null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 19. března 2026(1)
Věc C‑354/24
Elisa Eesti AS
proti
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,
Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tallinna Halduskohus (Správní soud v Tallinnu, Estonsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Telekomunikační služby – Směrnice (EU) 2018/1972 – Článek 40 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 – Bezpečnost sítí a služeb – Funkce 5G – Povolovací řízení – ‚Vysoce rizikoví‘ dodavatelé hardwaru a softwaru – Zákaz ‚vysoce rizikového‘ hardwaru a softwaru z důvodu národní bezpečnosti – Článek 4 odst. 2 SEU – Článek 17 odst. 1 Listiny – Proporcionalita – Míra přezkumu – Pozitivní opatření v případě ovlivňování nebo kontroly ze strany třetího státu“
I.      Úvod
1.        V jakém vztahu jsou opatření přijatá členským státem na ochranu jeho národní bezpečnosti a unijní právní předpisy přijaté k zajištění fungování vnitřního trhu v oblasti sítí a služeb elektronických komunikací?
2.        A co je nejdůležitější, jsou taková vnitrostátní opatření vyloučena z působnosti směrnice (EU) 2018/1972 (evropský kodex pro elektronické komunikace, dále jen „EECC“)(2), neboť byla přijata z důvodu národní bezpečnosti, a nepodléhají tedy soudnímu přezkumu jejich přiměřenosti z hlediska unijního práva?
3.        Uvedené otázky vyvstaly v souvislosti s právní úpravou přijatou v Estonsku za účelem zavedení ex ante povolovacího řízení pro používání hardwaru a softwaru při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací. Zmíněný postup umožňuje příslušným orgánům zakázat používání určitého zařízení, pokud se má za to, že takové zařízení představuje riziko pro národní bezpečnost.
4.        Žalobkyně v původním řízení, společnost Elisa Eesti AS (dále jen „žalobkyně“), dceřiná společnost finské telekomunikační společnosti Elisa Oyj, je jedním ze tří poskytovatelů celostátních mobilních telekomunikačních sítí a služeb v Estonsku. V řízení u Tallinna Halduskohus (správní soud, Tallinn, Estonsko) (předkládající soud) napadá rozhodnutí, kterým jí příslušné estonské orgány odmítly udělit povolení k používání určitého hardwaru a softwaru, který tvoří sítě 2G až 4G a 5G, v telekomunikační síti žalobkyně po uplynutí stanovených termínů. Dotčené rozhodnutí bylo přijato mimo jiné z toho důvodu, že uvedené zařízení bylo vyrobeno čínskou telekomunikační společností Huawei Corporation (dále jen „společnost Huawei“), kterou estonské orgány považovaly za „vysoce rizikového“ dodavatele takového zařízení.
II.    Právní a skutkový rámec projednávané věci a předběžné otázky
A.      Základní informace týkající se telekomunikační infrastruktury a technologií 5G
5.        Pochopení kontextu projednávané věci vyžaduje určitou minimální úroveň vysvětlení infrastruktury, z níž funkce 5G vychází. Této problematice se budu věnovat jako první.
6.        Mobilní telekomunikační síť se tradičně skládá ze dvou částí. První a ústřední částí uvedené infrastruktury je páteřní síť. Obsahuje centrální zařízení, které kontroluje celou síť a má funkci hlavního vedení, jež propojuje všechny provozní koncové body a vysokou rychlostí agreguje a přenáší provoz na síti(3). Druhou částí této infrastruktury je mobilní rádiová síť. Ta je tvořena základnovými stanicemi, které rozdělují širší oblast služeb na jednotlivé „buňky“ a k nimž se mohou napříč mobilní sítí členského státu připojovat celulární zařízení, jako jsou mobilní telefony(4). Tato část mobilní sítě je někdy nazývána „koncová“ síť.
7.        Telekomunikační technologie se rozlišují podle „generací“. 2G, 3G a 4G jsou jednotlivé po sobě jdoucí generace neanalogové technologie mobilních sítí. Pátá generace uvedené technologie – 5G – má v budoucnu nahradit stávající standard 4G(5). Technologie 5G se vyznačuje vysokou rychlostí a datovou kapacitou, jakož i nižší latencí (zpožděním).
8.        Evropská komise považuje technologii 5G za důležitý prvek budování vysokorychlostních sítí s vysokou kapacitou v Evropské unii v zájmu hospodářství i společnosti jako celku(6).
9.        Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí a z vnitrostátního spisu, technologii 5G lze rozdělit na „nesamostatnou“ funkci 5G a „samostatnou“ funkci 5G. Nesamostatná 5G je technologie, která je vybudována na základě stávající síťové vrstvy infrastruktury 2G-4G(7). Komunikace se tedy stále uskutečňuje směrem z „koncové“ do „páteřní“ komunikační sítě a naopak. Samostatné 5G sítě vytvářejí vlastní rádiovou síť, a nezávisí tedy na „starší“ infrastruktuře 2G-4G ani na páteřní síti. Samostatné přístroje 5G tak vytvářejí svou vlastní nezávislou síťovou infrastrukturu, aniž by předtím prošly páteřní sítí. Mohou tudíž mezi sebou komunikovat přímo, aniž by procházely „páteří“ telekomunikační infrastruktury. Uvedená vlastnost umožní, že samostatná technologie 5G bude schopna propojit mnohem více přístrojů, než tomu bylo kdykoli v minulosti, v rámci „internetu věcí“(8).
10.      Z předkládacího rozhodnutí a ze spisu vyplývá, že páteřní síť žalobkyně se skládá z hardwaru a softwaru švédské společnosti Telefonaktiebolaget LM Ericsson (dále jen „společnost Ericsson“) a finské společnosti Nokia Corporation (dále jen „společnost Nokia“) a že její mobilní rádiová síť je tvořena hardwarem a softwarem čínské společnosti Huawei.
11.      Projednávaný spor se tedy týká pouze mobilní rádiové sítě žalobkyně, tedy koncové sítě.
B.      Právní a skutkový rámec původního řízení
12.      Dne 23. března 2022(9) podala žalobkyně u Tarbijakaitse ja Tehnilise järelevalve Amet (Úřad na ochranu spotřebitelů a technický dohled, dále jen „TTJA“) žádost o povolení používat ve své koncové síti: i) 2G-4G hardware a software společnosti Huawei, které již jsou její součástí, a ii) 5G hardware a software společnosti Huawei, který se měl stát její součástí od 1. června 2022 (dále společně jen „sporný hardware a software“).
13.      Zmíněná žádost byla podána na základě estonského zákona o elektronických komunikacích (elektroonilise side seadus, dále jen „ESS“)(10). Předkládající soud vysvětluje, že ESS je právním předpisem provádějícím mimo jiné i EECC.
14.      Kapitola 8 ESS stanoví určité požadavky na poskytování služeb elektronických komunikací v Estonsku. Ustanovení §872
odst. 1 ESS vyžaduje, aby podniky poskytující komunikační služby zavedly vhodná technická a organizační opatření k řízení rizik spojených s bezpečností a integritou komunikační služby a sítě. Ustanovení §873
odst. 1 ESS stanoví, že hardware a software používané při poskytování komunikačních služeb v komunikační síti nesmí představovat riziko pro národní bezpečnost. Ustanovení §873
odst. 6 ESS z uvedeného důvodu stanoví, že podnik poskytující komunikační služby je povinen požádat TTJA o povolení k používání hardwaru nebo softwaru v komunikační síti.
15.      Podle §873
odst. 2 ESS k ohrožení národní bezpečnosti dochází v případě vysokého rizika spojeného s výrobcem nebo poskytovatelem servisních nebo podpůrných služeb (bod 1 uvedeného ustanovení), nebo v případě rizika, které souvisí s technickými vlastnostmi nebo konfigurací hardwaru či softwaru (bod 2 uvedeného ustanovení). Vysoce riziková povaha výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb se posuzuje na základě dvanácti kritérií stanovených v bodě 873
odst. 3 ESS(11).
16.      Pokud je zjištěno, že hardware nebo software představují riziko pro národní bezpečnost, stanoví §1965 ESS určitá pevně stanovená přechodná období: 31. prosince 2025 pro technologii 5G(12) a 31. prosince 2029 pro hardware a software 2G, 3G a 4G(13).
17.      Po obdržení žádosti o povolení k používání hardwaru a softwaru v komunikační síti je TTJA podle §874 ESS povinen vyžádat si u Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu (Rada pro kybernetickou bezpečnost bezpečnostního výboru republikové vlády, dále jen „KJN“) stanovisko k tomu, zda hardware a software uvedené v dotčené žádosti představují riziko pro národní bezpečnost.
18.      Rozhodnutím č. 1 ze dne 27. října 2022 KJN takové riziko identifikovala ve vztahu k celému spornému hardwaru a softwaru(14). Podle předkládacího rozhodnutí bylo uvedené riziko identifikováno ve vztahu ke všem 12 kritériím uvedeným v §873
odst. 3 ESS(15). KJN rovněž navrhla, aby TTJA udělil povolení k užívání pro funkci 5G do 31. prosince 2025 a pro funkci 2G-4G do 31. prosince 2029 (dále jen „rozhodnutí KJN“).
19.      Rozhodnutím č. 1-7/22-436 ze dne 25. listopadu 2022 TTJA konstatoval, že veškerý hardware a software uvedený v žádosti žalobkyně o povolení představuje riziko pro národní bezpečnost Estonska. Žalobkyni tudíž vydal časově omezené povolení k užívání funkce 5G do 31. prosince 2025 a funkce 2G-4G do 31. prosince 2029, v souladu s článkem 1965 ESS (dále jen „rozhodnutí TTJA“).
20.      Žalobou podanou dne 1. prosince 2022 napadla žalobkyně rozhodnutí KJN i rozhodnutí TTJA (společně dále jen „napadená rozhodnutí“) u předkládajícího soudu. Žalobkyně zejména tvrdí, že KJN a TTJA neprokázaly existenci rizika pro estonskou národní bezpečnost, pravděpodobnost vzniku tvrzeného rizika ani potenciální rozsah škody, která by mohla ze sporného hardwaru a softwaru vzniknout. Žalobkyně rovněž tvrdí, že z důvodu krátkého přechodného období představují napadená rozhodnutí retroaktivní zákaz sporného hardwaru a softwaru, jehož důsledkem je vyvlastnění majetku žalobkyně. Takové vyvlastnění musí následně založit nárok na náhradu škody. Žalobkyně dále zpochybňuje platnost napadených rozhodnutí z důvodu, že právní úprava, na základě které byla uvedená rozhodnutí přijata, nebyla oznámena Komisi, takže je neslučitelná se směrnicí (EU) 2015/1535 (dále jen „směrnice TRIS“)(16). Konečně tvrdí, že napadená rozhodnutí představují omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, jak je stanovena v čl. 12 odst. 1 EECC, a že jakékoli omezení uvedené volnosti musí být řádně odůvodněno, což příslušné orgány neučinily.
21.      KJN a TTJA s argumenty žalobkyně nesouhlasí. V podstatě tvrdí, že jsou napadená rozhodnutí založena na posouzení rizik, přičemž pro účely takového posouzení postačují pravděpodobnost a předvídatelnost rizik. Uvedená rozhodnutí spadají do výlučné pravomoci Estonska, která podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu. KJN a TTJA rovněž uvádějí, že přechodné období poskytnuté v napadených rozhodnutích představuje maximální dobu povolenou §1965 ESS. V neposlední řadě KJN a TTJA nesouhlasí s tím, že jsou napadená rozhodnutí neslučitelná se směrnicí TRIS a s EECC.
22.      Za těchto skutkových a právních okolností se Tallinna Halduskohus (Správní soud v Tallinnu, Estonsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Spadá soubor vnitrostátních právních předpisů [§873
odst. 2, 3, 6, 7 a 8, §874
odst. 1 až 4, jakož i §1965
odst. 1 až 4 zákona o elektronických komunikacích (Elektroonilise side seadus) (ESS)], které za účelem zajištění národní bezpečnosti ukládají poskytovateli komunikačních služeb povinnost obstarat si povolení pro používání hardwaru a softwaru ve své komunikační síti, do oblasti použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2018/1972 ze dne 20. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace?
2)      V případě kladné odpovědi na předchozí otázku: Musí být čl. 1 odst. 3 písm. c) směrnice 2018/1972 ve spojení s čl. 4 odst. 2 SEU vykládán v tom smyslu, že zavedení takovýchto omezení spadá do výlučné pravomoci členského státu a představuje čistě vnitrostátní opatření, které se neřídí ustanoveními směrnice 2018/1972?
3)      V případě záporné odpovědi na otázku 2: Představuje soubor vnitrostátních právních předpisů (§873
odst. 2, 3, 6, 7 a 8, §874
odst. 1 až 4, jakož i §1965
odst. 1 až 4 ESS), které poskytovateli komunikačních služeb nedovolují použít ve své komunikační síti hardware a software bez toho, aby si za účelem použití tohoto hardwaru a softwaru obstaral povolení správního orgánu, omezení volnosti v zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací ve smyslu čl. 12 odst. 1 směrnice 2018/1972?
4)      V případě kladné odpovědi na otázku 3: Je nezbytné upustit od použití takovýchto vnitrostátních právních předpisů, pokud nebyly podle čl. 12 odst. 1 směrnice 2018/1972 předem oznámeny Evropské komisi?
5)      V případě kladné odpovědi na otázku 2: Je slučitelné s článkem 36 SFEU a zásadou proporcionality, jestliže vnitrostátní právní předpisy za účelem zajištění národní bezpečnosti od poskytovatele komunikačních služeb požadují, aby si obstaral povolení k používání hardwaru a softwaru ve své komunikační síti, a správnímu orgánu při posouzení nebezpečí, které je spojeno s vysoce rizikovým hardwarem a softwarem, neukládají povinnost a) posoudit, zda se rizika spojená s výrobcem promítají do konkrétního hardwaru a softwaru, b) zhodnotit funkčnost, umístění a význam konkrétního hardwaru a softwaru v rámci poskytování služby elektronických komunikací a c) zkoumat, zda se problémy spojené se státem sídla výrobce promítají na výrobce?
6)      Jedná se v případě, že je používání hardwaru a softwaru, který byl součástí komunikační sítě již před zavedením povinnosti obstarat si povolení a byl aktivně používán, povoleno na dobu kratší, než je životnost tohoto hardwaru nebo softwaru, a dotčený hardware a software byl pořízen v souladu s právem, o zbavení majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 druhé věty Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)?“
23.      Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru žalobkyně, česká, dánská, estonská, španělská, francouzská, italská, finská a švédská vláda, jakož i Komise. Žalobkyně, KJN, estonská, dánská, německá, španělská, francouzská, italská, finská a švédská vláda, jakož i Komise přednesly ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 11. listopadu 2025.
III. Analýza
24.      Má analýza je rozčleněna následovně.
25.      První dvě otázky předkládajícího soudu se týkají působnosti EECC. První otázka se tedy týká toho, zda takový legislativní režim, který vyžaduje ex ante povolení pro používání hardwaru a softwaru v sítích a službách elektronických komunikací, jako je režim, který zavedl ESS, spadá do věcné působnosti EECC. Touto otázkou se budu zabývat v oddíle III. A. Druhá otázka se následně týká toho, zda taková opatření přesto nejsou vyloučena z působnosti uvedené směrnice, neboť jsou přijímána z důvodu národní bezpečnosti. Této otázce se budu věnovat v oddíle III. B. Ve vztahu k oběma otázkám jsem dospěla k závěru, že EECC se na projednávanou věc použije.
26.      Vzhledem k tomu, že se EECC použije, týká se třetí otázka objasnění toho, zda sporná opatření představují omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací ve smyslu čl. 12 odst. 1 EECC. Na tuto otázku odpovím kladně v oddíle III. C. Následně přistoupím k zodpovězení čtvrté otázky, která žádá o vysvětlení, zda uvedená opatření měla být oznámena Komisi, a pokud ano, jaké důsledky plynou z nesplnění takové povinnosti. Touto otázkou se budu zabývat v oddíle III. D.
27.      Pokud sporná vnitrostátní opatření představují omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, a já se domnívám, že tomu tak je, vyvstává v této souvislosti další důležitá otázka, a sice zda a případně jakým způsobem by taková opatření mohla být odůvodněna. Takové odůvodnění je možné na základě čl. 12 odst. 1 EECC; uvedené ustanovení v tomto ohledu odkazuje na čl. 52 odst. 1 SFEU. Předkládající soud však nežádá o upřesnění způsobu, jakým má být proveden přezkum přiměřenosti podle čl. 12 odst. 1 EECC. Takovou otázku naopak předkládá ve formě páté předběžné otázky týkající se volného pohybu zboží a s výhradou, že Soudní dvůr rozhodne, že se EECC nepoužije. Vzhledem k tomu, že v rámci svého návrhu předkládaného Soudnímu dvoru tvrdím, že se EECC použije, nebude nutné na pátou otázku ve formě, v jaké byla položena Soudnímu dvoru, odpovídat. Podstata uvedené otázky je však pro předkládající soud relevantní pro účely odůvodnění na základě čl. 12 odst. 1 EECC ve spojení s čl. 52 odst. 1 SFEU. Namísto odpovědi na pátou otázku ve formě, jak byla položena Soudnímu dvoru, tudíž navrhnu přeformulovat tuto otázku tak, jako by byla pokládána ve vztahu k posledně uvedeným ustanovením (a nikoli ve vztahu k článkům 34 a 36 SFEU). Této přeformulované otázce se budu věnovat v oddíle III. E.
28.      Konečně šestou otázkou žádá předkládající soud Soudní dvůr, aby mu pomohl rozhodnout o tom, zda sporná opatření s ohledem na okolnosti projednávané věci představují faktické zbavení majetku žalobkyně, přičemž pro takový případ má předkládající soud za to, že čl. 17 odst. 1 Listiny vyžaduje poskytnutí přiměřené náhrady. V rámci oddílu III.F předložím Soudnímu dvoru tezi, podle které sporné opatření nepředstavuje zbavení majetku, ale zásah do jeho užívání, který nicméně může být odůvodněný, a nevyžaduje tedy náhradu škody na základě čl. 17 odst. 1 Listiny.
A.      K první otázce
29.      Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda relevantní ustanovení ESS, na jejichž základě byla napadená opatření přijata, spadají do působnosti EECC.
30.      Názory zúčastněných stran, které předložily vyjádření v řízení v projednávané věci, se v odpovědi na uvedenou otázku rozcházejí. Žalobkyně, estonská a francouzská vláda, jakož i Komise mají v podstatě za to, že se EECC na sporná opatření v projednávané věci použije. Estonská vláda, podporovaná Komisí, konkrétně uvádí, že ESS byl de facto přijat k provedení EECC. Dánská, česká, italská, švédská a finská vláda zaujímají opačný postoj a mají v podstatě za to, že se EECC nepoužije, jelikož sporné povolovací opatření bylo přijato za účelem ochrany národní bezpečnosti Estonska. Španělská vláda tvrdí, že opatření přijatá na ochranu národní bezpečnosti nespadají do působnosti EECC, což ovšem nezbavuje členské státy povinnosti EECC, který se v projednávané věci použije, dodržovat.
31.      Domnívám se, že EECC se použije a sporná opatření spadají do věcné působnosti uvedené směrnice.
32.      EECC je hlavním právním předpisem v oblasti elektronických komunikací. Vytváří harmonizovaný právní rámec pro zajištění vnitřního trhu v oblasti sítí a služeb elektronických komunikací(17). Za účelem dosažení uvedeného cíle usiluje EECC o odstranění překážek bránících zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací tím, že zakazuje omezení ukládaná členskými státy a přijímá společná pravidla(18).
33.      Zmíněný rámec se vztahuje i na mobilní sítě dotčené v projednávané věci(19).
34.      V zásadě tedy všechna vnitrostátní pravidla, která se týkají regulace sítí a služeb elektronických komunikací, do působnosti EECC spadají.
35.      Jedním z cílů EECC je zajistit bezpečnost vnitřního trhu v oblasti sítí a služeb elektronických komunikací. Podle čl. 1 odst. 2 písm. a) EECC je tedy cílem uvedené směrnice „zavést vnitřní trh v oblasti sítí a služeb elektronických komunikací, který vede k zavedení a využívání sítí s velmi vysokou kapacitou, dosažení udržitelné hospodářské soutěže, interoperability služeb elektronických komunikací, přístupnosti a bezpečnosti sítí a služeb a k výhodám pro koncové uživatele“(20).
36.      Za tímto účelem čl. 40 odst. 1 EECC výslovně vyžaduje, aby členské státy zajistily, aby poskytovatelé veřejných nebo veřejně dostupných sítí či služeb elektronických komunikací přijali vhodná a přiměřená technická a organizační opatření k odpovídajícímu zvládnutí rizik pro bezpečnost sítí a služeb. S ohledem na současné technické možnosti musí tato opatření zajistit „takovou úroveň bezpečnosti, která odpovídá míře existujícího rizika“, což zahrnuje i opatření způsobilá předejít dopadu bezpečnostních incidentů na uživatele a na jiné sítě a služby nebo tento dopad minimalizovat.
37.      Vnitrostátní předpisy přijaté za účelem dosažení cíle „bezpečnosti sítí a služeb“ je tedy nutno považovat za předpisy spadající do působnosti EECC.
38.      Pojem „bezpečnost sítí a služeb“ je definován v čl. 2 bodě 21 EECC jako „schopnost sítí a služeb elektronických komunikací odolávat s určitou spolehlivostí veškerým zásahům, které narušují dostupnost, autenticitu, integritu nebo důvěrnost těchto sítí a služeb, uchovávaných, předávaných nebo zpracovávaných dat nebo souvisejících služeb, které tyto sítě nebo služby elektronických komunikací nabízejí nebo které jsou jejich prostřednictvím přístupné“.
39.      Uvedenou definici je třeba číst společně s definicemi pojmů „síť elektronických komunikací“(21) a „služba elektronických komunikací“(22).
40.      První z uvedených pojmů je formulován široce a zahrnuje, mimo jiné, fyzické vybavení nezbytné pro zajišťování uvedené sítě (a tedy i hardware a software, které jsou její součástí)(23). Druhý z uvedených pojmů odkazuje na přenos signálů prostřednictvím fyzické infrastruktury, což Soudní dvůr vyložil tak, že sem spadá i software používaný mimo jiné pro přístup k internetu(24).
41.      Z toho vyplývá, že pojem „bezpečnost sítí“, jak je definován v čl. 2 bodě 21 EECC, musí být vykládán tak, že zahrnuje bezpečnost hardwarových i softwarových prvků sítě elektronických komunikací.
42.      Za účelem provedení článku
40 odst. 1 EECC vyžaduje článek
41 odst. 1 EECC, aby členské státy zajistily, aby příslušné orgány měly pravomoc vydat závazné pokyny, včetně pokynů týkajících se opatření nezbytných pro zabránění vzniku bezpečnostního incidentu v případě, že byla identifikována „významná hrozba“.
43.      Nic dalšího není k problematice pravidel, která musí členské státy v tomto ohledu přijmout, uvedeno. Unijní právo tak ponechává na členských státech, aby rozhodly o způsobu provedení uvedených požadavků za účelem zajištění bezpečnosti svých sítí a služeb.
44.      V projednávané věci z předkládacího usnesení, z vyjádření žalobkyně v původním řízení i z vyjádření estonské vlády a KJA, potvrzených na jednání, vyplývá, že cílem sporné právní úpravy je zajistit provedení EECC, zejména čl. 40 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 EECC, do estonského práva.
45.      Není žádný důvod, který by bránil tomu, aby takové ex ante povolovací řízení pro používání hardwaru a softwaru využívaného pro zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, jaké je vyžadováno ustanoveními ESS, nebylo považováno za jednu z možných koncepcí provedení čl. 40 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 EECC.
46.      Tato teze není zpochybněna ani v projednávané věci.
47.      Ve světle výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby na první otázku položenou předkládajícím soudem odpověděl kladně, tedy že EECC musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na soubor vnitrostátních právních předpisů, které za účelem zajištění bezpečnosti vnitrostátní sítě elektronických komunikací a jejích služeb ukládají poskytovateli komunikačních služeb, který chce takovou síť zajišťovat a takovou službu poskytovat, povinnost obstarat si povolení pro používání hardwaru a softwaru ve své komunikační síti.
B.      Ke druhé otázce
48.      Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, která je podmíněna kladnou odpovědí na první otázku, je, zda může účinek čl. 4 odst. 2 SEU a čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC vést k tomu, že se na sporná povolovací opatření bude vztahovat výlučná pravomoc členských států, na kterou se EECC nevztahuje, neboť uvedená opatření byla přijata za účelem zajištění národní bezpečnosti.
49.      Na tuto otázku lze odpovědět stručně.
50.      Článek 4 odst. 2 poslední věta SEU stanoví, že národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu. Uvedená myšlenka se odráží i v čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC, který stanoví, že uvedenou směrnicí nejsou dotčena opatření přijatá členskými státy za účelem zajištění veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, jakož i za účelem obrany.
51.      V důsledku výše uvedeného, a navzdory terminologickým rozdílům mezi uvedenými dvěma ustanoveními(25), souhlasím s Komisí a francouzskou vládou, že čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC je v podstatě vyjádřením čl. 4 odst. 2 SEU.
52.      Musí být tato dvě ustanovení vykládána v tom smyslu, že opatření přijatá z důvodu národní bezpečnosti by měla být vyloučena z působnosti EECC?
53.      Žalobkyně, estonská, španělská a francouzská vláda, jakož i Komise mají za to, že ačkoli platí, že jedině členské státy samy mohou rozhodovat o opatřeních na ochranu své národní bezpečnosti, nezbavuje je to povinnosti dodržovat EECC. Článek 4 odst. 2 SEU a čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC tedy nepůsobí tak, že by sporné povolovací opatření vylučovaly z působnosti unijního práva. Dánská, česká, italská, švédská a finská vláda zaujímají opačný postoj a zdůrazňují, že jelikož sporná opatření byla přijata za účelem ochrany národní bezpečnosti Estonska, působí čl. 4 odst. 2 SEU a čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC takovým způsobem, že použití unijního práva vylučují.
54.      Podle mého názoru již existuje judikatura Soudního dvora, která vysvětluje, že čl. 4 odst. 2 SEU nevylučuje opatření národní bezpečnosti z působnosti unijního práva(26).
55.      Uvedené ustanovení spíše potvrzuje, že Unie nemá pravomoc rozhodovat o tom, co je nezbytné pro bezpečnost členských států a jak ji chránit. Nicméně, i když podle čl. 4 odst. 2 SEU zůstává národní bezpečnost výlučnou odpovědností každého členského státu, „nelze na základě pouhé skutečnosti, že určité vnitrostátní opatření bylo přijato za účelem ochrany národní bezpečnosti, vyloučit uplatnění unijního práva a zprostit členské státy potřeby jej dodržovat“(27).
56.      I když tedy Estonsko přijalo napadenou právní úpravu za účelem ochrany své národní bezpečnosti, nejsou tím taková právní úprava a opatření přijatá na jejím základě vyloučeny z působnosti EECC.
57.      Jinými slovy, pokud jsou opatření přijatá za účelem ochrany národní bezpečnosti v rozporu s unijními pravidly, lze se jako odůvodnění takového rozporu dovolávat veřejného zájmu na ochraně národní bezpečnosti; uvedená opatření nicméně musí obstát z hlediska kritéria proporcionality, jinak je nelze považovat za pravidla, která jsou v souladu s právem. K této problematice se ještě vrátím v rámci odpovědi na pátou otázku.
58.      Jak již bylo vysvětleno, estonská vláda v řízení v projednávané věci konkrétně trvá na tom, že sporné právní předpisy chrání zájmy národní bezpečnosti, ale zároveň byly přijaty k provedení EECC(28). Estonská vláda se totiž za účelem odůvodnění svých vnitrostátních správních rozhodnutí, podle kterých je nutné považovat sporný hardware a software za „vysoké riziko“ pro bezpečnost jejích telekomunikačních infrastruktur, opírá o některé nástroje „měkkého“ unijního práva vypracované Evropskou komisí(29) a skupinou pro spolupráci národních bezpečnostních agentur(30).
59.      Dochází tak ke sbližování problematiky národní bezpečnosti Estonska a bezpečnostních požadavků stanovených na úrovni Unie.
60.      Uvedená skutečnost odlišuje projednávanou věc od rozsudku Ministrstvo za obrambo(31). V uvedené věci měl Soudní dvůr za to, že některé kategorie vojenských činností jsou vyňaty z působnosti směrnice 2003/88/ES o některých aspektech úpravy pracovní doby(32), „pokud jsou tyto činnosti natolik specifické, že brání přísnému a trvalému dodržování požadavků uložených touto směrnicí“(33).
61.      Na základě výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby na druhou otázku odpověděl záporně a rozhodl, že čl. 4 odst. 2 SEU a čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC musí být vykládány v tom smyslu, že opatření vyžadující povolení hardwaru a softwaru pro poskytování veřejné nebo veřejně přístupné sítě nebo služby elektronických komunikací není vyloučeno z působnosti EECC, a to ani v případě, že bylo uvedené opatření přijato za účelem ochrany zájmů národní bezpečnosti.
C.      Ke třetí otázce
62.      Z mých odpovědí na první dvě otázky vyplývá, že ESS a napadená rozhodnutí, která byla přijata na jeho základě, spadají do působnosti EECC. To mne přivádí ke třetí otázce.
63.      Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda vnitrostátní opatření, které vyžaduje předchozí povolení k používání hardwaru a softwaru, představuje omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací ve smyslu čl. 12 odst. 1 EECC.
64.      Žalobkyně v původním řízení má za to, že na uvedenou otázku je nutno odpovědět kladně. Tvrdí, že čl. 12 odst. 1 EECC ukládá členským státům povinnost zajistit volnost v poskytování služeb elektronických komunikací, kterou povolovací řízení stanovené v ESS omezuje. Estonská, španělská, francouzská a italská vláda, jakož i Komise s uvedeným postojem nesouhlasí. V podstatě argumentují tím, že povolovací řízení zakotvené v ESS je podmínkou volnosti v poskytování služeb elektronických komunikací, a nikoli omezením, neboť volnost v poskytování služeb elektronických komunikací platí podle čl. 12 odst. 1 EECC „s výhradou podmínek stanovených v této směrnici“. Vzhledem k tomu, že bezpečnost sítí a služeb elektronických komunikací představuje jednu z takových podmínek, mohou podle uvedené argumentace členské státy legitimně stanovit takové povolovací řízení, jako je řízení dotčené ve věci v původním řízení(34).
65.      Z uvedených stanovisek vyplývá, že Soudní dvůr má dvě možnosti kvalifikace sporného povolovacího opatření podle čl. 12 odst. 1 EECC: i) buď jako podmínky pro zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, nebo ii) jako omezení zajišťování uvedených sítí a poskytování zmíněných služeb.
66.      Domnívám se, že dotčený požadavek představuje omezení zajišťování takových sítí a poskytování služeb ve smyslu čl. 12 odst. 1 EECC. Mám však za to, že uvedené omezení je odůvodněné.
67.      V tomto ohledu je třeba připomenout první dvě věty čl. 12 odst. 1 EECC:
„Členské státy zajistí volnost v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací s výhradou podmínek stanovených v této směrnici. Za tímto účelem nesmějí členské státy bránit podnikům v zajišťování sítí nebo poskytování služeb elektronických komunikací, s výjimkou případů, kdy je to nezbytné z důvodů stanovených v čl. 52 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.“(35)
68.      Základní tezí, která z uvedeného ustanovení vyplývá, je tedy v zásadě to, že za určitých podmínek musí členské státy umožnit podnikům zajišťovat sítě a poskytovat služby elektronických komunikací.
69.      Členské státy ani nesmí uvedeným podnikům bránit ve výkonu takové volnosti žádným omezením, které není uloženo přímo samotným EECC jako podmínka zajišťování takových sítí a poskytování takových služeb elektronických komunikací.
70.      Současně s uložením povinnosti negativní integrace (tedy zákazu, který členským státům brání v přijímání opatření, která vytvářejí překážky volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací)(36) čl. 12 odst. 1 EECC rovněž uznává potřebu pozitivní integrace (tedy harmonizace potřeby zajistit bezpečnost jakožto podmínky pro zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací).
71.      Přestože však pozitivní integrace v oblasti bezpečnosti sítí a služeb stanoví potřebu zajištění jejich bezpečnosti, nedochází k takové integrace na úrovni Unie.
72.      EECC neupravuje opatření, která by takovou bezpečnost zajišťovala. Ponechává tuto volbu na členských státech, když jim ukládá, aby takovou volbu činily prostřednictvím čl. 40 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 EECC.
73.      Jinými slovy, i když je podle EECC bezpečnost sítí a služeb podmínkou zajišťování takových sítí a poskytování takových služeb, předchozí povolení k používání hardwaru a softwaru při jejich zajišťování, resp. poskytování takovou podmínkou není.
74.      Opačná možnost, tedy pokud by jakékoli opatření, které se členský stát rozhodne přijmout za účelem zajištění bezpečnosti sítí a služeb, bylo automaticky kvalifikováno jako podmínka řádného fungování vnitřního trhu v oblasti sítí a služeb elektronických komunikací, by znamenala, že by členské státy mohly snadno vytvářet překážky volného pohybu(37).
75.      Takový druh automatického vyloučení přiměřenosti opatření zvolených členskými státy ze soudního přezkumu by narážel na účel
čl. 12 odst. 1 EECC, jímž je bránit překážkám volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací.
76.      Navrhuji tedy takový výklad, podle kterého zvláštní vnitrostátní opatření přijaté za účelem zajištění bezpečnosti sítí a služeb členského státu může být kvalifikováno jako omezení volnosti v zajišťování takových sítí a poskytování takových služeb, které je zakázané článkem
12 odst. 1 EECC, přestože uvedená směrnice ukládá členským státům povinnost bezpečnost svých sítí zajistit.
77.      Jakékoli požadavky na předchozí povolení přístupu na vnitřní trh jsou v zásadě považovány za překážky volného pohybu, ať již se jedná o volný pohyb zboží(38), služeb(39), kapitálu(40) nebo o svobodu usazování(41). Takový požadavek vždy oslabuje atraktivitu svobody a ztěžuje přístup na relevantní trhy.
78.      V tomto ohledu je zřejmé, že takové ex ante povolovací řízení, jako je řízení dotčené v projednávané věci, které umožňuje příslušným orgánům zakázat používání určitého hardwaru a softwaru z důvodu jejich „vysoce rizikové“ povahy, představuje opatření, které je v zásadě překážkou volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, neboť může činit přístup k takové službě a její poskytování méně atraktivním, popřípadě je ztěžovat.
79.      Takové opatření je tudíž článkem
12 odst. 1 EECC v zásadě zakázáno.
80.      Dotčená estonská právní úprava tedy může způsobit omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací v rozporu s čl. 12 odst. 1 první větou EECC.
81.      Podle čl. 12 odst. 1 EECC nicméně může být takové opatření odůvodněno uplatněním jednoho z důvodů uvedených v čl. 52 odst. 1 SFEU.
82.      Výslednou analýzu proporcionality, která zahrnuje faktory národní bezpečnosti, přísluší provést předkládajícímu soudu. Předkládající soud nežádal o poskytnutí vodítek k tomuto konkrétnímu aspektu čl. 12 odst. 1 EECC. S ohledem na mnou navrhovanou odpověď na pátou otázku nicméně nabídnu vodítka, která mohou být pro předkládající soud užitečná i v tomto ohledu.
83.      S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby na třetí otázku odpověděl kladně: čl. 12 odst. 1 směrnice EECC musí být vykládán v tom smyslu, že soubor vnitrostátních právních předpisů, který vyžaduje povolení správního orgánu k používání hardwaru a softwaru při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, představuje omezení volnosti v zajišťování takových sítí a poskytování takových služeb ve smyslu uvedeného ustanovení. Takové omezení lze odůvodnit na základě čl. 52 odst. 1 SFEU.
D.      Ke čtvrté otázce
84.      Třetí věta čl. 12 odst. 1 EECC vyžaduje, aby každé omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací bylo členskými státy řádně odůvodněno a oznámeno Komisi.
85.      Ve světle uvedeného ustanovení se předkládající soud svou čtvrtou otázkou táže, jaký důsledek má vyvodit z nesplnění povinnosti oznámit omezení práva uvedeného v čl. 12 odst. 1 EECC, kterým je v projednávané věci soubor právních předpisů vyžadujících ex ante povolení k používání hardwaru a softwaru v síti elektronických komunikací. Předkládající soud pokládá ještě důležitější otázku, a sice zda nesplnění takové oznamovací povinnosti způsobuje nepoužitelnost uvedeného opatření.
86.      Podle žalobkyně nebyla sporná právní úprava Komisi oznámena. Z uvedeného důvodu se vůči ní nelze povolovacího řízení stanoveného v ESS dovolávat. Estonská, španělská, francouzská a italská vláda, jakož i Komise, k nimž se na jednání připojily i TTJA, německá vláda a finská vláda, namítají, že žádné oznámení nebylo nutné, neboť podle jejich názoru požadavek na získání povolení vyplývající z ESS nepředstavuje omezení, ale spíše podmínku, kterou stanoví EECC pro účely zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací.
87.      Na rozdíl od uvedených stanovisek mám za to, jak jsem již vysvětlila ve vztahu ke třetí otázce, že takové ex ante povolovací opatření, jako je řízení zavedené v Estonsku prostřednictvím ESS, představuje omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací. Podle mého názoru tudíž uvedený typ opatření měl být povinně Komisi oznámen.
88.      Považuji však za žádoucí podotknout, že ze soudního spisu není zřejmé, zda uvedené opatření skutečně oznámeno bylo. Podle estonské vlády byl koncept ESS, včetně rámce povolovacího řízení, Komisi oznámen v roce 2020(42), před vstupem ESS v platnost v roce 2022. Žalobkyně se však snaží existenci takového oznámení zpochybnit. Je úkolem předkládajícího soudu, aby ověřil, zda tomu tak skutečně bylo.
89.      I kdyby ovšem estonská vláda požadavek předchozího povolení stanovený její vnitrostátní právní úpravou Komisi neoznámila, mám za to, že nesplnění této povinnosti nemá za následek nepoužitelnost uvedené části ESS ve vztahu k žalobkyni;
účinek neoznámení totiž není tentýž jako účinek, který by mělo neoznámení technických požadavků podle směrnice TRIS.
90.      Zaprvé směrnice TRIS výslovně vylučuje její použití v oblasti elektronických sítí a služeb. Článek 1 odst. 3 směrnice TRIS stanoví, že se směrnice „nevztahuje na předpisy týkající se záležitostí upravených právními předpisy Unie v oblasti telekomunikačních služeb, na které se vztahuje [směrnice, která byla předchůdkyní EECC]“.
91.      Pro účely technických pravidel a norem týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací tak EECC představuje lex specialis ve vztahu ke směrnici TRIS.
92.      Zadruhé, jak vysvětluje Komise, nelze dovozovat žádnou analogii mezi neoznámením podle čl. 12 odst. 1 EECC na jedné straně a nedodržením postupu oznamování zavedeného směrnicí TRIS a relevantní judikaturou na straně druhé, podle níž má neoznámení technické normy za následek její nepoužitelnost vůči jednotlivcům(43).
93.      Důvodem je skutečnost, že na rozdíl od směrnice TRIS nepodmiňuje čl. 12 odst. 1 EECC použitelnost podmínek týkajících se zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací schválením Komise ani uplynutím určité minimální doby.
94.      Nesplnění povinnosti oznámit omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací podle čl. 12 odst. 1 EECC tak nemá za následek nemožnost uplatnit povolovací řízení stanovené v ESS na žalobkyni.
95.      Z výše uvedených důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby na čtvrtou otázku odpověděl tak, že nesplnění povinnosti oznámit omezení volnosti v zajišťování sítí elektronických komunikací Komisi ve smyslu čl. 12 odst. 1 EECC nemá za následek nepoužitelnost neoznámených vnitrostátních pravidel.
E.      K páté otázce
96.      Pátá otázka, tak jak byla položena, se týká odůvodněnosti vnitrostátních opatření, která omezují volný pohyb zboží zakotvený v článku 34 SFEU, ale mohou být odůvodněna na základě článku 36 SFEU. Uvedená otázka byla Soudnímu dvoru položena pro případ, že Soudní dvůr shledá EECC nepoužitelným.
97.      Jak jsem však již vysvětlila, EECC podle mého názoru v projednávané věci použitelný je. V zásadě tedy Soudní dvůr na pátou otázku odpovídat nemusí.
98.      Odpověď na uvedenou otázku v podobě, v jaké byla položena, by ovšem v podstatě byla předkládajícímu soudu užitečná k tomu, aby rozhodl, zda napadená opatření zavedená na základě ESS mohou být odůvodněna na základě čl. 12 odst. 1 EECC, podle kterého představují omezení.
99.      Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr má možnost přeformulovat otázku, která je mu položena, způsobem, který považuje za užitečný pro vyřešení sporu projednávaného před předkládajícím soudem, navrhuji, aby tak Soudní dvůr v projednávané věci učinil(44).
100. V přeformulovaném znění by se tak pátá otázka týkala toho, zda je slučitelné s čl. 12 odst. 1 EECC a zásadou proporcionality, jestliže vnitrostátní právní předpisy za účelem zajištění národní bezpečnosti od poskytovatele komunikačních služeb požadují, aby si obstaral povolení k používání hardwaru a softwaru ve své komunikační síti, a správnímu orgánu při posouzení nebezpečí, které je spojeno s takovým vysoce rizikovým hardwarem a softwarem, neukládají povinnost: a) posoudit, zda se rizika spojená s výrobcem promítají do konkrétního hardwaru a softwaru, b) zhodnotit funkčnost, umístění a význam konkrétního hardwaru a softwaru v rámci poskytování služby elektronických komunikací a c) zkoumat, zda se problémy spojené se státem sídla výrobce promítají na výrobce.
101. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že předkládající soud nežádá o odpověď týkající se přiměřenosti napadených rozhodnutí přijatých na základě ESS. Spíše se táže, zda povolovací řízení upravené v ESS, z nějž napadená rozhodnutí vycházejí, může být odůvodněné, pokud neukládá příslušným orgánům povinnost před zamítnutím žádosti o povolení z uvedených důvodů nejprve posoudit, zda je riziko pro národní bezpečnost skutečné. Pouze v případě, že je ESS z uvedeného hlediska považován za platný, vyvstává otázka, zda byl proveden přiměřeně.
102. Opatření představující omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací ve smyslu čl. 12 odst. 1 EECC může být odůvodněno důvody uvedenými v čl. 52 odst. 1 SFEU, tedy veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví.
103. V projednávané věci estonská vláda odůvodňuje omezení zavedené ESS národní bezpečností (ve smyslu bezpečnosti její telekomunikační infrastruktury), a dále tím, že uvedená opatření provádějí EECC, konkrétně čl. 40 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 EECC.
104. Je nesporné, že bezpečnost komunikačních sítí má v současných demokratických společnostech značný význam: bezpečná a spolehlivá telekomunikační infrastruktura je nezbytná nejen pro účinné uplatňování řady unijních hodnot a základních práv, včetně hodnoty demokracie a svobody projevu, ale zajišťuje též sociální stabilitu, neboť vliv na telekomunikační infrastrukturu v některém členském státě nebo její narušení mohou mít obecnější dopad na jiná odvětví hospodářství a na každodenní život občanů Unie(45).
105. Rovněž podotýkám, že Soudní dvůr již uznal, že bezpečnost telekomunikační infrastruktury členského státu může představovat prvek veřejné bezpečnosti státu(46).
106. Kromě toho sleduje EECC cíl, kterým je zajištění bezpečnosti sítí a služeb elektronických komunikací, a za tímto účelem podle čl. 40 odst. 1 a čl. 41 odst. 1 EECC ukládá členským státům povinnost zajistit bezpečnost svých sítí a služeb elektronických komunikací(47).
107. I když je ale bezpečnost sítě a služeb elektronických komunikací členského státu uznávána jako základní společenský zájem na úrovni členských států i na úrovni Unie, a lze se jí tedy dovolávat jako odůvodnění omezení volnosti v zajišťování takových sítí a poskytování takových služeb, lze uvedené omezení uložit pouze tehdy, je-li riziko pro tento zájem v konkrétním případě skutečné, aktuální a dostatečně závažné(48).
108. V tomto ohledu nemůže členský stát takové omezení odůvodnit pouhým poukazem na důvody národní bezpečnosti(49).
109. Právní úprava povolující takové omezení, v projednávané věci ESS, musí naopak příslušným orgánům, v projednávané věci TTJA a KJN, ukládat povinnost posoudit, zda konkrétní sporné zařízení takové riziko pro bezpečnost vnitrostátní telekomunikační sítě skutečně představuje.
110. Byť se může takové posouzení lišit, je-li prováděno ve vztahu k riziku ze strany třetích států na jedné straně nebo ve vztahu k riziku ze strany jejich dodavatelů na straně druhé(50), nemůže být založeno na obecném podezření(51); naopak, musí se jednat o konkrétní posouzení použití, k němuž je uvedené zařízení určeno, a s tím spojených rizik. Uvedená analýza může zahrnovat například rizika spojená s typem sporného zařízení, jeho výrobcem nebo se státem, v němž je tento výrobce usazen(52).
111. Ve světle uvedených skutečností je třeba na pátou otázku předkládajícího soudu odpovědět v tom smyslu, že čl. 12 odst. 1 EECC vyžaduje, aby vnitrostátní právní úprava, která stanoví požadavek předchozího povolení k používání hardwaru a softwaru za účelem ochrany bezpečnosti sítí a služeb elektronických komunikací, ukládala subjektům oprávněným rozhodovat o tom, zda bude takové povolení uděleno, povinnost posoudit, zda sporný hardware a software, jejichž použití je požadováno, představuje skutečné riziko pro bezpečnost sítě, což může zahrnovat zohlednění použití, pro které je takové zařízení určeno, posouzení toho, zda se rizika spojená se státem, v němž je výrobce usazen, promítají na výrobce a zda se rizika spojená s výrobcem promítají do konkrétního hardwaru a softwaru.
112. ESS stanoví, pokud jej vykládám správně, přesná kritéria, na jejichž základě mohou příslušné vnitrostátní orgány dospět k závěru, že existuje riziko pro národní bezpečnost, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. Za tímto účelem se podle všeho zohledňuje mimo jiné i existence hrozby spjaté s výrobcem a se třetí zemí, v níž je výrobce usazen(53).
113. Ve druhé fázi, při přezkoumávání napadených rozhodnutí, bude muset vnitrostátní soud posoudit, zda byla uvedená kritéria při posuzování rizik v konkrétní situaci, jež nastala v projednávané věci, skutečně zohledněna, což mělo za následek stanovení časového omezení povolení k užívání.
114. Vzhledem k tomu, že takový proces vyžaduje důkladnou znalost technických, politických a bezpečnostních aspektů spjatých s konkrétní situací, nemohou posouzení existence rizika spojeného s konkrétním výrobcem, jeho zařízením nebo s používáním takového zařízení provádět unijní soudy. Je-li však vnitrostátní soud požádán, aby přezkoumal opatření, kterými je používání určitého hardwaru a softwaru zakázáno z důvodu národní bezpečnosti, musí být příslušné orgány schopny poskytnout přiměřené vysvětlení důvodů, proč k závěru o existenci takového rizika dospěly(54); to může v případě potřeby vyžadovat použití různých soudních technik(55).
115. Pokud, jako je tomu v projednávané věci, dochází ke sblížení dotčených bezpečnostních zájmů na úrovni Unie a na vnitrostátní úrovni, může vnitrostátní soud při provádění soudního přezkumu sporného opatření zohlednit i posouzení rizik provedená unijními orgány a institucemi, jakož
i vnitrostátními
institucemi.
116. V tomto ohledu by pro posouzení předkládajícího soudu mohla být relevantní řada dokumentů zmiňovaných estonskou vládou: uvedená vláda odkazuje, mimo jiné, na doporučení Komise z roku 2019 týkající se kybernetické bezpečnosti, koordinované posouzení rizik a soubor opatření pro kybernetickou bezpečnost sítí 5G(56) skupiny pro spolupráci v oblasti bezpečnosti sítí a informací(57), jakož i na sdělení Komise z roku 2021 o provádění souboru nástrojů pro sítě 5G.
117. Uvedené dokumenty sice představují prameny „měkkého“ práva, které není pro členské státy závazné, nicméně upravují koordinované posouzení rizik ze strany příslušných orgánů na vnitrostátní úrovni a na úrovni Unie, na jehož základě Komise mimo jiné kvalifikovala zařízení vyráběné výrobcem sporného hardwaru a softwaru jako zařízení představující „podstatně vyšší rizika než ostatní dodavatelé sítí 5G“ a že „na základě těchto vysokých rizik [se] Komise […] domnívá, že rozhodnutí přijatá členskými státy ohledně omezení nebo vyloučení společností Huawei a ZTE ze sítí 5G jsou odůvodněná a v souladu se souborem opatření pro kybernetickou bezpečnost sítí 5G“(58).
118. Podle sdělení o provádění souboru nástrojů pro sítě 5G vychází uvedený závěr mimo jiné ze skutečnosti, že existuje „vztah mezi [takovým] dodavatelem a vládou dané třetí země, právními předpisy třetí země a charakteristikami podnikového vlastnictví dodavatele“(59).
119. Estonská vláda vysvětluje, že její příslušné orgány takové posouzení zohlednily a že na základě takové společné identifikace rizik jak na úrovni Unie, tak na úrovni členských států považovaly za nezbytné omezit expozici vůči zařízením pocházejícím mimo jiné od společnosti Huawei, dodavatele sporného hardwaru a softwaru, při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací.
120. Považuji tak za důvodný závěr, že ESS a napadená rozhodnutí, která byla přijata na jeho základě, sice představují omezení volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, ale sledují legitimní cíl spočívající v zabránění skutečnému ohrožení bezpečnosti sítí. Posouzení uvedené otázky však přísluší předkládajícímu soudu.
F.      K šesté otázce
121. Z vnitrostátního spisu vyplývá, že sporný hardware a software byly žalobkyní používány pro funkci 2G-4G pro zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací před přijetím napadených rozhodnutí. Z vysvětlení žalobkyně rovněž vyplývá, že zařízení pro funkci 5G pořídila za účelem začlenění uvedeného zařízení do své koncové sítě před zakotvením požadavku na získání povolení do ESS. V neposlední řadě z usnesení předkládajícího soudu a z vysvětlení zúčastněných stran vyplývá, že napadená rozhodnutí dovolovala používání sporného hardwaru a softwaru po kratší dobu, než je doba životnosti uvedeného zařízení.
122. V tomto ohledu se předkládající soud svou šestou otázkou táže, zda s ohledem na uvedené okolnosti vedou napadená rozhodnutí ke zbavení majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 druhé věty Listiny, v kterémžto případě by žalobkyně mohla mít nárok na přiměřené odškodnění.
123. Žalobkyně má za to, že tomu tak je. Tvrdí, že sporný povolovací režim vede k neodůvodněnému zbavení majetku. Má rovněž za to, že náhlé změně legislativního režimu upravujícího používání sporného hardwaru a softwaru, která zavádí požadavek obstarání povolení k používání a vede k zákazu používání hardwaru a softwaru, které žalobkyně legálně nabyla od určitého konkrétního výrobce, brání čl. 17 odst. 1 Listiny, ledaže je stanoveno poskytnutí spravedlivé a přiměřené náhrady.
124. Podle Komise, jakož i podle estonské, španělské, německé, francouzské, italské, švédské a finské vlády představuje rámec sporného povolovacího opatření druh právní úpravy užívání majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 třetí věty Listiny. Napadená rozhodnutí tudíž nevedla ke zbavení žalobkyně jejího vlastnického práva ke spornému hardwaru a softwaru, a to ani de facto, ani de iure. Uvedené zúčastněné strany mají dále za to, že zmíněná právní úprava vlastnictví představuje s ohledem na obavy Estonska o národní a veřejnou bezpečnost přiměřené omezení dotčeného práva, jelikož estonské orgány stanovily dostatečně dlouhé přechodné období.
125. Článek 17 odst. 1 Listiny stanoví, že „[k]aždý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“
126. Soudní dvůr rozhodl, že uvedené ustanovení obsahuje tři odlišné normy. Vysvětlil, že „[p]rvní, která je obsažena v první větě tohoto ustanovení a má obecnou povahu, konkretizuje zásadu respektování vlastnictví. Druhá, která je uvedena ve druhé větě uvedeného ustanovení, se týká zbavení majetku a podřizuje je určitým podmínkám. Třetí obsažená ve třetí větě téhož ustanovení pak přiznává členským státům pravomoc regulovat užívání majetku v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu. Tato pravidla však nepostrádají vzájemnou spojitost. Druhé a třetí pravidlo se totiž týkají zvláštních příkladů zásahu do práva na vlastnictví a musí být vykládána ve světle zásady zakotvené v prvním z těchto pravidel“(60).
127. Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že ochrana poskytnutá v čl. 17 odst. 1 Listiny je široká a zahrnuje kromě majetku, který má hospodářskou hodnotu, rovněž zájmy spojené s využíváním licence nebo povolení k užívání(61).
128. V řízení v projednávané věci se napadená rozhodnutí týkají žádosti o povolení používat určitý hardware a software při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací. Této žádosti bylo vyhověno pouze částečně a jen v rozsahu maximální doby stanovené v ESS: tedy do 31. prosince 2029, pokud jde o funkci 2G-4G, a do 31. prosince 2025, pokud jde o funkci 5G.
129. Tudíž vzhledem k tomu, že nedošlo k zásahu do podstaty uvedeného majetku, nebyla žalobkyně tohoto majetku zbavena(62). Napadená rozhodnutí naopak představují omezení užívání majetku žalobkyně ve smyslu čl. 17 odst. 1 třetí věty Listiny(63).
130. V takovém případě žalobkyně v zásadě nemá nárok na náhradu škody.
131. Omezení užívání majetku je ovšem možné pouze v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu. Pro účely projednávané věci bude takové posouzení podobné posouzení, které je vyžadováno k odůvodnění zásahu do volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací podle čl. 12 odst. 1 EECC.
132. Předkládající soud si ovšem nevyžádal žádná vodítka k tomu, jak by mělo být takové posouzení přiměřenosti provedeno.
133. Podotýkám nicméně, že jedním z aspektů, které by měl předkládající soud v projednávané věci zohlednit, je to, zda doba, po kterou byla žalobkyně oprávněna nadále používat sporný hardware a software, byla v kontextu délky období, během kterého se žalobkyně mohla na takovou změnu právní úpravy připravit, dostatečná.
134. Důvodem je skutečnost, že sporné povolovací opatření, spojené s přísnými maximálními obdobími používání, značně ovlivňuje investice uskutečněné před zavedením uvedených legislativních změn(64).
135. Předkládající soud tedy musí posoudit, zda celé období, během kterého se žalobkyně mohla připravit na to, aby se přizpůsobila nové právní situaci, počínaje okamžikem, kdy byly relevantní změny ESS navrženy, až do konce maximální doby používání sporného hardwaru a softwaru, bylo dostatečně dlouhé. Pokud dojde předkládající soud k závěru, že tomu tak nebylo, je třeba zvážit systém přiměřené náhrady vzniklé škody(65).
136. V neposlední řadě by měl předkládající soud při posuzování přiměřenosti napadených rozhodnutí zohlednit závažnost zásahu do dotčeného základního práva a význam sledovaného cíle(66), jakož i další zájmy, jako jsou zájmy příjemců sítí a služeb elektronických komunikací na zabezpečení a bezpečnosti uvedených sítí a služeb a tržní riziko, které by nesl opatrný a obezřetný konkurenční subjekt působící na stejném trhu, pokud jde o sporný hardware a software(67).
137. Bude-li mít předkládající soud za to, že břemeno tížící žalobkyni bylo sice nezbytné, ale nepřiměřeně těžké, bude možná vhodné, jak bylo vysvětleno, poskytnout spravedlivou náhradu.
138. Na základě výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby na šestou otázku odpověděl tak, že omezení používání hardwaru nebo softwaru, které již byly součástí sítě elektronických komunikací před zavedením požadavku na obstarání povolení k užívání, na jehož základě bylo užívání povoleno na kratší dobu, než je doba životnosti uvedeného hardwaru nebo softwaru, nepředstavuje zbavení majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 druhé věty Listiny.
IV.    Závěry
139. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky předložené Tallinna Halduskohus (Správní soud v Tallinnu, Estonsko) odpověděl následovně:
„1)      První otázka:
Směrnice
Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace,
musí být vykládána v tom smyslu, že se vztahuje na soubor vnitrostátních právních předpisů, které za účelem zajištění bezpečnosti vnitrostátní sítě elektronických komunikací a jejích služeb ukládají poskytovateli komunikačních služeb, který chce takovou síť zajišťovat a takovou službu poskytovat, povinnost obstarat si povolení pro používání hardwaru a softwaru ve své komunikační síti.
2)      Druhá otázka:
Článek 4 odst. 2 SEU a čl. 1 odst. 3 písm. c) směrnice 2018/1972
musí být vykládány v tom smyslu, že opatření vyžadující povolení hardwaru a softwaru pro poskytování veřejné nebo veřejně přístupné sítě nebo služby elektronických komunikací není vyloučeno z působnosti směrnice 2018/1972, a to ani v případě, že bylo uvedené opatření přijato za účelem ochrany zájmů národní bezpečnosti.
3)      Třetí otázka:
Článek 12 odst. 1 směrnice 2018/1972
musí být vykládán v tom smyslu, že soubor vnitrostátních právních předpisů, který vyžaduje povolení správního orgánu k používání hardwaru a softwaru při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, představuje omezení volnosti v zajišťování takových sítí a poskytování takových služeb ve smyslu uvedeného ustanovení.
Takové omezení lze odůvodnit na základě čl. 52 odst. 1 SFEU.
4)      Čtvrtá otázka:
Článek 12 odst. 1 směrnice 2018/1972
musí být vykládán v tom smyslu, že nesplnění povinnosti oznámit omezení volnosti v zajišťování sítí elektronických komunikací Evropské komisi nemá za následek nepoužitelnost neoznámených vnitrostátních pravidel.
5)      Pátá otázka:
Článek 12 odst. 1 směrnice 2018/1972 a zásada proporcionality
musí být vykládány v tom smyslu, že vyžadují, aby vnitrostátní právní úprava, která stanoví požadavek předchozího povolení k používání hardwaru a softwaru za účelem ochrany bezpečnosti sítí a služeb elektronických komunikací, ukládala subjektům oprávněným rozhodovat o tom, zda bude takové povolení uděleno, povinnost posoudit, zda sporný hardware a software, jejichž použití je požadováno, představuje skutečné riziko pro bezpečnost sítě, což může zahrnovat zohlednění použití, pro které je takové zařízení určeno, posouzení toho, zda se rizika spojená se státem, v němž je výrobce usazen, promítají na výrobce a zda se rizika spojená s výrobcem promítají do konkrétního hardwaru a softwaru.
6)      Šestá otázka:
Omezení používání hardwaru nebo softwaru, které již byly součástí sítě elektronických komunikací před zavedením požadavku na obstarání povolení k užívání, na jehož základě bylo užívání povoleno na kratší dobu, než je doba životnosti uvedeného hardwaru nebo softwaru, nepředstavuje zbavení majetku ve smyslu čl. 17 odst. 1 druhé věty Listiny základních práv Evropské unie.“
1–      Původní jazyk: angličtina.
2–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace (Úř. věst. 2018, L 321, s. 36).
3–      V tomto smyslu viz Sendin, A., Sanchez-Fornie, M. A, Berganza, I., Simon, J., Irritoa. I., Telecommunication Networks for the Smart Grid, Artech House, Boston, 2016, s. 176. Vzhledem ke svému zásadnímu významu pro telekomunikační infrastrukturu jako celek je páteřní síť někdy nazývána „páteří“ nebo „mozkem“ mobilní sítě. K této otázce viz obecně středisko excelence NATO pro kybernetickou obranu, které popisuje páteřní síť jako „základní infrastrukturu, a tedy […] zásadní národní zájem s důsledky pro národní bezpečnost“.
Viz středisko excelence NATO pro kybernetickou obranu, Kaska, K., Beckvard, H. a Minárik, T., Huawei, 5G and China as a Security Threat (Huawei, 5G a Čína jako bezpečnostní hrozba), 2019, s. 15, k dispozici na adrese: https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019-03-28-FINAL.pdf
4–      Viz například v Německu Spolkový úřad pro bezpečnost informací, „5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results“ (Analýza rizik sítě 5G, rámcový dokument: metodika, rizikové scénáře a výsledky), 2025, s. 21, v němž se uvádí, že „rádiová přístupová síť (RAN) zahrnuje základnové stanice 5G […] s rádiovým rozhraním […], které zajišťuje připojení pro mobilní přístroje“ (k dispozici na adrese: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v= 4)..
5–      V některých členských státech již probíhá proces vypínání sítí 2G a 3G; viz například v případě Irska, Commission for Communications Regulation (Regulační úřad pro oblast telekomunikací), „2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators“ (Vypínání sítí 2G/3G: Pokyny pro operátory mobilních sítí), ComReg 24/61, 30. července 2024, k dispozici na adrese: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6–      Komise tento postoj vyjádřila již v roce 2016 a následně jej dále rozvinula. Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Akční plán 5G pro Evropu COM(2016) 588 final, s. 4, v němž Komise vysvětluje, že „ambiciózní harmonogram zavádění 5G sítě je základní podmínkou toho, aby Evropa získala vedoucí postavení a mohla záhy využívat nové tržní příležitosti, které síť 5G přináší, a to nejen v odvětví telekomunikací, ale i v celém hospodářství a ve společnosti“.
7–       V bodě 2a) doporučení Komise (EU) 2019/534 ze dne 26. března 2019, Kybernetická bezpečnost sítí 5G (Úř. věst. 2019, L 88, s. 42) [dále jen „doporučení o kybernetické bezpečnosti“], Komise definuje „sítě 5G“ jako „soubor všech relevantních prvků síťových infrastruktur pro mobilní a bezdrátovou komunikační technologii používanou pro připojení a služby s přidanou hodnotou s vyspělými výkonnostními charakteristikami, jako jsou velmi vysoká rychlost přenosu dat a kapacita, komunikace s nízkou latencí, mimořádně vysoká spolehlivost nebo podpora vysokého počtu připojených zařízení. Mohou zahrnovat starší prvky sítí založené na předchozích generacích mobilní a bezdrátové komunikační technologie, jako jsou 4G nebo 3G. Sítě 5G by měly být chápány tak, že zahrnují všechny relevantní části sítě“.
8–      Viz například zvláštní zpráva Evropského účetního dvora z roku 2022, v níž se uvádí, že „[n]a konci roku 2018 bylo po celém světě v užívání odhadem 22 miliard připojených zařízení [a] [p]ředpokládá se, že toto číslo vzroste do roku 2030 na přibližně 50 miliard, čímž vznikne obrovská síť vzájemně propojených zařízení zahrnující vše od chytrých telefonů po kuchyňské spotřebiče. Očekává se, že celosvětový objem využívaných dat prudce vzroste z 12 exabytů přenesených mobilních dat za měsíc v roce 2017 na více než 5 000
exabytů do roku 2030“. Viz zvláštní zpráva Evropského účetního dvora č. 03/2022, Spouštění sítí 5G v EU: při zavádění sítí dochází ke zpoždění a bezpečnostní problémy zůstávají nevyřešeny“,
Zvláštní zpráva č. 03/2022, Úřad pro publikace Evropské unie, Lucemburk, 2022, s. 7, k dispozici na adrese: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_cs.pdf, s. 7.
9–      Podotýkám, že předkládací usnesení a vyjádření žalobkyně sice uvádějí jako datum podání žádosti o povolení datum 23. března 2022, nicméně vyjádření estonské vlády a části vnitrostátního spisu, včetně rozhodnutí TTJA č. 1-7/22-436 ze dne 25. listopadu 2022, uvádějí jako datum podání této žádosti 18. březen 2022.
10–      Překlad uvedeného textu do angličtiny je k dispozici na adrese: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11–      Jedná se o následujících dvanáct kritérií: „1) výrobce nebo poskytovatel servisních nebo podpůrných služeb má sídlo nebo ústředí v zemi […], která není členským státem Evropské unie, Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO) […] nebo Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) […]; 2) v zemi bydliště výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb nejsou dodržovány zásady demokratického právního státu nebo nejsou respektována lidská práva; 3) v zemi bydliště výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb není chráněno duševní vlastnictví, osobní údaje nebo obchodní tajemství osob z jiných zemí; 4) země bydliště výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb vykazuje agresivní chování v kyberprostoru; 5) členské státy Unie, NATO nebo OECD přičítají zemi bydliště výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb kybernetické útoky; 6) výrobce nebo poskytovatel servisních nebo podpůrných služeb podléhá pravomoci vlády nebo státního orgánu země bydliště nebo jiné cizí země, v níž neexistuje nezávislý soudní dohled; 7) země bydliště výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb nebo jiná cizí země může po takovém výrobci nebo poskytovateli vyžadovat, aby jednal způsobem představujícím riziko pro národní bezpečnost Estonska; 8) hospodářské činnosti výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb nejsou založeny na tržní hospodářské soutěži nebo v zemi jejich bydliště nebyly za tímto účelem vytvořeny odpovídající podmínky; 9) vlastnická, organizační nebo řídící struktura výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb není transparentní; 10) financování výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb není transparentní; 11) výrobky nebo služby výrobce nebo poskytovatele servisních nebo podpůrných služeb obsahují zranitelnosti a nebyla provedena odpovídající bezpečnostní opatření k jejich odstranění; 12) výrobce nebo poskytovatel servisních nebo podpůrných služeb není schopen zajistit trvalé dodávky výrobků nebo služeb, s výjimkou případů vyšší moci.“
12–      Podle znění §1965 ESS sem spadá „[ne plně samostatná] 5G nebo novější generace standardu mobilní komunikační sítě“.
13–      Ze znění §1965 ESS dovozuji, že po 31. prosinci 2025 nebude vydáno žádné budoucí povolení pro technologii 5G, u níž bylo zjištěno, že představuje riziko pro národní bezpečnost, zatímco o povolení dalšího používání hardwaru a softwaru 2G, 3G, 4G lze po 31. prosinci 2029 požádat, i když bylo zjištěno riziko pro národní bezpečnost.
14–      Podle §873
odst. 2 ESS může hardware nebo software používaný v komunikační síti ohrozit národní bezpečnost, a to z důvodu vysokého rizika spojeného s výrobcem nebo poskytovatelem servisních nebo podpůrných služeb (bod 1), nebo z důvodu rizika, které souvisí s technickými vlastnostmi nebo konfigurací hardwaru a softwaru (bod 2).
15–      Viz poznámka pod čarou 11 výše. Estonská vláda na jednání vysvětlila, že jako příklady typů zjištěných rizik lze uvést potenciální riziko špionáže, nezákonného využívání informací a údajů a narušení důležitých služeb.
16–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (Úř. věst. 2015, L 241, s. 1).
17–      V tomto smyslu viz čl. 1 odst. 1 EECC. V tomto rozsahu EECC přepracovává řadu aktů přijatých v podobě balíčku v březnu 2002, které dříve upravovaly elektronickou komunikaci s cílem přizpůsobit regulační rámec vývoji technologií a trhu. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2025, T – 2 (C‑562/23, EU:C:2025:126, bod 37 a citovaná judikatura).
18–      Jak je vysvětleno v bodě 5 odůvodnění EECC, volné zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací by mělo podléhat pouze podmínkám stanoveným v této směrnici.
19–      Viz čl. 2 bod 1 EECC.
20–      Kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska.
21–      Viz čl. 2 bod 1 EECC.
22–      Viz čl. 2 bod 4 EECC.
23–      Pojem „síť elektronických komunikací“ je definován v čl. 2 bodě 1 EECC jako: „přenosové systémy, ať jsou založeny na trvalé infrastruktuře nebo centralizované správní kapacitě, či nikoli, a popřípadě i spojovací nebo směrovací zařízení a jiné prostředky, včetně neaktivních síťových prvků, které umožňují přenos signálů po vedení, rádiovými, optickými nebo jinými elektromagnetickými prostředky, včetně družicových sítí, pevných (okruhově nebo paketově komutovaných, včetně internetu) a mobilních sítí, sítí pro rozvod elektrické energie v rozsahu, v jakém jsou používány pro přenos signálů, sítí pro rozhlasové a televizní vysílání a sítí kabelové televize, bez ohledu na typ přenášené informace“.
24–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. června 2019, Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, bod 49), a ze dne 13. června 2019, Google (C‑193/18, EU:C:2019:498, body 34, 35 a 41).
25–      Článek 4 odst. 2 SEU odkazuje na národní bezpečnost, zatímco čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC používá pojmy „veřejný pořádek“ a „veřejná bezpečnost“. Například v bodě 6 odůvodnění EECC se však v rámci formulace následující po slovech „není dotčena“ odkazuje nejen na „veřejný pořádek“ a „veřejnou bezpečnost“, ale i na „zásadní bezpečnostní zájmy“. Vzhledem k tomu, že samotné znění EECC, jeho cíl ani přípravné práce k EECC nenasvědčují žádnému jinému výkladu [viz návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace (COM(2016) 590 final 2)], mám za to, že terminologie použitá ve znění čl. 1 odst. 3 písm. c) EECC by měla být vykládána tak, že zahrnuje pojmy „národní bezpečnost“ nebo „zásadní bezpečnostní zájmy“. To by bylo rovněž v souladu s výrazy použitými ve směrnici, která byla předchůdcem EECC a která takovou formulaci obsahovala již ve svých bodech odůvodnění (aniž ovšem obsahovala konkrétní článek v tomto smyslu). Viz bod 7 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (Rámcová směrnice) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 33; Zvl. vyd. 13/29, s. 349).
26–      Viz například rozsudky ze dne 26. října 1999, Sirdar (C‑273/97, EU:C:1999:523, bod 15); ze dne 6. října 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, bod 44 a citovaná judikatura), jakož i ze dne 15. července 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, bod 40 a citovaná judikatura).
27–      Viz nedávný rozsudek ze dne 29. července 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, bod 62 a citovaná judikatura).
28–      V tomto smyslu je řízení v projednávané věci zajímavým příkladem „sekuritizace“ unijního práva. K rozvoji „duopolu bezpečnosti“ mezi členskými státy a politickými orgány Unie, kde se politické směry promítají do opatření na vnitrostátní i unijní úrovni, viz Pilniok, A., „Governance of the European Security Union“, in Dietrich, J.-H. a Pilniok, A., European Security Union: Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024, s. 18 a 19.
29–      Mimo jiné viz doporučení Komise o kybernetické bezpečnosti z roku 2019 a sdělení Komise o provádění souboru nástrojů pro kybernetickou bezpečnost sítí 5G, C(2023) 4049 final (dále jen „sdělení o provádění souboru nástrojů 5G“).
30–      Viz skupina pro spolupráci v oblasti bezpečnosti sítí a informací, EU
coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks (dále jen „Koordinované posouzení rizik“), 10/2019, k dispozici na adrese: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security (dále jen „koordinované posouzení rizik“). Viz také skupina pro spolupráci v oblasti bezpečnosti 5G sítí, soubor opatření pro kybernetickou bezpečnost sítí 5G, 2020 (dále jen „soubor opatření 5G), k dispozici na adrese: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures
31 –      Rozsudek ze dne 15. července 2021 (C‑742/19, EU:C:2021:597).
32–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 4. listopadu 2003 (Úř. věst. 2003, L 299, s. 9; Zvl. vyd. 05/04, s. 381).
33–      Viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597).
34–      Francouzská vláda rovněž zdůrazňuje, že není zjevné, že takový systém předchozího povolení pro hardware a software, jako je systém dotčený v původním řízení, ovlivňuje možnost zajišťování takových sítí nebo poskytování takových služeb. Podle jejího názoru uvedený systém rozhodně nevyžaduje, aby si telekomunikační operátoři obstarávali povolení k tomu, aby mohli obecněji vykonávat činnost spočívající v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací.
35–      Kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska.
36–      Článek 12 odst. 1 EECC sice obsahuje formulaci, podle které členské státy nesmějí „bránit“ volnosti v zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, nicméně já se domnívám, že uvedený výraz je nutno chápat šířeji tak, že členským státům zakazuje vytvářet jakékoli překážky jejich zajišťování, resp. poskytování. To vyplývá z účelu EECC, kterým je vytvoření vnitřního trhu v oblasti sítí a služeb elektronických komunikací. Uvedený závěr lze vyvodit též z různých jazykových verzí čl. 12 odst. 1 EECC, které používají výraz „překážka“ i výraz „bránit“: srov. v tomto ohledu například německé znění, které odkazuje na „hindern“, španělské znění, které odkazuje na „no impedirán“, francouzské znění, které odkazuje na „n’empêchent pas“, popřípadě chorvatské znění, které odkazuje na „ne smiju sprečavati“.
37–      Představme si situaci, že by členský stát rozhodl, že za účelem zajištění bezpečnosti sítí musí být veškerý hardware a software používaný v takových sítích vyráběn podniky usazenými v uvedeném státě. Takový typ protekcionistického opatření by byl zjevně v rozporu s volností zajišťování sítí a poskytování služeb, ale byl by odůvodnitelný, pokud by byl EECC vykládán tak, že jakékoli opatření přijaté za účelem dosažení cíle bezpečnosti sítí a služeb je automaticky považováno za přijatelné a je vyloučen jakýkoli jeho další přezkum.
38–      Viz například rozsudek ze dne 23. února 1995, Bordessa a další (C‑358/93 a C‑416/93, EU:C:1995:54, bod 25).
39–      Viz například rozsudek ze dne 4. prosince 1986, Komise v. Německo (205/84, EU:C:1986:463, bod 28).
40–      Viz například rozsudek ze dne 14. března 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, bod 14).
41–      Viz například rozsudek ze dne 1. června 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez (C‑570/07 a C‑571/07, EU:C:2010:300, bod 54).
42–      Estonská vláda odkazuje na technické oznámení uvedeného konceptu, které Komise obdržela dne 20. října 2020, k dispozici na adrese https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/15441.
43–      Viz zejména rozsudky ze dne 30. dubna 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, bod 54), a ze dne 21. prosince 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, bod 44).
44–      Ex multis viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, bod 31 a citovaná judikatura).
45–      V tomto ohledu viz bod 37 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2555 ze dne 14. prosince 2022 o opatřeních k zajištění vysoké společné úrovně kybernetické bezpečnosti v Unii a o změně nařízení (EU) č. 910/2014 a směrnice (EU) 2018/1972 a o zrušení směrnice (EU) 2016/1148 (směrnice NIS 2) (Úř. věst. 2022, L 333, s. 80) (dále jen „směrnice NIS 2“), podle kterého „rostoucí vzájemné závislosti jsou výsledkem stále více přeshraniční a vzájemně propojené sítě poskytování služeb pomocí klíčových infrastruktur v celé Unii v odvětvích, jako jsou energetika, doprava, digitální infrastruktura, pitná voda, odpadní voda, zdravotnictví, některých prvků veřejné správy a rovněž vesmíru, pokud jde o poskytování určitých služeb závisejících na pozemních infrastrukturách, které vlastní, řídí a provozují buď členské státy, nebo soukromé subjekty, a proto nezahrnují infrastruktury vlastněné, řízené a provozované Unií nebo jménem Unie v rámci jejího vesmírného programu“. Viz také obdobně bod 5 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2557 ze dne 14. prosince 2022 o odolnosti kritických subjektů a o zrušení směrnice Rady 2008/114/ES (Úř. věst. 2022 L 333, s. 164).
46–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. června 2002, Radiosistemi (C‑388/00 a C‑429/00, EU:C:2002:390, bod 44). V každém případě již od vydání rozsudku ze dne 10. července 1984, Campus Oil a další (72/83, EU:C:1984:256, zejména body 34 až 36), je zřejmé, že judikatura chápe pojem „veřejná bezpečnost“ tak, že překračuje rámec práva a pořádku a využívání policejních sil a armády; v uvedeném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že pod uvedený pojem lze podřadit i jiné druhy hrozeb pro orgány členského státu, jeho základní veřejné služby a obecněji potřeby společnosti.
47–      Viz body 32 až 42 tohoto stanoviska.
48–       Ex multis viz rozsudky ze dne 14. března 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, bod 17 a citovaná judikatura), a ze dne 18. června 2020, Komise v. Maďarsko (Transparentnost sdružování) (C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 91 a citovaná judikatura).
49–      Obdobně viz rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 343) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že taková opatření nemohou být zcela vyloučena z kontroly unijních soudů jednoduše z toho důvodu, že se akt, který je stanoví, dotýká národní bezpečnosti).
50–      Obdobně viz rozsudek ze dne 26. února 2019, X (Zprostředkovatelské společnosti usazené ve třetích zemích) (C‑135/17, EU:C:2019:136, bod 90 a citovaná judikatura).
51–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 14. března 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, bod 22), a ze dne 18. června 2020, Komise v. Maďarsko (Transparentnost sdružování) (C‑78/18, EU:C:2020:476, body 86 a 93).
52–      Obdobně viz rozsudek ze dne 10. března 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, bod 104) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že v oblasti praní peněz se posouzení vysoce rizikové povahy klienta může týkat dotčeného typu klienta, země, produktu nebo transakce).
53–      V tomto ohledu viz poznámka pod čarou 11 tohoto stanoviska.
54–      Obdobně viz rozsudek ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, body 13 a 14).
55–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. června 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 57 a citovaná judikatura).
56–      Uvedený soubor nástrojů je výsledkem jednoho z cílů, které Komise stanovila ve svém doporučení o kybernetické bezpečnosti sítí 5G [viz bod I odst. 1 písm. c) uvedeného doporučení, v němž se jako činnost, která by měla být uskutečněna, uvádí, aby skupina pro spolupráci mohla „určit možný společný soubor opatření, která by měla být přijata, aby se zmírnila kybernetická bezpečnostní rizika týkající se infrastruktur, o něž se opírá digitální ekosystém, zejména sítí 5G“.
57–      Viz poznámka pod čarou 30 tohoto stanoviska. Uvedená skupina je výborem zřízeným na základě čl. 11 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1148 ze dne 6. července 2016 o opatřeních k zajištění vysoké společné úrovně bezpečnosti sítí a informačních systémů v Unii (Úř. věst. 2016, L 194, s. 1). Uvedená směrnice byla v mezidobí nahrazena směrnicí NIS 2, avšak dotčený výbor existuje nadále (viz čl. 14 odst. 1 směrnice NIS 2).
58–      Viz Sdělení o provádění souboru nástrojů 5G, s. 2.
59–      Viz Sdělení o provádění souboru nástrojů 5G, s. 1.
Pro podobná kritéria týkající se dodavatele viz také s. 42 souboru nástrojů 5G.
60–      Viz rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další (C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 144 a citovaná judikatura). V tomto smyslu viz také rozsudek ze dne 5. května 2022, BPC Lux 2 a další (C‑83/20, EU:C:2022:346, bod 38 a citovaná judikatura). Viz novější rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další (C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 144 a citovaná judikatura).
61–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další (C‑254/23, EU:C:2025:569, body 145 a 146 a citovaná judikatura).
62–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. září 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, body 82 a 88, jakož i citovaná judikatura).
63–      Obdobně viz rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další (C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 146 a citovaná judikatura) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že „zájmy spojené s využíváním licence představují majetkové zájmy, které vyžadují ochranu poskytovanou v tomto článku 1 Protokolu č. 1 [k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod]“, přičemž „[o]dnětí povolení ze zákona, které svému držiteli umožňovalo vykonávat hospodářskou činnost, je v důsledku toho třeba chápat jako omezení práva na vlastnictví zaručeného v tomto článku, které jakožto opatření upravující užívání majetku spadá pod druhý pododstavec uvedeného článku“).
64–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další (C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 155 a citovaná judikatura).
65–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další (C‑254/23, EU:C:2025:569, body 155 a 156 a citovaná judikatura).
66–      Viz nejnověji rozsudek ze dne 18. prosince 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, bod 168 a citovaná judikatura).
67–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další (C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 158 a citovaná judikatura).