Zaak T‑733/16
La Banque postale
tegen
Europese Centrale Bank
„Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Artikel 4, lid 1, onder d), en lid 3, van verordening (EU) nr. 1024/2013 – Berekening van de hefboomratio – Weigering van de ECB om de verzoekende partij toe te staan blootstellingen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, buiten de berekening van de hefboomratio te houden – Artikel 429, lid 14, van verordening (EU) nr. 575/2013 – Discretionaire bevoegdheid van de ECB – Onjuiste rechtsopvattingen – Kennelijk onjuiste beoordeling”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Tweede kamer – uitgebreid) van 13 juli 2018
1.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Bevoegdheden van de Europese Centrale Bank – Decentrale uitoefening door de nationale autoriteiten – Beoordeling van de belangrijkheid van een entiteit – Exclusieve bevoegdheid van de Bank
[Verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4, lid 1, d), en 6, lid 4]
2.      Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Uitlegging van het afgeleide recht conform het VWEU en de algemene beginselen van het Unierecht
(Art. 277 VWEU)
3.      Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Letterlijke, systematische en teleologische uitlegging
4.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Liquiditeitsvereisten – Hefboomratio – Berekening – Mogelijkheid om bepaalde blootstellingen met betrekking tot publiekrechtelijke lichamen uit te sluiten – Beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteiten
(Verordening nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, art. 429, lid 14)
5.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Liquiditeitsvereisten – Hefboomratio – Berekening – Mogelijkheid om bepaalde blootstellingen met betrekking tot publiekrechtelijke lichamen uit te sluiten – Besluit van de Europese Centrale Bank houdende weigering van toekenning van de uitzondering – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Verordening nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, art. 429, lid 14)
6.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Liquiditeitsvereisten – Hefboomratio – Berekening – Mogelijkheid om bepaalde blootstellingen met betrekking tot publiekrechtelijke lichamen uit te sluiten – Besluit van de Europese Centrale Bank houdende weigering van toekenning van de uitzondering –Weigering gebaseerd op overwegingen die inherent zijn aan de blootstellingen waarop de uitzondering betrekking heeft, en op de hypothese van een betalingsverzuim van de betrokken lidstaat zonder onderzoek van de waarschijnlijkheid van het risico – Ontoelaatbaarheid
(Verordening nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, art. 429, lid 14)
7.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Liquiditeitsvereisten – Hefboomratio – Relevantie van de termijn voor het aanpassen van de posities van de kredietinstelling aan die van een openbare financiële instelling – Grenzen
[Verordening nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, overweging 90 en art. 4, lid 1, punt 94, en 412, lid 1; verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 4, lid 1, d); verordening 2015/61 van de Commissie, art. 26]
8.      Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Liquiditeitsvereisten – Hefboomratio – Berekening – Mogelijkheid om bepaalde blootstellingen met betrekking tot publiekrechtelijke lichamen uit te sluiten – Besluit van de Europese Centrale Bank houdende weigering van toekenning van de uitzondering –Weigering gebaseerd op het risico dat voortvloeit uit de termijn voor het aanpassen van de posities van de kredietinstelling aan die van een openbare financiële instelling – Geen onderzoek van de kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten – Ontoelaatbaarheid
(Verordening nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, art. 4, lid 1, punt 94, 412, lid 1, en 429, lid 14)
1.      Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 29)
2.      Een bepaling van afgeleid recht van de Europese Unie moet, voor zover mogelijk, worden uitgelegd in overeenstemming met de Verdragsbepalingen en met de algemene beginselen van het Unierecht. Zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukking „voor zover mogelijk”, kan een dergelijke uitlegging echter geen toepassing vinden ten aanzien van een bepaling waarvan de betekenis duidelijk en ondubbelzinnig is en dus geen uitlegging behoeft. Ten aanzien van een dergelijke bepaling staat het, indien een exceptie van onwettigheid in de zin van artikel 277 VWEU wordt opgeworpen, uitsluitend aan de Unierechter om te toetsen of deze bepaling in overeenstemming is met de Verdragsbepalingen en met de algemene beginselen van Unierecht.
(zie punten 34, 35)
3.      Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 38)
4.      Artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, moet aldus worden uitgelegd dat het de bevoegde autoriteiten een discretionaire bevoegdheid toekent om de daarbij ingestelde uitzondering te weigeren, ook al is aan de daarin opgenomen voorwaarden voldaan.
Met deze uitzondering heeft de Commissie immers, met instemming van de wetgever, voorzien in de mogelijkheid dat blootstellingen van een kredietinstelling met betrekking tot publiekrechtelijke lichamen die, vanwege een staatsgarantie, hetzelfde lage risicogehalte hebben als blootstellingen met betrekking tot die staat en die geen investeringskeuze van haar kant behelzen – doordat de kredietinstelling verplicht is de betrokken bedragen over te dragen – niet relevant zijn voor de berekening van de hefboomratio en bijgevolg daarbuiten kunnen worden gehouden. Artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 heeft alleen betrekking op blootstellingen die, bij de uitvoering van de standaardberekening van de minimumeigenvermogensvereisten, een risicogewicht van 0 % hebben.
Bijgevolg impliceert de uitvoering van artikel 429, lid 14, van die verordening de verzoening van twee doelstellingen: enerzijds het eerbiedigen van de logica van de hefboomratio die meebrengt dat de berekening van die ratio de totale blootstellingsmaatstaf van een kredietinstelling omvat, zonder risicoweging, en anderzijds het rekening houden met de door de wetgever goedgekeurde doelstelling van de Commissie dat, in voorkomend geval, bepaalde blootstellingen met een bijzonder laag risicoprofiel die niet voortvloeien uit een investeringskeuze van de kredietinstelling, niet relevant zijn voor de berekening van de hefboomratio en daarbuiten kunnen worden gehouden. Vast staat echter dat de discretionaire bevoegdheid waarover de bevoegde autoriteiten bij de uitvoering van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 beschikken, hen in staat stelt deze twee doelstellingen tegen elkaar af te wegen, gelet op de bijzonderheden van elk concreet geval.
(zie punten 54‑58)
5.      Aangezien de Europese Centrale Bank over een discretionaire bevoegdheid beschikt en bijgevolg een ruime beoordelingsbevoegdheid heeft bij de keuze om het voordeel van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, al dan niet toe te kennen, mag het rechterlijk toezicht dat de Unierechter moet uitoefenen op de gegrondheid van de motivering van een besluit houdende weigering om het voordeel van die bepaling toe te kennen, niet ertoe leiden dat de rechter zijn beoordeling in de plaats stelt van die van de ECB, maar dient hij na te gaan of het bestreden besluit niet op feitelijk onjuiste gegevens berust en geen blijk geeft van onjuiste rechtsopvattingen, kennelijk onjuiste beoordelingen of misbruik van bevoegdheid.
(zie punt 69)
6.      Hoewel het de Europese Centrale Bank in het kader van de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid die haar wordt verleend door artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, vrijstaat om de in deze bepaling voorziene uitzondering al dan niet toe te kennen, wordt van deze vrijheid gebruik gemaakt onder het voorbehoud dat de doelstellingen van die uitzondering niet worden veronachtzaamd en die bepaling niet van haar nuttig effect wordt beroofd. Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat de ECB zich niet kan baseren op gronden die het in de praktijk vrijwel onmogelijk maken de door artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 geboden mogelijkheid toe te passen zonder deze bepaling van haar nuttig effect te beroven en voorbij te gaan aan de doelstellingen die aan de invoering ervan ten grondslag hebben gelegen.
Bijgevolg kan de Europese Centrale Bank de blootstellingen van een kredietinstelling met betrekking tot een openbare financiële instelling niet van het voordeel van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 uitsluiten op basis van argumenten die inherent zijn aan de blootstellingen waarop deze bepaling van toepassing is. Dit geldt voor het argument dat de blootstellingen van deze kredietinstelling met betrekking tot die openbare financiële instelling zijn opgenomen op de actiefzijde van haar balans. Aangezien de blootstellingen ten aanzien waarvan die bepaling in de mogelijkheid voorziet dat zij buiten de berekening van de hefboomratio van een kredietinstelling worden gehouden, naar de aard ervan dienen te worden opgenomen op de actiefzijde van de balans van die instelling, kan het argument dat de blootstellingen met betrekking tot een openbare financiële instelling zijn opgenomen op de actiefzijde van de balans van een kredietinstelling de weigering om de gevraagde uitzondering toe te kennen immers niet op rechtsgeldige wijze rechtvaardigen. Hetzelfde geldt om dezelfde redenen voor het argument dat deze blootstellingen een deel vormen van de uit hoofde van de gereglementeerde spaarproducten bij die kredietinstelling gedeponeerde sommen, dat aan de passiefzijde van haar balans blijft.
Aangezien artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 enkel blootstellingen betreft met betrekking tot publiekrechtelijke lichamen die over een staatsgarantie beschikken, zou een weigering gemotiveerd door het principiële argument dat een staat in betalingsverzuim kan zijn, zonder onderzoek van de waarschijnlijkheid dat een dergelijke mogelijkheid zich ten aanzien van de betrokken staat voordoet, erop neerkomen dat het in de praktijk vrijwel onmogelijk wordt gemaakt om van de in die bepaling voorziene mogelijkheid gebruik te maken. Bovendien en bijgevolg kan, omdat de Europese Centrale Bank de waarschijnlijkheid van een betalingsverzuim niet onderzoekt, een verwijzing, in het besluit houdende weigering om het voordeel van artikel 429, lid 14, van verordening nr. 575/2013 toe te kennen, naar de omvang van de blootstellingen van een kredietinstelling met betrekking tot een openbare financiële instelling evenmin, op zichzelf, de inaanmerkingneming van die blootstellingen bij de berekening van de hefboomratio rechtvaardigen. Deze omvang zou immers alleen relevant kunnen zijn indien, wegens een betalingsverzuim van de betrokken staat, die kredietinstelling van die financiële instelling niet de uit hoofde van de gereglementeerde spaarproducten overgedragen sommen zou kunnen verkrijgen en haar toevlucht zou moeten nemen tot gedwongen verkopen van activa.
(zie punten 77, 79‑81, 84, 85, 89, 92)
7.      Volgens de definitie in artikel 4, lid 1, punt 94, van verordening nr. 575/2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, doen de risico’s van buitensporige hefboomwerking zich voor bij liquiditeitstekorten. Het is immers voor het verkrijgen van liquiditeiten dat een kredietinstelling ertoe kan worden gebracht om niet in haar bedrijfsplan opgenomen maatregelen te nemen, daaronder begrepen noodverkopen van activa die de in die bepaling uiteengezette consequenties hebben, zoals in herinnering wordt gebracht in overweging 90 van verordening nr. 575/2013.
Aangezien de negatieve gevolgen van een buitensporige hefboomwerking zich manifesteren in geval van liquiditeitstekorten, maakt de omstandigheid dat de termijn voor het aanpassen van de positie van de kredietinstelling aan die van een openbare financiële instelling betrekking heeft op het liquiditeitsrisico, deze termijn niet irrelevant voor de beoordeling van het aan de hefboomratio verbonden risico. Nochtans ligt deze aanpassingstermijn niet ten grondslag aan een liquiditeitsrisico uit hoofde van de beoordeling van de liquiditeitsdekkingsvereisten van artikel 412 van verordening nr. 575/2013 en van verordening 2015/61 ter aanvulling van verordening nr. 575/2013 met betrekking tot het liquiditeitsdekkingsvereiste voor kredietinstellingen. De toepassing van artikel 26 van verordening 2015/61 – dat de bevoegde instanties, en bijgevolg de ECB, de mogelijkheid biedt de onderling afhankelijke instromen en uitstromen van liquiditeiten te verrekenen indien zij, vanwege het bestaan van een garantie van de centrale overheid van een lidstaat en de korte termijn ertussen, van oordeel zijn dat die termijn geen liquiditeitsrisico inhoudt – door de Europese Centrale Bank op de liquiditeitsinstromen en -uitstromen die verband houden met blootstellingen met betrekking tot een openbare financiële instelling komt erop neer dat de ECB erkent dat de termijn die deze stromen van elkaar kan scheiden, geen liquiditeitsrisico inhoudt.
(zie punten 100‑103, 107, 108)
8.      De termijn voor aanpassing van de posities van de kredietinstelling aan die van een openbare financiële instelling kan alleen dan relevant zijn voor het hefboomrisico in de zin van artikel 4, lid 1, punt 94, van verordening nr. 575/2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, zoals gewijzigd bij verordening 2015/62, terwijl hij dat voor het liquiditeitsrisico niet is, indien de opnames van deposito’s in verband met de gereglementeerde spaarproducten een omvang hebben die uitstijgt boven de „ernstige stressomstandigheden” waarmee rekening wordt gehouden bij de berekening van de liquiditeitsratio uit hoofde van artikel 412, lid 1, van verordening nr. 575/2013.
In dit verband kan de inaanmerkingneming van een dergelijke mogelijkheid voor de afwijzing van het verzoek van een kredietinstelling om toepassing van artikel 429, lid 14, van die verordening niet geschieden zonder een diepgaand onderzoek van de kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten door de Europese Centrale Bank. Dit onderzoek zou de ECB met name ertoe moeten brengen na te gaan of het, gelet op de kenmerken ervan – en met name de aan de gereglementeerde spaarproducten gekoppelde staatsgarantie –, denkbaar is dat opnames van gereglementeerde spaargelden zodanig omvangrijk en plotseling zijn dat de betrokken kredietinstelling haar toevlucht moet nemen tot de in artikel 4, lid 1, punt 94, van verordening nr. 575/2013 bedoelde maatregelen, zonder te kunnen wachten op de overdracht van middelen afkomstig van de openbare financiële instelling uit hoofde van de aanpassing van de posities. De Europese Centrale Bank dient immers, gelet op de bijzonderheden van elk geval, bij de uitvoering van artikel 429, lid 14, van die verordening een afweging te maken tussen de doelstellingen van de hefboomratio en de mogelijkheid dat bepaalde blootstellingen die aan de voorwaarden van deze bepaling voldoen, buiten de berekening van die ratio kunnen worden gehouden.
In die omstandigheden voldoet de Europese Centrale Bank niet aan haar verplichting om alle relevante elementen van het concrete geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken indien zij geen gedetailleerd onderzoek van de kenmerken van de gereglementeerde spaarproducten verricht, maar slechts in abstracto wijst op de risico’s die de termijn voor het aanpassen van de posities van de betrokken kredietinstelling aan die van de openbare financiële instelling inhoudt.
(zie punten 111‑115)