61981C0221
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
del30 giugno 1982
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il problema del regime doganale delle sostanze stupefacenti importate di contrabbando, che è l'oggetto comune ai due procedimenti n. 221/81 e n. 240/81, è stato già recentemente esaminato dalla nostra Cone e ha dato luogo alla sentenza del 5 febbraio 1981 nella causa 50/80, Horváth c/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Race. 1981, p. 385). Tale sentenza ha dichiarato che «l'istituzione della tariffa doganale comune fa venir meno la competenza del singolo Stato membro ad applicare dei dazi doganali agli stupefacenti importati di contrabbando e distrutti non appena scoperti, pur lasciandogli piena facoltà di reprimere penalmente i reati commessi, con tutte le conseguenze che essi implicano, anche nel campo pecuniario».
I quesiti posti nelle due presenti cause richiedono ora uno sviluppo e un approfondimento della precedente analisi delle norme comunitarie in materia di tariffa doganale (e specialmente delle disposizioni del Trattato CEE contenute nell'articolo 9, paragrafo 1, e negli articoli da 18 a 29). Ciò che si tratta, essenzialmente, di stabilire è se la scopena e la successiva distruzione della sostanza stupefacente importata di contrabbando siano condizioni determinanti affinchè venga meno la competenza dei singoli Stati membri ad applicare i dazi doganali, e in particolare se in caso di riesportazione di sostanze stupefacenti introdotte di contrabbando nel territorio di uno Stato membro quella competenza sia egualmente da ritenere esclusa.
Riassumo brevemente i fatti relativi a ciascuna delle due cause.
A —
Il 26 aprile 1976 il signor Wilfried Wolf fu condannato dal Landgericht di Düsseldorf alla pena di otto anni di reclusione per violazione dolosa e continuata della legge tedesca sugli stupefacenti. Il Tribunale aveva accertato che fra il luglio e l'ottobre 1975 egli aveva concorso a spacciare 742 grammi di eroina e 150 grammi di cocaina, dopo essersi procurato queste sostanze non solo acquistandole in Germania, ma anche — in un solo caso — importandole personalmente dai Paesi Bassi. Sulla base degli elementi risultanti dalla sentenza penale, lo Hauptzollamt di Düsseldorf (con avviso in data 3 dicembre 1976, successivamente rettificato) dichiarava il signor Wolf debitore tributario per avere egli omesso di dichiarare in dogana le sostanze stupefacenti importate, e per aver acquistato merce importata dopo che era sorto il debito tributario, ma prima che questo fosse estinto. Il valore in dogana delie sostanze in questione veniva determinato in 74200 DM per l'eroina e in 15000 DM per la cocaina.
Il signor Wolf, dopo aver proposto senza fortuna opposizione in via amministrativa contro l'accertamento tributario, introdusse ricorso giurisdizionale dinanzi al Finanzgericht di Düsseldorf e quest'ultimo, con ordinanza in data 10 giugno 1981, sospendeva il procedimento per rivolgere alla nostra Corte, in via pregiudiziale, i seguenti quesiti:
«1.
Se le disposizioni del Trattato CEE relative all'unione doganale (art. 9, n. 1, e aru. 12-29) vadano interpretate nel senso che, dopo l'istituzione della tariffa doganale comune, uno Stato membro non può (più) riscuotere dazi doganali su stupefacenti importati di contrabbando, che, se scoperti, dovrebbero essere sequestrati e distrutti.
2.
Per il caso che la suddetta questione venga risolta negativamente, e che il dazio debba quindi essere riscosso, si ripropongono alla Corte, in via subordinata, le questioni pregiudiziali formulate dal Finanzgericht di Amburgo nell'ordinanza 15. 1. 1980 — IV 89/78 H (causa 50/80).»
B —
Il Landgericht di Friburgo, con sentenza del 27 luglio 1977, condannò la signora Senta Einberger ad un anno di reclusione, per avere anch'essa violato la legge tedesca sugli stupefacenti. Il reato commesso dalla signora Einberger consisteva precisamente nel fatto che, tra la primavera e l'autunno del 1974, ella si era recata più volte dalla Repubblica federale in Svizzera ed aveva colà venduto, in momenti diversi ed in quantitativi oscillanti ogni volta fra i 30 e i 100 grammi, 280 grammi di morfina precedentemente importata nella Repubblica federale senza autorizzazione e senza il pagamento di dazi all'importazione. Tenuto conto della citata sentenza penale, lo Hauptzollamt di Friburgo, in data 19 gennaio 1978, emetteva nei confronti della signora Einberger un avviso di accertamento concernente tributi all'importazione per complessivi 10960,30 DM.
La signora Einberger, dopo aver proposto senza esito un'opposizione in via amministrativa, conveniva in giudizio l'Ufficio doganale davanti al Finanzgericht del Baden-Württemberg, chiedendo che l'avviso di accertamento fosse annullato. Il Finanzgericht, con ordinanza in data 16 giugno 1981, sospendeva il procedimento per domandare alla nostra Corte, ai sensi dell'articolo 177 del Trattato CEE, «se, dopo l'istituzione della tariffa doganale comune, uno Stato membro sia competente a riscuotere dazi doganali su stupefacenti importati di contrabbando e successivamente riportati fuori dal territorio doganale della Comunità».
Con ordinanza in data 3 febbraio 1982, la nostra Corte disponeva la riunione delle due cause ai fini della procedura orale, per ragioni di connessione oggettiva.
2.
I quesiti posti dalle due menzionate giurisdizioni tedesche mirano sostanzialmente ad ottenere dalla Corte l'interpretazione della sentenza Horváth, che all'inizio ho riportato. Il Finanzgericht di Düsseldorf, assumendo implicitamente come punto di partenza il principio affermato nel caso Horváth — e cioè la non esigibilità di dazi doganali su stupefacenti importati di contrabbando scoperti e distrutti — si è chiesto se la pura e semplice importazione di contrabbando, non seguita dalla scoperta e dalla distruzione, abbia già per conseguenza di rendere i dazi non esigibili, qualora sia previsto che gli stupefacenti importati di contrabbando debbano, se scoperti, essere sequestrati e distrutti. Il Finanzgericht del Baden-Württemberg, dal canto suo, si è posto sulla medesima linea, chiedendosi se l'importazione di contrabbando basti a precludere la riscossione di dazi doganali anche quando la sostanza stupefacente è stata poi riesportata fuori dalla Comunità.
Così stando le cose, mi sembra che il quesito posto dal Finanzgericht di Dusseldorf sia assorbente rispetto all'altro: se infatti vi si risponde affermando che il sequestro e la distruzione effettivi degli stupefacenti non sono condizioni essenziali per la non applicazione della tariffa doganale e che un tale effetto è invece determinato dal semplice fatto della importazione di contrabbando (tenuto conto dell'esistenza di una regola che imponga il sequestro e la distruzione della droga), il quesito posto dal Finanzgericht del Baden-Württemberg riceve per ciò stesso la sua risposta, senza che sia più necessario approfondire la circostanza della riesportazione, evidentemente successiva all'introduzione in contrabbando nel territorio della Comunità.
3.
A me sembra che si debba attentamente analizzare la sentenza Horváth, perché essa rappresenta oggettivamente il punto di riferimento fondamentale, e non solo perché i Tribunali autori dei quesiti ne hanno tenuto conto. Mi limiterò a notare, in proposito, che quella sentenza contiene una presa di posizione meditata e adeguatamente motivata: la sua divergenza dalle mie conclusioni del 27 novembre 1980 (Race.1981, p. 399) non mi induce a riproporre la tesi che ritenevo preferibile, ma piuttosto a cercare di comprendere, e di chiarire a fondo la ratio dell'argomentazione svolta dalla Corte.
Certamente, se ci si limitasse alla lettura del dispositivo (che ho innanzi riportato) si potrebbe essere indotti a ritenere che la scoperta e l'immediata distruzione degli stupefacenti importati di contrabbando siano condizioni essenziali perchè venga meno l'applicabilità dei dazi doganali. In proposito, il Tribunale di Düsseldorf ha giustamente osservato che, se si seguisse una interpretazione del genere delle norme comunitarie in materia di tariffa doganale comune, si finirebbe col far dipendere le sorti del debito tributario da un evento assolutamente accidentale, quale quello della scoperta o meno delle merci contrabbandate da parte delle autorità doganali. Ma l'accennata interpretazione non può essere condivisa: la motivazione della sentenza Horváth dimostra che la Corte si è riferita nel dispositivo alla ipotesi della distruzione delle sostanze stupefacenti importate e scoperte solo perché la fattispecie concreta presentava questa caratteristica, ma che in realtà essa ha inteso esprimere un orientamento di portata diversa e più ampia.
Sotto questo profilo è illuminante il punto 11 della motivazione, nel quale si afferma che la tariffa doganale comune, là dove include una sostanza stupefacente (si trattava in quel caso dell'eroina) «non può riferirsi che all'importazione destinata all'uso autorizzato». Le ragioni di questa interpretazione sono precisate subito dopo: «il dazio doganale ad vaiorem non può essere infatti determinato per merci di natura tale da non poter essere messe in circolazione in alcuno degli Stati membri e da dover, per contro, essere sequestrate e messe fuori circolazione dalle competenti autorità non appena scoperte». Ciò rende chiaro che, nella logica della sentenza Horváth, la non applicabilità dei dazi doganali non è subordinata al fatto che le sostanze stupefacenti siano state scoperte e distrutte, bensì al fatto che negli Stati membri tali prodotti, per il loro carattere nocivo e la loro destinazione ad un uso illecito, non possono essere importati ed introdotti nel circuito economico (crf. al riguardo anche i punti 9 e 12 della motivazione).
4.
Che la sentenza Horváth abbia in realtà questo significato trova conferma nelle norme che essa richiama e nel modo in cui- le interpreta. Il punto 13 della motivazione si riferisce all'articolo 18 del Trattato CEE, cioè alla norma che apre la sezione dedicata alla «fissazione della tariffa doganale comune» e in cui «Gli Stati membri si dichiarano disposti a contribuire allo sviluppo del commercio internazionale e alla riduzione degli intralci agli scambi, mediante la conclusione di accordi intesi, su di una base di reciprocità e di mutuo vantaggio, a ridurre i dazi doganali al disotto del livello generale che sarebbe consentito agli Stati stessi dall'istituzione di una unione doganale tra loro». In proposito la Corte osserva: «L'articolo 18 del Trattato CEE..., dato che dichiara che l'istituzione della tariffa doganale comune si colloca nell'ambito di un contributo allo sviluppo del commercio internazionale e alla riduzione degli intralci per gli scambi, non può riferirsi all'importazione di stupefacenti destinati ad usi illeciti e messi fuori circolazione non appena scoperti». Nella stessa prospettiva potrebbe d'altronde essere richiamato anche — come ha fatto il rappresentante della Commissione nel corso della procedura orale — l'articolo 29 dello stesso Trattato il quale, indicando i criteri generali cui la Commissione si deve ispirare nell'adempiere i propri compiti in materia di tariffa doganale comune, menziona una serie di elementi sicuramente inconciliabili con l'applicazione della tariffa a stupefacenti destinati ad usi illeciti: la «necessità di promuovere gli scambi commerciali fra gli Stati membri e i paesi terzi» (lettera a), l'«evoluzione delle condizioni di concorrenza all'interno della Comunità» (lettera b), la «necessità di approvvigionamento della Comunità in materie prime e semiprodotti» (lettera e) e la «necessità di evitare gravi turbamenti nella vita economica degli Stati membri e di assicurare uno sviluppo razionale della produzione e una espansione del consumo nella Comunità» (lettera d).
La sentenza Horváth ha richiamato pure il regolamento del Consiglio n. 803/68 relativo al valore in dogana delle merci, rilevando che le sue disposizioni «partono dall'ipotesi che i prodotti importati possano essere messi in commercio e introdotti nel circuito economico» (v. punto 12 della motivazione). Mi sembra che questo sia il brano più significativo della motivazione. Da parte mia noto che il sesto considerando del preambolo del citato regolamento 803/68 conferma la tesi che le sue disposizioni siano applicabili unicamente alle merci suscettibili di essere immesse in commercio. Vi si afferma infatti che la determinazione uniforme del valore in dogana deve servire, fra l'altro, ad impedire «tutte le deviazioni di traffico e di attività e tutte le distorsioni di concorrenza che potrebbero nascere dall'esistenza di disposizioni nazionali divergenti»; e mi sembra indiscutibile che tale finalità sia improponibile quando si tratti di merci che, come gli stupefacenti, non possono essere né importate né immesse in commercio (fatta eccezione, beninteso, per «un commercio strettamente controllato e limitato in vista di un uso autorizzato a scopo farmaceutico o medico»: v. punto 10, in fine, della motivazione).
La Corte ha menzionato infine gli articoli 10 e 11 del regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione. Pur non essendo applicabile ai casi di specie ratione temporis, questo regolamento fornisce pur sempre utili elementi di interpretazione delle disposizioni del Trattato in tema di tariffa doganale. Secondo gli articoli menzionati, «si procede al rimborso o allo sgravio dei dazi all'importazione qualora le merci cui i dazi siano stati applicati vengano distrutte sotto il controllo delle competenti autorità» (punto 14 della motivazione); ciò lascia intendere che l'esistenza dell'obbligazione tributaria è legata alla possibilità che il bene sia immesso nel circuito economico. Nel medesimo ordine di idee, si può menzionare anche l'articolo 2 della direttiva del Consiglio 79/623/CEE del 25 giugno 1979, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'obbligazione doganale; come è stato osservato dal Finanzgericht di Düsseldorf, tale disposizione prevede il sorgere dell'obbligazione doganale nel caso di normale sdoganamento (v. lettera a) e in una serie di casi tassativamente indicati di violazione di specifiche norme doganali (v. lettere da b ad f), ma non prevede affatto il sorgere di un'obbligazione doganale qualora si tratti di merci per le quali esista un divieto assoluto d'importazione, come è per gli stupefacenti non destinati ad uso farmaceutico.
5.
In favore dell'interpretazione della tariffa doganale comune accolta nella sentenza Horváth è stata fatta valere anche, nel corso della presente procedura, la considerazione che è molto difficile provare la quantità di stupefacenti importati di contrabbando, che non sia stato possibile individuare materialmente e confiscare; con la conseguenza che non si riuscirebbe a determinare il complessivo valore in dogana della merce contrabbandata ai fini della determinazione del dazio applicabile. Non mi sembra tuttavia che un argomento del genere sia rilevante né che esso sia necessario. Innanzi tutto dubito che da motivi di mera opportunità pratica possano trarsi indicazioni per definire la sfera di applicazione di una normativa: abbiamo visto che essa è legata piuttosto ad un motivo di principio, cioè alla funzione che viene riconosciuta alla tariffa doganale comune nel quadro della integrazione economica comunitaria. Inoltre, le difficoltà di prova prospettate non sembrano costituire un ostacolo insormontabile all'applicazione dei dazi. Nei casi in cui la quantità della merce importata non può essere stabilita con sicurezza, le amministrazioni doganali ricorrono spesso a metodi induttivi di accertamento.
6.
È dunque essenzialmente sulla base del ragionamento svolto nella sentenza Horváth (completato da qualche altro argomento nello stesso senso, che ho avuto modo di mettere in evidenza), che si perviene alla soluzione dei due presenti casi. La Corte resterà coerente alle affermazioni già fatte, se riterrà che l'importazione di stupefacenti di contrabbando sia sottratta all'applicazione di dazi, indipendentemente dalla scoperta e dalla distruzione della droga, o della sua eventuale riesportazione.
Beninteso, vi è anche la possibilità di una importazione lecita di sostanze stupefacenti, tanto è vero che la tariffa doganale comune elenca queste sostanze e prevede l'importo dei dazi ad esse applicabili; si tratta di quelle importazioni che vengono effettuate nel quadro «di un commercio strettamente controllato e limitato in vista di un uso autorizzato a scopo farmaceutico e medico» (v. il già citato punto 10 della motivazione della sentenza Horváth).
Tenuto conto di ciò, si può dire in termini generali che l'obbligazione doganale, nel caso d'importazione di stupefacenti, sorge o non sorge in relazione all'uso cui la merce è destinata e al modo aperto o clandestino dell'importazione. Si potrebbe obbiettare che l'uso che l'importatore si propone di fare della droga è un fattore soggettivo, in contraddizione con la necessità di certezza della normativa doganale. Mi sembra però sia facile rispondere che un'importazione clandestina si può presumere fatta per uso illegittimo; mentre un'importazione aperta, anche se eventualmente irregolare (ad esempio, per difetto di una delle autorizzazioni necessarie), fa sorgere l'obbligazione doganale, se l'uso dichiarato dall'importatore è legittimo.
Ci si può chiedere, infine, come si giustifichi il diverso trattamento doganale degli stupefacenti rispetto ad altre merci importate di contrabbando (liquori, sigarette, armi) per le quali non si dubita che l'obbligazione doganale nasca e debba esser adempiuta quando l'importazione viene accertata dalle autorità. A mio avviso, la giustificazione si può trovare nel fatto che, diversamente da quanto si verifica per altri prodotti, quasi tutto il traffico degli stupefacenti si svolge di contrabbando e nella prospettiva di un uso illecito, cosicché l'introduzione di queste sostanze nel circuito economico si può considerare un fatto marginale ed eccezionale. Inoltre, per gli stupefacenti importati di contrabbando è normale che una volta scoperti e sequestrati essi vengano distrutti; mentre nei rari casi in cui l'amministrazione decide di venderli a un'industria farmaceutica, appare certamente lecito — dal punto di vista della tariffa doganale comune — che si chieda all'acquirente di pagare anche il dazio previsto per le importazioni regolari. In ogni caso, l'interpretazione delle norme doganali fornita dalla Corte con riferimento agli stupefacenti ha carattere specifico e non deve essere estesa ad altri prodotti che egualmente possono essere importati e messi in consumo solo nell'ambito di un regime di autorizzazioni e di controlli.
7.
Per tutte le considerazioni fin qui svolte, propongo che la Corte, in relazione al primo quesito formulato dal Finanzgericht di Düsseldorf con ordinanza del 10 giugno 1981 nella causa 221/81, Wolf e/Hauptzollamt Düsseldorf, dichiari quanto segue: «Le disposizioni del Trattato CEE relative all'unione doganale (articolo 9, paragrafo 1, e articoli 18-29) devono essere interpretate nel senso che, dopo l'istituzione della tariffa doganale comune, uno Stato membro non è più competente ad esigere dazi doganali su stupefacenti, nella misura in cui la loro importazione ed immissione in commercio siano vietate». Ricordo che il secondo quesito del medesimo giudice è stato formulato in linea subordinata, e cioè per la sola ipotesi di risposta negativa al quesito principale. Pertanto, dato che la risposta da me suggerita ha un contenuto affermativo, il secondo quesito non va preso in considerazione.
Per quanto concerne poi il quesito proposto dal Finanzgericht del Baden-Württemberg con ordinanza del 16 giugno 1981 nella causa 240/81, Einberger e/Hauptzollamt di Friburgo, sono d'avviso che la risposta dovrebbe essere redatta in termini identici a quelli sopra suggeriti, con la seguente aggiunta: «I dazi doganali non possono, di conseguenza, essere applicati, neppure quando gli stupefacenti importati di contrabbando sono stati successivamente riesportati fuori dal territorio doganale della Comunità».