62024CJ0431_RES
Zaak C‑431/24 [Multan] (
i
)
W
tegen
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond)
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 29 januari 2026
„Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Richtlijn 2013/32/EU – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Artikel 23, lid 1 – Toegang tot de informatie in het dossier van de verzoeker om internationale bescherming – Artikel 46 – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 4, artikel 18 en artikel 19, lid 2 – Beginsel van non-refoulement – Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten – Recht op een eerlijk proces – Onderzoek in het land van herkomst van de verzoeker – Afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en vaststelling van een terugkeerbesluit – Toegang van de rechter in eerste aanleg en de verzoeker tot informatie over de wijze waarop het onderzoek in het land van herkomst van de verzoeker is uitgevoerd – Reikwijdte van de rechten van de verdediging en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Samenhang met het beginsel van non-refoulement”
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Rechten van de verdediging – Recht op toegang tot het dossier – Informatie in het dossier van de verzoeker – Begrip – Informatie over de wijze waarop de autoriteiten van de ontvangende lidstaat onderzoek hebben verricht in het land van herkomst van de verzoeker – Daaronder begrepen – Draagwijdte – Beoordeling door de rechter van de eerbiediging van het beginsel van non‑refoulement
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 23, lid 1, art. 30 en art. 46)
(zie punten 31‑46 en dictum)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Beroep tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Rechten van de verdediging – Recht op toegang tot het dossier – Uitzondering – Legitieme doelstellingen die rechtvaardigen dat bepaalde informatie wordt achtergehouden voor de verzoeker – Verplichting van de lidstaten om procedures in te voeren die waarborgen dat de rechten van de verdediging worden geëerbiedigd – Mogelijkheid om toegang tot die informatie te verlenen aan de juridische adviseur of een andere raadsman van de verzoeker die aan een veiligheidscontrole is onderworpen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 23, lid 1, tweede alinea)
(zie punten 49‑54)
Samenvatting
Naar aanleiding van een prejudiciële verwijzing door de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Nederland) (hierna: „verwijzende rechter”), verstrekt het Hof opheldering over de informatie die ter beschikking moet worden gesteld aan een verzoeker om internationale bescherming en die in aanmerking moet worden genomen door de rechter bij wie deze verzoeker beroep heeft ingesteld tegen het besluit tot afwijzing van zijn verzoek en tegen het jegens hem vastgestelde terugkeerbesluit.
Verzoeker in het hoofdgeding is een christen uit Pakistan en heeft in 2014 een verzoek om internationale bescherming in Nederland ingediend, dat is afgewezen.
Nadat er in zijn land van herkomst een fatwa tegen hem werd uitgevaardigd, heeft hij in 2018 een nieuw verzoek om internationale bescherming ingediend. De minister van Buitenlandse Zaken (Nederland) heeft vervolgens onderzoek gedaan in Pakistan om te bepalen of verzoeker in het hoofdgeding internationale bescherming behoefde. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in een individueel ambtsbericht aan de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) (hierna: „staatssecretaris”). Dit individuele ambtsbericht en een geanonimiseerde versie van de onderliggende stukken, waaronder een onderzoeksverslag (hierna: „onderliggende stukken”), zijn vervolgens doorgestuurd aan verzoeker in het hoofdgeding.
In 2022 heeft de staatssecretaris het verzoek om internationale bescherming van verzoeker in het hoofdgeding afgewezen en jegens hem een terugkeerbesluit uitgevaardigd.
Ter ondersteuning van zijn beroep tegen deze besluiten bij de verwijzende rechter heeft verzoeker met name aangevoerd dat de staatssecretaris het Unierechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging heeft geschonden door hem geen volledige toegang te verlenen tot de onderliggende stukken.
De minister van Buitenlandse Zaken heeft de niet‑geanonimiseerde onderliggende stukken overgelegd aan de verwijzende rechter en heeft op grond van de nationale regeling (
1
) verzocht dat alleen de verwijzende rechter toegang zou hebben tot bepaalde gedeelten van deze stukken, welk verzoek is ingewilligd. Vervolgens heeft verzoeker in het hoofdgeding echter geweigerd om de verwijzende rechter toestemming te gegeven om kennis te nemen van de niet‑geanonimiseerde onderliggende stukken met het oog op een oordeel over het besluit tot afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming, omdat de betrokken nationale regelgeving volgens hem in strijd is met het Unierecht.
De verwijzende rechter twijfelt over de verenigbaarheid van een dergelijke regeling met richtlijn 2013/32 (
2
) en heeft daarom besloten om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing. Deze rechter wenst te vernemen of informatie over de wijze waarop er in het kader van een verzoek om internationale bescherming onderzoek is verricht, valt onder het begrip „informatie in het dossier van de verzoeker op grond waarvan een beslissing is of zal worden genomen” in de zin van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32 (
3
), zodat de verzoeker om internationale bescherming en de bevoegde rechter toegang tot deze informatie moeten krijgen op de wijze omschreven in artikel 23, lid 1, tweede alinea, onder a) en b), van deze richtlijn.
Beoordeling door het Hof
Het Hof merkt om te beginnen op dat richtlijn 2013/32 voornamelijk tot doel heeft om verdere normen te ontwikkelen voor de procedures voor de verlening of intrekking van internationale bescherming en daarbij met name het beginsel van non‑refoulement te eerbiedigen, welk beginsel als grondrecht is gewaarborgd in artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), gelezen in samenhang met artikel 33 van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen (
4
), alsmede in artikel 19, lid 2, van het Handvest.
Zoals wordt bevestigd in artikel 30 van richtlijn 2013/32 (
5
), kan er een risico van schending van dit beginsel ontstaan door de wijze waarop een nationale autoriteit een onderzoek heeft verricht in het land van herkomst van een verzoeker om internationale bescherming.
Een verzoeker om internationale bescherming moet in staat zijn om zijn recht op bescherming tegen een mededeling door de lidstaten van informatie over zijn verzoek aan de vermeende actor van vervolging of ernstige schade te doen gelden door zich te baseren op relevante informatie over de wijze waarop het onderzoek in zijn land van herkomst is verricht. Evenzo moet de nationale rechter bij wie beroep is ingesteld tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming kunnen nagaan of de lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van artikel 30, onder a), van richtlijn 2013/32 zijn nagekomen.
Informatie over de wijze waarop de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst in het land van herkomst van de betrokken derdelander een onderzoek hebben verricht om na te gaan of zijn verzoek gegrond is, zoals de onderliggende stukken waaronder het onderzoeksverslag in het hoofdgeding, moet worden beschouwd als „informatie in het dossier van de verzoeker op grond waarvan een beslissing is of zal worden genomen” in de zin van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32 wanneer die informatie relevant zou kunnen zijn voor de beoordeling door die rechter of het beginsel van non-refoulement is geëerbiedigd.
Het Hof voegt hieraan toe dat in casu het feit dat de met het onderzoek van het verzoek om internationale bescherming belaste beslissingsautoriteit geen volledige en rechtstreekse toegang heeft gehad tot de onderliggende stukken, niet afdoet aan de relevantie van deze informatie voor het waarborgen van de doeltreffendheid van het beroep dat is ingesteld tegen het besluit tot afwijzing van dit verzoek, noch aan de relevantie daarvan voor het mogelijk maken van de beoordeling door de verwijzende rechter of het beginsel van non-refoulement is geëerbiedigd.
Deze uitlegging vindt ten eerste bevestiging in artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, waarin is bepaald dat de rechter waarbij wordt opgekomen tegen het besluit inzake het verzoek om internationale bescherming een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden uitvoert. Volgens vaste rechtspraak bevestigt het woord „volledig” dat de rechter onder meer de elementen moet onderzoeken waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft gehouden of had kunnen houden.
Ten tweede brengt een doeltreffende uitoefening van de door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde rechten van de verdediging noodzakelijkerwijs met zich mee dat de betrokkene recht heeft op toegang tot het dossier. Het Hof heeft geoordeeld dat de persoon tegen wie een bezwarende handeling is gericht het recht heeft om alle documenten in het onderzoeksdossier te bestuderen die mogelijk relevant zijn voor zijn verdediging en dat de autoriteit die de bezwarende handeling heeft genomen niet zelf kan bepalen welke documenten in dat verband relevant zijn. (
6
)
Dit betekent dat de verzoeker om internationale bescherming en de bevoegde rechter toegang tot deze informatie moeten krijgen op de wijze omschreven in artikel 23, lid 1, tweede alinea, onder a) en b), van richtlijn 2013/32. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat de rechter toegang moet hebben tot alle informatie die relevant kan zijn voor zijn beslissing, ook al kan de openbaarmaking van een deel van deze informatie ten aanzien van de verzoeker worden beperkt.
De lidstaten kunnen een uitzondering maken op het recht van de verzoeker op toegang tot zijn dossier, onder meer wanneer de openbaarmaking van informatie of bronnen de nationale veiligheid of de veiligheid van bronnen in gevaar zou brengen. Wanneer een of meer legitieme doelstellingen worden geacht te rechtvaardigen dat er informatie wordt achtergehouden voor de verzoeker, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, geven de lidstaten wel toegang tot die informatie of bronnen aan de rechters waarbij een dergelijk beroep is ingesteld en waarborgen zij dat de rechten van verdediging van de betrokkene worden geëerbiedigd.
Aangezien richtlijn 2013/32 niet voorschrijft hoe de lidstaten dit moeten waarborgen, staat het aan de lidstaten om de daartoe noodzakelijke concrete procedureregels vast te stellen, op voorwaarde evenwel dat zij onder meer de eerbiediging van het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgen. Overeenkomstig artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32 kunnen de lidstaten met name toegang verlenen tot de betrokken informatie of bronnen aan de juridische adviseur of een andere raadsman van de verzoeker die aan een veiligheidscontrole is onderworpen.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
(
1
)	Artikel 8:29, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt: „Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken. [...]”
(
2
)	Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).
(
3
)	Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32 luidt: „De lidstaten zorgen ervoor dat een juridische adviseur of andere raadsman die door het nationale recht als zodanig is erkend of toegelaten en die de verzoeker overeenkomstig de bepalingen van het nationale recht bijstaat of vertegenwoordigt, toegang heeft tot de informatie in het dossier van de verzoeker op grond waarvan een beslissing is of zal worden genomen. De lidstaten kunnen een uitzondering maken wanneer de openbaarmaking van informatie of bronnen de nationale veiligheid, de veiligheid van de organisaties of personen die de informatie hebben verstrekt dan wel de veiligheid van de perso(o)n(en) op wie de informatie betrekking heeft, in gevaar zou brengen, of wanneer het belang van het onderzoek in verband met de behandeling van verzoeken om internationale bescherming door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten of de internationale betrekkingen van de lidstaten zouden worden geschaad. In dergelijke gevallen moeten de lidstaten: a) die informatie of bronnen beschikbaar stellen aan de in hoofdstuk V bedoelde autoriteiten; en b) in het nationale recht procedures vaststellen die waarborgen dat het recht van verweer van de verzoeker geëerbiedigd wordt. In verband met punt b) kunnen de lidstaten met name toegang verlenen tot die informatie of bronnen aan juridische adviseurs of andere raadslieden die aan een veiligheidscontrole werden onderworpen, voor zover de informatie relevant is voor de behandeling van het verzoek of voor het nemen van een beslissing tot intrekking van internationale bescherming.”
(
4
)	Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951, United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954), zoals gewijzigd bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te New York op 31 januari 1967.
(
5
)	Artikel 30, onder b), van richtlijn 2013/32 bepaalt dat de lidstaten, in het kader van het verzamelen van informatie, „bij de vermeende actor(en) van de vervolging of ernstige schade geen informatie [inwinnen] op een wijze die ertoe leidt dat deze actor(en) rechtstreeks te weten komt (komen) dat de betrokkene een verzoek heeft gedaan, en er gevaar zou ontstaan voor de fysieke integriteit van de verzoeker of voor de te zijnen laste komende personen, dan wel voor de vrijheid en veiligheid van zijn nog in het land van herkomst wonende familieleden.” Vanuit datzelfde oogpunt bepaalt dit artikel onder a) dat de lidstaten, bij het verzamelen van informatie over individuele gevallen, „de informatie betreffende individuele verzoeken om internationale bescherming of het feit dat een verzoek is gedaan, niet [meedelen] aan de vermeende actor(en) van de vervolging of ernstige schade”.
(
6
)	Zie in die zin arrest van 1 december 2022, Bundesrepublik Deutschland (Toegang tot het asieldossier) (C‑564/21, EU:C:2022:951, punten 38 en 39).