61993TJ0572_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
Sagens faktiske omstaendigheder
1 Den foreliggende sag har udgangspunkt i en tvist mellem Republikken Senegal og Republikken Guinea-Bissau vedroerende den noejagtige afgraensning af deres havomraader. Tvisten er opstaaet paa grund af uenighed om fortolkningen af en graenseaftale, indgaaet mellem Frankrig og Portugal i 1960 foer de foerstnaevnte staters uafhaengighed.
2 De to parter havde i 1985 accepteret at lade tvisten afgoere ved voldgift. Den 31. juli 1989 blev der afsagt voldgiftskendelse.
3 Republikken Guinea-Bissau har i verbalnote af 2. august 1989 gjort indsigelse mod voldgiftskendelsen og meddelt, at den havde til hensigt fortsat at soege sagen afgjort ad rettens vej. Guinea-Bissaus regering har ligeledes afgivet en erklaering om, at "... Guinea-Bissau, der oensker at bekraefte folkets rettigheder, vil for sit vedkommende foranstalte en intensiv tilstedevaerelse i omraadet med henblik paa udnyttelse af de biologiske ressourcer, hvor Guinea-Bissau ikke vil tolerere nogen form for aktivitet, der kan vaere en hindring for denne udnyttelse og for de kompetente myndigheders udoevelse af kontrol". Denne erklaering og verbalnoten af 2. august 1989 blev den 14. august 1989 tilstillet medlemsstaternes udenrigsministerier, Raadet og Kommissionen.
4 Guinea-Bissau har dernaest indbragt tvisten for Den Internationale Domstol i Haag (herefter "ICJ") og fremsat begaering om, at der blev truffet retssikrende foranstaltninger. Den 2. marts 1990 afsagde ICJ kendelse, hvorefter begaeringen ikke blev taget til foelge. I dom af 12. november 1991 har ICJ stadfaestet voldgiftskendelsen. Guinea-Bissaus myndigheder besluttede derefter at anlaegge sag vedroerende sagens realitet for ICJ. Denne sag er, efter det for Kommissionen foreliggende, endnu ikke afgjort.
5 I mellemtiden havde Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab (herefter "Faellesskabet") den 15. juni 1979 indgaaet en aftale med den senegalesiske regering om fiskeri ud for Senegals kyst. Denne aftale blev paa Faellesskabets vegne godkendt ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2212/80 af 27. juni 1980 om indgaaelse af aftalen mellem regeringen for Republikken Senegal og Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab om fiskeri ud for Senegals kyst samt protokollen og brevvekslingen vedroerende denne aftale (EFT L 226, s. 16).
6 I aftalens artikel 1 defineres dens formaal, nemlig at fastlaegge de principper og regler, der i fremtiden skal gaelde for alt fiskeri, som udoeves af fartoejer, der sejler under EF-medlemsstaters flag, i de farvande som med hensyn til fiskeri henhoerer under Senegals hoejhedsomraade eller jurisdiktion. Ifoelge aftalens artikel 4 er faellesskabsfartoejers udoevelse af fiskeri i Senegals fiskerizone betinget af, at de er i besiddelse af en licens udstedt af Senegals myndigheder paa Faellesskabets anmodning. I aftalens bilag I, litra E), beskrives de zoner, hvor licenserne er gyldige alt efter arten af fiskeri og den paagaeldende fartoejstype.
7 Den 27. februar 1980 indgik Faellesskabet ligeledes en fiskeriaftale med Guinea-Bissau, som blev godkendt ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2213/80 af 27. juni 1980 om indgaaelse af aftalen mellem regeringen for Republikken Guinea-Bissau og Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab om fiskeri ud for Guinea-Bissaus kyst samt to brevvekslinger vedroerende denne aftale (EFT L 226, s. 33).
8 Aftalen med Senegal er blevet aendret flere gange ved aftaler herom. Den 4. februar 1991 har Faellesskabet indgaaet og Raadet godkendt en protokol til aftalen med Senegal om fastsaettelse af fiskerirettigheder og finansiel godtgoerelse (herefter "protokol af 4. februar 1991"), jf. forordning (EOEF) nr. 420/91 om indgaaelse af protokollen om fastsaettelse for perioden 1. maj 1990 ° 30. april 1992 af de fiskerirettigheder og den finansielle godtgoerelse, der er omhandlet i aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og regeringen for Senegal om fiskeri ud for Senegals kyst (EFT L 93, s. 1). Protokollen har vaeret anvendt midlertidigt paa grundlag af en brevveksling mellem parterne.
9 Paa samme maade har Faellesskabet den 25. april 1990 indgaaet og Raadet godkendt en protokol til aftalen med Guinea-Bissau om fastsaettelse af fiskerimuligheder og finansiel godtgoerelse (herefter "protokol af 25. april 1990"), jf. forordning (EOEF) nr. 1235/90 om indgaaelse af protokollen om fastsaettelse af de fiskerimuligheder og den finansielle godtgoerelse, der er omhandlet i aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og regeringen for Guinea-Bissau om fiskeri ud for Guinea-Bissaus kyst, for perioden 16. juni 1989 ° 15. juni 1991 (EFT L 125, s. 1).
10 Ved artikel 7 i protokollen af 25. april 1990 blev bilaget til aftalen med Guinea-Bissau ophaevet og erstattet med et nyt bilag, som i punkt K definerer den procedure, der skal foelges i tilfaelde af opbringning, saaledes:
"Kommissionen for De Europaeiske Faellesskabers myndigheder i Guinea-Bissau skal underrettes inden for 48 timer, hvis et fiskerfartoej, der foerer en medlemsstats flag, opbringes i Guinea-Bissaus fiskerizone, og modtager samtidig en kort rapport om omstaendighederne ved og aarsagerne til opbringningen.
Hvis sagen indbringes for en kompetent retsinstans, kan de guineanske myndigheder fastsaette en bankgaranti paa anmodning af Faellesskabet eller rederen.
I saa fald forpligter de guineanske myndigheder sig til at frigive fartoejet senest 24 timer efter, at bankgarantien er stillet.
Den kompetente myndighed frigiver garantien, saa snart retsinstansen har frikendt fartoejsfoereren.
Hvis en af parterne finder det noedvendigt, kan den anmode om, at der snarest afholdes konsultationer i henhold til aftalens artikel 10."
11 I denne sammenhaeng har Guinea-Bissaus ambassade i Bruxelles den 11. maj 1990 overbragt Kommissionen en verbalnote nr. 447/CIJ/90 for at underrette den om "udviklingen af situationen i farvandet ud for Guinea-Bissaus og Senegals kyster". Deri omtales en ny episode, indtruffet den 11. april, og det senegalesiske soevaerns opbringning af et sovjetisk fiskerfartoej, der var i besiddelse af en fiskerilicens, udstedt af Guinea-Bissau, og som ifoelge ambassaden befandt sig i et havomraade, som ubestridt henhoerer under Guinea-Bissaus jurisdiktion. Afslutningsvis anmoder ambassaden om, at "oplysningerne, der maa tillaegges den allerstoerste betydning, tilstilles alle de, som De finder det nyttigt at underrette ...". Noten blev registreret i Kommissionen den 28. maj 1990.
12 Den 14. maj 1990 blev fiskerfartoejet Theodorus M, der foerer graesk flag og tilhoerer sagsoegeren, som havde forladt Dakars havn den 10. maj, og som var i besiddelse af en fiskerilicens, udstedt af de senegalesiske myndigheder, opbragt af et af Guinea-Bissaus patruljefartoejer i det omstridte havomraade. Efter opbringningen af fartoejet foretog Guinea-Bissaus myndigheder beslaglaeggelse og konfiskation af lasten, ca. 6 tons fisk, og af fartoejets papirer. Theodorus M' s fiskerilicens var udstedt af det senegalesiske Ministerium for Havfiskeri i overensstemmelse med de forskrifter, der er gaeldende mellem Senegal og Faellesskabet. Ansoegningen om licens havde vaeret forelagt de senegalesiske myndigheder ved Kommissionens mellemkomst, og licensen var blevet udstedt til sagsoegerens fartoej ligeledes via Kommissionens delegation i Dakar.
13 Foereren af Theodorus M blev ved Tribunal Popular de Bissau tiltalt for at have fisket uden at vaere i besiddelse af den noedvendige licens i farvande, der henhoerer under Guinea-Bissaus overhoejhed. Ved dom af 28. maj 1990 kendte Tribunal Popular fartoejsfoereren skyldig og idoemte ham en boede paa 213 519 000 guineanske pesos. Det udtales i dommen, at foereren havde kendskab til tvisten mellem de to republikker vedroerende det omraade, hvor fartoejet var blevet opbragt. Fartoejet blev frigivet den 25. juli 1990.
14 I telex af 21. juni 1990 anbefalede det graeske Landbrugsministeriums Direktorat for Havfiskeri, den graeske sammenslutning af havfiskere og foreningen af hoejsoerejefiskere at anmode deres medlemmer om "ikke at fiske i det omraade, som de to lande goer krav paa, uden foerst at vaere i besiddelse af en fiskerilicens saavel til Guinea-Bissaus territorialfarvande som til Senegals territorialfarvande".
Retsforhandlingernes forloeb
15 Det er i denne sammenhaeng, at sagsoegeren ved staevning, indgivet til Rettens Justitskontor 6. december 1993, har anlagt sag mod 1) Det Europaeiske Faellesskab ved dets kompetente institutioner, 2) Raadet for Den Europaeiske Union og 3) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber med paastand om i henhold til traktatens artikel 215, stk. 2, at faa tilkendt erstatning for det tab, sagsoegeren har lidt paa grund af sagsoegtes akter og undladelser.
16 Den skriftlige forhandling er forloebet forskriftsmaessigt. Retten har hoert parterne om en henvisning af sagen til en afdeling bestaaende af tre dommere. Da parterne ikke har rejst indvendinger herimod, har Retten i henhold til artikel 12, 14 og 51 i det procesreglement for Retten, der var gaeldende paa davaerende tidspunkt, foretaget denne henvisning.
17 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Afdeling) besluttet at aabne den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har dog anmodet sagsoegeren om skriftligt og foer den mundtlige forhandling at besvare en raekke spoergsmaal. Kommissionen er blevet anmodet om at tilstille Retten et dokument.
18 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten under den mundtlige forhandling den 21. februar 1995.
Parternes paastande
19 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
° Sagen fremmes til realitetsbehandling.
° Det fastslaas i medfoer af traktatens artikel 215, stk. 2, at Det Europaeiske Faellesskab er ansvarlig for den skade, som sagsoegeren har lidt, og sagsoegte tilpligtes at erstatte sagsoegerens tab med et beloeb paa 102 446 183 DR med rente 24% p.a. fra sagens anlaeg til betaling sker.
° Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20 Raadet har nedlagt foelgende paastande:
° Frifindelse med den begrundelse, at Raadet ved at godkende den med Senegal indgaaede protokol af 4. februar 1991 paa ingen maade har begaaet en kulpoes handling, der tilsidesaetter en hoejere retsregel til beskyttelse af private.
° I det usandsynlige tilfaelde, at Retten finder det godtgjort, at en saadan tilsidesaettelse foreligger, fastslaas det, at denne ikke er tilstraekkelig kvalificeret, og at sagsoegeren under alle omstaendigheder har undladt at traeffe alle noedvendige forholdsregler ved ikke at udvise forsigtighed og ikke at fremskaffe oplysninger om samtlige de forhold, hvorunder sagsoegerens fartoejer opererede.
° Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Frifindelse.
° Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
22 Retten har af egen drift korrigeret betegnelsen af sagens parter, da det foelger af artikel 17 i EF-statutten for Domstolen, at alene Faellesskabets institutioner og ikke Faellesskabet som saadant kan vaere sagsoegt i et direkte soegsmaal.
Realiteten
23 Sagsoegeren har til stoette for soegsmaalet gjort fire anbringender gaeldende, hvoraf kun det foerste er rettet mod baade Raadet og Kommissionen. Med det foerste anbringende goer sagsoegeren gaeldende, at Kommissionens forhandlinger og Raadets indgaaelse paa forslag af Kommissionen af protokollerne af 25. april 1990 og 4. februar 1991 med henholdsvis Guinea-Bissau og Senegal er ansvarspaadragende. Med det andet anbringende, at Kommissionens undladelse af at underrette sagsoegeren om tvisten mellem Guinea-Bissau og Senegal er ansvarspaadragende. Med det tredje anbringende, at Kommissionens undladelse af efter opbringningen af sagsoegerens fartoej at afholde konsultationer med Guinea-Bissaus myndigheder i henhold til punkt 2 i bilaget til protokollen af 25. april 1990 er ansvarspaadragende. Det sidste anbringende er, at Kommissionens undladelse af at anmode om fastsaettelse af en bankgaranti i henhold til samme bestemmelse er ansvarspaadragende.
24 Sagsoegeren oensker fastslaaet, at Det Europaeiske Faellesskab er forpligtet til i henhold til EF-traktatens artikel 215, stk. 2, at erstatte det tab, denne har lidt. Sagsoegeren har beregnet tabet til 102 446 183 DR, nemlig driftsomkostninger i de to og en halv maaned, hvor fartoejet laa stille, de af sagsoegeren lidte tab og den ikke-oekonomiske skade, som er paafoert sagsoegeren. Ifoelge sagsoegeren er en rentesats paa 24% p.a. paakraevet paa baggrund af det graeske renteniveau.
Foerste anbringende om ansvarspaadragelse som foelge af en generel retsakt, der er forhandlet af Kommissionen og udstedt af Raadet paa forslag af Kommissionen
Parternes argumenter
25 Sagsoegeren goer gaeldende, at Raadet og Kommissionen ° ved at indgaa protokollerne af 25. april 1990 og 4. februar 1991 med henholdsvis Guinea-Bissau og Senegal uden at tage hensyn til den verserende tvist mellem disse stater vedroerende afgraensningen af deres havomraader ° har begaaet en fejl, hvorved Faellesskabet paadrager sig ansvar. Efter sagsoegerens opfattelse var Raadet og Kommissionen i hvert fald forpligtet til at udelukke det anfaegtede omraade i de paagaeldende fiskeriaftaler, indtil ICJ' s endelige afgoerelse foreligger. I denne sammenhaeng har sagsoegeren henvist til, at Republikken Finland og Republikken Estland har undtaget en omstridt fiskerizone mellem Estland og Republikken Letland fra en fiskeriaftale, der er indgaaet for nylig.
26 Sagsoegeren anfoerer, at Raadet og Kommissionen har begaaet en grov og tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, idet der er tale om en aabenbar og grov overskridelse af graenserne for deres skoensmaessige befoejelser. Institutionerne har nemlig svigtet den pligt, der paahviler dem i henhold til faellesskabsrettens almindelige retsgrundsaetninger, til at sikre friheden til fiskeri i tredjelandes farvande ved navnlig at beskytte de erhvervsdrivendes retssikkerhed og berettigede forventning. Under den mundtlige forhandling har sagsoegeren praeciseret, at tre principper er blevet tilsidesat, nemlig princippet om omhu og god forvaltningsskik i forbindelse med indgaaelsen af en international aftale, princippet om retssikkerhed og princippet om beskyttelse af de erhvervsdrivendes berettigede forventning, idet disse havde ret til at udoeve fiskeri efter at have faaet udstedt de noedvendige licenser.
27 Raadet har gjort gaeldende, at det ikke har tilsidesat en hoejere retsregel til beskyttelse af private ved at udstede forordning nr. 420/91 af 4. februar 1991. Faellesskabet kan nemlig ikke ved indgaaelsen af en fiskeriaftale med et tredjeland tage stilling til de respektive jurisdiktionsforhold paa havet, isaer ikke, saafremt der er en tvist herom mellem den kontraherende stat og andre stater, uanset om der maatte vaere tale om stater, hvormed Faellesskabet ligeledes har indgaaet fiskeriaftaler.
28 Raadet goer saaledes gaeldende, at det har udoevet sit skoen paa en saadan maade, at det paa ingen maade har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser. Raadet tilfoejer, at saafremt det havde insisteret paa, at de omstridte havomraader skulle udelukkes, ville forhandlingerne ikke have foert til en aftale, idet en saadan holdning var blevet fortolket som en stillingtagen til et spoergsmaal, der blev behandlet af ICJ. Enhver anden end en neutral holdning i forhold til suveraenitetstvister mellem tredjelande foerer hoejst sandsynligt til, at de paagaeldende tredjelande afviser at indgaa saadanne aftaler med Faellesskabet. Det aendrer ikke tingenes tilstand, at tvisten er genstand for voldgift eller retssag.
29 Raadet er derfor af den opfattelse, at det ikke har tilsidesat en hoejere retsregel til beskyttelse af private ved at indgaa protokollen af 4. februar 1991 med Senegal.
30 Raadet bestrider ligeledes, at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem dets rolle som lovgiver og det tab, sagsoegeren haevder at have lidt. Efter Raadets opfattelse er den haevdede aarsagsforbindelse under alle omstaendigheder blevet brudt ved sagsoegerens adfaerd, idet denne har vaeret uforsigtig ved ikke foer afsejlingen fra Dakar havn at undersoege de betingelser, hvorunder der skulle arbejdes, saaledes som enhver forsigtig fartoejsejer ville have gjort.
31 Raadet tvivler i oevrigt paa, at en fartoejsejer, der har fisket i Senegals farvande i hvert fald i ni aar paa opbringningstidspunktet, kan vaere uvidende om en tvist mellem Senegal og nabostaten Guinea-Bissau om afgraensningen af deres havomraader. Denne tvist var nemlig kendt paa grund af den offentlighed, der har vaeret omkring de talrige opbringninger af fiskerfartoejer i de paagaeldende farvande; paa opbringningstidspunktet befandt der sig ikke mindre end fjorten besaetningsmedlemmer og en senegalesisk observatoer ombord paa Theodorus M; endelig fremgaar det meget klart af den afgoerelse, som Tribunal Popular de Bissau traf den 28. maj 1990, at fartoejsfoereren havde kendskab til tvisten.
32 Kommissionen har anfoert, at afgraensningen af Senegals fiskerizone fremgaar af artikel 1 i aftalen mellem Faellesskabet og Senegal, og at denne er i overensstemmelse med De Forenede Nationers havretskonvention, naermere bestemt dens artikel 2 og artikel 5 B. Formuleringen i denne aftale svarer ifoelge Kommissionen til alle de fiskeriaftaler, Faellesskabet har indgaaet, og der er ikke tale om indblanding i en tvist om afgraensningen af de paagaeldende staters havomraader. Enhver anden formulering ville noedvendigvis beroere spoergsmaalet om afgraensningen af de paagaeldende landes havomraader, ville falde uden for Faellesskabets kompetence paa omraadet og ville med rette af de paagaeldende stater kunne fortolkes som indblanding i deres indre anliggender.
33 Kommissionen har ligeledes anfoert, at tvisten mellem Senegal og Guinea-Bissau, der gaar tilbage til 1960, og som har vaeret genstand for voldgifts- og domstolsafgoerelser, var kendt af alle involverede. Paapasselige fartoejsejere, som har fisket i disse farvande praktisk taget uden afbrydelse siden 1981, kan derfor ikke vaere uvidende herom.
Rettens bemaerkninger
34 For saa vidt angaar Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold fremgaar det af traktatens artikel 215, stk. 2, at dette i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer, skal erstatte skade forvoldt af dets institutioner under udoevelsen af disses hverv. Naar der er tale om en generel retsakt, som bygger paa et oekonomisk-politisk valg, ifalder Faellesskabet ifoelge Domstolens faste praksis kun ansvar, saafremt der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private (jf. bl.a. dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76 og 94/76, 4/7, 15/77 og 40/77, Bayerische HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, praemis 4, 5 og 6, og af 19.5.1992, forenede sager C-104/89 og C-37/90, Mulder m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3061, praemis 12). Navnlig kan Faellesskabet i en retlig sammenhaeng som den foreliggende, som er kendetegnet ved udoevelsen af en vid skoensbefoejelse, der er uomgaengelig for ivaerksaettelsen af den faelles landbrugspolitik, kun ifalde ansvar, hvis den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser (jf. ovennaevnte dom i sagen Bayerische HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, praemis 6).
35 Det foelger ligeledes af retspraksis, at faellesskabsinstitutionernes undladelser kun kan begrunde ansvar for Faellesskabet, saafremt institutionerne ikke har overholdt en i en faellesskabsretlig bestemmelse fastsat retlig forpligtelse til at handle (jf. f.eks. Domstolens dom af 15.9.1994, sag C-146/91, KYDEP mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 4199, praemis 58). Det maa derfor undersoeges, om de sagsoegte institutioner har tilsidesat en forpligtelse til i de paagaeldende aftaler at indfoeje en passus vedroerende den omstridte fiskerizone mellem de to beroerte republikker.
36 I denne sammenhaeng bemaerkes, at henset til Raadets skoen ved gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik maa domstolskontrollen begraenses til en undersoegelse af, om den paagaeldende foranstaltning er behaeftet med aabenbare fejl eller magtfordrejning, eller om den paagaeldende myndighed aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen (jf. f.eks. Domstolens dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 8, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 90). Dernaest bemaerkes, at kun saafremt en foranstaltning paa det paagaeldende omraade er aabenbar uhensigtsmaessig i forhold til de maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig (jf. Domstolens dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 21 og 22).
37 I denne sag har faellesskabslovgiver under udoevelsen af de befoejelser, der foelger af traktatens artikel 43 og 228, fundet, at det var i Faellesskabets interesse at forhandle og godkende den mellem Faellesskabet og Senegal indgaaede fiskeriaftale.
38 For saa vidt angaar indholdet af aftalen bemaerkes, at Faellesskabets institutioner har et vidt skoen med hensyn til Faellesskabets oekonomiske forbindelser udadtil paa samme maade som paa det tilsvarende interne omraade for den faelles landbrugspolitik. Raadet og Kommissionen har ved at indgaa aftaler og protokoller med de paagaeldende to stater ikke overskredet graenserne for det skoen, de har paa omraadet, og har paa ingen maade truffet en foranstaltning, der er aabenbar uhensigtsmaessig i forhold til det maal, de forfoelger. Raadet og Kommissionen har nemlig ikke kunnet anmode om, at det omstridte omraade udelukkes fra disse aftaler uden at tage stilling til spoergsmaal, der henhoerer under tredjelandes indre anliggender. Hvis Faellesskabet modsaetter sig staters krav vedroerende de zoner, hvorover de haevder at udoeve jurisdiktion, eller modsaetter sig udoevelsen af jurisdiktionen, naar der eksisterer en tvist, vil saadanne tredjelande sandsynligvis afvise at indgaa aftaler med Faellesskabet. Saafremt dette ydermere anmoder om udelukkelse af de omraader, der anfaegtes af andre stater, vil dette uden tvivl blive fortolket som en indblanding fra Faellesskabets side i disse tvister. En udelukkelse af saadanne omraader paa Faellesskabets anmodning kan ydermere medfoere, at det paagaeldende tredjelands krav om at have ret til at udoeve en saadan jurisdiktion svaekkes. Dette argument er saa meget vaegtigere, naar saadanne tvister behandles ved voldgift eller under en retssag, for saa vidt det ikke tilkommer Faellesskabet at tage stilling i tvisten mellem tredjelande, naar en sag verserer for ICJ.
39 Dernaest kan sagsoegeren ikke, som anfoert under den mundtlige forhandling, henvise til, at Faellesskabet i fiskeriaftalen mellem Finland og Estland har accepteret at udelukke en omstridt fiskerizone mellem sidstnaevnte og Letland, som grundlag for at haevde, at omsorgspligten medfoerer, at Faellesskabet skal udelukke det omstridte omraade i aftalen med Senegal. Det drejer sig nemlig her om en aftale, som paa det paagaeldende tidspunkt blev indgaaet af to tredjelande, der ikke var forpligtet til at overholde faellesskabsretten. Dernaest kan sagsoegeren ikke udlede noget argument af EF-traktatens artikel 234, idet denne bestemmelse ikke paalaegger Faellesskabet, men alene medlemsstaterne forpligtelser, og den vedroerer saaledes ikke Faellesskabets forhandlinger med tredjelande.
40 Det foelger af det foregaaende, at faellesskabsinstitutionerne ikke har tilsidesat princippet om omhu og god forvaltningsskik.
41 For saa vidt angaar den haevdede tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal Retten bemaerke, at det foelger af fast praksis, at retten til at kraeve beskyttelse af den berettigede forventning gaelder for enhver person, som befinder sig i en situation, af hvilken det fremgaar, at Faellesskabets tjenestegrene gennem praecise forsikringer har fremkaldt begrundede forhaabninger hos den paagaeldende (jf. bl.a. Rettens dom af 14.7.1994, sag T-534/93, Grynberg og Hall mod Kommissionen, Sml. II, s. 595, praemis 51, og af 19.5.1994, sag T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale "Murgia Messapica" mod Kommissionen, Sml. II, s. 361, praemis 67). I den foreliggende sag har sagsoegeren imidlertid hverken haevdet eller paavist, at Raadet og Kommissionen havde givet denne praecise forsikringer for saa vidt angaar indholdet af fiskeriaftalen mellem Faellesskabet og Senegal og dens protokol. Det kan ikke bebrejdes Raadet og Kommissionen, at de har tilsidesat sagsoegerens berettigede forventning ved at indgaa den naevnte fiskeriaftale og dens protokoller.
42 Hvis det dernaest antages, at hensigten med sagsoegerens argumentation er at paavise, at Raadet og Kommissionen ved at indgaa den paagaeldende fiskeriaftale og dens protokoller har tilsidesat den berettigede forventning, som sagsoegeren har haft til, at aftalen og protokollerne ville vaere i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik og omhu, blandes denne argumentation sammen med sagsoegerens argumenter om tilsidesaettelsen af disse sidstnaevnte principper.
43 For saa vidt sagsoegerens argumenter omhandler den fiskerilicens, der er udstedt til sagsoegeren, konstaterer Retten, at de falder sammen med det andet anbringende.
44 For saa vidt angaar retssikkerhedsprincippet bemaerkes, at tvisten mellem Guinea-Bissau og Senegal faktisk har medfoert en vis usikkerhed for de fartoejsejere, der fisker i de omstridte farvande. Denne usikkerhed skyldes imidlertid ikke de aftaler og protokoller, som Faellesskabet har indgaaet, men en konflikt, som Faellesskabet ikke er ansvarlig for (jf. ovenfor, praemis 1-4 og 37-38). Under disse omstaendigheder kan det ikke bebrejdes Raadet og Kommissionen, at de ikke har givet afkald paa de fordele, som Faellesskabet kunne faa ved indgaaelsen af de anfaegtede fiskeriaftaler, saa meget desto mere fordi Faellesskabets fiskere var i stand til at foregribe skadevoldende konsekvenser af den usikre situation, der saaledes var skabt. Det paahviler nemlig foereren af fartoejet at foretage en praecis positionsbestemmelse til soes. Saafremt det var hans hensigt at fiske i de omstridte farvande, havde han mulighed for forud at ansoege om en licens i begge de beroerte stater for at undgaa modforholdsregler fra en af de to lande, paa betingelse af i givet fald at overholde bestemmelserne i de protokoller, Faellesskabet har indgaaet, vedroerende paamoenstring af statsborgere fra de to paagaeldende lande; disse bestemmelser har i oevrigt ikke spillet nogen rolle i denne sag.
45 Under hensyn til fordelene ved indgaaelsen af de paagaeldende aftaler og de muligheder, som fartoejsejerne har for at foregribe vanskeligheder, maa det noedvendigvis fastslaas, at Faellesskabet ikke har tilsidesat retssikkerhedsprincippet.
46 Det foelger af det anfoerte, at hverken Raadet eller Kommissionen har tilsidesat en hoejere retsregel til beskyttelse af sagsoegeren ved at forhandle, fremsaette forslag om og udstede forordningerne nr. 2212/80 og nr. 420/91, og det foerste anbringende kan saaledes ikke tiltraedes.
47 Herefter frifindes Raadet.
Andet anbringende om, at Kommissionen har paadraget sig ansvar ved at undlade at underrette sagsoegeren om tvisten
Parternes argumenter
48 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen havde pligt til at oplyse denne om tvisten mellem Guinea-Bissau og Senegal, om den skriftlige meddelelse af 2. august 1989 og verbalnoten af 11. maj 1990, hvori Guinea-Bissau efter sagsoegerens opfattelse truer med at paagribe ethvert skib, der fisker i det omstridte farvand uden licens, udstedt af Guinea-Bissau, og endelig om Senegals opbringning af tre sovjetiske fiskerfartoejer. Sagsoegeren finder derfor, at sagsoegte aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser og saaledes paa en tilstraekkeligt kvalificeret maade har tilsidesat en hoejere retsregel til beskyttelse af private, nemlig folkerettens almindelige principper, isaer princippet om omhu under indgaaelsen af internationale aftaler.
49 Sagsoegeren haevder, at det lidte tab gaar ud over graenserne for de oekonomiske risici, der normalt er forbundet med virksomhed i fiskerisektoren, og henviser bl.a. til ovennaevnte dom i sagen Mulder m.fl. mod Raadet og Kommissionen, praemis 13.
50 I replikken gentager sagsoegeren, at ingen har gjort opmaerksom paa de risici, man loeb ved at fiske i det paagaeldende omraade. Sagsoegeren afviser et muligt medansvar, idet det goeres gaeldende, at det ikke af Tribunal Popular de Bissaus dom fremgaar, at fartoejsfoereren har tilstaaet, og at det er uden betydning for sagen, om han er skyldig. Domfaeldelsen af fartoejsfoereren er en afgoerelse, der er truffet af opportunitetshensyn for at styrke Guinea-Bissaus krav. Dette er ogsaa grunden til, at sagsoegeren ikke har appelleret denne. En appel ville kun have forlaenget beslaglaeggelsen af fartoejet, uden at fartoejsfoereren ville have den mindste chance for at blive frikendt, da en frikendelse ville have rejst tvivl om grundlaget for Guinea-Bissaus krav vedroerende graensedragningen.
51 Sagsoegeren goer gaeldende, at saafremt denne havde haft kendskab til tvisten mellem Senegal og Guinea-Bissau, ville fartoejet ikke vaere sejlet ind i det omstridte omraade, og sagsoegeren ville have ansoegt om en fiskerilicens i henhold til aftalen mellem Faellesskabet og Guinea-Bissau. Sagsoegeren anfoerer, at de graeske myndigheder har anbefalet dette efter opbringningen af sagsoegerens fartoej.
52 Sagsoegeren anfoerer dernaest, at Kommissionen allerede den 11. maj 1990 ° den dato, hvor Guinea-Bissaus ambassade fremsendte verbalnote nr. 447/CIJ/90 ° umiddelbart burde have truffet alle foranstaltninger med henblik paa at underrette samtlige de faellesskabsfartoejer, som Kommissionen havde fremsendt fiskerilicenser til i overensstemmelse med EOEF-Senegal-aftalen for at give dem mulighed for selv at traeffe de noedvendige dispositioner.
53 Sagsoegeren anfoerer, at det fremgaar af et telegram af 13. juni 1990 fra generaldirektoeren for fiskeri i Kommissionen, at Kommissionen havde kendskab til verbalnoten af 11. maj 1990. Det fremgaar ligeledes af et telex af 21. juni 1990 fra det graeske ministerium, at Kommissionen havde kendskab hertil allerede foer den 14. maj 1990.
54 Sagsoegeren konkluderer, at Kommissionen ved at undlade at underrette sagsoegeren har udvist en fuldstaendig ligegyldighed, passivitet og forsoemmelighed. Saafremt Kommissionen i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik umiddelbart havde informeret sagsoegerens fartoej, som havde forladt havnen den foregaaende dag, ville det ikke have fisket i det omstridte farvand og ville derfor ikke vaere blevet opbragt.
55 Kommissionen har gentaget, at paapasselige fartoejsejere, som har udoevet fiskeri i de paagaeldende farvande, praktisk taget uden afbrydelse siden 1981, ikke kunne vaere uvidende om tvisten mellem Senegal og Guinea-Bissau, der gaar tilbage til 1960, og har vaeret genstand for voldgifts- og domstolsafgoerelser. Kommissionen har under den mundtlige forhandling tilfoejet, at den omstaendighed, at ingen andre faellesskabsfartoejer, bortset fra sagsoegerens, er blevet opbragt i aftalernes gyldighedsperiode, udgoer et uigendriveligt bevis paa, at tvisten er offentligt kendt.
56 Kommissionen anfoerer, at Guinea-Bissaus skriftlige underretning af 2. august 1989 var affattet i generelle vendinger og saaledes ikke indeholdt en trussel om eventuelt at traeffe ensidige foranstaltninger. Verbalnoten blev fremsendt til samtlige medlemsstaters diplomatiske repraesentationer, hvilket betyder, at de beroerte ogsaa var blevet advaret af deres nationale myndigheder.
57 Kommissionen bekraefter, at den den 28. maj 1990 har modtaget verbalnote nr. 447/CIJ/90 af 11. maj 1990, dvs. fjorten dage efter opbringningen af Theodorus M.
58 Kommissionen understreger, at den hverken havde midler eller pligt til individuelt at underrette hver reder om de risici, de loeb, men at det paahviler de nationale myndigheder at underrette deres statsborgere herom.
59 Kommissionen anfoerer dernaest, at andre redere har draget omsorg for at faa tildelt fiskerilicenser fra de paagaeldende to lande, og at de, der foretraekker at fiske i senegalesisk farvand, konsekvent har undgaaet det omstridte omraade.
60 Kommissionen er af den opfattelse, at sagsoegeren umuligt kan have undgaaet at have kendskab til oplysningerne om, at fire fartoejer, tilhoerende den senegalesiske koncern "Adrien" med 76 besaetningsmedlemmer om bord, var blevet opbragt af samme aarsag af myndighederne i Guinea-Bissau den 1. januar 1990.
61 Kommissionen har endelig under den mundtlige forhandling fremfoert et nyt argument vedroerende faktum, nemlig om det praecise sted i det omstridte omraade, hvor fartoejet blev opbragt. Ifoelge Kommissionen er dette punkt kun 1,5 eller 2 soemil fra graensen for det omstridte omraade, hvilket er meget taet paa ubestridt senegalesisk farvand. Heraf foelger efter Kommissionens opfattelse, at fartoejsfoereren med sine udtalelser har indroemmet, at han befandt sig i det omstridte omraade paa grund af en fejl. Han havde altsaa begaaet en navigationsfejl.
Rettens bemaerkninger
62 Det bemaerkes indledningsvis, at Kommissionen ved at forhandle aftalen og den tilhoerende protokol og ved ikke at udelukke det omstridte omraade fra aftalen og protokollen ikke har tilsidesat en hoejere retsregel til beskyttelse af private.
63 Det maa imidlertid undersoeges, om Kommissionen paa det administrative plan har begaaet en fejl, der er ansvarspaadragende for Faellesskabet, ved ikke at beskytte de faellesskabsfartoejer, der har fisket i det omstridte omraade paa grundlag af licenser, der er udstedt ved Kommissionens mellemkomst inden for rammerne af de aftaler, Faellesskabet har indgaaet. Ansoegninger om fiskerilicenser indgives nemlig i rederens navn og udstedes i Senegals navn med Kommissionen som mellemmand (jf. punkt A i bilaget til protokollen af 4.2.1991 om betingelserne for udoevelse af fiskeri i Senegals fiskerizone for fartoejer, der foerer en EF-medlemsstats flag). Sagsoegerens licens er saaledes udstedt via Kommissionens delegation i Senegal. I modsaetning til hvad Kommissionen haevder, var dens delegation saaledes i stand til med hver licens, den videresendte, at vedlaegge en notits til licensindehaveren om de risici, der er forbundet med fiskeri i det omstridte omraade. I denne sammenhaeng kan det ikke goeres gaeldende, at en saadan underretning ikke kunne formuleres uden at stoede de paagaeldende to stater. Kommissionen er nemlig som institution i stand til at formulere en saadan underretning paa en tilstraekkelig neutral og diplomatisk maade for at undgaa at tage stilling i tvisten mellem de to stater.
64 Saafremt Kommissionen i oevrigt havde fundet det uhensigtsmaessigt at knytte saadanne notitser til licenserne, kunne den have anmodet medlemsstaterne om at informere de paagaeldende om mulige risici ved fiskeri i det omstridte farvand mellem de to stater, hvilket den graeske regering i oevrigt har gjort efter opbringningen af sagsoegerens fartoej (jf. ovenfor, praemis 14).
65 Saafremt det antages, at Kommissionen saaledes faktisk har overtraadt en informationspligt, maa det undersoeges, om en saadan overtraedelse har foraarsaget skaden. Hvis nemlig fartoejsfoereren havde kendskab til tvisten paa det tidspunkt, da fartoejet blev opbragt, har det forhold, at Kommissionen ikke har underrettet denne herom, ikke kunnet spille nogen rolle i forbindelse med fremkaldelsen af det paastaaede tab.
66 I denne sammenhaeng har Raadet og Kommissionen gjort gaeldende, at det bl.a. fremgaar af Tribunal Popular de Bissaus dom, at fartoejsfoereren havde kendskab til tvisten mellem Guinea-Bissau og Senegal paa det tidspunkt, da fartoejet blev opbragt. Sagsoegeren har i replikken bestridt dette uden dog konkret at anfoere, hvad fartoejsfoereren faktisk vidste. Derfor har Retten som en foranstaltning med henblik paa sagens tilrettelaeggelse anmodet sagsoegeren om klart at tage stilling til den bevisbedoemmelse, som Tribunal Popular de Bissau har foretaget for saa vidt angaar fartoejsfoererens viden. Sagsoegerens svar har paa ny vaeret uklart, og denne uklarhed er ikke blevet afklaret under den mundtlige forhandling. Endelig maa det anfoeres, at sagsoegeren ikke har foert fartoejsfoereren som vidne med henblik paa at godtgoere, at han paa det paagaeldende tidspunkt ikke havde kendskab til tvisten mellem Guinea-Bissau og Senegal.
67 Det skal tilfoejes, at sagsoegeren til Rettens spoergsmaal om, hvor laenge fartoejsfoereren har fisket i senegalesisk farvand, har svaret, at det spoergsmaal ikke var afgoerende, idet fartoejsfoereren burde kunne saette sin lid til Faellesskabets kompetente tjenestegrene. Uanset hvor meget fartoejsfoereren muligvis har vidst, har det ikke kunnet rejse tvivl om gyldigheden af indholdet i den "faellesskabstilladelse", han har handlet paa grundlag af. Retten konstaterer, at dette svar endnu engang er kendetegnet af den samme uklarhed som anfoert i den foregaaende praemis.
68 Retten finder, at selv om indholdet af Tribunal Popular de Bissaus dom kan forklares som anfoert af sagsoegeren med dennes taktiske oenske om ikke at traekke sagen for Tribunal Popular i langdrag, skal det dog tages i betragtning, at de senegalesiske myndigheder havde opbragt flere fartoejer, foer den paagaeldende haendelse fandt sted. Stillet over for Kommissionens erklaeringer om, at dette og tvisten mellem de to republikker var kendt i de beroerte kredse, har sagsoegeren ikke, til trods for foranstaltningen med henblik paa sagens tilrettelaeggelse kunnet forklare, hvad fartoejsfoereren faktisk vidste, og sagsoegeren har heller ikke indkaldt vidner, f.eks. fartoejsfoereren, for at afkraefte Kommissionens erklaeringer, selv om disse vedroerte sagsoegerens forhold.
69 Paa denne baggrund maa det antages, at foereren af sagsoegerens fartoej havde kendskab til tvisten mellem Guinea-Bissau og Senegal vedroerende det omstridte omraade og den risiko, han loeb, for at blive opbragt af en af de to republikker, uden at der er grund til, at Retten af egen drift indkalder fartoejsfoereren som vidne.
70 Retten finder imidlertid, at saafremt fartoejsfoereren faktisk havde kendskab til, at det paagaeldende omraade var genstand for strid mellem de to stater, kan opbringningen af fartoejet kun forklares enten som foererens overvejede hensigt at fiske i omraadet paa eget ansvar eller som en navigationsfejl, hvorefter han fiskede i omraadet uden at vaere klar over det.
71 I begge tilfaelde har Kommissionens undladelse, hvorefter den ikke har underrettet sagsoegeren om tvisten mellem de to stater, ikke foraarsaget det paastaaede tab.
72 Det foelger heraf, at det paastaaede tab ikke er fremkaldt af Kommissionens adfaerd (jf. f.eks. Domstolens dom af 4.2.1975, sag 169/73, Compagnie continentale France mod Raadet, Sml. s. 117, praemis 22, 23, 28 og 32, og af 29.9.1982, sag 26/81, Oleifici Mediterranei mod EOEF, Sml. s. 3057, praemis 23 og 24).
73 Det andet anbringende skal saaledes forkastes.
Tredje anbringende om, at Kommissionen ifalder ansvar ved at undlade at anmode om hastekonsultation med Guinea-Bissaus myndigheder
Parternes argumenter
74 Sagsoegeren goer gaeldende, at Kommissionen i henhold til punkt K i bilaget til protokollen af 25. april 1990 burde have afholdt hastekonsultation med Guinea-Bissaus kompetente myndigheder med henblik paa at kraeve en oejeblikkelig ophaevelse af den ulovlige beslaglaeggelse af sagsoegerens fartoej og dets oejeblikkelige frigivelse, hvilket den nemt kunne have opnaaet. I stedet har Kommissionen udvist passivitet, ligegyldighed, forsoemmelse og manglende opmaerksomhed, hvilket medfoerte, at fartoejet var tilbageholdt i mere end to og en halv maaned. Kommissionen har ved at handle paa denne maade overtraadt protokollen af 25. april 1990 og tilsidesat dens omsorgspligt, hvorfor den ifalder ansvar i forhold til sagsoegeren.
75 I replikken tilfoejer sagsoegeren, at frigivelsen af fartoejet skete, efter at denne havde betalt det noedvendige beloeb og uden bistand fra Kommissionens side.
76 Kommissionen anfoerer, at dens delegation i Bissau har foert intensive konsultationer for at fremme frigivelsen af fartoejet, og at den saaledes har mere end opfyldt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til gaeldende aftaler. En af Kommisisonens repraesentanter har overvaeret retssagen og har flere gange efter den 15. maj 1990 rettet henvendelse til regeringen og praesidenten i Republikken Bissau. Kommissionen mener saaledes at have opfyldt sine forpligtelser til at foere hastekonsultationer.
Rettens bemaerkninger
77 Retten konstaterer, at sagsoegeren paa intet tidspunkt under sagens behandling konkret har bestridt Kommissionens oplysninger om de forskellige henvendelser, denne har foretaget af hensyn til sagsoegerens interesser (se punkt 8 og 9 i svarskriftet), og det kan saaledes ikke betvivles, at Kommissionens delegation i Guinea-Bissau har opfyldt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til bilagets punkt K og dens pligt til diplomatisk beskyttelse af fartoejsfoereren og sagsoegeren.
78 Det tredje anbringende kan saaledes ikke tages til foelge.
Fjerde anbringende om, at Kommissionen ifalder ansvar ved at undlade at anmode om fastsaettelse af en bankgaranti
79 Sagsoegeren anfoerer, at Kommissionen i henhold til punkt K i bilaget til protokollen af 25. april 1990 var forpligtet til at anmode om fastsaettelse af en bankgaranti for at faa fartoejet frigivet. Kommissionen har ved ikke at handle i overensstemmelse med sine forpligtelser begaaet en fejl, som har foraarsaget det tab, sagsoegeren har lidt. Denne anfoerer, at det ikke bebrejdes Kommissionen, at denne ikke selv har stillet en saadan garanti, men alene, at den ikke har anmodet om fastsaettelse heraf i henhold til protokollen af 25. april 1990.
80 Kommissionen understreger, at den kun tager initiativ til fastsaettelse af en bankgaranti, saafremt den beroerte ikke har nogen mulighed for selv at goere det, f.eks. naar denne ikke har en repraesentant i det paagaeldende land. I denne sag var en repraesentant for virksomheden "Somecom", der handlede paa sagsoegerens vegne, til stede i Bissau allerede den 17. maj 1990. Den foelgende dag erklaerede fartoejsfoereren, at han ikke havde brug for en advokat, idet han i Guinea-Bissau var repraesenteret af virksomheden Semapesca. Kommissionen tilfoejer, at den ikke disponerer over midler til at oprette bankgarantier for private virksomheder, og at den heller ikke er bemyndiget til at rette henvendelse til banker for at faa disse til at stille garanti.
81 Sagsoegeren har i replikken tilfoejet, at virksomheden "Sorecom" kun var befoejet til at tage sig af oekonomiske spoergsmaal, men ikke til at udfoere nogen anden handling som befuldmaegtiget.
Rettens bemaerkninger
82 Det bemaerkes, at fastsaettelsen af en bankgaranti som omhandlet i punkt K i bilaget til protokollen af 25. april 1990 henhoerer under de befoejelser, som den kompetente ret i Guinea-Bissau har. Anmodningen herom kan fremsaettes enten af fartoejets reder eller af Faellesskabet.
83 Kommissionen har saaledes med foeje gjort gaeldende, at den kun var forpligtet til at anmode om fastsaettelse af en bankgaranti, naar det selskab, der er genstand for en tvangsmaessig foranstaltning, ikke er i stand til at goere det selv.
84 I denne sammenhaeng bemaerkes, at sagsoegeren var repraesenteret paa stedet af et selskab ("Somecom" eller "Sorecom"), og at sagsoegeren kunne give dette de noedvendige befoejelser til at indgive en anmodning om fastsaettelse af en bankgaranti, saafremt selskabets fuldmagt ikke omfattede dette. Kommissionens delegation var derfor ikke forpligtet til at indgive en saadan anmodning.
85 Det foelger heraf, at Kommissionen ikke har tilsidesat sin forpligtelse til at yde diplomatisk beskyttelse.
86 Det foelger heraf, at de fire anbringender, der er fremsat over for Kommissionen, maa forkastes.
87 Herefter frifindes Kommissionen.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
88 I medfoer af procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegeren har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger, da Raadet og Kommissionen har nedlagt paastand herom.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Foerste Afdeling)
1) Raadet og Kommissionen frifindes.
2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger.