61970J0022
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ
της 31ης Μαρτίου 1971 (
*1
)
Στην υπόθεση 22/70,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον βοηθό γενικό διευθυντή της νομικής της υπηρεσίας, Gérard Olivier, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο το νομικό της σύμβουλο, Émile Reuter, 4, boulevard Royal,
προσφεύγουσα,
κατά
Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενου από τον Ernst Wohlfart, jurisconsulte του Συμβουλίου, γενικό διευθυντή της γενικής γραμματείας του Συμβουλίου, επικουρούμενο από το Jean-Pierre Puissochet, διευθυντή της γενικής γραμματείας του Συμβουλίου, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο το J. Ν. Van den Houten, διευθυντή της νομικής υπηρεσίας της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, 2, place de Metz,
καθού,
η οποία έχει ως αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως της απόφασης (delibération) του Συμβουλίου της 20ής Μαρτίου 1970, περί της διαπραγμάτευσης και της σύναψης, από τα κράτη μέλη της ΕΟΚ, της ευρωπαϊκής συμφωνίας περί της εργασίας των πληρωμάτων των οχημάτων που πραγματοποιούν διεθνείς μεταφορές οδικώς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους R. Lecourt, πρόεδρο, Α. Μ. Donner και Α. Trabucchi, προέδρους τμήματος, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (εισηγητή) και Η. Kutscher, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Α. Dutheillet de Lamothe
γραμματέας: Α. Van Houtte
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
(το μέρος που περιέχει τα «περιστατικά» παραλείπεται)
Σκεπτικό
1
Με προσφυγή που άσκησε στις 19 Μαΐου 1970, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζήτησε την ακύρωση της απόφασης του Συμβουλίου της 20ής Μαρτίου 1970, περί των διαπραγματεύσεων και της σύναψης από τα κράτη μέλη της Κοινότητας, στο πλαίσιο της Οικονομικής Επιτροπής για την Ευρώπη των Ηνωμένων Εθνών, της ευρωπαϊκής συμφωνίας περί της εργασίας των πληρωμάτων των οχημάτων που πραγματοποιούν διεθνείς μεταφορές οδικώς (AETR).
2
Το Συμβούλιο προέβαλε, προκαταρκτικά, ένσταση απαραδέκτου της προσφυγής, αμφισβητώντας το χαρακτηρισμό της επίδικης απόφασης ως πράξεως, κατά της οποίας μπορεί να ασκηθεί προσφυγή υπό την έννοια του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης.
3
Ο χαρακτηρισμός αυτός εξαρτάται από το σε ποιον ανήκε, κατά την εν λόγω ημερομηνία, η αρμοδιότητα προς διαπραγμάτευση και σύναψη της AETR.
4
Πράγματι, η νομική ισχύς αυτής της απόφασης διαφέρει, ανάλογα με το αν πρέπει να θεωρηθεί ότι με αυτήν ασκείται αρμοδιότητα, η οποία έχει απονεμηθεί στην Κοινότητα, ή εκφράζεται ο συντονισμός από τα κράτη μέλη της άσκησης των αρμοδιοτήτων που αυτά έχουν διατηρήσει.
5
Επομένως, η απόφαση επί της ένστασης απαραδέκτου προϋποθέτει την επίλυση του ζητήματος αν, κατά την ημερομηνία της επίδικης απόφασης, η εξουσία προς διαπραγμάτευση και σύναψη της AETR ανήκε στην αρμοδιότητα της Κοινότητας και όχι σε αυτήν των κρατών μελών.
1. Επί του προκαταρκτικού ερωτήματος
6
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 75 της Συνθήκης, το οποίο απένειμε στην Κοινότητα ευρέως καθοριζόμενες αρμοδιότητες, προς το σκοπό της υλοποίησης της κοινής πολιτικής μεταφορών, πρέπει να εφαρμόζεται τόσο στις εξωτερικές σχέσεις, όσο και στα εσωτερικά μέτρα στον εν λόγω τομέα.
7
Η πρακτική αποτελεσματικότητα αυτής της διάταξης θα διακυβευόταν αν οι εξουσίες που προβλέπει, και ιδίως εκείνη της θέσπισης «κάθε άλλης χρήσιμης διάταξης», υπό την έννοια της παραγράφου 1, γ του προαναφερθέντος άρθρου, δεν επεκτείνονταν και στη σύναψη συμφωνιών με τις τρίτες χώρες.
8
Αν και αρχικά η αρμοδιότητα αυτή δεν κάλυπτε το σύνολο του τομέα των μεταφορών, είχε εντούτοις την τάση να γενικευτεί και να γίνει αποκλειστική, με την πρόοδο της εφαρμογής της κοινής πολιτικής στον τομέα αυτό.
9
Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι, αφού οι αρμοδιότητες που παραχωρούνται στην Κοινότητα είναι δοτές, η ύπαρξη αρμοδιότητας προς σύναψη συμφωνιών με τα τρίτα κράτη δεν μπορεί να γίνει δεκτή, χωρίς ρητή πρόβλεψη της Συνθήκης.
10
Ιδιαίτερα, το άρθρο 75 δεν αφορά παρά μόνο τα εσωτερικά μέτρα της Κοινότητας και δεν μπορεί να ερμηνευτεί ότι επιτρέπει τη σύναψη διεθνών συμφωνιών.
11
Ακόμη και αν δεν συμβαίνει κάτι τέτοιο, η αρμοδιότητα αυτή δεν μπορεί να είναι γενική και αποκλειστική, αλλά, το περισσότερο, συντρέχουσα με εκείνη των κρατών μελών.
12
Ελλείψει ειδικών διατάξεων της Συνθήκης περί διαπραγματεύσεων και διεθνών συμφωνιών στον τομέα της πολιτικής των μεταφορών — κατηγορία στην οποία ουσιαστικά υπάγεται η AETR — πρέπει να γίνει αναφορά στο γενικό σύστημα του κοινοτικού δικαίου περί των σχέσεων με τα τρίτα κράτη.
13
Το άρθρο 210 ορίζει ότι «η Κοινότης έχει νομική προσωπικότητα».
14
Η διάταξη αυτή, που έχει τεθεί επικεφαλής του έκτου μέρους της Συνθήκης, το οποίο είναι αφιερωμένο στις «γενικές και τελικές διατάξεις», σημαίνει ότι, στις εξωτερικές της σχέσεις, η Κοινότητα απολαύει της ικανότητας να δημιουργεί συμβατικούς δεσμούς με τρίτα κράτη σε όλη την έκταση του πεδίου των στόχων, που καθορίζονται στο πρώτο μέρος της Συνθήκης, της οποίας το έκτο μέρος αποτελεί επέκταση.
15
Για να καθοριστεί, σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, η αρμοδιότητα της Κοινότητας να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες, πρέπει να ληφθεί υπόψη το σύστημα της Συνθήκης, καθώς επίσης και οι ουσιαστικές της διατάξεις.
16
Η απονομή μιας τέτοιας αρμοδιότητας προκύπτει, όχι μόνο από ρητή διάταξη της Συνθήκης — όπως στην περίπτωση των άρθρων 113 και 114 για τις δασμολογικές και εμπορικές συμφωνίες και το άρθρο 238 για τις συμφωνίες συνδέσεως — αλλά μπορεί επίσης να απορρέει από άλλες διατάξεις της Συνθήκης και από πράξεις που εκδίδονται στα πλαίσια αυτών των διατάξεων, από τα όργανα της Κοινότητας.
17
Ειδικότερα, κάθε φορά που, για την εφαρμογή μιας προβλεπόμενης από τη Συνθήκη κοινής πολιτικής, η Κοινότητα εκδίδει διατάξεις οι οποίες θεσπίζουν, με οποιαδήποτε μορφή, κοινούς κανόνες, τα κράτη μέλη δεν έχουν πλέον το δικαίωμα, άσχετα αν δρουν ατομικά ή ακόμα και συλλογικά, να αναλαμβάνουν έναντι τρίτων κρατών υποχρεώσεις που θίγουν αυτούς τους κανόνες.
18
Πράγματι, μετά την προοδευτική θέσπιση αυτών των κοινών κανόνων, μόνο η Κοινότητα είναι σε θέση να αναλάβει και να εκτελέσει, στο σύνολο των τομέων εφαρμογής της κοινοτικής έννομης τάξης, τις υποχρεώσεις που έχουν αναληφθεί έναντι τρίτων κρατών.
19
Επομένως, το σύστημα των εσωτερικών μέτρων της Κοινότητας δεν μπορεί να διαχωριστεί, κατά την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης, από εκείνο των εξωτερικών σχέσεων.
20
Κατά το άρθρο 3, ε, η θέσπιση κοινής πολιτικής στον τομέα των μεταφορών αναφέρεται ειδικά μεταξύ των στόχων της Κοινότητας.
21
Κατά το άρθρο 5, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν, αφενός, κάθε μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη, ή προκύπτουν από πράξεις των οργάνων, και, αφετέρου, να απέχουν από κάθε μέτρο που μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της Συνθήκης.
22
Από το συνδυασμό των δύο αυτών διατάξεων προκύπτει ότι, στο μέτρο που οι κοινοτικοί κανόνες θεσπίζονται προς υλοποίηση των σκοπών της Συνθήκης, τα κράτη μέλη δεν μπορούν, εκτός των κοινοτικών πλαισίων, να αναλάβουν υποχρεώσεις που μπορούν να θίξουν τους εν λόγω κανόνες ή να αλλοιώσουν το περιεχόμενό τους.
23
Κατά το άρθρο 74, οι στόχοι της Συνθήκης στον τομέα των μεταφορών επιδιώκονται στα πλαίσια κοινής πολιτικής.
24
Για το σκοπό αυτό, το άρθρο 75, παράγραφος 1, αναθέτει στο Συμβούλιο τη θέσπιση κοινών κανόνων και, επιπλέον, «κάθε άλλης χρήσιμης διάταξης».
25
Κατά το στοιχείο α της ίδιας διάταξης, αυτοί οι κοινοί κανόνες εφαρμόζονται «στις διεθνείς μεταφορές που εκτελούνται από ή προς την επικράτεια [το έδαφος] ενός κράτους μέλους ή που διέρχονται από την επικράτεια [έδαφος] ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών».
26
Η διάταξη αυτή αφορά επίσης, για το μέρος της διαδρομής που περιλαμβάνεται στο κοινοτικό έδαφος, τις μεταφορές από ή προς τρίτες χώρες.
27
Επομένως, η διάταξη αυτή προϋποθέτει ότι οι αρμοδιότητες της Κοινότητας εκτείνονται στις σχέσεις που υπάγονται στο διεθνές δίκαιο και, άρα, συνεπάγεται την ανάγκη συμφωνιών με τα τρίτα ενδιαφερόμενα κράτη στον εν λόγω τομέα.
28
Μολονότι είναι αληθές ότι τα άρθρα 74 και 79 δεν προβλέπουν ρητά υπέρ της Κοινότητας αρμοδιότητα, σε θέματα σύναψης διεθνών συνθηκών, εντούτοις, η θέση σε ισχύ, στις 25 Μαρτίου 1969, του κανονισμού 543/69 του Συμβουλίου, περί εναρμονίσεως ορισμένων κοινωνικών διατάξεων που αφορούν τις οδικές μεταφορές (EE ειδ. έκδ., 05/001, σ. 47) είχε ως αναγκαίο αποτέλεσμα την απονομή στην Κοινότητα της αρμοδιότητας προς σύναψη με τα τρίτα κράτη κάθε συμφωνίας που αφορά θέματα τα οποία διέπονται από τον ίδιο κανονισμό.
29
Αυτή η απονομή αρμοδιότητας, εξάλλου, αναγνωρίζεται ρητά με το άρθρο 3 του εν λόγω κανονισμού, που προβλέπει ότι «η Κοινότης θα αρχίσει με τις τρίτες χώρες τις διαπραγματεύσεις που θα ήταν αναγκαίες για την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού».
30
Εφόσον το ζήτημα της AETR υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 543/69, η αρμοδιότητα προς διαπραγμάτευση και σύναψη της εν λόγω συμφωνίας ανήκει στην Κοινότητα, ήδη από τη θέση σε ισχύ του εν λόγω κανονισμού.
31
Αυτή η κοινοτική αρμοδιότητα αποκλείει τη δυνατότητα υπάρξεως συντρέχουσας αρμοδιότητας των κρατών μελών, ενώ κάθε πρωτοβουλία, λαμβανόμενη εκτός των πλαισίων των κοινοτικών οργάνων, είναι ασυμβίβαστη προς την ενότητα της Κοινής Αγοράς και την ομοιόμορφη εφαρμογή του Κοινοτικού Δικαίου.
32
Το παραδεκτό της προσφυγής πρέπει να επιλυθεί υπό το φως αυτής της νομικής κατάστασης.
2. Επί του παραδεκτού της προσφυγής
33
Το παραδεκτό της προσφυγής αμφισβητείται από το Συμβούλιο για διάφορους λόγους, βασιζόμενους στο χαρακτηρισμό της επίδικης απόφασης και, επικουρικά, στην έλλειψη εννόμου συμφέροντος της Επιτροπής, στην προηγούμενη στάση της και στο εκπρόθεσμο της προσφυγής.
α)
Λόγος βασιζόμενος στο χαρακτηρισμό της απόφασης της 20ής Μαρτίου 1970
34
Το Συμβούλιο θεωρεί ότι η απόφαση της 20ής Μαρτίου 1970 δεν συνιστά πράξη, κατά της οποίας μπορεί να ασκηθεί προσφυγή, υπό την έννοια του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο.
35
Πράγματι, η απόφαση αυτή δεν αποτελεί κανονισμό, απόφαση ή οδηγία, υπό την έννοια του άρθρου 189, ούτε από τη μορφή της, ούτε από το περιεχόμενό της.
36
Αυτή η απόφαση, στην πραγματικότητα, δεν αποτέλεσε παρά πολιτική συμφωνία μεταξύ κρατών μελών στα πλαίσια του Συμβουλίου, η οποία, ως τέτοια, δεν παραχώρησε κανένα δικαίωμα, δεν επέβαλε καμία υποχρέωση, ούτε μετέβαλε καμία έννομη κατάσταση.
37
Αυτός ο χαρακτηρισμός επιβάλλεται ακόμη περισσότερο, διότι, στην περίπτωση διαφοράς μεταξύ οργάνων, το παραδεκτό πρέπει να εκτιμάται με ιδιαίτερη αυστηρότητα.
38
Σύμφωνα με το άρθρο 173, το Δικαστήριο έχει ως αποστολή να ελέγχει τη νομιμότητα «των πράξεων του Συμβουλίου … εκτός των συστάσεων και γνωμών».
39
Αποκλείοντας από την προσφυγή ακυρώσεως, που μπορούν να ασκήσουν τα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα, μόνο τις «συστάσεις και γνώμες» — οι οποίες στερούνται κάθε δεσμευτικότητας, κατά το άρθρο 189, τελευταία παράγραφος — το άρθρο 173 θεωρεί ως πράξεις, κατά των οποίων μπορεί να ασκηθεί προσφυγή, κάθε διάταξη θεσπιζόμενη από τα κοινοτικά όργανα και η οποία αποσκοπεί στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων.
40
Η υπό κρίση προσφυγή αποσκοπεί να εξασφαλίσει, σύμφωνα προς τις επιταγές του άρθρου 164, την τήρηση του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή της Συνθήκης.
41
Θα ήταν αντίθετο προς το σκοπό αυτό να ερμηνευτούν στενά οι προϋποθέσεις παραδεκτού της προσφυγής, περιορίζοντας την άσκησή της μόνο στις κατηγορίες πράξεων που αναφέρονται από το άρθρο 189.
42
Η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει, επομένως, να είναι δυνατή εναντίον οποιωνδήποτε πράξεων των κοινοτικών οργάνων, όποια και αν είναι η φύση ή η μορφή τους, οι οποίες αποσκοπούν στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων.
43
Η επίδικη απόφαση πρέπει να χαρακτηριστεί υπό το φως των προηγουμένων παρατηρήσεων.
44
Κατά τη συνεδρίαση της 20ής Μαρτίου 1970, το Συμβούλιο, μετά από ανταλλαγή απόψεων μεταξύ των μελών του και του εκπροσώπου της Επιτροπής, κατέληξε σε ένα σύνολο «συμπερασμάτων» (conclusions) σχετικά με τη στάση που θα έπρεπε να υιοθετούσαν οι κυβερνήσεις των κρατών μελών στις αποφασιστικές διαπραγματεύσεις για την AETR.
45
Αυτή η απόφαση αφορούσε ουσιαστικά, αφενός, το σκοπό και, αφετέρου, τη διαδικασία των διαπραγματεύσεων.
46
Όσον αφορά τον επιτευκτέο στόχο, το Συμβούλιο καθόρισε μια διαπραγματευτική στάση, η οποία συνίστατο στην επίτευξη προσαρμογής της AETR προς τις διατάξεις του κοινοτικού κανονισμού, εκτός από ορισμένες παρεκκλίσεις από τον κανονισμό, οι οποίες έπρεπε να γίνουν αποδεκτές από την Κοινότητα.
47
Το Συμβούλιο, λαμβανομένου υπόψη του στόχου που καθορίστηκε με αυτό τον τρόπο, κάλεσε την Επιτροπή να του υποβάλει σε εύθετο χρόνο, και σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 75 της Συνθήκης, τις απαραίτητες προτάσεις προς τροποποίηση του κανονισμού 543/69.
48
Όσον αφορά τη διαδικασία των διαπραγματεύσεων, το Συμβούλιο αποφάσισε, σύμφωνα με τη γραμμή συμπεριφοράς που αποφασίστηκε κατά τις προηγούμενες συνεδριάσεις του, ότι οι διαπραγματεύσεις θα συνεχίζονταν και θα συνάπτονταν από τα έξι κράτη μέλη, τα οποία θα γίνονταν συμβαλλόμενα μέρη της AETR.
49
Καθ' όλη τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων και κατά τη σύναψη της συμφωνίας, τα κράτη θα ενεργούσαν από κοινού και θα συντόνιζαν συνεχώς τις θέσεις τους, κατά τις συνήθεις διαδικασίες, σε στενή επαφή με τα κοινοτικά όργανα, ενώ η αντιπροσωπεία του κράτους μέλους που ασκεί την προεδρία του Συμβουλίου ενεργούσε ως εκπρόσωπος.
50
Από τα πρακτικά δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή είχε προβάλει αντιρρήσεις, όσον αφορά τον καθορισμό από το Συμβούλιο του στόχου των διαπραγματεύσεων.
51
Αντίθετα, η Επιτροπή εξέφρασε ρητή επιφύλαξη επί της διαδικασίας των διαπραγματεύσεων, δηλώνοντας ότι θεωρούσε ότι η στάση που υιοθέτησε το Συμβούλιο δεν ήταν σύμφωνη προς τη Συνθήκη και, ειδικότερα, προς το άρθρο 228.
52
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η απόφαση του Συμβουλίου αφορούσε ένα αντικείμενο που υπάγεται στην αρμοδιότητα της Κοινότητας και, επομένως, τα κράτη μέλη δεν μπορούσαν να ενεργήσουν εκτός των πλαισίων των κοινοτικών οργάνων.
53
Έτσι φαίνεται, όσον αφορά το στόχο των διαπραγματεύσεων που καθόρισε το Συμβούλιο, ότι η απόφαση της 20ής Μαρτίου 1970 δεν αποτελούσε απλώς την έκφραση ή τη διαπίστωση ηθελημένου συντονισμού, αλλά είχε ως αντικείμενο τον καθορισμό υποχρεωτικής «γραμμής» συμπεριφοράς για τα κοινοτικά όργανα, καθώς και για τα κράτη μέλη, η οποία επρόκειτο να έχει αργότερα αντίκτυπο επί του περιεχομένου του κανονισμού.
54
Στο σχετικό με τη διαδικασία των διαπραγματεύσεων μέρος των συμπερασμάτων του, το Συμβούλιο περιέλαβε διατάξεις, οι οποίες θα μπορούσαν ενδεχομένως να παρεκκλίνουν από τις διαδικασίες που προβλέπει η Συνθήκη, όσον αφορά τις διαπραγματεύσεις με τα τρίτα κράτη και τη σύναψη των συμφωνιών.
55
Επομένως, η απόφαση της 20ής Μαρτίου 1970 είχε συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα, τόσο στις σχέσεις μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών, όσο και στις σχέσεις μεταξύ των κοινοτικών οργάνων.
β)
Επικουρικοί λόγοι σχετικοί με το παραδεκτό
56
Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι η εξέταση των συνεπειών που θα μπορούσε να επιφέρει η ακύρωση της απόφασης της 20ής Μαρτίου 1970 επιβεβαιώνει το γεγονός ότι αυτή η απόφαση στερείται οποιασδήποτε έννομης συνέπειας.
57
Μια τέτοια ακύρωση, εξαφανίζοντας τη διαπίστωση του συντονισμού μεταξύ των κρατών μελών, δεν θα είχε καμία συνέπεια ούτε για την υπόσταση αυτού του συντονισμού, ούτε για τη μεταγενέστερη δράση αυτών των κρατών στα πλαίσια των διαπραγματεύσεων για την AETR.
58
Επομένως, η προσφυγή της Επιτροπής, λόγω του ότι δεν μπορεί να επιτευχθεί ο σκοπός της, στερείται εννόμου συμφέροντος.
59
Κατά το άρθρο 174 «αν η προσφυγή είναι βάσιμη, το Δικαστήριο κηρύσσει την προσβαλλόμενη πράξη άκυρη».
60
Σε μια τέτοια περίπτωση, δεδομένου ότι η απόφαση του Συμβουλίου πρέπει να θεωρηθεί ανύπαρκτη στο μέτρο που αποτελεί αντικείμενο δικαστικής ακύρωσης, οι διάδικοι θα βρεθούν στην προηγούμενη κατάστασή τους και θα πρέπει να επανεξετάσουν τα επίδικα ζητήματα, ώστε να τα επιλύσουν σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.
61
Επομένως, το έννομο συμφέρον της Επιτροπής προς άσκηση της προσφυγής της δεν μπορεί να αμφισβητηθεί.
62
Περαιτέρω, το Συμβούλιο θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν νομιμοποιείται να ασκήσει τέτοια προσφυγή, δεδομένου ότι είναι η ίδια υπεύθυνη για την επίδικη κατάσταση, εξαιτίας του γεγονότος ότι δεν έλαβε, σε εύθετο χρόνο, τα αναγκαία μέτρα που θα επέτρεπαν την άσκηση της κοινοτικής αρμοδιότητας, υποβάλλοντας στο Συμβούλιο τις κατάλληλες προτάσεις.
63
Δεδομένου ότι τα υποβληθέντα από την Επιτροπή στην κρίση του Δικαστηρίου ζητήματα αφορούν τη συνταγματική δομή της Κοινότητας, το παραδεκτό της προσφυγής δεν μπορεί να εξαρτάται από προηγούμενα σφάλματα ή παραλείψεις του προσφεύγοντος.
64
Εξάλλου, η εκτίμηση των αντιρρήσεων που προβάλλει το Συμβούλιο ανήκει στην εξέταση της ουσίας της υποθέσεως.
65
Τέλος, το Συμβούλιο προσάπτει κατά της προσφυγής και ότι είναι εκπρόθεσμη, λόγω του γεγονότος ότι η απόφαση της 20ής Μαρτίου 1970 απλώς επανέλαβε τις αρχές που διατυπώθηκαν σε προηγούμενες συνεδριάσεις του Συμβουλίου, η τελευταία από τις οποίες πραγματοποιήθηκε στις 17 και 18 Μαρτίου 1969.
66
Εντούτοις, η απόφαση της 20ής Μαρτίου 1970 δεν μπορεί να θεωρηθεί ως απλή επιβεβαίωση των προηγούμενων αποφάσεων, διότι ο κανονισμός 543/69 της 25ης Μαρτίου 1969 τροποποίησε αποφασιστικά, όσον αφορά το αντικείμενο των διεξαγόμενων διαπραγματεύσεων, τον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών.
67
Από το σύνολο των παρατηρήσεων αυτών προκύπτει ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή.
3. Επί της ουσίας της υποθέσεως
68
Η Επιτροπή αμφισβητεί, στην ουσία, το κύρος της απόφασης της 20ής Μαρτίου 1970, διότι αυτή η απόφαση παραβιάζει τη Συνθήκη, και, ειδικότερα, τα άρθρα 75, 228 και 235, όσον αφορά τον καταμερισμό των εξουσιών μεταξύ Συμβουλίου και Επιτροπής και, κατά συνέπεια, τα δικαιώματα που θα καλείτο να ασκήσει η Επιτροπή κατά τις διαπραγματεύσεις για την AETR.
α)
Λόγος βασιζόμενος στην παράβαση των άρθρων 75 και 228
69
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, λαμβανομένης υπόψη της απονομής της αρμοδιότητας που προκύπτει υπέρ της Κοινότητας από το άρθρο 75, η AETR θα έπρεπε να διαπραγματευτεί και να συναφθεί από την Κοινότητα, κατά την κοινοτική διαδικασία που καθορίζεται στο άρθρο 228, παράγραφος 1.
70
Μολονότι, δυνάμει των διατάξεων αυτών, το Συμβούλιο μπορεί να εκτιμήσει, σε κάθε περίπτωση, αν είναι χρήσιμο να συνάψει συμφωνία με τρίτες χώρες, εντούτοις δεν έχει διακριτική ευχέρεια να αποφασίσει αν πρέπει να ενεργήσει διά της διακυβερνητικής ή της κοινοτικής οδού.
71
Αποφασίζοντας να ενεργήσει διά της διακυβερνητικής οδού, στέρησε από την Επιτροπή τη δυνατότητα να εκτελέσει την αποστολή που της ανέθεσε η Συνθήκη στον τομέα των διαπραγματεύσεων με τα τρίτα κράτη.
72
Ελλείψει ειδικών διατάξεων στη Συνθήκη, εφαρμοστέων επί των διαπραγματεύσεων και της εφαρμογής της εν λόγω συμφωνίας, οι εφαρμοστέοι κανόνες πρέπει να συναχθούν από το σύνολο των άρθρων της Συνθήκης, τα οποία αφορούν τις διεξαγόμενες διαπραγματεύσεις για την AETR.
73
Ο καταμερισμός των εξουσιών μεταξύ των κοινοτικών οργάνων, για τις διαπραγματεύσεις και την εφαρμογή της AETR, πρέπει να καθοριστεί, λαμβανομένων υπόψη τόσο των διατάξεων περί της κοινής πολιτικής των μεταφορών, όσο και εκείνων που διέπουν τη σύναψη των συμφωνιών από την Κοινότητα.
74
Κατά το άρθρο 75, παράγραφος 1, το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και τη Συνέλευση, θεσπίζει τις κατάλληλες διατάξεις υπό τη μορφή κανονισμού ή διαφορετικά, για την εφαρμογή της κοινής πολιτικής μεταφορών.
75
Κατά το άρθρο 228, παράγραφος 1, στις περιπτώσεις που πρέπει να συναφθούν συμφωνίες με ένα ή περισσότερα κράτη ή με διεθνή οργανισμό, οι διαπραγματεύσεις γι' αυτές τις συμφωνίες διεξάγονται από την Επιτροπή και οι συμφωνίες συνάπτονται από το Συμβούλιο, υπό την επιφύλαξη ευρύτερων αρμοδιοτήτων, που αναγνωρίζονται ενδεχομένως υπέρ της Επιτροπής.
76
Επικουρικά, εφόσον οι διαπραγματεύσεις διεξήχθησαν στα πλαίσια της οικονομικής επιτροπής για την Ευρώπη των Ηνωμένων Εθνών, πρέπει να ληφθεί επίσης υπόψη το άρθρο 116, πρώτο εδάφιο, κατά το οποίο, από του τέλους της μεταβατικής περιόδου, τα κράτη μέλη ενεργούν «μόνο από κοινού στους διεθνείς οργανισμούς οικονομικού χαρακτήρος», η δε εφαρμογή της από κοινού δράσεως υπάγεται στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου, το οποίο αποφασίζει κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής.
77
Από το συνδυασμό αυτών των διαφόρων διατάξεων προκύπτει ότι, εφόσον πρόκειται για αντικείμενο υπαγόμενο σε κοινή πολιτική, τα κράτη μέλη ήταν εν πάση περιπτώσει υποχρεωμένα να ενεργήσουν αλληλέγγυα για την προάσπιση των συμφερόντων της Κοινότητας.
78
Αυτή η αλληλεγγύη επιβεβαιώθηκε με την απόφαση της 20ής Μαρτίου 1970, η οποία είναι ως προς αυτό άμεμπτη.
79
Κατά τα λοιπά, προκύπτει από το σύνολο των διατάξεων αυτών και ιδιαίτερα από το άρθρο 228, παράγραφος 1, ότι το δικαίωμα προς σύναψη της συμφωνίας ανήκε στο Συμβούλιο.
80
Η Επιτροπή έπρεπε να επέμβει με δύο τρόπους, αφενός εξασκώντας το δικαίωμά της προς υποβολή προτάσεων, όπως προκύπτει από τα άρθρα 7, πρώτη παράγραφος, και 116, πρώτη παράγραφος, αφετέρου δε υπό την ιδιότητά της ως διαπραγματευτή κατά το άρθρο 228, παράγραφος 1, εδάφιο 1.
81
Εντούτοις, αυτός ο καταμερισμός των εξουσιών μεταξύ των κοινοτικών οργάνων δεν επιβάλλεται παρά στις περιπτώσεις διαπραγματεύσεων, οι οποίες άρχισαν σε περίοδο κατά την οποία η αρμοδιότητα είχε απονεμηθεί στην Κοινότητα, είτε δυνάμει της ίδιας της Συνθήκης, είτε δυνάμει θεσπισθεισών από τα κοινοτικά όργανα διατάξεων.
82
Πρέπει να παρατηρηθεί επί του σημείου αυτού ότι, ένα πρώτο σχέδιο της AETR είχε συνταχθεί το 1962, σε περίοδο κατά την οποία, ελλείψει επαρκούς αναπτύξεως της κοινής πολιτικής μεταφορών, η αρμοδιότητα προς σύναψη της συμφωνίας αυτής ανήκε στα κράτη μέλη.
83
Η φάση των εργασιών, κατά τη διάρκεια της οποίας εκδόθηκε η επίδικη απόφαση, δεν είχε ως αντικείμενο την επεξεργασία νέας συμφωνίας, αλλά απλώς να επιφέρει στο κείμενο που είχε συνταχθεί το 1962 τις απαραίτητες τροποποιήσεις ώστε να καταστεί δυνατή η επικύρωση της συμφωνίας από όλα τα συμβαλλόμενα μέρη.
84
Υπό τις περιστάσεις αυτές, επομένως, οι διαπραγματεύσεις για την AETR χαρακτηρίζονται από το γεγονός ότι η έναρξή τους και σημαντικό μέρος των εργασιών που πραγματοποιήθηκαν στα πλαίσια της οικονομικής επιτροπής για την Ευρώπη ήταν προγενέστερα από την απονομή της αρμοδιότητας στην Κοινότητα, μέσω του κανονισμού 543/69.
85
Επομένως, φαίνεται ότι το Συμβούλιο έλαβε μια απόφαση στις 20 Μαρτίου 1970, σχετικά με κατάσταση, για την οποία δεν είχε πλέον πλήρη ελευθερία να αποφασίζει στις σχέσεις με τις τρίτες χώρες, οι οποίες συμμετείχαν σ' αυτές τις ίδιες διαπραγματεύσεις.
86
Η πρόταση, σε αυτό το στάδιο των διαπραγματεύσεων, στα ενδιαφερόμενα τρίτα κράτη, της νέας κατανομής αρμοδιοτήτων εντός της Κοινότητας, θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την επιτυχή έκβαση των διαπραγματεύσεων, όπως εξάλλου το αναγνώρισε ο εκπρόσωπος της Επιτροπής, κατά τη διάρκεια των διασκέψεων του Συμβουλίου.
87
Σε μια τέτοια περίπτωση, εναπόκειτο στα δύο κοινοτικά όργανα, οι εξουσίες των οποίων εμπλέκονται άμεσα, δηλαδή στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή, να συνεννοηθούν, σύμφωνα με το άρθρο 15 της Συνθήκης της 8ης Απριλίου 1965 περί ιδρύσεως ενιαίου Συμβουλίου και ενιαίας Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, για τους κατάλληλους τρόπους συνεργασίας, προς εξασφάλιση, κατά τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο, της προάσπισης των συμφερόντων της Κοινότητας.
88
Από τα πρακτικά της συνεδρίασης της 20ής Μαρτίου 1970 προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν άσκησε ρητώς το δικαίωμά της προς υποβολή προτάσεων που της παραχωρείται από τα άρθρα 75 και 116.
89
Η Επιτροπή δεν ζήτησε επίσης ούτε την απλή εφαρμογή του άρθρου 228, παράγραφος 1, όσον αφορά το δικαίωμά της προς διεξαγωγή των διαπραγματεύσεων.
90
Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, με τη συνέχιση των διαπραγματεύσεων και τη σύγχρονη σύναψη της συμφωνίας, κατά τον αποφασισθέντα από το Συμβούλιο τρόπο, τα κράτη μέλη ενήργησαν, και εξακολουθούν να ενεργούν προς το συμφέρον και για λογαριασμό της Κοινότητας, σύμφωνα με τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 5 της Συνθήκης.
91
Έτσι, αποφασίζοντας υπό τις περιστάσεις αυτές την υιοθέτηση διαδικασίας που προέβλεπε αλληλέγγυα δράση των κρατών μελών, το Συμβούλιο δεν παρέβη τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τα άρθρα 75 και 228.
92
Υπ' αυτές τις συνθήκες, ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί.
β)
Άλλοι λόγοι επικαλούμενοι από την Επιτροπή (άρθρο 235· έλλειψη αιτιολογίας)
93
Επικουρικά, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, λαμβανομένων υπόψη των αναγκών που προκύπτουν από την εφαρμογή της κοινής πολιτικής μεταφορών, το Συμβούλιο έπρεπε, αφού παρέλειψε να στηρίξει τις ενέργειές του στο άρθρο 75, να ασκήσει τουλάχιστον τις εξουσίες που του παραχωρεί το άρθρο 235.
94
Το Συμβούλιο θεωρεί ότι, εφόσον υπήρχε η δυνατότητα κοινής ενέργειας των κρατών μελών, δεν ήταν απαραίτητο να καταφύγει στη διάταξη αυτή και ότι, εξάλλου, η Επιτροπή δεν έλαβε ποτέ την πρωτοβουλία να υποβάλει πρόταση προς το σκοπό αυτό, όπως απαιτεί η προαναφερθείσα διάταξη.
95
Μολονότι το άρθρο 235 επιτρέπει στο Συμβούλιο να θεσπίζει «τις κατάλληλες διατάξεις» και στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων, το άρθρο αυτό δεν επιβάλλει καμία υποχρέωση, αλλά παραχωρεί στο Συμβούλιο ευχέρεια, η μη άσκηση της οποίας δεν μπορεί να επηρεάσει το κύρος της αποφάσεως.
96
Επομένως ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί.
97
Η Επιτροπή ισχυρίζεται περαιτέρω ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν περιλαμβάνει καμία ένδειξη νομικής βάσης και ότι στερείται κάθε αιτιολογίας.
98
Αυτές οι προϋποθέσεις, οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 190 σχετικά με τους κανονισμούς, τις οδηγίες και τις αποφάσεις, δεν μπορούν να επεκταθούν σε πράξη ιδιαίτερης φύσης, όπως η απόφαση της 20ής Μαρτίου 1970.
99
Πράγματι, η συμμετοχή στις ίδιες τις εργασίες του Συμβουλίου παρέσχε στην Επιτροπή όλες τις νομικές εγγυήσεις, τις οποίες το άρθρο 190 έχει ως σκοπό να διασφαλίζει στους τρίτους που ενδιαφέρουν οι πράξεις που αυτό αναφέρει.
100
Επομένως, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
έχοντας υπόψη τα διαδικαστικά έγγραφα,
αφού άκουσε την έκθεση του εισηγητή δικαστή, τις προφορικές παρατηρήσεις των διαδίκων, καθώς και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα,
έχοντας υπόψη τη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος και ιδίως τα άρθρα 3, 5, 6, 74, 75, 111, 113, 114, 116, 164, 173, 174, 189, 190, 210, 228, 235 και 238, καθώς και το άρθρο 15 της Συνθήκης της 8ης Απριλίου 1965 περί ιδρύσεως ενιαίου Συμβουλίου και ενιαίας Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, τον κανονισμό διαδικασίας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
απορρίπτοντας κάθε άλλο ευρύτερο ή αντίθετο αίτημα, αποφασίζει:
1)
Απορρίπτει την προσφυγή.
2)
Κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
Lecourt
Donner
Trabucchi
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
Δημοσιεύτηκε στο Λουξεμβούργο σε δημόσια συνεδρίαση στις 31 Μαρτίου 1971.
Ο Γραμματέας
Α. Van Houtte
Ο Πρόεδρος
R. Lecourt
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.