62023TO0244
SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 26. oktobra 2023 (
*1
)
„Tožba zaradi nedelovanja – Institucionalno pravo – Uporaba vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji – Obveznost sprejetja sklepa na podlagi člena 4 Protokola o pogojih in načinu sprejema republike Bolgarije in Romunije v Evropsko unijo – Status privilegirane tožeče stranke – Tožba, ki je očitno brez pravne podlage“
V zadevi T‑244/23,
Eugen Tomac, stanujoč v Bruslju (Belgija), ki ga zastopa R. Duta, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi R. da Silva Passos (poročevalec), predsednik, S. Gervasoni, sodnik, in I. Reine, sodnica,
sodni tajnik: V. Di Bucci,
sprejema naslednji
Sklep
1
Tožeča stranka, Eugen Tomac, s tožbo, vloženo na podlagi člena 265 PDEU, Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, prvič, naj ugotovi, da je Svet Evropske unije nezakonito opustil potrebne ukrepe, da bi odločil o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji, ter drugič, naj ji prizna status privilegirane tožeče stranke in ji tako pridrži vse pravice, tožbene razloge in tožbe v tem kontekstu.
Dejansko stanje
2
Schengenski pravni red, kot je določen v členu 1, ki napotuje na Prilogo A, Sklepa Sveta 1999/435/ES z dne 20. maja 1999 o opredelitvi schengenskega pravnega reda za namen določanja pravne podlage za vsako določbo ali sklep, ki sestavlja schengenski pravni red, skladno z ustreznimi določbami iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in Pogodbe o Evropski uniji (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 1, str. 136), je pravni red, katerega namen je postopna odprava kontrol na skupnih mejah držav članic schengenskega območja.
3
Z Amsterdamsko pogodbo je bil Pogodbi EU in Pogodbi ES priložen Protokol o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije (UL 1997, C 340, str. 93). Nato je bil Protokol (št. 19) o schengenskem pravnem redu, vključenem v okvir Evropske unije, ki je priložen Pogodbi EU (UL 2008, C 115, str. 290), priložen Lizbonski pogodbi (UL 2010, C 83, str. 290).
4
Zlasti v zvezi z Romunijo člen 4(1) in (2) Protokola o pogojih in načinu sprejema republike Bolgarije in Romunije v Evropsko unijo (UL 2005, L 157, str. 29, v nadaljevanju: Protokol k Aktu o pristopu Romunije k Uniji) k Aktu o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2005, L 157, str. 203), določa:
„1.   Določbe schengenskega pravnega reda […], vključene[ga] v okvir Evropske unije, […] in akti, ki temeljijo na njem oziroma so z njim kako drugače povezani, navedeni v Prilogi II, kakor tudi vsi nadaljnji takšni akti, sprejeti pred dnem pristopa, so za [Republiko] Bolgarijo in Romunijo zavezujoči in se v njiju uporabljajo z dnem pristopa.
2.   Določbe schengenskega pravnega reda, kakor so vključene v okvir Evropske unije, in akti, ki na njem temeljijo oziroma so z njim kako drugače povezani in jih prvi odstavek ne vsebuje, so za [Republiko] Bolgarijo in Romunijo zavezujoči z dnem pristopa, vendar se v vsaki od teh državah uporabljajo šele na podlagi evropskega sklepa Sveta, sprejetega v ta namen po preveritvi v skladu z ustreznimi schengenskimi postopki ocenjevanja, da so v tej državi izpolnjeni potrebni pogoji za uporabo vseh delov zadevnega pravnega reda.
Svet odloča po posvetovanju z Evropskim parlamentom s soglasjem svojih članov, ki predstavljajo vlade držav članic, za katere določbe tega odstavka že veljajo, in predstavnika vlade države članice, za katero se morajo te določbe še uveljaviti. […]“
5
Romunija je po pristopu k Uniji 1. januarja 2007 med letoma 2009 in 2011 začela izvajati vrsto ukrepov na podlagi schengenskih postopkov ocenjevanja, da bi izpolnila merila, zahtevana za uporabo vseh določb schengenskega pravnega reda.
6
Predsedstvo Sveta je 29. septembra 2010 in 8. julija 2011 pripravilo in nato spremenilo prvi osnutek sklepa Sveta o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Republiki Bolgariji in Romuniji, in sicer osnutek št. 14142/10, ki je postal osnutek št. 14142/1/10 (v nadaljevanju: osnutek št. 14142/10).
7
Evropski parlament je z Resolucijo z dne 8. junija 2011 o osnutku št. 14142/10 (UL 2012, CE 380, str. 160) zavzel stališče v prid temu osnutku.
8
V Sklepih z dne 9. junija 2011 o zaključku postopka ocenjevanja pripravljenosti Romunije na izvajanje vseh določb schengenskega pravnega reda (9166/3/11 REV 3) se je enota za schengensko ocenjevanje v okviru delovne skupine za schengenske zadeve pri Svetu seznanila z zaključkom schengenskih postopkov ocenjevanja v zvezi z Romunijo. Ker je ugotovila, da so pogoji na vseh področjih schengenskega pravnega reda v Romuniji izpolnjeni, je sklenila, da Svet lahko sprejme sklep iz člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji.
9
Čeprav je bilo 24. junija 2011 dogovorjeno, da je treba sklep o pridružitvi Romunije schengenskemu območju sprejeti najpozneje septembra 2011, je Svet na zasedanju 22. septembra 2011 glasovanje o sprejetju tega sklepa vseeno odložil.
10
Parlament je v Resoluciji z dne 13. oktobra 2011 o pridružitvi Bolgarije in Romunije k schengenskemu območju (UL 2013, CE 94, str. 13) znova podprl pridružitev Romunije schengenskemu območju. Parlament je Svet pozval, naj v ta namen sprejme ustrezne ukrepe.
11
Na zasedanju 9. decembra 2011 se ni glasovalo o osnutku št. 14302/3/11 sklepa Sveta z dne 7. decembra 2011, ki ga je pripravilo predsedstvo Sveta.
12
Parlament je v Resoluciji z dne 11. decembra 2018 o polni uporabi določb schengenskega pravnega reda v Bolgariji in Romuniji: odprava kontrol na notranjih kopenskih, morskih in zračnih mejah (UL 2020, C 388, str. 18) Svet pozval, naj, prvič, na podlagi osnutka št. 14142/10 čim prej pripravi nov osnutek sklepa o polni uporabi določb schengenskega pravnega reda v Romuniji in, drugič, z enim samim aktom takoj sprejme odločitev o odpravi kontrol na notranjih mejah.
13
Evropska komisija je nato potrdila, da Romunija izpolnjuje potrebne pogoje za priznanje, da se določbe schengenskega pravnega reda uporabljajo v tej državi, in Svet pozvala, naj v ta namen sprejme potrebne ukrepe, najprej v prvem sporočilu Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 2. junija 2021, naslovljenem „Strategija za v celoti delujoče in odporno schengensko območje“ (COM(2021) 277 final), in nato v drugem sporočilu Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 24. maja 2022, naslovljenem „Poročilo o stanju schengenske ureditve za leto 2022“ (COM(2022) 0301 final).
14
Parlament je v Resoluciji z dne 18. oktobra 2022 o pristopu Romunije in Bolgarije v schengensko območje (UL 2023, C 149, str. 11) znova pozval Svet, naj sprejme vse potrebne ukrepe, da bi sprejel sklep o polni uporabi določb schengenskega pravnega reda v Romuniji do konca leta 2022.
15
V izvedenskem poročilu z dne 21. oktobra 2022, ki je bilo pod nadzorom Komisije pripravljeno v okviru prostovoljne misije za ugotavljanje dejstev v Bolgariji in Romuniji v zvezi z uporabo schengenskega pravnega reda in njegovim razvojem od leta 2011 (13906/22), so bile potrjene ugotovitve zaključenih postopkov ocenjevanja iz leta 2011. V tem poročilu je bilo navedeno tudi, da je Romunija izvajala pravni red in njegova orodja ter da je celo okrepila njegovo uporabo na vseh področjih. Komisija je v sporočilu Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 16. novembra 2022, naslovljenem „Močnejše schengensko območje s polnim sodelovanjem Bolgarije, Romunije in Hrvaške v območju brez nadzora na notranjih mejah“ (COM(2022) 636 final), znova pozvala Svet, naj dovoli pridružitev Romunije schengenskemu območju.
16
Predsedstvo Sveta je 29. novembra 2022 na podlagi člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji pripravilo osnutek št. 15218/22 sklepa Sveta o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Bolgariji in Romuniji (v nadaljevanju: osnutek št. 15218/22).
17
Enota za pravosodje in notranje zadeve (PNZ) pri Svetu je 8. decembra 2022 zasedala, da bi v okviru političnega upravljanja schengenskega območja (in sicer Schengenskega sveta) in nezakonodajnih dejavnosti odločila o osnutku št. 15218/22, ki je bil vpisan pod točko 3(a) dnevnega reda zasedanja, na katerem je bilo predvideno, da bi se lahko zahtevalo glasovanje za morebitno sprejetje tega osnutka. Na tem zasedanju zaradi nesoglasja predstavnikov vlad držav članic v zvezi z osnutkom št. 15218/22 ta ni bil sprejet.
18
Tožeča stranka je evropski poslanec z romunskim državljanstvom.
19
Tožeča stranka je v elektronskem sporočilu z dne 15. decembra 2022 generalno direktorico PNZ generalnega sekretariata Sveta zaprosila, da ji pošlje rezultate glasovanja o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji, ki je bilo na dnevnem redu zasedanja Sveta 8. decembra 2022, in zapisnik tega zasedanja ali s tem povezano poročilo.
20
Generalna direktorica PNZ generalnega sekretariata Sveta je v elektronskem sporočilu z dne 16. decembra 2022 tožeči stranki odgovorila, da na tem zasedanju osnutek št. 15218/22 dejansko ni bil sprejet in da v skladu s členoma 8 in 9 Poslovnika Sveta rezultati glasovanja niso objavljeni, ker je šlo za posvetovanje o nezakonodajnem aktu, ki ni odprto za javnost. Dodala je, da zapisnik v zvezi s tem postopkom prav tako ni bil objavljen.
21
Tožeča stranka je 6. februarja 2023 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 263 PDEU vložila tožbo za razglasitev ničnosti „sklepa“ Sveta z dne 8. decembra 2022 o nesprejetju osnutka št. 15218/22. Ta tožba je bila vpisana pod opravilno številko T‑48/23.
22
Tožeča stranka je v dopisu z dne 6. februarja 2023 na podlagi člena 265, drugi odstavek, PDEU ministru, ki je bil član enote PNZ pri Svetu, poslala poziv k ukrepanju, naslovljen na Svet, da bi se odločilo o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji z vidika člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji. V podporo temu pozivu je v bistvu predstavila dejansko stanje spora in trditve, ki jih je navedla v podporo svoji ničnostni tožbi v zadevi T‑48/23. V zvezi s tem se je med drugim sklicevala na kršitev načel enakosti, prepovedi diskriminacije in lojalnega sodelovanja med državami članicami. Poleg tega je dodala, da „ker je [bilo] ugotovljeno, da Romunija izpolnjuje pogoje postopka ocenjevanja, njene pridružitve ni mogoče zavrniti pod pretvezo neutemeljenega nasprotovanja ene same […] države članice“, in da Svet „mora prezreti očitno neutemeljeno nasprotovanje zlasti v smislu člena 4 Protokola [k Aktu] o pristopu Romunije k Uniji“.
23
Generalni direktor, pristojen za splošno in institucionalno politiko (SIP) pri Svetu, je tožeči stranki odgovoril v dopisu z dne 13. aprila 2023. Opozoril jo je na pogoj soglasja, določen v členu 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji, katerega izpolnjevanje je potrebno za sprejetje sklepa v smislu tega člena. Nato ji je pojasnil, da osnutek št. 15218/22 na zasedanjih 8. in 9. decembra 2022 ni dobil soglasne podpore predstavnikov zadevnih držav članic in da se zato pogajanja o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji nadaljujejo, da bi se doseglo soglasje, zahtevano v Aktu o pristopu Romunije k Uniji.
Predlogi tožeče stranke
24
Tožeča stranka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
–
ugotovi nezakonito opustitev Sveta, da stori vse potrebno, da bi odločil o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji na podlagi člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji;
–
ji prizna status privilegirane tožeče stranke in ji tako pridrži vse pravice, tožbene razloge in tožbe v tem kontekstu;
–
Svetu naloži plačilo stroškov.
Pravo
25
V skladu s členom 126 Poslovnika Splošnega sodišča lahko to sodišče, če je tožba očitno brez pravne podlage, kadar koli odloči z obrazloženim sklepom, ne da bi nadaljevalo postopek.
26
V obravnavani zadevi Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo v skladu s tem členom odločilo, ne da bi nadaljevalo postopek.
27
Člen 265 PDEU določa:
„Če [institucija, organ, urad ali agencija Unije] z opustitvijo ukrepanja krši Pogodbi, lahko države članice in druge institucije Unije vložijo pri Sodišču Evropske unije tožbo za ugotovitev kršitve. […]
Tožba [zaradi nedelovanja] je dopustna le, če je bila zadevna institucija, organ, urad ali agencija predhodno pozvana k ukrepanju. Če v dveh mesecih po tem pozivu zadevna institucija, organ, urad ali agencija ne oblikuje svojega stališča, se lahko tožba vloži v nadaljnjih dveh mesecih.
Fizične ali pravne osebe se lahko pod pogoji, določenimi v prejšnjih odstavkih, pritožijo pri Sodišču glede tega, da neka institucija, organ, urad ali agencija Unije nanje ni naslovila nobenega drugega akta razen priporočila ali mnenja.“
28
Najprej je treba spomniti, da je v skladu s sodno prakso tožba zaradi nedelovanja odvisna od obstoja obveznosti ukrepanja, ki jo ima zadevna institucija, tako da je zatrjevana opustitev v nasprotju s Pogodbo (sklepa z dne 6. julija 1998, Goldstein/Komisija, T‑286/97, EU:T:1998:150, točka 24, in z dne 6. septembra 2011, Mugraby/Svet in Komisija, T‑292/09, neobjavljen, EU:T:2011:418, točka 34), in da lahko fizična ali pravna oseba pri sodišču Unije vloži tožbo na podlagi člena 265, tretji odstavek, PDEU le za ugotovitev, da je ena od institucij, organov, uradov ali agencij Unije v nasprotju s Pogodbo opustila sprejetje akta – ki ni priporočilo ali mnenje – katerega potencialna naslovnica je ali ki bi ga lahko izpodbijala z ničnostno tožbo (sklep z dne 27. novembra 2012, H‑Holding/Parlament, T‑672/11, neobjavljen, EU:T:2012:628, točka 16).
29
Da bi odločilo o utemeljenosti predlogov za ugotovitev nedelovanja, mora torej Splošno sodišče preveriti, ali je ob pozivu k ukrepanju, naslovljenem na zadevno institucijo, organ, agencijo ali urad v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU, ta institucija, organ, agencija ali urad imel obveznost ukrepanja v smeri, ki jo je tožeča stranka priporočila v pozivu k ukrepanju (glej v tem smislu sklep z dne 17. julija 2020, Wagenknecht/Evropski svet, T‑715/19, EU:T:2020:340, točka 34 in navedena sodna praksa).
30
V zvezi s tem je treba v obravnavani zadevi poudariti, da člen 4 Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji ne določa nobenega roka, ob izteku katerega mora biti sklep Sveta na podlagi tega člena sprejet ali se šteje za sprejetega (glej točko 4 zgoraj).
31
Poleg tega iz sistematike navedenega člena ter zlasti iz v njem predvidenega glasovanja in pogoja soglasja, ki ga določa, izhaja, da predstavniki vlad zadevnih držav članic niso zavezani, da v vseh okoliščinah sprejmejo sklep v smislu te določbe, temveč da imajo, nasprotno, v zvezi s tem diskrecijsko pravico, ki izključuje pravico posameznikov, da od njih in torej od Sveta zahtevajo, da med razpravo o osnutku sklepa sprejmejo stališče v določeni smeri (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 14. februarja 1989, Star Fruit/Komisija, 247/87, EU:C:1989:58, točka 11, in z dne 5. septembra 2023, Parlament/Komisija (Izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane Združenih držav), C‑137/21, EU:C:2023:625, točke od 57 do 62).
32
V zvezi s tem je treba poudariti, da je generalni direktor, pristojen za SIP pri Svetu, tožeči stranki v odgovor na njen poziv k ukrepanju z dne 6. februarja 2023 upravičeno povedal, da ne more ugoditi njeni zahtevi za sprejetje sklepa o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji, ne da bi upošteval glasovanje, ki je privedlo do nesprejetja osnutka št. 15218/22, ker Svet ne more zakonito prezreti neobstoja soglasja predstavnikov zadevnih držav članic, ker v nasprotnem primeru ne bi bili upoštevani pogoji, določeni v členu 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji. Ta razlog je tako utemeljeval nesprejetje sklepa ob upoštevanju teh pogojev in posledično nadaljevanje pogajanj v zvezi s tem (glej točko 23 zgoraj).
33
Zato je treba ugotoviti, da ko je tožeča stranka na Svet naslovila poziv k ukrepanju, ta institucija ni imela nobene obveznosti, da sprejme sklep na podlagi člena 4 Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji. Nasprotno, Svet je moral ravnati v skladu s pogojem soglasja, izrecno določenim v členu 4 Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji.
34
Poleg tega je treba poudariti, da ob upoštevanju dejstva, da je predsedstvo Sveta pripravilo osnutke št. 14142/10, 14302/3/11 in 15218/22, Svet v okviru svojih pristojnosti ni opustil ukrepanja, da bi pred vložitvijo tožbe storil vse potrebno za sprejetje sklepa v smislu člena 4 Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji, kot je pozneje v bistvu zahtevala tožeča stranka.
35
Zato je očitno, da Svet s tem, da ni ugodil pozivu k ukrepanju, ki ga je podala tožeča stranka, in neodvisno od vprašanja, ali bi bilo z nasprotovanjem države članice sprejetju zadevnega osnutka lahko kršeno načelo lojalnega sodelovanja med državami članicami, nikakor ni nezakonito opustil ukrepanja z vidika člena 4 Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji, ki je del primarnega prava enako kot Pogodbi.
36
Iz tega sledi, da Svet v obravnavanem primeru ni nezakonito opustil odločanja v smislu člena 265 PDEU. Zato je treba ugotoviti, da je treba prvi tožbeni predlog, s katerim se v bistvu predlaga, naj se ugotovi nedelovanje Sveta z vidika njegovih obveznosti, ki izhajajo iz člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji, zavrniti kot očitno brez pravne podlage.
37
Poleg tega, v zvezi z drugim tožbenim predlogom, s katerim tožeča stranka v bistvu predlaga, naj se ji prizna status privilegirane tožeče stranke in se ji tako pridržijo vse pravice, tožbeni razlogi in tožbe v tem kontekstu, je treba poudariti, da je v skladu s členom 263, drugi odstavek, PDEU status privilegirane stranke taksativno priznan državi članici, Parlamentu, Svetu ali Komisiji. V teh okoliščinah tega statusa v obravnavanem primeru ni mogoče priznati tožeči stranki.
38
Posledično je treba tudi drugi tožbeni predlog zavrniti kot očitno brez pravne podlage.
39
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba tožbo v celoti zavrniti kot očitno brez pravne podlage, ne da bi jo bilo treba vročiti Svetu.
Stroški
40
Ker je bil ta sklep sprejet pred vročitvijo tožbe Svetu in preden je ta lahko priglasil stroške, je dovolj odločiti, da tožeča stranka v skladu s členom 133 Poslovnika nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
sklenilo:
1.
Tožba se zavrne kot očitno brez pravne podlage.
2.
Eugen Tomac nosi svoje stroške.
V Luxembourgu, 26. oktobra 2023
Sodni tajnik
V. Di Bucci
Predsednik
R. da Silva Passos
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.