62018CC0546
GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2021 m. kovo 18 d. (
1
)
Byla C‑546/18
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP
dalyvaujant:
Übernahmekommission
(Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Austrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis – Sprendimų, priimtų užbaigus administracines procedūras, galutinis pobūdis – Direktyva 2004/25/EB – Sąjungos teisę atitinkantis aiškinimas“
I. Įžanga
1.
Šios bylos aplinkybės susijusios su dviem atskiromis procedūromis, kurias pradėjo Übernahmekommission (Įmonių perėmimo komisija, Austrija). Per pirmąją (pirminę) procedūrą buvo nustatytos taisyklių, kuriomis reglamentuojami privalomi įmonių perėmimo pasiūlymai, pažeidimo (objektyvios) faktinės aplinkybės. Pagal Austrijos proceso teisės normas, kai per pirminę procedūrą nustatytos faktinės aplinkybės tampa galutinės, šios objektyvios išvados yra privalomos per antrąją (administracinių nuobaudų skyrimo) procedūrą vertinant, ar įvykdyti pažeidimo, kuriuo kaltinama, (subjektyvieji) kriterijai, ir skiriant sankcijas atitinkamiems asmenims.
2.
Tokiomis aplinkybėmis Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Austrija), remdamasis Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 47 straipsniu ir Direktyva 2004/25/EB (
2
) (toliau – Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyva), iš esmės klausia apie procedūrines teises, pagal Sąjungos teisę numatytas asmenims, kurie nebuvo pirminės „pirmojo etapo“ procedūros šalys, bet kuriems dėl jų atitinkamų pareigų bendrovių, pirmosios procedūros šalių, struktūrose per „antrojo etapo“ administracinę procedūrą gali būti skiriamos sankcijos.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
3.
Pagal Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyvos 4 straipsnio 1 dalį valstybės narės paskiria instituciją arba institucijas pasiūlymams prižiūrėti pagal taisykles, kurias jos nustato arba pradeda taikyti pagal šią direktyvą. Jos 4 straipsnio 5 dalyje nurodyta:
„Priežiūros institucijoms suteikiami visi įgaliojimai, kurių reikia jų pareigoms vykdyti, įskaitant įgaliojimą užtikrinti, kad pasiūlymo šalys laikytųsi pagal šią direktyvą taikomų ar priimtų taisyklių.“
4.
Šios direktyvos 5 straipsnio 1 dalyje nustatytas įpareigojimas pateikti įmonės perėmimo pasiūlymą. Šis įpareigojimas kyla, kai „fizinis ar juridinis asmuo, pats arba kartu su kitais sutartinai veikiančiais asmenimis įsigyja ir dėl to turi 1 straipsnio 1 dalyje minėtos bendrovės vertybinius popierius, kurie kartu su jo turimu tokių vertybinių popierių paketu arba kartu su kitų sutartinai veikiančių asmenų vertybinių popierių paketu tiesiogiai arba netiesiogiai suteikia jam nustatytą balsavimo teisių toje bendrovėje procentą, kuris suteikia jam tos bendrovės kontrolę. <…>“
5.
Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyvos 17 straipsnyje „Sankcijos“ nurodyta:
„Valstybės narės nustato sankcijas už nacionalinių priemonių, priimtų pagal šią direktyvą, pažeidimą ir imasi visų priemonių, būtinų užtikrinti, kad jos būtų vykdomos. Tokios numatytos sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios. Valstybės narės apie tas priemones Komisijai praneša ne vėliau kaip 21 straipsnio 1 dalyje nustatytą datą, o apie jų vėlesnius pakeitimus kuo greičiau.“
B. Austrijos teisė
6.
Allgemeines Verwaltungsverfahrensgezetz 1991 (1991 m. Bendrasis administracinių procedūrų įstatymas) (toliau – AVG) reglamentuojamos Austrijos administracinės valdžios institucijų procedūros. Verwaltungsstrafgesetz 1991 (1991 m. Administracinių nuobaudų skyrimo įstatymas) 24 straipsnyje nurodyta, kad, jei nenumatyta kitaip, AVG taip pat taikomas administracinių nuobaudų skyrimo procedūrose.
7.
Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (Federalinis įstatymas dėl įmonių perėmimo pasiūlymų), BGBl. (Federalinės teisės leidinys) I Nr. 127/1998 (toliau – ÜbG) reglamentuojami biržinių bendrovių akcijų ir kitų vertybinių popierių viešųjų perėmimų materialiniai ir procedūriniai aspektai.
8.
ÜbG 1 straipsnio 6 dalyje apibrėžiama sąvoka „sutartinai veikiantys“. Pagal 23 straipsnio 1 dalį, jeigu nustatoma, kad šalys „veikia sutartinai“, jų tarpusavyje turimos pasiūlymą gavusios bendrovės akcijos ar kiti vertybiniai popieriai sumuojami pagal ÜbG 22–22b straipsnius.
9.
ÜbG 22 straipsnis susijęs su įpareigojimu pateikti perėmimo pasiūlymą. Šis įpareigojimas taikomas „kiekvienam asmeniui, kuris tiesiogiai ar netiesiogiai įgyja pasiūlymą gavusios bendrovės kontrolinį akcijų paketą“ ir turi būti įvykdytas „per 20 akcijų rinkos darbo dienų“. Pagal šio įstatymo 22a straipsnį toks įpareigojimas dėl perėmimo pasiūlymų taip pat taikomas šalims, kurios, įgydamos „kontrolinį akcijų paketą“, veikia sutartinai.
10.
ÜbG 30 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad AVG taikomas Įmonių perėmimų komisijos inicijuotoms procedūroms.
III. Faktinės aplinkybės, nacionalinis procesas ir pateikti klausimai
11.
2016 m. lapkričio 22 d. Įmonių perėmimų komisija priėmė sprendimą (toliau – pirminis sprendimas) dėl Adler Real Estate AG (toliau – Adler), Mountain Peak Trading LLP (toliau – Mountain Peak), Westgrund AG (toliau – Westgrund), Petrus Advisers LLP (toliau – Petrus) ir GM (toliau – fizinis asmuo). Šis sprendimas buvo priimtas per procedūrą dėl 31,36 % Conwert Immobilien SE (toliau – Conwert) akcijų, suteikiančių balsavimo teises, „kontrolinio paketo“ įgijimo ir susijusio įpareigojimo pateikti privalomą viešą įmonės perėmimo pasiūlymą neįvykdymo.
12.
Per pirminę procedūrą Įmonių perėmimų komisija nustatė, kad po balsavimo teisių abipusio priskyrimo pagal ÜbG 23 straipsnio 1 dalį buvo įgytas kontrolinis akcijų paketas, kaip tai suprantama pagal ÜbG 22 straipsnį. Įmonių perėmimų komisija nustatė tokią ribą, remdamasi ÜbG 1 straipsnio 6 dalyje nustatytais „sutartinai veikiantiems teisės subjektams“ taikomais sumavimo kriterijais. Taigi pagal ÜbG 23 straipsnio 1 dalį šios balsavimo teisės bendrovėje Conwert turėjo būti pirmą kartą abipusiai priskirtinos Adler, Mountain Peak, Westgrund, Petrus ir GM 2015 m. rugsėjo 29 d. Iš esmės pagal ÜbG 22a straipsnio 1 punktą dėl tokio „sutartinai veikiančių asmenų“„kontrolinio akcijų paketo“ įgijimo per 20 akcijų rinkos darbo dienų turėjo būti pateiktas privalomas Conwert perėmimo pasiūlymas.
13.
2017 m. kovo 1 d. sprendimu Oberster Gerichtshof (Aukščiausiasis Teismas, Austrija) atmetė skundą dėl pirminio sprendimo. Pirminis sprendimas tapo galutinis.
14.
Vėliau Įmonių perėmimų komisija pradėjo administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą, be kita ko, GM, HL ir FN (visi jie yra fiziniai asmenys). HL ir FN atsakomybė kilo, nes pažeidimo, kuriuo kaltinama, padarymo metu pirmasis buvo Adler valdybos narys, o antrasis – Petrus direktorius.
15.
2018 m. sausio 29 d. Įmonių perėmimų komisija priėmė sprendimą dėl GM (kaip fizinio asmens) HL (kaip Adler valdybos nario) ir FN (kaip Petrus direktoriaus) (toliau – sprendimas dėl administracinių nuobaudų skyrimo). Įmonių perėmimų komisija skyrė administracines nuobaudas GM, HL ir FN ir nusprendė, kad atitinkamoms HL ir FN atstovaujamoms bendrovėms tenka papildoma atsakomybė.
16.
Priimdama tokį sprendimą Įmonių perėmimų komisija savo faktines išvadas grindė pirminiu sprendimu, visų pirma kiek tai susiję su pagrindine išvada, kad pagal 2015 m. rugsėjo 29 d. sudarytą susitarimą aptariamos šalys „veikė sutartinai“, kaip tai suprantama pagal ÜbG 22a straipsnį. Nepateikdami Įmonių perėmimų komisijai privalomo perėmimo pasiūlymo per teisės aktuose nustatytą 20 akcijų rinkos darbo dienų terminą, GM, HL ir FN pažeidė ÜbG 22a straipsnio 1 dalį, siejamą su šio įstatymo 22 straipsnio 1 dalimi. Tuo remdamasi Įmonių perėmimo komisija skyrė baudas GM, HL ir FN ir pripažino Adler ir Petrus papildomai atsakingomis už HL ir FN paskirtas baudas.
17.
Sprendimas skirti administracinę nuobaudą buvo apskųstas Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Austrija), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Minėtas teismas pažymi, kad pagal Austrijos teisę, reglamentuojančią administracines procedūras, galutinis pirminis administracinės valdžios institucijos sprendimas yra privalomas pačiai administracinei institucijai ir kitoms administracinėms institucijoms bei teismams, kurie turi priimti sprendimą dėl tos pačios faktinės ir teisinės situacijos kaip ta, dėl kurios buvo sprendžiama ankstesniame pirminiame sprendime. Būtina tokios privalomosios galios sąlyga yra šalių sutaptis. Tos pačios privalomosios galios privalo paisyti ir administraciniai teismai, jeigu abiejų procedūrų šalys sutampa.
18.
Dėl GM prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas laikosi nuomonės, kad procedūrų, kuriomis grindžiamas pirminis sprendimas ir sprendimas skirti administracinę nuobaudą, šalys sutampa. Dėl GM jis taip pat laikosi nuomonės, kad pagal nacionalinę teisę yra įvykdyti visi kiti reikalavimai dėl pirminio sprendimo privalomosios galios.
19.
Kiek tai susiję su HL ir FN, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar sutapo pirminės procedūros ir administracinių nuobaudų skyrimo procedūros šalys. Jis pažymi, kad HL ir FN pirminėje procedūroje dalyvavo ne kaip „šalys“, o tik kaip bendrovės Adler (HL veikė kaip jos valdybos narys) ir bendrovės Petrus (FN veikė kaip jos direktorius) atstovai. HL ir FN (kaip fiziniai asmenys) turėjo tokį „šalies“ statusą tik per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą. Vis dėlto per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą Įmonių perėmimų komisija nustatė, kad pirminis sprendimas sukelia „išplėstines privalomas pasekmes“ (vok. k. erweiterte Bindungswirkung) taip pat ir HL bei FN (kaip fiziniams asmenims).
20.
Tokiomis faktinėmis ir teisinėmis aplinkybėmis Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1.
Ar pagal 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/25/EB dėl įmonių perėmimo pasiūlymų 4 ir 17 straipsnius, aiškinamus atsižvelgiant į Sąjungos teisėje įtvirtintą veiksmingumo principą, yra draudžiamas toks aiškinimas, kad įsiteisėjusio Direktyvos 2004/25/EB 4 straipsnyje numatytos priežiūros institucijos sprendimo, kuriuo buvo konstatuota, kad asmuo pažeidė nacionalinės teisės nuostatas, priimtas į nacionalinę teisę perkeliant Direktyvą 2004/25/EB, privalomumas vėliau šios priežiūros institucijos vedamoje administracinių nuobaudų skyrimo byloje, iškeltoje tam pačiam asmeniui, nepripažįstamas ir dėl to šis asmuo iš naujo gali remtis visais faktiniais ir teisiniais prieštaravimais ir įrodymais tam, kad užginčytų jau įsiteisėjusiame sprendime nustatytą teisės pažeidimą?
2.
Ar pagal 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/25/EB dėl įmonių perėmimo pasiūlymų 4 ir 17 straipsnius, aiškinamus atsižvelgiant į Sąjungos teisėje įtvirtintą veiksmingumo principą, yra draudžiamas toks aiškinimas, kad įsiteisėjusio Direktyvos 2004/25/EB 4 straipsnyje numatytos priežiūros institucijos sprendimo, kuriuo buvo konstatuota, kad juridinis asmuo pažeidė nacionalinės teisės nuostatas, priimtas į nacionalinę teisę perkeliant Direktyvą 2004/25/EB, privalomumas vėliau šios priežiūros institucijos vedamoje administracinių nuobaudų skyrimo byloje, iškeltoje teisę atstovauti šiam juridiniam asmeniui turinčiam jo organui, nepripažįstamas ir dėl to šis asmuo (organas) iš naujo gali remtis visais faktiniais ir teisiniais prieštaravimais ir įrodymais tam, kad užginčytų jau įsiteisėjusiame sprendime nustatytą teisės pažeidimą?
3.
(Jei į [1] klausimą būtų atsakyta neigiamai:) Ar Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniui prieštarauja nacionalinė praktika, pagal kurią įsiteisėjusio Direktyvos 2004/25/EB 4 straipsnyje numatytos priežiūros institucijos sprendimo, kuriuo buvo konstatuota, kad asmuo pažeidė nacionalinės teisės nuostatas, priimtas į nacionalinę teisę perkeliant Direktyvą 2004/25/EB, privalomumas vėliau šios priežiūros institucijos vedamoje administracinių nuobaudų skyrimo byloje, iškeltoje tam pačiam asmeniui, pripažįstamas ir dėl to šiam asmeniui užkertamas kelias teisiniu ir faktiniu požiūriu ginčyti jau įsiteisėjusiu sprendimu konstatuotą teisės pažeidimą?
4.
(Jei į [2] klausimą būtų atsakyta neigiamai:) Ar Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniui prieštarauja nacionalinė praktika, pagal kurią įsiteisėjusio Direktyvos 2004/25/EB 4 straipsnyje numatytos priežiūros institucijos sprendimo, kuriuo buvo konstatuota, kad juridinis asmuo pažeidė nacionalinės teisės nuostatas, priimtas į nacionalinę teisę perkeliant Direktyvą 2004/25/EB, privalomumas vėliau šios priežiūros institucijos vedamoje administracinių nuobaudų skyrimo byloje, iškeltoje teisę atstovauti šiam juridiniam asmeniui turinčiam jo organui, pripažįstamas ir dėl to šiam asmeniui (organui) užkertamas kelias teisiniu ir faktiniu požiūriais ginčyti jau įsiteisėjusiu sprendimu konstatuotą teisės pažeidimą?“
21.
Rašytines pastabas pateikė Adler, HL, GM, Įmonių perėmimų komisija ir Europos Komisija. Išskyrus Komisiją, minėtos šalys taip pat atsakė į Teisingumo Teismo joms pateiktus klausimus.
IV. Analizė
22.
Šios išvados struktūra yra tokia, kaip nurodyta toliau. Pirmiausia išdėstysiu, kaip suprantu nacionalinę teisę, ir tuo remdamasis siūlysiu supaprastinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus (A). Tada nurodysiu taikytiną standartą pagal Sąjungos teisę (B) ir tik tuomet nagrinėsiu šios bylos atvejį (C).
A. (Nacionalinės teisės aktų) aplinkybės ir pateikti klausimai
23.
Iš pirmo žvilgsnio keturi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimai, vertinant juos atsižvelgiant į sudėtingą nacionalinių taisyklių ir procedūrų voratinklį, tikrai atrodo gana komplikuoti. Be to, atrodo, kad šie klausimai apima gana daug ir apskritai susiję su: Sąjungos teisės veiksmingumu, galutinių administracinių sprendimų statusu arba privalomąja galia ir galbūt pareiga peržiūrėti šiuos galutinius sprendimus, taip pat su pagrindinėmis teisėmis procedūrose, per kurias skiriamos baudžiamosios sankcijos.
24.
Mano nuomone, šią bylą galima būtų nagrinėti daug apibrėžčiau. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui galbūt būtų galima pateikti naudingas gaires, nesigilinant į visas nacionalinės teisės vingrybes, kurias gana išsamiai apibūdino nacionalinis teismas, ir prieštaringos nacionalinių teismų praktikos aspektus. Nors tokios diskusijos ir galėtų būti įdomios, nesu tikras, ar jos tikrai būtinos šios bylos aplinkybėmis. Rinkčiausi sutelkti dėmesį į asmenims, kuriems taikomos šios procedūros, iškylančią praktinę problemą, visų pirma atsižvelgiant į teisę į gynybą ir teisę kreiptis į teismą.
25.
Kad tai būtų galima padaryti, pirmiausia reikia aptarti tris aspektus. Pirma, kokia būtent problema kyla pagal nacionalinę teisę? Antra, kokia yra Chartijos ir jos 47 straipsnio ir Įmonių perėmimų pasiūlymų direktyvos sąveika ir koks jų vaidmuo šios bylos aplinkybėmis? Trečia, abu šie aspektai verčia mane performuluoti ir supaprastinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo iškeltus klausimus, tikintis nepamesti problemos esmės.
26.
Pirma, šioje byloje labai svarbu suprasti du nacionalinės administracinės teisės aspektus: pirma, procedūrines taisykles, susijusias su tuo, kaip Įmonių perėmimų komisija vykdo savo administracines procedūras dėl taisyklių, kuriomis reglamentuojami privalomi įmonių perėmimo pasiūlymai, įtariamų pažeidimų ir, antra, nacionalines procedūrines taisykles, pagal kurias administraciniams sprendimams, kurie tapo galutiniai, suteikiama privalomoji galia.
27.
Įmonių perėmimų komisija yra įgaliota pradėti tyrimą, be kita ko, dėl to, kad vertybinių popierių turėtojas, įgydamas pasiūlymą gavusios bendrovės „kontrolinius akcijų paketus“, nepateikė privalomo įmonės perėmimo pasiūlymo, kaip tai suprantama pagal ÜbG 22 straipsnio 1 dalį. Ji gali tai padaryti ir tada, kai asmenų grupė „veikia sutartinai“, kad įgytų tokius akcijų paketus (
3
).
28.
Vis dėlto procedūra padalyta į privalomo įmonės perėmimo pasiūlymo nepateikimo objektyviųjų ir subjektyviųjų požymių nustatymą (
4
). Kaip paaiškina šalys, ir vieni, ir kiti požymiai nustatomi atskirai: tai, ar šalis nepateikė privalomo įmonės perėmimo pasiūlymo, objektyviai nustatoma per pirminę procedūrą ir sprendžiama priimant pirminį sprendimą. Vis dėlto per pirminę procedūrą neišsprendžiamas baudžiamosios atsakomybės klausimas. Sprendimas dėl šios atsakomybės priimamas vėliau, nustatant subjektyviuosius administracinės atsakomybės buvimo požymius ir, regis, tai prilygsta baudžiamojo pobūdžio sankcijai.
29.
Kiekvieno tokio nustatymo potenciali teisminė kontrolė vykdoma skirtingai. Įmonių perėmimų komisija paaiškina, kad pirminė procedūra ir administracinių nuobaudų skyrimo procedūra siejamos su skirtingomis apeliacinėmis instancijomis. Per pirminę procedūrą priimtą sprendimą galima apskųsti Oberster Gerichtshof (Aukščiausiasis Teismas, Austrija). Vis dėlto teigiama, kad tokiose bylose Aukščiausiasis Teismas tikrina tik teisės klausimus. Jis negali peržiūrėti fakto klausimų. O per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą priimtas sprendimas gali būti apskųstas Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Austrija), o tam tikrais atvejais jį taip pat galima apskųsti Verwaltungsgerichtshof (Aukščiausiasis administracinis teismas, Austrija). Federalinis administracinis teismas turi „neribotą jurisdikciją“ peržiūrėti per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą priimtą sprendimą teisės ir fakto klausimu. Vis dėlto tokia jurisdikcija priklauso nuo Įmonių perėmimų komisijos, kitos institucijos arba teismo anksčiau priimto sprendimo, kuris tapo galutinis, privalomojo pobūdžio.
30.
Įmonių perėmimų komisija tvirtina, kad abiejose apeliacinėse instancijose ji veikia kaip „pirmosios instancijos teismas“. Taigi ir pirminei, ir administracinių nuobaudų skyrimo procedūrai yra bent dvi apeliacinės instancijos.
31.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad kai Įmonių perėmimų komisijos priimtas administracinis sprendimas tampa galutinis, šis ankstesnis sprendimas yra privalomas pačiai Įmonių perėmimų komisijai ir kitoms administracinėms institucijoms. Be to, tos pačios pasekmės taip pat kyla Federaliniam administraciniam teismui, jeigu jo būtų prašoma priimti sprendimą dėl tų pačių faktinių ir teisinių aplinkybių kaip ir tos, kurias nagrinėjo Įmonių perėmimų komisija. Taigi „dviejų etapų“ procedūros Įmonių perėmimų komisijoje struktūra reiškia, kad praktiškai per paskesnę administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą dėl privalomo įmonės perėmimo pasiūlymo nepateikimo (subjektyviųjų) požymių nustatymo privaloma vadovautis privalomą galią turinčiomis per pirminę procedūrą nustatytomis (objektyviomis) aplinkybėmis, kai sprendimas dėl šios procedūros tampa galutinis.
32.
Trumpai tariant, mano supratimu, praktinė problema slypi būtent čia. Tai, kas buvo nuspręsta per „pirmąją“, pirminę procedūrą, yra privaloma per visas paskesnes procedūras (administracinę ir teisminę). Be to, o gal net visų svarbiausia tai, kad „privalomoji galia“ per kitas procedūras atsiranda ne tik esant toms pačioms šalims (šalių sutaptis per visas procedūras) (
5
). Labai svarbu ir tai, kad ji atsiranda ir esant tokioms situacijoms, kai tokia „sutaptis“ atrodo mažų mažiausiai abejotina (pavyzdžiui, kai privatūs asmenys per „antrąjį“ etapą baudžiami asmeniškai, nors per „pirmąjį“ etapą buvo baudžiama tik jų įmonė, kuri formaliai dalyvavo per pirminę procedūrą).
33.
Antra, esant tokiai sistemai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia keturis klausimus. Pirmuoju ir antruoju klausimais siekiama išsiaiškinti dėl Austrijos nacionalinių procedūrinių taisyklių, susijusių su administracinių sprendimų galutiniu pobūdžiu, suderinamumo atsižvelgiant į Įmonių perėmimų direktyvos 4 ir 17 straipsnių sukeliamų esminių pasekmių išlaikymą. Abu klausimai skiriasi, atsižvelgiant į šalių sutaptį arba jos nebuvimą per visas procedūras.
34.
Pasiūlymų perėmimo direktyvos 4 ir 17 straipsniuose reglamentuojamas priežiūros institucijos paskyrimas ir įgaliojimai, taip pat sankcijų skyrimas už nacionalinių priemonių, kurių imtasi pagal šią direktyvą, pažeidimą. Vis dėlto neaišku, ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas to nepaaiškina, kaip šios nuostatos gali padėti atsakyti į šioje byloje iškeltus konkrečius klausimus.
35.
Trečiuoju ir ketvirtuoju klausimais tas pats aspektas keliamas atsižvelgiant į Chartiją. Iš esmės jais siekiama sužinoti, ar pagal Chartijos 47 straipsnį draudžiamos nacionalinės procedūrinės taisyklės, pagal kurias galutiniu tapęs administracinės institucijos sprendimas dėl nacionalinių taisyklių, kuriomis reglamentuojami įmonių perėmimo pasiūlymai, pažeidimų yra privalomas tai pačiai administracinei institucijai per paskesnę (administracinę) baudžiamąją procedūrą. Trečiuoju klausimu prašoma išaiškinti šį suderinamumą atsižvelgiant į tai, kad sutampa tos pačios administracinės institucijos vykdomų abiejų procedūrų šalys. Ketvirtajame klausime atkreipiamas dėmesys į tai, kad nesutampa šalys.
36.
Taigi aiškinant juos kartu, atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo iškeltais keturiais klausimais Įmonių perėmimo pasiūlymų „visiško veiksmingumo“ užtikrinimas supriešinamas su procedūrinių teisių, saugomų pagal, be kita ko, Chartiją, laikymusi. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, regis, teigia, kad šie du tikslai tam tikru mastu kertasi tarpusavyje. Iš tiesų atrodo, jog daroma nebyli prielaida, kad gali būti arba veiksmingos sankcijos, arba pagrindinių teisių apsauga, bet ne viena ir kita. Gali būti daroma ir dar viena nebyli prielaida, t. y. siekiant, kad sankcija būtų „veiksminga“, tam neturi pernelyg trukdyti šalių teisės.
37.
Nemanau, kad tokia pradinė prielaida yra tinkama.
38.
Kaip tik neginčijama, kad Austrijos taisyklėmis dėl įmonių perėmimo pasiūlymų priežiūros, be kita ko, nustatytomis ÜbG, įgyvendinama Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyva, taigi Chartijos 51 straipsnio 1 dalies tikslais – ir Sąjungos teisė. Vadinasi, bet kokia nacionalinė procedūra, vykdoma pagal Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyvoje numatytą sistemą, turi būti suderinama su Chartijos 47 straipsniu ir visomis pagal Sąjungos teisę užtikrinamomis teisėmis.
39.
Taigi manau, jog tikroji problema yra ne ta, kad reikia rinktis tarp „visiško veiksmingumo“ ir „pagrindinių teisių“. Tikroji problema yra ta, ar Austrijos procedūrinės taisyklės, taikomos ir iškylančios šioje byloje, yra suderinamos su Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyvos 4 ir 17 straipsniais, siejamais su Chartijos 47 straipsniu ir pagal Sąjungos teisę užtikrinamomis teisėmis.
40.
Trečia, vertinant taip, kaip nurodyta pirma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo iškelti keturi klausimai susiaurėja iki dviejų ar netgi vieno pagrindinio ir dviejų papildomų klausimų. Taigi iš esmės pateikti klausimai gali būti perfrazuoti taip: ar šioje byloje nagrinėjamas nacionalinių procedūrinių taisyklių taikymas yra suderinamas su Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyvos 4 ir 17 straipsniais, jeigu jie būtų aiškinami atsižvelgiant į teisės į gynybą užtikrinimo principą ir (arba) Chartijos 47 straipsnį. Šis kompleksinis klausimas apima du papildomus klausimus: atvejį, kai per visas procedūras šalys sutampa (1 ir 3 klausimai) ir kai tokios šalių sutapties nėra (2 ir 4 klausimai).
41.
Šie klausimai keliami konkrečiai turint omenyje administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą. Vis dėlto, kaip jau paaiškėjo, problema kyla ne dėl šios procedūros. Ši problema kyla „pradiniame etape“, kai Įmonių perėmimų komisijai tenka apsaugoti tokias teises per pirminę procedūrą ir dėl ribotos padarytų išvadų kontrolės Aukščiausiajame Teisme, ir kai paskui šie klausimai perkeliami „į tolesnį etapą“, į paskesnę (administracinę) baudžiamąją (ir galimai kitą) procedūrą.
42.
Atsižvelgdamas į pirminės procedūros svarbą, pirmiausia nagrinėsiu 2 ir 4 klausimus ir tų šalių, kurios nedalyvavo per pirminę procedūrą ir (todėl) negalėjo ginčyti pirminiame sprendime padarytų išvadų, pagrindinių teisių apsaugą (C.1). Paskui, bet tik glaustai, išnagrinėsiu 1 ir 3 klausimus ir šalių sutapties per visas procedūras situaciją (C.2). Vis dėlto prieš tai išdėstysiu abiem klausimų grupėms taikytiną pagrindinių teisių standartą (B).
B. Sąjungos teisės reikalavimai
1.
Administracinė procedūra ir teisė į gynybą
43.
Teisės į gynybą užtikrinimas yra bendrasis Sąjungos teisės principas, kurį reikia taikyti, kai institucija ketina priimti asmeniui nepalankų aktą (
6
). Tokiomis aplinkybėmis tokio sprendimo adresatui reikia sudaryti galimybę prieš priimant tą sprendimą būti išklausytam ir pateikti pastabas (
7
). Šias teises būtina užtikrinti per visas procedūras, kurios gali baigtis atitinkamai šaliai nepalankaus sprendimo priėmimu, nesvarbu, ar tai būtų civilinio, baudžiamojo, administracinio, ar kitokio pobūdžio procedūra (
8
).
44.
Labai svarbu tai, kad administracinės valdžios institucijos šalies subjektinę teisę į gynybą turi užtikrinti vykstant procedūrai (
9
). Šios teisės turi būti užtikrinamos tuo metu, kai jos iškyla (
10
). Tik taip galima užtikrinti, kad atitinkama institucija atsižvelgtų į visas svarbias aplinkybes ir kad atitinkamam asmeniui būtų leidžiama ištaisyti visas klaidas ar pateikti informacijos apie aplinkybes, dėl kurių neturėtų būti priimtas jam nepalankus sprendimas (
11
).
2.
Teismo procesas ir Chartijos 47 straipsnis
45.
Chartijos 47 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta teisė į veiksmingą teisminę gynybą. Svarbiausios šios teisės sudedamosios dalys yra šalių procesinio lygiateisiškumo principas, įskaitant principą audi alteram partem (
12
), ir procesinės lygybės principas (
13
). Nustatant pareigą kiekvienai šaliai suteikti protingą galimybę pateikti savo poziciją tokiomis aplinkybėmis, dėl kurių jos padėtis netaptų aiškiai mažiau palanki nei jos priešininko (
14
), pats Chartijos 47 straipsnis taip pat susijęs su teisės į gynybą apsauga (
15
).
46.
Žinoma, visos garantijos, kylančios iš Europos žmogaus teisių konvencijos (toliau – EŽTK) 6 straipsnio 2 ir 3 dalių, kurias atitinka Chartijos 47 ir 48 straipsniai, suteikiamos tik per procedūrą, kurioje gali būti paskirta „baudžiamojo“ pobūdžio sankcija (
16
). Vis dėlto iš Chartijos 47 straipsnio formuluotės taip pat aišku, kad ši nuostata apima ne vien procedūrą, per kurią gali būti paskirtos „baudžiamosios“ sankcijos. Jame nustatomas teisių, kurios turi būti saugomos per visus teismo procesus, branduolys (
17
).
47.
Turi būti galimybė „teisme“, kaip jis suprantamas, pagal Chartijos 47 straipsnį, ir teisės, ir fakto klausimu patikrinti, ar buvo paisoma tokio teisių branduolio (
18
). Pagal jurisprudenciją tokia institucija turi būti įsteigta pagal įstatymus, ji turi būti nuolatinė, jos jurisdikcija turi būti privaloma, procesas joje turi būti grindžiamas rungimosi principu, ji turi taikyti teisės normas ir būti nepriklausoma (vidinis ir išorinis nepriklausomumas) (
19
).
48.
Paprastai tam, kad teisminė kontrolė pagal Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą būtų veiksminga, būtina neribota jurisdikcija bent vienoje instancijoje (
20
). Tokio „teismo“ atliekamos kontrolės apimtis gali būti ribota ir apimti, pavyzdžiui, tik teisės klausimus (
21
). Vis dėlto tokiu atveju administracinė institucija, kompetentinga priimti nagrinėjamą sprendimą, pati turi atitikti visus pagal Chartijos 47 straipsnį „teismui“ taikomus kriterijus (
22
). Taigi vienaip ar kitaip turi būti bent viena visiškai nepriklausoma instancija, kuri pagal Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą būtų laikoma „teismu“ ir kuri turėtų teisę įvertinti bylą, įgyvendindama neribotą jurisdikciją, t. y. apimančią teisės ir fakto klausimus.
C. Ši byla
1.
Skirtingos paskesnių administracinių procedūrų šalys
49.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad per pirminę procedūrą Įmonių perėmimo komisija nagrinėjo, ar procedūros šalių elgesys galėjo būti (objektyviai) laikomas „sutartiniu veikimu“ siekiant įgyti Conwert kontrolinį akcijų paketą ir ar dėl to turėjo atsirasti pareiga pateikti privalomą perėmimo pasiūlymą. Tada per paskesnę (administracinę baudžiamojo pobūdžio) procedūrą Įmonių perėmimo komisija nusprendė, kad jai šios (objektyviai) nustatytos aplinkybės yra privalomos nustatant subjektyviuosius privalomo perėmimo pasiūlymo nepateikimo požymius. Jos nuomone, šių privalomų pasekmių kilo, nepaisant to, kad skyrėsi pirminės procedūros ir administracinės baudžiamojo pobūdžio procedūros dalyviai.
50.
Mano nuomone, dėl to akivaizdžiai kyla klausimų pagal Sąjungos teisę pagal abu ką tik nurodytus aspektus: atsižvelgiant į atitinkamų šalių teisės į gynybą įgyvendinimą (a) ir galimybės „neribotą jurisdikciją“ turinčiam teismui atlikti kontrolę nebuvimą (b).
a)
Teisės į gynybą įgyvendinimas
51.
HL paaiškina, kad per pirminę procedūrą jis negalėjo pasinaudoti teise į gynybą, nes nebuvo procedūros „šalis“ (vok. Parteistellung). HL buvo laikomas tik pirminės procedūros „dalyviu“ (vok. Beteiligter). Regis, pagal Austrijos teisę su vienu ir kitu statusu siejamos skirtingos procedūrinės teisės ir garantijos. Pavyzdžiui, HL paaiškina, kad jam nebuvo pranešta apie pirminę procedūrą, jis negalėjo susipažinti su bylos medžiaga, pasinaudoti teise tylėti arba apskųsti pirminį sprendimą. HL nurodo, kad galėjo pasinaudoti šia teise tik po to, kai buvo pradėta administracinių nuobaudų skyrimo procedūra, bet tik per šią procedūrą. Vis dėlto tuo metu pirminis sprendimas, kuris tada jau buvo tapęs galutinis, jau buvo privalomas Įmonių perėmimo komisijai, kiek tai susiję su objektyviu konstatavimu, kad šalys „veikė sutartinai“. Taigi HL nuo pat pradžių buvo objektyviai inkriminuoti Adler veiksmai dėl jo, kaip šios bendrovės valdybos nario, pareigų, bet jis negalėjo pasinaudoti (asmenine) teise į gynybą.
52.
Atsakydama į Teisingumo Teismo klausimą Įmonių perėmimų komisija teigia, kad HL galėjo dalyvauti pirminėje procedūroje, pagal AVG 51 straipsnį turėjo teisę tylėti ir teisę gintis per šią procedūrą. Įmonių perėmimų komisija taip pat pažymi, kad HL iš tikrųjų buvo „asmeniškai“ pakviestas į pirminės procedūros žodinį nagrinėjimą, atvyko ir dalyvavo jame. Tai reikštų, kad HL galėjo pasinaudoti kai kuriomis savo subjektinėmis procedūrinėmis teisėmis.
53.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti šios bylos faktines aplinkybes ir esamą nacionalinės teisės aiškinimą, kuris atrodo šiek tiek ginčytinas.
54.
Kaip suprantu iš bylos medžiagos, per pirminę procedūrą HL dalyvavo kaip Adler
valdybos narys, veikiantis šios bendrovės vardu ir interesais, o ne asmeniškai. Regis, nėra jokios informacijos, kad Įmonių perėmimų komisija per pirminę procedūrą objektyviai tyrė jo asmeninę atsakomybę. Buvo tiriamas būtent bendrovės dalyvavimas. Atrodo, kad HL asmeninio dalyvavimo klausimas kilo tik per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą.
55.
Vis dėlto Įmonių perėmimų komisija teigia, kad, nors abiejų procedūrų šalys nesutapo, per pirminę procedūrą HL galėjo pasinaudoti asmenine teise į gynybą per Adler, atstovaudamas šiam teisės subjektui kaip valdybos narys, nes abiejų šalių interesai buvo tie patys (vok. Interessengleichlauf).
56.
Nepritariu tokiai logikai (bent) dėl dviejų priežasčių.
57.
Pirma, negalima nekreipti dėmesio į gana akivaizdžią galimybę, kad bendrovių direktoriams, atsidūrusiems Įmonių perėmimų komisijos apibūdintoje padėtyje, gali kilti interesų konfliktas ir (arba) jie gali pažeisti patikėtiniams tenkančias pareigas. Žinoma, gana teisinga daryti prielaidą, kad, vertinant plačiau, ir bendrovė, ir jos direktorius (-iai) ar kiti jos valdymo organų nariai gali būti vienodai suinteresuoti tuo, kad jų bendrovė nebūtų pripažinta kalta dėl įmonių perėmimo pasiūlymų taisyklių pažeidimo. Vis dėlto, kalbant apie kitus tuo pat metu galimai kylančius klausimus, ar tikrai bendrovės direktorius ar valdybos narys neatsidurs tokioje padėtyje, kai jam reikės rinktis tarp bendrovės interesų ir savo interesų, ypač atsižvelgiant į tai, kas panašu į paskesnę bendrovės direktorių asmeninę administracinę atsakomybę, dėl kurios skiriamos baudžiamojo pobūdžio sankcijos?
58.
Antra, teisė į gynybą yra subjektinio pobūdžio teisė. Pagal suformuotą jurisprudenciją ši teisė negali būti perduota kitam fiziniam ar juridiniam asmeniui ir ja tikrai negalima pasinaudoti kito asmens vardu (
23
). Būtent pačios suinteresuotosios šalys turi galėti veiksmingai pasinaudoti teisėmis, kurias joms suteikia Sąjungos teisė, neatsižvelgiant į jų atžvilgiu vykdomos procedūros pobūdį.
59.
Taigi, nenorėdamas atrodyti pernelyg formaliai, negaliu pritarti prielaidai, kad bendrovės vardu ir interesais veikiantis fizinis asmuo (taigi paprastai laikomas veikiančiu kaip bendrovė, juridinio asmens atstovas pagal įstatymą) iš tikrųjų yra tas pats kaip ir asmuo, veikiantis savo asmeniniais interesais ir naudai. Tai juo labiau pasakytina tomis aplinkybėmis, kai per tokias procedūras abiejų asmenų interesai gali skirtis arba gal netgi atvirai prieštarauti tarpusavyje.
60.
Šioje byloje nagrinėjamu atveju atrodo, kad HL galėjo asmeniškai pasinaudoti teise į gynybą tik per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą. Vis dėlto tuo metu pirminis sprendimas jau buvo tapęs galutinis. Taigi jis buvo privalomas per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą, kiek tai susiję su Įmonių perėmimo komisijos tyrimo dėl pareigos pateikti privalomą perėmimo pasiūlymą galimo pažeidimo „objektyviaisiais“ požymiais. Dėl to buvo susidaryta išankstinė nuomonė apie HL elgesį, jam neturint galimybės pareikšti savo poziciją dar prieš priimant minėtą sprendimą (
24
).
b)
Galimybės kreiptis į „neribotą jurisdikciją“ turintį teismą nebuvimas
61.
GM, HL ir Adler laikosi nuomonės, kad šios bylos aplinkybėmis pagal Chartijos 47 straipsnį draudžiama pripažinti privalomą pirminio sprendimo galią administracinių nuobaudų skyrimo procedūroje. Dėl Chartijos 47 straipsnio pirmos pastraipos minėtos šalys nurodo, kad, atsižvelgiant į Aukščiausiajam Teismui suteiktą ribotą teisminės kontrolės galimybę, pripažinus pirminio sprendimo (kai jis tampa galutinis) privalomą galią per paskesnę administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą ir teismo procese Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Austrija), pažeidžiama iš Chartijos kylanti jų teisė į veiksmingą teisminę gynybą.
62.
Įmonių perėmimų komisija nesutinka su tokiu požiūriu. Jos teigimu, dėl procedūrinių garantijų, užtikrinamų ir per pirminę procedūrą, ir per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą, sprendimus per šias procedūras priima nepriklausomas ir nešališkas „teismas“, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 47 straipsnį. Kadangi dėl to Įmonių perėmimų komisija abiem atvejais veikia kaip „pirmosios instancijos teismas“, Aukščiausiojo Teismo atliekamos kontrolės apribojimas tik teisės klausimais suderinamas su Chartijos 47 straipsniu.
63.
Pagal Chartijos 47 straipsnio pirmos pastraipos reikalavimų logiką vertinimą turi sudaryti dvi dalys (
25
). Pirma, tai, ar Įmonių perėmimų komisija, kaip ji pati teigia, iš tikrųjų laikytina „teismu“, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 47 straipsnį (1). Antra, jei taip nėra, ar jos sprendimus gali peržiūrėti „neribotą jurisdikciją“ turintis teismas (2).
1) Ar Įmonių perėmimų komisija yra „teismas“, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 47 straipsnį?
64.
Viena iš kumuliacinių sąlygų, kurių reikalaujama pripažįstant „teismu“ pagal Chartijos 47 straipsnį, yra ta, ar nagrinėjama institucija yra „nepriklausoma“ (
26
). Ja procedūros šalims užtikrinamos vienodos sąlygos ir atitinkami jų interesai, susiję su šios procedūros dalyku (
27
). Kitaip tariant, atitinkama institucija negali būti šalis savo pačios byloje, pažeisdama reikalavimą nemo judex in sua causa (
28
).
65.
Nesant reikalo nagrinėti visko, kas reikalaujama, kad būtų įvykdyti „teismo“ kriterijai pagal Chartijos 47 straipsnį, atrodo, kad Įmonių perėmimų komisija neatitinka su „nepriklausomumu“ susijusio kriterijaus.
66.
Atsakydamas į Teisingumo Teismo klausimą GM pažymi, kad pagal ÜbG 29 straipsnio 1 dalį Įmonių perėmimų komisija atsakinga už ÜbG įgyvendinimą, todėl jai suteikti platūs ex officio įgaliojimai, įskaitant įgaliojimus pradėti pirminę ir administracinių nuobaudų skyrimo procedūras. Per tokias procedūras Įmonių perėmimų komisija pati sprendžia dėl procedūros apimties ir dalyko ir pati atlieka šiai procedūrai skirtą tyrimą. Tai turi patvirtinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, bet iš ÜbG 33 straipsnio 4 dalies matyti, kad per procedūrą, pradėtą gavus motyvuotą prašymą, tik Įmonių perėmimų komisijai priklauso kompetencija spręsti, ar toliau tęsti procedūrą, net jei vėliau minėtas prašymas atsiimamas.
67.
Taigi, trumpai tariant, atrodo, kad Įmonių perėmimų komisija pagal nacionalinę teisę turi kelias „kepures“: tyrėjo, kaltintojo ir „teisėjo“. Nėra jokios informacijos, kad Įmonių perėmimų komisija viduje veiktų pagal griežtą funkcinį atskyrimą tarp, viena vertus, šios institucijos departamentų, atsakingų už tyrimą ir sprendimų priėmimą Įmonių perėmimo pasiūlymų direktyvos įgyvendinimo srityje ir, kita vertus, institucijos, priimančios sprendimus dėl skundų dėl minėtų departamentų priimtų sprendimų (
29
).
68.
Iš tikrųjų atrodo, kad per paskesnį teismo procesą, susijusį su skundais dėl Įmonių perėmimo komisijos pirminės arba administracinių nuobaudų skyrimo procedūros, Įmonių perėmimo komisija veikia kaip atsakovė savo pačios byloje, siekdama apginti savo sprendimus kompetentingame Austrijos teisme (
30
). Taigi ji veikia ne kaip nešališkas trečiasis asmuo tarp kaltinamo pažeidėjo ir administracinės institucijos, atsakingos už įmonių perėmimo pasiūlymų reikalavimų laikymosi kontrolę.
69.
Žinoma, dėl visų minėtų aspektų turėtų nuspręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Vis dėlto, atsižvelgiant į Teisingumo Teismui pateiktus atsakymus ir dėl pirmesniuose šios išvados punktuose nurodytų priežasčių nesu įsitikinęs, kad Įmonių perėmimo komisija atitinka „teismo“ kriterijus pagal Chartijos 47 straipsnį. Norėtųsi pabrėžti, kad tokia pirmine išvada, kurią vėl turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tikrai niekaip nekvestionuojama aplinkybė, kad tam tikroms administracinėms institucijoms bus suteiktas didesnis nepriklausomumas ir jos turės aukščiausio lygio ekspertinių žinių atitinkamose savo veiklos srityse.
70.
Vis dėlto ne tai apibūdina „nepriklausomą“ teismą. Pagal Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą nepriklausomas teismas apibūdinamas kaip visiškai nepriklausomas ir šis nepriklausomumas yra tiek „vidinis“, tiek „išorinis“. Jis yra nepriklausomas trečiasis asmuo abiejų suinteresuotųjų šalių atžvilgiu. Pagal tokią logiką sprendimų priėmimo kolegijos, kurios yra administracinės valdžios institucijos dalis, ar netgi funkciniu požiūriu labai nepriklausomos apeliacinės kolegijos, kurios yra administracinės valdžios institucijos dalis, vis tiek labiau priklauso viešojo administravimo sričiai ir nėra teismų sistemos dalis (
31
).
71.
Kadangi Įmonių perėmimų komisija nėra „teismas“, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą, kyla klausimas, ar šioje byloje nagrinėjamu atveju kompetentingi nacionaliniai teismai turi „neribotą jurisdikciją“ peržiūrėti Įmonių perėmimo komisijos sprendimus.
2) Ar peržiūrą atlieka „neribotą jurisdikciją“ turintis teismas?
72.
Įmonių perėmimo komisijos priimtų sprendimų teisminė kontrolė skiriasi atsižvelgiant į nagrinėjamą procedūrą. Viena vertus, išvados, padarytos per pirminę procedūrą, gali būti apskųstos Aukščiausiajam Teismui. Šis teismas atlieka kontrolę tik teisės klausimais (
32
). Taigi neatrodo, kad jis turėtų „neribotą jurisdikciją“ peržiūrėti fakto klausimus (
33
). Kita vertus, išvados, padarytos per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą, gali būti apskųstos Federaliniam administraciniam teismui (kuris šioje byloje nagrinėjamu atveju yra pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas) (
34
). Regis, minėtas teismas turi „neribotą jurisdikciją“ peržiūrėti Įmonių perėmimo komisijos išvadas ir fakto, ir teisės klausimu.
73.
Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad praktiškai nevykdo „neribotos jurisdikcijos“, nes negali patikrinti Įmonių perėmimo komisijos pirminio sprendimo. Jis pažymi, kad dėl plačių privalomų pasekmių, kurios pagal Austrijos proceso teisės normas siejamos su galutiniais administraciniais sprendimais, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui yra privalomos pirminiame sprendime padarytos (dabar jau galutinės) Įmonių perėmimo komisijos išvados ir jis negali peržiūrėti šių išvadų.
74.
Apibendrinant pasakytina, kad nacionalinėje teisėje nustatoma tokia sistema, pagal kurią Įmonių perėmimų komisija, kuri: i) neatitinka „teismo“ kriterijų, priima sprendimą; kurio ii) negali visapusiškai peržiūrėti Aukščiausiasis Teismas; ir kad iii) šiam sprendimui tapus galutiniu; iv) jis yra privalomas ne tik pačiai Įmonių perėmimo komisijai būsimose jos procedūrose, kurių sutampa šalys (ši institucija šią aplinkybę aiškina gana plačiai), pagrindas ir dalykas; bet ir v) bet kuriam teismui, kuriam įprastai pavesta peržiūrėti šias susijusias procedūras.
75.
Jei taip iš tikrųjų yra, tokia situacija, mano nuomone, neatitinka Chartijos 47 straipsnio ir veiksmingos teisminės gynybos reikalavimo.
76.
Norėčiau pažymėti, kad toks nesuderinamumas kyla kiekvienam„pirmosios“ (pirminės) procedūros dalyviui, nes atrodo, kad nėra neribotą jurisdikciją turinčio „teismo“, kaip reikalaujama pagal Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą. Greta šios pradinės problemos kyla papildoma problema, susijusi su konkrečia šalių, kurios net nedalyvavo per pirmąją pirminę procedūrą, situacija.
2.
Tos pačios šalys paskesnėse procedūrose
77.
GM teigia, kad, nors jis dalyvavo pirminėje procedūroje kaip „šalis“, jam nebuvo pranešta apie tai, kad ši procedūra galėjo lemti „baudžiamosios“ sankcijos paskyrimą per administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą. Jis taip pat pažymi, kad per pirminę procedūrą jam nebuvo suteikta teisė tylėti.
78.
Įmonių perėmimų komisija laikosi pozicijos, kad per pirminę procedūrą ir administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą buvo paisoma visų GM pagrindinių teisių.
79.
Nors šias aplinkybes turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, galutinis rezultatas GM pagrindinių teisių apsaugos tikslais yra toks pat kaip ir nurodytas siejant su konkrečiomis HL ir Adler aplinkybėmis. Tam tikru požiūriu pirmajame etape kylanti problema yra ta pati visoms šalims. Skirtumas tik tas, kad būtent tuo atveju, kai visų procedūrų šalys nesiskiria, papildomas teisės į gynybą nebuvimo klausimas negali kilti (žinoma, su sąlyga, kad šiomis teisėmis, kurios atsirado „pirmajame etape“, galėjo būti pasinaudota, kai jos iškilo).
80.
Be minėto aspekto, nesuprantu, kodėl per ankstesnę administracinę procedūrą objektyviai nustatytomis aplinkybėmis iš esmės negalėtų būti remiamasi per lygiagrečią arba paskesnę administracinę procedūrą, grindžiamą tomis pačiomis faktinėmis aplinkybėmis (
35
). Pagal įprastą praktiką vėlesni administraciniai sprendimai grindžiami ankstesniuose sprendimuose ar netgi kitų administracinės valdžios institucijų sprendimuose nustatytomis aplinkybėmis, informacija ar net įrodymais.
81.
Vis dėlto visų tokių „perdavimų iš vienos procedūros į kitą“ svarbiausias aspektas yra tas, kad suinteresuotoji šalis turi ir toliau galėti visapusiškai pasinaudoti teise į gynybą, kai ši teisė iškyla ar buvo iškilusi (
36
). Negali būti taip, kad staiga ši šalis susidurtų su „fait accompli“, iš esmės iš anksto susidarant nuomonę apie jos padėtį ir nesuteikiant jai galimybės pareikšti savo poziciją.
82.
Kadangi atrodo, kad GM buvo abiejų procedūrų šalis ir veikė pats asmeniškai, struktūrinių klausimų, kuriuos lemia šalių sutapties nebuvimas skirtingose procedūrose, nekyla (
37
). Tai, ar per kurią nors iš dviejų procedūrų konkrečiu atveju buvo paisoma jo teisės į gynybą, turi nustatyti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
3.
Baigiamoji pastaba
83.
Manau, būtina pažymėti, kad šioje išvadoje niekaip nekvestionuojama galimybė nacionalinėje teisėje išplėsti galutiniais tapusių administracinių sprendimų privalomąją galią skirtingose procedūrose. Gana įprasta, kad vienas sprendimas gali būti kito sprendimo pagrindas ar kad į jį atsižvelgiama per kitą procedūrą (
38
). Daug dažniau administracinis efektyvumas kartu su lygybe ir administracinių veiksmų nuspėjamumu tikrai suteikia pagrindą taikyti kai kurias išvadas skirtingose procedūrose (
39
).
84.
Spręsti, ar nacionalinės teisės sistemoje suteikti privalomąją galią administracinių institucijų galutiniams sprendimams ir kaip tai padaryti, paliekama valstybių narių procesinei autonomijai. Pagal Sąjungos teisėje numatytą pagrindinių teisių apsaugą ši autonomija ribojama tik tiek, kiek tai būtina veiksmingai šių teisių apsaugai nustatyti (
40
).
85.
Taip pat aišku, kad valstybės narės neprivalo nustatyti administracinių sprendimų sistemos, kurioje pati administracinė institucija atitiktų „teismo“, kaip jis suprantamas pagal Chartijos 47 straipsnį, kriterijus. Vis dėlto pagal Sąjungos teisę, kai kalbama apie iš Sąjungos teisės kylančias teises, tokios administracijos sprendimų (teisminė) kontrolė pakyla vienu laipteliu „į viršų“ iki kompetentingų nacionalinių teismų.
86.
Vertinant tokiomis aplinkybėmis, visa, kas buvo teigiama šioje išvadoje, susiję su tuo, kad konkretus nacionalinės teisės aktų leidėjo institucinių ir procedūrinių sprendimų derinys yra probleminis dėl dviejų priežasčių. Pirma, per pirminę procedūrą tam tikrame etape turi būti galimybė ginčyti pirminį sprendimą „neribotą jurisdikciją“ turinčiame teisme, jei šalys to pageidautų. Antra, subjektinių (pagal savo pobūdį) teisių apsauga neleidžia „priskyrimo pagal įgaliojimą“ visose administracinėse procedūrose, kai privatūs asmenys atsiduria tokioje padėtyje, kad jų nagrinėjamą atvejį iš dalies iš anksto nulemia su jų elgesiu susijusios išvados, padarytos per ankstesnę procedūrą, kurios šalis jie nebuvo.
V. Išvada
87.
Siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Austrija) pateiktus prejudicinius klausimus:
2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/25/EB dėl įmonių perėmimo pasiūlymų 4 ir 17 straipsniai, siejami su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniu ir teise į gynybą, turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiama taikyti nacionalines procedūrines taisykles, dėl kurių suinteresuotosioms šalims neleidžiama visapusiškai pasinaudoti teise į gynybą per paskesnę administracinių nuobaudų skyrimo procedūrą, per kurią nustatoma subjektyvi atsakomybė už pažeidimą, kylanti iš Direktyvos 2004/25, arba per kurią šalims nesuteikiama galimybės pasinaudoti veiksminga teisių gynimo priemone teisme pagal Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą.
(
1
)	Originalo kalba: anglų.
(
2
)	2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl įmonių perėmimo pasiūlymų (OL L 142, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 17 sk., 2 t., p. 20).
(
3
)	ÜbG 22a straipsnio 1 punktas.
(
4
)	Pagal ÜbG 33 ir 35 straipsnius.
(
5
)	Kaip pažymėjo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tokia sąlyga paprastai būtų taikoma pagal nacionalinę teisę (žr. šios išvados 17 punktą).
(
6
)	Žr. 2013 m. spalio 22 d. Sprendimą Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, 38 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija); 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimą WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, 84 punktas) ir 2019 m. spalio 16 d. Sprendimą Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, 39 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
7
)	2009 m. vasario 19 d. Sprendimas Kamino International Logistics (C‑376/07, EU:C:2009:105, 42 ir 43 punktai); 2014 m. lapkričio 5 d. Sprendimas Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 47 punktas) ir 2019 m. spalio 16 d. Sprendimas Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, 41 punktas).
(
8
)	2010 m. rugsėjo 14 d. Sprendimas Akzo Nobel Chemicals ir Akcros Chemicals / Komisija (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, 92 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija); 2015 m. kovo 5 d. Sprendimas Komisija ir kt. / Versalis ir kt. (C‑93/13 ir C‑123/13 P, EU:C:2015:150, 94 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija) ir 2020 m. spalio 6 d. Sprendimas Bank Refah Kargaran / Taryba (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, 56 punktas).
(
9
)	Žr. 2013 m. rugsėjo 26 d. Sprendimą Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, 83 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija) ir 2016 m. kovo 17 d. Sprendimą Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, 33 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
10
)	Šiuo klausimu žr. 2012 m. lapkričio 22 d. Sprendimą M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, 90 punktas); 2019 m. spalio 16 d. Sprendimą Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, 47–49 punktai) ir 2021 m. vasario 2 d. Sprendimą Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, 42 ir 44 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
(
11
)	2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimas Prancūzija / People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, 65 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija); 2014 m. lapkričio 5 d. Sprendimas Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 47 punktas) ir 2019 m. spalio 16 d. Sprendimas Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, 41 punktas).
(
12
)	2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimas Švedija ir kt. / API ir Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 88 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
13
)	2016 m. birželio 30 d. Sprendimas Toma ir Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci (C‑205/15, EU:C:2016:499, 36 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
14
)	2014 m. liepos 17 d. Sprendimas Sánchez Morcillo ir Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, 49 punktas).
(
15
)	2018 m. liepos 25 d. Sprendimas Minister for Justice and Equality (Teisingumo sistemos trūkumai) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, 67 punktas) ir 2019 m. birželio 24 d. Sprendimas Komisija / Lenkija (Aukščiausiojo Teismo nepriklausomumas) (C‑619/18, EU:C:2019:531, 77 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
16
)	Šiuo klausimu žr. 2021 m. vasario 2 d. Sprendimą Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, 42 ir 43 punktai). Taip pat žr. 2020 m. gruodžio 10 d. EŽTT sprendimą Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. ir Edizioni del Roma S.R.L. prieš Italiją (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, 40 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
17
)	Šiuo klausimu žr. 2020 m. gruodžio 17 d. Sprendimą Centraal Israëlitisch Consistorie van België ir kt. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, 56 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija) ir 2021 m. vasario 2 d. Sprendimą Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, 37 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
18
)	Šiuo klausimu žr. 2014 m. rugsėjo 11 d. Sprendimą CB / Komisija (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, 43–46 punktai). Taip pat žr. 2020 m. gruodžio 10 d. EŽTT sprendimą Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. ir Edizioni del Roma S.R.L. prieš Italiją (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, 90 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
19
)	2018 m. vasario 27 d. Sprendimas Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, 38 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Taip pat dėl „vidinio“ nepriklausomumo aspekto žr. 2019 m. lapkričio 19 d. Sprendimą A. K. ir kt. (Aukščiausiojo Teismo Drausmės bylų kolegijos nepriklausomumas) (C‑585/18, C‑624/18 ir C‑625/18, EU:C:2019:982, 122 punktas).
(
20
)	2012 m. lapkričio 6 d. Sprendimas Otis ir kt. (C‑199/11, EU:C:2012:684, 49 punktas) ir 2017 m. gegužės 16 d. Sprendimas Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, 54–56 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
(
21
)	Šiuo klausimu žr. 2006 m. rugsėjo 19 d. Sprendimą Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, 61 punktas). Taip pat žr. 2000 m. sausio 18 d. EŽTT sprendimą Pesti ir Frodl prieš Austriją (ECLI:CE:ECHR:2000:0118DEC002761895, 4 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija) ir 1985 m. lapkričio 22 d. EŽTT sprendimą Bryan prieš Jungtinę Karalystę (ECLI:CE:ECHR:1995:1122JUD001917891, 47 punktas).
(
22
)	Šiuo klausimu žr. 2006 m. rugsėjo 19 d. Sprendimą Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, 61 ir 62 punktai). Taip pat žr. 2009 m. spalio 27 d. EŽTT sprendimą Crompton prieš Jungtinę Karalystę (ECLI:CE:ECHR:2009:1027JUD004250905, 70–73 punktai).
(
23
)	Pavyzdžiui, žr. 2011 m. birželio 9 d. Sprendimą Evropaïki Dynamiki / ECB (C‑401/09 P, EU:C:2011:370, 49 punktas) ir 2015 m. rugsėjo 10 d. Sprendimą Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, 73 punktas). Taip pat žr. naujesnį 2019 m. rugsėjo 19 d. Sprendimą Zhejiang Jndia Pipeline Industry / Komisija (T‑228/17, EU:T:2019:619, 36 punktas).
(
24
)	2014 m. lapkričio 5 d. Sprendimas Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 46 ir 47 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
(
25
)	Nurodytos šios išvados 48 punkte.
(
26
)	Žr. šios išvados 47 punktą.
(
27
)	Pavyzdžiui, žr. 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimą RTL Belgium (C‑517/09, EU:C:2010:821, 38–40 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija).
(
28
)	Šiuo klausimu žr. 2020 m. sausio 21 d. Sprendimą Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, 62 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Taip pat žr. 2020 m. gruodžio 10 d. EŽTT sprendimą Edizioni del Roma Societa Cooperativa A.R.L. ir Edizioni del Roma S.R.L. prieš Italiją (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, 64 punktas).
(
29
)	Žr. 2020 m. sausio 21 d. Sprendimą Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, 72–77 punktai).
(
30
)	Ten pat, 42 punktas.
(
31
)	Pagal analogiją iš jurisprudencijos, susijusios su įvairių institucijų (atliekančių peržiūrą arba kvaziteisminių) kolegijų, kurios yra viešojo administravimo subjektų dalis, pateiktų prašymų priimti prejudicinį sprendimą priimtinumu žr. 2005 m. gegužės 31 d. Sprendimą Syfait ir kt. (C‑53/03, EU:C:2005:333, 31–37 punktai) arba 2002 m. gegužės 30 d. Sprendimą Schmid (C‑516/99, EU:C:2002:313, 34–38 punktai).
(
32
)	Išsamiau žr. šios išvados 29 punktą.
(
33
)	Šiuo klausimu žr. ÜbG 30a straipsnio 1 ir 2 dalis. Vis dėlto, pavyzdžiui, žr. peržiūros procedūrą, numatytą pagal Vokietijos teisę dėl Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Federalinė finansų priežiūros institucija, Vokietija) sprendimo, per kurią leidžiama tikrinti ir teisės, ir fakto klausimus. Žr. Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetz (Vokietijos vertybinių popierių įgijimo ir perėmimo įstatymas) 48 straipsnį.
(
34
)	ÜbG 35 straipsnio 3 dalis.
(
35
)	Žr. mano išvadą byloje Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:462, 39 punktas).
(
36
)	Žr. šios išvados 44 punktą.
(
37
)	Žr. šios išvados 54–60 punktus.
(
38
)	Pavyzdžiui, dėl PVM žr. 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimą WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, 68 ir 90 punktai). Taip pat žr. mano išvadą byloje Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:462, 39 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
39
)	Nors administracinio efektyvumo priežastys negali būti „sidabrinė kulka“ siekiant riboti pagrindinių teisių apsaugą. Šiuo klausimu žr. 2011 m. birželio 30 d. Sprendimą Zeturf (C‑212/08, EU:C:2011:437, 48 punktas).
(
40
)	Šiuo klausimu žr. 2015 m. lapkričio 11 d. Sprendimą Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, 40 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).