61996CC0186_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En el presente asunto, el Bundesfinanzhof plantea al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial referente a la validez del Reglamento (CEE) nº 3950/92 (1) y, en particular, de la disposición mediante la que se transformaron en reducción definitiva y sin indemnización las sucesivas suspensiones temporales de una parte de las cantidades de referencia individuales, libres de tasas, hasta entonces atribuidas a los productores de leche («cuotas lecheras»).
Los hechos y el procedimiento principal
2 Stefan Demand, demandante en el procedimiento principal, es ganadero dedicado a la producción lechera en Raversbeuren, Renania-Palatinado.
3 Durante la campaña 1990/1991, el Sr. Demand había aumentado su cuota inicial en 67.784 kg de leche anuales. Dicho aumento tuvo lugar en el marco de una operación de ámbito nacional (véase punto (2) modificó la organización común de los mercados del sector mediante la creación de una tasa suplementaria, devengable en determinadas circunstancias además de la llamada tasa de corresponsabilidad ya existente. Aplicable desde el 2 de abril de 1984, este nuevo mecanismo de control supuso la distribución entre los productores de leche comunitarios de cantidades de referencia individuales provenientes de la cantidad global atribuida a cada uno de los Estados miembros, con excepción de la cantidad destinada a la reserva comunitaria, creada para hacer frente a las necesidades específicas de algunos Estados miembros y de ciertos productores.
9 La superación de la cantidad de referencia generaba la obligación por parte de los productores de pagar una tasa suplementaria de cuantía igual, al menos, al 75 % del precio de referencia, destinada a financiar el gasto generado por la comercialización de estos excedentes.
10 Las normas generales de desarrollo de este régimen de tasa suplementaria fueron establecidas por el Consejo en el Reglamento (CEE) nº 857/84. (5) Esta norma previó, entre otras cosas, la posibilidad de que los Estados miembros creasen reservas nacionales de cantidades de referencia para afrontar las situaciones especiales de algunos de sus productores.
11 El régimen de tasa suplementaria se estableció para un período de cinco años. Sin embargo, las medidas inicialmente previstas no fueron suficientes para equilibrar la oferta y la demanda de leche y de productos lácteos. Por ello, las instituciones comunitarias adoptaron nuevas medidas destinadas a endurecer dicho régimen, entre las que destacan la indemnización por el abandono de la producción (6) y la reducción o la suspensión temporal de las cantidades globales de leche garantizadas. Este último tipo de medida, objeto del presente recurso, conlleva automáticamente una reducción o una suspensión temporal simétricas de las cantidades de referencia individuales de los productores.
12 Los Reglamentos (CEE) nos 1335/86 y 1343/86 (7) redujeron las cantidades globales garantizadas en un 2 % para el período 1987/1988 y en un 1 % para el período 1988/1989, sin prever el pago de una indemnización a los productores. Además de esta reducción definitiva, el Reglamento (CEE) nº 775/87 (8) procedió a una suspensión temporal de una parte de cada cantidad de referencia, cuya suma debía alcanzar el 4 % de las cantidades globales garantizadas para el período 1987/1988 y el 5,5 % para el período 1988/1989. Esta suspensión temporal de un porcentaje de las cuotas se compensó con la concesión de una indemnización de 10 ECU por 100 kg para cada período.
13 En 1988, se acordó la prórroga del régimen de tasa suplementaria hasta el 31 de marzo de 1992. (9) A la vez, el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1111/88 (10) mantuvo la suspensión temporal del 5,5 % de las cantidades globales, previstas por el Reglamento nº 775/87, y la extendió a los tres períodos siguientes de doce meses (1989/1990, 1990/1991 y 1991/1992). Además, el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1111/88 continuaba previendo la compensación de la suspensión, pero mediante el pago directo de una indemnización de carácter decreciente, cuyo montante era de 8 ECU por 100 kg para 1989/1990, de 7 ECU por 100 kg para 1990/1991 y de 6 ECU por 100 kg para 1991/1992.
14 El Reglamento (CEE) nº 3879/89 (11) estableció una nueva reducción del 1 % de las cantidades globales garantizadas, sin indemnización alguna, con objeto de aumentar la reserva comunitaria. A su vez, el Reglamento (CEE) nº 3882/89 (12) redujo del 5,5 % al 4,5 % el porcentaje de las cantidades globales temporalmente suspendidas, para no cambiar el nivel de las cantidades de referencia no suspendidas. El Reglamento nº 3882/89 también incrementó la indemnización prevista por el Reglamento nº 1111/88 a 10 ECU por 100 kg para 1989/1990, 8,5 ECU por 100 kg para 1990/1991 y 7 ECU por 100 kg para 1991/1992, con el fin de mantener el pago a los productores del importe resultante del porcentaje de suspensión del 5,5 %.
15 Las instituciones comunitarias adoptaron en 1991 el Reglamento (CEE) nº 1630/91, (13) que estableció otra reducción del 2 % de las cantidades globales garantizadas. En este caso, la reducción fue compensada con una indemnización prevista en el Reglamento (CEE) nº 1637/91. (14)
16 Posteriormente, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 816/92 (15) con objeto de prorrogar el régimen de tasa suplementaria un año más (del 1 de abril de 1992 al 31 de marzo de 1993), en espera de la adopción de las medidas de reforma de la Política Agrícola Común (en lo sucesivo, «PAC»). Para continuar en dicho período el control de la producción, ese Reglamento previó la posibilidad de que la Comisión propusiera una reducción de la cantidad global garantizada, a cambio de una indemnización, con objeto de proseguir el esfuerzo de saneamiento emprendido. Además, se fijaron las cantidades globales garantizadas sin tener en cuenta el 4,5 % de las cantidades de referencia, porcentaje suspendido temporalmente por el Reglamento nº 775/87, y sobre cuyo futuro debía decidir definitivamente el Consejo en el marco de la reforma de la PAC.
17 La situación transitoria de 1992 se superó con la adopción del Reglamento nº 3950/92, cuya validez se cuestiona en este asunto, que prorroga por siete años la aplicación del régimen de tasa suplementaria y codifica las disposiciones existentes, con objeto de simplificarlas y clarificarlas. El artículo 4 de este Reglamento establece que las cantidades de referencia individuales deberán ser iguales a las existentes a 31 de marzo de 1993, sin perjuicio de adaptaciones en el ámbito nacional, realizadas dentro del límite de la cantidad global correspondiente a cada Estado miembro. El Reglamento nº 3950/92 no resolvió de manera expresa la cuestión del 4,5 % de las cantidades de referencia individuales, que se habían suspendido temporalmente. La determinación concreta de las cantidades globales correspondientes a los Estados miembros para el período 1993/1994 fue efectuada, aunque con posibilidad de adaptación posterior, por el Reglamento (CEE) nº 748/93, (16) que optó por mantener las cantidades vigentes a 31 de marzo de 1993, incrementadas con las cantidades procedentes de la reserva comunitaria existentes en esa misma fecha. Por tanto, el Reglamento nº 748/93 excluyó de las cantidades globales garantizadas para el período 1993/1994 las cantidades de referencia, suspendidas temporalmente, que no habían sido mantenidas por el Reglamento nº 816/92 para el período 1992/1993.
18 La adaptación de las cantidades globales de cada Estado miembro, aplicables en la campaña 1993/1994, se realizó mediante la adopción del Reglamento (CEE) nº 1560/93. (17) El artículo 1 de este Reglamento modifica el tenor del artículo 3 del Reglamento nº 3950/92, fijando las cantidades globales para cada Estado miembro, que en el caso de Alemania era de 27.764.778 toneladas. El segundo considerando del Reglamento nº 1560/93 especifica, finalmente, que la suspensión temporal del 4,5 % de las cantidades de referencia individuales, realizada en 1987, se convierte en una reducción definitiva, para la que no se establece ningún tipo de compensación.
19 El Reglamento nº 3950/92, en su artículo 6, autoriza a proceder a cesiones por períodos de doce meses de las cantidades de referencia individuales no destinadas a ser utilizadas por el productor titular. Esta disposición reemplaza la mera facultad de los Estados miembros de autorizar dichas cesiones temporales, ya prevista en el Reglamento (CEE) nº 2998/87. (18)
20 El artículo 8, párrafo 1, del Reglamento nº 3950/92 otorga a los Estados miembros la facultad de autorizar, desde el 1 de abril de 1993, «las transferencias de cantidades de referencia entre determinadas categorías de productores sin la correspondiente transferencia de tierras». Dichas transferencias deberán autorizarse siguiendo criterios objetivos y tendrán lugar en el seno de regiones determinadas.
Legislación nacional
21 La normativa comunitaria descrita más arriba fue aplicada en Alemania mediante sucesivas modificaciones del Reglamento relativo a las cantidades de leche garantizadas (Milch-Garantiemengen-Verordnung; en lo sucesivo, «MGV»). El artículo 4, apartado 1, del MGV (en la versión que resulta de la modificación de 24 de marzo de 1993) (19) estipula que la cantidad de referencia individual corresponderá, a partir del 1 de abril de 1993, a la cuota atribuida al productor a 31 de marzo de 1993, a la que habrá que restar las cantidades sujetas a suspensión hasta dicha fecha.
22 Por su parte, el MGV (tras su modificación de 2 de abril de 1992) (20) disponía, en su artículo 4 b), apartado 6, que, a partir del 1 de abril de 1992, quedaba suspendido el 4,74 % de las cantidades de referencia hasta entonces garantizadas. Dicha suspensión superaba en un 0,24 % la operada en virtud del Reglamento nº 3882/89 (véase punto (21) permitía la cesión temporal, por períodos de doce meses y bajo ciertas condiciones, de las cantidades de referencia no utilizadas por el productor.
24 El MGV (tras su modificación de 24 de septiembre de 1993) (23) autoriza la transferencia de cuotas sin transmisión de la explotación, según las modalidades previstas en los reglamentos comunitarios (véase punto (24) y reiterada, en particular, mediante Ley de 24 de julio de 1990. (27) Con arreglo a esta última disposición -cuyo fundamento legal era el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento 857/84-, los Länder quedaban facultados, bajo determinadas condiciones, a otorgar una indemnización de hasta 1,60 DM por kg a todo ganadero dispuesto a abandonar total o parcialmente la producción de leche. El éxito de la operación superó las previsiones de las autoridades, por lo que, mediante un reglamento administrativo del Land, (28) las cantidades liberadas en exceso se ofrecieron a los demás productores previo pago de la indemnización concedida a los cesantes, es decir, 1,60 DM por kg. La cuestión prejudicial planteada
26 En sesión celebrada el 19 de marzo de 1996, la Sala Séptima del Bundesfinanzhof, conociendo del recurso interpuesto por Stefan Demand contra el Hauptzollamt de Tréveris (véase punto (29) mediante las que deja de incluirse en las cantidades globales de los Estados el 4,5 % de las cantidades de referencia individuales hasta entonces temporalmente suspendidas. Dicha medida ha supuesto en la práctica una reducción definitiva de las cuotas de los productores, que no se ha compensado mediante el pago de indemnización alguna.
28 Como posibles motivos de nulidad de este Reglamento, se apunta tanto en el auto de remisión de la cuestión prejudicial, como en las observaciones de las partes, a la vulneración del derecho de propiedad, y de los principios de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima.
29 Planteada en estos términos, la cuestión de principio tiene adecuada respuesta en la sentencia dictada por este Tribunal de Justicia en el asunto Irish Farmers Association y otros, de 15 de abril de 1997 (31) (en lo sucesivo, «sentencia Irish Farmers»). En dicha sentencia, la compatibilidad con el derecho comunitario de la reducción definitiva del 4,5 % de las cuotas individuales que aquí interesa quedó dilucidada. El Tribunal de Justicia procedió entonces a un examen pormenorizado de la referida medida desde la óptica del derecho fundamental de la propiedad, de los principios de la protección de la confianza legítima, de la proporcionalidad y de la igualdad de trato, para llegar a la conclusión de que dicho examen no revelaba elemento alguno capaz de afectar a la validez de la medida.
30 La Sala Séptima del Bundesfinanzhof ha preferido, sin embargo, mantener su petición de decisión prejudicial. En este sentido, su escrito de 30 de julio de 1997 contiene la siguiente precisión:
«La Sala, en su petición de decisión prejudicial, también preguntaba si, al transformar, sin indemnización, la suspensión de una parte de las cantidades de referencia en una reducción permanente, no debería haberse excluido de dicha reducción, al menos, las cantidades de referencia que los productores hubieran ido adquiriendo a título oneroso (sobre la base de asignaciones del Land). El Tribunal de Justicia no ha abordado esta cuestión en su sentencia de 15 de abril de 1997, recaída en el asunto C-22/94. [...] Teniendo en cuenta, en particular, los principios de protección de la propiedad y de la confianza legítima, invocados por el demandante en relación con los 67.000 kg de cuota lechera adicional, adquirida sobre la base de asignaciones del Land, la Sala se ve obligada a mantener su petición de decisión prejudicial.»
31 Así pues, el tribunal a quo circunscribe el alcance de la cuestión original al contenido de su último inciso («sin excluir de la misma al menos las cantidades de referencia que los productores han ido adquiriendo a título oneroso»), reconociendo así implícitamente que con la sentencia Irish Farmers se otorga respuesta adecuada al resto.
32 En vista de lo que antecede, la cuestión prejudicial planteada podría formularse del siguiente modo: ¿Tiene alguna incidencia en la doctrina Irish Farmers el hecho de que una parte de las cantidades de referencia, objeto de la reducción porcentual definitiva, haya sido adquirida a título oneroso? A mi entender, procede contestar negativamente.
33 En primer lugar, la circunstancia de que en el asunto Demand una parte de la cuota examinada provenga de adquisiciones posteriores a la asignación inicial no constituye en sí un novum. Del examen del auto de remisión de la High Court of Ireland, que dio origen al asunto Irish Farmers, se desprende que para el cálculo de las cantidades de referencia de cada uno de los productores y demandantes en el litigio principal, sujetas a la reducción del 4.5 %, se habían tenido en cuenta no sólo las cantidades inicialmente asignadas (durante la campaña 1984/1985), sino también las sucesivamente «compradas» («purchased») por el productor. Así, Michael Slattery había «comprado» entre 1988 y 1992 una cuota de 2.862 galones de
leche procedentes de un plan nacional de reestructuración lechera. Igualmente sujetos a reducción quedaron, por ejemplo, los 2.000 galones de cuota concedidos por el Milk Quota Appeals Tribunal a John Corbett, interviniente en el proceso principal, a partir de la campaña 1992/1993. Inversamente, la reducción no afectaba a las cantidades tenidas en «arrendamiento» («taken on lease») por diferentes productores, puesto que, en ese caso, la reducción se aplicaba a las cuotas del arrendador.
34 En segundo lugar, como he explicado anteriormente (véase punto (32) En este contexto de fragmentación e inestabilidad legislativas, no es de extrañar que la calificación que a los jueces nacionales merece la cuota lechera vaya desde «bien inmaterial de valor económico» (35) o, incluso, «bien inmaterial, susceptible de ser arrendado o cedido, cuya titularidad constituye la de un derecho subjetivo» (36) a otras mucho más modestas, como «limitación administrativa de la producción» (37) o bien «ventaja de carácter fiscal similar a una subvención». (38) Ya en la doctrina, ha suscitado dudas la naturaleza de la cuota como bien mueble o inmueble (39) o la posibilidad de constituir garantías reales sobre la cuota misma, y no sobre la producción de leche realizada a su amparo. (40)
La indecisión y casuística con que el Tribunal de Justicia tiende a abordar la definición de los criterios para la protección de situaciones jurídico-patrimoniales se justifica, al menos en parte, desde la óptica de esta dispersión dogmática que los textos comunitarios producen en el seno de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, en particular, en el terreno del derecho privado. (41)
39 A la vez que la relativa estabilidad temporal del régimen de cuotas contribuye a generar una cierta seguridad jurídica, la relajación de las condiciones de transmisibilidad refuerza la idea que los operadores económicos se hacen legítimamente de la cuota como un bien de valor autónomo. En estas circunstancias, y pese a la gran disparidad entre los distintos ordenamientos nacionales, soy de la opinión que las cuotas lecheras deben considerarse, en la actualidad, como auténticos bienes inmateriales. Ahora bien, nacidos del propósito de regular el mercado de la leche, su contenido deberá definirse en función de aquella finalidad que continúa siendo su razón de ser.
40 Por estas razones estimo que el examen de validez de las medidas adoptadas en el marco de la reglamentación del mercado lechero deberá centrarse en su necesidad y proporcionalidad respecto del objetivo regulador a que estaban destinadas. Las conclusiones que se extraigan de dicho examen deberán aplicarse a todo titular de una cantidad de referencia independientemente de cuál haya sido el modo de atribución (o, si se quiere, adquisición) de dichas cantidades.
41 Dicho de otra manera, si el carácter patrimonial de las cuotas lecheras puede dotarlas de un mayor dinamismo en las transacciones, protegiendo al mismo tiempo los derechos subjetivos de sus titulares, dicho carácter no deberá prevalecer frente al objetivo primordial de regulación del mercado. Los operadores económicos que trafiquen con estos instrumentos (mediante los distintos negocios jurídicos que los ordenamientos nacionales permitan) no deberán perder nunca de vista que se trata en definitiva, por creación y por destino, de instrumentos de regulación temporal del mercado, con los riesgos y la incertidumbre que esta circunstancia conlleva. Ello no significa, evidentemente, que el legislador pueda disponer con toda libertad de estas cantidades de referencia. Significa, sin embargo, que el análisis de validez de cualquier medida reguladora, como puede ser la reducción del 4,5 % de las cantidades libres de tasa, deberá tener en cuenta el carácter de creación de la regulación ínsito en la cuota lechera antes de calificar de expropiatorias aquellas medidas. En términos económicos, quizá podría decirse que, frente al operador titular de una cuota, las medidas de intervención que inciden sobre ésta se presentan como un riesgo más de la explotación, íntimamente relacionado con la situación del mercado. Riesgo que el operador deberá soportar aunque sólo fuera en consideración de la protección que el sistema le otorga mediante la garantía de un precio mínimo.
42 La cuota lechera constituye pues un instrumento de intervención de mercados convertido, en el seno del tráfico jurídico, en un bien patrimonial. El contenido de este bien-instrumento variará, es evidente, en función de los distintos ordenamientos nacionales. Alguno de estos exigirá una mayor vinculación de la cuota a un fundo o someterá su cesión a distintas condiciones. No por ello pierde la cuota su naturaleza patrimonial. Como tampoco la pierden las armas de fuego o el uranio enriquecido, pese a su limitada transmisibilidad. Mediante dichas condiciones se logra sólo evitar, en parte, la formación de «mercados de cuotas».
43 La solución que propongo es, a mi entender, no sólo la que mejor refleja la realidad económica; es la que permite una protección más adecuada de los derechos subjetivos. Hoy menos que nunca puede afirmarse que «el derecho de propiedad garantizado en el ordenamiento jurídico comunitario no implica el derecho a comercializar una ventaja, como las cantidades de referencia, concedida en el marco de una organización común de mercados, que no procede de bienes propios ni de la actividad profesional del interesado». (42) Así parece haberlo entendido este Tribunal de Justicia al omitir el citado pasaje en la más reciente sentencia Irish Farmers. A diferencia de asuntos anteriores, en dicha sentencia no se rechazan las alegaciones de violación del derecho de propiedad negando el carácter patrimonial de las cuotas. Al contrario, en la sentencia Irish Farmers se dice expresamente que «la conversión en reducción definitiva sin indemnización no puede perjudicar a la esencia misma de tal derecho [de propiedad] en la medida en que los productores irlandeses pudieron seguir ejerciendo su actividad de productores de leche». (43) La afirmación es ilustrativa de que el Tribunal de Justicia ha decidido abordar la incidencia jurídica de medidas de intervención, como son las cuotas lecheras, en el terreno que les es propio, esto es, en el del derecho de la propiedad. Sólo queda, pues, decirlo claramente.
44 No quiero terminar estas observaciones preliminares sin señalar que el régimen de las cuotas lecheras no sólo es útil como instrumento de estabilización del mercado, sino que sirve igualmente importantes funciones de reestructuración. Cuestión previa: la validez de la normativa nacional de redistribución de cuotas
45 Durante la vista, la Comisión manifestó, por primera vez, sus dudas acerca de la validez en derecho comunitario de las disposiciones reglamentarias alemanas por las que se permitió la adquisición de determinadas cuotas, previamente liberadas en exceso de los objetivos fijados (ver punto (44)
49 Es indudable que la reducción definitiva y sin indemnización del 4,5 % de las cantidades de referencia sea cual sea su origen, operada en virtud del Reglamento nº 3950/92, responde a objetivos de interés general perseguidos por las instituciones comunitarias en el marco de la organización común de los mercados de la leche y de los productos lácteos, especialmente la estabilización del mercado y la reducción de los excedentes estructurales. Así se reitera en el decimoséptimo considerando del citado Reglamento nº 3950/92. Por lo demás, nadie ha cuestionado ante este Tribunal de Justicia, la realidad de la finalidad de interés público de la medida litigiosa.
50 Queda por saber si la reducción adoptada puede constituir una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho de propiedad, habida cuenta de los objetivos de estabilización del mercado y de reducción de los excedentes estructurales ya enunciados. El Sr. Demand alega que desde 1990 el precio de la leche ha venido descendiendo en Alemania, aportando al efecto estadísticas privadas. Sin embargo, de los datos oficiales proporcionados por la Comisión (47) se desprende que, durante las campañas de 1987 a 1996, se mantuvieron los excedentes estructurales de leche y productos lácteos, tanto en el ámbito comunitario como en la República Federal de Alemania, y ello a pesar de la reducción litigiosa. Gracias a dicha reducción el porcentaje del consumo comunitario en relación con la producción pasó de 84 % a 90 % y las cantidades subvencionadas de mantequilla y leche descremada en polvo (productos aptos para el almacenamiento) se redujeron en 10 % y 16 % respectivamente. A pesar del esfuerzo limitador, en 1993 el 60 % de la mantequilla y el 92 % de la leche descremada en polvo producida en la Comunidad sólo encontraban mercado gracias a ayudas comunitarias. Paralelamente, desde que se llevó a cabo la reducción definitiva de autos (campaña de 1992/1993) hasta 1995, último año sobre el que existen cifras, (48) los ingresos netos globales de las explotaciones agrícolas alemanas (como en el ámbito comunitario), lejos de descender, han experimentado un aumento constante. En estas circunstancias, considero que, al adoptar una reducción afectante a un pequeño porcentaje de las cuotas de los productores (4,5 %), que no amenaza la viabilidad de las explotaciones, el Consejo actuó dentro del amplio margen de apreciación del que dispone al regular organizaciones comunes de mercado. Esta conclusión se ve reforzada por el hecho de que las distintas medidas adoptadas por las instituciones comunitarias desde 1987 no han tenido una incidencia negativa en el nivel de ingresos de los productores lecheros.
51 Idéntica conclusión es válida para aquellos productores que han hecho uso de la facultad que les concede el ordenamiento de aumentar sus cantidades de referencia mediante el correspondiente pago. Dichos productores se benefician más de las ventajas de la organización común del mercado, en particular, de la garantía de precios, a la vez que aumentan su contribución proporcional al excedente estructural del sector. Por lo tanto, es justo que tengan que participar, en la misma proporción que otros productores, en las reducciones de las cantidades globales garantizadas. (49)
52 Concluyo, por todo ello, que en las presentes circunstancias la reducción definitiva del 4,5 % de las cuotas de los productores, sin indemnización, no constituye una violación del derecho de propiedad. Violación del principio de protección de la confianza legítima
53 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «si bien el principio del respeto de la protección de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias [...] Esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica». (50) En semejante contexto, «el ámbito de aplicación del principio de confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior». (51)
54 En este caso, creo que la suspensión de las cantidades de referencia, sin indemnización, para el período 1992/1993, y la reducción permanente realizada por el Reglamento nº 1560/93 (véase punto (52) dada la concurrencia de los siguientes factores:
- durante los cinco años anteriores se habían suspendido cantidades de referencia equivalentes;
- los productores se habían beneficiado de una indemnización decreciente por un importe total de 45,5 ECU por 100 kg;
- persistían en la Comunidad los excedentes de producción lechera;
- la propuesta de la Comisión, recogida en el documento COM(91) 409 final, de 31 de octubre de 1991, (54) preconizaba la solución adoptada por el Consejo.
En todo caso, el régimen de la tasa suplementaria perdía, en principio, su vigencia a 31 de marzo de 1992 (ver punto (55) En este sentido, la situación asumida por el Sr. Demand mediante la adquisición de la cuota adicional debe compararse con la situación de la que dicha nueva cuota trae cuenta, es decir, con la de los titulares cesantes inmediatamente antes de la cesión. Dicha situación se caracterizaba, por una parte, por la posibilidad de producir de manera temporal una cantidad determinada de leche al abrigo de la tasa suplementaria, gozando indirectamente de un precio garantizado, y, por otra, por las exigencias de adaptación del régimen de intervención al mercado, con el fin de evitar, en particular, situaciones de oferta excedentaria. Me limito a constatar que nada distingue dichas facultades y obligaciones con las que ahora posee el demandante en el procedimiento principal en relación con su nueva cuota, que, por lo demás, son idénticas a las que llevan aparejadas las cantidades de referencia inicialmente asignadas. Por lo tanto, al aplicar la reducción de autos a toda cantidad de referencia, con independencia de cuál sea la causa de su adquisición, el legislador comunitario respetó escrupulosamente el principio de la igualdad de trato.
59 La decisión sobre si, en términos mercantiles, hubiese sido preferible renunciar a la producción, percibiendo la indemnización ofrecida por las autoridades alemanas, a conservar, o incluso a incrementar, la cantidad de referencia, con las ventajas e inconvenientes que esta última opción conlleva, reviste un carácter eminentemente individual. Correspondía a cada productor sopesar la ventaja económica unida al abandono de la producción y las perspectivas comerciales ofrecidas en el marco de la organización común del mercado de la leche, entre cuyos elementos debían figurar los enumerados más arriba al tratar de la protección de la confianza legítima, es decir, la ponderación de la posibilidad de una reducción inminente de las cantidades garantizadas.
60 En definitiva, estimo que no debe acogerse la alegación de infracción del principio de no discriminación. Otros principios invocados
61 El Sr. Demand invoca igualmente la infracción de los principios de la proporcionalidad y de la motivación de ciertos actos de las instituciones (artículo 190 del Tratado) así como el abuso de poder. Tal y como han sido formuladas, la primera y la tercera de estas alegaciones se confunden, en cuanto a la protección que reclaman, con lo que ya he expuesto en relación con los principios de garantía del derecho de propiedad y de la confianza legítima. En relación con los tres motivos, me permito, por lo demás, remitirme a las conclusiones presentadas por este Abogado General en el asunto Irish Farmers, ya citado. Opino, pues, que -analizada en su contexto- la falta de una justificación explícita de la medida de reducción sin indemnización no privó al demandante de la posibilidad eficaz de hacer valer sus derechos, ni impide al Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional. Señalaré, no obstante, que las peculiaridades del proceso legislativo en la Comunidad y las exigencias del principio de transparencia parecen imponer, cada vez más, un cuidado muy especial y un gran rigor en la motivación de actos normativos que inciden directamente en la capacidad patrimonial de los particulares.
Conclusión
62 A tenor de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Bundesfinanzhof de la manera siguiente: «En el marco del presente procedimiento, no se ha puesto de relieve ningún elemento susceptible de afectar a la validez del artículo 4, apartado 1, en relación con el artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, pese a que la referida disposición no incluye entre las cantidades de referencia el 4,5 % suspendido temporalmente con arreglo al Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, en su versión modificada, y no establece el pago de una indemnización a los productores sin hacer distinción entre los varios modos posibles de acceder a dichas cantidades de referencia.»
(1) - Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1).
(2)
4 En diciembre de 1993, el Hauptzollamt de Tréveris, organismo nacional competente para la aplicación del régimen de tasa suplementaria, confirmó la disminución del 4,74 % de la cantidad de referencia individual correspondiente al Sr. Demand por campaña, operada por la central lechera Erbeskopf eG, de Thalfang, desde abril del mismo año. Dicho porcentaje resultaba de la adición del tipo de reducción previsto en el Reglamento nº 3950/92 (4,5 %) y otra reducción (0,24 %) regida por normas internas (véase punto (3)
(3)5 Contra la notificación del Hauptzollamt, Stefan Demand interpuso recurso en el que alegaba, en esencia, la violación de su derecho fundamental a la propiedad, así como de los principios de no discriminación y de protección de la confianza legítima. El Finanzgericht de Renania-Palatinado desestimó el recurso, rechazando al mismo tiempo el planteamiento de una cuestión prejudicial ante este Tribunal de Justicia que el recurrente había solicitado.
6 Stefan Demand acudió entonces, en última instancia, al Bundesfinanzhof, en cuyo seno volvió a suscitarse la cuestión de la compatibilidad con el derecho comunitario del Reglamento nº 3950/92, en la medida en que, en su virtud, se transformó en reducción definitiva y sin derecho a compensación la suspensión de una parte de las cantidades de referencia atribuidas a los productores.
7 El análisis de esta cuestión requiere una descripción previa de la normativa referente al régimen de tasa suplementaria, introducido en la organización común de los mercados de la leche y de los productos lácteos para controlar los excedentes de producción.
La normativa aplicable
Legislación comunitaria
8 Con objeto de reducir el desequilibrio entre la oferta y la demanda de leche y de productos lácteos, así como los consiguientes excedentes estructurales, el Reglamento (CEE) nº 856/84 (4)
(4) - Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61).
(5) - Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64).
(6) - Esta medida fue introducida por el Reglamento (CEE) nº 1336/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, por el que se fija una indemnización por abandono definitivo de la producción lechera (DO L 119, p. 21).
(7) - Reglamento (CEE) nº 1335/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, que modifica el Reglamento nº 804/68
(DO L 119, p. 19), y Reglamento (CEE) nº 1343/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, por el que se modifica el Reglamento nº 857/84 (DO L 119, p. 34).
(8) - Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, relativo a la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia contempladas en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 (DO L 78, p. 5).
(9) - Esta prórroga se estableció en el Reglamento (CEE) nº 1109/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, que modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 110, p. 27).
(10) - Reglamento (CEE) nº 1111/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, por el que se modifica el Reglamento nº 775/87 (DO L 110, p. 30).
(11) - Reglamento (CEE) nº 3879/89 del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, por el que se modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 378, p. 1).
(12) - Reglamento (CEE) nº 3882/89 del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, por el que se modifica el Reglamento nº 775/87 (DO L 378, p. 6).
(13) - Reglamento (CEE) nº 1630/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991, que modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 150, p. 19).
(14) - Reglamento (CEE) nº 1637/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991, por el que se fija una indemnización relativa a la reducción de las cantidades de referencia contempladas en el artículos 5 quater del Reglamento nº 804/68 y una indemnización por abandono definitivo de la producción lechera (DO L 150, p. 30).
(15) - Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, de 31 de marzo de 1992, que modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 86, p. 83).
(16) - Reglamento (CEE) nº 748/93 del Consejo, de 17 de marzo de 1993, que modifica el Reglamento nº 3950/92 (DO L 77, p. 16).
(17) - Reglamento (CEE) nº 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993, por el que se modifica el Reglamento nº 3950/92 (DO L 154, p. 30).
(18) - Reglamento (CEE) nº 2998/87 del Consejo, de 5 de octubre de 1987, por el que se modifica el Reglamento nº 804/68. (DO L 285, p. 1).
(19) - BGBl. 1993 I, p. 374.
(20) - BGBl. 1992 I, p. 845.
(21)23 En aplicación de la legislación comunitaria (véase
(22) - BGBl. 1990 I, p. 1334.
(23) - BGBl. 1993 I, p. 1659.
(24)25 La operación puesta en marcha por las autoridades alemanas para reducir las cantidades de referencia individuales (ver punto (25)
(25)
(26)
(26) - Gesetz über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt, BGBl. 1984 I, p. 942.
(27) - BGBl. 1990 I, p. 1470.
(28) - Gewährung einer Vergüting für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt und Zuweisung von zusätzlichen Anlieferungs-Referenzmengen, Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten, MinBl. Rheinland-Pfalz 1991, p. 163.
(29)«¿Es compatible con el derecho comunitario y, en especial, con la garantía del derecho de propiedad y con los principios de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima, la disposición contenida en el artículo 4, apartado 1, en relación con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3950/92, mediante la cual, sin mediar indemnización, se transformaron las suspensiones de una parte de las cantidades de referencia atribuidas a los productores, llevadas a cabo en virtud del artículo 5 quater, apartado 3, letra g), del Reglamento (CEE) nº 804/68, modificado por el Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, en una reducción permanente, sin excluir de la misma al menos las cantidades de referencia que los productores han ido adquiriendo a título oneroso?»
27 Se trata, por lo tanto, de saber si son compatibles con los principios fundamentales protegidos por el derecho comunitario determinadas disposiciones del Reglamento nº 3950/92,
(30) - En la versión resultante del Reglamento nº 1560/93.
(31) - Asunto C-22/94, Rec. p. I-1809.
(32)35 Hechas las observaciones precedentes, sería lícito adoptar íntegramente, para la solución de la presente causa, el razonamiento de la tan citada sentencia Irish Farmers, la cual, a falta de distinción entre los varios modos de adquisición de las cantidades de referencia, deberá aplicarse a todos. Sin embargo, creo que pudiera ser útil aprovechar la cuestión prejudicial planteada para examinar la naturaleza jurídica de las cantidades de referencia individuales o cuotas. La naturaleza de las cuotas lecheras
36 Lejanos quedan los tiempos de la Roma clásica en que por propiedad se entendía un señorío tan inmediato e intenso sobre la cosa que se confundía con la cosa misma. En nuestros días buena parte de las transacciones tiene por objeto cosas que, hablando propiamente, no son cosas. Nacidas para satisfacer una función económico-social determinada, dependen más que ningún otro bien del marco normativo que las crea y las sustenta. Piénsese, por ejemplo, en las patentes industriales. Para proteger el resultado industrial, e incentivar así la invención, el legislador crea un nuevo instituto jurídico y define su contenido en función, principalmente, de los fines que con él se persiguen. Y lo hace a sabiendas de que el dinamismo económico se encargará de descubrir facetas jurídicas de la nueva figura que ni se previeron ni probablemente podían preverse. Corresponderá de nuevo al legislador o, en su caso, al juez, ir precisando sus confines, aclimatando este cuerpo extraño al tráfico jurídico.
37 En esta situación se encuentran, a mi entender, las llamadas cuotas lecheras. El legislador comunitario debió pensar que era posible limitarse a regular esta figura en función de la finalidad que con ella se perseguía, o sea el control de la producción lechera en la Comunidad, dejando que cada Estado miembro resolviese las complejas cuestiones de derecho privado que, forzosamente, la introducción del nuevo sistema iba a presentar. Consciente de la trascendencia de la innovación, impuso, es cierto, dos importantes condiciones: el carácter temporal del régimen de cuotas y la vinculación de éstas a la explotación lechera. Una y otra se han visto progresivamente debilitadas. La primera por razón de las sucesivas prórrogas a las que ha sido sometido el sistema de cuotas desde 1984 hasta hoy; la segunda por la facultad, cada vez mayor, que se ha ido concediendo a los Estados miembros de autorizar la transmisión de las cantidades de referencia sin vinculación al predio. Desde el 1 de abril de 1993, los Estados miembros pueden incluso, bajo determinadas condiciones, autorizar «las transferencias de cantidades de referencia entre determinadas categorías de productores sin la correspondiente transferencia de tierras» (véase punto (33)
(33)38 Los legisladores nacionales han hecho un uso muy dispar de estas facultades. Así, mientras en Inglaterra ha florecido un verdadero «mercado de cuotas» desde la implantación del sistema, la reglamentación francesa no autoriza siquiera las cesiones temporales contempladas en el artículo 6 del Reglamento nº 3950/92. (34)
(34) - A este respecto, Gehrke, H.: «Wie gemeinsam ist die Gemeinsame Agrarpolitik? - Zur Ausführung der EG-Regeln für die Übertragung von Milchquoten in England und Wales, Frankreich und Deutschland», European Review of Private Law, 1995, pp. 21-52.
(35) - «Valuable intangible asset»; Justice Murphy en Lawlor v. The Minister for Agriculture and Others, ILRM, 1988, p. 400.
(36) - «Bene immateriale, succettibile di affitto o cessione, la cui titolarità costituisce posizione de diritto soggettivo»; Tribunale di Parma, sentencia de 16 de diciembre de 1993, recogida en Dir. e giur. agr. e dell'amb., 1994, p. 112.
(37) - «Contingentement administratif de la production»; Savoie, H.: «Quotas laitiers, procédures admninistratives et droit de propriété: trois décisions récentes du Conseil d'Etat», Revue de Droit rural, nº 231, marzo 1995, pp. 113 y ss.
(38) - «Subventionsähnliche abgabenrechtliche Bevorzugung»; Bundesgerichtshof, auto de 19 de julio de 1991, recogido en Agrarrecht, 1991, p. 344.
(39) - Véase al respecto, Bernard, A.: «Les quotas laitiers, meubles ou immeubles?», Revue de Droit rural, nº 150, febrero 1987, pp. 49 y ss.
(40) - Véase, por ejemplo, De la Cuesta, J. M.: «Aspectos jurídico-privados de la llamada cuota lechera», Revista de Derecho Privado, 1988, p. 1067 y ss.
(41) - Ello se ha saldado con ciertas deficiencias de estructuración en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la de los órganos jurisdiccionales nacionales (para el caso alemán, véase Schilling, Th.: «Eigentum und Marktordnung nach Gemeinschafts- und nach deutschem Recht», EuGRZ, 1998, p. 189).
(42) - Sentencias de 22 de octubre de 1991, Von Deetzen II (C-44/89, Rec. p. I-5119), apartado 27, y de 24 de marzo de 1994, Bostock (C-2/92, Rec. p. I-955), apartado 19 (sin cursiva en el original).
(43) - Apartado 29 (sin cursiva en el original).
(44)46 Por lo que a mí respecta, no me parece que, de existir, la invalidez de las referidas medidas de redistribución sea tan patente que deba declararse en el marco del presente procedimiento, sin haber permitido siquiera que las partes interesadas, en particular, la República Federal de Alemania, sean oídas al respecto. Opino más bien que de los términos del artículo 4 del Reglamento nº 857/84 no puede extraerse una prohibición absoluta de proceder, al amparo de la letra c) del apartado 1, a la asignación mediante pago de cuotas previamente transferidas a la reserva nacional con arreglo a la letra a) del mismo apartado, es decir, en el marco de una operación destinada a facilitar, a los productores que así lo deseen, el abandono definitivo de la producción. En todo caso, puesto que la solución que preconizo (ver punto (45)
(45)47 Paso ahora a examinar los principios cuya violación, en apreciación del órgano jurisdiccional remitente y del demandante en el asunto principal, puede haber resultado de la reducción definitiva de autos. Vulneración del derecho de propiedad
48 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la propiedad no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, puede imponérsele restricciones, en especial, en el marco de una organización común de mercado, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados.
(46) - Sentencias de 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237), apartado 15; de 13 de julio de 1989, Wachauf (5/88, Rec. p. 2609), apartado 18; de 10 de enero de 1992, Kühn (C-177/90, Rec. p. I-35), apartados 16 y 17, y de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartado 78.
(47) - Extraídos de CRONOS, Eurostat.
(48) - Extraídas de RICA, DG VI de la Comisión.
(49) - Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de julio de 1995, O'Dwyer y otros/Consejo (asuntos acumulados T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 y T-477/93, Rec. p. II-2071), apartado 127.
(50) - Sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión (C-350/88, Rec. p. I-395), apartado 33.
(51) - Sentencia de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo (203/86, Rec. p. 4563), apartado 19.
(52)55 Considero que un productor de leche prudente y diligente podía prever con la suficiente antelación esta reducción, sin indemnización, de las cantidades de
(53) - La misma conclusión se contiene en la sentencia O'Dwyer y otros/Consejo, antes citada, apartado 54.
(54) - DO C 337, p. 35.
(55)56 Estimo, por tanto, que el Reglamento nº 3950/92, en la versión que resulta del Reglamento nº 1560/93, no infringe el principio de protección de la confianza legítima por el hecho de convertir en definitiva la suspensión temporal del 4,5 % de las cantidades de referencia individuales, sin prever indemnización. Si esta conclusión es cierta respecto de las cuotas inicialmente asignadas, no hay razón para que no se aplique también respecto de las cantidades de referencia adquiridas a título oneroso en la campaña 1990/1991. En efecto, como ya he explicado con anterioridad (puntos (56)
(56)Violación del principio de igualdad de trato
57 Según el demandante en el asunto principal, la reducción de autos es equiparable, en cuanto a sus efectos, al abandono parcial de la producción sin indemnización. En este sentido, los productores afectados, en especial aquellos que incrementaron su cuota mediante pago, habrían recibido un trato menos favorable que aquellos otros que, al aceptar abandonar la producción, percibieron una indemnización.
58 El principio de no discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad, establecido en el artículo 40, apartado 3, segundo párrafo, del Tratado, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado.
(57) - Véase, entre muchas otras sentencias, la de 19 de marzo de 1992, Hierl (C-311/90, Rec. p. I-2061), apartado 18.