62002CJ0195_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-195/02,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG,
ingesteld op
27 mei 2002
,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. Castillo de la Torre en W. Wils als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
ondersteund door
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster en S. Terstal als gemachtigden,
en
en
en
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door
P. Ormon als gemachtigde, bijgestaan door A. Robertson, barrister,
interveniënten,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (rapporteur), F. Macken en N. Colneric, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: M. Múgica Arzamendi, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 4 december 2003,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
4 maart 2004,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door bij Real Decreto (koninklijk besluit) 772/1997 van 30 mei 1997 (BOE nr. 135 van 6 juni 1997, blz. 17348) de artikelen 22 tot en met 24, en 25, lid 2, van het Reglamento de conductores (bestuurdersverordening), alsmede de zevende overgangsbepaling van die verordening vast te stellen, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 1, lid 2, en 7, lid 1, sub a, van en bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (PB L 237, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 96/47/EG van de Raad van 23 juli 1996 (PB L 235, blz. 1; hierna: „richtlijn 91/439”).
Rechtskader
De gemeenschapsregeling
2. De eerste overweging van de considerans van richtlijn 91/439 luidt:
„[…] ter uitvoering van het gemeenschappelijk vervoerbeleid en om bij te dragen tot de verhoging van de veiligheid van het wegverkeer en om het verkeer te vergemakkelijken van personen die zich vestigen in een andere lidstaat dan die waar zij een rijexamen hebben afgelegd, [is het] wenselijk […] dat er een nationaal rijbewijs van Europees model bestaat dat door de lidstaten onderling wordt erkend en waarvoor er geen verplichting tot inwisseling bestaat”.
3. De negende en de tiende overweging van de considerans van deze richtlijn luiden:
„[…] de bepalingen van artikel 8 van richtlijn 80/1263/EEG en met name de verplichting om bij verandering van staat van normale woonplaats het rijbewijs binnen een termijn van één jaar om te wisselen [vormen] een belemmering […] voor het vrije verkeer van personen en [kunnen], rekening houdend met de in het kader van de Europese integratie gemaakte vooruitgang, niet […] worden geaccepteerd;
[…] de lidstaten [kunnen] bovendien, om redenen die verband houden met de veiligheid van het wegverkeer of met het wegverkeer als zodanig, hun nationale bepalingen die betrekking hebben op de intrekking, schorsing en nietigverklaring van het rijbewijs, […] toepassen op iedere houder van een rijbewijs die zijn gewone verblijfplaats op hun grondgebied heeft verworven”.
4. Artikel 1 van richtlijn 91/439 luidt:
„1. De lidstaten stellen het nationale rijbewijs op volgens het in bijlage I of I bis
bedoelde Europese model en overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn.
2. De door de lidstaten afgegeven rijbewijzen worden onderling erkend.
3. Wanneer de houder van een geldig rijbewijs zijn gewone verblijfplaats verwerft in een andere lidstaat dan die welke het rijbewijs heeft afgegeven, kan het gastland zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van het rijbewijs, medisch onderzoek en belastingen toepassen op de houder van het rijbewijs en de in verband met de administratie noodzakelijke vermeldingen op het rijbewijs aanbrengen.”
5. Artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 91/439 luidt:
„De afgifte van het rijbewijs is eveneens aan de volgende voorwaarden onderworpen:
a) de aanvrager moet overeenkomstig het bepaalde in bijlage II met goed gevolg een examen inzake rijvaardigheid en rijgedrag en een theoretisch examen ondergaan, alsmede voldoen aan de medische normen van bijlage III.”
6. Artikel 8 van richtlijn 91/439 bepaalt:
„1. Indien de houder van een door een lidstaat afgegeven geldig rijbewijs zijn gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat heeft overgebracht, kan hij om inwisseling van zijn rijbewijs tegen een gelijkwaardig rijbewijs verzoeken; de lidstaat die tot inwisseling overgaat, moet in voorkomend geval nagaan of de geldigheidsduur van het overgelegde rijbewijs niet is verstreken.
2. Onder voorbehoud van de naleving van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen, kan de lidstaat van gewone verblijfplaats op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen toepassen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zo nodig overgaan tot inwisseling van dat rijbewijs.
3. De lidstaat die tot inwisseling overgaat, zendt het oude rijbewijs terug naar de autoriteiten van de lidstaat die het heeft afgegeven en vermeldt de redenen van die procedure.
4. Een lidstaat kan, wanneer op zijn grondgebied tegen een persoon een van de in lid 2 bedoelde maatregelen is getroffen, weigeren de geldigheid van een door een andere lidstaat aan deze persoon verstrekt rijbewijs te erkennen.
Een lidstaat kan eveneens weigeren een rijbewijs af te geven aan een aanvrager tegen wie in een andere lidstaat een dergelijke maatregel is getroffen.
[…]”
7. Overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 91/439 wordt onder „gewone verblijfplaats” verstaan de plaats waar iemand gewoonlijk verblijft, dat wil zeggen gedurende ten minste 185 dagen per kalenderjaar, wegens persoonlijke en beroepsmatige bindingen of, voor iemand zonder beroepsmatige bindingen, wegens persoonlijke bindingen waaruit nauwe banden blijken tussen hemzelf en de plaats waar hij woont.
8. Overeenkomstig bijlage I, punt 2, bij richtlijn 91/439 bestaat het rijbewijs uit zes bladzijden.
9. Bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439 bepaalt:
„Wanneer de houder van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs zijn gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat heeft overgebracht, kan laatstgenoemde lidstaat op dit rijbewijs
– de verandering(en) van verblijfplaats vermelden op bladzijde 6,
– de voor de administratie van het rijbewijs vereiste vermeldingen, zoals de op zijn grondgebied begane zware overtredingen, opnemen op bladzijde 5,
mits hij die vermeldingen ook opneemt op de rijbewijzen die hij zelf afgeeft en daarvoor over de nodige ruimte beschikt.”
10. Bij richtlijn 96/47, die op 18 september 1996 in werking is getreden, is aan richtlijn 91/439 onder meer een bijlage I bis toegevoegd. Op grond van deze bijlage kunnen de lidstaten rijbewijzen afgeven van een daarin omschreven model dat verschilt van dat van bijlage I bij richtlijn 91/439. Dit tweede model rijbewijs heeft de vorm van een kaart van polycarbonaat van het type dat wordt gebruikt voor bank‑ en kredietkaarten.
11. Overeenkomstig punt 2 van bijlage I bis heeft dit model rijbewijs twee zijden. Bladzijde twee moet een ruimte bevatten voor de eventuele vermelding door de lidstaat van ontvangst, in het kader van de toepassing van punt 3, sub a, van deze bijlage, van de voor de administratie van het rijbewijs vereiste vermeldingen.
12. Bijlage I bis, punt 3, sub a, bij bijlage 91/439 luidt:
„Wanneer de houder van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs zijn gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat heeft overgebracht, kan laatstgenoemde lidstaat op dit rijbewijs de voor de administratie van het rijbewijs vereiste vermeldingen opnemen, mits hij die vermeldingen ook opneemt op de rijbewijzen die hij zelf afgeeft en daarvoor over de nodige ruimte beschikt.”
De nationale regeling
13. Richtlijn 91/439 is in Spaans recht omgezet bij de bestuurdersverordening. De artikelen 21 tot en met 29 van deze verordening hebben betrekking op de geldigheid in Spanje van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen.
14. Artikel 21 van de bestuurdersverordening bepaalt dat rijbewijzen die door andere lidstaten overeenkomstig de gemeenschapsregeling zijn afgegeven, hun geldigheid in Spanje behouden onder de voorwaarden waaronder zij zijn afgegeven door de lidstaat van herkomst, mits de voor het besturen van een motorvoertuig vereiste leeftijd overeenkomt met die welke is vastgesteld voor het verkrijgen van een gelijkwaardig Spaans rijbewijs.
15. Artikel 22 van deze verordening, betreffende de inschrijving in het Registro de Conductores e Infractores (register van bestuurders en overtreders), bepaalt dat wanneer de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn gewone verblijfplaats in Spanje vestigt en een voertuig bestuurt of wenst te besturen, hij met ingang van de datum waarop zijn verblijf is geformaliseerd of hij daarvan een bevestiging heeft ontvangen, over een termijn van zes maanden beschikt om de gegevens van zijn rijbewijs te laten inschrijven in het register van bestuurders en overtreders. Krachtens dezelfde bepaling brengen de bevoegde autoriteiten op het rijbewijs alle voor de administratie van het rijbewijs vereiste vermeldingen aan, waaronder de gewone verblijfplaats van de houder van het rijbewijs.
16. Artikel 23 van de bestuurdersverordening luidt:
„1. Met ingang van de datum waarop de gegevens van het rijbewijs in het register worden opgenomen, wordt de houder ervan met dezelfde tussenpozen aan het onderzoek van zijn psychisch-lichamelijke geschiktheid onderworpen als die welke door artikel 16 van deze verordening worden voorgeschreven voor in Spanje afgegeven rijbewijzen.
2. De resultaten van de in het vorige lid bedoelde onderzoeken worden meegedeeld aan de Jefatura Provincial de Tráfico [provinciale verkeersautoriteit], die er nota van neemt en de betrokkene de uiterste datum meedeelt waarop hij het volgende onderzoek moet ondergaan en de resultaten daarvan moet meedelen, welke datum in zijn rijbewijs zal worden vermeld.”
17. Volgens artikel 24 van de verordening „geven geen recht op het besturen van een voertuig in Spanje:
a) rijbewijzen waarvan de houder niet heeft voldaan aan de verplichting zijn gegevens overeenkomstig artikel 22 van deze verordening te laten registreren bij een Jefatura Provincial de Tráfico, tot het moment dat hij dit wel doet;
b) rijbewijzen waarvan de houder zich niet binnen de door de betrokken Jefatura Provincial de Tráfico aangegeven termijn aan het onderzoek van zijn psychisch-lichamelijke geschiktheid heeft onderworpen, tot het moment dat hij dit wel heeft gedaan. Indien er na de datum waarop hij het laatste onderzoek moest ondergaan, meer dan vier jaar zijn verstreken, is het rijbewijs in Spanje niet meer geldig voor het besturen van een motorvoertuig, hetgeen zowel op het rijbewijs als in het register zal worden aangetekend;
c) rijbewijzen waarvan de houder een negatieve uitslag van het bovenvermeld onderzoek verkrijgt, hetgeen eveneens op het rijbewijs en in het register wordt aangetekend;
d) rijbewijzen waarvan de geldigheidsduur is verstreken.”
18. Overeenkomstig artikel 25, lid 2, van de bestuurdersverordening gaat de „Jefatura Provincial de Tráfico […] ambtshalve over tot de vervanging van een rijbewijs wanneer het vanwege de kenmerken daarvan, het gebruik van alle ruimte of vanwege andere redenen, niet mogelijk is de voor de administratie noodzakelijke gegevens te vermelden overeenkomstig artikel 23 van deze verordening.”
19. De zevende overgangsbepaling van deze verordening, met het opschrift „psychisch-lichamelijke geschiktheid”, bepaalt:
„Binnen de in artikel 17, lid 3, van deze verordening genoemde termijn van vier jaar, welke ingaat bij haar inwerkingtreding, kunnen de houders van een rijbewijs die dit niet hebben kunnen laten vernieuwen omdat zij niet beschikten over de in de bijlagen I en II bij het Real Decreto 2272/1985 van 14 december 1985 bedoelde psychisch-lichamelijke geschiktheid, dit laten doen voorzover zij daarom verzoeken, bewijs overleggen van de in bijlage IV bij deze verordening bedoelde psychisch-lichamelijke geschiktheid en er nog geen termijn is verstreken die langer is dan het dubbele van de geldigheidsduur van het verlopen rijbewijs, te rekenen vanaf de datum van afgifte of de laatste vernieuwing.
De houders van een voor de inwerkingtreding van deze verordening verkregen rijbewijs, die bij de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur niet over de in bijlage IV bij deze verordening bedoelde psychisch-lichamelijke geschiktheid beschikken, kunnen de verlenging verkrijgen voorzover zij daarom verzoeken en het bewijs leveren van in de bijlagen I en II bij het Real Decreto 2272/1985 van 4 december 1985 bedoelde geschiktheid.”
De precontentieuze procedure
20. Na een briefwisseling tussen de Spaanse regering en de Commissie heeft deze laatste, van mening dat het Koninkrijk Spanje niet had voldaan aan de verplichtingen die op hem rustten krachtens richtlijn 91/439, hem bij brief van 27 oktober 1999 gemaand om binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen te maken.
21. Daar de door de Spaanse regering verschafte uitleg haar niet overtuigde, heeft de Commissie op 26 juli 2001 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarbij zij deze lidstaat verzocht binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dat advies te voldoen.
22. Nadat de Spaanse regering de Commissie had meegedeeld dat zij haar standpunt handhaafde, heeft deze laatste besloten het onderhavige beroep in te stellen.
23. Bij beschikkingen van de president van het Hof van 10 oktober 2002 zijn het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de onderhavige zaak toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje. Alleen de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft echter een memorie in interventie ingediend.
De ontvankelijkheid van de interventie van het Verenigd Koninkrijk
Argumenten van partijen
24. Volgens de Commissie zijn de conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk niet-ontvankelijk, nu deze staat slechts gedeeltelijk intervenieert ter ondersteuning van het Koninkrijk Spanje, aangezien zijn conclusies slechts betrekking hebben op de eerste van de drie grieven van de Commissie en niet duidelijk passen in de opzet van het verweer van het Koninkrijk Spanje.
25. De regering van het Verenigd Koninkrijk brengt daartegen in dat de door de Commissie opgeworpen exceptie niet-ontvankelijk is. Het standpunt van de Commissie is het gevolg van een verkeerde analyse van de rechtspraak en een oppervlakkige lezing van de conclusies van haar verzoek tot interventie.
Beoordeling door het Hof
26. Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie „de conclusies van het verzoek tot voeging […] slechts [kunnen] strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen”.
27. Hoewel de interventie van het Verenigd Koninkrijk, zoals de Commissie heeft opgemerkt, inderdaad is gebaseerd op argumenten die deels van de argumenten van de Spaanse regering verschillen, strekt de argumentatie van de regering van het Verenigd Koninkrijk, net als die van de Spaanse regering, er toch toe aan te tonen dat het beroep van de Commissie moet worden verworpen.
28. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk tot doel hebben de conclusies van het Koninkrijk Spanje te ondersteunen.
29. Daaraan moet worden toegevoegd dat, anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, uit het arrest van 17 maart 1993, Commissie/Raad (C-155/91, Jurispr. blz. I-939), niet volgt dat het feit dat het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk uitsluitend betrekking heeft op een van de drie ter ondersteuning van het beroep aangevoerde grieven, deze interventie niet-ontvankelijk maakt.
30. Uit het arrest Commissie/Raad blijkt immers dat de conclusies van het verzoek tot interventie dat in deze zaak aan de orde was, strekten tot nietigverklaring van een bepaald artikel van een richtlijn op volstrekt andere gronden dan die welke verzoekster had aangevoerd teneinde nietigverklaring van de gehele richtlijn te verkrijgen, hetgeen het Hof tot het oordeel heeft gebracht dat de conclusies van de interveniënt niet konden worden geacht hetzelfde voorwerp te hebben als de conclusies ter ondersteuning waarvan zij waren ingediend.
31. Zoals uit punt 28 van dit arrest blijkt, hebben de conclusies van het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk in het onderhavige geval echter juist de ondersteuning van de conclusies van verweerder tot doel.
32. De door de Commissie tegen het verzoek tot interventie van het Verenigd Koninkrijk opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet dan ook worden verworpen.
Het beroep
33. De Commissie voert ter ondersteuning van haar beroep drie grieven aan, die in de eerste plaats betrekking hebben op de procedure tot registratie van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen, in de tweede plaats op de verplichte inwisseling van sommige van deze rijbewijzen tegen een Spaans rijbewijs en in de derde plaats op de voorwaarden voor vernieuwing of verlenging van rijbewijzen die zijn afgegeven voor de omzetting van richtlijn 91/439 in Spaans recht.
De ontvankelijkheid van de derde grief
34. De Spaanse regering bestrijdt de ontvankelijkheid van de derde grief op grond dat deze noch voorkwam in de aanmaningsbrief, noch in het met redenen omkleed advies.
35. De Commissie heeft ten aanzien van deze exceptie van niet-ontvankelijkheid formeel geen conclusie genomen.
36. In dit verband zij eraan herinnerd dat het voorwerp van het geschil wordt bepaald door de door de Commissie aan de lidstaat gezonden aanmaningsbrief en het daaropvolgende met redenen omkleed advies; daarna kan het niet meer worden verruimd. De aan de betrokken staat geboden mogelijkheid om opmerkingen in te dienen, vormt immers – ook wanneer die staat meent daarvan geen gebruik te moeten maken – een door het EG-Verdrag gewilde essentiële waarborg, en de eerbiediging van die mogelijkheid is een wezenlijk vormvereiste voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de op hem rustende verplichtingen. Derhalve moeten het met redenen omkleed advies en het beroep van de Commissie op dezelfde grieven berusten als de aanmaningsbrief waarmee de precontentieuze procedure is ingeleid (zie, onder meer, arresten van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C-191/95, Jurispr. blz. I-5449, punt 55, en 22 april 1999, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-340/96, Jurispr. blz. I-2023, punt 36).
37. In casu blijkt uit de aanmaningsbrief en uit het met redenen omkleed advies dat de Commissie in de loop van de precontentieuze procedure duidelijk de grief naar voren heeft gebracht waarvan de Spaanse regering de ontvankelijkheid betwist. Deze vaststelling wordt overigens gestaafd door de omstandigheid dat de Spaanse regering in haar antwoord op de aanmaningsbrief uitleg heeft gegeven over de redenen die haar ertoe hebben gebracht de bepalingen vast te stellen waarop de betrokken grief betrekking heeft.
38. De door de Spaanse regering tegen de derde grief opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet dan ook worden verworpen.
Ten gronde
De eerste grief
– Argumenten van partijen
39. Met haar eerste grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje het in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 neergelegde beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen te hebben geschonden door in de artikelen 22 tot en met 24 van de bestuurdersverordening de systematische inschrijving van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen verplicht te stellen wanneer de houders van deze rijbewijzen hun gewone verblijfplaats in Spanje hebben gevestigd.
40. De Commissie merkt op dat het rijbewijs moet worden ingeschreven binnen zes maanden nadat de vestiging van de gewone verblijfplaats van de houder van dit rijbewijs in Spanje is geformaliseerd of daarvan een bevestiging is ontvangen. Bij gebreke van een dergelijke registratie is het rijbewijs niet langer geldig op Spaans grondgebied en wordt het besturen van een voertuig met een dergelijk rijbewijs als een rijden zonder vergunning van overheidswege beschouwd, dat administratieve sancties alsmede civiel-, straf-, en administratiefrechtelijke gevolgen met zich kan brengen.
41. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het beginsel van onderlinge erkenning „zonder enige formaliteit” moet worden toegepast (arresten van 29 februari 1996, Skanavi en Chryssanthakopoulos, C-193/94, Jurispr. blz. I‑929, punt 26, en 29 oktober 1998, Awoyemi, C-230/97, Jurispr. blz. I-6781, punt 41). Aangezien in het onderhavige geval de registratie van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs een voorwaarde voor de onderlinge erkenning is, vormt deze registratie een belemmering van het vrije verkeer van personen. Het feit dat Spaanse onderdanen eveneens verplicht zijn hun rijbewijs te registreren, is in dit verband niet van belang.
42. Anders dan de Spaanse regering opmerkt, is de registratie ook niet onontbeerlijk om gebruik te maken van de bevoegdheid die artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 de lidstaten verleent. In het arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Jurispr. blz. I-607), heeft het Hof overigens geoordeeld dat een systeem van verplichte inschrijving, dat ten doel heeft de inachtneming van door een richtlijn erkende verplichtingen of bevoegdheden te waarborgen, slecht verenigbaar is met het gemeenschapsrecht in zoverre het de door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden respecteert.
43. Volgens de Commissie is de verplichte en systematische inschrijving van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen en het opleggen van bijzonder zware sancties ingeval van schending van deze verplichting kennelijk onevenredig aan de doelstelling die het Koninkrijk Spanje met de toepassing van artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 kan nastreven. Dit doel zou immers bijvoorbeeld kunnen worden bereikt door het instellen van verkeerscontroles of door de houders van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen te informeren over de krachtens de Spaanse wetgeving op hen rustende verplichtingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen en medische controle.
44. De Commissie voegt daaraan toe dat de registratieprocedure die in het onderhavige geval aan de orde is, ook niet kan worden gerechtvaardigd in het licht van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439, aangezien de doeltreffendheid van een systeem waarbij rekening wordt gehouden met recidive ook kan worden gewaarborgd door een registratie van de gegevens van het rijbewijs bij de vaststelling van de eerste overtreding.
45. De Spaanse regering merkt allereerst op dat de registratieprocedure die in het onderhavige geval aan de orde is, niet in strijd is met het in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 neergelegde beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen. De door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen moeten weliswaar worden geregistreerd, maar de houders ervan hoeven zich niet aan extra tests te onderwerpen. De geldigheid van dergelijke rijbewijzen wordt dus erkend. Bovendien zijn de houders van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs niet verplicht hun rijbewijs in te wisselen tegen een Spaans rijbewijs. Aangezien het systeem dat thans aan de orde is niet in een dergelijke verplichte inwisseling voorziet, kunnen de door het Hof in de arresten Skanavi en Chryssanthakopolous en Awoyemi geformuleerde beginselen niet worden toegepast.
46. Verder stelt de Spaanse regering dat de verplichte registratie van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen het enige middel is om te voldoen aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 1, lid 3, en 8, lid 2, van richtlijn 91/439.
47. Zij merkt in dit verband op dat aangezien de litigieuze registratie de bevoegde autoriteiten in staat stelt alle bestuurders te kennen die op het Spaanse grondgebied zijn gevestigd, zij een noodzakelijke maatregel vormt om te waarborgen dat de nationale bepalingen inzake medische controle, de geldigheidsduur van rijbewijzen en belastingen worden toegepast en om de sancties te controleren die aan de bestuurders worden opgelegd. In deze omstandigheden is er dus noch sprake van inbreuk op het vrije verkeer van personen, noch van andere belemmeringen dan die welke in deze richtlijn worden genoemd. Zo de litigieuze registratie al een belemmering van het vrije verkeer van personen zou vormen, is die belemmering in ieder geval evenredig aan het doel van de richtlijn. Bovendien moet naar analogie van het oordeel van het Hof in het arrest van 21 maart 2002, Cura Anlagen (C-451/99, Jurispr. blz. I-3193), worden aangenomen dat de betrokken registratie noodzakelijk is en het natuurlijke uitvloeisel vormt van de uitoefening van de bevoegdheden die bij richtlijn 91/439 aan de lidstaten zijn verleend.
48. De Spaanse regering merkt ten slotte op dat de verplichte registratie van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen ook een gelijke behandeling nastreeft met betrekking tot de controle van de voor het besturen van een motorvoertuig noodzakelijke geschiktheid. Dit doel kan niet worden bereikt door controles op de openbare weg, aangezien deze een incidenteel karakter hebben. Om doeltreffend te zijn, zouden ze onafgebroken moeten worden verricht, hetgeen niet alleen onmogelijk is, maar ook een inbreuk op het vrije verkeer van personen zou opleveren.
49. De regering van het Verenigd Koninkrijk merkt allereerst op dat wanneer de Commissie een systeem van registratie toelaatbaar acht, zij ook moet accepteren dat de schending van de registratieverplichting wordt bestraft. Deze sanctie moet echter in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
50. Bij ontstentenis van enig ander middel om relevante informatie te verkrijgen over de houders van rijbewijzen die zich op zijn grondgebied hebben gevestigd, kan een lidstaat, teneinde de bevoegdheden uit te oefenen die hem bij richtlijn 91/439 zijn verleend, genoemde houders verder verzoeken hun rijbewijs in een register te laten inschrijven. Een dergelijke registratie is overigens in overeenstemming met de beginselen die zijn geformuleerd in het arrest van 28 november 1978, Choquet (16/78, blz. 2293), en het arrest Skanavi en Chryssanthakopoulos.
51. De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt ten slotte dat een systeem dat berust op de mededeling van gegevens inzake het recht om met een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs een motorrijtuig te besturen en op verkeerscontroles, niet volstaat om de inachtneming te waarborgen van de nationale bepalingen die ten aanzien van de houders van deze rijbewijzen kunnen worden toegepast.
52. In de eerste plaats is het informeren van de houder van een rijbewijs over de op hem rustende verplichtingen niet hetzelfde als het hem door middel van registratie dwingen deze in acht te nemen. Alle lidstaten waar de wijziging van verblijfplaats niet officieel is geregeld en geen ander systeem voor de identificatie van gegevens bestaat, zijn overigens niet in staat voor een dergelijke informatie te zorgen. In de tweede plaats schenden controles op de openbare weg, waarvan de doeltreffendheid niet kan worden vergroot zonder een belemmering van het vrije verkeer, het beginsel van gelijke behandeling, doordat zij systematisch noch doeltreffend zijn en slechts plaatshebben in geval van een overtreding.
– Beoordeling door het Hof
53. Wat om te beginnen de verplichte aard van de door de Spaanse regeling voorgeschreven registratie betreft, zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 het beginsel van onderlinge erkenning van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen formuleert en dat deze erkenning zonder enige formaliteit dient te geschieden (zie onder meer arrest van 10 juli 2003, Commissie/Nederland, C-246/00, Jurispr. blz. I-7485, punt 60).
54. Daaraan zij toegevoegd dat de verplichting van onderlinge erkenning van rijbewijzen een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting is en dat de lidstaten niet over enige beoordelingsmarge beschikken voor de vaststelling van de modaliteiten om aan die verplichting te voldoen (zie arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 61).
55. Zoals het Hof in punt 62 van het arrest Commissie/Nederland heeft geoordeeld, wordt de registratie van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs een verplichting omdat de houder van dat rijbewijs een sanctie riskeert indien hij, nadat hij zich in de lidstaat van ontvangst heeft gevestigd, een voertuig bestuurt zonder zijn rijbewijs te hebben laten registreren, zodat deze registratie als een formaliteit in de zin van de rechtspraak van het Hof moet worden opgevat, en derhalve in strijd is met artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439.
56. Zoals de Spaanse regering ter terechtzitting heeft erkend, wordt de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs die zijn gewone verblijfplaats sinds meer dan zes maanden in Spanje heeft gevestigd en die een voertuig bestuurt zonder dit rijbewijs in deze laatste lidstaat te hebben laten registreren, in het onderhavige geval geacht een overtreding te begaan waarop een boete staat. Derhalve moet worden vastgesteld dat de registratie waarop het beroep van de Commissie betrekking heeft, een formaliteit vormt die in strijd is met het in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 neergelegde beginsel van onderlinge erkenning.
57. Wat de door de Spaanse regering aangevoerde rechtvaardigingen betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat, in tegenstelling tot hetgeen deze regering naar voren heeft gebracht, de artikelen 1, lid 3, en 8, lid 2, van richtlijn 91/439 de lidstaten geen verplichting opleggen maar hen bevoegdheden toekennen.
58. Vervolgens moet worden vastgesteld dat, zoals het Hof in de punten 68 en 69 van het arrest Commissie/Nederland al heeft geoordeeld, de verplichte registratie van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen niet noodzakelijk is om de toepassing te waarborgen van de nationale bepalingen met betrekking tot de medische controle, de geldigheidsduur en de belastingen, omdat een op verkeerscontroles en informatie van de houders van de rijbewijzen gebaseerd systeem eveneens de mogelijkheid biedt dit doel te bereiken.
59. In de eerste plaats verzet het feit dat een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs niet in de lidstaat van ontvangst is geregistreerd, zich er immers niet tegen dat de bevoegde autoriteiten van deze laatste lidstaat bij verkeerscontroles de nationale voorschriften inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen correct kunnen toepassen door de daarin bepaalde duur op te tellen bij de op dat rijbewijs vermelde datum van afgifte (zie in die zin arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 68, en beschikking van 29 januari 2004, Krüger, C-253/01, Jurispr. blz. I‑1191, punt 27).
60. In de tweede plaats staat het aan de houder van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs die zijn gewone verblijfplaats verwerft op het grondgebied van een andere lidstaat die gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439, om het bewijs te leveren dat hij de bepalingen van de lidstaat van ontvangst inzake de medische controle en de verlenging van het rijbewijs heeft nageleefd. Het volstaat dus de houders van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen bij de vervulling van de noodzakelijke formaliteiten voor hun vestiging in de lidstaat van ontvangst in kennis te stellen van de krachtens diens wetgeving op hen rustende verplichtingen, en op hen de sanctie s toe te passen die gelden in geval van niet-naleving van de betrokken voorschriften (zie in die zin arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 69, en beschikking Krüger, reeds aangehaald, punten 28 en 34).
61. Opgemerkt moet echter worden dat het gemeenschapsrecht zich niet ertegen verzet dat de lidstaat van ontvangst de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs een facultatieve inschrijving van dat rijbewijs voorstelt, met bijvoorbeeld het voor deze houder daaruit voortvloeiend gevolg dat hij voor de medische controle zal worden opgeroepen en zo dus minder gevaar loopt ongewild een inbreuk op de wetgeving van het gastland te plegen.
62. Daaraan moet worden toegevoegd dat, zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de verplichte en systematische registratie in de lidstaat van ontvangst van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen evenmin noodzakelijk is om de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst in staat te stellen hun nationale bepalingen toe te passen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zo nodig over te gaan tot de inwisseling van het rijbewijs.
63. Bij de eerste overtreding op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst die aanleiding kan zijn tot de toepassing van deze bepalingen, kunnen de bevoegde autoriteiten van deze lidstaat immers overgaan tot de registratie van de gegevens van het rijbewijs van de bestuurder die de betrokken overtreding heeft begaan. Bij latere overtredingen van dezelfde bestuurder beschikken zij zodoende over de gegevens die nodig zijn om eventueel onmiddellijk het rijbewijs in te trekken of iedere andere maatregel te nemen waarin de in artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439 bedoelde bepalingen voorzien. Evenzeer staat er niets aan in de weg dat de autoriteiten van het gastland de autoriteiten van de lidstaat die het rijbewijs heeft afgegeven in het kader van de bij artikel 12, lid 3, van de richtlijn ingestelde onderlinge bijstand en uitwisseling van gegevens om inlichtingen vragen, teneinde bij de toepassing van deze bepalingen rekening te kunnen houden met overtredingen die in laatstgenoemde lidstaat zijn begaan.
64. Tot slot moet worden opgemerkt dat de door de Commissie aanbevolen verkeerscontroles kunnen worden uitgevoerd zonder inbreuk te maken op het vrije verkeer van personen of het beginsel van gelijke behandeling. Anders dan de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk lijken te suggereren, kan het feit dat de bestuurder van een voertuig bij een verkeerscontrole voor de duur van die controle stilstaat, in beginsel immers niet worden beschouwd als een met het Verdrag strijdige belemmering van het vrije verkeer van personen. Het feit dat de verkeerscontroles punctueel zijn, houdt ook geenszins in dat het beginsel van gelijke behandeling wordt geschonden.
65. In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de eerste grief van de Commissie gegrond is.
De tweede grief
– Argumenten van partijen
66. Met haar tweede grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439 te hebben geschonden door in artikel 25, lid 2, van de bestuurdersverordening te voorzien in een verplichting tot inwisseling van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs tegen een Spaans rijbewijs wanneer er geen ruimte meer is voor de vermelding van voor de administratie daarvan noodzakelijke gegevens.
67. Volgens de Commissie wordt de mogelijkheid om op een rijbewijs nieuwe gegevens te vermelden strikt beperkt door richtlijn 91/439, die een discriminatieverbod stelt en vereist dat dit rijbewijs de daartoe nodige ruimte biedt. Noch artikel 8, dat de inwisseling van rijbewijzen regelt, noch enige andere bepaling van de richtlijn verplicht echter tot de inwisseling van een rijbewijs wanneer de noodzakelijke ruimte komt te ontbreken. Aangezien richtlijn 91/439 de inwisseling van rijbewijzen op uitputtende wijze regelt, moet worden geconcludeerd dat zij zich verzet tegen een verplichting tot inwisseling als in casu aan de orde is.
68. Aangezien richtlijn 91/439 de lidstaten het recht geeft bepaalde gegevens te vermelden op de door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen, kan volgens de Spaanse regering niet met recht worden beweerd dat deze bevoegdheid vervalt wanneer op het rijbewijs de voor die gegevens voorziene ruimte komt te ontbreken. De verplichte inwisseling is derhalve noodzakelijk om de nationale autoriteiten in staat te stellen hun recht om deze gegevens op de rijbewijzen te vermelden, uit te oefenen. Dit recht kan immers niet worden beperkt door kwesties van praktische aard zoals het formaat van het betrokken rijbewijs of het gedrag van de houder daarvan. Bij gebreke van een verplichting tot inwisseling zou de door bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439 geboden mogelijkheid leiden tot een schending van het beginsel van gelijke behandeling, aangezien de bestuurders verschillend zouden worden behandeld al naar gelang hun rijbewijs al dan niet de vermelding van aanvullende gegevens mogelijk maakt. De inwisseling van een dergelijk rijbewijs tegen een nieuw Spaans rijbewijs berokkent de houder ervan trouwens hoe dan ook geen enkel nadeel.
– Beoordeling door het Hof
69. Er zij aan herinnerd dat blijkens bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439 de door artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 aan de lidstaat van ontvangst geboden mogelijkheid om op een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs de voor de administratie noodzakelijke gegevens te vermelden, uitdrukkelijk is onderworpen aan de voorwaarde dat op dit rijbewijs de daartoe noodzakelijke ruimte beschikbaar is.
70. De inwisseling van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs wanneer op dit rijbewijs de ruimte voor het vermelden van de voor de administratie noodzakelijke opmerkingen komt te ontbreken, is niet verenigbaar met richtlijn 91/439, aangezien dit niet wordt vermeld in de in artikel 8 van de richtlijn opgenomen uitputtende lijst van gevallen waarin inwisseling is toegestaan.
71. Gelet op deze vaststelling en op het feit dat volgens de rechtspraak de artikelen 1, lid 2, en 8, lid 1, van richtlijn 91/439, gelezen in samenhang met de negende overweging van de considerans van deze richtlijn, de lidstaten onder meer verbieden om de inwisseling van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen te eisen (zie onder meer beschikking Krüger, reeds aangehaald, punt 30), moet een inwisseling als die waarin artikel 25, lid 2, van de bestuurdersverordening voorziet, worden geacht onverenigbaar te zijn met richtlijn 91/439 en meer in het bijzonder bijlage I, punt 4, daarbij.
72. Hieruit volgt dat ook de tweede grief van de Commissie gegrond is.
De derde grief
– Argumenten van partijen
73. Met haar derde grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 91/439 te hebben geschonden door in de zevende overgangsbepaling van de bestuurdersverordening te bepalen dat de houders van een rijbewijs dat is afgegeven op grond van de voor de inwerkingtreding van richtlijn 91/439 geldende wetgeving recht op verlenging van dit rijbewijs hebben op voorwaarde dat zij voldoen aan de in deze wetgeving gestelde minimumvoorwaarden.
74. De zevende overgangsbepaling van de bestuurdersverordening kent deze houders aldus een verworven recht toe waarin richtlijn 91/439 niet voorziet, aangezien in artikel 7, lid 1, sub a, van deze richtlijn en in bijlage III daarbij wordt bepaald dat aan de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid die zij stelt, moet worden voldaan bij iedere verlenging van een rijbewijs.
75. De Commissie voegt daaraan toe dat, anders dan de Spaanse regering betoogt, het feit dat richtlijn 91/439 geen verworven rechten erkent, geen verzuim is en deze richtlijn geen inbreuk maakt op het beginsel van niet-terugwerkende kracht van wetten, aangezien zij slechts van toepassing is op de toekomstige gevolgen van rijbewijzen. De Spaanse regering kan zich in het kader van een beroep wegens niet-nakoming in ieder geval niet beroepen op de onwettigheid van de richtlijn die zij volgens de Commissie heeft geschonden.
76. De Spaanse regering merkt op dat volgens de zevende overgangsbepaling van de bestuurdersverordening de thans geldende regeling met terugwerkende kracht moet worden toegepast wanneer deze gunstiger is dan de eerdere regeling en dat in het omgekeerde geval de eerdere voorwaarden moeten worden gehandhaafd met betrekking tot rijbewijzen die zijn verkregen overeenkomstig de eerdere regeling. Deze maatregel, die een beperkte werkingssfeer heeft, is noodzakelijk om geen inbreuk te maken op het beginsel van eerbiediging van verkregen rechten en op het beginsel van niet-terugwerkende kracht van wetten die ongunstigere sancties of een beperking van individuele rechten bevatten. De Spaanse regering merkt overigens op dat volgens het nationale recht een verordeningsbepaling die op grond van een wettelijke regel verkregen rechten niet erkent, onwettig is, zodat het uitgesloten is dat de bestuurdersverordening de verlenging weigert van het rijbewijs van een houder die voldoet aan de medische voorwaarden in de nationale regeling die gold voor richtlijn 91/439 van kracht werd.
– Beoordeling door het Hof
77. Vastgesteld moet worden dat uit artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 91/439, juncto bijlage III, waarnaar deze bepaling verwijst, volgt dat de minimumnormen inzake de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorvoertuig waarin deze richtlijn voorziet, van toepassing zijn op iedere kandidaat voor de afgifte of verlenging van een rijbewijs.
78. Aangezien richtlijn 91/439 geen onderscheid maakt tussen de verlenging van rijbewijzen die zijn afgegeven nadat zij in werking is getreden en die welke voordien zijn afgegeven, moet worden geconcludeerd dat een dergelijk onderscheid niet met deze richtlijn verenigbaar is.
79. Deze conclusie wordt gestaafd door de vaststelling dat de door het Koninkrijk Spanje voorgestelde uitlegging het doel van artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 91/439, namelijk de verbetering van de verkeersveiligheid, ernstig in gevaar zou brengen doordat zij een groot aantal houders van rijbewijzen in staat zou stellen gebruik te blijven maken van een rijbewijs dat is afgegeven op grond van een regeling die niet voldoet aan de door richtlijn 91/439 vastgestelde medische minimumnormen.
80. Nu in casu vaststaat dat de zevende overgangsbepaling van de bestuurdersverordening de houders van een rijbewijs dat voor de inwerkingtreding van richtlijn 91/439 is afgegeven, de mogelijkheid biedt dit rijbewijs te laten verlengen zonder verplicht te zijn om aan de in deze richtlijn bepaalde minimumnormen inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid te voldoen, moet worden geconcludeerd dat deze bepaling in strijd is met artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 91/439.
81. Daaraan moet worden toegevoegd dat deze schending niet kan worden gerechtvaardigd door het bestaan van nationale bepalingen die zich ertegen verzetten dat de houders van een voor de inwerkingtreding van richtlijn 91/439 afgegeven rijbewijs bij de verlenging van dat rijbewijs verplicht zijn de bij de richtlijn vastgestelde voorwaarden te vervullen.
82. Volgens vaste rechtspraak kan een lidstaat zich immers niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen (zie onder meer arrest van 27 november 2003, Commissie/Frankrijk, C-66/03, Jurispr. blz. I‑14439, punt 12).
83. Derhalve moet worden geconcludeerd dat ook de derde grief van de Commissie gegrond is.
84. Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door de artikelen 22 tot en met 24, en 25, lid 2, van de bestuurdersverordening, alsmede de zevende overgangsbepaling van die verordening vast te stellen, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 1, lid 2, en 7, lid 1, sub a, van en bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
85. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Daar het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen. Het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk, die hebben geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje, dragen overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement hun eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Door de artikelen 22 tot en met 24, en 25, lid 2, van het Reglamento de conductores (bestuurdersverordening) van 30 mei 1997, alsmede de zevende overgangsbepaling van die verordening vast te stellen, is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 1, lid 2, en 7, lid 1, sub a, van en bijlage I, punt 4, bij richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, zoals gewijzigd bij richtlijn 96/47/EG van de Raad van 23 juli 1996.
2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.
Het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten.