Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANDREE BIONDIJA
od 7. svibnja 2026.(1)
Predmet C-641/24 P
Mađarska
protiv
Europske komisije
„Žalba – Pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – ESI fondovi – Uredba br. 1303/2013 – Operativni program – Zahtjev za pristup korespondenciji između Mađarske i Komisije u vezi s nacrtom poziva na podnošenje prijedlogâ – Prigovori Mađarske protiv otkrivanja dokumenata – Komisijina odluka o odbijanju prigovora države članice i odobravanju pristupa dokumentima – Zaštita legitimnih interesa država članica – Obveza obrazlaganja – Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 – Područje primjene – Postupak odlučivanja institucije koji je u tijeku – Pojam ‚odluka’ – Pojam ozbiljnog, stvarnog i konkretnog ugrožavanja postupka odlučivanja koji je u tijeku”
I.      Uvod
1.        Ovom žalbom Mađarska zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 10. srpnja 2024., Mađarska/Komisija(2), kojom je taj sud odbio njezinu tužbu za poništenje odluke Europske komisije od 14. prosinca 2021. kojom se trećoj strani koja je podnijela zahtjev, na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije(3), odobrava pristup korespondenciji koju su mađarska tijela uputila Komisiji u pogledu nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ (u daljnjem tekstu: sporna odluka) u okviru programiranja europskih strukturnih i investicijskih fondova (u daljnjem tekstu: ESI fondovi) za razdoblje od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2023.(4).
2.        Okolnosti spora proizlaze iz točaka 2. do 13. pobijane presude. Mogu se ponovno iznijeti kako slijedi.
3.        Dana 30. travnja 2021. treća strana zatražila je od Komisije pristup na temelju Uredbe br. 1049/2001 cjelokupnoj službenoj korespondenciji između Komisije i mađarskih tijela u vezi s pozivom na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. Od jedanaest dokumenata za koje je Komisija utvrdila da su obuhvaćeni zahtjevom za pristup, pet su bili dokumenti mađarskih tijela(5).
4.        U okviru postupka savjetovanja predviđenog člankom 4. stavcima 4. i 5. Uredbe br. 1049/2001, mađarska su tijela dopisom od 28. svibnja 2021. obavijestila Komisiju da se protive davanju pristupa dokumentima koji od njih potječu, na temelju izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001(6). Mađarska su tijela istaknula da bi, imajući na umu to da je postupak odlučivanja o pozivu na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5 još uvijek bio u tijeku, otkrivanje tih dokumenata u toj fazi ozbiljno ugrozilo načela jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti s obzirom na to da bi potencijalni korisnici mogli pristupiti informacijama koje bi im mogle dati nepoštenu konkurentsku prednost.
5.        Primjenom izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001, Komisija je prvo uskratila trećoj strani koja je podnijela zahtjev pristup pet dokumenata koji potječu od mađarskih tijela. Ta treća strana koja je podnijela zahtjev potom je Komisiji podnijela ponovni zahtjev, u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001.
6.        Dana 13. listopada 2021., nakon ponovnog zahtjeva, glavni tajnik Komisije još se jednom savjetovao s mađarskim tijelima te ih je, nakon što je razmotrio primjenjivost svih izuzeća navedenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001, obavijestio da mu se čini da se pristup dokumentima koji potječu od mađarskih tijela i na koje se odnosi navedeni zahtjev za pristup može uskratiti samo na temelju zaštite osobnih podataka. Tijekom razmatranja ponovnog zahtjeva Komisija je usto identificirala da su zahtjevom za pristup obuhvaćena četiri dodatna dokumenta koja potječu od mađarskih tijela. Ta tijela ponovila su svoje stajalište prema kojem se ne treba odobriti nikakav pristup dokumentima koji od njih potječu na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001.
7.        Spornom odlukom, o kojoj je Mađarska obaviještena Komisijinim
dopisom od 15. prosinca 2021., ta institucija odlučila je o ponovnom zahtjevu treće strane koja je podnijela zahtjev te joj je odobrila pristup spornim dokumentima(7) u obliku u kojem su ispušteni osobni podaci, pri čemu je Komisija zaključila da Mađarska nije dokazala prima facie primjenjivost izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001.
8.        Dana 25. veljače 2022. Mađarska je Općem sudu podnijela tužbu za poništenje sporne odluke. Opći sud je smatrao da je tužitelj istaknuo, u biti, četiri tužbena razloga u prilog toj tužbi, to jest: prvo, tužbeni razlog koji se temelji na nedostatnosti obrazloženja sporne odluke; drugo, tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje; treće, tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 i, četvrto, tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
9.        U pobijanoj presudi Opći sud je odbio prva tri tužbena razloga kao neosnovana, a četvrti odbacio kao nedopušten. Prema tome, on je tužbu odbio u cijelosti.
10.      Dana 27. rujna 2024. Mađarska je podnijela ovu žalbu protiv pobijane presude. Svojim zahtjevima traži od Suda da ukine pobijanu presudu, poništi spornu odluku i naloži Komisiji snošenje troškova.
11.      Komisija zahtijeva pak da se žalba odbije i Mađarskoj naloži snošenje troškova.
II.    Analiza
12.      U prilog svojoj žalbi Mađarska ističe četiri žalbena razloga. Prvi žalbeni razlog temelji se na tome da je zanemaren doseg obveze obrazlaganja sporne odluke, drugi se temelji na zanemarivanju načela lojalne suradnje, treći žalbeni razlog temelji se na pogreškama koje se tiču prava prilikom tumačenja članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, a četvrti žalbeni razlog temelji se na pogrešci u ocjeni u vezi s tužbenim razlogom koji je istaknut u prvom stupnju, a koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
13.      U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje usredotočiti samo na prvi i treći žalbeni razlog(8).
A.      Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na tome da je zanemaren doseg obveze obrazlaganja sporne odluke
14.      U okviru svojeg prvog žalbenog razloga Mađarska u biti prigovara Općem sudu da je zanemario doseg obveze obrazlaganja koju je Komisija imala time što je smatrao, kao što to proizlazi iz zajedničkog tumačenja točaka 25. do 29. i 35. do 37. pobijane presude, da Komisija nije iscrpno objasnila, s jedne strane, razloge zbog kojih je odobrila pristup spornim dokumentima unatoč protivljenju mađarskih tijela (prvi dio), i s druge strane, razloge zbog kojih je odstupila od svoje dosadašnje prakse odlučivanja (drugi dio).
1.      Iscrpnost obrazloženja sporne odluke i mogućnost korištenja konteksta
a)      Sažetak argumentacije stranaka
15.      Mađarska tvrdi, u biti, da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 27. pobijane presude presudio da, zato što sporna odluka, kojom je prihvaćen zahtjev treće osobe za pristup spornim dokumentima, nije bila upućena Mađarskoj i njezin predmet nije bilo uskraćivanje pristupa spornim dokumentima, Komisija nije bila dužna u toj odluci iscrpno objasniti razloge zbog kojih smatra da zahtjev Mađarske da se ti dokumenti ne otkriju nije osnovan.
16.      Zaštita interesa država članica od najveće je važnosti. Stoga bi bilo neprihvatljivo smatrati da jedini akt koji država članica može pobijati kada institucija Europske unije namjerava otkriti dokumente koji potječu od nje unatoč njezinu protivljenju ne mora sadržavati sve razloge zbog kojih ta institucija nije uzela u obzir to protivljenje. Odluka kojom se daje pristup dokumentima unatoč protivljenju države članice i koja ne bi sadržavala razloge za odbijanje tog protivljenja ne bi omogućila ni dotičnoj državi članici da djelotvorno ostvari svoje pravo na pravno sredstvo ni sudu Unije da provede svoj nadzor.
17.      Suprotno onome što je Opći sud presudio u točki 28. pobijane presude, obrazloženje sporne odluke ne može se nadopuniti kontekstom u kojem je donesena i koji se sastoji od dopisa od 15. prosinca 2021.
18.      Komisija smatra da je taj dio bespredmetan zbog činjenice da Mađarska ne osporava točke 24. i 25. pobijane presude. U svakom slučaju, rasuđivanje Općeg suda u vezi s dostatnošću obrazloženja sporne odluke nije zahvaćeno nikakvom pogreškom.
b)      Ocjena
19.      Najprije valja utvrditi da je u točki 24. pobijane presude Opći sud pravilno podsjetio na stanje ustaljene sudske prakse o zahtjevu obrazlaganja prema kojem se on mora ocjenjivati s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, osobito s obzirom na sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i mogući interes adresata ili drugih osoba na koje se taj akt izravno i osobno odnosi da dobiju objašnjenja. U istoj točki Opći sud je također s pravom zaključio da se pitanje ispunjava li obrazloženje nekog akta zahtjeve članka 296. drugog stavka UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst obrazloženja nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje područje o kojem je riječ.
20.      Kao prvo, što se tiče argumenta Mađarske prema kojem je Komisija morala pružiti iscrpno obrazloženje, on polazi od očito pogrešnog tumačenja te sudske prakse koja, međutim, nije sporna(9). Naime, nesporno je da autor akta nije dužan pružiti iscrpno obrazloženje te da se poštovanje obveze obrazlaganja može provjeriti također i s obzirom na okolnosti i kontekst.
21.      Kao drugo, što se tiče uzimanja u obzir dopisa od 15. prosinca 2021. kao dijela konteksta na temelju kojeg se može razjasniti obrazloženje sporne odluke, smatram da se upućivanje na kontekst činilo tim nužnijim jer Mađarska nije bila adresat sporne odluke.
22.      Naime, važno je podsjetiti na to da su činjenice ovog slučaja nastale u okviru trostranog odnosa koji uključuje treću stranu koja je podnijela zahtjev i obraća se instituciji Unije kako bi zatražila pristup dokumentima koji potječu od države članice s kojom će se tada morati savjetovati(10). Nakon što je institucija zauzela svoje stajalište, ona ga priopćava trećoj strani koja je podnijela zahtjev i koja je adresat odluke o otkrivanju, kao što to uostalom proizlazi iz točaka 25. i 27. pobijane presude.
23.      U spornoj odluci, glede koje Mađarska ne poriče da je bila upoznata s njom, najavljeno je donošenje dopunskog akta. Točka 6. te odluke, naslovljena „Disclosure against the explicit opinion of the author”, glasila je: „[s]ince the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities […]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […]”(11).
24.      Stoga iz sporne odluke izričito proizlazi da su mađarska tijela trebala biti zasebno obaviještena o razlozima zbog kojih Komisija nije prihvatila istaknuto izuzeće koje se primjenjuje. Iz nje također
proizlazi da se dopisom upućenim dan nakon njezina donošenja(12) stoga namjeravalo upravo očuvati položaj Mađarske s obzirom na prava koja su joj dodijeljena Uredbom br. 1049/2001.
25.      Iz toga proizlazi da je neosnovan argument Mađarske koji se sastoji od tvrdnje da zaštita interesa država članica zahtijeva da se razlozi za otkrivanje unatoč prigovoru dotične države članice uključe u odluku o otkrivanju upućenu isključivo podnositelju zahtjeva.
26.      Zbog postojanja dopisa od 15. prosinca 2021. bilo bi suvišno obvezati Komisiju da u odluku o otkrivanju unese razloge zbog kojih je smatrala da se izuzeća od otkrivanja predviđena Uredbom br. 1049/2001 – na koja se treća strana koja je podnijela zahtjev, logično, nije pozvala – ne primjenjuju(13).
27.      Kao treće, što se tiče tvrdnje koja je sadržana u točki 28. pobijane presude i prema kojoj dopis od 15. prosinca 2021. „sadržava preciznije obrazloženje razloga zbog kojih je Komisija smatrala da izuzeće navedeno u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 nije primjenjivo”, mora se utvrditi da ona počiva na detaljnom ispitivanju sadržaja tog dopisa od strane Općeg suda, kojemu treba dodati razmatranja navedena u točki 29. pobijane presude u vezi s nedostatkom dokaza o konkretnom i stvarnom ugrožavanju zaštite postupka odlučivanja.
28.      Pritom iz analize provedene u pobijanoj presudi jasno proizlazi da je Opći sud pazio da provjeri je li sadržaj dopisa od 15. prosinca 2021., koji je dio konteksta u kojem je pobijana odluka donesena, omogućio Mađarskoj da shvati razloge zbog kojih je Komisija konačno i u drugoj analizi odobrila trećoj strani koja je podnijela zahtjev pristup spornim dokumentima te je smatrala da se izuzeće na koje se Mađarska pozvala kako bi se tome usprotivila ne primjenjuje.
29.      Usto, mogu samo ustvrditi da sadržaj tužbe koju je Mađarska podnijela Općem sudu protiv sporne odluke potvrđuje da je ona mogla shvatiti razloge zbog kojih Komisija smatra da se istaknuto izuzeće ne primjenjuje. Mađarska stoga ne može tvrditi da joj nije pružena mogućnost da se podrobno upozna s razlozima zbog kojih je sporna odluka donesena(14).
30.      Slijedom navedenog, prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
2.      Postojanje dosadašnje prakse odlučivanja i obveza opsežnijeg obrazlaganja
a)      Sažetak argumentacije stranaka
31.      Mađarska tvrdi, u biti, da je, suprotno onome što je Opći sud presudio u točki 37. pobijane presude, Komisija bila dužna objasniti razloge zbog kojih je u spornoj odluci donesenoj kao odgovor na ponovni zahtjev odstupila od svoje prvotne odluke. Mađarska je dokazala postojanje ustaljene prakse odlučivanja o obradi zahtjevâ za pristup u vezi s pozivom na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. U slučaju postojanja takve prakse Komisija mora na jasan način objasniti svoje rasuđivanje kada namjerava odstupiti od te prakse, što također proizlazi iz načela lojalne suradnje.
32.      U svojoj replici Mađarska osporava relevantnost sudske prakse navedene u točkama 32., 35. i 36. pobijane presude. Mađarska naglašava osobitost ovog slučaja koja leži u činjenici da su iste zainteresirane strane podvrgnute različitoj ocjeni za iste činjenice, kako u dvama različitim postupcima tako i unutar istog postupka. Komisija je stoga trebala pružiti objašnjenje s tim u vezi.
33.      Iako je u okviru prve ocjene Komisija smatrala da se primjenjuje izuzeće sadržano u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001, prema tekstu sporne odluke ona je očito promijenila mišljenje. Ta temeljna promjena u smjeru Komisijine
odluke učinila bi irelevantnom analogiju s presudom Deutsche Telekom/Komisija(15) koju je naveo Opći sud.
34.      Komisija smatra pak da zbog toga što Mađarska nije osporavala točku 33. pobijane presude niti dokazala postojanje drukčije dosadašnje prakse odlučivanja, ovaj dio prvog žalbenog razloga treba smatrati bespredmetnim i u svakom slučaju neosnovanim.
b)      Ocjena
35.      Kao prvo, što se tiče prigovora o postojanju Komisijine dosadašnje prakse odlučivanja, Mađarska se nastoji pozvati na sudsku praksu prema kojoj, u slučaju kada Komisijina
odluka znatno odstupa od njezine ustaljene prakse odlučivanja i znatno se udaljava od prijašnjih odluka, Komisija mora na jasan način objasniti svoje rasuđivanje(16). Međutim, nastojanjem da se Komisijino
stajalište u okviru njezine prvotne odluke okvalificira kao „ustaljena praksa u odlučivanju” argumentacija Mađarske otkriva nerazumijevanje prirode postupka koji je doveo do donošenja sporne odluke.
36.      Naime, iz postupka uspostavljenog člancima 6. do 8. Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da se on može odvijati u dvije faze(17). Tako se prvotna odluka Komisije donosi povodom zahtjeva za pristup (prva faza)(18). Komisija je ponudila djelomično prihvaćanje zahtjeva za pristup treće strane koja je podnijela zahtjev, što je navelo ovu potonju da na temelju članka 7. stavka 2. te uredbe podnese ponovni zahtjev (druga faza) koji se sastojao od poziva Komisiji da preispita svoje stajalište.
37.      Usporedno s tim dvostranim postupkom koji se vodi između Komisije i treće strane koja je podnijela zahtjev odvija se postupak savjetovanja između Komisije i države članice od koje u cijelosti ili djelomično potječu akti kojima se traži pristup(19). Iako se provode zasebno, ta dva postupka međusobno će utjecati jedan na drugi: Komisijino stajalište prema trećoj strani koja je podnijela zahtjev može se korisno nadopuniti očitovanjima primljenima od države članice s kojom se savjetovalo o pitanju otkrivanja; argumenti koje je treća osoba koja je podnijela zahtjev iznijela u okviru svojeg ponovnog zahtjeva također mogu dovesti do promjene u Komisijinu
stajalištu u odnosu na pitanje primjenjivosti izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001.
38.      Kao što je to Sud već presudio, „[o]dgovor na prvotni zahtjev za pristup dokumentima na temelju članka 7. stavka 1. [Uredbe br. 1049/2001] tek je prvo zauzimanje stajališta koje u načelu nije podložno tužbi […]. Takav odgovor podnositelju zahtjeva daje pravo, predviđeno člankom 7. stavkom 2. te uredbe, da ponovi zahtjev za pristup unatoč prvom obrazloženom odbijanju i omogućuje dotičnoj instituciji Unije da preispita svoje početno stajalište prije donošenja konačne odluke o odbijanju, protiv koje se sudovima Unije može podnijeti tužba, i da po potrebi ispravi eventualne nezakonitosti prvog odbijanja”(20).
39.      Stajalište koje je Komisija izrazila u stadiju prvotne odluke ne može se stoga smatrati odrazom Komisijine ustaljene prakse odlučivanja.
40.      Kao što je to Komisija naglasila, bilo bi suprotno općoj strukturi Uredbe br. 1049/2001 da se bilo koje prvotno zauzimanje stajališta okvalificira kao ustaljena praksa odlučivanja jer se, čim treća strana to zatraži, svaki zahtjev za pristup dokumentima sustavno mora ponovno ocijeniti s obzirom na pravne i činjenične elemente koji postoje na dan donošenja odluke(21). Drugim riječima, dinamičnost postupka Komisijina
odlučivanja u vezi sa zahtjevima za pristup dokumentima protivi se po svojoj naravi bilo kakvoj zamisli o ustaljivanju Komisijine prakse samo na temelju njezine prvotne odluke.
41.      Usto, ako se prvotnim odlukama u tom području prizna snaga ustaljene prakse odlučivanja, to bi moglo imati za posljedicu ograničavanje snage argumenata iznesenih u fazi potvrđujuće odluke i, time, prava trećih strana koje su podnijele zahtjev po osnovi Uredbe br. 1049/2001, koja se također moraju zaštititi.
42.      Stoga je Opći sud bez pogreške koja se tiče prava mogao zaključiti u točki 33. pobijane presude da time što je samo uputila na prvotnu odluku kojom je odbijen pristup dokumentima Mađarska ne može dokazati postojanje Komisijine ustaljene prakse odlučivanja od koje je odstupila u spornoj odluci.
43.      Usto, ta točka 33. također ne sadržava nikakvu pogrešku glede pitanja može li se zahtjevu za pristup oznake GESTDEM 2020/1513 pripisati snaga Komisijine ustaljene prakse donošenja odlučivanja. Podsjećam da iz dopisa od 15. prosinca 2021. proizlazi da se zahtjev za pristup povodom kojeg je sporna
odluka donesena nadovezuje na taj prvi zahtjev za pristup(22). S obzirom na to, čini mi se teškim pripisati mu takvu vrijednost jer, kao prvo, ustaljenost prakse odlučivanja zahtijeva element ponavljanja, dok se prvotna odluka u okviru ispitivanja zahtjeva za pristup oznake GESTDEM 2020/1513 može smatrati izdvojenom
odlukom i, kao drugo, pravo značenje Komisijine
odluke može se shvatiti samo uzimajući u obzir konačnu odluku koju je Komisija donijela u pogledu tog zahtjeva za pristup koja se na kraju analize sastojala od davanja pristupa dokumentima na koje se taj zahtjev odnosi.
44.      Kao drugo, glede navoda o zahtjevu opsežnijeg obrazlaganja i neovisno o postojanju ustaljene prakse odlučivanja, kada Komisija donese potvrđujuću odluku koja je u cijelosti ili djelomično suprotna prvotnoj odluci, mora se utvrditi da takav zahtjev nije poduprt nijednim tekstualnim argumentom ili argumentom iz sudske prakse koji bi Mađarska iznijela.
45.      Mađarska samo tvrdi da sudska praksa koju je Opći sud naveo u točkama 35. i 36. pobijane presude(23) nije relevantna jer se radi o situaciji koja nije usporediva. Međutim, iz te sudske prakse jednostavno proizlazi da prvotna odluka predstavlja samo prvo zauzimanje stajališta kojim se podnositelju zahtjeva daje mogućnost da podnese ponovni zahtjev i da samo potvrđujuća odluka, koja u cijelosti zamjenjuje prethodno zauzimanje stajališta, može proizvesti pravne učinke na interese podnositelja zahtjeva i time postati predmet tužbe za poništenje. Stoga je razvidno da je pravilan zaključak do kojeg Opći sud dolazi u točki 37. pobijane presude i prema kojem je Komisija bila dužna samo obrazložiti rješenje do kojeg je došla u potvrđujućoj odluci.
46.      Naposljetku, što se tiče argumenata koji se odnose na načelo lojalne suradnje, oni će se po potrebi morati ispitati kada će Sud obrađivati drugi žalbeni razlog, koji nije predmet ovog ciljanog mišljenja.
47.      Iz prethodno navedenog slijedi da drugi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
48.      Prema tome, razvidno je da je prvi žalbeni u cijelosti neosnovan.
B.      Treći žalbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava prilikom tumačenja članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001
49.      Treći žalbeni razlog podijeljen je na četiri dijela. Prema stajalištu Mađarske, Opći sud je morao zaključiti da je u tijeku Komisijin postupak odlučivanja, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, koji je povezan sa završetkom nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ (prvi dio). Također je trebao zaključiti da se sporni dokumenti odnose na Komisijin postupak odlučivanja koji je u tijeku u vezi s izmjenom operativnog programa (drugi dio). U svakom slučaju, Mađarska tvrdi da se članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 također primjenjuje u slučaju postupka odlučivanja nacionalnog upravljačkog tijela zaduženog za završetak nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ koji je uređen Uredbom br. 1303/2013 (treći dio). Naposljetku, Mađarska tvrdi da je, suprotno onome što je Opći sud presudio, dokazano postojanje stvarnog, ozbiljnog i konkretnog ugrožavanja postupka odlučivanja koji je u tijeku i povezan je s tim nacrtom zbog otkrivanja spornih dokumenata (četvrti dio).
1.      Pojam „odluka” i postojanje Komisijina postupka odlučivanja u vezi s nacrtom poziva na podnošenje prijedlogâ (prvi dio)
a)      Sažetak argumentacije stranaka
50.      U biti, Mađarska predbacuje Općem sudu da je zauzeo isključivo formalistički pristup pojmu „odluka” u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Taj ga je formalistički pristup doveo do pogrešnog zaključka prema kojem Komisija nije morala donijeti odluku o pozivu na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. na temelju Uredbe br. 1303/2013(24).
51.      Čak i ako Komisija formalno ne donese odluku, ta institucija ima odlučujući utjecaj na pripremu i konkretan sadržaj nacrtâ poziva na podnošenje prijedlogâ uzimajući osobito u obzir mogućnost da provede reviziju i isključi određene rashode iz financiranja. U interesu nacionalnog upravljačkog tijela je slijediti smjernice koje dobije od Komisije i teoretska mogućnost da država članica zanemari Komisijine
zaključke o nacrtu poziva na podnošenje prijedlogâ nije realna alternativa.
52.      Obvezni oblik Komisijine odluke ne proizlazi iz teksta članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Zakonodavac Unije upotrijebio je trenutak donošenja odluke od strane institucije kao jednostavnu vremensku oznaku za razlikovanje tog prvog slučaja od onog iz drugog podstavka te odredbe. Iako s teleološkog aspekta pristup dokumentima mora biti što je moguće širi, on ipak nije neograničen. Stoga svaki postupak odlučivanja, bez obzira na svoj oblik i neovisno o pitanju, je li konkretiziran odlukom u formalnom smislu, spada u područje članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Odluka se prvenstveno treba odrediti s funkcionalnog aspekta.
53.      Utjecaj Komisije na odluku nacionalnog upravljačkog tijela putem razmjena o kojima svjedoči korespondencija između Mađarske i Komisije u vezi s nacrtom poziva na podnošenje prijedlogâ ne može se svesti na puko sudjelovanje. Dokaz za to je okolnost da je tijekom jedne od tih razmjena Komisija navela da razmatra uskratu europskog financiranja, ako Mađarska ne slijedi njezine prijedloge.
54.      U područjima u kojima je upravljanje podijeljeno, postupci odlučivanja se isprepliću i nije moguće razdvojiti funkcije koje obavlja Komisija od onih koje obavljaju države članice. Usto, kada Komisija da svoje mišljenje o nacrtu poziva na podnošenje prijedlogâ, stajalište koje izrazi usporedivo je s preuranjenom revizijom.
55.      Komisija zahtijeva da se prvi dio trećeg žalbenog razloga odbije.
b)      Ocjena
56.      Podsjećam da je člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 predviđeno da se pristup dokumentu koji je sastavila institucija ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo postupak
odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
57.      U odgovoru na argumente koji su izneseni pred njim i kojima se nastoji dokazati postojanje Komisijina postupka odlučivanja koji je u tijeku Opći sud podsjetio je na temeljna načela koja su u središtu Uredbe br. 1049/2001(25), prije nego što je ispitao konkretan kontekst u okviru kojeg su sporni dokumenti bili razmijenjeni. Ti se dokumenti odnose na internu razmjenu mišljenja o nacrtu poziva na podnošenje prijedlogâ koji su mađarska tijela dovršavala radi financiranja po osnovi ESI fondova koji su obuhvaćeni podijeljenim upravljanjem, kako je definirano Uredbom br. 1303/2013(26).
58.      Opći sud je istaknuo da se u tom okviru zadaće koje se odnose na izvršenje proračuna prenose državama članicama te da, iako su države članice i Komisija odgovorne za upravljanje programima i njihovu kontrolu, to je skladu s njihovim nadležnostima(27). Države članice ispunjavaju obveze upravljanja, kontrole i revizije(28). Na Komisiji je da osigura da države članice uspostave sustave kontrole i da ti sustavi učinkovito funkcioniraju tijekom provedbe programâ(29). Priprema i provedba operativnih programa, baš kao i njihovo izvršavanje, povjeravaju se državama članicama(30). Priprema i objava poziva na podnošenje prijedlogâ odgovornost je lokalnih akcijskih skupina koje su države članice odredile(31). Nacionalno upravljačko tijelo utvrđuje i primjenjuje odgovarajuće postupke i kriterije za odabir operacija koje se financiraju iz ESI fondova i koje odbor za praćenje mora odobriti(32).
59.      Opći sud iz tog pravnog okvira zaključuje da su pozivi na podnošenje prijedlogâ uređeni Uredbom br. 1303/2013 isključiva odgovornost država članica(33) i da se tom uredbom „Komisiji ne dodjeljuje posebna nadležnost u postupku završetka poziva na podnošenje prijedlogâ uređenog tom uredbom, tako da […] Komisija […] nije morala donijeti odluku o pozivu na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5.”(34).
60.      Mađarska ne osporava takav zaključak i priznaje da Komisija nije morala donijeti formalnu odluku u odnosu na taj poziv na podnošenje prijedlogâ. Tvrdi, međutim, da Komisijina
odluka može biti „funkcionalne” prirode zbog utjecaja koji Komisija izvršava u stvarnosti putem neformalnih razmjena s državama članicama u vezi s nacrtima poziva na podnošenje prijedlogâ u okviru ESI fondova.
61.      Takav se pristup ne može prihvatiti.
62.      Naime, Sud je presudio da pojam „[postupak]
odlučivanja” u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 treba shvatiti na način da se izravno odnosi na donošenje odluke(35). No, donošenje odluke u smislu te odredbe pretpostavlja postojanje određenog predmeta na koji će se odnositi buduća odluka, i to neovisno o neizbježnosti donošenja posebnog i odredivog nacrta akta(36). Osim toga, on je također presudio da priznati da odluka još nije donesena i da stoga postoji „[postupak] odlučivanja” koji je u tijeku, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, kada predmet takvog postupka nije određen, bilo bi protivno kako strukturi te odredbe tako i zahtjevu da se odbijanje pristupa zasniva na postojanju konkretne i stvarne, to jest razumno predvidljive, a ne isključivo hipotetske opasnosti od ugrožavanja zaštićenog interesa(37). Naime, sve dok točan predmet buduće odluke još nije određen, svaka opasnost od ugrožavanja postupka
odlučivanja u cilju donošenja te odluke zbog otkrivanja dokumenta zatraženog na temelju Uredbe br. 1049/2001 po definiciji je hipotetska, s obzirom na to da bi, zapravo, bilo nemoguće provjeriti odnosi li se sadržaj tog dokumenta uistinu na taj postupak
odlučivanja(38).
63.      Priznajem da složena priroda načina organizacije i upravljanja europskim fondovima ne olakšava utvrđivanje postupka odlučivanja. Međutim, Uredbom br. 1303/2013 nastoji se različitim dionicima dodijeliti različite ovlasti(39).
64.      U ovom slučaju problem ne leži toliko u nepostojanju formalne odluke koliko u činjenici da predmet postupka odlučivanja, kako Mađarska tvrdi da postoji, nije i ne može biti određen.
65.      S jedne strane i kako je na to Komisija podsjetila, završetak poziva na podnošenje prijedlogâ ne zahtijeva odobrenje Komisije jer on spada u isključivu nadležnost država članica na temelju raspodjele provedene Uredbom br. 1303/2013.
66.      S druge strane, argument prema kojem interna razmjena mišljenja koja se odražava u spornim dokumentima predstavlja Komisijinu odluku o preuranjenoj reviziji ne može se prihvatiti: sve dok odluka nacionalnog upravljačkog tijela o pozivu na podnošenje prijedlogâ nije donesena, nema govora o tome da Komisija išta revidira. Sve dok nacionalno upravljačko tijelo nije donijelo odluku o utvrđivanju okvira za taj poziv, Komisija nije u mogućnosti stvoriti mišljenje niti koristiti se svojim ovlastima za odlučivanje u skladu s Uredbom br. 1303/2013.
67.      Mađarska ne može stoga tvrditi da je Komisijin
utjecaj na postupak pripreme poziva na podnošenje prijedlogâ takav da njezino djelovanje nalikuje odluci o preuranjenoj reviziji, iako samo postojanje poziva na podnošenje prijedlogâ i njegov sadržaj i dalje nisu izvjesni. U svojem odgovoru na žalbu Komisija je s pravom tvrdila da su tijekom neformalnog dijaloga poput onog povodom kojeg je došlo do interne razmjene mišljenja nacionalna tijela slobodna odlučiti hoće li slijediti Komisijine
prijedloge ili će ustrajati u svom nacrtu ili odustati od financiranja iz ESI fondova, što uostalom proizlazi iz točke 90. pobijane presude, koju Mađarska ne osporava.
68.      Što se tiče argumenta prema kojem interna razmjena mišljenja omogućuje dotičnim nacionalnim tijelima da ispune Komisijina
očekivanja kako bi izbjegla
buduće financijske ispravke o kojima će ona odlučiti, ni on nije uvjerljiv: naime, strategijom provedenom kako bi se izbjeglo donošenje buduće odluke ne može se potkrijepiti postojanje postupka odlučivanja koji je u tijeku, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
69.      Dakle, čak i u slučaju da se pristup Općeg suda, koji je Mađarska nazvala „formalističkim”,
a
koji je poduprt sveobuhvatnim tumačenjem članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001(40), napusti – quod non – u korist „funkcionalnog” pristupa koji je Mađarska predložila, veza između dokumenata kojima se traži pristup i Komisijina postupka odlučivanja previše je hipotetska i neizvjesna jer se taj postupak uistinu ne može utvrditi. Drugim riječima, čak se ni na temelju takozvanog „funkcionalnog” pristupa nije moglo dokazati postojanje Komisijina postupka odlučivanja.
70.      Naposljetku, čini mi se, i to bez prejudiciranja analize provedene u okviru ispitivanja četvrtog dijela trećeg žalbenog razloga, da sljedeće razmatranje dočarava nedostatnost pretpostavke koju Mađarska podupire:
ako se prizna da funkcionalna pretpostavka prevladava, ne vidim kako bi bilo moguće da, kao što se to zahtijeva u sudskoj praksi, Komisija opravda odluku o uskraćivanju pristupa dokumentima tako da dokaže da bi pristup stvorio razumno predvidljivu i ne isključivo hipotetsku opasnost od ugrožavanja interesa zaštićenog člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001.
71.      Prema tome, prvi dio trećeg žalbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
2.      Postojanje Komisijina postupka odlučivanja koji je u tijeku u vezi sa zahtjevom za izmjenu operativnog programa (drugi dio)
a)      Sažetak argumentacije stranaka
72.      Mađarska tvrdi, u biti, da je Opći sud prekršio članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 time što nije smatrao da se korespondencija vođena s Komisijom u vezi sa sadržajem poziva na podnošenje prijedlogâ ticala Komisijina postupka odlučivanja koji je bio u tijeku jer se može odnositi na zahtjev za izmjenu operativnog programa, iako bi takva izmjena zahtijevala odluku institucije. No, postupak povodom zahtjeva za izmjenu operativnog programa ne bi započeo tek nakon formalnog zahtjeva za izmjenu, nego, u praksi, u trenutku kada se njegov sadržaj dogovori s Komisijom.
73.      Komisija bi često davala primjedbe prije podnošenja zahtjeva za izmjenu takvog programa koje bi dotična država članica prihvatila kako bi izbjegla rizik financijskog ispravka. Mađarska prikazuje svoje stajalište upućivanjem na dvije razmjene mišljenja s Komisijom od 7. srpnja 2017. i 13. srpnja 2021. Država članica ne bi podnijela Komisiji prijedlog izmjene, a da je ova potonja prethodno nije odobrila u neformalnom okviru.
74.      Komisija smatra da je drugi dio trećeg žalbenog razloga djelomično nedopušten, zbog pokušaja dostavljanja novih dokaza u stadiju žalbe, i djelomično neosnovan.
b)      Ocjena
75.      Mađarska argumentacija u skladu je s onom iznesenom u okviru prvog dijela trećeg žalbenog razloga, u tom smislu da se ponovno namjerava prigovoriti previše formalističkom pristupu postupku odlučivanja koji je Opći sud zauzeo kada je odbio zaključiti da se interna razmjena mišljenja između Mađarske i Komisije odnosila na postupak odlučivanja u vezi sa zahtjevom za izmjenu operativnog programa.
76.      Uvodno, ne mogu se oteti dojmu da se argumentacijom Mađarske, koja se sastoji od tvrdnje da se postupak odlučivanja koji je u tijeku i na koji se sporni dokumenti odnose, tiče ili završetka poziva na podnošenje prijedlogâ ili zahtjeva za izmjenu operativnog programa, prije potvrđuje neodređenost predmeta na koji se buduća odluka donosi i čiji bi postupak bio zaštićen primjenom članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
77.      Bilo kako bilo, glede funkcionalnog pristupa upućujem, mutatis mutandis, na analizu njegovih granica iznesenu u okviru ispitivanja prvog dijela ovog žalbenog razloga. Prema tome, cjelokupnu argumentaciju o neformalnosti Komisijina
utjecaja treba odbiti.
78.      Također primjećujem da je Opći sud priznao da Komisija možda mora donijeti odluku u slučaju izmjene operativnog programa kojim je obuhvaćen poziv na podnošenje prijedlogâ na temelju članka 30. stavka 2. Uredbe br. 1303/2013(41). Međutim, istaknuo je i da u trenutku donošenja sporne odluke Komisiji nije bio podnesen takav zahtjev za izmjenu(42) te je objasnio razloge koji su ga naveli na taj zaključak, tako da je razvidno da je rasuđivanje Općeg suda u dovoljnoj mjeri obrazloženo.
79.      Što se tiče dviju razmjena koje je Mađarska spomenula, kao što je to Komisija istaknula,
čak i pod pretpostavkom da su relevantne i dovoljne da bi se dokazalo postojanje zahtjeva za izmjenu, a što nisu, smatram da njihovo isticanje od Suda zahtijeva ocjenu dokaza koji nisu bili izneseni pred Općim sudom. Stoga nisu obuhvaćeni nadležnošću Suda u stadiju žalbe.
80.      Stoga drugi dio trećeg žalbenog razloga treba odbaciti kao djelomično nedopušten i odbiti kao djelomično neosnovan.
3.      Primjena izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 na postupak odlučivanja u tijeku nacionalnih upravljačkih tijela zaduženih za završetak nacrtâ poziva na podnošenje prijedlogâ obuhvaćenih Uredbom br. 1303/2013 (treći dio)
a)      Sažetak argumentacije stranaka
81.      Mađarska tvrdi, u biti, da je Opći sud pogrešno presudio da članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 nema za cilj zaštitu legitimnih interesa država članica i ne može se primijeniti kada su u tijeku postupci odlučivanja nacionalnih upravljačkih tijela, u smislu Uredbe br. 1303/2013. Opći sud osobito se držao strogo doslovnog tumačenja te odredbe, iako bi postizanje delikatne ravnoteže između veće transparentnosti i zaštite legitimnih interesa država članica, nakon napuštanja pravila o autoru, nalagalo da se izađe izvan okvira teksta članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
82.      Sud je već priznao da se države članice mogu pozvati na taj članak radi očuvanja vlastitih postupaka odlučivanja(43) jer bi zaštita interesa država članica predstavlja objektivno ograničenje koje opravdava da se uskrati otkrivanje dokumenata o kojima je riječ. Usko tumačenje takvog ograničenja moglo bi naštetiti povjerenju država članica spram institucija i uspostaviti neopravdanu diskriminaciju između institucija i država članica. Iako su se države članice u slučaju dvojbe obraćale Komisiji kako bi izbjegle financijske ispravke, ako se potvrdi tumačenje koje je Opći sud dao o članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, to bi dovelo do smanjenja učinkovitosti postupka savjetovanja s Komisijom jer bi se u komunikaciji s Komisijom države izložile riziku da razmatranja o kojima zapravo još nisu donijele odluku postanu javna. Ako države članice ne mogu zaštititi postupke odlučivanja svojih institucija, one neće imati nikakvog interesa obraćati se Komisiji u vezi s pitanjima o kojima jedno od njihovih tijela još nije donijelo odluku. Pristup dokumentima može se osigurati nakon okončanja nacionalnih postupaka odlučivanja.
83.      Komisija zahtijeva da se treći dio trećeg žalbenog razloga odbije jer je neosnovan.
b)      Ocjena
84.      U točki 127. pobijane presude Opći sud je presudio da se izuzeće iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 ne može tumačiti na način da se njime također štiti postupak odlučivanja nacionalnih upravljačkih tijela u smislu Uredbe br. 1303/2013. Opći sud je podsjetio na to da je pojam „institucija” u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 definiran u članku 1. točki (a) te uredbe na način da se odnosi na Europski parlament, Vijeće ili Komisiju, dok iz članka 3. točke (b) navedene uredbe proizlazi da su pojmom „treća strana” obuhvaćene države članice i institucije izvan Zajednice(44). Opći sud je potom nastojao ispitati tekst članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 kao i njegov predmet i svrhu(45) prije nego što je podsjetio na zahtjev uskog tumačenja izuzeća iz tog članka 4.(46).
85.      Argumentima Mađarske iznesenim u okviru ovog dijela ne nastoji se dovesti u pitanje ta analiza, koja, uostalom, slijedi potpuno tradicionalan pristup kada se od suda Unije traži da protumači odredbu prava Unije. Mađarska pak tvrdi da je Opći sud trebao izaći izvan okvira teksta članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 jer zaštita legitimnih interesa država članica čini objektivan razlog koji opravdava da im se dodijeli pravo na to izuzeće radi zaštite njihovih vlastitih postupaka odlučivanja što se može zaključiti iz presude Švedska/Komisija(47).
86.      Stajalište Mađarske počiva na pogrešnom tumačenju te presude.
87.      Nepravilno je, naime, koristiti tu sudsku praksu kako bi se poduprlo toliko opsežno tumačenje članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 da bi ono postalo suprotno njezinu tekstu. Zaključci koji se mogu izvesti iz te presude radi tumačenja odredbi te uredbe mogu se shvatiti samo u granicama njezina područja primjene. Stoga, kada Sud tvrdi u njoj da članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 predviđa materijalno izuzeće i nastoji definirati objektivne granice javnog ili privatnog interesa kojima se može opravdati odbijanje otkrivanja(48), očito je da se te granice uvijek nalaze unutar područja primjene Uredbe i da se moraju uzeti u obzir uvjeti koji moraju biti ispunjeni u svrhu primjene te odredbe. No, kao što je to Opći sud istaknuo, članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001, u vezi s člankom 1. točkom (a) te uredbe, ne primjenjuje se u slučaju u kojem je u tijeku postupak odlučivanja tijela izvan Zajednice. Područje primjene Uredbe br. 1049/2001 određeno je u odnosu na institucije koje su navedene u njoj, a ne u odnosu na posebne kategorije dokumenata ni u odnosu na autora dokumenta koji čuva jedna od tih institucija(49).
88.      Suprotno onome što Mađarska tvrdi, prihvaćanje takvog shvaćanja područja primjene članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 ne lišava članak 4. stavak 5. te uredbe njegova sadržaja. Upravo potonja odredba omogućuje da se tijekom postupka odlučivanja institucije zaštite interesi koje država članica smatra legitimnima(50) tako da se prizna mogućnost da se od te institucije zatraži da ne otkrije dokument koji potječe od nje(51). Ipak, Sud je već odbio prepoznati u članku 4. stavku 5. Uredbe br. 1049/2001 pravilo o sukobu zakona kako bi se održala primjena nacionalnih pravila ili politike država članica u području pristupa dokumentima koji potječu od ovih potonjih na štetu posebnih pravila te uredbe(52). Članak 4. stavak 5. Uredbe br. 1049/2001 omeđen je materijalnim izuzećima iz stavaka 1. do 3. tog članka i granicama tih izuzeća(53).
89.      Proširenjem područja primjene izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka te uredbe u smislu kojem Mađarska teži očito bi se zanemarila volja zakonodavca da ga ograniči samo na one dokumente koji se odnose na postupka odlučivanja institucije u smislu Uredbe br. 1049/2001.
90.      Pravila igre su jasna, također i za države članice. To je razlog zbog kojeg ne dijelim zabrinutost koju je Mađarska izrazila glede narušavanja povjerenja u komunikaciji između država članica i Komisije(54). U svakom slučaju, takva zabrinutost ne može opravdati tumačenje članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 koje izlazi izvan okvira njegova teksta, što bi usto, kako je to Opći sud s pravom zaključio, bilo suprotno zahtjevu uskog tumačenja koji se predviđa
tim člankom(55).
91.      Prethodnom analizom nije se mogla utvrditi nikakva pogreška koja se tiče prava. Treći dio trećeg žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
4.      Postojanje stvarnog, ozbiljnog i konkretnog ugrožavanja postupka odlučivanja koji je u tijeku (četvrti dio)
a)      Sažetak argumentacije stranaka
92.      Mađarska drži da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je tvrdio da ona nije dokazala postojanje stvarnog, ozbiljnog i konkretnog ugrožavanja postupka odlučivanja koji je u tijeku u vezi s završetkom nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. Tužitelj tvrdi da otkrivanje dokumenata može ugroziti završetak tog projekta jer bi određenim organizacijama pribavilo povlaštenu informaciju koja bi im omogućila da se bolje pripreme za odgovor na taj poziv.
93.       Mađarska usto osporava tvrdnju koja je sadržana u točki 137. pobijane presude i navodno je samo djelomično točna, a prema kojoj je sadržaj poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup dokumentima (lipanj 2021.) bio javnosti dostupan na internetu, iako je prema njezinu stajalištu nacrt poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. bio izmijenjen (nacrt poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.25.), a izmijenjena verzija objavljena je tek 28. listopada 2022.
94.      Komisija zahtijeva da se četvrti dio trećeg žalbenog razloga odbije.
b)      Ocjena
95.      Ovim dijelom trećeg žalbenog razloga poziva se Sud da se, u slučaju da se članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 primijeni na korespondenciju između Komisije i Mađarske u vezi sa završetkom nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5., izjasni je li došlo do ugrožavanja postupka odlučivanja koje ispunjava uvjete propisane tom odredbom.
96.      Opći sud je podredno ispitao je li taj uvjet ispunjen(56) jer je zaključio da ne postoji Komisijin postupak odlučivanja koji je u tijeku i da izuzeće od otkrivanja na koje se Mađarska pozvala stoga nije primjenjivo. Budući da predlažem Sudu da potvrdi pobijanu presudu s tim u vezi, načelno ne bi trebao odgovoriti na taj dio trećeg žalbenog razloga.
97.      Međutim, analizu nastavljam navodeći da je Opći sud podsjetio da sama činjenica da se dokument odnosi na interes zaštićen člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 nije dovoljna da opravda njegovo neotkrivanje(57), s obzirom na to da primjena predviđenog izuzeća zahtijeva da se dokaže da bi pristup dotičnom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti zaštitu postupka odlučivanja institucije u okviru razumno predvidljivog, a ne isključivo hipotetskog rizika(58). Opći sud također je istaknuo da ugrožavanje mora dosegnuti
određeni prag ozbiljnosti(59).
98.      Taj analitički okvir u skladu je sa stanjem sudske prakse u tom području. Sud je već presudio da, kada institucija Unije odluči uskratiti zahtjev za pristup na temelju jednog od izuzeća predviđenih člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, dužna je obrazložiti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen tim izuzećem, pri čemu opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska(60). Na isti način, na osobi koja je zatražila da institucija na koju se Uredba br. 1049/2001 odnosi primijeni jedno od tih izuzeća jest da pravodobno podnese odgovarajuća objašnjenja(61). Postojanje takve opasnosti mora se dokazati, pri čemu obična nepotkrijepljena tvrdnja ne može biti dovoljna da se izuzeće smatra primjenjivim(62).
99.      Mađarska ne osporava taj standard. Stoga je na njoj bilo da pred Općim sudom dokaže da bi otkrivanje spornih dokumenata moglo ozbiljno, stvarno i konkretno utjecati na postupak odlučivanja u vezi sa završetkom nacrta poziva na podnošenje prijedlogâ.
100. U tom je pogledu Opći sud smatrao da se na temelju razloga koje je Mađarska iznijela ne može utvrditi da otkrivanje spornih dokumenata može na takav način utjecati na postupak odlučivanja(63). Tvrdnje Mađarske da bi objavljivanje dokumenata ugrozilo načela jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti jer bi potencijalni korisnici poziva na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5. mogli dobiti informacije koje bi im pribavile nepoštenu konkurentsku prednost nisu potkrijepljene jer Mađarska nije iznijela detaljnu argumentaciju niti ikakav dokaz(64). Naposljetku, Opći sud također je temeljio argument na Komisijinoj
analizi prema kojoj otkrivanje spornih dokumenata nije moglo na dan donošenja sporne odluke ugroziti postupak odlučivanja povezan s tim pozivom na podnošenje prijedlogâ jer je sadržaj tog poziva na taj dan bio dostupan javnosti(65).
101. Iako se čini da u stadiju žalbe Mađarska općenitim navodima osporava zaključak do kojeg je Opći sud došao, to ni u jednom trenutku nije uvjerljivo jer se nastojanje u toj argumentaciji svodi na ponavljanje argumenata iznesenih pred Općim sudom.
102. U preostalom dijelu, u vezi s točkom 137. pobijane presude, Mađarska drži da je tvrdnja Općeg suda prema kojoj je poziv na podnošenje prijedlogâ bio dostupan na dan podnošenja prvotnog zahtjeva „samo djelomično točna”(66) te da je Opći sud trebao uzeti u obzir činjenicu da je novi nacrt poziva na podnošenje prijedlogâ(67) bio objavljen nakon dana donošenja sporne odluke te da je pristup spornim dokumentima mogao omogućiti određenim zainteresiranim stranama da dobiju informacije koje bi im dale konkurentsku prednost. Međutim, primjećujem da se u pobijanoj presudi uopće ne spominje takav argument, za koji Komisija stoga s pravom smatra da je nov i da je kao takav izvan nadležnosti Suda koja se izvršava u okviru žalbe(68), a što Mađarska uostalom, čini se, ne osporava(69). U svakom slučaju, Mađarska spominje samo mogućnost pristupa koja bi dovela do neodređene konkurentske prednosti. Nije razvidno ni da takva nepreciznost odgovara standardu koji se zahtijeva kako bi se dokazalo ozbiljno, stvarno i konkretno ugrožavanje.
103. Slijedom navedenog, četvrti i zadnji dio trećeg žalbenog razloga treba odbiti.
5.      Zaključak o trećem žalbenom razlogu
104. Na kraju analize četiriju dijelova trećeg žalbenog razloga valja zaključiti da ga treba odbiti zbog njegove neosnovanosti.
C.      Zaključak
105. S obzirom na sve prethodno iznesene razloge, predlažem Sudu da odbije prvi i treći žalbeni razlog.
1      Izvorni jezik: francuski
2      T-104/22, u daljnjem tekstu: pobijana presuda,
EU:T:2024:467
3      SL 2001., L 145, str. 43. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
4      Taj nacrt poziva na podnošenje prijedlogâ pod brojem „EFOP 2.2.5”, naslovljen „Poboljšanje prijelaza sa zdravstvene skrbi u ustanovi na usluge koje se pružaju u zajednici – zamjena institucionalnog smještaja do 2023.” (u daljnjem tekstu: poziv na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5) izradilo je upravljačko tijelo koje su mađarska tijela imenovala za provedbu operativnog programa koji se odnosi na razvoj ljudskih resursa za deinstitucionalizaciju osoba s invaliditetom koje trenutačno žive u ustanovama u Mađarskoj (EFOP). Komisija je donijela EFOP na prijedlog Mađarske i u skladu s Uredbom (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.)
5      Radi se o poruci elektroničke pošte koja sadržava dva priloga mađarskih tijela od 11. ožujka 2020. kao i četiri dopisa mađarskih tijela Komisiji od 19. lipnja 2020., 6. kolovoza 2020., 5. siječnja 2021. i od 14. travnja 2021.
6      Da podsjetim, članak 4. stavci 3. do 5. Uredbe br. 1049/2001 glasi kako slijedi:       „3. Pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo [postupak]
odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
Pristup dokumentu koji sadrži mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji odbija se čak i nakon što je odluka donesena ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti [postupak]
odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes..
4.
U vezi s dokumentima treće strane, institucije su dužne savjetovati se s trećom stranom kako bi procijenile je li primjenjivo izuzeće iz stavaka 1. i 2., osim ako je jasno smije li se dokument objaviti ili ne.
5.
Država članica može od institucije zatražiti da bez njezine prethodne suglasnosti ne objavi dokument koji potječe iz te države članice.”
7      To jest, pet dokumenata mađarskih tijela koje je Komisija prvotno identificirala i četiri dodatna dokumenta identificirana u stadiju ponovnog zahtjeva (u daljnjem tekstu: sporni dokumenti).
8      Na Sudu će biti da prethodno odgovori na Komisijin
argument kojim se Sudu prepušta ocjena dopuštenosti žalbe s obzirom na zahtjeve iz članaka 168. i 169. Poslovnika Suda (vidjeti točke 12. i 13. Komisijina odgovora na tužbu). Međutim, mišljenja sam da bi žalbu trebalo smatrati dopuštenom zato što, kao prvo, Komisija ne ističe prigovor nedopuštenosti i, kao drugo, sadržaj Komisijina odgovora na tužbu dočarava činjenicu da je Komisija bila u potpunosti u stanju shvatiti žalbene argumente.
9      Čini se da Mađarska zapravo ne dovodi u pitanje sudsku praksu navedenu u točki 24. pobijane presude, što potvrđuje i tumačenje točke 24. žalbe.
10      Vidjeti članak 4. stavke 4. i 5. Uredbe br. 1049/2001.
11      Moje isticanje
12      Čija je osnova članak 5. stavci 5. i 6. Detaljnih pravila o primjeni Uredbe br. 1049/2001 koja su Poslovniku Komisije priložena njezinom Odlukom od 5. prosinca 2001. o izmjeni njezina Poslovnika (SL 2001., L 345, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 135.).
13      Razlozi povjerljivosti mogli bi čak ići u prilog tome da priopćavanje razloga zbog kojih Komisija namjerava dati pristup dokumentima unatoč očitom protivljenju države članice uvijek bude odvojeno od odluke o otkrivanju.
14      Vidjeti točku 29. žalbe.
15      Presuda od 28. ožujka 2017. (T-210/15, EU:T:2017:224)
16      Vidjeti presudu od 29. rujna 2011._Elf Aquitaine/Komisija (C-521/09 P, EU:C:2011:620, t. 155.).
17      Vidjeti presudu od 29. srpnja 2024., Validity/Komisija (C-51/23 P,
EU:C:2024:664, t. 49. i 62.).
18      To jest, odluka od 16. lipnja 2021.: vidjeti točku 7. pobijane presude.
19      Vidjeti članak 4. stavke 4. i 5. Uredbe br. 1049/2001.
20      Presuda od 29. srpnja 2024., Validity/Komisija (C-51/23 P, EU:C:2024:664, t. 49. i navedena sudska praksa)
21      Vidjeti točku 28. Komisijina odgovora na žalbu.
22      Podsjećam na to da je navedeni zahtjev za pristup, koji se već odnosio na dokumente povezane s pozivom na podnošenje prijedlogâ EFOP 2.2.5., bio odbijen prvotnom odlukom o odbijanju zasnovanom na prigovorima Mađarske koja se pozvala na zaštitu postupka odlučivanja koji je u tijeku. Ta prvotna odluka potvrđena je u stadiju ponovnog zahtjeva prije nego što je podnositelj zahtjeva podnio Općem sudu tužbu za poništenje. Tijekom postupka pred Općim sudom Komisija je odlučila preispitati svoju potvrđujuću odluku kako bi u konačnici dala pristup dokumentima, što je navelo Opći sud da obustavi postupak (vidjeti rješenje od 22. studenoga 2022., Validity/Komisija (T-640/20, EU:T:2022:752)). Svi su ti elementi navedeni u dopisu od 15. prosinca 2021.
23      Presuda od 28. ožujka 2017., Deutsche Telekom/Komisija (T-210/15, EU:T:2017:224)
24      Vidjeti točku 76. pobijane presude.
25      Vidjeti točke 60. do 63. pobijane presude.
26      Vidjeti točke 64. do 66. pobijane presude.
27      Vidjeti točke 67. i 68. pobijane presude.
28      Vidjeti točku 69. pobijane presude.
29      Vidjeti točku 70. pobijane presude.
30      Vidjeti točku 71. pobijane presude.
31      Vidjeti točku 72. pobijane presude.
32      Vidjeti točke 73. i 74. pobijane presude.
33      Vidjeti točku 75. pobijane presude.
34      Točka 76. pobijane presude
35      Ono na što je Opći sud podsjetio u točki 82. pobijane presude.
36      Vidjeti presudu od 16. siječnja 2025., Komisija/Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, t. 73.).
37      Vidjeti presudu od 16. siječnja 2025., Komisija/Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, t. 63.).
38      Vidjeti presudu od 16. siječnja 2025., Komisija/Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, t. 74.).
39      Vidjeti točku 58. ovog mišljenja.
40      Vidjeti točke 80. do 86. pobijane presude.
41      Vidjeti točke 97. i 98. pobijane presude.
42      Vidjeti točku 99. pobijane presude.
43      U tom se pogledu Mađarska poziva na presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 57.).
44      Vidjeti točku 109. pobijane presude.
45      Vidjeti točke 110. do 112. pobijane presude.
46      Vidjeti točku 113. pobijane presude.
47      Presuda od 18. prosinca 2007. (C-64/05 P, EU:C:2007:802)
48      Vidjeti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 57.).
49      Vidjeti presudu od 18. srpnja 2017., Komisija/Breyer (C-213/15 P, EU:C:2017:563, t. 37. i navedena sudska praksa).
50      Vidjeti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 83.).
51      To jest, i dokumente kojih je država članica sâma autor i one koje je ta država članica samo dostavila dotičnoj instituciji: presuda od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 61.).
52      Vidjeti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 65.).
53      Vidjeti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 76.).
54      Ovdje dodajem da činjenica neproširivanja područja primjene članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 na dokumente povezane s postupkom odlučivanja nacionalnog upravljačkog tijela ne dovodi u pitanje mogućnost države članice da se u slučaju kada se izuzeće može primijeniti pozove na poštovanje određenih pravila nacionalnog prava za zaštitu javnog interesa kojima bi se protivilo otkrivanje dokumenta i na koja bi se država članica pozvala u tu svrhu, što bi se tada moglo smatrati interesom koji zaslužuje zaštitu na temelju te odredbe: vidjeti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C-64/05 P, EU:C:2007:802, t. 84.).
55      Vidjeti presude od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe (C-280/11 P, EU:C:2013:671, t. 30. i navedena sudska praksa), od 8. lipnja 2023., Vijeće/Pech (C-408/21 P, EU:C:2023:461, t. 33.) i od 16. siječnja 2025., Komisija/Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, t. 62.).
56      Vidjeti točku 129. pobijane presude.
57      Vidjeti točku 130. pobijane presude i navedenu sudsku praksu.
58      Vidjeti točku 131. pobijane presude i navedenu sudsku praksu.
59      Vidjeti točku 132. pobijane presude i navedenu sudsku praksu.
60      Vidjeti presude od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA (C-178/18 P, EU:C:2020:24, t. 54. i 93. i navedena sudska praksa) i od 16. siječnja 2025., Komisija/Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, t. 63. i navedena sudska praksa).
61      Vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA (C-178/18 P, EU:C:2020:24, t. 94.).
62      Vidjeti, po analogiji, presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA (C-178/18 P, EU:C:2020:24, t. 95.).
63      Vidjeti točku 133. pobijane presude.
64      Vidjeti točke 134. i 135. pobijane presude.
65      Vidjeti točku 137. pobijane presude.
66      Vidjeti točku 124. žalbe. Primjećujem da Mađarska polazi od pogrešnog tumačenja pobijane presude jer u njoj Opći sud ne upućuje na dan podnošenja prvotnog zahtjeva, nego na dan donošenja sporne odluke.
67      EFOP 2.2.25.
68      Vidjeti presudu od 15. siječnja 2026., XH/Komisija (Uznemiravanje tijekom bolovanja) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, t. 177.
i navedenu sudsku praksu).
69      Vidjeti točku 44. replike Mađarske.