61981C0232
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT C. O. LENZ
FREMSAT DEN 25. SEPTEMBER 1984 (
1
)
Indholdsfortegnelse
A — De faktiske omstændigheder
B — Stillingtagen
I. Annullationssøgsmålene i formaliteten
II. Realiteten
1. Mangler ved skønnet og utilstrækkelig begrundelse
a) Retsstridigt indgreb på et bestemt handelstrin?
b) Mangler ved skønnet
aa) Uforudseelig markedsudvikling?
bb) Auktionen og dens følger
cc) Forstyrrelser af markedet
c) Magtfordrejning
d) Utilstrækkelig begrundelse
2. Tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger
a) Retssikkerheden og beskyttelsen af den berettigede forventning
b) Ekspropriationslignende indgreb?
c) Erstatningens størrelse
3. Tilblivelsesmangler (manglende stillingtagen fra Forvaltningskomiteen for Fedtstoffer)
4. Virkningerne af retsstridigheden
III. Erstatningspåstandene som fremsat af sagsøgeren i sag 264/81
C — Forslag til afgørelse
Høje Domstol.
Med de foreliggende annullationssøgsmål, der hviler på det samme sagsforhold og derfor også skal behandles under ét, anfægtes to kommissionsforordninger, der er blevet udstedt i forbindelse med salg af olivenolie fra lagre, som det italienske interventionsorgan »AIMA« ligger inde med.
A —
Sagsforholdet i disse sager har allerede været genstand for en sag om foreløbige forholdsregler, hvorunder sagsøgerne i sag 232/81 begærede udsættelse af fuldbyrdelsen af disse forordninger. Hvad enkelthederne i de faktiske omstændigheder angår, kan jeg derfor henvise til kendelsen fra Domstolens præsident af 21. august 1981 (Sml. 1981, s. 2193) og til de to foreliggende retsmøderapporter og kan derfor nøjes med kort at bringe de forhold, der forekommer mig væsentlige, i erindring.
Ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 71/81 af 12. januar 1981 (EFT L 11 af 13. 1. 1981, s. 5) blev ca. 33000 tons jomfruolivenolie hidrørende fra interventionsforanstaltninger i produktionsåret for olivenolie 1977/78, opdelt i seks partier på hver ca. 5500 tons udbudt til salg til en fast pris af 210000 lire pr. 100 kg. Kommissionen havde besluttet sig for denne fremgangsmåde, der afveg fra sædvanlig licitation, fordi varen allerede flere gange uden held var blevet udbudt til salg, og fordi der for produktionsåret 1980/81 kunne ventes en rigelig produktion af olivenolie, samt endelig fordi der var fare for en kvalitetsforringelse som følge af lagringen. For at undgå forstyrrelser af afsætningen af produkterne fra det løbende produktionsår, skulle køberne stille sikkerhed for, at de enten raffinerede varen, der var købt som såkaldt bomolie, eller bragte den på markedet uden for det italienske og græske marked.
Salget skulle begynde tiendedagen efter offentliggørelsen, der senest skulle ske den 31. januar 1981. Hjemtagningen af olien skulle ske i flere tidsafsnit, begyndende den 15. marts 1981.
Den fastsatte salgspris og betalingsbetingelserne var åbenbart så interessante, at der allerede den 2. februar 1981, der var den første dag, hvor ansøgning kunne afgives, blev afgivet ansøgning om køb fra 60 virksomheder, der hver ville købe samtlige udbudte partier. Med henblik på denne situation var det ved den pågældende forordning bestemt, at AIMA skulle udvælge køberne ved lodtrækning.
Imidlertid fandt lodtrækningen først sted 4 måneder senere, nemlig 1. juni 1981. Denne forsinkelse skyldtes, at en række ansøgere havde rejst tvivl om retmæssigheden af ansøgninger fra visse virksomheder, der var blevet oprettet umiddelbart inden salget fandt sted. Efter at AIMA havde undersøgt sagen, kunne alle 60 virksomheder deltage i lodtrækningen, hvorunder sagsøgerne i sag 232/81 og sagsøgerne i sag 264/81 blev udpeget som købere.
Det italienkse interventionsorgan, der ved skrivelse af 16. maj 1981 havde gjort Kommissionen opmærksom på, at køberne på grund af priserne, der ikke var markedsorienterede, kunne regne med usædvanligt høje gevinster, tøvede også efter lodtrækningen af de nævnte grunde med at udlevere den pågældende vare. Derpå anlagde nogle af sagsøgerne sag for de italienske domstole med påstand om at få tildelt olien.
Den 22. juni 1981 meddelte Kommissionens ansvarlige medlem, hr. Dalsager, som svar på det skriftlige spørgsmål nr. 81/81 fra en række medlemmer af Europa-Parlamentet, der havde kritiseret vilkårene for licitationen og salget, at det var Kommissionens opfattelse, at betingelserne for at et salg i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne var tilstede på det tidspunkt, afgørelsen blev truffet. For at sikre alle de erhvervsdrivende forsyninger, fortsatte hr. Dalsager, havde Kommissionen imidlertid besluttet lidt efter lidt at udbyde 26000 tons olivenolie hidrørende fra interventionerne i de seneste produktionsår til salg i små partier (EFT C 186 af 27. 7. 1981, s. 12).
Derpå udstedte Kommissionen den 3. august 1981 forordning nr. 2238/81, hvorved førnævnte forordning 71/81 blev ophævet med tilbagevirkende gyldighed. Kommissionen henviste i betragtningerne til, at gennemførelsen af salget som følge af de førnævnte reklamationer var blevet forsinket, og at den nuværende gennemførelse på de oprindeligt fastsatte betingelser ville give anledning til alvorlige forstyrrelser af olivenoliemarkedet. Det var derfor »i den almene interesse« påkrævet at annullere det pågældende salg. For at tage hensyn til de nævnte handlendes situation blev der sideløbende hermed truffet andre foranstaltninger.
Disse foranstaltninger er kommet til udtryk i Kommissionens forordning nr. 2239/81 af samme dag (EFT L 218, s. 28), hvorved de samme mængder på ny blev udbudt i licitation. Salget blev forbeholdt de virksomheder, der tidligere var blevet tildelt dette parti. Dette skulle ikke længere ske til en fast pris, men til højstbydende under fastsættelse af en mindstesalgspris. Olivenolien skulle sælges senest den 10. september og hjemtagningen skulle kunne ske fra den 15. september 1981.
Sagsøgerne i sag 232/81 har den 10. august 1981 og sagsøgerne i sag 264/81 har den 2. oktober 1981 i medfør af EØF-traktatens artikel 173 anlagt sag med påstand om annullation af de to forordninger af 3. august 1981.
For det tilfælde, at der sker frifindelse, eller at der kun sker delvis annullation af disse forordninger, har sagsøgerne i sag 264/81 yderligere, hhv. subsidiært, nedlagt påstand om erstatning; med hensyn til de nærmere omstændigheder ved denne påstand, henviser jeg til retsmøderapporten.
Sagsøgerne i sag 232/81 har i forbindelse med denne påstand endvidere indgivet begæring om, at der som foreløbig forholdsregel sker udsættelse af fuldbyrdelsen af de nævnte forordninger. Domstolens præsident har delvis imødekommet denne begæring og blandt andet udsat fuldbyrdelsen af forordning nr. 2239/81, idet sagsøgerne kun skulle betale den del af den budte pris, del fremkom på grundlag af deres ansøgning om det parti, der var tildelt dem, hvilket svarede til det beløb, som de måtte betale til fyldestgørelse af det køb, der var sket på grundlag af forordning nr. 71/81. Betalingen af det overskydende beløb blev udsat, indtil en afgørelse i hovedsagen foreligger.
B —
Jeg tager følgende stilling til søgsmålene:
I — Annullationssøgsmålene i formaliteten
Sagsøgte er af den opfattelse — uden dog herved udtrykkeligt at have nedlagt påstand herom — at sagerne må afvises, fordi sagsøgerne ikke umiddelbart og individuelt er berørt af de to forordninger som det kræves efter EØF-traktatens artikel 173, stk. 2. Ved forordning nr. 2238/81 ophævedes forordning nr. 71/81, der var almengyldig. Forordning nr. 2238/81 udgør en markedsstyrende foranstaltning, der ikke mister sin karakter af være en forordning derved, at man herigennem kunne bestemme antal og navn på de virksomheder, der var blevet udtrukket.
Jeg kan, på samme måde som sagsøgerne, ikke dele disse betænkeligheder. EØF-traktatens artikel 173, stk. 2, opstiller det formalitetskrav til annullationssøgsmål, der anlægges af private, at den anfægtede foranstaltning, skønt den er udfærdiget i form af en forordning, i virkeligheden udgør en beslutning, der umiddelbart og individuelt berører sagsøgeren. Formålet med denne bestemmelse er, således som Domstolen blandt andet har understreget det i sagen Alusuisse (
2
) navnlig at undgå, at Fællesskabets institutioner ved blot at anvende forordningsformen får mulighed for at afskære en privāts sagsanlæg i anledning af en beslutning, der berører ham umiddelbart og individuelt. Retsbeskyttelsen skal med andre ord, således som Domstolen senest har fastslået det i sagen Differdange (
3
), også gives personer, der uden at være adressat for en retsakt berøres af denne på samme måde som en adressat. Afgørende er herved ikke den anfægtede foranstaltnings form, men dens indhold og især de retsvirkninger, som den tilsigter at frembringe eller rent faktisk frembringer.
Imidlertid fremgår det entydigt af betragtningerne til de pågældende forordninger, at formålet med disse retsakter alene og udelukkende bestod i at ophæve retsvirkningerne af salget af bestemte mængder olivenolie, som sagsøgerne var blevet tildelt gennem den stedfundne lodtrækning i henhold til forordning nr. 71/81. I betragtningerne til forordning nr. 2238/81 hedder det i denne forbindelse, at »... de nævnte bydende [ville] blive i stand til at sælge mængder til priser, der ville udelukke andre handlende fra markedet«. Det var derfor nødvendigt »... at annullere dette salg. For at tage hensyn til de nævnte handlendes situation« skulle der »sideløbende hermed [træffes] andre foranstaltninger ...«. At sagsøgerne individuelt er berørt af de pågældende forordninger fremgår endelig også af forordning nr. 2239/81, der udtrykkeligt forbeholder de pågældende mængder for de ansøgere, der gennem den stedfundne lodtrækning i medfør af forordning nr. 71/81 er blevet »individualiseret«.
Da der herefter efter min opfattelse ikke kan være tvivl om, at sagsøgerne umiddelbart og individuelt er berørt af de anfægtede retsakter, kan deres søgsmål antages til realitetsbehandling.
II — Annullationssøgsmålene i realiteten
Som allerede sagt, har de anfægtede forordninger karakter af konkrete og individuelle bestemmelser, altså i virkeligheden forvaltningsakter, der blot er blevet udstedt i forordningsform, og som har til formål, således som det fremgår af betragtningen til forordning nr. 2238/81, at lade salget på de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 71/81, gå tilbage af frygt for markedsforstyrrelser. Efter sagsøgernes opfattelse skal disse retsakter annulleres, i det væsentlige på grund af tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, tilsidesættelse af almindelige retsprincipper samt på grund af mangler ved skønnet.
Jeg finder det rigtigst ved gennemgangen af disse anbringender først i enkeltheder at gå ind på den materielretlige kritik og i tilslutning hertil at behandle de påståede form- og tilblivelsesmangler.
1. De hævdede mangler ved skønnet og den utilstrækkelige begrundelse
a)
Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen med gennemførelsen af de pågældende forordninger har overskredet grænserne for det skøn, der tilkommer den ifølge EØF-traktaten og de afledede markedsordningsregler. Det fremgår både af traktatbestemmelserne, især af artikel 42, og af forordning nr. 136/66 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer (markedsordningen for fedtstoffer), at Kommissionen kun må værne konkurrencen i producent-, ikke i handelsleddet. I nærværende tilfælde har Kommissionen alene ophævet forordning nr. 71/81 af hensyn til beskyttelsen af sagsøgernes konkurrenter, der i lighed med dem er beskæftiget med oliehandel.
Jeg finder af flere grunde ikke dette argument overbevisende. Således følger det af traktatens artikel 42 — således som også Rådet har fremhævet i betragtningerne til forordning nr. 26/62 (EFT 1959-1962, s. 120) — at anvendelsen af de i traktaten fastsatte konkurrenceregler på produktionen af og handelen med landbrugsvarer er en del af den fælles landbrugspolitik. Hvad angår skabelsen af fælles markedsordninger for landbrugsvarer, bestemmer artikel 40, stk. 2, udtrykkeligt, at formen for en sådan ordning blandt andet består i fælles konkurrenceregler, der således i lige grad skal beskytte produktionen af og handelen med landbrugsprodukter. Den afledede fællesskabsret skal ligeledes fortolkes i lyset af disse bestemmelser.
Som især vidnet Guida har forklaret det, udmærker markedet for olivenolie sig imidlertid ved, at der i reglen befinder sig en række forarbejdnings- og handelsled mellem avlen af oliven og leveringen af olivenolie til forbrugerne. Øjensynligt kan det ikke i almindelige vendinger gyldigt fastslås, hvorvidt og i hvilket omfang avl, videreforarbejdning og levering til forbrugerne er knyttet sammen. Når henses til de specielle markedsvilkår, er det så meget mere på sin plads at drage omsorg for, at de fælles konkurrenceregler finder anvendelse på samtlige produktions- og handelstrin.
Herefter finder de interventionsmekanismer, der er fastsat for markedsordningen for olievenolie, principielt anvendelse såvel på fremstillingen som på afsætningen, således som det fremgår af betragtningerne til Rådets forordning nr. 1562/78 af 29. juni 1978 (EFT L 185, s. 1), der medførte en ændring af markedsordningen for fedtstoffer.
Som et markedsreguleringsmiddel, der skal sikre producenterne en passende levestandard og rimelige forbrugerpriser, fastsættes det ved forordningens artikel 12, at interventionsorganerne, som udpeges af producentmedlemsstaterne, har pligt til på de i bestemmelsen nærmere anførte betingelser at opkøbe den udbudte olivenolie. I medfør af bestemmelsens stk. 2 sælger interventionsorganerne inden for Fællesskabet den olie, de har opkøbt, under sådanne omstændigheder, at markedet ikke forstyrres i produktionsleddet.
Eftersom den såkaldte bomolie altid må undergå en raffineringsproces, dersom det skal finde anvendelse som spiseolie, må handelen med dette mellemprodukt også af denne grund henregnes til produktionsleddet, hvorfor Kommissionen allerede ifølge hensigten og formålet bag denne bestemmelse var forpligtet til — i modsætning til, hvad der er sagsøgernes opfattelse — principielt at drage omsorg for overholdelsen af de fælles konkurrenceregler ved salg af bomolie.
At Kommissionen af hensyn til beskyttelsen af konkurrencen ikke blot kan gribe ind i produktionsleddet, men også i handelsleddet, fremgår endvidere tydeligt af Rådets forordning nr. 2754/78 (EFT L 331 af 28. 11. 1978, s. 13) og af Kommissionens forordning nr. 2960/77 (EFT L 348 af 30. 12. 1977, s. 46), der regulerer betingelserne for salg af olivenolie og gennemførelsen heraf. I betragtningerne til disse forordninger hedder det, at den olivenolie, som interventionsorganerne ligger inde med, bør udbydes til salg for det første uden diskriminering mellem Fællesskabets købere og for det andet på de bedst mulige økonomiske betingelser. Licitationsfremgangsmåden er bedst egnet hertil.
Kun når der foreligger særlige omstændigheder kan salget ske ved en anden fremgangsmåde i henhold til artikel 2, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 2754/78. Ifølge artiklens stk. 2 skal licitationsbetingelserne eller betingelserne for enhver anden afsætningsform udformes således, at ligebehandlingen af alle interesserede sikres.
Det følger således af disse bestemmelser, at Kommissionen i tilfælde, hvor den har besluttet sig for en licitation til faste priser, og denne fremgangsmåde fører til, at enten enkelte interesserede uretmæssigt får fortrin, eller at salget ikke gennemføres på de bedst mulige betingelser, principielt er forpligtet til at tilpasse salgsbetingelserne til disse krav. Anbringendet om, at Kommissionen har overskredet grænserne for det skøn, der er tillagt den, idet den har handlet i handels- og ikke i produktionsleddet, er derfor ubegrundet.
b)
Yderligere har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen, idet den har annulleret gennemførelsen af salget på grund af de alvorlige forstyrrelser på markedet, der efter deres mening ellers ville indtræde, desuden har udøvet det skøn, der er tillagt den, på fejlagtig måde. Dels har markedsbetingelserne ikke udviklet sig uforudseeligt, dels er det rent faktisk ikke kommet til de frygtede forstyrrelser efter den anden licitation. Selv om man antog, at gennemførelsen af salget i medfør af forordning nr. 71/81 skulle have ført til markedsforstyrrelser, er de anfægtede foranstaltninger uegnede til at imødegå sådanne forstyrrelser og indebærer en modsigelse af, hvad Kommissionen tidligere har fastslået. Sagsøgerne er derfor af den opfattelse, at det pågældende salg ikke, således som det er anført i betragtningerne, er blevet annulleret af hensyn til almene interesser, men udelukkende for at afkorte sagsøgernes gevinstmargen.
aa)
Heroverfor har Kommissionen fastholdt sit standpunkt, hvorefter udviklingen i markedsbetingelserne for olivenolie ikke var til at forudse ved gennemførelsen af forordning nr. 71/81. Som følge af prisstigningerne ville sagsøgerne, der er blandt de største virksomheder på olivenoliemarkedet, have opnået astronomiske gevinster på skatteborgernes bekostning og på grund af de tildelte store partier have kunnet sætte deres konkurrenter på markedet ud af spillet. Derfor var det Kommissionens pligt i henhold til dens beføjelse til at regulere markedet at gribe ind i dette forløb og annullere salget.
Det skal vedrørende dette stridspunkt indledningsvis bemærkes, at Kommissionens saglige og pligtbundne udøvelse af det omtalte skøn skal kunne prøves retligt, også selv om Kommissionen med hensyn til dens markedsovervågende og markedsstyrende virksomhed råder over en bred skønsmargen. Der foreligger således især en mangel ved skønnet, dersom en foranstaltning ganske vist kunne have været truffet i henhold til de faktisk anførte betragtninger eller de faktiske motiver under andre omstændigheder eller af andre grunde, men derimod ikke under de rent faktisk foreliggende omstændigheder. Det skal derfor først undersøges, hvorvidt markedsbetingelserne for olivenolie, således som Kommissionen har anført det, rent faktisk og uden, at det kunne forudses, havde udviklet sig således, at der ved gennemførelsen af salget måtte påregnes en alvorlig forstyrrelse af markedet.
Kommissionen har hertil nærmere anført, at endnu på det tidspunkt i januar, hvor forordning nr. 71/81 blev gennemført, kunne der regnes med en olivenhøst over gennemsnittet og dermed også med et stort kvantum bomolie. Imidlertid viste høsten sig at blive mindre end ventet. Den dermed forbundne mindre produktion af bomolie, den relative knaphed for denne olieart på verdensmarkedet samt devalueringen af den grønne lire, førte i sidste ende til en prisstigning, der ikke kunne forudses.
Vidnet Guida har over for dette anbringende imidlertid erklæret, at prisen for bomolie i produktionsåret 1980/81 kun er steget ca. 15%. Denne stigning skyldtes blandt andet de månedlige forhøjelser af interventionsprisen, devalueringen af den grønne lire og pengeforringelsen i Italien. Endelig skyldes prisforhøjelsen også den større efterspørgsel efter olivenolie, der sædvanligvis indtræder om sommeren. Prisudviklingen må derfor betegnes som »normal« i det pågældende tidsrum. Vidnet har videre forklaret, at der i det pågældende tidsrum ikke — i modsætning til, hvad Kommissionen har anført var nogen mangel på bomolie i den forstand, at raffinaderiernes eller forbrugernes behov ikke kunne dækkes. Den omstændighed, at der kun blev leveret små mængder bomolie til interventionsorganerne, beviser kun, at det var muligt for producenterne at afsætte denne vare på markedet.
Det fremgår af denne vidneforklaring, at Kommissionen allerede ved gennemførelsen af forordning nr. 71/81 den 12. januar 1981 havde kunnet forudse udviklingen af markedsbetingelserne og den »normale« prisstigning ved at opfylde sin almindelige pligt til at udvise omhu. Herfor taler ikke mindst den omstændighed, at 60 virksomheder, der til dels først var blevet stiftet umiddelbart forinden, og som åbenbart var i stand til at vurdere markedssituationen rigtigt, den først givne dag i hvert tilfælde afgav købstilbud for samtlige udbudte partier.
Hvad angår høstforventningen og den påståede mangel på bomolie skal der i denne sammenhæng også erindres om, at olivenhøsten i Italien ifølge Kommissionens oplysninger finder sted mellem november og april. Den største del høstes i månederne december, januar og februar og bliver mere eller mindre i umiddelbar tilknytning hertil forarbejdet til olivenolie. Herefter kunne Kommissionen allerede på tidspunktet for gennemførelsen af forordning nr. 71/81, altså den 12. januar 1981, eller dog senest i slutningen af februar have skaffet sig vished om den faktiske olivenhøst og den forventede mængde bomolie.
Selv om dette ikke må have været muligt, havde Kommissionen senest på grundlag af den ugentlige beretning om olivenolie (nr. 323) fra Den rådgivende Komité for tidspunktet fra den 9.-14. februar 1981 kunnet udlede, at der måtte regnes med en ringere produktion af olivenolie end den forventede mængde på 640000 tons. Endelig fremgår det af telexmeddelelse fra det italienske landbrugsministerium af 4. april 1981, at der ifølge oplysninger fra Italiens Statistik, Istat, måtte regnes med en olivenolieproduktion i Italien på 610000 tons olie.
I mellemtiden havde AIMA med telexmeddelelse af 12. februar 1981 anmodet om udsættelse af gennemførelsen af salget for at kunne efterprøve, hvorvidt købstilbudene var forskriftsmæssige. Ved telex af 18. februar 1981 udtalte den kompetente direktør hos Kommissionen, at han var indforstået med den anmodede udsættelse og henviste udtrykkeligt til, at der i den anledning ikke var behov for en ændring af den pågældende forordning nr. 71/81.
bb)
Ved skrivelse af 16. maj 1981 meddelte AIMA Kommissionens præsident og det ansvarlige kommissionsmedlem Poul Dalsager, at man havde afsluttet undersøgelserne. Samtidig henviste man til, at efter gennemførelsen af den pågældende forordning havde situationen på olivenmarkedet ændret sig væsentligt derved, at der var indtrådt en kraftig prisstigning, idet prisen nu var nået op på 250250 lire pr. 100 kg. Da den fast pris på 210000 lire pr. 100 kg som fastsat i forordning nr. 71/81 derfor var alt for lav, burde der ske annullation af det i denne forordning fastsatte salg, hvorefter der burde ske en ny licitation i overensstemmelse med markedsvilkårene.
Således havde Kommissionen senest på dette tidspunkt definitiv vished om de ændrede markedsbetingelser og havde derfor ufortøvet måttet afbryde salgsaktionen. Imidlertid blev en sådan foranstaltning ikke truffet, tværtimod kom det til en udvælgelse af køberne gennem lodtrækning, således som det fremgår af en telex fra det italienske landbrugsministerium af 5. juni 1981. Ministeren henviste i denne telex på ny til de befrygtede politiske og økonomiske følger af salgene og opfordrede Kommissionen til at annullere gennemførelsen af salget.
Imidlertid skete der med gennemførelsen af lodtrækningen en »individualisering« af køberne. Da Kommissionen i fuldt kendskab til markedssituationen ikke undlod at gennemføre lodtrækningen, har den over for de interesserede givet udtryk for, at den på dette tidspunkt ikke så anledning til at undlade at gennemføre salget i anledning af de ændrede markedsbetingelser.
Køberne har på grundlag af lodtrækningen opnået et sikret krav, forstået som et formueretligt individuelt krav i henhold til offentlig ret. Købernes formueretlige krav fremgår af, at der ifølge forordning nr. 71/81 ikke længere for Kommissionen bestod nogen mulighed for i tilslutning til lodtrækningen at annullere tildelingen uden sagsøgernes samtykke. Ganske åbenbart gik også Kommissionen ud fra, at sagsøgerne havde et sådant sikret formueretligt krav, hvilket betragtningerne til forordningerne nr. 2238/81 og 2239/81 viser. Det hedder blandt andet her, at de udbudte partier i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 71/81 »blev tildelt« nogle af de bydende ved lodtrækningen, og at »dette salg« af de anførte grunde måtte annulleres »for at tage hensyn til de nævnte handlendes situation«.
Sagsøgernes krav på offentligtretligt grundlag, der er sikret gennem lodtrækningen, er især ikke afhængig af, hvorvidt der mellem interventionsorganet og de udtrukne virksomheder er indgået en civilretlig købekontrakt i tilslutning til lodtrækningen eller endog af, om ejendomsretten er gået over. Følgelig kan der heller ikke — i modsætning til, hvad der er Kommissionens mening — tillægges den omstændighed betydning, at interventionsorganet ikke som fastsat i artikel 10 i forordning nr. 2690/77 som affattet ved forordning nr. 883/79 (EFT L 111 af 4. 5. 1979, s. 16), straks har underrettet de bydende ved anbefalet brev om resultatet af deres deltagelse i licitationen. Der er nemlig, således som sagsøgerne med rette har fremhævet det, især ikke tillagt interventionsorganet noget skøn med hensyn til, hvorvidt varen skal sælges, idet organet alene har at overvåge den retmæssige gennemførelse og afvikling af salget.
Sammenfattende kan det således fastslås, at det ikke er de ændrede markedsbetingelser, der har fremkaldt fare for alvorlige forstyrrelser af markedet, men derimod højst Kommissionens indgreb i licitationen som fastsat ved forordning nr. 71/81, et indgreb, der var behæftet med mangler ved skønnet og kom for sent.
cc)
Endvidere skal det fastslås, at det ikke er lykkedes Kommissionen overbevisende at godtgøre, at gennemførelsen af salget på de oprindeligt fastsatte betingelser rent faktisk ville have ført til alvorlige forstyrrelser af markedet. Det er, sagt i almindelighed, vanskeligt at indse, hvorledes det forhold, at en række større partier olie blev bragt på markedet til relativt gunstige priser skulle kunne føre til en umiddelbar forstyrrelse af markedet, når dette marked efter Kommissionens oplysninger skulle være kendetegnet ved en vis knaphed og stigende priser.
Således som det kan læses ud af betragtningerne, befrygtede Kommissionen tværtimod, at de seks virksomheder som følge af de høje gevinster skulle opnå en økonomisk magtstilling, der ville gøre det muligt for dem at forstyrre markedet gennem den salgspris, der ville blive fastsat af dem alene. Kommissionen frygtede med andre ord ikke faren for en direkte, derimod muligvis en indirekte markedsforstyrrelse.
Imidlertid er vidnet Guida's udsagn ikke egnet til at befæste Kommissionens opfattelse, hvorefter sådanne alvorlige forstyrrelser måtte befrygtes, henholdsvis at man måtte vente, at andre markedsdeltagere ville blive udelukket. Det må her fremhæves, at den faktiske mulighed for et sådant markedsindgreb afhænger af en hel række forudsætninger, der er vanskelige at verificere. En sådan mulighed foreligger eksempelvis kun, såfremt de pågældende virksomheder gennem købet havde erhvervet en dominerende markedsstilling. På grund af det forhold, at markedet for olivenolie er så vanskeligt at gennemskue, ved vi imidlertid ikke nøjagtigt, hvor stor andelen af den solgte mængde var i forhold til den samlede mængde bomolie på det italienske marked. Efter sagsøgernes opfattelse udgjorde denne andel alene 8 %, medens Kommissionen har talt om en andel på 30 %. Man kan endelig ikke se bort fra, at Kommissionen selv har været årsag til den fare, der måtte fremgå af en sådan dominerende stilling, såfremt der kan tales herom, gennem det salg af temmelig store partier til faste priser som fastsat ved forordning nr. 71/81. Ligeledes må der gives sagsøgerne medhold i, at den i forordning nr. 2239/81 indeholdte ordning, hvorefter de samme partier var forbeholdt de samme ansøgere, blot til en noget højere, men stadig gunstig pris, ikke var fri for at rumme en modsigelse i forhold til den oprindeligt vedtagne fremgangsmåde, eftersom faren for markedsdominans i forbindelse med en dominerende stilling heller ikke herigennem uden videre var bragt ud af verden.
Som bevis for den markedsforstyrrelse, der angiveligt måtte ventes, har Kommissionen alene forelagt en række telexmeddelelser fra konkurrerende virksomheder, hvori disse virksomheder, efter lodtrækningen har henvist til en sådan fare.
Imidlertid har Kommissionen ikke kunnet sige os, hvor mange virksomheder og hvilke grupper blandt de deltagende virksomheder — andelsselskaber, raffineringsindustrier, forædlingsindustrier, grossister, detailhandlere — der blev truet gennem salget på de oprindelige betingelser. Kommissionen har åbenbart heller ikke inden gennemførelsen af de anfægtede beslutninger skaffet sig oplysning om lagerbeholdningen i de enkelte virksomheder.
Det er ikke mindst af betydning, at Kommissionen heller ikke med sikkerhed kunne gå ud fra, at de pågældende virksomheder ville sætte deres konkurrenter ud af spillet ved at give afkald på deres gevinstmargen, eller at de ville anvende deres gevinster til at fremkalde forstyrrelser på markedet.
Det må derfor fastslås, at Kommissionen ved annulleringen af salgene alene har ladet sig lede af en abstrakt og hypotetisk fare for en markedsforstyrrelse, en fare, der endog kun er opstået på grund af Kommissionens egen pligtstridige optræden. En sådan fare kan, således som det senere skal påvises, imidlertid ikke begrunde, at man unddrager sagsøgerne deres formueretlige krav.
c)
Da der herefter ikke har bestået nogen konkret fare for en umiddelbar forstyrrelse af markedet fra sagsøgernes side, må man videre i tilslutning til sagsøgerne antage, at Kommissionen tillige har misbrugt det skøn, der er tillagt den, i den forstand, at der foreligger magtfordrejning, idet Kommissionen gennem de anfægtede forordninger ikke har forfulgt det mål at beskytte markedet, men derimod i første række har søgt at beskære de givetvis betragtelige gevinster, som sagsøgerne havde i udsigt.
d)
Selv om man endelig skulle være af den opfattelse, at en fare af denne art er tilstrækkelig til at begrunde et sådant indgreb, må det dog fastholdes, at den pågældende forordning i hvert fald i formel henseende ikke i tilstrækkeligt omfang er blevet godtgjort. Ganske vist har Domstolen ved fast praksis Ofr blandt mange andre domme dommen i sag 166/78 (
4
) kendt for ret, at hvad angår generelle gennemførelsesakter, er kravene i EØF-traktatens artikel 190 opfyldt, når de angivne begrundelser giver en forklaring på det væsentlige i de pågældende foranstaltninger. Som allerede påvist drejer det sig for de anfægtede retsakters vedkommende trods den valgte forordningsform ikke om generelle og abstrakte regler, men i virkeligheden om et bundt individuelle akter. Til disse individuelle akter burde der imidlertid være givet en så udførlig begrundelse, at de berørte og Domstolen kan efterprøve akternes retmæssighed. Der må derfor gives sagsøgerne medhold i, at de anfægtede retsakter ikke mindst er behæftet med mangler på grund af tilsidesættelse af kravet om en begrundelse.
2. Anbringendet om tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger
a)
Gennemførelsen af forordning nr. 2238/81 indebærer endelig også en tilsidesættelse af de almindelige retsgrundsætninger, retssikkerhedsprincippet og beskyttelsen af den berettigede forventning. Som jeg allerede har anført, blev sagsøgerne individualiseret gennem lodtrækningen og har opnået et egentligt formueretligt krav. Forordning nr. 71/81 må derfor anses som en ordning, der har skabt begunstigende virkninger for en bestemt personkreds. De udgør derfor med hensyn til deres virkning en begunstigende almindelig overdragelsesretshandel, dvs. en række individuelle akter, der giver begunstigende individuelle rettigheder. De almindelige retsgrundsætninger vedrørende begunstigende forvaltningsakter finder derfor anvendelse på omgørelsen. Omgørelsens udtrykkelige mål var at annullere de pågældende salg.
Principielt skal der derfor foretages en afvejning mellem den offentlige interesse og de privatinteresser, der står på spil, ligesom det skal fastslås, hvilken grundsætning, der konkret har forrang. Retstridige forvaltningsakter kan principielt ifølge Domstolens praksis altid tilbagekaldes, medmindre hensynet til velerhvervede rettigheder konkret udelukker en omgørelse (jfr. dommen i sag 15/60) (
5
). Også tilbagekaldelsen af retmæssige begunstigende forvaltningsakter kan være tilladelige, dersom adressaten ikke kan påberåbe sig en berettiget forventning. Dersom eksempelvis en omhyggelig og forstandig erhvervsdrivende formår at forudse, at der vil blive gennemført en indskrænkende fællesskabsforanstaltning, så kan han, således som Domstolen blandt andet har fastslået det i dommen i sagen Lührs (
6
), ikke påberåbe sig den berettigede forventning, dersom den gennemføres. Som Domstolen har fastslået ved fast praksis (jir. sag 42 og 49/59 og sag 159/82 (
7
) indebærer den tilbagevirkende gyldighed af omgørelsen af en retmæssig begunstigende forvaltningsakt altid en tilsidesættelse af de almindelige retsgrundsætninger, princippet om retssikkerhed og beskyttelsen af den berettigede forventning.
Dersom vi prøver den anfægtede forordning nr. 2238/81 med disse principper for øje, må det indledningsvis fastslås, at der er tale om omgørelse med tilbagevirkende gyldighed af en ordning, der begunstiger de berørte virksomheder. Denne ordning var efter Kommissionens eget udsagn og også efter svaret fra Kommissionens ansvarlige medlem, hr. Dalsager, af 22. juni 1981 i det mindste retmæssigt på tidspunktet for dens gennemførelse i januar 1981. Herimod kan det højst indvendes, at denne ordning ifølge de forandrede markedsbetingelser så at sige glidende var blevet retsstridige, og at de deltagende erhvervsdrivende havde kunnet erkende dette.
Imod en sådan anskuelse taler imidlertid allerede den almindelige overvejelse, at en oprindelig retmæssig ordning har formodningen for sin fortsatte retmæssighed for sig, så længe den består. De berørte erhvervskredse måtte gå ud fra salgets retmæssighed, så meget mere som Kommissionen trods passiviteten gennem flere måneder og trods advarslerne fra AIMA, der fremkom i dette tidsrum, ikke standsede lodtrækningen, men tværtimod tillod dennes forskriftsmæssige gennemførelse. Forsinkelsen kan altså på sin side ikke henregnes til de virksomheder, som den 12. februar var blevet udtrukket og ville have kunnet overtage de købte mængder på de oprindelige betingelser, dersom gennemførelsen af salget forskriftsmæssigt havde fundet sted.
Ved bedømmelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den forventning, som sagsøgerne havde til gyldigheden af den oprindelige ordning, og deres velerhvervede rettigheder er beskyttelsesværdige, må det endelig også inddrages i overvejelserne, at disse erhvervsdrivende ifølge artikel 5 i forordning nr. 71/81 skulle forpligte sig ensidigt og uigenkaldeligt, idet de skulle stille sikkerhed for opfyldelse af den kontrakt, der eventuelt måtte blive indgået. Dersom priserne ikke var steget, men tværtimod faldet, havde de som led i deres driftsrisiko måttet bære tabet. Det er derfor ikke mere end ret og rimeligt, at deres berettigede forventninger til en mulig gevinst beskyttes, når de således er bundet.
b)
Det yderligere anbringende, som sagsøgerne har gjort gældende, hvorefter de anfægtede forordninger udgør et retsstridigt ejendomsindgreb, hænger endelig også sammen med beskyttelsen af velerhvervede rettigheder. Sagsøgerne har anført, at særligt ifølge italiensk ret, men også ifølge gældende ret i samtlige medlemsstater, er et ekspropriativt eller ekspropriationslignende indgreb kun retmæssigt, såfremt der foreligger lovhjemmel, almenvellet kræver det og det sker mod erstatning. Ingen af disse tre betingelser er imidlertid opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Heroverfor er det Kommissionens opfattelse, at det ikke drejer sig om ekspropriation, men alene om en regulering, der er blevet gennemført i forbindelse med den markedsstyring, der er overladt til Kommissionen. Skulle man herimod nå til det resultat, at der i forordning nr. 2238/81 foreligger en ekspropriativ foranstaltning, indeholder forordning nr. 2239/81 i hvert fald en passende erstatning. De seks virksomheder havde nemlig ifølge denne forordning muligheden for at erhverve de pågældende partier olie til en yderst gunstig pris, hvorved de ville have fået en passende erstatning.
Efter det allerede anførte er der ikke længere grund til at behandle denne ekspropriationsproblematik, idet de anfægtede forordninger allerede af de anførte grunde må annulleres. Jeg skal derfor blot subsidiært og i al korthed tage stilling til spørgsmålene i forbindelse med denne argumentation.
Som Domstolen blandt andet har kendt det for ret i sagerne Hauer og Testa (
8
), er ejendomsretten en grundret, der beskyttes af fællesskabsretten på grundlag af blandt andet medlemsstaternes fælles forfatningsbegreber. Det behøver herved ikke at afgøres, hvorvidt sagsøgerne allerede har erhvervet ejendomsret til de udskrevne oliemængder, idet også formueretlige individuelle krav i henhold til offentlig ret må anses som ejendom, dersom der herved er opstået krav, der kommer den egentlige ejendomsret nær. Dette må som påvist besvares bekræftende i nærværende tilfælde. En inddragelse af sådanne formueretlige krav ligger ikke inden for rammerne af ejendomsrettens sociale regulering, men må bedømmes som et ekspropriativt, henholdsvis ekspropriationslignende indgreb.
Et sådant indgreb kræver imidlertid, hvis jeg har forstået det ret, ifølge gældende ret i alle medlemsstater et lovgrundlag og må principielt kun ske af hensyn til almenvellet. Dette fremgår ikke mindst også af det i fællesskabsretten gældende retssikkerhedsprincip og princippet om lovmæssig forvaltning. Skønt udtrykkeligt adspurgt, har Kommissionen imidlertid ikke kunnet påvise et retsgrundlag, der bemyndiger den til inden for rammerne af dens adgang til at styre markedet til at inddrage allerede erhvervede formuerettigheder. Et sådant indgreb turde derfor være retsstridigt allerede af denne grund, ganske uafhængigt af det mere end tvivlsomme spørgsmål, hvorvidt det er sket af hensyn til almenvellet.
c)
Det er dog herved tvivlsomt, hvorledes denne erstatning skal udmåles, altså, hvorvidt der alene skal silures en passende erstatning eller, således som sagsøgerne mener det, der består et krav på fuldstændig erstatning.
Dette spørgsmål rejser en række vanskelige problemer, der efter min opfattelse ikke uden videre lader sig løse gennem en retssammenligning. En sådan skal jeg ikke foretage, idet jeg i lighed med sagsøgerne når til den konklusion, at det ikke er foreneligt med beskyttelsen af ejendomsretten først at unddrage de pågældende virksomheder deres erhvervede rettigheder og derefter gennem erstatning at indrømme dem muligheden for at erhverve de samme rettigheder på ny til en anden pris. I et sådant tilfælde kan efter min opfattelse kun den fuldstændige udligning af værdien af de unddragne rettigheder anses som passende.
Den modsatte opfattelse ville kun kunne forsvares, dersom Kommissionen i forordning nr. 71/81 udtrykkeligt havde forbeholdt sig adgangen til at tilpasse salgsprisen til de økonomiske forhold.
Selv om man imidlertid ville acceptere den af Kommissionen foreslåede løsning, lader det sig desuden logisk kun vanskeligt forklare, hvorvidt de berørte virksomheder, der oprindeligt havde en ret til at få overdraget de pågældende partier olie til en ensartet fast pris, derefter i forbindelse med en erstatning, der hævdes at være passende, skal betale forskellige priser mellem 235000 lire pr. 100 kg og 239000 lire pr. 100 kg for de enkelte partier.
Herefter måtte forordningerne også under dette synspunkt anses som retsstridige. Dersom Domstolen skulle være sindet at annullere forordningerne af de sidstnævnte grunde, ville det efter min opfattelse være på sin plads, at der blev taget stilling til disse spørgsmål af principiel betydning, der endnu ikke er afgjort ved retspraksis, af Domstolens plenum og ikke af en afdeling.
3. Anbringendet om tilblivelsesmangler
Efter at det har vist sig, at de materielle anbringender er begrundede, kan jeg afsluttende fatte mig i korthed ved behandlingen af sagsøgernes yderligere anbringende, hvorefter der foreligger en tilblivelsesmangel. Sagsøgerne er af den opfattelse, at de pågældende bestemmelser ligeledes må kendes ugyldige på grund af tilsidesættelse af almindelige formforskrifter, idet den i artikel 38 i markedsordningen for fedtstoffer fastsatte forvaltningskomitéprocedure ikke er blevet overholdt. Denne bestemmelse opstiller et krav om, at Forvaltningskomiteen for Fedtstoffer forinden afgiver en udtalelse. Kan der ikke opnås enighed, skal foranstaltningen meddeles Rådet.
Imidlertid hviler dette anbringende, således som Kommissionen med rette har fremhævet det, på en fejlagtig fortolkning af den pågældende bestemmelse. At forvaltningskomiteen har befattet sig med sagen, fremgår af den sidste betragtning i de to anfægtede forordninger, hvori det hedder, at Forvaltningskomiteen for Fedtstoffer ikke har afgivet udtalelse inden for den af formanden fastsatte frist. Dette betyder på sin side, at der hverken har været et flertal for eller imod forordningerne.
Efter artikel 38 i markedsordningen for fedtstoffer skal der imidlertid kun ske meddelelse til Rådet om sådanne foranstaltninger fra Kommissionens side, der ikke er i overensstemmelse med komiteens udtalelse. Den manglende udtalelse fra komiteen berører ikke gyldigheden af de af Kommissionen trufne foranstaltninger, således som Domstolen har fastslået det i sagerne Schouten og Dulciora (
9
) med hensyn til en bestemmelse af samme ordlyd i den fælles markedsordning for korn. Dette anbringende må derfor forkastes som ubegrundet.
4. Virkningerne af retsstridigbeden
Da der under ét må gives sagsøgerne medhold, skal Domstolen i medfør af EØF-traktatens artikel 174 annullere de anfægtede forordninger. Ugyldigheden af forordning nr. 2239/81 følger særligt af den snævre saglige sammenhæng med forordning nr. 2238/81, der er behæftet med mangler.
Kommissionen har særlig for dette tilfælde anført, at man i medfør af EØF-traktatens artikel 174, stk. 2, i det mindste bør lade den del af de anfægtede forordninger bestå, der har ført til en afskaffelse af betalingslettelserne. Disse betalingslettelser, der er hjemlet ved forordning nr. 71/81, medførte nemlig, at de pågældende virksomheder ikke behøvede at betale 210000 lire pr. 100 kg olivenolie, men i virkeligheden kun 189000 lire pr. 100 kg.
På grundlag af det allerede anførte er det dog efter min opfattelse ikke nødvendigt at fastsætte, at de anfægtede forordninger er gældende i det omfang, hvor de tillige har medført en afskaffelse af de betalingslettelser, der er indeholdt i forordning nr. 71/81. Disse betalingslettelser er nemlig en del af de formueretlige individuelle krav, som sagsøgerne har erhvervet gennem lodtrækningen, og afskaffelsen af dem ville derfor udgøre et indgreb i disse velerhvervede rettigheder.
Endvidere må traktatens artikel 174, stk. 2, anses som en særlig ordning for forordninger, der gør det muligt at tage hensyn til sådanne retsakters generelle retsvirkninger. De anfægtede forordninger har derimod som påvist karakter af individuelle akter, af hvilken grund der heller ikke er anledning til at anse enkelte dele af disse som fortsat gældende.
III — Erstatningspåstandene som fremsat af sagsøgeren i sag 264/81
Annullationen af forordningerne nr. 2238/81 og nr. 2239/81 medfører, at forordning nr. 71/81 fortsat er gældende, og at salgene herefter skal afvikles på grundlag af denne forordning.
Hermed bliver den erstatningspåstand genstandsløs, som sagsøgerne i sag 264/81 subsidieert har nedlagt for det tilfælde, at der ikke gives medhold i annullationspåstanden.
Vedrørende den skadeserstatningspåstand, som denne sagsøger har nedlagt i forlængelse af annullationspåstanden, har sagsøgeren under den mundtlige forhandling adspurgt af Domstolen, udtrykkeligt udtalt, at denne påstand alene er nedlagt ex tuto for det tilfælde, at sagsøgeren ikke gennem domsudfaldet vedrørende annullationspåstanden bliver holdt skadesløs. Sagsøgeren har gjort det klart, at påstanden alene havde til formål at holde muligheden for en erstatningspåstand åben. Denne suspensivt betingede påstand hverken kan eller behøver herefter nogen afgørelse på sagens nuværende trin.
C —
Afsluttende skal jeg derfor foreslå Domstolen, at Kommissionens forordninger (EØF) nr. 2238/81 og nr. 2239/81 af 3. august 1981 annulleres, og at der sker frifindelse for den erstatningspåstand, der subsidiært er nedlagt i sag 264/81. Ved dette udfald skal Kommissionen endvidere efter påstanden idømmes at betale sagens omkostninger.
Da Kommissionen i det væsentlige også har tabt sagen vedrørende begæringen om foreløbige forholdsregler, bør den ligeledes bære omkostningerne i forbindelse hermed, samt i forbindelse med interventionen.
(
1
) – Oversat fra tysk.
(
2
) – Dom af 6. 10. 1982 i sag 307/81 — Alusuisse Italia SpA mod Rådet og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber — Sml. 1982, s. 3463, s. 3470.
(
3
) – Dom af 11. 7. 1984 i sag 222/83 — Differdange kommune m.fl. mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber — Sml. 1984, s. 2889.
(
4
) – Dom af 12. 7. 1979 i sag 166/78 — Regeringen for Den italienske Republik mod Radei for De europæiske Fa-llcsskabcr — Sml. 1979, s. 2575.
(
5
) – Dom af 1. 6. 1961 ! sag 15/60 — Gabriel Simon mod De europæiske Fællesskabers Domstol — Sml. 1954-1964, s. 253.
(
6
) – Dom af 1. 2. 1978 i sag 78/77 — Firma Johann Lührs mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas — Sml. 1978. s. 169.
(
7
) – Dom af 22. 3. 1961 i de forenede sager 42 og 49/59 — Société nouvelle des usines de Pontlieue — Aciéries du Temple mod Den Høje Myndighed for Det europæiske Kul- og Stålfællesskab — Sml. 1954-1964, s. 247;
Dom af 22. 9. 1983 i sag 159/82 — Angélique Verli-Wallace mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber — Sml. 1983, s. 2711.
(
8
) – Dom af 13. 3. 1979 i sag 44/79 — Liselotte Hauer mod Land Rheinland-Pfalz — Smi. 1979, s. 3727;
Dom af 19. 6. 1980 i de forenede sager 41/79, 121/79 og 796/79 — Vittorio Testa mod Bundesanstalt für Arbeit — Sml. 1980, s. 1979.
(
9
) – Dom af 14. 12. 1978 i sag 35/78 — NGJ Schoulcn BV mod Hoofdproduktschap voor Akkcrbouwprodukten — Sml. 1978, s. 2543.
Dom af 5. 4. 1979 i sag 95/78 — Dulciora SpA mod Amministrazione delle Finanze dello Srato — Sml. 1979, s. 1549.