62023CJ0294
ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
23 octobre 2025 (
*1
)
« Pourvoi – Politique agricole commune (PAC) – Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) – Décision d’exécution (UE) 2021/261 – Dépenses exclues du financement de l’Union européenne – Dépenses effectuées par la République de Bulgarie – Règlement (UE) no 1306/2013 – Article 52 – Procédure d’apurement de conformité – Article 54 – Paiements indus résultant d’irrégularités ou de négligences – Absence de recouvrement par l’État membre concerné – Rapport d’enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) »
Dans l’affaire C‑294/23 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 8 mai 2023,
République de Bulgarie, représentée par Mmes T. Mitova et S. Ruseva, en qualité d’agents,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par Mmes J. Aquilina, G. Koleva et M. I. Zaloguin, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. I. Jarukaitis (rapporteur), président de chambre, MM. M. Condinanzi et N. Jääskinen, juges,
avocat général : M. A. Biondi,
greffier : Mme R. Stefanova-Kamisheva, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 décembre 2024,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 6 mars 2025,
rend le présent
Arrêt
1
Par son pourvoi, la République de Bulgarie demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 8 mars 2023, Bulgarie/Commission (T‑235/21, ci‑après l’ arrêt attaqué, EU:T:2023:105), par lequel celui-ci a rejeté son recours contre la décision d’exécution (UE) 2021/261 de la Commission, du 17 février 2021, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2021, L 59, p. 10, ci-après la « décision litigieuse »), en tant qu’elle écarte de ce financement la somme de 7656848,97 euros déclarée par la République de Bulgarie.
Le cadre juridique
Le règlement (CE, Euratom) no 2988/95
2
Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1) :
« Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. »
Le règlement (UE) no 1306/2013
3
Les considérants 36, 37, 39 et 94 du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 et (CE) no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549, et rectificatif JO 2016, L 130, p. 13), énoncent :
« (36)
La Commission [européenne] est chargée de l’exécution du budget de l’Union européenne en coopération avec les États membres conformément à l’article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La Commission est habilitée à décider, au moyen d’actes d’exécution, si les dépenses effectuées par les États membres sont conformes au droit de l’Union. Il importe de donner aux États membres le droit de justifier leurs décisions de paiement et de recourir à la conciliation en cas de désaccord entre eux et la Commission. [...]
(37)
En cas de recouvrement de montants versés par le [Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)], les sommes recouvrées devraient être à rembourser au Fonds dès lors qu’il s’agit de dépenses non conformes au droit de l’Union et pour lesquelles il n’existe aucun droit. Afin de laisser un laps de temps suffisant pour toutes les formalités administratives nécessaires, y compris les contrôles internes, les États membres devraient exiger le recouvrement des montants auprès du bénéficiaire dans un délai de 18 mois à compter de l’approbation et, le cas échéant, de la réception par l’organisme payeur chargé du recouvrement, d’un rapport de contrôle ou d’un document similaire, indiquant l’existence d’une irrégularité. Il convient de prévoir un système de responsabilité financière lorsque des irrégularités ont été commises et que le montant total n’a pas été recouvré. À cet effet, il convient d’établir une procédure permettant à la Commission de préserver les intérêts du budget de l’Union en décidant d’imputer au compte de l’État membre concerné une partie des sommes qui ont été perdues en raison d’irrégularités et qui n’ont pas été récupérées dans un délai raisonnable. [...]
[...]
(39)
Afin de protéger les intérêts financiers du budget de l’Union, il convient que les États membres arrêtent des mesures afin de s’assurer que les opérations financées par les Fonds ont effectivement lieu et sont correctement exécutées. Il est également nécessaire que les États membres préviennent, détectent et traitent efficacement toute irrégularité ou tout cas de non-respect de leurs obligations de la part des bénéficiaires. Il importe à cette fin que le règlement [no 2988/95] s’applique. [...]
[...]
(94)
Par ailleurs, les compétences d’exécution de la Commission devraient couvrir les procédures relatives aux obligations spécifiques que les États membres doivent respecter en ce qui concerne les contrôles, les procédures relatives aux obligations de coopération à respecter par les États membres en ce qui concerne les contrôles sur place effectués par la Commission et l’accès aux informations ; les procédures et autres modalités pratiques relatives à l’obligation de rendre compte des irrégularités et des cas de fraude, les conditions dans lesquelles doivent être conservés les pièces justificatives concernant les paiements effectués et les documents relatifs à l’exécution des contrôles administratifs et physiques prescrits par le droit de l’Union ; l’apurement des comptes et l’apurement de conformité, l’exclusion du financement par l’Union des montants imputés au budget de l’Union, les procédures de recouvrement des paiements indus et des intérêts y afférents, les formulaires de notification et de communication à adresser par les États membres à la Commission en ce qui concerne les irrégularités. »
4
Aux termes de l’article 1er du règlement no 1306/2013, intitulé « Champ d’application » :
« Le présent règlement établit les règles régissant :
a)
le financement des dépenses au titre de la politique agricole commune (PAC), y compris les dépenses de développement rural ;
b)
le système de conseil agricole ;
c)
les systèmes de gestion et de contrôle à mettre en place par les États membres ;
d)
le système de conditionnalité ;
e)
l’apurement des comptes. »
5
L’article 2, paragraphe 1, de ce règlement dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
g)
“irrégularité”, une irrégularité au sens de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement [no 2988/95]. »
6
Le règlement no 1306/2013 contient un titre IV, intitulé « Gestion financières des fonds », qui comprend un chapitre IV, intitulé « Apurement comptable ». Sous la section I de ce chapitre, intitulée « Dispositions générales », figure l’article 47 de ce règlement, lui-même intitulé « Contrôles sur place effectués par la Commission », qui prévoit :
« 1.   Sans préjudice des contrôles effectués par les États membres conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, de l’article 287 du traité, ou de tout contrôle organisé sur la base de l’article 322 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou du [règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil, du 11 novembre 1996, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO 1996, L 292, p. 2)], la Commission peut organiser des contrôles sur place dans les États membres dans le but de vérifier notamment :
a)
la conformité des pratiques administratives avec les règles de l’Union ;
b)
l’existence des pièces justificatives nécessaires et leur concordance avec les opérations financées par le FEAGA ou le [Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)] ;
c)
les conditions dans lesquelles sont réalisées et vérifiées les opérations financées par le FEAGA ou le Feader ;
d)
le respect ou non par l’organisme payeur des critères d’agrément visés à l’article 7, paragraphe 2, ainsi que l’application correcte des dispositions de l’article 7, paragraphe 5, par l’État membre.
Les personnes mandatées par la Commission pour les contrôles sur place, ou les agents de la Commission agissant dans le cadre des compétences qui leur ont été conférées, ont accès aux livres et à tous autres documents, y compris les documents et leurs métadonnées établies ou reçues et conservées sur support électronique, ayant trait aux dépenses financées par le FEAGA ou par le Feader.
Les pouvoirs associés à la réalisation des contrôles sur place n’affectent pas l’application des dispositions nationales qui réservent certains actes à des agents spécifiquement désignés par le droit national. Sans préjudice des dispositions spécifiques du [règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1),] et du règlement [no 2185/96], les personnes mandatées par la Commission ne participent pas, en particulier, aux visites domiciliaires ou à l’interrogatoire formel des personnes dans le cadre du droit national de l’État membre. Elles ont toutefois accès aux informations ainsi obtenues.
2.   La Commission avise, en temps utile avant le contrôle sur place, l’État membre concerné ou l’État membre sur le territoire duquel le contrôle doit avoir lieu, en tenant compte, lors de l’organisation des contrôles, de leur incidence administrative sur les organismes payeurs. Des agents de l’État membre concerné peuvent participer à ce contrôle.
À la demande de la Commission et avec l’accord de l’État membre, des contrôles complémentaires ou enquêtes concernant les opérations visées par le présent règlement sont effectués par les instances compétentes dudit État membre. Les agents de la Commission ou les personnes mandatées par celle-ci peuvent y participer.
Afin d’améliorer les vérifications, la Commission peut, avec l’accord des États membres concernés, associer des administrations desdits États membres à certains contrôles ou à certaines enquêtes. »
7
Aux termes de l’article 48, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013 :
« Les États membres mettent à la disposition de la Commission les informations sur les irrégularités et les cas de fraude présumée détectés ainsi que les informations sur les mesures prises pour recouvrer les paiements indus liés à ces irrégularités et fraudes. »
8
Le chapitre IV du titre IV de ce règlement contient une section II, intitulée « Apurement », qui comprend l’article 52 dudit règlement, consacré à l’apurement de conformité et qui dispose, à ses paragraphes 1 à 4 :
« 1.   Lorsqu’elle considère que des dépenses relevant du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, et de l’article 5 n’ont pas été effectuées conformément au droit de l’Union et, pour le Feader, n’ont pas été effectuées conformément au droit de l’Union et de l’État membre applicable visé à l’article 85 du règlement (UE) no 1303/2013 [du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 320)], la Commission adopte des actes d’exécution déterminant les montants à exclure du financement de l’Union. Ces actes d’exécution sont adoptés en conformité avec la procédure consultative visée à l’article 116, paragraphe 2.
2.   La Commission évalue les montants à exclure au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union. Elle fonde l’exclusion sur la mise en évidence des montants indûment dépensés et, lorsque ceux-ci ne peuvent être mis en évidence en déployant des efforts proportionnés, elle peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires. Des corrections forfaitaires ne sont appliquées que lorsque, en raison de la nature du cas ou parce que l’État membre n’a pas fourni les informations nécessaires à la Commission, il n’est pas possible, en déployant des efforts proportionnés, de déterminer plus précisément le préjudice financier causé à l’Union.
3.   Préalablement à l’adoption de toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. À ce stade de la procédure, les États membres se voient accorder la possibilité de démontrer que l’ampleur réelle de la non-conformité est moindre que ne l’évalue la Commission.
Si aucun accord ne peut être dégagé, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure destinée à concilier la position de chaque partie dans un délai de quatre mois. Un rapport sur l’issue de la procédure est présenté à la Commission. La Commission tient compte des recommandations du rapport avant de se prononcer sur un refus de financement et si elle décide de ne pas suivre ces recommandations, elle en indique les raisons.
4.   Un refus de financement ne peut pas porter sur :
a)
les dépenses visées à l’article 4, paragraphe 1, qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats de ses vérifications ;
[...] »
9
L’article 53 du règlement no 1306/2013, intitulé « Pouvoirs de la Commission », dispose, à son paragraphe 1 :
« La Commission adopte des actes d’exécution fixant les règles de mise en œuvre pour :
[...]
b)
l’apurement de conformité prévu à l’article 52 pour les mesures à prendre en vue de l’adoption de la décision et de sa mise en œuvre, y compris les échanges d’informations entre la Commission et les États membres et les délais à respecter, ainsi que la procédure de conciliation prévue par cet article, y compris la création, les tâches, la composition et les modalités de travail de l’organe de conciliation. »
10
Le chapitre IV du titre IV de ce règlement contient une section III, intitulée « Irrégularités », qui comprend l’article 54 dudit règlement, intitulé « Dispositions communes », qui prévoit, à ses paragraphes 1, 2, 4 et 5 :
« 1.   Pour tout paiement indu résultant d’irrégularités ou de négligences, les États membres exigent un recouvrement auprès du bénéficiaire dans un délai de 18 mois suivant l’approbation et, le cas échéant, la réception par l’organisme payeur ou l’organisme chargé du recouvrement, d’un rapport de contrôle ou document similaire, indiquant l’existence d’une irrégularité. Parallèlement à la demande de recouvrement, les montants correspondants sont inscrits au grand livre des débiteurs de l’organisme payeur.
2.   Si le recouvrement n’a pas eu lieu dans un délai de quatre ans après la date de la demande de recouvrement, ou dans un délai de huit ans lorsque celui-ci est porté devant les juridictions nationales, 50 % des conséquences financières du non-recouvrement sont pris en charge par l’État membre concerné et 50 % par le budget de l’Union, sans préjudice de l’obligation pour cet État membre de poursuivre les procédures de recouvrement en application de l’article 58.
[...]
4.   Les conséquences financières à la charge de l’État membre en vertu du paragraphe 2 du présent article sont inscrites par l’État membre concerné dans les comptes annuels à transmettre à la Commission conformément à l’article 102, paragraphe 1, point c) iv). La Commission en vérifie l’application correcte et procède, le cas échéant, aux adaptations nécessaires dans l’acte d’exécution visé à l’article 51.
5.   La Commission peut, pour autant que la procédure établie à l’article 52, paragraphe 3, ait été suivie, adopter des actes d’exécution excluant du financement de l’Union les montants imputés au budget de l’Union dans les cas suivants :
a)
si l’État membre n’a pas respecté les délais visés au paragraphe 1 ;
[...]
c)
si elle considère que les irrégularités ou l’absence de recouvrement résultent d’irrégularités ou de négligences imputables à l’administration ou à un service ou organisme d’un État membre.
[...] »
11
Le règlement no 1306/2013 contient un titre V, intitulé « Systèmes de contrôle et sanctions », qui comprend un chapitre I, intitulé « Règles générales », dans lequel figure l’article 58 de ce règlement, lui-même intitulé « Protection des intérêts financiers de l’Union », qui dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres prennent, dans le cadre de la PAC, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives, ainsi que toute autre mesure nécessaire pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union, en particulier pour :
[...]
e)
recouvrer les paiements indus et les intérêts et engager les procédures judiciaires nécessaires à cette fin, le cas échéant. »
Le règlement d’exécution (UE) no 908/2014
12
Les considérants 25 et 27 du règlement d’exécution (UE) no 908/2014 de la Commission, du 6 août 2014, portant modalités d’application du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59, et rectificatif JO 2015, L 114, p. 25), énoncent :
« (25)
Il convient d’établir les modalités [...] de la procédure d’apurement de conformité prévue à l’article 52 [du règlement no 1306/2013] [...]
[...]
(27)
Afin de garantir que, dans les cas normaux, la procédure d’apurement de conformité soit conclue dans un délai raisonnable, il y a lieu de fixer des délais spécifiques pour les différentes étapes de la procédure que la Commission et les États membres concernés doivent respecter. Dans le même temps, toutefois, il convient de prévoir la possibilité pour la Commission de prolonger ces délais si cela s’avère nécessaire au regard de la complexité du dossier faisant l’objet de l’enquête. Il convient que la procédure d’apurement de conformité confère aux États membres le droit à une procédure contradictoire et apprécie correctement les informations nécessaires à l’évaluation des risques pour les Fonds. »
13
L’article 34 de ce règlement d’exécution, intitulé « Apurement de conformité », dispose :
« 1.   Afin de déterminer les montants à exclure du financement de l’Union, la Commission, lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles de l’Union, se fonde sur ses propres conclusions et prend en considération les informations mises à disposition par les États membres, pour autant que ces dernières soient fournies dans les délais fixés par la Commission dans le cadre de la procédure d’apurement de conformité effectuée en application de l’article 52 du règlement (UE) n
o
1306/2013 et en conformité avec le présent article.
2.   Si, à la suite d’une enquête, la Commission considère que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles de l’Union, elle communique ses conclusions à l’État membre concerné en précisant les mesures correctives qui s’imposent afin d’assurer à l’avenir le respect de ladite réglementation et en indiquant le niveau provisoire de correction financière qu’elle considère approprié par rapport à ses conclusions à ce stade de la procédure. La communication prévoit également une réunion bilatérale dans un délai de quatre mois après l’expiration du délai de réponse de la part de l’État membre. La communication fait référence au présent article.
L’État membre répond dans un délai de deux mois à compter de la réception de la communication. Dans sa réponse, l’État membre a la possibilité, en particulier :
a)
de démontrer à la Commission que l’ampleur réelle du non-respect ou le risque pour les Fonds sont inférieurs à ce qui a été indiqué par la Commission ;
b)
d’informer la Commission des mesures correctives qu’il a prises en vue d’assurer le respect de la réglementation de l’Union, en précisant la date de leur mise en œuvre effective.
Dans des cas justifiés et sur demande motivée de l’État membre, la Commission peut accorder une prolongation de deux mois au maximum de la période de deux mois. La demande en est adressée à la Commission avant le terme de ladite période.
Si l’État membre estime qu’une réunion bilatérale n’est pas nécessaire, il en fait part à la Commission dans sa réponse à la communication de la Commission mentionnée ci-dessus.
3.   Lors de la réunion bilatérale, les deux parties s’efforcent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé au budget de l’Union.
La Commission, dans un délai de 30 jours ouvrables à compter de la réunion bilatérale, rédige le procès-verbal et le transmet à l’État membre. L’État membre peut communiquer ses observations à la Commission dans un délai de 15 jours ouvrables à compter de la réception du procès-verbal.
La Commission, dans un délai de six mois suivant l’envoi du procès‑verbal de la réunion bilatérale, communique officiellement à l’État membre les conclusions auxquelles elle est parvenue sur la base des informations reçues dans le cadre de la procédure d’apurement de conformité. Cette communication évalue les dépenses à exclure du financement de l’Union au titre de l’article 52 du règlement (UE) no 1306/2013 et de l’article 12 du règlement délégué (UE) no 907/2014 [de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro (JO 2014, L 255, p. 18)]. La communication fait référence à l’article 40, paragraphe 1, du présent règlement.
[...]
5.   Afin d’appliquer les dispositions des paragraphes 3 et 4 dans les délais respectifs, la Commission dispose de toutes les informations pertinentes à cette étape particulière de la procédure. Lorsque la Commission estime que des informations sont manquantes, elle peut, à tout moment, dans les délais fixés aux paragraphes 3 et 4 :
a)
notifier une demande d’informations supplémentaires à l’État membre, à laquelle celui-ci répond dans un délai de deux mois à compter de la réception de la communication ; et/ou
b)
informer l’État membre de son intention d’effectuer une mission d’audit complémentaire afin d’effectuer les vérifications nécessaires.
Dans ce cas, les délais visés aux paragraphes 3 et 4 courent à nouveau à partir de la réception par la Commission des informations supplémentaires demandées ou à partir du dernier jour de la mission d’audit complémentaire.
[...]
7.   Après avoir communiqué ses conclusions aux États membres conformément à l’article 34, paragraphe 3 ou 4, du présent règlement, la Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions en vertu de l’article 52 du règlement (UE) no 1306/2013, visant à exclure du financement de l’Union les dépenses concernées par le non-respect de la réglementation de l’Union. La Commission peut poursuivre des procédures d’apurement de conformité consécutives jusqu’à ce que l’État membre ait effectivement mis en œuvre les mesures correctives.
[...] »
14
L’article 40 du règlement d’exécution no 908/2014, intitulé « Procédure de conciliation », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Tout État membre peut soumettre une question à l’organe de conciliation dans les 30 jours ouvrables suivant la réception de la communication officielle de la Commission visée à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, en adressant une demande de conciliation motivée au secrétariat de l’organe de conciliation.
[...] »
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
15
Les antécédents du litige ont été exposés par le Tribunal aux points 2 à 12 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la manière suivante.
16
Par courrier du 4 janvier 2017, la Commission a demandé à la République de Bulgarie de lui transmettre ses commentaires portant sur des informations communiquées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) dans le cadre de l’enquête INT/2016/101/BG (ci-après la « communication des constatations »), de laquelle il ressortait, en substance, que des activités frauduleuses étaient à l’origine de versements inappropriés de fonds de l’Union. En outre, la Commission a indiqué à la République de Bulgarie que l’éligibilité au financement par le FEAGA de toutes les dépenses liées à des programmes mis en œuvre par [confidentiel] (
1
) était remise en cause et que, partant, conformément à l’article 52 du règlement no 1306/2013, elle examinait la possibilité d’exclure ces dépenses du financement de l’Union. La Commission a également recommandé aux autorités bulgares de suspendre les paiements au titre de tout programme et de toute transaction auxquels participait [confidentiel] (
2
) lorsqu’elles avaient des raisons suffisantes pour le faire.
17
Par courrier du 2 mai 2017, la Commission a invité les autorités bulgares à participer à une réunion bilatérale, conformément à l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014, tout en informant celles-ci qu’elle maintenait sa position selon laquelle les constatations de l’OLAF indiquaient qu’il existait de graves irrégularités concernant les dépenses mentionnées au point précédent. Elle a précisé qu’elle fournirait, également par lettre et après la communication du rapport final de l’OLAF, des informations complémentaires concernant les différentes étapes qui seraient suivies dans le cadre de la procédure d’apurement qui était engagée. La Commission a conclu en soulignant que, dans l’attente de ce rapport, elle maintenait sa position selon laquelle toutes les dépenses liées aux programmes mis en œuvre par [confidentiel] (
3
) étaient à risque.
18
Par courrier du 11 septembre 2017, la Commission a transmis à la République de Bulgarie le procès-verbal de la réunion bilatérale qui s’était tenue le 12 juillet 2017 et lui a posé des questions complémentaires. Elle lui a également indiqué qu’il convenait d’attendre le rapport final de l’OLAF pour passer aux étapes suivantes de la procédure d’apurement, notamment en ce qui concernait l’évaluation quantitative du risque pour le fonds en cause lié aux déficiences constatées. En faisant application de l’article 34, paragraphe 9, du règlement d’exécution no 908/2014, la Commission a décidé de prolonger de trois mois le délai de six mois prévu à l’article 34, paragraphe 3, de ce règlement d’exécution pour communiquer ses conclusions à la République de Bulgarie.
19
Par courrier du 19 janvier 2018, la Commission a transmis le rapport final de l’OLAF portant la référence OF/2012/0565/B (ci-après le « premier rapport de l’OLAF ») à la République de Bulgarie. Elle a informé les autorités bulgares qu’elle organiserait une deuxième réunion bilatérale avec elles afin de discuter de ce rapport.
20
Par courrier du 7 mai 2018, la Commission a invité la République de Bulgarie à une seconde réunion bilatérale, laquelle s’est tenue le 29 mai 2018, afin de discuter du premier rapport de l’OLAF (ci-après la « seconde invitation à une réunion bilatérale »). Elle a également indiqué qu’elle maintenait sa position selon laquelle toutes les dépenses liées aux programmes de promotion auxquels participait [confidentiel] (
4
) étaient exposées à un risque. La Commission a ainsi recommandé aux autorités bulgares de ne pas renouveler les paiements pour tous les programmes auxquels participait [confidentiel] (
5
) et de procéder au recouvrement des paiements irréguliers auprès de leurs bénéficiaires, conformément à l’article 54 du règlement no 1306/2013.
21
Par courrier du 29 juin 2018, la Commission a transmis à la République de Bulgarie le procès-verbal de la seconde réunion bilatérale, dans lequel elle a rappelé que, au cours de cette réunion, elle avait sollicité des informations complémentaires.
22
Par courrier du 3 septembre 2018, la Commission a transmis aux autorités bulgares le rapport de l’OLAF portant la référence OF/2016/0390/B5 (ci-après le « second rapport de l’OLAF »), concernant les irrégularités commises par [confidentiel] (
6
) dans le cadre de programmes de promotion financés par le FEAGA.
23
Par courrier du 1er mars 2019, la Commission a, conformément à l’article 34, paragraphe 5, sous a), du règlement d’exécution no 908/2014, demandé aux autorités bulgares de lui fournir des informations complémentaires à propos du recouvrement des montants liés aux dépenses réalisées par le FEAGA dans le cadre des neuf programmes de promotion identifiés comme présentant des risques pour le fonds en cause, ainsi que l’inscription des montants correspondant au grand livre des débiteurs, conformément à l’article 54 du règlement no 1306/2013. Elle a également indiqué que, au titre de cet article, la demande de recouvrement des montants liés aux programmes mis en œuvre par [confidentiel] (
7
) devait être présentée au plus tard 18 mois après le 19 janvier 2018, tandis que celle des montants liés au programme mis en œuvre par [confidentiel] (
8
) devait être présentée au plus tard 18 mois après le 3 septembre 2018, soit les dates auxquelles les premier et second rapports de l’OLAF (ci-après, ensemble, les « rapports finals de l’OLAF ») avaient été respectivement transmis à l’organisme payeur bulgare.
24
Par courrier du 19 novembre 2019, la Commission a transmis à la République de Bulgarie une communication au titre de l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014, dans laquelle étaient analysées les informations fournies par les autorités bulgares dans trois lettres datées, respectivement, du 20 juillet 2018, du 21 septembre 2018 et du 24 avril 2019. Il en ressortait, en substance, que, à la suite de la discussion bilatérale du 29 mai 2018 et sur le fondement des informations complémentaires qui lui avaient ensuite été transmises par la République de Bulgarie ainsi que des rapports finals de l’OLAF, la Commission considérait que le financement de neuf programmes de promotion mis en œuvre par [confidentiel] (
9
) et [confidentiel] (
10
) n’était pas conforme aux règles applicables. En outre, elle estimait que, dans la mesure où aucune procédure de recouvrement ni d’enregistrement dans le grand livre des débiteurs de l’organisme payeur n’avait été engagée par la République de Bulgarie, le système de gestion et de contrôle de cette dernière n’était pas conforme aux exigences prévues par le droit de l’Union et qu’il existait donc un risque pour le fonds en cause. En conséquence, la Commission a proposé d’exclure du financement par le FEAGA un montant de 7656848,97 euros.
25
Par courrier du 18 décembre 2019, la République de Bulgarie a, conformément à l’article 40, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 908/2014, saisi l’organe de conciliation, lequel a rendu un avis le 25 février 2020.
26
Par courrier du 12 août 2020, la Commission a transmis son avis définitif à la République de Bulgarie, par lequel elle a informé cette dernière qu’elle maintenait sa position telle qu’exprimée dans son courrier du 19 novembre 2019, et a donc proposé d’exclure du financement par le FEAGA un montant de 7656848,97 euros.
27
Le 17 février 2021, la Commission a adopté la décision litigieuse, par laquelle elle a appliqué, sur le fondement de l’article 52 du règlement no 1306/2013, une correction ponctuelle en écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par la République de Bulgarie au titre des programmes opérationnels cofinancés par le FEAGA et le Feader. La décision litigieuse a ainsi exclu du financement de l’Union un montant de 7656848,97 euros.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
28
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 avril 2021, la République de Bulgarie a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse, en tant que celle-ci avait arrêté à son égard une correction financière d’un montant de 7656848,97 euros.
29
À l’appui de son recours, la République de Bulgarie a invoqué cinq moyens tirés, en substance, le premier, de la méconnaissance de ses droits procéduraux dans la conduite de la procédure administrative au terme de laquelle la décision litigieuse avait été adoptée, le deuxième, d’une insuffisance de motivation, le troisième, d’une interprétation erronée de l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 en ce qui concerne la fixation du point de départ du délai de 18 mois à compter duquel le recouvrement de tout paiement indu doit être exigé auprès de son bénéficiaire par l’État membre concerné, le quatrième, d’une erreur d’appréciation commise par la Commission en ce que cette dernière avait considéré que l’organisme payeur n’avait pas agi avec la diligence requise pour recouvrer les sommes correspondant aux dépenses exposées à un risque et qu’il avait fait preuve de négligence en n’ouvrant pas une procédure administrative de recouvrement dans les délais prévus à l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, et, le cinquième, de ce que le montant des dépenses écartées du financement de l’Union par la décision litigieuse n’était pas conforme à l’article 54 du règlement no 1306/2013 ni au principe de proportionnalité.
30
Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours.
Les conclusions des parties devant la Cour
31
La République de Bulgarie demande à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué ;
–
de statuer définitivement sur le litige ou, à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal, et
–
de condamner la Commission aux dépens.
32
La Commission conclut au rejet du pourvoi et à la condamnation de la République de Bulgarie aux dépens.
Sur le pourvoi
33
Au soutien de son pourvoi, la République de Bulgarie invoque deux moyens.
34
Le premier est tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013 et de l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, lus en combinaison avec l’article 52, paragraphe 1, et l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013, ainsi que de violations de l’obligation de motivation au titre de l’article 296 du TFUE, du principe de bonne administration et du principe de coopération loyale.
35
Le second est pris d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise dans l’interprétation de l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013, lu en combinaison avec l’article 54, paragraphe 1, de celui-ci.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
36
Par son premier moyen, la République de Bulgarie reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013 et de l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, lus en combinaison avec l’article 52, paragraphe 1, et l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013, ainsi que de violations de l’obligation de motivation au titre de l’article 296 TFUE, du principe de bonne administration et du principe de coopération loyale, ce qui aurait conduit le Tribunal à constater, de façon erronée, que les droits de la défense de la République de Bulgarie et les garanties procédurales applicables lors de la procédure d’apurement de conformité, l’obligation de motiver les mesures correctives, les principes de bonne administration et de coopération loyale avaient été respectés. Cet État membre ajoute que la motivation de l’arrêt attaqué est insuffisante et inappropriée, le Tribunal n’ayant pas apprécié l’ensemble des faits pertinents pour le litige et les observations que ledit État membre avait présentées.
37
En premier lieu, le même État membre soutient que, en considérant, aux points 47 à 49 de l’arrêt attaqué, que, compte tenu de l’envoi de la seconde invitation à une réunion bilatérale et de la tenue de cette réunion, il avait été remédié aux vices de procédure relatifs à la modification par la Commission de la base juridique de la correction financière relative aux dépenses exposées à un risque, le Tribunal a confondu la procédure contradictoire prévue à l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013, lu en combinaison avec l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, avec les motifs matériels distincts permettant d’infliger une correction financière visés, respectivement, à l’article 52, paragraphe 1, et à l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013.
38
À cet égard, la République de Bulgarie fait valoir que des corrections financières imposées au titre, d’une part, de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 et, d’autre part, de l’article 54, paragraphe 5, de ce règlement reposent sur des fondements juridiques différents. Par conséquent, bien que l’adoption de décisions sur chacun de ces fondements soit soumise à la même procédure contradictoire, régie par l’article 52, paragraphe 3, dudit règlement, lu en combinaison avec l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, la décision litigieuse aurait dû être fondée sur les mêmes motifs que ceux sur le fondement desquels la procédure ayant conduit à son adoption avait été engagée.
39
Ainsi, en l’espèce, la Commission aurait dû interrompre la procédure engagée sur le fondement de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 et entamer une nouvelle procédure fondée sur l’article 54, paragraphe 5, de ce règlement en communiquant à la République de Bulgarie, conformément à l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, ses conclusions, établies à la suite des vérifications visées à l’article 54, paragraphe 4, du règlement no 1306/2013.
40
Ce serait donc à tort que le Tribunal a considéré, au point 42 de l’arrêt attaqué, que la seconde invitation à une réunion bilatérale avait pu adapter la communication des constatations à la nouvelle base juridique invoquée.
41
En deuxième lieu, la République de Bulgarie affirme que c’est à tort que le Tribunal a considéré, aux points 61 et 62 de l’arrêt attaqué, que l’obligation de motivation avait été respectée au motif qu’elle avait participé à la procédure contradictoire prévue à l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013.
42
À cet égard, cet État membre fait valoir que l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013 habilite la Commission à adopter des actes d’exécution excluant des montants du financement de l’Union, pour autant qu’ait été suivie la procédure établie à l’article 52, paragraphe 3, de ce règlement, lequel habiliterait la Commission à adopter de tels actes même en l’absence de contrôle sur place préalable, au sens de l’article 47 du règlement no 1306/2013, sous réserve du respect des droits de la défense et du principe du contradictoire.
43
La République de Bulgarie en déduit que, en l’espèce, la Commission aurait dû interrompre la vérification initiée par la transmission des rapports finals de l’OLAF et, après avoir vérifié les documents visés à l’article 54, paragraphe 4, du règlement no 1306/2013, elle aurait dû entamer la procédure prévue au paragraphe 5 de cet article 54 en envoyant, conformément à l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, une communication informant l’État membre de ses conclusions au titre de l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013, établies à la suite des vérifications visées au paragraphe 4 de cet article 54.
44
Or, la Commission aurait ouvert une enquête sur la base de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, puis serait, finalement, parvenue à la conclusion que, en raison de la négligence de l’organisme payeur en ce qui concerne la demande de recouvrement à effectuer auprès du bénéficiaire et l’inscription des montants concernés dans le grand livre des débiteurs dans le délai prévu à l’article 54, paragraphe 1, de ce règlement, le motif d’exclusion était celui visé à l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), dudit règlement, et ce alors même que les motifs de la décision litigieuse ne feraient nullement référence à cette disposition.
45
En troisième lieu, la République de Bulgarie considère que le Tribunal a omis de vérifier si la Commission avait respecté le devoir de diligence, prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE.
46
À cet égard, la République de Bulgarie fait valoir que la Commission a agi prématurément dans la mesure où, après avoir reçu les rapports finals de l’OLAF, elle n’aurait dû les lui transmettre qu’accompagnés d’une recommandation de prendre des mesures correctives et, ensuite, vérifier si l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 avait été respecté avant d’adopter une décision d’exécution sur la base de l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), de ce règlement.
47
En quatrième lieu, la République de Bulgarie soutient que le Tribunal n’a pas évalué ni commenté les éléments de preuve qu’elle avait présentés avant l’audience et qui étaient relatifs au respect des principes de coopération loyale et de bonne administration. Ces éléments montreraient que, dans d’autres cas dans lesquels l’organisme payeur avait reçu un certain nombre de rapports finals relatifs à des contrôles réalisés par l’OLAF, également transmis par la Commission aux autorités bulgares, celle-ci n’avait pas engagé la procédure prévue à l’article 52 du règlement no 1306/2013. À cet égard, le Tribunal n’aurait ni apprécié ni commenté le fait que la Commission avait apparemment changé d’approche.
48
Selon la République de Bulgarie, la décision litigieuse n’aurait pu être raisonnablement adoptée que si les rapports finals de l’OLAF avaient montré que l’organisme payeur n’avait pas respecté les dispositions de l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013, alors que, en l’espèce, les faits portaient sur des irrégularités commises par les bénéficiaires des fonds agricoles de l’Union.
49
La Commission conteste le bien-fondé de cette argumentation.
Appréciation de la Cour
50
S’agissant, en premier lieu, du grief résumé aux points 37 à 40 du présent arrêt, selon lequel la Commission ne pouvait, au moyen de la seconde invitation à une réunion bilatérale, procéder à une adaptation de la communication des constatations, au sens de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, dès lors que l’imposition d’une correction financière, soit au titre de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, soit au titre de l’article 54, paragraphe 5, de ce dernier, reposerait sur des fondements juridiques différents, il convient de rappeler que, aux points 41, 42 et 46 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré ce qui suit :
« 41
[...] il convient de constater que [...] les motifs de la correction financière litigieuse, tels qu’ils ont été exposés dans le rapport de synthèse et dans la décision [litigieuse], ne correspondent que partiellement à ceux qui avaient justifié l’ouverture de la procédure d’apurement litigieuse, tels qu’ils avaient été explicités par la Commission dans la communication des constatations.
42
Toutefois, [...] la Commission a invité la République de Bulgarie à une seconde réunion bilatérale. Dans cette seconde invitation, il était notamment signalé que certains paiements pourraient être considérés comme inéligibles au financement par l’Union et il était recommandé, d’une part, de ne pas renouveler les paiements considérés comme présentant des risques pour le fonds en cause et, d’autre part, de recouvrer les paiements irréguliers auprès de leurs bénéficiaires respectifs, conformément à l’article 54 du règlement no 1306/2013. En outre, la seconde invitation à une réunion bilatérale comprenait, premièrement, une référence à l’article 34 du règlement [d’exécution] no 908/2014 ; deuxièmement, une identification précise des irrégularités qui, à ce stade, pourraient justifier une correction financière, et, troisièmement, une indication portant sur les mesures correctives qu’il convenait d’envisager. Dans cette mesure, une telle invitation peut être considérée comme ayant, en substance, adapté la communication des constatations, transmise à la République de Bulgarie le 4 janvier 2017.
[...]
46
[...] il convient d’observer que c’est parce que la Commission a été confrontée au refus de la République de Bulgarie de se conformer à une partie des mesures correctives envisagées, à savoir le recouvrement des paiements litigieux dans les meilleurs délais, que, dans la demande de renseignements complémentaires transmise le 1er mars 2019, elle a rappelé à la République de Bulgarie les exigences qui découlaient de l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013. À cette occasion, la Commission a notamment souligné que la République de Bulgarie devait exiger le recouvrement des paiements indus auprès de leurs bénéficiaires dans un délai de 18 mois suivant la notification des rapports finals de l’OLAF dans les deux enquêtes menées par celui-ci. En outre, le renvoi à l’article 54 du règlement no 1306/2013 ne laissait aucune place au doute quant à la possibilité de corrections financières si ledit délai n’était pas respecté. »
51
L’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013 dispose que la Commission peut, pour autant que la procédure établie à l’article 52, paragraphe 3, de ce règlement ait été suivie, adopter des actes d’exécution excluant du financement de l’Union les montants imputés au budget de l’Union si l’État membre concerné n’a pas respecté le délai de 18 mois visé à l’article 54, paragraphe 1, dudit règlement, ou si elle considère que l’absence de recouvrement résulte d’irrégularités ou de négligences imputables à cet État membre.
52
En vertu de l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, les États membres exigent le recouvrement des paiements indus résultant d’irrégularités ou de négligences auprès du bénéficiaire dans un délai de 18 mois suivant l’approbation et, le cas échéant, la réception par l’organisme payeur ou l’organisme chargé du recouvrement, d’un rapport de contrôle ou document similaire, indiquant l’existence d’une irrégularité. Parallèlement à cette demande de recouvrement, les montants correspondants doivent faire l’objet d’une inscription au grand livre des débiteurs de l’organisme payeur.
53
Ainsi que l’a, en substance, relevé M. l’avocat général au point 40 de ses conclusions, il ressort du libellé de cette disposition que l’obligation pesant sur les États membres, en vertu de celle-ci, d’exiger le recouvrement des paiements indus résultant d’irrégularités ou de négligences auprès du bénéficiaire prend naissance à compter de l’approbation ou de la réception, par l’organisme payeur ou l’organisme chargé du recouvrement, d’un « rapport de contrôle ou document similaire, indiquant l’existence d’une irrégularité ».
54
Par ailleurs, l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013 subordonnant l’adoption, par la Commission, d’une décision d’exécution sur le fondement de ladite disposition au respect de la seule procédure établie à l’article 52, paragraphe 3, de ce règlement, il y a lieu de considérer, à l’instar de M. l’avocat général au point 41 de ses conclusions, que la procédure conduisant à l’adoption d’un acte d’exécution sur le fondement de l’article 54, paragraphe 5, dudit règlement peut être mise en œuvre de manière autonome par rapport à la procédure fondée sur l’article 52, paragraphe 1, du même règlement.
55
Il s’ensuit que, conformément à l’objectif de préservation des intérêts financiers du budget de l’Union, énoncé aux considérants 37 et 39 du règlement no 1306/2013, la Commission peut, dès lors que la violation de l’obligation d’exiger le recouvrement a été constatée, adopter un acte d’exécution au titre de l’article 54, paragraphe 5, dudit règlement, sous réserve du respect de la procédure établie à l’article 52, paragraphe 3, du même règlement.
56
Il ressort de cette dernière disposition, qui définit la procédure à suivre préalablement à toute décision de refus de financement, que l’adoption d’une telle décision est subordonnée à l’existence d’un échange, entre la Commission et l’État membre concerné, de notifications écrites portant sur le résultat des vérifications effectuées par la Commission dans l’objectif de parvenir à un accord sur les mesures à adopter. À défaut d’accord, l’État membre concerné peut demander l’ouverture d’une procédure de conciliation, à l’issue de laquelle un rapport contenant des recommandations est présenté à la Commission qui en tient compte avant de se prononcer sur un refus de financement.
57
Conformément à l’article 53, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1306/2013, la Commission a adopté le règlement d’exécution no 908/2014, dont l’article 34 établit les modalités de la procédure d’apurement de conformité prévue à l’article 52 du règlement no 1306/2013.
58
Ainsi qu’il ressort de l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, lu à la lumière du considérant 27 de celui-ci, il s’agit d’une procédure contradictoire dont les différentes étapes, que le Tribunal a exposées au point 36 de l’arrêt attaqué, sont soumises au respect de délais spécifiques afin de garantir que celle-ci soit conclue dans un délai raisonnable.
59
Lors de la première étape, la Commission communique ses constatations à l’État membre concerné en précisant les mesures correctives qu’elle estime devoir adopter et en indiquant le niveau provisoire de correction financière qu’elle considère comme étant approprié. Conformément à la jurisprudence rappelée par le Tribunal au point 37 de l’arrêt attaqué, cette communication doit identifier de manière suffisamment précise toutes les irrégularités reprochées à l’État membre concerné qui ont, en définitive, fondé la correction financière effectuée. Seule une telle communication est de nature de garantir une parfaite connaissance des réserves de la Commission (voir, par analogie, arrêt du 3 mai 2012, Espagne/Commission, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, point 31). En outre, conformément à l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014, ladite communication doit faire référence à cet article 34 et prévoir la tenue d’une réunion bilatérale dans un délai de quatre mois après l’expiration du délai de réponse dont dispose l’État membre concerné.
60
En l’occurrence, le Tribunal a relevé, au point 42 de l’arrêt attaqué, que, dans la seconde invitation à une réunion bilatérale qu’elle avait adressée à la République de Bulgarie, la Commission avait signalé que certains paiements pouvaient être considérés comme étant inéligibles au financement par l’Union. La Commission y recommandait, d’une part, de ne pas renouveler les paiements considérés comme présentant des risques pour le fonds en cause et, d’autre part, de recouvrer les paiements irréguliers auprès de leurs bénéficiaires respectifs, conformément à l’article 54 du règlement no 1306/2013. En outre, le Tribunal a constaté que cette invitation comprenait, premièrement, une référence à l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, deuxièmement, une identification précise des irrégularités qui, à ce stade, pouvaient justifier une correction financière et, troisièmement, une indication portant sur les mesures correctives qu’il convenait d’envisager.
61
C’est donc sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a pu en déduire que la seconde invitation à une réunion bilatérale respectait les exigences énoncées à l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 et, partant, considérer que celle-ci avait, en substance, adapté la communication des constatations, transmise à la République de Bulgarie le 4 janvier 2017.
62
Par ailleurs, en tant que, par ce grief, la République de Bulgarie soutient que, en l’espèce, la Commission a agi prématurément lorsqu’elle a engagé la procédure au titre de l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013, au motif qu’elle aurait dû, dans un premier temps, lui transmettre les rapports finals de l’OLAF accompagnés d’une simple recommandation de prendre des mesures correctives puis, ensuite, vérifier si elle avait satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 54, paragraphe 1, de ce règlement avant, dans un second temps, de lui communiquer ses conclusions au titre de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, il y a lieu de relever que cette interprétation n’est nullement corroborée par le libellé de ces dispositions.
63
En outre, ladite interprétation serait difficilement conciliable avec l’objectif de préservation des intérêts financiers du budget de l’Union, rappelé au point 55 du présent arrêt.
64
En effet, une telle interprétation aurait pour conséquence de contraindre la Commission à attendre la fin du délai de 18 mois prévu à l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 avant de pouvoir engager la procédure contradictoire prévue à l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014 et, notamment, de communiquer à l’État membre concerné les mesures correctives qui devraient, selon elle, être mises en œuvre, risquant ainsi de réduire la probabilité d’un recouvrement effectif des paiements indus résultant d’irrégularités ou de négligences.
65
Il convient d’ajouter que l’interprétation soutenue par la République de Bulgarie n’est pas justifiée par l’exigence de protection des droits de la défense dès lors que, comme a d’ailleurs pris soin de le vérifier le Tribunal au point 49 de l’arrêt attaqué, l’interprétation qu’il a retenue ne prive pas l’État membre concerné de la possibilité de faire connaître utilement son point de vue quant au recouvrement des dépenses exposées à un risque et à l’application de l’article 54 du règlement no 1306/2013.
66
Il résulte des considérations qui précèdent que le présent grief repose sur une interprétation erronée de l’article 52, paragraphe 1, et de l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013, de sorte qu’il doit être écarté comme étant non fondé.
67
S’agissant, en deuxième lieu, de l’argumentation exposée aux points 41 à 44 du présent arrêt, par laquelle la République de Bulgarie soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 61 et 62 de l’arrêt attaqué, que la Commission avait respecté son obligation de motivation, alors que la décision litigieuse ne ferait aucunement référence à l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013, qui constituerait le véritable fondement juridique de cette décision, il convient de relever que c’est à bon droit que le Tribunal a commencé par rappeler, au point 57 de l’arrêt attaqué, la jurisprudence constante relative à l’article 296 TFUE, en vertu de laquelle la motivation des actes juridiques doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle.
68
C’est également à bon droit que, au point 60 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé, ensuite, la jurisprudence selon laquelle, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes en matière de fonds agricoles de l’Union, la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge d’un tel fonds une partie des dépenses déclarées devait être considérée comme étant suffisante dès lors que l’État membre destinataire avait été étroitement associé à la procédure ayant conduit à l’adoption de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission avait estimé ne pas devoir mettre ces dépenses à la charge du fonds concerné.
69
Or, en l’occurrence, la République de Bulgarie ne remet pas en cause les constatations effectuées par le Tribunal au point 61 de l’arrêt attaqué, selon lesquelles cet État membre a été associé au processus d’élaboration de la décision litigieuse et que la question du recouvrement des créances litigieuses, en lien avec l’article 54 du règlement no 1306/2013, a été discutée entre les parties à de nombreuses reprises.
70
Partant, la République de Bulgarie n’est pas fondée à reprocher au Tribunal d’en avoir déduit, au point 62 de l’arrêt attaqué, que celle-ci ne pouvait soutenir qu’elle n’avait pas été avertie des raisons pour lesquelles la Commission avait entendu lui imposer la correction financière relative aux dépenses exposées à un risque ni qu’elle n’avait pas été en mesure de comprendre les motifs de la décision litigieuse sur ce point.
71
Eu égard à la jurisprudence rappelée par le Tribunal, c’est donc sans commettre d’erreur de droit que celui-ci a pu considérer que la Commission n’avait pas violé son obligation de motivation.
72
Le deuxième grief doit donc être écarté comme étant non fondé.
73
En troisième lieu, en tant que la République de Bulgarie considère, par l’argumentation résumée aux points 45 et 46 du présent arrêt, que le Tribunal a omis d’examiner si la Commission avait respecté le devoir de diligence, prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE, il suffit de relever, à l’instar de M. l’avocat général aux points 82 à 85 de ses conclusions, d’une part, que l’argumentation développée par la République de Bulgarie devant le Tribunal à cet égard ne présentait pas un caractère autonome, mais qu’elle apparaissait comme étant une conséquence de la violation alléguée de la procédure qui, selon cet État membre, aurait dû conduire à l’adoption de la décision litigieuse ainsi que, d’autre part, que cette argumentation était particulièrement sommaire et que, contrairement à ce que prétend cet État membre, il ressort du point 49 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a examiné et répondu tout aussi sommairement à ladite argumentation.
74
Le troisième grief doit donc être écarté comme étant non fondé.
75
En quatrième lieu, s’agissant du grief résumé aux points 47 et 48 du présent arrêt, selon lequel le Tribunal n’aurait pas examiné certains éléments de preuve qui établiraient que la Commission n’a pas respecté les principes de coopération loyale et de bonne administration en engageant la procédure prévue à l’article 52 du règlement no 1306/2013, alors que, dans d’autres cas de figure similaires intervenus ultérieurement, cette procédure n’aurait pas été engagée, il convient de rappeler que, dans le cadre d’un pourvoi, le contrôle de la Cour a pour objet, notamment, de vérifier si le Tribunal a répondu à suffisance de droit à l’ensemble des arguments invoqués par le requérant, et que le moyen tiré d’un défaut de réponse du Tribunal à des arguments invoqués en première instance revient, en substance, à invoquer une violation de l’obligation de motivation qui découle de l’article 36 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable au Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, de ce statut, et de l’article 117 du règlement de procédure du Tribunal (voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2025, OA/Parlement, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, point 24 et jurisprudence citée).
76
Cette obligation de motiver les arrêts n’impose pas au Tribunal de fournir un exposé qui suivrait exhaustivement et un par un tous les raisonnements articulés par les parties au litige. La motivation peut donc être implicite, à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons sur lesquelles se fonde l’arrêt attaqué et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle dans le cadre d’un pourvoi (arrêt du 27 février 2025, OA/Parlement, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, point 25 et jurisprudence citée).
77
En l’espèce, s’agissant, d’une part, de la lettre de la Commission reçue par la République de Bulgarie le 12 mai 2022, il convient de relever que, au point 22 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé recevable cet élément de preuve qui avait été présenté par cet État membre la veille de l’audience devant le Tribunal. Le Tribunal l’a ensuite examinée au point 53 de cet arrêt, auquel il a considéré que ledit État membre n’avait pas expliqué en quoi cette lettre était susceptible de venir au soutien de son argumentation, de sorte que l’allégation selon laquelle le Tribunal aurait ignoré ledit élément de preuve n’est pas fondée.
78
D’autre part, en tant que, par ce grief, la République de Bulgarie considère que le Tribunal n’a pas commenté ses observations fondées sur le considérant 29 et l’article 2 du règlement (UE, Euratom) 2020/2223 du Parlement européen et du Conseil, du 23 décembre 2020, modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l’efficacité de l’Office européen de lutte antifraude (JO 2020, L 437, p. 49), il convient de rappeler la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle, en vertu de l’article 256 TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de l’article 168, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure de la Cour, un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (arrêt du 22 mai 2025, Trasta Komercbanka/BCE, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, point 53 et jurisprudence citée).
79
Or, en l’espèce, il y a lieu de relever que les arguments de la République de Bulgarie fondés sur ce considérant 29 et sur cet article 2, exposés au point 48 du pourvoi, se caractérisent par un manque total de clarté et de lien avec la motivation de l’arrêt attaqué et sont, par conséquent, manifestement irrecevables.
80
Compte tenu des considérations qui précèdent, le premier moyen doit être écarté comme étant, en partie, irrecevable et, en partie, non fondé.
Sur le second moyen
Argumentation des parties
81
Le second moyen de pourvoi est tiré d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise en ce qu’il a interprété l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013, lu en combinaison avec l’article 54, paragraphe 1, de ce règlement, en ce sens que, en l’espèce, le délai de 18 mois prévu à cet article 54, paragraphe 1, avait commencé à courir à compter de la réception des rapports finals de l’OLAF par l’organisme payeur.
82
En effet, ce que le Tribunal a jugé aux points 76 à 78 de l’arrêt attaqué serait contraire à la jurisprudence constante de celui-ci selon laquelle le processus décisionnel prévu à l’article 52 du règlement no 1306/2013 est contradictoire et les différents documents échangés dans le cadre de la procédure administrative sont des documents préparatoires à l’adoption d’une décision.
83
La République de Bulgarie soutient notamment que le Tribunal a considéré, au point 76 de l’arrêt attaqué, que, si le législateur de l’Union avait entendu fixer le point de départ du délai de 18 mois prévu pour que les États membres exigent le recouvrement des paiements indus auprès de leurs bénéficiaires au moment de l’achèvement formel de la procédure d’apurement, telle que prévue à l’article 52 du règlement no 1306/2013, il se serait expressément référé aux « actes d’exécution ».
84
Cet État membre fait valoir à cet égard que, si, à l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, le législateur de l’Union a défini en des termes généraux les documents à la réception desquels le délai de 18 mois commence à courir, c’est en raison de la nature hétérogène des contrôles, des conclusions et des rapports qui peuvent être adoptés dans le cadre de la procédure d’apurement et de la procédure relative aux irrégularités.
85
La République de Bulgarie indique par ailleurs que, contrairement à ce qui est indiqué au point 77 de l’arrêt attaqué, elle ne conteste pas que la Commission a le droit, en principe, de décider d’engager une procédure d’apurement de conformité et d’exclure des dépenses sur la base des informations contenues dans les rapports finals de l’OLAF.
86
En l’espèce, toutefois, la procédure déjà ouverte au titre de l’article 52 du règlement no 1306/2013 aurait exigé de la part de la Commission qu’elle adopte une décision de refus de financement à l’issue de toutes les étapes prévues à l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014.
87
En effet, la procédure prévue à l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013, ouverte sur la base de l’article 52, paragraphe 1, de ce règlement, imposerait à la Commission de clôturer celle-ci par une décision d’exécution adoptée sur la même base, afin que l’État membre concerné puisse savoir avec certitude quelles mesures il doit prendre.
88
En n’agissant pas ainsi, la Commission aurait placé la République de Bulgarie dans l’incertitude quant à la nature exacte de ce qui lui était reproché.
89
Cet État membre soutient que, aux points 73 à 81 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a mal interprété les faits de l’espèce en lien avec les articles 52 et 54 du règlement no 1306/2013, lesquels devraient faire l’objet d’une interprétation conjointe, étant donné que l’article 54 de ce règlement renvoie à l’article 52, paragraphe 3, dudit règlement en ce qui concerne les droits de la défense et à l’information dans le cadre d’une décision à adopter au titre de l’article 54, paragraphe 5, du même règlement.
90
Le Tribunal aurait interprété erronément les dispositions combinées de l’article 52, paragraphes 1 et 3, du règlement no 1306/2013, en considérant que ces dispositions permettaient à la Commission d’adopter une décision au titre de l’article 54, paragraphe 5, de ce règlement, alors que, en réalité, cette dernière disposition imposerait uniquement à la Commission de respecter la procédure contradictoire prévue à l’article 52, paragraphe 3, dudit règlement pour exclure des dépenses sur la base de cet article 54, paragraphe 5, en cas de non‑respect du délai prévu à l’article 54, paragraphe 1, du même règlement ou de négligence de la part de l’État membre concerné.
91
La Commission conteste le bien-fondé de cette argumentation.
Appréciation de la Cour
92
Par ce second moyen, la République de Bulgarie considère que le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’interprétation qu’il a effectuée de l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013, lu en combinaison avec l’article 54, paragraphe 1, de ce règlement, en ce que, en substance, il a considéré que, en l’espèce, le délai de 18 mois prévu à cet article 54, paragraphe 1, avait commencé à courir à compter de la réception des rapports finals de l’OLAF par l’organisme payeur, alors que, selon cet État membre, lorsqu’une procédure est ouverte au titre de l’article 52 dudit règlement, celle-ci doit aboutir à l’adoption d’une décision de refus de financement à l’issue des différentes étapes prévues à l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, ce qui, en l’espèce, n’était pas le cas lorsque l’OLAF a transmis ses rapports finals.
93
Ce faisant, le Tribunal aurait méconnu le caractère contradictoire du processus décisionnel prévu à l’article 52 du règlement no 1306/2013 ainsi que le fait que les documents qui sont communiqués dans le cadre de cette procédure administrative sont des documents préparatoires à l’adoption d’une décision de refus de financement.
94
À cet égard, il y a lieu de relever que le second moyen repose sur la prémisse erronée selon laquelle la Commission, dès lors qu’elle a engagé la procédure d’apurement de conformité sur le fondement de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, serait tenue d’adopter un acte d’exécution au titre de cette disposition avant de pouvoir, le cas échéant, initier une procédure sur le fondement de l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), de ce règlement.
95
En effet, ainsi qu’il résulte de l’examen du premier moyen et, en particulier, des points 53 à 55 du présent arrêt, l’obligation d’exiger le recouvrement des paiements indus résultant d’irrégularités ou de négligences prend naissance à compter, notamment, de la réception, par l’organisme payeur ou par l’organisme chargé du recouvrement, d’un « rapport de contrôle ou document similaire, indiquant l’existence d’une irrégularité », et la procédure conduisant à l’adoption d’un acte d’exécution sur le fondement de l’article 54, paragraphe 5, du règlement no 1306/2013 peut être mise en œuvre de manière autonome par rapport à la procédure fondée sur l’article 52, paragraphe 1, de ce règlement.
96
Par conséquent, la Commission peut, dès lors que la violation de l’obligation d’exiger le recouvrement est établie et sans être tenue de mettre d’abord fin à la procédure engagée sur le fondement de cette dernière disposition, adopter un acte d’exécution au titre de l’article 54, paragraphe 5, dudit règlement, sous réserve du respect de la procédure établie à l’article 52, paragraphe 3, du même règlement.
97
Dans ces conditions, le présent moyen ne saurait prospérer.
98
Aucun des moyens soulevés à l’appui du présent pourvoi n’ayant été accueilli, il y a lieu de rejeter celui-ci dans son intégralité.
Sur les dépens
99
Conformément à l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
100
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui‑ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
101
La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Bulgarie aux dépens et cette dernière ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête :
1)
Le pourvoi est rejeté.
2)
La République de Bulgarie supporte, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le bulgare.
(
1
)	Données confidentielles occultées.
(
2
)	Données confidentielles occultées.
(
3
)	Données confidentielles occultées.
(
4
)	Données confidentielles occultées.
(
5
)	Données confidentielles occultées.
(
6
)	Données confidentielles occultées.
(
7
)	Données confidentielles occultées.
(
8
)	Données confidentielles occultées.
(
9
)	Données confidentielles occultées.
(
10
)	Données confidentielles occultées.