62001CJ0491_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C-491/01,
mille ese on Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division’i (Administrative Court) (Ühendkuningriik) esitatud taotlus nimetatud kohtus pooleliolevas menetluses järgmiste poolte vahel:
The Queen
ja
Secretary of State for Health,
taotluse alusel, mille esitasid:
British American Tobacco (Investments) Ltd
ja
Imperial Tobacco Ltd,
menetluses osalesid:
Japan Tobacco Inc.
ja
JT International SA,
eelotsuse tegemiseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/37/EÜ tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta (EÜT L 194, lk 26; ELT eriväljaanne 15/06, lk 147) kehtivuse ja tõlgendamise küsimuses,
EUROOPA KOHUS,
koosseisus: president G. C. Rodríguez Iglesias, kodade esimehed J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen ja C. W. A. Timmermans, kohtunikud D. A. O. Edward, A. La Pergola (ettekandja), P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,
kohtujurist: L. A. Geelhoed,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett ja ametnik M.-F. Contet,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– British American Tobacco (Investments) Ltd ja Imperial Tobacco Ltd, esindajad: D. Wyatt ja D. Anderson, QC, ning barrister J. Stratford, keda volitas advokaadibüroo Lovells, solicitors,
– Japan Tobacco Inc. ja JT International SA, esindajad: advocaat O. W. Brouwer ja solicitor N. P. Lomas, keda volitas advokaadibüroo Freshfields Bruckhaus Deringer, solicitors,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: P. Ormond, keda abistasid N. Paine, QC, ja barrister T. Ward,
– Belgia valitsus, esindaja: A. Snoecx, keda abistasid avocat
E. Gillet ja avocat
G. Vandersanden,
– Saksamaa valitsus, esindaja: W.-D. Plessing, keda abistas Rechtsanwalt J. Sedemund,
– Kreeka valitsus, esindajad: V. Kontolaimos ja S. Charitakis,
– Prantsusmaa valitsus, esindajad: G. de Bergues ja R. Loosli-Surrans,
– Itaalia valitsus, esindaja: U. Leanza, keda abistas avvocato dello Stato O. Fiumara,
– Luksemburgi valitsus, esindaja: J. Faltz, keda abistas avocat P. Kinsch,
– Madalmaade valitsus, esindaja: H. G. Sevenster,
– Soome valitsus, esindaja: E. Bygglin,
– Rootsi valitsus, esindaja: A. Kruse,
– Euroopa Parlament, esindajad: C. Pennera ja M. Moore,
– Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: E. Karlsson ja J.-P. Hix,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: I. Martinez del Peral ja K. Fitch,
arvestades kohtuistungi ettekannet,
olles 2. juuli 2002. aasta kohtuistungil ära kuulanud suulised märkused, mille esitasid British American Tobacco (Investments) Ltd ja Imperial Tobacco Ltd (esindajad: D. Wyatt, D. Anderson ja J. Stratford), Japan Tobacco Inc. ja JT International SA (esindajad: O. W. Brouwer ja N. P. Lomas), Ühendkuningriigi valitsus (esindaja: J. E. Collins, keda abistasid N. Paine ja T. Ward), Belgia valitsus (esindaja: G. Vandersanden), Saksamaa valitsus (esindaja: M. Lumma, keda abistas J. Sedemund), Kreeka valitsus (esindajad: V. Kontolaimos ja S. Charitakis), Prantsusmaa valitsus (esindaja: R. Loosli-Surrans), Iirimaa valitsus (esindaja: J. Buttimore, BL ), Itaalia valitsus (esindaja: O. Fiumara), Luksemburgi valitsus (esindaja: N. Mackel, keda abistas P. Kinsch), Madalmaade valitsus (esindaja: J. van Bakel), Soome valitsus (esindaja: E. Bygglin), Euroopa Parlament (esindajad: C. Pennera ja M. Moore), nõukogu (esindajad: E. Karlsson ja J.-P. Hix) ning komisjon (esindajad: I. Martinez del Peral ja K. Fitch),
olles 10. septembri 2002. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) esitas 6. detsembri 2001. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. detsembril 2001, EÜ artikli 234 alusel kaks eelotsuse küsimust Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/37/EÜ tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta (EÜT L 194, lk 26; ELT eriväljaanne 15/06, lk 147; edaspidi „direktiiv”) kehtivuse ja tõlgendamise kohta.
2. Need küsimused kerkisid üles seoses British American Tobacco (Investments) Ltd ja Imperial Tobacco Ltd poolt 3. septembril 2001 esitatud taotlusega, et kohus võtaks menetlusse nende kaebuse, milles nad palusid kontrollida, kas Ühendkuningriigi valitsuse „kavatsus ja/või kohustus”, mis on suunatud direktiivi ülevõtmisele, on õiguspärane ( judicial review ).
Õiguslik raamistik
Direktiiv 89/622/EMÜ
3. Nõukogu 13. novembri 1989. aasta direktiiv 89/622/EMÜ tubakatoodete märgistamist ja suukaudseks kasutamiseks mõeldud teatavat liiki tubaka turustamise keelustamist käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta (EÜT L 359, lk 1), muudetud nõukogu 15. mai 1992. aasta direktiiviga 92/41/EMÜ (EÜT L 158, lk 30) (edaspidi „direktiiv 89/622”), mis võeti vastu EÜ asutamislepingu artikli 100a alusel (muudetuna EÜ artikkel 95), sätestas muu hulgas, et kõigi tubakatoodete tarbijapakenditel peab olema üldhoiatus ja sigaretipakenditel veel spetsiaalne lisahoiatus ning et alates 1992. aastast peab lisahoiatus olema märgitud ka muudele tubakatoodetele.
Direktiiv 90/239/EMÜ
4. Nõukogu 17. mai 1990. aasta direktiiv 90/239/EMÜ sigarettide maksimaalset tõrvasisaldust käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta (EÜT L 137, lk 36), mis võeti vastu EÜ asutamislepingu artikli 100a alusel, kehtestas liikmesriikides turustatavate sigarettide tõrvasisalduse piirnormiks 15 mg sigareti kohta alates 31. detsembrist 1992 ja 12 mg sigareti kohta alates 31. detsembrist 1997.
Direktiiv
5. Direktiiv võeti vastu EÜ artiklite 95 ja 133 alusel ning selle eesmärk on uuesti sõnastada direktiivid 89/622 ja 90/239, kohandades ja täiendades nende sätteid.
6. Direktiivi põhjenduste 2 ja 3 kohaselt on tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevates liikmesriikide õigus- ja haldusnormides endiselt olulisi erinevusi, mis takistavad siseturu toimimist, ning nende tõkete kõrvaldamiseks tuleks sellealased eeskirjad ühtlustada.
7. Direktiivi põhjendus 4 on sõnastatud järgmiselt:
„Asutamislepingu artikli 95 lõike 3 kohaselt tuleks aluseks võtta ohutusel, tervise- ja keskkonnakaitsel põhinev kaitstuse kõrge tase, võttes eelkõige arvesse kõiki teaduslikele faktidele tuginevaid uusi suundumusi; tubaka eriti kahjulikku toimet silmas pidades tuleks selles kontekstis pidada esmatähtsaks tervisekaitset.”
8. Direktiivi põhjendus 5 on sõnastatud järgmiselt:
„Direktiivis 90/239/EMÜ on kehtestatud liikmesriikides turustatavate sigarettide tõrvasisalduse piirnormid, mida kohaldatakse alates 31. detsembrist 1992. Kuna tõrv on kantserogeenne, tuleb sigarettide tõrvasisaldust veelgi vähendada.”
9. Direktiivi põhjendus 7 on sõnastatud järgmiselt:
„Mitmed liikmesriigid on teatanud, et kui meetmeid sigarettide maksimaalse süsinikmonooksiidi sisalduse kohta ei võeta vastu ühenduse tasandil, võtavad nad kõnealused meetmed vastu siseriiklikul tasandil. Erinevused süsinikmonooksiidi käsitlevates eeskirjades võivad tekitada kaubandustõkkeid ja takistada siseturu tõrgeteta toimimist. […]”
10. Direktiivi põhjendus 9 on sõnastatud järgmiselt:
„Sigarettide maksimaalset nikotiinisisaldust käsitlevates liikmesriikide õigus- ja haldusnormides on erinevusi. Need erinevused võivad tekitada kaubandustõkkeid ning takistada siseturu tõrgeteta toimimist. […]”
11. Direktiivi põhjendus 11 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolev direktiiv avaldab samuti mõju Euroopa Ühendusest eksporditavatele tubakatoodetele. Ekspordikord on osa ühisest kaubanduspoliitikast. Asutamislepingu artikli 152 lõike 1 ja Euroopa Ühenduste Kohtu pretsedendiõiguse kohaselt peavad tervishoiunõuded olema ühenduse muu poliitika koostisosa. Tuleb võtta vastu eeskirjad, millega tagatakse, et siseturgu käsitlevate sätete mõju ei kahjustataks.”
12. Direktiivi põhjendus 19 on sõnastatud järgmiselt:
„Hoiatuste ja tootes sisalduvate ainete koguste märkimine on liikmesriigiti endiselt erinev. Sellest tulenevalt võivad tarbijad olla ühes liikmesriigis tubakatoodete ohtlikkusest paremini teavitatud kui teises liikmesriigis. Sellised erinevused ei ole vastuvõetavad ning need võivad tekitada kaubandustõkkeid ja takistada tubakatoodete siseturu toimimist, mistõttu tuleks kõnealused erinevused kaotada. Selleks tuleb olemasolevaid õigusakte tõhustada ja teha selgemaks, tagades samas tervisekaitse kõrge taseme.”
13. Direktiivi põhjendus 27 on sõnastatud järgmiselt:
„Teatavate väljendite, nt „madala tõrvasisaldusega” ( low-tar ), „kerge” ( light ), „eriti kerge” ( ultra-light ), „mahe” ( mild ), nimetuste, piltide, kujutiste ja muude märkide kasutamine tubakatoodete pakendil võib panna tarbija ekslikult uskuma, et sellised tooted on vähem kahjulikud, ning võivad põhjustada muudatusi tarbimises. Suitsetamisharjumused ja sõltuvus ning mitte üksnes teatavate tootes enne selle tarbimist leiduvate ainete sisaldus mõjutavad samuti sissehingatavate ainete taset. See fakt ei kajastu kõnealuste väljendite kasutamises ning võib seepärast ohustada käesolevas direktiivis kehtestatud märgistamisnõuete tõhusust. Siseturu nõuetekohase toimimise tagamiseks ja kavandatud rahvusvaheliste eeskirjade arengut silmas pidades tuleks näha ette kõnealuste väljendite kasutamise keelamine ühenduse tasandil, andes kõnealuse eeskirja kohaldamiseks piisavalt aega.”
14. Direktiivi artikkel 1 „Eesmärk” sätestab:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnormid, mis käsitlevad sigarettide maksimaalset tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisaldust ning tubakatoodete tarbijapakendile kantavaid tervist käsitlevaid hoiatusi ja muud teavet, ning teatavad meetmed, mis käsitlevad tubakatoodete koostisosi ja kirjeldust, võttes aluseks tervisekaitse kõrge taseme.”
15. Direktiivi artikli 3 lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Alates 1. jaanuarist 2004 ei tohi liikmesriikides vabasse ringlusse lubatavate, turustatavate või valmistatavate sigarettide puhul ületada järgmiseid näitajaid:
– tõrvasisaldus 10 mg sigareti kohta,
– nikotiinisisaldus 1 mg sigareti kohta,
– süsinikmonooksiidisisaldus 10 mg sigareti kohta.
2. Erandina lõikes 1 nimetatud kuupäevast võivad liikmesriigid kohaldada käesolevas artiklis sätestatud piirnorme Euroopa Ühenduses valmistatud, kuid sealt eksporditavate sigarettide puhul alates 1. jaanuarist 2005, ent hiljemalt 1. jaanuarist 2007.”
16. Direktiivi artikli 4 lõike 1 kohaselt kasutatakse sigarettide tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisalduse mõõtmisel tõrva puhul ISO standardit 4387, nikotiini puhul ISO standardit 10315 ja süsinikmonooksiidi puhul ISO standardit 8454. Sama artikli lõige 3 lubab liikmesriikidel nõuda tubaka tootjatelt või importijatelt pädevate riigiasutuste kehtestatud muude testide tegemist, selleks et hinnata tubakatoodete suitsetamisel tekkivate muude ainete koguseid ning et hinnata selliste muude ainete mõju tervisele. Sama artikli lõike 4 kohaselt esitatakse testide tulemused pädevatele riigiasutustele, kes tagavad nende levitamise, et teavitada tarbijaid, ja need tulemused edastatakse lõike 5 kohaselt komisjonile, kes võtab neid arvesse artiklis 11 nimetatud aruande koostamisel.
17. Direktiivi artikkel 5 sätestab märgistamisnõuded, mis näevad muu hulgas ette kohustuse märkida toodete pakendile sigarettide tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisaldused, nii et need märkused kataksid teatud protsendi pakendi pinnast, ning tubakatoodetega – v.a suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakas ja muud kui suitsetatavad tubakatooted – seonduvaid terviseriske käsitlevad hoiatused. Direktiivi artikli 5 lõike 6 punkt e näeb ette, et hoiatused ja ainete sisaldused trükitakse selle liikmesriigi ametlikus keeles või ametlikes keeltes, kus toode viiakse turule.
18. Vastavalt direktiivi artiklile 6 nõuavad liikmesriigid, et tubakatoodete tootjad ja importijad esitaksid neile tootemarkide ja tüüpide kaupa loetelu kõnealuste tubakatoodete valmistamisel kasutatud koostisosade ja nende koguste kohta. Liikmesriigid peavad tagama sellise teabe levitamise kõikide asjakohaste vahendite abil, et teavitada tarbijaid, ja edastama selle igal aastal komisjonile.
19. Direktiivi artikkel 7 „Tootekirjeldused” sätestab:
„Selliseid tekste, nimetusi, kaubamärke ja kujutisi või märke, mis jätavad mulje, et asjaomane tubakatoode on teistest toodetest vähem kahjulik, ei tohi kasutada tubakatoodete pakendil alates 30. septembrist 2003, ilma et see piiraks artikli 5 lõike 1 sätete kohaldamist.”
20. Direktiivi artikli 12 kohaselt teeb komisjon hiljemalt 31. detsembriks 2004 siseturu nõuetekohaseks toimimiseks artiklis 6 sätestatud teabe põhjal ettepaneku, millega nähakse ette tubakatoodetes lubatud koostisosade ühine loetelu, võttes muu hulgas arvesse nende omadust tekitada sõltuvust.
21. Direktiivi artikkel 13 sätestab:
„1. Liikmesriigid ei tohi keelata käesoleva direktiivi nõuetele vastavate tubakatoodete importi, müüki või tarbimist sigarettide tõrva-, nikotiini- või süsinikmonooksiidisisalduse piiramise, terviseohu hoiatuste ja muude märkuste või käesoleva direktiivi nõuetega seotud kaalutlustel, välja arvatud meetmed, mida võetakse artiklis 4 sätestatud andmete kontrollimiseks.
2. Käesolev direktiiv ei mõjuta liikmesriikide õigust säilitada või kehtestada asutamislepingu kohaselt tubakatoodete valmistamist, importimist, müümist ja tarbimist käsitlevaid rangemaid eeskirju, mida liikmesriigid peavad vajalikuks rahva tervise kaitsmiseks, kui kõnealused eeskirjad ei piira käesolevas direktiivis sätestatud eeskirjade kohaldamist.
3. Liikmesriigid võivad eelkõige keelata kuni artiklis 12 nimetatud ühise koostisosade loetelu kehtestamiseni selliste koostisosade kasutamise, mis suurendavad tubakatoodete sõltuvusttekitavaid omadusi.”
22. Vastavalt direktiivi artikli 14 lõike 1 esimesele lõigule jõustavad liikmesriigid direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 30. septembriks 2002 ning teatavad neist viivitamata komisjonile.
23. Direktiivi artikli 15 esimeses taandes tunnistatakse direktiivid 89/622 ja 90/239 kehtetuks.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
24. Põhikohtuasja kaebuse esitajad on tubakatoodete tootjad, kelle asukoht on Ühendkuningriigis. Nad pöördusid eelotsusetaotluse esitanud kohtusse taotlusega, et kohus võtaks menetlusse nende kaebuse, milles nad palusid kontrollida, kas Ühendkuningriigi valitsuse „kavatsus ja/või kohustus”, mis on suunatud direktiivi ülevõtmisele, on õiguspärane ( judicial review ), ning esitasid õiguspärasuse vaidlustamiseks seitse väidet.
25. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) andis sellele loa ning otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiiv 2001/37/EÜ on tervikuna või osaliselt kehtetu seetõttu, et
a) EÜ artikkel 95 ja/või EÜ artikkel 133 ei ole õige õiguslik alus selle direktiivi vastuvõtmiseks;
b) EÜ artikleid 95 ja 133 on kasutatud kahe õigusliku alusena;
c) rikutud on proportsionaalsuse põhimõtet;
d) rikutud on EÜ artiklit 295, omandiõigust kui põhiõigust ja/või TRIPS-lepingu artiklit 20;
e) rikutud on EÜ artiklit 253 ja/või põhjendamiskohustust;
f) rikutud on subsidiaarsuse põhimõtet;
g) võimu on kuritarvitatud?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas parlamendi ja nõukogu direktiivi 2001/37/EÜ artikkel 7 on kohaldatav üksnes sellistele tubakatoodetele, mida turustatakse Euroopa Ühenduses, või ka sellistele tubakatoodetele, mida pakendatakse Euroopa Ühenduses ja mis on mõeldud eksportimiseks kolmandatesse riikidesse?”
26. High Court andis 26. veebruari 2002. aasta määrusega äriühingutele Japan Tobacco Inc. ja JT International SA (edaspidi koos „Japan Tobacco”) loa astuda põhikohtuasja menetlusse, et nad saaksid esitada Euroopa Kohtule oma kirjalikud märkused direktiivi artikli 7 kehtivuse kohta.
27. Japan Tobacco Inc. on sigarettide kaubamärgi „Mild Seven” omanik ja JT International SA-l on ainulitsents sellele kaubamärgile. Japan Tobacco väidab, et direktiivi artikkel 7, kui seda tõlgendada kui kaubamärkidele kohaldatavat, takistab tal kaubamärgist „Mild Seven” tulenevaid intellektuaalomandi õigusi ühenduses omada ja kasutada ning nimetatud sätte jõustumisel kahjustab see oluliselt kaubamärgi väärtust kogu maailmas.
Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
28. Prantsusmaa valitsus ja komisjon leiavad, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu.
29. Nende sõnutsi tuleneb vastuvõetamatus esiteks asjaolust, et eelotsusetaotluse esitamist puudutav otsus tehti enne 30. septembrit 2002, mil möödus direktiivi ülevõtmise tähtaeg, ja teiseks asjaolust, et seadust, mis võtaks direktiivi üle Ühendkuningriigi õigusesse, ei olnud eelotsusetaotluse esitamise kuupäevaks veel vastu võetud. Prantsusmaa valitsus ja komisjon on seisukohal, et niisuguses olukorras välistab direktiivide olemus ja ühenduse õigusaktide seaduslikkuse kohtuliku kontrolli süsteem direktiivi kehtivust ja tõlgendamist puudutavate küsimuste esitamise Euroopa Kohtule.
30. Sellega seoses viitavad Prantsusmaa valitsus ja komisjon Euroopa Kohtu seisukohale, et eraõiguslikud isikud saavad siseriiklikus kohtus direktiivile tugineda alles pärast direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmise tähtaja möödumist ning enne seda ei saa direktiivi sätted anda eraõiguslikele isikutele õigusi, mida siseriiklikud kohtud peaksid kaitsma (3. märtsi 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑316/93: Vaneetveld, EKL 1994, lk I‑763, punktid 16 ja 19).
31. Nad lisavad, et kui võimaldada eraõiguslikul isikul direktiivi kehtivust siseriiklikus kohtus vaidlustada enne direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist ning direktiivi siseriiklikku õigusesse üle võtvate meetmete puudumisel, võib olla tegemist kõrvalehoidmisega EÜ artikli 230 sätete järgimisest, mis läheks vastuollu asutamislepingus sätestatud õiguskaitsevahendite süsteemiga.
Euroopa Kohtu hinnang
32. EÜ artikli 234 kohaselt on Euroopa Kohus pädev tegema eelotsuseid, mis käsitlevad ühenduse institutsioonide õigusaktide kehtivust ja tõlgendamist, olenemata sellest, kas need õigusaktid on vahetult kohaldatavad või mitte (vt selle kohta 20. mai 1976. aasta otsus kohtuasjas 111/75: Mazzalai, EKL 1976, lk 657, punkt 7, ja 10. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑373/95: Maso jt, EKL 1997, lk I‑4051, punkt 28).
33. Direktiiv, mille ülevõtmise tähtaeg ei ole veel möödunud, on niisiis EÜ artikli 234 mõttes õigusakt ning selle kohta võib esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, kui eelotsusetaotlus muus osas vastab Euroopa Kohtu praktikas kindlaksmääratud vastuvõetavustingimustele.
34. Sellega seoses olgu meenutatud, et kui siseriiklikus kohtus kerkib üles ühenduse institutsiooni vastuvõetud õigusakti kehtivuse küsimus, on siseriikliku kohtu ülesanne hinnata, kas asjas otsuse langetamiseks on vaja see küsimus lahendada, ning seejärel taotleda Euroopa Kohtult otsust selles küsimuses. Kui siseriikliku kohtu esitatud küsimused puudutavad ühenduse õiguse sätte kehtivust, on Euroopa Kohus reeglina kohustatud otsuse langetama (11. novembri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑408/95: Eurotunnel jt, EKL 1997, lk I‑6315, punkt 19).
35. Euroopa Kohus on siiski leidnud, et ta ei saa siseriikliku kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastata eelkõige juhul, kui on ilmselge, et ühenduse õigusnormi tõlgendamine või kehtivuse hindamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline (vt selle kohta eelkõige 13. juuni 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑430/99 ja C‑431/99: Sea-Land Service ja Nedlloyd Lijnen, EKL 2002, lk I-5235, punkt 46).
36. Mis puudutab põhikohtuasja faktilisi asjaolusid, siis olgu meenutatud, et eelotsusetaotlusest nähtuvalt võisid põhikohtuasja kaebuse esitajad High Courti sellekohase loa alusel taotleda direktiivi ülevõtmisele suunatud Ühendkuningriigi valitsuse „kavatsuse ja/või kohustuse” õiguspärasuse kontrollimist, kuigi sellise kaebuse esitamise kuupäevaks ei olnud direktiivi ülevõtmise tähtaeg veel möödunud ning valitsus ei olnud veel võtnud ühtegi meedet direktiivi ülevõtmiseks. Olgu lisatud, et mainitud kaebuse põhjendatuse osas on kaebuse esitajad ja Secretary of State for Health eriarvamusel.
37. Mis puudutab esitatud küsimuste asjakohasust põhikohtuasja lahendamisel, siis tuleb esiteks märkida, et direktiivi võimalik kehtetus võib tõepoolest mõjutada põhikohtuasjas tehtavat lahendit. Põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad, et Ühendkuningriigi valitsuse poolt direktiivi ülevõtmine European Communities Act 1972 artikli 2 lõike 2 alusel antud määrusega ( Regulations ) eeldab direktiivi kehtivust, nii et direktiivi kehtetus välistab direktiivi ülevõtmise mainitud seadusel põhineva määrusega. Teiseks tuleb tõdeda, et ka direktiivi tõlgendus võib mõjutada põhikohtuasjas tehtavat lahendit.
38. Seetõttu ei ole ilmselge, et direktiivi kehtivuse hindamine või tõlgendamine, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus palub, ei oleks mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või puudutaks probleemi, mis on hüpoteetiline.
39. Seoses väitega, et kehtivuse hindamist puudutava eelotsusetaotluse vastuvõetavaks tunnistamine põhikohtuasjas esinevas olukorras võib võrduda EÜ artikli 230 järgimisest kõrvalehoidmisega, tuleb märkida, et EÜ asutamislepinguga ette nähtud õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteemis, mille eesmärk on tagada institutsioonide õigusaktide seaduslikkuse kontrollimine, on füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kes mainitud artikli neljandas lõigus sätestatud vastuvõetavustingimuste tõttu ei saa vaidlustada ühenduse üldakte, vastavalt olukorrale võimalus kaudselt viidata selliste aktide kehtetusele kas ühenduse kohtus EÜ artikli 241 alusel või siseriiklikes kohtutes ning taotleda nendelt kohtutelt, kes ei ole pädevad ise tuvastama mainitud aktide kehtetust, et nad esitaksid selle kohta Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused (25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑50/00 P: Unión de Pequeños Agricultores vs.
nõukogu, EKL 2002, lk I‑6677, punkt 40).
40. Olgu täpsustatud, et eraõiguslike isikute võimalus viidata siseriiklikus kohtus ühenduse üldakti kehtetusele ei sõltu sellest, et mainitud üldakti osas oleks siseriikliku õiguse alusel juba võetud rakendusmeetmeid. Piisab sellest, et siseriikliku kohtu menetluses on reaalne õigusvaidlus, mille käigus niisuguse akti kehtivuse küsimus kaudselt üles kerkib. Nagu nähtub käesoleva otsuse punktidest 36 ja 37, on põhikohtuasjas see tingimus täidetud.
41. Eeltoodud kaalutlustest tulenevalt on eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused vastuvõetavad.
Esimene küsimus
Esimese küsimuse punkt a
42. Esimese küsimuse punktiga a soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiiv on tervikuna või osaliselt kehtetu seetõttu, et EÜ artikkel 95 ja/või EÜ artikkel 133 ei ole sellele õige õiguslik alus.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
43. Põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad, et vastavalt EÜ artikli 152 lõike 4 punktile c puudub ühendusel pädevus ühtlustada siseriiklikke õigusnorme rahvatervise alal ning tal on pädevus võtta EÜ artikli 95 alusel vastu ühtlustamismeede ainult siis, kui meetme eesmärk on tõepoolest siseturu rajamise ja toimimise tingimuste parandamine ning meede aitab tõepoolest kaasa kaupade vaba liikumise või teenuste vaba osutamise tõkete kõrvaldamisele või konkurentsimoonutuste kaotamisele (vt selle kohta 5. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑376/98: Saksamaa vs.
parlament ja nõukogu, EKL 2000, lk I‑8419, eelkõige punktid 84 ja 95, edaspidi „tubakatoodete reklaami käsitlev kohtuotsus”). Antud juhul ei ole direktiivi tegelik eesmärk erinevalt selle põhjendustes märgitust mitte tubakatoodete vaba liikumise tagamine, vaid rahvatervise kaitse.
44. Veel väidavad põhikohtuasja kaebuse esitajad, et kuna direktiiviga 90/239 on kehtestatud täielikult ühtlustatud regulatsioon sigarettide tõrvasisalduse osas, ei ole võimalik täiendav reguleerimine siseturu väljakujundamise eesmärkidel, et vähendada juba kindlaksmääratud tõrvasisalduse määrasid. Isegi kui nõustuda sellega, et ühenduse seadusandjal on tervisekaalutlustele tuginedes õigus juba ühtlustatud valdkonda siseturuga seonduvatel põhjustel uuesti reguleerida, peaks selline regulatsioon võtma vähemalt arvesse uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi.
45. Põhikohtuasja kaebuse esitajate sõnutsi ei saa ka EÜ artikkel 133 olla õige õiguslik alus direktiivile, kuna direktiivi artikli 3 – mis sätestab ühenduses sigarettide valmistamisel kohaldatavad nõuded – eesmärk ei ole mainitud toodete ekspordikorra suhtes ühise kaubanduspoliitika kehtestamine, kuna mainitud valmistamisnõuded ei käsitle spetsiaalselt rahvusvahelist kaubandust, vaid mõjutavad samamoodi ühendusesisest kaubandust.
46. Japan Tobacco on seisukohal, et direktiivi artikli 7 aluseks ei saa EÜ artikkel 95 ega EÜ artikkel 133 olla eelkõige seetõttu, et miski ei tõenda, et artikli 7 vastu võtmata jätmisel oleks võinud tekkida kaubandustõkkeid või konkurentsimoonutusi.
47. Saksamaa valitsus toonitab, et direktiivi artikli 3 lõige 1 sätestab lisaks selles sättes kindlaks määratud tõrvasisalduse näitajaid ületavate sigarettide turustamise keelule ka nende valmistamise keelu. Mainitud artikli lõige 2 näeb ette erineva korra sõltuvalt sellest, kas valmistamine toimub ühenduses turustamise või kolmandatesse riikidesse eksportimise eesmärgil. Saksamaa valitsuse arvates on direktiivi artiklis 3 sätestatud valmistamiskeeld oma olemuselt ekspordikeeld nende kolmandate riikide suhtes.
48. Lisaks nähtub Saksamaa valitsuse arvates eelkõige direktiivi põhjenduse 11 viimasest lausest, et tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisalduselt direktiivi nõuetele mittevastavate sigarettide kolmandatesse riikidesse eksportimise keelu eesmärk on takistada nende toodete ühenduses turustamist ebaseadusliku reimportimise järel, mis kahjustaks siseturgu käsitlevate sätete mõju.
49. Saksamaa valitsus leiab, et kõnesolev ekspordikeeld ei saa siseturu tõrgeteta toimimisele tõhusalt kaasa aidata, kuna talle teadaolevalt on ühendusse ebaseaduslikult imporditavad sigaretid peaaegu eranditult valmistatud kolmandates riikides, mitte ühenduses.
50. Veel väidab Saksamaa valitsus, et sigarettide ebaseaduslik import tähendab eelkõige kõrvalehoidumist tubakatoodetele kohaldatavatest tolli- ja muudest maksudest ning selle vastu tuleb võidelda tõhusama kontrolliga ühenduse piiridel.
51. Saksamaa valitsuse arvates ei saa ka EÜ artikkel 133 olla kõnesolevale ekspordikeelule õige õiguslik alus, kuna selle sätte kohaldamisala piirdub meetmetega, mille peamine eesmärk on mõjutada kaubavahetuse mahtu või kaubavoogusid suhetes kolmandate riikidega, millega ei ole antud juhul tegemist, kuna ekspordikeeld hõlmab vaid ebaseaduslikku reimportimist ühendusse, et kaitsta ühenduse kodanike tervist.
52. Kreeka valitsus on seisukohal, et direktiivi artiklite 3 ja 7 – kuna need on kohaldatavad toodetele, mis on valmistatud või pakendatud ühenduses, kuid mõeldud tarbimiseks sellest väljaspool – eesmärk ei ole soodustada tubakatoodete liikumist siseturul ega takistada sellealaste sätete kohaldamisest kõrvalehoidmist ühenduses ning seetõttu ei saa need põhineda EÜ artiklil 95.
53. Veel leiab Kreeka valitsus, et ka EÜ artikkel 133 ei saa olla mainitud direktiivisätetele õige õiguslik alus, kuna need sätted mõjutavad ebasoodsalt ühenduse toodete eksportimist kolmandatesse riikidesse.
54. Luksemburgi valitsus väidab esiteks, et kuivõrd direktiiv puudutab ühendusevälistel turgudel turustatavaid tooteid, ei saa see põhineda EÜ artiklil 95 ega EÜ artiklil 133, ning teiseks ja üldisemalt, et direktiivi tegelik eesmärk on üksnes rahvatervise kaitse, mis on valdkond, mille puhul EÜ artikkel 152 välistab liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise.
55. Eelkõige väidab Luksemburgi valitsus, et direktiivi artikli 3 kohaldamine kolmandatesse riikidesse eksportimiseks mõeldud tubakatoodetele põhineb arvamusel, et direktiivi sätetele mittevastavaid tooteid võidakse reimportida ühendusse pettusega. Luksemburgi valitsuse arvates on tegemist pelgalt oletusega, mida faktid ei toeta. Enamik ühendusse ebaseaduslikult imporditavatest sigarettidest on valmistatud kolmandates riikides. Pealegi ei või meede, mis ei käsitle spetsiaalselt rahvusvahelist kaubandust, vaid puudutab samavõrra või enamgi ühendusesisest kaubandust, põhineda EÜ artiklil 133.
56. Ühendkuningriigi, Belgia, Prantsusmaa, Iirimaa, Itaalia, Madalmaade ja Rootsi valitsus ning parlament, nõukogu ja komisjon väidavad, et EÜ artiklid 95 ja 133 on õige õiguslik alus direktiivile. EÜ artikli 95 kasutamisega seoses väidavad nad muu hulgas, et direktiivi eesmärk on tõepoolest siseturu toimimise tingimuste parandamine tubakatoodete sektoris ning et kooskõlas EÜ artikli 95 lõikega 3 püütakse direktiiviga läbi viidud ühtlustamise raames saavutada rahvatervise kaitstuse kõrget taset. Direktiivi teise õigusliku alusena EÜ artikli 133 kasutamise osas leiavad parlament ja nõukogu eelkõige, et seda õigustab asjaolu, et direktiivi artikliga 3 – millest nähtub, et ühenduses ei tohi kolmandatesse riikidesse eksportimise eesmärgil valmistada sigarette, mis ei vasta selle artikli nõuetele – püütakse ühtlasi kaitsta siseturgu neile nõuetele mittevastavate sigarettide ühendusse reimportimise vastu ja reguleerida eksportimist kolmandatesse riikidesse, mis on ühise kaubanduspoliitika elluviimisega seonduvad eesmärgid.
57. Soome valitsus leiab, et EÜ artikkel 95 on õige õiguslik alus direktiivile, kuid EÜ artikli 133 kasutamine direktiivi teise õigusliku alusena ei ole vajalik. Sellega seoses väidab Soome valitsus, et direktiivi põhieesmärk on siseriiklike õigusaktide ühtlustamine, et kujundada välja tubakatoodete siseturg. Rahvatervise kaitse ja kaubavahetuse reguleerimine kolmandate riikidega on selle põhieesmärgiga võrreldes kõrvaleesmärgid.
Euroopa Kohtu hinnang
58. Käesolevas asjas tuleb uurida, kas EÜ artikkel 95 on direktiivile õige õiguslik alus ning kui jah, siis teha kindlaks, kas EÜ artikli 133 kasutamine teise õigusliku alusena on antud juhul vajalik või võimalik.
59. Sellega seoses tuleb kõigepealt meenutada kohtupraktikat EÜ asutamislepingu artikli 100a lõike 1 (nüüd EÜ artikli 95 lõige 1) kohta.
60. Tubakatoodete reklaami käsitleva kohtuotsuse punktidest 83, 84 ja 95 nähtub, et mainitud sättes osutatud meetmed on mõeldud siseturu rajamise ja toimimise tingimuste parandamiseks, kusjuures see peab olema nende meetmete tegelik eesmärk ning need peavad kaasa aitama takistuste kõrvaldamisele kaupade vabalt liikumiselt või teenuste osutamise vabaduselt või konkurentsimoonutuste kaotamisele.
61. Sellealasest kohtupraktikast nähtub samuti, et kuigi EÜ artiklit 95 on õigusliku alusena võimalik kasutada siis, kui soovitakse ennetada kaubavahetusele tulevikus tekkivaid takistusi, mis tulenevad siseriiklike õigusnormide erinevast arengust, peab selliste takistuste tekkimine olema tõenäoline ja asjaomase meetme eesmärk peab olema takistuste ennetamine (vt selle kohta 13. juuli 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑350/92: Hispaania vs. nõukogu, EKL 1995, lk I‑1985, punkt 35, tubakatoodete reklaami käsitlev kohtuotsus, punkt 86, ja 9. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑377/98: Madalmaad vs. parlament ja nõukogu, EKL 2001, lk I‑7079, punkt 15).
62. Kui EÜ artikli 95 õigusliku alusena kasutamise tingimused on täidetud, ei saa ühenduse seadusandjat seda õiguslikku alust kasutamast takistada ka tõsiasi, et tervise kaitse on tehtavate valikute puhul määrav (vt selle kohta tubakatoodete reklaami käsitlev kohtuotsus, punkt 88). Lisaks näeb EÜ artikli 152 lõike 1 esimene lõik ette, et kogu ühenduse poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse, ning EÜ artikli 95 lõige 3 nõuab sõnaselgelt, et ühtlustamisel peab olema tagatud inimeste tervise kaitstuse kõrge tase.
63. Neid põhimõtteid silmas pidades on vaja kontrollida, kas EÜ artikli 95 õigusliku alusena kasutamise tingimused on direktiivi puhul täidetud.
64. Kõigepealt tuleb viidata järgmistele kaalutlustele. Esiteks, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 61, on tubakatoodete turg ja eriti sigarettide turg ühenduses selline turg, kus liikmesriikidevahelisel kaubavahetusel on suhteliselt suur osatähtsus. Teiseks on nende toodete, eelkõige nende nimetuste, koostise ja märgistamise nõudeid käsitlevad siseriiklikud õigusnormid oma olemuselt sellised, et võivad ühenduse tasandil ühtlustamise puudumisel olla takistuseks kaupade vabale liikumisele (vt selle kohta 24. novembri 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑267/91 ja C‑268/91: Keck ja Mithouard, EKL 1993, lk I‑6097, punkt 15).
65. Tuleb tõdeda, et hoolimata juba vastuvõetud ühenduse ühtlustamisemeetmetest ehk tubakatoodete märgistamist käsitlevast direktiivist 89/622 ja sigarettide maksimaalset tõrvasisaldust käsitlevast direktiivist 90/239, olid kaubandustakistusi põhjustavad erinevused tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigusaktide vahel direktiivi vastuvõtmise kuupäevaks juba ilmnenud või nende ilmnemine oli tõenäoline.
66. Ühelt poolt sisaldasid juba vastuvõetud ühenduse ühtlustamismeetmete teatavad sätted üksnes miinimumnõudeid, mis jätsid liikmesriikidele nende kohandamist võimaldava kaalutlusõiguse (vt sellega seoses 22. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑222/91: Philip Morris Belgium jt, EKL 1993, lk I‑3469, punktid 11 ja 17, ning 22. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑11/92: Gallaher jt, EKL 1993, lk I‑3545, punktid 14 ja 20). Teiselt poolt käsitlesid direktiivid 89/622 ja 90/239 vaid teatavaid tubakatoodete valmistamis-, esitlemis- ja müügitingimuste aspekte ning liikmeriigid võisid direktiivis käsitlemata aspekte reguleerida siseriiklike normidega.
67. Arvestades üldsuse järjest suuremat teadlikkust tubakatoodete tarbimise kahjulikkusest tervisele, on tõenäoline, et tekivad takistused nende toodete vabale liikumisele, kuna liikmesriigid võtavad vastu kirjeldatud arengut peegeldavad uued õigusnormid, mille eesmärk on nende toodete tarbimist tõhusamalt piirata pakendile andmete või hoiatuste kandmisega või vähendada tubakatoodete kahjulikku mõju uute normide kehtestamisega nende koostise kohta.
68. Direktiivi põhjendustes toodud andmed ja menetluse käigus esitatud märkused kinnitavad seda analüüsi.
69. Direktiivi põhjendusest 7 nähtub, et mitmed liikmesriigid kavatsevad võtta meetmeid sigarettide maksimaalse süsinikmonooksiidi sisalduse kohta, kui selliseid meetmeid ei võeta vastu ühenduse tasandil.
70. Direktiivi põhjendusest 9 nähtub, et sigarettide maksimaalset nikotiinisisaldust käsitlevates liikmesriikide õigus- ja haldusnormides on erinevusi. Menetluse käigus esitatud märkustest selgus, et kolm liikmesriiki on niisugused piirmäärad juba kehtestatud ja mitmed teised kavatsevad seda teha. Arvestades seda, millisel tasemel piirmäärad fikseeriti, ning tõrva ja nikotiini vahelist biokeemilist seost, ei takista need piirmäärad tegelikkuses selliste sigarettide turustamist, mis vastavad ühenduse õigusega lubatud maksimaalset tõrvasisaldust käsitlevatele nõuetele, kuid maksimaalse nikotiinisisalduse piiramine teatavate liikmesriikide poolt tekitab ohu, et nende tulevane langetamine toob kaasa kaubandustõkkeid.
71. Direktiivi põhjenduses 13 on mainitud läbirääkimisi Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva raamkonventsiooni koostamiseks, milles määrataks kindlaks rahvusvaheliselt kohaldatavad tubakatoodete standardid.
72. Direktiivi põhjendustes 19 ja 22 on märgitud, et liikmesriikide õigusaktides on erinevusi esiteks hoiatuste ja kahjulike ainete koguste märkimise osas ning teiseks tubakatoodete valmistamisel kasutatavate koostisosade ja lisaainete osas.
73. Kirjaliku menetluse käigus selgus, et üks liikmesriik on kehtestanud sätted, mis reguleerivad teatavate põhjenduses 27 mainitud ja artiklis 7 käsitletud kirjelduste kasutamist.
74. Olgu lisatud, et erinevalt tubakatoodete reklaami käsitlevas kohtuotsuses kõne all olnud direktiivist sisaldab direktiivi artikli 13 lõige 1 sätet, mis tagab direktiivi nõuetele vastavate toodete vaba liikumise. Selle sätte kaudu, mis keelab liikmesriikidel direktiiviga ühtlustatud aspekte puudutavatel kaalutlustel keelata direktiivile vastavate tubakatoodete importi, müüki või tarbimist, saavutab direktiiv siseturu toimimise tingimuste parandamise eesmärgi osas oma täieliku mõju.
75. Eeltoodust järeldub, et direktiivi eesmärk on tõepoolest siseturu toimimise tingimuste parandamine ning seetõttu võis direktiivi vastu võtta EÜ artikli 95 alusel, ilma et seda saaks takistada tõsiasi, et rahvatervise kaitse on direktiivis määratletud ühtlustamismeetmetega seonduvate valikute puhul määrav.
76. Seda järeldust ei kummuta ka argument, et direktiiviga 90/239 on tõrvasisalduse osas kehtestatud täielikult ühtlustatud režiim, mistõttu ei võinud seadusandja seda küsimust EÜ artikli 95 alusel uuesti reguleerida või oleks võinud seda teha üksnes uutele teaduslikele faktidele tuginedes.
77. Kuna sigarettide maksimaalse tõrvasisalduse kindlaksmääramise küsimuse oli ühenduse seadusandja direktiiviga 90/239 ammendavalt reguleerinud, ei olnud liikmesriikidel enam pädevust seda küsimust individuaalselt reguleerida. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 124 märkis, saab ühenduse seadusandja täita asutamislepingus tunnustatud üldiste huvide – nagu rahvatervise kaitse – tagamise ülesannet sellisel juhul korrektselt ainult siis, kui tal on lubatud asjassepuutuvaid ühenduse õigusakte kohandada vastavalt olukorra muutumisele või teaduse arengule.
78. Sellest järeldub, et isegi kui ühenduse säte tagab ühtlustatavas valdkonnas kõigi kaubandustõkete kõrvaldamise, ei võta see ühenduse seadusandjalt võimalust seda sätet muudel kaalutlustel kohandada.
79. Mis puudutab konkreetselt rahvatervise kaitset, siis nähtub EÜ artikli 95 lõikest 3, et ühenduse seadusandja peab ühtlustamisel tagama kaitstuse kõrge taseme, võttes eriti arvesse kõiki uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi.
80. Teaduse areng ei ole pealegi ainus põhjus, miks ühenduse seadusandja võib otsustada kohandada ühenduse õigusakte, kuna tema ülesanne on talle selles valdkonnas antud kaalutlusõigust kasutades lähtuda ka muudest kaalutlustest, nagu suitsetamisvastase võitluse järjest suurem poliitiline ja sotsiaalne tähtsus.
81. Järeldust, et EÜ artikkel 95 on direktiivi vastuvõtmiseks õige õiguslik alus, ei kummuta ka argument, et keeld valmistada kolmandatesse riikidesse eksportimise eesmärgil ühenduses sigarette, mis ei vasta direktiivi artikli 3 lõike 1 nõuetele, ei aita tegelikult kaasa siseturu toimimise tingimuste parandamisele.
82. Kuigi on tõsi, et kõnesolev valmistamiskeeld ei ole säte, mille otsene eesmärk oleks siseturu toimimise tingimuste parandamine, võib niisugune säte siiski sisalduda EÜ artikli 95 alusel vastuvõetud aktis, kui sellega soovitakse takistada kõrvalehoidumist keeldudest, mis on sellisel eesmärgil siseturu väljakujundamiseks kehtestatud (vt selle kohta tubakatoodete reklaami käsitlev kohtuotsus, punkt 100).
83. Sellega seoses olgu märgitud, et Euroopa Kohus on tunnistanud, et ebaseadusliku reimportimise või kaubandushäirete oht, mis võib kahjustada ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas vastuvõetud meetme tõhusust, õigustab kolmandatesse riikidesse eksportimise keeldu (5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑180/96: Ühendkuningriik vs.
komisjon, EKL 1998, lk I‑2265, punktid 62 ja 109).
84. Vastavalt direktiivi põhjendusele 11, mis käsitleb direktiivi mõju ühendusest eksporditavatele tubakatoodetele, on direktiivi sellekohased sätted võetud vastu tagamaks, et siseturgu käsitlevate sätete mõju ei kahjustata.
85. Menetluse käigus esitatud märkustest ilmneb, et antud juhul soovis ühenduse seadusandja vältida tubakatooteid puudutavate siseturusätete kahjustamist ühendusse ebaseadusliku reimportimise või ühendusesiseste kaubandushäirete tõttu, mis on seotud toodetega, mis ei vasta direktiivi artikli 3 lõike 1 nõuetele teatavate ainete maksimaalse sisalduse kohta sigarettides.
86. On tõsi, et käesoleva menetluse käigus märkusi esitanud põhikohtuasja poolte, liikmesriikide ja institutsioonide esitatud andmed, millele kohtujurist viitab ettepaneku punktis 64, ei võimalda täpselt hinnata, kui ulatuslik on ebaseaduslik kauplemine sigarettidega, mis on toodetud ühenduses ning mida pärast reimportimist kolmandatest riikidest müüakse ebaseaduslikult ühenduse turul või mis on saadetud otse ühenduse turule, kuigi need olid mõeldud eksportimiseks kolmandatesse riikidesse. Samuti on tõsi, nagu leiab ka Saksamaa valitsus, et ebaseaduslik kauplemine sigarettidega põhineb eelkõige kasul, mida annab kõrvalehoidmine nendelt kaupadelt tavaliselt tasuda tulevate tolli- ja muude maksude tasumisest, ning kõrvalehoidmine sigarettide koostist käsitlevatest sätetest ei ole selle puhul määrav.
87. Siiski on vaieldamatu, et sigaretiturg on ebaseaduslikule kauplemisele eriti aldis ning kui lubada ühenduses valmistada sigarette, mida ei või seal seaduslikult ringlusse lasta või turustada, suurendaks see pettuste ohtu.
88. Direktiiviga määratletud meetmete tõhususe kahjustamise ohtu tuleb hinnata mitte üksnes selle vastuvõtmisele eelnenud olukorra suhtes, vaid ka arvestades selle sätete prognoositavat mõju sigarettidega ebaseadusliku kauplemise laadile ja ulatusele.
89. Sellega seoses on mõistlik arvata, et maksimaalse lubatava tõrvasisalduse vähendamine sigareti kohta ning nikotiini ja süsinikmonooksiidi piirmäärade kehtestamine, mis võtab tarbijatelt võimaluse seaduslikult soetada piirmääradele mittevastavaid tooteid, millega nad olid enne selliste uute nõuete kehtestamist harjunud, on seda laadi, et ajendab neid niisuguseid tooteid ebaseaduslikult soetama.
90. Neil asjaoludel võib direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud valmistamiskeeldu pidada meetmeks, mille eesmärk on vältida, et ei hoitaks kõrvale samas sättes ette nähtud keelust lasta liikmesriikides vabasse ringlusse ja turustada sigarette, mis ei vasta mainitud sätte nõuetele.
91. Eeltoodust järeldub, et direktiivi võis vastu võtta EÜ artikli 95 alusel ka selles osas, milles see keelab valmistada kolmandatesse riikidesse eksportimise eesmärgil ühenduses sigarette, mis ei vasta direktiivi artikli 3 lõike 1 nõuetele.
92. Küsimuse kohta, kas EÜ artikli 133 kasutamine direktiivi teise õigusliku alusena oli antud juhul vajalik või võimalik, tuleb märkida järgmist.
93. Kõigepealt olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab õigusakti õigusliku aluse valik ühenduse pädevuse jaotuse kontekstis põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad. Selliste tegurite hulka kuuluvad eriti õigusakti eesmärk ja sisu (vt eelkõige 4. aprilli 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑269/97: komisjon vs . nõukogu, EKL 2000, lk I‑2257, punkt 43, ning 30. jaanuari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑36/98: Hispaania vs . nõukogu, EKL 2001, lk I‑779, punkt 58).
94. Kui ühenduse õigusakti kontrollimise käigus selgub, et see taotleb kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus (vt eelkõige 23. veebruari 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑42/97: parlament vs.
nõukogu, EKL 1999, lk I‑869, punktid 39 ja 40, ning eespool viidatud 30. jaanuari 2001. aasta kohtuotsus komisjon vs . nõukogu, punkt 59). Kui õigusaktil on korraga mitu lahutamatult seotud eesmärki, ilma et mõni neist oleks teisega võrreldes teisejärguline või kaudne, võib sellel õigusaktil erandina olla mitu erinevat õiguslikku alust (6. detsembri 2001. aasta arvamus 2/00, EKL 2001, lk I‑9713, punkt 23).
95. Pidades silmas kahes eelmises punktis meenutatud põhimõtteid ja võttes arvesse käesoleva otsuse punktis 91 toodud järeldust, tuleb tõdeda, et EÜ artiklid 95 ja 133 ei saanud samaaegselt olla direktiivi õiguslikuks aluseks.
96. Ilma et oleks vaja uurida, kas ka sätetega, mis mõjutavad kolmandatesse riikidesse eksporditavaid tubakatooteid, taotles direktiiv EÜ artiklis 133 ette nähtud ühise kaubanduspoliitika rakendamisega seonduvat eesmärki, tuleb tõdeda, et direktiivi kui terviku eesmärgi ja sisu seisukohalt oli selline eesmärk igal juhul direktiivi peamise eesmärgi, s.o siseturu toimimise tingimuste parandamise suhtes kõigest teisene.
97. Eeltoodust tuleneb, et EÜ artikkel 95 on direktiivile ainus õige õiguslik alus ning et viitamine ka EÜ artiklile 133 kui õiguslikule alusele on väär.
98. Väär viitamine EÜ artiklile 133 kui direktiivi teisele õiguslikule alusele ei too siiski kaasa direktiivi kehtetust. Niisugune viga ühenduse õigusakti viidetes on puhtalt vormilist laadi, välja arvatud siis, kui sellega kaasnes akti vastuvõtmise menetluskorra rikkumine (vt selle kohta 27. septembri 1988. aasta otsus kohtuasjas 165/87: komisjon vs . nõukogu, EKL 1988, lk 5545, punkt 19); direktiivi puhul puudutab seda probleemi esimese küsimuse punkt d, mida uuritakse käesoleva otsuse punktides 100–111.
99. Eeltoodud kaalutlustest esimese küsimuse punkti a kohta järeldub, et direktiiv ei ole õige õigusliku aluse puudumise tõttu kehtetu.
Esimese küsimuse punkt b
100. Esimese küsimuse punktiga b soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas EÜ artikli 95 ja EÜ artikli 133 kui kahe õigusliku aluse kasutamisega rikuti direktiivi vastuvõtmisel menetlusnorme kahe omavahel kokkusobimatu õigusloomemenetluse kasutamise tõttu ning kas direktiiv on seetõttu kehtetu.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
101. Põhikohtuasja kaebajad väidavad, et õigusloomemenetlused, mida ühendus peab järgima, kui ta võtab õigusakti vastu EÜ artikli 95 ja EÜ artikli 133 alusel, on erinevad ning omavahel kokkusobimatud, mistõttu ei ole nende mõlema õigusliku aluse kasutamine lubatud (vt eelkõige 11. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑300/89: komisjon vs . nõukogu, nn titaandioksiidi kohtuot sus, EKL 1991, lk I‑2867, punktid 17–21). EÜ artikkel 95 kohustab nõukogu tegutsema koos parlamendiga vastavalt EÜ artiklis 251 sätestatud kaasotsustusmenetlusele, samas kui EÜ artikkel 133 näeb ette menetluse, kus parlamendi osalemine ei ole vajalik ning nõukogu teeb otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega. Ühise kaubanduspoliitika meetme vastuvõtmisel kaasotsustusmenetluse kasutamine, kuigi EÜ artikkel 133 ei näe ette isegi parlamendiga konsulteerimist, on vastuolus asutamislepingus ette nähtud pädevuse jaotusega institutsioonide vahel.
102. Ühendkuningriigi, Prantsusmaa, Itaalia, Madalmaade, Soome ja Rootsi valitsus ning parlament, nõukogu ja komisjon leiavad, et EÜ artiklid 95 ja 113 ei ole kaks omavahel kokkusobimatut õiguslikku alust. Sisuliselt väidavad nad, et isegi kui need kaks asutamislepingu artiklit viivad erinevate õigusloomemenetluste kohaldamiseni, ei ole need – erinevalt titaandioksiidi kohtuotsuses kõne all olnud menetlustest – omavahel kokkusobimatud, kuna neid võib kohaldada üheaegselt, ilma et muutuks parlamendi osalemise ulatus õigusloomemenetluses.
Euroopa Kohtu hinnang
103. Kõigepealt olgu meenutatud, et nagu käesoleva otsuse punktis 97 on tõdetud, on EÜ artikkel 95 ainus õige õiguslik alus direktiivile. Seega tuleb esimese küsimuse punktile b vastamiseks kindlaks teha, kas õigusloomemenetlus, mida tegelikult järgiti direktiivi vastuvõtmisel EÜ artiklite 95 ja 133 alusel, vastab õigusloomenetlust puudutavatele nõuetele, mis on kohaldatavad, kui ühenduse õigusakt võetakse vastu EÜ artikli 95 alusel.
104. EÜ artikli 95 lõige 1 sätestab, et selle alusel kehtestatavad meetmed võetakse vastavalt EÜ artiklis 251 sätestatud menetlusele ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega.
105. Vaidlust ei ole selles, et antud juhul seda menetlust direktiivi vastuvõtmisel järgiti.
106. EÜ artikli 133 kui direktiivi teise õigusliku aluse lisamine EÜ artiklile 95 ei mõjutanud antud juhul järgitud kaasotsustusmenetluse sisu.
107. EÜ artikli 133 lõige 4 sätestab, et nõukogu teeb selle artikliga talle antud volituste kasutamisel otsused kvalifitseeritud häälteenamusega.
108. Mainitud teisel õiguslikul alusel põhinevate aktide vastuvõtmiseks ette nähtud menetluse järgimine ei toonud nõukogu jaoks kaasa kohustust teha otsus igal juhul ühehäälselt, arvestades et EÜ artiklis 251 sätestatud kaasotsustamismenetluses otsustab nõukogu reeglina kvalifitseeritud häälteenamusega, välja arvatud siis, kui ta kavatseb heaks kiita parlamendi poolt ühisesse seisukohta tehtud muudatused, mille kohta komisjon on esitanud eitava arvamuse – sellisel juhul peab nõukogu otsustama ühehäälselt.
109. Neil asjaoludel ei ole erinevalt eespool viidatud titaandioksiidi kohtuotsuse aluseks olnud asjast käesolevas kohtuasjas kahe direktiivis mainitud õigusliku aluse üheaegse kasutamise tõttu kuidagi kahjustatud nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise ja ühehäälselt otsustamise lahushoidmist, mis on õigusloomemenetluses keskne.
110. Mis puudutab argumenti, et kaasotsustusmenetluse kasutamine ühise kaubanduspoliitika meetme vastuvõtmisel on vastuolus asutamislepingus ette nähtud pädevuse jaotusega institutsioonide vahel, siis see ei ole antud juhul asjassepuutuv, kuna käesoleva otsuse punktist 97 nähtuvalt ei ole direktiiv selline õigusakt, mis oleks tulnud vastu võtta EÜ artikli 133 alusel.
111. Eeltoodud kaalutlustest esimese küsimuse punkti b kohta tuleneb, et EÜ artikli 95 ja EÜ artikli 133 kasutamine kahe õigusliku alusena ei toonud kaasa menetlusnormi rikkumist direktiivi vastuvõtmisel ning direktiiv ei ole selle tõttu kehtetu.
Esimese küsimuse punkt c
112. Esimese küsimuse punktiga c soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiiv on proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu tervikuna või osaliselt kehtetu.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
113. Põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad, et isegi kui nõustuda, et direktiivil võis tõepoolest olla siseturu väljakujundamise või ühise kaubanduspoliitika kehtestamise eesmärk, püüab direktiiv neid eesmärke saavutada ebaproportsionaalsel viisil, mis puudutab eelkõige direktiivi artikleid 5 ja 7 ning direktiivi kohaldamist kolmandatesse riikidesse eksportimiseks mõeldud sigarettide suhtes.
114. Konkreetselt direktiivi artikli 7 kohta väidavad nad, et keeld kasutada kirjeldusi, mis viitavad väiksemale kahjulike ainete sisaldusele, ei ole kooskõlas direktiivi artikli 3 lõike 1 eesmärgiga vähendada rahvatervisega seotud põhjustel veelgi enam tõrvasisaldust. Peale selle väidavad nad, et artikkel 7 riivab nende õigusi, minnes kaugemale sellest, mis on mainitud sättega väidetavalt taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks vajalik. Heaks näiteks selle kohta, kuidas kaitsta rahvatervist tubakatoodete tootjate õigusi vähem riivates, on Hispaania sellealane õigusakt, mis sisaldab vaid kirjelduste kasutamist reguleerivaid sätteid.
115. Veel väidavad põhikohtuasja kaebuse esitajad, et keeld valmistada kolmandatesse riikidesse eksportimise eesmärgil sigarette, mis ei vasta direktiivi artikli 3 lõike 1 nõuetele, ei ole kohane meetod vältimaks selle sättega kehtestatud uute piirmäärade kohaldamisest kõrvalehoidmist, arvestades eelkõige asjaolu, et valdav enamik ühendusse ebaseaduslikult imporditud sigarettidest on valmistatud väljaspool ühendust.
116. Japan Tobacco on seisukohal, et direktiivi artikkel 7 rikub proportsionaalsuse põhimõtet, kui seda kohaldada juba juurdunud kaubamärkide suhtes. Selle kohta on leitud, et mainitud säte ei ole kõige vähem piirav meede direktiivi eesmärkide saavutamiseks. Koostoimes direktiivi põhjendusega 27 lähtub see säte eeldusest, et tarbijad ei tea, et nende sissehingatavaid tõrva- ja nikotiinikoguseid mõjutab nende suitsetamiskäitumine; niisiis oleks piisanud sellekohasest märkusest pakendil, selle asemel et keelata kirjelduste kasutamine. Direktiiv oleks võinud sisaldada omandatud õiguste kohta käivat klauslit, et artiklit 7 ei kohaldata registreeritud kaubamärkide suhtes, nagu seda on Mild Seven.
117. Saksamaa, Kreeka ja Luksemburgi valitsus väidavad, et eksportimiseks valmistamise keeld, mis on sätestatud direktiivi artiklis 3, ja teatud kirjelduste kasutamise keeld, mis on sätestatud artiklis 7, rikuvad proportsionaalsuse põhimõtet, kuna need on sobimatud ning riivavad ülemäära palju tubakatoodete tootjate majandushuve. Konkreetsemalt artikli 3 kohta väidavad nad, et see ei võimalda tagada tõhusat kaitset sigarettide ebaseadusliku ühendusse importimise ohu vastu, arvestades seda, et sigarettide ühendusse reimportimise maht on tähtsusetu, ja seda, et mainitud ohtu saab paremini tõrjuda impordikontrolli tugevdamisega. Direktiivi artikli 7 kohta märgivad mainitud valitsused, et erinevalt selles sättes ette nähtud absoluutsest kirjelduste kasutamise keelust võimaldaks nende kasutamise reguleerimine, nagu see on ette nähtud Hispaania õigusaktiga, lähtuvalt toodete liigitusest nende tõrva- ja nikotiinisisalduse järgi tarbija objektiivset informeerimist tubakatoodete tootjate majandushuve ülemäära kahjustamata.
118. Belgia, Prantsusmaa ja Rootsi valitsus ning nõukogu ja komisjon väidavad, et direktiiv on proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas, kuna selle sätted ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik tagamaks siseturu tõrgeteta toimimine tubakatoodete sektoris ja samal ajal tervisekaitse kõrge tase.
119. Konkreetsemalt direktiivi artikli 7 kohta märgib Prantsusmaa valitsus, et see säte ei keela kõiki sigarettide kohta käivaid lausungeid või esitlusviise, mis võimaldaksid suitsetajate tähelepanu tõmmata ja muuta nad truuks teatud toodetele, vaid ainult viiteid sellele, et konkreetne tubakatoode on teistest vähem kahjulik.
120. Rootsi valitsus leiab, et kuna tubakatoodete tarbimine seondub tõsiste terviseohtudega, on eriti tähtis, et tarbijaid nende ohtude osas ei eksitataks, ning et artiklis 7 sätestatud keelule on raske leida alternatiivi, millega võiks saavutada sama tulemuse, kuid millel oleks väiksem mõju kaubamärgiomanikele.
121. Komisjon väidab, et artikkel 7 ei ole vastuolus direktiivi artikli 3 lõike 1 eesmärgiga vähendada sigarettide tõrvasisaldust. Kuna kirjeldusi ei ole ühenduse tasandil reguleeritud, võivad tubakatoodete tootjad kasutada neid iseloomustamaks sigareti muid, sigareti tõrvasisaldusega mitteseotud omadusi, näiteks maitset, mis võib tarbijat eksitada. Komisjon lisab, et isegi kui „kergete” sigarettide tõrvasisaldus on tõepoolest väiksem, eksitatakse paljusid suitsetajaid, kuna neile jäetakse väär mulje, et tegemist on ohutute toodetega, mis aga ei vasta tõele, sest sigaretisuits sisaldab ka muid kahjulikke aineid, mida direktiiv ei reguleeri.
Euroopa Kohtu hinnang
122. Kõigepealt olgu meenutatud, et ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et ühenduse õigusnormi alusel rakendatavad meetmed oleksid taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt eelkõige 18. novembri 1987. aasta otsus kohtuasjas 137/85: Maizena, EKL 1987, lk 4587, punkt 15; 7. detsembri 1993. aasta otsus kohtuasjas C-339/92: ADM Ölmühlen, EKL 1993, lk I‑6473, punkt 15, ja 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑210/00: Käserei Champignon Hofmeister, EKL 2002, lk I‑6453, punkt 59).
123. Eelmises punktis mainitud tingimuste kohtuliku kontrollimisega seoses tuleb rõhutada, et ühenduse seadusandjal on ulatuslik kaalutlusõigus antud juhul kõne all olevas valdkonnas, kus tal tuleb lahendada poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid küsimusi ning läbi viia keerulisi hindamisi. Järelikult saab sellises valdkonnas võetud meetme õiguspärasust mõjutada vaid selle meetme ilmselge ebasobivus võrreldes pädeva institutsiooni püstitatud eesmärgiga (vt selle kohta 12. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑84/94: Ühendkuningriik vs.
nõukogu, EKL 1996, lk I‑5755, punkt 58; 13. mai 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑233/94: Saksamaa vs.
parlament ja nõukogu, EKL 1997, lk I‑2405, punktid 55 ja 56, ning 5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑157/96: National Farmers’ Union jt, EKL 1998, lk I‑2211, punkt 61).
124. Mis puudutab direktiivi, siis vastavalt selle põhjendustele 1, 2 ja 3 on direktiivi eesmärk kõrvaldada kohaldatavate normide ühtlustamisega tõkked, mis tulenevad tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide erinevustest, mida juba vastuvõetud ühtlustamismeetmetest hoolimata ikka veel esineb ning mis takistavad siseturu toimimist. Direktiivi põhjendusest 4 nähtub, et selle eesmärgi saavutamisel võtab direktiiv aluseks tervisekaitsel põhineva kaitstuse kõrge taseme kooskõlas asutamislepingu artikli 95 lõikega 3.
125. Menetluse käigus esitati direktiivi proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse vaidlustamiseks erinevaid argumente, eelkõige seoses direktiivi artiklitega 3, 5 ja 7.
126. Esiteks tuleb tõdeda, et direktiivi artiklis 3 sätestatud keeld viia ühenduses vabasse ringlusse ja turustada sigarette, mis ei vasta tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidi sisalduse piirmääradele, ning keelule lisanduv liikmesriikide kohustus lubada sellistele piirmääradele vastavate sigarettide importimist, müüki ja tarbimist vastavalt direktiivi artikli 13 lõikele 1, on direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv meede ning ühenduse seadusandjale pandud tervisekaitse kõrge taseme tagamise kohustust arvestades ei lähe kaugemale sellest, mis on mainitud eesmärgi saavutamiseks vajalik.
127. Teiseks, mis puudutab samuti direktiivi artiklis 3 sätestatud keeldu valmistada sigarette, mis ei vasta selles sättes kindlaks määratud piirnormidele, siis nagu käesoleva otsuse punktis 85 juba märgitud, on selle keelu eesmärk vältida tubakatooteid puudutavate siseturusätete kahjustamist selle artikli lõike 1 nõuetele mittevastavate toodete ebaseadusliku ühendusse reimportimise või sellest tulenevate ühendusesiseste kaubandushäirete tõttu.
128. Selle valmistamiskeelu proportsionaalsus seati kahtluse alla põhjusel, et tegemist ei ole eesmärgi saavutamiseks sobiva meetmega ning see läheb kaugemale, kui oleks vajalik eesmärgi saavutamiseks, sest alternatiivne meede, näiteks rangem kontroll kolmandatest riikidest pärit impordi üle, oleks olnud piisav.
129. Selle kohta olgu märgitud, et kuigi kõnesolev keeld üksi ei võimalda tõkestada ebaseaduslikku sigarettidega kauplemist ühenduses, arvestades eelkõige asjaolu, et direktiivi artikli 3 lõike 1 nõuetele mittevastavaid sigarette võidakse tuua ebaseaduslikult ühenduse turule ka pärast kolmandates riikides valmistamist, ei ole ühenduse seadusandja ületanud oma kaalutlusõiguse piire, kui ta leidis, et niisugune meede võib aidata tõhusalt vähendada ebaseadusliku sigaretikaubanduse kasvamise ohtu ja vältida sellest johtuvat siseturu kahjustamist.
130. Pealegi ei ole tõendatud, et antud juhul oleks kontrolli tugevdamine olnud kritiseeritava sätte eesmärgi saavutamiseks piisav. Sellega seoses tuleb märkida, et kõnesolev valmistamiskeeld on eriti sobiv ennetamaks kolmandatesse riikidesse eksportimise eesmärgil ühenduses valmistatud sigarettidega seotud kaubandushäireid, mis on teatud vormis pettus ning mille vastu ei saa seetõttu sama tõhusalt võidelda alternatiivse meetmega, näiteks kontrolli tugevdamisega ühenduse piiridel.
131. Direktiivi artiklis 5 sätestatud kohustus märkida sigaretipakkidele sigarettide tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisaldused ja kanda tubakatoodete tarbijapakendile hoiatused nendest toodetest johtuvate tervisohtude kohta on meetmed, mis on sobivad tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks, kui kõrvaldatakse märgistamist käsitlevatest liikmesriikide õigusnormidest tulenevad tõkked. Niisuguste kohustuste näol on tegemist tunnustatud vahendiga, et mõjutada tarbijaid tubakatoodete tarbimist vähendama või suunata neid tarbima tubakatooteid, millega kaasneb vähem terviseohte.
132. Seega ei ole ühenduse seadusandja ületanud oma kaalutlusõiguse piire, kui ta on direktiivi artiklis 5 sätestanud kohustuse suurendada tubakatoodete tarbijapakendi teatud külgedel selliste märgete ja hoiatustega kaetud pinda niisuguses proportsioonis, mis jätab piisavalt ruumi tubakatoodete tootja poolt sinna muu, eelkõige kaubamärke puudutava teabe kandmiseks.
133. Direktiivi artikli 7 kohta tuleb märkida järgmist.
134. Selle artikli eesmärki on selgitatud direktiivi põhjenduses 27, millest nähtub, et keeld kasutada tubakatoodete pakendil teatavaid väljendeid, näiteks „madala tõrvasisaldusega”, „kerge”, „eriti kerge”, „mahe”, nimetusi, pilte, kujutisi ja muid märke on kehtestatud seoses kartusega, et need tähistused võivad panna tarbija ekslikult uskuma, et sellised tooted on vähem kahjulikud, ning võivad põhjustada muudatusi tarbimises. Põhjenduses on selle kohta täpsustatud, et sissehingatavate ainete taset mõjutavad mitte üksnes teatavate tootes enne selle tarbimist leiduvate ainete sisaldus, vaid ka suitsetamisharjumused ja sõltuvus, mistõttu kõnesolevate kirjelduste kasutamine, mis seda fakti ei kajasta, võib ohustada direktiivis kehtestatud märgistamisnõuete tõhusust.
135. Direktiivi artikli 7 eesmärk koostoimes direktiivi põhjendusega 27 on niisiis tagada tarbija objektiivne informeerimine tubakatoodete kahjulikkusest.
136. Selline informeerimisnõue on sobiv tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks tubakatoodete märgistamist käsitlevate sätete ühtlustamisel.
137. Ühenduse seadusandja võis oma kaalutlusõiguse piire ületamata leida, et direktiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisalduste näitamine tagab tarbija objektiivse informeerimise nende ainetega seonduvast tubakatoodete kahjulikkusest, samas kui direktiivi artiklis 7 mainitud kirjelduste kasutamine ei tagaks seda, et tarbijat informeeritakse objektiivselt.
138. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 241–248 märkis, võivad need kirjeldused tarbijat eksitada. Esiteks võivad väljendid nagu „mahe” tähistada maitseelamust ning need ei seostu kahjulike ainete sisaldusega tootes. Teiseks ei viita väljendid nagu „madala tõrvasisaldusega”, „kerge” ja „eriti kerge” täpsetele kogusepiiridele, kui nende kasutamine ei ole reguleeritud. Kolmandaks, isegi kui toote tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisaldus on madalam kui teistel toodetel, on siiski selge, et esiteks sõltub tarbija poolt tegelikult sissehingatavate ainete kogus ka tema suitsetamistavast ja teiseks võib toode sisaldada muid kahjulikke aineid. Neljandaks võib selliste kirjelduste kasutamine, mis jätavad mulje, et teatava tubakatoote tarbimine on võrreldes teiste tubakatoodetega tervisele kasulikum, soodustada tubakatoodete tarbimist.
139. Ühenduse seadusandja võis oma kaalutlusõiguse piire ületamata leida ka seda, et direktiivi artiklis 7 sätestatud keeld on vajalik tagamaks tarbijate objektiivne informeerimine tubakatoodete kahjulikkusest ning et puudus alternatiivne meede, mis oleks võimaldanud seda eesmärki sama tõhusalt saavutada, piirates samas tubakatoodete tootjate õigusi minimaalselt.
140. Ei ole ilmne, et artiklis 7 mainitud kirjelduste kasutamise pelk reguleerimine, mida soovitasid põhikohtuasja kaebuse esitajad ning Saksamaa, Kreeka ja Luksemburgi valitsus, või Japan Tobacco soovitatud märge tubakatoodete pakendil, et sissehingatavate ainete kogust mõjutavad ka suitsetaja suitsetamisharjumused, tagaks tarbijate objektiivse informeerimise, võttes arvesse asjaolu, et igal juhul on need kirjeldused seda laadi, et võivad soodustada tubakatoodete tarbimist.
141. Eeltoodud kaalutlustest esimese küsimuse punkti c kohta järeldub, et direktiiv ei ole proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise tõttu kehtetu.
Esimese küsimuse punkt d
142. Esimese küsimuse punktiga d soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiiv on tervikuna või osaliselt kehtetu seetõttu, et rikutud on EÜ artiklit 295, omandiõigust kui põhiõigust ja/või nõukogu 22. detsembri 1994. aasta otsusega 94/800/EÜ (EÜT L 336, lk 1; ELT eriväljaanne 11/21, lk 80) ühenduse nimel ja ühenduse pädevusse kuuluvas osas heaks kiidetud Maailma Kaubandusorganisatsiooni asutamislepingu (edaspidi „WTO leping”) lisas IC oleva intellektuaalomandi õiguste kaubandusaspektide lepingu (edaspidi „TRIPS-leping”) artiklit 20.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
143. Põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad, et direktiivi artiklid 5 ja 7 rikuvad EÜ artiklit 295 ning omandiõigust kui põhiõigust ja/või TRIPS-lepingu artiklit 20, mis sätestab, et kaubamärgi kasutamist ei tohi põhjendamatult takistada erinõuetega, nagu näiteks nõue kasutada kaubamärki viisil, mis kahjustab tema võimet eristada ühe ettevõtja kaupu või teenuseid teiste ettevõtjate omadest. Nad väidavad selle kohta, et direktiivi artiklis 5 ette nähtud uute tervisehoiatuste hiiglaslikud mõõtmed kahjustavad tõsiselt nende intellektuaalomandi õigusi. Sellised hoiatused on tubakatoodete pakendi üldilmes domineerivad ning seega piiravad või takistavad tubakatoodete tootjatel oma kaubamärkide kasutamist. Veel väidavad nad, et direktiivi artiklis 7 mainitud kirjelduste kasutamise täieliku keelu tõttu jäävad nad ilma mitmest oma registreeritud kaubamärgist, sest neil ei ole enam lubatud neid kasutada.
144. Japan Tobacco väidab, et direktiivi artikkel 7 keelab tal kasutada oma intellektuaalomandi õigusi, takistades tal ühenduses kasutada kaubamärki „Mild Seven” ning jättes ta ilma selle kaubamärgi kohta antud ainulitsentsidelt saadavast tulust. Selline tagajärg tähendab eelkõige seda, et rikutakse omandiõigust, mis on ühenduse õiguskorras tunnustatud kui põhiõigus, mida kaitseb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni lisaprotokolli artikli 1 esimene lõik ja mida käsitleb ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 17.
145. Kreeka ja Luksemburgi valitsus väidavad, et direktiivi artikkel 7 rikub tubakatoodete tootjate intellektuaalomandi õigusi ja kahjustab nende majandustulemusi, kuna teatavate väljendite kasutamise täieliku keeluga keelab see lihtsalt teatavate kaubamärkide kasutamise, mis on tubakatoodete tootjate poolt nõuetekohaselt registreeritud.
146. Ühendkuningriigi, Belgia, Prantsusmaa, Madalmaade ja Rootsi valitsus ning parlament, nõukogu ja komisjon väidavad esiteks, et direktiivi sätted ei mõjuta mingil viisil omandi õiguslikku režiimi liikmesriikides EÜ artikli 295 mõttes. Teiseks väidavad nad, et omandiõigus kui põhiõigus ei ole absoluutne õigus, vaid seda võib piirata üldistes huvides, näiteks rahvatervise kaitseks nagu põhikohtuasjas. Kolmandaks leiavad nad, et TRIPS-lepingul puudub vahetu õigusmõju ning igal juhul ei ole direktiivi sätted vastuolus selle lepingu artikliga 20, kuna direktiiv ei keela üksikutel sigaretitootjatel jätkata oma kaubamärgi kasutamist ja eristada seda teistest kaubamärkidest sellele omaste sõnade, sümbolite, värvide ja piltidega, mida tootja võib kasutada tubakatoodete pakendi vabadel pindadel.
Euroopa Kohtu hinnang
147. Mis puudutab kõigepealt direktiivi kehtivust EÜ artikli 295 seisukohast, siis olgu meenutatud, et selle sätte kohaselt asutamisleping „ei mõjuta mingil viisil omandi õiguslikku režiimi liikmesriikides”. Mainitud säte piirdub sellega, et tunnustab liikmesriikide pädevust määrata kindlaks omandi õiguslik režiim, ega keela kõiki ühenduse meetmeid, mis mõjutavad omandiõiguse teostamist (vt selle kohta 13. juuli 1966. aasta otsus liidetud kohtuasjades 56/64 ja 58/64: Consten ja Grundig vs.
komisjon, EKL 1966, lk 429, 499 ja 500).
148. Tuleb tõdeda, et antud juhul ei mõjuta direktiiv kuidagi omandi õiguslikku režiimi liikmesriikides EÜ artikli 295 mõttes ning mainitud säte on asjassepuutumatu küsimuses, kas direktiiv võib mõjutada tubakatoodete tootjate kaubamärgiõiguste kasutamist.
149. Mis puudutab direktiivi kehtivust omandiõiguse seisukohast, siis olgu meenutatud, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt on see õigus osa ühenduse õiguse üldpõhimõtetest, kuid siiski ei ole tegemist absoluutse põhimõttega, vaid sellega tuleb arvestada vastavalt selle ülesandele ühiskonnas. Järelikult saab omandiõiguse kasutamist piirata, tingimusel et see piirang vastab tegelikult ühenduse poolt taotletava üldise huvi eesmärgile ega kujuta seda eesmärki arvestades endast ülemäärast ja talumatut sekkumist, mis kahjustaks tagatud õiguse olemust (vt eelkõige 11. juuli 1989. aasta otsus kohtuasjas 265/87: Schräder, EKL 1989, lk 2237, punkt 15; 5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑280/93: Saksamaa vs.
nõukogu, EKL 1994, lk I‑4973, punkt 78, ja 29. aprilli 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑293/97: Standley jt, EKL 1999, lk I‑2603, punkt 54).
150. Nagu nähtub käesoleva otsuse punktidest 131 ja 132, on direktiivi artikli 5 toimel kõigest piiratud tubakatoodete tootjate õigus kasutada sigaretipakkide või tubakatoodete tarbijapakendite teatavatel pindadel olevat ruumi oma kaubamärkide esitamiseks, kahjustamata sisuliselt nende kaubamärgiõigust, ning seda eesmärgil tagada tervisekaitse kõrge tase, kõrvaldades märgistamist käsitlevatest liikmesriikide õigusnormidest tulenevad tõkked. Seda analüüsi arvesse võttes on direktiivi artikkel 5 omandiõiguse kasutamise proportsionaalne piirang ning kokkusobiv omandiõigusele ühenduse õiguses tagatud kaitsega.
151. Direktiivi artikli 7 osas olgu meenutatud, et käesoleva otsuse punktidest 134–141 nähtuvalt on selle eesmärk tagada kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega tervisekaitse kõrge tase tubakatoodete märgistamist käsitlevate sätete ühtlustamisel.
152. Kuigi on tõsi, et mainitud artikkel sisaldab keeldu – mis piirdub tubakatoodete pakendiga – kasutada selles sättes nimetatud kirjeldusi sisaldavat kaubamärki, võib tubakatoodete tootja siiski hoolimata sellise kirjelduse pakendilt ärajätmisest jätkata oma toote individualiseerimist muude eristusmärkide abil. Lisaks näeb direktiiv ette piisavalt pika ajavahemiku, mis jääb direktiivi vastuvõtmise ja artiklis 7 sätestatud keelu kohaldamise vahele.
153. Eeltoodut arvesse võttes tuleb asuda seisukohale, et direktiivi artiklist 7 tuleneda võiv kaubamärgiõiguse piirang vastab tegelikult ühenduse poolt taotletava üldise huvi eesmärgile ega kujuta seda eesmärki arvestades ülemäärast ja talumatut sekkumist, mis kahjustaks selle õiguse olemust.
154. Mis puudutab direktiivi kehtivust TRIPS-lepingu artikli 20 seisukohast, siis olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa ühenduse õigusakti seaduslikkust hinnata selliste rahvusvahelise õiguse aktide alusel nagu WTO leping ja TRIPS-leping, mis ei kuulu oma olemuse ja ülesehituse tõttu üldiselt nende normide hulka, mille alusel Euroopa Kohus kontrollib ühenduse institutsioonide õigusaktide seaduslikkust (23. novembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑149/96: Portugal vs . nõukogu, EKL 1999, lk I‑8395, punkt 47; eespool viidatud kohtuotsus Madalmaad vs.
parlament ja nõukogu, punkt 52; 22. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑301/97: Madalmaad vs.
nõukogu, EKL 2001, lk I‑8853, punkt 53, ja 12. märtsi 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑27/00 ja C‑122/00: Omega Air jt, EKL 2002, lk I‑2569, punkt 93).
155. Veel nähtub sellest kohtupraktikast, et Euroopa Kohus peab kontrollima ühenduse õigusakti seaduslikkust WTO eeskirjade alusel vaid siis, kui ühendus on kavatsenud täita WTO raames võetud kohustust, või olukorras, kus ühenduse õigusakt viitab sõnaselgelt WTO lepingute konkreetsetele sätetele (eespool viidatud kohtuotsused Portugal vs . nõukogu, punkt 49; Madalmaad vs.
nõukogu, punkt 54, ning Omega Air jt, punkt 94).
156. Tuleb tõdeda, et direktiivi puhul ei ole need tingimused täidetud, mistõttu ei ole direktiivi kehtivust TRIPS-lepingu artikli 20 seisukohast vaja uurida.
157. Eeltoodud kaalutlustest esimese küsimuse punkti d kohta järeldub, et direktiiv ei ole EÜ artikli 295 või omandiõiguse kui põhiõiguse rikkumise tõttu kehtetu.
Esimese küsimuse punkt e
158. Esimese küsimuse punktiga e soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiiv on EÜ artiklis 253 ette nähtud põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu tervikuna või osaliselt kehtetu.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
159. Põhikohtuasja kaebuse esitajad väidavad muu hulgas, et isegi kui nõustuda sellega, et ühenduse seadusandjal on EÜ artikli 95 alusel õigus tõrvasisalduse ja märgistamise küsimusi uuesti reguleerida, kuigi need on juba varem ühenduse tasandil ühtlustatud, peaks selline regulatsioon võtma vähemalt arvesse „uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi” EÜ artikli 95 lõike 3 mõttes. Seetõttu on EÜ artikliga 253 vastuolus, et direktiivis ei ole kordagi viidatud teaduslikele faktidele, mis puudutaksid direktiivi artiklites 3 ja 5 sisalduvaid uusi sätteid tõrvasisalduse ja märgistamise kohta.
160. Japan Tobacco väidab, et direktiiv ei vasta EÜ artikli 253 nõuetele seetõttu, et direktiivis ei ole selgitatud faktilisi ja õiguslikke põhjusi, mis viisid ühenduse seadusandja järeldusele, et teatavate direktiivi artiklis 7 mainitud kirjelduste kasutamise keeld on vajalik.
161. Saksamaa valitsus väidab, et direktiivi artikli 3 lõiked 1 ja 2 on kehtetud, kuna nendega keelatakse valmistada sigarette, mis ei vasta kahjulike ainete maksimaalset sisaldust puudutavatele nõuetele ja on mõeldud eksportimiseks kolmandatesse riikidesse, ilma et direktiivi põhjendustes oleks näidatud põhjusi, miks ühenduses valmistatud tubakatoodete ebaseaduslik reimportimine mõjutab oluliselt tervisekaitset ühenduses.
162. Kreeka valitsus väidab eelkõige, et direktiivi põhjenduses 11 sisalduv pelk viide vajadusele võtta vastu eeskirjad, millega tagatakse, et siseturgu käsitlevate sätete mõju ei kahjustataks, ei vasta EÜ artiklis 253 sätestatud põhjendamisnõudele, kuna viidatud olemasolevat või tulevast ülimalt tõenäolist ohtu ei ole üldiselt kirjeldatud.
163. Luksemburgi valitsus väidab, et direktiiv on puudulikult põhjendatud, kuna selle põhjendused piirduvad fraasi „siseturu tõrgeteta toimimine” kordamisega, täpsustamata, miks see oleks ohus, kui direktiivi vastu ei võeta.
164. Ühendkuningriigi, Belgia, Prantsusmaa, Itaalia ja Madalmaade valitsus ning parlament ja nõukogu on seisukohal, et direktiiv on EÜ artikli 253 nõuete kohaselt piisavalt põhjendatud. Sellega seoses väidavad nad, et ühenduse seadusandja ei ole kohustatud eraldi põhjendama iga tehnilist valikut, mille ta teeb.
Euroopa Kohtu hinnang
165. Olgu meenutatud, et kuigi EÜ artiklis 253 nõutavatest põhjendustest peab selgelt ja üheselt nähtuma akti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel võetud meetme põhjusi mõista ning Euroopa Kohtul järelevalvet teostada, ei ole siiski nõutud, et põhjendused täpsustaksid kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid (vt eelkõige 29. veebruari 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑122/94: komisjon vs.
nõukogu, EKL 1996, lk I‑881, punkt 29).
166. Põhjendamiskohustuse järgimist ei tule hinnata mitte ainult akti sõnastust, vaid ka selle konteksti ning kõiki vastavat küsimust reguleerivaid õigusnorme arvestades. Kui vaidlustatud aktist ilmneb institutsiooni taotletav peamine eesmärk, on tarbetu nõuda, et igat institutsiooni tehtud tehnilist valikut põhjendataks eraldi (vt eelkõige 5. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑100/99: Itaalia vs . nõukogu ja komisjon, EKL 1999, lk I‑5217, punkt 64).
167. Direktiivi puhul tuleb tõdeda, et selle põhjendustest nähtub selgelt, et direktiiviga kehtestatud meetmete eesmärk on kõrvaldada kohaldatavate normide ühtlustamisega tõkked, mis tulenevad tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide erinevustest, mida juba vastuvõetud ühtlustamismeetmetest hoolimata ikka veel esineb ning mis takistavad siseturu toimimist.
168. Nii on see direktiivi põhjenduste 1–3 puhul, millest nähtub selgelt, et direktiivi eesmärk on kohandada ja täiendada direktiive 89/622 ja 90/239 ning need uuesti sõnastada, et parandada siseturu toimimist tubakatoodete sektoris.
169. Nii on see ka direktiivi põhjenduste 5, 7, 9, 11, 14, 19 ja 27 puhul, milles on täpsustatud põhilised aspektid, miks ühenduse seadusandja peab vajalikuks olemasolevate ühtlustamismeetmete karmistamist või uute ühtlustamismeetmete kehtestamist eelkõige seoses sigarettide tõrva-, süsinikmonooksiidi- ja nikotiinisisalduse lubatud piirnormidega, direktiivi mõjuga ühendusest eksporditavatele tubakatoodetele, sigarettide tõrva-, nikotiini- ja süsinikmonooksiidisisalduse mõõtmist võimaldavate normidega, tervisehoiatuste ja mainitud ainete sisalduse märkimisega tubakatoodete tarbijapakendil ning tubakatoodete pakenditel teatavate kirjelduste kasutamise keeluga.
170. Nõustuda ei saa argumendiga, et varasematest ühenduse meetmetest erinevate uute direktiivisätete põhjendamiseks oleks tulnud viidata teaduslikele faktidele. Käesoleva otsuse punktist 80 nähtub, et EÜ artikkel 95 ei nõua, et selle sätte alusel meetmete vastuvõtmisel peaks ühenduse seadusandja viitama teaduse arengule.
171. Mis puudutab argumenti, et direktiiv ei ole kolmandatesse riikidesse eksportimiseks mõeldud sigarettide valmistamise keelu osas nõuetekohaselt põhjendatud, siis ka selle argumendiga ei saa nõustuda, kuna selles suhtes on piisavaks põhjenduseks põhjenduses 11 esinev märge, et mainitud toodete kohta tuleb vastu võtta eeskirjad, mis tagavad, et siseturgu käsitlevate sätete mõju ei kahjustata.
172. Eeltoodud kaalutlustest esimese küsimuse punkti e kohta järeldub, et direktiiv ei ole EÜ artiklis 253 ette nähtud põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu kehtetu.
Esimese küsimuse punkt f
173. Esimese küsimuse punktiga f sooviga eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiiv on subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise tõttu tervikuna või osaliselt kehtetu.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
174. Põhikohtuasja kaebajad väidavad, et selliste siseturgu puudutavate meetmete nagu direktiiv suhtes kehtib subsidiaarsuse põhimõte ning et direktiivi vastuvõtmisel ei võtnud ühenduse seadusandja seda põhimõtet üldse arvesse või igatahes ei võtnud seda arvesse nõuetekohaselt. Kui ühenduse seadusandja oleks seda teinud, oleks ta pidanud jõudma järeldusele, et direktiivi vastuvõtmine ei ole vajalik, arvestades seda, et direktiividega 89/622 ja 90/239 on juba kehtestatud ühtlustatud eeskirjad, et kõrvaldada tõkked tubakatoodetega kauplemiselt. Pealegi ei ole esitatud ühtegi tõendit selle kohta, et liikmesriikidel ei ole võimalik võtta rahvatervise kaitseks meetmeid, mida nad vajalikuks peavad.
175. Belgia valitsus ja parlament leiavad, et subsidiaarsuse põhimõte ei ole direktiivi suhtes kohaldatav, kuna see põhimõte on kohaldatav üksnes valdkondades, mis ei ole ühenduse ainupädevuses, samas kui siseturu väljakujundamise eesmärgil vastu võetud direktiiv kuulub sellise ainupädevuse alla. Isegi kui nõustuda sellega, et mainitud põhimõte on direktiivi suhtes kohaldatav, on antud juhul seda põhimõtet igatahes järgitud, kuna võetud meetme eesmärke ei oleks olnud võimalik liikmesriikide tasandil rahuldavalt saavutada.
176. Ühendkuningriigi, Prantsusmaa, Madalmaade ja Rootsi valitsus ning nõukogu ja komisjon väidavad, et subsidiaarsuse põhimõte on antud juhul kohaldatav ja direktiivis on seda järgitud. Ühendkuningriigi ja Prantsusmaa valitsus ning komisjon väidavad, et käesolevas asjas võib üle võtta eespool viidatud kohtuotsuse Madalmaad vs.
parlament ja nõukogu punktides 30–34 toodud kaalutlused, millest järeldub, et subsidiaarsuse põhimõtte seisukohast on direktiiv kehtiv. Madalmaade valitsus ja komisjon leiavad, et kui EÜ artikli 95 kasutamise tingimused on täidetud, on täidetud ka EÜ artikli 5 teise lõigu kohase ühenduse meetme tingimused, sest on kindel, et ükski liikmesriik ei saa võtta üksinda vajalikke meetmeid, et kõrvaldada kõik liikmesriikide õigusaktide vahelised erinevused, millel on mõju kaubandusele.
Euroopa Kohtu hinnang
177. Subsidiaarsuse põhimõte on sõnastatud EÜ artikli 5 teises lõigus, mille kohaselt võtab ühendus valdkondades, mis ei kuulu ühenduse ainupädevusse, meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke ning seetõttu võib neid kavandatava meetme ulatuse või toime tõttu paremini saavutada ühenduse tasandil.
178. Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud protokoll subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta täpsustab punktis 3, et subsidiaarsuse põhimõte ei muuda küsitavaks asutamislepinguga ühendusele antud volitusi, nagu neid tõlgendab Euroopa Kohus.
179. Kõigepealt tuleb märkida, et EÜ artikli 95 kasutamisel ühenduse seadusandja poolt on subsidiaarsuse põhimõte kohaldatav, kuna see säte ei anna talle ainupädevust majandustegevuse reguleerimiseks siseturul, vaid üksnes pädevuse siseturu rajamise ja toimimise tingimuste parandamiseks kaupade vaba liikumise või teenuste vaba osutamise tõkete kõrvaldamise või konkurentsimoonutuste kaotamisega (vt selle kohta tubakatoodete reklaami käsitlev kohtuotsus, punktid 83 ja 95).
180. Seoses küsimusega, kas direktiiv võeti vastu kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega, tuleb kõigepealt uurida, kas kavandatava meetme eesmärke on võimalik paremini saavutada ühenduse tasandil.
181. Selle kohta olgu meenutatud, et Euroopa Kohus on käesoleva otsuse punktis 124 tõdenud, et direktiivi eesmärk on kõrvaldada tõkked, mis tulenevad ikka veel esinevatest erinevustest tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide normide vahel, ning tagada tervisekaitse kõrge tase kooskõlas EÜ artikli 95 lõikega 3.
182. Üksnes liikmesriikide tasandil võetud meetmega ei ole võimalik seda eesmärki täielikult saavutada ning see eeldab ühenduse tasandi meedet, mida tõendab siseriiklike õigusnormide erinev areng (vt käesoleva otsuse punkt 61).
183. Sellest järeldub, et direktiivi puhul võis kavandatava meetme eesmärgi saavutada paremini ühenduse tasandil.
184. Teiseks tuleb tõdeda, et antud juhul vastas subsidiaarsuse põhimõtte n õuetele ka ühenduse võetud meetme ranguse aste, kuna see ei läinud kaugemale sellest, mis on meetmega taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik, nagu nähtub käesoleva otsuse punktidest 122–141.
185. Eeltoodud kaalutlustest esimese küsimuse punkti e kohta järeldub, et direktiiv ei ole subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise tõttu kehtetu.
Esimese küsimuse punkt g
186. Esimese küsimuse punktiga g soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiiv on võimu kuritarvitamise tõttu tervikuna või osaliselt kehtetu.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
187. Põhikohtuasja kaebuse esitajad ja Kreeka valitsus väidavad, et direktiiv tähendab võimu kuritarvitamist, kuna selle ainus eesmärk on rahvatervise kaitse, mitte siseturu areng või ühise kaubanduspoliitika areng. Eelkõige väidavad nad, et eksportimiseks mõeldud sigarettide valmistamise keeld kehtestati üksnes eesmärgil kaitsta kolmandate riikide elanike tervist.
188. Ühendkuningriigi, Belgia, Prantsusmaa, Madalmaade ja Rootsi valitsus ning parlament ja nõukogu leiavad, et võimu kuritarvitamise argument põhineb ekslikul arvamusel, et direktiiv on varjatud tervisekaitsemeede.
Euroopa Kohtu hinnang
189. Nagu Euroopa Kohus on mitmel korral leidnud, on õigusakti puhul võimu kuritarvitamisega tegemist vaid siis, kui objektiivsete, asjakohaste ja ühtelangevate tõendite põhjal selgub, et õigusakt on vastu võetud eranditult või peamiselt teiste eesmärkide saavutamiseks kui need, millele toetuti, või EÜ asutamislepingus konkreetse juhtumi lahendamiseks spetsiaalselt ette nähtud menetluse vältimiseks (vt 13. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑331/88: Fedesa jt, EKL 1990, lk I‑4023, punkt 24; 13. juuli 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑156/93: parlament vs . komisjon, EKL 1990, lk I‑2019, punkt 31; 14. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑48/96 P: Windpark Groothusen vs . komisjon, EKL 1990, lk I‑2873, punkt 52, ja 22. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑110/97: Madalmaad vs . nõukogu, EKL 2001, lk I‑8763, punkt 137).
190. Mis puudutab konkreetsemalt EÜ asutamislepingu artikli 129 lõike 4 esimeses taandes (muudetuna EÜ artikli 152 lõike 4 esimene lõik) ette nähtud sõnaselget keeldu ühtlustada inimeste tervise kaitseks ja parandamiseks kavandatud meetmeid, siis on Euroopa Kohus leidnud, et sellest keelust kõrvalehoidmiseks ei või kasutada õigusliku alusena asutamislepingu teisi artikleid (tubakatoodete reklaami käsitlev kohtuotsus, punkt 79). Euroopa Kohus on siiski täpsustanud, et kui artikli 100a, artikli 57 lõike 2 (muudetuna EÜ artikli 47 lõige 2) ja artikli 66 (nüüd EÜ artikkel 55) õigusliku alusena kasutamise tingimused on täidetud, ei saa ühenduse seadusandjat seda õiguslikku alust kasutamast takistada ka tõsiasi, et inimeste tervise kaitse on tehtavate valikute puhul määrav (tubakatoodete reklaami käsitlev kohtuotsus, punkt 88).
191. Esiteks, nagu käesoleva otsuse punktis 91 tõdetud, on direktiivi puhul EÜ artikli 95 kasutamise tingimused täidetud ja teiseks ei ole tõendatud, et direktiiv oleks vastu võetud eranditult või peamiselt muude eesmärkide saavutamiseks kui siseturu toimimise tingimuste parandamine tubakatoodete sektoris.
192. Eeltoodud kaalutlustest esimese küsimuse punkti g kohta järeldub, et direktiiv ei ole võimu kuritarvitamise tõttu kehtetu.
Vastus esimesele küsimusele tervikuna
193. Esimesele küsimusele tervikuna tuleb vastata, et selle küsimuse uurimisel ei ilmnenud ühtegi asjaolu, mis võiks mõjutada direktiivi kehtivust.
Teine küsimus
194. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav üksnes ühenduses turustatud tubakatoodete suhtes, või on see kohaldatav ka tubakatoodete suhtes, mis on ühenduses pakendatud ja mõeldud eksportimiseks kolmandatesse riikidesse.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
195. Põhikohtuasja kaebuse esitajate, Kreeka, Iirimaa, Luksemburgi, Madalmaade ja Rootsi valitsuse ning parlamendi, nõukogu ja komisjoni arvates tuleb direktiivi artiklit 7 tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav tubakatoodete suhtes, mis on ühenduses pakendatud ja mõeldud eksportimiseks kolmandatesse riikidesse, vaid üksnes tubakatoodete suhtes, mida turustatakse ühenduses.
196. Kõigepealt väidavad nad sellega seoses, et ühenduse seadusandja tahe kohaldada direktiivi artiklis 7 sätestatud keeldu ka kolmandatesse riikidesse eksportimiseks mõeldud toodete suhtes ei nähtu selle sätte sõnastusest ega direktiivi põhjendustest, eelkõige põhjendusest 27.
197. Teiseks väidavad nad, et arvestades selles artiklis sätestatud keelu ebasoodsat mõju tubakatoodete tootjatele, tuleks seda artiklit selle kohaldamisala osas tõlgendada kisendavalt.
198. Kolmandaks leiavad nad, et direktiivi põhjendusest 27 nähtuvalt on artikli 7 eesmärk vältida direktiivi artiklis 5 kehtestatud märgistamisnõuete tõhususe ohustamist. Seega tuleb neid kahte artiklit tõlgendada nii, et neil on ühesugune kohaldamisala. Direktiivi artikli 5 lõige 1 näeb direktiivi kohaldamisalas ette liikmesriikide ametlikele keeltele vastava spetsiaalse keelekasutuskorra ning see säte on järelikult kohaldatav üksnes ühenduses turustatud tubakatoodetele.
199. Ühendkuningriigi, Belgia, Prantsusmaa, Itaalia ja Soome valitsuse arvates tuleb direktiivi artiklit 7 tõlgendada nii, et see on kohaldatav ka tubakatoodetele, mis on pakendatud ühenduses ja mõeldud eksportimiseks kolmandatesse riikidesse.
200. Sellega seoses väidavad nad kõigepealt, et kuna direktiivi artikkel 7 sätestab, et teatavaid kirjeldusi ei tohi „tubakatoodete pakendil” kasutada, ei ole selle keelu kohaldamisala piiratud viitega paigale, kus toimub hiljem toodete tarbimine.
201. Teiseks märgivad nad, et EÜ artikli 152 lõige 1 nõuab kogu ühenduse poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel inimeste tervise kõrgetasemelise kaitse tagamist. See kohustus laieneb ühisele kaubanduspoliitikale, mis viitab samuti sellele, et kui ühenduse seadusandja oleks kavatsenud kolmandatesse riikidesse eksportimise artikli 7 kohaldamisalast välja arvata, oleks ta selle sõnaselgelt sätestanud.
202. Kolmandaks väidavad nad, et tubakatoodete pakendile märgitavad kirjeldused peavad olema ühesugused, olenemata tubakatoodete sihtkohast, arvestades ohtu, et kolmandatesse riikidesse eksporditud tooted tuuakse tagasi ühendusse.
Euroopa Kohtu hinnang
203. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb ühenduse õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes sätte sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see säte on (vt 14. oktoobri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑223/98: Adidas, EKL 1999, lk I‑7081, punkt 23; 18. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑301/98: KVS International, EKL 2000, lk I‑3583, punkt 21; 19. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑156/98: Saksamaa vs.
komisjon, EKL 2000, lk I‑6857, punkt 50, ja 14. juuni 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑191/99: Kvaerner, EKL 2001, lk I‑4447, punkt 30).
204. Sellega seoses tuleb tõdeda, et direktiivi artikli 7 sõnastus ei võimalda lahendada küsimust, kas selles sätestatud keeld on kohaldatav üksnes ühenduses turustatud tubakatoodetele või puudutab see ka tubakatooteid, mis on pakendatud ühenduses ja mõeldud eksportimiseks kolmandatesse riikidesse.
205. Selle poolest erineb direktiivi artikkel 7 artiklist 3, millest nähtub selgelt, et selles sätestatud kahjulike ainete piirnormid sigareti kohta kehtivad ka ühenduses valmistatud ja sealt eksporditavate sigarettide puhul. Erinevalt direktiivi artiklist 7 näeb artikli 3 lõige 2 ette tähtajapikenduse selle artikli lõike 1 kohaldamiseks kolmandatesse riikidesse eksportimiseks mõeldud sigarettide suhtes.
206. Direktiivi artikli 7 tõlgendamiseks selle kohaldamisala osas tuleb seetõttu arvesse võtta konteksti, mille moodustavad direktiivi teised sätted.
207. Direktiivi põhjendusest 27 nähtub, et artikli 7 eesmärk on vältida direktiivi artiklis 5 kehtestatud märgistamisnõuete tõhususe ohustamist.
208. Direktiivi süsteemis on artiklid 5 ja 7 teineteist täiendavad sätted, kuna artikli 5 lõige 1 näeb ette kahjulike ainete sisalduse märkimise sigaretipakile, tagades niiviisi tarbija objektiivse informeerimise nende ainetega seonduvast tubakatoodete kahjulikkusest, samas kui artikkel 7 keelab kirjelduste kasutamise, mis võivad tarbijat selles osas eksitada.
209. Direktiivi artiklist 5 nähtuvalt sätestatakse selles tubakatoodete märgistamise nõuded üksnes sellistele toodetele, mis on mõeldud ühenduses turustamiseks.
210. Selline tõlgendus tuleneb eelkõige asjaolust, et direktiivi artikli 5 lõike 6 punkt e sätestab, et selle artikli alusel nõutavad hoiatused ja ainete sisaldused „trükitakse selle liikmesriigi ametlikus keeles või ametlikes keeltes, kus toode viiakse turule”.
211. Direktiiviga taotletavate eesmärkidega seoses olgu meenutatud, et selle peamine eesmärk on parandada siseturu toimimise tingimusi tubakatoodete sektoris, tagades tervisekaitse kõrge taseme.
212. Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et põhimõtteliselt puudutavad direktiivi sätted üksnes tubakatooteid, mis on mõeldud turustamiseks siseturul.
213. On tõsi, et direktiivi artikli 3 osas möönis Euroopa Kohus käesoleva otsuse punktides 82–91, et siseturu kahjustamise ohu korral on õigustatud võtta EÜ artikli 95 alusel vastu kolmandatesse riikidesse eksporditavaid tooteid puudutav säte kui meede, mille eesmärk on vältida kõrvalehoidmist siseturgu käsitlevatest sätetest.
214. Direktiivi artikli 3 kohaldamise kolmandatesse riikidesse eksportimiseks mõeldud tubakatoodetele on ühenduse seadusandja sellisel juhul siiski sõnaselgelt ette näinud, arvestades kahjulike ainete piirnorme sigareti kohta käsitlevatest direktiivi sätetest kõrvalehoidmise ohtu, mis on seotud võimaliku ebaseadusliku reimportimisega ühendusse või ühendusesiseste kaubandushäiretega.
215. Seevastu direktiivi artikli 7 sätted puudutavad samamoodi kui artikli 5 sättedki tubakatoodete endi ja mitte nende koostise esitlemist. Siseturu kahjustamise oht, mis tuleneb kahjulike ainete piirnorme puudutavatele direktiivinõuetele mittevastavate sigarettide ebaseaduslikust turustamisest, ja oht, mis tuleneb tubakatoodete märgistamist ja tubakatoodete pakendile trükitavaid kirjeldusi puudutavatele direktiivinõuetele mittevastavate sigarettide ebaseaduslikust turustamisest, ei tarvitse olla ühesuguse ulatusega ega ühte laadi ning ei eelda tingimata ühesuguste meetmete vastuvõtmist.
216. Kuna direktiivis ei ole ühtegi sellekohast märget, ei ole niisiis alust eeldada, et ühenduse seadusandja soovis täiendada direktiivi artikli 7 nõuetele mittevastavate tubakatoodete ühenduses turustamise keeldu samalaadse keeluga ühenduses pakendatud ja kolmandatesse riikidesse eksportimiseks mõeldud tubakatoodete suhtes.
217. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav üksnes ühenduses turustatavatele tubakatoodetele.
Kohtukulud
218. Euroopa Kohtule märkusi esitanud Ühendkuningriigi, Belgia, Saksamaa, Kreeka, Prantsusmaa, Iirimaa, Itaalia, Luksemburgi, Madalmaade, Soome ja Rootsi valitsuse ning parlamendi, nõukogu ja komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus poolelioleva kohtuasja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes
EUROOPA KOHUS,
vastuseks High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division’i (Administrative Court) 6. detsembri 2001. aasta määrusega esitatud küsimustele, otsustab:
1. Esimese küsimuse uurimisel ei ilmnenud ühtegi asjaolu, mis võiks mõjutada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/37/EÜ tubakatoodete valmistamist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta kehtivust.
2. Direktiivi 2001/37 artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav üksnes ühenduses turustatavatele tubakatoodetele.