ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
29 april 2025 (*)
„ Niet-nakoming – Artikel 20 VWEU – Burgerschap van de Unie – Artikel 4, lid 3, VEU – Beginsel van loyale samenwerking – Beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten – Toekenning van de nationaliteit van een lidstaat – Bijzondere band van solidariteit en loyaliteit – Toepassing van een burgerschapsregeling voor investeerders – Naturalisatie in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen – Transactioneel karakter van de naturalisatieregeling, die kan worden beschouwd als een ‚vermarkting’ van het Unieburgerschap ”
In zaak C‑181/23,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 21 maart 2023,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Ladenburger, E. Montaguti en J. Tomkin als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Republiek Malta, vertegenwoordigd door A. Buhagiar als gemachtigde, bijgestaan door D. Sarmiento Ramírez-Escudero, abogado,
verweerster,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, S. Rodin (rapporteur), A. Kumin, N. Jääskinen en D. Gratsias, kamerpresidenten, E. Regan, I. Ziemele en J. Passer, rechters,
advocaat-generaal: A. M. Collins,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 juni 2024,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 oktober 2024,
het navolgende
Arrest
1        Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Malta haar verplichtingen uit hoofde van artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU niet is nagekomen door op grond van artikel 10, lid 9, van de Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [wet betreffende het Maltese staatsburgerschap (hoofdstuk 188 van de wetgeving van Malta)], zoals gewijzigd bij de Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [wet houdende wijziging nr. 2 van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap (wet nr. XXXVIII van 2020)] (The Malta Government Gazette nr. 20452 van 31 juli 2020) (hierna: „wet van 2020”), en de Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [regeling van 2020 betreffende de toekenning van het staatsburgerschap wegens uitzonderlijke diensten (uitvoeringsregeling 188.06 van de wetgeving van Malta)] (The Malta Government Gazette nr. 20524 van 20 november 2020; hierna: „Regulations van 2020”) (hierna: „wet betreffende het Maltese staatsburgerschap”), een geïnstitutionaliseerde burgerschapsregeling voor investeerders zoals de regeling „Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment” (verkrijging van de Maltese nationaliteit door naturalisatie wegens uitzonderlijke diensten door directe investeringen; hierna: „burgerschapsregeling voor investeerders van 2020”) vast te stellen en uit te voeren, waarbij de naturalisatie wordt verleend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen, zonder dat er tussen de aanvragers en het land een werkelijke band bestaat.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
VEU en VWEU
2        Artikel 1, tweede alinea, VEU luidt als volgt:
„Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen.”
3        Artikel 2 VEU bepaalt het volgende:
„De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”
4        Artikel 3, lid 2, VEU luidt als volgt:
„De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.”
5        Artikel 4 VEU is als volgt verwoord:
„[…]
2.      De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.
3.      Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.”
6        Artikel 9 VEU bepaalt:
„De Unie eerbiedigt in al haar activiteiten het beginsel van gelijkheid van haar burgers, die gelijke aandacht genieten van haar instellingen, organen en instanties. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap en treedt niet in de plaats daarvan.”
7        Artikel 10 VEU luidt als volgt:
„1.      De werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie.
2.      De burgers worden op het niveau van de Unie rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement.
De lidstaten worden in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun staatshoofd of hun regeringsleider en in de Raad door hun regering, die zelf democratische verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale parlement of aan hun burgers.
3.      Iedere burger heeft het recht aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen. De besluitvorming vindt plaats op een zo open mogelijke wijze, en zo dicht bij de burgers als mogelijk is.
4.      De politieke partijen op Europees niveau dragen bij tot de vorming van een Europees politiek bewustzijn en tot de uiting van de wil van de burgers van de Unie.”
8        Artikel 11 VEU bepaalt het volgende:
„1.      De instellingen bieden de burgers en de representatieve organisaties langs passende wegen de mogelijkheid hun mening over alle onderdelen van het optreden van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te treden.
[…]
4.      Wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen.
De procedures en voorwaarden voor de indiening van een dergelijk initiatief worden vastgesteld overeenkomstig artikel 24, eerste alinea, [VWEU].”
9        Artikel 20 VWEU bepaalt:
„1.      Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2.      De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a)      het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
b)      het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
c)      het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
d)      het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
10      Artikel 21, lid 1, VWEU luidt:
„Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
11      Artikel 22 VWEU luidt:
„1.      Iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, bezit het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat.
2.      Onverminderd artikel 223, lid 1, en de bepalingen ter uitvoering daarvan, heeft iedere burger van de Unie die verblijft houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een bepaalde lidstaat.”
12      Artikel 23 VWEU luidt als volgt:
„Iedere burger van de Unie geniet op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan hij onderdaan is, niet vertegenwoordigd is, de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. De lidstaten treffen de nodige voorzieningen en beginnen de internationale onderhandelingen die met het oog op deze bescherming vereist zijn.
[…]”
13      Artikel 24 VWEU bepaalt het volgende:
„Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen de bepalingen vast voor de procedures en voorwaarden voor de indiening van een burgerinitiatief in de zin van artikel 11 [VEU], met inbegrip van het minimumaantal lidstaten waaruit de burgers die het verzoek indienen, afkomstig dienen te zijn.
Iedere burger van de Unie heeft het recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten overeenkomstig artikel 227.
Iedere burger van de Unie kan zich wenden tot de overeenkomstig artikel 228 ingestelde ombudsman.
Iedere burger van de Unie kan de in dit artikel of in artikel 13 [VEU] genoemde instellingen of organen aanschrijven in een van de in artikel 55, lid 1, [VEU] genoemde talen en ook in die taal antwoord krijgen.”
Verklaring nr. 2
14      Verklaring nr. 2 betreffende de nationaliteit van een lidstaat, die door de lidstaten aan de slotakte van het VEU is gehecht (PB 1992, C 191, blz. 98; hierna: „verklaring nr. 2”), luidt als volgt:
„De Conferentie verklaart dat telkens wanneer in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap sprake is van onderdanen van de lidstaten, de vraag of een persoon de nationaliteit van deze of gene lidstaat bezit, uitsluitend wordt geregeld door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken staat. […]”
Besluit van Edinburgh
15      Deel A van het besluit van de staatshoofden en regeringsleiders, in het kader van de Europese Raad bijeen op 11 en 12 december 1992 te Edinburgh, betreffende bepaalde problemen die Denemarken met betrekking tot het VEU aan de orde heeft gesteld (PB 1992, C 348, blz. 1; hierna: „besluit van Edinburgh”) luidt:
„De bepalingen van het tweede deel van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap betreffende het burgerschap van de Unie geven de onderdanen van de lidstaten aanvullende rechten en bescherming, zoals bepaald in dat deel. Deze komen op generlei wijze in de plaats van het nationale burgerschap. De vraag of iemand de nationaliteit van een lidstaat bezit, zal uitsluitend worden beantwoord door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken lidstaat.”
Maltees recht
16      Artikel 10 van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap legt de voorwaarden voor gewone naturalisatie neer en bepaalt in lid 1, eerste alinea, dat een verzoeker een bewijs van naturalisatie tot Maltees staatsburger kan worden verleend indien hij tot genoegen van de minister heeft aangetoond:
„a)      woonplaats in Malta te hebben gehad tijdens de gehele periode van twaalf maanden onmiddellijk voorafgaand aan de datum van de aanvraag; en
b)      tijdens de zes jaren onmiddellijk voorafgaand aan voornoemde periode van twaalf maanden gedurende in totaal niet minder dan vier jaar woonplaats in Malta te hebben gehad; en
c)      een toereikende kennis van de Maltese of de Engelse taal te hebben; en
d)      van goed gedrag te zijn; en
e)      een goed staatsburger van Malta te zullen zijn.”
17      Volgens artikel 10, lid 1, tweede alinea, van deze wet kan de minister, wanneer hij dit in de bijzondere omstandigheden van een specifiek geval passend acht, toestaan dat verblijfsperioden van meer dan zeven jaar voor de datum van de aanvraag in aanmerking worden genomen bij de berekening van het totaal aantal jaren bedoeld in artikel 10, lid 1, onder b), van die wet.
18      Op 15 november 2013 heeft de Republiek Malta Act No. XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [wet nr. 15 van 2013 tot wijziging van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap (hoofdstuk 188 van de wetgeving van Malta)] (The Malta Government Gazette nr. 19166 van 15 november 2013; hierna: „wijziging van 2013”) vastgesteld. Parallel aan de in artikel 10, lid 1, van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap beschreven procedure, heeft de wijziging van 2013 het mogelijk gemaakt om aan een verzoeker een bewijs van naturalisatie te verlenen door middel van deelneming aan een „programma voor individuele investeerders” met afzonderlijke voorwaarden en procedures.
19      Het programma voor individuele investeerders was aanvankelijk vastgesteld bij de Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations, 2014 (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta) [regeling van 2014 betreffende het programma voor individuele investeerders van de Republiek Malta (uitvoeringsregeling 188.03 van de wetgeving van Malta)] (The Malta Government Gazette nr. 19205 van 4 februari 2014; hierna: „Regulations van 2014”). Krachtens de wijziging van 2013 en de Regulations van 2014 (hierna: „burgerschapsregeling voor investeerders van 2014”) mocht het aantal geselecteerde hoofdaanvragers, afhankelijke personen niet meegerekend, niet meer bedragen dan 1 800 voor de volledige duur van het programma.
20      Op 28 juli 2020 heeft de Republiek Malta de wet van 2020 vastgesteld.
21      Na de inwerkingtreding van deze wet bepaalt artikel 10, lid 9, van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap als volgt:
„Onverminderd de bepalingen van deze of enige andere wet, kan de minister een bewijs van naturalisatie tot staatsburger van Malta verstrekken aan een onderdaan van een derde land of een staatloos persoon die de Republiek Malta of de mensheid buitengewone diensten heeft bewezen of wiens naturalisatie van buitengewoon belang is voor de Republiek Malta, en die voldoet aan de in deze wet omschreven vereisten. Onder ‚buitengewoon’ wordt voor de toepassing van dit lid verstaan duidelijk superieur, voornamelijk met betrekking tot bijdragen op het gebied van de wetenschap, onderzoek, atletiek, sport, kunst, cultuur, investeringen en ondernemerschap.
De minister zal eveneens een bewijs van naturalisatie verlenen aan elke in aanmerking komende persoon die afhankelijk is van een onderdaan van een derde land of elke staatloze persoon die de Republiek Malta met investeringen buitengewone diensten heeft verleend.
Die personen dienen op de voorgeschreven wijze een aanvraag in en leggen de eed van trouw in Malta af.”
22      Artikel 9 van de wet van 2020, waaruit artikel 27 van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap is voortgekomen, stelt bij wijze van overgangsbepaling dat de wet van 2020 niet van toepassing is op verzoeken tot toekenning van het Maltese staatsburgerschap door naturalisatie die voor de inwerkingtreding van die wet zijn ingediend.
23      Op 20 november 2020 heeft de Republiek Malta de Regulations van 2020 vastgesteld, samen met bepalingen waarbij de bevoegde agentschappen zijn ingesteld die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020.
24      Volgens regulation 15, lid 3, regulation 16, lid 1, onder a), b) en d), en lid 7, van de Regulations van 2020, alsook de eerste bijlage daarbij, kunnen buitenlandse investeerders naturalisatie aanvragen wegens uitzonderlijke diensten door directe investeringen wanneer zij voldoen aan of zich ertoe verbinden te voldoen aan de volgende voorwaarden:
–        betaling van een bijdrage van 600 000 EUR of 750 000 EUR aan de Maltese regering, waarvan 10 000 EUR wordt betaald als niet-restitueerbare borg bij indiening van de aanvraag voor een verblijfstitel of van het geschiktheidsformulier, en het resterende bedrag na de principiële goedkeuring van de aanvraag tot naturalisatie;
–        aankoop en bezit van residentieel vastgoed in Malta met een minimumwaarde van 700 000 EUR, of huur van residentieel vastgoed in Malta voor ten minste vijf jaar tegen een minimale jaarlijkse huur van 16 000 EUR;
–        donatie van minimaal 10 000 EUR aan een geregistreerde of anderszins door de autoriteiten goedgekeurde niet-gouvernementele organisatie of vereniging die een filantropische, culturele of wetenschappelijke doelstelling dan wel bevordering van de sport, het dierenwelzijn of de kunsten nastreeft;
–        voorafgaand verblijf in Malta voor een periode van 36 maanden (in welk geval de betaling 600 000 EUR bedraagt), die kan worden teruggebracht tot ten minste 12 maanden in het geval van een buitengewone directe investering (in welk geval de betaling 750 000 EUR bedraagt);
–        positieve geschiktheidsbeoordeling door de autoriteiten en toestemming tot indiening van een aanvraag tot naturalisatie in overeenstemming met regulation 10 van die Regulations.
25      Volgens regulation 16, lid 3, van de Regulations van 2020 en punt 1 b) van de eerste bijlage daarbij, kunnen de aanvragen ook betrekking hebben op de gezinsleden van een aanvrager. Daarvoor moeten aanvullende betalingen worden verricht, waarvan het bedrag is vastgesteld op 50 000 EUR voor de echtgeno(o)t(e) en voor elk kind.
26      Regulation 19 van die Regulations bepaalt het volgende:
„Het aantal bewijzen van Maltees staatsburgerschap door naturalisatie voor buitengewone diensten in de vorm van directe investeringen, afhankelijke personen niet meegerekend, mag niet meer bedragen dan vierhonderd (400) per jaar, en het totale aantal gehonoreerde aanvragen, afhankelijke personen niet meegerekend, mag in geen geval meer bedragen dan duizend vijfhonderd (1 500)”.
27      De Regulations van 2014 zijn bij regulation 31, lid 1, van de Regulations van 2020 ingetrokken, waarbij de Regulations van 2014 echter van kracht bleven totdat het maximale aantal aanvragen, dat volgens regulation 12 van de Regulations van 2014 was vastgesteld op 1 800 (afhankelijke personen niet meegerekend), was bereikt.
Precontentieuze procedure
28      De burgerschapsregeling voor investeerders van 2014 stelde buitenlandse onderdanen in staat de Maltese nationaliteit te verkrijgen in ruil voor in de Regulations van 2014 vooraf bepaalde betalingen en investeringen. Krachtens die Regulations is een concessiehouder belast met het ontwerpen, uitvoeren, beheren, exploiteren en promoten van die regeling.
29      Nadat de Commissie kennis had genomen van die regeling, is zij met de Republiek Malta een dialoog aangegaan over de gevolgen ervan voor de Unie en de andere lidstaten.
30      Bij brief van 1 april 2020 heeft de Commissie de Republiek Malta meegedeeld dat een burgerschapsregeling voor investeerders zoals die van 2014, die ertoe leidt dat het Unieburgerschap wordt „verkocht”, kan worden beschouwd als misbruik van de gemeenschappelijke verwezenlijking die het burgerschap van de Unie is, hetgeen in strijd is met het beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en de lidstaten.
31      Tussen april en oktober 2020 heeft de Republiek Malta de werking van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2014 nader toegelicht en de Commissie in kennis gesteld van haar voornemen om het bestaande juridische kader te herzien.
32      Op 20 oktober 2020 heeft de Commissie de Republiek Malta een aanmaningsbrief gestuurd. In deze brief herhaalde zij haar bezorgdheid over de onverenigbaarheid van een burgerschapsregeling voor investeerders zoals die van 2014 met artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU.
33      In haar antwoord van 18 december 2020 op deze aanmaningsbrief heeft de Republiek Malta de Commissie meegedeeld dat zij het nationale wetgevende kader met betrekking tot de toekenning van de Maltese nationaliteit had herzien. Zij merkte op dat de bepalingen die de toekenning van de Maltese nationaliteit op basis van de Regulations van 2014 mogelijk maakten, na de vaststelling van de wet van 2020 niet langer van kracht waren. Zij preciseerde evenwel dat deze bepalingen, gelet op de rechtmatige verwachtingen en de reeds aangegane verbintenissen, van kracht en van toepassing zouden blijven op de aanvragen die tot en met 15 augustus 2020 waren ontvangen.
34      Op 9 juni 2021 heeft de Commissie een aanvullende aanmaningsbrief aan de Republiek Malta gestuurd, waarin zij opmerkte dat de bij de wet van 2020 en de Regulations van 2020 aangebrachte wijzigingen niet afdeden aan het transactionele karakter van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2014 en dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 eveneens in strijd werd geacht met artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU.
35      Bij brief van 6 augustus 2021 heeft de Republiek Malta op de aanvullende aanmaningsbrief geantwoord en verklaard het niet eens te zijn met de Commissie. Die lidstaat heeft met name aangevoerd dat het standpunt van de Commissie onverenigbaar was met het beginsel van bevoegdheidstoedeling, aangezien met dit standpunt werd getreden op een gebied dat tot de soevereiniteit van de lidstaten behoort.
36      Op 2 maart 2022 heeft de Republiek Malta haar burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 tot nader order opgeschort ten aanzien van Russische en Belarussische onderdanen, terwijl zij die regeling heeft gehandhaafd voor burgers van andere derde landen, met uitzondering van onderdanen van Afghanistan, Noord-Korea, Iran, de Democratische Republiek Congo, Somalië, Soedan, Zuid-Soedan, Syrië, Venezuela en Jemen.
37      Op 28 maart 2022 heeft de Commissie de aanbeveling over onmiddellijk te nemen maatregelen in verband met burgerschapsregelingen voor investeerders en verblijfsregelingen voor investeerders naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne [C(2022) 2028 final] aangenomen. In die aanbeveling herhaalde de Commissie haar standpunt dat burgerschapsregelingen voor investeerders waarbij naturalisatie wordt verleend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen, in strijd zijn met het Unierecht, en verzocht zij elke lidstaat die dergelijke regelingen toepaste, deze in te trekken.
38      Op 6 april 2022 heeft de Commissie de Republiek Malta een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij haar standpunt bevestigde dat de burgerschapsregelingen voor investeerders van 2014 en 2020 in strijd zijn met artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, en waarin zij deze lidstaat verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan aan dat advies te voldoen.
39      In haar antwoord van 6 juni 2022 op het met redenen omkleed advies heeft de Republiek Malta nogmaals te kennen gegeven het niet eens te zijn met het standpunt van de Commissie.
40      Aangezien zij van mening was dat de burgerschapsregelingen voor investeerders van 2014 en 2020 van de Republiek Malta onverenigbaar zijn met het Unierecht, heeft de Commissie de onderhavige niet-nakomingsprocedure ingeleid, waarbij zij heeft gepreciseerd dat deze procedure uitsluitend betrekking heeft op de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020. De Commissie voegt daar echter aan toe dat de bepalingen van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2014 die in strijd zijn met het Unierecht, grotendeels zijn overgenomen in het juridische kader dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 regelt, zodat deze instelling bij haar onderzoek van deze laatste regeling verwijst naar feitelijke gegevens die reeds aanwezig waren in het kader van de toepassing van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2014.
Beroep
41      Het beroep berust op één enkel middel, dat is ontleend aan schending van artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU.
Argumenten van partijen
42      In de eerste plaats betoogt de Commissie dat de bepaling van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit van een lidstaat weliswaar tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort, maar dat deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend met inachtneming van het Unierecht. Aangezien de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat automatisch leidt tot de toekenning van het Unieburgerschap, is elke lidstaat bij de uitoefening van deze exclusieve bevoegdheid verplicht de essentie, de waarde en de integriteit van het Unieburgerschap niet te ondermijnen of in gevaar te brengen teneinde het wederzijds vertrouwen dat aan die status ten grondslag ligt in stand te houden. Deze vereisten vloeien voort uit het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking en uit de in artikel 20 VWEU neergelegde status van burger van de Unie.
43      In dit verband is de nationaliteit van een lidstaat de enige voorwaarde om burger van de Unie in de zin van artikel 20 VWEU te zijn. Het burgerschap van de Unie gaat gepaard met rechtstreeks door het rechtsstelsel van de Unie verleende rechten, met name het recht om vrij op het grondgebied van de Unie te reizen en te verblijven, en het recht om niet te worden gediscrimineerd op grond van nationaliteit. Bovendien heeft het burgerschap van de Unie een sterke burgercomponent en omvat het fundamentele politieke rechten voor deelname aan het democratisch bestel van de Unie als bedoeld in artikel 10, lid 3, VEU, alsook het recht van de onderdaan van een lidstaat om consulaire bescherming van andere lidstaten te genieten in een derde land waar die lidstaat niet is vertegenwoordigd. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, dient de hoedanigheid van Unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn.
44      Anders dan de Republiek Malta in haar verweerschrift betoogt, wordt met het onderhavige beroep niet opgekomen tegen het nationaal wetgevend kader inzake naturalisatie in zijn geheel, aangezien het beroep volgens de Commissie enkel ziet op een specifieke regeling voor de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat aan investeerders, die – doordat het Unieburgerschap door die regeling wordt behandeld als handelswaar – de integriteit van die status aantast op een wijze die een bijzonder ernstige schending van het Unierecht vormt.
45      Bovendien vindt de stelling van de Republiek Malta dat het Hof de uitoefening van de nationale bevoegdheden op het gebied van de toekenning van haar nationaliteit slechts kan toetsen voor zover deze de waarden of doelstellingen van de Unie op algemene en stelselmatige wijze ernstig schenden, geen steun in de Verdragen of in de rechtspraak van het Hof.
46      In de tweede plaats voert de Commissie aan dat een burgerschapsregeling voor investeerders die impliceert dat de nationaliteit van een lidstaat systematisch wordt toegekend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen en zonder dat een werkelijke band tussen de staat en de aanvragers wordt vereist, de essentie en de integriteit van het in artikel 20 VWEU neergelegde burgerschap van de Unie ondermijnt en in gevaar brengt, en het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking schendt.
47      Ten eerste is de Unie niet alleen gebaseerd op de integratie van een groep Europese staten die een geheel van gemeenschappelijke waarden nastreven, maar ook op het nader tot elkaar brengen van de volkeren van elk van deze staten, zoals blijkt uit het Verdrag van Lissabon.
48      De bepalingen inzake de democratische beginselen, die bij dat Verdrag in titel II van het VEU zijn opgenomen, bevestigen de centrale rol van de burgers van de Unie, die niet alleen een economische, maar ook een politieke unie is. Daarnaast herinneren de bepalingen betreffende de instellingen van de Unie in titel III van het VEU eraan dat de door de instellingen van de Unie gepropageerde waarden, nagestreefde doelstellingen en belangen zowel die van de burgers van de Unie als die van de lidstaten zijn.
49      Ten tweede merkt de Commissie op dat, zoals blijkt uit advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 172), het burgerschap van de Unie en de uit die status voortvloeiende rechten behoren tot de meest fundamentele bepalingen van de Verdragen, die deel uitmaken van een systeem dat eigen is aan de Unie en aldus gestructureerd zijn dat zij bijdragen tot de verwezenlijking van het integratieproces dat de bestaansreden vormt van de Unie zelf. Het Unieburgerschap en de uit die status voortvloeiende rechten moeten dus worden beschouwd als een uitdrukking van solidariteit en wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten.
50      Wat meer in het bijzonder het wederzijdse vertrouwen betreft, betoogt de Commissie dat de lidstaten – door ermee in te stemmen de aan het Unieburgerschap verbonden rechten toe te kennen en deze solidariteit uit te breiden tot anderen – zich baseren op een gemeenschappelijke fundamentele opvatting van de nationaliteit van een lidstaat, volgens welke de nationaliteit de uitdrukking vormt van een effectieve band tussen een lidstaat en zijn onderdanen. Het Hof heeft volgens de Commissie namelijk reeds in 1980 erkend dat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen een lidstaat en zijn onderdanen, evenals de wederkerigheid van rechten en plichten de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding.
51      De Commissie voegt hieraan toe dat de instemming van elke lidstaat met de automatische en onvoorwaardelijke uitbreiding van bepaalde rechten naar de onderdanen van alle andere lidstaten, overeenkomstig het beginsel van wederzijds vertrouwen, berust op de veronderstelling dat deze andere lidstaten de nationaliteit slechts toekennen op basis van een werkelijke band met de betrokken aanvrager. Die onvoorwaardelijke toestemming zou echter in het gedrang komen indien de lidstaten er niet op konden vertrouwen dat besluiten tot toekenning van de nationaliteit gebaseerd zijn op dit gemeenschappelijke begrip van „nationaliteit van een lidstaat”. In dit verband voert de Commissie aan dat uit het arrest van 7 juli 1992, Micheletti e.a. (C‑369/90, EU:C:1992:295), blijkt dat er tussen de lidstaten een verplichting bestaat tot wederzijdse erkenning van beslissingen inzake de nationaliteit van een lidstaat.
52      In die omstandigheden zou de invoering van een burgerschapsregeling voor investeerders met een transactioneel karakter, op grond waarvan de nationaliteit van een lidstaat systematisch wordt toegekend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen aan aanvragers die geen werkelijke band met een lidstaat hebben en die bijgevolg kennelijk niet behoren tot de categorie van personen die volgens de opstellers van de Verdragen het burgerschap van de Unie genieten, in strijd zijn met de essentie zelve van de hoedanigheid van Unieburger.
53      Ten derde bevat artikel 4, lid 3, VEU, waarin het beginsel van loyale samenwerking is neergelegd, volgens de Commissie zowel een „positieve” verplichting om de taak van de Unie te vergemakkelijken, als een „negatieve” verplichting om zich te onthouden van maatregelen die de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen. De vaststelling en toepassing van een burgerschapsregeling voor investeerders waarbij de nationaliteit van een lidstaat systematisch wordt toegekend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen, zonder dat een werkelijke band hoeft te worden aangetoond met de lidstaat die deze nationaliteit toekent, zou de integriteit van de status van Unieburger alsook het wederzijds vertrouwen dat aan die status en aan de daaraan verbonden rechten ten grondslag ligt, in gevaar brengen.
54      Met betrekking tot de vaststelling van een operationele en functionele drempel om te beslissen wat een „werkelijke band” vormt voor de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat, stelt de Commissie zich op het standpunt dat het daadwerkelijk verblijf een van de middelen is om een dergelijke band aan te tonen. Het staat echter niet aan de Commissie om de aanknopingsfactoren voor te schrijven waaraan de lidstaten bij de toekenning van hun nationaliteit de voorkeur moeten geven.
55      In de derde plaats betoogt de Commissie dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020, op grond waarvan de Maltese nationaliteit systematisch kan worden toegekend in ruil voor vooraf bepaalde aanzienlijke betalingen of investeringen en die dus een transactioneel karakter heeft, een onwettige burgerschapsregeling voor investeerders vormt.
56      Ten eerste is het in de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 gestelde vereiste van wettelijk verblijf ontoereikend om het bestaan van een werkelijke band met de Republiek Malta te waarborgen.
57      In dit verband is de Commissie van mening dat de documenten en e-mails die door de Daphne Caruana Galizia Foundation zijn verkregen en aan de media zijn meegedeeld in het kader van het project „Passport Papers” (hierna: „Passport Papers”), aantonen dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2014 geen daadwerkelijk verblijf vereiste. Deze documenten vormen geen bewijs van de gestelde niet-nakoming, maar beogen enkel het argument van de Commissie te staven dat de grote tekortkomingen in het Maltese wetgevende kader ertoe leiden dat het Unieburgerschap systematisch wordt toegekend aan derdelanders die niet hebben aangetoond dat zij aan het vereiste van daadwerkelijk voorafgaand verblijf in Malta voldoen.
58      Bovendien werd om te beginnen in de precontentieuze fase van de procedure niet betwist dat het niet nodig is om een significante daadwerkelijke aanwezigheid op het Maltese grondgebied aan te tonen. Voorts wordt het feit dat het in het kader van de burgerschapsregeling van 2020 niet noodzakelijk is om een fysieke aanwezigheid gedurende een aanzienlijke periode aan te tonen, verder ondersteund door de vereisten van deze regeling te vergelijken met die voor „gewone” naturalisaties als bedoeld in artikel 10, lid 1, van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap, aangezien laatstgenoemde bepaling de woonplaats in Malta „tijdens de gehele [duur van]” een bepaalde periode voorschrijft, zonder dat is voorzien in regels betreffende afwezigheden die de verblijfsperioden zouden kunnen onderbreken. Voorts was de Republiek Malta in deze precontentieuze fase niet in staat om informatie te verstrekken over de aanvragen tot staatsburgerschap die wegens niet-naleving van het verblijfsvereiste waren afgewezen of ingetrokken. Ten slotte komt de theoretische aard van het verblijfsvereiste ook tot uiting in de regels die het mogelijk maken om de vereiste verblijfsduur van drie jaar door de betaling van een aanvullend bedrag van 150 000 EUR te verkorten tot een minimum van twaalf maanden.
59      Ten tweede moet de „werkelijke band” bestaan op het tijdstip waarop de nationaliteit van een lidstaat wordt toegekend. In dit verband zou een regeling waarbij naturalisatie kan worden verleend wanneer een dergelijke band pas na die verlening wordt gecreëerd, niet in overeenstemming zijn met de doelstelling om door het bestaan van een werkelijke band met een lidstaat van de Unie de solidariteit tussen de volkeren van de Unie te versterken. Een burgerschapsregeling voor investeerders zoals die welke in het kader van het onderhavige beroep aan de orde is, onderscheidt zich op dit punt duidelijk van een regeling die beoogt onderdanen van derde landen ertoe aan te zetten in een lidstaat te gaan werken en verblijven.
60      Daarnaast bestaat er – aangezien de door het burgerschap van de Unie verleende voordelen ingaan op het tijdstip van toekenning van die status – geen enkele garantie dat een pas genaturaliseerde Maltese staatsburger beslist om in Malta te blijven om een „werkelijke toekomstige band” te ontwikkelen, veeleer dan zich naar een andere lidstaat van de Unie te begeven of in een derde land te verblijven en tegelijkertijd gebruik te maken van de aan het burgerschap van de Unie ontleende rechten. In dit verband benadrukt de Commissie dat in het promotiemateriaal van de erkende bureaus van de burgerschapsregeling van 2020 de mogelijkheid voor een genaturaliseerde staatsburger om met name in een andere lidstaat of in een met het Schengengebied geassocieerd land te gaan wonen, als een van de „voordelen” van de Maltese nationaliteit wordt gepresenteerd.
61      De Commissie voegt daaraan toe dat zij niet betwist dat het naturalisatieproces de uitvoering van een verificatieprocedure ten aanzien van de aanvragers omvat. Uit het wetgevend kader van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 blijkt echter dat deze procedure erin bestaat het veiligheidsrisico of de reputatie van de aanvragers en de omvang van hun rijkdom te beoordelen, maar dat niet wordt nagegaan of er tussen die aanvragers en de Republiek Malta een werkelijke band bestaat. Dat er een verificatieprocedure is en dat de bevoegde minister kan weigeren een bewijs van naturalisatie te verstrekken, doet niet af aan het transactionele karakter van de regeling.
62      Voorts merkt de Commissie op dat de Republiek Malta niet betwist dat de daadwerkelijke fysieke aanwezigheid van de aanvrager in Malta slechts bij twee gelegenheden wordt vereist om onder de regeling van 2020 te vallen, namelijk bij het verschaffen van biometrische gegevens met het oog op de verkrijging van een verblijfsvergunning en bij het afleggen van de eed van trouw. Het in de regeling neergelegde vereiste van een wettelijk verblijf kan derhalve geen werkelijke band tussen de Republiek Malta en die aanvrager tot stand brengen.
63      Als verweer voert de Republiek Malta in de eerste plaats aan dat de bevoegdheid van de lidstaten om hun nationaliteit toe te kennen weliswaar met inachtneming van het Unierecht moet worden uitgeoefend op de gebieden die binnen de bevoegdheid van de Unie vallen, maar dat dit geen afbreuk doet aan de verplichting om de nationale identiteit van de lidstaten te eerbiedigen.
64      Om te beginnen wijst de Republiek Malta erop dat de Commissie met haar beroep het volledige wetgevende kader betreffende de vereisten, de procedures en de gevolgen van een naturalisatieprogramma van een lidstaat wenst te onderzoeken, hetgeen erop neerkomt dat de politieke keuzen van die lidstaat inzake nationaliteit ter discussie worden gesteld. In dit verband geldt dat hoe uitgebreider de controle is op een gebied dat behoort tot de bevoegdheid van de lidstaten, des te groter het risico is dat de Unie haar bevoegdheden overschrijdt.
65      Ten eerste moet het optreden van de lidstaten in situaties die neerkomen op een ontneming, feitelijk of rechtens, van de aan de status van burger van de Unie verbonden rechten en plichten worden getoetst aan een criterium dat verschilt van het criterium dat geldt in situaties waarin de nationaliteit van een lidstaat wordt toegekend. De macht van de staat om zijn nationaliteit te verlenen vormt namelijk de kern van de nationale soevereiniteit en is nauw verbonden met de opvatting en de ontwikkeling van de nationale identiteit van een lidstaat, die de Unie volgens artikel 4, lid 2, VEU dient te beschermen.
66      Bijgevolg is het naturalisatiebeleid van een lidstaat slechts in strijd met het Unierecht indien dit beleid algemeen en stelselmatig tot gevolg heeft dat de in het Unierecht omschreven waarden en doelstellingen van de Unie worden geschonden. Indien dit anders zou zijn, zou de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten inzake de toekenning van nationaliteit namelijk in gevaar worden gebracht. Volgens de Republiek Malta is deze uitlegging in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof volgens welke het statuut van Unieburger de fundamentele status van de onderdanen van de lidstaten „moet” zijn, met dien verstande dat het niet gaat om een actuele realiteit, maar om een lopend proces dat in de huidige stand van de integratie nauw samenhangt met de nationaliteit van de lidstaten.
67      Ten tweede brengt de door de Commissie verdedigde uitlegging ernstige risico’s met zich mee. Om te beginnen heeft deze uitlegging directe gevolgen voor de nationaliteitswetgeving van alle lidstaten, met name die waar naturalisatie op discretionaire basis plaatsvindt. Die uitlegging zou er voorts op neerkomen dat de Commissie, als bewaker van de Verdragen, het beleid, de wetgeving en de praktijk van de lidstaten met betrekking tot naturalisatie mag toetsen aan het Unierecht. Ten slotte zou een dergelijke uitlegging de lidstaten in staat stellen het recht en de praktijk van de andere lidstaten op dit gebied te betwisten.
68      In dit verband zou de Republiek Malta, indien het beroep van de Commissie zou worden toegewezen, zich genoopt zien een reeks wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen in te trekken. Door het volledige wettelijke kader van een lidstaat inzake de toegang tot de nationaliteit ervan aan te vechten, verzoekt de Commissie het Hof derhalve om zich, met het uitspreken van een veto over nationale wetgeving betreffende een onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallend domein, op te stellen als „indirecte wetgever”.
69      In de tweede plaats betoogt de Republiek Malta dat het Unierecht de lidstaten geen wettelijke verplichting oplegt om een „bestaande werkelijke band” met de lidstaat van de naturalisatie te verlangen, ongeacht het bestaan van betalingen door of andere toezeggingen vanwege de aanvrager. Het is juist dat het bestaan van een dergelijke band voor de staten een legitiem aanknopingspunt kan vormen om te erkennen dat een betrokkene voldoende banden heeft met zijn politieke gemeenschap. Dit resultaat vloeit echter niet voort uit een verplichting uit hoofde van het internationale recht of het Unierecht, maar uit een politieke en soevereine beslissing van de democratische instellingen van de lidstaten.
70      In dit verband zij ten eerste opgemerkt dat de verplichting om een „bestaande werkelijke band” te verlangen vóór de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat, niet voortvloeit uit de Verdragen of uit de procedure die aanleiding heeft gegeven tot de vaststelling ervan. Overigens blijkt uit verklaring nr. 2 en het besluit van Edinburgh dat de vraag of een persoon de nationaliteit van een lidstaat heeft, uitsluitend wordt beantwoord aan de hand van het nationale recht van de betrokken lidstaat. Bovendien hebben de Verdragen de Unie niet als „één enkel politiek bestel” tot stand gebracht.
71      Ten tweede vloeit het vereiste van een „bestaande werkelijke band” niet voort uit het internationale recht. Dat vereiste kan met name niet worden afgeleid uit het arrest van 6 april 1955, Nottebohm (Liechtenstein tegen Guatemala) (ICJ Reports 1955, blz. 4), waarop de Commissie zich heeft gebaseerd als grondslag voor een Unierechtelijke verplichting die het bestaan van een dergelijke band vereist als voorwaarde voor de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat, en een dergelijk vereiste is overigens door het Hof afgewezen in het arrest van 7 juli 1992, Micheletti e.a. (C‑369/90, EU:C:1992:295).
72      Ten derde geeft de Commissie niet aan bij welke operationele en functionele drempel er sprake is van een „bestaande werkelijke band”, en staat het niet aan de Republiek Malta om een dergelijke operationele drempel vast te stellen.
73      In de derde plaats betoogt de Republiek Malta dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 een legitiem, solide, doeltreffend en professioneel beheerd naturalisatieprogramma is dat aan de doelstellingen van de Unie geen afbreuk doet. In dit verband vormt de afschildering door de Commissie van die regeling als een automatische en onvoorwaardelijke toegangsroute naar de Maltese nationaliteit, die voorziet in een stelselmatige verlening van de nationaliteit van die lidstaat in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen in het louter financiële belang van de Republiek Malta, een al te verregaande vereenvoudiging die elke juridische of feitelijke grondslag mist.
74      Ten eerste heeft de Republiek Malta altijd te goeder trouw en in overeenstemming met het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en de lidstaten gehandeld. Naar aanleiding van de dialoog met de Commissie heeft die lidstaat zijn wetgeving gewijzigd.
75      Ten tweede baseert de Commissie haar analyse op een onjuiste en verdraaide voorstelling van het Maltese wettelijke kader. Om te beginnen voorziet dit wettelijke kader niet in een „transactioneel” stelsel, maar in een exhaustieve, complexe en uit meerdere stappen bestaande procedure, waarbij verschillende overheidsinstanties zijn betrokken om strikte garanties te waarborgen, en die tot naturalisatie kan leiden.
76      Vervolgens staat dat wettelijke kader niet toe dat de Maltese nationaliteit systematisch wordt toegekend in ruil voor bepaalde betalingen, aangezien het gaat om een discretionair kader waarvoor strikte controlemechanismen gelden. De procedure bestaat met name uit elf procedurele stappen die tot doel hebben een volledig beeld te krijgen van de aanvrager, zodat de minister gemakkelijker zijn definitieve en discretionaire beslissing kan nemen. In dat opzicht verleent de naleving van de opgelegde vereisten de aanvrager geen automatisch recht om te worden genaturaliseerd.
77      Ten slotte gaat dat wetgevende kader uit van diverse retrospectieve, tegenwoordige en toekomstige banden, die in de loop van de tijd evolueren. Zo is een voorafgaande periode van wettelijk verblijf van drie jaar of één jaar vereist, afhankelijk van de omvang van de investering, wat in overeenstemming is met de internationale praktijk inzake verblijf en burgerschap door investering. Bovendien bestaat de administratieve praktijk inzake „gewone” naturalisatie op grond van artikel 10, lid 1, van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap erin dat fysieke aanwezigheid slechts is vereist voor specifieke perioden. Daarnaast zijn in het immigratierecht tal van voorbeelden te vinden waarin integratiemaatregelen in een later stadium moeten worden uitgewerkt, en dit zowel in verblijfs‑ als naturalisatieprocedures, wanneer voorafgaande banden met het gastland ontbreken.
78      Deze lidstaat verzet zich er eveneens tegen dat de Commissie de Passport Papers aandraagt als bewijs waarmee het Hof rekening moet houden, aangezien deze documenten betrekking hebben op de uitvoering van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2014 en niet op de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020, waarop het onderhavige beroep betrekking heeft.
Beoordeling door het Hof
79      Volgens artikel 9 VEU en artikel 20, lid 1, VWEU is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit een burger van de Unie, en komt het burgerschap van de Unie naast het nationale burgerschap, maar niet in de plaats daarvan.
80      Bovendien blijkt uit verklaring nr. 2 en het besluit van Edinburgh dat de vraag of een persoon de nationaliteit van een lidstaat heeft, uitsluitend wordt beantwoord aan de hand van het nationale recht van de betrokken lidstaat.
81      Volgens vaste rechtspraak behoort de vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning en het verlies van de nationaliteit van een lidstaat volgens het internationale recht tot de bevoegdheid van elke lidstaat, maar moet deze bevoegdheid worden uitgeoefend met eerbiediging van het Unierecht [arresten van 7 juli 1992, Micheletti e.a., C‑369/90, EU:C:1992:295, punt 10; 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 45, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
82      In dit verband moet om te beginnen het inleidende betoog worden verworpen waarmee de Republiek Malta heeft aangevoerd dat het onderzoek van de procedures voor de toekenning van de nationaliteit van de lidstaten – anders dan het onderzoek van situaties van verlies of intrekking van die nationaliteit, die tot gevolg hebben dat de door een persoon aan het Unierecht ontleende rechten worden ontnomen – moet worden beperkt tot de vaststelling van aanzienlijke schendingen van de waarden of doelstellingen van de Unie, die algemeen en systematisch van aard zijn.
83      Noch uit de bewoordingen, noch uit de opzet van de Verdragen kan namelijk worden afgeleid dat het de bedoeling was van de opstellers ervan om met betrekking tot de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat, te voorzien in een uitzondering op de verplichting tot eerbiediging van het Unierecht, volgens welke enkel dergelijke aanzienlijke schendingen van de waarden en doelstellingen van de Unie kunnen leiden tot de schending van het Unierecht wanneer de lidstaten hun bevoegdheid ter zake uitoefenen. In die omstandigheden kan een dergelijke uitzondering niet worden aanvaard, aangezien zij zou neerkomen op een beperking van de gevolgen van de voorrang van het Unierecht, die een van de wezenlijke kenmerken van het Unierecht en bijgevolg van het constitutionele kader van de Unie is [zie in die zin advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 166].
84      Wat de gestelde inbreuk op artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de Unie volgens de bewoordingen zelf van artikel 3, lid 2, VEU haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt, waarin het vrije verkeer van personen wordt gewaarborgd door passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.
85      In dit verband heeft het Hof verklaard dat het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten en het beginsel van wederzijdse erkenning, dat op dit eerste beginsel is gebaseerd, in het Unierecht beide van wezenlijk belang zijn, aangezien zij de mogelijkheid bieden om die ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden [advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 191, en arrest van 29 juli 2024, Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, punt 63].
86      Deze ruimte zonder binnengrenzen wordt mede verwezenlijkt door het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven dat rechtstreeks door artikel 20, lid 2, onder a), en artikel 21, lid 1, VWEU aan iedere burger van de Unie wordt verleend, en waarvan richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB L 229, blz. 35) volgens vaste rechtspraak de uitoefening beoogt te vergemakkelijken (arresten van 12 maart 2014, O. en B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 35; 18 december 2014, McCarthy e.a., C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 31, en 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, punt 37).
87      Dit recht vindt overigens een bijzondere uitdrukking in artikel 45 VWEU, betreffende het vrije verkeer van werknemers, in artikel 49 VWEU, betreffende de vrijheid van vestiging, en in artikel 56 VWEU, betreffende het vrij verrichten van diensten [zie in die zin arrest van 11 november 2021, MH en ILA (Pensioenrechten bij faillissement), C‑168/20, EU:C:2021:907, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
88      Vervolgens hebben de burgers van de Unie politieke rechten die hun deelname aan het democratisch bestel van de Unie verzekeren. Deze rechten zijn vermeld in de artikelen 10 en 11 VEU en worden nader uitgewerkt in de artikelen 20, 22 en 24 VWEU. Het gaat daarbij met name om het recht om een burgerinitiatief in te dienen, het recht om verzoekschriften tot het Parlement te richten, het recht om zich tot de ombudsman te wenden, het recht om zich tot de instellingen en adviesorganen van de Unie te wenden in een van de officiële talen van de Unie, alsook het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar de burgers verblijven, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.
89      In dit verband nemen de burgers van de Unie, door de uitoefening van de hun door de artikelen 10 en 11 VEU verleende politieke rechten, rechtstreeks deel aan het democratische leven van de Unie. De werking van de Unie is namelijk gegrond op de representatieve democratie, die concreet vorm geeft aan de democratie als waarde, die volgens artikel 2 VEU een van de waarden is waarop de Unie berust [zie in die zin arresten van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 65; 19 november 2024, Commissie/Tsjechië (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑808/21, EU:C:2024:962, punten 114 en 115, en 19 november 2024, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑814/21, EU:C:2024:963, punten 112 en 113]. Daaruit volgt dat de uitoefening door de lidstaten van hun bevoegdheid om de voorwaarden voor de toekenning van hun nationaliteit vast te stellen, gevolgen heeft voor de werking van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde.
90      Ten slotte verleent het Unieburgerschap ook aan iedere onderdaan van een lidstaat, in een derde land waar die lidstaat niet is vertegenwoordigd, het in artikel 20, lid 2, onder c), VWEU neergelegde en in artikel 23 VWEU geconcretiseerde recht op bescherming door de diplomatieke en consulaire instanties van de andere lidstaten, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaten.
91      Het Hof heeft in het licht van die verschillende rechten geoordeeld dat de bepalingen inzake het burgerschap van de Unie tot de fundamentele bepalingen van de Verdragen behoren. Deze bepalingen, die deel uitmaken van een systeem dat eigen is aan de Unie, zijn aldus gestructureerd dat zij bijdragen tot de verwezenlijking van het integratieproces dat de bestaansreden vormt van de Unie zelf en aldus integrerend deel uitmaken van haar constitutionele kader [zie in die zin advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014, EU:C:2014:2454, punt 172].
92      Evenzo heeft het Hof, gelet op zowel de omvang van de rechten die verbonden zijn aan de hoedanigheid van Unieburger – zoals uiteengezet in de punten 86 tot en met 90 van het onderhavige arrest – als de omstandigheid dat deze hoedanigheid automatisch voortvloeit uit de nationaliteit van een lidstaat, herhaaldelijk geoordeeld dat de hoedanigheid van Unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten vormt [zie in die zin arrest van 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31; 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punten 38 en 58, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punten 29 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
93      Het burgerschap van de Unie is aldus een van de belangrijkste concretiseringen van de solidariteit die ten grondslag ligt aan het in punt 91 van het onderhavige arrest vermelde integratieproces en bijgevolg behoort tot de identiteit van de Unie als eigen rechtsorde, die de lidstaten op basis van wederkerigheid hebben aanvaard (arresten van 15 juli 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, blz. 1218‑1220, en 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 246).
94      Bovendien moet elke lidstaat zich krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking met name onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen [arrest van 4 juli 2023, Meta Platforms e.a. (Algemene gebruiksvoorwaarden van een online sociaal netwerk), C‑252/21, EU:C:2023:537, punt 53].
95      De uitoefening van de bevoegdheid van de lidstaten om de voorwaarden voor de toekenning van hun nationaliteit vast te stellen, is dus – net als hun bevoegdheid om de voorwaarden voor het verlies van de nationaliteit vast te stellen – niet onbeperkt. Het Unieburgerschap berust immers op de gemeenschappelijke waarden van artikel 2 VEU en op het wederzijdse vertrouwen van de lidstaten dat geen van hen deze bevoegdheid uitoefent op een wijze die kennelijk onverenigbaar is met de aard zelf van het burgerschap van de Unie.
96      In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de nationaliteitsverhouding van een lidstaat is gebaseerd op de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen die staat en zijn onderdanen, alsook op de wederkerigheid van rechten en plichten [zie in die zin arresten van 17 december 1980, Commissie/België, 149/79, EU:C:1980:297, punt 10; 3 juli 1986, Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, punt 27; 26 april 2007, Alevizos, C‑392/05, EU:C:2007:251, punt 70; 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 51, en 25 april 2024, Stadt Duisburg (Verlies van de Duitse nationaliteit), C‑684/22–C‑686/22, EU:C:2024:345, punt 37].
97      In dezelfde zin blijkt uit de bewoordingen zelf van artikel 20, lid 2, eerste volzin, VWEU dat de burgers van de Unie de rechten en plichten hebben waarin de Verdragen voorzien. Overeenkomstig lid 1 van dat artikel 20 vormt de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen elke lidstaat en zijn onderdanen eveneens de grondslag van de rechten en plichten die de burgers van de Unie op grond van de Verdragen hebben.
98      Wat de totstandkoming van een dergelijke bijzondere band van solidariteit en loyaliteit betreft, volgt uit de rechtspraak waarnaar wordt verwezen in punt 81 van het onderhavige arrest dat de vaststelling van de voorwaarden voor toekenning van de nationaliteit van een lidstaat niet tot de bevoegdheid van de Unie behoort, maar tot de bevoegdheid van elke lidstaat, die bij de keuze van de toe te passen criteria over een ruime beoordelingsmarge beschikt, mits deze criteria worden uitgeoefend met eerbiediging van het Unierecht.
99      Een lidstaat gaat echter kennelijk voorbij aan het vereiste van deze bijzondere band van solidariteit en loyaliteit, die wordt gekenmerkt door de wederkerigheid van rechten en plichten tussen de lidstaat en zijn onderdanen, en verbreekt aldus het wederzijdse vertrouwen waarop het burgerschap van de Unie berust, hetgeen in strijd is met artikel 20 VWEU en het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking, wanneer die lidstaat een naturalisatieprogramma opzet en toepast dat is gebaseerd op een transactionele procedure tussen die lidstaat en de personen die in het kader van dat programma een aanvraag indienen, aan het einde waarvan de nationaliteit van die lidstaat, en bijgevolg de hoedanigheid van burger van de Unie, in essentie wordt toegekend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen.
100    Een dergelijk programma kan namelijk worden beschouwd als een vermarkting van de toekenning van de status van onderdaan van een lidstaat en, bij uitbreiding, van de status van Unieburger, die onverenigbaar is met de uit de Verdragen voortvloeiende opvatting van deze primaire hoedanigheid.
101    Bovendien zij eraan herinnerd dat de lidstaten de gevolgen moeten erkennen die verbonden zijn aan de toekenning van de nationaliteit door een andere lidstaat aan een persoon met het oog op de uitoefening van de uit het Unierecht voortvloeiende rechten en vrijheden [zie in die zin arresten van 7 juli 1992, Micheletti e.a., C‑369/90, EU:C:1992:295, punt 10; 2 oktober 2003, Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, punt 28, en 19 oktober 2004, Zhu en Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, punt 39]. Een transactionele regeling waarbij personen worden genaturaliseerd in ruil voor vooraf bepaalde betalingen en investeringen is niet alleen in strijd met het beginsel van loyale samenwerking, maar doet ook afbreuk aan het wederzijdse vertrouwen dat aan het vereiste van erkenning ten grondslag ligt, aangezien dit vertrouwen betrekking heeft op de premisse dat de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat gebaseerd is op een bijzondere band van solidariteit en loyaliteit die de toekenning rechtvaardigt van de rechten die met name uit de status van burger van de Unie voortvloeien.
102    In casu blijkt uit de in punt 24 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte bepalingen van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020, dat de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan opdat een investeerder de Maltese nationaliteit kan aanvragen, de volgende zijn: ten eerste, de betaling van een bijdrage van 600 000 EUR of 750 000 EUR aan de Maltese regering; ten tweede, de aankoop van residentieel vastgoed met een minimumwaarde van 700 000 EUR dan wel de huur van een residentieel vastgoed tegen een minimale jaarlijkse huur van 16 000 EUR voor ten minste 5 jaar; ten derde, een donatie van ten minste 10 000 EUR aan een geregistreerde of anderszins door de autoriteiten goedgekeurde niet-gouvernementele organisatie of vereniging die een filantropische, culturele of wetenschappelijke doelstelling dan wel bevordering van de sport, de kunsten of het dierenwelzijn nastreeft; ten vierde, het legaal verblijf in Malta voor een periode van 36 maanden, die kan worden teruggebracht tot twaalf maanden indien de aanvrager een aanvullende bijdrage van 150 000 EUR betaalt, en ten vijfde, de validering van zijn geschiktheid en de toestemming tot indiening van een aanvraag tot naturalisatie.
103    Aldus vormen, in de eerste plaats, de eerste drie voorwaarden van de bepalingen die de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 regelen een aanwijzing dat betalingen en investeringen van vooraf bepaalde minimumbedragen een beslissende plaats innemen in deze regeling, wat erop duidt dat die regeling kan worden beschouwd als een vermarkting van de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat op basis van een transactionele procedure.
104    Niettemin moet worden beoordeeld of een dergelijke kwalificatie in twijfel kan worden getrokken door de andere voorwaarden voor de toekenning van de Maltese nationaliteit in het kader van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020.
105    In dat verband moet, wat in de tweede plaats de voorwaarde van een minimale duur van een wettelijk verblijf te Malta vóór een dergelijke toekenning betreft, worden vastgesteld dat de Commissie zich niet met succes kan beroepen op de Passport Papers om haar betoog te staven dat deze voorwaarde uitsluitend betrekking heeft op de verblijfplaats van de aanvrager en niet op diens fysieke aanwezigheid op het Maltese grondgebied. Deze documenten hebben namelijk betrekking op de burgerschapsregeling voor investeerders van 2014, waarop het onderhavige beroep geen betrekking heeft.
106    Uit de toelichting van de Republiek Malta blijkt evenwel dat de in de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 vermelde voorwaarde van een voorafgaand verblijf op het Maltese grondgebied betrekking heeft op het wettelijk verblijf van de aanvrager. Volgens het aan het Hof overgelegde dossier komt die voorwaarde er echter niet op neer dat er een daadwerkelijk verblijf op het Maltese grondgebied is vereist, aangezien de fysieke aanwezigheid van de aanvrager op dit grondgebied alleen is vereist bij het verzamelen van biometrische gegevens met het oog op de verkrijging van een verblijfsvergunning en bij het afleggen van de eed van trouw.
107    Aan deze analyse kan niet worden afgedaan door de stelling van de Republiek Malta dat de succesvolle aanvragers gedurende de gehele duur van hun wettelijk verblijf fysiek aanwezig waren, aangezien deze stelling niet strookt met het door deze lidstaat beschreven juridische kader en zij bovendien alleen door een handvol voorbeelden wordt gestaafd.
108    Gelet op de zeer beperkte aanwezigheid op het Maltese grondgebied die vereist is in het kader van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020, kan in die omstandigheden niet worden geoordeeld dat de Republiek Malta het daadwerkelijke verblijf op haar grondgebied heeft beschouwd als een essentieel criterium voor de toekenning van de nationaliteit van die lidstaat in het kader van die regeling, naast de vooraf bepaalde betalingen of investeringen zoals bedoeld in punt 103 van het onderhavige arrest.
109    Deze conclusie wordt bevestigd door de omstandigheid dat de duur van het wettelijk verblijf voorafgaand aan de toekenning van de Maltese nationaliteit in het kader van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 kan worden teruggebracht van drie jaar tot één jaar door middel van een extra betaling van 150 000 EUR, zodat de verblijfsvoorwaarde zelf nauw verband blijkt te houden met het transactionele karakter van de toekenning van de Maltese nationaliteit in het kader van die regeling, in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen.
110    Die conclusie wordt eveneens bevestigd door de vergelijking die de Commissie maakt tussen de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 en de „gewone” naturalisatieprocedure op grond van artikel 10, lid 1, van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap, die vereist dat de aanvragers niet alleen „tijdens de gehele” periode van twaalf maanden vóór de indiening van de aanvraag tot naturalisatie, maar ook minstens vier van de zes jaar onmiddellijk voorafgaand aan die periode van twaalf maanden woonplaats in Malta hebben gehad.
111    Uit die vergelijking volgt namelijk dat, wanneer de aanvraag tot toekenning van de nationaliteit niet gepaard gaat met vooraf bepaalde betalingen of investeringen, de Republiek Malta een aanzienlijk langer daadwerkelijk verblijf in Malta als voorwaarde stelt in het kader van de toekenning van de Maltese nationaliteit.
112    Wat in de derde plaats de laatste in punt 102 van het onderhavige arrest vermelde voorwaarde betreft, voert de Republiek Malta aan dat de procedure om de geschiktheid van een aanvrager na te gaan ertoe strekt verificaties te verrichten met betrekking tot die aanvrager, zijn zakelijke relaties en banden met vennootschappen, zijn eventuele politieke rol, de bron van zijn vermogen, zijn reputatie, de juridische en regelgevende kwesties met betrekking tot deze aanvrager en de relatieve impact op het directe netwerk van die aanvrager.
113    Die verificaties hebben volgens de preciseringen van de Republiek Malta in essentie tot doel ervoor te zorgen dat de toepassing van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 geen afbreuk doet aan bepaalde doelstellingen van algemeen belang van de Republiek Malta, in het bijzonder de openbare en de nationale veiligheid van die lidstaat alsook zijn intern en extern imago. Deze verificaties kunnen daarentegen niet afdoen aan de vaststelling dat die regeling kan worden beschouwd als de vermarkting van de toekenning van de Maltese nationaliteit op basis van een transactionele procedure.
114    Die verificaties zijn namelijk niet bedoeld om te beoordelen of de aanvrager in een situatie verkeert waarin hem de Maltese nationaliteit kan worden toegekend, maar strekken er enkel toe vast te stellen of bepaalde duidelijk geïdentificeerde risico’s in de weg staan aan de toekenning van die nationaliteit, ondanks het feit dat de aanvrager bereid is betalingen of investeringen te doen waarmee aan de eerste drie in punt 102 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden wordt voldaan. De aldus aan die verificaties toegekende functie heeft tot gevolg dat de werkingssfeer van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 wordt beperkt, zonder dat evenwel wordt geraakt aan het transactionele karakter van die regeling.
115    De Republiek Malta betoogt nog dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 rekening houdt met bepaalde aanknopingspunten van de aanvragers, zoals investeringen in de lokale economie, de integratie van deze aanvragers in het sociale weefsel via hun investeringen, of de toekomstige banden welke die aanvragers met de Republiek Malta na de toekenning van die nationaliteit zouden kunnen ontwikkelen.
116    In dit verband kan ten eerste uit geen enkel element van het aan het Hof overgelegde dossier worden afgeleid dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 voorziet in een specifiek en concreet onderzoek naar de relevantie van bepaalde investeringen om vast te stellen of en in welke mate een aanvrager daadwerkelijk banden heeft met de Republiek Malta, of om de ontwikkeling van dergelijke banden met die lidstaat mogelijk te maken, los van het onderzoek of is voldaan aan de voorwaarden die zijn neergelegd in de bepalingen die op die regeling van toepassing zijn, en die in punt 102 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht.
117    Wat ten tweede het betoog van de Republiek Malta betreft dat zij rekening houdt met de banden die een aanvrager in het kader van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 na de naturalisatiebeslissing zou kunnen ontwikkelen, zij opgemerkt dat uit de preciseringen die door deze lidstaat zijn verstrekt blijkt dat zijn autoriteiten de in het kader van die regeling toegekende Maltese nationaliteit om drie redenen kunnen intrekken, te weten: de niet-nakoming van een in de toepasselijke regeling neergelegde belangrijke verplichting; het bestaan van een bedreiging voor de nationale veiligheid, of de betrokkenheid van de persoon in kwestie bij handelingen die de belangen van de Republiek Malta ernstig schaden.
118    Hoewel de Maltese autoriteiten gedurende vijf jaar na de datum van de naturalisatie er in wezen op toezien dat de aanvragers de voorwaarden voor hun naturalisatie blijven naleven, neemt dit bijgevolg niet weg dat de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 niet kan worden geacht een voorwaarde te bevatten waaraan moet worden voldaan na de naturalisatiebeslissing, naast de in punt 102 van het onderhavige arrest vermelde voorwaarden.
119    In de vierde en laatste plaats blijkt uit de door de Commissie als bijlage bij het verzoekschrift overgelegde uittreksels van websites van erkende bureaus die reclame maken voor de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020, dat die regeling aan potentiële aanvragers het recht bood „om in een van de 27 landen van de Unie te verblijven, te studeren en te werken”, en hen „het burgerschap van een land van de [Unie] voor het gehele gezin van de aanvrager, met inbegrip van ongehuwde en financieel afhankelijke kinderen jonger dan 29 jaar, alsmede voor ouders ouder dan 55 jaar” deed verwerven. De Republiek Malta voert weliswaar aan dat de activiteiten van particuliere derden niet aan de Maltese autoriteiten kunnen worden toegerekend, maar dit neemt niet weg dat deze lidstaat niet betwist dat die uittreksels afkomstig zijn van websites van bureaus die zijn erkend in het kader van de toepassing van de burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 en die daarbij een essentiële rol vervullen, aangezien de aanvragen tot naturalisatie in het kader van die regeling uitsluitend via deze bureaus kunnen worden ingediend.
120    De burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 is dus door de Republiek Malta naar het publiek toe gepresenteerd als een naturalisatieprogramma dat voornamelijk de voordelen van het Unieburgerschap biedt, met name het recht om vrij in andere lidstaten te reizen en te verblijven. Mede door een dergelijke voorstelling wordt aangetoond dat deze lidstaat via die regeling een transactionele procedure heeft ingevoerd die kan worden beschouwd als een vermarkting van de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat, waarbij gebruik wordt gemaakt van de aan de hoedanigheid van Unieburger verbonden rechten om die procedure te promoten.
121    Derhalve moet worden geoordeeld dat de Republiek Malta haar verplichtingen uit hoofde van artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU niet is nagekomen door op grond van artikel 10, lid 9, van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap de geïnstitutionaliseerde burgerschapsregeling voor investeerders van 2020 vast te stellen en toe te passen, die voorziet in een transactionele procedure waarbij de naturalisatie wordt toegekend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen, en die aldus kan worden beschouwd als een vermarkting van de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat en, bij uitbreiding, van de hoedanigheid van Unieburger.
Kosten
122    Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Republiek Malta in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)      De Republiek Malta is haar verplichtingen uit hoofde van artikel 20 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU niet nagekomen door op grond van artikel 10, lid 9, van de Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [wet betreffende het Maltese staatsburgerschap (hoofdstuk 188 van de wetgeving van Malta)], zoals gewijzigd bij de Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [wet houdende wijziging nr. 2 van de wet betreffende het Maltese staatsburgerschap (wet nr. XXXVIII van 2020)], en de Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [regeling van 2020 betreffende de toekenning van het staatsburgerschap wegens uitzonderlijke diensten (uitvoeringsregeling 188.06 van de wetgeving van Malta)], een geïnstitutionaliseerde burgerschapsregeling voor investeerders zoals de regeling „Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment” (verkrijging van de Maltese nationaliteit door naturalisatie wegens uitzonderlijke diensten door directe investeringen) vast te stellen en toe te passen, die voorziet in een transactionele procedure waarbij de naturalisatie wordt toegekend in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen, en die aldus kan worden beschouwd als een vermarkting van de toekenning van de nationaliteit van een lidstaat en, bij uitbreiding, van de hoedanigheid van Unieburger.
2)      De Republiek Malta wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Engels.