62003CC0385_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante resolución de 30 de julio de 2003, el Bundesfinanzhof alemán ha planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial relativa a la interpretación de una norma sancionadora en el ámbito de las restituciones a la exportación. El órgano jurisdiccional remitente solicita una interpretación del artículo 11, apartado 1, párrafos primero y segundo, del Reglamento (CEE) nº 3665/87. (2)
2. El Tribunal de Justicia se ha ocupado ya de esta norma sancionadora en su sentencia de 11 de julio de 2002 dictada en el asunto C‑210/00, (3) en la que reconoció la validez del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Reglamento nº 3665/87, «en la medida en que establece una sanción para el exportador que, sin que haya mediado culpa por su parte, solicita una restitución a la exportación de cuantía superior a la que le corresponde».
3. A tal respecto, el Tribunal de Justicia consideró que la norma sancionadora controvertida no es de carácter penal, por lo que, en cualquier caso, no puede aplicarse a la citada norma sancionadora el principio «nulla poena sine culpa» . Sin embargo, el Tribunal de Justicia resaltó en este contexto que «debe recordarse que el hecho de que el principio nulla poena sine culpa no pueda aplicarse a las sanciones como las controvertidas en el procedimiento principal no deja a los justiciables desprovistos de toda protección jurídica». Invocó una jurisprudencia según la cual «una sanción, aunque no tenga carácter penal, sólo puede imponerse si se apoya en una base legal clara y no ambigua». (4)
4. Ciertamente, el presente asunto no versa en principio sobre la validez de la norma sancionadora controvertida, sino sobre su interpretación, y además en la medida en que se basa en una divergencia entre una restitución a la exportación solicitada y la restitución aplicable a la exportación efectiva, sin aclarar al mismo tiempo de qué documento deben inferirse los datos relativos a la restitución solicitada. Ahora bien, si se confirmase la equivocidad de la norma sancionadora afirmada por el órgano jurisdiccional remitente, se plantearía, en su caso, la cuestión relativa al alcance de la declaración antes citada (5) contenida en la sentencia Käserei Champignon I.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
5. El artículo 3 del Reglamento nº 3665/87 establece:
«1. Por día de exportación se entenderá la fecha en que el servicio de aduanas acepta la declaración de exportación en la que se indica que se solicitará una restitución.
2. La fecha de aceptación de la declaración de exportación determinará:
a) el tipo de la restitución aplicable si no ha habido fijación anticipada de la restitución;
b) los ajustes que deban realizarse, en su caso, en los tipos de restitución, si ha habido fijación anticipada de la restitución.
3. Se asimilará a la aceptación de la declaración de exportación cualquier otro acto que produzca los mismos efectos jurídicos que dicha aceptación.
4. El día de exportación será determinante para la fijación de la cantidad, la naturaleza y las características del producto exportado.
5. El documento utilizado en el momento de la exportación para beneficiarse de una restitución deberá contener todos los datos necesarios para el cálculo del importe de la restitución, y, en particular:
a) la designación de los productos de acuerdo con la nomenclatura utilizada para las restituciones;
b) la masa neta de dichos productos o, en su caso, la cantidad expresada en la unidad de medida que deba tomarse en consideración para el cálculo de la restitución;
c) en la medida en que sea necesario para el cálculo de la restitución, la composición de los productos de que se trate o una referencia a dicha composición.
En el caso en que el documento contemplado en el presente apartado sea la declaración de exportación, ésta última deberá contener también las referidas indicaciones, así como la mención código restitución.
6. En el momento de dicha aceptación o de dicho acto, los productos quedarán sometidos a control aduanero hasta su salida del territorio aduanero de la Comunidad.»
6. El artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 dispone, entre otras cuestiones:
«1. Cuando se compruebe que, con miras a la concesión de una restitución a la exportación, un exportador ha solicitado una restitución superior a la aplicable, la restitución debida para la exportación de que se trate será la aplicable a la exportación efectiva disminuida en un importe equivalente:
a) a la mitad de la diferencia entre la restitución solicitada y la restitución aplicable a la exportación efectiva;
b) al doble de la diferencia entre la restitución solicitada y la aplicable, en caso de que el exportador haya suministrado deliberadamente datos falsos.
Se considerará restitución solicitada el importe calculado a partir de la información proporcionada con arreglo al artículo 3 o al apartado 2 del artículo 25. Si el tipo de restitución varía en función del destino, la parte diferenciada de la restitución solicitada se calculará basándose en la información proporcionada con arreglo al artículo 47.
La sanción contemplada en la letra a) no será aplicable:
– en caso de fuerza mayor,
– en casos excepcionales, caracterizados por circunstancias que escapen al control del exportador y se produzcan tras la aceptación por parte de las autoridades competentes de la declaración de exportación o de la declaración de pago, y siempre que el exportador, inmediatamente después de haberse enterado de tales circunstancias y dentro del plazo establecido en el apartado 2 del artículo 47, informe de ello a las autoridades competentes, a no ser que éstas hubieran ya determinado que la restitución solicitada es incorrecta, [...]
Cuando las autoridades competentes comprueben que la restitución solicitada no es correcta, que la exportación no ha sido efectuada y que, por consiguiente, no es posible reducir la restitución, el exportador pagará el importe equivalente a la sanción contemplada en la letra a) o b). Cuando el tipo de la restitución varíe en función del destino, se tomará en cuenta para el cálculo de la restitución solicitada y de la restitución aplicable el tipo positivo más bajo o, si resulta más alto, el tipo que resulte de la indicación del destino de conformidad con el apartado 2 del artículo 22 o el apartado 4 del artículo 25, salvo cuando se trate de un destino obligatorio.»
7. El artículo 25, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 3665/87 establece:
«1. Cuando el exportador manifieste su voluntad de exportar los productos y mercancías, tras su transformación o almacenamiento, y de beneficiarse de una restitución en aplicación de las disposiciones contempladas en los artículos 4 y 5 del Reglamento (CEE) n o 565/80, para poder acogerse a dichas disposiciones se requerirá la presentación a las autoridades aduaneras de la declaración llamada en lo sucesivo declaración de pago. Los Estados miembros podrán dar otra denominación a la declaración de pago.
2. La declaración de pago contendrá todos los datos necesarios para la determinación de la restitución y, en su caso, del montante compensatorio monetario para los productos o mercancías que vayan a exportarse, en particular:
a) la denominación de los productos o mercancías según las nomenclaturas utilizadas para las restituciones y los montantes compensatorios monetarios;
b) la masa neta de los productos o mercancías o, en su caso, la cantidad expresada en la unidad de medida que deba tomarse en consideración para el cálculo de la restitución o del montante compensatorio monetario;
c) siempre que sea necesario para el cálculo de la restitución o del montante compensatorio monetario, la composición de los productos o mercancías de que se trate o una referencia a dicha composición [...]».
8. El artículo 29, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87 prevé:
«El importe sólo se pagará si así lo solicitare por escrito el exportador. Los Estados miembros podrán prescribir un formulario especial para utilizar a tal efecto.»
9. A tenor del artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87:
«La restitución sólo será pagada mediante solicitud por escrito del exportador por el Estado miembro en cuyo territorio se haya aceptado la declaración de exportación.»
La solicitud de restitución puede ser escrita. En tal caso, «los Estados miembros podrán establecer, a tal respecto, un formulario especial.»
10. Los considerandos primero, tercero y quinto del Reglamento nº 2945/94 establecen:
«Considerando que la normativa comunitaria prevé la concesión de restituciones a la exportación basándose exclusivamente en criterios objetivos, especialmente en lo referente a la cantidad, naturaleza y características del producto exportado, así como a su destino geográfico; que, a la luz de la experiencia adquirida, debe intensificarse la lucha contra las irregularidades y, especialmente, el fraude perjudiciales para el presupuesto comunitario; que, para ello, es preciso prever la recuperación de los importes indebidamente pagados y las sanciones correspondientes a fin de inducir a los exportadores a respetar la normativa comunitaria;
[...]
Considerando que la información errónea suministrada por los exportadores puede dar lugar al pago indebido de una restitución si no se descubre el error; que, si se descubre el error, está totalmente justificado sancionar al exportador con un importe proporcional al que habría recibido indebidamente de no descubrirse el error; que, en caso de que la información errónea haya sido proporcionada deliberadamente, resulta también apropiado imponer una sanción más severa;
[...]
Considerando que la experiencia adquirida, así como las irregularidades y, en particular, los fraudes, ya comprobados a este respecto indican que esta medida es necesaria, adecuada y suficientemente disuasoria, y que debe aplicarse de manera uniforme en todos los Estados miembros».
B. Derecho nacional
11. El Ausfuhrerstattungsverordnung alemán de 24 de mayo de 1996 (6) (Reglamento sobre las restituciones a la exportación; en lo sucesivo, «Ausfuhrerstattungsverordnung») comprende asimismo normas relativas a una solicitud de pago de la restitución a la exportación.
12. El artículo 15 del Ausfuhrerstattungsverordnung establece:
«Artículo 15 – Solicitante y solicitud
La solicitud de restitución con arreglo al formulario previsto únicamente podrá ser presentada por la persona que:
1. en los casos de los artículos 3 y 5, aparezca mencionada en la casilla 2 de la declaración de exportación con fines de restitución, o
2. haya realizado la declaración de pago con arreglo al artículo 8, apartado 1, o al artículo 11, apartado 2, frase primera o segunda.»
III. Hechos y procedimiento principal
13. El 29 de julio de 1996, la demandante en el procedimiento principal, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Käserei Champignon»), despachó para su exportación un envío de queso, en particular de queso fundido, con diversos códigos de la nomenclatura de restituciones, si bien se incluían también mercancías que no dan derecho a restitución.
14. El 12 de agosto de 1996, Käserei Champignon solicitó al Hauptzollamt Hamburg-Jonas (administración principal de aduanas de Hamburg-Jonas; en lo sucesivo, «Hauptzollamt») la concesión de una restitución a la exportación en concepto de anticipo. En esta solicitud se tacharon las partidas correspondientes a las mercancías que no daban derecho a restitución y se añadió la anotación manuscrita «tachado», acompañada de un nombre abreviado. En un escrito que acompaña la solicitud de pago, Käserei Champignon comunica que no solicita restitución alguna por las mencionadas partidas.
15. El Hauptzollamt concedió a Käserei Champignon, sobre la base de su solicitud, una restitución a la exportación en concepto de anticipo por las partidas no tachadas, si bien, mediante resolución de 26 de marzo de 1997, impuso una sanción de conformidad con el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87 por las partidas tachadas.
16. Käserei Champignon presentó una reclamación contra la resolución sancionadora, que fue desestimada mediante decisión de 25 de mayo de 1999. En cambio, sí prosperó su recurso interpuesto ante el Finanzgericht. El Finanzgericht declaró que la demandante no había presentado ninguna solicitud de pago relativa a las partidas 4 y 5, pues la entrega de la declaración de exportación no puede ser considerada aún como tal solicitud. Contra esta sentencia se dirige el recurso de casación interpuesto por el Hauptzollamt ante el Bundesfinanzhof, el órgano jurisdiccional remitente.
17. El Bundesfinanzhof hace constar que la decisión sobre la legalidad de la sanción depende de si la presentación de la declaración de exportación con arreglo al artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 constituye ya la solicitud de pago a efectos del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 o bien si lo es la solicitud por escrito exigida en el artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87. Por tanto, si tal solicitud especial es el requisito de la aplicación de la norma sancionadora, la sanción ha sido impuesta indebidamente en el presente litigio.
18. El Hauptzollamt alegó ante el Bundesfinanzhof que una tesis como la defendida por Käserei Champignon y el Finanzgericht, según la cual la sanción sólo puede imponerse si el exportador ha presentado la solicitud de pago que, además de la declaración de exportación, ha previsto el legislador nacional en virtud de la autorización establecida en el Derecho comunitario, desvirtuaría el efecto disuasorio de la norma sancionadora. Además, dicha tesis se aparta de la interpretación vinculante de las normas pertinentes realizada por el Tribunal de Justicia.
19. A juicio del Hauptzollamt, de la finalidad preventiva de la norma sancionadora, que se pone particularmente de manifiesto en los considerandos tercero y quinto del Reglamento nº 2945/94, en virtud del cual se introdujo la norma sancionadora contenida en el artículo 11 del Reglamento nº 3665/87, que los datos falsos contenidos en la declaración de exportación dan lugar ya a la aplicación de la norma sancionadora.
20. Por último, el Hauptzollamt aduce que en la Comunidad existen normas diferentes relativas al momento en que se impone la sanción prevista en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87, en función de si un Estado miembro considera, sobre la base de las normas nacionales de ejecución, que la solicitud de pago ya está contenida en la declaración de exportación o bien en la posterior solicitud –de conformidad con la autorización contenida en el artículo 47, aparatados 1 y 2, del Reglamento nº 3665/87–.
21. El Bundesfinanzhof opone al argumento del Hauptzollamt –según el cual la declaración de exportación contiene ya la solicitud de restitución prevista en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87, porque el exportador debe declarar en la misma que solicitará una restitución por las mercancías declaradas– el tenor del artículo 47, apartado 1, segunda frase, del Reglamento nº 3665/87. Esta norma, que autoriza expresamente a los Estados miembros a establecer un formulario especial para la presentación de la solicitud por escrito de pago prevista en el artículo 47, apartado 1, segunda frase, del Reglamento nº 3665/87, hace que parezca posible una clara separación entre la declaración de exportación y la solicitud de pago.
22. Ahora bien, a juicio del Bundesfinanzhof, en la disposición del artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 3665/87 cabe apreciar un argumento de mayor importancia en favor de las tesis del Hauptzollamt. Esta norma define el concepto de «restitución solicitada» como el importe calculado a partir de la información contenida en la declaración de exportación. En esta disposición no se toma como referencia una solicitud de pago específica además de la declaración de exportación.
23. El Bundesfinanzhof declara en relación con la tesis de Käserei Champignon, según la cual la sanción sólo puede imponerse si el exportador ha presentado la solicitud de pago que, además de la declaración de exportación, se prevé en el Derecho nacional, que esta tesis puede apoyarse en el tenor de los artículos 11, apartado 1, párrafo primero, y 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87.
24. Además, a juicio del Bundesfinanzhof, puede militar a favor de la tesis de Käserei Champignon el hecho de que podría ser desproporcionado imponer a ésta una sanción aunque no haya presentado expresamente su solicitud de pago de la restitución a la exportación por las partidas tachadas y tampoco haya percibido restitución alguna por tal concepto.
25. Al albergar dudas sobre la interpretación de la norma sancionadora contenida en el artículo 11, apartado 1, párrafos primero y segundo, del Reglamento nº 3665/87 en la versión del Reglamento nº 2945/94, el Bundesfinanzhof resolvió plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial a tal respecto.
IV. Cuestión prejudicial
26. El Bundesfinanzhof suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«El artículo 11, apartado 1, párrafos primero y segundo, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 351, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2945/94 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1994 (DO L 310, p. 57), ¿debe interpretarse –teniendo igualmente en cuenta el principio de proporcionalidad– en el sentido de que la consignación, en relación con determinados productos, de datos falsos en la declaración de exportación que puedan dar lugar a una restitución a la exportación superior a la aplicable, implica por sí sola la reducción de la restitución a la exportación en el importe de la sanción allí establecido, aunque en la solicitud especial de pago que debe presentarse de conformidad con el Derecho nacional se manifieste expresamente que no se solicita el pago de la restitución a la exportación por dichos productos mencionados en la declaración?»
V. Sobre la cuestión prejudicial
27. A la vista de la situación expuesta por el órgano jurisdiccional remitente, resulta sobre todo dudoso si los datos de los que se desprende que se ha solicitado una restitución a la exportación han de inferirse de la declaración de exportación o, en su caso, de la solicitud de pago necesaria. Ello ha de averiguarse mediante una interpretación del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87, teniendo debidamente en cuenta el principio general de proporcionalidad.
A. Sobre el tenor del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87
1. Alegaciones de las partes
28. Käserei Champignon
diferencia entre la declaración de exportación y la solicitud de pago y alega en primer lugar el tenor de los artículos 11, apartado 1, párrafos primero y segundo, y 47, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 3665/87. Con arreglo al artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87, la fijación de una sanción dependerá de si «un exportador ha solicitado una restitución superior a la aplicable» (el subrayado es mío). A tenor de tal disposición, el único elemento determinante es la solicitud de restitución.
En relación con tales restituciones, los Estados miembros están autorizados, de conformidad con el artículo 47, apartado 1, segunda frase, del Reglamento nº 3665/87, a establecer formularios especiales. La República Federal de Alemania ha hecho uso de tal autorización mediante el artículo 15 del Ausfuhrerstattungsverordnung nacional y ha establecido un formulario determinado para la solicitud de restitución, el cual diferencia entre la declaración de exportación y la solicitud de pago de la restitución a la exportación. Con arreglo al Derecho alemán, la solicitud de pago prevista en la normativa nacional constituye la solicitud de restitución determinante. El Bundesfinanzhof se adhiere a este argumento.
29. Asimismo, Käserei Champignon alega que del artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 3665/87 no se sigue que con la solicitud de restitución se haga alusión a la declaración de exportación. En efecto, el párrafo segundo no define el concepto de «restitución solicitada», sino que, en virtud de la remisión a otras normas que contiene, ofrece únicamente una base para el cálculo del importe de la restitución solicitada.
30. En cambio, la Comisión sostiene que no existe en modo alguno una «solicitud de pago» a efectos del artículo 11, del Reglamento nº 3665/87. El artículo 11, apartado 1, segunda frase, define el concepto de «restitución solicitada», que se diferencia justamente del concepto de «restitución aplicable» a efectos del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra b). De la remisión contenida en esta definición se infiere que para la restitución solicitada de conformidad con el artículo 3, del Reglamento nº 3665/87 resultan determinantes los datos consignados en la declaración de exportación y, con arreglo al artículo 25, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87, los datos contenidos en la declaración de pago, que no debe confundirse con la solicitud de pago
a efectos del artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87. El Bundesfinanzhof coincide en este punto con la Comisión y considera que este argumento es más importante que el argumento literal aducido por Käserei Champignon.
31. Además, la Comisión señala que la versión alemana de la norma sancionadora contenida en el artículo 11 del Reglamento nº 3665/87 utiliza el concepto de «Zahlungsantrag» (solicitud de pago), pero que el correcto sería el de «Zahlungserklärung» (declaración de pago). En otras versiones lingüísticas se pone de manifiesto que la declaración de pago prevista en el artículo 25, apartado 2 es también la declaración de pago del artículo 11 del Reglamento nº 3665/87, pues en ambas disposiciones se utilizan los mismos conceptos, tales como déclaration de paiement, payment declaration, declaração de pagamento .
2. Apreciación
32. En el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87 se establece una sanción para el caso de que «un exportador [haya] solicitado una restitución superior a la aplicable». Lo que deba entenderse por restitución solicitada se define a continuación en el párrafo segundo, primera frase, de la misma disposición; a tenor de ésta, «se considerará restitución solicitada al importe calculado a partir de la información proporcionada con arreglo al artículo 3 o al apartado 2 del artículo 25». La segunda frase del párrafo segundo remite a su vez, al objeto de calcular la restitución solicitada, al artículo 47 si el importe de la restitución varía en función del destino con arreglo a la información proporcionada. De este tenor no cabe inferir de forma indubitada si el párrafo segundo constituye una definición legal del concepto de restitución solicitada a efectos del primer párrafo o bien únicamente, tal como sostiene Käserei Champignon, una base de cálculo.
33. En cualquier caso, ha de convenirse con la Comisión en que el artículo 11, apartado 1, párrafos primero y segundo, del Reglamento nº 3665/87 sólo recoge el concepto de restitución, mientras que con arreglo al párrafo primero ha de diferenciarse entre la restitución solicitada y la respectiva restitución aplicable a la exportación efectiva. El artículo 11, apartado 1, párrafos primero y segundo, no establece, pues, ninguna «solicitud de pago».
34. En consecuencia, la disposición sancionadora del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 se basa decisivamente, habida cuenta de su tenor, en la restitución solicitada, mientas que el párrafo segundo contiene en cualquier caso indicaciones para su cálculo. Por tanto, serán determinantes los datos consignados en la declaración de exportación prevista en el artículo 3 o en la declaración de pago establecida en el artículo 25, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87; los datos consignados en la solicitud de pago prevista en el artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 sólo se tendrán en cuenta en casos particulares. (7) Además, de la disposición del artículo 29, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87 ha de inferirse que, tal como subraya acertadamente la Comisión, que los conceptos de «declaración de pago» y «solicitud de pago» no se solapan, sino que deben diferenciarse uno del otro: el artículo 29, apartado 2, hace referencia a la declaración de pago prevista en el artículo 25, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87, mientras que el artículo 47 se refiere a la solicitud de pago.
35. En cualquier caso, de lo anterior se desprende con claridad que la comprobación de la restitución solicitada a efectos del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87 no descansa en primera instancia en la solicitud de pago a efectos del artículo 47 del mismo Reglamento.
36. La utilización del concepto «Zahlungsantrag» [solicitud de pago; declaración de pago en la versión española] en el artículo 11, apartado 1, párrafo tercero, segundo guión, no puede contradecir esta comprobación. En otras versiones lingüísticas, como la francesa, inglesa, italiana, española y portuguesa, en el mismo pasaje se toma como base la declaración de pago, que se corresponde con el concepto del artículo 25, apartado 2, al que hace ya referencia el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo. El hecho de que la versión alemana, a diferencia de otras versiones lingüísticas, no utilice el concepto de declaración de pago que se corresponde con el artículo 25, apartado 2, constituye un problema de autenticidad plurilingüística. Dado que los textos de Derecho comunitario son vinculantes por igual en sus diversas versiones lingüísticas, la interpretación de una disposición de Derecho comunitario implica una comparación de sus versiones lingüísticas. (8) La necesidad de una aplicación y, por consiguiente, de una interpretación uniformes no permite que un texto se considere aisladamente, sino que se exige que se interprete a la vista de todas las demás versiones. (9)
37. Para fundamentar el carácter determinante de la solicitud de pago con el fin de comprobar la restitución solicitada a efectos del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87, Käserei Champignon invoca además, de forma errónea, el formulario nacional que la República Federal de Alemania está autorizada a establecer de conformidad con el artículo 47, apartado 1, segunda frase, del Reglamento nº 3665/87. Sin embargo, una norma de Derecho comunitario no puede interpretarse a la vista de una disposición especial nacional permitida al Estado miembro en virtud del Derecho comunitario.
38. Ahora bien, la circunstancia de que la restitución solicitada a efectos del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87 no deba examinarse, al menos con carácter principal, a la luz de la solicitud de pago, no permite deducir de forma concluyente qué documentos han de tenerse en cuenta a tal fin. En este contexto reviste importancia el hecho de que el artículo 3, apartado 5, haga referencia a un documento «utilizado en el momento de la exportación para beneficiarse de una restitución» y aclara que, a tal respecto, puede tratarse –pero no necesariamente– de la declaración de exportación. (10)
39. Por cuanto respecta al tenor del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 ha de hacerse constar una vez más la existencia de una divergencia entre las diversas versiones lingüísticas. A tenor de esta disposición, por día de exportación se entenderá «la fecha en que el servicio de aduanas acepta la declaración de exportación en la que se indica que se solicitará una restitución». Sin embargo, las versiones alemana –o neerlandesa– de esta definición apuntan antes bien a que la restitución se solicita ya en declaración de exportación –cuanto menos desde un punto de vista material–, mientras que la utilización del tiempo futuro en las versiones francesa, (11) inglesa, italiana, española o portuguesa indican más bien que la declaración de exportación no comprende necesariamente tal solicitud.
40. De todo lo anterior se desprende que la norma sancionadora del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 no se basa, habida cuenta de su tenor, en la solicitud de pago a efectos del artículo 47, apartado 1, al utilizar el concepto de «restitución solicitada». Ello se desprende en particular de la remisión, contenida en el párrafo segundo, primera frase, a la información consignada en la declaración de exportación con arreglo al artículo 3 o en la declaración de pago con arreglo al artículo 25, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87; a tal respecto, no es necesario examinar en este marco en qué medida los datos consignados en la solicitud de pago prevista en el artículo 47, apartado 1, reiteran los datos contenidos en la declaración de exportación o en la declaración de pago cuando un Estado miembro hace uso de la posibilidad prevista en el artículo 47, apartado 1, segunda frase. En cualquier caso, del tenor del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 no es posible inferir una indicación inequívoca acerca del documento del que proceda deducir los datos relativos a la restitución solicitada.
B. Interpretación sistemática
1. Alegaciones de las partes
41. Käserei Champignon
alega que la propia existencia del artículo 47, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 3665/87 aboga por establecer una diferencia a su juicio, entre la declaración de exportación y la solicitud de restitución. En efecto, esta disposición, que diferencia, desde un punto de vista terminológico, entre declaración de exportación y solicitud de pago, sería superflua si la declaración de exportación constituyera ya la solicitud de pago.
42. Käserei Champignon ve su tesis confirmada por el Reglamento (CE) nº 800/1999 de la Comisión. (12) El artículo 49, aparrado 1, primera frase, de este Reglamento establece que la restitución sólo será pagada previa solicitud expresa. En el primer considerando del Reglamento nº 800/1999 se afirma que mediante el citado Reglamento debe procederse, en aras de la claridad, a la refundición del Reglamento nº 3665/87.
43. Por último, a juicio de Käserei Champignon, del artículo 11, apartado 1, párrafo quinto, tampoco puede inferirse razón alguna para sancionar ya la consignación de datos falsos en la declaración de exportación.
44. A diferencia de cuanto sostiene el Hauptzollamt, Käserei Champignon considera que la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de enero de 1975 dictada en el asunto 55/74 (13) no sirve de criterio interpretativo en el presente asunto. En efecto, en el Reglamento que constituía el objeto de aquel procedimiento no existía, a diferencia del artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87, ningún requisito de presentación de solicitud.
45. La Comisión
aduce igualmente, en apoyo de su tesis, argumentos extraídos de la interpretación sistemática. De la relación entre el artículo 3, apartado 1, y el artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 se desprende ya que los datos falsos consignados en la declaración de exportación dan lugar a la imposición de la sanción. En efecto, el artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 es disposición contenida en el título IV del Reglamento, que regula el procedimiento del pago de la restitución, de suerte que la solicitud de pago específica contenida en el mismo sólo puede calificarse como una actuación administrativa para el pago efectivo.
46. La Comisión añade que el artículo 11, apartado 1, párrafos tercero y quinto, del Reglamento nº 3665/87 pone de manifiesto que la declaración de pago no constituye un requisito de la aplicabilidad de la sanción. En efecto, la renuncia a una sanción a resultas de la presentación espontánea de una declaración de rectificación con arreglo al párrafo tercero, segundo guión, se vería de otro modo privada de sentido.
2. Apreciación
47. Como se ha explicado supra, a efectos del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 resulta determinante únicamente la restitución solicitada. Así pues, el artículo 47, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 3665/87, que establece una diferencia conceptual entre declaración de exportación y solicitud de pago, no puede proporcionar aclaración alguna sobre los requisitos de una sanción prevista en el artículo 11, apartado 1, y no porque el artículo 11 no se base en uno de estos conceptos, sino porque se basa justamente en la restitución solicitada.
48. Además, ha de observarse que la norma sancionadora del artículo 11 está contenida en el título II, (14) capítulo 1, (15) del Reglamento nº 3665/87, mientras que el artículo 47 se halla en su título IV. (16) El artículo 11 regula los requisitos del derecho al pago de la restitución, por lo que tiene carácter de norma sustantiva, y remite en este contexto a los artículos 3 y 25, que forman igualmente parte del título II. En cambio, el artículo 47, en cuanto comprendido del título IV, es una disposición de carácter procesal y regula la solicitud de pago en cuanto acto administrativo del procedimiento de pago.
49. La calificación jurídica del artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 puede extrapolarse al artículo 49, apartado 1 –de tenor casi idéntico–, del Reglamento nº 800/1999, Reglamento éste que refunde el Reglamento nº 3665/87. El primer considerando del Reglamento nº 800/1999, en el que se afirma que el a menudo modificado Reglamento nº 3665/87 necesita ser refundido «en aras de la claridad», aboga por una interpretación unitaria. Así pues, la refundición no apoya la tesis de Käserei Champignon según la cual, a la vista de la diferenciación establecida en el artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 entre declaración de exportación y solicitud de pago, la –así denominada por aquélla– solicitud de restitución ha de verse en la solicitud de pago.
50. De una comparación entre las disposiciones sustantivas de los artículos 3, 11 y 25, del Reglamento nº 3665/87 y la disposición procesal del artículo 47 de este Reglamento se infiere únicamente que, en principio, ha de diferenciarse entre el procedimiento de solicitud (17) y el procedimiento de pago, si bien de ello no se deduce directamente de qué documento se desprende la restitución solicitada.
51. Ahora bien, el artículo 11, apartado 1, párrafos tercero y quinto, del Reglamento nº 3665/87 podrían abogar por la tesis de que los datos falsos consignados en la declaración de exportación dan lugar a la imposición de la sanción del artículo 11, apartado 1.
52. El artículo 11, apartado 1, párrafo tercero, segundo guión, prevé una excepción de la aplicación de una sanción en el caso de presentación espontánea de una declaración de rectificación. Ahora bien, esta excepción se aplica únicamente si las autoridades no han comprobado ya por sí mismas que la restitución solicitada era incorrecta. Dado que el control físico se efectúa por las autoridades en un momento posterior a la declaración de exportación y anterior a la solicitud de pago, esta disposición quedaría privada de sentido si, al objeto de aplicar la sanción, se tomase como referencia la solicitud de pago posterior. El pronunciamiento del Tribunal de Justicia en el sentido de que no podrá autorizarse la rectificación cuando se solicite después de que el servicio de aduanas haya informado al declarante de su intención de proceder a un examen de las mercancías o del descubrimiento, por parte de este mismo servicio, de inexactitudes en los datos de que se trate, (18) no puede trasladarse al supuesto de presentación espontánea de declaración de rectificación. (19)
53. El artículo 11, apartado 1, párrafo quinto, primera frase, tampoco ve en la declaración de pago un requisito para la aplicación de la sanción del artículo 11, apartado 1, párrafo primero. En efecto, esta disposición también impone una sanción para el caso en que no se verifique exportación alguna y la restitución solicitada sea incorrecta. De ello se infiere sensu contrario que justamente la declaración de pago no constituye un requisito para la aplicación de la sanción, pues en tal caso no puede presentarse ninguna declaración de pago.
54. En cualquier caso, la sentencia dictada en el asunto 55/74 (20) ayuda poco a elucidar esta cuestión. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la presentación del ejemplar de control a efectos del artículo 1, del Reglamento (CEE) nº 2315/69 de la Comisión (21) y del artículo 5 del Reglamento nº 1041/67/CEE de la Comisión, (22) en la versión del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2586/69 de la Comisión, (23) ante la autoridad nacional competente para la concesión de restituciones puede considerarse una solicitud de restitución. Ahora bien, el Reglamento nº 1041/67 no contenía ni un requisito de declaración de pago comparable al artículo 47, apartado 1, primera frase, del Reglamento nº 3665/87 ni una autorización a los Estados miembros para establecer un formulario especial, comparable al artículo 47, apartado 1, segunda frase.
55. En resumen, ha de hacerse constar que, desde una perspectiva sistemática, ha de diferenciarse en cualquier caso entre el procedimiento de declaración de restitución y de pago de la restitución, de suerte que la restitución solicitada a efectos del artículo 11, apartado 1, párrafo primero del Reglamento nº 3665/87 no puede inferirse de la declaración de pago prevista en el artículo 47, apartado 1, de este Reglamento.
C. Interpretación teleológica
1. Alegaciones de las partes
56. Käserei Champignon, que en el procedimiento sobre el asunto C‑210/00 sostuvo la tesis de que la sanción prevista en el artículo 11, apartado 1, tiene carácter penal, señala ahora que dicha sanción, tal como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia citada, (24) constituye, desde un punto de vista conceptual, un tipo de restitución negativo y no posee carácter penal. Sin embargo, Käserei Champignon alega ahora que esta disposición no es un «delito de riesgo abstracto» y, por tanto, un riesgo meramente abstracto para los intereses financieros de la Comunidad no puede ser relevante desde el punto de vista del Derecho sancionador. A ello tampoco se opone la idea que subyace al tercer considerando del Reglamento nº 2945/94. Antes bien, sólo un riesgo concreto puede dar lugar a la imposición de la sanción, pero tal riesgo no puede producirse en la fase de presentación de la declaración de exportación.
57. Además, Käserei Champignon duda de que la finalidad preventiva del artículo 11 del Reglamento nº 3665/87 se frustre si sólo la declaración de pago y no ya la declaración de exportación constituyera la solicitud a efectos del artículo 11, apartado 1.
58. Por último, a juicio de Käserei Champignon, si se aprecia correctamente la situación jurídica, tampoco se produce el riesgo de que la disposición de la norma sancionadora no se aplique de forma unitaria dentro de la Comunidad. En efecto, no es la norma sancionadora lo que puede imponerse en momentos distintos, sino que es la solicitud de restitución a la exportación la que puede presentarse en distintos momentos en virtud de la autorización contenida en el artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87.
59. En cambio, la Comisión subraya los objetivos de la norma sancionadora, que, con arreglo al primer considerando del Reglamento nº 2945/94, consisten en intensificar la lucha contra las irregularidades y, especialmente, el fraude, así como –conforme a la idea expresada en el quinto considerando– atribuir a la sanción que, con arreglo al tercer considerando, es ya aplicable cuando la información suministrada por el exportador puede dar lugar al pago indebido de una restitución, un efecto preventivo y disuasorio.
60. A juicio de la Comisión y del Hauptzollamt, tomar como referencia los datos consignados en la solicitud de pago prevista en el artículo 47, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 daría lugar a que el exportador podría presentar una declaración de exportación con datos falsos y, en caso de que no se efectuase un posterior examen, podría igualmente presentar la correspondiente solicitud de pago sin temer la imposición de una sanción. Ello desvirtúa el efecto disuasorio de la sanción que le atribuye el quinto considerando del Reglamento nº 3665/87.
61. Además, la Comisión y el Hauptzollamt señalan que tomar como referencia los datos consignados en la solicitud de pago perjudicaría notablemente los efectos preventivos del sistema del control de mercancías, pues sólo quedaría sujeto a un efectivo control físico un número limitado de exportaciones.
62. Por último, a juicio de la Comisión y del Hauptzollamt, al carácter determinante de los datos consignados en la solicitud de pago en el marco del artículo 11 del Reglamento nº 3665/87 se opone el hecho de que la norma sancionadora se aplica en los Estados miembros en diversos momentos, lo cual es contrario al quinto considerando del Reglamento nº 3665/87.
2. Apreciación
63. Las sanciones contenidas en la normativa en materia de política agrícola común –como, en el caso de los datos falsos consignados en una solicitud de restitución a la exportación, la disposición del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87– están destinadas, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a combatir las numerosas irregularidades que se cometen en el marco de las ayudas a la agricultura y que, por gravar onerosamente el presupuesto de la Comunidad, pueden poner en peligro las acciones emprendidas por las Instituciones comunitarias en este ámbito para estabilizar los mercados, mantener el nivel de vida de los agricultores y garantizar precios razonables en los suministros de los consumidores. (25)
64. La protección de los intereses financieros de la Comunidad es también un objetivo expreso de la norma sancionadora del artículo 11, aparado 1, del Reglamento nº 3665/87, como se pone de manifiesto en el tenor de los considerandos primero y tercero del Reglamento nº 2945/94, que introdujo la citada disposición.
65. El Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre la naturaleza de la sanción prevista en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Reglamento nº 3665/87 y no le reconoció carácter penal alguno. (26)
66. Para concretar la naturaleza de las infracciones imputadas, el Tribunal de Justicia ha señalado en varias ocasiones que «las normas infringidas se dirigían únicamente a los operadores económicos que, con total libertad, optaron por recurrir a un régimen de ayudas en materia agrícola». (27) El Tribunal de Justicia añadió que «en el marco de un régimen de ayudas comunitario [...] el otorgamiento de la ayuda se supedita necesariamente al requisito de que su beneficiario presente todas las garantías de probidad y fiabilidad», y dedujo de ello que «la sanción impuesta en caso de incumplimiento de tales exigencias constituye un instrumento administrativo específico». Está destinada «a garantizar la buena gestión económica de los fondos públicos comunitarios». (28)
67. Así pues, el Tribunal de Justicia hizo constar que «la sanción prevista en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Reglamento nº 3665/87 únicamente puede imponerse a los operadores que han solicitado restituciones a la exportación, cuando resulte evidente que la información facilitada por tales operadores en apoyo de su solicitud es errónea». (29)
68. El Tribunal de Justicia señaló por último que «la sanción prevista en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Reglamento nº 3665/87 consiste en el pago de una sanción cuyo importe se determina en proporción a la cantidad que habría sido indebidamente percibida por el operador económico si las autoridades competentes no hubieran detectado una irregularidad. Por lo tanto, forma parte del régimen de las restituciones a la exportación de que se trata y no es de carácter penal». (30)
69. Si bien el Tribunal de Justicia se ha pronunciado de forma inequívoca en el sentido de que la norma sancionadora del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 no tiene carácter penal alguno, Käserei Champignon intenta clasificarla en las categorías del Derecho penal al definir el supuesto sancionado como un delito de riesgo concreto. Tal tesis no resulta convincente a la vista de la falta de carácter penal de la norma sancionadora. Por lo demás, no es necesario examinar si el Derecho comunitario reconoce una categoría de tal clase.
70. De todo lo anterior se desprende que la sanción del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 es impuesta por la falsedad de los datos consignados al objeto de solicitar la restitución. En este contexto, carece de importancia en qué documento se ha consignado tales datos. Esta afirmación responde a la finalidad de dicha sanción, establecida en el primer considerando del Reglamento nº 2945/94: según dicho considerando, «debe intensificarse la lucha contra las irregularidades y, especialmente el fraude perjudicial para el presupuesto comunitario; [...] es preciso prever la recuperación de los importes indebidamente pagados y las sanciones correspondientes a fin de inducir a los exportadores a respetar la normativa comunitaria». A continuación, el tercer considerando subraya también este sentido y finalidad, al establecer que «la información errónea suministrada por los exportadores puede dar lugar al pago indebido de una restitución si no se descubre el error; [...] si se descubre el error está totalmente justificado sancionar al exportador con un importe proporcional al que habría recibido indebidamente de no descubrirse el error».
71. Así pues, el objetivo de proteger los intereses financieros de la Comunidad mediante la lucha contra las irregularidades y con la ayuda del efecto preventivo de la sanción exige que no se espere a la producción del perjuicio para las finanzas de la Comunidad, sino que se sancionen ya los datos falsos que pudieran dar lugar a tal perjuicio, lo cual se ajusta también al tenor del tercer considerando antes citado, según el cual debe sancionarse la información errónea que pueda dar lugar al pago indebido de una restitución.
72. Ahora bien, de ello no se sigue todavía la pertinencia exclusiva de los datos consignados en la declaración de exportación a los fines de la norma sancionadora del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87: en efecto, el artículo 3, apartado 5, párrafo segundo, del citado Reglamento, interpretado sensu contrario, abre a los Estados miembros la posibilidad de establecer, para poder beneficiarse de la restitución, un formulario que no coincida con la declaración de exportación. En consecuencia, incumbe al juez nacional comprobar si, a la vista de las circunstancias del asunto, procede considerar o no, conforme al Derecho nacional, la declaración de exportación como el documento «utilizado en el momento de la exportación para beneficiarse de una restitución».
73. A esta solución diferenciada no se oponen, en principio, ni la necesidad de velar por una aplicación unitaria del Derecho comunitario ni el efecto preventivo o disuasorio de la norma contenida en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87.
74. Por cuanto respecta al efecto preventivo de la norma sancionadora controvertida, la Comisión subraya acertadamente que tomar como referencia la solicitud de pago como requisito de la sanción podría desvirtuar este efecto disuasorio si la respectiva solicitud de pago viniera precedida de un control físico. En efecto, con arreglo al Reglamento (CE) nº 2221/95 de la Comisión (31) sólo se somete un número limitado de exportaciones a control físico al objeto de examinar si las exportaciones han sido efectiva y debidamente realizadas. Si se tomase como referencia la posterior solicitud de pago como requisito de la sanción, el exportador tendría en su mano, en caso de que se descubriera una declaración de exportación falsa en virtud de un control por sondeo, evitar la imposición de una sanción no presentando solicitud de pago alguna en relación con la mercancía de que se trate. Así pues, la eficacia del sistema de controles físicos, es decir, el efecto preventivo de estos exámenes, se vería considerablemente limitada, lo cual a su vez sería contrario al efecto útil de la norma sancionadora.
75. Por cuanto respecta al efecto disuasorio, la Comisión alega igualmente, no sin razón, que si los elementos esenciales de referencia fuera, en principio, los datos contenidos en la solicitud de pago, el exportador podría presentar una declaración de exportación con datos falsos y, en caso de que no se efectuase un examen posterior mediante un control por sondeo, podría presentar la correspondiente solicitud de pago sin temer la imposición de una sanción. A juicio de la Comisión, ello parece sin duda alguna contravenir el efecto disuasorio de la norma sancionadora.
76. Ahora bien, el hecho de que la solicitud de pago no revista carácter decisivo en relación con la norma sancionadora del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 no puede, sensu contrario, conducir forzosamente a la conclusión de que, por regla general, deberá imponerse una sanción siempre que la declaración de exportación adolezca de errores. El exportador prudente debe conservar la posibilid ad de corregir a posteriori
los datos originales consignados en la declaración de exportación, (32) siempre que esta corrección se efectúe voluntariamente y en tiempo oportuno, es decir, no bajo la presión de un requerimiento o de un –siquiera inminente– control de las autoridades aduaneras. (33)(34)
77. En cuanto atañe a la aplicación unitaria del Derecho comunitario, ha de señalarse que con arreglo al quinto considerando del Reglamento nº 2945/94, que introdujo la norma sancionadora controvertida, tal medida «debe aplicarse de manera uniforme en todos los Estados miembros», lo cual excluye indudablemente establecer los requisitos de la imposición de la sanción en momentos distintos en cada Estado miembro. En este contexto, no resulta cuanto menos convincente tomar como referencia formularios concretos –ya sea la declaración de exportación o la solicitud de pago–, pues estos formularios pueden variar de país en país en función de la competencia de los Estados miembros en la ejecución de las disposiciones comunitarias y de los márgenes discrecionales establecidos en este contexto por el Reglamento nº 3665/87. Así pues, en este contexto basta con señalar que el único elemento determinante son los respectivos datos facilitados por el exportador, sin tener en cuenta los formularios que deben aplicarse, en cualquier caso, con arreglo a las normas nacionales de ejecución, formularios éstos que pueden ser diferentes en virtud de las opciones abiertas en virtud del Reglamento nº 3665/87.
78. En consecuencia, ha de hacerse constar, como conclusión provisional, que el sentido y finalidad de la norma sancionadora del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 y la ratio legis
del Reglamento nº 2945/94 exigen que los datos falsos consignados en el documento utilizado para beneficiarse de la restitución –sin perjuicio de una corrección voluntaria de tales datos en tiempo oportuno– dan lugar a la imposición de la sanción prevista.
D. Principio de proporcionalidad
1. Alegaciones de las partes
79. Käserei Champignon
duda de la proporcionalidad de la norma sancionadora del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87 para el caso de que la declaración de exportación sea considerada la solicitud determinante a efectos de la citada disposición. En tal entendimiento de esta disposición, la sanción no puede cumplir su objetivo, pues sólo el perceptor de restituciones a la exportación puede poner en peligro los intereses financieros de la Comunidad. Tampoco es necesaria, pues la posibilidad de una sanción en caso de consignar datos falsos en la solicitud de restitución tiene un efecto suficientemente disuasorio. La sanción tampoco es adecuada, pues al tomarse como referencia la declaración de exportación se castigan con la misma severidad, desde un punto de vista penal, los actos preparatorios y las acciones consumadas, lo cual es contrario a las tradiciones jurídicas de los Estados miembros. El Bundesfinanzhof alberga igualmente dudas sobre su proporcionalidad.
2. Apreciación
80. De conformidad con el principio de proporcionalidad, que se encuentra entre los principios generales del Derecho comunitario, los medios aplicados por una disposición comunitaria al objeto de alcanzar el objetivo propuesto deben ser aptos y no pueden ir más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. (35)
81. El Tribunal de Justicia ya ha declarado en la sentencia Käserei Champignon I que la sanción establecida en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Reglamento nº 3665/87 no viola el principio de proporcionalidad, en la medida en que no puede considerarse que sea inadecuada para alcanzar el objetivo perseguido por la normativa comunitaria, ni que exceda de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. (36)
82. Más allá de esta declaración de carácter general, las dudas de Käserei Champignon y del Bundesfinanzhof sobre la proporcionalidad de la sanción contenida en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87 hacen manifiestamente referencia a una conclusión interpretativa que permitiría también la imposición de una pena en el caso de que el exportador corrigiera los datos originalmente falsos en el curso del procedimiento.
83. A este respecto, ha de señalarse, con vistas al procedimiento principal, que la posibilidad de principio de imponer una sanción a un exportador que sin culpa propia consigna datos falsos en una solicitud de restitución se infiere del hecho de que la norma sancionadora controvertida es independiente del comportamiento culposo. El Tribunal de Justicia tuvo ya en consideración esta reflexión en su sentencia Käserei Champignon I. En consecuencia, carece aquí de relevancia saber por qué no se efectuaría una corrección en tiempo oportuno de los datos originariamente falsos. (37)
84. Tomar como base los datos consignados en el documento utilizado para beneficiarse de la restitución –sin perjuicio, en su caso, de una posterior modificación de dichos datos, siempre que ésta se efectúe de forma voluntaria y en tiempo oportuno en el sentido antes expuesto– a los fines de la sanción prevista en el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87 parece adecuado para alcanzar el objetivo de luchar contra las irregularidades y el fraude. Del efecto preventivo y disuasorio perseguido por la sanción se infiere que el legislador comunitario concede importancia a la veracidad de tales datos. Es también necesario tomar como referencia los datos de que se trate al objeto de alcanzar los fines de la norma sancionadora. En efecto, a diferencia de cuanto sostiene Käserei Champignon, la mera posibilidad de sancionar los datos falsos consignados en la solicitud de pago no reviste un efecto suficientemente disuasorio. (38)
85. Además, procede remitirse al quinto considerando del Reglamento nº 2945/94, según el cual las irregularidades y los fraudes apreciados en el sector de las restituciones a la exportación han demostrado que otras sanciones y la mera devolución de la restitución no bastan para tener un efecto disuasorio e inducir a los exportadores a hacer lo necesario para que la normativa comunitaria sea respetada. (39)
86. Por último, la sanción del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 3665/87, en caso de que se tomen como referencia los datos consignados en el documento utilizado para beneficiarse de la restitución, no es proporcionada al objetivo de proteger los intereses financieros de la Comunidad, dado que no se opone a una corrección de tales datos siempre que se efectúe de forma voluntaria y en tiempo oportuno.
87. Al reprochar la presunta equiparación de actos preparatorios y acción consumada por ser contraria a la tradición jurídica de los Estados miembros, Käserei Champignon soslaya la circunstancia de que la norma sancionadora controvertida no tiene carácter penal alguno.
88. Ahora bien, si la norma sancionadora del artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 resultase en la práctica demasiado estricta en la medida en que el exportador no parece poder calcular el riesgo de la imposición de la sanción, no puede incumbir al Tribunal de Justicia la función de prestar ayuda interpretativa, habida cuenta de los claros –y dignos de protección– objetivos de la norma controvertida, cuya validez (ya) no se cuestiona aquí; antes bien, ha de instarse, en su caso, al legislador comunitario a dar una solución oportuna mediante la ponderación de todos los intereses en presencia.
VI. Conclusión
89. Habida cuenta de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el Bundesfinanzhof alemán del modo siguiente:
«El artículo 11, apartado 1, párrafos primero y segundo, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2945/94 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1994, por el que se modifica el Reglamento nº 3665/87, en lo que respecta a la recuperación de los importes indebidamente pagados y a las sanciones, debe interpretarse –teniendo igualmente en cuenta el principio de proporcionalidad– en el sentido de que la consignación, en relación con determinados productos, de datos falsos en el documento que debe utilizarse para beneficiarse de la restitución a la exportación con arreglo a las normas nacionales de ejecución que puedan dar lugar a una restitución a la exportación superior a la aplicable implica la reducción de la restitución a la exportación en el importe de la sanción allí establecido
– aunque en la solicitud especial de pago que debe presentarse de conformidad con el Derecho nacional se manifieste que no se solicita el pago de la restitución a la exportación por dichos productos mencionados en el documento de que se trate,
– y siempre que dicha manifestación se realice después del anuncio o de la realización de controles aduaneros.»
(1) .
(2)
–	Reglamento de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 351, p. 1), en la versión del Reglamento (CE) nº 1829/94 de la Comisión, de 26 de julio de 1994 (DO L 191, p. 5), y del Reglamento (CE) nº 2945/94 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1994, por el que se modifica el Reglamento nº 3665/87, en lo que respecta a la recuperación de los importes indebidamente pagados y a las sanciones (DO L 310, p. 57) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3665/87»).
(3)
–	Sentencia Käserei Champignon Hofmeister (Rec. p. I‑6453; en lo sucesivo, «sentencia Käserei Champignon I»).
(4)
–	Ibidem,
apartado 52.
(5)
–	Véase el punto 3 supra.
(6)
–	BGBl. I 1996, p. 766.
(7)
–	Véase el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento nº 3665/87.
(8)
–	Sentencias de 6 de octubre de 1982, Cilfit (283/81, Rec. p. 3415), apartado 18; de 14 de diciembre de 1988, Huber (291/87, Rec. p. 6449), apartado, 11, y de 17 de diciembre de 1998, Codan (C‑236/97, Rec. p. I‑8679), apartado 25.
(9)
–	Sentencias de 12 de noviembre de 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419), apartado, 3; de 12 de julio de 1979, Koschniske (9/79, Rec. p. 2717), apartados 6 y 7, y de 7 de julio de 1988, Moksel (55/87, Rec. p. 3845), apartado 15.
(10)
–	En cuanto hace referencia al caso de que «el documento contemplado en el presente apartado sea la declaración de exportación».
(11)
–	«[…] la déclaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera
demandée» (el subrayado es mío).
(12)
–	Reglamento de 15 de abril de 1999, por el que se establecen disposiciones comunes de aplicación del régimen de restituciones por exportación de productos agrícolas (DO L 102, p. 11).
(13)
–	Sentencia Unkel, Rec. p. 9.
(14)
–	«Exportaciones a terceros países».
(15)
–	«Derecho a la restitución».
(16)
–	«Procedimiento del pago de la restitución».
(17)
–	En el sentido de solicitud de concesión de una restitución o en el sentido de un procedimiento de indicación vinculante de la restitución solicitada.
(18)
–	Sentencia de 8 de junio de 1994, Elliniko Dimosio (C‑371/92, Rec. p. I‑2391), apartado 32.
(19)
–	Sobre la utilización errónea del concepto «Zahlungsantrag» [solicitud de pago en lugar de declaración de pago] en el artículo 11, apartado 1, párrafo tercero, véase el punto 36 supra.
(20)
–	Citada en la nota 13, apartado 9.
(21)
–	Reglamento de 19 de noviembre de 1969, relativo al empleo de los documentos de tránsito comunitario para la aplicación de medidas comunitarias que impliquen el control de la utilización o el destino de las mercancías (DO L 295, p. 14).
(22)
–	Reglamento de 21 de diciembre de 1967, por el que se establecen modalidades de aplicación de las restituciones a la exportación en el sector de los productos sujetos a un régimen de precios único (DO 1967, 314, p. 9; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1041/67»).
(23)
–	Reglamento de 22 de diciembre de 1969, por el que se modifica el Reglamento nº 1041/67 (DO L 322, p. 27).
(24)
–	Sentencia citada en la nota 3, apartados 35 y ss.
(25)
–	Sentencia de 27 de octubre de 1992, Alemania/Comisión (C‑240/90, Rec. p. I‑5383), apartado 19, y sentencia Käserei Champignon I, citada en la nota 3, apartado 38.
(26)
–	Sentencia Käserei Champignon I, citada en la nota 3, apartado 44.
(27)
–	Sentencia Käserei Champignon I, citada en la nota 3, en cuyos apartados 32 y 33 se citan las sentencias de 18 de noviembre de 1987, Maizena (137/85, Rec. p. 4587), apartado, 13, y Alemania/Comisión, citada en la nota 25, apartado 26.
(28)
–	Sentencia Käserei Champignon I, citada en la nota 3, apartado 41.
(29)
–	Ibidem, apartado 42.
(30)
–	Ibidem, apartado 43.
(31)
–	Reglamento de 20 de septiembre de 1995, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 386/90 del Consejo en lo que se refiere al control físico de las exportaciones de productos agrícolas que se beneficien de una restitución (DO L 224, p. 13).
(32)
–	A tal respecto, véase el artículo 65 del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1):
«El declarante estará autorizado, previa petición suya, a rectificar uno o varios de los datos mencionados en la declaración tras la admisión de ésta por parte de las autoridades aduaneras. La rectificación no podrá incluir en la declaración mercancías distintas de las inicialmente declaradas.
Sin embargo, no podrá autorizarse ninguna rectificación cuando la solicitud haya sido formulada después de que las autoridades aduaneras:
a) o bien hayan informado al declarante de su intención de proceder a un examen de las mercancías;
b) o bien hayan comprobado la inexactitud de los datos en cuestión;
c) o bien hayan ordenado el levante de las mercancías.»
(33)
–	A tal respecto, véase también la sentencia citada en la nota 18 .
(34)
–	De la resolución de remisión no puede inferirse si las correcciones introducidas por Käserei Champignon en el procedimiento principal fueron «voluntarias» y se efectuaron «en tiempo oportuno». A tal respecto, en la vista oral el Hauptzollamt afirmó que las correcciones se efectuaron tras la realización de un control físico.
(35)
–	Sentencia Maizena, citada en la nota 27, apartado, 15, y sentencia de 7 de diciembre de 1993, ADM Ölmühlen (C‑339/92, Rec. p. I‑6473), apartado 15.
(36)
–	Sentencia citada en la nota 3, apartado 68.
(37)
–	A tal respecto, Käserei Champignon alega que no pudo conocer la falsedad de los datos que consignó originalmente, pues para ello habría sido necesario un examen de laboratorio.
(38)
–	Véanse los puntos 74 y s. supra.
(39)
–	Sentencia Käserei Champignon I, citada en la nota 3 supra,
apartado 66.