62002CC0280_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
„
Niet-nakoming
–
Richtlijn 91/271/EEG
–
Artikel 5
–
Behandeling van stedelijk afvalwater
–
Geen aanwijzing van kwetsbare gebieden
”
I – Inleiding
1. Met deze inbreukprocedure verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek niet heeft voldaan aan een aantal verplichtingen die voor haar voortvloeien uit richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater(2) (hierna: „richtlijn”). Het gaat hierbij in de eerste plaats om het vermeende verzuim van de Franse Republiek om bepaalde gebieden die kwetsbaar zijn voor eutrofiëring in de bekkens Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Artois-Picardie en Rhône-Méditerranée-Corse aan te wijzen. In de tweede plaats voert de Commissie aan dat de Franse Republiek verzuimd zou hebben, bepaalde lozingen van stedelijk afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners in kwetsbare gebieden dan wel gebieden die als zodanig hadden moeten worden aangewezen, aan een strengere behandeling te onderwerpen.
II – Toepasselijke bepalingen
2. Luidens artikel 1 normeert de richtlijn het opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater alsmede de behandeling en de lozing van afvalwater van bepaalde bedrijfstakken. Zij heeft tot doel het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen van afvalwater.
3. Artikel 2 van de richtlijn stelt de inhoud van de volgende begrippen vast:
„1. ‚stedelijk afvalwater’: huishoudelijk afvalwater of het mengsel van huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater en/of afvloeiend hemelwater;
2. ‚huishoudelijk afvalwater’: afvalwater van woongebieden en diensten, dat overwegend afkomstig is van de menselijke stofwisseling en van huishoudelijke werkzaamheden;
3. ‚industrieel afvalwater’: al het afvalwater dat wordt geloosd vanaf terreinen die voor bedrijfsactiviteiten worden gebruikt en dat geen huishoudelijk afvalwater of afvloeiend hemelwater is;
4. ‚agglomeratie’: een gebied waar de bevolking en/of de economische activiteiten voldoende geconcentreerd zijn om stedelijk afvalwater op te vangen en naar een stedelijke waterzuiveringsinstallatie of een definitieve lozingsplaats af te voeren;
5. ‚opvangsysteem’: een systeem van leidingen waardoor stedelijk afvalwater wordt opgevangen en afgevoerd;
6. ‚inwonerequivalent’ (i.e.): de biologisch afbreekbare organische belasting met een biochemisch zuurstofverbruik gedurende vijf dagen (BZV5) van 60 g zuurstof per dag;
[…]
8. ‚secundaire behandeling’: behandeling van stedelijk afvalwater door middel van een proces waarbij in het algemeen biologische behandeling met secundaire bezinking plaatsvindt of een ander proces dat het mogelijk maakt de in tabel 1 van bijlage I vermelde eisen in acht te nemen;
[…]
11. ‚eutrofiëring’: een verrijking van het water door nutriënten, vooral stikstof‑ en/of fosforverbindingen, die leidt tot een versnelde groei van algen en hogere plantaardige levensvormen met als gevolg een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen en een verslechtering van de waterkwaliteit;
[…].”
4. Artikel 5, leden 1, 2 en 5, van de richtlijn bepaalt:
„1.	De lidstaten wijzen voor de toepassing van lid 2 volgens de in bijlage II genoemde criteria uiterlijk op 31 december 1993 kwetsbare gebieden aan.
2.	De lidstaten zorgen ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing in kwetsbare gebieden uiterlijk op 31 december 1998 voor alle lozingen van agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. [inwonerequivalent] aan een behandeling wordt onderworpen die verder gaat dan de in artikel 4 bedoelde behandeling.
[…]
5.	Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties die in de relevante afwateringsgebieden van kwetsbare gebieden gelegen zijn en een bijdrage leveren tot de verontreiniging van die gebieden zijn onderworpen aan de bepalingen van de leden 2, 3 en 4.”
5. Bijlage II van de richtlijn, met als titel „Criteria voor de aanwijzing van kwetsbare en minder kwetsbare gebieden”, schrijft in punt A „kwetsbare gebieden” voor, dat een watermassa als kwetsbaar gebied wordt aangewezen indien zij onder een van de volgende groepen valt:
„a) natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria en kustwateren die eutroof zijn of in de nabije toekomst eutroof kunnen worden indien geen beschermende maatregelen worden genomen.
De volgende elementen kunnen in aanmerking worden genomen wanneer wordt bepaald welke nutriënten door verdere behandeling moeten worden verminderd:
i) meren en in meren/reservoirs/gesloten baaien uitmondende rivieren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld, waardoor accumulatie kan optreden. In deze gebieden moet ook de fosfor uit het afvalwater worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau. Waar lozingen van grote agglomeraties plaatsvinden, kan ook de verwijdering van stikstof worden overwogen;
ii) estuaria, baaien en andere kustwateren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld of die grote hoeveelheden nutriënten ontvangen. Lozingen van kleine agglomeraties zijn in deze gebieden meestal van minder belang, maar voor grote agglomeraties moeten ook fosfor en/of stikstof worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau.
b) voor de winning van drinkwater bestemde oppervlaktewateren, die een hogere nitraatconcentratie zouden kunnen bevatten dan is vastgesteld overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten(3) […], indien geen maatregelen worden genomen;
c) gebieden waar verdere behandeling dan bepaald in artikel 4 nodig is om te voldoen aan de richtlijnen van de Raad.”
III – De precontentieuze procedure
6. Na een langdurige correspondentie met de Franse autoriteiten over de implementatie van de richtlijn, heeft de Commissie op 22 oktober 1999 de Franse regering een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij haar op een aantal gebreken wees. De antwoorden van de Franse Republiek op de aanmaning bleken in de ogen van de Commissie onvoldoende. Derhalve zond de Commissie de Franse Republiek op 10 april 2001 een met redenen omkleed advies, dat volgens de Commissie eveneens zonder adequate reactie bleef. Daarop heeft de Commissie op 30 juli 2002 het onderhavige beroep ingesteld bij het Hof.
7. De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 5, leden 1 en 2, en bijlage II bij de richtlijn. Meer specifiek heeft de Franse Republiek verzuimd:
– bepaalde kwetsbare gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring in de bekkens Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Artois-Picardie en Rhône-Méditerranée-Corse als zodanig aan te wijzen, en;
– bepaalde lozingen van stedelijk afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners in kwetsbare gebieden dan wel gebieden die als zodanig hadden moeten worden aangewezen, aan een verdergaande behandeling te onderwerpen.
8. De Franse Republiek concludeert tot verwerping van de eerste grief, met uitzondering van de aanwijzing van de rivier Vistre. Ten aanzien van de tweede grief concludeert de Franse Republiek ook tot verwerping, met uitzondering van agglomeraties in kwetsbare gebieden waar bepaalde lozingen van stedelijk afvalwater nog niet aan een strengere behandeling zijn onderworpen.
IV – Het object van het geschil
9. Het onderhavige beroep berust op twee grieven. De eerste grief van de Commissie heeft twee onderdelen. Het eerste onderdeel spitst zich toe op de interpretatie van het begrip „eutrofiëring”. In het verlengde hiervan heeft het tweede onderdeel betrekking op de onvoldoende aanwijzing van kwetsbare gebieden. De tweede grief betreft het vermeende verzuim van de Franse Republiek om lozingen van stedelijk afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners niet strenger te behandelen.
V – Eerste middel: het eutrofiëringsbegrip en de aanwijzing van kwetsbare gebieden
A – Het begrip eutrofiëring
Opmerkingen van de partijen
10. Artikel 2, lid 11, van de richtlijn omschrijft vier elementen die tezamen het eutrofiëringsbegrip vormen. Deze elementen zijn de volgende:
1. Een verrijking van het water door nutriënten, vooral stikstof‑ en/of fosforverbindingen;
2. die leidt tot een versnelde groei van algen en hogere plantaardige levensvormen;
3. met als gevolg een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen, en;
4. een verslechtering van de waterkwaliteit.
11. Beide partijen zijn het erover eens dat de richtlijn een causaal verband voorschrijft tussen het eerste en het tweede criterium en tussen het tweede en het derde en vierde criterium.
12. De Franse regering benadrukt hierbij dat deze elementen cumulatief zijn. De enkele aanwezigheid van één of twee van de bovengenoemde elementen volstaat niet als bewijs voor het bestaan van eutrofiëring. Er moet worden aangetoond dat het bestaan van de diverse elementen van het begrip eutrofiëring in een watermassa, verband houden met elkaar.
13. De Commissie en de Franse regering zijn het niet eens over de uitleg van het derde element „ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen”. De Commissie verwijt de Franse regering een te restrictieve benadering tot het begrip te volgen. De Commissie is van mening dat er niet alleen sprake is van een verstoring van het evenwicht indien bepaalde soorten verdwijnen of in hoeveelheid afnemen maar eveneens indien er sprake is van proliferatie van één soort waarbij de andere soorten stabiel blijven.
14. De Franse Republiek brengt hiertegen in dat zolang het evenwicht tussen de andere aanwezige organismen in het water niet is verstoord, de proliferatie van één plantaardige soort onvoldoende is om een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende organismen aan te nemen. Tevens verwijt de Franse Republiek de Commissie dat zij nalaat behoorlijk uit te leggen waarom bepaalde verschijnselen als ongewenst moeten worden aangemerkt.
15. In haar repliek verwijst de Commissie naar literatuur waarin de ongewenste effecten van de verrijking van het water door nutriënten met als gevolg een versnelde groei van algen en hogere plantaardige levensvormen, worden beschreven. Deze ongewenste effecten kunnen bestaan uit de ontwrichting van de voedselketens binnen een ecosysteem, de verstoring van het evenwicht tussen de diverse soorten en de afname van de hoeveelheid zuurstof in het water. Eveneens kunnen waterplanten verdwijnen doordat grote hoeveelheden algen het water vertroebelen en het licht niet meer tot op de bodem kan doordringen. Er kan giftige algenbloei ontstaan die schelpdieren kan vergiftigen met gevaar voor de gezondheid van mensen en een hogere sterfte onder vissen.
Beoordeling
16. Allereerst moet worden opgemerkt dat de richtlijn, zoals uit de derde en achtste overweging van de considerans en artikel 1 blijkt, ten doel heeft het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen van stedelijk (en industrieel) afvalwater.
17. De vierde overweging van de considerans van de richtlijn vermeldt dat het nodig is in kwetsbare gebieden een verdergaande zuivering verplicht te stellen. Uit artikel 5, leden 1 en 2, van de richtlijn volgt dat de lidstaten de volgende verplichtingen in acht moeten nemen:
– zij dienen vóór 31 december 1993 kwetsbare gebieden aangewezen te hebben aan de hand van de in bijlage II genoemde criteria.
– zij dienen uiterlijk op 31 december 1998 ervoor zorg te dragen dat stedelijk afvalwater, dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing in kwetsbare gebieden, voor alle lozingen van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners aan een behandeling wordt onderworpen die verder gaat dan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces.
18. In bijlage II, A, bij de richtlijn staat omschreven welke watermassa’s moeten worden aangewezen als kwetsbare gebieden:
– watermassa’s waarvan de eutrofiëring is vastgesteld of watermassa’s waar eutrofiëring in de nabije toekomst zou kunnen plaatsvinden indien beschermende maatregelen achterwege blijven;
– oppervlaktewateren die bestemd zijn voor de winning van drinkwater, dat een hogere nitraatconcentratie bevat of zou kunnen bevatten dan is vastgesteld in richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten;
– gebieden waar verdere behandeling dan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces nodig is om te voldoen aan de richtlijnen van de Raad.
19. Partijen zijn verdeeld over de reikwijdte van het begrip eutrofiëring. De Commissie staat een ruime interpretatie voor terwijl de Franse regering van een meer restrictieve benadering uitgaat. Dit verschil in uitleg komt op twee manieren in de opmerkingen van de partijen tot uiting. De Franse regering benadrukt het haars inziens noodzakelijke causale verband tussen de verschillende elementen van het begrip eutrofiëring, terwijl de Commissie stelt dat de loutere aanwezigheid van deze vier elementen volstaat om vast te stellen dat een water geëutrofieerd is. Voorts verschillen partijen van opvatting over de uitleg van het derde element van de definitie. De Commissie is geneigd sneller aan te nemen dat er een verstoring van het evenwicht tussen de versch illende in het water aanwezige organismen is dan de Franse regering.
20. Het begrip eutrofiëring is bepalend voor het toepassingsbereik van de richtlijn. Zoals in de punten 17 en 18 is aangegeven, hebben lidstaten de verplichting watermassa’s, waarvan de eutrofiëring is vastgesteld of watermassa’s waar eutrofiëring in de nabije toekomst zou kunnen plaatsvinden indien beschermende maatregelen achterwege blijven, aan te wijzen als kwetsbaar gebied. Voorts moeten lozingen van stedelijk afvalwater die in kwetsbare gebieden uitwateren, op een zodanige manier worden behandeld dat een groot deel van de nutriënten in die lozingen eruit worden gefilterd. Een dergelijke zuivering heeft tot doel de watermassa minder kwetsbaar te maken voor eutrofiëring. Een ruime uitleg aan het begrip eutrofiëring heeft aldus tot consequentie dat het aantal aan te wijzen kwetsbare watermassa’s vermeerdert.
21. Voor het bepalen van de juiste uitlegging van het begrip eutrofiëring en van de aspecten van de causaliteit en de verstoring van het evenwicht van het waterleven dient, naast de bewoordingen van artikel 2, lid 11, te worden uitgegaan van het doel en de opzet van de richtlijn.
22. Uit de tekst, het systeem en de strekking van de richtlijn blijkt dat zij beoogt de eutrofiëring van oppervlaktewateren tegen te gaan door de verwijdering van nutriënten die afkomstig zijn uit huishoudelijk en stedelijk afvalwater, zodat kan worden voorkomen dat het milieu nadelig wordt beïnvloed. Gelet op dit doel dient het begrip eutrofiëring zo te worden uitgelegd dat wordt voorkomen dat het water door kwaliteitsverlies ongeschikt of minder geschikt voor gebruik wordt.
23. Daarnaast volgt uit de reikwijdte van de richtlijn dat het begrip eutrofiëring niet te eng moet worden uitgelegd. Zo blijkt dat niet alleen eutrofe wateren als kwetsbaar moeten worden aangewezen; uit bijlage II, A, bij de richtlijn vloeit voort dat ook wateren die in deze toestand dreigen te geraken als kwetsbaar dienen te worden aangewezen.
24. Uit artikel 2, lid 11, van de richtlijn blijkt dat het begrip eutrofiëring uit vier elementen bestaat die onderling samenhangen. Het eerste element heeft betrekking op de verrijking van het water door nutriënten, vooral stikstof‑ en/of fosfaatverbindingen. Deze verrijking leidt tot een versnelde groei van algen en hogere plantaardige levensvormen; dit is het tweede element. Het derde en het vierde element hebben betrekking op de negatieve toestand die daarvan uiteindelijk het gevolg is, namelijk een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen en een verslechtering van de waterkwaliteit.
25. Deze definitie veronderstelt noodzakelijkerwijs een causaal verband tussen de introductie van nutriënten in het aquatisch milieu en de uiteindelijke verslechtering van de kwaliteit van het water. Door lozingen van huishoudelijk afvalwater komt er extra stikstof en fosfaat in het water met als gevolg een voedselrijkere habitat. Deze voedselrijkheid heeft een negatief effect op het waterleven. De verrijking van het water met voedingsstoffen bevordert een sterke groei van waterplanten zoals algen en andere microscopische plantjes, met als mogelijke consequentie een daling van het zuurstofgehalte van het water en een verhoging van de activiteit van sommige anaërobische bacteriën. Verder kan door de grote hoeveelheid algen het water troebel worden waardoor het licht minder diep in het water doordringt. Hierdoor kunnen sommige vissen en andere organismen in deze omgeving niet meer blijven leven. In een dergelijk geval neemt de soortenrijkheid of biologische diversiteit van een bepaalde watermassa sterk af.
26. Hiervan uitgaand, komt het mij voor dat de kwestie van de causaliteit niet afzonderlijk behoeft te worden aangetoond. Deze wordt blijkens de omschrijving van het begrip eutrofiëring in artikel 2, lid 11, van de richtlijn als vaststaand aangenomen.
27. Vervolgens komt de vraag aan de orde of er sprake is van een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen indien slechts één soort een overmatige ontwikkeling doormaakt, terwijl de andere soorten stabiel blijven. Mijns inziens moet deze vraag bevestigend worden beantwoord. Hierboven heb ik reeds bepaald dat het begrip eutrofiëring niet te restrictief moet worden uitgelegd om het doel van de richtlijn niet te frustreren. Derhalve is het niet van belang of slechts één soort een wildgroei kent of dat meerdere soorten een overmatige ontwikkeling kennen. Bepalend is of de kwaliteit van het water ten gevolge van exogene factoren verslechtert. Dit kan ook het geval zijn indien slechts één soort zich overmatig ontwikkelt.
28. Het volgende voorbeeld kan dit verduidelijken. Water dat wordt getroffen door een bloei van algen die giftige stoffen aanmaken, is te beschouwen als water met een verminderde kwaliteit. Het gif kan namelijk via de voedselketen – bijvoorbeeld door het eten van mosselen die het gif hebben opgeslagen – bij mensen terecht komen. Ondanks het feit dat enkel de giftige algensoort zich overmatig ontwikkeld heeft, is de biologische samenstelling van het water veranderd en de kwaliteit van het water verslechterd. Aldus zijn de vier elementen van het begrip eutrofiëring aanwezig en moet een dergelijke watermassa als eutroof worden aangewezen.
B – Aanwijzing van kwetsbare gebieden
29. Het verschil in uitleg van het eutrofiëringsbegrip door beide partijen heeft tot gevolg dat partijen het niet eens zijn over de aanwijzing van kwetsbare gebieden. De Commissie verwijt de Franse regering dat zij kwetsbare gebieden in onvoldoende mate heeft aangewezen.
30. De Commissie is van mening dat de Franse Republiek in strijd met de krachtens artikel 5, lid 1, en bijlage II bij de richtlijn op haar rustende verplichtingen heeft nagelaten de volgende gebieden aan te wijzen:
– in Seine-Normandie: de baai van de Seine, de Seine en haar zijrivieren stroomafwaarts van de samenvloeiing met de Andelle;
– in Loire-Bretagne: de ankerplaats van Lorient, het estuarium van de Elorn, de baai van Douarnenez, de baai van Concarneau, de golf van Morbihan en de baai van Vilaine;
– in Artois-Picardie: de kustwateren en, wat betreft de continentale wateren, het waterwegennet tussen enerzijds de gekanaliseerde Aa/Schelde en anderzijds de Belgische grens, de Scarpe stroomafwaarts van Arras, het kanaal van Lens stroomafwaarts van Lens en de Somme in haar geheel;
– in Rhône-Méditerranée-Corse: de rivier Vistre en de étang van Thau.
31. De Commissie acht bewezen dat in de bovenstaande genoemde watermassa’s verschijnselen van eutrofiëring aanwezig zijn ofwel dat op korte termijn de watermassa’s eutroof zullen worden.
In Seine-Normandië: de baai van de Seine
Opmerkingen van de partijen
32. De Commissie is van mening dat de Franse Republiek artikel 5, lid 1, en bijlage II bij de richtlijn heeft geschonden door het water van de Seine-baai niet als eutroof in de zin van de richtlijn aan te merken. De Commissie wijst in dit verband onder meer naar het bestaan van overmatige ontwikkelingen van de giftige alg dinophysis en de alg phaeocystis in de baai door de aanvoer van voedingselementen.
33. In haar verzoekschrift bevestigt de Commissie dat er in de Seine-baai geen te laag zuurstofgehalte is geconstateerd. Dit komt doordat de baai van de Seine wordt gekenmerkt door sterke getijstromen die verhinderen dat het gehalte aan opgeloste zuurstof in de onderlaag van de baai in ernstige mate daalt. De Commissie benadrukt echter dat er niet enkel sprake is van een verstoring van het evenwicht en een verslechtering van de waterkwaliteit wanneer er een laag zuurstofgehalte in een watermassa wordt aangetroffen. In een zodanig geval bestaan de negatieve gevolgen uit de vergiftiging van mosselen door de ontwikkeling van de giftige alg dinophysis en uit door golfbewegingen opgeklopt schuim, dat wordt veroorzaakt door de alg phaeocystis.
34. De Franse regering is van haar kant van mening dat het water van de Seine-baai niet eutroof in de zin van de richtlijn is. De Franse regering geeft weliswaar toe dat er in bepaalde gebieden ontwikkelingen van de alg dinophysis zijn waargenomen, echter slechts in verwaarloosbare hoeveelheden. Dat dit een verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen en een verslechtering van de waterkwaliteit veroorzaakt, is door de Commissie op generlei wijze aangetoond. De Seine-baai wordt namelijk niet geteisterd door een verschijnsel als anoxie ten gevolge van een teveel aan algen. Ook betwist de Franse regering het bestaan van een causaal verband tussen de verrijking van het water door nutriënten en de overmatige ontwikkeling van algen.
Beoordeling
35. Allereerst dient te worden vastgesteld dat de Franse regering in de memories die zij bij het Hof heeft ingediend, heeft erkend dat er in de baai van de Seine sprake is van een verrijking met nutriënten, en een versnelde ontwikkeling van algen en hogere plantensoorten. Zij bestrijdt echter het causale verband tussen deze twee elementen.
36. Zoals uit punt 24 blijkt, moet het begrip eutrofiëring niet te restrictief worden uitgelegd. Indien zich een significante verslechtering van de waterkwaliteit voordoet of dreigt voor te doen door lozingen van stedelijk afvalwater, is het gebied kwetsbaar en moet het als zodanig worden aangewezen. Water dat te maken heeft met een bloei van algen die giftige stoffen aanmaken, is te beschouwen als water met een verminderde kwaliteit. Aangezien de Franse autoriteiten de aanwezigheid van de alg dinophysis in de baai van de Seine hebben erkend en niet hebben kunnen aantonen dat het slechts verwaarloosbare hoeveelheden betreft, dient te worden geconcludeerd dat de Franse Republiek heeft verzuimd de baai van de Seine als kwetsbaar aan te wijzen.
In Seine-Normandie: De Seine en haar zijrivieren stroomafwaarts van de samenvloeiing met de Andelle
Opmerkingen van de partijen
37. De Commissie verwijt de Franse regering dat zij ten onrechte de Seine en haar zijrivieren stroomafwaarts van de samenvloeiing met de Andelle niet als kwetsbaar gebied heeft aangewezen. De Commissie verwijst in dit verband onder meer naar twee studies van het Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) waarin de problemen in genoemde wateren wordt beschreven. Volgens deze studies worden de Seine en haar zijrivieren geteisterd door een anoxiecrisis ten gevolge van een overmatige ontwikkeling van algen. Het water is daardoor significant verslechterd met alle gevolgen van dien voor de in dat water levende organismen.
38. De Franse regering is van mening dat het water van de Seine en haar zijrivieren stroomafwaarts van de samenvloeiing met de Andelle niet eutroof in de zin van de richtlijn is. Sinds de jaren zeventig zijn door de industrie pogingen gedaan om de verontreiniging terug te dringen. Met als gevolg dat lozingen van fosfaat gereduceerd zijn met 96 %. Echter dit heeft volgens de Franse regering nauwelijks invloed gehad op het gemiddelde zuurstofgehalte in het gebied Poses-Honfleur, dat slechts één punt per jaar zou zijn gestegen.
39. In repliek benadrukt de Commissie dat het bij de behandeling van lozingen van stedelijk afvalwater niet enkel gaat om de reductie van fosfaat maar eveneens om de reductie van nitraat.
Beoordeling
40. De Franse regering heeft niet bestreden dat er in het water van de Seine en haar zijrivieren stroomafwaarts van de samenvloeiing met de Andelle sprake is van een versnelde ontwikkeling van algen met als ongewenst gevolg dat grote delen van deze wateren een te laag zuurstofgehalte bevatten. Zij bestrijdt aldus niet de geëutrofieerde staat van de betreffende wateren maar geeft enkel aan dat de verwijdering van fosfaat nauwelijks invloed heeft gehad op het zuurstofgehalte in de betreffende wateren.
41. Echter, het enkele feit dat de reductie van de uitstoot van één bepaalde nutriënt geen daadwerkelijke invloed heeft op het zuurstofgehalte, ontslaat de Franse regering niet van haar verplichting om eutrofe wateren als kwetsbaar aan te wijzen. Weliswaar kan dit gegeven een argument opleveren om, bij de zuivering van afvalwater, de verwijdering van fosfor uit het water achterwege te laten. De richtlijn erkent zelf deze mogelijkheid in bijlage II, sub i. Echter het kan geen reden zijn om de overige verplichtingen voorgeschreven door de richtlijn niet na te komen. Aldus heeft de Franse Republiek verzuimd het water van de Seine en haar zijrivieren stroomafwaarts van de samenvloeiing met de Andelle als eutroof en, bijgevolg, als kwetsbare zone aan te wijzen.
Loire-Bretagne: de ankerplaats van Lorient, het estuarium van de Elorn, de baai van Douarnenez, de baai van Concarneau, de golf van Morbihan en de baai van Vilaine
Opmerkingen van partijen
42. De Commissie is van mening dat de ankerplaats van Lorient, het estuarium van de Elorn, de baai van Douarnenez, de baai van Concarneau, de golf van Morbihan en de baai van Vilaine als eutroof hadden moeten worden aangewezen, ofwel als wateren die in de nabije toekomst eutroof kunnen worden indien geen beschermende maatregelen worden genomen. Zij is deze mening toegedaan omdat lozingen van stedelijk afvalwater in deze wateren aanzienlijk bijdragen aan de eutrofiëring van de watermassa.
43. Volgens haar hebben de nationale autoriteiten de verplichting een watermassa aan te wijzen als kwetsbaar, indien lozingen van stedelijk afvalwater, naast verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, „aanzienlijk bijdragen” aan de eutrofiëring. De Commissie leidt dit – mutatis mutandis – af uit het arrest Standley e.a.(4) waarin het Hof heeft bepaald dat de nitraatrichtlijn(5) van toepassing is in het geval de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in aanzienlijke mate bijdraagt tot de verontreiniging.
44. In de ankerplaats van Lorient bedraagt de lozing van stedelijk afvalwater ongeveer 10 %. Deze lozing draagt volgens de Commissie in aanzienlijke mate bij tot de verontreiniging. Er moeten dan ook maatregelen worden genomen om de lozingen van stedelijk afvalwater te beperken naast de maatregelen die al worden genomen ter bescherming van het water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.
45. Uit een rapport van het IFREMER met als titel „ L’eutrophisation des eaux marines et saumâtre en Europe, en particulier en France”(6) blijkt dat de ankerplaats van Lorient verschijnselen kent van macroalgen. De ongewenste effecten van deze algen zijn, volgens de Commissie, overduidelijk.
46.  In het estuarium van de Elorn, de baai van Douarnenez, de baai van Concarneau en de golf van Morbihan bedragen de lozingen van stedelijk afvalwater respectievelijk 21 %, 21 %, 31 % en 33 %. Ook deze lozingen dragen volgens de Commissie in aanzienlijke mate bij tot de verontreiniging van deze wateren. De baai van Vilaine is eveneens geëutrofieerd. De Commissie wijst in dit verband naar het bestaan van overmatige ontwikkelingen van de giftige alg dinophysis en een teveel aan fytoplankton.
47. Voor de Franse regering is het onduidelijk waarom de Commissie in het geval van lozingen van stedelijk afvalwater in de baai van Saint-Brieuc heeft aanvaard dat deze lozingen niet in aanzienlijke mate bijdragen tot de verontreiniging en in het geval van de ankerplaats van Lorient wel. Terwijl de lozingen van stedelijk afvalwater in beide gebieden praktisch eenzelfde percentage belopen, namelijk in de baai van Saint-Brieuc 8,9 % en in de ankerplaats van Lorient 9,8 %. De Franse regering is van mening dat in beide gevallen de lozingen van stedelijk afvalwater niet aanzienlijk bijdragen aan de verontreiniging en dat derhalve de verwijdering van nutriënten uit de lozingen geen effect zal hebben op de staat van eutrofiëring van het betreffende gebied.
48. De Franse regering voegt hier nog aan toe dat het Franse onderzoekscentrum REPHY(7) sinds 1996 geen grote ontwikkelingen van fytoplankton meer heeft gesignaleerd in de ankerplaats van Lorient. Aldus is het criterium – versnelde groei van algen en hogere plantaardige levensvormen – zoals omschreven in de definitie van het begrip eutrofiëring, volgens deze regering, niet vervuld.
49. De Franse regering erkent dat er in de baai van Douarnenez en in de baai van Concarneau sprake is van een overmatige ontwikkeling van algen. Beide kennen verschijnselen als groene getijden en een teveel aan fytoplankton. Echter de verontreiniging van deze baaien wordt voornamelijk veroorzaakt door nutriënten afkomstig uit agrarische bronnen. Dit wordt door verscheidene studies bevestigd.
50. Ten aanzien van de golf van Morbihan merkt de Franse regering op dat recente studies onder andere van IFREMER uitwijzen dat er nauwelijks sprake is van troebel water en groene getijden.
51. Volgens de Franse regering hoeft ook de baai van Vilaine niet als kwetsbaar te worden aangewezen omdat er niet direct lozingen van stedelijk afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners in uitkomen.
Beoordeling
52. In essentie draait de vraag die de Franse regering en de Commissie verdeeld houdt om het volgende, namelijk in welke gevallen er sprake is van een aanzienlijke bijdrage aan de verontreiniging van een watermassa indien niet alleen lozingen van stedelijk afvalwater als veroorzaker van deze verontreiniging kan worden aangemerkt maar ook nitraten uit agrarische bronnen hieraan bijdragen.
53. De communautaire wetgeving omvat twee instrumenten om het specifieke probleem van vervuiling door fosfaten en nitraten en de eutrofiëring als gevolg daarvan te bestrijden. Het eerste instrument is richtlijn 91/271 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater en het tweede instrument is richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Beide hebben tot doel de eutrofiëring van wateren tegen te gaan, hetzij door nutriënten uit stedelijk afvalwater te verwijderen, hetzij door het verminderen van nitraten uit agrarische bronnen.
54. Welnu, indien is vast komen te staan dat bepaalde wateren eutroof zijn of eutroof kunnen worden in de nabije toekomst en dit wordt veroorzaakt door zowel nitraten uit agrarische bronnen als uit lozingen van stedelijk afvalwater, dan acht ik het niet van belang tot welk percentage beide zich verhouden. Ze dragen samen cumulatief bij aan de eutrofiëring van water. Richtlijn 91/271 en richtlijn 91/676 zijn complementair aan elkaar. Dit wil zeggen dat uit beide richtlijnen verplichtingen voortvloeien die elkaar niet uitsluiten. Wanneer lozingen van stedelijk afvalwater, naast nitraten uit agrarische bronnen, de eutrofiëring van een watermassa tot gevolg hebben, moeten de nationale autoriteiten de watermassa dan ook aanwijzen als kwetsbaar op grond van richtlijn 91/271.
55. Dit heeft tot gevolg dat ten eerste de ankerplaats van Lorient als kwetsbaar moet worden aangewezen. Uit de overgelegde studie van de Commissie blijkt dat deze watermassa ontwikkelingen van macroalgen kent. De Franse regering heeft het tegendeel niet aangetoond, zij heeft enkel het bestaan van een teveel aan fytoplankton ontkend. In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Franse regering de eutrofiëring van de ankerplaats van Lorient onvoldoende heeft bestreden.
56. Ten tweede dient te worden vastgesteld dat de Franse regering in haar memories heeft erkend dat er in de baai van Douarnenez en in de baai van Concarneau sprake is van een overmatige ontwikkeling van algen. Tevens heeft zij de eutrofiëring van de baai van Vilaine niet ontkend. Ook deze gebieden hadden derhalve als kwetsbaar aangewezen moeten worden.
57. Ten aanzien van het estuarium van de Elorn en de golf van Morbihan zijn door partijen te weinig gegevens overlegd om een oordeel te kunnen vellen over de status van de betreffende gebieden. De grief van de Commissie is derhalve ongegrond.
Artois-Picardie: De kustwateren en de continentale wateren
Opmerkingen van de partijen
58. De Commissie verwijt de Franse regering dat zij ten onrechte de kustwateren en de continentale wateren(8) in Artois-Picardie niet als kwetsbaar gebied heeft aangewezen.
59. Uit de in punt 45 al aangehaalde studie van het IFREMER blijkt volgens de Commissie dat de baai van de Somme, Boulogne-sur-mer en Duinkerken verrijkt is met nutriënten waardoor deze kustwateren in Artois-Picardie praktisch elk jaar worden geteisterd door de alg phaeocystis. In haar verzoekschrift benadrukt de Commissie dat de bloei van deze alg op zichzelf al het evenwicht tussen de mariene organismen verstoort. In de baai van de Somme heeft de bloei van deze alg ook nog geleid tot zuurstofloosheid in bepaalde waterlagen.
60. De Franse regering is van mening dat het bestaan van een seizoensgebonden nutriëntencyclus en de ontwikkeling van een fytoplanktoncyclus onvoldoende is om aan te nemen dat er sprake is van een causaal verband. Tevens verwijst de Franse regering naar een andere – niet overgelegde – studie van het IFREMER waaruit zou blijken dat in de baai van de Somme geen sterfte van schelpdieren of vissen voorkomt. De Franse regering merkt nog op dat enkel de versnelde ontwikkeling van de alg phaeocystis geen ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen tot gevolg heeft. Bovendien maakt deze alg geen giftige stoffen aan.
61. In repliek verwijst de Commissie naar de reeds genoemde studie van IFREMER(9) waarin het causale verband tussen de nutriëntencyclus en de fytoplanktoncyclus wordt vermeld.
62. Bij de dupliek heeft de Franse regering nog een studie van IFREMER(10) overgelegd waaruit zou blijken dat, vergeleken met de baai van de Somme, bij Boulogne-sur-mer en Duinkerken minder algen in het zeewater voorkomen
63. Ten aanzien van de continentale wateren in Artois-Picardie erkent de Franse regering weliswaar de overmatige ontwikkeling van plantaardige soorten; echter het is volgens haar uitgesloten dat deze verschijnselen de verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen tot gevolg hebben. Er is namelijk geen schade toegebracht aan de vispopulatie en er zijn geen toxische algen gesignaleerd.
Beoordeling
64. Vastgesteld moet worden dat de Franse regering heeft erkend dat de kustwateren en de continentale wateren in de Artois-Picardie geteisterd worden door een overmatige ontwikkeling van algen en dat er grote hoeveelheden nutriënten aanwezig zijn in de betreffende wateren. Voorts blijkt uit de overlegde studies dat de kwaliteitsvermindering van de wateren in dit geval bestaat uit een degradatie van de kleur, de aanblik, en de geur van het water, evenals een schuimlaag op het water.
65. De Franse regering bestrijdt evenwel de causaliteit tussen de verschillende verschijnselen. Echter, reeds in punt 25 heb ik vastgesteld dat als alle vier de elementen van het begrip eutrofiëring zich voordoen, de causaliteit tussen deze elementen wordt verondersteld. Een lidstaat moet in een dergelijk geval kunnen aantonen dat de causaliteit tussen de elementen niet aanwezig is. Aangezien de Franse regering niet nader gespecificeerd heeft waarom zij van mening is dat het causale verband niet aanwezig is, acht ik de grief van de Commissie gegrond.
66. Aldus had de Franse regering, de kustwateren en de continentale wateren in de Artois-Picardie als kwetsbaar gebied moeten aanwijzen.
Rhône-Méditerranée-Corse: de rivier Vistre en de étang van Thau
Opmerkingen van partijen
67. Ten laatste verwijt de Commissie de Franse regering dat zij ten onrechte de rivier Vistre en de étang van Thau in het gebied Rhône-Méditerranée-Corse niet als kwetsbaar gebied heeft aangewezen.
68. Ten aanzien van de rivier de Vistre en de étang van Thau spitst de discussie zich niet zozeer toe op de vraag of deze wateren eutroof zijn maar of een meer rigoureuze behandeling dan een secundaire behandeling daadwerkelijk effectief zou zijn. De Franse regering erkent dat de lozingen in de rivier de Vistre moeten worden onderworpen aan een verdergaande behandeling dan een secundaire behandeling. Zij vindt het echter niet noodzakelijk om de lozingen in de étang van Thau aan een rigoureuzere behandeling te onderwerpen, aangezien de eutrofiëring sinds de jaren zeventig is verminderd.
Beoordeling
69. Wat er ook zij van de argumenten van de Franse regering dat een rigoureuzere behandeling niet noodzakelijk is, belangrijker – en doorslaggevend – acht ik het feit dat de richtlijn voorschrijft dat lidstaten de verplichting hebben wateren die eutroof zijn en wateren die in de nabije toekomst eutroof kunnen worden, aan te wijzen als kwetsbaar gebied. Een discussie over de noodzakelijkheid en doelmatigheid van een bepaalde behandeling van het water is hier niet op zijn plaats.
70. Ten aanzien van de rivier de Vistre heeft de Franse regering de eutrofe staat erkend, en derhalve moet zij op grond van de richtlijn deze aanwijzen als kwetsbaar gebied.
71. Ook moet de étang van Thau worden aangewezen als kwetsbaar gebied. Uit de overgelegde stukken van beide partijen blijkt dat de étang van Thau sinds de jaren zeventig kwetsbaar is gebleken voor eutrofiëring. Het argument van de Franse regering dat de secundaire behandeling van de lozingen voldoende is om de staat van eutrofiëring van de étang van Thau te verbeteren is niet steekhoudend. De richtlijn schrijft een verdergaande bescherming van watermassa’s die eutroof zijn of die in de nabije toekomst eutroof kunnen worden, voor. Derhalve had de Franse regering ook de étang van Thau moeten aanwijzen als kwetsbaar gebied.
72. Gelet op de voorgaande overwegingen dient te worden geconcludeerd dat de Franse Republiek, door te verzuimen overeenkomstig artikel 5, leden 1 en 2, en bijlage II van de richtlijn, bepaalde gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring in de bekkens Seine-Normandie, Loire-Bretagne met uitzondering van het estuarium van de Elorn en de golf van Morbihan, Artois-Picardie en Rhône-Méditerranée-Corse, niet als kwetsbare zones aan te wijzen, de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
VI – Tweede middel: strengere behandeling van lozingen van stedelijk afvalwater in kwetsbare gebieden
Opmerkingen van partijen
73. Met het tweede middel verwijt de Commissie de Franse regering dat zij lozingen van stedelijk afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners geen strengere behandeling laten ondergaan. De Franse autoriteiten hadden toegegeven dat voor 130 agglomeraties de stedelijke waterzuiveringsinstallaties op de uiterste datum van 31 december 1998 niet voldeden aan de eisen van de richtlijn.
74. Vervolgens heeft de Commissie in het met redenen omkleed advies de Franse regering tot 10 juni 2001 de tijd gegeven om het geconstateerde verzuim te verhelpen. In hun antwoord van 19 september 2001 op het met redenen omkleed advies preciseren de Franse autoriteiten weliswaar dat de lozingen van sommige van de 130 agglomeraties thans feitelijk aan een dergelijke strengere behandeling zijn onderworpen, doch in werkelijkheid konden volgens de Commissie slechts de agglomeraties van Vichy, Aix-en-Provence en Mâcon daadwerkelijk van de lijst van die 130 agglomeraties worden geschrapt.
75. In reactie op de aantijging van de Commissie dat slechts drie agglomeraties thans feitelijk aan een strengere behandeling zijn onderworpen, hebben de Franse autoriteiten de namen van 7 agglomeraties overgelegd die reeds vóór de datum van 11 juni 2001 operationeel waren. Voorts heeft zij de namen van 22 agglomeraties overgelegd die vanaf juni 2001 eveneens voldeden aan de eisen van de richtlijn. Volgens haar waren slechts 98 agglomeraties niet conform de richtlijn.
Beoordeling
76. Over de tweede grief, waarmee de Franse regering wordt verweten dat zij ten onrechte lozingen van stedelijk afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners in kwetsbare gebieden geen strengere behandeling laat ondergaan en derhalve artikel 5, lid 2, van de richtlijn heeft geschonden, kan ik kort zijn.
77. Partijen zijn het erover eens dat ten aanzien van 130 agglomeraties de Franse regering niet heeft voldaan aan artikel 5, lid 2, van de richtlijn doordat de stedelijke waterzuiveringsinstallaties op de uiterste datum van 31 december 1998 niet voldeden aan de eisen van de richtlijn.
78. Uit de opmerkingen van partijen blijkt voorts dat van de 130 agglomeraties, de zuiveringsinstallaties van 10 agglomeraties vóór 10 juni 2001 operationeel zijn geworden.
79. Aldus is de Franse regering ten aanzien van 120 agglomeraties na juni 2001 in gebreke gebleven. De grief van de Commissie is naar mijn oordeel in zoverre gegrond dat voor 120 agglomeraties de stedelijke waterzuiveringsinstallaties op 10 juni 2001 niet voldeden aan de eisen van de richtlijn.
VII – Conclusie
80. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat de Franse Republiek niet heeft voldaan aan de op haar rustende verplichtingen ingevolge artikel 5, leden 1 en 2, en bijlage II bij richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, door bepaalde gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring in de bekkens Seine-Normandie, Loire-Bretagne met uitzondering van het estuarium van de Elorn en de golf van Morbihan, Artois-Picardie en Rhône-Méditerranée-Corse niet aan te wijzen als kwetsbaar gebied en door bepaalde lozingen van stedelijk afvalwater van agglomeraties met meer dan 10 000 inwoners in kwetsbare gebieden dan wel gebieden die als zodanig hadden moeten worden aangewezen, niet aan een strengere behandeling te onderwerpen;
2) de Franse Republiek in de kosten te veroordelen.
(1) .
(2)
–	PB L 135, blz. 40.
(3)
– PB L 194, blz. 26.
(4)
–	Arrest van 29 april 1999 (C‑293/97, Jurispr. blz. I‑2603).
(5)
–	Het betreft hier richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1‑8).
(6)
–	Eutrofiëring van het zeewater en brak water in Europa, in het bijzonder in Frankrijk.
(7)
–	Het Réseau de surveillance du phytoplancton et des phycotoxines (REPHY) is door het IFREMER in 1984 ingesteld naar aanleiding van talrijke gevallen van vergiftigingsverschijnselen bij de consumptie van schelpdieren in Bretagne.
(8)
–	De continentale wateren in Artois-Picardie betreffen het waterwegennet tussen enerzijds de gekanaliseerde Aa/Schelde en anderzijds de Belgische grens, de Scarpe stroomafwaarts van Arras, het kanaal van Lens stroomafwaarts van Lens en de Somme in haar geheel.
(9)
–	Aangehaald in voetnoot 6 (blz. 7-8).
(10)
–	Suivi régional des nutriments sur le littoral nord – Pas de Calais/Picardie (blz. 7‑8)