62017CJ0059
ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
7 août 2018 (
*1
)
« Renvoi préjudiciel – Agriculture – Marché vitivinicole – Règlement (CE) no 555/2008 – Aides à la restructuration et à la reconversion des vignobles – Contrôles sur place inopinés – Prérogatives des agents de contrôle – Possibilité pour les agents de pénétrer sur une exploitation agricole sans avoir obtenu l’accord de l’exploitant »
Dans l’affaire C‑59/17,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Conseil d’État (France), par décision du 30 janvier 2017, parvenue à la Cour le 3 février 2017, dans la procédure
Château du Grand Bois SCI
contre
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. T. von Danwitz, président de chambre, MM. C. Vajda (rapporteur), E. Juhász, Mme K. Jürimäe et M. C. Lycourgos, juges,
avocat général : M. M. Bobek,
greffier : Mme V. Giacobbo-Peyronnel, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 novembre 2017,
considérant les observations présentées :
–
pour le gouvernement français, par MM. D. Colas et S. Horrenberger ainsi que par Mme E. de Moustier, en qualité d’agents,
–
pour le gouvernement hellénique, par M. G. Kanellopoulos ainsi que par Mmes E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou et E. Chroni, en qualité d’agents,
–
pour la Commission européenne, par MM. D. Triantafyllou et H. Krämer, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 22 février 2018,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) no 555/2008 de la Commission, du 27 juin 2008, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d’aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole (JO 2008, L 170, p. 1).
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Château du Grand Bois SCI à l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) au sujet du rejet par ce dernier de la demande de Château du Grand Bois tendant au versement de l’aide à la restructuration et à la reconversion de son vignoble.
Le droit de l’Union
Le règlement (CE) no 479/2008
3
Le règlement (CE) no 479/2008 du Conseil, du 29 avril 2008, portant organisation commune du marché vitivinicole, modifiant les règlements (CE) no 1493/1999, (CE) no 1782/2003, (CE) no 1290/2005 et (CE) no 3/2008, et abrogeant les règlements (CEE) no 2392/86 et (CE) no 1493/1999 (JO 2008, L 148, p. 1), a été abrogé par le règlement (CE) no 491/2009 du Conseil, du 25 mai 2009, modifiant le règlement (CE) no 1234/2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique) (JO 2009, L 154, p. 1). À la date des faits afférents au litige au principal, le règlement no 479/2008 demeurait toutefois d’application. L’article 3 de ce dernier règlement, qui figurait sous le chapitre 1, intitulé « Programmes d’aide », du titre II de celui-ci, prévoyait :
« Le présent chapitre établit les règles régissant l’octroi de fonds communautaires aux États membres et l’utilisation de ces fonds par les États membres, par l’intermédiaire de programmes d’aide nationaux (ci-après dénommés “programmes d’aide”), afin de financer des mesures d’aide spécifiques visant à soutenir le secteur vitivinicole. »
4
Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement :
« Les États membres assument la responsabilité des programmes d’aide et veillent à ce qu’ils soient cohérents sur le plan interne et à ce que leur conception et leur mise en œuvre se fassent avec objectivité en tenant compte de la situation économique des producteurs concernés et de la nécessité d’éviter des différences de traitement injustifiées entre producteurs.
Il incombe aux États membres de prévoir et d’appliquer les contrôles et les sanctions nécessaires en cas de manquement aux programmes d’aide. »
Le règlement no 555/2008
5
Les considérants 72 et 73 du règlement no 555/2008 énoncent :
« (72)
Il convient que chaque État membre assure l’efficacité d’action des instances chargées des contrôles dans le secteur vitivinicole. [...]
(73)
Pour contribuer à une application uniforme de la réglementation dans toute la Communauté, il convient que les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que le personnel des instances compétentes dispose des pouvoirs d’investigation appropriés pour assurer le respect de la réglementation. »
6
L’article 57, point 9, du règlement délégué (UE) 2016/1149 de la Commission, du 15 avril 2016, complétant le règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les programmes nationaux de soutien au secteur vitivinicole et modifiant le règlement n o 555/2008 (JO 2016, L 190, p. 1), a supprimé les articles 75 à 82 du règlement no 555/2008. Le règlement délégué (UE) 2018/273 de la Commission, du 11 décembre 2017, complétant le règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le régime d’autorisations de plantations de vigne, le casier viticole, les documents d’accompagnement et la certification, le registre des entrées et des sorties, les déclarations obligatoires, les notifications et la publication des informations notifiées, complétant le règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contrôles et les sanctions applicables, modifiant les règlements (CE) no 555/2008, (CE) no 606/2009 et (CE) no 607/2009 de la Commission et abrogeant le règlement (CE) no 436/2009 de la Commission et le règlement délégué (UE) 2015/560 de la Commission (JO 2018, L 58, p. 1), a, quant à lui, aux termes de son article 52, point 1, notamment supprimé les articles 83 à 95 bis du règlement no 555/2008. À la date des faits afférents au litige au principal, ces articles supprimés étaient encore en vigueur.
7
L’article 76 du règlement no 555/2008 disposait :
« Sans préjudice des dispositions particulières du présent règlement ou d’autres instruments législatifs communautaires, les États membres instaurent des contrôles et des mesures lorsque ceux-ci sont nécessaires pour garantir la bonne application du règlement [no 479/2008] et du présent règlement. Ces contrôles et mesures revêtent un caractère effectif, proportionné et dissuasif de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés.
Les États membres veillent en particulier à ce que :
a)
tous les critères d’admissibilité établis par la législation communautaire, la législation nationale ou le cadre national puissent être contrôlés ;
[...]
d)
les contrôles et mesures soient adaptés à la nature du soutien en cause. Les États membres définissent les méthodes et les moyens de vérification ainsi que les personnes à contrôler ;
[...] »
8
Selon l’article 77, paragraphe 1, de ce règlement, la vérification prend la forme de contrôles administratifs et, le cas échéant, de contrôles sur place.
9
Aux termes de l’article 78 dudit règlement :
« 1.   Les contrôles sur place sont effectués de manière inopinée. Un préavis limité au strict nécessaire peut toutefois être donné, pour autant que cela ne nuise pas à l’objectif du contrôle. Le préavis ne dépasse pas 48 heures, sauf dans des cas dûment justifiés ou dans le cas des mesures pour lesquelles des contrôles sur place systématiques sont prévus.
[...]
3.   La demande ou les demandes d’aide concernées sont rejetées si les bénéficiaires ou leur représentant empêchent la réalisation du contrôle sur place. »
10
L’article 81, paragraphes 3 et 4, du même règlement prévoyait :
« 3.   Les superficies donnant lieu au versement de la prime à l’arrachage font l’objet d’un contrôle systématique avant et après l’exécution de l’arrachage. Les parcelles contrôlées sont celles qui font l’objet d’une demande d’aide.
[...]
4.   Le contrôle destiné à vérifier que l’arrachage a effectivement eu lieu prend la forme d’un contrôle sur place classique. Ce contrôle peut toutefois être effectué par télédétection lorsque l’arrachage porte sur la totalité d’une parcelle de vigne ou que la résolution du système de télédétection est égale ou supérieure à 1 m2. »
11
L’article 83, intitulé « Prérogatives des agents de contrôle », du règlement no 555/2008 était libellé comme suit :
« Chaque État membre prend toutes les mesures utiles pour faciliter l’accomplissement des tâches des agents de ses instances compétentes. Il veille notamment à ce que ces agents, le cas échéant en collaboration avec ceux de ses services qu’il habilite à cette fin :
a)
aient accès aux vignobles, aux installations de vinification, de stockage et de transformation de produits vitivinicoles et aux moyens de transport de ces produits ;
[...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
12
Il ressort de la décision de renvoi que, le 29 juillet 2009, Château du Grand Bois a présenté une demande d’aide à la restructuration et à la reconversion de son vignoble pour la campagne 2008/2009.
13
Par décision du 18 décembre 2009, FranceAgriMer a rejeté cette demande au motif qu’il avait été constaté, lors des contrôles sur place effectués par son agent les 27 août et 15 septembre 2009, que, sur certaines parcelles, l’arrachage des vignes n’avait pas été réalisé conformément à la réglementation en vigueur.
14
Par jugement du 7 mai 2013, le tribunal administratif de Nantes (France) a accueilli le recours que Château du Grand Bois avait introduit contre cette décision. Sur appel de FranceAgriMer, la cour administrative d’appel de Nantes (France) a annulé ce jugement.
15
Devant la juridiction de renvoi, le Conseil d’État (France), Château du Grand Bois fait valoir que la circonstance que l’agent de FranceAgriMer avait pénétré sans son autorisation sur sa propriété a une incidence sur la légalité de la décision de FranceAgriMer du 18 décembre 2009.
16
Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Les dispositions des articles 76, 78 et 81 du règlement [no 555/2008] autorisent-elles les agents qui procèdent à un contrôle sur place à pénétrer sur les terres d’une exploitation agricole sans avoir obtenu l’accord de l’exploitant ?
2)
Dans l’hypothèse où il serait répondu positivement à cette première question, y a-t-il lieu de distinguer selon que les terres en cause sont closes ou non ?
3)
Dans l’hypothèse où il serait répondu positivement à cette première question, les dispositions des articles 76, 78 et 81 du règlement [no 555/2008] sont-elles compatibles avec le principe d’inviolabilité du domicile tel que garanti par l’article 8 de la convention européenne [de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950] ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
17
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 76, 78 et 81 du règlement no 555/2008 doivent être interprétés en ce sens qu’ils autorisent les agents qui procèdent à un contrôle sur place à pénétrer sur une exploitation agricole sans avoir obtenu l’accord de l’exploitant.
18
Les dispositions citées par la juridiction de renvoi dans sa première question relèvent du chapitre I, intitulé « Principes du contrôle », du titre V, lui-même intitulé « Contrôles applicables dans le secteur vitivinicole », du règlement no 555/2008, lequel fixe les modalités d’application du règlement no 479/2008. Les dispositions de ce chapitre précisent certains des principes et des modalités qui régissent l’obligation faite aux États membres d’effectuer des contrôles afin de vérifier la bonne application de ce dernier règlement.
19
Ainsi, en application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 479/2008, l’article 76 du règlement no 555/2008 oblige les États membres, lorsque cela est nécessaire pour garantir la bonne application de ces règlements, à instaurer des contrôles et des mesures qui revêtent un caractère effectif, proportionné et dissuasif, de manière à assurer une protection adéquate des intérêts financiers de l’Union européenne.
20
L’article 77, paragraphe 1, du règlement no 555/2008 dispose que la vérification exercée prend la forme de contrôles administratifs et, le cas échéant, de contrôles sur place. Conformément à l’article 78, paragraphe 1, de ce règlement, ces derniers doivent être effectués de manière inopinée, un préavis limité au strict nécessaire pouvant néanmoins être donné à la condition que cela ne nuise pas à l’objectif du contrôle.
21
Pour ce qui est des superficies donnant lieu au versement de la prime à l’arrachage, l’article 81, paragraphes 3 et 4, dudit règlement prévoit que ces superficies font l’objet d’un contrôle systématique avant et après l’exécution de l’arrachage et que ces contrôles prennent la forme d’un contrôle sur place classique, nonobstant la possibilité, sous certaines conditions, d’effectuer d’autres formes de contrôle précisées à ces dispositions.
22
Pour autant, il ne ressort ni du libellé des articles 76, 78 et 81 du règlement no 555/2008 ni de celui des autres dispositions de ce règlement que ce dernier assortit ladite obligation, à charge des États membres, d’instaurer un système de contrôles sur place d’une autorisation, pour les agents habilités à cette fin, de pénétrer sur les terres d’une exploitation agricole sans avoir obtenu l’accord de l’exploitant.
23
En particulier, il ne saurait être déduit du fait que, en vertu de l’article 78, paragraphe 1, du règlement no 555/2008, les contrôles sur place doivent être effectués de manière inopinée que ce règlement prévoit une telle autorisation. Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 40 à 42 de ses conclusions, les termes « inopiné » et « sans autorisation » ne sont pas synonymes. En effet, le fait qu’un contrôle puisse être effectué de manière inopinée signifie tout au plus qu’il peut avoir lieu à tout moment, sans que l’agent de contrôle ait annoncé sa visite.
24
En revanche, le fait qu’un tel contrôle soit « inopiné » ne saurait pour autant signifier que, une fois sur place sans s’être annoncé au préalable, cet agent puisse revendiquer le droit de pénétrer sur les lieux du contrôle sans y avoir été autorisé par l’exploitant. Il en résulte que l’obligation mise à charge des États membres par le règlement no 555/2008 d’instaurer un système de contrôles inopinés n’emporte pas, en elle-même, le droit, pour les agents de contrôle, de pénétrer sur les lieux du contrôle sans le consentement des exploitants.
25
Une telle analyse est confirmée par l’économie générale de ce règlement. À cet égard, il ressort des considérants 72 et 73 de celui-ci qu’il incombe aux États membres d’assurer l’efficacité d’action des instances chargées des contrôles dans le secteur vitivinicole, en prenant les mesures nécessaires pour faire en sorte que le personnel de ces instances dispose des pouvoirs d’investigation appropriés pour assurer le respect de la réglementation vitivinicole de l’Union. En outre, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 43 de ses conclusions, l’article 83, sous a), dudit règlement, relatif aux prérogatives des agents de contrôle, précise que chaque État membre doit veiller à ce que ses agents aient accès aux vignobles et aux autres lieux et installations nécessaires à l’accomplissement de leurs tâches, sans toutefois exiger que cet accès puisse intervenir sans l’accord de l’exploitant.
26
Il en découle que le règlement no 555/2008 confie aux États membres le soin de réglementer, dans leur droit national, les pouvoirs dont les agents de contrôle sont dotés ainsi qu’une grande partie des modalités des contrôles à effectuer, y compris celles relatives à l’accès aux lieux devant faire l’objet de contrôles.
27
Par conséquent, il y a lieu de considérer qu’une autorisation de pénétrer sur les terres d’un exploitant sans l’accord de celui-ci n’est pas octroyée par les dispositions du règlement no 555/2008.
28
Toutefois, le gouvernement français et la Commission européenne sont en substance d’avis que, en demandant l’octroi de fonds de l’Union au titre des programmes d’aide visés aux règlements nos 479/2008 et 555/2008, les exploitants dans le secteur vitivinicole donnent implicitement une autorisation générale et préalable aux contrôles, dès lors que ces derniers constituent un élément intégral du régime d’aide instauré par ces règlements.
29
Une telle argumentation ne saurait être retenue.
30
En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, la protection contre des interventions de la puissance publique dans la sphère d’activité privée d’une personne physique ou morale qui seraient arbitraires ou disproportionnées constitue un principe général du droit de l’Union, de telles interventions devant avoir un fondement légal et être justifiées par les raisons prévues par la loi (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission, 46/87 et 227/88, EU:C:1989:337, point 19 ; du 22 octobre 2002, Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, point 27, ainsi que du 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, point 51).
31
Or, une autorisation implicite, générale et préalable, telle qu’envisagée par le gouvernement français et la Commission, ne satisfait pas à cette exigence. Si le droit de l’Union peut prévoir qu’une autorisation générale et préalable des agents de contrôle d’accéder aux lieux d’exploitation pourrait être donnée par l’exploitant, une telle autorisation devrait, à tout le moins, être explicitement prévue par la loi. Or, les dispositions des règlements nos 479/2008 et 555/2008 ne prévoient pas une telle autorisation.
32
En tout état de cause, il y a lieu de considérer que le rejet de la demande d’aide prescrit à l’article 78, paragraphe 3, du règlement no 555/2008, en tant que conséquence juridique importante de l’obstruction, faite par l’exploitant ou par son représentant, au contrôle sur place constitue en lui-même un moyen efficace et suffisant d’atteindre l’objectif, visé à l’article 76 de ce règlement, d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 16 juin 2011, Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, points 26 et 27). Aux fins de la réalisation de cet objectif, une autorisation générale et préalable, au profit des agents de contrôle, d’accès aux lieux du contrôle n’est donc pas nécessaire.
33
Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que les articles 76, 78 et 81 du règlement no 555/2008 doivent être interprétés en ce sens qu’ils n’autorisent pas les agents qui procèdent à un contrôle sur place à pénétrer sur une exploitation agricole sans avoir obtenu l’accord de l’exploitant.
Sur les deuxième et troisième questions
34
Eu égard à la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre aux deuxième et troisième questions.
Sur les dépens
35
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
Les articles 76, 78 et 81 du règlement (CE) no 555/2008 de la Commission, du 27 juin 2008, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d’aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole, doivent être interprétés en ce sens qu’ils n’autorisent pas les agents qui procèdent à un contrôle sur place à pénétrer sur une exploitation agricole sans avoir obtenu l’accord de l’exploitant.
von Danwitz
Vajda
Juhász
Jürimäe
Lycourgos
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 août 2018.
Le greffier
A. Calot Escobar
Le président de la IVème chambre
T. von Danwitz
(
*1
)	Langue de procédure : le français.