A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kilencedik tanács)
2017. december 14.(*)
„EMGA és EMVA – A finanszírozásból kizárt kiadások – 1782/2003/EK, 1290/2005/EK, 73/2009/EK és 1122/2009/EK rendelet – Magyarország által kifizetett kiadások – Kölcsönös megfeleltetés – A jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények ellenőrzése – A helyes mezőgazdasági és ökológiai állapothoz kapcsolódó kötelezettségek ellenőrzése – Átalánykorrekciók és egyszeri korrekciók – Az alapokat fenyegető kockázat”
A T‑505/15. sz. ügyben,
Magyarország (képviselik: Fehér M. Z., Koós G., Bíró‑Tóth Z. és Tóth E., meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: Bottka V. és A. Sauka, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. június 22‑i (EU) 2015/1119 bizottsági végrehajtási határozatnak (HL 2015. L 182., 39. o.), amennyiben e határozat Magyarországot érintő bizonyos egyszeri és átalánykorrekciókat alkalmaz, a részleges megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács),
tagjai: S. Gervasoni elnök, L. Madise és R. da Silva Passos (előadó) bírák,
hivatalvezető: N. Schall tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2017. július 12‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1        A jelen kereset a Magyarország által a közös agrárpolitika területén teljesített bizonyos kiadásokra, és különösen az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) (a továbbiakban együttesen: alapok) terhére teljesített ezen kiadások egy részének az európai uniós finanszírozásból való kizárása érdekében az Európai Bizottság által alkalmazott pénzügyi korrekciókra vonatkozik.
2        A közvetlen támogatások, valamint a vidékfejlesztési támogatások rendszerébe tartozó uniós támogatások mezőgazdaság területén történő nyújtásának feltétele a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményekhez (a továbbiakban: JFGK) tartozó kritériumok tiszteletben tartása. E JFGK‑kat egyrészt a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.), másrészt pedig a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL 2009. L 30., 16. o.; helyesbítések: HL 2009. L 213., 30. o.; HL 2010. L 43., 7. o.) említi és az 1782/2003 rendelet III. melléklete és a 73/2009 rendelet II. melléklete írja le. E támogatások nyújtásának feltétele továbbá az 1782/2003 rendelet 5. cikkében és a 73/2009 rendelet 6. cikkében említett, és az 1782/2003 rendelet IV. mellékletében és a 73/2009 rendelet III. mellékletében leírt helyes mezőgazdasági és környezeti állapotra (a továbbiakban: HMKÁ) vonatkozó kötelezettségek tiszteletben tartása.
3        A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) 31. cikke szerinti megfelelőségi vizsgálatra vonatkozó hatásköre keretében a Bizottság megindította a kölcsönös megfeleltetés rendszerének Magyarországon, a 2008–2011. év vonatkozásában történő végrehajtása feltételeivel kapcsolatos, XC/2010/010/HU hivatkozási számú vizsgálatot. 2010. június 14. és 18. között a Bizottság az említett rendelet 37. cikkének megfelelően helyszíni ellenőrzéseket végzett a Magyarországon teljesített kiadások vonatkozásában.
4        Ezen ellenőrzéseket követően a Bizottság az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 171., 90. o.; helyesbítés: HL 2009. L 52., 17. o.) 11. cikkének (1) bekezdése szerint 2010. augusztus 30‑án megküldte észrevételeit Magyarország részére a feltárt hiányosságok tekintetében, és felhívta az utóbbit, hogy hozzon kiigazító intézkedéseket, illetve bocsásson rendelkezésére kiegészítő információkat és pontosításokat. Magyarország ezekre 2010. október 29‑i levelében válaszolt.
5        2012. január 5‑i levelében a Bizottság kétoldalú találkozót kezdeményezett Magyarországgal, és kiegészítő információkat kért. Magyarország elfogadta e meghívást, és 2012. február 8‑i levelében kiegészítő információkat közölt a Bizottsággal.
6        2012. február 23‑án kétoldalú megbeszélésre került sor a Bizottság és Magyarország között, amelynek a jegyzőkönyvét 2013. május 4‑én közölték az utóbbival. Magyarország erre válaszul újabb érvanyagot továbbított a Bizottság részére.
7        2013. július 18‑án a Bizottság a 885/2006 rendelet 11. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése szerint hivatalosan közölte Magyarországgal a szóban forgó megfelelőségvizsgálati eljárás keretében megállapított következtetéseit. E közlemény szerint a javasolt pénzügyi korrekció teljes összege elérte a nettó 9 184 255,27 euró összeget.
8        2013. augusztus 28‑án Magyarország egyeztetési kérelmet nyújtott be a 885/2006 rendelet 16. cikke alapján. A meghallgatás 2014. április 9‑én zajlott le.
9        2014. április 24‑én az egyeztető szerv megküldte Magyarország részére a 885/2006 rendelet 12. cikkének c) pontjában említett jelentését. 2015. február 9‑én Magyarország megkapta a Bizottság végleges álláspontját tartalmazó dokumentumot, amely szerint a releváns rendeletek rendelkezéseiben foglaltak Magyarország általi megvalósítása nem felelt meg az uniós szabályoknak a 2008–2011. év vonatkozásában. A Bizottság azonban módosította a pénzügyi korrekció összegét, és a kizárandó összeget 6 324 349,33 euróra csökkentette.
10      2015. május 7‑én a Bizottság összefoglaló jelentést küldött Magyarországnak, amely tartalmazta a több tagállamban az 1290/2005 rendelet 31. cikkében és a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.) 52. cikkében meghatározott megfelelőségvizsgálati eljárás keretében megindított vizsgálatokat – többek között az XC/2010/010/HU hivatkozási számú vizsgálatot – követően megállapított következtetéseit.
11      Az alapok terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. június 22‑i (EU) 2015/1119 végrehajtási határozattal (HL 2015. L 182., 39. o.) a Bizottság megállapította az alábbi korrekciókat, és a szóban forgó összegeket kizárta az uniós finanszírozásból.
12      Elsőként a 6701 költségvetési jogcímet illetően, amely az „Európai Mezőgazdasági és Garanciaalap elszámolása – Címzett bevételek” címet viseli, az alábbi korrekciókat állapította meg:
–        a 2010‑es évben négy JFGK tekintetében fennálló nem eléggé hatékony vagy részleges ellenőrzés miatt a 2011. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (1 614 854,41 euró);
–        a 2011‑es évben négy JFGK tekintetében fennálló nem eléggé hatékony vagy részleges ellenőrzés miatt a 2012. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (1 600 170,27 euró);
–        a 2009‑es évben fennálló kisebb jelentőségű meg nem felelések megtűrése kapcsán a 2010. pénzügyi évre vonatkozóan előírt egyszeri korrekció (266 120,69 euró);
–        a 2010‑es évben fennálló kisebb jelentőségű meg nem felelések megtűrése kapcsán a 2011. pénzügyi évre vonatkozóan előírt egyszeri korrekció (287 170,51 euró);
–        a 2011‑es évben fennálló kisebb jelentőségű meg nem felelések megtűrése kapcsán a 2012. pénzügyi évre vonatkozóan előírt egyszeri korrekció (14 510,92 euró);
–        a 2008‑as év tekintetében a HMKÁ követelmények meghatározásának hiánya miatt a 2009. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (191 658,61 euró);
–        a 2009‑es év tekintetében a HMKÁ követelmények meghatározásának hiánya és négy JFGK tekintetében nem eléggé hatékony vagy részleges ellenőrzés fennállása miatt a 2010. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (1 419 746,61 euró).
13      Másodszor a 6711 költségvetési jogcím vonatkozásában, amely „Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap elszámolása – Címzett bevételek” címet viseli, az alábbi korrekciókat állapította meg:
–        a 2010‑es évben négy JFGK tekintetében fennálló nem eléggé hatékony vagy részleges ellenőrzés miatt a 2011. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (312 466,71 euró);
–        a 2011‑es évben négy JFGK tekintetében fennálló nem eléggé hatékony vagy részleges ellenőrzés miatt a 2012. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (298 558,71 euró);
–        a 2008‑as év tekintetében a HMKÁ követelmények meghatározásának hiánya miatt a 2009. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (41 595,09 euró);
–        a 2009‑es év tekintetében a HMKÁ követelmények meghatározásának hiánya és négy JFGK tekintetében nem eléggé hatékony vagy részleges ellenőrzés fennállása miatt a 2010. pénzügyi évre vonatkozóan előírt átalánykorrekció (277 496,80 euró).
14      A fenti 11. pontban leírt pénzügyi korrekciókat vitatja Magyarország a jelen keresettel. A megtámadott határozatban a Bizottság a Magyarország által teljesített kiadások vonatkozásában más összegeket is kizárt az uniós finanszírozásból, amelyek azonban nem képezik a jelen kereset tárgyát.
Az eljárás és a felek kérelmei
15      A Törvényszék Hivatalához 2015. szeptember 2‑án benyújtott keresetlevelével Magyarország megindította a jelen keresetet.
16      Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (kilencedik tanács) úgy döntött, hogy megnyitja a szóbeli szakaszt, és az eljárási szabályzatának 89. cikke szerinti pervezető intézkedések keretében bizonyos kérdéseket intézett a felekhez a tárgyaláson való megválaszolás céljából. A Törvényszék a 2017. július 12‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által az e pervezető intézkedések keretében feltett kérdésekre adott válaszait.
17      Magyarország azt kéri, hogy a Törvényszék:
–        részlegesen semmisítse meg a megtámadott határozatot, amennyiben az Magyarország vonatkozásában a kölcsönös megfeleltetési auditra vonatkozóan 6 324 349,33 euró összeg uniós finanszírozásból való kizárásáról rendelkezik;
–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
18      A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–        utasítsa el a keresetet;
–        Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
19      Keresetének alátámasztására Magyarország öt jogalapra hivatkozik.
20      Az első, az ellenőrzési mintának a JFGK 1 és 5 vonatkozásában történő megválasztásával kapcsolatos jogalapot a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i 79/409/EGK tanácsi irányelv (HL 1979. L 103., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 98. o.) és a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.) bizonyos rendelkezéseivel összefüggésben értelmezett 73/2009 rendelet 4. és 5. cikkének, valamint II. mellékletének megsértésére alapították, amely fenti irányelveket a 73/2009 rendelet II. melléklete feltünteti. A második jogalapot az 1782/2003 rendelet 5. cikkének és e rendelet IV. mellékletének megsértésére alapították a „táj jellegzetességeinek megtartása” előírás vonatkozásában. A harmadik, a nitrátokkal veszélyeztetett területeken a mezőgazdasági forrásokból származó nitrátok által okozott vagy indukált vízszennyezés csökkentésének vagy megelőzésének követelményével kapcsolatos jogalapot a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről szóló, 1996. december 12‑i 91/676/EGK tanácsi irányelv (HL 1991. L 375., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 68. o.) bizonyos rendelkezéseivel összefüggésben értelmezett 73/2009 rendelet 4. és 5. cikkének, valamint II. mellékletének megsértésére alapították. A negyedik jogalapot a 73/2009 rendelet 4. és 5. cikkének és 23. cikke (1) bekezdésének, valamint II. mellékletének megsértésére alapították, és az e rendelkezéseknek, valamint az említett mellékletnek a JFGK 7 keretében fennálló hatályát érinti. Az ötödik jogalapot a 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének megsértésére alapították, és az a Magyarország által a kisebb jelentőségű meg nem felelés esetei vonatkozásában alkalmazott toleranciapolitikát érinti.
21      Az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a Bizottság a közös agrárpolitika szabályai megsértésének bizonyítása érdekében nem a nemzeti közigazgatási szervek által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségének vagy az általuk ismertetett számok szabálytalanságának kimerítő jellegű bemutatására köteles, hanem arra, hogy bizonyítsa az ellenőrzések vagy e számok tekintetében benne felmerült komoly és észszerű kétséget. A Bizottság bizonyítási terhének ezt a könnyítését az magyarázza, hogy a tagállamnak áll a leginkább a módjában az, hogy az EMGA számláinak elszámolásához szükséges adatokat begyűjtse és ellenőrizze (lásd: 2016. május 12‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, T‑384/14, EU:T:2016:298, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
22      Az EMGA finanszírozási rendszere ugyanis alapvetően az uniós szabályok szigorú betartásának biztosításával megbízott nemzeti hatóságokon alapul. Ez a rendszer a nemzeti hatóságok és az Unió közötti bizalmon alapul a Bizottság bármilyen rendszeres ellenőrzése nélkül, amelyet egyébként is képtelen volna ténylegesen biztosítani. Egyedül a tagállam ismeri és képes pontosan meghatározni az EMGA elszámolásához szükséges adatokat, hiszen a Bizottság nincs olyan helyzetben, hogy a gazdasági szereplőktől megkapja azokat az adatokat, amelyekre szüksége van (lásd: 2016. május 12‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, T‑384/14, EU:T:2016:298, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
23      Következésképpen a tagállamra hárul az ellenőrzései és számai valóságának és adott esetben a Bizottság állításai pontatlanságának a legrészletesebb és legteljesebb bizonyítása (lásd: 2016. május 12‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, T‑384/14, EU:T:2016:298, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
24      Az érintett tagállam a maga részéről nem cáfolhatja a Bizottság megállapításait anélkül, hogy saját állításait megbízható és működőképes ellenőrzési rendszer létezését bizonyító tényekkel támasztaná alá. Amennyiben nem tudja bizonyítani, hogy a Bizottság megállapításai pontatlanok, azok komoly kétségeket kelthetnek a megfelelő és hatékony felügyeleti és ellenőrzési intézkedések összességének végrehajtását illetően (lásd: 2016. május 12‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, T‑384/14, EU:T:2016:298, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
25      Egyébiránt az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, amikor valamely rendelet egyedi ellenőrzési intézkedéseket ír elő, a tagállamok anélkül kötelesek azt alkalmazni, hogy szükség lenne azon feltételezés megalapozottságának értékelésére, amely szerint egy eltérő ellenőrzési rendszer hatékonyabb lenne (lásd: 2015. november 12‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, T‑255/13, nem tették közzé, EU:T:2015:838, 89. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
26      E megfontolásokra tekintettel kell megvizsgálni a Magyarország által a keresete alátámasztására felhozott jogalapokat.
Az első jogalapról
27      Magyarország úgy véli, hogy az ellenőrzési mintának a JFGK 1 és 5 vonatkozásában történő megválasztását illetően a Bizottság megsértette a 73/2009 rendelet – 79/409 és 92/43 irányelv egyes rendelkezéseivel összefüggésben értelmezett – II. mellékletének 4. és 5. cikkét.
A felek érvei
28      Magyarország lényegében úgy érvel, hogy a Bizottság tévesen értelmezte a 73/2009 rendelet II. mellékletének 4. és 5. cikkét, amennyiben a Bizottság megállapította, hogy az említett rendelet követelményeihez való igazodás érdekében szükséges volt annak biztosítása, hogy még a Natura 2000 hálózathoz tartozó területeken kívül tevékenykedő gazdálkodók is tiszteletben tartsák a szóban forgó követelményeket. E követelmények szerint a mezőgazdasági gazdaságoknak tiszteletben kell tartaniuk a 79/409 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének és (2) bekezdése b) pontjának, a 4. cikke (1), (2) és (4) bekezdésének és az 5. cikke a), b) és d) pontjának rendelkezéseit (JFGK 1), valamint a 92/43 irányelv 6. cikkének és 13. cikke (1) bekezdése a) pontjának rendelkezéseit (JFGK 5). Következésképpen Magyarország vitatja a Bizottság azon érvelését, amely szerint az ellenőrzés mintavételi sokaságába bele kell tartozniuk a természetvédelmi területeken kívül tevékenykedő, ám valamely érintett jogcímen támogatást igénylő gazdaságoknak is. Hozzáteszi, hogy 2012‑től a JFGK 1 és 5 tiszteletben tartásának vizsgálatát Magyarországon kiterjesztették a Natura 2000 minősítéssel nem rendelkező területekre is, amelynek eredményei szemléltetik a korábbi ellenőrzések megfelelését, mivel nem fedtek fel meg nem felelést az említett minősítéssel rendelkező területeken kívül.
29      A Bizottság vitatja az első jogalap megalapozottságát, és fenntartja, hogy a Magyarország által követett ellenőrzési módszer ezen aspektusa alapokat fenyegető kockázatot keletkeztetett 2009 és 2011 között. A Bizottság azt állítja, hogy a JFGK‑k ellenőrzése nem korlátozódhat a Natura 2000 területekre, és az ellenőrzés mintavételi sokaságába bele kell tartozniuk a természetvédelmi területeken kívül tevékenykedő, valamely érintett jogcímen támogatást igénylő gazdálkodóknak is. A Bizottság megállapítja továbbá, hogy az ellenőrzésnek egy bizonyos időszakban, a Natura 2000‑es területeken kívül történő elmulasztása nem orvosolható azzal, hogy utólag, amikor ezek az ellenőrzések kiterjedtek e területekre is, nem fedtek fel meg nem feleléseket.
A Törvényszék álláspontja
30      A 73/2009 rendelet 4. és 5. cikkében, valamint II. mellékletében szereplő JFGK 1 és 5 előírja, hogy minden közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles betartani a 79/409 és a 92/43 irányelvnek a fenti 28. pontban említett rendelkezéseit.
31      Az első jogalap megalapozottságának vizsgálata mindkét irányelv rendelkezéseinek egymást követő vizsgálatát követeli meg, azzal pontosítva, hogy a 73/2009 rendelet volt alkalmazandó 2009 és 2011 között.
–       A 79/409 irányelv
32      A 73/2009 rendelet a JFGK 1 tekintetében előírja a 79/409 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének és (2) bekezdése b) pontjának, a 4. cikke (1), (2) és (4) bekezdésének és az 5. cikke a), b) és d) pontjának tiszteletben tartását.
33      Meg kell állapítani, hogy az összefoglaló jelentés és írásbeli beadványaikban a felek a 79/409 irányelvre hivatkoznak. Márpedig az utóbbi irányelvet hatályon kívül helyezte a vadon élő madarak védelméről szóló, 2009. november 30‑i 2009/147/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2010. L 20., 7. o.), amely 2010. február 15‑én lépett hatályba, azaz 2008 és 2011 között, amely időszakra a Magyarország által kifizetett kiadások ellenőrzése vonatkozik. Mindazonáltal a 2009/147 irányelv egy kodifikációs irányelv és a 79/409 irányelvre történő hivatkozásokat a 2009/147 irányelvre történő hivatkozásokként kell érteni, és az utóbbi irányelv VII. mellékletében foglalt megfelelési táblázat szerint kell értelmezni.
34      A 79/409 irányelv 1. cikkének (1) bekezdéséből következik, hogy az utóbbi „a Szerződésben érintett tagállamok európai területén természetesen előforduló összes vadon élő madárfaj védelmére vonatkozik”, és ennélfogva nem csak e terület bizonyos részeire.
35      A 79/409 irányelv 2. cikkének (3) bekezdése megerősíti ezen értelmezést. Előírja az a) pontban, hogy a tagállamok az 1. cikk szerinti madárvédelmi területeket hoznak létre, és a b) pont alatt a biotópok és az élőhelyek helyreállításához és fenntartásához szükséges intézkedéseket illetően a nemcsak az e védelmi területeken belül található élőhelyekre, hanem az ugyanezen területeken kívül fekvő élőhelyekre is hivatkozik.
36      Másodszor e következtetést nem kérdőjelezi meg a 79/409 irányelv 4. cikkének (1), (2) és (4) bekezdése.
37      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 79/409 irányelv 3. és 4. cikke közötti kapcsolatot illetően a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az előbbi rendelkezés általános jellegű kötelezettségeket írt elő, azaz, hogy az említett irányelvben érintett minden madár számára biztosítsák az élőhelyek megfelelő sokféleségét és nagyságát, míg az utóbbi rendelkezés különleges kötelezettségeket tartalmazott az I. mellékletben felsorolt madárfajokat és az e mellékletben nem érintett vonuló fajokat illetően (1996. július 11‑i Royal Society for the Protection of Birds ítélet, C‑44/95, EU:C:1996:297, 19. pont).
38      Igaz, hogy a 79/409 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az említett irányelv I. mellékletben említett fajokra különleges védelmi intézkedések vonatkoznak, többek között a tagállamok az említett mellékletben foglalt fajok megőrzéséhez legalkalmasabb területeket e fajok védelme érdekében különleges védelmi területekké minősítik. E cikk (2) bekezdése előírja, hogy a tagállamok hasonló intézkedéseket tesznek az ugyanezen mellékletben fel nem sorolt, rendszeresen előforduló vonuló fajok esetében is. Mindazonáltal ezen irányelv 4. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a tagállamok mindezen fajok védelme érdekében nemcsak a védelmi területeken, hanem e területeken kívül is – ahol a tagállamok törekednek az élőhelyek szennyezésének vagy elpusztításának elkerülésére – megteszik a szükséges intézkedéseket. Ennélfogva, bár igaz, hogy ugyanezen irányelv 4. cikkének (4) bekezdése nem írja elő kötelezően bizonyos eredmények elérését, az is igaz, hogy a tagállamoknak komolyan kell venniük a különleges védelmi területeken kívüli élőhelyek védelmére vonatkozó célkitűzést (lásd: 2010. július 15‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑573/08, nem tették közzé, EU:C:2010:428, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
39      Harmadszor, a 79/409 irányelv 5. cikke megerősíti ezen irányelvnek a különleges védelmi területeken kívül történő alkalmazását. E cikk előírja ugyanis, hogy a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket az említett irányelv 1. cikkében meghatározott valamennyi madárfaj védelme általános rendszerének kialakításához, ami tehát nem korlátozódik a különleges védelmi területekre. Ezen összefüggésben az e cikk a) pontjában a védett fajok bármilyen módszerrel végzett szándékos elpusztítása vagy befogása vonatkozásában az e cikk a) pontjában előírt tilalomnak a kizárólag különleges védelmi területekre korlátozódó értelmezése veszélyeztetné az említett irányelv által követett célkitűzéseket, az 1. cikk szerinti, a tagállamok európai területén természetesen előforduló összes vadon élő madárfaj védelmét.
40      A fentiekből következik, hogy annak érdekében, hogy megfeleljen a JFGK 1‑nek, Magyarország köteles volt biztosítani, hogy még a Natura 2000 hálózatba tartozó területeken kívül működő gazdaságok is eleget tesznek a 79/409 irányelvnek a 73/2009 rendelet II. mellékletében érintett cikkeiben előírt követelményeknek. Következésképpen a Bizottság – Magyarország állításával ellentétben – helyesen foglalta bele az ellenőrzési mintákba a védelmi területek kívül tevékenykedő gazdálkodókat.
–       A 92/43 irányelv
41      A 73/2009 rendelet a JFGK 5 tekintetében előírja a 92/43 irányelv 6. és 13. cikkének a tiszteletben tartását.
42      A 92/43 irányelv 6. cikkéből következik, hogy meg kell hozni a különleges természetvédelmi területek védelméhez szükséges intézkedéseket. E területek ugyanezen irányelv 3. cikkében szerepelnek, amely az alábbiakat írja elő az (1) bekezdésében:
„(1)      A különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre [helyesen: Natura 2000 néven létrehozzák a különleges természetvédelmi területek egységes európai ökológiai hálózatát]. Az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusokat magában foglaló, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyéül szolgáló természeti területekből álló hálózat célja [az], hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül.
A Natura 2000 hálózat a tagállamok által a [79/409] irányelvnek megfelelően minősített különleges természetvédelmi területeket [helyesen: különleges védelmi területeket] is magában foglalja.”
43      Egyébiránt a 92/43 irányelv 6. cikke a (3) bekezdésében a különleges természetvédelmi területeken kívül tett bizonyos intézkedéseket ír elő. Így minden olyan terv vagy program, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de jelentős hatással lehet arra, a területre gyakorolt hatásai megfelelő vizsgálatának tárgyát képezi. E tekintetben az a tény, hogy valamely terv vagy program nem a Natura 2000 hálózat érintett területein helyezkedik el, hanem azoktól jelentős távolságban, nem zárja ki az említett rendelkezésben előírt követelmények alkalmazhatóságát. Amint az ugyanis e rendelkezés szövegéből következik, az az általa előírt környezetvédelmi mechanizmust kiterjeszti „minden olyan terv[re] vagy program[ra], amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de […] jelentős hatással lehet arra” (2017. április 26‑i Bizottság kontra Németország ítélet, C‑142/16, EU:C:2017:301, 29. pont).
44      Egyébiránt a 92/43 irányelv 13. cikke előírja, hogy a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az említett irányelv IV. mellékletének b) pontjában felsorolt növényfajok számára védelmi rendszert hozzanak létre, megtiltva többek között az említett növényfajok vadon élő példányainak szándékos letépését, begyűjtését, levágását, gyökerestől való kiszedését vagy elpusztítását azok természetes elterjedési területén.
45      Következésképpen a 92/43 irányelv 13. cikkéből eredő védelmi kötelezettségek az említett irányelv IV. mellékletének b) pontjában felsorolt növényfajokra alkalmazandók a tagállamok európai területein, ahol alkalmazandó a Szerződés, azon kérdéstől függetlenül, hogy e fajok a különleges természetvédelmi területeken vagy azokon kívül találhatók‑e. Ebben az értelemben a 2012. március 15‑i Bizottság kontra Lengyelország ítéletben (C‑46/11, nem tették közzé, EU:C:2012:146, 26–34. pont) a Bíróság megállapította, hogy ezen irányelvvel ellentétes az olyan belső szabály, amely szerint az ugyanezen irányelv 13. cikkében előírt tilalmak nem vonatkoznak egyes, a mezőgazdasághoz, az erdőgazdálkodáshoz, a halászathoz kapcsolódó tevékenységekre, mivel a Bíróság nem tett különbséget e következtetés levonásakor a tekintetben, hogy mely területen találhatók a szóban forgó fajok.
46      Ezen értelmezés megfelel a 92/43 irányelvnek az említett irányelv 2. cikkének (1) bekezdése szerint pontosított céljának, azaz hogy „a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmével hozzájáruljon a biológiai sokféleség biztosításához a Szerződésben érintett tagállamok európai területén belül”.
47      A fentiekből következik, hogy a JFGK 5‑nek való megfelelés érdekében szükséges annak biztosítása, hogy még a Natura 2000 hálózatba tartozó területeken kívül működő gazdaságok is tegyenek eleget a 92/43 irányelv 6. cikkében és 13. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt, a 73/2009 rendelet II. mellékletében említett követelményeknek. Következésképpen az ezen összefüggésben elvégzendő ellenőrzés mintáinak tartalmazniuk kell a különleges természetvédelmi területeken kívül tevékenykedő gazdaságokat is.
48      Magyarország előadja azonban, hogy a JFGK 1 és 5 tiszteletben tartásának vizsgálatát 2012‑től kiterjesztette a Natura 2000 hálózatba nem tartozó területekre is, és ezen ellenőrzések eredményei szemléltetik a korábbi ellenőrzések megfelelését, mivel nem fedtek fel meg nem felelést a Natura 2000 minősítéssel rendelkező területeken kívül.
49      Ezen érvnek nem lehet helyt adni.
50      A fenti 21–24. pontban említett ítélkezési gyakorlat értelmében, ha a Bizottság megtagadja bizonyos kiadások EMOGA által történő finanszírozását, mivel azokat az uniós szabályozás egy tagállamnak betudható megsértése idézte elő, nem az e tagállam által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségét vagy az ez utóbbi által átadott számok szabálytalanságát köteles kimerítően bizonyítani, hanem arra a komoly és észszerű aggályra kell bizonyítékot szolgáltatnia, amelyet a nemzeti hatóságok által elvégzett ellenőrzések vagy a hatályos uniós szabályozás helyes alkalmazása tekintetében érez. Következésképpen e tagállamra hárul az ellenőrzései valóságának és adott esetben a Bizottság állításai pontatlanságának a legrészletesebb és legteljesebb bizonyítása.
51      A jelen esetben Magyarország elismeri a 2009 és 2011 közötti éveket illetően, hogy a Natura 2000 hálózathoz tartozó területeken kívül nem végzett ellenőrzést a JFGK 1 és 5 tiszteletben tartása vonatkozásában. Következésképpen, amint azt a Bizottság jogosan megállapítja, azon egyetlen körülmény, hogy amikor ezen ellenőrzéseket kiterjesztették az említett területeken kívül fekvő területekre is, nem fedtek fel meg nem felelést, semmiképpen sem ellensúlyozhatja azt a tényt, hogy Magyarországon nem végeztek ellenőrzést 2009 és 2011 között az e területeken kívül fekvő területeken, és hogy Magyarország ezen időszakban az említett területeken ennélfogva nem tudta azonosítani az esetleges meg nem feleléseket. Ebből követezik, hogy az ellenőrzés földrajzi területének 2011 után történő kibővítése nem volt olyan jellegű, hogy elhárítsa a Bizottság által a 2009 és 2011 közötti években végzett ellenőrzések vonatkozásában támasztott komoly és észszerű kétségeket, amelyek következésképpen kockázatot jelentettek az alapok számára.
52      A fenti megfontolásokra tekintettel az első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A második jogalapról
53      Magyarország azt állítja, hogy a Bizottság megsértette az 1782/2003 rendelet 5. cikkét és IV. mellékletét a „táj jellegzetességeinek megtartása” követelményt illetően.
54      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a jelen esetben a Bizottság azt rótta fel Magyarországnak, hogy nem tartotta tiszteletben a 2008. és 2009. igénylési év vonatkozásában az 1782/2003 rendelet 5. cikkében a helyes mezőgazdasági és ökológiai állapotra vonatkozó előírásokkal kapcsolatos kötelezettségeit, mivel Magyarország indokolás nélkül elmulasztotta meghatározni az említett rendelet IV. melléklete által meghatározott keret alapján „a környezet megőrzésének minimális szintje” tárgykörhöz kapcsolódó minimumkövetelményeket és különösen az ehhez kapcsolódó, a táj jellegzetességeinek megtartását célzó kritériumot.
A felek érvei
55      Magyarország lényegében úgy érvel, hogy a Bizottság tévesen értelmezte a szóban forgó rendelkezéseket, amennyiben megállapította, hogy a HMKÁ‑ra vonatkozó, az 1782/2003 rendelet IV. mellékletében előírt JFGK‑nak való megfelelés érdekében az ugyanezen mellékletben szereplő valamennyi területen – és különösen a „táj jellegzetességeinek megtartására” kötelező rendelkezést illetően – nemzeti előírásokat kellett volna bevezetni. Állítja, hogy mindenesetre a magyar nemzeti előírások célja az volt, hogy valamennyi, a mellékletben felsorolt tárgykört lefedjék.
56      A Bizottság vitatja a második jogalap megalapozottságát, és különösen az 1782/2003 rendelet IV. mellékletében említett tárgykörök és szabályok kötelező jellegére hivatkozik, miközben megállapítja, hogy Magyarország elismeri, hogy nemzeti jogszabályaiba nem vezette be a „környezet megőrzésének minimális szintje” tárgykörét, és különösen a táj jellegzetességei megtartásának a fenti tárgykörhöz kapcsolódó kritériumát. Fenntartja következésképpen, hogy 2008‑ban és 2009‑ben az alapokat fenyegető kockázat keletkezett.
A Törvényszék álláspontja
57      Az 1782/2003 rendelet 5. cikke előírja, hogy a tagállamok biztosítják valamennyi mezőgazdasági földterület, különösen a termelésből kivont termőterületek HMKÁ szerinti fenntartását. Ugyanezen cikk előírja e tekintetben, hogy a tagállamok a IV. mellékletben kialakított keret alapján nemzeti vagy regionális szinten meghatározzák a HMKÁ‑ra vonatkozó minimumkövetelményeket, figyelembe véve az érintett területek egyedi sajátosságait.
58      Az 1782/2003 rendelet IV. melléklete előírja egyrészt a környezetmegőrzés minimális szintje biztosításának és az élőhelyek károsítása elkerülésének szükségességét, másrészt pedig, hogy az elfogadandó nemzeti előírások célja különösen a táj jellegzetességeinek megtartása az érintett területeken. Így az említett rendelet 5. cikkében érintett, és e mellékletben előírt HMKÁ‑ra vonatkozó kötelezettségek előírják, hogy minden közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles betartani bizonyos kötelezettségeket, többek között a táj jellegzetességeinek megtartására irányuló kötelezettséget a környezet megőrzése minimális szintjének biztosítására irányuló követelmény keretében.
59      Magyarország nem vitatja a tagállamoknak az 1782/2003 rendelet 5. cikkéből és IV. mellékletéből eredő, arra irányuló kötelezettségét, hogy nemzeti előírásokat vezessenek be a „környezet megőrzésének minimális szintjére” irányuló követelmények címén, amelyek célja többek között a táj jellegzetességeinek megtartása. Egyszerűen azt állítja, hogy az említett rendelet nem kötelezte az említett mellékletben szereplő minden egyes előírásnak megfelelő belső előírás bevezetésére.
60      Magyarország ezen összefüggésben azt állítja, hogy a 73/2009 rendelet által az 1782/2003 rendelethez viszonyítva nyújtott pontosítások a HMKÁ‑ra vonatkozó mindegyik terület tekintetében bevezetendő nemzeti előírásokat illetően bizonyítják, hogy az utóbbi rendelet nem tartalmazott az említett előírások bevezetésére irányuló teljes körű és abszolút kötelezettséget.
61      E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy a 73/2009 rendelet 149. cikke szerint e rendelet 2009. február 1‑jén lépett hatályba és 2009. január 1‑jétől alkalmazandó. Ugyanezen cikk harmadik bekezdésének b) pontja szerint „az élőhelyek létesítésére és/vagy megőrzésére, a víz öntözési célú felhasználására vonatkozó engedélyezési eljárások betartására, valamint a táj jellegzetességeinek meghatározására vonatkozó, a III. mellékletben foglalt előírásokat azonban 2010. január 1‑jétől kell alkalmazni”. Ebből következik, hogy e rendelet nem alkalmazandó a jelen jogalap által kizárólagosan érintett 2008. és 2009. évre.
62      Meg kell állapítani, hogy az 1782/2003 rendelet IV. mellékletében szereplő, „a táj jellegzetességeire” vonatkozó előírásra hivatkozó szöveget az 1782/2003 rendeletet hatályon kívül helyező 73/2009 rendelet III. melléklete módosította (lásd a fenti 2. pontot). Az 1782/2003 rendelet IV. melléklete szerint a környezetmegőrzés minimális szintjének biztosítása érdekében elfogadandó nemzeti előírások célja többek között „a táj jellegzetességeinek megtartása, beleértve adott esetben az olajfák kivágásának megtiltását”, míg a 73/2009 rendelet III. mellékletében szereplő megfelelő rendelkezés az alábbiak szerint szól: „[a] táj jellegzetességeinek megtartása, beleértve adott esetben a sövényeket, a tavakat, az árkokat, a fasorokat, a facsoportokat, a szórványfákat és a táblaszegélyeket”.
63      E módosításból kitűnik ugyan, hogy a 73/2009 rendelet pontosította a „táj jellegzetességeinek megtartására” irányuló követelményt, az említett követelményt azonban már az 1782/2003 rendelet is előírta, ennélfogva az a tagállamokra nézve kötelező volt az utóbbi rendelet hatálya alatti időszakban. Az 1782/2003 rendelet IV. mellékletével összefüggésben értelmezett ugyanezen rendelet 5. cikke (1) bekezdésének mind a szó szerinti értelmezéséből, mind pedig a kontextuális és a teleologikus, valamint a történeti értelmezéséből következik ugyanis hogy e rendelkezés kötelezte a tagállamokat „a táj jellegzetességei megtartása” című előírás végrehajtására, és hogy ebben az összefüggésben a Bizottság nem köteles elfogadni az e kötelezettségtől való eltérés tekintetében a tagállamok által előterjesztett indokolást (lásd ebben az értelemben: 2016. július 14‑i Lettország kontra Bizottság ítélet, T‑661/14, EU:T:2016:412, 49., 51., 56., 61., 62., 64. és 65. pont).
64      Következésképpen a tagállamok már az 1782/2003 rendelet alkalmazási időszaka alatt kötelesek voltak az e rendelet IV. melléklete által megállapított keretek alapján meghatározni a HMKÁ‑ra vonatkozó minimális követelményeket a táj jellegzetességeinek megtartását illetően, beleértve adott esetben az olajfák kivágásának megtiltását.
65      Ebből következik, hogy Magyarországnak a fenti 53. pontban összefoglalt érvét el kell utasítani.
66      Magyarország azt állítja, hogy mindenesetre a magyar nemzeti előírások, azaz az egyszerűsített területalapú támogatások és a vidékfejlesztési támogatások igényléséhez teljesítendő „Helyes mezőgazdasági és környezeti állapot”, illetve a „Helyes Gazdálkodási Gyakorlat feltételrendszerének meghatározásáról szóló 4/2004. (I. 13.) FVM rendelet (Magyar Közlöny 2004/4 [I. 13.]; a továbbiakban: 4/2004. sz. rendelet) célja az volt, hogy lefedje az 1782/2003 rendelet IV. mellékletében szereplő valamennyi tárgykört. A válaszban megerősíti továbbá, hogy a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (Magyar Közlöny 1996/53 [VII. 3.]) a táj jellegzetességeinek megtartását szabályozó rendelkezéseket tartalmaz.
67      Mindazonáltal anélkül, hogy szükséges lenne ezen érvek elfogadhatóságát megítélni, a Törvényszék megállapítja, hogy Magyarország még a tárgyaláson sem bizonyítja és magyarázattal sem szolgál azon állítása alátámasztására, hogy a 4/2004. sz. rendeletében foglalt nemzeti előírások célja, hogy lefedjék az 1782/2003 rendelet IV. mellékletében szereplő valamennyi tárgykört. Ugyanígy Magyarország nem nyújtotta be sem a 4/2004. sz. rendelet, sem pedig a táj jellegzetességeinek megtartására vonatkozó rendelkezéseket tartalmazó, a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény szövegét.
68      A fenti megfontolásokra tekintettel a második jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A harmadik jogalapról
69      Magyarország úgy érvel, hogy a Bizottság megsértette a 73/2009 rendeletnek a 91/676 irányelv egyes rendelkezéseivel összefüggésben értelmezett 4. és 5. cikkét és a II. mellékletét, ami a nitrátokkal veszélyeztetett területeken a mezőgazdasági forrásokból származó nitrátok által okozott vagy indukált vízszennyezés csökkentésének vagy megelőzésének követelményét illeti.
A felek érvei
70      Magyarország úgy érvel, hogy a JFGK 4 tiszteletben tartásának ellenőrzésére irányuló helyszíni ellenőrzések kellően hatékonyak voltak és két részből álltak. Egyrészt a helyszíni ellenőrzés tárgyát képező minden gazdálkodó esetében módszeresen tanulmányozták a trágyázási, a legeltetési nyilvántartást vagy parcellaművelési adatokat annak ellenőrzése érdekében, hogy e nyilvántartások szerint a kijuttatott szerves trágya nitrogénhatóanyag‑mennyisége meghaladta‑e a megengedett határértékeket. Másrészt az ellenőr két esetben újabb számítást végzett el, azaz ha a gazdasági nyilvántartások azt jelezték, hogy meghaladták az említett megengedett mennyiségeket, vagy ha első ránézésre nem is került sor ilyen túllépésre, az ellenőr kételkedett a gazdálkodó által elvégzett számításokban.
71      Következésképpen Magyarország szerint, bár igaz, hogy a helyszíni ellenőrzések a gazdálkodó nyilvántartásában foglalt adatokon alapultak, az is igaz, hogy ugyanezen nyilvántartás ellenőrzésére rendszeresen sor került annak felülvizsgálata érdekében, hogy a kijuttatott szerves trágya nitrogénhatóanyag‑mennyisége meghaladta‑e a megengedett határértékeket. Az ellenőrök minden egyes esetben megvizsgálták a gazdálkodó nyilvántartásaiban foglalt adatokat, még ha csupán a fenti 70. pontban említett két esetben került is csak sor új számításra.
72      A Bizottság vitatja a harmadik jogalap megalapozottságát, és megállapítja, hogy hogy 2009‑ben és 2010‑ben kockázatot keletkeztettek az alapok számára. Vitatja továbbá a Magyarország által alkalmazott rendszer hatékonyságát, és úgy véli, hogy a 73/2009 rendelet 22. cikkében és a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1122/2009/EK bizottsági rendeletben (HL 2009. L 316., 65. o.) foglalt követelményeknek való megfelelés érdekében a helyszíni ellenőrzéseknek minden esetben tartalmazniuk kellett a nitrogén pontos mennyiségének az ellenőrök által elvégzett számítások révén történő ellenőrzését.
A Törvényszék álláspontja
73      A jelen jogalap annak kérdését veti fel, hogy a Magyarország által annak érdekében elvégzett ellenőrzések, hogy a mezőgazdasági üzemek tiszteletben tartsák a 91/676 irányelv 4. és 5. cikkéből eredő kötelezettségeket, mennyiben feleltek meg a 73/2009 és az 1122/2009 rendelet követelményeinek.
74      A 73/2009 rendelet 22. cikkéből, valamint az 1122/2009 rendelet 26. cikkének (1) bekezdéséből és 53. cikkének (1) bekezdéséből következik, hogy a helyszíni ellenőrzések célja a támogatási feltételeknek, valamint a kölcsönös megfeleltetés vonatkozásában alkalmazandó követelményeknek és előírásoknak való megfelelés hatékony ellenőrzése, és hogy az ellenőrzések során az ellenőrző hatóságnak meg kell arról bizonyosodnia, hogy a kiválasztott összes mezőgazdasági termelő ellenőrzésére sor kerüljön a hatáskörébe tartozó követelményeknek és előírásoknak való megfelelésük tekintetében.
75      Egyébiránt a 91/676 irányelv 4. cikkének célja, hogy általános szintű szennyezés elleni védelmet biztosítson. Előírja többek között, hogy a tagállamok a helyes mezőgazdasági gyakorlatról egy szabályzatot vagy szabályzatokat hoznak létre, amelyet (amelyeket) a gazdák önkéntes alapon alkalmaznak, és ahol szükséges, létrehoznak egy, a gazdák képzéséről és tájékoztatásáról is rendelkezéseket magában foglaló programot a helyes mezőgazdasági gyakorlat alkalmazásának elősegítésére.
76      A 91/676 irányelv 5. cikke előírja, hogy a tagállamok cselekvési programokat alkotnak a kijelölt veszélyeztetett területek tekintetében. E rendelkezés (4) bekezdése értelmében a cselekvési programok az említett irányelv III. mellékletében foglalt intézkedéseket tartalmazzák, valamint a tagállamok által az ezen irányelv 4. cikkének megfelelően létrehozott helyes mezőgazdasági gyakorlatra vonatkozó szabályzatokban előírt intézkedéseket, kivéve amelyek helyébe az ugyanezen irányelv III. mellékletében említett intézkedések léptek.
77      A 91/676 irányelv 5. cikkének (6) bekezdése szerint a tagállamok megfelelő ellenőrzési programokat dolgoznak ki és hajtanak végre a cselekvési programok hatékonyságának felmérésére. Ugyanezen cikk előírja, hogy „[az említett cikket] az országuk teljes területén alkalmazó tagállamok folyamatosan ellenőrzik a vizek (felszíni és felszín alatti vizek) nitráttartalmát olyan megválasztott mérési pontokon, melyek lehetővé teszik a mezőgazdasági forrásokból származó nitrátszennyezés mértékének megállapítását”.
78      A 91/676 irányelv III. melléklete a cselekvési programokba foglalandó intézkedéseket illetően a 2. pontjában előírja, hogy ezen intézkedések „biztosítják, hogy minden gazdaságban vagy állattartó telepen az egy évben a földeken felhasznált szerves trágya mennyisége, beleértve a maguk az állatok révén odakerülő trágyát is, ne haladjon meg bizonyos hektáronkénti mennyiséget”, és hogy „[e] mennyiség […] a 170 kg N‑t tartalmazó trágya mennyisége”.
79      A megtámadott határozat jelen jogalap keretében vitatott része a Bizottság által 2013. július 18‑án Magyarországnak küldött levélben és a Bizottság által 2014. április 24‑én Magyarországnak küldött összefoglaló jelentésben foglalt magyarázatokon alapul. E két dokumentumban a Bizottság megállapította, hogy a Magyarország által elvégzett ellenőrzések nem voltak kielégítőek, mivel az ellenőrök nem ellenőrizték minden esetben a gazdálkodási gyakorlatnak a hektáronként 170 kg nitrogén határra vonatkozó, a fenti 78. pontban foglalt korláttal fennálló összhangját. E két dokumentumból kitűnik, hogy a számításokra – Magyarországon – nem akkor került ugyanis sor, amikor megállapításra került, hogy a hektáronkénti nitrogénmennyiség kisebb volt az említett engedélyezett határértéknél, és hogy ugyanezen számításokat csak akkor ellenőrizték, amikor a hektáronkénti nitrogénmennyiség közeledett e határértékhez vagy meghaladta azt.
80      Magyarország – a Bizottság által nem vitatottan – megerősíti, hogy az ellenőrök ugyanezen szóban forgó években minden helyszíni ellenőrzés tárgyát képező mezőgazdasági üzem esetében módszeresen tanulmányozták a trágyázási, a legeltetési nyilvántartást, valamint a parcellaművelési adatokat. Magyarország pontosítja, hogy az ellenőrök az ellenőrzés során nem szorítkoztak szemrevételezésre, hanem azt vizsgálatokra alapították, és a fenti 70. pontban leírt két esetben az új számításokból és a gazdasági nyilvántartásokban foglalt adatokon alapuló technikai megállapításokból indultak ki.
81      A Bizottság az ellenőrző hatóságok – Magyarország által a tárgyaláson hangsúlyozott – szakmai hozzáértésének megkérdőjelezése nélkül megállapítja, hogy a nitrogén hektáronkénti pontos mennyiségét minden esetben ellenőrizni kellett volna a magyar hatóságok által az érintett gazdaságban rendelkezésre álló dokumentumok – mint például számlák – alapján elvégzett új számításokkal, amint azt a tárgyaláson első alkalommal előadta. Egyébiránt – Magyarország által e tekintetben nem vitatottan – megerősíti, hogy a magyar hatóságok 2011‑től módosították az ellenőrzésekre vonatkozó nemzeti utasításokat, így az ellenőrök minden esetben számításokkal voltak kötelesek ellenőrizni a nitrogén pontos mennyiségét. Emiatt a kockázat korlátozott volt a 2009. és 2010. igénylési év vonatkozásában. A tárgyalás során Magyarország megerősítette, hogy 2011 óta a hatóságai ugyanis általánosabb – azonban nem a számlákon, hanem kizárólag a gazdálkodó nyilvántartásán alapuló – számításokat végeztek el. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem támasztotta alá érvelését annak bizonyítása érdekében, hogy mennyiben voltak minden esetben szükségesek a nitrogén pontos mennyiségére vonatkozó új számítások – különösen ha e mennyiség jelentősen alacsonyabb volt az engedélyezett legnagyobb mennyiségnél – a 73/2009 rendelet 22. cikke (1) bekezdésének, valamint az 1122/2009 rendelet 26. cikke (1) bekezdésének és 53. cikke (1) bekezdésének tiszteletben tartása érdekében.
82      A Bizottság állításával ellentétben ugyanis a Magyarország által bevezetett rendszer keretében a JFGK 4 tiszteletben tartására vonatkozó adatokat módszeresen ellenőrizték minden mezőgazdasági üzemben a helyszíni ellenőrzések során. Ezen ellenőrzés egy új számítást is magában foglalt, a fenti 70. pontban említett két helyzetben, azaz ha a gazdasági nyilvántartások azt jelezték, hogy meghaladták az említett hektáronként megengedett nitrogén mennyiségét, vagy ha első ránézésre nem is került sor ilyen túllépésre, az ellenőr kételkedett a gazdálkodó által elvégzett számításokban.
83      Nem vitatott, hogy egy részletesebb ellenőrzés, mint amelyet a Bizottság javasol, első ránézésre esetleg magasabb védelmet nyújthatna a szabálytalanságokkal szemben.
84      Mindazonáltal először is emlékeztetni kell arra, hogy az ilyen részletesebb ellenőrzést konkrétan nem követeli meg az alkalmazandó szabályozás. Az egyetlen követelmény ugyanis az, amely a 73/2009 rendelet 22. cikkének (1) bekezdéséből, valamint az 1122/2009 rendelet 26. cikkének (1) bekezdéséből és 53. cikkének (1) bekezdéséből következik, hogy biztosítsák a támogatási feltételeknek, valamint a kölcsönös megfeleltetés vonatkozásában alkalmazandó követelményeknek és előírásoknak való megfelelés hatékony ellenőrzését. Ezen összefüggésben a tagállamokat főszabály szerint mérlegelési jogkör illeti meg a kedvezményezettek különböző kötelezettségvállalásainak és kötelezettségeinek ellenőrzését lehetővé tevő kritériumok, módszerek és eszközök megállapítása vonatkozásában annak érdekében, hogy biztosítsák a támogatási feltételek tiszteletben tartásának hatékony ellenőrzését (lásd ebben az értelemben analógia útján: 2015. február 26‑i Litvánia kontra Bizottság ítélet, T‑365/13, EU:T:2015:113, 28. pont). Egyébiránt az ilyen részletesebb ellenőrzés az ellenőrzött gazdaság nyilvántartása trágyázásra vonatkozó minden adatának új kiszámításával járna. A módszeresen történő új számítás követelménye azzal a következménnyel járna, hogy jelentős adminisztratív többletterhet róna az érintett tagállam ellenőrzési hatóságaira. E tekintetben meg kell állapítani, hogy ami a JFGK 4 tiszteletben tartását illeti, Magyarország 2009‑ben 1453 mezőgazdasági üzemet, 2010‑ben pedig 1932 mezőgazdasági üzemet ellenőrzött.
85      Ennélfogva a fenti 21–24. pontban felidézett elvekre tekintettel meg kell állapítani, hogy semmi sem utal arra, hogy a Magyarország által a vitatott időszakban bevezetett ellenőrzési rendszer nem tette lehetővé a támogatási feltételek, valamint a JFGK 4 által előírt vonatkozó követelmények és előírások hatékony ellenőrzését, és így nem felelt meg az 1122/2009 rendelet 26. cikke (1) bekezdése és 53. cikke (1) bekezdése követelményeinek.
86      A fenti megfontolásokra tekintettel helyt kell adni a harmadik jogalapnak, és meg kell semmisíteni a megtámadott határozatot, amennyiben a Bizottság a Magyarország által – a 91/676 irányelv 4. és 5. cikkéből eredő kötelezettségek mezőgazdasági üzemek által történő tiszteletben tartásának biztosítása érdekében – végzett ellenőrzések 73/2009 és 1122/2009 rendelet követelményeinek való meg nem felelésére alapítva alkalmazott pénzügyi korrekciót.
A negyedik jogalapról
87      Magyarország azzal érvel, hogy a Bizottság megsértette a 73/2009 rendelet 4. és 5. cikkét és 23. cikkének (1) bekezdését, valamint a II. mellékletét, amely az e rendelkezések és a szarvasmarhák azonosítási és nyilvántartási rendszerének létrehozásáról, továbbá a marhahús és marhahústermékek címkézéséről, valamint a 820/97/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2000. július 17‑i 1760/2000 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2000. L 204., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 30. kötet, 248. o.) 4. és 7. cikkében előírt, a szarvasmarhák azonosítására és nyilvántartására irányuló kötelezettségre vonatkozó egyes rendelkezések tiszteletben tartására irányuló JFGK 7 keretében az említett melléklet hatályára vonatkozik.
A felek érvei
88      Magyarország megkérdőjelezi a 73/2009 rendelet 23. cikke (1) bekezdésének Bizottság által történő értelmezését. Lényegében úgy véli, hogy még ha az utóbbi rendelkezés azt jelenti is, hogy a támogatásban részesülő gazdálkodó az év során mindenkor köteles eleget tenni JFGK‑knak, a jelen esetben a JFGK 7‑nek, az nem jelenti azt, hogy a hatóságok az év során mindenkor kötelesek bizonyítani, hogy a gazdálkodó tiszteletben tartja a JFGK‑kat.
89      Magyarország előadja, hogy miként teljesíti a JFGK 7 ellenőrzését. Először is ezen ellenőrzésre az „I & R System” elnevezésű adminisztratív ellenőrzési rendszer segítségével, valamint az „ENAR” elnevezésű számítógépes adatbázis felhasználásával került sor. Ezen adatbázist naprakészen tartják, és ily módon az ellenőrzési garnitúra mindig az aktuális állapotnak megfelelő adatokat tartalmazza. Másodszor, az említett ellenőrzési garnitúra egyik részét, amelyre a JFGK 7 tiszteletben tartásával kapcsolatos helyszíni ellenőrzés során van szükség, az egyedleltár alkotja, amely felsorolja az adatbázisban az ellenőrzött gazdálkodó vonatkozásában nyilvántartott egyedeket. A JFGK 7 tiszteletben tartásával kapcsolatos helyszíni ellenőrzés egyébiránt abban áll, hogy az említett leltáron megjelenített adatokat hasonlítják össze az állomány‑nyilvántartással, illetve a tényleges állománnyal. Harmadszor, mivel e leltár az ugyanezen dokumentum informatikai generálásának megfelelő pillanatban létrehozott adatokat jeleníti meg, a helyszíni ellenőrzés időpontjára – a JFGK 7 tiszteletben tartása kapcsán – már korrigált, (az ugyanezen leltárhoz képest) késedelmes helyesbítő bejelentések azon nem kerülnek feltüntetésre. Magyarország azonban azt állítja, hogy a szóban forgó adatbázis e bejelentéseket is nyilvántartja, és hogy a korrigált adatok az ügyfél, az állattartó vagy a gazdálkodó ellenőrzött gazdasága vonatkozásában lekérdezhetők.
90      A Bizottság vitatja a negyedik jogalap megalapozottságát, és azt állítja, hogy az alapok szempontjából kockázatot jelent, hogy a vizsgált időszakban a magyar hatóságok által bevezetett eljárásban nem tekintették meg nem felelésnek a szarvasmarhák száma gazdálkodó általi, határidőben történő bejelentésének elmaradását. A Bizottság szerint a kölcsönös megfeleltetés szempontjából meg nem felelésnek kell tekinteni minden olyan bejelentést, amely a vonatkozó évben határidőn túl érkezett az adatbázisba. Azt állítja, hogy a helyszíni ellenőrzések alkalmával valamennyi kései bejelentést meg kell állapítani, és értékelni kell azokat a meg nem felelés mértéke, súlyossága és fennállásának tartóssága szerint, abban az esetben is, ha már sor került a hiány pótlására. A Bizottság szerint a jogszabályokból nem következik, hogy az ellenőrző látogatás csupán a látogatás időpontjában és helyszínén található meg nem felelések feltárására irányul. Ennélfogva megállapítja, hogy az alapokat fenyegető kockázat keletkezett a 2009 és 2011 közötti évek vonatkozásában.
A Törvényszék álláspontja
91      Az 1760/2000 rendelet 4. cikke előírta az érintett időszakban – azaz 2009 és 2011 között – hatályos változatában, hogy minden szarvasmarhát, amely 1997. december 31. után született, vagy amelyet 1998. január 1. után kívánnak Közösségen belüli kereskedelmi forgalomba hozni, az illetékes hatóság által jóváhagyott füljelzővel kell megjelölni, mindkét fülén. Ugyanezen rendelet 7. cikke a maga részéről a szarvasmarhatartókat – a szállítók kivételével – terhelő kötelezettségeket írt elő az állatok nyilvántartását illetően, valamint a szarvasmarhatartókat terhelő azon kötelezettségeket, hogy az illetékes hatóságnak kérésre jelentsenek be az állatokra vonatkozó egyes adatokat.
92      A jelen jogalap keretében Magyarország nem vitatja a Bizottság azon megállapítását, amely szerint a szarvasmarhák nyilvántartásának kiigazítására – a JFGK 7 tekintetében a 760/2000 rendelet 4. és 5. cikkéből eredő kötelezettségei keretében – irányuló bejelentéseket nem tekintette meg nem felelőnek a késedelmes bejelentés ellenére.
93      E tekintetben először is világosan kitűnik a 73/2009 rendelet 23. cikkének (1) bekezdéséből, hogy a gazdálkodónak nyújtott támogatást csökkenteni kell, vagy ki kell őt zárni, ha a szóban forgó naptári évben bármikor nem teljesíti a JFGK‑kat.
94      Egyébiránt, amint azt Magyarország állítja, nem tűnik ki a 73/2009 rendelet 23. cikkének (1) bekezdéséből, valamint az 1122/2009 rendelet 53. cikkének (3) bekezdéséből, hogy a nemzeti hatóságoknak az évben bármikor tudniuk kell bizonyítani, hogy teljesíti a JFGK‑kat a gazdálkodó.
95      Mindazonáltal, amint azt a Bizottság helyesen állítja, ez nem jelenti azt, hogy ha a helyszíni ellenőrzés során kései bejelentést állapítanak meg a JFGK 7 tiszteletben tartása vonatkozásában, az ilyen kései bejelentés nem tekinthető meg nem felelésnek, ha a helyzet már orvoslásra került.
96      E tekintetben meg kell állapítani, hogy az 1122/2009 rendelet 53. cikkének (3) bekezdése pontosítja, hogy a helyszíni ellenőrzések a követelményeknek és előírásoknak való megfelelés ellenőrzéséből állnak, amelyek e látogatás idején ellenőrizhetők abból a célból, hogy feltárják a szóban forgó követelményeknek és előírásoknak való esetleges meg nem felelést.
97      Egyébiránt a fenti 25. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból következik, hogy amikor valamely rendelet egyedi ellenőrzési intézkedéseket ír elő, a tagállamok anélkül kötelesek azt alkalmazni, hogy szükség lenne azon feltételezés megalapozottságának értékelésére, amely szerint egy eltérő ellenőrzési rendszer hatékonyabb lenne.
98      Következésképpen, amennyiben valamely helyszíni ellenőrzés során megállapításra kerül, mint a jelen esetben, hogy a gazdálkodó késedelmesen nyújtott be – az ezen ellenőrzés során ellenőrzött időszak egy időpontjában – a JFGK 7 teljesítésére vonatkozó valamely nyilatkozatot, az ilyen kései benyújtás meg nem felelésként kezelendő akkor is, ha – időközben, a helyszíni ellenőrzést megelőzően – a helyzet már orvoslásra került.
99      E körülmények között, mivel Magyarország az ilyen kései bejelentéseket nem kezelte meg nem felelésként, a Bizottság a megtámadott határozatban nem sértette meg a 73/2009 rendelet 23. cikke (1) bekezdésének és az 1122/2009 rendelet 53. cikke (3) bekezdésének rendelkezéseit.
100    A fenti megfontolások alapján a negyedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az ötödik jogalapról
101    A Bizottság azt rója fel Magyarországnak, hogy megsértette a 73/2009 rendelet 24. cikkének (2) bekezdését, amikor az említett rendelkezés szerinti „kisebb jelentőségű” meg nem felelések esetei vonatkozásában olyan toleranciapolitikát alkalmazott a JFGK 6–8 vonatkozásában, amely nem járt szankciókkal, és amely nem vette figyelembe az e rendeletben érintett köz‑ és állategészségügyi szempontokat.
A felek érvei
102    Magyarország azt állítja, hogy noha igaz, hogy az 1122/2009 bizottsági rendelet 52. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja, hogy a követelményeknek és előírásoknak való megfelelést a vonatkozó követelményre vagy előírásra alkalmazandó jogszabályban meghatározott módon kell megállapítani, ugyanezen cikk azt is kimondja, hogy ha jogszabály e megállapítás módjáról nem rendelkezik, az az illetékes ellenőrző hatóság által meghatározott megfelelő módon történhet.
103    E tekintetben Magyarország több jogszabályra utal, úgymint a JFGK 6 tekintetében a sertések azonosításáról és nyilvántartásáról szóló, 2008. július 15‑i 2008/71/EK tanácsi irányelvre (HL 2008. L 213., 31. o.); a JFGK 7 tekintetében az 1760/2000 rendeletre és végrehajtási rendeleteire; a JFGK 8 tekintetében a juh‑ és kecskefélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének létrehozásáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet, továbbá a 92/102/EGK és a 64/432/EGK irányelv módosításáról szóló, 2003. december 17‑i 21/2004/EK tanácsi rendeletre (HL 2004. L 5., 8. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 42. kötet, 56. o.).
104    Magyarország különösen az alábbi jogszabályokra és cikkekre hivatkozik:
–        a 820/97/EK tanácsi rendeletnek a szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének keretében minimálisan alkalmazandó közigazgatási szankciók tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1998. február 27‑i 494/98/EK bizottsági rendelet (HL 1998. L 60., 78. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 46. kötet, 12. o.), és pontosabban annak 1. és 2. cikke;
–        az 1760/2000/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének keretében végrehajtandó minimális szintű ellenőrzések tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2003. június 23‑i 1082/2003/EK bizottsági rendelet (HL 2003. L 156., 9. o.) és pontosabban annak 3. cikke;
105    Magyarország szerint a 494/98 rendeletből kitűnik, hogy bizonyos hibák csak akkor minősülnek meg nem felelésnek, ha az előírások megsértése a tenyészet szintjén meghalad bizonyos százalékot vagy darabszámot, és csak teljes mértékű meg nem felelés esetén. Állítja továbbá, hogy az 1082/2003 rendelet kimondja, hogy a reprezentatív minta alapján történő ellenőrzés rendszere esetén bizonyos hibaarány alatt nem állapítható meg a meg nem felelés.
106    Magyarország megjegyzi, amint a Bizottság is állítja, hogy ha a legkisebb hiba vagy hiányosság megléte esetén már meg nem felelésről van szó, a mintavételes módszerrel történő ellenőrzésnek nem lenne értelme, hiszen 100%‑ban megbízható ellenőrzés csak akkor kivitelezhető, ha minden egyes állat vizsgálatára sor kerül.
107    Magyarország arra következtet, hogy a vizsgált szakterület sajátosságaiból fakadóan bizonyos jogszabályi követelmények és előírások teljesülésének egzakt, illetve direkt módon történő leellenőrzése a gyakorlatban nehezen kivitelezhető, amely okból az ellenőrző hatóság egyrészről bizonyos területeken, a követelményeknek való megfelelés ellenőrző kérdéseinek kidolgozásakor meg nem felelési küszöböket határozott meg, másrészt indirekt ellenőrzési módszereket alkalmazott, amelynek során a követelmény betartását egyes esetekben becsült értékeket alapul véve ellenőrizte.
108    A Bizottság azért állapított meg hiányosságot a magyar szabályozással kapcsolatban, mert a 73/2009 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése szerinti „kisebb jelentőségű meg nem felelések” esetében Magyarország tűréshatárt alkalmazott, amely fogalmat a rendelet nem ismeri és nem írja elő. A Bizottság szerint ezen álláspont arra vezette Magyarországot, hogy ne állapítsa meg a meg nem felelést, és következésképpen ne alkalmazzon szankciókat. Megállapítja továbbá, hogy Magyarország nem vette figyelembe az ugyanebben a rendelkezésben előírt köz‑ és állategészségügyi szempontokat. Álláspontja szerint az alapokat fenyegető kockázat keletkezett a 2009 és 2011 közötti évek vonatkozásában.
109    A Bizottság úgy véli, hogy a Magyarország által idézett jogszabályok, azaz a 494/98 és az 1082/2003 rendelet, csupán a szankció mértékére, és nem a meg nem felelés megállapításának elhagyására vonatkoznak.
110    A Bizottság vitatja Magyarország azon állítását is, amely szerint az álláspontja értelmetlenné teszi a mintavételi rendszer alapján végzett ellenőrzést, mivel 100%‑osan megbízható ellenőrzés csak úgy végezhető, ha minden egyes állatot ellenőriznek. A Bizottság azt a választ adja, hogy Magyarország téves logikát alkalmaz, amely összekeveri a felfedezés valószínűségét a már észlelt meg nem felelések megállapításával.
111    A Bizottság Magyarország azon érvelését is elutasítja, amely az egzakt ellenőrizhetőség hiányára és a direkt ellenőrzési módszer helyett az indirekt ellenőrzési módszer lehetőségére vonatkozik. A Bizottság úgy véli, hogy e gondolatmenet téves előfeltevésen alapul, mivel még ha nem is lehetséges a meg nem felelési esetek összességének az egyik vagy másik módszerrel történő felderítése, a megállapított meg nem felelések figyelmen kívül hagyása nem igazolt.
A Törvényszék álláspontja
112    A 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy kellően indokolt esetekben a tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmaznak csökkentést, amennyiben az előírások megsértése – súlyossága, mértéke, valamint fennállásának tartóssága alapján – kisebb jelentőségűnek minősül. Ugyanezen rendelkezés mindazonáltal hozzáteszi, hogy az előírások megsértésének azon esetei azonban, amelyek közvetlen veszélyt jelentenek a köz‑ vagy állategészségügy szempontjából, nem tekinthetők kisebb jelentőségűnek.
113    A jelen esetben Magyarország megerősíti, hogy a JFGK megfelelőségi szempontjainak meghatározása során meg nem felelési küszöböket fogalmazott meg a JFGK 6, 7 és 8 bizonyos követelményei vonatkozásában, amelyek alatt nem állt fenn a „meg nem felelés”.
114    Magyarország e gyakorlata, amely hasonló a Törvényszék által az uniós szabályozással nem összeegyeztethetőnek ítélt gyakorlathoz (2015. november 12‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, T‑255/13, nem tették közzé, EU:T:2015:838, 115. és 119. pont), ellentétes a 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének második albekezdésével két ok miatt.
115    Először is a 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy valamely előírás megsértése kisebb jelentőségűnek minősítéséhez a tagállamok figyelembe veszik annak súlyosságát, mértékét és fennállásának tartósságát. Ebből következik, hogy az előírások kisebb jelentőségű megsértésének való minősüléshez nem elegendő, hogy az adott sérelem nem halad meg bizonyos előre meghatározott küszöböt, mivel e rendelkezés előírja mindenesetre, hogy a tagállam értékeli annak súlyosságát, mértékét és fennállásának tartósságát, mégpedig az említett küszöb át nem lépésétől függetlenül.
116    A Magyarország által bevezetett rendszer az előírások minden olyan megsértését kisebb jelentőségűnek minősíti, amely bizonyos küszöb alatt helyezkedik el, anélkül hogy e sérelem súlyosságát, mértékét és fennállásának tartósságát elemezné. Következésképpen a 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének második albekezdésében előírtakkal ellentétben a Magyarország által bevezetett e rendszerben nem alkalmazzák a pénzügyi hozzájárulás csökkentését az előírások kisebb jelentőségű megsértése esetében, ideértve a tartós eseteket is, jóllehet az említett rendelkezés előírja, hogy a tartós jellegű sérelmet figyelembe kell venni annak értékelésekor, hogy kisebb jellegű volt‑e az előírások megsértése.
117    Másodszor a 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének második albekezdése előírja továbbá, hogy az előírások megsértésének azon esetei azonban, amelyek közvetlen veszélyt jelentenek a köz‑ vagy állategészségügy szempontjából, nem tekinthetők kisebb jelentőségűnek.
118    Márpedig a Magyarország által alkalmazott rendszer előírja, hogy az előírások egyetlen kisebb jelentőségű megsértése sem jár szankció alkalmazásával. Következésképpen e rendszerben az előírások kisebb jelentőségű megsértésének megítélése a köz‑ vagy állategészségügy szempontjából esetlegesen fennálló közvetlen veszély értékelése nélkül történik meg, a 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének második albekezdésében előírtakkal ellentétben.
119    Egyébiránt ugyanezen indokolást kell követni Magyarország azon érve tekintetében, amely szerint az 1122/2009 rendelet 52. cikkének (1) és (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy ha az érintett követelményekre vagy előírásokra vonatkozó jogszabály a megállapítás módjáról nem rendelkezik, az az illetékes ellenőrző hatóság által meghatározott megfelelő módon történhet, ami lehetővé teszi annak megállapítását, hogy e jogszabály alapján bizonyos hibák csak akkor minősülnek meg nem felelési esetnek, ha meghaladnak bizonyos küszöböt.
120    Az 1122/2009 rendelet 52. cikkének (2) bekezdése előírja ugyanis, hogy amennyiben az érintett követelményekre vagy előírásokra vonatkozó jogszabály nem írja elő az ellenőrzés módjait, az az illetékes ellenőrző hatóság által meghatározott megfelelő módon történhet. Mindazonáltal, amint azt a Bizottság jogosan állítja, ez nem teszi lehetővé valamely meg nem felelés megállapításának figyelmen kívül hagyását és jogkövetkezményei levonásának elmulasztását.
121    Egyrészt először is a 494/98 rendelet az 1. cikkében az általános korlátozás elvét vezeti be valamely gazdaság minden állatának mozgására, amennyiben egy vagy több állat nem felel meg az 1760/2000 rendelet 3. cikke rendelkezéseiben foglalt követelményeknek. Továbbá az említett rendelet 2. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az olyan állatok esetében, amelyek vonatkozásában nem tartották be teljes mértékben ugyanezen követelményeket, mivel egyes követelményeknek megfeleltek, azonnali korlátozást csak ugyanezen állatok mozgására kell bevezetni, nem pedig a gazdaságban lévő valamennyi állatra. Végül e rendelet 2. cikkének (2) bekezdése megállapítja, hogy mindezek ellenére alkalmazható az azonnali korlátozás a gazdaságban lévő valamennyi állat mozgására, ha azon állatok száma, amelyek vonatkozásában nem tartották be teljes mértékben az említett követelményeket, meghalad bizonyos küszöböt, a jelen esetben a gazdaságban lévő állatok 20%‑át vagy a 10‑nél nem több állatot tartó gazdaságok esetében kettőnél többet.
122    Így kitűnik a 494/98 rendeletből, hogy bizonyos szankciók eltérően alkalmazhatók az említett rendelet alapján, jóllehet minden érintett esetben az 1760/2000 rendelet szerinti meg nem felelés eseteiről van szó. Egyébiránt az utóbbi rendelet negyedik preambulumbekezdése szerint „mivel szankciókat kell megállapítani egyes olyan helyzetekre vonatkozóan, amelyekben nem tartják be a[z ugyanazon] rendelet rendelkezéseit; […] az ilyen helyzetek magukban foglalhatják az azonosítással és nyilvántartással, díjak kifizetésével és bejelentéssel kapcsolatos minden vagy néhány követelmény be nem tartását; […] ha egy meghatározott gazdaság esetében 20%‑ot meghaladja azon állatok aránya, amelyek vonatkozásában nem tartották be teljesen a [szóban forgó rendeletben] előírt azonosítási és nyilvántartási követelményeket, az intézkedések a gazdaságban jelen lévő valamennyi állatra vonatkoznak”.
123    Magyarország állításával ellentétben a 494/98 rendelet azt írja tehát elő, hogy a meg nem felelés bármely esetét szankcióval sújtandó szabálytalanságként kell kezelni. Egyszerűen tehát a meg nem felelés súlyossága szerint eltérő szankciókat ír elő az érintett gazdaságban lévő állatok mozgásának korlátozása vonatkozásában, mégpedig a gazdaságban lévő állatok számát figyelembe véve.
124    Következésképpen Magyarországnak a Bizottság által az ellenkérelem 50. pontjában vitatott, a 494/98 rendeletre alapított érve elfogadhatósága megítélésének szükségessége nélkül kell megállapítani, hogy Magyarország a jelen esetben összekeveri a szankció és a meg nem felelés fogalmait, amikor az említett rendeletre hivatkozik.
125    Másrészt az 1082/2003 rendelet 3. cikke csak utal a reprezentatív mintával végzett ellenőrzés lehetőségére, anélkül hogy az befolyásolná az ellenőrzések során feltárt meg nem felelés esetei figyelmen kívül hagyásának lehetőségét.
126    Következésképpen és a fenti 21–24. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján, azon tényre figyelemmel, hogy Magyarország a meg nem felelés eseteit kisebb jelentőségűnek minősítette, egyrészt azok súlyosságának, mértékének és tartósságának értékelése nélkül, másrészt pedig annak ellenőrzése nélkül, hogy ezen esetek közvetlen veszélyt jelentenek‑e a köz‑ vagy az állategészségügyre, a Bizottság a megtámadott határozatban nem sértette meg a 73/2009 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének rendelkezéseit.
127    A fenti megfontolások alapján az ötödik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
128    Meg kell állapítani, hogy mivel a Magyarország által felhozott első, második, negyedik és ötödik jogalapot el kell utasítani, a felhozott harmadik jogalapnak pedig helyt kell adni, a keresetnek részben helyt kell adni, és meg kell semmisíteni a megtámadott határozatot, amennyiben az a Magyarország által – a 91/676 irányelv 4. és 5. cikkéből eredő kötelezettségek mezőgazdasági üzemek által történő tiszteletben tartásának biztosítása érdekében – végzett ellenőrzéseknek a 73/2009 és az 1122/2009 rendelet követelményeinek való meg nem felelésére alapítva alkalmazott pénzügyi korrekciót, és a keresetet az ezt meghaladó részében el kell utasítani.
A költségekről
129    Az eljárási szabályzat 134. cikkének (3) bekezdése értelmében részleges pernyertesség esetén a Törvényszék elrendelheti, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit vagy megoszthatja a költségviselést. Mivel az ügyben a kereset részleges pernyertességet eredményezett, az adott ügy körülményeinek méltányos mérlegelése alapján a Törvényszék elrendeli, hogy a felek maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács)
a következőképpen határozott:
1)      A Törvényszék megsemmisíti az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. június 22‑i (EU) 2015/1119 bizottsági végrehajtási határozatot, amennyiben az a Magyarország által a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről szóló, 1991. december 12‑i 91/676/EGK tanácsi irányelv 4. és 5. cikkéből eredő kötelezettségek mezőgazdasági üzemek által történő tiszteletben tartásának biztosítása érdekében végzett ellenőrzéseknek a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet és a 73/2009 rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet követelményeinek való meg nem felelésére alapítva alkalmazott pénzügyi korrekciót.
2)      A Törvényszék a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.
3)      Magyarország és az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. december 14‑i nyilvános ülésen.
E. Coulon
S. Gervasoni
hivatalvezető
elnök
*      Az eljárás nyelve: magyar.