61996CJ0287_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-287/96,
angaaende en anmodning, som Bundesfinanzhof (Tyskland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Kyritzer Staerke GmbH
mod
Hauptzollamt Potsdam,
"at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen for sikkerhedsstillelse for landbrugsprodukter (EFT L 205, s. 5), sammenholdt med Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1722/93 af 30. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 og (EOEF) nr. 1418/76 for saa vidt angaar ordningerne med produktionsrestitutioner for korn og ris (EFT L 159, s. 112),
har
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet, D.A.O. Edward, P. Jann (refererende dommer) og L. Sevón,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Kyritzer Staerke GmbH ved advokat Barbara Festge, Hamburg
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Klaus-Dieter Borchardt, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 22. januar 1998 af Kyritzer Staerke GmbH og af Kommissionen,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 19. marts 1998,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 4. juli 1996, indgaaet til Domstolen den 26. august 1996, har Bundesfinanzhof i medfoer af EF-traktatens artikel 177 stillet to praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen for sikkerhedsstillelse for landbrugsprodukter (EFT L 205, s. 5), sammenholdt med Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1722/93 af 30. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 og (EOEF) nr. 1418/76 for saa vidt angaar ordningerne med produktionsrestitutioner for korn og ris (EFT L 159, s. 112).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en tvist mellem Kyritzer Staerke GmbH (herefter »Kyritzer«) og Hauptzollamt Potsdam (herefter »Hauptzollamt«) om frigivelse af sikkerhed stillet i forbindelse med ansoegninger om produktionsrestitutioner for stivelse.
Faellesskabsretsforskrifter
Forordning nr. 2220/85
3 Det fremgaar af artikel 1 i forordning nr. 2220/85, at denne fastsaetter bestemmelserne for sikkerhedsstillelse, som er foreskrevet i bl.a. forordninger om faelles markedsordninger for henholdsvis korn og ris samt gennemfoerelsesforordninger hertil.
4 I artikel 20 defineres og klassificeres, alt efter deres betydning, de forskellige typer krav, som de forpligtelser kan omfatte, for hvis overholdelse disse forordninger kraever, at der stilles en sikkerhed. Dens stk. 1-5 lyder saaledes:
»1. En forpligtelse kan omfatte primaere, sekundaere eller underordnede krav.
2. Ved 'primaert krav' forstaas et krav af grundlaeggende betydning for formaalet med den forordning, hvori kravet er fastlagt, om at foretage eller undlade at foretage en handling.
3. Ved 'sekundaert krav' forstaas et krav om overholdelse af fristen for opfyldelse af et primaert krav.
4. Ved 'underordnet krav' forstaas ethvert andet krav, der maatte vaere fastlagt ved en forordning.
5. Bestemmelserne i dette afsnit finder ikke anvendelse, naar det eller de primaere krav ikke er fastsat i Faellesskabets retsforskrifter.«
5 I artikel 21 fastsaettes betingelserne for frigivelse af sikkerheden saaledes:
»En sikkerhedsstillelse frigives, naar der som fastsat i den specifikke forordning er fremlagt dokumentation for, at alle primaere, sekundaere og underordnede krav er opfyldt.«
I artikel 22 og 24 praeciseres det, hvilke foelger det har for sikkerhedsstillelsen, at et primaert eller underordnet krav ikke opfyldes. Med hensyn til et primaert krav bestemmer artikel 22, stk. 1 og 2, foelgende:
»1. Sikkerheden fortabes fuldt ud for den maengde, for hvilken et primaert krav ikke er blevet opfyldt.
2. Et primaert krav betragtes som uopfyldt, hvis beviset for kravets opfyldelse ikke er forelagt ved udloebet af fristen herfor ...«
6 Med hensyn til et underordnet krav bestemmer artikel 24, stk. 1, foelgende:
»1. Manglende opfyldelse af et eller flere underordnede krav medfoerer fortabelse af 15% af den paagaeldende del af det sikrede beloeb ...«
7 Med hensyn til fristerne for forelaeggelse af beviser bestemmer artikel 28 foelgende:
»1. Er der ikke fastsat nogen frist for forelaeggelse af det bevis, der er noedvendigt for det sikrede beloebs frigivelse, er denne frist paa
a) 12 maaneder fra sidste frist for opfyldelse af det eller de primaere krav
b) 12 maaneder fra det eller de primaere kravs opfyldelse, hvis der ikke er fastsat nogen tidsfrist herfor.
2. Den i stk. 1 fastsatte frist maa under ingen omstaendigheder overstige tre aar fra det tidspunkt, sikkerheden blev fastsat til en bestemt forpligtelse, medmindre der foreligger force majeure.«
Forordning nr. 2169/86
8 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2169/86 af 10. juli 1986 om de naermere regler for kontrol og udbetaling af produktionsrestitutioner i korn- og rissektoren (EFT L 189, s. 12), som er udstedt i henhold til forordningerne om faelles markedsordninger paa disse omraader, bestemmer i artikel 7, stk. 1, at udstedelsen af et restitutionscertifikat er betinget af, at fabrikanten stiller en sikkerhed over for den kompetente myndighed svarende til 25 ECU pr. ton basisstivelse, i givet fald multipliceret med den i bilaget anfoerte koefficient for den type stivelse, der skal anvendes. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3642/87 af 2. december 1987 om aendring af forordning (EOEF) nr. 2169/86 (EFT L 342, s. 10) har foejet et nyt led til denne bestemmelse, der lyder saaledes: »Saafremt det produkt, der er anfoert i certifikatet, henhoerer under position 3906 B I i den faelles toldtarif (KN 3505 10 50), er sikkerheden dog lig med 105% af den produktionsrestitution, der skal ydes for fremstillingen af det paagaeldende produkt.«
9 Artikel 7, stk. 2, foerste punktum, i forordning nr. 2169/86 bestemmer foelgende:
»Det primaere krav, jf. artikel 20 i forordning (EOEF) nr. 2220/85, er, at den i ansoegningen anfoerte maengde stivelse forarbejdes til de anfoerte godkendte produkter inden for certifikatets gyldighedsperiode.«
10 Artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86, som affattet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 165/89 af 24. januar 1989 om aendring af forordning nr. 2169/86 (EFT L 20, s. 14), stiller et yderligere krav for frigivelse af sikkerheden, naar produktet henhoerende under KN-kode 3505 10 50:
»Uden at stk. 2 tilsidesaettes, frigives den i stk. 1, andet afsnit, omhandlede sikkerhed kun, hvis den kompetente myndighed har modtaget bevis for, at produktet henhoerte under KN-kode 3505 10 50 er
a) blevet anvendt til fremstilling af andre produkter end dem, der er anfoert i listen i bilag I
b) blevet eksporteret til tredjelande.«
Forordning nr. 1722/93
11 Forordning nr. 1722/93, som ligeledes er udstedt i henhold til forordningerne om de faelles markedsordninger for korn og ris, viderefoerer, som det naevnes i trettende betragtning, bestemmelserne i forordning nr. 2169/86, som den ophaever, og tilpasser dem til den aktuelle markedssituation.
12 Artikel 8, stk. 1, bestemmer, at udstedelsen af et restitutionscertifikat er betinget af, at fabrikanten over for myndigheden stiller en sikkerhed svarende til 15 ECU/ton basisstivelse, i givet fald multipliceret med den i bilag II anfoerte koefficient for den type stivelse, der skal anvendes.
13 Ifoelge artikel 8, stk. 2, finder frigivelsen af sikkerheden sted i overensstemmelse med forordning (EOEF) nr. 2220/85, idet det primaere krav, jf. artikel 20 i naevnte forordning, er, at »den i ansoegningen anfoerte maengde stivelse forarbejdes til de anfoerte godkendte produkter inden for certifikatets gyldighedsperiode«.
14 Hvis det paagaeldende produkt henhoerer under KN-kode 3505 10 50, bestemmer artikel 9, stk. 2, at der stilles endnu en saerskilt sikkerhed svarende til den restitution, der skal betales for fremstillingen af det paagaeldende produkt.
15 Artikel 10, stk. 1, stiller som betingelse for frigivelse af denne sikkerhed, at der foeres bevis for, at produktet
»a) er blevet anvendt til fremstilling inden for Faellesskabets toldomraade af andre produkter end dem, der er anfoert i bilag II, eller
b) er blevet udfoert til tredjelande; ved direkte udfoersel til et tredjeland frigives sikkerheden foerst, naar myndigheden har modtaget bevis for, at det paagaeldende produkt har forladt Faellesskabets toldomraade«.
16 Forordning nr. 1722/93 traadte i kraft den 1. juli 1993. Dens artikel 14, stk. 2, bestemmer som overgangsbestemmelse:
»Med henblik paa frigivelse af den sikkerhed, der er omhandlet i artikel 7 i forordning (EOEF) nr. 2169/86, finder artikel 10 ogsaa anvendelse paa dossierer, der endnu ikke er afsluttede paa tidspunktet for naervaerende forordnings ikrafttraedelse.«
Tvisten i hovedsagen
17 Kyritzer omdanner uforarbejdet stivelse til produkter, der er godkendt i henhold til forordningerne om produktionsrestitutioner for korn og ris, bl.a. til esterificeret stivelse. Selskabet modtager produktionsrestitutioner herfor.
18 I december 1991 og i januar 1992 fik Kyritzer udstedt restitutionscertifikater for produktion af esterificeret stivelse henhoerende under KN-kode 3505 10 50, for hvilke selskabet stillede sikkerhed i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2169/86.
19 I januar og februar 1992 anmeldte Kyritzer fremstillingen af nogle partier esterificeret stivelse.
20 Da der imidlertid kun for en del af disse partier var foert bevis for, at dette produkt var blevet anvendt forskriftsmaessigt, dvs. at det enten senere var blevet forarbejdet til et andet produkt end stivelse, eller at det var blevet udfoert til et tredjeland (herefter »forskriftsmaessig anvendelse«), erklaerede Hauptzollamt i maj 1995 den af Kyritzer stillede sikkerhed for delvis fortabt.
21 Kyritzer fik ikke medhold i den sag, som selskabet anlagde til proevelse af disse afgoerelser ved Finanzgericht. Bundesfinanzhof, som sagen blev indbragt for ved revisionsanke, antog, at forordning nr. 2220/85 fandt anvendelse. Da retten imidlertid naerede tvivl med hensyn til denne forordnings bestemmelser om de paagaeldende sikkerhedsstillelser, besluttede den at udsaette sagen og at stille Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Er den anvendelse af forarbejdningsprodukter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, som er foreskrevet i artikel 10, stk. 1, jf. artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 1722/93, et primaert krav efter artikel 20, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2220/85, for hvis opfyldelse der skal vaere fremlagt bevis senest inden udloebet af fristen i sidstnaevnte forordnings artikel 28, stk. 2, saaledes at den stillede sikkerhed i modsat fald fortabes i henhold til forordningens artikel 22, stk. 1 og 2?
2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares benaegtende, spoerges: Kan der da i oevrigt udledes en frist af gaeldende faellesskabsret, inden for hvilken der skal fremlaegges bevis for produktets anvendelse i overensstemmelse med artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1722/93, saaledes at sikkerheden fortabes helt eller delvis (i givet fald da i hvilket omfang?), naar beviset fremlaegges for sent?«
Det foerste spoergsmaal
22 Den forelaeggende rets foerste spoergsmaal gaar naermere bestemt ud paa, til hvilken type krav forpligtelsen til forskriftsmaessig anvendelse, som gaelder for produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, hoerer, og inden for hvilken frist der skal foeres bevis for, at den er overholdt, idet disse omstaendigheder danner grundlag for afgoerelsen af, hvad der skal ske med den stillede sikkerhed.
Kvalifikationen af det omtvistede krav
23 Kyritzer har anfoert, at den sjette betragtning til forordning nr. 2169/86 og tolvte betragtning til forordning nr. 1722/93 udtrykkeligt naevner, at det i begge forordninger er noedvendigt at fastlaegge de primaere krav, der paahviler fabrikanterne, og hvis opfyldelse er garanteret med en sikkerhedsstillelse. Selv om faellesskabslovgiver har indfoert en saerlig ordning for produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, fremgaar det dog intetsteds, at det yderligere krav, som bestaar i forskriftsmaessig anvendelse af disse produkter, er et primaert krav. Denne kvalifikation er udtrykkeligt forbeholdt forarbejdningen til godkendte produkter, som afsluttes med fremstillingen af disse produkter.
24 Kommissionen har forklaret, at den ordning, der specielt gaelder for produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, hviler paa hensynet til at forebygge svig og er noedvendiggjort af disse produkters saerlige art, da disse paa ny kan forarbejdes til raavarer og saaledes give fabrikanten mulighed for uberettiget at oppebaere produktionsrestitutioner flere gange. Den forskriftsmaessige anvendelse, der er foreskrevet for de paagaeldende produkter i artikel 7 i forordning nr. 2169/86, maa betragtes som en fortsaettelse af forarbejdningen og dermed som en integrerende del af denne. Selv om der i forordning nr. 1722/93 sondres mellem forarbejdningsstadiet, som omhandles i artikel 8, og stadiet for den forskriftsmaessige anvendelse, som omhandles i artikel 10, beroerer denne sondring dog ikke klassificeringen af kravet om forskriftsmaessig anvendelse blandt de primaere krav, hvilket berettiges af det forfulgte formaal.
25 Indledningsvis bemaerkes, at selv om den omtvistede sikkerhed er stillet i henhold til artikel 7 i forordning nr. 2169/86, gaelder der i henhold til artikel 14 i forordning nr. 1722/93 de i sidstnaevnte forordnings artikel 10 stillede betingelser for dens frigivelse. Denne omstaendighed, hvortil kommer lighederne mellem de to forordninger, berettiger, at de tages i betragtning under et.
26 I artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2169/86 og i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1722/93 betegnes forarbejdning til godkendte produkter udtrykkeligt som et primaert krav. Desuden fremgaar det af foerste betragtning til forordning nr. 3642/87 og af foerste betragtning til forordning nr. 165/89, hvorved der i forordning nr. 2169/86 er indsat saerlige bestemmelser for produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50, der i det vaesentlige er gentaget i forordning nr. 1722/93, at kravet om forskriftsmaessig anvendelse har til formaal at drage konsekvenserne af esterificeret stivelses saerlige art, idet denne kan omforarbejdes til en raavare, hvis anvendelse kan give anledning til en ny ansoegning om produktionsrestitution.
27 Det fremgaar saaledes, at forarbejdningen til godkendte produkter er den vaesentlige proces, som tilstraebes af faellesskabslovgiver, og at den saerlige ordning for produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50 har til formaal at sikre, at denne proces er irreversibel. Det foelger heraf, at forpligtelsen til forskriftsmaessig anvendelse, som er indsat i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 2169/86 og gentaget i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1722/93, uanset hvilken plads den har i de naermere anvendelige bestemmelser, maa anses for at vaere et led i forpligtelsen til forarbejdning. Naar faellesskabslovgiver udtrykkeligt betegner denne sidstnaevnte som et primaert krav, maa dette derfor forstaas saaledes, at den ogsaa omfatter forpligtelsen til forskriftsmaessig anvendelse.
28 Denne fortolkning stoettes af den betydning, som forpligtelsen til forskriftsmaessig anvendelse har for gennemfoerelsen af formaalene med de forordninger, der har indfoert denne forpligtelse. Som generaladvokaten har anfoert i punkt 59 i sit forslag til afgoerelse, er der ingen tvivl om, at bekaempelse af svig paa omraadet for forarbejdning af esterificeret stivelse siden 1987 har vaeret et af de formaal, som faellesskabslovgiver har forfulgt i de relevante forordninger. Den forskriftsmaessige anvendelse af de forarbejdede produkter, som er det middel, der anvendes for at naa dette maal, svarer derfor til definitionen paa et primaert krav i artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 2220/85, nemlig et krav af grundlaeggende betydning for formaalet med den forordning, hvori kravet er fastlagt.
Fristen for bevis
29 Med hensyn til den frist, inden for hvilken der skal foeres bevis for den forskriftsmaessige anvendelse, har Kyritzer gjort gaeldende, at da artikel 28 i forordning nr. 2220/85 ikke fastsaetter nogen sanktion for overskridelse af de frister, som den fastsaetter, og da artikel 24 kun fastsaetter en sanktion for det tilfaelde, at et underordnet krav ikke opfyldes, kan beviset for overholdelse af et saadant krav foeres senere.
30 Dette argument er uden betydning, da det ovenfor er blevet fastslaaet, at den omtvistede forpligtelse skal anses for et primaert krav.
31 Kommissionen har gjort gaeldende, at den frist, der maa gaelde for den forskriftsmaessige anvendelse, er den, der er fastsat for forarbejdningen til godkendte produkter, og som paa det tidspunkt, da den omtvistede sikkerhed blev stillet, var fastsat i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2169/86 og svarede til restitutionscertifikatets gyldighedsperiode.
32 Dette argument hviler paa en for snaever fortolkning af artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 1722/93, hvoraf det klart fremgaar, at den naevnte forordnings artikel 10 med henblik paa frigivelse af den sikkerhed, der er omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 2169/86, ogsaa finder anvendelse paa dossierer, der - som det er tilfaeldet i hovedsagen - endnu ikke var afsluttet den 1. juli 1993.
33 Ved artikel 10 i forordning nr. 1722/93 er de indtil da gaeldende naermere regler for bevis og kontrol med hensyn til overholdelse af forpligtelsen til forskriftsmaessig anvendelse blevet aendret. Bestemmelsen fastsaetter dog ingen saerlig frist for opfyldelsen af denne forpligtelse eller for fremlaeggelse af beviser herfor. Foreloebig maa de almindelige bestemmelser i artikel 28 i forordning nr. 2220/85 anvendes; disse omfatter de tilfaelde, hvor der ikke er fastsat nogen frist for forelaeggelse af de beviser, der er noedvendige for at opnaa frigivelse af en sikkerhed.
34 I henhold til artikel 28, stk. 1, litra b), og artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 2220/85 skal beviset for den forskriftsmaessige anvendelse foelgelig fremlaegges inden for en frist paa tolv maaneder fra kravets opfyldelse, og hoejst tre aar fra det tidspunkt, da sikkerheden blev fastsat, medmindre der foreligger force majeure. Hvis fristerne ikke overholdes, fortabes sikkerheden fuldt ud i henhold til artikel 22, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2220/85.
35 Kyritzer har ligeledes anfoert, at tabet af sikkerheden i tilfaelde af overskridelse af de frister, der er fastsat for fremlaeggelse af bevis for forskriftsmaessig anvendelse, er en forskelsbehandling af fabrikanter af produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50 i forhold til fabrikanter af andre godkendte produkter.
36 Hertil bemaerkes blot, at den forskellige behandling af fabrikanter af produkter henhoerende under KN-kode 3505 10 50 og af fabrikanter af andre godkendte produkter er berettiget paa grund af faren for svig, som er kendetegnende for de foerstnaevntes virksomhed. Da situationerne er forskellige, er det i overensstemmelse med forbuddet mod forskelsbehandling, at de ikke behandles paa samme maade.
37 Kyritzer har endelig haevdet, at fortabelsen af sikkerheden fuldt ud i tilfaelde af, at beviset for forskriftsmaessig anvendelse ikke foeres inden for en vis frist, var i strid med proportionalitetsprincippet.
38 Dette argument maa forkastes. For det foerste er en saadan sanktion ubestrideligt egnet til at naa det af lovgiver forfulgte maal, nemlig at bekaempe svig. For det andet er fastsaettelsen af en frist, efter hvis udloeb undladelse af at fremlaegge det kraevede bevis anses for ensbetydende med, at forpligtelsen ikke er opfyldt, noedvendig for at afboede de ulemper, som det ville medfoere, hvis en situation, hvor det er uvist, hvad der skal ske med den stillede sikkerhed, forlaenges paa ubestemt tid.
39 Det foerste spoergsmaal skal derfor besvares med, at artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1722/93 skal fortolkes saaledes, at den anvendelse af et produkt henhoerende under KN-kode 3505 10 50, der er foreskrevet i denne bestemmelse, er et primaert krav i betydningen i artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 2220/85, hvis overholdelse skal bevises inden for de frister, der er fastsat i forordningens artikel 28, idet sikkerheden ellers fortabes fuldt ud i henhold til forordningens artikel 22, stk. 1 og 2.
Det andet spoergsmaal
40 I betragtning af det svar, der er givet paa det foerste spoergsmaal, er det ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
41 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Bundesfinanzhof ved kendelse af 4. juli 1996, for ret:
Artikel 10, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1722/93 af 30. juni 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 og (EOEF) nr. 1418/76 for saa vidt angaar ordningerne med produktionsrestitutioner for korn og ris skal fortolkes saaledes:
- Den anvendelse af et produkt henhoerende under KN-kode 3505 10 50, der er foreskrevet i denne bestemmelse, er et primaert krav i betydningen i artikel 20, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen for sikkerhedsstillelse for landbrugsprodukter.
- Kravets overholdelse skal bevises inden for de i den naevnte forordnings artikel 28 fastsatte frister, idet sikkerheden ellers fortabes fuldt ud i henhold til forordningens artikel 22, stk. 1 og 2.