61975C0065
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 21 JANUARI 1976 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De gedingen die tot de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing hebben geleid, zijn procesrechtelijk van verschillende aard: in de zaak 65-75 gaat het om een strafgeding tegen een handelaar wie te laste wordt gelegd 500 zakken griessuiker van elk 50 kg te hebben verkocht boven de maximumprijs, vastgesteld bij besluit nr. 39/74 van 13 augustus 1974 van het Italiaanse Comitato Interministeriale dei Prezzi (CIP), betreffende de samenstelling van de suikerprijs. In de andere hoofdgedingen gaat het om administratieve beroepen van verschillende Italiaanse suikerfirma's tot nietigverklaring enerzijds van genoemd besluit nr. 39/74 alsmede van het — eveneens door het CIP genomen — besluit nr. 28/74 van 28 juni 1974 betreffende de suikerprijs (zaken 88 en 90-75), en anderzijds van besluit nr. 9/74 van 20 februari 1974 tot vaststelling van de maximumprijs voor suiker (zaak 89-75).
Hoewel de gedingen voor de Pretura te Padua en voor het Tribunale amministrativo regionale del Lazio niet hetzelfde onderwerp hebben, zijn de vragen in wezen gelijk.
Zij luiden in zaak 65-75:
1.
Verzet de bij verordening nr. 1009/67/EEG gegeven gemeenschappelijke ordening in de sector suiker, mede in verband met de daarin vervatte prijsregeling, zich tegen de eenzijdige vaststelling van een maximum verkoopprijs door een Lid-Staat?
2.
Verzetten in ieder geval de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen in artikel 30 EEG-Verdrag, en in het bijzonder die met betrekking tot suiker in artikel 35 van verordening nr. 1009/67/EEG — met name het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap — zich tegen de vaststelling van alleen voor het grondgebied van een Lid-Staat geldende maximum prijzen?
3.
Doen de genoemde Gemeenschapsbepalingen voor de handelaren in de Gemeenschap subjectieve, door de nationale rechter te handhaven rechten ontstaan des dat voor hen een nationale regeling van maximum prijzen buiten werking blijft?
In de zaken 88 tot 90-75 wordt het Hof om een uitspraak gevraagd:
a)
over de al dan niet uitsluitende bevoegdheid van de Europese Economische Gemeenschap om bindende regels te geven betreffende de suikerprijzen en over de uitlegging van deze bevoegdheid door middel van verordening nr. 1009/67/EEG en de daaropvolgende uitvoeringsbepalingen;
b)
over de rechtmatigheid van eenzijdige handelingen van een Lid-Staat in de betrokken sector, van het soort als de onderhavige maatregel, waardoor hoofdzakelijk de maximum verkoopprijs — alleen voor het nationale grondgebied — wordt bepaald, in verband met de conjunctuurpolitiek en met artikel 103 van het Verdrag;
c)
over de verenigbaarheid met het in artikel 30 van het Verdrag neergelegde beginsel van het vrije verkeer van goederen binnen de gemeenschappelijke markt en met het verbod om de nationale markten te isoleren van de verkoopregeling voor het produkt tegen een, alleen voor het nationale grondgebied, opgelegde maximumprijs, welke tot in componenten is bepaald, welke regeling de verwezenlijking van die gemeenschappelijke markt belemmert, wanneer zij bij wijze van uitzondering gerechtvaardigd is door de noodzaak de economie tegen speculaties te beschermen en de vereiste voorziening te garanderen, in verband met de radicale wijziging van de omstandigheden waarop de communautaire regeling berust, als gevolg van de deficitaire produktie in de Gemeenschap en de verdubbeling van de wereldmarktprijs van het produkt.
Ik acht het daarom doelmatig de beide groepen zaken in één conclusie te behandelen.
1.
Voor het onderzoek van de gestelde vragen zal ik de nationale regeling tegenover de Gemeenschapsregeling stellen.
a)
Voor de Gemeenschapsregeling geldt, zoals Advocaat-Generaal Mayras in zijn conclusie in de zaken 40 tot 48-73; 50-73, 54 tot 56-73, 111-73, 113 en 114-73, arrest van 16 december 1975 (Coöperatieve Vereiniging „Suiker Unie” U. A., Rotterdam en anderen t. Commissie van de Europese Gemeenschappen) heeft opgemerkt, dat de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt in vergelijking met andere marktordeningen opvalt door een sterk gedifferentieerde prijzenschaal die van het eindprodukt tot de grondstof reikt.
Verordening nr. 1009/67 (PB 308, blz. 1) bepaalt, dat de Raad voor de in de gemeenschappelijke markt geproduceerde suiker jaarlijks een richtprijs en een interventieprijs vaststelt. De richtprijs wordt bepaald voor het gebied van de Gemeenschap met het grootste overschot en het is wenselijk deze bij transacties op de interne markt te bereiken of bij benadering te bereiken. De interventieprijs, die 5 % beneden de richtprijs ligt, is de prijs waartegen de door de Lid-Staten aangewezen interventiebureaus verplicht zijn suiker op te kopen die hun door de producenten wordt aangeboden. Het is dus een garantieprijs, omdat de interventie bij een normaal functioneren de ondernemers de garantie biedt, dat de marktprijs in beginsel niet onder de interventieprijs daalt. De interventiebureaus kunnen in principe de hun aangeboden suiker op de interne markt slechts wederverkopen tegen een hogere dan de interventieprijs. Voorts dient vermelding de voor Italië geldende afgeleide interventieprijs, die ca 5 % boven de interventieprijs van de andere Lid-Staten ligt. Verder is van belang de voor de invoerheffingen beslissende drempelprijs die wordt afgeleid van de richtprijs, vermeerderd met de vervoerkosten van het gebied met het grootste overschot naar het verst verwijderde consumptiegebied met een tekort. Ten slotte zij er nog op gewezen dat de voor het betrokken produktiegebied geldende interventieprijs doorslaggevend is voor de bepaling van de minimumprijs van het basisprodukt, namelijk de suikerbiet.
b)
Over de betrokken nationale regeling wil ik het volgende opmerken:
Het Comitato interministeriale dei Prezzi (CIP) werd in Italië bij wetsdecreet nr. 347 van 19 oktober 1944 ingesteld. Volgens de oprichtingsbepalingen heeft het CIP controlebevoegdheden betreffende de prijzen van alle goederen. De ontwikkeling van de Italiaanse economie en de praktijk hebben deze bevoegdheden echter gereduceerd tot de vaststelling van prijzen.
Kort voor de inwerkingtreding van verordening nr. 1009/76 was de prijs voor geraffineerde suiker in Italië in alle produktie- en handelsstadia vastgesteld. Hierbij werd rekening gehouden met de aanwezigheid en de financiering van drie compensatiekassen.
Hier is in de eerste plaats van belang de instelling van de Cassa Conguaglio Zucchero bij besluit nr. 1195 van het CIP van 22 juni 1968. Deze Cassa had tot taak de heffing van de „sovraprezzo” — een bijdrage ten laste van de verbruikers en de met geringere kosten producerende ondernemingen — die met name voor de financiering van de in artikel 34 van verordening nr. 1009/67 toegelaten steun was bestemd. Deze „sovraprezzo” die destijds op 23 lire per kg werd vastgesteld en tot 1973 onveranderd bleef, vormde het prijsverschil tussen de noteringen in Italië en de voor dit land geldende afgeleide interventieprijs.
Voor het gehele grondgebied waren maximumprijzen voor binnenlandse en ingevoerde suiker vastgesteld — laatstelijk bij besluit nr. 1119 van het CIP van 6 augustus 1965 —; deze golden voor verkopen franco fabriek alsmede voor verkopen voor rechtsstreekse consumptie.
Deze regeling werd bij de instelling van de gemeenschappelijke marktordening buiten werking gesteld, doch in november 1969 bij besluit nr. 1236 van het CIP weer ingevoerd „om de Italiaanse consumenten te behoeden voor prijsverhogingen die niet het gevolg van een verandering van de Gemeenschapsprijzen” waren.
Men kan erover twisten, of de besluiten van het CIP ten doel hadden de prijzen te binden en voor te schrijven dan wel slechts de ontwikkeling daarvan te controleren. Besluit nr. 1236 van november 1969 stelde weliswaar niet uitdrukkelijk een nieuwe maximum detailhandelsprijs vast, doch bepaalde — wat uiteindelijk op hetzelfde neerkwam — dat zowel bij de verkoop door de producent als bij de verkoop voor rechtsstreekse consumptie in het vervolg de grootste marges beslissend bleven tussen de naar kwaliteit en soort „verschillende prijzen”, — fabricagekosten en handelsmarges bij de verkoop van suiker voor consumptiedoeleinden — „die uit een vergelijking met de vaststellingen van besluit nr. 1119 uit 1965 aan de dag treden.”
Een circulaire (nr. 1237) van 14 november 1969 bevatte gegevens over de „fabrieksprijs” voor suiker. Hieruit vloeide vanzelf de uniforme maximum detailhandelsprijs voort, want hierbij ging het om het resultaat van een simpele optelling van verschillende elementen waarvan enige van de bepalingen van de Gemeenschap over de vaststelling van de afgeleide interventieprijs en andere van de door het CIP gegeven voorschriften afkomstig waren.
Het schijnt derhalve niet alleen vast te staan dat met genoemde bepalingen het systeem van maximumprijzen weer werd toegepast, maar ook dat deze maximumprijzen in de praktijk zowel in het consumptiestadium, alsook in het produktiestadium golden, dus met name bij de verkoop van suiker aan de verwerkende industrie.
De aldus ingestelde prijsregeling werd praktisch zonder onderbreking verder toegepast, ook nog in 1974 en begin 1975, daar besluit nr. 39/74 eerst op 18 januari 1975 werd ingetrokken. Bij besluiten nrs. 28 van 28 juni 1974 en 39 van 13 augustus 1974 werden opnieuw maximum detailhandelsprijzen vastgesteld en de handelsmarges voor de fabricage en de afzet van de suiker bepaald.
Met het oog op de nauwe samenhang tussen deze prijsregeling en de „sovraprezzo” kan waarschijnlijk worden gezegd, dat het gaat om een regeling, die via de detailhandelsprijs, met inachtneming van de „sovraprezzo” en de belasting de produktieprijs bepaalt. In het geding bleef dit echter omstreden en het kan overigens in het midden blijven omdat de verwijzende . rechters hun vragen zeer algemeen, dus niet beperkt tot maximum detailhandelsprijzen, hebben geformuleerd.
2.
De Italiaanse prijsregeling moet nu vooral aan de landbouwbepalingen van de Gemeenschap op het gebied van de suikerprijzen worden getoetst, dat wil zeggen, onderzocht moet worden of de nationale regeling onderdelen bevat die met de Gemeenschapsregeling niet verenigbaar zijn.
Er zij in dit verband in de eerste plaats aan herinnerd dat Advocaat-Generaal Mayras ernstig betwijfelde of de Italiaanse autoriteiten na de inwerkingtreding van verordening nr. 1009/67 en de invoering van de communautaire suikerprijzen, zelfs voor het consumptie- en detailhandelsstadium, — al was het ook slechts door het systeem van de prijsmarges in verhouding tot de afgeleide interventieprijs —, nog maximumprijzen konden vaststellen.
Voor de beantwoording der gestelde vragen is met name het arrest van 23 januari 1975 in de zaak Galli (Jurispr. 1975, blz. 47) van belang. Daar ging het om een nationale prijzenstop voor granen en meel uit oliehoudende zaden voor veevoeder. Terwijl de gemeenschappelijke marktordening voor granen een prijsregeling voor de basisprodukten en zelfs voor de produkten in het eerste stadium van verwerking kent, bevat de Gemeenschapsregeling voor oliën en vetten — afgezien van olijfolie, waarvoor een prijsregeling werd ingevoerd — voor de overige produkten waarop zij van toepassing is alleen een douanebescherming in het handelsverkeer met derde landen, waarbij de mogelijkheid wordt voorbehouden bij marktverstoringen vrijwaringsmaatregelen te treffen. Verder waren bij die nationale prijzenstop uitzonderingen mogelijk. Met het oog op deze feiten werd in het arrest Galli onder verwijzing naar de gemeenschappelijke, voor het produktie- en groothandelsstadium geldende prijsregeling, overwogen, dat nationale maatregelen ter beïnvloeding van de prijsvorming onverenigbaar zijn met marktordeningen die een communautair stelsel van prijsvorming bevatten, en dat „de Lid-Staten niet meer door eenzijdig vastgestelde nationale bepalingen kunnen ingrijpen in het prijsvormingsmechanisme zoals dit uit de gemeenschappelijke ordening voortvloeit.”
In de onderhavige zaken gaat het om een nationale regeling, waarbij zonder uitzondering de verkoopprijs van het verwerkte produkt uiteindelijk waarschijnlijk in alle stadia wordt vastgesteld, hoewel een Gemeenschapsregeling tot vaststelling van de produktie- en groothandelsprijs juist voor dit produkt bestaat.
a)
Houdt men vast aan de overwegingen van het arrest Galli — en dit lijkt mij noodzakelijk enerzijds met het oog op de eisen van het vrije goederenverkeer en de eenheid van de markt en anderzijds gezien het feit dat in de gemeenschappelijke marktordening alle maatregelen zijn getroffen die noodzakelijk zijn ter verhindering van een ongewenste prijsontwikkeling —, dan blijkt dat een eventuele nationale prijsvaststelling voor producenten en groothandelaars ingevolge het bestaan van de marktordening voor suiker niet meer mogelijk is.
b)
Met betrekking tot de vaststelling van nationale maximumprijzen voor consumenten is de oplossing niet zo duidelijk. In dit verband bevat het arrest Galli de overweging dat de bepalingen van de marktordening de bevoegdheid der Lid-Staten „om in het detailhandels- en consumptiestadium passende maatregelen inzake de prijsvorming te nemen”, onverlet laten; wel geldt het voorbehoud, dat de doelstellingen of de werking van de betrokken gemeenschappelijke marktordening niet in gevaar mogen worden gebracht.
Hiertegen werd ten processe weliswaar — niet zonder goede gronden — het bezwaar gemaakt, dat de gemaakte onderscheiding kunstmatig lijkt, omdat vaststelling van de prijs voor consumenten onvermijdelijk invloed heeft op de prijzen van de eerdere commerciële stadia. Mijns inziens moet men echter ook nu nog genoemd onderscheid als gegrond erkennen, omdat de meeste Lid-Staten van het belang en de doelmatigheid van een regeling van detailhandelsprijzen overtuigd zijn en anderzijds in de huidige stand van de integratie het passende instrumentarium op het niveau van de Gemeenschap ontbreekt.
Daarom is het noodzakelijk bij de beoordeling van maximum detailhandelsprijzen te onderzoeken of het voorbehoud van het arrest Galli van toepassing is.
aa)
Bezien wij allereerst besluit nr. 9/74, waarom het gaat in de zaak 89-75.
Ten aanzien hiervan heeft de Commissie een overzicht geproduceerd waaruit blijkt dat de betrokken maximum detailhandelsprijzen — een dergelijke berekening met inachtneming van winstmarges en legale belastingen is mogelijk — overeenkomen met een produktieprijs die precies op het niveau van de voor Italië geldende afgeleide interventieprijs ligt. Zij verbindt hieraan de conclusie, dat deze prijsvaststelling noch met de doelstellingen, noch met de uitvoering van de marktordening verenigbaar was.
De Italiaanse Regering heeft daarentegen een andere berekening verricht voor suiker van de eerste categorie, en zij komt daarbij met name omdat zij de verhoging van de Italiaanse detailhandelsprijzen met de „sovraprezzo” in aanmerking neemt, tot het resultaat dat het communautaire prijsniveau niet wordt aangetast.
Ten deze moet mijns inziens worden opgemerkt, dat de keuze van een suikercategorie geen invloed op de uitvoering van de noodzakelijke berekeningen heeft, omdat de vereiste omrekeningen met behulp van bepaalde coëfficiënten kunnen worden verricht. Duidelijk is volgens mij voorts, dat de „sovraprezzo” natuurlijk niet mag worden meegeteld, daar deze immers krachtens de Gemeenschapsregeling uitdrukkelijk voor Italië als steun is toegelaten. Hiervan uitgaande moet men blijkbaar constateren — exacte vaststellingen staan uiteraard aan de verwijzende rechter — dat de door de Commissie getrokken conclusie juist is. Dat betekent echter tegelijkertijd, dat de nationale prijsregeling niet in overeenstemming is met de Gemeenschapsregeling, juist omdat volgens besluit nr. 9/74 in het produktiestadium alleen het niveau van de interventieprijs is gewaarborgd, en een prijsvorming ter hoogte van de drempelprijs dus werd verhinderd.
bb)
Met betrekking tot de besluiten nrs. 28/74 en 39/74, waarom het in de andere gedingen gaat, komt de Commissie bij overeenkomstige berekeningen tot een ander resultaat. De herleiding van de hierbij geregelde maximum detailhandelsprijzen tot het niveau van de produktie- en groothandelsprijzen schijnt inderdaad de vaststelling te wettigen, dat voor de laatste een prijsniveau mogelijk was, dat boven de communautaire richtprijs, interventieprijs en drempelprijs lag. Men kan dus zeggen dat het voorbehoud van het arrest Galli hier niet hetzelfde gewicht krijgt als ten aanzien van besluit nr. 9/74.
Dat het helemaal geen rol speelt, is daarmee echter niet gezegd; in dit verband is veeleer een andere overweging van belang die — om het maar meteen te zeggen — eveneens rechtvaardigt om van een ontoelaatbare ingreep van de Italiaanse regeling in het prijsstelsel van de Gemeenschap te spreken. Ik denk daarbij aan de maatregelen die de Gemeenschap tot opheffing van de in Italië bijzonder merkbare conjuncturele schaarstetoestand heeft getroffen, en wel in een periode waarin blijkbaar niet meer de mogelijkheid bestond suiker uit derde landen of uit de andere Lid-Staten tegen de richtprijs in Italië in te voeren.
Hierover moet het volgende worden gezegd.
Op grond van de vaststelling dat de cifprijs voor suiker boven de drempelprijs lag en de voorziening van de Gemeenschap in haar geheel niet meer was gewaarborgd, dat voorts de suikerprijzen op de markt van de Gemeenschap, met name in de gebieden met een tekort aanzienlijk hoger waren dan de voor de Gemeenschap vastgestelde prijzen, voerde de Raad reeds op 18 november 1974 bij verordening nr. 2931/74 (PB L 311 van 22. 11. 1974, blz. 8) een subsidie bij de invoer van witte en ruwe suiker uit derde landen in. De hoeveelheid waarvoor de subsidie zou worden toegekend, werd in een eerste etappe op 200000 ton vastgesteld. Bepaald was dat het bedrag van de subsidie bij wege van inschrijving werd vastgesteld (artikel 3); de toewijzing moest geschieden aan de inschrijver die de laagste subsidie verlangde, de uitgaven voor deze subsidie moesten worden beschouwd als een onderdeel van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten. (Verordening nr. 2932/74 van de Raad van dezelfde datum, t.a.p., blz. 10).
Tegelijkertijd besloot de Raad bij verordening nr. 2932/74 een communautaire subsidie toe te kennen voor suiker die boven het maximumquotum was geproduceerd, zogenaamde „C” -suiker, waarop de heffing bij uitvoer niet werd toegepast.
De uitvoeringsbepalingen bij verordening nr. 2931/74 werden in verordening nr. 3062/74 van de Commissie van 3 december 1974 (PB L 324 van 4. 12. 1974, blz. 7) vastgesteld. Daarbij is vermeldenswaard, dat de Commissie vóór de uitvaardiging dezer verordening niet alleen advies heeft gevraagd aan het Comité van beheer voor suiker, maar ook aan het Monetair Comité, dat ingevolge artikel 105, EEG-Verdrag is ingesteld. Volgens genoemde verordening moesten de Lid-Staten een permanente inschrijving met betrekking tot de subsidies bij invoer van witte suiker en ruwe suiker uit derde landen organiseren. Tevens moesten tijdens de geldigheidsduur van deze permanente inschrijving deelinschrijvingen worden gehouden (artikel 1). In samenhang met deze voor rekening van het EOGFL verstrekte subsidie werd de maximum verkoopprijs voor ingevoerde witte suiker vastgesteld op 32,40 rekeneenheden per 100 kg, onverpakt, cif in de Lid-Staat waarin het produkt in het vrije verkeer is gebracht (artikel 12, sub a).
Nadat de vastgestelde hoeveelheid op grond van een deelinschrijving van 15 januari 1975 volledig was opgebruikt, werd de permanente inschrijving bij verordening nr. 122/75 van de Commissie van 17 januari 1975 (PB L 13 van 18. 1. 1975, blz. 24) tijdelijk geschorst. De genoemde 200000 ton gingen voornamelijk naar het Verenigd Koninkrijk; uit Italië had zich geen inschrijver gemeld.
Bij verordening nr. 191/75 van 21 januari 1975 (PB L 20 van 25. 1. 1975, blz. 39) stelde de Raad een aanvullende hoeveelheid van 200000 ton suiker voor de gesubsidieerde invoer vast. Voorts werd de maximumprijs aangepast die degene aan wie was toegewezen in acht moest nemen. Ditmaal was het niet de Commissie, maar de Raad zelf die de maximum verkoopprijs op 35,81 rekeneenheden per 100 kg witte suiker vaststelde; bovendien werd bepaald dat de gesubsidieerde importen konden worden beperkt tot die gebieden van de Gemeenschap die een tekort hadden.
Bij gelegenheid van de beide eerste inschrijvingen voor de gesubsidieerde invoer in het kader van deze nieuwe tranche kon Italië wederom niet profiteren van de betrokken voordelen. Bij de eerste inschrijving was Italië niet eens vertegenwoordigd; bij de tweede lagen de Italiaanse inschrijvingen circa 30 % boven die van de andere landen (antwoord van de Commissie van 21 april 1975 op de in het Parlement schriftelijk ingediende vraag nr. 821/74 van 7 maart 1975, PB C 122 van 2. 6. 1975, blz. 34-35).
Gezien deze ervaring werkte de Commissie nieuwe inschrijvingsmethoden uit, die voorrang in de voorziening van de Italiaanse markt onder de beste voorwaarden mogelijk moesten maken. Hiertoe dienden de verordeningen nrs. 557/75 en 558/75 van 4 maart 1975 (PB L 59 van 5. 3. 1975, blz. 8 en 16), waarvoor het advies van het Monetair Comité en het Comité van beheer voor suiker werd gevraagd.
Om de afzet van in de Gemeenschap geproduceerde witte suiker van categorie „C” op de Gemeenschapsmarkt mogelijk te maken en de voor deze suiker op grond van 's Raads verordening nr. 2932/74 toe te kennen subsidies vast te stellen, werd tevens bij verordening nr. 312/75 van de Commissie van 7 februari 1975 (PB L 35 van 8. 2. 1975, blz. 5) een permanente inschrijving geopend. Voor de levering van deze witte suiker naar Italië werd als voorwaarde gesteld, dat de suiker in ongewijzigde staat in de detailhandel werd verkocht.' Degene aan wie was toegewezen moest de suiker leveren tegen een verkoopprijs die voor 100 kg, onverpakt, al naar gelang van het geval franco Italiaanse grens of cif in een Italiaanse haven niet hoger was dan 35,56 rekeneenheden (Bekendmaking van de inschrijving in PB C 52 van 5. 3. 1975, blz. 13).
Ten slotte verhoogde de Raad op 25 maart 1975 bij verordening nr. 821/75 (PB L 79 van 28. 3. 1975, blz. 1) de oorspronkelijk bij verordening nr. 191/75 vastgestelde hoeveelheid tot 300000 ton.
Uit deze beschrijving, die gedeeltelijk buiten het door het hoofdgeding gestelde tijdelijke kader valt, blijkt dat zowel de drempelprijs als de richtprijs bij de tekorten en de verdubbeling van de prijzen op de wereldmarkt nog slechts theoretische waarden waren. Bovendien hadden de Gemeenschapsautoriteiten op communautair niveau en speciaal voor Italië een regelrecht systeem van maximumprijzen ingevoerd. Voor de niet door de produktie in de Gemeenschap gedekte behoefte, in wezen dus voor de behoefte van Italië, was de door de Gemeenschapsautoriteiten vastgestelde communautaire maximumprijs in de plaats gekomen van de richtprijs.
Daar echter de Italiaanse maximumprijzen lager waren dan de prijzen waartegen met behulp van de Gemeenschapssubsidie uit derde landen ingevoerde suiker of boven het maximumquotum geproduceerde suiker van de Gemeenschap in Italië kon worden afgezet, was het de Italiaanse raffinagebedrijven of importeurs onmogelijk aan de door de interventiebureaus der Lid-Staten georganiseerde inschrijvingen deel te nemen. Zo gezien kan dan ook met betrekking tot de besluiten nrs. 28/74 en 39/74 van het CIP worden gezegd, dat de daarin gegeven prijsregeling niet verenigbaar is met de in het kader van de ordening van de suikermarkt gegeven voorschriften.
3.
Voor het overige — en daarmee kom ik op de volgende vraag van de verwijzende rechter — moeten de prijsregelingen ook worden bezien in het licht van het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag, waarnaar bovendien wordt verwezen in artikel 35 van verordening nr. 1009/67, namelijk het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen.
Al gaat men ervan uit dat nationale prijsregelingen — in welk stadium dan ook — in beginsel nog geoorloofd zijn, zij mogen in geen geval een belemmering van het vrije verkeer van goederen tot gevolg hebben. Daarop duiden formuleringen van het arrest Galli, waarin in verband met de prijsvaststelling in het detailhandels- en consumptiestadium wordt gezegd, dat andere bepalingen van het Verdrag niet mogen worden geschonden. Dat dergelijke gevolgen bij regelingen van maximumprijzen inderdaad kunnen intreden heeft de Commissie mijns inziens overtuigend aangetoond onder verwijzing naar haar richtlijn nr. 70/50 van 22 december 1969 houdende opheffing van de maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen … (PB L 13 van 19. 1. 1970, blz. 29). Volgens de Commissie kan in de eerste plaats van maatregelen van gelijke werking in de zin van genoemde bepalingen worden gesproken wanneer voor binnenlandse en geïmporteerde produkten verschillende maximumprijzen worden vastgesteld. Voorts is een dergelijke kwalificatie mogelijk indien regelingen — hoewel zonder onderscheid zowel op nationale als op geïmporteerde produkten van toepassing — tot een belemmering van de invoer leiden omdat de prijsvaststelling plaatsvindt op een niveau dat de afzet van geïmporteerde goederen bemoeilijkt — bij voorbeeld doordat geen rekening wordt gehouden met verschillende handelsmarges, produktiekosten of met de aan de importen noodzakelijk verbonden kosten.
Deze vaststellingen volstaan in het kader van een prejudicieel geding. Of hieruit consequenties voor de in de hoofdgedingen behandelde vragen voortvloeien, moet de verwijzende rechter uitmaken op grond van prijsvergelijkingen die voor verschillende tijdstippen verschillend kunnen uitvallen.
4.
Na het voorafgaande is het niet moeilijk meer de verdere vraag te behandelen of de maximumprijsregeling een nationale maatregel vormt waartoe de Italiaanse regering in het kader van haar eigen conjunctuurpolitiek nog steeds bevoegd was.
In dit verband is enerzijds van belang dat de Italiaanse regeling van maximumprijzen voor suiker geen plotselinge maatregelen was; deze regeling bestond reeds vóór de instelling van de gemeenschappelijke marktordening en duurde zonder onderbreking voort. Het gaat hier dus om een permanente regeling die niet haar oorzaak vindt in de moeilijkheden die door inflatie en conjuncturele ontwikkeling waren opgeroepen. Zoals een der vertegenwoordigers van partijen in het hoofdgeding opmerkte hebben wij met een volledig „gesloten” systeem te doen dat naast de Gemeenschapsregeling bestaat en hiertegen een regelrechte nationale barrière opricht.
Neemt men echter aan dat deze regeling een onderdeel van de nationale Italiaanse conjunctuurpolitiek was, dan blijkt dat zij niet alleen een nutteloze herhaling van de op Gemeenschapsniveau besloten maatregelen vormde, maar ook rechtstreeks in het toepassingsgebied daarvan ingreep.
Voor deze vaststelling is van groot belang wat in de arresten van 13 juni 1972, zaken 9 en 11-71 (Cie d'Approvisionnement, Jurispr. 1972, blz. 408) en van 24 oktober 1973, zaak 43-72 (Merkur, Jurispr. 1973, blz. 1074) is overwogen, namelijk dat „artikel 103, waarbij de Raad wordt gemachtigd, …, de naar omstandigheden passende maatregelen vast te stellen, aan deze instelling een ruime beoordelingsbevoegdheid toekent, welke in het gemeenschappelijk belang en niet in het individuele belang van een bepaalde groep handelaren moet worden uitgeoefend”.
In drie arresten, eveneens op 24 oktober 1973 gewezen, zaak 5-73 (Balkan, Jurispr. 1973, blz. 1108, 1109) zaak 9-73 (Schlüter, Jurispr. 1973, blz. 1152-1154), zaak 10-73 (Rewe-Zentrale, Jurispr. 1973, blz. 1189-1191) wordt bovendien het volgende overwogen:
„Overwegende dat daartegenover artikel 103 betrekking heeft op de conjunctuurpolitiek van de Lid-Staten, welke zij als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang dienen te beschouwen;
dat dit artikel dus geen gebieden betreft die reeds tot het gemeenschappelijk domein zijn gaan behoren, zoals de ordening der landbouwmarkten;
dat artikel 103 immers ertoe strekt hetzij de conjunctuurpolitiek van de Lid-Staten te coördineren, hetzij overeenkomstig lid 2 dier bepaling passende gemeenschappelijke maatregelen vast te stellen;
Overwegende dat weliswaar ingevolge artikel 103, lid 1, de Lid-Staten gehouden zijn hun conjunctuurpolitiek als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang te beschouwen, doch dat deze bepaling niet in de weg staat aan de bevoegdheid van de communautaire instellingen om hunnerzijds, onverminderd de overige in het Verdrag bepaalde procedures, conjunctuurmaatregelen te treffen binnen hun competentiegebied;
dat integendeel de bepaling van artikel 103, lid 2, dat de Raad „met eenparigheid van stemmen de naar omstandigheden passende maatregelen (kan) vaststellen”, onder het hierboven vermelde voorbehoud aan deze instelling de nodige bevoegdheden verleent om in beginsel de conjunctuurmaatregelen te nemen, die ter waarborging van de Verdragsdoelstellingen noodzakelijk mochten blijken.”
Later wordt in het arrest van 23 januari 1975, zaak 31-74 (Galli, Jurispr. 1975, blz. 63) herhaald,
„dat een Lid-Staat ter rechtvaardiging van eenzijdige ingrepen in de prijsontwikkeling op het betrokken gebied, geen beroep kan doen op de bepalingen van artikel 103 betreffende de conjunctuurpolitiek;
dat immers artikel 103, dat handelt over de conjunctuurpolitiek der Lid-Staten, geen betrekking heeft op de reeds gemeenschappelijk geworden gebieden, zoals de ordening der landbouwmarkten.”
Bovendien wordt hieraan toegevoegd:
„dat de enige met het Gemeenschapsrecht verenigbare mogelijkheid om in een sector waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt, de doelstellingen van de nationale wetgeving ter bestrijding van prijsstijgingen te bereiken, voor de Lid-Staten derhalve erin bestaat om, op communautair niveau, passende initiatieven te nemen ten einde door het bevoegde communautaire gezag maatregelen te doen invoeren of goedkeuren, die voldoen aan de eisen van de bij verordeningen nrs. 120/67 en 136/66 ingestelde gemeenschappelijke markt”.
De Raad kan derhalve in het kader van zijn conjunctuurpolitiek, indien de bescherming van de verbruiker zulks vereist, op het gebied van de prijsvorming gemeenschappelijke maatregelen invoeren die voor het gehele gebied van de Gemeenschap gelden en het intracommunautaire handelsverkeer niet belemmeren. Worden dergelijke maatregelen daarentegen door de Lid-Staten zonder voorafgaande overeenstemming en slechts afzonderlijk getroffen, dan bestaat het gevaar dat essentiële Gemeenschapsbelangen worden geschaad.
In deze arresten wordt dan ook de opvatting afgewezen dat de Lid-Staten nog steeds de mogelijkheid hebben om in het kader van hun beleid ter bestrijding van de inflatie of bij moeilijkheden in de voorziening met bepaalde produkten door eenzijdige maatregelen in de prijsregeling van de Gemeenschap in te grijpen. Een dergelijk optreden zou slechts rechtmatig zijn, wanneer de Gemeenschap zelf geen specifieke maatregelen treft. Wij hebben nu echter gezien dat de Gemeenschapsautoriteiten zelf zulke specifieke maatregelen in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker en de daarvoor vastgestelde regeling hebben getroffen.
5.
Ten slotte moet nog een opmerking worden gemaakt over de rechtstreekse toepasselijkheid van de in het onderhavige geding genoemde Gemeenschapsbepalingen of — anders gezegd — over de mogelijkheid van individuele rechtssubjecten zich daarop in een geding te beroepen tegenover nationale bepalingen.
Hierover kan ik kort zijn. De Commissie heeft ongetwijfeld gelijk, waar zij een bevestiging van de opgeworpen vraag voorstelt. Dit standpunt wordt afdoende gerechtvaardigd door erop te wijzen, dat de beslissende bepalingen betreffende de marktordening zijn opgenomen in verordeningen van de Gemeenschap die in de Lid-Staten rechtstreeks moeten worden toegepast.
Anderzijds is met betrekking tot artikel 30, EEG-Verdrag, dat eventueel ook een rol speelt, in de jurisprudentie eveneens reeds beslist dat het rechtstreekse werking heeft in de zin van de stelling van de Commissie.
6.
Ik concludeer derhalve dat de in de verwijzingsbeschikking gestelde vragen worden beantwoord als volgt:
a)
Voor zover een gemeenschappelijke marktordening met gemeenschappelijke prijsregels bestaat, zoals in het geval van verordening nr. 1009/67 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, kunnen de Lid-Staten niet meer door eenzijdig vastgestelde maatregelen in het voor het produktie- en groothandelsstadium geldende communautaire prijsvormingsmechanisme ingrijpen.
Nationale maatregelen op het gebied van de detailhandels- en verbruikersprijzen mogen niet de doelstellingen of de werking van de betrokken gemeenschappelijke ordening in gevaar bregen. In dit verband is van belang of ten gevolge van de nationale maximum detailhandelsprijzen in het produktie- en groothandelsstadium een prijsniveau ontstaat, dat onder de communautaire interventie-, richt- en drempelprijzen ligt, en of de onderhavige nationale maatregelen ertoe leiden dat in de betrokken Lid-Staat bijzondere Gemeenschapsacties ter subsidiëring van geïmporteerde produkten geen effect hebben.
b)
Voor landbouwprodukten die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, kunnen Lid-Staten geen maximumprijzen voor verbruikers vaststellen, voor zover zij voor binnenlandse en geïmporteerde produkten in hoogte verschillen of voor zover zij — hoewel formeel zonder onderscheid zowel op binnenlandse als op uit andere Lid-Staten geïmporteerde produkten van toepassing — ertoe kunnen leiden dat de afzet van ge-importeerde produkten moeilijker wordt gemaakt dan die van binnenlandse produkten.
c)
Voor zover nationale maatregelen volgens de vaststellingen sub a en b niet verenigbaar zijn met de communautaire voorschriften betreffende de ordening der suikermarkt of met de bepalingen inzake de opheffing van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, kunnen individuen met een beroep op de rechtsstreekse werking van genoemde Gemeenschapsbepalingen voor de nationale rechter de niet-toepassing van de betrokken nationale maatregelen verlangen.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.