62021CJ0292
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
19 януари 2023 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Директива 2006/123/ЕО — Услуги на вътрешния пазар — Член 2, параграф 2, буква г) — Материален обхват — Услуга в областта на транспорта — Провеждане на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление — Концесия за обществена услуга — Член 15 — Изисквания — Разпределяне на съответната територия на пет зони — Количествени и териториални ограничения за достъп до съответната дейност — Императивни съображения от общ интерес — Обосноваване — Безопасност на движението по пътищата — Пропорционалност — Услуга от общ икономически интерес“
По дело С‑292/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) с акт от 6 април 2021 г., постъпил в Съда на 7 май 2021 г., в рамките на производство по дело
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT
срещу
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: K. Jürimäe, председател на състава, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (докладчик) и M. Gavalec, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 1 юни 2022 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) и UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT, от A. Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz и J. Machado Cólogan, abogados, както и от A. R. de Palma Villalón, procurador,
–
за Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), от J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón и A. Ruiz Ojeda, abogados,
–
за испанското правителство, от I. Herranz Elizalde и S. Jiménez García, в качеството на представители,
–
за чешкото правителство, от M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–
за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen и M. J. Langer, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от L. Armati, É. Gippini Fournier, M. Mataija и P. Němečková, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 15 септември 2022 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (OB L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Administración General del Estado (Обща държавна администрация, Испания) (наричана по-нататък „общата администрация“), Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) и временно обединение на предприятия (UTE), включващо CNAE-ITT-FORMASTER-ECT (наричани по-нататък заедно „CNAE“), от една страна, и Ministerio fiscal (Прокуратурата на Испания) и Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), от друга страна, относно правния режим, който се прилага към провеждането на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2006/123
3
Съображения 33, 40 и 70 от Директива 2006/123 гласят:
„(33)
Услугите, обхванати от настоящата директива, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности […]. Обхванатите услуги са насочени както към бизнеса, така и към потребителите, […] услугите на архитектите, дистрибуторска търговия, организиране на търговски панаири, даване на коли под наем и туристически агенции. […] Тези услуги може да са такива, които изискват близост между доставчик и получател, услуги, които изискват пътуване от страна на получателя или доставчика, и услуги, които може да бъдат оказвани от разстояние, включително чрез Интернет.
[…]
(40)
Концепцията за „наложителни причини, свързани с обществения интерес“, която се посочва в някои разпоредби на настоящата директива, е развита от Съда […] в неговата практика по членове 43 и 49 [ДФЕС] и следователно може да продължи да еволюира. Тази идея, както е призната в практиката на Съда, обхваща най-малкото следните основания: […] безопасността по пътищата […]
[…]
(70)
За целите на настоящата директива и без това да влиза в противоречие с член 16 от [ЕО] дадена услуга може да бъде приета за услуга от общ икономически интерес, само ако е предоставяна в рамките на изпълнението на специална задача от обществен интерес, поверена на доставчика от съответната държава членка. Това възлагане следва да става с един или повече актове, формата на които се определя от съответната държава членка и трябва да посочва точно специфичния характер на специалната задача“.
4
Член 2 от посочената директива предвижда:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
а)
нестопански услуги от общ интерес;
[…]
г)
услуги в областта на транспорта, включително пристанищни услуги, попадащи в обхвата на дял V от Договора;
[…]“.
5
Съгласно член 4 от посочената директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)
„услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 50 от [ЕО];
[…]
5)
„установяване“ означава действително осъществяване на стопанска дейност, както е посочено в член 43 от [ЕО], от доставчика за неопределен период от време и чрез стабилна инфраструктура, от мястото, където действително се осъществява бизнеса по предоставяне на услуга;
[…]
8)
„наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означава основания, признати като такива в практиката на Съда […], включително следните основания: […] обществена безопасност […];
[…]“.
6
Глава III от Директива 2006/123 е озаглавена „Свобода на установяване за доставчиците“. Членове 9—13 от посочената директива са част от раздел 1, озаглавен „Разрешения“, от тази глава.
7
Член 9 от посочената директива, озаглавен „Разрешителни режими“, гласи:
„1.   Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
a)
разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик;
б)
необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно.
[…]
3.   Настоящият раздел не се прилага за онези аспекти на разрешителните режими, които се регулират пряко или косвено от други инструменти на Общността“.
8
Член 15 от същата директива е в глава III, раздел 2 и е озаглавен „Забранени изисквания и изисквания обект на оценка“. Отнася се до изискванията, които трябва да бъдат оценени от държавите членки, и в него се предвижда следното:
„1.   Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
2.   Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
a)
количествени или териториални ограничения, особено под формата на лимити, фиксирани в съответствие с население или минимално географско разстояние между доставчиците;
[…]
3.   Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
a)
недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;
б)
необходимост: изискванията трябва да са оправдани от наложителна причини, свързана с обществения интерес;
в)
пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
4.   Параграфи 1, 2 и 3 се прилага[т] към законодателството в областта на услугите от общ икономически интерес, само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването правно и фактически на възложените им специални задачи.
[…]“.
Директива 2014/23/ЕС
9
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (OB L 94, 2014 г., стр. 1) с нея се определят правилата във връзка с процедурите за възлагане, от възлагащи органи и възложители, на концесии, чиято стойност е равна или по-висока от прага, определен в член 8 от нея.
10
Съгласно член 5 от посочената директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)
„концесии“ означава концесии за строителство или услуги съгласно определението в букви а) и б):
[…]
б)
„концесия за услуги“ означава възмезден договор, сключен в писмена форма, чрез който един или повече възлагащи органи или възложители възлагат предоставянето и управлението на услуги, различни от изпълнението на строителство по буква а), на един или повече икономически оператори, като възнаграждението за това се състои само от правото на използване на услугите, предмет на договора или от това право в съчетание с възнаграждение.
[…]“.
11
В член 8 от същата директива се определят праговете и методите за изчисляване на прогнозната стойност на концесиите. Съгласно параграф 1 от него тя се прилага за концесии, чиято стойност е равна или надвишава 5186000 EUR.
12
Съгласно член 51, параграф 1 от Директива 2014/23 държавите членки трябва да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобразят с настоящата директива, до 18 април 2016 г.
13
От член 54, втора алинея от посочената директива следва, че тя не се прилага за възлагането на концесии, процедурите за които са проведени или които са възложени преди 17 април 2014 г.
Испанското право
14
Директива 2006/123 е транспонирана в испанското право с Ley 17/2009 sobre el limio a las actividades de servicios y su ejercicio (Закон 17/2009 за свободния достъп до дейностите по предоставяне на услуги и тяхното упражняване) от 23 ноември 2009 г. (BOE, бр. 283 от 24 ноември 2009 г., стр. 99570). В член 3 от посочения закон се определя понятието „услуга“ като „всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно срещу възнаграждение, както се посочва в член 50 [ЕО]“. Освен това съгласно член 5 от посочения закон за достъпа до дейност по предоставяне на услуги може да е необходимо разрешение, когато са изпълнени три условия: недискриминация, необходимост и пропорционалност.
15
Съгласно Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducición por puntos y se modifica el texto construlado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (Закон 17/2005 за свидетелството и разрешителното за управление с точки и за изменение на Закона за движението по пътищата, движението на моторни превозни средства и пътната безопасност) от 19 юли 2005 г. (BOE, бр. 172 от 20 юли 2005 г., стр. 25781) възлагането на провеждане на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление трябва да се извършва чрез договор за концесия за обществена услуга.
16
С Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de cenbilización y rеeducación vial para los pymanes de permiso cicurisa de conducción (Наредба INT/2596/2005 за курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства, притежатели на свидетелство или разрешително за управление) от 28 юли 2005 г. (BOE, бр. 190 от 10 август 2005 г., стр. 28083) се прилага посоченият в предходната точка от тази наредба закон. Съгласно параграф 12 от нея контролът и проверката на курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства се извършват в съответствие с техническите предписания, предвидени в съответния договор за концесия за обществена услуга. В параграф 12 обаче се уточнява, че Dirección General de Tráfico (Главна дирекция „Движение по пътищата“, Испания), пряко или чрез службите си, може да извършва проверки на курсовете за частично възстановяване на контролни точки и на курсовете за възстановяване на правоспособност за управление или на свидетелство за управление на моторни превозни средства, както и да проверява центровете, които провеждат тези курсове.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
17
Главна дирекция „Движение по пътищата“ обявява процедура за възлагане на концесия, озаглавена „Концесия за провеждане на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачите на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелствата за управление: 5 обособени позиции“. Тази процедура за възлагане се отнася до курсовете, които водачите трябва да преминат, за да възстановят контролните точки, които са им били отнети от свидетелствата за управление вследствие на пътнотранспортни нарушения.
18
Договорът, предмет на процедурата за възлагане, е определен като договор за концесия за обществена услуга. За тази цел цялата национална територия — с изключение на Каталуния и Баската автономна област — е разделена на пет зони, като на всяка от тях съответства една от петте обособени позиции в рамките на същата процедура за възлагане на концесия. След приключване на процедурата избраният концесионер за всяка една от обособените позиции е единственият субект, оправомощен да провежда посочените курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачите на моторни превозни средства в съответната географска зона.
19
Audica оспорва съответната процедура за възлагане на концесия пред Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Централен административен апелативен орган при спорове по договори в обществения сектор, Испания) с мотива, че възлагането на провеждане на тези курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства чрез договори за концесии за обществена услуга противоречи на свободата на предоставяне на услуги.
20
С решение от 23 януари 2015 г. Централният административен апелативен орган при спорове по договори в обществения сектор отхвърля жалбата на Audica. Впоследствие последното подава административна жалба по съдебен ред срещу това решение пред Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (административното отделение на Националния съд, Испания).
21
В тази процедура общата администрация и CNAE се явяват като ответници, като се уточнява, че CNAE е участвало в съответната процедура за възлагане на концесия и че прокуратурата встъпва в подкрепа на Audica.
22
С решение от 28 ноември 2018 г. посоченият съд уважава подадената по съдебен ред административна жалба и отменя решението на Централния административен апелативен орган при спорове по договори в обществения сектор от 23 януари 2015 г., както и разглежданата в главната производство процедура за възлагане на концесия. Според посочената юрисдикция, макар курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачите на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелствата за управление да представляват услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 14 ДФЕС, задължението за предоставяне на концесия за обществена услуга било непропорционално и не можело да бъде обосновано. По-специално имало и други средства, чрез които било възможно да се стигне до същия резултат, без да се постави под въпрос конкуренцията между доставчиците на услуги, които могат да упражняват съответната дейност.
23
Общата администрация и CNAE подават касационна жалба срещу това решение пред Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания), който е запитващата юрисдикция.
24
Запитващата юрисдикция споделя съмненията, изразени пред нея от прокуратурата във връзка със съвместимостта, по-специално с Директива 2006/123, на възлагането на провеждане на курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление чрез концесия за обществена услуга. Запитващата юрисдикция обаче счита, че не са ирелевантни доводите на общата администрация, че не било възможно да се направи надлежно сравнение между първоначалното обучение, предложено от автошколите, и тези курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства. Между тези два вида курсове съществувала качествена разлика. За разлика от посочените курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства, първоначалното обучение не е предназначено за лица, които са нарушили правилата за движение по пътищата. Освен това, за да се придобие свидетелство за управление, се изисквало да е издържан успешно изпит, който не се провежда от самите автошколи.
25
Запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно действащото испанско законодателство за автошколите се изисква само административно разрешение. Поставянето на автошколите под контрола на администрацията обаче не ограничавало достъпа до съответната дейност, нито броя на автошколите. Ето защо, ако се приеме, че съществува аналогия между първоначалното обучение и курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства, би било допустимо да се постави въпросът защо испанският законодател не е поставил провеждането им в зависимост единствено от административен разрешителен режим, вместо да ги определи като обществена услуга, която се предоставя чрез концесия.
26
При тези обстоятелства Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Съвместима ли е с [Директива 2006/123/ЕО] — или евентуално с други норми или принципи на правото на Европейския съюз — национална правна уредба, съгласно която възлагането на провеждането на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление трябва да се извършва чрез договор за концесия за обществена услуга?“.
По преюдициалния въпрос
27
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза, и по-специално член 15 от Директива 2006/123, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която възлагането на провеждане на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление трябва да се извършва чрез предоставянето на концесия за обществена услуга.
28
За да се даде полезен отговор на този въпрос, следва да се провери, на първо място, дали провеждането на курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление попада в материалния обхват на Директива 2006/123.
29
В това отношение е важно да се припомни, на първо място, че Директива 2006/123 се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка. В член 4, точка 1 от тази директива се уточнява, че за нейните цели „услуга“ е всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение.
30
В случая следва да се приеме, както прави запитващата юрисдикция, че провеждането на курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление чрез предоставянето на концесия попада в обхвата на понятието „услуга“, тъй като договорът за концесия позволява на концесионера да предоставя съответните курсове срещу заплащане. Освен това тази дейност се отнася до постоянен обект, от който действително се осигурява предоставянето на услуги.
31
В това отношение съгласно определението на понятието „установяване“, дадено в член 4, точка 5 от Директива 2006/123, и както по същество посочва генералният адвокат в точка 23 от заключението си, посочената дейност попада в приложното поле на разпоредбите на тази директива относно свободата на установяване.
32
На следващо място, съгласно член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123 от материалния ѝ обхват са изключени услугите в областта на транспорта, като следва да се уточни, че съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта е изрично уредено в дял VI от Договора за функционирането на ЕС.
33
Съгласно постоянната съдебна практика понятието „услуга в областта на транспорта“ обхваща не само физическото действие на придвижване на хора или стоки от едно място на друго чрез пътно, въздушно или плавателно превозно средство, но и всяка услуга, която е неразривно свързана с това действие (вж. в този смисъл решения от 20 декември 2017 г., Asociación Profesional Elite Taxi, С‑434/15, EU:C:2017:981, т. 41 и от 15 октомври 2015 г., Grupo Itevelesa и др., С‑168/14, EU:C:2015:685, т. 46).
34
В този контекст, както отбелязва генералният адвокат в точка 31 от заключението си, следователно е необходимо да се направи разграничение между, от една страна, услугите, които са неразривно свързани с физическото действие на придвижване на хора или стоки от едно място на друго чрез превозно средство, и от друга страна, услугите, които попадат в приложното поле на тази директива, тъй като първата им цел не е придвижването на хора или стоки.
35
За да може да се направи това разграничение, следва да се вземе предвид основният предмет на съответната услуга (вж. в този смисъл решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen, С‑340/14 и С‑341/14, EU:C:2015:641, т. 51).
36
Така съгласно съображение 33 от Директива 2006/123 в нейното приложно поле попадат по-специално услугите по наемане на автомобили, услугите на туристическите агенции и услугите за потребители в областта на туризма, включително екскурзоводските услуги.
37
Освен това от точка 2.1.2 от Ръководството за прилагане на Директивата за услугите следва, че изключението, посочено в член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123, не би трябвало да обхваща по-специално услугите на автошколите.
38
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 34 от заключението си, подобно на посочените в предходната точка от настоящото решение услуги на автошколите, основният предмет на курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление е лицето да бъде обучено да шофира безопасно и отговорно, а не да бъде превозено.
39
Несъмнено, както подчертава по-специално нидерландското правителство, Съдът е постановил, че дейностите на центровете за проверка на техническата изправност попадат в обхвата на изключението по член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123 (решение от 15 октомври 2015 г., Grupo Itevelesa и др., С‑168/14, EU:C:2015:685, т. 54).
40
Тези дейности обаче представляват предварително и необходимо условие за упражняването на основната дейност, каквато е транспортът. За разлика обаче от дейностите, чието упражняване е пряко свързано с превозно средство като средство за транспорт, правните норми, които уреждат придобиването или притежаването на свидетелство за управление, определят условията, при които едно лице може да управлява определен вид превозно средство и поради това като такива са свързани по-скоро с лицето, отколкото със самото превозно средство.
41
Ето защо следва да се заключи, че провеждането на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление не може да попада в обхвата на изключението, предвидено в член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123.
42
На второ място, следва да се провери дали друг акт на правото на Съюза, каквато е Директива 2014/23, чиято приложимост е предмет на обсъждане между страните в главното производство в съдебното заседание за изслушване на устните състезания, има значение за приложимостта на Директива 2006/123 при обстоятелства като тези по главното производство.
43
Всъщност съгласно член 9, параграф 3 от Директива 2006/123 членове 9—13 от нея не се прилагат за онези аспекти на разрешителните режими, които се регулират пряко или косвено от други инструменти на Съюза, като например Директива 2014/23.
44
Приложимостта на последно посочената директива обаче предполага да бъдат изпълнени няколко кумулативни условия.
45
Що се отнася, най-напред, до материалния обхват на Директива 2014/23, съгласно член 1, параграф 1 от нея съответната услуга трябва да бъде под формата на концесия, като в член 5, точка 1, буква б) от нея „концесия за услуги“ е определена като „възмезден договор, сключен в писмена форма, чрез който един или повече възлагащи органи или възложители възлагат предоставянето и управлението на услуги […] на един или повече икономически оператори, като възнаграждението за това се състои само от правото на използване на услугите, предмет на договора, или от това право в съчетание с възнаграждение“.
46
В случая от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че курсовете за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление трябва да се предоставят съгласно концесия за обществена услуга, която се отнася до определена географска зона и е свързана с предоставянето на конкретна услуга в тази зона. Освен това с такава концесия се цели прехвърляне на правото за предоставяне на съответните курсове от възлагащия орган на всеки един концесионер. Ето защо следва да се приеме, че разглежданите в главното производство концесии за обществена услуга попадат в материалния обхват на Директива 2014/23.
47
По-нататък, що се отнася до приложимостта ratione temporis на Директива 2014/23, от член 54, втора алинея от нея следва, че за съответната концесия трябва да е била проведена процедура или концесията да е била възложена след 17 април 2014 г.
48
Важно е обаче да се отбележи, че CNAE и испанското правителство твърдят, че за разглежданите в главното производство концесии е била проведена процедура с представяне на оферта преди 18 април 2016 г., която дата съгласно член 51, параграф 1 от Директива 2014/23 е датата, на която изтича срокът за транспонирането ѝ в националното право. Тази оферта обаче е била представена на дата, на която приложимият преди това национален правен режим все още е в сила и към която посочената директива не е била транспонирана в посоченото право.
49
В това отношение по дело за възлагане на обществени поръчки, в което една оферта е била изключена от процедурата за възлагане на поръчка преди датата на изтичане на срока за транспониране на съответната директива и преди директивата да бъде транспонирана в националното право, Съдът е постановил, че прилагането на посочената директива би противоречало на принципа на правна сигурност, тъй като решението, за което се твърди, че е в нарушение на правото на Съюза, е било взето преди тази дата (решение от 15 октомври 2009 г., Hochtief и Linde-Kca-Dresden, С‑138/08, EU:C:2009:627, т. 28 и 29 и цитираната съдебна практика).
50
При тези обстоятелства, освен ако при проверката, която следва да направи запитващата юрисдикция, не се установи друго, изглежда, че Директива 2014/23 не е приложима ratione temporis към спора в главното производство, доколкото изглежда, че офертата за разглежданите в главното производство концесии е била подадена преди изтичането на срока за транспониране на тази директива и към момента, когато последната все още не е била транспонирана в испанското право.
51
Накрая, важно е да се уточни, че дори да се предположи, че Директива 2014/23 се прилага ratione temporis към спора по главното производство, съгласно член 8, параграф 1 от нея е необходимо също така съответният договор за концесия да е на стойност, равна или надвишаваща 5186000 EUR.
52
Макар в крайна сметка запитващата юрисдикция да трябва да провери дали в случая това условие е изпълнено, следва да се отбележи, че въз основа на информацията, предоставена от CNAE, испанското правителство и Европейската комисия в съдебното заседание, стойността на разглеждания в главното производство договор изглежда по-ниска от тази сума.
53
При това положение следва да се изходи от предпоставката, че Директива 2014/23 не се прилага към фактите по спора в главното производство. От това следва, че глава III от Директива 2006/123 е приложима дори ако, както в настоящия случай, става въпрос за изцяло вътрешно положение, т.е. положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2020 г., Cali Apartments, С‑724/18 и С‑727/18, EU:C:2020:743, т. 55 и 56).
54
Ето защо, на трето място, следва да се разгледа дали е съвместима с член 15 от Директива 2006/123 национална правна уредба, съгласно която възлагането на провеждане на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление трябва да се извършва чрез предоставянето на концесия за обществена услуга.
55
Този член, който се съдържа в глава III от посочената директива, се отнася до изискванията, наложени от правната система на държава членка, на които тя следва да извърши оценка. Ето защо, на първо място, следва да се определи дали такава правна уредба попада в някоя от категориите „изисквания“, посочени в този член.
56
В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че съгласно разглежданата в главното производство правна уредба само един концесионер има право да провежда курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление във всяка от петте географски зони, на които предварително е била разделена националната територия с изключение на Каталуния и Баската автономна област. След възлагането на съответната поръчка концесионерът разполага с изключителен контрол върху зоната, за която притежава концесия за обществена услуга, тъй като никой друг доставчик не може да предоставя такива услуги в тази зона.
57
От член 15, параграф 1 и параграф 2, буква а) от Директива 2006/123 обаче следва, че количествените или териториалните ограничения за упражняването на дейност по предоставяне на услуги представляват изисквания по смисъла на тази директива, когато по-специално с тях се налагат ограничения по отношение на броя на операторите, на които е разрешено да се установят в определена държава членка, или ограничение за спазването на минимално географско разстояние между доставчиците.
58
Предвид описанието на съответната национална правна уредба, посочено в точка 56 от настоящото решение, следва да се приеме, че тя представлява едновременно количествено ограничение и териториално ограничение по смисъла на член 15, параграф 2, буква а) от Директива 2006/123.
59
Подобно ограничение на свободата на установяване е допустимо само ако то е съвместимо с посочените в член 15, параграф 3 от тази директива условия. То трябва да бъде недискриминационно, необходимо и пропорционално.
60
Що се отнася, първо, до спазването на условието за недопускане на дискриминация, посочено в член 15, параграф 3, буква а) от Директива 2006/123, достатъчно е да се отбележи, както посочват всички представили становища страни, че съответната национална правна уредба се прилага без дискриминация спрямо всички доставчици, които желаят да предоставят разглежданата в главното производство услуга.
61
Що се отнася, второ, до въпроса дали тази мярка е обоснована с наложителна причина, свързана с обществения интерес, по смисъла на член 15, параграф 3, буква б) от Директива 2006/123, от акта за преюдициално запитване е видно, че тази мярка е насочена към подобряване на пътната безопасност, като улеснява достъпа до центрове за обучение на водачи, от чиито свидетелства за управление са отнети контролни точки. В съответствие с член 4, точка 8 от Директива 2006/123 във връзка със съображение 40 от нея и с постоянната практика на Съда това е наложителна причина, свързана с обществения интерес, която може да обоснове ограничения на свободата на установяване (вж. в този смисъл решение от 15 октомври 2015 г., Grupo Itevelesa и др., С‑168/14, EU:C:2015:685, т. 74 и цитираната съдебна практика).
62
Трето, що се отнася до въпроса дали такава мярка е пропорционална на преследваната цел от обществен интерес по смисъла на член 15, параграф 3, буква в) от Директива 2006/123, следва да се отбележи, че национална мярка, която ограничава свободата на установяване и с която се преследва цел от обществен интерес, се допуска само при условие че може да гарантира осъществяването на тази цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ (вж. по аналогия в този смисъл решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen, С‑340/14 и С‑341/14, EU:C:2015:641, т. 70).
63
В крайна сметка националният съд, който единствено е компетентен да преценява фактите в спора по главното производство, следва да определи дали дадена мярка отговаря на тези две изисквания. Същевременно, за да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, Съдът е компетентен да ѝ даде насоки, които са изведени от преписката по главното производство и от представените пред него писмени и устни становища и позволяват на националната юрисдикция да се произнесе (вж. в този смисъл решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen, С‑340/14 и С‑341/14, EU:C:2015:641, т. 71 и цитираната съдебна практика).
64
Що се отнася, от една страна, до годността на мярката за постигане на целта за подобряване на пътната безопасност, от предоставените на Съда данни е видно, че разглежданата в главното производство мярка цели да гарантира, че съществува поне един оператор, на когото е възложено извършването на съответната дейност във всяка от петте зони в рамките на съответната територия.
65
Подобна мярка изглежда може да постигне преследваната цел, тъй като е насочена към гарантиране на достъпа на водачите до центровете за обучение на цялата съответна територия, включително в изолираните или по-малко привлекателни географски зони (вж. по аналогия решения от 10 март 2009 г., Hartlauer, С‑169/07, EU:C:2009:141, т. 51 и 52, и от 1 юни 2010 г., Blanco Pérez и Chao Gómez, С‑570/07 и С‑571/07, EU:C:2010:300, т. 70).
66
От друга страна, що се отнася до въпроса дали разглежданата в главното производство мярка надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел, следва да се отбележи, че тази мярка представлява съществено ограничение на свободата на установяване, тъй като тя налага разделянето на съответната територия на пет големи зони, във всяка от които само един доставчик е оправомощен да предоставя съответната услуга.
67
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точки 84—86 от заключението си, изглежда, съществуват по-малко ограничителни мерки от посочената мярка, които могат да позволят постигането на преследваната цел. Освен това, както е посочено пред запитващата юрисдикция, не е изключено тази цел да може да бъде постигната по-скоро с административен разрешителен режим, отколкото с прибягване до обществена услуга, която трябва да се предоставя чрез концесия.
68
На четвърто място, не може да се изключи възможността, след като извърши анализ, запитващата юрисдикция да приеме, че провеждането на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление представлява задача, свързана с услуга от общ икономически интерес. Съгласно съображение 70 от Директива 2006/123 такъв е случаят, ако разглежданата по главното производство услуга се предоставя в рамките на изпълнението на специална задача от обществен интерес, поверена на доставчика от съответната държава членка.
69
В такъв случай тази услуга би попаднала в приложното поле на член 15, параграф 4 от посочената директива. Следователно съвместимостта с правото на Съюза на разглежданата в главното производство мярка би трябвало да се преценява в светлината на специфичното правило, съдържащо се в тази разпоредба.
70
Това специфично правило предвижда, че правилата, установени в член 15, параграфи 1—3 от Директива 2006/123, се прилагат към съответното национално законодателство в областта на услугите от общ икономически интерес само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването от правна и фактическа страна на възложените им специални задачи
71
В това отношение Съдът уточнява, че член 15, параграф 4 от тази директива допуска с национална мярка да се налага териториално ограничение, доколкото това ограничение е необходимо за изпълнението на конкретна задача от доставчиците на разглежданата услуга от общ икономически интерес при икономически жизнеспособни условия, и задачата е пропорционална по отношение на нейното изпълнение (вж. в този смисъл решение от 23 декември 2015 г., Hiebler, С‑293/14, EU:C:2015:843, т. 73).
72
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 100 от заключението си, не е изключено да може да се докаже, че разделянето на съответната територия на по-голям брой географски зони вместо на петте съществуващи зони би допринесло за улесняване на предоставянето на разглежданите по главното производство услуги в по-малко привлекателните зони. При тези обстоятелства териториалното разпределение и количественото ограничение, наложени с мярка като разглежданата в главното производство, не изглежда да са необходими за изпълнението на съответната специфична задача при икономически жизнеспособни условия.
73
Все пак запитващата юрисдикция следва да разгледа и вземе предвид точния обхват на задълженията за обществена услуга, наложени евентуално на концесионерите на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление, и да прецени дали един не толкова ограничителен режим би могъл да възпрепятства предлагането на съответната обществена услуга при икономически жизнеспособни условия.
74
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 15 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която възлагането на провеждане на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление трябва да се извършва чрез предоставянето на концесия за обществена услуга, доколкото тази правна уредба надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел от обществен интерес, а именно повишаване на безопасността по пътищата.
По съдебните разноски
75
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Член 15 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална правна уредба, съгласно която възлагането на провеждане на курсове за повишаване на осведомеността и превъзпитаване на водачи на моторни превозни средства с цел възстановяване на контролни точки от свидетелства за управление трябва да се извършва чрез предоставянето на концесия за обществена услуга, доколкото тази правна уредба надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел от обществен интерес, а именно повишаване на безопасността по пътищата.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.