61995CC0354_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 La High Court of Justice, Queen's Bench Division (Reino Unido; en lo sucesivo, «High Court») solicita a este Tribunal que interprete y aprecie la validez del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (1) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3887/92» o «Reglamento controvertido»).
Se pide al Tribunal, fundamentalmente, que declare si son conformes al Derecho comunitario las sanciones previstas contra los titulares de explotaciones agrícolas que subestimen de buena fe en más de un 20 % la superficie de sus tierras al efectuar declaraciones de solicitud de ayudas.
El Derecho comunitario
2 En esta parte de mis conclusiones, la presentación de la normativa pertinente será deliberadamente sucinta. En el marco del análisis de las respuestas que deben darse a las cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court, volveré a referirme con detalle a los textos aplicables en cada caso.
3 En 1992, la Política Agrícola Común (en lo sucesivo, «PAC») fue objeto de profundas reformas que comprendieron, en particular, la creación o modificación de un determinado número de regímenes de ayuda. El principal objetivo perseguido por el legislador comunitario era controlar el aumento de los gastos financieros de la PAC. Por otra parte, se pretendían evitar los excesos de producción. (2)
4 Con objeto de alcanzar el principal objetivo de la reforma antes señalado, el legislador comunitario procuró sustituir los antiguos sistemas de apoyo a los precios, que mantenían precios artificialmente elevados a través de los mecanismos de intervención, por nuevos sistemas basados en los principios de control de la oferta y reducción del precio, acompañados por una ayuda directa a los titulares de explotaciones agrícolas. (3)
5 La implantación de los mecanismos destinados a evitar los excesos de producción supuso la modificación radical de los principios que regían la concesión de ayudas. De este modo, desde 1992, las ayudas destinadas a los «cultivos herbáceos» han dejado de depender de los volúmenes de producción, pasando a hacerlo de las hectáreas cultivadas, y la retirada de tierras constituye un requisito previo para tener derecho a los pagos compensatorios. (4) Además, para el cálculo de las ayudas «por animales» se fijaron criterios de extensificación. (5)
6 Con el fin de asegurar el buen funcionamiento de los regímenes de ayuda de que se trata, el legislador comunitario estableció un sistema integrado de control y gestión. Para poder obtener dichas ayudas, los agricultores deben respetar una serie de obligaciones y, en particular, cumplimentar las declaraciones relativas a la superficie de las tierras por las que solicitan la ayuda. (6) La eficacia del sistema integrado de gestión y control relativo a las ayudas depende de la exactitud de los datos sobre superficies proporcionados por los agricultores. Por ello, el legislador comunitario estableció medidas destinadas a prevenir y sancionar los errores y los fraudes. (7)
7 Las normativas comunitarias pertinentes son de dos tipos: una normativa específica relativa al régimen de primas agrícolas por los bovinos y al de primas a las tierras, y una normativa general que establece las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a dichas ayudas (en lo sucesivo, «sistema integrado»).
I. La normativa específica relativa a los regímenes de ayudas aplicables a los bovinos y a las tierras
8 El derecho a beneficiarse de las ayudas de que se trata está supeditado al cumplimiento de ciertos requisitos relativos a la utilización de las tierras. En concreto, en el marco de los pagos ligados a los cultivos herbáceos o a la retirada de tierras (también denominados «ayudas "superficies"»), debe dejarse en barbecho o utilizarse para fines no alimentarios una superficie mínima de tierras. Análogamente, en el marco de las primas otorgadas por los animales (también denominadas «ayudas "animales"»), se exige una superficie forrajera mínima por animal, con el fin de evitar un pastoreo excesivamente intensivo.
A. El régimen de ayudas aplicable a los bovinos
El Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo (8)
9 El Reglamento nº 805/68, modificado por el Reglamento nº 2066/92, prevé, en sus artículos 4 bis a 41, la concesión de diferentes primas, entre las que se encuentran la prima especial por los bovinos machos y la prima por vaca nodriza. El importe de estas primas depende del número de animales por los que el agricultor pueda percibir las mismas. Para incentivar la producción extensiva, en el artículo 4 octies del Reglamento nº 805/68 modificado se dispuso que el pago de la prima especial y de la prima por vaca nodriza está limitado por la aplicación de un factor de densidad de los animales mantenidos en la explotación. Dicho factor de densidad se expresa en número de unidades de ganado mayor (en lo sucesivo, «UGM») en relación con la superficie forrajera de la explotación que esté dedicada a la alimentación de dichos animales.
El Reglamento (CEE) nº 3886/92 de la Comisión (9)
10 En este Reglamento, se establecen las disposiciones de aplicación de los regímenes de primas previstos en el Reglamento nº 805/68. En el apartado 1 del artículo 42 del Reglamento nº 3886/92 se dispone que, por cada productor que, con cargo a un mismo año civil, presente la solicitud de ayuda por superficie (10) mencionada en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 3508/92, así como, por lo menos, una solicitud de prima especial o por vaca nodriza, las autoridades competentes determinarán el número de UGM que corresponda al número de animales por el que se puede conceder la prima, habida cuenta de la superficie forrajera de la explotación.
B. El régimen de ayudas aplicable a los cultivos herbáceos y a la retirada de tierras
El Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo
11 Este Reglamento estableció un nuevo régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos. Fue adoptado en 1992 y entró en vigor en la campaña de comercialización 1993/1994, y sus objetivos son asegurar un mayor equilibrio de mercado aproximando los precios comunitarios de determinados cultivos herbáceos a los del mercado mundial, compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio a los productores que siembren tales productos y evitar los excesos de producción. En consecuencia, en virtud de dicho régimen sólo se redefinieron como zonas subvencionables las sembradas de cultivos herbáceos o las que se hayan beneficiado en el pasado de un régimen de ayudas públicas al ser retiradas de la producción. (11)
12 El importe de los pagos compensatorios depende de las características estructurales específicas que influyen en los rendimientos de cada cultivo herbáceo. (12)
13 Se contemplan dos sistemas diferentes: un «sistema general» abierto a todos los productores y un «sistema simplificado» destinado exclusivamente a los pequeños productores. (13)
14 En el caso del sistema general, (14) la voluntad del legislador comunitario de supeditar la concesión de los pagos compensatorios a la obligación absoluta de retirar del cultivo una determinada proporción de las tierras se expresa con toda claridad en la exposición de motivos del Reglamento nº 1765/92:
«Considerando que, para beneficiarse de los pagos compensatorios en el marco del "sistema general", los productores deben retirar del cultivo un porcentaje de sus tierras determinado de antemano [...]»; (15) «Considerando que el requisito de retirada de la producción debe fijarse inicialmente en el 15 % de la tierra de la explotación para la que se ha hecho una petición de pago [...]» (16)
15 El Título I del Reglamento nº 1765/92 está consagrado al pago compensatorio. En el artículo 2 se establecen las normas generales que rigen la concesión de estas primas; en particular, se dispone que la misma superficie no puede dar derecho a pagos compensatorios a los cultivos y por la retirada de tierras, y a las primas a los bovinos previstas en el Reglamento nº 805/68. Por otra parte, se precisa que, para poder beneficiarse de los pagos compensatorios en el marco del sistema general, se debe respetar lo establecido en el artículo 7 del Reglamento nº 1765/92. Este artículo se refiere exclusivamente a las normas aplicables a la retirada de tierras.
16 En los artículos 4 a 6 del Reglamento nº 1765/92 se definen los métodos de cálculo de los pagos compensatorios, que difieren en función del tipo de cultivos herbáceos de que se trate en cada caso.
17 La retirada de tierras es la piedra angular de todo el sistema. Así, tiene dos funciones bien diferenciadas: por un lado, da derecho, en igualdad de condiciones con un cultivo, a un pago compensatorio (17) y, por otro, su existencia es un requisito previo para que el agricultor tenga derecho a percibir una ayuda a los cultivos herbáceos.
II. La normativa general relativa a las normas de aplicación de los regímenes de ayudas
18 Con objeto de simplificar la gestión de los citados regímenes de ayudas (18) y evitar el fraude, (19) se estableció, mediante los Reglamentos nos 3508/92 y 3887/92, un sistema integrado de gestión y control relativo, en particular, a las ayudas de que se trata en el presente asunto.
19 La simplificación de la gestión de los regímenes de ayudas de que se trata, principal objetivo perseguido por el nuevo sistema, debía conseguirse mediante la implantación de un procedimiento único de control de todas las solicitudes de ayudas ligadas a la superficie de las tierras. (20)
20 La eficacia de la lucha contra el fraude, segundo objetivo enunciado por el legislador comunitario, debía asegurarse mediante la introducción de un sistema de sanciones escalonadas. (21)
El Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo
21 Este Reglamento se aplica, en particular, al régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos establecido mediante el Reglamento nº 1765/92, así como al régimen de primas a los productores de carne de bovino establecido mediante el Reglamento nº 805/68. En su artículo 6 se dispone que, para poder acogerse a uno o a varios regímenes de ayudas comunitarios, cada titular de explotación debe presentar, por cada año, una solicitud de ayuda «superficies» en la que se indiquen las parcelas agrícolas, incluidas las superficies forrajeras, que hayan sido objeto de una medida de retirada de tierras sembradas de cultivos herbáceos y las que se hayan dejado en barbecho.
22 En el artículo 12 de dicho Reglamento se establece que la Comisión adoptará las normas de desarrollo del mismo.
23 El Reglamento controvertido fue adoptado en cumplimiento de este precepto.
El Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión
24 Este Reglamento establece las normas de aplicación del sistema integrado relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias. Su principal objetivo consiste en permitir la aplicación eficaz de la reforma de la PAC y, en particular, resolver los problemas administrativos relativos a la implantación, a través de la reforma, de varios regímenes de ayuda relacionados con la superficie. (22) El legislador comunitario señaló, asimismo, que, para alcanzar dicho objetivo, procedía establecer medios específicos y, en particular, disposiciones tendentes a prevenir y sancionar eficazmente las irregularidades y los fraudes, teniendo en cuenta las particularidades de los diferentes regímenes.
25 En el artículo 4 del Reglamento nº 3887/92 se definen los requisitos que deben respetar todas las solicitudes de ayuda «superficies». Así, en su apartado 1 se dispone que las solicitudes de ayuda «superficies» deben incluir la identificación del agricultor; los datos que permitan identificar todas las parcelas agrícolas de la explotación, su superficie, localización y utilización, (23) especificándose, en su caso, si se trata de una parcela de regadío, así como el régimen de ayudas de que se trate, y una declaración del productor en la que conste que tiene conocimiento de las condiciones de concesión de las ayudas en cuestión. En el apartado 2 se concretan los requisitos que deben cumplirse para poder modificar válidamente dichas declaraciones. En el apartado 4 del artículo 4 del referido Reglamento se dispone que la declaración de retirada de tierras y la declaración de cultivo prevista en el marco del régimen de cultivos con vistas a la producción de productos no alimenticios deben presentarse junto con la solicitud de ayuda «superficies» o formar parte de la misma.
26 En el artículo 5 se definen los requisitos que deben respetar todas las solicitudes de ayuda «animales».
27 Las normas relativas a los controles del cumplimiento de los requisitos para la concesión de las ayudas y primas figuran en el Título IV del Reglamento nº 3887/92. (24)
28 En el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 3887/92 se precisa que los controles administrativos y sobre el terreno se deben efectuar de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.
29 El artículo 9 del Reglamento controvertido (denominado también, en lo sucesivo, «texto controvertido» o «disposición controvertida»), a cuyo contenido volveré a referirme con más detalle, contiene una serie de disposiciones estrechamente vinculadas entre sí en las que se establecen las normas aplicables para determinar la superficie que da derecho a las ayudas, cuando existe una diferencia entre la superficie declarada en la solicitud de ayuda «superficies» y la superficie efectivamente determinada con ocasión de un control efectuado por las autoridades nacionales competentes.
Los Reglamentos (CE) de la Comisión nos 229/95 (25) y 1648/95 (26)
30 El artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 ha sido objeto de varias modificaciones.
31 La primera modificación se introdujo mediante el Reglamento nº 229/95. El apartado 4 del artículo 9 del Reglamento controvertido fue sustituido por las nuevas letras a) y b) del apartado 4.
32 Mediante esta primera reforma, el legislador comunitario pretendía, concretamente, «[...] precisar el método de cálculo de la superficie máxima que dé derecho a pagos compensatorios a los productores de cultivos herbáceos en caso de que la superficie retirada de la producción sea insuficiente y disponer que, con tal fin, el ajuste sea proporcional a los diferentes cultivos». (27)
33 Posteriormente, el Reglamento nº 1648/95 modificó los apartados 2 y 4 del artículo 9 del Reglamento controvertido.
34 Del cuarto considerando del Reglamento nº 1648/95 se desprende que este último tiene por objeto modificar las sanciones aplicadas a los productores de cultivos herbáceos en el supuesto de que éstos se equivocaran de buena fe al efectuar su declaración de superficie de las tierras retiradas de la producción:
«Considerando que, para simplificar las sanciones por la superficie y por el ganado, deben modificarse las disposiciones referentes a su aplicación; que, puesto que las normas referentes a la retirada de tierras se han modificado después de la adopción del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, modificado por el Reglamento (CE) nº 229/95, en particular con la aprobación de las disposiciones que permiten la transferencia de la obligación de retirar tierras de un productor a otro y de la retirada voluntaria, conviene modificar las sanciones.» (28)
35 Este objetivo se tradujo en la práctica en la adopción de la letra a) del apartado 4, a cuyo contenido volveré a referirme con detalle más adelante.
36 En cierta medida, las nuevas disposiciones adoptadas mediante el Reglamento nº 1648/95 atenuaron el alcance de las sanciones administrativas anteriormente previstas. (29)
Hechos y procedimiento
37 La National Farmers' Union (en lo sucesivo, «NFU» o «demandante en el procedimiento principal») es el sindicato profesional nacional de agricultores de Inglaterra y el País de Gales. Tras recibir numerosas quejas contra las sanciones impuestas por el Minister for Agriculture, Fisheries and Food (Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación; en lo sucesivo, «MAFF») a los agricultores que habían incurrido de buena fe en errores en la cumplimentación de los formularios de solicitud de ayuda «superficies», NFU y ciento veinte titulares de explotaciones agrícolas interpusieron ante la High Court un recurso contra la aplicación del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 hecha por el MAFF.
38 Según el órgano jurisdiccional de remisión, cuando la diferencia entre la superficie puesta en barbecho declarada y la determinada con ocasión de los controles llevados a cabo supera el 20 %, el MAFF, en aplicación de dicho artículo, no concede ninguna ayuda ligada a la retirada de tierras o a los cultivos herbáceos. De la resolución de remisión se desprende, asimismo, que el litigio principal afecta exclusivamente a agricultores que incurrieron de absoluta buena fe en este tipo de error. Además, en ella se afirma que los agricultores sancionados atravesaron por graves dificultades económicas como consecuencia de la interpretación dada a dicha disposición.
39 Mediante escrito de 22 de febrero de 1995, las autoridades británicas comunicaron a la Comisión su opinión según la cual la denegación de todos los pagos ligados a los cultivos herbáceos era una sanción desproporcionada en relación con la gravedad de la irregularidad cometida. La Comisión respondió que tales sanciones no eran excesivamente severas, añadiendo que había elaborado una propuesta de modificación del Reglamento que permitiría a los agricultores percibir los pagos compensatorios destinados a sus cultivos herbáceos proporcionalmente a la superficie de barbecho efectivamente determinada. (30)
40 Por estimar que no estaba en condiciones de pronunciarse sobre el recurso sin que se hubiera aclarado previamente la interpretación que debe darse a la normativa comunitaria controvertida, así como apreciado la validez de dicha normativa, la High Court sometió al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, las cinco cuestiones siguientes:
Cuestiones prejudiciales
«1) ¿Deben interpretarse los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión (antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95) en el sentido de que exigen que se denieguen a los productores todos los pagos ligados a la superficie cuando se compruebe que su superficie de tierra retirada de la producción es inferior a la declarada en una solicitud de ayuda, siempre que la diferencia sea superior al 20 % pero no exista intencionalidad o negligencia grave?
2) ¿Deben interpretarse los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 de la Comisión (antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95) en el sentido de que procede denegar a los productores todas las primas para los bovinos cuando se compruebe que la superficie forrajera efectivamente determinada es inferior a la declarada en una solicitud de ayuda "superficie", siempre que la diferencia sea superior al 20 % pero no exista intencionalidad o negligencia grave?
3) En el caso de que la respuesta a la primera cuestión y/o a la segunda sea afirmativa, ¿son inválidos, en su totalidad o en parte, los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 de la Comisión (antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95) por violación de algún principio de Derecho comunitario, particularmente de los de seguridad jurídica, no discriminación y/o proporcionalidad?
4) En el caso de que la respuesta a la primera cuestión y/o a la segunda sea negativa ¿cómo deben interpretarse los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 de la Comisión (antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95)?
5) Independientemente de las respuestas a las cuestiones primera a cuarta, ¿es válido y legal que el Reglamento nº 3887/92 de la Comisión sancione con la pérdida de la totalidad del pago ligado a la superficie específica a un productor cuando se compruebe que su superficie efectivamente determinada es inferior a la declarada en la solicitud de ayuda siempre que la diferencia supere el 20 % pero no exista intencionalidad o negligencia grave?»
Respuestas a las cuestiones prejudiciales
I. Primera cuestión
41 La primera cuestión prejudicial versa sobre la interpretación, antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95, de los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92, en relación con las disposiciones relativas al régimen de ayudas aplicable a los cultivos herbáceos y a la retirada de tierras.
42 El Juez nacional solicita al Tribunal, fundamentalmente, que declare si dicho texto debe entenderse en el sentido de que autoriza la supresión de todos los pagos a los agricultores ligados a las superficies de «tierras sembradas de cultivos herbáceos» cuando se compruebe que la superficie efectivamente determinada de retirada de tierras es inferior a la declarada en la solicitud de ayuda, si la diferencia es superior al 20 % pero no existe dolo ni negligencia grave.
43 El órgano jurisdiccional de remisión limita expresamente el objeto de su petición de decisión prejudicial al régimen establecido mediante el Reglamento nº 3887/92 en su versión inicial, antes de las modificaciones introducidas mediante los Reglamentos nos 229/95 y 1648/92. No obstante, procede señalar que, con posterioridad a la resolución de remisión, entró en vigor el Reglamento nº 2988/95. (31)
44 Este Tribunal se ha visto en la necesidad de recabar las observaciones escritas de las partes en relación con la incidencia de esta reforma en las respuestas que deben darse a las cuestiones planteadas. Si bien todas las partes están de acuerdo en que esta reforma soluciona el problema planteado por el órgano jurisdiccional nacional en su primera cuestión prejudicial, las opiniones difieren, en cambio, en cuanto a si dicha reforma se aplica o no retroactivamente al litigio pendiente ante la High Court.
45 El Tribunal deberá dilucidar esta cuestión. Es posible que el examen de los textos reformados proporcione al órgano jurisdiccional nacional elementos útiles para la resolución del litigio. En todo caso, el Tribunal debe responder también a la cuestión tal como está formulada en la resolución de remisión, en la medida en que el órgano jurisdiccional nacional no ha sido consultado sobre el interés de dicha reforma para la resolución del litigio de que conoce y que es el único órgano competente para apreciar la oportunidad y la pertinencia de la cuestión que plantea a este Tribunal; (32) en mayor medida aún por cuanto desconocemos cuáles son las competencias exactas del Juez a quo en el marco del procedimiento sustanciado ante él (procedimientos contenciosos de responsabilidad o de legalidad).
46 Abordaré, en primer lugar, esta primera cuestión tal como la enunció el órgano jurisdiccional de remisión, antes de plantearme el alcance de las modificaciones introducidas mediante los Reglamentos de 1995.
A. Interpretación de los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95
47 Procede, con carácter previo, hacer una precisión por lo que respecta al texto del párrafo primero del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 que consideraré en las presentes conclusiones. Existe conformidad entre las partes acerca de que la versión inglesa inicial de este texto contiene un error, por lo que debe interpretarse de conformidad con el tenor de las restantes versiones lingüísticas del mismo. En consecuencia, procede considerar que dicha disposición establece que «las superficies determinadas a efectos del cálculo de la ayuda de acuerdo con el presente artículo [los apartados 1 a 3] [...]» y no «de acuerdo con los apartados 1 y 3». Por otro lado, este error fue corregido mediante el Reglamento nº 229/95, de modo que la versión inglesa coincide desde entonces con las restantes versiones lingüísticas.
48 El artículo 9 tiene el siguiente tenor:
«1. Cuando se compruebe que la superficie determinada efectivamente es superior a la declarada en una solicitud de ayuda "superficies", será la superficie declarada la que se tenga en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda.
2. Cuando se compruebe que la superficie declarada en una solicitud de ayuda "superficies" es superior a la superficie determinada, el importe de la ayuda se calculará a partir de la superficie efectivamente determinada en el control. Sin embargo, salvo en caso de fuerza mayor, la superficie efectivamente determinada se reducirá:
-
el doble del excedente comprobado si éste fuera superior a un 2 % o a dos hectáreas y no supere el 10 % de la superficie determinada;
-
un 30 % cuando el excedente comprobado sea superior al 10 % y no supere el 20 % de la superficie determinada.
En caso de que el excedente comprobado supere el 20 % de la superficie determinada, no se concederá ninguna ayuda ligada a la superficie.
Sin embargo, si se trata de una falsa declaración hecha deliberadamente o por negligencia grave:
- el productor afectado es excluido del régimen de ayudas de que se trate para el año civil considerado, y
-
en caso de falsa declaración hecha deliberadamente, del beneficio de todo régimen de ayuda al que se refiere el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3508/92 para el año civil siguiente al considerado para una superficie igual a la que figuraba en la solicitud que le ha sido rechazada.
Las citadas reducciones no se aplicarán si, para la determinación de la superficie, el agricultor demostrara que se ha basado de forma correcta en datos reconocidos por la autoridad competente.
Las parcelas puestas en barbecho para la producción de materias destinadas a la elaboración de productos no alimenticios para las que el agricultor no haya cumplido todas las obligaciones que le incumben serán consideradas superficies no registradas en el control a efectos de la aplicación del presente artículo.
A efectos del presente artículo, se entiende por superficie determinada aquella para la cual todas las condiciones reglamentarias han sido respetadas.
3. Para la aplicación de los apartados 1 y 2, se tomarán en consideración solamente y por separado las superficies forrajeras, las correspondientes a la retirada de tierras de la producción y las relativas a distintos cultivos herbáceos a los que se aplique una ayuda diferente.
4. Las superficies determinadas a efectos del cálculo de la ayuda de acuerdo con el presente artículo se utilizarán:
-
en el marco de la retirada de tierras, para el cálculo de la superficie máxima que puede acogerse a los pagos compensatorios destinados a los productores de cultivos arables [léase: herbáceos],
-
para el cálculo del límite de las primas a las que se refieren el artículo 4 septies y el artículo 4 octies del Reglamento (CEE) nº 805/68, así como de la indemnización compensatoria.
No obstante, en los casos citados en los puntos 1 y 2 del párrafo primero del apartado 2, el cálculo de la superficie máxima auxiliable para [léase: que puede acogerse a] los pagos compensatorios para los productores de cultivos arables [léase: herbáceos] se hace basándose en la superficie efectivamente determinada en la retirada de tierras [...]»
49 Con objeto de comprender el problema que se le plantea al Juez nacional, me parece útil ilustrarlo en pocas palabras.
50 Cuando un agricultor desea obtener una ayuda (o un pago compensatorio) por un cultivo herbáceo concreto al amparo del régimen general establecido mediante el Reglamento nº 1765/92, (33) debe, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 3887/92, declarar la superficie de la (o las) parcela(s) por la(s) que reivindica la asignación de la ayuda «superficies», así como la localización y la utilización de la(s) parcela(s) de que se trata. Además, de conformidad con el apartado 4 del artículo 4 del Reglamento nº 3887/92, está obligado a declarar la superficie de las tierras retiradas de la producción indispensable para la determinación de la superficie máxima que puede acogerse a los pagos compensatorios por «cultivos herbáceos» de que se trata. Las posibilidades de error por lo que respecta a las superficies declaradas pueden afectar tanto a la superficie de tierra sembrada de cultivos herbáceos como a la superficie de las tierras retiradas de la producción, o bien a ambas. Se trata, por tanto, de dilucidar qué efectos tendrá, para el cálculo de la ayuda «superficies» por «cultivos herbáceos», un error en el que se ha incurrido de buena fe en la declaración de superficie de las tierras retiradas de la producción, que dé lugar a una diferencia de más del 20 % entre la superficie de las tierras retiradas de la producción determinada previo control y la superficie de las tierras retiradas declarada. Conviene recordar, por otra parte, que dicho agricultor puede solicitar asimismo una «compensación» por la retirada de tierras que ha debido efectuar. (34)
51 El órgano jurisdiccional nacional se pregunta si el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92, en el que se dispone -recordémoslo- que «en caso de que el excedente comprobado supere el 20 % de la superficie determinada, no se concederá ninguna ayuda ligada a la superficie», debe interpretarse, en el supuesto fáctico anteriormente descrito, en el sentido de que el agricultor pierde todos los derechos no sólo a la ayuda por «retirada de tierras», sino también a la ayuda solicitada por el cultivo herbáceo.
52 La Comisión y el Gobierno del Reino Unido son de la opinión de que procede dar una respuesta afirmativa a dicha cuestión. Sostienen que la comprobación de una diferencia de más del 20 % entre la superficie de las tierras retiradas declarada y la superficie determinada previo control produce el mismo efecto que la comprobación de la inexistencia de superficie alguna. Según alegan, un error en la declaración relativa a la retirada de tierras tiene consecuencias no sólo por lo que respecta al régimen de la ayuda por «retirada de tierras», sino también al régimen de la ayuda por «cultivos herbáceos» reclamada por el agricultor. Basan su interpretación en los objetivos perseguidos por el artículo 9 controvertido, así como en el tenor de dicha disposición, reconsiderado dentro de su contexto legislativo.
53 NFU no comparte esta opinión. Afirma que semejante lectura entraña consecuencias sumamente onerosas, contrarias a equidad y desproporcionadas para dichos agricultores que se han equivocado de buena fe. Propone una lectura diferente que permitiría limitar los efectos drásticos (pérdida de las ayudas por «retirada de tierras» y de las ayudas por «cultivos herbáceos» de que se trate) de un error de este tipo. A su entender, procede aplicar la norma según la cual el cálculo de la superficie máxima que puede acogerse a los pagos compensatorios destinados a los cultivos herbáceos debe hacerse, en el caso de estos productores, a partir de la superficie efectivamente determinada y proporcionalmente a los distintos cultivos. NFU agrega que debe entenderse por superficie determinada la efectivamente comprobada previo control, sin tener en cuenta las penalizaciones previstas en el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92.
54 A mi juicio, NFU agrega al texto preceptos que éste no contiene. En cambio, creo que debe acogerse la interpretación defendida por la Comisión y el Gobierno del Reino Unido, y ello por tres razones fundamentales.
55 En primer lugar, la articulación lógica de los preceptos contenidos en los diferentes apartados de la disposición sustenta esta tesis. Analicemos dicho artículo.
56 En el apartado 3 del artículo 9 se precisa (remitiéndose a los apartados 1 y 2 del mismo artículo) que, para el cálculo de la superficie que puede acogerse a las ayudas, deben tomarse en consideración solamente y por separado las superficies forrajeras, las correspondientes a la retirada de tierras de la producción y las relativas a distintos cultivos herbáceos a los que se aplique una ayuda diferente.
57 Así, en el caso del ejemplo que puse anteriormente, (35) el agricultor debe declarar por separado la superficie de las tierras retiradas de la producción y la de las tierras cultivadas, precisando, en particular, el tipo de cultivos a que están dedicadas, y la comprobación de la exactitud de los datos facilitados se realizará por separado en cada uno de los casos.
58 En el apartado 2 del artículo 9 se definen las normas aplicables para determinar la superficie que debe tenerse en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda (determinación de la superficie subvencionable) cuando se comprueba que la superficie declarada en la solicitud de ayuda «superficies» es superior a la efectivamente determinada previo control.
59 En tales supuestos, el principio (36) es que la superficie que debe tenerse en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda es la superficie efectivamente determinada mediante comprobaciones o controles.
60 Con objeto de tener en cuenta la buena o mala fe del declarante, se contemplan dos grupos de excepciones, introducidas en el texto mediante la locución adverbial «sin embargo». (37)
61 Para el primer grupo de excepciones, que se refiere exclusivamente al supuesto en que el declarante incurrió de buena fe en el error, se contemplan tres penalizaciones diferentes. (38) En ese caso, se tiene en cuenta la magnitud del error. De este modo, la superficie que puede acogerse a las ayudas se determina aplicando el siguiente método de cálculo:
- determinación de la superficie real previo control;
- cálculo de la diferencia entre dicha superficie y la superficie declarada en la solicitud de ayuda (en lo sucesivo, «D»);
- determinación de la penalización aplicable con arreglo a los preceptos legales contenidos en los guiones primero y segundo de la segunda frase del párrafo primero del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92.
Para que el error no llegue a impedir la determinación de una superficie subvencionable, y excluir el derecho a la concesión de una ayuda, D debe estar situada entre el 3 % y el 20 %. Si D es superior al 20 %, no puede calcularse ninguna superficie subvencionable, en la medida en que la penalización consiste en la pérdida de la ayuda ligada a la superficie. (39) En otras palabras, siempre que D es superior al 20 %, las consecuencias son las mismas que si no existiera superficie alguna.
62 Retomando nuestro anterior ejemplo, (40) en la medida en que el agricultor se haya equivocado en más de un 20 % en la declaración de superficie correspondiente a la «retirada de tierras», se considerará que no ha retirado de la producción tierra alguna. Ahora bien, puesto que se necesita este dato para calcular la superficie que puede acogerse a la ayuda por «cultivos herbáceos», al no poder determinarse dicha superficie subvencionable, no puede concedérsele dicha ayuda. En consecuencia, pierde el derecho a la ayuda específica por «cultivos herbáceos» y a la correspondiente ayuda por «retirada de tierras», pese a haberse equivocado de buena fe en más de un 20 % únicamente por lo que respecta a la superficie correspondiente a la «retirada de tierras». Queda así perfectamente ilustrada la doble función asignada a la obligación de retirada de tierras. (41)
63 Para el segundo grupo de excepciones, que se refiere exclusivamente al supuesto en que el declarante efectuó deliberadamente una falsa declaración o incurrió en negligencia grave, se contemplan dos penalizaciones diferentes. (42)
- Si el agricultor efectuó una declaración falsa por negligencia grave, la penalización consistirá en la exclusión del régimen de ayudas de que se trate para el año considerado, (43) independientemente de cuál sea la magnitud de la diferencia entre la superficie determinada previo control y la superficie declarada;
- en cambio, en caso de declaración deliberadamente falsa, se impone una penalización idéntica a la prevista en el caso de las declaraciones falsas por negligencia grave y, además, se establece la exclusión de todos los regímenes de ayudas del sistema integrado durante el año siguiente al considerado para una superficie igual a la que figuraba en la solicitud que le fue rechazada (es decir, la superficie que declaró). (44)
64 En el apartado 4 del artículo 9 se define el modo de cálculo de la ayuda cuando se compruebe la existencia de una diferencia entre la superficie declarada y la superficie determinada previo control.
65 En los guiones primero y segundo de su párrafo primero se define el principio: deben utilizarse para el cálculo de la ayuda las superficies determinadas de acuerdo con los apartados 1 a 3. Las disposiciones de los guiones primero y segundo del párrafo primero del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 deben leerse en relación con el apartado 1 y la primera frase del párrafo primero del apartado 2 del artículo 9, en las que se definen, a su vez, los principios que rigen la determinación de la superficie subvencionable en caso de existir una diferencia entre las superficies declaradas y las superficies determinadas.
66 Su párrafo segundo se presenta como una excepción al principio, introducida, en este caso, mediante la locución adverbial «no obstante». En él se definen las normas de cálculo de la ayuda únicamente en los casos en que la diferencia resultante de un error de buena fe se sitúe entre un 3 % y un 20 %. Estas disposiciones deben leerse en relación con los guiones primero y segundo de la frase segunda del párrafo primero del apartado 2 del artículo 9. La expresión «superficie efectivamente determinada» de retirada de tierras contenida en dicha disposición debe entenderse referida a la superficie determinada previo control y una vez aplicadas las penalizaciones previstas en los guiones primero y segundo de la segunda frase del párrafo primero del apartado 2 del artículo 9, ya que, de lo contrario, la remisión a dichas disposiciones, que regulan la determinación de la superficie subvencionable tras la aplicación de las penalizaciones, no tendría ningún sentido.
67 Nada se establece en relación con los restantes supuestos de errores (error de buena fe superior al 20 %, negligencia grave o falsa declaración hecha deliberadamente), ya que, en esos casos, se aplican los párrafos segundo y tercero del apartado 2 del artículo 9. Cuando no se puede determinar una superficie subvencionable, no ha lugar al cálculo de la ayuda.
68 La segunda razón que sustenta la interpretación que sostienen la Comisión y el Gobierno del Reino Unido radica en el objetivo perseguido por el Reglamento nº 1648/95.
69 La reforma introducida mediante el Reglamento nº 1648/95 tiene por objeto modificar las sanciones que pueden imponerse a los productores de cultivos herbáceos en el supuesto de que se equivocaran de buena fe al efectuar su declaración de superficie de las tierras retiradas de la producción:
«Considerando que, para simplificar las sanciones por la superficie y por el ganado, deben modificarse las disposiciones referentes a su aplicación; que, puesto que las normas referentes a la retirada de tierras se han modificado después de la adopción del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, modificado por el Reglamento (CE) nº 229/95, en particular con la aprobación de las disposiciones que permiten la transferencia de la obligación de retirar tierras de un productor a otro y de la retirada voluntaria, conviene modificar las sanciones [...]» (45)
70 Así, el Reglamento nº 1648/95 modificó el párrafo segundo de la letra a) del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento controvertido:
«El cálculo de la superficie máxima que puede acogerse a los pagos compensatorios destinados a los cultivos herbáceos se hará a partir de la superficie de tierra retirada de la producción efectivamente determinada y proporcionalmente a los distintos cultivos.»
71 La interpretación de la versión original de los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 que propone NFU (46) coincide exactamente, en todos sus términos, con el contenido del nuevo texto. Acoger la interpretación de NFU equivaldría a sostener que la reforma introducida mediante el Reglamento nº 1648/95 era innecesaria.
72 La modificación introducida en el artículo 9 basta para demostrar que, con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95, cuando la superficie de tierras retiradas declarada en la solicitud de ayuda era superior en más de un 20 % a la comprobada con ocasión del control, no se procedía a determinar la superficie de las tierras retiradas y, en consecuencia, los respectivos titulares de explotaciones agrícolas no tenían derecho a la percepción de los pagos compensatorios proporcionalmente a sus cultivos herbáceos.
73 Por último, los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento controvertido tienen por objeto alcanzar los objetivos definidos por el legislador comunitario (47) asegurando el respeto de las obligaciones de retirada de la producción de una determinada superficie de tierras, condición necesaria para la concesión de los pagos compensatorios por «cultivos herbáceos», (48) de declaración de las parcelas de tierras y de eliminación de las irregularidades y fraudes relacionados con dichas obligaciones. (49)
74 En conclusión, por todas las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda afirmativamente a la primera cuestión, tal como fue formulada por el órgano jurisdiccional de remisión.
B. La interpretación de los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95
75 Los guiones primero y segundo de la frase segunda del párrafo primero del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido, así como la letra a) del apartado 4 del dicho artículo, fueron modificados por los Reglamentos de 1995 del siguiente modo: (50)
«2. - [...] el doble de la diferencia comprobada, si ésta fuera superior al 3 % o a 2 hectáreas y no superara el 20 % de la superficie determinada. (51)
[...]
4. a) Las superficies determinadas de acuerdo con las disposiciones de los apartados 1 a 3 para el cálculo de la ayuda se utilizarán para calcular el límite de las primas a que se refieren las letras g) y h) del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 805/68, así como para calcular la indemnización compensatoria.
El cálculo de la superficie máxima que puede acogerse a los pagos compensatorios destinados a los cultivos herbáceos se hará a partir de la superficie de tierra retirada de la producción efectivamente determinada y proporcionalmente a los distintos cultivos.» (52)
76 El nuevo artículo 9, modificado por el Reglamento nº 1648/95, atenúa en cierta medida las sanciones aplicables a los agricultores que incurren en errores de buena fe en sus solicitudes de ayuda.
77 De este modo, sea cual sea la magnitud del error, las sanciones aplicables bajo el régimen del antiguo texto en caso de error de buena fe en relación con la superficie de «tierras retiradas» de la producción ya no conllevan la aplicación de las penalizaciones previstas en los guiones primero y segundo de la última frase del párrafo primero, y en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92, modificado mediante el Reglamento nº 1648/95. En esos casos, el cálculo de la superficie máxima subvencionable para la determinación del importe de la ayuda destinada a los «cultivos herbáceos» se hace a partir de la superficie de tierra retirada de la producción efectivamente determinada previo control y proporcionalmente a los distintos cultivos. Así pues, procede entender que la expresión «superficie de tierra retirada de la producción efectivamente determinada» se refiere a la superficie determinada previo control sin tener en cuenta las penalizaciones, pues en caso contrario el alcance de esta reforma quedaría reducido a la nada. (53)
78 De conformidad con el artículo 2 del Reglamento nº 1648/95, estas disposiciones entraron en vigor con posterioridad a los hechos de que conoce el órgano jurisdiccional de remisión.
79 No obstante, la entrada en vigor del Reglamento nº 2988/94 puede servir para esclarecer oportunamente al Juez nacional.
80 Los objetivos que persigue el Reglamento nº 2988/95 consisten en velar por los intereses financieros de la Comunidad y luchar eficazmente contra el fraude que afecta a los mismos, (54) pero también en velar por que las medidas adoptadas respeten el deber general de equidad y el principio de proporcionalidad. (55)
81 En el apartado 2 de su artículo 2 se dispone lo siguiente: «No se podrá pronunciar sanción administrativa alguna que no esté contemplada en un acto comunitario anterior a la irregularidad. En caso de modificación posterior de las disposiciones sobre las sanciones administrativas contenidas en una normativa comunitaria, se aplicarán con carácter retroactivo las disposiciones menos severas.» (56)
82 A tenor del apartado 2 de su artículo 1, se define como «irregularidad» a efectos del Reglamento «[...] toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido».
83 El Gobierno del Reino Unido impugna la aplicación inmediata de estas medidas menos severas al litigio del que conoce la High Court. En su opinión, ninguna disposición del Reglamento nº 2988/95 puede conllevar la aplicación retroactiva de este texto a situaciones nacidas con anterioridad a su adopción.
84 La Comisión y la demandante en el procedimiento principal sostienen, en cambio, que el Reglamento nº 2988/95 establece el principio de aplicación inmediata de las sanciones administrativas menos severas.
85 Me adhiero a la opinión de la Comisión y de NFU, y ello fundamentalmente por dos razones.
86 En primer lugar, la lectura que proponen se adecua al objetivo perseguido por el legislador comunitario. Este último precisó, en el décimo considerando de dicho Reglamento, que «[...] en virtud del deber general de equidad y del principio de proporcionalidad, así como del principio non bis in idem, conviene prever, dentro del respeto del acervo comunitario y de las disposiciones previstas por las normativas comunitarias específicas existentes en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento, disposiciones adecuadas que eviten la acumulación de sanciones pecuniarias comunitarias y de sanciones penales nacionales impuestas a una misma persona por un mismo hecho [...]». (57)
87 Así pues, las situaciones nacidas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 2988/95 estaban presentes en el espíritu de sus redactores, claramente preocupados por no imponer sanciones contrarias a los principios de equidad y de proporcionalidad. Dicha norma no tiene por objeto, y no puede tener por consecuencia, alterar radicalmente situaciones ya consolidadas (esto es, definitivas), pero sí aspira, en cambio, en la medida en que las nuevas disposiciones sean más favorables a los agentes económicos, a ser aplicada a situaciones del pasado cuyas consecuencias no son aún definitivas.
88 En segundo lugar, la disposición controvertida se encuentra dentro del Título I del Reglamento nº 2988/95, titulado «Principios generales». Y debe interpretarse en el sentido de que pretende traducir, en el ámbito concreto de las disposiciones comunitarias que tienen por objeto proteger los intereses financieros de las Comunidades, el principio, existente en la gran mayoría de los Estados miembros, de la aplicación inmediata de las sanciones penales o administrativas menos severas.
89 En conclusión, en la medida en que la reforma introducida mediante el Reglamento nº 2988/95 puede proporcionar elementos útiles para la resolución del litigio sometido al órgano jurisdiccional de remisión, (58) éste debe tener en consideración la nueva redacción del párrafo segundo de la letra a) del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92.
II. La segunda cuestión
90 Esta cuestión versa sobre la interpretación, con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95, de los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92, en relación con las disposiciones relativas al régimen de ayudas aplicable por «animales». El órgano jurisdiccional nacional solicita al Tribunal, fundamentalmente, que declare si dicho texto debe interpretarse en el sentido de que impone la supresión de todos los pagos por «animales» a las explotaciones cuya superficie forrajera efectivamente determinada con ocasión de un control efectuado por las autoridades competentes sea inferior a la declarada en la solicitud de ayuda, si la diferencia es superior al 20 % pero no existe dolo ni negligencia grave.
91 Todas las partes están de acuerdo en considerar que la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa.
92 Según se ha indicado anteriormente, (59) en ese caso sólo hay que declarar una única superficie: la superficie forrajera. (60) En el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 se dispone que la superficie así determinada se utilizará «para el cálculo del límite de las primas a las que se refieren el artículo 4 septies y el artículo 4 octies del Reglamento (CEE) nº 805/68». Estos artículos del Reglamento nº 805/68, modificados mediante el Reglamento nº 2066/92, establecen que el pago de la prima especial y de la prima por vaca nodriza está limitado por la aplicación de un factor de densidad de los animales mantenidos en la explotación. Este factor de densidad se expresa en número de UGM en relación con la superficie forrajera de la explotación que esté dedicada a la alimentación de dichos animales.
93 Así pues, la superficie forrajera es un elemento fundamental del sistema, ya que constituye un requisito para tener derecho a las primas de que se trata.
94 Además, a diferencia de lo que sucede con los pagos compensatorios otorgados a los productores de cultivos herbáceos, en el Reglamento nº 2066/92 no se establece que dicha superficie forrajera dé derecho, por sí sola, a ayuda alguna. Por ello, un error de buena fe que tenga por objeto más del 20 % de la superficie forrajera no afectará a la concesión de las primas por «animales» ligadas a dicha superficie.
95 Puesto que el Reglamento nº 1648/95 no modificó la situación de estos agricultores, después de su entrada en vigor se han seguido aplicando las mismas penalizaciones.
96 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda afirmativamente a la segunda cuestión. Habida cuenta de las respuestas dadas a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, la cuarta cuestión, que parte de la base de una interpretación diferente del texto controvertido, queda sin objeto.
III. Las cuestiones tercera y quinta
97 La tercera cuestión prejudicial viene a precisar la quinta cuestión prejudicial. El órgano jurisdiccional de remisión solicita al Tribunal que aprecie la validez de los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95 en relación, concretamente, con los principios de seguridad jurídica, no discriminación y proporcionalidad.
98 La demandante en el procedimiento principal sostiene que, con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95, las sanciones establecidas en los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 en el caso de los agricultores que se equivocan de buena fe en más de un 20 % en la declaración de superficie de sus tierras retiradas de la producción y en la declaración de superficie forrajera son contrarias a los principios de seguridad jurídica, no discriminación y proporcionalidad.
A. La vulneración del principio de seguridad jurídica
99 La demandante en el procedimiento principal considera que la falta de claridad del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95 puede privarla de su derecho a las ayudas de que se trata.
100 Este Tribunal ha declarado reiteradamente que el principio de seguridad jurídica constituye un principio fundamental de Derecho comunitario (61) que exige, en particular, que una normativa que imponga cargas al contribuyente sea clara y precisa para que éste pueda conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones. (62)
101 En el presente caso, por lo que respecta a las penalizaciones que se aplican a los ganaderos que se equivocan de buena fe en más de un 20 % en su declaración de superficie forrajera, el sentido de la disposición controvertida y las consecuencias de su aplicación están claros. (63) Por lo que respecta, en cambio, a las penalizaciones aplicables a los agricultores que se equivocan de buena fe en más de un 20 % en su declaración de retirada de tierras, es cierto que el texto de que se trata es complejo y que su comprensión requiere de una lectura muy atenta en razón de dos tipos de dificultades diferentes.
102 En primer lugar, las torpezas cometidas en su redacción y su presentación formal dificultan la lectura del texto. Por ejemplo, considero una torpeza haber colocado un principio y una excepción al mismo en un mismo párrafo; (64) por el contrario, constituye un desacierto no haber presentado en un mismo párrafo las diferentes penalizaciones correspondientes a los errores en que se ha incurrido de buena fe. (65) Desde luego, esta redacción constituye un obstáculo a la comprensión rápida del texto controvertido, hasta el punto de que NFU pudiera plantearse legítimamente si se respeta el principio de seguridad jurídica. No obstante, no creo que estos defectos meramente formales hayan «viciado de ambigüedad» el contenido del texto de que se trata. Por otro lado, tampoco NFU lo ha demostrado, ya que resulta manifiesto que la interpretación que propone agrega al texto preceptos que éste no contiene.
103 Por otro lado, y ante todo, la aridez de la lectura se debe al carácter técnico de la materia de que se trata. Como observa con razón la Comisión, el Derecho agrícola comunitario es complejo en razón de su propio objeto, ya que, por una parte, está integrado por un conjunto de disposiciones legales a menudo imbricadas entre sí y, por otra, su aplicación requiere evaluar situaciones económicas complejas. Por este motivo, la redacción concisa, precisa y a la vez completa de una disposición legal es una ardua tarea.
104 No obstante, dicho Derecho está destinado a profesionales familiarizados con la materia y que la practican a diario, y cabe considerar que aquello que al no iniciado le resulta de difícil comprensión plantea menos dificultades al especialista. El párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 no es una excepción y, si bien una lectura rápida del mismo, fuera de su contexto, perjudica su buena comprensión, una lectura minuciosa permite, en cambio, entender sin ambigüedad el sentido y las consecuencias de la aplicación de dichas disposiciones. Por otra parte, la Comisión señaló en la vista que habían sido aplicadas sin aparente dificultad en la mayoría de los Estados miembros.
105 En consecuencia, procede concluir que no cabe estimar el motivo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica.
B. La vulneración del principio de igualdad de trato
106 La demandante en el procedimiento principal sostiene que el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido permite imponer, ignorando el principio de igualdad de trato, sanciones idénticas a las aplicables a los agricultores que incurren en errores de carácter e intensidad diferentes.
107 En este sentido, alega que, en el caso de un agricultor que explote un único tipo de cultivo herbáceo por el que solicita la concesión de un único tipo de ayuda, o bien en el supuesto de un ganadero de bovinos que no ejerce más que dicha actividad, por la que solicita la concesión de la ayuda por «animales» correspondiente, un error de buena fe que afecte a más del 20 % de la superficie de retirada de tierras o de la superficie forrajera tendrá las mismas consecuencias (66) que en el caso de un agricultor o un ganadero que efectúen una declaración falsa por negligencia grave en la declaración de superficies. (67) Estas sanciones consisten en la supresión de la ayuda «superficies» o la ayuda «animales» para el año civil de que se trate, de hecho en el caso de los primeros y de Derecho en el de los segundos.
108 La demandante señala que, sin embargo, la naturaleza de los errores es diferente en uno y otro caso, ya que, en el primero de ellos, a diferencia de lo que sucede en el segundo, el comportamiento del agricultor no es fraudulento, y que dichos errores, pese a ser de naturaleza e intensidad diferentes, entrañan las mismas consecuencias. De ello deduce que se vulnera un principio general de Derecho comunitario, como es el principio de igualdad de trato.
109 Según una reiterada jurisprudencia de este Tribunal, la prohibición de discriminación enunciada en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE no es sino una expresión específica del principio general de igualdad, según el cual las situaciones comparables no deben ser tratadas de forma distinta y las situaciones distintas no deben ser tratadas de forma igual, a no ser que ese trato esté objetivamente justificado. (68)
110 Tal como observan el Gobierno del Reino Unido y la Comisión, las condiciones en que se imponen las sanciones aplicables a los dos grupos de agricultores diferentes a que se refiere NFU no son comparables.
111 En efecto, según el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92, la ayuda solicitada por un agricultor por un cultivo herbáceo específico sólo se le deniega si se equivoca en más de un 20 % en la declaración de retirada de tierras o bien si incurre en una subestimación de esa magnitud en la declaración de superficie de las tierras sembradas de ese cultivo herbáceo concreto. De igual modo, al ganadero sólo se le deniega la ayuda específica por «animales» si incurre en un error de más del 20 % en la declaración de superficie forrajera.
112 En cambio, según el primer guión del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido, las ayudas reclamadas por el agricultor y el ganadero les serán denegadas por el mero hecho de haber efectuado una declaración falsa por negligencia grave, independientemente de cuál sea la magnitud del excedente comprobado entre la superficie declarada y la determinada previo control.
113 De lo anterior se deduce que las situaciones de los dos grupos de agricultores a que se refiere NFU no son comparables, y que no reciben igual trato.
114 En consecuencia, procede desestimar el motivo basado en una vulneración del principio de no discriminación.
C. El motivo basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
115 NFU y el Gobierno del Reino Unido sostienen que las sanciones previstas en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 no respetan el principio de proporcionalidad.
116 Este principio general de Derecho comunitario exige que los actos de las Instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando pueda elegirse entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (69)
117 De una jurisprudencia reiterada de este Tribunal se desprende asimismo que, cuando se trata de evaluar una situación económica compleja, como sucede en materia de PAC, las Instituciones comunitarias disfrutan de una amplia facultad de apreciación. (70) Así, al controlar la legalidad del ejercicio de tal facultad, el Juez debe limitarse a examinar si adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si dicha Institución ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. (71)
118 Ahora bien, la sanción consistente en la supresión de toda ayuda ligada a la superficie cuando el agricultor ha incurrido en un error de buena fe que afecta a más del 20 % de la superficie en la declaración de superficie de las tierras retiradas o de superficie forrajera, ¿no es manifiestamente inapropiada para el logro de los objetivos perseguidos?
119 Por lo que respecta a los objetivos perseguidos por la medida controvertida, del Reglamento de que se trata se desprende que dicha medida está destinada a sancionar eficazmente las irregularidades y los fraudes y, a tal fin, el legislador comunitario precisó que convenía disponer sanciones escalonadas en función de la gravedad de la irregularidad cometida, que puedan incluso suponer la total exclusión del beneficio de un régimen para el año de que se trate y el siguiente. (72)
120 Así pues, de los objetivos así expuestos se deduce que la total exclusión de una ayuda es, en la escala de sanciones previstas, la más dura. Según el legislador comunitario, una sanción de este tipo debe reservarse a los comportamientos más graves.
121 En el Reglamento controvertido se enumeran tres tipos de comportamientos condenables en que puede incurrir un agricultor en relación con la declaración de superficie: el error de buena fe, la negligencia grave y la falsa declaración hecha deliberadamente.
122 Es indiscutible que un agricultor que se equivoca de buena fe, esto es, sin ánimo defraudador, no incurre en un comportamiento fraudulento, y que, en ese caso, imponerle una de las sanciones más duras previstas (73) es incompatible con los objetivos perseguidos y, por tanto, necesaria y manifiestamente inapropiado.
123 Además, el texto, al imponer sanciones idénticas a agricultores que han cometido irregularidades de naturaleza diferente, asimila al agricultor honrado a un agricultor negligente o de mala fe. En otras palabras, cuando el error supera una determinada magnitud, se imputa al agricultor de buena fe una presunción de mala fe que está en contradicción con el propio tenor del texto. (74)
124 Habida cuenta de que las irregularidades que se imputan en el caso de autos a los agentes interesados revestían una gravedad muy diferente, el legislador comunitario hubiera debido tener en cuenta dicha circunstancia. (75)
125 En consecuencia, el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido no refleja fielmente los objetivos perseguidos por el legislador comunitario.
126 Por último, considero que, para alcanzar dichos objetivos, hubieran podido aplicarse otras medidas igualmente eficaces y menos onerosas. Por ejemplo, establecer que, en caso de no existir mala voluntad o ánimo defraudador por parte del agricultor, cuando la diferencia entre la superficie declarada y la superficie determinada previo control supere una determinada magnitud sólo pueda concederse una ayuda a tanto alzado fijada a nivel comunitario.
127 En consecuencia, opino que procede acoger el motivo basado en una vulneración del principio de proporcionalidad.
128 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que declare la invalidez del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92 (antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95).
Conclusión
129 En virtud de las observaciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional de remisión:
«1) Los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, antes de la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1648/95 de la Comisión, de 6 de julio de 1995, que modifica el Reglamento nº 3887/92 antes citado, deben interpretarse en el sentido de que prohíben la concesión de toda ayuda ligada a la superficie a los agricultores cuando se compruebe que la superficie efectivamente determinada de retirada de tierras es inferior a la declarada en la solicitud de ayuda, si la diferencia es superior al 20 % pero no existe dolo ni negligencia grave.
2) Los apartados 2 a 4 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92, antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95, deben interpretarse en el sentido de que prohíben el pago de cualquier prima por bovinos a los agricultores cuando se compruebe que la superficie forrajera efectivamente determinada es inferior a la declarada en la solicitud de ayuda "superficies", si la diferencia es superior al 20 % pero no existe dolo ni negligencia grave.
3) El párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92, antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1648/95, adolece de invalidez en la medida en que prohíbe el pago de toda ayuda ligada a la superficie y de cualquier prima por bovinos a los agricultores que se equivoquen en más de un 20 %, sin que exista dolo ni negligencia grave, en la declaración de superficie de retirada de tierras o en la declaración de superficie forrajera, respectivamente.»
(1) - DO L 391, p. 36.
(2) - Segundo considerando del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12); considerandos primero y cuarto del Reglamento (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, que modifica el Reglamento (CEE) nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, y que deroga el Reglamento (CEE) nº 468/87 por el que se establecen las normas generales del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino y el Reglamento (CEE) nº 1357/80 por el que se establece un régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías (DO L 215, p. 49).
(3) - Segundo considerando de los Reglamentos nos 1765/92 y 2066/92.
(4) - Decimotercer considerando del Reglamento nº 1765/92.
(5) - Décimo considerando del Reglamento nº 2066/92.
(6) - Séptimo considerando del Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1); considerandos tercero y cuarto del Reglamento controvertido.
(7) - Primer considerando del Reglamento nº 3508/92; noveno considerando del Reglamento nº 3887/92.
(8) - Reglamento de 27 de junio de 1968 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157).
(9) - Reglamento de 23 de diciembre de 1992 por el que se establecen las disposiciones de aplicación relativas a los regímenes de primas previstos en el Reglamento (CEE) nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, y se derogan los Reglamentos (CEE) nos 1244/82 y 714/89 (DO L 391, p. 20).
(10) - Es decir, una ayuda cuyo régimen está ligado a la declaración de superficie de las parcelas agrícolas.
(11) - Segundo considerando del Reglamento nº 1765/92.
(12) - Ibidem, quinto considerando.
(13) - Ibidem, considerandos undécimo y duodécimo.
(14) - En cambio, a tenor del decimosexto considerando del Reglamento nº 1765/92, los pequeños productores no tienen ninguna obligación de retirada de tierras.
(15) - Decimotercer considerando del Reglamento nº 1765/92; el subrayado es mío.
(16) - Ibidem, decimocuarto considerando; el subrayado es mío.
(17) - Ibidem, decimoquinto considerando.
(18) - Primer considerando del Reglamento nº 3887/92.
(19) - Primer considerando del Reglamento nº 3508/92.
(20) - Tercer considerando del Reglamento nº 3508/92, así como el séptimo considerando del Reglamento controvertido.
(21) - Noveno considerando del Reglamento controvertido.
(22) - Ibidem, primer considerando.
(23) - Es decir, el tipo de cultivo o cobertura vegetal o la inexistencia de cultivo.
(24) - Artículos 6 a 16 del Reglamento controvertido.
(25) - Reglamento de 3 de febrero de 1995 por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3887/92 y el Reglamento (CE) nº 762/94 (DO L 27, p. 3).
(26) - Reglamento de 6 de julio de 1995 que modifica el Reglamento nº 3887/92 (DO L 156, p. 27).
(27) - Tercer considerando del Reglamento nº 229/95; el subrayado es mío.
(28) - El subrayado es mío.
(29) - Véanse los puntos 75 a 89 de las presentes conclusiones.
(30) - Traducción al español de la resolución de remisión, p. 8.
(31) - Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1).
(32) - Véase una jurisprudencia reiterada desde la sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loos (26/62, Rec. p. 1).
(33) - Artículos 2 y 7.
(34) - Ibidem, párrafo segundo del apartado 5 del artículo .
(35) - Punto 50 de las presentes conclusiones.
(36) - Primera frase del párrafo primero del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92.
(37) - Ibidem, guiones primero y segundo de la segunda frase del párrafo primero y párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9, por una parte, y guiones primero y segundo del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9, por otra.
(38) - Ibidem, guiones primero y segundo de la segunda frase del párrafo primero y párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92.
(39) - Ibidem, párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9.
(40) - Punto 50 de las presentes conclusiones.
(41) - Véanse los puntos 14 a 17 de las presentes conclusiones.
(42) - Guiones primero y segundo del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92.
(43) - Ibidem, primer guión del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9.
(44) - Ibidem, segundo guión del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9.
(45) - Cuarto considerando del Reglamento nº 1648/95; el subrayado es mío.
(46) - Véase el punto 53 de las presentes conclusiones.
(47) - Véanse los puntos 3 a 6 de las presentes conclusiones.
(48) - Véase el punto 14 de las presentes conclusiones.
(49) - Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.
(50) - Reglamentos nos 229/95 y 1648/95.
(51) - Modificación resultante del punto 5 del artículo 1 del Reglamento nº 1648/95.
(52) - Modificación resultante del punto 6 del artículo 1 del Reglamento nº 1648/95.
(53) - A diferencia del sentido atribuido a esta expresión en el marco del antiguo texto, véase el punto 66 de nuestras conclusiones.
(54) - Considerandos tercero, cuarto, quinto y sexto del Reglamento nº 2988/95.
(55) - Ibidem, décimo considerando.
(56) - El subrayado es mío.
(57) - El subrayado es mío.
(58) - Véase el punto 45 de las presentes conclusiones.
(59) - Véanse los puntos 9, 10 y 15 de las presentes conclusiones.
(60) - Apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 3887/92.
(61) - Véase, en este sentido, la sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros (asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633).
(62) - Sentencias de 9 de julio de 1981, Gondrand Frères y Garancini (169/80, Rec. p. 1931); de 22 de febrero de 1989, Comisión/Francia y Reino Unido (asuntos acumulados 92/87 y 93/87, Rec. p. 405), apartado 22, y, como más reciente, la de 13 de febrero de 1996, Van Es Doane Agenten (C-143/93, Rec. p. I-431), apartado 27.
(63) - Véanse los puntos 92 a 96 de las presentes conclusiones.
(64) - Párrafo primero del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido.
(65) - Las penalizaciones impuestas a los agricultores que se equivocan de buena fe en la declaración de superficie figuran, por un lado, en los guiones primero y segundo de la segunda frase del párrafo primero del apartado 2 del artículo 9 y, por otro, en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido.
(66) - De conformidad con el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido.
(67) - De conformidad con el primer guión del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento controvertido.
(68) - Véase una de estas últimas sentencias, de 12 de diciembre de 1996, Accrington Beef y otros (C-241/95, Rec. p. I-6699), apartado 49.
(69) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Francia e Irlanda/Comisión (asuntos acumulados C-296/93 y C-307/93, Rec. p. I-795), apartados 22 y 30.
(70) - Véase, en particular, la sentencia de 20 de octubre de 1977, Roquette Frères (29/77, Rec. p. 1835), apartados 19 y 20.
(71) - Sentencia Francia e Irlanda/Comisión, antes citada, apartado 31.
(72) - Noveno considerando del Reglamento controvertido.
(73) - Como sucede en el caso de los agricultores que se encuentran en las situaciones descritas en el punto 107 de las presentes conclusiones.
(74) - Véanse los puntos 61 y 63 de las presentes conclusiones.
(75) - Véase, por analogía, en particular, la sentencia de 17 de septiembre de 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio y otros (asuntos acumulados C-246/94, C-247/94, C-248/94 y C-249/94, Rec. p. I-4373), apartado 32.