62001TJ0166_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑166/01,
Lucchini SpA,
con domicilio social en Brescia (Italia), representada por los Sres. G. Vezzoli y G. Belotti, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por los Sres. V. Kreuschitz y V. Di Bucci, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación del artículo 1 de la Decisión 2001/466/CECA de la Comisión, de 21 de diciembre de 2000, por cuanto declara incompatible con el mercado común la ayuda de Estado por importe de 13.500 millones de ITL (6,98 millones de euros) que Italia tiene previsto conceder a la empresa siderúrgica Lucchini SpA (DO 2001; L 163, p. 24),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Quinta ampliada),
integrado por la Sra. P. Lindh, Presidente, y los Sres. R. García-Valdecasas y J.D. Cooke, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 18 de marzo de 2004;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1. A tenor del artículo 4 CA:
«Se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad, en las condiciones previstas en el presente Tratado:
[...]
c) las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma;
[...]»
A. Código de ayudas a la siderurgia
2. Con el fin de responder a las exigencias de la reestructuración del sector siderúrgico, la Comisión se basó en las disposiciones del artículo 95 del Tratado CECA para establecer, a partir del principio de los años ochenta, un régimen comunitario que autorizaba la concesión de ayudas de Estado a la siderurgia en determinados casos enumerados de manera exhaustiva. Dicho régimen ha sido objeto de sucesivas adaptaciones para hacer frente a las dificultades coyunturales de la industria siderúrgica. Las decisiones que se han ido adoptando a este respecto se denominan comúnmente «códigos de ayudas a la siderurgia».
3. La Decisión nº 2496/96/CECA de la Comisión, de 18 de diciembre de 1996, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas estatales en favor de la siderurgia (DO L 338, p. 42; en lo sucesivo, «Código»), constituye el Sexto Código de ayudas a la siderurgia, aplicable desde el 1 de enero de 1997 hasta el 22 de julio de 2002. El Código define los requisitos para que las ayudas a la siderurgia financiadas por un Estado miembro, por colectividades territoriales o mediante recursos estatales puedan considerarse compatibles con el buen funcionamiento del mercado común.
4. A tenor del artículo 1 del Código:
«1. Las ayudas a la industria siderúrgica […] financiadas por un Estado miembro […] podrán considerarse ayudas comunitarias, y por tanto compatibles con el buen funcionamiento del mercado común, sólo si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 5.
[…]
3. Las ayudas a que se refiere la presente Decisión sólo podrán concederse una vez que hayan concluido los procedimientos establecidos en el artículo 6 […]»
5. Según el artículo 3, titulado «Ayudas para la protección del medio ambiente»:
«Las ayudas para la protección del medio ambiente podrán considerarse compatibles con el mercado común siempre que se ajusten a las normas establecidas en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas
nº C 72, de 10 de marzo de 1994, en conformidad con los criterios para su aplicación a la industria siderúrgica CECA especificados en el Anexo de la presente Decisión.»
6. El artículo 6, titulado «Procedimiento», indica en sus apartados 1 y 2 que cualquier proyecto de ayuda y cualquier proyecto de transferencia de recursos públicos a favor de empresas siderúrgicas deberá notificarse a la Comisión, que examinará su compatibilidad con el mercado común. Con arreglo al apartado 4 de dicha disposición, las medidas previstas sólo podrán llevarse a cabo con la aprobación de la Comisión y estarán sujetas a las condiciones que ésta establezca.
7. A tenor del artículo 6, apartado 5, del Código:
«Si la Comisión considera que una medida financiera determinada puede constituir una ayuda estatal con arreglo al artículo 1 o duda de la compatibilidad de una determinada ayuda con las disposiciones de la presente Decisión, informará de ello al Estado miembro afectado e invitará a los terceros interesados y a los demás Estados miembros a que le presenten sus observaciones. Si, tras haber recibido las observaciones y después de haber ofrecido al Estado miembro afectado la posibilidad de contestar, la Comisión comprueba que la medida mencionada es incompatible con lo dispuesto en la presente Decisión, tomará una decisión a más tardar en los tres meses siguientes a la recepción de la información necesaria para evaluar la medida propuesta. En caso de que el Estado miembro no se atenga a esta decisión, será de aplicación el artículo 88 del Tratado.»
B. Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente
8. Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (DO 1994, C 72, p. 3; en lo sucesivo, «Directrices»), que son aplicables al Tratado CE, precisan en su punto 3 los requisitos que deben reunir las intervenciones financieras públicas en favor de determinadas empresas con fines de protección del medio ambiente para poder ser autorizadas.
9. El punto 3.2 de las Directrices se refiere a las ayudas a la inversión. El punto 3.2.1 indica:
«Con los límites que establecen las presentes Directrices, podrán autorizarse las ayudas a la inversión en […] instalaciones y bienes de [equipo] cuyo fin sea reducir o eliminar la contaminación y otros efectos nocivos para proteger el medio ambiente, o adaptar los métodos de producción o los productos a este mismo objetivo. Los costes subvencionables deberán limitarse estrictamente al coste financiero adicional necesario para alcanzar los objetivos medioambientales. Deberán excluirse los gastos generales de inversión que no estén relacionados con la protección del medio ambiente. Por tanto, si se crean nuevas instalaciones o se sustituyen unas por otras, no será subvencionable el coste de la inversión inicial para crear o sustituir la capacidad productiva, más que si hay una mejora de los resultados medioambientales. Asimismo, si la inversión en instalaciones existentes aumenta la capacidad de producción al tiempo que permite mejorar los resultados en materia ambiental, los costes subvencionables deberán ser proporcionales a la capacidad de producción inicial. En cualquier caso, las ayudas con fines aparentes de protección del medio ambiente, pero que en realidad sean ayudas generales a la inversión, no quedarán cubiertas por estas directrices […].»
10. El punto 3.2.3 de las Directrices precisa además que las ayudas a la inversión para fines ambientales pueden admitirse dentro de ciertos límites. Distingue, en primer lugar (punto 3.2.3.A), las ayudas para la adaptación a nuevas normas obligatorias; en segundo lugar (punto 3.2.3.B), las ayudas para fomentar que las empresas superen las normas medioambientales obligatorias; y, en tercer lugar (punto 3.2.3.C), las ayudas en caso de no existir normas obligatorias.
11. En el primer caso (caso A), las ayudas a la inversión destinadas a cumplir nuevas normas obligatorias u otras obligaciones legales y que supongan la adaptación de las instalaciones y bienes de equipo a las nuevas exigencias sólo se autorizarán hasta un importe máximo del 15 % bruto de los costes subvencionables. Estas ayudas sólo podrán concederse a las instalaciones que funcionaran desde al menos dos años antes de la entrada en vigor de las nuevas normas u obligaciones. Además, se dispone que las empresas que, en lugar de limitarse a adaptar las instalaciones con más de dos años de funcionamiento, las sustituyan por instalaciones nuevas que cumplan las normas podrán acogerse a ayudas por los costes de inversión que no rebasen lo que supondría la simple adaptación de las antiguas instalaciones.
12. En el segundo caso (caso B), podrán autorizarse las ayudas a la inversión destinadas a alcanzar un nivel de protección del medio ambiente sustancialmente superior al previsto por las normas obligatorias, hasta un importe del 30 % bruto del coste subvencionable. Se precisa que «el nivel de ayuda concedido para superar las normas obligatorias deberá ser proporcional a la mejora ambiental conseguida y a la inversión que haya sido necesaria» y que «si un proyecto permite por un lado atenerse a las normas y, por otro, superarlas, deberán separarse ambos tipos de costes subvencionables y aplicarse los límites correspondientes».
13. En el tercer caso (caso C), las inversiones podrán beneficiarse del mismo nivel de ayuda y con los mismos requisitos establecidos para el segundo caso.
C. Anexo del Código
14. El anexo del Código, titulado «Criterios para la aplicación a la industria siderúrgica de las Directrices […]» precisa en su introducción que, en todos los casos de ayuda estatal para la protección del medio ambiente, la Comisión impondrá, en la medida de lo necesario, condiciones y salvaguardas estrictas con objeto de evitar la concesión de ayudas ocultas a la inversión de carácter general en nuevas plantas o instalaciones.
15. Dicho anexo está dividido en dos partes. La primera parte, titulada «Ayudas para contribuir a que las empresas adapten sus instalaciones a nuevas normas obligatorias» dispone en su letra b):
«Por lo que respecta a las empresas que, en lugar de adaptar las fábricas o instalaciones con una antigüedad superior a dos años, deciden sustituir dichas fábricas o instalaciones por unas nuevas que cumplan las nuevas normas, se aplicará el siguiente enfoque:
[...]
ii) la Comisión analizará los antecedentes económicos y medioambientales de la decisión de optar por sustituir las fábricas o instalaciones existentes. En principio, la decisión de efectuar una nueva inversión que se hubiera producido en cualquier caso por motivos económicos o debido a la antigüedad de la fábrica o instalación, no podrá optar a la ayuda. Para que exista esta posibilidad, será necesario que el período restante de vida útil de la fábrica sea considerable (es decir, un 25 % como mínimo).»
16. La segunda parte, titulada «Ayudas para fomentar que las empresas mejoren considerablemente la protección del medio ambiente», dispone:
«a) Cuando las empresas decidan superar considerablemente las normas obligatorias, además de lo establecido anteriormente en el inciso ii) de la letra b), el inversor deberá probar que se tomó una decisión manifiesta de optar por niveles de protección más elevados lo cual exigió una inversión adicional, es decir, que existía una solución menos costosa que habría cumplido las nuevas normas medioambientales. En cualquier caso, el nivel de ayuda más alto sólo se aplicará a la protección medioambiental adicional alcanzada. Se deducirá cualquier ventaja en cuanto a unos menores costes de producción derivados de dichos niveles de protección medioambiental considerablemente más elevados.
b) Por lo que se refiere a las empresas que mejoren considerablemente la protección medioambiental, además de lo establecido anteriormente en el inciso ii) de la letra b), se deducirá cualquier ventaja en cuanto a unos menores costes de producción derivados de dicha mejora considerable.
c) Las inversiones efectuadas únicamente con fines de protección del medio ambiente se examinarán con arreglo a los anteriores criterios y a los establecidos en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente [...]»
Hechos que originaron el recurso
17. La demandante, Lucchini Spa, es una empresa siderúrgica que fabrica productos contemplados en el anexo I del Tratado CECA.
A. Declaraciones relativas a inversiones productivas
18. El 10 de diciembre de 1997, conforme a la Decisión nº 3010/91/CECA de la Comisión, de 15 de octubre de 1991, relativa a la información que las empresas de la industria del acero tienen la obligación de facilitar en relación con sus inversiones (DO L 286, p. 20), las autoridades italianas presentaron a la Comisión dos declaraciones relativas a proyectos de inversiones con fines productivos llevados a cabo en la planta de Lucchini en Piombino. Según el escrito de las autoridades italianas de 18 de julio de 2000, tales declaraciones se referían, por una parte, a la sustitución del alto horno por otro nuevo en las instalaciones de producción de fundición (considerando 10 de la Decisión impugnada) y, por otra parte, a la sustitución, en la acería, de los convertidores existentes por otros nuevos.
B. Notificaciones relativas a proyectos de inversiones medioambientales
19. Mediante escrito de 16 de marzo de 1999, las autoridades italianas notificaron a la Comisión, en virtud del artículo 3 del Código, un primer proyecto de ayudas destinadas a la protección del medio ambiente que debían concederse a Lucchini para inversiones en la planta de Piombino (en lo sucesivo, «primer proyecto de ayudas»). Las inversiones notificadas se referían a actuaciones medioambientales consistentes en sustituir o completar las instalaciones medioambientales de la coquería, del alto horno y de la acería, en particular en lo que respecta al sistema de aspiración de humos de los convertidores de la acería.
20. Mediante escrito de 19 de abril de 1999, la Comisión solicitó información adicional sobre este proyecto. Dicho escrito comenzaba recordando el contenido de las disposiciones que figuran en la primera parte del anexo del Código, letra b), inciso ii), según las cuales las inversiones medioambientales realizadas en el sector siderúrgico por motivos económicos o debido a la antigüedad o vetustez de las instalaciones existentes –cuando el período restante de vida útil de la instalación sea inferior al 25 %– no pueden optar a una ayuda. A este respecto, el escrito solicitaba a las autoridades italianas que presentasen un informe pericial independiente relativo al tiempo de vida útil residual de las instalaciones medioambientales que se proyectaba sustituir, con el fin de determinar si las inversiones notificadas cumplían el requisito mencionado. Dicho escrito solicitaba asimismo a las autoridades italianas que facilitasen datos sobre los niveles de contaminación ambiental alcanzados por las instalaciones existentes y los que esperaban que se alcanzaran tras las intervenciones notificadas, e igualmente sobre los niveles de contaminación que debían alcanzarse conforme a las normas vigentes.
21. Mediante escrito de 29 de noviembre de 1999, las autoridades italianas respondieron a las solicitudes de información de la Comisión. Por un lado, le remitieron un informe pericial, fechado el 30 de septiembre de 1999 (en lo sucesivo, «informe pericial»), del que se desprende que el período de vida útil que quedaba a las instalaciones que se proyectaba sustituir era de al menos el 25 %. Por otro lado, las autoridades italianas volvieron a presentar el primer proyecto de ayudas en una versión ligeramente modificada, que incorporaba, en particular, como anexo, cuadros comparativos con los datos sobre los niveles de contaminación que había solicitado la Comisión (esto es, los niveles alcanzados antes y después de las intervenciones, y los niveles exigidos por las normas obligatorias) para cada tipo de inversión en la coquería, el alto horno y la acería.
22. Mediante escrito separado de 29 de noviembre de 1999, las autoridades italianas notificaron a la Comisión, con arreglo al artículo 3 del Código, un segundo proyecto de ayudas con fines de protección del medio ambiente concedidas a Lucchini para inversiones en la planta de Piombino (en lo sucesivo, «segundo proyecto de ayudas»). Las inversiones notificadas correspondían a actuaciones medioambientales adicionales en la coquería y en el sistema de abastecimiento y evacuación de agua, encaminadas a reducir aún más las emisiones contaminantes.
23. Mediante dos escritos de 17 de enero de 2000, la Comisión solicitó información adicional sobre las inversiones contempladas en los dos proyectos de ayudas notificados. Por lo que se refiere al primer proyecto de ayudas, la Comisión solicitó a las autoridades italianas que explicasen la relación existente entre las inversiones medioambientales notificadas en dicho proyecto y las inversiones productivas relativas al alto horno y a la acería que habían sido objeto de las declaraciones presentadas en diciembre de 1977. Además, la Comisión solicitó que se aclarase la evaluación del ahorro de energía vinculado a una intervención en la acería. En cuanto al segundo proyecto de ayudas, la Comisión solicitó a las autoridades italianas aclaraciones acerca de las inversiones en la coquería y en el sistema de abastecimiento y evacuación de agua, relativas a los niveles de contaminación ambiental anteriores y los resultantes de las intervenciones proyectadas con respecto a las prescripciones legales.
24. Mediante dos escritos de 15 de febrero de 2000, las autoridades italianas respondieron a las solicitudes de la Comisión relativas a los dos proyectos de ayudas notificados, transmitiendo la información requerida junto con dos cuadros que contenían los datos solicitados acerca de los diferentes niveles de contaminación ambiental.
C. Decisión de incoar el procedimiento de investigación previsto en el artículo 6, apartado 5, del Código y observaciones de las autoridades italianas
25. Mediante escrito de 26 de abril de 2000, la Comisión informó a las autoridades italianas de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 5, del Código en relación con los dos proyectos de ayudas notificados en favor de Lucchini, por un importe total de 13.500 millones de liras italianas (ITL) (10.700 millones de ITL correspondientes al primer proyecto de ayudas y 2.800 millones de ITL correspondientes al segundo proyecto de ayudas). La decisión de incoar el procedimiento de investigación fue publicada el 1 de julio de 2000 (DO C 184, p. 2; en lo sucesivo, «decisión de incoación»).
26. Dicha decisión señalaba, en particular, que una primera evaluación de la información proporcionada llevaba a la conclusión de que las inversiones se llevaron a cabo, ante todo, basándose en argumentos económicos; que, si bien las inversiones notificadas no estaban directamente ligadas a un nuevo equipo de producción, habrían sido necesarias para asegurar la modernización y la expansión de las instalaciones de producción o para poder responder a la nueva capacidad de producción instalada, y que, las autoridades italianas no habían demostrado que las inversiones se hubiesen hecho basándose en argumentos ambientales y no en argumentos económicos. La decisión de incoación subrayaba asimismo que las autoridades italianas no habían demostrado que, al sustituir equipos o instalaciones, el inversor hubiese tomado claramente la decisión de optar por normas más rigurosas que precisaran inversiones adicionales, lo que significaba, por lo demás, que existe una solución de bajo coste que habría cumplido las normas jurídicas.
27. Además, la decisión de incoación indicaba que era cuestionable que todas las inversiones notificadas careciesen de efectos sobre la producción.
28. Mediante escrito de 18 de julio de 2000, las autoridades italianas contestaron a las reservas manifestadas por la Comisión en la decisión de incoación reafirmando la finalidad exclusivamente medioambiental, y no económica o productiva, de las inversiones notificadas.
D. Decisión impugnada
29. El 21 de diciembre de 2000, la Comisión adoptó la Decisión 2001/466/CECA, relativa a la ayuda estatal que Italia tiene previsto conceder a las empresas siderúrgicas Lucchini SpA y Siderpotenza SpA (DO 2001, L 163, p. 24; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
30. Como conclusión de su evaluación de las ayudas desde el punto de vista del artículo 3 del Código y de las disposiciones a las que remite dicho artículo, a saber, el anexo del Código y las Directrices (véanse los considerandos 22 a 24 de la Decisión impugnada), la Comisión considera, por una parte, que «la ayuda notificada por Italia en favor de Lucchini […] en la instalación de coquería, en la instalación de acería y en el alto horno, por un total de 13,5 mil millones de liras italianas, no es subvencionable en el marco de las ayudas en favor del medio ambiente en la medida en que las autoridades italianas no han demostrado que las inversiones no hayan sido realizadas por razones económicas». Por otra parte, estima que «de todos modos, sobre la base del examen efectuado a la luz de los criterios precisados, las ayudas notificadas no satisfacen las distintas condiciones exigidas». En particular, «los costes notificados no se refieren sólo a los costes adicionales necesarios para el incremento de la protección del medio ambiente, no se han detraído todas las ventajas en términos de costes y en algunos casos la reducción de los niveles de contaminación no permite considerar “significativa” tal mejora».
31. En consecuencia, el artículo 1 de la Decisión impugnada establece:
«La ayuda estatal que Italia tiene previsto ejecutar en favor de Lucchini […] por un importe de 13,5 mil millones de liras italianas (6,98 millones de euros) […] es incompatible con el mercado común.
Por lo tanto, dicha ayuda no puede ejecutarse.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
32. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 23 de julio de 2001, la demandante interpuso el presente recurso.
33. La demandante solicitó al Tribunal de Primera Instancia que, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, ordenase aportar, con arreglo al artículo 23 de Estatuto CECA del Tribunal de Justicia, el expediente administrativo de la Comisión y, en particular, documentos y elementos técnicos contenidos en él, en virtud de los cuales la Comisión había excluido el carácter medioambiental de las inversiones notificadas. La Comisión transmitió el expediente al Tribunal de Primera Instancia, solicitando que no se incorporase a los autos y que, por tanto, no se transmitiese a la demandante, y presentó una solicitud de tratamiento confidencial al respecto.
34. Tras un intercambio de correspondencia entre la Comisión y el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión indicó a éste, mediante escrito de 14 de noviembre de 2002, que el expediente administrativo no contenía ningún elemento o informe técnico que no fuesen los transmitidos por las autoridades italianas y ya aportados por la demandante en el anexo de su demanda.
35. Mediante escrito de 7 de febrero de 2003, la demandante renunció a su solicitud de acceso al expediente administrativo.
36. Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta ampliada) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
37. En la vista, celebrada el 18 de marzo de 2004, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta ampliada), integrado por la Sra. P. Lindh, Presidente, y los Sres. R. García-Valdecasas, J.D. Cooke y P. Mengozzi, y la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Jueces.
38. La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule el artículo 1 de la Decisión impugnada.
– Ordene, eventualmente, practicar un examen pericial sobre la categoría de las inversiones notificadas a la Comisión, con el fin de demostrar que las antiguas instalaciones de protección ambiental estaban en condiciones de funcionar paralelamente a las nuevas instalaciones productivas.
– Condene en costas a la Comisión.
39. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
40. La fase oral concluyó al término de la vista de 18 de marzo de 2004. Como quiera que un miembro de la Sala no podía participar en las deliberaciones del Tribunal por haber expirado su mandato el 3 de mayo de 2006, el Juez de menor antigüedad según el artículo 6 del Reglamento de Procedimiento se abstuvo de participar en las deliberaciones, que concluyeron los tres Jueces cuya firma lleva la presente sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32 del Reglamento de Procedimiento.
Fundamentos de Derecho
41. La demandante formula sustancialmente tres motivos en apoyo de su recurso de anulación contra la Decisión impugnada. El primero de ellos se basa en un error en cuanto a las normas aplicables al caso de autos y en la violación del principio de buena administración. El segundo motivo se basa en el carácter erróneo de la apreciación de la Comisión en relación con la inadmisibilidad de las ayudas notificadas, en la violación del principio de no discriminación, en la inversión de la carga de la prueba y en la falta de motivación. El tercer motivo se basa en el carácter erróneo de la apreciación de la Comisión en cuanto al incumplimiento de los requisitos de compatibilidad de las ayudas establecidos en el marco jurídico aplicable, en la violación del principio de no discriminación, en la inversión de la carga de la prueba, en la falta de motivación y en la contradicción interna del razonamiento expuesto en la Decisión impugnada.
A. Sobre el primer motivo, basado en el error en cuanto a las normas aplicables al caso de autos y en la violación del principio de buena administración
1. Alegaciones de las partes
42. La demandante alega que la Decisión impugnada se adoptó partiendo de una base jurídica errónea. Recuerda que, como excepción al principio general de prohibición de las subvenciones o ayudas concedidas por los Estados miembros, consagrado en el artículo 4 CA, letra c), el artículo 3 del Código dispone que las ayudas destinadas a proteger el medio ambiente pueden autorizarse, con determinados requisitos, conforme a las disposiciones del anexo del Código y de las Directrices. A este respecto, la demandante distingue tres tipos de inversiones que los Estados miembros pueden notificar a la Comisión: en primer lugar, las inversiones generales y las inversiones destinadas a incrementar la capacidad productiva, que, según la demandante, no son admisibles como ayudas en la medida en que son incompatibles con el mercado común, y a las que se aplican el anexo del Código así como el punto 3.2.1, tercera frase y siguientes, y el punto 3.2.3, de las Directrices; en segundo lugar, las inversiones mixtas destinadas al mismo tiempo a incrementar la capacidad productiva y a proteger el medio ambiente, con respecto a las cuales, señala la demandante, las autoridades nacionales tienen la obligación de distinguir entre los costes ligados al aumento de la productividad y los correspondientes a la protección del medio ambiente, puesto que únicamente las inversiones con finalidad medioambiental pueden beneficiarse de la ayuda, siendo en este caso el anexo del Código el marco jurídico pertinente; y, en tercer lugar, las inversiones puramente medioambientales, que –según la demandante– pueden optar a una ayuda si cumplen los requisitos establecidos en el punto 3.2.1, primera y segunda frases, de las Directrices, con exclusión de las demás disposiciones de las Directrices y del anexo del Código.
43. La demandante precisa que esta clasificación no significa que las inversiones puramente medioambientales notificadas por las autoridades italianas queden fuera del ámbito de aplicación del Código. Según ella, el artículo 3 del Código opera una doble remisión: al anexo del Código, por una parte, y a las Directrices, por otra, y dicha remisión no es cumulativa sino alternativa. Por lo tanto, según ella, es lógico considerar que el anexo del Código se aplica a las inversiones generales y a las inversiones mixtas, mientras que las inversiones puramente medioambientales únicamente se contemplan en las Directrices, con exclusión del anexo del Código. Para respaldar su argumentación, la demandante alega que el apartado introductorio del anexo del Código indica que sus disposiciones únicamente son aplicables en caso de que exista una superposición de ayudas medioambientales y ayudas destinadas a inversiones de carácter general, y que el punto c) de la segunda parte del anexo del Código indica que el análisis de estas inversiones debe efectuarse únicamente a la luz de los criterios adicionales establecidos en las Directrices.
44. Para demostrar que el punto 3.2.3 de las Directrices no se aplica a las inversiones puramente medioambientales, la demandante alega que la distinción que dicha disposición establece entre las ayudas para la adaptación a nuevas normas obligatorias, las ayudas para fomentar que las empresas superen las normas medioambientales obligatorias y las ayudas en caso de no existir normas obligatorias se basa exclusivamente en el margen de intervención autorizado y sólo es pertinente en los casos en que se solicita autorización para una ayuda con un margen de intervención comprendido entre el 16 % y el 30 %. Así, según la demandante, cuando el margen de intervención es sensiblemente inferior al margen ordinario del 15 % –en el caso de autos, era del 7 %–, la distinción efectuada en el apartado 3.2.3 pierde toda utilidad y no procede ya llevar a cabo el análisis adicional que en él se prevé. Por lo tanto, según ella, al aplicar el punto 3.2.3 de las Directrices a las ayudas ambientales notificadas en el caso de autos, la Comisión confundió las normas relativas a la compatibilidad de la ayuda, que son únicamente las recogidas en el apartado 3.2.1 de las Directrices, con las relativas a la intensidad de ésta.
45. En consecuencia, la demandante afirma que, puesto que las inversiones notificadas tenían una finalidad exclusivamente medioambiental, las disposiciones en que la Comisión debería haber basado la Decisión impugnada se limitaban estrictamente al punto 3.2.1, primera y segunda frases, de las Directrices. Así pues, según ella, la Decisión impugnada no podía tomar en consideración las disposiciones del anexo del Código y los puntos 3.2.1, tercera frase y siguientes, y 3.2.3 de las Directrices.
46. Por último, la demandante sostiene que la decisión de la Comisión de no aplicar las disposiciones pertinentes de las Directrices y aplicar, por otro lado, el anexo del Código, constituye una violación del principio de buena administración.
47. La Comisión alega que este motivo carece por completo de fundamento. Según dicha institución, en efecto, la demandante deforma el marco jurídico aplicable citando de forma parcial y errónea las disposiciones pertinentes en la materia, y en particular, el anexo del Código. Además, señala, la Decisión impugnada se basa en el marco jurídico pertinente y, por consiguiente, no se ha vulnerado en ningún momento el principio de buena administración.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
48. En el caso de autos, la Decisión impugnada se adoptó basándose en el artículo 4 CA, letra c), y observando las normas del Código. En efecto, tras haber evaluado las ayudas notificadas desde el punto de vista del artículo 3 del Código y de las disposiciones a las que remite, a saber, el anexo del Código y las Directrices (véanse los considerandos 22 a 24 de la Decisión impugnada), la Comisión llegó a la conclusión de que dichas ayudas no reunían los requisitos enunciados por tales disposiciones para autorizar una ayuda medioambiental en el marco del Tratado CECA. Por consiguiente, según la Comisión, tales ayudas eran incompatibles con el mercado común y no podían ejecutarse (véase la Decisión impugnada, considerando 39 y artículo 1).
49. En primer lugar, hay que señalar que, como excepción al principio de prohibición consagrado en el artículo 4 CA, letra c), según el cual quedan prohibidas las subvenciones o ayudas otorgadas a las empresas siderúrgicas, cualquiera que sea su forma, y en aplicación del artículo 95 CA, el Código define las condiciones en que las ayudas a la siderurgia financiadas mediante recursos estatales pueden considerarse compatibles con el buen funcionamiento del mercado común.
50. Por lo tanto, las ayudas no comprendidas en el ámbito de aplicación del Código siguen estando sujetas al artículo 4 CA, letra c) (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 24 de octubre de 1997, EISA/Comisión, T‑239/94, Rec. p. II‑1839, apartado 72, y de 16 de diciembre de 1999, Acciaierie di Bolzano/Comisión, T‑158/96, Rec. p. II‑3927, apartado 60). Además, el Código debe interpretarse en sentido estricto, puesto que constituye una excepción a un principio de prohibición (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 2001, Moccia Irme y otros/Comisión, C‑280/99 P a C‑282/99 P, Rec. p. I‑4717, apartado 40, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de septiembre de 1997, UK Steel Association/Comisión, T‑150/95, Rec. p. II‑1433, apartado 114).
51. Seguidamente, debe subrayarse que el artículo 3 del Código dispone que las ayudas a la protección del medio ambiente concedidas en el sector siderúrgico pueden considerarse compatibles con el mercado común «siempre que se ajusten a las normas establecidas en [las Directrices], en conformidad con los criterios para su aplicación a la industria siderúrgica CECA especificados en el Anexo [del Código]».
52. Esto significa que las disposiciones de las Directrices, aplicables en el marco del Tratado CE, pueden extrapolarse al sector siderúrgico, que pertenece al ámbito del Tratado CECA, cuando reúnen los criterios para su aplicación enunciados en el anexo del Código. El título de dicho anexo precisa así, de forma particularmente significativa, que define los «criterios para la aplicación a la industria siderúrgica de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente». El Código no contempla, por lo tanto, la aplicación automática de las disposiciones de las Directrices al sector siderúrgico (sentencia UK Steel Association/Comisión, antes citada, apartado 100), sino que define en su anexo los requisitos para dicha aplicación.
53. En consecuencia, en virtud del artículo 3 del Código, las disposiciones aplicables al presente asunto son las establecidas en el anexo del Código y las enunciadas en las Directrices, siempre que se ajusten a los criterios para su aplicación al sector siderúrgico definidos en el anexo del Código.
54. El anexo del Código consta de dos partes. La primera se refiere a las ayudas para contribuir a que las empresas adapten sus instalaciones a nuevas normas obligatorias. La segunda t iene por objeto las ayudas para fomentar que las empresas mejoren considerablemente la protección del medio ambiente. A este respecto, se desprende de las notificaciones de los proyectos de ayudas presentadas por las autoridades italianas, de los escritos de las autoridades italianas de 15 de febrero de 2000, y de las observaciones de las autoridades italianas de 18 de julio de 2000 sobre la decisión de incoación del procedimiento, que las inversiones notificadas tenían por objeto fomentar que la demandante mejorase considerablemente la protección del medio ambiente e incitarla a superar las normas obligatorias.
55. Así pues, las observaciones de las autoridades italianas sobre la decisión de incoación indicaban que las ayudas notificadas en favor de la demandante estaban relacionadas con inversiones realizadas por dicha sociedad «con el fin de mejorar la protección medioambiental con respecto a los resultados logrados en la situación anterior, que, por lo demás, se acomodaban a la normativa vigente».
56. Tales observaciones subrayaban, asimismo, que la sustitución de las instalaciones medioambientales correspondientes al alto horno y la acería «[había] sido efectuada, independientemente de que se tratase de uno u otro medio de producción (alto horno y convertidores de la acería), con la exclusiva finalidad de reducir las emisiones de forma significativa con respecto a la legislación en vigor, que ya se respetaba en la situación anterior».
57. Por otra parte, en estas observaciones se alegaba que «la sociedad Lucchini [había] decidido optar por niveles de protección ambiental significativamente más elevados, con independencia de las inversiones productivas, que no habrían exigido inversión alguna en forma de sistema de protección medioambiental para respetar las normas vigentes sobre emisiones, y [que], por tanto, todas las inversiones notificadas [debían] considerarse adicionales».
58. Por consiguiente, la demandante no podía ser beneficiaria de una ayuda concedida con arreglo a la primera parte del anexo del Código, que contempla las «ayudas para contribuir a que las empresas adapten sus instalaciones a nuevas normas obligatorias». Asimismo, y como afirma acertadamente la Comisión, dado que se trata de ayudas para fomentar que la demandante mejore considerablemente la protección del medio ambiente y supere las normas obligatorias, las disposiciones pertinentes en el presente asunto son las enunciadas en los puntos 3.2.1 y 3.2.3.B de las Directrices, aclaradas y adaptadas al sector siderúrgico CECA por la segunda parte del anexo del Código.
59. Por lo tanto, la Comisión actuó con arreglo a Derecho al adoptar la Decisión impugnada basándose en el artículo 4 CA, letra c), con sujeción al artículo 3 del Código y a las disposiciones a las que remite dicho artículo, a saber, el anexo del Código y las Directrices.
60. Precisado este contexto, no cabe aceptar ninguna de las alegaciones formuladas por la demandante.
61. En primer lugar, la tesis de la demandante, según la cual las disposiciones aplicables varían en función de las tres categorías de inversiones que pueden notificarse en concepto de ayudas estatales no es pertinente. En efecto, dicha tesis contradice la letra del artículo 3 del Código, que consagra la aplicación acumulativa del anexo del Código y de las Directrices con arreglo a los criterios expuestos, sin distinguir en ese estadio entre los distintos tipos de inversiones. Por lo tanto, no cabe considerar que la remisión que el artículo 3 del Código hace al anexo del Código y a las Directrices no sea cumulativa sino alternativa.
62. En segundo lugar, la afirmación de la demandante de que el anexo del Código no se aplica a las inversiones puramente medioambientales carece por completo de fundamento en Derecho. En efecto, como se ha expuesto anteriormente, el artículo 3 del Código dispone que las ayudas para la protección del medio ambiente en el sector siderúrgico CECA deben respetar tanto el anexo del Código como las Directrices. Asimismo, la demandante no puede citar la introducción al anexo del Código, a cuyo tenor «en todos los casos de ayuda estatal para la protección del medio ambiente, la Comisión impondrá, en la medida de lo necesario, condiciones y salvaguardas estrictas con objeto de evitar la concesión de ayudas ocultas a la inversión de carácter general en nuevas plantas o instalaciones», para apoyar su afirmación de que el anexo del Código no se aplica a las ayudas puramente medioambientales. El texto mencionado no hace, en efecto, sino consagrar la necesidad de que la Comisión verifique, en su caso, si una inversión notificada como puramente medioambiental no permite en realidad alcanzar otros objetivos prohibidos por las disposiciones aplicables. Por consiguiente, las ayudas notificadas, que están efectivamente comprendidas dentro del ámbito del Tratado CECA, están plenamente sometidas tanto a los criterios de las Directrices como a los criterios previstos en el anexo del Código.
63. En tercer lugar, la afirmación de la demandante de que el punto 3.2.3 de las Directrices no se aplica a las inversiones puramente medioambientales también carece por completo de fundamento en Derecho. Dicha disposición establece criterios de compatibilidad de las ayudas y fija un nivel máximo de intensidad atendiendo al objetivo perseguido por las inversiones, a saber, la adaptación a nuevas normas obligatorias (caso A), la incitación a superar dichas normas obligatorias (caso B) o la protección del medio ambiente en caso de no existir normas obligatorias (caso C). Así pues, la circunstancia invocada por la demandante de que la intensidad de las ayudas notificadas es inferior al umbral del 15 % contemplado en el caso A no permite deducir que no resulte aplicable el caso B, que contempla un umbral de intensidad del 30 %. Las ayudas notificadas siguen siendo, en efecto, ayudas que tienen por objeto incitar a la demandante a superar las normas obligatorias y deben, por lo tanto, examinarse en el marco de las disposiciones previstas en el punto 3.2.3.B de las Directrices.
64. De lo anterior se desprende que, conforme a lo establecido en la Decisión impugnada, el marco jurídico pertinente para evaluar las ayudas objeto del presente asunto incluye el artículo 3 del Código y las disposiciones a las que remite dicho artículo, a saber, el anexo del Código y las Directrices.
65. Así pues, la crítica basada en la aplicación de un marco jurídico erróneo y la que se basa en la violación del principio de buena administración son infundadas, debiendo desestimarse el primer motivo en su conjunto.
B. Sobre el segundo motivo, basado en el carácter erróneo de la apreciación de la Comisión acerca de la inadmisibilidad de las ayudas notificadas, en la violación del principio de no discriminación, en la inversión de la carga de la prueba y en la falta de motivación
1. Alegaciones de las partes
66. Mediante este motivo, la demandante critica las apreciaciones de la Decisión impugnada contenidas en los considerandos 25 a 29, 35 y 39, relativas a la inadmisibilidad de las ayudas notificadas.
67. La demandante alega, en primer lugar, que la Comisión se equivocó al afirmar que las autoridades italianas no demostraron que las inversiones notificadas tuviesen como finalidad mejorar la protección medioambiental. Señala que la Comisión hizo recaer erróneamente la carga de la prueba en las autoridades italianas, puesto que, según ella, a éstas nunca se les solicitaron tales pruebas, cuya inexistencia resulta determinante para la Decisión impugnada. En efecto, según la demandante, a diferencia del informe pericial que las autoridades italianas aportaron a instancias de la Comisión, ésta jamás solicitó formalmente a las autoridades italianas que probasen que las inversiones notificadas tenían por objeto mejorar el medio ambiente, ni aun después de haber afirmado dichas autoridades reiteradamente que tales ayudas eran de carácter medioambiental. Ahora bien, según la demandante, la Comisión únicamente puede concluir que las autoridades nacionales no han sustentado con pruebas su afirmaciones y no han aportado los elementos necesarios para que dicha institución pueda apreciar el caso, si se ha formulado una solicitud precisa de aclaraciones y datos adicionales y las autoridades nacionales no la han cumplimentado (véase, en este sentido, y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C‑241/94, Rec. p. I‑4551, apartados 36 y 37).
68. La Comisión contesta que la demandante no tiene en cuenta la obligación contemplada en la segunda parte del anexo del Código, letra a), que impone al inversor demostrar que se tomó una decisión manifiesta de optar por niveles de protección más elevados, lo cual exigió una inversión adicional. Dicha obligación se explica, señala, por el contexto particularmente estricto de la disciplina de las ayudas medioambientales en el sector CECA. Asimismo, la Comisión afirma que, aun cuando la demandante se refiere acertadamente al punto 3.2.1 de las Directrices, no aporta luego la menor indicación que permita demostrar que debía soportar costes adicionales estrictamente necesarios para alcanzar objetivos medioambientales más ambiciosos. En consecuencia, la Comisión sostiene que correspondía a la demandante y a las autoridades italianas demostrar que la empresa beneficiaria de la ayuda había decidido optar por niveles de protección más elevados que exigían inversiones adicionales; que las inversiones notificadas no tenían fines productivos; que era técnicamente posible mantener en uso las antiguas instalaciones medioambientales adaptándolas a las nuevas instalaciones productivas y, en definitiva, que concurrían los requisitos para la autorización. Ahora bien, la Comisión afirma que en la decisión de incoación del procedimiento puso de manifiesto todas esas dudas, permitiendo así tanto al Estado miembro como a la demandante determinar todas las pruebas que debían aportarse y sin que fuese necesario solicitar expresamente la presentación de un informe pericial específico.
69. La demandante afirma, seguidamente, que la Comisión se equivocó al considerar que las inversiones notificadas eran necesarias por la antigüedad de las instalaciones medioambientales existentes y la imposibilidad de adaptar dichas instalaciones a los nuevos equipos productivos. Según ella, la Comisión llegó a la conclusión de que las instalaciones estaban anticuadas sin basarse en elementos objetivos y sin tener en cuenta el principio establecido en el anexo del Código para evaluar la vetustez de los equipos, relativo al tiempo restante de vida útil de la instalación. La demandante sostiene asimismo que la Comisión no tuvo en cuenta el informe pericial de 30 de septiembre de 1999, transmitido a instancias de ésta por las autoridades italianas, que, según ella, demuestra que a las instalaciones medioambientales les quedaba un tiempo de vida útil igual o superior al 25 %. Además, señala, resulta claro que las viejas instalaciones medioambientales eran perfectamente capaces de soportar, desde un punto de vista técnico, la carga de contaminación de la nueva instalación productiva.
70. Respecto a este punto, la demandante solicita del Tribunal de Primera Instancia, en concepto de diligencias de prueba, y en aplicación de los artículos 65 y 66 del Reglamento de Procedimiento y del artículo 25 del Estatuto CECA del Tribunal de Justicia, que disponga la práctica de un examen pericial para demostrar que las antiguas instalaciones de protección ambiental estaban en condiciones de funcionar paralelamente a las nuevas instalaciones productivas, con el fin de comprobar la legalidad de la Decisión impugnada.
71. La Comisión contesta a esta alegación señalando que la demandante confunde el requisito contemplado en la primera parte del anexo del Código, letra b), inciso ii), relativo a la exigencia de un período de vida útil residual de las instalaciones existentes del 25 % como mínimo, con la obsolescencia de las instalaciones, que puede incitar a las empresas a sustituirlas independientemente del período de vida útil que les quede. Afirma que, en el caso de autos, sí tuvo en cuenta el informe pericial de 30 de septiembre de 1999 y que no pone en duda las declaraciones según las cuales la vida útil residual de las instalaciones era de al menos el 25 %. Sin embargo, según la Comisión, la Decisión impugnada no se basa en el incumplimiento de este requisito, sino en que dichas instalaciones eran obsoletas y que habrían sido sustituidas de todos modos en el marco de la renovación de las instalaciones productivas realizada. Señala, en efecto, que la Decisión impugnada no considera creíble que la empresa pudiese renovar todas sus instalaciones productivas manteniendo en funcionamiento los antiguos dispositivos medioambientales, ante la total inexistencia de pruebas de que dicha opción fuese técnicamente posible.
72. A este respecto, la Comisión pone de relieve que el escrito de las autoridades italianas de 15 de febrero de 2000 indica que las inversiones productivas no se habían decidido por motivos de vetustez de las instalaciones, sino de obsolescencia, puesto que dichas instalaciones ya no respondían a las exigencias de producción. Además, señala que, según el informe pericial de 30 de septiembre de 1999, las inversiones medioambientales consistían en sustituir, completar o modificar una parte de las instalaciones productivas. Ahora bien, la Comisión afirma que la demandante no pudo explicar en ningún momento del procedimiento administrativo ni del procedimiento judicial la lógica económica y productiva que hubiera conducido a reutilizar los antiguos dispositivos medioambientales mientras que las instalaciones productivas en las que se integraban eran sustituidas.
73. En cuanto a la solicitud de diligencias de prueba formulada por la demandante, la Comisión considera que es inútil para dirimir el litigio, ya que, habida cuenta de la amplia facultad discrecional de que ella dispone, el Tribunal de Primera Instancia no puede sustituirla y modificar su postura (auto del Presidente de la Sala Cuarta ampliada del Tribunal de Primera Instancia de 2 de abril de 1998, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen y Hapag Lloyd/Comisión, T‑86/96 R, Rec. p. II‑641, apartado 74).
74. Por último, la demandante alega que la apreciación de la Comisión contenida en el considerando 28 de la Decisión impugnada, según la cual las inversiones no podían optar a las ayudas, puesto que la empresa hubiera debido realizar nuevas inversiones medioambientales debido a la ubicación del centro de explotación en una zona densamente poblada, y puesto que, consiguientemente, tales inversiones eran indispensables desde el punto de vista económico para que pudiesen proseguir las actividades de la demandante, adolece igualmente de graves errores y resulta discriminatoria.
75. Según la demandante, dicha apreciación carece de fundamento, pues ella no estaba jurídicamente obligada a cesar sus actividades en caso de no realizar obras de protección medioambiental, dado que ya respetaba la normativa medioambiental vigente. Además, afirma que el escrito de las autoridades italianas de 15 de febrero de 2000, en el que constaba la información mencionada por la Comisión, fue interpretado erróneamente, puesto que de dicho escrito no se desprende que, de no realizarse las inversiones notificadas, la coexistencia de la empresa con el centro de Piombino ya no fuese posible, sino únicamente que la realización de las inversiones medioambientales habría podido facilitar posteriormente dicha coexistencia.
76. Por otra parte, la demandante se pregunta si existen otros casos en que se haya utilizado el principio mencionado por la Comisión en el considerando 28 de la Decisión impugnada. Según la demandante, la Decisión 2000/66/CECA de la Comisión, de 28 de octubre de 1998, relativa a las ayudas que Italia tiene previsto conceder a la empresa siderúrgica Acciaierie di Bolzano SpA (DO 2000, L 23, p. 65) es el único precedente. Ahora bien, según ella, este caso se resolvió en sentido contrario al adoptado por la Comisión en la Decisión impugnada. En consecuencia, señala, la Decisión impugnada adolece de una grave disparidad de trato con respecto a otros casos similares.
77. La Comisión contesta que la demandante confunde los principios aplicables a las ayudas destinadas a adaptar las instalaciones existentes a normas obligatorias con los aplicables a las ayudas para fomentar que las empresas superen dichas normas. Señala que en el caso de autos no existe ninguna nueva norma obligatoria y, por lo tanto, el elemento determinante que hay que tomar en consideración es el hecho de que la empresa sufría una presión social muy fuerte que le obligaba a realizar las inversiones controvertidas para poder continuar produciendo en Piombino. Además, según la Comisión, la decisión relativa a la Acciaierie di Bolzano no es comparable al caso de autos, puesto que, en dicho asunto, la empresa había demostrado haber realizado «inversiones muy superiores» a las exigibles por las normas vigentes en materia medioambiental.
78. Por otra parte, la demandante afirma que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación, ya que la Comisión no expuso los motivos ni los elementos objetivos que la llevaron a considerar que las inversiones notificadas estaban relacionadas con la producción y no con la protección medioambiental. Así pues, según ella, la Decisión impugnada se limita a negar la finalidad medioambiental de las inversiones notificadas, que las autoridades italianas habían afirmado, sin motivar su desacuerdo y sin aportar otros elementos técnicos capaces de rebatir el informe pericial presentado por dichas autoridades, que evidenciaba el carácter medioambiental de las inversiones notificadas. La demandante señala que la Decisión impugnada tampoco expone los motivos por los que considera que las antiguas instalaciones de protección ambiental deberían haber sido en cualquier caso sustituidas y que dichas instalaciones no son técnicamente compatibles con el nuevo equipamiento productivo. Por último, añade, la Decisión impugnada tampoco indica por qué las respuestas de las autoridades italianas eran insuficientes. Pues bien, según la demandante, dado que se le habían presentado documentos, la Comisión no podía abstenerse de tenerlos en cuenta y debía pronunciarse sobre ellos, bien aceptando las conclusiones presentadas por las autoridades italianas, bien rechazándolas técnicamente, conforme a su obligación de tomar posición sobre las objeciones y observaciones formuladas por un Estado miembro (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2000, Alzetta y otros/Comisión, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 a T‑6/98 y T‑23/98, Rec. p. II‑2319, apartado 105).
79. La Comisión alega que la obligación de motivación no es absoluta y que no está obligada a contestar a todos los puntos de hecho y de Derecho invocados por los interesados, sino únicamente a tener en cuenta todos los elementos pertinentes del caso. Añade que una imperfección de la motivación no conduce siempre a la anulación, si el resto de la motivación proporciona una base suficiente para la adopción del acto (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de octubre de 1987, España/Consejo y Comisión, 119/86, Rec. p. 4121). A este respecto, la Comisión sostiene que no puede reprochársele no haber proporcionado, en el caso de autos, las justificaciones necesarias en relación con parámetros que no forman parte del marco normativo y con hechos que no le incumbe a ella, sino al Estado miembro y a la empresa beneficiaria, probar. Señala que, en cualquier caso, en la decisión de incoación expuso de forma completa y detallada sus reservas e indicó los puntos sobre los que las autoridades italianas y la demandante debían aportar las pruebas necesarias, cosa que no hicieron.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
a) Observaciones preliminares
80. En el marco de un recurso de anulación interpuesto contra una decisión adoptada por la Comisión basándose en el Tratado CECA, el artículo 33 CA, segunda frase, dispone que el examen del Tribunal de Primera Instancia «no podrá referirse a la apreciación de la situación resultante de hechos o circunstancias económicas en consideración a la cual se [hubiere tomado tal decisión], excepto cuando se acuse a la Comisión de haber incurrido en desviación de poder o de haber ignorado manifiestamente las disposiciones del Tratado [CECA] o cualquier norma jurídica relativa a su ejecución».
81. La Comisión declaró, en el considerando 24 de la Decisión impugnada, que para apreciar el caso de autos debían utilizarse los criterios expuestos en la segunda parte del anexo del Código, letra a), que remite asimismo a los criterios expuestos en la primera parte del anexo del Código, letra b), inciso ii). A este respecto, hay que recordar que los criterios consagrados en dichas disposiciones son los siguientes: en primer lugar, cuando las empresas optan por sustituir sus instalaciones, las inversiones de que se trate no pueden, en principio, beneficiarse de una ayuda medioambiental si son necesarias por motivos económicos o debido a la antigüedad de las instalaciones. El período restante de vida útil de las instalaciones existentes debe ser del 25 % como mínimo del total de su vida útil. En segundo lugar, las ayudas de que se trate deben fomentar que las empresas «mejoren considerablemente» la protección del medio ambiente. Esta mejora considerable puede concretarse en la demostración por parte del inversor de que se tomó una decisión manifiesta de optar por niveles de protección más elevados, lo cual exigió una inversión adicional, es decir, que existía una solución menos costosa que cumplía las nuevas normas medioambientales.
82. Por otra parte, el punto 3.2.1 de las Directrices enuncia el principio de que «las ayudas con fines aparentes de protección del medio ambiente, pero que en realidad sean ayudas generales a la inversión» no pueden beneficiarse de las Directrices. Dicho punto se inscribe así en la misma lógica consagrada por el primer criterio del anexo del Código, expuesto en el apartado anterior.
83. Procede recordar, asimismo, que cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, corresponde al Estado miembro y al beneficiario potencial presentar sus alegaciones dirigidas a demostrar que el proyecto de ayuda está amparado por las excepciones cuya aplicación establece el Tratado, ya que dicho procedimiento tiene precisamente por finalidad permitir a la Comisión informarse del conjunto de datos relacionados con el asunto (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión, 84/82, Rec. p. 1451, apartado 13).
84. Si bien la Comisión está obligada a formular claramente sus dudas sobre la compatibilidad de la ayuda cuando abre un procedimiento formal, para permitir al Estado miembro y a los interesados responder lo mejor posible a las mismas, no es menos cierto que es a quien concede la ayuda y, en su caso, al beneficiario de ésta, a quienes corresponde despejar estas dudas y acreditar que su inversión cumple los requisitos de concesión (véase, en este sentido, y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, apartados 41 y 45 a 49). Por consiguiente, incumbía a las autoridades italianas y a la demandante acreditar que las inversiones de que se trata cumplían los criterios para la concesión de una ayuda en favor del medio ambiente y, en particular, que su objetivo era medioambiental, como exigen las Directrices y el anexo del Código (véanse, en este sentido, y por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, C‑278/92 a C‑280/92, Rec. p. I‑4103, apartado 49, y de 19 de septiembre de 2002, España/Comisión, C‑113/00, Rec. p. I‑7601, apartado 70).
85. En la Decisión impugnada, la Comisión considera que las inversiones de finalidad medioambiental realizadas por Lucchini en la coquería, la acería y los altos hornos no eran subvencionables mediante ayudas para la protección del medio ambiente, porque se habían realizado como condición o consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos y porque las autoridades italianas no habían demostrado que las inversiones fuesen consecuencia de la decisión libremente adoptada por la empresa de mejorar la protección del medio ambiente (considerando 29). Para ello, la Comisión se apoya en los siguientes elementos: la realización de tales inversiones respondía a la necesidad de asegurar la continuación de la actividad en una zona densamente poblada (considerando 28) y, dado que la sustitución de la instalación de producción se debía a su obsolescencia técnica, resultaba difícil admitir que los antiguos dispositivos medioambientales pudiesen mantenerse tal como estaban y fuesen compatibles con la nueva instalación de producción (considerandos 26 y 29).
b) Sobre la cuestión de si las inversiones medioambientales notificadas tenían por objeto permitir que continuase la actividad de la demandante, dada su ubicación en una zona densamente poblada
86. La Decisión impugnada pone de manifiesto que las autoridades italianas indicaron que la mejora en términos de protección del medio ambiente se había revelado necesaria incluso antes del plan de inversiones para la modernización y racionalización de las instalaciones productivas, dada la ubicación del centro de explotación en una zona densamente poblada. Por lo tanto, según la Decisión impugnada, la Comisión sólo podía concluir que «las inversiones medioambientales eran necesarias para permitir a la empresa seguir desarrollando su actividad económica y, por lo tanto, la razón determinante de tales inversiones era de naturaleza económica» (considerando 28).
87. No obstante, el hecho de que el centro de explotación de la demandante estuviese implantado en una zona densamente poblada no le obligaba en absoluto, «por motivos económicos», a efectuar las nuevas inversiones puesto que la única obligación de la demandante era la de atenerse a las normas obligatorias vigentes. En ese contexto debe entenderse la afirmación de las autoridades italianas que indicaban a la Comisión, en el marco del procedimiento administrativo, que la demandante deseaba ir más allá de las normas obligatorias para permitir «la coexistencia de la realidad siderúrgica y, por ende, del empleo asociado a ella, con la realidad social que la acompaña» (primera notificación del primer proyecto de ayuda, punto 9, párrafo primero). A este respecto, es un hecho acreditado que las instalaciones existentes en la fábrica de Piombino respetaban las normas obligatorias vigentes.
88. Así pues, la Comisión no puede deducir de la voluntad de la demandante de superar las normas obligatorias en vigor, mejorando considerablemente la protección del medio ambiente, para poder dar respuesta a las inquietudes de quienes viven en las cercanías de su establecimiento, que esas inversiones «se hubieran producido en cualquier caso por motivos económicos» en el sentido de las disposiciones de la primera parte del anexo del Código, letra b), inciso ii).
89. Por consiguiente, y sin que sea necesario pronunciarse sobre la supuesta violación del principio de no discriminación por comparación con el asunto de la Accierie di Bolzano, procede concluir que, al afirmar en el considerando 28 de la Decisión impugnada que, dada la ubicación del centro de producción en una zona densamente poblada, las inversiones medioambientales eran necesarias para permitir a la demandante seguir desarrollando su actividad económica y que, por lo tanto, la razón determinante de tales inversiones era de naturaleza económica, la Comisión se basó, equivocadamente, en un criterio que no figura entre los aplicables al efecto. Por consiguiente, dicho considerando adolece de un error de Derecho.
c) Sobre la cuestión de si las inversiones de finalidad medioambiental se realizaron como condición o consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos, sobre las pruebas aportadas por las autoridades italianas y sobre la posibilidad de una solución menos costosa
i)	Sobre las inversiones en la coquería
– Sobre la cuestión de si las inversiones en la coquería se realizaron como condición o consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos
90. Procede recordar, en primer lugar, que el programa de inversiones para la modernización y racionalización de las instalaciones de producción llevado a cabo en la fábrica de Piombino en 1997 se refería, como se indica en el apartado 18, a la sustitución del alto horno por otro nuevo en las instalaciones de producción de fundición (considerando 10), por una parte, y a la sustitución de los convertidores existentes por nuevos convertidores en la acería (considerando 11), por otra. Las actuaciones productivas puestas en conocimiento de la Comisión mediante escrito de 10 de diciembre de 1997 en el marco de las dos declaraciones de las autoridades italianas relativas a proyectos de inversiones productivas realizadas en dicha fábrica no afectaban a la coquería.
91. En la decisión de incoación, la Comisión consideró dudoso que las inversiones notificadas en relación con la coquería –a saber, el nuevo sistema de transporte de carbón con cinta ecológica, los sistemas de carga de los hornos, el sellado del horno mediante una soldadura cerámica especial, las nuevas puertas de las cámaras de coque, la subestación eléctrica adicional y las adaptaciones del plan de carga de la batería de 27 hornos de la coquería, entre otros– constituyesen inversiones con la única finalidad de proteger el medio ambiente y no tuviesen efectos en el proceso productivo (véase la decisión de incoación, p. 9, columna de la izquierda, tercer párrafo, segunda frase). Al hacerlo, la Comisión no pretendía afirmar que tales inversiones tuviesen por objeto sustituir instalaciones productivas de la coquería; sin embargo, dudaba de su finalidad exclusivamente medioambiental y de que no tuviesen repercusiones en el proceso de producción.
92. El Tribunal de Primera Instancia considera, no obstante, que este razonamiento no es pertinente a la vista del marco jurídico aplicable, dado que si bien el anexo del Código prohíbe las ayudas a las inversiones que se hubieran producido en cualquier caso por motivos económicos o debido a la antigüedad de la fábrica o instalación, dicho anexo no prohíbe las ayudas a las inversiones que pueden tener repercusión en el proceso productivo. En tal caso, el anexo del Código exige únicamente, en efecto, que se deduzca cualquier ventaja relacionada con la reducción de los costes de producción. Así, para poder ser subvencionadas mediante ayudas medioambientales, no es necesario que las inversiones notificadas sirvan exclusivamente para la protección del medio ambiente con exclusión de cualquier otro objetivo, ni que carezcan por completo de consecuencias sobre la capacidad de producción. No puede declararse que una inversión que persiga una finalidad medioambiental no es subvencionable por el mero hecho de que pueda tener una repercusión en la producción.
93. En cualquier caso, procede señalar que la Decisión impugnada no ha seguido este razonamiento, puesto que se limita a considerar que las inversiones en la coquería –al igual, por lo demás, que las otras inversiones notificadas por las autoridades italianas en lo que respecta a la demandante– se realizaron como condición o consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos. Esta motivación puede precisarse con el contenido de la decisión de incoación, que declaraba que incluso si las inversiones notificadas no estaban directamente ligadas a un nuevo equipo de producción, habrían sido necesarias para asegurar la perennidad de las inversiones para la modernización y expansión de las instalaciones de producción o para poder responder a la nueva capacidad de producción instalada (véase la decisión de incoación, p. 3, columna de la izquierda, penúltimo párrafo, segunda frase).
94. Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia considera que la Decisión impugnada concluye equivocadamente que las inversiones en la coquería se realizaron como condición o consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos. En efecto, del contenido de las declaraciones de las autoridades italianas relativas a proyectos de inversiones con fines productivos llevados a cabo en la planta de Piombino, antes citadas, se desprende que, a diferencia del alto horno y de la acería, tales inversiones productivas no afectaban a la coquería. Al hacerlo, la Decisión impugnada es errónea en este punto, puesto que la coquería no fue objeto de inversiones productivas.
95. Por otra parte, procede señalar que si la Decisión impugnada y la decisión de incoación se interpretasen en el sentido de que las inversiones en la coquería eran condición o consecuencia necesaria de la renovación de instalaciones productivas en el alto horno y en la acería, resulta obligado observar que no hay ninguna explicación en la Decisión impugnada ni en la decisión de incoación que pudiera justificar dicha apreciación y que, por lo tanto, en tal caso, la Decisión impugnada adolecería de falta de motivación.
96. Por último, si la Decisión impugnada y la decisión de incoación se interpretasen en el sentido de que las inversiones en la coquería eran condición o consecuencia necesaria de la renovación de instalaciones de producción en general, debe señalarse que, en el transcurso del procedimiento administrativo, la Comisión recibió de las autoridades italianas explicaciones detalladas sobre el carácter medioambiental de las distintas inversiones relativas a la coquería, en particular en lo que se refiere a la forma en que dichas inversiones iban a reducir las emisiones de gas y de partículas, y que, frente a tales explicaciones, la Comisión no podía limitarse a afirmar sin motivación alguna que las inversiones en la coquería se habían realizado como condición o consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos. A este respecto, hay que recordar que el anexo del Código prevé que la Comisión recurra a expertos independientes para examinar las ayudas estatales orientadas a la protección del medio ambiente, lo que habría permitido a la Comisión precisar su argumentación acerca de este extremo.
– Sobre la cuestión de las pruebas aportadas por las autoridades italianas
97. El Tribunal de Primera Instancia considera asimismo que la Decisión impugnada se equivoca al afirmar que las autoridades italianas no aportaron ninguna prueba de que las inversiones medioambientales en la coquería respondían a la decisión libremente adoptada por la empresa de mejorar la protección ambiental. En efecto, se desprende de varios documentos transmitidos por las autoridades italianas en el marco del procedimiento administrativo que dichas autoridades facilitaron en varias ocasiones a la Comisión elementos que permitían caracterizar la voluntad de la demandante de adoptar en la coquería normas ecológicas más rigurosas que las normas obligatorias, con el fin de mejorar considerablemente la protección del medio ambiente.
98. Así pues, las notificaciones del primer y segundo proyectos de ayudas efectuadas por las autoridades italianas el 16 de marzo y el 29 de noviembre de 1999 incluían una descripción de las inversiones previstas en la coquería (véanse los escritos de 16 de marzo y 29 de noviembre de 1999, apartado 9), así como una exposición de las ventajas medioambientales que podían lograrse gracias a tales inversiones (véanse el escrito de 16 de marzo de 1999, apartado 10, y el escrito de 29 de noviembre de 1999, apartado 10).
99. Asimismo, en respuesta a la solicitud expresa formulada por la Comisión el 19 de abril de 1999, para que se le comunicasen los niveles de contaminación ambiental alcanzados por las instalaciones existentes y los niveles de contaminación que resultarían de las intervenciones proyectadas, en comparación con las normas obligatorias vigentes, las autoridades italianas transmitieron las informaciones solicitadas en el anexo de su escrito de 29 de noviembre de 1999. Este anexo incluía un cuadro que detallaba, para la coquería y para cada inversión prevista en dicha instalación, en primer lugar, el nivel de emisiones contaminantes que debía respetarse de conformidad con las normas obligatorias, en segundo lugar, el nivel de emisiones contaminantes alcanzado por las instalaciones existentes y, en tercer lugar, el nivel de emisiones contaminantes que debería alcanzarse gracias a las inversiones notificadas. Tales informaciones se reproducen en la decisión de incoación. Se desprende de dicho cuadro, por una parte, que las instalaciones existentes en la coquería se ajustaban a las normas obligatorias en materia de emisiones contaminantes y, por otra parte, que los niveles alcanzados tras las intervenciones proyectadas eran inferiores a los niveles alcanzados por las instalaciones existentes y, por lo tanto, también inferiores a los previstos en las normas obligatorias.
100. Además, en respuesta a otra solicitud formulada por la Comisión el 19 de abril de 1999, para que se realizase un informe pericial independiente con el fin de demostrar que las ayudas notificadas no correspondían a inversiones que se hubieran producido en cualquier caso por motivos económicos o debido a la antigüedad de las instalaciones y que la vida útil de dichas instalaciones era aún suficientemente larga (del 25 % como mínimo, según el anexo del Código), las autoridades italianas transmitieron el informe pericial. Éste demuestra que la vida útil de las instalaciones a las que se destinaban las ayudas notificadas es superior al 25 %. Dicho informe examina asimismo todas las obras proyectadas con el fin de determinar la situación anterior a la intervención y la situación posterior. En el marco de dicho examen, describe con claridad en qué consiste cada intervención y define la mejora que debería lograrse gracias a las intervenciones.
101. Por último, en respuesta a una solicitud posterior formulada por la Comisión el 17 de enero de 2000, para que se le comunicasen los niveles de contaminación ambiental que resultarían de las intervenciones proyectadas en la coquería en el segundo proyecto de ayudas en comparación con las normas obligatorias y en comparación con las inversiones efectuadas anteriormente, así como el tipo de adaptación efectuada en cada instalación, las autoridades italianas transmitieron la información solicitada en su escrito de 15 de febrero de 2000. La decisión de incoación («Efectos de las inversiones en el medio ambiente», cuadro 1) reproduce, en relación con las distintas inversiones previstas en la coquería, en primer lugar, el nivel de emisiones contaminantes que debía respetarse con arreglo a las normas obligatorias; en segundo lugar, el nivel de emisiones contaminantes antes de las inversiones previstas en el primer proyecto de ayudas; en tercer lugar, el nivel de emisiones contaminantes alcanzado como consecuencia de las inversiones previstas en el primer proyecto de ayudas, y, en cuarto lugar, el nivel de emisiones contaminantes que debería alcanzarse gracias a las inversiones notificadas en el segundo proyecto de ayudas. Se desprende de dicho cuadro que la reducción del nivel de emisiones contaminantes existente antes del primer proyecto y después del segundo proyecto se situaba en torno al 25 %.
102. Ahora bien, la Comisión no presentó, ni en el marco de la decisión de incoación ni en el marco de la Decisión impugnada, alegaciones que pudiesen rebatir las pruebas aportadas por las autoridades italianas, que exponían de manera detallada y cuantificable las diversas contribuciones medioambientales que se derivarían de las inversiones proyectadas en la coquería.
103. En consecuencia, la Decisión impugnada carece de motivación suficiente cuando afirma, sin analizar los elementos mencionados, que las autoridades italianas no aportaron prueba alguna de que las inversiones medioambientales en la coquería respondían a la decisión libremente adoptada por la empresa de mejorar la protección ambiental.
– Sobre la existencia de una solución menos costosa
104. Por lo que respecta a la cuestión de si existía un solución menos costosa o si los antiguos dispositivos medioambientales hubieran podido ser compatibles con la nueva instalación de producción, basta señalar que las inversiones productivas declaradas por las autoridades italianas a la Comisión el 10 de diciembre de 1997, a diferencia del alto horno y de la acería, no afectaban a la coquería.
105. A falta de tales inversiones productivas y habida cuenta de la vida útil residual de los antiguos equipos medioambientales de la coquería, acreditada por el informe pericial presentado a instancias de la Comisión, y de las indicaciones facilitadas por las autoridades italianas para comparar los niveles de contaminación ambiental antes y después de las inversiones notificadas, dichas autoridades podían efectivamente alegar que los dispositivos de protección ambiental de la coquería podían aún funcionar y que por consiguiente constituían la solución menos costosa para cumplir las normas medioambientales vigentes. En tales circunstancias, correspondía a la Comisión demostrar que las antiguas instalaciones medioambientales no estaban en condiciones de funcionar.
106. En consecuencia, la Decisión impugnada carece de motivación suficiente cuando afirma que «no se ha facilitado ninguna prueba de que la vieja instalación hubiera podido efectivamente ser compatible con la nueva instalación de producción» (Decisión impugnada, considerando 26) o que «es difícil considerar, una vez sustituida la instalación principal de producción por técnicamente obsoleta, que los equipos de protección ambiental conectados a dicha instalación habrían sido capaces de seguir funcionando normalmente» (considerando 27).
– Sobre la cuestión de si las inversiones en la coquería permitían una mejora significativa de la protección medioambiental
107. La Decisión impugnada (considerando 35) señala que las mejoras medioambientales resultantes del segundo proyecto de inversiones notificado en noviembre de 1999 deben compararse con las del primer proyecto notificado en marzo de 1999 y no con los niveles anteriores al primer proyecto. A este respecto, la Decisión impugnada alega que «las autoridades italianas no han notificado la segunda parte de las inversiones como un apéndice a la primera notificación», y que las propias autoridades italianas «han considerado como niveles de contaminación de partida los que se habían obtenido con las inversiones notificadas en marzo [de 1999]». Partiendo de esta base, la Decisión considera que las mejoras logradas como consecuencia del segundo proyecto de ayudas no son significativas, lo que conduce a la conclusión de que las inversiones notificadas en el segundo proyecto de ayudas no son subvencionables en el marco de las ayudas a favor del medio ambiente.
108. Esta argumentación carece de fundamento fáctico. Es inexacto afirmar que las autoridades italianas no notificaron la segunda parte de las inversiones como un apéndice de la primera parte, dado que el primer proyecto de ayudas fue notificado inicialmente el 16 de marzo y presentado de nuevo el 29 de noviembre de 1999, junto con el segundo proyecto de ayudas. Los dos proyectos están intrínsecamente ligados. En efecto, tanto el primer proyecto de ayudas como el segundo proyecto de ayudas tienen como finalidad la eliminación de las emisiones de partículas de carbón y de gas. Ahora bien, para lograr la eliminación de las partículas, ambos proyectos preveían la instalación de nuevos dispositivos de protección ambiental en la máquina cargadora de carbón y la tolva (acción A.4 del primer proyecto de ayudas y acción A.1 del segundo proyecto de ayudas). Asimismo, para lograr la eliminación de las emisiones de gas, ambos proyectos preveían la instalación de nuevos dispositivos de protección ambiental relacionados con las puertas de las cámaras de coque (actuaciones A.6 a A.8 del primer proyecto de ayudas y acciones A.3 a A.6 del segundo proyecto de ayudas).
109. Además, en respuesta a las preguntas formuladas por la Comisión el 17 de enero de 2000 acerca de las intervenciones proyectadas en la coquería en el segundo proyecto de ayudas, las autoridades italianas indicaban precisamente, en su escrito de 15 de febrero de 2000, que «la actuación relativa a la coquería, cuya realización se prevé dentro del proyecto en cuestión se inscribe en el marco de la prolongación de la actuación anteriormente notificada (nº 145/99)» y que, aun cuando dicha actuación se hubiese decidido con posterioridad y de forma independiente, «tiene por objeto optimizar los resultados obtenidos en el marco de las anteriores actuaciones, reduciendo aún más los niveles de contaminación resultantes de las emisiones no evacuables». Asimismo, en sus observaciones sobre la decisión de incoación, las autoridades italianas señalaban que «aunque fueron notificadas en dos fases, las inversiones medioambientales en la coquería se realizaron luego en el marco de un programa único; por consiguiente, los resultados en términos de límites de emisión que deben compararse con la situación anterior son los indicados después de realizarse la última inversión» (escrito de 18 de julio de 2000, página 5).
110. Por otra parte, la Decisión impugnada no puede afirmar que las autoridades italianas consideraron como niveles de contaminación de partida los que se habían obtenido con las inversiones notificadas en marzo de 1999, sin tener en cuenta que, al hacer esto, las autoridades italianas se limitaron a facilitar a la Comisión los datos que ésta les había solicitado. En efecto, las autoridades italianas presentaron, mediante escrito de 15 de febrero de 2000, un cuadro que desglosaba el nivel de emisiones contaminantes que debía respetarse según las normas obligatorias, el nivel alcanzado tras el primer proyecto y el alcanzado tras el segundo proyecto, con el fin de responder a las solicitudes formuladas por la Comisión en su escrito de 17 de enero de 2000.
111. En consecuencia, la Decisión impugnada adolece de falta de motivación por cuanto se limita a considerar que los resultados de las inversiones, en cuanto a mejora del medio ambiente, logrados gracias al segundo proyecto de ayudas deben compararse con los resultados logrados al término del primer proyecto y con la situación existente antes del primer proyecto, sin indicar las consideraciones que llevaron a la Comisión a contradecir las razones expuestas por las autoridades italianas en el marco del procedimiento administrativo.
– Conclusión relativa a la coquería
112. De lo anterior se desprende que, en lo que respecta a las inversiones notificadas por las autoridades italianas en relación con la coquería, la Decisión impugnada está viciada por los motivos que siguen.
113. En primer lugar, la afirmación de que las inversiones medioambientales se realizaron como condición o como consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos es errónea en cuanto se refiere a la coquería, debido a la inexistencia de inversiones productivas declaradas por las autoridades italianas en relación con dicha instalación, y carece de motivación suficiente a la luz del artículo 15 CA, en el sentido de que la Decisión impugnada no permite saber por qué motivos, habida cuenta de las explicaciones dadas sobre este punto por las autoridades italianas, las inversiones relativas a la coquería pudieron realizarse como condición o consecuencia de inversiones necesarias con fines productivos en general.
114. En segundo lugar, la afirmación de que las autoridades italianas no aportaron prueba alguna de que las inversiones medioambientales en la coquería respondían a la decisión libremente adoptada por la empresa de mejorar la protección ambiental está insuficientemente motivada con arreglo al artículo 15 CA, en la medida en que la Decisión impugnada no examina los elementos comunicados sobre este extremo por las autoridades italianas en el marco del procedimiento administrativo.
115. En tercer lugar, las afirmaciones de que no se ha facilitado ninguna prueba «de que la vieja instalación hubiera podido efectivamente ser compatible con la nueva instalación de producción» y de que «es difícil considerar, una vez sustituida la instalación principal de producción por técnicamente obsoleta, que los equipos de protección ambiental conectados a dicha instalación habrían sido capaces de seguir funcionando normalmente» están insuficientemente motivadas con arreglo al artículo 15 CA, en la medida en que la Decisión impugnada no examina los elementos comunicados acerca de este punto por las autoridades italianas en el marco del procedimiento administrativo.
116. Por último, en cuarto lugar, la afirmación de que el resultado de las inversiones, en cuanto a mejora del medio ambiente, logrado gracias al segundo proyecto de ayudas relativo a la coquería debe compararse con el resultado logrado al término del primer proyecto y con la situación existente antes del primer proyecto es errónea por cuanto la Comisión no indica los motivos por los que consideró que debía apartarse de las informaciones comunicadas sobre este punto por las autoridades italianas durante el procedimiento administrativo.
ii)	Sobre las inversiones en el alto horno y en la acería
117. Por lo que se refiere a las inversiones notificadas por las autoridades italianas en relación con el alto horno y la acería, no puede aceptarse la tesis de la demandante según la cual la Comisión afirmó erróneamente que las autoridades italianas no facilitaron pruebas de que las inversiones se debieron a la decisión libremente adoptada por la empresa de elevar el nivel de protección del medio ambiente.
118. En efecto, a diferencia de las inversiones en la coquería, que no implicaban nuevas instalaciones productivas, la demostración de que no existían argumentos económicos que hubiesen motivado las inversiones en los equipos medioambientales del alto horno y de la acería resultaba indispensable debido a las modificaciones llevadas a cabo en los equipos productivos de esas mismas instalaciones.
119. Es cierto, en efecto, que las autoridades italianas facilitaron a la Comisión, como en el caso de la coquería, elementos que permitían demostrar que los nuevos equipos medioambientales en el alto horno y en la acería mejoraban la protección del medio ambiente. Así, la notificación del primer proyecto de ayudas efectuada por las autoridades italianas el 16 de marzo y el 29 de noviembre de 1999 incluía también una descripción de las inversiones previstas en ambas instalaciones y una exposición de las ventajas que podían alcanzarse como consecuencia de dichas inversiones. Asimismo, en respuesta a la solicitud de la Comisión de 19 de abril de 1999, relativa a los niveles de contaminación ambiental alcanzados por las instalaciones existentes y a los resultantes de las inversiones proyectadas en comparación con las normas obligatorias en vigor, las autoridades italianas presentaron en su escrito de 29 de noviembre de 1999, dos cuadros que desglosaban, en relación con el alto horno y con la acería, respectivamente, los datos solicitados. Se desprende de dichos cuadros que los dispositivos existentes en ambas instalaciones eran también acordes con los niveles de emisiones contaminantes que debían respetarse con arreglo a las normas obligatorias y que los niveles alcanzados tras las intervenciones eran inferiores a éstos. Además, el informe pericial presentado por las autoridades italianas también examinó las inversiones relativas al alto horno y la acería, con el fin de determinar la situación anterior y posterior a la intervención, y detalló la mejora que debería lograrse como consecuencia de las intervenciones proyectadas en los equipos de ambas instalaciones.
120. Sin embargo, si bien es cierto que esos elementos muestran la voluntad de la demandante de adoptar normas ecológicas más rigurosas y de mejorar así considerablemente la protección del medio ambiente, las autoridades italianas no demostraron que las inversiones notificadas relativas al alto horno y la acería se debiesen a la decisión libremente adoptada por la empresa de elevar el nivel de protección del medio ambiente y no respondiesen a motivos económicos.
121. Ahora bien, en la decisión de incoación, la Comisión expuso claramente sus dudas acerca de la motivación medioambiental o económica de las inversiones notificadas en dichas instalaciones y acerca de la no presentación de pruebas al respecto por parte de las autoridades italianas.
122. Así, dicha decisión señalaba, en primer lugar, que la razón por la que el inversor decidió hacer las inversiones era determinante, pues el anexo del Código de ayudas a la siderurgia excluía las inversiones realizadas por motivos económicos. La decisión exponía a continuación que una primera evaluación de las informaciones proporcionadas llevaba a la conclusión de que las inversiones se llevaron a cabo, en primer lugar, por motivos económicos.
123. La decisión de incoación subrayaba asimismo que las autoridades italianas no habían demostrado que las inversiones se hubiesen hecho por motivos ambientales y no por motivos económicos. Dicha decisión exponía, además, que las autoridades italianas no habían demostrado que, en aquellos casos en que se reemplazó el equipo, el inversor tomara una decisión clara de optar por normas más rigurosas que exigiesen inversiones adicionales, lo que significa que existía una solución de bajo coste que habría cumplido las prescripciones legales.
124. Las autoridades italianas respondieron a las reservas manifestadas en la decisión de incoación mediante escrito de 18 de julio de 2000, en el que se limitaron a reafirmar la finalidad medioambiental y no económica de las inversiones notificadas en las instalaciones del alto horno y de la acería, sin facilitar explicaciones complementarias ni aportar pruebas que respaldasen dicha afirmación.
125. Así, las autoridades italianas afirmaron «que se desprende a todas luces de lo anteriormente indicado que el plan de inversiones medioambientales notificado fue realizado con el fin de lograr una mejora significativa de la protección medioambiental, con independencia de las inversiones de carácter productivo […]» y «que de lo anterior se deduce claramente que la sociedad Lucchini ha decidido optar por niveles de protección ambiental significativamente más elevados, con independencia de las inversiones productivas, que no habrían exigido inversión alguna en forma de sistema de protección medioambiental para respetar las normas vigentes sobre emisiones, y que, por tanto, todas las inversiones notificadas deben considerarse adicionales».
126. Dichas respuestas no fueron acompañadas de datos complementarios para justificar que existía una solución menos costosa y que, por lo tanto, la empresa había optado claramente por la aplicación de normas más rigurosas que exigían inversiones adicionales. En tales circunstancias, estas alegaciones no pueden despejar las dudas expresadas por la Comisión en la decisión de incoación acerca de la motivación medioambiental y no económica de las inversiones notificadas en las dos instalaciones de que se trata.
127. Además, en cuanto a la cuestión de si los equipos medioambientales existentes hubieran sido compatibles o no con las nuevas instalaciones de producción, la Decisión impugnada señala que las autoridades italianas no facilitaron prueba alguna que sustentase la afirmación de que los antiguos equipos medioambientales habrían podido efectivamente ser compatibles con las nuevas instalaciones de producción, debido a que dichos equipos no estaban obsoletos y habrían podido seguir utilizándose con las nuevas instalaciones de producción respetando las normas ecológicas (considerandos 25 y 26).
128. En el mismo orden de ideas, la Decisión impugnada señala, en primer lugar, que dicha afirmación de las autoridades italianas es tanto menos creíble cuanto que, dada la antigüedad de las instalaciones, que se remontan a 1971 y a 1978, resulta difícil admitir que la empresa hubiese mantenido en funcionamiento los equipos medioambientales paralelamente a la nueva instalación de producción; en segundo lugar, que el informe pericial afirma que los equipos medioambientales tienen una vida útil que se corresponde con la vida útil de la fábrica, de la que son un componente, y, en tercer lugar, que, habida cuenta de la necesidad de sustituir las instalaciones de producción por técnicamente obsoletas, es difícil admitir que los equipos de protección ambiental conectados a ellas hubieran podido seguir funcionando normalmente (considerando 27).
129. Ahora bien, si los antiguos equipos medioambientales del alto horno y de la acería hubiesen sido compatibles con las nuevas instalaciones de producción y si hubiesen podido así cumplir las normas obligatorias en vigor, en cuyo caso las inversiones notificadas serían el resultado de la decisión libremente aceptada por la empresa de elevar el nivel de protección del medio ambiente, puesto que se trataría necesariamente de inversiones adicionales que permiten adoptar normas aún más rigurosas que las normas obligatorias en vigor, que ya cumplían los antiguos equipos, resulta obligado señalar, no obstante, que las autoridades italianas no presentaron prueba alguna de la supuesta compatibilidad de los antiguos equipos medioambientales del alto horno y de la acería con los nuevos equipos de producción de tales instalaciones. En tales circunstancias, la Comisión no estaba obligada a proporcionar una motivación adicional sobre este punto.
130. Por último, por lo que respecta a la crítica formulada por la demandante basada en la falta de motivación de la apreciación de la Comisión relativa al carácter no subvencionable de las inversiones notificadas en relación con el alto horno y la acería, según la jurisprudencia relativa al artículo 253 CE y extrapolable al artículo 15 CA, la motivación exigida por esta última disposición debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 15 CA debe apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 63, y de 11 de septiembre de 2003, Bélgica/Comisión, C‑197/99 P, Rec. p. I‑8461, apartado 72).
131. Ahora bien, del contenido mencionado de la decisión de incoación se desprende que la Comisión había expuesto detalladamente sus dudas acerca de las inversiones efectuadas en el alto horno y la acería. Por lo tanto, ante la falta de explicaciones por parte de las autoridades italianas, la Decisión impugnada concluyó legítimamente que las autoridades italianas no habían demostrado que las inversiones en el alto horno y en la acería se hubiesen realizado por motivos de protección del medio ambiente. Habida cuenta de que la carga de la prueba recaía sobre Italia, la Decisión impugnada podía limitarse a constatar esa falta de explicaciones.
132. Así pues, carece de fundamento la crítica basada en la falta de motivación de la Decisión impugnada en lo que se refiere a la apreciación de la Comisión relativa al carácter no subvencionable de las inversiones notificadas relativas al alto horno y a la acería.
133. En consecuencia, la Decisión impugnada no está viciada cuando señala que las autoridades italianas no aportaron pruebas que respaldasen la afirmación de que las inversiones efectuadas en los equipos medioambientales del alto horno y de la acería se debían a la decisión libremente adoptada por la demandante de elevar el nivel de protección del medio ambiente y que de ello deduce que, por tal motivo, las ayudas notificadas no son subvencionables.
d) Conclusión sobre el segundo motivo
134. De lo anterior se desprende que, por lo que se refiere a las inversiones medioambientales en el alto horno y la acería, y pese a que la Decisión impugnada incurre en error al afirmar que dichas inversiones eran necesarias debido a la implantación de la fábrica en una zona densamente poblada, la falta de pruebas por parte de las autoridades italianas de la existencia de una decisión libremente adoptada por la empresa beneficiaria de las ayudas de mejorar el medio ambiente justifica la conclusión de la Decisión impugnada de que las inversiones notificadas relativas a esas dos instalaciones no eran subvencionables en el marco de las ayudas para la protección del medio ambiente.
135. En cambio, por lo que se refiere a las inversiones medioambientales relativas a la coquería, la Decisión impugnada carece de motivación suficiente y es, en ocasiones, errónea.
136. De ello se desprende que el segundo motivo es fundado en lo que respecta a la coquería y que procede desestimarlo en lo que se refiere al alto horno y a la acería.
C. Sobre el tercer motivo, basado en el carácter erróneo de la apreciación de la Comisión relativa al incumplimiento de los requisitos de compatibilidad de las ayudas establecidos por el marco jurídico aplicable; en la violación del principio de no discriminación; en la inversión de la carga de la prueba; en la falta de motivación y en la contradicción interna del razonamiento expuesto en la Decisión impugnada
137. En el marco del tercer motivo, la demandante impugna el fundamento y la motivación de las apreciaciones expuestas en los considerandos 30 a 32 de la Decisión impugnada y reproducidas en la tercera frase del considerando 39, sosteniendo que están viciadas por un error de apreciación de los hechos, por atribuir equivocadamente la carga de la prueba, por violación del principio de no discriminación, por falta de motivación y por una contradicción interna en el razonamiento.
138. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia observa que la Decisión impugnada llega, en el considerando 39, a la conclusión de que las ayudas notificadas por las autoridades italianas no satisfacen las distintas condiciones exigidas por el marco jurídico debido a que, por una parte, «los costes notificados no se refieren sólo a los costes adicionales necesarios para el incremento de la protección del medio ambiente» y, por otra, «no se han detraído todas las ventajas en términos de costes». Asimismo, en el considerando 32, la Comisión indica que «los costes de inversión notificados por las autoridades italianas no representan únicamente costes exclusivamente vinculados a la protección del medio ambiente» y que «el coste de los equipos que pueden utilizarse con fines de producción no se ha detraído proporcionalmente». Esta apreciación remite a los considerandos 30 y 31 de la Decisión impugnada, en los que la Comisión responde a las alegaciones formuladas por las autoridades italianas en el marco de sus observaciones sobre la decisión de incoación.
139. Así pues, en la medida en que el Tribunal de Primera Instancia desestima las alegaciones de la demandante encaminadas a obtener la anulación de la Decisión impugnada en lo que se refiere a las ayudas relativas al alto horno y la acería, las críticas formuladas por la demandante en relación con esas dos instalaciones en el marco del tercer motivo son inoperantes. En efecto, la conformidad a Derecho de la conclusión de la Comisión sobre la no subvencionabilidad de las inversiones relativas a la acería y al alto horno en el marco de las ayudas para la protección del medio ambiente, expuesta en los considerandos 25 a 29 de la Decisión impugnada, basta para declarar que el recurso carece de fundamento en lo que se refiere a esas dos instalaciones, sin que sea preciso examinar el fundamento de las alegaciones formuladas en el marco del tercer motivo.
140. En cambio, en lo que se refiere a las ayudas relativas a la coquería, el Tribunal de Primera Instancia declaró que el segundo motivo era fundado, en la medida en que la Decisión impugnada incurría en errores en determinados puntos y carecía de motivación suficiente en otros. En tales circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia llega a la conclusión de que la Comisión no puede considerar válidamente, por las razones expuestas en la Decisión impugnada y analizadas en el marco del segundo motivo, que las inversiones medioambientales notificadas por las autoridades italianas en relación con la coquería no eran subvencionables en el marco de las ayudas para la protección del medio ambiente.
141. En tales circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia no puede examinar el contenido del tercer motivo ni la cuestión de si las autoridades italianas efectuaron correctamente la distinción entre los costes relacionados con inversiones productivas y los relacionados con inversiones medioambientales. En efecto, dicha distinción únicamente podrá operarse una vez que la Comisión haya analizado la subvencionabilidad de las ayudas relativas a la coquería teniendo en cuenta las observaciones del Tribunal de Primera Instancia en la presente sentencia y una vez que haya determinado, a la luz de lo expuesto en los apartados 107 y siguientes, si dichas ayudas permiten o no mejorar significativamente la protección del medio ambiente.
142. En consecuencia, con el fin de permitir que las partes saquen conclusiones de la anulación pronunciada en el marco del segundo motivo, y que por lo tanto, reanuden el procedimiento en la fase en que resultó viciado, es decir, en la fase de análisis de las inversiones medioambientales relativas a la coquería, el Tribunal de Primera Instancia considera que no procede examinar las alegaciones formuladas por las partes en el marco del tercer motivo en lo que respecta a la distinción de los costes productivos y medioambientales, que presupone que las ayudas objeto del procedimiento hayan tenido efectivamente una finalidad medioambiental en el sentido definido por el anexo del Código y por las Directrices. Así, la Comisión podrá clarificar las cuestiones relativas a la subvencionabilidad de las ayudas relativas a la coquería y solicitar, en su caso, a las autoridades italianas que deduzcan los costes relativos a la repercusión en la producción.
143. De lo anterior se desprende que las alegaciones presentadas en el marco del tercer motivo son inoperantes en lo que se refiere al alto horno y la acería, en la medida en que la conformidad a Derecho de las apreciaciones de la Comisión sobre la no subvencionabilidad de las ayudas relativas a dichas instalaciones, expuestas en los considerandos 25 a 29 de la Decisión impugnada, basta para acreditar la legalidad de la Decisión impugnada en ese aspecto, y que no procede examinar el tercer motivo en lo que atañe a la coquería, dados los efectos de la anulación pronunciada por el Tribunal de Primera Instancia, en el marco del segundo motivo, en relación con el procedimiento de examen de las ayudas relativas a dicha instalación.
D. Sobre la motivación de la Decisión impugnada respecto al importe de la ayuda declarada incompatible con el mercado común
144. Es preciso señalar que la insuficiencia o la falta de motivación es un vicio sustancial de forma en el sentido del artículo 33 CA y constituye un motivo de orden público que debe ser examinado de oficio por el juez comunitario (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1997, Comisión/Daffix, C‑166/95 P, Rec. p. I‑983, apartado 24, y Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 67; y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 21 de marzo de 2001, Métropole télévision/Comisión, T‑206/99, Rec. p. II‑1057, apartado 43, y de 22 de junio de 2005, CIS/Comisión, T‑102/03, Rec. p. II‑2357, apartado 46).
145. Asimismo, ha de recordarse que, según jurisprudencia reiterada, la motivación de una decisión individual lesiva debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de modo que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véanse, por analogía, las sentencias Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 63; Métropole télévision/Comisión, antes citada, apartado 44, y CIS/Comisión, antes citada, apartado 47).
146. La Decisión impugnada concluye en el considerando 39 que «la ayuda notificada por Italia en favor de Lucchini […] en la instalación de coquería, en la instalación de acería y en el alto horno, por un total de 13,5 mil millones de liras italianas, no es subvencionable en el marco de las ayudas en favor del medio ambiente en la medida en que las autoridades italianas no han demostrado que las inversiones no hayan sido realizadas por razones económicas». Dicha conclusión es consecutiva al considerando 29 de la Decisión impugnada, en el que la Comisión expone que «por lo que se refiere a las principales razones de las inversiones realizadas […] en la coquería, en la acería y en el alto horno, [ella] considera que las autoridades italianas no han demostrado, tal y como exigía el anexo del [Código], que la empresa hubiera claramente decidido realizar dichas inversiones por razones de protección ambiental».
147. Sin embargo, de la decisión de incoación (parte titulada «Descripción de la ayuda»), y del considerando 6 de la Decisión impugnada se desprende que las inversiones realizadas por la demandante y notificadas como subvencionables en el marco de las ayudas para la protección del medio ambiente, por un importe total de 190.900 millones de ITL, para las que se solicitaba una ayuda de 13.500 millones de ITL (equivalente a un nivel de ayuda del 7 %), se refieren a las cuatro instalaciones siguientes: la coquería, la acería, el alto horno y la instalación hidráulica y de aguas residuales.
148. Así pues, dado que los considerandos 29 y 39 de la Decisión impugnada no hacen referencia a la instalación hidráulica y de aguas residuales, y que ningún elemento de la Decisión impugnada permite comprender en qué aspecto la ayuda estatal destinada a dicha instalación es incompatible con el mercado común, procede concluir que la Decisión impugnada carece de motivación desde el punto de vista del artículo 15 CA en lo que respecta al importe de la ayuda que en el artículo 1 de la Decisión impugnada se declara incompatible con el mercado común.
149. Se desprende de la decisión de incoación (parte titulada «Descripción de la ayuda») que el importe de las inversiones correspondientes a la instalación hidráulica y de aguas residuales era de 19.700 millones de ITL y que, en consecuencia, la ayuda solicitada para dicha instalación era de 1.380 millones de ITL.
150. Por consiguiente, el artículo 1 de la Decisión impugnada debe anularse en la medida en que incluye, en la declaración de incompatibilidad de la ayuda de Estado por el importe concedido a la demandante, el importe de 1.380 millones de ITL correspondiente a las inversiones notificadas relativas a la instalación hidráulica y de aguas residuales.
E. Conclusión general
151. Del conjunto de las consideraciones anteriores se deduce que procede desestimar el recurso en lo que respecta a las inversiones medioambientales en el alto horno y en la acería.
152. Por lo que se refiere a las ayudas relativas a la coquería, el Tribunal de Primera Instancia ha estimado el segundo motivo, y, por consiguiente, la Decisión impugnada debe anularse en lo que respecta a las inversiones medioambientales en la coquería.
153. Asimismo, procede anular la Decisión impugnada en lo que atañe a las inversiones medioambientales relativas a la instalación hidráulica y de aguas residuales, puesto que no hay elemento alguno en la Decisión que permita comprender por qué la ayuda estatal destinada a dicha instalación es incompatible con el mercado común.
154. En consecuencia, el artículo 1 de la Decisión impugnada debe anularse en la medida en que incluye, en la declaración de incompatibilidad de la ayuda estatal por el importe concedido a la demandante, el importe de 2.700 millones de ITL correspondiente a las inversiones medioambientales notificadas relativas a la coquería y el importe de 1.380 millones de ITL correspondiente a las inversiones medioambientales notificadas relativas a la instalación hidráulica y de aguas residuales.
Costas
155. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. No obstante, en virtud del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas.
156. En el caso de autos, el recurso ha sido parcialmente estimado. El Tribunal de Primera Instancia considera que se hará una justa apreciación de las circunstancias del caso condenando a cada parte a soportar la mitad de las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta ampliada)
decide:
1) Anular el artículo 1 de la Decisión 2001/466/CECA de la Comisión, de 21 de diciembre de 2000, relativa a la ayuda estatal que Italia tiene previsto conceder a las empresas siderúrgicas Lucchini SpA y Siderpotenza SpA, en la medida en que incluye, en el importe de la ayuda de Estado otorgada a Lucchini SpA y declarada incompatible con el mercado común, los importes de 2.700 millones de ITL (1,396 millones de euros) y de 1.380 millones de ITL (713.550 euros), correspondientes a las inversiones medioambientales notificadas por las autoridades italianas en la coquería y en la instalación hidráulica y de aguas residuales, respectivamente.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte soportará la mitad de las costas.