61990CC0163_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Denne sag vedroerer lovligheden af visse afgifter, der opkraeves ved indfoersel af varer til Réunion, et oversoeisk fransk departement. Sagen er forelagt Domstolen i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 af Cour d' appel de Saint-Denis (Réunion), der har stillet foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Skal Rom-traktatens artikel 3, 9 og 13, subsidiaert artikel 95, stk. 2, fortolkes saaledes, at en medlemsstat eller en af dens myndigheder ikke maa opkraeve en fra mervaerdiafgift forskellig afgift, der proportionalt med et godes vaerdi opkraeves, naar godet indfoeres til et bestemt omraade under denne stat, og kun her, og som opkraeves baade af udenlandske varer og af de indenlandske varer, der ikke har oprindelse i det paagaeldende omraade?
2) Naermere bestemt:
a) Skal Rom-traktatens artikel 9 og 13 fortolkes saaledes, at en afgift kan betegnes som en afgift med tilsvarende virkning som told, naar den opkraeves af udenlandske eller indenlandske varers vaerdi, naar disse overgaar til frit forbrug, uden at det herved direkte eller indirekte har betydning, om varen har passeret en statsgraense, eller skal disse artikler tvaertimod fortolkes saaledes, at varens retlige eller faktiske overskridelse af en statsgraense er den omstaendighed eller en af de omstaendigheder, der udloeser afgiftspligten?
b) Med hensyn til Rom-traktatens artikel 95, stk. 2, spoerges der:
° Kan den omstaendighed, at produktgruppers eller kategorier af produktgruppers regionale oprindelse bevirker, at udenlandske producenter ikke kan omfattes af gunstigere bestemmelser, i sig selv vaere et lovligt kriterium for en afgiftsmaessig forskelsbehandling, som praktiseres i en medlemsstat, eller skal denne forskelsbehandling ogsaa eller udelukkende baseres paa arten af de omhandlede produktgrupper?
° Kan det antages, at de afgiftsmaessige fordele, som gaelder for produkter fra de franske oversoeiske departementer, i saerdeleshed produkter fra Réunion, og som skyldes, at de er fritaget for saakaldte 'oversoesafgifter' (' taxes d' octroi de mer' ), indroemmes som et led i en oekonomisk politik, som kan forenes med traktatens og den afledte rets betingelser?
3) Skal den gaeldende frihandelsaftale mellem Faellesskabet og Sverige fortolkes saaledes, at en medlemsstat eller en af dens myndigheder ikke maa opkraeve en fra mervaerdiafgift forskellig afgift, som proportionalt med et godes vaerdi opkraeves, naar godet indfoeres fra Sverige og bringes i fri omsaetning i et bestemt omraade under medlemsstaten, og som ogsaa opkraeves af faellesskabsvarer, der ikke har oprindelse i det paagaeldende omraade?"
Sagens baggrund
2. Disse spoergsmaal er rejst i forbindelse med en sag mellem told- og afgiftsmyndighederne og fire borgere, der kraever tilbagebetaling af visse afgifter, som de har maattet betale ved indfoersel til Réunion af nye biler hidroerende fra det franske hovedland. Lignende spoergsmaal havde vaeret forelagt Domstolen af Tribunal d' instance paa et tidligere stadium i sagen, men denne forelaeggelsessag blev haevet ved en afgoerelse truffet af Cour d' appel, der aendrede den af underinstansen afsagte dom om forelaeggelse (jf. kendelse af 13.6.1990, Alidor m.fl., forenede sager C-222/89 ° C-225/89, EFT C 178 af 18.7.1990, s. 15).
3. Tre af de i hovedsagen omhandlede biler var fremstillet i Tyskland og den fjerde i Sverige. Den forelaeggende ret anfoerer, at "de paagaeldende biler blev indfoert til fransk omraade med fritagelse for told og andre afgifter, indtil deres ankomst til Réunion, hvor hele toldklareringen blev afviklet. I henhold til fransk national ret var bilerne i denne periode under transit, hvilket for de tyske bilers vedkommende efter faellesskabsretten betegnes som intern faellesskabsforsendelse, mens der for den svenske bils vedkommende var tale om ekstern faellesskabsforsendelse" (forelaeggelsesdommen, s. 6). Indfoerslen af de paagaeldende biler til Réunion kan derfor ikke betragtes som en intern fransk transaktion, idet det foerst var i dette oejeblik, at toldklareringen fandt sted.
4. For saa vidt angaar de tyske biler afhaenger svarene paa de af Domstolen forelagte spoergsmaal af retsvirkningerne af traktatens bestemmelser om told og afgifter med tilsvarende virkning og virkningen af forbuddet mod diskriminerende interne afgifter i traktatens artikel 95. Jeg skal dog bemaerke, at den svenske bil foerst overgik til fri omsaetning i Faellesskabet efter sin ankomst til Réunion. Paa det tidspunkt, hvor denne bil indfoertes til Réunion, var den saaledes hverken underkastet traktatens regler om frie varebevaegelser eller artikel 95.
5. Det foelger dog ikke noedvendigvis heraf, at den svenske bil skal underkastes en behandling, der er forskellig fra den, der gaelder for de biler, der er fremstillet i Tyskland. Baade artikel 3 og artikel 6 i overenskomsten mellem Faellesskabet og Sverige (jf. forordning (EOEF) nr. 2838/72, EFT 1972, 31. december, s. 99) forbyder nemlig opkraevning af importtold eller afgifter med tilsvarende virkning i handelen mellem Faellesskabet og Sverige. Yderligere paabydes det ved denne overenskomsts artikel 18 de kontraherende parter at afholde sig fra enhver foranstaltning eller intern afgiftspraksis af fiskal art, der bevirker forskelsbehandling.
6. Ganske vist skal bestemmelserne i overenskomsten af 1972 ikke noedvendigvis fortolkes paa samme maade som de tilsvarende bestemmelser i traktaten (se dom i sag 270/80, Polydor, Sml. 1982, s. 329, og i sag 104/81, Hauptzollamt Mainz mod Kupferberg, Sml. 1982, s. 3641), men af de i punkt 28 nedenfor anfoerte grunde finder jeg alligevel, at de to saet bestemmelser i alt vaesentligt har samme virkning. Yderligere viser dommen i Kupferberg-sagen klart, at bestemmelserne i overenskomsten af 1972 kan tillaegge borgerne rettigheder, som det paahviler de nationale retter at beskytte. I denne sag er det ikke blevet anfoert, at de relevante bestemmelser i aftalen ikke, i tilfaelde af tilsidesaettelse, kunne paaberaabes for den forelaeggende ret. I det foelgende skal derfor enhver henvisning til traktatens bestemmelser vedroerende told og afgifter med tilsvarende virkning samt interne afgifter, naar sammenhaengen tillader det, betragtes som omfattende de tilsvarende bestemmelser i overenskomsten af 1972.
7. Den vaesentligste af de omtvistede afgifter er en afgift, der benaevnes den oversoeiske afgift. Afgifter af denne beskaffenhed har vaeret opkraevet af de tidligere franske kolonier siden det nittende aarhundrede. Den oejeblikkelige hjemmel findes nu i lov nr. 84-747 af 2. august 1984, ifoelge hvis § 38 varer, der indfoeres til regionerne Guadeloupe, Guyana, Martinique og Réunion, paalaegges en forbrugsafgift, der benaevnes oversoeisk afgift, paa grundlag af varernes toldpligtige vaerdi paa indfoerselsstedet. Afgiftssatsen fastsaettes af regionalraadet for den paagaeldende region. Ifoelge oplysninger fra den forelaeggende ret findes der i Réunion fire hovedafgiftssatser, der ligger mellem 2 og 22%, samt en saerlig afgiftssats paa 77%. De oversoeiske afgifter opkraeves af de kompetente toldmyndigheder paa samme maade som egentlig told og rammer alle varer, der indfoeres til Réunion, med undtagelse af visse produkter, der betragtes som daglige fornoedenheder.
8. Ud over den oversoeiske afgift, hvis provenu tilfalder de kommuner i regionen, der kan opkraeve dem, kan de paagaeldende regioner ifoelge § 39 i lov nr. 84-747 til fordel for sig selv og efter samme regler som den oversoeiske afgift indfoere en tillaegsafgift paa hoejst 1%. Myndighederne i Réunion har udnyttet denne befoejelse og indfoert en tillaegsafgift efter den hoejst tilladte sats. Det er paalaeggelsen af disse to afgifter, nemlig den oversoeiske afgift og tillaegsafgiften, der er genstand for tvisten for den forelaeggende ret. I fremstillingen i det foelgende skal der ved oversoeisk afgift forstaas baade denne og tillaegsafgiften.
9. Jeg skal bemaerke, at den oversoeiske afgift principielt rammer enhver vare, der hidroerer fra udlandet, i den paagaeldende region, uanset om den har oprindelse i det franske hovedland, andre medlemsstater eller tredjelande. Den udgoer en betydelig del af indtaegterne i de regioner, der kan opkraeve den, og som alle er staerkt underudviklet i forhold til Faellesskabet som helhed. Den er et effektivt middel for disse regioner til at skaffe sig indtaegter, idet den er let at beregne og opkraeve og vanskelig at omgaa.
EOEF-traktaten og de oversoeiske franske departementer
10. Foer jeg behandler de spoergsmaal, der er rejst af den forelaeggende ret, skal jeg at undersoege, i hvilket omfang traktatens regler finder anvendelse paa de oversoeiske franske departementer. Disse departementer, der ligeledes udgoer regioner i medfoer af lovgivningen i Frankrig, er en integrerende bestanddel af Den Franske Republik og Faellesskabets toldomraade (jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 2151/84 af 23.7.1984 om Faellesskabets toldomraade, EFT L 197, s. 1). EOEF-traktatens anvendelse i disse departementer er dog underlagt saerlige regler i artikel 227, stk. 2, hvori det hedder:
"For ... de oversoeiske franske departementer gaelder fra denne traktats ikrafttraeden dens saerlige og almindelige bestemmelser vedroerende:
° frie varebevaegelser
° landbruget, med undtagelse af artikel 40, stk. 4
° liberalisering af tjenesteydelser
° konkurrencereglerne
° de ved artikel 108, 109 og 226 hjemlede beskyttelsesforanstaltninger
° institutionerne.
Senest to aar efter denne traktats ikrafttraedelse fastlaegges betingelserne for anvendelsen af traktatens oevrige bestemmelser ved beslutninger, som Raadet efter forslag fra Kommissionen vedtager med enstemmighed.
Inden for rammerne af de i denne traktat fastsatte fremgangsmaader, herunder navnlig de i artikel 226 naevnte, drager Faellesskabets institutioner omsorg for, at den oekonomiske og sociale udvikling af disse omraader muliggoeres."
11. Artikel 227, stk. 2, som har vaeret behandlet i Hansen-sagen (sag 148/77, Sml. 1978, s. 1787), og hvori sagsoegeren gjorde gaeldende, at de fiskale bestemmelser i traktaten, herunder saerlig forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 95, blev i denne sag fundet anvendelig paa varer med oprindelse i et oversoeisk fransk departement, der indfoeres til en medlemsstat. Domstolen skulle udtale sig om andet afsnit i artikel 227, stk. 2, idet Raadet endnu ikke paa davaerende tidspunkt havde udnyttet sin befoejelse til at fastlaegge gennemfoerelsesbestemmelserne i de oversoeiske franske departementer vedroerende andre bestemmelser i traktaten end de i stk. 1 omhandlede. Domstolen anfoerte naermere (dommens praemis 9 og 10):
"Af hensyn til disse departementers geografiske, oekonomiske og sociale forhold bestemmer artikel 227, stk. 2, imidlertid, at traktaten foerst gradvis skal finde anvendelse paa dem, idet den desuden i stoerst muligt omfang giver hjemmel til at udstede saerbestemmelser, tilpasset de saerlige behov i disse dele af det franske territorium;
derfor angiver artikel 227 praecist de bestemte kapitler og artikler, som gaelder fra traktatens ikrafttraeden, samtidig med at den foreskriver en toaarig frist, inden for hvilken Raadet for saa vidt angaar andre grupper kan fastlaegge saerlige betingelser for anvendelsen;
efter udloebet af denne frist skal traktatens bestemmelser og den afledte ret uden videre gaelde for de oversoeiske franske departementer, idet disse er en integrerende del af Den Franske Republik, hvorved der imidlertid senere stadig kan traeffes saerlige foranstaltninger for at tilgodese disse omraaders behov."
Domstolen kom til det resultat, at selv om traktatens fiskale bestemmelser ikke omtales i det foerste afsnit i artikel 227, stk. 2, fandt disse bestemmelser, herunder saerlig artikel 95, dog anvendelse efter udloebet af den i stk. 2 omhandlede toaars-frist paa varer hidroerende fra de oversoeiske franske departementer.
12. Raadets og Kommissionens praksis viser, at dommen i Hansen-sagen ifoelge deres ° efter min opfattelse rigtige ° fortolkning indebaerer, at hele faellesskabsretten nu principielt er gaeldende i de oversoeiske franske departementer, men at Raadet dog trods udloebet af toaars-fristen i andet afsnit i artikel 227, stk. 2, stadig kan fastsaette bestemmelser, der indeholder undtagelser fra de ved traktaten eller i henhold til denne indfoerte regler, bortset fra dem, der er omhandlet i bestemmelsens stk. 1, for at fremme den oekonomiske og sociale udvikling i disse regioner. Der er senere i vidt omfang gjort brug af denne befoejelse.
13. Den 26. marts 1980 udstedte Raadet f.eks. direktiv 80/368/EOEF (EFT L 90, s. 41) om udelukkelse af de oversoeiske franske departementer fra anvendelsesomraadet for Raadets direktiv 77/388/EOEF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter ° Det faelles mervaerdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT 1977 L 145, s. 1). Dernaest vedtog Raadet beslutning 88/245/EOEF af 19. april 1988 om bemyndigelse af Den Franske Republik til i de oversoeiske franske departementer og i det franske moderland uanset traktatens artikel 95 at anvende en reduceret forbrugsafgiftssats for saakaldt "traditionel" rom fremstillet i disse departementer (EFT 1988 L 106, s. 33).
14. Senere har Raadet truffet afgoerelse 89/687/EOEF af 22. december 1989 om indfoerelse af et saerligt program for de franske oversoeiske departementer som foelge af disses afsides beliggenhed og oe-karakter (POSEIDOM) (EFT L 399, s. 39). I anden betragtning til denne afgoerelse understreges det, at de oversoeiske franske departementer "er strukturelt meget tilbagestaaende, hvilket yderligere forvaerres af en raekke forhold (afsides beliggenhed, oe-karakter, lille areal, vanskeligt relief og klima, oekonomisk afhaengighed af nogle enkelte varer), som i kraft af deres vedvarende karakter og kombinerede effekt staerkt haemmer disse departementers oekonomiske og sociale udvikling". I samme betragtning hedder det endvidere, at "disse forhold bevirker, at departementernes socio-oekonomiske situation klart afviger fra situationen i Faellesskabets oevrige regioner, navnlig for saa vidt angaar arbejdsloesheden, der er en af de hoejeste i Faellesskabet ...". I afsnit I i bilaget til den paagaeldende afgoerelse hedder det: "POSEIDOM-programmet tager sit udgangspunkt dels i det forhold, af de oversoeiske franske departementer hoerer til Faellesskabet, dels i erkendelsen af, at saerlige forhold og problemer goer sig gaeldende i de beroerte omraader i forhold til Frankrig som helhed."
15. Inden for rammerne af POSEIDOM-programmet har Raadet ligeledes samme dag vedtaget beslutning 89/688/EOEF om saertoldordningen i de franske oversoeiske departementer (EFT L 399, s. 46). I fjerde betragtning til denne beslutning hedder det, at saertoldordningen er "et vaesentligt redskab til sikring af den lokale autonomi og det lokale demokrati, og ressourcerne herfra boer anvendes som middel til oekonomisk og social udvikling af de oversoeiske departementer". Ifoelge niende betragtning boer saertolden teoretisk efter en periode paa 10 aar "vaere i fuld overensstemmelse med principperne i traktatens artikel 95".
16. I artikel 1 i beslutning 89/688 bestemmes det herefter: "Senest den 31. december 1992 traeffer de franske myndigheder de fornoedne foranstaltninger til, at den saertoldordning, der paa nuvaerende tidspunkt er gaeldende i de oversoeiske departementer, anvendes uden forskel paa varer, der indfoeres, og varer, der fremstilles i disse omraader ..." I artikel 4 hedder det, at Den Franske Republik paa visse betingelser "... bemyndiges til indtil senest den 31. december 1992 at opretholde den nuvaerende saertoldordning ...". Ifoelge artikel 2, stk. 3, kan Frankrig i en periode paa hoejst 10 aar helt eller delvis fritage lokale varer for afgiften til fordel for de lokale varer og efter de oekonomiske behov i de oversoeiske franske departementer. Jeg skal bemaerke, at beslutning 89/688 foerst traadte i kraft efter de begivenheder, der ligger til grund for denne sag.
17. Disse foranstaltninger er en foelge af, hvad der i femte betragtning i praeamblen til beslutning 89/688 betegnes som de oversoeiske franske departementers "skroebelige oekonomiske strukturer", og viser, hvor langt de politiske institutioner er villige til at gaa for at holde de franske departementer fri fra de strenge bestemmelser i traktaten. Jeg skal dog bemaerke, at dersom Domstolen fastslaar, at afgifter som den oversoeiske afgift er uforenelige med traktatens artikel 95, vil dommen kun vedroere den periode, der er forloebet siden udloebet af de to aar, der er omhandlet i artikel 227, stk. 2, andet afsnit, og ikrafttraedelsen af beslutning 89/688. Dersom Domstolen derimod fastslaar, at saadanne afgifter er uforenelige med traktatens bestemmelser om told og afgifter med tilsvarende virkning, vil denne afgoerelse principielt vaere gaeldende fra det oejeblik, hvor disse bestemmelser traadte i kraft. Yderligere vil Raadet som antaget af Kommissionen ikke senere vaere befoejet til at fastsaette undtagelser fra dem.
Lovligheden af en afgift som den oversoeiske afgift
a) Traktatens bestemmelser om told og afgifter med tilsvarende virkning
18. Réunion og den franske regering understreger, at den oversoeiske afgift opkraeves af al import til de beroerte regioner, herunder import af varer hidroerende fra andre oversoeiske departementer og det franske hovedland. Yderligere anfoerer de, at den oversoeiske afgift ikke udloeses ved passage af en national graense, men ved overskridelse af en regional graense. Disse faktorer bringer efter deres opfattelse den oversoeiske afgift uden for anvendelsesomraadet for traktatens bestemmelser om told og afgifter med tilsvarende virkning.
19. Kommissionen oplyser, at den siden 1980 har modtaget en raekke klager fra erhvervsdrivende over den oversoeiske afgift. Den indledte derfor i 1984 en traktatbrudsprocedure mod Frankrig i medfoer af traktatens artikel 169. Efter at Kommissionen havde gennemgaaet den franske regerings bemaerkninger, besluttede den at stille traktatbrudsproceduren i bero og soege en politisk loesning paa problemet. Kommissionen haevder dog fortsat, at den oversoeiske afgift svarer til en afgift med tilsvarende virkning som told, idet den opkraeves af varer ved passagen af graensen til den paagaeldende region, og idet den lokale produktion ikke er undergivet en tilsvarende afgift. Da de oversoeiske afgifter har eksisteret siden det forrige aarhundrede, finder Kommissionen, at de omfattes af traktatens artikel 13. For saa vidt som a) de oversoeiske afgifter efter traktatens ikrafttraedelse er blevet udstrakt til at omfatte visse varer, der ikke tidligere havde vaeret paalagt den, eller b) afgiftssatsen er blevet forhoejet efter denne dato, finder Kommissionen, at de henhoerer under traktatens artikel 12.
20. Selv om den oversoeiske afgift har visse af de traek, der er karakteristiske for en egentlig told, antager Kommissionen, at traktaten forbeholder betegnelsen told i egentlig forstand til afgifter, der opkraeves paa nationalt plan eller faellesskabsplan. Dette er grunden til, at Kommissionen i sin aabningsskrivelse til den franske regering i 1984 betegnede den oversoeiske afgift som en afgift med tilsvarende virkning som told. Kommissionen erkender, at sondringen mellem de to kategorier er uden praktisk interesse, naar der er tale om indfoersel af varer hidroerende fra andre medlemsstater, eftersom de to former for afgift er undergivet de samme regler. Den anfoerer derimod, at sondringen er af betydning i forbindelse med indfoersel af varer fra tredjelande, idet de to kategorier, som tilfaeldet er i overenskomsten mellem Faellesskabet og Sverige (se artikel 3 og 6), ikke behandles paa noejagtig samme maade.
21. Efter min opfattelse er Kommissionens forslag om at forbeholde betegnelsen told til afgifter, der alene opkraeves paa nationalt plan og faellesskabsplan, rigtigt. Det ville maaske vaere at straekke betydningen af denne betegnelse at anse afgifter, der opkraeves ved en regional graense inden for en medlemsstat af varer, der indfoeres fra en anden del af samme medlemsstats omraade, for told, selv om afgifterne i det paagaeldende omraade ligeledes opkraeves af varer, der hidroerer fra andre medlemsstater. Jeg skal derfor alene behandle spoergsmaalet om, hvorvidt en afgift som den oversoeiske afgift kan betegnes som en afgift med tilsvarende virkning som told.
22. Jeg skal bemaerke, at naar afgiften, som det er tilfaeldet i denne sag, foerst rammer importvarer ved disses import til Réunion, maa den regionale graense anses for at vaere den nationale graense. Det samme gaelder, naar den oversoeiske afgift opkraeves af varer, der indfoeres direkte fra andre medlemsstater til Réunion. Efter min opfattelse er dette tilstraekkeligt til at angive, at paalaeggelsen af den oversoeiske afgift under disse omstaendigheder er uforenelig med traktatens bestemmelser om afgifter med tilsvarende virkning som told, idet disse bestemmelser indeholder et klart forbud mod, at indfoerte varer paalaegges afgifter ved de nationale graenser.
23. Den franske regering haevder dog, at den oversoeiske afgift indgaar i et internt afgiftssystem, og at den som foelge heraf ikke omfattes af traktatens bestemmelser om afgifter med tilsvarende virkning som told, men traktatens artikel 95. Jeg skal senere komme tilbage til artikel 95, men jeg skal dog straks fastslaa, at den franske regerings synspunkt er fejlagtigt. I sin dom i Capolongo-sagen (sag 77/72, Sml. 1973, s. 611) udtalte Domstolen, at artikel 95 angaar afgifter, der er led i et almindeligt internt afgiftssystem, som konsekvent behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier. Som anfoert af Kommissionen, opfylder den oversoeiske afgift ikke dette kriterium, fordi den ikke opkraeves af varer, der er fremstillet i Réunion. En saadan afgift kan derfor ikke vaere en intern afgift som omhandlet i artikel 95.
24. Med henblik paa en mere fuldstaendig besvarelse af de af den forelaeggende ret stillede spoergsmaal skal jeg dog undersoege, om traktatens bestemmelser om afgifter med tilsvarende virkning som told finder anvendelse paa afgifter, der opkraeves af varer ved passage af en regional graense, der ikke er sammenfaldende med den nationale graense.
25. Ifoelge traktatens artikel 9 er Faellesskabets grundlag en toldunion, der indebaerer "forbud mod told ved indfoersel fra og ved udfoersel til andre medlemsstater saavel som alle afgifter med tilsvarende virkning ...". Paa samme maade taler traktatens artikel 13 om afskaffelse af indfoerselstold og afgifter, der har tilsvarende virkning som indfoerselstold, og "som er i kraft mellem medlemsstaterne". Som Kommissionen erkender, angaar disse bestemmelser helt klart foerst og fremmest afskaffelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne. Og det er netop ogsaa saaledes, at de indtil nu er blevet anvendt af Domstolen (se bl.a. dom i sag 24/68, Kommissionen mod Italien, Sml. 1969, s. 47, org. ref.: Rec. s. 193, og i de forenede sager 2/69 og 3/69, Sociaal Fonds Diamantarbeiders, Sml. 1969, s. 49, org. ref.: Rec. s. 211, samt i sag 87/75, Bresciani, Sml. 1976, s. 129). Dette er ikke saerlig overraskende, idet traktaten som understreget af Kommissionen er affattet med henblik paa forenede toldomraader.
26. Det foelger imidlertid efter min opfattelse ikke heraf, at traktatens regler om afgifter med tilsvarende virkning som told ikke kan anvendes paa afgifter, der opkraeves af en saerlig region i en medlemsstat, af varer, der indfoeres fra andre medlemsstater. Domstolen har nemlig klart i dommen i Diamantarbeiders-sagen fastslaaet, at formaalet med traktaten var, at "bestemmelsen om fjernelse af told og afgifter med tilsvarende virkning skal gives en generel raekkevidde og virkning med henblik paa at sikre de frie varebevaegelser". Jeg finder, at den i artikel 9 omhandlede toldunion maa betyde et omraade, hvor der overhovedet ikke opkraeves nogen told eller afgifter. Efter min opfattelse er det uforeneligt med traktatens formaal, hvis forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told alene gaelder for afgifter, der paalaegges i anledning af overskridelse af en national graense, men derimod ikke for afgifter, der opkraeves ved passage af en regional graense. Dersom de regionale myndigheder fortsat kunne opkraeve saadanne afgifter, ville de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet blive fuldstaendig illusoriske. Som understreget af Kommissionen, ville regionale afgifter i hoejere grad end afgifter opkraevet paa nationalt plan indebaere hindringer for de frie varebevaegelser paa grund af de utallige regionale graenser, som findes inden for Faellesskabet. Man kan vanskeligt antage, at traktatens faedre har haft til hensigt at stoette en saadan situation, der vil vaere saa meget mere unormal, naar henses til, at vi staar paa taersklen til oprettelsen af det indre marked.
27. Det ville efter min opfattelse vaere ulogisk at sondre mellem tilfaelde, hvor regionale og nationale graenser er sammenfaldende, og hvor jeg finder, at traktatens bestemmelser om afgifter med tilsvarende virkning som told helt klart finder anvendelse, og tilfaelde, hvor produkter med oprindelse i andre medlemsstater fortoldes paa et andet sted i Frankrig og foerst derefter indfoeres til Réunion. I sidstnaevnte situation maa traktatens forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told ligeledes anses for anvendeligt. Under omstaendigheder som dem, der foreligger i denne sag, er det efter min opfattelse uden betydning, at den oversoeiske afgift ligeledes opkraeves af importvarer, der hidroerer fra andre oversoeiske departementer og det franske hovedland, idet en overtraedelse af forbuddet ikke kraever, at de omtvistede afgifter har diskriminerende eller beskyttende virkning, jf. ovennaevnte dom i Diamantarbeiders-sagen.
28. Jeg konkluderer, at traktatens forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told og det tilsvarende forbud i artikel 6 i overenskomsten mellem Faellesskabet og Sverige ikke kun gaelder for afgifter, der opkraeves ved passage af en national graense, men tillige for afgifter, der opkraeves ved overskridelse af en regional graense inden for en stat. De to forbud har helt klart samme virkning i denne sammenhaeng, idet begrebet afgifter med tilsvarende virkning som told, selv om det her er mere begraenset end det tilsvarende begreb i EOEF-traktaten, under alle omstaendigheder for at faa virkning maa omfatte en afgift, der er saa naer beslaegtet med told i egentlig forstand som den oversoeiske afgift.
29. Jeg skal goere endnu en bemaerkning. Traktaten og artikel 6 i overenskomsten sondrer begge mellem eksisterende afgifter med tilsvarende virkning som told (jf. traktatens artikel 13 og overenskomstens artikel 6, stk. 2 og 3) og nye afgifter (jf. traktatens artikel 12 og overenskomstens artikel 6, stk. 1). Det paahviler derfor den nationale ret, dersom den skoenner det fornoedent, at tage stilling til, hvilken af bestemmelserne i traktaten der forbyder saadanne afgifter, og hvilken bestemmelse i overenskomstens artikel 6 der er relevant under de saerlige omstaendigheder i hovedsagen.
b) Traktatens artikel 95
30. Under hensyn til den konklusion, jeg er naaet til vedroerende raekkevidden af traktatens forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told, finder jeg det ikke absolut noedvendigt at behandle spoergsmaalet om, hvorvidt den oversoeiske afgift er forenelig med forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 95, idet der er fast praksis ved Domstolen for, at de to forbud gensidigt udelukker hinanden (se f.eks. dommen i sag 94/74, IGAV, Sml. 1975, s. 699). Som jeg har redegjort for, er det efter min opfattelse klart, at paalaeggelse af afgifter som den oversoeiske afgift ikke omfattes af artikel 95. Havde jeg fundet, at artikel 95 var anvendelig under omstaendigheder som de i sagen foreliggende, ville jeg dog ikke have fundet, at disse bestemmelser var overtraadt.
31. De to foerste stykker i artikel 95 lyder som foelger:
"Ingen medlemsstat maa direkte eller indirekte paalaegge varer fra andre medlemsstater interne afgifter af nogen art, som er hoejere end de afgifter, der direkte eller indirekte paalaegges lignende indenlandske varer.
Endvidere maa ingen medlemsstat paalaegge varer fra andre medlemsstater interne afgifter, som indirekte vil kunne beskytte andre produkter."
32. Réunion og den franske regering haevder, at eftersom varer, der hidroerer fra andre regioner i Frankrig, og som indfoeres til Réunion, paalaegges den oversoeiske afgift paa samme maade som importvarer hidroerende fra de oevrige medlemsstater eller tredjelande, kan en saadan beskatning ikke anses for diskriminerende. De goer endvidere gaeldende, at medlemsstaterne efter Domstolens praksis er berettigede til at indfoere et beskatningssystem for visse produkter, hvori der differentieres efter objektive kriterier. De henviser til, at Domstolen har antaget, at "saadanne afgiftsforskelle er forenelige med faellesskabsretten, hvis de forfoelger formaal i den oekonomiske politik, der ogsaa er forenelige med kravene i traktaten og i afledt ret, og hvis den paagaeldende afgiftsordning er udformet saaledes, at der ikke sker nogen form for direkte eller indirekte forskelsbehandling af varer indfoert fra andre medlemsstater eller nogen form for beskyttelse af konkurrerende indenlandsk fremstillede varer" (se f.eks. sag 106/84, Kommissionen mod Danmark, Sml. 1986, s. 833, praemis 20).
33. Jeg finder, at den antagelse, som dette argument bygger paa ° nemlig at den oversoeiske afgift ikke bevirker forskelsbehandling, fordi den ligeledes opkraeves af importvarer hidroerende fra andre regioner i Frankrig ° er uholdbar. Som Kommissionen med rette har anfoert, er en forskelsbehandling paa grund af regional oprindelse en delvis forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, eftersom den paagaeldende region udgoer en del af en medlemsstats nationale omraade. Varer med oprindelse i de oevrige medlemsstater vil saaledes uundgaaeligt faa en mindre gunstig behandling. Ifoelge en nu fast praksis ved Domstolen svarer dette ganske enkelt til en forskelsbehandling paa grund af nationalitet (se sag C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana, Sml. 1990 I, s. 889, praemis 11, og dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior m.fl., Sml. I, s. 4151, praemis 24). At en afgift som den oversoeiske afgift ligeledes paalaegges varer hidroerende fra andre regioner i Frankrig, indebaerer derfor ikke, at den ikke kan anses for diskriminerende i medfoer af artikel 95.
34. Konstatering af en overtraedelse af artikel 95 kraever dog, at man kan paavise et nationalt produkt, der ligner eller konkurrerer med et importeret produkt, der er haardere beskattet. I dommen i sagen Kommissionen mod Danmark (sag C-47/88, Sml. 1990 I, s. 4509), der angik foreneligheden med artikel 95 af den danske lovgivning om registreringsafgift af biler, fastslog Domstolen utvetydigt, at artikel 95 ikke var anvendelig, naar der ikke fandtes noget lignende eller konkurrerende nationalt produkt. Selv om visse produkter, der rammes af den oversoeiske afgift, kan faas i Réunion, gaelder dette ikke de biler, der er genstand for hovedsagen for den forelaeggende ret, og det er ikke gjort gaeldende, at denne situation kan aendre sig i den naermeste fremtid. Naturligvis produceres der biler i det franske hovedland, men disse paalaegges oversoeisk afgift, naar de indfoeres til Réunion, paa samme maade som biler, der indfoeres fra andre medlemsstater. Man kan saaledes ikke haevde, at den oversoeiske afgift rammer produkter fra andre medlemsstater haardere end lignende nationale produkter, lige saa lidt som man kan haevde, at afgiften yder nationale produkter en indirekte beskyttelse. Hvor der er tale om biler, maa en afgift som den oversoeiske afgift, selv om den omfattes af traktatens artikel 95, anses for forenelig med denne bestemmelse. Domstolen opfordres ikke i denne sag til at tage stilling til lovligheden af den oversoeiske afgift i forhold til andre produkter og er heller ikke i stand hertil.
De tidsmaessige virkninger af en dom om uforenelighed
35. Dersom Domstolen kender en afgift som den oversoeiske afgift ulovlig, har Réunion og den franske regering anmodet den om at begraense de tidsmaessige virkninger af sin dom. Eftersom den oversoeiske afgift efter min opfattelse er uforenelig med traktatens forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told, skal jeg tage stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt Domstolen boer foelge denne anmodning ved at begraense de tidsmaessige virkninger af sin afgoerelse, saaledes at den ikke omfatter krav om tilbagebetaling af afgifter, der er betalt foer datoen for afsigelsen af dens dom.
36. I sin dom i Defrenne-sagen (sag 43/75, Sml. 1976, s. 455) har Domstolen anerkendt, at den under saerlige omstaendigheder var befoejet til i medfoer af det almindelige retssikkerhedsprincip at begraense virkningerne af sine domme i fortiden. Naar Domstolen skal afgoere, om der er grund til at begraense dens domme paa denne maade, laegger den vaegt paa to hovedfaktorer. For det foerste vurderer den, hvad der kan blive de praktiske resultater, dersom virkningerne af dommen ikke begraenses i tid, og for det andet, om de retsundergivne, der kan blive beroert af dommen, har haft grund til at tro, at retstilstanden var forskellig fra den, der er fastslaaet af Domstolen (se ovennaevnte dom i Defrenne-sagen samt dom i sag 24/86, Blaizot, Sml. 1988, s. 379, og i sag C-262/88, Barber, Sml. 1990 I, s. 1889). Domstolen har dog understreget, at "man dog ikke [kan] gaa saa langt som til at gribe ind i rettens objektivitet og bringe dens fremtidige anvendelse i fare, blot fordi en retsafgoerelse kan faa virkninger for fortiden" (Blaizot-dommen, praemis 30).
37. Dersom Domstolen konstaterer, at den oversoeiske afgift er ulovlig, vil dens afgoerelse utvivlsomt faa alvorlige konsekvenser, idet der da kan blive tale om tilbagebetaling af betydelige afgiftsbeloeb, der tidligere er opkraevet. Réunion ville vanskeligt kunne baere saadanne krav. I dommen i Just-sagen (sag 68/79, Sml. 1980, s. 501) antog Domstolen, at faellesskabsretten ganske vist ikke er til hinder for, at man i et nationalt retssystem naegter at tilbagebetale uberettiget opkraevede afgifter, dersom dette ville bevirke en ugrundet berigelse af de berettigede, f.eks. naar de uberettiget opkraevede afgifter er blevet indregnet i varepriserne og overvaeltet paa koeberne (jf. ligeledes dommen i sag 199/82, San Giorgio, Sml. 1983, s. 3595). Yderligere baserede Domstolen sig i praemis 35 i dommen i Essevi og Salengo-sagen (forenede sager 142/90 og 143/90, Sml. 1981, s. 1413) paa dette princip, idet den afslog en anmodning om tidsbegraensning af virkningerne af dens dom i sagen. Princippet i dommen i Just-sagen kan dog ikke vaere til hinder for, at borgere, der har koebt de paagaeldende varer til eget brug, ikke skal kunne kraeve tilbagebetaling af den oversoeiske afgift.
38. Det er ogsaa korrekt, at krav om tilbagebetaling af uberettiget opkraevede afgifter principielt er underkastet foraeldelsesreglerne i national lovgivning. Men den franske regerings repraesentant har i retsmoedet oplyst, at den foraeldelsesfrist, som finder anvendelse i disse sager, sandsynligvis vil vaere paa 30 aar. En saa lang periode kan ikke beskytte Réunion mod de alvorlige oekonomiske konsekvenser, som kravene om tilbagebetaling af den tidligere opkraevede oversoeiske afgift helt aabenbart ville medfoere.
39. Disse forhold er maaske i sig selv ikke en tilstraekkelig begrundelse for at fastsaette en tidsmaessig begraensning for virkningerne af den dom, som jeg foreslaar Domstolen at afsige. Uanset udfaldet af denne sag har man imidlertid med rimelighed indtil nu kunnet antage, at den oversoeiske afgift var forenelig med traktaten.
40. Selv om Kommissionen som tidligere naevnt (jf. ovenfor, punkt 19) i 1984 fandt, at den oversoeiske afgift var uforenelig med traktatens bestemmelser om afgifter med tilsvarende virkning som told, og dette blev bekraeftet i et svar, som Kommissionen i 1987 gav paa et skriftligt spoergsmaal fremsat af et medlem af Europa-Parlamentet (jf. EFT C 351, s. 27), forfulgte den dog ikke den traktatbrudsprocedure, som den havde indledt mod Frankrig. Yderligere er Kommissionens opfattelse, hvorefter den oversoeiske afgift er en afgift med tilsvarende virkning som told, vanskelig at forene med det forslag (EFT C 1989, s. 6), som laa til grund for vedtagelsen af beslutning 89/688 (1). I lighed med artikel 4 i beslutning 89/688 hed det i artikel 4 i Kommissionens forslag, at Frankrig paa visse betingelser var "bemyndiget til indtil senest den 31. december 1992 at opretholde den nuvaerende saertoldordning".
41. Jeg skal understrege, at eftersom Kommissionen altid har antaget, at artikel 227, stk. 2, saaledes som Domstolen har fortolket den i dommen i Hansen-sagen, ikke tillader institutionerne at fravige traktatens regler om frie varebevaegelser til fordel for de franske oversoeiske departementer, er det dog saerdeles besynderligt, at den har foreslaaet vedtagelse af en foranstaltning, som den ansaa for at ligge uden for disse institutioners kompetence. Kommissionen har forsoegt at forklare dette under retsmoedet ved at anfoere, at den endelige fremgangsmaade i beslutning 89/688 var den eneste, den ansaa for realistisk paa politisk plan. Selv om man antager, at dette er rigtigt, maa det dog konstateres, at Kommissionen har foreslaaet en fremgangsmaade, som den selv betragtede som ulovlig. Denne fremgangsmaade fra Kommissionens side kan kun betegnes som skadelig, naar henses til det retssikkerhedshensyn, som Domstolen principielt har lagt til grund, bl.a. i dommen i Defrenne-sagen, naar den begraensede raekkevidden af dens domme i tid. Under alle omstaendigheder har baade Kommissionens forslag til og Raadets vedtagelse af beslutning 89/688 faktisk givet anledning til en formodning om, at den oversoeiske afgift i hvert fald midlertidigt var lovlig.
42. Paa baggrund af alle disse forhold, der givet er mindst lige saa vaegtige som de betragtninger, der er anfoert i dommen i Blaizot-sagen, foreslaar jeg derfor Domstolen at udtale, at uforeneligheden med traktaten af en afgift som den oversoeiske afgift ikke kan paaberaabes i forbindelse med beloeb, der er betalt foer afsigelsen af Domstolens dom, undtagen af personer, der har anlagt sag eller klaget paa tilsvarende maade foer denne dato.
Gyldigheden af beslutning 89/688
43. Endelig fremgaar det af det ovenfor anfoerte, at beslutning 89/688 er ugyldig, for saa vidt den har til formaal at tillade opretholdelsen af den oejeblikkelige ordning vedroerende den oversoeiske afgift. Selv om den nationale ret ikke saerligt har rejst dette spoergsmaal, forekommer det mig af hensyn til klarheden oenskeligt, at Domstolen udtaler sig herom.
Forslag til afgoerelse
44. Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare de i denne sag stillede spoergsmaal som foelger:
"1) EOEF-traktatens bestemmelser om afgifter med tilsvarende virkning som indfoerselstold skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at der i et omraade, der er en del af en medlemsstat, opkraeves en afgift paa varer, der indfoeres fra en anden medlemsstat, som foelge af, at varen passerer det paagaeldende omraades graense, uanset om afgiften ogsaa opkraeves af varer, der indfoeres til omraadet fra en anden del af foerstnaevnte stats omraade.
2) Artikel 6 i overenskomsten mellem Faellesskabet og Sverige, undertegnet i Bruxelles den 22. juli 1972, skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at der i et omraade, der er en del af en medlemsstat, opkraeves en afgift af varer, der indfoeres fra Sverige, som foelge af, at varen passerer det paagaeldende omraades graense, uanset om afgiften ogsaa rammer varer, der indfoeres til omraadet fra en anden del af den paagaeldende medlemsstats omraade.
3) Raadets beslutning 89/688/EOEF af 22. december 1989 om saertoldordningen i de franske oversoeiske departementer er ugyldig, for saa vidt den tillader opretholdelse af den gaeldende saertoldordning.
4) Hverken EOEF-traktatens bestemmelser om afgifter med tilsvarende virkning som importtold eller artikel 6 i overenskomsten mellem Faellesskabet og Sverige eller ugyldigheden af Raadets beslutning 89/688/EOEF kan paaberaabes til stoette for krav om tilbagebetaling af en saadan saertold, naar denne er betalt inden datoen for denne doms afsigelse, medmindre den, der fremsaetter kravet, inden denne dato har anlagt sag med paastand om tilbagebetaling af saertolden eller op tilsvarende maade administrativt har fremsat krav om tilbagebetaling."
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) ° Selv om jeg goer opmaerksom paa, at det forslag, der er omtalt i praeamblen til denne beslutning faktisk er det, som foerte til beslutning 89/687.