62018TJ0351
ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)
6 oktober 2021 (
*1
)
„Economisch en monetair beleid – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Specifieke toezichthoudende taken opgedragen aan de ECB – Besluit tot intrekking van de vergunning van een kredietinstelling – Inbreuk op de wetgeving ter bestrijding van witwassen van geld en terrorismefinanciering – Ontvankelijkheid – Bevoegdheden van de nationale bevoegde autoriteiten (NBA’s) van de deelnemende lidstaten en van de ECB binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM) – Gelijke behandeling – Evenredigheid – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid – Misbruik van bevoegdheid – Rechten van verdediging – Motiveringsplicht”
In de zaken T‑351/18 en T‑584/18,
Ukrselhosprom PCF LLC, gevestigd te Solone (Oekraïne),
Versobank AS, gevestigd te Tallinn (Estland),
vertegenwoordigd door O. Behrends, advocaat,
verzoeksters,
tegen
Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door C. Hernández Saseta en G. Marafioti als gemachtigden, bijgestaan door B. Schneider, advocaat,
verweerster,
ondersteund door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Steiblytė, D. Triantafyllou en A. Nijenhuis als gemachtigden,
interveniënte,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van, ten eerste, besluit ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017‑0012 van de ECB van 26 maart 2018, en ten tweede, besluit ECB_SSM_2018_EE_2 WHD_2017‑0012 van 17 juli 2018 ter vervanging van besluit ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017‑0012, waarbij de ECB de vergunning van Versobank tot het uitoefenen van de werkzaamheden van een kredietinstelling heeft ingetrokken en van, ten derde, besluit ECB/SSM/2018-EE-3 van 14 augustus 2018 met betrekking tot de kosten van de toetsingsprocedure,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: J. Costeira (rapporteur), president, D. Gratsias, M. Kancheva, B. Berke en T. Perišin, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 september 2020,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
1
Tweede verzoekster, Versobank AS, is een in Estland gevestigde kredietinstelling. Haar voornaamste aandeelhouder is eerste verzoekster, Ukrselhosprom PCF LLC, die 85,2622 % van haar kapitaal bezit.
2
Tweede verzoekster was aangemerkt als minder belangrijke kredietinstelling in de zin van artikel 6 van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63; hierna: „GTM-basisverordening”).
3
Als minder belangrijke kredietinstelling stond tweede verzoekster onder het prudentieel toezicht van de Finantsinspektsioon (financiële toezichthoudende autoriteit, Estland; hierna: „FSA), optredend in haar hoedanigheid van nationale bevoegde autoriteit (NBA) in de zin van artikel 2, lid 2, van de GTM-basisverordening. De FSA was ook bevoegd voor het toezicht op de naleving van de regels ter bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering (hierna: „SWG/FT”).
4
Sinds 2015 heeft de FSA herhaaldelijk door tweede verzoekster gepleegde inbreuken vastgesteld die enerzijds verband hielden met de ondoeltreffende werking van haar SWG/FT-regeling bij het beheer van uit haar bedrijfsmodel voortvloeiende risico’s en anderzijds met tekortkomingen in de governanceregelingen die zij op dat gebied had ingevoerd.
5
De FSA heeft verschillende inspecties ter plaatse uitgevoerd, waarvan de eerste heeft plaatsgevonden tussen 13 april en 12 juni 2015.
6
Gelet op de herhaaldelijk vastgestelde inbreuken heeft de FSA, na verschillende verzoeken te hebben gericht aan tweede verzoekster om de wettelijke vereisten na te leven, op 8 augustus 2016 een voorschrift vastgesteld.
7
Het betreffende voorschrift, waarbij werd bevolen de tijdens de inspectie ter plaatse van 2015 vastgestelde tekortkomingen onmiddellijk te verhelpen, verplichtte tweede verzoekster om bepaalde maatregelen te nemen: ten eerste, de toepassing van de bestaande – maar niet correct uitgevoerde – interne beleidsmaatregelen en procedures op het gebied van SWG/FT, ten tweede, de toepassing van de onderzoeksmaatregelen als bedoeld in artikel 13, lid 1, punten 3 tot en met 5, van de Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus (Estse wet inzake SWG/FT) van 19 december 2007 tot uitvoering van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73), in de ten tijde van de feiten geldende versie, ten derde, de controle van de juiste toepassing van de onderzoeksmaatregelen als bedoeld in artikel 13, lid 1, punten 3 tot en met 5, van de Estse wet inzake SWG/FT, ten vierde, het weigeren om transacties te verrichten indien artikel 27, lid 2, van de ten tijde van de feiten geldende versie van deze wet haar verplichtte dit recht uit te oefenen en, ten vijfde, onmiddellijke naleving van de meldingsplicht bedoeld in artikel 32 van de ten tijde van de feiten geldende versie van die wet, welk artikel de verplichting oplegde om vermoedens van het witwassen van geld of van terrorismefinanciering te melden in gevallen waarin de relevante voorwaarden waren vervuld. Bovendien werd tweede verzoekster krachtens dit voorschrift gelast om uiterlijk op 9 december 2016 schriftelijke informatie te verstrekken over de wijze waarop zij deze verplichtingen was nagekomen.
8
Tussen 13 september en 11 november 2016 heeft de FSA een tweede inspectie ter plaatse uitgevoerd.
9
Daarnaast heeft de FSA tussen 5 september en 14 november 2016 een derde inspectie ter plaatse uitgevoerd. Deze inspectie hield verband met vastgestelde inbreuken in het kader van de exploitatie door tweede verzoekster van een vermeend illegaal bijkantoor of filiaal in Letland.
10
Bij brief van 9 december 2016 heeft tweede verzoekster haar schriftelijke opmerkingen over het betreffende voorschrift toegezonden aan de FSA.
11
Bij brief van 28 februari 2017 heeft de FSA tweede verzoekster ervan in kennis gesteld dat zij nog altijd niet had voldaan aan alle bij dat voorschrift opgelegde verplichtingen, en op 10 april 2017 heeft de FSA verklaard dat deze verzoekster faalde of waarschijnlijk zou falen (Failing or likely to fail) (hierna: „FOLTF-besluit”).
12
Naar aanleiding van de door tweede verzoekster verstrekte informatie heeft de FSA het noodzakelijk geacht een diepgaand onderzoek uit te voeren. Tussen 4 en 22 september 2017 heeft zij een vierde inspectie ter plaatse uitgevoerd. Tijdens die inspectie heeft zij ernstige en wezenlijke inbreuken op de SWG/FT-wetgeving vastgesteld, vergelijkbaar met die welke waren vastgesteld tijdens twee eerdere inspecties, en is zij tot de bevinding gekomen dat het systeem voor interne controle van tweede verzoekster middelmatig en ontoereikend was.
13
Op 8 februari 2018 heeft de ECB van de FSA een voorstel ontvangen om de vergunning van tweede verzoekster in te trekken overeenkomstig artikel 80 van verordening (EU) nr. 468/2014 van de ECB van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (GTM-kaderverordening) (PB 2014, L 141, blz. 1).
14
In het kader van de verplichting tot samenwerking als neergelegd in artikel 80, lid 2, van de GTM-kaderverordening is de FSA, krachtens artikel 3 van de Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (Estse wet inzake de voorkoming en afwikkeling van financiële crises) van 18 februari 2015, via haar afwikkelingsdienst ook opgetreden als NBA voor de afwikkeling van kredietinstellingen. Op 7 februari 2018 heeft de raad van bestuur van de FSA zijn goedkeuring gehecht aan de beoordeling van die afwikkelingsdienst dat het niet in het algemeen belang was om de afwikkelingsbevoegdheden uit te oefenen als bedoeld in artikel 39, leden 1, 3, en 4, van die wet, die uitvoering geven aan artikel 32, lid 1, onder c), en lid 5, van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190).
15
Op 6 maart 2018 heeft de Raad van toezicht van de ECB zijn goedkeuring gehecht aan het ontwerpbesluit tot intrekking van de vergunning van tweede verzoekster en laatstgenoemde overeenkomstig artikel 31 van de GTM-kaderverordening een termijn van vijf dagen gegeven om haar opmerkingen over dat ontwerpbesluit in te dienen. Na de intrekking van de vergunning is een liquidatieprocedure tegen tweede verzoekster geopend en zijn er vereffenaars aangewezen.
16
Op 14 maart 2018 heeft tweede verzoekster haar opmerkingen ingediend waarmee bij de vaststelling van het eindbesluit rekening werd gehouden. Na onderzoek van deze opmerkingen heeft de ECB besloten dat het noodzakelijk was om de vergunning van die verzoekster in te trekken.
17
Op basis van artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening, artikel 83 van de GTM-kaderverordening en artikel 17 van de Krediidiasutuste seadus (Estse wet op de kredietinstellingen) van 9 februari 1999 tot uitvoering van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), heeft de ECB op 26 maart 2018 haar besluit tot intrekking van de vergunning van tweede verzoekster vastgesteld en ter kennis gebracht van laatstgenoemde (hierna: „besluit van 26 maart 2018”).
18
Op 27 maart 2018 heeft de bevoegde Estse rechter een uitspraak gedaan waarbij de procedure tot liquidatie van tweede verzoekster is geopend.
19
Op 26 april 2018 heeft de administratieve raad voor toetsing van de ECB (hierna: „ABoR”) van eerste verzoekster een verzoek tot herziening van het besluit van 26 maart 2018 ontvangen. Hij heeft dit verzoek tot herziening ontvankelijk verklaard, aangezien deze verzoekster rechtstreeks en individueel door dat besluit werd geraakt.
20
Op 22 juni 2018 heeft de ABoR advies AB/2018/03 vastgesteld en toegezonden aan de raad van toezicht van de ECB. In dat advies werd de raad van toezicht voorgesteld om de aangevoerde materiële en procedurele schendingen ongegrond te verklaren en een besluit vast te stellen waarvan de inhoud identiek was aan die van het besluit van 26 maart 2018.
21
De raad van bestuur van de ECB heeft dit advies gevolgd en het besluit van 17 juli 2018 (hierna: „besluit van 17 juli 2018”) vastgesteld. Dit besluit is ter kennis gebracht van de vereffenaars van tweede verzoekster, die inmiddels werd vereffend.
22
Bij besluit van 26 maart 2018 heeft de ECB de vergunning als kredietinstelling van tweede verzoekster ingetrokken. Bij besluit van 17 juli 2018 heeft zij haar besluit van 26 maart 2018 ingetrokken en vervangen. Bij haar besluit over de kosten heeft zij eerste verzoekster bovendien verwezen in de kosten met betrekking tot de toetsingsprocedure.
23
In punt 3.2 van het besluit van 17 juli 2018 wijst de ECB erop dat, ten eerste, het voorstel tot intrekking van de vergunning tot toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen van tweede verzoekster werd aangenomen na afloop van een lange en onafgebroken periode waarin sprake was van tekortkomingen en inbreuken harerzijds op toepasselijke wettelijke bepalingen, ten tweede, de NBA sinds 2015 vier inspecties ter plaatse had uitgevoerd en in 2016 een voorschrift had vastgesteld en, ten derde, aangezien tweede verzoekster geen gevolg had gegeven aan de informele verzoeken of aan het voorschrift in kwestie, de ECB geen gunstige beoordeling kon geven over de naleving door deze verzoekster van de voor haar geldende wettelijke voorschriften in de toekomst.
24
Nog steeds in punt 3.2 van het besluit van 17 juli 2018 heeft de ECB zich op het standpunt gesteld dat, gezien het vergaarde bewijsmateriaal en de resultaten van de door de NBA ter plaatse uitgevoerde inspecties, moest worden aangenomen dat met betrekking tot tweede verzoekster was voldaan aan de voorwaarden voor intrekking van de vergunning overeenkomstig artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36, zoals omgezet in Ests recht. Voor die intrekking van de vergunning werden de volgende gronden aangevoerd:
–
deze verzoekster beschikt niet over de governanceregelingen die overeenkomstig de nationale voorschriften ter omzetting van artikel 74 van richtlijn 2013/36 door de FSA worden geëist;
–
deze verzoekster beschikt niet over een doeltreffende SWG/FT-regeling voor het beheer van de uit haar bedrijfsmodel voortvloeiende risico’s, ondanks drie SWG/FT-inspecties ter plaatse, verschillende ontmoetingen en waarschuwingen, het voornoemde voorschrift en een brief met betrekking tot de niet-naleving van datzelfde voorschrift;
–
het verzuim van deze verzoekster om binnen de gestelde termijn en in de voorgeschreven mate gevolg te geven aan dit voorschrift;
–
de overlegging door deze verzoekster van misleidende en onjuiste documenten en informatie aan de FSA en de schending door dezelfde verzoekster van voorwaarden die zijn vastgesteld in de wetgeving van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte (namelijk de Republiek Letland).
25
Meer bepaald met betrekking tot de eerste grond voor intrekking van de vergunning, namelijk het feit dat tweede verzoekster niet beschikt over de governanceregelingen die overeenkomstig de nationale voorschriften ter omzetting van artikel 74 van richtlijn 2013/36 door de FSA worden geëist, heeft de ECB in punt 3.3.1, onder a), van het besluit van 17 juli 2018 benadrukt dat het controlesysteem gebreken vertoonde en ongeschikt was in het licht van de aard, de doelen en de complexiteit van het bedrijfsmodel van tweede verzoekster.
26
Met betrekking tot de tweede grond voor intrekking van de vergunning heeft de ECB in punt 3.3.1, onder b), van het besluit van 17 juli 2018 aangegeven dat het bedrijfsmodel van tweede verzoekster zich toespitste op het verlenen van diensten aan niet-ingezeten en zeer vermogende zakelijke klanten, en dat tijdens de eerste drie inspecties die de FSA tussen 2015 en 2017 ter plaatse had uitgevoerd een groot aantal ongebruikelijke transacties was vastgesteld.
27
Bovendien, aldus de ECB, was het optreden van de raad van bestuur en van de raad van commissarissen van tweede verzoekster op het gebied van SWG/FT en risicobeheersing gebrekkig bevonden, aangezien die raad van bestuur in strijd met artikel 55, lid 2, punten 2 en 3, van de Estse wet op de kredietinstellingen had nagelaten het risicotolerantieniveau van deze verzoekster vast te stellen, een afzonderlijk risicobeoordelingssysteem inzake SWG/FT in te voeren en een operationele risicoanalyse, met inbegrip van een grondige analyse van de risico’s op dat gebied, voor te bereiden.
28
Zodoende beschikte tweede verzoekster volgens de ECB niet over de governanceregelingen die overeenkomstig artikel 67, lid 1, onder d), van richtlijn 2013/36 zijn vereist en was derhalve voldaan aan de voorwaarde voor intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 18, onder f), van dezelfde richtlijn. Bovendien deelde de ECB, in het licht van het trackrecord van deze verzoekster, het standpunt van de FSA dat het hoogst onwaarschijnlijk was dat de nieuwe raad van bestuur van deze verzoekster – de vierde sinds 2015 – serieus werk zou maken van de aangekondigde aanpassingen van haar SWG/FT-risicobeheersysteem.
29
Met betrekking tot de derde grond voor intrekking van de vergunning heeft de ECB in punt 3.3.1, onder c), van het besluit van 17 juli 2018 opgemerkt dat tweede verzoekster op de gestelde deadline van 9 december 2016 geen gevolg had gegeven aan het betrokken voorschrift. Volgens haar had de FSA deze verzoekster krachtens dit voorschrift in het bijzonder de verplichting opgelegd om, ten eerste, de procedureregels toe te passen, ten tweede, artikel 13, lid 1, punten 3 tot en met 5, van de Estse wet inzake SWG/FT, in de op het tijdstip van vaststelling van dit voorschrift geldende versie, voortaan correct toe te passen en het aangaan van commerciële relaties waar nodig te vermijden, ten derde, te controleren of die bepalingen correct waren toegepast op de bestaande commerciële relaties en, indien nodig, de onderzoeksmaatregelen ten aanzien van de cliënten opnieuw toe te passen, ten vierde, in voorkomend geval te voorkomen dat er transacties worden uitgevoerd zoals bedoeld in artikel 27, lid 2, van voornoemde wet, in de op het tijdstip van vaststelling van dit voorschrift geldende versie, ten vijfde, contact op te nemen met de financiële inlichtingeneenheid wanneer een activiteit of andere omstandigheden zouden kunnen duiden op witwassen van geld of terrorismefinanciering of op een poging daartoe, of wanneer deze verzoekster reden had om aan te nemen of wist dat er sprake was van witwassen van geld of terrorismefinanciering en, ten zesde, aan de FSA te rapporteren over de genomen maatregelen ter uitvoering van de bovenstaande verplichtingen. Tijdens de derde inspectie ter plaatse heeft de FSA echter vastgesteld dat de bovengenoemde verplichtingen niet volledig waren nagekomen en dat de verweten tekortkomingen niet waren verholpen. Op grond hiervan heeft de ECB geoordeeld dat de niet-naleving van het voorschrift in kwestie een extra rechtvaardigingsgrond opleverde voor de intrekking van de vergunning op grond van artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36.
30
Met betrekking tot de vierde grond voor intrekking van de vergunning heeft de ECB er in punt 3.3.1, onder d), van het besluit van 17 juli 2018 op gewezen dat tweede verzoekster misleidende en onjuiste documenten en informatie over haar activiteiten in Letland aan de FSA had verstrekt, ten eerste door te stellen dat zij aldaar geen bijkantoor bezat en ten tweede door in haar mededeling van 9 februari 2016 aan deze NBA te melden dat zij haar instelling in Letland had gesloten, ook al was deze nog steeds operationeel. Volgens de ECB was uit de resultaten van de inspectie die de NBA tussen 5 september en 14 november 2016 ter plaatse had uitgevoerd, in werkelijkheid gebleken dat die verzoekster sinds oktober 2013 ononderbroken financiële diensten had verricht in Letland. Zij heeft opgemerkt dat uit de door de Letse nationale toezichthouder aan de FSA verstrekte informatie kon worden opgemaakt dat deze verzoekster bij de oprichting van haar „bijkantoor” in Letland inbreuk had gepleegd op de Letse wettelijke bepalingen ter uitvoering van de artikelen 35 tot en met 38 van richtlijn 2013/36 inzake de „paspoortprocedure”. Volgens haar leverde een dergelijke handelwijze schending op van artikel 17, lid 1, punten 2 en 15, van de Estse wet op de kredietinstellingen. Derhalve heeft zij geoordeeld dat die handelwijze een extra reden vormde voor intrekking van de vergunning overeenkomstig artikel 18, onder e), van voornoemde richtlijn.
31
Met betrekking tot de beoordeling van de evenredigheid van de intrekking van de vergunning en, in de eerste plaats, van de gepastheid van een dergelijke intrekking, heeft de ECB benadrukt dat de intrekking van een aan een kredietinstelling verleende vergunning tot doel had een einde te maken aan de door haar gepleegde inbreuken op de toepasselijke wettelijke bepalingen, en dat de noodzaak voor een dergelijke instelling om te beschikken over passende governanceregelingen voortvloeide uit het feit dat tekortkomingen in een dergelijk systeem zouden kunnen leiden tot het faillissement van deze instelling en tot systemische problemen in de lidstaten en op mondiaal niveau. In het licht van de aan tweede verzoekster verweten langdurige schendingen van de antiwitwaswetgeving heeft de ECB geoordeeld dat de FSA moest optreden en dat laatstgenoemde in casu eerst een instructie had vastgesteld en pas na niet-naleving ervan had voorgesteld om de vergunning in te trekken, wat in die omstandigheden moest worden beschouwd als een passende en evenredige maatregel. Voorts was zij van oordeel dat die maatregel passend was in verhouding tot de schending van de kennisgevingsprocedure, ook wel „paspoortprocedure” genoemd, die moet worden gevolgd bij de oprichting van een bijkantoor in een andere lidstaat.
32
Wat in de tweede plaats de beoordeling betreft van de noodzaak om de vergunning in te trekken, heeft de ECB niet alleen rekening gehouden met de ernst van de vastgestelde inbreuken, maar ook met alle minder kostbare maatregelen die reeds waren genomen om de aan tweede verzoekster toerekenbare tekortkomingen te verhelpen. Gelet op het voortdurende inbreukmakende gedrag van deze verzoekster, op de door haar verstrekte onjuiste informatie over haar activiteiten in Letland en op de ondoeltreffendheid van de reeds door de FSA verrichte uitgebreide toezicht- en inspectiemaatregelen, heeft de ECB, na bestudering van niet alleen het eerdere optreden van de FSA, maar ook van alle andere beschikbare maatregelen op grond van de toepasselijke nationale wetgeving, namelijk de Estse wet op de kredietinstellingen, geoordeeld dat er geen minder kostbare maatregelen bestonden waarmee de rechtmatigheid kon worden hersteld.
33
In het bijzonder heeft de ECB geoordeeld dat de optie van gedwongen verkoop (liquidatie) in het geval van tweede verzoekster juridisch niet mogelijk was. Vervolgens heeft zij de verschillende door haar bestudeerde alternatieve maatregelen opgesomd en toegelicht waarom deze volgens haar niet doeltreffend waren met het oog op het herstel van de rechtmatigheid. Ten eerste werd een nieuwe samenstelling van de raad van bestuur van tweede verzoekster niet beschouwd als een doeltreffende maatregel aangezien i) deze verzoekster reeds verschillende wijzigingen in de raad van bestuur had doorgevoerd, zonder dat zulks resultaten had opgeleverd in de naleving van de betrokken wettelijke verplichtingen, ii) dezelfde verzoekster sedert 2015 meer dan eens een wijziging in haar commerciële strategie had aangekondigd, zonder dat deze aankondigingen werden gevolgd door concrete veranderingen, iii) de raad van bestuur volgens het Estse recht weliswaar invloed kan uitoefenen op de commerciële strategie van een kredietinstelling, maar niet bevoegd is om deze strategie autonoom te bepalen, daar zijn verantwoordelijkheid niet verder reikt dan het dagelijks beheer van deze instelling, en iv) een wijziging van de raad van bestuur in het onderhavige geval hoogstwaarschijnlijk niet tot een strategiewijziging zou leiden, aangezien de twee sleutelposities binnen deze raad in handen zijn van de twee hoofdaandeelhouders van de kredietinstelling, die in staat zouden zijn de strategie informeel te beïnvloeden en zodoende de status quo te handhaven.
34
Ten tweede heeft de ECB, wat de beëindiging of schorsing van de stemrechten van bepaalde aandeelhouders overeenkomstig de bepaling van Ests recht ter omzetting van artikel 26, lid 2, van richtlijn 2013/36 betreft, beklemtoond dat deze maatregel, gezien de sterke concentratie van het aandeelhouderschap van tweede verzoekster, tot gevolg zou hebben gehad dat het beheer van de bank werd overgelaten aan minderheidsaandeelhouders die minder betrokken waren bij de bedrijfsvoering van de kredietinstelling en die bovendien – via familiebanden of gemeenschappelijke financiële belangen – zeer nauw met de hoofdaandeelhouders waren verbonden, hetgeen ertoe zou hebben kunnen leiden dat laatstgenoemden indirect invloed uitoefenden op het strategisch beheer van tweede verzoekster, in weerwil van de genomen maatregel.
35
Ten derde heeft de ECB, wat betreft de vaststelling van een nader voorschrift waarbij tweede verzoekster werd verboden financiële diensten te verrichten, ten minste aan niet-ingezeten cliënten met een hoog risicoprofiel, geoordeeld dat deze maatregel ongeschikt was, aangezien i) de niet-naleving van het eerste voorschrift vragen had doen rijzen over het vermogen en de bereidheid van tweede verzoekster zich te schikken naar een eventueel tweede voorschrift, en ii) de beperking van de activiteiten van de bank zou hebben geleid tot zeer grote operationele verliezen op maandbasis, met alle risico’s van dien voor haar liquiditeit en bijgevolg ook voor de spaartegoeden van haar cliënten.
36
Ten vierde heeft de ECB wat betreft de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan, erkend dat tweede verzoekster een dergelijke oplossing had voorgesteld in haar opmerkingen over het ontwerpbesluit van 26 maart 2018, dat het Estse recht in deze mogelijkheid voorzag en dat deze oplossing hoe dan ook zou zijn uitgemond in intrekking van de vergunning. De ECB heeft niettemin besloten om niet voor deze oplossing te kiezen, aangezien i) de eigen liquidatie door tweede verzoekster de materiële redenen zou hebben verdoezeld op grond waarvan de FSA had voorgesteld de vergunning in te trekken, ii) de intrekking van de vergunning in dat geval gegrond zou zijn geweest op artikel 16, lid 3, van de Estse wet op de kredietinstellingen en niet op artikel 17 ervan, iii) de eigen liquidatie een onjuist beeld zou hebben gegeven van de ernst van de door tweede verzoekster gepleegde inbreuken op het toepasselijke recht die, aldus de ECB, voldoende grond opleverden voor een gedwongen intrekking van de vergunning, en iv) de kennisgeving van de intrekking van de vergunning overeenkomstig artikel 20, lid 5, van richtlijn 2013/36 niet alleen betrekking moet hebben op de intrekking zelf, maar ook op de redenen waarop zij is gegrond.
37
Ten vijfde heeft de ECB de oplossing in de vorm van de overname door een andere Estse vennootschap niet aanvaard omdat i) geen bewijsstukken waren overgelegd waaruit een concrete toezegging was gebleken van een van de investeerders, en ii) het door tweede verzoekster overgelegde bedrijfsplan onvoldoende informatie bevatte om te kunnen beoordelen of de transactie zou hebben geleid tot een gewijzigde commerciële strategie. Bovendien had die verzoekster, ondanks de langere termijn die zij voor indiening van de documentatie had gekregen, niet de nodige informatie verstrekt.
38
In de derde plaats heeft de ECB wat betreft de beoordeling van de redelijkheid van de intrekking van de vergunning geoordeeld dat, gelet op de ernst en de duur van de inbreuken, op het feit dat tweede verzoekster – ondanks meerdere ontvangen waarschuwingen – haar inbreukmakende gedrag had herhaald alsook op de door haar handelwijze toegebrachte schade aan het vertrouwen van het publiek in het Estse en Europese financiële stelsel, het algemeen belang bij het herstel van de rechtmatigheid zwaarder woog dan het particuliere belang van die verzoekster bij het behoud van haar vergunning.
39
Wat betreft de verenigbaarheid van de intrekking van de vergunning met het vertrouwensbeginsel, heeft de ECB zich op het standpunt gesteld dat tweede verzoekster zich niet op dit beginsel kon beroepen, omdat, ten eerste, zij ondanks meerdere en herhaalde waarschuwingen (vier inspecties ter plaatse, een voorschrift en meerdere waarschuwingen) geen passende maatregelen had getroffen om haar inbreukmakende gedrag te staken, ten tweede, de FSA haar nooit te kennen had gegeven dat haar vergunning niet zou worden ingetrokken en, ten derde, niemand zich kan beroepen op gewettigd vertrouwen teneinde inbreukmakende gedragingen te begaan of te blijven begaan.
40
Gelet op een en ander is de ECB tot de conclusie gekomen dat er gronden in de zin van artikel 18 van richtlijn 2013/36 bestonden voor de intrekking van de vergunning van tweede verzoekster en dat een dergelijke maatregel in het licht van de omstandigheden van de zaak als evenredig (passend, noodzakelijk en redelijk) en verenigbaar met het vertrouwensbeginsel moest worden beschouwd.
II. Procesverloop en conclusies van partijen
A.
Aanvang van de procedure en conclusies van partijen in zaak T‑351/18
41
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 juni 2018, hebben verzoeksters beroep ingesteld.
42
Op 21 september 2018 heeft de ECB haar verweerschrift neergelegd.
43
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 oktober 2018, heeft de Europese Commissie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de ECB.
44
Bij beslissing van 26 november 2018 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht dit verzoek toegewezen.
45
Op 12 december 2018 hebben verzoeksters hun repliek ingediend. Op 18 februari 2019 heeft de ECB haar dupliek ingediend.
46
Op 20 december 2018 heeft de Commissie de memorie in interventie ingediend. Op 25 februari 2019 hebben verzoeksters hun opmerkingen over deze memorie in interventie ingediend.
47
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 april 2019, hebben verzoeksters verzocht om een terechtzitting, een getuigenverhoor en bepaalde maatregelen van instructie.
48
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 april 2019, hebben de ECB en de Commissie hun opmerkingen ingediend over het door verzoeksters ingediende verzoek om getuigen te horen en maatregelen van instructie te nemen.
49
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–
het besluit van 26 maart 2018 nietig te verklaren;
–
de ECB te verwijzen in de kosten.
50
De ECB verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft;
–
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren wat eerste verzoekster betreft;
–
het beroep ongegrond te verklaren wat tweede verzoekster betreft;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
51
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft;
–
het beroep in ieder geval ongegrond te verklaren;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
B.
Aanvang van de procedure en conclusies van partijen in zaak T‑584/18
52
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 september 2018, hebben verzoeksters beroep ingesteld.
53
Op 20 december 2018 heeft de ECB haar verweerschrift neergelegd.
54
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 januari 2019, heeft de Europese Commissie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de ECB.
55
Bij beslissing van 25 februari 2019 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht dit verzoek toegewezen.
56
Op 28 maart 2019 hebben verzoeksters hun repliek ingediend. Op 3 juni 2019 heeft de ECB haar dupliek ingediend.
57
Op 5 april 2019 heeft de Commissie de memorie in interventie ingediend. Op 27 mei 2019 hebben verzoeksters hun opmerkingen over deze memorie in interventie ingediend.
58
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–
het besluit van 17 juli 2018 nietig te verklaren;
–
het besluit over de kosten nietig te verklaren;
–
de ECB te verwijzen in de kosten.
59
De ECB verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft;
–
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren wat eerste verzoekster betreft;
–
het vijfentwintigste middel niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover het is aangevoerd door tweede verzoekster;
–
het beroep ongegrond te verklaren wat tweede verzoekster betreft, met inbegrip van het vijfentwintigste middel indien het Gerecht dit niet niet-ontvankelijk verklaart;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
60
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wat eerste verzoekster betreft;
–
het beroep in ieder geval ongegrond te verklaren;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
61
In hun schrifturen hebben verzoeksters verzocht om maatregelen van instructie en in het bijzonder om overlegging van meerdere documenten en om oproeping van getuigen.
C.
Vervolg van de procedure in beide zaken
62
Na wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht overeenkomstig artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Negende kamer, aan welke kamer de onderhavige zaken dan ook zijn toegewezen.
63
Op voorstel van de Negende kamer heeft het Gerecht op 5 februari 2020, overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering, de onderhavige zaken verwezen naar een uitgebreide kamer.
64
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het partijen verzocht schriftelijke vragen te beantwoorden. Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 13 maart, 16 april en 17 april 2020, hebben de Commissie, de ECB en verzoeksters deze vragen beantwoord.
65
Bij beslissing van de president van de Negende kamer van 27 april 2020 zijn de onderhavige zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling.
66
Ter terechtzitting van 25 september 2020 zijn partijen gehoord in hun pleidooi en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht. Partijen zijn eveneens gehoord over een eventuele voeging van deze zaken voor de eindbeslissing.
67
Na het overlijden van rechter Berke op 1 augustus 2021 hebben de drie rechters die het onderhavige arrest hebben ondertekend, de beraadslaging voortgezet overeenkomstig artikel 22 en artikel 24, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.
68
Bij beslissing van de president van het Gerecht van 13 augustus 2021 is de onderhavige zaak toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur, die deel uitmaakt van de Negende kamer.
III. In rechte
69
De zaken T‑351/18 en T‑584/18 worden gevoegd voor het arrest.
A.
Voortbestaan van het voorwerp van het geschil en van verzoeksters’ procesbelang in zaak T‑351/18
70
Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang, de essentiële en eerste voorwaarde voor elk beroep in rechte, veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en de uitslag van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 55 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71
Het procesbelang van een verzoeker, gelet op het voorwerp van het beroep, moet op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep. Dit voorwerp van het geschil moet, evenals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (zie arrest van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72
De rechterlijke instanties van de Unie kunnen de kwestie van afdoening zonder beslissing wegens het ontbreken van een voortbestaan van het procesbelang ambtshalve opwerpen (arrest van 6 september 2018, Bank Mellat/Raad, C‑430/16 P, EU:C:2018:668, punt 49).
73
In dit verband heeft het Gerecht partijen bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang van 3 maart 2020 verzocht hun standpunt kenbaar te maken over het voortbestaan van verzoeksters’ procesbelang na de vaststelling door de ECB van het besluit van 17 juli 2018 waarbij de ECB het besluit van 26 maart 2018 met terugwerkende kracht zou hebben ingetrokken.
74
Verzoeksters stellen zich op het standpunt dat zij ook na de vaststelling van het besluit van 17 juli 2018 procesbelang behouden om tegen het besluit van 26 maart 2018 op te komen. Volgens verzoeksters kan, ten eerste, de intrekking van een maatregel niet automatisch worden gelijkgesteld aan de nietigverklaring ervan door de Unierechter, aangezien – per definitie – intrekking niet gelijkstaat met de erkenning dat het besluit onregelmatig is. Ten tweede is het de ECB niet toegestaan om door het vaststellen van een nieuw besluit en het intrekken van het eerdere besluit, te verhinderen dat de onregelmatigheid van een besluit in rechte wordt vastgesteld. De mogelijkheid om aldus te handelen zou kunnen neerkomen op misbruik die in strijd is met de rechtsstaat. Ten derde moet de beweerde en veronderstelde vervanging van het oorspronkelijke besluit door het latere besluit op een willekeurige datum in het verleden worden beschouwd als een fictief gegeven dat in strijd is met het recht. Ten vierde geven verzoeksters aan nietigverklaring van het besluit van 26 maart 2018 te vorderen, onder andere om hun reputatiebelangen te beschermen en vanwege hun belang bij het ontvangen van een financiële schadevergoeding. De rechtmatigheid van deze belangen is erkend in de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:623, punten 17‑23). Tegen dat deel van de beschikking van het Gerecht is geen hogere voorziening ingesteld, zodat het rechtsgeldig is. Het Hof heeft dit deel van de beschikking van het Gerecht bevestigd. Het feit dat het Hof niet uitdrukkelijk op dit aspect is ingegaan, is niet relevant. Het Hof behoefde dit niet te doen, aangezien de ECB noch de Commissie hogere voorziening had ingesteld tegen dit deel van de beschikking. Ten vijfde is een besluit dat de rechtspositie van de adressaat ex tunc wijzigt, slechts in een zeer beperkt aantal situaties toegestaan, met name wanneer het de adressaat een voordeel oplevert. Derhalve kan er nooit sprake zijn van een intrekking van een vergunning met vermeende rechtsgevolgen vóór de datum van het besluit daartoe.
75
De ECB betoogt dat er geen sprake is van belangen van verzoeksters waaraan geen recht kan worden gedaan in het kader van de rechterlijke toetsing van het besluit van 17 juli 2018. Bijgevolg hebben verzoeksters er geen belang meer bij om op te komen tegen het besluit van 26 maart 2018.
76
Zoals naar voren komt uit artikel 24, lid 1, van de GTM-basisverordening richt de ECB een ABoR op die een interne administratieve toetsing verricht van de besluiten die de ECB krachtens de haar bij deze verordening verleende bevoegdheden heeft genomen. Volgens lid 2 van dit artikel bestaat de ABoR uit vijf personen van hoog aanzien uit de lidstaten, die bewezen hebben op een voldoende hoog niveau over relevante kennis en beroepservaring te beschikken, met uitsluiting van het huidige personeel van de ECB en het huidige personeel van de bevoegde autoriteiten of andere nationale of tot de Unie behorende instellingen, organen en instanties. Bij besluit 2014/360/EU van 14 april 2014 betreffende de oprichting van een administratieve raad voor toetsing en zijn werkwijze (PB 2014, L 175, blz. 47), vastgesteld op grond van artikel 24 van de GTM-basisverordening, heeft de ECB de ABoR ingesteld.
77
Overigens blijkt uit artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening dat de interne administratieve toetsing van besluiten van de ECB op het gebied van prudentieel toezicht uit drie fasen bestaat. In de eerste plaats brengt de ABoR advies uit aan de raad van toezicht met het oog op de opstelling van een nieuw ontwerpbesluit. In de tweede plaats houdt de raad van toezicht rekening met het advies van de ABoR en legt hij een nieuw ontwerpbesluit voor aan de raad van bestuur binnen de termijnen als bedoeld in artikel 17, lid 2, van besluit 2014/360. Het nieuwe ontwerpbesluit „kan het oorspronkelijke besluit opheffen, vervangen door een besluit waarvan de inhoud identiek is aan die van het oorspronkelijke besluit, of vervangen door een besluit waarvan de inhoud gewijzigd is ten opzichte van het oorspronkelijke besluit”. In de derde plaats wordt het nieuwe ontwerpbesluit geacht te zijn aangenomen tenzij de raad van bestuur binnen een termijn van ten hoogste tien werkdagen bezwaar aantekent.
78
Tot slot volgt uit artikel 24, lid 1, van de GTM-basisverordening dat de besluiten die de ECB krachtens de haar bij deze verordening verleende bevoegdheden heeft genomen, in het kader van deze interne administratieve toetsing worden beoordeeld op hun procedurele en materiële conformiteit met deze verordening. Het is juist dat de toetsing door de ABoR krachtens artikel 10, lid 2, van besluit 2014/360 beperkt is tot het onderzoeken van de gronden waarop de verzoeker zich baseert en zoals vermeld in het verzoek om toetsing. Volgens artikel 17, lid 1, van hetzelfde besluit is de beoordeling door de raad van toezicht echter niet beperkt tot het onderzoek van de motivering door de verzoeker zoals bedoeld in het verzoek om toetsing, maar kan deze raad in zijn voorstel voor een nieuw ontwerpbesluit ook rekening houden met andere factoren.
79
Uit een gezamenlijke lezing van de in de punten 76 tot en met 78 hierboven genoemde bepalingen blijkt dat de interne administratieve toetsing van de door de ECB genomen besluiten in uitoefening van de haar door de GTM-basisverordening verleende bevoegdheden, in haar geheel genomen bestaat in een volledig nieuwe beoordeling van de zaak die zich niet beperkt tot de gronden die ter ondersteuning van het verzoek om toetsing zijn aangevoerd. Deze bijzonderheid van de administratieve toetsingsprocedure komt tot uiting in het feit dat de raad van toezicht, na beoordeling van het advies van de ABoR – die is ingesteld met het oog op het onafhankelijker en met meer expertise toetsen van besluiten van de ECB (zie punt 76 hierboven) –, overeenkomstig artikel 17, lid 1, van besluit 2014/360 zelf een ruimere bevoegdheid is toegemeten.
80
In dat verband bepaalt artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening dat de toetsingsprocedure drie uitkomsten kan hebben. De eerste bestaat erin dat het oorspronkelijke besluit gewoon wordt ingetrokken. De tweede bestaat erin dat het oorspronkelijke besluit wordt vervangen door een inhoudelijk identiek besluit. De derde bestaat erin dat het oorspronkelijke besluit wordt vervangen door een gewijzigd besluit.
81
Om de redenen uiteengezet in de punten 82 tot en met 85 hieronder, legt artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening de ECB de verplichting op om na de toetsing een besluit vast te stellen dat terugwerkende kracht heeft tot het tijdstip van de inwerkingtreding van het oorspronkelijke besluit, ongeacht de uitkomst van die toetsing.
82
Inzonderheid wanneer de raad van toezicht en de raad van bestuur van mening zijn dat het oorspronkelijke besluit, op grond waarvan de vergunning van de kredietinstelling is ingetrokken, geldig is, wijst de raad van bestuur het verzoek om toetsing ten gronde niet simpelweg af, maar stelt hij overeenkomstig artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening een besluit vast dat identiek is aan het besluit waarop die toetsing betrekking had. In een dergelijk geval is het echter niet mogelijk om dezelfde vergunning een tweede maal in te trekken. Een besluit waarvan de inhoud identiek is aan die van het getoetste besluit kan laatstgenoemd besluit bijgevolg alleen vervangen met terugwerkende kracht tot op het tijdstip van de inwerkingtreding van het getoetste besluit.
83
Deze uit de aard van de betrokken maatregelen voortvloeiende uitlegging geldt tevens wanneer de raad van toezicht en de raad van bestuur van mening zijn dat de intrekking van de vergunning niet is gerechtvaardigd of dat de vastgestelde tekortkomingen kunnen worden verholpen met minder ingrijpende maatregelen. In een dergelijke situatie moet de handeling tot opheffing van de intrekking van de vergunning of tot oplegging van deze maatregelen immers noodzakelijkerwijs terugwerkende kracht hebben teneinde de intrekking van de vergunning van kredietinstelling ex tunc ongedaan te maken en, in voorkomend geval, te vervangen door de maatregel die het meest geschikt wordt geacht. Zonder een dergelijke terugwerkende kracht zou de beslissing op de toetsing alleen effect kunnen sorteren indien een nieuwe vergunning werd verleend overeenkomstig de procedure van artikel 14 van de GTM-basisverordening.
84
Deze beoordeling vindt – indirect maar noodzakelijkerwijs – bevestiging in artikel 24, lid 8, van de GTM-basisverordening en in artikel 9, lid 1, van besluit 2014/360, volgens welke het verzoek om toetsing geen schorsende werking heeft voor de toepassing van het betwiste besluit. Hieruit volgt dat het getoetste besluit door een gewijzigd besluit moet worden vervangen met terugwerkende kracht tot op het tijdstip van de inwerkingtreding van het getoetste besluit, omdat het eindbesluit anders geen nuttig effect kan sorteren.
85
Uit de bovenstaande analyse volgt eveneens dat de vervanging van het oorspronkelijke besluit door een identiek of gewijzigd besluit na afloop van de toetsingsprocedure, ertoe leidt dat het oorspronkelijke besluit definitief uit de rechtsorde wordt verwijderd.
86
In het onderhavige geval blijkt uit het inleidende deel van het besluit van 26 maart 2018 dat de in zaak T‑351/18 bestreden handeling in werking is getreden om 23.00 uur op de dag van de kennisgeving ervan aan tweede verzoekster, in overeenstemming met artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU. Anderzijds staat in het inleidende deel van het besluit van 17 juli 2018, te weten de in zaak T‑584/18 bestreden maatregel, te lezen dat „het besluit [van 26 maart 2018] wordt ingetrokken en vervangen door het onderhavige besluit met ingang van 23.00 uur op de dag waarop de kennisgeving van het besluit [van 26 maart 2018] heeft plaatsgevonden”.
87
Het besluit van 17 juli 2018 werd vastgesteld na afloop van de administratieve toetsing van het besluit van 26 maart 2018 en was inhoudelijk identiek aan dit besluit, in de zin van artikel 24, lid 7, van de GTM-basisverordening.
88
Hieruit volgt dat de ECB, in overeenstemming met het wettelijk kader voor de interne administratieve toetsingsprocedure (zie de punten 76‑81 hierboven), krachtens het besluit van 17 juli 2018 het besluit van 26 maart 2018 met terugwerkende kracht heeft vervangen op het tijdstip van de inwerkingtreding van dit laatstgenoemde besluit en dit besluit niet, zoals verzoeksters lijken te beweren, eenvoudigweg heeft ingetrokken voor de toekomst.
89
Het verdwijnen van het voorwerp van het geschil kan met name voortvloeien uit de intrekking of de vervanging van de bestreden handeling in de loop van het geding (zie in die zin arrest van 1 juni 1961, Meroni e.a./Hoge Autoriteit, 5/60, 7/60 en 8/60, EU:C:1961:10, blz. 211‑213; beschikkingen van 17 september 1997, Antillean Rice Mills/Commissie, T‑26/97, EU:T:1997:131, punten 14 en 15, en 12 januari 2011, Terezakis/Commissie, T‑411/09, EU:T:2011:4, punt 15).
90
Een ingetrokken en vervangen handeling verdwijnt immers volledig en ex tunc uit de rechtsorde van de Unie. Bijgevolg zou een arrest waarbij de ingetrokken handeling nietig wordt verklaard, geen enkel bijkomend rechtsgevolg ten opzichte van die intrekking kunnen hebben (zie in die zin beschikkingen van 28 mei 1997, Proderec/Commissie, T‑145/95, EU:T:1997:74, punt 26; 6 december 1999, Elder/Commissie, T‑178/99, EU:T:1999:307, punt 20, en 9 september 2010, Phoenix-Reisen en DRV/Commissie, T‑120/09, niet gepubliceerd, EU:T:2010:381, punt 23).
91
Hieruit volgt dat, in geval van intrekking van de bestreden handeling, de verzoeker niet langer belang heeft bij de nietigverklaring ervan en dat het beroep tegen deze handeling zonder voorwerp is geraakt, zodat er niet meer op behoeft te worden beslist (arrest van 1 juni 1961, Meroni e.a./Hoge Autoriteit, 5/60, 7/60 en 8/60, EU:C:1961:10, blz. 211‑213; beschikkingen van 6 december 1999, Elder/Commissie, T‑178/99, EU:T:1999:307, punten 21 en 22; 9 september 2010, Phoenix-Reisen en DRV/Commissie, T‑120/09, niet gepubliceerd, EU:T:2010:381, punten 24‑26, en 24 maart 2011, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, T‑36/10, EU:T:2011:124, punten 46, 50 en 51).
92
Deze conclusie dringt zich te meer op wanneer, zoals in het onderhavige geval, de bestreden handeling met terugwerkende kracht is vervangen door een identieke handeling die niet kan worden aangetast door de eventuele nietigverklaring van de eerste handeling.
93
Bovendien kunnen verzoeksters zich niet met succes beroepen op de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:623). Deze beschikking is namelijk vernietigd bij het arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923), zonder dat het wegvallen van het procesbelang van rekwiranten vanwege de vervanging van de bestreden handeling, met terugwerkende kracht, door een nieuw en inhoudelijk identiek besluit dat na afloop van een administratieve toetsing was vastgesteld, in de hogere voorziening aan de orde was gekomen.
94
Bijgevolg, en anders dan verzoeksters aanvoeren, worden de belangen van de betrokken partijen, binnen een rechtskader dat voorziet in een administratieve toetsing die uitmondt in de vaststelling van handelingen ter vervanging ex tunc van de handelingen waarop die toetsing betrekking had, volledig beschermd door de mogelijkheid nietigverklaring te vorderen van de na afloop van de desbetreffende toetsing vastgestelde handeling, alsook vergoeding te vorderen voor enige schade die zij hebben geleden ingevolge de vaststelling van die handeling.
95
Hieruit volgt dat het beroep in zaak T‑351/18 na de instelling ervan zonder voorwerp is geraakt en dat verzoeksters bijgevolg niet langer procesbelang hebben bij een vordering tot nietigverklaring van het in deze zaak bestreden besluit. Derhalve behoeft op dit beroep niet meer te worden beslist.
B.
Ontvankelijkheid in zaak T‑584/18
96
Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, betwist de ECB enerzijds de ontvankelijkheid van de beroepen, zij het alleen voor zover deze zijn ingesteld door eerste verzoekster, en anderzijds, in het kader van zaak T‑584/18, de procesbevoegdheid van tweede verzoekster met betrekking tot het vijfentwintigste middel strekkende tot nietigverklaring van het besluit over de kosten van de toetsingsprocedure. De Commissie heeft zich bij dit standpunt aangesloten.
97
In de eerste plaats zijn verzoeksters van mening dat eerste verzoekster, in haar hoedanigheid van hoofdaandeelhouder van tweede verzoekster met 85 % van de stemrechten, procesbevoegdheid heeft om op te komen tegen de besluiten van 26 maart en 17 juli 2018, zich daarbij beroepend op de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet-gepubliceerd, EU:T:2017:623).
98
Bovendien voeren verzoeksters aan dat, voor zover de ECB erkent dat het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten van eerste verzoekster ontvankelijk is, aangezien dat is gebaseerd op de onregelmatigheid van de besluiten van 26 maart en 17 juli 2018, niet kan worden uitgesloten dat eerste verzoekster procesbevoegdheid heeft om op te komen tegen het besluit over de kosten. Vervolgens geven verzoeksters een opsomming van de overige afzonderlijke belangen die eerste verzoekster volgens hen kan aanvoeren, zoals onder andere het belang om gedwongen liquidatie te voorkomen, het belang om de bank aan een andere investeerder te kunnen verkopen, het belang bij haar eigen reputatie als onderscheiden van die van de bank, naast het feit dat de financiële gevolgen die de intrekking van de vergunning voor eerste verzoekster sorteert, verschillen van die welke de bank daarvan ondervindt.
1. Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018
99
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat tweede verzoekster procesbevoegdheid heeft voor het instellen van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018. Deze verzoekster is immers de houdster van de ingetrokken vergunning en de adressaat van dit besluit. Bovendien is aan de vertegenwoordigers een volmacht verleend door de gewezen directeur-generaal van tweede verzoekster, waarvan de geldigheid niet door de vereffenaars van laatstgenoemde ter discussie is gesteld. Bovendien betwist de ECB de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van genoemd besluit niet, voor zover dit door deze verzoekster is ingesteld.
100
In de tweede plaats zij er met betrekking tot eerste verzoekster aan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat het beroep van de aandeelhouders van een kredietinstelling tegen een besluit van de ECB tot intrekking van een vergunning niet ontvankelijk was, aangezien zij door dit besluit niet rechtstreeks werden geraakt. Ten eerste heeft het Hof geoordeeld dat de kredietinstelling na de intrekking van haar vergunning niet meer in staat was om haar activiteiten voort te zetten, zodat haar vermogen om dividenden uit te keren aan haar aandeelhouders twijfelachtig was, maar dat het negatieve effect van deze intrekking economisch van aard was, aangezien het recht van de aandeelhouders om dividenden te ontvangen en hun recht om deel te nemen aan het bestuur van deze vennootschap geenszins door het besluit tot intrekking waren aangetast (zie in die zin arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punt 111). Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat, hoewel de vereffening rechtstreeks het recht van de aandeelhouders aantast om deel te nemen aan het bestuur van de vennootschap, deze vereffening echter geen zuiver automatische en reeds uit de regelgeving van de Unie voortvloeiende uitvoering vormde van het besluit van 17 juli 2018 in de zin van de toepasselijke rechtspraak (zie in die zin arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punten 113 en 114).
101
Derhalve is het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018 slechts ontvankelijk wat tweede verzoekster betreft.
2. Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten
102
Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten dient te worden vastgesteld dat eerste verzoekster procesbevoegdheid heeft om een dergelijk beroep in te stellen, aangezien zij de enige adressaat is van dit besluit, dat haar verwijst in de kosten van de toetsingsprocedure die zij heeft ingeleid en waaraan zij alleen heeft deelgenomen. Bovendien betwist de ECB de ontvankelijkheid van dat beroep tot nietigverklaring niet, voor zover dit door deze verzoekster is ingesteld.
103
Daarentegen heeft tweede verzoekster, die ervoor heeft gekozen om geen verzoek om toetsing door de ABoR in te dienen, hoewel zij daartoe wel het recht had, er geen belang bij om een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen het besluit over de kosten, aangezien dit besluit geen gevolgen voor haar heeft. Tweede verzoekster is overigens niet de adressaat van dit besluit en kan derhalve niet worden geacht rechtstreeks en individueel te zijn geraakt.
104
Derhalve is het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten slechts ontvankelijk wat eerste verzoekster betreft.
C.
Ten gronde
105
Ter ondersteuning van het in zaak T‑584/18 ingestelde beroep voeren verzoeksters vijfentwintig middelen aan: het eerste tot en met het vierentwintigste middel ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018 en het vijfentwintigste middel, ontleend aan de onregelmatigheid van het besluit van 17 juli 2018, ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten. Gelet op de inhoud en aard ervan, moeten deze middelen als volgt worden onderverdeeld:
–
het eerste, het tweede, het veertiende, het vijftiende en het negentiende middel, ontleend aan de onbevoegdheid van de ECB om een besluit vast te stellen met betrekking tot de intrekking van de vergunning en de liquidatie, om een beoordeling te maken van de kwesties betreffende de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering, om de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan te weigeren en om tweede verzoekster te verkopen aan andere potentiële investeerders; het negentiende middel, ontleend aan misbruik van bevoegdheid, kan ook worden ondergebracht bij deze groep middelen, aangezien de ter ondersteuning ervan aangevoerde argumenten samenvallen met die welke zijn aangevoerd in het kader van de overige hierboven vermelde middelen met betrekking tot de onbevoegdheid van de ECB;
–
het derde middel, ontleend aan niet-nakoming van de zorgplicht en van de verplichting tot onpartijdigheid bij de door de ECB gemaakte beoordeling;
–
het vierde en het vijfde middel, ontleend aan onjuiste beoordelingen of het niet in aanmerking nemen van bepaalde relevante elementen van de zaak;
–
het zesde, het twaalfde en het achttiende middel, ontleend aan een onjuiste beoordeling doordat de ECB zich ten onrechte heeft gebaseerd op schending van het voorschrift van de FSA, en aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel;
–
het zevende tot en met het elfde, het dertiende tot en met het vijftiende en het zeventiende middel, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel;
–
het zestiende en het achttiende middel, ontleend aan schending van de beginselen van gelijke behandeling, niet-discriminatie, gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid;
–
het twintigste tot en met het tweeëntwintigste middel, ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften, meer in het bijzonder van het recht te worden gehoord, de rechten van de verdediging en de motiveringsplicht;
–
het drieëntwintigste en het vierentwintigste middel, ontleend aan onder andere schending van het recht op toegang tot het dossier van tweede verzoekster en van de rechten van de aandeelhouder in het kader van de toetsingsprocedure;
–
het vijfentwintigste middel, aangevoerd ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten en ontleend aan de onwettigheid van het besluit van 17 juli 2018.
1. Eerste, tweede, veertiende, vijftiende en negentiende middel
106
In de eerste plaats betogen verzoeksters met hun eerste, hun veertiende en hun vijftiende middel dat de ECB haar bevoegdheden heeft overschreden door hen de mogelijkheid te ontzeggen om zelf over te gaan tot liquidatie van tweede verzoekster, zoals blijkt uit punt 3.3.2, onder b), i), van het besluit van 17 juli 2018, aangezien de ECB daartoe niet bevoegd is in het kader van de fundamentele verdeling van verantwoordelijkheden tussen de NBA’s en de ECB binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM) en het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme (hierna: „GAM”). Hetzelfde wordt betoogd met betrekking tot de bestreden uitsluiting, door de ECB, van de mogelijkheid om tweede verzoekster te verkopen aan een andere investeerder die mogelijk belangstelling had getoond, zoals blijkt uit punt 3.3.2, onder b), ii), van dit besluit.
107
In de tweede plaats mocht de ECB geen besluit tot intrekking van de vergunning vaststellen, aangezien de FSA reeds op 7 februari 2018 het FOLTF-besluit had vastgesteld waarin zij verklaarde dat de kredietinstelling in een situatie verkeerde waarin zij geacht werd „te falen of waarschijnlijk te zullen falen”. Hieruit volgt dat de FSA had geopteerd voor afwikkelingsmaatregelen en niet voor de intrekking van de vergunning, een keuze die tot de exclusieve bevoegdheid van de FSA behoort. Ook betwisten verzoeksters het betoog van de ECB dat dit besluit irrelevant en vertrouwelijk is, en derhalve niet aan hen behoefde te worden meegedeeld.
108
Bovendien betwisten verzoeksters het argument van de ECB dat tweede verzoekster geen formeel verzoek had ingediend om zelf tot liquidatie over te gaan. Volgens hen heeft de ECB in het besluit van 17 juli 2018, onafhankelijk van een dergelijk verzoek, geweigerd toestemming te verlenen om zelf tot liquidatie over te gaan, ook al had zij verzoeksters kunnen uitnodigen om een dergelijk verzoek in te dienen of de FSA kunnen verzoeken om hierover een besluit te nemen. Zij voeren aan dat alleen het uitgebrachte negatief advies van de ECB in de weg had gestaan aan de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan. Volgens verzoeksters is met het nieuwe „GTM/GAM- mechanisme” een systeem voor vroegtijdige interventie in het leven geroepen dat de NBA’s, ruim voordat een bank daadwerkelijk failliet gaat, de mogelijkheid biedt te onderzoeken of een kredietinstelling faalt of waarschijnlijk zal falen en na te gaan of andere toezichtmogelijkheden beschikbaar zijn alvorens te bestuderen of afwikkelingsmaatregelen in het algemeen belang zijn. Verzoeksters voeren aan dat wanneer die NBA’s tot de bevinding komen dat zulks niet het geval is, omdat de insolventie van de bank geen systemisch probleem zou vormen, het onderzoek zou worden beëindigd wat de afwikkelingsregeling betreft. Vervolgens staat het aan de NBA’s om na te gaan of de entiteit die geacht wordt te falen, zulks ook daadwerkelijk zal doen. Is dat het geval, dan kan het faillissement (dat wil zeggen, de insolventie) adequaat worden afgewikkeld door middel van de nationale insolventieprocedures. Hieruit volgt dat er nooit sprake kan zijn van een gedwongen liquidatie. Dit systeem doet echter niet af aan de mogelijkheid om zelf over te gaan tot liquidatie. Deze mogelijkheid is in alle nationale wetgevingen erkend, op voorwaarde dat de betrokken vennootschap solvabel is.
109
In de derde plaats betogen verzoeksters dat de ECB niet bevoegd was om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen, op grond dat dit besluit volledig was gebaseerd op vermeende schendingen van de SWG/FT-regels, een gebied waarop zij geen enkele bevoegdheid heeft. De intrekking van de vergunning kan in het onderhavige geval niet worden gerechtvaardigd vanuit prudentieel oogpunt, maar heeft alleen gediend om de honger van de FSA en de ECB naar goedkope publiciteit te stillen.
110
In de vierde plaats verwijten verzoeksters de ECB met hun tweede – en impliciet met hun derde – middel dat zij de aan het besluit van 17 juli 2018 onderliggende kwesties betreffende SWG/FT niet heeft beoordeeld en evenmin de beoordelingen van de FSA heeft onderzocht. De ECB kan niet verantwoordelijk zijn voor de stabiliteit van de kredietinstellingen en in haar beoordeling kunstmatig voorbijgaan aan volledige gebieden die risico’s kunnen inhouden. Bovendien zou elk gebrek in dat besluit dat te wijten is aan het door de FSA opgestelde ontwerp, moeten kunnen worden aangevoerd in het kader van een tegen dit besluit ingesteld beroep tot nietigverklaring.
111
Voorts is het door de ECB in haar besluit van 17 juli 2018 nagestreefde doel van herstel van de wettigheid geen legitieme doelstelling van de intrekking van de vergunning, aangezien een vergunning alleen mag worden ingetrokken omwille van prudentiële doelstellingen. Hoewel het theoretisch mogelijk is dat kwesties betreffende SWG/FT relevant kunnen zijn voor intrekking van de vergunning, voor zover dat dergelijke kwesties prudentiële risico’s doen ontstaan, is het overeenkomstig de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de NBA’s en de ECB, alsook op grond van het evenredigheidsbeginsel, echter vereist dat het volledige scala aan SWG/FT-maatregelen (geldboeten, verbod op de uitoefening van bepaalde activiteiten, strafrechtelijke vervolging) eerst is uitgeput.
112
De ECB, daarin gesteund door de Commissie, betwist verzoeksters’ argumenten.
113
In het kader van de onderhavige groep middelen zij opgemerkt dat verzoeksters in wezen twee middelen aanvoeren, waarvan het eerste is ontleend aan de onbevoegdheid van de ECB om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen en het tweede aan misbruik van bevoegdheid. Alvorens deze te onderzoeken, acht het Gerecht het nuttig om de verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s in herinnering te brengen.
a) Verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s van de aan het GTM deelnemende lidstaten met betrekking tot de intrekking van de vergunning wegens schending van de SWG/FT-regels
114
Om te beginnen blijkt uit de overwegingen 15 en 28 van de GTM-basisverordening dat de bevoegdheden die niet aan de ECB zijn verleend, blijven berusten bij de NBA’s.
115
Meer bepaald noemt overweging 28 van de GTM-basisverordening „de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, en [...] consumentenbescherming” als twee van „de toezichttaken die niet aan de ECB worden opgedragen” en waarmee de nationale autoriteiten belast moeten blijven.
116
Niettemin bepaalt artikel 4, lid 1, van de GTM-basisverordening dat „[b]innen het kader van artikel 6 [...] de ECB [...] de exclusieve bevoegdheid [heeft] om met het oog op het prudentieel toezicht ten aanzien van alle in de deelnemende lidstaten gevestigde kredietinstellingen de volgende taken uit te voeren”. Daarop volgt een opsomming van negen taken, waaronder begrepen het verlenen van vergunningen aan kredietinstellingen en het intrekken van die vergunningen. Hieruit volgt dat de bevoegdheid voor het intrekken van vergunningen krachtens artikel 4, lid 1, onder a), van die verordening uitsluitend toekomt aan de ECB.
117
Artikel 4, lid 3, van de GTM-basisverordening luidt als volgt: „Voor het vervullen van de haar bij deze verordening opgedragen taken en het waarborgen van hoogwaardige toezichtsnormen past de ECB alle toepasselijke Uniewetgeving toe, en wanneer het daarbij gaat om richtlijnen, de nationale wetgeving waarbij die richtlijnen zijn omgezet. Wanneer het toepasselijke Unierecht bestaat uit verordeningen die de lidstaten thans uitdrukkelijk keuzemogelijkheden toekennen, past de ECB tevens de nationale wetgeving toe wanneer door hen van die keuzemogelijkheden gebruikgemaakt wordt.”
118
Artikel 6, lid 2, van de GTM-basisverordening preciseert dat „[d]e ECB en de [NBA’s] [...] [gehouden zijn] tot loyale samenwerking te goeder trouw en tot informatie-uitwisseling.”
119
Uit artikel 6, lid 4, van de GTM-basisverordening blijkt dat, wat betreft de in artikel 4 genoemde taken, uitgezonderd die in lid 1, onder a) en c), van die verordening, de ECB en de NBA’s belast zijn met de respectievelijk in lid 5 en lid 6 van dit artikel vastgestelde verantwoordelijkheden. Overeenkomstig lid 6 van hetzelfde artikel oefenen de NBA’s rechtstreeks toezicht uit op minder belangrijke kredietinstellingen volgens de in dit lid vastgestelde criteria en stellen zij de ECB, overeenkomstig het in lid 7 van dit artikel bepaalde kader, in kennis van de uit hoofde van lid 6 in nauwe coördinatie met de ECB genomen maatregelen.
120
Uit artikel 6, lid 5, onder b) tot en met d), van de GTM-basisverordening blijkt echter dat, ten eerste, „[...] de ECB, als dat nodig is voor een consistente toepassing van hoge toezichtsnormen, te allen tijde op eigen initiatief na overleg met de [NBA’s], of op verzoek van een [NBA], [kan] besluiten om voor een of meer van de in lid 4 bedoelde kredietinstellingen alle toepasselijke bevoegdheden rechtstreeks zelf uit te oefenen”, ten tweede, de ECB, op basis van de in dit artikel bepaalde verantwoordelijkheden en procedures, het toezicht uitoefent op het functioneren van het systeem en, ten derde, zij te allen tijde kan gebruikmaken van de in de artikelen 10 tot en met 13 van die verordening bedoelde bevoegdheden met betrekking tot de onderzoeksbevoegdheden die de ECB rechtstreeks kan uitoefenen.
121
Artikel 6, lid 7, van de GTM-basisverordening bepaalt dat de ECB een kader voor de praktische regeling ter uitvoering van dit artikel vaststelt en bekendmaakt. Dit kader vormt de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de GTM-basisverordening.
122
Artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening luidt als volgt:
„Onder voorbehoud van lid 6 kan de ECB in de gevallen die in de toepasselijke Uniewetgeving zijn vastgesteld, op eigen initiatief, na overleg met de [NBA] van de deelnemende lidstaat waar de kredietinstelling gevestigd is, dan wel op voorstel van zo’n [NBA], de vergunning intrekken. Bij dat overleg geeft de ECB, alvorens een besluit tot intrekking te nemen, de nationale autoriteiten voldoende tijd om te besluiten tot de vereiste herstelmaatregelen, waaronder eventuele afwikkelingsmaatregelen, en neemt zij die maatregelen in aanmerking.
Indien de [NBA] die overeenkomstig lid 1 de vergunning heeft voorgesteld, van oordeel is dat die vergunning overeenkomstig de toepasselijke nationale wetgeving moet worden ingetrokken, dient zij daartoe bij de ECB een voorstel in. In dat geval neemt de ECB een besluit over het voorstel tot intrekking, terdege rekening houdend met de door de [NBA] aangevoerde motivering voor de intrekking.”
123
Artikel 14, lid 6, van de GTM-basisverordening bepaalt dat „[z]olang de nationale autoriteiten bevoegd blijven voor de afwikkeling van kredietinstellingen [...] zij, wanneer zij van oordeel zijn dat door de intrekking van de vergunning de passende uitvoering van of voor de afwikkeling nodige acties of acties ter handhaving van de financiële stabiliteit in het gedrang zou komen, hun bezwaar naar behoren ter kennis van de ECB [zullen] brengen en uitvoerig toelichten in welk opzicht een intrekking schadelijke gevolgen zou hebben”, dat „[i]n die gevallen [...] de ECB niet [overgaat] tot intrekking [...] gedurende een onderling met de nationale autoriteiten overeengekomen termijn” en dat „[d]e ECB [...] ertoe [kan] besluiten die termijn te verlengen indien zij van oordeel is dat voldoende vooruitgang is gemaakt. Indien echter de ECB in een gemotiveerd besluit vaststelt dat er door de nationale autoriteiten geen deugdelijke, voor het handhaven van de financiële stabiliteit vereiste maatregelen zijn uitgevoerd, is de intrekking van de vergunning onmiddellijk van toepassing.”
124
Artikel 80 van de GTM-kaderverordening, met als opschrift „Het voorstel van een NBA tot intrekking van een vergunning”, luidt als volgt:
„1.   Indien de betreffende NBA overweegt dat een vergunning van een kredietinstelling geheel of gedeeltelijk ingetrokken zou moeten worden op grond van het relevante Unierecht of nationale wetgeving, waaronder begrepen een intrekking op verzoek van de kredietinstelling, doet zij een ontwerpbesluit toekomen aan de ECB waarin wordt voorgesteld de vergunning in te trekken (hierna een ‚ontwerpintrekkingsbesluit’), samen met alle relevante ondersteunende documentatie.
2.   De NBA coördineert met de nationale voor de afwikkeling van kredietinstellingen bevoegde autoriteit (hierna de ‚nationale afwikkelingsautoriteit’) ontwerpintrekkingsbesluiten die relevant zijn voor deze nationale afwikkelingsautoriteit.”
125
Artikel 81 van de GTM-kaderverordening bepaalt als volgt:
„1.   De ECB beoordeelt het ontwerpintrekkingsbesluit onverwijld. Zij neemt daarbij in het bijzonder de redenen voor urgentie in aanmerking die door de NBA zijn aangevoerd.
2.   Het in artikel 31 beschreven recht om gehoord te worden is van toepassing.”
126
Artikel 83 van de GTM-kaderverordening luidt als volgt:
„1.   De ECB neemt een besluit tot intrekking van een vergunning zonder onnodige vertraging. Hierbij kan zij het betreffende ontwerpintrekkingsbesluit accepteren of verwerpen.
2.   Bij het nemen van haar besluit houdt de ECB rekening met alle hierna genoemde factoren: a) haar beoordeling van de omstandigheden die intrekking rechtvaardigen; b) indien aanwezig, het ontwerpintrekkingsbesluit van de NBA; c) het overleg met de betreffende NBA en, indien de NBA niet de nationale afwikkelingsautoriteit is, de nationale afwikkelingsautoriteit (samen met de NBA: de ‚nationale autoriteiten’); d) eventuele opmerkingen van de kredietinstelling die zijn gegeven krachtens artikel 81, lid 2, en artikel 82, lid 3.
3.   De ECB neemt tevens een besluit in de gevallen omschreven in artikel 84 indien de betreffende nationale afwikkelingsautoriteit geen bezwaar heeft tegen intrekking van de vergunning of indien de ECB bepaalt dat de nationale autoriteiten niet de adequate handelingen hebben uitgevoerd die noodzakelijk zijn voor het handhaven van financiële stabiliteit.”
127
Artikel 84 van de GTM-kaderverordening bepaalt:
„1.   Indien de nationale afwikkelingsautoriteit de ECB informeert omtrent haar bezwaar tegen het voornemen van de ECB tot intrekking van een vergunning, komen de ECB en de nationale afwikkelingsautoriteit een tijdsperiode overeen gedurende welke de ECB zich zal onthouden van voortzetting van de intrekking van de vergunning. De ECB informeert de NBA direct nadat zij contact opgenomen heeft met de nationale afwikkelingsautoriteit teneinde dit overeen te komen.
2.   Na het verstrijken van de overeengekomen tijdsperiode beoordeelt de ECB of zij de intrekking van de vergunning wenst [...] voort te zetten of dat zij de overeengekomen tijdsperiode verlengt in overeenstemming met artikel 14, lid 6, van de GTM-[basis]verordening, waarbij rekening wordt gehouden met eventuele geboekte vooruitgang. De ECB pleegt overleg met zowel de betrokken NBA als de nationale afwikkelingsautoriteit indien deze laatste niet de NBA is. De NBA brengt de ECB op de hoogte van de door deze autoriteiten genomen maatregelen en haar beoordeling van de consequenties van een intrekking.
3.   Indien de nationale afwikkelingsautoriteit geen bezwaar heeft tegen de intrekking van een vergunning, of indien de ECB bepaalt dat nationale autoriteiten niet de adequate handelingen hebben uitgevoerd die noodzakelijk zijn voor het handhaven van financiële stabiliteit, is artikel 83 van toepassing.”
128
Artikel 18 van richtlijn 2013/36, dat ziet op de gevallen waarin de NBA’s kunnen voorstellen om de vergunning in te trekken van minder belangrijke instellingen, luidt als volgt:
„De bevoegde autoriteiten kunnen een vergunning die is verleend aan een kredietinstelling alleen intrekken indien deze kredietinstelling:
[...]
e)
in een van de overige gevallen van intrekking verkeert waarin de nationale voorschriften voorzien; of
f)
een van de in artikel 67, lid 1, genoemde inbreuken begaat.”
129
Artikel 67, lid 1, van richtlijn 2013/36 bepaalt:
„Dit artikel is van toepassing in ten minste elk van de volgende omstandigheden:
[...]
d)
een instelling niet beschikt over de governanceregelingen die overeenkomstig de nationale voorschriften voor de omzetting van artikel 74 door de bevoegde autoriteiten worden geëist;
e)
een instelling verzuimt aan de bevoegde autoriteiten informatie te verstrekken over de naleving van de verplichting om aan de in artikel 92 van verordening (EU) nr. 575/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1)] vastgelegde eigenvermogensvereisten te voldoen, in strijd met artikel 99, lid 1, van genoemde verordening, of onvolledige of onjuiste informatie verstrekt;
[...]
o)
een instelling blijkt aansprakelijk te zijn voor een ernstige inbreuk op de nationale voorschriften tot uitvoering van richtlijn 2005/60/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (PB 2005, L 309, blz. 15)];
[...]”
130
Artikel 74, lid 1, van richtlijn 2013/36 bepaalt dat „[d]e instellingen beschikken over solide governanceregelingen, waaronder een duidelijke organisatiestructuur met duidelijk omschreven, transparante en samenhangende verantwoordelijkheden, effectieve procedures voor de detectie, het beheer, de bewaking en de rapportage van de risico’s waaraan zij blootstaan of bloot kunnen komen te staan, adequate internecontrolemechanismen, zoals degelijke administratieve en boekhoudkundige procedures, en een beloningsbeleid en een beloningscultuur die in overeenstemming zijn met en bijdragen tot een degelijk en doeltreffend risicobeheer”.
131
Uit de bepalingen waaraan in de punten 115 tot en met 118 hierboven wordt gerefereerd, blijkt dat het GTM het prudentieel toezicht centraliseert op het niveau van de ECB, maar terzelfder tijd voorziet in een decentrale uitvoering door de NBA’s van de deelnemende lidstaten, onder toezicht van de ECB waaraan zij medewerking en bijstand verlenen. Zo oefent de ECB binnen het GTM enerzijds een aantal exclusieve bevoegdheden uit: het „rechtstreeks” prudentieel toezicht op belangrijke kredietinstellingen en de bevoegdheden die haar op grond van artikel 4 van de GTM-basisverordening zijn verleend ten aanzien van alle kredietinstellingen, ongeacht hun omvang. Anderzijds valt het prudentieel toezicht op minder belangrijke kredietinstellingen onder de decentrale bevoegdheidsuitoefening door de genoemde NBA’s, welke in het uiterste geval wordt geflankeerd en gecontroleerd door de ECB, wier taak het is te waken over de goede werking en de doeltreffendheid van het systeem van prudentieel toezicht, alsook over de coherente en eenvormige toepassing van de prudentiële regels in alle deelnemende lidstaten. Ten aanzien van de minder belangrijke instellingen oefent de ECB „indirect” toezicht uit, in het kader waarvan de NBA’s medewerking en bijstand verlenen aan de ECB. Daarnaast blijven diezelfde NBA’s bevoegd voor gebieden die niet vallen onder de GTM-basisverordening: consumentenbescherming, markten voor financiële instrumenten, SWG/FT en bestrijding van corruptie.
132
Meer in het bijzonder volgt uit de structuur van artikel 6, leden 4 tot en met 6, van de GTM-basisverordening dat er binnen het GTM een verschil tussen het prudentieel toezicht op „belangrijke” entiteiten en het prudentieel toezicht op als „minder belangrijk” aangemerkte entiteiten bestaat ter zake van zeven van de negen op de lijst van artikel 4, lid 1, van die verordening vermelde taken.
133
Hieruit vloeit in de eerste plaats voort dat het prudentieel toezicht op de „belangrijke” entiteiten tot de exclusieve bevoegdheid van de ECB behoort. Hetzelfde geldt voor het prudentieel toezicht op de „minder belangrijke” entiteiten ter zake van de in artikel 4, lid 1, onder a), van de GTM-basisverordening genoemde taak, te weten vergunningen aan kredietinstellingen verlenen en die vergunningen intrekken.
134
Wat in de tweede plaats de andere in artikel 4, lid 1, van de GTM-basisverordening bedoelde taken met betrekking tot de „minder belangrijke” entiteiten betreft, blijkt uit artikel 6, leden 5 en 6, van die verordening in hun onderlinge samenhang gelezen, dat deze taken onder toezicht van de ECB dienen te worden uitgevoerd door de nationale autoriteiten, die aldus het rechtstreeks prudentieel toezicht op die entiteiten uitoefenen.
135
Het Gerecht heeft reeds geoordeeld dat uit het onderzoek van de interactie tussen artikel 4, lid 1, en artikel 6 van de GTM-basisverordening, zoals deze nader is uiteengezet in de punten 116 tot en met 121 hierboven, naar voren komt dat de logica van het verband tussen deze bepalingen hierin bestaat dat wordt toegestaan dat de aan de ECB gedelegeerde exclusieve bevoegdheden decentraal kunnen worden uitgeoefend, eerder dan dat voor de vervulling van de in artikel 4, lid 1, van deze verordening bedoelde taken een verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s van de deelnemende lidstaten wordt georganiseerd. Deze vaststelling vindt steun in de overwegingen van de GTM-basisverordening. Ten eerste blijkt uit de overwegingen 15 en 28 van die verordening dat alleen de uitdrukkelijk aan de ECB toevertrouwde taken aan de bevoegdheid van de lidstaten zijn onttrokken en dat het prudentieel toezicht op de financiële instellingen dat wordt uitgeoefend om andere redenen dan die welke in artikel 4, lid 1, van die verordening worden genoemd, bij de lidstaten blijft berusten. Hieruit volgt noodzakelijkerwijze dat de verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s is gebeurd in de fase van de omschrijving van de bij artikel 4, lid 1, van de betrokken verordening aan de ECB opdragen taken. Ten tweede zij erop gewezen dat in overweging 28 van de GTM-basisverordening weliswaar een lijst wordt gegeven van de toezichttaken waarvoor de nationale autoriteiten bevoegd moeten blijven, maar dat in deze lijst geen enkele van de in artikel 4, lid 1, van die verordening opgesomde taken voorkomt. Meer nog, in die overweging wordt het rechtstreekse toezicht op de minder belangrijke entiteiten niet opgevoerd als een taak waarvoor de nationale autoriteiten bevoegd zijn (zie in die zin arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punten 54‑57).
136
In de derde plaats blijkt uit de structuur van artikel 6, leden 2 en 3, van de GTM-basisverordening dat binnen het GTM, bestaande uit de ECB en de NBA’s van de deelnemende lidstaten, zowel de ECB als die NBA’s gehouden zijn tot samenwerking en tot informatie-uitwisseling. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 6, lid 2, tweede alinea, van die verordening dat „de nationale autoriteiten de ECB met name alle informatie [verstrekken] die zij nodig heeft om de haar bij deze verordening opgedragen taken te vervullen”. Bovendien zijn die NBA’s overeenkomstig lid 3 van dit artikel verantwoordelijk voor het verlenen van bijstand aan de ECB bij de voorbereiding en de uitvoering van alle handelingen met betrekking tot de in artikel 4 van deze verordening bedoelde taken betreffende alle kredietinstellingen, met inbegrip van bijstand bij verificatiewerkzaamheden.
137
Het Gerecht heeft namelijk reeds geoordeeld dat het toezicht op de kredietinstellingen die als „minder belangrijk” zijn aangemerkt, wordt vermeld in de overwegingen 38 tot en met 40 van de GTM-basisverordening, te weten onmiddellijk na overweging 37 van die verordening, waarin wordt beklemtoond dat „de [NBA’s] [...] de verantwoordelijkheid ervoor [moeten] hebben de ECB bij te staan bij de voorbereiding en uitvoering van handelingen die betrekking hebben op de uitoefening van de toezichttaken van de ECB” en dat „[d]it [...] met name [moet] gelden voor de doorlopende dagelijkse beoordeling van de situatie van een kredietinstelling en de daarbij horende verificaties ter plaatse”. Deze opbouw van de overwegingen van die verordening lijkt te impliceren dat de Raad van de Europese Unie het door de NBA’s in het kader van het GTM uitgeoefende rechtstreeks prudentieel toezicht heeft opgevat als een wijze van bijstand aan de ECB veeleer dan als de uitoefening van een autonome bevoegdheid (arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 58).
138
Voorts worden de NBA’s bij de uitoefening van het rechtstreeks prudentieel toezicht geleid door de ECB, die overeenkomstig artikel 6, lid 5, onder a) en b), van de GTM-basisverordening bevoegd is om enerzijds „verordeningen, richtsnoeren of algemene instructies tot de [NBA’s] [te richten], die overeenkomstig die verordeningen, richtsnoeren en algemene instructies de in artikel 4 [van die verordening] omschreven taken verrichten” en anderzijds te besluiten „om voor een of meer [...] kredietinstellingen alle toepasselijke bevoegdheden rechtstreeks zelf uit te oefenen”. Deze controle door de ECB op het door de NBA’s uitgeoefende rechtstreekse toezicht strekt zich bovendien ook uit tot i) de toezichtbevoegdheden als bedoeld in artikel 6, lid 5, onder c), van de GTM-basisverordening, waarin wordt verwezen naar lid 7, onder c), van datzelfde artikel, en ii) de in de artikelen 10 tot en met 13 van de betrokken verordening bedoelde toezichtbevoegdheden en onderzoeksbevoegdheden die de ECB krachtens artikel 6, lid 5, onder d), van die verordening bij eigen besluit rechtstreeks kan uitoefenen ten aanzien van minder belangrijke kredietinstellingen.
139
Zo dient erop te worden gewezen dat de ECB belangrijke prerogatieven behoudt in de gevallen waarin de NBA’s de in artikel 4, lid 1, onder b) en d) tot en met i), van de GTM-basisverordening bedoelde toezichttaken vervullen, en dat het bestaan van dergelijke prerogatieven erop wijst dat het optreden van de nationale autoriteiten bij het vervullen van die taken van ondergeschikte aard is (arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 59).
140
In de vierde plaats, en met name wat betreft de intrekking van de vergunning van een kredietinstelling als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a), van de GTM-basisverordening, komt de samenwerking tussen de ECB en de NBA’s overeenkomstig artikel 14, lid 5, van die verordening enerzijds tot uiting in een verplicht overleg met deze NBA’s, ingeval de ECB de vergunning op eigen initiatief intrekt, en anderzijds in de mogelijkheid voor deze autoriteiten om een dergelijke intrekking aan de ECB voor te stellen.
141
Wanneer een NBA op grond van artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening een voorstel tot intrekking indient, is de ECB overeenkomstig de tweede alinea van die bepaling en artikel 83, lid 2, van de GTM-kaderverordening verplicht om terdege rekening te houden met de door deze NBA aangevoerde motivering voor de intrekking, met het gevoerde overleg met laatstgenoemde en, in voorkomend geval, met de nationale afwikkelingsautoriteit, alsook met de opmerkingen van de betrokken kredietinstelling. Ook dient de ECB zelf te onderzoeken of er sprake is van omstandigheden die de intrekking van de vergunning rechtvaardigen om op grond daarvan te besluiten het door de NBA ingediende voorstel tot intrekking van de vergunning te aanvaarden of te verwerpen.
142
In de vijfde plaats zij erop gewezen dat uit de overwegingen 28 en 29 van de GTM-basisverordening blijkt dat de taak tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme een nationale bevoegdheid blijft en dat de ECB op dit gebied een verplichting tot samenwerking met de nationale autoriteiten heeft.
143
Wat in de zesde plaats het verband betreft tussen SWG/FT en prudentieel toezicht, moet worden vastgesteld dat artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36 de inbreuken als bedoeld in artikel 67, lid 1, van diezelfde richtlijn – waaronder begrepen de ernstige inbreuken op de nationale voorschriften tot uitvoering van richtlijn 2005/60 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme – rekent tot de omstandigheden die de intrekking van een bankvergunning rechtvaardigen. Artikel 18, onder e), van voornoemde richtlijn vermeldt de overige gevallen van intrekking waarin de nationale voorschriften voorzien.
144
In dit verband zij erop gewezen dat, hoewel artikel 18 van richtlijn 2013/36 verwijst naar de bevoegdheid van de NBA’s om vergunningen in te trekken, gelet op de in artikel 4 van de GTM-basisverordening vastgestelde verdeling van taken tussen deze NBA’s en de ECB en met name gezien het feit dat de bevoegdheid om vergunningen in te trekken een exclusieve bevoegdheid van de ECB is geworden die de ECB overeenkomstig artikel 14, lid 5, van die verordening kan uitoefenen op voorstel van de NBA’s, moet artikel 18 van deze richtlijn worden opgevat als een verwijzing naar de bevoegdheid om de intrekking van de vergunning voor te stellen, welke blijft berusten bij de NBA’s.
145
Wat in de zevende plaats de samenhang tussen het GTM en het GAM betreft, blijkt uit overweging 11 van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 255, blz. 1; hierna: „GAM-verordening”) dat toezicht en afwikkeling twee complementaire aspecten zijn van de Europese bankenunie en in beginsel dan ook niet los van elkaar kunnen worden gezien.
146
Er zij namelijk op gewezen dat het GTM en het GAM verschillende doelstellingen nastreven. Zoals overweging 7 van de GAM-verordening in herinnering brengt, beoogt het GTM te zorgen voor een beleid inzake prudentieel toezicht op kredietinstellingen op Europees niveau en voor de coherente en doeltreffende uitvoering ervan in alle lidstaten van de eurozone en in de lidstaten buiten de eurozone die eraan wensen deel te nemen. Het beoogt ook een macroprudentieel toezicht en, in laatste instantie, de financiële stabiliteit van de Unie. Blijkens de overwegingen 6 en 8 en artikel 1 van die verordening beoogt het GAM daarentegen in wezen het beheer van crisissituaties die zich reeds hebben voorgedaan en de invoering – op basis van eenvormige regels en een eenvormige procedure – van efficiëntere afwikkelingsmechanismen teneinde te vermijden dat de schade als gevolg van het falen van banken zich uitbreidt. Hieruit volgt dat, ook al dragen beide systemen bij aan het uiteindelijke doel, te weten de soliditeit en stabiliteit van het financiële stelsel van de Unie, het GTM crisissituaties beoogt te voorkomen terwijl het GAM crisissituaties beoogt op te lossen.
147
In de achtste plaats zijn de verklaringen dat een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, die kunnen worden afgegeven door de ECB of door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) in het geval van belangrijke kredietinstellingen of, zoals blijkt uit artikel 7, lid 3, van de GAM-verordening, door de NBA’s of de nationale afwikkelingsautoriteiten in het geval van minder belangrijke kredietinstellingen, voorbereidende handelingen die voorafgaan aan – maar niet noodzakelijkerwijs uitmonden in – de vaststelling van een afwikkelingsregeling. De vaststelling hiervan behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de GAR of van de nationale afwikkelingsautoriteiten, afhankelijk van het belang van de kredietinstelling.
148
Bovendien zijn de beoordelingen van het falen of waarschijnlijk zullen falen geenszins formele besluiten over de niet-nakoming van de wettelijke verplichtingen door een kredietinstelling, maar voorbereidende handelingen die de rechtspositie van de betrokken kredietinstelling niet wijzigen. Deze handelingen bevatten namelijk een door de ECB (of door de NBA) verrichte beoordeling van de feiten die betrekking heeft op de vraag of die kredietinstelling faalt dan wel waarschijnlijk zal falen. Deze beoordeling is niet bindend, maar ligt ten grondslag aan de vaststelling door de GAR (of door de NBA) van afwikkelingsregelingen of van besluiten waarbij wordt vastgesteld dat een afwikkelingsregeling niet in het algemeen belang is (zie in die zin beschikking van 6 mei 2019, ABLV Bank/ECB, T‑281/18, EU:T:2019:296, punten 36, 48 en 49).
149
Uit artikel 18, lid 1, van de GAM-verordening blijkt namelijk dat een dergelijke regeling alleen wordt vastgesteld wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan. In het bijzonder moet de kredietinstelling niet alleen falen of waarschijnlijk falen, maar ook moet redelijkerwijze niet te verwachten zijn dat alternatieve maatregelen van de particuliere sector of maatregelen van een toezichthouder binnen een redelijk tijdsbestek het falen van de kredietinstelling zouden voorkomen. Bovendien moet een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk zijn in het algemeen belang.
150
Dienaangaande volgt uit de rechtspraak dat volgens overweging 26 van de GAM-verordening de ECB (en naar analogie de NBA’s) en de GAR (en naar analogie de nationale afwikkelingsautoriteiten) weliswaar de mogelijkheid dienen te hebben om te beoordelen of een kredietinstelling faalt of waarschijnlijk zal falen, maar dat het uitsluitend aan de GAR (en naar analogie aan de nationale afwikkelingsautoriteiten) staat om de voorwaarden voor een afwikkeling te beoordelen en een afwikkelingsregeling vast te stellen indien hij van oordeel is dat alle voorwaarden zijn vervuld, zoals ook uitdrukkelijk volgt uit artikel 18, lid 1, van de GAM-verordening. De ECB (en naar analogie de NBA’s) beschikt weliswaar over de bevoegdheid tot mededeling van een beoordeling als bedoeld in de eerste voorwaarde, te weten dat de betrokken entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, maar het gaat slechts om een beoordeling die de GAR (en naar analogie de nationale afwikkelingsautoriteiten) op geen enkele wijze bindt (zie in die zin beschikking van 6 mei 2019, ABLV Bank/ECB, T‑281/18, EU:T:2019:296, punt 34).
151
In de negende plaats komt ten eerste uit overweging 57 van de GAM-verordening naar voren dat het feit dat een entiteit niet aan de vergunningvereisten voldoet, op zich geen afwikkeling rechtvaardigt, vooral indien de entiteit levensvatbaar blijft of waarschijnlijk zal blijven. Ten tweede moet een entiteit worden geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen wanneer zij niet voldoet of waarschijnlijk in de nabije toekomst niet zal voldoen aan de vereisten om haar vergunning te behouden.
152
Een beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen, en een intrekking van de vergunning zijn functioneel niet gelijkwaardig. Hoewel een dergelijke beoordeling kan worden gebaseerd op de bevinding dat volgens artikel 18, lid 4, onder a), van de GAM-verordening niet langer aan de voorwaarden voor het behoud van de vergunning wordt voldaan, komen die twee handelingen namelijk geenszins op hetzelfde neer. In dit verband kan worden volstaan met de constatering dat de voorwaarden voor de intrekking van de vergunning die zijn vermeld in artikel 18 van richtlijn 2013/36 kennelijk verschillen van de overwegingen die ten grondslag liggen aan de beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen, zoals die zijn weergegeven in artikel 18, lid 4, van voornoemde verordening (beschikking van 6 mei 2019, ABLV Bank/ECB, T‑281/18, EU:T:2019:296, punt 46).
153
De onderhavige groep middelen dient in het licht van deze overwegingen te worden onderzocht.
b) Eerste onderdeel: onbevoegdheid van de ECB om de vergunning van een kredietinstelling in te trekken, aangezien de NBA reeds had verklaard dat de kredietinstelling faalde of waarschijnlijk zou falen
154
In de onderhavige zaak zij in de eerste plaats opgemerkt dat het besluit van 17 juli 2018 betrekking heeft op de intrekking van tweede verzoeksters vergunning tot toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen wegens inbreuken op het Estse nationale recht, dat met deze maatregel een sanctie oplegt voor het ontbreken van de vereiste governanceregelingen en een doeltreffende SWG/FT-regeling, de niet-naleving van een door de NBA vastgesteld voorschrift en de overlegging van misleidende informatie of documenten.
155
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de ECB het besluit van 26 maart 2018 en vervolgens het besluit van 17 juli 2018 heeft vastgesteld op voorstel van de FSA – de Estse NBA – krachtens artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening en artikel 83, lid 1, van de GTM-kaderverordening.
156
In de derde plaats was de ECB, aangezien tweede verzoekster een minder belangrijke kredietinstelling is, in het kader van een dergelijk besluit en in het licht van de decentrale uitoefening van haar exclusieve bevoegdheid om vergunningen in te trekken, krachtens artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening en artikel 83, lid 2, onder b) en c), van de GTM-kaderverordening verplicht om terdege rekening te houden met de door de NBA aangevoerde motivering voor de intrekking, alsook om met laatstgenoemde overleg te plegen over de eventuele afwikkelingsmaatregelen die de nationale afwikkelingsautoriteit noodzakelijk had geacht.
157
In de vierde plaats blijkt uit punt 3.2, onder d), van het besluit van 17 juli 2018 dat de FSA, die in Estland niet alleen optreedt als de NBA in het kader van het GTM maar ook als de nationale afwikkelingsautoriteit in het kader van het GAM (artikel 3 van de Estse wet inzake de voorkoming en oplossing van financiële crises), op 10 april 2017 het FOLTF-besluit heeft vastgesteld op de grond dat tweede verzoekster verschillende vergunningsvoorwaarden had geschonden, zodat de vergunning haar had kunnen worden ontnomen overeenkomstig overweging 57 van de GAM-verordening.
158
Volgens overweging 57 van de GAM-verordening moet een entiteit namelijk worden geacht falend te zijn of waarschijnlijk falend te zullen zijn wanneer zij niet voldoet of waarschijnlijk niet zal voldoen aan de vereisten om haar vergunning te behouden.
159
Voorts blijkt uit punt 3.1, onder b), van het besluit van 17 juli 2018 dat de FSA op 7 februari 2018, in haar hoedanigheid van nationale afwikkelingsautoriteit, bij besluit heeft vastgesteld dat een afwikkeling niet in het algemeen belang was. Het is dit besluit waaraan verzoeksters in hun schrifturen refereren als „tweede FOLTF-besluit”.
160
Dus hoewel de FSA het FOLTF-besluit heeft vastgesteld, waartoe zij bevoegd was, en bijgevolg was voldaan aan de eerste voorwaarde van artikel 18, lid 1, onder a), van de GAM-verordening voor de vaststelling van een afwikkelingsregeling, is geoordeeld dat er geen algemeen belang was bij de uitvoering van afwikkelingsmaatregelen, zodat de derde voorwaarde van artikel 18, lid 1, onder c), van die verordening niet was vervuld. Derhalve heeft voornoemd besluit er in het onderhavige geval niet toe geleid dat de nationale afwikkelingsautoriteit (de FSA) een afwikkelingsregeling vaststelde, aangezien niet aan alle vereiste voorwaarden was voldaan.
161
Uit punt 3.1, onder c), van het besluit van 17 juli 2018 blijkt daarentegen dat de FSA op 6 maart 2018 een ontwerpintrekkingsbesluit heeft vastgesteld en dat de ECB na ontvangst hiervan aan tweede verzoekster de mogelijkheid heeft geboden om daarover haar opmerkingen kenbaar te maken en daarna het besluit van 26 maart 2018 en vervolgens dat van 17 juli 2018 heeft vastgesteld, hetwelk is gebaseerd op de motivering en op de feitelijke beoordelingen van de FSA en op de resultaten van de door de FSA verrichte controles en inspecties.
162
Ten eerste heeft de ECB in punt 2.1 van het besluit van 17 juli 2018 terecht aangenomen dat zij exclusief bevoegd was voor het vaststellen van een besluit inzake de intrekking van de vergunning. Een dergelijke conclusie strookt zowel met artikel 4, lid 1, onder a), en artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening als met de in punt 135 hierboven aangehaalde rechtspraak.
163
Ten tweede is het feit dat de FSA een ontwerpintrekkingsbesluit aan de ECB heeft toegezonden en de ECB haar eigen besluit heeft gebaseerd op de daarin door de FSA aangevoerde motivering in overeenstemming met de verdeling van bevoegdheden tussen de NBA’s van de deelnemende lidstaten en de ECB binnen het GTM, de toepasselijke bepalingen en de in de punten 136, 137, 140 en 141 hierboven aangehaalde rechtspraak.
164
Aangezien tweede verzoekster een minder belangrijke kredietinstelling is, stond het enerzijds aan de FSA, te weten de Estse NBA, om de noodzakelijke feitelijke verificaties te verrichten en de ECB bij te staan bij de voorbereiding en uitvoering van alle handelingen die verband houden met de in artikel 4 van de GTM-basisverordening bedoelde taken, waaronder begrepen het besluit tot intrekking van de vergunning.
165
Anderzijds beschikte de ECB overeenkomstig de in de punten 138 en 139 hierboven aangehaalde bepalingen en rechtspraak over een controlebevoegdheid over het door de FSA uitgeoefende rechtstreekse toezicht. In het onderhavige geval heeft de ECB die bevoegdheid uitgeoefend door meer dan eens overleg te plegen met de FSA, vooral vanaf april 2017, en na de laatste inspectie, zoals de ECB ter terechtzitting heeft bevestigd.
166
Ten derde was de ECB hoe dan ook bevoegd om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen, ongeacht en onafhankelijk van de door verzoeksters aangevoerde besluiten.
167
In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoeksters’ betoog volgens hetwelk de ECB onbevoegd was om het besluit van 17 juli 2018 vast te stellen, aangezien de NBA een besluit had vastgesteld volgens hetwelk tweede verzoekster faalde of waarschijnlijk zou falen, berust op een onjuiste opvatting van de wisselwerking tussen het GTM en het GAM, alsook op een aantal feitelijke onjuistheden.
168
Verzoeksters voeren namelijk in wezen aan dat het GTM en het GAM afzonderlijke mechanismen zijn en dat, anders dan het nationale recht voorheen bepaalde, het uitblijven van een afwikkelingsmaatregel niet tot gevolg heeft dat de kredietinstelling moet worden vereffend krachtens het nationale recht en dat de ECB na een FOLTF-besluit niet bevoegd is om te besluiten de vergunning in te trekken.
169
Anders dan verzoeksters aanvoeren, heeft de FSA echter niet twee besluiten vastgesteld, maar enerzijds het FOLTF-besluit van 10 april 2017, namelijk een verklaring dat de kredietinstelling faalde of waarschijnlijk zou falen, en anderzijds, in haar hoedanigheid van nationale afwikkelingsautoriteit, het besluit van 7 februari 2018 waarbij werd vastgesteld dat een afwikkeling niet in het algemeen belang was, zoals duidelijk blijkt uit het besluit van 17 juli 2018 waarvan de relevante passages zijn weergegeven in de punten 157 en 159 hierboven.
170
De betrokken handelingen zijn onderscheiden, aangezien een verklaring van het falen of waarschijnlijk zullen falen een van de voorafgaande voorwaarden is voor het vaststellen van een definitief besluit over de afwikkeling, namelijk een afwikkelingsregeling overeenkomstig artikel 18, lid 6, van de GAM-verordening. Deze voorwaarde is evenwel een noodzakelijke, maar niet toereikende voorwaarde voor het vaststellen van een afwikkelingsmaatregel, zoals blijkt uit punt 149 hierboven.
171
Deze uitlegging wordt bevestigd door de in punt 148 hierboven aangehaalde rechtspraak, volgens welke de verklaring van het falen of waarschijnlijk zullen falen een door de NBA verrichte beoordeling van de feiten behelst die betrekking heeft op de vraag of een kredietinstelling faalt dan wel waarschijnlijk zal falen. Deze beoordeling is geenszins bindend, maar vormt de basis voor de vaststelling door de nationale afwikkelingsautoriteit van afwikkelingsregelingen of van besluiten waarbij wordt vastgesteld dat een afwikkeling niet in het algemeen belang is.
172
In het onderhavige geval heeft de FSA, in haar hoedanigheid van nationale afwikkelingsautoriteit, een besluit van dat tweede type vastgesteld.
173
Anders dan verzoeksters betogen, staat een dergelijk besluit er geenszins aan in de weg dat de ECB vervolgens een besluit vaststelt tot intrekking van de vergunning.
174
Daarentegen moet worden opgemerkt dat, aangezien de verklaring van het falen of waarschijnlijk zullen falen – die onder meer kan worden vastgesteld wanneer de voorwaarden voor intrekking van de vergunning zijn vervuld, zoals naar voren komt uit overweging 57 van de GAM-verordening en zoals ook door tweede verzoekster wordt erkend, en die ten grondslag kan liggen aan de vaststelling van een afwikkelingsregeling – geen aanleiding vormt voor een dergelijke maatregel volgens de nationale afwikkelingsautoriteit die overeenkomstig artikel 7, lid 3, onder e), van die verordening voor de vaststelling ervan bevoegd is (met betrekking tot een minder belangrijke kredietinstelling), de ECB kan besluiten om de vergunning van de kredietinstelling die niet langer voldoet aan de voorwaarden voor het behoud ervan, in te trekken.
175
Hoewel het GAM hetzelfde doel beoogt als het GTM, namelijk het beschermen van de stabiliteit en veiligheid van het financiële stelsel van de Unie, en zich bijgevolg complementair verhoudt tot dat laatste mechanisme, zoals naar voren komt uit overweging 11 van de GAM-verordening, is het niettemin bedoeld te worden toegepast wanneer een entiteit insolvent is of dreigt te worden en is het gericht op het beheersen van financiële crises zodra deze zich hebben voorgedaan, zoals blijkt uit overweging 7 van die verordening.
176
Deze conclusie vindt overigens steun in overweging 57 van de GAM-verordening volgens welke „[h]et feit dat een entiteit niet aan de vergunningvereisten voldoet, [...] op zich geen afwikkeling [rechtvaardigt], vooral indien de entiteit levensvatbaar blijft of waarschijnlijk zal blijven”, alsook in de in punt 152 hierboven aangehaalde rechtspraak.
177
De in het kader van het GTM en het GAM vastgestelde maatregelen zouden elkaar kunnen uitsluiten, zoals verzoeksters aanvoeren, zij het uitsluitend wanneer een entiteit niet langer voldoet aan de voorwaarden voor het behoud van de vergunning en bovendien ook insolvent is.
178
Enkel in dat geval zou de ECB, krachtens de mechanismen voor coördinatie en samenwerking met deze andere autoriteiten als geschetst in artikel 14, leden 5 en 6, van de GTM-basisverordening en in artikel 83, lid 3, en artikel 84 van de GTM-kaderverordening, voorrang moeten geven aan een door de GAR of een nationale afwikkelingsautoriteit (naargelang van de omvang van de kredietinstelling) vastgestelde afwikkelingsmaatregel. Bovendien is de ECB krachtens artikel 83, lid 2, van die kaderverordening verplicht om naar behoren rekening te houden met het overleg met de nationale afwikkelingsautoriteiten alvorens haar besluit tot intrekking van de vergunning vast te stellen.
179
De co-existentie van het GTM en het GAM kan niet aldus worden opgevat dat zij in de weg staat aan de mogelijkheid voor de bevoegde autoriteit inzake prudentieel toezicht, namelijk de ECB, om een vergunning in te trekken wanneer de vereiste voorwaarden voor het vaststellen van een afwikkelingsmaatregel niet zijn vervuld, namelijk wanneer de betrokken kredietinstelling niet insolvent dreigt te worden.
180
Dit zou er immers op neerkomen dat financieel solide kredietinstellingen worden vrijgesteld van de verplichting tot naleving van de overige prudentiële regels die hen zijn opgelegd met het oog op het behoud van hun vergunning.
181
Met betrekking tot verzoeksters’ argument dat de „FOLTF-besluiten” hun ter kennis hadden moeten worden gebracht, volstaat het erop te wijzen dat het definitieve besluit waarbij de nationale afwikkelingsautoriteit heeft vastgesteld dat een afwikkeling niet in het algemeen belang was en de door de FSA vastgestelde verklaring van het falen of waarschijnlijk zullen falen, deel uitmaken van een andere procedure dan die welke heeft geleid tot het besluit van 17 juli 2018. Daaruit volgt dat het feit dat tweede verzoekster niet in kennis is gesteld van het FOLTF-besluit niet van invloed is op de wettigheid van het besluit van 17 juli 2018. Aangezien de gronden waarop het FOLTF-besluit is gebaseerd, identiek zijn aan de gronden die de FSA heeft aangevoerd in haar ontwerpintrekkingsbesluit, dat is overgenomen in het besluit van 17 juli 2018, moeten deze gronden overigens worden geacht bekend te zijn bij tweede verzoekster die adressaat van deze besluiten is.
182
Gelet op de in de punten 173 tot en met 180 hierboven gegeven verduidelijking met betrekking tot het verband tussen het GTM en het GAM, moet bovendien worden vastgesteld dat verzoeksters’ argumenten met betrekking tot de verwijzing in het besluit van 17 juli 2018 naar een bepaling van nationaal recht die zou zijn ingetrokken door de inwerkingtreding van deze beide mechanismen, en meer in het bijzonder naar artikel 118 van de Estse wet op de kredietinstellingen, geen doel treffen.
183
Uit het voorgaande volgt dat het onderhavige onderdeel niet kan slagen.
c) Tweede onderdeel: onbevoegdheid van de ECB om een beoordeling te maken van de kwesties betreffende SWG/FT
184
Verzoeksters betwisten in wezen de bevoegdheid van de ECB tot vaststelling van een besluit tot intrekking van de vergunning wegens schending van de bepalingen inzake SWG/FT, een gebied waarop zij niet bevoegd is. De intrekking van de vergunning kan daarentegen alleen worden gerechtvaardigd om prudentiële redenen.
185
In de eerste plaats blijkt uit artikel 67 van richtlijn 2013/36 dat de vergunning ook kan worden ingetrokken wanneer een kredietinstelling haar verplichtingen inzake SWG/FT niet nakomt. Derhalve is de naleving van de verplichtingen op dat gebied zonder meer relevant in het kader van prudentieel toezicht, temeer daar – zoals wordt benadrukt in de overwegingen 1 en 2 van richtlijn 2005/60 – het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld een bedreiging kan vormen voor de stabiliteit, integriteit en reputatie van dit stelsel en van de interne markt.
186
Het feit dat de nationale toezichthoudende autoriteiten volgens de bewoordingen van artikel 18 van richtlijn 2013/36 ook bevoegd zijn voor de intrekking van de vergunning, kan geen afbreuk doen aan de wil van de Uniewetgever zoals die blijkt uit de bepalingen van de thans van kracht zijnde GTM-basisverordening.
187
Hoewel de lidstaten bevoegd blijven voor de uitvoering van de bepalingen inzake SWG/FT, zoals uitdrukkelijk in overweging 28 van de GTM-basisverordening staat vermeld, is de ECB namelijk exclusief bevoegd voor de intrekking van vergunningen ten aanzien van alle kredietinstellingen, ongeacht hun omvang, ook wanneer die intrekking, zoals in het onderhavige geval, is gebaseerd op de gronden als bedoeld in artikel 67, lid 1, onder d), e) en o), van richtlijn 2013/36 waarnaar artikel 18 van deze richtlijn verwijst, aangezien artikel 14, lid 5, van voornoemde verordening als voorwaarde voor de intrekking van de vergunning stelt dat er sprake moet zijn van een of meerdere gronden die de intrekking op grond van artikel 18 van die richtlijn rechtvaardigen. Om die reden kunnen verzoeksters de bevoegdheid van de ECB tot vaststelling van het besluit van 17 juli 2018 niet terecht in twijfel trekken.
188
Wat in de tweede plaats de gronden voor intrekking van de vergunning in het onderhavige geval betreft, kunnen verzoeksters niet op goede gronden betwisten dat deze wel degelijk overeenstemmen met bepaalde rechtvaardigingsgronden voor intrekking van de vergunning, en met name die als bedoeld in artikel 18, onder e) en f), van richtlijn 2013/36, zoals artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening vereist. Met name artikel 18, onder f), van voornoemde richtlijn heeft betrekking op door een kredietinstelling begane inbreuken als bedoeld in artikel 67, lid 1, van diezelfde richtlijn.
189
In het onderhavige geval werd tweede verzoekster in het besluit van 17 juli 2018 verweten dat zij zich schuldig had gemaakt aan de in artikel 67, lid 1, onder d), e) en o), vermelde inbreuken. Deze inbreuken hebben respectievelijk betrekking op het ontbreken van governanceregelingen die overeenkomstig de nationale voorschriften tot omzetting van artikel 74 van die richtlijn door de NBA’s worden geëist, het verzuim informatie te verstrekken of het verstrekken van onvolledige of onjuiste informatie aan de NBA’s over de naleving van de verplichting om aan de eigenvermogensvereisten te voldoen en het begaan van een ernstige inbreuk op de nationale voorschriften tot uitvoering van richtlijn 2005/60 inzake SWG/FT.
190
Derhalve moeten verzoeksters’ argumenten dat de ECB niet bevoegd is om gebruik te maken van het instrument van intrekking van de vergunning wegens inbreuken op het gebied van SWG/FT, mede gelet op de in de punten 185 en 187 hierboven uiteengezette overwegingen, worden verworpen.
191
Overigens dient ook het door verzoeksters specifiek aangevoerde argument dat de verdeling van bevoegdheden tussen de NBA’s van de deelnemende lidstaten en de ECB, alsook het evenredigheidsbeginsel, verlangen dat het volledige scala aan beschikbare maatregelen (geldboeten, verbod op de uitoefening van bepaalde activiteiten, strafrechtelijke vervolging) eerst is uitgeput alvorens de bankvergunning in te trekken wegens inbreuken op de wetgeving inzake SWG/FT, te worden verworpen.
192
Uit het aan het Gerecht overgelegde dossier blijkt namelijk dat de FSA tweede verzoekster meermaals in de gelegenheid heeft gesteld om de wettelijke voorschriften inzake SWG/FT na te leven, zoals blijkt uit de punten 25, 26 en 29 hierboven, onder meer door de vaststelling van een voorschrift waaraan deze verzoekster evenmin gevolg heeft gegeven. In die omstandigheden kunnen verzoeksters de ECB niet op goede gronden verwijten dat zij prematuur of in strijd met het evenredigheidsbeginsel een besluit tot intrekking van de vergunning heeft vastgesteld.
193
In de derde plaats kunnen verzoeksters, voor zover de uitvoering van de voorschriften inzake SWG/FT en het toezicht op de naleving ervan door een kredietinstelling zonder enige twijfel behoren tot de bevoegdheid van de nationale autoriteiten en deze bevoegdheid in het onderhavige geval wel degelijk is uitgeoefend door de FSA, niet op goede gronden aanvoeren dat de ECB de bevoegdheden van de FSA heeft geschonden.
194
Ten eerste heeft de FSA zich namelijk in overeenstemming met de verdeling van bevoegdheden tussen de NBA’s van de deelnemende lidstaten en de ECB binnen het GTM, zoals in de bovenstaande punten 131, 136, 137 en 140 duidelijk is gemaakt, en in het bijzonder met de decentrale uitoefening van de exclusieve bevoegdheden met betrekking tot het intrekken van de vergunning, zoals erkend in de in punt 135 hierboven aangehaalde rechtspraak, gekweten van haar verplichting tot samenwerking met en bijstandsverlening aan de ECB als bedoeld in artikel 6, lid 2, tweede alinea, en lid 3, van de GTM-basisverordening, ten eerste door de vereiste fysieke controles en verificaties uit te voeren, ten tweede door contact op te nemen met de betrokken kredietinstelling teneinde de problemen in een vroeg stadium op te lossen – mede door overleg te plegen met de FSA in haar hoedanigheid van nationale afwikkelingsautoriteit – en ten derde door een ontwerpintrekkingsbesluit op te stellen overeenkomstig artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening.
195
Anderzijds kunnen verzoeksters de ECB niet op goede gronden verwijten dat zij het besluit van 17 juli 2018 heeft gebaseerd op het door de FSA overgelegde ontwerpintrekkingsbesluit, aangezien, wanneer een NBA de ECB voorstelt een vergunning in te trekken, laatstgenoemde op grond van artikel 14, lid 5, tweede alinea, van de GTM-basisverordening en artikel 83, lid 2, van de GTM-kaderverordening terdege rekening dient te houden met de door de NBA aangevoerde motivering voor die intrekking.
196
Bovendien zij opgemerkt dat de ECB tweede verzoekster ook heeft verzocht haar opmerkingen kenbaar te maken over het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA en met die opmerkingen rekening heeft gehouden, in overeenstemming met artikel 83, lid 2, onder d), van de GTM-kaderverordening.
197
Derhalve is de verdeling van bevoegdheden tussen de NBA’s van de deelnemende lidstaten en de ECB binnen het GTM niet geschonden doordat de feiten die een inbreuk vormden op de wetgeving inzake SWG/FT in het onderhavige geval zijn vastgesteld door de FSA, terwijl daarentegen de juridische beoordeling of deze feiten grond opleverden voor een intrekking van de vergunning alsook de evenredigheidsbeoordeling aan de ECB werden voorbehouden.
198
Bovendien zijn, in het licht van het voorgaande, de door verzoeksters in het kader van de onderhavige groep middelen aangevoerde argumenten met betrekking tot een gebrek aan institutionele deskundigheid en competentie binnen de ECB op het gebied van SWG/FT niet ter zake dienend.
199
Uit het voorgaande volgt dat het onderhavige onderdeel moet worden afgewezen.
d) Derde onderdeel: onbevoegdheid van de ECB om de mogelijkheid te ontzeggen om zelf tot liquidatie over te gaan of om tweede verzoekster te verkopen aan een andere investeerder
200
Verzoeksters verwijten de ECB in wezen dat zij een besluit heeft vastgesteld waarbij tweede verzoekster de mogelijkheid werd ontzegd om zelf tot liquidatie over te gaan of om de kredietinstelling te verkopen aan andere investeerders.
201
Wat de mogelijkheid voor tweede verzoekster betreft om zelf tot liquidatie over te gaan, zij om te beginnen opgemerkt dat een kredietinstelling die zelf tot liquidatie wil overgaan volgens artikel 117 van de Estse wet op de kredietinstellingen een verzoek om vrijwillige liquidatie moet richten aan de FSA, die bijgevolg de bevoegde autoriteit is om een dergelijk verzoek te aanvaarden of af te wijzen.
202
Uit het dossier blijkt ten eerste dat tweede verzoekster niet aanvoert dat zij een dergelijk verzoek heeft ingediend, en ten tweede dat zij de ECB verwijt haar daartoe geen mogelijkheid te hebben gegeven. Feit blijft dat deze verzoekster geen dergelijk verzoek heeft ingediend. Bovendien is de ECB zeker niet gehouden om een kredietinstelling aan te sporen om een verzoek om vrijwillige liquidatie in te dienen bij een nationale autoriteit, en is zij evenmin bevoegd om een formeel besluit vast te stellen tot aanvaarding of afwijzing van een verzoek om vrijwillige liquidatie, hetgeen door partijen wordt erkend.
203
Hieruit volgt dat verzoeksters’ argumenten slechts relevant zijn voor zover zij in werkelijkheid zijn gericht tegen de evenredigheidsbeoordeling van het besluit tot intrekking van de vergunning die de ECB heeft verricht in punt 3.3.2 van het besluit van 17 juli 2018, en zullen zij worden onderzocht in het kader van de evenredigheidstoets van die intrekking (zie de punten 306‑344 hieronder). Hetzelfde geldt voor de in het vijftiende middel van het verzoekschrift aangevoerde argumenten met betrekking tot de onbevoegdheid van de ECB om te beletten dat de kredietinstelling aan andere investeerders werd verkocht.
204
Uit het voorgaande volgt dat het onderhavige onderdeel moet worden afgewezen.
e) Vierde onderdeel: misbruik van bevoegdheid
205
Ter ondersteuning van het onderhavige onderdeel betogen verzoeksters in wezen dat de ECB tweede verzoekster niet heeft toegestaan om zelf tot liquidatie over te gaan (of om de kredietinstelling te verkopen aan andere investeerders of om andere minder ingrijpende maatregelen te treffen) en haar vergunning heeft ingetrokken om redenen die niets van doen hadden met prudentieel toezicht, maar veeleer en vooral met de positieve publiciteit die zij en de FSA hiermee zouden behalen, daarbij voorbijgaand aan overweging 75 en artikel 19 van de GTM-basisverordening, volgens welke de ECB haar taken volledig onafhankelijk van politieke beïnvloeding moet uitoefenen.
206
De ECB, daarin gesteund door de Commissie, werpt tegen dat dit middel kennelijk ongegrond is.
207
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat overweging 75 van de GTM-basisverordening luidt als volgt: „Voor een doeltreffende uitvoering van haar toezichttaken moet de ECB de aan haar opgedragen toezichttaken volledig onafhankelijk uitoefenen, en mag er met name geen sprake zijn van ongepaste politieke beïnvloeding en van bemoeienis vanuit het bedrijfsleven waardoor haar operationele onafhankelijkheid zou worden aangetast.”
208
Bovendien blijkt uit overweging 15 van de GTM-basisverordening dat aan de ECB de specifieke toezichttaken moeten worden opgedragen die van cruciaal belang zijn voor een coherente en doeltreffende tenuitvoerlegging van het Uniebeleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, daaronder begrepen het nemen van maatregelen met het oog op macroprudentiële stabiliteit, mits er bijzondere regelingen gelden die de rol van de nationale autoriteiten waarborgen. Artikel 19, lid 1, van die verordening luidt als volgt:
„Bij de uitvoering van de hun bij deze verordening opgedragen taken handelen de ECB en de [NBA’s] die binnen het GTM optreden, onafhankelijk. De leden van de raad van toezicht en van het stuurcomité handelen onafhankelijk en objectief in het belang van de Unie als geheel, en vragen noch aanvaarden instructies van instellingen of organen van de Unie, van de regering van een lidstaat of van enig ander publiek of privaat orgaan.”
209
Bovendien blijkt uit vaste rechtspraak dat het begrip „misbruik van bevoegdheid” verwijst naar een situatie waarin een administratieve overheid haar bevoegdheden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij zijn verleend. Van misbruik van bevoegdheid is slechts sprake wanneer uit objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat een besluit met een dergelijk doel is genomen. Wanneer het besluit meerdere doelen heeft, is er ook indien naast de geldige beweegredenen een niet-gerechtvaardigde beweegreden wordt aangevoerd, geen sprake van misbruik van bevoegdheid, zolang het wezenlijke doel niet wordt opgeofferd (zie arrest van 13 december 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB, T‑52/16, EU:T:2017:902, punt 210 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
210
In casu volstaat de vaststelling dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat de ECB het besluit van 17 juli 2018 heeft vastgesteld met een ander doel dan de uitoefening van haar taak op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen. Daarnaast hebben zij geen enkel bewijs aangedragen dat aantoont dat er, in strijd met artikel 19 van de GTM-basisverordening, sprake zou zijn geweest van een mogelijk ontbreken van onafhankelijkheid ten aanzien van de ECB.
211
Hoe dan ook stoelt het besluit van 17 juli 2018 op een aantal van de gronden voor intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 18 van richtlijn 2013/36, die betrekking hebben op ernstige inbreuken op de wetgeving inzake SWG/FT. Hieruit volgt dat de motivering van dat besluit strookt met de nagestreefde doelstellingen van de aan de ECB opgedragen toezichttaken.
212
Bijgevolg moet het onderhavige onderdeel eveneens worden afgewezen.
213
Derhalve moet de onderhavige groep middelen in zijn geheel worden afgewezen.
2. Derde middel: de ECB heeft haar plicht verzuimd om haar beoordeling zorgvuldig en onpartijdig uit te voeren
214
Volgens verzoeksters heeft de ECB alle relevante elementen van de zaak niet zorgvuldig en onpartijdig beoordeeld. Zij verwijten de ECB echter alleen dat zij zonder meer heeft ingestemd met de conclusies van de FSA, die waren gebaseerd op misleidende en door diezelfde NBA verstrekte informatie, zonder eigen onderzoek te verrichten naar de onderliggende motieven van het ontwerpintrekkingsbesluit.
215
De ECB betwist verzoeksters’ argumenten.
216
Volgens vaste rechtspraak houdt de zorgvuldigheidsplicht voor de betrokken instelling de verplichting in om alle relevante gegevens van het concrete geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (zie in die zin arresten van 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punt 14, en 16 september 2013, ATC e.a./Commissie, T‑333/10, EU:T:2013:451, punt 84).
217
In het onderhavige geval moet, zoals ook de ECB heeft opgemerkt, ten eerste worden vastgesteld dat het besluit van 17 juli 2018 een volledige en duidelijke uiteenzetting bevat van de rechtvaardigingsgronden van de intrekking die in de eerste plaats is gebaseerd op de beoordelingen van de FSA in haar hoedanigheid van NBA voor het prudentieel toezicht op tweede verzoekster (minder belangrijke kredietinstelling), en in de tweede plaats steunt op een onafhankelijke beoordeling van de ECB of voldaan is aan de overige voorwaarden om te besluiten tot intrekking van de vergunning, waaronder begrepen de evenredigheidsbeoordeling van de intrekkingsmaatregel.
218
Ten tweede kan de algemeen geformuleerde kritiek met betrekking tot een vermeend ontbreken van zorgvuldigheid en onpartijdigheid van de ECB niet slagen, tenzij daarin eventuele tekortkomingen van de ECB bij het vaststellen van het besluit van 17 juli 2018 omstandig ter discussie worden gesteld.
219
Ten derde moet in navolging van de ECB worden opgemerkt dat de door de FSA vastgestelde inbreuken, die tweede verzoekster vruchteloos heeft betwist, door de ECB moesten worden behandeld als vaststaande feiten en derhalve niet nogmaals door de ECB hoefden te worden onderzocht. Bijgevolg heeft de ECB zich terecht beperkt tot het onderzoek of deze inbreuken wel degelijk rechtvaardigingsgronden opleverden voor de intrekking van de vergunning. Dat onderzoek is verricht in de punten 3.3.1 en 3.3.2 van het besluit van 17 juli 2018.
220
Ten vierde moeten de enkele beweringen van verzoeksters dat de ECB alleen is afgegaan op de conclusies van de NBA eveneens worden afgewezen, en wel om dezelfde redenen als uiteengezet in de punten 194 tot en met 198 hierboven.
221
Bovendien moet worden vastgesteld dat verzoeksters’ stelling dat het besluit van 17 juli 2018 steunt op misleidende informatie van de FSA, een enkele bewering is die niet wordt gestaafd door enig bewijs en derhalve moet worden afgewezen.
222
Uit het voorgaande volgt dat het derde middel moet worden afgewezen.
223
Voor zover het derde middel is gericht tegen beoordelingsfouten in het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA, zij eraan herinnerd dat het Hof onlangs heeft geoordeeld dat in het geval waarin het recht van de Unie niet beoogde een scheiding aan te brengen tussen twee bevoegdheden – een nationale bevoegdheid en een bevoegdheid van de Unie – die verschillende doelstellingen hebben, maar juist de exclusieve beslissingsbevoegdheid van een instelling van de Unie vaststelde, het aan de rechter van de Unie was om, op grond van zijn exclusieve bevoegdheid krachtens artikel 263 VWEU om de wettigheid van de handelingen van de Unie te toetsen, zich uit te spreken over de wettigheid van het definitieve besluit van de betrokken instelling van de Unie en de eventuele gebreken in de voorbereidende handelingen of voorstellen van de nationale autoriteiten die de geldigheid van dat definitieve besluit kunnen aantasten, te onderzoeken teneinde een doeltreffende rechterlijke bescherming van de betrokken personen te waarborgen (zie arrest van 19 december 2018, Berlusconi en Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
224
In dergelijke omstandigheden moet de Unierechter nagaan of mogelijke gebreken de wettigheid aantasten van het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA, zoals overgenomen in het besluit van 17 juli 2018, voor zover deze gebreken door verzoeksters worden betwist in het kader van hun andere aangevoerde middelen.
225
Derhalve moet worden onderzocht of tweede verzoekster erin is geslaagd om de in het besluit van 17 juli 2018 gemaakte beoordelingen ter discussie te stellen.
3. Vierde en vijfde middel: beoordelingsfouten of het niet rekening houden met bepaalde relevante elementen van de zaak
a) Vijfde middel: het niet rekening houden met de positieve rol van de nieuwe directie van tweede verzoekster
226
Verzoeksters betogen dat het besluit van 17 juli 2018 voorbijgaat aan de positieve rol van de nieuwe directie van tweede verzoekster en dat de ECB, gelet op de bekwaamheid en goede reputatie van deze in november 2017 aangestelde directie, haar vergunning in maart 2018 niet had moeten intrekken.
227
De ECB betwist verzoeksters’ argumenten.
228
In de eerste plaats moet, voor zover verzoeksters aanvoeren dat de ECB nagelaten heeft rekening te houden met een relevant element, worden opgemerkt dat in punt 3.3.1., onder b), ii), van het besluit van 17 juli 2018 naar behoren rekening werd gehouden met de directiewijziging bij tweede verzoekster en dat de redenen waarom deze wijziging niet werd geacht te volstaan om de vastgestelde problemen in het SWG/FT-risicobeheersysteem te verhelpen, in dat besluit uitvoerig zijn uiteengezet.
229
Ten eerste heeft de ECB in haar besluit van 17 juli 2018 namelijk geoordeeld dat, hoewel de op 1 november 2017 aangestelde nieuwe directie van tweede verzoekster het eens was met de bezwaren van de FSA betreffende het onvermogen van deze verzoekster om een ondubbelzinnige strategie ter zake van haar cliënten, een uitvoerige risico-omschrijving voor deze cliënten en een financiële beoordeling van de operationele risico’s voor te leggen, en hoewel deze directie zich ertoe had verbonden de commerciële strategie van tweede verzoekster in de periode van 2018‑2021 te wijzigen, diezelfde directie eveneens had bevestigd dat zij haar hoofdactiviteit zou blijven toespitsen op de Russische en de Oekraïense markt.
230
Ten tweede is in het besluit van 17 juli 2018 opgemerkt dat de commerciële strategie van een kredietinstelling volgens het toepasselijke nationale recht (artikel 52, lid 4, en artikel 55, lid 1, van de Estse wet op de kredietinstellingen) door de raad van commissarissen en niet door de raad van bestuur werd bepaald.
231
Ten derde is in het besluit van 17 juli 2018 eveneens opgemerkt dat, ondanks de wijzigingen in de samenstelling van de raad van commissarissen van tweede verzoekster die eveneens tussen 2012 en 2018 hadden plaatsgevonden, de twee grootste aandeelhouders nog steeds in deze raad van commissarissen zaten en dat de FSA geen enkele wijziging in de strategie met betrekking tot de beginselen inzake risicobeheersing had vastgesteld, waaruit redelijkerwijs kon worden geconcludeerd dat deze beginselen door voornoemde aandeelhouders werden beïnvloed. Het bestaan van die invloed kon tevens worden afgeleid uit het feit dat tweede verzoekster, ondanks drie directiewijzigingen tussen 2012 en 2017, haar bedrijfsmodel en haar houding tegenover de niet-naleving van de voorgeschreven eisen inzake SWG/FT nooit had gewijzigd.
232
Om al die redenen zijn de FSA in haar ontwerpintrekkingsbesluit en de ECB in haar besluit van 17 juli 2018 tot de conclusie gekomen dat de na de directiewijziging bij tweede verzoekster vastgestelde verbeteringen ontoereikend waren om ervoor te zorgen dat deze verzoekster voldeed aan de wetgeving inzake SWG/FT.
233
De genoemde redenen, die verzoeksters overigens niet omstandig hebben betwist in het in zaak T‑584/18 ingestelde beroep, tonen dan ook aan dat de ECB wel degelijk rekening heeft gehouden met de nieuwe directie van tweede verzoekster als een relevant element van de zaak, en berusten niet op een beoordelingsfout.
234
In de tweede plaats moet er, voor zover verzoeksters aanvoeren dat de ECB met betrekking tot het besluit van 17 juli 2018 een beoordelingsfout heeft begaan, op worden gewezen dat de intrekking van tweede verzoeksters vergunning niet was gebaseerd op enig gebrek aan kwaliteit van de raad van bestuur overeenkomstig artikel 18, onder c), van richtlijn 2013/36, gelezen in samenhang met artikel 13, lid 1, ervan, maar op het verzuim van tweede verzoekster om de nodige maatregelen te nemen teneinde te voldoen aan de voorgeschreven eisen inzake SWG/FT, hetgeen – zoals opgemerkt in punt 231 hierboven – verzoeksters ondanks de nieuwe directie van de tweede verzoekster niet afdoende hebben betwist.
235
In de derde plaats moet, voor zover verzoeksters opkomen tegen een beoordelingsfout van de ECB bij haar toetsing van de evenredigheid van het besluit van 17 juli 2018 in vergelijking met minder ingrijpende maatregelen dan de intrekking van de vergunning, worden verwezen naar de beoordeling van de evenredigheidstoets (zie de punten 306‑ 344 hieronder).
236
Uit het voorgaande volgt dat het vijfde middel moet worden afgewezen.
b) Vierde middel: beoordelingsfout betreffende de onjuistheid van informatie over de activiteiten van tweede verzoekster in Letland
237
Verzoeksters betogen dat de ECB het besluit van 17 juli 2018 niet had mogen baseren op de aan de FSA gedane mededeling van onjuiste informatie met betrekking tot de grensoverschrijdende activiteiten van tweede verzoekster in Letland. Volgens verzoeksters zijn de vermeend onjuiste feitelijke beweringen ten eerste niet nader gespecificeerd of met bewijselementen onderbouwd, terwijl verzoeksters nooit een geheim hebben gemaakt van de activiteiten van tweede verzoekster in Letland, waarover openlijk werd gecommuniceerd op haar website. Ten tweede hebben deze beweringen uitsluitend betrekking op een terminologisch onderscheid tussen „vertegenwoordiging” en „grensoverschrijdende dienst/grensoverschrijdend kantoor” of tussen „ondersteuningskantoor” en „bijkantoor”. Ten derde is de door tweede verzoekster niet nageleefde paspoortprocedure voor het verrichten van grensoverschrijdende financiële activiteiten in andere landen een louter formele procedure, die dezelfde verzoekster wel heeft geëerbiedigd met betrekking tot haar activiteiten in Duitsland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Ten vierde is deze vraag thans niet langer relevant, aangezien hierover een schikkingsovereenkomst is bereikt voor een Letse bestuursrechter en de FSA noch de Letse NBA in dit verband sancties heeft opgelegd aan tweede verzoekster. Ten vijfde moeten dergelijke beweringen bijzonder zwaarwegend zijn om een intrekking van de vergunning te kunnen rechtvaardigen.
238
Overigens zijn verzoeksters van mening dat de FSA na de vaststelling van het FOLTF-besluit een dubbelzinnige houding heeft aangenomen en niet aan tweede verzoekster duidelijk heeft gemaakt dat de zaak volgens haar nog niet was uitgemaakt. In dat verband verwijzen zij naar het perscommuniqué van 28 juli 2017, waarin deze verzoekster een samenvatting had gegeven van de voor de Letse NBA bereikte schikkingsovereenkomst en waaruit naar voren kwam dat de zaak rond de Letse activiteiten van tweede verzoekster was afgesloten. Zij voegen hieraan toe dat het absurd zou zijn om een enkele onnauwkeurigheid te beschouwen als voldoende grond voor de intrekking van de vergunning van een kredietinstelling. Zij verzoeken het Gerecht de FSA en de ECB te gelasten de vermeend misleidende verklaringen nader te preciseren en inzage te geven in de documenten waarin de FSA en de ECB zouden hebben aangegeven dat de zaak ondanks de voor een Letse bestuursrechter bereikte schikking nog steeds hangende was. Voorts verzoeken zij te gelasten dat de vertegenwoordigers van de FSA en de ECB op dit punt getuigen.
239
De ECB betwist verzoeksters’ argumenten.
240
Vooraf zij eraan herinnerd dat in overweging 19 van richtlijn 2013/36 staat dat „[h]et [...] kredietinstellingen waaraan in hun lidstaat van herkomst vergunning is verleend, [moet] worden toegestaan enige of alle van de in de lijst van werkzaamheden die onder de wederzijdse erkenning vallen opgenomen werkzaamheden door vestiging van een bijkantoor of het verrichten van diensten in de gehele Unie uit te oefenen”.
241
In overweging 20 van richtlijn 2013/36 staat te lezen dat „[h]et [...] dienstig [is] de wederzijdse erkenning ook te laten gelden voor deze werkzaamheden indien zij worden verricht door een financiële instelling die een dochteronderneming is van een kredietinstelling, mits deze dochteronderneming is opgenomen in het toezicht op geconsolideerde basis waaraan haar moederonderneming is onderworpen, en aan bepaalde strenge voorwaarden voldoet”.
242
In het kader van hoofdstuk 2 van titel V van richtlijn 2013/36, dat ziet op het recht van vestiging van kredietinstellingen, leggen de artikelen 35 en 36 een kennisgevingsplicht op en regelen zij de interactie tussen bevoegde autoriteiten.
243
Artikel 35 van richtlijn 2013/36 bepaalt dat iedere kredietinstelling die op het grondgebied van een andere lidstaat een bijkantoor wenst te vestigen, de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst daarvan in kennis stelt (lid 1). Deze kennisgeving moet vergezeld gaan van gegevens over met name de lidstaat op het grondgebied waarvan zij voornemens is een bijkantoor te vestigen, een programma van werkzaamheden waarin onder meer de aard van de voorgenomen activiteiten en de organisatiestructuur van het bijkantoor worden vermeld, het adres in de lidstaat van ontvangst waar documenten kunnen worden opgevraagd en de naam van degenen die het bijkantoor gaan besturen (lid 2).
244
Artikel 35, lid 4, van richtlijn 2013/36 bepaalt dat „[i]ndien de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst weigeren de in lid 2 bedoelde gegevens mede te delen aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, [...] zij de redenen van deze weigering binnen drie maanden na ontvangst van alle gegevens mede[delen] aan de betrokken kredietinstelling”.
245
Artikel 36, leden 1 tot en met 4, van richtlijn 2013/36 luidt als volgt:
„1.   Voordat het bijkantoor van de kredietinstelling met zijn werkzaamheden aanvangt, beschikken de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst over twee maanden, te rekenen vanaf de ontvangst van de in artikel 35 bedoelde mededeling, om het in hoofdstuk 4 bedoelde toezicht op de kredietinstelling voor te bereiden en om, in voorkomend geval, de voorwaarden aan te geven waaronder deze werkzaamheden om redenen van algemeen belang in de lidstaat van ontvangst moeten worden uitgeoefend.
2.   Zodra een mededeling van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst is binnengekomen of wanneer deze niet reageren binnen de in lid 1 bedoelde termijn, kan het bijkantoor gevestigd worden en met zijn werkzaamheden aanvangen.
3.   In geval van wijziging van de overeenkomstig artikel 35, lid 2, punten b), c) of d), verstrekte informatie stelt de kredietinstelling de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst en van de lidstaat van ontvangst daarvan ten minste één maand vooraf schriftelijk in kennis, opdat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst [...] in staat worden gesteld een besluit te nemen na een kennisgeving uit hoofde van artikel 35, en de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst [in staat worden gesteld om] krachtens lid 1 een besluit te nemen tot vaststelling van de voorwaarden voor de wijziging.
4.   De bijkantoren die, overeenkomstig de bepalingen van de lidstaat van ontvangst, hun werkzaamheden hebben aangevangen vóór 1 januari 1993, worden geacht onderworpen te zijn geweest aan de procedure als vastgelegd in artikel 35 en van de leden 1 en 2 van dit artikel. Zij vallen vanaf 1 januari 1993 onder lid 3 van het onderhavige artikel en onder de artikelen 33 en 52 en hoofdstuk 4.”
246
Artikel 39 van richtlijn 2013/36, met als opschrift „Kennisgevingsprocedure”, bepaalt in de leden 1 en 2 ervan:
„1.   Elke kredietinstelling die voor de eerste maal in het kader van het vrij verrichten van diensten haar werkzaamheden wil uitoefenen op het grondgebied van een andere lidstaat, stelt de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst in kennis van de in de lijst in bijlage I vermelde werkzaamheden die zij wenst uit te oefenen.
2.   De bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst zenden de in lid 1 bedoelde kennisgeving binnen een termijn van één maand te rekenen van de ontvangst ervan toe aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst.”
247
Artikel 67, lid 1, van richtlijn 2013/36 bepaalt:
„Dit artikel is van toepassing in ten minste elk van de volgende omstandigheden:
a)
een instelling [heeft] door middel van valse verklaringen of op enige andere onregelmatige wijze [een vergunning verkregen];
[...]
e)
een instelling verzuimt aan de bevoegde autoriteiten informatie te verstrekken over de naleving van de verplichting om aan de in artikel 92 van verordening [nr. 575/2013] vastgelegde eigenvermogensvereisten te voldoen, in strijd met artikel 99, lid 1, van genoemde verordening, of [verstrekt] onvolledige of onjuiste informatie […];
f)
een instelling [verzuimt] met betrekking tot de in artikel 101 van verordening [nr. 575/2013] bedoelde gegevens […] [informatie] aan de bevoegde autoriteiten […] te verstrekken, of [verstrekt] onvolledige of onjuiste informatie […];
g)
een instelling [verzuimt] in strijd met artikel 394, lid 1, van verordening [nr. 575/2013], […] informatie over een grote risicoblootstelling [aan de bevoegde autoriteiten] mee te delen, of [verstrekt] onvolledige of onjuiste informatie […];
h)
een instelling [verzuimt] in strijd met artikel 415, leden 1 en 2, van verordening [nr. 575/2013], […]informatie over de liquiditeit [aan de bevoegde autoriteiten] mee te delen, of [verstrekt] onvolledige of onjuiste informatie […];
i)
een instelling [verzuimt] in strijd met artikel 430, lid 1, van verordening [nr. 575/2013], […]informatie over de hefboomratio [aan de bevoegde autoriteiten] mee te delen, of [verstrekt] onvolledige of onjuiste informatie […];
[...]
m)
een instelling verzuimt in strijd met artikel 431, leden 1, 2 en 3, of artikel 451, lid 1, van verordening [nr. 575/2013] informatie mede te delen, of [verstrekt] onvolledige of onjuiste informatie […];
[...]”
248
In punt 3.3.1, onder d), van het besluit van 17 juli 2018 heeft de ECB op basis van het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA geoordeeld dat tweede verzoekster inbreuk had gepleegd op de Letse wetgeving tot uitvoering van de artikelen 35 tot en met 38 van richtlijn 2013/36 door in Letland een bijkantoor te vestigen zonder de voorgeschreven procedures te volgen en zodoende onregelmatig had gehandeld, en door de FSA onjuiste informatie mee te delen over haar vestiging in Letland. Ten eerste had de FSA zich gebaseerd op twee brieven die zij van tweede verzoekster had ontvangen: in de eerste brief had laatstgenoemde ontkend een bijkantoor in Letland te hebben, terwijl het tegendeel was bewezen, en in de tweede brief had zij bevestigd dat zij haar bijkantoor in Letland had gesloten, terwijl dit nog steeds operationeel was. Ten tweede had de FSA rekening gehouden met het bewijsmateriaal dat was verkregen tijdens een inspectie ter plaatse die zij tussen 5 september en 14 november 2016 had uitgevoerd en waaruit was gebleken dat tweede verzoekster financiële diensten had verricht via een bijkantoor dat sinds oktober 2013 in Letland was gevestigd.
249
Verzoeksters betwisten in wezen dat de kennisgevingsprocedure („paspoortprocedure”) zoals bedoeld in de artikelen 35 en 36 van richtlijn 2013/36 verplicht van aard is.
250
In dit verband zij opgemerkt dat richtlijn 2013/36 de harmonisatie beoogt van de voorwaarden voor het verlenen van vergunningen die toegang bieden tot de financiële werkzaamheden van kredietinstellingen in de gehele Unie teneinde kredietinstellingen waaraan in hun lidstaat van herkomst vergunning is verleend, toe te staan enige of alle van haar werkzaamheden die onder de wederzijdse erkenning vallen door vestiging van een bijkantoor of het verrichten van diensten in de gehele Unie uit te oefenen, zoals ook blijkt uit overweging 19 van die richtlijn.
251
Bovendien blijkt uit de artikelen 35 tot en met 38 van richtlijn 2013/36 dat de Uniewetgever voor kredietinstellingen die op het grondgebied van een andere lidstaat een bijkantoor wensen te vestigen, een regeling heeft willen invoeren voor kennisgeving aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst. Laatstgenoemde is bijgevolg de bevoegde autoriteit om te beoordelen of dit bijkantoor aan de voorwaarden voldoet om financiële activiteiten te verrichten in een andere lidstaat.
252
De beslissingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst strekt zich met name uit tot de toereikendheid en volledigheid van de in lid 2 van artikel 35 van richtlijn 2013/36 opgesomde gegevens die aan de NBA van de lidstaat van ontvangst moeten worden meegedeeld, en tot het toezicht op de deugdelijkheid van de administratieve structuur of van de financiële positie van de kredietinstelling die een bijkantoor in een andere lidstaat wenst te vestigen. In geval van twijfel worden deze gegevens niet meegedeeld en worden de redenen van deze weigering aan de betrokken kredietinstelling meegedeeld.
253
Uit de bevoegdheid tot weigering van gegevensmededeling en de marge waarover de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst beschikt bij de beoordeling van de gegevens die moeten worden meegedeeld door de kredietinstelling die een bijkantoor wenst te vestigen in een andere lidstaat, volgt dat de kennisgevingsprocedure, ook bekend als „paspoortprocedure”, geen loutere formaliteit is.
254
Daarenboven komt uit artikel 36, lid 1, van richtlijn 2013/36 naar voren dat de NBA van de lidstaat van ontvangst het toezicht op het bijkantoor pas voorbereidt na ontvangst van de gegevens bedoeld in artikel 35 van dezelfde richtlijn. Hieruit volgt dat de kennisgeving van deze gegevens een wezenlijk vormvoorschrift vormt voor de uitoefening door deze autoriteit van haar toezichttaken met betrekking tot het bijkantoor van een kredietinstelling van een andere lidstaat.
255
Deze conclusie vindt steun in een teleologische en systematische lezing van richtlijn 2013/36, en met name van de hoofdstukken 2 en 3 van titel V ervan. De ratio achter deze bepalingen is immers gelegen in het verzoenen van de mogelijkheid voor een in een lidstaat erkende kredietinstelling om haar vrijheid van dienstverrichting en recht van vestiging in andere lidstaten uit te oefenen met het vereiste van prudentieel toezicht op eventuele bijkantoren van die kredietinstelling in andere lidstaten. Teneinde de uitoefening van dit recht en de wederzijdse erkenning van vergunningen binnen de Unie te vergemakkelijken, in een tijdperk waarin de bevoegdheid voor het verlenen van die vergunningen bij de nationale autoriteiten lag, heeft de wetgever er in richtlijn 2013/36 voor gekozen om de verantwoordelijkheid voor het controleren of voldaan is aan de voorwaarden voor het verrichten van financiële activiteiten door een bijkantoor van een kredietinstelling, te concentreren bij de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst. Deze autoriteit verkeert immers in de beste positie om de organisatiestructuur en het commerciële beleid van een kredietinstelling te kennen en de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst – door haar deze gegevens mee te delen – bij te staan in haar toezichttaken met betrekking tot het op haar grondgebied gevestigde bijkantoor.
256
In het licht van het voorgaande moet worden geoordeeld dat de kennisgevingsprocedure, ook bekend als de „paspoortprocedure”, bindend van aard is.
257
Verzoeksters betwisten echter niet dat tweede verzoekster heeft verzuimd de kennisgevingsprocedure in gang te zetten, maar zetten alleen vraagtekens bij de ernst van een dergelijk verzuim van laatstgenoemde, dat in hun ogen hooguit neerkomt op een schending van louter formele vereisten. Uit de in de punten 248 tot en met 256 hierboven ontwikkelde argumenten blijkt evenwel dat de door tweede verzoekster geschonden kennisgevingsprocedure niet een loutere formaliteit is, maar een wettelijke verplichting. Derhalve heeft deze verzoekster op onregelmatige wijze een bijkantoor in Letland opgericht en aldaar financiële activiteiten verricht.
258
Aangezien de FSA aan de ECB een uitvoerige toelichting heeft gegeven op de bevindingen van haar onderzoeken naar deze kwestie, waaruit overigens is gebleken dat tweede verzoekster in Letland financiële diensten verleende aan zowel cliënten uit Letland als uit derde landen en dat deze in Letland geworven cliënten tussen november 2013 en augustus 2016 goed waren voor 66 % van de totale inkomsten uit de door tweede verzoekster verleende diensten, en deze bevindingen niet omstandig door de enkele en niet onderbouwde beweringen van tweede verzoekster worden weerlegd, moeten deze feiten bovendien als vaststaand worden beschouwd.
259
Het verstrekken van financiële diensten aan Letse cliënten en het significante aandeel van die diensten in het inkomen van tweede verzoekster tonen aan dat het bijkantoor in Letland niet kon worden beschouwd als een simpel vertegenwoordigings- of ondersteuningskantoor.
260
In die omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat de FSA de onjuistheid van de aan haar verstrekte informatie in de twee brieven van 26 september 2013 en 9 februari 2016 verkeerd heeft beoordeeld. Daar waar verzoeksters aanvoeren dat de activiteiten van het bijkantoor in Letland niet waren gericht op Letten maar op cliënten uit derde landen, blijkt echter uit het uitvoerige bewijsmateriaal, dat de FSA tijdens haar inspectie ter plaatse heeft vergaard, dat tweede verzoekster 66 % van haar inkomsten uit dit bijkantoor behaalde en dat 3 % van de bij dit bijkantoor geopende rekeningen door Letse ingezetenen werd aangehouden. Vastgesteld moet worden dat verzoeksters zelfs geen poging hebben ondernomen om de door de FSA aan de ECB verstrekte cijfers te weerleggen.
261
Tot slot moeten de argumenten worden afgewezen waarmee verzoeksters de ECB verwijten dat zij de ernst van tweede verzoeksters gedrag niet heeft geanalyseerd.
262
In dit verband zij er ten eerste op gewezen dat de mededeling van onjuiste gegevens aan een nationale toezichthoudende autoriteit intrinsiek ernstig is, omdat een dergelijk handelen twijfels kan oproepen over de betrouwbaarheid van de gegevens die door de onder toezicht staande kredietinstellingen worden meegedeeld. Deze betrouwbaarheid is juist noodzakelijk voor de doelmatige en doeltreffende uitvoering van hun taak en voor het systeem van wederzijds vertrouwen tussen de NBA’s, dat de invoering van de kennisgevingsprocedure of „paspoortprocedure” binnen het GTM beoogt te waarborgen.
263
Het belang voor de NBA’s om te beschikken over de nodige gegevens en te kunnen steunen op correcte informatie teneinde zich te kwijten van hun taken van prudentieel toezicht en, derhalve, de ernst van het gedrag van een kredietinstelling die haar informatieplicht niet nakomt, vinden ook bevestiging in de bewoordingen van artikel 67, lid 1, onder a), e) tot en met i), en m), van richtlijn 2013/36, waarin als grond voor intrekking van de vergunning [krachtens de verwijzing naar deze bepaling in artikel 18, onder f), van dezelfde richtlijn] informatieverzuim wordt genoemd in de gevallen onder e) tot en met i) en m) van dat laatste artikel, en het meedelen van onjuiste informatie met het oog op het verkrijgen van een vergunning in het geval onder a) van hetzelfde artikel.
264
Ten tweede is het inderdaad juist dat de ECB bij haar evenredigheidsbeoordeling van de maatregel tot intrekking van de vergunning rekening had moeten houden met het bestaan van een „bestuursrechtelijke schikkingsovereenkomst” tussen de kredietinstelling en de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst waarbij die kredietinstelling zich ertoe had verbonden de inbreuken in kwestie te staken, en dat de bewering dat die inbreuken grond opleveren voor een dergelijke intrekking krachtens het Estse nationale recht daartoe niet volstond (artikel 17, lid 1, punten 2 en 15, van de Estse wet op de kredietinstellingen).
265
Niettemin moet worden vastgesteld dat tweede verzoekster zich in het kader van de betrokken „bestuursrechtelijke schikkingsovereenkomst” had verbonden tot volledige naleving van het besluit van de Letse NBA waarbij haar een verbod was opgelegd om in Letland financiële diensten te verrichten en aldaar nieuwe cliënten te werven, alsook de verplichting om haar contractuele relaties met bestaande cliënten in Letland en haar zakelijke relaties met krachtens het beginsel van vrije dienstverrichting in Letland geworven cliënten te beëindigen.
266
Bovendien kan de betrokken „bestuursrechtelijke schikkingsovereenkomst” het onregelmatige gedrag van tweede verzoekster in het verleden niet legaliseren, maar alleen eventuele verdere maatregelen – waaronder sancties – in de toekomst voorkomen.
267
Verder blijkt uit het perscommuniqué van de Letse NBA dat tweede verzoekster, teneinde diensten in Letland te blijven verrichten, daarvoor eerst een vergunning had moeten verkrijgen overeenkomstig de in de wetgeving neergelegde procedure. Hieruit blijkt dat de situatie nog niet volledig was opgelost, aangezien tweede verzoekster nog geen procedure in gang had gezet met het oog op het verkrijgen van een vergunning.
268
Uit het voorgaande volgt dat het vierde middel niet kan slagen. Derhalve moet deze groep middelen worden afgewezen.
4. Zesde, twaalfde en achttiende middel: onjuiste beoordeling doordat de ECB zich ten onrechte heeft gebaseerd op schending van het voorschrift van de FSA, en schending van het rechtszekerheidsbeginsel
269
Met hun achttiende middel voeren verzoeksters schending aan van het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de FSA in haar voorschrift niet duidelijk heeft aangegeven wat zij verwachtte inzake de wettelijke vereisten inzake SWG/FT die moesten worden nageleefd. In het dispositief van dat voorschrift werd een geldboete van 32000 EUR opgelegd in het geval deze vereisten niet werden nageleefd, hetgeen bij tweede verzoekster de legitieme verwachting kon doen ontstaan dat deze NBA, alvorens over te gaan tot een intrekking van de vergunning, minder ingrijpende prudentiële maatregelen zou treffen. In het kader van het zesde middel wijzen verzoeksters erop dat deze NBA in haar ontwerpintrekkingsbesluit en de ECB in het besluit van 17 juli 2018 niet hebben aangeduid wat de bestuursrechtelijke vereisten en gestandaardiseerde criteria waren die de tweede verzoekster niet zou hebben nageleefd en waaraan de non-conformiteit was getoetst.
270
In het kader van het twaalfde middel voeren verzoeksters aan dat de niet-naleving van een door een NBA vastgesteld voorschrift geen geldige reden vormt voor het intrekken van de vergunning, met name wanneer, zoals in casu, het voorschrift in vage bewoordingen is geformuleerd, zonder nader aan te geven welke corrigerende maatregelen moeten worden genomen. In het voorschrift van de FSA, dat aan het verweerschrift van de ECB is gehecht, wordt verwezen naar de inhoud van een verslag van een tussen 13 april en 12 juni 2015 uitgevoerde inspectie ter plaatse, dat echter niet aan de stukken is toegevoegd. Volgens verzoeksters ligt de bewijslast voor de specifieke inhoud van het voorschrift bij de ECB. Het besluit van 17 juli 2018 laat vaag doorschemeren dat dit voorschrift niet volledig of niet binnen de gestelde termijn werd nageleefd. Zulks volstaat niet als rechtvaardigingsgrond voor de zwaarste toezichtmaatregel, namelijk een intrekking van de vergunning. Tot slot betogen verzoeksters dat tweede verzoekster om verduidelijking van de specifieke inhoud van de bestuursrechtelijke vereisten inzake SWG/FT had verzocht, maar dat zij deze verduidelijking nooit heeft ontvangen.
271
De ECB wijst verzoeksters’ argumenten van de hand.
272
In dit verband zij herinnerd aan de bewoordingen van artikel 74, leden 1 en 2, van richtlijn 2013/36:
„1.   De instellingen beschikken over solide governanceregelingen, waaronder een duidelijke organisatiestructuur met duidelijk omschreven, transparante en samenhangende verantwoordelijkheden, effectieve procedures voor de detectie, het beheer, de bewaking en de rapportage van de risico’s waaraan zij blootstaan of bloot kunnen komen te staan, adequate internecontrolemechanismen, zoals degelijke administratieve en boekhoudkundige procedures, en een beloningsbeleid en een beloningscultuur die in overeenstemming zijn met en bijdragen tot een degelijk en doeltreffend risicobeheer.
2.   De in lid 1 bedoelde regelingen en processen zijn gedetailleerd uitgewerkt en staan in verhouding tot de aard, schaal en complexiteit van de risico’s die inherent zijn aan het bedrijfsmodel en de werkzaamheden van de instelling. De technische criteria vastgelegd in de artikelen 76 tot en met 95 worden in aanmerking genomen.”
273
Volgens de rechtspraak verlangt het beginsel van de rechtszekerheid dat wordt uitgegaan van het bij toepassing van het omstreden voorschrift geldende recht (arrest van 14 juli 1971, Henck, 12/71, EU:C:1971:86, punt 5), en dat elke handeling van de instellingen die rechtsgevolgen teweegbrengt, duidelijk en nauwkeurig is en de belanghebbende op zodanige manier ter kennis wordt gebracht, dat hij met zekerheid het tijdstip kan kennen van waaraf de handeling bestaat en rechtsgevolgen heeft (zie arrest van 22 januari 1997, Opel Austria/Raad, T‑115/94, EU:T:1997:3, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
274
In casu heeft de ECB, in punt 3.3.1, onder c), van het besluit van 17 juli 2018, op basis van het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA opgemerkt dat tweede verzoekster geen gevolg had gegeven aan het op 8 augustus 2016 vastgestelde voorschrift op grond waarvan zij verplicht was om, ten eerste, de procedureregels toe te passen, ten tweede, artikel 13, lid 1, punten 3 tot en met 5, van de Estse wet inzake SWG/FT, in de op het tijdstip van vaststelling van dit voorschrift geldende versie, correct toe te passen en het aangaan van handelsrelaties waar nodig te vermijden, ten derde, te controleren of die bepalingen correct waren toegepast op de bestaande handelsrelaties en, indien nodig, de waakzaamheidsprocedures nogmaals op de cliënten toe te passen, ten vierde, in voorkomend geval te vermijden om transacties uit te voeren krachtens artikel 27, lid 2, van voornoemde wet, in de versie die van toepassing was op het tijdstip van vaststelling van dit voorschrift, ten vijfde, contact op te nemen met de financiële inlichtingeneenheid wanneer een activiteit of andere omstandigheden zouden kunnen duiden op witwassen of terrorismefinanciering of op een poging daartoe, of wanneer tweede verzoekster reden had om aan te nemen of wist dat er sprake was van witwassen of terrorismefinanciering en, ten zesde, vóór 9 december 2016 aan de FSA te rapporteren over de wijze waarop deze verzoekster gevolg had gegeven aan dit voorschrift. De ECB heeft geconcludeerd dat tweede verzoekster, door het betrokken voorschrift niet volledig en binnen de gestelde termijn na te leven, inbreuk had gepleegd op artikel 17, lid 1, punt 14, van de Estse wet op de kredietinstellingen en dat deze inbreuk op het nationale recht nog een grond vormde voor intrekking van de vergunning overeenkomstig artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36.
275
Verzoeksters voeren in wezen aan dat het betrokken voorschrift niet kon worden nageleefd, aangezien daarin louter de bepalingen in herinnering werden gebracht die tweede verzoekster diende na te leven, en dat de doelstelling van het herstel van de wettigheid geen legitieme doelstelling is op grond waarvan de vergunning van een kredietinstelling kan worden ingetrokken.
276
In de eerste plaats, en anders dan verzoeksters betogen, beoogt een maatregel tot intrekking van de vergunning de beëindiging van herhaalde inbreuken op de wettelijke vereisten die alle kredietinstellingen dienen na te leven. Het feit dat de NBA een voorschrift vaststelt, bevestigt in dit opzicht alleen maar dat de adressaat ervan meer dan eens in de gelegenheid was gesteld om die vereisten na te leven en dat de zwaarste maatregel, namelijk de intrekking van de vergunning, pas als laatste middel is getroffen.
277
In de tweede plaats is het niet aannemelijk dat een kredietinstelling, na herhaalde waarschuwingen door de NBA en een uitgebreide correspondentie over deze kwestie met die NBA, met inbegrip van de mogelijkheid om in de loop van de procedure opmerkingen kenbaar te maken over de aan haar toegezonden inspectieverslagen en formele of informele informatieverzoeken in te dienen, niet zou begrijpen hoe wettelijke bepalingen, zoals die welke van kracht zijn inzake SWG/FT, moeten worden uitgevoerd. Bovendien moet verzoeksters’ bewering dat de FSA en de ECB geweigerd hebben de door hen verzochte informatie te verstrekken, bij gebreke van enige onderbouwing worden afgewezen.
278
In dit verband dient te worden gepreciseerd dat de FSA vier inspecties ter plaatse heeft uitgevoerd. Het betrokken voorschrift werd vastgesteld op 8 augustus 2016, volgend op de eerste inspectie ter plaatse in 2015. Tijdens de tweede inspectie ter plaatse in de herfst van 2016 heeft de FSA geconstateerd dat de vastgestelde tekortkomingen nog steeds bestonden en dat tweede verzoekster nog steeds geen gevolg had gegeven aan het voorschrift. Volgend op deze tweede inspectie ter plaatse had tweede verzoekster de gelegenheid om opmerkingen in te dienen en werden in de herfst van 2016 meerdere vergaderingen met de FSA belegd. In september 2017 heeft de FSA een derde inspectie ter plaatse uitgevoerd, waarvan het verslag op 4 oktober 2017 werd toegezonden aan tweede verzoekster die haar opmerkingen daaromtrent kenbaar kon maken. Los van het feit dat dezelfde verzoekster telkens de mogelijkheid had de FSA om uitleg te verzoeken ingeval de herhaaldelijk verstrekte aanwijzingen met betrekking tot de op te richten structurele afdelingen, de nodige personeelsbezetting, de vereiste procedureregels, de aan te houden scheidingsregels tussen de specifieke afdelingen en de op te zetten informatiestromen voor haar niet toereikend waren, moet erop worden gewezen dat deze verzoekster tussen de vaststelling van dit voorschrift en de toezending van dat verslag over veertien maanden – en tot aan de intrekking van de vergunning over nog eens zes maanden – beschikte om de wettelijke vereisten te doorgronden en na te leven.
279
In de derde plaats moet, hoewel de ECB opmerkt dat het betrokken voorschrift moet worden gelezen in samenhang met het aan tweede verzoekster toegezonden verslag van de tweede inspectie ter plaatse, worden vastgesteld dat het besluit van 17 juli 2018 voldoende duidelijk en nauwkeurig is wat de wettelijke vereisten betreft die door deze verzoekster moesten worden nageleefd.
280
Met betrekking tot de verweten tekortkomingen in de governanceregelingen preciseert het besluit van 17 juli 2018 dat tweede verzoekster weliswaar over organisatorische eenheden en passende procedureregels beschikte, maar dat deze eenheden onderbemand en overbelast waren en dat de interne procedureregels niet correct werden toegepast. Deze tekortkomingen werden vastgesteld in de drie verdedigingslinies, die respectievelijk betrekking hadden op de controle van individuele transacties door de accountmanagers, de functies voor risicodetectie, -beheer en ‑monitoring – waarbij het ontbreken van een effectieve scheiding tussen de eerste en de tweede verdedigingslinie (het nemen en beheersen van risico’s) leidde tot ernstige belangenconflicten –, en de functies voor interne audits. Hoewel de verantwoordelijken voor risicodetectie, -beheer en ‑monitoring reeds in 2013 en 2014 hadden vastgesteld dat de interne voorschriften niet werden nageleefd en dit aan de raad van bestuur hadden gerapporteerd, had deze raad geen passende maatregelen genomen en daarmee inbreuk gemaakt op artikel 55, lid 2, punt 31, van de Estse wet op de kredietinstellingen, waarbij uitvoering is gegeven aan artikel 88 van richtlijn 2013/36. Bovendien had de raad van bestuur nagelaten om het nodige personeel ter beschikking te stellen van de compliancemedewerkers, die de tweede verdedigingslinie vormden, waarmee inbreuk werd gemaakt op artikel 31, lid 2, van de Estse wet inzake SWG/FT waarbij uitvoering werd gegeven aan richtlijn 2015/849, in de op het tijdstip van vaststelling van het betrokken voorschrift geldende versie.
281
Het besluit van 17 juli 2018 verduidelijkt dat, met betrekking tot de verweten tekortkomingen op het gebied van SWG/FT, een groot aantal ongebruikelijke transacties was vastgesteld. In 2015 waren de gemiddelde uitgaande kasstromen van tweede verzoekster viermaal hoger en haar gemiddelde binnenkomende kasstromen zevenmaal hoger dan het gemiddelde van het Estse banksysteem. Deze betalingen waren voornamelijk verricht door cliënten met een op dat gebied hoog risicoprofiel en waren goed voor ongeveer 97 % van alle overschrijvingen die in 2015 in Estland werden uitgevoerd. Ondanks de herhaalde waarschuwingen van de FSA dat tweede verzoekster een nieuwe commerciële strategie moest gaan voeren om de geformuleerde zorgpunten aan te pakken, en ondanks de aankondigingen van drie verschillende raden van bestuur van tweede verzoekster dat zij haar bedrijfsmodel wilde wijzigen, was uit de resultaten van de derde inspectie ter plaatse gebleken dat de commerciële strategie van deze verzoekster niet significant was gewijzigd en dat zij bijgevolg nog altijd actief was in een marktsegment dat werd gekenmerkt door hogere risico’s op het gebied van SWG/FT.
282
In dit besluit werd nader verduidelijkt dat was vastgesteld dat er geen doeltreffende SWG/FT-regels werden gehanteerd voor de beheersing van de risico’s die inherent waren aan het bedrijfsmodel van tweede verzoekster, ten eerste wat betreft de cliëntenonderzoeksmaatregelen bij het aangaan van een nieuwe contractuele relatie en het ontbreken van een permanente monitoring van bestaande handelsrelaties, en ten tweede wat betreft het toezicht op uitgevoerde transacties en het risicoprofiel van de desbetreffende cliënten. De vastgestelde tekortkomingen werden als structureel beschouwd en niet als louter opzichzelfstaande gevallen.
283
Bovendien werden deze maatregelen, ondanks enkele wijzigingen in het beleid inzake risicobeheersing op het gebied van SWG/FT en de door tweede verzoekster doorgevoerde afbouw van het aantal cliënten met een hoog risicoprofiel, als ondoeltreffend beschouwd, aangezien zij niet garandeerden dat bestaande handelsrelaties – met inbegrip van de herkomst van de bij de uitgevoerde transacties aangewende middelen – permanent werden gemonitord, en geen complexe en onderling verbonden transacties voor ongebruikelijk hoge bedragen dan wel transacties zonder duidelijk economisch doel opspoorden en controleerden.
284
Bovendien werd het optreden van tweede verzoeksters raad van bestuur en raad van commissarissen op het gebied van SWG/FT en risicobeheersing als ontoereikend beschouwd, aangezien de raad van bestuur, in strijd met artikel 55, lid 2, punten 2 en 3, van de Estse wet op de kredietinstellingen, had nagelaten om het risicotolerantieniveau van tweede verzoekster vast te stellen, een afzonderlijk risicobeoordelingssysteem inzake SWG/FT in te voeren en een operationele risicoanalyse voor te bereiden, met inbegrip van een grondige analyse van de risico’s op dat gebied.
285
De ECB heeft terdege rekening gehouden met de wijziging van de raad van bestuur van tweede verzoekster die in november 2017 had plaatsgevonden, alsook met de verklaringen waarin deze raad van bestuur afstand nam van het eerder gevoerde commerciële beleid, erkende dat een ondubbelzinnige strategie ten aanzien van de clientèle steeds ontbrak en aankondigde voornemens te zijn om voor de jaren 2018 tot en met 2021 een nieuwe commerciële strategie te ontwikkelen. Niettemin heeft zij ten eerste opgemerkt dat de nieuwe raad van bestuur de intentie van die verzoekster om haar eerdere commerciële strategie voort te zetten bevestigde, hetgeen twijfel doet rijzen over de vraag of zij effectief in staat was om de aangekondigde wijzigingen door te voeren.
286
Ten tweede heeft de ECB erop gewezen dat een wijziging in de raad van bestuur weliswaar van invloed kon zijn op de strategie van een kredietinstelling, maar dat de goedkeuring van de strategische beslissingen van die instelling overeenkomstig artikel 52, lid 4, van de Estse wet op de kredietinstellingen veeleer tot de bevoegdheid van de raad van commissarissen behoorde. In het onderhavige geval had de vernieuwde samenstelling van laatstgenoemd orgaan echter geen gevolgen gehad voor twee leden ervan, namelijk twee grootaandeelhouders van tweede verzoekster, die waarschijnlijk invloed konden uitoefenen op de strategie en de beginselen inzake risicobeheersing van deze verzoekster, zodat er geen enkele drastische en ingrijpende verandering kon worden doorgevoerd of in de toekomst redelijkerwijs te verwachten was. In dit verband werden de verbeteringen van het systeem die tweede verzoekster aan de FSA had voorgelegd niet als toereikend beschouwd om te kunnen spreken van een volledige compliance met de toepasselijke wettelijke vereisten inzake SWG/FT.
287
Zo blijkt duidelijk dat de geschonden wettelijke bepalingen zeer omstandig worden beschreven aan de hand van concrete situaties, die met name verband hielden met, ten eerste, het ontbreken van passende governanceregelingen voor het bedrijfsmodel van tweede verzoekster – dat zich toespitste op het verlenen van financiële diensten aan niet-ingezeten en zeer vermogende zakelijke klanten met een hoog risicoprofiel – zoals wel werd vereist door de nationale wettelijke bepalingen tot omzetting van artikel 74 van richtlijn 2013/36, ten tweede, het tekortschieten van de organisatorische eenheden die verantwoordelijk waren voor het toepassen van de procedureregels voor verdediging en risicobeheersing op het gebied van SWG/FT, meer bepaald met betrekking tot risicodetectie, ‑beheer en ‑monitoring, de identificatie van cliënten vóór het aanknopen van contractuele relaties alsook tijdens het onderhouden ervan, de controle van afzonderlijke transacties door de accountmanagers, alsmede het ontbreken van een scheiding tussen de mechanismen voor risicobeoordeling enerzijds en risicobeheersing anderzijds, waardoor belangenconflicten zouden kunnen ontstaan, ten derde, tekortkomingen in de mechanismen voor interne audits, ten vierde, het ontbreken van interne procedures dan wel de niet-naleving van bestaande interne procedures, ten vijfde, een groot aantal ongebruikelijke transacties die waren gerelateerd aan cliënten met een hoog risicoprofiel en (in 2015) goed voor ongeveer 97 % van alle in Estland uitgevoerde overschrijvingen, ten zesde, het ontbreken van cliëntenonderzoek bij het aangaan van nieuwe contractuele relaties alsook het ontbreken van een permanente controle op bestaande commerciële relaties, ook wat betreft de herkomst van de middelen en de identificatie van complexe transacties voor ongebruikelijk hoge bedragen of zonder duidelijk economisch doel en ten zevende, het gebrekkige optreden qua risicobeheersing op het gebied van SWG/FT van de raad van bestuur en de raad van commissarissen, die noch het risicotolerantieniveau van tweede verzoekster hadden vastgesteld, noch een afzonderlijk risicobeoordelingssysteem op het gebied van SWG/FT hadden ingevoerd, noch een analyse van de operationele risico’s hadden voorbereid.
288
In deze omstandigheden kan tweede verzoekster zich derhalve niet op goede gronden beroepen op enige schending van het rechtzekerheidsbeginsel in de zin van de in punt 273 hierboven aangehaalde rechtspraak.
289
In de vierde plaats moet worden vastgesteld dat tweede verzoekster nooit heeft betwist dat zij het betrokken voorschrift niet in zijn geheel en evenmin binnen de gestelde termijn had nageleefd of dat de niet-naleving van een voorschrift van de FSA volgens het Estse nationale recht grond oplevert voor intrekking van de vergunning.
290
In dit verband komt uit de stukken naar voren dat alle tekortkomingen op het gebied van SWG/FT, zoals opgesomd in punt 287 hierboven, gezien het feit dat zij jarenlang voortduurden en gezien de omvang ervan, als structureel werden beschouwd en niet naar behoren waren verholpen door de verbeteringsmaatregelen die tweede verzoekster had getroffen. Met name de simpele „afbouw” van het aantal cliënten met een hoog risicoprofiel kon niet volstaan om alle voornoemde tekortkomingen te verhelpen. Daarnaast had de zoveelste wijziging in de raad van bestuur niet de gewenste resultaten opgeleverd, aangezien de commerciële strategie van tweede verzoekster niet substantieel was gewijzigd en het, om de in de punten 229 tot en met 232 hierboven uiteengezette redenen, ook niet waarschijnlijk was dat zij binnen een redelijke termijn zou veranderen.
291
Met uitzondering van de verwijzingen naar de daadwerkelijke verbeteringen met betrekking tot de afbouw van het aantal cliënten met een hoog risicoprofiel en de herschikking van de raad van bestuur, heeft tweede verzoekster de in punt 287 hierboven vermelde tekortkomingen niet omstandig weerlegd.
292
Hieruit volgt dat, aangezien de niet-naleving van het betrokken voorschrift krachtens het nationale recht – en bijgevolg krachtens artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36 – wel degelijk grond oplevert voor intrekking van de vergunning, en aangezien tweede verzoekster dat voorschrift niet in zijn geheel binnen de gestelde termijn heeft nageleefd, moet worden geconcludeerd dat de ECB geen beoordelingsfout heeft begaan door zich voor de intrekking van de vergunning ook te baseren op deze rechtvaardigingsgrond.
293
In de vijfde plaats, voor zover verzoeksters de ECB verwijten niet te hebben gespecificeerd aan de hand van welke wettelijke vereisten is beoordeeld in hoeverre tweede verzoekster het betrokken voorschrift niet had nageleefd, zij opgemerkt dat deze vereisten zijn neergelegd in de bepalingen van Ests nationaal recht tot omzetting van de richtlijnen inzake SWG/FT. Deze bepalingen dienen te worden uitgevoerd naargelang van de specifieke kenmerken van elke kredietinstelling. De wijze van naleving moet derhalve aan die kenmerken zijn aangepast en valt onder de bevoegdheid van de kredietinstelling zelf. Wanneer de bevoegde toezichthoudende autoriteit, in casu de FSA, van mening is dat de door de betrokken kredietinstelling gekozen uitvoeringswijze niet geschikt is, moet zij dit aan die instelling meedelen en haar corrigerende maatregelen aan de hand doen. In het onderhavige geval heeft tweede verzoekster, zoals opgemerkt in punt 278 hierboven, in het kader van haar uitgebreide correspondentie met de FSA de gelegenheid gehad om te begrijpen welke gepaste corrigerende maatregelen zij had kunnen en moeten treffen om de betreffende vereisten na te leven.
294
In de zesde plaats, voor zover verzoeksters betogen dat in het betrokken voorschrift niet duidelijk was gemaakt dat tweede verzoeksters vergunning kon worden ingetrokken ingeval de wettelijke vereisten inzake SWG/FT niet werden nageleefd en in wezen stellen dat deze verzoekster hooguit geldboeten mocht verwachten, zij erop gewezen dat – zoals ook de ECB heeft opgemerkt – in punt 4.8 van dat voorschrift uitdrukkelijk staat vermeld dat „rekening moet worden gehouden met het bepaalde in artikel 17, lid 2, van de Estse wet op de kredietinstellingen, op basis waarvan de FSA, alvorens te besluiten tot intrekking van een vergunning op grond van lid 1 van datzelfde artikel, een voorschrift ten aanzien van de kredietinstelling kan uitvaardigen en een termijn kan vaststellen voor het verhelpen van de aan de intrekking ten grondslag liggende tekortkomingen”.
295
Hieruit dient te worden geconcludeerd dat tweede verzoekster zich ingevolge het betrokken voorschrift bewust was van de vastgestelde tekortkomingen en van wat haar te doen stond om deze te verhelpen, alsook van het gevaar dat haar vergunning bij niet-naleving ervan in het gedrang zou komen.
296
Bijgevolg moet de onderhavige groep middelen worden afgewezen.
5. Zevende tot en met elfde, dertiende tot en met vijftiende en zeventiende middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
297
Met hun zeventiende middel voeren verzoeksters schending aan van het evenredigheidsbeginsel door te betogen dat het besluit van 17 juli 2018 een uiterste maatregel toepast, namelijk de intrekking van de vergunning, die niet in verhouding staat tot de niet-naleving van de bestuursrechtelijke vereisten. Ten eerste betwisten zij dat de met de maatregel beoogde doelstelling van het „herstel van de wettigheid” een legitieme doelstelling is, aangezien zij te abstract is. Deze maatregel moet daarentegen zijn gerechtvaardigd door een specifieke legitieme regelgevingsdoelstelling. Ten tweede komen verzoeksters op tegen de beoordeling van de geschiktheid van de betrokken maatregel door enerzijds aan te voeren dat, aangezien de FSA op het gebied van SWG/FT optreedt als NBA, de naleving van de voorschriften ter zake in de eerste plaats moet worden gehandhaafd door maatregelen overeenkomstig de regelgeving die op dat gebied van toepassing is, en niet met maatregelen van bancair toezicht. Anderzijds is de maatregel in kwestie geen passende sanctie voor overtredingen in het verleden, aangezien reguleringsmaatregelen alleen op huidige situaties mogen zijn gericht of moeten zijn opgesteld met het doel toekomstige situaties van niet-naleving te voorkomen. Aangezien de kwestie van tweede verzoeksters activiteiten in Letland door een gerechtelijke schikking was opgelost, staat de intrekkingsmaatregel duidelijk niet in verhouding tot deze vermeende vroegere inbreuk. Ten derde zijn verzoeksters van mening dat de ECB een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan het criterium dat de maatregel noodzakelijk moet zijn. Ten vierde voeren zij aan dat de door de ECB gemaakte beoordeling van de redelijkheid van de maatregel eveneens abstract is en geen enkel nut heeft, aangezien die beoordeling was beperkt tot een abstracte afweging van het algemeen belang bij de handhaving van de wettelijkheid tegen de particuliere belangen van een bank, terwijl zij een concrete reguleringsdoelstelling, zoals het voorkomen van een specifiek risico, had moeten afwegen tegen die particuliere belangen. Voorts zijn zij van mening dat de ECB de ernst van de verweten gevallen van niet-naleving had moeten staven door deze te vergelijken met andere gevallen van niet-naleving in de banksector. Tot slot voeren zij aan dat de ECB geen rekening heeft gehouden met alternatieve en minder ingrijpende maatregelen, zoals het opleggen van concrete maatregelen met betrekking tot specifieke kwesties binnen welbepaalde termijnen, het opleggen van sancties of geldboeten, het treffen van maatregelen ten aanzien van de bestuurders van de kredietinstelling of ook de benoeming van een persoon die toezicht zou kunnen houden op de door tweede verzoekster geleverde inspanningen om zich aan de geschonden wettelijke vereisten te conformeren.
298
Met hun zevende tot en met negende middel komen verzoeksters in wezen op tegen de beoordeling van de ECB, voor zover zij daarbij onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat een wezenlijk deel van tweede verzoeksters activiteiten geen significant risico op het gebied van SWG/FT met zich meebracht en dat het aantal cliënten in hogere risicocategorieën aanzienlijk was afgenomen, door ten onrechte te concluderen dat niet redelijkerwijs kon worden verwacht dat die verzoekster, ondanks de door haar geboekte vooruitgang, de vastgestelde problemen binnen een redelijke termijn zou verhelpen.
299
Met name in het kader van het zevende middel voeren verzoeksters aan dat de inbreuk beperkt was tot een deel van hun activiteiten, en dat de ECB daarom alleen de activiteiten die de meeste risico’s inhielden, had moeten laten staken, in plaats van haar vergunning in te trekken.
300
In het kader van het achtste middel betogen verzoeksters dat de ECB onvoldoende rekening heeft gehouden met de aanzienlijke afname van het aantal cliënten in hogere risicocategorieën en dat, hoewel het juist is dat ieder gebrek aan compliance moet worden rechtgezet, het manifest onjuist is om te beweren dat elk geval van non-compliance grond oplevert voor intrekking van de vergunning.
301
In het kader van het negende middel menen verzoeksters dat naleving van de wettelijke vereisten altijd mogelijk is geweest en dat de ECB derhalve niet mocht aannemen dat elk ander middel dan de intrekking van de vergunning niet realistisch zou zijn geweest.
302
In het kader van het tiende en het elfde middel uiten verzoeksters de kritiek dat respectievelijk de latere wijziging van de raad van bestuur, hoewel het had volstaan om degene die net in november 2017 was aangesteld, te laten werken, en de schorsing van de stemrechten van de aandeelhouders, terwijl deze zich reeds hadden teruggetrokken uit elke rechtstreekse betrokkenheid bij het beheer van tweede verzoekster, bij de door de ECB in punt 3.3.2, onder b), ii), van het besluit van 17 juli 2018 gemaakte evenredigheidsbeoordeling in aanmerking zijn genomen als alternatieven voor de intrekking van de vergunning.
303
In het kader van het dertiende middel, waarin wordt opgekomen tegen de door de ECB in punt 3.3.2, onder b), iv), van het besluit van 17 juli 2018 gemaakte beoordeling van de alternatieve maatregel bestaande in de vaststelling van een tweede voorschrift van de FSA waarbij het verrichten van financiële diensten wordt verboden, voeren verzoeksters aan dat een dergelijk algemeen verbod de facto zou neerkomen op intrekking van de vergunning en dat de FSA niet bevoegd zou zijn geweest om een dergelijke maatregel vast te stellen. Daarentegen herhalen zij dat een tweede voorschrift van de FSA, dat een deel van tweede verzoeksters activiteiten, namelijk het aanbieden van financiële diensten aan niet-ingezeten cliënten, zou verbieden, mogelijk zou zijn geweest en minder ingrijpende gevolgen zou hebben gehad dan de intrekking van de vergunning. Zij betwisten dat tweede verzoekster door een dergelijk verbod niet langer financieel levensvatbaar zou zijn geweest.
304
Tot slot betwisten verzoeksters met de argumenten die zij uiteenzetten in het kader van het veertiende en het vijftiende middel, ontleend aan de onbevoegdheid van de ECB om tweede verzoekster de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan en de mogelijkheid om haar aan een andere investeerder te verkopen te weigeren, de beoordeling van de geschiktheid van die maatregelen die de ECB in het kader van de evenredigheidstoets van de intrekking van de vergunning had gemaakt. Volgens verzoeksters heeft de ECB bovendien willekeurig gehandeld door niet voldoende tijd toe te staan voor de overdracht. Ook voeren zij aan dat de mogelijkheid om zelf tot liquidatie over te gaan alleen werd uitgesloten omdat de ECB positieve publiciteit wilde bewerkstelligen.
305
De ECB betwist verzoeksters’ argumenten.
306
Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 5, lid 4, VEU bepaalt dat de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie krachtens het evenredigheidsbeginsel niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De instellingen van de Unie passen het evenredigheidsbeginsel toe overeenkomstig het aan het VWEU gehechte Protocol (nr. 2) betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
307
Volgens vaste rechtspraak vergt het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn voor de verwezenlijking van de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelen en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
308
Bovendien moet volgens het Hof bij de beoordeling van de evenredigheid van een maatregel de beoordelingsmarge worden geëerbiedigd die in voorkomend geval voor de vaststelling van die maatregel aan de instellingen van de Unie is toegekend (zie arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
309
In het onderhavige geval heeft de ECB, na in punt 3.3.2 van het besluit van 17 juli 2018 te hebben vastgesteld dat er meerdere rechtvaardigingsgronden voor de intrekking konden worden ontleend aan de toepasselijke bepalingen, de evenredigheid onderzocht van de maatregel tot intrekking van de vergunning.
310
In de eerste plaats heeft de ECB onderzocht of de maatregel tot intrekking van de vergunning geschikt was voor het bereiken van de beoogde doelstelling om een einde te maken aan de ernstige en aanhoudende inbreuken door tweede verzoekster. Zij is daarbij tot de conclusie gekomen dat, gelet op de inbreuken betreffende het ontbreken van solide governanceregelingen, de schending van de bepalingen inzake SWG/FT, de niet-naleving van een bindend besluit van een NBA, de verstrekking van misleidende informatie aan die NBA en de illegale exploitatie van een bijkantoor in een andere lidstaat, de intrekking van de vergunning geschikt was om deze doelstelling te bereiken.
311
In de tweede plaats heeft de ECB onderzocht of de maatregel tot intrekking van de vergunning noodzakelijk was, en met name of er andere, minder ingrijpende maatregelen bestonden die eveneens geschikt waren om het beoogde herstel van de wettigheid te bereiken. Zij heeft daarbij de volgende opties overwogen: ten eerste, het ontslag van de raad van bestuur van tweede verzoekster, met als conclusie dat deze maatregel niet geschikt was aangezien de eerdere wijzigingen in de commerciële strategie, die onder drie verschillende raden van bestuur waren doorgevoerd, niet hadden geleid tot naleving van de toepasselijke wetgeving; ten tweede, de ontneming of de schorsing van de stemrechten van bepaalde aandeelhouders van tweede verzoekster, met als conclusie dat deze maatregel niet doeltreffend zou zijn geweest, aangezien de grootaandeelhouders in de raad van commissarissen zetelden en een beslissende invloed op de strategie van deze verzoekster hadden kunnen blijven uitoefenen, ook na ontneming van hun stemrecht; ten derde, de vaststelling van een nieuw voorschrift door de FSA, een optie die de ECB terzijde heeft geschoven aangezien i) dezelfde verzoekster geen gevolg had gegeven aan het eerste voorschrift en derhalve niet redelijkerwijs kon worden verwacht dat zij het tweede voorschrift wel zou naleven, en ii) een voorschrift strekkende tot stopzetting van de activiteiten met een hoog risico niet haalbaar zou zijn geweest voor de betrokken verzoekster, wier commerciële strategie zich juist toespitste op cliënten met een hoog risicoprofiel; ten vierde, het zelf tot liquidatie overgaan door tweede verzoekster, echter met als conclusie dat deze maatregel niet geschikt zou zijn geweest om het beoogde doel te bereiken van het herstel van de wettigheid en de bescherming van de rechten van de deponenten en dat in een dergelijk geval het besluit om de markt te verlaten aan de aandeelhouders zou zijn overgelaten, en ten vijfde, de verkoop van tweede verzoekster aan een andere investeerder, een optie die terzijde werd geschoven, aangezien in dat opzicht geen concrete toezegging leek te bestaan en het door de potentiële koper overgelegde ondernemingsplan niet voldoende informatie verstrekte om te beoordelen of de operatie zou hebben geleid tot een significante wijziging in het bedrijfsmodel van deze verzoekster.
312
In de derde plaats heeft de ECB de redelijkheid van de maatregel tot intrekking van de vergunning beoordeeld en het openbaar belang bij het herstel van de wettigheid afgewogen tegen het particuliere belang van tweede verzoekster bij het voorkomen van de maatregel tot intrekking en bij het voortzetten van haar activiteiten.
313
Er dient evenwel in aanmerking te worden genomen dat de door de ECB gemaakte evenredigheidsbeoordeling gestructureerd was opgezet en volledig is uitgevoerd. Deze beoordeling is niet aan te merken als onrechtmatig en vertoont geen beoordelingsfouten. Hoe dan ook wordt deze redenering niet ter discussie gesteld in de door verzoeksters aangevoerde grieven.
314
Verzoeksters bestrijden tevergeefs alle stappen van de door de ECB gemaakte analyse van de maatregel tot intrekking van de vergunning.
315
In de eerste plaats betwisten verzoeksters dat de doelstelling van het herstel van de wettigheid een legitieme doelstelling vormde voor het vaststellen van een maatregel tot intrekking van de vergunning. Ter onderbouwing van hun betoog voeren zij echter alleen opnieuw aan dat een simpele onregelmatigheid geen aanleiding zou mogen geven tot de meest ingrijpende maatregel. In dit verband moet worden vastgesteld dat de in de bladzijden 5, 6 en 10 tot en met 20 van het besluit van 17 juli 2018 opgesomde – en in punt 279 hierboven in herinnering gebrachte – inbreuken en tekortkomingen, die verzoeksters overigens niet omstandig hebben betwist, zoals blijkt uit punt 289 hierboven, niet kunnen worden beschouwd als een „simpele onregelmatigheid” of een kleine onregelmatigheid, ook gelet op het aantal inbreuken, de ernst en de duur ervan en de vele aan tweede verzoekster geboden, maar door haar onbenut gelaten mogelijkheden om deze ongedaan te maken.
316
In de tweede plaats betwisten verzoeksters de door de ECB gemaakte beoordeling van de geschiktheid van de maatregel tot intrekking van de vergunning. In dat verband moet, ten eerste, het door hen aangevoerde argument dat die maatregel niet geschikt is om inbreuken op het gebied van SWG/FT te verhelpen, worden afgewezen om dezelfde redenen als uiteengezet in de punten 185 tot en met 195 hierboven. Ten tweede is het inderdaad juist dat een dergelijke maatregel niet zou mogen worden getroffen ter bestraffing van inbreuken in het verleden, zoals opgemerkt in punt 267 hierboven. Mocht de ECB haar beoordeling van de evenredigheid van de betrokken maatregel echter uitsluitend hebben gebaseerd op de inbreuk betreffende de oprichting van een „bijkantoor” in Letland zonder de „paspoortprocedure” na te leven, dan zou deze maatregel kunnen worden aangevochten. In het onderhavige geval kan een dergelijke beoordelingsfout echter niet leiden tot de onregelmatigheid van de gehele redenering van de ECB ten aanzien van de betrokken maatregel, aangezien de ECB die maatregel als evenredig heeft beschouwd in het licht van alle aan tweede verzoekster verweten inbreuken.
317
Gelet op de beoordelingsmarge waarover de ECB beschikt bij het vaststellen van een maatregel tot intrekking van de vergunning, kan de beoordeling van de geschiktheid van die maatregel namelijk niet worden beschouwd als kennelijk onjuist in het licht van de in punt 308 hierboven aangehaalde rechtspraak, het aantal, de ernst en de duur van de door tweede verzoekster gepleegde inbreuken en de geringe waarschijnlijkheid dat laatstgenoemde zich binnen een aanvaardbare termijn volledig aan de wettelijke vereisten conformeert. Dit alles rechtvaardigt de toepassing van de meest ingrijpende maatregel en wettigt niet de conclusie dat een mogelijke fout in de evenredigheidsbeoordeling met betrekking tot de schendingen van de „paspoortprocedure” een doorslaggevende invloed zou kunnen hebben gehad op de uitkomst van de gehele door de ECB gemaakte beoordeling.
318
In de derde plaats betwisten verzoeksters de conclusies van de ECB over de redelijkheid van de maatregel tot intrekking van de vergunning. In dat verband moet ten eerste worden vastgesteld dat het argument dat de ECB een te vaag onderzoek heeft uitgevoerd door een abstract algemeen belang bij de handhaving van de wettigheid af te wegen tegen de particuliere belangen van tweede verzoekster, feitelijke grondslag mist, aangezien in punt 315 hierboven is vastgesteld dat de ECB de ernst en de langdurigheid van de inbreuken, de vele aan tweede verzoekster geboden, maar door haar onbenut gelaten mogelijkheden om deze ongedaan te maken en het verlies aan vertrouwen van het publiek in de Estse en Europese financiële markten in haar analyse heeft meegenomen en op grond daarvan heeft geconcludeerd dat het algemeen belang bij het herstel van de wettigheid meer gewicht moest krijgen dan het particuliere belang van deze verzoekster bij het voorkomen dat de vergunning zou worden ingetrokken. Ten tweede moet het argument dat de ECB de ernst van de verweten inbreuken niet heeft onderbouwd door de situatie te vergelijken met de mate waarin andere kredietinstellingen de SWG/FT-voorschriften naleven, worden afgewezen om dezelfde redenen als uiteengezet in punt 315 hierboven, alsook om de redenen die zijn uiteengezet in het kader van het onderzoek van het middel dat is ontleend aan schending van het beginsel van gelijke behandeling (zie punt 353 hieronder).
319
In de vierde plaats betwisten verzoeksters de analyse van de noodzaak van de maatregel tot intrekking van de vergunning. Allereerst betwisten zij de uitlegging die de ECB aan het criterium van de noodzaak heeft gegeven.
320
In dit verband is het juist dat wanneer een keuze tussen meerdere passende maatregelen mogelijk is, overeenkomstig de in punt 307 hierboven aangehaalde rechtspraak gebruik moet worden gemaakt van de maatregel die het minst belastend is. Om alternatieve maatregelen als geschikt te kunnen beschouwen, moeten ze echter ook even doeltreffend zijn (zie in die zin arresten van 16 december 2010, Commissie/Frankrijk, C‑89/09, EU:C:2010:772, punt 80, en 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad, C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 236).
321
Aangezien de ECB alleen rekening heeft gehouden met de alternatieve maatregelen die even doeltreffend zouden kunnen zijn als de maatregel tot intrekking van de vergunning, moet worden vastgesteld dat zij, anders dan verzoeksters aanvoeren, het criterium van de noodzaak juist heeft uitgelegd.
322
Verder betwisten verzoeksters de analyse van de verschillende alternatieve maatregelen voor de maatregel tot intrekking van de vergunning en voeren zij aan dat de ECB geen rekening heeft gehouden met alternatieve en minder ingrijpende maatregelen, zoals het opleggen van concrete maatregelen met betrekking tot specifieke kwesties binnen welbepaalde termijnen, het opleggen van sancties of geldboeten, het treffen van maatregelen ten aanzien van de bestuurders van de kredietinstelling dan wel de benoeming van een persoon die leiding kan geven aan de door tweede verzoekster geleverde inspanningen om zich aan de geschonden wettelijke vereisten te conformeren.
323
Wat ten eerste het opleggen van concrete maatregelen binnen strikte termijnen betreft: dit argument valt in wezen samen met het argument inzake het opleggen van een tweede voorschrift, dat zal worden behandeld in de punten 331 tot en met 333 hieronder. Wat ten tweede het opleggen van sancties of geldboeten betreft, moet in navolging van de ECB worden vastgesteld dat administratieve geldboeten niet behoren tot de toezichtmaatregelen die de ECB als alternatief voor de intrekking van de vergunning had kunnen zien. Wat ten derde de overige door verzoeksters geopperde maatregelen betreft, met name ten aanzien van de bestuurders van de kredietinstelling, moet worden vastgesteld dat deze maatregelen dezelfde nadelen vertoonden als andere maatregelen die door de ECB waren uitgesloten, namelijk dat daarmee niet de doelstelling had kunnen worden verwezenlijkt om het vertrouwen in de Estse en Europese financiële markten, gelet op de langdurigheid van de gepleegde inbreuken, zo snel mogelijk te herstellen, zoals was aangegeven in punt 3.3.2, onder b), van het besluit van 17 juli 2018.
324
In dit verband moet rekening worden gehouden met de ernst, het structurele en onherstelbare karakter en het over een lange periode voortduren van de inbreuken, alsook met het verlies van vertrouwen in het vermogen en de oprechte bereidheid van tweede verzoekster om de haar verweten tekortkomingen te verhelpen, zoals was gebleken uit haar dralen om de wettelijke vereisten na te leven en het feit dat zij na de verschillende interventies van de FSA tussen 2015 en 2018 verdere inbreuken had gepleegd. Het gedrag van tweede verzoekster is ook in aanmerking genomen bij de beoordeling of elk van de alternatieve maatregelen een redelijk vooruitzicht bood om een einde te maken aan de gepleegde inbreuken. De niet-naleving van een voorschrift van de FSA, het uitblijven van enige verandering in de commerciële strategie, ondanks de verschillende wijzigingen in de raad van bestuur, de (zelfs indirecte) invloed die werd uitgeoefend door de in de raad van commissarissen van deze verzoekster zetelende grootaandeelhouders waaraan geen einde kon komen, ook niet bij een schorsing of ontneming van hun stemrechten, de centrale en aanhoudende focus van de activiteiten van tweede verzoekster op niet-ingezeten cliënten met een hoog risicoprofiel, gekoppeld aan het ontbreken van governanceregelingen en aan dit bedrijfsmodel aangepaste procedureregels voor risicobeheer, waren allemaal factoren die twijfel over de doeltreffendheid van de onderzochte alternatieve maatregelen konden oproepen. Dit gold in elk geval voor met name alle maatregelen die waarschijnlijk niet zouden leiden tot de volledige stopzetting van de activiteiten van betrokken verzoekster (namelijk het ontslag van de raad van bestuur, de schorsing of ontneming van de stemrechten van bepaalde aandeelhouders en de vaststelling van een tweede voorschrift door de FSA).
325
In die omstandigheden ging de maatregel tot intrekking van de vergunning niet verder dan passend en noodzakelijk was ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling, namelijk het beëindigen van de door tweede verzoekster gepleegde inbreuken.
326
Het is juist dat met de maatregelen om tweede verzoekster de mogelijkheid te bieden zelf tot liquidatie over te gaan dan wel om haar aan een andere investeerder te verkopen, eveneens een dergelijk resultaat had kunnen worden bereikt. Deze opties, die niet waren verboden, hadden overigens door tweede verzoekster kunnen worden benut vóór de vaststelling van het besluit van 26 maart 2018.
327
Niettemin moet ten eerste worden vastgesteld dat de ECB bij de beoordeling van de evenredigheid van deze maatregelen en van de doeltreffendheid ervan om de vastgestelde inbreuken weg te nemen, rekening heeft gehouden met de factor „tijd” en deze voorstellen van verzoeksters duidelijk als tardief heeft beschouwd. Deze voorstellen waren trouwens alleen geformuleerd in het kader van de opmerkingen van verzoeksters over het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA dat hun door de ECB ter kennis was gebracht en waarvan de uitvoering niet nakend was. Overigens hebben de middelen die verzoeksters voor het Gerecht hebben aangevoerd geen twijfel kunnen zaaien over het feit dat deze inbreuken daadwerkelijk bestonden.
328
Ten tweede heeft de ECB de maatregel tot intrekking van de vergunning in het onderhavige geval ook vastgesteld met het oog op afschrikking en „algemene preventie”, teneinde een herhaling van gedragingen zoals de inbreuken op de regelgeving inzake SWG/FT op de markten voor financiële diensten te voorkomen. Uit punt 3.3.2, onder b), i), („Self-liquidation”), van het besluit van 17 juli 2018 blijkt namelijk dat de ECB heeft geoordeeld dat indien tweede verzoekster overging tot eigen liquidatie, de materiële redenen waarom haar vergunning was ingetrokken zouden zijn versluierd, en dat een dergelijke liquidatie zou moeten berusten op artikel 16, lid 3, van de Estse wet op de kredietinstellingen en niet op artikel 17 ervan, dat het feit zou hebben verhuld dat tweede verzoekster ernstige inbreuken had gepleegd die een gedwongen in plaats van een vrijwillige stopzetting van haar activiteiten rechtvaardigden. Volgens de ECB vormt het een legitiem doel voor de rechtshandhaving dat de rechtsgrondslag van haar optreden ook zou worden meegedeeld, zoals bepaald in artikel 20, lid 5, van richtlijn 2013/36.
329
Bijgevolg vormden de optie tot eigen liquidatie en de optie van verkoop aan een andere investeerder in het onderhavige geval geen alternatieve maatregelen voor de intrekking van de vergunning die toereikend waren om de door de ECB nagestreefde legitieme doelstellingen in de zin van de in punt 320 hierboven aangehaalde rechtspraak te verwezenlijken.
330
Het zevende en het dertiende middel dienen wegens hun nauwe samenhang samen te worden onderzocht. Met hun zevende middel verwijten verzoeksters de ECB dat zij voorbij is gegaan aan het feit dat tweede verzoekster ook activiteiten uitoefende die geen hoge risico’s inhielden. Zij zijn van mening dat de ECB dan ook de minder ingrijpende maatregel had kunnen vaststellen om alleen dat deel van haar activiteiten waaraan hoge risico’s waren verbonden, stop te zetten. Hoewel dit middel volgens de bewoordingen ervan gericht is tegen het verzuim rekening te houden met een relevant aspect van de zaak, plaatst het in wezen vraagtekens bij de evenredigheid van de maatregel tot intrekking van de vergunning, gelet op het bestaan van andere minder ingrijpende maatregelen, waaronder de stopzetting van alleen het onregelmatige deel van haar activiteiten. In het kader van het dertiende middel verwijten verzoeksters de ECB een dergelijke optie te hebben uitgesloten, namelijk de vaststelling van een tweede voorschrift door de FSA waarbij tweede verzoekster alleen zou worden verplicht haar activiteiten stop te zetten die zich toespitsten op niet-ingezeten cliënten met een hoog risicoprofiel.
331
Zoals de ECB terecht opmerkt, komt uit punt 3.2.2, onder b), iv), van het besluit van 17 juli 2018 naar voren dat de mogelijkheid voor de FSA om een ander voorschrift (dat een bestuurlijke dwangmaatregel vormt) vast te stellen waarbij tweede verzoekster zou worden verboden om financiële diensten te verrichten of waarbij dat verbod zou worden beperkt tot het verlenen van diensten aan niet-ingezeten cliënten met een hoog risicoprofiel, hetgeen zou neerkomen op het stopzetten van haar onregelmatige activiteiten, door de ECB in aanmerking was genomen.
332
De ECB heeft deze maatregel immers als ongeschikt beschouwd, omdat, ten eerste, tweede verzoekster reeds adressaat van een voorschrift was geweest en hieraan geen gevolg had gegeven, wat twijfel had doen rijzen over het vermogen of de oprechte bereidheid van die verzoekster om hieraan gevolg te geven en, ten tweede, die verzoekster haar voornaamste inkomsten behaalde uit activiteiten met hoge risico’s, zodat de stopzetting ervan zou hebben geleid tot aanzienlijke operationele maandelijkse verliezen, met alle risico’s van dien voor haar levensvatbaarheid en bijgevolg ook voor haar deponenten.
333
Hieruit volgt ten eerste dat verzoeksters de ECB niet op goede gronden kunnen verwijten onvoldoende rekening te hebben gehouden met het feit dat tweede verzoekster activiteiten uitoefende die geen hoge risico’s inhielden en niet kunnen aanvoeren dat de ECB op grond daarvan de minder ingrijpende maatregel had kunnen vaststellen tot stopzetting van alleen een deel van haar activiteiten, aangezien deze maatregel in een vroeger stadium ondoeltreffend was bevonden. Ten tweede moet worden vastgesteld dat verzoeksters’ algemene en niet onderbouwde bewering dat deze optie – anders dan de ECB meende – geen risico zou inhouden voor de levensvatbaarheid, er niet in slaagt om die volstrekt redelijke beoordeling ter discussie te stellen.
334
Bovendien moeten de argumenten waarmee verzoeksters betwisten dat tweede verzoekster niet bereid was om het voorschrift in kwestie na te leven, in welk verband zij louter aanvoeren dat dit voorschrift vaag was geformuleerd en onmogelijk kon worden nageleefd, worden afgewezen om dezelfde redenen als uiteengezet in de punten 276 tot en met 288 hierboven. Bovendien zij opgemerkt dat verzoeksters de niet-naleving van dat voorschrift, zoals vastgesteld in het besluit van 17 juli 2018, niet betwisten en evenmin argumenten aanvoeren die kunnen aantonen hoe tweede verzoekster concreet gevolg had kunnen geven aan een tweede voorschrift van de FSA waarbij haar de uitoefening van activiteiten met een hoog risico werd verboden.
335
Bijgevolg moeten het zevende en het dertiende middel worden afgewezen.
336
In het kader van het achtste middel verwijten verzoeksters de ECB in wezen dat zij onvoldoende rekening heeft gehouden met de aanzienlijke afname van het aantal cliënten van tweede verzoekster in hogere risicocategorieën.
337
In casu volstaat het vast te stellen dat de ECB in punt 3.3.1, onder b), i), van het besluit van 17 juli 2018 wel degelijk rekening heeft gehouden met de afname van het aantal cliënten van tweede verzoekster in hogere risicocategorieën en met de sluiting van hun bankrekeningen, met name wat betreft de rekeningen die waren gelieerd aan kennissen en vennoten van de aandeelhouders van deze verzoekster, alsook met andere maatregelen die deze verzoekster daadwerkelijk heeft genomen met het oog op naleving van de geschonden wettelijke bepalingen. Evenwel moet worden vastgesteld dat de ECB op basis van de vaststellingen van de FSA heeft benadrukt dat het probleem niet beperkt was tot deze groep cliënten, maar structureel van aard was. Bovendien bleven andere inbreuken op meerdere bestuursrechtelijke vereisten, die betrekking hadden op het ontbreken van governanceregelingen die toereikend waren en aangepast aan het – in wezen ongewijzigde – bedrijfsmodel van tweede verzoekster, zelfs bij afname van het aantal cliënten met een hoog risicoprofiel of de wijziging van de raad van bestuur, voortduren, hetgeen door verzoeksters niet wordt betwist.
338
Verzoeksters betwisten namelijk alleen dat de ECB moest vasthouden aan de volledige naleving van de regelgeving, daarbij aanvoerend dat zij genoegen had moeten nemen met gedeeltelijke naleving en met de inspanningen die tweede verzoekster zich had getroost, zelfs na alle waarschuwingen die de FSA reeds aan deze verzoekster had gericht en de aan laatstgenoemde geboden mogelijkheden om daaraan gevolg te geven vóór de vaststelling van het ontwerpintrekkingsbesluit. Bovendien moet worden vastgesteld dat verzoeksters geen kritiek uiten op de conclusie van de ECB volgens welke andere inbreuken bleven voortduren. Bovendien is het argument dat volledige naleving van de bestuursrechtelijke vereisten onmogelijk was, in tegenspraak met het verwijt dat de ECB tweede verzoekster niet voldoende tijd had verleend om deze volledige naleving te bewerkstelligen.
339
In die omstandigheden moet het achtste middel eveneens worden afgewezen.
340
Wat het negende middel betreft, moet worden vastgesteld dat dit in algemene bewoordingen is gesteld en niet voldoende duidelijk en nauwkeurig is uiteengezet, zodat het niet voldoet aan de minimale vormvereisten zoals neergelegd in artikel 76 van het Reglement voor de procesvoering. Hoe dan ook, mocht dit middel ontvankelijk zijn voor zover het betrekking heeft op het niet in aanmerking nemen van enige andere, niet nader geïdentificeerde maatregel, volstaat het – zoals de ECB heeft opgemerkt – eraan te herinneren dat de ECB niet alle theoretisch mogelijke maatregelen hoeft te onderzoeken, maar alleen die welke relevant zijn en een redelijk vooruitzicht bieden op het bereiken van dezelfde doelstellingen. Uit punt 311 hierboven [en uit punt 3.3.2, onder b), van het besluit van 17 juli 2018] blijkt evenwel dat de ECB een dergelijk onderzoek omstandig heeft verricht. Indien tweede verzoekster daarentegen kritiek wenst te uiten op de conclusies van de ECB waarin deze de overige in aanmerking genomen en bestudeerde alternatieve maatregelen heeft afgewezen, dient te worden verwezen naar de overwegingen die zijn uiteengezet bij de analyse van de overige middelen, waarin tweede verzoekster meer in detail kritiek formuleert op de beoordeling van elk van die andere alternatieve maatregelen.
341
Bijgevolg moet het negende middel niet-ontvankelijk of in ieder geval ongegrond worden verklaard.
342
Met het tiende en het elfde middel betwisten verzoeksters de inaanmerkingneming door de ECB van alternatieve maatregelen voor de maatregel tot intrekking van de vergunning, welke voorzien in het ontslag van de raad van bestuur van tweede verzoekster en in de ontneming van de stemrechten van bepaalde aandeelhouders van die verzoekster.
343
In dit verband volstaat het vast te stellen dat de ECB de alternatieve maatregelen in kwestie heeft overwogen, maar vervolgens terzijde heeft geschoven. Bijgevolg kunnen ze geen nadelige gevolgen hebben voor tweede verzoekster. Hieruit volgt dat het tiende en het elfde middel niet ter zake dienend moeten worden verklaard.
344
Tot slot dienen het veertiende en het vijftiende middel, voor zover deze niet zozeer zijn gericht tegen een probleem van onbevoegdheid van de ECB (zie punt 203 hierboven), maar eerder tegen de door de ECB gemaakte beoordeling van de evenredigheid van de alternatieve maatregelen voor de maatregel tot intrekking van de vergunning, te weten de liquidatie van tweede verzoekster door haarzelf en haar verkoop aan een andere investeerder, te worden afgewezen om dezelfde redenen als die welke zijn uiteengezet in de punten 326 tot en met 329 hierboven.
345
Gelet op al het voorgaande moet worden geconcludeerd dat in het onderzoek van de evenredigheid van de maatregel tot intrekking van de vergunning geen beoordelingsfouten zijn gemaakt.
346
Bijgevolg moet de onderhavige groep middelen worden afgewezen.
6. Zestiende en achttiende middel: schending van de beginselen van gelijke behandeling, non-discriminatie, gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid
347
In het kader van het zestiende middel betogen verzoeksters dat het besluit van 17 juli 2018 schending oplevert van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, aangezien het geen vergelijkende analyse bevat tussen de situatie van tweede verzoekster en die van andere vergelijkbare banken, in Estland of elders, op het gebied van SWG/FT. Zij voeren aan dat dit besluit geen relevante, van de FSA afkomstige informatie bevat en dat de FSA tweede verzoekster had uitgekozen om een voorbeeld te stellen, niet wegens de ernst van haar tekortkomingen, maar veeleer om reden van haar beperkte omvang, haar financiële soliditeit die liquidatie zou vergemakkelijken en het feit dat zij in handen was van buitenlanders die zich moeilijker tegen haar optreden zouden kunnen verweren.
348
De ECB betwist verzoeksters’ argumenten.
349
Uit vaste rechtspraak volgt dat het beginsel van gelijke behandeling een algemeen rechtsbeginsel van de Unie is, dat thans is vastgelegd in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is [zie arrest van 9 maart 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en advies 1/17 (CETA EU-Canada) van 30 april 2019, EU:C:2019:341, punt 176 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
350
Bovendien moet de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling in overeenstemming worden gebracht met de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel, hetgeen impliceert dat niemand zich ten eigen voordele kan beroepen op een onrechtmatigheid waaruit anderen voordeel hebben gehaald (zie arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
351
Bovendien is met name inzake sancties voor inbreuken op het gebied van de mededinging herhaaldelijk geoordeeld dat de vroegere beschikkingspraktijk van een instelling niet als rechtskader voor geldboeten in mededingingszaken fungeert, en dat besluiten in andere zaken een louter indicatieve waarde hebben wat het al dan niet bestaan van discriminaties betreft (zie in die zin en naar analogie arrest van 11 juli 2013, Ziegler/Commissie, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punt 134 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
352
In de onderhavig zaak zij erop gewezen dat verzoeksters zich beroepen op schending van het beginsel van gelijke behandeling op grond van het enkele feit dat er geen vergelijkende analyse was uitgevoerd tussen de aan tweede verzoekster verweten inbreuken en die welke door andere kredietinstellingen zijn begaan.
353
In de eerste plaats moet evenwel worden vastgesteld dat een vergelijkende analyse tussen degene die verantwoordelijk is voor een onregelmatigheid en andere personen die andere vergelijkbare onregelmatigheden hebben begaan, niet noodzakelijk is om onregelmatigheden van een willekeurige natuurlijke of rechtspersoon te betwisten. De enige analyse die moet worden uitgevoerd, betreft de beoordeling of daadwerkelijk sprake is van de feiten die de inbreuk vormen in het licht van een wettelijke bepaling die een bepaald gedrag voorschrijft. De ernst van een gedraging hoeft niet te worden beoordeeld in het licht van de ernst van het gedrag van andere personen, maar uitsluitend in het licht van de wettelijke normen die door de toepasselijke wettelijke bepalingen zijn vereist, waarbij deze ernst alleen relevant is voor het bepalen van de passende strafmaat. Overigens volgt uit de in punt 351 hierboven aangehaalde rechtspraak dat zelfs indien er sprake was geweest van andere besluiten tot intrekking van de vergunning van andere kredietinstellingen wegens inbreuken op de wettelijke vereisten inzake SWG/FT, de ECB niet aan deze besluiten zou zijn gebonden.
354
In de tweede plaats moet, voor zover verzoeksters herhalen dat de ECB de voorschriften inzake SWG/FT niet mocht gebruiken voor prudentiële doeleinden omdat zij op dat gebied onbevoegd is, dit argument worden afgewezen om de redenen die hierboven in de punten 185 tot en met 190 zijn uiteengezet, en dient tevens in herinnering te worden gebracht dat schending van de voorschriften inzake SWG/FT overeenkomstig artikel 18, onder f), van richtlijn 2013/36, gelezen in samenhang met artikel 67, lid 1, ervan, grond oplevert voor intrekking van de vergunning.
355
Tot slot dienen ook verzoeksters’ loutere en geenszins onderbouwde beweringen over de vermeende redenen waarom de ECB tweede verzoekster zou hebben uitgekozen om als eerste kredietinstelling in Estland te worden gesanctioneerd voor inbreuken op de SWG/FT-normen, te worden afgewezen.
356
Hieruit volgt dat ook dit middel niet kan slagen.
357
In het kader van het achttiende middel voeren verzoeksters aan dat het besluit van 17 juli 2018 eveneens schending oplevert van de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid, aangezien de FSA elk concreet onderzoek naar de vermeende zorgpunten heeft ontweken en de nieuwe directie van tweede verzoekster heeft misleid door haar geen inzage te geven in de vermeende beoordelingen om vast te stellen of de kredietinstelling faalde of waarschijnlijk zou falen. Bovendien had tweede verzoekster niet kunnen verwachten dat het voorschrift van de FSA zou leiden tot intrekking van de vergunning.
358
De ECB, daarin gesteund door de Commissie, betwist verzoeksters’ argumenten.
359
Uit vaste rechtspraak volgt dat iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel kan beroepen. Daarvoor moet evenwel aan drie cumulatieve voorwaarden zijn voldaan. In de eerste plaats moet de betrokkene van de instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hebben gekregen die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. In de tweede plaats moeten deze toezeggingen gegronde verwachtingen kunnen wekken bij degene aan wie zij gericht zijn. In de derde plaats moeten de gedane toezeggingen overeenstemmen met de toepasselijke voorschriften (zie arrest van 7 oktober 2015, Accorinti e.a./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
360
Bovendien zij eraan herinnerd dat de mogelijkheid om zich te beroepen op de bescherming van het gewettigd vertrouwen, als fundamenteel beginsel van Unierecht, weliswaar geldt voor elke marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, maar wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige Uniemaatregel kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Marktdeelnemers mogen evenmin gewettigd vertrouwen koesteren in het behoud van een bestaande situatie die de instellingen van de Unie in de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen, en dit is met name het geval op een gebied als dat van het monetaire beleid, dat voortdurende aanpassingen aan de wijzigende economische situatie vergt (zie arrest van 7 oktober 2015, Accorinti e.a./ECB, T‑79/13, EU:T:2015:756, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
361
Tot slot zij erop gewezen dat geen beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel door een persoon die het geldende recht heeft geschonden (zie arrest van 23 januari 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑387/17, EU:C:2019:51, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
362
In casu zij vooraf opgemerkt dat verzoeksters schending van het vertrouwensbeginsel aanvoeren en zich daarbij uitsluitend beroepen op dezelfde argumenten als die welke zij hebben aangedragen ter staving van de beweerde schending van het beginsel van rechtszekerheid, zonder een of andere precieze en onvoorwaardelijke toezegging te berde te brengen die tweede verzoekster van de FSA of van de ECB zou hebben gekregen met betrekking tot het behoud van haar erkenning. Bovendien is het verweten gedrag toe te rekenen aan de NBA en niet aan de ECB.
363
In de eerste plaats moet bovendien worden vastgesteld dat tweede verzoekster niet alleen geen precieze toezegging had gekregen, in de zin van de in punt 359 hierboven aangehaalde rechtspraak, dat haar vergunning niet zou worden ingetrokken, maar dat zij ook voldoende waarschuwingen voor het tegendeel had ontvangen van de FSA.
364
Uit punt 3.2, onder d), van het besluit van 17 juli 2018 blijkt namelijk dat, ten eerste, de FSA op 2 september en 30 oktober 2015 twee keer overleg heeft gevoerd met de raad van commissarissen en de raad van bestuur van tweede verzoekster, en op 30 november 2015 overleg heeft gevoerd met de eigenaar en de raad van bestuur, waarbij de FSA heeft gewaarschuwd dat deze verzoekster haar governanceregelingen en waakzaamheidsprocedures ten aanzien van de clientèle diende te wijzigen en dat elke toezichtmaatregel mogelijk zou kunnen zijn indien de inbreuken op het gebied van SWG/FT voortduurden. Ten tweede heeft de FSA, na de vaststelling van het voorschrift, op 9 augustus 2016 nogmaals overleg gevoerd met een lid van de raad van commissarissen van deze verzoekster, waarbij de FSA de illegale vestiging van een bijkantoor in Letland ter sprake heeft gebracht en in dat verband heeft verduidelijkt dat de vastgestelde inbreuken volgens haar ernstig waren en dat zij zou overwegen om de vergunning van deze verzoekster in te trekken indien zij de vastgestelde problemen niet zou verhelpen. Ten derde heeft de FSA ook in november 2016 tweemaal en in januari 2017 eenmaal overleg gevoerd met de raad van bestuur van tweede verzoekster, waarbij zij met klem heeft gewezen op de noodzaak om de governanceregelingen van die verzoekster te wijzigen en andermaal heeft aangegeven dat elke toezichtmaatregel zou kunnen worden genomen indien de inbreuken niet ophielden. Ten vierde heeft de FSA betrokken verzoekster op 28 februari 2017 ervan in kennis gesteld dat zij van oordeel was dat voornoemd voorschrift ten dele was geschonden en op 5 april 2017 heeft zij haar een verzoek om informatie toegezonden met betrekking tot haar mogelijke betrokkenheid bij een witwasplan dat in de media bekendstond als „Russian Laundromat” (Russische wasserette). Ten vijfde heeft de FSA op 10 april 2017 een verklaring afgegeven dat verzoekster faalde of waarschijnlijk zou falen. Op 7 februari 2018 heeft zij het FOLFT-besluit vastgesteld volgens hetwelk er geen algemeen belang was bij de uitvoering van afwikkelingsmaatregelen. Ten zesde heeft zij op 7 augustus 2017 geweigerd 23 landen in kennis te stellen van verzoeksters voornemen om grensoverschrijdende financiële diensten te blijven aanbieden. Ten zevende heeft zij bij een laatste inspectie ter plaatse tussen 4 en 22 september 2017 verdere inbreuken op het gebied van SWG/FT vastgesteld. Tot slot heeft de FSA pas op 8 februari 2018 aan de ECB voorgesteld om de vergunning van betrokken verzoekster in te trekken.
365
In de tweede plaats, zelfs gesteld dat tweede verzoekster dergelijke toezeggingen had gekregen, zou zij zich daar niet op kunnen beroepen, omdat, ten eerste, zij in de omstandigheden zoals beschreven in punt 362 hierboven de vaststelling van een voor haar belangen nadelige Uniemaatregel kon voorzien in de zin van de in punt 360 hierboven aangehaalde rechtspraak en, ten tweede, zij in een onwettige situatie verkeerde in de zin van de in punt 361 hierboven aangehaalde rechtspraak.
366
Uit het voorgaande volgt dat de onderhavige groep middelen moet worden afgewezen.
7. Twintigste tot en met tweeëntwintigste middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
367
Met het twintigste en het eenentwintigste middel, ontleend aan schending van de rechten van de verdediging en van het recht om te worden gehoord, betogen verzoeksters ten eerste dat de aan tweede verzoekster verleende termijn van vijf dagen om hun opmerkingen in te dienen over het ontwerpintrekkingsbesluit niet volstond, en ten tweede dat de verklaringen dat de kredietinstelling faalt of waarschijnlijk zal falen niet tijdens de procedure waren meegedeeld en dat deze verklaringen, anders dan de ECB beweert, relevant waren. Ten derde voeren zij aan dat de ECB niet heeft uitgelegd waarom de kwestie dringend was. Tot slot voeren zij aan dat de bepalingen van de GTM-kaderverordening die een termijn van drie dagen toekennen voor het indienen van opmerkingen over het ontwerpintrekkingsbesluit, een onevenredige en willekeurige beperking opleveren van het recht van kredietinstellingen op een effectieve voorziening in rechte en derhalve onwettig zijn.
368
In het kader van het tweeëntwintigste middel voeren verzoeksters schending aan van de motiveringsplicht, daar de aan het besluit van 17 juli 2018 ten grondslag liggende redenering oppervlakkig en vaag is en niet duidelijk aangeeft welke bijzonder ernstige tekortkomingen, afgemeten aan de conformiteitsnormen die voor de gehele banksector gelden, de intrekking van tweede verzoeksters vergunning rechtvaardigden.
369
De ECB, daarin gesteund door de Commissie, betwist verzoeksters’ argumenten.
a) Schending van het recht om te worden gehoord
370
Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 31 van de GTM-kaderverordening, met als opschrift „Het recht om te worden gehoord”, als volgt is verwoord:
„1.   Voordat de ECB een tot een partij gericht ECB-toezichtbesluit dat een nadelige invloed zou kunnen hebben op de rechten van die partij mag vaststellen, dient de partij in de gelegenheid gesteld te worden zich schriftelijk uit te laten bij de ECB inzake feiten, punten van bezwaar en rechtsgronden die relevant zijn voor het ECB-toezichtbesluit. [...]
[...]
3.   De partij zal in principe in de gelegenheid worden gesteld zich schriftelijk uit te laten binnen een tijdslimiet van twee weken na ontvangst van een kennisgeving waarin de feiten, punten van bezwaar en rechtsgronden waar de ECB haar toezichtbesluit op wenst te baseren zijn weergegeven.
Op verzoek van de partij kan de ECB de tijdslimiet in voorkomende gevallen verlengen.
Onder bijzondere omstandigheden kan de ECB de tijdslimiet verkorten tot drie werkdagen. De tijdslimiet kan ook verkort worden tot drie werkdagen in de gevallen als bepaald in artikel 14 en 15 van de GTM-[basis]verordening.
4.   In afwijking van lid 3, en met inachtneming van lid 5, kan de ECB een ECB-toezichtbesluit dat gericht is tot een partij van wie de rechten nadelig worden beïnvloed door dit besluit vaststellen zonder die partij in de gelegenheid te stellen zich voorafgaande aan de vaststelling daarvan uit te laten omtrent de feiten, punten van bezwaar en rechtsgronden die relevant zijn voor het ECB-toezichtbesluit, indien een dringend besluit nodig lijkt om aanzienlijke schade aan het financiële systeem te voorkomen.
5.   Indien een dringend ECB-toezichtbesluit wordt vastgesteld in overeenstemming met lid 4, zal de partij onmiddellijk na vaststelling daarvan alsnog in de gelegenheid worden gesteld zich schriftelijk uit te laten omtrent de feiten, punten van bezwaar en rechtsgronden die relevant zijn voor het ECB-toezichtbesluit. De partij zal in principe in de gelegenheid worden gesteld zich schriftelijk uit te laten binnen een termijn van twee weken vanaf ontvangst van het ECB-toezichtbesluit. De ECB kan de termijn op verzoek van de partij verlengen; de termijn mag echter niet langer zijn dan zes maanden. De ECB zal het ECB-toezichtbesluit herzien op basis van het commentaar van de partij en kan het besluit bevestigen, intrekken of wijzigen, of het besluit intrekken en vervangen door een nieuw ECB-toezichtbesluit.
[...]”
371
Volgens vaste rechtspraak waarborgt het recht om te worden gehoord, dat integraal deel uitmaakt van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, dat eenieder in staat wordt gesteld zijn standpunt naar behoren en effectief kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen kan schaden. Volgens de rechtspraak van het Hof heeft de regel dat aan de adressaat van een bezwarend besluit de gelegenheid moet worden gegeven om zijn opmerkingen kenbaar te maken voordat dit besluit wordt genomen, tot doel de bevoegde instantie in staat te stellen naar behoren rekening te houden met alle relevante gegevens (zie arrest van 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
372
In het onderhavige geval blijkt uit punt 3.1, onder a), van het besluit van 17 juli 2018 dat, aangezien dit besluit was vastgesteld op basis van artikel 14, lid 5, van de GTM-basisverordening, de termijn voor het indienen van opmerkingen drie dagen bedroeg en dat de ECB beslist had haar beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen om deze termijn te verlengen tot vijf werkdagen.
373
Ten eerste zij opgemerkt dat de ECB correct uitvoering heeft gegeven aan de relevante bepaling van de GTM-kaderverordening inzake het recht om te worden gehoord dat toekomt aan kredietinstellingen die adressaat zijn van een ECB-besluit, namelijk artikel 31, lid 3, van die kaderverordening.
374
Ten tweede zij er in navolging van de ECB op gewezen dat de Uniewetgever de redelijkheid van de in deze bepalingen vastgestelde termijn heeft beoordeeld door de tegengestelde belangen af te wegen, namelijk enerzijds de particuliere belangen van kredietinstellingen om te kunnen beschikken over een zo lang mogelijke termijn voor het kenbaar maken van hun opmerkingen en anderzijds het algemeen belang bij een zo spoedig mogelijk herstel van de wettigheid. Bijgevolg kunnen verzoeksters de redelijkheid van de in de GTM-kaderverordening vastgestelde termijnen niet ter discussie stellen, tenzij zij formeel een exceptie van onwettigheid opwerpen tegen de betrokken bepalingen.
375
Voor zover verzoeksters een exceptie van onwettigheid opwerpen tegen de bepalingen van de GTM-kaderverordening wat betreft de onevenredigheid van de daarin vastgestelde termijn voor het indienen van opmerkingen over een ontwerpintrekkingsbesluit, moet deze exceptie niet-ontvankelijk worden verklaard omdat zij te laat is aangevoerd. Verzoeksters hebben deze exceptie immers pas in repliek geformuleerd. Uit de rechtspraak volgt dat het kader van het geschil door het inleidend verzoekschrift wordt bepaald en dat een exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk is in repliek. Voorts steunt de exceptie van onwettigheid in casu op geen enkel gegeven rechtens of feitelijk waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken in de zin van artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering (zie in die zin en naar analogie arrest van 27 september 2005, Common Market Fertilizers/Commissie, T‑134/03 en T‑135/03, EU:T:2005:339, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
376
Ten derde is verzoeksters’ argument aangaande het ontbreken van dringendheid niet ter zake dienend, aangezien de ECB de bepalingen van de GTM-kaderverordening dienaangaande, namelijk artikel 31, leden 4 en 5, ervan, in het onderhavige geval niet heeft toegepast. In werkelijkheid heeft de ECB terecht artikel 31, lid 3, derde alinea, van deze kaderverordening toegepast, aangezien zij haar besluit heeft vastgesteld op basis van artikel 14 van de GTM-basisverordening, een omstandigheid waarin de aan partijen geboden termijn om te worden gehoord is teruggebracht tot drie werkdagen.
b) Schending van de rechten van de verdediging
377
Wat betreft de schending van de rechten van de verdediging, voegen verzoeksters alleen toe dat de verklaringen van falen of waarschijnlijk zullen falen hun niet zijn meegedeeld.
378
In dit verband volstaat het in herinnering te brengen dat, zoals blijkt uit de in de punten 147 tot en met 152 hierboven uiteengezette overwegingen, de verklaringen van falen of waarschijnlijk zullen falen slechts niet-bindende voorbereidende handelingen zijn die voorafgaan aan eventuele afwikkelingsregelingen en waarvan de vaststelling niet noodzakelijkerwijs uitmondt in de vaststelling van een dergelijke regeling krachtens de GAM-verordening, en dat er geen functionele gelijkwaardigheid bestaat tussen een beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen en een intrekking van een vergunning, zelfs wanneer de aan beide handelingen ten grondslag liggende feiten overlappingen kunnen vertonen, aangezien de voorwaarden voor intrekking van de vergunning duidelijk verschillen van de overwegingen die ten grondslag liggen aan de beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen.
379
Zo berustten de verklaringen van falen of waarschijnlijk zullen falen in het onderhavige geval, zoals de ECB terecht opmerkt, op andere gronden dan de gronden waarop het besluit tot intrekking van de vergunning was vastgesteld. In zoverre zij toch overlappingen vertoonden, waren deze gronden opgenomen in het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA, in casu het enige relevante besluit met betrekking tot hetwelk tweede verzoekster de mogelijkheid was geboden om opmerkingen in te dienen. Bijgevolg moet de grief ontleend aan het feit dat die verklaringen niet waren meegedeeld, als niet ter zake doend worden afgewezen.
380
Bovendien kunnen verzoeksters de FSA niet verwijten dat zij geen dialoog was aangegaan met de directie en aandeelhouders van de onder toezicht staande entiteit teneinde volledige naleving te bewerkstelligen. Uit de punten 23, 39 en 278 hierboven blijkt immers onmiskenbaar dat tweede verzoekster meerdere waarschuwingen had ontvangen en verschillende mogelijkheden was geboden om met de FSA te overleggen, en dat laatstgenoemde voldoende medewerking had verleend door tijdens de gehele procedure uit te leggen in welke zin de vastgestelde tekortkomingen nog steeds voortduurden.
c) Schending van de motiveringsplicht
381
Vooraf zij eraan herinnerd dat de besluiten van de ECB volgens artikel 22, lid 2, tweede alinea, van de GTM-basisverordening worden gemotiveerd.
382
Overeenkomstig artikel 33, leden 1 en 2, van de GTM-kaderverordening wordt bij een ECB-toezichtbesluit een verklaring gevoegd waarin de redenen voor het besluit zijn vermeld. De verklaring inzake de redenen vermeldt de materiële feiten en juridische redenen waar het ECB-toezichtbesluit op is gebaseerd.
383
Artikel 39, lid 1, van de GTM-kaderverordening preciseert dat „[e]en onder toezicht staande entiteit [...] beschouwd [wordt] als een belangrijke onder toezicht staande entiteit indien dit wordt bepaald door de ECB in een met redenen omkleed ECB-besluit [...] dat is gericht tot de betreffende onder toezicht staande entiteit”.
384
Beklemtoond dient te worden dat de in de punten 381 tot en met 383 hierboven genoemde bepalingen niet meer doen dan te herinneren aan de motiveringsplicht, in de tekst van de GTM-basisverordening en van de GTM-kaderverordening, die krachtens artikel 296, tweede alinea, VWEU op de instellingen en organen van de Unie rust (arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 121).
385
De motiveringsplicht bedoeld in artikel 296 VWEU is een wezenlijk vormvoorschrift, dat moet worden onderscheiden van de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de litigieuze handeling betreft (zie arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
386
Vanuit dat perspectief moet de door artikel 296 VWEU geëiste motivering enerzijds beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechterlijke instantie haar toezicht kan uitoefenen. Wat meer in het bijzonder de motivering van individuele besluiten betreft, heeft die verplichting aldus tot doel om, naast het mogelijk maken van rechterlijke toetsing, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of het besluit een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid ervan kan worden betwist (zie arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
387
Voorts moet de vereiste motivering worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de betrokken handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 16 mei 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
388
In het onderhavige geval volstaat het vast te stellen dat het besluit van 17 juli 2018 op zeer duidelijke wijze is gestructureerd (een procedureel deel, een deel waarin de aan de zaak ten grondslag liggende feiten in herinnering worden gebracht, een deel met een samenvatting van de vastgestelde tekortkomingen, dat is gebaseerd op het ontwerpintrekkingsbesluit van de FSA, alsmede een deel waarin de evenredigheid van de maatregel tot intrekking van de vergunning wordt beoordeeld, dat is gebaseerd op eigen onderzoek van de ECB) en een omstandige uiteenzetting bevat van de elementen feitelijk en rechtens waarop elk deel is gebaseerd. Voorts zij erop gewezen dat het besluit was vastgesteld in de context van een meerjarige dialoog tussen tweede verzoekster en de FSA, zoals beschreven in punt 364 hierboven, hetgeen de conclusie wettigt dat tweede verzoekster ongetwijfeld op de hoogte was van de feitelijke en procedurele context waarop dit besluit was gericht in de zin van de in punt 387 hierboven aangehaalde rechtspraak. Bovendien moet worden opgemerkt dat de motivering van dat besluit – in overeenstemming met de in punt 386 hierboven aangehaalde rechtspraak – tweede verzoekster in de mogelijkheid heeft gesteld kennis te nemen van de rechtvaardigingsgronden van de vaststelling ervan en haar bezwaren te formuleren, en de Unierechter in staat heeft gesteld zijn toezicht uit te oefenen.
389
Uit al het voorgaande volgt dat de onderhavige groep middelen moet worden afgewezen.
8. Drieëntwintigste en vierentwintigste middel: onder meer schending van het recht op toegang tot het dossier van tweede verzoekster en van de rechten van de aandeelhouder in het kader van de toetsingsprocedure
390
In het kader van het drieëntwintigste middel voeren verzoeksters schending aan van het recht op toegang tot het dossier van tweede verzoekster. Volgens hen heeft de ECB deze toegang, waarom was verzocht vóór de indiening van het verzoek om toetsing, op onregelmatige wijze geweigerd, ook al had eerste verzoekster de gevraagde documenten nodig voor het voorbereiden van dat verzoek. De ECB verleende die toegang daarentegen wel nadat de ABoR het verzoek om toetsing ontvankelijk had verklaard, hoewel zij de toegang de facto bleef weigeren door slechts 23 van de 230 in het dossier opgenomen documenten ter beschikking te stellen, aangezien zij alle overige documenten als vertrouwelijk beschouwde.
391
Met het vierentwintigste middel voeren verzoeksters aan dat de rechten van eerste verzoekster in het kader van de toetsingsprocedure meermaals zijn geschonden, waardoor de regelmatigheid van het besluit van 17 juli 2018 in die mate is ondergraven dat nietigverklaring ervan kan worden gerechtvaardigd.
392
In de eerste plaats betogen zij dat de ECB in haar besluit van 26 maart 2018 een fout heeft begaan, aangezien dit de onjuiste informatie bevatte dat alleen de kredietinstelling het recht had om een verzoek om toetsing in te dienen, terwijl de ABoR in zijn besluit van oordeel was dat ook de aandeelhouder het recht had om een dergelijk verzoek in te dienen. Bovendien had de ECB verzuimd eerste verzoekster van dit besluit in kennis te stellen, terwijl zij toch het recht had een verzoek om toetsing ervan in te dienen.
393
In de tweede plaats verwijten verzoeksters de ECB dat zij eerste verzoekster vóór de hoorzitting voor de ABoR geen toegang tot het dossier had verleend op grond van vermeende vertrouwelijkheid, waardoor laatstgenoemde niet in de mogelijkheid verkeerde om haar verzoek om toetsing naar behoren te formuleren en voldoende te onderbouwen.
394
In de derde plaats werd het recht om te worden gehoord van eerste verzoekster beperkt wegens de onredelijk korte termijn die haar was verleend om aanvullende opmerkingen kenbaar te maken nadat haar toegang tot het dossier was verleend.
395
In de vierde plaats voeren verzoeksters aan dat de ECB de ABoR geen toegang had verleend tot de volledige versie van het besluit van 26 maart 2018, waarvan alleen eerste verzoekster een versie met geschrapte passages had overgelegd die zij op de website van de FSA had gevonden. De kans om het besluit onpartijdig en objectief te laten toetsen was daarna in het gedrang gekomen doordat de beoordeling van de ABoR werd beperkt tot de in het verzoek om toetsing opgeworpen juridische kwesties en grieven, een beperking waarin artikel 10, lid 2, van besluit 2014/360 voorziet, maar waarvoor geen grondslag bestaat in artikel 24 van de GTM-basisverordening.
396
In de vijfde plaats verwijten verzoeksters de ECB dat zij de vertegenwoordigers van tweede verzoekster, zoals de vereffenaars of gewezen directeuren, niet bij de toetsingsprocedure had betrokken, wat kennelijk in strijd is met het beginsel van een eerlijk proces en schending oplevert van het recht van deze verzoekster – de adressaat van voornoemd besluit – om te worden gehoord.
397
In de zesde plaats voeren verzoeksters aan dat het besluit van 17 juli 2018 ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de gronden voor afwijzing van het verzoek om toetsing hierin ontbreken. De mogelijkheid om tevens rekening te houden met de in het advies van deze raad opgenomen motivering kan het ontbreken van een motivering in dat besluit niet goedmaken, aangezien aan de in artikel 24, lid 9, van de GTM-basisverordening gestelde vereiste niet kan worden voldaan met een motivering middels verwijzing.
398
De ECB, daarin gesteund door de Commissie, betwist verzoeksters’ argumenten.
399
Vooraf zij eraan herinnerd dat het recht van verweer van de betrokken personen op grond van artikel 22, lid 2, van de GTM-basisverordening, artikel 32 van de GTM-kaderverordening en artikel 20 van besluit 2014/360 ten volle wordt geëerbiedigd in de loop van de procedure. Zij zijn gerechtigd toegang tot het dossier van de ECB te krijgen, onder voorbehoud van het rechtmatige belang van andere personen bij de bescherming van hun bedrijfsgeheimen. Het recht op toegang tot het dossier geldt niet voor vertrouwelijke informatie.
400
Voorts bepaalt artikel 24, lid 5, van de GTM-basisverordening dat iedere natuurlijke of rechtspersoon een verzoek om toetsing kan indienen met betrekking tot een besluit van de ECB dat tot deze persoon is gericht of dat deze persoon rechtstreeks en individueel raakt.
401
In het onderhavige geval moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat tweede verzoekster geen verzoek om toetsing krachtens artikel 24 van de GTM-basisverordening heeft ingediend, hoewel zij daartoe was gerechtigd. In de tweede plaats is het eerste verzoek om toegang van eerste verzoekster ingediend op 15 april 2018, dat wil zeggen na afloop van de initiële toezichtprocedure die was uitgemond in het besluit van 26 maart 2018.
402
Het besluit van 26 maart 2018 was niet gericht tot eerste verzoekster en zij kan op grond van de rechtspraak van het Hof niet worden geacht rechtstreeks en individueel te zijn geraakt door dat besluit (zie in die zin arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punten 108‑114 en 119).
403
In die omstandigheden heeft de ECB geen fout begaan door eerste verzoekster geen toegang te verlenen tot het dossier, aangezien deze verzoekster op het tijdstip van indiening van haar eerste verzoek geen betrokken partij was in de zin van artikel 22, lid 2, van de GTM-basisverordening en de artikelen 26 en 32 van de GTM-kaderverordening.
404
Aangaande het tweede verzoek om toegang tot het dossier, dat op 26 april 2018 tezamen met het verzoek om toetsing van het besluit van 26 maart 2018 was ingediend, alsook de overige grieven met betrekking tot het verloop van de procedure, zij erop gewezen dat de ABoR het verzoek om toetsing van eerste verzoekster ontvankelijk heeft verklaard op grond van artikel 24, lid 5, van de GTM-basisverordening. De bij deze bepaling vastgestelde ontvankelijkheidscriteria, die samenvallen met die welke zijn neergelegd in artikel 263 VWEU voor beroepsprocedures, werden in het geval van eerste verzoekster geacht te zijn vervuld op grond van de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:623). Bijgevolg heeft de ABoR ook het verzoek om toegang tot het dossier van deze verzoekster, in haar hoedanigheid van verzoekster tot herziening, toegewezen krachtens artikel 20 van besluit 2014/360.
405
In dit verband zij evenwel opgemerkt dat het verzoek om toetsing van eerste verzoekster zonder de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:623), niet ontvankelijk zou zijn geweest, en dat die beschikking inmiddels door het Hof is vernietigd bij arrest van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923). Hieruit volgt dat aan eerste verzoekster in werkelijkheid mogelijkheden zijn toegekend – zoals de toetsingsprocedure, die een aanvullend rechtsmiddel vormt op het beroep in rechte, en toegang tot het dossier – die zij in feite niet had mogen genieten.
406
In deze bijzondere omstandigheden die zich waarschijnlijk niet zullen herhalen, aangezien de beschikking van 12 september 2017, Fursin e.a./ECB (T‑247/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:623), waarop de ABoR zich heeft gebaseerd, door het Hof is vernietigd, en gelet op de niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep van eerste verzoekster voor zover dit strekt tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018, zoals blijkt uit punt 100 hierboven, alsook gezien het feit dat tweede verzoekster zich niet op die middelen kon beroepen, aangezien zij geen partij was bij de toetsingsprocedure omdat zij ervoor had gekozen om – ook al was zij daartoe gerechtigd – geen verzoek in te dienen, moeten de middelen die zijn ontleend aan schending van het recht van verweer in het kader van de toetsingsprocedure niet-ontvankelijk worden verklaard.
407
Zelfs al zouden deze middelen wel als ontvankelijk moeten worden beschouwd, kunnen zij hoe dan ook niet leiden tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018, aangezien de procedure ook zonder die eventuele onregelmatigheden geen andere afloop had kunnen hebben (zie in die zin arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C‑301/87, EU:C:1990:67, punt 31), hetgeen bevestiging vindt in de in de punten 105 tot en met 389 hierboven uiteengezette analyse.
9. Vijfentwintigste middel, aangevoerd ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten en ontleend aan onregelmatigheid van het besluit van 17 juli 2018
408
Het vijfentwintigste middel, aangevoerd ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten, is ontleend aan de onregelmatigheid van het besluit van 17 juli 2018.
409
De ECB, daarin gesteund door de Commissie, betwist verzoeksters’ argumenten.
410
In het onderhavige geval kan geen van de in zaak T‑584/18 aangevoerde middelen de conclusie rechtvaardigen dat het besluit van 17 juli 2018 onregelmatig is.
411
Bijgevolg moet het onderhavige middel worden afgewezen.
10. Verzoek om maatregelen van instructie
412
Verzoeksters hebben in hun schrifturen het Gerecht herhaaldelijk verzocht om uiteenlopende maatregelen van instructie te treffen: ten eerste, de ECB en de FSA gelasten om documenten te overleggen, waaronder de FOLTF-besluiten; ten tweede, gelasten om documenten over te leggen die aantonen dat de ECB een besluit had genomen ter zake van de eigen liquidatie door tweede verzoekster en om de betrokken ECB-functionarissen te laten getuigen; ten derde, de ECB en de Republiek Estland gelasten om de vaststellingen van inbreuken op de wetgeving inzake SWG/FT en de getuigenverklaring van de voorzitter van de FSA en van de betrokken ECB-functionarissen openbaar te maken, en ten vierde, de ECB gelasten om nader aan te duiden welke misleidende verklaringen verzoeksters beweerdelijk hadden afgelegd en om de documenten openbaar te maken waaruit blijkt dat de ECB en de FSA hadden gecorrespondeerd over de kwestie van het bijkantoor in Letland, die onopgelost was gebleven in de in Letland gesloten bestuursrechtelijke schikking, alsook om de voorzitter van de FSA en de betrokken ECB-functionarissen als getuigen op te roepen.
413
De ECB verzet zich tegen verzoeksters’ verzoek om maatregelen van instructie, aangezien de maatregelen niet voldoen aan de voorwaarden uit de rechtspraak en die van artikel 88 van het Reglement voor de procesvoering, welke met name verband houden met de relevantie en de noodzaak van de gevraagde informatie met het oog op het vaststellen van bepaalde feiten en de afdoening van het geschil.
414
Vooraf zij opgemerkt dat verzoeksters’ verzoek een verzoek om maatregelen van instructie betreft in de zin van artikel 91, onder b) tot en met d), van het Reglement voor de procesvoering, welk verzoek mogelijk is krachtens artikel 88, lid 1, van dat Reglement.
415
Uit lid 2 van artikel 88 van het Reglement voor de procesvoering volgt dat het verzoek bedoeld in lid 1 ervan een nauwkeurige omschrijving moet omvatten van het voorwerp van de maatregelen waarom wordt verzocht en de rechtvaardigingsgronden ervoor. Bovendien moet volgens deze bepaling, wanneer dit verzoek na de eerste memoriewisseling wordt ingediend, de partij die het verzoek doet de redenen uiteenzetten waarom zij het verzoek niet eerder heeft kunnen indienen.
416
In het onderhavige geval zijn de meeste verzoeken om maatregelen van instructie, met uitzondering van het verzoek om overlegging van de „FOLTF-besluiten”, voor het eerst ingediend in het stadium van de repliek. In hun verzoek geven verzoeksters geen enkele afdoende verklaring voor deze vertraging. Derhalve moeten deze verzoeken niet-ontvankelijk worden verklaard.
417
Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat de verzoeken om maatregelen van instructie onvoldoende nauwkeurig zijn met betrekking tot hun voorwerp of de relevantie van de te overleggen getuigenverklaringen en documenten.
418
In de eerste plaats moet, in navolging van de ECB en de Commissie, namelijk worden opgemerkt dat de punten waarop verzoeksters getuigen willen laten horen niet zijn gericht op het vaststellen van feiten, maar op het bevestigen van een aantal simpele en geenszins onderbouwde beweringen van verzoeksters. Zelfs indien deze beweringen werden bevestigd, zouden zij niet relevant zijn voor de beslechting van het geding. Bovendien moet worden vastgesteld dat het verzoek om getuigenverhoren eveneens deels onnauwkeurig is wat betreft de identificatie van de te horen personen.
419
Wat in de tweede plaats de verzoeken om overlegging van documenten betreft, moet ten eerste het verzoek met betrekking tot de „FOLTF-besluiten” (het enige verzoek om maatregelen van instructie dat in het stadium van het verzoekschrift en dus niet te laat was ingediend) worden afgewezen om de redenen uiteengezet in punt 181 hierboven. Ten tweede blijken, zoals aangetoond in punt 279 hierboven, de vaststellingen van inbreuken op de wetgeving inzake SWG/FT voldoende duidelijk uit het besluit van 17 juli 2018. Ten derde volgt uit punt 267 hierboven dat de vraag of de kwestie van het bijkantoor in Letland al dan niet was afgedaan voor de FSA en de ECB, niet noodzakelijk is voor de afdoening van het geschil.
420
Uit het voorgaande volgt dat de verzoeken om maatregelen van instructie als tardief en ten dele ongegrond of, subsidiair, als geheel ongegrond moeten worden afgewezen.
421
Gelet op al het voorgaande moet het beroep in zaak T‑584/18 in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
422
Volgens artikel 137 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Gerecht in geval van afdoening zonder beslissing vrijelijk over de kosten.
423
Gelet op de overwegingen die het Gerecht tot de vaststelling hebben gebracht dat in zaak T‑351/18 geen uitspraak meer behoeft te worden gedaan, eist een billijke beoordeling van de omstandigheden van de zaak dat elke partij haar eigen kosten draagt.
424
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dient de in het ongelijk gestelde partij in de kosten te worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoeksters in zaak T‑584/18 in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de ECB te worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de ECB.
425
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten. De Commissie draagt dus haar eigen kosten in zaak T‑584/18.
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
De zaken T‑351/18 en T‑584/18 worden gevoegd voor het arrest.
2)
In zaak T‑351/18 behoeft niet meer te worden beslist.
3)
Het beroep in zaak T‑584/18 wordt verworpen.
4)
In zaak T‑351/18 dragen Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, de Europese Centrale Bank (ECB) en de Europese Commissie elk hun eigen kosten.
5)
In zaak T‑584/18 dragen Ukrselhosprom PCF en Versobank naast hun eigen kosten ook de kosten van de ECB.
6)
In zaak T‑584/18 draagt de Commissie haar eigen kosten.
Costeira
Gratsias
Kancheva
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 oktober 2021.
ondertekeningen
Inhoud
I. Voorgeschiedenis van het geding
II. Procesverloop en conclusies van partijen
A. Aanvang van de procedure en conclusies van partijen in zaak T‑351/18
B. Aanvang van de procedure en conclusies van partijen in zaak T‑584/18
C. Vervolg van de procedure in beide zaken
III. In rechte
A. Voortbestaan van het voorwerp van het geschil en van verzoeksters’ procesbelang in zaak T‑351/18
B. Ontvankelijkheid in zaak T‑584/18
1. Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van 17 juli 2018
2. Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten
C. Ten gronde
1. Eerste, tweede, veertiende, vijftiende en negentiende middel
a) Verdeling van bevoegdheden tussen de ECB en de NBA’s van de aan het GTM deelnemende lidstaten met betrekking tot de intrekking van de vergunning wegens schending van de SWG/FT-regels
b) Eerste onderdeel: onbevoegdheid van de ECB om de vergunning van een kredietinstelling in te trekken, aangezien de NBA reeds had verklaard dat de kredietinstelling faalde of waarschijnlijk zou falen
c) Tweede onderdeel: onbevoegdheid van de ECB om een beoordeling te maken van de kwesties betreffende SWG/FT
d) Derde onderdeel: onbevoegdheid van de ECB om de mogelijkheid te ontzeggen om zelf tot liquidatie over te gaan of om tweede verzoekster te verkopen aan een andere investeerder
e) Vierde onderdeel: misbruik van bevoegdheid
2. Derde middel: de ECB heeft haar plicht verzuimd om haar beoordeling zorgvuldig en onpartijdig uit te voeren
3. Vierde en vijfde middel: beoordelingsfouten of het niet rekening houden met bepaalde relevante elementen van de zaak
a) Vijfde middel: het niet rekening houden met de positieve rol van de nieuwe directie van tweede verzoekster
b) Vierde middel: beoordelingsfout betreffende de onjuistheid van informatie over de activiteiten van tweede verzoekster in Letland
4. Zesde, twaalfde en achttiende middel: onjuiste beoordeling doordat de ECB zich ten onrechte heeft gebaseerd op schending van het voorschrift van de FSA, en schending van het rechtszekerheidsbeginsel
5. Zevende tot en met elfde, dertiende tot en met vijftiende en zeventiende middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
6. Zestiende en achttiende middel: schending van de beginselen van gelijke behandeling, non-discriminatie, gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid
7. Twintigste tot en met tweeëntwintigste middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
a) Schending van het recht om te worden gehoord
b) Schending van de rechten van de verdediging
c) Schending van de motiveringsplicht
8. Drieëntwintigste en vierentwintigste middel: onder meer schending van het recht op toegang tot het dossier van tweede verzoekster en van de rechten van de aandeelhouder in het kader van de toetsingsprocedure
9. Vijfentwintigste middel, aangevoerd ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring van het besluit over de kosten en ontleend aan onregelmatigheid van het besluit van 17 juli 2018
10. Verzoek om maatregelen van instructie
Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.