62008CJ0170
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
11. juni 2009 (
*1
)
»Fælles landbrugspolitik — oksekød — forordning (EF) nr. 795/2004 — artikel 3a — integreret system for forvaltning og kontrol af visse støtteordninger — enkeltbetaling — fastsættelse af referencebeløbet — nedsættelser og udelukkelser«
I sag C-170/08,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederlandene) ved afgørelse af 16. april 2008, indgået til Domstolen den, i sagen:
H.J. Nijemeisland
mod
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Ilešič, og dommerne A. Tizzano og A. Borg Barthet (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
den nederlandske regering ved C.M. Wissels og Y. de Vries, som befuldmægtigede
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Clotuche-Duvieusart og S. Noe, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om en præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3a i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i Rådets forordning nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 141, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2004 af (EUT L 345, s. 85, herefter »forordning nr. 795/2004«).
2
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem H.J. Nijemeisland og Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministeren for landbrug, natur og levnedsmiddelkvalitet, herefter »ministeren«) angående beregningen af en enkeltbetaling i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1).
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Forordning nr. 1782/2003
3
Forordning nr. 1782/2003 fastsætter bl.a. en støtteordning for landbrugere. Ordningen betegnes i forordningens artikel 1, andet led, som »enkeltbetalingsordningen«. Denne ordning omhandles i forordningens afsnit III.
4
I artikel 33, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 opregnes de tilfælde, i hvilke landbrugerne har adgang til enkeltbetalingsordningen.
5
Artikel 33, stk. 1 litra a), er sålydende:
»Støtteberettigelse
1.   Landbrugerne har adgang til enkeltbetalingsordningen, hvis de:
a)
har opnået en betaling i den i artikel 38 omhandlede referenceperiode under mindst én af de i bilag VI anførte støtteordninger […]«
6
Størrelsen af enkeltbetalingen, som benævnes »referencebeløbet«, beregnes efter den metode, som fremgår af forordningens artikel 37.
7
Artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 bestemmer følgende:
»Referencebeløbet er et treårigt gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget under de i bilag VI anførte støtteordninger, beregnet og tilpasset ifølge bilag VII, i hvert kalenderår i den i artikel 38 omhandlede referenceperiode.«
8
Referenceperioden som omhandlet i artikel 33, stk. 1, og artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 fastlægges i forordningens artikel 38. I artikel 38 hedder det:
»Referenceperiode
Referenceperioden omfatter kalenderårene 2000, 2001 og 2002.«
9
Samme forordnings artikel 39 fastsætter følgende:
»Ved anvendelse af artikel 3 og 4 i forordning nr. 1259/1999 i referenceperioden er de i bilag VII omhandlede beløb dem, der ville være blevet ydet inden anvendelsen af nævnte artikler.«
Forordning nr. 795/2004
10
Forordning nr. 795/2004 indeholder gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen ifølge forordning nr. 1782/2003. Artikel 3a i forordning nr. 795/2004 præciserer med nedenstående ordlyd den beregningsmåde, som omhandles i artikel 37 i forordning nr. 1782/2003:
»Fastsættelse af hektarer og antallet af dyr
Uanset bilag VII i forordning (EF) nr. 1782/2003 er det antal hektarer eller dyr, for hvilket en direkte betaling er eller skulle have været bevilget i den referenceperiode, der skal tages i betragtning for beregningen af det referencebeløb, der omhandles i artikel 37, stk. 1, i samme forordning, det antal hektarer eller dyr, der fastsættes ifølge artikel 2, litra r) og s), i forordning (EF) nr. 2419/2001 for så vidt angår de direkte betalinger, der omhandles i bilag VI i forordning (EF) nr. 1782/2003.«
11
Femte betragtning til forordning nr. 1974/2004 er sålydende:
»Det fastsættes i artikel 2, litra e), i forordning (EF) nr. 1782/2003, at som betalinger i referenceperioden betragtes betalinger, der er eller vil blive ydet for det eller de pågældende år. Det tilføjes i bilag VII, at nedsættelser ved anvendelse af basisarealer, lofter eller andre kvantitative begrænsninger bør tages i betragtning. Af klarhedshensyn bør det derfor specificeres, at nedsættelserne og udelukkelserne ifølge Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 ikke bør tages i betragtning for alle direkte betalinger som omhandlet i bilag VI i forordning (EF) nr. 1782/2003 for ikke at gøre de nedsættelser og udelukkelser, der anvendes i den periode, tidsmæssigt ubegrænsede. Det antal dyr eller hektarer, der konstateres på tidspunktet for fastsættelsen af betalingsrettighederne, bør derfor tages i betragtning, uden at dette berører den yderligere kontrol og anvendelse af artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95.«
Forordning (EF) nr. 2419/2001
12
Begreberne »fastslåede hektarer« og »fastslåede dyr«, der fremgår af forordning nr. 795/2004, er defineret i artikel 2, litra r) og s), i Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 (EUT L 327, s. 11). De pågældende definitioner lyder:
»r)
»fastslået areal«: det areal, for hvilket alle de fastsatte støttebetingelser er opfyldt
s)
»fastslået dyr«: et dyr, for hvilket alle de fastsatte støttebetingelser er opfyldt«.
Forordning (EF) nr. 1254/1999
13
Artikel 23, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 160, s. 21) bestemmer:
»Hvis restkoncentrationer af stoffer, der er forbudt i henhold til Rådets direktiv 96/22/EF (EFT L 125, s. 3-9), eller restkoncentrationer af stoffer, der er tilladt i henhold til ovennævnte direktiv, men som anvendes ulovligt, i henhold til de relevante bestemmelser i Rådets direktiv 96/23/EF [(EFT L 125, s. 10)], påvises i et dyr, der tilhører en producents kvægbesætning, eller hvis et ikke-tilladt stof eller produkt eller et stof eller et produkt, der er tilladt i henhold til direktiv 96/22/EF, men som opbevares ulovligt, bliver fundet i en hvilken som helst form på producentens bedrift, udelukkes den pågældende producent for det kalenderår, hvor påvisningen er sket, fra at modtage de beløb, der er fastsat i denne afdeling.
I gentagelsestilfælde kan der alt efter overtrædelsens alvor fastsættes en udelukkelsesperiode på indtil fem år regnet fra det år, hvor det pågældende gentagelsestilfælde blev konstateret.«
Nationale bestemmelser
14
Bekendtgørelsen vedrørende den fælles landbrugspolitik — støtte 2006 (Regeling GLB-inkomenssteun 2006) indeholder gennemførelsesbestemmelser til bl.a. forordning nr. 1782/2003.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15
I år 2000 foretog Algemene Inspectiedienst (den almindelige inspektionstjeneste under Landbrugsministeriet, herefter »AID«) en kontrol hos H.J. Nijemeisland. Kontrollen afslørede, at der på sagsøgerens bedrift fandtes clenbuterol i urinen hos tre okser.
16
Clenbuterol er et stof, som er forbudt ved Rådets direktiv 96/23/EF af 29. april 1996 om de kontrolforanstaltninger, der skal iværksættes for visse stoffer og restkoncentrationer heraf i levende dyr og produkter heraf og om ophævelse af direktiv 85/358/EØF og 86/469/EØF og beslutning 89/187/EØF og 91/664/EØF (EFT L 125, s. 10).
17
Ved afgørelse af 6. juli 2001 udelukkede ministeren i medfør af bekendtgørelsen om EF-præmier for kvæg (Regeling dierlijke EG-premies) H.J. Nijemeisland, for året 2000, fra modtagelse af støtte med den begrundelse, at han ikke havde »fastslåede dyr« for det pågældende år. Grunden til, at H.J. Nijemeisland ikke havde fastslåede dyr, er, at han var blevet udelukket fra modtagelse af præmier for oksekød i medfør af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999. Antallet af fastslåede okser for året 2000 blev således fastsat til 0.
18
H.J. Nijemeisland påklagede afgørelsen af 6. juli 2001. Klagen blev ikke taget til følge, jf. afgørelse af, der ikke blev påklaget af H.J. Nijemeisland.
19
Ved afgørelse af 29. august 2006 fastsatte ministeren i medfør af forordning nr. 1782/2003 størrelsen af den engangsbetaling, der tilkom H.J. Nijemeisland. Med henblik på beregningen ifølge denne forordnings artikel 37, stk. 1, henviste ministeren herved til et antal fastslåede okser lig med 0 for referenceåret 2000.
20
H.J. Nijemeisland påklagede den 26. september 2006 afgørelsen af . Til støtte for klagen påberåbte han sig bl.a., at ministeren fejlagtigt havde antaget, at H.J. Nijemeisland i løbet af året 2000 ikke havde nogen fastslået okse. H.J. Nijemeisland påberåbte sig også »force majeure« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 40 i forordning nr. 1782/2003.
21
Ved afgørelse af 21. november 2006 forkastede ministeren H.J. Nijemeislands klage som ubegrundet. H.J. Nijemeisland indbragte derpå den denne afgørelse for den forelæggende ret. Denne ret fastslog, at afgørelsen af var blevet endelig. Retten fastslog også, at argumentet om force majeure ikke kunne tages til følge, da fristen for fremsættelse heraf var udløbet.
22
Under disse omstændigheder har College van Beroep voor het bedrijfsleven besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 3a i forordning (EF) nr. 795/2004, sammenholdt med artikel 2, litra r) og s), i forordning (EF) nr. 2419/2001, fortolkes således, at den alene har til formål at forhindre, at en nedsættelse eller udelukkelse, der pålægges i medfør af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 2419/2001, får en tidsmæssigt ubegrænset karakter, eller finder denne bestemmelse også anvendelse i forbindelse med nedsættelser eller udelukkelser, som pålægges i medfør af andre forordninger?«
Om det præjudicielle spørgsmål
23
Med spørgsmålet spørger den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen, om artikel 3a i forordning nr. 795/2004 skal fortolkes således, at de nedsættelser og udelukkelser, som er baseret på forordning nr. 1254/1999, ikke skal medregnes ved beregningen i henhold til artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003.
Indlæg for Domstolen
24
Den nederlandske regering lægger vægt på fraværet af tilstrækkelige oplysninger til, at der kan foretages en videre fortolkning af artikel 3a i forordning nr. 795/2004. Således bør svaret på det forelagte spørgsmål være, at denne artikel skal fortolkes således, at en nedsættelse eller en udelukkelse, der har fundet sted i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 2419/2001, ikke skal medregnes ved beregningen ifølge artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003.
25
Herved støtter den nederlandske regering sig på en streng fortolkning af 3a i forordning nr. 795/2004 samt på femte betragtning til forordning nr. 1974/2004, som udtrykkeligt henviser til forordning nr. 2419/2001.
26
Ifølge Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bør artikel 3a i forordning nr. 795/2004 fortolkes således, at udelukkelse af en producent, der har fundet sted i medfør af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999, ikke bør tages i betragtning ved beregningen af referencebeløbet.
27
Med henblik herpå er det Kommissionens opfattelse, at artikel 3a i forordning nr. 795/2004 ikke nødvendiggør, at en betaling rent faktisk har fundet sted, for at fastsætte antallet af fastslåede dyr, og at femte betragtning til forordning nr. 1974/2004 skal forstås således, at man ikke skal forlænge samtlige nedsættelser og udelukkelser i løbet af referenceperioden.
28
Kommissionen har også henvist til principperne om proportionalitet og retssikkerhed.
Domstolens svar
29
Ordlyden af artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, der henviser til »et treårigt gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget«, kan vel give det indtryk, at alene de dyr, for hvilke betalinger faktisk har fundet sted, kan tages i betragtning vedrørende beregningen af en landbrugers referencebeløb med henblik på ordningen med enkeltbetaling.
30
Det samme gælder vedrørende bestemmelserne i bilag VII, punkt C, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, hvortil der henvises i artikel 37, stk. 1; de pågældende bestemmelser præciserer, at beløbet beregnes ved, »at antallet af dyr, for hvilke […] en sådan betaling blev ydet, i hvert år i referenceperioden […] multipliceres med de beløb pr. dyr, der er fastlagt for kalenderåret 2002«.
31
I hovedsagen foretog de nationale myndigheder, da sagsøgeren var blevet udelukket fra støtte for året 2000, en fortolkning af den pågældende ordning, som for sagsøgeren medførte en nedsættelse af referencebeløbet og derfor en permanent nedsættelse af den støtte, som han kunne gøre krav på.
32
En sådan fortolkning strider imidlertid mod selve ordlyden af artikel 3a i forordning nr. 795/2004, som specifikt fastlægger, hvorledes enkeltbetalingsordningen nærmere skal anvendes.
33
Den nævnte bestemmelse fastsætter nemlig udtrykkeligt, at hvad angår beregningen af referencebeløbet tages det antal dyr i betragtning, for hvilket en direkte betaling »er eller skulle have været bevilget«.
34
Heraf følger, at det med henblik på beregningen af referencebeløbet som omhandlet i artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 ikke er nødvendigt, at den nævnte direkte betaling faktisk er sket til landbrugeren.
35
Det fremgår tillige af ordlyden af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999, at anvendelsen af en sanktion som den, der er tale om i hovedsagen, medfører, at producenten, uafhængigt af det pågældende antal dyr, udelukkes fra betalinger, som ydes på grundlag af nævnte forordning. En sådan sanktion kan derfor ikke have nogen betydning for fastsættelsen af det antal dyr, som skal tages i betragtning med henblik på beregning af det nævnte referencebeløb.
36
Denne fortolkning er desuden i overensstemmelse med fællesskabslovgivers ønske om, at man ikke viderefører sanktionerne ud over den oprindelige sanktion til skade for landbrugerne.
37
Fællesskabslovgivers hensigt fremgår navnlig klart af femte betragtning til forordning nr. 1974/2004, hvori det udtales, at »nedsættelserne og udelukkelserne ifølge Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 [ikke] bør tages i betragtning for alle direkte betalinger som omhandlet i bilag VI i forordning (EF) nr. 1782/2003 for ikke at gøre de nedsættelser af ydelser, der anvendes i den periode, tidsmæssigt ubegrænsede«.
38
Det bemærkes ligeledes, at artikel 39 i forordning nr. 1782/2003 præciserer, at de beløb, der skal tages i betragtning ifølge bilag VII til denne forordning, er dem, som måtte være tildelt før anvendelsen af artikel 3 og 4 i forordning nr. 1259/1999, som angår sanktioner eller nedsættelser for manglende overholdelse af miljøforanstaltninger, den såkaldte »graduering«, alt efter de nærmere forhold på bedriften. I dette tilfælde har lovgiver altså også afvist, at de pågældende sanktioner og nedsættelser bør få indflydelse på det referencebeløb, som lægges til grund for beregningen af enkeltbetalingen.
39
Imidlertid kan det formål, at man ikke vil lægge sig fast på en vedvarende karakter af de sanktioner, der er pålagt landbrugerne i løbet af referenceperioden, kun opnås, såfremt den finder anvendelse på samtlige nedsættelser og udelukkelser, som i princippet har en tidsbegrænset punktuel og begrænset virkning, og ikke blot på dem, der udtrykkelig er nævnt i de ovennævnte forordninger.
40
Endelig er en sådan fortolkning i overensstemmelse med principperne om proportionalitet og retssikkerhed.
41
For det første er proportionalitetsprincippet en almindelig fællesskabsretlig grundsætning, der skal iagttages såvel af fællesskabslovgiver som af de nationale lovgivere og nationale domstole, bl.a. på området for den fælles landbrugspolitik. Dette princip indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end det er nødvendigt og passende for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med den pågældende lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 5.6.2008, sag C-534/06, Industria Lavorazione Carni Ovine, Sml. I, s. 4129, præmis 25).
42
Således fastsættes det bl.a. i artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999, at der i gentagelsestilfælde kan fastsættes en udelukkelsesperiode vedrørende de omhandlede direkte betalinger på indtil fem år. Heraf følger, at denne udelukkelse efter den første overtrædelse skal være tidsbegrænset.
43
Sådanne betragtninger gælder så meget desto mere, såfremt den første udelukkelse i et kalenderår på grundlag af en sanktion pålagt i medfør af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999 kunne medføre en vedvarende nedsættelse af referencebeløbet og dermed af enkeltbetalingen, hvilket for landbrugeren kunne medføre, at han blev straffet flere gange for samme overtrædelse, og dermed lide under overdrevne økonomiske følger i forhold til det, der er formålet med den oprindeligt pålagte sanktion.
44
For det andet er forholdet det, at retssikkerhedsprincippet, der er en almindelig fællesskabsretlig grundsætning, kræver, at en fællesskabsordning, der pålægges borgerne, er klar og utvetydig, for at de ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (jf. bl.a. dom af 9.7.1981, sag 169/80, Gondrand og Garancini, Sml. s. 1931, præmis 17).
45
I hovedsagen accepterede H.J. Nijemeisland uden indsigelse og uden anerkendelse af skyld sanktionen ifølge den dagældende lovgivning, som gik ud på tab af præmien i et kalenderår. På det pågældende tidspunkt kunne han umuligt forudse, at hans beslutning kunne få følger for de fremtidige direkte betalinger på grundlag af bestemmelser i en lovgivning, der blev vedtaget i 2003. Inden ikrafttrædelsen af forordning nr. 1782/2003 kunne sagsøgeren nemlig ikke forudse, at hans udelukkelse fra modtagelsen af præmien ville spille en rolle for størrelsen af enkeltbetalingen og dermed få ugunstige konsekvenser for ham i flere år.
46
Det fremgår af denne analyse under ét, at artikel 3a i forordning nr. 795/2004 ikke giver hjemmel for, at man ved beregningen af enkeltpræmien udelukker de dyr, der var fastslået for et referenceår, i det tilfælde, hvor den pågældende producent ikke modtog præmie for dette år som følge af pålæggelsen af en sanktion i medfør af artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999.
47
Herefter skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 3a i forordning nr. 795/2004 skal fortolkes således, at nedsættelser og udelukkelser i henhold til forordning nr. 1254/1999 ikke skal tages i betragtning ved den beregning, der er fastsat i artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003.
Sagens omkostninger
48
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
Artikel 3a i Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2004 af, skal fortolkes således, at nedsættelser og udelukkelser i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af om den fælles markedsordning for oksekød ikke skal tages i betragtning ved den beregning, der er fastsat i artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.