62022TJ0776_RES
Zaak T‑776/22
TP
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) van 18 december 2024
„Overheidsopdrachten – Financieel Reglement – Uitsluiting, voor een duur van twee jaar, van uit de algemene begroting van de Unie en het EOF gefinancierde procedures voor het plaatsen van opdrachten en het toekennen van subsidies – Aanzienlijk tekortschieten in de nakoming van belangrijke verplichtingen bij de uitvoering van een eerdere overeenkomst – Artikel 136, lid 1, onder e), van het Financieel Reglement – Geen automatisch verband tussen de vaststelling van niet-nakoming van contractuele verplichtingen door de voor de overeenkomst bevoegde rechter en de vaststelling van een uitsluitingsmaatregel door de bevoegde ordonnateur – Verplichting om het gedrag van de betrokken persoon concreet en individueel te beoordelen – Eerdere opdracht gegund aan een groep van ondernemingen – Hoofdelijke contractuele aansprakelijkheid”
Overheidsopdrachten van de Europese Unie – Aanbestedingsprocedure – Besluit om een ondernemer uit te sluiten van aanbestedings- en subsidieprocedures – Aanzienlijk tekortschieten in de nakoming van belangrijke verplichtingen bij de uitvoering van een eerdere overeenkomst – Geen automatisch verband tussen de vaststelling van niet-nakoming van contractuele verplichtingen door de voor de overeenkomst bevoegde rechter en de vaststelling van een uitsluitingsmaatregel door de bevoegde ordonnateur – Verplichting om het gedrag van de betrokken persoon concreet en individueel te beoordelen – Gezamenlijke en hoofdelijke aansprakelijkheid – Geen
[Verordening 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 77, 101 en 105 en art. 2, 136, lid 1, b) tot en met h), en 2; verordening nr. 1605/2002 van de Raad, overweging 25; richtlijn 2014/24 van het Europees Parlement en de Raad, art. 57, lid 4, g)]
(zie punten 32, 34‑60, 62‑71, 82, 83)
Samenvatting
Het Gerecht (uitgebreide kamer) spreekt zich voor het eerst uit over de vraag of artikel 136, lid 1, onder e), van verordening 2018/1046 (
1
) vereist dat de ordonnateur die bevoegd is om een sanctie op te leggen, het gedrag van de betrokken persoon concreet en individueel beoordeelt alvorens het besluit te nemen om deze persoon van deelname aan gunningsprocedures uit te sluiten.
De Europese Commissie heeft een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht voor werken uitgeschreven voor de modernisering van een werk, die is gegund aan het consortium dat werd gevormd door TP, verzoekster, en haar partner. De overeenkomst werd gesloten op 5 oktober 2009, de werkzaamheden zijn begonnen in november 2009 en werden twee jaar later afgerond.
In 2012 werden er tekortkomingen in het werk geconstateerd die door de partner namens het consortium zijn gerepareerd. De Commissie was evenwel niet tevreden met die reparaties. Partijen hebben elkaar een kennisgeving gestuurd om de overeenkomst te beëindigen, en hun geschil voorgelegd aan een comité voor geschillenbeslechting.
Vervolgens heeft de Commissie een arbitrageprocedure ingeleid overeenkomstig de arbitrageregels van de Internationale Kamer van Koophandel (IKK), die daartoe een scheidsgerecht heeft ingesteld. In 2022 heeft dit scheidsgerecht verzoekster en haar partner ertoe veroordeeld om de Europese Unie een bedrag te betalen dat overeenkwam met de kosten die nodig zijn voor de reparatie van het werk.
In februari 2021 verwees de Commissie de zaak ook naar de interinstitutionele instantie die met betrekking tot zaken die haar door de Commissie of andere instellingen en organen van de Unie worden voorgelegd, verzoeken dient te beoordelen en aanbevelingen te doen over de noodzaak besluiten te nemen inzake uitsluiting en oplegging van financiële sancties.
Op 1 oktober 2022 heeft de Commissie naar aanleiding van de aanbeveling van de interinstitutionele instantie het besluit vastgesteld waarbij TP wordt uitgesloten van, ten eerste, deelname aan de toekenningsprocedures die vallen onder het financieel reglement of worden gefinancierd uit het 11e Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en, ten tweede, selectie voor de uitvoering van de middelen van de Europese Unie (hierna: „bestreden besluit”).
TP heeft een beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld.
Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen legt het Gerecht artikel 136, lid 1, onder e), van het financieel reglement, betreffende de uitsluiting van deelname aan aanbestedingsprocedures wegens aanzienlijk tekortschieten in de nakoming van belangrijke verplichtingen, letterlijk, contextueel, historisch en teleologisch uit en stelt het vast dat er geen automatisch verband bestaat tussen een vaststelling door de voor de overeenkomst bevoegde rechter van niet-nakoming van de contractuele verplichtingen enerzijds en de vaststelling van een uitsluitingsmaatregel door de bevoegde ordonnateur anderzijds.
In dit verband merkt het Gerecht in de eerste plaats op dat deze bepaling volgens een letterlijke uitlegging verwijst naar de niet-nakoming van verplichtingen bij de uitvoering van een juridische verbintenis, zodat zij van toepassing is in geval van niet-nakoming van contractuele verplichtingen. Die bepaling schrijft echter niet voor dat elke niet-nakoming van een contractuele verplichting automatisch leidt tot de vaststelling van een uitsluitingsmaatregel, aangezien er wordt verwezen naar het „aanzienlijk tekortschieten” in de nakoming van „belangrijke verplichtingen”. Het betreft dus aanvullende voorwaarden die specifiek door dit financieel reglement worden opgelegd voor de vaststelling van een uitsluitingsmaatregel. Overigens zijn de gebruikte bewoordingen voldoende vaag om de bevoegde ordonnateur een beoordelingsmarge te laten bij de juridische kwalificatie van de feiten, hetgeen bevestigt dat deze ordonnateur, alvorens een uitsluitingsmaatregel vast te stellen, een autonome juridische kwalificatie van de feiten moet maken.
In de tweede plaats is het Gerecht in het kader van een contextuele uitlegging van oordeel dat, aangezien artikel 136, lid 2, van het financieel reglement niet bepaalt dat het bestaan van een definitieve rechterlijke beslissing of van een definitief besluit van een andere entiteit dan de ordonnateur van invloed is op zijn beoordeling in het in artikel 136, lid 1, onder e), van dat reglement bedoelde geval, elke automatisch verband tussen de vaststelling door de voor de overeenkomst bevoegde rechter dat de betrokken persoon zijn contractuele verplichtingen niet is nagekomen en de vaststelling door de bevoegde ordonnateur van een uitsluitingsmaatregel uitgesloten is. Integendeel, in het specifieke geval van deze bepaling moet de bevoegde ordonnateur een autonome juridische kwalificatie geven van het gedrag van de betrokken persoon.
In de derde plaats besluit het Gerecht in het kader van een historische en teleologische uitlegging dat in het in artikel 136, lid 1, onder e), van het financieel reglement bedoelde geval, de afwezigheid van een automatisch verband wordt vastgesteld in overweging 76 van dat reglement, waarin wordt verklaard dat de mogelijkheid om uitsluitingsmaatregelen te nemen of financiële sancties op te leggen losstaat van de mogelijkheid om contractuele sancties, zoals vooraf gefixeerde schadevergoedingen, toe te passen. Teven streefde het autonome sanctiestelsel waarin het financieel reglement voorziet, van meet af aan specifieke doelstellingen van algemeen belang na, die losstaan van de goede uitvoering van de overeenkomst of de bescherming en schadeloosstelling van de partijen bij de overeenkomst die een regeling inzake contractuele aansprakelijkheid beoogt te waarborgen. Het verschil tussen de doelstellingen van het bij het financieel reglement ingevoerde sanctiestelsel en de doelstellingen van een regeling inzake contractuele aansprakelijkheid bevestigt de afwezigheid van een automatisch verband.
Aangezien artikel 136, lid 1, onder e), van het financieel reglement niet automatisch de vaststelling van een uitsluitingsmaatregel impliceert, gaat het Gerecht vervolgens na of deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat de bevoegde ordonnateur het gedrag van de betrokken persoon individueel moet onderzoeken wanneer hij voornemens is deze bepaling toe te passen.
Hierover merkt het Gerecht op dat volgens een letterlijke uitlegging van deze bepaling uit de bewoordingen ervan volgt dat de „persoon” of de „entiteit” die zijn of haar contractuele verplichtingen verzaakt, door de bevoegde ordonnateur wordt uitgesloten. Dit veronderstelt in beginsel dat de persoon die zijn verplichtingen niet nakomt dezelfde is als de persoon tot wie de sanctie is gericht, en dus dat alleen de persoon tot wie de sanctie is gericht zijn contractuele verplichtingen niet is nagekomen.
Wat de contextuele uitlegging van artikel 136, lid 1, onder e), van het financieel reglement betreft, verklaart het Gerecht dat een dergelijke uitlegging kan worden gebaseerd op de analyse van bepalingen in andere teksten dan die van de uit te leggen bepaling, met name wanneer de betrokken bepalingen vergelijkbaar zijn of wanneer de teksten waarin zij voorkomen dezelfde doelstellingen hebben. In dit verband bevat richtlijn 2014/24 (
2
) een bepaling die vergelijkbaar is met artikel 136, lid 1, onder e), namelijk artikel 57, lid 4, onder g). Deze bepaling voorziet namelijk in de mogelijkheid om elke ondernemer van deelname aan een aanbestedingsprocedure uit te sluiten wegens aanzienlijke of voortdurende tekortkomingen van de ondernemer. Bovendien wilde de Uniewetgever de samenhang bewerkstelligen tussen het financieel reglement en richtlijn 2014/24, zoals blijkt uit verschillende overwegingen van dat reglement. Uit een analoge toepassing van de rechtspraak van het Hof inzake richtlijn 2014/24 (
3
) volgt dus dat het aan de bevoegde ordonnateur is om het gedrag van de betrokken persoon concreet en individueel te beoordelen wanneer hij uitvoering geeft aan artikel 136, lid 1, onder e), van het financieel reglement.
Wat ten slotte de aard van het door de Commissie in het bestreden besluit verrichte onderzoek betreft, stelt het Gerecht vast dat de Commissie zich voor de toepassing van artikel 136, lid 1, onder e), van het financieel reglement heeft gebaseerd op verzoeksters hoofdelijke aansprakelijkheid als lid van het consortium, zonder rekening te houden met haar individuele gedrag.
Daar de bevoegde ordonnateur, alvorens een uitsluitingsmaatregel ten aanzien van een persoon of entiteit vast te stellen, het gedrag van die persoon of entiteit concreet en individueel moet beoordelen in het licht van alle relevante factoren, en de Commissie hier enkel de gezamenlijke en hoofdelijke aansprakelijkheid van verzoekster als lid van het consortium heeft ingeroepen, zonder rekening te houden met haar individuele gedrag, verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig.
(
1
)	Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1; hierna: „financieel reglement”).
(
2
)	Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65).
(
3
)	Zie arrest van 26 januari 2023, HSC Baltic e.a. (C‑62/21, EU:C:2023:48, punten 46‑49).