UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
9 päivänä syyskuuta 2021 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhtiöoikeus – Julkiset ostotarjoukset – Direktiivi 2004/25/EY – 5 artikla – Pakollinen tarjous – 4 artikla – Valvontaviranomainen – Lainvoimainen päätös, jossa todetaan julkisen ostotarjouksen tekemistä koskevan velvollisuuden laiminlyönti – Kyseisen päätöksen sitova vaikutus saman viranomaisen myöhemmin vireille panemassa hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä – Unionin oikeuden tehokkuusperiaate – Unionin oikeuden yleiset periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 47 ja 48 artikla – Vaikenemisoikeus – Syyttömyysolettama – Oikeus saada asiansa käsitellyksi riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa
Asiassa C-546/18,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) on esittänyt 16.8.2018 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 23.8.2018, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL ja
Petrus Advisers LLP
vastaan
Übernahmekommission,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Vilaras sekä tuomarit N. Piçarra (esittelevä tuomari), D. Šváby, S. Rodin ja K. Jürimäe,
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Krausenböck,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        GM, edustajinaan M. Gall ja W. Eigner, Rechtsanwälte,
–        Adler Real Estate AG, edustajanaan S. Hödl, Rechtsanwalt,
–        HL, edustajanaan C. Diregger, Rechtsanwalt,
–        Übernahmekommission, asiamiehenään M. Winner,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään G. Braun, H. Støvlbæk ja H. Krämer,
kuultuaan julkisasiamiehen 18.3.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisista ostotarjouksista 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/25/EY (EUVL 2004, L 142, s. 12), sellaisena kuin se on muutettuna 15.5.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190), 4 ja 17 artiklan, luettuina tehokkuusperiaatteen valossa, sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirjan) 47 artiklan tulkintaa.
2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä FN, GM, Adler Real Estate AG (jäljempänä Adler), HL ja Petrus Advisers LLP (jäljempänä Petrus) ja toisaalta Übernahmekommission (julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta, Itävalta; jäljempänä yritysostoja käsittelevä lautakunta) ja joka koskee FN:lle, GM:lle ja HL:lle julkisen ostotarjouksen tekemistä koskevan velvollisuuden laiminlyönnistä määrättyjen seuraamusten lainmukaisuutta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3        Direktiivin 2004/25 johdanto-osan viidennessä, seitsemännessä ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)      Kunkin jäsenvaltion olisi nimettävä yksi tai useampi viranomainen valvomaan tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvia ostotarjouksia koskevia seikkoja ja varmistamaan, että ostotarjousten osapuolet noudattavat tämän direktiivin mukaisesti annettuja sääntöjä. Kaikkien näiden viranomaisten olisi toimittava yhteistyössä keskenään.
– –
(7)      Valvonta olisi voitava antaa itsesääntelyelinten tehtäväksi.
(8)      [Euroopan unionin] oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti ja erityisesti oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi olisi riippumattoman tuomioistuimen voitava tarvittaessa käsitellä uudelleen valvontaviranomaisen päätökset. Olisi kuitenkin syytä jättää jäsenvaltioiden päätettäväksi, onko säädettävä sellaisista oikeuksista, joihin voidaan vedota hallinnollisissa tai tuomioistuinmenettelyissä joko siten, että menettely pannaan vireille valvontaviranomaista vastaan tai tarjouksen osapuolten välisenä.”
4        Tämän direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Valvontaviranomainen ja sovellettava lainsäädäntö”, 1, 5 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on nimettävä yksi tai useampi viranomainen, jolla on toimivalta valvoa tarjouksia siltä osin kuin niihin sovelletaan viranomaisen tämän direktiivin perusteella antamia tai käyttöön ottamia sääntöjä. Näin nimettyjen viranomaisten on oltava joko julkisia viranomaisia tai kansallisen lainsäädännön tai nimenomaisesti tätä varten kansallisessa lainsäädännössä valtuutettujen viranomaisten tunnustamia yhteisöjä tai yksityisiä elimiä. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava [Euroopan] komissiolle nimeämisistä ja mahdollisesta tehtävänjaosta. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että valvontaviranomaiset hoitavat tehtävänsä puolueettomasti ja kaikista tarjouksen osapuolista riippumatta.
– –
5.      Valvontaviranomaisilla on oltava tehtäviensä suorittamiseen tarpeellinen toimivalta, mukaan lukien mahdollisuus varmistaa, että tarjouksen osapuolet noudattavat tämän direktiivin nojalla annettuja tai käyttöön otettuja sääntöjä.
– –
6.      Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan nimetä ne oikeus- tai muut viranomaiset, joiden tehtävänä on käsitellä riitoja ja antaa päätöksiä tarjousmenettelyssä tapahtuneista sääntöjenvastaisuuksista, eikä se vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan säätää siitä, onko tarjouksen osapuolilla oikeus panna vireille hallinnollinen tai tuomioistuinmenettely ja millä edellytyksin se on mahdollista tehdä. Tämä direktiivi ei muun ohessa vaikuta jäsenvaltioiden tuomioistuimilla mahdollisesti olevaan toimivaltaan jättää asia tutkimatta ja päättää siitä, vaikuttaako tällainen menettely tarjouksen lopputulokseen. Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan määrittää, mitkä oikeussäännöt koskevat valvontaviranomaisten vastuuta tai tarjouksen osapuolten välistä oikeudenkäyntiä.”
5        Kyseisen direktiivin 5 artiklan, jonka otsikko on ”Vähemmistöosakkaiden suoja, pakollinen tarjous ja käypä hinta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö yksin tai tällaisen henkilön kanssa yhdessä toimivat henkilöt ovat hankkineet 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun yhtiön arvopapereita, jotka yhdessä tällaisen henkilön aikaisempien omistusten ja hänen kanssaan yhdessä toimivien henkilöiden omistusten kanssa antavat henkilölle kyseisen yhtiön äänivallasta suoraan tai välillisesti prosentuaalisen ääniosuuden, joka antaa henkilölle määräysvallan yhtiössä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisellä henkilöllä on velvollisuus tehdä tarjous, jonka avulla suojataan yhtiön vähemmistöosakkaita. – –”
6        Saman direktiivin 17 artiklan, jonka otsikko on ”Seuraamukset”, sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltioiden on vahvistettava tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomisen johdosta määrättävät seuraamukset ja toteuttavat tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanoa varten. Näiden seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. – –”
Itävallan oikeus
ÜbG
7        Direktiivi 2004/25 saatettiin osaksi Itävallan oikeutta julkisista ostotarjouksista annetulla liittovaltion lailla (Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote, BGBl I, nro 127/1998; jäljempänä ÜbG).
8        Kyseisen lain 1 §:n 6 momentin mukaan ”yhdessä toimivien oikeudenhaltijoiden” käsite määritellään siten, että niitä ovat ”luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka sopimuksen perusteella tekevät yhteistyötä tarjoajan kanssa määräysvallan saamiseksi tai käyttämiseksi kohdeyhtiössä erityisesti äänioikeuksia koordinoimalla tai jotka sopimuksen perusteella tekevät yhteistyötä kohdeyhtiön kanssa ostotarjouksen toteutumisen estämiseksi. Jos oikeudenhaltijalla on suoraan tai välillisesti määräysvallan antava omistusosuus (22 §:n 2 ja 3 momentti) yhdessä tai useammassa muussa oikeudenhaltijassa, oletuksena on, että nämä kaikki oikeudenhaltijat toimivat yhdessä – –.”
9        Tämän lain 22 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokaisen, joka saa suoraan tai välillisesti määräysvallan antavan omistusosuuden kohdeyhtiössä, on viipymättä ilmoitettava tästä [julkisia ostotarjouksia valvovalle lautakunnalle] ja tehtävä julkinen ostotarjous kaikista kohdeyhtiön osuuspapereista tämän liittovaltion lain säännösten mukaisesti 20 pörssipäivän kuluessa määräysvallan saamisesta.”
10      ÜbG:n 22a §:n 1 kohdan mukaan ”22 §:n 1 momentin mukaista velvollisuutta tehdä julkinen ostotarjous sovelletaan myös silloin, kun – – perustetaan yhdessä toimivien oikeudenhaltijoiden ryhmä, joka saa yhdessä määräysvallan antavan omistusosuuden.”
11      ÜbG:n 23 §:n, jonka otsikko on ”Omistusosuuksien kohdentaminen ja tarjouksentekijän velvollisuuksien laajentaminen”, 1 momentissa säädetään, että 22–22b §:ää sovellettaessa ÜbG:n 1 §:n 6 momentissa tarkoitettujen ”yhdessä toimivien oikeudenhaltijoiden” omistusoikeudet on kohdennettava vastavuoroisesti.
12      Kyseisen lain 28 §:n 3 ja 4 momentissa julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta määritellään kollegiaaliseksi viranomaiseksi, jonka viiden vuoden toimikaudeksi, joka on mahdollista uusia, nimettyjä jäseniä ei voida erottaa virasta, eivätkä mitkään ohjeet sido heitä heidän hoitaessaan tehtäviään. Kyseisen pykälän 5 momentissa säädetään esteistä henkilön lautakunnan jäseneksi valitsemiselle ja 6 momentissa jäsenten tehtävien ennenaikaisesta päättymisestä.
13      Kyseisen lain 30 §:n 2 momentissa säädetään, että Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetziä (yleinen hallintomenettelylaki, jäljempänä AVG) sovelletaan julkisia ostotarjouksia valvovassa lautakunnassa vireille pantuihin menettelyihin.
14      Saman lain 33 §:n, jonka otsikko on ”Pakollista tarjousta, hinnanmuodostusta ja siviilioikeudellisia seuraamuksia koskevat erityissäännökset”, 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta ”voi omasta aloitteestaan tai osapuolen pyynnöstä todeta tarjouksentekijän, yhdessä sen kanssa toimivien oikeudenhaltijoiden (1 §:n 6 momentti), kohdeyhtiön ja kohdeyhtiön osuuspapereiden haltijoiden osalta, että pakollista tarjousta ei ole sääntöjenvastaisesti tehty tai että sitä ei ole määrätty tehtäväksi tai että sitä ei ole annettu asianmukaisesti tiedoksi (22–25 §)”.
15      ÜbG:n 30a §:n ja 35 §:n 3 momentin mukaan julkisia ostotarjouksia valvovan lautakunnan toteamista koskevan menettelyn päätteeksi tekemiin päätöksiin voidaan hakea muutosta Oberster Gerichtshofissa (ylin tuomioistuin, Itävalta), kun taas kyseisen lautakunnan hallinnollista seuraamusta koskevan menettelyn päätteeksi tekemistä päätöksistä voidaan valittaa Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Itävalta).
AVG
16      AVG:n 38 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ellei laissa toisin säädetä, viranomainen voi tutkintamenettelyn yhteydessä ratkaista esille tulevat alustavat kysymykset, jotka muiden hallintoviranomaisten tai tuomioistuinten on ratkaistava pääasiallisina kysymyksinä, oman ratkaisevista olosuhteista tekemänsä analyysin perusteella, ja se voi perustaa päätöksensä tähän arviointiin. Se voi kuitenkin myös lykätä menettelyä siihen saakka, kunnes alustava kysymys on ratkaistu lainvoimaisesti, jos alustava kysymys on jo toimivaltaisessa hallintoviranomaisessa tai toimivaltaisessa tuomioistuimessa vireillä oleva menettelyn kohteena tai kun tällainen menettely pannaan vireille samanaikaisesti.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
17      Julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta, joka on nimetty direktiivin 2004/25 4 artiklan mukaiseksi tarjouksia valvovaksi viranomaiseksi, totesi 22.11.2016 tekemässään päätöksessä, että Adler, Petrus ja GM sekä kaksi muuta yhtiötä (Mountain Peak Trading Limited LLP ja Westgrund AG) olivat syksyllä 2015 ”toimineet yhdessä” ÜbG:n 1 §:n 6 momentissa tarkoitetulla tavalla kannustaakseen Conwert Immobilien SE:tä (jäljempänä Conwert) toteuttamaan liiketoimen. Kyseinen liiketoimi oli johtanut merkittävään muutokseen yrityksen rakenteessa, minkä johdosta sen pääosakkaan omistusosuus oli kasvanut merkittävästi. Kyseisen lautakunnan mukaan Adlerin, Petrusin ja GM:n omistusosuuksiin Conwertissa liittyvät äänioikeudet olisi pitänyt kohdistaa niihin vastavuoroisesti ÜbG:n 23 §:n nojalla ensimmäisen kerran 29.9.2015 eli ajankohtana, jona liiketoimen toteuttamista koskenut sopimus oli pantu osittain täytäntöön. Näiden osapuolten hallussa oli tuolloin 31,36 prosenttia Conwertin äänioikeuksista, minkä vuoksi niillä oli ÜbG:n 22 §:ssä tarkoitettu määräysvallan antava omistusosuus kyseisessä yhtiössä. Lautakunta katsoi, että tällaisen määräysvallan hankkimisen olisi pitänyt johtaa siihen, että kyseessä olevat osapuolet tekevät julkisen ostotarjouksen 20 pörssipäivän kuluessa mainitusta ajankohdasta lukien.
18      Oberster Gerichtshof hylkäsi 1.3.2017 antamallaan päätöksellä 22.11.2016 annetusta päätöksestä tehdyn valituksen, ja kyseisestä päätöksestä tuli siten lainvoimainen.
19      Tämän jälkeen julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta pani vireille menettelyn, jonka tarkoituksena oli määrätä hallinnollisia seuraamuksia GM:lle, HL:lle ja FN:lle; todetun rikkomisen ajankohtana HL toimi Adlerin hallituksen jäsenenä ja FN Petrusin johtajana.
20      Julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta määräsi 29.1.2018 antamillaan päätöksillä GM:lle, HL:lle ja FN:lle rahamääräisiä hallinnollisia seuraamuksia ja katsoi, että Adler ja Petrus olivat toissijaisesti vastuussa HL:lle ja FN:lle määrätyistä sakoista. Nämä päätökset perustuvat 22.11.2016 annettuun päätökseen sisältyviin tosiseikkoja koskeviin toteamuksiin ja erityisesti toteamukseen, jonka mukaan asianomaiset osapuolet olivat 29.9.2015 tehdyn sopimuksen perusteella ”toimineet yhdessä” ÜbG:n 1 §:n 6 momentissa tarkoitetulla tavalla. GM, HL ja FN olivat rikkoneet ÜbG:n 22a §:n 1 momenttia ja 22 §:n 1 momenttia, koska he eivät olleet tehneet pakollista julkista ostotarjousta julkisia ostotarjouksia valvovalle lautakunnalle asetetussa määräajassa.
21      Bundesverwaltungsgericht, jossa julkisia ostotarjouksia valvovan lautakunnan 29.1.2018 antamiin päätöksiin on haettu muutosta, katsoo, että jotta se voisi ratkaista nämä valitukset, sen on kyettävä hälventämään epäilynsä siitä, onko kansallinen hallintokäytäntö, johon pakollisia ostotarjouksia valvova lautakunta on perustanut hallinnollisten seuraamusten määräämistä koskevan päätöksensä, yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.
22      Kyseinen tuomioistuin toteaa, että Itävallan oikeuden ja erityisesti AVG:n 38 §:n mukaan 22.11.2016 annetun päätöksen kaltainen päätös, jossa rikkominen todetaan, sitoo sen jälkeen, kun siitä on tullut lainvoimainen, paitsi sen tehnyttä viranomaista myös muita hallintoviranomaisia ja tuomioistuimia, joiden on muissa menettelyissä lausuttava samasta tosiasiallisesta ja oikeudellisesta tilanteesta, edellyttäen, että asianomaiset osapuolet ovat samoja.
23      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo GM:n osalta, että osapuolet olivat samoja toteamista koskevassa menettelyssä, jonka päätteeksi annettiin 22.11.2016 tehty päätös, ja hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä.
24      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sitä vastoin epävarma HL:n ja FN:n osalta siitä, ovatko osapuolet näissä kahdessa menettelyssä samoja. Se huomauttaa, että HL ja FN eivät olleet rikkomisen toteamista koskevassa menettelyssä läsnä ”osapuolina” vaan HL toimi pelkästään Adlerin ja FN pelkästään Petrusin edustajana. HL:llä ja FN:llä (luonnollisina henkilöinä) oli tällainen ”osapuolen” asema ainoastaan hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä. Julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta kuitenkin totesi hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä, että 22.11.2016 tehdyllä päätöksellä oli ”laajennettuja sitovia vaikutuksia” (erweiterte Bindewirkung) myös HL:n ja FN:n osalta.
25      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että se voi näin ollen joutua katsomaan, että koska 22.11.2016 annetusta päätöksestä on tullut lainvoimainen, sillä on sitova vaikutus hallinnollista seuraamusta koskevassa myöhemmässä menettelyssä sekä silloin, kun kummankin menettelyn osapuolet ovat samoja, että silloin, kun hallinnollista seuraamusta koskevan myöhemmän menettelyn kohteena ollut luonnollinen henkilö ei ole saanut ”osapuolen” asemaa rikkomisen toteamista koskevassa menettelyssä ja kun hän ei siten ole voinut käyttää kaikkia ”osapuolelle” tunnustettuja oikeuksia – vaikenemisoikeus mukaan lukien –, tämän kuitenkaan rajoittamatta mahdollisuutta hakea muutosta Oberster Gerichtshofissa, missä yhteydessä nämä molemmat henkilöryhmät voivat vedota siihen, että rikkomisen toteamista koskevassa menettelyssä on loukattu niiden menettelyllisiä oikeuksia.
26      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkentaa tältä osin, että kansallisen perustuslakituomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeus saada asiansa käsitellyksi riippumattomassa tuomioistuimessa, jolla on tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta täysi harkintavalta, on turvattu julkisia ostotarjouksia valvovassa lautakunnassa siltä osin, että se on riippumaton viranomainen, jota voidaan pitää Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettuna tuomioistuimena. Näin ollen se, että Oberster Gerichtshofin toimivalta on rajattu oikeuskysymyksiin silloin, kun kyse on julkisia ostotarjouksia valvovan lautakunnan tekemän päätöksen, jossa rikkominen todetaan, valvonnasta, on sopusoinnussa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 2 artiklassa vahvistettujen vaatimusten kanssa.
27      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että koska julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta on toiminut soveltaen unionin oikeutta sekä rikkomisen toteamista koskevassa menettelyssä että hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä, tällaisia riitoja ratkaistaessa olisi otettava huomioon unionin oikeus, mukaan lukien perusoikeuskirjassa ja erityisesti sen 47 artiklassa taatut perusoikeudet.
28      Tämä tuomioistuin pohtii sellaisen kansallisen käytännön yhteensopivuutta unionin oikeudessa taattujen puolustautumisoikeuksien kanssa, jonka mukaan rikkomisen toteamista koskevan menettelyn päätteeksi annetulla lainvoimaisella päätöksellä on sitova vaikutus hallinnollista seuraamusta koskevassa myöhemmässä menettelyssä. Kyseisen tuomioistuimen epäilyt johtuvat siitä, että rikkomisen toteamista koskeva menettely julkisia ostotarjouksia valvovassa lautakunnassa ei ole luonteeltaan rikosoikeudellinen ja että asianomaiset osapuolet eivät siten edes GM:n tilanteessa ole voineet saada kaikkia rikosoikeudelliselle menettelylle ominaisia takeita, joihin kuuluu muun muassa syyttömyysolettama. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tällaisia epäilyjä syntyy sitäkin suuremmalla syyllä HL:n ja FN:n osalta, jotka eivät ole osallistuneet osapuolina hallinnollista seuraamusta koskevaa menettelyä edeltäneeseen rikkomisen toteamista koskevaan menettelyyn.
29      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tässä yhteydessä kuitenkin, velvoittaako unionin oikeuden tehokkuusperiaate – joka sen mukaan käsittää oikeusvarmuutta edistävät lainvoimaisiksi tulleiden hallintopäätösten pysyvyyden ja tuomioistuinratkaisujen oikeusvoiman periaatteet – sitä soveltamaan kyseessä olevia sääntöjä sekä GM:n tilanteessa että HL:n ja FN:n tilanteessa oleviin henkilöihin.
30      Tässä tilanteessa Bundesverwaltungsgericht päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Ovatko – – direktiivin 2004/25/EY 4 ja 17 artikla – tarkasteltuina yhdessä unionin oikeuteen kuuluvan tehokkuusperiaatteen kanssa – esteenä tulkinnalle, jonka mukaan direktiivin [2004/25] 4 artiklassa tarkoitetun valvontaviranomaisen lainvoimaiselle päätökselle, jossa [luonnollisen] henkilön todetaan rikkoneen [kyseisen] direktiivin – – täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisia säännöksiä, ei anneta sitovaa vaikutusta hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä, jonka kyseinen valvontaviranomainen sittemmin käy samaa henkilöä vastaan, joten kyseinen henkilö voi uudestaan esittää kaikki tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat väitteet ja kaikki todisteet jo lainvoimaisella päätöksellä todetun rikkomuksen riitauttamiseksi?
2)      Ovatko – – direktiivin 2004/25/EY 4 ja 17 artikla – tarkasteltuina yhdessä unionin oikeuteen kuuluvan tehokkuusperiaatteen kanssa – esteenä tulkinnalle, jonka mukaan direktiivin 2004/25/EY 4 artiklassa tarkoitetun valvontaviranomaisen lainvoimaiselle päätökselle, jossa oikeushenkilön todetaan rikkoneen [kyseisen] direktiivin – – täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisia säännöksiä, ei anneta sitovaa vaikutusta hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä, jonka kyseinen valvontaviranomainen sittemmin käy tätä oikeushenkilöä edustamaan oikeutettua elintä vastaan, joten kyseinen henkilö (elin) voi uudestaan esittää kaikki tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat väitteet ja kaikki todisteet jo lainvoimaisella päätöksellä todetun rikkomuksen riitauttamiseksi?
3)      Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi: Onko – – perusoikeuskirjan 47 artikla esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan direktiivin 2004/25/EY 4 artiklassa tarkoitetun valvontaviranomaisen lainvoimaiselle päätökselle, jossa henkilön todetaan rikkoneen [kyseisen] direktiivin – – täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisia säännöksiä, annetaan sitova vaikutus hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä, jonka kyseinen valvontaviranomaisen sittemmin käy samaa henkilöä vastaan, joten kyseisellä henkilöllä ei ole mahdollisuutta riitauttaa jo lainvoimaisesti todettua rikkomusta tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta?
4)      Mikäli toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi: Onko – – perusoikeuskirjan 47 artikla esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan direktiivin 2004/25/EY 4 artiklassa tarkoitetun valvontaviranomaisen lainvoimaiselle päätökselle, jossa oikeushenkilön todetaan rikkoneen [kyseisen] direktiivin – – täytäntöönpanemiseksi annettuja kansallisia säännöksiä, annetaan sitova vaikutus hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä, jonka kyseinen valvontaviranomainen sittemmin käy tätä oikeushenkilöä edustamaan oikeutettua elintä vastaan, joten kyseisellä henkilöllä (elimellä) ei ole mahdollisuutta riitauttaa jo lainvoimaisesti todettua rikkomusta tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
31      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljällä kysymyksellään, joita on syytä tarkastella yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2004/25 4 ja 17 artiklaa, luettuina unionin oikeudessa taattujen puolustautumisoikeuksien sekä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan valossa, tulkittava siten että ne ovat esteenä jäsenvaltion käytännölle, jonka mukaan päätöksellä, jossa todetaan kyseisen direktiivin säännösten rikkominen ja josta on tullut lainvoimainen, on sitova vaikutus näiden säännösten rikkomisesta määrättävää hallinnollista seuraamusta koskevassa myöhemmässä menettelyssä paitsi sellaisen luonnollisen henkilön osalta, joka on ollut osapuolena kummassakin menettelyssä, myös sellaisen luonnollisen henkilön osalta, joka ei ole ollut osapuolena kyseisen rikkomisen toteamista koskevassa menettelyssä vaan joka on pelkästään toiminut kyseisen menettelyn osapuolena ollutta oikeushenkilöä edustamaan oikeutettuna elimenä.
32      Tältä osin on muistutettava, että direktiivin 2004/25 4 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan viidennen perustelukappaleen kanssa, jäsenvaltiot velvoitetaan nimeämään yksi tai useampi viranomainen, jolla on toimivalta valvoa tarjouksia siltä osin kuin niihin sovelletaan viranomaisen kyseisen direktiivin perusteella antamia tai käyttöön ottamia sääntöjä ja joka voi hoitaa tehtävänsä puolueettomasti ja kaikista tarjouksen osapuolista riippumattomasti. Tämän direktiivin johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, että tällainen valvonta olisi voitava antaa itsesääntelyelinten tehtäväksi. Lisäksi kyseisen artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan valvontaviranomaisilla on oltava tehtäviensä suorittamiseen tarpeellinen toimivalta.
33      Direktiivin 2004/25 4 artiklan 6 kohdassa jäsenvaltioille annetaan toimivalta nimetä muun muassa ne oikeus- tai muut viranomaiset, joiden tehtävänä on käsitellä riitoja ja antaa päätöksiä tarjousmenettelyssä tapahtuneista sääntöjenvastaisuuksista, sekä säätää siitä, onko tarjouksen osapuolilla oikeus panna vireille hallinnollinen tai tuomioistuinmenettely ja millä edellytyksin se on mahdollista tehdä. Tätä säännöstä on luettava yhdessä direktiivin 2004/25 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen kanssa, jonka mukaan muun muassa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi riippumattoman tuomioistuimen olisi voitava tarvittaessa käsitellä uudelleen valvontaviranomaisen päätökset.
34      Direktiivin 2004/25 17 artiklassa puolestaan annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää kyseisen direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomisen johdosta määrättävät seuraamukset ja toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden säännösten täytäntöönpanoa varten, ja siinä täsmennetään, että tällaisten seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
35      Direktiiviin 2004/25 ei kuitenkaan sisälly sääntöjä, joissa säädettäisiin toimivaltaisten viranomaisten silloin, kun pakollisia julkisia ostotarjouksia koskevia säännöksiä on rikottu, noudattamien menettelyjen muodosta tai kulusta, tai sääntöjä, jotka koskevat vaikutuksia, joita tämän direktiivin nojalla annetuilla lainvoimaisilla hallintopäätöksillä on myöhemmissä menettelyissä.
36      Tältä osin on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun kyseessä olevasta alasta ei ole olemassa unionin sääntöjä, kunkin jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä on menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla annettava menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä olevat oikeudet, kunhan nämä menettelysäännöt eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate), eivätkä ne ole sellaisia, että unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate) (tuomio 10.3. 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C-949/19, EU:C:2021:186, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37      Ellei näistä kahdesta periaatteesta muuta johdu, direktiivi 2004/25 ei sellaisenaan ole esteenä sille, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön hallinnollisen menettelyn, jolla pyritään takaamaan kyseisessä direktiivissä säädettyjen julkisia ostotarjouksia koskevien aineellisten sääntöjen asianmukainen soveltaminen ja joka jakautuu kahteen erilliseen vaiheeseen, joista ensimmäinen johtaa hallintopäätökseen, jossa pyritään objektiivisesti toteamaan julkisen ostotarjouksen tekemistä koskevan velvollisuuden laiminlyöminen, ja toinen siihen, että yksilöllinen vastuu osoitetaan ja todetun rikkomisen perusteella määrätään hallinnollinen seuraamus.
38      Kyseinen direktiivi ei myöskään lähtökohtaisesti ole esteenä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käytännölle, jonka mukaan lainvoimaisiksi tulleille hallintopäätöksille annetaan sitova vaikutus myöhemmissä menettelyissä. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä katsonut, että hallintopäätöksen lainvoimaisuuden, joka saavutetaan kohtuullisten muutoksenhaun määräaikojen päätyttyä tai muutoksenhakukeinojen tultua käytetyiksi, tunnustaminen edesauttaa oikeusvarmuutta, joka on unionin oikeuden perusperiaate (ks. vastaavasti tuomio 13.1.2004, Kühne & Heitz, C-453/00, EU:C:2004:17, 24 kohta ja tuomio 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary, C-189/18, EU:C:2019:861, 45 kohta).
39      Kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 83 kohdassa pääasiallisesti totesi, on lisäksi niin, että sillä, että lainvoimaiseksi tulleen hallintopäätöksen sitova vaikutus tunnustetaan myöhemmissä liitännäisissä menettelyissä, voidaan edistää toimivaltaisten viranomaisten sellaisten hallinnollisten menettelyjen, joissa pyritään toteamaan pakollisia julkisia ostotarjouksia koskevien unionin oikeussääntöjen rikkominen ja määräämään siitä seuraamuksia, tehokkuuden turvaamista ja siten varmistaa direktiivin 2004/25 tehokas vaikutus.
40      On kuitenkin varmistuttava siitä, että asianomaisille osapuolille unionin oikeudessa ja erityisesti perusoikeuskirjassa taattuja oikeuksia kunnioitetaan tämän tuomion 38 kohdassa mainituissa molemmissa menettelyvaiheissa. Kaikkien direktiivin 2004/25 yhteydessä toteutettujen kansallisten menettelyjen on näet oltava sopusoinnussa näiden oikeuksien kanssa (ks. analogisesti tuomio 17.12.2015, WebMindLicenses, C-419/14, EU:C:2015:832, 66 kohta ja tuomio 5.12.2017, M.A.S. ja M.B., C-42/17, EU:C:2017:936, 47 kohta).
41      Perusoikeuskirjan soveltamisala on jäsenvaltioiden toimenpiteiden osalta määritelty perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Kyseisellä määräyksellä vahvistetaan unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin oikeusjärjestyksessä taatut perusoikeudet on tarkoitettu sovellettaviksi kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin mutta ei muihin tilanteisiin (tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, 17 ja 19 kohta ja tuomio 19.11.2019, A. K. ym. (Ylimmän tuomioistuimen kurinpitojaoston riippumattomuus), C-585/18, C-624/18 ja C-625/18, EU:C:2019:982, 78 kohta).
42      Asia on näin menettelyssä, joka pääasiassa kyseessä olevan menettelyn tavoin toteutetaan niiden kansallisen oikeuden säännösten mukaisesti, joilla direktiivi 2004/25 on pantu täytäntöön.
43      Ensinnäkin puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen periaate, joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on unionin oikeuden yleinen periaate, jonka erottamaton osa oikeus tulla kuulluksi on ja jota on sovellettava aina kun hallinto aikoo tehdä henkilöä koskevan tälle vastaisen päätöksen, on unionin oikeudessa taattu oikeus. Tämän periaatteen nojalla henkilöillä, joiden etuihin heille osoitetut päätökset vaikuttavat tuntuvasti, on annettava tilaisuus esittää asianmukaisesti kantansa niistä seikoista, joiden perusteella hallinto aikoo tehdä päätöksensä. Tämä velvoite koskee jäsenvaltioiden viranomaisia, kun ne tekevät päätöksiä, jotka kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan, vaikka sovellettavassa unionin lainsäädännössä ei säädettäisikään nimenomaisesti tällaisesta muodollisuudesta (ks. vastaavasti tuomio 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary, C-189/18, EU:C:2019:861, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44      Toiseksi perusoikeuskirjan 47 artiklan toisesta kohdasta ja 48 artiklasta johtuviin takeisiin kuuluu jälkimmäisessä artiklassa tarkoitetun ”syytetyn” luonnollisen henkilön vaikenemisoikeus. Näitä määräyksiä sovelletaan menettelyissä, jotka voivat johtaa luonteeltaan rikosoikeudellisten hallinnollisten seuraamusten määräämiseen. Tämän luonteen arvioimisessa kolmella kriteerillä on merkitystä. Ensimmäinen kriteereistä koskee rikkomisen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa, toinen rikkomisen luonnetta ja kolmas sen seuraamuksen ankaruutta, joka tekijälle voidaan määrätä (ks. vastaavasti tuomio 2.3.2021, Consob, C-481/19, EU:C:2021:84, 42 kohta).
45      Tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikenemisoikeus, joka on yleisesti tunnustettu kansainvälinen oikeussääntö, on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitteen ytimessä. Vaikenemisoikeus ei voi rajoittua rikkomusten tunnustamiseen tai huomautuksiin, jotka suoraan tukevat kuultavana olevan henkilön syyllisyyttä, vaan se kattaa myös sellaiset tiedot tosiseikkoja koskevista kysymyksistä, joita voidaan myöhemmin käyttää syytteen tukena ja joilla voi täten olla merkitystä kyseisen henkilön syyllisyyden toteamisen osalta tai hänelle määrättävän seuraamuksen osalta (ks. vastaavasti tuomio 2.3.2021, Consob, C-481/19, EU:C:2021:84, 38–40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46      Kolmanneksi on mainittava perusoikeuskirjan 48 artiklassa ilmaistu syyttömyysolettaman periaate. Tätä periaatetta sovelletaan, kun on kyse unionin oikeudessa säädetyn sellaisen rikkomisen objektiivisten tunnusmerkkien määrittämisestä, joka voi johtaa luonteeltaan rikosoikeudellisten hallinnollisten seuraamusten määräämiseen (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2009, Spector Photo Group ja Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, 42 ja 44 kohta).
47      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka missä tahansa oikeusjärjestelmässä tunnetaan faktisia tai legaalisia olettamia, perusoikeuskirjan 48 artiklan mukaan jäsenvaltioilla on rikosasiassa velvollisuus olla ylittämättä tiettyä kynnystä. Tarkemmin sanottuna kyseisessä määräyksessä vahvistetun syyttömyysolettaman periaatteen nojalla jäsenvaltiot ovat velvolliset asettamaan näille faktisille tai legaalisille olettamille, joita esiintyy rikoslaeissa, kohtuulliset rajat, joissa otetaan huomioon asian vakavuus ja suojataan puolustautumisoikeuksia (tuomio 23.12.2009, Spector Photo Group ja Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, 43 kohta).
48      Neljänneksi perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa, jossa vahvistetaan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, määrätään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava kyseisessä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tällaiset oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa taataan jokaisen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa.
49      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuomioistuinta koskevat riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa ja sen jäsenten nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella yksityisten kaikki perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden, voidaan sivuuttaa (tuomio 20.4.2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, 53 kohta).
50      Riippumattomuuden käsite, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuinten tehtävään, merkitsee ennen kaikkea, että kyseinen elin on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt päätöksen, johon on haettu muutosta (tuomio 19.9.2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, 49 kohta ja tuomio 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, 62 kohta), ja se sisältää kaksi osatekijää.
51      Ensimmäinen osatekijä edellyttää, että tällainen elin on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden heidän ratkaistavakseen saatettujen asioiden osalta (tuomio 19.9.2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, 51 kohta ja tuomio A. K. ym. (Ylimmän tuomioistuimen kurinpitojaoston riippumattomuus), C-585/18, C-624/18 ja C-625/18, EU:C:2019:982, 125 kohta).
52      Toinen osatekijä liittyy puolueettomuuden käsitteeseen ja merkitsee sitä, että elin ylläpitää yhtäläistä etäisyyttä asian asianosaisiin ja siihen, mitkä ovat heidän intressinsä asian kohteeseen. Tämä osatekijä edellyttää objektiivisuuden noudattamista ja sitä, ettei elimellä ole muuta intressiä asian ratkaisun lopputulokseen kuin oikeussääntöjen tiukka soveltaminen (tuomio 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, 61 kohta).
53      Jos unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvan päätöksen on tehnyt viranomainen, joka ei itse täytä näitä riippumattomuuden ja puolueettomuuden edellytyksiä ja jota ei siten voida pitää perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna tuomioistuimena, tässä määräyksessä edellytetään, että kyseessä olevaa päätöstä voi myöhemmin valvoa tuomioistuin, jolla täytyy olla toimivalta tutkia kaikki tosiseikkoja koskevat kysymykset ja oikeudelliset kysymykset, jotka ovat merkitykselliset sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan kannalta (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2012, Otis ym., C-199/11, EU:C:2012:684, 46, 47 ja 49 kohta ja tuomio 16.5.2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, 55 kohta).
54      Näiden seikkojen valossa on arvioitava sitä, ovatko nämä unionin oikeudessa taatut oikeudet esteenä sille, että direktiivin 2004/25 säännösten rikkomisesta määrättävää hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä tunnustetaan sitova vaikutus aiemman menettelyn päätteeksi annetulle hallintopäätökselle, jossa kyseinen rikkominen on todettu ja josta on tullut lainvoimainen. Tätä arviointia varten on erotettava toisistaan tämän tuomion 31 kohdassa mainitut kaksi tilannetta eli tilanne, jossa hallinnollista seuraamusta koskeva menettely koskee henkilöitä, jotka ovat jo olleet osapuolina kyseisen päätöksen antamiseen johtaneessa toteamista koskevassa menettelyssä, ja tilanne, jossa hallinnollista seuraamusta koskeva menettely koskee luonnollisia henkilöitä, jotka eivät ole olleet osapuolina kyseisessä toteamista koskevassa menettelyssä vaan jotka ovat pelkästään toimineet kyseisessä menettelyssä osapuolena ollutta oikeushenkilöä edustamaan oikeutettuna elimenä.
55      Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvien tietojen ja pääasian asianosaisten unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamien vastausten perusteella rahamääräiset hallinnolliset seuraamukset, joista Itävallan oikeudessa on säädetty julkisia ostotarjouksia koskevien ÜbG:n säännösten rikkomisesta vastuussa oleville henkilöille, vaihtelevat 5 000 eurosta 50 000 euroon ja seuraamukset voivat johtaa vapaudenmenetyksen käsittävään vaihtoehtoiseen seuraamukseen, jos määrättyä rahamääräistä seuraamusta ei saada perittyä. Nämä seuraamukset ovat ensi arviolta luonteeltaan rikosoikeudellisia tämän tuomion 44 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tätä seikkaa koskevasta lopullisesta arvioinnista muuta johdu, pääasiassa on näin ollen sovellettava perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa taattua vaikenemisoikeutta ja 48 artiklassa taattua syyttömyysolettamaa.
56      Tämän tuomion 54 kohdassa tarkoitetusta ensimmäisestä tilanteesta on todettava, että toimivaltaisten viranomaisten sellaisten hallinnollisten menettelyjen, joiden tarkoituksena on todeta pakollisia julkisia ostotarjouksia koskevien unionin oikeussääntöjen noudattamatta jättäminen ja määrätä siitä seuraamuksia, tehokkuuden varmistamiseksi jäsenvaltiot voivat tunnustaa päätökselle, jossa henkilöiden todetaan syyllistyneen rikkomiseen, sitovan vaikutuksen, jolla on merkitystä myöhemmässä menettelyssä, jossa näille henkilöille määrätään kyseisen rikkomisen johdosta hallinnollinen seuraamus. Nämä menettelyt on kuitenkin organisoitava siten, että henkilöt ovat voineet vedota perusoikeuksiinsa tällaisen toteamispäätöksen tekemiseen johtaneessa menettelyssä.
57      Tämä merkitsee muun muassa sitä, että samat henkilöt ovat kyseisen menettelyn aikana voineet vedota konkreettisesti ja tehokkaasti yhtäältä puolustautumisoikeuksiin – mukaan lukien oikeus tulla kuulluksi – ja toisaalta vaikenemisoikeuteen ja syyttömyysolettamaan niiden tosiseikkojen osalta, joita myöhemmin käytetään syytteen tukena ja joilla täten on merkitystä syyllisyyden toteamisen tai määrättävän seuraamuksen osalta.
58      Kun kyse on tämän tuomion 54 kohdassa tarkoitetusta jälkimmäisestä tilanteesta, asia on kuitenkin toisin, vaikka pääasiassa kyseessä oleva luonnollinen henkilö, joka ei ole osallistunut osapuolena lainvoimaiseksi tulleen toteamispäätöksen tekemiseen johtaneeseen menettelyyn, on voinut osallistua tähän menettelyyn kyseisen menettelyn kohteena ollutta oikeushenkilöä edustamaan oikeutettuna elimenä.
59      Kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 58 kohdassa totesi, puolustautumisoikeudet ovat subjektiivisia oikeuksia, joten asianomaisten osapuolten on itse kyettävä käyttämään niitä tehokkaasti osapuoliin kohdistuvan menettelyn luonteesta riippumatta. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska hallinnollisessa menettelyssä, joka voi johtaa yhtiön johtohenkilöiden tai sen elinten jäsenten henkilökohtaiseen vastuuseen kyseisen yhtiön syyksi luettavasta julkisia ostotarjouksia koskevien sääntöjen rikkomisesta ja näille johtajille tai jäsenille määrättäviin luonteeltaan rikosoikeudellisiin seuraamuksiin, ei voida sulkea pois sitä, että heidän henkilökohtaiset intressinsä ja kyseisen yhtiön intressit eroavat toisistaan.
60      Tästä seuraa, että hallintoviranomaisen on luonnollista henkilöä koskevassa hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä jätettävä huomiotta rikkomisen, josta kyseistä henkilöä syytetään, toteavaan päätökseen, josta on tullut lainvoimainen ilman, että kyseinen henkilö olisi voinut riitauttaa nämä arvioinnit henkilökohtaisesti käyttämällä omia puolustautumisoikeuksiaan, sisältyviin arvioihin liittyvä sitova vaikutus.
61      Samoin tämän tuomion 45 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen vaikenemisoikeus on esteenä sille, että luonnollinen henkilö, joka voi joutua henkilökohtaiseen vastuuseen rikkomisesta, josta voidaan määrätä luonteeltaan rikosoikeudellisia hallinnollisia seuraamuksia myöhemmän hallinnollista seuraamusta koskevan menettelyn yhteydessä, ei ole voinut vedota tähän oikeuteen niiden tosiseikkojen osalta, joita myöhemmin käytetään syytteen tukena ja joilla täten on merkitystä syyllisyyden toteamisen tai määrättävän seuraamuksen osalta.
62      Syyttömyysolettama on lisäksi esteenä sille, että luonnollisen henkilön katsottaisiin hallinnollista seuraamusta koskevassa menettelyssä olevan vastuussa rikkomisesta, joka on todettu sellaisen menettelyn, johon kyseinen henkilö ei ole voinut osallistua osapuolena, jolla on puolustautumisoikeudet ja oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, päätteeksi annetussa päätöksessä, josta on tullut lainvoimainen ilman, että kyseinen henkilö olisi voinut riitauttaa sen, ja jota hän ei enää voi riitauttaa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa.
63      Perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetusta oikeudesta saada asiansa käsitellyksi riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä tosin ilmenee, että julkisia ostotarjouksia valvovaa lautakuntaa pidetään kansallisen perustuslakituomioistuimen oikeuskäytännössä riippumattomana ja puolueettomana viranomaisena, joka on etukäteen laillisesti perustettu ja joka itse täyttää kyseisessä määräyksessä tarkoitetulta tuomioistuimelta, jolla on toimivalta ratkaista asia sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta, edellytettävät ominaispiirteet.
64      Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvät seikat ja vastaukset unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen – ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioinneista ja tarkistuksista muuta johdu –, ei kuitenkaan ole ilmeistä, että julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta tarjoaisi tämän tuomion 52 kohdassa tarkoitetut tuomioistuimelta edellytettävät puolueettomuutta koskevat takeet.
65      ÜbG:n 33 §:n mukaan julkisia ostotarjouksia valvovalla lautakunnalla on näet toimivalta suorittaa julkisen ostotarjouksen tekemistä koskevan velvollisuuden mahdollista laiminlyöntiä koskevia tutkintoja, aloittaa toteamista koskeva menettely ja hallinnollista seuraamusta koskeva menettely ja päättää tässä yhteydessä siitä, onko rikkominen tapahtunut ja onko seuraamuksia määrättävä. Julkisia ostotarjouksia valvovalla lautakunnalla on ÜbG:tä täytäntöönpantaessa viran puolesta laajoja valtuuksia, joihin kuuluu toimivalta näyttää toteen ja todeta tosiseikat, jotka ovat merkityksellisiä annettavan päätöksen kannalta, sekä toteuttaa kaikki asian selvittämistoimet, jotka ovat tässä yhteydessä tarpeellisia.
66      Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei myöskään ilmene, että julkisia ostotarjouksia valvovassa lautakunnassa olisi erotettu toiminnallisesti toisistaan yhtäältä tutkinnasta ja syyttämisestä vastuussa olevat yksiköt ja toisaalta yksiköt, joiden vastuulla on tehdä päätös siitä, onko rikkominen tapahtunut ja onko seuraamuksia määrättävä. Lisäksi on ilmeistä, että jos päätöksiin, joissa julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta on todennut rikkomisen tapahtuneen tai määrännyt seuraamuksen, haetaan muutosta, kyseinen lautakunta on vastaajana kansallisessa tuomioistuimessa, jossa tällainen muutoksenhaku on saatettu vireille.
67      Kuten julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 68 ja 69 kohdassa pääasiallisesti totesi – ja jos ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tältä osin kuuluvista lopullisista arvioinneista ei muuta johdu –, tällaisten seikkojen perusteella ei voida katsoa, että julkisia ostotarjouksia valvova lautakunta toimisi puolueettomana kolmantena osapuolena yhtäältä rikkomiseen oletetusti syyllistyneen henkilön ja toisaalta julkisia ostotarjouksia koskevien sääntöjen noudattamisen valvonnasta vastaavan viranomaisen välillä ja että kyseinen lautakunta täyttäisi siten edellytykset, jotka perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun riippumattoman ja puolueettoman tuomioistuimen on täytettävä.
68      Tästä seuraa, että julkisia ostotarjouksia valvovan lautakunnan päätöksiin olisi voitava kohdistaa valvontaa kansallisessa tuomioistuimessa, jolla on tässä tarkoituksessa toimivalta tutkia kaikki asian kannalta merkitykselliset tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat kysymykset, jotta tämän tuomion 53 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä asetetut vaatimukset täytettäisiin.
69      Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee tältä osin, että julkisia ostotarjouksia valvovan lautakunnan rikkomisen toteamista koskevan menettelyn päätteeksi antamaan päätökseen voidaan hakea muutosta Oberster Gerichtshofissa mutta että kyseisen tuomioistuimen harjoittama valvonta koskee tässä tapauksessa ainoastaan oikeuskysymyksiä. On siten ilmeistä, että sen jälkeen, kun tällaisesta päätöksestä on tullut lainvoimainen, sillä on sitova vaikutus kaikissa myöhemmissä hallinnollisissa menettelyissä ja tuomioistuinmenettelyissä, jos asianosaiset ovat samoja, tai aikaisempaan hallinnolliseen menettelyyn osapuolen edustajana osallistuneeseen henkilöön nähden, jos tosiseikat ja oikeudelliset seikat ovat samoja, ilman, että tätä päätöstä olisi aiemmin voitu riitauttaa tuomioistuimessa, jolla on toimivalta ratkaista asia sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta.
70      Kansallisen tuomioistuimen, jonka tehtävänä on valvoa hallintoviranomaisen sellaisten päätösten laillisuutta, jotka koskevat pakollisia julkisia ostotarjouksia koskevien sääntöjen rikkomista, toimivallan rajaaminen pelkästään oikeuskysymysten arviointiin ei täytä perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa vahvistettuja vaatimuksia, jotka on palautettu mieleen tämän tuomion 53 kohdassa. Näin ollen on niin, että jos päätöstä, jossa todetaan sääntöjen rikkominen ja josta on tullut lainvoimainen, ei ole voitu myöhemmin saattaa valvottavaksi tuomioistuimessa, jolla on toimivalta ratkaista asia sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta, tästä perusoikeuskirjan määräyksestä ilmenevien vaatimusten noudattamisen pitäisi johtaa siihen, että hallintoviranomainen jättää kyseiseen päätökseen sisältyvien arviointien sitovan vaikutuksen huomiotta seuraamuksen määräämistä koskevassa myöhemmässä menettelyssä.
71      Kaikki edellä esitetty huomioon ottaen esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 2004/25 4 ja 17 artiklaa, luettuina unionin oikeudessa taattujen puolustautumisoikeuksien – erityisesti oikeuden tulla kuulluksi – sekä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion käytännölle, jonka mukaan päätöksellä, jossa todetaan kyseisen direktiivin rikkominen ja josta on tullut lainvoimainen, on sitova vaikutus kyseisen direktiivin säännösten rikkomisesta määrättävää, luonteeltaan rikosoikeudellista hallinnollista seuraamusta koskevassa myöhemmässä menettelyssä, jos kyseisen menettelyn osapuolet eivät ole rikkomisen toteamista koskevan aiemman menettelyn aikana voineet käyttää täysimääräisesti puolustautumisoikeuksia – erityisesti oikeutta tulla kuulluksi – eivätkä vedota vaikenemisoikeuteen tai syyttömyysolettamaan niiden tosiseikkojen osalta, joita myöhemmin käytetään syytteen tukena, tai jos he eivät voi käyttää oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tällaista päätöstä vastaan tuomioistuimessa, jolla on toimivalta ratkaista asia sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta.
Oikeudenkäyntikulut
72      Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisista ostotarjouksista 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/25/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 15.5.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/59/EU, 4 ja 17 artiklaa, luettuina unionin oikeudessa taattujen puolustautumisoikeuksien – erityisesti oikeuden tulla kuulluksi – sekä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion käytännölle, jonka mukaan päätöksellä, jossa todetaan kyseisen direktiivin rikkominen ja josta on tullut lainvoimainen, on sitova vaikutus kyseisen direktiivin säännösten rikkomisesta määrättävää, luonteeltaan rikosoikeudellista hallinnollista seuraamusta koskevassa myöhemmässä menettelyssä, jos kyseisen menettelyn osapuolet eivät ole rikkomisen toteamista koskevan aiemman menettelyn aikana voineet käyttää täysimääräisesti puolustautumisoikeuksia – erityisesti oikeutta tulla kuulluksi – eivätkä vedota vaikenemisoikeuteen tai syyttömyysolettamaan niiden tosiseikkojen osalta, joita myöhemmin käytetään syytteen tukena, tai jos he eivät voi käyttää oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tällaista päätöstä vastaan tuomioistuimessa, jolla on toimivalta ratkaista asia sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: saksa.