61992CC0037_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
A - Inleiding
1. Het thans aan het Hof voorgelegde verzoek om een prejudiciële beslissing, afkomstig van de Cour d'appel de Douai (Frankrijk), betreft de toepassing van het gemeenschapsrecht op het gebied van de verwijdering van afgewerkte olie, meer in het bijzonder de toepassing van bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen en de door de Raad op dit gebied vastgestelde richtlijn.(1) De verdachten, die Belgisch staatsburger zijn, werd in eerste aanleg ten laste gelegd in 1985 in Frankrijk afvalstoffen te hebben verwijderd, meer bepaald afgewerkte olie te hebben "ingezameld en vervoerd", zonder over een desbetreffende vergunning te beschikken.(2)
2. Zoals blijkt uit de wettelijke bepalingen die de Cour d'appel de Douai ter verklaring van die telastlegging heeft aangehaald(3) en die door de Franse regering aan het Hof zijn overgelegd(4), gaat het bij die vergunning om een toelating tot het "inzamelen" van afgewerkte olie, dat wil zeggen het bijeenbrengen, opslaan en vervoeren van partijen afgewerkte olie die van meer dan één houder afkomstig zijn.(5) Deze vergunning wordt op basis van een aanbesteding afgegeven aan de gegadigde die, met name wat de ingezette middelen betreft, voldoet aan de gestelde voorwaarden, te weten degene wiens uitschrijving de beste voorwaarden biedt voor de bescherming van het milieu bij de inzameling.(6) De vergunning is vier jaar geldig.(7)
3. Voorts blijkt uit de relevante bepalingen, dat het vergunningstelsel voor het inzamelen door verschillende modaliteiten wordt gepreciseerd en aangevuld. Volgens artikel 4 van decreet 79-981 geldt elke vergunning slechts voor één van de geografische zones die samen het grondgebied van Europees Frankrijk omvatten. Binnen deze zone is de vergunninghouder (het "erkend inzamelingsbedrijf") krachtens artikel 6, sub a, van decreet 79-981 in de versie van decreet 85-387 gehouden, om de afgewerkte olie in te zamelen. Artikel 8 van de bijlage bij het besluit van 29 maart 1985 verduidelijkt deze verplichting in die zin, dat het erkende inzamelingsbedrijf elke haar aangeboden partij van meer dan 200 l binnen twee weken moet ophalen.
4. De inzameling door erkende bedrijven vindt ingevolge de ten tijde van de relevante feiten geldende bepalingen plaats in het kader van een voor de betrokken geografische zone verleend monopolie.(8) Deze omstandigheid, die reeds uit de formulering van artikel 4 van decreet 79-981 blijkt, werd nogmaals uitdrukkelijk bevestigd door artikel 6 van de bijlage bij het besluit van 29 maart 1985 betreffende de eisen voor het inzamelen van afgewerkte olie. Laatstgenoemde bepaling luidt als volgt:
"De vergunning wordt slecht aan één enkele natuurlijke of rechtspersoon verleent. Zij kan niettemin aan meerdere natuurlijke of rechtspersonen gemeenschappelijk worden verleend. In dat geval wordt de overeenkomst aan de commissaire de la République gezonden."
5. Zoals blijkt uit de arresten Inter-Huiles(9), Rhône-Alpes-Huiles(10), ADBHU(11) en Commissie/Frankrijk(12), is deze wettelijke regeling vastgesteld in het kader van artikel 5 van de aan het begin van deze conclusie genoemde richtlijn van de Raad. Deze laatste bepaling verwijst naar de artikelen 2, 3 en 4 van de richtlijn, die de Lid-Staten verplichten de nodige maatregelen te nemen teneinde het onschadelijk inzamelen en verwijderen van afgewerkte olie te waarborgen, zoveel mogelijk door opnieuw gebruik daarvan. Zij luidt als volgt:
"In de gevallen waarin de doeleinden omschreven in de artikelen 2, 3 en 4 niet anders kunnen worden bereikt, nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen om te bereiken dat een of meer bedrijven het inzamelen en/of het verwijderen verrichten van de produkten die hun door de houders ervan worden aangeboden, in voorkomend geval in het gebied dat hun door de bevoegde instantie is aangewezen."
6. Volledigheidshalve vermeld ik, dat het Franse stelsel voor de verwijdering van afgewerkte olie aanvankelijk voorzag in een volledig uitvoerverbod voor die olie. Het Hof heeft in bovengenoemde arresten, met name in het arrest Commissie/Frankrijk, beslist, dat dat verbod onverenigbaar was met de richtlijn en met artikel 34 van het Verdrag. Tijdens de in casu relevante periode waren de artikelen 3 en 6 van decreet 79-981 in de versie van decreet 85-387 van toepassing. Volgens deze bepalingen kunnen zowel de houder als het inzamelingsbedrijf leveren aan verwijderingsbedrijven in andere Lid-Staten, die in de zin van artikel 6 van de richtlijn over een vergunning voor het verwijderen van afgewerkte olie beschikken.
7. Anders dan in de eerdere beroepen waartoe het Franse stelsel aanleiding heeft gegeven, gaat het thans niet om de uitvoerregelingen waarin dat stelsel
voorzag in de vorm van verplichtingen ten laste van de houder, het inzamelings- of verwijderingsbedrijf om de afgewerkte olie over te dragen of te verwijderen. De nationale rechter stelt daarentegen de volgende prejudiciële vraag:
"Kan de Franse regeling die op het Franse grondgebied een stelsel voor het inzamelen en verwijderen van afgewerkte olie invoert ten gunste van bedrijven waaraan de overheid een vergunning voor gereserveerde zones afgeeft, gelet op de artikelen 30 tot en met 36 EEG-Verdrag en de richtlijn van de Raad aldus worden uitgelegd, dat zij het in feite enkel mogelijk maakt een vergunning af te geven aan Franse bedrijven, en is zij bijgevolg wel of niet in overeenstemming met genoemde Europese bepalingen?"
8. In het volgende zullen wij de strekking van deze vraag zeer grondig
moeten onderzoeken, aangezien zij binnen het kader van de formulering van de verwijzingsbeschikking de enige inlichtingen levert ter afbakening van het aan het Hof voorgelegde probleem. Voor het overige bevat de verwijzingsbeschikking immers enkel een korte weergave van de feiten van het geding, het verloop van de procedure alsmede een verwijzing naar de relevante bepalingen van nationaal recht.
B - Discussie
I - De uitlegging en de strekking van de prejudiciële vraag
9. 1. Te oordelen naar de formulering van de vraag, wenst de nationale rechter van het Hof aanwijzingen te krijgen over een "uitlegging" van het nationale recht, die het Hof op de grondslag van artikel 177 EEG-Verdrag uiteraard niet kan geven.
10. Toch meen ik, dat de vraag om deze reden niet als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd. Middels het verzoek om "uitlegging" wordt het Hof in werkelijkheid uitgenodigd de Franse wettelijke regeling te toetsen aan een criterium dat de nationale rechter beslissend acht voor de verenigbaarheid van die wettelijke regeling met de artikelen 30 e.v. van het Verdrag en met de richtlijn. Volgens de Cour d'appel is deze wettelijke regeling in strijd met het gemeenschapsrecht, indien "zij het in feite enkel mogelijk maakt, een vergunning af te geven aan Franse bedrijven".
11. Zo gezien wordt het Hof niet uitgenodigd de Franse wettelijke regeling uit te leggen, maar vanuit de invalshoek van een "feitelijke" uitsluiting van ondernemingen uit andere Lid-Staten de verenigbaarheid ervan met het gemeenschapsrecht te onderzoeken.
12. 2. De prejudiciële vraag moet ook worden geïnterpreteerd voor zover zij, gelet op haar formulering, ten doel heeft aanwijzingen te verkrijgen over de verenigbaarheid van nationale regels met het gemeenschapsrecht. In vaste rechtspraak reikt het Hof, wanneer het een dergelijke vraag krijgt voorgelegd, de nationale rechter de criteria aan die deze in staat stellen zelf uitspraak te doen over de verenigbaarheid van de toepasselijke bepalingen met het gemeenschapsrecht.
13. 3. Vervolgens rijst de vraag, welke aspecten van de Franse wettelijke regeling precies het voorwerp van de prejudiciële vraag zijn. Voor een antwoord hierop biedt de formulering van de gestelde vraag maar weinig houvast.
14. Niettemin kunnen er twee elementen worden onderscheiden:
- in de eerste plaats, zou de Franse wettelijke regeling hierdoor worden gekenmerkt, dat zij "een stelsel voor het inzamelen en verwijderen van afgewerkte olie invoert ten gunste van bedrijven waaraan de overheid een vergunning voor gereserveerde zones afgeeft";
- in de tweede plaats zou deze wettelijke regeling, zoals uiteengezet, volgens de Cour d'appel van dien aard zijn, dat "zij het in feite enkel mogelijk maakt een vergunning af te geven, aan Franse bedrijven".
15. a) Gelet op deze elementen, kunnen wij van twee aspecten van de Franse regeling met stelligheid uitsluiten, dat de Cour d'appel ze tot voorwerp van een prejudiciële verwijzing heeft willen maken. De verwijzende rechter stelt immers noch het vergunningsvereiste ter discussie, noch de omstandigheid dat het erkende inzamelingsbedrijf verplicht is om op de reeds vermelde wijze(13) de afgewerkte olie in te zamelen.
16. b) Voor het overige is het voorwerp van de vraag niet van meet af aan duidelijk. De twee bovenvermelde elementen laten immers meerdere interpretaties toe. Het eerste element heeft betrekking op het monopolie van de erkende inzamelingsbedrijven binnen de hun toegewezen zone. Dit betreft dus een omstandigheid die het zowel voor nationale ondernemingen als voor die uit andere Lid-Staten onmogelijk maakt om naast de erkende ondernemingen in te zamelen.
17. Het tweede element, te weten het door de verwijzende rechter aan de Franse wettelijke regeling toegeschreven kenmerk van een maatregel die de afgifte van een vergunning feitelijk enkel aan binnenlandse bedrijven toelaat, gaat blijkbaar uit van een situatie ten nadele van juist buitenlandse ondernemingen en verschilt in zoverre van het eerste element.
18. Uit dit onderzoek van de vraag kunnen uiteenlopende conclusies worden getrokken.
- Ofwel wenst de nationale rechter het voorwerp van de vraag beperkt te zien tot de gevolgen van het monopolie, dus tot de omstandigheid dat andere bedrijven dan het inzamelingsbedrijf waaraan een vergunning is verleend, niet meer voor een vergunning in aanmerking komen. De vraag moet op deze wijze worden verstaan, indien men ervan uitgaat, dat de "feitelijke" uitsluiting van ondernemingen uit andere Lid-Staten, waarop de prejudiciële vraag doelt, niets anders is dan een gebrekkige omschrijving van het bovenbedoelde gevolg van het monopolie.
- Ofwel gaat men ervan uit, dat het vermelden van het monopolie enkel ertoe dient, het algemene kader vast te leggen dat de nationale bepalingen aan het geding opleggen. In dat geval kan de vraag aldus worden samengevat, dat de verwijzende rechter aanwijzingen wenst te ontvangen over de wettigheid van bepaalde voorwaarden van het Franse stelsel, die de afgifte van een (uitsluitende) vergunning aan met nationale ondernemingen concurrerende ondernemingen uit andere Lid-Staten op specifieke wijze bemoeilijken.
- Ofwel moet de vraag aldus worden opgevat, dat het Hof wordt uitgenodigd zich over beide aldus omschreven problemen uit te spreken.
19. Ik ben van mening, dat in ieder geval moet worden onderzocht of het instellen van zonemonopolies verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
20. De vraag verwijst namelijk juist naar deze omstandigheid teneinde de Franse wettelijke regeling objectief te karakteriseren.
21. Het verloop van de procedure, waarnaar de verwijzende rechter uitdrukkelijk verwijst, bevestigt dat de vraag inderdaad aldus moet worden begrepen. In dat verband moet in de eerste plaats het vonnis worden onderzocht dat in eerste aanleg in deze zaak is gewezen door het Tribunal correctionnel de Laon, welk vonnis, aldus de Cour d'appel zelf, haar ertoe heeft gebracht het Hof te adiëren.(14)
22. Dat vonnis in eerste aanleg, dat deel uitmaakt van het dossier van het hoofdgeding, vermeldt onder meer het volgende:
"Overwegende dat de verdachten tot staving van hun conclusie tot ontslag van rechtsvervolging betogen, dat zij hebben aangetoond vergunninghouder in België te zijn; dat de Franse wettelijke regeling is strijd is met het Verdrag van Rome, aangezien zij door het toekennen van een uitsluitende vergunning aan één onderneming per departement voor het inzamelen van afgewerkte olie en het op deze wijze impliciet uitsluiten van de tussenkomst van buitenlandse, voor deze activiteit erkende ondernemingen, afbreuk doet aan het beginsel van het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Gemeenschap."(15)
23. In het kader van zijn eigen beoordeling overwoog het Tribunal als volgt:
"Overwegende dat de afgifte aan één Franse onderneming per departement van een uitsluitende vergunning voor het inzamelen van afgewerkte olie het verbod met zich brengt voor al dan niet erkende buitenlandse ondernemingen om op het Franse grondgebied afgewerkte olie in te zamelen, terwijl, wanneer zij zouden beschikken over een vergunning die a priori onder de voorwaarden en waarborgen overeenkomstig de aanbevelingen van de [richtlijn](16) EEG van 16 juni 1975 wordt afgegeven, zij aan alle voorwaarden voldoen voor het inzamelen zonder nadelige gevolgen voor de natuur en het milieu.
Overwegende dat hieruit volgt, dat het vergunningstelsel, dat aan één Franse onderneming per departement het inzamelingsmonopolie voor afgewerkte olie verleent, niet kan worden gerechtvaardigd door de in artikel 36 EEG-Verdrag opgenomen belangen, die zwaarder wegen dan het beginsel van het vrije verkeer van goederen, en dat dit stelsel derhalve in strijd is met de bepalingen van artikel 34 van dat Verdrag."(17)
24. Dit vonnis, waarbij de verdachten van rechtsvervolging werden ontslagen, werd door de Cour d'appel d'Amiens op 30 januari 1989 bevestigd.
25. Niettemin heeft de Cour de cassation - ten verzoeke van de civiele partij, ten aanzien waarvan het arrest van de Cour d'appel nog niet in kracht van gewijsde was gegaan - het vonnis op 7 november 1990 vernietigd. Onder verwijzing naar de overwegingen van het Tribunal correctionnel verklaarde de Cour de cassation in zijn arrest:
"Overwegende evenwel, dat in de eerste plaats artikel 5 van richtlijn 75/439 van de Raad van de Europese Gemeenschappen inzake de verwijdering van afgewerkte olie bepaalt, dat de Lid-Staten kunnen voorzien in de indeling in gebieden die worden toegewezen aan één of meerdere bedrijven die krachtens artikel 6 van de bevoegde instantie een vergunning moeten verkrijgen;
dat in de tweede plaats zowel uit genoemde richtlijn als uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voortvloeit, dat de enige grens voor wettelijke regelingen van de Lid-Staten het verbod is van iedere maatregel die het intracommunautaire handelsverkeer kan beperken;
Overwegende dat door een dergelijke uitspraak, terwijl de Franse wettelijke regeling inzake de inzameling en de verwijdering van afgewerkte olie voor iedere tot de Europese Economische Gemeenschap behorende natuurlijke of rechtspersoon de mogelijkheid onverlet laat om bedoelde vergunning te verkrijgen, de Cour d'appel de betekenis en de strekking van bovenbedoelde bepalingen en beginselen heeft miskend."(18)
26. De prejudiciële verwijzing blijkt hier het eindpunt te zijn van een ontwikkeling waarin de specifieke vraag betreffende de toelaatbaarheid van het monopolie - als beletsel voor de afgifte van meer dan één vergunning per zone - geleidelijk de meer algemene, aanvankelijk eveneens gestelde vraag of de in het buitenland erkende inzamelingsbedrijven in Frankrijk over een andere (aanvullende) inzamelingsvergunning moeten beschikken, naar de achtergrond heeft verdrongen.
27. Dit bevestigt onze eerdere interpretatie van de prejudiciële vraag.(19)
28. Men zou zich kunnen afvragen, of de verwijzende rechterlijke instantie tevens voorlichting wenst over de wettigheid van modaliteiten die het voor met nationale ondernemingen concurrerende ondernemingen uit andere Lid-Staten moeilijker maken een inzamelingsvergunning te verkrijgen.
29. Naar mijn opvatting is het echter niet noodzakelijk ons daarover definitief uit te spreken. De verwijzende rechterlijke instantie zegt immers niets over de modaliteiten van de Franse wettelijke regeling. Dat de Franse regering en de Commissie in dat verband op volstrekt andere punten zijn ingegaan, behoeft in zoverre niet te verbazen.
30. Naast enkele aspecten die niet vatbaar zouden zijn voor kritiek(20), noemt de Franse regering de enige verplichting die haar problematisch voorkomt, namelijk de verplichting van de gegadigde om in de betrokken zone over nauwkeurig vastgelegde opslagcapaciteit te beschikken.
31. De Commissie daarentegen, die tijdens de schriftelijke procedure in algemene zin kritiek had geoefend op het feit dat in andere Lid-Staten erkende inzamelingsbedrijven ingevolge de Franse wettelijke regeling nog een tweede vergunning moeten hebben, zette ter terechtzitting uiteen, dat de afgifte van de Franse vergunning onder minder strikte voorwaarden plaats diende te vinden en dat de waarborgen voortvloeiend uit de in een andere Lid-Staat afgegeven vergunning daarbij in aanmerking moesten worden genomen.
32. Onder deze omstandigheden lijkt het mij niet passend, dit - mogelijke - aspect van de vraag grondig te onderzoeken. Dienaangaande verwijs ik naar de door het Hof in zijn arrest Telemarsicabruzzo(21) geformuleerde eisen. Volgens dat arrest(22) vereist de noodzaak van een voor de nationale rechter bruikbare uitlegging van het gemeenschapsrecht, dat die rechter het feitelijk en wettelijk kader van de door hem gestelde vragen omschrijft of tenminste de feitelijke veronderstelling waarop die vragen berusten, uiteenzet.
33. In deze zaak heeft de verwijzende rechter noch de belangrijkste bepalingen van de Franse wettelijke regeling noch de nodige feiten vermeld. Het is volkomen onduidelijk, of de verdachten in het hoofdgeding in het kader van een aanbesteding om een vergunning hebben verzocht en in hoeverre zij eventueel zijn benadeeld ten opzichte van Franse gegadigden.
34. 4. Gelet op een en ander kan de vraag, voor zover ik haar in aanmerking neem, worden geformuleerd als volgt:
Is het feit, dat ingevolge nationale bepalingen inzake het inzamelen van afgewerkte olie, die het inzamelen in elke van de door de regeling daartoe aangewezen zones onderwerpt aan de afgifte van een vergunning voor die zone, voor elke zone slechts één inzamelingsvergunning wordt afgegeven, zodat andere inzamelingsbedrijven - waaronder die uit andere Lid-Staten - geen vergunning voor die zone ontvangen, verenigbaar met de artikelen 30 tot en met 36 en met richtlijn 75/439?
II - De toepasselijke communautaire bepalingen
35. Bij de beantwoording van de aldus nieuw geformuleerde vraag behoeft het Hof zich niet te beperken tot het onderzoek van de door de verwijzende rechter in zijn vraag vermelde artikelen 30 tot en met 36 en de richtlijn, maar kan het volgens zijn vaste rechtspraak ook andere toepasselijke bepalingen in aanmerking nemen.(23)
36. Om nog uiteen te zetten redenen lijkt het mij eveneens aangewezen om artikel 59 van het Verdrag erbij te betrekken.
37. Wat de toepassing van artikel 90, lid 1, betreft, moet worden vastgesteld, dat dit artikel geen zelfstandig beoordelingscriterium oplevert met betrekking tot het creëren van uitsluitende rechten. Het Hof heeft immers vastgesteld(24),
"dat ook al veronderstelt dit artikel het bestaan van ondernemingen die bepaalde bijzondere of uitsluitende rechten hebben, daaruit nog niet volgt, dat alle bijzondere en uitsluitende rechten noodzakelijkerwijs met het van het Verdrag verenigbaar zijn".
38. Het Hof vervolgde:
"Dat hangt af van de onderscheiden bepalingen waarnaar artikel 90, lid 1, verwijst."
39. Ook artikel 90, lid 2, is voor deze zaak niet van belang. Zoals advocaat-generaal Rozès benadrukte, is het natuurlijk mogelijk de erkende inzamelingsbedrijven op grond van hun verplichting tot het verwijderen van afgewerkte olie te kwalificeren als ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang.(25)
40. Behalve wanneer het door een staat uit hoofde van artikel 90, lid 1, vastgestelde maatregelen betreft (dus maatregelen die zijn vastgesteld na de instelling van het in deze bepaling bedoelde uitsluitende recht), veronderstelt artikel 90, lid 2, evenwel de gedraging van een onderneming(26) (hetgeen natuurlijk tot gevolg heeft, dat de Lid-Staten zich moeten onthouden van iedere maatregel die leidt tot begunstiging, aanmoediging of versterking van een gedraging die, zelfs bij inaanmerkingneming van artikel 90, lid 2, in strijd met de mededingingsregels is).
41. Het creëren door de staat van de in geding zijnde zonemonopolies kan echter niet in verband worden gebracht met de gedraging van een onderneming.
42. Onder deze omstandigheden zal ik de vraag in het vervolg onderzoeken vanuit de invalshoek van het vrije verkeer van goederen en het vrij verrichten van diensten, in de in artikel 60 genoemde volgorde.
III - De verenigbaarheid van de litigieuze regeling met het gemeenschapsrecht
43. 1) Wat het aspect van het vrije verkeer van goederen in de zin van de artikelen 30 e.v. betreft, moet nu reeds worden vastgesteld dat afgewerkte olie zonder enige twijfel een "goed" is in de zin van het Verdrag(27) en dat in het kader van de aangehaalde bepalingen niet artikel 30, maar artikel 34 als sedes materiae in aanmerking komt. Een uitvoerbeperking is het litigieuze monopolie zeker niet.
44. Maar ook de laatstgenoemde bepaling is mijns inziens niet relevant, aangezien de litigieuze feiten - ondanks de kwalificatie van afgewerkte olie als goed - zeker niet onder de bescherming van de regels inzake het vrije verkeer van goederen vallen. De door het monopolie veroorzaakte belemmering richt zich immers tegen het verrichten van diensten door anderen dan de erkende inzamelingsbedrijven, zodat gelet op de omstandigheden van deze zaak de artikelen 59 e.v. het geëigende onderzoekskader leveren. Daarover wil ik het volgende opmerken.
45. Het is duidelijk, dat de regeling van het monopolie geen rechtstreekse belemmering van de uitvoer van afgewerkte olie vormt.(28)
46. Zij heeft wel tot gevolg, dat anderen dan de vergunninghouders geen vergunning meer kunnen krijgen en dus niet bedrijfsmatig afgewerkte olie kunnen inzamelen. Het inzamelen is echter een vorm van dienstverrichting, een door de erkende inzamelaar verrichte handeling (mogelijkerwijze voorafgaand aan een toekomstige transactie) die een onlosmakelijk onderdeel vormt van de transactie.
47. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de Lid-Staten krachtens de artikelen 2 tot en met 4 van de richtlijn gehouden zijn, de nodige maatregelen te nemen teneinde het onschadelijk inzamelen en verwijderen van afgewerkte olie te waarborgen, en te komen tot een verbod van de uitdrukkelijk in de richtlijnen vermelde vormen van verwijdering die bijzonder schadelijk zijn. Met het oog op de handhaving van dit verbod voorziet artikel 6 van de richtlijn in de verplichting voor ieder bedrijf dat zich bezighoudt met de verwijdering van afgewerkte olie, om een vergunning te verkrijgen.
48. Door dit stelsel worden met name houders van kleine hoeveelheden afgewerkte olie voor bijzondere problemen geplaatst, wanneer zij noch hun afgewerkte olie zelf kunnen verwijderen, noch naar een erkend verwijderingsbedrijf kunnen vervoeren. In antwoord op deze bijzondere situatie bevatten de Franse bepalingen een dubbele verplichting: voor de houder van afgewerkte olie om deze aan een erkend verwijderingsbedrijf over te dragen(29), en voor het erkend verwijderingsbedrijf om de afgewerkte olie op te halen.(30)
49. Het inzamelen heeft tot doel zowel aan de ene als aan de andere verplichting te voldoen. Het economisch belang ervan is dus niet in de eerste plaats het verschaffen van afgewerkte olie aan inzamelingsbedrijven, zodat deze de olie uiteindelijk kunnen verkopen, maar het voldoen aan de verplichtingen die in het belang van de bescherming van het milieu zijn vastgesteld.
50. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 13 van de richtlijn:
"Als tegenprestatie voor de verplichtingen die de Lid-Staten op grond van artikel 5 opleggen aan de bedrijven die inzamelen en/of verwijderen, kunnen aan deze bedrijven vergoedingen worden verleend voor de verleende diensten."
51. Dienaangaande heeft het Hof in het arrest ADBHU(31) vastgesteld, dat het bij de uit hoofde van deze bepaling verleende vergoedingen niet gaat om
"steunmaatregelen in de zin van de artikelen 92 e.v. EEG-Verdrag, maar om de prijs die de tegenprestatie vormt voor de door inzamelings- en verwijderingsbedrijven daadwerkelijk verrichte prestaties".
52. Een bepaling die voorziet in een monopolie ten gunste van een nog aan te wijzen inzamelingsbedrijf, wat de uitsluiting van andere concurrenten tot gevolg heeft, is dan ook een beperking van het vrij verrichten van diensten en niet van het vrije verkeer van goederen. Artikel 34 van het Verdrag is bijgevolg voor deze zaak niet toepasselijk.
53. Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door de omstandigheid, dat het Franse stelsel inzamelingsbedrijven uit andere Lid-Staten belet om in het kader van een eventuele commerciële transactie afgewerkte olie in te zamelen. De eigenlijke hinderpaal dienaangaande is niet het hier in geding zijnde monopolie, maar de verplichting van het inzamelingsbedrijf
- maar hierin heeft de verwijzende rechter geen probleem gezien - de aan hem aangeboden partijen afgewerkte olie op te halen. Alleen al deze verplichting volstaat om te verhinderen, dat het inzamelen uitsluitend om commerciële redenen plaatsvindt, en om te bewerkstelligen dat de betrokken onderneming diensten moet verrichten om de afgewerkte olie via een dergelijke activiteit te verkrijgen. Uiteraard versterkt het monopolie de beperking van het handelsverkeer waartoe een dergelijke regeling leidt. Dit is echter in laatste instantie het gevolg van het belemmeren van de dienstverrichting, die onder meer door de overdracht van goederen wordt vergoed.(32) Onder deze omstandigheden dient het monopolie niet apart onder de invalshoek van artikel 34 te worden onderzocht.(33)
54. Ten slotte zij er volledigheidshalve op gewezen, dat een schending van artikel 34 ook dan verre van duidelijk is indien men het inzamelen slechts als een voorstadium van een handelsstroom ziet en deze activiteit derhalve onder de artikelen 30 e.v. laat vallen. Volgens vaste rechtspraak is er pas sprake van schending van artikel 34, indien de betrokken maatregel
"een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer tot doel of ten gevolge [heeft] en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat [leidt], waardoor aan de nationale produktie of de binnenlandse markt van de betrokken staat een bijzonder voordeel wordt verzekerd".(34)
55. De activiteit van andere inzamelingsbedrijven, binnenlandse dan wel buitenlandse, zou de verhouding tussen binnenlandse handel en de uitvoer niet beïnvloeden.(35) Deze verhouding wordt veeleer - uitgaande van het ontbreken van andere invoerbeperkingen - bepaald door de prijzen die op de verschillende markten voor afgewerkte olie worden geboden.
56. Derhalve stel ik voor het gerezen probleem niet onder de invalshoek van artikel 34, maar onder die van het vrij verrichten van diensten te onderzoeken, hetgeen voorwerp van het volgende punt zal zijn.
57. 2) Het staat voorts buiten kijf, dat de activiteiten van inzamelingsbedrijven binnen het toepassingsgebied van de artikelen 59 e.v. vallen. Het betreft immers werkzaamheden van industriële en/of commerciële aard in de zin van artikel 60, lid 2. Dienaangaande zij in algemene zin vastgesteld, dat bij de toepassing van het Verdrag op door de staat georganiseerde activiteiten steeds opnieuw dient te zijn gewaarborgd, dat de economische ordening van het Verdrag niet de haar toegewezen grenzen overschrijdt. Nauwkeuriger gezegd, zij mag niet worden toegepast op activiteiten die, omdat zij niet economisch van aard zijn, krachtens het Verdrag aan de Lid-Staten zijn voorbehouden. Zo moet het bij de economische entiteiten waarop de artikelen 85 e.v. van toepassing zijn, gaan om "ondernemingen", hetgeen het geval is bij instellingen voor arbeidsbemiddeling (ook openbare)(36), echter niet bij sociale-zekerheidsinstanties van het type dat in de zaak Poucet aan de orde was.(37)
58. Wat de artikelen 59 e.v. betreft, vloeit uit het arrest Humbel(38) voort, dat onderwijs gegeven in het kader van het nationale onderwijsstelsel geen gewoonlijk tegen vergoeding verrichte dienstverrichting is; wat daarbij ontbreekt, is immers de uitwisseling van dienstverrichting en tegenprestatie, die kenmerkend is voor de in artikel 60, lid 2, bedoelde activiteiten.(39)
59. De in geding zijnde activiteit wordt uitgeoefend door particuliere ondernemingen, die er een commercieel doel mee vervolgen. De staat komt enkel tussenbeide als scheidsrechter ter zake van de mededinging, die hij op de beschreven wijze beperkt. Een dergelijke tussenkomst van de staat verandert uiteraard niets aan het feit, dat de activiteit onder de in artikel 60, lid 2, genoemde categorieën valt.
60. Wat meer in het bijzonder de vergoeding betreft die een dergelijke activiteit impliceert, deze bestaat in het geval van inzamelingsbedrijven, afhankelijk van de omstandigheden, uit tegenprestaties van uiteenlopende aard. In de eerste plaats wordt het inzamelingsbedrijf eigenaar van de ingezamelde olie. Zoals ter terechtzitting is gebleken, bezit dit produkt een marktwaarde die, afhankelijk van de graad van vervuiling, kan variëren. Dit is dus geheel of gedeeltelijk als tegenprestatie van de houder van de afgewerkte olie te beschouwen. Wellicht moet deze naar gelang van de aard en de staat van de olie bovendien nog een vergoeding betalen aan de inzamelingsdiensten. Ten slotte kan de betrokken staat krachtens artikel 13 van de richtlijn subsidies toekennen, die, zoals gezegd, eveneens een beloning vormen. Ten aanzien van de toepassing van artikel 60 maakt het niet uit, dat de uit dien hoofde betaalde beloning de diensten van verschillende personen kan betreffen. Deze bepaling verlangt immers niet, dat de dienst wordt betaald door degene te wiens behoeve zij wordt verricht.(40)
61. De aldus omschreven diensten kunnen zeer wel, doch moeten niet per se, in het kader van een vestiging in de zin van artikel 52 (zie artikel 60, derde alinea) worden verricht. De handeling van het inzamelen vereist niet per definitie, dat de dienstverrichter een vestiging heeft in de staat waar de dienst wordt verricht.(41)
62. Zo kunnen bij voorbeeld ondernemingen in grensgebieden, die over opslagruimte op een geschikte locatie in de staat van vestiging beschikken, zonder meer in de buurlanden actief worden, hetgeen in casu blijkbaar het geval was. Ook de vereiste inzamelingsvergunning leidt niet tot toepassing van artikel 52. Deze vergunning schept slechts één van de voorwaarden voor aanwezigheid, zonder voor het overige de duur of frequentie daarvan te beïnvloeden.
63. Is nu de toekenning van het monopolie in strijd met artikel 59 omdat zij het inzamelen belemmert, voor zover dit inzamelen als dienstverrichting door in andere Lid-Staten gevestigde ondernemingen zou kunnen worden aangeboden?
64. De instelling van een monopolie van de in geding zijnde aard vormt - op zich - een niet-discriminerende beperking van die dienstverrichting. Sinds het arrest Säger(42) wordt ervan uitgegaan, dat ook beperkingen van dit type onder artikel 59 van het Verdrag vallen. Het arrest Commissie/Nederland(43) van dezelfde dag laat zien, dat dit ook in het geval van het instellen van uitsluitende rechten(44) geldt.(45)
65. Onder deze omstandigheden zou de instelling van een monopolie, ten einde te voldoen aan artikel 59 EEG-Verdrag, door een dwingend vereiste van algemeen belang moeten worden gerechtvaardigd. Dienaangaande dient te worden vastgesteld, dat het Hof de bescherming van het milieu op het gebied van het vrije verkeer van goederen beschouwd heeft als een dwingend vereiste dat beperkingen kan rechtvaardigen.(46) Op het terrein van het vrij verrichten van diensten dient evenwel hetzelfde te gelden. Dienaangaande zij herinnerd aan het arrest ADBHU(47), waarin de bescherming van het milieu - op het gebied van de verwijdering van afgewerkte olie - werd erkend als een reden die beperkingen kan rechtvaardigen(48) van het fundamentele recht van vrije handel.(49)
66. Dienaangaande wil ik niet betwisten dat het stelsel van zonemonopolies, zoals reeds uit artikel 5 juncto de derde en de zevende overweging van de considerans van de richtlijn blijkt, de bescherming van het milieu begunstigt. Naar haar aard heeft een dergelijke regeling namelijk tot doel, het voor de uitgekozen ondernemingen mogelijk te maken om, niettegenstaande hun inzamelingsverplichting - die ook commercieel niet interessante partijen afgewerkte olie betreft - winstgevend werkzaam te zijn. Hierdoor stimuleert zij ondernemingen om een met een inzamelingsplicht samenhangende vergunning aan te vragen. Zij kan bijgevolg ertoe bijdragen, dat afgewerkte olie overeenkomstig de artikelen 2, 3 en 4 van de richtlijn volledig wordt ingezameld (voor zover zij niet op andere, acceptabele wijze kan worden verwijderd).
67. Zo gezien, is deze maatregel echter alleen gerechtvaardigd indien zij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, hetgeen impliceert dat zij noodzakelijk moet zijn om genoemde doelstelling te bereiken.(50) Artikel 5 van de richtlijn houdt rekening met deze omstandigheid door de instelling van een zonestelsel afhankelijk te stellen van de voorwaarde, dat de in de artikelen 2, 3 en 4 vastgestelde doelen niet anders kunnen worden bereikt.
68. Onder deze omstandigheden zou kunnen worden overwogen de verwijzende rechter in deze zin te antwoorden, en het aan hem over te laten de noodzaak van een stelsel van zonemonopolies te onderzoeken. Ik twijfel er evenwel aan, of het uitgangspunt van artikel 5, volgens hetwelk een dergelijk stelsel noodzakelijk zijn kan, juist is. Het Hof heeft in het arrest ADBHU bij het onderzoek van de wettigheid van dit artikel vanuit de invalshoek van de handelsvrijheid, de juistheid van dit uitgangspunt niet ter discussie gesteld; er bestond destijds overigens geen aanleiding toe, aangezien dit probleem niet was opgeworpen. Bovendien had het Hof destijds nog niet in de duidelijke formulering van het arrest Säger verklaard, dat artikel 59 ook van toepassing is op niet-discriminerende beperkingen. Onder deze omstandigheden lijkt het gerechtvaardigd om terughoudend te zijn met betrekking tot de mogelijkheid om artikel 5 van de richtlijn ongeldig te verklaren wegens inbreuk op de handelsvrijheid.(51)
69. Aangezien een dergelijke terughoudendheid bij de huidige stand van zaken niet meer gerechtvaardigd lijkt, dient de gestelde vraag hier te worden onderzocht. Dienaangaande hebben wij ons te houden aan hetgeen het Hof heeft verklaard in de arresten Inter-Huiles en Rhône-Alpes-Huiles met betrekking tot de uitvoerverboden die in die zaken in het geding waren. Deze uitvoerverboden hadden tot doel, overeenkomstig het stelsel van zonemonopolies in deze zaak, de rentabiliteit van bepaalde ondernemingen, in casu verwijderingsbedrijven, te waarborgen. Het Hof verklaarde dienaangaande als volgt:
"Voorts is betoogd dat de gewraakte regeling aan een economische noodzaak beantwoordt, omdat alleen inzameling van alle afgewerkte olie de rentabiliteit van de erkende verwijderingsbedrijven en, bijgevolg, de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn zou kunnen verzekeren. Dit betoog kan niet worden aanvaard. Immers, ingevolge de artikelen 13 en 14 van de richtlijn mogen de Lid-Staten, zonder de uitvoer te belemmeren, de bedrijven die daarvan hun beroep maken, als tegenprestatie voor de verplichtingen die hun ter uitvoering van artikel 5 zijn opgelegd, vergoedingen toekennen die worden gefinancierd overeenkomstig het beginsel $de vervuiler betaalt'."(52)
70. Het Hof heeft deze rechtspraak voortgezet in samenhang met de verwijdering van slachtafvallen(53), zij het in minder duidelijke bewoordingen.(54)
71. Wat het waarborgen van de rentabiliteit van inzamelingsbedrijven betreft, dienen dezelfde overwegingen te gelden. De aangehaalde rechtspraak lijkt op de algemene overweging te berusten, dat de staat de fundamentele vrijheden van het Verdrag slechts onder strikte voorwaarden door middel van maatregelen die de rentabiliteit waarborgen, mag beperken.(55) In het bijzonder kan de staat geen diensten - die om redenen van rentabiliteit niet op de markt worden aangeboden(56) - financieren door uitsluiting van de door het Verdrag in het belang van de fundamentele vrijheden gewilde mededinging, maar dient hij deze diensten in voorkomend geval zelf te betalen.(57) Zoals blijkt uit artikel 14 van de richtlijn kan - en moet - hij deze kosten financieren in overeenstemming met het beginsel "de vervuiler betaalt".
72. Zo gezien lijkt het voor de bescherming van het milieu niet noodzakelijk de inzamelingsverplichting met een monopolie van het erkende bedrijf uit te breiden. De toekenning van dit monopolie is derhalve onverenigbaar met artikel 59.
C - Conclusie
73. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vraag van de Cour d'appel de Douai te beantwoorden als volgt:
"Artikel 59 van het Verdrag verzet zich tegen nationale bepalingen die voorschrijven dat, wanneer de inzameling van afgewerkte olie afhankelijk is gesteld van de afgifte van een vergunning voor een van de hiertoe aangewezen zones van het nationale grondgebied en de verplichting met zich brengt om de in die zone aangeboden partijen olie op te halen, er voor ieder van de inzamelingszones slechts één inzamelingsvergunning tegelijk kan worden afgegeven."
(1) - Richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB 1975, L 194, blz. 31).
(2) - Verwijzingsbeschikking, blz. 2.
(3) - Artikel 24, lid 5, van de wet van 15 juli 1975, decreet van 21 november 1979, besluit van 29 maart 1985, besluit van de prefect van 30 augustus 1985.
(4) - Bijlagen 1-4 bij het antwoord van de Franse regering op de vragen van het Hof.
(5) - Zie artikel 1 van het besluit van 29 maart 1985 betreffende de eisen voor het inzamelen van afgewerkte olie.
(6) - Artikel 5 van de bijlage bij het besluit van 29 maart 1985, reeds aangehaald.
(7) - Artikel 5, lid 2, van decreet 79-981 in de versie van decreet 85-387.
(8) - Uit de artikelen 4, lid 1, en 5, lid 2, van decreet 79-981 in de formulering van decreet 89-648 juncto artikel 3 van het besluit van 21 november 1979 alsmede artikel 5 van bijlage 2 van de circulaire van 5 december 1989 blijkt, dat het monopoliebeginsel inmiddels in vervangen door het beginsel - weliswaar gematigd door uitzonderingen - dat het aantal titelhouders per zone onbeperkt is.
(9) - Arrest van 10 maart 1983, zaak 172/82, Inter-Huiles e.a., Jurispr. 1983, blz. 555.
(10) - Arrest van 9 februari 1984, zaak 285/82, Rhône-Alpes-Huiles, Jurispr. 1984, blz. 575.
(11) - Arrest van 7 februari 1985, zaak 240/83, ADBHU, Jurispr. 1985, blz. 531.
(12) - Arrest van 7 februari 1985, zaak 173/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1985, blz. 491.
(13) - Zie punt 3 supra.
(14) - Op bladzijde 3 van de verwijzingsbeschikking kan men lezen als volgt: Gezien het vonnis van het Tribunal correctionnel de Laon, ziet de Cour d'appel in de voorgelegde zaak voldoende gronden om, alvorens recht te doen, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de hieronder in het dictum geformuleerde prejudiciële vraag te stellen."
(15) - Blz. 3, laatste alinea, van het arrest.
(16) - Het Tribunal spreekt abusievelijk van "circulaire".
(17) - Zie de laatste twee alinea's van bladzijde 4 van het vonnis.
(18) - Zie bladzijde 4 van het arrest van de Cour de cassation.
(19) - Zie punt 19 supra.
(20) - De voorkeur die wordt gegeven aan bedrijven die op het punt van milieubescherming de beste waarborgen bij het inzamelen bieden; de verplichting tot inzamelen; de verplichting om bij het ophalen dubbel te bemonsteren; de omstandigheid dat de dossiers van de gegadigden inlichtingen over hun relevante ervaring moeten bevatten.
(21) - Arrest van 26 januari 1993, gevoegde zaken C-320/90, C-321/90 en C-322/90, Telemarsicabruzzo e.a., Jurispr. 1993, blz. I-393.
(22) - R.o. 6.
(23) - Zie in de context van deze zaak met name arrest van 18 juni 1991, zaak C-260/89, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925, r.o. 7; voorts arrest van 16 juli 1992, zaak C-187/91, Belovo, Jurispr. 1992, blz. I-4937, r.o. 12, en arrest van 16 december 1992, zaak C-114/91, Claeys, Jurispr. 1992, blz. I-6559, r.o. 10 en 11.
(24) - Arrest van 19 maart 1991, zaak C-202/88, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1223, r.o. 22.
(25) - Zie conclusie van 10 februari 1983 in zaak 172/82, Inter-Huiles, Jurispr. 1983, blz. 568, 581.
(26) - Zie conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 9 februari 1993 bij arrest van 19 mei 1993 in zaak C-320/91, Corbeau, Jurispr. 1993, blz. I-2533, I-2548, punt 14.
(27) - Van deze opvatting gingen al de in de voetnoten 9 tot 12 aangehaalde arresten uit. Zij is later uitdrukkelijk bevestigd in het arrest van 9 juli 1992, zaak C-2/90, Commissie/België, Jurispr. 1992, blz. I-4431, r.o. 26.
(28) - Zie in dit verband de overweging van het Hof, in het kader van artikel 30, naar aanleiding van de rechtstreeks tegen de invoer van afvalstoffen gerichte wettelijke regeling (arrest van 9 juli 1992, zie voetnoot 27, r.o. 26).
(29) - Artikel 3 van decreet 79-981.
(30) - Zie punt 3 supra.
(31) - Zie voetnoot 11 supra.
(32) - Zie punt 60 infra.
(33) - Vgl. mijn conclusie van 7 mei 1985 in zaak 173/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1985, blz. 491, 497.
(34) - Zie arrest van 9 juni 1992, zaak C-47/90, Delhaize, Jurispr. 1992, blz. I-3669, r.o. 12.
(35) - Zie in die zin reeds het arrest ADBHU (voetnoot 11), r.o. 14.
(36) - Arrest van 23 april 1991, zaak C-41/90, Höfner en Elser, Jurispr. 1991, blz. I-2017.
(37) - Arrest van 17 februari 1993, gevoegde zaken C-159/91 en C-160/91, Poucet, Jurispr. 1993, blz. I-637.
(38) - Arrest van 27 september 1988, zaak 263/86, Humbel, Jurispr. 1988, blz. 5365, r.o. 15-18.
(39) - Vgl. ook arrest van 4 oktober 1991, zaak C-159/90, Grogan, Jurispr. 1991, blz. I-4685, r.o. 18.
(40) - Arrest van 26 april 1988, zaak 352/85, Bond van Adverteerders, Jurispr. 1988, blz. 2085, r.o. 16.
(41) - Vgl. arrest van 4 december 1986, zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1986, blz. 3755.
(42) - Arrest van 25 juli 1991, zaak C-76/90, Säger, Jurispr. 1991, blz. I-4221, r.o. 12.
(43) - Zaak C-353/90, Commissie/Nederland, Jurispr. 1991, blz. I-4069.
(44) - In tegenstelling tot de meeste door de wet toegekende voorkeursregelingen, sluit de in geding zijnde maatregel concurrentie niet volledig uit, maar beperkt deze tot het moment van afgifte van de (uitsluitende) vergunning. Dit laat evenwel de toepassing van de zojuist vermelde beginselen onverlet.
(45) - R.o. 22-24 en 25, eerste volzin, van het arrest Commissie/Nederland. Het Hof herhaalde bij die gelegenheid eveneens, dat artikel 90, lid 1, als zodanig geen criterium biedt voor de beoordeling van uitsluitende rechten (r.o. 33 e.v.).
(46) - Arrest van 20 september 1988, zaak 302/86, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1988, blz. 4607, r.o. 8 e.v..
(47) - Jurispr. 1985, blz. 531 e.v.
(48) - Zie r.o. 13, blz. 549, alsmede conclusie, blz. 534, tweede kolom.
(49) - Zie r.o. 9.
(50) - Arrest Säger, r.o. 15; arrest Commissie/Nederland, r.o. 31; zie eveneens arrest ADBHU, r.o. 13 en 15, vgl. voetnoot 46.
(51) - Ik heb destijds de uitdrukking "het grondrecht van de vrije beroepsuitoefening" gebezigd: Jurispr. 1985, blz. 532 (534).
(52) - Arrest Inter-Huiles, r.o. 13 (cursivering van mij).
(53) - Arrest van 6 oktober 1987, zaak 118/86, Nertsvoederfabriek Nederland, Jurispr. 1987, blz. 3883, r.o. 16.
(54) - Advocaat-generaal Vilaça heeft zich duidelijker uitgedrukt, zie zijn conclusie, blz. 3894, 3901, punt 62, onder verwijzing naar het arrest Inter-Huiles.
(55) - In die zin het arrest van 10 juli 1984, zaak 72/83, Campus Oil, Jurispr. 1984, blz. 2727, r.o. 44 e.v. Dit arrest berust op de specificiteit van de aardoliemarkt die wordt gekenmerkt door sterke afhankelijkheid van olieproducerende derde landen (zie r.o. 38-41). Een dergelijke bijzondere situatie valt in deze zaak niet te herkennen. Zie ook het arrest van 13 december 1990, zaak C-347/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-4747, r.o. 47-49.
(56) - Hiervan dienen die gevallen te worden onderscheiden, waarin niet-economische redenen de instelling van een monopolie kunnen rechtvaardigen, bij voorbeeld op grond van de openbare veiligheid of om culturele of sociale redenen. Het Hof heeft dienaangaande in het verleden bij het onderzoek van de verdragsbepalingen op het gebied van mededinging stelling genomen; zie hiertoe de diepgravende analyse van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Corbeau, reeds aangehaald.
(57) - Zie arrest Campus Oil, r.o. 46.