61997CC0349_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Espanjan kuningaskunta on vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan (josta on muutettuna tullut EY 230 artiklan ensimmäinen kohta) nojalla Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdyn päätöksen 97/333/EY muuttamisesta 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/608/EY kumoamista päätöksen sitä koskevilta osin.
I Tosiseikat
2. Komission päätös 97/333/EY tehtiin 23.4.1997 ennen sen sovittelumenettelyn päättämistä, jota tietyt jäsenvaltiot, kuten Espanja, käyttivät sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyn komission päätöksen 94/442/EY mukaisesti. Riidanalainen päätös koskee niiden menojen tilien tarkastamista ja hyväksymistä, joiden osalta sovittelumenettely on saatettu päätökseen. Komissio on vahvistanut rahastosta varainhoitovuoden 1993 osalta maksettaviksi hyväksyttyjen menojen määrän.
3. Komissio totesi, ettei osa Espanjan kuningaskunnan ilmoittamista menoista vastannut yhteisön säännöissä asetettuja edellytyksiä eikä niitä näin ollen voitu rahoittaa EMOTR:n tukiosastosta. Nämä menot koskevat oliiviöljyn tuotanto- ja kulutustukea sekä kuivarehun tuotantotukea. Komission määräämät rahoituskorjaukset ovat:
1) Oliiviöljyn tuotantotuki:
- Espanjalle markkinointivuonna 1992/1993 maksettua tukea koskeva 10 prosentin suuruinen kiinteämääräinen rahoituskorjaus, eli 5 939 261 511 Espanjan pesetaa (ESP)
- kahdelle hyväksytylle tuottajajärjestölle ja niiden jäsenille myönnettyjen tukien määrää vastaava 224 414 161 ESP:n suuruinen rahoituskorjaus
- oliivirekisteriin liittyviä menoja koskeva 217 007 368 ESP:n suuruinen rahoituskorjaus.
2) Oliiviöljyn kulutustuki:
- kahdelle hyväksytylle oliiviöljyn pullotusyritykselle myönnettyjen tukien määrää vastaava 26 849 245 ESP:n rahoituskorjaus
- Espanjalle markkinointivuonna 1992/1993 maksettuja tukia koskeva 2 prosentin suuruinen kiinteämääräinen rahoituskorjaus, eli 811 514 867 ESP.
3) Kuivarehun tuotantotuki:
- Espanjan ilmoittamia menoja koskeva 2 prosentin suuruinen rahoituskorjaus, eli 384 545 035 ESP.
4. Menoihin tehtävien korjausten syyt esitetään tiivistetysti yhteenvetokertomuksessa, joka koskee varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien EMOTR:n tukiosaston toteuttamien tarkastusten tuloksia.
II Asiaa koskevat yleiset oikeussäännöt
A EMOTR:sta rahoitettujen toimien tarkastuksia koskevat säännöt
5. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisö rahoittaa yhteisen maatalouden markkinajärjestelyjen yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden sääntelemiseen tähtäävät interventiot EMOTR:n tukiosastosta.
6. Asetuksen N:o 729/70 4 artiklan 2 kohdan mukaan komissio asettaa jäsenvaltioiden käyttöön tarpeelliset määrärahat, jotta jäsenvaltioiden nimeämät yksiköt ja toimielimet suorittaisivat näiden interventioiden maksut yhteisön sääntöjen ja kansallisten lainsäädäntöjen mukaisesti. Tämän asetuksen 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti komissio tarkastaa ja hyväksyy jäsenvaltioiden yksiköiden ja toimielimien tilit ennen seuraavan vuoden loppua tilinpäätösten ja niiden tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavien asiakirjojen perusteella.
7. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi sekä sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
8. Tämän asetuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien rahoituksellisista seuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoituksellisia seuraamuksia. Takaisin perityt summat maksetaan maksajina toimiville yksiköille tai toimielimille, ja näiden on vähennettävä summat EMOTR:sta rahoitettavista menoista.
9. Asetuksen N:o 729/70 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komission käyttöön kaikki EMOTR:n moitteettoman toiminnan kannalta tarpeelliset tiedot ja toteutettava kaikki toimenpiteet, jotka ovat omiaan helpottamaan tarkastuksia, joiden toteuttamisen komissio arvioi olevan tarpeen yhteisörahoituksen hoidossa, mukaan lukien tarkastukset paikan päällä. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tiedoksi lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka ne ovat antaneet yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien yhteisön säädösten soveltamiseksi, sikäli kuin kyseisillä säädöksillä on rahoituksellisia vaikutuksia EMOTR:oon.
10. Tämän artiklan 2 kohdan mukaan virkamiehillä, jotka komissio on valtuuttanut tekemään tarkastuksia paikan päällä, on oltava pääsy tilikirjoihin ja kaikkiin muihin EMOTR:sta rahoitettaviin menoihin liittyviin asiakirjoihin. Komission pyynnöstä ja jäsenvaltion suostumuksella jäsenvaltioiden toimivaltaiset elimet toteuttavat tässä asetuksessa tarkoitettuihin toimiin liittyvät tarkastukset ja selvitykset. Komission virkamiehet voivat osallistua niihin.
11. Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston rahoitusjärjestelmään kuuluviin toimenpiteisiin kohdistuvista jäsenvaltioiden suorittamista tarkastuksista ja direktiivin 77/435/ETY kumoamisesta 21 päivänä joulukuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 4045/89 koskee sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan EMOTR:n tukiosaston rahoitusjärjestelmään suoraan tai välillisesti kuuluvien toimien tosiasiallisen ja sääntöjenmukaisen toteuttamisen tarkastamista yrityksiksi nimitettyjen maksunsaajien tai velallisten kaupallisten asiakirjojen perusteella. Asetuksen N:o 4045/89 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava yritysten kaupallisten asiakirjojen tarkastaminen tarkastettavien toimien laatu huomioon ottaen. Näiden tarkastusten yksityiskohtaisista säännöistä säädetään tämän artiklan 2 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
12. EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen rahoituksellisia seuraamuksia varten siinä tapauksessa, että jäsenvaltioiden toteuttamissa tarkastuksissa on puutteita, komission yksiköiden välinen ryhmä laati perusteet, jotka komissio hyväksyi ja jotka toimitettiin tiedoksi jäsenvaltioille EMOTR:n ohjauskomiteassa, jossa ne otettiin myönteisesti vastaan. Näihin perusteisiin sisältyy kolme kiinteämääräisten korjausten luokkaa:
"A) 2 prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän merkityksettömämpään osaan tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli vähäinen.
B) 5 prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli huomattava.
C) 10 prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n tappioriski oli erittäin suuri."
13. Belle-selvityksessä muistutetaan, että kaikki menot voidaan hylätä ja että näin ollen suuremmat korjaukset voidaan katsoa asianmukaisiksi poikkeuksellisissa olosuhteissa.
14. Komissio teki 1.7.1994 päätöksen 94/442/EY. Päätöksen 1 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan mukaan sovitteluelin pyrkii lähentämään komission ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, toisistaan poikkeavia kantoja ja laatii tuloksien perusteella lähentämispyrkimyksen lopputuloksesta kertomuksen. Päätöksen 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa täsmennetään, että sovitteluelimen kanta ei vaikuta komission lopulliseen tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen eikä muuta asianomaisen jäsenvaltion oikeutta nostaa päätöksestä kanne perustamissopimuksen 173 artiklan mukaisesti.
B Oliiviöljyalan valvontaviraston perustaminen
15. Koska kokemus on osoittanut, että lukuisista laissa säädetyistä erityistarkastuksista huolimatta näiden tarkastusten täsmällisessä ja tehokkaassa toteuttamisessa on ongelmia ja että tämä tilanne saattaa aiheuttaa yhteisön varoihin kohdistuvia aiheettomia menoja eikä tuottajajäsenvaltioiden hallintorakennetta ole riittävästi mukautettu yhteisön lainsäädännössä säädettyjen tarkastusten toteuttamista varten, neuvosto antoi 17 päivänä heinäkuuta 1984 asetuksen (ETY) N:o 2262/84 oliiviöljyalan erityistoimenpiteistä. Tämän asetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 3.3.1992 annetulla neuvoston asetuksella N:o 593/92, säädetään, että jokaisen tuottajajäsenvaltion on perustettava oman oikeusjärjestyksensä mukaisesti erityinen toimielin, jonka tehtävänä ovat tietyt yhteisön tukiin oliiviöljyalalla liittyvät toimet ja tarkastukset lukuun ottamatta vientitukia. Tämän artiklan 2 kohdassa säädetään erityisesti, että tuotantotukijärjestelmän asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi toimielimen on:
- tarkistettava, että tuottajajärjestöjen ja niiden liittojen toimet ovat tuen myöntämistä oliiviöljyn tuotannolle ja tuottajajärjestöille koskevista yleisistä säännöistä 17 päivänä heinäkuuta 1984 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2261/84 mukaiset
- tarkistettava viljelyilmoitusten ja tukihakemusten tietojen paikkansapitävyys, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltion asetuksen N:o 2261/84 14 artiklan mukaisesti tekemiä tarkastuksia
- valvottava hyväksyttyjä myllyjä
- valvottava hyväksyttyjä pakkausyrityksiä oliiviöljyn kulutustukea koskevista yleisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1978 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3089/78 7 artiklan mukaisesti sekä tarvittaessa valvottava asetuksen N:o 136/66/ETY 11 artiklan 3 kohdan mukaisesti hyväksyttyjä ammatillisia toimielimiä. Lisäksi asetuksen N:o 2262/84 1 artiklan 4 kohdan neljännen alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 593/92, mukaan jäsenvaltiot toimivat mahdollisimman nopeasti toimielimen tekemien toteamusten johdosta. Viidennen alakohdan mukaan ne toimittavat määräajoin komissiolle tiedoksi selvityksen, jossa mainitaan toteutetut toimet sekä niiden toteamusten perusteella määrätyt seuraamukset, jotka toimielin on tehnyt tarkastuksissaan.
16. Espanjan kuningaskunta perusti 11.12.1987 annetulla lailla nro 28/1987 oliiviöljyalan viraston, jonka tehtävänä on muun muassa tarkastaa tuottajajärjestöjen toimien yhdenmukaisuus yhteisön lainsäädännön kanssa.
17. Sitä vastoin Servicio Nacional de Productos Agrarios (Senpa), nykyään Fondo Español de Garantia Agraria, on toimielin, joka vastaa maksunsaajayritysten hyväksymisestä, suorien tukimaksujen suorittamisesta, ennakoista vaaditun vakuuden tallettamista vastaan sekä mahdollisten seuraamusten määräämisestä.
18. Espanjan hallituksen esittämät kanneperusteet jakautuvat kolmeen osaan yhteisön myöntämän tuen luokkien, eli oliiviöljyn tuotantotuen, oliiviöljyn kulutustuen ja kuivarehujen tuotantotuen, mukaan. Espanjan hallitus väittää komission muun muassa rikkoneen tiettyjä yhteisön oikeuden periaatteita. Tarkastelen näitä aiheittain ryhmiteltyjä kanneperusteita peräkkäin.
III Oliiviöljyn tuotantotuki
A Asiaa koskevat oikeussäännöt
1. Yleiset säännökset
19. Asetuksella N:o 136/66/ETY perustetaan rasva-alan yhteinen markkinajärjestely.
20. Tämän asetuksen 5 artiklan 1 kohdalla, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1915/87, otettiin käyttöön oliiviöljyn tuotantotukijärjestelmä, jonka tavoitteena on edistää kohtuullisten tulojen varmistamista tuottajille. Tämän artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 3499/90, säädetään, että tukea myönnetään oliivinviljelijöille, joiden keskimääräinen markkinointivuoden tuotanto on vähintään 500 kilogrammaa oliiviöljyä, tosiasiallisesti tuotetun oliiviöljyn määrän mukaan, ja muille oliivinviljelijöille heidän viljelemiensä oliivipuiden lukumäärän ja tuotantopotentiaalin sekä kiinteästi vahvistettujen tuotosten mukaan sillä edellytyksellä, että tuotetut oliivit on murskattu.
21. Asetuksen N:o 136/66 muuttamisesta 18 päivänä toukokuuta 1982 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1413/82 otettiin käyttöön erityisjärjestelmä, joka perustuu tiettyjen tukijärjestelmän soveltamiseen liittyvien toimintojen suorittamisesta vastaavien oliivinviljelijäjärjestöjen tai näiden liittojen toimintaan. Tämän asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa täsmennetään, että tuen ennakkomaksu olisi suoritettava pelkästään liitoille, koska niiden toiminnalla olisi varmistettava niihin kuuluvien järjestöjen jäseninä olevien oliivinviljelijöiden tuotannon tehostettu valvonta.
22. Asetuksen N:o 136/66/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1413/82, 20 c artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen liittojen on kyettävä valvomaan jäsentensä oliivien- ja öljyntuotantoa. Mainitun artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen on kyettävä myös sovittamaan yhteen ja tarkastamaan liiton muodostavien järjestöjen toimintaa. Asetuksen 20 c artiklan 3 kohdassa säädetään, että järjestön tai liiton hyväksyminen peruutetaan, jos hyväksymisen edellytykset eivät täyty tai eivät enää täyty.
23. Tältä osin asetuksen N:o 2261/84 5 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että jokaisen hyväksytyn tuottajajärjestön on ilmoitettava viimeistään 30 päivänä kesäkuuta kunakin vuonna rakenteessaan mahdollisesti tapahtuneista muutoksista hyväksymisen tai sen viimeisen vuosittaisen ilmoituksen jälkeen, ja vastaanottamistaan ero- ja liittymishakemuksista. Toimivaltaisen viranomaisen on tämän ilmoituksen ja sen mahdollisten tarkastusten perusteella varmistettava, että hyväksymisedellytyksiä noudatetaan edelleen. Jos näitä edellytyksiä ei enää noudateta tai jos järjestön rakenteen vuoksi ei ole mahdollista tarkistaa sen jäsenten tuotantoa, toimivaltaisen viranomaisen on viipymättä viimeistään ennen seuraavan markkinointivuoden alkua peruutettava hyväksyminen ja ilmoitettava tästä päätöksestä komissiolle.
24. Asetuksen N:o 2261/84 11 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on lisäksi varmistettava, että liitot ja tuottajajärjestöt käyttävät niille 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti tarkoitetut summat ainoastaan sellaisten toimien rahoittamiseen, jotka kuuluvat niille saman asetuksen mukaisesti. Mainitun asetuksen 11 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos tuottajajärjestöjen saamia summia ei käytetä kokonaan tai osittain niille kuuluvien toimien rahoittamiseen, ne on vähennettävä EMOTR:n rahoittamista kustannuksista.
25. Asetuksen N:o 2261/84 2 artiklan 3 kohdan mukaan tuki myönnetään hakemuksesta, joka asianomaisten on jätettävä jäsenvaltiossa, jossa öljy on tuotettu. Asetuksen 2 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 27 päivänä marraskuuta 1990 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3500/90, säädetään, että sellaisten oliivinviljelijöiden osalta, joiden keskimääräinen tuotanto on vähintään 500 kilogrammaa oliiviöljyä markkinointivuotta kohti, tuki myönnetään öljymäärälle, joka on tosiasiallisesti tuotettu hyväksytyssä myllyssä. Oliiviöljyn tuotantotukijärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 31 päivänä lokakuuta 1984 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3061/84 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti tukihakemuksen, joka jokaisen oliivinviljelijän on jätettävä, on sisällettävä tietyt tiedot, kuten hyväksytty mylly tai hyväksytyt myllyt, joissa öljy on tuotettu, sekä kunkin myllyn osalta käytettyjen oliivien määrä ja tuotettu öljymäärä. Kyseisen hakemuksen liitteenä on oltava myllyn antama ilmoitus, jossa vahvistetaan oliivinviljelijän tiedot.
26. Asianomaisten myllyjen hyväksyminen edellyttää sitä, että ne täyttävät tietyt asetuksen N:o 2261/84 13 artiklassa ja asetuksen N:o 3061/84 9 artiklassa mainitut edellytykset. Asetuksen N:o 2261/84 13 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos jokin hyväksymisedellytyksistä ei enää täyty, hyväksyminen peruutetaan ajanjaksoksi, jonka pituus määräytyy rikkomuksen vakavuuden mukaan. Asetuksen N:o 2261/84 13 artiklan 6 kohdassa täsmennetään kuitenkin, että jos myllyn hyväksymisen peruuttamisesta olisi vakavia seurauksia tietyn tuotantoalueen puristuskyvylle, voidaan päättää tämän myllyn hyväksymisestä erityisellä tarkastusjärjestelmällä. Tätä varten kyseisen jäsenvaltion on asetuksen N:o 3061/84 9 artiklan 4 kohdan mukaisesti jätettävä komissiolle perusteltu hakemus, jossa on tarkennettu valvontalaji, jota se sitoutuu käyttämään kyseiseen myllyyn.
2. Tarkastusjärjestelmä
27. Asetuksen N:o 2261/84 14 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisen tuottajajäsenvaltion on sovellettava tarkastusjärjestelmää, jolla taataan, että tuote, jolle tuki myönnetään, on oikeutettu tukeen.
28. Asetuksen N:o 3061/84 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa täsmennetään tältä osin, että viljelyilmoituksessa on ilmoitettava niiden tuotannossa olevien oliivipuiden lukumäärä, joiden oliiveja käytetään öljyntuotantoon. Tämän artiklan 5 kohdassa säädetään, että jos osa oliiveista on käytetty muuhun tarkoitukseen kuin oliiviöljyn tuotantoon, tuki maksetaan suhteessa niihin oliiveihin, jotka on tarkoitettu oliiviöljyn tuotantoon.
29. Asetuksen N:o 2261/84 14 artiklan 3 kohdan mukaan tuottajajäsenvaltioiden on tarkastettava paikan päällä määritettävä prosenttiosuus hyväksyttyjen myllyjen toiminnasta ja varastokirjanpidosta. Tämän artiklan 3 a kohdassa, joka on lisätty asetuksella N:o 3500/90, täsmennetään, että tuen maksamiseksi oliivinviljelijöille, joiden keskimääräinen tuotanto on vähintään 500 kilogrammaa oliiviöljyä markkinointivuotta kohti, tuottajajäsenvaltioiden on tarkastettava viljelyilmoitusten paikkansapitävyys määritettävin perustein, että tukihakemukseen merkitty öljymäärä ja hyväksyttyjen myllyjen varastokirjanpitoon merkitty määrä vastaavat toisiaan, ja määritettävin perustein, että oliivien tuotanto, josta kukin oliivinviljelijä on ilmoittanut, että se on puristettu hyväksytyssä myllyssä, on yhtäpitävä hänen viljelyilmoituksessaan olevien tietojen kanssa. Niiden oliivinviljelijöiden osalta, joiden keskimääräinen tuotanto on alle 500 kilogrammaa oliiviöljyä markkinointivuotta kohti, mukaan asetuksen N:o 2261/84 14 artiklan 4 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 3500/90, säädetään, että tarkastuksella on voitava tarkistaa viljelyilmoitusten paikkansapitävyys määritettävin perustein sekä se, että on olemassa todiste oliivien puristamisesta hyväksytyssä myllyssä.
30. Asetuksen N:o 3061/84 10 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna 15 päivänä huhtikuuta 1991 annetulla komission asetuksella (ETY) N:o 928/91, asetuksen N:o 2261/84 14 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tarkastuksen on kohdistuttava vähintään 10 prosenttiin kyseisen markkinointivuoden aikana toimivista myllyistä. Asetuksen 10 artiklan 3 kohdassa säädetään, että asetuksen N:o 2261/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 3500/90, 14 artiklan 3 a ja 4 kohdassa tarkoitettujen viljelyilmoitusten paikkansapitävyyden tarkastamiseksi tuottajajäsenvaltioiden on otettava huomioon muun muassa oliivinviljelyä koskevassa rekisterissä ja ATK-rekistereissä olevat tiedot, oliivinviljelijään kohdistuneiden paikan päällä tehtyjen tarkastusten tulokset sekä oliivien ja öljyn tuotokset, jotka on vahvistettu alueelle, jossa kyseinen tila tai kyseiset tilat sijaitsevat.
31. Asetuksen N:o 2261/84 15 artiklan 3 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 3500/90, säädetään, että jos 13 ja 14 artiklan perusteella ei voida vahvistaa hyväksytyn myllyn varastokirjanpidossa olevia tietoja, kyseinen jäsenvaltio määrittää tukeen oikeutetun öljymäärän jokaisen tuottajan osalta, jonka keskimääräinen tuotanto on vähintään 500 kilogrammaa oliiviöljyä markkinointivuotta kohti ja joka on puristuttanut oliivituotantonsa kyseisessä myllyssä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta seuraamuksia, joita mahdollisesti sovelletaan kyseiseen myllyyn. Tämän artiklan 4 kohdan mukaan tukeen oikeutetun määrän määrittämiseksi jäsenvaltio ottaa erityisesti huomioon tämän asetuksen 18 artiklan, jossa säädetään vahvistamisesta yhtenäisiä tuotantoalueita kohti, mukaisesti kiinteästi vahvistetut oliivien ja öljyn tuotokset.
3. Oliivirekisteri ja oliivinviljelyä koskevat ATK-rekisterit
32. Toisaalta yhteisön oliivien ja oliiviöljyn tuotantomahdollisuuksien selvittämiseksi tarvittavien tietojen saamiseksi ja toisaalta yhteisön oliiviöljyn tukijärjestelmän paremman toiminnan turvaamiseksi neuvosto antoi 21 päivänä tammikuuta 1975 asetuksen (ETY) N:o 154/75 oliivirekisterin perustamisesta oliiviöljyä tuottavissa jäsenvaltioissa.
33. Asetuksen N:o 154/75 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että oliiviöljyä tuottavien jäsenvaltioiden on perustettava kaikkia niiden alueella sijaitsevia oliiviviljelmiä koskeva oliivirekisteri. Tämän asetuksen 1 artiklan 2 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna tiettyjen rasva-alan asetusten mukauttamisesta Espanjan ja Portugalin liittymisen vuoksi 20 päivänä joulukuuta 1985 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3788/85, mukaan tämän rekisterin perustamiselle asetettu määräaika päättyi Espanjan osalta 1.11.1988.
34. Komissio antoi 16 päivänä lokakuuta 1979 asetuksen (ETY) N:o 2276/79 oliivirekisterin perustamista oliiviöljyä tuottavissa jäsenvaltioissa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Asetuksen N:o 2276/79 muuttamisesta 2.3.1988 annetulla komission asetuksella N:o 586/88 siihen lisättiin 6 a ja 6 b artikla. Asetuksen 6 a artiklan mukaan tuottajajäsenvaltioiden on turvattava, 6 artiklan 1 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, oliivirekisterin vuosittainen ajan tasalle saattaminen ottaen huomioon oliivinviljelijöiden toimittamien viljelyilmoitusten mahdolliset muutokset. Asetuksen 6 b artiklan 1 kohdassa säädetään, että yhteisöön tämän asetuksen voimaantulon jälkeen liittyneet tuottajajäsenvaltiot voivat valita kokeiden avulla niiden oliivinviljelyä koskeviin olosuhteisiin parhaiten sopivat menetelmät. Tätä varten kyseisten jäsenvaltioiden on toimitettava kokeita koskeva ohjelma komissiolle hyväksymistä varten. Asetuksen 6 b artiklan 2 kohdan mukaan komissio ilmoittaa jäsenvaltiolle tämän esittämää ohjelmaa koskevan päätöksensä, johon liitetään tarvittaessa sen tarkoituksenmukaisina pitämät muutokset. Komission hyväksymisen jälkeen kyseisen jäsenvaltion on toteutettava ohjelma mahdollisimman nopeasti.
35. Oliivirekisterin rahoitusta on muutettu asetuksen (ETY) N:o 154/75 muuttamisesta oliivirekisterin rahoituksen osalta 9 päivänä elokuuta 1979 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1794/79. Uuden 3 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan tuotantotuesta vähennettävä rahoitus toteutetaan asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa tarkoitettuja kustannuksia koskevaa menetelmää noudattaen. Asetuksen 3 artiklan 5 kohdan mukaan hyväksyttäviä kustannuksia ovat tuottajajäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten ja töiden suorittamisesta vastuussa olevien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden välisistä sopimuksista johtuvat kustannukset tai muut kuin töiden hallintoon tai valvontaan liittyvät kustannukset silloin kun jäsenvaltio teettää nämä työt omilla viranomaisillaan. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle ennakolta sopimusten tai eritelmien sisältö tai töiden arvioidut kustannukset.
36. Asetuksen N:o 2261/84 16 artiklan 1 kohdassa säädetään lisäksi, että jokaisen tuottajajäsenvaltion on perustettava ja pidettävä ajan tasalla pysyviä ATK-rekisterejä oliivien ja oliiviöljyn tuotantoa koskevista tiedoista. Mainitun asetuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaan perustettujen rekisterien ja niiden tarkastamisessa käytettävien tietojärjestelmien on oltava yhteensopivia niiden ATK-järjestelmien kanssa, joita kussakin tuottajajäsenvaltiossa käytetään oliivinviljelyä koskevan rekisterin osalta.
37. Asetuksen N:o 2261/84 14 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan tässä asetuksessa tarkoitettuja tarkastuksia varten käyttämään näitä rekisterejä. Saman asetuksen 16 artiklan 2 kohdan mukaan näissä rekistereissä on oltava kaikki sellaiset tiedot, joilla voidaan helpottaa tarkastustoimia ja sääntöjenvastaisuuksien nopeaa tutkintaa, öljymyllyjen tuotantoa koskevat tiedot mukaan luettuina. Asetuksen N:o 3061/84 11 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 17.1.1989 annetulla komission asetuksella N:o 98/89, säädetään lisäksi, että jäsenvaltioiden on syötettävä rekisteriin oliivinviljelyä koskevassa rekisterissä olevat perustiedot heti, kun ne ovat käytettävissä.
38. Asetuksen N:o 3061/84 11 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 98/89, säädetään, että ATK-rekisterissä olevien kaikkien osien on oltava toimintakunnossa ennen 31 päivää lokakuuta 1990.
B Oliiviöljyn tuotantotukeen liittyvät rahoituskorjaukset
1. Kahdelle tuottajajärjestölle maksettuihin tukiin sovellettava täsmällinen rahoituskorjaus
a) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
39. Espanjan hallitus on riitauttanut sille määrätyt 22 414 161 ESP:n suuruiset rahoituskorjaukset, jotka koskevat hyväksytyille tuottajajärjestöille OPROL:lle (Toledo) ja APROL-JJAA:lle (Badajoz) maksettuja tukia.
40. Espanjan hallituksen mukaan ei ole syytä evätä tukia jäsenvaltiolta, jos tämä pystyy näyttämään toteen, että sen tarkastusjärjestelmä voidaan hyväksyä.
41. Vastaukseksi siihen komission väitteeseen, jonka mukaan itsehallintoalueiden ja FEGA:n välinen yhteydenpito on riittämätöntä, Espanjan hallitus toteaa, että hyväksyttyihin tuottajajärjestöihin kohdistettavat tarkastukset ovat päinvastoin perusteellisia. Espanjan hallitus selittää, että on syitä, joiden vuoksi AAO:n esittämät viralliset huomautukset eivät aina automaattisesti johda hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen hyväksymisen peruuttamiseen, mitä komissio tuntuu vaativan. Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 2 artiklan 4 kohdan mukaisesti seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin sovelletaan sitä paitsi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, mikä tarkoittaa Espanjan kuningaskunnan tapauksessa sitä, että on aloitettava pitkä ja monimutkainen kontradiktorinen menettely. Nopeaa seuraamusta ei näin ollen voida soveltaa välittömästi. Hyväksymisen peruuttaminen on lisäksi melko vakava toimenpide, jota ei pitäisi toteuttaa, jos laiminlyönti on merkitykseltään vähäinen.
42. Espanjan kuningaskunta muistuttaa, että OPROL:lle annettu hyväksyminen peruutettiin AAO:n ehdotuksesta Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Manchan 25.4.1995 antamalla asetuksella. Espanjan hallitus myöntää, ettei APROL-JJAA:n hyväksymisen peruuttamista koskeva AAO:n ehdotus sitä vastoin johtanut jatkotoimenpiteisiin, mutta lisää, että tämä ehdotus perustui pelkkiin epäilyksiin eikä riittäviin perusteluihin.
43. Espanjan hallitus kiistää väitteen, jonka mukaan se ei olisi toimittanut komissiolle tiedoksi niitä tietoja, joita komissio oli siltä vaatinut ja jotka se kiistää saaneensa.
44. Espanjan hallitus huomauttaa lisäksi, että yhteisön lainsäädännön ja asetuksen N:o 2261/84 11 artiklan 3 kohdan mukaisesti summat voidaan vähentää EMOTR:sta rahoitetuista kustannuksista ainoastaan, jos voidaan vahvistaa, ettei hyväksytylle tuottajajärjestölle maksettuja summia ole käytetty kokonaan tai osittain sellaisten toimien rahoittamiseen, jotka kuuluvat niille.
45. Espanjan hallitus lisää, että riidanalainen päätös olisi laiton siinäkin tapauksessa, että tiettyjen hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen osoitettaisiin toimineen epäasianmukaisesti. Espanjan hallituksen mukaan korjausta on joka tapauksessa sovellettava hyväksytyn tuottajajärjestön toimintaansa varten saamaan tukeen eikä kaikkiin järjestöön kuuluviin oliivinviljelijöihin. Rangaistuksen henkilökohtaisuuden periaate sekä etenkin suhteellisuusperiaate edellyttävät tätä ratkaisua. Espanjan hallitus toteaa lisäksi, etteivät komission päätökset koske aina kaikille oliivinviljelijöille maksettuja tukia, mikä herättää kysymyksen komission käyttämistä perusteista ja sen päätösten mahdollisesta mielivaltaisuudesta.
46. Espanjan hallitus moittii komissiota siitä, että tämä on aiheuttanut merkittävää oikeudellista epävarmuutta jättämällä täsmentämättä ne edellytykset, joiden perusteella hyväksyminen oli peruutettava. Koska tämä toimenpide rajoittaa yksityisten oikeuksia, se olisi toteutettava, kun todisteet sääntöjenvastaisuuksista on esitetty asiaan sovellettavan menettelyn mukaisesti. Espanjan hallitus kiistää lyöneensä laimin velvoitteensa. Se katsoo, että ilmi on tullut erityisiä puutteita, joiden perusteella hyväksyttyihin tuottajajärjestöihin olisi kohdistettava seurantaa.
47. Espanjan hallitus pitää suhteettomana sitä, että yhden hyväksytyn tuottajajärjestön sääntöjenvastaisuuksista aiheutuvat seuraamukset ulotetaan koskemaan sen kaikkien jäsenten saamaa tukea etenkin, kun suurin osa näistä jäsenistä ei ole syyllistynyt mihinkään laiminlyöntiin.
48. Komissio selittää, että sovellettu täsmällinen rahoituskorjaus koskee sekä OPROL:lle ja APROL-JJAA:lle myönnettyä tukea että sitä tukea, joka myönnettiin varainhoitovuonna 1993 oliiviöljyn tuottajille näiden kahden järjestön välityksellä.
49. Komissio muistuttaa, että muiden riidanalaisessa päätöksessä ilmaistujen korjausten tavoin tämänkin korjauksen perusteena ovat Espanjan eri viranomaisilta sekä AAO:n toteuttamista tarkastuksista ja EMOTR:n tarkastusyksiköiden paikan päällä toteuttamista tarkastuksista saadut tiedot taikka niiden puuttuminen.
50. Näiden tarkastusmenettelyjen aikana kuuden hyväksytyn tuottajajärjestön hallinnoinnissa ja toiminnassa havaittiin vakavia ja toistuvia sääntöjenvastaisuuksia, ja näiden kuuden järjestön joukossa ovat myös riidanalaisessa rahoituskorjauksessa tarkoitetut kaksi tuottajajärjestöä. Tältä osin ainoastaan nämä kaksi järjestöä voitiin ottaa huomioon, koska niitä koskevan korjauksen määrittämiseen tarvittavat tiedot saatiin hankittua.
51. Komissio korostaa, että hyväksytyt tuottajajärjestöt ovat olennainen osa yhteisen markkinajärjestelyn hallinnointia ja tarkastamista ja että yhteisön lainsäädännössä niille osoitetaan vastineeksi niiden saamista tuista ja taloudellisista korvauksista konkreettisia velvoitteita ja erityisiä tehtäviä, jotka koskevat järjestöihin kuuluvien tuottajien saamien yhteisön tukien hallinnointia ja tarkastamista.
52. Komissio toteaa, että hyväksymistä varten jokaisen tuottajajärjestön on välttämättä täytettävä kaikki yhteisön lainsäädännössä asetetut vaatimukset ja edellytykset, jotka vahvistetaan pääasiallisesti asetuksen N:o 136/66 20 c artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1413/82, sekä asetuksessa N:o 2261/84 ja erityisesti sen 5 artiklan 3 kohdassa. Komissio lisää, että kaikkien järjestöjen on välttämättä täytettävä yhteisön lainsäädännössä asetetut velvoitteet, edellytykset ja tehtävät perustamishetkensä lisäksi koko toimintansa ajan.
53. Komission mukaan näistä säännöksistä seuraa, että toimivaltaisen viranomaisen on peruutettava tuottajajärjestön hyväksyminen viipymättä, jos hyväksymisedellytyksiä ei enää noudateta, eikä viranomaiselle jätetä tässä yhteydessä mitään harkintavaltaa. Tämä toimenpide ei ole seuraamus, vaan se on seurausta siitä, etteivät edellytykset tuottajajärjestön toiminnan jatkumiselle hyväksyttynä tuottajajärjestönä enää täyty. Hyväksyminen olisi peruutettava sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollisia tarkoituksenmukaisia seuraamuksia. Vaikka Espanjan itsehallintoalueet ovat suurelta osin myöntäneet havaitut sääntöjenvastaisuudet, ne ovat kuitenkin kieltäytyneet toteuttamasta AAO:n ehdottamaa kyseisten tuottajajärjestöjen hyväksymisen peruuttamista.
54. Komission mukaan Espanjan kuningaskunta on jättänyt toimittamatta useimmat niistä kyseisiä hyväksyttyjä tuottajajärjestöjä koskevista tiedoista, joita siltä on pyydetty useaan otteeseen.
b) Asian arviointi
55. Espanjan hallituksen esittämät perustelut koskevat hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen hyväksymisen peruuttamista koskevia laissa säädettyjä edellytyksiä, todisteita tapahtuneista sääntöjenvastaisuuksista sekä näiden sääntöjenvastaisuuksien vuoksi Espanjan kuningaskuntaan sovellettujen rahoituskorjausten laajuutta.
56. Tarkastelen vuoron perään kutakin näistä seikoista.
i) Hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen hyväksymisen peruuttamista koskevat edellytykset
57. Muistutan, että asetuksella N:o 1413/82 otettiin käyttöön erityisjärjestelmä, joka perustuu sellaisten oliivinviljelijäjärjestöjen tai näiden liittojen toimintaan, jotka vastaavat näihin liittoihin kuuluvien järjestöjen jäseninä olevien oliivinviljelijöiden tuotannon tehostetusta valvonnasta.
58. Asetuksen N:o 136/66 20 c artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1413/82, 1 kohdan b alakohdassa määritellään tuottajajärjestöjen hyväksymiselle asetetut edellytykset. Hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen on etenkin kyettävä valvomaan jäsentensä oliivien- ja öljyntuotantoa.
59. Mainitun asetuksen 20 c artiklan 2 kohdan b alakohdassa kuvataan täysin yksiselitteisesti, mitä seurauksia on sillä, etteivät hyväksymiseen oikeuttaneet edellytykset enää täyty. Vastaavassa tapauksessa hyväksytyn tuottajajärjestön tai tuottajajärjestön liiton hyväksyminen nimittäin peruutetaan.
60. Peruuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan asetuksen N:o 2261/84 5 artiklan 3 kohdassa. Tässä kohdassa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen on varmistettava hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen kunakin vuonna sille tekemien, sen rakenteessa hyväksymisen jälkeen mahdollisesti tapahtuneita muutoksia koskevien sekä toimivaltaisen viranomaisen mahdollisten tarkastusten perusteella, että hyväksymisedellytyksiä noudatetaan edelleen. Jos näin ei ole, "toimivaltaisen viranomaisen on viipymättä viimeistään ennen seuraavan markkinointivuoden alkua peruutettava hyväksyminen - - ".
61. Nähdäkseni tästä sanamuodosta voidaan päätellä neljä seikkaa.
62. Ensinnäkin hyväksytyn tuottajajärjestön hyväksymisen oikeuttavat edellytykset voidaan määritellä helposti. Yksi näistä edellytyksistä on kyky valvoa sen jäsenten oliivien- ja öljyntuotantoa, minkä puutteellisuudesta kyseisiä hyväksyttyjä tuottajajärjestöjä nimenomaisesti moititaan.
63. Hyväksymisen peruuttamiseen johtavat edellytykset vahvistetaan yhteisön lainsäädännössä yksiselitteisesti. Näin ollen Espanjan hallitus nähdäkseni erehtyy moittiessaan komissiota siitä, että se on aiheuttanut oikeudellista epävarmuutta jättämällä nämä edellytykset täsmentämättä. Jäljempänä käy lisäksi ilmi, että komissio on määritellyt yksityiskohtaisesti soveltamiensa rahoituskorjausten perusteet eli hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen kyvyttömyyden valvoa tuotantoa.
64. Hyväksytyn tuottajajärjestön hyväksyminen on lisäksi peruutettava heti, jos jokin hyväksymisedellytyksistä ei täyty. Asetuksen N:o 136/66 20 c artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1413/82, luetellaan ne edellytykset, joista hyväksyminen riippuu, siten, että yhdenkin edellytyksen täyttymättä jääminen riittää asettamaan hyväksymisen kyseenalaiseksi. Nyt esillä olevassa asiassa tarkasteltavien hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen toteuttaman tuotannon valvonnan on oltava tehokasta ja jatkuvaa, jotta hyväksytty tuottajajärjestö voi säilyttää alkuperäisen asemansa.
65. Jos näin ollen osoitetaan, että hyväksytyltä tuottajajärjestöltä edellytetyt valvontatoimet on toteutettu puutteellisesti tai tuottajajärjestö ei kykene toteuttamaan niitä rakenteensa tai toimintansa vuoksi, sen asema hyväksyttynä tuottajajärjestönä asetetaan kyseenalaiseksi.
66. Edellä mainituissa säännöksissä ei myöskään esitetä mitään vaatimuksia siitä, miten merkittäviä peruuttamisen perusteena olevien seikkojen on oltava. Asetuksen N:o 136/66 20 c artiklasta, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1413/82, käy ilmi, että toteamus hyväksytyn tuottajajärjestön riittämättömistä kyvyistä toteuttaa valvontatoimia riittää perusteluksi sen hyväksymisen peruuttamiselle. Tämän tulkinnan vahvistaa asiaan sovellettavassa yhteisön lainsäädännössä tavoiteltu päämäärä eli se, että tukijärjestelmän tehokkaan hallinnoinnin varmistamiseksi otetaan käyttöön ammattiliittoihin kuuluvien järjestöjen jäseninä olevien oliivinviljelijöiden tuotannon tehostettu valvonta ja annetaan vastuu siitä näille liitoille. Nähdäkseni paljastunutta kyvyttömyyttä valvoa tuotantoa ei voida pitää harmittomana seikkana, jonka perusteella kansallisten viranomaisten ei tarvitsisi peruuttaa hyväksymistä.
Näissä olosuhteissa Espanjan hallitus ei voi väittää, etteivät kyseisten hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen syyksi luetut seikat riittäisi perustelemaan näiden järjestöjen hyväksymisen peruuttamista.
67. Lisäksi peruuttaminen on toteutettava nopeasti. Peruuttamiselle asetettu määräaika päättyy asetuksen N:o 2261/84 5 artiklan 3 kohdan mukaan viimeistään seuraavan markkinointivuoden alussa.
68. Jäsenvaltioille annetulle peruuttamismenettelyä koskevalle toimivallalle on näin ollen asetettu aivan täsmällinen määräaika. Vaikka sääntöjenvastaisuuksien toteamisen on kiistatta johdettava kontradiktoriseen menettelyyn toimivaltaisen viranomaisen ja kyseisen hyväksytyn tuottajajärjestön välillä ennen peruuttamisen kaltaisen seurauksiltaan vakavan päätöksen tekemistä, päätöksen toimeenpanolle laissa asetetun määräajan ylittämistä ei voida perustella mitenkään. Koska Espanjan kuningaskunnan on muiden jäsenvaltioiden tavoin noudatettava asetuksen N:o 2261/84 5 artiklan 3 kohdassa asetettua määräaikaa, sen on saatettava sisäiset menettelynsä yhdenmukaisiksi tämän sanamuodon kanssa ja sovellettava niitä siten, ettei näin asetettua määräaikaa ylitetä.
69. Espanjan hallitus myöntää kuitenkin, etteivät AAO:n viralliset huomautukset aina johda hyväksytyn tuottajajärjestön hyväksymisen automaattiseen peruuttamiseen. Se selittää lisäksi, että OPROL:n hyväksyminen peruutettiin 25.4.1995, koska vuoden kestäneen tarkkailun aikana sen toiminnan ei voitu osoittaa parantuneen.
70. Näin ollen on ilmeistä, ettei asetuksen N:o 2261/84 5 artiklan 3 kohdassa asetettua määräaikaa ole noudatettu.
71. APROL-JJAA:n osalta Espanjan hallitus ei kiistä sitä, ettei AAO:n 24.1.1994 tekemä ehdotus kyseisen järjestön hyväksymisen peruuttamisesta johtanut toimenpiteisiin.
72. Espanjan hallitus toteaa kuitenkin, että alkuperäinen peruuttamista koskeva vaatimus perustui pelkkiin epäilyksiin eikä riittäviin perusteluihin.
73. Tämän vuoksi on tarkasteltava kantajana olevan hallituksen APROL-JJAA:n ja OPROL:n osalta esittämiä väitteitä, joiden mukaan todetut sääntöjenvastaisuudet eivät riitä perusteeksi hyväksymisen peruuttamiselle.
ii) Hyväksymisen peruuttamisen perusteena olevat sääntöjenvastaisuudet
74. Kuten edellä havaittiin, kahden tuottajajärjestön hyväksymistä ei joko peruutettu tai siitä päätettiin liian myöhään. Tämä peruuttaminen oli kuitenkin välttämätöntä, koska alkuperäisen aseman säilyttämisen mahdollistavia edellytyksiä ei ollut noudatettu.
75. Asiakirja-aineiston useat seikat osoittavat nimittäin virheelliseksi Espanjan kuningaskunnan väitteen, jonka mukaan APROL-JJAA:n hyväksymisen peruuttamista koskevan alkuperäisen vaatimuksen perustelut eivät olleet riittävät.
76. Extremaduran itsehallintoalueen toimivaltaiset viranomaiset ilmoittivat 14.6.1994 AAO:lle osoittamallaan kirjeellä toteuttaneensa APROL-JJAA:n tiloissa tarkastukset 3.3. ja 10.3.1994. Tästä kirjeestä käy ilmi, että AAO oli toteuttanut 23.9.1993 saman tuottajajärjestön tiloissa tarkastuksen, jonka tulosten perusteella 24.1.1994 tehtiin ehdotus hyväksymisen peruuttamisesta. Vuoden 1994 maaliskuussa toteutetuissa tarkastuksissa voitiin todeta AAO:n kuvaaman tilanteen parantuneen joiltakin osin, minkä perusteella Extremaduran itsehallintoalueen yksiköt ehdottivat tietyistä jatkuvista puutteista huolimatta, että "APROL Jovenes Agricultores de Badajozin hallinnointia seurataan siihen asti, kunnes voidaan todeta, että kaikki hyväksymiseen oikeuttaneet edellytykset jälleen täyttyvät ja että tämänkaltaiseen organisaatioon sovellettavan lainsäädännön säännöksiä noudatetaan". Kirjeessä täsmennetään, että AAO:n tarkastus toteutettiin ajankohtana, jolloin kyseisen hyväksytyn tuottajajärjestön johtaja oli eronnut eikä hänen tilalleen vielä ollut palkattu ketään, joten APROL-JJAA:n henkilökunnalla ei ollut mahdollisuuksia ottaa huomioon AAO:n tekemiä huomautuksia.
77. Kirjeessä, joka on päivätty 14.6.1994, vahvistetaan, että AAO:n tarkastuksessa ilmeni puutteita ja että joitakin niistä ei ollut korjattu Extremaduran itsehallintoalueen yksiköiden toteuttamiin tarkastuksiin mennessä. Näiden viimeksi tehtyjen tarkastusten yhteydessä havaittiin, että hallinnoinnista pidettävässä erityiskirjanpidossa oli puutteita, omistuskirjojen jäljennökset puuttuivat, neljännesvuosittaisissa toimintakertomuksissa oli puutteita eikä ollut mahdollista tarkistaa, oliko tukien siirtämiselle asetettuja määräaikoja noudatettu tiettyjen markkinointivuosien osalta.
78. Hyväksymistä ei kuitenkaan peruutettu tässä vaiheessa eikä myöskään AAO:n toteuttaman tarkastuksen jälkeen, vaikka useampia ja vakavampia sääntöjenvastaisuuksia oli tullut ilmi.
79. Johtajan puuttuminen tuona ajankohtana ei myöskään yksistään näytä riittävän perusteluksi mainituille puutteille, kuten EMOTR:n yksiköiden toteuttamat tarkastukset osoittavat. Näiden yksiköiden 20.-24.6.1994 toteuttaman tarkastuskäynnin perusteella laaditussa selvityksessä nimittäin todetaan, etteivät monet AAO:n tarkastamista hyväksytyistä tuottajajärjestöistä täyttäneet perustavimpia niiden hyväksymisen säilyttämiselle asetuksessa N:o 2261/84 asetetuista edellytyksistä. Yksi näistä hyväksytyistä tuottajajärjestöistä oli APROL-JJAA. EMOTR:n tarkastajat toteavat, että AAO on tarkastanut kyseisen hyväksytyn tuottajajärjestön useita kertoja vuodesta 1989 ja että Extremaduran itsehallintoalueen viranomaiset eivät ole missään vaiheessa ottaneet erilaisia laadittuja suosituksia tai ehdotettuja seuraamuksia huomioon.
80. AAO:n toteamat sääntöjenvastaisuudet olivat siis tapahtuneet ennen vuoden 1993 syyskuussa toteutettua tarkastusta ja näin ollen ennen sitä ajanjaksoa, jolloin APROL-JJAA toimi ilman johtajaa.
81. Se, ettei näiden vanhojen ja jatkuvien puutteiden toteaminen johtanut hyväksymisen peruuttamiseen, on näin ollen ilmiselvästi seikka, joka oikeuttaa soveltamaan APROL-JJAA:han riidanalaista täsmällistä rahoituskorjausta.
82. Hyväksymisen peruuttamisen perustelevien sääntöjenvastaisuuksien kannalta OPROL:n tilanne on tätäkin selvempi. Edellä mainittu 25.4.1995 annettu asetus, jossa säädettiin kyseisen hyväksytyn tuottajajärjestön hyväksymisen peruuttamisesta, on todisteena siitä, ettei OPROL ollut noudattanut hyväksytyltä tuottajajärjestöltä edellytettyjä velvoitteita. Tätä järjestöä vastaan esitettyjen väitteiden tosiasiallisuuden ja esittämisajankohdan näyttää toteen vuoden mittainen seurantajakso, jonka kansalliset toimivaltaiset viranomaiset myönsivät järjestölle turhaan, kuten edellä todettiin. Joka tapauksessa näitä tietoja ei ole kiistetty.
83. Edellä olevista i) ja ii) kohdista seuraa, ettei Espanjan kuningaskunta peruuttanut todetuista sääntöjenvastaisuuksista huolimatta OPROL:n ja APROL-JJAA:n hyväksymistä yhteisön lainsäädännössä asetettujen edellytysten mukaisesti. Nämä seikat riittävät perusteeksi komission soveltamalle rahoituskorjaukselle.
84. Espanjan hallitus kiistää kuitenkin sen, että komissiolla olisi näiden tosiseikkojen perusteella oikeus soveltaa korjausta, ellei voida osoittaa, ettei hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen saamia summia ole kokonaan tai osittain käytetty sellaisten toimien rahoittamiseen, jotka kuuluvat niille asetuksen N:o 2261/84 11 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
85. Omaksuessaan tämän kannan Espanjan hallitus katsoo asiaan sovellettavan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön sivuuttaen, että yhteisöllä olisi oikeus kieltäytyä hyväksymästä kokonaan tai osittain kyseisen jäsenvaltion menoja ainoastaan tässä tapauksessa.
86. Säännös, johon Espanjan hallitus vetoaa, on hyvin erityinen. Asetuksessa N:o 2261/84 todetaan, että hyväksytyillä tuottajajärjestöillä on oikeus pidättää niille maksetusta tuesta osuus niiden kustannusten korvaamiseksi, jotka aiheutuvat niiden tehtäväksi annetuista valvontatoimista. Mainitun asetuksen 11 artiklan 3 kohdassa säädetään EMOTR:sta rahoitettujen kustannusten vähentämisestä, jos myönnettyjä summia ei käytetä tähän tarkoitukseen.
87. On riidatonta, että tämä säännös on vain yksi niistä tapauksista, joissa yhteisöllä on oikeus kieltäytyä ottamasta vastattavakseen jonkin jäsenvaltion sääntöjenvastaisesti ilmoittamia menoja. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on moneen kertaan todennut, EMOTR:sta rahoitetaan vain voimassa olevien yhteisön säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä. Juuri tämä merkitys on annettava asetuksen N:o 729/70 2 artiklalle ja 3 artiklan 1 kohdalle, joiden soveltamisala ulottuu muihinkin olettamuksiin kuin hyväksytyn tuottajajärjestön saamien maksujen virheelliseen kohdentamiseen.
88. Kuten komissio aivan oikein muistuttaa, näistä säännöksistä seuraa, että jos jokin jäsenvaltio pitää voimassa tuottajajärjestön hyväksymisen ja myöntää sille tukia sen jälkeen, kun toimivaltaiset viranomaiset ovat todenneet, ettei kyseinen tuottajajärjestö täytä tai ettei se enää täytä hyväksymiselle asetettuja tarvittavia edellytyksiä, hyväksymisen peruuttamisen laiminlyönnin lisäksi jäsenvaltio syyllistyy väärin perustein myönnetyn tuen maksamiseen. Nyt esillä olevassa asiassa Espanjan kuningaskunta on toiminut näin.
iii) Espanjan kuningaskuntaan sovelletun täsmällisen rahoituskorjauksen laajuus
89. Tässä vaiheessa on määriteltävä riidanalaisen rahoituskorjauksen laajuus. Tätä varten on tarkasteltava Espanjan hallituksen väitettä, jonka mukaan rahoituskorjausta on joka tapauksessa sovellettava ainoastaan hyväksytyn tuottajajärjestön toimintaansa varten saamaan tukeen eikä sitä saa ulottaa kaikkiin tuottajajärjestöön kuuluviin oliivinviljelijöihin. Vedottuaan rangaistuksen henkilökohtaisuuden periaatteeseen, Espanjan hallitus tukeutuu suhteellisuusperiaatteeseen ja katsoo, että yhden hyväksytyn tuottajajärjestön syyksi katsotun sääntöjenvastaisuuden seurauksien laajentaminen siten, että sillä vahingoitetaan itse tuottajia, on tämän periaatteen vastaista. Espanjan hallitus pitää komission soveltamia rahoituskorjauksia lisäksi mielivaltaisina.
90. Määriteltäessä erityisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn alalla sitä, onko jokin yhteisön oikeuden säännös suhteellisuusperiaatteen mukainen, on tutkittava, ylitetäänkö seuraamuksella se, mikä on tarkoituksenmukaista ja tarpeellista kyseisellä säännöstöllä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Tarkemmin sanottuna on tutkittava sitä, vastaavatko toimenpiteet, jotka kyseessä olevalla säännöksellä otetaan käyttöön tavoitellun päämäärän toteuttamiseksi, tämän päämäärän tärkeyttä, ja sitä, ovatko ne tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
91. Suhteellisuusperiaatteen osalta on tutkittava sitä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaista sääntöä, johon viittasin jo aiemmin. Tämän säännön mukaan komissiolla on oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, sekä jättää jäsenvaltioiden vastattaviksi kaikki muut menot, erityisesti ne summat, jotka kansalliset viranomaiset ovat virheellisesti katsoneet olevansa oikeutettuja suorittamaan yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä. Kuten jo edellä totesin, riidanalaisen rahoituskorjauksen täytäntöönpano johtuu siitä, etteivät Espanjan toimivaltaiset viranomaiset ole soveltaneet asiaa koskevia sääntöjä. Tästä täytäntöönpanosta seuraa välittömästi, että Espanjan kuningaskunta määrätään jättämään kyseiselle hyväksytylle tuottajajärjestölle sekä itse tuottajille tarkoitetut summat kokonaisuudessaan yhteisörahoituksen ulkopuolelle.
92. Asetuksen N:o 729/70 johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan tämän asetuksen tarkoituksena on toteuttaa toimenpiteitä kaikkien sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niitä koskevien seuraamusten toteuttamiseksi sekä tällaisten sääntöjenvastaisuuksien seurauksena menetettyjen summien takaisinperimiseksi.
93. Hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen välityksellä tuottajille myönnettävä rahoitus mutta myös näiden järjestöjen toteuttama tuottajien valvonta kuuluvat rasva-alalla käyttöön otettuihin toimenpiteisiin. Puutteellisen valvonnan takia yhteisöllä ei ole keinoja varmistua siitä, että asianomaisen maatalouden alan rahoituksen perustana olevia edellytyksiä noudatetaan. Rahoituksen jättäminen yhteisörahoituksen ulkopuolelle on tarkoituksenmukaisin keino sen välttämiseksi, ettei tukia käytetä muihin kuin niiden taustalla oleviin tarkoituksiin, ellei voida osoittaa, etteivät tuottajajärjestöjen jäseninä olevat oliivinviljelijät ole syyllistyneet mihinkään sellaisiin sääntöjenvastaisuuksiin, jotka olisivat omiaan asettamaan yhteisörahoituksen kokonaan tai osittain kyseenalaiseksi.
94. Espanjan hallitus väittää tältä osin, että tuottajajärjestöön kuuluvien oliivinviljelijöiden tiloissa tehdyt tarkastukset osoittavat, että suhteellisuusperiaatetta on rikottu. Näissä tarkastuksissa todettiin Espanjan hallituksen mukaan, että maksut oli suoritettu yhteisön lainsäädännön mukaisesti ja että 22 oliivinviljelijää 26:sta tarkastuksen kohteena olleesta viljelijästä ei ollut syyllistynyt sääntöjenvastaisuuksiin.
95. Katson komission tavoin, ettei tämä näyttö ole vakuuttava etupäässä sen vuoksi, että Espanjan hallituksen laatimiin pöytäkirjoihin kirjatut tarkastukset toteutettiin vuoden 1995 aikana. Komissio asettaa kuitenkin riidanalaisella päätöksellä kyseenalaiseksi hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen ja niihin kuuluvien tuottajien toiminnan sellaisena kuin sen todettiin olleen riidanalaisten tilien tarkastamista ja hyväksymistä vastaavan vuoden aikana. Tuottajajärjestöjen toiminnassa havaittujen puutteiden perusteella on painavat syyt olettaa niihin kuuluvien tuottajien toiminnan olleen sääntöjenvastaista markkinointivuonna 1993. Asiakirja-aineistoon liitetyt pöytäkirjat eivät poista näitä olettamuksia, koska on mahdollista, että pöytäkirjoissa tehdyt toteamukset perustuvat riidanalaisen ajanjakson jälkeen toteutettuihin parannuksiin.
96. Lisäksi on muistettava, että hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen tehtävänä on valvoa tuotantoa, joten tässä valvonnassa havaittujen vakavien puutteiden perusteella myös tuottajien toiminnassa voidaan hyvin todennäköisesti olettaa olevan merkittäviä häiriöitä.
97. Voidaan tosin ajatella, että osoitettaisiin toteen, etteivät jotkin tuottajat olleet syyllistyneet sääntöjenvastaisuuksiin. Rasva-alalla käyttöön otetun rahoitusjärjestelmän mukaisesti tuet voidaan maksaa muullakin tavoin kuin hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen välityksellä. Vaikka hyväksytyn tuottajajärjestöjen hyväksyminen olisi peruutettu asetetussa määräajassa, järjestöön kuuluvat oliivinviljelijät olisivat todennäköisesti voineet saada tuet jollain muulla laillisella tavalla ilman, että niille olisi aiheutunut kielteisiä seurauksia sen tuottajajärjestön laiminlyönneistä, johon ne olivat liittyneet.
98. Tältä osin on täsmennettävä, että kahdelle hyväksytylle tuottajajärjestölle väärin perustein myönnetty rahoitus on seurausta Espanjan viranomaisten sallivasta asenteesta niitä kohtaan. Espanjan viranomaiset kieltäytyivät peruuttamasta APROL-JJAA:n hyväksymistä, ja OPROL:n hyväksymisen peruuttaminen viivästyi kokonaisen markkinointivuoden. Näin ollen Espanjan viranomaiset ryhtyivät rahoittamaan niitä muiden hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen tavoin tietoisina siitä, että kyseisillä hyväksytyillä tuottajajärjestöillä oli edelleen hyväksyntä, joka niiden toiminnan perusteella ei enää ollut oikeutettu. Todisteet sääntöjenvastaisuuksista, joista järjestöjä syytettiin, ja se, ettei tuottajajärjestöjen hyväksymistä peruutettu laissa säädetyin edellytyksin, oikeuttavat yhdessä varainhoitovuonna 1993 maksettujen summien kohdentamisen. Yhteisö ei nimittäin voi ottaa vastuulleen niitä jommankumman hyväksytyn tuottajajärjestön jäseninä olevien oliivinviljelijöiden kärsimiä vahinkoja, jotka olisi voitu välttää Espanjan viranomaisten toimenpiteillä.
99. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei kyseinen rahoituskorjaus ole nähdäkseni millään tavalla suhteellisuusperiaatteen vastainen.
100. Espanjan hallitus esittää vielä, ettei myöskään se, että yhdessä järjestössä havaitun sääntöjenvastaisuuden seuraukset ulotetaan koskemaan kaikkea sen jäsenten saamaa tukea, ole asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan mukaista. Komissio kiistää, että kyseistä asetusta voitaisiin soveltaa varainhoitovuoteen 1993.
101. Asetuksen N:o 2988/95 7 artiklasta seuraa, että yhteisön hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia voidaan soveltaa luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, jos nämä ovat tehneet väärinkäytöksiä, väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä.
102. On muistettava, että EMOTR:sta rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva oikeudenkäynti on kumoamismenettely, jossa vastakkain ovat jäsenvaltiot ja yhteisö. Sen tarkoituksena on määritellä kansallisten taloudellisten toimijoiden välisiä vastuukysymyksiä vain siltä osin, kuin niiden avulla voidaan luonnehtia toimivaltaisten kansallisten viranomaisten syyksi luettuja sääntöjenvastaisuuksia. Jäsenvaltiota vastaan mahdollisesti määrättyjen rahoitustoimenpiteiden syynä ovat nimittäin puutteet kunkin jäsenvaltion käyttöön ottamassa valvontajärjestelmässä. Näillä toimenpiteillä ei päätetä ennakolta siitä, miten lopullinen vastuu rahoituskorjauksesta on jaettava asianomaisten toimijoiden välillä; rahoituskorjauksen on joka tapauksessa noudatettava asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan periaatetta siltä osin, kuin tätä asetusta sovelletaan nyt esillä olevan asian tosiseikkojen tapahtuma-ajankohtana.
103. Espanjan hallitus pitää komission soveltamia rahoituskorjauksia lisäksi luonteeltaan mielivaltaisina, koska aiempana varainhoitovuonna rahoituskorjauksia ei ulotettu koskemaan oliivinviljelijöitä, toisin kuin riidanalaisena varainhoitovuonna.
104. On muistettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se seikka, ettei komissio ole määrännyt toteamiensa puutteiden vuoksi rahoituksellisia seuraamuksia tietyn varainhoitovuoden osalta, ei poista siltä oikeutta tehdä tätä myöhempien varainhoitovuosien yhteydessä, etenkin jos puutteet ovat edelleen samat, ja että äskettäin todetut puutteet voidaan myös ottaa huomioon tehtäessä päätös kiinteämääräisen korjauksen suuruudesta.
105. Kuten komissio toteaa, on huomautettava, että hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen toiminnassa ja hallinnoinnissa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien vakavuus ja merkittävyys voivat oikeuttaa rahoituskorjauksen ulottamisen koskemaan kaikkia näiden järjestöjen välityksellä rahoitettuja menoja.
106. Edellä esitetystä seuraa, että OPROL:lle ja APROL-JJAA:lle maksettuihin tukiin sovellettavan täsmällisen rahoituskorjauksen sääntöjenvastaisuutta koskeva kanneperuste on hylättävä.
2. Markkinointivuonna 1992/1993 maksettuihin tuotantotukiin sovellettava 10 prosentin suuruinen kiinteämääräinen rahoituskorjaus
107. Yhteenvetokertomuksen mukaan EMOTR:n yksiköt toteuttivat AAO:n tiloissa kaksi erityisesti oliiviöljyn tuotantotukea koskevaa tarkastusta vuoden 1993 syys- ja lokakuussa sekä vuoden 1994 maaliskuussa.
108. Näissä tarkastuksissa keskityttiin lähinnä AAO:n toimintaan ja niitä täydennettiin Andalusian ja Extremaduran itsehallintoalueille 20.-24.6.1994 kohdistetuilla tarkastuskäynneillä sekä 30.1.-3.2.1995 toteutetulla EMOTR:n toisella tarkastuskäynnillä, jonka tarkoituksena oli selvittää erityisesti myllyihin kohdistettuja AAO:n tarkastuksia.
109. Myöhemmin 17.-21.6.1996 järjestetyn ja varainhoitovuotta 1993 sekä sitä seuraavia varainhoitovuosia koskeneen tarkastuskäynnin ansiosta aiemmin tehtyjä toteamuksia voitiin täydentää.
110. Kaikkien näiden toimien ja Espanjan viranomaisten toimittamien selitysten perusteella EMOTR toi esiin useita puutteita ja sääntöjenvastaisuuksia.
111. EMOTR:n mukaan "Espanjan oliiviöljyn tuotantotuen hallinnointi- ja valvontajärjestelmässä on lukuisia puutteita, jotka koskevat järjestelmän yleistä tehokkuutta (FEGA:n asemaa, AAO:n ehdottamien seuraamusten täytäntöönpanoa, pöytäoliivien tuotantoon tarkoitetuista puista suoritettuja maksuja) sekä toimenpiteen keskeisiä tarkastuksia (oliivirekisteriä, ATK-rekisteriä, tuottajille jaettavaa kiinteämääräistä tuotosta sekä myllyihin ja hyväksyttyihin tuottajajärjestöihin kohdistettavia tarkastuksia).
Erityisesti laissa säädettyjen perustavanlaatuisten välineiden (oliivirekisterin ja ATK-rekisterin) puuttuminen ja kaikkien voimassa olevien tarkastusmenetelmien heikkous johtavat siihen, ettei Espanjalla ole mahdollisuuksia torjua tukien kavalluksia järjestelmällisesti tällä erityisen herkällä alalla".
112. Yhteenvetokertomuksessa esitetyn näytön perusteella komissio arvostelee Espanjan kuningaskuntaa AAO:n ja itsehallintoalueiden liian vähäisestä yhteydenpidosta, oliivirekisterin sekä oliivien ja oliiviöljyn tuotantoa koskevien tietojen ATK-rekisterin puuttumisesta, öljymyllyjen ja tuotosten riittämättömästä valvonnasta sekä tukien maksamisesta väärin perustein tuottajille, jotka ovat markkinoineet osan tuotannostaan pöytäoliiveina.
113. Tämän vuoksi Espanjan kuningaskuntaan sovellettiin 5 939 261 511 ESP:n suuruista rahoituskorjausta, jonka se on riitauttanut.
a) Edellytykset 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiselle
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
114. Espanjan hallitus toteaa, että menojen valvonnan puutteellisuus voidaan hyväksyä komission soveltaman riidanalaisen rahoituskorjauksen perusteluksi ainoastaan, jos kolme edellytystä täyttyy: on näytettävä toteen jäsenvaltion valvontajärjestelmän toiminnan yleinen puutteellisuus, on todettava vakavia puutteita ja osoitettava riittävän vakuuttavasti, että valvontajärjestelmän puutteiden vuoksi huomattavia summia on kohdennettu muihin kuin yhteisön lainsäädännön mukaisiin tarkoituksiin.
115. Komission mukaan vastuu menojen valvonnasta kuuluu ensi sijassa jäsenvaltioille. Yhteisön lainsäädännössä edellytettyjen valvontamenetelmien soveltamatta jättämistä voidaan näin ollen pitää rikkomuksena, jonka vuoksi komissiolla on velvollisuus määrätä vaaditut rahoituskorjaukset.
ii) Asian arviointi
116. Edellytyksissä, joihin Espanjan hallitus vetoaa, sivuutetaan alaa koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan EMOTR:sta rahoitetaan vain yhteisön säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä. Kun komissio on kieltäytynyt hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi tiettyjä menoja sillä perusteella, että ne ovat aiheutuneet yhteisön säännösten rikkomisesta, johon jäsenvaltio on syyllistynyt, on jäsenvaltion asiana näyttää toteen, että komission epäämän rahoituksen saamisen edellytykset täyttyvät.
117. Tällainen komission todistustaakan huojennus selittyy sillä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot, ja juuri jäsenvaltion asiana on siten esittää tarkat ja täydelliset todisteet ilmoittamiensa lukujen todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission laskelmien virheellisyydestä. Komission on riitatapauksessa näytettävä toteen maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien säännösten rikkominen, ja kun se on tämän tehnyt, jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä taloudellisia seurauksia rikkomisella on.
118. On selvää, ettei EMOTR:n kieltäytyminen ottamasta vastattavakseen tiettyjä kyseisen jäsenvaltion menoja edellytä miltään osin sitä, että rikkomisen vakavuus näytettäisiin toteen tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Kieltäytymisen perusteluksi riittää se, että menot ovat syntyneet yhteisön lainsäädännön vastaisesti ja että yhteisön talousarviolle saattaa aiheutua tämän vuoksi vahinkoa.
119. Tutkittaessa sitä, riittivätkö todetut puutteet perusteluksi 10 prosentin suuruiselle kiinteämääräiselle rahoituskorjaukselle, on muistettava, että nyt esillä olevassa asiassa sovelletaan Belle-selvityksen C kohdassa vahvistettua perustetta. Tässä kohdassa täsmennetään, että 10 prosenttia menoista pidätetään, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli erittäin suuri.
120. Espanjan hallituksen niitä toteamuksia vastaan esittämää näyttöä, joille komissio on perustanut riidanalaisen päätöksen, on arvioitava näiden seikkojen valossa.
b) AAO:n ja itsehallintoalueiden välinen yhteydenpito
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
121. Komission mukaan yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että yhteydenpito muun muassa tuotantotuen valvonnasta vastaavan AAO:n ja tuen hallinnoinnista vastaavien itsehallintoalueiden välillä on liian vähäistä. Tämä tilanne saattaa johtaa siihen, ettei hallinnointipäätöksiä tehdä ilman, että AAO:n toteuttamien tarkastusten tulokset ovat käytettävissä. Tarkastukset saattavat olla myös tehottomia, koska AAO:lle ei tiedoteta tietyistä hallinnointia koskevista keskeisistä näkökohdista. Yhteenvetokertomuksesta selviää vielä, ettei AAO:lle tiedoteta järjestelmällisesti myllyjen eikä hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen osalta siitä, millaisiin jatkotoimenpiteisiin sen tekemä hyväksymisen peruuttamista koskeva ehdotus on johtanut, eikä se osallistu itsehallintoalueiden tarkastajien myöhemmin aloittamaan tarkastusmenettelyyn.
122. Espanjan hallitus kiistää väitteen, jonka mukaan AAO:n ja itsehallintoalueiden välinen yhteydenpito on riittämätöntä. Se katsoo, että niiden välinen yhteydenpito on jatkuvaa ja sujuvaa.
123. Komissio vastaa, ettei AAO:lla ole käytettävissään keinoja, jotka jäsenvaltioihin perustetuilla oliiviöljyalan virastoilla olisi yhteisön lainsäädännön mukaisesti oltava tehtäviensä suorittamiseksi. Komissio tuo esiin sen, etteivät itsehallintoalueet toimita AAO:lle riittävästi tietoja, ja sen, että nämä itsehallintoalueet tekevät päätökset yksipuolisesti neuvottelematta niistä etukäteen AAO:n kanssa. Komission mukaan kaikki AAO:n esittämät hyväksymisen peruuttamista koskevat ehdotukset perustuvat vakaviin sääntöjenvastaisuuksiin ja tuen myöntämistä koskevien lakisääteisten edellytysten rikkomiseen. Vaikka itsehallintoalueet eivät kiistä useimpia sääntöjenvastaisuuksia, ne eivät yksinomaan tarkoituksenmukaisuussyistä ole kuitenkaan peruuttaneet hyväksymisiä.
ii) Asian arviointi
124. Komission esittämiin väitteisiin saadaan vahvistus sekä yhteenvetokertomuksesta että niistä selvityksistä, jotka EMOTR:n valvontayksiköt laativat paikan päällä 20.-24.6.1994 tehdyn tarkastuksen sekä varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamista ja hyväksymistä valmistelevan asiakirjojen tarkastuksen perusteella.
125. Yhteenvetokertomuksen mukaan AAO ei nimittäin ole tietoinen niistä perusteista, joita itsehallintoalueet käyttävät sellaisten tuottajien yksilöimiseksi, joiden tuotos poikkeaa tavallisesta, eikä myöskään niiden itsehallintoalueiden myllyihin kohdistettujen tarkastusten menetelmistä ja laajuudesta, joiden tarkoituksena on vahvistaa AAO:n laatimien hyväksymisen peruuttamista koskevien ehdotusten perustana olevat toteamukset. EMOTR:n valvontayksiköt havaitsivat, että "[AAO ja itsehallintoalueet] kilpailevat voimakkaasti keskenään, mikä heikentää näiden toimielinten välistä yhteistyötä ja tietojenvaihtoa huomattavasti". Tuotantotuen maksamisesta vastaava keskusvirasto Senpa ei ilmeisesti kykene ratkaisemaan AAO:n ja itsehallintoalueiden välisiä erimielisyyksiä. EMOTR:n yksiköt suosittelevat, että tuloksia koskevat päätelmät tehtäisiin keskustasolla. Puutteellista yhteydenpitoa ilmentää esimerkiksi se seikka, että "siinä ei käsitellä tarkastusten tuloksia niiden tuottajien osalta, joiden tuotos poikkeaa tavallisesta" eikä myöskään sitä, että tukihakemuksessa ja viljelyilmoituksessa ilmoitetut puiden määrät eroavat toisistaan.
126. Nämä toteamukset ilmentävät tärkeimpien oliiviöljyn tuotannon alasta vastaavien viranomaisten toimintahäiriöitä ja niiden välisen yhteistyön puutteellisuutta, eivätkä Espanjan hallituksen esittämät selitykset mielestäni osoita niitä virheellisiksi.
127. Espanjan hallitus kuvailee niitä varainhoitovuotta 1993 koskevia erilaisia tietoja, jotka itsehallintoalueet ovat toimittaneet AAO:lle. Kyseiset tiedot liittyvät erityisesti tiloihin, joiden tuotosten epäillään olevan liian suuri, sekä niiden menettelyiden etenemiseen, jotka itsehallintoalueet ovat panneet vireille sen jälkeen, kun niille on osoitettu hyväksymisen peruuttamista koskeva ehdotus. Espanjan hallitus ei kuitenkaan esitä mitään näyttöä, jonka perusteella eri toimielinten olisi voitu osoittaa toimineen tosiasiallisesti ja jatkuvasti yhteistyössä.
128. Espanjan hallitus vetoaa 13.9.1995 päivättyyn kirjeeseen, jolla Andalusian itsehallintoalue välitti AAO:lle niiden oliivinviljelijöiden nimet, joiden tuotos oli tuotantoalueella yleisesti sallittua suurempi. Sen lisäksi, että tämä 13.9.1995 päivätty kirje on hajanainen ja koskee yksinomaan yhden ainoan itsehallintoalueen luetteloimia oliivinviljelijöitä, siinä käsitellään varainhoitovuotta 1994/1995, joka on riidanalaista varanhoitovuotta myöhäisempi.
129. Lisäksi se seikka, että Espanjan toimivaltaiset viranomaiset toteuttivat vuoden 1995 aikana toimenpiteitä AAO:n ja itsehallintoalueiden välisen yhteistyön puutteiden korjaamiseksi, osoittaa, että yhteistyössä oli ollut merkittäviä rakenteellisia ongelmia.
Vastauksena EMOTR:n 3.4.1996 päivättyyn kirjeeseen lähetetystä FEGA:n kirjeestä nro 18759 ilmenee nimittäin, että 10.7.1995 perustettiin koordinointiryhmä, joka koostuu muun muassa AAO:n ja itsehallintoalueiden kaltaisten kansallisten toimielinten edustajista ja jonka tehtävänä on panna tuotantotukea koskevat hallinnointi-, valvonta- ja koordinointitoimet täytäntöön. Ryhmän tavoitteena on "varmistaa sujuva yhteydenpito kaikkien oliiviöljyä koskevien tukien maksamiseen tavalla tai toisella osallistuvien toimielinten välillä koordinoimalla niiden toimintaa sekä seuraamalla niiden hallinnointia säännöllisesti". On syytä panna merkille, että alustava luonnos oliiviöljyn tuotantotuen valvontajärjestelmän soveltamista koskevaksi yhteistyösopimukseksi Espanjan maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriön sekä itsehallintoalueiden välillä oli tarkoitus allekirjoittaa 1.6.1996 eli selvästi riidanalaista varainhoitovuotta myöhemmin. Tämä uudistus yhdessä edellä mainituissa asiakirjoissa esitettyjen EMOTR:n yksiköiden toteamusten kanssa vahvistaa väitteet, joiden mukaan useiden toimivaltaisten kansallisten viranomaisten välisessä koordinoinnissa oli ongelmia.
130. Komissio toteaa lisäksi, että yhteenvetokertomuksen mukaan itsehallintoalueet eivät noudattaneet kaikkia niitä öljymyllyjen ja hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen hyväksymisen peruuttamista koskevia suosituksia, jotka AAO oli antanut sen jälkeen, kun niiden toiminnassa oli todettu vakavia sääntöjenvastaisuuksia. Hyväksyttyjä tuottajajärjestöjä koskevista suosituksista 50:tä prosenttia ei noudatettu. Itsehallintoalueet jättivät soveltamatta kymmenen prosenttia AAO:n tekemistä myllyjen hyväksymisen peruuttamista koskevista ehdotuksista.
131. Espanjan hallitus toteaa, että komission väite on esitetty jo aiemman rahoituskorjauksen tueksi, mikä osoittaa, että samaa väitettä käytetään perustelemaan kaksinkertaisen seuraamuksen soveltaminen.
132. Kuten edellä on todettu, Espanjan hallitus ei kiistä sitä, ettei hyväksytyille tuottajajärjestöille myönnettyä hyväksymistä peruutettu automaattisesti. Näin ollen on viitattava edellä esittämiini seikkoihin ja muistettava, että jäsenvaltioilla on velvollisuus peruuttaa hyväksyminen heti, kun yksi peruuttamisen edellytyksistä täyttyy.
133. Kantajana olevan hallituksen esittämästä olettamuksesta, jonka mukaan samojen tosiseikkojen perusteella on sovellettu kaksinkertaista seuraamusta, on muistettava, ettei peruuttamisen järjestelmällinen puuttuminen johda kahteen rahoituskorjaukseen usean saman sääntöjenvastaisuuden vaan kahden erilaisen sääntöjenvastaisuuden vuoksi. OPROL:aa ja APROL-JJAA:ta koskevat todetut sääntöjenvastaisuudet oikeuttavat täsmälliseen rahoituskorjaukseen. Niitä sääntöjenvastaisuuksia, joista moitittiin neljää muuta hyväksyttyä tuottajajärjestöä, pidettiin lisänäyttönä kansallisen valvontajärjestelmän puutteellisuudesta nyt esillä olevan kiinteämääräisen rahoituskorjauksen tekemiseksi. Näin ollen komissio ei määrännyt samojen tosiseikkojen perusteella kahta rahoituskorjausta.
c) Oliivirekisterin puuttuminen
134. Yhteenvetokertomuksen mukaan Espanjan oliivirekisterillä (registro oleícolo español) ei saavuteta oliivirekisterin perustamisella tavoiteltua päämäärää eli sen avulla ei kyetä yksilöimään järjestelmällisesti kaikkia virheellisiä tai vilpillisiä ilmoituksia eikä näin ollen kaikkia väärin perustein maksettuja tukia. Oliivirekisterin mahdollistama tukihakemusten perusteellinen hallinnollinen valvonta ei toteudu, mikä johtaa huomattavaan sääntöjenvastaisuusriskiin. Vuonna 1996 toteutetun tarkastuskäynnin aikana Espanjan oliivirekisterin hyödyntämisessä havaittiin vaikeuksia, jotka asettivat sen käytön kyseenalaiseksi. Viljelyilmoituksissa ja Espanjan oliivirekisterissä esitetyt tiedot palstoista eivät aina ole yhteneväisiä, koska kiinteistörekisteriä ajantasaistettiin ensimmäisen viljelyilmoituksen esittämishetken ja rekisterin perustamishetken välisenä aikana. Ei myöskään ole selvää, sisältävätkö kunakin markkinointivuonna tehdyt muutosilmoitukset aiemmat ilmoitukset vai korvataanko niillä aiemmat ilmoitukset. Espanjan oliivirekisterin tietoja ei myöskään ollut vahvistettu yhteenvetokertomuksen antamispäivään mennessä. Näin ollen tuottajat eivät voineet kiistää niitä.
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
135. Espanjan hallitus pitää kohtuuttomana komission väitettä, jonka mukaan Espanjan oliivirekisterin perusteella kaikkia virheellisiä tai vilpillisiä viljelyilmoituksia ei voida yksilöidä. Espanjan mukaan jäsenvaltiolle ei voida määrätä seuraamuksia sen vuoksi, ettei se ole toteuttanut tukien valvontaa koskevia tehtäviään täydellisesti etenkään, koska asia on monimutkainen.
136. Espanjan hallituksen mukaan komissio vetoaa oliivipuiden lukumäärän perusteella myönnettyä tukea koskevan valvonnan tarpeellisuuteen, vaikka yhteisön lainsäädännön mukaan tällaista tukea voidaan myöntää ainoastaan pienille oliivinviljelijöille. Koska Espanjassa 90 prosenttia tuesta myönnetään kuitenkin sellaisille oliivinviljelijöille, joiden tuotanto on yli 500 kilogrammaa öljyä, tuet olisi myönnettävä tuotetun öljymäärän eikä oliivipuiden lukumäärän perusteella.
137. Espanjan hallitus lisää, ettei ainoastaan oliivirekisterin puuttumisen tai sen puutteellisen toiminnan perusteella voida katsoa, ettei valvontaa ole. Se seikka, ettei Espanjan oliivirekisteriä ollut saatu valmiiksi markkinointivuoden 1992/1993 osalta, ei voi oikeuttaa rahoituskorjausta. Espanjan oliivirekisterin ei sitä paitsi odotettukaan olevan toimintakunnossa tuona ajankohtana.
138. Espanjan oliivirekisterin käyttömahdollisuuksia koskevat EMOTR:n ilmaisemat epäilykset eivät myöskään riitä rahoituskorjauksen soveltamisen perusteluksi. Espanjan hallitus väittää nimittäin, ettei mikään rekisteri voi vastata todellisuutta järjestelmällisesti. Rekisteri on väistämättä likimääräinen, ja sen tarkoituksena on ensisijaisesti tukea valvontaa eikä olla sellainen täydellisen tehokas väline, jollaisena komissio sitä pitää.
139. Espanjan hallitus katsoo vielä, että kunakin markkinointivuonna tehtyjen muutosilmoitusten tulkintaa koskeva väite on liioiteltu. Se selittää, ettei viljelyilmoituksia muuteta jokaisena markkinointivuotena ja että tilalla tapahtuvista muutoksista esitetään ainoastaan täydentävä ilmoitus. Espanjan hallitus myöntää, että viljelyilmoituksissa voi olla virheitä, mutta katsoo kuitenkin, ettei näiden olosuhteiden voida ajatella johtavan vakaviin vaikeuksiin.
140. Komissio vastaa, että asetuksen N:o 154/75 1 artiklassa vaaditaan, että Espanjan oliivirekisteri on perustettava ennen 1.11.1992. Oliivirekisteriä olisi pitänyt voida käyttää varainhoitovuotta 1993 vastaavan markkinointivuoden aikana. Tämä osoittaa, että yhteisön lainsäädäntöä on rikottu, koska rekisteriä ei ollut perustettu kyseiseen ajankohtaan mennessä. Oliivirekisterin puuttuminen on itsessään oliiviöljyn tuotantotuen valvontajärjestelmän keskeinen puute, jonka vuoksi komission on tehtävä rahoituskorjaukset.
141. Komissio lisää, että toisin kuin Espanjan hallitus väittää, Espanjassa toteutetut tarkastukset ovat riittämättömiä ja niissä on merkittäviä puutteita eikä niillä tämän vuoksi voida korjata Espanjan oliivirekisterin puuttumista eikä sen heikkoa toimintaa.
142. Komissio korostaa vielä, että yhteenvetokertomuksessa kuvatut vaikeudet Espanjan oliivirekisterin hyödyntämisessä asettavat kyseenalaiseksi sen, voidaanko rekisterillä täyttää sille annettu valvontatehtävä.
143. Espanjan hallitus vastaa, että vedotessaan Espanjan oliivirekisterin käyttöönotolle asetettuun määräaikaan komissio toimii täysin ristiriidassa Espanjan oliivirekisterin perustamismenettelyn kanssa, jonka komissio on itse aloittanut Espanjan kuningaskunnan kanssa täsmällisen aikataulun ja asetuksen N:o 2276/79, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 586/88, 6 b artiklan mukaisesti. Komissio oli täysin tietoinen siitä, että työt oli saatava lopullisesti päätökseen vuoden 1998 loppuun mennessä.
144. Espanjan hallituksen mukaan ei voi olla olemassa täydellisen tehokasta rekisteriä, jonka avulla kaikki virheelliset tai vilpilliset viljelyilmoitukset ja näin ollen kaikki väärin perustein maksetut tuet voitaisiin havaita järjestelmällisesti. Lisäksi komission huomautukset osoittavat sen hyväksyneen implisiittisesti Espanjan oliivirekisterin käytön. Koska Espanjan oliivirekisterin käyttöönottovaihe on vasta saatu päätökseen, rekisteriä ei myöskään voida heti ajantasaistaa.
145. Komissio katsoo, että asetus N:o 2276/79, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 586/88, liittyy koeluonteisia menetelmiä koskevaan ohjelmaan eikä miltään osin vähennä tarvetta perustaa Espanjan oliivirekisteri yhteisön lainsäädännössä asetetussa määräajassa. Komission mukaan Espanjan hallitus ei ole näyttänyt toteen, että viivästystä Espanjan oliivirekisterin perustamisessa olisi ollut mahdotonta välttää. Komissio lisää, ettei se seikka, että se auttoi Espanjan oliivirekisterin perustamiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen Espanjan hallitusta täyttämään velvoitteensa, poista moitittua laiminlyöntiä eikä näytä toteen, että Espanjan kuningaskunnan olisi ollut täydellisen mahdotonta noudattaa riidanalaista määräaikaa. Tätäkin vähemmän perusteltua olisi tulkita tämä tilanne siten, että viivästyminen ja siitä tukien valvontajärjestelmälle aiheutuneet seuraukset olisi hyväksytty implisiittisesti.
146. Komission mukaan oliivirekisterin puute on sinänsä sellainen oliiviöljyn tuotantotukien valvontajärjestelmän olennainen puute, jonka nojalla rahoituskorjausta voidaan pitää perusteltuna etenkin, kun Espanjan kuningaskunnan toteuttamien tarkastusten laatu ja määrä eivät riitä korjaamaan tätä puutetta. Tämän vuoksi petosriski on huomattava. Komissio lisää, että asetuksen N:o 2276/79, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 586/88, 6 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden on turvattava oliivirekisterin vuosittainen ajan tasalle saattaminen. Tämän velvoitteen ei voida katsoa aiheuttaneen Espanjan oliivirekisterin soveltamista koskevia tämänhetkisiä ongelmia.
ii) Asian arviointi
147. Asetuksen N:o 154/75 1 artiklan 1 kohdan mukaan oliiviöljyä tuottavien jäsenvaltioiden on perustettava kaikkia niiden alueella sijaitsevia oliiviviljelmiä koskeva oliivirekisteri. Tämän asetuksen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdasta, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 3788/85, käy ilmi, että oliivirekisterin, jonka tehtävänä on antaa tuotantomahdollisuuksia koskevia tarpeellisia tietoja ja parantaa tukijärjestelmän toimintaa, piti olla Espanjan kuningaskunnan osalta täysin toimintakunnossa viimeistään 1.11.1992.
148. Espanjan hallitus myöntää, ettei oliivirekisteriä ollut saatu valmiiksi tuohon ajankohtaan mennessä. Espanjan hallitus viittaa yhteisöjen tuomioistuimen tunnustamaan oikeuteen vedota täydelliseen mahdottomuuteen panna yhteisön päätös asianmukaisesti täytäntöön, mutta se ei kuitenkaan esitä näyttöä tästä mahdottomuudesta. Komission antamaa teknistä apua ei voida myöskään tulkita siten, että sillä olisi myönnetty Espanjan hallitukselle vapautus laissa asetetun määräajan noudattamisesta, koska missään asiaan sovellettavan yhteisön lainsäädännön säännöksessä komissiolle ei anneta tällaista valtuutta. Sitä paitsi ei ole näytetty toteen, että komissio olisi antanut aiheen olettaa, että sillä olisi valtuus poiketa alaa koskevista säännöistä.
149. Espanjan hallituksen esittämä väite, jonka mukaan Espanjan oliivinviljelijöiden keskimääräisen tuotantomäärän vuoksi oliivirekisteristä olisi valvontavälineenä Espanjassa vain vähän hyötyä, on hylättävä. Kantajana olevan hallituksen mukaan etusija on annettava asiaan sovellettavan yhteisön lainsäädännön mukaisesti myllyjen tarkastuksille, koska Espanjassa enemmistönä ovat suuret tuottajat, jotka saavat suuren tuotantomääränsä vuoksi tukea tosiasiallisesti tuotetun oliiviöljymäärän eivätkä oliivipuiden lukumäärän ja niiden tuotoksen perusteella.
150. Kuten komissio huomauttaa, oliivirekisterin keskeneräisyyttä ei kuitenkaan voida paikata öljymyllyjen tarkastuksilla, olivatpa ne miten perusteellisia tahansa. Koska yhteisön tuet maksetaan oliivinviljelijöille eikä myllyille, ei ole riittävää, että tarkastukset kohdistetaan lähinnä myllyihin. Erityisesti oliivipuiden lukumäärää koskevat oliivirekisteriin sisältyvät tiedot ovat tosiasiallisesti tärkeitä, koska tukeen oikeutetun tuotetun oliiviöljymäärän määrittäminen riippuu oliivien ja öljyn kiinteästi vahvistetuista tuotoksista, joita varten oliivipuiden tarkan lukumäärän on oltava tiedossa.
151. Espanjan hallitus ei myöskään kiistä Espanjan oliivirekisterin hyödyntämisessä ilmenneitä vaikeuksia ja selittää, että asetuksen N:o 2276/79 6 a artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 586/88, säädetyn vuosittaisen ajan tasalle saattamisen laiminlyönti johtuu siitä, että oliivirekisterin perustaminen oli käynnissä.
152. Espanjan hallitus ei näin ollen ole näyttänyt toteen, etteivät EMOTR:n valvontayksiköiden keräämät tiedot pidä paikkaansa.
d) Oliivien ja oliiviöljyn tuotantoa koskevien tietojen ATK-rekisterien puuttuminen
153. Yhteenvetokertomuksesta ilmenee, ettei ATK-keskusrekisteriä ollut olemassa EMOTR:n yksiköiden toteuttaessa tarkastuksiaan. Näin ollen mitään tehokkaita tarkastuksia ei ollut järkevää toteuttaa, koska tuensaajia oli paljon. EMOTR:n yksiköiden mukaan tietyt toimivaltaisten kansallisten viranomaisten vuonna 1996 toteuttamat parannukset ja tietyt lisätarkastukset alkoivat tuottaa tuloksia riidanalaisen markkinointivuoden 1992/1993 sijasta vasta markkinointivuonna 1995/1996.
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
154. Komissio korostaa, että ATK-keskusrekisterin puuttuminen, jolla rikotaan asetuksen N:o 2261/84 16 artiklaa ja asetuksen N:o 3061/84 11 artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 98/89, estää kaikkien viljelyilmoitusten ja kaikkien tukihakemusten järjestelmällisen ja etukäteen toteutettavan valvonnan. Asetuksen N:o 3061/84 11 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 98/89, mukaan ATK-rekisterissä olevien kaikkien osien olisi pitänyt olla toimintakunnossa ennen 31.10.1990, mitä ne eivät kuitenkaan olleet. Koska tämä erityinen rikkomus vaikuttaa valvontajärjestelmän keskeiseen välineeseen, sitä voidaan pitää järjestelmän vakavana puutteena ja kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltaminen on näin ollen perusteltua.
155. Espanjan hallituksen mukaan ATK-rekisterit puuttuvat vain osittain. Asetuksen N:o 2261/84 16 artiklan mukaisten rekistereiden tiedot sisältyivät jo osittaisiin rekistereihin, jotka sisälsivät toteutettujen tarkastusten tulokset sekä viljelyilmoituksiin ja yhtenäisiä viljelyalueita koskeviin ohjelmiin liittyvät tiedot. Lisäksi itsehallintoalueet kykenevät Espanjan hallituksen mukaan paljastamaan tavallisesta poikkeavat tuotokset ATK-rekistereidensä perusteella. Koska asetuksessa N:o 3061/84 säädetään kuuden vuoden määräajasta ATK-rekisterin saattamiselle toimintakuntoon, on loogista, että Espanjan kuningaskunnalla on käytettävissään vastaava määräaika alkaen sen liittymisestä yhteisöön. Itsehallintoalueilla oli lisäksi käytettävissään varainhoitovuodelta 1993 kaikki ne tiedot, jotka on sisällytettävä asetuksessa N:o 2261/84 tarkoitettuihin ATK-rekistereihin.
156. Komissio väittää, ettei niillä markkinointivuosina 1992/1993 ja 1993/1994 toteutettujen tarkastuksien pöytäkirjojen ATK-kirjauksilla, jotka Espanjan kuningaskunta on toimittanut edellä mainittujen tietojen tueksi, voida osoittaa, ettei todettuja sääntöjenvastaisuuksia ollut. Näillä kirjauksilla ei voida osoittaa, että kaikki alaa koskevassa yhteisön lainsäädännössä edellytetyt tiedot olivat tosiasiallisesti käytettävissä. Itsehallintoalueiden rekistereiden sallitut sietorajat olivat liian suuret, eikä niitä vahvistettaessa ollut kuultu FEGA:a eikä AAO:ta, joka kuitenkin on ilmoitettujen tuotosten valvonnasta vastaava elin.
ii) Asian arviointi
157. Asetuksen N:o 2261/84 16 artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion on perustettava ja pidettävä ajan tasalla pysyviä ATK-rekisterejä oliivien ja oliiviöljyn tuotantoa koskevista tiedoista. Asetuksen N:o 3061/84 11 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 98/89, mukaan ATK-rekisterissä olevien kaikkien osien on oltava toimintakunnossa ennen 31.10.1990.
158. Espanjan hallitus on myöntänyt, että laissa asetetun määräajan päättyessä ATK-rekisterit olivat keskeneräisiä. On huomautettava, että määräaikaa sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin erottelematta niitä sen perusteella, milloin ne ovat liittyneet Euroopan yhteisöön. Määräaika koskee näin ollen Espanjan kuningaskuntaa samoin kuin muitakin jäsenvaltioita. Espanjan hallituksen tekemät ATK-kirjaukset koskevat ainoastaan osaa niistä tiedoista, jotka yhteisön lainsäädännössä edellytettyjen ATK-rekisterien on sisällettävä. Kuten komissio huomauttaa, näissä kirjauksissa ei ole mitään tietoja varastokirjanpidosta. Näiden kirjausten osittaisen luonteen vuoksi niillä ei näin ollen voida kumota yhteenvetokertomuksessa vahvistettuja tietoja alaa koskevien yhteisön sääntöjen mukaisen ATK-keskusrekisterin puuttumisesta.
e) Myllyjen puutteelliset tarkastukset
159. Yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että osuuskuntien omistuksessa olevien myllyjen, joilla on oliiviöljyalalla useampia intressejä ja toimintoja, voidaan olettaa olevan alttiimpia riskeille kuin vain yhtä toimintaa harjoittavien myllyjen. EMOTR:n yksiköt ovat tuoneet esiin, että myllyjen tarkastuksissa oli puutteita tarkastettavan otoksen määrittelyn osalta, koska ATK-rekistereitä ei ollut käytettävissä. Tarkastusten valmistelussa oli samoja puutteita, koska se toteutettiin ainoastaan AAO:n aiemmin tekemien tarkastusten perusteella. Lisäksi EMOTR:n yksiköt katsovat, ettei ristiintarkastuksia ollut riittävästi, vaikka ulkopuolisen todistuslähteen käyttäminen on yksi tilintarkastuksen ja ylipäätään tarkastuksen perusperiaatteista. Yhteenvetokertomuksen mukaan Espanjan kuningaskunnan olisi pitänyt tehostaa myllyjen tarkastuksia oliivirekisterin ja ATK-rekistereiden puuttumisen vuoksi.
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
160. Espanjan hallitus kiistää väitteen, jonka mukaan sääntöjenvastaisuusriski olisi osuustoimintamyllyissä suurempi, ja väittää, että tällainen oikeudellinen muoto päinvastoin suojaa petosriskeiltä. Tarkastettaviksi valittujen myllyjen otoksesta se toteaa, että myllyjen valintaperusteet ilmoitetaan kultakin markkinointivuodelta toimintakertomuksissa, jotka toimitetaan komissiolle. Espanjan hallituksen mukaan käytetyt perusteet ovat toissijaisia, koska kuten nyt esillä olevassa asiassa, tärkeää on tarkastettujen myllyjen kokonaismäärä ja se, että kaikki myllyt tulevat näin tarkastetuiksi joko kahden tai kolmen vuoden välein. Komission esiin tuomalla huolella, joka koskee myllyssä puristettujen oliivien määrän ja tuottajien ilmoittaman oliivipuiden lukumäärän välistä suhdetta, ei ole juuri merkitystä, koska suurin osa tuottajista ei puristuta oliivejaan ainoastaan yhdessä myllyssä. Suurin osa tuottajista vaihtaa lisäksi myllyä joka markkinointivuosi. Espanjan hallitus täsmentää, että kaikki myllyt on tarkastettu paikan päällä ainakin kerran ja että tarkastukset valmistellaan huolellisesti.
161. Ristiintarkastuksista Espanjan hallitus toteaa, että niiden toteuttamiselle on tosiasiallisia esteitä, kuten myllyjen sähkönkulutuksen osalta se, että sähköä käytetään muihinkin tarkoituksiin kuin oliivien puristamiseen. Espanjan hallitus myöntää kuitenkin erityisesti tuotetun öljyn käyttötarkoitusta koskevien ja epäilytapauksissa rahoituskirjanpitoon kohdistettavien ristiintarkastusten tärkeyden.
162. Komissio vastaa, että oliivirekisterin ja ATK-rekisterien puuttuminen olisi edellyttänyt kattavampia öljymyllyjen tarkastuksia ja erityisesti tiettyjä ristiintarkastuksia, joita ei toteutettu. Komissio selittää, että osuuskunniksi järjestäytyneihin myllyihin liittyy enemmän riskejä, koska tuottaja ja myllyn omistaja ovat yksi ja sama henkilö, jolloin intressien identtisyys saattaa edistää öljymäärien yliarviointia.
163. ATK-rekisterien puuttumisen vuoksi Espanjan viranomaisilla ei ole tietoja kunkin öljymyllyn tuotannosta ja tarkastettavien myllyjen tehokas valinta on mahdotonta. Valintaperusteet, joihin Espanjan hallitus vetoaa, on laadittu markkinointivuotta 1995/1996 varten, eikä niillä näin ollen voida kumota markkinointivuotta 1993 koskevaa komission väitettä. Otoksen kokoa koskevasta Espanjan hallituksen väitteestä komissio selittää, ettei ole näytetty toteen, ettei huomattava osa kunakin vuonna tarkastetuista myllyistä ole samoja kuin jo aiemmin tarkastetut. Komissio toteaa jälleen, että ulkopuolisen lähteen tietoihin perustuva tarkastus on välttämätön. Ristiintarkastuksia vaaditaan yhteisön lainsäädännössä. Niiden tarpeellisuutta ei voida asettaa kyseenalaiseksi ainoastaan sillä perusteella, että niiden toteuttaminen on monimutkaista. Komission mukaan on riidatonta, ettei niistä ristiintarkastuksista, joita AAO on markkinointivuodesta 1992/1993 alkaen toteuttanut paikan päällä, ole laadittu mitään luetteloa.
164. Espanjan hallitus vastaa, että oliivirekisterin ja ATK-rekisterien osittainen puuttuminen on paikattu lisäämällä oliivitarhojen palstoihin ja myllyihin kohdistettuja laadullisia ja määrällisiä tarkastuksia. Espanjan hallituksen mukaan ei voida väittää, että myllyjen tarkastuksissa olisi vakavia puutteita, eikä myöskään olettaa, että vuosittain tarkastetut öljymyllyt ovat aina samoja.
165. Espanjan hallitus kiistää komission perustelun, jonka mukaan myllyjen tarkastukset olisivat toissijaisia, koska tuki maksetaan oliivinviljelijöille eikä myllyille. Espanjan hallitus toteaa, että tukea vilpillisesti vastaanottaakseen oliivinviljelijän on väistämättä neuvoteltava myllyn kanssa ja pyydettävä tältä todistus oliiviöljystä, jota ei ole tuotettu. Myllyn tarkastuksen pääasiallinen tarkoitus ei näin ollen ole paljastaa myllyn tekemää petosta vaan selvittää, onko oliivinviljelijä mahdollisesti syyllistynyt petokseen.
166. Tarkastellessaan olettamusta, jonka mukaan osuustoimintamyllyyn liittyisi sen osuustoiminnallisuuden vuoksi muita suurempi sääntöjenvastaisuusriski, Espanjan hallitus selittää, ettei ole oikein väittää, että tuottaja ja myllyn omistaja ovat sama henkilö, koska myllyn omistajana on tuottajajärjestö eikä tuottaja. Petos edellyttäisi väistämättä luottamuksellisuutta ja salassapitoa, mikä olisi osuuskunnassa hyvin epätodennäköistä. Jos petoksia tapahtuu, niistä tulee julkisia ja ne saatetaan yleiseen tietoisuuteen. Espanjan hallitus huomauttaa, että vaikka Andalusian itsehallintoalueella osuuskunnat ovat enemmistönä, siellä tehdyt hyväksymisen peruuttamista koskevat ehdotukset koskevat vain vähemmistöä osuustoimintamyllyistä.
167. Komissio katsoo, ettei tarkastusten määrän lisäämisellä voida korvata tarkastusten laadullista parantamista oliivirekisterin ja ATK-rekisterien puuttuessa. Komissio muistuttaa, että tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen sovellettavaa menettelyä koskevan yhteisön lainsäädännön mukaan menojen ottamisesta EMOTR:n vastattavaksi voidaan kieltäytyä muulloinkin kuin vain silloin, kun petos on näytetty selvästi toteen.
ii) Asian arviointi
168. Koska oliivirekisteriä ei ole vielä lopullisesti saatu valmiiksi eivätkä ATK-rekisterit ole täydellisiä, ei voida kiistää, ettei tarkastusten lukumäärän lisääminen ja niiden tehostaminen olisi tarpeen.
169. Oliivirekisteriin ja ATK-rekistereihin keskitetään nimittäin paljon tietoja sekä itse oliiviviljelmistä että niistä oliivien ja oliiviöljyn tuotantomääristä, joille haetaan tukea, samoin kuin jo toteutetuista tarkastuksista. Näihin rekistereihin koottujen tietojen vaihtelevuus ja kattavuus yhdistyneenä niiden automaattiseen käsittelyyn ovat omiaan varmistamaan vilpillisten käytäntöjen erittäin tehokkaat tarkastus- ja paljastustoimet jäsenvaltion koko alueella. Jos näitä välineitä ei ole, on siis varmistettava, että tarkastukset toteutetaan tarkemmin.
170. Kuten komissio toteaa, tämä tarkastusten tarkentaminen on välttämätöntä varsinkin siksi, että valtaosa Espanjan öljymyllyistä on osuustoimintamyllyjä, mikä lisää petosriskiä. Vaikka Espanjan hallitus kiistää tämän väitteen, FEGA myöntää, että oliiviöljyalalla toimivan osuustoimintamyllyn erityisenä tavoitteena on yleensä sen jäsenten tuottamien oliivien puristaminen ja öljyn yhteinen myynti pakkaamattomana. Näin saadaan vahvistus komission väitteelle, jonka mukaan oliiviöljyn viljely-, tuotanto- ja myyntitoimet ovat saman toimijan tai taloudellisten toimijoiden ryhmän hallussa. Koska osuustoimintamyllyn jäsenten harjoittama itsevalvonta on täysin asianomaisen taloudellisen yksikön sisäistä, sillä ei nähdäkseni voida kokonaan paikata toimintojen kasautumiselle luonteenomaista petosriskin lisäystä. Näin ollen tämä tilanne on mielestäni omiaan aiheuttamaan petoksia, joissa määrät ilmoitetaan tosiasiallista suuremmiksi.
171. On huomautettava, että oliivirekisterin ja ATK-rekistereiden puute voidaan korvata vain osittain lisäämällä tarkastusten lukumäärää huomattavasti.
172. Niistä erilaisista asiakirjoista, jotka EMOTR:n yksiköt laativat paikan päällä toteutettujen tarkastusten perusteella, käy nimittäin ilmi, että näiden välineiden puuttumisen vuoksi tarkastettavien myllyjen otosta on mahdotonta määrittää täsmällisesti. Tietojen paikkansapitävyyttä koskevaa tarkastusta, jonka ansiosta tarkastuksista vastaavat henkilöt voivat yksilöidä epäilysten kohteena olevat myllyt, ei voida toteuttaa tyydyttävästi, jos täydelliset tiedot tiloista ja ilmoitetusta tuotannosta puuttuvat.
173. EMOTR:n yksiköt pitivät myös AAO:n tarkastusten valmistelua riittämättömänä. Ainoastaan aiempia tarkastuksia koskevien tietojen käyttäminen sen vuoksi, että ATK-keskusrekisteri puuttuu, heikentää myllyihin kohdistettavan tarkastusmenettelyn tehokkuutta tuntuvasti.
174. Jos katsotaan, että tarkastusten lukumäärän lisääminen johtaa kaikkien myllyjen tarkastamiseen kahden tai kolmen vuoden kuluessa, kuten Espanjan hallitus väittää, sellaiset ilmeisimmät sääntöjenvastaisuudet, jotka keskitetyt tiedot olisivat tuoneet esiin ensimmäisestä markkinointivuodesta lähtien, saattavat jäädä yksilöimättä. Tämä on totta etenkin siksi, ettei tarkastuksia, joiden lukumäärää väitetään lisättävän, ole tehostettu vaaditulla tavalla, minkä Espanjan hallitus osoittaa todeksi myöntäessään toimintakyvyttömyytensä ristiintarkastusten osalta, joita se pitää hyödyttöminä tai mahdottomina toteuttaa.
175. Näistä tarkastuksista, joiden avulla voidaan varmistua tukihakemusten perustana olevien ilmoitusten paikkansapitävyydestä kokoamalla erilaisia tietoja yhteen, säädetään kuitenkin yhteisön lainsäädännössä. Asetuksen N:o 2261/84 13 artiklassa ja asetuksen N:o 3061/84 9 artiklassa täsmennetään ne tiedot, jotka öljymyllyjen on toimitettava jäsenvaltiolle hyväksymisen saadakseen.
176. Edellä esitetystä seuraa, ettei kantajana oleva hallitus ole osoittanut myllyjen tarkastusten tason olevan riittävä.
f) Kiinteästi vahvistettuja tuotoksia koskevan Espanjan käytännön lainmukaisuus
177. Yhteenvetokertomuksen mukaan EMOTR:n yksiköt katsovat, ettei Espanjan viranomaisten noudattama lähestymistapa, jonka tarkoituksena on mahdollistaa kunkin oliivinviljelijän tuottamien oliiviöljymäärien kiinteämääräinen jakaminen markkinointivuoden lopulla, ole asetuksen N:o 3061/84 9 artiklan 2 kohdan ja 5 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan mukainen. Tämä käytäntö yhdessä oliivirekisterin ja ATK-rekistereiden puuttumisen kanssa haittaa kutakin tuottajaa koskevien tietojen järjestelmällistä ja tehokasta valvontaa samoin kuin paikan päältä saatujen tosiasiallisten tietojen ja myllyjen päivittäisestä kirjanpidosta saatujen tietojen vertailua, mikä aiheuttaa huomattavia petosriskejä.
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
178. Espanjan hallitus täsmentää, että kunkin oliivinviljelijän tuottamat oliiviöljymäärät jaetaan kiinteämääräisesti ainoastaan hyvin harvoissa tapauksissa ja että tällöinkin käytäntö on asetuksen N:o 3061/84 9 artiklan 2 kohdan mukainen. Espanjan hallitus vakuuttaa, ettei useimmissa myllyissä tuottajille määritetä samoja tuotoksia. Se lisää, että teknisistä syistä tuotoksia ei ole mahdollista määrittää siten, että kaikki oliivierät voitaisiin erotella toisistaan ja että kustakin erästä tuotettu öljy voitaisiin punnita. Espanjan hallituksen mukaan se, että painon perusteella on tosiasiallisesti mahdotonta tietää kustakin oliivierästä tuotetun öljyn määrää, ei merkitse sitä, että myllystä saatu kokonaistuotos määritettäisiin kaikkien tuottajien kesken. Espanjan hallituksen mukaan käytettävissä on menetelmä, jolla kutakin erää vastaava öljymäärä voidaan määritellä erittäin täsmällisesti ja jolla tuotos voidaan eriyttää kunkin tuottajan mukaan. Espanjan hallitus toteaa, että itsehallintoalueet ilmoittavat tavallisesta poikkeavista tuotoksista AAO:lle.
179. Komissio ilmoittaa todenneensa, että tuotoksiin kohdistetut hallinnolliset tarkastukset olivat riittämättömiä. Komissio pahoittelee sitä, että useimmat öljymyllyt esittävät kaikki todistukset puristamisesta vasta markkinointivuoden lopussa koko ajanjaksolla tuotetun öljyn kokonaismäärän perusteella, minkä vuoksi kullekin tuottajalle määritetty tuotos on yhtä suuri. Komission mukaan nämä tosiseikat todettiin useissa EMOTR:n valvontayksiköiden toteuttamissa tarkastuksissa. Komissio toteaa, ettei sillä ole käytettävissään tietoja, joiden perusteella se voisi arvioida tämän käytännön yleisyyttä, mutta toteaa, että tämä tilanne on todettu kaikissa tapauksissa, joissa yhteisön elin on tarkastanut espanjalaisen öljymyllyn kirjanpidon.
180. Espanjan hallitus kiistää väitteen siitä, että useimmissa myllyissä kaikille tuottajille määritettäisiin sama tuotos. Se vakuuttaa, että useimmissa öljyä tuottavissa myllyissä tuotos määritetään kutakin erää koskevan laskennallisen tuotoksen perusteella korjauskerrointa soveltaen. Espanjan hallitus pahoittelee sitä, ettei sille ole toimitettu asiakirjoja, joihin komissio vetoaa väitteidensä tueksi. Se katsoo näin ollen, että komissio rikkoo asianosaisten kuulemista koskevaa periaatetta.
181. Komissio vakuuttaa jälleen, että varainhoitovuotta 1993 vastaavan markkinointivuoden aikana jotkin Espanjan öljymyllyt olivat määrittäneet kaikille tuottajille saman tuotoksen. Sen mukaan mitään vastanäyttöä ei ole esitetty. Koska tarkastuskertomusten keskeiset seikat toimitettiin tiedoksi Espanjan viranomaisille, rahoituskorjauksen ei voida katsoa perustuvan mihinkään sellaiseen näyttöön tai toteamukseen, jota ei olisi virallisesti ja muodollisesti toimitettu näille viranomaisille tiedoksi kontradiktorisessa menettelyssä.
ii) Asian arviointi
182. Ensiksi on huomautettava, että asetuksen N:o 3061/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 828/90, 5 artiklan 1 kohdan d alakohdasta ja 9 artiklan 2 kohdasta seuraa, että hyväksyttyyn myllyyn tuodut oliivimäärät ja näistä oliiveista saadun öljyn määrät on yksilöitävä ja merkittävä kirjanpitoon täsmällisesti, jotta kukin oliivierä yhdistetään sitä vastaavaan öljyerään. Näin ollen tuotoksia on voitava arvioida kunkin asianomaisen tuottajan osalta.
183. Asetuksen N:o 3061/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 828/90, 9 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan tämän periaatteen soveltamisesta voidaan poiketa ainoastaan, jos puristettujen oliivien määrä koostuu useammista eristä, jotka ovat pienempiä kuin yhteen puristukseen tarvittava vähimmäismäärä, sekä perinteisen tuotantojakson myllyjen osalta että jatkuvan tuotantojakson myllyjen osalta. Tässä tapauksessa varastokirjanpitoon on sisällyttävä myllystä poistunut öljyn kokonaismäärä eriteltynä vastaanottajien mukaan suhteessa kunkin puristamaan oliivimäärään.
184. Espanjan hallitus esittää kaksi väitettä, jotka näyttävät olevan ristiriidassa keskenään.
Espanjan hallitus väittää ensiksikin, että "yhteisön lainsäädännön kirjaimellisen tulkinnan mukaan tuotosta ei ole - - mahdollista määrittää erottelemalla kaikkia oliivieriä toisistaan ja punnitsemalla kustakin erästä tuotettua öljyä". Lisäksi kyseinen hallitus oli vastannut komissiolle, "ettei tällä järjestelmällä lisättäisi - - mitään olennaista tietoa verrattuna tämänhetkiseen menettelyyn" ja ettei joissakin tapauksissa "ole enää mahdollista tietää, millä uuttolinjalla kunkin oliivinviljelijän oliivit ovat, eikä myöskään, mistä erityisestä oliivierästä mikäkin osuus tiettynä ajankohtana saadusta öljystä on peräisin".
Toisaalta Espanjan hallitus väittää, ettei se, että painon perusteella on tosiasiallisesti mahdotonta tietää kustakin oliivierästä tuotetun öljyn määrää, merkitse sitä, että myllystä saatu kokonaistuotos jaetaan kaikkien tuottajien kesken. Se kuvailee menetelmää, jonka avulla kutakin erää vastaava öljymäärä voidaan määrittää.
185. Kuten edellä totesin, nämä väitteet ovat ainoastaan näennäisesti ristiriitaiset. Ensimmäisen väitteen on tulkittava ilmentävän Espanjan viranomaisten vaikeuksia soveltaa yhteisön lainsäädäntöä ottaen huomioon se, mitä niiden mielestä tarkoittaa Espanjan oliiviöljyalan erityisyys. Toiseksi kuvatun menetelmän osalta vaikuttaa siltä, että sitä käsiteltiin FEGA:n EMOTR:n yksiköille antamassa vastauksessa, jossa ei millään lailla väitetty Espanjan viranomaisten tosiasiallisesti soveltavan tätä menetelmää, vaikka se olisikin ollut toimintakunnossa. Sitä paitsi on huomattava, ettei Espanjan hallitus ole esittänyt mitään näyttöä, jonka perusteella voitaisiin osoittaa, ettei EMOTR:n valvontayksiköiden havaitsemia kokonaistuotoksia sovellettaisi useimmissa tapauksissa. Pedro Valera Garía -myllyyn tehdyn tarkastuskäynnin perusteella laadittu selvitys ei ole tällainen näyttö, koska ensiksikin selvityksen sisältämät tiedot liittyvät markkinointivuoteen 1993/1994 eivätkä markkinointivuoteen 1992/1993 ja koska toisekseen yhtä myllyä koskeviin tietoihin rajoittuva näyttö ei ole riittävän laaja, jotta sillä voitaisiin kumota EMOTR:n yksiköiden tekemät kattavammat toteamukset.
186. On lisättävä, etteivät näiden yksiköiden laatimat asiakirjat, joita Espanjan hallitus ei väitteidensä mukaan ole saanut, lisää mitään olennaista näyttöä yhteenvetokertomukseen eivätkä edellä mainittuun kirjeeseen nro 23271, jolla komissio toimitti Espanjan viranomaisille tiedoksi niille osoitettavien pääasiallisten väitteiden yksityiskohdat. Tämän vuoksi nämä asiakirjat voidaan jättää huomiotta arvioitaessa sen väitteen oikeellisuutta, jonka komissio on esittänyt Espanjan viranomaisille.
g) Tukien maksaminen väärin perustein niille tuottajille, jotka ovat markkinoineet osan tuotannostaan pöytäoliiveina
187. Yhteenvetokertomuksen ja edellä mainitun kirjeen nro 23271 mukaan EMOTR:n valvontayksiköt ovat todenneet, että Andalusian itsehallintoalueella sallitaan oliiviöljyn tuotantotuen maksaminen pienille tuottajille, jotka ovat markkinoineet osan sadostaan pöytäoliiveina. Pöytäoliivien mahdollista markkinointia koskevaan asiakirja-aineistoon ei ole kohdistettu yhtäkään tarkastusta. Espanjan viranomaiset eivät ole myöskään laskeneet Andalusian itsehallintoalueella eivätkä millään muilla samoin toimineilla itsehallintoalueilla pienille tuottajille vuosina 1992, 1993 ja 1994 maksettuja tukia uudelleen, jotta tuet, jotka oli myönnetty väärin perustein viljelyilmoitusten ja puristamista koskevien myllyjen ilmoitusten perusteella, voitaisiin periä takaisin. Espanjan viranomaisia pyydettiin myös muuttamaan kansallisia ohjeita siten, että tuotannon käyttötarkoituksen ilmoittaminen viljelyilmoituksessa tulisi pakolliseksi.
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
188. Espanjan hallitus huomauttaa, ettei tuotannon käyttötarkoitusta ole mahdollista vahvistaa viljelyilmoituksessa, koska ilmoituksen esittämisajankohtana oliivinviljelijät eivät voi ennustaa oliivien käyttötarkoitusta: oliivit voidaan aivan yhtä hyvin puristaa öljyksi kuin maustaa. Pienille tuottajille maksettuja tukia ei myöskään olisi voitu laskea uudelleen, koska maksuasiakirjoissa ilmoitetaan ainoastaan oliivipuiden lukumäärä ja kyseisen viljelyalueen arvioitu tuotos. Espanjan hallitus väittää, että se oli ehdottanut yhteisön lainsäädännön muuttamista, jotta kaikki oliivinviljelijät saisivat tukea tosiasiallisesti tuotetun öljyn perusteella, koska voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti pienet oliivinviljelijät saavat yleisesti ottaen "kiinteämääräistä" tukea tosiasiallisesti toteutuneesta tuotannosta riippumatta. Espanjan hallitus lisää, että pieniin oliivinviljelijöihin kohdistuva petosriski on vähäinen, koska pöytäoliiveina markkinoitavat oliivit korjataan öljyntuotantoon tarkoitettuja oliiveja aiemmin ja ainoastaan öljyntuotantoon tarkoitetut oliivit ovat enää puissa, kun arvioidaan kiinteämääräisen tuen laskennassa käytettäviä tuotoksia.
189. Komissio katsoo, että Espanjan viranomaisten oliiviöljyn tuotannolle myöntämän tuen määrä on vastoin asetuksen N:o 2261/84 2 artiklaa ja asetuksen N:o 3061/84 1 artiklan 5 kohtaa, koska osa tuesta on myönnetty oliiveille, jotka on markkinoitu pöytäoliiveina. Komissio toteaa, etteivät Espanjan viranomaiset ole toteuttaneet mitään tarkastuksia varmistuakseen yhteisön näiden säännösten noudattamisesta. Tarkastukset olisi pitänyt kohdistaa myös suurten oliivinviljelijöiden tuotantoon.
ii) Asian arviointi
190. Asetuksen N:o 2261/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 892/88, 2 artiklan 1 kohdasta ja asetuksen N:o 3061/84 1 artiklan 5 kohdasta ilmenee, ettei oliiviöljyn tuotantotukea voida myöntää sellaisten oliivien tuotantoon, jotka on tarkoitettu muihin tarkoituksiin kuin oliiviöljyn tuotantoon, ja että tässä tapauksessa tuki on maksettava suhteessa niihin oliiveihin, jotka on tarkoitettu oliiviöljyn tuotantoon. Asetuksen N:o 3061/84 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ensimmäisessä viljelyilmoituksessa on ilmoitettava niiden tuotannossa olevien oliivipuiden lukumäärä, joiden oliiveja käytetään öljyntuotantoon.
191. Näin ollen yhteisön lainsäädännössä säädetään jäsenvaltioita koskevista velvoitteista täysin yksiselitteisesti. Jäsenvaltioiden on asetettava asianomaisten toimijoiden velvoitteeksi ilmoittaa niiden tilalla tuotettujen oliivien käyttötarkoitus. Espanjan hallitus siis selvästi rikkoo yhteisön lainsäädäntöä todetessaan, ettei kaikissa viljelyilmoituksissa voida mainita oliivien käyttötarkoitusta, varsinkin kun tämä velvoite ei riipu tilan koosta.
192. Näiden sääntöjenvastaisuuksien tultua ilmi Espanjan hallituksen olisi pitänyt tehdä laskelma, jonka perusteella EMOTR:n yksiköt olisivat voineet arvioida väärin perustein maksettujen tukien osuuden. Espanjan hallitus ei kuitenkaan kiistä sitä, ettei se toteuttanut vaadittua arviointia, vaan vetoaa siihen, että korjattujen oliivien käyttötarkoituksen määrittely on mahdotonta.
193. Espanjan hallituksen kantaa ei ole sitä paitsi helppo ymmärtää. Espanjan hallitus toteaa, ettei tätä käyttötarkoitusta ole mahdollista ilmoittaa viljelyilmoitusta tehtäessä, mutta huomauttaa kuitenkin, että Espanjassa "kaikkia tuottajia koskee lakisääteinen velvoite ilmoittaa korjattujen oliivien käyttötarkoitus kunkin markkinointivuoden osalta muulloinkin kuin ainoastaan poikkeustapauksissa". Näissä olosuhteissa on vaikea ymmärtää, minkä vuoksi väärin perustein maksetun tuen laskentaa ei ole voitu toteuttaa ja miksi Espanjan viranomaiset pitävät tätä puutetta oikeutettuna.
194. Edellä esitetyn perusteella kiinteämääräinen rahoituskorjaus vaikuttaa joka tapauksessa perustellulta.
h) Yhteisön talousarviolle aiheutunut vahinko
i) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
195. Espanjan hallitus väittää, ettei valvonta ole itsetarkoitus vaan keino välttää yhteisölle aiheutuva taloudellinen vahinko. Se väittää, että nyt esillä olevassa asiassa vahingon puuttuminen on ristiriidassa rahoituskorjauksen soveltamisen kanssa. Myllyissä puristetuista oliiveista saadun öljyn kokonaismäärä vastaa sitä määrää, jonka perusteella tuottajat esittävät tukihakemukset. Tukea on maksettu tuotetun öljyn ja puristusjätteen kokonaismäärää vähemmän, mikä sulkee pois kaikki mahdollisuudet petoksiin ja tekee Espanjan kuningaskunnalle määrätystä rahoituskorjauksesta täysin perusteettoman.
196. Komissio kiistää väitteen, jonka mukaan luvut, joihin Espanjan hallitus vetoaa, on pyydetty tältä varainhoitovuotta 1994 koskevien tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Espanjan viranomaisilla olisi ollut velvollisuus laskea nämä luvut niiden tietojen perusteella, jotka espanjalaiset öljymyllyt toimittivat pyynnöstä. Komissio katsoo, että nämä tiedot ovat epäluotettavia sovelletun menetelmän vuoksi. Varainhoitovuotta 1993 vastaavan markkinointivuoden osalta käytetyt tiedot pyydettiin öljymyllyiltä maaliskuussa 1997. Komissio muistuttaa Euroopan parlamentin todenneen, etteivät jäsenvaltiot ole edistyneet oliiviöljyalaa koskevan lainsäädännön soveltamisessa, ja pyytäneen komissiota panemaan täytäntöön kaikki sen käytettävissä olevat tarkastuskeinot sekä keskeyttämään maksut, elleivät jäsenvaltiot kykene varmistamaan, että tarkastukset toteutetaan tyydyttävästi kohtuullisessa määräajassa.
197. Espanjan hallitus toteaa tulkitsevansa EMOTR:n tilien tarkistamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä jäsenvaltioille määrättyjä rahoituskorjauksia koskevaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä toisin kuin komissio. Espanjan hallituksen mukaan tällainen rahoituskorjaus edellyttää kyseisen jäsenvaltion tekemää aktiivista rikkomusta eikä yksinomaan tarkastusten riittämättömyyttä. Lisäksi komission väite, jonka mukaan se voi kieltäytyä hyväksymästä kaikkia vastaavia yhteisön menoja, jos yhteisön oikeuden vastainen kansallinen toimenpide lisäisi yhteisön menoja ilman, että tämän lisäyksen suuruutta on mahdollista määrittää, tarkoittaisi sitä, että komissio saisi rajattomat valtuudet. Espanjan hallitus väittää osoittaneensa, että maksetun tuen kokonaismäärä on tuotetun öljyn ja puristusjätteen kokonaismäärää pienempi. Espanjan hallitus kiinnittää yhteisöjen tuomioistuimen huomion FEGA:n 30.9.1997 päivättyyn kirjeeseen nro 25002, joka sisältää Espanjan kannan perustelevia tietoja ja selityksiä. Espanjan hallitus viittaa myös yhteen Euroopan parlamentin päätöslauselmaan, jossa rahoituskorjausten soveltamisen ehdoksi asetetaan objektiivinen arvio yhteisön talousarvioon kohdistuneesta tosiasiallisesta menetyksestä. Espanjan hallitus kiistää tulkinnan, jonka komissio on tehnyt yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja jonka mukaan tietoja, jotka jäsenvaltio on toimittanut komission asettaman määräajan päätyttyä, ei voida enää ottaa huomioon.
198. Komissio vastaa, että yhteisöjen tuomioistuin pitää yhteisön maatalousalan lainsäädännön edellyttämien sääntöjen ja valvontamenetelmien laiminlyöntiä tai virheellistä soveltamista sellaisena yhteisön lainsäädännön rikkomuksena, jonka perusteella komissiolla on velvollisuus toteuttaa vastaavat rahoituskorjaukset. Oikeuskäytännön mukaan komissio voi perustellusti jättää hyväksymättä vastaavat menot kokonaisuudessaan tilanteissa, joissa ei voida tarkoin määritellä, missä määrin kansallisten viranomaisten syyksi luettavat sääntöjenvastaisuudet ovat lisänneet EMOTR:n menoja. Komissio asettaa kantajana olevan hallituksen laatimien oliiviöljyn tuotantoa koskevien tietojen luotettavuuden kyseenalaiseksi. Komission mukaan nämä tiedot eivät missään tapauksessa anna riittävää näyttöä siitä, ettei vahinkoa aiheutunut. Komissio kiistää, että edellä mainittu kirje nro 25002 liittyisi varainhoitovuotta 1994 vastaavien tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen, ja katsoo, ettei tämä kirje liity riidanalaiseen rahoituskorjaukseen millään tavoin. Komission mukaan 29.2.1996 jälkeen ilmoitettuja tietoja, jotka liittyvät varainhoitovuotta 1993 vastaavien tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn, ei voida ottaa huomioon.
ii) Asian arviointi
199. Olen jo aiemmin viitannut yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan komissiolla on oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, sekä jättää jäsenvaltioiden vastattaviksi kaikki muut maksetut summat.
200. Oikeuskäytännössä on jo pitkään hyväksytty, ettei komissio ole velvollinen osoittamaan vahingon aiheutumista, vaan riittävää on, että se esittää vakavasti otettavaa tähän viittaavaa selvitystä. Näyttövaatimuksen tällainen lieventäminen selittyy toimivallanjaolla yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä yhteisen maatalouspolitiikan alalla.
201. EMOTR:sta myönnettävän rahoituksen hallinnointi nimittäin perustuu pääosin kansallisiin viranomaisiin, joiden tehtävänä on valvoa yhteisön lainsäädännön tarkkaa noudattamista. Komissio ei harjoita tässä kansallisten ja yhteisön viranomaisten väliseen luottamukseen perustuvassa järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata. Yksinomaan jäsenvaltio pystyy tuntemaan ja tarkasti määrittämään EMOTR:n tilien valmistelussa tarpeelliset tiedot, koska komissio ei ole riittävän lähellä toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot.
202. Komissiota koskevan todisteiden esittämisvelvollisuuden laajuuden rajoittaminen vahvistetaan Belle-selvityksessä määritetyissä suuntaviivoissa, joiden mukaan vaikeissa tapauksissa, joissa aiheutuneen vahingon määrää ei pystytä tarkasti toteamaan, "yhteisön varoihin kohdistuvat tappiot on - - määriteltävä arvioimalla ne riskit, joille ne olivat alttiita valvontatoimenpiteiden puutteiden vuoksi".
203. Vaikka komission on riitatapauksessa näytettävä toteen maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien säännösten rikkominen, kun se on tämän tehnyt, on kuitenkin jäsenvaltion tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä taloudellisia seurauksia rikkomisella on. Jäsenvaltion asiana on siten esittää tarkat ja täydelliset todisteet ilmoittamiensa lukujen todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission lukujen virheellisyydestä.
204. Niiden perustelujen osalta, jotka komissio esittää riidanalaisen rahoituskorjauksen tueksi, on palautettava mieliin edellä esitetyt seikat, jotka koskevat Espanjan viranomaisten oliiviöljyn tuotantotukijärjestelmään kohdistamassa valvonnassa ilmenneitä puutteita tässä ratkaisuehdotuksessa yksilöidyillä aloilla ja jotka riittävät näyttämään yhteisön talousarvioon kohdistuvan huomattavan tappioriskin toteen.
205. On muistutettava, että siihen loppukertomukseen, jonka sovitteluelin toimitti Espanjan viranomaisille 3.3.1997 päivätyllä kirjeellä, sisältyi lausunto, jonka mukaan EMOTR:n ehdottama 10 prosentin suuruinen oliiviöljyn tuotantotukeen sovellettava kiinteämääräinen rahoituskorjaus vaikutti loogiselta eikä sitä voitu asettaa kyseenalaiseksi millään perusteella. Sovitteluelin totesi nimittäin, että huolimatta joistakin myöhemmistä parannuksista, joiden myönteiset vaikutukset eivät kuitenkaan alkaisi näkyä ennen markkinointivuotta 1995/1996, "Espanjan viranomaisten tuotantotukeen soveltamat tarkastusmenetelmät - - eivät olleet vuonna 1993 täysin yhteisön lainsäädännön mukaisia". Vaikka sovitteluelin korjasi tiettyjä EMOTR:n yksiköiden laatimia arvioita AAO:n tarkastusten vaikutuksista tuottajiin, koska se piti näitä arvioita liian vähäisinä, se katsoi silti, "ettei tämä korjaus aseta kyseenalaiseksi - - sitä EMOTR:n esittämää yleistä päätelmää, jonka mukaan Espanjan valvontajärjestelmällä ei joistakin myönteisistä näkökohdista huolimatta voida täysin korjata sitä, että kansallinen oliivirekisteri ja tuottajia koskevat ATK-rekisterit ovat puuttuneet jo pitkän aikaa".
206. Espanjan hallitus perustaa yhteisön talousarviolle tosiasiassa aiheutunutta vahinkoa koskevat vastaväitteensä FEGA:n 29.5.1997 komissiolle toimittamaan kirjeeseen nro 14973, joka perustui AAO:n toteuttamiin asianomaisilta myllyiltä saatujen markkinointivuotta 1992/1993 koskevien tietojen tarkastuksiin, sekä FEGA:n 30.9.1997 päivätyn kirjeen nro 25002 yksityiskohtaisiin tietoihin.
207. On huomautettava, että Espanjan kuningaskunnalle 21.1.1996 päivätyllä kirjeellä SG (96) D/1598 ilmoitetun komission lopullisen päätöksen C (96) 153 mukaisesti EMOTR:n tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen tarkoitetut täydentävät tiedot oli toimitettava viimeistään 29.2.1996. Espanjan hallitus ei kiistä tämän määräajan olemassaoloa. Koska edellä mainitut asiakirjat toimitettiin tiedoksi 29.2.1996 jälkeen, niitä ei näin ollen voida ottaa huomioon arvioitaessa Espanjan hallituksen esittämiä vastaväitteitä.
208. Espanjan hallitus ei kiistä komission asettamaa määräaikaa, mutta asettaa kyseenalaiseksi sen sijaan sen, voidaanko yhtä niistä tuomioista, joihin komissio vetoaa, käyttää Espanjan hallituksen vastustaman vanhentumisajan perusteluna.
209. On huomautettava, ettei komission mainitsema asiassa Saksa vastaan komissio 3.10.1996 annettu tuomio ole yksittäistapaus vaan esimerkki vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Tämän oikeuskäytännön mukaan komissiolla on asetuksen N:o 1723/72, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 422/86, 1 artiklan 3 kohdan perusteella oikeus vahvistaa eräpäivä jäsenvaltioilta pyydettyjen lisätietojen toimittamiselle. Jos näitä tietoja ei ole toimitettu asetetussa määräajassa, komissio tekee päätöksensä niiden tietojen perusteella, jotka sillä on vahvistettuna eräpäivänä hallussaan, lukuun ottamatta tapauksia, joissa tietojen toimittaminen myöhässä on poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi oikeutettua. Määräajan asettamista koskevan komission toimivallan osalta asetuksen N:o 422/86 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa viitataan tarpeeseen tarkastaa tilit nopeasti ja täsmennetään, että komission on otettava huomioon tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvien töiden edistyminen.
210. Kuten edellä totesin, komissio vahvisti asetuksen N:o 1723/72, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 422/86, 1 artiklan 3 kohdassa mainituksi viitepäivämääräksi 29.2.1996. Koska Espanjan hallitus ei ole vedonnut poikkeuksellisiin olosuhteisiin, kyseisen päivämäärän jälkeen toimitettujen lisätietojen on katsottava saapuneen liian myöhään.
211. Espanjan hallituksen väite, jonka mukaan edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio 3.10.1996 annettua tuomiota ei voitaisi soveltaa nyt esillä olevaan asiaan, koska komissio hylkäsi kaikki tämän hallituksen toimittamat selitykset ja pakotti sen näin esittämään uutta näyttöä, on hylättävä.
212. On muistettava, että edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio 3.10.1996 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tutkimus, joka oli toteutettu ennen komission lisätietojen esittämiselle asettaman määräajan päättymistä mutta johon kantajana oleva hallitus vetosi mainitun määräajan päättymisen jälkeen, oli esitetty liian myöhään, koska sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joilla kirjattu myöhästyminen olisi voitu perustella, ei ollut.
213. Nämä menettelyä koskevat tiedot eivät eroa perustavalla tavalla niiden muiden tuomioiden vastaavista tiedoista, joissa tulkitaan asetuksen N:o 1723/72, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 422/86, 1 artiklan 3 kohtaa. Riidanalaiselle tuomiolle ja viimeksi mainituille tuomioille on joka tapauksessa yhteistä se, ettei kantajana oleva hallitus noudattanut komission asettamaa määräaikaa pyrkiessään hyödyntämään sellaista näyttöä, johon se ei vielä ollut vedonnut.
214. Sivumennen on mainittava, että FEGA:n edellä mainitun kirjeen nro 14973 on esitetty sisältävän sen Espanjan viranomaisten toimittaman näytön, jossa osoitetaan, että öljyn kokonaismäärä vastaa tuottajien tukihakemuksissa esitettyä määrää ja että tämä näyttö sisältyy 12.2.1997 päivättyyn FEGA:n huomautukseen, joka toimitettiin sovitteluelimelle. On kuitenkin huomattava, ettei tämä asetetussa määräajassa tiedoksi toimitettu asiakirja muuttanut kyseisen elimen kantaa, jonka mukaan riidanalaista rahoituskorjausta oli pidettävä lainmukaisena.
215. Edellä on osoitettu, ettei Espanjan hallituksen tuotantotuesta esittämällä näytöllä voida kumota komission päätelmää, jonka mukaan Espanjan viranomaisten suorittamat tarkastukset olivat puutteellisia. Sen, että komissio kieltäytyi ottamasta menettelyn aikana toimitettuja selityksiä huomioon, mistä sitä moititaan, ei näin ollen voida katsoa asettaneen kantajana olevan hallituksen puolustautumisoikeutta kyseenalaiseksi.
216. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että oliiviöljyn tuotantotukeen sovellettavan kiinteämääräisen rahoituskorjauksen lainvastaisuutta koskeva kanneperuste on hylättävä.
C Rahoituskorjaukset, jotka johtuvat siitä, ettei EMOTR ollut ottanut tiettyjä oliivirekisteriin liittyviä menoja vastattavakseen
217. Yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että oliivirekisterin menoihin sisältyvät yleiskustannukset vastaavat 15:tä prosenttia kokonaistalousarviosta. Tämä osuus on huomattavasti suurempi kuin se osuus, joka yleensä varataan tämänkaltaisille menoille muissa komission puolesta tai sen lukuun toteutettavissa töissä. Tragsa on työn suorittamisesta vastaava yritys ja Tragsatec yksi alihankkijoina toimivista yrityksistä. Tragsatec ei pitänyt hankekohtaista analyyttistä kirjapitoa. Komission toistuneista pyynnöistä huolimatta Tragsatecin ja muiden alihankkijana toimineiden yritysten sekä Tragsan välillä ei toteutettu mitään sellaisia laskutukseen kohdistettuja tarkastuksia, joiden perusteella olisi voitu näyttää toteen, ettei kuluihin ollut sisällytetty mitään alihankinnoista mahdollisesti syntyneitä kustannuksia.
218. Varainhoitovuoden 1993 osalta ilmoitettuihin menoihin sisältyi 10:tä prosenttia sopimussummasta vastaava voitto, joka ei ole yhteisön lainsäädännön mukainen ja jota ei näin ollen voida rahoittaa EMOTR:sta. Töistä vastaavan yrityksen julkinen luonne ja tarjouskilpailun puuttuminen korostavat tilanteen lainvastaisuutta entisestään.
219. Komissio ehdotti yhteenvetokertomuksen perusteella oliivirekisteriin liittyviin menoihin sovellettavaa 217 007 368 Espanjan pesetan suuruista rahoituskorjausta.
Rahoituskorjaus koostuu kolmesta osasta:
- kieltäytyminen sellaisten yleiskustannusten rahoittamisesta, jotka ovat yli 2 prosenttia kokonaisbudjetista
- kieltäytyminen rahoittamasta työn suorittamisesta vastaavan yrityksen voittoja, jotka olivat 10 prosenttia kokonaisbudjetista
- kiinteämääräinen korjaus, jonka suuruus on 10 prosenttia hyväksyttävistä kokonaiskustannuksista, koska sopimus tehtiin ilman tarjouskilpailua.
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
220. Espanjan hallitus vastustaa edellä mainittua korjausta.
221. Yleiskustannusten määrästä Espanjan hallitus katsoo, ettei 15 prosenttia ole liikaa ja että se vastaa tämänkaltaisten töiden osalta sallittua osuutta. Mainitun osuuden hylkäämistä ei voida perustella sillä, ettei hankekohtaista kirjanpitoa ole, koska kyseisellä yrityksellä ei ole velvollisuutta pitää tällaista kirjanpitoa.
222. Espanjan hallitus kiistää sen, että oliivirekisterin perustamisesta aiheutuneet menot oli tarkastettu ja hyväksytty tavanomaista EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa menettelyä noudattaen. Nämä menot eivät näin ollen ole tukea, jonka myöntämisen edellytyksenä on, että tuensaaja noudattaa yhteisön lainsäädännössä vahvistettuja perusteita. Espanjan hallituksen mielestä kyse on maksusta, joka koskee määriteltyyn hintaan suoritettua ja ennakolta määritettyä palvelua. Yhteisön lainsäädännössä ei säädetä minkäänlaisesta erityismenettelystä. Sitä vastoin oliivirekisterin perustamiseen tarvittavat menot ovat hyväksyttäviä sillä edellytyksellä, että sopimuksista, eritelmistä ja töiden arvioiduista kustannuksista ilmoitetaan komissiolle ennakolta. Nämä seikat oli Espanjan hallituksen mielestä saatettu komission tietoon töiden ja menojen hyväksymistä varten. Varainhoitovuotta 1993 koskevassa luvassa vahvistettiin, että ehdotetut menot olivat asetuksen N:o 154/75, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 3 artiklan 5 kohdan perusteiden mukaisia. Luvassa ei Espanjan hallituksen mukaan millään tavoin viitattu yleiskustannusten määrään. Sen mukaan tämänkaltaisten kustannusten erityisluonne tunnustetaan asetuksen N:o 154/75, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 3 artiklan 6 kohdassa, jossa säädetään mahdollisuudesta säätää alaa koskevien tekstien yksityiskohtaisista soveltamissäännöistä. Ei ole tiedossa, miksi näitä toimenpiteitä ei toteutettu. Espanjan hallitus katsoo, että näiden toimenpiteiden toteuttamista olisi syytä harkita nyt esillä olevassa asiassa käsiteltyjen kaltaisten ongelmien ratkaisemiseksi.
223. Sen väitteen osalta, jonka mukaan oliivirekisteristä vastaavat valtionyritykset ovat julkishallinnon yksiköitä, Espanjan hallitus toteaa, että vaikka yritysten pääoman omistaa valtio, Tragsa ja Tragsatec ovat osakeyhtiöitä, joiden toimintaa säännellään kauppaoikeudella. Töiden suorittamista koskevista näiden yritysten kanssa tehdyistä sopimuksista aiheutuneet kustannukset pitäisi näin ollen voida veloittaa kokonaan oliivirekisterin perustamiseen tarkoitetuista varoista.
224. Siltä osin, kuin on kyse kieltäytymisestä rahoittaa työn suorittamisesta vastaavan yrityksen voittoja, Espanjan hallitus katsoo, että komission kanta perustuu siihen, että kyseinen yritys on julkishallinnon omistuksessa. Espanjan hallituksen mukaan komission esittämä kieltäytyminen johtuu siitä, että sopimus on tehty suoraan tämän yrityksen kanssa.
225. Syyt, joiden vuoksi Espanjan hallitus ei järjestänyt tarjouskilpailua oliivirekisterin perustamisesta, olivat yhteisön oikeuden mukaan kuitenkin täysin lainmukaisia. Kantajana oleva hallitus selittää, että muiden jäsenvaltioiden insinööritoimistot ovat tarjonneet apuaan 2-3 kertaa korkeampaan hintaan kuin vastaavankaltaisista töistä pyydettiin Espanjassa. Lisäksi niiden tietojen luottamuksellisuuden vuoksi, joita oliivirekisterin on tarkoitus sisältää, Espanjan lainsäädännössä annettu mahdollisuus tehdä sopimus ilman tarjouskilpailua sekä Tragsa-yhtiön tekninen asiantuntemus saivat Espanjan hallituksen tekemään sopimuksen suoraan kyseisen yrityksen kanssa. Komissiolle on Espanjan hallituksen mukaan ilmoitettu etukäteen sopimuksesta ja sovelletusta menettelystä.
226. Espanjan hallitus väittää vielä, ettei komissio voi kieltäytyä myöntämästä osaa yhteisön rahoituksesta sillä perusteella, että kyseinen sopimuksentekomenettely oli laiton. Komission pitäisi sen mielestä sitä vastoin pikemminkin turvautua sen käytettävissä oleviin keinoihin tällaisen tilanteen välttämiseksi kuin soveltaa laittomia seuraamuksia.
227. Komissio muistuttaa, että alaa koskevan yhteisön lainsäädännön mukaan osa tuottajille myönnettävästä tuesta on tarkoitettu oliivirekisterin perustamisen kannalta välttämättömiä toimenpiteitä varten. Asetuksen N:o 154/75, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 3 artiklan 5 kohdan mukaan jos jäsenvaltio teettää työt omilla viranomaisillaan, vain ne kustannukset, jotka aiheutuvat muista kuin töiden hallintoon tai valvontaan liittyvistä kustannuksista, ovat hyväksyttäviä. Saman säännöksen mukaan kyseisen jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle ennakolta sopimusten tai eritelmien sisältö tai töiden arvioidut kustannukset. Yhteisön lainsäädäntö ei kuitenkaan sisällä erityisiä kirjanpito- ja rahoitusjärjestelmiä kustannuksia varten, jotka suoritetaan näin ollen tavanomaista EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa menettelyä noudattaen.
228. Komissio katsoo, että sellaisten yleiskustannusten rahoittaminen, joiden määrä ylittää 2 prosenttia kokonaisbudjetista, ei ole sallittua, sillä Espanjan hallituksen ilmoittama yleiskustannusten osuus on liian suuri eikä Espanjan hallitus ole esittänyt sille perusteita.
229. Komissio jatkaa, ettei yhteisön lainsäädännössä säädetä yrityksen sellaisen voiton rahoittamisesta, jonka suuruus on 10 prosenttia sopimuksen arvosta, ja että tämän voiton ilmoittaminen kustannukseksi on sitä suuremmalla syyllä sääntöjenvastaista, että kyseinen yritys on valtionyritys ja että sen kanssa on tehty sopmus ilman etukäteen suoritettavaa tarjouskilpailua.
230. Tästä viimeksi mainitusta syystä komission mielestä olisi syytä soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta, jonka suuruus on 10 prosenttia hyväksyttävistä kokonaiskustannuksista. On nimittäin syytä olettaa, että kilpailun puute johtaa väistämättä hintojen nousuun.
231. Komission mielestä Tragsa-yhtiöön Espanjan oikeusjärjestyksen mukaisesti sovellettavaa oikeudellista järjestelmää koskevan tarkastelun perusteella voidaan todeta, että yritys on julkishallinnon viranomainen. Komissio lisää, että vaikka Tragsa on itsenäinen yritys, kuten Espanjan hallitus väittää, ei ole perusteltua tehdä suoraan sen kanssa sopimusta oliivirekisterin perustamiseen liittyvistä töistä.
232. Espanjan hallitus katsoo, että väite, joka perustuu siihen tosiseikkaan, että komissio pitää Tragsaa valtionhallinnon yksikkönä, pitää sisällään ristiriidan: Tragsa joko on osa Espanjan valtionhallintoa tai ei ole. Jos oletetaan komission tavoin, että Tragsa on osa Espanjan valtionhallintoa, ei ole mahdollista väittää, että sopimus piti tehdä julkista tarjouskilpailua noudattaen ja että jos näin ei toimittaisi, jäsenvaltion pitäisi korvata tästä sääntöjenvastaisuudesta aiheutuvat vahingot.
233. Kantajana oleva hallitus väittää kuitenkin, etteivät Tragsa ja Tragsatec kuulu valtionhallintoon, vaikka valtio omistaa niiden pääoman. Sopimuksen tekeminen suoraan niiden kanssa ei sen mielestä tapahtunut vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, vaan kyseisessä lainsäädännössä säädettyjä poikkeuksia noudattaen. Komissio ei kuitenkaan sen mielestä ole osoittanut, ettei asiassa sovellettavia säännöksiä ollut noudatettu. Poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi Espanjan hallituksen mielestä oli perusteltua, ettei tarjouskilpailua järjestetty.
234. Komissio katsoo, etteivät sen esittämät perustelut ole ristiriitaisia. Se, että Tragsa on valtionhallinnon yksikkö, ei sen mielestä tarkoita sitä, että julkisia hankintoja koskevaa yhteisön lainsäädäntöä on noudatettu. Komissio ilmoitti yhteisöjen tuomioistuimelle antamassaan vastauksessa, että julkisten tavaranhankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 21 päivänä joulukuuta 1976 annettua neuvoston direktiiviä 77/62/ETY oli sovellettava nyt esillä olevaan asiaan ja että Espanjan hallitus ei ollut noudattanut kyseisen direktiivin 9 artiklan säännöksiä.
235. Espanjan hallitus ei komission mukaan ole myöskään noudattanut asetuksen N:o 154/75, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 3 artiklan 5 kohdan viimeistä alakohtaa, jonka mukaan jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle ennakolta sopimusten tai eritelmien sisältö tai töiden arvioidut kustannukset.
2. Asian arviointi
a) Alustavat toteamukset
236. Kolme riidanalaista rahoituskorjausta perustuvat luonteeltaan erilaisiin näkökohtiin, koska tapauksen mukaan ne perustuvat lähinnä siihen, ettei Espanjan hallitus ole esittänyt perusteluita siihen, ettei kieltoa mainita yhteisön lainsäädännössä, sekä siihen, ettei kyseistä lainsäädäntöä ole noudatettu.
237. Perusteluiden eroista huolimatta katson, että sen selvittäminen etukäteen, onko töiden suorittamisesta vastaava Tragsa julkinen vai yksityinen yritys, voi tapauksen mukaan helpottaa vaihtelevassa määrin niiden seikkojen tutkimista, joiden avulla voidaan ottaa kantaa riidanalaisen päätöksen perusteluihin sekä Espanjan hallituksen tätä päätöstä vastaan esittämiin väitteisiin, olivat nämä sitten kuinka epäyhteneväisiä tahansa.
238. Oli kyse sitten siitä, että yhteisön talousarviosta katetaan korkeat yleiskustannukset tai sopimuksen saaneen yrityksen voitto taikka velvollisuudesta, joka hankintaviranomaisella on noudattaa julkisia hankintoja koskevia yhteisön menettelyjä, vastaus näihin kysymyksiin riippuu kokonaan tai osittain siitä oikeudellisesta luonnehdinnasta, joka Tragsalle on annettava asetuksen N:o 154/75, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 3 artiklan 5 kohdan nojalla.
239. Muistutettakoon, että tässä säännöksessä määritetään hyväksyttävät kulut riippuen siitä, onko oliivirekisterin perustamistöiden toteuttamisesta vastaava toimija julkinen vai yksityinen yritys. Näin ollen voidaan rahoittaa joko yksityisten toimijoiden kanssa tehdyistä sopimuksista aiheutuneet kustannukset taikka muut kuin töiden hallintoon tai valvontaan liittyvät kustannukset silloin, kun jäsenvaltio teettää nämä työt omilla viranomaisillaan.
b) Tragsan oikeudellinen luonne
240. On syytä määrittää asiakirja-aineiston sisältämien seikkojen perusteella, onko Tragsa asetuksen N:o 154/75, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu "töiden suorittamisesta vastuussa oleva luonnollinen tai oikeushenkilö" vai samassa kohdassa tarkoitettu töiden suorittamisesta vastaava jäsenvaltion "oma viranomainen".
241. Ensimmäisessä tapauksessa hyväksytään jäsenvaltion kanssa tehdyistä "sopimuksista johtuvat kustannukset". Toisessa tapauksessa hyväksytään "muut kuin töiden hallintoon tai valvontaan liittyvät kustannukset".
242. Koska kyseisen säännöksen mukaisia tietoja ei ole, voidaan olettaa, että kustannusten ja hintojen välille sen perusteella tehty ero, onko töiden suorittamisesta vastaava toimija valtion oma viranomainen vai ei, perustuu yhteisön lainsäätäjän huoleen siitä, ettei yhteisön talousarvion kannettavaksi oteta kaikkia menoja, joita viranomaisille aiheutuu julkiseen palveluun liittyvistä yleisistä tehtävistä. Näistä tehtävistä aiheutuu joka tapauksessa kuluja, jotka johtuvat viranomaisten toteutettaviksi annetuista perinteisistä hallinto- ja valvontatoimenpiteistä. Tässä tapauksessa hyväksytään vain lisäkustannukset, joita syntyy suoraan näistä hankkeista, ja näihin hankkeisiin voi näin ollen kuulua myös oliivirekisterin perustaminen.
243. Nähdäkseni raja pitäisi näin ollen vetää ulkopuolisille annettavien töiden ja niiden töiden välille, jotka jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset päättävät tehdä itse. Tämän tulkinnan vahvistaa asetuksen N:o 154/75, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 3 artiklan 5 kohdan sanamuoto, jossa erotetaan luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt jäsenvaltion omista viranomaisista. Asetuksen sanamuodossa viitataan myös sopimukseen, ja tuodaan näin esiin ajatus siitä, että kaksi erillistä oikeussubjektia antavat toisilleen suostumuksen.
244. Kuten olen edellä todennut, Espanjan hallituksen ja komission toimittamat tiedot ovat puutteelliset ja näiden asianosaisten näistä tiedoista tekemät päätelmät ovat ristiriitaisia. Yhteisöjen tuomioistuimen on kuitenkin annettava ratkaisunsa tämän näytön perusteella.
245. Näiden tietojen perusteella Tragsan merkittävimmät piirteet näyttävät olevan seuraavat.
246. Tragsa on osakeyhtiö, johon sovelletaan yksityisoikeuden ja erityisesti kauppaoikeuden säännöksiä. Sen pääoman omistaa valtio. Verotuksellisista, hallinnollisista ja sosiaalisista toimenpiteistä 30 päivänä joulukuuta 1997 annetun Espanjan lain N:o 66/97 88 §:n mukaan Tragsaa pidetään "välineenä" ja "viranomaisten teknisenä yksikkönä". Sen on tarkoitus "suorittaa yksinoikeudella itse tai tytäryhtiöidensä avulla työt, jotka sille antavat valtion keskushallinto, itsehallintoalueet ja niistä riippuvaiset julkiset järjestöt - - ". Kuten komissio muistutti vastineessaan, eikä Espanjan hallitus kiistänyt asiaa, kyseisellä uudella säännöksellä vahvistetaan se erityinen oikeudellinen järjestelmä, jota Tragsaan on sovellettu sen perustamisesta alkaen.
247. Nähdäkseni sillä ei ole juurikaan merkitystä, että töistä vastaavalla toimijalla on läheiset suhteet julkishallintoon ja että yritys näyttää täyttävän tietyt edellytykset, joiden perusteella sitä voidaan pitää hallinnon alaisena erillisenä elimenä. Tragsalle myönnetty osakeyhtiön asema takaa sille periaatteessa itsenäisen rahoitusaseman ja tilinpidon, mikä ilmenee velvollisuutena vastata nimenomaisesti kaikista sille tehtäväksi annettujen hankkeiden toteuttamisesta aiheutuvista kustannuksista, sekä oikeuskelpoisuuden toimia omissa nimissään.
248. Siitä, että Tragsaa on pidettävä sopimuspuolena, jonka vastuulle Espanjan viranomaiset ovat antaneet oliivirekisterin perustamisen, eikä yhtenä Espanjan hallinnon omana viranomaisena, aiheutuu näin ollen joitakin seurauksia. Näkyvin tästä luonnehdinnasta aiheutuva vaikutus koskee julkisia hankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön sovellettavuutta.
c) Kiinteämääräinen rahoituskorjaus, jonka suuruus on 10 prosenttia hyväksyttävistä kustannuksista ja joka määrättiin, koska sopimus tehtiin ilman julkista tarjouskilpailua
249. Espanjan hallitus myöntää, ettei minkäänlaista tarjouskilpailua järjestetty. Se katsoo, "ettei se laiminlyönyt [julkisiin hankintoihin sovellettavaa yhteisön] lainsäädäntöä vaan perusti päätöksensä valita suoraan kyseinen yritys säädettyihin poikkeuksiin perustellen asianmukaisesti valintansa", eikä myöskään kiistä julkisia hankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön sovellettavuutta.
250. Kysymys, johon yhteisöjen tuomioistuimelta pyydetään ratkaisua, on se, voiko Espanjan hallitus todellakin perustaa sopimuksen tekemisen suoraan Tragsan kanssa johonkin direktiivissä 77/62/ETY säädettyyn poikkeukseen, kun se ei kiistä direktiivin sovellettavuutta sinänsä.
251. Espanjan hallitus perusteli sopimuksen tekemisen suoraan Tragsan kanssa niiden tietojen luottamuksellisuudella, joita oliivirekisterin perustamista varten saadaan.
252. Vaikka Espanjan hallitus ei esitä tämän väitteen tueksi ainuttakaan yksittäistä yhteisön lainsäädännön säännöstä, Espanjan hallitus tuntuu aikovan vedota direktiivin 77/62/ETY 6 artiklan 1 kohdan g alakohtaan. Artiklalla annetaan hankintaviranomaisille mahdollisuus olla noudattamatta 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjä menettelyjä, "kun tavarat tai palvelut, joita urakka koskee, ovat salaisia tai kun niiden toteuttaminen vaatii erityisiä turvallisuuteen liittyviä toimenpiteitä kyseisessä jäsenvaltiossa voimassa olevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten nojalla taikka kun kyseisen jäsenvaltion turvallisuuteen liittyvien olennaisten etujen puolustaminen niin vaatii".
253. On syytä muistuttaa, että direktiivin 77/62/ETY 6 artiklan, jolla annetaan lupa tehdä poikkeuksia sääntöihin, joiden tarkoituksena on taata perustamissopimuksessa tunnustetut oikeudet tavarantoimituksia koskevien julkisten hankintasopimusten alalla, säännöksiä on tulkittava suppeasti. Samoista syistä säännökset, joissa määritetään tapaukset, joissa sopimuksia voidaan tehdä ilman tarjouskilpailua, katsotaan tyhjentäviksi.
254. Espanjan hallitus ei ole myöskään ilmoittanut syitä, joiden takia se katsoo, että oliivirekisterin perustamista varten tarvittavia tietoa koskevaa luottamuksellisuutta ei taattaisi yhtä hyvin, jos oliivirekisterin perustaminen annettaisiin jollekin toiselle yhtiölle, oli tämä sitten espanjalainen tai jostakin muusta yhteisön jäsenvaltiosta peräisin oleva yhtiö.
255. Yhteisöjen tuomioistuin otti asiassa komissio vastaan Italia 5.12.1989 antamassaan tuomiossa kantaa niiden keinojen asianmukaisuuteen, joita eräs jäsenvaltio käyttää taatakseen, että tietojenkäsittelyjärjestelmien käsittelemien tietojen luottamuksellisuutta noudatetaan sijoittautumisvapauden, palveluiden vapaan tarjoamisen ja julkisia hankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön kannalta. Kyseisestä tuomiosta saatua ohjetta voidaan soveltuvin osin soveltaa nyt esillä olevaan asiaan. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on huomauttanut, tietojen luottamuksellisuus voidaan nimittäin taata toimenpitein, jotka eivät olisi yhtä suuressa määrin sisämarkkinoiden toimintaa koskevia periaatteita rajoittavia kuin toimenpide, jolla torjutaan kaikki kilpailu muiden taloudellisten toimijoiden taholta. Yhteisöjen tuomioistuin mainitsi esimerkkinä asianomaisten yritysten henkilökuntaa koskevan vaitiolovelvollisuuden, jonka rikkomisesta voi aiheutua rikosoikeudellisia seuraamuksia. On ilman muuta mahdollista lisätä kyseinen velvoite sopimuslausekkeisiin, joita tarjousten tekijöiden on noudatettava.
256. Muiden Espanjan hallituksen esittämien valintaperusteiden, eli valitun yrityksen hintatason, erikoisosaamisen, teknisten valmiuksien ja luotettavuuden, osalta ei pidä unohtaa sitä, että kyseessä ovat juuri ne perusteet, joiden nojalla direktiivin 77/62/ETY mukaan hankintaviranomaiset voivat tehdä sopimukset. Tähän asiaan sovellettavassa yhteisön lainsäädännössä jätettiin näin ollen Espanjan viranomaisille oikeus saavuttaa oikeutetusti tavoitellut päämäärät noudattaen vapaan kilpailun ja vapaan liikkuvuuden periaatteita.
257. Kuten komissio täysin perustellusti katsoo, julkisia hankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön noudattamatta jättäminen ja tästä aiheutuva kilpailuttamatta jättäminen antavat lisäksi syyn olettaa, että hintaa on korotettu perusteettomasti.
258. Edellä esitetyn perusteella katson, että Espanjan hallituksen komissiolle esittämä väite on hylättävä ja katsottava, että riidanalaisen sopimuksen myöntäminen Tragsalle suoraan noudattamatta direktiivissä 77/62/ETY säädettyjä menettelysääntöjä riittää perusteluksi 10:tä prosenttia hyväksyttävistä kustannuksista vastaavan kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiselle.
d) Kieltäytyminen rahoittamasta kaikkia yleiskustannuksia
259. On syytä palauttaa mieleen, että asetuksen N:o 154/75 3 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 1 ja 3 kohdan mukaisesti osa tuotantotuesta on käytettävä oliivirekisterin rahoitukseen.
260. Rahoitus myönnetään EMOTR:n tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudatettavan menettelyn mukaisesti, koska edellä mainitun asetuksen 3 artiklan 3 kohdan nojalla rahoitus toteutetaan asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa tarkoitettuja kustannuksia koskevaa menetelmää noudattaen.
261. Kuten Belle-selvityksessä todetaan, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen on perustuttava "kohtuulliseen takuuseen siitä, että maksajana toimivan toimielimen EMOTR:n puolesta rahoittamat menot, jotka on ilmoitettu jäsenvaltioiden vuosittaisissa ilmoituksissa, on sidottu yhteisön sääntöjen mukaisesti eikä niitä ole kohtuuttomasti yliarvioitu. Lisäksi summien on perustuttava todellisiin toimiin ja maksut on oltava suoritettu lainmukaisille maksunsaajille tai niiden oikeuden saajille".
262. Koska Tragsa on todettu sopimuskumppaniksi eikä se ole Espanjan hallinnon oma yksikkö, on perusteltua korvata oliivirekisterin perustamishankkeen toteutuksen yhteydessä esitetyt yleiskustannukset EMOTR:sta. Komissiota ei voida kuitenkaan moittia siitä, että se asettaa näin sidottujen kustannusten rahoittamisedellytykseksi vastaavien todisteiden esittämisen.
263. Yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että yleiskustannuksiin osoitettujen varojen osuus talousarviosta on huomattavasti suurempi kuin muissa komission antamissa toimeksiannoissa. Espanjan hallitus ei ole pystynyt osoittamaan uskottavasti hankkeen yleiskustannusten riidanalaista määrää. Se ei kiistä sitä, että noin 200:aa hanketta hallinnoiva alihankkijayritys Tragsatec on jättänyt tekemättä hankekohtaiset kustannuslaskelmat. Espanjan hallitus ei ole myöskään esittänyt mitään konkreettista näyttöä, jolla kyseiset yleiskustannukset voitaisiin perustella.
264. Komissio ilmoitti 18.10.1993 päivätyssä kirjeessään nro 34278 Espanjan viranomaisille, että niiden ehdottamat kustannukset täyttivät asetuksen N:o 154/74 3 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 5 kohdassa mainitut perusteet. Tätä kirjettä ei voida kuitenkaan pitää ennakolta annettuna hyväksyntänä, jonka perusteella Espanjan hallituksen ei tarvitsisi myöhemmin osoittaa sidottujen kustannusten tosiasiallista toteutumista ja luonnetta sekä niiden erittelyä.
265. Tällainen myöhempää osoittamista koskeva vaatimus takaa yhteisön tuen moitteettoman jakamisen kyseisellä alalla.
266. Näin ollen kieltäytyminen sellaisten yleiskustannusten rahoittamisesta, jotka muodostavat yli 2 prosenttia kokonaisbudjetista, näyttää perustellulta.
e) Kieltäytyminen rahoittamasta Tragsan voittoja
267. On syytä pitää mielessä, että yhteenvetokertomuksen päätelmien mukaan EMOTR:sta ei voida rahoittaa yrityksen voittoa, jonka suuruus on 10 prosenttia sopimukseen sidotuista varoista, koska siitä ei ole säädetty yhteisön lainsäädännössä. Myös komissio yhtyy näihin päätelmiin.
268. Komission esittämät perusteet kaikesta rahoittamisesta kieltäytymiselle eivät ole tältä osin mielestäni täysin selviä.
269. Asetuksen N:o 154/75 3 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 5 kohdassa määritellään hyväksyttävät kustannukset sen oikeudellisen luonnehdinnan mukaan, jota voidaan soveltaa oliivirekisterin perustamistyön suorittamisesta vastuussa olevaan toimijaan, joka saattaa olla hallinnon sopimuskumppani tai itse hallinto.
270. Näin ollen työn suorittavan yrityksen voittojen rahoittamisesta voidaan kieltäytyä ainoastaan, jos voidaan osoittaa, että kyseinen yritys on Espanjan julkishallinnon oma, asetuksen N:o 154/95 3 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 5 kohdassa tarkoitettu yksikkö. Ainoastaan tässä tapauksessa kyseisen säännöksen mukaisina hyväksyttävinä kustannuksina pidetään vain työn suorittamisesta aiheutuneita kuluja ja tarkemmin sanottuna vain joitakin tällaisia kuluja. Yhteisön lainsäädäntöä tulkittaisiin kuitenkin liioitellun suppeasti, jos katsottaisiin, että ilmaisussa "tuottajavaltion toimivaltaisten viranomaisten ja töiden suorittamisesta vastuussa olevien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden välisistä sopimuksista johtuvat kustannukset" tarkoitetaan ainoastaan näiden henkilöiden ilmoittamia kustannuksia, lukuun ottamatta voittoa, jota näiden henkilöiden taloudellisella toiminnalla on nimenomaisesti tarkoitus saavuttaa.
271. Mielestäni yhteisön lainsäädännön tämänhetkisen kehitysvaiheen nojalla ei ole mitään syytä vastustaa periaatetta rahoittaa sellaisen taloudellisen toimijan voittoa, joka asetuksen N:o 154/75 3 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1794/79, 5 kohdan mukaisesti kuuluu, kuten nyt esillä olevassa asiassa, "töiden suorittamisesta vastuussa olevien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden" joukkoon.
272. Lisäksi asiakirja-aineiston perusteella on vaikea selvittää, aiheutuuko komission havaitsema sääntöjenvastaisuus siitä, ettei yhteisön talousarviosta voida rahoittaa mitään työtä suorittavan yrityksen hankkimaa voittoa, vai siitä, että 10 prosentin suuruisen voiton rahoittamisen katsotaan ylittävän sen tukimäärän, jonka yhteisö voi kohtuudella myöntää. Jälkimmäisessä tapauksessa komission on osoitettava täsmällisesti, että prosenttiosuus ylittää selkeästi tämäntyyppisten sopimusten yhteydessä hyväksyttävän tukimäärän.
273. Espanjan hallituksen esittämä kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä tältä osin, koska komissio ei ole esittänyt tässä yhteydessä kiistatonta oikeudellista perustaa eikä asianmukaisia perusteluja. Riidanalainen päätös on näin ollen tältä osin kumottava.
IV Oliiviöljyn kulutustuki
A Asiaa koskevat oikeussäännöt
274. Oliiviöljyn kulutustukea koskevat yleissäännökset sisältyvät asetukseen N:o 3089/78. Asetuksen 1 artiklassa säädetään, että oliiviöljyn kulutustuki myönnetään ainoastaan hyväksytyille oliiviöljyn pakkausyrityksille. Asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan kyseinen jäsenvaltio antaa hyväksymisen ainoastaan yrityksille, joilla on määritettävä vähimmäispakkauskyky, jotka harjoittavat pakkaustoimintaa määritettävän vähimmäisjakson ajan, jotka pitävät varastokirjanpitoa määritettävien säännösten mukaan ja jotka suostuvat kaikkiin tukijärjestelmän soveltamiseksi säädettyihin tarkastuksiin. Asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan edellä 2 artiklassa tarkoitettu hyväksyminen peruutetaan, jos jokin 2 artiklan 1 kohdassa säädetyistä hyväksymisedellytyksistä ei enää täyty, ylivoimaista estettä lukuun ottamatta. Saman artiklan 2 kohdan mukaan kyseinen jäsenvaltio päättää hyväksymisen tilapäisestä peruuttamisesta jokaiselta pakkausyritykseltä, joka on hakenut tukea suuremmalle oliiviöljymäärälle kuin mille tukioikeus on myönnetty.
275. Asetuksen N:o 3089/78 7 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on perustettava valvontajärjestelmä, jolla taataan, että tuote, jolle tukea haetaan, täyttää tuen saamisen edellytykset. Saman artiklan toisessa kohdassa säädetään, että tämän valvonnan tarkoitus on erityisesti tarkistaa, vastaako oliiviöljyn määrä, jolle tukea haetaan, yhteisöstä peräisin olevan oliiviöljyn määrää, joka on tullut pakkausyritykseen, ja yhteisöstä peräisin olevan oliiviöljyn määrää, joka on lähtenyt yrityksestä ennen pakkaamista 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan säännösten mukaisesti ja joka on saatettu markkinoille yhteisössä.
276. Komissio määrittelee 24.9.1985 annetussa asetuksessa N:o 2677/85 oliiviöljyn kulutustukijärjestelmän soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Asetuksen 1 artiklassa säädetään, että hyväksymistä varten jokaisen pakkausyrityksen pakkauskyvyn on oltava vähintään kuusi tonnia öljyä kahdeksan tunnin työpäivänä. Asetuksen 2 artiklassa täsmennetään hyväksymisen edellytykset. Asetuksen 9 ja 11 artiklassa määritellään hakemusten jättöä ja tukien maksamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Asetuksen 9 artiklan 3 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna komission 19.3.1993 antamalla asetuksella N:o 643/93, mukaan jäsenvaltion on maksettava tuen määrä sadanviidenkymmenen päivän kuluessa sen hakemuksen jättöpäivästä, jonka määrille on myönnetty oikeus tukeen paikalla tehtyjen tarkastusten seurauksena. Jos tarkastukset edellyttävät täydentäviä tutkimuksia, tätä määräaikaa voidaan kuitenkin pidentää.
277. Asetuksen N:o 2677/85 12 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna komission 8.3.1991 antamalla asetuksella N:o 571/91, säädetään tarkastusten sisällöstä. Kyseisen artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että asetuksen N:o 3089/78 7 artiklassa tarkoitettuja tarkastuksia varten jäsenvaltioiden on tarkastettava kaikkien hyväksyttyjen pakkausyritysten varastokirjanpito. Niiden on tarkastettava myös pistokokein näiden yritysten toteuttamien toimenpiteiden rahoitusta koskevat tositteet. Saman kohdan neljännessä alakohdassa säädetään, että jos tukihakemuksessa olevien tietojen paikkansapitävyyttä epäillään, jäsenvaltioiden on tarkastettava myös hyväksyttyjen yritysten rahoituskirjanpito.
278. Asetuksen N:o 2677/85 12 artiklan 6 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 571/91, säädetään, että jos toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä todetaan, että tukihakemuksessa oleva määrä on suurempi kuin määrä, jolle on vahvistettu oikeus tukeen, jäsenvaltion on peruutettava hyväksyminen välittömästi rikkomuksen vakavuuden mukaan määritettäväksi ajanjaksoksi, jonka pituus on yhdestä viiteen vuotta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden mahdollisten seuraamusten soveltamista. Kyseistä säännöstä muutettiin asetuksella N:o 643/93. Asetuksen 12 artiklan muutetussa 6 kohdassa säädetään, että yritykselle määrättävän seuraamuksen määrä on kolmesta kahdeksaan kertaa niin suuri kuin väärin perustein haetun tuen määrä tai jos määrä, jolle tukea on haettu väärin perustein, on kuitenkin vähintään 20 prosenttia suurempi kuin tarkistettu määrä, jolle tukioikeus on myönnetty, taloudellisen seuraamuksen soveltamisen lisäksi jäsenvaltio peruuttaa hyväksymisen jaksoksi, jonka pituus on rikkomuksen vakavuuden mukaan yhdestä kolmeen vuoteen.
B Kahdelle hyväksytylle oliiviöljyn pakkausyritykselle maksettuja tukia koskeva täsmällinen rahoituskorjaus
279. Yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että EMOTR:n varainhoitovuotta 1992 koskevan kannan ja samaa varainhoitovuotta koskevien Espanjan viranomaisille toimitettujen tietojen perusteella on ehdotettu täsmällisiä rahoituskorjauksia, jotka koskevat kahta yritystä. Vuoden 1992 osalta tarkastettiin kaikkiaan viisitoista tapausta, joissa tukihakemukset koskivat vuonna 1993 maksettuja tukia.
280. Tässä yhteydessä Espanjan kuningaskunnalle määrättiin riidanalaisella päätöksellä 26 849 245 ESP:n suuruinen rahoituskorjaus.
281. Komission mukaan varainhoitovuonna 1992 oliiviöljyn kulutustukijärjestelmän soveltamisessa havaittiin rikkomuksia, joiden perusteella päätettiin rahoituskorjauksesta. Rahoituskorjauksen jälkeen EMOTR antoi Espanjan kuningaskunnalle suosituksia 13.6.1995 päivätyssä kirjeessään nro 22798. EMOTR:n 22.-26.1.1996 suorittamassa asetuksen N:o 4045/89 soveltamista koskevassa tarkastuksessa kävi ilmi, ettei valvontamenettelyjä ollut parannettu miltään osin.
282. Edellä mainitusta 13.6.1995 päivätystä kirjeestä käy ilmi, että EMOTR:n valvontayksiköt olivat ehdottaneet rahoituskorjauksia viidelletoista yritykselle, jotka olivat saaneet oliiviöljyn kulutustukea ja joihin kuuluivat myös F. Fernández- ja N. Sevillano -yritykset.
1. F. Fernández -yritys
a) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
283. 13.6.1995 päivätyn kirjeen mukaan AAO:n esittämien tietojen perusteella ei voida varmistaa, onko oliiviöljyvaraston ja pakkausten vastaavuus tarkistettu, ja jos on, mikä oli tarkastuksen tulos. EMOTR katsoo, että tuki on maksettu ilman että sitä on tehokkaasti valvottu, minkä vuoksi se ehdottaa 10 prosentin rahoituskorjauksen soveltamista.
284. Espanjan hallitus ei hyväksy komission soveltamaa rahoituskorjausta. Espanjan hallituksen mukaan todellisten ja kirjanpidollisten varastojen vastaavuus on tarkastettu. Se huomauttaa, että suurin havaittu poikkeama koski tyhjiä 25 litran pakkauksia, joita ei kuitenkaan käytetä tukea saavan oliiviöljyn pakkaamisessa, mikä puolestaan selittää sen, miksi niitä ei ollut otettu huomioon kirjanpidossa. Muut vähäiset poikkeamat eivät riitä perusteeksi hallinnolliselle menettelylle, jolla on tarkoitus periä kyseiset summat takaisin. Espanjan mukaan tilanne arvioitiin hyväksi kyseiseen yritykseen myöhemmin tehdyssä tarkastuskäynnissä.
285. Komissio korostaa, että EMOTR:n AAO:ssa tekemissä tarkastuksissa havaittiin erityisen vakavia sääntöjenvastaisuuksia 15:ssä 27:stä tarkastetusta yrityksestä. Rahoituskorjauksia sovellettiin varainhoitovuonna 1992 myönnettyihin tukiin. F. Fernández- ja N. Sevillano -yrityksissä todettiin sääntöjenvastaisuuksia vielä varainhoitovuonna 1993. F. Fernández -yrityksen varastokirjanpidossa todettiin puutteita, joiden vuoksi varastojen ja pakkausten vastaavuutta ei voitu tarkastaa. Kun nämä puutteet korjattiin, esiin tuli muita epäkohtia. Tukea ei olisi pitänyt myöntää näissä olosuhteissa.
286. Espanjan hallitus toteaa, että EMOTR:n suorittamassa varainhoitovuotta 1993 koskevassa tarkastuksessa ei voitu ottaa huomioon AAO:lle kesäkuussa 1995 esitettyjä suosituksia. Espanjan hallitus toteaa lisäksi, että tarkastuksessa todettiin ainoastaan yksi sääntöjenvastaisuus, joka liittyi tyhjien pakkausten todellisten ja kirjanpidollisten varastojen vastaavuuseroihin. Kyseiselle oliiviöljymäärälle maksettu tuki edusti kuitenkin vain 0,01:tä prosenttia yritykselle markkinointivuonna 1992/1993 maksetusta tuesta, minkä vuoksi vastaavuuseroja ei voida pitää sellaisena vakavana sääntöjenvastaisuutena, jonka perusteella yritys voidaan sulkea tukijärjestelmän ulkopuolelle.
287. Komissio muistuttaa arvostelevansa tapaa, jolla Espanjan viranomaiset suorittivat tarkastukset. Komission mielestä tarkastukset eivät olleet asianmukaisia, sillä niitä koskevien tietojen perusteella ei voitu varmistaa, onko varastojen ja pakkausten vastaavuutta vertailtu, ja jos on, mikä oli vertailun tulos.
b) Asian arviointi
288. On syytä palauttaa mieleen, että asetuksen N:o 3089/78 7 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jäsenvaltiot perustavat valvontajärjestelmän, jolla taataan, että tuote, jolle tukea haetaan, täyttää tuen saamisen edellytykset.
289. Asetuksen N:o 2677/85 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 571/91, säädetään, että asetuksen N:o 3089/78 7 artiklassa tarkoitettuja tarkastuksia varten jäsenvaltioiden on tarkastettava kaikkien hyväksyttyjen pakkausyritysten varastokirjanpito. Niiden on tarkastettava myös pistokokein näiden yritysten toteuttamien toimenpiteiden rahoitusta koskevat tositteet.
290. Saman asetuksen 12 artiklan 1 kohdan kolmannessa, neljännessä ja viidennessä alakohdassa säädetään, että ensimmäisessä alakohdassa mainittujen käyntien yhteydessä jäsenvaltioiden on tarkistettava vastaavuus irtotavarana ja pakattuna olevan öljyn kokonaismäärien sekä yrityksen alueella ja sen 7 artiklan mukaisessa varastointipaikassa fyysisesti olevien tyhjien pakkausten kokonaismäärän ja varastokirjanpitoon merkittyjen tietojen välillä. Jos tukihakemuksessa olevien tietojen paikkansapitävyyttä epäillään, jäsenvaltioiden on tarkastettava myös hyväksyttyjen yritysten rahoituskirjanpito. Jäsenvaltio voi lisäksi tehdä hyväksytyissä yrityksissä ennalta ilmoittamattomia tarkastuksia, jotka ovat edellä tarkoitettujen tarkastusten kaltaisia.
291. Lisäksi on syytä pitää mielessä, että asetuksen N:o 2677/85 3 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 571/91, ensimmäisen kohdan ja sen a, b ja f alakohdan mukaan jokaisen pakkausyrityksen on pidettävä päivittäistä varastokirjanpitoa, jossa on oltava seuraavat tiedot: hyväksymispäivänä sekä kunkin markkinointivuoden alussa varastossa olevat oliiviöljymäärät niiden alkuperän ja tarjontamuodon mukaan eriteltyinä, yritykseen saapuneen oliiviöljyn eräkohtainen määrä ja laatu erien alkuperän ja tarjontamuodon mukaan eriteltyinä sekä pakatun oliiviöljyn määrä ja laatu.
292. Näistä säännöksistä seuraa, että varastokirjanpidossa on oltava tiedot, joiden perusteella tavaravarastot voidaan määritellä täsmällisesti.
293. Espanjan hallitus ei ole kiistänyt nyt esillä olevassa asiassa sitä, että varastokirjanpidon vastaavassa otsakkeessa ei ole mainittu yksityiskohtaisesti kunkin kuun alussa varastossa olleita määriä, minkä vuoksi kyseistä yritystä pyydettiin toimittamaan puuttuvat tiedot. Yritys toimitti myöhemmin nämä tiedot, joiden perusteella voitiin havaita joitakin epäkohtia. Vaikka näiden epäkohtien merkitys on suhteellinen, ne muodostavat uusia sääntöjenvastaisuuksia varastokirjanpidon puutteiden rinnalle. Espanjan hallitus ei kiistä myöskään tyhjien pakkausten todellisen ja kirjanpidollisen varaston välistä vastaavuuseroa. Varastokirjanpito ei näin ollen ollut yhteisön säännöstön mukainen.
294. Jo pelkästään tämä sääntöjenvastaisuus on riittävän merkittävä peruste nyt esillä olevassa asiassa sovelletulle 10 prosentin rahoituskorjaukselle.
2. N. Sevillano -yritys
a) Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
295. 13.6.1995 päivätyn kirjeen mukaan AAO:n esittämien tietojen perusteella ei voida varmistaa, onko kyseisen yrityksen todellisen ja kirjanpidollisen varaston vastaavuus tarkistettu, ja jos on, mikä oli tarkastuksen tulos. Lisäksi EMOTR:n valvontayksiköt ovat todenneet AAO:n havainneen, että yhdessä tukihakemuksessa ollut määrä oli tukeen oikeutettua oliiviöljyn määrää suurempi. Yritykselle myönnetty hyväksyminen olisi voitu peruuttaa tämän rikkomuksen perusteella. EMOTR katsoo näin ollen, että tuki on saatu sääntöjenvastaisesti, minkä vuoksi olisi sovellettava 100 prosentin rahoituskorjausta.
296. Espanjan hallitus ei hyväksy komission soveltamaa rahoituskorjausta. Espanjan hallitus väittää, että todellisen ja kirjanpidollisen varaston vastaavuus on tarkastettu. Sen mukaan AAO on oikaissut helmikuun 1992 tukihakemusta sen oliiviöljyn määrän osalta, jonka ei katsottu olevan oikeutettu tukeen. AAO on näin ollen katsonut, etteivät hyväksymisen peruuttamista koskevan seuraamuksen täytäntöönpanoedellytykset täyttyneet N. Sevillano -yrityksen osalta, koska kyseinen yritys ei ollut tehnyt väärää ilmoitusta tahallisesti tai vakavan laiminlyönnin vuoksi. Espanjan hallitus katsoo, että asiassa olisi sovellettava asetuksen N:o 2677/85 12 artiklan 6 kohtaa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 643/93. Sen mukaan kyseisessä yrityksessä tehdyssä myöhemmässä tarkastuskäynnissä voitiin varmistaa, että todelliset varastot vastasivat kirjanpidollisia varastoja. Espanja katsoo, että rahoituskorjaus on suhteellisuusperiaatteen vastainen.
297. Komission mukaan N. Sevillano -yritys on syyllistynyt useisiin sääntöjenvastaisuuksiin. Ensinnäkin kyseiselle yritykselle myönnetty hyväksyminen olisi pitänyt peruuttaa automaattisesti joko tilapäisesti tai kokonaan muun muassa sen vuoksi, että tukihakemuksessa ollut määrä oli suurempi kuin oliiviöljyn määrä, jolle on hyväksytty oikeus tukeen. Espanjan viranomaisten toimittamien kyseistä yritystä koskevien asiakirjojen perusteella ei ollut mahdollista varmistaa, oliko todellisten ja kirjanpidollisten varastojen vastaavuus tarkastettu, ja jos oli, niin mikä oli tarkastuksen tulos. Komissio toteaa lisäksi, että ajankohtana, jona tukihakemusta koskeva sääntöjenvastaisuus havaittiin, asetuksen N:o 2677/85 12 artiklan muutettu 6 kohta ei ollut vielä voimassa. Tämän vuoksi hyväksyminen olisi pitänyt peruuttaa viipymättä ja ehdoitta tietyksi ajanjaksoksi. Lisäksi komissio väittää, ettei suhteellisuusperiaatetta ole loukattu, kun otetaan huomioon todettujen sääntöjenvastaisuuksien äärimmäinen vakavuus.
298. Espanjan hallitus katsoo, että tässä yhteydessä voidaan todeta ainoastaan yksi merkityksellinen sääntöjenvastaisuus, joka liittyy hyväksyttävää oliiviöljyn määrää suurempaa määrää koskevaan tukihakemukseen. Sen mukaan kyse on kuitenkin virheestä, joka koskee hyvin pientä määrää ja jonka yhteydessä välittömien ja automaattisten seuraamusten määrääminen kielletään asetuksen N:o 2677/85 12 artiklan 6 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 643/93, joka koskee tahallisesti tai vakavan laiminlyönnin vuoksi tehtyä väärää ilmoitusta ja jossa ei oteta huomioon sisältövirheitä.
299. Komissio korostaa, että N. Sevillano -yrityksen on todettu syyllistyneen useisiin vakaviin sääntöjenvastaisuuksiin eikä ainoastaan siihen sääntöjenvastaisuuteen, johon kantajana oleva hallitus viittaa. Komission mukaan asetusta N:o 2677/85 muutettiin useita kuukausia rikkomuksen toteamisen jälkeen.
b) Asian arviointi
300. Mitä tulee tukihakemukseen, jossa ilmoitettu määrä oli suurempi kuin kulutustukeen oikeutettu määrä, on kiistatonta, että määrä, jolle tukea haettiin väärin perustein, on 278 kilogrammaa.
301. Yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut vastaavanlaisia tietoja edellä mainitussa asiassa Espanja vastaan komissio 6.7.2000 antamassaan tuomiossa. Kyseisessä asiassa kiistettiin suhteellisuusperiaatteen nojalla asetuksen N:o 2677/85 12 artiklan 6 kohdan soveltaminen. Asiassa tarkasteltiin myös tämän säännöksen, sellaisena kuin se on muutettuna, sovellettavuutta. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole mielestäni mitään syytä poiketa tästä äskettäisestä tuomiosta.
302. Edellä mainitun tuomion perusteella voidaan todeta toisaalta, että suhteellisuusperiaate on otettu huomioon asetuksen N:o 2677/85 12 artiklan 6 kohdassa, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossa, ja toisaalta, että tätä artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 643/93, sovelletaan ennen sen voimaantuloa todettuihin tosiseikkoihin.
303. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että 12 artiklan 6 kohdan, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, nojalla toimivaltaisella viranomaisella, jonka velvollisuutena on tutkia todetun rikkomuksen vakavuutta, on tästä syystä jopa velvollisuus noudattaa suhteellisuusperiaatetta.
304. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että asetuksen 12 artiklan 6 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 643/93, ainoastaan täsmennetään ne perusteet, joita on komission mukaan noudatettava sovellettaessa suhteellisuusperiaatetta seuraamusten määräämiseen asetuksen N:o 643/93 neljännessä perustelukappaleessa tarkoitetulla tavalla.
305. Komissio ei kiistä Espanjan hallituksen väitettä siitä, että väärin perustein haetun tuen määrä edustaa 1,81:tä prosenttia siitä kokonaismäärästä, jolle kyseinen yritys on hakenut tukea. Yhteisöjen tuomioistuin on perustellusti katsonut, että kyseisen säännöksen muutetussa versiossa hyväksymisen peruuttamista koskevan seuraamuksen, jota sovelletaan ainoastaan, jos määrä, jolle tukea on haettu väärin perustein, on 20 prosenttia suurempi kuin tarkastettu tukeen oikeutettu määrä, ohella sovelletaan taloudellisia seuraamuksia, joita voidaan määrätä jokaisen sääntöjenvastaisen tukihakemuksen yhteydessä ja joista ei ole aikaisemmin säädetty. Tässä yhteydessä se on myös perustellusti todennut, ettei tukeen oikeutetun määrän 1,8 prosentin ylitys oikeuttaisi missään tapauksessa peruuttamaan hyväksymistä.
306. Mikäli ilmoitettujen tukien 100 prosentin rahoituskorjaus perustuu pääosiltaan komission virheelliseen väitteeseen siitä, että N. Sevillano -yrityksen hyväksyminen olisi pitänyt peruuttaa tukihakemuksen 278:aa kilogrammaa koskevan sääntöjenvastaisuuden perusteella, riidanalainen päätös on tältä osin kumottava.
C Kahden prosentin kiinteämääräinen rahoituskorjaus Espanjan kuningaskunnan markkinointivuonna 1992/1993 ilmoittamiin oliiviöljyn kulutustukea koskeviin kokonaismenoihin
307. Yhteenvetokertomuksesta ja edellä mainitusta kirjeestä nro 14826 käy ilmi, että EMOTR:n valvontayksikköjen 22.-26.1.1996 tekemässä tarkastuksessa ilmeni, että oliiviöljyn kulutustukea saavia yrityksiä koskevia kansallisia hallinto- ja valvontamenettelyjä ei ollut parannettu EMOTR:n valvontayksiköiden edellä mainitussa kirjeessä nro 22798 esittämistä parannusehdotuksista huolimatta. EMOTR:n yksiköiden tekemiä havaintoja esitellään seuraavassa.
308. Kansalliset viranomaiset tarkastivat ainoastaan otoksia varastokirjanpidon kaupallisista asiakirjoista, eikä tarkastuksia laajennettu koskemaan kaupallisista asiakirjoista rahoituskirjanpitoon tehtyjä merkintöjä. Koska AAO ei välttämättä huomaa tarkastuksissaan rahoituskirjanpidon virheitä, tarkastuksia on tehostettava.
309. Tarkastettujen yritysten varastokirjanpidon epäselvyyksien ja puutteiden vuoksi AAO:n tarkastajien olisi pitänyt soveltaa asetuksen N:o 2677/85 12 artiklaa, jossa säädetään, että jos tukihakemuksessa olevien tietojen paikkansapitävyyttä epäillään, jäsenvaltiot tarkastavat lisäksi hyväksyttyjen yritysten rahoituskirjanpidon.
310. EMOTR:n yksiköiden mukaan Espanjan viranomaisilla ei ollut käytettävissään sellaisia välineitä ja indikaattoreita, joiden avulla tarkastajat olisivat voineet havaita sellaisen tilanteen, jossa yrityksen voidaan epäillä toimineen sääntöjenvastaisesti ja joka oikeuttaa laajempiin tarkastuksiin.
311. Lisäksi myös muuta kaupallista toimintaa harjoittavien pakkausyritysten tarkastukset on niiden toiminnan monitahoisuuden vuoksi suoritettava perusteellisemmin ja niihin on käytettävä enemmän aikaa asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön mukaisesti.
312. Mitä tulee AAO:n Corporación Industrial Andaluza SA -yrityksessä tekemään tarkastukseen, EMOTR:n yksiköiden mukaan on kestämätöntä, että tarkastajat ainoastaan ilmoittivat pöytäkirjassa, missä yrityksen vastuuhenkilöiden mukaan rahoituskirjanpito sijaitsee, eivätkä vaatineet, että rahoituskirjanpito olisi ollut nähtävillä tarkastusten aikana.
313. AAO:n tekemien ristiintarkastusten taso ja laatu ovat epätavallisen heikot. Yhteenvetokertomuksen mukaan AAO päätyi tämän vuoksi tarkastustensa perusteella siihen, että yhden tarkastetun yrityksen teoreettinen puristus- ja varastointikapasiteetti vastasi varastokirjanpidossa ilmaistua kuukausittaista tuotantoa olettaen siten, että kyseinen yritys olisi toiminut yli kahdeksan tuntia päivässä. Tämä seikka ja maksimaalinen pakkauskapasiteetti olisi kuitenkin tarkistettava ja vahvistettava järjestelmällisesti vertailemalla niitä erityisesti työntekijöiden palkkatositteisiin.
314. Yhteenvetokertomuksen mukaan kulutustukien valvonnan riittämättömyys on Espanjassa edelleen kestämätöntä. Espanjassa sovelletussa tarkastusmenettelyssä keskityttiin täysin muodollisiin näkökohtiin eikä siinä saavutettu riittävää syvyyttä kohtuullisen tehokkuuden takaamiseksi. Espanjan kuningaskunnan kulutustuen menot, joista ilmoitettiin varainhoitovuonna 1993, olivat syntyneet sellaisen tarkastusjärjestelmän yhteydessä, jonka soveltamiseen vaikuttivat puutteet, joita ilmeni menojen säännönmukaisuuden määrittelemisen kannalta keskeisissä tekijöissä.
315. Tämän perusteella Espanjan kuningaskunnalle määrättiin riidanalaisella päätöksellä 811 514 867 ESP:n suuruinen rahoituskorjaus.
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
316. Espanjan hallitus ei hyväksy rahoituskorjausta. Se muistuttaa sovitteluelimen todenneen, että koska tarkastukset oli tehty ainoastaan kahdessa pullotusyrityksessä, ne eivät olleet riittävän vankka peruste sellaisen kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiselle, joka on suuruudeltaan yli kaksinkertainen vuoden 1992 rahoituskorjaukseen verrattuna.
317. Komissio oli pienentänyt rahoituskorjausta tämän perusteella 5 prosentista 2 prosenttiin maksetusta kokonaissummasta.
318. Espanjan hallituksen mukaan AAO teki tarkastuksen yhdessä sellaisessa yrityksessä, joka ei ollut saanut tukea varainhoitovuonna 1993. Tämän perusteella ei voida todeta, että AAO:n kulutustuen alalla tekemät tarkastukset ovat puutteellisia. Kyseistä yritystä ei olisi pitänyt mainita varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Varastokirjanpitoon kirjattujen toimien rahoitusta koskevat tositteet tarkastettiin joka tapauksessa säännöllisesti ja tarkastusten tulosten katsottiin olevan aina riittäviä, jotta niiden perusteella voitiin määritellä sen oliiviöljymäärän, jolle tukea oli haettu, sekä yritykseen tulleiden ja sieltä lähteneiden määrien vastaavuus. Tämän vuoksi rahoituskirjanpidon lisätarkastukset eivät olleet tarpeellisia. Nyt esillä olevaan asiaan sovellettava yhteisön lainsäädäntö edellyttää pakkausyritysten rahoituskirjanpidon tarkastamista ainoastaan, jos tukihakemuksessa olevien tietojen paikkansapitävyyttä epäillään.
319. Espanjan hallitus toteaa lisäksi, että komission yksiköiden esiin tuomat laiminlyönnit, jotka koskevat Corporación Industrial Andaluza SA -yrityksen tilojen yleistä laiminlyöntiä ja pakkauslaitosten "moitteettomuutta" koskevaa näkökohtaa, eivät ole perusteltuja. Kyseinen yritys oli lopettanut toimintansa yli vuosi ennen tarkastusta. Yrityksen tilat puolestaan vastasivat minkä tahansa muun pakkausyrityksen tiloja, sillä pakkausyritykset ovat yleensä puhtaita, mikä johtuu niiden toiminnan luonteesta ja siitä, että tilat on siivottava usein.
320. Palkkatositteiden perusteella kyseenalaistetun yrityksen pakkauskapasiteetin osalta Espanjan hallitus väittää, että yrityksen toiminta-ajan pidentämiseksi on todennäköisesti käytetty tilapäistyövoimaa, mitä omistaja ei kuitenkaan ole myöntänyt ja mikä puolestaan selittää näiden tietojen vastaavuudessa havaitut erot. AAO:n tarkastajat pitivät kuitenkin yrityksen varastointikapasiteettia riittävänä. Muut tarkastusyksiköt eivät olisi voineet osoittaa tätä päätelmää vääräksi, koska niitä olisi "neuvottu olemaan käymättä kaikissa laitoksissa".
321. Espanjan hallituksen mukaan EMOTR:lla ei ole oikeudellista perustaa vahvistetun seuraamuksen soveltamiseen, koska se ei tehnyt yhtään tarkastuskäyntiä varainhoitovuotta 1993 koskevan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä.
322. Espanjan hallitus toteaa lisäksi, että AAO:n tekemät tarkastukset, joilla varmistettiin pakkausyritysten kulutustukihakemuksissa esitettyjen tietojen paikkansapitävyys, eivät ole riittävän perinpohjaisia pakkausyritysten rahoituskirjanpitoon kohdistuvia tarkastuksia, joilla voidaan varmistaa kaikkien esitettyjen tukihakemusten paikkansapitävyys.
323. Lisäksi Espanjan hallitus korostaa, että komissiolle ilmoitettiin AAO:n toteuttamista toimenpiteistä ja menettelyistä, joilla oli tarkoitus viimeistellä järjestelmä vuoteen 1993 mennessä. Komission olisi pitänyt voida todeta ilmoitettujen toimien tehokkuus 22.-26.5.1995 tekemässään tarkastuksessa. On kestämätöntä, että komissio tuo esiin EMOTR:a koskevan riskin aikaisempien tilien tarkastusten ja hyväksymisien yhteydessä todettujen puutteiden perusteella, vaikka väitettyjä puutteita koskeva menettely on edelleen kesken ja vaikka tiettyä varainhoitovuotta koskevien huomautusten perusteella toteutettavat toimenpiteet on katsottava päättyneiksi eikä niitä tule ilmoittaa toistuvasti myöhempinä varainhoitovuosina.
324. Komissio toteaa tämän osalta, että ottaen huomioon varainhoitovuotta 1992 koskevassa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä havaitut useat vakavat sääntöjenvastaisuudet Espanjan oliiviöljyn kulutustukijärjestelmässä EMOTR:n yksiköt olivat ilmoittaneet Espanjan viranomaisille, että myöhempinä varainhoitovuosina ilmoitettaviin menoihin on tehtävä kattavia korjauksia, jollei todettuja puutteita pystytä korjaamaan tehokkaalla valvontajärjestelmällä.
325. EMOTR:n valvontayksiköt väittävät todenneensa Espanjassa 22.-26.1.1996 tekemässään varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa tarkastuskäynnissä, ettei valvontamenettelyjä ollut muutettu mitenkään. Lisäksi tässä yhteydessä tarkastettiin kaksi yritystä, mikä EMOTR:n valvontayksiköiden mukaan riitti AAO:n tekemien tarkastusten tehottomuuden ja puutteellisuuden toteamiseen, kuten asia esitetään tiivistetysti yhteenvetokertomuksessa.
326. Neuvotteluelimen ehdotus alkuperäisen rahoituskorjausprosentin laskemisesta ei kyseenalaista komission toteamusta Espanjan valvontajärjestelmän puutteista, vaan ainoastaan rahoituskorjauksen suuruuden, jota neuvotteluelin piti kohtuuttomana siksi, että EMOTR perusti sen ainoastaan kahdessa pullotusyrityksessä tehtyyn tarkastukseen.
327. Komissio kiistää, että EMOTR:n yksiköt olisivat tehneet tarkastuskäynnin vuonna 1993. Se toteaa, että rikkomushavaintojen ja rahoituskorjausten on perustuttava myös kansallisten viranomaisten toimittamiin tietoihin. Lisäksi oikeuskäytännön mukaan komissio ei harjoita EMOTR:n järjestelmässä mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen olisi lisäksi tosiasiallisesti mahdotonta taata. Yksittäiset tapaukset ainoastaan täydentävät perusteluja komission väitteelle siitä, että kaikki seuranta- ja valvontatoimet olivat puutteellisia.
328. Komissio täsmentää lisäksi, että rahoituskorjaus on perusteltu, vaikka tarkastettu yritys ei olisikaan saanut kulutustukea tarkastuksen kohteena olevaa varainhoitovuotta vastaavana markkinointivuonna. On nimittäin pidettävä mielessä, että tällaisen yrityksen hyväksyminen on peruutettava ja että tuen hakemisen ja sen maksun välillä on aina viive.
329. Komission mukaan kansallisessa valvontajärjestelmässä havaitut sääntöjenvastaisuudet muodostavat valvontajärjestelmää koskevan yleisen rikkomuksen, joka voidaan todentaa kunkin hyväksymisen saaneen yrityksen osalta. Kyseinen rahoituskorjaus on kiinteämääräinen eikä sitä sovelleta erityisesti vain yhteen yritykseen.
330. Komissio toteaa lisäksi, että jäsenvaltioiden valvontamenetelmien puutteet edellyttävät rahoituskorjauksen soveltamista niin kauan kuin näitä puutteita ei korjata. Komission mukaan Espanjan hallitus ei ole esittänyt mitään perusteita, joilla komission väitteet voitaisiin osoittaa vääriksi.
331. Espanjan hallitus katsoo, että komissio perustaa väitteensä ainoastaan yhteen konkreettiseen perusteeseen eli yhdessä pakkausyrityksessä tehtyyn tarkastuskäyntiin. Tämä ei sen mielestä yksin riitä osoittamaan, että Espanjan valvontajärjestelmässä on vakavia puutteita. Mitä tulee sääntöjenvastaisuuksiin, joita Espanjan hallituksen yksiköt eivät havainneet, Espanjan hallitus toteaa lisäksi, että tuolloin voimassa olleessa yhteisön lainsäädännössä rahoituskirjanpidon järjestelmällisiä tarkastuksia oli rajoitettu. Valtion tarkastusyksiköt olivat kuitenkin tehneet tällaisia tarkastuksia ja havainneet niiden yhteydessä sääntöjenvastaisuuksia.
332. Komission mukaan riidanalaiselle kiinteämääräiselle korjaukselle oli useita erilaisia perusteita, jotka eivät rajoittuneet yhdessä ainoassa pakkausyrityksessä tehdyn tarkastuksen päätelmiin. AAO:n olisi kuitenkin pitänyt tarkastaa kyseisen yrityksen rahoituskirjanpito, koska epäilyksiä sääntöjenvastaisuuksista oli.
2. Asian arviointi
333. Olen muistuttanut useaan otteeseen aikaisempien riidanalaisten rahoituskorjausten tarkastelun yhteydessä, että vaikka komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu, sen ei tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä näiden tarkastelujen tai lukujen suhteen.
334. Saman oikeuskäytännön mukaan lisäksi silloin, kun komissio arvostelee jäsenvaltiota tehokkaan valvonta- ja tarkastusjärjestelmän toteuttamatta jättämisestä, niiden yksittäistapausten mainitseminen, joissa komissio on havainnut, ettei sovellettavaa maatalouslainsäädäntöä ole noudatettu, on vain yksi niistä seikoista, joilla komissio perustelee jäsenvaltion soveltaman valvonta- ja tarkastusjärjestelmän tehokkuutta kohtaan esittämäänsä arvostelua.
335. Havaittuaan varainhoitovuotta 1992 koskevan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehdyissä tarkastuksissa sääntöjenvastaisuuksia Espanjan valvontajärjestelmässä komissio päätti antaa suosituksia valvonnan parantamiseksi. Jollei parannuksia tehtäisi, varainhoitovuonna 1993 sovellettaisiin kiinteämääräistä rahoituskorjausta.
336. Asiakirja-aineiston perusteella näyttää siltä, että komission tekemät tutkimukset, joissa arvioitiin oliiviöljyn kulutustukea koskevan Espanjan valvontajärjestelmän parantumiskehitystä, rajoittuivat kahdessa yrityksessä tehtyihin tarkastuskäynteihin. Nämä yritykset olivat Corporacíon Industrial Andaluza SA ja Olior Porcuna SA.
337. Tämä käy ilmi neuvotteluelimen 3.3.1997 päivätystä loppukertomuksesta, jossa esitetty arvio komission ehdottamasta rahoituskorjauksen määrästä perustui myös näihin olosuhteisiin. Edellä mainitussa EMOTR:n kirjeessä nro 14826 ainoastaan täsmennetään, etteivät Espanjan viranomaiset ole ottaneet huomioon suositeltuja parannuksia eikä valvontamenettelyä ole aiottu muuttaa vuoden 1992 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä havaittujen lukuisten vakavien puutteiden perusteella. Kirjeessä ei kuitenkaan mainita kahdessa yrityksessä tehtyyn tarkastuskäyntiin liittyvän seikan ohella mitään muuta tätä väitettä tukevaa seikkaa. Yhteenvetokertomus on samalla tavoin puutteellinen. Yksityiskohtaisesti kuvatut puutteet liittyvät ainoastaan kyseisiin kahteen tarkastettuun yritykseen. Komissio lisäksi kiistää kirjallisissa huomautuksissaan Espanjan hallituksen sille tämän osalta esittämän moitteen esittämättä kuitenkaan minkäänlaista näyttöä väitteidensä tueksi. Komissio toteaa ainoastaan, että EMOTR "on muun muassa vieraillut" näissä kahdessa yrityksessä, eikä se kuitenkaan täsmennä muiden väitettyjen tarkastuskäyntien luonnetta tai lukumäärää. Komissio ei ole myöskään osoittanut, että yhteenvetokertomuksessa esitettyjä vakavia sääntöjenvastaisuuksia olisi havaittu näiden kahden yrityksen lisäksi muissa yrityksissä tehdyissä tarkastuskäynneissä. Tarkastuksia, joita komissio vastineessaan väittää tehneensä, ei ole näytetty toteen missään asiakirjassa.
338. Tämän vuoksi on vaikeaa perustella rahoituskorjausta ainoastaan näiden kahden tarkastuksen avulla, vaikka ne olisivatkin olleet ratkaisevia. En ole komission ja neuvotteluelimen kanssa samaa mieltä siitä, että muiden yhtäpitävien varainhoitovuotta 1993 koskevien seikkojen puuttumisesta huolimatta suppeat tarkastukset ovat riittäviä sen toteamiseksi, että kansallinen valvontajärjestelmä on edelleen puutteellinen.
339. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on tältä osin selkeä.
340. Sen lisäksi, ettei komissiolla ole lain mukaista velvollisuutta esittää näyttöä kansallisten hallintojen tekemien tarkastusten riittämättömyydestä, sen ei myöskään tarvitse esittää näyttöä näitä tarkastuksia koskevista vakavista ja kohtuullisista epäilyksistään.
341. Mielestäni kahden yrityksen tarkastus ei ole riittävä koko valvontajärjestelmän koko markkinointivuoden aikaisten, edes osittaisten, puutteiden toteamiseen. Koska muita varsinaisia tarkastuksia ei tehty, puutteiden toteamiseksi olisi pitänyt ainakin tutkia laajemmin asiakirjoja ja laatia asiakirjoja, joissa olisi käsitelty kyseisiä havaintoja.
342. Sellaisten yksittäistapausten osalta, joilla on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tietty arvo perusteltaessa valvonta- ja tarkastusjärjestelmän tehokkuutta koskevaa komission moitetta, on syytä muistaa, että ne ovat ainoastaan yksi tekijä väitteen muiden perustelujen joukossa. Tästä seuraa mielestäni, että vaikka yksittäistapausten ei tarvitse välttämättä muodostaa täysin edustavaa otosta tarkistetuista yrityksistä, jotta ne yhdistettyinä muuhun näyttöön tukisivat komission väitettä kansallisen valvontajärjestelmän puutteista, niiden tukena on sen sijaan oltava täydentäviä todisteita, jotta niillä on täysi todistusvoima. Ilman näitä todisteita yksittäistapauksia voidaan pitää ainoastaan yksittäisinä esimerkkeinä lainvastaisessa tilanteessa olevista yrityksistä eikä tällaisista esimerkeistä voida tehdä tältä osin muita päätelmiä.
343. Lopuksi täsmennän vielä, että varainhoitovuotta 1992 koskevia havaintoja on täydennettävä seuraavaa markkinointivuotta koskevilla seikoilla, jotta niillä voitaisiin perustella seuraavana markkinointivuonna sovellettavaa uutta rahoituskorjausta. Näin ei ole kuitenkaan tehty nyt esillä olevassa asiassa.
344. Näistä syistä katson, ettei kiinteämääräinen rahoituskorjaus ole perusteltu. Riidanalainen päätös on näin ollen tältä osin kumottava.
V Kuivarehun tuotantotuki
A Asiaa koskevat oikeussäännöt
345. Neuvosto vahvisti 22.5.1978 antamallaan asetuksella N:o 1117/78 kuivarehualan yhteisen markkinajärjestelyn. Asetuksen 1 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna komission 23.12.1987 antamalla asetuksella N:o 3996/87, tarkoitetut tuotteet eritellään sen mukaan, onko ne kuivattu keinotekoisesti tai muulla tavalla eli kuivaamalla auringossa. Jälkimmäisiä käsitellään myös 1 artiklan b alakohdan toisessa ja neljännessä luetelmakohdassa. Keinotekoisesti kuivattujen tuotteiden osalta asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston 2.7.1987 antamalla asetuksella N:o 1960/87, säädetään, että tukea myönnetään, jos markkinointivuoden kohdehinta on korkeampi kuin maailmanmarkkinoiden keskihinta. Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 3996/87, nojalla tämä tuki on tarkoitettujen tuotteiden kahden hinnan välisestä erotuksesta määritettävän prosenttimäärän suuruinen. Aurinkokuivattujen tuotteiden tuki on samansuuruinen kuin edellä mainittu tuki, josta on vähennetty tietty määrä keinotekoisesti kuivattujen ja aurinkokuivattujen tuotteiden tuotantokustannusten välisen erotuksen perusteella (5 artiklan 2 kohdan toinen alakohta).
346. Kuivattujen rehujen tukijärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 30 päivänä kesäkuuta 1978 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 1528/78, sellaisena kuin se on muutettuna komission 31.7.1987 antamalla asetuksella N:o 2334/87, 4 artiklan toisessa alakohdassa vahvistetaan, että asetuksen N:o 1117/78 5 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun erotuksen suuruus on 43 ecua tonnilta. Näiden tuotteiden tuotantokustannukset ovat lähentyneet toisiaan, ja edellä mainittua erotusta on asteittain pienennetty 25 ecuun.
347. Espanjan tilanteen osalta neuvosto on kuitenkin esittänyt asetuksen N:o 1117/78 muuttamisesta 24.7.1989 annetun asetuksen N:o 2275/89 kolmannessa perustelukappaleessa, että Espanjan kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan liittymisehdoista ja perustamissopimusten mukautuksista laaditun asiakirjan 120 artiklan soveltaminen johtaa siihen, että kuivarehun kohdehinta on Espanjassa pienempi kuin muissa jäsenvaltioissa sovellettava hinta ja että tämän muita alhaisemman hinnan ja yhteisössä vahvistetun hinnan välinen erotus johtaa siihen, että aurinkokuivattujen rehujen tuet ovat pienempiä kuin mitä olisi tarpeen tämän tuotteen kilpailukyvyn varmistamiseksi suhteessa keinotekoisesti dehydratoituihin rehuihin. Neljännessä perustelukappaleessa neuvosto toteaa, että espanjalaiset tuottajat ovat tämän tilanteen vuoksi alkaneet muuttaa tuotantoaan lisäämällä runsaasti keinotekoisesti kuivattujen dehydratoitujen rehujen tuotantoa ja vähentämällä muulla tavalla kuivattujen rehujen tuotantoa ja että tämä suuntaus on yhteisön talousarviointressien vastainen, koska se lisää niiden tuotteiden osuutta, joille maksetaan suurinta tukea. Kuivarehumarkkinoiden vääristymisuhan poistamiseksi neuvosto lisäsi asetuksen N:o 1117/78 5 artiklan 2 kohtaan kolmannen alakohdan, jossa säädetään seuraavaa:
"Espanjassa 31. joulukuuta 1992 mennessä tuotettujen kuivarehujen osalta toisessa alakohdassa tarkoitetusta määrästä vähennetään määrä, joka vastaa tässä jäsenvaltiossa sovellettavan kohdehinnan ja muissa jäsenvaltioissa sovellettavan kohdehinnan välistä erotusta."
348. Kuivattujen rehujen tukijärjestelmästä 19 päivänä kesäkuuta 1978 annetun asetuksen (ETY) N:o 1417/78 5 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna 19.7.1988 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2256/88, mukaan asetuksen N:o 1178/78 5 artiklassa tarkoitettu tuki myönnetään asianomaisen hakemuksesta jalostusyrityksistä toimitetuille kuivatuille rehuille, joiden suurin sallittu kosteuspitoisuus on 11 ja 14 prosentin välillä, ja se voi vaihdella tuotteen tarjontamuodon mukaan. Asetuksen 6 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, mukaan tukia myönnetään ainoastaan jalostusyrityksille, jotka
"a) pitävät varastokirjanpitoa, josta käy ilmi vähintään:
- käytetyn tuorerehun ja tarvittaessa aurinkokuivatun rehun määrät; erityistilanteessa voidaan yritykselle kuitenkin sallia määrien arviointi kylvöpinta-alan mukaan,
- tuotettujen kuivattujen rehujen määrä sekä yrityksestä toimitettujen rehujen määrät ja laatu;
b) toimittavat tarvittaessa muut tarvittavat todistusasiakirjat tukioikeuden tarkastusta varten."
B Kuivarehujen tuotantotukien kiinteämääräinen rahoituskorjaus
349. Yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että Espanjan kuivarehumarkkinoista saadut erilaiset tiedot saivat EMOTR:n yksiköt vakuuttuneiksi tarpeesta tarkastaa, sovelletaanko kyseisessä jäsenvaltiossa asiaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä asianmukaisesti. Viime markkinointivuosina tehtyjä tukihakemuksia koskevien tuotantomäärien on voitu tosiasiassa havaita kasvaneen merkittävästi, vaikka karjan määrä Espanjassa ei ole kasvanut. Lisäksi on voitu havaita aurinkokuivattujen rehujen tuotannon tyrehtyneen lähes täysin keinotekoisesti dehydratoitujen rehujen tuotannon lisääntyessä ja uusien erityisen hyvin menestyvien dehydratointiyritysten syntyminen viime vuosina.
350. Yhteenvetokertomuksen mukaan pelkästään tai pääosin kyseisen yrityksen itse toimittamiin punnitustietoihin perustuva kansallinen valvontajärjestelmä ei ollut riittävä poistamaan todellista uhkaa, joka liittyi yritykseen tulleiksi ilmoitetuissa määrissä havaittuihin sääntöjenvastaisuuksiin, kun otetaan huomioon Espanjassa sovellettavat pinta-alaan perustuvat sopimukset. Tukeen oikeuttavan tilanteen valvonta eli rehujen yrityksestä lähtöä koskeva valvonta kohdistui pelkästään myyntitositteiden olemassaoloon ja kyseisen yrityksen itse ilmoittamiin punnitustietoihin.
351. EMOTR:n yksiköiden mukaan valvonta ei voi olla tehokasta, jos siinä vain todetaan kaupallisten asiakirjojen olemassaolo. Siinä olisi lisäksi keskityttävä myös kyseisiä asiakirjoja koskeviin tosiasiallisiin merkintöihin.
352. Tarkastetut asiakirjat eivät myöskään tue Espanjan viranomaisten väitettä siitä, että sopimuskohtaiset sadot oli tarkastettu suhteessa tuotantoaluekohtaisiin satoihin.
353. Useiden paikan päällä tehtyjen tarkastusten aikana EMOTR:n yksiköt totesivat, että Espanjassa oli yleinen käytäntö, että kuivattujen rehujen kosteuspitoisuus oli 20-25 prosenttia niiden tullessa jalostusyritykseen. Kyseiset tuotteet muistuttivat maataloudelliselta ja kemialliselta kannalta aurinkokuivattuja rehuja. Hinta-asteikko, jossa vahvistetaan vähennykset ja hyvitykset suhteessa 25 prosentin vakiokosteuspitoisuuteen, edistää käytäntöä, jossa tuotantolaitoksiin tuodaan käytännössä jo kuivattuja tuotteita.
354. Yhteenvetokertomuksen mukaan Espanjan viranomaisten olisi pitänyt katsoa, että tuotteet olivat aurinkokuivattuja ja maksaa sen mukaista tukea eikä keinotekoisesti kuivatetulle rehulle tarkoitettua tukea. Yhteenvetokertomuksessa todetaan, että jalostusyrityksen taloudellisten intressien mukaista on ilmoittaa todellisuudessa auringossa kuivatut rehut keinotekoisesti kuivattuina rehuina, koska tällöin tuen määrä kaksinkertaistuu. Yhteenvetokertomuksessa korostetaan lisäksi, että Espanjan ympäristöolot ovat erityisen suotuisat tämän kaltaiselle sääntöjenvastaisuudelle. Näiden seikkojen ja tuotantomäärien huomattavan kasvun perusteella Espanjan viranomaisten olisi pitänyt toteuttaa yhteisön lainsäädännön mukaisia tosiasiallisia valvontatoimenpiteitä, jotta näiden käytäntöjen yhteisön varoihin kohdistuva riski olisi voitu poistaa. EMOTR myöntää, että tämän puutteen muodostumista ovat edesauttaneet jotkin yhteisön säännöstön tulkintavaikeudet.
355. Tämän perusteella riidanalaisella päätöksellä on määrätty 384 545 035 ESP:n suuruinen rahoituskorjaus, joka vastaa kahta prosenttia Espanjan kuningaskunnan ilmoittamista menoista.
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
356. Espanjan hallitus ei hyväksy rahoituskorjausta ja katsoo, että koska yhteisön lainsäädännössä ei ole vahvistettu jalostusyritykseen tulevien rehujen vähimmäiskosteuspitoisuutta, Espanjan maksuvirasto ei voi soveltaa yksipuolisesti tällaista vaatimusta. Komissio esittää näin ollen oikeusvarmuuden periaatteen vastaisesti vaatimuksen, jonka noudattamatta jättämisestä se sitten syyttää jäsenvaltiota. Tämä arvio vastaa sovitteluelimen esittämää kantaa.
357. Komissio huomauttaa, että vaikka sovitteluelin ei olekaan sen kanssa samaa mieltä esiin tuodun rikkomuksen olemassaolosta, sovitteluelin on täysin samaa mieltä muiden rikkomusten olemassaolosta ja kiinteämääräisestä rahoituskorjauksesta. Komissio katsoo joka tapauksessa, että se, etteivät Espanjan viranomaiset ole vahvistaneet rehujen kosteuspitoisuuden vähimmäisarvoa, rikkoo yhteisön oikeutta sellaisena kuin se ilmenee näiden rehujen tuotantotuen tavoitteesta ja tarkoituksesta. Kosteuspitoisuusarvon puuttuminen mitätöisi kuivarehujen tuotantotukijärjestelmän merkityksen ja vääristäisi vakavasti kilpailua niiden jäsenvaltioiden toimijoiden, joissa kosteuspitoisuutta koskeva kynnysarvo tuen saamiselle on asetettu, ja niiden jäsenvaltioiden toimijoiden, joissa vastaavia vaatimuksia tai valvontaa ei ole, välillä. Komissio kiistää soveltavansa vaatimusta, jota ei ole olemassa. Se väittää, että jollei kuivarehujen tuotantotukijärjestelmän merkitystä haluta mitätöidä, järjestelmä edellyttää, että kansalliset valvontaelimet vahvistavat tällaisen kynnysarvon.
2. Asian arviointi
358. On syytä pitää mielessä, että yhteisön lainsäädännössä tehdään ero keinotekoisesti kuivattujen rehujen ja aurinkokuivattujen rehujen välille. Aurinkokuivatuille rehuille myönnettävä tuki on samansuuruinen kuin keinotekoisesti kuivattujen rehujen tuki, josta on vähennetty keinotekoisesti kuivattujen ja aurinkokuivattujen tuotteiden tuotantokustannusten välinen erotus.
359. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteet, jotka ovat tarpeen EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi sekä sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
360. Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmällä on siten oltava valmiudet havaita petokset, jotka syntyvät, kun jalostusyritykset saavat tuotantotukea keinotekoisesti kuivatuille rehuille, jotka on tosiasiassa kuivattu auringossa, ja kun keinotekoinen kuivaus samoin kuin siitä aiheutuneet kustannukset ovat olleet näennäisiä tai jopa olemattomia.
361. Vähimmäiskosteuspitoisuudella pyritään helpottamaan tällaisten petollisten käytäntöjen havaitsemista objektiivisten ja konkreettisesti mitattavissa olevien perusteiden avulla. Se on kuitenkin vain yksi keino torjua riskiä siitä, että kuivarehutuotannon tukea maksetaan väärin perustein.
362. Katson luonnollisesti, kuten sovitteluelin on perustellusti todennut, että asiaan sovellettavassa lainsäädännössä vaadittavaa kynnysarvoa koskevan säännöksen puuttuminen estää päättelemästä pelkästään kynnysarvon puuttumisen perusteella, että Espanjan tuotanto koostuu osittain sellaisista aurinkokuivatuista rehuista, joiden osalta on maksettu väärin perustein keinotekoisesti kuivattaville rehuille tarkoitettua tuotantotukea.
363. Olen esittänyt muissa yhteyksissä syitä, joiden perusteella on mielestäni oikeusvarmuuden periaatteen vastaista antaa tällaiselle yhteisön oikeuden säännökselle - pelkästään sen lainsäädäntökokonaisuuden, johon se kuuluu, tavoitteen perusteella - merkitys, joka ei vastaa millään lailla kyseisen säännöksen täysin yksiselitteistä sanamuotoa.
364. Nyt esillä olevassa asiassa komissio on kuitenkin pystynyt esittämään muuta sellaista näyttöä vakavasta ja perustellusta epäilystä Espanjan valvontajärjestelmää kohtaan, joka oikeuttaa 2 prosentin rahoituskorjauksen, koska Espanjan hallitus ei ole esittänyt vastakkaista näyttöä.
365. Kuten sovitteluelin huomauttaa, on syytä pitää mielessä, että osa kyseisistä rehuista on saatettu itse asiassa markkinoida suoraan tai sekoitettuna dehydratoitujen rehujen kanssa ilman, että niitä on tosiasiassa keinotekoisesti dehydratoitu. Sovitteluelimen mukaan petoksen riski on merkittävä.
366. Tämä päätelmä käy ilmi sekä yhteenvetokertomuksesta että 13.12.1996 päivätystä neuvotteluelimen Espanjan kuningaskunnalle osoittaman kirjeen nro 48369 liitteestä 2.
367. On syytä panna merkille, että komission havaitsemien petollisten käytäntöjen moninkertaistuminen on todennäköinen seuraus havaitusta tukihakemuksia koskevien tuotantomäärien huomattavasta lisääntymisestä ilman, että karjamäärät ovat lisääntyneet, aurinkokuivattujen rehujen nopeasta vähenemisestä keinotekoisesti kuivattujen tuotteiden lisääntyessä ja viime vuosina syntyneistä uusista erityisen hyvin menestyvistä dehydratointiyrityksistä.
368. Espanjan hallitus ei ole kiistänyt kirjelmissään EMOTR:n yksiköiden esittämää näyttöä muun muassa siitä, että kansallisen valvontajärjestelmän keskeinen piirre käyttää yrityksen itse toimittamia punnitustietoja tai yrityksestä lähtevien tuotteiden osalta jalostusyrityksen toimittamia punnitustietoja ja laskua, kaupallisia asiakirjoja koskevien tosiasiallisten merkintöjen tarkastamattomuus sekä EMOTR:n yksiköiden paikan päällä tekemien tarkastusten tulokset, joiden perusteella voitiin havaita varsin alhainen rehujen kosteuspitoisuus, olivat tyypillisiä aurinkokuivattujen rehujen tuotannossa, ja että käytössä ollut hinta-asteikko edisti käytännössä sitä, että kuivatuslaitoksiin vietiin jo käytännössä kuivattuja tuotteita.
369. Kantajana oleva hallitus ei ole lainkaan kiistänyt näitä yhtäpitäviä seikkoja, joiden perusteella ehdotan, että kuivarehutuotannon yhteisön lainsäädännön rikkomista koskeva kanneperuste hylätään. Kahden prosentin osuus kustannuksista näyttää perustellulta, kun otetaan huomioon Belle-selvityksessä vahvistetut perusteet.
VI Yhteisön oikeuden periaatteiden loukkaaminen
A Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
370. Espanjan hallitus katsoo, että riidanalainen päätös perustuu virheellisiin ja subjektiivisiin havaintoihin. Päätöksellä loukataan sen mielestä seuraavia yhteisön oikeuden periaatteita:
- Kuulemisperiaate. Tätä periaatetta on noudatettu muodollisesti, mutta ei kuitenkaan käytännössä, koska Espanjan hallituksen esittämiä selvityksiä ei ole otettu huomioon missään vaiheessa. Espanjan viranomaisten esittämistä selvityksistä ja perusteluista huolimatta komissio on korostanut pelkästään samoja seikkoja eikä se ole kiistänyt tai osoittanut vääräksi esitettyjä perusteluja, minkä vuoksi se on evännyt Espanjan hallituksen puolustautumisoikeuden.
- Jäsenvaltiolle osoitettuja väitteitä koskevan näytön puuttuminen. Komissio on perustanut erityisesti kulutustukia koskevat rahoituskorjaukset joko aihetodisteisiin ja epäilyihin taikka Espanjan viranomaisten vääriksi osoittamiin tai oikaisemiin tietoihin.
- Hyvän hallinnon periaatetta on loukattu sen kaikilta osin, koska Espanjan viranomaisten esittämiä, erityisesti kulutustukia koskevia selvityksiä ei ole otettu riittävästi huomioon eikä niitä ole arvioitu asianmukaisella tavalla. Tässä yhteydessä sovellettu 2 prosentin rahoituskorjaus on perustunut ennen varainhoitovuotta 1993 tehtyihin tarkastuskäynteihin ja tarkastuksiin ja siten yhden sellaisen yrityksen väitettyihin laiminlyönteihin, joka ei ole saanut tukea kyseisenä markkinointivuonna.
- Seuraamusten lainmukaisuutta koskevaa periaatetta on loukattu erityisesti oliiviöljyn tuotantotukien ja kuivarehujen tuotantotukien yhteydessä. Espanjan hallitus korostaa, että rahoituskorjausta voidaan soveltaa ainoastaan silloin, kun tarkastuksissa on havaittu vakavia puutteita ja kun yhteisön talousarvioon voidaan perustellusti odottaa aiheutuvan vakavaa vahinkoa. Rahoituskorjausta on käytetty nyt esillä olevassa asiassa joko seuraamuksena tosiseikoista, joiden perusteella ei pitäisi soveltaa tällaista rahoituskorjausta, tai korjaamaan yhteisön lainsäädännön puutteita.
- Toissijaisesti suhteellisuusperiaate. Jos Espanjan hallituksen perustelut olisi otettu huomioon, sovelletut rahoituskorjaukset olisivat olleet nyt vahvistettua huomattavasti pienemmät. Tällöin olisi voitu osoittaa, ettei Espanjan valvontajärjestelmässä ole puutteita ainakaan siinä määrin, kuin komissio on väittänyt.
371. Komissio kiistää Espanjan hallituksen esittämät väitteet.
372. Komission mukaan Espanjan hallitus pitää kuulemisperiaatetta ja hyvän hallinnon periaatetta sisällöllisesti samankaltaisina. Komissio katsoo, että näitä periaatteita on sovellettu täysin asianmukaisesti, sillä kantajana oleva hallitus on voinut esittää näkökantansa. Komission mukaan perusoikeus tulla kuulluksi ei merkitse sitä, että asianosaisen perustelut ja väitteet on hyväksyttävä. Komissio toteaa lisäksi, että Espanjan hallitus saattaa sekoittaa keskenään oikeuden tulla kuulluksi ja perusteluvelvollisuuden. Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuus ei edellytä sitä, että asianosaisen jokaiseen väitteeseen vastataan erikseen. Lisäksi tämän oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuus on lievempi tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä, sillä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten valmistelun yhteydessä päätösten perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee päätöksen syyt.
373. Mitä tulee väitteeseen siitä, ettei Espanjan kuningaskunnan sääntöjenvastaisuuksista ole esitetty näyttöä, komissio katsoo esittäneensä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta riittävän vakuuttavaa näyttöä, jota ei ole myöskään voitu kumota Espanjan hallituksen esittämällä näytöllä.
374. Komissio korostaa lisäksi, ettei seuraamusten lainmukaisuutta koskevaa periaatetta voida soveltaa nyt esillä olevassa asiassa, koska rahoituskorjaukset eivät ole luonteeltaan seuraamuksia.
375. Suhteellisuusperiaatteen osalta komissio katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseisen jäsenvaltion tehtävänä on osoittaa, että EMOTR:n kustannukset ovat nousseet väitetyn laiminlyönnin vuoksi komission laskelmia vähemmän, mitä Espanjan hallitus ei ole osoittanut nyt esillä olevassa asiassa.
376. Espanjan hallitus kiistää komission väitteen kuulemisperiaatteen ja perusteluperiaatteen rinnasteisuudesta. Espanjan hallitus katsoo, että komissio on noudattanut tätä jälkimmäistä täysin muodollista periaatetta, mutta on loukannut kuulemisperiaatetta. Tätä ei ole havaittu, koska Espanjan hallituksen esittämiä väitteitä ole otettu huomioon, koska niitä ei ole kiistetty eikä osoitettu vääriksi.
377. Komissio kiistää myös tämän periaatteen loukkaamisen.
378. Näitä väitteitä on syytä tarkastella kutakin erikseen.
B Asian arviointi
1. Näytön puute
379. Tästä väitteestä on syytä todeta vain tarpeellinen. Tässä ratkaisuehdotuksessa viitataan useaan otteeseen yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamiin näyttöä koskeviin sääntöihin sekä näytön sisällön osalta että todistustaakan kohdistumisen osalta.
380. Kun ei oteta huomioon niitä Espanjan hallituksen esittämiä perusteluja, jotka näyttävät mielestäni oikeuttavan riidanalaisen päätöksen osittaiseen kumoamiseen ja ovat näin ollen osoituksena komission esittämän näytön puuttumisesta tai riittämättömyydestä, kanteen yhteydessä ei ole esitetty sellaista näyttöä, joka kyseenalaistaisi riidanalaisen päätöksen sellaisena kuin se on perusteltu komission tätä varten keräämässä asiakirja-aineistossa. Tässä ratkaisuehdotuksessa esitetyt perustelut kyseisten komissiota koskevien väitteiden kumoamiseksi perustuvat oikeuskäytäntöön, johon viitattiin edellä, kun Espanjan hallituksen esittämän näytön puute tai riittämättömyys todettiin.
381. Näin ollen riittää, että yhteisöjen tuomioistuinta kehotetaan tukeutumaan arvioihin, joita on esitetty Espanjan hallituksen esittämien kanneperustelujen tarkastelun yhteydessä.
2. Kuulemisperiaate ja hyvän hallinnon periaate
382. Kuten komissio on huomauttanut, eikä sen väitettä ole kiistetty, Espanjan hallitus ei tee eroa näiden kahden periaatteen välillä moittiessaan komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon Espanjan hallituksen esittämiä selvityksiä. Espanjan hallitus ei ole myöskään täsmentänyt näiden periaatteiden sisältöä.
383. Tarkastelen tämän vuoksi samanaikaisesti näitä kahta kanneperustetta, jotka liittyvät siihen, miten laaja velvollisuus komissiolla on ottaa huomioon EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä jäsenvaltion perustelut, ja otan tässä yhteydessä huomioon sen, että Espanjan hallituksen mukaan tässä ei ole kuitenkaan kyse komission perusteluvelvollisuudesta.
384. Näyttää siltä, että komission toimivaltaa rajoittaa tässä yhteydessä kaksi seikkaa. Ensinnäkin kuten komissio perustellusti toteaa, EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä sovellettavien rahoituskorjauksien kohteena olevan jäsenvaltion oikeus esittää perusteluja ja tosiseikkoja kyseisten rahoituskorjausten kyseenalaistamiseksi ei velvoita komissiota hyväksymään näitä perusteluja. Päinvastoin komission tehtävänä on tutkia nämä perustelut tarkoin varmistaakseen, että hyväksyttävä päätös on esitetyn näytön perusteella oikeutettu.
385. Yhteisöjen tuomioistuimen on joka tapauksessa tarkasteltava Espanjan kuningaskunnan esittämiä riidanalaista päätöstä koskevia väitteitä sekä tähän liittyvää näyttöä. Näyttö on todennäköisesti sama kuin kyseisen jäsenvaltion komissiolle esittämä näyttö. Tämän vuoksi komission perusteeton kieltäytyminen ottamasta huomioon sille esitettyä näyttöä kuuluu välillisesti yhteisöjen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin, ja yhteisöjen tuomioistuimen on siten itse arvioitava näytön vakuuttavuutta. Kanneperusteen tosiasiallinen luonne liittyy näin ollen läheisesti kumoamiskanteen ratkaisuun. Riidanalaisen päätöksen kumoaminen edellyttää nimittäin tavalla tai toisella sitä, ettei komissio ole ottanut riittävällä tavalla huomioon kantajana olevan hallituksen esittämää näyttöä, kun taas kanteen hylkääminen on osoituksena päinvastaisesta tilanteesta.
386. Kuten olemme todenneet näytön puuttumista koskevan kanneperusteen yhteydessä, Espanjan hallituksen esittämät väitteet on näin ollen hylättävä lukuun ottamatta riidanalaisen päätöksen kumoamista perustelevia kohtia. Näyttää myös siltä, ettei ole tarpeen kyseenalaistaa komission toimintaa niiden kanneperusteiden osalta, jotka ehdotan hylättäviksi yhteisöjen tuomioistuimessa.
387. Kanneperuste on näin ollen hylättävä.
3. Seuraamusten lainmukaisuutta koskeva periaate
388. Viittaan jälleen edellä mainitsemaani yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan asetuksen N:o 729/70 2 ja 3 artiklassa annetaan komissiolle oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu yhteisön säännöstön mukaisesti. Näin ollen jos tuen maksaminen on yhteisön lainsäädännön mukaan mahdollista ainoastaan sillä edellytyksellä, että tietyt tarkastamista koskevat muodollisuudet on täytetty, tämän edellytyksen vastaisesti maksettu tuki ei ole yhteisön oikeuden mukainen.
389. Asiaan sovellettavassa oikeuskäytännössä ei aseteta kiistettyjen kustannusten hyväksymisehdoksi sitä, että tarkastusjärjestelmässä on havaittu sellaisia vakavia puutteita, jotka on vahvistettu yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laadituissa rahoituskorjausluokissa, jotka sisältyvät Belle-selvitykseen. Belle-selvityksen mukaan rahoituskorjaukset ovat 2 prosenttia menoista, jos "puute liittyy valvontajärjestelmän merkityksettömämpään osaan tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli vähäinen."
390. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön on syytä viitata myös sen Espanjan hallituksen esittämän väitteen osalta, joka koski vaatimusta osoittaa ennakolta yhteisön talousarvioon mahdollisesti kohdistuva vakava vahinko. Komission ei tarvitse osoittaa tällaisen vahingon olemassaoloa, vaan se voi esittää pelkästään vakavaa sen puolesta puhuvaa näyttöä. Kyseisen jäsenvaltion tehtävänä on tarvittaessa osoittaa, että komissio on tulkinnut näyttöä virheellisesti.
391. Olen ottanut huomioon nämä yhteisön oikeuskäytännössä vahvistetut suuntaviivat arvioidessani kantajana olevan hallituksen esittämiä väitteitä. Ne väitteet, jotka on mielestäni hylättävä, eivät riitä kyseenalaistamaan riidanalaista päätöstä sillä perusteella, että EMOTR olisi lainvastaisesti kieltäytynyt vastaamasta syntyneistä kustannuksista.
4. Suhteellisuusperiaate
392. Espanjan hallitus toteaa, että jos sen perustelut olisi otettu huomioon, sovelletut rahoituskorjaukset olisivat olleet nyt vahvistettuja huomattavasti pienemmät.
393. Tämän osalta riittää, kun pidetään mielessä, että edellä mainitun yhteisön oikeuskäytännön mukaan komission on näytettävä toteen yhteisten säännösten rikkominen ja jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä taloudellisia seurauksia rikkomuksella on.
394. Tästä ratkaisuehdotuksesta käy ilmi, että niitä väitteitä lukuun ottamatta, jotka ehdotan hyväksyttäviksi, komissio on osoittanut Espanjan kuningaskunnan rikkoneen useita yhteisön maatalousalan säännöksiä.
395. Espanjan hallitus ei ole pystynyt omalta osaltaan osoittamaan, ettei sen toiminta ole lisännyt EMOTR:n menoja.
396. Lisäksi olen arvioinut suhteellisuusperiaatteen noudattamista kahdelle hyväksytylle tuottajajärjestölle maksettujen tuotantotukien ja yhdelle pullotusyritykselle maksettujen kulutustukien osalta. Niitä ei ole enää syytä käsitellä uudelleen.
397. Muiden niin oliiviöljyn tuotanto- kuin kulutustukeenkin ja kuivarehun tuotantotukeen liittyvien kanneperusteiden osalta on syytä huomauttaa, että kun otetaan huomioon lainvastaisten maksumääräysten merkitys sekä yhteisön talousarvioon kohdistuvien vahinkojen tai jopa petosten todennäköisyys, määriä, joita komissio ei ollut tunnustanut ja jotka ovat tapauskohtaisesti 2-10 prosenttia kyseisistä menoista, ei voida pitää liiallisina tai kohtuuttomina.
398. Suhteellisuusperiaatetta koskeva kanneperuste on näin ollen hylättävä.
VII Oikeudenkäyntikulut
399. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan nojalla asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, viimeksi mainittu on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ratkaisuehdotus
400. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:
1) Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehdyn päätöksen 97/333/EY muuttamisesta 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/608/EY Espanjan kuningaskuntaa koskeva osa kumotaan siltä osin kuin siinä kieltäydytään rahoittamasta EMOTR:sta Tragsa-yrityksen voittoa, N. Sevillano -yritykselle myönnettyä oliiviöljyn kulutustukea kokonaisuudessaan ja Espanjan kuningaskunnan ilmoittamia, markkinointivuoden 1992/1993 oliiviöljyn kulutustukea koskevia menoja kokonaisuudessaan.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.