62005CC0439
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 15 maja 2007 r. (
1
)
Sprawy połączone C-439/05 P i C-454/05 P
Land Oberösterreich i Republika Austrii
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
„Odwołanie — Dyrektywa 2001/18/WE — Decyzja 2003/653/WE — Zamierzone uwalnianie do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie — Artykuł 95 ust. 5 WE — Przepisy krajowe stanowiące odstępstwo od przepisów harmonizujących uzasadnione nowymi dowodami naukowymi i specyficznym problemem państwa członkowskiego — Zasada kontradyktoryjności”
1.
Niniejsze odwołanie dotyczy zamiaru jednego z austriackich krajów związkowych uchwalenia ustawy wprowadzającej ogólny zakaz prowadzenia upraw nasiennych i roślinnych zawierających genetycznie zmodyfikowane organizmy, jak również hodowli i wprowadzania do obrotu zwierząt transgenicznych, w celu ustanowienia rejonów rolniczych bez genetycznie zmodyfikowanych organizmów (zwanych dalej „GMO”).
2.
Jednakże zgodnie z dyrektywą 2001/18 (
2
) zamierzone uwalnianie do środowiska oraz wprowadzenie GMO do obrotu poddane jest systemowi zezwoleń, który nakłada wymóg przeprowadzenia każdorazowo oceny ryzyka sanitarnego i środowiskowego.
3.
Projekt ustawy został notyfikowany Komisji w celu uzyskania, na podstawie art. 95 ust. 5 i ust. 6 WE, odstępstwa od wymogów dyrektywy, opartego na „nowych dowodach naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa członkowskiego, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego”. Komisja uznała, iż takie dowody nie zostały przedstawione, wobec czego oddaliła wniosek o zatwierdzenie projektu ustawy.
4.
Decyzja ta została zaskarżona przed Sądem Pierwszej Instancji zarówno przez zainteresowany kraj związkowy — Land Oberösterreich (Górna Austria), jak również przez Republikę Austrii. Sąd Pierwszej Instancji oddalił skargi wyrokiem łącznym, a obaj skarżący wnieśli od niego odwołanie.
5.
Skarżący zasadniczo twierdzą, że Sąd Pierwszej Instancji nie uwzględnił faktu, iż Austria nie uzyskała możliwości zajęcia stanowiska wobec ekspertyzy Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności („EFSA”), co naruszyło zasadę kontradyktoryjności; nie uwzględnił należycie specyficznego problemu w Górnej Austrii, naruszając tym sposobem obowiązek uzasadnienia decyzji; oraz nie przywiązał odpowiedniej wagi do zasady ostrożności.
Prawodawstwo wspólnotowe
Przepisy traktatu
6.
Artykuł 95 ust. 4–6 WE stanowią:
„4.   Jeśli po przyjęciu przez Radę lub Komisję środka harmonizującego państwo członkowskie uzna za niezbędne utrzymanie przepisów krajowych uzasadnionych ważnymi względami określonymi w artykule 30 lub dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego, lub środowiska pracy, notyfikuje je Komisji, wskazując powody ich utrzymania.
5.   Ponadto, bez uszczerbku dla ustępu 4, jeśli po przyjęciu przez Radę lub Komisję środka harmonizującego państwo członkowskie uzna za niezbędne wprowadzenie przepisów krajowych opartych na nowych dowodach naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego, notyfikuje ono Komisji projektowane środki oraz powody ich wprowadzenia.
6.   W terminie 6 miesięcy od notyfikacji określonych w ustępach 4 i 5 Komisja zatwierdza lub odrzuca przepisy krajowe, o których mowa, po sprawdzeniu, czy są one środkiem arbitralnej dyskryminacji lub ukrytym ograniczeniem w handlu między państwami członkowskimi i czy stanowią one przeszkodę w funkcjonowaniu wspólnego rynku.
W przypadku braku decyzji Komisji w tym terminie przepisy krajowe, określone w ustępach 4 i 5, są uważane za zatwierdzone.
W przypadku gdy jest to uzasadnione złożonością sprawy i nie ma niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego, Komisja może notyfikować danemu państwu członkowskiemu, że okres, o którym mowa w niniejszym ustępie, może być przedłużony na kolejny okres trwający do 6 miesięcy”.
7.
Artykuły 174–176 WE zawierają postanowienia na temat polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego. W szczególności art. 174 ust. 2 stanowi:
„Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody, w pierwszym rzędzie u źródła, i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«.
W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala państwom członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem naturalnym, środków tymczasowych, podlegających wspólnotowej procedurze kontrolnej”.
Dyrektywa 2001/18
8.
Zamierzone uwalnianie do środowiska GMO zostało uregulowane dyrektywą 2001/18 z dnia 17 października 2002 r., mającą na celu zbliżenie krajowych przepisów i procedur w tym zakresie.
9.
Zamierzone uwalnianie do środowiska oraz wprowadzenie GMO do obrotu poddane jest systemowi zezwoleń. Istnieje procedura uwalniania GMO w jakimkolwiek innym celu niż wprowadzanie do obrotu (zasadniczo dla celów eksperymentalnych — część B dyrektywy art. 5–11), która wiąże się z uzyskaniem zezwolenia na szczeblu krajowym, oraz procedura wprowadzania do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktów (część C art. 12–24), która ustanawia procedurę wspólnotową, przy czym ostateczna decyzja jest wiążąca w całej Unii Europejskiej. Procedura wspólnotowa, o której mowa w części C, jest wszczynana przed właściwym organem państwa członkowskiego, w którym GMO ma po raz pierwszy zostać wprowadzony do obrotu. Procedura ta wiąże się z szerokim zaangażowaniem ze strony właściwych organów wszystkich państw członkowskich (
3
).
10.
Wśród przepisów ogólnych części A art. 4 stanowi między innymi, iż
—
państwa członkowskie, zgodnie z zasadą ostrożności, zapewniają podjęcie wszelkich właściwych działań w celu uniknięcia niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, który mógłby być wynikiem zamierzonego uwolnienia lub wprowadzenia do obrotu GMO;
—
każda osoba przed złożeniem zgłoszenia zgodnie z częścią B lub C przeprowadzi ocenę ryzyka dla środowiska naturalnego;
—
państwa członkowskie i Komisja zapewnią, aby podczas przeprowadzania oceny zagrożeń dla środowiska naturalnego szczególną uwagę zwrócono na GMO zawierające geny kodujące oporność na antybiotyki stosowane do leczenia ludzi i zwierząt, w celu ich identyfikacji i wycofania GMO wykazujących cechy oporności na antybiotyki, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne;
—
państwa członkowskie, a gdzie stosowne Komisja, zapewnią odpowiednią ocenę poszczególnych potencjalnych skutków niepożądanych, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne;
—
państwa członkowskie wyznaczą właściwy organ odpowiedzialny za zbadanie zgłoszenia, który stwierdzi, czy ocena ryzyka dla środowiska naturalnego została przeprowadzona właściwie;
—
państwa członkowskie zapewnią zorganizowanie przez właściwy organ inspekcji i innych właściwych działań kontrolnych oraz zapewnią podjęcie odpowiednich działań mających na celu przerwanie uwalniania lub wprowadzania do obrotu GMO, rozpoczęcie w razie potrzeby działań zaradczych oraz poinformowanie opinii publicznej, Komisji i innych państw członkowskich.
11.
W części C art. 20, zatytułowany „Monitorowanie i postępowanie w przypadku uzyskania nowych informacji”, sformułowany jest w następujący sposób:
„1.   Po wprowadzeniu do obrotu GMO w charakterze lub w składzie produktu zgłaszający zapewni przeprowadzenie monitorowania i składania sprawozdań zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Sprawozdania z monitorowania będą składane Komisji i właściwym władzom państw członkowskich. Na postawie tych sprawozdań, zgodnie z zezwoleniem i w ramach przewidzianego w nim planu monitorowania, właściwy organ, który otrzymał pierwsze zgłoszenie, może dostosować plan monitorowania po upływie pierwszego okresu monitorowania.
2.   W razie uzyskania od użytkowników lub z innych źródeł nowych informacji w odniesieniu do związanych z GMO zagrożeń dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, które nastąpiło po udzieleniu pisemnego zezwolenia, zgłaszający niezwłocznie podejmie działania konieczne do ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego i poinformuje o tym właściwy organ.
Ponadto zgłaszający wprowadzi zmiany do informacji i warunków wyszczególnionych w zgłoszeniu.
3.   Jeżeli właściwy organ uzyska informację, która może mieć znaczenie w odniesieniu do zagrożeń dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, lub w sytuacji opisanej w ust. 2, niezwłocznie przesyła tę informację Komisji i właściwym władzom innych państw członkowskich […].
Jeżeli informacja zostanie uzyskana po udzieleniu zezwolenia, właściwy organ w terminie do 60 dni po uzyskaniu informacji prześle Komisji opracowane przez siebie sprawozdanie z oceny zgłoszenia wskazujące, czy i jak należy zmienić warunki zezwolenia albo czy zezwolenie należy cofnąć. Komisja w terminie do 30 dni od otrzymania sprawozdania prześle je właściwym władzom państw członkowskich.
Uwagi lub uzasadnione sprzeciwy dotyczące dalszego wprowadzania GMO do obrotu lub propozycji zmian warunków zezwolenia są w terminie 60 dni od rozesłania sprawozdania z oceny przekazane do Komisji, która niezwłocznie przesyła je do wszystkich właściwych władz.
Właściwe władze i Komisja mogą omawiać wszystkie nierozwiązane dotychczas zagadnienia w celu uzyskania porozumienia w terminie 75 dni od rozesłania sprawozdania z oceny.
W razie braku jakiegokolwiek uzasadnionego sprzeciwu ze strony państw członkowskich lub Komisji, przedstawionych w terminie do 60 dni od rozesłania nowych informacji lub jeżeli nierozwiązane zagadnienia zostaną zadecydowane w terminie do 75 dni, właściwy organ, który przygotował sprawozdanie, zmienia decyzję zgodnie z propozycją, przekazuje zgłaszającemu zmienioną decyzję oraz informuje o tym państwa członkowskie i Komisję w terminie 30 dni.
4.   Dla zapewnienia przejrzystości monitorowania prowadzonego zgodnie z częścią C niniejszej dyrektywy jego wyniki udostępnia się opinii publicznej”.
12.
Znajdujący się również w części C art. 23, zatytułowany „Klauzula ochronna”, jest sformułowany w następujący sposób:
„1.   Jeżeli państwo członkowskie w wyniku uzyskania po wydaniu zezwolenia nowych lub dodatkowych informacji mających wpływ na ocenę ryzyka dla środowiska lub w wyniku ponownej oceny posiadanych wcześniej informacji na podstawie nowych lub dodatkowych danych naukowych ma uzasadnione podstawy, aby uważać, że GMO w charakterze lub w składzie produktu, który prawidłowo zgłoszono i dla którego uzyskano zezwolenie na piśmie na mocy niniejszej dyrektywy, stanowi ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, to dane państwo członkowskie może tymczasowo ograniczyć lub zakazać stosowania i/lub sprzedaży tego GMO w charakterze lub w składzie produktu na swoim terytorium.
Państwo członkowskie zapewnia, aby w przypadku poważnego ryzyka zostały zastosowane środki nadzwyczajne, takie jak zawieszenie lub zakończenie wprowadzania do obrotu, i aby została o tym poinformowana opinia publiczna.
Państwo członkowskie niezwłocznie powiadomi Komisję i inne państwa członkowskie o działaniach podjętych na mocy niniejszego artykułu i uzasadni swoje decyzje, przedstawiając własną ocenę ryzyka dla środowiska naturalnego, wskazując czy i jak należy zmienić warunki zezwolenia albo czy zezwolenie należy wycofać oraz podając, gdzie stosowne, nowe lub dodatkowe informacje stanowiące podstawę dla tej decyzji.
2.   Decyzja w tej sprawie zostanie podjęta w terminie do 60 dni […]”.
13.
Po upływie okresu mającego znaczenie dla niniejszej sprawy rozporządzenie nr 1829/2003 (
4
) wprowadziło art. 26a, który stanowi:
„1.   Państwa członkowskie mogą podjąć właściwe środki mające na celu zapobieżenie niezamierzonemu występowaniu GMO w pozostałych produktach.
2.   Komisja gromadzi i koordynuje informacje oparte na badaniach przeprowadzonych we Wspólnocie oraz na szczeblu krajowym, dotyczące osiągnięć w odniesieniu do współwystępowania w państwach członkowskich oraz, w oparciu o te informacje i uwagi, opracowuje wytyczne w sprawie współwystępowania upraw genetycznie zmodyfikowanych, tradycyjnych i organicznych”.
14.
W chwili wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie nie wydano żadnych zezwoleń na GMO (na szczeblu Wspólnoty na wprowadzenie do obrotu) na podstawie dyrektywy 2001/18. Od tego czasu zostało pozytywnie rozpatrzonych pięć wniosków w sprawie materiałów roślinnych (
5
), przy czym żaden z nich nie dotyczył uprawy, natomiast osiem kolejnych, z których pięć dotyczy uprawy jako wnioskowanego użytku, czeka na rozpatrzenie (
6
). Na podstawie poprzednio obowiązującej dyrektywy 90/220 wydano osiemnaście zezwoleń na wprowadzenie GMO do obrotu (
7
), z których dziewięć dotyczyło zezwolenia na uprawę.
15.
Dyrektywa 2001/18 przewiduje również wprowadzanie do obrotu i eksperymentalne uwalnianie do środowiska transgenicznych zwierząt, choć dotychczas nie przedłożono do zatwierdzenia żadnych wniosków.
16.
Odnosząc się do uwalniania w celach innych niż wprowadzanie do obrotu (za zezwoleniem na szczeblu krajowym), to zostało przekazanych ponad 2000 notyfikacji w całej Wspólnocie od chwili wejścia w życie dyrektywy 90/220, z których trzy pochodziły z Austrii (dwie w 1996 r. oraz jedna w 1997 r.) (
8
).
17.
Należy zwrócić uwagę, iż ze względu na wątpliwości związane z bezpieczeństwem GMO w okresie pomiędzy październikiem 1998 r. a lipcem 2004 r. faktycznie nie udzielono żadnych zezwoleń wspólnotowych na wprowadzenie na rynek, choć udzielono pewnej liczby zezwoleń na eksperymentalne uwolnienia na szczeblu krajowym w niektórych państwach członkowskich. Skutki tego nieformalnego „moratorium”, uzgodnionego pomiędzy państwami członkowskimi (
9
), zostały zakwestionowane na forum Światowej Organizacji Handlu (
10
), wobec czego zostało ono obecnie porzucone.
Wytyczne w sprawie współwystępowania
18.
Dnia 23 lipca 2003 r., w czasie gdy wniosek omawiany w niniejszej sprawie był w toku rozpatrywania, Komisja przyjęła zalecane wytyczne w sprawie zapewnienia współistnienia upraw genetycznie zmodyfikowanych i innych rodzajów upraw (
11
).
19.
Wytyczne te dotyczą ekonomicznych aspektów współwystępowania, które mogą nieść za sobą utratę dochodów lub zwiększone wydatki dla rolników, którzy pragną uniknąć domieszki GMO; wytyczne mają również na celu udzielenie pomocy państwom członkowskim w opracowywaniu krajowych strategii i metod minimalizowania zagrożeń. Stawiają one wyraźną granicę pomiędzy tymi zagadnieniami a aspektami ochrony środowiska i zdrowia, których dotyczy dyrektywa 2001/18.
Projekt ustawy a zaskarżona decyzja
20.
Projekt ustawy zakazującej prowadzenia genetycznie zmodyfikowanych upraw nasiennych i roślinnych oraz używania transgenicznych zwierząt w celach hodowlanych i uwalniania ich, w szczególności dla celów związanych z myślistwem i rybołówstwem, został wniesiony do organu ustawodawczego Górnej Austrii w 2002 r. (
12
). Jego deklarowanym celem była „ochrona rolnictwa ekologicznego, jak również tradycyjnych upraw rolnych i produktów zwierzęcych przed skażeniem GMO (hybrydyzacją). Ponadto przed skażeniem GMO należy chronić naturalną dywersyfikację biologiczną, szczególnie na ekologicznie wrażliwych obszarach, jak również zasoby genetyczne w przyrodzie, w tym myślistwa i rybołówstwa”. Projekt ten opierał się na raporcie (zwanym dalej „raportem Müllera” (
13
)) zleconym przez władze Górnej Austrii.
21.
W dniu 13 marca 2003 r. Republika Austrii notyfikowała Komisji projekt ustawy w celu uzyskania jej zatwierdzenia na podstawie art. 95 ust. 5 i ust. 6 WE w drodze odstępstwa od dyrektywy 2001/18. Rząd austriacki przedłożył uzasadnienia opierające się zasadniczo na raporcie Müllera. Zaprezentował on argument, iż raport ten przedstawia nowe dowody naukowe wskazujące na niebezpieczeństwo dla miejscowego środowiska oraz wykazał, że Górna Austria posiada specyficzną strukturę rolną z małym rozmiarem gospodarstw rolnych i znaczącym odsetkiem rolnictwa ekologicznego. Stwierdził on również, iż zagadnienie współwystępowania pomiędzy uprawami genetycznie zmodyfikowanymi a niezmodyfikowanymi, które nie zostało ujęte w dyrektywie 2001/18, nadal uważane jest za nierozwiązane.
22.
Aby uzyskać pomoc przy dokonywaniu swojej oceny, Komisja zleciła EFSA (
14
) przygotowanie ekspertyzy naukowej, w szczególności w kwestii, czy raport Müllera zawiera nowe dowody naukowe w kategoriach ryzyka dla zdrowia ludzkiego i środowiska, które uzasadniałyby zakaz uprawy GMO, na którą zezwala dyrektywa 90/220 bądź dyrektywa 2001/18, a także czy przedstawione informacje naukowe dostarczają nowych danych, które podważałyby postanowienia o ocenie ryzyka dla środowiska naturalnego na podstawie tych dyrektyw.
23.
Panel EFSA w swojej ekspertyzie z dnia 4 lipca 2003 r. (
15
) stwierdził między innymi:
„Przeważająca część materiału dowodowego zasadniczo stanowi przegląd bieżącej wiedzy na temat przepływu genów z uprawy na uprawę oraz przepływów genów z upraw na pokrewne dzikie geny kilku rodzajów upraw z ograniczoną ilością odesłań do badań na temat przepływu genów, prowadzonych w Austrii. W dowodach zbadano również kwestie współwystępowania genetycznie zmodyfikowanych i niezmodyfikowanych odmian trzech głównych rodzajów upraw, co stanowiło zasadniczy argument na rzecz utworzenia obszaru wyłączenia GMO w Górnej Austrii. Raport kończy się wnioskiem, że przepływ genów, jako taki, jest szkodliwy bez powoływania się na jakiekolwiek wpływy na środowisko naturalne lub na zdrowie ludzkie ani na konsekwencje przepływu genów. Przepływ genów stanowi podstawową funkcję biologiczną, fundamentalną dla ewolucji i przetrwania wszystkich żyjących gatunków. Nie przedstawiono żadnych dowodów naukowych, które wskazywałyby, że przepływ genów z organizmów transgenicznych, jako taki, różni się od przepływu genów z organizmów tradycyjnych lub wyhodowanych ekologicznie. Ponadto nie przedstawiono żadnych raportów na temat hodowli genetycznie zmodyfikowanych ani studiów na temat zwierząt w Austrii, które wskazywałyby na jakiekolwiek niekorzystne konsekwencje przepływu genów. W raporcie przytoczono ograniczoną liczbę zbadanych przez specjalistów źródeł, na których opiera się dowód. Dość duża liczba źródeł nie ma bezpośredniego związku z GMO, dotyczy natomiast inwazji biologicznych, ciągłości używania pestycydów oraz zniszczenia ozonu. Ponadto wiele źródeł dotyczy prawodawstwa lub spraw ekonomicznych, a zatem nie dostarczają kolejnych dowodów naukowych uzasadniających wykluczenie GMO w Górnej Austrii. Brak jest jakichkolwiek odesłań do genetycznie zmodyfikowanych zwierząt.
W raporcie nie przedstawiono żadnych dowodów wskazujących na to, iż współwystępowanie stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego. Do EFSA nie zwrócono się o o przedłożenie uwag na temat zarządzania współistnieniem upraw genetycznie zmodyfikowanych i niezmodyfikowanych, jednakże panel uznał to za istotne zagadnienie dla rolnictwa.
Przedstawione dowody naukowe nie zawierały żadnej informacji, która byłaby nowa lub odnosiła się do specyfiki lokalnej w zakresie oddziaływania na środowisko naturalne lub na zdrowie ludzkie obecnych lub przyszłych upraw i zwierząt genetycznie zmodyfikowanych.
Nie przedstawiono żadnego dowodu wykazującego, że w owym regionie w Austrii istniały szczególne lub wyjątkowe ekosystemy, które wymagałyby odrębnej oceny ryzyka od tej, która została przeprowadzona dla całej Austrii lub dla innych podobnych regionów w Europie. Nie zostały przedstawione żadne przypadki wpływu GMO na bioróżnorodność, czy to bezpośrednio, czy też poprzez zmiany w praktykach rolniczych”.
24.
Panel przedstawił następujące wnioski:
—
„informacje naukowe, przedstawione w raporcie, nie dostarczyły żadnych nowych danych, które podważałyby przepisy dotyczące oceny ryzyka dla środowiska naturalnego, ustanowione na podstawie dyrektywy 90/220/EWG bądź dyrektywy 2001/18/WE;
—
informacje naukowe przedstawione w raporcie nie dostarczyły żadnych nowych dowodów naukowych w kategoriach ryzyka dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, które uzasadniałyby ogólny zakaz uprawy genetycznie zmodyfikowanych nasion i materiału rozrodczego, wykorzystania zwierząt transgenicznych w celach hodowlanych oraz uwalniania zwierząt transgenicznych, które są dozwolone dla tych celów, na podstawie dyrektywy 90/220/EWG bądź dyrektywy 2001/18/WE w tym regionie Austrii”.
25.
Komisja przyjęła decyzję w dniu 23 września 2003 r. (
16
).
26.
W toku dokonywania oceny zwrócono uwagę, iż z raportu Austriackiego Komitetu Krajowych Spraw Gospodarczych (zwanego dalej „raportem komitetu”) jasno wynika, iż Austria była w pełni świadoma możliwości stwarzanych przez klauzulę ochronną zawartą w dyrektywie 2001/18 (
17
), lecz uznała, iż nie jest to właściwy sposób realizacji celu całkowitego zakazu GMO w kraju związkowym Górnej Austrii (
18
).
27.
W motywie 65 Komisja uznała, że:
„Raport Müllera zawiera dane, których większość była dostępna przed przyjęciem dyrektywy 2001/18/WE w dniu 12 marca 2001 r. Ocenę tę potwierdza EFSA. Ponadto Austria powołuje się na fakt, iż raport Müllera został ogłoszony w dniu 28 kwietnia 2002 r., czyli po upływie roku od dnia przyjęcia dyrektywy 2001/18/WE (12 marca 2001 r.). Jednakże zdecydowana większość źródeł przywołanych w bibliografii została opublikowana przed przyjęciem dyrektywy 2001/18/WE. W świetle powyższego niniejsze studium przypomina bardziej legitymizację poprzednich prac niż nowe materiały identyfikujące specyficzne problemy powstałe po przyjęciu dyrektywy 2001/18/WE”. [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie tłumaczenia tej decyzji poniżej]
28.
W motywie 70 stwierdzono, iż:
„w świetle dokumentacji dostarczonej przez Austrię, w szczególności wyciągów z raportu Müllera załączonych do notyfikacji, wynika jasno, iż mały rozmiar gospodarstw rolnych, nie będąc wcale specyficzny dla tego regionu, występuje we wszystkich państwach członkowskich. Zatwierdzenie ustawy z uwzględnieniem art. 95 ust. 5 traktatu nie może się zatem opierać na takim uzasadnieniu” (
19
),
a w motywie 71 Komisja kontynuowała, cytując dwa ostatnie ustępy opinii EFSA, wskazane w pkt 23 niniejszej opinii.
29.
Komisja doszła do następujących wniosków:
„(74)
Artykuł 95 ust. 5 traktatu WE ustanawia wymóg, iż jeśli państwo członkowskie uzna za niezbędne wprowadzenie przepisów krajowych będących odstępstwem od wspólnotowych środków harmonizujących, to przepisy krajowe muszą być uzasadnione nowymi dowodami naukowymi dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy, musi występować specyficzny problem państwa składającego wniosek, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego.
(75)
W tym przypadku, po zbadaniu wniosku austriackiego, Komisja uważa, iż Austria nie dostarczyła żadnych nowych dowodów naukowych związanych z ochroną środowiska naturalnego lub środowiska pracy, ani nie wykazała, że występuje specyficzny problem na terytorium Górnej Austrii, który pojawił się po przyjęciu dyrektywy 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych, i który uzasadniałby konieczność wprowadzenia notyfikowanych środków krajowych.
(76)
W konsekwencji wniosek Austrii o wprowadzenie krajowych środków mających na celu zakaz używania GMO w Górnej Austrii nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 95 ust. 5”.
30.
Wobec powyższego Komisja odrzuciła notyfikowane przepisy.
Zaskarżony wyrok
31.
Zarówno Austria, jak i Land Oberösterreich wnieśli skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd Pierwszej Instancji połączył sprawy i wydał wyrok w dniu 5 października 2005 r., oddalając obie skargi (
20
). Obie strony dążą obecnie do uchylenia tego wyroku.
32.
Skarżący podnoszą cztery zarzuty dotyczące, odpowiednio, naruszenia: zasady kontradyktoryjności, obowiązku uzasadnienia, art. 95 ust. 5 WE oraz zasady ostrożności. Z powyższych zarzutów jedynie pierwszy i trzeci zostały wyraźnie podniesione w odwołaniu, choć w uzasadnieniu przywołano również zasadę ostrożności.
W przedmiocie naruszenia zasady kontradyktoryjności
33.
Skarżący podnieśli argument, że Komisja nie umożliwiła im zajęcia stanowiska przed przyjęciem zaskarżonej decyzji. Pomimo iż Trybunał Sprawiedliwości orzekł w sprawie Dania przeciwko Komisji (
21
), iż zasada kontradyktoryjności nie ma zastosowania w procedurze przewidzianej w art. 95 WE, okoliczności niniejszej sprawy wymagają odmiennego potraktowania. Po pierwsze, ww. wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji dotyczył wniosku o przyznanie, na podstawie art. 95 ust. 4 WE, odstępstwa w zakresie obowiązującego już przepisu prawa krajowego. Ponieważ w niniejszej sprawie notyfikowane działanie znajdowało się jeszcze w stadium projektu, Komisja mogła przeprowadzić, zgodnie z art. 95 ust. 6 akapit trzeci WE, postępowanie celem wysłuchania państwa członkowskiego. Po drugie, w niniejszej sprawie Komisja zleciła EFSA wykonanie ekspertyzy, na której opiera się zaskarżona decyzja. Komisja powinna była zatem wysłuchać Austrię w przedmiocie opinii EFSA (
22
).
34.
Sąd Pierwszej Instancji przypomniał, iż w wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji Trybunał oparł się na okoliczności, że procedura przewidziana w art. 95 ust. 4 WE została wszczęta przez państwo członkowskie, ponieważ decyzja Komisji została wydana jedynie w odpowiedzi na tę inicjatywę. Państwo to miało zatem pełną swobodę zajęcia w swoim wniosku stanowiska wobec decyzji, której wydania się domagało, a wręcz było zobowiązane do wskazania powodów utrzymania danych przepisów krajowych. Z kolei Komisja powinna być w stanie w przewidzianych do tego terminach uzyskać niezbędne informacje bez obowiązku ponownego wysłuchania tego państwa członkowskiego. Co więcej, potwierdza to art. 95 ust. 6 akapit drugi i trzeci WE, które odpowiednio stanowią, iż przepisy krajowe, stanowiące odstępstwo, są uważane za zatwierdzone w przypadku braku decyzji Komisji w określonym terminie, natomiast przedłużenie tego terminu nie jest dopuszczalne w przypadku niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego. Intencją było zatem, aby postępowanie zostało szybko zakończone. Cel ten jest trudny do pogodzenia z wymogiem nakładającym obowiązek przedłużonej wymiany informacji i argumentów (
23
).
35.
Sąd Pierwszej Instancji ocenił, że rozumowanie to może zostać przeniesione na grunt procedury przewidzianej w art. 95 ust. 5 WE. Podobnie bowiem jest ona wszczynana przez dokonujące notyfikacji państwo członkowskie, które ma pełną swobodę zajęcia stanowiska wobec decyzji, której wydania się domaga, i powinna być szybko zakończona. Okoliczność, że przepisy krajowe są jeszcze w stadium projektu, nie oznacza, że zasada kontradyktoryjności znajduje zastosowanie, a wymóg szybkości postępowania wcale nie ma mniejszego znaczenia, jeżeli przepis krajowy jeszcze nie wszedł w życie. Artykuł 95 ust. 6 WE odnosi się jednakowo do obowiązujących przepisów krajowych, jak i przepisów znajdujących się w stadium projektu. Komisja może również przedłużyć termin na wydanie decyzji jedynie w przypadku złożoności sprawy oraz braku niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego, a nie w celu umożliwienia wysłuchania państwa członkowskiego (
24
).
36.
Celem procedur przewidzianych w art. 95 ust. 4 i 5 WE jest zagwarantowanie, że żadne państwo członkowskie nie będzie stosowało uregulowań krajowych stanowiących odstępstwo od przepisów zharmonizowanych, bez uprzedniego uzyskania zatwierdzenia ze strony Komisji. W tych dwóch procedurach rozważane przepisy nie podlegają zastosowaniu tak długo, jak długo Komisja nie wyda decyzji. W ramach art. 95 ust. 5 WE sytuacja taka wynika z samego charakteru przepisów znajdujących się jeszcze w stadium projektu. W przypadku art. 95 ust. 4 WE stan ten wynika z przedmiotu procedury: przepisy dotyczące zbliżenia przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, zostałyby pozbawione skuteczności, gdyby państwa członkowskie zachowywały uprawnienie do jednostronnego stosowania uregulowań krajowych, które stanowią od nich odstępstwo (
25
).
37.
Skoro zasada kontradyktoryjności nie znajduje zastosowania, nie było istotne dla sprawy, że Komisja nie ograniczyła się do orzeczenia na podstawie informacji przekazanych przez Republikę Austrii, lecz zażądała od EFSA sporządzenia ekspertyzy, na której opiera się zaskarżona decyzja. Ponadto brak zastosowania zasady kontradyktoryjności nie oznacza, że Komisja zobowiązana jest do orzekania jedynie na podstawie informacji przekazanych w uzasadnieniu wniosku o przyznanie odstępstwa. Wręcz przeciwnie, z wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji wynika, że Komisja powinna być w stanie w przewidzianych dla niej terminach uzyskać informacje, które okażą się niezbędne, bez obowiązku ponownego wysłuchiwania państwa członkowskiego (
26
).
38.
Wobec powyższego Sąd Pierwszej Instancji oddalił ten zarzut.
W przedmiocie naruszenia przepisu art. 95 ust. 5 WE
39.
Skarżący utrzymują, że przesłanki z art. 95 ust. 5 WE zostały spełnione. Notyfikowane działanie miało na celu ochronę środowiska, było uzasadnione nowymi dowodami naukowymi, było motywowane specyficznym problemem, który wystąpił w Austrii oraz było zgodne z zasadą proporcjonalności (
27
).
40.
Sąd Pierwszej Instancji zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 95 ust. 4 WE utrzymanie przepisów krajowych poprzedzających harmonizację powinno być uzasadnione ważnymi względami, o których mowa w art. 30 WE, lub dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego bądź środowiska pracy. W przypadku przewidzianym w art. 95 ust. 5 WE wprowadzenie nowych przepisów krajowych powinno się opierać na nowych dowodach naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa członkowskiego, który pojawił się po wydaniu przepisu harmonizującego (
28
).
41.
Różnica polega na tym, że przepisy krajowe, wcześniejsze od przepisów harmonizujących, były znane prawodawcy wspólnotowemu, który nie mógł lub nie zamierzał się nimi kierować przy harmonizacji. Zostało zatem uznane za dopuszczalne, by państwa członkowskie mogły składać wnioski o pozostawienie w mocy ich własnych uregulowań, jeżeli uzasadnione są ważnymi względami, o których mowa w art. 30 WE, lub względami dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego bądź środowiska pracy. Przyjęcie nowych przepisów krajowych może bardziej zagrozić harmonizacji. Prawodawca wspólnotowy z natury rzeczy nie może wziąć pod uwagę takich przepisów przy opracowywaniu przepisu harmonizującego. W takim przypadku wymagania, o których mowa w art. 30 WE, nie są uwzględniane, a pod uwagę brane są jedynie względy odnoszące się do ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy, pod warunkiem że państwo członkowskie dostarczy nowe dowody naukowe i że konieczność wprowadzenia nowych przepisów krajowych wynika ze specyficznego problemu zainteresowanego państwa członkowskiego, który pojawił się po wydaniu przepisu harmonizującego (
29
).
42.
Państwo członkowskie zobowiązane jest wykazać, że przesłanki stosowania art. 95 ust. 5 są spełnione (
30
). To Austria winna w niniejszym przypadku wykazać na podstawie nowych dowodów naukowych, że poziom ochrony środowiska naturalnego, gwarantowany przez dyrektywę 2001/18, był nie do przyjęcia z uwagi na problem specyficzny dla Austrii, który pojawił się po wprowadzeniu tej dyrektywy (
31
).
43.
W swojej decyzji Komisja odrzuciła argument, że istnieje specyficzny problem w rozumieniu art. 95 ust. 5 WE, z tego względu, że z notyfikacji wynikało jasno, iż mały rozmiar gospodarstw rolnych, nie będąc wcale specyficzny dla Górnej Austrii, jest cechą charakterystyczną wszystkich państw członkowskich. Komisja zgodziła się również z wnioskami EFSA, zwłaszcza z tymi, zgodnie z którymi „przedstawione dowody naukowe nie zawierały żadnej informacji, która byłaby nowa lub odnosiła się do specyfiki lokalnej w zakresie wpływów na środowisko naturalne lub zdrowie ludzkie obecnych lub przyszłych upraw i zwierząt genetycznie zmodyfikowanych”, oraz „nie została przedstawiona żadna informacja naukowa, która wykazałaby, że w owym regionie w Austrii istniały szczególne lub wyjątkowe ekosystemy, które wymagałyby odrębnej oceny ryzyka od tej, która została przeprowadzona dla całej Austrii lub dla innych podobnych regionów w Europie” (
32
).
44.
Skarżący nie odparli tych ocen w sposób przekonujący, natomiast jedynie zwrócili uwagę na mały rozmiar gospodarstw rolnych oraz na znaczenie produkcji ekologicznej w Górnej Austrii. Nie wskazano dowodów, które obalałyby wniosek EFSA, że nie wykazano, iż na terytorium Górnej Austrii występują szczególne lub wyjątkowe ekosystemy, które wymagałyby odrębnej oceny ryzyka od tej, która została przeprowadzona dla całej Austrii lub dla innych podobnych regionów w Europie. Podczas rozprawy skarżący nie byli w stanie wskazać, czy obecność GMO została stwierdzona w Górnej Austrii. Land Oberösterreich stwierdził, że projekt aktu został spowodowany nieuchronnością nadchodzącego wygaśnięcia porozumienia, na podstawie którego państwa członkowskie zobowiązały się czasowo nie wydawać zezwoleń w odniesieniu do GMO (
33
). Rozważania takie nie są w stanie podważyć ocen, które zostały zamieszczone w zaskarżonej decyzji (
34
).
45.
Wobec powyższego Sąd Pierwszej Instancji oddalił argumenty kwestionujące ocenę, jakiej dokonała Komisja w przedmiocie przesłanki dotyczącej istnienia specyficznego problemu w państwie członkowskim dokonującym notyfikacji. Ponieważ przesłanki wymagane dla zastosowania art. 95 ust. 5 WE są kumulatywne, wystarczy aby jedna z nich nie została spełniona, by wniosek o przyznanie odstępstwa został oddalony (
35
). Dlatego też zarzut został oddalony w całości.
46.
W konsekwencji czwarty zarzut dotyczący naruszenia zasady ostrożności został oddalony jako nieistotny dla sprawy; skoro przesłanki dla pozytywnego rozpoznania wniosku na podstawie art. 95 ust. 5 WE nie zostały spełnione, Komisja nie mogła w żadnym razie zrobić nic innego, jak tylko oddalić wniosek (
36
).
Argumenty zawarte w odwołaniu
47.
Obydwa odwołania są bardzo podobne, a nawet w znacznym stopniu identycznie sformułowane, choć odwołanie złożone przez Republikę Austrii jest pełniejsze. Nie wydaje się być przydatne odrębne ich przedstawianie.
48.
Zaskarżony wyrok został zakwestionowany w oparciu o dwie podstawy: (i) „błędy proceduralne”, pod którym to tytułem skarżący polemizują z rozumowaniem zastosowanym wobec ich trzeciego zarzutu w pierwszej instancji, to znaczy „naruszenia art. 95 ust. 5 WE”; oraz (ii) „naruszenie prawa wspólnotowego”, pod którym kwestionują wniosek dotyczący ich prawa do bycia wysłuchanym w odpowiedzi na opinię EFSA.
49.
Na tych podstawach wnoszący odwołanie zwracają się do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego, pełniejszego rozpoznania przez Sąd Pierwszej Instancji.
W przedmiocie błędów proceduralnych
50.
Wnoszący odwołanie podnoszą, że wykazali w swoich skargach w pierwszej instancji, że wszystkie przesłanki z art. 95 ust. 5 zostały spełnione. W szczególności wykazali istnienie „specyficznego” (co nie znaczy „wyjątkowego”) problemu Górnej Austrii. Nawet jeżeli podobne konfiguracje istnieją na innych obszarach Wspólnoty, pozostaje faktem, iż cechą rolnictwa Górnej Austrii jest rozdrobniona struktura oraz szczególnie wysoki odsetek rolnictwa ekologicznego, co oznacza, że zwyczajne metody nie są dostateczne dla zapobieżenia rozprzestrzeniania się GMO. Skoro Sąd Pierwszej Instancji oddalił zarzut na tej podstawie, że nie została spełniona ta pojedyncza przesłanka, to powinien dokładniej zbadać argumenty, zamiast pójść w ślady Komisji i opinii EFSA. Nie powinien również po prostu zaniechać rozważenia, czy pozostałe przesłanki z art. 95 ust. 5 WE zostały spełnione.
51.
Austria uważa, iż nowe dowody naukowe są kluczowym elementem w art. 95 ust. 5 WE i że nie można ignorować zasady ostrożności. Komisja jednakże nie przeprowadziła dokładnej analizy naukowej ryzyka. Nie zażądała ona również od EFSA, aby wypowiedziała się na temat zasadniczego zagadnienia w argumentacji Austrii, mianowicie na temat współistnienia GMO i upraw naturalnych, a zarazem oparła swoją decyzję wyłącznie na opinii EFSA. To zasadnicze zagadnienie, które jest wysoce kontrowersyjne, jak jasno wynika z dyskusji prowadzonych w Radzie, tym sposobem nie zostało zbadane ani przez Komisję, ani przez Sąd Pierwszej Instancji. Skoro dowody naukowe nigdy nie zostały zbadane w świetle zasady ostrożności, Sąd Pierwszej Instancji nie dopełnił obowiązku uzasadnienia.
52.
Wnoszący odwołanie kwestionują również oparcie się Sądu Pierwszej Instancji na okoliczności, że brak jest dowodów obecności GMO w Górnej Austrii. Zważywszy na obowiązek ustawodawcy wspólnotowego „przyjęcia jako podstawę wysokiego poziomu ochrony” w ramach harmonizacji ustawodawstw w dziedzinie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony konsumentów (
37
), nie może być tak, że państwo członkowskie będzie mogło odwołać się do art. 95 ust. 4 i 5 WE dopiero wówczas, gdy rzeczywiście powstanie szkoda.
53.
Zaniechanie dokładnego zbadania dowodów naukowych stanowi, zdaniem wnoszących odwołanie, naruszenie zarówno zasady kontradyktoryjności, jak również obowiązku uzasadnienia.
54.
Komisja twierdzi, iż argumenty te są całkowicie bezpodstawne w zakresie, w jakim zarzuca się jej błędy proceduralne w postaci niedostatecznego uzasadnienia. Odnosi się ona do zakwestionowania istoty uzasadnienia w odpowiedzi na zarzut „naruszenia prawa wspólnotowego”.
55.
Po pierwsze, Komisja podsumowuje pkt 63–67 zaskarżonego wyroku w następujący sposób (
38
). Skoro, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, państwo członkowskie, które powołuje się na art. 95 ust. 5 WE, zobowiązane jest wykazać, że przesłanki stosowania tego przepisu są spełnione, stało się konieczne zbadanie, czy w zaskarżonej decyzji nie uznano błędnie, iż takie dowody nie zostały przedstawione. Decyzja została oparta na ustaleniach, iż mały rozmiar gospodarstw rolnych jest cechą wszystkich państw członkowskich, natomiast według EFSA nie zostały przedstawione żadne dowody naukowe, które wykazałyby, że w Górnej Austrii istniały szczególne lub wyjątkowe ekosystemy, które wymagałyby odrębnej oceny ryzyka od tej, która została przeprowadzona dla całej Austrii lub dla innych podobnych regionów w Europie. Wnoszący odwołanie nie przedstawili żadnych dowodów powodujących wątpliwości co do tej oceny, lecz ograniczyli się do podkreślenia małego rozmiaru gospodarstw rolnych i znaczenia rolnictwa ekologicznego w Górnej Austrii. W konsekwencji rozważania takie, ze względu na swój ogólny charakter, nie są w stanie podważyć konkretnych ocen, które zamieszczone zostały w zaskarżonej decyzji. Według argumentacji Komisji stanowi to dostatecznie uzasadnioną ocenę.
56.
Po drugie, Komisja podkreśla, że „nowe dowody naukowe” oraz „ochrona środowiska naturalnego” nie są elementami „specyficznego problemu”, lecz są to trzy kumulatywne przesłanki stosowania art. 95 ust. 5 WE; jeżeli brak któregokolwiek z nich, wniosek musi zostać oddalony.
57.
Po trzecie, pkt 71 zaskarżonego wyroku wyjaśnia, dlaczego zasada ostrożności jest nieistotna, i nie jest on kwestionowany, przynajmniej w żaden wyraźny lub pośredni sposób.
58.
Po czwarte, rozważania związane z rzekomymi zaniechaniami Komisji lub dyskusjami w Radzie pozostają bez znaczenia dla kwestii, czy zaskarżony wyrok narusza prawo.
59.
Wreszcie kwestia prawa do rzetelnego procesu pozostaje bez znaczenia w tym kontekście, gdyż nie zarzucono naruszenia tego prawa w postępowaniu przed Sądem Pierwszej Instancji.
W przedmiocie naruszenia prawa wspólnotowego
60.
Wnoszący odwołanie twierdzą, iż Sąd Pierwszej Instancji błędnie uznał, że przyjęta w wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji interpretacja, iż zasada kontradyktoryjności nie ma zastosowania w kontekście art. 95 ust. 4 WE, odnosi się również do art. 95 ust. 5.
61.
Wyroki w obu sprawach, przywołanych przez Sąd Pierwszej Instancji na poparcie swojego rozumowania w tym względzie (
39
), odwoływały się do starego art. 100a ust. 4 traktatu WE, w którym nie rozróżniano pomiędzy przepisami już obowiązującymi a nowymi przepisami, które mają zostać przyjęte.
62.
Aktualne brzmienie art. 95 ust. 4 i 5 WE rozróżnia obie sytuacje. Przepis krajowy pozostający w mocy nie przestaje istnieć wraz z wprowadzeniem środka harmonizującego, z którym jest on sprzeczny. Do czasu jego zatwierdzenia przez Komisję nie jest on stosowany w zakresie, w jakim jest on niezgodny ze środkiem harmonizującym, natomiast może mieć zastosowanie w pozostałych przypadkach. To współistnienie ze środkiem harmonizującym powoduje niepewność, a w konsekwencji pilność, o której mowa w wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji. Jeżeli chodzi o przepisy w stadium projektu, brak jest szczególnej potrzeby wspólnotowej szybkiego rozstrzygnięcia.
63.
Wnoszący odwołanie kwestionują również stwierdzenie w pkt 67 zaskarżonego wyroku, że „skarżący nie wskazali w szczególności informacji, które miałyby na celu obalenie wniosków EFSA”. Przedmiotem sporu przed Sądem Pierwszej Instancji były ustalenia Komisji dotyczące stanu faktycznego. Nigdy nie zaistniała możliwość zakwestionowania wniosków EFSA, których nie należy traktować jako pochodzących od Komisji, lecz jako niezależną ekspertyzę, co do której Austria powinna mieć możliwość zajęcia stanowiska. Generalne przyjęcie tych wniosków przez Komisję nie jest zgodne z jej obowiązkiem podejmowania decyzji na podstawie art. 95 ust. 5 WE.
64.
W konsekwencji orzeczenie w sprawie Dania przeciwko Komisji nie jest tu istotne, natomiast orzeczenie Sądu Pierwszej Instancji naruszyło zasadę kontradyktoryjności zawartą w prawie wspólnotowym (jak również prawo do rzetelnego procesu sądowego na podstawie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).
65.
Wreszcie Sąd Pierwszej Instancji naruszył również prawo wspólnotowe, opierając swoje rozumowanie na nieprawidłowej wykładni wyrażenia „specyficzne”, zawartego w art. 95 ust. 5, a w konsekwencji nie zbadał pozostałych przesłanek zawartych w tym przepisie.
66.
Komisja najpierw zajęła stanowisko w sprawie rzekomego naruszenia zasady kontradyktoryjności lub prawa do rzetelnego procesu sądowego. Sąd Pierwszej Instancji powołał się na wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji wyłącznie w celu stwierdzenia, iż wymogi rynku wewnętrznego oznaczają, że państwo członkowskie nie może stosować zasad stanowiących odstępstwo od środka harmonizującego bez zatwierdzenia ze strony Komisji. W tym względzie nie ma żadnej różnicy pomiędzy art. 95 ust. 4 a ust. 5. Wydłużona dyskusja jest równie niepożądana, natomiast potrzeba jasności i pewności jest równie duża, w obu sprawach. Odnosząc się do innych spraw, wydaje się, że wnoszący odwołanie mylą prawo do bycia wysłuchanym w postępowaniu administracyjnym z prawem do bycia wysłuchanym przed Sądem Pierwszej Instancji, a więc ich argumenty w tym zakresie są nieistotne bądź niedopuszczalne.
67.
Po drugie, Komisja podkreśla, iż nie było potrzeby szczegółowego zbadania w zaskarżonym wyroku, co może stanowić „specyficzny problem”, skoro nie zostało spełnione kryterium „nowych dowodów naukowych”.
68.
W dalszym toku Komisja stwierdziła, iż brak takich dowodów nie jest zaskakujący, skoro Austria w dniu 7 listopada 2005 r. notyfikowała Komisji różniący się zasadniczo projekt ustawy dla Górnej Austrii (
40
), który, podobnie jak projekty poprzednio notyfikowane przez inne państwa członkowskie i inne austriackie kraje związkowe, nie dąży do nałożenia powszechnego zakazu na GMO, lecz wprowadzenia specyficznych środków w celu zapobiegania skażeniu upraw bez GMO. Co do zasady Komisja nie sprzeciwiała się takim środkom (
41
).
Ocena
Uwagi wstępne
69.
W trakcie rozprawy pełnomocnik Komisji rozpoczął swoją argumentację od przypomnienia, że mamy tu do czynienia z odwołaniem do Trybunału Sprawiedliwości, a zatem jego zakres został wyznaczony jego charakterem. Rzeczywiście pożyteczne jest mieć tę okoliczność na uwadze i rozważyć jej kontekst.
70.
Rola Trybunału polega na stwierdzeniu, czy odwołujący się zidentyfikowali jakiekolwiek naruszenie procedury lub naruszenie prawa w zaskarżonym wyroku, które miałyby powodować jego nieważność.
71.
Rola Sądu Pierwszej Instancji polegała na stwierdzeniu, czy skarżący zidentyfikowali jakiekolwiek istotne błędy proceduralne, naruszenia prawa lub oczywiste błędy w ocenie decyzji Komisji, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.
72.
Rola Komisji polegała na stwierdzeniu, czy Austria uzasadniła swój wniosek złożony w trybie art. 95 ust. 5 WE poprzez przedstawienie nowych dowodów naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa, który pojawił się po przyjęciu dyrektywy 2001/18.
73.
Żadna z tych ról właściwie nie wiąże się z podejmowaniem decyzji o tym, co stanowi odpowiednią politykę w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Co do polityki Wspólnoty, takie decyzje są podejmowane łącznie przez Parlament i Radę na wniosek Komisji (działającej w tym miejscu w innym charakterze) po przeprowadzeniu konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów (
42
). Ze swojej strony państwa członkowskie zachowują swobodę określania krajowej polityki ochrony środowiska w zakresie swoich kompetencji.
74.
Druga uwaga wstępna dotyczy twierdzenia Komisji, iż przy przedstawianiu podstaw odwołania wnoszący odwołanie w pewnym stopniu mylą „naruszenie procedury” z „naruszeniem prawa wspólnotowego”. Podzielam ten pogląd, lecz nie uważam, aby to cokolwiek zmieniało w tym względzie. Jeżeli podstawa odwołania mieści się w dozwolonej kategorii, to nie ma żadnego znaczenia, czy wnoszący odwołanie ujął tę kategorię prawidłowo. Wydaje się, iż wszystkie argumenty podniesione przez wnoszących odwołanie mieszczą się w kategorii przewidzianej w art. 58 Statutu Trybunału Sprawiedliwości. Zauważam również, tak jak podkreśla to Komisja, że wnoszący odwołanie nie kwestionują w wyraźny sposób ustalenia Sądu Pierwszej Instancji, że ich zarzut naruszenia zasady ostrożności pozostaje bez znaczenia. Nie oznacza to jednak moim zdaniem, iż powyższe wyklucza, aby powołali się na tę zasadę w kontekście zakwestionowania przez nich pozostałych aspektów wyroku.
75.
W istocie wnoszący odwołanie zarzucają, iż Sąd Pierwszej Instancji:
—
błędnie oddalił ich twierdzenie, że została naruszona zasada kontradyktoryjności, ponieważ Komisja powołała się na opinię EFSA, lecz nie stworzyła im możliwości zajęcia stanowiska na jej temat;
—
dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia „specyficzne dla” państwa członkowskiego lub regionu wskutek niezbadania we właściwy sposób argumentacji w tym względzie, a w konsekwencji nieodpowiednio uzasadnił swoje wnioski;
—
nie zbadał argumentów w świetle zasady ostrożności.
76.
Ustosunkuję się do pierwszych dwóch zarzutów w tej kolejności, uwzględniając, gdy będzie to właściwe, ewentualne znaczenie zasady ostrożności.
W przedmiocie zasady kontradyktoryjności
77.
W pkt 45 wyroku Sąd Pierwszej Instancji stwierdził, iż „zasada kontradyktoryjności nie znajduje zastosowania w rozważanej procedurze”, powtarzając słowa Trybunału z pkt 50 wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji. W tym kontekście warto zastanowić się nad wyrażeniem „zasada kontradyktoryjności”. O ile angielska wersja językowa obu wyroków posługuje się wyrażeniem „right to be heard”, to francuska posługuje się wyrażeniem „principe du contradictoire”, wyrażeniem (blisko odzwierciedlonym w innych wersjach językowych), które może mieć nieco inne konotacje. Odwołujący się powołują się na art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który gwarantuje rzetelny i jawny proces sądowy w sporach cywilnych lub w sprawach karnych.
78.
Pojęcie „principe du contradictoire” — często wyrażane po łacinie jako audi alteram partem lub audiatur et altera pars — ma oczywiście zastosowanie głównie w postępowaniach spornych, w którym strony przeciwne muszą mieć możliwość reagowania na swoje wzajemne zarzuty, zanim zostanie wydane orzeczenie przez organ orzekający. Typowymi przykładami są m.in. spory cywilnoprawne, arbitraż oraz postępowanie karne z oskarżenia prywatnego — i oczywiście bezpośrednie skargi przed Trybunałem i Sądem Pierwszej Instancji (
43
).
79.
W szerszym zakresie ma ona, m.in., również zastosowanie w przypadkach, gdy na prawa lub interesy danej osoby może wywrzeć wpływ postępowanie wszczęte przeciwko niej przez organ, w którym trzeba jej umożliwić zajęcie stanowiska wobec dowodów, jakie organ zamierza uwzględnić. Takie przypadki obejmują postępowanie karne z oskarżenia publicznego oraz wiele postępowań administracyjnych — w sferze Wspólnoty np. dochodzenia Komisji w dziedzinie konkurencji i dumpingu lub skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE.
80.
W niniejszej sprawie sytuacja różni się tym, że postępowanie jest wszczynane przez państwo członkowskie, które jest zobowiązane do podania podstaw domagania się odstępstwa od prawodawstwa harmonizującego i które może przedstawić twierdzenia na tyle wyczerpujące i tyle dowodów na jego poparcie, ile uzna za właściwe. Wniosek przedkładany jest Komisji, która dokonuje oceny podstaw i dowodów oraz podejmuje decyzję. Co do zasady państwo członkowskie zostaje wysłuchane z własnej inicjatywy, nie występuje natomiast strona przeciwna.
81.
Wnoszący odwołanie w istocie dążą do uznania, iż mieli prawo zająć stanowisko wobec oceny wniosku przez EFSA zanim została wydana ostateczna decyzja. Zagadnienie, które wyrażenie — czy „right to be heard” czy też „principe du contradictoire” — ściślej oddaje powyższe dążenie, ma mniejsze znaczenie niż jasność co do przedmiotu sporu.
82.
Zasadniczą przeszkodą uznania tego prawa jest wyrok Trybunału w sprawie Dania przeciwko Komisji wraz z jego uzasadnieniem. Wnoszący odwołanie nie sugerują odstąpienia od tego orzecznictwa, lecz aby zostało ograniczone do kontekstu, w którym ono powstało, to znaczy do art. 95 ust. 4 WE, a nie do art. 95 ust. 5. Nie uważam tych argumentów za przekonujące.
83.
Odpowiednie punkty orzeczenia w sprawie Dania przeciwko Komisji zostały sformułowane w następujący sposób:
„42
[…] żaden przepis nie przewiduje stosowania zasady kontradyktoryjności w procedurze przewidzianej w art. 95 ust. 4 i 6 WE, dotyczącej zatwierdzenia przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od środka harmonizującego, przyjętego na szczeblu Wspólnoty.
43
Podobnie żaden przepis nie nakłada na Komisję obowiązku, aby w takim postępowaniu gromadziła opinie z innych państw członkowskich, jak to uczyniła w niniejszej sprawie.
44
Jest zatem istotne ustalenie, czy zasada kontradyktoryjności ma zastosowanie nawet w braku konkretnego uregulowania, w szczególności w sytuacji gdy zażądano takich opinii.
45
Zasada kontradyktoryjności, której przestrzeganie zapewnia Trybunał Sprawiedliwości, wymaga, aby organ publiczny wysłuchał zainteresowane strony zanim wyda decyzję, która ich dotyczy (wyrok z dnia 10 lipca 2001 r. w sprawie C-315/99 P Ismeri Europa przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, Rec. str. I-5281, pkt 28).
46
Trybunał konsekwentnie stoi na stanowisku, że zasada prawa do rzetelnego procesu, z którym zasada kontradyktoryjności jest blisko powiązana, ma zastosowanie nie tylko wobec obywateli, lecz również wobec państw. Odnosząc się do państw, zasada ta została uznana w kontekście postępowań wszczętych przez instytucję wspólnotową przeciwko państwom członkowskim, np. w sprawach o zbadanie pomocy państwa lub monitorowania postępowania państwa wobec przedsiębiorstw państwowych (zob. np. wyrok z dnia 12 lutego 1992 r. w sprawach połączonych C-48/90 i C-66/90 Niderlandy i PTT Nederland przeciwko Komisji, Rec. str. I-565, pkt 44 oraz wyrok z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C-288/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I-8237, pkt 99).
47
Jednakże procedura przewidziana w art. 95 ust. 4 i 6 WE nie jest wszczynana przez instytucję wspólnotową, lecz przez państwo członkowskie, natomiast decyzja instytucji wspólnotowej została wydana jedynie w odpowiedzi na tę inicjatywę.
48
Procedura ta jest wszczynana na wniosek państwa członkowskiego domagającego się zatwierdzenia przepisów krajowych stanowiących odstępstwo od środka harmonizującego wydanego na szczeblu Wspólnoty. W swoim wniosku państwo członkowskie ma swobodę zajęcia stanowiska wobec decyzji, której wydania się domaga, jak to wynika wprost z art. 95 ust. 4 WE, który zobowiązuje to państwo członkowskie do wskazania powodów utrzymania danych przepisów. Komisja natomiast powinna być w stanie, w przewidzianych dla niej terminach, uzyskać informacje, które okażą się niezbędne, bez obowiązku ponownego wysłuchiwania państwa członkowskiego występującego z wnioskiem.
49
Wniosek ten potwierdza art. 95 ust. 6 akapit drugi WE, który stanowi, iż przepisy krajowe stanowiące odstępstwo są uważane za zatwierdzone w przypadku braku decyzji Komisji w określonym terminie. W drugiej kolejności, na podstawie akapitu trzeciego tego ustępu przedłużenie tego terminu nie jest dopuszczalne w przypadku niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego. Jest zatem oczywiste, że autorzy traktatu chcieli, by zarówno w interesie występującego z wnioskiem państwa członkowskiego, jak i w interesie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego procedura przewidziana w art. 95 ust. 4 WE została szybko zakończona. Cel ten jest trudny do pogodzenia z wymogiem nakładającym obowiązek przedłużonej wymiany informacji i argumentów.
50
Z powyższego wynika, że zasada kontradyktoryjności nie ma zastosowania w procedurze przewidzianej w art. 95 ust. 4 i 6 WE […]”.
84.
Czytając ww. punkty łącznie z całością art. 95 ust. 4–6 WE, nie dostrzegam żadnego powodu, dla którego to, co zostało wypowiedziane na temat art. 95 ust. 4, miałoby nie mieć zastosowania względem art. 95 ust. 5. Rozumowanie Trybunału zasadniczo nie opierało się na interesie Wspólnoty polegającym na wydaniu szybkiego rozstrzygnięcia, które mogłoby nie mieć miejsca, gdyby przepisy jeszcze nie weszły w życie, a państwo członkowskie nie spieszyłoby się. Jest ono raczej wynikiem okoliczności, że (i) państwo członkowskie wszczyna postępowanie, wobec czego można od niego oczekiwać przedstawienia wszystkich istotnych dowodów i argumentów za jego wnioskiem, w odróżnieniu od sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do wydania sankcji jest wszczynane przeciwko stronie, oraz (ii) art. 95 ust. 6 nie przewiduje alternatywy wobec nieobalalnego domniemania zatwierdzenia, jeżeli Komisja nie odrzuciła w przewidzianym terminie zgłoszonych przepisów. Termin ten nie przewiduje wydłużonej dyskusji, a jedynie pojedyncze przedłużenie (wedle uznania Komisji), jeżeli jest to uzasadnione złożonością sprawy i nie ma niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego.
85.
Argumentacji wnoszących odwołanie nie wspiera okoliczność, że Sąd Pierwszej Instancji powołał się również na orzecznictwo (
44
) dotyczące dawnego art. 100a ust. 4 traktatu WE, który nie czynił rozróżnień pomiędzy środkami będącymi już w mocy przed przyjęciem dyrektywy harmonizującej a środkami, które mają zostać wprowadzone po jej przyjęciu. Jeśli już, okoliczność ta raczej potwierdza, iż te samy zasady mają zastosowanie wobec obydwu przypadków.
86.
Wobec powyższego wyrażam pogląd, iż wnoszący odwołanie nie wykazali żadnego naruszenia prawa w zastosowaniu przez Sąd Pierwszej Instancji istniejącego orzecznictwa dotyczącego zasady kontradyktoryjności (
45
).
87.
Zważywszy, iż wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji został wydany przez pełny skład Trybunału, nie wydaje się właściwe, aby izba rozpoznająca niniejszą sprawę miała zrewidować to orzecznictwo — odesłanie do wielkiej izby byłoby bardziej właściwe. W rzeczy samej, jak już zauważyłam, wnoszący odwołanie nie sugerują, aby dokonywać jego rewizji. Nie uważam jednak, aby miała zachodzić potrzeba podejmowania takich działań.
88.
Decyzja Komisji może zostać zaskarżona przed Sądem Pierwszej Instancji z możliwością dwóch rund wymiany uwag na piśmie oraz pełnej argumentacji ustnej. Tak więc istnieje pełna możliwość sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą — posługując się słownictwem art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
89.
Istnieje jednakże konieczność przytoczenia jeszcze jednego wyroku wydanego przez pełny skład Trybunału, który na pierwszy rzut oka wydaje się być sprzeczny z wyrokiem w sprawie Dania przeciwko Komisji, to znaczy wyrok w sprawie Technische Universität München (
46
). W tej sprawie wyższa uczelnia chciała sprowadzić aparaturę naukową bez cła z tego względu, że nigdzie we Wspólnocie nie produkowano jej odpowiednika. Wniosek uczelni musiał zawierać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego sprzęt dostępny we Wspólnocie nie byłby odpowiedni dla konkretnych prac naukowych, jakie miały zostać podjęte. Wniosek został odesłany do Komisji, która przeprowadziła konsultacje z grupą ekspertów; Komisja była związana ich wnioskami. Grupa przedłożyła negatywny wniosek po rozpatrzeniu pisma producenta wspólnotowego podobnego sprzętu, wobec którego uczelnia nie miała możliwości zajęcia stanowiska.
90.
Trybunał stwierdził nieważność decyzji Komisji. W pkt 25 wyroku Trybunał orzekł:
„Prawo do bycia wysłuchanym (
47
) w takim postępowaniu administracyjnym wymaga, aby osoba zainteresowana w trakcie rzeczywistego postępowania przed Komisją miała możliwość przedstawienia swojej własnej sprawy oraz wyrażenia swojego stanowiska co do istotnych okoliczności, a jeśli zachodzi potrzeba, co do dokumentów uwzględnianych przez instytucję wspólnotową. Wymóg ten nie został spełniony w przypadku zaskarżonej decyzji”.
91.
Mimo iż okoliczności wydają się być porównywalne z okolicznościami niniejszej sprawy, zaś względy prawne wydają się przemawiać za argumentacją wnoszących odwołanie, uważam, iż można poczynić rozróżnienie pomiędzy obiema sprawami. W wyroku w sprawie Technische Universität München istota sprawy nie polegała na tym, że skarżącemu uniemożliwiono zajęcie stanowiska wobec wniosków grupy ekspertów, lecz na tym, że uniemożliwiono mu zajęcie stanowiska wobec dowodów przyjętych przez tę grupę, przedłożonych przez stronę, której interesy pozostawały w sprzeczności z interesami skarżącego. W niniejszej sprawie powyższe nie miało miejsca.
92.
Zwracam uwagę, iż w wyroku w sprawie Technische Universität München Trybunał wskazał co najmniej trzy przyczyny, na podstawie których stwierdził nieważność decyzji (
48
). Żadna z tych pozostałych przyczyn nie została podniesiona w odwołaniu w niniejszej sprawie (
49
). Uważam zatem, iż lepiej będzie potraktować wyrok w sprawie Technische Universität München jako wyrok, który bez wątpienia ma istotne znaczenie dla procedury administracyjnej, mającej zastosowanie w dziedzinie ceł, i traktować go odrębnie, aniżeli transponować jego wymowę na zasadę kontradyktoryjności wobec innej procedury administracyjnej, stosowanej na podstawie art. 95 WE.
93.
Odnosząc się do twierdzeń wnoszących odwołanie, że w niniejszej sprawie zasada kontradyktoryjności nie została uszanowana nawet przed Sądem Pierwszej Instancji, ponieważ nie zbadał on wystarczająco dogłębnie ich argumentów, uważam, iż te twierdzenia nie dotyczą właściwie zasady kontradyktoryjności. Nie przedstawiano zarzutu, że w jakikolwiek sposób odmówiono im prawa do przedstawienia argumentów lub dowodów w pierwszej instancji.
94.
W zakresie, w jakim wnoszący odwołanie faktycznie podnoszą, iż Sąd Pierwszej Instancji doszedł do błędnego wniosku na podstawie przedstawionych argumentów i wniosków, ich argument jest dopuszczalny w takim zakresie, w jakim dotyczy ewentualnego naruszenia prawa. Wszelkie aspekty, jakie mogą mieć w tym względzie znaczenie, rozpatrzę poniżej w trakcie analizy pojęcia specyficznego problemu państwa członkowskiego.
95.
Jednakże w zakresie, w jakim podnoszą oni zarzut, że Sąd Pierwszej Instancji po prostu nie zbadał przedłożonych przez nich dowodów, należy poczynić kilka uwag. Takie zaniechanie należy zbadać w ramach odwołania, a jeżeli zostanie ono dowiedzione, może stanowić podstawę uchylenia wyroku wydanego w pierwszej instancji, choć nic mi nie jest wiadomo o żadnej sprawie, w której zagadnienie to powstałoby w takiej formie (
50
). Z pkt 66 i 67 zaskarżonego wyroku wynika, iż w tej sprawie Sąd Pierwszej Instancji rozpatrzył przedstawione dowody. Dowody te (raport Müllera oraz raport komitetu (
51
)) były dostępne dla EFSA i Komisji. Jak wyjaśnię bardziej szczegółowo poniżej, skarżący nie wskazali Sądowi Pierwszej Instancji, w jaki sposób były one sprzeczne z wnioskami, do których doszły te organy. W takich okolicznościach Sądowi nie można zarzucać, że nie zbadał dowodów w takim konkretnym świetle.
96.
Wreszcie, odnosząc się do zasady ostrożności, jedynie podkreślam, że zasada kontradyktoryjności, prawo do rzetelnego procesu oraz obowiązek respektowania zasady kontradyktoryjności, określane są przez charakter postępowania oraz nie różnią się w zależności od tego, czy wymagana jest większa bądź mniejsza ostrożność.
W przedmiocie „specyficznego” problemu
97.
Wnoszący odwołanie w istocie podnoszą argument, że Sąd Pierwszej Instancji nie zbadał prawidłowo dowodów przedłożonych przez nich w celu obalenia wniosku Komisji, że nie wykazano, iż występuje specyficzny problem dla Górnej Austrii.
98.
Jednakże argumenty te natrafiają na trudności, gdyż dążą one do zakwestionowania oceny dowodów przez Sąd Pierwszej Instancji. Zgodnie z art. 58 Statutu Trybunału Sprawiedliwości ocena ta nie podlega zaskarżeniu, chyba że zarzuca się wypaczenie dowodów (
52
).
99.
Tym niemniej wnoszący odwołanie podnieśli (choć nie dochodzili jej tak dalece, jak można by tego oczekiwać) istotną kwestię, argumentując, iż wyraz „specyficzny” nie oznacza tego samego co wyraz „wyjątkowy”. Jeżeli Sąd Pierwszej Instancji posłużył się błędnym kryterium prawnym przy dokonywaniu oceny dowodów, jego wyrok byłby wadliwy pod tym względem, natomiast dowody należałoby poddać ponownej ocenie w świetle prawidłowego kryterium.
100.
Przy bliższym zbadaniu sytuacja wydaje się dosyć złożona, lecz prowadzi mnie do wątpliwości, czy rozumowanie Sądu Pierwszej Instancji może zostać utrzymane w tej kwestii. Trudność ta ma charakter lingwistyczny i wymaga pewnych wyjaśnień.
101.
Opinia EFSA została sporządzona w języku angielskim. Na jej stronie internetowej stwierdzono, iż „język angielski jest językiem autentycznym opinii naukowych EFSA. W razie wątpliwości prosimy o sprawdzenie angielskiej wersji językowej opinii oraz jej streszczenia”. Jeśli chodzi o opinię będącą przedmiotem sporu, brak jest pełnej wersji w języku innym niż angielski, choć istnieją streszczenia w językach: angielskim, francuskim, niemieckim oraz włoskim.
102.
W opinii stwierdzono m.in.: (
53
)
„The scientific evidence presented contained no new or uniquely local scientific information on the environmental or human health impacts of existing or future GM crops or animals.
No scientific evidence was presented which showed that this area of Austria had unusual or unique ecosystems that required separate risk assessments from those conducted for Austria as a whole or for other similar areas of Europe. No specific cases were presented of impacts of GMOs on biodiversity, either directly or through changes in agricultural practices”.
103.
Użycie wyrazów „uniquely” i „unique” wydaje mi się istotne. Choć nie jest to jednoznaczne, sugeruje to, iż wnioski EFSA mogły opierać na zrozumieniu, iż aby uzasadnić odstępstwo od dyrektywy 2001/18, należy ustalić, że w danym państwie członkowskim lub regionie występuje problem, który nie występuje w żadnym innym miejscu.
104.
W streszczeniu opinii EFSA zwrot „no new or uniquely local scientific information” nie występuje, natomiast występuje zwrot „unusual or unique ecosystems”. Został on przetłumaczony odpowiednio na język francuski i niemiecki jako „écosystèmes atypiques ou uniques” oraz „ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme”; oba tłumaczenia wydają się ściśle odzwierciedlać wersję angielską.
105.
Oba akapity opinii zostały zacytowane „dosłownie” w motywie 71 zaskarżonej decyzji Komisji, gdzie oczywiście mają znaczenie dla rozumowania. Wyraz „dosłownie” umieściłam w cudzysłowie, ponieważ oba akapity zostały zapisane jako jeden, natomiast wersje: francuska i niemiecka, nieco odbiegają od autentycznej angielskiej wersji oryginału. „No new or uniquely local scientific information” staje się w języku francuskim „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” — kamuflując tym sposobem wszelkie możliwe rozbieżności pomiędzy sformułowaniem art. 95 ust. 5 WE a wykładnią EFSA tego artykułu — natomiast w języku niemieckim „keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten”, co ma zasadniczo inne znaczenie i może wynikać z nieprawidłowego odczytania wersji angielskiej. „Unusual or unique ecosystems” zostało przetłumaczone na język francuski jako „écosystèmes particuliers ou exceptionnels”, natomiast na język niemiecki jako „ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem”. Wersja francuska ponownie usuwa pojęcie „wyjątkowości” (oraz różni się od streszczenia EFSA w języku francuskim), natomiast wersja niemiecka odzwierciedla zarówno angielską wersję opinii, jak i niemiecką wersję streszczenia.
106.
Adresatem decyzji Komisji jest Austria; w decyzji wskazano, że jedynie tekst niemiecki jest autentyczny. Nie jest oczywiste, czy analiza Komisji została przeprowadzona jedynie w języku niemieckim oraz czy decyzja została pierwotnie sporządzona w tym języku. W każdym razie niemiecka wersja opinii EFSA, na której oparto decyzję (przynajmniej częściowo), nie wydaje się być całkiem ścisłym tłumaczeniem.
107.
Językiem postępowania przed Sądem Pierwszej Instancji był oczywiście język niemiecki. Nie pozostaje jednak żadną tajemnicą, że językiem roboczym tego Sądu, podobnie jak Trybunału Sprawiedliwości, jest język francuski. W konsekwencji jego analizy mogły opierać się na francuskich wersjach dokumentów sprawy — w tym w szczególności na francuskim tekście zaskarżonej decyzji, który wymazał wszelkie odwołania do wyjątkowości w cytacie z opinii EFSA w motywie 71. W każdym razie zaskarżony wyrok został sporządzony w języku francuskim (
54
).
108.
Powyższe rozważania nabierają pewnego znaczenia, gdy spojrzy się na francuską wersję językową pkt 65–67 wyroku. Punkt 65 powtarza znaczną część cytatu z motywu 71 zaskarżonej decyzji, odwołując się do „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” oraz „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels”. W pkt 66 stwierdzono, iż skarżący nie dostarczyli dowodów, które pozwoliłyby wątpić w uzasadnienie tych ocen dotyczących istnienia specyficznego problemu, natomiast w pkt 67, iż nie dostarczyli oni dowodów, które miałyby na celu obalenie wniosków EFSA, zgodnie z którymi nie ustalono, by na terytorium Oberösterreich występowały „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels”, które wymagałyby odrębnej oceny ryzyka od tej, która została przeprowadzona dla całej Austrii lub dla innych podobnych regionów w Europie.
109.
W konsekwencji z tekstu francuskiego zaskarżonego wyroku, w którym to języku został on sporządzony, brak jest jakiegokolwiek wskazania, że Sąd Pierwszej Instancji był świadomy możliwości, że EFSA w swojej opinii mogła działać w oparciu o założenie, iż aby uzasadnić odstępstwo na podstawie art. 95 ust. 5 WE, Austria miała wykazać istnienie unikalnego problemu tego regionu, a nie problemu specyficznego, szczególnego bądź w inny sposób wyjątkowego.
110.
Uważam za oczywiste, że, jak twierdzą wnoszący odwołanie, wyraz „specyficzny” w art. 95 ust. 5 WE nie może zostać zrównany z wyrazem „wyjątkowy”. Problem może być specyficzny dla więcej niż jednego regionu bądź państwa członkowskiego, wyjątkowy może być natomiast tylko dla jednego. Być może nie jest konieczne wyznaczenie dokładnej granicy dla niniejszych celów, jednakże specyficzny problem mieści się gdzieś pomiędzy problemem wyjątkowym a powszechnym, ogólnym bądź rozprzestrzenionym. Kryterium zawarte w art. 95 ust. 5 WE jest takie, że problem musi być specyficzny, natomiast wymaganie wyjątkowości stanowiłoby nieprawidłową wykładnię tego przepisu bądź jego błędne stosowanie.
111.
Nie oznacza to, że Sąd Pierwszej Instancji dokonał błędnej wykładni bądź nieprawidłowo zastosował kryterium. Sposób, w jaki posłużył się przymiotnikami „spécifique”, „particulier” oraz „exceptionnel”, wydaje się być zgodny z moim rozumieniem przepisu.
112.
Jednakże po zbadaniu przedłożonych mu przez skarżących dowodów (
55
) Sąd Pierwszej Instancji doszedł do wniosku, że nie obaliły ani nie podały w wątpliwość wniosków EFSA lub oceny Komisji. Jednakże ustalenie to dotyczyło wniosków i ocen wyrażonych w języku francuskim, bez żadnego odwołania się do kryterium wyjątkowości. Nie uważam za bezpieczne wyciąganie wniosku, że Sąd Pierwszej Instancji doszedłby do takiego samego poglądu, gdyby oceniał dowody przedstawione przeciwko odniesieniu się przez EFSA do wyjątkowości albo gdyby uznał, że ocena Komisji opierała się na takich źródłach.
113.
Oddalenie przez Sąd Pierwszej Instancji podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 95 ust. 5 WE nie może utrzymać się na tej podstawie. Ustaliwszy, iż wniosek, że nie występuje specyficzny problem w Górnej Austrii, nie został obalony, Sąd nie rozpatrywał żadnych pozostałych kumulatywnych przesłanek w tym przepisie. Zatem w wyroku brakuje bezspornej podstawy oddalenia zarzutu.
114.
Wobec powyższego istnieje konieczność zbadania pozostałych przesłanek zastosowania art. 95 ust. 5 WE. Na podstawie art. 61 akapit pierwszy Statutu Trybunał Sprawiedliwości może uczynić to sam lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd Pierwszej Instancji, w zależności od okoliczności. Uważam, iż w tej sprawie Trybunał Sprawiedliwości jest w stanie przeprowadzić to badanie.
W przedmiocie kumulatywnych przesłanek z art. 95 ust. 5 WE
115.
Jak już zwróciłam uwagę, aby uzyskać odstępstwo na podstawie art. 95 ust. 5 WE państwo członkowskie winno dostarczyć nowe dowody naukowe dotyczące ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa członkowskiego, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego. Te poszczególne przesłanki są kumulatywne, jak stwierdził Sąd Pierwszej Instancji, co również zostało zaakceptowane przez rząd austriacki na rozprawie odwoławczej. Innymi słowy, jeżeli choć jedna przesłanka nie zostanie spełniona, nie można wyrazić zgody na odstępstwo.
116.
Nie wydaje się być sporne ani w opinii EFSA, ani w decyzji Komisji, iż co najmniej niektóre dowody, na których opierała się Austria, dotyczą ochrony środowiska naturalnego, chociaż Komisja stwierdziła w motywie 68 decyzji, że obaw Austrii nie można uważać za dotyczące konkretnie środowiska naturalnego. Przesłankę „dowodów dotyczących ochrony środowiska naturalnego” można zatem uznać za spełnioną. Należy jednak poczynić krótką uwagę.
117.
Na podstawie wypowiedzi EFSA, że „nie zwrócono się o przedłożenie uwag na temat zarządzania współwystępowaniem upraw genetycznie zmodyfikowanych i niezmodyfikowanych”, skarżący stwierdzili, że EFSA i Komisja pominęły kluczowe zagadnienie podnoszone przez Austrię w jej wniosku.
118.
Uważam jednak, że Komisja prawidłowo dążyła do rozróżnienia pomiędzy zagadnieniami ochrony środowiska, których dotyczą art. 95 ust. 5 WE i dyrektywa 2001/18, a zagadnieniami społeczno-ekonomicznymi zarządzania rolnictwem, które znajdują się poza zakresem tych przepisów (
56
). Przedstawiając swoje zadania, EFSA stwierdziła, że „nie zwrócono się o przedłożenie uwag na temat informacji, które nie wywierają wpływu na ryzyko dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska naturalnego, w szczególności na temat zarządzania współwystępowaniem” (
57
). W jej opinii uwzględnione zostały — w sposób prawidłowy — zagadnienia ochrony środowiska, w szczególności przepływ genów, lecz — również w sposób prawidłowy — nie zostały poruszone te pozostałe zagadnienia.
119.
Wracając do przesłanek z art. 95 ust. 5 WE, wydaje się, że istnieje zgoda co do tego, iż raport Müllera przedstawił co najmniej kilka dowodów, o charakterze naukowym, choć w opinii EFSA wskazano, że wiele odesłań dotyczyło przepisów prawnych lub spraw ekonomicznych.
120.
Pozostałe przesłanki są następujące: dowody muszą być nowe, natomiast problem, którego dotyczą, powinien pojawić się po przyjęciu dyrektywy 2001/18.
121.
Odnosząc się do kwestii, czy dowody naukowe przedstawione w raporcie Müllera były nowe, EFSA stwierdziła, iż w większości stanowi on przegląd bieżącej wiedzy na temat przepływu genów z uprawy na uprawę oraz przepływów genów z upraw na rośliny dzikie pokrewne kilku rodzajom upraw. W motywie 65 decyzji Komisja uznała, iż raport Müllera zawierał dane, które były w większości dostępne przed przyjęciem dyrektywy 2001/18.
122.
W swoich skargach w pierwszej instancji Land Oberösterreich i Austria przyznali, że raport Müllera w większości opierał się na wcześniej dostępnych danych. Argumentują jednak, że wyciągnięto nowe wnioski z istniejących danych, zaś wnioski te należy uznać za „nowe dowody naukowe”. Twierdzą również, iż zostało to potwierdzone w najnowszej literaturze naukowej (
58
).
123.
Łatwo sprawdzić, iż spośród 115 źródeł przywołanych w raporcie Müllera, ukończonym w kwietniu 2002 r., tylko 22 pochodzi z tego roku lub z 2001 r., tj. roku w którym została przyjęta dyrektywa 2001/18, natomiast mniej niż połowa ma charakter naukowy. Skarżący nie twierdzili, że źródła naukowe z lat 2001 lub 2002 mają decydujący lub choćby istotny wpływ na przedstawione wnioski. Skoro natomiast zagadnienie polega na tym, czy przedstawione przez Austrię dowody, mające uzasadnić jej wniosek, są nowe, okoliczność, że inne nowe dowody mogły pojawić się w terminie późniejszym, nie może mieć wpływu na prawną ważność decyzji Komisji, mając na względzie dowody, na podstawie których została wydana, oraz czas, w którym została wydana.
124.
Pozostaje pytanie, czy nowy wniosek wyciągnięty z istniejących danych może stanowić „nowe dowody naukowe”. W języku angielskim tak zazwyczaj nie jest. „Evidence” („dowody”) zazwyczaj oznaczają surowy materiał, z którego mogą być wyciągane wnioski. Jednak sprawa przestaje być tak oczywista, gdy spojrzy się na szerszy zakres wersji językowych art. 95 ust. 5 WE. Wersja niderlandzka („nieuwe wetenschappelijke gegevens”) wydaje się być zbieżna z wersją angielską. Wiele języków romańskich posługuje się wyrażeniami („preuves scientifiques nouvelles” w języku francuskim, „nuove prove scientifiche” w języku włoskim oraz „novas provas cientificas” w języku portugalskim), które mogą mieć szersze znaczenie. Natomiast wersje: hiszpańska („novedades cientificas”) oraz niemiecka („neue wissenschaftliche Erkenntnisse”) z pewnością bardziej niż wersja angielska odpowiadają znaczeniu, jakie skarżący przypisywali mu w pierwszej instancji. Nie uważam za konieczne dalsze kontynuowanie badań, aby dojść do przekonania, że nowe wnioski wyciągnięte z istniejących danych mogą stanowić nowe dowody naukowe w rozumieniu art. 95 ust. 5 WE.
125.
Nie dostrzegam jednak niczego w pismach procesowych wykraczającego poza proste twierdzenie, że w raporcie Müllera wyciągnięto takie nowe wnioski z istniejących danych. Nawet nie wskazano żadnego wniosku, który byłby nowy. Tym bardziej brak jest jakichkolwiek wyjaśnień, w jaki sposób taki wniosek mógłby różnić się od już uprzednio wyciągniętych wniosków z tych samych danych. Zważywszy, iż jedną z podstaw odrzucenia wniosku o zatwierdzenie odstępstwa było to, że dowody naukowe nie były nowe, to w pierwszej instancji na skarżących spoczywał obowiązek odparcia tej podstawy, jeżeli ich skarga miałaby mieć pomyślny finał. Nie wystarczy wykazywać, że dowody mogłyby być teoretycznie nowe bez wskazania i wyjaśnienia, co w istocie było w nich nowego.
126.
Wyrażam wobec powyższego pogląd, iż wnoszący odwołanie nie odparli ustaleń Komisji co do nieistnienia nowych dowodów naukowych. Pozostaje to samo w sobie wystarczającą podstawą oddalenia ich trzeciego zarzutu w pierwszej instancji; jednakże również przeanalizuję przesłankę, że rzekomy problem musiał pojawić się po przyjęciu dyrektywy 2001/18.
127.
Problem podnoszony przez wnoszących odwołanie jako specyficzny dla Górnej Austrii wynika — według ich argumentacji — ze (względnie) wysokiej proporcji rolnictwa ekologicznego oraz małego rozmiaru gospodarstw.
128.
Odnosząc się do wielkości gospodarstw, nie twierdzili oni, że sytuacja uległa jakiejkolwiek zmianie po przyjęciu dyrektywy 2001/18.
129.
Odnosząc się do proporcji rolnictwa ekologicznego, podali dane na temat wzrostu w okresie pomiędzy 31 grudnia 2001 r. a 31 grudnia 2002 r.: z 2792 gospodarstw do 3040 gospodarstw oraz z 45950 do 50077 hektarów, co stanowi wzrost o nieco mniej niż 9% w przeciągu roku w obydwu kategoriach; zatem rolnictwo ekologiczne stanowiło (najwyraźniej pod koniec 2002 r.) 7,5% ilości gospodarstw oraz 8,85% gruntów uprawianych w tym regionie (
59
).
130.
Nie podano żadnych danych za cały istotny dla sprawy okres od marca 2001 r., gdy została przyjęta dyrektywa 2001/18, do marca 2003 r., gdy został złożony wniosek o zatwierdzenie odstępstwa od dyrektywy. Jeżeli trend był liniowy w okresie poprzedzającym (od marca do grudnia 2001 r.) oraz w okresie późniejszym (od stycznia do marca 2003 r.) — co do których, tak czy inaczej, brak jest dowodów — ekstrapolacja z danych za rok kalendarzowy 2002 prowadziłaby do wniosku, że mógł mieć miejsce wzrost w przybliżeniu 18%. W zależności od tego, czy przyjmie się za podstawę obszar czy liczbę gospodarstw, to proporcja rolnictwa ekologicznego w ramach całego rolnictwa w Górnej Austrii wzrosłaby z 6–8% do około 8–9%.
131.
Jeżeli chodzi o zakres tego wzrostu, to nie wydaje się on być wystarczający dla wykazania nowo powstałego problemu. Wnoszący odwołanie stwierdzili jednak, iż art. 95 ust. 5 WE nie stwarza wymogu, aby problem miał pojawić się w całości po przyjęciu środka harmonizującego. Według ich argumentacji, mógł on wcześniej pozostawać ukryty, a ujawnił się w pełni dopiero w terminie późniejszym. Twierdzą oni, iż w niniejszej sprawie opublikowanie raportu Müllera w kwietniu 2002 r. ujawniło jego rzeczywiste rozmiary (
60
).
132.
Co do zasady zgadzam się, iż problem pozostający w ukryciu w czasie przyjęcia środka harmonizującego może, w zależności od okoliczności, zostać uznany za powstały po przyjęciu środka dla celów art. 95 ust. 5 WE, jedynie jeżeli zostanie ujawniony w terminie następującym po jego przyjęciu. Nie wydaje się jednak prawdopodobne, aby progresywny wzrost proporcji rolnictwa ekologicznego doprowadził do takiego ujawnienia się, chyba że został przekroczony jakiś próg, co powoduje istotną zmianę sytuacji. Nie dostrzegam niczego w pismach procesowych wnoszących odwołanie, co wykraczałoby poza proste twierdzenie, że skala problemu stała się widoczna dopiero po opublikowaniu raportu Müllera. Biorąc pod uwagę powyższe wespół z okolicznością, że nie zidentyfikowali żadnego konkretnego nowego wniosku w tym raporcie, wyciągniętego z nowych lub istniejących danych, prowadzi mnie do poglądu, że nie wykazali oni istnienia problemu, który pojawił się po przyjęciu dyrektywy 2001/18.
133.
W konsekwencji wnoszący odwołanie nie odparli wniosków zawartych w motywie 75 zaskarżonej decyzji, iż Austria nie przedstawiła żadnych nowych dowodów naukowych ani nie wykazała, by pojawił się specyficzny problem po przyjęciu dyrektywy 2001/18.
134.
Mając na uwadze nacisk, jaki wnoszący odwołanie kładą na zasadę ostrożności, dodałabym, iż — choć zasada ta niewątpliwie może być istotna przy dokonywaniu oceny nowych dowodów dotyczących nowej sytuacji — żadna doza /miara ostrożności nie może uczynić tych dowodów lub sytuacji rzeczywiście nowymi. Nowość zarówno sytuacji, jak i dowodów stanowi podwójne kryterium, które musi zostać spełnione, zanim w grę wejdzie zasada ostrożności.
135.
W świetle powyższego trzeci zarzut w pierwszej instancji może w każdym razie zostać oddalony, bez względu na to, czy podstawa, na której oddalił go Sąd Pierwszej Instancji, może zostać faktycznie utrzymana.
Podsumowanie oraz rozważania końcowe
136.
Moją analizę można podsumować w następujący sposób.
137.
W ramach procedury na podstawie art. 95 ust. 4 lub 5 WE na państwie członkowskim spoczywa obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem wszystkich dowodów i argumentów niezbędnych dla uzasadnienia tego wniosku. Następnie Komisja podejmuje decyzję na tej podstawie. Przed podjęciem decyzji może ona zasięgnąć opinii innych państw członkowskich (tak jak w wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji) lub zespołu ekspertów ustanowionego w celu udzielania pomocy w takich sprawach (tak jak w niniejszej sprawie). Z uwagi na charakter postępowania (wszczynanego przez państwo członkowskie, które posiada pełne możliwości przedłożenia wszelkich istotnych argumentów) i ramy czasowe (sześć miesięcy z możliwością pojedynczego przedłużenia tego okresu w przypadku wyjątkowej złożoności sprawy), państwu członkowskiemu niekoniecznie przysługuje ogólne prawo do zajmowania stanowiska wobec wszelkich opinii uzyskiwanych przez Komisję. Jednakże, jeżeli zespół ekspertów miałby wydać opinię po zapoznaniu się z dowodami lub argumentami pozostającymi w sprzeczności z przedłożonymi przez państwo członkowskie, lecz co do których państwo członkowskie nie miało możliwości zajęcia stanowiska, może zaistnieć konieczność rozważenia, czy miała miejsce istotna wada proceduralna przy sformułowaniu opinii (Technische Universität München). W braku takich trudności prawo państwa członkowskiego do zajęcia stanowiska wobec wszelkich opinii, na podstawie których Komisja podejmuje swoje decyzje, jest zaspokojone jego prawem do zaskarżenia tej decyzji przed Sądem Pierwszej Instancji. Może ono na tym etapie przedkładać wszelkie dowody lub argumenty na odparcie wszelkich aspektów stanowiących podstawę decyzji Komisji.
138.
Jeżeli w takich okolicznościach jedynymi dowodami, o których uwzględnienie państwo członkowskie zwraca się do Sądu Pierwszej Instancji, są te, które już zostały przedstawione Komisji, a zatem te, które uważa, iż zostały nieprawidłowo ocenione przez Komisję, państwo członkowskie zobowiązane jest precyzyjnie wskazać, w jaki sposób dowody powinny prowadzić do innego wniosku. Nie wystarczy wykazać teoretycznie, że tego rodzaju dowody mogą prowadzić do innej wykładni, a tym samym żądać od Sądu Pierwszej Instancji dokonania ponownej oceny dowodów, które zostały rzeczywiście przedstawione. Państwo członkowskie musi co najmniej wskazać konkretne części tych dowodów, które jego zdaniem powinny prowadzić do innej wykładni, oraz szczegółowo wyjaśnić, dlaczego taka wykładnia jest uzasadniona, jak również dlaczego wykładnia, na której opiera się decyzja Komisji, nie jest uzasadniona.
139.
W niniejszej sprawie Austria była zobowiązana do wykazania w swoim wniosku złożonym na podstawie art. 95 ust. 5 WE, że wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie zostały spełnione: (i) należy przedstawić nowe dowody, (ii) dowody muszą być naukowe, (iii) muszą one dotyczyć ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy, (iv) musi występować specyficzny problem państwa członkowskiego oraz (v) problem musi pojawić się po przyjęciu środka harmonizującego.
140.
W swojej opinii EFSA oraz w swojej decyzji Komisja uznały, iż przesłanki (i), (iii) i (iv) nie zostały spełnione. Nie można twierdzić, iż ustaliły, że przesłanka (ii) w ogóle nie została spełniona. Nie zbadały w sposób wyraźny przesłanki (v), lecz mogły (zasadnie) uznać, że brak nowych dowodów sugeruje brak nowo powstałego problemu, bądź że w braku specyficznego problemu Górnej Austrii nie było potrzeby bliższego zbadania ram czasowych.
141.
Przed Sądem Pierwszej Instancji Land Oberösterreich i Austria twierdzili, że wszystkie przesłanki z art. 95 ust. 5 zostały spełnione. Sąd ten stwierdził, iż nie wykazały, aby przesłanka (iv) została spełniona oraz doszedł do wniosku, że ten brak jest wystarczający dla oddalenie ich twierdzenia, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 95 ust. 5 WE. Jego wniosek na podstawie tego ustalenia jest prawidłowy, lecz ustalenie pozostawia wątpliwość, iż mógł on nie być świadomy, że EFSA ewentualnie zastosowała surowszy standard /kryterium niż „specyficzny”, to znaczy „wyjątkowy”.
142.
Zarzut naruszenia art. 95 ust. 5 mógłby zostać uwzględniony jedynie wówczas, gdyby wykazano, że wszystkie przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Land Oberösterreich i Austria nie wykazali tego ani przed Sądem Pierwszej Instancji, ani przed Trybunałem Sprawiedliwości, ponieważ nie wykazali, iż przesłanki (i) i (v) zostały spełnione łącznie — że są nowe dowody dotyczące problemu, który pojawił się po przyjęciu dyrektywy 2001/18. Jedynie ograniczyli się do ponownego złożenia dowodów rozpatrzonych przez EFSA i Komisję oraz podkreślili (prawidłowo), że nowa analiza istniejących danych prowadząca do nowego wniosku może zostać zakwalifikowana jako „nowy dowód” dla celów art. 95 ust. 5 WE, a także, że problem pozostający w ukryciu w czasie przyjęcia środka harmonizującego może dla tych samych celów zostać uznany za powstały po przyjęciu środka tylko wówczas, gdy stało się to oczywiste po tym terminie. Nie wyjaśnili, w jaki sposób dowody te rzekomo spełniają te kryteria ani nie wskazali, jakie ich aspekty są ich zdaniem istotne.
143.
Zdaję sobie w pełni sprawę, że wniosek, do którego dojdę — albo jego implikacje — będzie stanowił zawód nie tylko dla wnoszących odwołanie, lecz również dla wielu osób i organizacji głęboko i autentycznie obawiających się nie w pełni określonych zagrożeń związanych z rozpowszechnianiem GMO.
144.
Przypomnę zatem dwa zagadnienia.
145.
Z jednej strony, jak wskazałam powyżej (
61
), rozpatrywane zagadnienia są zagadnieniami politycznymi, które muszą być załatwiane na forum politycznym. Określanie właściwej krajowej lub wspólnotowej polityki ochrony środowiska nie należy do Trybunału ani do jakiegokolwiek innego sądu. Zagadnienia te nie są też same w sobie bezpośrednio istotne dla zagadnień prawnych podniesionych w tej sprawie, czy to w pierwszej instancji, czy w instancji odwoławczej.
146.
Z drugiej strony jest oczywiste, że władze krajowe i regionalne w państwach członkowskich posiadają znaczące uprawnienia i obowiązki, aby względy te zostały uwzględnione przy formułowaniu ich własnych polityk oraz przy stosowaniu polityk wspólnotowych. Mogą przyjmować przepisy takie, jakie zostały ostatecznie przyjęte w Górnej Austrii, które nakładają surowe środki ochronne na uprawy GMO. Mogą one interweniować we wspólnotowej procedurze zatwierdzania na podstawie części C dyrektywy 2001/18. Muszą monitorować i zgłaszać nowe informacje na podstawie art. 20 tej dyrektywy, mogą powoływać się na klauzulę ochronną, zawartą w art. 23, a także mogą podejmować środki na podstawie art. 26a (
62
). Ponadto, zgodnie z wytycznymi z 2003 r. (
63
), mogą i powinny podejmować działania w celu zabezpieczenia, aby wszelka uprawa GMO na ich terytorium mogła współwystępować, bez domieszek, z sąsiadującym rolnictwem konwencjonalnym lub ekologicznym.
147.
Czego nie mogą, to przyjmować przepisów nakładających powszechny zakaz GMO na ich terytorium, chyba że dostarczą dowody spełniające wszystkie kryteria zawarte w art. 95 ust. 5 WE.
W przedmiocie kosztów
148.
Zgodnie z art. 69 ust. 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Komisja zażądała obciążenia kosztami, a argumenty wnoszących odwołanie ostatecznie należy, moim zdaniem, oddalić, nawet jeśli wskazali oni ewentualne uchybienie w zaskarżonym wyroku.
Wnioski
149.
W świetle wszystkich powyższych rozważań wyrażam opinię, iż Trybunał powinien:
—
uchylić wyrok Sądu Pierwszej Instancji w sprawach połączonych T-366/03 i T-235/04 w zakresie, w jakim oddalił on zarzut naruszenia art. 95 ust. 5 WE,
—
oddalić żądania w tych sprawach oraz
—
obciążyć wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG, Dz.U. L 106, str. 1.
(
3
)	Przydatny schemat blokowy procedury z części C stanowi aneks A-2 do raportów panelu WTO WT/DS291/R, WT/DS292/R oraz WT/DS293/R z dnia 29 września 2006 r., European Communities — Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products.
(
4
)	Rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy, Dz.U. L 268, str. 1.
(
5
)	Zobacz wykazy na stronie http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_2.htm oraz http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=3.
(
6
)	Zobacz wykazy na stronie http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/pending_products.htm oraz http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=0.
(
7
)	Dyrektywa Rady 90/220/EWG z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie, Dz.U. L 117, str. 15. Miała ona takie same cele jak dyrektywa 2001/18, zaś jej postanowienia były podobne, lecz po wielokrotnej nowelizacji została uchylona i zastąpiona obecnie obowiązującą dyrektywą. Zobacz wykaz na stronie http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_1.htm.
(
8
)	Zobacz tabelę na stronie http://biotech.jrc.it/deliberate/dbcountries.asp.
(
9
)	Zobacz aneks III do projektu protokołu z 2194-go posiedzenia Rady (Ochrona środowiska), które odbyło się w Luksemburgu w dniach 24 i 25 czerwca 1999 r.
(
10
)	Zobacz raporty panelu WTO przywołane w przypisie 3.
(
11
)	Zalecenie Komisji z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie wytycznych w zakresie opracowywania strategii krajowych i najlepszych rozwiązań gwarantujących współistnienie upraw genetycznie zmodyfikowanych oraz upraw tradycyjnych i ekologicznych, Dz.U. L 189, str. 36.
(
12
)	Landesgesetz, mit dem der Anbau von gentechnisch verändertem Saat- und Pflanzgut sowie der Einsatz von transgenen Tieren zu Zwecken der Zucht sowie das Freilassen von transgenen Tieren insbesondere zu Zwecken der Jagd und Fischerei verboten wird (Oberösterreichisches Gentechnik-Verbotsgesetz 2002). Tekst może zostać pobrany m.in. ze strony http://www.genfood.at.
(
13
)	„GVO-freie Bewirtschaftungsgebiete: Konzeption und Analyse von Szenarien und Umsetzungsschritten”. Pełny tekst może zostać pobrany m.in. ze strony http://www.genfood.at.
(
14
)	Z mocy art. 22 ust. 5 lit. c) i art. 29 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, Dz.U. L 31, str. 1.
(
15
)	http://www.efsa.europa.eu/en/science/gmo/gmo_opinions/178.html.
(
16
)	Decyzja Komisji 2003/653/WE z dnia 2 września 2003 r. w sprawie przepisów krajowych zakazujących używania organizmów genetycznie zmodyfikowanych w Oberösterreich na podstawie art. 95 ust. 5 traktatu WE, Dz.U. L 230, str. 34, (zwana dalej„zaskarżoną decyzją”).
(
17
)	Artykuł 23, przywołany w pkt 12 powyżej.
(
18
)	Motyw 56 zaskarżonej decyzji.
(
19
)	Powołanie się na „wyciągi” zawarte w notyfikacji jest zastanawiające. Z przypisu 1 do pkt 63 decyzji jasno wynika, że Komisja otrzymała pełny raport razem z wieloma innymi dokumentami, które przekazała EFSA — którego własna opinia wskazywałaby, iż rozpatrzył pełny raport. Punkt 70 może odnosić się do wyciągów, które faktycznie znalazły się w rzeczywistym piśmie notyfikującym. Z niemieckiej wersji językowej wynika jednoznacznie, że wyraz „Act” w języku angielskim odnosi się do projektu ustawy.
(
20
)	Wyrok z dnia 5 października 2005 r. w sprawach połączonych T-366/03 i T-235/04 Land Oberösterreich i Austria przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II-4005.
(
21
)	Wyrok z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie C-3/00, Rec. str. I-2643, pkt 47–50.
(
22
)	Punkty 32–35 zaskarżonego wyroku.
(
23
)	Punkt 38 i 39 zaskarżonego wyroku.
(
24
)	Punkty 40–42.
(
25
)	Punkt 43 i 44, przywołujące wyrok z dnia 17 maja 1994 r. w sprawie C-41/93 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I-1829, pkt 29 i 30 oraz wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C-319/97 Kortas, Rec. str. I-3143, pkt 28 (dotyczące procedury z art. 100a ust. 4 traktatu WE, poprzednika art. 95 ust. 4 WE).
(
26
)	Punkt 45 i 46.
(
27
)	Punkt 59 zaskarżonego wyroku.
(
28
)	Punkt 61.
(
29
)	Punkt 62 przywołujący wyrok z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie C-512/99 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I-845, pkt 40 i 41 oraz wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 56–58.
(
30
)	Opinia rzecznika generalnego Tizzano w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 71; wyrok w sprawie Dania przeciwko Komisji, pkt 84.
(
31
)	Punkt 63 i 64 zaskarżonego wyroku.
(
32
)	Punkt 65 zaskarżonego wyroku; zob. również pkt 23 i 28 powyżej.
(
33
)	Zobacz pkt 17 powyżej.
(
34
)	Punkt 66 i 67 zaskarżonego wyroku.
(
35
)	Wyżej wymieniony w przypisie 29 wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 81.
(
36
)	Punkt 71 zaskarżonego wyroku.
(
37
)	Artykuł 95 ust. 3 WE.
(
38
)	Porównaj pkt 42–44 powyżej.
(
39
)	Zobacz przypis 25.
(
40
)	Oberösterreichisches Gentechnik-Vorsorgegesetz, notyfikowane (nr 2005/610/A) na podstawie dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, Dz.U. L 204, str. 37.
(
41
)	Przepisy te zostały obecnie uchwalone przez ustawodawcę Górnej Austrii, LGBl. 79/2006, str. 261. Zgodnie z nimi każda osoba zamierzająca uprawiać dozwolone GMO musi przedstawić władzom oświadczenie o takim zamiarze. Wymieniono w nim wiele podstaw odmowy udzielenia zezwolenia, związanych z sytuacją w zainteresowanym kraju związkowym, jednakże władze mogą zamiast tego nałożyć różne warunki, jeżeli byłoby to wystarczające dla zapobieżenia wszelkiemu rozprzestrzenianiu się GMO.
(
42
)	Zobacz art. 175 ust. 1 i 3 oraz art. 251 WE.
(
43
)	Dotyczy to również postępowania odwoławczego, choć nie jest ono ściśle skierowane przeciwko stronie lub stronom wygrywającym w pierwszej instancji, oraz do postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w których wielu uczestników może przedkładać argumenty przed Trybunałem oraz zajmować stanowisko wobec argumentów innych uczestników.
(
44
)	Zobacz przypis 25 powyżej.
(
45
)	W każdym razie zauważam, iż Komisja stwierdziła (zob. pkt 8 odpowiedzi na skargę w sprawie T-366/03 oraz przypis 13 do odpowiedzi na odwołanie w sprawie C-439/05), iż Land Oberösterreich faktycznie miał i skorzystał z możliwości zajęcia stanowiska wobec opinii EFSA. Stwierdzenie to nie zostało zakwestionowane.
(
46
)	Wyrok z dnia 21 listopada 1991 r. w sprawie C-269/90, Rec. str. I-5469. Odnośny punkt wyroku (pkt 25) został przytoczony przez Sąd Pierwszej Instancji jako odniesienie w wyrokach: z dnia 9 listopada 1995 r. w sprawie T-346/94 France-Aviation przeciwko Komisji, Rec. str. II-2841, pkt 32–36; z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie T-42/96 Eyckeler & Malt przeciwko Komisji, Rec. str. II-401, pkt 80 oraz z dnia 17 września 1998 r. w sprawie T-50/96 Primex Produkte i Interporc przeciwko Komisji, Rec. str. II-3773, pkt 63 — podobnie jak wyrok w sprawie Technische Universität München wszystkie dotyczyły dziedziny ceł.
(
47
)	„[D]roit d’être entendu” w języku francuskim. Późniejsze podkreślenie w cytacie jest moje.
(
48
)	Dwie pozostałe przyczyny były następujące: w skład „grupy ekspertów” nie wchodzili prawdziwi eksperci, lecz urzędnicy, oraz uzasadnienie decyzji Komisji było niedostateczne.
(
49
)	Nawet gdyby zostały podniesione, nie byłyby one zasadne.
(
50
)	W innym kontekście można rozpatrywać np. wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C-243/04 P Gaki-Kakouri przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości (niepublikowany w Zbiorze, jest natomiast dostępny w języku francuskim na stronie internetowej), pkt 22–41, lub wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie C-189/02 P Dansk Rørindustri przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I-5425, pkt 77–102.
(
51
)	Zobacz pkt 26 powyżej.
(
52
)	Zobacz np. wyrok z dnia 21 września 2006 r. w sprawie C-105/04 P Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I-8725, pkt 69 i 70.
(
53
)	Zobacz pkt 23 i 24 powyżej.
(
54
)	Stwierdzam, iż dla żadnego z sędziów, którzy podpisali wyrok, język niemiecki nie był językiem ojczystym, choć oczywiście mogli znać język niemiecki.
(
55
)	Obaj skarżący przedłożyli kopie raportu Müllera oraz raportu komisji, o którym mowa w pkt 26 powyżej, które zostały zbadane przez panel EFSA. W replice Austria przedłożyła kopię wystąpienia austriackiego w trakcie posiedzenia w sprawie rozwiązywania sporów w WTO w dniu 14 stycznia 2004 r.; jest to trzystronicowy dokument w języku angielskim, który powołuje się na źródła, które wszystkie noszą późniejszą datę niż wniosek złożony na podstawie art. 95 ust. 5 WE.
(
56
)	Zobacz również motyw 27 i nast. zaskarżonej decyzji oraz wytyczne Komisji, o których w nich mowa, ww. w przypisie 11, w szczególności pkt 1.1 i 1.2.
(
57
)	Podkreślenie w oryginale.
(
58
)	Zobacz skargę w sprawie T-366/03, pkt 87–89 oraz w sprawie T-235/04, pkt 81–83; replika w sprawie T-366/03, pkt 22–25 oraz w sprawie T-235/04, pkt 23–26.
(
59
)	Skarga w sprawie T-366/03, pkt 96; w sprawie T-235/04, pkt 90.
(
60
)	Skarga w sprawie T-366/03, pkt 98 i 99; w sprawie T-235/04, pkt 92 i 93. Replika w sprawie T-366/03, pkt 28; w sprawie T-235/04, pkt 30.
(
61
)	Punkty 70–73.
(
62
)	Zobacz, odpowiednio, pkt 11, 12 i 13 powyżej.
(
63
)	Zobacz pkt 18 i 19 powyżej.