61997CJ0374_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-374/97,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Γερμανία) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Anton Feyrer
και
Landkreis Rottal-Inn,
παρισταμένης της:
Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des φffentlichen Interesses,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 3, καθώς και του παραρτήματος, κεφάλαιο Ι, σημεία 1 και 4, στοιχείο ββ, της οδηγίας 85/73/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιανουαρίου 1985, για τη χρηματοδότηση των υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων των νωπών κρεάτων και των κρεάτων πουλερικών (ΕΕ L 32, σ. 14), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 93/118/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1993 (ΕΕ 1993, L 340, σ. 15),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους G. Hirsch, πρόεδρο τμήματος, G. F. Mancini και R. Schintgen (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Lιger
γραμματέας: D. Louterman-Hubeau, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
- ο Α. Feyrer, εκπροσωπούμενος από τον Werner Leinfelder, δικηγόρο Augsburg,
- η Landkreis Rottal-Inn, εκπροσωπούμενη από τον Thomas Schφnfeld, δικηγόρο Μονάχου,
- η Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des φffentlichen Interesses, εκπροσωπούμενη από τον Martin Bauer, Oberlandesanwalt στην υπηρεσία αυτή,
- η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Ernst Rφder, Ministerialrat στο ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομίας,
- η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Adriaan Bos, νομικό σύμβουλο στο Υπουργείο Εξωτερικών,
- η Φινλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Holger Rotkirch, πρέσβη, προϋστάμενο της υπηρεσίας νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και την Tuula Pynnδ, νομικό σύμβουλο στο ίδιο υπουργείο,
- η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Κlaus-Dieter Borchardt, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, επικουρούμενο από τον Ingo Brinker, δικηγόρο Βρυξελλών,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις του Α. Feyrer, εκπροσωπουμένου από τον Werner Leinfelder, της Landkreis Rottal-Inn, εκπροσωπουμένης από τον Thomas Schφnfeld, της Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des φffentlichen Interesses, εκπροσωπουμένης από τον Jochen Mehler, Oberlandesanwalt στην υπηρεσία αυτή, της Γερμανικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπουμένης από τον Wolf-Dieter Plessing, Ministerialrat στο ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομίας, και της Επιτροπής, εκπροσωπουμένης από τον Klaus-Dieter Borchardt, επικουρουμένο από τον Rolf Karpenstein, δικηγόρο Αμβούργου, κατά τη συνεδρίαση της 16ης Δεκεμβρίου 1998,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 18ης Μαρτίου 1999,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με διάταξη της 20ής Οκτωβρίου 1997, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 3 Νοεμβρίου 1997, το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), τρία προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 3, καθώς και του παραρτήματος, κεφάλαιο Ι, σημεία 1 και 4, στοιχείο ββ, της οδηγίας 85/73/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιανουαρίου 1985, για τη χρηματοδότηση των υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων των νωπών κρεάτων και των κρεάτων πουλερικών (ΕΕ L 32, σ. 14), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 93/118/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1993 (ΕΕ 1993, L 340, σ. 15, στο εξής: οδηγία).
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του A. Feyrer και της Landkreis Rottal-Inn (στο εξής: Landkreis), όσον αφορά το ύψος των τελών που επιβλήθηκαν από τη Landkreis στον A. Feyrer για τις υγειονομικές επιθεωρήσεις και ελέγχους κρεάτων που πραγματοποιήθηκαν το 1995 από τις υπηρεσίες της Landkreis στο κρεοπωλείο που εκμεταλλεύεται ο A. Feyrer.
Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο
3 Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να εισπράττεται ένα κοινοτικό τέλος για τα έξοδα που προκύπτουν από τις υγειονομικές επιθεωρήσεις και ελέγχους των κρεάτων τα οποία αφορούν διάφορες κοινοτικές οδηγίες.
4 Σύμφωνα με το ίδιο αυτό άρθρο, παράγραφος 2, «τα τέλη που αναφέρονται στην παράγραφο 1 ορίζονται κατά τρόπο ώστε να καλύπτουν το κόστος που βαρύνει την αρμόδια αρχή:
- για τους μισθούς, συμπεριλαμβανομένων των δαπανών κοινωνικής προνοίας,
- για τα διοικητικά έξοδα στα οποία μπορούν να προστίθενται τα έξοδα για τη διαρκή κατάρτιση των επιθεωρητών
για την εκτέλεση των ελέγχων και επιθεωρήσεων της παραγράφου 1».
5 Το άρθρο 2 της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Για τη χρηματοδότηση των ελέγχων που διενεργούνται από τις αρμόδιες αρχές σύμφωνα με τις οδηγίες που αναφέρονται στο άρθρο 1, και μόνο για τοn σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη φροντίζουν να εισπράττουν
- από την 1η Ιανουαρίου 1994 και για το κρέας που αναφέρεται στις οδηγίες 64/433/ΕΟΚ, 71/118/ΕΟΚ και 72/462/ΕΟΚ, τα κοινοτικά τέλη, σύμφωνα με τις λεπτομέρειες που ορίζονται στο παράρτημα,
- (...)
(...)
3. Τα κράτη μέλη μπορούν να εισπράττουν ποσό ανώτερο από το επίπεδο των κοινοτικών τελών, υπό την προϋπόθεση ότι το συνολικό τέλος που εισπράττεται από κάθε κράτος μέλος δεν υπερβαίνει το πραγματικό κόστος των εξόδων επιθεώρησης.
4. Τα κοινοτικά τέλη αντικαθιστούν κάθε άλλο υγειονομικό φόρο ή τέλος που εισπράττεται από τις εθνικές, περιφερειακές ή κοινοτικές αρχές των κρατών μελών για τις επιθεωρήσεις και τους ελέγχους που αναφέρονται στο άρθρο 1 και για την πιστοποίησή τους (...).
(...)»
6 Το παράρτημα της οδηγίας προβλέπει, στο κεφάλαιό του Ι, που έχει τον τίτλο «Κρέατα που εμπίπτουν στις οδηγίες 64/433/ΕΟΚ και 71/118/ΕΟΚ», σημείο 1, ότι τα κράτη μέλη, υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής των σημείων 4 και 5, εισπράττουν για τα έξοδα επιθεώρησης που συνδέονται με τις διαδικασίες σφαγής τα κατ' αποκοπήν ποσά που ορίζονται στο εν λόγω σημείο 1, καθώς και ένα τμήμα σχετικό με τα διοικητικά έξοδα και την ανίχνευση καταλοίπων.
7 Το παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 4, της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Για να καλύπτουν υψηλότερο κόστος, τα κράτη μέλη μπορούν:
α) να αυξάνουν, για μια συγκεκριμένη εγκατάσταση, τα κατ' αποκοπήν ποσά που προβλέπονται στα σημεία 1 και 2, στοιχείο αα.
Οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προς τούτο μπορούν να είναι, εκτός της προβλεπόμενης στο σημείο 5, στοιχείο αα, οι εξής:
- αυξημένα έξοδα επιθεώρησης λόγω ιδιαίτερης ανομοιογένειας των ζώων προς σφαγή ως προς την ηλικία, το μέγεθος, το βάρος και την υγεία,
- αυξημένος χρόνος αναμονής και λοιπή απώλεια χρόνου για το προσωπικό επιθεώρησης λόγω ανεπαρκούς προγραμματισμού από την εγκατάσταση των παραδόσεων ζώων ή λόγω τεχνικών ανεπαρκειών και βλαβών, π.χ. σε παλαιές εγκαταστάσεις,
- συχνή καθυστέρηση των σφαγών, π.χ. λόγω ανεπαρκούς προσωπικού σφαγείων, που έχει ως συνέπεια τη μειωμένη απασχόληση του προσωπικού επιθεώρησης,
- αύξηση των εξόδων λόγω μετακινήσεων σε ορισμένες ειδικές ώρες,
- απώλεια χρόνου λόγω συχνής αλλαγής ωραρίου των σφαγών, για την οποία δεν ευθύνεται το προσωπικό επιθεώρησης,
- συχνές διακοπές της σφαγής λόγω απαραίτητων μέτρων καθαρισμού και απολύμανσης,
- διεξαγωγή της επιθεώρησης εκτός του καθορισμένου ωραρίου επιθεώρησης, κατόπιν αιτήματος του ιδιοκτήτου.
Το ύψος των αυξήσεων του κεντρικού κατ' αποκοπήν επιπέδου του τέλους εξαρτάται από το ύψος του κόστους που πρέπει να καλυφθεί·
β) ή να εισπράττουν ειδικό τέλος, βάσει του πραγματικού κόστους.»
8 Το άρθρο 2 της οδηγίας 93/118 κατάργησε από την 1η Ιανουαρίου 1994 την απόφαση 88/408/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουνίου 1988, σχετικά με το ύψος των τελών που πρέπει να εισπράττονται για τις υγειονομικές επιθεωρήσεις και ελέγχους των νωπών κρεάτων σύμφωνα με την οδηγία 85/73 (ΕΕ L 194, σ. 24), την οποία εξέδωσε το Συμβούλιο κατ' εφαρμογήν του άρθρου 2, παράγραφο 1, της οδηγίας 85/73.
9 Η απόφαση αυτή καθόρισε, με το άρθρο της 2, παράγραφος 1, μέσα κατ' αποκοπήν επίπεδα τέλους για τα διάφορα είδη ζώων. Ωστόσο, το ίδιο άρθρο 2 είχε προβλέψει, στην παράγραφο 2, πρώτο εδάφιο, ότι «τα κράτη μέλη στα οποία το μισθολογικό κόστος, η δομή των εγκαταστάσεων και ο λόγος που υφίσταται μεταξύ κτηνιάτρων και επιθεωρητών αποκλίνουν από τον μέσο κοινοτικό όρο που έχει επιλεγεί για τον υπολογισμό των κατ' αποκοπήν ποσών που καθορίζονται στην παράγραφο 1 μπορούν να παρεκκλίνουν με αυξήσεις ή μειώσεις έως ότου επιτευχθεί το πραγματικό κόστος επιθεώρησης».
10 Σύμφωνα με την ίδια διάταξη, δεύτερο εδάφιο, τα κράτη μέλη, για να προσφύγουν στις παρεκκλίσεις που προβλέπονταν στο πρώτο εδάφιο, έπρεπε να στηριχθούν στις αρχές που απαριθμούνταν στο παράρτημα της αποφάσεως 88/408. Το παράρτημα αυτό όριζε στο σημείο του 2, πρώτο εδάφιο, ότι τα κράτη μέλη μπορούσαν, για να καλύψουν υψηλότερα έξοδα, να αυξήσουν το κεντρικό κατ' αποκοπήν επίπεδο του τέλους, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, της εν λόγω αποφάσεως. Οι προϋποθέσεις που αναφέρονταν ως παράδειγμα στο ίδιο σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, ήσαν κατ' ουσίαν πανομοιότυπες με εκείνες που αναφέρονταν στο σημείο 4, στοιχείο αα, του παραρτήματος της οδηγίας.
11 Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/118, τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν προς την οδηγία αυτή το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1993, όσον αφορά τις απαιτήσεις του παραρτήματος και του άρθρου 5, και στις 31 Δεκεμβρίου 1994 το αργότερο, όσον αφορά τις λοιπές διατάξεις.
Το εθνικό νομικό πλαίσιο
12 Στη Γερμανία, για τις διοικητικές πράξεις που διενεργούνται με βάση τον Fleischhygienegesetz (νόμο περί της υγιεινής των κρεάτων, στο εξής: FlHG) εισπράττονται διάφορα τέλη και έξοδα που καλύπτουν το κόστος τους. Οι πράξεις αυτές καθορίζονται από το δίκαιο των ομοσπόνδων κρατών, εν προκειμένω από τον Bayerisches Gesetz zur Ausfόhrung des Fleischhygienegesetz (βαυαρικό νόμο περί εφαρμογής του νόμου περί της υγιεινής των κρεάτων, στο εξής: AGFlHG) της 24ης Αυγούστου 1990 (GVBl. I, σ. 336). Ο AGFlHG παρέχει στις Landkreise (περιφέρειες) την αρμοδιότητα να καθορίζουν με την έκδοση κανονισμών τις πράξεις για τις οποίες εισπράττεται τέλος στο έδαφός τους. Με βάση την εξουσιοδότηση αυτή, η Landkreis εξέδωσε τη Satzung όber die Erhebung von Gebόhren und Auslagen fόr Amtshandlungen im Vollzug fleischhygienischer Vorschriften (κανονιστική πράξη περί της εισπράξεως διαφόρων τελών και εξόδων για τις διοικητικές πράξεις που διενεργούνται στο πλαίσιο της εκτελέσεως των διατάξεων περί υγιεινής των κρεάτων) της 20ής Αυγούστου 1997 (Abl. des Landkreises Rottal-Inn 1997, σ. 123, στο εξής: Sastzung), η οποία τέθηκε σε ισχύ αναδρομικώς από 1ης Ιανουαρίου 1994.
13 Ο FlHG, ως είχε στις 18 Δεκεμβρίου 1992 (BGBl. I, σ. 2022) και ίσχυε κατά τον χρόνο των περιστατικών της κύριας δίκης, ορίζει στο άρθρο του 24 τα εξής:
«1) Για τις διοικητικές πράξεις που διενεργούνται σύμφωνα με τον παρόντα νόμο και σύμφωνα με τις εκδιδόμενες προς εκτέλεση του παρόντος νόμου διατάξεις εισπράττονται διάφορα τέλη και έξοδα που καλύπτουν το κόστος τους.
2) Οι πράξεις για τις οποίες εισπράττεται το κατά την παράγραφο 1 τέλος καθορίζονται από το δίκαιο των ομοσπόνδων κρατιδίων. Τα τέλη πρέπει να υπολογίζονται σύμφωνα με την οδηγία 85/73/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιανουαρίου 1985, για τη χρηματοδότηση των υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων των νωπών κρεάτων και των κρεάτων πουλερικών (ΕΕ L 32, σ. 14), και σύμφωνα με τις νομικές πράξεις που εκδίδουν τα όργανα της Ευρωπαϋκής Κοινότητας βάσει της οδηγίας αυτής (...).»
14 Το άρθρο 3 του AGFlHG προβλέπει τα εξής:
«1) Οι Landkreise, οι αυτοδιοικούμενες κοινότητες και οι κοινότητες που υπάγονται σε μια περιφέρεια φέρουν τα έξοδα της εκτελέσεως των καθηκόντων που τους ανατίθενται με κανονισμό εκδιδόμενο βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 2, σημείο 2, του παρόντος νόμου· αυτό ισχύει και όταν οι εν λόγω οργανισμοί τοπικής αυτοδιοικήσεως εκμεταλλεύονται υπηρεσίες ελέγχου των εισαγωγών.
2) Στις περιπτώσεις της παραγράφου 1, οι Landkreise, οι αυτοδιοικούμενες κοινότητες και οι κοινότητες που υπάγονται σε μια περιφέρεια καθορίζουν με κανονισμό, κατά τρόπο ενιαίο για το έδαφός τους, τις πράξεις για τις οποίες εισπράττεται τέλος υπό την έννοια του άρθρου 24, παράγραφος 1, του FIHG, καθώς και, κατά τρόπο ενιαίο για το έδαφός τους και χωριστά από τα τέλη που αφορούν τη χρήση σφαγείων, τα προς κάλυψη του κόστους τέλη σύμφωνα με το άρθρο 24, παράγραφος 2, του FlHG.
(...)»
15 Σύμφωνα με το άρθρο 1 της Satzung, που τιτλοφορείται «Πράξεις για τις οποίες εισπράττονται τέλη»:
«1) Για τις διοικητικές πράξεις που διενεργούνται βάσει του Fleischhygienegesetz (...) και βάσει του Fleischhygien-Verordnung (...) εισπράττονται τέλη σύμφωνα με την παρούσα κανονιστική πράξη. Τα καθοριζόμενα τέλη περιλαμβάνουν και τα διάφορα έξοδα.
2) Τέλος οφείλεται για
1. τη διενέργεια επισήμων ελέγχων,
2. την εποπτεία του χώρου τεμαχισμού,
3. την εποπτεία επιχειρήσεως επεξεργασίας κρέατος,
4. την εποπτεία ψυκτικής ή καταψυκτικής αποθήκης.
Τέλος οφείλεται επίσης για
1. τον έλεγχο εγκεκριμένης ψυκτικής κατεργασίας,
2. την έκδοση πιστοποιητικού καταλληλότητας.
3) Δεν οφείλεται ειδικό τέλος για την τελική αξιολόγηση και σήμανση.»
16 Το άρθρο 2 της Satzung καθορίζει το ύψος των τελών.
Τα πραγματικά περιστατικά και η διαφορά της κύριας δίκης
17 Στον A. Feyrer, που εκμεταλλεύεται κρεοπωλείο εντός των διοικητικών ορίων της Landkreis και προβαίνει ο ίδιος στη σφαγή ζώων, κοινοποιήθηκε, όσον αφορά τις υγειονομικές επιθεωρήσεις και ελέγχους κρεάτων που διενεργήθηκαν το 1995 από τις υπηρεσίες της Landkreis αυτής, ειδοποίηση πληρωμής τελών, τα οποία υπολογίστηκαν με βάση τη Satzung σε ύψος ανώτερο από τα επίπεδα που καθορίζονται κατ' αποκοπήν στο παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 1, της οδηγίας. Μολονότι δεν αμφισβήτησε ότι τα τέλη που του επιβλήθηκαν αντιστοιχούν στο πραγματικό κόστος των εξόδων επιθεωρήσεων στα οποία υποβλήθηκε η Landkreis, ο A. Feyrer ισχυρίστηκε ότι τα εν λόγω τέλη ήσαν αντίθετα προς το κοινοτικό δίκαιο και ζήτησε τη μείωσή τους στο ύψος των ποσών που καθορίζει κατ' αποκοπήν η οδηγία.
18 Η Landkreis απάντησε ότι η οδηγία παρέχει το δικαίωμα επιβολής τελών καλυπτόντων το κόστος των επιθεωρήσεων όταν τα κατ' αποκοπήν ποσά είναι κατώτερα του πραγματικού κόστους των εξόδων επιθεωρήσεως στα οποία υποβλήθηκαν οι οικείες αρχές. Υποστήριξε ειδικότερα ότι στόχος της οδηγίας δεν ήταν η επίτευξη της ευρύτερης δυνατής ομοιομορφίας των τελών που εισπράττονται εντός της Ευρωπαϋκής Κοινότητας για τις επιθεωρήσεις, αλλά η αποφυγή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού που απορρέουν από τον καθορισμό υπερβολικά χαμηλών τελών.
19 Το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, στην κρίση του οποίου υποβλήθηκε κατ' έφεση η διαφορά μεταξύ των διαδίκων, θεωρώντας ότι στην εν λόγω διαφορά ανέκυπταν ζητήματα ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα τρία προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Μπορεί ένας ιδιώτης να αρνηθεί την καταβολή υψηλοτέρων τελών από τα κατ' αποκοπήν ποσά του σημείου 1 του παραρτήματος στο άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/73/ΕΟΚ του Συμβουλίου, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 93/118/ΕΚ του Συμβουλίου, όταν το κράτος μέλος δεν έχει μεταφέρει στο εσωτερικό του δίκαιο την οδηγία 93/118/ΕΚ εντός της ταχθείσας προθεσμίας;
2) Μπορεί ένα κράτος μέλος, άνευ ετέρου, επικαλούμενο το σημείο 4, στοιχείο β, του παραρτήματος στο άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/73/ΕΟΚ του Συμβουλίου, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 93/118/ΕΚ, να εισπράττει υψηλότερα τέλη από τα κατ' αποκοπήν ποσά, εφ' όσον τα εισπραττόμενα τέλη δεν υπερβαίνουν το πραγματικό κόστος των πραγματοποιηθέντων εξόδων;
3) Εξαρτάται το δικαίωμα των κρατών μελών προς είσπραξη υψηλότερου ποσού από τα κοινοτικά τέλη σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας 85/73/ΕΟΚ του Συμβουλίου, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 93/118/ΕΚ, από το συνολικό τέλος που εισπράττεται από κάθε κράτος μέλος και από το πραγματικό κόστος των συνολικών εξόδων επιθεωρήσεως σε κάθε κράτος μέλος ή αρκεί, όταν το κράτος μέλος έχει παραχωρήσει στις δημοτικές ή κοινοτικές αρχές το δικαίωμα εισπράξεως των τελών, το ότι το εισπραττόμενο από τις αρχές αυτές συνολικό τέλος δεν υπερβαίνει το πραγματικό κόστος των επιθεωρήσεων των εν λόγω αρχών;»
Επί του πρώτου ερωτήματος
20 Με το πρώτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν ένας ιδιώτης μπορεί να αρνηθεί την καταβολή τελών υψηλότερων από τα επίπεδα των κατ' αποκοπήν ποσών που καθορίζονται στο παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 1, της οδηγίας.
21 Πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 24ης Σεπτεμβρίου 1998, C-76/97, Tφgel, Συλλογή 1998, σ. Ι-5357, σκέψη 42), σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διατάξεις μιας οδηγίας είναι από απόψεως περιεχομένου απαλλαγμένες αιρέσεων και επαρκώς ακριβείς, οι ιδιώτες μπορούν να τις επικαλούνται έναντι του κράτους, όταν το κράτος αυτό είτε έχει παραλείψει να μεταφέρει εμπροθέσμως την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο είτε έχει προβεί σε εσφαλμένη μεταφορά της οδηγίας.
22 Πρέπει εκ προοιμίου να τονιστεί ότι, στην περί παραπομπής διάταξή του, το εθνικό δικαστήριο διαπίστωσε ρητώς ότι, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, η οδηγία δεν είχε ακόμη μεταφερθεί στο γερμανικό δίκαιο και ότι ούτε το άρθρο 24, παράγραφος 2, του FlHG, όπως είχε κατά τον χρόνο εκείνο, ούτε το άρθρο 3, παράγραφος 2, του AGFlHG μπορούσαν να θεωρηθούν ότι συνιστούν μια τέτοια μεταφορά.
23 Πρέπει κατά συνέπεια να εξεταστεί αν οι σχετικές διατάξεις της οδηγίας εμφανίζονται, από απόψεως περιεχομένου, ως απαλλαγμένες αιρέσεων και επαρκώς ακριβείς για να μπορεί ένας ιδιώτης να τις επικαλεστεί έναντι του κράτους.
24 Προς τούτο, πρέπει να τονιστεί ότι το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει, όσον αφορά την απόφαση 88/408 την οποία αντικατέστησε η οδηγία, ότι το γεγονός ότι μια απόφαση επιτρέπει στα κράτη μέλη που είναι αποδέκτες της να παρεκκλίνουν από σαφείς και ακριβείς διατάξεις της ιδίας αυτής αποφάσεως δεν μπορεί, καθαυτό, να στερεί από τις διατάξεις αυτές το άμεσο αποτέλεσμα. Ειδικότερα, αυτές οι διατάξεις μπορούν να έχουν άμεσο αποτέλεσμα οσάκις η χρήση των κατ' αυτόν τον τρόπο αναγνωριζομένων δυνατοτήτων παρεκκλίσεως υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο (απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 1992, C-156/91, Hansa Fleisch Ernst Mundt, Συλλογή 1992, σ. Ι-5567, σκέψη 15).
25 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο έκρινε ότι η δυνατότητα που χορηγήθηκε στα κράτη μέλη με το άρθρο 2, παράγραφος 2, της αποφάσεως 88/408 να παρεκκλίνουν προς τα άνω, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως των προϋποθέσεων που διαλαμβάνονται στο παράρτημα της αποφάσεως αυτής, σε σχέση με τα κατ' αποκοπήν επίπεδα του τέλους που καθορίστηκαν στο άρθρο της 2, παράγραφος 1, δεν ήταν δυνατόν να στερήσει το άμεσο αποτέλεσμα από την τελευταία αυτή διάταξη (προπαρατεθείσα απόφαση Hansa Fleisch Ernst Mundt, σκέψεις 16 και 17).
26 Όσον αφορά την οδηγία, πρέπει να τονιστεί ότι το παράρτημά της, κεφάλαιο Ι, σημείο 4, επιτρέπει στα κράτη μέλη να καλύπτουν υψηλότερο κόστος, παρέχοντάς τους την ευχέρεια όχι μόνο να αυξάνουν, για συγκεκριμένη εγκατάσταση και υπό ορισμένες συνθήκες που είναι πανομοιότυπες κατ' ουσίαν με εκείνες που προβλέπονται στο παράρτημα της αποφάσεως 88/408, τα κατ' αποκοπήν καθορισθέντα ποσά (σημείο 4, στοιχείο αα), αλλά και να εισπράττουν ειδικό τέλος καλύπτον τα όντως πραγματοποιηθέντα έξοδα (σημείο 4, στοιχείο ββ). Το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας επιτρέπει εξάλλου, γενικώς, στα κράτη μέλη να εισπράττουν ποσό ανώτερο από το επίπεδο των κατ' αποκοπήν ποσών, υπό την προϋπόθεση ότι το συνολικό τέλος που εισπράττεται δεν υπερβαίνει το πραγματικό κόστος των εξόδων επιθεώρησης.
27 Επομένως, αν η ευχέρεια αυξήσεως των κατ' αποκοπήν ποσών που παρέχεται στα κράτη μέλη με το παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 4, στοιχείο αα, της οδηγίας αποτελεί δυνατότητα παρεκκλίσεως από το επίπεδο των κοινοτικών τελών για συγκεκριμένη εγκαστάσταση και υπό ορισμένες προϋποθέσεις υποκείμενες σε δικαστικό έλεγχο, η ευχέρεια εισπράξεως ειδικού τέλους καλύπτοντος τα πραγματικά έξοδα, που τους παρέχεται με το σημείο 4, στοιχείο ββ, συνιστά αντιθέτως ευχέρεια της οποίας μπορούν να κάνουν χρήση σε γενικό επίπεδο και κατά διακριτική εξουσία, υπό τη μοναδική προϋπόθεση ότι το τέλος δεν υπερβαίνει το πραγματικό κόστος των εξόδων.
28 Δεδομένου ότι η ευχέρεια που διαθέτουν τα κράτη μέλη να εισπράττουν ποσά καλύπτοντα τις όντως πραγματοποιηθείσες δαπάνες, οσάκις οι δαπάνες αυτές είναι υψηλότερες από τα κατ' αποκοπήν ποσά που καθορίζονται στο παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 1, της οδηγίας, δεν υπόκειται κατά συνέπεια σε προϋποθέσεις η τήρηση των οποίων μπορεί να ελεγχθεί δικαστικώς, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη μια απαλλαγμένη αιρέσεων υποχρέωση την οποία μπορούν οι ιδιώτες να επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
29 Κατά συνέπεια, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος δεν μετέφερε την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο εντός της ταχθείσας προθεσμίας, ένας ιδιώτης δεν μπορεί να αντιταχθεί στην είσπραξη τελών υψηλότερων από τα επίπεδα των κατ' αποκοπήν ποσών που καθορίζονται στο παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 1, της οδηγίας αυτής, υπό την προϋπόθεση ότι τα τέλη δεν υπερβαίνουν τις όντως πραγματοποιηθείσες δαπάνες.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
30 Με το δεύτερο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά αν ένα κράτος μέλος μπορεί να κάνει χρήση, χωρίς άλλη προϋπόθεση, της ευχέρειας που του παρέχει το παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 4, στοιχείο ββ, της οδηγίας να εισπράττει ειδικό τέλος του οποίου το επίπεδο υπερβαίνει το επίπεδο των κατ' αποκοπήν ποσών που καθορίζονται στο ίδιο κεφάλαιο Ι, σημείο 1, υπό τη μόνη προϋπόθεση ότι το ειδικό τέλος δεν υπερβαίνει τα όντως πραγματοποιηθέντα έξοδα.
31 Συναφώς, αρκεί να υπενθυμιστεί ότι, όπως ελέχθη στη σκέψη 27 της παρούσας αποφάσεως, η δυνατότητα που παρέχει στα κράτη μέλη το παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 4, στοιχείο ββ, της οδηγίας συνιστά ευχέρεια της οποίας μπορούν να κάνουν χρήση γενικώς και κατά διακριτική εξουσία, υπό τη μοναδική προϋπόθεση ότι το ειδικό τέλος δεν υπερβαίνει τις όντως πραγματοποιηθείσες δαπάνες.
32 Κατά συνέπεια, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να κάνει χρήση, χωρίς άλλη προϋπόθεση, της ευχέρειας που του παρέχει το παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 4, στοιχείο ββ, της οδηγίας να εισπράττει ειδικό τέλος του οποίου το επίπεδο υπερβαίνει το επίπεδο των κατ' αποκοπήν ποσών που καθορίζονται στο ίδιο κεφάλαιο Ι, σημείο 1, υπό τη μοναδική προϋπόθεση ότι το ειδικό τέλος δεν υπερβαίνει τα όντως πραγματοποιηθέντα έξοδα.
Επί του τρίτου ερωτήματος
33 Με το τρίτο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν, στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος μεταβίβασε στις δημοτικές αρχές το δικαίωμα εισπράξεως των τελών που αφορούν τις υγειονομικές επιθεωρήσεις και ελέγχους των νωπών κρεάτων, το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας του επιτρέπει να εισπράττει τέλη ποσού υψηλότερου από τα επίπεδα των κοινοτικών τελών μέχρι καλύψεως του πραγματικού κόστους των εξόδων επιθεωρήσεως που πραγματοποιήθηκαν στο σύνολο του εδάφους του εν λόγω κράτους μέλους ή του πραγματικού κόστους των εξόδων επιθεωρήσεως που πραγματοποιήθηκαν από την αρμόδια δημοτική αρχή.
34 Συναφώς, πρέπει να τονιστεί κατ' αρχάς ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι κάθε κράτος μέλος είναι ελεύθερο να κατανέμει τις αρμοδιότητες σε εσωτερικό επίπεδο και να θέτει σε εφαρμογή τις πράξεις κοινοτικού δικαίου που δεν είναι απ' ευθείας εφαρμοστέες μέσω μέτρων λαμβανομένων από τις περιφερειακές ή τοπικές αρχές, αρκεί η κατανομή αυτή των αρμοδιοτήτων να καθιστά δυνατή την ορθή εφαρμογή των εν λόγω πράξεων κοινοτικού δικαίου (προπαρατεθείσα απόφαση Hansa Fleisch Ernst Mundt, σκέψη 23).
35 Πρέπει να υπενθυμιστεί εν συνεχεία ότι, με την προπαρατεθείσα απόφαση Hansa Fleisch Ernst Mundt, σκέψη 24, το Δικαστήριο έκρινε ότι καμία διάταξη της αποφάσεως 88/408 δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να παρέχουν στις περιφερειακές ή τοπικές αρχές την εξουσία παρεκκλίσεως από τα κατ' αποκοπήν ποσά του τέλους, υπό τις προϋποθέσεις και εντός των ορίων που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, της εν λόγω αποφάσεως.
36 Τέτοια είναι επίσης η περίπτωση της οδηγίας που αντικατέστησε την απόφαση 88/408. Εξάλλου, ορίζοντας, όπως η απόφαση αυτή, στο άρθρο της 2, παράγραφος 4, ότι τα κοινοτικά τέλη αντικαθιστούν κάθε άλλο υγειονομικό φόρο ή τέλος που εισπράττεται από τις εθνικές, περιφερειακές ή δημοτικές αρχές των κρατών μελών για τις επιθεωρήσεις και τους ελέγχους που αναφέρονται στο άρθρο 1, το γράμμα της οδηγίας αυτής επιβεβαιώνει ότι η είσπραξη των σχετικών τελών μπορεί να πραγματοποιείται τόσο σε εθνικό όσο και σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο.
37 Όσον αφορά τέλος το ζήτημα μέχρι ποιο επίπεδο του πραγματικού κόστους των εξόδων επιθεωρήσεως μπορεί ένα κράτος μέλος να παρεκκλίνει από τα κατ' αποκοπήν ποσά των κοινοτικών τελών στην περίπτωση κατά την οποία έχει μεταβιβάσει στις δημοτικές αρχές την εξουσία εισπράξεως των κοινοτικών τελών, πρέπει να τονιστεί, αφενός, ότι δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας τα τέλη καθορίζονται κατ' αρχήν κατά τρόπο ώστε να καλύπτονται οι δαπάνες στις οποίες υποβάλλεται η αρμόδια αρχή για την εκτέλεση των σχετικών υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων.
38 Πρέπει να τονιστεί, αφετέρου, ότι, σύμφωνα με το γράμμα του άρθρου 2, παράγραφος 3, της οδηγίας, τα κράτη μέλη μπορούν να εισπράττουν ποσό ανώτερο από το επίπεδο των κοινοτικών τελών, μέχρι του επιπέδου του πραγματικού κόστους των εξόδων επιθεωρήσεως.
39 Επομένως, στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος μεταβίβασε στις δημοτικές αρχές, όπως στην υπόθεση της κύριας δίκης, την εξουσία εισπράξεως των τελών της οδηγίας, το κράτος μέλος αυτό μπορεί να παρεκκλίνει προς τα άνω από τα κατ' αποκοπήν ποσά που καθορίζονται στην οδηγία μέχρι του επιπέδου των δαπανών που πράγματι πραγματοποίησαν οι αρχές αυτές.
40 Το συμπέρασμα αυτό δεν μπορεί να αντικρουστεί από επιχειρήματα αντλούμενα από τον σκοπό της οδηγίας. Συγκεκριμένα, η οδηγία, επιτρέποντας, πλέον της εισπράξεως τελών κατ' αποκοπήν ποσού, την είσπραξη τελών υψηλότερου ποσού καλύπτοντος τα όντως πραγματοποιηθέντα έξοδα επιθεωρήσεως, δεν αποσκοπεί στη θέσπιση τελών ομοιόμορφου ύψους για όλη την Κοινότητα αλλά, όπως προκύπτει από την έκτη και την έβδομη αιτιολογική σκέψη της, στην αποφυγή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού που μπορούν να προκύψουν από την εφαρμογή διαφορετικών κανόνων ανάλογα με τα κράτη μέλη όσον αφορά τη χρηματοδότηση των υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων που θεσπίζει το κοινοτικό δίκαιο.
41 Συνεπώς, στο τρίτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος μεταβίβασε στις δημοτικές αρχές την εξουσία εισπράξεως των τελών που αφορούν τις υγειονομικές επιθεωρήσεις και ελέγχους των νωπών κρεάτων, το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας του επιτρέπει να εισπράττει τέλη ποσού ανώτερου των επιπέδων των κοινοτικών τελών, μέχρι του επιπέδου του πραγματικού κόστους των εξόδων επιθεωρήσεως στα οποία υποβλήθηκε η αρμόδια δημοτική αρχή.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
42 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Γερμανική, η Ολλανδική και η Φινλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(δεύτερο τμήμα),
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με διάταξη της 20ής Οκτωβρίου 1997 το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, αποφαίνεται:
1) Στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος δεν μετέφερε εντός της ταχθείσας προθεσμίας την οδηγία 85/73/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιανουαρίου 1985, για τη χρηματοδότηση των υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων των νωπών κρεάτων και των κρεάτων πουλερικών, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 93/118/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1993, στο εσωτερικό δίκαιο, ένας ιδιώτης δεν μπορεί να αντιταχθεί στην είσπραξη τελών υψηλότερων από τα επίπεδα των κατ' αποκοπήν ποσών που καθορίζονται στο παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 1, της οδηγίας αυτής, υπό την προϋπόθεση ότι τα τέλη δεν υπερβαίνουν τις όντως πραγματοποιηθείσες δαπάνες.
2) Ένα κράτος μέλος μπορεί να κάνει χρήση, χωρίς άλλη προϋπόθεση, της ευχέρειας που του παρέχει το παράρτημα, κεφάλαιο Ι, σημείο 4, στοιχείο ββ, της οδηγίας 85/73, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 93/118, να εισπράττει ειδικό τέλος του οποίου το επίπεδο υπερβαίνει το επίπεδο των κατ' αποκοπήν ποσών που καθορίζονται στο ίδιο κεφάλαιο Ι, σημείο 1, υπό τη μοναδική προϋπόθεση ότι το ειδικό τέλος δεν υπερβαίνει τα όντως πραγματοποιηθέντα έξοδα.
3) Στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος μεταβίβασε στις δημοτικές αρχές την εξουσία εισπράξεως των τελών που αφορούν τις υγειονομικές επιθεωρήσεις και ελέγχους των νωπών κρεάτων, το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας 85/73, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 93/118, του επιτρέπει να εισπράττει τέλη ποσού ανώτερου των επιπέδων των κοινοτικών τελών, μέχρι του επιπέδου του πραγματικού κόστους των εξόδων επιθεωρήσεως στα οποία υποβλήθηκε η αρμόδια δημοτική αρχή.