62001CJ0272_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-272/01,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. T. Figueira in G. Valero Jordana, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Portugalski republiki, ki jo zastopajo L. Fernandes, M. Telles Romão in  M. João Lois, zastopniki,
tožena stranka,
zaradi ugotovitve Sodišča, da Portugalska republika s tem, da
– ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da bi bila kakovost kopalnih voda v skladu z vrednostmi, določenimi v členu 3 Direktive Sveta 76/160/EGS z dne 8. decembra 1975 o kakovosti kopalnih voda (UL 1976, L 31, str. 1),
– ni spoštovala najmanjše pogostnosti vzorčenj, določene v Prilogi k tej direktivi, in
– ni določila vseh celinskih območij kopalnih voda na Portugalskem,
ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1), v povezavi s členoma 1(2) in 3 ter s Prilogo k Direktivi, in iz člena 6(1) in (2) navedene Direktive,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi, C. W. A. Timmermans, predsednik senata,  C. Gulmann, J.-P. Puissochet in J. N. Cunha Rodrigues, sodniki, N. Colneric (poročevalka), sodnica,
generalni pravobranilec: P . Léger,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi poročila za obravnavo,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 23. oktobra 2003
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti je 10. julija 2001 na podlagi člena 226 ES v sodnem tajništvu Sodišča vložila tožbo, s katero je predlagala, naj Sodišče ugotovi, da Portugalska republika s tem, da
– ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da bi bila kakovost kopalnih voda v skladu z vrednostmi, določenimi v členu 3 Direktive Sveta 76/160/EGS z dne 8. decembra 1975 o kakovosti kopalnih voda (UL 1976, L 31, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva),
– ni spoštovala najmanjše pogostnosti vzorčenj, določene v Prilogi k tej direktivi, in
– ni določila vseh celinskih območij kopalnih voda na Portugalskem,
ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1), v povezavi s členoma 1(2) in 3 in s Prilogo k Direktivi, in iz člena 6(1) in (2) navedene Direktive, in naj se tej državi članici naloži plačilo stroškov.
2. Portugalska republika Sodišču predlaga, naj:
– zavrne tožbo,
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3. V skladu s prvo uvodno izjavo je cilj Direktive varovanje okolja in zdravja ljudi z zmanjšanjem onesnaženosti kopalnih voda in njihovim zavarovanjem pred nadaljnjim slabšanjem. S tem namenom je v Prilogi k tej direktivi določena vrsta fizikalno-kemičnih in mikrobioloških parametrov, ki se uporabljajo za kopalne vode, ter priporočene vrednosti in obvezujoče vrednosti, na podlagi katerih države članice določijo mejne vrednosti za kopalne vode.
4. V skladu s členom 1(1) Direktive se „[le-ta] nanaša na kakovost kopalnih voda, z izjemo vode, namenjene za terapevtske namene, in vode, uporabljene v bazenih“.
5. Člen 1(2) Direktive določa:
„V tej direktivi pomeni izraz:
(a) ‚kopalne vode‘ vse tekoče ali stoječe sladke vode ali njihove dele in morsko vodo, kjer:
– je kopanje izrecno dovoljeno s strani pristojnih organov posamezne države članice
ali
– kopanje ni prepovedano in se ga običajno udeležuje veliko število kopalcev;
(b) ‚območje kopalne vode‘ katerikoli prostor s kopalno vodo;
(c) ‚kopalna sezona‘ obdobje, v katerem se lahko pričakuje veliko število kopalcev glede na lokalne običaje in morebitna lokalna pravila glede kopanja ter vremenskih pogojev.“
6. V skladu s členom 3(1) Direktive države članice za kopalno vodo določijo vrednosti parametrov iz Priloge za vsa območja kopalnih voda ali za posamezno območje kopalne vode. Odstavek 2 istega člena določa, da vrednosti, določene na podlagi odstavka 1, ne smejo biti manj stroge od tistih, navedenih v stolpcu I Priloge.
7. V skladu s členom 4(1) Direktive države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da bo v desetih letih po notifikaciji te direktive kakovost kopalnih voda skladna z mejnimi vrednostmi, določenimi v skladu s členom 3.
8. Zaradi predvidevanj, da bo uporaba Direktive povzročila določene težave, je Portugalska republika ob svojem vstopu v Evropske skupnosti zaprosila za odstopanje pri prenosu in uporabi Direktive. Na podlagi člena 395 in Dela III, točka 3, Priloge XXXVI k Aktu o pogojih pristopa Kraljevine Španije in Portugalske republike in o prilagoditvi Pogodb (UL 1985, L 302, str. 23) je bilo  Portugalski republiki odobreno odstopanje do 1. januarja 1993.
9. V skladu s členom 5(1) Direktive se za namene njenega člena 4 šteje, da je kopalna voda skladna z ustreznimi parametri, če vzorci te vode, odvzeti na istem odvzemnem mestu in v intervalih, določenih v Prilogi k Direktivi, kažejo, da je skladna z vrednostmi parametrov za kakovost zadevne vode v tistem odstotku teh vzorcev, ki je določen v tem odstavku.
10. V skladu s členom 6(1) Direktive pristojni organi v državah članicah izvajajo vzorčenje, katerega najmanjša pogostnost je določena v Prilogi k tej direktivi. Odstavek 2, prvi in tretji stavek, istega člena določa, da
je vzorce treba odvzeti na mestih, kjer je povprečna dnevna gostota kopalcev največja, vzorčenje pa je treba začeti dva tedna pred začetkom kopalne sezone.
11. Člen 8, prvi pododstavek, Direktive predvideva odstopanja pri posameznih parametrih, ki so določeni v njeni Prilogi, med drugim kadar obstajajo izjemne vremenske ali geografske razmere in kadar se kopalna voda naravno bogati z nekaterimi snovmi, ki povzročijo odstopanje od vrednosti, predpisanih v navedeni Prilogi. Kadar država članica uveljavi izjeme od te direktive, o tem takoj obvesti Komisijo in navede razloge in pričakovano trajanje.
12. Člen 13 Direktive nalaga državam članicam, naj redno, prvič pa štiri leta po notifikaciji Direktive, Komisiji posredujejo izčrpno poročilo o kopalnih vodah in njihovih najpomembnejših lastnostih (v nadaljevanju: letno poročilo). To poročilo je treba sestaviti enkrat letno od 1. januarja 1993, to je od datuma, ko je začela veljati sprememba navedenega člena 13 na podlagi Direktive Sveta 91/692/EGS z dne 23. decembra 1991 o standardiziranju in racionaliziranju poročil o izvajanju določenih direktiv, ki se nanašajo na okolje (UL L 377, str. 48).
Nacionalna ureditev
13. Direktiva je bila v portugalsko pravo prenesena z Decreto-Lei št. 74/90 z dne 7. marca 1990 ( Diário da Republica
I, serija št. 55 z dne 7. marca 1990). Ta Decreto-Lei je bil razveljavljen in nadomeščen z Decreto-Lei št. 236/98 z dne 1. avgusta 1998 ( Diário da Republica
I, serija A, št. 176 z dne 1. avgusta 1998), ki je določil vrednosti parametrov iz Priloge k Direktivi, ki se uporabljajo za kopalne vode.
14. V skladu s členom 3, točka 24, Decreto-Lei št. 236/98 traja kopalna sezona na Portugalskem, na celini, vsako leto od 1. junija do 30. septembra, medtem ko se v avtonomni regiji Azorov kopalna sezona začne 15. junija in traja do 15. septembra.
15. Pojem „veliko število kopalcev“ iz člena 1(2)(a), druga alinea, Direktive je v členu 3, točka 12, Decreto-Lei št. 236/98 opredeljen tako, da ustreza „okrog 100 kopalce[m] na dan v kopalni sezoni“.
Predhodni postopek
16. Upoštevaje po eni strani, da nekatera portugalska območja kopalnih voda niso bila skladna z obvezujočimi vrednostmi, določenimi z Direktivo, in da vzorci na teh območjih niso bili dovolj pogosto odvzeti, in po drugi strani, da Portugalska republika ni določila vseh celinskih območij kopalnih voda, je Komisija začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti države.
17. Potem ko je Komisija Portugalsko republiko s pisnim opominom pozvala, naj predloži stališča, je 11. decembra 1998 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je državo članico pozvala, naj v roku dveh mesecev od njegovega prejema sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev s tem mnenjem. Komisija z odgovorom Portugalskih organov ni bila zadovoljna, zato je vložila to tožbo.
Tožba
18. Komisija proti Portugalski republiki navaja tri očitke. Meni, da Portugalska republika ni izpolnila obveznosti iz Direktive s tem, da ni:
– spoštovala norm o kakovosti, določenih z Direktivo,
– določila vseh območij kopalnih voda in
– spoštovala najmanjše pogostnosti vzorčenj.
Prvi očitek: nespoštovanje obvezujočih mejnih vrednosti, določenih z Direktivo
Trditve strank
19. Komisija Portugalski republiki očita, da kakovost voda na številnih območjih kopalnih voda ne ustreza obvezujočim mejnim vrednostim, ki jih določa Direktiva. Slednje naj bi bilo v nasprotju s členom 4(1) Direktive, v povezavi s členom 3 iste direktive.
20. Komisija trdi, da iz tabele, ki je v točki 2 Poročila Komisije za kopalno sezono 1998, izhaja, da je bila v tej kopalni sezoni stopnja neskladnosti za obalne vode 10,5‑%, za celinske vode pa 79,1‑%.
21. Stopnji skladnosti naj bi v sezoni 1998 močno padli v primerjavi s sezono 1997, ko je bila stopnja neskladnosti za obalne vode 9,8‑%, za celinske vode pa 66,7‑%.
22. Komisija navaja, da iz poročila o kakovosti kopalnih voda v kopalni sezoni 1999, ki so ga pripravili portugalski organi, izhaja, da se je stanje sicer izboljšalo, da pa še vedno ni zadovoljivo, saj 6,1 % morskih voda in 21,6 % sladkih voda ne ustreza obvezujočim vrednostim.
23. Komisija poudarja, da njen prvi očitek ne temelji na številkah, ki jih je prejela za kopalno sezono 2000.
24. Portugalska vlada zatrjuje, da se je stanje na Portugalskem znatno in stalno izboljševalo do leta 1999. Navedeno izboljšanje naj bi se hkrati nanašalo na zadostno pogostnost vzorčenj in na mejne vrednosti.
25. Zaradi uspešnega spopadanja s težavami na območjih, ki so kljub temu znatnemu napredku ostala problematična, naj bi Portugalski organi spodbujali različne izboljševalne in preprečevalne ukrepe, o katerih so Komisijo obvestili v odgovoru na obrazloženo mnenje. V zvezi s sprejetimi ukrepi portugalska vlada kot primer navaja program sanitarnega nadzora območij kopalnih voda, ki ga je navedla tudi v dopisu z dne 30. aprila 1999, različne programe za izboljšanje neskladnih območij za vsako kopalno sezono, ki jih je navedla v prilogi k vsakokratnemu letnemu poročilu o izvajanju Direktive in ki vključujejo trenutna ali načrtovana sanacijska dela ter program dejavnosti, katerih namen sta bili varovanje in izboljšanje kakovosti območij kopalnih voda.
26. Portugalska vlada navaja, da so stopnje skladnosti obalnih območij kopalnih voda dosegle raven, ki je blizu evropskemu povprečju 90 %. Leta 1999 naj bi bile stopnje skladnosti skoraj 94‑%.
27. Kar zadeva celinska območja kopalnih voda, pa se portugalska vlada ne strinja s številkami, ki jih vsebuje poročilo Komisije o kopalni sezoni 1998. Odstotek neskladnosti tistega leta naj bi bil namreč 54 % in ne 79 %.
28. Portugalska vlada meni, da celinska območja kopalnih voda pomenijo težavo, katere rešitev je bolj kompleksna.
Presoja Sodišča
29. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se neizpolnitev obveznosti države članice ugotavlja na dan po izteku roka, ki je določen v obrazloženem mnenju (glej predvsem sodbo z dne 15. marca 2001 v zadevi Komisija proti Franciji, Recueil, str. I-2387, točka 26).
30. V obravnavanem primeru je obrazloženo mnenje Portugalski republiki določilo rok dveh mesecev od njegove vročitve, v katerem bi se morala s tem mnenjem uskladiti. Obrazloženo mnenje je bilo Portugalski republiki vročeno 11. decembra 1998, rok pa se je iztekel 11. februarja 1999. Neizpolnitev obveznosti je torej treba ugotavljati na zadnje navedeni datum.
31. Čeprav točni parametri zadevnih kopalnih voda na ta datum, 11. februarja 1999, niso znani, je nedvomno, da po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, kakovost teh voda ni ustrezala obvezujočim vrednostim iz Priloge k Direktivi. Ob upoštevanju poročil o kakovosti portugalskih kopalnih voda med prejšnjo in naslednjo kopalno sezono je namreč edini sklep, ki ga je mogoče sprejeti, ta, v katerem je ugotovljena neskladnost.
32. Tako iz poročila o kakovosti kopalnih voda v kopalni sezoni 1998, ki so ga pripravili portugalski organi, izhaja, da v kopalni sezoni 1998 kopalne vode niso povsem ustrezale obvezujočim vrednostim iz Priloge k Direktivi.
33. Ni sporno, da kljub določenemu izboljšanju, ki ga priznava tudi Komisija, portugalske kopalne vode niti v kopalni sezoni 1999 niso povsem ustrezale obvezujočim vrednostim, določenim v Prilogi k Direktivi.
34. Kar zadeva ukrepe in težave, na katere se sklicuje portugalska vlada, je treba opozoriti, da člen 4(1) Direktive državam članicam nalaga obveznost rezultata, in sicer da bi bila kakovost kopalnih voda v skladu z mejnimi vrednostmi, določenimi v Direktivi. Ta državam članicam ne omogoča, da bi se zunaj odstopanj, ki jih določa, sklicevale na posebne okoliščine, da bi upravičile nespoštovanje te obveznosti (glej predvsem sodbi z dne 12. februarja 1998 v zadevi Komisija proti Španiji, C-92/96, Recueil, str. I-505, točka 28, in z dne 25. maja 2000 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-307/98, Recueil, str. I-3933, točka 49).
35. Portugalska vlada se ne sklicuje na nobeno odstopanje, ki ga določa Direktiva.
36. Posledično je prvi očitek Komisije utemeljen.
Drugi očitek: nepopolna določitev celinskih območij kopalnih voda
Trditve strank
37. Komisija portugalskim organom očita, da skladno s členom 1(2) Direktive niso določili vseh celinskih območij kopalnih voda. Opaža razliko med številom določenih celinskih območij kopalnih voda, in sicer 26 v letu 1998, in številom rečnih kopališč, navedenih v operativnem programu, ki ga je Portugalska republika službam Komisije predložila zaradi pridobitve finančnih sredstev Skupnosti, in sicer 91.
38. Portugalska vlada poudarja, da je bil program izboljšanja rečnih kopališč namenjen opremljanju celinskih območij z novimi površinami, namenjenimi rekreativnim dejavnostim in igram, in se je v tem pogledu zelo verjetno nanašal na območja, primerna za kopanje. Vendar je bil po mnenju portugalske vlade cilj tega programa obenem izboljšava rečnih območij z ekološkega in krajinskega vidika. Velik del teh območij naj zaradi naravnih razmer ne bi bilo prilagojenih za kopanje.
39. Portugalska vlada meni, da naj se kopanja na območjih sladkih voda, ki so vključena v navedeni program, kjer kopanje ni prepovedano, ne bi udeleževalo veliko število kopalcev.
40. Portugalska vlada poudarja, da števila kopalcev na dan, določenega z
Decreto-Lei št. 236/98, ni mogoče šteti za merilo, ki bi ga bilo treba uporabljati strogo. Šlo naj bi bolj za okvirno število, ki bi ga portugalski organi morali upoštevati pri izvajanju strožjega sanitarnega nadzora pod pogoji, določenimi z navedenim Decreto-Lei in v skladu z določbami Direktive.
41. V povzetku portugalska vlada pojasnjuje, da so zaradi uporabe nacionalne ureditve, ki je Direktivo prenesla v nacionalno pravo, rezultati naslednji:
– če so vode uvrščene med kopalne vode, portugalski organi kopanje izrecno dovolijo, če ni nobene nevarnosti za javno zdravje; ta območja so nato vključena v letno poročilo o kakovosti kopalnih voda, ki je nato posredovano Komisiji;
– če vode niso uvrščene med kopalne vode, vendar se kopanja tam po navadi udeležuje veliko kopalcev, se njihovo kakovost nadzoruje glede na parametre in na pogostnost vzorčenj, ki jo določa Direktiva; te vode se uvrsti med kopalne vode takoj, ko je skladnost z ustreznimi parametri potrjena z rezultati, pridobljenimi z najmanj eno izvedeno analizo med prejšnjo kopalno sezono; če ugotovljene vrednosti niso skladne s parametri, ki jih določa Direktiva, se kopanje izrecno prepove; te vode so v letnem poročilu o kakovosti kopalnih voda navedene le, če so opredeljene kot take.
42. Na podlagi analize območij, ki so vključena v program za izboljšanje rečnih kopališč, Komisija ugotavlja, da se na celinskih območjih kopalnih voda kopanja na splošno udeležuje dnevno število kopalcev, ki je pod mejo, ki jo določijo portugalski organi. Tako ti še niso določili vseh celinskih območij kopalnih voda.
Presoja Sodišča
43. Obveznosti držav članic, ki jih določata člena 3 in 4 Direktive, se nanašajo na vsa območja kopalnih voda.
44. Skladno s členom 1(2)(b) Direktive je območje kopalne vode kateri koli prostor s kopalno vodo. Iz odstavka 1(2)(a) istega člena izhaja, da uvrstitev med kopalne vode predpostavlja, da so v vodah, ki jih ta člen našteva, kopanje bodisi izrecno dovolili pristojni organi posamezne države članice bodisi ni prepovedano in se ga navadno udeležuje veliko kopalcev.
45. Med strankama je sporna predvsem uvrstitev rečnih kopališč, katerih število presega število območij, ki so označena kot območja kopalnih voda.
46. Komisija z navedbami implicitno povzroča dvom o skladnosti Decreto-Lei št. 236/98 z Direktivo, kolikor ta Decreto-Lei pojem veliko kopalcev opredeljuje kot okrog sto kopalcev na dan v kopalni sezoni.
47. Vendar Komisija v predhodnem postopku Portugalski republiki ni očitala, da ni pravilno prenesla člena 1(2)(b) Direktive v nacionalno pravo, kolikor se ta določba nanaša na veliko število kopalcev. Obrazloženo mnenje Komisije in tožba pa morata temeljiti na istih razlogih in predlogih (glej sodbo z dne 24. novembra 1992 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-237/90, Recueil, str. I-5973, točka 20).
48. Tako Komisija v tem postopku ne more trditi, da rečna kopališča, kjer se je kopanja udeleževalo število kopalcev, ki je pod mejo, določeno z Decreto-Lei št. 236/98, in kjer kopanje ni niti izrecno dovoljeno niti prepovedano, niso bila označena kot območja kopalnih voda v smislu Direktive.
49. Iz dokumentov portugalske vlade sicer res izhaja, da so rečna kopališča uvrščena med kopalne vode le, če je skladnost njihovih parametrov potrjena z rezultati, pridobljenimi z najmanj eno izvedeno analizo med prejšnjo kopalno sezono, torej pod pogojem, ki ga Direktiva ne postavlja.
50. Kljub temu Komisija ni zatrjevala, da tako ravnanje vpliva na rečna kopališča, kjer se kopanja udeležuje veliko število kopalcev, določeno s portugalsko zakonodajo.
51. Posledično je treba drugi očitek Komisije zavrniti.
Tretji očitek: nespoštovanje najmanjše pogostnosti vzorčenj, določene z Direktivo
Trditve strank
52. Komisija na podlagi člena 6(1) in (2) Direktive Portugalski republiki očita, da se vzorčenje, čeprav je njegova stopnja pogostnosti 100‑% tako na območjih morskih kopalnih voda kot na območjih sladkih kopalnih voda, nanaša le na tista območja kopalnih voda, ki so določena. Ker Portugalska republika ni določila vseh celinskih območij kopalnih voda, zaradi česar ni spoštovala najmanjše pogostnosti vzorčenj, naj ne bi izpolnila obveznosti iz tega člena 6.
53. Portugalska vlada Komisiji očita, da v predhodnem postopku ni nikoli zatrjevala nespoštovanja najmanjše pogostnosti vzorčenj na podlagi zgoraj navedenih trditev, torej v zvezi s kopalnimi vodami, ki niso bile določene. Predlogi, navedeni v obrazloženem mnenju, in tisti, navedeni v tožbi, morajo biti enaki, če naj bo tožba dopustna. Portugalska vlada Komisiji očita, da je v obravnavanem primeru s tem,  ko je v tožbi navedla trditve, ki jih v predhodnem postopku ni navedla, spremenila predmet spora. To naj bi pomenilo hudo kršitev njene pravice do obrambe, ki je eno temeljnih načel pravnega reda Skupnosti.
54. Komisija opozarja na točko 11(d) svojega obrazloženega mnenja, v skladu s katerim „[je] iz tega […] mogoče sklepati, da se določbe Direktive uporabljajo tudi za rečna kopališča, saj dejstvo, da se kopanja ne spodbuja, ne pomeni, da je to prepovedano, kar pomeni, da bi morala biti ta območja v skladu s členom 1(2)(a) in (b) Direktive uvrščena med območja kopalnih voda. Prav tako je mogoče sklepati, da zadevne vode ne ustrezajo parametrom, ki jih določa Direktiva.“
Presoja Sodišča
55. Glede na to, da tretji očitek temelji na nespoštovanju najmanjše pogostnosti vzorčenj, ki naj bi bilo posledica pomanjkljivo določenih celinskih kopalnih voda, in glede na to, da je bil s to sodbo zavrnjen drugi očitek, ki se je nanašal na tako pomanjkljivo določanje, tretjemu očitku ni mogoče pritrditi.
56. Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Portugalska republika s tem, da ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da bi bila kakovost kopalnih voda v skladu z obvezujočimi mejnimi vrednostmi, določenimi v členu 3 Direktive, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) te direktive, v povezavi z določbami člena 3 in Priloge k tej direktivi.
57. V preostalem delu se tožba zavrne.
Stroški
58. V skladu s členom 69(3) Poslovnika lahko Sodišče, če vsaka stranka s predlogom uspe samo deloma, odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške. Ker Komisija in Portugalska republika deloma s predlogi nista uspeli, se jima naloži plačilo njunih stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:
1) Portugalska republika s tem, da ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da bi bila kakovost kopalnih voda v skladu z obvezujočimi mejnimi vrednostmi, določenimi v členu 3 Direktive Sveta 76/160/EGS z dne 8. decembra 1975 o kakovosti kopalnih voda, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) te direktive, v povezavi z določbami člena 3 in Priloge k tej direktivi.
2) V preostalem delu se tožba zavrne.
3) Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.