62000CV0001_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Antragsschrift, die am 13. Oktober 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, beim Gerichtshof einen Antrag gemäß Artikel 300 Absatz 6 EG gestellt, der wie folgt lautet:
Der Rat, die Kommission oder ein Mitgliedstaat kann ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit eines geplanten Abkommens mit diesem Vertrag einholen. Ist dieses Gutachen ablehnend, so kann das Abkommen nur nach Maßgabe des Artikels 48 des Vertrags über die Europäische Union in Kraft treten."
Entscheidungsgründe
I - Darstellung des Gutachtenantrags
Die Kommission ersucht den Gerichtshof um ein Gutachten zur Frage der Vereinbarkeit des Entwurfs eines Übereinkommens über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums (im Folgenden: GELR-Übereinkommen) zwischen der Republik Bulgarien, der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Europäischen Gemeinschaft, der Republik Ungarn, der Republik Island, der Republik Lettland, der Republik Litauen, dem Königreich Norwegen, der Republik Polen, Rumänien, der Slowakischen Republik und der Republik Slowenien (im Folgenden: Vertragsparteien), insbesondere des darin vorgesehenen Systems der gerichtlichen Kontrolle, mit den Bestimmungen des EG-Vertrags.
Auf seiner Sitzung vom 3. Oktober 1996 ermächtigte der Rat die Kommission, Verhandlungen über ein oder mehrere Übereinkommen zwischen der Republik Bulgarien, der Republik Estland, der Republik Ungarn, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Polen, Rumänien, der Slowakischen Republik, der Republik Slowenien, der Tschechischen Republik (im Folgenden: assoziierte Staaten) und der Gemeinschaft betreffend den Zugang zu den Luftverkehrsmärkten aufzunehmen. Zuvor war klargestellt worden, dass jedwede Öffnung des Luftverkehrsmarkts der Gemeinschaft parallel zur Angleichung der Rechtsvorschriften der assoziierten Staaten an den Besitzstand der Gemeinschaft im Luftverkehrssektor erfolgen sollte, Liberalisierung und Harmonisierung also gemeinsam voranschreiten sollten.
Ein multilaterales Treffen im Juni 1999, an dem auch das Königreich Norwegen und die Republik Island teilnahmen, sowie bilaterale Treffen in der zweiten Hälfte 1999 führten zu einer Fassung des Entwurfs eines GELR-Übereinkommens (im Folgenden: Entwurf oder Entwurf eines GELR-Übereinkommens), für die diese beiden Staaten und die assoziierten Staaten (im Folgenden: Vertragsstaaten) generell ihre Unterstützung bekundeten.
Diese Fassung, bei der der Kommission zufolge nur noch technische Fragen betreffend die Entwürfe der bilateralen Protokolle für die Republik Polen und die Republik Ungarn zu regeln sind, wurde den Vertragsstaaten am 6. April 2000 zugeleitet.
Der Gutachtenantrag bezieht sich auf diese Fassung des Entwurfs.
II - Verfahren
Gemäß Artikel 107 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist der Gutachtenantrag der Kommission, vertreten durch F. Benyon und M.-J. Jonczy als Bevollmächtigte, dem Rat, dem Europäischen Parlament und den Mitgliedstaaten zugestellt worden.
Schriftliche Stellungnahmen haben eingereicht:
- die dänische Regierung, vertreten durch J. Molde als Bevollmächtigten,
- die griechische Regierung, vertreten durch A. Samoni-Rantou, S. Chala und G. Karipsiadis als Bevollmächtigte,
- die spanische Regierung, vertreten durch R. Silva de Lapuerta als Bevollmächtigte,
- die italienische Regierung, vertreten durch U. Leanza als Bevollmächtigten im Beistand von L. Daniele, avvocato,
- die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch J. E. Collins als Bevollmächtigten im Beistand von D. Wyatt, QC,
- das Europäische Parlament, vertreten durch R. Passos und A. Caiola als Bevollmächtigte,
- der Rat der Europäischen Union, vertreten durch J.-P. Jacqué und R. Gosalbo Bono als Bevollmächtigte.
Die Generalanwälte sind vom Gerichtshof gemäß Artikel 108 § 2 der Verfahrensordnung am 23. November 2001 in nichtöffentlicher Sitzung angehört worden.
III - Analyse des Entwurfs eines GELR-Übereinkommens
Durch das GELR-Übereinkommen soll der Zugang zu den Luftverkehrsmärkten der Vertragsparteien auf einheitliche Vorschriften gestützt werden, die den insoweit in der Gemeinschaft geltenden Rechtsvorschriften entnommen sind und den freien Marktzugang, die Niederlassungsfreiheit, gleiche Wettbewerbsbedingungen, die Sicherheit und den Umweltschutz zum Gegenstand haben.
Nach Artikel 1 Absatz 1 des Entwurfs eines GELR-Übereinkommens gehören die in dessen Anhang I aufgeführten Gemeinschaftsvorschriften zu den zwischen den Vertragsparteien anwendbaren Regeln.
Die Artikel 6 bis 9 des Entwurfs betreffen das Niederlassungsrecht. Artikel 6 verbietet Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Staatsangehörigen der EG-Mitgliedstaaten oder der Vertragsstaaten. Nach Artikel 7 werden Gesellschaften wie diese Staatsangehörigen behandelt. Artikel 8 sieht Ausnahmen von den Artikeln 6 und 7 vor. Artikel 9 verbietet mengenmäßige Beschränkungen der Übertragung von für die Erbringung von Luftverkehrsdiensten erforderlichen Ausrüstungen und anderen Gegenständen.
Nach Artikel 10 des Entwurfs können die Vertragsparteien eine Betriebsgenehmigung aussetzen oder ändern, wenn die Sicherheit des Luftverkehrs nicht gewährleistet ist.
Im Rahmen der Wettbewerbsregeln verbietet Artikel 12 des Entwurfs wettbewerbsfeindliche Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, während Artikel 13 die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung verbietet. Artikel 14 des Entwurfs betrifft Zusammenschlüsse und Artikel 15 öffentliche Unternehmen und Unternehmen, denen besondere oder ausschließliche Rechte eingeräumt werden, sowie Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben. Nach Artikel 16 des Entwurfs sind staatliche Beihilfen, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist, mit dem GELR-Übereinkommen unvereinbar.
Die Artikel 17 bis 22 des Entwurfs regeln die Durchsetzung des Übereinkommens.
Nach Artikel 17 des Entwurfs gewährleisten die Vertragsparteien, dass die sich aus dem GELR-Übereinkommen, einschließlich der in seinem Anhang I aufgeführten Rechtsvorschriften, ergebenden Rechte vor den innerstaatlichen Gerichten geltend gemacht werden können. Er bestimmt weiter: In Fällen, die sich auf nach diesem Übereinkommen zu genehmigende tatsächliche oder potentielle Flugdienste auswirken können, verfügen die Organe der Gemeinschaft über die Befugnisse, die ihnen nach den Bestimmungen der in Anhang I genannten oder dort enthaltenen Rechtsakte ausdrücklich übertragen sind."
Artikel 17 des Entwurfs verleiht dem Gerichtshof die ausschließliche Zuständigkeit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen und Beschlüssen der Organe der Gemeinschaft, die diese aufgrund ihrer Zuständigkeiten nach dem GELR-Übereinkommen treffen.
Die Artikel 19 bis 22 des Entwurfs übertragen der zuständigen Behörde der Gemeinschaft zum einen die Durchführung der Artikel 12 und 13 des Entwurfs in Fällen, in denen der Handel mit der Gemeinschaft beeinträchtigt wird, und zum anderen die Kontrollen nach den Artikeln 14 bis 16 des Entwurfs.
Artikel 23 des Entwurfs enthält Auslegungsregeln. Wegen seiner Bedeutung für das Gutachten ist er vollständig wiederzugeben:
1. Soweit die Bestimmungen dieses Übereinkommens und die Bestimmungen der in Anhang I aufgeführten Rechtsakte im Wesentlichen mit den entsprechenden Regeln des EG-Vertrags und den in Anwendung des EG-Vertrags erlassenen Rechtsvorschriften übereinstimmen, sind die Bestimmungen hinsichtlich ihrer Umsetzung und Anwendung in Übereinstimmung mit den vor Unterzeichnung dieses Übereinkommens erlassenen Urteilen, Beschlüssen und Entscheidungen des Gerichtshofs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auszulegen. Die nach Unterzeichnung dieses Übereinkommens erlassenen Urteile, Beschlüsse und Entscheidungen werden den anderen Vertragsparteien übermittelt. Auf Verlangen einer Vertragspartei werden die Folgen solcher später erlassenen Urteile, Beschlüsse und Entscheidungen im Hinblick auf ein ordnungsgemäßes Funktionieren dieses Übereinkommens vom Gemischten Ausschuss festgestellt. Geltende Auslegungen werden den Vertragsstaaten dieses Übereinkommens vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Übereinkommens übermittelt. Entscheidungen des Gemischten Ausschusses nach diesem Verfahren müssen der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften entsprechen.
2. Ergibt sich in einer Rechtssache vor einem Gericht eines Vertragsstaats eine Frage der Auslegung dieses Übereinkommens, der Bestimmungen der in Anhang I aufgeführten Rechtsakte oder in deren Anwendung erlassener Rechtsakte, die im Wesentlichen mit den entsprechenden Regeln des EG-Vertrags und mit in Anwendung des EG-Vertrags erlassenen Rechtsakten übereinstimmen, legt das Gericht diese Frage dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gemäß Protokoll IV zur Entscheidung vor, falls es dies für den Erlass seines Urteils für erforderlich hält. Ein Vertragsstaat kann gemäß Protokoll IV durch Entscheidung festlegen, in welchem Umfang und auf welche Weise seine Gerichte diese Bestimmung anwenden. Eine solche Entscheidung ist dem Depositar und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mitzuteilen. Der Depositar setzt die anderen Vertragsparteien davon in Kenntnis.
3. Kann das Gericht einer Vertragspartei, dessen Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, die Frage nicht gemäß Protokoll IV dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften vorlegen, übermittelt die betreffende Vertragspartei das Urteil dieses Gerichts dem Gemischten Ausschuss, der tätig wird, um die einheitliche Auslegung des Übereinkommens zu wahren. Falls der Gemischte Ausschuss innerhalb von zwei Monaten, nachdem er mit einem Unterschied zwischen der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften und einem Urteil eines Gerichts einer solchen Vertragspartei befasst wurde, die einheitliche Auslegung des Übereinkommens nicht wahren kann, kann das Verfahren von Artikel 27 angewendet werden."
Nach Artikel 24 des Entwurfs lässt dieser das Recht jeder Vertragspartei unberührt, unter Beachtung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung ... ihre Rechtsvorschriften zu einem von diesem Übereinkommen geregelten Sachverhalt einseitig zu ändern". Artikel 24 sieht vor, dass eine Vertragspartei den Gemischten Ausschuss von einer solchen Änderung in Kenntnis setzt.
Die Funktionsweise des Gemischten Ausschusses wird durch die Artikel 25 und 26 des Entwurfs geregelt. Der Gemischte Ausschuss setzt sich aus Vertretern der Vertragsparteien zusammen, wobei der Gemeinschaft eine der Zahl ihrer Mitgliedstaaten entsprechende Zahl von Vertretern zusteht. Der Ausschuss handelt grundsätzlich einstimmig. Seine Entscheidungen sind für die Vertragsparteien bindend.
Die Beilegung von Streitigkeiten wird in Artikel 27 des Entwurfs geregelt, der Folgendes bestimmt:
1. Jede Vertragspartei kann den Gemischten Ausschuss mit einer Streitigkeit befassen, die die Auslegung oder Anwendung des Übereinkommens betrifft, ausgenommen in den Fällen, in denen das Übereinkommen bestimmte Verfahren vorsieht, insbesondere nach Artikel 17 Absatz 2 und 3, Artikel 19, Artikel 20, Artikel 22 Absatz 1 bis 4, Artikel 23 Absatz 2 und 3.
2. Wurde der Gemischte Ausschuss nach Absatz 1 mit einer Streitigkeit befasst, werden unverzüglich Konsultationen zwischen den Streitparteien durchgeführt. In Fällen, in denen die Gemeinschaft nicht Streitpartei ist, kann ein Vertreter der Gemeinschaft von einer der Streitparteien zu den Konsultationen hinzugezogen werden. Die Streitparteien können einen Lösungsvorschlag erarbeiten, der unverzüglich dem Gemischten Ausschuss vorgelegt wird. Entscheidungen des Gemischten Ausschusses nach diesem Verfahren müssen der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften entsprechen.
3. Hat der Gemischte Ausschuss drei Monate nach dem Zeitpunkt, zu dem ihm die Angelegenheit vorgelegt wurde, keine Entscheidung zur Streitbeilegung getroffen, können die Streitparteien den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften anrufen, dessen Entscheidung abschließend und verbindlich ist. Die Modalitäten, nach denen eine solche Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften erfolgen kann, sind in Protokoll IV festgelegt.
4. Trifft der Gemischte Ausschuss in einer Angelegenheit, mit der er befasst wurde, nicht innerhalb von drei Monaten nach dem Zeitpunkt seiner Befassung eine Entscheidung, können die Vertragsparteien für einen Zeitraum von längstens sechs Monaten geeignete Schutzmaßnahmen nach Artikel 28 und 29 treffen. Nach Ablauf dieses Zeitraums kann jede Vertragspartei das Übereinkommen mit sofortiger Wirkung kündigen. Vertragsparteien treffen keine Schutzmaßnahmen in Angelegenheiten, die dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gemäß diesem Übereinkommen vorgelegt wurden, außer in den in Artikel 10 Absatz 2 genannten Fällen oder gemäß den Verfahren, die in einzelnen in Anhang I aufgeführten Rechtsakten vorgesehen sind."
Die Artikel 28 und 29 des Entwurfs betreffen Schutzmaßnahmen, die hierfür geltenden Grenzen und das für solche Fälle im Verhältnis zu den anderen Vertragsparteien vorgesehene Verfahren.
Artikel 30 des Entwurfs behandelt die Weitergabe von Informationen. Die Artikel 31 bis 34 des Entwurfs betreffen Drittländer und internationale Organisationen. Artikel 35 des Entwurfs enthält Übergangsbestimmungen, und Artikel 36 regelt die Beziehung zu Luftverkehrsabkommen und anderen zweiseitigen Vereinbarungen. Die Artikel 37 bis 42 des Entwurfs enthalten Schlussbestimmungen, aus denen u. a. hervorgeht, dass das GELR-Übereinkommen am ersten Tag des sechsten Monats, der auf die Hinterlegung der Ratifikations- oder Genehmigungsurkunden durch die Gemeinschaft und drei weitere Unterzeichner folgt, in Kraft tritt.
Anhang I des Entwurfs führt die für die Vertragsstaaten verbindlichen Vorschriften für die Zivilluftfahrt auf; Anhang II nennt die in den von der Gemeinschaft mit den einzelnen assoziierten Staaten geschlossenen Europa-Abkommen enthaltenen Wettbewerbsregeln. In den Anhängen III, IV und V findet sich jeweils ein Verzeichnis der in Wettbewerbsangelegenheiten zuständigen Behörden der Vertragsparteien, ihrer Amtsblätter und ihrer in Angelegenheiten der Flugsicherheit zuständigen Behörden.
Protokoll I des Entwurfs betrifft die im Rahmen des GELR-Übereinkommens erforderlichen horizontalen Anpassungen der in Anhang I des Übereinkommens genannten Rechtsakte.
Protokoll II des Entwurfs betrifft die Anwendung der auf Unternehmen anzuwendenden Wettbewerbsregeln.
Protokoll III des Entwurfs betrifft die Zusammenarbeit zwischen den Wettbewerbsbehörden bei der Anwendung der auf Unternehmen anzuwendenden Wettbewerbsregeln.
Protokoll IV des Entwurfs betrifft Vorlagen an den Gerichtshof. Es bestimmt in Abschnitt 1, dass im Fall einer Vorlage an den Gerichtshof nach Artikel 23 Absatz 2 die für Vorlagen zur Vorabentscheidung innerhalb der Gemeinschaft vorgesehenen Verfahren gelten und dass die Vertragsstaaten ebenso wie die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft Erklärungen abgeben dürfen. Abschnitt 2 dieses Protokolls sieht vor, dass die Vertragsstaaten entscheiden können, dass ihre letztinstanzlichen Gerichte den Gerichtshof um Vorabentscheidung über Auslegungs- oder Geltungsfragen ersuchen können, deren Beantwortung für ihre Entscheidung erforderlich ist, dass alle Gerichte dem Gerichtshof Fragen vorlegen können, oder dass beide Möglichkeiten kombiniert werden. Nach Abschnitt 3 des Protokolls werden Vorlagen an den Gerichtshof nach Artikel 27 Absatz 3 des Übereinkommens von diesem in derselben Weise behandelt wie Streitigkeiten, die dem Gerichtshof nach Artikel 239 EG-Vertrag vorgelegt werden. Abschnitt 4 des Protokolls enthält die Sprachenregelung bei Vorlagen an den Gerichtshof.
Die Protokolle V bis XIV des Entwurfs enthalten die Übergangsbestimmungen für die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den einzelnen assoziierten Staaten.
IV - Zusammenfassung der schriftlichen Stellungnahmen der Organe und der Regierungen der Mitgliedstaaten
Die Kommission stellt die Entwicklung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Luftverkehrssektor dar, die zu der mit dem dritten Paket" im Rahmen eines einheitlichen Luftverkehrsmarktes bewirkten Liberalisierung führte. Sie verweist insbesondere auf die Verordnungen (EWG) Nr. 2407/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen (ABl. L 240, S. 1), Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (ABl. L 240, S. 8) und Nr. 2409/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über Flugpreise und Luftfrachtraten (ABl. L 240, S. 15) in Verbindung mit einer Vielzahl weiterer Rechtsakte. Verschiedene andere Aspekte, insbesondere des technischen, des Sicherheits- oder des sozialen Bereichs, seien auf Gemeinschaftsebene harmonisiert worden. Die entsprechenden Entscheidungen seien in Anhang I des Entwurfs wiedergegeben. Auch die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags und die Verfahren für ihre Anwendung gehörten zum gemeinschaftlichen Besitzstand in dem betreffenden Sektor.
Der Entwurf berücksichtige das Bestehen der Europa-Abkommen" zwischen den Gemeinschaften, den Mitgliedstaaten und jedem der zehn mittel- und osteuropäischen Länder. Diese bilateralen Abkommen, die den Luftverkehr vom Niederlassungsrecht ausnähmen und den Abschluss getrennter Abkommen über den Zugang zu den Luftverkehrsmärkten vorsähen, enthielten keine einheitlichen Verfahren für die Durchführung, die es ermöglicht hätten, einen multilateralen gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraum (im Folgenden: GELR) auf dieser Grundlage zu errichten.
Die Kommission habe sich bei den Verhandlungen über den Entwurf auf die im Gutachten 1/92 vom 10. April 1992 (Slg. 1992, I-2821) zum Entwurf eines Abkommens über die Schaffung des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) aufgestellten Grundsätze sowie auf die vom Rat festgelegten Verhandlungsrichtlinien gestützt. Angesichts des Zieles eines Beitritts jedes der assoziierten mittel- und osteuropäischen Staaten zur Gemeinschaft sowie des Fehlens institutioneller Verbindungen der Art, wie sie im Rahmen der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) bestanden hätten, sei der Gedanke der Schaffung einer gesonderten Gerichtsbarkeit zur Durchsetzung der Rechtsvorschriften nach dem Zwei-Säulen-Modell" der EFTA nicht realistisch gewesen.
Die Kommission prüft in ihrem Gutachtenantrag sodann die Bestimmungen des Entwurfs betreffend die Wettbewerbsregeln, diejenigen betreffend die konforme Anwendung und Auslegung des GELR-Übereinkommens und diejenigen über die Beilegung von Streitigkeiten.
Sie stellt fest, der Gerichtshof habe bestätigt, dass die Gemeinschaft internationale Abkommen auf dem Gebiet der Wettbewerbsregeln schließen könne (Gutachten 1/92, Randnr. 40), und vertritt den Standpunkt, dass die Kompetenzverteilung innerhalb der Gemeinschaft durch den Entwurf nicht beeinträchtigt werde. Die Befugnisse der Kommission würden lediglich im Rahmen des Handels mit den Vertragsstaaten ausgedehnt.
Die einheitliche Anwendung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens und der Gemeinschaftsvorschriften werde durch eine Ein-Säulen-Konstruktion" gewährleistet, bei der die Anwendung der Bestimmungen dieses Übereinkommens und seiner Anhänge ein und derselben Stelle - nämlich der Kommission - übertragen werde, deren Befugnisse bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln gegenüber den Vertragsstaaten genauso weitreichend seien wie gegenüber den Mitgliedstaaten.
Ferner übertrage Artikel 17 Absatz 3 des Entwurfs dem Gerichtshof die ausschließliche Zuständigkeit für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen und Beschlüssen der Organe der Gemeinschaft, die diese auf Grund ihrer Zuständigkeiten nach dem GELR-Übereinkommen träfen. Der Gerichtshof habe im Übrigen festgestellt, dass ein Übereinkommen ihm neue Zuständigkeiten zuweisen könne, sofern dadurch seine Aufgabe, wie sie im Vertrag ausgestaltet sei, nicht verfälscht werde (Gutachten 1/92, Randnr. 32). Diese Aufgabe werde durch eine Ausweitung der Rechtmäßigkeitskontrolle nicht verfälscht: Der Gerichtshof habe bereits festgestellt, dass er für Anfechtungsklagen gegen alle Handlungen eines Organs, die Rechtswirkungen erzeugen sollten, zuständig sei, unabhängig von ihrer Rechtsgrundlage (Urteil vom 2. März 1994 in der Rechtssache C-316/91, Parlament/Rat, Slg. 1994, I-625, Randnrn. 8 f.).
In den Bereichen, in denen das GELR-Übereinkommen den Organen der Gemeinschaft keine Entscheidungsbefugnisse verleihe, solle Artikel 23 des Entwurfs eine einheitliche Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des GELR-Übereinkommens und der Gemeinschaftsvorschriften sicherstellen.
Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs wahre die Autonomie der gemeinschaftlichen Rechtsordnung dadurch, dass er eine Auslegung des GELR-Übereinkommens in Übereinstimmung mit den vor dessen Unterzeichnung erlassenen Beschlüssen und Entscheidungen der Kommission sowie den Urteilen des Gerichtshofes verlange und den Gemischten Ausschuss damit betraue, die Folgen später erlassener Urteile, Beschlüsse und Entscheidungen entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes festzustellen.
Artikel 23 Absatz 2 des Entwurfs gebe den Gerichten der Vertragsstaaten die Befugnis, dem Gerichtshof eine Frage zur Entscheidung" vorzulegen, ähnlich wie nach Artikel 234 EG. Diese Bestimmung des Entwurfs, die im Einklang mit der Strategie der Heranführung der assoziierten Staaten stehe, trage auch der Randnummer 33 des Gutachtens 1/92 Rechnung, wonach die vom Gerichtshof vertretene Auslegung verbindlich sein müsse.
Die Vertragsstaaten könnten nach dem Protokoll IV zum Entwurf des Übereinkommens zwischen der obligatorischen und der fakultativen Anrufung des Gerichtshofes wählen; dieser habe jedoch festgestellt, dass gegen diese Freiheit kein grundsätzlicher Einwand erhoben werden könne (Gutachten 1/91 vom 14. Dezember 1991, Slg. 1991, I-6079, Randnr. 60). Außerdem müsse eine Vertragspartei jedes Urteil eines letztinstanzlichen Gerichts, das eine Frage nicht dem Gerichtshof habe vorlegen können, dem Gemischten Ausschuss übermitteln, der daraufhin tätig werde, um die einheitliche Auslegung des GELR-Übereinkommens zu wahren.
Die Kommission ist daher der Ansicht, die Ein-Säulen-Konstruktion" und die dem Gerichtshof übertragene Auslegungsbefugnis verringerten die Möglichkeit von Streitigkeiten bezüglich der Anwendung des GELR-Übereinkommens. Für den Fall jedoch, dass solche Streitigkeiten aufträten, regele Artikel 27 ihre Beilegung in Übereinstimmung mit den Randnummern 23 und 24 des Gutachtens 1/92. Der Gemischte Ausschuss treffe in diesem Rahmen nämlich Entscheidungen, die der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müssten. Ferner könnten die Streitparteien, wenn es zu keiner Entscheidung komme, den Gerichtshof anrufen, dessen Entscheidung nach dem Wortlaut des Entwurfs abschließend und verbindlich sei.
Die Kommission vertritt aufgrund dessen die Auffassung, mit den drei Aufgaben, die der Entwurf dem Gerichtshof zuweise, d. h. der Prüfung der Rechtmäßigkeit, der Auslegung und der Streitbeilegung, seien sämtliche Möglichkeiten von Divergenzen oder Konflikten zwischen der Rechtsprechung des Gerichtshofes und der Auslegung des GELR-Übereinkommens ausgeschaltet. Um jedoch jede Rechtsunsicherheit zu vermeiden und aus Ehrerbietung vor der Stellung des Gerichtshofes ersuche die Kommission um ein Gutachten zur Frage der Vereinbarkeit des im Entwurf vorgesehenen Systems der gerichtlichen Kontrolle, insbesondere des Artikels 23 Absätze 2 und 3, mit dem EG-Vertrag.
Die dänische Regierung trägt vor, die in dem Entwurf vorgesehene Überwachungsregelung werfe kein gemeinschaftsrechtliches Problem auf. Unter Bezugnahme auf die beim Gerichtshof anhängigen Open-Sky"-Rechtssachen bestreitet sie jedoch die Darstellung des auf dem Gebiet des Luftverkehrs erreichten Harmonisierungsstandes durch die Kommission. Sie ist der Auffassung, eine vollständige Harmonisierung sei auf diesem Gebiet nicht erreicht, und äußert den Wunsch, der Gerichtshof möge mit seiner Antwort auf den Gutachtenantrag die Entscheidung in diesen Rechtssachen nicht präjudizieren.
Die griechische Regierung billigt das im Entwurf vorgesehene Gerichtssystem, ist jedoch der Auffassung, einige Vorschriften seien zu ungenau formuliert oder könnten mit dem Vertrag unvereinbar sein. Gestützt auf die Gutachten 1/91 und 1/92 macht sie geltend, die beiden maßgeblichen Kriterien für die Beurteilung der Vereinbarkeit dieses Aspekts des Entwurfs mit dem Vertrag seien, dass kein Eingriff in die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung vorliege und dass die Aufgabe des Gerichtshofes, verbindliche Entscheidungen zu treffen, nicht verfälscht werde.
Der Gemischte Ausschuss sei das Organ, dem die zentrale Rolle bei der Gewährleistung einer homogenen Anwendung des GELR-Übereinkommens zukomme. Es gehe also hauptsächlich darum, zu prüfen, ob dessen Entscheidungen diesen beiden Kriterien entsprächen.
Was Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs angehe, werde die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung im Zusammenhang mit den Entscheidungen, die der Gemischte Ausschuss möglicherweise treffen werde, um die Folgen späterer Entscheidungen des Gerichtshofes festzulegen, dadurch gewährleistet, dass dieser Ausschuss ausdrücklich gehalten sei, sich an der Rechtsprechung des Gerichtshofes auszurichten. Ein Problem könnte sich allein daraus ergeben, dass der Gemischte Ausschuss nach dieser Vorschrift nur auf Antrag einer der Vertragsparteien tätig werden könne und dass er unter diesen Umständen wahrscheinlich mangels Einvernehmens keine Entscheidung treffen könne. Für einen solchen Fall treffe der Entwurf jedoch - abgesehen von dem allgemeinen Streitbeilegungsverfahren - keine Vorkehrungen. Vorstellbar wäre eine ausdrückliche Verweisung wie diejenige in Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs oder in Artikel 105 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3; im Folgenden: EWR-Abkommen).
Zum Vorabentscheidungsverfahren des Artikels 23 Absätze 2 und 3 des Entwurfs macht die griechische Regierung geltend, das den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Anrufung des Gerichtshofes durch ihre nationalen Gerichte eingeräumte Ermessen entspreche dem in Artikel 107 des EWR-Abkommens eingeräumten Ermessen, das der Gerichtshof als vertragskonform angesehen habe. Durch die Verweisung auf das Protokoll IV des Entwurfs setze Artikel 23 Absatz 2 des Entwurfs der Freiheit des Vertragsstaats allerdings Grenzen, was a priori keine Fragen der Vereinbarkeit aufwerfen könne. Die in Artikel 23 Absatz 2 und im Protokoll IV des Entwurfs enthaltene Option erlaube es den Vertragsstaaten allerdings nicht, ihre Gerichte oder einige von diesen zu einer Vorlage zu verpflichten, da diese Gerichte den Gerichtshof jedenfalls nur anzurufen hätten, wenn sie dessen Entscheidung zum Erlass ihres Urteils für erforderlich hielten. Es sei also nur eine fakultative Vorlage vorgesehen. Dies sei kein Grund für eine Unvereinbarkeit, da die Antworten des Gerichtshofes verbindlich seien, doch könnte es angebracht sein, die Aufzählung der den Vertragsstaaten eröffneten Möglichkeiten zu ergänzen.
Diese Regelung könne überdies zu abweichenden Entscheidungen nationaler Gerichte führen, die eine Anrufung des Gerichtshofes nicht für erforderlich gehalten hätten. Die sich aus Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs ergebende Pflicht, die Urteile dem Gemischten Ausschuss zu übermitteln, gelte nur für letztinstanzliche Gerichte, die die Frage nicht ... dem Gerichtshof ... vorlegen" könnten, was nicht eindeutig die Gerichte erfasse, die beschlossen hätten, ihn nicht anzurufen, obwohl sie dies hätten tun können. Dieser Fall werde auch nicht durch andere Vorschriften erfasst und müsse in dem betreffenden Absatz geregelt werden.
Im Übrigen bestehe kein klarer Zusammenhang zwischen dem Verfahren der Vorlage an den Gemischten Ausschuss nach Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs und demjenigen des Artikels 27, insbesondere hinsichtlich des Beginns der in beiden Vorschriften genannten Frist.
Der Grundsatz der Beachtung der Rechtsprechung des Gerichtshofes gehöre als allgemeine Regel in Absatz 1 des Artikels 27 des Entwurfs und nicht in die Absätze dieses Artikels, die die Etappen des Verfahrens beträfen. Die dem Gerichtshof durch Artikel 27 Absatz 3 des Entwurfs eingeräumte Befugnis zur Streitbeilegung sei mit Artikel 234 EG in Verbindung mit Artikel 239 EG vereinbar, auch wenn die Streitparteien keine Mitglieder der Gemeinschaft seien, da die getroffenen Entscheidungen verbindlich seien.
Nach Auffassung der spanischen Regierung ist Artikel 23 Absätze 2 und 3 des Entwurfs als mit dem Vertrag vereinbar anzusehen.
Artikel 23 Absatz 2 in Verbindung mit dem Protokoll IV des Entwurfs sehe ein Vorabentscheidungsverfahren vor, das fakultativ sei, jedoch das nationale Gericht verpflichte, der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu folgen. Allerdings bestehe ein Widerspruch - der behoben werden sollte - zwischen dem Protokoll IV des Entwurfs und dessen Artikel 23 Absatz 2, da letzterer nur die Möglichkeit erwähne, Auslegungsfragen vorzulegen, während das Protokoll IV auch Fragen der Gültigkeit anführe.
Die Möglichkeit, den Gerichten von Staaten, die nicht Mitglieder der Gemeinschaft seien, das Recht einzuräumen, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen, sei vom Gerichtshof bereits in seinen Gutachten 1/91 und 1/92 für vertragskonform erklärt worden, ebenso wie der Umstand, dass den Vertragsparteien die Freiheit belassen worden sei, ihren Gerichten die Anrufung zu gestatten oder nicht. Die Antworten des Gerichtshofes müssten jedoch verbindlich sein, was im vorliegenden Fall durch Abschnitt 1 Absatz 1 des Protokolls IV gewährleistet sei.
Was Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs angehe, der den Fall einer von der Rechtsprechung des Gerichtshofes abweichenden Entscheidung eines letztinstanzlichen Gerichts eines Vertragsstaats betreffe und in Verbindung mit Artikel 27 des Entwurfs gesehen werden müsse, auf den er verweise, könne sein gegenwärtiger Wortlaut als vertragskonform angesehen werden, doch sei er unklar und könne in einem Punkt verbessert werden. Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs mache nämlich nicht deutlich, dass der Gemischte Ausschuss in dem fraglichen Fall der Rechtsprechung des Gerichtshofes folgen müsse. Nur wenn der Gemischte Ausschuss nicht zu einer Lösung gelange, könne Artikel 27 des Entwurfs angewandt werden, und nur er bestimme, dass Entscheidungen des Gemischten Ausschusses der Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müssten. Im Interesse der Klarheit müsse auch in Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs deutlich gemacht werden, dass die Entscheidung des Gemischten Ausschusses, der wegen einer Abweichung angerufen worden sei, der Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müsse.
Die italienische Regierung widerspricht der Auffassung der Kommission, die Artikel 23 und 27 des Entwurfs seien zwangsläufig vertragskonform, da das EWR-Abkommen hierfür Modell gestanden habe. Der Gerichtshof habe die im EWR-Abkommen verwendete Formel nämlich nur zögernd und mit Rücksicht auf einen besonderen Zusammenhang gebilligt, der bei dem vorliegenden Entwurf nicht gegeben sei.
Die in dem Entwurf vorgesehene Kontrolle der Anwendung des GELR-Übereinkommens sei rein politischer und nicht gerichtlicher Art. Der Gemischte Ausschuss sei eine Einrichtung mit diplomatischem Charakter, deren Aufgabe es sei, die Folgen von Urteilen des Gerichtshofes festzustellen, die einheitliche Auslegung des Übereinkommens zu wahren und Streitigkeiten beizulegen. Die Ausübung dieser Tätigkeiten unterliege keinerlei Kontrolle, und die anwendbaren Verfahren seien nicht angemessen geregelt. Der bloße Hinweis auf die Verpflichtung des Gemischten Ausschusses, der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu folgen, habe nur deklaratorische Bedeutung.
Die Kontrollfunktionen des Gerichtshofes seien dagegen begrenzt, mit Ausnahme der Prüfung der aufgrund des GELR-Übereinkommens erlassenen Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane auf ihre Rechtmäßigkeit. Nur seine vor der Unterzeichnung dieses Übereinkommens erlassenen Urteile seien verbindlich. Seine Befugnis zur Vorabentscheidung hänge allein vom Willen der Vertragsstaaten ab, und die Verbindlichkeit der von ihm in diesem Verfahren erlassenen Urteile sei entgegen den Behauptungen der Kommission nicht geklärt. Zwar sei die vom Gerichtshof vorgenommene Auslegung für das vorlegende Gericht verbindlich, doch könne sie für die Gerichte derjenigen Vertragsstaaten, die einer Vorabentscheidungsbefugnis des Gerichtshofes nicht zugestimmt hätten, im Unterschied zu den nach Artikel 234 EG ergangenen Urteilen nur über ein etwaiges Tätigwerden des Gemischten Ausschusses verbindlich sein.
Es handele sich somit um veraltete Kontrollmodalitäten, die der nunmehr gefestigten Gemeinschaftsüberlieferung fremd seien.
Die italienische Regierung beanstandet drei Aspekte des Entwurfs.
Erstens bestimme Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs lediglich, dass die Entscheidungen des Gemischten Ausschusses, mit denen die Folgen von nach Unterzeichnung des GELR-Übereinkommens erlassenen Beschlüssen, Entscheidungen und Urteilen festgestellt würden, der Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müssten. Der Gerichtshof habe jedoch Vorbehalte gegenüber den entsprechenden Vorschriften des EWR-Abkommens erhoben, insbesondere hinsichtlich der Unterscheidung zwischen alter und neuer Rechtsprechung (Gutachten 1/91, Randnr. 26) sowie hinsichtlich der Beachtung bestimmter wesentlicher Elemente der Rechtsprechung (Gutachten 1/91, Randnr. 28). Der Gerichtshof habe ferner seine Vorbehalte gegenüber dem nach dem Gutachten 1/91 in das EWR-Abkommen eingefügten Artikel 105, durch den einem Ausschuss die Wahrung der einheitlichen Auslegung dieses Abkommens übertragen worden sei, nur aufgrund der Vereinbarten Niederschrift zu Artikel 105" fallen gelassen, der zufolge die Entscheidungen dieses Ausschusses der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht zuwiderlaufen dürften (Gutachten 1/92, Randnrn. 22 bis 25).
Die in Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs aufgestellten Voraussetzungen für das Tätigwerden des Gemischten Ausschusses seien unpräzise und nicht sehr streng, da dieser Ausschuss auf Verlangen einer Vertragspartei tätig werde, da die Verwendung des Begriffes Folgen" ihm gewissermaßen ein Ermessen hinsichtlich seines Tätigwerdens einräume und da die erforderliche Einstimmigkeit die Ausübung seiner Befugnisse erschwere. Auf der anderen Seite stelle der Umstand, dass der Ausschuss präventiv tätig werden könne, eine starke Garantie dar.
Zweitens enthalte die italienische Fassung des Artikels 23 Absatz 2 des Entwurfs eine überraschende Formulierung im Zusammenhang mit der Verbindlichkeit der vom Gerichtshof erlassenen Vorabentscheidungen. Das Gutachten 1/91 habe es nämlich für unvereinbar mit dem Vertrag erklärt, dass der Gerichtshof ersucht werden könne, sich" zu einer Auslegungsfrage zu äußern" (di pronunciarsi"); dagegen habe das Gutachten 1/92 im Zusammenhang mit einem Antrag auf Entscheidung" (decisione") eine verbindliche Wirkung angenommen. In der italienischen Fassung des Entwurfs werde jedoch nicht der Begriff decisione", sondern der Ausdruck di pronunciarsi" verwendet.
Drittens seien die Verfahren der Artikel 23 Absatz 3 und 27 des Entwurfs, was die Funktion des Gemischten Ausschusses angehe, denjenigen der Artikel 105 und 111 des EWR-Abkommens, die der Gerichtshof im Gutachten 1/92 als vertragskonform angesehen habe, sehr ähnlich. Gleichwohl müsse die Frage gestellt werden, warum Artikel 27 Absatz 2 des Entwurfs in der italienischen Fassung bestimme, dass die Entscheidungen dieses Ausschusses keine Auswirkungen auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs" haben dürften, während Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs das strengere Erfordernis aufstelle, Entscheidungen zu treffen, die der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ... entsprechen". Die erste Wendung gewährleiste nur die Autonomie des Gemeinschaftsrechts. Die zweite Wendung stelle die Verbindlichkeit der Entscheidungen des Gerichtshofes sicher und sollte in beiden Fällen verwendet werden.
Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt vor, das in dem Entwurf, einschließlich seines Artikels 23 Absätze 2 und 3, vorgesehene System der gerichtlichen Kontrolle und der Streitbeilegung sei in der Auslegung, die der Gerichtshof in seinen Gutachten 1/91 und 1/92 vorgenommen habe, vertragskonform.
Die Funktion der Kommission bei der Durchführung der Wettbewerbsregeln und anderer Vorschriften des GELR-Übereinkommens sei mit dem vom Gerichtshof in den Randnummern 40 und 41 des Gutachtens 1/92 aufgestellten Grundsatz vereinbar, wonach ein internationales Abkommen der Gemeinschaft und ihren Organen Zuständigkeiten in Wettbewerbssachen übertragen könne, sofern hierdurch ihre Zuständigkeiten nach dem Vertrag nicht verfälscht würden. Die von der Kommission anzuwendenden Vorschriften des GELR-Übereinkommens seien mit denjenigen des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts identisch.
Die gerichtliche Nachprüfung der von der Kommission auf dieser Grundlage erlassenen Rechtsakte sei dem Gerichtshof vorbehalten, was nicht dazu führe, dass diesem eine Zuständigkeit verliehen werde, die ihm ohnehin zustehe, sondern dass jedem anderen Gericht einer Vertragspartei untersagt werde, sich in diese Nachprüfung einzuschalten. Die Rechtsakte der zuständigen Gemeinschaftsorgane unterlägen daher - unabhängig davon, ob diese die Vorschriften des GELR-Übereinkommens oder die entsprechenden Gemeinschaftsvorschriften anwendeten - derselben gerichtlichen Nachprüfung.
Was die Beschlüsse und Entscheidungen der Kommission und die Urteile des Gerichtshofes aus der Zeit vor der Unterzeichnung des GELR-Übereinkommens angehe, sei der Umstand, dass sie nach Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs automatisch für die Auslegung und Anwendung dieses Übereinkommens verbindlich seien, eine notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzung, um die Übereinstimmung der beiden Regelwerke zu gewährleisten.
Was die nach dieser Unterzeichnung ergangenen Beschlüsse, Entscheidungen und Urteile angehe, gewährleiste der Umstand, dass der Gemischte Ausschuss ihre Folgen in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes feststellen müsse - eine strengere Anforderung als diejenige, die sich aus Artikel 105 des EWR-Abkommens ergebe -, eine harmonische Entwicklung der beiden Regelwerke und sei damit vertragskonform.
Die dem Gerichtshof durch Artikel 23 Absatz 2 des Entwurfs eingeräumte Befugnis zur Entscheidung über die von den Gerichten eines Vertragsstaats vorgelegten Fragen gebe keinen Anlass zu Bedenken, da einerseits klar sei, dass die vom Gerichtshof insoweit getroffene Entscheidung" verbindlich sei (siehe Gutachten 1/92, Randnr. 37), und da andererseits die den Vertragsstaaten belassene Freiheit, ihren Gerichten die Anrufung des Gerichtshofes zu erlauben oder nicht, als solche nicht zu beanstanden sei (Gutachten 1/91, Randnr. 60).
Zu der dem Gemischten Ausschuss durch Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs verliehenen Befugnis, tätig zu werden, um die einheitliche Auslegung des [GELR-]Übereinkommens zu wahren", wenn ein Urteil eines Gerichts einer Vertragspartei von der Rechtsprechung des Gerichtshofes abweiche, trägt die Regierung des Vereinigten Königreichs vor, da die Möglichkeit einer abweichenden Rechtsprechung nicht zur Unvereinbarkeit eines Abkommens mit dem Vertrag führe (Gutachten 1/91, Randnr. 60), müsse dies erst recht für Vorschriften gelten, die die Folgen eines solchen Falles korrigieren sollten. In Anbetracht von Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs könne die Verpflichtung des Gemischten Ausschusses, tätig zu werden, um die einheitliche Auslegung des Übereinkommens zu wahren", im Übrigen nur so ausgelegt werden, dass sie verlange, dass jede Tätigkeit dieses Ausschusses der Rechtsprechung des Gerichtshofes entspreche. Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs sei daher vertragskonform.
Was die Streitbeilegung angehe, seien die Bestimmungen des Artikels 27 des Entwurfs betreffend den Gemischten Ausschuss vergleichbar mit denjenigen des Artikels 111 des EWR-Abkommens, die dem Gerichtshof zufolge die Verbindlichkeit der Rechtsprechung des Gerichtshofes und die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht beeinträchtigen" (Gutachten 1/92, Randnr. 29). Auch die Bestimmungen des Artikels 27, die dem Gerichtshof eine Zuständigkeit einräumten, seien vertragskonform, wie der Gerichtshof bereits im Zusammenhang mit entsprechenden Bestimmungen bestätigt habe (Gutachten 1/92, Randnrn. 33 und 35).
Das Parlament hält das in dem Entwurf vorgesehene System der gerichtlichen Kontrolle für mit dem Vertrag vereinbar.
Der Entwurf lasse es zu, dass die in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichte nicht zur Vorlage einer Frage an den Gerichtshof zwecks Vorabentscheidung verpflichtet würden, auch wenn die Geltung eines Rechtsakts zweifelhaft sei, der in Anwendung von Bestimmungen erlassen worden sei, die im Wesentlichen mit den Gemeinschaftsvorschriften übereinstimmten. Theoretisch bestehe somit das Risiko unterschiedlicher Auslegungen.
Das vorliegende Gutachtenverfahren sei allerdings nur auf die Prüfung der Vereinbarkeit dieses Gerichtssystems mit dem Vertrag gerichtet. Bei dieser Prüfung gehe es im Wesentlichen um die Feststellung, ob das ins Auge gefasste System die Autonomie der Rechtsordnung der Gemeinschaft bei der Verfolgung der ihr eigenen Ziele in Frage stellen" könne (Gutachten 1/91, Randnr. 30). Im Zusammenhang mit dem EWR-Abkommen habe der Gerichtshof festgestellt, dass die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht bedroht sei, wenn bestimmte Gerichte nicht zur Anrufung des Gerichtshofes verpflichtet seien.
Der Gerichtshof habe ferner festgestellt, dass seine Vorabentscheidungen Bindungswirkung haben müssten (Gutachten 1/91, Randnr. 61). Dieser verbindliche Charakter werde durch den Entwurf gewahrt, denn ein Vorabentscheidungsurteil werde dort als Entscheidung" bezeichnet (Artikel 23 Absatz 2 des Entwurfs), die angewandt werden müsse (Protokoll IV zum Entwurf), der Gemischte Ausschuss erlasse, wenn er wegen Abweichungen in der Rechtsprechung angerufen werde, Entscheidungen, die der Rechtsprechung des Gerichtshofes ... entsprechen" müssten (Artikel 27 Absatz 2 des Entwurfs), die Entscheidungen des Gerichtshofes seien, wenn er zur Streitbeilegung angerufen werde, abschließend und verbindlich (Artikel 27 Absatz 3 des Entwurfs) und das Streitbeilegungsverfahren könne dazu führen, dass Schutzmaßnahmen getroffen würden, wenn das Gericht des Vertragsstaats seine abweichende Auslegung beibehalte (Artikel 27 Absatz 4 des Entwurfs).
Die dem Gemischten Ausschuss übertragene Rolle, die einheitliche Auslegung des GELR-Übereinkommens zu gewährleisten, sei mit derjenigen des nach dem EWR-Abkommen vorgesehenen Ausschusses vergleichbar. Im Zusammenhang mit dem EWR-Abkommen habe das Parlament die Frage der Befähigung einer Verwaltungsinstanz" aufgeworfen, angemessene Lösungen für Streitigkeiten zu finden, die sich aus unterschiedlichen Gerichtsentscheidungen ergäben. Der Gerichtshof habe allerdings festgestellt, dass die Zuweisung einer solchen Zuständigkeit an den Gemischten Ausschuss des EWR mit dem Vertrag vereinbar sei, wenn es diesem durch eine für die Vertragsparteien bindende Bestimmung verwehrt werde, die Verbindlichkeit der Entscheidungen des Gerichtshofes in der Gemeinschaftsrechtsordnung außer Acht zu lassen.
Die dem Gemischten Ausschuss in dem GELR-Übereinkommensentwurf übertragene Rolle beeinträchtige weder die Bindungswirkung der Rechtsprechung des Gerichtshofes noch die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung, da die Entscheidungen dieses Ausschusses im Bereich der Auslegung des GELR-Übereinkommens der Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müssten (Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs) und für die Vertragsparteien bindend seien (Artikel 26 Absatz 1 des Entwurfs), da die im Rahmen des Streitbeilegungsverfahrens ergangenen Entscheidungen dieses Ausschusses der Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müssten (Artikel 27 Absatz 2 des Entwurfs), da dieser aufgrund von Artikel 27 Absatz 3 des Entwurfs abschließende und verbindliche Entscheidungen erlasse und da als letzte Möglichkeit die Kündigung des GELR-Übereinkommens ins Auge gefasst werden könne, wenn es unmöglich sein sollte, eine Lösung für den Streit zu finden (Artikel 27 Absatz 4 des Entwurfs).
Der Rat ist der Ansicht, dass das Ersuchen der Kommission um ein Gutachten zulässig sei, was die beiden von dieser aufgeworfenen sachbezogenen Fragen angehe, nämlich die allgemeine Frage der Vereinbarkeit des Entwurfs mit den Anforderungen der gemeinschaftlichen Rechtsordnung sowie die spezielle Frage der Vereinbarkeit des im Entwurf vorgesehenen Systems der gerichtlichen Kontrolle mit dem EG-Vertrag. Der Entwurf enthalte nämlich zum einen gemeinsame Vorschriften, mit denen durch Integration der Luftverkehrsmärkte aller Vertragsparteien, einschließlich der Gemeinschaft, ein gemeinsamer Luftverkehrsraum geschaffen werden solle, und zum anderen Bestimmungen, mit denen die einheitliche Anwendung und Auslegung dieser Vorschriften gewährleistet werden solle.
Zu prüfen sei, welche Garantien für eine wirkliche Homogenität des Rechts im gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraum in dem Entwurf gegeben seien. Die Homogenität der Rechtsnormen in diesem Raum sei, wie im Fall der Schaffung des EWR, nicht dadurch gewährleistet, dass die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts inhaltlich oder in ihrem Wortlaut mit den entsprechenden Bestimmungen des Entwurfs übereinstimmten (Gutachten 1/91, Randnr. 22). Das Gemeinschaftsrecht, das auf Integration abziele, füge sich nämlich nicht in dieselbe Rechtsordnung wie der gemeinsame europäische Luftverkehrsraum ein, der auf dem Gedanken der Zusammenarbeit beruhe.
Es stelle sich mithin die Frage, ob dieser Strukturunterschied im Licht der Gutachten 1/91 und 1/92 mit den durch den Entwurf eingeführten Konvergenzmechanismen ausgeglichen werden könne. Mit dem Mechanismus zur Einbeziehung der neuen Rechtsvorschriften der Vertragsparteien (Artikel 24 des Entwurfs), dem Verfahren zur Einbeziehung, das die Unterscheidung zwischen Verordnungen und Richtlinien übernehme (Artikel 2 des Entwurfs), und der Verbindlichkeit der gemeinschaftlichen Rechtsakte (Artikel 2 des Entwurfs) sowie der Möglichkeit ihrer Geltendmachung vor Gericht (Artikel 17 des Entwurfs) solle die Homogenität der Rechtsvorschriften nach dem Beispiel des Artikels 249 EG verstärkt werden. Jedoch reichten diese Mechanismen zur Gewährleistung dieser Homogenität nicht aus, die auch von zufrieden stellenden gerichtlichen Verfahren für die Auslegung und die Anwendung abhänge.
Der Gerichtshof habe festgestellt, dass ein internationales Abkommen die Einführung eines gesonderten gerichtlichen Systems vorsehen könne, das für die Gemeinschaft verbindlich sei. Bei einem Abkommen jedoch, das wie im vorliegenden Fall grundlegende Bestimmungen der gemeinschaftlichen Rechtsordnung übernehme und eine einheitliche Anwendung dieser Bestimmungen anstrebe, müsse das Gerichtssystem beachten, dass nach Artikel 220 EG ausschließlich der Gerichtshof dafür zuständig sei, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages zu sichern.
Der Rat stellt fest, mit dem Entwurf werde kein spezielles Gericht geschaffen; was die vor Unterzeichnung des Übereinkommens erlassenen Gemeinschaftsvorschriften anbelange, sehe er eine Vorlagebefugnis vor, im Unterschied zu der nach Gemeinschaftsrecht bestehenden Vorlagepflicht des Artikels 234 Absatz 3 EG, und was die später erlassenen Gemeinschaftsvorschriften anbelange, übertrage er dem Gemischten Ausschuss die Aufgabe, deren Folgen festzustellen.
Gegen die den Vertragsparteien belassene Freiheit, dem Vorabentscheidungsersuchen fakultativen Charakter zu verleihen, könne kein grundsätzlicher Einwand erhoben werden. Was die Verbindlichkeit der Entscheidungen des Gerichtshofes und die Autonomie des gemeinschaftlichen Rechtssystems angehe, werde in Artikel 23 des Entwurfs zwar nicht ausgeführt, ob er sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes insgesamt beziehe, doch genüge er in Anbetracht von Artikel 1 Absatz 3 des Entwurfs, der die Befugnisse der Gemeinschaft gewährleiste, den Anforderungen.
Die dem Gemischten Ausschuss übertragenen Befugnisse könnten nicht dazu führen, dass die Verbindlichkeit der Entscheidungen des Gerichtshofes missachtet würden, da erstens seine auf Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs gestützten Entscheidungen der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müssten, da er zweitens, wenn er gemäß Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs angerufen werde, die einheitliche Auslegung des GELR-Übereinkommens im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofes wahre, und da drittens die Entscheidungen des Ausschusses gemäß Artikel 26 des Entwurfs für die Vertragsparteien bindend seien.
Auch die dem Gemischten Ausschuss übertragene Rolle eines Streitbeilegungsorgans verfälsche die Funktion des Gerichthofes nicht, da die auf Artikel 27 Absatz 2 des Entwurfs gestützten Entscheidungen dieses Ausschusses die Rechtsprechung des Gerichtshofes unberührt ließen, da die von Letzterem getroffene Entscheidung, wenn er wegen einer Streitigkeit angerufen werde, in der der Ausschuss keine Entscheidung habe treffen können, abschließend und verbindlich sei, und da die Gemeinschaft das GELR-Übereinkommen, wenn der Gerichtshof nicht angerufen werde, mit sofortiger Wirkung kündigen könne.
Der Rat prüft die Zuständigkeitsverteilung in Wettbewerbssachen und die Kontrollmechanismen auf diesem Gebiet und stellt fest, der Entwurf verfälsche nicht die Zuständigkeiten der Gemeinschaft, da er die geltenden Gemeinschaftsvorschriften wiedergebe und sie auf die Vertragsstaaten ausdehne. Diese Übereinstimmung im Wortlaut reiche jedoch nicht aus, um den Vorgaben des Gerichtshofes zu genügen. Es sei auch erforderlich, dass die Zuständigkeiten der Gemeinschaftsorgane in Wettbewerbssachen nicht verfälscht würden.
Der Rat weist insoweit darauf hin, dass das Gemeinschaftsrecht in den Bereichen Wettbewerb und staatliche Beihilfen auf dem Grundsatz der Dezentralisierung beruhe: Die Zuständigkeiten würden unter der Kontrolle des Gerichtshofes zugleich von der Kommission und von den einzelstaatlichen Behörden ausgeübt. Der Entwurf des GELR-Übereinkommens stelle diese Verteilung nicht in Frage.
Stellungnahme des Gerichtshofes
1 Der Gerichtshof ist angerufen worden, um sich, wie es in Nummer 15 des Gutachtenantrags in verschiedenen Sprachfassungen dieses Antrags heißt, zur Vereinbarkeit des im Entwurf vorgesehenen Systems der gerichtlichen" Kontrolle (z. B. gerichtliche Kontrolle" in der deutschen Fassung, judicial supervision" in der englischen Fassung und controllo giurisdizionale" in der italienischen Fassung) mit den Bestimmungen des EG-Vertrags zu äußern. Aus anderen Sprachfassungen des Gutachtenantrags ergibt sich jedoch, dass dieser sich auf das in dem Entwurf vorgesehene System der Rechts-"Kontrolle (zum Beispiel surveillance juridique" in der französischen Fassung und vigilancia jurídica" in der spanischen Fassung) bezieht. Weiter ergibt sich aus dem Gutachtenantrag insgesamt, speziell daraus, dass die Kommission insbesondere" nach der Vereinbarkeit von Artikel 23 Absätze 2 und 3 des Entwurfs mit dem Vertrag fragt, dass dieser Antrag nicht nur die Vereinbarkeit der in dem Entwurf vorgesehenen gerichtlichen Mechanismen betrifft, sondern auch die Vereinbarkeit aller Bestimmungen des Entwurfs, die die einheitliche Durchsetzung und Auslegung des GELR-Übereinkommens und seiner Anhänge gewährleisten sowie Streitigkeiten vorbeugen und beilegen sollen. Der Gutachtenantrag betrifft daher die Artikel 17, 23 und 27 sowie das Protokoll IV des Entwurfs. Er bezieht sich nicht auf den Umfang der externen Zuständigkeit der Gemeinschaft. Das GELR-Übereinkommen soll, wie die Kommission im Gutachtenantrag angibt, zwischen der Gemeinschaft und den Vertragsstaaten, d. h. Staaten, die keine Mitglieder der Gemeinschaft sind, geschlossen werden.
2 Ziel des GELR-Übereinkommens ist nach Artikel 1 des Entwurfs die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums [, dessen Grundlagen] der freie Marktzugang, die Niederlassungsfreiheit, gleiche Wettbewerbsbedingungen und gemeinsame Regeln, auch im Bereich der Sicherheit und des Umweltschutzes [sind]". Zu Beginn der Präambel des Entwurfs steht die Anerkennung der Wesensmerkmale der internationalen Zivilluftfahrt" und die Feststellung, dass der GELR auf der Beachtung derselben Regeln", nämlich der in der Europäischen Gemeinschaft geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften", beruht. Der Präambel zufolge handeln die Vertragsparteien in Anerkennung der Zusagen jedes assoziierten Staats in den Europa-Abkommen, die Vereinbarkeit seiner Rechtsvorschriften mit denen der Gemeinschaft herzustellen". Die Vertragsparteien streben somit ein erhöhtes Integrationsniveau an, das, wie die Kommission in dem Gutachtenantrag ausführt, die Einführung von Mechanismen erfordert, die die einheitliche Anwendung und Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens und der materiellen Regeln, auf die seine Anhänge verweisen, wirksam gewährleisten.
3 Die Ziele des Entwurfs sind in ihrer Ausrichtung denjenigen des EWR-Abkommens vergleichbar, von dem zwei Entwürfe Gegenstand der Gutachten 1/91 und 1/92 waren. Zwar hat der Entwurf, anders als das EWR-Abkommen, nur für einen Sektor, den Luftverkehr, Bedeutung, doch bezweckt er, ebenso wie dieses Abkommen, eine Erweiterung des Besitzstands der Gemeinschaft auf neue Staaten durch Übertragung von Regeln, die im Wesentlichen die des Gemeinschaftsrechts sind, auf einen weiteren geografischen Bereich.
4 Die Vertragsparteien streben ferner - namentlich um jede Verzerrung auf der Ebene der Wettbewerbsregeln zu vermeiden - danach, diese gemeinsamen Bestimmungen im Interesse einer loyalen Zusammenarbeit so einheitlich wie möglich durchzuführen und einzuhalten. Dies ist bei der Analyse der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens betreffend die Rechtskontrolle, deren Wortlaut sich in mehreren Punkten unmittelbar an diejenigen des EWR-Abkommens anlehnt, zu berücksichtigen.
5 Die Bemühung um eine einheitliche Auslegung und Anwendung derselben Vorschriften kann in bestimmten Fällen die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und ihrer Organe oder die Bedingungen für die Auslegung der Gemeinschaftsnormen bis zur Verfälschung beeinträchtigen. Ein Abkommen, das sich in dieser Art auf die Gemeinschaftsrechtsordnung auswirken würde, könnte nicht auf der alleinigen Grundlage des Artikels 300 EG angenommen werden, da es die Grundlagen der Gemeinschaft und damit die Bestimmungen des Vertrages selbst beeinträchtigen würde. Dementsprechend hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass der erste Entwurf eines Abkommens über die Schaffung des EWR, der ihm zur Begutachtung vorgelegt worden war, die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung in Frage stellte und folglich nicht mit dem Vertrag vereinbar war, da er - in Anbetracht des von seinen Autoren zum Ausdruck gebrachten Strebens nach Homogenität - insbesondere vorsah, die Auslegung der - im Wesentlichen mit denen des Gemeinschaftsrechts identischen - Bestimmungen dieses Abkommens in letzter Instanz einem EWR-Gerichtshof übertrug, der sich zudem veranlasst sehen konnte, über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten zu entscheiden (Gutachten 1/91, Randnrn. 30 bis 46).
6 Wenn demgegenüber ein Abkommen eine klarere institutionelle Trennung zwischen der Gemeinschaft und den anderen Vertragsparteien vornimmt und keine Vorgaben für die Ausübung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft und ihrer Organe oder für die Auslegung des Gemeinschaftsrecht aufstellt und diese dadurch verfälscht, kann die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung als gewahrt gelten. Die Gefahr, dass die Durchführung eines Abkommens die Grundlagen der Gemeinschaft beeinträchtigt, ist umso geringer, wenn die an diesem Abkommen beteiligten Staaten ein und derselben Organisation angehören, die mit einem eigenen Rechtsprechungsorgan und einem eigenen Überwachungsorgan ausgestattet ist, die von den Gemeinschaftsorganen verschieden sind. Dies war beim zweiten Entwurf eines Abkommens zur Schaffung des EWR der Fall, der dem Gerichtshof zur Begutachtung vorgelegt wurde und den dieser aufgrund des folgenden unterschiedlichen Kontextes als mit dem Vertrag vereinbar angesehen hat: Von dem geplanten EWR-Gerichtshof war Abstand genommen worden, ein EFTA-Gerichtshof war geschaffen worden, und die Entscheidungen des Ausschusses, dem die Beilegung der Streitigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den EFTA-Staaten sowie die Bemühung um eine homogene Auslegung der EWR-Bestimmungen übertragen worden waren, konnten die Rechtsprechung des Gerichtshofes in keiner Weise beeinträchtigen (Gutachten 1/92, Randnrn. 18 bis 35).
7 Der Entwurf eines GELR-Übereinkommens, dessen Ziele mit denen des EWR-Abkommens vergleichbar sind, beruht allerdings auf einem anderen institutionellen Aufbau. Während das EWR-Abkommen sich auf zwei Säulen" stützt, die aus den Gemeinschaften einerseits und der EFTA andererseits bestehen, sieht der Entwurf für den GELR nur eine Ein-Säulen-Konstruktion" vor, die dadurch möglich und erforderlich wird, dass es auf dem Gebiet des Luftverkehrs zwischen den Vertragsstaaten bisher kein institutionelles Band gibt. Wo nach Gemeinschaftsrecht die Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane - insbesondere in zahlreichen Fällen diejenige der Kommission im Bereich der Wettbewerbsregeln - vorgesehen ist, sind diese Organe auch für die Anwendung der entsprechenden Vorschriften des Entwurfs im Hinblick auf den gesamten GELR zuständig. Auf den Gebieten, auf denen weder die Wettbewerbsregeln noch die im Anhang I des Entwurfs genannten Vorschriften des abgeleiteten Rechts den Gemeinschaftsorganen Befugnisse zuweisen, obliegt den Vertragsstaaten die Anwendung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens. Die Beilegung von Streitigkeiten und die homogene Anwendung der betreffenden Vorschriften sind dem durch Artikel 25 des Entwurfs eingesetzten Gemischten Ausschuss übertragen. Der Entwurf ermöglicht es den Vertragsstaaten ferner, ihren Gerichten die Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu gestatten, eine Möglichkeit, der im vorliegenden Fall umso größere Bedeutung zukommt, als es kein diesen Staaten gemeinsames Rechtsprechungsorgan gibt, das außerhalb des Gebietes der Gemeinschaft ein gewisses Maß an Einheitlichkeit in der Auslegung der Vorschriften des GELR-Übereinkommens gewährleisten könnte.
8 Der Entwurf erkennt der Kommission somit umfangreiche Befugnisse zu; ihr würde damit die Wahrung der Wettbewerbsregeln des gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums für diesen gesamten Raum übertragen. Auch dem Gemischten Ausschuss des GELR überträgt der Entwurf Aufgaben, die möglicherweise umfangreicher sind als diejenigen des Gemischten Ausschusses des EWR: Es könnte häufiger zu unterschiedlicher Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens oder zu Streitigkeiten bei ihrer Durchführung, die dem GELR-Ausschuss vorgelegt werden können, kommen, da die Vertragsstaaten weder in einer besonderen, der EFTA vergleichbaren Organisation zusammengefasst sind, noch über ein gemeinsames Rechtsprechungsorgan verfügen.
9 Dieses institutionelle Konzept einer Ein-Säulen-Konstruktion", in dem der Kommission u. a. eine neue Steuerungsaufgabe zukommt, ist geeignet, zu der von den Vertragsparteien angestrebten stärkeren Integration der verschiedenen Luftverkehrsmärkte beizutragen. Die sehr weitgehende Übereinstimmung des Entwurfstextes und der entsprechenden Gemeinschaftsvorschriften ist geeignet, die Einhaltung der im Rahmen des GELR geltenden gemeinsamen Wettbewerbs-, Sicherheits-, Umwelts- und Sozialvorschriften zu fördern und damit der Kommission die Wahrnehmung ihrer neuen Aufgaben zu erleichtern. Sie ist die wesentliche Garantie einheitlicher Bedingungen für die Öffnung der Märkte zugunsten von Marktteilnehmern und Bürgern, die den Vertragsstaaten angehören oder vom GELR-Übereinkommen erfasst werden.
10 Allerdings bewirkt diese Ausrichtung des Entwurfs zum einen ein Nebeneinander von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und von diesen nachgebildeten Vorschriften in ein und demselben geographischen Raum, dem des GELR, die nicht systematisch von denselben Organen oder Einrichtungen angewendet und ausgelegt werden, was zu Abweichungen führen könnte, die dem Funktionieren des GELR-Übereinkommens abträglich sind. Sie führt zum anderen dazu, dass der Kommission die Aufgabe übertragen wird, zahlreiche Vorschriften dieses Übereinkommens außerhalb des Gebietes der Gemeinschaft anzuwenden, wodurch besondere Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Vertragsstaaten geschaffen werden.
11 In einem solchen Zusammenhang, der dadurch gekennzeichnet ist, dass zahlreiche Bestimmungen des GELR-Übereinkommens materiell solche des Gemeinschaftsrechts sind, obliegt es dem Gerichtshof, zu prüfen, ob der ihm vorgelegte Entwurf ausreichende, zumindest denjenigen des EWR-Abkommens vergleichbare Vorkehrungen enthält, die gewährleisten, dass das Bemühen um eine einheitliche Auslegung dieser Bestimmungen und die durch das GELR-Übereinkommen geschaffenen neuen institutionellen Verbindungen zwischen der Gemeinschaft und den Vertragsstaaten die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht beeinträchtigen. Von Bedeutung ist insbesondere, dass die Mechanismen des Übereinkommens verhindern, dass der Gemeinschaft im Fall eines Rechtsstreits mit einem Vertragsstaat eine bestimmte Auslegung der vom Übereinkommen übernommenen Gemeinschaftsvorschriften verbindlich vorgegeben wird. Das Übereinkommen muss also derartigen Beeinträchtigungen des durch Artikel 220 EG aufgestellten Zieles einer einheitlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts und der dem Gerichtshof übertragenen Aufgabe, die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane zu überwachen, vorbeugen und diese verhindern (vgl. in diesem Sinne Gutachten 1/91, Randnrn. 41 bis 46).
12 Die Wahrung der Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung setzt daher zum einen voraus, dass die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und ihrer Organe, wie sie im Vertrag ausgestaltet sind, nicht verfälscht werden (Gutachten 1/91, Randnrn. 61 bis 65, und Gutachten 1/92, Randnrn. 32 und 41).
13 Sie erfordert zum anderen, dass die Mechanismen betreffend die einheitliche Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens und die Streitbeilegung nicht dazu führen, dass der Gemeinschaft und ihren Organen bei der Ausübung ihrer internen Zuständigkeiten eine bestimmte Auslegung der durch das Übereinkommen übernommenen Gemeinschaftsvorschriften verbindlich vorgegeben wird (Gutachten 1/91 und 1/92).
14 Zu den Auswirkungen des Entwurfs eines GELR-Übereinkommens auf die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und ihrer Organe ist festzustellen, dass dieser das Wesen dieser Zuständigkeiten nicht in einem Maße beeinträchtigt, dass er für mit dem Vertrag unvereinbar erklärt werden müsste.
15 Zum einen wird das GELR-Übereinkommen keine Auswirkung auf die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten haben.
16 Die Mitgliedstaaten sind nämlich nicht Vertragsparteien des GELR-Übereinkommens. Somit besteht nicht die Gefahr, dass der Gemischte Ausschuss oder ein mit einer Streitigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des Übereinkommens befasstes Gericht den Begriff Vertragspartei" in einer Weise anwenden oder auslegen würde, durch die die jeweiligen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft festgelegt würden (vgl. in diesem Sinne, mit einem entgegengesetzten Ergebnis, Gutachten 1/91, Randnrn. 31 bis 36).
17 Der Umstand, dass die Mitgliedstaaten nicht Vertragsparteien des GELR-Übereinkommens sind, gewährleistet im Übrigen, dass Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen diesen und den Gemeinschaftsorganen über die Auslegung von Gemeinschaftsvorschriften betreffend den Luftverkehr weiterhin ausschließlich den im Vertrag vorgesehenen Mechanismen unterliegen. Das in Artikel 27 des Entwurfs vorgesehene Verfahren der Streitbeilegung durch den Gemischten Ausschuss betrifft nämlich nur Streitigkeiten zwischen den Vertragsstaaten und solche zwischen diesen Staaten oder einem von ihnen und der Gemeinschaft. Es verstößt daher nicht gegen Artikel 292 EG, wonach sich [d]ie Mitgliedstaaten verpflichten ..., Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung dieses Vertrags nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln".
18 Zum anderen beeinträchtigt die im Entwurf vorgesehene Erweiterung der Zuständigkeiten der Gemeinschaftsorgane auch nicht das Wesen dieser Zuständigkeiten.
19 Mehrere Bestimmungen des Entwurfs, insbesondere seine Artikel 19 bis 22, erkennen den Gemeinschaftsorganen Befugnisse gegenüber den Vertragsstaaten zu, die nicht Mitglieder der Gemeinschaft sind. Dies gilt insbesondere für die Kommission aufgrund der Artikel 11 bis 16 des Entwurfs betreffend die Wettbewerbsregeln und aufgrund der Artikel 17 bis 22 des Entwurfs betreffend die Anwendung des GELR-Übereinkommens, aber auch für den Gerichtshof, der nach Artikel 23 Absatz 2 und dem Protokoll IV des Entwurfs über Vorabentscheidungsfragen, die ihm von den Gerichten der Vertragsstaaten vorgelegt werden, befinden und nach Artikel 27 Absatz 3 des Entwurfs über Streitigkeiten entscheiden kann, die die Vertragsparteien ihm im Fall eines Scheiterns des Verfahrens vor dem Gemischten Ausschuss vorlegen.
20 Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass ein von der Gemeinschaft mit Drittstaaten geschlossenes internationales Übereinkommen Auswirkungen auf die Zuständigkeiten der Gemeinschaftsorgane haben kann, ohne dass es deswegen als mit dem Vertrag unvereinbar anzusehen ist. Wie er in seinen Gutachten zu den Entwürfen eines Abkommens über die Schaffung des EWR festgestellt hat, ist ein solches Abkommen mit dem Vertrag vereinbar, wenn es die Zuständigkeiten, die dieser den Gemeinschaftsorganen zuweist, nicht verfälscht (vgl. insbesondere Gutachten 1/92, Randnrn. 32 und 41).
21 Zwar hat der Entwurf eines GELR-Übereinkommens Auswirkungen auf die Zuständigkeiten der Gemeinschaftsorgane, doch verfälscht er diese Zuständigkeiten nicht und beeinträchtigt daher insoweit nicht die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung.
22 Was nämlich die Kommission angeht, orientieren sich die Bestimmungen des Entwurfs eng an den Bestimmungen des Vertrages, die die Aufgabe festlegen, die diese auf dem Gebiet des Wettbewerbs gegenüber den Mitgliedstaaten wahrnimmt. Die Identität der materiellen Bestimmungen des GELR-Übereinkommens und derjenigen des Gemeinschaftsrechts, die die Kommission an der Seite der Vertragsstaaten durchzuführen hat, sowie das institutionelle Konzept einer Ein-Säulen-Konstruktion" sind ebenfalls als Garantien für die Wahrung des Wesens der Zuständigkeiten der Gemeinschaftsorgane anzusehen.
23 Was den Gerichtshof angeht, sind die wesentlichen Voraussetzungen für die Wahrung des Wesens seiner Zuständigkeiten durch die Bestimmungen des Entwurfs eines GELR-Übereinkommens erfuellt.
24 Zum einen überträgt Artikel 17 Absatz 3 des Entwurfs dem Gerichtshof die Aufgabe, über alle ... Fragen der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen und Beschlüssen der Organe der Gemeinschaft, die diese aufgrund ihrer Zuständigkeiten nach diesem Übereinkommen ... treffen_" zu entscheiden. Das dem Gerichtshof namentlich durch die Artikel 230 EG und 234 EG zuerkannte Monopol für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane, unabhängig davon, ob diese aufgrund des Vertrages oder aufgrund eines anderen internationalen Rechtsakts tätig werden, wird daher nicht in Frage gestellt.
25 Zum anderen wird die Verbindlichkeit der Entscheidungen des Gerichtshofes in allen Fällen, in denen ihm der Entwurf Zuständigkeiten überträgt, entgegen der insoweit von der italienischen Regierung in ihrer Stellungnahme geäußerten Befürchtung gewahrt bleiben (vgl. Gutachten 1/91, Randnrn. 59 bis 65). Dies ist der Fall sowohl bei den Vorabentscheidungsverfahren des Artikels 23 Absatz 2 und des Protokolls IV des Entwurfs als auch bei den Streitbeilegungsverfahren des Artikels 27 Absatz 3 des Entwurfs, wonach die Entscheidung [des Gerichtshofes] abschließend und verbindlich ist".
26 Unter diesen Umständen verfälschen die Bestimmungen des Entwurfs eines GELR-Übereinkommens die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und ihrer Organe nicht und beeinträchtigen daher insoweit nicht die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung. Sie können folglich als mit dem Vertrag vereinbar angesehen werden.
27 Nach der Analyse der Auswirkungen des Entwurfs auf die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und ihrer Organe ist die Tragweite der Mechanismen zu prüfen, die der Entwurf vorsieht, um eine homogene Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens und die Streitbeilegung zu gewährleisten. Wie bereits in Randnummer 13 dieses Gutachtens ausgeführt, wäre die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht gewahrt, wenn diese Mechanismen dazu führten, dass der Gemeinschaft und ihren Organen bei der Ausübung ihrer internen Zuständigkeiten eine bestimmte Auslegung der von dem Übereinkommen übernommenen Gemeinschaftsvorschriften verbindlich vorgegeben würde.
28 In diesem Zusammenhang müssen die für die Wesensmerkmale der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens maßgeblichen Vorschriften, die Mechanismen des Vorabentscheidungsverfahren, die Bestimmungen des Artikels 23 Absätze 1 und 3 des Entwurfs betreffend die Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens sowie die Mechanismen des Streitbeilegungsverfahrens geprüft werden.
29 Was den ersten Gesichtspunkt angeht, sieht der Entwurf vor, dass die Bestimmungen des GELR-Übereinkommens entsprechend dem Willen der Vertragsparteien die allgemeinen Wesensmerkmale des Gemeinschaftsrechts wahren. So bestätigt die Präambel des Entwurfs die Zusagen jedes assoziierten Staats in den Europa-Abkommen, die Vereinbarkeit seiner Rechtsvorschriften mit denen der Gemeinschaft herzustellen". Artikel 2 des Entwurfs bestimmt - entsprechend den Bestimmungen des Artikels 249 EG -, dass ein in Anhang I des Entwurfs aufgeführter Rechtsakt, der einer Gemeinschaftsverordnung entspricht, als solcher zu einem Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung der Vertragsparteien zu machen" ist und dass ein Rechtsakt, der einer Gemeinschaftsrichtlinie entspricht, den Behörden der Vertragsparteien die Wahl der Form und Methode der Umsetzung [lässt]". Weiter bestimmt Artikel 17 Absatz 1 des Entwurfs, dass die Vertragsparteien gewährleisten, dass die sich aus dem GELR-Übereinkommen ergebenden Rechte vor den innerstaatlichen Gerichten geltend gemacht werden können". Insgesamt ergibt sich aus diesen Bestimmungen, dass bei dem Bemühen um eine homogene Anwendung der im GELR-Übereinkommen enthaltenen Vorschriften die wesentlichen Merkmale der Gemeinschaftsnormen gewahrt bleiben werden.
30 Zweitens können die in Artikel 23 Absatz 2 und im Protokoll IV des Entwurfs vorgesehenen Vorabentscheidungsmechanismen, die den Vertragsstaaten die Möglichkeit eröffnen, ihren Gerichten die Vorlage von Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof zu gestatten, als vertragskonform angesehen werden.
31 Zweifellos sollen diese Bestimmungen den Gerichten der Vertragsstaaten kein unbeschränktes Recht zur Anrufung des Gerichtshofes verleihen. Das Protokoll IV des Entwurfs bestimmt nämlich, dass die vorgeschlagenen Möglichkeiten für eine Vorlage zur Vorabentscheidung jedem Vertragsstaat gegeben sind, falls [dieser] eine Entscheidung zu den Modalitäten der Anwendung [des Artikels 23 Absatz 2 des Entwurfs] erlässt". Diese Auslegung wird bestätigt durch Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs, der sich auf den Fall bezieht, dass ein Gericht eines Vertragsstaats die Frage nicht ... dem Gerichtshof ... vorlegen [kann]".
32 Der Gerichtshof hat es jedoch bereits - im Zusammenhang mit den entsprechenden Bestimmungen des EWR-Abkommens - für zulässig erklärt, dass es Staaten freigestellt sein kann, ihre Gerichte zur Anrufung des Gerichtshofes zu ermächtigen oder nicht (Gutachten 1/91, Randnr. 60).
33 Der Gerichtshof hat in diesem Gutachten ferner festgestellt, dass ihm von anderen Gerichten als denjenigen der Mitgliedstaaten Vorabentscheidungsfragen vorgelegt werden können, vorausgesetzt, die von ihm gegebenen Antworten haben Bindungswirkung für die vorlegenden Gerichte (Gutachten 1/91, Randnrn. 59 und 61 bis 65). Dies trifft, wie bereits ausgeführt, auf den Entwurf eines GELR-Übereinkommens zu, da die Anrufung des Gerichtshofes nach Artikel 23 Absatz 2 des Entwurfs, deren Einzelheiten durch die verschiedenen im Protokoll IV des Entwurfs vorgesehenen Optionen geregelt werden, es ihm entsprechend diesem Protokoll erlaubt, verbindlich über die Auslegung und die Gültigkeit der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens zu befinden.
34 Drittens erlauben die Mechanismen des Artikels 23 Absatz 1 des Entwurfs betreffend die Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens, die im Wesentlichen mit denjenigen des Gemeinschaftsrechts identisch sind, eine hinreichende Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes durch die Vertragsparteien.
35 Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs sieht nämlich vor, dass die materiellen Bestimmungen des GELR-Übereinkommens hinsichtlich ihrer Umsetzung und Anwendung in Übereinstimmung mit den Beschlüssen und Entscheidungen der Kommission und den Urteilen des Gerichtshofes betreffend übereinstimmende Gemeinschaftsvorschriften auszulegen sind.
36 Zwar erkennt diese Bestimmung die Bindungswirkung der Beschlüsse und Entscheidungen der Kommission und der Rechtsprechung des Gerichtshofes nur für die vor Unterzeichnung des GELR-Übereinkommens erlassenen Urteile und Entscheidungen an, doch stellt dieser Umstand als solcher keinen Grund für eine Unvereinbarkeit mit dem Vertrag dar, wenn entsprechende Verfahren geschaffen werden, damit die spätere Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht beeinträchtigt und die einheitliche Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften somit gewährleistet wird (Gutachten 1/92, Randnrn. 21 bis 23).
37 In seinem Gutachten 1/92 zu einem Entwurf eines Abkommens über die Schaffung des EWR hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Verfahren betreffend die Berücksichtigung seiner Rechtsprechung ausreichend waren. Dieser Entwurf sah folgende Mechanismen vor: Zum einen sollten dem Gemischten Ausschuss des EWR die Urteile und Entscheidungen des Gerichtshofes und des EFTA-Gerichtshofes übermittelt werden, und dieser Ausschuss sollte die Entwicklung ihrer Rechtsprechung ständig verfolgen, um die einheitliche Auslegung dieses Abkommens zu wahren. Zum anderen wurden die Entscheidungen dieses Ausschusses betreffend die aufgrund der Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu ergreifenden Maßnahmen oder die Beilegung von Streitigkeiten über die Auslegung dieses Abkommens einvernehmlich" getroffen und durften der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht zuwiderlaufen". Die letztgenannte Bestimmung ist vom Gerichtshof in Randnummer 24 des Gutachtens 1/92 im Übrigen als eine wesentliche, für die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung unerlässliche Garantie" bezeichnet worden.
38 Die Bestimmungen des Entwurfs eines GELR-Übereinkommens sind zwar nicht mit denjenigen des EWR-Abkommens identisch, enthalten aber insgesamt vergleichbare Garantien.
39 Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs bestimmt ausdrücklich und in einer für die Vertragsparteien verbindlichen Form, dass die Entscheidungen des Gemischten Ausschusses, auch wenn diesem nicht die Aufgabe übertragen wird, ständig die Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und der Gerichte der Vertragsstaaten zu verfolgen, der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ... entsprechen" müssen. Der Gemischte Ausschuss, dessen Aufgabe es ist, das ordnungsgemäße Funktionieren" des GELR-Übereinkommens zu gewährleisten, wenn er von einer der Vertragsparteien angerufen wird, kann den Vertretern der Gemeinschaft, die zu seinen Mitgliedern gehören, daher keine Auslegung der Bestimmungen dieses Übereinkommens verbindlich vorgeben, die der Rechtsprechung des Gerichtshofes zuwiderläuft. Der Entwurfstext hindert im Übrigen nicht daran, die von der Gemeinschaft im Rahmen des Gemischten Ausschusses vertretene Auffassung gegebenenfalls dem Gerichtshof im Wege der im Vertrag vorgesehenen Rechtsbehelfe vorzulegen.
40 Das in Artikel 25 Absatz 3 des Entwurfs aufgestellte Erfordernis, dass der Ausschuss einstimmig handelt, kann sich zwar als dem ordnungsgemäßen Funktionieren dieses Übereinkommens abträglich erweisen, da es nicht erlaubt, stets zu einer einheitlichen Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens zu gelangen, doch ist es auch als Garantie für die Gemeinschaft anzusehen, dass ihr in ihren Beziehungen zu den Mitgliedstaaten oder den Gemeinschaftsangehörigen keine Auslegung verbindlich vorgegeben wird, die der Gemeinschaftsrechtsprechung zuwiderläuft.
41 Der Umstand, dass Artikel 23 Absatz 1 des Entwurfs nicht ausdrücklich einen Rechtsweg für den Fall eröffnet, dass der Gemischte Ausschuss nicht zu einer Entscheidung gelangen sollte, kann keine dem ordnungsgemäßen Funktionieren des GELR-Übereinkommens abträglichen Auswirkungen haben. Die durch diese Lücke womöglich verbleibenden Unterschiede in der Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens zwischen der Gemeinschaft und den Vertragsstaaten haben als solche keine Auswirkungen auf die Gemeinschaftsrechtsordnung, deren im Wesentlichen übereinstimmende, formal aber andersartige Bestimmungen ihre eigene Auslegung behalten.
42 Viertens gibt auch Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs, der den Fall regelt, dass ein Gericht einer Vertragspartei, das in letzter Instanz entscheidet, die Frage nicht ... dem Gerichtshof ... vorlegen [kann]", und vorsieht, dass jedes Urteil eines solchen Gerichts dem Gemischten Ausschuss übermittelt wird, der daraufhin tätig wird, um die einheitliche Auslegung des GELR-Übereinkommens zu wahren, keinen Anlass zu Einwänden.
43 Auch wenn dieser Absatz nämlich nicht die Bestimmung des Artikels 23 Absatz 1 des Entwurfs aufgreift, nach der die Entscheidungen des Gemischten Ausschusses der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ... entsprechen [müssen]", bezweckt die Tätigkeit des Gemischten Ausschusses in diesem Rahmen ebenso wie in dem allgemeineren Rahmen des Artikels 23 Absatz 1 des Entwurfs, für die einheitliche Anwendung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens zu sorgen. Das Erfordernis, dass die Entscheidungen des Gemischten Ausschusses der Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprechen müssen, gilt daher in allen Fällen, in denen der Ausschuss dieses Ziel verfolgt, also im Fall des Absatzes 1 dieses Artikels ebenso wie in dem des Absatzes 3.
44 Fünftens schließlich orientieren sich die in Artikel 27 des Entwurfs vorgesehenen Mechanismen für die Streitbeilegung - das Verfahren, auf das Artikel 23 Absatz 3 des Entwurfs verweist - an denjenigen des EWR-Abkommens, die der Gerichtshof als vertragskonform angesehen hat, und sind im Entwurf verbindlicher ausgestaltet. Zunächst heißt es im Entwurfstext, dass die vom Gemischten Ausschuss in diesem Rahmen getroffenen Entscheidungen der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ... entsprechen [müssen]". Sodann lässt sich die bereits vorgenommene Analyse der Bestimmungen des Artikels 23 Absatz 1 des Entwurfs betreffend die Auswirkungen des Einstimmigkeitsgrundsatzes voll auf diesen Bereich übertragen. Ferner können die Streitigkeiten, die vom Gemischten Ausschuss nicht beigelegt werden können, dem Gerichtshof vorgelegt werden, dessen Entscheidung abschließend und verbindlich" ist. Wenn schließlich dem Gerichtshof solche Streitigkeiten nach Abschnitt 3 des Protokolls IV des Entwurfs nur in derselben Weise [vorgelegt werden können] wie Streitigkeiten, die dem Gerichtshof nach Artikel 239 EG-Vertrag vorgelegt werden", d. h. aufgrund eines Schiedsvertrags, der das Einvernehmen der Parteien des Rechtsstreits voraussetzt, führt diese Bestimmung zwar zu einer Begrenzung der Fälle, in denen der Gerichtshof zu entscheiden hat, setzt die Vertreter der Gemeinschaft im Gemischten Ausschuss indessen nicht dem Zwang aus, dem Gemeinschaftsrecht zuwiderlaufende Bestimmungen anwenden zu müssen.
45 Somit ist festzustellen, dass die Mechanismen betreffend die einheitliche Auslegung der Bestimmungen des GELR-Übereinkommens und die Beilegung von Streitigkeiten nicht dazu führen werden, der Gemeinschaft und ihren Organen bei der Ausübung ihrer internen Zuständigkeiten eine bestimmte Auslegung der durch dieses Übereinkommen übernommenen Gemeinschaftsvorschriften aufzuzwingen.
46 Folglich beeinträchtigen die Bestimmungen der Artikel 17, 23 und 27 des GELR-Übereinkommens sowie des Protokolls IV zu diesem Übereinkommen in der dem Gerichtshof vorgelegten Fassung nicht die Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung. Unter diesen Umständen ist das System der Rechtskontrolle, das dieses Übereinkommen durch die besagten Bestimmungen einführen will, für mit dem Vertrag vereinbar zu erklären.
Tenor
Abschließend äußert sich
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten G. C. Rodríguez Iglesias, des Kammerpräsidenten P. Jann, der Kammerpräsidentinnen F. Macken und N. Colneric und des Kammerpräsidenten S. von Bahr sowie der Richter C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J. N. Cunha Rodrigues und C. W. A. Timmermans,
nach Anhörung des Ersten Generalanwalts S. Alber sowie der Generalanwälte F. G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L. A. Geelhoed und C. Stix-Hackl,
gutachtlich wie folgt:
Das vom Übereinkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums in seinen Artikeln 17, 23 und 27 sowie dem Protokoll IV vorgesehene System der Rechtskontrolle ist mit dem EG-Vertrag vereinbar.