebestemmelser, der gjaldt for visse industrigrene. Ved skrivelse af 9. januar 1991 godkendte Kommissionen ligeledes, at de bestående regionalstøtteordninger blev udvidet til også at omfatte de nye delstater, og præciserede, at EF-rammebestemmelserne skulle overholdes.
13. Den 23. december 1992 besluttede Kommissionen ikke at ændre rammebestemmelserne og lade dem forblive i kraft, indtil en ny gennemgang blev foretaget af Kommissionen. Denne beslutning blev affattet som meddelelse 93/C 36/06 (EFT 1993 C 36, s. 17).
14. I dom af 29. juni 1995, Spanien mod Kommissionen (sag C-135/93, Sml. I, s. 1651, præmis 39), fastslog Domstolen, at denne beslutning skulle fortolkes således, at den kun havde forlænget rammebestemmelserne indtil en ny gennemgang, der, ligesom de foregående, skulle finde sted ved udgangen af en ny gyldighedsperiode på to år, der udløb den 31. december 1994.
15. Efter afsigelsen af denne dom meddelte Kommissionen ved skrivelse af 6. juli 1995 medlemsstaterne, at den i Fællesskabets interesse den 5. juli 1995 havde besluttet at forlænge sin beslutning af 23. december 1992 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1995, således at EF-rammebestemmelserne fandt anvendelse uden afbrydelse. Kommissionen understregede, at denne forlængelse kun skulle gælde, indtil proceduren i traktatens artikel 93, stk. 1, som Kommissionen havde besluttet at indlede samtidig, var blevet afsluttet. Denne beslutning, der blev affattet som meddelelse 95/C 284/03 (EFT 1995 C 284, s. 3), annullerede Domstolen i sin dom af 15. april 1997, Spanien mod Kommissionen (sag C-292/95, Sml. I, s. 1931).
16. I en anden skrivelse af 6. juli 1995 gav Kommissionen i øvrigt medlemsstaterne meddelelse om sin beslutning af 5. juli 1995, hvori den i lyset af dommen i sagen Spanien mod Kommissionen af 29. juni 1995 foreslog medlemsstaterne at genindføre EF-rammebestemmelserne for to år med visse ændringer, især den ændring, at grænsen for anmeldelsespligt sættes op til 17 mio. ECU. Punkt 2.5 i den nye affattelse af EF-rammebestemmelserne, som Kommissionen foreslog, lød således:
»De pågældende foranstaltninger træder i kraft, når alle medlemsstater har erklæret sig enig, dog senest den 1. januar 1996. Alle støtteprojekter, som inden da endnu ikke er blevet endelig godkendt af de kompetente offentlige myndigheder, skal anmeldes på forhånd.«
17. Ved skrivelse af 15. august 1995 erklærede den tyske regering sig enig i denne genindførelse af EF-rammebestemmelserne.
Sagens faktiske omstændigheder
18. Efter ikrafttrædelsen af den økonomiske, monetære og sociale union mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Den Tyske Demokratiske Republik den 1. juli 1990 brød efterspørgslen efter og dermed produktionen af køretøjer af mærket Trabant i Sachsen (Tyskland) sammen. For at bevare automobilindustrien i denne region indledte Volkswagen AG (herefter »Volkswagen«) forhandlinger med Treuhandanstalt (det offentlige organ, som havde til opgave at omstrukturere virksomhederne i den tidligere Tyske Demokratiske Republik, herefter »THA«), der ledte til en principaftale i oktober 1990. Der blev bl.a. aftalt følgende:
– Treuhand og Volkswagen stifter sammen et selskab, der har til opgave at sikre arbejdspladser (såkaldt »Beschäftigungsgesellschaft«) – Sächsischer Automobilbau GmbH (herefter »SAB«). I første omgang skal Treuhandanstalt eje 87,5% af selskabets kapital og Volkswagen 12,5%.
– SAB overtager lakeringshallen (på det tidspunkt stadig under opførelse) og den eksisterende slutmontage i Mosel (Tyskland) (herefter »Mosel I«).
– Selskabet Volkswagen Sachsen GmbH (herefter »VW Sachsen«), der er et helejet datterselskab af Volkswagen, overtager den eksisterende motorfabrik i Chemnitz (Tyskland) (herefter »Chemnitz I«).
– VW Sachsen overtager topstykkeproduktionen i Eisenach (Tyskland).
– VW Sachsen etablerer en ny automobilfabrik i Mosel med fire hovedproduktionsfelter, nemlig presning, karrosseribygning, lakering og slutmontage (herefter »Mosel II«), og bygger en ny motorfabrik i Chemnitz (herefter »Chemnitz II«).
19. Oprindeligt var overtagelsen og omstruktureringen af Mosel I og Chemnitz I tænkt som en overgangsløsning, der skulle forhindre, at de ansatte blev arbejdsløse i tiden indtil den planlagte påbegyndelse af driften i Mosel II og Chemnitz II i 1994.
20. Ved skrivelse af 19. september 1990 anmodede Kommissionen den tyske regering om i henhold til EF-rammebestemmelserne at give den meddelelse om statsstøtten til disse investeringsprojekter. Ved skrivelser af 14. december 1990 og 14. marts 1991 understregede Kommissionen, at støtten ikke kunne ydes, inden den var blevet anmeldt og godkendt af Kommissionen. Dette spørgsmål blev også sat på dagsordenen for to bilaterale møder, som blev afholdt i Bonn (Tyskland) den 31. januar og den 7. februar 1991.
Afgørelserne af 22. marts 1991
21. Den 22. marts 1991 traf Økonomi- og Arbejdsministeriet i delstaten Sachsen i henhold til loven om fællesprojektet to afgørelser om ydelse af investeringstilskud til VW Sachsen for Mosel II og Chemnitz II (herefter »afgørelserne fra 1991«). Tilskuddene beløb sig til i alt 757 mio. DEM til Mosel II, fordelt over perioden 1991 til 1994, og 147 mio. DEM til Chemnitz II, fordelt over perioden 1991 til 1996.
22. Ved afgørelse af 18. marts 1991 tildelte Finanzamt Zwickau-Land VW Sachsen skattelettelse for investeringer i henhold til Investitionszulagengesetz (den tyske lov om skattelettelser ved investeringer) fra 1991.
23. Volkswagen-koncernen anmodede desuden om tilladelse til at foretage ekstraordinære afskrivninger i henhold til Fördergebietsgesetz (den tyske lov om støtteområder) fra 1991.
24. Ved skrivelse af 25. marts 1991 gav de tyske myndigheder Kommissionen visse oplysninger om den støtte, der er nævnt i nærværende doms præmis 21-23. De angav dog, at de endnu ikke havde nærmere informationer, og at det var påtænkt at yde støtten inden for rammerne af de støtteordninger, som Kommissionen havde godkendt for de nye delstater. Ved skrivelse af 17. april 1991 anførte Kommissionen, at de tyske myndigheders skrivelse af 25. marts 1991 udgjorde en underretning efter EF-traktatens artikel 93, stk. 3, men at det var nødvendigt at give yderligere oplysninger.
25. Ved skrivelse af 29. maj 1991 gjorde de tyske myndigheder især gældende, at EF-rammebestemmelserne ikke gjaldt for de nye delstater i perioden fra den 1. januar til den 31. marts 1991, idet de kun var gældende i en periode på to år, som udløb den 31. december 1990, og at forlængelsen af dem først blev tiltrådt i april 1991. Da de omtvistede støtteforanstaltninger blev godkendt før den 31. marts 1991, havde Kommissionen ifølge de tyske myndigheder kun kunnet undersøge de forskellige sager herom på grundlag af regionalstøtteordningen (jf. præmis 8 i nærværende dom). På et møde den 10. juli 1991 afviste Kommissionen de tyske myndigheders opfattelse, og ved skrivelse af 16. juli 1991 stillede den krav om yderligere detaljerede oplysninger. Efter at den tyske regering havde svaret den 17. september 1991, stillede Kommissionen en ny række spørgsmål ved skrivelse af 27. november 1991.
26. I oktober og december 1991 modtog Volkswagen-koncernen investeringstilskud på 360,8 mio. DEM og skattelettelser på 10,6 mio. DEM for Mosel II og Chemnitz II.
27. Ved beslutning af 18. december 1991, affattet som meddelelse 92/C 68/04 (EFT 1992 C 68, s. 14), der blev meddelt den tyske regering den 14. januar 1992, indledte Kommissionen undersøgelsesproceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, med henblik på at fastslå, om de forskellige støtteforanstaltninger til finansiering af investeringerne i Mosel I og II, Chemnitz I og II samt i fabrikken i Eisenach er forenelige med fællesmarkedet.
28. I denne beslutning konkluderede Kommissionen bl.a. følgende:
»Den støtte, som de tyske myndigheder planlægger, giver [...] anledning til alvorlige betænkeligheder af følgende grunde:
– Den er ikke blevet korrekt anmeldt til Kommissionen i henhold til proceduren i EØF-traktatens artikel 93, stk. 3.
– Den tilsyneladende høje planlagte støtteintensitet til en plan, der indebærer en betydelig udvidelse af kapaciteten på det europæiske bilmarked, kan forårsage en urimelig fordrejning af konkurrencevilkårene.
– De hidtil fremlagte begrundelser berettiger ikke kombinationen af den relativt høje intensitet for regionalstøtten og THA’s ydelse af indirekte investeringsstøtte samt ydelse af en midlertidig driftsstøtte ligeledes fra THA med henvisning til de strukturelle og økonomiske problemer, som [Volkswagen-koncernen] utvivlsomt står over for i de nye Länder; den globale støtteintensitet kunne tværtimod være uforholdsmæssig høj og uforenelig med kriterierne i EF’s rammebestemmelser for statsstøtte til sektoren.«
29. Ved skrivelse af 29. januar 1992 indvilgede den tyske regering i at indstille al støttebevilling, indtil undersøgelsesproceduren var afsluttet.
30. Ved skrivelse af 24. april 1992 anmodede Kommissionen de tyske myndigheder, THA og Volkswagen om yderligere oplysninger. Efter et møde den 28. april 1992 og efter Kommissionens skrivelser af 14. maj, 5. juni, 21. august og 17. november 1992 fremsendte de tyske myndigheder yderligere oplysninger ved skrivelser af 20. maj, 3. og 12. juni, 20. og 29. juli, 8. og 25. september, 16. og 21. oktober samt 4. og 25. november 1992, og Volkswagen fremsendte yderligere oplysninger ved skrivelser af 15. juni og 30. oktober 1992 samt af 12. og 20. juni 1993. Desuden mødtes parterne den 16. juni, den 9. september, den 12. og den 16. oktober og den 3. december 1992 samt den 8. og den 11. juni 1993.
31. Den 13. januar 1993 besluttede Volkswagen at udskyde store dele af de investeringer, der oprindeligt var planlagt i fabrikkerne i Mosel og Chemnitz. Man planlagde nu, at lakeringshallen og slutmontagen i Mosel II først skulle tages i drift i 1997, og at produktionen på motorfabrikken Chemnitz II først skulle starte i 1996. Kommissionen erklærede sig villig til at tage sin vurdering op til fornyet overvejelse på grundlag af Volkswagens nye investeringsprojekter.
Afgørelserne af 30. marts 1993
32. Den 30. marts 1993 traf Økonomi- og Arbejdsministeriet i delstaten Sachsen to nye afgørelser om ændring af afgørelserne fra 1991 (herefter »afgørelserne fra 1993«). De samlede planlagte investeringstilskud udgjorde derefter 708 mio. DEM til Mosel II, fordelt over perioden 1991 til 1997, og 195 mio. DEM til Chemnitz II, fordelt over perioden 1992 til 1997.
33. Kommissionen fik nærmere oplysninger om Volkswagens nye investeringsplaner under et møde, der fandt sted den 5. maj 1993. Ved skrivelse af 6. juni 1993 meddelte den tyske regering desuden visse oplysninger om investeringerne, og Volkswagen supplerede dem i skrivelser af 24. juni og 6. juli 1993 samt i fax af 10. november 1993. Disse nye oplysninger blev desuden undersøgt under drøftelser, der fandt sted den 18. maj, den 10. juni og den 2. samt 22. juli 1993. Ved skrivelse af 15. februar 1994 og fax af 25. februar 1994 gav den tyske regering nye oplysninger om Volkswagens produktionskapacitetsplaner.
34. Kommissionen fik endvidere indhentet nye oplysninger om disse planer under en besigtigelse af fabrikkerne i begyndelsen af april 1994 og under drøftelser, der fandt sted den 11. maj og den 2., 7. og 24. juni 1994. Den fik desuden udleveret visse dokumenter under disse drøftelser og modtog yderligere dokumentation fra de tyske myndigheder og fra Volkswagen den 10. maj, den 30. juni og den 4. og 12. juli 1994.
Afgørelserne af 24. maj 1994
35. Den 24. maj 1994 vedtog Økonomi- og Arbejdsministeriet i delstaten Sachsen to afgørelser om ændring af beslutningerne fra 1991 og 1993 (herefter »afgørelserne fra 1994«). De samlede planlagte investeringstilskud beløb sig derefter til 648 mio. DEM til Mosel II, fordelt over perioden 1991 til 1997, og til 167 mio. DEM til Chemnitz II, fordelt over perioden 1992 til 1997.
36. Ved kontrakt af 21. juni 1994 og tillægskontrakt af 1. november 1994 erhvervede Volkswagen fra THA de andele på 87,5% af SAB’s selskabskapital, som Volkswagen ikke allerede havde.
Kommissionens beslutning 94/1068/EF
37. Den 27. juli 1994 vedtog Kommissionen beslutning 94/1068/EF om statsstøtte til Volkswagen-koncernens investeringer i de nye delstater (EFT L 385, s. 1, herefter »Mosel I-beslutningen«). I punkt IV, fjerde afsnit, i betragtningerne til beslutningen konstaterede Kommissionen følgende:
»Ved indledningen af proceduren betragtede Kommissionen Volkswagens investeringsprojekter i Sachsen som en helhed og ville også træffe en samlet beslutning om alle støtteelementer. I 1993 stillede Volkswagen investeringerne i de nye fabrikker i bero, men anførte dog stadig, at produktionsteknikken, arbejdsindsatsen og andre afgørende størrelser ikke blev berørt heraf. Under en virksomhedsinspektion i år stod det dog klart, at denne opfattelse ikke længere kunne forsvares, hvilket blev bekræftet af eksperter. Volkswagen indrømmede da også over for Kommissionen, at de gamle planer i mellemtiden er blevet forældet, og at man arbejder på nye. De nye planer for de nye bil- og motorfabrikker Mosel II og Chemnitz II er snævert forbundet med udviklingen af Golf A4, der skal sættes i produktion, når Mosel II også begynder at producere, dvs. i 1997. De endelige planer vil først foreligge ved udgangen af 1994. Så vidt vides indeholder de nye planer væsentlige ændringer af teknikken og produktionsstrukturen. Det fremgår klart, at den oprindelige forbindelse mellem investeringerne i de gamle fabrikker under Treuhandanstalt og planerne om et særskilt nybyggeri ikke længere er til stede. Kommissionen har derfor besluttet i første omgang kun at beskæftige sig med omstruktureringsstøtten til de eksisterende fabrikker, hvor man kan danne sig et klart billede på grundlag af de foreliggende oplysninger, og først træffe en beslutning vedrørende planerne om nybyggeri, når Volkswagen og den tyske regering kan forelægge konkrete investerings- og støtteplaner. [...]«
38. Det fremgår af Mosel I-beslutningen, at lakeringshallen og slutmontagen i Mosel I blev moderniseret og ombygget i overensstemmelse med aftalen med THA (jf. præmis 18 i nærværende dom). I den første periode indtil 1992 blev Mosel I brugt til slutmontage af modellerne VW Polo og Golf A2; delene blev fremstillet på andre af Volkswagen-koncernens fabrikker og leveret til Mosel I i fuldstændig adskilt tilstand. Fra juli 1992 kunne man ved kombineret brug af lakeringshallen og slutmontagen i Mosel I, som netop var blevet ombygget, og det nye karrosserianlæg i Mosel II, der kort forinden var blevet taget i drift, begynde at producere Golf A3 i Mosel; presning blev dog foretaget et andet sted. Herefter blev logistikken flyttet fra Wolfsburg (Tyskland) til Mosel I i januar 1993, og nye underleverandører, der kunne levere de dele, som skulle bruges på Mosel I og Chemnitz I, etablerede sig i området. Det nye presseanlæg i Mosel II, der ligger i nærheden af Mosel I, begyndte at producere i marts 1994.
39. Det var på grundlag heraf, at Kommissionen i artikel 1 i Mosel I-beslutningen fastslog, at forskellige former for støtte, som var blevet bevilget indtil udgangen af 1993 – det tidspunkt, hvor omstruktureringen skulle være afsluttet – og som beløb sig til 487,3 mio. DEM til Mosel I og 84,8 mio. DEM til Chemnitz I, var forenelige med fællesmarkedet. Derimod anså Kommissionen forskellige former for støtte, der var blevet bevilget senere, for at være uforenelige med fællesmarkedet, især de foranstaltninger, der blev defineret som støtte til investering i genanskaffelse og modernisering; disse kunne ifølge Mosel I-beslutningen i henhold til EF-rammebestemmelserne under ingen omstændigheder godkendes (jf. punkt IX og X i betragtningerne til Mosel I-beslutningen).
40. Herefter underrettede den tyske regering flere gange Kommissionen mundtligt om forsinkelser, der var indtrådt i forbindelse med opbygningen af Mosel II og Chemnitz II. I en skrivelse af 12. april 1995 mindede Kommissionen de tyske myndigheder om, at de var forpligtet til at give den meddelelse om Volkswagens planer med disse nye fabrikker, således at den kunne efterprøve støtten hertil. Denne skrivelse blev ikke besvaret. Ved skrivelse af 4. august 1995 anmodede Kommissionen om at få de nødvendige oplysninger tilsendt så hurtigt som muligt og truede med at udstede en foreløbig beslutning og derefter en endelig beslutning på grundlag af de oplysninger, som den havde til rådighed, hvis Tyskland ikke efterkom anmodningen. Som svar herpå meddelte den tyske regering ved brev af 22. august 1995 Kommissionen, at Volkswagens investeringsplaner endnu ikke var afsluttet.
41. Den 31. oktober 1995 vedtog Kommissionen beslutning 96/179/EF om pålæg til den tyske regering om at fremlægge alle oplysninger om Volkswagen-koncernens investeringsprojekter i de nye tyske delstater og om støtten hertil (EFT 1996 L 53, s. 50).
42. Efter denne beslutning fik Kommissionen under et møde den 20. november 1995 visse oplysninger om disse planer og om produktionskapaciteten. Oplysningerne blev bekræftet ved skrivelse af 13. december 1995 og forklaret nærmere under en virksomhedsinspektion den 21. og 22. december 1995. Den 15. januar 1996 stillede Kommissionen yderligere spørgsmål til de tyske myndigheder. Efter en drøftelse den 23. januar 1996 blev de fleste af de oplysninger, der manglede, tilsendt Kommissionen ved skrivelser af 1. og 12. februar 1996.
Afgørelserne af 21. februar 1996
43. Den 21. februar 1996 vedtog Økonomi- og Arbejdsministeriet i Sachsen to afgørelser om ændring af afgørelserne fra 1991, 1993 og 1994. De samlede planlagte investeringstilskud beløb sig nu til 499 mio. DEM til Mosel II, fordelt over perioden 1991 til 1997, og 109 mio. DEM til Chemnitz II, fordelt over perioden 1992 til 1997.
44. Ved skrivelse af 23. februar 1996 mindede Kommissionen de tyske myndigheder om, at den endnu manglede visse oplysninger. Den fik disse på et møde den 25. marts 1996, og de blev derefter drøftet den 2. og 11. april 1996. Et nyt møde fandt sted den 29. maj 1996.
Den anfægtede beslutning
45. Den 26. juni 1996 vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning, hvis konklusion lyder således:
» Artikel 1
Følgende støtte, som Tyskland har planlagt at yde til Volkswagens [...] forskellige investeringsprojekter i Sachsen, er forenelig med EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), og artikel 61, stk. 3, litra c), i [aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994 L 1, s. 3, herefter
’EØS-aftalen’)]:
– Tysklands støtte til [Volkswagen-koncernen] til investeringsprojekterne i Mosel (Mosel II) og Chemnitz (Chemnitz II) i form af investeringstilskud (Investitionszuschüssen) på indtil 418,7 mio. DEM
– Tysklands støtte til [Volkswagen-koncernen] til investeringsprojekterne i Mosel (Mosel II) og Chemnitz (Chemnitz II) i form af skattelettelser (Investitionszulagen) på indtil 120,4 mio. DEM.
Artikel 2
Følgende støtte, som Tyskland har planlagt at yde til Volkswagens [...] forskellige investeringsprojekter i Sachsen, er uforenelig med EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), og må derfor ikke ydes:
– den investeringsstøtte med en nominel værdi på 51,67 mio. DEM, som planlægges ydet til [Volkswagen-koncernen] til investeringsprojekterne i Mosel II og Chemnitz II i form af særafskrivninger på investeringer inden for rammerne af Fördergebietsgesetz (lov om støtteområder)
– de 189,1 mio. DEM, som ud over det i artikel 1, første led, nævnte beløb planlægges ydet til [Volkswagen-koncernen] til investeringsprojekterne i Mosel II i form af investeringstilskud.
Artikel 3
Tyskland sikrer, at kapaciteten på fabrikkerne i Mosel ikke overskrider 432 enheder pr. dag i 1997 [...]
Tyskland tilsender og forklarer desuden årligt Kommissionen en rapport om gennemførelsen af de støtteberettigede investeringer på 2 654,1 mio. DEM i Mosel II og Chemnitz II samt om den faktiske udbetaling af støtte med henblik på at sikre, at den kombinerede effektive støtteintensitet udtrykt som bruttosubventionsækvivalent ikke overstiger 22,3% for Mosel II’s vedkommende og 20,8% for Chemnitz II’s vedkommende. [...]
Artikel 4
Senest en måned efter at denne beslutning er blevet meddelt, underretter Tyskland Kommissionen om, hvilke foranstaltninger den har truffet med henblik på at efterkomme beslutningen.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.«
46. Efter en skrivelse af 8. juli 1996 fra Volkswagens administrerende direktør til Freistaat Sachsens ministerpræsident betalte Freistaat Sachsen i juli 1996 et beløb på 90,7 mio. DEM til Volkswagen som investeringstilskud, der i den anfægtede beslutning var blevet erklæret for uforenelige med fællesmarkedet.
Retsforhandlinger
47. Ved stævninger, der blev indleveret til Retten i Første Instans’ Justitskontor henholdsvis den 26. august og den 13. september 1996 og indført i registeret som henholdsvis sag T-132/96 og sag T-143/96, har først Freistaat Sachsen og derefter Volkswagen og VW Sachsen anlagt sag med påstand om delvis annullation af den anfægtede beslutning.
48. Forbundsrepublikken Tyskland har anlagt nærværende sag, registreret på Domstolens Justitskontor den 16. september 1996, til prøvelse af beslutningen.
49. Ved kendelse af 4. februar 1997 har Domstolen udsat behandlingen af nærværende sag indtil afsigelsen af Rettens dom i de forenede sager T-132/96 og T-143/96.
50. Ved kendelse af 13. marts 2000 tillod Domstolens præsident Det Forenede Kongerige og Nordirland at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
51. Ved dom af 15. december 1999 (forenede sager T-132/96 og T-143/96, Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 3663, herefter »Rettens dom«) frifandt Retten Kommissionen for de i nærværende doms præmis 47 nævnte påstande.
52. Ved appelskrifter indleveret til Domstolens Justitskontor den 23. februar 2000 har dels Freistaat Sachsen, dels Volkswagen og VW Sachsen iværksat to appeller til prøvelse af Rettens dom. Appelsagerne er registreret som henholdsvis sag C-57/00 P og sag C-61/00 P.
Realiteten
53. Forbundsrepublikken Tyskland har for det første nedlagt påstand om, at artikel 2 i den anfægtede beslutning annulleres, og endvidere at beslutningens artikel 1 annulleres, i det omfang de heri omhandlede former for investeringsstøtte og investeringstilskud, som erklæres forenelige med fællesmarkedet, nedsættes til henholdsvis 418,7 mio. DEM og 120,4 mio. DEM, og endeligt at beslutningens artikel 3, stk. 2, annulleres, i det omfang det heri bestemmes, at den kombinerede effektive støtteintensitet, udtrykt som bruttosubventionsækvivalent, ikke må overstige 22,3% for Mosel II og 20,8% for Chemnitz II. Medlemsstaten har endvidere nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
54. Til støtte for sine annullationspåstande har Forbundsrepublikken Tyskland gjort flere anbringender gældende vedrørende henholdsvis tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 92, stk. 2, litra c) [efter ændring nu artikel 87, stk. 2, litra c), EF], af begrundelsespligten i EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), af EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), af traktatens artikel 92, stk. 3, vedrørende det forhold, at Kommissionens cost/-benefitanalyser er uforståelige og unøjagtige, og endelig vedrørende tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
55. Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse, og om at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
56. I sin replik har Forbundsrepublikken Tyskland frafaldet to anbringender, nemlig vedrørende tilsidesættelsen af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), og vedrørende tilsidesættelsen af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning.
Første anbringende vedrørende tilsidesættelse af traktatens artikel 92, stk. 2, litra c)
57. Den tyske regering har, idet den har henvist til flere forhold (produktivitet, den marginale eksportrate i Østtyskland, forskellen mellem den interne efterspørgsel og den lokale produktion, udviklingen af bruttonationalproduktet, bruttonationalproduktet pr. indbygger og arbejdsløshedsraten), anført, at i 1996 og for en ubestemt periode var Østtyskland påvirket af alvorlige ulemper forårsaget af Tysklands deling.
58. Regeringen er af den opfattelse, at den tildelte støtte er forenelig med fællesmarkedet, når betingelserne i traktatens artikel 92 er opfyldt, hvilket er tilfældet i nærværende sag.
59. Kommissionen har imidlertid i den anfægtede beslutning bevidst afvist at anvende denne bestemmelse med den begrundelse, at undtagelserne til forbuddet mod statsstøtte skal fortolkes snævert. Uden at bestride nødvendigheden af en sådan fortolkning af undtagelserne, har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen har indskrænket rækkevidden af undtagelsen i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), til det yderste og derved har gjort indgreb i bestemmelsernes effektive virkning.
60. Den har henvist til, at bestemmelserne blev opretholdt selv efter Tysklands forening i traktaten om Den Europæiske Union, i Amsterdam-traktaten og i EØS-aftalen, hvilket viser, at disse traktaters og aftalens forfattere har opfattet den pågældende undtagelse som bestemt til at overvinde den særlige situation, som følger af den politiske og økonomiske deling af Tyskland.
61. Kommissionen skal inden for rammerne af en anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), begrænse sig til at undersøge, om de nationale myndigheder har misbrugt anvendelsen, og særligt at undersøge, om støtten er bestemt til at opveje de økonomiske ulemper, som er forårsaget af Tysklands deling, hvilket Kommissionen netop ikke har gjort i nærværende sag.
62. Det fremgår endvidere af en sammenligning mellem de udtryk, der er anvendt i litra c) i traktatens artikel 92, stk. 2 (»opveje de økonomiske ulemper«), med dem, der er anvendt i litra b) (»råde bod på skader, der er forårsaget af«), at i den situation, der omfattes af den første bestemmelse, er de økonomiske ulemper ikke indtrådt efter en enkel og pludselig begivenhed, men er opstået gradvist som følge af den forskellige udvikling i Østtyskland og Vesttyskland.
63. I nærværende sag har Kommissionen udøvet sine kontrolbeføjelser for vidtgående og har forsætligt undladt at undersøge nødvendigheden af at opveje de økonomiske ulemper, der var forbundet med Tysklands deling.
Domstolens bemærkninger
64. Traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), bestemmer, at »støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling, i det omfang de er nødvendige for at opveje de økonomiske ulemper, som denne deling har forårsaget«, er forenelige med fællesmarkedet.
65. Da bestemmelserne ikke er blevet ophævet efter Tysklands forening hverken ved traktaten om Den Europæiske Union eller ved Amsterdam-traktaten, og henset til den objektive rækkevidde af fællesskabsbestemmelserne, kan det ikke antages, at disse bestemmelser har været genstandsløse siden Tysklands forening (jf. dom af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 47 og 48, og af 28.1.2003, sag C-334/99, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1139, præmis 116).
66. Det skal dog bemærkes, at idet det drejer sig om en undtagelse fra det almindelige princip i traktatens artikel 92, stk. 1, om, at statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet, skal artikel 92, stk. 2, litra c), undergives en streng fortolkning (jf. dom af 19.9.2000 i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 49).
67. Domstolen har i denne forbindelse i dom af 19. september 2000 i sagen Tyskland mod Kommissionen (præmis 52) og af 28. januar 2003 i sagen Tyskland mod Kommissionen (præmis 120) fastslået, at ordene »Tysklands deling« historisk set henviser til etableringen af skillelinjen mellem de to besættelseszoner i 1948, og at »de økonomiske ulemper, som denne deling har forårsaget«, derfor kun kan omfatte de økonomiske ulemper, der i visse tyske regioner blev forårsaget som en følge af den isolering, der fulgte med etableringen af denne fysiske grænse, som eksempelvis afbrydelsen af samfærdselsårerne eller tab af naturlige afsætningsmuligheder efter forstyrrelser i forretningsforbindelserne mellem de to tyske områder.
68. Den tyske regering har navnlig under den mundtlige forhandling bestridt Domstolens fortolkning og har nærmere bestemt anført, at begrebet »de økonomiske ulemper, som denne deling har forårsaget«, i traktatens artikel 92, stk. 2, litra c)’s forstand finder anvendelse på al støtte, der er nødvendig for at opveje den forsinkede økonomiske udvikling, hvis årsag kan henføres til det politisk-økonomiske system, der har eksisteret i de nye delstater.
69. Denne fortolkning af udtrykket økonomiske ulemper, der er forårsaget af Tysklands deling, kan ikke tiltrædes.
70. Den tyske regerings opfattelse, hvorefter traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), gør det muligt helt at opveje den økonomiske tilbageståenhed, som det er ubestridt, at de nye delstater lider under, tager således hverken hensyn til, at der er tale om en undtagelsesbestemmelse, eller til den sammenhæng, som bestemmelsen indgår i, og de formål, som den forfølger (jf. dom af 28.1.2003 i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 121).
71. Der skal i denne forbindelse henvises til kravet om en streng fortolkning af undtagelser fra det almindelige princip om, at statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet (jf. nærværende doms præmis 66).
72. Som det klart fremgår af præmis 54 i dom af 19. september 2000 i sagen Tyskland mod Kommissionen kan der ved anvendelse af denne bestemmelse alene kompenseres for de økonomiske ulemper, som direkte er forårsaget af den geografiske deling af Tyskland.
73. Det følger heraf, at traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), ikke kan fortolkes således, at den omfatter situationer, der ikke er opstået som en direkte følge af den tidligere eksistens af en indre tysk grænse, men som i vid udstrækning er det konkrete resultat af den økonomiske politik, der blev ført i Den Tyske Demokratiske Republik.
74. Ved den fortolkning af traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), som den tyske regering har gjort gældende, ses der således bort fra den direkte forbindelse, der nødvendigvis skal bestå mellem de økonomiske ulemper og den geografiske deling af Tyskland.
75. Udviklingsforskellene mellem de gamle og de nye delstater beror på andre forhold end den geografiske skillelinje, der følger af Tysklands deling, og skyldes navnlig de forskellige politisk-økonomiske systemer, der blev etableret i de to dele af Tyskland.
76. Det følger heraf, at da den tyske regering ikke har bevist, at støtten var nødvendig for at opveje økonomiske ulemper forårsaget af den geografiske deling af Tyskland, har den følgelig ikke godtgjort, at Kommissionen har tilsidesat traktatens artikel 92, stk. 2, litra c).
77. Herudover har regeringen imidlertid gjort gældende, at Kommissionen ikke tidligere fortolkede denne bestemmelse som en forskrift, der udelukkende var bestemt til at opveje ulemper, der var en direkte følge af grænsen mellem Vesttyskland og Østtyskland, men ligeledes som en bestemmelse, hvis formål var at overvinde de økonomiske ulemper ved delingen af Tyskland i forskellige økonomiske zoner. I denne forbindelse henvises til Kommissionens beslutning af 11. december 1964 om støtte til den økonomiske integration af Saar-regionen i Forbundsrepublikken Tyskland ( Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs Bulletin
nr. 2-1965, s. 33, herefter »beslutningen om Saar-regionen«).
78. Det fremgår af denne beslutning, at Kommissionen enten i henhold til traktatens artikel 92, stk. 2, litra b), eller i henhold til dens artikel 92, stk. 2, litra c), godkendte visse støtteordninger for det første til fordrevne, flygtninge, krigsofre og ofre for ekspropriation efter krigen, for det andet til visse områder, der grænser op til den sovjetiske zone, for det tredje til delstaten Berlin (Tyskland) på grund af dens særlige stilling og for det fjerde til Saar-regionen med henblik på at fremme denne regions integration i Forbundsrepublikken Tyskland.
79. I modsætning til hvad den tyske regering har anført, er støtten under alle omstændigheder ikke blevet tildelt alene til gavn for Saar-regionen, og særligt er retsgrundlaget for Kommissionens godkendelse af støtten til denne delstat ikke klart præciseret. Som generaladvokaten har anført i punkt 71 i sit forslag til afgørelse i sagen Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen (dom af dags dato, forenede sager C-57/00 P og C-61/00 P), er traktatens artikel 92, stk. 2, litra b), og traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), anført som alternativer, og da beslutningen om Saar-regionen ligeledes henviser til støtte for visse områder, der grænser op til den sovjetiske zone, og til delstaten Berlin, er det ikke muligt at udlede af henvisningen til traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), at denne henvisning kun gælder Saar-regionen, idet den kunne have været indsat alene med henblik på områder, der grænser op til den sovjetiske zone og delstaten Berlin.
80. Det bemærkes under alle omstændigheder, at uanset hvilken fortolkning Kommissionen tidligere har givet traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), kan denne ikke ændre rigtigheden af Kommissionens fortolkning af bestemmelsen i den anfægtede beslutning og dermed anfægte dens gyldighed.
81. Det er således alene inden for rammerne af traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), at den anfægtede beslutnings gyldighed skal vurderes, og ikke i lyset af en påstået tidligere praksis.
82. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at første anbringende skal forkastes.
Andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af traktatens artikel 190
Beslutningens påståede manglende begrundelse med hensyn til traktatens artikel 92, stk. 2, litra c)
83. Med første led af andet anbringende har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen kun har begrundet den anfægtede beslutning med hensyn til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), mens den burde have anført, at det var traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), der udgjorde det afgørende retsgrundlag. Regeringen er i denne forbindelse af den opfattelse, at Kommissionen uden at give nogen begrundelse har indskrænket sig til at anføre nødvendigheden af at anlægge en streng fortolkning af sidstnævnte bestemmelse, og herved har anført, at denne ikke bør finde anvendelse på regionalstøtte til nye investeringsprojekter.
84. Ifølge den tyske regering følger det imidlertid af fast retspraksis, at omfanget af begrundelsespligten bl.a. afhænger af arten af den pågældende retsakt. Begrundelsespligten er underlagt særligt strenge betingelser, når det drejer sig om beslutninger rettet til specifikke modtagere, for at Domstolen kan udføre sin kontrol, og således at såvel medlemsstaterne som de berørte borgere er bekendt med de betingelser, inden for hvilke Fællesskabets institutioner anvender traktaten. Begrundelsen er så meget vigtigere i nærværende sag, som det ud over en medlemsstat er en delstats myndigheder og et privat selskab, der er berørt.
85. Regningen har tilføjet, at Kommissionens henvisning til andre beslutninger, som ligeledes er behæftet med begrundelsesfejl, ikke kan tydeliggøre den anfægtede beslutning over for de berørte.
86. Kommissionen er af den opfattelse, at den anfægtede beslutning er tilstrækkeligt begrundet, idet den indgår i en sammenhæng, som den tyske regering i det store og hele var bekendt med.
– Domstolens bemærkninger
87. Det fremgår af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til traktatens artikel 190, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 13.3.1985, forenede sager 296/82 og 318/82, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, Sml. s. 809, præmis 19, og af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63).
88. Det er korrekt, at den anfægtede beslutning indeholder en kortfattet udredning af grundene til Kommissionens afvisning af at anvende undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), i forhold til sagens faktiske omstændigheder.
89. Det må imidlertid understreges, at den anfægtede beslutning er vedtaget i en sammenhæng, som er velkendt for den tyske regering, og at den indgår i en fast beslutningspraksis.
90. Det må i denne forbindelse understreges, at den tyske regering under kontakterne med Kommissionen siden 1990 gentagne gange har henvist til bestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), idet den har fastholdt disse bestemmelsers betydning for de nye delstaters økonomiske genopbygning.
91. Den tyske regerings synspunkter i denne forbindelse er blevet afvist af Kommissionen ved forskellige beslutninger, såsom Kommissionens beslutning 94/266/EF af 21. december 1993 om forslaget om støtte til SST-Garngesellschaft mbH, Thueringen (EFT L 114 s. 21), Mosel I-beslutningen og Kommissionens beslutning 94/1074/EF af 5. december 1994 om Tysklands påtænkte statsstøtte til Textilwerke Deggendorf GmbH, Thueringen (EFT L 386 s. 13).
92. Henset til denne sammenhæng kunne den anfægtede beslutning begrundes kortfattet (jf. dom af 26.11.1975, sag 73/74, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1491, præmis 31, og dommen af 19.9.2000 i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 105).
93. I nærværende sag må det konstateres, at selv om begrundelsen for den anfægtede beslutning var kortfattet, var den tilstrækkelig.
94. Herefter må første led af andet anbringende forkastes.
Den anfægtede beslutnings påståede selvmodsigende begrundelse for så vidt angår investeringernes art
95. Med andet led af andet anbringende har den tyske regering anført, at den anfægtede beslutnings begrundelse er selvmodsigende. Ifølge regeringen følger det imidlertid af fast retspraksis, at beslutninger skal være ledsaget af en klar og entydig begrundelse, der er fri for enhver selvmodsigelse, således at domstolene kan udøve en retlig kontrol.
96. Den tyske regering er af den opfattelse, at den anfægtede beslutning er tvetydig og selvmodsigende, for så vidt som Kommiss ionen i punkt XII i betragtningerne til beslutningen har henvist til en udvidelse af en allerede eksisterende kapacitet, mens den derimod i punkt III, femte afsnit, og punkt V i betragtningerne har betragtet projektet som et samlet projekt, der endnu ikke var fuldt udarbejdet, og som derfor blev udskudt. Det er ikke muligt at behandle den samme investeringsproces ved på samme tid at betragte den som afsluttet, således at den efter omstændighederne kan udvides, og som ikke-afsluttet, men blot udskudt.
– Domstolens bemærkninger
97. Det bemærkes i denne forbindelse, at det er ubestridt, at Volkswagen i 1993 besluttede at udskyde en del af det oprindeligt planlagte investeringsprojekt.
98. Derimod henviser udtrykket »udvidelsesinvesteringer« på ingen måde til tidsplanen for projektets udførelse som sådan. Begrebet skal ses i sammenhæng med udtrykket »greenfield-projekt«.
99. Det fremgår klart af punkt XII, ottende afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning, at udtrykket greenfield-projekt betyder »ikke blot, at fabrikken reelt befinder sig på en grøn eng, men at der ud fra det investerende selskabs synsvinkel er tale om en ny, endnu ikke udviklet placering«. I samme afsnit anføres, at
»i forhold til en udvidelse af en eksisterende fabrik står virksomheden i denne forbindelse typisk over for følgende usædvanlige problemer: Der er ingen tilstrækkelig infrastruktur, ingen organiseret logistik, ingen arbejdskraft, der er uddannet til at dække den pågældende virksomheds konkrete behov, og ingen allerede etableret underleverandørstruktur«.
100. Kommissionen har derimod i den foreliggende sag i punkt XII, niende afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning taget hensyn til, »at de forskellige fabriksafdelinger i investeringsprojektet i Mosel blev taget i drift på forskellige tidspunkter«. Efter at den i 1994 etablerede bilfabrik i Mosel var blevet funktionsdygtig, har Kommissionen med rette i samme punkts tiende afsnit kunnet drage den konsekvens, at med hensyn til fællesskabsretten, »[er] de fremtidige investeringer i en ny lakeringshal og i slutmontagen i Mosel II derfor ikke greenfield-investeringer, men investeringer i en udvidelse af en allerede eksisterende kapacitet«.
101. Herefter må det fastslås, at den anfægtede beslutnings begrundelse ikke var selvmodsigende, hvorfor andet led af andet anbringende må forkastes.
102. Som det fremgår af præmis 94 og 101 i nærværende dom, må dette anbringende således forkastes.
Tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af traktatens artikel 92, stk. 3, litra b)
103. Den tyske regering har anført, at Kommissionen hverken har anvendt traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), eller har begrundet afvisningen af at anvende denne bestemmelse, som den tyske regering hævder at have henvist til som et subsidiært anvendeligt retsgrundlag. Regeringen har henvist til punkt X, andet afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning, hvori der anføres følgende:
»Undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), er givetvis ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde. Det er ganske vist korrekt, at den tyske forening havde negative virkninger på den tyske økonomi, men det er i sig selv ikke en tilstrækkelig begrundelse for at anvende artikel 92, stk. 3, litra b), på en støtteordning. Kommissionen har ikke godkendt støtte som middel til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi siden 1991, hvor den godkendte støtte til det græske privatiseringsprogram. Kommissionen anførte i den pågældende beslutning, at privatiseringsprogrammet var en integreret del af tiltagene i Rådets beslutning 91/306/EØF af 4. marts 1991 om genrejsning af den samlede økonomi. Tyskland befinder sig helt entydigt i en ganske anden situation.«
104. Regeringen er af den opfattelse, at traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), skal finde anvendelse, når visse regioner i en medlemsstat, som de nye delstater, befinder sig i en kritisk økonomisk situation.
Domstolens bemærkninger
105. I henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), kan »støtte, der kan [...] afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«, betragtes som forenelig med fællesmarkedet.
106. Henset til bestemmelsens sammenhæng og opbygning samt til nødvendigheden af at anlægge en streng fortolkning af undtagelser fra det almindelige princip om, at statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet (jf. nærværende doms præmis 66), kan det fastslås, at en forstyrrelse i denne bestemmelses forstand skal påvirke en medlemsstats økonomi og ikke kun økonomien i en af statens regioner eller en del af dens område.
107. Det er således inden for rammerne af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) eller litra c), at en medlemsstats ugunstigt stillede områder kan modtage støtte, som af Kommissionen betragtes som forenelig med fællesmarkedet.
108. Inden for rammerne af tredje anbringende har den tyske regering begrænset sig til at henvise til en alvorlig forstyrrelse i Freistaat Sachsens økonomi og har ikke hævdet, at denne situation har ført til en alvorlig forstyrrelse i Forbundsrepublikken Tysklands økonomi.
109. Det følger heraf, at den tyske regerings argumentation vedrørende afvisningen af at anvende traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), ikke kan tiltrædes.
110. For så vidt angår klagepunktet vedrørende den manglende begrundelse af afvisningen af at anvende bestemmelsen, bemærkes henset til den retspraksis, der henvises til i præmis 87 og 92 i nærværende dom, at selv om begrundelsen af den anfægtede beslutning var kortfattet på dette punkt, var den tilstrækkelig, henset til sagens sammenhæng, til Kommissionens tidligere beslutninger på dette område, særligt Mosel I-beslutningen, og til den manglende specifikke argumentation under den administrative procedure.
111. Tredje anbringende må herefter forkastes.
Fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af traktatens artikel 92, stk. 3
1) Første led af fjerde anbringende
112. Med første led af fjerde anbringende har den tyske regering gjort gældende, at hvis det antages, at traktatens artikel 92, stk. 2, litra c), ikke kan finde anvendelse, burde Kommissionen, når den skulle tage stilling til en støttes forenelighed med fællesmarkedet, have taget højde for de oplysninger, den havde til rådighed på tidspunktet for den omhandlede støttes tildeling og ikke på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning. På tidspunktet for den omhandlede støttes tildeling var denne ikke underlagt en forpligtelse til særskilt underretning, idet støtten var del af det 19. rammeprogram, som var blevet godkendt af Kommissionen ved skrivelse af 2. oktober 1990 til den tyske regering.
113. Efter den tyske regerings opfattelse fremgår det således af Domstolens praksis, at for at vurdere en støttes forenelighed med fællesmarkedet skal der tages udgangspunkt i det tidspunkt, hvor den blev bevilliget, således at den relevante dato er den 22. marts 1991. På dette tidspunkt fandt EF-rammebestemmelserne imidlertid ifølge regeringen ikke anvendelse i Tyskland, idet de var udløbet den 31. december 1990, og fordi forbundsregeringen havde modsat sig dem.
114. EF-rammebestemmelserne skal således først betragtes som gældende fra april 1991, altså efter datoen for tildelingen af støtten den 22. marts 1991.
115. Herefter burde den anfægtede støtte have været betragtet som del af en støtteordning, som generelt var godkendt af Kommissionen.
116. Kommissionen har anført, at den tyske regerings argumentation er forkert. Den har nærmere bestemt gjort gældende, at på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning, den 26. juni 1996, var den ikke forpligtet til at lægge den faktiske og juridiske situation i marts 1991 til grund. Selv hvis den havde skullet bygge på den faktiske og juridiske situation i marts 1991, skulle den anfægtede støtte endvidere alligevel have været anmeldt, og det påhvilede Kommissionen at kontrollere den uden indskrænkninger. Selv om det antages, at der skulle være taget udgangspunkt i en dato, hvor Forbundsrepublikken Tyskland endnu ikke havde accepteret anvendelsen af EF-rammebestemmelserne på motorkøretøjssektoren, ville dette endelig ikke have forhindret Kommissionen i at anvende disse bestemmelser.
– Domstolens bemærkninger
117. Den tyske regerings argumentation bygger på den antagelse, at eftersom EF-rammebestemmelserne ikke fandt anvendelse i perioden mellem januar og marts 1991, var der opnået godkendelse af den omtvistede støtte, der var omfattet af regionalstøtteordningen i henhold til det 19. rammeprogram.
118. Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
119. Som det klart fremgår af præmis 8 og 12 i nærværende dom, har Tyskland taget til efterretning, at godkendelsen af den regionalstøtte, der er omhandlet i det 19. rammeprogram, ikke omfattede visse i godkendelsen nævnte sektorer, og især ikke motorkøretøjsindustrien, såfremt omkostningerne ved en foranstaltning, der skulle støttes, oversteg 12 mio. ECU.
120. Således havde den tyske regering i øvrigt også forstået det, som det fremgår af henvisningen til det 19. rammeprogram i nærværende doms præmis 8.
121. Da godkendelsen ikke omfattede støtte til motorkøretøjsindustrien, skulle den anfægtede støtte herefter have været anmeldt enten i henhold til bestemmelserne i EF-rammebestemmelserne eller, hvis disse ikke antages at finde anvendelse, i medfør af traktatens artikel 93, stk. 3.
122. Henset til at spørgsmålet om, hvorvidt EF-rammebestemmelserne fandt anvendelse i perioden mellem januar og april 1991, ikke er relevant, skal første led af anbringendet herefter forkastes.
2) Andet led af fjerde anbringende
123. Med andet led af fjerde anbringende har den tyske regering bebrejdet Kommissionen, at den inden for rammerne af anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), har foretaget en cost-/benefitanalyse af projektet, hvori projekterne vedrørende Mosel II og Chemnitz II ikke længere blev betragtet som en ny investering (greenfield-investering), men som en udvidelsesinvestering, til trods for at investeringen i årevis var blevet betragtet anderledes.
124. Analysen udmundede således, for så vidt angår den anvendte frist for vurderingen af Volkswagens ulemper, i mindre gunstige konklusioner samt i, at støtten var forenelig i et mere begrænset omfang. Det er ifølge den tyske regering imidlertid ubestridt, at Mosel II og Chemnitz II udgør nye investeringer gennemført som greenfield-projekter, og at hvis de var blevet betragtet som sådanne, ville de samlede tilskud til de omtvistede investeringer være blevet erklæret forenelige med fællesmarkedet.
– Domstolens bemærkninger
125. For så vidt angår beregningerne af driftsomkostningerne arbejder Kommissionen med en sondring mellem såkaldte »greenfield«-investeringer, hvori der medregnes tillægsudgifter i en periode på fem år, og såkaldte »udvidelses«-investeringer, hvori der alene medregnes tillægsudgifter i en periode på tre år.
126. I henhold til punkt XII, ottende afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning »[...] betyder udtrykket greenfield-projekt ikke blot, at fabrikken reelt befinder sig på en grøn eng, men at der ud fra det investerende selskabs synsvinkel er tale om en ny, endnu ikke udviklet placering. I forhold til en udvidelse af en eksisterende fabrik står virksomheden i denne forbindelse typisk over for følgende usædvanlige problemer: Der er ingen tilstrækkelig infrastruktur, ingen organiseret logistik, ingen arbejdskraft, der er uddannet til at dække den pågældende virksomheds konkrete behov, og ingen allerede etableret underleverandørstruktur. Hvis der imidlertid ligger en fabrik i samme koncern i nærheden, som kan påtage sig disse opgaver, betragtes projektet som en udvidelse, også selv om det faktisk ligger på en grøn eng. Denne EF-definition adskiller sig fra nyinvesteringskonceptet, der kan være fastlagt ved national ret. Da der opstår større problemer i forbindelse med et sådant greenfield-projekt, og da det varer noget længere, inden virksomheden er oppe på fuld kapacitet og produktionen dermed rentabel, kan det være rimeligt at beregne de driftsomkostningsmæssige ulemper for en længere periode. [...]«
127. Kommissionen har i nærværende sag betragtet Mosel II’s karosseri- og presseanlæg som greenfield-investeringer. Som følge heraf har Kommissionen medregnet driftsomkostningerne i en periode på fem år, fra 1993 til 1997 (karosserianlægget) og fra 1994 til 1998 (presseanlægget) i sin cost-/benefitanalyse. Derimod er lakeringshallen og slutmontagen i Mosel II og Chemnitz II blevet betragtet som udvidelsesinvesteringer, således at deres driftsomkostninger alene er medregnet for en periode på tre år, nemlig fra 1997 til 1999.
128. I punkt XII, niende og tiende afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning er således anført følgende:
»I det foreliggende tilfælde har Kommissionen måttet tage hensyn til, at de forskellige fabriksafdelinger i investeringsprojektet i Mosel blev taget i drift på forskellige tidspunkter. De opstartsvanskeligheder, der er forbundet med de forskellige delprojekter, vil derfor ligeledes dukke op på forskellige tidspunkter. Kommissionen har desuden taget hensyn til, at projektets art har ændret sig som følge af forsinkelserne i gennemførelsen. Med færdiggørelsen af presseanlægget og karrosserianlægget samt anlæggenes tilslutning til den gamle fabrik Mosel I var der allerede i 1994 etableret en fuldstændig funktionsdygtig bilfabrik i Mosel. Dette ses også af rentabilitet i VW-virksomheden i Sachsen efter 1994.
De fremtidige investeringer i en ny lakeringshal og i slutmontagen i Mosel II er derfor ikke greenfield-investeringer, men investeringer i en udvidelse af en allerede eksisterende kapacitet. Da der allerede findes en underleverandørstruktur (se ovenfor), da infrastrukturen allerede er skabt, og da flertallet af de beskæftigede overtages fra Mosel I, forekommer de ulemper, der er typiske for et greenfield-projekt, i væsentligt mindre omfang. Dette gælder ligeledes for motorfabrikken Chemnitz II. Som i andre tilfælde, hvor kapaciteten udvides, sker produktionsudvidelserne i disse fabrikker meget hurtigt. De tyske myndigheder og VW foreslog oprindeligt en analyse gennemført for perioden 1998-2002 for alle projekter i Mosel og Chemnitz. Kommissionen har i forbindelse med greenfield-projekterne imidlertid undersøgt driftsulemperne i perioder på fem år, 1993-1997 (karrosserianlæg) og 1994-1998 (presseanlæg), samt for udvidelser i perioder på tre år, 1997-1999 (lakeringshal, slutmontage, Chemnitz II). I den forbindelse blev der også taget højde for, at presseanlægget og karrosserianlægget i samme periode (1997-1999) blev udvidet fra en kapacitet på 432 biler pr. dag til 750 biler pr. dag, så lakeringshallen og slutmontagen i Mosel II kunne udnyttes fuldt ud. For denne periodes vedkommende (1997-1999) er der derfor i analysen taget højde for andre driftsomkostningsmæssige ulemper, der skyldes udvidelsen.«
129. I denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen ved anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 3, har et vidt skøn (jf. bl.a. dom af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 23-25), og med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt lakeringshallen og slutmontagen i Mosel II og Chemnitz II skal betragtes som greenfield-projekter eller udvidelsesinvesteringer, er Domstolens kontrol derfor begrænset til at efterprøve den materielle rigtighed af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for den bestridte kvalifikation, og om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn.
130. Det må i denne forbindelse bemærkes, at begreberne greenfield-investeringer eller udvidelsesinvesteringer skal underkastes en fællesskabsretlig fortolkning, idet indholdet og rækkevidden af begreberne ellers kunne variere i forhold til, hvilken national ret der blev anvendt, og således skade den ensartede anvendelse af fællesskabsretten.
131. Kommissionens opfattelse, hvorefter omfanget af de ulemper, der er forbundet med driftsomkostningerne, og som kan tages i betragtning, er forskelligt afhængig af, om der skal etableres en komplet infrastruktur (hvilket ifølge Kommissionen er tilfældet, såfremt der ikke er tilstrækkelig infrastruktur, organiseret logistik, arbejdskraft, der er uddannet til at dække den pågældende virksomheds konkrete behov, og allerede etableret underleverandørstruktur), eller om der allerede findes en sådan infrastruktur, er ikke åbenbart forkert og tager hensyn til kravet om en snæver fortolkning af undtagelser fra det almindelige princip i traktatens artikel 92, stk. 1, om, at statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet (jf. nærværende doms præmis 66).
132. Kommissionen har således i denne forbindelse med rette og uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn anført, at lakeringshallen og slutmontagen i Mosel II og Chemnitz II ikke kunne betragtes som greenfield-projekter, idet der i hvert fald siden 1994 har været en fuldstændig funktionsdygtig bilfabrik bestående af lakeringshal og slutmontage i Mosel I, karosseri- og presseanlæg i Mosel II og i Chemnitz II. Det fremgår nærmere af sagens akter, at fra 1994 rådede Volkswagen på stedet over tilstrækkelig infrastruktur, en organiseret logistik, arbejdskraft, der var uddannet til at dække virksomhedens konkrete behov, og en allerede etableret underleverandørstruktur, således at de gennemførte investeringer kan betragtes som udvidelsesinvesteringer i den anfægtede beslutnings forstand.
133. Herefter kan andet led af fjerde anbringende ikke tiltrædes.
134. Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at dette anbringende må forkastes.
Femte anbringende vedrørende Kommissionens uforståelige og unøjagtige cost/-benefitanalyser
135. Med femte anbringende har den tyske regering bebrejdet Kommissionen, at den ikke har taget højde for den reelle oprindelige situation, som er kendetegnende for investeringerne i Mosel II og Chemnitz II, og at dens konstateringer er utilstrækkelige for så vidt angår disse nye investeringer.
136. Denne bemærkning vedrører særligt Kommissionens konstatering i den anfægtede beslutning om, at en funktionsdygtig og rentabel fabrik var blevet etableret i Mosel midt i 1994. Denne konstatering tager ikke højde for de genopbygningsforanstaltninger, der blev gennemført i Mosel I og Chemnitz I siden principaftalen med THA i oktober 1990, og som var overgangsforanstaltninger, der skulle holde de ansatte beskæftiget indtil opførelsen af Mosel II og Chemnitz II. For så vidt angår Mosel I og Chemnitz I’s påståede rentabilitet har Kommissionen misforstået Volkswagen-koncernens interne beregningsmetoder. VW har ligeledes for så vidt angår dens engagement i Sachsen altid over for Kommissionen understreget nødvendigheden af at betragte investeringsprojektet som en helhed og afvist at opdele projektet. Den tyske regering har i denne forbindelse henvist til Volkswagens og VW Sachsens betragtninger og til det af Freistaat Sachsen anførte i dennes skriftlige indlæg for Retten i de forenede sager T-132/96 og T-143/96.
137. Kommissionen er af den opfattelse, at den tyske regerings argument om, at Kommissionens analyse i den anfægtede beslutning ikke er forståelig, ikke er begrundet og derfor uden juridisk relevans.
138. Kommissionen har ikke desto mindre vedrørende realiteten gjort gældende, at den tyske regering har været stærkt inddraget i den administrative procedure. De gentagne cost-/benefitanalyser gennemført af Kommissionen siden 1992 er desuden blevet fremsendt til den tyske regering og er blevet kommenteret punkt for punkt med dens repræsentanter.
Domstolens bemærkninger
139. Uden at det er nødvendigt at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt dette anbringende skal antages til realitetsbehandling, bemærkes for det første vedrørende klagepunktet om den påståede manglende begrundelse for så vidt angår beregningerne i cost-/benefitanalysen, at den tyske regering har været stærkt inddraget i forarbejdet til den anfægtede beslutning og således kendte grunden til, at Kommissionen skønnede ikke at kunne tiltræde Volkwagens cost-/benefitanalyse (jf. i denne retning dom af 11.1.1973, sag 13/72, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 27, præmis 12).
140. Det bemærkes endvidere, at Kommissionen ikke i en beslutnings begrundelse skal behandle alle de faktiske og retlige spørgsmål, parterne har påberåbt sig, når den har taget hensyn til alle de for sagen relevante omstændigheder og oplysninger (jf. i denne retning dom af 17.1.1995, sag C-360/92 P, Publishers Association mod Kommissionen, Sml. I, s. 23, præmis 39, og af 24.10.1996, forenede sager C-329/93, C-62/95 og C-63/95, Tyskland m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5151, præmis 32).
141. I nærværende sag fremgår det af sagens akter, at den tyske regering navnlig ikke har bestridt, at den serie cost-/benefitanalyser, som Kommissionen har udarbejdet siden 1992, er blevet fremsendt til regeringen og er blevet kommenteret punkt for punkt med dens repræsentanter, særligt på møderne den 11. april og 29. maj 1996. Den endelige cost-/benefitanalyse, hvorpå den anfægtede beslutning bygger, gentager i øvrigt indholdet af de projekter, der er blevet undersøgt ved de nævnte møder, og når den anfægtede beslutning afviger fra de på møderne drøftede projekter, er det til fordel for Volkswagen og VW Sachsen.
142. Herefter må den anfægtede beslutnings begrundelse betragtes som tilstrækkelig, idet det bemærkes, at det i denne forbindelse ikke er relevant, at beslutningen ikke gentager samtlige data fra cost-/benefitanalysen, og at denne analyse ikke er vedlagt beslutningen.
143. Hvad for det andet angår klagepunktet om, at der har været en funktionsdygtig fabrik siden 1994, fremgår det af sagens akter, at der i hvert fald fra 1994 var en funktionsdygtig bilproduktionsenhed, som bestod af lakeringshal og slutmontage i Mosel I, karosseri- og presseanlæg i Mosel II og Chemnitz II. Fra denne dato kunne Volkswagen og VW Sachsen derfor ubestrideligt begynde en bilproduktion i modsætning til, hvad den tyske regering har anført.
144. Hvad for det tredje angår spørgsmålet om den hævdede manglende rentabilitet i Mosel I og Chemnitz I bemærkes, at den tyske regering ikke – end ikke kortfattet – har fremlagt nogen oplysning til støtte for denne påstand.
145. Hvad endelig angår nødvendigheden af at betragte investeringsprojektet som en helhed og ikke, som Kommissionen har gjort det, opsplittet, bemærkes, at de forskellige fabrikker er blevet sat i drift på forskellige tidspunkter, således at hver enhed skal vurderes særskilt for at kunne tage driftsstedets udbygningsstadium på det tidspunkt, hvor det tages i brug, i betragtning. Denne særskilte vurdering var nødvendig i forbindelse med Kommissionens sondring mellem greenfield-investeringer og udvidelsesinvesteringer, en sondring, der nødvendigvis medfører en forskel i den tilladte støttes intensitet.
146. Herefter må femte anbringende forkastes.
147. Det følger af det anførte, at Kommissionen skal frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
148. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og denne har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer Det Forenede Kongerige sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
3) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer sine egne omkostninger.