62003CJ0117_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑117/03,
mille esemeks on Euroopa Kohtule EÜ asutamislepingu artikli 234 alusel Consiglio di Stato (Itaalia) 17. detsembri 2002. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabunud Euroopa Kohtusse 18. märtsil 2003, menetluses
Società Italiana Dragaggi SpA jt
versus
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud C. Gulmann (ettekandja) J.‑P. Puissochet, N. Colneric ja J. N. Cunha Rodrigues,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik M. Múgica Azarmendi,
arvestades kirjalikku menetlust ja 9. juuni 2004. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Società Italiana Dragaggi SpA, tegutsedes enda nimel ning Associazione Temporanea di Imprese Mantovani SpA ja HAM BV esindajana, esindaja: avvocato R. Titomanlio,
– Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, esindaja: avvocato
G. Marzi,
– Prantsuse Vabariik, esindaja: C. Mercier,
– Rootsi Kuningriik, esindaja: A. Kruse,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. van Beek ja L. Cimaglia,
olles 8. juuli 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotluse esemeks on nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102; edaspidi „direktiiv”) artikli 4 lõike 5, artikli 6 lõike 3 ja artikli 21 tõlgendamine.
2. See taotlus on esitatud vaidluses Società Italiana Dragaggi SpA (edaspidi „Dragaggi”) v.
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (infrastruktuuri- ja transpordiministeerium) ja Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (Friuli-Venezia autonoomne piirkond) ja käsitleb seda, et riigihanke tellija tühistas Monfalcone sadamas toimuvat süvendamist ja setete täitepinnasele mahalaadimist puudutava hankemenetluse.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
3. Vastavalt direktiivi kuuendale põhjendusele „tagamaks ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ja liikide soodsa kaitsestaatuse taastamist või säilitamist, tuleb määrata konkreetsed erikaitsealad, et kindlaksmääratud ajakava kohaselt luua Euroopas sidus ökoloogiline võrgustik”.
4. Direktiivi artikli 3 lõike 1 kohaselt „[l]uuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal”.
5. Direktiivi artikkel 4 on sõnastatud järgnevalt:
„1. Iga liikmesriik esitab III lisas (1. etapp) sätestatud kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, millised kohalikke I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb. […]
Loetelu koos ala käsitleva teabega saadetakse komisjonile kolme aasta jooksul käesoleva direktiivi teatavakstegemisest. […]
2. Komisjon kehtestab kokkuleppel kõikide liikmesriikidega III lisas (2. etapp) sätestatud kriteeriumide alusel ja artikli 1 punkti c alapunktis iii nimetatud kõigi viie biogeograafilise piirkonna ja artikli 2 lõikes 1 nimetatud kogu territooriumi kohta liikmesriikide esitatud loeteludel põhineva ühenduse jaoks oluliste alade esialgse loetelu, märkides alad, kus on üks või mitu esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
Liikmesriigid, kus ühe või mitme esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja esmatähtsate liikide levilad moodustavad üle 5% riigi territooriumist, võivad oma territooriumil ühenduse jaoks oluliste alade valimisel kokkuleppel komisjoniga taotleda III lisas (2. etapp) nimetatud kriteeriumide paindlikumat kohaldamist.
Ühenduse jaoks olulisteks aladeks valitud alade loetelu kinnitab komisjon artiklis 21 sätestatud korras, märkides alad, kus esineb üks või mitu esmatähtsat elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
3. Lõikes 2 nimetatud loetelu kehtestatakse kuue aasta jooksul alates käesoleva direktiivi teatavakstegemisest.
4. Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul […].
5. Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetelusse, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.”
6. Direktiivi III lisa 2. etapi punkti 1 kohaselt: „[k]õik alad, mis liikmesriigid on 1. etapis määratlenud aladeks, kus on esmatähtsad looduslikud elupaigatüübid ja/või liigid, loetakse ühenduse tähtsusega aladeks”.
7. Direktiivi artikkel 6 sätestab:
„[…]
2. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.
Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”
8. Direktiivi artikkel 21 näeb ette, et kavandatavad meetmed võetakse komiteemenetlusega.
9. Vastavalt direktiivi artiklile 23 peavad liikmesriigid direktiivi siseriiklikku õigusesse üle võtma kahe aasta jooksul alates direktiivi teatavakstegemisest. Direktiiv tehti teatavaks 10. juunil 1992.
Siseriiklikud õigusnormid
10. Direktiiv võeti Itaalia õiguskorda üle Vabariigi Presidendi 8. septembri 1997. aasta dekreediga nr 357, mille pealkiri on „Direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta rakendusmäärus” ( GURI  nr 248, „supplemento ordinario” nr 219/L, 23.10.1997; edaspidi „dekreet nr 357/97”).
11. Täpsemalt seob dekreedi nr 357/97 artikkel 4 alade kaitsemeetmed sellega, et komisjon kehtestab ühenduse tähtsusega alade loetelu.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
12. Dragaggiga sõlmiti 14. mail 2001 hankeleping Monfalcone sadama süvendamiseks ja setete täitepinnasele mahalaadimiseks.
13. Neli kuud hiljem tühistas riigihanke korraldanud asutus kogu hankemenetluse põhjendusel, et täitepinnase ala, kuhu pidi pandama nimetatud tööde tagajärjel tekkivad setted, arvati ühenduse tähtsusega alade hulka, mille suhtes tuleb vastavalt asjaomastele siseriiklikele õigusnormidele läbi viia keskkonnamõju hindamine. Pädeva asutuse arvates ei saa sellise hindamise tulemus olla positiivne.
14. Dragaggi vaidlustas hankemenetluse tühistamise otsuse seaduslikkuse Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia’s (Itaalia). Ta väitis, et „Timavo suudme” ala, kus asub süvendamisprojektides viidatud täitepinnas, ühenduse tähtsusega alade hulka arvamise menetlus ei olnud veel lõpule viidud. Kuigi Itaalia ametivõimud olid komisjonile esitanud alade loetelu, millesse kuulus ka Timavo suue, ei olnud komisjon ühenduse loetelu direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmanda lõigu kohaselt veel vastu võtnud. Samuti ei olnud veel kohaldatav kohustus viia läbi alale olulist mõju avaldavate projektide eelnev hindamine.
15. Oma otsuses lükkas kohus tagasi väite, mis tugines asjaomase projekti mõju hindamise menetluse kohaldamise võimatusele. Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia arvamuse kohaselt tuleb juhul, kui liikmesriik – nagu antud asjas – on tuvastanud ala, kus esineb esmatähtis elupaik, ja kui ta on selle kandnud komisjonile esitatud loetelusse, seda ala vastavalt direktiivi III lisa 2. etapi punktile 1 käsitleda ühenduse tähtsusega alana. Seega kehtivad selle ala suhtes vastavalt direktiivi artikli 4 lõikele 5 sama direktiivi artikli 6 lõigetes 2‑4 viidatud kaitsemeetmed, täpsemalt lõikes 3 ette nähtud mõju hindamise kohustus.
16. Nimetatud kohtu arvamuse kohaselt on selline lähenemine ainus, millega saab anda loogilise tähenduse direktiivile, mis kadumis- ja väljasuremisohus elupaikade või liikide kaitsmise osas peab olema otsekohaldatav, seda kasvõi üksnes kaitsemeetmena. Peale selle ei ole Timavo suudme esmatähtsate alade hulka arvamist käsitlevaid akte, sealhulgas keskkonnaministri 3. aprilli 2000. aasta määrust, vaidlustatud.
17. Leides, et mõju hindamine on vajalik, nõustus Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia Dragaggi muude väidetega, mis tuginesid asjaoludele, et projekti elluviimisega seotud isikud jäeti ära kuulamata, enne hankemenetlusega seotud aktide tühistamist ei arvestatud projektis otsustatud lahenduste alternatiivsete lahendustega ning pädev asutus ei kaalunud võimalust anda tingimuslik positiivne arvamus.
18. Draggagi esitas Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia otsuse peale apellatsioonkaebuse Consiglio di Stato’le. Ta kordas selles kohtus väiteid, mille kohaselt direktiivi artikli 4 lõige 5 kohustab sama direktiivi artiklis 6 viidatud kaitsemeetmeid kohaldama alles pärast ühenduse loetelu koostamist. Seda seisukohta kinnitab dekreedi nr 357/97 artikkel 4, mis sätestab, et kaitsemeetmed tuleb vastu võtta kolme kuu jooksul alates ala kandmisest komisjoni koostatud loetelusse.
19. Consiglio di Stato leiab, et kuna ühenduse tähtsusega alade, kus esinevad esmatähtsad elupaigad, loetelusse kandmine tundub olevat puhtalt deklaratiivse iseloomuga toiming, mis ei eelda ühenduse organilt mingit diskretsiooniõigust, siis ei saa Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia poolset direktiivi artikli 4 lõike 5 tõlgendust pidada täiesti põhjendamatuks.
20. Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ artikli 4 lõiget 5 tuleb tõlgendada selliselt, et nimetatud direktiivi artiklis 6, täpsemalt artikli 6 lõikes 3, viidatud meetmed on liikmesriikidele kohustuslikud alles pärast alade loetelu lõplikku kinnitamist ühenduse tasemel artikli 21 tähenduses, või hoopis selliselt, et lisaks kaitsemeetmete tavapärase jõustumise hetke kindlaksmääramisele tuleb eristada deklaratiivseid ja õigustloovaid loetelusse kandmisi (arvates esimeste hulka ka esmatähtsate alade loetelusse kandmise) ning et tagada elupaikade kaitset taotleva direktiivi kasulik mõju, tuleb üksnes juhul, kui liikmesriik arvas ala, kus esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või liike, ühenduse tähtsusega alade hulka, pidada alale olulist mõju avaldavate kavade ja projektide suhtes hindamise kehtestamist kohustuslikuks, isegi enne, kui komisjon koostab alade loetelu eelnõu või võtab selle loetelu lõplikult vastu direktiivi artikli 21 tähenduses, seega sisuliselt alates siseriikliku loetelu koostamisest?”
Eelotsuse küsimus
21. Tuleb mainida, et vastavalt direktiivi artikli 4 lõikele 5 kohaldatakse artikli 6 lõigetes 2‑4 ette nähtud erikaitsealade kaitserežiimi teatavale alale niipea, kui see on vastavalt direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandale lõigule kantud ühenduse tähtsusega aladeks valitud alade loetelusse, mille komisjon on kehtestanud vastavalt selle direktiivi artiklis 21 sätestatud menetlusele.
22. Asjaolu, et direktiivi III lisa 2. etapi punkti 1 kohaselt loetakse kõiki liikmesriikide poolt sama lisa 1. etapis määratletud alasid, kus esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või liike, ühenduse tähtsusega aladeks, ei muuda direktiivi artikli 6 lõigetes 2‑4 ette nähtud kaitserežiimi nende suhtes kohaldatavaks enne, kui need on vastavalt direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandale lõigule kantud komisjoni kehtestatud ühenduse tähtsusega alade loetelusse.
23. Eelotsuse küsimuse esitanud kohtu vastupidise seisukohaga, mille kohaselt juhul, kui liikmesriik – nagu põhikohtuasjas – on määratlenud teatava ala sellise alana, kus esineb esmatähtis elupaik, ja kui ta on selle kandnud komisjonile direktiivi artikli 4 lõike 1 alusel esitatud loetelusse, tuleb seda ala direktiivi III lisa 2. etapi punkti 1 arvestades käsitleda ühenduse tähtsusega alana ning seega kehtivad selle suhtes vastavalt direktiivi artikli 4 lõikele 5 sama direktiivi artikli 6 lõigetes 2‑4 viidatud kaitsemeetmed, ei saa nõustuda.
24. Ühelt poolt on see seisukoht vastuolus direktiivi artikli 4 lõike 5 sõnastusega, mis seob nimetatud kaitsemeetmete kohaldamise sõnaselgelt eeldusega, et asjaomane ala on vastavalt direktiivi artikli 4 lõike 3 kolmandale lõigule kantud komisjoni kehtestatud ühenduse tähtsusega alade loetelusse. Teiselt poolt eeldab nimetatud seisukoht, et juhul, kui liikmesriik on teatava ala määratlenud alana, kus esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või liike, ja kui seda on mainitud komisjonile direktiivi artikli 4 lõike 1 alusel esitatud nimekirjas, on komisjon kohustatud selle ala kandma ühenduse tähtsusega alade nimekirja, mille ta kehtestab vastavalt direktiivi artiklis 21 sätestatud menetlusele ja mida on mainitud direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandas lõigus. Kui see peaks paika, siis koostades kokkuleppel iga liikmesriigiga ühenduse tähtsusega alade loetelu eelnõu direktiivi artikli 4 lõike 2 esimese lõigu tähenduses, ei oleks komisjonil võimalik sellest eelnõust välja jätta ühtegi liikmesriigi poolt esitatud ala, kus liikmesriik arvab esinevat esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või liike, isegi juhul, kui komisjon leiab, et teataval alal ei esine vaatamata asjaomase liikmesriigi vastupidisele arvamusele esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ega liike direktiivi III lisa 2. etapi punkti 1 tähenduses. Selline olukord oleks vastuolus direktiivi artikli 4 lõike 2 esimese lõiguga, loetuna koosmõjus direktiivi III lisa 2. etapi punktiga 1.
25. Eeltoodust nähtub seega, et direktiivi artikli 4 lõiget 5 tuleb tõlgendada selliselt, et direktiivi artikli 6 lõigetes 2‑4 ette nähtud kaitsemeetmed kehtivad ainult alade suhtes, mis on vastavalt direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandale lõigule kantud ühenduse tähtsusega aladeks valitud alade loetelusse, mille komisjon on kehtestanud vastavalt selle direktiivi artiklis 21 sätestatud menetlusele.
26. Sellest ei järeldu siiski, et liikmesriigid ei peaks alasid kaitsma alates hetkest, mil nad näitavad neid direktiivi artikli 4 lõike 1 alu sel komisjonile esitatavas siseriiklikus loetelus aladena, mis võidakse määratleda ühenduse tähtsusega aladena.
27. Kui neid alasid ei kaitsta piisavalt alates sellest hetkest, võib looduslike elupaikade ja loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse eesmärkide, nagu need on määratletud direktiivi kuuendas põhjenduses ja artikli 3 lõikes 1, saavutamine ohtu sattuda. Olukord oleks veelgi tõsisem, kui tegemist oleks selliste esmatähtsate looduslike elupaigatüüpide või esmatähtsate liikidega, mille osas võiks neil lasuva ohu tõttu vastavalt direktiivi viiendale põhjendusele kiiresti rakendada nende kaitsmiseks mõeldud meetmeid.
28. Antud juhul tuleb meenutada, et alade, mis võidakse määratleda ühenduse tähtsusega aladena, siseriiklikes loeteludes peavad olema alad, mille suhtes on siseriiklikul tasandil olemas direktiivis sätestatud looduslike elupaikade ja loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse eesmärgile vastav ökoloogiline huvi (vt 7. novembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑371/98: First Corporate Shipping, EKL 2000, lk I‑9235, punkt 22).
29. Seega on ilmne, et alade osas, mis võidakse määratleda ühenduse tähtsusega aladena, mida on komisjonile esitatud siseriiklikes loeteludes nimetatud ja mille hulgas võib olla ka alasid, millel esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või esmatähtsaid liike, on liikmesriigid direktiivi alusel kohustatud võtma kaitsemeetmeid, mis on kohased nimetatud ökoloogilise huvi kaitsmiseks.
30. Selles tulenevalt tuleb esitatud küsimusele vastata järgnevalt:
– direktiivi artikli 4 lõiget 5 tuleb tõlgendada selliselt, et direktiivi artikli 6 lõigetes 2‑4 ette nähtud kaitsemeetmed kehtivad ainult alade suhtes, mis on vastavalt direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandale lõigule kantud ühenduse tähtsusega aladeks valitud alade loetelusse, mille komisjon on kehtestanud vastavalt selle direktiivi artiklis 21 sätestatud menetlusele;
– mis puudutab alasid, mis võidakse määratleda ühenduse tähtsusega aladena, mis on komisjonile esitatud siseriiklikesse loeteludesse kantud, täpsemalt alasid, millel esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või esmatähtsaid liike, siis on liikmesriigid direktiivi alusel kohustatud võtma direktiivis sätestatud kaitse-eesmärgile kohaseid kaitsemeetmeid, et kaitsta asjakohast ökoloogilist huvi, mis on nende alade suhtes siseriiklikul tasandil olemas.
Kohtukulud
31. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a nimetatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 4 lõiget 5 tuleb tõlgendada selliselt, et selle direktiivi artikli 6 lõigetes 2‑4 ette nähtud kaitsemeetmed kehtivad ainult alade suhtes, mis on vastavalt nimetatud direktiivi artikli 4 lõike 2 kolmandale lõigule kantud ühenduse tähtsusega aladeks valitud alade loetelusse, mille Euroopa Ühenduste Komisjon on kehtestanud vastavalt selle direktiivi artiklis 21 sätestatud menetlusele.
Mis puudutab alasid, mis võidakse määratleda ühenduse tähtsusega aladena, mis on komisjonile esitatud siseriiklikesse loeteludesse kantud, täpsemalt alasid, millel esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või esmatähtsaid liike, on liikmesriigid direktiivi 92/43 alusel kohustatud võtma direktiivis sätestatud kaitse-eesmärgile kohaseid kaitsemeetmeid, et kaitsta asjakohast ökoloogilist huvi, mis on nende alade suhtes siseriiklikul tasandil olemas.