61995CC0094_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1 Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään nyt esillä olevissa asioissa ratkaisemaan kolme Pretura circondariale di Bassano del Grappan EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla esittämää ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä lokakuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/987/ETY tulkintaa ja pätevyyttä.(1)
2 Ennakkoratkaisukysymysten esittämiseen aiheen antanut tapaus on erikoinen, ja siinä on kysymys siitä, että jäsenvaltio, joka on jättänyt direktiivin täytäntöönpanematta kansallisessa oikeudessa (siten, että yhteisöjen tuomioistuin on tuomiollaan todennut tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen) ja joka tämän laiminlyönnin perusteella on velvollinen korvaamaan (niiden edellytysten mukaisesti, jotka yhteisöjen tuomioistuin on myös tuonut esille) yksityisille aiheutuneen vahingon, vahvistaa direktiiviä täytäntöönpannessaan suoraan korvauksen ulottuvuuden ja tason.
3 Kansallisiin toimenpiteisiin perustuvaa vahingonkorvauskannetta käsittelevä kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta esittämään ne direktiivin tulkintaan liittyvät seikat, jotka ovat kansalliselle tuomioistuimelle välttämättömiä sen arvioidessa, ovatko kansalliset toimenpiteet ja erityisesti niillä vahvistettu korvaus yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa.
4 Kansallisen tuomioistuimen odottamalla vastauksella jatketaan ja täydennetään yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Francovich ym. 19.11.1991 antamalla tuomiolla (jäljempänä asiassa Francovich I annettu tuomio)(2) aloittamaa oikeuskäytäntöä, joka koskee jäsenvaltioille yhteisön oikeuden rikkomisen perusteella kuuluvaa vahingonkorvausvelvollisuutta.
II Oikeussäännöt ja tosiseikat
Yhteisön säännökset
5 Direktiivin 80/987/ETY (jäljempänä direktiivi) I jaksossa, jonka otsikko on "Soveltamisala ja määritelmät", ja tarkemmin sanoen sen 1 artiklassa on seuraavat säännökset:
"1. Tätä direktiiviä sovelletaan työntekijöiden työsopimuksista tai työsuhteista johtuviin saataviin työnantajalta, joka on 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla maksukyvytön."
6 Samaan jaksoon kuuluvassa direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavasti:
"1. Tätä direktiiviä sovellettaessa työnantajaa pidetään maksukyvyttömänä:
a) jos velkojien yhteiseksi tyydyttämiseksi on pyydetty kyseisen jäsenvaltion lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisen työnantajan omaisuutta koskevan sellaisen menettelyn aloittamista, jossa 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut saatavat voidaan ottaa huomioon; ja
b) jos näiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaan toimivaltainen viranomainen on:
- päättänyt menettelyn aloittamisesta tai
- todennut, että työnantajan yritys tai liiketoiminta on kokonaan lopetettu ja omaisuutta on niin vähän, että menettelyn aloittaminen ei ole perusteltua.
2. Tällä direktiivillä ei vaikuteta siihen, miten kansallisessa lainsäädännössä määritellään käsitteet 'työntekijä', 'työnantaja', 'palkka', 'välitön oikeus' ja 'tulevaisuuteen kohdistuva oikeus'."
7 Direktiivin II jaksossa, jonka otsikko on "Palkkaturvajärjestelmiä koskevat säännökset", ja tarkemmin ottaen sen 3 artiklassa on seuraavat säännökset:
"1. Jäsenvaltioiden on, jollei 4 artiklasta muuta johdu, toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että palkkaturvajärjestelmät turvaavat maksun työntekijöiden työsopimuksista tai työsuhteista johtuvista maksamatta olevista palkkasaatavista tiettyä päivää edeltävältä ajalta.
2. Jäsenvaltion valinnan mukaan 1 kohdassa tarkoitettu päivä on:
- päivä, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut;
- päivä, jona kyseinen työntekijä on irtisanottu työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi; taikka
- päivä, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut taikka jona kyseisen työntekijän kanssa tehty työsopimus tai työsuhde on työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi päättynyt."
8 Samaan jaksoon kuuluvassa 4 artiklassa säädetään seuraavasti:
"1. Jäsenvaltiot saavat rajoittaa palkkaturvajärjestelmien 3 artiklassa tarkoitettua vastuuta.
2. Käyttäessään 1 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta jäsenvaltion on:
- edellä 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetussa tapauksessa varmistettava, että maksamatta olevat palkkasaatavat maksetaan työsopimuksen tai työsuhteen niiltä kolmelta viimeiseltä kuukaudelta, jotka sisältyvät työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivää edeltävään kuuden kuukauden jaksoon;
- edellä 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetussa tapauksessa varmistettava, että maksamatta olevat palkkasaatavat maksetaan niiltä sitä päivää edeltäviltä työsopimuksen tai työsuhteen kolmelta viimeiseltä kuukaudelta, jona työntekijä on irtisanottu työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi;
- edellä 3 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetussa tapauksessa varmistettava, että maksamatta olevat palkkasaatavat maksetaan niiltä sitä päivää edeltäviltä työsopimuksen tai työsuhteen 18 viimeiseltä kuukaudelta, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut tai jona työntekijän työsuhde on työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi päättynyt. Tällöin jäsenvaltio voi rajoittaa maksuvelvollisuutta siten, että se koskee kahdeksalta viikolta maksettavaa palkkaa tai siten, että se koskee useita lyhyitä ajanjaksoja, jotka yhteensä ovat kahdeksan viikkoa.
3. Jotta tämän direktiivin sosiaaliset päämäärät ylittävien määrien maksamiselta vältytään, jäsenvaltiot voivat kuitenkin asettaa enimmäismäärän työntekijöiden erääntyneistä saatavista olevalle vastuulle.
Tätä mahdollisuutta käyttäessään jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle, miten enimmäismäärä asetetaan."
9 Lisäksi jäsenvaltioilla on direktiivin 9 artiklan perusteella oikeus antaa tai soveltaa työntekijöille edullisempia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
10 Direktiivin 10 artiklassa säädetään seuraavasti:
"Tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta:
a) toteuttaa väärinkäytösten estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä;
b) evätä 3 artiklassa tarkoitettua turvaa tai poistamasta 7 artiklassa tarkoitettu vastuu taikka vähentämästä niitä, jos ilmenee, että velvoitteen täyttäminen ei ole perusteltua, koska työntekijällä ja työnantajalla on sellaisia erityisiä siteitä toisiinsa ja sellaisia yhteisiä etuja, jotka johtuvat heidän välisestään salaisesta sopimuksesta."
11 Direktiivin 11 artiklassa säädetään lopuksi, että jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan 36 kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
Asian tausta
12 Italian tasavalta ei ryhtynyt direktiivin täytäntöönpanoa koskeviin toimenpiteisiin jäsenvaltioille direktiivin 11 artiklassa säädetyssä määräajassa, joka päättyi 23.10.1983. Komission nostettua kanteen yhteisöjen tuomioistuin totesi jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin asiassa komissio vastaan Italia 2.2.1989 antamallaan tuomiolla.(3)
13 Danila Bonifaci ja 33 muuta 5.4.1985 konkurssiin asetetun Gaïa Confezioni Srl -nimisen yrityksen työntekijää nostivat 20.4.1989, jolloin direktiiviä ei vielä ollut pantu täytäntöön, kanteen Pretura circondariale di Bassano del Grappassa Italian valtiota vastaan. Heidän kanteestaan kävi ilmi, että heille oli työsuhteen päättyessä jäänyt kokonaismäärältään yli 253 miljoonan Italian liiran (ITL) suuruiset, konkurssiin menneen yrityksen kirjanpidossa vastattaviin merkityt palkkasaatavat, että he eivät vielä viiden vuoden kuluttua konkurssista olleet saaneet minkäänlaista maksua ja että konkurssihallinto oli ilmoittanut olevan täysin epätodennäköistä, että he saisivat edes osittaista jako-osuutta. Tästä syystä ja ottaen huomioon Italian valtiolla oleva velvollisuus soveltaa direktiiviä kantajat katsoivat, että Italian valtio oli velvoitettava maksamaan heille maksamatta jääneet palkkasaatavat ainakin kolmelta viimeiseltä kuukaudelta tai toissijaisesti suorittamaan heille vahingonkorvausta.
14 Ratkaistakseen tämän riita-asian kansallinen tuomioistuin esitti 9.7.1989 tekemällään päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle joukon ennakkoratkaisukysymyksiä, joihin tämä vastasi edellä mainitussa asiassa Francovich I antamallaan tuomiolla.(4) Tämän tuomion tuomiolauselma kuuluu seuraavasti:
"1) Työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä lokakuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/987/ETY niitä säännöksiä, joissa määritellään työntekijöiden oikeudet, on tulkittava siten, että asianomaiset eivät voi vedota näihin oikeuksiin jäsenvaltioita vastaan kansallisessa tuomioistuimessa, jos jäsenvaltio ei ole ryhtynyt säädetyssä määräajassa täytäntöönpanotoimenpiteisiin.
2) Jäsenvaltio on velvollinen korvaamaan vahingon, joka yksityisille on aiheutunut siitä, että direktiiviä 80/987/ETY ei ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä."
15 Tämän viimeksi mainitun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion antamisen jälkeen Italian lainsäätäjä antoi 27.1.1992 decreto legislativon nro 80/92 (jäljempänä asetus), jolla direktiivi pantiin täytäntöön.(5)
Tämän asetuksen 1 §:n 1 momentissa säädetään, että jos työnantajaa vastaan on aloitettu 30.1.1979 annetussa asetuksessa nro 26 tarkoitettu konkurssi- tai akordimenettely, tuomioistuimen määräämä selvitystilamenettely tai poikkeukselliseen hallintoon liittyvä menettely, tämän työnantajan palveluksessa olleella työntekijällä tai hänen oikeudenomistajillaan on oikeus 2 §:n erityissäännösten perusteella vaatia maksamattomia palkkasaataviaan rahastolta, joka on perustettu ja jonka toimintaa ohjataan 29.5.1982 annetulla lailla nro 297.
16 Lisäksi tämän 2 §:n 1-6 momentissa annetaan yksityiskohtaiset säännöt niiden suoritusten määrittämistä varten, jotka kyseinen palkkaturvarahasto sittemmin maksaa asianomaisille edunsaajille (ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen mukaan tämä tapahtuu noudattaen joko tavanomaista tai erityistä määrittämistapaa), ja tämän saman pykälän 7 momentissa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt sen korvauksen määrittämistä varten, joka maksetaan direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin vuoksi vahinkoa kärsineille, ja viitataan edellisissä momenteissa säädettyyn järjestelmään.
17 Asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädetään erityisesti seuraavaa:
"Palkkaturvarahasto maksaa 1 §:n perusteella työsopimuksesta johtuvat maksamatta olevat palkkasaatavat, työsuhteen päättymisestä johtuvia palkkasaatavia lukuun ottamatta, niiltä työsuhteen kolmelta viimeiseltä kuukaudelta, jotka sisältyvät siihen kahdentoista kuukauden pituiseen ajanjaksoon, joka edeltää
a) päivää, jona jokin 1 §:n 1 momentissa mainituista menettelyistä aloitettiin; b) - - ; c) - - ."(6)
18 Asetuksen 2 §:n 2 momentissa säädetään seuraavasti:
"Rahaston 1 momentin perusteella maksama palkkaturva ei saa ylittää palkkaturvakassan yhdeltä kuukaudelta maksaman avustuksen enimmäismäärää kolminkertaisena eläke- ja sosiaaliturvamaksujen pidättämisen jälkeen."
19 Asetuksen 2 §:n 7 momentissa säädetään lopuksi seuraavasti:
"Määritettäessä direktiivin 80/987/ETY täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuneen vahingon perusteella työntekijöille mahdollisesti suoritettavaa vahingonkorvausta 1 §:n 1 momentissa tarkoitettujen menettelyjen yhteydessä (konkurssi, akordi, tuomioistuimen määräämä selvitystila ja vaikeuksissa olevien suuryritysten poikkeuksellinen hallinto), sovelletaan 1, 2 ja 4 momentissa säädettyjä määräaikoja, toimenpiteitä ja yksityiskohtaisia sääntöjä. Vahingonkorvauskanne on nostettava vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta."
20 Asetuksen julkaisemisen jälkeen Danila Bonifaci ym. (jotka ovat kantajina asian C-94/95 taustalla olevan pääasian oikeudenkäynnissä) nostivat asetuksen 2 §:n 7 momentin nojalla Pretura circondariale di Bassano del Grappassa vahingonkorvauskanteen Istituto nazionale della previdenza socialea (jäljempänä INPS) vastaan.(7) Wanda Berto ja 136 muuta 23.10.1983 jälkeen ja ennen asetuksen nro 80/92 voimaantuloa konkurssiin asetettujen eri yritysten työntekijää (jotka ovat kantajina asian C-95/95 taustalla olevassa pääasian oikeudenkäynnissä) nostivat lisäksi samanlaisen kanteen samassa tuomioistuimessa. Pääasioiden kantajien esittämien huomautusten nojalla näyttää siltä, että INPS hylkäsi useissa tapauksissa kokonaisuudessaan kantajien esittämät korvausvaatimukset, koska yksikään työntekoajanjakso ei sisältynyt siihen kahdentoista kuukauden pituiseen ajanjaksoon, joka edelsi konkurssiinasettamista koskevaa päätöstä. Toisissa tapauksissa vaatimukset hyväksyttiin osittain, sillä kantajille edellä mainittuun kahdentoista kuukauden pituiseen ajanjaksoon sisältyneiden työskentelyajanjaksojen perusteella maksettava korvaus joko rajoitettiin asetuksen nro 80/92
2 §:n 1 momentin mukaisesti koskemaan vain kolmea kuukautta tai sitä alennettiin saman asetuksen 2 §:n 2 momentissa säädetyn enimmäismäärän perusteella.
Ennakkoratkaisukysymykset
21 Kun korvauskannetta käsittelevä Italian tuomioistuin otti huomioon edellä esitetyt tosiseikat ja oikeudelliset seikat, se alkoi vahvasti epäillä sovellettavanaan olevan asetuksen säännösten yhdenmukaisuutta direktiivin säännösten ja yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Francovich I annetussa tuomiossa esittämien kannanottojen kanssa, ja myös näiden kannanottojen tulkinta tuotti vaikeuksia.
22 Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä käy ilmi ensinnäkin, että Italian lainsäätäjä ei käyttäessään sille direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa annettua oikeutta ole rajoittanut palkkaturvajärjestelmillä ainoastaan tulevaisuudessa olevaa maksuvelvollisuutta (kuten sillä oli oikeus), vaan nämä rajoitukset koskevat myös mennyttä aikaa, eli toisin sanoen se on rajoittanut "taannehtivasti" ja kahdella eri tavalla direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella suoritettavaa korvausta, koska asetuksen 2 §:n 1 ja 7 momentin perusteella, kun niitä tulkitaan yhdessä, korvaus on samansuuruinen kuin niiltä työsopimuksen kolmelta viimeiseltä kuukaudelta maksamatta olevat palkkasaatavat, jotka sisältyvät työnantajan velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamista (nyt esillä olevassa asiassa tämä on päivä, jona päätös konkurssiin asettamisesta tehtiin) edeltävään 12 kuukauden pituiseen jaksoon. Tämä rajoitus voi kuitenkin johtaa siihen, että työntekijöiden on mahdotonta saada korvausta, sillä kun otetaan huomioon konkurssiasioiden käsittelyn hitaus Italiassa, konkurssiin asettamista koskeva päätös voidaan antaa yli vuosi sen jälkeen kun velkojat ovat tehneet tätä koskevan hakemuksen. Näin ollen lainkäytön hitaus, joka on työntekijöiden tahdosta riippumaton seikka, saattaa aiheuttaa sen, ettei mikään työntekijöiden työskentelyjaksoista sisälly konkurssia edeltävään 12 kuukauden pituiseen viiteajanjaksoon, kuten nyt esillä olevassa asiassa on käynyt. Tästä syystä kansallinen tuomioistuin kysyy ensimmäisessä kysymyksessään yhteisöjen tuomioistuimelta, tarkoitetaanko direktiivin 4 artiklan 2 kohdalla sitä, että kansallinen lainsäätäjä voi rajoittaa maksettavaa korvausta myös edellä kuvatun kaltaisessa tilanteessa.
23 Italian tuomioistuin huomauttaa lisäksi, että tällaisella tulkinnalla aiheutetaan se, että samassa asemassa olevia työntekijöitä kohdellaan eri tavoin (toisin sanoen työntekijöitä, joilla on maksamattomia palkkasaatavia työnantajaltaan), koska se, saavatko he direktiivissä säädetyn palkkaturvan, riippuu sattumanvaraisista tekijöistä eli siitä, annetaanko konkurssiin asettamista koskeva päätös ajoissa vai ei. Tästä syystä kansallinen tuomioistuin kysyy toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään, onko direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa oleva säännös pätevä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet huomioon ottaen, jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi.
24 Lopuksi kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että Italian lainsäätäjä on ensin vahvistanut työntekijöille tulevaisuudessa varmistettavan palkkaturvan enimmäismäärän (asetuksen 2 §:n 2 momentti) direktiivin 4 artiklan 3 kohdan perusteella ja sitten säätänyt, että tätä samaa enimmäismäärää sovelletaan direktiivin viivästyneestä täytäntöönpanosta aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen (asetuksen 2 §:n 7 momentti, jossa viitataan edellä mainittuun 2 momenttiin). Lisäksi se huomauttaa, että sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun osalta Italian oikeusjärjestys (Codice civilen 2043 § ja sitä seuraavat pykälät) perustuu periaatteeseen, jonka mukaan vahinko on korvattava kokonaisuudessaan eikä korvattavaa määrää voida rajoittaa. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin asiassa Francovich I annetun tuomion 43 kohdassa jo todennut, että "eri kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt vahingonkorvauksen aineelliset ja menettelylliset edellytykset(8) eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia". Näin ollen kansallinen tuomioistuin tuo kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään esille seuraavan ongelman: kun nyt esillä olevassa asiassa määritetään korvauksen määrää, mitkä ovat ne "samankaltaiset jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvat vaatimukset", joihin edellytyksiä on verrattava? Tarkoitetaanko niillä sitä palkkaturvaa, joka asetuksella tulevaisuudessa varmistetaan työntekijöille, vai sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun perusteella suoritettavaa korvausta, josta säädetään yhteisön oikeudessa direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntitilanteessa?
25 Ennakkoratkaisukysymykset kuuluvat seuraavasti:
"1) Onko neuvoston direktiivin 80/987/ETY 4 artiklan 2 kohdan säännöksiä tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat päättää rajoittaa palkkaturvalaitosten maksuvelvollisuutta tiettyyn ajanjaksoon, joka on tässä tapauksessa 12 kuukautta, myös sellaisissa tapauksissa, joissa kyseisen ajanjakson ylittymisen syynä ei ole ollut työntekijän syyksi luettava toimimattomuus, ja erityisesti tapauksissa, joissa vaaditaan korvauksia vahingosta, joka on aiheutunut siitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön tai että se on pantu täytäntöön tätä varten säädetyn määräajan päätyttyä?
2) Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, voidaanko direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa pitää pätevänä ottaen huomioon yhdenvertaisuusperiaate ja syrjintäkiellon periaate?
3) Onko yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym. vastaan Italian tasavalta, 19.11.1991 antaman tuomion 43 kohtaa tulkittava siten, että niiden aineellisten ja menettelyllisten edellytysten, jotka jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä on säädetty yhteisön direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella esitettävälle vahingonkorvausvaateelle, on oltava samat (tai ne eivät saa olla ainakaan epäedullisempia) kuin ne edellytykset, jotka kansallinen lainsäätäjä on asettanut täytäntöönpannessaan tämän saman direktiivin säädetyn määräajan jälkeen?"
III Tutkittavaksi ottaminen
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
26 INPS katsoo pääasiallisesti, että ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä ei voida tutkia, sillä pyydetty vastaus ei ole tarpeellinen riita-asian ratkaisemiseksi, koska direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa määritetään INPS:n mukaan työntekijöiden palkkaturva siitä hetkestä lukien, kun direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, mutta siinä ei määritetä direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella suoritettavaa korvausta, josta nyt esillä olevassa asiassa on kysymys.
Lisäksi INPS:n mukaan direktiivissä palkkaturvan maksaminen ei riipu työntekijöiden käyttäytymisestä, kuten Pretore näyttää uskovan.
Näiden syiden perusteella INPS katsoo, ettei yhteisöjen tuomioistuimella ole toimivaltaa vastata ensimmäiseen kysymykseen.
27 Tältä osin on korostettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin kun yhteisöjen tuomioistuin ja kansalliset tuomioistuimet toimivat yhteistyössä perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitetulla tavalla, yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta.(9) Tästä seuraa, että jos ennakkoratkaisukysymykset koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuimen on lähtökohtaisesti vastattava näihin kysymyksiin.(10) Kansallisen tuomioistuimen esittämä pyyntö voidaan jättää tutkimatta vain, "jos on olemassa ilmeisiä syitä jättää pyyntö tutkimatta, kuten esimerkiksi silloin, kun on ilmeistä, että yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella, joita kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen".(11)
28 Näin ei ole nyt esillä olevassa asiassa. Kansallinen tuomioistuin on katsonut tarpeelliseksi pyytää, että yhteisöjen tuomioistuin tulkitsisi direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa, etenkin tarkistaakseen, onko kansallinen lainsäätäjä menetellyt tämä artikla huomioon ottaen oikein rajoittaessaan suoritettavaa korvausta; tällainen tulkitseminen on lisäksi tarpeen, jotta toiseen, tämän säännöksen pätevyyttä koskevaan ennakkoratkaisukysymykseen voidaan vastata. Tästä seuraa, että pyydetystä vastauksesta on ilmeistä hyötyä kansalliselle tuomioistuimelle ja että yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen sen tälle antamaan.
29 INPS:n edellä esitetyillä huomautuksilla viitataan pääasiaan, koska niissä nimenomaan katsotaan, että Pretoren esittämään direktiivin 4 artiklan 2 kohdan tulkintaa koskevaan kysymykseen annettava vastaus on selvä. Tästä syystä nämä huomautukset voidaan ottaa huomioon pääasiaa tutkittaessa, mutta ne eivät vaikuta yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan eivätkä kysymyksen tutkittavaksi ottamiseen, ja ne on siis hylättävä.(12)
Toinen ennakkoratkaisukysymys
30 Komissio epäilee toisen kysymyksen merkitystä, sillä se katsoo, että kansallisen tuomioistuimen antamat oikeussääntöjä ja tosiseikkoja koskevat tiedot ovat riittämättömiä. Tämä vastalause on hylättävä, sillä kansallisen tuomioistuimen toimittamat tiedot ovat riittävästi yksilöityjä, joten kysymykseen voidaan vastata.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
31 INPS väittää, että yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa vastata kolmanteen kysymykseen, joka sen mukaan koskee asetuksen 2 §:n 7 momentin yhteensopivuutta asiassa Francovich I annetusta tuomiosta ilmenevien periaatteiden kanssa, koska yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on tulkita yhteisön oikeutta eikä valvoa niitä kansallisia toimia, joiden tavoitteena on yhteisön oikeuden soveltamisen varmistaminen, sillä tämä tehtävä kuuluu ainoastaan kansallisille tuomioistuimille.
Tämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä. Tältä osin on syytä muistuttaa, että vaikka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen tuomioistuimella ei olekaan toimivaltaa lausua kansallisen toimenpiteen yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa, se on kuitenkin toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat auttaa kansallista tuomioistuinta sen arvioidessa tätä yhteensopivuutta sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa.(13)
32 Nyt esillä olevassa asiassa kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämä kysymys ei suoranaisesti koske kansallisen toimenpiteen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa, kuten INPS virheellisesti olettaa, vaan se pyytää yhteisöjen tuomioistuinta esittämään sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka se katsoo tarpeellisiksi antaakseen ratkaisunsa. Tästä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen vastaamaan tähän ennakkoratkaisukysymykseen.
33 Lisäksi INPS:n esittämillä muilla huomautuksilla, joiden mukaan Italian Corte costituzionale on jo ratkaissut tai ratkaisee asetuksen 2 §:n 7 momentin tai valtuuslain yhdenmukaisuuden Italian perustuslain tai yhteisön oikeuden kanssa, ei ole merkitystä sen asian kannalta, joka meitä tässä kiinnostaa.
34 INPS väittää lopuksi, että koska kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastaaminen edellyttää direktiivin 80/987/ETY säännösten - jotka eivät ole välittömästi sovellettavia - tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa vastata siihen, koska sen toimivaltaan kuuluu perustamissopimuksen 177 artiklan toisen kohdan perusteella vain välittömästi sovellettavien yhteisön säännösten tulkinta.
Tämä vastaväite on joka tapauksessa hylättävä, koska - kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut - "yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu yhteisöjen toimielinten toimenpiteiden tulkinnasta riippumatta siitä, ovatko ne välittömästi sovellettavia".(14)
IV Pääasia
35 Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys, sellaisena kuin sitä edellä mainituin tavoin tarkennetaan ennakkoratkaisupyynnössä, tuo esiin kaksi ongelmaa. Ensimmäinen on se, voivatko jäsenvaltiot lähtökohtaisesti soveltaa direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja rajoituksia myös korvauksiin, jotka suoritetaan sen vuoksi, että direktiiviä ei ole pantu täytäntöön säädetyssä määräajassa. Toinen on se, voivatko korvausta saada työntekijät, jotka eivät itsestään riippumattomista syistä tosiasiallisesti ole olleet työsuhteessa edellä mainitussa säännöksessä säädetyn viiteajanjakson aikana.
36 Kolmas ennakkoratkaisukysymys, sellaisena kuin sitäkin on tarkennettu ennakkoratkaisupyynnössä, tuo myös esiin kaksi ongelmaa. Ensimmäinen on se, voiko jäsenvaltio edellä kuvatuissa olosuhteissa direktiivin 4 artiklan 3 kohdan perusteella rajoittaa korvausta. Toinen, yleisluontoisempi, on se, mikä on yhteisön oikeuden mukaan direktiivin viivästynein täytäntöönpanotoimin määritettävän korvauksen ja sen korvauksen välinen suhde, joka suoritetaan sen vuoksi, että direktiiviä ei ole pantu täytäntöön säädetyssä määräajassa.
37 Edellä kuvatut ongelmat tulivat esille, kun jäsenvaltio yritti, vaikkakin myöhässä, panna direktiivin täytäntöön ja korjata niitä seurauksia, joita oli aiheutunut siitä, ettei direktiiviä ollut täytäntöönpantu säädetyssä määräajassa. Tästä syystä on ensin tutkittava niitä edellytyksiä, jotka direktiivin asianmukaiselle täytäntöönpanolle asetetaan silloin kun täytäntöönpano on viivästynyt. Tämän jälkeen käsittelen ennakkoratkaisukysymyksiä ja vastaan niihin systemaattisista syistä seuraavassa järjestyksessä: ensin kolmannen kysymyksen toiseen osaan ja sitten ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen, sekä lopuksi kolmannen kysymyksen ensimmäiseen osaan.
Viivästyneen täytäntöönpanon asianmukaisuuden edellytykset
38 Perustamissopimuksen 5 artiklasta, jossa määrätään yhteistyövelvollisuudesta, ja 189 artiklan kolmannesta alakohdasta seuraa, että niiden jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, on ennen tässä direktiivissä säädetyn määräajan päättymistä toteutettava kaikki ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen, jotta direktiivillä tavoiteltava tulos toteutuu täysimääräisenä.
39 Voi olla, että jäsenvaltio, jolle direktiivi on osoitettu, laiminlyö jäsenyysvelvoitteensa joko siten, että se jättää täytäntöönpanotoimen toteuttamatta säädetyssä määräajassa, tai siten, että se toteuttaa säädetyssä määräajassa toimenpiteitä, jotka ovat täysin epäasianmukaisia, taikka siten, että se toteuttaa asian- tai epäasianmukaiset täytäntöönpanotoimet säädetyn määräajan jälkeen.
40 Kaikki jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat tapaukset, sellaisina kuin olen ne juuri esittänyt, luovat yhteisön oikeusjärjestykseen aukon ja epänormaalin tilanteen heti direktiivin täytäntöönpanolle säädetyn määräajan päätyttyä, olipa yhteisöjen tuomioistuin tuomiollaan - jolla asia ainoastaan todetaan - todennut tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen tai ei. Niin kauan kuin tällainen "epäterve" tilanne kestää, se on räikeästi vastoin sitä perustavanlaatuista vaatimusta, jonka mukaan yhteisön oikeutta on sovellettava samanaikaisesti, yhtenäisesti ja yhdenmukaisesti koko yhteisön alueella,(15) ja on välttämätöntä, että se korjataan.
41 On tietysti itsestään selvää, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen syyllistyneen valtion on joka tapauksessa niin pian kuin mahdollista toteutettava kaikki ne asianmukaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen direktiivin soveltamiseksi tulevaisuudessa. Ajanjaksona, jona jäsenyysvelvoitteita ei ole noudatettu ja erityisesti jona direktiiviä ei ole täytäntöönpantu (tai se on täytäntöönpantu virheellisesti), esiintyy eräs ongelma, joka liittyy niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltiolla on yhtäältä yhteisön oikeusjärjestykseen nähden ja joita sillä toisaalta on niitä yksityisiä kohtaan, joilla on yhteisön oikeuteen perustuvia oikeuksia.(16)
42 Ensin on huomautettava yhteisöjen tuomioistuimen tavoin, että "perustamissopimuksen tavoitteena on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ja sen toteutuneiden ja tulevien seurausten tehokas poistaminen".(17) Lisäksi, ja kuten myös yhteisöjen tuomioistuin on todennut jäsenvaltioille perustamissopimuksen 5 artiklan nojalla kuuluvien velvoitteiden osalta, "näihin velvoitteisiin kuuluu velvoite poistaa lainvastaiset seurausvaikutukset, jotka aiheutuvat yhteisön oikeuden rikkomisesta".(18)
43 Koska perustamissopimuksessa ei ole määräyksiä, joissa nimenomaisesti ja täsmällisesti määrättäisiin niistä seurauksista, jotka aiheutuvat siitä, että jäsenvaltio rikkoo yhteisön oikeutta, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että sen on harjoittaessaan perustamissopimuksen 164 artiklassa sille annettua tehtävää varmistaa lain noudattaminen perustamissopimusta tulkittaessa ja sovellettaessa ratkaistava tällainen kysymys yleisesti hyväksyttyjen tulkintamenetelmien mukaisesti tukeutuen erityisesti yhteisön oikeusjärjestyksen perusperiaatteisiin ja jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisiin yleisiin periaatteisiin.(19)
44 Näin ollen oikeuskäytännössä on hyväksytty valtion toimimattomuudesta kärsivien yksityisten puolustamiseksi ensinnäkin periaate, jonka mukaan yksityiset voivat täytäntöönpanotoimien puuttumisesta huolimatta vedota ehdottomiin ja riittävän täsmällisiin direktiivin säännöksiin sekä silloin kun he riitauttavat direktiivin kanssa yhteensopimattoman kansallisen säännöksen että silloin kun näillä säännöksillä vahvistetaan oikeuksia, joihin yksityiset voivat vedota valtiota kohtaan.(20) Kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, "tämä oikeuskäytäntö perustuu siihen, että direktiivit velvoittavat jäsenvaltioita, ja siihen ajatukseen, että jäsenvaltio, joka ei säädetyssä määräajassa ole toteuttanut direktiivissä edellytettyjä täytäntöönpanotoimia, ei voi vedota yksityisiä vastaan siihen, että se ei ole noudattanut sille direktiivissä asetettuja velvollisuuksia".(21)
45
Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin on johtanut perustamissopimuksen 5 artiklasta, yhteisön oikeusnormien tehokasta oikeusvaikutusta koskevasta periaatteesta ja niissä annettujen oikeuksien tehokasta suojaa koskevasta periaatteesta jäsenvaltion vastuuta koskevan periaatteen, joka velvoittaa korvaamaan yhteisön oikeutta rikkomalla yksityisille aiheutetut vahingot ja joka on erottamaton osa perustamissopimuksella luotua järjestelmää.(22)
46
Vaikka jäsenvaltion vastuu perustuu yhteisön oikeuteen, edellytykset, joiden täyttyessä korvausoikeus syntyy yksityisille, riippuvat siitä, millaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta on aiheutunut vahinkoa,(23) eli toisin sanoen jokaiselle tapaukselle ominaisista piirteistä.(24)
47 Oikeuskäytännössä erotetaan toisistaan tilanteet, joissa jäsenvaltio toimi yhteisön oikeuden alaan kuuluvalla alueella ja sillä on laaja harkintavalta, se tekee lainsäädännöllisiä valintoja tai sillä on laaja liikkumavara, tilanteista, joissa tällaisia mahdollisuuksia ei ole tai niitä on huomattavasti rajoitettu.(25)
48 Ensin mainitussa tilanteessa yksityisillä on oikeus korvaukseen, jos a) rikotun yhteisön oikeuden normin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, b) rikkominen on riittävän ilmeinen(26) ja jos c) jäsenvaltiolle kuuluvan velvoitteen noudattamatta jättämisen ja yksityisille aiheutuneen vahingon välillä on välitön syy-yhteys.(27)
49 Toiseksi mainitussa tilanteessa, josta on kysymys silloin kun - kuten asiassa Francovich I - direktiivissä säädetään saavutettavasta tuloksesta mutta jäsenvaltio jättää toteuttamatta täytäntöönpanotoimen, yksityisillä on oikeus korvaukseen, jos a) direktiivin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, b) näiden oikeuksien sisältö voidaan yksilöidä direktiivin säännösten perusteella ja jos c) jäsenvaltiolle kuuluvan velvoitteen noudattamatta jättämisen ja yksityisille aiheutuneen vahingon välillä on syy-yhteys.(28)
50 Näiden tilanteiden välillä ei ole perustavanlaatuista eroa, vaikka ne sanamuodoiltaan eroavatkin toisistaan. Kuten näet yhteisöjen tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa Dillenkofer ym. (mainittu alaviitteessä 22) annetussa tuomiossa todennut,
- "näissä eri tuomioissa ilmaistut edellytykset ovat olleet pääosin samat, koska vaikka edellä mainitussa asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa ei mainittukaan riittävän ilmeistä rikkomista koskevaa edellytystä, se liittyi kuitenkin erottamattomasti asiaan liittyviin seikkoihin" (23 kohta);
- tähän on syynä se, että "kun jäsenvaltio - - ei toteuta mitään niistä toimenpiteistä, jotka ovat tarpeellisia direktiivissä säädetyn tuloksen saavuttamiseksi säädetyssä määräajassa, kuten asiassa Francovich ym., tämä jäsenvaltio siis rikkoo selvällä ja vakavalla tavalla sen toimivallan käytölle asetettuja rajoja" (26 kohta);
- tällainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen "on sellaisenaan yhteisön oikeuden ilmeinen rikkominen" (29 kohta), ja se synnyttää edellä esitetyn mukaisesti oikeuden korvauksen saamiseen, "ilman että on tarpeen ottaa huomioon muita edellytyksiä" (27 kohta).
51 Edellä mainitut edellytykset ovat yksityisten korvauksensaantioikeuden syntymisen välttämättömiä ja riittäviä edellytyksiä "sulkematta kuitenkaan pois sitä mahdollisuutta, että jäsenvaltion vastuu voi syntyä kansallisen oikeuden väljempien edellytysten perusteella".(29) Valtion on korvattava aiheutettu vahinko korvausvastuuta koskevan kansallisen lainsäädännön mukaan, kuitenkin aina "sillä varauksella", että korvauksensaantioikeus perustuu edellä mainittujen edellytysten täyttyessä suoraan yhteisön oikeuteen.(30)
52 Kansallisessa lainsäädännössä vahvistettujen vahingonkorvausedellytysten osalta yhteisöjen tuomioistuin on useita kertoja korostanut, että nämä edellytykset eivät saa olla "epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi".(31)
53 Vaikka yksityisille onkin oikeuskäytännössä myönnetty edellä mainitut oikeudet, jos valtio ei toimi, edellä (41 kohdassa) esitetty kysymys ei ratkea. Tilanteissa, joissa direktiiviä ei ole täytäntöönpantu tai se on pantu täytäntöön määräajan päätyttyä, voidaan siis edelleen kysyä, vapautuuko jäsenvaltio kaikista muista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen aikana syntyneistä velvollisuuksistaan, jos vahinkoa kärsineillä henkilöillä on yhteisön oikeuden perusteella oikeus vedota direktiivin välittömästi sovellettaviin säännöksiin ja/tai oikeus saada korvausta valtiolta.
54 Vastaus voi olla vain kieltävä. Tähän on useita syitä, muun muassa seuraavat:
- Mahdollisuus vedota välittömästi sovellettaviin direktiivien säännöksiin on sinänsä rajallinen, koska näitä säännöksiä on vähän.(32)
- Kuten tulen jäljempänä esittämään, yksityiset eivät tunne oikeuksiaan eivätkä tästä syystä voi käyttää niitä koko sinä aikana, jona direktiiviä ei ole asianmukaisesti täytäntöönpantu.
- Edelleen edellä mainittujen mahdollisuuksien käyttäminen on suhteettoman vaikeaa, koska käyttämisen edellytyksenä on se, että käyttäjä tuntee sen yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön, jossa nämä mahdollisuudet on vahvistettu, ja se, että käyttäjä tuntee - välttämättä vajavaisesti - direktiivin, jossa oikeuksista säädetään, ja lopuksi se, että käyttäjä saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi tarkoituksena näyttää nämä oikeudet toteen, ja tästä seuraa, että vain harvat edunsaajat käyttävät hyväkseen direktiivin tarjoamia etuja ja että direktiivillä tavoiteltua käytännön lopputulosta ei saavuteta.
55 Tästä syystä edellä mainituilla yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustetuilla mahdollisuuksilla korvataan(33) se, ettei direktiiviä ole asianmukaisesti täytäntöönpantu. Jos direktiivi pannaan täytäntöön säädetyn määräajan päätyttyä, tämän täytäntöönpanon on mielestäni, ollakseen asianmukainen, oltava taannehtiva, täydellinen ja nimenomainen syistä, jotka esitän jäljempänä.
Taannehtiva täytäntöönpano
56
Olen sitä mieltä, että yhteisön oikeusjärjestys edellyttää direktiivin taannehtivaa täytäntöönpanoa. Koska jäsenvaltion on perustamissopimuksen 5 artiklan ja 189 artiklan kolmannen alakohdan perusteella toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet direktiivin täytäntöönpanemiseksi siinä säädetystä päivästä lukien(34) ja koska yhteisön oikeusjärjestyksessä edellytetään, että yhteisön oikeutta sovelletaan samanaikaisesti ja yhtenäisesti,(35) tästä seuraa, että riippumatta siitä ajankohdasta, jolloin jäsenvaltio panee direktiivin täytäntöön, tämän täytäntöönpanon on oltava taannehtiva ja sen on ulotuttava aina direktiivissä vahvistettuun päivään saakka. Näin ollen, silloin kun direktiivissä säädetään yksityisille annettavista eduista, tämä etu on annettava niille taannehtivin vaikutuksin.
57 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee tätä käsitystä. Hyvinä esimerkkeinä tästä oikeuskäytännöstä ovat tietyt tuomiot, joissa tulkitaan direktiiviä 79/7/ETY(36) ja erityisesti sen 4 artiklaa, jossa säädetään miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteesta, ja sen 8 artikla, jossa säädetään, että jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät säännökset voimaan ennen siinä vahvistettua päivää, joka oli 23.12.1984. Yhteisöjen tuomioistuin on vastannut ennakkoratkaisukysymykseen, joka koski tämän viimeksi mainitun artiklan oikeaa soveltamista tilanteessa, jossa täytäntöönpanotoimet oli toteutettu taannehtivasti(37) säädetyn määräajan jälkeen, asiassa Dik ym. 8.3.1988 antamallaan tuomiolla(38) seuraavasti:
"Kuten komissio perustellusti on todennut, jos kansalliset täytäntöönpanotoimet toteutetaan säädetyn määräajan jälkeen, eli kyseisen määräajan päätyttyä, direktiivin 79/7/ETY samanaikainen voimaantulo kaikissa jäsenvaltioissa varmistetaan siten, että näille täytäntöönpanotoimille annetaan taannehtiva oikeusvaikutus 23.12.1984 lukien [13 kohta]."
58 Vaikka tällainen taannehtivuus onkin yhteisön oikeusjärjestyksessä asetettujen vaatimusten mukainen, se on perusteltu vain tiettyjen edellytysten täyttyessä. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Dik ym. antamassaan tuomiossa täydentänyt esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen antamaansa vastausta seuraavasti:
"On kuitenkin täsmennettävä, että näissä säädetyn määräajan jälkeen toteutetuissa täytäntöönpanotoimissa on täysimääräisesti kunnioitettava niitä oikeuksia, joita yksityisille 4 artiklan 1 kohdan perusteella annetaan jäsenvaltiossa sen määräajan päättymisestä lukien, joka jäsenvaltioille oli annettu täytäntöönpanoa varten - - [14 kohta].(39)
Esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen - - on siis vastattava, että direktiivin 79/7/ETY 8 artiklaa on tulkittava siten, että jäsenvaltio, joka toteuttaa direktiivin täytäntöönpanotoimet direktiivissä säädetyn määräajan päätyttyä, voi määrätä, että ne tulevat voimaan tämän määräajan päättymispäivästä lukien, jos jäsenvaltioissa olevat yksityiset saavat mainitun määräajan päättymisestä lukien kaikki ne oikeudet, jotka niille annetaan direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa [15 kohta]."
59 Kuten näistä kahdesta viimeksi mainitusta perustelusta ilmenee, taannehtivuuden pätevyyden välttämättömänä edellytyksenä on se, että myös täytäntöönpanotoimet on toteutettu pätevästi. Toisin sanoen liian myöhään toteutetut taannehtivat täytäntöönpanotoimet ovat päteviä, jos ne sinänsä ovat direktiivin mukaisia. Tästä seuraa, että, kuten edellä mainituista perusteluista välillisesti mutta selvästi ilmenee, direktiiviä täytäntöönpantaessa annettujen taannehtivien täytäntöönpanotoimien pätevyyttä arvioivan kansallisen tuomioistuimen on pidättäydyttävä soveltamasta direktiivin vastaista taannehtivaa säännöstä.(40)
Täydellinen täytäntöönpano
60 Toiseksi taannehtivan täytäntöönpanon on oltava täydellinen siten, että ne, jotka eivät ole voineet saada direktiivin mukaisia oikeuksiaan, asetetaan sellaiseen oikeudelliseen ja tosiasialliseen asemaan, jossa ne olisivat olleet, jos direktiivi olisi pantu täytäntöön määräajassa.
61 Kuten yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Dik ym. antamassaan tuomiossa(41) korostanut (15 kohta), liian myöhään toteutetut taannehtivat täytäntöönpanotoimet ovat perusteltuja, "jos yksityiset saavat kaikki direktiivissä säädetyt oikeudet - - mainitun [täytäntöönpanolle asetetun] määräajan päättymisestä lukien".
62 Asioissa Dik ym., Cotter ja McDermott sekä Roks ym.(42) kysymyksessä olleet oikeudet, jotka viivästyneissä täytäntöönpanotoimissa evättiin naisilta, olivat oikeuksia, joita miehillä oli ollut direktiivin 79/7/ETY täytäntöönpanoa edeltävänä aikana. Näissä asioissa direktiivin kanssa yhteensopimattoman täytäntöönpanotoimen korjaamisen automaattisena seurauksena on direktiivin 79/7/ETY 4 artiklan(43) välittömän oikeusvaikutuksen vuoksi se, että naisiin sovelletaan miehiä koskevaa järjestelmää, "joka on ainoa pätevä viitejärjestelmä, koska direktiiviä ei ole asianmukaisesti pantu täytäntöön".(44)
63
Kuitenkin tapauksissa, joissa direktiivillä annetaan määrätty etu mutta sen säännöksillä ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, jonka perusteella näihin säännöksiin voitaisiin vedota sinä aikana, jona niitä ei vielä ole täytäntöönpantu,(45) ainoa edunsaajille tänä aikana varmistettu oikeus on yhteisön oikeuteen perustuva oikeus saada vahingonkorvausta, jota olen jo käsitellyt.(46)
Kuten yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, tämän korvauksen on oltava siten asianmukainen, että sillä on korvattava kokonaisuudessaan se vahinko, joka edunsaajille on tosiasiallisesti aiheutunut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä.(47) Tästä syystä korvauksen pitää kattaa ensinnäkin varsinaisena korvauksena se etu, joka voidaan määrittää riittävällä tarkkuudella pelkästään direktiivin säännösten perusteella,(48) ja edelleen liitännäiset oikeudet, kuten korot,(49) ansionmenetys(50) tai muut kansallisessa oikeudessa mahdollisesti säädetyt erityiset korvausmuodot,(51) joilla pyritään korvaamaan asianomaisille valtion toimimattomuuden aikana syntynyt lisävahinko.
64 Kun valtio täsmentää viivästyneissä täytäntöönpanotoimissa direktiivissä säädetyn edun ja myöntää sen taannehtivasti, se myöntää todellisuudessa edunsaajille vain sen varsinaisen korvauksen, johon näillä oli oikeus siltä ajalta, jona direktiiviä ei ollut asianmukaisesti täytäntöönpantu. Tämä korvaus turvataan kuitenkin koko laajuudessaan yhteisön oikeudessa. Tämä on ensimmäinen seuraus edellä mainitusta, ja tästä syystä asianmukaisen täytäntöönpanon on ollakseen edellä esittämäni tavoin "täydellinen" käsitettävä yhtäältä se, että direktiivissä säädetty etu myönnetään taannehtivasti, ja toisaalta se, että edunsaajille korvataan ne vahingot, jotka niille ovat syntyneet siitä, etteivät ne ole voineet saada tätä etua aikanaan.
65 Kun otetaan huomioon edellä mainittu korvausoikeuden takaaminen, toinen tässä asiassa esille tuleva seuraus on se, että nyt taannehtivin vaikutuksin myönnetty etu ei voi olla suppeampi kuin direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella maksettava varsinainen korvaus (ts. se ei voi olla suppeampi kuin kyseinen etu sellaisena, kuin se olisi myönnetty, jos viivästynyttä täytäntöönpanoa ei olisi toteutettu).
Nimenomainen täytäntöönpano
66 Kolmanneksi edellä tarkoitetun taannehtivan ja täydellisen täytäntöönpanon on oltava nimenomainen, eli se on toimitettava nimenomaisilla, selvillä ja täydellisillä säännöksillä, joilla on sama oikeusvaikutus kuin niillä toimenpiteillä, jotka kyseinen jäsenvaltio on toteuttanut noudattaakseen direktiiviä tulevaisuudessa.
67 Tältä osin muistutan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan,
"jotta oikeusvarmuutta koskeva vaatimus täyttyisi, direktiivin säännökset on pantava täytäntöön kiistämättömän sitovalla tavalla, ja täytäntöönpanosäännösten on oltava niin erityisiä, täsmällisiä ja selkeitä, että oikeusvarmuuden vaatimukset täyttyvät",(52)
"jotta silloin, kun direktiivillä on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, nämä voisivat saada täydelliset tiedot näistä oikeuksista ja jotta ne voisivat tarvittaessa vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa.
- -
Niin kauan kun direktiiviä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön, yksityiset eivät näet voi saada täydellistä tietoa näistä oikeuksista. Tämä epävarmuuden tila jatkuu yksityisten osalta senkin jälkeen kun yhteisöjen tuomioistuin on antanut tuomion, jolla se toteaa, että kyseinen jäsenvaltio ei ole täyttänyt sille direktiivissä asetettuja velvoitteitaan, ja vaikka yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että jokin direktiivin säännöksistä on riittävän tarkka ja ehdoton, jotta siihen voidaan vedota kansallisessa tuomioistuimessa.
Tämä epävarmuuden tila voidaan lopettaa vain direktiivin asianmukaisella täytäntöönpanolla ja vasta tällä hetkellä syntyy se oikeusvarmuus, joka on tarpeen yksityisille, jotta nämä voivat vedota oikeuksiinsa."(53)
68 Samasta syystä samojen periaatteiden pitää koskea myös direktiivin viivästynyttä täytäntöönpanoa. Mielestäni on ilmeistä, että jos jäsenvaltio ei nimenomaisin ja selvin säännöksin ilmoita kaikille kansalaisille, että direktiivi on edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti pantu taannehtivasti ja täydellisesti täytäntöön, asianomaiset eivät voi tietää, että niille annetaan direktiivillä oikeuksia, eivätkä varsinkaan, mikä on näiden oikeuksien tarkka ulottuvuus, siten että ne voisivat vedota näihin oikeuksiin tehokkaasti kansallisissa viranomaisissa joko nostamalla vahingonkorvauskanteen tai muussa yhteydessä.
69 Edellä esitetty koskee asianmukaiselle viivästyneelle täytäntöönpanolle asetettavia aineellisia edellytyksiä. Velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevista oikeudenkäyntiedellytyksistä säädetään kansallisessa oikeudessa, mutta nämä edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteistä tyydyttämistä koskeva menettely on käytännössä mahdoton tai suhteettoman vaikea. Ennakkoratkaisupyynnössä ei ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden vuoksi tätä kysymystä olisi tarpeen tutkia tarkemmin. Tyydyn tähän yleisluontoiseen toteamukseen ja varaan itselleni mahdollisuuden esittää tätä kysymystä koskeva näkemykseni ratkaisuehdotuksessa, jonka annan tähän asiaan liittyvässä asiassa C-261/95, Palmisani, ja jonka annan samanaikaisesti nyt esillä olevan ratkaisuehdotuksen kanssa.
Taannehtivan täytäntöönpanon valvonta
70 Vielä on tutkittava jäsenvaltion suorittaman taannehtivan täytäntöönpanon valvontaa koskevaa kysymystä ja erityisesti kysymystä, joka koskee edellä mainittujen periaatteiden noudattamatta jättämisen seurauksia. Jos myönnetään, että direktiivin taannehtivaa täytäntöönpanoa koskevat periaatteet ovat yhteisön oikeuteen kuuluvia periaatteita, kyseisten periaatteiden noudattamatta jättämisen seuraukset ovat yhteisön oikeuden alaan kuuluva ongelma, jonka yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan. Kansallisella tuomioistuimella on tällä varauksella toimivalta valvoa direktiivin noudattamiseksi toteutettujen kansallisten täytäntöönpanotointen pätevyyttä.
71 Nämä seuraamukset, jotka suurimmaksi osaksi on jo kuvattu asiaa Dik ym. eriteltäessä, riippuvat loukatusta periaatteesta. Jos siis valtio toteuttaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteet ilmoittamatta nimenomaisesti, että niillä on taannehtiva vaikutus, kansallisen tuomioistuimen on ensin tulkittava näitä toimenpiteitä edellä esitettyjen yhteisön oikeuteen kuuluvien periaatteiden nojalla.(54) Jos kansallinen tuomioistuin kansallisen oikeuden mukaista harkintavaltaansa käyttäessään katsoo, että taannehtivaa vaikutusta ei ole, kyseisen ajanjakson (ts. ajanjakson, joka kuluu täytäntöönpanolle säädetyn määräajan päättymisen ja täytäntöönpanotoimien toteuttamisen välillä) perusteella vaatimuksia esittävillä edunsaajilla on oikeus saada korvausta sillä perusteella, että valtio on jättänyt täytäntöönpanotoimen toteuttamatta, jos asiassa Francovich I esille tuodut edellytykset täyttyvät.(55)
72 Jos valtio myöntää direktiivissä säädetyn edun (käyttäessään mahdollisesti harkintavaltaansa, oikeuttaan valita jokin useista ratkaisuista jne.) ja säätää sen taannehtivasta vaikutuksesta nimenomaisella säännöksellä, on tutkittava, täyttyvätkö kaksi muuta edellytystä.
73 Kuten olen jo esittänyt, ensin on tutkittava, voiko säännöksellä pätevästi olla taannehtiva vaikutus. Tällöin on tarkistettava, onko toimi sinänsä pätevä, toisin sanoen onko se direktiivin säännösten mukainen.
Ensimmäisessä tapauksessa toimella voi pätevästi olla taannehtiva vaikutus edellyttäen kuitenkin, että nimenomaisesti myönnetty etu ei ole laajuudeltaan vähäisempi kuin etu, joka voidaan myöntää yksinomaan direktiivin säännösten perusteella.(56)
Toisessa tapauksessa taas, jos toimi ei ole direktiivin mukainen, sitä ei voida soveltaa tulevaisuudessa eikä taannehtivasti. Tästä seuraa, että taannehtivuudella ei ole vaikutusta.
74 Lopuksi voi olla, että valtio pannessaan direktiiviä viivästyneenä täytäntöön valitsee sellaisen menettelytavan, että se säätää täytäntöönpanotoimen voimaantuloa edeltävältä ajalta maksettavasta korvauksesta. Tässä tapauksessa on tärkeää määritellä varsinainen korvaus suhteessa direktiivillä annettavaksi tarkoitettuun etuun, koska liitännäiset oikeudet määritellään suhteessa tähän perusoikeuteen.(57) Tarkemmin ottaen, jos direktiivissä tarkoitettu etu nimenomaisesti määritellään ensin ja sitten vahvistetaan varsinainen korvaus myöntäen tämä etu taannehtivasti, edellisessä kohdassa esitettyjä perusteita voidaan soveltaa soveltuvin osin.
Tästä seuraa, että täytäntöönpanotoimella säädetty korvaus ei voi olla suppeampi kuin korvaus, joka myönnetään silloin kun direktiiviä ei ole täytäntöönpantu.
75 Tarkastelkaamme nyt niitä riidanalaisia toimia, joilla direktiivi 80/987/ETY on pantu täytäntöön Italian oikeudessa ja joilla on vahvistettu siltä ajalta myönnettävä korvaus, jona direktiiviä ei ollut pantu täytäntöön.
76 Näillä toimilla Italian lainsäätäjä on, kuten olen jo esittänyt,(58) ensin vahvistanut sen palkkaturvan, joka työntekijöille maksetaan tulevaisuudessa direktiivin perusteella (asetuksen 2 §:n 1-6 momentti), eli se noudattaa direktiiviä tulevaisuutta silmällä pitäen. Sitten se on näihin säännöksiin viitaten vahvistanut myös korvauksen, joka myönnetään siltä ajalta, jona direktiiviä ei ollut pantu täytäntöön (2 §:n 7 momentti), eli se on taannehtivasti täytäntöönpannut direktiivin. Koska tässä viimeksimainitussa säännöksessä viitataan korvauksen määrittämisen osalta palkkaturvan määrittämistä tulevaisuudessa koskeviin säännöksiin, sillä myönnetään tämä sama palkkaturva niille, jotka olivat edunsaajan asemassa sinä aikana, jolloin jäsenyysvelvoitteita ei [ollut] haudattu, eli se myönnetään taannehtivasti.
77 Kuten edellä olevasta ilmenee, tällaisen korvauksen vahvistamistavan pätevyyden edellytyksenä on, että nimenomaisesti määritetty palkkaturva ja tältä pohjalta vahvistettu korvaus eivät ole alhaisempia kuin pelkästään direktiivin säännösten perusteella vahvistetut varsinainen korvaus ja korvaus kokonaisuudessaan. Tästä seuraa, että ensin on tutkittava, millaisesta työntekijöiden palkkaturvasta direktiivissä säädetään ja minkälaista korvausta nämä voivat vaatia, jos direktiiviä ei ole täytäntöönpantu säädetyssä määräajassa.
Direktiivi 80/987/ETY
78 Muistutan kyseisen direktiivin pääasiallisista ominaispiirteistä(59) ja totean, että sen tarkoituksena on työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen ja että siinä tässä tarkoituksessa säädetään erityisestä näiden maksamattomia palkkasaatavia koskevasta palkkaturvasta.(60)
Tässä tarkoituksessa direktiivissä annetaan työntekijöille oikeus, jolla heille taataan maksu työntekijöiden maksamatta olevista palkkasaatavista tiettyä päivää edeltävältä ajalta (3 artiklan 1 kohta).
Tämä päivä on jäsenvaltioiden valinnan mukaisesti jokin 3 artiklan 2 kohdassa tyhjentävästi luetelluista kolmesta päivästä.
Jäsenvaltioilla on valitsemansa päivän mukaan oikeus rajoittaa palkkaturvajärjestelmien maksuvelvollisuutta päättämällä, että palkkaturvajärjestelmät turvaavat yksinomaan sellaiselta ajanjaksolta maksettavat palkkasaatavat, joka sisältyy valittua päivää edeltävään viiteajanjaksoon. Tämän ajanjakson ja jokaisen 3 artiklan 2 kohdassa mainittua päivää vastaavan viiteajanjakson vähimmäispituus määritellään 4 artiklan 2 kohdassa.
Lisäksi 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat lisäksi asettaa palkkaturvan maksamista koskevan enimmäismäärän, jotta direktiivin sosiaaliset päämäärät ylittävien määrien maksamiselta vältytään.
79 Tästä seuraa, että normaaliolosuhteissa(61) jäsenvaltio voi vahvistaa palkkaturvan soveltamalla samanaikaisesti 3 artiklan 2 kohtaa ja 4 artiklan 2 kohtaa. Jotta voitaisiin arvioida, voidaanko myös näitä artikloita soveltaa taannehtivasti, on ensin käsiteltävä tiettyjä näiden säännösten tulkintaan liittyviä kysymyksiä.
Direktiivin 4 artiklan 2 kohdan merkitys
80
Tämän kohdan säännöksillä ei ole merkitystä sellaisenaan, vaan ne liittyvät kiinteästi 3 artiklan 2 kohdan säännöksiin, ja niitä on tästä syystä tarkasteltava samanaikaisesti.
Näitä kahta säännöstä yhdistävä tekijä on työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivä. Tähän on syynä se, että tämä päivä on joko otettu lähtökohdaksi laskettaessa viiteajanjaksoa (ks. esim. 3 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta ja 4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta)(62) tai se on se päivä, josta lukien viiteajanjakso voi alkaa (ks. esim. 3 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta ja 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta).(63)
81 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kansallisten täytäntöönpanotoimien mukaan, sellaisina kuin Italian tuomioistuimet ovat niitä tulkinneet, on katsottava, että työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivä ja siten direktiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan perusteella maksettavan palkkaturvan laskemisen aloittamispäivä on päivä, jona konkurssiin asettamista koskeva päätös tehtiin.
82 Pääasian asianosaiset väittävät huomautuksissaan, että Italian lainsäätäjä on tästä syystä rikkonut direktiivin 2, 3 ja 4 artiklaa, joiden mukaan työnantajan maksukyvyttömyyden alkamisajankohtana on pidettävä joko päivää, jona maksut lakkautettiin ja joka on paljon aikaisempi kuin päivä, jona konkurssiin asettamista koskeva päätös tehtiin, tai päivää, jona oikeudenkäyntimenettelyn aloittamista pyydettiin, koska konkurssiin asettamista koskeva päätös on vain seurausta tästä. Ne lisäävät, että Italian lainsäätäjän tekemä valinta yhdessä sen seikan kanssa, että kyseisten asioiden käsittely Italiassa on hidasta, saattaa aiheuttaa sen, että työntekijöiden työskentelyajanjaksot eivät sisälly Italian laissa säädettyyn viiteajanjaksoon, ilman että tätä voidaan lukea heidän syykseen.
83 Komissio yhtyy näihin väitteisiin. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Kreikka antaman tuomion(64) 25 kohtaan viitaten se väittää myös, että tämä tosiasiallinen tilanne syntyy välttämättä ennen konkurssiin asettamista koskevan päätöksen tekemistä.
84 Työnantajan maksukyvyttömyyden alkamisajankohdan määrittämistä koskeva ongelma liittyy suoraan kansallisen tuomioistuimen esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin, vaikka tämä ei nimenomaisesti ilmenekään ennakkoratkaisukysymyksistä, ja kysymyksiin vastaaminen edellyttää välttämättä sen käsittelemistä. Tämän jälkeen esitän tätä ongelmaa koskevan kannanottoni.
85 Kantajien ja komission esittämiä väitteitä ei voida hyväksyä.
86 Kuten direktiivin toisesta perustelukappaleesta ilmenee ja kuten yhteisöjen tuomioistuimella on asiassa Francovich (jäljempänä asia Francovich II) antamassaan tuomiossa(65) ollut tilaisuus tuoda esille, yhteisön lainsäätäjän on direktiiviä antaessaan pitänyt voittaa ne objektiiviset vaikeudet, joita esiintyy yleensä silloin kun annetaan lainsäädäntöjen yhdenmukaistamista koskevia yhteisön sääntöjä, ja erityisesti ne vaikeudet, joita esiintyy valmisteltaessa sellaisia yhteisiä sääntöjä, jotka koskevat työntekijän suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa. Tämä aiheutuu jäsenvaltioissa voimassa olevien oikeusjärjestysten erilaisuudesta ja siitä, että käsite maksukyvyttömyys on mahdotonta määritellä siten, että kaikki sen hyväksyvät. Näin ollen yhteisön lainsäätäjä on selvästi itse päättänyt direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa, milloin työnantajan on katsottava olevan "maksukyvyttömyystilanteessa". Tästä syystä se on sulkenut pois sen mahdollisuuden, että jäsenvaltiot ja yleensäkin direktiivin soveltamisesta vastaavat viranomaiset muiden seikkojen perusteella antavat käsitteelle maksukyvyttömyys tästä artiklasta eroavan sisällön.(66) Tämä tarkoittaa sitä, että tällä ilmaisulla on direktiivissä "erityinen merkitys";(67) kuten 2 artiklan 1 kohdasta nimenomaan ilmenee, tällainen maksukyvyttömyyden merkitys on voimassa "tätä direktiiviä sovellettaessa". Tästä seuraa, että maksukyvyttömyys on määritelty vain yhdellä tavalla direktiivissä ja että tämä määritelmä on 2 artiklan 1 kohdassa. Näin ollen termillä "maksukyvyttömyys" tai "maksukyvyttömyyden alkamispäivä" tarkoitetaan päivää, josta lukien "työnantajaa pidetään maksukyvyttömänä" 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin.
87 Nämä perustelut vahvistetaan oikeuskäytännössä. Edellä mainituista asiassa Francovich I (tuomion 14 kohta) ja asiassa Francovich II (tuomion 17 kohta) annetuista tuomioista ilmenee, että tutkiessaan, onko henkilöä pidettävä direktiivin edunsaajana, kansallisen tuomioistuimen on tarkistettava, onko tämä henkilö työntekijä ja kuuluuko hän direktiivin soveltamisalaan ja "onko kyseessä jokin direktiivin 2 artiklassa säädetyistä maksukyvyttömyystilanteista".
Asiassa Francovich II annetun tuomion 18 kohta kuuluu seuraavasti:
"Direktiivin 2 artiklasta ilmenee, että jotta työnantajan voidaan katsoa olevan maksukyvytön, on tarpeellista ensinnäkin, että työnantajan omaisuutta koskevaa menettelyä velkojien yhteiseksi tyydyttämiseksi on säännelty kyseisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa määräyksissä, toiseksi, että tässä menettelyssä voidaan ottaa huomioon työntekijöiden työsopimuksista tai työsuhteista johtuvat saatavat työnantajalta, kolmanneksi, että menettelyn aloittamista on pyydetty ja neljänneksi, että edellä mainittujen kansallisten sääntöjen mukaan toimivaltainen viranomainen on joko päättänyt menettelyn aloittamisesta tai todennut, että työnantajan yritys tai liiketoiminta on kokonaan lopetettu ja omaisuutta on niin vähän, että menettelyn aloittaminen ei ole perusteltua."
88 Direktiivin 2 artiklan 1 kohdasta, sellaisena kuin sitä tulkitaan edellä mainitussa asiassa Francovich II annetun tuomion 18 kohdassa, voidaan päätellä ensinnäkin, että käsite "maksukyvyttömyys" on oikeudellinen käsite, joka määritellään direktiivissä ja jolla ei tarkoiteta maksujen lakkauttamisen(68) tapaista tosiasiallista tilannetta tai sitä, että työnantaja ei kykene täyttämään velvollisuuksiaan.(69)
Edellä mainitun kaltaiset tosiasialliset tilanteet edeltävät sitä paitsi loogisesti ajatellen hakemusta, jolla pyydetään "aloittamaan menettely velkojien yhteiseksi tyydyttämiseksi", joka puolestaan 2 artiklan 1 kohdan perusteella on eräs maksukyvyttömyyden tunnusmerkeistä.
89 Vastakkainen näkemys ei saa tukea asiassa komissio vastaan Kreikka annetun tuomion 25 kohdasta, johon komissio viittaa.(70) Yhteisöjen tuomioistuin vastasi Kreikan hallituksen esittämään väitteeseen, jonka mukaan merikuljetuslain(71) 205 §:ssä varmistetaan direktiivin 80/987/ETY säännöksiä vastaava suoja, edellä mainitun tuomion 25 kohdassa seuraavasti:
" - - 205 §:ssä säädettyä suojaa - - sovelletaan ainoastaan tapauksessa, jossa on kysymys huutokaupasta, eikä sitä siis direktiivissä edellytetyin tavoin sovelleta heti työnantajan maksukyvyttömyyden alettua, joka voi tapahtua paljon aikaisemmin."
Komission käsitys ei saa minkäänlaista tukea tästä kohdasta, koska huutokauppa, jolla pyritään velkojien yhteiseen tyydyttämiseen, toimitetaan välttämättä myöhemmin kuin maksut on lakkautettu tai kuin tämän menettelyn aloittamisesta on päätetty (kyseessä on Kreikan lain mukaan konkurssiin asettamista koskeva päätös).
90 Toiseksi tästä artiklasta ilmenee, että siinä asetettujen edellytysten on täytyttävä samanaikaisesti. Tästä seuraa, ettei riitä, että velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamista on pyydetty, vaan lisäksi vaaditaan, että kansallisen oikeuden mukaan toimivaltainen viranomainen on päättänyt aloittaa tämän menettelyn. Jos kansallisen oikeuden mukainen toimivaltainen viranomainen on tuomioistuin, kuten nyt esillä olevassa asiassa, tällöin jäsenvaltion ei voida millään tavoin katsoa rikkovan direktiiviä, kun se päättää, että "maksukyvyttömyys" on olemassa tai että työnantaja "on maksukyvytön" taikka että sen "maksukyvyttömyys on alkanut" kyseisen tuomioistuimen tekemän ratkaisun antopäivästä lukien.
91 Pääasian kantajien esittämin tavoin on totta, että koska maksujen lakkauttamisen tai menettelyn aloittamista koskevan hakemuksen ja toimivaltaisen viranomaisen tekemän päätöksen (joka koskee esimerkiksi konkurssiin asettamista) välillä kuluu aikaa, tästä aiheutuu, että joidenkin työntekijöiden työskentelyjaksot eivät sisälly jäsenvaltion vahvistamaan viiteajanjaksoon.(72)
92 Tällä perustelulla ei ole merkitystä nyt esillä olevassa asiassa. Nämä seikat olisivat ratkaisevia, jos niillä olisi direktiivin perusteella omia oikeusvaikutuksia, ja erityisesti, jos niiden nojalla määritettäisiin viiteajanjakson alkaminen tai päättyminen. Näin ei kuitenkaan tehdä. Niiden nojalla ei määritetä alkamis- tai päättymisajankohtaa (ks. edellä 88 ja 90 kohta) eikä viiteajanjakson päättymisajankohtaa, koska nyt tarkasteltavassa kohdassa (4 artiklan 2 kohdan ensimmäinen luetelmakohta) viiteajanjakso määräytyy sellaisen tietyn päivän mukaan, joka ei ole millään tavoin sidoksissa edellä esitettyihin tapahtumiin.
93 Kuten pääasian kantajat toteavat, he eivät viiteajanjakson aikana todellisuudessa olleet työnantajaan sellaisessa työsuhteessa, jonka perusteella heillä olisi ollut palkkaturvan piiriin kuuluvia maksamattomia palkkasaatavia. Direktiivin mukaan palkkaturvan maksamisedellytys on nimittäin sellainen tosiasiallinen työsuhde työnantajaan, joka on perusteena työntekijöiden maksamattomille palkkasaataville. Työsuhteen olemassaoloa koskeva kysymys ei välttämättä ole sidoksissa maksujen lakkauttamiseen tai hakemukseen, jolla pyritään saamaan konkurssiin asettamista koskeva päätös, joita kantajat ja kansallinen tuomioistuin pitävät merkityksellisinä seikkoina. Asiakirjoista ei näet millään tavoin ilmene, että nämä seikat aiheuttaisivat automaattisesti työsuhteen päättymisen.(73) Kuten kantajat itsekin tuovat esille huomautuksissaan, pääasioissa on päinvastoin kysymys sellaisistakin yli kolmen kuukauden pituiselta ajalta olevista maksamattomista palkkasaatavista, jotka ovat syntyneet Italian laissa vahvistetun viiteajanjakson aikana.(74)
94 Tästä seuraa, että se, ovatko tiettyjen työntekijöiden palkkasaatavat syntyneet viiteajanjakson aikana, riippuu sattumasta. Tämä on välttämätöntä seurausta siitä, että jokin päivä tai ajanjakso on valittu sellaiseksi tietyksi ajankohdaksi, josta lukien oikeusvaikutukset alkavat. Tämä valinta on seurausta vastakkaisten intressien yhteensovittamisesta, ja se on keskinkertainen ratkaisu, joka vääjäämättömästi on joidenkin kannalta suosiollinen ja joidenkin kannalta epäsuotuisa.
95 Edellä esitetystä seuraa, että nyt esillä olevan asian kannalta ei ole merkitystä sillä, tietävätkö työntekijät, että ulkopuoliset ovat panneet vireille oikeudenkäynnin heidän työnantajansa asettamiseksi konkurssiin, onko tämä oikeudenkäynti sattumalta kestänyt niin kauan, että viiteajanjakso on mahdollisesti päättynyt, taikka sillä, ovatko työntekijät vastuussa tämän oikeudenkäynnin kestosta.
Direktiivin 4 artiklan 2 kohdan pätevyys
96 Tarkemmin ottaen nämä seikat eivät vaikuta direktiivin 4 artiklan 2 kohdan pätevyyteen yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen kannalta tarkasteltuna.
97 Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Francovich II annetussa tuomiossa katsonut, että kun otetaan huomioon yhteisten oikeussääntöjen valmistelun vaikeus työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevalla alalla,(75) direktiivi on ensimmäinen askel kohti yhdenmukaistamista, ja tästä syystä siinä on asetettu vain joitakin tavoitteita. Näin ollen sillä seikalla, että direktiivillä suojataan vain tiettyä työntekijöiden ryhmää (toisin sanoen niitä työntekijöitä, joiden työantajia vastaan on aloitettu näiden velkojien yhteiseen tyydyttämiseen tähtäävä menettely) ja että direktiivillä tästä syystä asetetaan eri työntekijät erilaiseen asemaan, ei loukata yhdenvertaisuusperiaatetta, koska tämä erottelu voidaan perustella objektiivisesti.(76)
98 Nyt esillä olevassa asiassa on syytä omaksua samanlainen ratkaisu. Sillä, että direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään viiteajanjaksosta, jonka piiriin toiset työntekijät kuuluvat ja toiset eivät kuulu itsestään riippumattomista syistä, erotellaan työntekijät toisistaan, mutta tätä erottelua voidaan perustella tarpeella yhdenmukaistaa oikeussäännöt asteittain ja erityisesti sillä, että jäsenvaltioille on tarpeen antaa mahdollisuus panna asteittain täytäntöön kansallisessa oikeudessa aiemmin tuntemattomia säännöksiä.
Direktiivissä säädetty vähimmäisturva
99 Vaikka direktiivissä säädetty palkkaturva voidaan perustellusti määrittää 4 artiklan 2 kohdan nojalla, on tutkittava, mitä tähän turvaan sisältyy.
Kuten on katsottu ja kuten Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä INPS perustellusti toteavat, direktiivillä taataan työntekijöille vähimmäissuoja(77) vähimmäispalkkaturvan muodossa, ja vähimmäispalkkaturva voidaan määrittää direktiivin säännösten perusteella.(78)
100 Asiassa Francovich I annetun tuomion mukaan näet
"on itse asiassa mahdollista määritellä direktiivissä säädetty vähimmäisturva nojautumalla sellaiseen päivämäärään, jonka valitseminen on palkkaturvajärjestelmälle edullisin. Tämä päivämäärä on se, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut, koska kaksi muuta päivämäärää, eli päivä, jona kyseinen työntekijä on irtisanottu, ja päivä, jona työsopimus tai työsuhde on päättynyt, ovat 3 artiklassa asetettujen edellytysten mukaan välttämättä myöhempiä kuin maksukyvyttömyyden alkamispäivä ja koskevat näin ollen pitempää ajanjaksoa, jonka aikana saatavien maksaminen on varmistettava." (19 kohta)
"Direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetyn mahdollisuuden osalta, joka koskee palkkaturvan rajoittamista, on todettava, ettei tällainen mahdollisuus sulje pois sitä, etteikö vähimmäispalkkaturvaa voitaisi määritellä. Artiklan sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltioilla on itse asiassa mahdollisuus rajoittaa työntekijöille annettava palkkaturva tiettyihin ajanjaksoihin, jotka edeltävät 3 artiklassa tarkoitettua päivämäärää. Nämä ajanjaksot vahvistetaan kunkin 3 artiklassa säädetyn kolmen päivämäärän mukaisesti siten, että on joka tapauksessa mahdollista määritellä kuinka pitkälle jäsenvaltio on voinut vähentää direktiivissä säädettyä palkkaturvaa sen päivämäärän mukaan, jonka jäsenvaltio olisi voinut valita, jos se olisi saattanut direktiivin osaksi kansallista oikeusjärjestystä." (20 kohta)
101 Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin tässä tuomiossa katsonut, että vaikka direktiivin kyseiset säännökset ovatkin riittävän täsmällisiä ja ehdottomia palkkaturvan edunsaajien ja sisällön määrittämisen osalta, nämä seikat eivät kuitenkaan ole riittäviä sen kannalta, että yksityiset oikeussubjektit voisivat vedota kyseisiin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa, koska "näissä säännöksissä ei toisaalta täsmennetä palkkaturvavelallista ja toisaalta jäsenvaltiota ei voida pitää velallisena yksin sillä perusteella, ettei se ole ryhtynyt säädetyssä määräajassa toimenpiteisiin säädöksen saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä" (26 kohta). Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin vastasi kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen, jossa kysyttiin, voiko yksityinen vedota jäsenvaltiota vastaan direktiivin selkeisiin ja ehdottomiin säännöksiin saadakseen sen palkkaturvan, joka jäsenvaltion on hänelle varmistettava, että "direktiivin 80/987/ETY niitä säännöksiä, joissa määritellään työntekijöiden oikeudet, on tulkittava siten, että asianomaiset eivät voi vedota näihin oikeuksiin jäsenvaltioita vastaan kansallisessa tuomioistuimessa, jos jäsenvaltio ei ole ryhtynyt säädetyssä määräajassa täytäntöönpanotoimenpiteisiin" (27 kohta).
Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin perusteella suoritettavan korvauksen sisältö
102 Jos kuitenkin korvauksen edellytyksenä on se, että sen perustana olevat oikeudet on voitava määrittää direktiivin nojalla, ja jos direktiivissä 80/987/ETY säädetyt oikeudet voidaan määrittää direktiivin säännösten perusteella mutta yksityiset eivät voi vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa, kysytään, millä perusteilla viimeksi mainitut määrittävät suoritettavan korvauksen, ottaen huomioon, että yhteisöjen tuomioistuin, toistettuaan, että "tässä direktiivissä säädetty tavoite sisältää sen, että työntekijöille annetaan oikeus siihen, että heidän palkkaan perustuvien maksamattomien saataviensa maksaminen taataan", ja että "tämän oikeuden sisältö voidaan todeta direktiivin säännösten perusteella", on samassa tuomiossa myös esittänyt seuraavaa:
"Näissä olosuhteissa kansallisen tuomioistuimen asiana on kansallisen vahingonkorvausoikeuden mukaisesti varmistaa työntekijöiden oikeus saada korvausta siitä vahingosta, joka heille on aiheutunut laiminlyönnistä saattaa direktiivi osaksi kansallista oikeusjärjestystä (45 kohta)."
103 Julkisasiamies Mischo on asiaan Francovich I liittyvän ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa tuonut tältä osin esille, että sellaisten direktiivien osalta - jollainen on myös direktiivi 80/987/ETY -, joiden säännökset eivät ole välittömästi sovellettavia, "kansallisella tuomioistuimella on vahingonkorvauskannetta käsitellessään laaja harkintavalta, jota sillä ei ole silloin kun direktiivillä on välitön oikeusvaikutus. Kansallinen tuomioistuin voi vahvistaa vahingonkorvauksen määrän kohtuuden mukaan ja direktiivin säännökset mahdollisuuksien mukaan huomioon ottaen, jos on selvää, että kantaja kuuluu siihen henkilöryhmään, jonka intressejä direktiivillä on tarkoitus suojata. Se tutkii 3 artiklassa säädetyt vaihtoehdot ja 4 artiklassa mainitut perusteet poikkeuksen tekemiseen yrittäen tältä pohjalta määrittää korvauksen määrän kohtuuden mukaan".
104 Yhdyn periaatteessa tähän näkemykseen, mutta huomautan seuraavaa. Katson, että kansallisella tuomioistuimella on harkintavalta, mutta tämä valta ei ole rajaton. Direktiivi sisältää vähimmäissäännökset,(79) ja se sitoo sekä valtiota, joka ei voi poiketa näistä vähimmäissäännöksistä edes vaikka direktiivi olisi täytäntöönpantu säädetyssä määräajassa, että kansallisia tuomioistuimia. Tällaisen vähimmäissäännöksen on vastattava työntekijöillä olevaa vähimmäisoikeutta, jonka korvaaminen on varmistettava. Jos myönnettäisiin, että korvaus voi alittaa tämän vähimmäismäärän, valtio hyötyisi siitä, ettei se ole soveltanut direktiiviä, ja rohkaistuisi jatkamaan jäsenyysvelvoitteidensa laiminlyöntiä, mitä ei voida pitää hyväksyttävänä. Lisäksi tämä korvaus olisi pelkästään symbolinen, jollei sillä varmistettaisi tätä vähimmäismäärää. Tästä seuraa, että korvauksella on varmistettava ainakin tämä vähimmäismäärä.
105 Nämä vähimmäissäännökset sisältyvät 4 artiklan 2 kohtaan. Yhteisöjen lainsäätäjä on siinä määrittänyt sen vähimmäispalkkaturvan, joka jäsenvaltioiden on varmistettava sen päivän mukaisesti, jonka ne valitsevat viiteajanjakson alkuajankohdaksi. Sitä vastoin (toisin kuin 3 artiklan 2 kohdassa) 4 artiklan 2 kohdassa ei säädetä yhdestä vähimmäispalkkaturvasta (toisin sanoen sellaisesta palkkaturvasta, joka on a priori kustannuksiltaan pienempi kuin muut), vaan kolmesta mahdollisesta vähimmäispalkkaturvasta.(80)
106 Nämä kolme palkkaturvaa vastaavat toisiaan, sillä ne kaikki ovat direktiivin mukaan sallittuja. Lisäksi, koska ne johtuvat erilaisista laskentatavoista, niitä ei voida verrata siten, että määritettäisiin, mikä näistä kolmesta on vähiten tärkeä. Näin ollen kansallisen tuomioistuimen on otettava huomioon kunkin kolmen vaihtoehdon mukainen vähimmäispalkkaturva ja vahvistettava kussakin yksittäistapauksessa asianmukainen vahingonkorvaus harkitessaan asiaa asiaankuuluvasti ja kohtuullisesti kansallisen vahingonkorvausoikeuden säännösten perusteella. Sanomattakin on selvää, että jos vastaavissa tapauksissa kansallisessa oikeudessa säädetään suuremmasta vahingonkorvauksesta (esimerkiksi jos siinä säädetään, että työntekijä voi valita mahdollisesti tarjolla olevista vaihtoehdoista edullisimman), vahingonkorvaus on laskettava tällä perusteella.(81)
107 Kansallisen tuomioistuimen työ helpottuu joka tapauksessa, jos, kuten nyt esillä olevassa asiassa, kansallinen lainsäätäjä on ilmaissut tahtonsa saattaa taannehtivasti voimaan mahdollisuus valita palkkaturvan laskentaperuste edellä mainituissa kahdessa artiklassa olevien säännösten perusteella.(82) Kuten olen jo edellä esittänyt,(83) palkkaturva, joka on jo nimenomaisesti vahvistettu (kuten myös tällä perusteella laskettu korvaus), ei voi olla pienempi(84) kuin se palkkaturva (ja siihen liittyvä korvaus), joka seuraisi vastaavasta, pelkästään direktiivin säännösten mukaisesta valinnasta.
108 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että valitsipa kansallinen lainsäätäjä palkkaturvan määrittämistä varten minkä tahansa 4 artiklan 2 kohdassa säädetyistä vaihtoehdoista, sen on katsottava periaatteessa noudattaneen direktiiviä. Jos tämän artiklan säännökset voidaan ottaa huomioon, kun määritetään korvausta sillä perusteella, että direktiivi on jätetty säädetyssä määräajassa saattamatta osaksi kansallista oikeusjärjestystä, mikään ei periaatteessa estä kansallista lainsäätäjää säätämästä taannehtivaa oikeusvaikutusta palkkaturvalle, joka on jo nimenomaisesti määritetty edellä mainitun säännöksen perusteella, ja päättämästä, että korvaus, joka palkkaturvavelallisen on suoritettava, lasketaan tämän palkkaturvan perusteella sen ajanjakson osalta, jolloin direktiiviä ei säädetyn määräajan päättymisestä huolimatta ollut täytäntöönpantu.(85)
Direktiivin 4 artiklan 3 kohta
109 Vaikka direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa ei voidakaan periaatteessa soveltaa taannehtivasti, näin ei ole saman artiklan 3 kohdan osalta. Tässä viimeksi mainitussa kohdassa ei ole sellaisia täsmällisiä seikkoja, joiden perusteella työntekijöiden oikeudet voitaisiin määrittää vain tämän yhden säännöksen perusteella. Lisäksi, jos palkkaturvan rajoittamisoikeutta käytetään tämän säännöksen mukaisesti, sen edellytyksenä on, että jäsenvaltio on jo käyttänyt 4 artiklan 2 kohdassa säädettyä oikeutta. Tästä seuraa, että direktiivin 4 artiklan 3 kohdalla ei voida perustella sitä, että maksettavaa palkkaturvaa rajoitetaan taannehtivin vaikutuksin, eikä sitä, että korvausta, joka voidaan määrittää direktiivin säännösten perusteella, rajoitetaan.(86)
V Ratkaisuehdotus
Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Jos jäsenvaltio toteuttaessaan direktiivin 80/987/ETY täytäntöönpanotoimenpiteitä direktiivin 11 artiklassa säädetyn määräajan jälkeen määrittää siltä ajalta maksettavaa korvausta, jolloin direktiiviä ei vielä ollut pantu täytäntöön kansallisessa oikeudessa, tämä korvaus ei saa olla pienempi kuin korvaus, joka voidaan vahvistaa pelkästään direktiivin säännösten perusteella.
2) Jos jäsenvaltio toteuttaessaan direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä säädetyn määräajan jälkeen määrittää työntekijöiden palkkaturvan käyttäen sille direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa annettua oikeutta, tätä kohtaa on tulkittava siten, että mikään ei estä jäsenvaltiota päättämästä, että tällä tavoin määritetty palkkaturva on perustana laskettaessa siltä ajalta suoritettavaa korvausta, jolloin direktiiviä ei vielä ollut pantu täytäntöön, edellyttäen, että itse palkkaturva on direktiivin säännösten mukainen, ja edellä olevasta kohdasta aiheutuvin varauksin. Jäsenvaltion edellä mainitun oikeuden käyttäminen ei liity siihen, ovatko työntekijät käyttäytyneet moitittavalla tavalla.
3) Direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa, sellaisena kuin sitä tulkitaan edellä, tutkittaessa ei ole tullut esille sellaisia seikkoja, jotka vaikuttaisivat sen pätevyyteen yhdenvertaisen kohtelun periaate huomioon ottaen.
4) Direktiivin 4 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että sen perusteella ei voida rajoittaa korvausta, jonka jäsenvaltio direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteitä säädetyn määräajan jälkeen toteuttaessaan määrittää suoritettavaksi ajalta, jolloin direktiiviä ei vielä ollut pantu täytäntöön.
(1) - EYVL L 283, s. 23.
(2) - Yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok. 1991, s. I-5357).
(3) - Asia 22/87, komissio v. Italia, tuomio 2.2.1989 (Kok. 1989, s. 143).
(4) - Ks. alaviite 2.
(5) - GURI (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana) nro 36, 13.2.1992.
(6) - Kuten ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, kun sitä luetaan yhdessä pääasian asianosaisten esittämien huomautusten kanssa, edellä mainitun kahdentoista kuukauden pituisen määräajan alkamispäivänä, eli päivänä, jona "työnantajan maksukyvyttömyys alkaa", pidetään Italian oikeuskäytännössä päivää, jona konkurssiin asettamista koskeva päätös annetaan.
(7) - Italian Corte costituzionalen antaman tuomion nro 285/1993 mukaan, johon ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessä viitataan ja johon pääasian asianosaiset vetoavat huomautuksissaan, INPS hoitaa edellä mainitulle palkkaturvarahastolle kuuluvia tehtäviä ja asetuksen nro 80/92
2 §:n 7 momentissa tarkoitetut korvausvaatimukset on osoitettava sille.
(8) - Kuten tiedämme, asiassa oli kysymys vahingosta, joka työntekijöille oli aiheutunut siitä, että Italian tasavalta oli jättänyt ryhtymättä riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanotoimiin.
(9) - Ks. asia C-297/94, Bruyère ym., tuomio 21.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1551, 19 kohta).
(10) - Ks. etenkin asia C-415/93, Bosman ym., tuomio 15.12.1995 (Kok. 1995, s. I-4921, 59 kohta); asia C-125/94, Aprile, tuomio 5.10.1995 (Kok. 1995, s. I-2919, 16 ja 17 kohta) ja yhdistetyt asiat C-297/88 ja C-197/89, Dzodzi, tuomio 18.10.1990 (Kok. 1990, s. I-3763, 35 kohta).
(11) - Ks. edellisessä alaviitteessä mainittu asia Bosman ym.
(12) - Ks. asia 364/92, SAT Fluggesellschaft, tuomio 19.1.1994 (Kok. 1994, s. I-43, 11 ja 14 kohta).
(13) - Ks. asia C-177/94, Perfli, tuomio 1.2.1996 (Kok. 1996, s. I-161, 9 kohta) ja asia C-338/91, Steenhorst-Neerings, tuomio 27.10.1993 (Kok. 1993, s. I-5475, 25 kohta).
(14) - Ks. asia 111/75, Mazzalai, tuomio 20.5.1976 (Kok. 1976, s. 657, 7 kohta).
(15) - Ks. yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomio 5.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1029, 33 kohta); yhdistetyt asiat C-143/88 ja C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest, tuomio 21.2.1991 (Kok. 1991, s. I-415, 26 kohta); asia 61/79, Denkavit italiana, tuomio 27.3.1980 (Kok. 1980, s. 1205, 18 kohta) ja asia 48/71, komissio v. Italia, tuomio 13.7.1972 (Kok. 1972, s. 529, 8 kohta).
(16) - Kuten tiedetään, jäsenvaltioiden ohella myös yksityiset ovat yhteisön oikeusjärjestyksen subjekteja ja heille syntyy oikeuksia perustamissopimuksessa hyvin tarkasti määrättyjen, jäsenvaltioille kuuluvien velvollisuuksien perusteella (ks. erityisesti edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 31 kohta ja asia 28/67, Molkerei, tuomio 3.4.1968, Kok. 1968, s. 211, 1 A kohta).
(17) - Asia 70/72, komissio v. Saksa, tuomio 12.7.1973 (Kok. 1973, s. 813, 13 kohta), kursivointi tässä.
(18) - Ks. jo edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 36 kohta. Ks. myös EHTY:n perustamissopimuksessa olevan samansisältöisen määräyksen osalta asia 6/60, Humblet v. Belgian valtio, tuomio 16.12.1960 (Kok. 1960, s. 1125).
(19) - Ks. edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 27 kohta.
(20) - Asia 8/81, Becker, tuomio 19.1.1982 (Kok. 1982, s. 53, 25 kohta).
(21) - Asia 286/85, McDermott ja Cotter, tuomio 24.3.1987 (Kok. 1987, s. 1453, 12 kohta). Ks. myös asia 71/85, FNV, tuomio 4.12.1986 (Kok. 1986, s. 3855, 14 kohta) ja edellisessä alaviitteessä mainittu asia Becker, tuomion 22-24 kohta.
(22) - Ks. edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 31-36 kohta; edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 31-36 kohta; asia C-392/93, British Telecommunications, tuomio 26.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1631, 38 kohta); asia C-5/94, Hedley Lomas, tuomio 23.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2553, 24 kohta); yhdistetyt asiat C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 ja C-190/94, Dillenkofer ym., tuomio 8.10.1996 (Kok. 1996, s. I-4845, 20 kohta) ja yhdistetyt asiat C-283/94, C-291/94 ja C-292/94, Denkavit ym., tuomio 17.10.1996 (Kok. 1996, s. I-5063, 47 kohta).
(23) - Edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 38 kohta; edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 38 kohta; edellä alaviitteessä 22 mainittu asia Hedley Lomas, tuomion 24 kohta ja edellä alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 20 kohta.
(24) - Ks. edellä alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 24 kohta.
(25) - Edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 43 ja 44 kohta.
(26) - Siten että jäsenvaltio on ilmeisellä ja vakavalla tavalla ylittänyt toimivaltansa rajat. Ks. edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 45 ja 55 kohta; edellä alaviitteessä 22 mainittu asia British Telecommunications, tuomion 42 kohta ja edellä alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 25 kohta.
(27) - Ks. edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 50 ja 51 kohta; alaviitteessä 22 mainittu asia British Telecommunications, tuomion 39 ja 40 kohta; alaviitteessä 22 mainittu asia Hedley Lomas, tuomion 25 ja 26 kohta; alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 21 kohta ja alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Denkavit ym., tuomion 48 kohta.
(28) - Ks. edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 39 ja 40 kohta; alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 22 kohta; asia C-91/92, Faccini Dori, tuomio 14.7.1994 (Kok. 1994, s. I-3325, 27 kohta) ja asia C-192/94, El Corte Inglés, tuomio 7.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1281, 22 kohta).
(29) - Edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 66 kohta.
(30) - Edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 67 kohta. Ks. myös edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 41 ja 42 kohta ja edellä alaviitteessä 28 mainittu asia Faccini Dori, tuomion 29 kohta.
(31) - Ks. etenkin edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 67 kohta ja edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 43 kohta.
(32) - Voidaan havaita, että yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että oikeus vedota perustamissopimuksen välittömästi sovellettaviin säännöksiin "on ainoastaan vähimmäistae, eikä sillä yksinään kyetä takaamaan perustamissopimuksen täydellistä soveltamista" (ks. esim. asia C-120/88, komissio v. Italia, tuomio 26.2.1991, Kok. 1991, s. I-621, 10 kohta).
(33) - Ks. samansuuntaisesti edellä alaviitteessä 22 mainittu asia Hedley Lomas, julkisasiamies Léger'n ratkaisuehdotuksen 77 kohta.
(34) - Ks. edellä 38 kohta.
(35) - Ks. edellä 40 kohta.
(36) - Miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä 19 päivänä joulukuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 79/7/ETY (EYVL L 6, s. 24).
(37) - Kysymys oli tarkemmin ottaen siirtymävaiheen säännöksestä, jolla syrjittiin naisia.
(38) - Asia 80/87, Dik ym., tuomio 8.3.1988 (Kok. 1988, s. 1601). Ks. myös asia C-208/90, Emmott, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4269, 4 kohta yhdessä 24 kohdan kanssa).
(39) - Tämä toinen peruste esiintyy asiassa C-377/89, Cotter ja McDermott, tuomio 13.3.1991 (Kok. 1991, s. I-1155, 25 kohta) ja asiassa C-343/92, Roks ym., tuomio 24.2.1994 (Kok. 1994, s. I-571, 20 kohta).
(40) - Tämä käy vielä selvemmin esille edellisessä alaviitteessä mainitun asiassa Roks ym. annetun tuomion 18, 20 ja 25 kohdasta.
(41) - Ks. edellä 57 kohta.
(42) - Ks. edellä alaviite 39.
(43) - Ks. edellä alaviitteessä 38 mainittu asia Dik ym., tuomion 8 kohta ja alaviitteessä 39 mainittu asia Roks ym., tuomion 18 kohta.
(44) - Edellä alaviitteessä 39 mainittu asia Cotter ja McDermott, tuomion 18 kohta ja samassa alaviitteessä mainittu asia Roks ym., tuomion 8 kohta.
(45) - Näin on asian laita nyt esillä olevissa asioissa direktiivin 80/987/ETY osalta (ks. alaviitteessä 2 mainittu asia Francovich I, tuomion 26 kohta).
(46) - Ks. edellä 46 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(47) - Ks. asia C-271/91, Marshall, tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4367, 31 ja 32 kohta) ja edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 82 kohta.
(48) - Ks. edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 17 kohta. Ks. myös edellä 51 kohta.
(49) - Ks. edellä alaviitteessä 47 mainittu asia Marshall, tuomion 31 ja 32 kohta.
(50) - Ks. edellä alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 87 kohta.
(51) - Kuten Englannin oikeudessa säädetyt "rangaistuksenluonteiset" vahingonkorvaukset (ks. alaviitteessä 15 mainitut yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 89 kohta).
(52) - Ks. edellä alaviitteessä 22 mainitut yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 48 kohta ja asia C-59/89, komissio v. Saksa, tuomio 30.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2607, 24 kohta).
(53) - Edellä alaviitteessä 38 mainittu asia Emmott, tuomion 19, 21 ja 22 kohta. Ks. myös edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Steenhorst-Neerings, tuomion 19 kohta ja asia C-410/92, Johnson, tuomio 6.12.1994 (Kok. 1994, s. I-5483, 25 kohta).
(54) - Ks. edellä alaviitteessä 2 mainittu asia Francovich I, tuomion 39 kohta ja alaviitteessä 28 mainittu asia Faccini Dori, tuomion 27 kohta.
(55) - Ks. edellä 49 kohta.
(56) - Ks. edellä 65 kohta. Vaikka direktiivissä säädetään vähimmäistasosta, nämä edellytykset käyvät loogisesti yhteen, sillä toimenpiteen pätevyyden edellytyksenä on jo sinänsä joka tapauksessa se, että sillä ei saada alittaa direktiivissä säädettyä vähimmäistasoa.
(57) - Ks. edellä 63 kohta.
(58) - Ks. edellä 16 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(59) - Ks. asian kannalta merkityksellisten säännösten osalta edellä 5-10 kohta.
(60) - Asia C-53/88, komissio v. Kreikka, tuomio 8.11.1990 (Kok. 1990, s. I-3917, 2 kohta).
(61) - Ts. silloin kun täytäntöönpanotoimet on toteutettu määräajan kuluessa.
(62) - Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa on myös määritetty viiteajanjakso, jolla on alkamisajankohta mutta ei tarkkaa päättymisajankohtaa. Sitä vastoin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetty viiteajanjakso, jonka alkamisajankohta on sama kuin edellä mainitun viiteajanjakson, on vähintään kuuden kuukauden pituinen.
(63) - Näissä tapauksissa viiteajanjakso päättyy työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivänä.
(64) - Mainittu edellä alaviitteessä 60.
(65) - Asia C-479/93, Francovich, tuomio 9.11.1995 (Kok. 1995, s. I-3843, 25-27 kohta).
(66) - Ks. myös direktiivin 2 artiklan 2 kohta, jossa mainitaan ne käsitteet, jotka ovat jäsenvaltioiden määriteltävissä.
(67) - Ks. edellä alaviitteessä 65 mainittu asia Francovich II, tuomion 19 kohta.
(68) - Huomautan, että komission neuvostolle tekemässä direktiiviehdotuksessa (13.4.1978 tehty ehdotus, EYVL C 135, s. 2) on käytetty ilmaisua "maksujen lakkauttaminen", jota siinä käytetään ilmaisun "maksukyvyttömyys" sijasta. Se seikka, että tätä ilmaisua ei ole otettu lopulliseen tekstiin, puoltaa tässä ratkaisuehdotuksessa esitettyä käsitystä. Ks. myös asiassa Francovich II antamani ratkaisuehdotuksen 15 kohta.
(69) - Lisäksi nämä tilanteet voivat asiasta ja jäsenvaltiosta riippuen vaihdella huomattavastikin ja jopa siinä määrin, että yhteisön oikeutta on mahdotonta soveltaa yhdenmukaisesti - tilanne, jota yhteisön lainsäätäjä nimenomaan on halunnut välttää. "Tosiasiallinen tilanne" ei myöskään ole sellainen täsmällinen päivämäärä - lukuun ottamatta konkurssiasioita, joihin liittyy rikos -, joka voitaisiin ottaa lähtökohdaksi määriteltäessä työntekijöiden oikeuksia, ja tämä aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta.
Toimivaltaisen viranomaisen on direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti ratkaistava, täyttyvätkö ne edellytykset, jotka kansallisessa oikeudessa on asetettu velkojien yhteistä tyydyttämistä koskevan menettelyn aloittamiselle (esim. maksujen lakkauttaminen jne.).
(70) - Ks. edellä alaviite 60. Tuomio annettiin komission nostettua kanteen, jossa se väitti Kreikan tasavallan jättäneen säädetyssä määräajassa ryhtymättä direktiivin 80/987/ETY täytäntöönpanotoimiin.
(71) - Jos alus myydään huutokaupassa, merimiesten palkkasaatavat ovat tämän pykälän perusteella toisella sijalla merioikeudellisessa etuoikeusjärjestyksessä oikeudenkäyntikulujen ja tiettyjen julkisten saatavien jälkeen (ks. tämän tuomion 24 kohta).
(72) - Ks. edellä 82 kohta.
(73) - Vain tässä tapauksessa olisi tarpeen määrittää, ovatko nämä tapahtumat sattuneet viiteajanjakson aikana vai sen ulkopuolella.
(74) - Ks. edellä 20 kohta. Huomatkaamme sitä paitsi, että nyt esillä olevaan asiaan liittyvässä asiassa C-261/95, Palmisani (ks. ed. 69 kohta), kantaja on ollut työsuhteessa työnantajaansa siihen päivään saakka, jolloin tämä on tuomioistuimen tekemällä päätöksellä asetettu konkurssiin.
(75) - Ks. edellä 86 kohta.
(76) - Ks. tuomion 22-24 kohta.
(77) - Ks. edellä 12 kohdassa mainittu asia komissio v. Italia, tuomio 2.2.1989, 23 kohta.
(78) - Ks. edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Francovich I, tuomion 19 kohta.
(79) - Palkkaturvan laskentatavan osalta.
(80) - Näin on, koska 3 artiklan 2 kohdassa palkkaturva riippuu tekijästä, joka on se päivä, josta viiteajanjakso alkaa. Lyhyemmän viiteajanjakson aikana syntyy vähemmän työntekijöiden palkkasaatavia, ja siitä aiheutuu siis vähemmän kustannuksia palkkaturvajärjestelmille. Koska lyhin viiteajanjakso alkaa päivänä, jona työnantajan maksukyvyttömyys todettiin, sen ajalta maksettava palkkaturva on a priori kaikkein rajoitetuin.
Sitä vastoin 4 artiklan 2 kohdan mukaan se palkkaturva, joka seuraa jokaisesta kolmesta laskentatavasta, riippuu kolmesta tekijästä (toisin sanoen siitä päivästä, josta viiteajanjakso alkaa, tämän ajanjakson pituudesta ja sen työsuhteen kestosta, johon maksamattomat palkkasaatavat perustuvat), jotka eivät ole siten vakioita, että niitä voitaisiin soveltaa kaikissa tapauksissa.
Näin ollen 4 artiklan 2 kohdan edellytykset huomioon ottaen ei a priori ole selvää, että työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivän valitseminen viiteajanjakson alkamisajankohdaksi (ensimmäinen vaihtoehto) aiheuttaa palkkaturvajärjestelmille suuremmat kustannukset kuin - esimerkiksi - kolmannen vaihtoehdon valitseminen. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan näet viiteajanjakso on lyhyempi (kuusi kuukautta), mutta maksettava palkkaturva on suurempi (kolmen kuukauden pituiselta ajanjaksolta maksettava palkkaturva). Kolmannessa vaihtoehdossa viiteajanjakso on pitempi (kahdeksantoista kuukautta), mutta palkkaturva on pienempi (palkkaturva maksetaan kahdeksan viikon, toisin sanoen kahden kuukauden, pituiselta ajanjaksolta).
(81) - Ks. edellä 51 kohta ja alaviite 29.
(82) - Ks. tämänsuuntaisesti edellä 103 kohta, julkisasiamies Mischon ratkaisuehdotuksen 80 kohta.
(83) - Ks. edellä 73 ja 74 kohta.
(84) - Ja loogisesti se ei ole pienempi - ks. edellä alaviite 56.
(85) - Korostan uudelleen, että näin on sillä varauksella, että kansallisessa vahingonkorvausoikeudessa ei säädetä vastaavissa tapauksissa suuremmasta korvauksesta (ks. edellä 106 kohta). Tämä tarkoittaa sitä, että jos kansallisessa oikeudessa säädetään korvauksesta, joka lasketaan käyttäen perustana suurempaa määrää (varsinainen korvaus), direktiivin taannehtivan täytäntöönpanon varmistavat säännökset voivat periaatteessa olla näiden säännösten sanamuodon mukaisia, mutta yhteisön oikeuden niiden periaatteiden vastaisia, joiden mukaan on sovellettava kansallisen vastuuta koskevan oikeuden edullisempia säännöksiä. Tässä tapauksessa nämä säännökset ovat yhteisön oikeuden säännösten vastaisia, koska niillä vähennetään yhteisön oikeudessa jo taattua palkkaturvaa, ja niitä on syytä välttää siten, että nyt esillä olevassa asiassa sovelletaan ainoaa "pätevää viitejärjestelmää", toisin sanoen niitä kansallisen oikeuden säännöksiä, jotka koskevat valtion sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta.
(86) - Ks. edellä alaviitteessä 47 mainittu asia Marshall, tuomion 30 kohta.