62009CJ0548_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑548/09 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 23 december 2009,
Bank Melli Iran, Teheran (Iran), företrädd av L. Defalque, avocat,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bishop och R. Szostak, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans,
Republiken Frankrike, företrädd av E. Belliard, samt av G. de Bergues, L. Butel och E. Ranaivoson, samtliga i egenskap av ombud,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av S. Hathaway, i egenskap av ombud, biträdd av D. Beard, barrister,
Europeiska kommissionen, företrädd av S. Boelaert och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud,
intervenienter i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena A.Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot och A. Prechal samt domarna A. Rosas (referent), R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, E. Juhász, D. Šváby, M. Berger och E. Jarašiūnas,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 29 mars 2011,
och efter att den 28 juni 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Bank Melli Iran, en iransk bank som ägs av den iranska staten, har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 14 oktober 2009 i mål T‑390/08, Bank Melli Iran mot rådet, REG 2009, s. II‑3967 (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade förstainstansrätten klagandens talan om ogiltigförklaring av punkt 4 i tabell B i bilagan till rådets beslut 2008/475/EG av den 23 juni 2008 om genomförande av artikel 7.2 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 163, s. 29) (nedan kallat det omtvistade beslutet), i den del den berör Bank Melli Iran och dess filialer.
Tillämpliga bestämmelser
Förenta nationernas säkerhetsråds resolutioner 1737 (2006) och 1747 (2007)
2. För att utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran för att denna ska upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare (nedan kallad kärnvapenspridning), antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) den 23 december 2006 resolution 1737 (2006). I bilagan till denna resolution har en rad personer och enheter angetts som är involverade i kärnvapenspridning och vars tillgångar och ekonomiska resurser (nedan kallade tillgångarna) skulle frysas. Förteckningen i bilagan till resolution 1737 (2006) har uppdaterats genom flera senare resolutioner, bland annat genom säkerhetsrådets resolution 1747 (2007) av den 24 mars 2007. Genom resolution 1747 (2007) frystes den iranska banken Bank Sepahs och dess dotterbolag i Förenade kungariket Bank Sepah International plc:s tillgångar. Klaganden har dock inte omfattats av åtgärder för frysning av tillgångar som antagits av säkerhetsrådet.
Rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140/Gusp
3. När det gäller Europeiska unionen genomfördes resolutionen 1737 (2006) genom rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140/Gusp av den 27 februari 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 61, s. 49).
4. I artikel 5.1 i gemensam ståndpunkt 2007/140 anges följande:
”Alla penningmedel … som direkt eller indirekt tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av
a) de personer och enheter som anges i bilagan till FN:s säkerhetsråds resolution 1737 (2006) samt de ytterligare personer och enheter som angetts av säkerhetsrådet eller kommittén i enlighet med punkt 12 i FN:s säkerhetsråds resolution 1737 (2006); sådana personer eller enheter som förtecknas i bilaga I,
b) de personer och enheter som inte omfattas av bilaga I och som är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga nukleära verksamhet eller till utvecklingen av system för kärnvapenbärare, eller de personer eller enheter som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag, eller de enheter som ägs eller kontrolleras av dem, inbegripet genom olagliga medel, enligt förteckningen i bilaga II,
skall spärras.”
5. Klaganden nämns inte i bilagorna till gemensam ståndpunkt 2007/140.
Förordning (EG) nr 423/2007
6. Resolution 1737 (2006) genomfördes, i den utsträckning som den avsåg Europeiska gemenskapens befogenheter, genom rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 103, s. 1), som antogs med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och med hänvisning till gemensam ståndpunkt 2007/140 och vars innehåll i huvudsak är identiskt med innehållet i den gemensamma ståndpunkten. Samma enheter och fysiska personer återfinns i bilagan till denna förordning.
7. I artikel 5 i förordning nr 423/2007 förbjuds vissa transaktioner med personer eller enheter i Iran eller transaktioner för användning i Iran.
8. I artikel 7 i förordning nr 423/2007 anges följande:
”1. Alla tillgångar … som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga IV skall frysas. Bilaga IV skall omfatta de personer, enheter och organ som uppgetts av sanktionskommittén eller … säkerhetsråd[et] i enlighet med punkt 12 i säkerhetsråd[et]s resolution 1737 (2006).
2. Alla tillgångar … som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga V skall frysas. Bilaga V skall omfatta fysiska och juridiska personer, enheter och organ som inte omfattas av bilaga IV men om vilka det i enlighet med artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140 har fastställts att dessa
a) deltar i, är direkt knutna till eller stöder Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet,
b) deltar i, är direkt knutna till eller stöder Irans utveckling av kärnvapenbärare,
c) agerar för sådana personers, enheters eller organs räkning som avses i led a eller b eller på deras uppdrag, eller
d) är en juridisk person, en enhet eller ett organ som ägs eller kontrolleras av en sådan person, en sådan enhet eller ett sådant organ som avses i led a eller b, inbegripet genom olagliga medel.
3. Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som anges i bilagorna IV och V.
4. Det är förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå de åtgärder som avses i punkterna 1, 2 och 3.”
9. Klaganden nämns inte i bilagorna till förordning nr 423/2007.
10. I artiklarna 8 och 9 i förordning nr 423/2007 ges möjligheten att frigöra vissa frysta tillgångar för att möjliggöra verkställigheten av en kvarstad, ett rättsligt eller administrativt avgörande eller en skiljedom eller betalningen av en förfallen skuld. I artikel 10 i förordningen ges möjligheten att frigöra vissa frysta tillgångar för att, under behörig myndighets kontroll, bestrida vissa kostnader, bland annat dem som är nödvändiga för att tillgodose de grundläggande behoven hos de personer vars tillgångar är frysta eller för att bestrida kostnader för tillhandahållande av juridiska tjänster.
11. I artikel 13 i förordning nr 423/2007 åläggs de berörda personerna och enheterna att lämna diverse uppgifter till och samarbeta med de behöriga myndigheterna.
12. I artikel 15.2 och 15.3 i förordningen anges följande:
”2. Rådet skall med kvalificerad majoritet och i full överensstämmelse med de beslut som rådet fattat med avseende på bilaga II till gemensam ståndpunkt 2007/140 fastställa, se över och ändra förteckningen över personer, organ och enheter enligt artikel 7.2. Förteckningen i bilaga V skall ses över regelbundet och minst en gång var tolfte månad.
3. Rådet skall ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits enligt punkt 2 och underrätta berörda personer, enheter och organ om dessa.”
13. I artikel 16 i förordning nr 423/2007 föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa påföljder för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning.
Säkerhetsrådets resolution 1803 (2008)
14. Säkerhetsrådet har i punkt 10 i säkerhetsrådets resolution 1803 (2008) av den 3 mars 2008 uppmanat ”alla stater att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier med alla banker med hemvist i Iran, särskilt Bank Melli och Bank Saderat, samt deras filialer och dotterbolag utomlands, för att undvika att denna verksamhet bidrar till spridningskänslig kärnteknisk verksamhet och utveckling av kärnvapenbärare”.
Gemensam ståndpunkt 2008/479/Gusp
15. Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/479/Gusp av den 23 juni 2008 om genomförande av gemensam ståndpunkt 2007/140 (EUT L 163, s. 43) innebar bland annat att bilaga II till gemensam ståndpunkt 2007/140 ersattes. Denna bilaga innehåller en tabell A, med rubriken ”Fysiska personer”, och en tabell B, med rubriken ”Enheter och organ”.
16. Trots att resolution 1803 (2008) inte föreskriver frysning av Melli Banks och Bank Melli Irans tillgångar, föreskrivs en sådan frysning i gemensam ståndpunkt 2008/479. I tabell B, punkt 5, i bilagan till den gemensamma ståndpunkten anges följande i en första kolumn med rubriken ”Namn”.
”Bank Melli, Melli Bank Iran and all branches and subsidiaries including
a) Melli Bank plc
b) Bank Melli Iran Zao”.
17. I en andra kolumn, med rubriken ”Identifieringsinformation”, anges en adress efter varje berörd bank.
18. I den tredje kolumnen, med rubriken ”Skäl”, anges följande:
”Lämnar eller försöker lämna finansiellt stöd till företag som medverkar i eller upphandlar varor till Irans kärn- och robotprogram (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company och DIO). Bank Melli fungerar som underlättare av Irans känsliga verksamhet. Den har underlättat otaliga uppköp av känsligt materiel till Irans kärn- och robotprogram. Banken har tillhandahållit ett antal finansiella tjänster på uppdrag av enheter som har nära koppling till Irans kärn- och robotindustrier, inbegripet att öppna remburser och hålla konton. Många av företagen ovan har pekats ut i säkerhetsrådets resolutioner 1737 och 1747.”
19. I den fjärde kolumnen, med rubriken ”Uppförd i förteckningen den”, anges datumet 23.6.2008.
Det omtvistade beslutet
20. Den 23 juni 2008 antog rådet också det omtvistade beslutet. Bilagan till det beslutet ersätter bilaga V till förordning nr 423/2007. Bilagan innehåller en tabell A, med rubriken ”Fysiska personer”, och en tabell B, med rubriken ”Juridiska personer, enheter och organ”, vilka båda innehåller samma kolumner som bilagan till gemensam ståndpunkt 2008/479. Klaganden nämns i punkt 4 i nämnda tabell B. Uppgifterna om klaganden är identiska med dem som finns i bilagan till nämnda gemensamma ståndpunkt. Beslutet offentliggjordes den 24 juni 2008 i Europeiska unionens officiella tidning .
21. Den 25 juni 2009 offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till de personer, enheter och organ som hade förts upp av rådet på den förteckning över de personer, enheter och organ som artikel 7.2 i rådets förordning (EG) nr 423/2007 är tillämplig på (bilaga V) (EUT C 145, 2009, s. 1). I detta meddelande erinras det om att denna förteckning enligt artikel 15.2 i förordningen ska ses över regelbundet och minst en gång var tolfte månad. Därför får de berörda personerna, enheterna eller organen inkomma med en ansökan, tillsammans med nödvändiga bevishandlingar, till rådet om att beslutet att föra upp dem på den ovannämnda förteckningen bör omprövas. Alla sådana ansökningar ska sändas till rådet inom en månad från och med den dag då meddelandet offentliggörs.
Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
22. Klaganden väckte, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 18 september 2008, talan om ogiltigförklaring av punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet och yrkade att förstainstansrätten skulle
– i första hand, ogiltigförklara punkt 4 till den del denna berör klaganden samt dess dotterbolag och filialer, eller
– i andra hand, fastställa att artikel 7.2 och artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 inte ska vara tillämpliga på förevarande tvist, och
– i vart fall förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
23. Republiken Frankrike, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europeiska gemenskapernas kommission tilläts att intervenera vid förstainstansrätten till stöd för rådets yrkanden om ogillande av talan.
24. Som stöd för sin talan åberopade klaganden fem grunder. Den första grunden avsåg åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, EG‑fördraget, rättsregler som gäller dess tillämpning och artikel 7.2 i gemensam ståndpunkt 2007/140, maktmissbruk samt att det omtvistade beslutet saknade rättslig grund. Den andra grunden avsåg åsidosättande av principen om likabehandling. Den tredje grunden avsåg åsidosättande av proportionalitetsprincipen och rätten till egendom. Den fjärde grunden avsåg åsidosättande av rätten till försvar, rätten till ett effektivt domstolsskydd och motiveringsskyldigheten som föreskrivs i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. Den femte grunden avsåg att rådet inom ramen för fördraget saknade befogenhet att ålägga ”straffrättsliga påföljder” såsom frysning av tillgångar.
25. Innan förstainstansrätten prövade nämnda grunder erinrade den, i punkterna 35­–37 i den överklagade domen, om de principer som gäller för domstolsprövningen.
26. Därefter prövade förstainstansrätten de åberopade grunderna och ogillade talan i dess helhet.
Parternas yrkanden vid domstolen
27. Bank Melli Iran har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– bifalla de yrkanden som klaganden framställde vid förstainstansrätten, och
– förplikta motparten att ersätta rättegångskostnaderna vid förstainstansrätten och domstolen.
28. Rådet har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
29. Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet,
– ändra domskälen vad gäller punkterna 86–88 i den överklagade domen, i vilka förstainstansrätten konstaterade att rådet var skyldigt att individuellt delge de personer och enheter som berörs av de åtgärder om frysning av tillgångar som antas med stöd av förordning nr 423/2007, och
– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
30. Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet.
31. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– konstatera att ingen av de grunder som klaganden har åberopat är av en sådan karaktär att den överklagade domen ska upphävas, och
– följaktligen, ogilla överklagandet.
Parternas grunder och argument
32. Bank Melli Iran har åberopat tre grunder i första hand och tre grunder i andra hand.
33. Den första förstahandsgrunden avser felaktig rättstillämpning när förstainstansrätten inte betraktade skyldigheten att delge det omtvistade beslutet personligen som en väsentlig formföreskrift samt felaktig motivering av förstainstansrättens bedömning. Den andra förstahandsgrunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av de rättsliga grunderna för förordning nr 423/2007 samt felaktig motivering i förstainstansrättens bedömning. Den tredje förstahandsgrunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten samt rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.
34. Den första andrahandsgrunden avser åsidosättande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 samt motstridiga domskäl. Den andra andrahandsgrunden avser felaktig rättstillämpning vad gäller klagandens rätt till egendom. Den tredje andrahandsgrunden avser en uppenbart oriktig bedömning av omständigheterna genom att föra upp och behålla klaganden på förteckningen i bilaga V till förordningen.
Den första förstahandsgrunden: Åsidosättande av skyldigheten att genomföra personlig delgivning samt felaktig motivering i den överklagade domen
35. Denna grund avser punkterna 86–90 i den överklagade domen, vilka har följande lydelse:
”86 Rådets påstående, med stöd av intervenienterna, att det har uppfyllt skyldigheten att underrätta [klaganden] om skälen genom att offentliggöra det [omtvistade] beslutet i Europeiska unionens officiella tidning
kan inte godtas. Ett beslut som det [omtvistade] beslutet, genom vilket det antagits en ändrad version av bilaga V till förordning nr 423/2007, har verkan erga omnes . Det riktar sig nämligen till en grupp mottagare som bestämts på ett allmänt och abstrakt sätt och som är skyldiga att frysa tillgångarna hos de enheter som är uppförda på förteckningen i den ovannämnda bilagan. Ett sådant beslut är dock inte av uteslutande allmän karaktär, eftersom frysningen av tillgångarna avser enheter som angetts med namn och som är direkt och personligen berörda av de individuella restriktiva åtgärder som vidtagits avseende dem (se, för ett liknande resonemang och analogt, [domstolens dom av den 3 september 2008 i förenade målen C‑402/05 P och C‑415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I‑6351, punkterna 241–244, och förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T‑228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, REG 2006, s. II‑4665], punkt 98). Frysningen av tillgångarna har dessutom betydande konsekvenser för de berörda enheterna, eftersom den kan innebära att utövandet av deras grundläggande rättigheter inskränks. Under dessa förhållanden, mot bakgrund av att det är nödvändigt att säkerställa att dessa materiella och processuella rättigheter iakttas … är rådet skyldigt att i största möjliga utsträckning underrätta de enheter som berörs av åtgärderna för frysning av tillgångar genom individuell delgivning.
87 Rådets argument påverkar inte denna slutsats. Den omständigheten att det i vissa fall visar sig vara omöjligt med en individuell delgivning påverkar för det första inte enheternas intresse av en sådan delgivning, och den är således inte relevant om enhetens adress är känd. För det andra kan regeln om att var och en förväntas känna till lagen inte åberopas gentemot [klaganden], eftersom det [omtvistade] beslutet med avseende på [klaganden] har karaktären av en individuell rättsakt. För det tredje är den av rådet åberopade skillnaden i förhållande till de åtgärder för frysning av tillgångar som vidtas för att bekämpa terrorism irrelevant. Frågan huruvida de fastställda skälen är kränkande eller inte kan endast vara relevant vid en eventuell bedömning av huruvida det är lämpligt att offentliggöra motiveringen i Europeiska unionens officiella tidning . Kravet på en individuell delgivning av åtgärderna för frysning av tillgångarna följer däremot av att dessa åtgärder personligen och i betydande mån påverkar de berörda enheternas rättigheter. Eftersom verkningarna av åtgärder för frysning av tillgångar som vidtas enligt förordning nr 423/2007 och åtgärder som vidtas för att bekämpa terrorism är jämförbara, ska de enheter som berörs underrättas om de antagna åtgärderna på samma sätt i båda fallen.
88 Mot bakgrund av det ovan anförda anser förstainstansrätten att rådet inte har iakttagit den skyldighet att underrätta [klaganden] om skälen till det [omtvistade] beslutet som följer av artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. Rådet har nämligen inte gjort någon individuell delgivning, trots att det framgår av innehållet i det ovannämnda beslutet att rådet kände till [klagandens] adress.
89 Det framgår dock av bilagorna till [klagandens] ansökan om interimistiska åtgärder i mål T‑390/08 R att [Commission bancaire (den franska bankinspektionen)] genom skrivelse av den 24 juni 2008 underrättade [klagandens] filial i Paris om att det [omtvistade] beslutet hade antagits och att det offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, vilket skett samma dag. [Klaganden] underrättades sålunda i rätt tid och från officiell källa om att det [omtvistade] beslutet hade antagits samt om att [klaganden] kunde få tillgång till motiveringen till detta i Europeiska unionens officiella tidning . [Klaganden] har dessutom uppenbarligen verkligen kontrollerat innehållet i det ovannämnda beslutet, vilket [klaganden] i kopia har bifogat sin ansökan i målet.
90 Under dessa exceptionella förhållanden ska slutsatsen dras att den omständigheten att rådet inte har underrättat [klaganden] om skälen till det [omtvistade] beslutet genom en individuell delgivning inte har fått till följd att [klaganden] inte haft möjlighet att i rätt tid få kännedom om motiveringen till det [omtvistade] beslutet och bedöma huruvida den åtgärd för frysning av tillgångar som antagits avseende [klaganden] är välgrundad. Rådets underlåtenhet motiverar följaktligen inte att det [omtvistade] beslutet ogiltigförklaras.”
Parternas argument
36. Klaganden har gjort gällande att det innebar felaktig rättstillämpning när förstainstansrätten inte betraktade skyldigheten i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, att genomföra personlig delgivning, som en väsentlig formföreskrift vars åsidosättande ska medföra att rättsakten ogiltigförklaras, samt att det förekom en felaktig motivering i förstainstansrättens bedömning.
37. Klaganden har påpekat att individuella beslut enligt artikel 254 EG ska delges för att bli gällande. Delgivning av det omtvistade beslutet var av ännu större betydelse, eftersom klaganden inte hade hörts innan beslutet antogs.
38. Klaganden har gjort gällande att delgivningen av ett beslut är en väsentlig formföreskrift vars åsidosättande ska medföra att rättsakten betraktas som en nullitet. Klaganden har därvid hänvisat till domen av den 8 juli 1999 i mål C‑227/92 P, Hoechst mot kommissionen (REG 1999, s. I‑4443). Denna nullitet kan inte avhjälpas genom information som en annan enhet eller person har gett till den som beslutet riktar sig till. Enligt klaganden kan det meddelande om det omtvistade beslutet som den franska bankinspektionen lämnade således inte anses uppfylla de delgivningskrav som anges i förordning nr 423/2007.
39. Utöver åsidosättandet av väsentliga formföreskrifter, anser klaganden att förstainstansrätten motiverade domen felaktigt, genom att göra bedömningen att det meddelande om det omtvistade beslutet som den franska bankinspektionen lämnade till klaganden avhjälpte nulliteten och genom att rättfärdiga rådets underlåtenhet med ”exceptionella omständigheter”, trots att bristande delgivning av en rättsakt som går någon emot utgör ett åsidosättande av en tvingande unionsrättslig bestämmelse.
40. Republiken Frankrike och kommissionen har ifrågasatt förstainstansrättens resonemang och gjort gällande att domstolen borde ändra domskälen. I artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 föreskrivs nämligen inte att det omtvistade beslutet ska delges personligen och någon delgivningsskyldighet följer inte heller av primärrätten. Förstainstansrätten krävde alltså, i punkt 88 i den överklagade domen, felaktigt att rådet ska delge beslutet personligen.
41. Rådet, Republiken Frankrike och kommissionen har påpekat att ett beslut om att frysa penningmedel har karaktären av en förordning. Rådet framhåller att förstainstansrätten, trots sitt resonemang om delgivningsskyldigheten, inte konstaterade att den omtvistade rättsakten var ett beslut och inte en förordning.
42. Republiken Frankrike har dessutom ifrågasatt den jämförelse som förstainstansrätten gjorde i punkt 87 i den överklagade domen mellan en åtgärd för frysning av tillgångar som antagits inom ramen för kampen mot kärnvapenspridningen, som avser tredjeländer, och en åtgärd som antagits inom ramen för kampen mot terrorismen, som avser enskilda och enheter som agerar självständigt. Det har aldrig ansetts att en sanktionsåtgärd avseende ett tredjeland måste delges landet personligen. Skillnaden avseende ändamål tar sig för övrigt uttryck i en skillnad avseende den rättsliga grunden. Förordning nr 423/2007 antogs med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, medan de åtgärder som antagits avseende terrorism har antagits med stöd av artikel 308 EG.
43. Vid den muntliga förhandlingen angav rådet att delgivningen av åtgärder för frysning av tillgångar tillhörande personer med koppling till terrorism utförs i enlighet med de anvisningar som återfinns i punkt 147 i förstainstansrättens dom i det ovannämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, vilket innebär att, för att skydda dessa personers legitima intressen, endast allmänt avfattade skäl till beslutet offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning
medan den specifika och konkreta motiveringen av beslutet delges de berörda.
44. Förenade kungariket har påpekat att syftet med en delgivning är att underrätta den som beslutet är riktat till och ge vederbörande möjligheten att väcka talan. I det aktuella fallet var det, med beaktande av den överraskningseffekt som erfordras, inte möjligt med en tidigare delgivning, eftersom det rörde sig om frysning av tillgångar. I artikel 254 EG anges inte på vilket sätt delgivning ska ske. Förenade kungariket anser att ett meddelande som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning
samtidigt med beslutet gör den berörda uppmärksam på det i tillräcklig utsträckning. I vart fall kände den berörda enheten omedelbart effekterna av genomförandet av beslutet. I det aktuella fallet underrättades klagandens franska filial om det omtvistade beslutet och klaganden hade kunnat väckta talan mot det. Förenade kungariket har, liksom rådet, Republiken Frankrike och kommissionen, påpekat att klaganden inte led någon skada av att det omtvistade beslutet inte delgavs.
Domstolens bedömning
45. Domstolen erinrar för det första om att det omtvistade beslutet, trots sin titel, har karaktär av en förordning. Beslutet innehåller endast en bilaga som ersätter bilaga V till förordning nr 423/2007. Denna bilagas rättsverkningar bestäms i artikel 19 andra stycket i förordning nr 423/2007, i vilken föreskrivs att förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater, vilket överensstämmer med de rättsverkningar som föreskrivs för förordningar i artikel 249 EG.
46. Följaktligen föreskrivs inte i fördraget att en sådan rättsakt ska delges utan att den ska offentliggöras i enlighet med artikel 254.1 EG och 254.2 EG.
47. När det för det andra särskilt gäller artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 erinrar domstolen om att rätten till ett effektivt domstolsskydd innebär att den unionsmyndighet som antar en rättsakt som innebär restriktiva åtgärder gentemot en person eller en enhet, i så stor utsträckning som möjligt, ska upplysa den berörda personen eller den berörda enheten om de skäl som ligger till grund för rättsakten, antingen vid den tidpunkt när beslutet antas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att beslutet antagits, i syfte att göra det möjligt för dessa personer och enheter att inom föreskriven tid utöva sin rätt att väcka talan (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkt 336).
48. Det är med hänsyn till denna princip som det i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 föreskrivs att rådet ska ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits i enlighet med artikel 7.2 i förordningen och underrätta berörda personer, enheter och organ om dessa.
49. Såsom förstainstansrätten angav i punkt 86 i den överklagade domen, har frysningen av tillgångarna betydande konsekvenser för de berörda enheterna, eftersom den kan innebära att utövandet av deras grundläggande rättigheter inskränks.
50. Trots att det i förordning nr 423/2007 inte föreskrivs någon form för hur berörda personer, enheter och organ ska ”underrättas” om dessa skäl, kan domstolen inte godta Förenade kungarikets uppfattning att ett offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning är tillräckligt.
51. Om det skulle anses att underrättelsen om de individuella och specifika skälen kunde ske genom offentliggörandet av beslutet i Europeiska unionens officiella tidning, är det svårt att motivera varför det, såsom i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, uttryckligen föreskrivs att underrättelse ska ske, eftersom nämnda beslut, med beaktande av den karaktär av förordning som nämnts i punkt 45 i denna dom, i vilket fall som helst ändå måste offentliggöras i enlighet med artikel 254.1 EG och 254.2 EG.
52. Av detta följer att det är genom en personlig underrättelse som rådet måste fullgöra skyldigheten som föreskrivs i denna bestämmelse.
53. Denna slutsats motsägs inte av artikel 254.3 EG, som har åberopats av klaganden och som rör delgivning i egentlig mening av ett beslut. För övrigt framgår det inte att klaganden vid förstainstansrätten har åberopat åsidosättande av denna artikel.
54. Detta gäller också punkterna 68­–73 i domen i det ovannämnda målet Hoechst mot kommissionen, som klaganden har hänvisat till och som måste förstås mot bakgrund av de argument från parterna som de utgör svar på och mot bakgrund av det sammanhang som de uppkom i. Såsom framgår av punkterna 44–53 i domen i det ovannämnda målet Hoechst mot kommissionen, och av punkterna 21–24 i generaladvokaten Cosmas förslag till avgörande i det målet, åberopade Hoechst AG underlåtenheten att bestyrka det ifrågasatta beslutet och det faktum att det inte var den vid det angivna datumet antagna texten som hade sänts till bolaget. I punkt 69 i nämnda mål besvarade domstolen denna argumentation genom hänvisning till punkterna 48 och 49 i domen av den 15 juni 1994 i mål C‑137/92 P, kommissionen mot BASF m.fl., (REG 19 94, s. I‑2555; svensk specialutgåva, volym 15, s. I‑201), vilka rör oegentligheter av den typ som var i fråga i det målet, det vill säga underlåtenhet att bestyrka rättsakten. När det gäller punkt 72 i domen i det ovannämnda målet Hoechst mot kommissionen, hänvisar den punkten uppenbarligen till frågan som avgjordes i det ovannämnda målet kommissionen mot BASF m.fl., det vill säga de rättsliga följderna av underlåtenheten att bestyrka en rättsakt.
55. I förevarande fall utförde inte rådet den underrättelse om de individuella och specifika skälen för frysningen av tillgångarna som föreskrivs i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, men tillräckliga upplysningar tillställdes klagandens filial av den franska bankinspektionen och klaganden hade möjlighet att väcka talan. Med hänsyn till dessa omständigheter gjorde förstainstansrätten inte heller en felaktig rättsstillämpning när den, i punkt 90 i den överklagade domen, konstaterade att det faktum att rådet inte underrättade klaganden om skälen i det omtvistade beslutet inte fick följden att klaganden fråntogs möjligheten att i rätt tid få kännedom om motiveringen i det omtvistade beslutet och bedöma om den mot klaganden antagna åtgärden om frysning av tillgångar var välgrundad.
56. Även om, såsom nämnts ovan, personlig delgivning i princip är nödvändig, räcker det att konstatera att någon särskild form av delgivning inte är föreskriven enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, i vilken endast nämns skyldigheten att ”underrätta”. Det som är av betydelse är att denna bestämmelse ges en ändamålsenlig verkan, nämligen ett effektivt domstolsskydd för de personer och enheter som berörs av restriktiva åtgärder som antas med tillämpning av artikel 7.2 i förordningen, vilket den har getts i förevarande fall.
57. Av vad som anförts följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den första förstahandsgrunden.
Den andra förstahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning i den överklagade domen vid tolkningen av de rättsliga grunderna för förordning nr 423/2007 samt felaktig motivering
58. Denna grund avser punkterna 45–50 i den överklagade domen, vilka har följande lydelse:
45 ”Det som är utmärkande för artiklarna 60 EG och 301 EG är att de utgör en länk mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder och EU‑fördragets [i dess lydelse före Lissabonfördraget] mål på området för yttre förbindelser, däribland den [gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp)] (se, för ett liknande resonemang, domen i [de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen], punkt 197). Artiklarna 60 EG och 301 EG är nämligen bestämmelser i vilka det uttryckligen förutses att det kan visa sig vara nödvändigt med en gemenskapsåtgärd för att genomföra ett av de mål som uttryckligen uppställs för Europeiska unionen genom artikel 2 EU, närmare bestämt genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.
46 Denna omständighet ska dock inte påverka samexistensen mellan unionen och gemenskapen såsom integrerade men separata rättsordningar eller den konstitutionella pelarkonstruktion som återspeglar viljan hos upphovsmännen till nu gällande fördrag (se, för ett liknande resonemang, domen i [de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen], punkt 202). Även om gemenskapens åtgärder inom ramen för artiklarna 60 EG och 301 EG innebär att ett av unionens mål genomförs, vidtas de således icke desto mindre på grundval av gemenskapspelaren. Lagenligheten av rättsakter som antas på detta område, såsom förordning nr 423/2007 och de rättsakter genom vilka den genomförs, ska följaktligen bedömas mot bakgrund av de villkor som uppställts genom bestämmelserna i denna pelare, däri inbegripet bestämmelserna om den korrekta omröstningsregeln.
47 Gemensam ståndpunkt 2007/140, som ingår i unionens andra pelare, utgör således inte en rättslig grund för förordning nr 423/2007 och för de rättsakter genom vilka den genomförs. Detta innebär att den omröstningsregel som är tillämplig vid antagandet av ovannämnda gemensamma ståndpunkt och vid ändring av densamma saknar relevans. Förekomsten av en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som beslutats tidigare på området för den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken är nämligen endast ett villkor som uppställts i artikel 301 EG. I denna artikel definieras även den omröstningsregel som ska tillämpas när rättsakter antas med stöd av denna.
48 I förevarande fall har det emellertid inte ifrågasatts att förordning nr 423/2007 och det [omtvistade] beslutet har antagits med kvalificerad majoritet, i enlighet med den regel som uppställts i artikel 301 EG. Det har inte heller ifrågasatts att antagandet av denna förordning har föregåtts av antagandet genom enhälligt beslut av gemensam ståndpunkt 2007/140 och att antagandet av det [omtvistade] beslutet har föregåtts av antagandet genom enhälligt beslut av gemensam ståndpunkt 2008/479, genom vilken [klaganden] uppfördes på förteckningen över de enheter som omfattas av åtgärden för frysning av tillgångar enligt artikel 5.1 b i gemensam ståndpunkt 2007/140. Under dessa förhållanden kan det konstateras att de villkor som uppställs i artikel 301 EG har iakttagits.
49 [Klagandens] invändning att den tillämpliga omröstningsregeln inte har iakttagits kan följaktligen inte godtas.
50 När det gäller [klagandens] andra invändningar ska det erinras om att en rättsakt innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter kan antas att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet (se domstolens dom av den 14 december 2004 i mål C‑210/03, Swedish Match, REG 2004, s. I‑11893, punkt 75, och förstainstansrättens dom av den 13 januari 2004 i mål T‑158/99, Thermenhotel Stoiser Franz m.fl. mot kommissionen, REG 2004, s. II‑1, punkt 164 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall har [klaganden] emellertid inte anfört några omständigheter som antyder att rådet genom att anta det [omtvistade] beslutet eftersträvade ett annat mål än målet att hindra kärnvapenspridning genom att frysa tillgångarna hos de enheter som enligt rådet deltog i, var direkt knutna till eller gav stöd till de berörda verksamheterna, i enlighet med det förfarande som för detta ändamål föreskrivs i EG‑fördraget och i förordning nr 423/2007.”
Parternas argument
59. Klaganden anser att förstainstansrättens tolkning av de rättsliga grunderna för förordning nr 423/2007 utgjorde felaktig rättstillämpning samt att motiveringen av förstainstansrättens bedömning var felaktig.
60. Klaganden har påpekat att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 tar sikte på enheter som ”deltar i, är direkt knutna till eller stöder” [kärnvapenspridning]. Med åberopande av domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissonen (punkt 167) har klaganden gjort gällande att – eftersom det relevanta kriteriet som bestämts genom förordning nr 423/2007 och det omtvistade beslutet inte är omständigheten att vara kontrollerad av ett tredjeland utan deltagandet i vissa aktiviteter avseende kärnvapenspridning – dessa bestämmelser inte omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG. Följaktligen var det nödvändigt att grunda dessa bestämmelser inte bara på artiklarna 60 EG och 301 EG, utan också på artikel 308 EG, vilken kräver enhällighet.
61. Klaganden har gjort gällande att förstainstansrättens bedömning att gemensam ståndpunkt 2007/140 inte utgjorde en rättslig grund för förordning nr 423/2007 och det omtvistade beslutet, utan endast ett ”villkor” enligt artikel 301 EG, innebar felaktig rättstillämpning. Därigenom gjorde förstainstansrätten en distinktion som inte återfinns i bestämmelserna i fördraget. Klaganden har påpekat att förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007 är identisk med den i bilaga II till gemensam ståndpunkt 2007/140, som enligt artikel 7.2 i den gemensamma ståndpunkten endast kan ändras med enhällighet. Eftersom förordningen är grundad på artiklarna 60 EG och 301 EG och på den gemensamma ståndpunkten, borde denna bilaga V ha ändrats enligt bestämmelsen om enhällighet. Genom att anta beslutet i strid med denna bestämmelse gjorde sig rådet skyldigt till maktmissbruk.
62. Republiken Frankrike anser att den av klaganden åberopade grunden strider mot lydelsen i artikel 301 EG.
63. Rådet, Förenade kungariket och kommissionen har påpekat att förordning nr 423/2007 klart tar sikte på Islamiska republiken Iran och att tillämpningen av artikel 308 EG som rättslig grund därför inte var nödvändig. I detta avseende är domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen inte relevant, eftersom den tar sikte på en annorlunda situation. Förordningen i fråga i det målet hänvisar inte till ett tredjeland, vilket dock är fallet i förevarande mål. Kommissionen har tillagt att, även om klaganden nu förnekar sin koppling till Islamiska Republiken Iran, är det en ny grund som inte kan tas upp till prövning.
64. När det gäller frågan om maktmissbruk anser kommissionen att förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning i punkt 50 i den överklagade domen genom att hänvisa till tillämplig rättspraxis i frågan.
Domstolens bedömning
65. Klaganden har ifrågasatt förstainstansrättens resonemang angående den rättsliga grunden för förordning nr 423/2007 och gjort gällande att förordningen borde ha antagits med enhällighet, antingen med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG eller med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG samt gemensam ståndpunkt 2007/140. Följaktligen kunde inte det omtvistade beslutet antas med kvalificerad majoritet, såsom föreskrivs i artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 med avseende på ändringar i förteckningen över personer, organ och enheter enligt artikel 7.2 i förordningen.
66. Det framgår av domstolens fasta praxis att valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se, bland annat, domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkt 182).
67. Tillämpningen av artiklarna 60 EG och 301 EG har inte ifrågasatts av klaganden. Klaganden har endast ifrågasatt det faktum att förordning nr 423/2007 enbart är grundad på dessa bestämmelser.
68. Enligt sin titel rör förordning nr 423/2007 restriktiva åtgärder mot Iran. Det framgår av förordningens skäl och bestämmelserna i sin helhet att den – med hänsyn till den risk som den statens kärnteknikpolitik innebär – syftar till att hindra eller bromsa den politiken genom ekonomiskt restriktiva åtgärder. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 75 i sitt förslag till avgörande, är det inte allmänna aktiviteter avseende kärnvapenspridning som bekämpas, utan de särskilda riskerna med det iranska kärnvapenprogrammet.
69. Det är tydligt att den aktuella rättsaktens syfte och innehåll är vidtagandet av ekonomiska åtgärder gentemot Islamiska Republiken Iran, och tillämpningen av artikel 308 EG var därför inte nödvändig. Artikel 301 EG var en tillräcklig rättslig grund, eftersom den artikeln tillåter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer och ett sådant handlande kan omfatta åtgärder för frysning av tillgångar tillhörande enheter som, liksom Bank Melli Iran, har koppling till regimen i det berörda tredjelandet.
70. När det gäller den av klaganden påstådda nödvändigheten av att inkludera gemensam ståndpunkt 2007/140 bland de rättsliga grunderna, räcker det att konstatera att den motsägs av själva ordalydelsen i artikel 301 EG, som föreskriver en möjlighet att anta gemenskapsåtgärder när en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i EU-fördraget, i sin lydelse före Lissabonfördraget, förutsätter ett handlande från gemenskapens sida. I den bestämmelsen anges att den gemensamma ståndpunkten eller den gemensamma åtgärden måste finnas för att gemenskapsåtgärder ska kunna antas, men inte att dessa åtgärder måste grundas på denna gemensamma ståndpunkt eller denna gemensamma åtgärd.
71. En gemensam ståndpunkt kan i vart fall inte utgöra rättslig grund för en gemenskapsrättsakt. Rådets gemensamma ståndpunkter inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såsom de gemensamma ståndpunkterna 2007/140 och 2008/479, är antagna inom ramen för nämnda EU-fördrag, i enlighet med artikel 15 i detsamma, medan rådets förordningar, såsom förordning nr 423/2007, är antagna inom ramen för EG‑fördraget.
72. Rådet kunde således anta en gemenskapsrättsakt genom att endast grunda sig på den befogenhet som den institutionen gavs genom EG‑fördraget, i detta fall artiklarna 60 EG och 301 EG.
73. Förstainstansrätten gjorde därför en riktig bedömning när den, i punkt 47 i den överklagade domen, konstaterade att förekomsten av en tidigare antagen gemensam ståndpunkt på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken endast är ett villkor som uppställs i artikel 301 EG.
74. När det gäller påståendet om maktmissbruk konstaterar domstolen att klaganden inte har visat på vilket sätt punkt 50 i den överklagande domen är felaktig.
75. Av vad som anförts följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den andra förstahandsgrunden.
Den tredje förstahandsgrunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten, rätten till försvar och principen om effektivt domstolsskydd
76. Denna grund avser punkterna 80–85 i den överklagade domen, vilka har följande lydelse:
”80 Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot som föreskrivs i artikel 253 EG, och i förevarande fall mer specifikt i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid gemenskapsdomstolen, dels till att göra det möjligt för gemenskapsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som den underrättas om antagandet av den rättsakt som går vederbörande emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid gemenskapsdomstolen. Det är extra viktigt att motiveringsskyldigheten iakttas vid ett första beslut genom vilket en enhets tillgångar fryses med hänsyn till att det utgör dennes enda garanti för att på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till hans förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet, eftersom den berörde inte har rätt att bli hörd innan beslutet antas (se, för ett liknande resonemang och analogt, [förstainstansrättens dom i det ovan]nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 138–140 och där angiven rättspraxis).
81 Om inte tvingande skäl hänförliga till gemenskapens eller dess medlemsstaters säkerhet eller internationella förbindelser utgör hinder för att vissa uppgifter lämnas till de berörda (se, analogt, domen i [de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen], punkt 342) är rådet, enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, följaktligen skyldigt att underrätta den berörda enheten om de specifika och konkreta skälen när det antar ett sådant beslut om frysning av tillgångar som det [omtvistade] beslutet. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för åtgärden samt de överväganden som föranlett rådet att vidta den. Denna motivering ska i största möjliga utsträckning tillkännages antingen samtidigt som den ifrågavarande åtgärden vidtas eller så snart som möjligt därefter (se, för ett liknande resonemang och analogt, [förstainstansrättens dom i det ovan]nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkterna 143–148 och där angiven rättspraxis).
82 Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till eller andra personer som direkt och personligen berörs av den kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och rättsreglerna på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att vederbörande har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (se [förstainstansrättens dom i det ovan]nämnda målet Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, punkt 141 och där angiven rättspraxis).
83 Såsom det har påpekats ovan i punkt 57 kräver genomförandet av artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007 att den berörda enheten deltar i, är direkt knuten till eller stöder kärnvapenspridning. Rådets motiveringsskyldighet omfattar, förutom angivandet av den rättsliga grunden för den antagna åtgärden, följaktligen just denna omständighet. Rådet var däremot, tvärtemot vad [klaganden] har påstått, varken skyldigt att motivera sitt val att gå utöver de åtgärder som vidtagits genom resolution 1803 (2008), eftersom det ovan i punkt 65 har konstaterats att det [omtvistade] beslutet inte innebar ett genomförande av denna resolution, eller sitt val att behandla [klaganden] annorlunda än de andra iranska bankerna.
84 I förevarande fall angav rådet, såväl i rubriken till det [omtvistade] beslutet som i skäl 2 i detta, att de vidtagna åtgärderna grundade sig på artikel 7.2 i förordning nr 423/2007. Rådet angav även, i punkt 4 i tabell B i bilagan till det [omtvistade] beslutet, de individuella och specifika skäl som lett till att rådet anser att [klaganden] stöder kärnvapenspridning. Rådet angav för det första vilken typ av stöd som [klaganden] gett, det vill säga att tillhandahålla finansiella tjänster som inbegriper att öppna remburser och förvalta konton, för det andra vilka verksamheter knutna till kärnvapenspridning som berörs av dessa tjänster, det vill säga inköp av känsligt materiel, och för det tredje vilka som var mottagare av [klagandens] stöd, det vill säga de åtta enheter som angetts med namn.
85 Förstainstansrätten anser under dessa förhållanden att motiveringen av det [omtvistade] beslutet till den del denna rör [klaganden] är tillräcklig ….”
77. Den tredje förstahandsgrunden avser också punkt 97 i den överklagade domen, vilken har följande lydelse:
”I detta avseende kan [klagandens] påstående att rådet var skyldigt att ex officio ge [klaganden] tillgång till uppgifterna i dess akt inte godtas. När tillräckligt exakta uppgifter som ger den berörda enheten möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt beträffande de omständigheter som rådet har gjort gällande mot denna har meddelats, innebär inte principen om iakttagandet av rätten till försvar att rådet har en skyldighet att självmant ge tillgång till handlingarna i ärendet. Det är endast på begäran av den berörda parten som rådet är skyldigt att ge tillgång till samtliga administrativa icke konfidentiella handlingar som rör åtgärden i fråga (se, för ett liknande resonemang och analogt, förstainstansrättens dom av den 11 juli 2002 i mål T‑205/99, Hyper mot kommissionen, REG 2002, s. II‑3141, punkterna 63–65 och där angiven rättspraxis). Att uppgifter i akten ska överlämnas på eget initiativ utgör mycket riktigt ett orimligt krav, eftersom det vid den tidpunkt då en åtgärd för frysning av tillgångar antas inte är säkert att den berörda enheten avser att genom att få tillgång till akten kontrollera de faktiska omständigheter som ligger till grund för rådets påståenden beträffande denna.”
78. Slutligen bör punkterna 102–104 i den överklagade domen återges:
102 ”När det gäller den omständigheten att rådet inte självmant har överlämnat bevisningen till stöd för motiveringen av det [omtvistade] beslutet, framgår det ovan av punkt 97 och nedan av punkt 107 att rådet inte var skyldigt därtill, vare sig före eller efter väckandet av förevarande talan.
103 [Klaganden] har inte heller förklarat hur nödvändigheten av att kontrollera var och en av dess förbindelser med de enheter som angetts i det [omtvistade] beslutet hindrade den från att begära tillgång till rådets akt eller att kräva att bli hörd. Dessa åtgärder hade tvärtom kunnat underlätta den efterforskning som skulle göras, tack vare en analys av handlingarna eller erhållna förtydliganden.
104 Mot bakgrund av vad ovan anförts finner förstainstansrätten att rådet inte var skyldigt att ge [klaganden] tillgång till akten eller att se till att [klaganden] hördes, eftersom [klaganden] inte framställde någon begäran i detta avseende. Detta innebär att invändningen avseende åsidosättandet av rätten till försvar inte kan godtas.”
Parternas argument
79. Klaganden har för det första ifrågasatt förstainstansrättens slutsats, som återfinns i punkterna 84 och 85 i den överklagade domen, att klaganden hade tillgång till tillräckligt exakta uppgifter avseende skälen för frysning av dess tillgångar. För det andra har klaganden ifrågasatt förstainstansrättens slutsats, som återfinns i punkt 97 i den överklagade domen, att rådet inte var skyldigt att ge klaganden tillgång till uppgifterna i akten. För det tredje har klaganden ifrågasatt förstainstansrättens slutsats, som återfinns i punkterna 102–104 i den överklagade domen, att rådet inte var skyldigt att ge klaganden tillgång till akten, eftersom klaganden inte framställde någon begäran i detta avseende, vare sig före eller efter väckandet av förevarande talan. För det fjärde har klaganden ifrågasatt förstainstansrättens slutsats, som återfinns i punkt 106 i den överklagade domen, att den fullt ut kan utöva sin kontroll.
80. Klaganden har påpekat att enligt domstolens rättspraxis måste den berörda personen, redan vid det administrativa förfarandet, få samtliga uppgifter som är nödvändiga för tillvaratagandet av hans eller hennes intressen. Klaganden har, med hänvisning till domen av den 27 juni 1991 i mål C‑49/88, Al-Jubail Fertilizer mot rådet (REG 1991, s. I‑3187), punkterna 17–18, tillagt att denna person måste ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt lämna sina synpunkter på riktigheten i och relevansen av sakomständigheterna och påståendena samt på de bevis som åberopas mot honom eller henne. Enligt domen av den 8 juli 1999 i mål C‑51/92 P, Hercules Chemicals mot kommissionen (REG 1999, s. I‑4235), punkterna 76 och 78, kan åsidosättandet av denna rättighet inte avhjälpas genom att tillgång till akten möjliggörs vid ett senare tillfälle, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet. Med stöd av denna rättspraxis är det ännu klarare att rätten till försvar och rätten till effektivt domstolsskydd inte kan anses respekterade när klaganden aldrig getts tillgång till akten, inte ens vid förfarandet avseende ogiltigförklaring.
81. De ifrågasatta punkterna i den överklagade domen strider enligt klaganden mot förstainstansrättens egen praxis, nämligen domen av den 4 december 2008 i mål T‑284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet (REG 2008, s. II‑3487), punkterna 74 och 75, samt mot praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, nämligen dom av den 28 februari 2008 i målet Saadi mot Italien (§§ 138 och 139) och av den 19 februari 2009 i målet A. med flera mot Förenade kungariket (§ 126).
82. Republiken Frankrike och Förenade kungariket har gjort gällande att det omtvistade beslutet, i punkt 4 i tabell B i dess bilaga, innehåller klar och tillräcklig information när det gäller klaganden. Enligt dessa medlemsstater var det därför inte nödvändigt att ge klaganden tillgång till uppgifterna i akten, vilket förstainstansrätten konstaterade i punkt 97 i den överklagade domen.
83. Republiken Frankrike har gjort gällande att förstainstansrättens dom i det ovannämnda målet People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet inte är relevant, eftersom den rör det förfarande som är tillämpligt avseende sanktioner i fråga om terrorism, medan det omtvistade beslutet rör sanktioner avseende ett tredjeland. När det gäller rättspraxis i konkurrensmål har rådet och Förenade kungariket gjort gällande att den inte är relevant i förevarande mål. Förenade kungariket och kommissionen anser dessutom att praxisen från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna inte stödjer klagandens resonemang.
84. När det gäller framläggandet av bevis under det rättsliga förfarandet har rådet och kommissionen gjort gällande att klaganden inte har beaktat punkterna 30 och 31 och 107 i den överklagade domen, av vilka följer ”att ansökan inte innehåller någon grund genom vilken [klaganden] har ifrågasatt rådets konstaterande att [klaganden] har finansierat kärnvapenspridning, trots att detta konstaterande utgör grunden för det [omtvistade] beslutet i den del det avser [klaganden]. En sådan grund hade följaktligen kunnat anföras i samband med att talan väcktes, i förekommande fall med preciseringen att ytterligare bevis skulle företes så snart de fanns tillgängliga” (punkt 30). Förstainstansrätten kunde därför, i punkt 107 i den överklagade domen, konstatera att det inte var nödvändigt för rådet att lägga fram någon bevisning till stöd för de skäl som angavs i det omtvistade beslutet.
85. Efter att ha blivit tillfrågad angående detta vid den muntliga förhandlingen, gjorde klaganden gällande att en grund genom vilken klaganden ifrågasatte att den hade finansierat kärnvapenspridning var underförstådd i den talan om ogiltigförklaring som klaganden väckte vid förstainstansrätten och att klaganden avsåg att utveckla grunden efter att ha mottagit den bevisning som rådet grundade sig på när det antog det omtvistade beslutet.
Domstolens bedömning
86. När det gäller den del av denna grund som avser motiveringsskyldigheten, konstaterar domstolen inledningsvis att när rådet inte har delgett de individuella och specifika skälen för det omtvistade beslutet i enlighet med artikel 15.3 i förordning nr 423/2007, är det den motivering som återfinns i nämnda beslut, såsom den offentliggjordes och kommunicerades klaganden av den franska bankinspektionen, som ska beaktas.
87. Förstainstansrättens konstaterande, i punkterna 84 och 85 i den överklagade domen, att motiveringen av det omtvistade beslutet var tillräcklig med hänsyn till rättspraxis rörande motiveringsskyldigheten, innebar inte någon felaktig rättstillämpning. Förstainstansrätten konstaterade bland annat att det i det omtvistade beslutet angavs på vilken rättslig grund det hade antagits samt vilka individuella och specifika skäl som lett till att rådet ansåg att klaganden stödde kärnvapenspridning i Iran. Efter en läsning av motiveringen i det omtvistade beslutet kan det konstateras att uppgifterna var tillräckliga för att klaganden skulle kunna förstå vad som lagts den till last och för att klaganden skulle kunna bedöma huruvida beslutet var välgrundat.
88. Frågan rörande motiveringen av det omtvistade beslutet är emellertid fristående från frågan rörande bevisningen avseende det beteende som lagts klaganden till last, nämligen de omständigheter som nämndes i beslutet och kvalificeringen av dessa omständigheter som ett deltagande i eller stöd till Islamiska republiken Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller till denna stats utveckling av kärnvapenbärare, i den mening som avses i artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007.
89. Såsom Förenade kungariket och kommissionen har gjort gällande är den rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna som klaganden åberopat inte relevant. Domarna i de ovannämnda målen Saadi mot Italien och A. med flera mot Förenade kungariket rör artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), nämligen det absoluta förbudet mot tortyr, omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning. Rätten till egendom, som en frysning av tillgångar ingriper i, åtnjuter däremot inte något sådant absolut skydd, vare sig i Europakonventionen eller unionsrätten (angående tortyrförbudets absoluta karaktär, se dom av den 12 juni 2003 i mål C‑112/00, Schmidberger, REG 2003, s. I‑5659, punkt 80). Den rättspraxis som åberopats är således inte tillämplig i förevarande fall.
90. I förordning nr 423/2007 föreskrivs inte något administrativt förfarande som ska föregå besluten om frysning av tillgångar, vare sig det rör sig om det ursprungliga beslutet (med hänsyn till den förväntade överraskningseffekten) eller ett omprövningsbeslut. Det är endast det, i punkt 21 i förevarande dom, beskrivna meddelandet i Europeiska unionens officiella tidning,
som rör rättigheterna för personer, enheter och organ som är uppförda på en förteckning, genom att det ger dem rätten att begära omprövning – med bifogande av handlingar som stödjer deras begäran – av beslutet att föra upp dem på förteckningen.
91. Med beaktande av att det i förevarande fall inte finns något organiserat administrativt förfarande är den unionsrättsliga praxis som åberopats av klaganden inte relevant. Domen i det ovannämnda målet Al-Jubail Fertilizer mot rådet meddelades nämligen inom ramen för ett dumpningsförfarande, i vilket rådets förordning (EEG) nr 2176/84 av den 23 juli 1984 om skydd mot dumpad eller subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EUT L 201, s. 1) tillämpades, och domen i det ovannämnda målet Hercules Chemicals mot kommissionen meddelades i ett konkurrensärende, i vilket rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar [81] och [82] (EGT 1962, 13, s. 204; svensk specialutgåva, område 8, volym 1, s. 8) och kommissionens förordning nr 99/63/EEG av den 25 juli 1963 om sådana förhör som avses i artikel 19.1 och 19.2 i rådets förordning nr 17 (EGT 127, s. 2268; svensk specialutgåva, område 8, volym 1, s. 32) tillämpades.
92. Förstainstansrätten erinrade i vart fall, i punkt 97 i den överklagade domen, om att det endast är på begäran av den berörda parten som rådet är skyldigt att ge tillgång till samtliga administrativa icke konfidentiella handlingar som rör åtgärden i fråga. Klaganden har emellertid inte angett på vilket sätt det därigenom förekom en felaktig rättstillämpning. Dessutom framgår det av förstainstansrättens slutsatser i punkterna 103–104 i den överklagade domen, vilka inte har ifrågasatts av klaganden, att klaganden inte av rådet har begärt tillgång till rådets akt.
93. Av vad som anförts följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den tredje förstahandsgrunden.
Den första andrahandsgrunden: Åsidosättande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 samt motstridiga domskäl i den överklagade domen
94. Denna grund avser bland annat punkterna 51, 52, 64 och 65 i den överklagade domen, vilka har följande lydelse:
”51 [Klaganden] har slutligen gjort gällande att artikel 15.2 och artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 inte kan utgöra giltig rättslig grund för det [omtvistade] beslutet, eftersom de tillåter att rådet vidtar åtgärder för frysning av tillgångar som går utöver dem som säkerhetsrådet har vidtagit. Härvid ska det påpekas att det i artiklarna 60 EG och 301 EG inte finns något som indikerar att gemenskapens behörighet enligt dessa bestämmelser är begränsad till genomförandet av säkerhetsrådets åtgärder. Rådet var därför behörigt att anta inte bara artikel 7.1 i förordning nr 423/2007, som genomför resolution 1737 (2006) genom att förordna om frysning av tillgångarna hos de enheter som uppges i denna, utan även artikel 7.2 i samma förordning, som tillåter att åtgärder för frysning av tillgångar vidtas gentemot andra enheter som enligt rådet deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning.
52 Det är i detta sammanhang visserligen riktigt att rådet enligt skäl 6 i förordning nr 423/2007 åläggs att utöva sin behörighet enligt artikel 7.2 i samma förordning ’med beaktande av syftet med ... resolution 1737 (2006)’. Skyldigheten att eftersträva målen med resolution 1737 (2006) innebär dock ingalunda att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 endast kan genomföras med avseende på de enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som säkerhetsrådet har antagit enligt denna resolution. Det förhållandet att säkerhetsrådet inte har vidtagit några åtgärder eller har intagit en viss ståndpunkt kan på sin höjd, tillsammans med andra relevanta omständigheter, beaktas vid den bedömning som syftar till att fastställa huruvida villkoren enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 är uppfyllda.
…
64 Det framgår inledningsvis ovan av punkterna 51 och 52 att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 ger rådet en självständig behörighet, som kan utövas oberoende av om säkerhetsrådet har antagit restriktiva åtgärder som avser de berörda enheterna. Syftet med artikel 7.2 i ovannämnda förordning och det [omtvistade] beslutet, som har antagits med stöd av denna, är nämligen inte att genomföra säkerhetsrådets resolutioner på området för kärnvapenspridning, utan endast att säkerställa att de mål som eftersträvas med en av resolutionerna i fråga, närmare bestämt resolution 1737 (2006), uppnås genom att självständiga restriktiva åtgärder antas.
65 Tvärtemot vad [klaganden] har hävdat genomförs resolution 1803 (2008) således varken genom artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 eller genom det [omtvistade] beslutet. Detta innebär att innehållet i och målen med denna resolution inte utgör något kriterium i förhållande till vilket det ska bedömas huruvida det [omtvistade] beslutet är förenligt med proportionalitetsprincipen.”
Parternas argument
95. Klaganden har gjort gällande att förstainstansrätten har gjort en felaktig bedömning av rådets utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 genom att inte godta relevansen av säkerhetsrådets resolutioner vid denna bedömning. Det utgjorde följaktligen felaktig rättstillämpning och en felaktig bedömning av sakomständigheterna att inte godta de grunder som avsåg åsidosättande av proportionalitetsprincipen och rätten till egendom, eftersom domskälen var motstridiga.
96. Enligt klaganden kan sambandet mellan förordning nr 423/2007 och säkerhetsrådets resolutioner inte förnekas. Syftet med förordningen var att genomföra resolutionerna. Resolution 1803 (2008) efterfrågade emellertid endast att staterna skulle vara ”vaksamma” när det gällde Bank Melli Iran.
97. Enligt klaganden är dessutom förstainstansrättens domskäl motstridiga. I punkt 52 i den överklagade domen konstaterade nämligen förstainstansrätten att säkerhetsrådets resolutioner är relevanta, medan den i punkterna 64 och 65 i den överklagade domen beskrev rådets befogenhet som fristående.
98. Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har insisterat på att de åtgärder som rådet vidtagit är fristående. Republiken Frankrike har understrukit att säkerhetsrådet i resolution 1803 (2008) förlitade sig på staternas bedömning. Frysning av tillgångar är i vart fall inte en oproportionerlig åtgärd på grund av att säkerhetsrådet har rekommenderat staterna att vara vaksamma. Kommissionen har påpekat att rådet fullföljde målet med resolution 1737 (2006).
99. Dessa medlemsstater och institutioner har också hänvisat till de undantag som föreskrivs i förordning nr 423/2007, bland annat i artikel 9, och dragit slutsatsen att det inte skett något åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Domstolens bedömning
100. Domstolen erinrar inledningsvis om att säkerhetsrådets resolutioner, å ena sidan, och rådets gemensamma ståndpunkter och förordningar, å andra sidan, hör till olika rättsordningar.
101. Säkerhetsrådets resolutioner, såsom resolutionerna 1737 (2006) och 1803 (2008), antogs inom ramen för Förenta nationerna, som varken unionen eller gemenskapen är medlemmar i. Rådets gemensamma ståndpunkter inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såsom de gemensamma ståndpunkterna 2007/140 och 2008/479, antogs inom ramen för avdelning V i EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget, i enlighet med artikel 15 i det fördraget. När det gäller rådets förordningar, såsom förordning nr 423/2007, antogs de inom ramen för EG‑fördraget, vilket utgjorde Europeiska unionens gemenskapspelare.
102. De rättsakter som antagits inom ramen för, å ena sidan, Förenta nationerna, och, å andra sidan, unionen, har antagits av organ som förfogar över fristående befogenheter som har tilldelats dem genom deras stadgar som är de fördrag som har inrättat dem.
103. I domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, uttalade sig domstolen om de samband som föreligger mellan en säkerhetsrådsresolution och en gemenskapsförordning. Domstolen konstaterade bland annat, i punkt 296 i den domen, att gemenskapen, vid utarbetandet av åtgärder som syftar till att genomföra en resolution från säkerhetsrådet som avses i en gemensam ståndpunkt, ska ta vederbörlig hänsyn till lydelsen i och ändamålet med den ifrågavarande resolutionen.
104. Domstolen har också vid flera tillfällen uttalat att lydelsen av och föremålet för en säkerhetsrådsresolution ska beaktas vid tolkningen av den förordning som syftar till att genomföra resolutionen (dom av den 30 juli 1996 i mål C‑84/95, Bosphorus, REG 1996, s. I‑3953, punkt 14, av den 27 februari 1997 i mål C‑177/95, Ebony Maritime och Loten Navigation, REG 1997 s. I‑1111, punkt 20, av den 11 oktober 2007 i mål C‑117/06, Möllendorf och Möllendorf-Niehuus, REG 2007 s. I‑8361, punkt 54, i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkt 297, av den 29 april 2010 i mål C‑340/08, M m.fl., REU 2010 s. I‑3913, punkt 45, samt av den 29 juni 2010 i mål C‑550/09, E och F, REU 2010, s. I‑0000, punkt 72).
105. Domstolen har emellertid också uttalat att, utan att ifrågasätta det företräde som en säkerhetsrådsresolution har på det folkrättsliga planet, den hänsyn som gemenskapsinstitutionerna måste ta till Förenta nationernas institutioner inte kan innebära att någon laglighetsprövning inte görs av gemenskapsrättsakterna i förhållande till de grundläggande rättigheter, vilka utgör en del av de allmänna principerna i gemenskapsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkterna 288 och 326).
106. Dessa omständigheter stödjer i tillräcklig utsträckning förstainstansrättens slutsats, som återfinns i punkt 64 i den överklagade domen, att den befogenhet som rådet ges enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 är en fristående befogenhet. I detta hänseende strider inte en skyldighet att ”ta vederbörlig hänsyn” till lydelsen i och ändamålet med den ifrågavarande resolutionen mot konstaterandet att rådet fattar beslut självständigt, med iakttagande av reglerna i sin egen rättsordning. I motsats till vad klaganden har gjort gällande, motsade sig inte förstainstansrätten när den i punkt 52 i den överklagade domen konstaterade att säkerhetsrådets resolutioner är relevanta, medan den i punkterna 64 och 65 i den överklagade domen beskrev rådets befogenhet som fristående.
107. Förstainstansrätten gjorde i punkt 65 i den överklagade domen bedömningen att innehållet i och målen med resolution 1803 (2008) inte utgjorde något kriterium i förhållande till vilket det skulle bedömas huruvida det omtvistade beslutet var förenligt med proportionalitetsprincipen. Detta påpekande måste förstås mot bakgrund av lydelsen i resolution 1803 (2008), som inte föreskriver att medlemsstaterna ska vidta några specifika åtgärder, men uppmanar dem att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier, särskilt Bank Melli Iran, för att undvika att denna verksamhet bidrar till spridningskänslig kärnteknisk verksamhet.
108. En sådan resolution förbjuder inte på något sätt att staterna vidtar konkreta åtgärder för frysning av tillgångar vad beträffar Bank Melli Iran.
109. Av vad som anförts följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den första andrahandsgrunden.
Den andra andrahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning vad gäller klagandens rätt till egendom
110. Denna grund avser särskilt punkterna 70 och 71 i den överklagade domen, vilka har följande lydelse:
”70 Vad för det fjärde avser de olägenheter som [klaganden] vållats och inskränkningen av dess grundläggande rättigheter, såsom rätten till egendom och rätten att bedriva ekonomisk verksamhet, ska det noteras att dessa rättigheter enligt fast rättspraxis utgör en väsentlig del av de allmänna rättsprinciper vars efterlevnad säkerställs av gemenskapsdomstolarna. Iakttagandet av de grundläggande rättigheterna utgör således ett villkor för att gemenskapsrättsakter ska vara lagenliga (se domen i de ovan[nämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen], punkt 284 och där angiven rättspraxis). Det framgår dock även av rättspraxis att de grundläggande rättigheterna inte är absoluta rättigheter och att utövandet av dem kan bli föremål för inskränkningar som är berättigade utifrån mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar. Alla ekonomiska eller finansiella restriktiva åtgärder medför sålunda per definition verkningar som berör rätten till egendom och friheten att bedriva yrkesverksamhet. Sådana åtgärder medför således skada, särskilt för enheter som utövar sådan verksamhet som de restriktiva åtgärderna i fråga avser att hindra. Vikten av de mål som eftersträvas genom de omtvistade bestämmelserna är av sådant slag att det kan vara motiverat att vissa aktörer drabbas av negativa följder, även betydande sådana (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom [i det ovannämnda målet Bosphorus], punkterna 21–23, och [domstolens dom i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen], punkterna 355 och 361).
71 I förevarande fall är [klagandens] frihet att utöva ekonomisk verksamhet samt rätten till egendom inskränkta i betydande mån till följd av det [omtvistade] beslutet. [Klaganden] kan nämligen bland annat inte, förutom med särskilda tillstånd, förfoga över sina tillgångar, som är belägna på gemenskapens territorium eller innehas av gemenskapsmedborgare. [Klagandens] filialer med hemvist på nämnda territorium kan inte genomföra nya transaktioner med sina kunder. Med hänsyn till den grundläggande vikten av att upprätthålla internationell fred och säkerhet är de vållade olägenheterna dock inte orimliga i förhållande till de avsedda målen. Detta gäller desto mer som dessa restriktioner endast avser en del av [klagandens] tillgångar och det i artiklarna 9 och 10 i förordning nr 423/2007 föreskrivs vissa undantag som ger de enheter som omfattas av åtgärderna för frysning av tillgångar möjlighet att täcka nödvändiga utgifter.”
Parternas argument
111. Klaganden har gjort gällande att, enligt praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, bland annat dom i det ovannämnda målet Saadi mot Italien (§§ 138 och 139) och dom i det ovannämnda målet A. med flera mot Förenade kungariket (§ 126), får det inte göras någon avvägning mellan skyddet av de grundläggande rättigheterna som garanteras i Europakonventionen och kampen mot terrorismen och skyddet mot terrorismen. Samma resonemang är av samma skäl tillämpligt på åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Den motivering som har angetts för de vidtagna restriktiva åtgärderna, det vill säga upprätthållandet av internationell fred och säkerhet, är en felaktig motivering i förhållande till skyddet för de mänskliga rättigheterna som domstolen säkerställer respekten för i gemenskapens rättsordning.
112. Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har påpekat att rätten till egendom inte är absolut. De har understrukit att den överklagade domen är förenlig med domstolens praxis (domarna i de ovannämnda målen Bosphorus samt Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen) och praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (dom av den 30 juni 2005 i målet Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) mot Irland, Recueil des arrêts et décisions
2005-VI, s. 155). De har dessutom påpekat att den praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna som klaganden har åberopat inte är relevant, eftersom den inte rör rätten till egendom.
Domstolens bedömning
113. Utan att behöva ta ställning till frågan huruvida klaganden, i egenskap av enhet som helt ägs av den iranska staten, kan åberopa skyddet av rätten till egendom såsom grundläggande rättighet, räcker det att konstatera att förstainstansrätten gjorde rätt i att, i punkt 70 i den överklagade domen, erinra om att de grundläggande rättigheterna som är i fråga i målet inte är absoluta rättigheter och att utövandet av dem kan bli föremål för begränsningar rättfärdigade av mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar.
114. Så är nämligen fallet när det gäller rätten till egendom och rätten att fritt utöva näringsverksamhet (se, bland annat, dom av den 14 maj 1974 i mål 4/73, Nold mot kommissionen, REG 1974, s. 491, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 2, s. 291, av den 10 juli 2003 i de förenade målen C‑20/00 och C‑64/00, Booker Aquaculture och Hydro Seafood, REG 2003, s. I‑7411, punkterna 67 och 68, i det ovannämnda målet Swedish Match, punkt 72, samt i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkt 355). Rätten att fritt utöva näringsverksamhet och rätten till egendom kan följaktligen inskränkas, under förutsättning att inskränkningarna faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte utgör ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp som påverkar kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna (dom i det ovannämnda målet Swedish Match, punkt 72).
115. I detta hänseende är det skäl som förstainstansrätten tog fasta på i punkt 71 i den överklagade domen, och som avser den grundläggande betydelsen av att upprätthålla internationell fred och säkerhet, tillräckligt för att identifiera det allmänintresse som eftersträvas. Detta argument ska förstås i förhållande till de olika rättsakter mot bakgrund av vilka det omtvistade beslutet antogs.
116. Såsom har angetts i punkt 89 i förevarande dom, är den rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna som klaganden åberopat inte relevant.
117. Dessutom påpekade förstainstansrätten att restriktionerna endast avser en del av klagandens tillgångar och att det i artiklarna 9 och 10 i förordning nr 423/2007 föreskrivs vissa undantag som ger de enheter som omfattas av åtgärderna för frysning av tillgångar möjlighet att bestrida nödvändiga utgifter. Detta påpekande utgör en underförstådd men tillräcklig kontroll av åtgärdernas proportionalitet.
118. Av vad som anförts följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den andra andrahandsgrunden.
Den tredje andrahandsgrunden: Förstainstansrätten gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den förde upp och behöll klaganden på förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007
Parternas argument
119. Klaganden har nämnt rådets förordning (EG) nr 1100/2009 av den 17 november 2009 om genomförande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 och om upphävande av beslut 2008/475 (EUT L 303, s. 31). Enligt klaganden utgör denna förordning en ny omständighet som innebär att klaganden får åberopa nya grunder. Det framgår av en skrivelse från rådet av den 18 november 2009 att förordningen grundade sig dels på de skäl som ursprungligen ledde till att klaganden fördes upp på förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007, dels på nya omständigheter, som beskrevs i en skrivelse från rådet av den 1 oktober 2009. Om domstolen – trots att klaganden gett in en talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet – skulle komma fram till att klaganden inte på ett bestämt sätt, må det vara underförstått, har invänt mot rådets påstående att klaganden har deltagit i kärnvapenspridning, har klaganden nu ändå rätt att bestrida detta påstående.
120. Klaganden har gjort gällande att rådet gjorde en uppenbart oriktig bedömning av omständigheterna genom att föra upp och behålla klaganden på förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007 och har i detta avseende hänvisat till samtliga handlingar som klaganden har ingett för att ifrågasätta förordning nr 1100/2009.
121. Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen anser att denna grund inte kan tas upp till prövning, eftersom det skulle innebära att domstolen prövade en mer omfattande tvist än den som förstainstansrätten prövade.
Domstolens bedömning
122. Även om förordning nr 1100/2009 skulle utgöra en ny omständighet som innebär att klaganden får åberopa en ny grund, är det tillräckligt att konstatera att denna grund rör saken och inte överklagandet. Domstolen är i ett mål om överklagande emellertid endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder som har åberopats i den lägre instansen eller som förstainstansrätten skulle ha prövat ex officio.
123. Av detta följer att denna grund inte kan tas upp till prövning.
124. Eftersom domstolen inte har bifallit någon av de grunder som åberopats av klaganden, ska överklagandet ogillas.
Rättegångskostnader
125. Enligt artikel 122 i rättegångsreglerna ska domstolen, när överklagandet lämnas utan bifall, besluta om rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet ska den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Bank Melli Iran ska ersätta rättegångskostnaderna.