62023CJ0511_RES
Causa C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
contro
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(domanda di pronuncia pregiudizialeproposta dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 30 gennaio 2025
«Rinvio pregiudiziale – Concorrenza – Articolo 102 TFUE – Abuso di posizione dominante – Conferimento alle autorità nazionali garanti della concorrenza di poteri per applicare le norme in materia di concorrenza – Direttiva (UE) 2019/1 – Indipendenza delle autorità nazionali garanti della concorrenza – Articolo 4, paragrafo 5 – Definizione dell’ordine di priorità dei procedimenti ai fini dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE – Ammende irrogate alle imprese e alle associazioni di imprese – Articolo 13 – Procedure d’infrazione alle norme del diritto in materia di concorrenza – Rispetto del termine ragionevole – Normativa nazionale che prevede l’obbligo dell’autorità nazionale di procedere a una comunicazione degli addebiti entro il termine di decadenza di 90 giorni decorrente dalla conoscenza degli elementi essenziali della violazione – Annullamento integrale e automatico del provvedimento dell’autorità nazionale garante della concorrenza in caso di inosservanza di tale termine – Principio del ne bis in idem – Decadenza dal potere di avviare una nuova procedura d’infrazione per gli stessi fatti – Principio di effettività – Diritti della difesa delle imprese»
Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Interpretazione richiesta a causa dell’applicabilità ad una situazione interna di una disposizione del diritto dell’Unione resa applicabile dal diritto nazionale – Competenza a fornire detta interpretazione
(Art. 267 TFUE)
(v. punti 29‑34)
Atti delle istituzioni – Direttive – Attuazione da parte degli Stati membri – Obblighi degli Stati membri in pendenza del termine per la trasposizione – Obbligo di non adottare disposizioni che possano compromettere il risultato prescritto dalla direttiva – Obbligo per i giudici nazionali, dall’entrata in vigore della direttiva e ove possibile, di interpretare il diritto interno in modo tale da non compromettere il raggiungimento dell’obiettivo perseguito
(Art. 4, § 3, TUE; art. 288, comma 3, TFUE)
(v. punti 36‑40)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Applicazione da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza – Decisione che constata un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione e irroga una sanzione pecuniaria – Applicabilità delle norme procedurali nazionali – Presupposti – Osservanza del principio di effettività – Normativa nazionale che prevede l’obbligo dell’autorità nazionale di procedere a una comunicazione degli addebiti entro il termine di decadenza di 90 giorni decorrente dalla conoscenza degli elementi essenziali della violazione – Normativa che può pregiudicare l’indipendenza operativa dell’autorità nazionale garante della concorrenza – Normativa che presenta un rischio sistemico di impunità per infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza – Inammissibilità
(Art. 102 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/1, artt. 4, § 5, e 13, § 1)
(v. punti 43‑61, 66‑76, 81 e dispositivo)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Applicazione da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza – Decisione che constata un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione e irroga una sanzione pecuniaria – Applicabilità delle norme procedurali nazionali – Condizioni – Osservanza del principio di effettività – Rispetto dei diritti della difesa delle imprese di cui trattasi – Bilanciamento di dette condizioni in sede di fissazione dei termini applicabili alle procedure d’infrazione
(Art. 102 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/1, art. 3, §§ 1 e 2)
(v. punti 62‑65)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Obblighi degli Stati membri – Divieto di adottare o di mantenere in vigore misure che possono pregiudicare l’effetto utile di tali regole – Obblighi dei giudici nazionali – Obbligo di interpretare la normativa nazionale in modo conforme al diritto dell’Unione – Portata
(Art. 102 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/1)
(v. punti 78‑80)
Sintesi
In risposta a un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia), la Corte constata che la direttiva 2019/1 (
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) e l’articolo 102 TFUE ostano a una normativa nazionale che obbliga l’autorità nazionale garante della concorrenza ad avviare la fase istruttoria in contraddittorio dei procedimenti in materia di concorrenza da essa condotti entro un termine di 90 giorni decorrente dal momento in cui viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione.
Il 24 marzo 2018 l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (in prosieguo: l’«AGCM») ha ricevuto una denuncia che metteva in discussione i prezzi praticati dalla società Caronte & Tourist SpA (in prosieguo: la «C&T»), la quale fornisce servizi di traghettamento nello stretto di Messina (Italia).
Dopo aver contattato l’autorità portuale di Messina al fine di ottenere ulteriori informazioni, il 4 agosto 2020 l’AGCM ha notificato alla C&T l’atto di avvio del procedimento volto ad accertare un illecito antitrust.
Con provvedimento dell’11 aprile 2022 l’AGCM ha accertato, sulla base della normativa nazionale, l’esistenza di un abuso di posizione dominante da parte della C&T a causa dell’imposizione di prezzi eccessivi per il servizio di traghettamento di veicoli nello stretto di Messina. Detta autorità ha pertanto intimato alla C&T di cessare tale pratica in futuro e le ha irrogato una sanzione pecuniaria.
La C&T ha contestato il provvedimento dell’11 aprile 2022 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio invocando, in particolare, la tardività dell’avvio della fase istruttoria in contraddittorio del procedimento che ha dato luogo a tale provvedimento.
A tal riguardo, detto tribunale precisa che, conformemente alla normativa nazionale, come interpretata dal Consiglio di Stato (Italia), l’AGCM deve avviare la fase istruttoria in contraddittorio dei procedimenti in materia di concorrenza mediante la comunicazione degli addebiti entro il termine di 90 giorni decorrente dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito (in prosieguo: il «termine di cui trattasi»). Qualsiasi superamento di tale termine comporterebbe l’annullamento, nella sua interezza, del provvedimento dell’AGCM adottato in esito alla procedura d’infrazione, senza che l’impresa interessata sia tenuta a dimostrare di aver subìto un danno a causa dell’inosservanza del temine di cui trattasi. In forza del principio del ne bis in idem, l’AGCM non potrebbe neppure avviare una nuova procedura d’infrazione per la medesima pratica, nemmeno nei casi in cui l’impresa interessata non l’abbia mai interrotta.
Poiché il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dubita della compatibilità di una siffatta normativa con il diritto dell’Unione in materia di concorrenza, esso ha deciso di interpellare la Corte al riguardo.
Giudizio della Corte
In via preliminare, la Corte rileva che, nel caso di specie, la decisione dell’AGCM di avviare la fase istruttoria in contraddittorio del procedimento d’infrazione nei confronti della C&T è stata adottata in pendenza del termine di recepimento della direttiva 2019/1, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno. Orbene, da una costante giurisprudenza risulta che, in pendenza del termine per il recepimento di una direttiva, gli Stati membri, destinatari di quest’ultima, devono astenersi dall’adottare disposizioni atte a compromettere gravemente la realizzazione del risultato prescritto dalla direttiva stessa.
Alla luce di tale precisazione, la Corte constata che, con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2019/1 e l’articolo 102 TFUE debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale.
A tal riguardo, la Corte ricorda innanzitutto che, sebbene, in assenza di una normativa specifica dell’Unione, la fissazione e l’applicazione delle norme che disciplinano i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza rientrino nell’ambito della competenza degli Stati membri, questi ultimi devono tuttavia esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell’Unione.
Pertanto, le norme nazionali che fissano siffatti termini devono far sì che, nel rispetto del principio della certezza del diritto, le cause siano trattate entro un termine ragionevole da parte delle autorità garanti della concorrenza, senza compromettere l’effettiva attuazione degli articoli 101 e 102 TFUE nonché della direttiva 2019/1 nell’ordinamento giuridico interno.
Orbene, al fine di adempiere efficacemente il loro obbligo di applicare il diritto dell’Unione in materia di concorrenza, le autorità nazionali garanti della concorrenza devono essere in grado di attribuire un diverso grado di priorità alle denunce ad esse indirizzate, disponendo, a tal fine, di un ampio margine di discrezionalità. Peraltro, il riconoscimento di un siffatto ampio margine di discrezionalità si giustifica anche alla luce della direttiva 2019/1.
In tale contesto, risulta sia dalla finalità stessa della fase che precede la comunicazione degli addebiti in una procedura d’infrazione in materia di concorrenza, sia dall’ampio margine discrezionale di cui deve disporre un’autorità nazionale garante della concorrenza nell’organizzazione dell’ordine di priorità dei suoi procedimenti relativi all’applicazione dell’articolo 102 TFUE che, in tale fase del procedimento, una siffatta autorità dev’essere in grado non solo di procedere a tutte le misure istruttorie preliminari nonché alle valutazioni di fatto e di diritto spesso complesse, necessarie per valutare se l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio sia giustificato, ma anche di scegliere, in funzione del grado di priorità che, nell’esercizio della sua indipendenza operativa, intende accordare a una procedura d’infrazione in corso, il momento più opportuno per avviare, se del caso, la fase istruttoria in contraddittorio di quest’ultima.
Pertanto, un’autorità nazionale garante della concorrenza deve disporre della facoltà di rinviare temporaneamente l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio in un determinato procedimento, sebbene essa abbia già accertato l’esistenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione. Tuttavia, un siffatto rinvio temporaneo non può avere come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale deve concludersi la fase che precede la comunicazione degli addebiti di una procedura d’infrazione.
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, la Corte osserva che l’applicazione del termine di cui trattasi alla fase preliminare dei procedimenti istruttori condotti dall’AGCM rischia di obbligare quest’ultima a dover trattare in maniera indifferenziata l’insieme delle procedure d’infrazione di cui è investita, prendendo in considerazione non già le circostanze proprie di ciascuna procedura, ma seguendo unicamente un ordine cronologico, impedendole così di stabilire e attuare priorità per le sue procedure relative all’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE.
Inoltre, le conseguenze legate al superamento del termine di cui trattasi possono impedire all’AGCM di cooperare pienamente nell’ambito della rete europea della concorrenza la quale, come risulta dalla direttiva 2019/1, è formata dalle autorità nazionali garanti della concorrenza e dalla Commissione europea ai fini di una stretta cooperazione in materia di applicazione e di esecuzione degli articoli 101 e 102 TFUE.
Peraltro, la Corte rileva, da un lato, che i diritti della difesa delle imprese sottoposte a una procedura d’infrazione non possono, in ogni caso, risultare violati per il solo fatto dell’inosservanza del termine di cui trattasi. Dall’altro, le conseguenze giuridiche derivanti dall’inosservanza del termine di cui trattasi, quali descritte dal giudice del rinvio, appaiono idonee a generare un rischio sistemico di impunità per i fatti integranti infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza, il che sarebbe contrario al principio di effettività.
In tali circostanze, la Corte constata che dall’applicazione del termine in questione all’attività dell’AGCM può scaturire un’ingerenza nell’indipendenza operativa di tale autorità nonché un rischio sistemico di impunità per i fatti integranti infrazioni all’articolo 102 TFUE. Ne consegue che le disposizioni nazionali che prevedono il termine di cui trattasi sono atte a compromettere gravemente la realizzazione del risultato prescritto dalla direttiva 2019/1.
Alla luce di quanto precede, la Corte conclude che la direttiva 2019/1 nonché l’articolo 102 TFUE, letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un’autorità nazionale garante della concorrenza, da un lato, impone a tale autorità di avviare la fase istruttoria in contraddittorio di tale procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito, e, dall’altro, sanziona l’inosservanza di tale termine con l’annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d’infrazione, nonché con la decadenza dal potere di quest’ultima di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica.
Peraltro, dal momento che, conformemente al diritto italiano, il termine di decadenza di 90 giorni di cui trattasi nella presente causa è applicabile anche alla fase di esame preliminare, da parte dell’AGCM, di pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori, la Corte, in risposta a un rinvio pregiudiziale parallelo introdotto dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ha concluso, con sentenza dello stesso giorno (
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) e per ragioni analoghe a quelle summenzionate, che gli articoli 11 e 13 della direttiva 2005/29 (
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), letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che obbliga, alle stesse condizioni sopra descritte, l’autorità nazionale responsabile dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori ad avviare la fase istruttoria in contraddittorio delle procedure d’infrazione da essa condotte entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione.
(
1
)	Direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno (GU 2019, L 11, pag. 3).
(
2
)	Sentenza del 30 gennaio 2025, Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali») (GU 2005, L 149, pag. 22).