ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
2 mars 2023 (*)
« Renvoi préjudiciel – Articles 56 et 63 TFUE – Libre prestation des services – Libre circulation des capitaux – Mesure nationale faisant obligation à un établissement de crédit de mettre fin aux relations d’affaires ou de ne plus nouer de telles relations avec des non-ressortissants – Restriction – Article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE – Justification – Directive (UE) 2015/849 – Prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme – Proportionnalité »
Dans l’affaire C‑78/21,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale, Lettonie), par décision du 11 janvier 2021, parvenue à la Cour le 1er février 2021, dans la procédure
AS « PrivatBank »,
A,
B,
Unimain Holdings LTD
contre
Finanšu un kapitāla tirgus komisija,
LA COUR (première chambre),
composée de M. A. Arabadjiev, président de chambre, M. L. Bay Larsen, vice-président de la Cour, faisant fonction de juge de la première chambre, MM. P. G. Xuereb, A. Kumin (rapporteur) et Mme I. Ziemele, juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : Mme R. Stefanova-Kamisheva, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 27 avril 2022,
considérant les observations présentées :
–        pour AS « PrivatBank », par Me A. Medne, advokāte,
–        pour A, B et Unimain Holdings LTD, par Mes J. Loze, K. Loze et L. Mence, advokāti,
–        pour la Finanšu un kapitāla tirgus komisija, par Mmes J. Pogiļdjakova, L. Skolmeistare et I. Skuja-Ķirķe,
–        pour le gouvernement letton, par Mmes J. Davidoviča, K. Pommere et I. Romanovska, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. F. Meloncelli, avvocato dello Stato,
–        pour la Commission européenne, par MM. L. Malferrari, A. Sauka et T. Scharf, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocate générale en ses conclusions à l’audience du 29 septembre 2022,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 63, paragraphe 1, et de l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE, de l’annexe I de la directive 88/361/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, pour la mise en œuvre de l’article 67 du traité [CE] [(article abrogé par le traité d’Amsterdam)] (JO 1988, L 178, p. 5), ainsi que de l’article 1er de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO 2015, L 141, p. 73).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant AS « PrivatBank », A et B ainsi qu’Unimain Holdings LTD à la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commission des marchés financiers et de capitaux, Lettonie) (ci-après la « FKTK ») au sujet de la légalité d’une sanction et de mesures administratives imposées, par cette dernière, à PrivatBank aux fins de prévenir le risque que cet établissement de crédit soit impliqué dans le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 88/361
3        L’article 1er, paragraphe 1, de la directive 88/361 prévoit :
« Les États membres suppriment les restrictions aux mouvements de capitaux intervenant entre les personnes résidant dans les États membres, sans préjudice des dispositions figurant ci-après. Pour faciliter l’application de la présente directive, les mouvements de capitaux sont classés selon la nomenclature établie à l’annexe I. »
4        L’introduction de l’annexe I de cette directive énonce :
« Dans la présente nomenclature, les mouvements de capitaux sont classés selon la nature économique des avoirs et engagements, libellés en monnaie nationale ou en devises étrangères, sur lesquels ils portent.
Les mouvements de capitaux énumérés dans la présente nomenclature s’entendent comme couvrant :
–        l’ensemble des opérations nécessaires à la réalisation des mouvements de capitaux : conclusion et exécution de la transaction et transferts y afférents. La transaction s’effectue généralement entre résidents de différents États membres ; il arrive, toutefois, que certains mouvements de capitaux soient effectués par une seule personne pour son propre compte (cas, par exemple, des transferts d’avoirs d’émigrants),
[...]
La présente nomenclature n’est pas limitative de la notion de mouvement de capitaux, d’où la présence d’une rubrique XIII — F “Autres mouvements de capitaux : Divers”. Elle ne saurait donc être interprétée comme restreignant la portée du principe d’une libération complète des mouvements de capitaux, tel qu’énoncé à l’article 1er de la directive. »
5        Parmi les mouvements de capitaux énumérés à cette annexe I figurent, à la rubrique VI, les « opérations en comptes courants et de dépôts auprès des établissements financiers » et, à la rubrique VIII, les « prêts et crédits financiers (non compris dans les catégories I, VII et XI) ».
6        Enfin, ladite annexe I précise, dans sa partie intitulée « Notes explicatives », qu’il convient d’entendre par « [é]tablissements financiers », « [l]es banques, les caisses d’épargne et les organismes spécialisés dans 1’octroi de crédits à court, à moyen et à long terme ainsi que les compagnies d’assurances, les sociétés de prêts à la construction, les sociétés d’investissements et les autres établissements de nature similaire » ainsi que par « [é]tablissements de crédit[…] », « [l]es banques, les caisses d’épargne et les organismes spécialisés dans l’octroi de crédits à courts, à moyen et à long terme ».
La directive 2015/849
7        Le considérant 1 de la directive 2015/849 énonce :
« Les flux d’argent illicite peuvent nuire à l’intégrité, à la stabilité et à la réputation du secteur financier et menacer le marché intérieur de l’Union [européenne], ainsi que le développement international. Le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la criminalité organisée demeurent des problèmes majeurs auxquels il convient de trouver une réponse au niveau de l’Union. En plus de continuer à développer l’approche pénale au niveau de l’Union, il est indispensable de s’attacher à la prévention ciblée et proportionnée de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme, qui peut produire des résultats complémentaires. »
8        L’article 1er, paragraphes 1 et 2, de cette directive prévoit :
« 1.      La présente directive vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.
2.      Les États membres veillent à ce que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme soient interdits. »
9        L’article 5 de ladite directive dispose :
« Les États membres peuvent arrêter ou maintenir en vigueur, dans le domaine régi par la présente directive, des dispositions plus strictes pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, dans les limites du droit de l’Union. »
10      L’article 8, paragraphes 1 et 3, de la directive 2015/849 est libellé comme suit :
« 1.      Les États membres veillent à ce que les entités assujetties prennent des mesures appropriées pour identifier et évaluer les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme auxquels elles sont exposées, en tenant compte de facteurs de risques y compris ceux liés à leurs clients, pays ou zones géographiques, produits, services, transactions ou canaux de distribution. Ces mesures sont proportionnées à la nature et à la taille des entités assujetties.
[...]
3.      Les États membres veillent à ce que les entités assujetties disposent de politiques, de contrôles et de procédures pour atténuer et gérer efficacement les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme identifiés au niveau de l’Union, de l’État membre et de l’entité assujettie. Ces politiques, contrôles et procédures sont proportionnés à la nature et à la taille des entités assujetties. »
11      L’article 11 de cette directive dispose :
« Les États membres veillent à ce que les entités assujetties appliquent des mesures de vigilance à l’égard de leur clientèle dans les cas suivants :
[...]
b)      lorsqu’elles exécutent, à titre occasionnel, une transaction :
i)      d’un montant égal ou supérieur à 15 000 [euros], que cette transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées ;
[...] »
12      L’article 13, paragraphe 1, de ladite directive énonce :
« Les mesures de vigilance à l’égard de la clientèle comprennent :
a)      l’identification du client et la vérification de son identité [...] ;
[...]
c)      l’évaluation et, le cas échéant, l’obtention d’informations sur l’objet et la nature envisagée de la relation d’affaires ;
d)      l’exercice d’un contrôle continu de la relation d’affaires, notamment en examinant les transactions conclues pendant la durée de cette relation de manière à vérifier que ces transactions sont cohérentes par rapport à la connaissance qu’a l’entité assujettie de son client, de ses activités commerciales et de son profil de risque, y compris, si nécessaire, de l’origine des fonds, et en tenant à jour les documents, données ou informations détenus.
[...] »
13      L’article 59, paragraphes 1, 2 et 4, de la directive 2015/849 prévoit :
« 1.      Les États membres veillent à ce que le présent article s’applique au moins aux infractions graves, répétées, systématiques, ou qui présentent une combinaison de ces caractéristiques, commises par des entités assujetties, aux exigences prévues aux :
a)      articles 10 à 24 (obligations de vigilance à l’égard de la clientèle) ;
[...]
2.      Les États membres veillent à ce que, dans les cas visés au paragraphe 1, les sanctions et mesures administratives qui peuvent être appliquées comprennent au moins :
[...]
c)      lorsqu’une entité assujettie est soumise à un agrément, le retrait ou la suspension de cet agrément ;
[...]
4.      Les États membres peuvent habiliter les autorités compétentes à imposer d’autres types de sanctions administratives outre celles visées au paragraphe 2, points a) à d), ou à imposer des sanctions administratives pécuniaires dépassant les montants visés au paragraphe 2, point e), et au paragraphe 3. »
Le droit letton
14      Le Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (loi sur la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et de la prolifération), du 17 juillet 2008 (Latvijas Vēstnesis, 2008, no 116, ci-après la « loi sur la prévention »), a été modifié aux fins, notamment, de transposer la directive 2015/849 dans l’ordre juridique letton.
15      La juridiction de renvoi précise que l’article 5, l’article 6, point 13, et l’article 7, paragraphe 1, point 3, du Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (loi relative à la Commission des marchés financiers et des capitaux), du 1er juin 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, no 230/232), l’article 45, paragraphe 1, point 1, de la loi sur la prévention, ainsi que l’article 99.1 et l’article 113, paragraphe 1, point 4, du Kredītiestāžu likums (loi sur les établissements de crédit), du 5 octobre 1995 (Latvijas Vēstnesis, 1995, no 163), tels qu’en vigueur au moment des faits, prévoyaient, en substance, que la FKTK vérifie et contrôle le respect des exigences de la loi sur la prévention par les opérateurs des marchés financiers et de capitaux et que cette autorité a le pouvoir d’imposer des restrictions aux droits et aux activités d’un établissement de crédit, y compris la suspension totale ou partielle de la fourniture de services financiers et la restriction concernant l’exécution des obligations.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
16      PrivatBank est un établissement de crédit établi en Lettonie, dont A et B, ressortissants chypriotes, ainsi qu’Unimain Holdings, société établie à Chypre, sont les actionnaires. Il ressort de la décision de renvoi que ces actionnaires sont également des clients de PrivatBank.
17      La FKTK a procédé à une inspection des activités de PrivatBank afin de vérifier si cet établissement de crédit se conformait aux exigences réglementaires en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et, notamment, s’il exerçait son devoir de vigilance à l’égard de ses clients ayant un lien avec ses actionnaires et surveillait leurs transactions.
18      Lors de cette inspection, la FKTK a constaté que PrivatBank méconnaissait certaines exigences en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, prévues, notamment, par la loi sur la prévention. En effet, selon la FKTK, le système de contrôle interne de PrivatBank concernant la vigilance à l’égard de la clientèle et la surveillance des transactions ne permettait pas de garantir que cet établissement de crédit assurait une gestion efficace des risques en la matière. En particulier, PrivatBank aurait créé des conditions plus favorables pour une partie des clients, dont les bénéficiaires effectifs sont ses actionnaires, s’agissant de la surveillance des opérations des clients existants ainsi que de l’enregistrement de nouveaux clients.
19      Par décision du 13 septembre 2019, la FKTK a infligé à PrivatBank une amende et l’a en outre, soumis, notamment, à une mesure administrative consistant, dans l’attente de la mise en œuvre de certaines mesures prévues par cette décision et d’une approbation par la FKTK à cet égard, en l’interdiction, à compter de l’adoption de ladite décision, de nouer des relations d’affaires, ainsi que dans l’obligation de mettre immédiatement un terme aux relations d’affaires nouées après l’adoption de la même décision, avec :
–        les personnes physiques n’ayant aucun lien avec la République de Lettonie et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 15 000 euros ;
–        les personnes morales dont l’activité économique n’est pas liée avec la République de Lettonie et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 50 000 euros ;
–        les personnes morales dont les bénéficiaires effectifs sont les actionnaires de PrivatBank et les personnes ayant un lien avec ces derniers.
20      En outre, PrivatBank était tenue de veiller à ce que les mouvements créditeurs mensuels tant des clients dont les bénéficiaires effectifs sont les actionnaires de cet établissement de crédit ou des personnes liées à ces derniers que des personnes relevant de la catégorie des clients liés aux clients précités ne dépassent pas, selon les données fournies par ledit établissement de crédit, le montant moyen des mouvements créditeurs mensuels du client concerné pour l’année 2019.
21      PrivatBank a saisi l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale, Lettonie), la juridiction de renvoi, d’un recours tendant à l’annulation de la décision du 13 septembre 2019 en tant que cette décision concerne la constatation de l’infraction et la condamnation à l’amende. De leurs côtés, A, B et Unimain Holdings ont saisi cette juridiction d’un recours tendant à l’annulation de la mesure administrative prévue par cette même décision.
22      Dans leur recours, A, B et Unimain Holdings font valoir que la mesure administrative en cause au principal méconnaît les articles 18 et 63 TFUE. Ils soulignent que les restrictions aux mouvements de capitaux résultant de cette mesure ne seraient ni liées à l’exercice d’activités illégales ni fondées sur les dispositions relatives à la prévention du blanchiment de capitaux en vigueur au sein de l’Union. Ces restrictions auraient été prises et produiraient leurs effets à l’égard de toute personne, physique et morale, même si elle agit en toute légalité. De surcroît, en imposant à PrivatBank l’obligation de coopérer uniquement avec les ressortissants lettons et les sociétés commerciales établies en Lettonie, la FKTK la contraindrait à considérer automatiquement toutes les autres personnes, y compris les ressortissants des États membres et les entreprises établies dans l’Union, comme potentiellement à haut risque et présentant un danger.
23      En défense, la FKTK soutient que la mesure administrative en cause au principal ne peut être considérée comme étant une restriction à la libre circulation de capitaux, étant donné qu’elle s’applique seulement à un établissement de crédit en particulier, en l’occurrence PrivatBank, et concerne uniquement une catégorie circonscrite de clients. Ainsi, ces clients pourraient déposer des fonds dans tout autre établissement de crédit agréé en Lettonie. L’objectif de cette mesure administrative serait, notamment, de faire cesser les infractions commises par PrivatBank et d’empêcher toutes les infractions éventuelles futures en matière de blanchiment de capitaux. En tout état de cause, ladite mesure administrative constituerait une restriction justifiée et proportionnée, au sens de l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE.
24      C’est dans ce contexte que l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Les prêts et crédits financiers ainsi que les opérations en comptes courants et de dépôts auprès des établissements financiers (y compris les banques) énumérés à l’annexe I de la directive [88/361] doivent-ils également être considérés comme des mouvements de capitaux au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE ?
2)      Une restriction (qui ne découle pas directement de la législation nationale) imposée par les autorités compétentes d’un État membre à un établissement de crédit particulier lui interdisant de nouer des relations d’affaires et l’obligeant de mettre un terme aux relations d’affaires existantes avec des personnes qui ne sont pas des ressortissants de la République de Lettonie constitue-t-elle une mesure d’un État membre au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE qui, à ce titre, porte atteinte au principe de libre circulation des capitaux entre les États membres que cette disposition vise à protéger ?
3)      La restriction aux mouvements de capitaux au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE peut-elle être justifiée pour atteindre l’objectif visant à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, énoncé à l’article 1er de la directive [2015/849] ?
4)      Le moyen choisi par l’État membre – l’obligation imposée à un établissement de crédit particulier de ne pas nouer des relations d’affaires avec des personnes qui ne sont pas des ressortissants d’un État membre particulier (République de Lettonie) et de mettre un terme à de telles relations – est-il adapté à la réalisation de l’objectif énoncé à l’article 1er de la directive [2015/849] et constitue-t-il de ce fait une exception au titre de l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
25      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les prêts et les crédits financiers ainsi que les opérations en comptes courants et de dépôts auprès des établissements financiers, en particulier des établissements de crédit, constituent des mouvements de capitaux, au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE.
26      Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 63, paragraphe 1, TFUE interdit de manière générale les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers [arrêt du 21 décembre 2021, Finanzamt V (Successions – Abattement partiel et déduction des parts réservataires), C‑394/20, EU:C:2021:1044, point 28].
27      En l’absence, dans le traité FUE, d’une définition de la notion de « mouvements de capitaux », au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE, la Cour a reconnu une valeur indicative à la nomenclature des mouvements de capitaux figurant à l’annexe I de la directive 88/361 pour définir cette notion, étant entendu que, conformément à ce qui est rappelé dans l’introduction de cette annexe, cette nomenclature ne présente pas un caractère exhaustif (arrêts du 15 février 2017, X, C‑317/15, EU:C:2017:119, point 27 et jurisprudence citée, ainsi que du 16 septembre 2020, Romenergo et Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, point 32).
28      Or, cette annexe I mentionne, à sa rubrique VI, les « opérations en comptes courants et de dépôts auprès des établissements financiers » ainsi que, à sa rubrique VIII, les « prêts et crédits financiers ». Par ailleurs, cette même annexe, dans sa partie intitulée « Notes explicatives », précise que les termes « établissements financiers » désignent, notamment, les banques.
29      Enfin, la Cour a déjà jugé que l’activité d’octroi de crédits à titre professionnel se rapporte également à la libre circulation des capitaux (voir, en ce sens, arrêts du 3 octobre 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, EU:C:2006:631, point 43, ainsi que du 14 février 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, point 53 et jurisprudence citée).
30      Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que les prêts et les crédits financiers ainsi que les opérations en comptes courants et de dépôts auprès des établissements financiers, en particulier des établissements de crédit, constituent des mouvements de capitaux, au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE.
Sur la deuxième question
Observations liminaires
31      Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si une mesure administrative par laquelle l’autorité nationale compétente impose à un établissement de crédit, d’une part, l’interdiction de nouer des relations d’affaires avec des personnes qui ne sont pas des ressortissants lettons et, d’autre part, l’obligation de mettre un terme aux relations d’affaires existant avec de telles personnes constitue une restriction au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE.
32      Or, en premier lieu, il y a lieu de relever que, le 10 mars 2022, en réponse à une demande d’éclaircissement de la Cour, la juridiction de renvoi a précisé que l’identification des personnes avec lesquelles PrivatBank ne saurait nouer ou entretenir des relations d’affaires en vertu de la mesure administrative en cause au principal repose, d’une part, sur le critère du lien qu’entretiennent des personnes physiques ou morales avec la Lettonie et, d’autre part, sur celui du montant mensuel des mouvements créditeurs. Partant, cette mesure n’affecte pas nécessairement les seules relations entre cet établissement de crédit et les personnes physiques n’ayant pas la nationalité lettone.
33      En deuxième lieu, dans le cadre de cette même deuxième question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le point de savoir si une mesure qui ne découle pas directement de la législation nationale, mais qui a été imposée par une autorité compétente d’un État membre, telle que la FKTK, constitue « une mesure d’un État membre au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE qui, à ce titre, porte atteinte au principe de libre circulation des capitaux entre les États membres ».
34      À cet égard, il importe de rappeler, d’une part, qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier la compatibilité d’une telle mesure administrative avec les dispositions nationales d’ordre supérieur. D’autre part, ainsi que le soutient la Commission européenne dans ses observations écrites, l’article 63, paragraphe 1, TFUE vise à entraîner l’élimination, notamment, des obstacles administratifs qui sont susceptibles de gêner la libre circulation des mouvements de capitaux entre les États membres (voir, en ce sens, arrêt du 27 octobre 2005, Trapeza tis Ellados, C‑329/03, EU:C:2005:645, point 25 et jurisprudence citée). Partant, une mesure administrative figurant dans une décision prudentielle, adoptée par une autorité publique telle que la FKTK, peut être constitutive d’une restriction au sens de cette disposition.
35      En troisième lieu, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, en vue de fournir à la juridiction qui lui a adressé une question préjudicielle une réponse utile, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question [arrêt du 2 septembre 2021, LG et MH (Autoblanchiment), C‑790/19, EU:C:2021:661, point 43 et jurisprudence citée].
36      En l’occurrence, les parties au principal, les gouvernements italien et letton ainsi que la Commission ont soutenu, dans leurs observations écrites ou orales, que la mesure administrative en cause au principal était susceptible d’être analysée au regard non seulement de la libre circulation des capitaux, prévue à l’article 63, paragraphe 1, TFUE, mais également de la libre prestation des services, garantie à l’article 56 TFUE.
37      À cet égard, il résulte de la jurisprudence de la Cour que l’activité d’un établissement de crédit consistant à octroyer des crédits constitue un service au sens de l’article 56 TFUE (arrêt du 14 février 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, point 58 et jurisprudence citée).
38      Ainsi, et en tenant également compte de la jurisprudence citée au point 29 du présent arrêt, des opérations d’octroi de crédits à titre professionnel se rapportent, en principe, tant à la libre prestation des services, au sens des articles 56 TFUE et suivants, qu’à la libre circulation des capitaux, au sens des articles 63 TFUE et suivants (voir, en ce sens, arrêt du 14 février 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, point 53 et jurisprudence citée).
39      Lorsqu’une mesure nationale se rapporte à la fois à la libre prestation des services et à la libre circulation des capitaux, il convient d’examiner dans quelle mesure l’exercice de ces libertés fondamentales est affecté et si, dans les circonstances de l’espèce, l’une d’elles prévaut sur l’autre. La Cour examine la mesure en cause, en principe, au regard de l’une seulement de ces deux libertés s’il s’avère que, dans les circonstances de l’espèce, l’une d’elles est tout à fait secondaire par rapport à l’autre et peut lui être rattachée (arrêt du 14 février 2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, point 54 et jurisprudence citée).
40      En l’occurrence, il apparaît que, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale aux points 44 et 45 de ses conclusions, la mesure administrative en cause au principal concerne tout autant le recours aux services financiers de PrivatBank que le flux des mouvements de capitaux en tant que tel.
41      En effet, premièrement, cette mesure administrative, en s’appuyant, notamment, sur le critère du montant mensuel des mouvements créditeurs, affecte directement les mouvements de capitaux, que le client concerné ait ou non recours à des services de conseil dispensés par PrivatBank. Deuxièmement, une mesure administrative interdisant de nouer des relations d’affaires et l’obligeant à mettre un terme aux relations d’affaires existant avec certains clients affecte la libre prestation de services de cet établissement de crédit.
42      Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de reformuler la deuxième question posée en ce sens que, par celle-ci, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 56, premier alinéa, et l’article 63, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’une mesure administrative par laquelle l’autorité compétente d’un État membre, d’une part, interdit à un établissement de crédit de nouer des relations d’affaires avec toute personne physique ou morale qui n’a pas de lien avec l’État membre sur lequel cet établissement est établi et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent un certain montant ainsi que, d’autre part, impose audit établissement de mettre un terme à de telles relations d’affaires lorsqu’elles ont été nouées après l’adoption de cette mesure constitue une restriction à la libre prestation des services, au sens de la première de ces dispositions, ainsi qu’une restriction aux mouvements de capitaux, au sens de la seconde desdites dispositions.
Sur l’existence d’une restriction à la libre prestation des services et à la libre circulation des capitaux
43      En premier lieu, il importe de rappeler que l’article 56 TFUE s’oppose à l’application de toute réglementation nationale ayant pour effet de rendre la prestation de services entre les États membres plus difficile que la prestation de services purement interne à un État membre. En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, l’article 56 TFUE exige la suppression de toute restriction à la libre prestation des services imposée au motif que le prestataire est établi dans un État membre différent de celui dans lequel la prestation est fournie (arrêt du 22 novembre 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, point 28 ainsi que jurisprudence citée).
44      Constituent des restrictions à la libre prestation des services les mesures nationales qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté (arrêt du 22 novembre 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, point 29 ainsi que jurisprudence citée).
45      En outre, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 56 TFUE confère des droits non seulement au prestataire de services lui-même, mais également au destinataire desdits services (arrêt du 30 janvier 2020, Anton van Zantbeek, C‑725/18, EU:C:2020:54, point 24 et jurisprudence citée).
46      En l’occurrence, il ressort du dossier dont dispose la Cour que la mesure administrative en cause au principal fait obstacle à ce que PrivatBank puisse, pour des montants supérieurs à ceux qu’elle prévoit, offrir certains services bancaires en rapport, par exemple, avec la fourniture de crédits ou la réception de fonds aux personnes physiques n’ayant pas de lien avec la Lettonie ou aux personnes morales sans activité économique liée à cet État membre. Cette mesure est donc susceptible de rendre la prestation de services entre les États membres plus difficile que la prestation de services purement interne à la République de Lettonie.
47      Partant, en application de la jurisprudence citée aux points 43 à 45 du présent arrêt, une mesure administrative telle que celle en cause au principal constitue une restriction à la libre prestation des services prohibée, en principe, par l’article 56, premier alinéa, TFUE.
48      En deuxième lieu, il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que la notion de « restriction » figurant à l’article 63 TFUE couvre, de manière générale, toute entrave aux mouvements de capitaux intervenant tant entre États membres qu’entre États membres et pays tiers (arrêt du 6 octobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, point 62 et jurisprudence citée).
49      En particulier, cette notion inclut les mesures étatiques qui sont de nature discriminatoire en ce qu’elles instituent, directement ou indirectement, une différence de traitement entre les mouvements nationaux de capitaux et les mouvements transfrontaliers de capitaux, qui ne correspond pas à une différence objective de situations et qui sont, partant, propres à dissuader des personnes physiques ou morales d’autres États membres ou de pays tiers d’effectuer des mouvements transfrontaliers de capitaux [arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative), C‑78/18, EU:C:2020:476, point 53 et jurisprudence citée].
50      En l’occurrence, et comme l’a relevé Mme l’avocate générale au point 47 de ses conclusions, la mesure administrative en cause au principal, qui fait obligation à PrivatBank de mettre un terme à ses relations d’affaires avec toute personne physique qui n’a pas de lien avec la Lettonie et avec toute personne morale dont l’activité économique n’a pas de lien avec cet État membre, et lui fait interdiction de nouer de telles relations, constitue une discrimination indirecte fondée sur la nationalité.
51      En effet, bien qu’une telle mesure administrative, qui se borne à viser le critère du lien avec la Lettonie, ne renvoie pas directement à la nationalité des personnes concernées, elle est néanmoins susceptible d’affecter davantage les ressortissants d’un État membre autre que la République de Lettonie et les sociétés établies dans un tel État membre, dans la mesure où ceux-ci ont une probabilité de présenter un lien avec la République de Lettonie nettement inférieure à celle des ressortissants lettons ou des sociétés établies en Lettonie.
52      En troisième lieu, contrairement à ce que fait valoir le gouvernement letton dans ses observations écrites, le fait que les clients susceptibles d’être affectés par la mesure administrative en cause au principal restent libres d’ouvrir un compte auprès de tout autre établissement de crédit agréé en Lettonie et d’y déposer des fonds, étant donné que cette mesure s’applique uniquement à PrivatBank, ou encore le fait que cette mesure s’applique seulement de manière temporaire ne sauraient enlever à ladite mesure sa nature restrictive.
53      À cet égard, d’une part, selon une jurisprudence constante de la Cour, même une restriction de faible portée ou d’importance mineure à une liberté fondamentale est, en principe, prohibée par le traité FUE (arrêt du 22 septembre 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20 à C‑482/20, EU:C:2022:71, point 40 et jurisprudence citée).
54      D’autre part, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 53 de ses conclusions, le fait qu’une personne physique ou morale peut décider librement avec quel établissement de crédit elle souhaite établir une relation d’affaires afin, par exemple, de bénéficier de conditions ou de produits spécifiques relève de l’essence même de la libre prestation des services et de la libre circulation des capitaux.
55      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 56, premier alinéa, et l’article 63, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’une mesure administrative par laquelle l’autorité compétente d’un État membre, d’une part, interdit à un établissement de crédit de nouer des relations d’affaires avec toute personne physique ou morale qui n’a pas de lien avec l’État membre sur lequel cet établissement est établi et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent un certain montant ainsi que, d’autre part, impose audit établissement de mettre un terme à de telles relations d’affaires lorsqu’elles ont été nouées après l’adoption de cette mesure constitue une restriction à la libre prestation des services, au sens de la première de ces dispositions, ainsi qu’une restriction aux mouvements de capitaux, au sens de la seconde desdites dispositions.
Sur les troisième et quatrième questions
56      Par ses troisième et quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si une restriction à la libre prestation des services et à la libre circulation des capitaux imposée par une mesure administrative par laquelle l’autorité compétente d’un État membre, d’une part, interdit à un établissement de crédit de nouer des relations d’affaires avec toute personne physique qui n’a pas de lien avec l’État membre sur lequel cet établissement est établi et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 15 000 euros, ou avec toute personne morale dont l’activité économique ne présente pas de lien avec cet État membre et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 50 000 euros, ainsi que, d’autre part, impose audit établissement de mettre un terme à de telles relations d’affaires lorsqu’elles ont été nouées après l’adoption de cette mesure, peut être justifiée par l’objectif visant à prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, énoncé à l’article 1er
de la directive 2015/849, et si, le cas échéant, cette mesure est couverte par l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE.
Sur l’existence d’une justification
57      S’agissant, en premier lieu, de la libre circulation des capitaux, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, celle-ci ne peut être limitée par une mesure étatique que si elle est justifiée par une des raisons mentionnées à l’article 65 TFUE ou par des raisons impérieuses d’intérêt général au sens de la jurisprudence de la Cour, pour autant qu’il n’existe pas de mesure d’harmonisation au niveau de l’Union assurant la protection de ces intérêts (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, point 67 et jurisprudence citée).
58      Il ressort de la décision de renvoi que la mesure administrative en cause au principal a été adoptée afin, premièrement, de mettre un terme aux infractions aux lois et aux règlements en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, commises par PrivatBank, et, deuxièmement, d’empêcher à l’avenir la réitération par ce même établissement de crédit de telles infractions, celles-ci pouvant avoir pour conséquence non seulement que PrivatBank soit elle-même impliquée dans le blanchiment de capitaux ou une tentative de blanchiment de capitaux ainsi que dans le contournement ou la violation de sanctions internationales, mais aussi que, par de telles infractions, le secteur financier national dans son ensemble soit exposé à des risques significatifs pour sa réputation.
59      À cet égard, tout d’abord, l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE dispose que l’article 63 TFUE ne porte pas atteinte au droit qu’ont les États membres, en particulier, de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique.
60      La Cour a précisé que, pour pouvoir être considérée comme étant une « mesure indispensable », au sens de cet article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE, la mesure concernée doit avoir pour objet même de faire échec aux infractions aux lois et aux règlements en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2012, VBV – Vorsorgekasse, C‑39/11, EU:C:2012:327, point 30).
61      Ensuite, la Cour a déjà admis que la lutte contre le blanchiment de capitaux, qui se rattache à l’objectif de protection de l’ordre public, constitue un objectif légitime susceptible de justifier une entrave aux libertés fondamentales garanties par le traité (arrêt du 31 mai 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, point 38 et jurisprudence citée).
62      Conformément à une jurisprudence constante, les motifs liés à l’ordre public ne peuvent être invoqués qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, et ne sauraient, en outre, servir à des fins purement économiques (voir, en ce sens, arrêt du 16 septembre 2020, Romenergo et Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, point 40 et jurisprudence citée).
63      Enfin, comme la Cour l’a déjà relevé, le législateur de l’Union n’a procédé qu’à une harmonisation partielle des mesures visant à lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, de telle sorte que les États membres demeurent en droit d’invoquer la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme pour justifier des dispositions nationales restreignant la liberté de circulation des capitaux, en tant que raisons liées à l’ordre public [arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative), C‑78/18, EU:C:2020:476, point 89].
64      À cet égard, il convient de rappeler, d’une part, que la directive 2015/849 ne procède qu’à une harmonisation minimale, puisque son article 5 autorise les États membres à arrêter ou à maintenir en vigueur des dispositions plus strictes, dès lors que ces dispositions visent à renforcer la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, dans les limites du droit de l’Union (arrêt du 17 novembre 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, point 46).
65      D’autre part, conformément à l’article 59, paragraphe 4, de cette directive, les États membres peuvent habiliter les autorités compétentes à imposer d’autres types de sanctions administratives outre celles visées à cet article ou à imposer des sanctions administratives pécuniaires dépassant les montants visés audit article.
66      Compte tenu des considérations qui précèdent, une restriction à la libre circulation des capitaux instaurée par une mesure administrative est susceptible d’être justifiée, d’une part, en application de l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE, lorsque cette mesure est indispensable pour faire échec aux infractions aux lois et aux règlements nationaux, notamment en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers. D’autre part, une telle restriction est également susceptible d’être justifiée par la nécessité de prévenir et de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
67      Or, compte tenu des objectifs ainsi poursuivis par la mesure administrative en cause au principal, mentionnés au point 58 du présent arrêt, une telle mesure répond aux conditions visées au point précédent, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
68      S’agissant, en second lieu, de la libre prestation de services, il suffit de relever que la Cour a déjà admis que la lutte contre le blanchiment de capitaux, qui se rattache à l’objectif de protection de l’ordre public, constitue un objectif légitime susceptible de justifier également une entrave à la libre prestation des services (arrêt du 25 avril 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, point 64).
69      Il résulte des considérations qui précèdent que, sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer, la mesure administrative en cause au principal est susceptible d’être justifiée tant par l’objectif légitime consistant à prévenir et à lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme que sur le fondement de l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE dès lors que cette mesure administrative poursuit l’un des objectifs visés par cette dernière disposition.
70      Cela étant, encore faut-il que ladite mesure administrative, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, respecte le principe de proportionnalité, ce qui implique, notamment, qu’elle soit propre à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ceux-ci [arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative), C‑78/18, EU:C:2020:476, point 76 et jurisprudence citée].
71      S’il appartient, en dernier lieu, au juge national, qui est seul compétent pour apprécier les faits et pour interpréter la législation nationale, de déterminer s’il est, en l’occurrence, satisfait à ces exigences, la Cour, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, est compétente, sur la base du dossier de l’affaire au principal ainsi que des observations écrites et orales qui lui ont été soumises, pour fournir à la juridiction de renvoi des indications utiles, de nature à lui permettre de trancher le litige dont elle est saisie (arrêt du 6 octobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, point 72 et jurisprudence citée).
Sur le respect du principe de proportionnalité
72      S’agissant, en premier lieu, de la question de savoir si la mesure administrative en cause au principal est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, une mesure nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, point 73 et jurisprudence citée).
73      En outre, la Cour a précisé que, dans le cas où l’objectif d’une mesure nationale est la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, cette mesure doit être regardée comme étant propre à garantir la réalisation de l’objectif préventif ainsi invoqué lorsqu’elle aide à diminuer le risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme (voir, en ce sens, arrêt du 10 mars 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, point 104).
74      En l’occurrence, il ressort du dossier dont dispose la Cour que la mesure administrative en cause au principal a été adoptée, en particulier, en raison de la violation, par PrivatBank, de certaines exigences en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, prévues par la réglementation nationale. Plus précisément, ainsi qu’il a été indiqué au point 18 du présent arrêt et comme l’ont fait observer la FKTK et le gouvernement letton lors de l’audience, le système de contrôle interne de PrivatBank concernant la vigilance à l’égard de la clientèle et la surveillance des transactions a été considéré comme ne permettant pas de garantir que cet établissement de crédit assure une gestion efficace des risques en la matière. En particulier, faute pour PrivatBank de pouvoir obtenir des informations sur ses clients, il lui serait impossible de connaître ceux-ci et, par voie de conséquence, de se conformer aux obligations de vigilance lui incombant.
75      À cet égard, il convient de rappeler que les dispositions de la directive 2015/849, qui présentent un caractère préventif, visent à mettre en œuvre, selon une approche fondée sur le risque, un ensemble de mesures préventives et dissuasives permettant de lutter efficacement contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, afin d’éviter, comme il ressort du considérant 1 de cette directive, que des flux d’argent illicite puissent nuire à l’intégrité, à la stabilité et à la réputation du secteur financier de l’Union, menacer son marché intérieur, ainsi que le développement international (arrêt du 17 novembre 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, point 34 ainsi que jurisprudence citée).
76      Parmi ces mesures préventives et dissuasives permettant de lutter efficacement contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme figurent celles, visées à l’article 8, paragraphes 1 et 3, et à l’article 11 de la directive 2015/849, qui imposent des obligations aux entités assujetties en ce qui concerne l’identification et la gestion des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme liés à leurs clients et l’identification de ces derniers dans le cadre de l’adoption de mesures de vigilance.
77      Les entités assujetties sont, notamment, tenues d’appliquer les mesures de vigilance normales à l’égard de la clientèle dès lors qu’elles ont identifié, dans le cadre de leur évaluation des risques liés à un client, un niveau de risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme normal (arrêt du 17 novembre 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, point 68).
78      Quant aux mesures de vigilance elles-mêmes que les entités assujetties doivent mettre en œuvre, l’article 13, paragraphe 1, de ladite directive en mentionne un certain nombre, parmi lesquelles figurent l’identification du client et la vérification de son identité [point a)], l’évaluation et, le cas échéant, l’obtention d’informations sur l’objet et la nature envisagée de la relation d’affaires [point c)], ou encore l’exercice d’un contrôle continu de la relation d’affaires, notamment en examinant les transactions conclues pendant la durée de cette relation, de manière à vérifier que ces transactions sont cohérentes par rapport à la connaissance qu’a l’entité assujettie de son client, de ses activités commerciales et de son profil de risque, y compris, si nécessaire, de l’origine des fonds, et en tenant à jour les documents, données ou informations détenus [point d)].
79      À cet égard, il convient de relever, premièrement, que le seuil de mouvements créditeurs mensuels de 15 000 euros fixé par la mesure administrative en cause au principal pour les personnes physiques, lequel correspond, par ailleurs, au seuil déclenchant l’application de mesures de vigilance visé à l’article 11, sous b), i), de la directive 2015/849, vise une situation dans laquelle il est légitime de considérer qu’un risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme existe. De même, le caractère raisonnable du seuil de mouvements créditeurs mensuels de 50 000 euros pour les personnes morales fixé par cette mesure administrative, lequel, selon la FKTK, a été déterminé en application de la législation nationale, n’a pas été remis en cause dans le cadre de la procédure au principal.
80      Deuxièmement, ainsi qu’il a été rappelé au point 74 du présent arrêt, il ressort du dossier dont dispose la Cour que le système de contrôle interne de PrivatBank concernant la vigilance à l’égard de la clientèle et la surveillance des transactions a été considéré par la FKTK comme ne permettant pas de garantir que cet établissement de crédit assure une gestion efficace des risques en cette matière. Or, dans le cadre de l’appréciation de l’aptitude de la mesure administrative en cause au principal à garantir l’objectif légitime de prévenir et de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, il convient de tenir compte d’une telle défaillance du système de gestion des risques de PrivatBank.
81      Eu égard aux considérations qui précèdent, il apparaît que la mesure administrative en cause au principal, en ce qu’elle impose à PrivatBank de mettre un terme à ses relations d’affaires et de ne pas nouer de telles relations, au-delà d’un certain montant, avec toute personne, physique ou morale, n’ayant pas de lien avec la Lettonie, est propre à garantir que cet établissement de crédit puisse se conformer aux obligations d’identification lui incombant dans le cadre, d’une part, de l’évaluation des risques liés au client et, d’autre part, de l’adoption éventuelle de mesures de vigilance.
82      Par conséquent, eu égard à la défaillance du système de gestion des risques de PrivatBank, telle que relevée par la juridiction de renvoi elle-même et non contestée par les parties au principal, ainsi qu’au risque pour cet établissement de crédit de ne pas pouvoir se conformer, notamment, à ses obligations de vigilance à l’égard de sa clientèle n’ayant pas de lien avec la Lettonie et enregistrant des mouvements créditeurs importants, la mesure administrative en cause au principal apparaît propre à réduire, de façon cohérente et systématique, le risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.
83      En ce qui concerne, en deuxième lieu, le caractère nécessaire de la mesure administrative en cause au principal, il convient de rappeler que les mesures restrictives d’une liberté fondamentale ne peuvent être justifiées que si l’objectif visé ne peut être atteint par des mesures moins restrictives (arrêt du 7 septembre 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, point 81).
84      En l’occurrence, il est constant que la mesure administrative en cause au principal instaure une interdiction de nouer des relations d’affaires et une obligation de mettre un terme aux relations d’affaires existantes avec les clients n’ayant pas de liens avec la Lettonie, dès lors que le seuil des montants prévus par ladite mesure est atteint.
85      Il incombe à la juridiction de renvoi de déterminer si cette mesure administrative peut être regardée comme étant nécessaire, en prenant en considération notamment le fait que, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 80 de ses conclusions, la condition relative à l’absence de lien avec la Lettonie semble susceptible, eu égard à son caractère large, de viser également des personnes, physiques ou morales qui, conformément à la directive 2015/849, ne présentent pas de risque particulier de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.
86      À cet égard, il peut être tenu compte des difficultés dudit établissement de crédit d’obtenir les informations de ses clients, lesquelles difficultés, selon les observations de la FKTK à l’audience devant la Cour, seraient avérées, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier. En particulier, il incombe à cette juridiction de vérifier si les défaillances des mesures de vigilance ou leur mise en œuvre ont été telles qu’elles rendaient nécessaire l’adoption d’une mesure à caractère large instaurant une discrimination indirecte.
87      En outre, il convient également de tenir compte de la circonstance que, conformément à l’article 59, paragraphes 1 et 2, de la directive 2015/849, en cas d’infractions graves, répétées ou systématiques aux obligations incombant à l’entité assujettie concernée, notamment aux obligations de vigilance à l’égard de la clientèle visées aux articles 10 à 24 de ladite directive, les autorités nationales peuvent imposer des sanctions et des mesures administratives à ces entités.
88      Parmi ces sanctions et ces mesures figurent, en sus des sanctions administratives pécuniaires, conformément à l’article 59, paragraphe 2, sous c), de la directive 2015/849, le retrait ou la suspension de l’agrément lorsque l’entité assujettie en cause est soumise à un tel agrément.
89      Par ailleurs, ainsi qu’il a été rappelé au point 65 du présent arrêt, l’article 59, paragraphe 4, de la directive 2015/849 prévoit que les États membres peuvent habiliter les autorités compétentes à imposer d’autres types de sanctions administratives que celles visées au paragraphe 2, sous a) à d), de cet article.
90      Or, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 85 de ses conclusions, une mesure administrative telle que celle en cause au principal apparaît, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, comme étant moins restrictive que le retrait ou la suspension de l’agrément, visés à l’article 59, paragraphe 2, sous c), de la directive 2015/849.
91      En outre, lors de l’audience, le gouvernement letton a indiqué que, dans le passé, des obligations de vigilance renforcées, moins attentatoires aux libertés fondamentales que celles édictées par la mesure administrative en cause au principal, avaient été imposées à PrivatBank mais que ces mesures n’avaient pas été suffisamment efficaces pour lutter contre les risques identifiés.
92      Il résulte de ce qui précède que, sous réserve des vérifications à effectuer par la juridiction de renvoi, la mesure administrative en cause au principal apparaît comme étant la mesure administrative la moins restrictive pour prévenir de manière efficace le risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme auquel PrivatBank était exposée.
93      En troisième lieu, il y a lieu de déterminer si une mesure administrative qui vise à prévenir et à lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, telle que celle en cause au principal, ne porte pas une atteinte excessive aux droits et intérêts protégés conformément aux articles 56 et 63 TFUE, dont bénéficient l’établissement de crédit concerné et ses clients.
94      À cet égard, premièrement, il ressort du dossier dont dispose la Cour que la mesure administrative en cause au principal a été prévue pour s’appliquer pendant une durée limitée, à savoir dans l’attente de la mise en œuvre d’autres mesures prévues dans la décision mentionnée au point 19 du présent arrêt et de l’approbation de cette mise en œuvre par la FKTK. Il s’ensuit que, comme l’a relevé Mme l’avocate générale au point 89 de ses conclusions, PrivatBank était elle-même en mesure d’influencer la levée des restrictions.
95      Deuxièmement, ainsi que l’a considéré Mme l’avocate générale au point 90 de ses conclusions, l’intensité de la mesure administrative en cause au principal ne semble pas être disproportionnée au regard de l’objectif légitime poursuivi, à savoir la prévention et la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. En effet, d’une part, étant donné que cette mesure administrative a été appliquée seulement à compter de l’adoption de la décision en cause au principal, PrivatBank a pu maintenir les relations d’affaires qu’elle avait nouée avant cette adoption, y compris avec des clients ne disposant pas de lien avec la Lettonie et dont les mouvements créditeurs mensuels étaient plus élevés que les seuils fixés par cette mesure. D’autre part, cet établissement de crédit a pu continuer à nouer de nouvelles relations d’affaires avec des personnes n’entretenant aucun rapport avec la Lettonie, pourvu que leurs mouvements créditeurs mensuels soient inférieurs à ces seuils.
96      Troisièmement, selon la FKTK, l’adoption de la mesure administrative en cause au principal était nécessaire en raison des infractions systématiques et répétées, commises par PrivatBank, aux lois et aux règlements nationaux en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Ainsi, il apparaît que PrivatBank a elle-même contribué, de manière fautive, à une situation de risque en cette matière à laquelle l’autorité nationale compétente était contrainte de réagir.
97      Quatrièmement, ainsi que l’a relevé Mme l’avocate générale au point 92 de ses conclusions, si la libre circulation des capitaux implique que le client peut choisir librement l’établissement de crédit auquel il entend confier, notamment, la gestion de ses comptes bancaires, cette liberté fondamentale ne confère pas, pour autant, le droit de nouer des relations d’affaires avec un établissement de crédit particulier, sans égard aux circonstances concrètes, telles que le non-respect par cet établissement des lois et des règlements en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.
98      Dans ces conditions, et sous réserve des vérifications qu’il appartient à la juridiction de renvoi de mener, la mesure administrative en cause au principal ne semble pas porter une atteinte excessive aux droits et aux intérêts protégés conformément aux articles 56 et 63 TFUE, dont bénéficient l’établissement de crédit concerné et ses clients.
99      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux troisième et quatrième questions que l’article 56, premier alinéa, et l’article 63, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une mesure administrative par laquelle l’autorité compétente d’un État membre, d’une part, interdit à un établissement de crédit de nouer des relations d’affaires avec toute personne physique qui n’a pas de lien avec l’État membre sur lequel cet établissement est établi et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 15 000 euros, ou avec toute personne morale dont l’activité économique ne présente pas de lien avec cet État membre et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 50 000 euros, ainsi que, d’autre part, impose audit établissement de mettre un terme à de telles relations d’affaires lorsqu’elles ont été nouées après l’adoption de cette mesure, pour autant que cette mesure administrative, premièrement, est justifiée par l’objectif visant à prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ou en tant que mesure indispensable visant à faire échec aux infractions aux lois et aux règlements nationaux en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers ou encore en tant que mesure justifiée par des motifs liés à l’ordre public, visés à l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE, deuxièmement, est propre à garantir la réalisation de ces objectifs, troisièmement, n’excède pas ce qui est nécessaire pour les atteindre et, quatrièmement, ne porte pas une atteinte excessive aux droits et intérêts protégés conformément à ces articles 56 et 63 TFUE, dont bénéficient l’établissement de crédit concerné et ses clients.
Sur les dépens
100    La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :
1)      Les prêts et les crédits financiers ainsi que les opérations en comptes courants et de dépôts auprès des établissements financiers, en particulier des établissements de crédit, constituent des mouvements de capitaux, au sens de l’article 63, paragraphe 1, TFUE.
2)      L’article 56, premier alinéa, et l’article 63, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’une mesure administrative par laquelle l’autorité compétente d’un État membre, d’une part, interdit à un établissement de crédit de nouer des relations d’affaires avec toute personne physique ou morale qui n’a pas de lien avec l’État membre sur lequel cet établissement est établi et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent un certain montant ainsi que, d’autre part, impose audit établissement de mettre un terme à de telles relations d’affaires lorsqu’elles ont été nouées après l’adoption de cette mesure constitue une restriction à la libre prestation des services, au sens de la première de ces dispositions, ainsi qu’une restriction aux mouvements de capitaux, au sens de la seconde desdites dispositions.
3)      L’article 56, premier alinéa, et l’article 63, paragraphe 1, TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une mesure administrative par laquelle l’autorité compétente d’un État membre, d’une part, interdit à un établissement de crédit de nouer des relations d’affaires avec toute personne physique qui n’a pas de lien avec l’État membre sur lequel cet établissement est établi et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 15 000 euros, ou avec toute personne morale dont l’activité économique ne présente pas de lien avec cet État membre et dont les mouvements créditeurs mensuels dépassent 50 000 euros, ainsi que, d’autre part, impose audit établissement de mettre un terme à de telles relations d’affaires lorsqu’elles ont été nouées après l’adoption de cette mesure, pour autant que cette mesure administrative, premièrement, est justifiée par l’objectif visant à prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ou en tant que mesure indispensable visant à faire échec aux infractions aux lois et aux règlements nationaux en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers ou encore en tant que mesure justifiée par des motifs liés à l’ordre public, visés à l’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE, deuxièmement, est propre à garantir la réalisation de ces objectifs, troisièmement, n’excède pas ce qui est nécessaire pour les atteindre et, quatrièmement, ne porte pas une atteinte excessive aux droits et intérêts protégés conformément à ces articles 56 et 63 TFUE, dont bénéficient l’établissement de crédit concerné et ses clients.
Signatures
*      Langue de procédure : le letton.