62019CC0062
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MACIEJ SZPUNAR
vom 10. September 2020 (
1
)
Rechtssache C‑62/19
Star Taxi App SRL
gegen
Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General,
Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
Beteiligte:
IB,
Camera Naţională a Taximetriştilor din România,
D’Artex Star SRL,
Auto Cobălcescu SRL,
Cristaxi Service SRL
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunalul București [Landgericht Bukarest, Rumänien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie (EU) 2015/1535 – Art. 1 Abs. 1 Buchst. b – Begriff ‚Dienste der Informationsgesellschaft‘– Dienstleistung, die Taxikunden mit Taxifahrern unmittelbar in Kontakt bringt – Für die Taxis zugelassener Verkehrsunternehmen obligatorische Dienstleistungen der Taxizentralen – Art. 1 Abs. 1 Buchst. e – Vorschrift betreffend Dienste – Mitteilungspflicht – Richtlinie 2000/31/EG – Art. 4 – Zulassungspflicht – Zulassungsverfahren, die nicht speziell und ausschließlich Dienste der Informationsgesellschaft betreffen – Richtlinie 2006/123/EG – Art. 9 und 10 – Genehmigungsregelungen für Dienstleistungstätigkeiten“
Einleitung
1.
Das Unionsrecht sieht besondere Vorschriften für eine bestimmte Kategorie von Dienstleistungen vor, nämlich die sogenannten „Dienste der Informationsgesellschaft“, d. h. Dienstleistungen, die elektronisch im Fernabsatz oder, vereinfacht ausgedrückt, hauptsächlich über das Internet erbracht werden. Zugunsten solcher Dienstleistungen gelten im Unionsrecht der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zwischen den Mitgliedstaaten sowie bestimmte Erleichterungen bei der Niederlassung in den jeweiligen Herkunftsmitgliedstaaten der Anbieter.
2.
Es ist jedoch nicht immer einfach, zwischen einem Dienst der Informationsgesellschaft und einer „traditionellen“ Dienstleistung zu unterscheiden, wenn Dienstleistungen unterschiedlicher Art integrale Bestandteile einer komplexen Dienstleistung bilden. Dies gilt insbesondere für innerstädtische Beförderungsdienstleistungen, bei denen die Fahrt elektronisch gebucht wird. Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, einige Hinweise zu einer solchen Unterscheidung unter besonderen Umständen zu geben (
2
). Auf andere Umstände sind diese Hinweise aber nicht notwendigerweise übertragbar.
3.
Ein zweiter Komplex von Schwierigkeiten ergibt sich, wenn nationale Vorschriften für „traditionelle“ Dienste gelten, die denselben wirtschaftlichen Charakter haben wie die Dienste der Informationsgesellschaft. Dann stellt sich die Frage, in welchem Umfang und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen das Unionsrecht die Anwendung solcher Regeln auf diese zweite Kategorie von Dienstleistungen zulässt. Ein zusätzliches Problem tritt auf, wenn zweifelhaft ist, ob die zur Regelung „traditioneller“ Dienste erlassenen Vorschriften angesichts des spezifischen oder innovativen Charakters der Dienste der Informationsgesellschaft wirklich auch für diese gelten sollen (
3
).
4.
All diese verschiedenen Fragen stellen sich im vorliegenden Fall und geben dem Gerichtshof somit Gelegenheit, seine Rechtsprechung auf diesem Gebiet zu präzisieren.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
5.
Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) (
4
) bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
a)
‚Dienste der Informationsgesellschaft‘ Dienste im Sinne von Artikel 1 Nummer 2 der Richtlinie 98/34/EG in der Fassung der Richtlinie 98/48/EG[ (
5
)]“.
6.
Art. 4 dieser Richtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Aufnahme und die Ausübung der Tätigkeit eines Anbieters von Diensten der Informationsgesellschaft nicht zulassungspflichtig ist und keiner sonstigen Anforderung gleicher Wirkung unterliegt.
(2)   Absatz 1 gilt unbeschadet der Zulassungsverfahren, die nicht speziell und ausschließlich Dienste der Informationsgesellschaft betreffen …“
7.
Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (
6
) bestimmt:
„(1)   Diese Richtlinie gilt für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden.
(2)   Diese Richtlinie findet auf folgende Tätigkeiten keine Anwendung:
…
d)
Verkehrsdienstleistungen einschließlich Hafendienste, die in den Anwendungsbereich von Titel [VI] des [AEU‑]Vertrags fallen;
…“
8.
In Art. 3 Abs. 1 Satz 1 dieser Richtlinie heißt es:
„Widersprechen Bestimmungen dieser Richtlinie einer Bestimmung eines anderen Gemeinschaftsrechtsaktes, der spezifische Aspekte der Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen oder bestimmten Berufen regelt, so hat die Bestimmung des anderen Gemeinschaftsrechtsaktes Vorrang und findet auf die betreffenden Bereiche oder Berufe Anwendung.“
9.
Art. 9 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit nur dann Genehmigungsregelungen unterwerfen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
a)
die Genehmigungsregelungen sind für den betreffenden Dienstleistungserbringer nicht diskriminierend;
b)
die Genehmigungsregelungen sind durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt;
c)
das angestrebte Ziel kann nicht durch ein milderes Mittel erreicht werden, insbesondere weil eine nachträgliche Kontrolle zu spät erfolgen würde, um wirksam zu sein.“
10.
Schließlich heißt es in Art. 10 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie:
„(1)   Die Genehmigungsregelungen müssen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern.
(2)   Die in Absatz 1 genannten Kriterien müssen:
a)
nicht diskriminierend sein;
b)
durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein;
c)
in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig sein;
d)
klar und unzweideutig sein;
e)
objektiv sein;
f)
im Voraus bekannt gemacht werden;
g)
transparent und zugänglich sein.“
11.
Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (
7
) bestimmt:
„(1)   Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
…
b)
‚Dienst‘ eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d. h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung.
Im Sinne dieser Definition bezeichnet der Ausdruck
i)
‚im Fernabsatz erbrachte Dienstleistung‘ eine Dienstleistung, die ohne gleichzeitige physische Anwesenheit der Vertragsparteien erbracht wird;
ii)
‚elektronisch erbrachte Dienstleistung‘ eine Dienstleistung, die mittels Geräten für die elektronische Verarbeitung (einschließlich digitaler Kompression) und Speicherung von Daten am Ausgangspunkt gesendet und am Endpunkt empfangen wird und die vollständig über Draht, über Funk, auf optischem oder anderem elektromagnetischem Wege gesendet, weitergeleitet und empfangen wird;
iii)
‚auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung‘ eine Dienstleistung, die durch die Übertragung von Daten auf individuelle Anforderung erbracht wird.
Eine Beispielliste der nicht unter diese Definition fallenden Dienste findet sich in Anhang I;
…
e)
‚Vorschrift betreffend Dienste‘ eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Buchstabe b genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen.
Im Sinne dieser Definition
i)
gilt eine Vorschrift als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut insgesamt oder in Form einzelner Bestimmungen ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt;
ii)
ist eine Vorschrift nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten, wenn sie sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirkt;
f)
‚technische Vorschrift‘ technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste, einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie – vorbehaltlich der in Artikel 7 genannten Bestimmungen – die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden.
…
Dies betrifft die technischen Vorschriften, die von den durch die Mitgliedstaaten benannten Behörden festgelegt werden und in einer von der Kommission ausgearbeiteten und gegebenenfalls aktualisierten Liste im Rahmen des Ausschusses nach Artikel 2 aufgeführt sind.
…“
12.
Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie lautet:
„Vorbehaltlich des Artikels 7 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.“
13.
Schließlich bestimmt Art. 10 dieser Richtlinie:
„Die Richtlinie 98/34/EG, in der Fassung der in Anhang III Teil A dieser Richtlinie aufgeführten Rechtsakte, wird unbeschadet der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der in Anhang III Teil B der aufgehobenen Richtlinie und in Anhang III Teil B dieser Richtlinie genannten Fristen für die Umsetzung der dort genannten Richtlinien in innerstaatliches Recht aufgehoben.
Verweisungen auf die aufgehobene Richtlinie gelten als Verweisungen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang IV zu lesen.“
Rumänisches Recht
14.
Art. 1a Buchst. j und Art. 15 der Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi și în regim de închiriere (Gesetz Nr. 38/2003 über die Beförderung durch Taxis und Mietwagen) vom 20. Januar 2003 (
8
) (im Folgenden: Gesetz Nr. 38/2003) bestimmen:
„Artikel 1a
…
j)
Taxi-Dispatching, im Folgenden: ‚Dispatching‘: die mit der Beförderung durch Taxis verbundene Tätigkeit, die darin besteht, per Telefon oder mit anderen Mitteln die Anfragen der Kunden entgegenzunehmen und sie mittels eines Sprechfunkgeräts an den Taxifahrer zu übermitteln;
…
Artikel 15
(1)   Die Tätigkeit des Taxi-Dispatching darf von jeder im Folgenden als ‚Taxizentrale‘ bezeichneten juristischen Person, die über eine von der zuständigen Behörde nach diesem Gesetz erteilte Zulassung verfügt, nur innerhalb der Grenzen des Ortes ausgeübt werden, auf den sich die Zulassung erstreckt.
(2)   Die Zulassung zum Taxi-Dispatching kann unter Vorlage der folgenden Dokumente eingeholt werden:
a)
einer Kopie der vom Handelsregister ausgestellten Eintragungsbescheinigung;
b)
einer ehrenwörtlichen Erklärung des Leiters des Taxi- oder Mietwagenverkehrsdienstes, dass die Taxizentrale über die erforderlichen technischen Mittel, ein Sprechfunkgerät, eine geschützte Funkfrequenz, autorisiertes Personal und die erforderlichen Räumlichkeiten verfügt;
c)
einer Kopie des von der zuständigen Behörde für Kommunikation ausgestellten Sprechfunkzeugnisses der Mitarbeiter der Taxizentrale;
d)
einer Kopie der von der zuständigen Behörde ausgestellten Lizenz zur Nutzung der Funkfrequenzen.
…
(5)   Zugelassene Verkehrsunternehmen, die Taxidienstleistungen erbringen, beauftragen eine Taxizentrale im Einklang mit diesem Gesetz auf der Grundlage eines mit dieser unter nichtdiskriminierenden Bedingungen abgeschlossenen Dispatchingvertrags.
(6)   Dispatching-Dienstleistungen sind für alle in einer Ortschaft verkehrenden Taxis zugelassener Verkehrsunternehmen obligatorisch, außer in Ortschaften, in denen weniger als 100 Taxilizenzen erteilt wurden, wo diese Dienstleistung fakultativ ist.
…
(8)   Mit zugelassenen Verkehrsunternehmen geschlossene Dispatchingverträge müssen Bestimmungen über die Verpflichtung der Parteien, die Vorschriften über die Qualität und Rechtmäßigkeit der erbrachten Dienstleistung einzuhalten, sowie die anzuwendenden vereinbarten Entfernungstarife enthalten.
(9)   Taxis, die von einer Taxizentrale bedient werden, können die Beförderungsdienstleistung in Übereinstimmung mit dem Dispatchingvertrag in Anwendung eines Einheitstarifs oder nach der Fahrzeugkategorie differenzierter Tarife erbringen.
(10)   Die Taxizentrale kann den zugelassenen Verkehrsunternehmern, die sie bedient, Funkgeräte zur Ausrüstung der Taxis auf der Grundlage eines zu nicht diskriminierenden Bedingungen geschlossenen Mietvertrags zur Verfügung stellen.“
15.
Auf dem Gebiet der Stadt Bukarest (Rumänien) unterliegen die Taxidienste den Bestimmungen der Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Beschluss Nr. 178/2008 des Rates der Stadt Bukarest zur Genehmigung der Rahmenverordnung, der Auftragsunterlagen und des Vertrags über die Übertragung der Bewirtschaftung der Organisation und der Durchführung des öffentlichen Dienstes der lokalen Beförderung durch Taxis) vom 21. April 2008 (im Folgenden: Beschluss Nr. 178/2008). Anhang 1 Art. 21 Abs. 1 dieses Beschlusses lautete ursprünglich wie folgt:
„Auf dem Gebiet der Stadt Bukarest sind die Dispatchingdienstleistungen für alle Taxis zugelassener Verkehrsunternehmen obligatorisch und dürfen nur von den Taxizentralen, die von der zuständigen Zulassungsbehörde der Stadt Bukarest zugelassen sind, unter Bedingungen erbracht werden, die gewährleisten, dass der Kunde diese Dienste telefonisch oder mit anderen Mitteln über die Taxizentralen in Anspruch nehmen kann.“
16.
Der Beschluss Nr. 178/2008 wurde durch die Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 626/19.12.2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Beschluss Nr. 626/19.12.2017 des Rates der Stadt Bukarest zur Änderung und Ergänzung des Beschlusses Nr. 178/2008 vom 19. Dezember 2017, im Folgenden: Beschluss Nr. 626/2017) geändert.
17.
Anhang I Art. 3 des Beschlusses Nr. 178/2008 in der durch Art. I des Beschlusses Nr. 626/2017 geänderten Fassung lautet wie folgt:
„Die im Gesetz Nr. 38/2003 verwendeten und definierten Termini und Begriffe haben hier die gleiche Bedeutung, und für die Zwecke dieser Rahmenverordnung bezeichnet:
…
Ia)
Dispatching mit allen anderen Mitteln: die Tätigkeit, die eine von der zuständigen Behörde zugelassene Taxizentrale durchführt, um Kundenanfragen mittels einer Computeranwendung oder Anfragen, die auf der Website einer zugelassenen Taxizentrale eingegeben werden, entgegenzunehmen und sie mittels eines Sprechfunkgeräts an die Taxifahrer weiterzuleiten.
Ib)
Computeranwendung: eine auf einem mobilen oder stationären Gerät installierte und betriebene Software, die ausschließlich der zugelassenen Taxizentrale gehört, deren Namen sie trägt.
…“
18.
Anhang 1 Art. 21 des Beschlusses Nr. 178/2008 in der durch die Art. II und III des Beschlusses Nr. 626/2017 geänderten Fassung lautet wie folgt:
„(1)   Auf dem Gebiet der Stadt Bukarest sind die Dispatchingdienstleistungen für alle Taxis zugelassener Verkehrsunternehmen obligatorisch und dürfen nur von den Taxizentralen, die von der zuständigen Zulassungsbehörde der Stadt Bukarest zugelassen sind, unter Bedingungen erbracht werden, die gewährleisten, dass der Kunde diese Dienste telefonisch oder mit anderen Mitteln in Anspruch nehmen kann, einschließlich mit dem Internet verbundener Anwendungen, die den Namen der Taxizentrale tragen müssen, der in der von der zuständigen Zulassungsbehörde der Stadt Bukarest ausgestellten Dispatching-Zulassung angegeben ist.
…
3a.   Die Dispatchingdienste sind für alle Taxis zugelassener Verkehrsunternehmen, die Taxen auf dem Gebiet der Stadt Bukarest betreiben, obligatorisch und dürfen nur durch die von der zuständigen Zulassungsbehörde der Stadt Bukarest zugelassenen Taxizentralen unter Bedingungen erbracht werden, die gewährleisten, dass der Kunde diese Dienste telefonisch oder mit anderen Mitteln (Computeranwendungen, auf der Website einer Taxizentrale eingegebene Anfragen) in Anspruch nehmen kann, indem sie diese Anfragen den Taxifahrern mit Hilfe eines Sprechfunkgeräts übermitteln.“
19.
Nach Anhang 1 Art. 41 Abs. 2a dieses Beschlusses in der durch Art. IV des Beschlusses Nr. 626/2017 geänderten Fassung sind die Taxifahrer beim Betrieb der Taxen insbesondere verpflichtet, während der Erbringung der Beförderungsleistung keine Mobiltelefone oder andere mobile Geräte zu benutzen.
20.
Anhang 1 Art. 59 Abs. 6a dieses Beschlusses in der durch Art. V des Beschlusses Nr. 626/2017 geänderten Fassung bestimmt:
„Die Nichtbeachtung der in Art. 21 Abs. 3a festgelegten Verpflichtungen, die für alle gleichartigen Tätigkeiten gelten, die – unabhängig von der Art und Weise und dem Umfeld ihrer Ausübung – dazu führen, Kontakt zu einem nicht zugelassenen Fahrer oder einem zugelassenen Taxiunternehmen zur Beförderung einer Person oder einer Gruppe von Personen auf dem Gebiet der Stadt Bukarest herzustellen, wird mit einer Geldbuße zwischen 4500 und 5000 [rumänischen Lei (RON) (zwischen ca. 929 und 1032 Euro)] geahndet.“
Ausgangsrechtsstreit, Verfahren und Vorlagefragen
21.
S.C. Star Taxi App SRL (im Folgenden: Star Taxi App), eine nach rumänischem Recht gegründete Gesellschaft mit Sitz in Bukarest, betreibt eine gleichnamige Smartphone-Anwendung, die eine direkte Verbindung zwischen Taxikunden und Taxifahrern herstellt.
22.
Diese Anwendung ermöglicht eine Suche, die dazu führt, dass eine Liste der für eine Fahrt verfügbaren Taxifahrer angezeigt wird. Dem Kunden steht es dann frei, einen bestimmten Fahrer auszuwählen. Star Taxi App übermittelt weder die Anfragen an die Taxifahrer noch legt sie den Fahrpreis fest, der am Ende der Fahrt direkt an den Fahrer bezahlt wird.
23.
Star Taxi App schließt Verträge über die Erbringung von Dienstleistungen direkt mit zur Erbringung von Taxidienstleistungen befugten Taxifahrern ab, ohne diese auszuwählen oder einzustellen. Gegenstand dieser Verträge ist es, diesen Fahrern eine Computeranwendung, ein Smartphone, auf dem die Anwendung installiert ist, und eine SIM-Karte mit einer begrenzten Datenmenge für die Nutzung der Anwendung gegen eine monatliche Zahlung des Taxifahrers an Star Taxi App zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus kontrolliert dieses Unternehmen weder die Qualität der Fahrzeuge und ihrer Fahrer noch das Verhalten dieser Fahrer.
24.
Am 19. Dezember 2017 erließ der Rat der Stadt Bukarest den Beschluss Nr. 626/2017, der die Verpflichtung, für die sogenannte „Dispatching“-Tätigkeit eine Zulassung zu beantragen, auf Betreiber von IT‑Anwendungen wie Star Taxi App erweiterte. Wegen Verstoßes gegen diese Regelung wurde gegen Star Taxi App eine Geldbuße von 4500 RON (ca. 929 Euro) verhängt.
25.
Weil Star Taxi App der Ansicht war, dass ihre Tätigkeit einen Dienst der Informationsgesellschaft darstelle, für den der in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 vorgesehene Grundsatz der Zulassungsfreiheit gelte, legte sie eine vorherige Verwaltungsbeschwerde ein, mit der sie die Rücknahme des Beschlusses Nr. 626/2017 beantragte. Dieser Antrag wurde mit der Begründung abgewiesen, dass die angefochtene Regelung zum einen wegen des festgestellten erheblichen Ausmaßes der rechtswidrigen Nutzung von Vorkehrungen zur Entgegennahme von Aufträgen durch nicht zugelassene juristische Personen notwendig geworden sei und zum anderen nicht gegen die Freiheit der elektronischen Erbringung von Dienstleistungen verstoße, weil sie eine Vermittlungsdienstleistung im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Beförderung von Fahrgästen durch Taxis regele.
26.
Star Taxi App erhob daher beim Tribunalul București (Landgericht Bukarest, Rumänien) Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses Nr. 626/2017.
27.
Unter diesen Umständen hat das Tribunalul București (Landgericht Bukarest) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Sind die Bestimmungen der Richtlinie 98/34 (Art. 1 Nr. 2) in der durch die Richtlinie 98/48 geänderten Fassung und der Richtlinie 2000/31 (Art. 2 Buchst. a), wonach ein Dienst der Informationsgesellschaft eine „in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung“ ist, dahin auszulegen, dass eine Tätigkeit wie die von Star Taxi App ausgeübte (d. h. eine Dienstleistung, die darin besteht, durch eine elektronische Anwendung Taxikunden mit Taxifahrern unmittelbar in Kontakt zu bringen, als ein Dienst der Informationsgesellschaft und der kollaborativen Wirtschaft anzusehen ist (angesichts des Umstands, dass Star Taxi App die vom Gerichtshof in Rn. 39 des Urteils vom 20. Dezember 2017, Asociasión Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981 in Bezug auf Uber herangezogenen Kriterien für die Einstufung als Verkehrsdienstleister nicht erfüllt)?
2.
Sollte die von Star Taxi App erbrachte Dienstleistung als Dienst der Informationsgesellschaft anzusehen sein: Ist auf die Tätigkeit dieses Unternehmens aufgrund der Art. 4 der Richtlinie 2000/31, der Art. 9, 10 und 16 der Richtlinie 2006/123 sowie des Art. 56 AEUV der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit anzuwenden? Falls ja, steht dieser Grundsatz einer Regelung wie derjenigen in den Art. I, II, III, IV und V des Beschlusses Nr. 626/2017 entgegen?
3.
Sollte die Richtlinie 2000/31 auf die von Star Taxi App erbrachte Dienstleistung anwendbar sein: Stellen die Beschränkungen, denen ein Mitgliedstaat den freien Verkehr elektronischer Dienstleistungen unterwirft, indem er die Einholung einer Zulassung oder Lizenz verlangt, zulässige Maßnahmen dar, die im Sinne von Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2000/31 von deren Art. 3 Abs. 2 abweichen?
4.
Steht Art. 5 der Richtlinie 2015/1535 dem Erlass von Rechtsvorschriften wie der Art. I, II, III, IV und V des Beschlusses Nr. 626/2017 ohne vorherige Mitteilung an die Europäische Kommission entgegen?
28.
Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 29. Januar 2019 beim Gerichtshof eingegangen. Star Taxi App, die Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General (Verwaltungsgebietseinheit Bukarest, im Folgenden: Stadt Bukarest), die niederländische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. Star Taxi App und die Kommission haben ferner schriftlich auf die Fragen des Gerichtshofs geantwortet, nachdem dieser beschlossen hatte, wegen der mit der Covid‑19-Pandemie verbundenen Risiken ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden.
Würdigung
29.
Das vorlegende Gericht legt vier Vorabentscheidungsfragen zur Auslegung mehrerer Bestimmungen des Unionsrechts in einem Kontext wie dem des Ausgangsverfahrens vor. Ich werde diese Fragen in der Reihenfolge analysieren, in der sie gestellt wurden, und die zweite und dritte Frage zusammen behandeln. Es ist jedoch zu beachten, dass nicht alle Bestimmungen des Unionsrechts, die das vorlegende Gericht anführt, auf eine Situation wie die des Ausgangsverfahrens Anwendung finden. Die gestellten Fragen sind daher umzuformulieren.
Zur ersten Vorlagefrage
Einleitende Bemerkungen
30.
Zunächst verweist das vorlegende Gericht in seiner ersten Vorlagefrage auf Art. 1 Nr. 2 der Richtlinie 98/34 in der durch die Richtlinie 98/48 geänderten Fassung. Die Richtlinie 98/34 wurde jedoch vor dem Datum der Annahme des Beschlusses Nr. 626/2017 aufgehoben und durch die Richtlinie 2015/1535 ersetzt. Gemäß Art. 10 Unterabs. 2 der Richtlinie 2015/1535 gelten Verweisungen auf die aufgehobene Richtlinie als Verweisungen auf die Richtlinie 2015/1535.
31.
Ferner hat der Begriff der „kollaborativen Wirtschaft“, wie die Kommission in ihren Erklärungen zu Recht anmerkt, im Unionsrecht, das nur den Diensten der Informationsgesellschaft einen Sonderstatus zuerkennt, keine rechtliche Bedeutung.
32.
Mit seiner ersten Vorabentscheidungsfrage möchte das vorlegende Gericht daher im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2000/31 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/1535 dahin auszulegen ist, dass eine Dienstleistung, die darin besteht, durch eine elektronische Anwendung Taxikunden mit Taxifahrern unmittelbar in Kontakt zu bringen, ein „Dienst der Informationsgesellschaft“ ist.
Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/1535
33.
Ich weise darauf hin, dass Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2000/31 die Dienste der Informationsgesellschaft unter Verweis auf Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/1535 definiert.
34.
Nach der letztgenannten Bestimmung ist ein Dienst der Informationsgesellschaft „jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung“. Diese Begriffe werden ihrerseits definiert. Insbesondere wird eine Dienstleistung auf elektronischem Wege erbracht, wenn sie „mittels Geräten für die elektronische Verarbeitung … und Speicherung von Daten am Ausgangspunkt gesendet und am Endpunkt empfangen [und] vollständig über Draht, über Funk, auf optischem oder anderem elektromagnetischem Wege gesendet, weitergeleitet und empfangen wird“.
35.
Es dürfte kein Zweifel daran bestehen, dass eine Dienstleistung wie die von Star Taxi App angebotene der vorstehenden Definition entspricht.
36.
Erstens wird diese Dienstleistung in der Tat gegen Entgelt erbracht, weil die Taxifahrer für ihre Nutzung eine Gebühr zahlen. Auch wenn diese Nutzung für die Fahrgäste kostenlos ist, müssen die Taxifahrer ebenfalls als Empfänger der Dienstleistung betrachtet werden. Das stellt den entgeltlichen Charakter der von Star Taxi App angebotenen Dienstleistung nicht in Frage. Es reicht nämlich aus, dass diese Dienstleistung für eine der Nutzerkategorien, hier für die Taxifahrer, kostenpflichtig ist (
9
).
37.
Zweitens wird die in Rede stehende Dienstleistung im Fernabsatz erbracht: Sie erfordert nicht die gleichzeitige physische Anwesenheit des Anbieters (Star Taxi App) und der Empfänger (Fahrer und Fahrgäste). Selbstverständlich ist anschließend die gleichzeitige Anwesenheit beider Kategorien von Nutzern dieses Dienstes für die Erbringung der nachfolgenden Beförderungsdienstleistung unabdingbar. Diese Dienstleistung unterscheidet sich aber von der Dienstleistung der Herstellung des Kontakts, um die es im vorliegenden Fall geht.
38.
Drittens wird die im vorliegenden Fall in Rede stehende Dienstleistung auch auf individuellen Abruf eines Empfängers der Dienstleistung erbracht. Genauer gesagt, ist hier ein gleichzeitiger Abruf von zwei Empfängern unerlässlich: der des Fahrers, wenn er mit dem Dienst verbunden ist, und der eines Fahrgastes, der Informationen über die verfügbaren Fahrer erhalten möchte.
39.
Viertens schließlich wird diese Dienstleistung elektronisch erbracht. Sie wird nämlich mittels einer Anwendung erbracht, d. h. einer Software für Smartphones, und somit mittels eines Geräts für die elektronische Verarbeitung und Speicherung von Daten. Ihre Übermittlung erfolgt über Mobiltelefon oder andere Zugangswege zum Internet, mithin durch elektronische Kommunikationsmittel.
40.
Zwar stellt Star Taxi App nach den Angaben des vorlegenden Gerichts den Taxifahrern auch Smartphones zur Verfügung, auf denen ihre Anwendung installiert ist, damit sie den fraglichen Dienst nutzen können. Dieser Bestandteil der Dienstleistung wird nicht im Fernabsatz oder elektronisch erbracht und entspricht daher nicht der oben genannten Definition. Diese Überlassung ist jedoch ein Nebenbestandteil der Dienstleistung, der dazu bestimmt ist, den Hauptbestandteil zu erleichtern, der darin besteht, die Fahrer mit den Fahrgästen in Kontakt zu bringen. Dieser Umstand stellt daher den Fernabsatzcharakter der Tätigkeit von Star Taxi App nicht in Frage.
41.
Daher ist davon auszugehen, dass eine Tätigkeit wie die von Star Taxi App unter die Definition des „Dienst[es] der Informationsgesellschaft“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/1535 fällt (
10
).
Das Urteil Asociación Profesional Elite Taxi
42.
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich jedoch, dass eine Dienstleistung unter bestimmten Umständen nicht als unter den Begriff „Dienst der Informationsgesellschaft“ fallend anzusehen ist, selbst wenn sie zumindest in Bezug auf einen Teil der Dienstleistungen, aus denen sie besteht, die in der Definition in Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/1535 aufgeführten Merkmale aufweist (
11
).
43.
Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die elektronisch erbrachte Dienstleistung untrennbar mit einer anderen Dienstleistung verbunden ist, die die Hauptdienstleistung darstellt und nicht elektronisch erbracht wird, wie z. B. eine Verkehrsdienstleistung (
12
).
44.
Nach Ansicht des Gerichtshofs ist diese untrennbare Verbindung dadurch gekennzeichnet, dass der Anbieter der elektronisch erbrachten Dienstleistung die wesentlichen Aspekte der anderen Dienstleistung kontrolliert, einschließlich der Auswahl (
13
) der Anbieter dieser anderen Dienstleistung (
14
).
45.
Bei einer Dienstleistung wie der von Star Taxi App scheint die Situation jedoch anders zu sein. Erstens braucht Star Taxi App keine Taxifahrer einzustellen, weil diese über eine eigene Lizenz und die erforderlichen Ressourcen verfügen, um innerstädtische Beförderungsdienstleistungen zu erbringen. Star Taxi App bietet ihnen ihre Dienstleistung lediglich als Ergänzung an, um deren eigene Dienstleistungen effizienter zu gestalten. Für Star Taxi App sind die Taxifahrer keine Mitarbeiter wie die Fahrer von Uber, sondern Kunden, mit anderen Worten Empfänger der Dienstleistung. Zweitens übt Star Taxi App weder eine Kontrolle über noch einen entscheidenden Einfluss auf die Bedingungen aus, unter denen die Beförderungsdienstleistungen von den Taxifahrern erbracht werden, die diese Bedingungen innerhalb der gegebenenfalls durch die geltenden Vorschriften gesetzten Grenzen frei festlegen (
15
).
46.
Ich teile daher nicht die Auffassung der Stadt Bukarest, dass der Sachverhalt im Ausgangsverfahren dem Sachverhalt in der Rechtssache, in der das Urteil Asociación Profesional Elite Taxi (
16
) ergangen ist, vergleichbar sei.
47.
Gegenüber den Beförderungsleistungen mit Taxis hat die Dienstleistung von Star Taxi App zwar akzessorischen Charakter und ist wirtschaftlich von diesen Dienstleistungen abhängig, weil sie ohne diese sinnlos wäre.
48.
Diese Abhängigkeit ist jedoch völlig anders als diejenige, die das Verhältnis zwischen dem Betreiber der Anwendung UberPop und den im Rahmen dieser Anwendung tätigen Fahrern kennzeichnet. Um ihren Vermittlungsdienst mit Hilfe dieser Anwendung erbringen zu können, hatte Uber den entsprechenden Beförderungsdienst, der von nicht berufsmäßigen Fahrern durchgeführt wird und zuvor nicht existierte, aus dem Nichts erschaffen und somit dessen allgemeine Funktionalität organisieren müssen (
17
). Daher konnte die Anwendung UberPop ohne die von den Fahrern erbrachten Dienstleistungen nicht funktionieren, und die Fahrer konnten ihre Dienstleistungen ohne diese Anwendung nicht wirtschaftlich rentabel anbieten. Aus diesem Grund erfordern das Geschäftsmodell und die Geschäftsstrategie von Uber, dass dieses Unternehmen die wesentlichen Bedingungen der Beförderungsleistung festlegt, beginnend mit dem Preis, so dass Uber de facto, wenn auch nur mittelbar, zum Anbieter dieser Leistungen wird (
18
).
49.
Hingegen baut die von Star Taxi App erbrachte Dienstleistung auf einem bereits bestehenden und organisierten Taxiverkehrsdienst auf. Die Rolle von Star Taxi App beschränkt sich auf die eines externen Anbieters einer Nebendienstleistung, die für die Effizienz der Hauptdienstleistung, nämlich der Beförderung, nützlich, aber nicht wesentlich ist. Auch wenn die von Star Taxi App erbrachte Dienstleistung daher wirtschaftlich von der Beförderungsdienstleistung abhängig ist, kann sie in funktioneller Hinsicht unabhängig sein und von einem anderen Anbieter als dem der Beförderungsdienstleistung erbracht werden. Diese beiden Dienstleistungen sind daher im Sinne der in der vorstehenden Nummer erwähnten Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht untrennbar miteinander verbunden (
19
).
50.
Die Stadt Bukarest trägt vor, dass die Dienstleistung von Star Taxi App als integraler Bestandteil des Taxiverkehrsdienstes betrachtet werden müsse, weil die nationale Regelung eine solche Dienstleistung als „Dispatching-Dienst“ einstufe, der für jeden Anbieter von Taxitransporten obligatorisch sei.
51.
Hierzu genügt die Feststellung, dass es den Mitgliedstaaten im Rahmen der Regulierung der Verkehrsdienste freisteht, von den Verkehrsunternehmen die Inanspruchnahme anderer Dienstleistungen, einschließlich Diensten der Informationsgesellschaft, zu verlangen. Diese Anforderung kann jedoch die zuletzt genannten Dienste nicht von den Vorschriften der Richtlinie 2000/31 und die betreffenden Mitgliedstaaten nicht von den sich daraus ergebenden Verpflichtungen befreien.
Antwort auf die erste Vorlagefrage
52.
Ein Vermittlungsdienst zwischen Berufstaxifahrern und Fahrgästen mittels einer Smartphone-Anwendung, wie er von Star Taxi App angeboten wird, weist daher die Merkmale eines Dienstes der Informationsgesellschaft im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/1535 auf, ohne jedoch im Sinne der oben angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs untrennbar mit der Beförderungsdienstleistung verbunden zu sein (
20
).
53.
Ich schlage daher vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2000/31 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2015/1535 dahin auszulegen ist, dass eine Dienstleistung, die darin besteht, durch eine elektronische Anwendung Taxikunden mit Taxifahrern unmittelbar in Kontakt zu bringen, ein Dienst der Informationsgesellschaft ist, wenn sie nicht untrennbar mit der Dienstleistung der Beförderung mit Taxis verbunden ist, so dass sie keinen integralen Bestandteil derselben im Sinne des Urteils Asociación Profesional Elite Taxi darstellt (
21
).
Zur zweiten und zur dritten Vorlagefrage
54.
Mit seiner zweiten und seiner dritten Vorlagefrage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof, den Beschluss Nr. 626/2017 im Hinblick auf die Art. 3 und 4 der Richtlinie 2000/31, Art. 9, 10 und 16 der Richtlinie 2006/123 und Art. 56 AEUV zu beurteilen. Ich werde diese Fragen in Bezug auf jeden der genannten Rechtsakte analysieren, beginnend mit demjenigen, dessen Bestimmungen die Dienste der Informationsgesellschaft am speziellsten betreffen, nämlich der Richtlinie 2000/31.
Richtlinie 2000/31
55.
Mit seiner zweiten und seiner dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht insbesondere im Wesentlichen wissen, ob die Art. 3 und 4 der Richtlinie 2000/31 dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die, wie der Beschluss Nr. 178/2008 in der durch den Beschluss Nr. 626/2017 geänderten Fassung, elektronische Vermittlungsdienste zwischen Taxifahrern und potenziellen Fahrgästen der gleichen Zulassungspflicht unterwirft, die für Betreiber von Taxi-„Dispatching“-Dienstleistungen gilt, die mit anderen Mitteln, insbesondere über Funk, durchgeführt werden.
– Art. 3 der Richtlinie 2000/31
56.
Vorab ist festzustellen, dass es sich bei Star Taxi App um eine Gesellschaft rumänischen Rechts mit Sitz in Bukarest handelt, so dass der Rechtsstreit im Ausgangsverfahren auf das Gebiet eines einzigen Mitgliedstaats beschränkt ist.
57.
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 verpflichtet die Mitgliedstaaten aber nur, dafür Sorge zu tragen, dass die Dienste der Informationsgesellschaft, die von in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassenen Diensteanbietern erbracht werden, den geltenden innerstaatlichen Vorschriften entsprechen, die in den koordinierten Bereich fallen, wie er in Art. 2 Buchst. h dieser Richtlinie definiert ist. Außerdem verbietet Art. 3 Abs. 2 dieser Richtlinie den Mitgliedstaaten grundsätzlich, den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat einzuschränken, wobei Art. 3 Abs. 4 dieser Richtlinie Ausnahmen von diesem Verbot einführt.
58.
Art. 3 der Richtlinie 2000/31 legt daher eine Art Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Diensten der Informationsgesellschaft zwischen den Mitgliedstaaten fest. Daraus folgt, dass dieser Artikel auf den Fall eines Anbieters von Diensten der Informationsgesellschaft in seinem eigenen Herkunftsmitgliedstaat keine Anwendung findet. Art. 3 der Richtlinie 2000/31 ist daher auf den Ausgangsrechtsstreit nicht anwendbar.
– Art. 4 der Richtlinie 2000/31
59.
Art. 4 der Richtlinie 2000/31 verbietet den Mitgliedstaaten, die Aufnahme und die Ausübung der Tätigkeit eines Anbieters von Diensten der Informationsgesellschaft einer Zulassungspflicht oder einer sonstigen Anforderung gleicher Wirkung zu unterwerfen.
60.
Diese Bestimmung findet sich in Kapitel II („Grundsätze“) Abschnitt 1 („Niederlassung und Informationspflichten“) der Richtlinie 2000/31. Dieses Kapitel II legt eine Reihe von Rechten und Pflichten für Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft fest, deren Einhaltung die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen. Diese Bestimmungen haben den Zweck, die diese Dienste betreffenden Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zu harmonisieren, um die Wirksamkeit des sich aus Art. 3 der Richtlinie 2000/31 ergebenden Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zu gewährleisten. Die Bestimmungen des Kapitels II dieser Richtlinie harmonisieren somit die Vorschriften, denen die Mitgliedstaaten die in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassenen Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft unterwerfen (
22
).
61.
Dasselbe gilt folgerichtig auch für das Verbot jeglicher Zulassungspflicht für solche Dienste. Dieses Verbot gilt daher auch zugunsten von Anbietern dieser Dienste in ihren eigenen Herkunftsmitgliedstaaten. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 ist daher im Ausgangsverfahren grundsätzlich anwendbar.
62.
Nach Art. 4 Abs. 2 dieser Richtlinie gilt das in Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie festgelegte Verbot jedoch unbeschadet der Zulassungsverfahren, die nicht speziell und ausschließlich Dienste der Informationsgesellschaft betreffen. Es ist daher zu prüfen, ob das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Zulassungsverfahren speziell und ausschließlich Dienste der Informationsgesellschaft betrifft.
63.
Ich muss vorab darauf hinweisen, dass Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31 strengere Voraussetzungen aufstellt als der vergleichbare Vorbehalt, den die Definition der „Vorschrift betreffend Dienste“ in Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2015/1535 vorsieht. Die letztgenannte Bestimmung schließt nämlich Regelungen aus, die nicht speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielen. Dagegen erlaubt Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31 es nur, das in Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie festgelegte Verbot auf Zulassungsverfahren anzuwenden, die sich nicht nur speziell, sondern auch ausschließlich auf Dienste der Informationsgesellschaft beziehen.
64.
Aus den Angaben im Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass sich im rumänischen Recht das Erfordernis, für den Zugang zur Tätigkeit des Taxi-Dispatching eine Zulassung zu erhalten, aus Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 38/2003 ergibt. In den folgenden Absätzen dieses Artikels werden die Voraussetzungen für den Erhalt einer Zulassung, die Bedingungen für ihre Erteilung und die für die Ausübung dieser Tätigkeit geltenden Regeln definiert.
65.
Diese Bestimmungen werden sodann auf lokaler Ebene von den verschiedenen für die Erteilung der Zulassungen zuständigen Behörden, in diesem Fall von der Stadt Bukarest, umgesetzt. Diese hat zu diesem Zweck den Beschluss Nr. 178/2008 angenommen. Dieser Beschluss wurde später durch den Beschluss Nr. 626/2017 geändert, der durch die Einführung des Begriffs „Dispatching mit anderen Mitteln“ (
23
) klargestellt hat, dass die Zulassungspflicht auch für Dienstleistungen der Art gilt, wie sie von Star Taxi App erbracht werden, d. h. für Dienste der Informationsgesellschaft, die in der Vermittlung zwischen Taxifahrern und Fahrgästen bestehen.
66.
Somit lautet die zu beantwortende Rechtsfrage, ob eine nationale Vorschrift, die zur Folge hat, dass Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft einer Zulassungspflicht unterliegen, die im Übrigen für Anbieter ähnlicher Dienste, die keine Dienste der Informationsgesellschaft sind, bereits besteht, eine Zulassungsregelung darstellt, die im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31 speziell und ausschließlich auf die Anbieter dieser zweiten Kategorie von Diensten abzielt.
67.
Meines Erachtens ist diese Frage mit nein zu beantworten.
68.
Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31 verfolgt den Zweck, eine Ungleichbehandlung von Diensten der Informationsgesellschaft und vergleichbaren Dienstleistungen, die nicht unter diesen Begriff fallen, zu vermeiden. Wenn eine allgemeine Zulassungsregelung auch für Dienstleistungen gelten soll, die elektronisch im Fernabsatz erbracht werden, ist es nämlich wahrscheinlich, dass diese Dienstleistungen wirtschaftlich an die Stelle der mit „traditionellen“ Mitteln erbrachten Dienstleistungen treten und daher in direktem Wettbewerb mit dieser zweiten Kategorie von Dienstleistungen stehen. Das Fehlen einer Zulassungspflicht würde den Diensten der Informationsgesellschaft aber eine privilegierte Wettbewerbsstellung verschaffen, was gegen den Grundsatz des fairen Wettbewerbs und der Gleichbehandlung verstoßen würde (
24
). Mit anderen Worten wollte der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der Richtlinie 2000/31 zwar die Entwicklung der Dienste der Informationsgesellschaft fördern, hatte aber nicht die Absicht, den Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit einzuräumen, sich unter dem alleinigen Vorwand, „online“ tätig zu sein, jeder rechtlichen Verpflichtung zu entziehen. Diese Bedenken dürften nach meiner Einschätzung der Rechtssache zugrunde gelegen haben, in der das Urteil Asociación Profesional Elite Taxi (
25
) ergangen ist.
69.
Da die Dienste der Informationsgesellschaft das Ergebnis einer besonders raschen technologischen Entwicklung in jüngster Zeit sind, treten sie häufig in Märkte ein, die bereits von „traditionellen“ Dienstleistungen besetzt sind. Diese traditionellen Dienstleistungen können Zulassungsregelungen unterliegen. Je nach dem Gegenstand und dem Wortlaut der hier fraglichen nationalen Bestimmungen kann es mehr oder weniger offensichtlich sein, dass bestimmte Regelungen – darunter Zulassungsregelungen –, die für andere als elektronisch im Fernabsatz erbrachte Dienstleistungen konzipiert sind, Anwendung auf vergleichbare Dienstleistungen finden, die auf diese Weise erbracht werden und daher unter den Begriff „Dienst der Informationsgesellschaft“ fallen. Es kann sich daher als notwendig erweisen, die bestehenden Regeln auf gesetzlicher Ebene oder auf der Ebene ihrer Umsetzung zu präzisieren, um ihre Geltung für die Dienste der Informationsgesellschaft zu bestätigen. Ein solcher gesetzgeberischer oder administrativer Eingriff, der die Dienste der Informationsgesellschaft bereits bestehenden Vorschriften unterwirft, ist jedoch nicht der Schaffung einer neuen Zulassungsregelung gleichzusetzen, die speziell und ausschließlich auf diese Dienste abzielt. Sie hat vielmehr den Charakter einer Anpassung der bestehenden Regelung an die neuen Umstände.
70.
Somit liefe es meines Erachtens der praktischen Wirksamkeit von Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31 zuwider, wenn infolge eines solchen „technischen“ Eingriffs der Anwendung bestimmter bestehender Zulassungsregelungen auf Dienste der Informationsgesellschaft das in Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie enthaltene Verbot entgegenstünde, während andere Regelungen auf diese Dienste autonom anwendbar sein könnten, weil sie in den Genuss des Art. 4 Abs. 2 dieser Richtlinie kämen.
71.
Die gleiche Überlegung gilt, wenn die Erstreckung einer bestehenden Zulassungsregelung auf Dienste der Informationsgesellschaft wegen der Besonderheiten dieser Dienste im Vergleich zu den Dienstleistungen, für die die Regelung ursprünglich entworfen wurde, Anpassungen notwendig macht. Diese Anpassungen können insbesondere die Voraussetzungen für den Erhalt der Zulassung betreffen. Wie ich im Folgenden zeigen werde, kann nämlich gerade das Fehlen solcher Anpassungen die Rechtmäßigkeit der Anwendung der Zulassungsregelung auf die Dienste der Informationsgesellschaft in Frage stellen.
72.
Schließlich teile ich nicht die Auffassung der Kommission, dass der vom Gerichtshof in der Rechtssache Falbert u. a. (
26
) gewählte Ansatz auf den vorliegenden Fall entsprechend anwendbar sei. In diesem Urteil (
27
) hat der Gerichtshof entschieden, dass eine nationale Vorschrift, die nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut darauf abzielt, eine bestehende Regelung auf die Dienste der Informationsgesellschaft zu erstrecken, als „Vorschrift betreffend Dienste“ im Sinne von Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie 98/34 einzustufen ist (
28
). Vorschriften betreffend Dienste im Sinne der Richtlinie 2015/1535 sind jedoch, wie ich in Nr. 63 der vorliegenden Schlussanträge bereits dargelegt habe, diejenigen, die speziell Dienste der Informationsgesellschaft betreffen, während Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 nur Zulassungsregelungen verbietet, die speziell und ausschließlich diese Dienste betreffen. Darüber hinaus stellen nationale Vorschriften, die lediglich die Voraussetzungen für die Niederlassung oder die Erbringung von Dienstleistungen durch Unternehmen vorsehen, wie Vorschriften, die die Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit von einer vorherigen Erlaubnis abhängig machen, nach ständiger Rechtsprechung keine technischen Vorschriften im Sinne der Richtlinie 2015/1535 dar, wobei dieser Grundsatz auch für Vorschriften betreffend Dienstleistungen gilt (
29
). Es wäre daher widersprüchlich, im Wege der Auslegung eine Analogie zwischen Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2015/1535 und Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31, der sich gerade auf Zulassungsregelungen bezieht, herstellen zu wollen.
73.
Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, dass Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31 dahin auszulegen ist, dass eine nationale Vorschrift, die eine Zulassungspflicht, der Anbieter vergleichbarer Dienste, die keine Dienste der Informationsgesellschaft sind, bereits unterworfen sind, auf Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft erstreckt, keine Zulassungsregelung darstellt, die speziell und ausschließlich auf Anbieter der letztgenannten Kategorie von Diensten abzielt. Das in Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie enthaltene Verbot steht daher der Anwendung einer solchen Regelung auf die Dienste der Informationsgesellschaft nicht entgegen.
74.
Diese Feststellung ist allerdings von der Voraussetzung abhängig, dass die von der bestehenden Zulassungsregelung erfassten Dienstleistungen, die nicht elektronisch erbracht werden, und die Dienste der Informationsgesellschaft, auf die diese Regelung ausgedehnt wird, tatsächlich wirtschaftlich gleichwertig sind. Diese Gleichwertigkeit ist aus der Sicht des Nutzers der Dienstleistung zu beurteilen, d. h. aus seiner Sicht müssen die Dienstleistungen austauschbar sein.
75.
Diese Frage scheint zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens umstritten zu sein. Die Stadt Bukarest macht nämlich in ihren Erklärungen geltend, eine Tätigkeit wie die von Star Taxi App ausgeübte stehe der Tätigkeit des Taxi-Dispatching im Sinne des Gesetzes Nr. 38/2003 gleich und falle daher unter die sich daraus ergebende Verpflichtung, eine Zulassung als Taxizentrale einzuholen. Folglich sei der Beschluss Nr. 626/2017, ebenso wie der Beschluss Nr. 178/2008, in Ausführung dieses Gesetzes erlassen worden. Dagegen bestreitet Star Taxi App diesen Vortrag mit dem Argument, ihre Tätigkeit sei anderer Art, beschränke sich darauf, Taxifahrer mit Kunden in Kontakt zu bringen, und falle daher nicht unter die Bestimmungen dieses Gesetzes.
76.
Leider hat das vorlegende Gericht diesen Punkt offenbar nicht geklärt, weil es einerseits das Gesetz Nr. 38/2003 unter den für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblichen Vorschriften anführt, andererseits aber feststellt, dass die Ausdehnung des Begriffs „Dispatching“ auf Computeranwendungen „über den gesetzlichen Rahmen hinausgeht“. Die bloße Auslegung der Richtlinie 2000/31 durch den Gerichtshof kann diese Streitfrage nicht lösen, weil deren Lösung von der Würdigung der Tatsachen abhängt, die allein das nationale Gericht vornehmen kann.
77.
Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 steht daher nationalen Vorschriften wie denen des Beschlusses Nr. 178/2008 in der durch den Beschluss Nr. 626/2017 geänderten Fassung nicht entgegen, sofern die wirtschaftliche Gleichwertigkeit der durch diese Vorschriften geregelten Dienstleistungen festgestellt wird. Sollte das vorlegende Gericht hingegen feststellen, dass Dienstleistungen, wie Star Taxi App sie erbringt, den Dienstleistungen des Taxi-Dispatching wirtschaftlich nicht gleichwertig sind, so dass der Beschluss Nr. 626/2017 de facto als autonome Zulassungsregelung anzusehen wäre, würde diese Regelung unter das Verbot des Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 fallen (
30
).
– Abschließende Bemerkung
78.
Die Kommission weist in ihren Erklärungen darauf hin, dass die Vorschriften des Beschlusses Nr. 626/2017 in ihrem Zusammenhang, insbesondere die Verpflichtung zur Übermittlung von Aufträgen an die Fahrer über Funk in Verbindung mit dem Verbot der Benutzung von Mobiltelefonen durch die Fahrer während der Erbringung der Beförderungsdienstleistung (
31
), so ausgelegt werden können, dass sie de facto die Erbringung von Dienstleistungen wie die von Star Taxi App verbieten.
79.
Diese Frage hat das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen, das die Zulassungspflicht betrifft, aber nicht aufgeworfen. Außerdem hat Star Taxi App in ihrer Antwort auf eine ausdrückliche Frage des Gerichtshofs zu diesem Thema eingeräumt, ihre Tätigkeit unter der Voraussetzung fortsetzen zu können, dass sie die an Taxizentralen gestellten Anforderungen erfülle und eine Zulassung erhalte.
80.
Ich halte ein mögliches Verbot der Tätigkeit von Star Taxi daher für zu hypothetisch, um den vorliegenden Fall unter diesem Gesichtspunkt zu prüfen. Außerdem ist der Gerichtshof über diese Frage nicht ausreichend unterrichtet.
Richtlinie 2006/123
81.
Wie bereits ausgeführt, ist das in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 enthaltene Verbot jeder Zulassungspflicht auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung nicht anwendbar, weil diese Regelung nicht speziell und ausschließlich Dienste der Informationsgesellschaft betrifft, sondern auch Dienste gleicher Art, die nicht unter diese Einstufung fallen. Diese anderen Dienstleistungen fallen aber möglicherweise unter die Richtlinie 2006/123. Es ist daher zu prüfen, ob diese Richtlinie auf den vorliegenden Fall anwendbar ist und, wenn ja, ob sie einer Genehmigungsregelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht.
– Anwendbarkeit der Richtlinie 2006/123
82.
Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 gilt diese Richtlinie für Dienstleistungen, die von in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden, zu denen die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Dienstleistungen zweifellos gehören.
83.
Art. 2 Abs. 2 dieser Richtlinie schließt jedoch bestimmte Dienstleistungen, insbesondere solche im Verkehrsbereich, die in den Anwendungsbereich von Titel VI des AEU-Vertrags fallen, von ihrem Anwendungsbereich aus (
32
). Der 21. Erwägungsgrund dieser Richtlinie stellt klar, dass der Begriff „Verkehr“ im Sinne der in Rede stehenden Bestimmung auch Taxis umfasst. Umfasst dieser Begriff auch Vermittlungsdienste zwischen Taxifahrern und ihren Kunden?
84.
Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 ist vom Gerichtshof bereits ausgelegt worden. Unter anderem hat der Gerichtshof in Bezug auf Dienstleistungen der technischen Überwachung von Kraftfahrzeugen entschieden, dass diese Bestimmung nicht nur jede körperliche Handlung der Beförderung von Personen oder Waren von einem Ort zum anderen mittels eines Land‑, Luft- oder Wasserfahrzeugs umfasst, sondern auch jede Dienstleistung, die naturgemäß mit einer solchen Handlung verbunden ist (
33
).
85.
Hinsichtlich der Dienstleistungen der technischen Überwachung hat der Gerichtshof erstens festgestellt, dass sie untrennbar mit den eigentlichen Verkehrsdienstleistungen verbunden sind, weil sie für diese eine vorgelagerte und unverzichtbare Bedingung darstellen, indem sie zur Verkehrssicherheit beitragen (
34
).
86.
Zweitens hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Maßnahmen zur Harmonisierung dieser Dienstleistungen der technischen Überwachung auf der Grundlage der den Verkehr betreffenden Bestimmungen des AEU-Vertrags erlassen wurden (
35
). Entgegen der von der Kommission im vorliegenden Fall vertretenen Auffassung scheint mir diese Feststellung für die Auslegung von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 von entscheidender Bedeutung zu sein. Diese Bestimmung verweist nämlich ausdrücklich auf den Titel des AEU-Vertrags, der den Verkehr betrifft (jetzt Titel VI des AEU-Vertrags). Denn nach Art. 58 Abs. 1 AEUV gelten für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels des AEU-Vertrags über den Verkehr. Die Richtlinie 2006/123 kann daher den freien Dienstleistungsverkehr auf diesem Gebiet nicht regeln. Mit dem Erlass der Richtlinien über Dienstleistungen der technischen Überwachung von Kraftfahrzeugen auf der Grundlage der unter Titel VI des AEU-Vertrags fallenden Bestimmungen hat der Unionsgesetzgeber diese Dienstleistungen implizit in den Bereich des Verkehrs sowohl im Sinne von Art. 58 Abs. 1 AEUV als auch im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 einbezogen. Diese Wahl der Rechtsgrundlage für die Harmonisierungsmaßnahmen ist daher entscheidend für den Ausschluss der fraglichen Dienstleistungen vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 (
36
).
87.
Vermittlungsdienstleistungen wie diejenigen, um die es im Ausgangsverfahren geht, dürften im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht untrennbar mit Taxidiensten verbunden sein, weil sie für die Erbringung dieser Dienstleistungen – anders als die technische Überwachung – keine vorgelagerte und unverzichtbare Bedingung sind. Zwar schreibt die rumänische Gesetzgebung die Inanspruchnahme von Dispatching-Dienstleistungen für jeden Erbringer von Taxidienstleistungen verbindlich vor. Eine solche auf nationaler Ebene auferlegte Verpflichtung kann jedoch für die Einstufung einer Dienstleistungskategorie aus der Sicht des Unionsrechts nicht ausschlaggebend sein.
88.
Außerdem sind diese Vermittlungsdienstleistungen nicht Gegenstand spezifischer Harmonisierungsmaßnahmen, die auf der Grundlage der den Verkehr betreffenden Bestimmungen des AEU-Vertrags erlassen wurden.
89.
Ich sehe daher keinen Grund, diese Dienstleistungen gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie auszuschließen.
90.
Darüber hinaus enthält Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 eine Regelung, der zufolge die Bestimmungen spezifischer Rechtsakte des Unionsrechts, die die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in bestimmten Bereichen regeln, im Konfliktfall denen der Richtlinie 2006/123 vorgehen. Obwohl Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie in seinem zweiten Satz die Richtlinie 2000/31 nicht ausdrücklich erwähnt, während andere Richtlinien darin aufgeführt sind, liegt es meines Erachtens auf der Hand, dass diese Regelung auch die Richtlinie 2000/31 betrifft. Soweit diese Richtlinie den Zugang zu den Diensten der Informationsgesellschaft und deren Ausübung regelt, stellt sie nämlich gegenüber der Richtlinie 2006/123 eine lex specialis dar (
37
).
91.
Gleichwohl besteht zwischen den beiden Richtlinien kein Konflikt, weil das in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 enthaltene Verbot jeglicher Zulassungspflicht nicht für Dienstleistungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden gilt. Die Unanwendbarkeit dieses Verbots, die sich aus Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31 ergibt, bedeutet nämlich nicht, dass die Mitgliedstaaten uneingeschränkt berechtigt wären, in den von dieser Bestimmung erfassten Fällen Zulassungsregelungen vorzusehen. Unanwendbar ist allein Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31, so dass diese Zulassungsregelungen anderen Bestimmungen des Unionsrechts einschließlich der Richtlinie 2006/123, auch soweit sie Dienste der Informationsgesellschaft betreffen, weiterhin unterliegen.
92.
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 steht daher der Anwendung dieser Richtlinie auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Zulassungsregelung nicht entgegen, auch nicht insoweit, als sie die Dienste der Informationsgesellschaft betrifft.
93.
In seiner Vorlagefrage bezieht sich das nationale Gericht auf die Art. 9, 10 und 16 der Richtlinie 2006/123. Art. 16 dieser Richtlinie betrifft jedoch den freien Dienstleistungsverkehr in anderen Mitgliedstaaten als dem des Niederlassungsorts des Dienstleistungserbringers. Wie ich in Nr. 56 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, betrifft der Ausgangsrechtsstreit die Ausübung der Dienstleistungstätigkeit durch ein rumänisches Unternehmen auf rumänischem Hoheitsgebiet. Art. 16 der Richtlinie 2006/123 ist daher auf diesen Rechtsstreit nicht anwendbar.
94.
Dagegen sind die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Niederlassungsfreiheit, nämlich die Art. 9 bis 15, im vorliegenden Fall anwendbar. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass diese Artikel auf rein innerstaatliche Sachverhalte anwendbar sind (
38
).
– Art. 9 und 10 der Richtlinie 2006/123
95.
Art. 9 der Richtlinie 2006/123 geht von dem Grundsatz aus, dass Dienstleistungstätigkeiten keinen Genehmigungsregelungen unterliegen dürfen. Unter bestimmten Voraussetzungen können die Mitgliedstaaten die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit jedoch von einer solchen Regelung abhängig machen (
39
). Diese Voraussetzungen sind: nicht diskriminierender Charakter der Regelung, ihre Rechtfertigung durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses und das Fehlen weniger einschneidender Maßnahmen, mit denen dasselbe Ziel erreicht werden könnte.
96.
Hinsichtlich der Rechtfertigung der sich aus dem Gesetz Nr. 38/2003 ergebenden Zulassungsregelung für Taxidispatching-Tätigkeiten liegen uns keine Angaben vor. Was den Beschluss Nr. 626/2017 betrifft, beruft sich die Stadt Bukarest in ihren Erklärungen auf die Notwendigkeit, gleiche Wettbewerbsbedingungen für „traditionelle“ Taxizentralen und elektronische Vermittlungsdienste zu gewährleisten. Dies erklärt jedoch nicht den Zweck der Zulassungsregelung als solcher.
97.
Es wird daher Sache des nationalen Gerichts sein, zu prüfen, ob es zwingende Gründe des Allgemeininteresses gibt, die die Zulassungspflicht von Taxi-Dispatchingdiensten rechtfertigen. Es ist lediglich darauf hinzuweisen, dass diese Regelung eine Vermittlungsdienstleistung auf einem Markt betrifft, der bereits einer Zulassungsregelung unterliegt, nämlich dem Markt für die Erbringung von Beförderungsleistungen durch Taxis (
40
). Somit dürfte z. B. das allgemeine Interesse am Verbraucherschutz bereits befriedigt sein. Daher wird das nationale Gericht die Aufgabe haben, zu prüfen, welche anderen zwingenden Gründe diese zusätzliche Genehmigungsregelung rechtfertigen können.
98.
Ferner bedarf es noch der folgenden abschließenden Bemerkungen. Art. 10 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 verlangt, dass die Genehmigungen auf der Grundlage von Kriterien erteilt werden, die durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig sind.
99.
Für die Erteilung einer Zulassung verlangt Art. 15 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 38/2003 jedoch, dass der Antragsteller u. a. über ein Sprechfunkgerät, eine gesicherte Funkfrequenz, im Besitz eines Sprechfunkzeugnisses befindliches Personal und eine Lizenz zur Nutzung der Funkfrequenzen verfügt. Aus der Akte geht nicht klar hervor, ob diese Anforderungen für Anbieter von mit Hilfe einer Smartphone-Anwendung erbrachten Vermittlungsdiensten zwischen Taxifahrern und Kunden gelten, was indes nicht ausgeschlossen zu sein scheint.
100.
Diese Anforderungen, die auf Taxizentralen zugeschnitten sind, sind für Dienstleistungen, die elektronisch erbracht werden, eindeutig ungeeignet, weil sie ihren Anbietern ungerechtfertigte Belastungen und Kosten aufbürden. Diese Anforderungen können daher, soweit sie auf Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft anwendbar sind, per definitionem nicht als durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt oder in Bezug auf irgendeinen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig angesehen werden. Sie erlegen ihnen nämlich auf, zusätzlich zu den von ihnen eingesetzten Technologien über Fähigkeiten und Geräte zu verfügen, die für eine andere Technologie bestimmt sind.
101.
Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, dass eine Genehmigungsregelung nicht auf Kriterien beruht, die durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wie es Art. 10 Abs. 1 Buchst. b und c der Richtlinie 2006/123 verlangt, wenn die Erteilung der Genehmigung von Anforderungen abhängig ist, die für den vom Antragsteller beabsichtigten Dienst technologisch ungeeignet sind.
Art. 56 AEUV
102.
Das vorlegende Gericht verweist in seiner Vorlagefrage auch auf Art. 56 AEUV, der die Dienstleistungsfreiheit begründet. Wie ich jedoch in Nr. 56 der vorliegenden Schlussanträge bereits ausgeführt habe, betrifft der Ausgangsrechtsstreit die Ausübung der Dienstleistungstätigkeit durch ein rumänisches Unternehmen auf rumänischem Hoheitsgebiet. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs finden die Bestimmungen des AEU-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr aber keine Anwendung auf einen Sachverhalt, dessen Merkmale sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (
41
). Art. 56 AEUV ist daher auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar.
Antwort auf die zweite und die dritte Vorlagefrage
103.
Ich schlage vor, auf die zweite und die dritte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 4 der Richtlinie 2000/31 dahin auszulegen ist, dass er es nicht verbietet, auf einen Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft eine Zulassungsregelung anzuwenden, die für Anbieter wirtschaftlich gleichwertiger Dienstleistungen gilt, die keine Dienste der Informationsgesellschaft darstellen. Die Art. 9 und 10 der Richtlinie 2006/123 stehen der Anwendung einer solchen Genehmigungsregelung entgegen, es sei denn, diese entspricht den in diesen Artikeln festgelegten Kriterien, was zu überprüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist. Eine Genehmigungsregelung entspricht den in Art. 10 der Richtlinie 2006/123 festgelegten Kriterien nicht, wenn die Erteilung der Genehmigung von Anforderungen abhängig gemacht wird, die für den vom Antragsteller geplanten Dienst technologisch ungeeignet sind. Art. 3 der Richtlinie 2000/31, Art. 16 der Richtlinie 2006/123 und Art. 56 AEUV finden keine Anwendung auf einen Anbieter, der Dienste der Informationsgesellschaft in dem Mitgliedstaat anbieten möchte, in dem er niedergelassen ist.
Zur vierten Vorlagefrage
104.
Mit seiner vierten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Beschluss Nr. 626/2017 eine technische Vorschrift im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 darstellt, die der Kommission nach Art. 5 dieser Richtlinie hätte übermittelt werden müssen.
105.
Nach Art. 1 Abs. 1 Buchst. f Unterabs. 3 der Richtlinie 2015/1535 betrifft diese Bestimmung jedoch die technischen Vorschriften, die von den durch die Mitgliedstaaten benannten Behörden festgelegt werden und in einer von der Kommission ausgearbeiteten und gegebenenfalls aktualisierten Liste im Rahmen des Ausschusses nach Art. 2 dieser Richtlinie aufgeführt sind. Eine solche Liste wurde am 31. Mai 2006 veröffentlicht (
42
), d. h. vor dem Beitritt Rumäniens zur Europäischen Union, und schließt daher die rumänischen Behörden nicht ein. Die Kommission weist jedoch in ihren Erklärungen darauf hin, dass Rumänien bei seinem Beitritt mitgeteilt hat, dass nur seine zentralen Behörden befugt sind, technische Vorschriften im Sinne der Richtlinie 2015/1535 festzulegen. Die Rechtsakte der Stadt Bukarest unterliegen daher nicht der Übermittlungspflicht nach Art. 5 dieser Richtlinie.
106.
Damit ist das Problem jedoch nicht vollständig gelöst, weil, wie ich bereits angedeutet habe, Zweifel daran bestehen, ob sich das Erfordernis, für die Erbringung von Dienstleistungen wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden eine Zulassung zu erhalten, ausschließlich aus dem Beschluss Nr. 626/2017 oder aus Art. 15 des Gesetzes Nr. 38/2003 ergibt, den dieser Beschluss lediglich umsetzen soll. Man wird sich daher fragen dürfen, ob es nicht dieses Gesetz ist, das der Kommission hätte übermittelt werden müssen.
107.
Dies ist meines Erachtens aber zu verneinen. Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2015/1535 nimmt vom Begriff „Vorschriften betreffend Dienste“ – der einzigen Kategorie technischer Vorschriften, die hier in Betracht kommt – diejenigen aus, die nicht speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielen. Nach Art. 1 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie zielen Vorschriften speziell auf solche Dienste ab, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellen. Dagegen sind Vorschriften, die sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirken, nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten.
108.
Es ist festzustellen, dass das Gesetz Nr. 38/2003 die Dienste der Informationsgesellschaft an keiner Stelle erwähnt. Es ignoriert sie im Gegenteil in einem solchen Maße, dass es sogar von jedem Anbieter von Taxi-Dispatchingdiensten verlangt, über Funkfrequenzen und Funkgeräte zu verfügen, unabhängig davon, ob er über Funk oder mit Mitteln der Informationstechnik arbeitet. Meiner Ansicht nach liegt daher auf der Hand, dass dieses Gesetz, sofern es auf Dienste der Informationsgesellschaft anwendbar ist, wie die Stadt Bukarest geltend macht, diese Dienste nicht ausdrücklich und gezielt regelt, sondern sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf sie auswirkt.
109.
Dies lässt sich leicht dadurch erklären, dass das Gesetz Nr. 38/2003 aus dem Jahr 2003 stammt, während das Unternehmen Uber, ein Pionier auf dem Gebiet der Buchung von Beförderungsleistungen mittels Smartphones, erst 2009 gegründet wurde.
110.
Art. 15 des Gesetzes Nr. 38/2003 zielt daher im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2015/1535 nicht speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft ab.
111.
Folglich ist auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, dass der Beschluss Nr. 626/2017 keine technische Vorschrift im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535 ist.
Ergebnis
112.
Nach alledem schlage ich vor, auf die vom Tribunalul București (Landgericht Bukarest, Rumänien) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:
1.
Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft ist dahin auszulegen, dass eine Dienstleistung, die darin besteht, durch eine elektronische Anwendung Taxikunden mit Taxifahrern unmittelbar in Kontakt zu bringen, ein Dienst der Informationsgesellschaft ist, wenn sie nicht untrennbar mit der Dienstleistung der Beförderung durch Taxis verbunden ist, so dass sie keinen integralen Bestandteil derselben darstellt.
2.
Art. 4 der Richtlinie 2000/31 ist dahin auszulegen, dass er es nicht verbietet, auf einen Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft eine Zulassungsregelung anzuwenden, die für Anbieter wirtschaftlich gleichwertiger Dienstleistungen gilt, die keine Dienste der Informationsgesellschaft darstellen.
Die Art. 9 und 10 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt sind dahin auszulegen, dass sie der Anwendung einer solchen Genehmigungsregelung entgegenstehen, es sei denn, diese entspricht den in diesen Artikeln festgelegten Kriterien, was zu überprüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist. Eine Genehmigungsregelung entspricht den in Art. 10 der Richtlinie 2006/123 festgelegten Kriterien nicht, wenn die Erteilung der Genehmigung von Anforderungen abhängig gemacht wird, die für den vom Antragsteller geplanten Dienst technologisch ungeeignet sind.
Art. 3 der Richtlinie 2000/31, Art. 16 der Richtlinie 2006/123 und Art. 56 AEUV finden keine Anwendung auf einen Anbieter, der Dienste der Informationsgesellschaft in dem Mitgliedstaat erbringen möchte, in dem er niedergelassen ist.
3.
Die Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 626/2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 178/2008 privind aprobarea Regulamentului-cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Beschluss Nr. 626/2017 des Rates der Stadt Bukarest vom 19. Dezember 2017 zur Änderung und Ergänzung des Beschlusses Nr. 178/2008 vom 21. April 2008 zur Genehmigung der Rahmenverordnung, der Auftragsunterlagen und des Vertrags über die Übertragung der Bewirtschaftung der Organisation und der Durchführung des öffentlichen Dienstes der lokalen Beförderung durch Taxis) ist keine technische Vorschrift im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2015/1535.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981).
(
3
)	Vgl. zu einem ähnlichen Zweifel Urteil vom 19. Dezember 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, Rn. 28 bis 31), und meine Schlussanträge in dieser Rechtssache (C‑390/18, EU:C:2019:336, Nrn. 93 bis 99).
(
4
)	ABl. 2000, L 178, S. 1.
(
5
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 1998, L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. 1998, L 217, S. 18) geänderten Fassung.
(
6
)	ABl. 2006, L 376, S. 36.
(
7
)	ABl. 2015, L 241, S. 1.
(
8
)	Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 45 vom 28. Januar 2003.
(
9
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, Rn. 46).
(
10
)	Vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, Rn. 35).
(
11
)	Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, Rn. 38 bis 42).
(
12
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, Tenor).
(
13
)	Obwohl der Gerichtshof den Begriff „Einstellung“ vermieden hat, vermutlich um sich aus der Kontroverse über den Status der Uber-Fahrer aus arbeitsrechtlicher Sicht herauszuhalten, ist der Begriff „Auswahl“ gleichwohl in diesem Sinne zu verstehen.
(
14
)	Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, Rn. 39).
(
15
)	Die Stadt Bukarest macht in ihren Erklärungen geltend, dass Star Taxi App seit dem 1. Februar 2018 neue Dienstleistungen eingeführt habe, die die Zahlung des Fahrpreises per Kreditkarte ermöglichten und den Mindesttarif für eine Fahrt festlegten. Diese Behauptung wird jedoch von Star Taxi App in ihrer Antwort auf die ausdrückliche Frage des Gerichtshofs zu diesem Thema mit Nachdruck bestritten. Es handelt sich somit um einen Sachverhalt, der im Ausgangsverfahren nicht festgestellt wurde. Jedenfalls dürften diese zusätzlichen Dienstleistungen die Gesamtbeurteilung der Tätigkeit von Star Taxi App nicht verändern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2019, Airbnb Ireland, C‑390/18, EU:C:2019:1112, Rn. 58 bis 64).
(
16
)	Urteil vom 20. Dezember 2017 (C‑434/15, EU:C:2017:981).
(
17
)	Dies hat der Gerichtshof in Rn. 38 des Urteils vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981), festgestellt. Vgl. zum Zusammenspiel zwischen der Schaffung eines Dienstleistungsangebots und der Ausübung der Kontrolle über diese Dienstleistungen auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:336, Nrn. 64 und 65).
(
18
)	Für eine ausführlichere Beschreibung der Funktionsweise von Uber darf ich auf meine Schlussanträge in der Rechtssache Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:364), verweisen.
(
19
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, Rn. 55), und meine Schlussanträge in dieser Rechtssache (C‑390/18, EU:C:2019:336, Nrn. 57 bis 59).
(
20
)	Urteil vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981).
(
21
)	Urteil vom 20. Dezember 2017 (C‑434/15, EU:C:2017:981).
(
22
)	Vgl. auch Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31, wonach „[d]iese Richtlinie …, soweit dies für die Erreichung des in Absatz 1 genannten Ziels erforderlich ist, für eine Angleichung bestimmter für die Dienste der Informationsgesellschaft geltender innerstaatlicher Regelungen [sorgt], die den Binnenmarkt, die Niederlassung der Diensteanbieter, kommerzielle Kommunikationen, elektronische Verträge, die Verantwortlichkeit von Vermittlern, Verhaltenskodizes, Systeme zur außergerichtlichen Beilegung von Streitigkeiten, Klagemöglichkeiten sowie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten betreffen“.
(
23
)	Das heißt auf anderem Wege als durch Funk, in der Praxis mit computergestützten Mitteln.
(
24
)	Ich weise darauf hin, dass im Unionsrecht zwar jedes Zulassungsverfahren für Dienste der Informationsgesellschaft nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2000/31 verboten ist, derartige Genehmigungsregelungen jedoch unter bestimmten Voraussetzungen für andere Kategorien von Diensten nach den Art. 9 und 10 der Richtlinie 2006/123 oder nach Art. 49 AEUV zulässig sind.
(
25
)	Urteil vom 20. Dezember 2017 (C‑434/15, EU:C:2017:981).
(
26
)	Urteil vom 20. Dezember 2017 (C‑255/16, EU:C:2017:983).
(
27
)	Urteil vom 20. Dezember 2017, Falbert u. a. (C‑255/16, EU:C:2017:983, Rn. 35).
(
28
)	Jetzt Art. 1 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2015/1535.
(
29
)	Urteil vom 20. Dezember 2017, Falbert u. a. (C‑255/16, EU:C:2017:983, Rn. 16 bis 18).
(
30
)	Ich muss darauf hinweisen, dass sich in einem solchen Fall die Frage der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses auch schon auf der Ebene allein des nationalen Rechts stellen würde, weil die Legea nr. 365/2002 privind comerţul electronic (Gesetz Nr. 365/2002 über den elektronischen Geschäftsverkehr) vom 7. Juni 2002 (Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 483 vom 5. Juli 2002), die die Richtlinie 2000/31 in rumänisches Recht umsetzt, in ihrem Art. 4 Abs. 1 das in Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie enthaltene Verbot übernimmt.
(
31
)	Siehe Nrn. 18 und 19 der vorliegenden Schlussanträge.
(
32
)	Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123.
(
33
)	Urteil vom 15. Oktober 2015, Grupo Itevelesa u. a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, Rn. 46).
(
34
)	Urteil vom 15. Oktober 2015, Grupo Itevelesa u. a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, Rn. 47).
(
35
)	Urteil vom 15. Oktober 2015, Grupo Itevelesa u. a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, Rn. 49).
(
36
)	Vgl. auch meine Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Trijber und Harmsen (C‑340/14 und C‑341/14, EU:C:2015:505, Nrn. 27 und 28).
(
37
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, Rn. 40 bis 42).
(
38
)	Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Nr. 3 des Tenors). Vgl. auch meine Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Trijber und Harmsen (C‑340/14 und C‑341/14, EU:C:2015:505, Nrn. 44 bis 57), und in den verbundenen Rechtssachen X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2017:397, Nrn. 106 ff.).
(
39
)	Der Begriff „Genehmigungsregelung“ selbst wird in Art. 4 Nr. 6 der Richtlinie 2006/123 definiert als „jedes Verfahren, das einen Dienstleistungserbringer oder ‑empfänger verpflichtet, bei einer zuständigen Behörde eine förmliche oder stillschweigende Entscheidung über die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit zu erwirken“. Meines Erachtens besteht kein Zweifel daran, dass die Tätigkeit des Taxi-Dispatching nach rumänischem Recht einer Genehmigungsregelung im Sinne dieser Definition unterliegt. Diese Regelung beruht auf Art. 15 des Gesetzes Nr. 38/2003 und wird auf der Ebene der Stadt Bukarest durch den Beschluss Nr. 178/2008 in der durch den Beschluss Nr. 626/2017 geänderten Fassung umgesetzt.
(
40
)	Da es sich in diesem Fall um eine Verkehrsdienstleistung handelt, ist diese Regelung vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 ausgeschlossen.
(
41
)	Vgl. zuletzt Urteil vom 13. Dezember 2018, France Télévisions (C‑298/17, EU:C:2018:1017, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
42
)	ABl. 2006, C 127, S. 14.