ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
13 novembre 2025 (*)
« Manquement d’État – Transport ferroviaire – Directive 2012/34/UE – Article 4, paragraphe 2 – Indépendance de gestion du gestionnaire de l’infrastructure – Conseils d’administration des gestionnaires de l’infrastructure composés en grande partie d’agents de l’État – Nominations et révocations soumises au pouvoir discrétionnaire de l’État »
Dans l’affaire C‑250/24,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 10 avril 2024,
Commission européenne,
représentée par MM. J. L. Buendía Sierra et P. A. Messina, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne,
représenté par Mme A. Pérez-Zurita Gutiérrez, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. F. Schalin (rapporteur), président de chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi, juges,
avocat général : M. D. Spielmann,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que :
–        premièrement, en n’ayant pas introduit de réforme permettant de garantir l’autonomie de gestion de l’entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ci-après « ADIF »), de l’entidad pública empresarial ADIF-Alta Velocidad (ci-après « ADIF-Alta Velocidad ») et de l’entidad pública empresarial RENFE-Operadora (ci-après « Renfe ») par rapport à l’État ;
–        deuxièmement, en n’ayant pas effectivement mis en œuvre un système de tarification opérationnel conforme aux règles et aux principes de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen (JO 2012, L 343, p. 32), et,
–        troisièmement, en n’ayant pas intégré dans la décision de la direction générale de planification et d’évaluation du réseau ferroviaire, du 29 juillet 2021, portant publication de l’accord conclu avec le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire (ADIF-Alta Velocidad) pour la durabilité économique des infrastructures ferroviaires incluses dans son réseau, pour la période 2021-2025 (ci-après l’« accord conclu entre le ministère des Transports et ADIF-Alta Velocidad »), la modification nécessaire à la transposition correcte de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de cette directive,
le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de l’article 5, paragraphe 3, sous b), de l’article 29, paragraphe 1, de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de l’article 31, paragraphes 2, 3, 7 et 8, de l’article 33 en ce qui concerne les annexes I et II, ainsi que de l’article 36 de ladite directive.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2        L’article 3 de la directive 2012/34, intitulé « Définitions », dispose :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
“entreprise ferroviaire”, toute entreprise à statut privé ou public et titulaire d’une licence conformément à la présente directive, dont l’activité principale est la fourniture de prestations de transport de marchandises et/ou de voyageurs par chemin de fer, la traction devant obligatoirement être assurée par cette entreprise ; ce terme recouvre aussi les entreprises qui assurent uniquement la traction ;
[...] »
3        Les articles 4 et 5 de cette directive figurent dans la section I, intitulée « Indépendance de gestion », du chapitre II de celle-ci. Cet article 4, intitulé « Indépendance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure », énonce, à son paragraphe 2 :
« Tout en respectant le cadre de tarification et de répartition et les règles spécifiques établies par les États membres, le gestionnaire de l’infrastructure est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne. »
4        L’article 5 de la même directive, intitulé « Gestion des entreprises ferroviaires selon des principes commerciaux », prévoit, à son paragraphe 3 :
« Eu égard aux lignes directrices de politique générale arrêtées par chaque État membre et compte tenu des plans ou contrats nationaux [...], les entreprises ferroviaires sont en particulier libres :
[...]
b)      de contrôler la fourniture et la commercialisation des services et d’en fixer la tarification ;
[...] »
5        L’article 29 de la directive 2012/34, intitulé « Établissement et recouvrement des redevances », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres mettent en place un cadre pour la tarification, tout en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4.
Sous réserve de cette condition, les États membres établissent également des règles de tarification spécifiques ou délèguent ce pouvoir au gestionnaire de l’infrastructure.
Les États membres veillent à ce que les documents de référence du réseau contiennent le cadre de tarification et les règles de tarification ou renvoient à un site Internet sur lequel le cadre de tarification et les règles de tarification sont publiés.
Le gestionnaire de l’infrastructure détermine et perçoit la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure conformément au cadre de tarification et aux règles de tarification établis.
Sans préjudice de l’indépendance de gestion prévue à l’article 4 et pour autant que ce droit ait été directement conféré par le droit constitutionnel avant 15 décembre 2010, le Parlement national peut avoir le droit d’examiner et, au besoin, de revoir le niveau des tarifs fixés par le gestionnaire de l’infrastructure. Un tel réexamen assure que les redevances sont conformes à la présente directive ainsi qu’au cadre de tarification et aux règles de tarification établis. »
6        L’article 30 de cette directive, intitulé « Coût de l’infrastructure et comptabilité », est libellé comme suit :
« 1.      Le gestionnaire de l’infrastructure, tout en respectant les exigences en matière de sécurité et en maintenant et améliorant la qualité de service de l’infrastructure, est encouragé par des mesures d’incitation à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau des redevances d’accès.
[...]
3.      Les États membres mettent en vigueur les mesures d’incitation visées au paragraphe 1 par le contrat visé au paragraphe 2, par des mesures réglementaires, ou par une combinaison de mesures d’incitation visant à réduire les coûts dans le contrat et le niveau des redevances par des mesures réglementaires.
[...] »
7        Aux termes de l’article 31 de la même directive, intitulé « Principes de tarification » :
« [...]
2.      Les États membres exigent du gestionnaire de l’infrastructure et de l’exploitant d’installation de service qu’ils fournissent à l’organisme de contrôle toute information nécessaire sur les redevances imposées afin de permettre à ce dernier d’assumer ses fonctions au sens de l’article 56. À cet égard, le gestionnaire de l’infrastructure et l’exploitant d’installation de service sont en mesure de prouver aux entreprises ferroviaires que les redevances d’utilisation de l’infrastructure et des services réellement facturées à l’entreprise ferroviaire en application des articles 30 à 37 sont conformes à la méthodologie, aux règles et, le cas échéant, aux barèmes définis dans le document de référence du réseau.
3.      Sans préjudice des paragraphes 4 ou 5 du présent article ou de l'article 32, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.
Avant le 16 juin 2015, la Commission adopte des mesures présentant les modalités de calcul du coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire. Ces actes d’exécution sont adoptés selon la procédure d’examen visée à l’article 62, paragraphe 3.
Le gestionnaire de l’infrastructure peut décider de s’adapter progressivement aux modalités pendant une période de quatre ans maximum après l’entrée en vigueur de ces actes d’exécution.
[...]
7.      La redevance imposée pour l’accès aux voies dans le cadre des installations de service visées à l’annexe II, point 2, et la fourniture de services dans ces installations, ne dépasse pas le coût de leur prestation majoré d’un bénéfice raisonnable.
8.      Si les services énumérés à l’annexe II, points 3 et 4, comme prestations complémentaires et connexes ne sont proposés que par un seul fournisseur, la redevance imposée pour un tel service ne dépasse pas le coût de la prestation majoré d’un bénéfice raisonnable.
[...] »
8        L’article 33 de la directive 2012/34, intitulé « Réductions », prévoit :
« 1.      Sans préjudice des articles 101, 102, 106 et 107 [TFUE] et nonobstant le principe des coûts directs défini à l’article 31, paragraphe 3, de la présente directive, toute réduction consentie sur les redevances perçues auprès d’une entreprise ferroviaire par le gestionnaire de l’infrastructure, pour une prestation de service quelle qu’elle soit, remplit les critères énoncés au présent article.
2.      À l’exception du paragraphe 3, les réductions sont limitées à l’économie réelle de coût administratif réalisée par le gestionnaire de l’infrastructure. Pour déterminer le niveau de réduction, il ne peut être tenu compte des économies déjà intégrées dans la redevance perçue.
3.      Les gestionnaires de l’infrastructure peuvent instaurer des systèmes de réductions s’adressant à tous les utilisateurs de l’infrastructure et qui accordent, pour des flux de circulation déterminés, des réductions limitées dans le temps afin d’encourager le développement de nouveaux services ferroviaires, ou des réductions favorisant l’utilisation de lignes considérablement sous-utilisées.
4.      Les réductions ne peuvent porter que sur des redevances perçues pour une section déterminée de l’infrastructure.
5.      Des systèmes de réductions similaires s’appliquent aux services similaires. Les systèmes de réductions sont appliqués de manière non discriminatoire à toutes les entreprises ferroviaires. »
9        L’article 36 de cette directive, intitulé « Droits de réservation de capacités », est libellé comme suit :
« Le gestionnaire de l’infrastructure peut percevoir un droit approprié pour les capacités attribuées mais non utilisées. Ce droit, perçu en cas de non-utilisation, encourage une utilisation efficace des capacités et est obligatoirement perçu lorsque des candidats qui se sont vu attribuer un sillon s’abstiennent, de façon régulière, de l’utiliser en tout ou partie. Le gestionnaire de l’infrastructure établit, dans son document de référence du réseau, les critères de détermination du défaut d’utilisation pour la perception de ce droit. L’organisme de contrôle visé à l’article 55 contrôle ces critères conformément à l’article 56. Le paiement de ce droit est effectué soit par le candidat, soit par l’entreprise ferroviaire désignée, conformément à l’article 41, paragraphe 1. Le gestionnaire de l’infrastructure est, en permanence, en mesure d’indiquer à toute partie intéressée les capacités d’infrastructure qui ont déjà été attribuées aux entreprises ferroviaires utilisatrices. »
Le droit espagnol
10      Le Real Decreto 2395/2004, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (décret royal 2395/2004, portant approbation des statuts de l’entité publique commerciale Administrador de Infraestructuras Ferroviarias), du 30 décembre 2004 (BOE no 315, du 31 décembre 2004, p. 42785), et le Real Decreto 1044/2013, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad (décret royal 1044/2013, portant approbation des statuts de l’entité publique commerciale ADIF-Alta Velocidad), du 27 décembre 2013 (BOE no 311, du 28 décembre 2013, p. 105938) (ci-après, ensemble, les « statuts d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad »), contiennent un article 15 libellé de manière identique, mutatis mutandis, dans chacun de ces deux textes et intitulé « Le conseil d’administration ». Aux termes du paragraphe 1 de cet article :
« [Le gestionnaire de l’infrastructure] est régi par un conseil d’administration chargé de la direction supérieure de son administration et de sa gestion, composé du président et d’au moins neuf et un maximum de dix membres. Les membres sont nommés et révoqués par le [ministère] de l’Équipement et des Transports. [...] »
11      L’article 8, paragraphe 1, du Real Decreto 2396/2004, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora (décret royal 2396/2004, portant approbation des statuts de l’entité publique commerciale RENFE-Operadora), du 30 décembre 2004 (BOE no 315, du 31 décembre 2004, p. 42797) (ci-après les « statuts de Renfe »), intitulé « Le conseil d’administration », prévoit :
« L’entité est régie par un conseil d’administration composé du président et d’au moins neuf et un maximum de dix-huit membres. Les membres sont nommés et révoqués par le ministre de l’Équipement et des Transports. [...] »
12      L’article 9, paragraphe 1, des statuts de Renfe, intitulé « Compétences du conseil d’administration », dispose :
« Le conseil d’administration dispose, conformément au présent statut et selon les modalités prévues dans la législation en vigueur, des compétences suivantes :
[...]
f.      Approuver les tarifs des services de transport ferroviaire et proposer au ministère de l’Équipement et des Transports, le cas échéant, la modification de ceux correspondant aux services déclarés d’intérêt public. [...] »
13      L’article 22, premier alinéa, de la Ley 38/2015, del sector ferroviario (loi 38/2015 relative au secteur ferroviaire), du 29 septembre 2015 (BOE no 234, du 30 septembre 2015, p. 88533) (ci-après la « loi 38/2015 »), énonce :
« La gestion de l’infrastructure ferroviaire et sa construction relèvent, dans le cadre de la compétence de l’État, d’une ou de plusieurs entités publiques commerciales rattachées au ministère de l’Équipement et des Transports qui ont la personnalité juridique, la pleine capacité d’agir et un patrimoine propre et sont régies par les dispositions de la présente loi, de la loi 6/1997, du 14 avril 1997, relative à l’organisation et au fonctionnement de l’administration générale de l’État, de ses propres statuts et des autres règles qui lui sont applicables. »
14      L’article 23 de la loi 38/2015 est libellé comme suit :
« 1.      Les gestionnaires généraux de l’infrastructure ferroviaire assument les fonctions suivantes :
a)      L’approbation des projets de base et de construction d’infrastructures ferroviaires dont ils sont propriétaires, qui doivent faire partie du réseau ferroviaire d’intérêt général et leur construction, pour autant qu’ils soient réalisés sur leurs propres ressources et conformément à ce qui est déterminé par le ministère de l’Équipement et des Transports.
b)      La construction avec des ressources externes d’infrastructures ferroviaires, conformément à la convention correspondante.
c)      La gestion de l’infrastructure ferroviaire dont ils sont propriétaires et qui leur est confiée par une convention appropriée.
d)      La fourniture des services minimaux de base pour l’accès à l’infrastructure ferroviaire énumérés à l’article 20.
e)      Le contrôle, la surveillance et l’inspection de l’infrastructure ferroviaire qu’ils gèrent, de ses zones de protection et de la circulation ferroviaire qui y a lieu.
f)      L’exploitation des biens dont ils sont propriétaires, de ceux qui leur sont affectés et de ceux dont la gestion leur est confiée.
g)      L’élaboration, l’adoption et la publication du document de référence du réseau.
h)      La répartition des capacités de l’infrastructure entre les entreprises ferroviaires et les autres candidats visés à l’article 34 qui en font la demande et la conclusion d’accords-cadres avec celles-ci.
i)      La fourniture de services annexes et auxiliaires au service de transport ferroviaire.
j)      L’approbation et la perception des tarifs pour la fourniture des services annexes et auxiliaires au service de transport ferroviaire.
k)      La détermination, le réexamen et le recouvrement des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, conformément au régime légal et réglementaire d’application.
l)      La coopération avec les organismes gérant l’infrastructure ferroviaire dans d’autres États membres de l’Union européenne, en vue de l’établissement et de la répartition des capacités de l’infrastructure couvrant plusieurs réseaux nationaux.
m)      Le règlement des actions en responsabilité qui sont formées à l’égard de leur action.
n)      Toutes autres qui leur sont attribuées dans la présente loi ou dans ses dispositions d’application.
2.      Les gestionnaires généraux de l’infrastructure ferroviaire ne sont pas autorisés à fournir des services de transport ferroviaire, à l’exception de ceux qui sont inhérents à leur propre activité.
3.      Pour s’acquitter de leurs tâches, les gestionnaires généraux de l’infrastructure ferroviaire peuvent accomplir tous actes de gestion et dispositions prévus par la législation civile et commerciale.
4.      Dans l’exercice de leurs fonctions, les gestionnaires généraux de l’infrastructure ferroviaire agissent en toute autonomie de gestion, dans les limites fixées par leurs statuts et en tenant compte, en tout état de cause, des garanties d’intérêt public, de la sécurité des usagers, de l’efficacité globale du système ferroviaire et des principes de transparence, de non-discrimination, d’impartialité et d’indépendance de tout opérateur ferroviaire. »
15      Aux termes de l’article 96 de la loi 38/2015 :
« 1.      Les gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire perçoivent, de la part des entreprises ferroviaires utilisant les lignes du réseau ferroviaire d’intérêt général, ainsi que des gares de transport de voyageurs, des terminaux de fret et d’autres installations de service, le paiement des redevances visées dans la présente section, qui reçoivent le nom de redevances ferroviaires.
La présente section établit le cadre général des redevances, qui permet aux gestionnaires généraux de l’infrastructure ferroviaire de déterminer celles qui s’appliquent à chacune des lignes, tronçons, gares de transport de voyageurs, terminaux fret et autres installations de service du réseau ferroviaire d’intérêt général qu’ils gèrent.
2.      Sont, en tout état de cause, affectées au patrimoine des gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire les recettes tirées de la perception desdites redevances, indépendamment des tarifs ou des prix privés qu’ils peuvent percevoir auprès des entreprises ferroviaires et des tiers.
3.      Les redevances sont fixées conformément aux principes généraux de viabilité économique de l’infrastructure, d’exploitation efficace de l’infrastructure, de situation du marché et d’équilibre financier dans la fourniture des services, et sur la base de critères d’égalité, de transparence et de non-discrimination entre les prestataires de services de transport ferroviaire.
4.      Pour la quantification des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, les coûts directement imputables au service ferroviaire sont pris en considération.
Pour autant que le marché s’y prête et tout en garantissant une compétitivité optimale des segments de marché, les gestionnaires de l’infrastructure peuvent percevoir l’ajout prévu à l’article 97.5.2. Toutefois, les ajouts pour utilisation inefficace de la capacité s’appliquent sans limitation ci-dessus.
Le système de tarification respecte en tout état de cause les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires.
5.      Dans le cadre de la convention régie par l’article 25.2, des contributions peuvent être apportées au gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire pour l’exploitation, le maintien, l’entretien et le renouvellement de l’infrastructure ferroviaire dont l’utilisation constitue le fait générateur des redevances prévues à la présente section, dans la mesure où ces redevances ne permettent pas le recouvrement de tous les coûts liés à la fourniture de ces services.
6.      Afin de promouvoir l’utilisation efficace des réseaux, la tarification de l’infrastructure ferroviaire peut tenir compte des coûts pour l’environnement, en particulier les effets du bruit, des accidents et de l’infrastructure ne frappant pas les modes de transport autres que le rail, afin d’en réduire le montant.
7.      En outre, des considérations reflétant le degré de congestion de l’infrastructure et le bon fonctionnement de l’infrastructure, le développement de nouveaux services de transport ferroviaire ainsi que la nécessité de favoriser l’utilisation de lignes sous-utilisées, tout en garantissant, en tout état de cause, une concurrence optimale entre les entreprises ferroviaires, seront pris en compte lors de la fixation du montant des redevances ferroviaires, conformément à l’exploitation efficace du réseau ferroviaire d’intérêt général.
8.      Afin d’inciter les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure à réduire au minimum les perturbations du trafic sur le réseau ferroviaire d’intérêt général, un système d’incitations sera mis en place, dont les principes de base s’appliqueront à l’ensemble du réseau. Ce système peut comporter des sanctions en cas d’actes à l’origine de défaillances du réseau, des compensations pour les entreprises qui sont victimes de ces défaillances et des primes en cas de bonnes performances dépassant les prévisions.
Un arrêté du ministre de l’Équipement et des Transports développe et actualise les principes de base d’application de ce système d’amélioration des performances. L’arrêté établit au moins :
a)      Les procédures de calcul des durées de voyage et marges de ponctualité.
b)      La classification des retards et perturbations.
c)      Les procédures de comptabilisation des retards et d’imputation des responsabilités en matière de perturbation.
d)      Les périodes de calcul.
e)      Les procédures d’évaluation des retards et de règlement.
f)      Les procédures de règlement des litiges.
g)      Les obligations d’information régulière du système.
9.      De même, par arrêté du ministre de l’Équipement et des Transports, il est possible de développer et de compléter les éléments composant ledit cadre général des redevances, lequel comprend notamment les mesures réglementaires destinées à encourager la réduction des coûts de fourniture de l’infrastructure ou le niveau des redevances et les systèmes utilisés pour compenser, pour l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, les coûts environnementaux, d’accidents et d’infrastructure qui ne sont pas payés par les modes de transport concurrents.
En particulier, cet arrêté peut modifier les critères de classement dans les différents types de lignes, de services, d’arrêts, de gares de transport de voyageurs, de terminaux de fret et de composants décrits aux articles 97 et 98, ainsi que les hypothèses d’application et les critères de quantification de l’ajout au mode B de la redevance d’utilisation des lignes ferroviaires visées à l’article 97.5.2, sous b).
10.      Ces arrêtés doivent être communiqués, avant leur approbation, par la Commission déléguée du gouvernement aux affaires économiques et par la Commission nationale des marchés et de la concurrence. »
16      L’article 100, paragraphe 1, de la loi 38/2015, telle que modifiée par la Ley 26/2022, por la que se modifica la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (loi 26/2022, modifiant la loi 38/2015, du 29 septembre 2015, sur le secteur ferroviaire), du 19 décembre 2022 (BOE no 304, du 20 décembre 2022, p. 175832) (ci-après la « loi 26/2022 »), prévoit :
« Les gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire adoptent une disposition pour fixer les niveaux du système de tarification, appelée “règlement sur la fixation des redevances ferroviaires”.
Cette disposition est approuvée par leur conseil d’administration et comprend un réexamen annuel du montant des redevances, des suppléments, des majorations et des autres éléments du système de tarification.
[...] »
17      La première disposition transitoire de la loi 26/2022 dispose :
« Le système de fixation des redevances ferroviaires en vigueur au moment de l’entrée en vigueur de la présente loi reste applicable jusqu’à l’approbation et la publication officielle des valeurs obtenues conformément au système établi par celle-ci.
[...] »
La procédure précontentieuse
18      Le 18 mai 2018, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle a relevé des lacunes dans la transposition de la directive 2012/34 dans l’ordre juridique espagnol.
19      Par lettre du 5 juillet 2018, le Royaume d’Espagne a répondu à cette lettre de mise en demeure en fournissant des explications sur les actes de transposition relatifs à ladite directive. Ensuite, par lettre du 14 janvier 2019, cet État membre a communiqué à la Commission le Real Decreto-ley 23/2018, de transposición de directivas en materia de marcas, transporte ferroviario y viajes combinados y servicios de viaje vinculados (décret-loi royal 23/2018, portant sur la transposition des directives en matière de marques, de transport ferroviaire, de voyages à forfait et de prestations de voyage connexes), du 21 décembre 2018 (BOE no 312, 27 décembre 2018, p. 127305), qui modifiait les actes de transposition antérieurs, à savoir, notamment, la loi 38/2015. En outre, le 25 septembre 2019, cet État membre a transmis un rapport à la Commission l’informant de la planification des réformes nécessaires à la transposition de la directive 2012/34 dans son ordre juridique.
20      N’étant pas satisfaite de ces réponses, la Commission a, le 11 octobre 2019, adressé au Royaume d’Espagne un avis motivé, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
21      Par lettre du 26 novembre 2019, le Royaume d’Espagne a répondu audit avis en faisant état des progrès concernant les réformes législatives visant la transposition correcte de la directive 2012/34 dans son ordre juridique.
22      Le 19 février 2020, le Royaume d’Espagne a présenté une réponse complémentaire concernant le manque d’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure et de l’opérateur ferroviaire à l’égard de l’État, dans laquelle il a proposé de réformer les statuts de ces derniers, d’une part, en augmentant le nombre total d’administrateurs de chaque organe d’administration et, d’autre part, en accordant le droit de proposer un certain nombre de postes de conseillers aux représentants des travailleurs et à des organes consultatifs du Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (ministère des Transports, de la Mobilité et des Programmes urbains, Espagne) (ci-après le « ministère des Transports »).
23      Par lettre du 1er février 2023, le Royaume d’Espagne a informé la Commission de l’adoption de la loi 26/2022, qui modifiait la loi 38/2015 afin de rendre la législation espagnole conforme à cette directive.
24      Considérant que cet État membre ne s’était toujours pas conformé à ses obligations, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
25      La Commission fonde son recours sur quatre griefs qui portent tous sur la transposition incorrecte, par le Royaume d’Espagne, de la directive 2012/34 dans son ordre juridique.
Sur les premier et deuxième griefs, tirés d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, et de l’article 5, paragraphe 3, sous b), de la directive 2012/34
Argumentation des parties
26      Par son premier grief, la Commission reproche au Royaume d’Espagne d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2012/34 en ne garantissant pas l’indépendance de gestion d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad. Par son deuxième grief, la Commission fait valoir que le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 3, sous b), de cette directive en ne garantissant pas l’indépendance de gestion de Renfe. Ainsi, la Commission considère qu’ADIF, ADIF-Alta Velocidad et Renfe ne jouissent pas d’une indépendance de gestion à l’égard de l’État espagnol dans la gestion de l’infrastructure et dans la fixation des tarifs des services ferroviaires selon des principes exclusivement commerciaux.
27      En effet, la Commission fait valoir que la notion d’« indépendance » d’une entité, telle qu’un gestionnaire de l’infrastructure ou une entreprise ferroviaire, implique qu’elle exerce ses fonctions selon son propre jugement, sans être soumise à des instructions externes susceptibles de limiter sa capacité de décision. Cela nécessite normalement l’existence d’un statut qui lui assure la possibilité d’agir en toute liberté par rapport aux organismes à l’égard desquels son indépendance doit être assurée, à l’abri de toute instruction et de toute pression. Au-delà, cette « indépendance » doit également être préservée de toute forme d’influence extérieure qui, de manière indirecte ou tacite, serait susceptible d’orienter la prise de décisions d’une telle entité. En tout état de cause, le pouvoir de nomination et de révocation des membres de leur conseil d’administration devrait s’exercer sur la base de critères objectifs, clairement et limitativement énumérés, et vérifiables.
28      En l’espèce, la Commission constate, premièrement, que les statuts d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad confèrent à leurs conseils d’administration respectifs le pouvoir de prendre des décisions essentielles quant à la tarification ferroviaire. Ainsi, ceux-ci seraient chargés, en substance, d’approuver les documents de référence du réseau, d’approuver la proposition de modification et de mise à jour des redevances d’utilisation de l’infrastructure et de fixer les tarifs pour la fourniture de prestations connexes. Quant au conseil d’administration de Renfe, celui-ci approuverait, en vertu de l’article 9 de ses statuts, les tarifs des services de transport ferroviaire.
29      Deuxièmement, ces trois entités seraient rattachées, en tant qu’entreprises publiques commerciales, au ministère des Transports. Selon leurs statuts respectifs, à savoir l’article 15 des statuts d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad ainsi que l’article 8 des statuts de Renfe, la nomination et la révocation des membres de chacun des trois conseils d’administration relèveraient de la seule responsabilité de ce ministère. De plus, lesdits statuts ne prévoiraient pas de mandat à durée déterminée pour lesdits membres, de sorte que la décision relative à leur nomination et à leur révocation dépendrait uniquement des décisions discrétionnaires du ministère des Transports.
30      Troisièmement, s’agissant de la composition des conseils d’administration, la Commission relève que ceux d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad étaient composés, au moment du dépôt de la requête, de dix membres dont au moins sept occupaient des postes au sein du ministère des Transports ou d’un autre ministère. S’agissant du conseil d’administration de Renfe, celui-ci aurait été composé, au moment du dépôt de la requête, de quinze membres dont onze occupaient des postes d’une importance significative dans un ministère.
31      Il découlerait de ces circonstances que l’indépendance d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad ainsi que de Renfe ne saurait être garantie dès lors que les membres des conseils d’administration de ces entités sont susceptibles d’être contrôlés par l’État dans l’exercice de leur fonction et cela peut générer chez ces derniers une sorte d’obéissance anticipée aux intérêts de l’État. Dans de telles conditions, la composition de ces conseils d’administration serait susceptible de donner la priorité aux intérêts de l’État au détriment des intérêts commerciaux desdites entités. Le Royaume d’Espagne serait ainsi susceptible d’exercer de facto une influence déterminante sur les décisions prises par lesdits conseils d’administration.
32      En réponse au premier grief relatif à l’indépendance de gestion d’ADIF et d’ADIF Alta Velocidad, le Royaume d’Espagne fait valoir, en premier lieu, que la Commission confond les notions d’indépendance et d’autonomie des gestionnaires d’infrastructure. En effet, plutôt que de s’appuyer sur une interprétation fondée sur le libellé et la systématique de la directive 2012/34, la Commission s’appuierait sur la jurisprudence de la Cour relative à l’indépendance des organismes de contrôle et des autorités nationales indépendantes, qui serait, en l’espèce, dénuée de pertinence. Compte tenu de la nature et des fonctions très différentes de ces gestionnaires d’infrastructure et des organismes nationaux de contrôle, cette directive décrirait de manière très différenciée les régimes d’indépendance de chacun. L’article 55 de la directive 2012/34 réserverait le niveau d’indépendance exigé par la Commission dans le cadre de son grief non pas aux gestionnaires d’infrastructure, mais aux organismes nationaux de contrôle du secteur ferroviaire. Quant aux gestionnaires d’infrastructure, l’article 29, paragraphe 1, de cette directive, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, de celle-ci, se bornerait à exiger une indépendance de gestion, liée à leur responsabilité quant à l’organisation, à la gestion et au contrôle interne en matière de tarification et de répartition. Aucune disposition de ladite directive n’exigerait une indépendance plus importante. Il s’ensuit que le niveau d’indépendance exigé par la Commission pour les gestionnaires d’infrastructure serait totalement inadéquat.
33      En deuxième lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir qu’ADIF et ADIF-Alta Velocidad satisfont aux exigences d’indépendance de gestion prévues par la directive 2012/34. En effet, premièrement, en vertu de la loi 38/2015, elles seraient compétentes en matière d’organisation, de gestion et de contrôle interne en ce qui concerne la tarification de l’infrastructure. En outre, conformément à cette loi, elles seraient dotées d’une personnalité juridique propre, d’une pleine capacité d’agir pour réaliser leurs objectifs et d’un patrimoine propre. Deuxièmement, il ressortirait des statuts d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad que ces entités bénéficient d’une autonomie de gestion, dans les limites fixées notamment par la loi 38/2015 et leurs statuts respectifs. L’ordre juridique espagnol assurerait depuis l’année 2018 l’indépendance et l’impartialité des gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire par l’abandon de l’intégration verticale entre le gestionnaire de l’infrastructure et l’opérateur ferroviaire public. Troisièmement, ADIF et ADIF-Alta Velocidad disposeraient d’une politique de prévention et de gestion des conflits d’intérêts.
34      En troisième lieu, quant à l’argumentation tirée du défaut d’indépendance des gestionnaires d’infrastructure par rapport à la composition des conseils d’administration d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad, en ce que la plupart de leurs administrateurs seraient des fonctionnaires et que la durée de leur mandat serait indéterminée, le Royaume d’Espagne soutient que les membres des conseils d’administration de ces entités qui sont en même temps fonctionnaires dans un ministère conserveraient, en raison de leur statut professionnel, leur objectivité dans l’exercice de leurs fonctions. En effet, lesdits fonctionnaires seraient inamovibles et, en vertu du Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (décret royal législatif 5/2015, approuvant le texte révisé de la loi sur le statut de base des agents publics), du 30 octobre 2015 (BOE no 261, du 31 octobre 2015, p. 103105), ils seraient soumis aux principes d’objectivité, de neutralité et d’impartialité.
35      En quatrième et dernier lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir que la composition des conseils d’administration d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad est comparable à celle qui prévaut dans d’autres États membres. En outre, bien que sa réglementation nationale serait conforme à la directive 2012/34, plusieurs textes seraient en cours d’élaboration au sein de cet État membre pour modifier les statuts d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad.
36      S’agissant du deuxième grief relatif à l’indépendance de gestion de Renfe, le Royaume d’Espagne soutient, en premier lieu, que la Commission applique aux entreprises ferroviaires une notion d’indépendance qui serait propre aux organismes nationaux de contrôle. L’article 4, paragraphe 1, et l’article 5 de la directive 2012/34, lus à la lumière du considérant 5 de celle-ci, fixeraient le niveau d’indépendance de ces entreprises de telle sorte qu’elles soient gérées par leurs organes de direction conformément à des principes commerciaux, afin de fournir des services efficaces et appropriés. Ces entreprises ferroviaires devraient également bénéficier d’un statut indépendant et disposer d’un patrimoine, d’un budget et d’une comptabilité séparés de ceux de l’État. Toutefois, cette indépendance devrait être conciliée avec le pouvoir de contrôle des actionnaires majoritaires sur les décisions de gestion les plus importantes de l’entreprise ferroviaire concernée, comme le prévoirait l’article 5, paragraphe 4, de cette directive. Or, dans son deuxième grief, la Commission ne prendrait pas en considération ces dispositions.
37      En deuxième lieu, le Royaume d’Espagne soutient que, en tout état de cause, l’article 5, paragraphe 3, sous b), de la directive 2012/34 n’est pas applicable à Renfe. En effet, d’une part, Renfe ne serait pas une entreprise ferroviaire. Ce serait la filiale de cette dernière, à savoir Renfe Viajeros S.M. E. SA (ci-après « Renfe Viajeros »), qui serait l’entreprise ferroviaire publique assurant le transport de passagers. D’autre part, Renfe n’interviendrait pas dans la fixation des prix des services ferroviaires fournis par Renfe Viajeros. Son intervention se limiterait au contrôle et au soutien de la gestion de Renfe Viajeros, dans les limites prévues à l’article 5, paragraphe 4, de la directive 2012/34. Selon le Royaume d’Espagne, l’article 9 des statuts de Renfe, conférant à son conseil d’administration le pouvoir « d’approuver les tarifs des services de transport ferroviaire », est en réalité obsolète. En effet, la notion de « tarif » ferait allusion au domaine des services publics, tandis que l’activité dans le secteur du transport ferroviaire ne serait plus réservée à l’administration publique.
38      En troisième lieu, la majorité des membres composant le conseil d’administration de Renfe Viajeros seraient des administrateurs indépendants. En outre, cette entreprise fixerait elle-même les prix de ses services commerciaux et la Commission n’aurait démontré ni que l’État serait intervenu dans ladite fixation des prix ni que les prix s’écarteraient des critères du marché.
39      La Commission soutient, dans son mémoire en réplique, s’agissant du pouvoir de Renfe d’approuver les tarifs des services de transport ferroviaire, que le mot « tarifa » (tarif) en langue espagnole peut renvoyer soit à des prix de services purement commerciaux, soit à des prix de services publics. Cette institution ajoute, en ce qui concerne le caractère prétendument obsolète de l’article 9 des statuts de Renfe, qu’une simple pratique contra legem n’est pas un moyen juridiquement acceptable de transposer une directive.
40      Le Royaume d’Espagne soutient, dans son mémoire en duplique, que la Commission semble désormais reprocher, au stade de la réplique, l’absence d’abrogation de l’article 9 des statuts de Renfe. À cet égard, le Royaume d’Espagne fait valoir que la Commission ne saurait modifier, à ce stade de la procédure, le fondement de son deuxième grief.
Appréciation de la Cour
–       Sur la recevabilité du deuxième grief
41      Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’objet d’un recours en manquement, en application de l’article 258 TFUE, est fixé par l’avis motivé de la Commission, de telle sorte que le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que cet avis [arrêt du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C‑808/21, EU:C:2024:962, point 41]. En outre, il convient de rappeler qu’une partie ne peut, en cours d’instance, modifier l’objet du litige et que le bien-fondé d’un recours doit être examiné uniquement au regard des conclusions contenues dans la requête introductive d’instance [arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Allemagne (Transposition des directives 2009/72 et 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, point 98].
42      Dans le cadre du deuxième grief, les critiques développées par la Commission dans l’avis motivé et dans la requête introductive d’instance sont notamment concentrées sur la composition du conseil d’administration de Renfe ainsi que sur le pouvoir de l’État de nommer et de révoquer ses membres. Toutefois, la Commission évoque également, tant dans l’avis motivé que dans cette requête, le contenu des statuts de Renfe, et notamment son article 9, en vertu duquel le conseil d’administration de Renfe approuverait les tarifs des services de transport ferroviaire.
43      Dès lors, il y a lieu de constater que la Commission n’a pas modifié l’objet du litige lorsqu’elle a critiqué, dans son mémoire en réplique, le contenu de l’article 9 desdits statuts. Partant, les arguments de la Commission soulevés à l’égard de ladite disposition dans le cadre du deuxième grief sont recevables.
–       Sur le fond
44      Par son premier grief, la Commission soutient que la réglementation espagnole n’est pas conforme à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2012/34, dans la mesure où, d’une part, cette réglementation attribue au ministère des Transport un pouvoir discrétionnaire de nomination et de révocation des membres du conseil d’administration d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad, et, d’autre part, ces conseils d’administration sont majoritairement composés de fonctionnaires qui exercent simultanément des fonctions publiques au sein de ce ministère. Par conséquent, l’indépendance desdits conseils d’administration ne serait qu’apparente.
45      À cet égard, il convient de rappeler que la portée de l’exigence d’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure est précisée à l’article 4 de la directive 2012/34. Cette disposition est intitulée « Indépendance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure » et figure dans la section I, intitulée « Indépendance de gestion », du chapitre II de la directive 2012/34. L’article 4, paragraphe 2, de cette directive prévoit que, tout en respectant le cadre de tarification et de répartition ainsi que les règles spécifiques établies par les États membres, le gestionnaire de l’infrastructure est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne.
46      La notion d’« indépendance » n’étant pas définie par la directive 2012/34, il convient de tenir compte de son sens habituel, selon lequel l’indépendance correspond à un statut qui assure à l’organe concerné la possibilité d’agir en toute liberté par rapport aux organismes à l’égard desquels son indépendance doit être assurée, à l’abri de toute instruction et de toute pression.
47      La Cour a itérativement jugé que, afin de garantir l’indépendance de gestion du gestionnaire de l’infrastructure, celui-ci doit, dans le cadre du régime de tarification établi par l’État membre dont il ressort, disposer d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination du montant des redevances de manière à lui permettre d’en faire usage en tant qu’instrument de gestion. Cette indépendance du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire dans la détermination du montant des redevances a été reconnue par la Cour tant dans les relations de ce gestionnaire avec l’État membre concerné que dans celles existant entre ledit gestionnaire et les entreprises ferroviaires (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2021, LatRailNet et Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, points 41 et 42 ainsi que jurisprudence citée).
48      En outre, conformément à l’article 7 de cette directive, cette indépendance vise à garantir que le gestionnaire d’infrastructure, lorsqu’il exerce ses fonctions essentielles, telles que l’adoption des décisions concernant la tarification de l’infrastructure, y compris la détermination et le recouvrement des redevances, assure un accès équitable et non discriminatoire à l’infrastructure.
49      Or, cette indépendance serait compromise si le gestionnaire d’infrastructure ne pouvait pas exercer ses fonctions essentielles à l’abri de toute instruction et de toute pression de l’autorité de nomination à l’égard de laquelle son indépendance doit être assurée, en particulier lorsque cette dernière dispose d’un pouvoir discrétionnaire quant à la nomination et à la révocation des membres de son conseil d’administration.
50      Il s’ensuit que, afin de préserver l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure, il convient que le pouvoir de nomination et de révocation des membres de son conseil d’administration soit régi par la loi de manière stricte et que l’autorité compétente soit tenue de prendre des décisions de nomination et de révocation de ces membres, sur la base de critères objectifs, clairement et limitativement énumérés, et vérifiables.
51      En l’espèce, en vertu de la législation espagnole, la gestion de l’infrastructure ferroviaire est confiée à ADIF et à ADIF-Alta Velocidad. Ces dernières sont des entreprises publiques commerciales rattachées au ministère des Transports. Les conseils d’administration desdites entreprises disposent des pouvoirs d’approuver les documents de référence du réseau ainsi que les propositions de modification et de mise à jour des redevances d’utilisation de l’infrastructure et de fixer les tarifs pour la fourniture de prestations connexes.
52      Il y a lieu de constater que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la plupart des membres des conseils d’administration d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad occupaient des postes au sein d’un ministère. Or, en matière de nomination et de révocation des membres des conseils d’administration des gestionnaires de l’infrastructure, l’article 15 des statuts d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad se borne à prévoir que cette mission est dévolue au ministère des Transports. Force est toutefois de constater que cette disposition se limite à attribuer la compétence de nomination et de révocation des membres du conseil d’administration à ce ministère, tout en demeurant silencieuse quant aux modalités d’exercice de cette compétence. Il en résulte que, contrairement à ce que soutient la Commission, le libellé de cet article 15 ne permet pas, en soi, d’en déduire l’existence d’un pouvoir discrétionnaire de nomination et de révocation. À défaut, pour cette institution, d’apporter d’autres éléments tendant à démontrer l’existence d’un tel pouvoir discrétionnaire de nomination et de révocation, il y a lieu de constater que la Cour ne dispose pas d’éléments suffisants pour identifier un défaut de conformité de la réglementation nationale en vigueur avec les dispositions de la directive 2012/34.
53      Or, conformément à une jurisprudence constante, relative à la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué [arrêt du 29 juillet 2024, Commission/Portugal (Ingénieurs civils), C‑768/22, EU:C:2024:643, point 79 et jurisprudence citée].
54      Compte tenu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le premier grief comme étant non fondé.
55      Par son deuxième grief, la Commission soutient que le Royaume d’Espagne a violé l’article 5, paragraphe 3, sous b), de la directive 2012/34 en ayant manqué à son obligation de garantir la liberté de fixation des tarifs des services ferroviaires. Cette disposition prévoit que les entreprises ferroviaires sont libres de fixer la tarification des services ferroviaires.
56      Le Royaume d’Espagne fait valoir que ladite disposition n’est pas applicable à Renfe, dès lors que cette dernière n’est pas une « entreprise ferroviaire », au sens de l’article 3, point 1, de la directive 2012/34. En effet, l’entreprise ferroviaire publique assurant le transport de passagers serait non pas cette dernière, mais sa filiale Renfe Viajeros.
57      À cet égard, conformément à la jurisprudence de la Cour rappelée au point 41 du présent arrêt, le bien-fondé du recours doit être examiné uniquement au regard des conclusions contenues dans la requête introductive d’instance.
58      En l’espèce, il y a lieu de rappeler que, conformément à la définition de la notion d’« entreprise ferroviaire » figurant à l’article 3, point 1, de la directive 2012/34, une telle entreprise doit notamment être titulaire d’une licence au titre de cette directive. Toutefois, il ressort de la liste des entreprises ferroviaires disposant d’une licence en Espagne, établie par l’Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria (Agence étatique de la sécurité ferroviaire, Espagne), produite par la Commission elle-même dans le cadre de la présente procédure, que Renfe ne dispose pas d’une telle licence et n’est, partant, pas une entreprise ferroviaire. Or, dans sa requête introductive d’instance, la Commission fait cependant grief au Royaume d’Espagne de ne pas garantir l’indépendance de Renfe, en tant qu’entreprise ferroviaire, en violation de l’article 5, paragraphe 3, sous b), de cette directive.
59      Partant, dans la mesure où, dans ses conclusions, la Commission soutient que, en l’espèce, la situation de Renfe, qui n’est pourtant pas une entreprise ferroviaire, n’est pas conforme à l’article 5, paragraphe 3, sous b), de la directive 2012/34, il y a lieu de rejeter le présent grief, tiré d’une violation de cette disposition, comme étant non fondé.
Sur le troisième grief, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, de l’article 29, paragraphe 1, de l’article 31, paragraphes 2, 3, 7 et 8, de l’article 33 en ce qui concerne les annexes I et II, ainsi que de l’article 36 de la directive 2012/34
Argumentation des parties
60      Par son troisième grief, la Commission reproche au Royaume d’Espagne de ne pas avoir rendu applicable la loi 26/2022 qui remédierait aux défauts de transposition de la directive 2012/34 résultant des articles 96 à 98 de la loi 38/2015. En effet, la loi 26/2022 prévoirait une période transitoire durant laquelle l’ancien système de fixation des redevances ferroviaires demeurerait en vigueur. Cette période transitoire serait d’une durée indéterminée, étant tributaire de l’adoption d’autres mesures d’exécution qui n’auraient pas été mises en œuvre. Or, selon la Commission, le système actuellement en vigueur est contraire à l’article 4, paragraphe 2, à l’article 29, paragraphe 1, et à l’article 36 de la directive 2012/34 qui prévoient que le gestionnaire de l’infrastructure détermine en toute autonomie de gestion les redevances d’utilisation de l’infrastructure. En particulier, la loi 26/2022 modifierait l’article 96 de la loi 38/2015 afin de mettre fin au régime selon lequel la loi sur le budget général de l’État détermine le système de tarification ferroviaire et afin d’habiliter ADIF et ADIF-Alta Velocidad à déterminer elles-mêmes le système de tarification de manière autonome. La Commission observe que les modifications des articles 96 à 98 de la loi 38/2015 prévues par la loi 26/2022 semblent tenir compte des exigences établies par la directive 2012/34.
61      Toutefois, même si la loi 26/2022 était rendue applicable par l’adoption de ces mesures d’exécution, il n’en demeurerait pas moins que, eu égard au défaut d’indépendance des conseils d’administration d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad, il ne leur serait pas possible de déterminer et de percevoir les redevances ferroviaires en toute autonomie.
62      Le Royaume d’Espagne fait tout d’abord valoir que le système de tarification des redevances ferroviaires antérieur à celui issu de la loi 26/2022 est conforme à l’article 4, paragraphe 2, et à l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34. Ensuite, il reconnaît que, si le nouveau système de tarification issu de la loi 26/2022 a étendu la marge de manœuvre des gestionnaires d’infrastructure dans la fixation des redevances ferroviaires, le règlement relatif à la tarification des redevances ferroviaires que doivent adopter les conseils d’administration des gestionnaires d’infrastructure, comme l’exige l’article 100, paragraphe 1, de la loi 38/2015, telle que modifiée par la loi 26/2022, n’est pas entré en vigueur dès lors que ce règlement est en attente d’une approbation finale et de sa publication. Enfin, l’argument subsidiaire de la Commission tiré du manque d’indépendance d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad serait irrecevable, au motif qu’il n’aurait pas été mentionné dans l’avis motivé en rapport avec le système de redevances et élargirait ainsi l’objet du litige.
Appréciation de la Cour
63      Par son troisième grief, la Commission reproche au Royaume d’Espagne de ne pas procéder à la mise en œuvre effective de la loi 26/2022 et de maintenir, de facto, le système de fixation des redevances ferroviaires prévu par la loi 38/2015 en application pour une durée indéterminée. La réglementation en vigueur en Espagne lors de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé serait contraire aux dispositions de la directive 2012/34 visées par ce grief.
64      Il y a lieu de relever qu’il ressort toutefois des écritures de la Commission que, par son argumentation, elle se limite à remettre en cause la conformité de l’article 96 de la loi 38/2015 à cette directive, sans pour autant préciser en quoi consisterait cette absence de conformité. Cette institution se borne, en substance, à indiquer que la loi 38/2015 devait être modifiée afin que les redevances ferroviaires soient considérées comme des « prestations à caractère public non fiscal », ce qui permettrait de mettre un terme au régime en vertu duquel le montant des redevances ferroviaires est fixé par la loi sur le budget général de l’État. Ladite institution ne précise cependant pas le rapport exact existant entre cette dernière loi et l’article 96 de la loi 38/2015.
65      À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante, relative à la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, qu’il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué [voir arrêt du 29 juillet 2024, Commission/Portugal (Ingénieurs civils), C‑768/22, EU:C:2024:643, point 79 et jurisprudence citée].
66      En l’espèce, il y a lieu de constater que les éléments avancés par la Commission à l’appui du présent grief ne répondent pas à cette exigence, dans la mesure où ils ne sont pas de nature à établir l’existence d’un défaut de conformité de la réglementation nationale en vigueur aux dispositions de la directive 2012/34 visées par ledit grief.
67      Enfin, en ce qui concerne l’argument de la Commission selon lequel, quand bien même la loi 26/2022 serait d’application en Espagne, il n’en demeurerait pas moins que le système de fixation des redevances ferroviaires demeurerait faussé compte tenu du manque d’indépendance des conseils d’administration d’ADIF et d’ADIF-Alta Velocidad, un tel argument doit être rattaché au premier grief, qui a d’ores et déjà été examiné.
68      Compte tenu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le troisième grief comme étant non fondé.
Sur le quatrième grief, tiré d’une violation de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de la directive 2012/34
Argumentation des parties
69      Par son quatrième grief, la Commission fait valoir que le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de la directive 2012/34. Conformément à cette disposition, les gestionnaires de l’infrastructure sont encouragés à réduire les coûts de mise à disposition de l’infrastructure et, cumulativement, le niveau des redevances d’accès. Or, le libellé initial de la loi 38/2015, qui assurait la transposition de cette directive dans l’ordre juridique espagnol, prévoyait que, lors de l’établissement d’incitations dans l’accord contractuel conclu avec le gestionnaire, il convenait de réduire les coûts de mise à disposition de l’infrastructure ou le montant des redevances. Si la loi 26/2022 a modifié ultérieurement la loi 38/2015 de telle sorte qu’elle assurerait une transposition correcte, dans l’ordre juridique espagnol, de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de la directive 2012/34, la Commission reproche toutefois au Royaume d’Espagne que cette modification ne soit pas réellement opérationnelle, dès lors que ladite modification n’a pas été insérée dans l’accord conclu entre le ministère des Transports et ADIF-Alta Velocidad. En effet, ce dernier accord aurait été publié, le 29 juillet 2021, avant cette modification et n’aurait pas été modifié depuis cette date.
70      Le Royaume d’Espagne excipe à titre principal de l’irrecevabilité du présent grief au motif que la Commission a substantiellement modifié l’objet du litige. Alors que, dans son avis motivé, la Commission se serait bornée à critiquer le libellé de la loi 38/2015, dans la requête introductive d’instance, cette institution reprocherait désormais au Royaume d’Espagne le fait que l’accord conclu entre le ministère des Transports et ADIF-Alta Velocidad ne comporterait pas d’incitations à la réduction des coûts. À titre subsidiaire, le grief soulevé par la Commission serait en tout état de cause non fondé, au motif que cet accord comportait déjà, avant la réforme opérée par la loi 26/2022, des dispositions relatives à la réduction des redevances ainsi que des incitations à la réduction des coûts, et ce conformément à la directive 2012/34.
71      La Commission, dans son mémoire en réplique, considère que le présent grief est recevable. En effet, conformément au principe de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union, une modification de la législation nationale devrait se traduire, par la suite, dans les règles de mise en œuvre de celle-ci et être appliquée dans la pratique. Il serait question non pas d’un nouveau problème juridique, mais d’un même problème qui persisterait.
Appréciation de la Cour
72      Ainsi qu’il a été rappelé au point 41 du présent arrêt, l’objet d’un recours en manquement, en application de l’article 258 TFUE, est fixé par l’avis motivé de la Commission, de telle sorte que le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que cet avis [arrêt du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C‑808/21, EU:C:2024:962, point 41].
73      Il y a lieu de constater, d’une part, que, dans l’avis motivé, la Commission s’est bornée à critiquer la transposition de la directive 2012/34 opérée par la loi 38/2015 dans l’ordre juridique espagnol. Plus particulièrement, elle reprochait au Royaume d’Espagne d’avoir transposé de manière incorrecte l’article 30, paragraphes 1 et 3, de cette directive, dès lors que le libellé initial de la loi 38/2015 ne prévoyait pas que l’accord passé entre cet État membre et le gestionnaire de l’infrastructure doive comporter des incitations à réduire les coûts de mise à disposition de l’infrastructure et, cumulativement, le niveau des redevances d’accès.
74      D’autre part, dans sa requête introductive d’instance, cette institution fait grief au Royaume d’Espagne de ne pas avoir répercuté la modification, apportée au libellé initial de la loi 38/2015 par la loi 26/2022, dans l’accord conclu entre le ministère des Transports et ADIF-Alta Velocidad.
75      Il s’ensuit que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 72 du présent arrêt, la Commission a modifié l’objet de son recours, de sorte que celui-ci ne vise plus la seule question de la transposition correcte de l’article 30, paragraphes 1 et 3, de la directive 2012/34 opérée par la loi 38/2015, mais vise celle de savoir si, depuis la modification de la loi 38/2015 par la loi 26/2022, l’accord conclu entre le ministère des Transports et ADIF-Alta Velocidad est conforme, en pratique, à cette disposition de cette directive.
76      Par conséquent, il y a lieu de rejeter le quatrième grief du présent recours comme étant irrecevable.
77      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours de la Commission.
Sur les dépens
78      En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume d’Espagne ayant conclu à la condamnation de la Commission aux dépens et celle‑ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La Commission européenne est condamnée aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’espagnol.