SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 6. oktobra 2015(*)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2002/22/ES (Direktiva o univerzalnih storitvah) – Izračun stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve – Upoštevanje stopnje donosa lastniškega kapitala – Neposredni učinek – Uporaba ratione temporis“
V zadevi C‑508/14,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Nejvyšší správní soud (Češka republika) z odločbo z dne 23. oktobra 2014, ki je prispela na Sodišče 13. novembra 2014, v postopku
Český telekomunikační úřad
proti
T-Mobile Czech Republic a.s.,
Vodafone Czech Republic a.s.,
ob udeležbi
O2 Czech Republic a.s., nekdanja Telefónica Czech Republic a.s.,
UPC Česká republika s.r.o.,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, C. Vajda, A. Rosas (poročevalec), E. Juhász in D. Šváby, sodniki,
generalni pravobranilec: P. Mengozzi,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–      za Český telekomunikační úřad J. Novák, odvetnik,
–      za T-Mobile Czech Republic a.s. P. Hromek in D. Schmied, odvetnika,
–      za O2 Czech Republic a.s., nekdanja Telefónica Czech Republic a.s., M. Krejčík,
–      za češko vlado M. Smolek, J. Vláčil in T. Müller, agenti,
–      za litovsko vlado D. Kriaučiūnas in R. Dzikovič, agenta,
–      za Evropsko komisijo P. Němečková in L. Nicolae, agentki,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 12 in 13 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367).
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Český telekomunikační úřad (češki regulativni organ za telekomunikacije, v nadaljevanju: Úřad) ter družbama T‑Mobile Czech Republic a.s. (v nadaljevanju: T‑Mobile Czech Republic) in Vodafone Czech Republic a.s. zaradi odločbe, ki jo je izdal Úřad 23. februarja 2011 in s katero je ta organ določil znesek izgube, povezane z zagotavljanjem univerzalne storitve, za leto 2004, ki je nastala družbi Telefónica Czech Republic a.s. (v nadaljevanju: Telefónica Czech Republic), postala O2 Czech Republic a.s. (v nadaljevanju: O2 Czech Republic).
Pravni okvir
Pravo Unije
3        Člen 2 Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2003, L 236, str. 33, v nadaljevanju: Akt o pristopu) določa, da so od dne pristopa določbe izvirnih pogodb in aktov, ki so jih institucije in Evropska centralna banka sprejele pred pristopom, zavezujoče za nove države članice in se uporabljajo v teh državah pod pogoji, ki jih določajo omenjene pogodbe in ta akt o pristopu.
4        V uvodni izjavi 4 Direktive 2002/22 je navedeno, da „[z]agotavljanje univerzalne storitve (to pomeni zagotavljanje opredeljenega minimalnega nabora storitev za vse končne uporabnike po dostopni ceni) lahko vključuje zagotavljanje nekaterih storitev za nekatere končne uporabnike po cenah, ki odstopajo od tistih, ki izhajajo iz normalnih tržnih pogojev. Vendar ni nujno, da plačilo nadomestil podjetjem, ki so določena za zagotavljanje takih storitev v takih okoliščinah, povzroča izkrivljanje konkurence, če ta podjetja prejmejo nadomestilo za nastale specifične neto stroške in če se breme neto stroškov povrne na konkurenčno nevtralen način.“
5        V uvodni izjavi 18 navedene direktive je navedeno:
„Države članice naj po potrebi vzpostavijo mehanizme za financiranje neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, če se pokaže, da se lahko obveznosti zagotovijo samo z izgubo ali z neto stroški, ki presegajo normalne komercialne standarde. Pomembno je zagotoviti, da se neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izračunajo pravilno in da vsako financiranje povzroča minimalno izkrivljanje na trgu in za podjetja ter da je združljivo z določbami členov 87 in 88 Pogodbe.“
6        Člen 3(2) Direktive 2002/22 določa:
„Države članice določijo najučinkovitejši in najprimernejši pristop za zagotovitev izvedbe univerzalne storitve, pri čemer upoštevajo načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije in sorazmernosti. Poskušati morajo minimizirati izkrivljanje trga, še zlasti zagotavljanje storitev po cenah ali pod drugimi določili in pogoji, ki odstopajo od normalnih komercialnih pogojev, pri čemer pa varujejo javne interese.“
7        Člen 12 te direktive, naslovljen „Obračun stroškov za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, v odstavku 1 določa:
„Kadar nacionalni regulativni organi menijo, da lahko zagotavljanje univerzalne storitve, kot je določeno v členih [od] 3 do 10, pomeni neupravičeno breme za podjetja, določena za zagotavljanje univerzalne storitve, izračunajo neto stroške za zagotavljanje te storitve.
Za ta namen nacionalni regulativni organi:
(a)      izračunajo neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v skladu z Delom A Priloge IV, pri čemer upoštevajo vsako tržno korist, ki jo pridobi podjetje, določeno za zagotavljanje univerzalne storitve; ali
(b)      uporabijo neto stroške zagotavljanja univerzalne storitve, določene z mehanizmom določanja v skladu s členom 8(2).“
8        Člen 13 Direktive 2002/22, naslovljen „Financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, v odstavku 1 določa:
„Kadar nacionalni regulativni organi na podlagi izračuna neto stroškov iz člena 12 ugotovijo, da je podjetje neupravičeno obremenjeno, države članice na zahtevo določenega podjetja odločijo:
(a)      da bodo uvedle mehanizem za povračilo izračunanih neto stroškov podjetju iz javnih sredstev pod transparentnimi pogoji; in/ali
(b)      da bodo razdelile neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.“
9        V drugem odstavku Dela A Priloge IV k navedeni direktivi je tako opisan način, kako je treba izračunati neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve:
„Nacionalni regulativni organi morajo preučiti vsa sredstva za zagotovitev ustreznih spodbud za podjetja (določenih ali nedoločenih), da bi zagotovili stroškovno učinkovitost obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Pri izračunavanju je treba neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izračunati kot razliko med neto stroški določenega podjetja za obratovanje z obveznostmi zagotavljanja univerzalne storitve in neto stroški za obratovanje brez obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. To velja ne glede na to, ali je omrežje v določeni državi članici razvito v celoti ali pa se še razvija in širi. Ustrezno je treba upoštevati pravilno ocenitev stroškov, ki bi se jim vsako določeno podjetje izognilo, če ne bi bilo obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Pri izračunu neto stroškov naj se ocenijo koristi za operaterja univerzalne storitve, vključno z nematerialnimi koristmi.“
10      Člen 5(5) Sklepa Komisije z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (2012/21/EU) (UL 2012, L 7, str. 3) določa:
„V tem sklepu ‚zmerni dobiček‘ pomeni stopnjo donosa kapitala, ki bi jo povprečno podjetje, ki razmišlja o tem, ali naj opravlja storitev splošnega gospodarskega pomena, potrebovalo v celotnem obdobju akta o pooblastitvi, pri čemer bi upoštevalo pripadajočo stopnjo tveganja. ‚Stopnja donosa kapitala‘ pomeni notranjo stopnjo donosa na naloženi kapital podjetja v obdobju pooblastitve. Stopnja tveganja je odvisna od zadevnega sektorja ter vrste storitve in nadomestila.“
11      V točki 61 Sporočila Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (2012/C 8/02) (UL 2012, C 8, str. 4) je določeno:
„Zmerni dobiček pomeni stopnjo donosa kapitala […], ki bi jo v celotnem obdobju pooblastitve potrebovalo povprečno podjetje, ki razmišlja o tem, ali naj opravlja storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer bi upoštevalo stopnjo tveganja. Stopnja tveganja je odvisna od zadevnega sektorja ter vrste storitve in mehanizma nadomestila. Stopnjo [donosa] bi bilo treba, kadar je to možno, določiti s sklicevanjem na stopnjo donosa kapitala pri podobnih vrstah pogodb o javnih storitvah, ki se izvajajo v konkurenčnih pogojih (npr. pogodbe, dodeljene na podlagi javnega razpisa). Kadar v sektorju ni podjetja, primerljivega s podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, je možno sklicevanje na primerljiva podjetja, ki imajo sedež v drugih državah članicah, ali po potrebi na podjetja iz drugih sektorjev, pod pogojem, da se upoštevajo posebne značilnosti posameznega sektorja.“
12      V opombi k prvemu odstavku te točke 61 je navedeno, da „[p]ri tem stopnja donosa kapitala pomeni notranjo stopnjo donosa na naloženi kapital podjetja v celotnem obdobju projekta, tj. razmerje med notranjo stopnjo donosa in denarnimi tokovi pogodbe“.
Češko pravo
13      Leta 2004 sta bila zagotavljanje univerzalne storitve in njeno kritje urejena z zakonom št. 151/2000 Sb. o telekomunikacijah in spremembi drugih zakonov v različici, ki je veljala leta 2004 (v nadaljevanju: zakon o telekomunikacijah). Člen 31 tega zakona, naslovljen „Dokazljiva izguba“, določa:
„1.            Izvajalec univerzalne storitve je upravičen do povračila dokazljive izgube.
2.      Dokazljiva izguba je razlika med ekonomsko upravičenimi stroški, vključno z zmernim dobičkom, ki imetniku dovoljenja za telekomunikacijske storitve nastanejo zaradi izpolnjevanja obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in ki ne bi nastali, če ne bi imel te obveznosti, ter koristmi in prihodki, ki jih imetnik dovoljenja za telekomunikacijske storitve prejme od izpolnjevanja obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
3.      Če imetnik dovoljenja za telekomunikacijske storitve poleg univerzalne storitve zagotavlja tudi druge telekomunikacijske storitve ali opravlja druge dejavnosti, vodi ločeno računovodsko evidenco glede stroškov in prihodkov v povezavi s storitvami, ki jih zagotavlja v okviru univerzalne storitve.
4.      Način izračunavanja dokazljive izgube, dokumenti za utemeljitev izračuna dokazljive izgube in določitev zmernega dobička so določeni v izvedbenem predpisu.“
14      Zakonu o telekomunikacijah je sledila uredba ministrstva za promet in komunikacije št. 235/2001 Sb o podrobnih pravilih za izračun in povračilo dokazljive izgube, ki nastane imetniku dovoljenja za telekomunikacijske storitve zaradi zagotavljanja univerzalne storitve. Člen 2 te uredbe z naslovom „Način izračunavanja dokazljive izgube“ določa:
„1.      Izvajalec univerzalne storitve izračuna dokazljivo izgubo kot razliko med vsoto koristi in prihodkov od zagotavljanja storitev, s katerimi se ustvarja izguba, ter vsoto ekonomsko upravičenih stroškov zagotavljanja teh storitev in zmernega dobička. Izvajalec univerzalne storitve predloži izračun dokazljive izgube na obrazcu, ki ga izda Úřad.
2.      Za oceno ekonomske upravičenosti stroškov izvajalec univerzalne storitve v skladu s členom 34(2)(a) zakona [o telekomunikacijah] pred 31. majem vsakega koledarskega leta Úřadu predloži ločeno računovodsko evidenco stroškov in prihodkov v povezavi s storitvami, ki se zagotavljajo v okviru univerzalne storitve.“
15      Člen 3 navedene uredbe, naslovljen „Dokumenti za utemeljitev izračuna dokazljive izgube“, določa:
„1.      Izvajalec univerzalne storitve Úřadu skupaj z izračunom dokazljive izgube za ustrezno leto predloži:
a)      bilanco stanja, pripravljeno v skladu s posebno ureditvijo,
b)      računovodske izkaze stroškov in prihodkov,
c)      izid ločene računovodske evidence stroškov in prihodkov v skladu s členom 34(2)(a) zakona [o telekomunikacijah] in metodami za določitev zneska ekonomsko upravičenih stroškov. Podatki o storitvah, s katerimi se ustvarja izguba, se razdelijo glede na različne komponente stroškov in prihodkov ter glede na strukturo iz Priloge št. 1,
d)      prikaz amortizacije opredmetenih in neopredmetenih sredstev z uporabo količnika za pospešeno amortizacijo ter navedbo metod za razvrščanje lastniškega kapitala, namenjenega za nakup teh sredstev,
e)      prikaz odobrenih popustov glede na njihovo vrsto.
2.      Izvajalec univerzalne storitve Úřadu na njegovo zahtevo dovoli, da na podlagi, med drugim, tehnične dokumentacije, statističnih podatkov in originalnih računovodskih dokumentov preveri podatke v zvezi z izračunom dokazljive izgube, vključno z zmernim dobičkom.
3.      Obračun dokazljive izgube, dokumenti, ki jih predloži izvajalec univerzalne storitve in dokumenti, s katerimi se preverja izračun dokazljive izgube, hrani Úřad pet let po koncu zadevnega leta.“
16      Člen 4 te uredbe, naslovljen „Določitev zmernega dobička“, določa:
„Za obračun dokazljive izgube se zmerni dobiček določi glede na knjigovodsko vrednost lastniškega kapitala, ki ga je izvajalec univerzalne storitve namenil za pridobitev opredmetenih in neopredmetenih sredstev za izvajanje storitev, s katerimi se ustvarja izguba. Izvajalec univerzalne storitve izračuna zmerni dobiček po metodi iz Priloge št. 3.“
17      V Prilogi št. 3 k uredbi ministrstva za promet in telekomunikacije št. 235/2001 Sb, naslovljeni „Izračun zmernega dobička“, je določeno:
„1.      Izvajalec univerzalne storitve izračuna zmerni dobiček po tej formuli:
ZD = 0,145 x LKSI
pri čemer je:
ZD = zmerni dobiček
LKSI = knjigovodska vrednost lastniškega kapitala, namenjenega za nabavo opredmetenih in neopredmetenih sredstev za zagotavljanje storitev, s katerimi se ustvarja izguba.
2.      Knjigovodska vrednost lastniškega kapitala se določi v skladu z računovodskimi predpisi.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
18      Úřad je z odločbo z dne 27. septembra 2010 priznal izgubo, ki jo je prijavila družba Telefónica Czech Republic iz naslova zagotavljanja univerzalne storitve za leto 2004. Za izračun te izgube je bil v skladu z nacionalnim pravom, ki je veljalo do 30. aprila 2005, v vrednost neto stroškov zagotavljanja univerzalne storitve vključen zmerni dobiček izvajalca. Úřad je v okviru postopka z upravno pritožbo to odločbo potrdil z odločbo z dne 23. februarja 2011.
19      Družbi T‑Mobile Czech Republic in Vodafone Czech Republic a.s. sta zoper to odločbo vložili tožbi v upravnem sporu pri Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi), ki je navedeno odločbo razveljavilo, ker je razsodilo, da ni zakonita zaradi kršitve Direktive 2002/22.
20      Městský soud v Praze je ugotovilo, da sta bila s členom 31 zakona o telekomunikacijah kršena člena 12 in 13 te direktive, ker sta bila v češkem pravu določena drugačno določanje zneska izgube in metoda za izračun in določitev dokazljive izgube kot v navedeni direktivi. Tako naj bi Úřad na podlagi nacionalnega prava napačno upošteval vse vrste izgube, čeprav bi bilo treba na podlagi Direktive 2002/22 upoštevati samo izgubo, ki pomeni „neupravičeno breme“, kot je pojasnilo Sodišče v sodbi Komisija/Belgija (C‑222/08, EU:C:2010:583, točke 35, 37, 42 in 43). Poleg tega naj nacionalno pravo ne bi dopuščalo, da se pri določanju zneska izgube upoštevajo nematerialne koristi od zagotavljanja univerzalne storitve.
21      Městský soud v Praze je razsodilo, da so izpolnjeni pogoji za neposredni učinek Direktive 2002/22, ker je pravilo iz Direktive jasno in nepogojno, čeprav mora vsebino nedoločnega pravnega pojma „neupravičeno breme“ razjasniti upravni ali sodni organ. Češkega prava naj ne bi bilo mogoče razlagati v skladu z Direktivo 2002/22, ker češki pravni red Úřadu prepoveduje, da v svoji odločbi ne bi upošteval vključitve zmernega dobička v znesek neto stroškov univerzalne storitve.
22      Městský soud v Praze je priznalo, da neposredni učinek te direktive ne sme biti na škodo posameznikov, vendar je družbo Telefónica Czech Republic, v kateri je imela češka država 51,1 % delnic, opredelilo kot „državni subjekt“ pod nadzorom države, za katerega torej velja neposredni učinek navedene direktive, pri čemer je razsodilo, da se je s časovnega vidika Direktiva 2002/22 uporabljala za univerzalno storitev, ki se je zagotavljala v celotnem koledarskem letu 2004 in torej tudi za obdobje pred pristopom Češke republike k Evropski uniji 1. maja 2004.
23      Úřad je zoper sodbo Městský soud v Praze vložil revizijo pri Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče).
24      Nejvyšší správní soud glede vprašanja, ali je v smislu Direktive 2002/22 v neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve mogoče vključiti tudi zmerni dobiček, določen z nacionalnim pravom, na podlagi jezikovne razlage meni, da dobička, pa naj bo zmeren ali ne, ni mogoče šteti za stroškovno komponento, ki jo je mogoče uvrstiti pod pojem „neto stroški“ obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, tako kot je to navedeno in določeno v tej direktivi. Vendar naj ne bi bilo mogoče spregledati možnosti, da je v neto stroških v smislu navedene direktive upoštevan tudi del stroškov „lastniškega kapitala“, ki ga je v zvezi z zagotavljanjem univerzalne storitve zagotovil njen izvajalec, ki so bili z nacionalno ureditvijo – sicer ne povsem primerno – uvrščeni v okvir izraza „zmerni dobiček“. Nejvyšší správní soud zato meni, da je treba vprašati Sodišče, ali se člena 12 in 13 Direktive 2002/22 razlagata tako, da mehanizem „neto stroškov“ zagotavljanja univerzalne storitve nasprotuje temu, da znesek neto stroškov, kot je bil izračunan, zajema tudi „zmerni dobiček“ izvajalca te storitve, čeprav izražen v obliki stroškov naložb kapitala v višini 14,5 % knjigovodske vrednosti lastniškega kapitala.
25      V teh okoliščinah je Nejvyšší správní soud prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je treba člena 12 in 13 Direktive 2002/22 razlagati tako, da v teh določbah določen pojem ‚neto stroški‘ zagotavljanja te storitve izključuje to, da se v znesek izračunanih neto stroškov te storitve všteje „zmerni dobiček“ izvajalca?
2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali imata ti določbi Direktive 2002/22 (člena 12 in 13) neposredni učinek?
3.      Če imata člena 12 in 13 Direktive 2002/22 neposredni učinek, ali se je na ta učinek mogoče sklicevati proti gospodarski družbi, v kateri ima (oziroma kontrolira) država članica 51 % delnic – v tem primeru družba O2 Czech Republic (ali gre za ‚državni subjekt‘)?
4.      Če je odgovor na prvo, drugo in tretje vprašanje pritrdilen, ali je mogoče Direktivo 2002/22 uporabiti tudi za razmerja, ki so nastala v obdobju pred pristopom Češke republike k Evropski uniji (od 1. januarja do 30. aprila 2004)?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
26      Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člena 12 in 13 Direktive 2002/22 razlagati tako, da nasprotujeta temu, da se v neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve všteje „zmerni dobiček“ izvajalca te storitve.
27      Družbi T‑Mobile Czech Republic in O2 Czech Republic menita, da se vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, ne nanašajo na bistvo spora o glavni stvari, zato Sodišču predlagata več novih vprašanj, ki se nanašajo zlasti na določitev komponent, ki jih je mogoče vključiti v neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, in na določitev „neupravičenega bremena“ za podjetje, določeno za zagotavljanje univerzalne storitve.
28      V skladu s členom 267 PDEU je za predložitev zadeve Sodišču pristojno nacionalno sodišče in ne stranke v sporu o glavni stvari. Vprašanja, ki se predložijo Sodišču, lahko torej določi le nacionalno sodišče, stranke pa ne morejo spremeniti njihove vsebine (glej zlasti sodbo Singer, 44/65, EU:C:1965:122, str. 1198, in v tem smislu sodbo Santesteban Goicoechea, C‑296/08 PPU, EU:C:2008:457, točka 46).
29      Poleg tega odgovor na predloga za spremembo vprašanj, ki sta ju podali stranki iz postopka v glavni stvari, ne bi bil skladen z vlogo, ki jo ima Sodišče na podlagi člena 267 PDEU, in z obveznostjo Sodišča, da zagotovi možnost vladam držav članic in zainteresiranim strankam, da predložijo stališča v skladu s členom 23 Statuta Sodišča Evropske unije, upoštevajoč dejstvo, da so na podlagi te določbe zadevne stranke obveščene le o predložitvenih odločbah (glej zlasti sodbo Phytheron International, C‑352/95, EU:C:1997:170, točka 14, in v tem smislu sodbo Santesteban Goicoechea, C‑296/08 PPU, EU:C:2008:457, točka 47).
30      V obravnavani zadevi iz besedila predložitvene odločbe, ki je bila vročena vsem zadevnim strankam iz člena 23 Statuta Sodišča, izhaja, da Nejvyšší správní soud Sodišče sprašuje o načelu upoštevanja donosa lastniškega kapitala, ki ga je investiralo podjetje, določeno za zagotavljanje univerzalne storitve, pri določitvi zneska neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ker želi imeti elemente, na podlagi katerih bo lahko razsodilo, ali se ta donos lastniškega kapitala lahko upošteva, če je opredeljen kot 14,5 % knjigovodske vrednosti lastniškega kapitala, ki ga je investiralo to podjetje.
31      Predložitveno sodišče pa ni izpostavilo potrebe po odgovoru na druga vprašanja v zvezi z določanjem komponent, ki jih je mogoče všteti v neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ali „neupravičenim bremenom“ za podjetje, ki je določeno za zagotavljanje univerzalne storitve.
32      Zato je treba na prvo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, odgovoriti, ne da bi bilo treba odgovoriti tudi na nova vprašanja, ki jih predlagata družbi T‑Mobile Czech Republic in O2 Czech Republic.
33      V skladu s členoma 12 in 13 Direktive 2002/22 je treba za določitev zneska nadomestila, ki se izplača podjetju, določenemu za zagotavljanje univerzalne storitve, na prvem mestu izračunati neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve za podjetje, ki je določeno za izvajalca, nato pa nacionalni regulativni organi, kadar ugotovijo, da je podjetje neupravičeno obremenjeno, odločijo, da bodo uvedli mehanizem za povračilo izračunanih neto stroškov podjetju in/ali da bodo razdelili neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
34      V skladu z drugim odstavkom Dela A Priloge IV k Direktivi 2002/22 se neto stroški izračunajo kot razlika med neto stroški določenega podjetja za obratovanje z obveznostmi zagotavljanja univerzalne storitve in neto stroški za obratovanje brez obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Pri tem izračunu je treba, kot so priznale vse zadevne stranke, ki so Sodišču predložile stališča, upoštevati strošek posojil ali lastniškega kapitala, če je določeno podjetje potrebovalo kapital za realizacijo investicij, ki so potrebne za zagotavljanje univerzalne storitve.
35      Glede tega ni pomembno, da je ta komponenta neto stroškov v zadevni nacionalni zakonodaji zajeta z izrazom „zmerni dobiček“, ker dejansko pomeni strošek izvajalca univerzalne storitve.
36      Čeprav v Direktivi 2002/22 ni izrecno omenjena možnost vštetja stroškov lastniškega kapitala ali „zmernega dobička“ v izračun neto stroškov podjetja, ki zagotavlja univerzalno storitev, teleološka razlaga te direktive vseeno omogoča tak sklep.
37      Člen 3(2) Direktive 2002/22 poudarja uporabo najučinkovitejšega pristopa za zagotovitev izvedbe univerzalne storitve, tako da se minimizira izkrivljanje trga. Kot je navedeno v uvodni izjavi 4 te direktive, zagotavljanje univerzalne storitve lahko vključuje zagotavljanje nekaterih storitev za nekatere končne uporabnike po cenah, ki odstopajo od tistih, ki izhajajo iz normalnih tržnih pogojev. Zato je zakonodajalec Unije določil, kot izhaja iz uvodne izjave 18 iste direktive, da bi morale države članice po potrebi vzpostaviti mehanizme za financiranje neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, če se pokaže, da se lahko te obveznosti zagotovijo samo z izgubo ali z neto stroški, ki presegajo normalne komercialne standarde (glej sodbo Base in drugi, C‑389/08, EU:C:2010:584, točka 34).
38      Strošek investiranega kapitala je del celote stroškov, ki jih priglasi podjetje, ki posluje pod normalnimi komercialnimi pogoji. Zato mora biti prav tako vštet v izračun neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, da se podjetju, ki je določeno za zagotavljanje univerzalne storitve, omogoči povrnitev nastalih specifičnih neto stroškov, ne da se to podjetje oddalji od normalnih komercialnih pogojev ali da mu nastane izguba.
39      Poleg tega, kot izhaja iz uvodne izjave 18 Direktive 2002/22, mora biti morebitno financiranje za namene nadomestitve neto stroškov, ki so posledica obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, združljivo z določbami členov 107 PDEU in 108 PDEU. Kot navaja Evropska komisija, je treba torej pri razlagi pojma „neto stroški“ v smislu te direktive upoštevati pravila o presoji nadomestil za storitve splošnega gospodarskega pomena na podlagi člena 107 PDEU.
40      Glede tega je Sodišče že razsodilo, da nadomestilo, ki pomeni plačilo za storitve, ki so jih opravila upravičena podjetja za izvajanje obveznosti javnih služb, ne sme presegati tega, kar je nujno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali zaradi izpolnjevanja teh obveznosti, pri čemer je treba upoštevati s tem povezane prihodke in zmerni dobiček za izpolnjevanje teh obveznosti (glej po analogiji sodbo Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, točka 92).
41      Glede metode za oceno donosa lastniškega kapitala, ki ga je treba upoštevati, iz uvodne izjave 18 Direktive 2002/22 izhaja, da je treba neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izračunati pravilno in da mora vsako financiranje povzročati minimalno izkrivljanje na trgu in za podjetja. Zato bi moral biti dohodek iz kapitala nujen in zmeren, neposredno povezan z investicijo, ki je bila realizirana za namene zagotavljanja univerzalne storitve, in ne bi smel pripeljati do izplačila čezmernega nadomestila zadevnemu izvajalcu.
42      Kot sta navedla Úřad in Komisija, točka 61 Sporočila Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, in člen 5(5) Sklepa 2012/21 dajeta smernice za to, kako oceniti „zmerni dobiček“, ki ustreza stopnji donosa kapitala. Čeprav to sporočilo ni zavezujoče pravno pravilo, je vseeno lahko v pomoč pri razlagi pojma „neto stroški“ v smislu Direktive 2002/22.
43      V skladu s točko 61 tega sporočila in členom 5(5) Sklepa 2012/21 „zmerni dobiček“ pomeni stopnjo donosa kapitala, ki bi jo v celotnem obdobju pooblastitve potrebovalo povprečno podjetje, ki razmišlja o tem, ali naj opravlja storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer bi upoštevalo stopnjo tveganja. Stopnja tveganja je odvisna od zadevnega sektorja ter vrste storitve in mehanizma nadomestila. Ta stopnja donosa pomeni notranjo stopnjo donosa na naloženi kapital podjetja v obdobju pooblastitve. Ta stopnja se lahko določi s sklicevanjem na primerljiva podjetja.
44      Nacionalno sodišče mora ob upoštevanju teh različnih elementov preveriti, ali je letna stopnja donosa iz nacionalne zakonodaje v skladu s smernicami iz točk od 40 do 43 te sodbe, če je določena pavšalno in kot 14,5 % knjigovodske vrednosti lastniškega kapitala, ki ga je investiralo podjetje, določeno za zagotavljanje univerzalne storitve.
45      Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da se člena 12 in 13 Direktive 2002/22 razlagata tako, da ne nasprotujeta temu, da se v neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve všteje „zmerni dobiček“ izvajalca te storitve, ki pomeni stopnjo donosa lastniškega kapitala, ki bi jo v celotnem obdobju pooblastitve potrebovalo podjetje, primerljivo z izvajalcem univerzalne storitve, ki razmišlja o tem, ali naj opravlja storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer bi upoštevalo stopnjo tveganja.
Drugo in tretje vprašanje
46      Ker bi predložitveno sodišče na podlagi preizkusa, ki ga mora izvesti v skladu s točko 44 te sodbe, lahko ugotovilo, da zadevna nacionalna zakonodaja ni v skladu s smernicami, ki so bile podane v okviru odgovora na prvo vprašanje, je treba odgovoriti na drugo in tretje vprašanje, s katerima želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je treba člena 12 in 13 Direktive 2002/22 razlagati tako, da imata neposredni učinek, in če da, ali se je nanju mogoče sklicevati proti gospodarski družbi, v kateri ima država članica 51 % delnic.
47      V skladu z ustaljeno sodno prakso na podlag direktive posamezniku ne morejo biti naložene obveznosti, temveč lahko pridobi le pravice. Zato se posameznik ne more sklicevati na direktivo v postopku zoper državo članico, če gre za obveznost države, neposredno povezano z izvršitvijo druge obveznosti, ki je na podlagi te direktive naložena tretji osebi (glej sodbi Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 56 in navedena sodna praksa, in Arcor in drugi, od C‑152/07 do C‑154/07, EU:C:2008:426, točka 35).
48      Nasprotno pa zgolj zaradi negativnih učinkov na pravice tretjih oseb, tudi če so ti zanesljivo dokazani, posamezniku ni mogoče odreči možnosti, da se sklicuje na določbe direktive zoper zadevno državo članico (glej sodbi Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, točka 57 in navedena sodna praksa, in Arcor in drugi, od C‑152/07 do C‑154/07, EU:C:2008:426, točka 36).
49      V obravnavani zadevi spor, o katerem odloča predložitveno sodišče, poteka med osebama zasebnega prava in zadevno državo članico, konkretno nacionalnim regulativnim organom, ki je izdal izpodbijano odločbo.
50      Zato je treba ugotoviti, da je družba O2 Czech Republic v sporu, o katerem odloča predložitveno sodišče, tretja oseba, pri kateri lahko nastanejo le negativni učinki, ki jih ni mogoče šteti za obveznosti, naložene na podlagi direktiv, ki so predmet sklicevanja pred predložitvenim sodiščem. Zato vprašanje, ali je to podjetje emanacija države, ni upoštevno.
51      Glede na navedeno je treba preučiti, ali člena 12 in 13 Direktive 2002/22 izpolnjujeta pogoje za neposredno učinkovanje.
52      Glede tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se lahko posamezniki v vseh primerih, ko se določbe neke direktive z vidika vsebine izkažejo za nepogojne in dovolj natančne, nanje sklicujejo pred nacionalnimi sodišči zoper državo članico, če je ta ni prenesla pravilno (glej sodbi Pfeiffer in drugi, od C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, točka 103 in navedena sodna praksa, in Arcor in drugi, od C‑152/07 do C‑154/07, EU:C:2008:426, točka 40).
53      Člena 12 in 13 Direktive 2002/22 pa izpolnjujeta ta merila, ker je v njiju jasno navedeno, da mora biti morebitno financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izvedeno na podlagi izračuna neto stroškov, ki jih je treba razlagati tako, da vključujejo tudi „zmerni dobiček“, ki ustreza stopnji donosa kapitala, in ker ta obveznost ne vsebuje nobenega pogoja. Čeprav Direktiva 2002/22 nacionalnim regulativnim organom pri izvajanju teh določb dopušča neko polje proste presoje, to ne vpliva na natančnost in nepogojnost obveznosti, ki izhaja iz navedenih določb (glej po analogiji sodbo GMAC UK, C‑589/12, EU:C:2014:2131, točke 29, 30 in 32).
54      Iz vsega navedenega izhaja, da je treba na drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da se člena 12 in 13 Direktive 2002/22 razlagata tako, da imata neposredni učinek in se lahko posamezniki nanju pred nacionalnimi sodišči neposredno sklicujejo, da bi s tem izpodbijali odločbo nacionalnega regulativnega organa.
Četrto vprašanje
55      Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba Direktivo 2002/22 razlagati tako, da se uporabi za določanje zneska neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve določenega podjetja v obdobju pred pristopom Češke republike k Uniji, torej, kar zadeva leto 2004, med 1. januarjem in 30. aprilom 2004.
56      Člen 2 Akta o pristopu določa, da so od dne pristopa določbe izvirnih pogodb in aktov, ki so jih institucije in Evropska centralna banka sprejele pred pristopom, zavezujoče za nove države članice in se uporabljajo v teh državah pod pogoji, ki jih določajo omenjene pogodbe in ta akt o pristopu.
57      Kot pa je poudarila Komisija, navedeni akt ne vsebuje posebnih določb o uporabi členov Direktive 2002/22 pred pristopom zadevnih držav članic.
58      Zaradi neobstoja takih določb se je Direktiva 2002/22 v skladu s členi 2, 53 in 54 Akta o pristopu za Češko republiko začela uporabljati od dneva njenega pristopa k Uniji (glej v tem smislu sodbo Saldanha in MTS, C‑122/96, EU:C:1997:458, točka 14; sklep Pannon, C‑143/09, EU:C:2009:564, točka 17; sodbo Elektrownia Pątnów II, C‑441/08, EU:C:2009:698, točka 32, in sklep RANI Slovakia, C‑298/09, EU:C:2010:343, točka 38).
59      Zato je treba Direktivo 2002/22 razlagati tako, da se ne uporabi za določanje zneska neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve določenega podjetja v obdobju pred pristopom Češke republike k Uniji, torej, kar zadeva leto 2004, med 1. januarjem in 30. aprilom 2004.
Stroški
60      Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1.      Člena 12 in 13 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da se v neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve všteje „zmerni dobiček“ izvajalca te storitve, ki pomeni stopnjo donosa lastniškega kapitala, ki bi jo v celotnem obdobju pooblastitve potrebovalo podjetje, primerljivo z izvajalcem univerzalne storitve, ki razmišlja o tem, ali naj opravlja storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer bi upoštevalo stopnjo tveganja.
2.      Člena 12 in 13 Direktive 2002/22 je treba razlagati tako, da imata neposredni učinek in se lahko posamezniki nanju pred nacionalnimi sodišči neposredno sklicujejo, da bi s tem izpodbijali odločbo nacionalnega regulativnega organa.
3.      Direktivo 2002/22 je treba razlagati tako, da se ne uporabi za določanje zneska neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve določenega podjetja v obdobju pred pristopom Češke republike k Evropski uniji, torej, kar zadeva leto 2004, med 1. januarjem in 30. aprilom 2004.
Podpisi
* Jezik postopka: češčina.