62016CC0370
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 26. srpnja 2017. (
1
)
Predmet C‑370/16
Bruno Dell’Acqua
protiv
Eurocom Srl,
Regione Lombardia,
uz sudjelovanje:
Renato Quattrocchi i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale di Novara (Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 343. UFEU‑a – Članak 1. treća rečenica Protokola o povlasticama i imunitetima Europske unije – Postupak pljenidbe u odnosu na imovinu trećih osoba pri tijelu države članice u vezi s iznosima na koje korisnik ima pravo u okviru programa sufinanciranog iz Europskog socijalnog fonda – Pitanje nužnosti prethodnog odobrenja Suda”
I. Uvod
1.
U skladu s člankom 343. UFEU‑a, na državnom području država članica, Europska unija uživa povlastice i imunitete koji su joj potrebni za obavljanje njezinih zadaća, prema uvjetima utvrđenima Protokolom o povlasticama i imunitetima Europske unije (u daljnjem tekstu: Protokol) (
2
). Člankom 1. trećom rečenicom Protokola predviđeno je da vlasništvo i imovina Unije ne mogu biti predmetom upravnih ili sudskih mjera prisile bez odobrenja Suda.
2.
Redovito se koristi mogućnost da se od Suda zatraži davanje takvog odobrenja (
3
). Pri tome je nedvojbeno da je za pljenidbu imovine pri tijelu Unije, koja predstavlja mjeru prisile protiv vlasništva Unije, potrebno odobrenje Suda.
3.
Do sada još nije bilo odlučeno vrijedi li ovaj zahtjev za odobrenje i kada su proračunska sredstva već prenesena državama članicama radi provedbe ciljeva Unije. Postojanje takve situacije sada je temelj ovog zahtjeva za prethodnu odluku koji se odnosi na potporu u okviru Europskog socijalnog fonda.
II. Pravni okvir strukturnih fondova Europske unije
4.
Opće odredbe, koje su relevantne za ovaj slučaj i odnose se na strukturne fondove Europske unije, kojima pripada Europski socijalni fond (u daljnjem tekstu: strukturni fond ili fond), bile su za programsko razdoblje 2007. – 2013. sadržane u Uredbi (EZ) br. 1083/2006 (
4
). Za programsko razdoblje 2014. – 2020. ova je uredba zamijenjena Uredbom (EU) br. 1303/2013 (
5
).
5.
U skladu s člankom 9. stavkom 1. Uredbe br. 1083/2006 fondovi pružaju pomoć koja dopunjuje nacionalna djelovanja, integrirajući u njih prioritete Unije. Prema članku 11. stavku 1. ciljevi fondova ostvaruju se u okviru bliske suradnje između Komisije i država članica.
6.
Člankom 14. Uredbe br. 1083/2006 predviđeno je sljedeće:
„1.   Proračun Europske unije koji je dodijeljen fondovima izvršava se u okviru podjele upravljanja između država članica i Komisije, u skladu s [Financijskom uredbom EU‑a (
6
)].
2.   Komisija izvršava svoju odgovornost za izvršenje općega proračuna Europske unije na sljedeće načine:
(a)
Komisija provjerava postojanje i pravilno funkcioniranje sustava upravljanja i kontrole u državama članicama u skladu s postupcima koji su opisani u člancima 71., 72. i 73.;
(b)
Komisija ukida rok za plaćanje ili suspendira dio ili sva plaćanja u skladu s člancima 91. i 92., u slučaju kad nacionalni sustavi upravljanja i kontrole ne funkcioniraju, te primjenjuje i druge potrebne financijske ispravke, u skladu s postupcima koji su opisani u člancima 100. i 101.;
[…]”
7.
Članak 32. Uredbe br. 1083/2006 glasi kako slijedi:
„1.   Aktivnosti fondova u državama članicama su u obliku operativnih programa […]
2.   Svaki operativni program izrađuje država članica ili tijelo koje imenuje država članica […].
[…]
4.   Komisija ocjenjuje predloženi operativni program kako bi utvrdila doprinosi li ciljevima i prioritetima nacionalnog strateškog referentnog okvira i strateških smjernica Zajednice za koheziju. […]”
8.
Članak 56. stavak 3. Uredbe br. 1083/2006 određuje:
„3.   Izdaci su prihvatljivi za doprinos iz fondova samo kad su nastali radi potreba operacija o kojima je odlučilo upravljačko tijelo predmetnog operativnog programa ili u okviru njegove odgovornosti, u skladu s [utvrđenim] kriterijima […].”
9.
Prema članku 60. točki (b) Uredbe br. 1083/2006 zadaci upravljačkog tijela su:
„(b)
potvrd[a] da su sufinancirani proizvodi i usluge zaista ostvareni, te da su izdaci za operacije koje su prijavili korisnici stvarno nastali i da su u skladu s [relevantnim] pravilima […]”
10.
Članak 70. Uredbe br. 1083/2006 glasi:
„1.   Države članice su odgovorne za upravljanje i kontrolu operativnih programa, osobito provođenjem sljedećih mjera:
[…]
(b)
sprečavanjem, otkrivanjem i ispravljanjem nepravilnosti te povratom nepropisno plaćenih sredstava […]. […]
2.   Kad se sredstva koja su nepropisno plaćena korisniku ne mogu povratiti, država članica je odgovorna za vraćanje izgubljenih sredstava u opći proračun Europske unije ako se ustanovi da je gubitak nastao kao posljedica njezine pogreške ili nemara.”
11.
U odnosu na plaćanja Komisije članak 76. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006 predviđa sljedeće:
„2.   Plaćanja su u obliku pretfinanciranja, privremenih plaćanja i konačne isplate. Plaćanja se vrše u korist tijela koje imenuje država članica.”
12.
Članak 77. stavak 1. Uredbe br. 1083/2006 glasi kako slijedi:
„1. Privremena plaćanja i konačne isplate izračunavaju se primjenom stope sufinanciranja koja je utvrđena odlukom o predmetnom operativnom programu, za svaku prioritetnu os u pogledu prihvatljivih izdataka navedenih u okviru te prioritetne osi, i u svakoj izjavi o izdacima koju potvrdi tijelo za ovjeravanje.”
13.
Članak 80. Uredbe br. 1083/2006 određuje:
„Države članice utvrđuju da tijela odgovorna za plaćanja jamče da korisnici prime ukupni iznos javnog doprinosa što je prije moguće i u cijelosti. Nikakav iznos se ne oduzima ili zadržava i ne naplaćuju se nikakva posebna davanja ili davanja s istovrsnim učinkom koja bi mogla umanjiti navedene iznose za korisnike.”
14.
Članak 98. Uredbe br. 1083/2006 predviđa sljedeće:
„1.   Države članice u prvom stupnju snose odgovornost za istraživanje nepravilnosti, djelovanje na osnovi dokaza o bilo kak[v]oj velikoj promjeni koja utječe na prirodu provedbe ili kontrole operacija ili operativnih programa i odgovornost za izvršavanje potrebnih financijskih ispravaka.
2.   Država članica izvršava potrebne financijske ispravke u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili operativnim programima. […]
Sredstva iz fondova koja su oslobođena na ovaj način država članica može ponovno koristiti do 31. prosinca 2015. za predmetni operativni program u skladu s odredbama iz stavka 3. […]”
15.
I naposljetku, članak 99. stavci 1. do 3. Uredbe br. 1083/2006 glase:
„1.   Komisija može izvršavati financijske ispravke ukidanjem cjelokupnog ili dijela doprinosa Zajednice za operativni program […]
2.   Komisija temelji svoje financijske ispravke na pojedinačnim slučajevima utvrđenih nepravilnosti, poštujući sustavnu prirodu nepravilnosti pri utvrđivanju treba li izvršiti paušalni ili ekstrapolacijski ispravak.
3.   Komisija pri odlučivanju o visini iznosa ispravka uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti te opseg i financijske implikacije nedostataka pronađenih u predmetnom operativnom programu.”
III. Činjenično stanje, glavni postupak i zahtjev za prethodnu odluku
16.
Bruno Dell’Acqua ima potraživanje prema društvu Eurocom s.r.l. (u daljnjem tekstu: Eurocom) koje sa svoje strane ima potraživanje prema talijanskoj regiji Lombardiji. Stoga je radi naplate svojeg potraživanja B. Dell’Acqua pokrenuo pred Tribunaleom di Novara (Italija) postupak pljenidbe u odnosu na imovinu trećih osoba, kako bi se pri regiji Lombardiji zaplijenilo odgovarajući iznos. U pokrenuti postupak pljenidbe stupili su drugi vjerovnici Eurocoma.
17.
Iako je u okviru postupka pljenidbe regija Lombardija priznala svoje svojstvo dužnika prema Eurocomu, ona je istaknula da se potraživanje odnosi na iznose koji pripadaju Europskom socijalnom fondu. Zato se radi o sredstvima namijenjenim razvoju i poticanju zapošljavanja s kojima regija smije raspolagati samo u korist korisnika. Stoga se u skladu s člankom 80. Uredbe br. 1083/2006 potraživanje, koje potražuje B. Dell’Acqua, ne može zaplijeniti.
18.
Pri tome Tribunale di Novara polazi od činjenice, koja je u nacionalnom postupku do sada očito nesporna, da se u slučaju iznosa, na koje se odnosi potraživanje B. Dell’Acque, radi o sredstvima koja pripadaju Europskom socijalnom fondu. Njih je u trenutku pokretanja postupka pred Tribunaleom di Novara Unija već prenijela nacionalnoj agenciji za plaćanje u svrhu prosljeđivanja korisnicima.
19.
U tim se okolnostima Tribunale di Novara pita, podliježu li dotični iznosi, u skladu s člankom 132. Uredbe br. 1303/2013, koji odgovara članku 80. Uredbe br. 1083/2006, kao i u skladu s člankom 1. Protokola, „relativnoj nemogućnosti pljenidbe” koja zahtijeva da Sud prethodno odobri pljenidbu. Slijedom toga Sudu je uputio sljedeće prethodno pitanje:
„Je li prethodno odobrenje, u smislu članka 1. [treće] rečenice Protokola o povlasticama i imunitetima Europske unije, […] nužno kada iznose zaplijenjene u ovršnom postupku na novčanoj tražbini ovršenika prema trećoj osobi ne drži više Europska [unija], već su preneseni nacionalnim agencijama za plaćanje?”
20.
U postupku pred Sudom pisano su se očitovale Italija i Europska komisija.
21.
S obzirom na očitovanja suda koji je uputio zahtjev, kao i Italije i Komisije bilo je nejasno kojem je razdoblju potpore (2007. – 2013. ili 2014. – 2020.) trebalo pripisati potraživanje Eurocoma prema regiji Lombardiji. Stoga nije bilo izvjesno je li relevantna bila Uredba br. 1083/2006 ili Uredba br. 1303/2013.
22.
Na odgovarajuće pitanje Suda Italija je navela da dotično potraživanje treba pripisati operativnom regionalnom programu 2007. – 2013., poziv na broj 643, „Daljnje osposobljavanje, 2. faza”. Komisija je sa svoje strane, na temelju informacija regije Lombardije od 11. svibnja 2017. (
7
) odgovorila da su projekti koje je Eurocom proveo pripadali operativnom programu s referentnim brojem CCI 2007 IT 052 PO 006, koji je bio prihvaćen Odlukom Komisije C(2007) 5465 od 6. studenoga 2007. (
8
) na temelju članka 32. stavka 5. Uredbe br. 1083/2006.
23.
Polazeći od informacija regije Lombardije Komisija je, međutim, dalje navela da za iznose, o kojima je riječ u glavnom postupku, Italija nije do 31. ožujka 2017., to jest isteka roka za zahtjeve za plaćanje u odnosu na razdoblje potpore 2007. – 2013., zatražila od Unije nikakvo financiranje. U informacijama, koje je Komisija priložila, službenica regije Lombardije, navodi, naime, da su svi iznosi, koje je Eurocom primio od Europskog socijalnog fonda u okviru operativnog regionalnog programa CCI 2007 IT 052 PO 006 za razdoblje potpore 2007. – 2013., sada isplaćeni i ne mogu stoga više biti zahvaćeni zahtjevom za pljenidbu u odnosu na imovinu trećih osoba. U slučaju iznosa, koje u glavnom postupku potražuje regija Lombardija, radi se stoga o isključivo nacionalnim izdacima, a ne o izdacima koje se može potraživati od Europskog socijalnog fonda za razdoblje financiranja 2007. – 2013. i time dobiti sufinanciranje Unije.
IV. Ocjena
24.
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati, je li u situaciji, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, nužno prethodno odobrenje Suda u skladu s člankom 1. trećom rečenicom Protokola, ako je zatražena pljenidba imovine koja je izvorno pripadala Europskoj uniji, ali je u trenutku podnošenja zahtjeva za pljenidbu već bila prenesena nacionalnoj agenciji.
25.
Upravo reproducirane informacije regije Lombardije (
9
) daju, međutim, povoda za dvojbu oko činjeničnih pretpostavki na kojima se zasniva pitanje suda koji je uputio zahtjev. Tako se tim informacijama osobito dovodi u pitanje pretpostavka da se u slučaju imovine, čija je pljenidba zatražena u glavnom postupku, radi o iznosima koje regija Lombardija duguje Eurocomu u okviru programa koji je sufinanciran od strane Europskog socijalnog fonda i time također sredstvima Unije. Naime, očito je da je regija Lombardija korisnicima već isplatila barem sve iznose koji su bili u vezi s projektima koje je Eurocom proveo u okviru operativnog programa CCI 2007 IT 052 PO 006, sufinanciranog od strane Europskog socijalnog fonda. Uslijed toga oni više ne mogu biti predmet potraživanja trećih osoba prema toj regiji.
26.
Ako bi točno određivanje naravi iznosa, čija je pljenidba zatražena u glavnom postupku, trebalo na temelju odredbi nacionalnog prava biti relevantno za odluku suda koji je uputio zahtjev, on bi trebao na temelju novih saznanja stečenih u ovom postupku i po potrebi daljnjih istraživanja utvrditi o kojoj se vrsti iznosa u konačnici radi.
27.
Doduše, u odnosu na pravo Unije i time na prethodno pitanje upućeno Sudu može ostati otvorenim radi li se u slučaju iznosa koje B. Dell’Acqua želi zaplijeniti pri regiji Lombardiji, o sredstvima koja ta regija duguje Eurocomu za provedbu operacija koje su bile sufinancirane od strane Europskog socijalnog fonda i time također sredstvima Unije, ili se radi o drugim zahtjevima Eurocoma prema regiji Lombardiji.
28.
Kao što je Komisija točno navela već u svojem izvornom očitovanju, ni u prvom se slučaju ne bi, naime, radilo o „imovini Unije” u smislu članka 1. treće rečenice Protokola. Ovo proizlazi kako iz teksta (A) tako i iz teleološkog tumačenja (B) ove odredbe.
A.
Tekst članka 1. treće rečenice Protokola
29.
Tako se na prvi pogled čini relativno očitim da se na tekstu članka 1. treće rečenice Protokola ne može zasnivati stajalište, koje u ovom postupku Italija zastupa i prema kojem se u slučaju iznosa, o kojima je riječ u glavnom postupku i koji prema pretpostavci suda koji je uputio zahtjev i Italije potječu iz sredstava Europskog socijalnog fonda, radi o „imovini Unije”. Naime, čim je imovina Unije prenesena na treće osobe, više se ne radi o „imovini Unije” u smislu pravnih pravila o pljenidbi. Da je primjerice Unija dužnosniku Unije isplatila njegovu plaću ili podmirila račun dobavljača, teško se može zamisliti da se tim osobama omogući da se pozivaju na zaštitu „imovine Unije” od pljenidbe zajamčenu pravom Unije, kako bi otklonili pokušaj pljenidbe svojih vjerovnika ili vjerovnika tih vjerovnika.
B.
Smisao i svrha članka 1. treće rečenice Protokola
30.
Kao što to Italija navodi, stajalište da su sredstva koja je Unija prenijela nacionalnoj agenciji za plaćanje u okviru financiranja iz strukturnih fondova, zadržala svoje svojstvo „imovine Unije”, ne zasniva se na tekstu, već na teleološkom tumačenju članka 1. treće rečenice Protokola.
31.
Naime, ova odredba služi tomu da se spriječi negativan utjecaj na funkcioniranje i neovisnost Unije (
10
). Takav negativan utjecaj može nastati osobito uslijed prisilnih mjera koje se odnose na financiranje zajedničkih politika ili provedbu programa djelovanja Unije (
11
).
32.
U tom su kontekstu sredstva europskih strukturnih fondova u toj mjeri „vezana” da moraju biti korištena za provedbu politika Unije. Ova „vezanost” prestaje tek s cjelovitim ostvarivanjem cilja koji je Unija zadala i time tek kada dotični iznosi prijeđu u vlasništvo korisnika. Stoga pljenidba iznosa, koji su namijenjeni korisnicima, može negativno utjecati na financiranje zajedničke strukturne politike. Takvi iznosi moraju stoga podlijegati zaštiti od pljenidbe predviđenoj pravom Unije, neovisno o tome, nalaze li se oni još kod tijela Unije ili su već kod nacionalnih agencija za plaćanje.
33.
Ovo tim više vrijedi jer su nacionalne agencije za plaćanje prilikom raspodjele sredstava Europskog socijalnog fonda ionako djelovale samo kao upraviteljice europskim novcem i time sudjelovale u izvršavanju nadležnosti tijela Unije. Stoga u tom kontekstu nisu kao „produljena ruka Komisije” obavljale „vlastitu”, već „europsku” funkciju.
34.
Ova na prvi pogled jasna argumentacija zasniva se prilikom pomnijeg promatranja na pogrešnom shvaćanju funkcioniranja europskih strukturnih fondova, barem u slučaju kao što je onaj u glavnom postupku. Tako osobito nije točna pretpostavka da državama članicama i njihovim tijelima pripada u tom okviru isključivo „funkcija posrednika” koja se sastoji samo od toga da sredstva, koja je Unija odobrila, jednostavno „proslijede” korisnicima. Naprotiv, prilikom provedbe politike Unije u vezi sa strukturnim fondovima države članice imaju široku marginu prosudbe. U skladu s time, najveću odgovornost za uspješnu provedbu projekata, koji su sufinancirani u okviru programa strukturnih fondova, imaju nadležna tijela država članica.
1. Funkcioniranje programa strukturnih fondova
35.
Na temelju pravnog okvira Unije za provedbu politike strukturnih fondova, zadaće između Komisije i država članica raspodijeljene su na slijedeći način: Komisija je nadležna za to da osigura da operativni programi, koje su države članice predložile, kao i njihova provedba, odgovaraju ciljevima politike strukturnih fondova i da sustavi upravljanja i kontrole, koje države članice moraju uspostaviti, pravilno funkcioniraju (
12
).
36.
Nasuprot tomu, konkretna provedba operativnih programa, koji su sufinancirani iz strukturnih fondova Unije, leži na tijelima koja su za to države članice odredile (
13
). Ne samo da ona odabiru konkretne projekte koje se provodi u okviru operativnih programa (
14
), već su nadležna i za kontrolu njihove provedbe i izdataka koje su korisnici platili (
15
).
37.
Doduše, ove se izdatke i za Komisiju potkrepljuje odgovarajućim dokumentima (
16
). Komisija kontrolira pojedinačne projekte, no samo na osnovi uzoraka i samo u okviru i sa svrhom kontrole pravilnog funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole država članica. Ako ne postoji dokaz koji ukazuje na nedostatke u pogledu ovih sustava, Komisija se osim toga može osloniti na izvješća država članica. Povrh toga, njezine kontrole su razmjerne opsegu financijskih doprinosa Unije i razlikuju se prema visini tih doprinosa (
17
). Tako Komisija ne izvršava svoja plaćanja na temelju kontrole ispravnosti dokumenata primatelja plaćanja u pogledu izdataka, nego na temelju izvješća i izjava o izdacima država članica (
18
).
38.
Shodno tomu, niti moguće financijske ispravke prema korisnicima, koji su odgovorni za provedbu konkretnih projekata, nikako ne izvršava Komisija, već države članice (
19
). One mogu povraćena sredstva ponovno koristiti u drugu namjenu u okviru istog operativnog programa (
20
), ali su odgovorne i za gubitke koje su skrivile (
21
).
39.
Nasuprot tomu, financijski ispravci Komisije sastoje se od paušalnih ili ekstrapolacijskih umanjenja ukupnih sredstava koja Unija osigurava za određeni operativni program (
22
). Ovi ispravci nisu namijenjeni otklanjanju nedostataka u provedbi na razini korisnika, već tome da se sankcionira nedostatke u funkcioniranju nacionalnih sustava upravljanja i kontrole te okolnost što države članice nisu otklonile te nedostatke.
40.
Komisija prilikom svoje evaluacije operativnih programa država članica ispituje, osim toga, u kojem su opsegu iskorištena sredstva, učinkovitost i ekonomičnost programiranja te socijalno‑gospodarski učinak. Namjera ove evaluacije treba biti donošenje zaključaka za politiku gospodarske i socijalne kohezije (
23
).
41.
Stoga u okviru ovog sustava nije ispravno shvatiti Komisijina plaćanja državama članicama kao izravnu nadoknadu izdataka za provedbu pojedinačnih projekata sufinanciranih iz strukturnih fondova, koju će države članice u neizmijenjenom obliku proslijediti korisnicima odgovornima za ove projekte. Naprotiv, plaćanja iz proračuna Unije znače paušalno utvrđen doprinos ukupnom proračunu država članica za odnosne operativne programe čija je raspodjela na određene projekte u nadležnosti država članica (
24
).
2. Zaključci za pitanje kvalificiranja kao „imovine Unije” onih sredstava strukturnih fondova koja su prenesena državama članicama
42.
Iz prethodno iznesenog proizlazi da je u okviru zahtjeva za pljenidbu u odnosu na imovinu trećih, koji je u situaciji, kao što je ona u glavnom postupku, vjerovnik korisnika podnio nacionalnoj agenciji za plaćanje, netočno govoriti, čak i prilikom teleološkog tumačenja članka 1. treće rečenice Protokola, o „imovini Unije” u odnosu na dotične iznose.
43.
Naime, svrha ove odredbe je, doduše, kao što je gore navedeno, spriječiti negativan utjecaj na funkcioniranje Unije, koji može nastati i uslijed prisilnih mjera koje se odnose na financiranje zajedničkih politika ili provedbu programa djelovanja Unije (
25
). I pojedinačni projekti, koje su države članice odabrale za potporu iz strukturnih fondova, sudjeluju naravno u provedbi strukturne politike i za to namijenjenih programa djelovanja Unije. To je razvidno već iz toga da države članice moraju objaviti da se radi o potpori iz strukturnih fondova (
26
).
44.
Ipak, veza između sufinanciranja, koje Unija osigurava, i provedbe pojedinačnih projekata previše je neizravna za pretpostavku da je za iznose, koje tijela država članica duguju korisnicima za provedbu ovih projekata, potrebna zaštita imovine Unije od pljenidbe u smislu Protokola kako bi se spriječio negativan utjecaj na funkcioniranje i neovisnost Unije.
45.
U okviru sustava strukturnih fondova i u skladu s načelom supsidijarnosti, na kojem se ovaj sustav temelji, zaštita od pljenidbe u smislu Protokola ne bi u odnosu na iznose, na koje korisnici imaju pravo radi provedbe projekta (
27
), to jest čak i u slučaju širokog tumačenja smisla i svrhe ove odredbe, bila prikladno sredstvo da se zajamči provedba politika Unije. U ovom je sustavu ponajprije na državama članicama da ocijene, u kojoj mjeri pojedinačni projekti doprinose provedbi politika i programa djelovanja Unije te treba li za izdatke korisnika u okviru ovih projekata zatražiti sufinanciranje Unije ili ispraviti već zatraženo sufinanciranje.
46.
Shodno navedenomu, u tom je okviru na državama članicama da provjere, bi li pljenidba iznosa, na koje korisnici imaju pravo radi provedbe svojih projekata, negativno utjecala na provedbu politika i programa Unije. Nasuprot tomu, Komisija bi takvu ocjenu od strane država članica mogla provjeriti samo u okviru svoje kontrole njihovih izvješća o provedbi operativnih programa i po potrebi u okviru svoje kontrole sustava upravljanja i kontrole država članica.
47.
S tim u vezi valja imati na umu da javna imovina često niti u državama članicama ne može automatski biti predmet prisilnih mjera (
28
). Stoga valja poći od toga da će zahtjev koji je treća osoba podnijela tijelu države članice a odnosi se na pljenidbu iznosa, na koje korisnik ima pravo u okviru projekta sufinanciranog iz sredstava strukturnog fonda, u pravilu trebati odobriti sud države članice koji mora ocijeniti u kojoj mjeri pljenidba može negativno utjecati na provedbu javnih zadaća. Pri tome treba uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti odvagati također interes država članica i Unije za provedbu projekta i nužnost da se zaštiti vjerovnika korisnika.
48.
Kao što to Komisija točno navodi, ovo proizlazi i iz sudske prakse Suda u odnosu na pravilo koje su istaknuli regija Lombardija, sud koji je uputio zahtjev i Italija, a prema kojemu države članice trebaju zajamčiti da korisnici prime ukupni iznos javnog doprinosa što je prije moguće i u cijelosti te da se ovaj iznos ne umanjuje nikakvim odbicima, obustavama, kasnije naplaćenim posebnim davanjima ili sličnim (
29
).
49.
Naime, kao što je to Sud već pojasnio u odnosu na slične odredbe u području zajedničkog upravljanja proračunom, te odredbe trebaju spriječiti da na dotične iznose države članice zaračunavaju odbitke koji su neposredno i neodvojivo vezani uz plaćene iznose, primjerice pristojbe za usluge tijela koje vrši isplatu (
30
). Nasuprot tomu, predmet tih odredbi nije ograničiti različite postupke koji u nacionalnim pravnim porecima postoje radi naplate dugova. Međutim, odgovarajuća praksa ne smije negativno utjecati na pravilno funkcioniranje dotične politike Unije i djelotvornost prava Unije (
31
).
V. Zaključak
50.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Tribunale di Novara (Italija) odgovori kako slijedi:
Prethodno odobrenje Suda prema članku 1. trećoj rečenici Protokola o povlasticama i imunitetima Europske unije nije potrebno u situaciji u kojoj je pri tijelu države članice u okviru postupka pljenidbe u odnosu na imovinu trećih osoba zatražena pljenidba iznosa, a koje to tijelo duguje korisniku za provedbu projekta, koji je u okviru operativnog programa Europskog socijalnog fonda bio sufinanciran i sredstvima Europske unije. Na nacionalnom je sudu da u okviru nacionalnog postupka pljenidbe, uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, ocijeni protivi li se zatražena pljenidba odredbama prava Unije ili bi li ta pljenidba negativno utjecala na pravilno funkcioniranje politike za jačanje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Protokol od 8. travnja 1965. o povlasticama i imunitetima Europske unije, sada Protokol (br. 7) UFEU‑u, zadnji put objavljen u SL 2016., C 202, str. 266.
(
3
)	Vidjeti primjerice nedavna rješenja od 19. studenoga 2012., Marcuccio/Komisija (C‑1/11 SA, EU:C:2012:729), od 21. rujna 2015., Shotef/Komisija (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632), i od 29. rujna 2015., ANKO/Komisija (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670).
(
4
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.). Uzastopne izmjene Uredbe br. 1083/2006 nemaju bitan utjecaj na sadržaj odredbi koje su ovdje relevantne.
(
5
)	Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.)
(
6
)	Članak 53. stavak 1. točka (b) Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL 2002., L 248, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), sada članak 58. stavak 1. točka (b) i članak 59. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.)
(
7
)	Poruka elektroničke pošte od 11. svibnja 2017., Prilog 1. Komisijinu odgovoru na pitanje Suda
(
8
)	Decisione della Commissione del 06-XI‑2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo „Competitività regionale e occupazione” nella regione Lombardia in Italia, Prilog 2. Komisijinu odgovoru na pitanje Suda.
(
9
)	Točka 23. ovog mišljenja
(
10
)	Rješenja od 11. travnja 1989., SA Générale de Banque/Komisija (1/88‑SA, EU:C:1989:142, t. 2.), od 29. svibnja 2001., Cotecna Inspection/Komisija (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, t. 9.), kao i od 29. rujna 2015., ANKO/Komisija (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670, t. 12.)
(
11
)	Rješenja od 11. travnja 1989., SA Générale de Banque/Komisija (1/88‑SA, EU:C:1989:142, t. 13.), od 29. svibnja 2001., Cotecna Inspection/Komisija (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, t. 12.), od 14. prosinca 2004., Tertir‑Terminais de Portugal/Komisija (C‑1/04 SA, EU:C:2004:803, t. 14.), i od 21. rujna 2015., Shotef/Komisija (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632, t. 14.)
(
12
)	Vidjeti uvodne izjave 28. i 66., članak 14. stavak 2., članak 32. i sljedeće, članak 47. i sljedeće kao i članak 72. i sljedeće Uredbe br. 1083/2006.
(
13
)	Vidjeti članak 12. Uredbe br. 1083/2006.
(
14
)	Vidjeti članak 56. stavak 3. i članak 60. točku (a) Uredbe br. 1083/2006.
(
15
)	Vidjeti uvodnu izjavu 66. i članak 60. i sljedeće Uredbe br. 1083/2006.
(
16
)	Vidjeti članak 78. stavak 1. Uredbe br. 1083/2006.
(
17
)	Vidjeti članke 72. do 74. Uredbe br. 1083/2006.
(
18
)	Vidjeti članak 61. i sljedeći, članak 67. i sljedeći, članak 71. i sljedeće te članke 78., 86. i 89. Uredbe br. 1083/2006.
(
19
)	Vidjeti članke 70. i 98. Uredbe br. 1083/2006.
(
20
)	Vidjeti članak 98. stavak 2. drugi podstavak Uredbe br. 1083/2006.
(
21
)	Vidjeti članak 70. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006.
(
22
)	Vidjeti članak 99. Uredbe br. 1083/2006.
(
23
)	Vidjeti članak 49. stavak 3. Uredbe br. 1083/2006.
(
24
)	Vidjeti članak 53. stavak 6. i članak 77. Uredbe br. 1083/2006.
(
25
)	Vidjeti t. 31. ovog mišljenja i tamo navedenu sudsku praksu.
(
26
)	Vidjeti članak 69. Uredbe br. 1083/2006.
(
27
)	Vrijedi li nešto drugo u okolnostima u kojima postoji izravnija veza između sredstava, koja je Komisija odobrila, i pojedinačnih projekata, primjerice u slučaju velikih projekata (članak 37. stavak 1. točka (h) i članak 39. i sljedeći Uredbe br. 1083/2006) ili u drugim područjima, u kojima države članice upravljaju sredstvima Unije, moralo bi se provjeriti u svakom pojedinačnom slučaju. U vezi s protivljenjem preizravnoj vezi između potpore od strane Unije i projekata provedenih na razini država članica, uključujući velike projekte, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Regione Siciliana/Komisija (C‑417/04 P, EU:C:2006:28, t. 84.), na koje se Komisija pozvala, kao i presudu od 2. svibnja 2006., Regione Siciliana/Komisija (C‑417/04 P, EU:C:2006:282).
(
28
)	Za Njemačku vidjeti primjerice članak 170. stavak 3. Verwaltungsgerichtsordnunga (Zakon o upravnim sudovima) ili za francusku članak L.2311‑1 Code général de la propriété des personnes publiques.
(
29
)	Vidjeti članak 80. Uredbe br. 1083/2006.
(
30
)	Vidjeti presude od 7. listopada 2004., Švedska/Komisija (C‑312/02, EU:C:2004:594, t. 22.), od 5. listopada 2006., Komisija/Portugal (C‑84/04, EU:C:2006:640, t. 35.), i od 25. listopada 2007., Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, t. 13.).
(
31
)	Presuda od 19. svibnja 1998., Jensen i Korn- og Foderstofkompagniet (C‑132/95, EU:C:1998:237, t. 54. i 60.)