62023CJ0028
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 17 października 2024 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Udzielanie zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi – Dyrektywa 2004/18/WE – Pojęcie „zamówień publicznych na roboty budowlane” – Zbiór umów obejmujący umowę o przyznanie dotacji i umowę przedwstępną – Bezpośredni interes gospodarczy instytucji zamawiającej – Obiekt budowlany odpowiadający wymogom określonym przez instytucję zamawiającą – Dotacja i umowa przedwstępna stanowiące pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym – Dyrektywa 89/665/EWG – Dyrektywa 2014/24/UE – Konsekwencje stwierdzenia nieskuteczności zamówienia publicznego – Nieważność bezwzględna ex tunc
W sprawie C‑28/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Okresný súd Bratislava III (sąd rejonowy w Bratysławie III, Słowacja) postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 stycznia 2023 r., w postępowaniu:
NFŠ a.s.
przeciwko
Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes trzeciej izby, pełniący obowiązki prezesa czwartej izby, S. Rodin i O. Spineanu‑Matei, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: I. Illéssy, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 lutego 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu NFŠ a.s. – M. Čabák, P. Hodál i L. Královič, advokáti,
–
w imieniu Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky oraz Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky – P. Horňák, P. Szabó i M. Tomaschek, advokáti,
–
w imieniu rządu słowackiego – E.V. Larišová, A. Lukáčik i S. Ondrášiková, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu czeskiego – L. Halajová, M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – G. Gattinara, R. Lindenthal i G. Wils, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 kwietnia 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114), art. 2 ust. 1 pkt 6 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65), a także art. 2d ust. 1 lit. a) i art. 2d ust. 2 dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz.U. 1989, L 395, s. 33), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. (Dz.U. 2014, L 94, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 89/665”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy NFŠ a.s. a Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Republiką Słowacką, działającą za pośrednictwem ministerstwa edukacji, nauki, badań naukowych i sportu Republiki Słowackiej) oraz Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (ministerstwem edukacji, nauki, badań naukowych i sportu Republiki Słowackiej, zwanym dalej „ministerstwem edukacji”) w przedmiocie umowy przedwstępnej dotyczącej nabycia narodowego stadionu piłkarskiego, który miał zostać wybudowany przez NFŠ w Słowacji.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 89/665
3
Artykuł 1 dyrektywy 89/665, zatytułowany „Zakres zastosowania i dostępność procedur odwoławczych”, stanowi:
„1.   […]
[…]
Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki, aby zapewnić – w odniesieniu do zamówień objętych zakresem stosowania dyrektywy [2014/24] lub dyrektywy [2014/23] – możliwość skutecznego, a zwłaszcza możliwie szybkiego odwołania od decyzji podjętych przez instytucje zamawiające, zgodnie z warunkami określonymi w art. 2–2f niniejszej dyrektywy, z powodu naruszenia przez te decyzje prawa unijnego w dziedzinie zamówień publicznych lub naruszenia krajowych przepisów transponujących to prawo.
[…]
3.   Państwa członkowskie zapewniają dostępność procedur odwoławczych, w ramach szczegółowych przepisów, które państwa członkowskie mogą ustanowić, przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia.
[…]”.
4
Artykuł 2d dyrektywy 89/665, zatytułowany „Nieskuteczność”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby umowa została uznana za nieskuteczną przez organ odwoławczy niezależny od instytucji zamawiającej lub by jej nieskuteczność wynikała z decyzji takiego organu odwoławczego w następujących przypadkach:
a)
jeżeli instytucja zamawiająca udzieliła zamówienia bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, czego nie dopuszcza dyrektywa [2014/24] lub dyrektywa [2014/23];
[…]
2.   Konsekwencje wynikające z uznania umowy za nieskuteczną przewidziane są przez prawo krajowe.
Prawo krajowe może przewidywać wsteczne anulowanie wszystkich zobowiązań umownych lub ograniczyć zakres anulowania do tych zobowiązań, które należy jeszcze wykonać. W tym drugim przypadku państwa członkowskie przewidują zastosowanie innych sankcji w rozumieniu art. 2e ust. 2.
[…]”.
5
Zgodnie z art. 2e dyrektywy 89/665, zatytułowanym „Naruszenia niniejszej dyrektywy i inne kary”, państwa członkowskie przewidują w niektórych przypadkach nieskuteczność umowy lub inne kary.
Dyrektywa 2004/18
6
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2004/18:
„1.   Do celów niniejszej dyrektywy zastosowanie mają definicje określone w ust. 2–15 poniżej.
2.
a)
»Zamówienia publiczne« oznaczają umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług w rozumieniu niniejszej dyrektywy.
b)
»Zamówienia publiczne na roboty budowlane« oznaczają zamówienia publiczne, których przedmiotem jest albo wykonanie, albo zarówno zaprojektowanie, jak i wykonanie robót budowlanych, związanych z jedną z działalności określonych w załączniku I lub obiektu budowlanego, albo realizacja, za pomocą dowolnych środków, obiektu budowlanego odpowiadającego wymogom określonym przez instytucję zamawiającą. »Obiekt budowlany« oznacza wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną.
[…]
9.   »Instytucje zamawiające« oznaczają państwo, jednostki samorządu terytorialnego, podmioty prawa publicznego, związki złożone z jednej lub wielu takich jednostek lub z jednego lub wielu podmiotów prawa publicznego.
[…]”.
Dyrektywa 2014/24
7
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2014/24 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy dotyczące procedur udzielania zamówień przez instytucje zamawiające w odniesieniu do zamówień publicznych oraz konkursów, których wartość szacunkowa jest nie mniejsza niż kwoty progowe określone w art. 4”.
8
Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Na użytek niniejszej dyrektywy zastosowanie mają następujące definicje:
1.
»instytucje zamawiające« oznaczają państwo, władze regionalne lub lokalne, podmioty prawa publicznego lub związki złożone z co najmniej jednej takiej instytucji lub z co najmniej jednego takiego podmiotu prawa publicznego;
[…]
5.
»zamówienia publiczne« oznaczają umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy co najmniej jednym wykonawcą a co najmniej jedną instytucją zamawiającą, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług;
6.
»zamówienia publiczne na roboty budowlane« oznaczają zamówienia publiczne, których przedmiotem jest jedno z następujących działań:
[…]
c)
realizacja, za pomocą dowolnych środków, obiektu budowlanego odpowiadającego wymogom określonym przez instytucję zamawiającą mającą decydujący wpływ na rodzaj lub projekt obiektu;
[…]”.
9
Artykuł 83 tej dyrektywy, zatytułowany „Egzekwowanie przepisów”, stanowi:
„1.   W celu skutecznego zapewnienia właściwego i skutecznego wykonania dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby przynajmniej zadania określone w niniejszym artykule były realizowane przez co najmniej jeden organ, podmiot lub strukturę. Informują też Komisję [Europejską] o wszystkich organach, podmiotach lub strukturach właściwych do realizowania tych zadań.
2.   Państwa członkowskie zapewniają monitorowanie stosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych.
Jeżeli organy lub struktury monitorujące stwierdzą z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu stosownych informacji konkretne naruszenia lub problemy systemowe, mają prawo zgłosić te problemy krajowym organom kontrolnym, sądom lub trybunałom albo innym odpowiednim organom lub strukturom, takim jak rzecznik praw obywatelskich, parlamenty narodowe lub ich komisje.
[…]”.
10
Artykuł 90 ust. 1 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 18 kwietnia 2016 r. Niezwłocznie przekazują Komisji tekst tych przepisów […]”.
11
Artykuł 91 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24 stanowi:
„Dyrektywę 2004/18/WE uchyla się ze skutkiem od dnia 18 kwietnia 2016 r.”.
Prawo słowackie
Ustawa nr 40/1964
12
Paragraf 39 zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník (ustawy nr 40/1964 – kodeks cywilny) z dnia 26 lutego 1964 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„Czynność prawna, która swoją treścią lub celem sprzeciwia się ustawie lub stanowi obejście ustawy, lub jest niezgodna z dobrymi obyczajami, jest nieważna”.
Ustawa nr 25/2006
13
Paragraf 3 ust. 3 zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ustawy nr 25/2006 o zamówieniach publicznych, zmianie i uzupełnieniu niektórych ustaw) z dnia 14 grudnia 2005 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„Zamówieniem publicznym na roboty budowlane w rozumieniu niniejszej ustawy jest umowa, której przedmiotem jest albo wykonanie robót budowlanych, albo zarówno zaprojektowanie, jak i wykonanie robót budowlanych związanych z jednym z rodzajów działalności wymienionych w sekcji 45 wspólnej terminologii zamówień publicznych […], lub wykonanie robót budowlanych. Budowa w rozumieniu niniejszej ustawy jest wynikiem całości robót budowlanych, pełniącym funkcję gospodarczą lub funkcję techniczną, której realizacja odpowiada wymogom instytucji zamawiającej lub podmiotu zamawiającego”.
14
Paragraf 147a omawianej ustawy stanowi:
„Jeżeli instytucja zamawiająca, podmiot zamawiający lub osoba, o której mowa w art. 7, zawiera umowę, umowę koncesyjną, umowę ramową lub aneks do umowy, umowy koncesyjnej lub umowy ramowej z naruszeniem niniejszej ustawy, [Úrad pre verejné obstarávanie (urząd zamówień publicznych)] lub prokurator w terminie jednego roku od ich zawarcia wytacza przed sądem powództwo o stwierdzenie nieważności”.
Ustawa nr 343/2015
15
Paragraf 3 ust. 3 zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ustawy nr 343/2015 o zamówieniach publicznych, zmianie i uzupełnieniu niektórych ustaw) z dnia 18 listopada 2015 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą nr 343/2015”), stanowi:
„Zamówieniem na roboty budowlane w rozumieniu niniejszej ustawy jest zamówienie, którego przedmiotem jest:
[…]
c)
wykonanie robót budowlanych, niezależnie od formy przewidzianej przez instytucję zamawiającą lub podmiot zamawiający, mających decydujący wpływ na rodzaj budowy lub przedsięwzięcia budowlanego”.
16
Paragraf 181 ust. 1 i 11 tej ustawy stanowią:
„1.   Oferent, kandydat, uczestnik lub osoba, którzy mogli być zainteresowani uzyskaniem danego zamówienia lub koncesji przekraczających próg i których prawa lub interesy prawnie chronione zostały lub mogły zostać naruszone przez postępowanie instytucji zamawiającej lub podmiotu zamawiającego (zwani dalej »zainteresowanymi«), mogą, po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego, umowy koncesyjnej lub umowy ramowej, wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej umowy, umowy koncesji lub umowy ramowej.
[…]
11.   Prawo do żądania stwierdzenia nieważności umowy, umowy koncesyjnej lub umowy ramowej wygasa, jeżeli nie zostało ono podniesione
a)
w terminie 30 dni od daty opublikowania ogłoszenia o wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zgodnie z niniejszą ustawą, jeżeli ogłoszenie zawiera również uzasadnienie niepublikowania ogłoszenia o zamówieniu, ogłoszenia o przetargu, ogłoszenia o koncesji lub ogłoszenia o konkursie;
b)
w terminie sześciu miesięcy
1.
od daty publikacji ogłoszenia o wyniku postępowania o udzielenie zamówienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jeżeli ogłoszenie nie zawiera uzasadnienia, o którym mowa w lit. a); lub
2.
od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia, umowy koncesji na roboty budowlane lub umowy ramowej w przypadkach innych niż te, o których mowa w lit. a) i w akapicie pierwszym”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
17
W celu realizacji projektu budowy słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego rząd słowacki przyjął uchwałę nr 400/2013 z dnia 10 lipca 2013 r. stwierdzającą, że ministerstwo edukacji zawrze, bez przeprowadzenia postępowania przetargowego, memorandum ze spółką Národný futbalový štadión, a.s., będącą poprzednikiem prawnym NFŠ. Memorandum to, podpisane w dniu 11 lipca 2013 r., określa warunki przyznania dotacji na budowę tego stadionu oraz warunki tej budowy.
18
Na tej podstawie w dniu 21 listopada 2013 r. ministerstwo edukacji zawarło z Národný futbalový štadión umowę o przyznanie dotacji, na mocy której ministerstwo zobowiązało się do wypłacenia tej spółce finansowanej z budżetu państwa dotacji w wysokości 27200000 EUR na budowę tego stadionu (zwaną dalej „umową o przyznanie dotacji”). Spółka ta zobowiązała się do sfinansowania co najmniej 60 % kosztów budowy.
19
W dniu 10 maja 2016 r. ministerstwo edukacji i NFŠ zawarły aneks nr 1 do umowy o przyznanie dotacji, który zmienił cały tekst tej umowy, znosząc w szczególności przewidzianą pierwotnie na rzecz Slovenský futbalový zväz (słowackiego związku piłki nożnej) możliwość nieodpłatnego użytkowania niektórych lokali na tym stadionie.
20
W tym samym dniu ministerstwo edukacji w imieniu Republiki Słowackiej jako przyszłego nabywcy zawarło z NFŠ jako przyszłym sprzedawcą umowę przedwstępną określającą warunki zawarcia umowy nabycia słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego (zwaną dalej „umową przedwstępną”). Umowa przedwstępna zawiera w załącznikach szczegółowe specyfikacje techniczne i parametry materiałowe stadionu.
21
Wejście w życie umowy przedwstępnej było uzależnione od spełnienia pewnych warunków, w tym stwierdzenia przez Komisję, że dotacja i umowa przedwstępna stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Komisja stwierdziła, że tak właśnie jest, w drodze decyzji SA.46530 z dnia 24 maja 2017 r. (Dz.U. 2017, C 354, s. 1).
22
W sprawie umowy o przyznanie dotacji lub umowy przedwstępnej toczy się kilka postępowań sądowych. Przed Okresný súd Bratislava III (sądem rejonowym w Bratysławie III, Słowacja), który jest sądem odsyłającym, NFŠ wniosła o ustalenie treści umowy przedwstępnej w zakresie ustalenia ceny nabycia, w celu skorzystania z przewidzianej na jej rzecz w tej umowie przedwstępnej opcji sprzedaży wybudowanej budowli. Zdaniem tej spółki umowa przedwstępna jest ważna i nie stanowi zamówienia publicznego, ponieważ nie stanowi ona wykonalnego zobowiązania do realizacji robót budowlanych. Nie jest to zatem umowa o charakterze odpłatnym.
23
Natomiast ministerstwo edukacji twierdzi przed sądem odsyłającym, że umowa o przyznanie dotacji i umowa przedwstępna stanowią kompletny zbiór wzajemnych praw i obowiązków, który umyślnie, ze względu na brak przeprowadzenia postępowania przetargowego, ma na celu obejście ustawy nr 343/2015. W szczególności umowa przedwstępna ma charakter odpłatny, co przejawia się w określonych w niej zasadach ustalania ceny zakupu.
24
Ministerstwo to podnosi również, że miało decydujący wpływ na projekt słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego, który zgodnie z umową o przyznanie dotacji musi spełniać wymogi przewidziane w odniesieniu do stadionów kategorii 4 w regulaminie Europejskiego Zrzeszenia Związków Piłki Nożnej (UEFA) dotyczącym infrastruktury stadionów. Ponadto wspomniane ministerstwo ustanowiło dodatkowe wymogi za pośrednictwem najwyższego organu zarządzającego tym projektem, komitetu sterującego i monitorującego do spraw budowy tego stadionu, w którym było ono w większości reprezentowane.
25
Ponadto strony w postępowaniu głównym nie zgadzają się co do tego, czy umowa sprzeczna z ustawą nr 25/2006 w brzmieniu mającym zastosowanie do stanu faktycznego sporu w postępowaniu głównym lub z ustawą nr 343/2015 może być dotknięta jedynie nieważnością względną i ex nunc, na którą można powoływać się na podstawie przepisów tych ustaw, jak utrzymuje NFŠ, czy też taka umowa może podlegać bezwzględnej nieważności ex tunc na podstawie § 39 ustawy nr 40/1964 – kodeks cywilny z dnia 26 lutego 1964 r. w brzmieniu mającym zastosowanie do stanu faktycznego sporu w postępowaniu głównym, jak utrzymuje ministerstwo edukacji. Słowackie orzecznictwo w tej dziedzinie jest niespójne.
26
Sąd odsyłający wyjaśnia, że umowa o przyznanie dotacji i umowa przedwstępna wykazują związek przedmiotowy i czasowy oraz stanowią ramy wzajemnych zobowiązań między ministerstwem edukacji a NFŠ. Dokładniej rzecz ujmując, umowa o przyznanie dotacji zawiera zobowiązanie państwa do udzielenia przewidzianej dotacji oraz zobowiązanie Národný futbalový štadión do wybudowania słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego zgodnie z warunkami określonymi przez ministerstwo edukacji oraz umożliwienia słowackiemu związkowi piłki nożnej korzystania z jego części. Umowa przedwstępna przewiduje po stronie spółki NFŠ jednostronną opcję sprzedaży, odpowiadającą zobowiązaniu państwa do zakupu wybudowanej budowli.
27
W tych okolicznościach Okresný súd Bratislava III (sąd rejonowy w Bratysławie III) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy umowa o przyznanie dotacji i umowa przedwstępna zawarte między ministerstwem (państwem) a podmiotem prawa prywatnego wybranym w trybie niekonkurencyjnym stanowią »zamówienie publiczne na roboty budowlane« w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 […] bądź art. 2 ust. 6 lit. c) dyrektywy 2014/24 […], jeżeli umowa o przyznanie dotacji stanowi pomoc publiczną zatwierdzoną przez Komisję w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, przedmiotem zobowiązań objętych umową o przyznanie dotacji jest zobowiązanie państwa do udzielenia dotacji, jak również zobowiązanie podmiotu prawa prywatnego do wybudowania budowli zgodnie z warunkami określonymi przez ministerstwo i umożliwienia organizacji sportowej korzystania z części tej budowli, a przedmiotem zobowiązań objętych umową przedwstępną jest przyznana podmiotowi prawa prywatnego jednostronna opcja w postaci zobowiązania państwa do odkupienia wybudowanej budowli, przy czym umowy te stanowią wzajemnie czasowo i przedmiotowo powiązane ramy wzajemnych zobowiązań między ministerstwem a podmiotem prawa prywatnego?
2)
Czy art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 bądź art. 2 ust. 6 lit. c) dyrektywy 2014/24 sprzeciwiają się uregulowaniu w prawie krajowym państwa członkowskiego, zgodnie z którym bezwzględnie nieważna (tj. od początku/ex tunc) jest czynność prawna, która swoją treścią lub celem sprzeciwia się ustawie lub stanowi obejście ustawy, lub jest niezgodna z dobrymi obyczajami, jeżeli to naruszenie ustawy polega na istotnym naruszeniu zasad udzielania zamówień publicznych?
3)
Czy art. 2d ust. 1 lit. a) i art. 2d ust. 2 dyrektywy 89/665 […] sprzeciwiają się uregulowaniu w prawie krajowym państwa członkowskiego, zgodnie z którym bezwzględnie nieważna (tj. od początku/ex tunc) jest czynność prawna, która swoją treścią lub celem sprzeciwia się ustawie lub stanowi obejście ustawy, lub jest niezgodna z dobrymi obyczajami, jeżeli to naruszenie ustawy polega na istotnym naruszeniu (obejściu) zasad udzielania zamówień publicznych, jak to ma miejsce w postępowaniu głównym?
4)
Czy art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 bądź art. 2 ust. 6 lit. c) dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że przepisy te sprzeciwiają się ex tunc przyjęciu, iż umowa przedwstępna, taka jak będąca przedmiotem postępowania głównego, wywołała skutki prawne?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
28
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 i art. 2 ust. 1 pkt 6 lit. c) dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że „zamówieniem publicznym na roboty budowlane” w rozumieniu tych przepisów jest zbiór umów wiążących państwo członkowskie z wykonawcą obejmujący umowę o przyznanie dotacji i umowę przedwstępną zawarte w celu wybudowania stadionu piłkarskiego, który to zbiór kreuje wzajemne zobowiązania pomiędzy tym państwem a tym wykonawcą, obejmujące obowiązek zbudowania tego stadionu zgodnie z warunkami określonymi przez to państwo, a także jednostronną opcję przysługującą wspomnianemu wykonawcy, odpowiadającą zobowiązaniu tego państwa do zakupu tego stadionu, i przyznaje temu wykonawcy pomoc państwa uznaną przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
W przedmiocie dopuszczalności
29
NFŠ kwestionuje dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, podnosząc w szczególności, że pytanie pierwsze dotyczy konkretnych okoliczności faktycznych, których ustalenie należy do sądu odsyłającego. W tym względzie sposób sformułowania pytania pierwszego zawiera błędne i wprowadzające w błąd ustalenia faktyczne. Ponadto sąd ten powtórzył bez krytycznej analizy treść pytań zaproponowanych przez stronę w postępowaniu głównym, a mianowicie Republikę Słowacką, i pominął, z naruszeniem doktryny acte éclairé, orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym w braku zobowiązania, którego wykonania można dochodzić na drodze sądowej, umowa nie stanowi zamówienia publicznego.
30
W tym względzie należy stwierdzić, po pierwsze, że nawet gdyby pytanie pierwsze zawierało ustalenia faktyczne, które powinien zweryfikować sąd odsyłający, pytanie to dotyczy wykładni przepisów prawa Unii.
31
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyłącznie sąd odsyłający jest właściwy do ustalania i oceniania okoliczności faktycznych toczącego się przed nim sporu, jak również do interpretowania i stosowania prawa krajowego. Trybunał jest zobowiązany uwzględnić, zgodnie z podziałem kompetencji między nim a sądami krajowymi, stan faktyczny i prawny, w jaki wpisują się pytania prejudycjalne, w takiej postaci, w jakiej został on opisany w postanowieniu odsyłającym [wyrok z dnia 28 października 2021 r., X‑Beteiligungsgesellschaft (VAT – Płatność rat), C‑324/20, EU:C:2021:880, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo].
32
Po drugie, co się tyczy okoliczności, że prawidłowa wykładnia prawa Unii miałaby być w niniejszym przypadku tak oczywista, iż nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości, wystarczy przypomnieć, że o ile taka okoliczność – przy założeniu jej prawdziwości – może doprowadzić Trybunał do wydania postanowienia na podstawie art. 99 regulaminu postępowania, o tyle okoliczność ta nie może jednak uniemożliwić sądowi krajowemu zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym ani nie może skutkować niedopuszczalnością przedstawionego w ten sposób pytania prejudycjalnego (wyrok z dnia 7 września 2023 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
33
Wynika z tego, że pierwsze pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne.
Co do istoty
34
Na wstępie należy przypomnieć, że co do zasady do udzielenia zamówienia publicznego zastosowanie ratione temporis ma dyrektywa obowiązująca w momencie, gdy instytucja zamawiająca wybierała tryb postępowania, który będzie stosować, i ostatecznie rozstrzygała kwestię, czy istnieje obowiązek ogłoszenia wcześniej przetargu w celu udzielenia zamówienia publicznego. Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy dyrektywy, której termin transpozycji upłynął po tej dacie (zob. podobnie wyrok z dnia 14 stycznia 2021 r., RTS infra i Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
35
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że decyzja o nieprzeprowadzaniu postępowania przetargowego w celu realizacji słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego została przyjęta w drodze uchwały rządu słowackiego nr 400/2013 z dnia 10 lipca 2013 r., kiedy miała zastosowanie dyrektywa 2004/18. Z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, jest widoczne, że uchwała ta ostatecznie rozstrzygnęła dla ministerstwa edukacji i Republiki Słowackiej kwestię, czy istnieje obowiązek przeprowadzenia przetargu.
36
W każdym razie nawet gdyby sąd ten doszedł do wniosku, że decyzja rozstrzygająca ostatecznie kwestię, czy istnieje obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania przetargowego, jest późniejsza niż dzień 18 kwietnia 2016 r., kiedy to uchylenie dyrektywy 2004/18 stało się skuteczne i w którym upłynął termin transpozycji dyrektywy 2014/24, treść art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 odpowiada w istocie, w odniesieniu do realizacji obiektu budowlanego odpowiadającego wymogom określonym przez instytucję zamawiającą, treści art. 2 ust. 1 pkt 6 lit. c) dyrektywy 2014/24.
37
W świetle tych wstępnych wyjaśnień należy ustalić, czy zbiór umów mający cechy zbioru umów rozpatrywanego w postępowaniu głównym spełnia kryteria „zamówienia publicznego na roboty budowlane” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18, przy czym pojęcie to jest autonomicznym pojęciem prawa Unii, dla którego kwalifikacja prawna danej umowy nadana jej przez prawo państwa członkowskiego nie ma znaczenia (zob. podobnie wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., Auroux i in., C‑220/05, EU:C:2007:31, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
38
W tym względzie należy zbadać, zgodnie z definicją pojęcia „zamówienia publicznego” zawartą w art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2004/18, czy taki zbiór umów stanowi umowę o charakterze odpłatnym zawartą na piśmie pomiędzy wykonawcami a instytucją zamawiającą, a jeśli tak, to czy przedmiotem tej umowy jest realizacja obiektu budowlanego odpowiadającego wymogom określonym przez tę instytucję zamawiającą, w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy.
39
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie tej kwestii będzie należało do sądu odsyłającego, po dokonaniu przez niego niezbędnych w tym celu ustaleń. Należy bowiem przypomnieć, że art. 267 TFUE upoważnia Trybunał nie do stosowania przepisów prawa Unii w określonej sprawie, lecz wyłącznie do orzekania w kwestii wykładni traktatów oraz aktów przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Jednakże – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – w ramach współpracy sądowej ustanowionej w art. 267 TFUE Trybunał może, na podstawie przedstawionych mu informacji, dostarczyć sądowi krajowemu elementów wykładni prawa Unii, które mogą być dla niego przydatne przy dokonywaniu oceny skutków wywieranych przez dany przepis tego prawa (wyrok z dnia 7 września 2023 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
W pierwszej kolejności – termin „umowy” zawarty w art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2004/18 obejmuje również uzgodnienia wyrażające wolę wynikające z kilku dokumentów, przy czym okoliczność, że poszczególne dokumenty stanowią zgodnie z prawem krajowym umowy, nie stoi temu na przeszkodzie.
41
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że umowa o przyznanie dotacji i umowa przedwstępna wykazują związek przedmiotowy, gdyż jedna i druga zostały zawarte w ramach projektu budowy słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego, a także związek czasowy. Ten ostatni związek potwierdza decyzja SA.46530, w której wskazano, że budowa stadionu rozpoczęła się jesienią 2016 r., czyli po zawarciu w dniu 10 maja 2016 r. aneksu nr 1 do umowy o przyznanie dotacji oraz umowy przedwstępnej.
42
W drugiej kolejności – umowy składające się na zbiór umów będący przedmiotem postępowania głównego zostały zawarte na piśmie przez będące wykonawcami Národný futbalový štadión w odniesieniu do umowy o przyznanie dotacji i NFŠ w odniesieniu do umowy przedwstępnej oraz przez państwo słowackie, które jest instytucją zamawiającą w rozumieniu art. 1 ust. 9 akapit pierwszy dyrektywy 2004/18.
43
W trzeciej kolejności należy zbadać, czy zbiór umów mający cechy zbioru umów rozpatrywanego w postępowaniu głównym ma charakter odpłatny.
44
Po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem Trybunału wyrażenie „o charakterze odpłatnym” opisuje umowę, w której każda ze stron zobowiązuje się do wykonania świadczenia w zamian za inne świadczenie. Wzajemny charakter umowy stanowi więc istotną cechę zamówienia publicznego, które musi przekładać się na stworzenie dla każdej strony umowy prawnie wiążących zobowiązań, co do których powinna istnieć możliwość dochodzenia ich wykonania na drodze sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 10 września 2020 r., Tax‑Fin‑Lex, C‑367/19, EU:C:2020:685, pkt 25, 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
45
W tym względzie należy zauważyć, że w przypadku gdy umowa zawiera obowiązek zakupu ciążący na instytucji zamawiającej, przy czym na jej kontrahencie nie ciąży obowiązek sprzedaży, ten brak obowiązku sprzedaży nie musi koniecznie wystarczyć do wykluczenia wzajemnego charakteru tej umowy, a tym samym istnienia zamówienia publicznego, gdyż do takiego wniosku da się dojść dopiero po zbadaniu wszystkich istotnych elementów.
46
W niniejszej sprawie sąd odsyłający wskazuje na istnienie wzajemnych zobowiązań ministerstwa edukacji i NFŠ. Ponadto sąd ten wskazuje w szczególności, że umowa o przyznanie dotacji nakłada na państwo obowiązek przyznania dotacji, a także na poprzednika prawnego NFŠ obowiązek zbudowania słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego zgodnie z warunkami określonymi przez ministerstwo edukacji, sfinansowania co najmniej 60% kosztów budowy oraz, w pierwotnej wersji tej umowy, umożliwienia słowackiemu związkowi piłki nożnej nieodpłatnego korzystania z części stadionu. Chociaż aneks nr 1 do umowy o przyznanie dotacji zniósł ten ostatni obowiązek, aneks ten nie spowodował wygaśnięcia innych zobowiązań, które przeszły na NFŠ.
47
Po drugie, w ramach zamówienia publicznego na roboty budowlane instytucja zamawiająca otrzymuje świadczenie polegające na wykonaniu robót budowlanych, które to świadczenie ma ona zamiar uzyskać i które stanowi dla niej bezpośredni interes gospodarczy. Taki interes gospodarczy może zostać stwierdzony nie tylko wtedy, gdy przewidziano, że instytucja zamawiająca stanie się właścicielem robót budowlanych lub obiektu budowlanego będącego przedmiotem zamówienia, lecz również w innych sytuacjach, w szczególności gdy przewidziano, że instytucja zamawiająca będzie miała tytuł prawny zapewniający dostępność dla niej tych obiektów budowlanych w celu ich przeznaczenia na cele publiczne [zob. podobnie wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., Komisja/Austria (Najem niewybudowanego jeszcze budynku), C‑537/19, EU:C:2021:319, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo].
48
Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że o ile słowacki narodowy stadion piłkarski należy do NFŠ, o tyle umowa o przyznanie dotacji ogranicza prawo do przeniesienia własności tego stadionu na osoby trzecie, w szczególności wymagając w tym celu uprzedniej pisemnej zgody państwa słowackiego. W związku z tym państwo to dysponuje zasadniczo prawem pierwokupu tego stadionu, mającym samoistną wartość ekonomiczną.
49
Interes gospodarczy może polegać także na korzyściach gospodarczych, jakie instytucji zamawiającej może przynieść użytkowanie lub zbycie obiektu budowlanego w przyszłości, na tym, że partycypowała ona w kosztach wykonania obiektu, lub na przyjęciu ryzyka w razie gospodarczego niepowodzenia realizacji obiektu (wyrok z dnia 25 marca 2010 r., Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
W niniejszej sprawie, jak wskazała NFŠ w swoich uwagach na piśmie i na rozprawie, opcja, jaką ta strona dysponuje na podstawie umowy przedwstępnej, stanowi zabezpieczenie przed ryzykiem handlowym na wypadek, gdyby słowacki narodowy stadion piłkarski okazał się dla niej ekonomicznie nieopłacalny. Tak więc zobowiązując się do zakupu tego stadionu na żądanie NFŠ, instytucja zamawiająca wzięła na siebie całe ryzyko w przypadku gospodarczej porażki obiektu budowlanego.
51
W czwartej kolejności należy przypomnieć, że aby umowa stanowiła „zamówienie publiczne na roboty budowlane”, którego przedmiotem jest wykonanie obiektu budowlanego, obiekt budowlany musi być wykonany zgodnie z wymogami określonymi przez instytucję zamawiającą, bez względu na środki używane w celu jego wykonania (zob. podobnie wyrok z dnia 29 października 2009 r., Komisja/Niemcy, C‑536/07, EU:C:2009:664, pkt 55).
52
W tym względzie można stwierdzić istnienie decydującego wpływu na projekt budynku, jeżeli w szczególności można wykazać, że ów wpływ wywierany jest na strukturę architektoniczną tego budynku, taką jak jego rozmiar, ściany zewnętrzne i ściany nośne [zob. podobnie wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., Komisja/Austria (Najem niewybudowanego jeszcze budynku), C‑537/19, EU:C:2021:319, pkt 53].
53
W niniejszej sprawie sąd odsyłający wyjaśnia we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, że słowacki narodowy stadion piłkarski miał zostać wybudowany zgodnie z warunkami określonymi przez ministerstwo edukacji. W tym względzie powołało się ono w postępowaniu głównym, podobnie jak NFŠ w uwagach na piśmie przedstawionych Trybunałowi, na przestrzeganie kryteriów regulaminu UEFA co do infrastruktury stadionów w odniesieniu do stadionów kategorii 4.
54
Tymczasem obowiązek przestrzegania tych kryteriów – przy czym istnienie tego obowiązku podlega zweryfikowaniu przez sąd odsyłający – mógłby pozwolić na rozpoznanie decydującego wpływu państwa słowackiego na strukturę architektoniczną, w przypadku gdyby ten regulamin zawierał wymogi dotyczące na przykład rozmiaru boiska, pojemności stadionu w zakresie liczby widzów lub przewidzianych miejsc parkingowych, czego zbadanie również należy do sądu odsyłającego.
55
W świetle powyższych rozważań i z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać sąd odsyłający, zbiór umów posiadający cechy tego rozpatrywanego w postępowaniu głównym stanowi „zamówienie publiczne na roboty budowlane” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18.
56
Wniosku tego nie podważa fakt, że Komisja uznała w decyzji SA.46530, iż dotacja na budowę słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego i umowa przedwstępna na jego zakup stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
57
Zdaniem NFŠ decyzja ta oznacza ustalenia uniemożliwiające zakwalifikowanie zbioru umów będącego przedmiotem postępowania głównego jako zamówienia publicznego. Ze wspomnianej decyzji wynika w szczególności, że spółka ta nie była zobowiązana do realizacji słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego. Ponadto spółka ta wskazuje, że zastosowała się do przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych przy wyborze swoich dostawców, zgodnie z obowiązkiem wskazanym w tej decyzji.
58
Tymczasem, po pierwsze, o ile w decyzji SA.46530 wskazano, że NFŠ pozostanie właścicielem słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego po jego wybudowaniu, bez obowiązku przeniesienia własności tego stadionu na państwo słowackie, o tyle w decyzji tej nie wspomniano o braku obowiązku budowy tego stadionu.
59
W każdym wypadku należy zauważyć, że rzeczywiście sądy krajowe powinny powstrzymać się od wydawania decyzji sprzecznych z decyzją Komisji dotyczącą zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, której ocena należy do wyłącznych kompetencji tej instytucji, działającej pod kontrolą sądu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 4 marca 2020 r., Buonotourist/Commission, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, pkt 90, 91 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże oceny, które mogłyby wynikać w sposób dorozumiany z decyzji tej instytucji dotyczącej pomocy państwa, nie mogą co do zasady wiązać sądów krajowych w sporze takim jak ten w postępowaniu głównym, który nie ma związku ze zgodnością tej pomocy z rynkiem wewnętrznym.
60
Po drugie, jeżeli instytucja zamawiająca ma obowiązek przestrzegania przepisów prawa Unii dotyczących udzielania zamówień publicznych, instytucja ta nie może uwolnić się od tego, ciążącego konkretnie na niej, obowiązku, zobowiązując wykonawcę, z którym zawiera umowę na takie zamówienie, do przestrzegania tych przepisów przy wykonywaniu danego zamówienia. W związku z tym w niniejszym przypadku istnienia zamówienia publicznego wiążącego NFŠ i państwo słowackie nie może podważyć okoliczność, że decyzja SA.46530 wskazuje, iż roboty budowlane słowackiego narodowego stadionu piłkarskiego będą przedmiotem postępowania przetargowego zgodnego z przepisami mającymi zastosowanie w dziedzinie zamówień publicznych.
61
W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć następująco: art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 należy interpretować w ten sposób, że „zamówieniem publicznym na roboty budowlane” w rozumieniu tego przepisu jest zbiór umów wiążących państwo członkowskie z wykonawcą obejmujący umowę o przyznanie dotacji i umowę przedwstępną zawarte w celu wybudowania stadionu piłkarskiego, jeżeli ten zbiór kreuje wzajemne zobowiązania pomiędzy tym państwem a tym wykonawcą, obejmujące obowiązek zbudowania tego stadionu zgodnie z warunkami określonymi przez to państwo, a także jednostronną opcję na rzecz wspomnianego wykonawcy, odpowiadającą zobowiązaniu tego państwa do zakupu tego stadionu, i przyznaje temu wykonawcy pomoc państwa uznaną przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
W przedmiocie pytań od drugiego do czwartego
62
Poprzez pytania od drugiego do czwartego sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 89/665 lub dyrektywę 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie stosowaniu, ze względu na podniesiony przez instytucję zamawiającą zarzut nieważności, przepisów krajowych przewidujących, że umowa zawarta z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych jest dotknięta bezwzględną nieważnością ex tunc.
W przedmiocie dopuszczalności
63
NFŠ uważa, że pytania te są hipotetyczne. Komisja ma również wątpliwości co do dopuszczalności tych pytań ze względu na to, że sąd odsyłający nie wskazał jasno powodów, dla których potrzebuje odpowiedzi.
64
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 30 kwietnia 2024 r., Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
65
Tymczasem z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że ministerstwo edukacji podniosło zarzut nieważności zbioru umów będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, że ten zbiór umów został zawarty bez przeprowadzenia postępowania przetargowego oraz że ustawodawstwo krajowe, zgodnie z jego wykładnią dokonaną w części orzecznictwa krajowego, wymaga stwierdzenia bezwzględnej nieważności ex tunc umowy zawartej z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych.
66
W związku z tym pytania od drugiego do czwartego nie mają charakteru hipotetycznego i nie jest oczywiste, że odpowiedź na te pytania nie byłaby użyteczna dla sądu odsyłającego w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. Wynika z tego, że pytania te są dopuszczalne.
Co do istoty
67
W pierwszej kolejności nie można uznać, że dyrektywa 89/665 dokonuje pełnej harmonizacji, a więc że dotyczy wszystkich możliwych środków odwoławczych w dziedzinie zamówień publicznych (zob. podobnie wyrok z dnia 14 maja 2020 r., T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, pkt 53).
68
Po dokonaniu tego uściślenia należy zbadać, czy zarzut nieważności podniesiony przez instytucję zamawiającą jest objęty zakresem stosowania tej dyrektywy.
69
W tym względzie art. 1 dyrektywy 89/665, zatytułowany „Zakres zastosowania i dostępność procedur odwoławczych”, wymienia w ust. 3 osoby, które powinny mieć możliwość wniesienia środka odwoławczego na mocy tej dyrektywy. Przepis ten wymaga, aby procedury odwoławcze były dostępne przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia.
70
Ponadto art. 1 ust. 1 akapit czwarty wspomnianej dyrektywy wymienia decyzje, od których na mocy tej dyrektywy powinien przysługiwać środek odwoławczy. Przepis ten ogranicza się do wymogu, aby przedmiotem takiego odwołania mogły być decyzje podjęte przez instytucje zamawiające.
71
Z łącznej lektury tych przepisów wynika, że dyrektywa 89/665 nie ma na celu ustanowienia procedur ani środków odwoławczych na rzecz instytucji zamawiających.
72
Wykładnię tę potwierdza orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym przepisy tej dyrektywy mają na celu ochronę wykonawców przed arbitralnością instytucji zamawiającej (zob. podobnie wyrok z dnia 14 maja 2020 r., T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
73
W szczególności należy zauważyć, że art. 2d dyrektywy 89/665, do którego odnosi się trzecie pytanie prejudycjalne, dotyczy konsekwencji naruszenia przepisów prawa Unii dotyczących zamówień publicznych, podobnie jak art. 2e tej dyrektywy. Trybunał orzekł zaś, że art. 2e wspomnianej dyrektywy odnosi się jedynie do środków prawnych wniesionych przez przedsiębiorstwa, które mają lub miały interes w uzyskaniu danego zamówienia i które poniosły szkodę lub mogą ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia (zob. podobnie wyrok z dnia 14 maja 2020 r., T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, pkt 54).
74
Wynika z tego, że zarzut nieważności podniesiony przez instytucję zamawiającą nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 89/665.
75
W drugiej kolejności – dyrektywa 2014/24 ustanawia, jak wynika z jej art. 1 ust. 1, jedynie przepisy mające zastosowanie do procedur udzielania zamówień publicznych, nie reguluje zaś konsekwencji naruszenia tych przepisów.
76
Niemniej jednak art. 83 dyrektywy 2014/24 przewiduje zasady dotyczące monitorowania stosowania tej dyrektywy. Ponieważ przepisy te mają charakter proceduralny, mają one zastosowanie od dnia 18 kwietnia 2016 r., czyli od dnia upływu terminu transpozycji tej dyrektywy, do wszystkich nowych lub toczących się postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, które są objęte przedmiotowym zakresem stosowania tej dyrektywy.
77
W tym względzie Trybunał orzekł, że art. 83 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że nie nakłada on na państwa członkowskie obowiązku przyjęcia uregulowania, na mocy którego organ nadzorczy może, ze względu na ochronę interesów finansowych Unii, wszcząć z urzędu postępowanie odwoławcze w celu kontroli naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, ani też nie zakazuje przyjęcia takiego uregulowania (zob. podobnie wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Hungeod i in., C‑496/18 i C‑497/18, EU:C:2020:240, pkt 84).
78
Jednakże Trybunał orzekł również, że jeżeli taka procedura odwoławcza z urzędu zostanie przewidziana, jest ona objęta zakresem stosowania prawa Unii, o ile zamówienia publiczne będące przedmiotem takiego odwołania objęte są przedmiotowym zakresem stosowania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych. W związku z tym taka procedura odwoławcza z urzędu musi być zgodna z prawem Unii, w tym z jego zasadami ogólnymi (wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Hungeod i in., C‑496/18 i C‑497/18, EU:C:2020:240, pkt 85, 86).
79
Podobnie art. 83 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że nie nakłada on na państwa członkowskie ani obowiązku, ani zakazu przyjęcia przepisów krajowych przewidujących możliwość podniesienia przez instytucję zamawiającą w sporze dotyczącym umowy bezwzględnego zarzutu nieważności ex tunc opartego na naruszeniu przepisów w dziedzinie zamówień publicznych.
80
Ponadto z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika – z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający – że skarga leżąca u podstaw sporu w postępowaniu głównym narusza prawo Unii, w tym ogólne zasady tego prawa.
81
W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytania od drugiego do czwartego powinna brzmieć następująco: dyrektywę 89/665 i dyrektywę 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie stosowaniu, ze względu na podniesiony przez instytucję zamawiającą zarzut nieważności, przepisów krajowych przewidujących, że umowa zawarta z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych jest dotknięta bezwzględną nieważnością ex tunc, pod warunkiem że w odniesieniu do zamówienia publicznego objętego zakresem przedmiotowym dyrektywy 2014/24 przepisy przewidujące taką nieważność są zgodne z prawem Unii, w tym z ogólnymi zasadami tego prawa.
W przedmiocie kosztów
82
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi
należy interpretować w ten sposób, że:
„zamówieniem publicznym na roboty budowlane” w rozumieniu tego przepisu jest zbiór umów wiążących państwo członkowskie z wykonawcą obejmujący umowę o przyznanie dotacji i umowę przedwstępną zawarte w celu wybudowania stadionu piłkarskiego, jeżeli ten zbiór kreuje wzajemne zobowiązania pomiędzy tym państwem a tym wykonawcą, obejmujące obowiązek zbudowania tego stadionu zgodnie z warunkami określonymi przez to państwo, a także jednostronną opcję przysługującą wspomnianemu wykonawcy, odpowiadającą zobowiązaniu tego państwa do zakupu tego stadionu, i przyznaje temu wykonawcy pomoc państwa uznaną przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
2)
Dyrektywę Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2014/23/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r., a także dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie stosowaniu, ze względu na podniesiony przez instytucję zamawiającą zarzut nieważności, przepisów krajowych przewidujących, że umowa zawarta z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych jest dotknięta bezwzględną nieważnością ex tunc, pod warunkiem że w odniesieniu do zamówienia publicznego objętego zakresem przedmiotowym dyrektywy 2014/24 przepisy przewidujące taką nieważność są zgodne z prawem Unii, w tym z ogólnymi zasadami tego prawa.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słowacki.