61999CC0169_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Genom denna begäran om förhandsavgörande begär Bundesgerichtshof (Tyskland) att domstolen skall tolka begreppet "ogörligt av praktiska skäl" som förekommer i artikel 6.1 d andra meningen i direktiv 76/768/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter(1) i dess aktuella lydelse (nedan kallat direktivet).
I - Tillämpliga bestämmelser
2 I artikel 6.1 första meningen och 6.1 d i direktivet, i dess lydelse enligt rådets direktiv 88/667/EEG av 21 december 1988,(2) anges följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att kosmetiska produkter inte kan släppas ut på marknaden utan att följande information finns i outplånlig, lättläst och väl synlig skrift på behållare och förpackning:
...
d) Särskilda försiktighetsåtgärder som skall iakttas vid användning, i synnerhet sådana som anges i spalten 'Villkor för användning och varningstexter som skall tryckas på etiketten' i bilaga 3, 4, 6 och 7 och som måste finnas återgivna på behållaren och förpackningen och också varje särskild upplysning om försiktighetsåtgärder vid yrkesmässig användning av kosmetiska produkter, särskilt i frisersalonger. Om detta är ogörligt av praktiska skäl skall informationen finnas på ett bifogat blad med en förkortad upplysning på behållaren och förpackningen som hänvisar konsumenten till den angivna informationen."
3 Efter att rådets direktiv 93/35/EEG av den 14 juni 1993(3) antagits har sista meningen i punkt d ersatts av följande text:
"Om detta är ogörligt av praktiska skäl, skall denna information finnas på en bipacksedel, bifogad etikett, tejp eller kort(4) och konsumenten skall hänvisas till denna information genom att antingen en förkortad upplysning eller den symbol som anges i bilaga 8(5) skall förekomma på behållaren och förpackningen."
II - Bakgrund och tolkningsfrågorna
4 Bland de hårvårdsprodukter som tillverkas och säljs av Hans Schwarzkopf GmbH & Co. KG (nedan kallat Schwarzkopf) återfinns en serie hårfärgningsmedel med namnet Igora Royal, vilka uteslutande distribueras till frisersalonger och andra yrkesmässiga användare. Det följer av beslutet om hänskjutande att vissa av dessa färger innehåller kemiska substanser, nämligen metylfenylendiaminer och resorcinol.
5 När det gäller dessa substanser, anges i bilaga 3, del 1, till direktivet, att det är nödvändigt att på etiketten ange följande varningar:
- För metylfenylendiaminer:
"Kan förorsaka en allergisk reaktion. Allergitest tillråds före användning. Innehåller fenylendiaminer. Använd ej till färgning av ögonfransar och ögonbryn."
- För resorcinol:
"Kan förorsaka en allergisk reaktion. Innehåller resorcinol. Skölj håret väl efter användning. Använd ej till färgning av ögonfransar eller ögonbryn. Skölj ögonen genast om produkten kommer i kontakt med dem."
6 En text med praktiskt taget samma innehåll som de två ovannämnda texterna skall användas i fråga om andra kemiska substanser.
7 I direktivet föreskrivs dessutom en möjlighet att använda kortare varningstexter. Det kan till exempel bli fråga om följande texter:
- "Får inte användas till spädbarn",
- "Undvik kontakt med ögonen",
- "Spraya inte i ögonen",
- "För beredningar i aerosolbehållare. Spraya ej mot öppen låga eller brännbart material",
- "Undvik kontakt med ögonen. Kan förorsaka blindhet. Förvaras oåtkomligt för barn."
8 Det följer av beslutet om hänskjutande att i stället för att återge hela varningstexten på förpackningen (asken) och på behållaren (tuben) som produkten förvaras i, har Schwarzkopf på åtta av Europeiska gemenskapens officiella språk samt på arabiska angett följande upplysning: "Endast för yrkesmässig användning. OBS! Läs bruksanvisningen och varningstexten." På det blad som bifogas de aktuella produkterna har sedan den fullständiga upplysningen lämnats. På förpackningen finns dessutom den symbol som produkten skall märkas med enligt bilaga 8 till den tyska förordningen om kosmetiska produkter, vilken är identisk med den som finns i bilaga 8 till direktivet. Det är fråga om en uppslagen bok tillsammans med en hand som med ett finger pekar på boken.
9 Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (nedan kallad ZBUW) (ordagrant organisation för bekämpning av illojal konkurrens) anser att detta förfaringssätt strider mot den tyska förordningen om kosmetiska produkter och utgör en form av illojal konkurrens. Den väckte därför talan om förbud att marknadsföra de aktuella produkterna så länge som de fullständiga varningstexterna inte anges på varans förpackning och behållare, vilket enligt ZBUW skulle vara möjligt om Schwarzkopf endast använde det officiella språket i distributionslandet.
10 Efter att ha tappat målet i övre instans,(6) ansökte Schwarzkopf om "Revision" vid Bundesgerichtshof som meddelade följande beslut.
"... Europeiska gemenskapernas domstol anmodas att meddela förhandsavgörande beträffande tolkningen av artikel 6.1 d andra meningen(7) i rådets direktiv 76/768/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter (EGT L 262, s. 169; svensk specialutgåva, område 13, volym 5, s. 198), i dess lydelse enligt rådets direktiv 88/667/EEG av den 21 december 1988 om ändring för fjärde gången av direktiv 76/768/EEG (EGT L 382, s. 46; svensk specialutgåva, område 13, volym 17, s. 175), jämförd med artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget.
Frågorna är följande:
Skall uttrycket 'ogörligt av praktiska skäl' i artikel 6.1 d andra meningen(8) i nämnda direktiv tolkas så, att ett företag som tillverkar eller säljer kosmetiska medel får ange de nödvändiga varningstexterna på flera språk - vilket nämnda företag anser vara ändamålsenligt av ekonomiska skäl och för att underlätta handeln inom gemenskapen - när detta innebär att den fullständiga varningstexten i tydligt läslig form enbart finns på ett bifogat blad och det på förpackningen och behållaren av utrymmesskäl endast finns en kortfattad upplysning? För att ställa frågan mer konkret: Är det tillåtet att på förpackningen och behållaren inte ange de fullständiga varningstexterna utan endast en kortfattad upplysning, när företaget av nämnda skäl anser det vara ändamålsenligt att marknadsföra sina produkter i ett enhetligt utförande på nio språk i de olika försäljningsstaterna (däribland åtta stater som är medlemmar i EU)?"
III - Inledande anmärkningar
11 Detta fall föranleder två inledande anmärkningar.
12 Den första rör innehållet i beslutet om hänskjutande. I dess avslutande del, anmodas domstolen att tolka artikel 6.1 d i direktivet i dess lydelse enligt direktiv 88/667.
13 Tvärtemot vad som följer av den avslutande delen i dess eget beslut, har den den hänskjutande domstolen dock noterat följande i punkt III.1 andra stycket i skälen till beslutet:
"Parternas tvist gäller frågan huruvida svaranden med framgång kan åberopa undantagsbestämmelsen i 4 § andra stycket andra meningen i [den tyska förordningen om kosmetiska produkter]. Denna är i förevarande mål tillämplig i den lydelse som började gälla den 1 januari 1997. Bestämmelsen har följande lydelse."
14 Den version av den tyska förordningen om kosmetiska produkter som gäller från den 1 januari 1997 är den som följer av införlivandet av direktiv 93/35.
15 I sin redogörelse för bakgrunden har Bundesgerichtshof dessutom nämnt att på förpackningarna fanns den symbol som återges i bilaga 8 till den tyska förordningen om kosmetiska produkter.(9) Denna bilaga fogades dock till förordningen om kosmetiska produkter först efter det att direktiv 93/35 hade införlivats.(10)
16 Det preciserades i gengäld vid förhandlingen att målet hade anhängiggjorts vid de tyska domstolarna den 9 februari 1995, det vill säga efter det att direktiv 93/35 hade antagits, men före det att fristen för att införliva direktivet, och före dess faktiska införlivande, med tysk rätt hade löpt ut.
17 Med hänsyn till de delar av beslutet om hänskjutande som jag just har citerat och med hänsyn till det faktum att, under alla förhållanden, det ifrågavarande uttrycket ("ogörligt av praktiska skäl") inte har ändrats från den ena versionen till den andra av direktivet, anser jag att det är tillåtet att hänvisa till direktiv 93/35, eftersom detta kan vara ändamålsenligt för att klargöra gemenskapslagstiftarens troliga avsikter.
18 Min andra inledande anmärkning rör det förhållandet att enligt kommissionen är möjligheten att avvika från regeln begränsad till "eventuell information om försiktighetsåtgärder för kosmetiska produkter som används i yrkesmässig verksamhet, särskilt av frisörer".
19 Denna tolkning grundar sig troligen på att, i den tyska versionen av det direktiv som föregick direktiv 93/35, de olika delarna av artikel 6.1 d var separerade med ett semikolon, så att man kunde tro att avsnittet om vad som var ogörligt av praktiska skäl endast avsåg det avsnitt som omedelbart föregick detta, nämligen det som gäller särskilda försiktighetsåtgärder som skall iakttas vid yrkesmässig användning. Meningen "Om detta är ogörligt av praktiska skäl" börjar emellertid på de övriga språkversionerna med stor bokstav och måste därför anses hänförlig till hela det föregående textavsnittet.
20 I direktiv 93/35, har denna del av punkt d ändrats även i den tyska versionen till en självständig mening. Jag kan sålunda inte godta kommissionens tolkning.
21 Jag har för övrigt inte funnit någon hänvisning i direktivets bilagor till särskilda försiktighetsåtgärder som skall vidtas av frisörer eller andra yrkesmässiga användare.
22 Med andra ord avser varningstexterna angående de produkter som innehåller metylfenylendiaminer eller resorcinol - vilka det är fråga om i detta mål - att göra frisörer vaksamma på samma sätt som icke yrkesverksamma användare av sådana produkter. På hyllorna i större köpcentrum erbjuds för övrigt ett antal hårfärgningsmedel avsedda för allmänheten vars förvaringsask innehåller ifrågavarande varningstexter på ett, två, tre eller fyra språk.
IV - Frågorna från den hänskjutande domstolen och synpunkterna från Schwarzkopf
23 Efter att ha återgivit skälen till varför den tyska överrätten har tolkat uttrycket "praktiska skäl" restriktivt, vilket har vunnit stöd i tysk doktrin, har Bundesgerichtshof emellertid frågat sig om det finns anledning att godta denna tolkning, "eftersom den går ut på att konsumentskyddet skall ges allmänt företräde och på så sätt inte lämnar något utrymme för att vid en avvägning i det enskilda fallet ta hänsyn till att det föreligger praktiska skäl". Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende hänvisat till andra skälet i ingressen till direktivet, som ger stöd åt tolkningen enligt vilken man i förevarande fall inte skulle behöva ange samtliga upplysningar på förpackningen och behållaren. Enligt detta skäl har direktivet till syfte att befria tillverkare av kosmetiska produkter från de hinder i gemenskapshandeln som beror på skillnader i medlemsstaternas lagstiftning rörande produkternas sammansättning. Även tolkningen av bestämmelserna rörande obligatoriska upplysningar kan skapa hinder i gemenskapshandeln samt för exporten till länder utom gemenskapen, om denna tolkning innebär att samtliga upplysningar var gång måste anges på förvaringsasken och behållaren på det officiella språket och om återgivandet av förkortade upplysningar, såsom de som använts i detta fall ("Endast för yrkesmässig användning. OBS! Läs bruksanvisningen och varningstexten.") på flera språk, anses otillräckligt. Argumentet att handeln skall underlättas inom gemenskapen har också en viss tyngd om man beaktar innehållet i artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 och 30 EG i ändrad lydelse). Detta skulle, vilket den hänskjutande domstolen tycks vara inne på, ge stöd för antagandet att de kortfattade upplysningarna, under de omständigheter som råder i förevarande fall, måste anses tillräckliga, särskilt som konsumenten - vilket denne uppmanas till - kan ta del av ett bifogat blad. Därtill kommer att de ifrågavarande hårfärgningsmedlen från svaranden i slutändan inte är avsedda för annat än yrkesmässiga användare (frisörer och andra), även om man inte kan utesluta att de direkt kan nå slutkonsumenten. Enligt Bundesgerichtshof har Schwarzkopf på ett övertygande sätt angett att såväl användaren som slutkonsumenten, på grund av deras erfarenhet från läkemedelsområdet, är vana att läsa bifogade blad när det gäller mer detaljerade upplysningar. Det sätt på vilket de obligatoriska upplysningarna har presenterats skulle sålunda, enligt den hänskjutande domstolen, i tillräcklig utsträckning ta hänsyn till hälsoskyddet.
24 Schwarzkopf har tillagt att den ifrågavarande bestämmelsen måste tolkas så att det inte enbart är när det är objektivt ogörligt att märka förpackningen och behållaren med samtliga obligatoriska upplysningar som skyldigheten i fråga inte längre föreligger, utan i alla fall då det föreligger "praktiska skäl".
25 I detta fall grundas dessa praktiska skäl på behovet att skapa en enhetlig presentation av produktsortimentet, varvid identiska blad bifogas vilket gör det möjligt att distribuera produkten till Europas länder, samt på de fördelar som kan följa därav. Dessa fördelar är av ekonomisk art, eftersom de ger distributionsvinster, gör företaget mer konkurrenskraftigt och medför en anpassning till en ökande internationalisering av handeln, men de består också i ett ökat skydd för konsumenten och den yrkesmässige användaren mot eventuella hälsorisker. Det är dock inte möjligt att förverkliga detta syfte genom att märka förpackningen och behållaren för produkterna med samtliga obligatoriska upplysningar på nio språk utan att bli tvungen att använda vilseledande förpackningar som skulle vara överdimensionerade i förhållande till sitt innehåll.
26 Schwarzkopf anser att man måste väga ifrågavarande intressen mot varandra och därvid fastställa om syftet med skyddet som åsyftas med den ifrågavarande regleringen bättre tillgodoses genom kortfattade upplysningar på flera europeiska språk tillsammans med fullständiga upplysningar på ett bifogat blad eller genom att samtliga upplysningar anges på förpackningen och behållaren på språket i distributionslandet. Det bör i detta hänseende beaktas att produkterna uteslutande är avsedda för yrkesmässiga användare, alltså specialister med goda kunskaper om produkterna.
V - Bedömning
1. Vad menas med "inte möjligt av praktiska skäl" eller "ogörligt av praktiska skäl"?
27 Jag erinrar om att gemenskapsrättsliga begrepp måste tolkas av domstolen för att säkerställa en enhetlig tillämpning i alla medlemsstater.
28 I domen i målet Stauder(11) har domstolen fastställt, med anledning av ett beslut som var riktat till samtliga medlemsstater, att "behovet av enhetlig tillämpning, och därmed enhetlig tolkning, [utesluter] att texten betraktas isolerad i en av sina versioner. Däremot kräver detta behov att texten tolkas i förhållande både till upphovsmannens verkliga vilja och till det av honom eftersträvade syftet, särskilt mot bakgrund av beslutets avfattning på alla språken".
29 I detta fall anser jag att det inte finns några skillnader mellan de olika språkversionerna vad beträffar artikel 6.1 d.
30 I den tyska versionen är det uttrycket "praktiska skäl" som medför att det "inte är möjligt" att lämna hela upplysningen ("ist dies aus praktischen Gründen nicht möglich"). Den svenska versionen pekar i samma riktning ("Om detta är ogörligt av praktiska skäl").
31 I den engelska versionen ("where this is impossible for practical reasons") liksom i den danska,(12) spanska,(13) finska,(14) grekiska(15) och nederländska versionen,(16) är uttrycket "inte möjligt" ersatt av uttrycket "ogörligt". Dessa bägge uttryck är dock enligt min uppfattning likvärdiga.
32 I den franska versionen liksom den italienska(17) och portugisiska(18) används uttrycket "om det i praktiken innebär en ogörlighet". Detta kan vid en första anblick tyckas vara en mer restriktiv skrivning, men i själva verket är det ingen skillnad mellan adjektivet "ogörligt" och substantivet "ogörlighet".
33 I själva verket avser skillnaderna innebörden av "praktiskt". Frågan är nämligen om det bara är när det är "objektivt" ogörligt att återge texten i sin helhet, på grund av att det inte finns tillräckligt utrymme, som skyldigheten att lämna samtliga upplysningar inte längre föreligger, eller, vilket Schwarzkopf har hävdat, om man kan underlåta(19) att vidta denna åtgärd i alla de fall då det föreligger tillräckligt med praktiska skäl, bland annat av ekonomisk art.
34 ZBUW, den franska, den nederländska och den finska regeringen samt kommissionen har väsentligen gjort gällande att eftersom upplysningarna har till syfte att skydda folkhälsan måste undantaget från att återge dem i sin helhet tolkas restriktivt.
35 ZBUW har preciserat att med detta menas att det inte är möjligt att tillämpa undantagen när tillverkaren står inför "svårigheter av teknisk natur som medför att det är ogörligt att på ett tillfredsställande sätt ange vissa upplysningar på behållaren, bland annat behållarens begränsade storlek och tekniska svårigheter att i outplånlig, lättläst och väl synlig text lämna vissa upplysningar på behållaren" även om "ogörligheten" inte är fullständig.
36 Den nederländska regeringen anser att om det är "ogörligt av praktiska skäl" att uppfylla upplysningsskyldigheten måste detta hänga samman med utformningen eller storleken på ifrågavarande produkt, med hänsyn till dess natur eller funktion eller normala utförande.
37 ZBUW har liksom kommissionen, den finska och den nederländska regeringen tillagt att rent ekonomiska hänsyn inte räcker för att rättfärdiga ett undantag. Detsamma gäller för skäl som sammanhänger med skick och bruk, bekvämlighet eller tillverkarens eller distributörens önskemål, vilka naturligtvis föredrar en lösning som är enklare, mer praktisk eller ekonomisk än den som följer av direktivets bestämmelser. Samma slutsats följer av en bedömning av de intressen som gör sig gällande i detta fall. Skyddet för folkhälsan måste ges företräde, och för att förstå begreppet "praktiska skäl" måste sålunda hänsyn tas till övervägandena angående skyddet för folkhälsan.
38 Även jag föreslår att undantaget skall tolkas på så sätt att det krävs att det är "faktiskt ogörligt" att följa huvudregeln.
39 Jag kommer att i ett senare skede undersöka om denna tolkning skall anses som oförenlig med artikel 30 i fördraget, eftersom den medför att företagen måste anpassa sina förpackningar till det land varorna är avsedda för.
40 Ett första skäl till varför jag delar den uppfattning som företräds av ZBUW, de tre regeringarna samt kommissionen är att uttrycken "inte möjligt" och "ogörligt" i princip används för att hänvisa till en faktisk omständighet som ligger utanför både inflytande och vilja hos den som den åberopas av.
41 För det andra bör noteras att om rådet hade velat att även ekonomiska skäl skulle omfattas, skulle det ha varit enkelt att ange det i bestämmelsen genom att avfatta den på följande sätt: "Om det är ogörligt av praktiska skäl eller om det medför ekonomiska besparingar i tillverkningen av förpackningar eller behållare ... ."
42 Man skulle dock även motsatsvis kunna hävda att om rådet inte hade avsett annat än praktiska skäl som anknyter till produktens storlek eller utförande, hade det kunnat precisera detta, på samma sätt som det gjorde i andra delar av artikel 6, vilka tillades år 1993.
43 I slutet på artikel 6.1 har nämligen följande två stycken tillförts:
"Om det på grund av storlek eller form(20) är ogörligt att uppta de uppgifter som avses i d och g(21) på en bipacksedel skall dessa uppgifter förekomma på en etikett, en tejp eller ett kort som bipackas eller fästs(22) på den kosmetiska produkten.
I fråga om tvål, kulor med badskum och andra små produkter vilkas storlek eller form gör det omöjligt att uppta de uppgifter som avses i g på en etikett, remsa, tejp eller kort eller på en bipacksedel skall dessa uppgifter skyltas i omedelbar närhet av den kosmetiska produktens säljbehållare."
44 Såsom kommissionen har påpekat ger de skilda skrivningarna i dessa stycken och punkt d emellertid lika mycket stöd för en e contrario-tolkning som en analogisk tolkning. Om gemenskapslagstiftaren inte har angett vad som menas med "ogörligt av praktiska skäl" i den mening som avses i punkt d, kan den likaväl medvetet ha valt att utelämna detta som att helt enkelt ha förbisett det.
45 Jag delar följaktligen kommissionens uppfattning enligt vilken "den sista aspekten - den viktigaste - mot bakgrund av vilken man bör betrakta ifrågavarande bestämmelse är avgörande; nämligen syftet med den reglering till vilken bestämmelsen hör".
2. Direktivets syfte
46 Enligt min mening är det inte möjligt att hävda att direktivet endast har som underordnat syfte att tillförsäkra skyddet för folkhälsan för användare av ifrågavarande produkter.
47 Det logiska tillvägagångssätt som rådet har följt tycks vara följande:
48 Rådet har för det första konstaterat att produkterna i fråga inte kan omsättas fritt eftersom det förelåg skillnader i medlemsstaternas lagstiftning i fråga om sammansättningen och märkning av kosmetiska produkter (första och andra punkterna i ingressen till direktivet).
49 Rådet var medvetet om att det inte var möjligt att tillämpa Cassis de dijon-fallet för att komma till rätta med dessa skillnader,(23) eftersom medlemsländerna hade rätt att i detta avseende åberopa undantagen i artikel 36 i fördraget som gör det möjligt att behålla importrestriktioner som grundas på intresset att skydda människors hälsa och liv.
50 Detta följer av tredje punkten i ingressen till direktivet vari anges att "[h]uvudsyftet med denna lagstiftning är att skydda folkhälsan och detta mål måste därför också ligga till grund för lagstiftningsarbetet inom gemenskapen inom detta område".
51 Rådet har följaktligen på gemenskapsnivå fastställt de regler som skall iakttas beträffande sammansättning, märkning och förpackning av kosmetiska produkter (fjärde punkten i ingressen till direktivet).
52 Rådet har därav i artikel 7.1 dragit den logiska slutsatsen att "[m]edlemsstaterna får inte, av skäl som sammanhänger med kraven i detta direktiv och dess bilagor, begränsa, vägra eller förbjuda att kosmetiska produkter som motsvarar kraven i detta direktiv och dess bilagor släpps ut på marknaden".
53 Rådet har samtidigt i artikel 3 i direktivet angett att "[m]edlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att endast sådana kosmetiska produkter som motsvarar kraven i detta direktiv och dess bilagor släpps ut på marknaden".
54 Som har konstaterats ovan upprepas samma regel uttryckligen i artikel 6.1 när det gäller de upplysningar som skall anges på behållaren och förpackningen.
55 Dessa regler är tillämpliga även för det fall en produkt endast skall marknadsföras i den medlemsstat där den har tillverkats.
56 Det bör för övrigt observeras att direktivet inte är tillämpligt på samtliga produkter utan undantag. Rådet har nämligen undantagit från dess tillämpningsområde "[k]osmetiska produkter som innehåller något av de ämnen som tas upp i bilaga 5". I förhållande till dessa produkter kan "[m]edlemsstaterna ... vidta de åtgärder de själva finner nödvändiga" (artikel 1.3, som infördes genom direktiv 88/667). Dessa bestämmelser får självfallet även innebära att försäljning av dessa produkter förbjuds.
57 I artikel 12 föreskrivs slutligen att "[o]m en medlemsstat på grundval av en utförlig motivering konstaterar att en kosmetisk produkt trots att den motsvarar kraven i detta direktiv(24) kan utgöra en hälsorisk, kan den provisoriskt förbjuda utsläppandet på marknaden av denna produkt inom sitt territorium eller förena detta med särskilda villkor".
58 Kommissionen skall därefter rådfråga berörda medlemsstater, lämna ett yttrande och vidta lämpliga åtgärder. "Om kommissionen anser att tekniska anpassningar av detta direktiv är nödvändiga, skall dessa antas av antingen kommissionen eller rådet enligt det förfarande som anges i artikel 10. I detta fall kan den medlemsstat som vidtagit skyddsåtgärderna behålla dessa till dess att ändringarna trätt i kraft."
59 Det föreligger följaktligen inget som helst tvivel om att skyddet för folkhälsan utgör ett av direktivets viktigare syften. Detta har kommissionen bekräftat i första punkten i ingressen till det senaste av direktiven om ändring av direktiv 76/768,(25) där den har uttalat att "målsättningen med direktiv 76/768/EEG är att värna om folkhälsan".
60 Det förhåller sig därför obestridligen på det viset att, vid en konflikt mellan principen om fri rörlighet för kosmetiska produkter och skyddet för folkhälsan, det senare intresset har företräde.
61 Det skall även konstateras att med anledning av den framskjutna plats som skyddet för folkhälsan har i direktivet måste uttrycken "om det är ogörligt" eller "om detta är ogörligt av praktiska skäl" tolkas restriktivt. De fall som avses är enbart att det är faktiskt ogörligt att ange hela upplysningen på förpackningen eller behållaren.
62 Slutligen bör tilläggas att argumenteringen från Schwarzkopf som går ut på att den ifrågavarande regleringen skulle hindra den fria rörligheten för varor är milt uttryckt paradoxal. Såsom har visats har den fria rörligheten för kosmetiska produkter blivit möjlig först tack vare utfärdandet av vissa gemensamma bestämmelser. Det är därför svårt att förstå att en tillverkare nu vill göra sig fri från förevarande förpliktelser genom att hävda att en av dessa bestämmelser utgör ett hinder för gemenskapshandeln.
63 Å andra sidan har domstolen dock fastställt i domen i målet Clinique(26) att direktivet måste, "såsom all gemenskapsrättslig sekundärrätt, tolkas mot bakgrund av bestämmelserna i fördraget rörande den fria rörligheten för varor (se särskilt dom av den 9 juni 1992 i mål C-47/90, Delhaize och Le Lion, REG 1992, s. I-3669, punkt 26)".
64 Vissa av de argument som har framförts av Schwarzkopf innebär dock i allt väsentligt att den omtvistade regeln utgör ett hinder för det fria varuutbytet som inte är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas.
3. r den omtvistade regeln oproportionerlig?
65 Schwarzkopf har gjort gällande att denna regel inte kan rättfärdigas av hänsyn till skyddet för folkhälsan och konsumenter, eftersom det tillvägagångssätt som valts - det vill säga kortfattade flerspråkiga varningstexter - medför ett likartat skydd, om inte ännu bättre, för konsumenter och yrkesmässiga användare.
66 Härigenom informeras för det första även utlänningar som är bosatta i distributionslandet och som inte behärskar landets språk. Kommissionen har härvid invänt, med rätta enligt min mening, att den kortfattade varningstexten också borde ha avfattats på turkiska, eftersom en stor del av dem som är bosatta i Federala republiken Tyskland har detta språk som modersmål. Av detta argument följer dessutom inte att det skulle vara onödigt, för att uppnå de mål som eftersträvas, att ange varningstexten i sin helhet på två ställen, vilket föreskrivs i direktivet, eller att detta skulle vara oproportionerligt i förhållande till detta mål.
67 Rådet har uppenbarligen velat att varningstexten skulle "fånga en användares uppmärksamhet", en första gång när denna greppar asken och en andra gång när den tar behållaren i sin hand. Det finns sålunda anledning att anta att rådet har utgått från att vissa personer tenderar att inte läsa en upplysning, även om de är hänvisade att läsa densamma. Den finska regeringen har gjort det viktiga tillägget att inte alla behållare är ämnade att bara användas en gång och att upplysningsbladet kan komma bort efter det att produkten har använts en gång.
68 Schwarzkopf har dock hävdat att den lösning som valts ger ett skydd som är likvärdigt det som kan följa av att en fullständig upplysning anges på förpackningen och behållaren, eftersom konsumenten och den yrkesmässiga användaren har för vana, redan på grund av sina erfarenheter från läkemedelsområdet, att läsa informationsbladet i förpackningen.
69 Det är emellertid med rätta som ZBUW har invänt att det följer av direktivet att kosmetiska produkter inte får vara skadliga under normal eller förutsebar användning(27) och att man därför inte kan förvänta sig att konsumenten eller den yrkesmässiga användaren är lika försiktig vid användning av kosmetiska produkter som vid användning av läkemedel.
70 Jag anser också att man inte kan kräva att konsumenten och den yrkesmässiga användaren vidtar samma försiktighetsmått vid hantering av kosmetiska produkter som vid hantering av läkemedel, eftersom de a priori inte förväntar sig att kosmetiska produkter kan vara skadliga för hälsan. I direktivet definieras kosmetiska produkter såsom(28) "ämnen eller beredningar som är avsedda att appliceras på olika yttre partier av människokroppen (överhud, hår och hårbotten, naglar, läppar och yttre könsorgan) eller på tänder och slemhinnor i munhålan i uteslutande, eller huvudsakligt, syfte att rengöra eller parfymera dem eller förändra deras utseende och/eller korrigera kroppslukt och/eller skydda dem eller bibehålla dem i gott skick".
71 En kosmetisk produkt skiljer sig följaktligen klart från ett läkemedel vilket definieras såsom(29) "varje substans eller kombination av substanser som tillhandahålls för att behandla eller förebygga sjukdom hos människor eller djur, varje substans eller kombination av substanser som är avsedd att tillföras människor eller djur i syfte att ställa diagnos eller att återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner".
72 Den enskilde konsumenten är väl medveten om att vissa läkemedel kan medföra bieffekter och det är därför som denne är mer benägen, i fråga om läkemedel, att läsa anvisningarna som finns på bifogat blad. Man får inte heller glömma bort att den största delen av läkemedlen skrivs ut av en läkare som redan har förklarat för patienten vilken dosering som är lämplig och uppmärksammat honom på vissa möjliga bieffekter.
73 Man bör därför inte jämföra hur en konsument beter sig i fråga om användning av läkemedel respektive kosmetiska produkter, eftersom de senare förmodas vara i det närmaste ofarliga.
74 Det är hursomhelst viktigt att notera att i rådets direktiv 92/27/EEG av den 31 mars 1992 om märkning av humanläkemedel och om bipacksedlar(30) föreskrivs också att vissa varningstexter måste anges på förpackningen, utan någon som helst möjlighet att i detta hänseende hänvisa till informationsbladet, vilket skall innehålla ytterligare upplysningar.
75 De uppgifter som måste finnas på förpackningen är sålunda läkemedlets namn, de aktiva beståndsdelarna med angivande av såväl art som mängd per dosenhet, en förteckning över sådana hjälpämnen som har känd verkan, liksom:
- Administreringssätt och, om så är nödvändigt, administreringsväg.
- En särskild varning att läkemedlet måste förvaras oåtkomligt för barn.
- En särskild varningstext, om en sådan krävs för läkemedlet i fråga.
- Särskilda förvaringsanvisningar, om så erfordras.
- Särskilda försiktighetsåtgärder för att oskadliggöra oanvända läkemedel eller avfall som härrör från sådana produkter, om så erfordras.
- Vid självmedicinering, bruksanvisning för läkemedlet.
76 Det är klart att dessa upplysningar praktisk taget aldrig kan återges på en enda förpackning på alla medlemsländers språk.
77 När det gäller kosmetiska produkter, måste även hänsyn tas till det förhållandet, vilket har påpekats av den finska och den nederländska regeringen, att gemenskapslagstiftaren uppenbarligen har ansett att varningstexterna som anges i direktivets bilagor skall återges i sin helhet på förpackningen och behållaren på det eller de nationella eller officiella språk som talas i distributionslandet, vilket ger ett högre skydd för genomsnittskonsumenten och den yrkesmässiga användaren än en förkortad varningstext med hänvisning till ett bifogat informationsblad.
78 Den franska och den nederländska regeringen har även med rätta anfört att konsumenten måste kunna kontrollera vilka försiktighetsmått som måste vidtas innan han köper en kosmetisk produkt och, följaktligen, utan att öppna förpackningen, om han skall kunna fatta ett beslut med full insikt om sakförhållandena.
79 Det är viktigt att hålla i minnet att kosmetiska produkter som omfattas av direktivet är avsedda för en stor grupp av människor. Det är dock av fundamental betydelse att den konsument som vill köpa till exempel talk som innehåller borsyra före köpet informeras om att denna produkt inte får användas för vård av spädbarn (se bilaga 3, del 1, referensnummer 1, i direktivet) eller andra produkter som kan orsaka blindhet (referensnummer 17 i samma bilaga).
80 Upplysningens vederhäftighet utgör nämligen en av grundstenarna för skyddet av konsumenter. Domstolen ha uttalat att "i gemenskapens politik på detta område finns ett nära samband mellan konsumentskydd och konsumentupplysning"(31) och att "Härav följer att gemenskapsrätten betraktar konsumentupplysning som ett av de viktigaste kraven på konsumentskyddsområdet".(32)
81 En fråga som det återstår att ta ställning till är huruvida ett krav som inte är oproportionerligt när det är fråga om produkter som är ämnade för en stor grupp av människor skall anses vara det när produkterna är avsedda för yrkesmässig användning.
Den särskilda situationen som yrkesmässiga användare befinner sig i
82 Schwarzkopf har hävdat att det, vid en bedömning av hur viktiga de ifrågavarande intressena är, är nödvändigt att ta hänsyn till den omständigheten att produkten i fråga uteslutande är avsedd för yrkesmässig användning varvid samma skyddsnivå inte behöver upprätthållas som när det gäller den genomsnittlige konsumenten.
83 I detta hänseende har den finska regeringen invänt att direktivet avser att säkerställa yrkesmässiga användares hälsa på samma sätt som konsumenters och att det följaktligen inte är berättigat att göra gällande att en produkt uteslutande är avsedd för yrkesmässig användning och därav dra slutsatsen att mindre rigorösa krav skall upprätthållas. Den har tillagt att yrkesmässiga användare till och med löper en större hälsorisk och att det inte finns någon garanti för att produkterna inte hamnar hos vanliga konsumenter.
84 I detta avseende finns anledning att påpeka att fram till det att direktiv 88/667 antogs innehöll artikel 6.1 d inte någon skyldighet att ange några särskilda varningstexter på förpackningen och behållaren för yrkesmässiga användare. Det var först efter yttrandet av Ekonomiska och sociala kommittén som tillägget "tillsammans med eventuell information om försiktighetsåtgärder för kosmetiska produkter som används i yrkesmässig verksamhet, särskilt av frisörer" infördes i artikel 6.1 d i direktivet. Kommittén har nämligen uttalat i punkt 2.3 i sitt yttrande till förslaget till direktiv 88/667,(33) att "kommittén är för övrigt bekymrad över det faktum att inga särskilda försiktighetsmått föreskrivs i fråga om kosmetiska produkter avsedda för yrkesmässig användning, särskilt för frisörer. I bestämmelserna i bilaga 3 presenteras självfallet vissa upplysningar som varande avsedda för alla användare. Det är emellertid viktigt att tillverkarna åtminstone för vissa produkter är skyldiga att informera om att det är lämpligt att bära handskar vid användning av produkten. Även om vissa av dessa produkter inte vållar några särskilda problem är det klart att en regelbunden användning flera gånger om dagen kan vålla vissa hudirritationer, varför det är lämpligt att användaren informeras om detta så att han kan undvika sådana problem".
85 Även om en instans inom vilken arbetsgivare och arbetstagare kommer till tals kommer fram till slutsatsen att de uppgifter som enligt direktivet måste lämnas också borde lämnas till yrkesmässiga användare, kan man knappast anse att lagstiftaren har brutit mot proportionalitetsprincipen genom att inte tillåta att mer knapphändig information lämnas till yrkesmässiga användare än till enskilda.
86 Även om yrkesutövare med lång erfarenhet förmodligen är medvetna om vilka försiktighetsåtgärder som bör vidtas, är detta inte nödvändigtvis fallet med lärlingar. Det kan dessutom hända att nya produktmärken eller nya varubeteckningar börjar att användas utan att de anställda omedelbart inser att det är fråga om produkter som medför samma potentiella risker som de produkter de är vana vid.
87 Det är visserligen tänkbart att man för produkter som enbart är avsedda för yrkesmässig användning kan nöja sig med en mer kortfattad varningstext som understryker till exempel "Varning: farligt för ögonen; kan orsaka allergisk reaktion; läs informationsbladet noga".
88 Man kan dock inte anklaga gemenskapslagstiftaren för att ha brutit mot proportionalitetsprincipen genom att inte ha valt denna lösning. Att göra skillnader i märkningsskyldigheten beroende av vilken distributionskrets det är fråga om, det vill säga om produkten är avsedd för allmänheten eller yrkesutövare, eller tvärtom att låta denna skyldighet gälla för alla och lägga den på en nivå som säkerställer skyddet för genomsnittligt informerade konsumenter, är två vägar som gemenskapslagstiftaren kunde välja mellan inom ramen för sitt uttrymme för skönsmässig bedömning, ett uttrymme som det saknas anledning att ifrågasätta. Dessa åtgärder är inte olagliga därför att de inte överensstämmer med en tillverkares önskemål. Det skulle endast kunna förhålla sig så om det hade visats att genom att föreskriva att samma uppgifter skall anges på produkter som är avsedda för yrkesmässiga användare som på produkter som är avsedda för allmänheten, har gemenskapslagstiftaren gjort sig skyldig till ett uppenbart bedömningsfel och lagt en oproportionellt stor börda på tillverkarna i förhållande till det skydd för folkhälsan som den velat och har rätt att tillgodose. Att det skulle förhålla sig så har dock inte visats.
89 Om lagstiftaren i framtiden skulle välja en annan lösning skulle detta inte heller vara klandervärt förutsatt att proportionalitetsprincipen iakttas när åtgärderna antas. Detta innebär emellertid inte att det tidigare gjorda valet var felaktigt. Förekomsten av ett utrymme för skönsmässig bedömning innebär per definition att olika lösningar - alla helt legitima - står lagstiftaren till buds. Det är endast i det motsatta fallet, det vill säga när det föreligger ett begränsat handlingsutrymme som det inte är möjligt att välja mellan olika alternativ och det inte samtidigt kan finnas flera legitima lösningar.
5. Artikel 30 och den språkliga mångfalden
90 Det återstår att säga något om argumentet enligt vilket det förhållandet att man hindrar en tillverkare av kosmetiska produkter att använda en enda förpackning och en enda behållare för samtliga av gemenskapens medlemsstater skulle utgöra en begränsning av den fria rörligheten för varor, vilket är förbjudet enligt artiklarna 30 och 34 i EG-fördraget (nu artikel 29 EG i ändrad lydelse).
91 Det måste medges att om det samtidigt vore möjligt att tillförsäkra kraven på hälsoskydd och inte använda mer än en förpackning för hela den gemensamma marknaden skulle man befinna sig i en idealisk situation.
92 Det kan dock föreligga ett visst avstånd mellan det ideala och det möjliga. Man kan inte komma ifrån det faktum att den verklighet som råder inom gemenskapen innebär att det på samma marknad sida vid sida finns ett stort antal skilda nationella och officiella språk.
93 De kostnader som följer av denna faktiska omständighet har inte orsakats av rådet utan följer av den faktiska verkligheten. Detta kan därför inte anses som en ogiltig begränsning av handeln i strid med artikel 30 i fördraget.
94 Att det är nödvändigt att märka förpackningarna på olika sätt är för övrigt inte detsamma som att tillverkarna måste "anpassa sin produktion" vilket man velat undvika genom direktivet (andra punkten i ingressen). Denna anpassning avser nämligen produkternas sammansättning. När det gäller de ekonomiska krav som det bör tas hänsyn till enligt tredje punkten, har jag tidigare konstaterat att dessa i händelse av konflikt inte kan ha företräde framför kravet på att folkhälsan skall skyddas.
95 Gemenskapslagstiftaren har följaktligen med rätta föreskrivit i artikel 7.2 att medlemsstaterna "[dock kan] kräva att de uppgifter som anges i artikel 6.1 b, c och d avfattas åtminstone på deras nationella eller officiella språk".(34)
96 Man kan i förbigående notera att det faktiskt är möjligt att trycka varningstexten på tre språk på tuben och dess tillhörande förpackning. Då en tillverkare utnyttjar denna möjlighet,(35) behöver han bara ha fyra olika typer av förpackningar för att täcka de femton medlemsstaterna och på samma gång, förutsatt att kraven på märkning därvid är jämförbara, alla engelskspråkiga, franskspråkiga, spanskspråkiga samt portugisiskspråkiga länder i världen (liksom eventuellt de arabiskspråkiga länderna, eftersom det bara finns elva officiella språk i gemenskapen, och en av förpackningarna skulle följaktligen kunna vara försedd med text på två gemenskapsspråk samt arabiska).
97 Det bör för övrigt påpekas att de språkliga skillnaderna gör sig lika uppenbart gällande på ett annat plan. I direktivet föreskrivs nämligen i artikel 7 a en lista på sju olika informationstexter som skall hållas tillgänglig för de behöriga myndigheterna, på den berörda medlemsstatens nationella språk eller på ett språk som utan svårighet förstås av de behöriga myndigheterna.
98 Det är framför allt fråga om produktens kvalitativa och kvantitativa sammansättning, tillverkningsmetoder, bedömning av slutproduktens säkerhet, tillgängliga uppgifter om icke önskvärda verkningar på människors hälsa och bevisning för den verkan som den kosmetiska produkten uppges ha.
99 Detta visar än en gång att gemenskapslagstiftaren har velat skydda folkhälsan i första hand. Denne anser uppenbarligen att om en tillverkare vill sprida sina produkter i en av de andra medlemsstaterna måste denne anpassa sig till de krav som följer av den språkliga mångfalden i gemenskapen.
100 Det bör tilläggas att om man skulle vilja föra resonemanget om onödiga kostnader till sin logiska slutpunkt skulle man tvingas dra slutsatsen att rådet skulle avhålla sig från att ålägga en skyldighet att lämna varningstexter även på förpackningar som innehåller läkemedel eller fytosanitära produkter och inte bara på förpackningar som innehåller kosmetika, varje gång som varningstexternas längd är sådan att den inte kan tryckas på alla gemenskapens språk, åtminstone när produkterna är avsedda för yrkesmässiga användare.
101. Med hänsyn till hur viktigt det är att skydda folkhälsan kan ett sådant resonemang självklart inte godtas.
VI - Förslag till avgörande
102. Med hänsyn till vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen fastställer att:
Uttrycket "ogörligt av praktiska skäl" som förekommer i artikel 6.1 d andra meningen i rådets direktiv 76/768/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter, jämförd med artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 och 30 EG i ändrad lydelse), skall tolkas på så sätt att det inte är möjligt att underlåta att ange den fullständiga varningstexten av den enda anledningen att företaget av ekonomiska skäl önskar marknadsföra sina produkter i form av en enhetlig presentation på nio språk som talas i olika stater och genom att på förpackningen och behållaren endast ange en förkortad upplysning, då ett fullständigt återgivande av texten är faktiskt möjligt.
(1) - EGT L 262, s. 169; svensk specialutgåva, område 13, volym 5, s. 198.
(2) - EGT L 382, s. 46; svensk specialutgåva, område 13, volym 17, s. 175. Detta direktiv skulle ha införlivats den 31 december 1989.
(3) - EGT L 151, s. 32; svensk specialutgåva, område 13, volym 24, s. 74. Detta direktiv skulle ha införlivats den 14 juni 1995.
(4) - Min kursivering.
(5) - Min kursivering.
(6) - Beslut av Oberlandesgericht Hamburg av den 24 oktober 1996 om ändring av beslutet av Landgericht Hamburg av den 24 maj 1995 (beslut om rättelse av den 30 juni 1995).
(7) - Den tyska versionen av beslutet om hänskjutande: "Art. 6 Abs. 1 lit. d Halbsatz 3."
(8) - Ibidem.
(9) - I beslutet om hänskjutande anges i punkt 1.3 sista meningen i beslutsskälen: "Auf der Verpackung befindet sich zusätzlich noch das Symbol gemäss Anlage 8 zur Kosmetik-Verordung."
(10) - I artikel 1.14 anges följande: "Bilaga 8, som återges i bilagan till detta direktiv, skall läggas till."
(11) - Dom av den 12 november 1969 i mål 29/69, Stauder (REG 1969, s. 419; svensk specialutgåva, volym 1, s. 421), punkt 3.
(12) - Hvis dette i praksis er umuligt.
(13) - Cuando esto fuera imposible en la práctica.
(14) - Jos tämä on käytännön syistä mahdotonta.
(15) - Se periptosi pou, afto ine praktika adynato.
(16) - Wanneer dit in de praktijk onmogelijk is.
(17) - In caso di impossibilita pratica.
(18) - Em caso de impossibilidade prática.
(19) - Uttrycket "underlåtelse" ("Verzicht") har också använts av den hänskjutande domstolen.
(20) - Min kursivering.
(21) - Punkten g avser en förteckning över beståndsdelar. Den innehåller en möjlighet till undantag som är identisk med den som föreskrivs i punkt d, vilken är aktuell i detta fall.
(22) - Min kursivering.
(23) - Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral, kallad "Cassis de Dijon" (REG 1979, s. 649, svensk specialutgåva, volym 4, s. 377).
(24) - Min kursivering.
(25) - Nämligen kommissionens direktiv 97/18/EG av den 17 april 1997 om att skjuta upp det datum efter vilket det skall vara förbjudet att i djurförsök utprova beståndsdelar och sammansättningar av beståndsdelar som ingår i kosmetiska produkter (EGT L 114, s. 43).
(26) - Dom av den 2 februari 1994 i mål C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, kallat "Clinique" (REG 1994, s. I-317, svensk specialutgåva, volym 15, s. 13), punkt 12.
(27) - Se artikel 2 första stycket i direktivet med följande lydelse: "Kosmetiska produkter som släpps ut på marknaden inom gemenskapen får inte kunna skada människors hälsa vid normal eller rimligen förutsebar användning, varvid följande särskilt skall beaktas: presentationen av produkten, märkning, eventuella bruksanvisningar och anvisningar för kvittblivning samt eventuella andra anvisningar eller upplysningar som lämnas av tillverkaren eller hans representant eller av annan person som är ansvarig för att produkten släpps ut på gemenskapsmarknaden."
(28) - Se artikel 1.1 punkt 1 i direktivet.
(29) - Se artikel 1.2 i rådets direktiv 65/65/EEG av den 26 januari 1965 om tillnärmning av bestämmelser som fastställs genom lagar eller andra författningar och som gäller farmaceutiska specialiteter (EGT 1965, s. 369; svensk specialutgåva, område 13, volym 1, s. 67).
(30) - EGT L 113, s 8; svensk specialutgåva, område 13, volym 22, s. 35.
(31) - Dom av den 7 mars 1990 i mål C-362/88, GB-Inno-BM (REG 1990, s. I-667, svensk specialutgåva, volym 10, s. 349), punkt 14.
(32) - Domen i det ovannämnda målet GB-Inno-BM, punkt 18.
(33) - Yttrande över förslag till rådets direktiv rörande fjärde ändringen av direktiv 76/768 (EGT C 319, 1987, s. 5).
(34) - Genom direktiv 93/35 har detta stycke ersatts av följande text: "De kan dock kräva att de uppgifter som anges i artikel 6.1 b-6.1 d och 6.1 f skall avfattas åtminstone på deras nationella eller officiella språk. De får även kräva att de uppgifter som anges i artikel 6.1 g skall avfattas på ett språk som konsumenterna kan förstå utan svårighet. Kommissionen skall därför i enlighet med förfarandet i artikel 10 fastställa en gemensam nomenklatur för beståndsdelar."
(35) - Jag har i min hand ett hårfärgningsmedel avsett för yrkesanvändare som har sålts under beteckningen "Majirel HT". På förvaringsasken och på tuben anges på franska, engelska och spanska följande varningstext: "Innehåll: metylfenylendiaminer, resorcinol och ammoniak. Använd lämpliga handskar, företrädesvis för engångsanvändning. Skölj väl efter användning. Kan förorsaka allergisk reaktion. Känslighetstest (beröringstest): se bruksanvisningen. Skölj genast ögonen om produkten kommer i kontakt med dem. Följ bruksanvisningen." Denna tub innehåller 50 ml medan Schwarzkopfs tub innehåller 60 ml.