62017CC0715
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 31. oktober 2019 (
1
)
Sag C-715/17
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
Sag C-718/17
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Ungarn
Sag C-719/17
Europa-Kommissionen
mod
Den Tjekkiske Republik
»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – traktatbrud – afgørelse (EU) 2015/1523 og (EU) 2015/1601 – midlertidige foranstaltninger til fordel for Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik på området for international beskyttelse – nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til visse medlemsstaters område – flytning af sådanne statsborgere til andre medlemsstaters område – flytningsprocedure – medlemsstaters forpligtelse til med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned at meddele, hvor mange ansøgere der hurtigt kan flyttes til deres område – heraf følgende forpligtelser til at foretage en reel flytning – artikel 72 TEUF og national sikkerhed«
1.
Under normale omstændigheder regulerer forordning nr. 604/2013 (herefter »Dublin III-forordningen«) (
2
) fordelingen mellem medlemsstaterne af personer, der søger international beskyttelse inden for Unionen. Den fortsatte konflikt i Syrien har imidlertid ført til en markant stigning i det samlede antal personer, der søger en sådan beskyttelse (
3
). Den farlige sørejse over Middelhavet har været og er fortsat en vigtig rute for sådanne personer (og andre potentielle flygtninge) til indrejse i EU’s område (
4
). Denne rute lægger et enormt pres på to EU-medlemsstater, Italien og Grækenland (herefter »medlemsstaterne i frontlinjen«), som begge har lange kyststrækninger ved Middelhavsområdet, der i praksis er umulige at kontrollere. Under normale omstændigheder ville disse medlemsstater i overensstemmelse med Dublin III-forordningens artikel 13 (
5
) være ansvarlige for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, der indgives af personer, som rejser ind i Unionen gennem deres område (
6
). Begge blev overvældet af det meget store antal potentielle ansøgere (
7
).
2.
Henholdsvis den 14. og den 22. september 2015 vedtog Rådet to afgørelser om midlertidige foranstaltninger til fordel for medlemsstaterne i frontlinjen: Rådets afgørelse (EU) 2015/1523 (
8
) og Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 (
9
). Begge afgørelser havde artikel 78, stk. 3, TEUF som retsgrundlag. Disse to afgørelser fastsatte nærmere bestemmelser for flytningen af henholdsvis 40000 og 120000 ansøgere om international beskyttelse. Jeg vil i det følgende benævne disse to afgørelser under ét som »afgørelserne om flytning« og kun henvise til den individuelt, når det er nødvendigt.
3.
Et søgsmål anlagt til prøvelse af lovligheden af afgørelse 2015/1601 blev ikke taget til følge (
10
).
4.
Kommissionen har nu anlagt traktatbrudssøgsmål mod tre medlemsstater: Polen (sag C-715/17), Ungarn (sag C-718/17) og Den Tjekkiske Republik (sag C-719/17). Jeg vil benævne disse medlemsstater under ét, når det er relevant, som »de tre sagsøgte medlemsstater«.
5.
I disse parallelle sager har Kommissionen gjort gældende, at de tre sagsøgte medlemsstater – for Polens og Den Tjekkiske Republiks vedkommende – har tilsidesat artikel 5, stk. 2, i både afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601 (herefter »forpligtelsen til at give tilsagn«) eller – for Ungarns vedkommende – artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 alene og deres heraf følgende forpligtelser i henhold til disse respektive afgørelsers artikel 5, stk. 4-11, hvorved de har undladt at bistå Italien og Grækenland ved at flytte ansøgere om international beskyttelse til deres respektive områder med henblik på dér at foretage den materielle prøvelse af de individuelle ansøgninger (
11
).
6.
Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik har påstået sagerne afvist. Subsidiært har de gjort gældende, at de kan påberåbe sig artikel 72 TEUF som begrundelse for ikke at anvende disse afgørelser (hvis gyldighed de ikke længere har anfægtet), eftersom EU-foranstaltninger, der træffes i henhold til afsnit V i TEUF’s tredje del (som artikel 78 TEUF, der er grundlaget for afgørelserne om flytning, er en del af), »ikke [er] til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed«.
7.
De tre sager blev behandlet samlet, og jeg fremsætter et fælles forslag til afgørelse, der omfatter de tre traktatbrudssøgsmål.
Retsforskrifter
8.
Afgørelserne om flytning kan ikke betragtes isoleret. De blev truffet på baggrund af en (særdeles kompleks) række forpligtelser og heraf følgende ordninger i folkeretten og EU-retten samt Domstolens omhyggelige og detaljerede stillingtagen i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet. Jeg vil bestræbe mig på at redegøre for denne baggrund så kortfattet som muligt.
Verdenserklæringen om menneskerettighederne
9.
Artikel 14, stk. 1, i Verdenserklæringen om menneskerettighederne (
12
) bestemmer i generelle vendinger, at »[e]nhver har ret til i andre lande at søge og få tilstået asyl mod forfølgelse«. Verdenserklæringens artikel 14, stk. 2, bestemmer imidlertid følgende: »Denne ret må ikke påberåbes ved anklager, der virkelig hidrører fra ikke-politiske forbrydelser eller fra handlinger i strid med De forenede Nationers formål og principper« (
13
).
Genèvekonventionen
10.
I henhold til artikel 1, afsnit A, stk. 2, første afsnit, i konventionen om flygtninges retsstilling (
14
) skal udtrykket »flygtning« finde anvendelse på enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til eller på grund af sådan frygt, ikke ønsker at søge dette lands beskyttelse«. I artiklens andet afsnit tilføjes den præcisering, at dette land med hensyn til statsløse er det sædvanlige opholdssted.
11.
Artikel 1, afsnit F, bestemmer imidlertid, at Genèvekonventionen »ikke [skal] finde anvendelse på den, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at han: (a) har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden, således som disse forbrydelser er defineret i de mellemfolkelige aftaler, som er indgået for at træffe forholdsregler herimod; (b) har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for tilflugtslandet, inden han som flygtning fik adgang til dette; (c) har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger«.
Traktaten om Den Europæiske Union
12.
Artikel 4, stk. 2, TEU bestemmer, at »Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne samt deres nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre. Den respekterer deres centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed. Navnlig forbliver den nationale sikkerhed den enkelte medlemsstats eneansvar«.
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
13.
Artikel 72 TEUF er en del af kapitel 1 (»Almindelige bestemmelser«) i TEUF’s afsnit V (»Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«, herefter »området med frihed, sikkerhed og retfærdighed«). Heri bestemmes i korthed følgende: »Dette afsnit er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.«
14.
I henhold til artikel 78, stk. 1, TEUF, der er en del af kapitel 2 (»Politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring«), skal Unionen »[udforme] en fælles politik for asyl, subsidiær beskyttelse og midlertidig beskyttelse med henblik på at tilbyde en passende status til enhver tredjelandsstatsborger, der har behov for international beskyttelse, og på at sikre overholdelse af non-refoulement-princippet. Denne politik skal være i overensstemmelse med [Genèvekonventionen] og andre relevante traktater«. Artikel 78, stk. 2, TEUF udgør retsgrundlaget for foranstaltninger, der er vedtaget med henblik på oprettelse af det fælles europæiske asylsystem (
15
).
15.
I artikel 78, stk. 3, TEUF bestemmes følgende: »Hvis en eller flere medlemsstater står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af Kommissionen vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den eller de berørte medlemsstater. Det træffer afgørelse efter høring af Europa-Parlamentet.«
16.
Artikel 80 TEUF bestemmer følgende: »De EU-politikker, der er omhandlet i dette kapitel, samt gennemførelsen heraf er underlagt princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, herunder for så vidt angår de finansielle aspekter. Når det er nødvendigt, skal EU-retsakter vedtaget i henhold til dette kapitel indeholde passende bestemmelser vedrørende anvendelsen af dette princip.«
Chartret om grundlæggende rettigheder
17.
I artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
16
) bestemmes følgende: »Asylretten sikres under iagttagelse af reglerne i [Genèvekonventionen] og i overensstemmelse med [EU-traktaten] og [EUF-traktaten].«
Relevante elementer i EU-retten om asyl
18.
Den omfattende afledte EU-ret opretter det fælles europæiske asylsystem og fastsætter ensartede processuelle og materielle regler, som medlemsstaterne skal anvende ved behandlingen og afgørelsen af ansøgninger om international beskyttelse.
Anerkendelsesdirektivet
19.
Direktiv 2011/95 (herefter »anerkendelsesdirektivet«) (
17
) indeholder ensartede standarder, som skal anvendes ved afgørelsen af, om tredjelandsstatsborgere eller statsløse er berettiget til flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse. Det indeholder ligeledes bestemmelser, som regulerer udelukkelse fra en sådan status og gør det muligt for en medlemsstat under visse omstændigheder at tilbagekalde, afslutte eller afslå at forlænge denne status.
20.
I artikel 2, litra a), defineres »international beskyttelse« som »flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i litra e) og g)«, i artikel 2, litra d), defineres »flygtning« i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, stk. 2, første afsnit, i henhold til artikel 2, litra e), forstås ved »flygtningestatus«»en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som flygtning«, og artikel 2, litra f), indeholder en definition af »person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«.
21.
I henholdsvis artikel 2, litra h), og artikel 2, litra i), defineres en »ansøgning om international beskyttelse« som »en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs […], når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus« og en »ansøger« som »en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse«.
22.
Anerkendelsesdirektivet omhandler dernæst fortløbende vurderingen af ansøgninger om international beskyttelse (kapitel II, artikel 4-8) og anerkendelsen som flygtning (kapitel III, artikel 9-12). Artikel 12, der har overskriften »Udelukkelse«, indeholder en detaljeret liste over obligatoriske grunde, der udelukker en tredjelandsstatsborger eller statsløs fra at være berettiget til flygtningestatus. I den foreliggende sag er det relevant at lægge mærke til affattelsen af artikel 12, stk. 2, der opregner grunde, som i det store og hele svarer til dem, der er indeholdt i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F (
18
).
23.
Kapitel IV, der har overskriften »Flygtningestatus«, indeholder en omfattende bestemmelse (artikel 14), der opregner de omstændigheder, hvorunder det er muligt at afslutte eller afslå at forlænge flygtningestatus, når en sådan er tildelt. Disse omfatter den situation, hvor personen burde have været udelukket fra at opnå en sådan status i henhold til artikel 12 [artikel 14, stk. 3, litra a)], hvor forkerte oplysninger, der var afgivet tidligere, var afgørende for tildeling af denne status [artikel 14, stk. 3, litra b)], hvor der er rimelig grund til at anse den pågældende for »en person, der udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i« [artikel 14, stk. 4, litra a)], og hvor »den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat« [artikel 14, stk. 4, litra b)] (
19
).
24.
Inden for kapital V, der har overskriften »Berettigelse til subsidiær beskyttelse«, indeholder artikel 17 bestemmelser, der i vidt omfang svarer til bestemmelserne i artikel 12 med hensyn til flygtningestatus, vedrørende udelukkelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs fra at være berettiget til subsidiær beskyttelse. De obligatoriske udelukkelsesgrunde, der er opregnet – ud over grundene i direktivets artikel 12, der afspejler Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F – omfatter også det tilfælde, hvor »[en ansøger] udgør en fare for samfundet eller sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i« [artikel 17, stk. 1, litra d)]. Artikel 17, stk. 2, udvider anvendelsesområdet for den obligatoriske undtagelsesbestemmelse til at omfatte »personer, der anstifter til eller på anden måde deltager i at begå de [i artikel 17, stk. 1,] nævnte forbrydelser eller handlinger«. Desuden giver artikel 17, stk. 3, medlemsstaterne mulighed for at udelukke en tredjelandsstatsborger eller en statsløs fra at være berettiget til subsidiær beskyttelse, »hvis den pågældende, inden han eller hun fik tilladelse til at rejse ind i den pågældende medlemsstat, har begået en eller flere forbrydelser, der falder uden for [artikel 17, stk. 1], men som ville kunne straffes med fængsel, hvis de var begået i den berørte medlemsstat, og den pågældende udelukkende har forladt hjemlandet for at undgå sanktioner som følge af disse forbrydelser«.
25.
Kapitel VI, der har overskriften »Subsidiær beskyttelsesstatus«, indeholder i artikel 19 en bestemmelse, der er parallel med artikel 14 med hensyn til flygtningestatus, og som opregner de omstændigheder, hvorunder det er muligt at afslutte eller afslå at forlænge subsidiær flygtningestatus, når en sådan er tildelt. Et sådant søgsmål er bl.a. tilladt, hvis den pågældende kunne have været udelukket (
20
) fra en sådan beskyttelse i henhold til artikel 17, stk. 3 (artikel 19, stk. 2) eller burde have været udelukket eller er udelukket i henhold til artikel 17, stk. 1 eller 2 [artikel 19, stk. 3, litra a)], og hvor forkerte oplysninger, der var afgivet tidligere, var afgørende for tildeling af denne status [artikel 19, stk. 3, litra b)].
26.
Inden for kapitel VII, der har overskriften »Indholdet af international beskyttelse«, vedrører artikel 21 endelig beskyttelse mod refoulement. Selv om det kræves, at medlemsstaterne »overholder princippet om non-refoulement i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser« (artikel 21, stk. 1), fremgår det udtrykkeligt af artikel 21, stk. 2, at »[h]vis det ikke er forbudt i henhold til de i [artikel 21, stk. 1,] nævnte internationale forpligtelser, kan en medlemsstat udsende en flygtning, uanset om den pågældende er formelt anerkendt eller ej, når a) der er rimelig grund til at anse den pågældende for en person, der udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i, eller b) den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat«.
Proceduredirektivet
27.
Direktiv 2013/32 (herefter »proceduredirektivet«) (
21
) fastsætter ensartede procedurer for behandling af anmodninger om international beskyttelse. Det fremgår udtrykkeligt af 51. betragtning til dette direktiv, at »[i] henhold til artikel 72 i [TEUF] berører [direktivet] ikke medlemsstaternes beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed«.
28.
Definitionen af »ansøger« i dette direktivs artikel 2, litra c), afspejler anerkendelsesdirektivets artikel 2, litra i).
29.
Eftersom der var uledsagede mindreårige blandt de mange ansøgere, der skulle flyttes i henhold til afgørelserne om flytning, henvises der til proceduredirektivets artikel 25, stk. 6, litra a), nr. iii), og litra b, nr. iii), som gør det muligt for medlemsstaterne at fravige de ellers gældende procedureregler, hvis »tungtvejende grunde taler for, at [den pågældende uledsagede mindreårige] kan anses for at udgøre en fare for medlemsstatens nationale sikkerhed eller offentlige orden [eller] er blevet tvangsudsendt på grund af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed eller offentlige orden i henhold til national ret« (
22
).
30.
Mere generelt fremgår det udtrykkeligt af proceduredirektivets artikel 31, der har overskriften »Behandlingsprocedure«, at en medlemsstat kan fremskynde en behandlingsprocedure og/eller foretage denne procedure ved grænsen eller i transitområder, hvis bl.a. »tungtvejende grunde taler for, at ansøgeren kan betragtes som en fare for medlemsstatens nationale sikkerhed eller offentlige orden [eller] er blevet tvangsudsendt på grund af alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed eller offentlige orden i henhold til national ret« [artikel 31, stk. 8, litra j)] (
23
).
Modtagelsesdirektivet
31.
Direktiv 2013/33 (herefter »modtagelsesdirektivet«) (
24
) supplerer proceduredirektivet ved at fastsætte nærmere bestemmelser for behandlingen (»modtagelsen«) af ansøgere om international beskyttelse, mens deres ansøgninger behandles. Definitionen af »ansøger« i dette direktivs artikel 2, litra b), afspejler kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra i).
32.
Inden for kapitel II, der har overskriften »Almindelige bestemmelser om modtagelsesforholdene«, opstiller artikel 7, stk. 1, princippet om, at ansøgere kan færdes frit på værtsmedlemsstatens område eller på et område, som de har fået anvist af denne medlemsstat. Som undtagelse til dette princip fremgår det imidlertid udtrykkeligt af artikel 7, stk. 2, at medlemsstaterne kan »bestemme, hvor ansøgeren skal opholde sig i almenhedens interesse, af hensyn til den offentlige orden, eller når det er nødvendigt for en hurtig behandling og effektiv opfølgning af ansøgningen om international beskyttelse«.
33.
Artikel 8 indeholder bestemmelser om frihedsberøvelse af ansøgere. Artikel 8, stk. 2, bestemmer følgende: »Viser det sig på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag nødvendigt, kan medlemsstaterne frihedsberøve en ansøger, hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt«. Den udtømmende liste over tilladte grunde til frihedsberøvelse omfatter i artikel 8, stk. 3, litra e), »når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet«.
Tilbagesendelsesdirektivet
34.
Såfremt en ansøger, der ikke har fået international beskyttelse, fortsat opholder sig ulovlig på en medlemsstats område, fastsætter direktiv 2008/115 (herefter »tilbagesendelsesdirektivet«) (
25
) endelig ensartede regler for udsendelse og repatriering af den pågældende.
35.
I artikel 1 forklares, at direktivet fastsætter »fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som er generelle principper i [EU-retten] og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser«.
36.
I henhold til artikel 2 finder direktivet – med visse undtagelser (
26
) – anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.
37.
I henhold til artikel 6, stk. 1, skal medlemsstaterne træffe afgørelse om tilbagesendelse (
27
) vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område. Er den pågældende tredjelandsstatsborgers øjeblikkelige udrejse nødvendig af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed, kan en sådan afgørelse træffes, selv om den pågældende person er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, udstedt af en anden medlemsstat (artikel 6, stk. 2). Normalt fastsættes en passende frist for frivillig udrejse på mellem syv og tredive dage (artikel 7, stk. 1), men »[e]r der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, […] eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse, eller de kan indrømme en frist på under syv dage« (artikel 7, stk. 4). Som en sidste udvej kan tvangsforanstaltninger anvendes til udsendelse (artikel 8, stk. 4).
38.
Artikel 11 vedrører indførelse af et indrejseforbud, der skal ledsage en udsendelse. Et sådant forbud er obligatorisk, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse [artikel 11, stk. 1, litra a)]. Varigheden af indrejseforbuddet »fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og må i princippet ikke overstige fem år. Den kan dog overstige fem år, hvis tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed« (artikel 11, stk. 2). Under særlige omstændigheder, hvor en sådan tvangsbehandling er forholdsmæssig og behørigt begrundet, må medlemsstaterne frihedsberøve en tredjelandsstatsborger med henblik på udsendelse (jf. de nærmere bestemmelser i artikel 15).
Afgørelserne om flytning
39.
Inden afgørelserne om flytning blev vedtaget, traf Unionen foranstaltninger for at tage hånd om det, der var blevet anerkendt som en global migrationskrise. Efter Kommissionens henstilling af 8. juni 2015 (
28
) blev 27 medlemsstater (ikke Ungarn) sammen med Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz (herefter »Dublinlandene«) den 20. juli 2015 enige om at genbosætte 22504 fordrevne tredjelandsborgere, der havde et klart behov for international beskyttelse, gennem multilaterale og nationale ordninger (
29
). Genbosætningspladserne blev i henhold til de i bilaget til resolutionen af 20. juli 2015 fastsatte forpligtelser fordelt mellem medlemsstaterne og Dublinlandene (
30
).
40.
Henholdsvis den 14. og den 22. september 2015 vedtog Rådet afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601 med artikel 78, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for at indføre midlertidige foranstaltninger med henblik på at håndtere den nødsituation, som medlemsstaterne i frontlinjen befandt sig i. De to afgørelser blev vedtaget på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet. Afgørelse 2015/1523 blev vedtaget ved konsensus (
31
), mens afgørelse 2015/1601 blev vedtaget med kvalificeret flertal (
32
). Ordlyden af de to afgørelser om flytning er ikke identisk i alle henseender. I henhold til afgørelse 2015/1523 skulle 40000 ansøgere om international beskyttelse flyttes fra Italien og Grækenland i overensstemmelse med den enighed, som medlemsstaterne var nået til gennem resolutionen af 20. juli 2015. I henhold til afgørelse 2015/1601 skulle 120000 ansøgere om international beskyttelse flyttes fra Italien og Grækenland. Bilagene til denne afgørelse fastsætter de specifikke antal personer, der skulle fordeles til den enkelte medlemsstat.
41.
Den 15. december 2015 vedtog Kommissionen en henstilling om en frivillig ordning med Tyrkiet om indrejse af humanitære årsager, hvori den foreslog, at de deltagende lande giver indrejsetilladelse til personer med behov for international beskyttelse, der er fordrevet på grund af konflikten i Syrien, og som er blevet registreret af de tyrkiske myndigheder inden den 29. november 2015. En sådan ordning vil være en ledsageforanstaltning til de gensidige forpligtelser, der indgår i den fælles handlingsplan af 29. november 2015 mellem EU og Tyrkiet (
33
).
Afgørelse 2015/1523
42.
Følgende var anført i betragtningerne til afgørelse 2015/1523 (
34
):
»(1)
Hvis en eller flere medlemsstater står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den eller de berørte medlemsstater, jf. artikel 78, stk. 3, [TEUF].
(2)
I henhold til artikel 80 […] TEUF bør Unionens politikker på området for grænsekontrol, asyl og indvandring samt gennemførelsen heraf være underlagt princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, og EU-retsakter vedtaget på dette område skal indeholde passende bestemmelser vedrørende anvendelsen af dette princip.
(3)
Den nylige krise i Middelhavsområdet har fået EU-institutionerne til øjeblikkeligt at anerkende, at der er tale om usædvanlige migrationsstrømme i denne region, og opfordre til, at der træffes konkrete solidaritetsforanstaltninger til fordel for medlemsstaterne i frontlinjen. Navnlig forelagde Kommissionen på udenrigs- og indenrigsministrenes fælles samling den 20. april 2015 en tipunktsplan over tiltag, der skal træffes øjeblikkeligt som reaktion på krisen, herunder et tilsagn om at overveje mulighederne for at iværksætte en nødflytningsordning.
(4)
På mødet den 23. april 2015 besluttede Det Europæiske Råd bl.a. at styrke den interne solidaritet og ansvarlighed og forpligtede sig navnlig til at øge katastrofehjælpen til de medlemsstater, der er i frontlinjen, og til at overveje mulighederne for at organisere nødflytninger mellem alle medlemsstaterne på et frivilligt grundlag samt til at indsætte hold fra Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) i de medlemsstater, der er i frontlinjen, med henblik på fælles behandling af asylansøgninger, herunder registrering og optagelse af fingeraftryk.
(5)
I sin beslutning af 28. april 2015 gentog Europa-Parlamentet nødvendigheden af, at Unionen baserer sin reaktion på de seneste tragedier i Middelhavet på et grundlag af solidaritet og ligelig ansvarsfordeling, og at der skal gøres en øget indsats på dette område til fordel for de medlemsstater, der modtager det største antal flygtninge og ansøgere om international beskyttelse, enten i absolutte tal eller relativt set.
[…]
(9)
Blandt de medlemsstater, der har været udsat for et betydeligt pres, og på baggrund af den seneste tids tragiske begivenheder i Middelhavsområdet, har navnlig Italien og Grækenland oplevet en hidtil uset tilstrømning til deres områder af migranter, herunder ansøgere om international beskyttelse, som har et klart behov for beskyttelse, og dette har sat landenes indvandrings- og asylsystemer under betydeligt pres.
(10)
Ifølge oplysninger fra Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-Medlemsstaternes Ydre Grænser (Frontex) foregik ulovlig grænseoverskridelse i Unionen i 2014 hovedsagelig via det centrale og østlige Middelhav. Alene til Italien ankom der i 2014 mere end 170000 migranter på ulovlig vis, svarende til en stigning på 277% i forhold til 2013. Grækenland oplevede også en støt stigning, hvor over 50000 ulovlige migranter ankom til landet, hvilket udgør en stigning på 153% i forhold til 2013. Det samlede antal steg yderligere i løbet af 2015. I de første seks måneder af 2015 oplevede Italien en stigning på 5% i antallet af ulovlige grænseoverskridelser sammenlignet med samme periode sidste år. I Grækenland steg antallet af ulovlige grænseoverskridelser markant i samme periode, hvor det blev seksdoblet i løbet af de første seks måneder af 2014 (over 76000 i perioden januar-juni 2015 sammenlignet med 11336 i perioden januar-juni 2014). En væsentlig del af det samlede antal ulovlige migranter, som blev registreret i disse to regioner, var migranter af nationaliteter, der ifølge data fra Eurostat har en høj EU-anerkendelsesprocent.
[…]
(13)
På grund af de nuværende ustabile forhold og konflikter i umiddelbar nærhed af Italien og Grækenland er det meget sandsynligt, at der fortsat vil være et betydeligt og stigende pres på disse landes migrations- og asylsystemer, idet en væsentlig del af migranterne kan have behov for international beskyttelse. Derfor er det absolut nødvendigt at vise solidaritet med Italien og Grækenland og at supplere de foranstaltninger, der hidtil er truffet for at støtte dem, med midlertidige foranstaltninger på området asyl og migration.
[…]
(16)
Hvis en medlemsstat skulle opleve en tilsvarende nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet vedtage midlertidige foranstaltninger til fordel for den pågældende medlemsstat på grundlag af artikel 78, stk. 3, […] TEUF. Sådanne foranstaltninger kan, når det er relevant, omfatte en suspension af de forpligtelser, der påhviler denne medlemsstat i henhold til nærværende afgørelse.
(17)
I overensstemmelse med artikel 78, stk. 3, […] TEUF bør de påtænkte foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland være af midlertidig karakter. En periode på 24 måneder er rimelig med henblik på at sikre, at foranstaltningerne i denne afgørelse virker og reelt hjælper Italien og Grækenland til at håndtere de omfattende migrationsstrømme til deres områder.
(18)
De i denne afgørelse omhandlede foranstaltninger om flytning fra Italien og fra Grækenland indebærer en midlertidig undtagelse fra reglen i artikel 13, stk. 1, i [Dublin III-forordningen], i henhold til hvilken Italien og Grækenland ellers ville have været ansvarlige for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse på grundlag af de kriterier, der er fastsat i kapitel III i nævnte forordning samt en midlertidig undtagelse fra de proceduremæssige skridt og frister, der er fastsat i samme forordnings artikel 21, 22 og 29. De øvrige bestemmelser i [Dublin III-forordningen], herunder gennemførelsesbestemmelserne i Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 (
35
) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 (
36
), er fortsat gældende, herunder de heri indeholdte regler om den overførende medlemsstats forpligtelse til at afholde de udgifter, der er nødvendige for at overføre en ansøger til tilflytningsmedlemsstaten, og om samarbejde om overførsler mellem medlemsstaterne samt om fremsendelse af oplysninger via det elektroniske kommunikationsnet DubliNet.
Denne afgørelse indebærer også en undtagelse fra bestemmelsen om samtykke fra ansøgeren om international beskyttelse som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 516/2014 (
37
).
(19)
Flytningsforanstaltninger fritager ikke medlemsstaterne fra fuldt ud at anvende [Dublin III-forordningen], herunder de bestemmelser, der vedrører familiesammenføring, særlig beskyttelse af uledsagede mindreårige samt den diskretionære klausul vedrørende humanitære grunde.
[…]
(21)
Formålet med de midlertidige foranstaltninger er at lette det store asylpres på Italien og på Grækenland, navnlig ved at flytte et betydeligt antal ansøgere med et klart behov for international beskyttelse, som ankommer til Italiens eller Grækenlands område efter den dato, hvorfra denne afgørelse finder anvendelse. På grundlag af det samlede antal tredjelandsstatsborgere, der er indrejst ulovligt i Italien eller Grækenland i 2014, og antallet af disse, der har et klart behov for international beskyttelse, bør i alt 40000 ansøgere med et klart behov for international beskyttelse flyttes fra Italien og fra Grækenland. Dette antal svarer til ca. 40% af det samlede antal tredjelandsstatsborgere med et klart behov for international beskyttelse, som rejste ulovligt ind i Italien eller Grækenland i 2014. Den flytningsforanstaltning, der fastlægges ved denne afgørelse, udgør derfor en rimelig byrdefordeling mellem Italien og Grækenland på den ene side og de øvrige medlemsstater på den anden. På grundlag af de til hinanden svarende samlede tilgængelige tal for 2014 og de første fire måneder af 2015 for Italien og Grækenland bør 60% af ansøgerne i Italien og 40% af ansøgerne i Grækenland flyttes.
[…]
(24)
Med henblik på gennemførelse af princippet om solidaritet og rimelig ansvarsfordeling og i betragtning af, at denne afgørelse udgør en videreudvikling af politikken på dette område, bør det sikres, at de medlemsstater, der i medfør af afgørelsen tager imod ansøgere med et klart behov for international beskyttelse fra Italien eller Grækenland, modtager et fast beløb for hver person, de modtager, som er identisk med det faste beløb, der er fastsat i artikel 18 forordning (EU) nr. 516/2014, nemlig 6000 EUR, og som tildeles efter samme procedurer. Dette indebærer en begrænset, midlertidig undtagelse fra artikel 18 i forordning (EU) nr. 516/2014, idet det faste beløb udbetales for ansøgere, der flyttes, snarere end for personer, der nyder international beskyttelse. En sådan midlertidig udvidelse af antallet af potentielle modtagere af det faste beløb forekommer nemlig at være en integreret del af den nødordning, der fastlægges ved denne afgørelse.
(25)
Det er nødvendigt, at der indføres en hurtig flytningsprocedure, og at gennemførelsen af de midlertidige foranstaltninger ledsages af tæt administrativt samarbejde mellem medlemsstaterne og operationel støtte fra EASO.
(26)
Hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden bør varetages under hele flytningsproceduren, indtil ansøgerens overførsel er gennemført. Hvis en medlemsstat har rimelig grund til at anse en ansøger for en fare for sin nationale sikkerhed eller den offentlige orden, bør den under fuld overholdelse af ansøgerens grundlæggende rettigheder, herunder de relevante regler om databeskyttelse, underrette de andre medlemsstater herom.
[…]
(32)
Der bør træffes foranstaltninger for at undgå sekundære strømme af flyttede personer fra tilflytningsmedlemsstaten til andre medlemsstater, hvilket kunne hindre en effektiv anvendelse af denne afgørelse. Ansøgerne bør navnlig informeres om konsekvenserne af ulovligt at rejse mellem medlemsstaterne og om, at de – hvis tilflytningsmedlemsstaten giver dem international beskyttelse – i princippet kun har de rettigheder, der er knyttet til international beskyttelse, i denne medlemsstat.
[…]
(41)
I betragtning af sagens hastende karakter bør denne afgørelse træde i kraft dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.«
43.
I henhold til artikel 1 fastsatte afgørelse 2015/1523 »midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland på området international beskyttelse, der skal støtte disse lande i bedre at håndtere en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til disse medlemsstater«.
44.
Følgende definitioner var fastlagt i artikel 2:
»a)
»ansøgning om international beskyttelse«: en ansøgning om international beskyttelse som defineret i artikel 2, litra h), i [anerkendelsesdirektivet]
b)
»ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, som der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om
c)
»international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i henholdsvis litra e) og g) i artikel 2 i [anerkendelsesdirektivet]
d)
»familiemedlemmer«: familiemedlemmer som defineret i artikel 2, litra g), i [Dublin III-forordningen]
e)
»flytning«: overførsel af en ansøger fra den medlemsstats område, som ifølge de kriterier, der er fastsat i kapitel III i [Dublin III-forordningen], er ansvarlig for behandlingen af vedkommendes ansøgning om international beskyttelse, til tilflytningsmedlemsstaten
f)
»tilflytningsmedlemsstat«: den medlemsstat, der bliver ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til [Dublin III-forordningen], efter at ansøgeren er blevet flyttet til medlemsstatens område«.
45.
I henhold til artikel 3, stk. 1, omfattede flytningsforanstaltningerne i afgørelse 2015/1523 kun ansøgere, der havde indgivet deres ansøgning om international beskyttelse i Italien eller i Grækenland, og som disse stater ellers ville have været ansvarlige for i overensstemmelse med kriterierne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, jf. kapitel III i Dublin III-forordningen.
46.
Artikel 4 bestemte:
»Medlemsstaterne nåede gennem resolution af 20. juli 2015 vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, til enighed om at flytte 40000 personer med et klart behov for international beskyttelse fra Italien og fra Grækenland:
a)
24000 ansøgere flyttes fra Italien til andre medlemsstaters område.
b)
16000 ansøgere flyttes fra Grækenland til andre medlemsstaters område.«
47.
Flytningsproceduren var fastsat i artikel 5. Denne bestemmelse var affattet på næsten samme måde som artikel 5 i afgørelse 2015/1601, som jeg gengiver i hele dens ordlyd nedenfor. Jeg vil derfor ikke gentage ordlyden her.
48.
Artikel 10 bestemte følgende: »Tilflytningsmedlemsstaten modtager et fast beløb på 6000 EUR for hver flyttet person i henhold til denne afgørelse. Denne finansielle støtte ydes efter de procedurer, der er fastsat i artikel 18 i forordning (EU) nr. 516/2014.«
49.
I henhold til artikel 12 skulle Kommissionen på grundlag af oplysningerne fra medlemsstaterne og fra de relevante agenturer hver sjette måned aflægge rapport til Rådet om gennemførelsen af afgørelse 2015/1523. Kommissionen skulle også på grundlag af oplysningerne fra Italien og Grækenland hver sjette måned aflægge rapport til Rådet om de »køreplaner«, der var omhandlet i artikel 8 (
38
).
50.
I henhold til artikel 13 trådte afgørelse 2015/1523 i kraft den 15. september 2015 og fandt anvendelse indtil den 17. september 2017.
Afgørelse 2015/1601
51.
Følgende var yderligere anført i betragtningerne til afgørelse 2015/1601 (
39
):
»(11)
Repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, vedtog den 20. juli 2015 ved konsensus en resolution, der afspejler medlemsstaternes specifikke situation, om at flytte 40000 personer med et klart behov for international beskyttelse fra Grækenland og Italien. Over en periode på to år vil 24000 personer blive flyttet fra Italien, og 16000 personer vil blive flyttet fra Grækenland. Rådet vedtog den 14. september 2015 afgørelse (EU) 2015/1523, der fastsætter en midlertidig og ekstraordinær flytningsordning fra Italien og Grækenland til andre medlemsstater for personer med et klart behov for international beskyttelse.
(12)
I løbet af de seneste måneder er migrationspresset ved de sydlige ydre land- og søgrænser igen steget kraftigt, og forskydningen af migrationsstrømmene er fortsat fra det centrale til det østlige Middelhavsområde og mod Vestbalkanruten som følge af det stigende antal migranter, der kommer til og fra Grækenland. På baggrund af denne situation er yderligere midlertidige foranstaltninger berettigede for at lette asylpresset på Italien og Grækenland.
[…]
(18)
[…] afgørelse (EU) 2015/1523 fastsætter en forpligtelse for Italien og Grækenland til at finde strukturelle løsninger, der kan rette op på det ekstraordinære pres på deres asyl- og migrationssystemer, ved at etablere en solid, strategisk ramme for håndtering af krisesituationen og intensivering af den igangværende reformproces på disse områder. De køreplaner, som Italien og Grækenland har forelagt med henblik herpå, bør ajourføres for at tage hensyn til denne afgørelse.
[…]
(20)
Fra den 26. september 2016 bør 54000 ansøgere forholdsmæssigt flyttes fra Italien og Grækenland til andre medlemsstater. Rådet og Kommissionen bør løbende overvåge situationen med massive tilstrømninger af tredjelandsstatsborgere til medlemsstaterne. Kommissionen bør, hvor det er relevant, fremsætte forslag til ændring af denne afgørelse for at adressere udviklingen i situationen på stedet og dens indvirkning på flytningsordningen samt det voksende pres på medlemsstaterne, navnlig de medlemsstater, der er i frontlinjen. Kommissionen bør i den forbindelse tage hensyn til den sandsynlige støttemodtagende medlemsstats holdning.
[…]
(26)
Formålet med de midlertidige foranstaltninger er at lette det store asylpres på Italien og Grækenland, navnlig ved at flytte et betydeligt antal ansøgere med et klart behov for international beskyttelse, som vil være ankommet til Italiens eller Grækenlands område efter den dato, hvorfra denne afgørelse finder anvendelse. På grundlag af det samlede antal tredjelandsstatsborgere, der er indrejst irregulært i Italien og Grækenland i 2015, og antallet af disse, der har et klart behov for international beskyttelse, bør i alt 120000 ansøgere med et klart behov for international beskyttelse flyttes fra Italien og Grækenland. Dette antal svarer til ca. 43% af det samlede antal tredjelandsstatsborgere med et klart behov for international beskyttelse, som rejste irregulært ind i Italien og Grækenland i juli og august 2015. Den flytningsforanstaltning, der er omhandlet i denne afgørelse, udgør en rimelig byrdefordeling mellem Italien og Grækenland på den ene side og de øvrige medlemsstater på den anden, med udgangspunkt i de samlede tilgængelige tal for irregulære grænseoverskridelser i 2015. Med udgangspunkt i de foreliggende tal bør 13% af ansøgerne flyttes fra Italien, 42% fra Grækenland, og 45% bør flyttes som fastsat i denne afgørelse.
[…]
(44)
Målene for denne afgørelse kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, men kan på grund af handlingens omfang eller virkninger bedre nås på EU-plan; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i [TEU]. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne afgørelse ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.
[…]
(50)
I betragtning af sagens hastende karakter bør denne afgørelse træde i kraft dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende« (
40
).
52.
Artikel 1, stk. 1, var affattet i de samme vendinger som det eneste punktum i artikel 1 i afgørelse 2015/1523 (fastsættelse af midlertidige foranstaltninger). I henhold til artikel 1, stk. 2, skulle Kommissionen løbende overvåge situationen med massive tilstrømninger af tredjelandsstatsborgere og fremsætte forslag til ændring af denne afgørelse for at tage hensyn til udviklingen i situationen på stedet og dens indvirkning på flytningsordningen (
41
).
53.
Definitionerne i artikel 2 afspejlede definitionerne i artikel 2 i afgørelse 2015/1523. Jeg vil ikke gentage dem her.
54.
Artikel 3 (»Anvendelsesområde«) var ligeledes affattet på næsten samme måde som artikel 3 i afgørelse 2015/1523.
55.
Artikel 4 havde overskriften »Flytning af 120000 ansøgere til medlemsstaterne«. Den havde følgende ordlyd:
»1.   120000 ansøgere flyttes således til andre medlemsstater:
a)
15600 ansøgere flyttes fra Italien til andre medlemsstaters område i overensstemmelse med tabellen i bilag I.
b)
50400 ansøgere flyttes fra Grækenland til andre medlemsstaters område i overensstemmelse med tabellen i bilag II.
c)
54000 ansøgere flyttes til andre medlemsstaters område proportionalt med de tal, der er fastsat i bilag I og II, enten i overensstemmelse med denne artikels stk. 2 eller ved en ændring af denne afgørelse som omhandlet i artikel 1, stk. 2, og i denne artikels stk. 3.
2.   Fra den 26. september 2016 flyttes de i stk. 1, litra c), omhandlede 54000 ansøgere fra Italien og Grækenland, proportionalt med stk. 1, litra a) og b), til andre medlemsstaters område proportionalt med de tal, der er fastsat i bilag I og II. Kommissionen forelægger Rådet et forslag om de tal, der skal fordeles i overensstemmelse hermed pr. medlemsstat.
3.   Hvis Kommissionen senest den 26. september 2016 finder, at en tilpasning af flytningsordningen er begrundet af udviklingen af situationen på stedet, eller at en medlemsstat står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere som følge af en pludselig forskydning af migrationsstrømme og under hensyntagen til den sandsynlige støttemodtagende medlemsstats holdning, kan den, hvor det er relevant, fremsætte forslag til Rådet som omhandlet i artikel 1, stk. 2.
3a.   For så vidt angår omfordelingen af de ansøgere, der er omhandlet i stk. 1, litra c), kan medlemsstaterne vælge at opfylde deres forpligtelse ved at give syriske statsborgere, som befinder sig i Tyrkiet, tilladelse til at rejse ind på medlemsstatens område i henhold til nationale eller multilaterale ordninger for lovlig indrejse for personer, der har et klart behov for international beskyttelse, ud over den genbosætningsordning, der er omhandlet i konklusionerne fra repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, den 20. juli 2015. Antallet af personer, som en medlemsstat på denne måde giver tilladelse til indrejse, fører til en tilsvarende reduktion af den pågældende medlemsstats forpligtelse.
Artikel 10 finder tilsvarende anvendelse på alle former for lovlig indrejse, som fører til en reduktion af omfordelingsforpligtelsen.
Medlemsstater, som vælger at anvende den mulighed, der er fastsat i dette stykke, meddeler hver måned Kommissionen, hvor mange personer der med henblik på dette stykke er indrejst lovligt, med angivelse af den type ordning, i henhold til hvilken indrejsen har fundet sted, samt den form for lovlig indrejse, der er anvendt« (
42
).
56.
Bilag I indeholdt en opregning af tildelingen pr. medlemsstat fra Italien af ansøgere om international beskyttelse. Bilag II indeholdt en opregning af tildelingen pr. medlemsstat fra Grækenland af sådanne ansøgere.
57.
Artikel 5 havde følgende ordlyd:
»1.   Med henblik på det administrative samarbejde, der er nødvendigt for at gennemføre denne afgørelse, udpeger hver medlemsstat et nationalt kontaktpunkt, hvis adresse den meddeler de øvrige medlemsstater og EASO. Medlemsstaterne træffer i samarbejde med EASO og andre relevante instanser alle passende foranstaltninger til etablering af et direkte samarbejde og informationsudveksling mellem de kompetente myndigheder, herunder om de grunde, der omhandles i stk. 7.
2.   Medlemsstaterne skal med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned meddele, hvor mange ansøgere der hurtigt kan flyttes til deres område, samt eventuelle andre oplysninger.
3.   På grundlag af disse oplysninger udpeger Italien og Grækenland, med bistand fra EASO og, hvor dette er relevant, medlemsstaternes forbindelsesofficerer, jf. stk. 8, de ansøgere, der vil kunne flyttes til de øvrige medlemsstater, og forelægger hurtigst muligt alle relevante oplysninger for kontaktpunkterne i disse medlemsstater. I denne forbindelse gives sårbare ansøgere som omhandlet i artikel 21 og 22 i direktiv 2013/33/EU forrang.
4.   Efter tilflytningsmedlemsstatens godkendelse træffer Italien og Grækenland hurtigst muligt afgørelse om at overføre de udpegede ansøgere til en bestemt tilflytningsmedlemsstat i samarbejde med EASO og underretter ansøgeren herom i overensstemmelse med artikel 6, stk. 4. Tilflytningsmedlemsstaten kan kun beslutte ikke at godkende tilflytningen af en ansøger, hvis der er rimelige grunde hertil, jf. denne artikels stk. 7.
5.   Ansøgere, for hvilke der er i henhold til artikel 9 i forordning (EU) nr. 603/2013 (
43
) skal optages fingeraftryk, kan kun foreslås flyttet, hvis deres fingeraftryk er blevet optaget og videregivet til Eurodacs centrale system i henhold til nævnte forordning.
6.   Overførslen af en ansøger til tilflytningsmedlemsstatens område finder sted hurtigst muligt efter, at den berørte ansøger er blevet underrettet om afgørelsen om flytning, jf. artikel 6, stk. 4, i denne afgørelse. Italien og Grækenland skal meddele tilflytningsmedlemsstaten dato og tidspunkt for overførslen samt eventuelle andre relevante oplysninger.
7.   Medlemsstaterne bevarer alene retten til at afslå en flytning af en ansøger, hvis der er rimelige grunde til at anse den pågældende for en fare for deres nationale sikkerhed eller den offentlige orden, eller hvis der er tungtvejende grunde til at anvende undtagelsesbestemmelserne i artikel 12 og 17 i direktiv 2011/95/EU.
8.   Med henblik på gennemførelsen af alle aspekter af den flytningsprocedure, der er beskrevet i denne artikel, kan medlemsstaterne efter udveksling af alle relevante oplysninger beslutte at udpege forbindelsesofficerer til Italien og Grækenland.
9.   Medlemsstaterne skal i overensstemmelse med gældende EU-ret fuldt ud opfylde deres forpligtelser. Identifikation, registrering og optagelse af fingeraftryk med henblik på flytningsproceduren skal derfor garanteres af Italien og Grækenland. For at sikre at processen stadig er effektiv og overkommelig, organiseres modtagelsesanlæg og ‑foranstaltninger på behørig vis, således at de midlertidigt kan huse mennesker i overensstemmelse med gældende EU-ret, indtil der hurtigt træffes afgørelse om deres situation. Ansøgere, der unddrager sig flytningsproceduren, udelukkes fra flytning (
44
).
10.   Den i denne artikel fastlagte flytningsprocedure skal være afsluttet så hurtigt som muligt og senest to måneder efter, at tilflytningsmedlemsstaten har givet meddelelse som omhandlet i stk. 2, medmindre tilflytningsmedlemsstatens godkendelse som omhandlet i stk. 4 finder sted mindre end to uger inden udløbet af fristen på to måneder. I så fald kan fristen for afslutning af flytningsproceduren forlænges med en periode, som ikke må overstige yderligere to uger. Desuden kan denne frist også forlænges med en periode på yderligere fire uger, hvis det er hensigtsmæssigt, hvis Italien eller Grækenland påviser, at der er objektive praktiske hindringer for, at overførslen kan finde sted.
Hvis flytningsproceduren ikke er afsluttet inden for disse tidsfrister, og medmindre Italien og Grækenland er enige med tilflytningsmedlemsstaten om en rimelig forlængelse af tidsfristen, forbliver Italien og Grækenland ansvarlige for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse i henhold til [Dublin III-forordningen].
11.   Efter flytningen af ansøgeren optager tilflytningsmedlemsstaten ansøgerens fingeraftryk og videregiver dem til Eurodacs centrale system i overensstemmelse med artikel 9 i [Eurodacforordningen] og ajourfører datasættene i overensstemmelse med artikel 10 og, hvor det er relevant, artikel 18 i nævnte forordning.«
58.
I henhold til artikel 10 modtog tilflytningsmedlemsstaten et fast beløb på 6000 EUR for hver flyttet person, mens Italien eller Grækenland (alt efter omstændighederne) modtog et fast beløb på mindst 500 EUR.
59.
I henhold til artikel 12 skulle Kommissionen på grundlag af oplysningerne fra medlemsstaterne hver sjette måned aflægge rapport til Rådet om gennemførelsen af afgørelse 2015/1601.
60.
I henhold til artikel 13 trådte afgørelse 2015/1601 i kraft den 25. september 2015 og fandt anvendelse indtil den 26. september 2017.
61.
Kommissionen har efterfølgende udarbejdet 15 rapporter om omfordeling og genbosætning i henhold til artikel 12 i afgørelserne om flytning og punkt 6 i Kommissionens meddelelse af 4. marts 2016 (»Tilbage til Schengen – En køreplan«, COM(2016) 120 final) (
45
).
Dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet
62.
Henholdsvis den 2. og den 3. december 2015 anlagde Slovakiet og Ungarn sag mod Rådet med påstand om annullation af afgørelse 2015/1601 (
46
). Slovakiet påberåbte sig seks anbringender, mens Ungarn fremførte ti anbringender.
63.
Domstolen undersøgte de fremførte anbringender ved at samle dem under underoverskrifter. Den vurderede indledningsvis påstanden om, at artikel 78, stk. 3, TEUF ikke udgjorde et passende retsgrundlag for afgørelse 2015/1601. Denne vurdering var opdelt i følgende elementer: i) afgørelsens lovgivningsmæssige karakter, ii) spørgsmålet, om afgørelsen havde midlertidig karakter, og om dens anvendelsesperiode var for lang, og iii) spørgsmålet, om afgørelsen opfyldte betingelserne for anvendelse af artikel 78, stk. 3, TEUF.
64.
Dernæst undersøgte Domstolen retmæssigheden af proceduren for vedtagelse af afgørelse 2015/1601. I den forbindelse undersøgte den: i) om lovgiver havde tilsidesat artikel 68 TEUF, ii) om der havde været tale om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, f.eks. om forpligtelsen til høring af Parlamentet var blevet overholdt, iii) om Rådet kunne undlade at træffe afgørelse med enstemmighed i henhold til artikel 293, stk. 1, TEUF, iv) om der havde været tale om manglende overholdelse af de nationale parlamenters ret til at afgive udtalelse, og v) om Rådet havde overholdt de EU-retlige regler om anvendelse af sprog i forbindelse med vedtagelsen af afgørelse 2015/1601.
65.
Den sidste gruppe af anbringender, som Domstolen undersøgte, vedrørte de realitetsanbringender, som Slovakiet og Ungarn havde fremført. Disse omfattede: i) en angivelig tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, ii) en angivelig manglende hensyntagen til virkningerne af denne afgørelse i Ungarn, og iii) en angivelig tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og Genèvekonventionen.
66.
I et omhyggeligt og omfangsrigt forslag til afgørelse – med 344 punkter – anbefalede min agtede og beklageligvis afdøde kollega og ven, generaladvokat Bot, at Rådet blev frifundet (
47
).
67.
Den 6. september 2017 – i en lige så omhyggelig og omfangsrig dom med 347 præmisser – forkastede Store Afdeling alle anbringenderne og frifandt Rådet.
68.
Den administrative procedure i alle tre foreliggende traktatbrudssøgsmål blev indledt i sommeren 2017, dvs. inden dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet blev afsagt (
48
). Stævningerne blev imidlertid indgivet til Domstolen henholdsvis den 21. december 2017 (Kommissionen mod Polen) og den 22. december 2017 (Kommissionen mod Ungarn og Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik) – dvs. efter at Domstolen havde opretholdt gyldigheden af afgørelse 2015/1601. På det tidspunkt, hvor den skriftlige forhandling ved Domstolen blev indledt, var gyldigheden af denne afgørelse derfor hævet over enhver tvivl.
69.
Det centrale spørgsmål i de foreliggende tre traktatbrudssøgsmål kan derfor omformuleres således: I betragtning af, at afgørelse 2015/1601 er gyldig og derfor altid var bindende for alle de medlemsstater, som den var rettet til, kan de tre sagsøgte medlemsstater da fremføre retlige argumenter, der kan fritage dem for deres forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning (
49
)?
De faktiske omstændigheder
70.
Den 16. december 2015 gav Polen Kommissionen tilsagn om, at medlemsstaten ville acceptere flytning af 100 ansøgere (65 ansøgere fra Grækenland og 35 ansøgere fra Italien). På grundlag heraf identificerede Grækenland og Italien henholdsvis 73 og 36 ansøgere til flytning til Polen. Kommissionen har imidlertid anført (uden at blive modsagt af Polen), at ingen af disse ansøgere er blevet flyttet til Polen, og at Polen ikke har givet Kommissionen yderligere tilsagn om at tage imod ansøgere.
71.
Kommissionen har anført (uden at blive modsagt af Ungarn), at Ungarn ikke har givet Kommissionen tilsagn om at tage imod ansøgere i henhold til afgørelserne om flytning.
72.
Den 8. juli 2015 – dvs. inden konklusionerne fra Rådets samling (retlige og indre anliggender) den 20. juli 2015 (
50
) – vedtog Den Tjekkiske Republik resolution nr. 556 vedrørende flytning fra Grækenland og Italien (
51
). Den 5. februar 2016 gav Den Tjekkiske Republik Kommissionen tilsagn om, at medlemsstaten ville acceptere flytning af 30 ansøgere i henhold til afgørelse 2015/1523. Den 13. maj 2016 supplerede medlemsstaten dette tilsagn ved at anføre, at den ville tage imod yderligere 20 ansøgere i henhold til afgørelse 2015/1601. På grundlag heraf identificerede Grækenland og Italien henholdsvis 30 og 10 ansøgere til flytning til Den Tjekkiske Republik. Kommissionen har anført (igen uden at blive modsagt af medlemsstaten), at af de ansøgere, der således var foreslået flyttet, indvilligede Den Tjekkiske Republik i at tage imod 15 ansøgere fra Grækenland, hvoraf 12 faktisk blev flyttet, og at ingen ansøgere fra Italien blev accepteret eller flyttet.
73.
Ved parallelle skrivelser af 10. februar 2016 til Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik opfordrede Kommissionen disse tre medlemsstater til hurtigst muligt at påbegynde flytningen af migranter og sikre, at flytningsprocessen blev gennemført hurtigt.
74.
Den 4. marts 2016 udsendte Kommissionen en meddelelse (på grundlag af artikel 12 i afgørelserne om flytning) med titlen »Tilbage til Schengen – En køreplan« (
52
). Nedenstående udsagn fra Kommissionens forskellige rapporter om omfordeling og genbosætning – sammen med udsagn fremført i korrespondance med medlemsstaterne – forklarer de efterfølgende begivenheder.
75.
I den første rapport om omfordeling og genbosætning af 16. marts 2016 bemærkede Kommissionen, at »kun 937 personer […] er blevet omfordelt fra Italien og Grækenland«, og at »[d]et forhold, at begge ordninger ikke er blevet gennemført i tilfredsstillende omfang, skyldes en række forskellige faktorer, herunder manglende politisk vilje i medlemsstaterne til fuldt og rettidigt at opfylde deres retlige forpligtelse til at modtage omfordelte personer« (
53
).
76.
I den fjerde rapport om omfordeling og genbosætning af 15. juni 2016 bemærkede Kommissionen, at »fem medlemsstater (Østrig, Kroatien, Ungarn, Polen og Slovakiet) […] ikke [har] omfordelt en eneste ansøger« (
54
).
77.
Ved parallelle skrivelser af 5. august 2016 til Polen og Den Tjekkiske Republik anmodede Kommissionen disse medlemsstater om »at stå ved de tilsagn, [de havde] givet i henhold til [afgørelserne om flytning], og reagere hurtigt ved at engagere sig mere aktivt og regelmæssigt i flytningen fra både Italien og Grækenland«. Ved skrivelse af 5. august 2016 erindrede Kommissionen i tilsvarende vendinger ligeledes Ungarn om medlemsstatens forpligtelser.
78.
Under det maltesiske formandskab for Rådet (januar til juni 2017) sendte den maltesiske indenrigsminister og Kommissionen den 28. februar 2017 en fælles skrivelse til indenrigsministrene i alle de øvrige medlemsstater (
55
). Følgende fremgik af denne skrivelse: »Navnlig opfordrer vi de medlemsstater, der endnu ikke har gennemført nogen flytninger eller ikke har gennemført flytninger proportionalt med deres tildeling, til øjeblikkeligt at øge deres indsats, og vi tilskynder samtidig de medlemsstater, der lever op til deres forpligtelser, til at fortsætte deres bestræbelser.«
79.
Den 1. marts 2017 svarede Den Tjekkiske Republik Kommissionen, at medlemsstaten fandt, at dens oprindelige flytningstilbud var tilstrækkeligt. Den 5. juni 2017 vedtog Den Tjekkiske Republik resolution nr. 439 vedrørende »den betydelige forværring af sikkerhedssituationen i Den Europæiske Union og med hensyn til flytningsordningens dysfunktion«, som suspenderede den tidligere resolution nr. 556 vedrørende flytning fra Grækenland og Italien i henhold til afgørelse 2015/1523. Resolution nr. 439 suspenderede derved også flytning i henhold til afgørelse 2015/1601 og pålagde indenrigsministeren at bringe aktiviteterne på de pågældende områder til ophør. Resolution nr. 439 henviste – som begrundelse for, at foranstaltningerne blev truffet – til en »dysfunktion i [flytnings]ordningen«.
80.
I den tiende rapport om omfordeling og genbosætning af 2. marts 2017 bemærkede Kommissionen følgende: »Ungarn, Østrig og Polen nægter fortsat at deltage i omfordelingsordningen. Den Tjekkiske Republik har ikke forpligtet sig siden maj 2016 og har ikke gennemført nogen omfordelinger siden august 2016« (
56
).
81.
I den femtende rapport om omfordeling og genbosætning af 6. september 2017 bemærkede Kommissionen, at »Ungarn og Polen [er] de eneste medlemsstater, der ikke har deltaget i omfordelingen af en eneste person, og Polen har ikke givet noget tilsagn siden den 16. december 2015. Derudover har Tjekkiet ikke givet tilsagn siden maj 2016 og har ikke gennemført nogen omfordelinger siden august 2016. Disse lande bør omgående starte med at give tilsagn og foretage omfordelinger« (
57
).
Retsforhandlingerne for Domstolen
82.
I overensstemmelse med proceduren i artikel 258 TEUF sendte Kommissionen åbningsskrivelser til alle tre sagsøgte medlemsstater (
58
). På baggrund af deres svar fremsatte Kommissionen efterfølgende begrundede udtalelser til alle tre den 26. juli 2017 og fastsatte den 23. august 2017 som den dato, hvor disse medlemsstater skulle efterkomme de begrundede udtalelser. Dette gjorde de ikke.
83.
Ved skrivelser af 19. september 2017 mindede Kommissionen Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik om, at »Den Europæiske Unions Domstol for nylig har bekræftet lovligheden af flytningsforanstaltningerne« i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet. Kommissionen opfordrede de tre sagsøgte medlemsstater »til hurtigt at iværksætte de nødvendige foranstaltninger med henblik på at bidrage til flytningen af de resterende berettigede ansøgere ved en rettidig indsats og indlede med at angive de personer, [de] har til hensigt at flytte til [deres] område«.
84.
Ingen af de tre sagsøgte medlemsstater svarede Kommissionen.
85.
Kommissionen anlagde derpå de foreliggende sager den 21. december 2017 (sag C-715/17, Kommissionen mod Polen) og den 22. december 2017 (både sag C-718/17, Kommissionen mod Ungarn, og sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik).
86.
I sag C-715/17, Kommissionen mod Polen, har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning til med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned at meddele, hvor mange ansøgere der kan flyttes til medlemsstatens område, samt eventuelle andre oplysninger, og at den dermed har tilsidesat sine øvrige forpligtelser i henhold til disse to afgørelsers artikel 5, stk. 4-11.
87.
I sag C-718/17, Kommissionen mod Ungarn, har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601, og at medlemsstaten som følge heraf har tilsidesat sine øvrige forpligtelser i henhold til afgørelsens artikel 5, stk. 4-11.
88.
I sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, er den af Kommissionen nedlagte påstand formuleret i samme vendinger som den påstand, der er nedlagt i sag C-715/17, Kommissionen mod Polen.
89.
Der har været skriftlige retsforhandlinger i alle tre sager.
90.
Der blev holdt et fælles retsmøde den 15. maj 2019. Polen, Ungarn, Den Tjekkiske Republik og Kommissionen har deltaget i dette retsmøde og afgivet mundtlige indlæg.
Formaliteten
91.
De tre sagsøgte medlemsstater har bestridt, at de traktatbrudsøgsmål, der er anlagt mod dem, kan antages til realitetsbehandling. De har i det væsentlige fremført fire kategorier af argumenter: i) sagernes manglende genstand, manglende søgsmålsinteresse og tilsidesættelse af princippet om god retspleje, ii) tilsidesættelse af princippet om ligebehandling, iii) tilsidesættelse af retten til forsvar, for så vidt som de ikke havde fået tilstrækkelig tid til at svare under den administrative procedure, og Kommissionens klagepunkt ikke er formuleret tilstrækkeligt præcist, og iv) (i sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik) utilstrækkelig præcision i påstandene (petitum) i Kommissionens stævning.
92.
Jeg vil derfor behandle disse fire kategorier af argumenter med henblik på at vurdere, om de af Kommissionen anlagte søgsmål i disse traktatbrudssøgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Manglende genstand, manglende søgsmålsinteresse og tilsidesættelse af princippet om god retspleje
93.
De tre sagsøgte medlemsstater har gjort gældende, at de søgsmål, som Kommissionen har anlagt mod dem, ikke kan antages til realitetsbehandling på grund af manglende genstand, da de forpligtelser, som var indeholdt i artikel 5, stk. 2 og 4-11, i afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601, udløb endegyldigt henholdsvis den 17. og den 26. september 2016.
94.
Republikken Polen (sag C-715/17) har anført, at det påståede traktatbrud ophørte med at eksistere henholdsvis fra den 18. og den 27. september 2017 med hensyn til hver af afgørelserne om flytning. Selv om Polen har anerkendt, at spørgsmålet, om der foreligger et traktatbrud under en i medfør af artikel 258 TEUF anlagt sag, skal behandles i lyset af den EU-lovgivning, der var gældende på tidspunktet for udløbet af den frist, som Kommissionen har givet den pågældende medlemsstat til at rette sig efter den begrundede udtalelse (
59
) (i denne forbindelse den 23.8.2017), er medlemsstaten af den opfattelse, at formålet med et sådant søgsmål skal være at bringe traktatbruddet til ophør. Polen har gjort gældende, at da afgørelserne om flytning er udløbet, og de pågældende medlemsstater ikke længere kan afhjælpe deres manglende overholdelse, er det foreliggende søgsmål uden genstand. Polen har endvidere anført, at da der ikke foreligger nogen potentiel afhjælpning af det påståede traktatbrud, kan Domstolens dom kun have deklaratorisk virkning.
95.
Ungarn og Den Tjekkiske Republik har anlagt en tilsvarende tilgang i deres skriftlige indlæg og under retsmødet.
96.
Ifølge Ungarn (sag C-718/17) er en sådan brug af traktatbrudssøgsmål forkert, uretmæssig og i strid med princippet om god retspleje, eftersom det kun kan føre til en principiel konstatering uden nogen faktisk retsvirkning. Den Tjekkiske Republik (sag C-719/17) har tilføjet, at formålet med traktatbrudssøgsmål ikke er at få en »akademisk diskussion« om spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstat tidligere har tilsidesat EU-retten.
97.
På tilsvarende måde har de tre sagsøgte medlemsstater gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort en tilstrækkelig søgsmålsinteresse, og at dens søgsmål kun forfølger et politisk mål, nemlig at »stigmatisere« de medlemsstater, der åbent har anfægtet den flytningsordning, der var indført ved afgørelserne om flytning (
60
). De har gjort gældende, at Kommissionen herved tilsidesatte ånden i artikel 258 TEUF.
98.
Jeg kan ikke tilslutte mig denne argumentation.
99.
Ifølge Domstolens faste praksis er proceduren efter artikel 258 TEUF baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter EU-retten (
61
).
100.
Domme afsagt af Domstolen i henhold til denne bestemmelse er i det væsentlige af deklaratorisk karakter (
62
). Som sådan er formålet med proceduren for Domstolen ikke i sig selv at bringe det påståede traktatbrud til ophør. Domstolen fastslår blot, at medlemsstaten har tilsidesat sine forpligtelser, eller afviser sagen. Når traktatbruddet er fastslået, udsteder Domstolen ikke et påbud til den pågældende medlemsstat. Det er – i givet fald – sidstnævntes ansvar at vedtage passende foranstaltninger for at sikre overholdelse af EU-retten i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF.
101.
Det følger ligeledes af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, således at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (
63
). Kommissionen kan således indbringe et søgsmål for Domstolen, selv om det påståede traktatbrud i realiteten allerede er bragt til ophør (
64
).
102.
Den retspraksis, som Polen har påberåbt sig i sine skriftlige indlæg i denne forbindelse, er ikke relevant. Sag C-365/97, Kommissionen mod Italien (
65
), vedrørte en situation, hvor den relevante EU-ret var blevet ændret under den administrative procedure. I den foreliggende sag forblev afgørelserne om flytning uændrede indtil udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Den omstændighed, at disse afgørelser udløb efterfølgende, har ingen betydning for den omstændighed, at de tre sagsøgte medlemsstater (hvilket de faktisk har medgivet) ikke overholdt kravene i disse afgørelser. I sag C-177/03, Kommissionen mod Frankrig (
66
), var den omhandlede nationale lovgivning blevet ændret mellem udløbet af den frist, der var fastsat til at efterkomme den begrundede udtalelse, og anlæggelse af traktatbrudssøgsmålet, således at den dom, der skulle afsiges, kunne være blevet »overflødig«. Domstolen fastslog, at det under sådanne omstændigheder kunne være at foretrække, at Kommissionen ikke anlægger sag, men fremsætter »en ny begrundet udtalelse, hvori de klagepunkter, den har til hensigt at fastholde under de ændrede omstændigheder, angives« (
67
). Det er åbenbart, at denne retspraksis ikke finder anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag.
103.
Da det er ubestridt, at traktatbruddet i forbindelse med afgørelserne om flytning forelå ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (den 23.8.2017), har Kommissionen ret til at anlægge et traktatbrudssøgsmål i forbindelse med disse afgørelser og nedlægge påstand om, at det fastslås, at der foreligger et sådant traktatbrud. Da afgørelserne om flytning senere er udløbet, vil det ikke være nødvendigt, at de sagsøgte medlemsstater vedtager særlige foranstaltninger med henblik på at efterkomme EU-retten. Dette betyder ikke, at tvisten vil være uden genstand.
104.
Kommissionen skal i overensstemmelse med Domstolens faste praksis hverken godtgøre en søgsmålsinteresse eller angive grundene til, at den har anlagt traktatbrudssøgsmålet (
68
). Det er korrekt, at Domstolen har fastslået, at den i tilfælde af et traktatbrud, der har fundet sted tidligere, skal undersøge, »om Kommissionen stadig har en tilstrækkelig søgsmålsinteresse« (
69
). I den foreliggende sag rejser – som Kommissionen med rette har fremhævet – tvisten mellem Kommissionen og de tre sagsøgte medlemsstater grundlæggende spørgsmål, navnlig om det er muligt at påberåbe sig artikel 72 TEUF med henblik på at fritage medlemsstater for deres ellers bindende forpligtelser i henhold til afledt EU-ret.
105.
Mere bredt rejser disse sager berettigede og vigtige spørgsmål vedrørende overholdelse af retsstatsprincippet, princippet om solidaritet, den fælles asylpolitik og Kommissionens rolle som traktaternes vogter. Uanset om traktatbruddet fandt sted tidligere eller ej, bevarer disse spørgsmål enhver relevans. Dette er på ingen måde – som Den Tjekkiske Republik har anført – en »akademisk« debat. Desværre kan den fremtidige forvaltning af massemigrationen sagtens give anledning til problemer, der svarer til dem, der førte til vedtagelsen af afgørelserne om flytning. Efter min opfattelse er Kommissionens interesse i at få fastslået traktatbrud og i at præcisere medlemsstaternes forpligtelser således hævet over enhver tvivl (
70
).
106.
Det er derfor min opfattelse, at de af Kommissionen anlagte søgsmål ikke savner genstand. Kommissionen har en tilstrækkelig søgsmålsinteresse, og dens tilgang kan ikke anses for at være i strid med princippet om god retspleje.
Tilsidesættelse af princippet om ligebehandling
107.
Ungarn (sag C-718/17) har gjort gældende, at Kommissionen ved udelukkende at anlægge traktatbrudssøgsmål mod de tre sagsøgte medlemsstater, selv om størstedelen af medlemsstaterne ikke fuldt ud overholdt de forpligtelser, der var fastsat i afgørelserne om flytning, har tilsidesat princippet om ligebehandling i artikel 4, stk. 2, TEU og misbrugt den skønsbeføjelse, der er tillagt den i henhold til artikel 258 TEUF.
108.
Ungarn har navnlig gjort gældende, at Kommissionen har valgt den gruppe af medlemsstater, mod hvem der er anlagt traktatbrudssøgsmål, vilkårligt og på diskriminatorisk måde. Hvis Kommissionen havde fulgt en objektiv tilgang, ville den have anlagt et sådant søgsmål mod alle medlemsstater, som ikke fuldt ud havde overholdt deres forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning, eftersom alle disse medlemsstater befandt sig i en sammenlignelig situation. Ved at fremføre dette argument har Ungarn derfor anlagt en binær tilgang. Kun to grupper bør undersøges: De stater, der fuldt ud har overholdt deres forpligtelser, og de stater, der ikke har overholdt dem, uanset hvor alvorlig eller mindre væsentlig den manglende overholdelse måtte være (
71
). Ved at have fokus på Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik forsøger Kommissionen at gøre disse medlemsstater til (jeg citerer) »syndebukke«, som skal bøde for »fiaskoen« i forbindelse med den flytningsordning, der blev indført ved afgørelserne om flytning.
109.
Polen (sag C-715/17) er af stort set samme opfattelse som Ungarn med hensyn til disse spørgsmål.
110.
Jeg forkaster dette ræsonnement.
111.
Det følger af fast retspraksis, at Kommissionen har en vid skønsbeføjelse med hensyn til at anlægge traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF: »[D]et tilkommer Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at gribe ind over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser den har tilsidesat, og at vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag, idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet« (
72
).
112.
Det forhold, at der ikke anlægges et traktatbrudssøgsmål over for en bestemt medlemsstat, er således ikke relevant med henblik på at vurdere formaliteten vedrørende et traktatbrudssøgsmål, der er anlagt mod en anden medlemsstat (
73
).
113.
Domstolen har også klart fastslået, at »en medlemsstat ikke som begrundelse for at undlade at gennemføre de forpligtelser, der påhviler den i medfør af [TEUF], kan påberåbe sig, at andre medlemsstater heller ikke overholder deres forpligtelse«. I Unionens retsorden kan medlemsstaternes gennemførelse af EU-retten ikke underlægges et krav om gensidighed. Artikel 258 TEUF og 259 TEUF indeholder de nødvendige søgsmålsprocedurer til at gøre op med medlemsstaternes brud på de forpligtelser, der følger af EUF-traktaten (
74
).
114.
Både Ungarn og Republikken Polen har anført, at de med denne argumentation ikke har påberåbt sig andre medlemsstaters manglende overholdelse af deres forpligtelser i henhold til EU-retten som begrundelse for deres egne tilsidesættelser af disse samme forpligtelser. Jeg finder disse blotte udsagn mindre end overbevisende. Det fremgår således af de to medlemsstaters skriftlige indlæg, at de specifikt har påberåbt sig generelle mangler ved anvendelsen af flytningsordningen med henblik på dels at anfægte, at de søgsmål, der er anlagt mod dem, kan antages til realitetsbehandling, dels at begrunde deres nægtelse af at gennemføre afgørelserne om flytning. Sådanne generelle mangler ville, såfremt de blev konstateret (pr. definition) påvirke alle medlemsstaters mulighed for at efterkomme afgørelserne om flytning. Endvidere har både Ungarn og Polen (gennem deres argument om forskelsbehandling) gjort gældende, at mange andre medlemsstater ikke fuldt ud havde overholdt deres forpligtelser i henhold til disse afgørelser.
115.
Har Kommissionen misbrugt sin skønsbeføjelse under udøvelsen af sine kompetencer? Kunne det – sagt mere nøjagtigt – med rimelighed antages, at de tre sagsøgte medlemsstater befandt sig i en situation, der kan sammenlignes med de andre medlemsstaters situation, og at Kommissionen åbenbart misbrugte sin skønsbeføjelse og derved foretog en ubegrundet forskelsbehandling til skade for de tre berørte medlemsstater?
116.
Efter min opfattelse er svaret på dette spørgsmål »nej«.
117.
Som Kommissionen har anført i sine skriftlige og mundtlige indlæg, var de tre sagsøgte medlemsstater de eneste, der ikke gav noget formelt tilsagn om flytning (Ungarn) eller ikke havde givet tilsagn om flytning i mindst et år (Polen og Den Tjekkiske Republik) i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning, trods gentagne anmodninger fra Kommissionen. Den tolvte og den trettende rapport om omfordeling og bosætning indeholder talrige beviser for disse faktiske omstændigheder.
118.
Det følger heraf, at de tre sagsøgte medlemsstater befinder sig i en situation, der som følge af grovheden og den fortsatte beståen af deres manglende overholdelse adskiller sig fra situationen i forbindelse med de andre medlemsstater, som i det mindste har givet tilsagn om flytning af givne antal ansøgere om international beskyttelse, selv om disse tilsagn (desværre) ikke i praksis systematisk er blevet konkretiseret som reelle flytninger (
75
).
119.
Jeg er derfor af den opfattelse, at Kommissionen ikke har overskredet grænserne for den skønsbeføjelse, den er tillagt ved artikel 258 TEUF, ved at anlægge traktatbrudssøgsmål mod Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik og ikke også at anlægge sådanne søgsmål mod andre medlemsstater, der ikke fuldt ud har overholdt de forpligtelser, som følger af afgørelserne om flytning.
120.
Endelig bør jeg her nævne et yderligere argument, som Ungarn har fremført i sine skriftlige indlæg. Denne medlemsstat har sat spørgsmålstegn ved, om det reelt er muligt at kræve overholdelse af de forpligtelser, der følger af afgørelse 2015/1601, når der ikke foreligger fuld overholdelse af de forpligtelser, der er pålagt i henhold til afgørelse 2015/1523. Dette argument, der er fremført af Ungarn, er efter min opfattelse åbenbart irrelevant. Ungarn var kun berørt af afgørelse 2015/1601, og det traktatbrudssøgsmål, der var anlagt mod medlemsstaten, vedrører kun den manglende overholdelse af dens forpligtelser i henhold til denne afgørelse.
121.
Jeg konkluderer derfor, at de argumenter med hensyn til formaliteten, der er baseret på tilsidesættelse af princippet om ligebehandling, bør forkastes.
Tilsidesættelse af retten til forsvar
122.
Ungarn (sag C-718/17) har gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte medlemsstatens ret til forsvar under den administrative procedure ved i) kun at give den fire uger til at svare på både åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse og ii) klart ikke at have fastlagt det påståede traktatbrud, for så vidt som Kommissionen ikke gav en tilstrækkelig forklaring på sammenhængen mellem den påståede tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 og de påståede tilsidesættelser af afgørelsens artikel 5, stk. 4-11.
Frister for besvarelse af Kommissionens korrespondance under den administrative procedure
123.
Ungarn har medgivet, at Kommissionen inden for rammerne af traktatbrudssøgsmål uden tvivl har en vid skønsbeføjelse til at fastsætte fristerne for de forskellige processuelle skridt. Medlemsstaten er dog af den opfattelse, at Kommissionen har misbrugt sin skønsbeføjelse i denne henseende. Ungarn har gjort gældende, at Kommissionen fastsatte »yderst korte« frister midt på sommeren uden at tage hensyn til, at Ungarn stod over for andre traktatbrudssøgsmål i samme periode. Ungarn har anført, at en sådan fremgangsmåde havde til formål at gøre det umuligt for medlemsstaten at udøve sin ret til forsvar.
124.
Ungarn har endvidere gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig en nødsituation, som den selv havde skabt ved at undlade at handle på et tidligere tidspunkt, og at Kommissionen udelukkende afkortede fristerne for at sikre, at det traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen var fast besluttet på under alle omstændigheder at anlægge ved Domstolen inden årets udgang, kunne antages til realitetsbehandling (
76
).
125.
Endelig har Ungarn gjort gældende, at de korte frister ikke kan undskyldes med, at medlemsstaten havde fuldt kendskab til det påståede traktatbrud.
126.
Jeg er enig med Kommissionen i, at Ungarns ret til forsvar ikke er blevet tilsidesat ved de korte frister, der var fastsat under den administrative procedure.
127.
Domstolen har præciseret, at den administrative procedure i henhold til artikel 258 TEUF har et dobbelt formål. Dens formål er at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine EU-retlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (
77
). En forskriftsmæssig procedure udgør en med EUF-traktaten tilsigtet væsentlig garanti, ikke blot med henblik på at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, men også med henblik på at sikre, at en eventuel efterfølgende retssag har en klart afgrænset tvist som genstand (
78
). Den administrative procedure (åbningsskrivelse, efterfulgt af begrundet udtalelse) har således til formål at afgrænse tvistens genstand og gøre det muligt for medlemsstaten at forberede sit forsvar og også (hvilket er vigtigt) at give medlemsstaten lejlighed til at opfylde sine forpligtelser, før sagen indbringes for Domstolen.
128.
Kommissionen skal derfor fastsætte en rimelig frist for medlemsstaterne til at besvare åbningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstændighederne, til at forberede deres forsvar. Ved afgørelsen af, om den fastsatte frist er rimelig, skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstændigheder. Meget korte frister kan således være begrundet i særlige forhold, bl.a. når det haster med at råde bod på et traktatbrud, eller når den berørte medlemsstat er på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for sagen (
79
).
129.
Det skal ligeledes nævnes, at det følger af Domstolens faste praksis, at det tilkommer Kommissionen at »vælge tidspunktet for indbringelse af en traktatbrudssag [mod en medlemsstat], idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet« (
80
).
130.
Hvad angår spørgsmålet om nødsituation vil jeg anføre, at afgørelserne om flytning blev vedtaget som reaktion på en særlig kritisk og presserende situation med massemigration, hvilket begrundede vedtagelsen af de midlertidige foranstaltninger, der var fastsat i disse afgørelser.
131.
Kommissionen har forklaret, at den valgte en samarbejdsbaseret tilgang, der havde til formål at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre de i afgørelserne om flytning fastsatte foranstaltninger frivilligt. Kommissionen ønskede ligeledes at tage hensyn til den tid, som hver medlemsstat havde behov for til at forberede flytningsprocessen, som var forbundet med – som den med rette har anført – komplekse administrative procedurer, der krævede et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne.
132.
Kommissionens rapporter om omfordeling og genbosættelse gjorde med regelmæssige mellemrum medlemsstaterne opmærksomhed på deres forpligtelser.
133.
Det er derfor logisk, at det netop er fordi Kommissionen valgte at tilskynde medlemsstaterne til frivilligt at overholde afgørelserne om flytning, at den ikke indledte traktatbrudssøgsmål tidligere i løbet af den periode på 24 måneder, der var fastsat til gennemførelse af afgørelserne om flytning. I maj 2017 var det faktisk blevet presserende at overveje at indlede traktatbrudssøgsmål. Denne omstændighed kunne ikke tilskrives Kommissionen, men de tre sagsøgte medlemsstaters fortsatte nægtelse af at overholde deres forpligtelser. Kommissionen kan derfor ikke foreholdes at »påberåbe sig en nødsituation, som den selv havde skabt« ved ikke at indlede den administrative procedure tidligere. Af denne grund er Ungarns henvisning til sag 293/85, Kommissionen mod Belgien (
81
), uden relevans.
134.
Det skal ligeledes nævnes, at Domstolen i sag C-20/09, Kommissionen mod Portugal, fastslog, at det er Kommissionens opgave af egen drift og i den almene interesse at påse, at medlemsstaterne anvender EU-retten, og at drage omsorg for, at det bliver fastslået, at eventuelle tilsidesættelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger, med henblik på at bringe sådanne tilsidesættelser til ophør (
82
). Det følger heraf, at Kommissionen med føje kunne sørge for – i denne forbindelse ved at fastsætte passende (korte) tidsfrister for den administrative procedure – at de tre berørte sagsøgte medlemsstater blev draget til ansvar for Domstolen for deres bevidste valg om ikke at gennemføre afgørelserne om flytning (
83
).
135.
De korte frister, som Kommissionen havde fastsat, synes også at være begrundet, for så vidt som de tre berørte sagsøgte medlemsstater var på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for den formelle indledning af traktatbrudssøgsmålet (
84
). Kommissionen havde opfordret Ungarn til at overholde medlemsstatens forpligtelser i henhold til afgørelse 2015/1601 i flere særskilte skrivelser og i sin række af månedlige rapporter, inden den fremsendte åbningsskrivelsen. Den tolvte rapport om omfordeling og genbosætning (udsendt den 16.5.2017) gjorde det krystalklart for alle medlemsstater, at Kommissionen havde til hensigt at indlede traktatbrudssøgsmål i tilfælde af en fortsat manglende overholdelse (
85
).
136.
Endelig er argumentet om, at der bør tages hensyn til, at den administrative procedure fandt sted i sommerperioden, mens Ungarn også forberedte forsvar i forbindelse med andre traktatbrudssøgsmål, efter min opfattelse irrelevant. En medlemsstat skal på ethvert tidspunkt af året have de nødvendige administrative ordninger til at forsvare sig under administrative procedurer, såfremt dette skulle blive nødvendigt. Dette gælder så meget desto mere i den foreliggende sag, hvor Kommissionens hensigt om at indlede traktatbrudssøgsmål havde været kendt i flere uger.
137.
Jeg konkluderer, at de frister, som Kommissionen havde fastsat under den administrative procedure i forbindelse med disse traktatbrudssøgsmål, ikke var for korte og ikke gjorde indgreb i Ungarns ret til forsvar.
Fastlæggelsen af det påståede traktatbrud
138.
Ungarn har foreholdt Kommissionen, at den ikke havde fastlagt det påståede traktatbrud rettidigt, og navnlig at den ikke har forklaret, hvorfor Kommissionen – foruden en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 – også har gjort gældende, at afgørelsens artikel 5, stk. 4-11, er blevet tilsidesat.
139.
Ungarn har specifikt gjort gældende, at medlemsstaten ikke var i stand til at forstå forbindelsen mellem den manglende overholdelse af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 (tilsagn om antallet af ansøgere, der kunne flyttes) og den manglende overholdelse af afgørelsens artikel 5, stk. 4-11 (den efterfølgende gennemførelse af flytningen). Ungarn har foreholdt Kommissionen, at den i den begrundede udtalelse ikke havde givet en nærmere redegørelse for forbindelsen mellem disse, og derfor ikke klart havde fastlagt det traktatbrud, som den foreholdt Ungarn. Denne manglende klarhed blev angiveligt forværret af det forhold, at den begrundede udtalelse, der var sendt til Ungarn, indeholdt fejlagtige henvisninger til afgørelse 2015/1523, som Ungarn anser for irrelevant. (Årsagen hertil var formentlig, at de begrundede udtalelser vedrørende Polen og Den Tjekkiske Republik blev udarbejdet parallelt, og tilsidesættelser af både afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601 blev foreholdt disse to medlemsstater.)
140.
Jeg vil nævne, at den sidste del af såvel åbningsskrivelsen som den begrundede udtalelse til Ungarn henviste til artikel 5, stk. 4-11, i afgørelse 2015/1601 samt til afgørelsens artikel 5, stk. 2. Med risiko for at gentage selvfølgeligheder var formålet med afgørelserne om flytning at muliggøre en faktisk flytning af ansøgere, der ankom til Italiens og Grækenlands område. Det var absolut obligatorisk at give tilsagn om at tage imod et givet antal ansøgere, men det var kun et første skridt i flytningsprocessen; det var ikke i sig selv tilstrækkeligt. Dette fremgår også meget klart af rækken af rapporter om fordeling og genbosætning. Argumentet om, at tilsidesættelsen af artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 de facto også implicit indebar en tilsidesættelse af afgørelsens artikel 5, stk. 4-11, burde således have været indlysende for enhver ved en læsning i god tro (
86
).
141.
De tre sagsøgte medlemsstater har – bl.a. under retsmødet – udtrykkeligt gjort gældende, at deres status var at være »oprørere«, som ønskede at bekæmpe og modsætte sig gennemførelsen af flytningsordningen. Kommissionen har ikke afvist denne fremstilling af de begivenheder, der førte til de foreliggende sager. Det følger imidlertid ligeledes af den holdning, som disse medlemsstater har valgt at lægge til grund, at det er vanskeligt at fæste lid til Ungarns indsigelse om, at medlemsstaten af den ene eller anden grund ikke var bekendt med omfanget af den tilsidesættelse af afgørelse 2015/1601, der kunne foreholdes den.
142.
Endelig er det naturligvis beklageligt, at ikke-relevante henvisninger til afgørelse 2015/1523 havde indsneget sig i den begrundede udtalelse til Ungarn. Det er sandsynligt, at fejlene opstod som følge af brugen af »copy-paste« i forbindelse med den samtidige udarbejdelse af de tre begrundede udtalelser, der skulle sendes til Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik. Jeg mener ikke, at disse fejl er af en sådan art, at de medfører, at de forhold, som er foreholdt Ungarn i den begrundede udtalelse, bliver uforståelige. Jeg mener således ikke, at Ungarns udøvelse af retten til forsvar var blevet tilsidesat.
143.
Jeg konkluderer derfor, at Ungarns argument bør forkastes i sin helhed, for så vidt som det vedrører tilsidesættelsen af retten til forsvar.
I sag C-719/17, utilstrækkelig præcision i påstandene (petitum)
144.
I såvel åbningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse til Den Tjekkiske Republik havde Kommissionen fastsat den 13. august 2016 som traktatbruddets begyndelsestidspunkt. Kommissionen anførte i stævningen, at Den Tjekkiske Republik siden sin underretning af 13. maj 2016 ikke havde fremlagt yderligere oplysninger vedrørende antallet af ansøgere, der kunne flyttes, selv om medlemsstaten var forpligtet til at gøre dette mindst én gang hver tredje måned. Kommissionen konkluderede, at Den Tjekkiske Republik derfor havde tilsidesat sine forpligtelser fra den 13. august 2016 (
87
). I påstandene i stævningen er traktatbruddets begyndelsestidspunkt imidlertid ikke angivet nærmere (
88
). I et senere procesdokument nævnte Kommissionen ligeledes den 13. august 2016 som traktatbruddets begyndelsestidspunkt.
145.
Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, at ordlyden af påstandene gør det umuligt at fastlægge omfanget af det traktatbrud, der er foreholdt medlemsstaten (
89
). Medlemsstaten har videre anført, at Kommissionens skriftlige indlæg er uklare med hensyn til, om traktatbruddet begyndte den 13. maj 2016 eller den 13. august 2016.
146.
Efter min opfattelse er Den Tjekkiske Republiks klagepunkter ugrundede.
147.
Ifølge Domstolens faste praksis »skal stævningen angive søgsmålets genstand, de fremførte anbringender og argumenter og en kort fremstilling af nævnte søgsmålsgrunde. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol. Følgelig skal de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene heri skal være utvetydigt formuleret for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et klagepunkt« (
90
).
148.
Efter min opfattelse fremgår det klart af stævningen, at den sidste meddelelse, som Den Tjekkiske Republik har givet i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning, fandt sted den 13. maj 2016. Da medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse skulle give sådanne meddelelser mindst hver tredje måned, kan det logisk udledes, at traktatbruddet begyndte tre måneder efter denne dato – dvs. den 13. august 2016. Kommissionen havde faktisk fastsat denne præcise dato i såvel åbningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse, og den bekræftede denne dato i sine senere skriftlige indlæg for Domstolen. Den logiske forbindelse mellem den 13. maj 2016 og den 13. august 2016 fremgår udtrykkeligt af Kommissionens stævning (
91
).
149.
Det er klart beklageligt, at påstandene i sig selv ikke udtrykkeligt henviser til den 13. august 2016. Når dette er sagt, indeholder stævningen dog de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder til støtte for søgsmålet. Disse omstændigheder fremgår på en sammenhængende og forståelig måde og modsiges ikke af den korrespondance, der blev udvekslet under den administrative procedure (
92
). Under disse omstændigheder kan jeg ikke – trods udeladelsen i påstandene – se nogen reel risiko for, at Domstolen kunne træffe afgørelse ultra petita eller undlade at tage stilling til et klagepunkt.
150.
Jeg deler heller ikke Den Tjekkiske Republiks opfattelse, hvorefter Kommissionens påstande med hensyn til traktatbruddets begyndelsestidspunkt er affattet uklart eller selvmodsigende. De datoer, som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, er konsistente og kan ikke skabe forvirring hos nogen ved en omhyggelig læsning i god tro.
151.
Jeg konkluderer, at Den Tjekkiske Republiks argument (sag C-719/17) med hensyn til en utilstrækkelig præcision i påstandene bør forkastes som ugrundet.
Konklusion vedrørende formaliteten
152.
På baggrund af ovenstående betragtninger konkluderer jeg, at de traktatbrudssøgsmål, der er anlagt mod de tre sagsøgte medlemsstater, kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Indledende bemærkninger
153.
Domstolens udtømmende analyse af afgørelse 2015/1601 i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet udmøntede sig i, at Kommissionen blev frifundet for påstanden om annullation af den pågældende foranstaltning. Den tidligere afgørelse 2015/1523 blev ikke anfægtet inden for den fastsatte frist. Det følger nødvendigvis af Den Store Afdelings undersøgelse af afgørelse 2015/1601, at hvis afgørelse 2015/1523 var blevet anfægtet med tilsvarende argumenter, havde den fået samme skæbne.
154.
Afgørelserne om flytning skal derfor anses for utvivlsomt at ligge inden for kompetencen og have gyldighed. De tre sagsøgte medlemsstater har anerkendt dette i de foreliggende sager (
93
).
155.
Begge afgørelser om flytning var midlertidige foranstaltninger, der var vedtaget i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF. Som Domstolen forklarede i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet, skal »foranstaltninger, der kan vedtages på grundlag af artikel 78, stk. 3, TEUF, […] anses for ikke-lovgivningsmæssige retsakter, idet de ikke er vedtaget efter en lovgivningsprocedure« (
94
).
156.
Artikel 288 TEUF bestemmer følgende: »En afgørelse er bindende i alle enkeltheder. Når den angiver, hvem den er rettet til, er den kun bindende for disse.« Afgørelserne om flytning angiver ikke, hvem de er rettet til. De var bindende i alle enkeltheder og skabte klart retlige forpligtelser for de tre sagsøgte medlemsstater.
157.
En medlemsstats undladelse (eller, a fortiori, nægtelse) af at overholde sine retlige forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning har nødvendigvis en negativ indvirkning på den samlede effektivitet af den nødflytningsoperation, der var indført ved disse afgørelser med henblik på at håndtere den pludselige tilstrømning af migranter. Det overlader det til de medlemsstater, der er omfattet af ordningen (Italien og Grækenland), at kæmpe med at håndtere det meget store antal ansøgere om international beskyttelse, der hele døgnet ankommer til deres område. Det hindrer og/eller forhindrer disse medlemsstater og EU-institutionerne i at opfylde deres egne forpligtelser i henhold til afgørelserne om flytning.
Kommissionens stævning
158.
Ifølge Domstolens faste praksis skal Kommissionens stævning i et traktatbrudssøgsmål, der anlægges mod en medlemsstat i henhold til artikel 258 TEUF, »indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at medlemsstaten og Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den påståede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten kan tage effektivt til genmæle, og at Domstolen kan efterprøve, om det påståede traktatbrud er begået« (
95
).
159.
Kommissionen har identificeret den påståede tilsidesættelse som i det væsentlige en undladelse af at give tilsagn i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning og derfor en undladelse af at foretage flytninger i henhold til afgørelsens artikel 5, stk. 4-11 (
96
).
160.
Af de tre sagsøgte medlemsstater har Polen og Den Tjekkiske Republik gjort et begrænset forsøg på at anfægte (eller mere nøjagtigt at nuancere) Kommissionens faktiske påstande. Ungarn har i det væsentlige ikke bestridt Kommissionens fremstilling af de faktiske omstændigheder.
161.
Polen har således anført, at det ikke var muligt i henhold til afgørelserne om flytning at verificere, om de personer, der potentielt skulle overføres, havde forbindelser til ekstremistiske eller kriminelle organisationer, således at de kunne udgøre en sikkerhedsrisiko. Polen har generelt henvist til tilfælde i andre medlemsstater, hvor nogle ansøgere, der var tildelt flygtningestatus, efterfølgende havde været involveret i overfald og forbrydelser. Polen har gjort gældende, at manglen på pålidelig dokumentation, den omstændighed, at de personer, der skulle overføres, var i udlandet og ikke i Polen, den korte tid, der var til rådighed for forbindelsesofficeren, og (med hensyn til nogle personer, der potentielt skulle overføres) umuligheden af at gennemføre sikkerhedsinterview inden overførslen gjorde det materielt umuligt for Polen at være tro mod de forpligtelser, der påhvilede medlemsstaten i henhold til artikel 72 TEUF, og stadig anvende afgørelserne om flytning
162.
Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, at mange af de personer, der potentielt skulle overføres, og som var udvalgt af Grækenland og Italien, manglende behørige identitetspapirer, og at disse to medlemsstaters samarbejde i forbindelse med afgørelserne om flytning var utilstrækkeligt. Medlemsstaten giver derfor Italien og Grækenland skylden for, at kun meget få ansøgere blev overført.
163.
Ingen af de faktiske elementer, som Polen og Den Tjekkiske Republik har fremført, ville – selv hvis de blev godtgjort – imødegå Kommissionens påstand om, at alle tre sagsøgte medlemsstater ikke havde overholdt deres forpligtelse til at give tilsagn hver tredje måned i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning. En meddelelse om, hvor mange af ansøgere man potentielt ville være i stand til at tage imod i en bestemt periode, er begrebsmæssigt helt forskellig fra spørgsmålet om, hvorvidt der er god grund til ikke at tage imod en bestemt person, der potentielt skulle overføres, og som var foreslået af Italien eller Grækenland.
164.
På tilsvarende måde kunne de særlige problemer, som Polen og Den Tjekkiske Republik har fremhævet, i det enkelte tilfælde forklare, hvorfor en bestemt ansøger ikke kunne accepteres med henblik på overførsel trods de nærmere bestemmelser for koordinering og samarbejde i afgørelserne om flytning. De er imidlertid helt utilstrækkelige som grundlag for at begrunde (alle tre sagsøgte medlemsstaters) næsten fuldstændige manglende overholdelse af forpligtelserne i disse afgørelsers artikel 5, stk. 4-11.
165.
Jeg mener derfor, at Kommissionen har godtgjort det faktiske grundlag for sine klagepunkter mod de tre sagsøgte medlemsstater.
166.
De to afgørelser om flytning er forskellige med hensyn til deres behandling af, hvordan medlemsstaterne skulle deltage i flytningsprocessen. Artikel 4 i afgørelse 2015/1523 fastsatte således blot det samlede antal flytninger, der skulle foretages (24000 fra Italien, 16000 fra Grækenland), og lod det stå åbent, hvor mange ansøgere hver medlemsstat skulle acceptere med henblik på flytning. I modsætning hertil indeholdt artikel 4 i afgørelse 2015/1601, sammenholdt med bilag I og II hertil, en mere præcis og detaljeret ordning. Artikel 4, stk. 1, præciserede, hvordan de første 66000 af de120000 ansøgere, der skulle flyttes, skulle omfordeles blandt andre medlemsstater (bilag I omfatter de 15600 flytninger fra Italien; bilag II omfatter de 50400 flytninger fra Grækenland). Det præciseredes dernæst i artikel 4, stk. 2, at de resterende 54000 ansøgere skulle flyttes »proportionalt med de tal, der er fastsat i bilag I og II« (
97
).
167.
Når dette er sagt, kræves det klart i artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning, at der mindst hver tredje måned skal gives tilsagn, mens artikel 5, stk. 4-11, pålægger en forpligtelse (på grundlag af de dér fastsatte procedurer) til at acceptere flytninger, medmindre særlige undtagelser finder anvendelse, f.eks. undtagelsen i artikel 5, stk. 7, med hensyn til enkeltpersoner, der udgør en trussel mod den indre sikkerhed.
168.
Trods det (forskellige) skøn, der således tillægges medlemsstaterne i de to afgørelser om flytning, og som jeg har identificeret, vil jeg uden tøven konkludere, at tilsagnet om at tage imod 100 ansøgere (Polen) (
98
), 50 ansøgere (Den Tjekkiske Republik) (
99
) eller slet ikke at give noget tilsagn (Ungarn) (
100
) umuligt kan anses for at være i overensstemmelse med hverken ordlyden af eller ånden i de forpligtelser, der var pålagt i henhold til afgørelserne om flytning.
169.
Hvordan forholder det sig så med hensyn til Kommissionens yderligere påstand om, at de tre sagsøgte medlemsstater ligeledes har tilsidesat deres forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 4-11, i afgørelserne om flytning?
170.
Efter min opfattelse har Kommissionen logisk set med rette gjort gældende, at hvis en medlemsstat ikke giver tilsagn om det antal ansøgere, som den er rede til at tage imod, vil den nødvendigvis – på grundlag af sådanne tilsagn – heller ikke acceptere flytninger og vil derfor også tilsidesætte sine heraf følgende forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 4-11, i afgørelserne om flytning. De tre sagsøgte medlemsstater har dog heller ikke i alvor gjort det modsatte gældende; dette understøttes af, at alle tre enten praktisk talt ikke har taget imod nogen personer, der skulle overføres (i Polen og Den Tjekkiske Republik), eller overhovedet ingen personer, der skulle overføres (Ungarn).
171.
Jeg konkluderer, at Kommissionen har fremført sine argumenter i overensstemmelse med artikel 258 TEUF. Spørgsmålet er derfor, om de elementer, som de tre sagsøgte medlemsstater har påberåbt sig, udgør et retsgyldigt forsvar i forbindelse med traktatbrudssøgsmålene. I denne henseende påhviler det nødvendigvis de berørte medlemsstater at fremføre dette forsvar.
Parternes argumenter
172.
Polen har gjort gældende, at en overholdelse af afgørelserne om flytning ville have været til hinder for, at medlemsstaten kunne udøve sine beføjelser i henhold til artikel 72 TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, TEU, med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed, spørgsmål, hvor den er enekompetent (
101
). Som en bestemmelse i den primære ret har artikel 72 TEUF forrang frem for afgørelserne om flytning og garanterer medlemsstaterne fuld kontrol over deres indre sikkerhed og offentlige orden. Det er ikke blot en legalitetskontrol under lovgivningsprocessen, men derimod en lovkonfliktregel, der giver medlemsstaternes kompetence forrang. Det tilkommer medlemsstaten at vurdere, om der i særlige tilfælde foreligger en sådan konflikt. En medlemsstat kan således påberåbe sig artikel 72 TEUF for at imødegå argumenter om, at afgørelserne om flytning fratages »effet utile«, eller anfægte appeller om solidaritet – der er ingen forpligtelse til at bringe den indre sikkerhed i fare ved at udvise solidaritet med andre medlemsstater. Dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet fratager ikke (og kan ikke fratage) en medlemsstat dennes umistelige ret til at påberåbe sig artikel 72 TEUF med henblik på at underkende alle andre angivelige forpligtelser, der følger af afledte EU-retsakter, som er vedtaget i henhold til afsnit V i EUF-traktatens tredje del. Af denne grund ønsker Polen udtrykkeligt ikke at fremsætte en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF.
173.
Ungarn har ligeledes påberåbt sig, at artikel 72 TEUF giver medlemsstaten ret til at undlade at anvende en afgørelse, der er baseret på artikel 78, stk. 3, TEUF, hvis den mener, at denne afgørelse frembyder utilstrækkelige garantier for dens indre sikkerhed. Ungarn har gjort gældende, at den omstændighed, at de personer, der potentielt skulle overføres i henhold til afgørelse 2015/1601, skulle være personer, der tilhørte nationaliteter, for hvilke 75% eller mere af ansøgninger om international beskyttelse imødekommes (artikel 3, stk. 1, i afgørelse 2015/1601), begrænser medlemsstatens mulighed for at påberåbe sig grunde til udelukkelse fra beskyttelsesstatus (som flygtning eller person, der nyder subsidiær beskyttelse) i forbindelse med den nationale sikkerhed og den offentlige orden. Den omstændighed, at dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet opretholdt gyldigheden af afgørelse 2015/1601, er irrelevant. Det spørgsmål, der rejser sig i denne forbindelse, er separat og særskilt: Kan en medlemsstat påberåbe sig artikel 72 TEUF med henblik på at udelukke eller begrænse flytninger i henhold til afgørelse 2015/1601, når den har forbehold med hensyn til virkningen af sådanne flytninger på den nationale sikkerhed og den offentlige orden inden for sit område?
174.
Den Tjekkiske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at den flytningsordning, der blev indført ved afgørelserne om flytning, er dysfunktionel, og at medlemsstaten har truffet andre, mere effektive foranstaltninger til at bidrage til bekæmpelse af migrationskrisen. Den har navnlig ydet betydelig bistand til de tredjelande, hvorfra afvandringen har været størst, og har udstationeret et betydeligt antal politifolk til at arbejde med beskyttelse af Unionens ydre grænser.
175.
Kommissionen har i det væsentlige påberåbt sig på dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet, behovet for at give afgørelserne om flytning »effet utile« og princippet om solidaritet mellem medlemsstaterne. Den har fastholdt, at der var fastsat tilstrækkelige ordninger i afgørelserne om flytning til at gøre det muligt for tilflytningsmedlemsstaterne (
102
) – med hensyn til enhver individuel ansøger – at træffe de nødvendige foranstaltninger til at beskytte den nationale sikkerhed og den offentlige orden inden for deres område.
176.
Med henblik på nedenstående analyse vil jeg opdele de argumenter, som de tre sagsøgte medlemsstater har fremført, på følgende måde: i) Den omstændighed, at dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet opretholdt gyldigheden af afgørelse 2015/1601, er irrelevant (Polen og Ungarn), ii) medlemsstaterne havde ret til at undlade at anvende afgørelserne om flytning (også selv om de havde gyldighed) på grundlag af deres kompetence i henhold til artikel 72 TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, TEU (Polen og Ungarn), og iii) afgørelserne om flytning skabte et dysfunktionelt system (Den Tjekkiske Republik).
i) Den omstændighed, at dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet opretholdt gyldigheden af afgørelse 2015/1601, er irrelevant
177.
Som svar på åbningsskrivelserne og de begrundede udtalelser har Polen og Ungarn gjort gældende, at afgørelserne om flytning var ugyldige. Disse argumenter blev fremført inden dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet, hvorved Domstolen opretholdt gyldigheden af afgørelse 2015/1601. Enhver yderligere anfægtelse af gyldigheden af afgørelserne om flytning i henhold til artikel 263 TEUF ville nu være indgivet for sent.
178.
På grundlag af de skriftlige indlæg havde Domstolen anmodet parterne om under retsmødet at behandle spørgsmålet, om en medlemsstat inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF kunne begrunde en undladelse af at anvende en EU-retsakt, hvis et søgsmål til prøvelse af gyldigheden af denne retsakt (i det foreliggende tilfælde de af Slovakiet og Ungarn anlagte søgsmål, der førte til dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet) ikke førte til en automatisk suspension af denne retsakt i henhold til artikel 278 TEUF, og Domstolen havde ikke anordnet en sådan suspension. Domstolen spurgte endvidere, om en medlemsstat inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF kunne begrunde en undladelse af at anvende en EU-retsakt uden at fremsætte en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF, og om afgørelserne om flytning kunne anses for at være almengyldige retsakter i henhold til artikel 277 TEUF.
179.
Under retsmødet har de tre sagsøgte medlemsstater udtrykkeligt anført, at de ikke anfægter gyldigheden af afgørelserne om flytning eller søger at fremsætte en særskilt ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF. Ungarn overlod det til Domstolen at vurdere sit forsvar på grundlag af denne artikel, såfremt Domstolen skulle ønske at gøre dette.
180.
Det er min opfattelse, at på baggrund af retsmødet er de punkter, der var rejst i forbindelse med artikel 277 TEUF, faktisk ikke længere »aktuelle«. Selv om det intellektuelt ville være interessant at undersøge grænserne for denne artikel, vil jeg afholde mig fra at gøre dette. Emnet bør vente til en anden sag og en anden dag.
181.
Det argument, som Polen og Ungarn har fremført i de foreliggende sager, er, at dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet ikke er relevant for det forsvar, som de rejser i denne forbindelse.
182.
For at vurdere dette anbringende er det nødvendigt at se nærmere på, hvad denne dom sagde vedrørende artikel 72 TEUF og med hensyn til, hvordan afgørelse 2015/1601 tog hensyn til medlemsstaternes kompetence til at udøve deres beføjelser med hensyn til sikkerhed og offentlig orden inden for deres område. Dette gøres mest hensigtsmæssigt inden for rammerne af behandlingen af det forsvar, som Polen og Ungarn har fremsat på grundlag af artikel 72 TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, TEU. Dette vil jeg behandle i det følgende.
ii) Medlemsstaterne havde ret til at undlade at anvende afgørelserne om flytning (også selv om de havde gyldighed) på grundlag af deres kompetence i henhold til artikel 72 TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, TEU
183.
I sine skriftlige spørgsmål til parterne før retsmødet gødede Domstolen jorden for behandlingen af dette argument ved at spørge Kommissionen, om begreberne »lov og orden« og »indre sikkerhed« skulle fortolkes på samme måde som de tilsvarende begreber, der anvendes i forbindelse med de grundlæggende frihedsrettigheder og blev anvendt i bestemmelser såsom artikel 346 TEUF.
184.
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 346 TEUF vedrører de specifikke spørgsmål om meddelelse af oplysninger og handel med våben, og at begrebet sikkerhed, der anvendes deri, er uden relevans for de foreliggende sager.
185.
Domstolen spurgte ligeledes Kommissionen, om en medlemsstat kunne påberåbe sig artikel 72 TEUF for at begrunde en manglende anvendelse af en EU-retsakt, der var vedtaget i henhold til afsnit V i EUF-traktatens tredje del, hvis den pågældende retsakt ikke tilvejebragte tilstrækkelige foranstaltninger til at beskytte »lov og orden« og »indre sikkerhed«, og også, om artikel 72 TEUF kunne påberåbes i en større sammenhæng.
186.
Kommissionen har gjort gældende, at artikel 72 TEUF udtrykker et retsprincip, som skal tages i betragtning i alle de tilfælde, hvor EU-lovgiver handler. Hvis lovgiver ikke gør dette, kan en medlemsstat anlægge sag til prøvelse af den pågældende EU-retsakt i henhold til traktaternes bestemmelser vedrørende Domstolens procedure.
187.
Kommissionen har endvidere anført, at artikel 72 TEUF på tilsvarende måde er begrænset til de restriktioner, der gælder for artikel 36, artikel 45, stk. 3, og artikel 52, stk. 1, TEUF for så vidt angår den frie bevægelighed på det indre marked. Selv om disse bestemmelser faktisk gør det muligt for medlemsstaterne at begrænse den frie bevægelighed, er eventuelle restriktioner, som pålægges, fortsat underlagt EU-institutionernes kontrol, navnlig Domstolens kontrol.
188.
På denne baggrund vil jeg herefter behandle de spørgsmål, der er rejst.
– Domstolens praksis vedrørende artikel 72 TEUF
189.
Så vidt jeg ved, har Domstolen hidtil taget stilling til artikel 72 TEUF ved tre lejligheder.
190.
For det første behandlede Domstolen i Adil-dommen (
103
) den korrekte fortolkning af Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a) (
104
), på baggrund af artikel 72 TEUF. Domstolen bemærkede, at »artikel 21, litra a), i [Schengengrænsekodeksen bestemmer], at ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser ikke berører medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol, og at dette også gælder i grænseområder. Denne bestemmelse i [Schengengrænsekodeksen] præciserer, at udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke kan anses for at have tilsvarende virkning som grænsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger ikke har til formål at kontrollere grænserne, bygger på generelle politioplysninger og ‑erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet, er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser og endelig udføres som stikprøvekontrol« (
105
).
191.
Domstolen konkluderede, at den i den pågældende sag omhandlede mobile sikkerhedskontrol ikke udgjorde »kontrol ved grænserne«, som i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 20 er forbudt, men kontrol inden for en medlemsstats område som omhandlet i kodeksens artikel 21 (
106
). Senere i samme dom bekræftede Domstolen, at »[b]estemmelserne i artikel 21, litra a)-d), i [Schengengrænsekodeksen] og ordlyden af artikel 72 TEUF bekræfter, at ophævelsen af grænsekontrollen ved de indre grænser ikke er til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed« (
107
).
192.
Dernæst bekræftede Domstolen i A-dommen (
108
) i det væsentlige sin afgørelse i Adil-dommen (denne gang med hensyn til et lignende system med mobil sikkerhedskontrol, der blev anvendt i Tyskland).
193.
Endelig undersøgte Domstolen i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet Polens argument i den pågældende sag, hvorefter »den anfægtede afgørelse er i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som den ikke gør det muligt for medlemsstaterne at sikre en effektiv udøvelse af de beføjelser, som de i henhold til artikel 72 TEUF er tillagt med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed« (
109
).
194.
Domstolen anførte, at det udtrykkeligt fremgår af 32. betragtning til afgørelse 2015/1601, at »[h]ensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden bør varetages under hele flytningsproceduren, indtil ansøgerens overførsel er gennemført«, og at artikel 5, stk. 7, udtrykkeligt fastholdt medlemsstaternes ret til at afslå en flytning af en ansøger, om end alene hvis der var rimelige grunde til at anse den pågældende for en fare for deres nationale sikkerhed eller den offentlige orden. Hvis denne ordning »ikke skulle være effektiv, for så vidt som den tvinger medlemsstaterne til at kontrollere adskillige personer på kort tid, synes sådanne praktiske vanskeligheder ikke at være en konsekvens af selve ordningen, og de skal derfor i givet fald løses i den ånd af samarbejde og gensidig tillid mellem myndighederne i de medlemsstater, hvorfra flytning skal ske, og myndighederne i tilflytningsmedlemsstaterne, der skal være gældende i forbindelse med gennemførelsen af den i [afgørelse 2015/1601’s] artikel 5 fastsatte flytningsprocedure« (
110
).
195.
I et vist omfang foregriber dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet derfor de argumenter, som de tre sagsøgte medlemsstater har fremført i de foreliggende sager. Når dette er sagt, er det, da en påberåbelse af kompetencen i henhold til artikel 72 TEUF er kernen i deres forsvar, nødvendigt, at jeg nu undersøger dette argument nærmere.
– Begreberne den offentlige orden og den offentlige sikkerhed
196.
Begrebet den offentlige orden blev behandlet i N.-dommen (
111
), hvor Domstolen fastslog, at »begrebet »den offentlige orden« under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse«.
197.
Tidligere i Zh. og O.-dommen (
112
) fastslog Domstolen, at med hensyn til tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder kan begreber såsom sikkerhed»ikke ensidigt […] fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Unionens institutioner«.
198.
Jeg vil tage udgangspunkt i disse to henvisninger i nedenstående analyse.
199.
Generelt er det min opfattelse, at Domstolens eksisterende praksis vedrørende de grundlæggende frihedsrettigheder – navnlig vedrørende den frie bevægelighed for personer – faktisk giver et sikkert grundlag for at nærme sig begreberne den offentlige orden og den offentlige sikkerhed i de foreliggende sager. EU-retten om asyl – navnlig Dublin III-forordningen (
113
) og anerkendelsesdirektivet (
114
) – behandler spørgsmål ud fra den individuelle ansøgers perspektiv. Som Domstolen forklarede for længe siden i Bouchereau-dommen, er det den pågældendes personlige forhold, der skal vurderes for at afgøre, om der foreligger en trussel mod samfundet i den pågældende medlemsstat (
115
).
200.
Jeg er enig med Kommissionen i, at artikel 346 TEUF er en særlig traktatbestemmelse, der regulerer en særlig situation. Af denne grund mener jeg ikke, at den hensigtsmæssigt kan lægges til grund i de foreliggende sager.
201.
Det skal imidlertid ligeledes nævnes, at formålet med artikel 78, stk. 3, TEUF specifikt er at gøre det muligt for Rådet at vedtage midlertidige foranstaltninger med henblik på at hjælpe en medlemsstat, der »står over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere«. For så vidt som et meget stort antal personer, der rejser ind i en medlemsstat, kan skabe en nødsituation (og jeg forstår dette begreb således, at det også omfatter en situation, der udgør en trussel mod den offentlige orden eller den nationale sikkerhed), giver artikel 78, stk. 3, TEUF det nødvendige retsgrundlag for, at der kan træffes passende foranstaltninger, som respekterer både medlemsstaternes internationale forpligtelser i henhold til Genèvekonventionen og alle gældende grundlæggende principper i EU-retten. Disse sidstnævnte principper omfatter både solidaritet og overholdelse af retsstatsprincippet, som jeg vil vende tilbage til i slutningen af dette forslag til afgørelse.
– Formålet med artikel 72 TEUF
202.
Artikel 72 TEUF er en del af kapitel 1, der har overskriften »Almindelige bestemmelser«, i TEUF’s afsnit V (»Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«). Med sin klare anerkendelse af medlemsstaternes kompetence og beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed har artikel 72 TEUF tydeligvis til formål at minde EU-lovgiver om behovet for i forbindelse med alle afledte retsakter, der vedtages i henhold til afsnit V, at sørge for, at medlemsstaterne er i stand til at udøve disse beføjelser. Såfremt EU-lovgiver tilsidesatte denne forpligtelse ved udarbejdelsen heraf, ville artikel 72 TEUF give et klart retsgrundlag for, at en medlemsstat kan anlægge et annullationssøgsmål (for så vidt er jeg enig i Kommissionens argument). Der var imidlertid ikke tale om en sådan undladelse i denne forbindelse.
203.
Et umiddelbart svar på det centrale argument, som Polen og Ungarn har fremført, findes i to væsentlige bestemmelser i selve afgørelserne om flytning. Det sidste punktum i afgørelsernes artikel 5, stk. 4, bestemte følgende: »Tilflytningsmedlemsstaten kan kun beslutte ikke at godkende flytningen af en ansøger, hvis der er rimelige grunde hertil, jf. denne artikels stk. 7.« Afgørelsernes artikel 5, stk. 7, bestemte dernæst følgende: »Medlemsstaterne bevarer alene retten til at afslå en flytning af en ansøger, hvis der er rimelige grunde til at anse den pågældende for en fare for deres nationale sikkerhed eller den offentlige orden, eller hvis der er tungtvejende grunde til at anvende undtagelsesbestemmelserne i artikel 12 og 17 i [anerkendelsesdirektivet].«
204.
Jeg skal i parentes bemærke, at 26. betragtning til afgørelse 2015/1523 og 32. betragtning til afgørelse 2015/1601 begge fastsætter, at »[h]ensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden bør varetages under hele flytningsproceduren, indtil ansøgerens overførsel er gennemført«, og at »[h]vis en medlemsstat har rimelig grund til at anse en ansøger for en fare for sin nationale sikkerhed eller den offentlige orden, bør den […] underrette de andre medlemsstater herom«. Herved viser den potentielle tilflytningsmedlemsstat sin solidaritet med de andre medlemsstater, der – ligesom den – har et ansvar for at beskytte den nationale sikkerhed og den offentlige orden inden for deres respektive områder.
205.
Sammenholdt anerkendte disse to væsentlige bestemmelser i afgørelserne om flytning udtrykkeligt, at tilflytningsmedlemsstaten bevarede retten til at afslå en flytning af en bestemt ansøger, hvis i) der var rimelige grunde til at anse den pågældende for en fare for dens nationale sikkerhed eller den offentlige orden, eller ii) hvis der var tungtvejende grunde til at antage, at den pågældende lovligt kunne udelukkes fra den ansøgte internationale beskyttelse.
206.
For så vidt som tilflytningsmedlemsstaten nærede rimelig tvivl om, hvorvidt den skulle acceptere flytning af ansøger X, gav afgørelserne om flytning således den pågældende medlemsstat et klart, åbenbart og lovligt grundlag for at afslå flytningen af denne bestemte ansøger.
207.
På grundlag af et restriktivt syn på de spørgsmål, der er rejst i de foreliggende traktatbrudssøgsmål, kunne dette i givet fald anses for tilstrækkeligt til at forkaste de tre sagsøgte medlemsstaters væsentligste argument til forsvar for deres adfærd. Det var absolut muligt for dem at beskytte deres borgeres sikkerhed og velfærd ved (på grundlag af selve afgørelserne om flytning) at afslå at tage imod ansøger X og derved udøve »deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed« (artikel 72 TEUF).
208.
Af hensyn til de tre berørte medlemsstater bør jeg imidlertid ikke lade det blive ved dette. Krydshenvisningen til anerkendelsesdirektivet i artikel 5, stk. 7, i afgørelserne om flytning knytter hensigtsmæssigt an til det mere grundlæggende spørgsmål i denne forbindelse. Medlemsstaternes kompetence i henhold til artikel 72 TEUF bør ses i sammenhæng med den omfattende og ensartede afledte EU-ret, der regulerer processen for behandling af ansøgninger om international beskyttelse, og de materielle kriterier for behandlingen af sådanne ansøgninger (EU-retten om asyl). Kan en medlemsstat – på denne baggrund – påberåbe sig artikel 72 TEUF (ifølge Ungarn sammenholdt med artikel 4, stk. 2, TEU) for blot at undlade at anvende en gyldig EU-foranstaltning, der er truffet (
116
) i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF, og som den er uenig i?
209.
Ved gennemgangen af dette spørgsmål undlader jeg bevidst at komme ind på eventuelle procedurespørgsmål (f.eks. vedrørende fristerne for direkte anfægtelser eller rammerne for en ulovlighedsindsigelse) for at koncentrere mig om det grundlæggende spørgsmål i denne forbindelse.
210.
De enkelte medlemsstaters internationale forpligtelser i henhold til Genèvekonventionen får på EU-plan et ensartet udtryk gennem det komplekse net af direktiver, som omfatter behandlingen og den materielle prøvelse af ansøgninger om international beskyttelse, nærmere bestemt anerkendelsesdirektivet, proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet. Retsgrundlaget for disse retsakter er artikel 78, stk. 2, TEUF, som er indeholdt i kapitel 2 i afsnit V, der har overskriften »Politikkerne for grænsekontrol, asyl og indvandring«. Der er derfor i denne forbindelse klart tale om et område, der er reguleret nærmere i både selve EUF-traktaten og i den afledte EU-ret, på basis af den primære EU-ret.
211.
Under sådanne omstændigheder skal medlemsstaterne, når traktaterne anerkender en kompetence, pligt eller forpligtelse, som forbliver hos medlemsstaterne, udøve deres beføjelser på en måde, der ikke er i strid med de relevante EU-retlige principper.
212.
Artikel 72 TEUF er således ikke – som Polen og Ungarn har gjort gældende – en lovkonfliktregel, der giver medlemsstaternes kompetence forrang frem for foranstaltninger, der vedtages af EU-lovgiver eller beslutningstagere; der er derimod tale om en sameksistensregel. Kompetencen til at handle på det pågældende område ligger fortsat hos medlemsstaten (den er ikke blevet overført til Unionen). De foranstaltninger, der træffes, skal imidlertid overholde de overordnede principper, som medlemsstaten forpligtede sig til, da den blev medlemsstat, og alle relevante regler, der er indeholdt i traktaterne eller i den afledte EU-ret.
213.
To eksempler er tilstrækkelige til at underbygge denne opfattelse.
214.
I forbindelse med de begivenheder, der førte til »Factortame-sagen« (
117
), vedtog Det Forenede Kongerige Merchant Shipping Act 1988. Ved Parlamentets lov blev der foretaget radikale ændringer af det britiske skibsregister, hvorved spanskejede fiskerfartøjer fik frataget deres ret til at blive opført i dette register, til at føre (
118
) det britiske maritime flag og derfor til at fiske på Det Forenede Kongeriges fiskekvoter (
119
). Det Forenede Kongerige (efterfølgende for Domstolen støttet af Belgien og Grækenland) påberåbte sig herved den enkelte stats kompetence til efter folkeretten suverænt at fastsætte betingelserne for tildeling af flagret (
120
).
215.
Det første spørgsmål, der var forelagt af High Court, havde blot følgende ordlyd: »Har [EU-]retten indvirkning på de betingelser, i henhold til hvilke en medlemsstat fastsætter regler for, hvilke fartøjer der kan registreres i medlemsstaten, føre dens flag og have dens nationalitet?«
216.
Ved besvarelsen af dette spørgsmål anerkendte Domstolen udtrykkeligt, at »det på [EU-]rettens nuværende udviklingstrin er medlemsstaterne, der har kompetencen til at fastsætte betingelserne for registrering af fartøjer« (
121
), men at »[i]kke desto mindre skal medlemsstaterne overholde [EU-]retten under udøvelsen af deres kompetence« (
122
). Det Forenede Kongeriges argument på grundlag af folkeretten »ville kun kunne tillægges betydning, hvis [EU-]rettens krav til medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence med hensyn til registrering af fartøjer var i strid med folkerettens regler« (
123
). Det fremgår klart, at Domstolen ikke fandt, at der var tale om en sådan konflikt, da følgende er anført i den umiddelbart følgende præmis i dommen: »Følgelig må det første spørgsmål besvares med, at det på [EU-]rettens nuværende udviklingstrin tilkommer medlemsstaterne i overensstemmelse med folkerettens almindelige regler at fastsætte de betingelser, der skal være opfyldt, for at et fartøj kan optages i deres registre og få ret til at føre deres flag, men at medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence skal overholde [EU-]rettens regler« (
124
).
217.
Domstolen fastslog i forlængelse heraf, at traktatens bestemmelser om etableringsfrihed og de frie kapitalbevægelser samt det generelle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet var til hinder for nationalitetskravene i Merchant Shipping Act 1988.
218.
Senest har Domstolen behandlet en række sager vedrørende udøvelsen af medlemsstaters (ubestridte) beføjelse til at lovgive i forbindelse med direkte beskatning – et område, som ikke er harmoniseret på EU-plan. De nationale regler, der fastsættes, medfører imidlertid undertiden, at skattepligtige, der befinder sig i en anden medlemsstat, stilles ringere. Det er ikke nødvendigt at komme nærmere ind på de tekniske enkeltheder i forbindelse med disse sager. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at selv om medlemsstaterne har beføjelse til at fastsætte direkte skatter, skal denne beføjelse udøves inden for rammerne af EU-retten (
125
).
219.
Efter min opfattelse skal medlemsstaterne i den situation, som de foreliggende traktatbrudssøgsmål vedrører, ligeledes udøve deres kompetence i henhold til artikel 72 TEUF til at udøve deres beføjelser med hensyn til »opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed«på en måde, der overholder de øvrige relevante EU-retlige bestemmelser. Disse bestemmelser er på den ene side selve afgørelserne om flytning (der – som det allerede er fremgået ovenfor – udgjorde et egnet retsgrundlag for enhver sådan foranstaltning, der skulle træffes af en medlemsstat i det enkelte tilfælde) og på den anden side hele den ramme, der allerede findes i EU-retten vedrørende behandlingen af en individuel ansøgning om international beskyttelse og den materielle afgørelse, der skal træffes af medlemsstaten i forbindelse med behandlingen af denne ansøgning.
220.
Anerkendelsesdirektivets artikel 12 og 17 afspejler således Genèvekonventionen og fastsætter nærmere grunde til, at en ansøger kan blive udelukket fra flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse. Disse bestemmelser styrkes af direktivets artikel 14 og 19 (
126
), som gør det muligt for en medlemsstat at afslutte en beskyttelsesstatus, hvis den pågældende udgør en fare for samfundet eller sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i. I henhold til proceduredirektivet kan ansøgere omfattes af en behandlingsprocedure ved grænsen eller i transitområder, såfremt tungtvejende grunde taler for, at de kan betragtes som en fare for medlemsstatens nationale sikkerhed eller offentlige orden [artikel 31, stk. 8, litra j)] (
127
), og endog en uledsaget mindreårig kan på samme grundlag omfattes af strengere ordninger [artikel 25, stk. 6, litra a), nr. iii), og artikel 25, stk. 6, litra b), nr. iii)] (
128
). Modtagelsesdirektivet giver medlemsstaterne mulighed for at bestemme, hvor en ansøger skal opholde sig (som en fravigelse fra dennes normale ret til at bevæge sig frit) i bl.a. almenhedens interesse og af hensyn til den offentlige orden (artikel 7, stk. 2) (
129
). En ansøger må frihedsberøves, når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet [artikel 8, stk. 3, litra e)] (
130
). Tilbagesendelsesdirektivet giver en medlemsstat ret til at undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse, frihedsberøve en ansøger om international beskyttelse, der har fået afslag, og indføre et udvidet indrejseforbud, hvis disse (mere indgribende) foranstaltninger er begrundet i hensynet til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden (jf. artikel 7, stk. 4, artikel 8, stk. 4, artikel 11, stk. 2, og artikel 15).
221.
Kort sagt tilvejebringer den afledte EU-ret om asyl derfor en passende lovgivningsramme, inden for hvilken en medlemsstats legitime betænkeligheder med hensyn til den nationale sikkerhed, den nationale orden og beskyttelsen af samfundet kan imødekommes i forbindelse med en individuel ansøger om international beskyttelse. På denne baggrund finder jeg det ikke muligt at støtte det argument, at artikel 72 TEUF giver medlemsstaterne carte blanche til at undlade at anvende en gyldig afledt EU-retsakt, som de ikke måtte være helt enige i.
222.
I denne henseende støtter Polens henvisning til afgørelsen fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) i sagen N. mod Finland (38885/02) (
131
) ikke det fremførte argument. Menneskerettighedsdomstolen fastslog deri, at »de kontraherende stater har ifølge et fast folkeretligt princip, og uden at det berører deres forpligtelser ifølge traktaterne, herunder deres forpligtelser i henhold til konventionen, ret til at kontrollere udlændinges indrejse, ophold og udvisning«. Dette er ubestridt. Den måde, hvorpå en medlemsstat udøver denne ret, er imidlertid begrænset af de forpligtelser, som den frit indgik i henhold til folkeretten, da den tiltrådte Den Europæiske Union, nemlig at overholde de forpligtelser, der følger af EU-retten.
223.
Som allerede nævnt giver EU-retten selv medlemsstaten en lang række midler til at afhjælpe dens legitime betænkeligheder med hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden i forbindelse med en bestemt ansøger inden for rammerne af dens EU-retlige forpligtelser. EU-retten giver imidlertid ikke en medlemsstat mulighed for kategorisk at tilsidesætte disse forpligtelser og så at sige opsætte et skilt med teksten »chasse gardée« (kan omtrent oversættes som »privat jagt – ingen adgang«).
– Artikel 4, stk. 2, TEU
224.
Polen og Ungarn har begge anført, at artikel 4, stk. 2, TEU henviser til »deres nationale identitet« og bestemmer, at »[Unionen] respekterer [medlemsstaternes] centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed. Navnlig forbliver den nationale sikkerhed den enkelte medlemsstats eneansvar«. I forskelligt omfang har de påberåbt sig denne bestemmelse sammenholdt med artikel 72 TEUF til støtte for, at de har ret til at undlade at anvende afgørelserne om flytning med henblik på at sikre social og kulturel samhørighed samt undgå potentielle etniske og religiøse konflikter.
225.
Jeg kan kort behandle denne opfattelse.
226.
I dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg (
132
) fik Domstolen forelagt et lignende argument med hensyn til anvendelsen af et nationalitetskrav på notarer. Luxembourg gjorde bl.a. gældende, at denne betingelse var begrundet i behovet for at sikre anvendelsen af det luxembourgske sprog, når notater udøver deres erhverv. Domstolen forkastede dette argument og fastslog, at »[s]elv om bevarelsen af medlemsstaternes nationale identitet udgør et lovligt mål, der respekteres i [Unionens] retsorden, således som det også er anerkendt i artikel 4, stk. 2, TEU, kan det af Storhertugdømmet anførte hensyn varetages effektivt med andre midler end en generel udelukkelse«.
227.
Af samme grund kan artikel 4, stk. 2, TEU ikke tjene som grundlag for blot at afslå at flytte ansøgere i henhold til afgørelserne om flytning. Medlemsstaternes legitime interesse i at opretholde den sociale og kulturelle samhørighed kan sikres effektivt gennem andre og mindre indgribende midler end en ensidig og fuldstændig nægtelse af at opfylde deres forpligtelser i henhold til EU-retten.
(iii) Afgørelserne om flytning skabte et dysfunktionelt system
228.
Polen og Ungarn har lagt vægt på sikkerhedsrisiciene i forbindelse med behandlingen af et stort antal ansøgere om international beskyttelse, hvoraf nogle faktisk kan have forbindelser til international terrorisme. I denne forbindelse har Polen henvist til den årlige risikoanalyse for 2016 udarbejdet af Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-Medlemsstaternes Ydre Grænse (Frontex), hvoraf det fremgik, at »opgaven med at sørge for redning, sikkerhed, registrering og identificering af tusindvis af sårbare personer er yderst vanskelig og forbundet med et vist niveau af iboende risici og sårbarhed ved de ydre grænser« (
133
).
229.
Den Tjekkiske Republik har fremført det samme argument. Medlemsstaten har gjort gældende, at Grækenland og Italien udpegede ansøgere til flytning, som ikke var i besiddelse af identitetspapirer. Den Tjekkiske Republik havde ikke været i stand til at vurdere den risiko, som sådanne personer uden papirer kunne udgøre for den nationale sikkerhed. Det ville derfor ikke have tjent noget formål, hvis Den Tjekkiske Republik havde meddelt Kommissionen det antal ansøgere, som medlemsstaten var klar til at modtage. Den ordning, der var indført ved afgørelserne om flytning, var – ifølge medlemsstaten – »dysfunktionel«.
230.
Jeg forkaster argumentet om, at risiciene i forbindelse med behandlingen af et stort antal ansøgere fritog de tre sagsøgte medlemsstater for deres retlige forpligtelse til at deltage i de ordninger, der var indført ved afgørelserne om flytning.
231.
Det er udtrykkeligt anført i betragtningerne til disse afgørelser, at »[h]vis en medlemsstat har rimelig grund til at anse en ansøger for en fare for sin nationale sikkerhed eller den offentlige orden, bør den […] underrette de andre medlemsstater herom« (
134
). De materielle bestemmelser pålagde efterfølgende de græske og italienske myndigheder særlige forpligtelser med hensyn til at identificere og behandle potentielle ansøgere til flytning (
135
).
232.
Endvidere fastholdt artikel 5, stk. 7, i afgørelserne om flytning udtrykkeligt medlemsstaternes ret til at afslå en flytning af en individuel ansøger, hvis der var »rimelige grunde til at anse den pågældende for en fare for deres nationale sikkerhed eller den offentlige orden, eller hvis der er tungtvejende grunde til at anvende undtagelsesbestemmelserne i artikel 12 og 17 i [anerkendelsesdirektivet]«.
233.
I dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet fastslog Domstolen specifikt, at praktiske vanskeligheder skal »løses i den ånd af samarbejde og gensidig tillid mellem myndighederne i de medlemsstater, hvorfra flytning skal ske, og myndighederne i tilflytningsmedlemsstaterne, der skal være gældende i forbindelse med gennemførelsen af den i [artikel 5 i afgørelse 2015/1601] fastsatte flytningsprocedure« (
136
).
234.
Dette giver efter min opfattelse et fuldstændigt svar på det argument, der er fremført i denne forbindelse. De bestemmelser, der fandt anvendelse (afgørelserne om flytning), indførte faktisk en passende ordning til at håndtere de komplekse problemstillinger og logistikken i forbindelse med flytningen af et meget stort antal ansøgere om international beskyttelse fra medlemsstaterne i frontlinjen til andre medlemsstater. Selve afgørelserne kan derfor ikke med rimelighed beskrives som»dysfunktionelle«. I forbindelse med det, der klart var en nødsituation, havde både medlemsstaterne i frontlinjen og de potentielle tilflytningsmedlemsstater ansvaret for at få denne ordning til at fungere hensigtsmæssigt, således at der kunne finde flytning sted af et tilstrækkeligt antal for at lette det uacceptable pres på medlemsstaterne i frontlinjen. Det er det, solidaritet handler om.
235.
For god ordens skyld tilføjer jeg, at det også fremgår af visse af rapporterne om gennemførelsen af afgørelserne om flytning, at andre medlemsstater, der stod over for problemer i forbindelse med deres forpligtelser med hensyn til flytning, såsom Østrig og Sverige, ansøgte om og fik midlertidig suspension af deres forpligtelser i henhold til disse afgørelser, jf. afgørelsernes artikel 4, stk. 5 og 6 (
137
). Hvis de tre sagsøgte medlemsstater virkelig havde stået over for alvorlige vanskeligheder, havde dette – i stedet for at beslutte ensidigt, at det ikke var nødvendigt at overholde afgørelserne om flytning – klart været den rette fremgangsmåde for at respektere princippet om solidaritet. Jeg vender tilbage til dette spørgsmål i slutningen af mit forslag til afgørelse.
236.
Jeg vil ligeledes fremhæve de forskellige påstande, som de tre sagsøgte medlemsstater har fremført med hensyn til, at de har søgt at bistå Grækenland og Italien på andre måder end ved hjælp af flytning. Dette argument er åbenbart irrelevant. Afgørelserne om flytning indeholder intet retsgrundlag for at lade andre foranstaltninger træde i stedet for forpligtelsen til at give tilsagn og de heraf følgende forpligtelser med hensyn til flytning.
237.
Jeg forkaster derfor anbringendet om, at fordi flytningsordningen (angiveligt) var dysfunktionel, gav dette en medlemsstat ret til ensidigt at suspendere overholdelsen af forpligtelsen til at give tilsagn og forpligtelserne med hensyn til flytning, der var pålagt i henhold til afgørelserne om flytning.
Afsluttende bemærkninger
238.
Ud over de specifikke spørgsmål, som jeg indtil videre har behandlet (navnlig anvendelsesområdet for og fortolkningen af artikel 72 TEUF), rejser disse traktatbrudssøgsmål grundlæggende spørgsmål om parametrene i Unionens retsorden og de opgaver, der påhviler medlemsstaterne. I disse afsluttende bemærkninger vil jeg derfor behandle tre vigtige dele af denne retsorden: »retsstatsprincippet«, forpligtelsen til loyalt samarbejde og princippet om solidaritet.
Retsstatsprincippet
239.
I præamblen til EU-traktaten fremhæves det, at retsstatsprincippet er en »universel værdi«, som er en del af »Europas kulturelle, religiøse og humanistiske arv« (
138
) – en værdi, hvis betydning medlemsstaterne bekræfter (
139
). Artikel 2 TEU giver disse betragtninger materiel virkning ved at præcisere, at »Unionen bygger på værdierne respekt for […] retsstaten […] Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag«.
240.
I sin principielle dom i sagen Les Verts mod Parlamentet bekræftede Domstolen først princippet om, at EØF (som det hed dengang) »er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten« (
140
).
241.
Retsstatsprincippet har mange vigtige underkomponenter, f.eks. overholdelse af den rette magtbalance mellem de forskellige dele af den offentlige forvaltning (
141
) og sikring af dommernes uafhængighed ved at beskytte deres uafsættelighed (
142
). Dybest set indebærer overholdelse af retsstatsprincippet overholdelse af ens retlige forpligtelser. At tilsidesætte disse forpligtelser, fordi de i et bestemt tilfælde er uvelkomne eller upopulære, er et farligt første skridt mod at nedbryde den velordnede og strukturerede retsstat, som vi som borgere har fordel af, både med hensyn til den velvære og den sikkerhed, der er forbundet dermed. Hvis en medlemsstat går foran med det dårlige eksempel, er det navnlig skadeligt.
Forpligtelsen til loyalt samarbejde
242.
Artikel 4, stk. 3, TEU har følgende ordlyd:
»I medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne.
Medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.«
243.
Store Afdeling præciserede meget klart i Achmea-dommen, hvad dette indebærer: »EU-retten er således baseret på den grundlæggende præmis, hvorefter hver medlemsstat som anført i artikel 2 TEU deler en række fælles værdier, som Unionen er bygget på, med samtlige andre medlemsstater og anerkender, at disse deler dem med den. Denne præmis forudsætter og begrunder, at der foreligger en gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til anerkendelsen af disse værdier og dermed under iagttagelse af EU-retten, der gennemfører disse. Det er netop på denne baggrund, at det påhviler medlemsstaterne, bl.a. i medfør af princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, at sikre, at EU-retten anvendes og overholdes på deres område, og med henblik herpå at træffe enhver almindelig eller særlig foranstaltning, der er egnet til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne« (
143
).
244.
Domstolen har ligeledes klart præciseret, at den omstændighed, at en medlemsstat nærer tvivl med hensyn til gyldigheden af en EU-foranstaltning eller mener at have plausible grunde til at gøre noget, der strider mod denne foranstaltning, ikke fritager denne medlemsstat for dens forpligtelse til at overholde princippet om loyalt samarbejde (
144
).
245.
Endvidere følger det af princippet om loyalt samarbejde, at hver medlemsstat med rette kan forvente, at andre medlemsstater overholder deres forpligtelser med rettidig omhu (
145
). Dette er imidlertid klart ikke sket i denne forbindelse.
Solidaritet
246.
Grundlæggerne af det »europæiske projekt« – Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer – var statsmænd fra lande, der for nylig havde været inddraget (både aggressor og ofre, sejrherrer og besejrede) i en ødelæggende og destruktiv konflikt i seks år. Havde det ikke været for deres oprindelige vision og åbenhed, havde Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF) og (seks år senere) Det Europæiske Økonomiske Fællesskab ikke set dagens lys.
247.
I Schumanerklæringen af 9. maj 1950 anerkendtes som bekendt: »Europa kan ikke dannes på én gang, og heller ikke i en samlet opbygning. Det kan dannes gennem konkrete resultater – der først skaber en faktisk solidaritet« (
146
). Denne erklæring gengives i tredje betragtning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab – EKSF-traktaten (forløberen for EØF-traktaten, hvortil den nuværende EU-traktat og EUF-traktat er direkte efterkommere), hvoraf følgende udtrykkeligt fremgår: »der er sig bevidst, at Europa kun kan opbygges ved gennem konkrete handlinger som en begyndelse at skabe en faktisk samhørighed og gennem oprettelsen af fælles grundlag for økonomisk udvikling« (
147
).
248.
Artikel 2 TEU minder os fortsat om, at Unionen bygger på fælles værdier, og at »[d]ette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd« (min fremhævelse).
249.
Domstolen har gennem årene gentaget denne opfordring til solidaritet. Allerede i 1983 præciserede Domstolen således følgende i forbindelse med stålkvoter: »Begrebet nødret kan ikke anerkendes på det særlige område, som kvotasystemet efter EKSF-traktatens artikel 58 udgør. Dette system hviler på solidariteten mellem samtlige Fællesskabets jern- og stålvirksomheder under krisen og tager sigte på en rimelig fordeling af de ofre, der skyldes uundgåelige økonomiske forhold« (
148
). Disse ord kunne – mutatis mutandis – let overføres til den foreliggende sammenhæng.
250.
Lidt senere – i forbindelse med de detaljerede ordninger for afsætning af overskydende mængder af sukker (
149
) – skulle Domstolen i sagen Eridania zuccherifici nazionali m.fl. (
150
) tage stilling til, om en kvotaordning, der i økonomisk henseende angiveligt pålagde de italienske producenter en større byrde end producenter fra andre medlemsstater, var retsstridig. Kommissionen, der forsvarede ordningen, anførte, at fastsættelsen af kvoter på grundlag af virksomhedernes faktiske produktion var i overensstemmelse med principperne om solidaritet mellem producenterne. Domstolen fastslog, at »Rådet [var] beføjet til at fordele de fastsatte kvoter mellem de forskellige virksomheder på grundlag af deres faktiske produktion. En sådan fordeling af byrderne [er] i overensstemmelse med princippet om solidaritet mellem producenterne, da produktionen er et lovligt kriterium ved bedømmelsen dels af producenternes økonomiske kapacitet, dels af deres fortjeneste i kraft af ordningen« (
151
).
251.
Ved at fastslå dette præciserede Domstolen, at princippet om solidaritet nødvendigvis undertiden indebærer en accept af, at byrderne fordeles.
252.
Senest i Grzelczyk-dommen (
152
) henviste Domstolen til unionsborgerskab, sammenholdt med solidaritet, som grundlaget for Belgiens forpligtelse til at give Rudy Grzelczyk adgang til samme ydelse (»minimex«) som hans belgiske medstuderende i hans sidste studieår. I Bidar-dommen (
153
) anførte Domstolen på grundlag af denne afgørelse, at selv om en medlemsstat med rette kunne kræve »en vis grad af integration« i værtsmedlemsstaten, inden den viste økonomisk solidaritet, kunne den ikke pålægge yderligere betingelser, som gjorde det umuligt for unionsborgere fra andre medlemsstater, som faktisk opfyldte disse opholdskrav, at opnå studielån.
253.
Solidaritet er livsnerven i det europæiske projekt. Gennem deres deltagelse i dette projekt og deres unionsborgerskab har medlemsstaterne og deres statsborgere forpligtelser såvel som fordele, pligter såvel som rettigheder. At deltage i det europæiske »demos« drejer sig ikke om at gennemgå traktaterne og den afledte ret for at se, hvad man kan gøre krav på. Det kræver også, at man påtager sig kollektive ansvar og (ja) byrder for at fremme almene interesser.
254.
At overholde »klubbens regler« og spille sin rette rolle i solidaritet med europæiske medborgere kan ikke være baseret på en nøjeregnende cost-benefit-analyse i stil med (desværre velkendt fra Brexit-tilhængernes retorik): »Hvad koster EU mig præcist pr. uge, og hvad får jeg personligt præcist ud af det?« En sådan selvcentrerethed er et forræderi mod grundlæggernes vision for et fredeligt og velstående kontinent. Det er det modsatte af at være en loyal medlemsstat og som enkeltperson at gøre sig fortjent til et fælles unionsborgerskab. Hvis det europæiske projekt skal blomstre og udvikle sig, skal vi alle gøre det bedre end dette.
255.
Lad mig afslutningsvis minde om en gammel historie fra den jødiske tradition, der fortjener større udbredelse. En gruppe mænd rejser sammen i en båd. Pludselig tager den ene af dem et bor frem og begynder at bore et hul i skroget under sig selv. Hans ledsagere gør indvendinger. »Hvorfor gør du det?« råber de. »Hvad beklager I jer over?« siger han. »Borer jeg ikke hullet under mit eget sæde?«»Jo«, svarer de, »men vandet vil komme ind og sætte båden under vand for os alle« (
154
).
Sagsomkostninger
256.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at hver af de tre sagsøgte medlemsstater tilpligtes at betale sagsomkostningerne i traktatbrudssøgsmålene, og da hver af disse tre medlemsstater har tabt sagen, bør det pålægges Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik at bære deres egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger.
257.
I overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
Forslag til afgørelse
258.
På baggrund af alle ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at Domstolen bør træffe følgende afgørelse:
Sag C-715/17, Kommissionen mod Polen
»1)
Det fastslås, at Republikken Polen – idet denne medlemsstat ikke med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned har meddelt, hvor mange ansøgere der hurtigt kunne flyttes til polsk område, samt eventuelle andre oplysninger i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i Rådets afgørelse (EU) 2015/1523 af 14. september 2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland på området international beskyttelse og artikel 5, stk. 2, i Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 af 22. september 2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse – har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til disse afgørelsers artikel 5.
Flytningen af ansøgere i henhold til både artikel 4 i afgørelse 2015/1523 og artikel 4 i afgørelse 2015/1601 har derfor ikke fundet sted i overensstemmelse med flytningsproceduren i disse afgørelsers artikel 5. Tilsidesættelsen af artikel 5 har navnlig hindret Italien og Grækenland i at identificere de individuelle ansøgere, der kunne flyttes til Polen i henhold til artikel 5, stk. 3, og træffe afgørelser om flytning af disse ansøgere i henhold til artikel 5, stk. 4, i strid med princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU.
Polen har derfor ligeledes tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 5-11, i afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601, navnlig til at afslutte flytningsproceduren så hurtigt som muligt, jf. afgørelsernes artikel 5, stk. 10.
2)
Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
3)
Det fastslås, at Den Tjekkiske Republik og Ungarn hver bærer deres egne omkostninger.«
Sag C-718/17, Kommissionen mod Ungarn
»1)
Det fastslås, at Ungarn – idet denne medlemsstat ikke med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned har meddelt, hvor mange ansøgere der hurtigt kunne flyttes til ungarsk område, samt eventuelle andre oplysninger i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 – har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til denne afgørelses artikel 5.
Flytningen af ansøgere i henhold til artikel 4 i afgørelse 2015/1601 har derfor ikke fundet sted i overensstemmelse med flytningsproceduren i denne afgørelses artikel 5. Tilsidesættelsen af artikel 5 har navnlig hindret Italien og Grækenland i at identificere de individuelle ansøgere, der kunne flyttes til Polen i henhold til artikel 5, stk. 3, og træffe afgørelser om flytning af disse ansøgere i henhold til artikel 5, stk. 4, i strid med princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU.
Ungarn har derfor ligeledes tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 5-11, i afgørelse 2015/1601, navnlig til at afslutte flytningsproceduren så hurtigt som muligt, jf. afgørelsens artikel 5, stk. 10.
2)
Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
3)
Det fastslås, at Den Tjekkiske Republik og Polen bærer hver deres egne omkostninger.«
Sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik
»1)
Det fastslås, at Den Tjekkiske Republik – idet denne medlemsstat ikke med regelmæssige mellemrum og mindst hver tredje måned har meddelt, hvor mange ansøgere der hurtigt kunne flyttes til Den Tjekkiske Republik, samt eventuelle andre oplysninger i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1523, og artikel 5, stk. 2, i afgørelse 2015/1601 – har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til disse afgørelsers artikel 5.
Flytningen af ansøgere i henhold til både artikel 4 i afgørelse 2015/1523 og artikel 4 i afgørelse 2015/1601 har derfor ikke fundet sted i overensstemmelse med flytningsproceduren i disse afgørelsers artikel 5. Tilsidesættelsen af artikel 5 har navnlig hindret Italien og Grækenland i at identificere de individuelle ansøgere, der kunne flyttes til Den Tjekkiske Republik i henhold til artikel 5, stk. 3, og træffe afgørelser om flytning af disse ansøgere i henhold til artikel 5, stk. 4, i strid med princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU.
Den Tjekkiske Republik har derfor ligeledes tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 5-11, i afgørelse 2015/1523 og afgørelse 2015/1601, navnlig til at afslutte flytningsproceduren så hurtigt som muligt, jf. afgørelsernes artikel 5, stk. 10.
2)
Den Tjekkiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
3)
Det fastslås, at Ungarn og Polen bærer hver deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31). Dublin III-forordningen er den tredje af de foranstaltninger, der har til formål at regulere, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, på grundlag af konventionen om fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater – (EFT 1997, C 254, s. 1) (herefter »Dublinkonventionen«), som blev erstattet af Rådets forordning nr. 343/2003 af 18.2.2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 50, s. 1, herefter »Dublin II-forordningen«).
(
3
) – For en mere detaljeret beskrivelse af disse begivenheder, jf. mit forslag til afgørelse A.S. og Jafari (C-490/16 og C-646/16, EU:C:2017:443, punkt 1-18).
(
4
) – Der var også en betydelig tilstrømning via »Vestbalkanruten« som beskrevet i mit forslag til afgørelse A.S. og Jafari (C-490/16 og C-646/16, EU:C:2017:443, punkt 7-18).
(
5
) – Dublin III-forordningens artikel 13 bestemmer følgende: »Påvises det […], at en ansøger ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat ad land-, sø- eller luftvejen, og at den pågældende er indrejst fra et tredjeland, er den medlemsstat, hvori vedkommende er indrejst ulovligt, ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.« Generelt var de fleste af de personer, der har søgt international beskyttelse og er rejst ind i Italien og Grækenland, omfattet af denne bestemmelse.
(
6
) – I mit forslag til afgørelse Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:480, punkt 69-73) gjorde jeg opmærksom på nogle af de underliggende problemer ved automatisk at tillægge en »kyst«-medlemsstat, som tager imod personer, der ilandsættes efter en maritim eftersøgnings- og redningsoperation, ansvar i henhold til Dublin III-forordningens artikel 13. Disse (vanskelige) spørgsmål er stadig uafklarede.
(
7
) – For så længe siden som i 2011 havde Domstolen i dom af 21.12.2011, N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 81-94), fastslået, at der kunne opstå situationer, hvor en medlemsstat (i den pågældende sag Det Forenede Kongerige) ikke kunne sende en asylansøger tilbage til Grækenland, fordi systemet til behandling af ansøgninger om international beskyttelse i denne medlemsstat var tæt på at bryde sammen.
(
8
) – Afgørelse af 14.9.2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og for Grækenland på området international beskyttelse (EUT 2015, L 239, s. 146).
(
9
) – Afgørelse af 22.9.2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse (EUT 2015, L 248, s. 80).
(
10
) – Dom af 6.9.2017, Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631) (herefter »dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet«). Jf. endvidere punkt 62-69 nedenfor.
(
11
) – Jf. endvidere punkt 86-88 nedenfor med hensyn til de påstande, der er nedlagt i hver stævning.
(
12
) – Proklameret af De Forenede Nationers Generalforsamling i Paris den 10.12.1948, Generalforsamlingens resolution 217 A.
(
13
) – Selv om verdenserklæringen om menneskerettighederne ikke er juridisk bindende, udgør den et referencepunkt for både folkeretten og EU-retten. Jf. I. Zamfir, The Universal Declaration of Human Rights and its relevance for the European Union, Europa-Parlamentet, 2018, EPRS_ATA (2018)628295_EN.
(
14
) – Underskrevet i Genève den 28.7.1951 og trådt i kraft den 22.4.1954 (United Nations, Treaty Series, bind 189, s. 137), som suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31.1.1967 (United Nations, Treaty Series, bind 606, s. 267) og trådte i kraft den 4.10.1967 (herefter »Genèvekonventionen«).
(
15
) – I anden betragtning til Dublin III-forordningen beskrives en fælles politik på asylområdet, herunder det fælles europæiske asylsystem, som »en grundlæggende del af Den Europæiske Unions målsætning om gradvis at indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er åbent for alle, som på grund af omstændighederne legitimt søger beskyttelse i [EU]«.
(
16
) – EUT 2012, C 326, s. 391.
(
17
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9). Anerkendelsesdirektivet ophævede Rådets direktiv 2004/83/EF af 29.4.2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2004, L 304, s. 12). Direktiv 2004/83 indeholdt ligeledes bestemmelser vedrørende udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning (artikel 12) eller subsidiær beskyttelse (artikel 17) og bestemmelser, der giver mulighed for i givet fald at afslutte eller tilbagekalde en sådan status (artikel 14 (flygtninge) og artikel 19 (personer med subsidiær beskyttelse)), hvis der var rimelig grund til at antage, at den pågældende udgjorde en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befandt sig i.
(
18
) – De væsentligste forskelle er, at artikel 12, stk. 2, litra b), henviser til en »alvorlig ikke-politisk forbrydelse« og præciserer, at »særligt grusomme handlinger kan betegnes som alvorlige ikke-politiske forbrydelser, også selv om de begås under foregivelse af, at de har et politisk mål«, og at artikel 12, stk. 2, litra c), udtrykkeligt henviser til begåelse af »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger som fastlagt i præamblen til og artikel 1 og 2 i De Forenede Nationers pagt« som en udelukkelsesgrund.
(
19
) – Jf. ligeledes 37. betragtning, som forklarer følgende: »Begreberne statens sikkerhed og den offentlige orden omfatter også de tilfælde, hvor en tredjelandsstatsborger er medlem af en sammenslutning, der støtter international terrorisme, eller støtter en sådan sammenslutning.«
(
20
) – Ordlyden af artikel 19, stk. 2, er faktisk »burde have været udelukket fra at være berettiget […], jf. artikel 17, stk. 3« (min fremhævelse). Da sidstnævnte bestemmelse imidlertid giver medlemsstaterne mulighed for at udelukke en ansøger og ikke forpligter dem til at gøre dette, har jeg anvendt ordet »kunne« – hvilket synes mere logisk – i mit forslag til afgørelse.
(
21
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
(
22
) – Affattelsen af artikel 25 er – for at udtrykke det pænt – indviklet; jeg henviser interesserede læsere, som ønsker at gå videre med dette punkt, til den fuldstændige ordlyd af proceduredirektivet.
(
23
) – Jf. ligeledes i denne forbindelse 20. betragtning: »Under nøje definerede omstændigheder, […] hvor der skal tages hensyn til alvorlige nationale sikkerhedsanliggender eller den offentlige orden, bør medlemsstaterne have mulighed for at accelerere behandlingsproceduren, navnlig ved at indføre kortere, men rimelige, tidsfrister for visse dele af proceduren, idet dette dog ikke må være til hinder for udførelsen af en tilstrækkelig og fuldstændig behandling eller for ansøgerens effektive adgang til de grundlæggende principper og garantier, der er fastsat i dette direktiv.«
(
24
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96).
(
25
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
(
26
) – Medlemsstaterne har ret til ikke at anvende direktivet på tredjelandsstatsborgere, som er omfattet af én af de to undtagelser i artikel 2, stk. 2, dvs. personer, som »a) er genstand for nægtelse af indrejse i medfør af artikel 13 i Schengengrænsekodeksen, eller som pågribes eller standses af de kompetente myndigheder i forbindelse med ulovlig overskridelse af en medlemsstats ydre grænse ad land-, sø- eller luftvejen, og som ikke efterfølgende har opnået tilladelse eller ret til ophold i den pågældende medlemsstat« eller »b) er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold til national ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer«. Desuden finder direktivet ikke anvendelse på »personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til [EU-retten] som fastsat i artikel 2, nr. 5, i Schengengrænsekodeksen« (en undtagelse, der højst sandsynligt ikke er relevant i den foreliggende sag).
(
27
) – Defineret i artikel 3, nr. 4), som »en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage« [idet »tilbagesendelse« er defineret nærmere i artikel 3, nr. 3)].
(
28
) – Kommissionens henstilling af 8.6.2015 om en EU-ordning for genbosætning, C(2015) 3560 final.
(
29
) – Jf. begrundelsen til Kommissionens forslag til Rådets afgørelse om ændring af Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 of 22.9.2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse (COM(2016) 171 final), s. 2. Dublinlandene deltog sammen med EU-medlemsstaterne i det efterfølgende initiativ.
(
30
) – Rådets dokument 11130/15: »Konklusioner vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, om genbosætning gennem multilaterale og nationale ordninger af 20000 personer, der har et klart behov for international beskyttelse« (herefter »resolutionen af 20. juli 2015«).
(
31
) – Jf. Rådets dok. 11969/15, PRESSE 53, PR CO 45, om Rådets 3498. møde. I medfør af protokol nr. 21 og 22 i Unionens traktater deltog Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige ikke i vedtagelsen af afgørelse 2015/1523.
(
32
) – Jf. dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet, præmis 11. Kommissionens oprindelige forslag til denne afgørelse blev på anmodning fra Ungarn ændret af Rådet, således at enhver henvisning til Ungarn blandt de medlemsstater, der var omfattet af ordningen, blev fjernet. Under den efterfølgende afstemning stemte Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Rumænien og Slovakiet imod vedtagelsen af det ændrede forslag. Finland afstod fra at stemme. Ligesom i forbindelse med afgørelse 2015/1523 deltog Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige i medfør af protokol nr. 21 og 22 i Unionens traktater ikke i vedtagelsen af afgørelse 2015/1601.
(
33
) – COM(2016) 171 final, punkt 1.2, s. 2.
(
34
) – Første til femte betragtning til afgørelse 2015/1601 afspejler første til femte betragtning til afgørelse 2015/1523. Jeg vil derfor ikke gentage dem senere i punkt 51 nedenfor. Efter udsagnene i de første fem betragtninger er nummereringen forskellig, men indholdet er ofte i det væsentlige det samme.
(
35
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 af 2.9.2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 (EUT 2003, L 222, s. 3).
(
36
) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 af 30.1.2014 om ændring af forordning (EF) nr. 1560/2003 (EUT 2014, L 39, s. 1).
(
37
) – Forordning af 16.4.2014 om oprettelse af asyl-, migrations- og integrationsfonden, om ændring af Rådets beslutning 2008/381/EF og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 573/2007/EF og nr. 575/2007/EF og Rådets beslutning 2007/435/EF (EUT 2014, L 150, s. 168).
(
38
) – Artikel 8 beskrev de supplerende foranstaltninger, der skulle træffes af Italien og af Grækenland, og som skulle forelægges for Kommissionen af hver medlemsstat senest den 16.9.2015 i en »køreplan«.
(
39
) – Første til femte betragtning til afgørelse 2015/1601 gentog første til femte betragtning til afgørelse 2015/1523, som er gengivet i punkt 42 ovenfor.
(
40
) – De betragtninger i afgørelse 2015/1601, der svarer til de betragtninger, der allerede er anført i punkt 42 i forbindelse med afgørelse 2015/1523, er 10., 16., 21., 22., 23., 24., 30., 31., 32. og 38. betragtning. For at undgå gentagelse vil jeg ikke anføre dem endnu en gang.
(
41
) – Afgørelse 2015/1601 blev behørigt ændret ved Rådets afgørelse (EU) 2016/1754: jf. punkt 55 og fodnote 42 nedenfor.
(
42
) – Artikel 4, stk. 3a, blev indsat ved Rådets afgørelse (EU) 2016/1754 af 29.9.2016 om ændring af afgørelse 2015/1601 (EUT 2016, L 268, s. 82). Formålet med denne ændring var at beregne den indsats, som medlemsstaterne havde gjort med hensyn til at give indrejsetilladelse til syrere, der befandt sig i Tyrkiet, via genbosætning, indrejse af humanitære årsager eller andre former for lovlig indrejse, i forhold til det samlede antal ansøgere om international beskyttelse, som skulle omfordeles til deres område i henhold til afgørelse 2015/1601. For så vidt angår de 54000 ansøgere, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra c), i afgørelse (EU) 2015/1601, gjorde ændringen det muligt for den enkelte medlemsstat at trække det antal syrere, der befandt sig i Tyrkiet, og som havde fået indrejsetilladelse til medlemsstatens område via genbosætning, indrejse af humanitære årsager eller andre former for lovlig indrejse i henhold til nationale eller multilaterale ordninger ud over den genbosætningsordning, som repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer fastsatte i konklusionerne fra mødet i Rådet den 20.7.2015, fra det antal ansøgere, der var omfordelt til den enkelte medlemsstat. Artikel 10 i Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 fandt anvendelse, dvs. at de medlemsstater, som gjorde brug af denne facilitet, ville modtage et beløb på 6500 EUR pr. flyttet ansøger. Jf. COM(2016) 171 final, punkt 2.1.
(
43
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 603/2013 af 26.6.2013 om oprettelse af »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af forordning (EU) nr. 604/2013 og om medlemsstaternes retshåndhævende myndigheders og Europols adgang til at indgive anmodning om sammenligning med Eurodac oplysninger med henblik på retshåndhævelse og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011 om oprettelse af et europæisk agentur for den operationelle forvaltning af store it-systemer inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (EUT 2013, L 180, s. 1; herefter »Eurodacforordningen«). Forordningens artikel 9, stk. 1, bestemmer følgende: »Medlemsstaterne optager omgående fingeraftryk af samtlige fingre af alle ansøgere om international beskyttelse, der er fyldt 14 år.«
(
44
) – Artikel 5, stk. 9, i afgørelse 2015/1601 var i det væsentlige en mere detaljeret version af artikel 5, stk. 9, i afgørelse 2015/1523.
(
45
) – Jf. endvidere punkt 74 nedenfor. Jeg anfører disse rapporter til orientering: første rapport af 16.3.2016, COM(2016) 165 final, anden rapport af 12.4.2016, COM(2016) 222 final, tredje rapport af 18.5.2016, COM(2016) 360 final, fjerde rapport af 15.6.2016, COM(2016) 416 final, femte rapport af 13.7.2016, COM(2016) 480 final, sjette rapport af 28.9.2016, COM(2016) 636 final, syvende rapport af 9.11.2016, COM(2016) 720 final, ottende rapport af 8.12.2016, COM(2016) 791 final, niende rapport af 8.2.2017, COM(2017) 74 final, tiende rapport af 2.3.2017, COM(2017) 202 final, ellevte rapport af 12.4.2017, COM(2017) 212 final, tolvte rapport af 16.5.2017, COM(2017) 260 final, trettende rapport af 13.6.2017, COM(2017) 330 final, fjortende rapport af 26.7.2017, COM(2017) 405 final, og femtende rapport af 6.9.2017, COM(2017) 465 final. På grundlag af Kommissionens meddelelse af 13.5.2015 om den europæiske dagsorden for migration, COM(2015) 240 final, har Kommissionen efterfølgende udarbejdet en første statusrapport af 15.11.2017, COM(2017) 669 final, en anden statusrapport af 14.3.2018, COM(2018) 250 final, en tredje statusrapport af 16.5.2018, COM(2018) 301 final, og en fjerde statusrapport af 6.3.2019, COM(2019) 126 final.
(
46
) – Polen indtrådte i sagen til støtte for Slovakiet og Ungarn. Belgien, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Luxembourg, Sverige og Kommissionen støttede Rådet til forsvar for afgørelse 2015/1601.
(
47
) – Generaladvokat Bots forslag til afgørelse Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:618).
(
48
) – Jf. punkt 82-90 nedenfor vedrørende den administrative procedure.
(
49
) – For nøjagtighedens skyld vil jeg nævne, at dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet kun vedrørte afgørelse 2015/1601. Fristen for at anfægte forgængeren hertil, afgørelse 2015/1523, er for længst udløbet, og de to afgørelser er i det væsentligste ens. Polen og Den Tjekkiske Republik er de eneste medlemsstater, hvis manglende overholdelse af afgørelse 2015/1523 på nuværende tidspunkt er indbragt for Domstolen. Med risiko for snarere at være pragmatisk end puristisk kan jeg ikke se, hvordan det er realistisk at antage – på baggrund af den omhyggelige og omfangsrige dom i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet – at begge kunne fremføre et nyt argument, der kunne rejse tvivl om gyldigheden af afgørelse 2015/1523 (og ingen medlemsstat har da forsøgt at gøre dette).
(
50
) – Jf. punkt 39 og fodnote 29 ovenfor.
(
51
) – Domstolen har ikke fået forelagt materiale vedrørende indholdet af denne resolution. Jf. endvidere punkt 79 nedenfor.
(
52
) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet, COM(2016) 120 final. Denne meddelelse dannede grundlag for de rapporter, der er henvist til ovenfor i fodnote 45 og nævnt i punkt 75, 76, 80 og 81 i hovedteksten.
(
53
) – Jf. ovenfor, fodnote 45, første afsnit, s. 2, i rapporten.
(
54
) – Jf. ovenfor, fodnote 45, andet afsnit, s. 3, i rapporten.
(
55
) – Ref. Ares(2017)2738421-31/05/2017.
(
56
) – Jf. ovenfor i fodnote 45, andet afsnit, s. 4, i rapporten.
(
57
) – Jf. ovenfor i fodnote 45, andet afsnit, s. 3, i rapporten.
(
58
) – Datoerne for de respektive skrivelser var den 15.6.2017 (både sag C-718/17, Kommissionen mod Ungarn, og sag C-719/17, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik) og den 16.6.2017 (sag C-715/17, Kommissionen mod Polen).
(
59
) – Jf. dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Grækenland (C-61/08, EU:C:2011:340, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).
(
60
) – Jf. ligeledes punkt 107-110 nedenfor vedrørende den påståede tilsidesættelse af princippet om ligebehandling.
(
61
) – Dom af 24.4. 2007, Kommissionen mod Nederlandene (C-523/04, EU:C:2007:244, præmis 28).
(
62
) – Jf. E. von Bardeleben, F. Donnat og D. Siritzky, La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Paris, 2012, s. 196.
(
63
) – Jf. dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
(
64
) – Dom af 9.7.1970, Kommissionen mod Frankrig (26/69, EU:C:1970:67, præmis 9 og 10).
(
65
) – Dom af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien (C-365/97, EU:C:1999:544).
(
66
) – Dom af 9.12.2004, Kommissionen mod Frankrig (C-177/03, EU:C:2004:784).
(
67
) – Dom af 9.12.2004, Kommissionen mod Frankrig (C-177/03, EU:C:2004:784, præmis 21).
(
68
) – Dom af 3.3.2016, Kommissionen mod Malta (C-12/14, EU:C:2016:135, præmis 26), og af 6.10.2009, Kommissionen mod Spanien (C-562/07, EU:C:2009:614, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
(
69
) – Dom af 9.7.1970, Kommissionen mod Frankrig (26/69, EU:C:1970:67, præmis 10) (min fremhævelse).
(
70
) – Som Domstolen har udtrykt det i sin dom af 15.11.2012, Kommissionen mod Portugal (C-34/11, EU:C:2012:712, præmis 36), som Polen har henvist til i sine skriftlige indlæg, kan Kommission drage fordel af en sådan præcisering, selv hvis den vedrører en situation i fortiden.
(
71
) – Ungarn har fremført et yderligere teknisk argument, som er specifik for medlemsstatens sag, og som jeg vil behandle kort i punkt 120 nedenfor.
(
72
) – Jf. dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
(
73
) – Dom af 3.3.2016, Kommissionen mod Malta (C-12/14, EU:C:2016:135, præmis 25).
(
74
) – Jf. dom af 11.7.2018, Kommissionen mod Belgien (C-356/15, EU:C:2018:555, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis).
(
75
) – Det fremgår således f.eks. af den trettende rapport om omfordeling og genbosætning, at Østrig gav sit første og sidste formelle tilsagn om flytning i maj 2017. Denne forpligtelse omfattede tilsyneladende 50 personer fra Italien, hvoraf 15 faktisk blev omfordelt til østrigsk område (jf. bilag 2 til den trettende rapport).
(
76
) – I sine skriftlige indlæg har Polen ligeledes klaget over de korte frister, som medlemsstaten fik til at besvare korrespondancen under den administrative procedure, uden dog at gøre gældende, at dens ret til forsvar blev tilsidesat. Jeg læser denne del af Polens indlæg således, at det har til formål er at vise, at Kommissionen havde til hensigt at få fastslået, at de tre sagsøgte medlemsstater havde begået traktatbrud, med henblik på at stigmatisere dem for deres modstand mod den flytningsordning, der var indført ved afgørelserne om flytning.
(
77
) – Jf. dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
(
78
) – Jf. dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
(
79
) – Dom af 13.12.2001, Kommissionen mod Frankrig (C-1/00, EU:C:2001:687, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis) (min fremhævelse).
(
80
) – Jf. dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
(
81
) – Dom af 2.2.1988, Kommissionen mod Belgien (293/85, EU:C:1988:40).
(
82
) – Dom af 7.4.2011, Kommissionen mod Portugal (C-20/09, EU:C:2011:214, præmis 41).
(
83
) – Kun afgørelse 2015/1601 er relevant i Ungarns tilfælde.
(
84
) – Jf. ligeledes punkt 138-143 i nærværende forslag til afgørelse med hensyn til fastlæggelsen af det påståede traktatbrud.
(
85
) – For fuldstændighedens skyld vil jeg nævne, at de argumenter, som de tre sagsøgte medlemsstater har fremført for Domstolen (i deres svarskrifter, duplikker og interventionsindlæg), svarer til dem, der er fremført i deres svar på åbningsskrivelserne og de begrundede udtalelser. Dette bekræfter min konklusion om, at der ikke var tale om nogen tilsidesættelse af medlemsstaternes ret til forsvar trods de relativt korte frister, der var fastsat til besvarelsen af Kommissionens korrespondance under den administrative procedure.
(
86
) – Jf. endvidere punkt 169-171 nedenfor.
(
87
) – I punkt 21 i Kommissionens stævning forklares sammenhængen mellem de to pågældende datoer (den 13.5. og den 13.8.2016).
(
88
) – Meddelelse offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2018, C 112, s. 19).
(
89
) – Den Tjekkiske Republik har anført, at påstandene i stævningen mod Ungarn (sag C-718/17) heller ikke angiver traktatbruddets begyndelsestidspunkt. Ungarn tog ikke dette punkt op i sit svarskrift. Mens Polen og Den Tjekkiske Republik begge har givet begrænsede meddelelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i afgørelserne om flytning, har Ungarn aldrig, end ikke delvist, opfyldt sine forpligtelser i henhold til afgørelse 2015/1601. Det var derfor ikke nødvendigt (bortset fra rent proforma) at angive et begyndelsestidspunkt for traktatbruddet med hensyn til Ungarn.
(
90
) – Jf. dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
(
91
) – I stævningens punkt 21 og 33.
(
92
) – Det skal fremhæves, at »genstanden for et traktatbrudssøgsmål […] [afgrænses] af den administrative procedure […], således at søgsmålet skal støttes på de samme grunde og anbringender som den begrundede udtalelse« (jf. dom af 8.12.2005, Kommissionen mod Luxembourg, C-33/04, EU:C:2005:750, præmis 36).
(
93
) – Jf. punkt 172-176 nedenfor.
(
94
) – I præmis 66. Senere – i præmis 70-74 – foretog Domstolen en nærmere undersøgelse af arten af »midlertidige foranstaltninger«, der vedtages i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF, og forklarede, at artikel 78, stk. 2 og 3, er to særskilte bestemmelser i den primære EU-ret, der forfølger forskellige mål. Foranstaltninger, der vedtages i henhold til artikel 78, stk. 3, TEUF, er »midlertidige foranstaltninger af ikke-lovgivningsmæssig karakter, med hvilke det tilsigtes på kort sigt at løse en given nødsituation, som medlemsstaterne vil stå over for« (i præmis 73). Jf. ligeledes punkt 64-68 i generaladvokat Bots forslag til afgørelse i disse sager (EU:C:2017:618).
(
95
) – Jf. dom af 22.10.2014, Kommissionen mod Nederlandene (C-252/13, EU:C:2014:2312, præmis 34), af 16.1.2014, Kommissionen mod Spanien (C-67/12, EU:C:2014:5, præmis 42), og af 16.7.2009, Kommissionen mod Polen (C-165/08, EU:C:2009:473, præmis 43).
(
96
) – Med hensyn til den præcise formulering og påstandene i hver af de tre traktatbrudssøgsmål jf. punkt 86-88 ovenfor.
(
97
) – Med hensyn til virkningen af artikel 4, stk. 3a, i afgørelse 2015/1601, der blev indført ved afgørelse 2015/1754, jf. fodnote 42.
(
98
) – Jf. punkt 70 ovenfor.
(
99
) – Jf. punkt 72 ovenfor.
(
100
) – Jf. punkt 71 ovenfor.
(
101
) – Polen har i denne forbindelse henvist til dom af 9.12.1997, Kommissionen mod Frankrig (C-265/95, EU:C:1997:595, præmis 33).
(
102
) – »Tilflytningsmedlemsstat« er det begreb, der anvendes i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet til at beskrive den medlemsstat, hvortil flytning ville finde sted fra en medlemsstat i frontlinjen. Jf. f.eks. præmis 290.
(
103
) – Dom af 19.7.2012, Adil (C-278/12 PPU, EU:C:2012:508).
(
104
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15.3.2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1).
(
105
) – Dom af 19.7.2012, Adil (C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 53 og 54).
(
106
) – Dom af 19.7.2012, Adil (C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 56).
(
107
) – Dom af 19.7.2012, Adil (C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 66).
(
108
) – Dom af 21.6.2017, A (C-9/16, EU:C:2017:483).
(
109
) – Polens argument, som det fremgår i den pågældende doms præmis 306.
(
110
) – Præmis 309 i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet.
(
111
) – Dom af 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 65).
(
112
) – Dom af 11.6.2015, Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 48).
(
113
) – Jf. punkt 4 i mit forslag til afgørelse A.S. og Jafari (C-490/16 og C-646/16, EU:C:2017:443).
(
114
) – Jf. punkt 19 ovenfor.
(
115
) – Jf. (passim) dom af 27.10.1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172) (en sag vedrørende fortolkningen af artikel 2 og 3 i direktiv 64/221/EØF). Jf. nu, ligeledes for så vidt angår den frie bevægelighed for personer, artikel 27, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, herefter »direktivet om borgernes rettigheder«).
(
116
) – Gyldigheden af afgørelse 2015/1601 er naturligvis blevet opretholdt af Store Afdeling i dommen i sagen Den Slovakiske Republik og Ungarn mod Rådet.
(
117
) – De anmodninger om præjudiciel afgørelse til Domstolen, som denne sag afstedkom, var dom af 19.6.1990, Factortame m.fl. (C-213/89, EU:C:1990:257 (vedrørende foreløbige forholdsregler)), af 25.7.1991, Factortame m.fl. (C-221/89, EU:C:1991:320 (vedrørende realiteten)), og af 5.3.1996, Brasserie du Pêcheur og Factortame (C-46/93 og C-48/93, EU:C:1996:79 (vedrørende erstatningskravet)). Generaladvokat Mischos omhyggelige forslag til afgørelse Factortame m.fl. (C-221/89, ikke trykt i Sml., EU:C:1991:113) er navnlig værd at se nærmere på. Kommissionen anlagde ligeledes et traktatbrudssøgsmål mod Det Forenede Kongerige (dom af 4.10.1991, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-246/89, EU:C:1991:375), og parallelt hermed en sag om foreløbige forholdsregler (som fik medhold) (kendelse af 10.10.1989, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige_246/89 R, EU:C:1989:368).
(
118
) – Fra en (gammeldags) sømands perspektiv: På engelsk »bærer« et fartøj teknisk set et flag (»wears a flag«) og »fører« det ikke (»fly a flag«). Den officielle engelske oversættelse af Domstolens dokumenter har imidlertid helliget »fly« (»føre«) som det verbum, der skal anvendes, og jeg vil derfor bibeholde dette udtryk i alle direkte citater.
(
119
) – Sagen vedrørte 95 fartøjer, som indtil da var optaget i det britiske skibsregister i henhold til Merchant Shipping Act 1894. Af disse fartøjer var 53 oprindeligt registreret i Spanien og havde sejlet under spansk flag, men de blev på forskellige tidspunkter fra 1980 optaget i det britiske register. De resterende 42 fartøjer havde altid været registreret i Det Forenede Kongerige, men blev erhvervet på forskellige tidspunkter af spanske selskaber. Ét selskab, Rawlings Trawling – glimrende beskrevet som »bifangsten« af Nicholas Forwood, QC (som han var på daværende tidspunkt), under retsmødet i sagen om foreløbige forholdsregler (sag C-213/89) – var ikke spansk, men blev på en eller anden måde inddraget i den efterfølgende retstvist. Jf. endvidere dom af 25.7.1991, Factortame m.fl. (C-221/89, EU:C:1991:320, præmis 3-10).
(
120
) – Medlemsstaterne henviste til artikel 5, stk. 1, i Genèvekonventionen af 29.4.1958 om det åbne hav (United Nations, Treaty Series, bind 450, s. 11): »Enhver stat skal fastsætte betingelserne for at tilstå skibe sin nationalitet, for registrering af skibe på sit territorium samt for retten til at føre dens flag. Skibe har den stats nationalitet, hvis flag de er berettiget til at føre. Der skal bestå en ægte forbindelse mellem staten og skibet, og navnlig skal flagstaten effektivt udøve sin retsmyndighed og kontrol over skibet i administrative, tekniske og sociale spørgsmål.«
(
121
) – Dom af 25.7.1991, Factortame m.fl. (C-221/89, EU:C:1991:320, præmis 13). Domstolen havde allerede i dom af 19.1.1988, Pesca Valentia mod Minister for Fisheries and Forestry (223/86, EU:C:1988:14, præmis 13), fastslået, at Rådets forordning om etablering af en fælles strukturpolitik for fiskerisektoren overlod det til medlemsstaternes nationale lovgivning af definere begreberne »der fører en medlemsstats flag« eller »registreret« i denne forordning.
(
122
) – Dom af 25.7.1991, Factortame m.fl. (C-221/89, EU:C:1991:320, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).
(
123
) – Dom af 25.7.1991, Factortame m.fl. (C-221/89, EU:C:1991:320, præmis 16).
(
124
) – Dom af 25.7.1991, Factortame m.fl. (C-221/89, EU:C:1991:320, præmis 17 og domskonklusionens punkt 1) (min fremhævelse).
(
125
) – Jf. dom af 26.5.2016, NN (L) International (C-48/15, EU:C:2016:356, præmis 43), og af 23.2.2016, Kommissionen mod Ungarn (C-179/14, EU:C:2016:108, præmis 171 og den deri nævnte retspraksis).
(
126
) – Jeg vil navnlig nævne artikel 14, stk. 4, litra a) og b) (jf. punkt 23 ovenfor), og artikel 19, stk. 3, litra a) (jf. punkt 25 ovenfor).
(
127
) – Jf. punkt 30 ovenfor.
(
128
) – Jf. punkt 29 ovenfor.
(
129
) – Jf. punkt 32 ovenfor.
(
130
) – Jf. punkt 33 ovenfor.
(
131
) – Dom af 26.7.2005 (CE:ECHR:2005:0726JUD003888502, § 158).
(
132
) – Dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Luxembourg (C-51/08, EU:C:2011:336, præmis 124).
(
133
) – Risk Analysis for 2016, Frontex, 2016, ISBN 978-92-95205-47-5, s. 5.
(
134
) – Jf. 26. betragtning til afgørelse 2015/1523 og 32. betragtning til afgørelse 2015/1601.
(
135
) – Jf. navnlig afgørelsernes artikel 5, stk. 4, 5 og 9. Desuden giver artikel 5, stk. 8, mulighed for at udpege forbindelsesofficer med henblik på at fremme tilflytningsprocessen.
(
136
) – Præmis 309. Princippet om gensidig tillid udgør nu en del af fundamentet for EU-retten og ligger til grund for en stor del af samarbejdet mellem medlemsstaterne inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Jf. udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, præmis 191). Domstolen har ligeledes gjort det klart, at gensidig tillid ikke er blind tillid; jf. dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, præmis 78-82).
(
137
) – Jf. Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/408 af 10.3.2016 om midlertidig suspension af omfordelingen af 30% af de ansøgere, som er fordelt til Østrig i henhold til afgørelse 2015/1601 (EUT 2016, L 74, s. 36), og Rådets afgørelse (EU) 2016/946 af 9.6.2016 om indførelse af midlertidige foranstaltninger til fordel for Sverige på området international beskyttelse i henhold til artikel 9 i afgørelse 2015/1523 og artikel 9 i afgørelse 2015/1601 (EUT 2016, L 157, s. 23).
(
138
) – Anden betragtning.
(
139
) – Fjerde betragtning.
(
140
) – Dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, præmis 23).
(
141
) – Et påfaldende nyere eksempel fra min oprindelsesmedlemsstat findes i dommen afsagt af Det Forenedes Kongeriges øverste domstol i sagen R (Miller) mod The Prime Minister og Cherry mod Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41.
(
142
) – Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531).
(
143
) – Dom af 6.3.2018, Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis) (min fremhævelse). Jf. i lignende vendinger dom af 14.9.2017, The Trustees of the BT Pension Scheme (C-628/15, EU:C:2017:687, præmis 47).
(
144
) – Jf. den lange og udførlige dom af 27.3.2019, Kommissionen mod Tyskland (C-620/16, EU:C:2019:256), og navnlig konklusionen i præmis 98-100.
(
145
) – Jf. f.eks. dom af 6.2.2018, Altun m.fl. (C-359/16, EU:C:2018:63, præmis 42), og af 3.3.2016, Kommissionen mod Malta (C-12/14, EU:C:2016:135, præmis 37).
(
146
) – Erklæringens fulde tekst findes på følgende websted: https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_da
(
147
) – CELEX:11951K.
(
148
) – Dom af 14.12.1983, Klöckner-Werke mod Kommissionen (263/82, EU:C:1983:373, præmis 17) (min fremhævelse). Præmis 18-20 er ligeledes værd at se nærmere på.
(
149
) – Det var været mit tvivlsomme privilegium, siden jeg tiltrådte Domstolen i 2006, at undersøge nogle aspekter ved disse ordninger i en række forslag til afgørelse, og læsere, der måtte være nysgerrige efter at få mere at vide om, hvordan sukkermarkedet fungerer, henvises til disse dokumenter. Jf. f.eks. mit forslag til afgørelse Zuckerfabrik Jülich (C-5/06 og C-23/06, C-36/06, EU:C:1007:346) og Zuckerfabrik Jülich m.fl. (C-113/10, C-147/10 og C-234/10, EU:C:2011:701).
(
150
) – Dom af 22.1.1986, Eridania zuccherifici nazionali m.fl. (250/84, EU:C:1986:22).
(
151
) – Dom af 22.1.1986, Eridania zuccherifici nazionali m.fl. (250/84, EU:C:1986:22, præmis 20).
(
152
) – Dom af 20.10.2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458). Jf. den omfattende og grundige analyse i præmis 31-46 og den specifikke henvisning til »en vis økonomisk solidaritet fra denne stats statsborgeres side med statsborgere fra andre medlemsstater« i præmis 44.
(
153
) – Dom af 15.3.2005, Bidar (C-209/03, EU:C:2005:169). Jf. navnlig præmis 56-63.
(
154
) – Fra rabbiner Shimon bar Yochais læresætninger (»Rashbi«: 2. århundrede CE), citeret i Midrash, Vayikra Rabbah 4:6. Jf. https://www.sefaria.org/Vayikra_Rabbah.1.1?lang=bi&with=all&lang2=en. Jeg har gjort oversættelsen lidt lettere at læse.