62023CJ0150
WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)
z dnia 6 marca 2025 r. (
*1
) (
i
)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Ochrona osób zgłaszających naruszenia prawa Unii – Dyrektywa (UE) 2019/1937 – Artykuł 26 ust. 1 i 3 – Brak transpozycji i poinformowania o środkach przyjętych w tym celu – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Żądanie zasądzenia zapłaty w formie ryczałtu – Kryteria ustalania wysokości kary – Automatyczne zastosowanie współczynnika wagi uchybienia
W sprawie C‑150/23
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 13 marca 2023 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali J. Baquero Cruz, F. Blanc oraz T. Materne, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Wielkiemu Księstwu Luksemburga, które reprezentowali A. Germeaux oraz T. Schell, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: T. von Danwitz, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki prezesa szóstej izby, A. Kumin i I. Ziemele (sprawozdawczyni), sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że poprzez nieprzyjęcie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz.U. 2019, L 305, s. 17) oraz poprzez niepoinformowanie Komisji o takich przepisach Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 26 ust. 1 i 3 tej dyrektywy;
–
nakazanie Wielkiemu Księstwu Luksemburga zapłaty na rzecz Komisji kary ryczałtowej odpowiadającej wyższej z dwóch następujących kwot:
–
dziennej kwoty ryczałtowej wynoszącej 900 EUR pomnożonej poprzez liczbę dni, które upłynęły od dnia przypadającego po dniu upływu terminu na dokonanie transpozycji wyznaczonego w dyrektywie 2019/1937 do dnia wyeliminowania uchybienia, lub – w razie braku wyeliminowania uchybienia – do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie;
–
minimalnej kwoty ryczałtowej wynoszącej 252000 EUR;
–
w sytuacji gdyby uchybienie zobowiązaniom stwierdzone w tiret pierwszym utrzymywało się do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, nakazanie Wielkiemu Księstwu Luksemburga zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 3150 EUR za każdy dzień opóźnienia liczony od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia, w którym Wielkie Księstwo Luksemburga uczyni zadość zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2019/1937; oraz
–
obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga kosztami postępowania.
Ramy prawne
Dyrektywa 2019/1937
2
Motyw 1 dyrektywy 2019/1937 stanowi:
„[…] Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się, zarówno na poziomie [Unii Europejskiej], jak i międzynarodowym, znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony sygnalistów”.
3
Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy:
„Celem niniejszej dyrektywy jest poprawa egzekwowania prawa i polityk Unii w określonych dziedzinach poprzez ustanowienie wspólnych minimalnych norm zapewniających wysoki poziom ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii”.
4
Artykuł 26 tej dyrektywy przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 17 grudnia 2021 r.
[…]
3.   Przyjęte przez państwa członkowskie przepisy, o których mowa w ust. 1 i 2, zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Sposób dokonywania takiego odniesienia określany jest przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji tekst tych przepisów”.
Komunikat Komisji z 2023 r.
5
Komunikat Komisji 2023/C 2/01 zatytułowany „Sankcje finansowe w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” (Dz.U. 2023, C 2, s. 1, zwany dalej „komunikatem z 2023 r.”) odnosi się w pkt 3 i 4, odpowiednio, do „okresowej kary pieniężnej” i „kar ryczałtowych”.
6
Punkt 3.2 tego komunikatu, dotyczący stosowania współczynnika wagi uchybienia w ramach obliczania dziennej kary pieniężnej, stanowi:
„Uchybienie […] związane z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia środków transpozycji dyrektywy przyjętej w ramach procedury ustawodawczej zawsze uważa się za poważne. Aby dostosować wysokość kary do szczególnych okoliczności sprawy, Komisja określa współczynnik wagi uchybienia na podstawie dwóch parametrów: wagi naruszonych lub nietransponowanych przepisów Unii oraz skutków uchybienia dla interesu ogólnego i jednostkowego.
[…]”.
7
Punkt 3.2.2 tego komunikatu stanowi:
„W przypadku spraw wnoszonych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE Komisja systematycznie stosuje współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 w przypadku całkowitego niedopełnienia obowiązku zgłoszenia środków transpozycji. W Unii opartej na poszanowaniu zasad państwa prawa wszystkie dyrektywy przyjęte zgodnie z procedurą ustawodawczą należy traktować jako równie ważne i wymagające pełnej transpozycji przez państwa członkowskie w terminach wyznaczonych w tych dyrektywach.
W przypadku częściowego niedopełnienia obowiązku zgłoszenia środków transpozycji należy uwzględnić wagę luki w transpozycji przy ustalaniu współczynnika wagi uchybienia, który jest niższy niż 10. Ponadto można wziąć pod uwagę wpływ uchybienia na interesy ogólne i jednostkowe […]”.
8
Zgodnie z pkt 3.3 komunikatu z 2023 r., zatytułowanym „Stosowanie współczynnika czasu trwania”:
„[…]
Współczynnik czasu trwania jest wyrażony jako mnożnik przyjmujący wartość od 1 do 3. Mnożnik ten oblicza się, powiększając jego wartość o 0,10 każdego miesiąca, począwszy od dnia wydania pierwszego wyroku lub od dnia następującego po upływie terminu transpozycji przedmiotowej dyrektywy.
[…]”.
9
Punkt 3.4 tego komunikatu, zatytułowany „Zdolność płatnicza państwa członkowskiego”, przewiduje:
„[…]
Wysokość kary, którą można uznać za odstraszającą, będzie różniła się w zależności od zdolności płatniczej państw członkowskich. Wspomniane działanie odstraszające znajduje odzwierciedlenie we współczynniku »n«. Współczynnik ten definiuje się jako ważoną średnią geometryczną produktu krajowego brutto (PKB) danego państwa członkowskiego podzieloną przez średnią PKB państw członkowskich – wynikowi tego działania przypisuje się wagę wynoszącą 2; uzyskany iloraz mnoży się przez liczbę ludności danego państwa członkowskiego podzieloną przez średnią liczby ludności wszystkich państw członkowskich, przy czym ilorazowi temu przypisuje się wagę wynoszącą 1. Uzyskany rezultat odzwierciedla zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego względem zdolności płatniczej pozostałych państw członkowskich:
[…]
Komisja postanowiła zmienić metodę obliczania współczynnika »n«, która obecnie opiera się przede wszystkim na PKB państw członkowskich i w dalszej kolejności na liczbie ich mieszkańców jako na kryterium demograficznym zapewniającym możliwość zachowania rozsądnego zróżnicowania między poszczególnymi państwami członkowskimi. Sytuacja, w której element związany z liczbą ludności państw członkowskich w obliczeniach współczynnika »n« odpowiada za jedną trzecią wagi tego współczynnika, pozwala w rozsądny sposób ograniczyć wahania współczynników »n« poszczególnych państw członkowskich w porównaniu z sytuacją, w której obliczenia tego współczynnika bazowałyby wyłącznie na PKB państw członkowskich. Prowadzi to również do zwiększenia stabilności obliczeń współczynnika »n«, biorąc pod uwagę fakt, że liczba ludności danego państwa prawdopodobnie nie będzie zmieniała się w znacznym stopniu w ujęciu rocznym. PKB państwa członkowskiego może być natomiast narażony na poważniejsze wahania w skali roku, zwłaszcza w okresach kryzysu gospodarczego. Jednocześnie, ponieważ PKB państwa członkowskiego nadal odpowiada za dwie trzecie wagi obliczeń, pozostaje najważniejszym czynnikiem branym pod uwagę do celów oceny zdolności płatniczej danego państwa.
[…]”.
10
W pkt 4.2 wskazanego komunikatu określono metodę obliczania kwoty kary ryczałtowej w następujący sposób:
„Metoda obliczania kary ryczałtowej jest zbliżona do metody obliczania okresowej kary pieniężnej i obejmuje:
–
pomnożenie stawki ryczałtowej przez współczynnik wagi uchybienia,
–
pomnożenie uzyskanego wyniku przez współczynnik »n«,
–
pomnożenie rezultatu przez liczbę dni trwania uchybienia […]
[…]”.
11
Punkt 4.2.1 tego komunikatu przewiduje:
„Aby obliczyć karę ryczałtową, stawkę dzienną mnoży się przez liczbę dni trwania uchybienia. Liczbę dni trwania uchybienia ustala się w następujący sposób:
[…]
–
w przypadku spraw wnoszonych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE liczba ta odpowiada liczbie dni od dnia przypadającego po dniu upływu terminu na dokonanie transpozycji wyznaczonego w odpowiedniej dyrektywie do dnia wyeliminowania uchybienia, lub – jeśli to nie nastąpiło – do dnia wydania wyroku na podstawie art. 260 TFUE.
[…]”.
12
Zgodnie z pkt 4.2.2 komunikatu z 2023 r.:
„Przy obliczaniu kary ryczałtowej Komisja stosuje ten sam współczynnik wagi uchybienia i ten sam stały współczynnik »n« co przy obliczaniu okresowej kary pieniężnej.
W przypadku kary ryczałtowej stawka ryczałtowa jest niższa niż w przypadku okresowych kar pieniężnych […].
Stawkę ryczałtową obowiązującą dla kary ryczałtowej przedstawiono w pkt 2 załącznika I.
[…]”.
13
Załącznik I do tego komunikatu, zatytułowany „Dane wykorzystywane do ustalenia wysokości sankcji finansowych proponowanych Trybunałowi” przewiduje w pkt 2 – że stawkę kary ryczałtowej, o której mowa w pkt 4.2.2 rzeczonego komunikatu, ustala się na poziomie 1000 EUR dziennie, co odpowiada jednej trzeciej kwoty stawki ryczałtowej okresowych kar pieniężnych; ponadto w pkt 3 – że współczynnik „n” dla Wielkiego Księstwa Luksemburga wynosi 0,09. Zgodnie z pkt 5 tego załącznika I minimalna kara ryczałtowa określona dla Wielkiego Księstwa Luksemburga wynosi 252000 EUR.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
14
W dniu 21 stycznia 2022 r. Komisja skierowała do Wielkiego Księstwa Luksemburga wezwanie do usunięcia uchybienia, zarzucając temu państwu członkowskiemu, że nie poinformowało jej o przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/1937, której termin transpozycji upłynął w dniu 17 grudnia 2021 r. W odpowiedzi z dnia 15 marca 2022 r. Wielkie Księstwo Luksemburga poinformowało Komisję, że prace nad tymi przepisami są w toku.
15
Wobec braku dalszych wiadomości na temat transpozycji dyrektywy 2019/1937 Komisja w dniu 15 lipca 2022 r. skierowała do Wielkiego Księstwa Luksemburga uzasadnioną opinię, w której wezwała to państwo członkowskie do wypełnienia obowiązków ciążących na nim na mocy tej dyrektywy w terminie dwóch miesięcy, począwszy od dnia doręczenia tej opinii.
16
W odpowiedzi z dnia 25 sierpnia 2022 r. Wielkie Księstwo Luksemburga wskazało, że Conseil d’État (rada stanu, Luksemburg), poinformowana o pilnym charakterze tej sprawy, wyda opinię w sprawie projektu ustawy nr 7945, mającej za przedmiot transpozycję tej dyrektywy, tak aby prace legislacyjne mogły zostać wznowione we wrześniu 2022 r.
17
Uznając, że owo państwo członkowskie nadal uchybia swoim zobowiązaniom, w dniu 13 marca 2023 r. Komisja postanowiła wnieść do Trybunału niniejszą skargę.
18
W dniu 17 maja 2023 r. Wielkie Księstwo Luksemburga notyfikowało Komisji loi du 16 mai 2023 portant transposition de la directive (UE) 2019/1937 du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (ustawę z dnia 16 maja 2023 r. w sprawie transpozycji dyrektywy Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii) (Mémorial A nr 332 z dnia 17 maja 2023 r., zwaną dalej „ustawą z dnia 16 maja 2023 r.”), która weszła w życie w dniu 21 maja 2023 r.
19
Pismem z dnia 28 września 2023 r. Komisja poinformowała Trybunał, że transpozycję dyrektywy 2019/1937 przez Wielkie Księstwo Luksemburga można uznać za zakończoną w dniu 21 maja 2023 r. W związku z tym instytucja ta, po pierwsze, częściowo cofnęła skargę, rezygnując z wniosku o ustalenie okresowej kary pieniężnej, i po drugie, dostosowała swoje żądania zasądzenia od tego państwa członkowskiego kary ryczałtowej, żądając z tego tytułu kwoty 467100 EUR.
20
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 19 grudnia 2023 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu ogłoszenia wyroku w sprawie C‑147/23. Po ogłoszeniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r.Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346) postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione decyzją prezesa Trybunału z tego samego dnia.
W przedmiocie skargi
Uchybienie zobowiązaniom w oparciu o art. 258 TFUE
Argumentacja stron
21
Komisja przypomina, że zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektyw do ich krajowych systemów prawnych w terminach określonych w tych dyrektywach i do niezwłocznego poinformowania jej o tych przepisach.
22
Zdaniem tej instytucji istnienie jakiegokolwiek uchybienia tym zobowiązaniom powinno być oceniane w zależności od sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w skierowanej do niego uzasadnionej opinii.
23
W niniejszej sprawie Wielkie Księstwo Luksemburga nie przyjęło przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2019/1937 ani nie poinformowało Komisji o ich przyjęciu przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 15 lipca 2022 r.
24
Wielkie Księstwo Luksemburga przyznaje, że nie przyjęło tych przepisów w wyznaczonym terminie.
25
Państwo to wskazuje, że ustawa z dnia 16 maja 2023 r., która została notyfikowana Komisji w dniu 17 maja 2023 r. i weszła w życie w dniu 21 maja 2023 r., umożliwiła pełną transpozycję dyrektywy 2019/1937 w tym dniu.
26
Komisja przypomina w tym względzie, że okoliczność polegająca na tym, iż dane państwo członkowskie stosuje się do zobowiązań ciążących na nim już podczas trwającego postępowania sądowego, jest bez znaczenia dla stwierdzenia istnienia uchybienia po stronie tego państwa, ponieważ kwestię tę należy oceniać w świetle sytuacji panującej w tym państwie członkowskim w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
Ocena Trybunału
27
Zgodnie z art. 26 ust. 1 dyrektywy 2019/1937 państwa członkowskie były zobowiązane do wprowadzenia najpóźniej do dnia 17 grudnia 2021 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do jej wykonania. Ponadto w art. 26 ust. 3 tej dyrektywy wyjaśniono, że przyjęte przez państwa członkowskie przepisy winny zawierać odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie ma towarzyszyć ich urzędowej publikacji. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 3 tej dyrektywy państwa członkowskie powinny były przekazać Komisji tekst tych przepisów krajowych.
28
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego późniejsze zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo].
29
W niniejszej sprawie, stwierdziwszy, że Wielkie Księstwo Luksemburga nie poinformowało jej o przepisach niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2019/1937, Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego w dniu 15 lipca 2022 r. uzasadnioną opinię, wzywając je do zastosowania się do zobowiązań, o których mowa w tej opinii, w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
30
Jak zaś wynika z odpowiedzi na skargę i dupliki złożonych przez Wielkie Księstwo Luksemburga w niniejszym postępowaniu, w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 15 lipca 2022 r. owo państwo członkowskie nie przyjęło przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/1937 i w konsekwencji nie poinformowało o takich przepisach Komisji.
31
W rezultacie należy stwierdzić, że poprzez nieprzyjęcie do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 15 lipca 2022 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/1937 i w konsekwencji niepoinformowanie o takich przepisach Komisji, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 26 ust. 1 i 3 tej dyrektywy.
W przedmiocie żądania wniesionego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
Argumentacja stron
32
Podstawą, na której opiera się Komisja do celów ustalenia kwoty kary ryczałtowej, są ogólne zasady, o których mowa w pkt 2 komunikatu z 2023 r., oraz metoda obliczenia przedstawiona w pkt 3 i 4 tego komunikatu. W szczególności instytucja ta wskazuje, że określenie kwoty kary ryczałtowej powinno opierać się na podstawowych kryteriach, jakimi są waga uchybienia, czas jego trwania oraz konieczność zapewnienia, aby sankcja działała jako środek odstraszający od dalszych uchybień.
33
Co się tyczy w pierwszej kolejności wagi uchybienia, Komisja przypomina, że współczynnik mający zastosowanie zgodnie z komunikatem z 2023 r. może mieć wartość od 1 do 20. Instytucja ta dodaje, że zgodnie z pkt 3.2.2 tego komunikatu Komisja systematycznie stosuje współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 w przypadku całkowitego niedopełnienia obowiązku zgłoszenia przepisów służących transpozycji dyrektywy, przy czym każdy brak transpozycji dyrektywy i zgłoszenia jej przepisów ma taką samą wagę, niezależnie od charakteru przepisów danej dyrektywy.
34
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, Komisja wyjaśnia, że jest on równoważny, jeśli chodzi o obliczanie ryczałtu, liczbie dni trwania naruszenia. Oblicza się go zgodnie z pkt 4.2.1 komunikatu z 2023 r. i odpowiada on, w przypadku spraw wnoszonych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, liczbie dni między dniem następującym po upływie terminu transpozycji danej dyrektywy a dniem, w którym naruszenie ustało, lub, jeśli to nie nastąpiło – dniem wydania wyroku na podstawie art. 260 TFUE.
35
Co się tyczy w trzeciej kolejności kryterium dotyczącego konieczności zapewnienia, aby sankcja działała jako środek odstraszający przed dalszymi uchybieniami z uwzględnieniem zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego Komisja wskazuje, że jest ono wyrażone poprzez współczynnik „n”, ustalony dla każdego państwa członkowskiego w pkt 3 załącznika I do komunikatu z 2023 r. Podstawą jego obliczenia jest stosunek PKB danego państwa do średniego krajowego PKB w Unii pomnożony przez stosunek liczby ludności tego państwa do średniej krajowej liczby ludności Unii. Pierwsza z tych wartości stanowi dwie trzecie, a druga jedną trzecią ważonego obliczenia. W zastosowaniu tego pkt 3 współczynnik „n” Wielkiego Księstwa Luksemburga wynosi 0,09.
36
Komisja proponuje więc zgodnie z pkt 4.2 komunikatu z 2023 r. przyjąć współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 i zastosować współczynnik „n” wynoszący 0,09. Iloczyn tych dwóch liczb powinien zostać pomnożony przez stawkę kary ryczałtowej określoną w pkt 2 załącznika I do tego komunikatu, to znaczy 1000 EUR, co odpowiada kwocie 900 EUR, którą należy pomnożyć przez liczbę dni trwania uchybienia, zgodnie z pkt 4.2.1 rzeczonego komunikatu. Komisja zauważa, że należy zasądzić od Wielkiego Księstwa Luksemburga zapłatę obliczonej w ten sposób kwoty ryczałtowej, pod warunkiem że kwota ta będzie przewyższać 252000 EUR, stanowiące minimalną kwotę kary ryczałtowej ustaloną dla tego państwa zgodnie z pkt 5 załącznika I do komunikatu z 2023 r.
37
W odpowiedzi na skargę Wielkie Księstwo Luksemburga podkreśla, że systematyczne stosowanie współczynnika wagi uchybienia wynoszącego 10 wyklucza jakiekolwiek uwzględnienie okoliczności specyficznych dla procesu legislacyjnego danego państwa członkowskiego.
38
Z jednej strony ustawa z dnia 16 maja 2023 r. nie tylko zapewnia transpozycję dyrektywy 2019/1937, ale również ustanawia szersze ramy normatywne obejmujące zgłaszanie naruszeń prawa krajowego. To rozszerzenie zakresu stosowania ochrony przewidzianej w dyrektywie 2019/1937 wyjaśnia opóźnienie w transpozycji tej dyrektywy, co winno zostać uwzględnione przy ustalaniu współczynnika wagi uchybienia. Z drugiej strony Wielkie Księstwo Luksemburga wykazało się w ramach współpracy z Komisją przejrzystością i szybkością działania, co zdaniem tego państwa członkowskiego również stanowi okoliczność łagodzącą, która powinna prowadzić do obniżenia współczynnika wagi uchybienia.
39
Z tych względów Wielkie Księstwo Luksemburga wnosi o obniżenie dziennej kwoty ryczałtowej.
40
W żądaniach dodatkowych z dnia 28 września 2023 r. Komisja, w następstwie powiadomienia przez Wielkie Księstwo Luksemburga o wejściu w życie w dniu 21 maja 2023 r. ustawy z dnia 16 maja 2023 r., proponuje, aby uznać, żeby za liczbę dni trwania naruszenia uznać okres pomiędzy dniem 18 grudnia 2021 r., czyli dniem następującym po dniu upływu terminu transpozycji dyrektywy 2019/1937, a dniem 20 maja 2023 r., czyli dniem poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy zapewniającej transpozycję tej dyrektywy. Wynika z tego, że proponowana kwota dzienna wynosi 900 EUR (10 × 0,09 × 1000), którą to kwotę należy pomnożyć przez liczbę dni trwania uchybienia, wynoszącą 519. Żądana kwota kary ryczałtowej wynosi zatem 467100 EUR.
Ocena Trybunału
41
Artykuł 260 ust. 3 TFUE stanowi w akapicie pierwszym, iż jeżeli Komisja, uznawszy, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o przepisach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, wniesie skargę do Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE, to instytucja ta może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję, a zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.
42
Ponieważ, jak wynika z pkt 31 niniejszego wyroku, zostało ustalone, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 15 lipca 2022 r. Wielkie Księstwo Luksemburga nie przyjęło przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji do prawa krajowego przepisów dyrektywy 2019/1937 i w konsekwencji nie poinformowało Komisji o tych przepisach, stwierdzone w ten sposób uchybienie jest objęte zakresem stosowania art. 260 ust. 3 TFUE.
43
Ponadto należy przypomnieć, że celem realizowanym przez wprowadzenie mechanizmu zawartego w art. 260 ust. 3 TFUE jest nie tylko skłonienie państw członkowskich do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego środka miałoby tendencję do utrwalania się, lecz również uproszczenie i przyspieszenie procedury nakładania kar pieniężnych za uchybienia obowiązkowi poinformowania o środkach krajowych transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo].
44
Aby osiągnąć ten cel, w art. 260 ust. 3 TFUE przewidziano nałożenie w szczególności ryczałtu jako kary pieniężnej.
45
Zasądzenie zapłaty kwoty kary ryczałtowej opiera się na ocenie skutków niewykonania zobowiązań ciążących na danym państwie członkowskim w odniesieniu do wchodzących w grę interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo].
46
W tym względzie Komisja uzasadnia charakter i wysokość żądanych kar pieniężnych, uwzględniając wydane przez siebie wytyczne, takie jak te zawarte w jej komunikatach, które, choć nie wiążą Trybunału, przyczyniają się do zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez Komisję [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo].
47
Jeśli chodzi o możliwość wymierzenia kary pieniężnej, zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, określenie właściwych kar pieniężnych na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się podobnych naruszeń prawa Unii [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo].
48
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż wszystkie okoliczności prawne i faktyczne dotyczące stwierdzonego uchybienia świadczą o tym, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii w przyszłości wymaga podjęcia środków odstraszających takich jak nałożenie kary ryczałtowej.
49
Co się tyczy obliczania kwoty kary ryczałtowej, należy przypomnieć, że w zastosowaniu art. 260 ust. 3 TFUE jedynie Trybunał jest właściwy do nałożenia kary pieniężnej na państwo członkowskie. Jednakże w ramach postępowania wszczętego na podstawie tego postanowienia Trybunał ma jedynie ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne, ponieważ w przypadku stwierdzenia uchybienia przez Trybunał propozycje Komisji wiążą go w zakresie dotyczącym charakteru kary pieniężnej, jaką może on nałożyć, oraz co do maksymalnej wysokości tej kary, jaką może orzec [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo].
50
Przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych w tej dziedzinie, w zakresie wyznaczonym w propozycjach Komisji, do Trybunału należy – jak przypomniano w pkt 47 niniejszego wyroku – ustalenie kwoty kary ryczałtowej, której zapłacenie może zostać zasądzone od państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, w taki sposób, aby kwota ta była, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników należą: waga stwierdzonego uchybienia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza danego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 68, 87 i przytoczone tam orzecznictwo].
51
Należy również przypomnieć, że w ramach tych uprawnień dyskrecjonalnych wytyczne takie jak te zawarte w komunikatach Komisji nie wiążą Trybunału, ale przyczyniają się do zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez samą Komisję, gdy instytucja ta przedkłada wnioski Trybunałowi [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo].
52
W niniejszej sprawie Komisja, aby uzasadnić swoje żądanie zasądzenia od Wielkiego Księstwa Luksemburga zapłaty kary ryczałtowej, a także aby ustalić jego kwotę, oparła się na komunikacie z 2023 r.
53
W pierwszej kolejności, co się tyczy wagi stwierdzonego uchybienia, z pkt 3.2 komunikatu z 2023 r. wynika, że zdaniem Komisji brak zgłoszenia przepisów umożliwiających transpozycję dyrektywy przyjętej w ramach procedury ustawodawczej zawsze uważa się za poważny. W związku z tym uchybienie to uzasadnia automatyczne zastosowanie współczynnika wagi uchybienia wynoszącego 10.
54
Wielkie Księstwo Luksemburga kwestionuje wymiar tego współczynnika i automatyczny charakter jego zastosowania w okolicznościach stwierdzonego uchybienia.
55
W tym względzie należy przypomnieć, że obowiązek przyjęcia przepisów w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania Komisji o tych przepisach stanowią zasadnicze obowiązki państw członkowskich mające zapewnić pełną skuteczność prawa Unii, a zatem uchybienie tym zobowiązaniom należy uznać za niewątpliwie poważne [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo].
56
W niniejszej sprawie należy podkreślić, że dyrektywa 2019/1937 jest kluczowym instrumentem prawa Unii, ponieważ ustanawia, zgodnie z jej art. 1 w związku z motywem 1 tej dyrektywy, wspólne minimalne normy zapewniające wysoki poziom zrównoważonej i skutecznej ochrony osób zgłaszających naruszenia tego prawa w dziedzinach, w których takie naruszenia mogą szczególnie zagrozić interesowi ogólnemu. Ustanawiając bowiem system ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii w kontekście związanym z wykonywaną przez nie pracą, dyrektywa ta przyczynia się do zapobiegania szkodom dla interesu publicznego w dziedzinach szczególnie wrażliwych, takich jak zamówienia publiczne, zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, ochrona środowiska lub interesów finansowych Unii. Przepisy wspomnianej dyrektywy przewidują zatem obowiązek, obejmujący zarówno podmioty sektora publicznego, jak i podmioty sektora prywatnego, ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, procedur przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych w związku z nimi, przy jednoczesnym zagwarantowaniu praw osób zgłaszających naruszenia prawa Unii oraz warunków, na jakich osoby te mogą korzystać z przewidzianej w ten sposób ochrony. [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 73].
57
Brak transpozycji przepisów dyrektywy 2019/1937 w wyznaczonym terminie siłą rzeczy narusza zaś prawo Unii oraz jego jednolite i skuteczne stosowanie, ponieważ naruszenia tego prawa mogą pozostać niezgłoszone, jeżeli osobom, które wiedzą o takich naruszeniach, nie przysługuje ochrona przed ewentualnymi działaniami odwetowymi [zobacz podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 74].
58
Z uwagi na to wysokość kar pieniężnych nałożonych na państwo członkowskie na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE powinna być dostosowana do okoliczności i proporcjonalna do popełnionego naruszenia [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 75], jak przypomniano w pkt 50 niniejszego wyroku.
59
Jest to powód, dla którego Trybunał rozstrzygnął, że automatyczne stosowanie tego samego współczynnika wagi uchybienia we wszystkich przypadkach braku pełnej transpozycji dyrektywy, a tym samym braku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji tej dyrektywy, siłą rzeczy stoi na przeszkodzie dostosowaniu wysokości kar pieniężnych do okoliczności charakteryzujących uchybienie i nałożeniu proporcjonalnych kar [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 76].
60
W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że, zakładając, że naruszenie obowiązku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy należy uznać za mające taką samą wagę bez względu na daną dyrektywę, Komisja nie jest w stanie dostosować kar pieniężnych w zależności od skutków niewykonania tego obowiązku dla interesów prywatnych i interesu publicznego, jak przewiduje pkt 3.2.2 komunikatu z 2023 r. [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 77].
61
W niniejszej sprawie uchybienie obowiązkowi przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2019/1937 jest szczególnie poważne, ponieważ – jak podkreślono w pkt 56 niniejszego wyroku – przepisy tej dyrektywy, w zakresie, w jakim mają na celu ochronę osób zgłaszających naruszenia prawa Unii w dziedzinach objętych tą dyrektywą, przyczyniają się do zapewnienia jednolitego i skutecznego stosowania tego prawa [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 79].
62
Co się tyczy okoliczności łagodzących, na które powołuje się Wielkie Księstwo Luksemburga, należy zauważyć, po pierwsze, że przyjęcie przepisów obejmujących zakres stosowania wykraczający poza dyrektywę 2019/1937 pozostaje bez wpływu na ocenę wagi uchybienia, ponieważ jest to efekt świadomie dokonanego przez państwo członkowskie wyboru, co w niniejszej sprawie odbyło się ze szkodą dla transpozycji tej dyrektywy w wymaganym terminie.
63
Po drugie, w zakresie, w jakim Wielkie Księstwo Luksemburga utrzymuje, iż w ramach współpracy z Komisją wykazało się przejrzystością i szybkością działania, należy przypomnieć, że obowiązek lojalnej współpracy z Komisją spoczywa w każdym wypadku na państwach członkowskich na mocy art. 4 ust. 3 TUE, co oznacza, że każde państwo członkowskie jest zobowiązane ułatwiać tej instytucji wypełnianie jej zadania polegającego, zgodnie z art. 17 TUE, na nadzorowaniu – w charakterze strażniczki traktatów – stosowania prawa Unii pod kontrolą Trybunału. W związku z tym jedynie współpraca z Komisją charakteryzująca się działaniami świadczącymi o zamiarze jak najszybszego zastosowania się do zobowiązań wynikających z dyrektywy może zostać uwzględniona jako okoliczność łagodząca w ramach oceny wagi uchybienia [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo].
64
W niniejszej sprawie należy jednak uznać, że Wielkie Księstwo Luksemburga nie wykazało się wzorową szybkością działania, potrzebując ośmiu miesięcy, licząc od upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego, po jej doręczeniu, w uzasadnionej opinii z dnia 15 lipca 2022 r. i około 17 miesięcy od upływu terminu wyznaczonego w art. 26 ust. 1 dyrektywy 2019/1937 na wywiązanie się z obowiązków ciążących na nim na mocy tej dyrektywy.
65
W drugiej kolejności, w ramach oceny czasu trwania uchybienia, należy przypomnieć, że jeśli chodzi o początek okresu uwzględnianego przy ustalaniu kwoty kary ryczałtowej, datą, którą należy przyjąć w celu oceny czasu trwania danego uchybienia, nie jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji, lecz data upływu terminu transpozycji przewidzianego w danej dyrektywie [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo].
66
Bezsporne zaś jest, że w dniu upływu terminu transpozycji przewidzianego w art. 26 ust. 1 dyrektywy 2019/1937, czyli w dniu 17 grudnia 2021 r., Wielkie Księstwo Luksemburga nie przyjęło przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych niezbędnych do zapewnienia transpozycji tej dyrektywy i w konsekwencji nie poinformowało też Komisji o takich przepisach, wbrew wymogom ustanowionym w tym art. 26 ust. 3 tej dyrektywy. Wynika z tego, że rozpatrywane uchybienie, które ustało dopiero w dniu 20 maja 2023 r., wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 16 maja 2023 r., trwało niemal półtora roku.
67
W trzeciej kolejności, co się tyczy zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego, z orzecznictwa wynika, że bez uszczerbku dla możliwości proponowania przez Komisję kar finansowych opartych na wielu kryteriach w celu umożliwienia, w szczególności, zachowania rozsądnego zróżnicowania między poszczególnymi państwami członkowskimi, należy uwzględnić PKB tego państwa jako czynnik dominujący przy ocenie jego zdolności płatniczej oraz przy ustalaniu wystarczająco odstraszających i proporcjonalnych kar, aby skutecznie zapobiec powtarzaniu się podobnych naruszeń prawa Unii w przyszłości [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo].
68
W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że należy wziąć pod uwagę dynamikę zmiany PKB państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na dzień badania przez Trybunał okoliczności faktycznych [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo].
69
W tym przypadku współczynnik „n”, odzwierciedlający zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego względem zdolności płatniczej pozostałych państw członkowskich, stosowany przez Komisję zgodnie z pkt 3.4 i 4.2 komunikatu z 2023 r., definiuje się jako ważoną średnią geometryczną PKB danego państwa członkowskiego podzieloną przez średnią PKB państw członkowskich, co odpowiada za dwie trzecie wagi współczynnika „n”; uzyskany iloraz mnoży się przez liczbę ludności danego państwa członkowskiego podzieloną przez średnią liczbę ludności wszystkich państw członkowskich, co odpowiada za jedną trzecią wagi współczynnika „n”, jak wynika to z równania przedstawionego w pkt 9 niniejszego wyroku. Komisja uzasadnia tę metodę obliczania współczynnika „n” zarówno celem obejmującym możliwość zachowania rozsądnego zróżnicowania między współczynnikami „n” państw członkowskich w porównaniu z obliczeniami opartymi wyłącznie na PKB państw członkowskich, jak i celem polegającym na zapewnieniu pewnej stabilności w obliczaniu współczynnika „n”, ponieważ jest mało prawdopodobne, by liczba ludności zmieniała się znacząco w ujęciu rocznym [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo].
70
Niemniej jednak Trybunał rozstrzygnął, że określenie zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego nie może obejmować w ramach metody obliczania współczynnika „n” uwzględnienia kryterium demograficznego zgodnie z zasadami przewidzianymi w pkt 3.4 i 4.2 komunikatu z 2023 r. [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 84–86].
71
W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 67 niniejszego wyroku i w braku właściwego kryterium przedstawionego przez Komisję, aby zapewnić stabilność obliczeń i utrzymania rozsądnego rozkładu czynników „n” państw członkowskich, kwotę ryczałtu należy ustalić przy uwzględnieniu średniego PKB Wielkiego Księstwa Luksemburga z ostatnich trzech lat.
72
W świetle tych rozważań i z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne przyznane Trybunałowi w art. 260 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym Trybunał nie może w odniesieniu do ryczałtu ustalić kwoty przekraczającej kwotę wskazaną przez Komisję, należy uznać, że skuteczne zapobieganie powtórzeniu się w przyszłości uchybień podobnych do tego wynikającego z naruszenia art. 26 ust. 1 dyrektywy 2019/1937 i wpływających na pełną skuteczność prawa Unii wymaga nałożenia kary ryczałtowej w wysokości 375000 EUR.
W przedmiocie kosztów
73
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga kosztami postępowania, a państwo to przegrało sprawę, należy obciążyć je, poza jego własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
1)
Poprzez nieprzyjęcie do dnia upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji Europejskiej z dnia 15 lipca 2022 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii i w konsekwencji niepoinformowanie Komisji Europejskiej o takich przepisach, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 26 ust. 1 i 3 tej dyrektywy.
2)
Zasądza się od Wielkiego Księstwa Luksemburga zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej kary ryczałtowej w kwocie 375000 EUR.
3)
Wielkie Księstwo Luksemburga pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.
(
i
)	Jedno ze słów kluczowych w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.