62014CC0268_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Jaké jsou podmínky a omezení výkonu pravomoci Komise vyžádat si formou rozhodnutí od podniků informace v rámci šetření možného porušení unijních pravidel hospodářské soutěže?
2. Jedná se v zásadě o klíčové otázky vyplývající z kasačního opravného prostředku podaného společností Italmobiliare SpA (dále jen „Italmobiliare“ nebo „navrhovatelka“) proti rozsudku Tribunálu, kterým byla zamítnuta žaloba na neplatnost rozhodnutí Komise přijatého podle čl. 18 odst. 3 nařízení (ES) č. 1/2003(2), jímž si Komise od uvedené společnosti vyžádala značné množství informací.
3. Velmi podobné otázky vyvstávají také v řízení o třech dalších kasačních opravných prostředcích, podaných společnostmi působícími na trhu s cementem, kterými uvedené společnosti napadají tři rozsudky, v nichž Tribunál zamítl většinu výtek směřujících proti rozhodnutím Komise, odpovídajícím rozhodnutí, jež bylo napadeno společností Italmobiliare. Své stanovisko dnes přednesu i v těchto dalších třech řízeních(3) . Toto stanovisko je tedy třeba vykládat ve spojení se zmíněnými dalšími stanovisky.
I – Právní rámec
4. Bod 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003 stanoví:
„Komise by měla být zmocněna na celém území Společenství vyžadovat informace, které jsou nezbytné ke zjištění jakékoli dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě, které jsou zakázány podle [článku 101 SFEU], nebo jakéhokoli zneužití dominantního postavení zakázaného podle [článku 102 SFEU]. Při plnění rozhodnutí Komise nelze podniky nutit, aby přiznaly, že se dopustily protiprávního jednání, ale v každém případě jsou povinny odpovědět na skutkové dotazy a předložit dokumenty, i když mohou být tyto informace použity k prokázání protiprávního jednání proti nim nebo proti jinému podniku.“
5. Článek 18 („Žádosti o informace“) nařízení č. 1/2003 ve zde relevantní části stanoví:
„Za účelem plnění povinností svěřených jí tímto nařízením si může Komise prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace.
2. Pokud Komise zasílá podniku nebo sdružení podniků prostou žádost o informace, musí uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty, a sankce podle článku 23 pro případ poskytnutí nesprávných nebo zavádějících informací.
3. Pokud Komise požaduje od podniků nebo sdružení podniků informace na základě rozhodnutí, musí uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty. Musí také uvést sankce podle článku 23 a uvést nebo uložit sankce podle článku 24. Dále musí uvést právo na přezkoumání rozhodnutí Soudním dvorem.
[ ... ]“
II – Skutečnosti předcházející řízení
6. V letech 2008 a 2009 provedla Komise – v souladu s článkem 20 nařízení č. 1/2003 – řadu šetření v prostorách podniků působících v odvětví výroby cementu. Tato šetření zahrnovala prostor společností Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (dále jen „Italcementi“), Ciments français SA, Ciment Calcia SA a Ciment Belges SA, které jsou podle napadeného rozsudku přímo či nepřímo ovládány navrhovatelkou. Po provedení těchto kontrol bylo v letech 2009 a 2010 zasláno několik žádostí o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 určených – mimo jiné – společnosti Italcementi.
7. Dopisem ze dne 4. listopadu 2010 oznámila Komise společnosti Italcementi, že jí hodlá zaslat rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a předala jí návrh dotazníku, který zamýšlela přiložit k tomuto rozhodnutí. Společnost Italcementi předložila Komisi dne 15. listopadu a dne 1. prosince 2010 své vyjádření.
8. Dne 6. prosince 2010 oznámila Komise navrhovatelce, že rozhodla zahájit řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 a článku 2 nařízení (ES) č. 773/2004(4), a to proti uvedené společnosti a sedmi dalším společnostem, pro podezření z porušení článku 101 SFEU ohledně omezení dovozu do EHP ze států mimo EHP, rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž na trhu s cementem a trzích s příbuznými výrobky.
9. Dne 30. března 2011 přijala Komise v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 rozhodnutí C(2011) 2364 final (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky (dále jen „sporné rozhodnutí“).
10. V sporném rozhodnutí Komise uvedla, že podle článku 18 nařízení č. 1/2003 si za účelem plnění povinností svěřených jí daným nařízením může prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace (bod 3 odůvodnění sporného rozhodnutí). Komise uvedla, že poté, co byla žalobkyně informována o úmyslu Komise přijmout rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a poté, co žalobkyně předložila své vyjádření k návrhu dotazníku (body 4 a 5 odůvodnění sporného rozhodnutí), požádala formou rozhodnutí navrhovatelku a její dceřiné společnosti o vyplnění dotazníku obsaženého v příloze I. Příloha I obsahovala 78 stran a 10 souborů otázek. Pokyny týkající se odpovědí na tento dotazník byly podány v příloze II, zatímco šablony pro odpovědi byly poskytnuty v příloze III.
11. Komise rovněž upozornila na údajná protiprávní jednání (bod 2 odůvodnění sporného rozhodnutí), jež popsala takto: „[v]ytýkaná protiprávní jednání spočívají v omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž na trhu s cementem a trzích s příbuznými výrobky“. S ohledem na povahu a množství vyžadovaných informací, jakož i na závažnost vytýkaného porušení pravidel hospodářské soutěže, došla Komise k závěru, že je třeba poskytnout navrhovatelce lhůtu dvanácti týdnů na odpověď na žádost o informace.
12. Výroková část sporného rozhodnutí zní takto:
„Článek 1
Společnost Italmobiliare SpA a její dceřiné společnosti usazené v Evropské unii, které jsou touto společností přímo nebo nepřímo ovládány, poskytnou informace uvedené v příloze I tohoto rozhodnutí – ve formě požadované v jeho přílohách II a III – nejpozději do dvanácti týdnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí. Všechny přílohy tvoří nedílnou součást tohoto rozhodnutí.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno společnosti Italmobiliare SpA a jejím dceřiným společnostem se sídlem v Evropské unii, které jsou přímo nebo nepřímo ovládány prvně jmenovanou společností.“
13. Dne 27. června a 11. července 2011 navrhovatelka podala odpovědi na otázky položené v dotazníku zaslaném Komisí.
III – Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
14. Žalobou doručenou Tribunálu dne 8. června 2011 podala společnost Italmobiliare návrh na zrušení sporného rozhodnutí.
15. Rozsudkem ze dne 14. března 2014 ve věci T‑305/11, Italmobiliare v. Komise (dále jen „napadený rozsudek“)(5), Tribunál tuto žalobu zamítl a uložil společnosti Italmobiliare náhradu nákladů řízení.
IV – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic řízení
16. Svým kasačním opravným prostředkem, doručeným Soudnímu dvoru dne 26. května 2014, se společnost Italmobiliare domáhá, aby Soudní dvůr:
– zrušil rozsudek ve věci T‑305/11 a sporné rozhodnutí;
– nařídil nezbytná a vhodná organizační procesní opatření nebo rozhodl o provedení důkazů podle článků 62 a 64 jednacího řádu Soudního dvora;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení v obou stupních.
– podpůrně věc vrátil Tribunálu, aby o ní rozhodl znovu.
17. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– kasační opravný prostředek zamítl;
– podpůrně, v případě potřeby, potvrdil legalitu sporného rozhodnutí;
– uložil Italmobiliare náhradu nákladů řízení.
V – Posouzení důvodů kasačního opravného prostředku
18. Italmobiliare předkládá pět důvodů kasačního opravného prostředku. Obecně řečeno, se tyto důvody kasačního opravného prostředku týkají otázky, zda Tribunál správně vyložil pravomoc Komise požadovat informace na základě nařízení č. 1/2003.
19. O rozhodujících právních předpisech a judikatuře týkající se pravomoci Komise požadovat informace pojednávám ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement v. Komise(6), které dnes rovněž přednesu.
20. Právě v těchto souvislostech posoudím důvody kasačního opravného prostředku přednesené navrhovatelkou.
A – Osoba, které je určeno rozhodnutí
1. Argumenty účastnic řízení
21. V prvním důvodu svého kasačního opravného prostředku společnost Italmobiliare tvrdí, že Tribunál nesprávně vyložil a nesprávně použil článek 18 nařízení č. 1/2003, když se domníval, že Komise v posuzovaném případě mohla žádost o informace zaslat pouze finanční holdingové společnosti, ohledně níž nebylo prokázáno, že ovládá společnost Italcementi. Navrhovatelka kromě toho uplatňuje porušení zásady legitimního očekávání, protože Komise v předchozích sděleních uvedla, že rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 bude určeno společnosti Italcementi. Konečně navrhovatelka uplatňuje porušení zásady zákazu diskriminace: je jedinou finanční holdingovou společností, které bylo v daném šetření určeno rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3, navzdory jiným vyšetřovaným korporátním skupinám, jejichž korporátní struktura je zastřešovaná finanční holdingovou společností.
22. Komise tvrdí, že první část tohoto důvodu je nepřípustná, jelikož nastoluje skutkové otázky, a že čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 v každém případě zmocňuje Komisi požadovat informace od kohokoliv, o němž se Komise důvodně domnívá, že by mohl mít k dispozici relevantní informace. Komise dodává, že Italmobiliaire nemohla ze sdělení návrhu dotazníku určeného společnosti Italcementi vyvozovat žádné určité závěry a že společnosti Italcementi neposkytla jasnou a bezpodmínečnou záruku co se týče osoby, které má být určeno budoucí rozhodnutí.
2. Posouzení
23. Svým prvním důvodem kasačního opravného prostředku si navrhovatelka stěžuje na tři různá údajně nesprávná posouzení Tribunálu, jichž se uvedený orgán dopustil tím, že měl za to, že sporné rozhodnutí mohlo být po právu určeno navrhovateli.
24. Ne ž se začnu zabývat nejkomplexnější částí tohoto důvodu – tj. otázkou, smí-li být podnik osobou, které je určena žádost o informace, jež se týká především činnosti jiného podniku, v němž drží akcie – chci se zaměřit na ostatní části prvního důvodu kasačního opravného prostředku.
25. Především mám za to, že Tribunál se nedopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že navrhovatelka neobdržela konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění Komise, že budoucí rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 bude určeno společnosti Italcementi. Zaprvé dotazník zaslaný společnosti Italcementi dne 4. listopadu 2010 byl pouhým návrhem vytvořeným útvary Komise, jenž měl tomuto orgánu zajistit získání připomínek s cílem vylepšit znění konečného dotazníku. Pouhá konzultace nemůže sama o sobě Komisi zavazovat, co se týče přijetí závazného rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3(7) . V každém případě nebylo lze přijmout domněnku, že znění návrhu dotazníku vylučuje možnost, že by rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 mohlo být určeno jiné společnosti patřící do stejné korporátní skupiny, jako společnost Italcementi, nebo mající k této společnosti určitý korporátní vztah. Zadruhé skutečnost, že navrhovatelka byla osobou, jíž bylo určeno rozhodnutí o zahájení řízení, přijaté jen několik dní poté, co byl návrh dotazníku zaslán společnosti Italcementi, vylučuje možnost, že by jakékoli záruky, o nichž může navrhovatelka tvrdit, že je obdržela od Komise, mohly být „konkrétní, nepodmíněné a shodující se“ ve smyslu judikatury Soudního dvora týkající se legitimního očekávání(8) .
26. Pokud jde o údajnou diskriminaci, nevěřím, že je tato výtka relevantní. Jak vyložím v následujících odstavcích, článek 18 nařízení č. 1/2003 Komisi zmocňuje požadovat informace od kteréhokoli podniku, o němž se domnívá, že má v držení informace relevantní pro její šetření. To znamená, že povaha činnosti prováděné podnikem, jemuž je určena žádost o informace, je v zásadě irelevantní. Proto je nepodstatné, zda bylo s Italmobiliare zacházeno jinak než s ostatními podniky, jež byly rovněž finančními holdingovými společnostmi. Nelze totiž vyloučit, že postavení těchto společností se v otázce držení informací požadovaných Komisí lišilo od postavení společnosti Italmobiliare. Ve spisu není nic, co by z tohoto úhlu pohledu mohlo Tribunálu doopravdy umožnit srovnání společnosti Italmobiliare s těmito firmami.
27. Na uvedeném základě přezkoumám to, co podle mého názoru představuje klíčovou otázku vznesenou v tomto důvodu kasačního opravného prostředku: zda byla Komise v posuzovaném případě oprávněna určit rozhodnutí s žádostí o informace společnosti, která držela akcie společností podezřelých z porušení článku 101 SFEU.
28. Tato otázka – představující otázku právní, jež je tudíž v řízení o kasačním opravném prostředku přípustná – vyplývá ze skutečnosti, že navrhovatelka tvrdí, že v okamžiku přijetí sporného rozhodnutí jednala pouze jakožto „finanční holdingová společnost“. Sporné rozhodnutí ani napadený rozsudek neposkytují podle názoru navrhovatelky jakýkoliv důkaz, jež by potvrzoval, že navrhovatelka ovládala společnosti náležející do skupiny Italcementi. Nelze-li podat takovýto důkaz, není podle navrhovatelky rozumné se domnívat, že má v držení jakékoliv informace významné pro šetření.
29. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle článku 18 nařízení č. 1/2003, může Komise zaslat žádost o informace kterémukoliv podniku, jenž by mohl mít k dispozici relevantní informace, bez ohledu na jeho účast na údajném protiprávním jednání.
30. Komise má v rámci výkonu pravomocí, které jí svěřuje nařízení č. 1/2003, včetně pravomocí podle článku 18 tohoto nařízení, široký prostor pro uvážení. Tento prostor pro uvážení však není neomezený. Při výkonu svých vyšetřovacích pravomocí je totiž Komise povinna dodržovat obecné právní zásady a základní práva uznaná v unijním právu(9) . Tato omezení se podle mého názoru netýkají pouze aspektů, jako je množství požadovaných informací či doba, během níž musí být tyto informace poskytnuty, ale též výběru podniku, jemuž má být určena žádost o informace.
31. Mám za to, že v projednávané věci jsou relevantní zejména tři obecné právní zásady.
32. Zaprvé je podle ustálené judikatury zásada proporcionality obecnou zásadou unijního práva a vyžaduje, aby opatření zavedená ustanovením unijního práva byla vhodná k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovala meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné(10) . Pokud se nabízí volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(11) . V kontextu unijních pravidel hospodářské soutěže Soudní dvůr již rozhodl, že šetření je nepřiměřené, představuje‑li nadměrný, a tedy neobhajitelný zásah do práv dotčených podniků(12) .
33. Zadruhé z judikatury Soudního dvora jasně vyplývá, že zásada právní jistoty, která je obecnou zásadou unijního práva, vyžaduje, aby byl jakýkoli unijní akt, zejména tehdy, pokud ukládá nebo umožňuje uložit sankce, jasný a přesný, aby dotčené osoby mohly jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti, které z nich vyplývají, a aby mohly následně přijmout odpovídající opatření(13) .
34. Zatřetí z ustálené judikatury vyplývá, že během správních řízení v případech vyšetřování podezření z porušení unijních pravidel hospodářské soutěže je Komise povinna dodržovat právo na řádnou správu zakotvené v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie(14) . Toto právo zahrnuje mimo jiné povinnost unijní správy „uvést důvody pro svá rozhodnutí“.
35. Mám za to, že v projednávané věci rozhodnutí Komise vyvolává otázky týkající se těchto tří obecných zásad.
36. Zaprvé pokud jde o zásadu proporcionality, chci především uvést, že je nesporné, že Italmobiliare nepůsobila na trzích, jež byly předmětem vyšetřování. Rovněž je nesporné, že Komise měla velmi přesnou představu, které podniky tvořící korporátní skupinu Italmobiliare byly podezírány z porušení unijních pravidel hospodářské soutěže. Ve čtyřech z těchto společností byly totiž v listopadu 2008 provedeny kontroly na místě. Společnost Italcementi byla navíc osobou, jíž bylo v průběhu let 2009 a 2010 určeno několik žádostí o informace a jíž byl dne 4. listopadu 2010 zaslán návrh dotazníku. Hlavně se však samo sporné rozhodnutí nezaměřilo na činnosti společnosti Italmobiliare, ale zabývalo se především činnostmi těchto jiných podniků.
37. I za předpokladu, že by Italmobiliare měla k dispozici požadované informace, anebo k nim mohla mít alespoň přístup, mám za to, že poskytnuté informace pocházejí v každém případě ze zdroje, jenž mohl být považován nanejvýš za „druhý nejlepší“. Jinými slovy, požadované informace pocházejí v každém případě od podniku, který nebyl oním podnikem, jehož se tyto informace týkaly, a který je pravděpodobně sestavil.
38. Za těchto okolností považuji za nepochopitelné, že Komise neurčila sporné rozhodnutí těm společnostem, které, jak znovu opakuji, byly dobře známé, ale určila je navrhovatelce. Zdá se být zřejmým, že tyto informace mohly být snáze a rychleji poskytnuty těmito společnostmi.
39. Ať již je tomu tak či onak, ani v případě, že důvodem pro určení sporného rozhodnutí navrhovatelce bylo získání údajů ze všech podniků patřících do korporátní skupiny Italmobiliare, sloučených do jediného souboru informací, bych tento důvod nepovažoval za platný. Jak jsem podrobně vyložil ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement, čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 Komisi neumožňuje, aby od osoby, které je určena žádost o informace, požadovala plnění úkolů, které jsou součástí vyšetřování případu, a tudíž musí být v zásadě prováděny pracovníky Komise(15) .
40. Navrhovatelka dále tvrdí – podle mého názoru přesvědčivě – že o ní nelze jednoduše předpokládat, jak to zřejmě činí Komise, že jen proto, že držela akcie těchto společností, vykonávala nad nimi „kontrolu“, což by dále znamenalo, že požadované informace měla k dispozici, nebo je mohla snadno a rychle získat. V každém případě – i kdyby bylo třeba vycházet z předpokladu, že by navrhovatelka mohla mít na základě stávajících korporátních vztahů k těmto společnostem přístup k uvedeným informacím – je stěží sporné, že shromažďování, formátování a předkládání požadovaných informací se stalo složitějším, časově náročnějším a nákladnějším. Současně se výkon práva na obhajobu společností Italcementi, včetně práva nepřispívat k vlastnímu obvinění, stává obtížnějším, jelikož tato práva musí být vykonávána skrze „filtr“ společnosti Italmobiliare.
41. Zejména to platí v projednávané věci, jelikož sporné rozhodnutí obsahovalo mimořádně velké množství otázek, které se týkaly velmi rozmanitých témat a v odpovědi vyžadovaly vysokou míru podrobností(16) . Podle mého názoru Komise nemohla rozumně očekávat, že navrhovatelka – pouhá finanční holdingová společnost – bude již mít k dispozici všechny tyto informace. Taktéž nebylo možno očekávat, že zaměstnanci finanční holdingové společnosti budou schopni informace shromáždit a předložit tak efektivně a rychle, jako to mohli učinit zaměstnanci právě oněch společností, jimž tyto informace náležely.
42. To platí tím spíše, že tři předešlé žádosti o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 byly určeny společnosti Italcementi, která na ně řádně odpověděla. Tribunál rozhodl, že mnoho otázek v sporném rozhodnutí se týkalo týchž informací, jež již byly vyžádány dříve podle čl. 18 odst. 2(17) . Považuji za protismyslné, aby rozhodnutí, jímž je z velké části žádáno pouze o informace již poskytnuté, které mají být předloženy znovu s tím, že budou konsolidovány do jiného formátu(18) nebo budou obohaceny dalšími podrobnostmi(19), nebylo učeno témuž podniku, jemuž byly určeny předchozí žádosti.
43. Navíc byly náklady způsobené sporným rozhodnutím vzhledem k mimořádně komplexnímu a přísnému formátu požadovanému pro předložení vyžádaných informací dozajista značné(20) . Je nesnadné nalézt jakýkoli platný důvod, proč by tyto náklady měly být hrazeny pouze jedním z akcionářů společností, na něž se zaměřilo šetření.
44. V této souvislosti mám za to, že přijetí rozhodnutí určeného společnostem, na něž se zaměřilo šetření, může být považováno za mírnější opatření – zejména pro navrhovatelku.
45. Co se zadruhé týče zásady právní jistoty, jsem toho názoru, že skutečnost, že Komise nezaujala jasný a jednoznačný postoj ve vztahu k podnikům, které byly předmětem šetření – jak to dokládají body 25 a 37 tohoto stanoviska – byla skutečností, jež byla s to navrhovatelku znejistit.
46. V této souvislosti je rovněž třeba poznamenat, že v článku 1 sporného rozhodnutí se uvádí, že „Italmobiliare SpA musí informace poskytnout společně se svými dceřinými společnostmi, nacházejícími se v Evropské unii pod přímou či nepřímou kontrolou [...]“. Navíc má článek 2 téhož rozhodnutí následující znění: „[r]ozhodnutí je určeno společnosti Italmobiliare SpA společně s jejími dceřinými společnostmi nacházejícími se v Evropské unii pod její přímou či nepřímou kontrolou“. Komise však neposkytla žádné vysvětlení, jak má být tento pojem přímé nebo nepřímé kontroly chápán.
47. Je zřejmé, že tato ustanovení nelze chápat tak, že se právní povinnost poskytnout požadované informace týkala všech podniků kromě Italmobiliare: žádná taková povinnost (vynutitelná cestou peněžitých sankcí) se logicky nemůže týkat podniků, které nebyly identifikovány a nejsou snadno identifikovatelné. Od společnosti Italmobiliare bylo přesto vyžadováno poskytnout informace týkající se podniků neurčitého počtu a nejisté identity.
48. Je dobře známo, že pojem „ovládání“ v unijních pravidlech hospodářské soutěže může často být poněkud nejasný. Pojem „ovládání“ se v unijním kontextu uplatňuje na pravidla použitelná v oblasti spojování podniků(21) . Současně je v souvislostech řízení podle článků 101 a 102 SFEU často používán pojem „jediná hospodářská jednotka“. Tento výraz lze nalézt v hojné judikatuře unijních soudů, týkající se odpovědnosti mateřských společností za protiprávní jednání, jichž se dopustily jejich dceřiné společnosti ve spojitosti s kartely; též tato judikatura vychází z myšlenky, že mateřské společnosti mohou vykonávat kontrolu nad svými dceřinými společnostmi. Navíc existují vnitrostátní i mezinárodní pravidla účetních standardů, jež stanoví požadavky, které mohou ukládat povinnost konsolidovat účty různých společností náležejících do jedné skupiny společností.
49.
Pokud v těchto souvislostech neexistují výslovné pokyny Komise, jak má navrhovatelka chápat odkaz na své „dceřiné společnosti nacházející se v Evropské unii pod její přímou či nepřímou kontrolou“, jsem přesvědčen, že sporné rozhodnutí bylo s to vytvořit pro navrhovatelku právní nejistotu.
50. V projednávané věci to bylo obzvláště problematické, jelikož od navrhovatelky jakožto osoby, které bylo určeno sporné rozhodnutí, bylo vyžadováno vyhovění tomuto rozhodnutí pod hrozbou peněžitých sankcí stanovených v článcích 23 a 24 nařízení č. 1/2003. Hrozba, jež byla taktéž zdůrazněna v textu dotazníku přiloženého k spornému rozhodnutí a v níž se uvádělo, že předložené informace by mohly být považovány za nepřesné nebo zavádějící i v případě, že pouze nejsou podány v souladu s definicí a pokyny stanovenými v přílohách II a III sporného rozhodnutí(22) .
51. Zatřetí, pokud jde o právo na řádnou správu – v rozsahu v němž v projednávané věci představuje doplnění toho, co vyplývá přímo z článku 296 SFEU – bych chtěl poukázat na skutečnost, že Komise neposkytla jasné vysvětlení, proč byly informace požadovány od navrhovatelky, a nikoli od společností, na něž bylo zaměřeno šetření. Pro společnost Italmobiliare bylo proto obtížné pochopit důvody, proč bylo rozhodnutí určeno jí, a nikoli posledně zmíněným společnostem. Tento problém byl vyostřován tím, že odůvodnění obsažené v sporném rozhodnutí bylo neurčité a stručné(23) .
52. S ohledem na výše uvedené mám za to, že první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku je opodstatněná, a napadený rozsudek by tudíž měl být zrušen.
B – Účel žádosti o informace
1. Argumentace účastnic řízení
53. Ve svém druhém důvodu kasačního opravného prostředku společnost Italmobiliare tvrdí, že se Tribunál při výkladu článku 296 SFEU dopustil nesprávného právního posouzení, pokud jde o požadované odůvodnění rozhodnutí vydaného podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Navrhovatelka navíc vytýká Tribunálu, že bez přiměřených důvodů odmítl její tvrzení týkající se nesprávného posouzení, jehož se dopustila Komise přijetím závazné žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3, namísto prosté žádosti podle odstavce 2 téhož ustanovení.
54. Komise tvrdí, že tento důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut. Komise zdůrazňuje, že když bylo přijato sporné rozhodnutí, řízení se ještě nacházelo v raném stadiu. Žádost o informace nemůže být natolik podrobné jako rozhodnutí přijatá v závěru šetření. Komise taktéž dodává, že čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 od Komise nevyžaduje, aby vyložila důvody, z nichž se může rozhodnout, že namísto přijetí závazného rozhodnutí zvolí vydání prosté žádosti o informace.
2. Posouzení
55. Úvodem bych chtěl připomenout, že podle ustálené judikatury odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky výše uvedeného článku 296, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale též s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast(24) .
56. Pokud jde o rozhodnutí Komise o nařízení kontroly podle článku 20 nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr nedávno potvrdil, že Komise nemá povinnost sdělovat osobě, které je určeno rozhodnutí o kontrole, veškeré informace, které má k dispozici o předpokládaném protiprávním jednání, ani určovat přesnou právní kvalifikaci těchto protiprávních jednání za podmínky, že jasně uvede předpokládané skutečnosti, jež zamýšlí ověřit. Povinností Komise je sice co nejpřesněji uvést vyhledávané důkazy a skutečnosti, kterých se má kontrola týkat, ale naopak není nutné, aby rozhodnutí o nařízení kontroly obsahovalo přesné vymezení relevantního trhu, přesnou právní kvalifikaci domnělých protiprávních jednání nebo uvedení období, během něhož měla být tato protiprávní jednání spáchána, pod podmínkou, že toto rozhodnutí o nařízení kontroly obsahuje již zmíněné podstatné náležitosti. Kontroly jsou totiž prováděny na začátku vyšetřování, a Komise tudíž v této fázi nemá ještě k dispozici přesné informace ohledně těchto aspektů. Cílem kontroly je totiž právě shromáždění důkazů týkajících se údajného protiprávního jednání, aby byla Komise s to přezkoumat opodstatněnost svého podezření a provést konkrétnější právní posouzení(25) .
57. Mám za to, že uvedené zásady jsou použitelné – mutatis mutandis – i ohledně rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Obě opatření zjevně sledují stejný cíl a spočívají ve shromažďování informací. Nejsou sice formulována totožně, ale jejich jednotný výklad je patrně podpořen i jejich relativní vzájemnou podobností(26) .
58. V tomto ohledu je zásadní otázkou, zda Tribunál správně přezkoumal přiměřenost odůvodnění sporného rozhodnutí. Jinými slovy, otázka zní takto: je dotčené odůvodnění dostatečně jasné s přihlédnutím k fázi řízení, v níž bylo sporné rozhodnutí přijato, aby na jedné straně dovolovalo osobě, které je určeno, vykonat své právo na obhajobu a posoudit svou povinnost spolupracovat s Komisí a na druhé straně umožňovalo výkon soudního přezkumu unijními soudy?
59. Na tuto otázku je podle mého názoru třeba odpovědět záporně.
60. Tribunál v bodě 68 napadeného rozsudku konstatuje, že odůvodnění sporného rozhodnutí bylo formulováno „ve velmi obecné rovině, jíž by prospěla větší podrobnost, což si v tomto ohledu [zaslouží] kritiku“. Podle mého názoru lze stěží popřít, že odůvodnění vskutku není dostatečně podrobné ve třech hlavních směrech. Myslím tím zejména popis údajných protiprávních jednání, zeměpisného rozsahu těchto jednání, i jimi dotčených výrobků.
61. Pokud jde o vytýkaná protiprávní jednání, v bodě 2 odůvodnění sporného rozhodnutí je uvedeno: „[v]ytýkaná protiprávní jednání souvisejí s omezením obchodních toků [...], včetně omezení dovozu [...], rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž“. Uvedený popis možného protiprávního jednání je nejen dosti neurčitý („omezení obchodních toků“, „včetně omezení dovozu“), ale též velmi obecný („související praktiky narušující hospodářskou soutěž“). Zmínka o „rozdělení trhu“ a „koordinaci cen“ nemůže v takto obecné podobě přesněji vymezit povahu jednání vytýkaného Komisí. Určité prvky rozdělení trhu a stanovení cen obsahuje totiž většina kartelových dohod. V praxi tomuto popisu patrně odpovídá naprostá většina dohod zakázaných článkem 101 SFEU.
62. Co se týče zeměpisného rozsahu domnělých protiprávních jednání, sporné rozhodnutí uvádí omezení obchodních toků v EHP, včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP. Je pravda, že v rozhodnutí podle článku 18 nemusí být vymezen zeměpisný prvek relevantního trhu(27), bylo však jistě možné zmínit alespoň některé z dotčených zemí. Zejména není jasné, zda je případně dotčeným trhem celá oblast EHP, nebo jenom některé její části, a pokud ano, které.
63. Sporné rozhodnutí je konečně ještě hůře postižitelné, pokud jde o vymezení výrobků, které jsou předmětem šetření. V praxi je jako relevantní výrobek označen pouze cement, neboť rozhodnutí odkazuje ohledně ostatních výrobků na „trhy s příbuznými výrobky“. Tento popis je opět nejen mimořádně neurčitý (nakolik „příbuzné“ s cementem musí takové výrobky být?), ale může zahrnovat všechny druhy výrobků, s nimiž navrhovatelka nějakým způsobem nakládá (jako prodávající nebo kupující).
64. Tribunál má za to(28), že nedostatečnou podrobnost sporného rozhodnutí částečně zmírňuje skutečnost, že výslovně odkazuje na rozhodnutí Komise o zahájení řízení, jehož součástí byly další informace o zeměpisném dosahu domnělého protiprávního jednání a o relevantním druhu výrobků.
65. Navrhovatelka zpochybňuje, že by nedostatky sporného rozhodnutí bylo možno zhojit pouhým odkazem na dřívější rozhodnutí, a poukazuje na to, že zmiňované rozhodnutí o zahájení řízení je v každém případě rovněž dotčeno týmž nedostatkem podrobností.
66. Podle mého názoru by unijní akty, kterými jsou ukládány povinnosti zasahující do soukromé sféry jednotlivců či podniků a které v případě nesplnění umožňují uložení vysokých pokut, měly zásadně obsahovat samostatné odůvodnění(29) . Je totiž důležité, aby tito jednotlivci či podniky měli možnost seznámit se s důvody daného aktu, aniž by zároveň museli vynaložit nadměrné úsilí ke zjištění jeho správného výkladu(30), aby mohli účinně a včas uplatnit svá práva. To platí zejména pro akty, které výslovně odkazují na dřívější akty obsahující jiné odůvodnění. Jakýkoli významný rozdíl mezi oběma akty může být zdrojem nejistoty pro osobu, jíž jsou určeny.
67. Bez ohledu na výše uvedené skutečnosti mám za to, že Tribunál v projednávané věci správně uvedl, že odůvodnění sporného rozhodnutí může být vykládáno ve spojení s odůvodněním rozhodnutí o zahájení řízení. Obě tato rozhodnutí byla přijata v rámci téhož šetření a zjevně se týkají týchž údajných protiprávních jednání. Byla též přijata v rámci krátkého časového období. Ještě důležitější je skutečnost, že mezi odůvodněními obou rozhodnutí patrně není významný rozdíl. Mám tedy za to, že první z obou rozhodnutí lze v projednávané věci považovat za „kontext“ rozhodnutí druhého, o němž osoba, jíž bylo určeno, nemohla nevědět(31) .
68. Je-li však pravdou, že první rozhodnutí obsahovalo výrazně podrobnější údaje o zeměpisném rozsahu údajných protiprávních jednání (výčet potenciálně postižených členských států), nebylo stejně přesné, pokud jde o povahu těchto protiprávních jednání a dotčených výrobků. Zejména vysvětlení pojmu „cement a příbuzné výrobky“ v poznámce pod čarou na straně 4 tohoto rozhodnutí se týká potenciálně velmi široké a různorodé škály výrobků.
69. Mám však za to, že případná přílišná obecnost odůvodnění či jistá neurčitost některých aspektů nezpůsobuje neplatnost rozhodnutí, pokud jeho zbytek umožňuje osobě, které je určeno, a unijním soudům s dostatečnou určitostí zjistit, jaké informace Komise požaduje a z jakých důvodů(32) Předmět položených otázek může totiž – byť jen nepřímo či implicitně – vrhnout více světla na odůvodnění, jež snad nebylo vypracováno s dostatečnou přesností. Jsou-li totiž otázky velmi přesně formulovány a jsou-li přesně cíleny, bude z nich nevyhnutelně vyplývat i rozsah šetření Komise. To patrně platí zejména pro akty přijaté v rané fázi řízení, kdy ještě není rozsah šetření zcela a s konečnou platností vymezen, neboť v budoucnosti může být nutné jej na základě později získaných informací dále omezit či rozšířit.
70. V projednávané věci je však tomu právě naopak. Otázky položené společnosti Italmobiliare jsou mimořádně četné a týkají se velmi rozmanitých druhů informací. Mám za to, že je mimořádně obtížné nalézt souvislost mezi otázkami obsaženými v dotazníku(33) . Navíc některé z otázek patrně nejsou zcela v souladu s tím, co bylo uvedeno v dřívějším rozhodnutí o zahájení řízení: například otázky 3 a 4 (které se týkají mimořádně velkého množství informací z období deseti let) se neomezují jen na členské státy, jež by mohly být dotčeny rozhodnutím o zahájení řízení.
71. Mám ostatně za to, že pokud by byly zmíněné otázky vzájemně spojeny cílem spočívajícím v kompletním zmapování struktury příjmů a nákladů dotčeného podniku, umožňujícím Komisi sestavit její vlastní analýzu s využitím ekonometrických metod (srovnáním s jinými společnostmi působícími na trhu s cementem), mohlo by být sporné, zda je takto široká a komplexní žádost o informace podle článku 18 vůbec potřebná. Nemá-li Komise konkrétní indicie o protiprávním jednání, jež by taková analýza mohla doložit, bylo by patrně vhodnější vznést tuto žádost o informace v rámci šetření hospodářských odvětví podle článku 17 nařízení č. 1/2003.
72. Za těchto okolností souhlasím s navrhovatelkou, že účel žádosti Komise o informace nebyl dostatečně jasný a jednoznačný. Pro daný podnik bylo tudíž nepřiměřeně obtížné porozumět údajným protiprávním jednáním, a vyhodnotit tak rozsah své povinnosti spolupracovat s Komisí a v případě nutnosti vykonat své právo na obhajobu, například tím, že odmítne odpovědět na otázky, které považuje za protiprávní. To platí tím spíše, že některé otázky se týkaly informací, které nebyly čistě skutkové povahy a zahrnovaly též určitou formu hodnocení(34), zatímco jiné otázky byly relativně neurčité(35) . Vzhledem k tomu nemohla navrhovatelka ohledně těchto otázek snadno vyloučit nebezpečí, že by jejich zodpovězení svědčilo v její neprospěch(36) .
73. Oproti tvrzení Komise nemůže být uvedený nedostatek podrobností odůvodněn tím, že sporné rozhodnutí bylo přijato v rané fázi šetření. Ve skutečnosti bylo totiž toto rozhodnutí vydáno téměř tři roky po zahájení šetření. V průběhu této doby bylo provedeno několik kontrol a Komise již vydala velmi podrobné žádosti o informace, které byly dotčenými podniky zodpovězeny. Několik měsíců před přijetím sporného rozhodnutí dospěla totiž Komise k závěru, že již shromáždila dostatečné důkazy k zahájení řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 a článku 2 nařízení č. 773/2004. Uvedené důkazy měly Komisi umožnit, aby v sporném rozhodnutí poskytla podrobnější odůvodnění sporného rozhodnutí.
74. Souhlasím s Komisí, že nezbytná míra podrobností odůvodnění závisí mimo jiné na informacích, které měla Komise k dispozici při přijetí rozhodnutí podle článku 18(37) . Přesto to podle mého názoru nutně znamená, že odůvodnění, které by mohlo být přijatelné, pokud jde o rozhodnutí přijaté na počátku šetření (tj. rozhodnutí, kterým je podnik vyzván, aby se podrobil kontrole podle článku 20, nebo úplně první rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3), nemusí být stejně přijatelné u rozhodnutí přijatého v mnohem pozdější fázi šetření, kdy již má Komise k dispozici více informací o domnělém protiprávním jednání.
75. Za těchto okolností považuji za neomluvitelné, že i přes veškeré informace, které již byly Komisi poskytnuty v předchozích letech, a vzdor dalšímu úsilí spojenému se sporným rozhodnutím, byla společnost Italmobiliare i nadále ponechána v nejistotě ohledně přesného rozsahu šetření Komise.
76. Navíc mám za to, že navrhovatelka právem tvrdí, že byl podstatně ztížen též soudní přezkum legality sporného rozhodnutí unijními soudy. Jak jsem již podrobněji vyložil ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement(38), stává se vzhledem ke skrovným informacím ohledně údajných porušení uváděných v sporném rozhodnutí (i při jejich výkladu ve spojení s rozhodnutím o zahájení řízení) pro Soudní dvůr obtížným ověřit splnění požadavků nezbytnosti a přiměřenosti návrhu(39) . Co se týče prvně uvedené skutečnosti, je úkolem Soudního dvora posoudit, zda je korelace mezi domnělým protiprávním jednáním a požadovanými informacemi dostatečně úzká, aby mohla odůvodnit návrh Komise. Co se týče posledně uvedené skutečnosti, musí Soudní dvůr určit, zda je zátěž pro určitý podnik odůvodněna veřejným zájmem a není nadměrná.
77. Z těchto důvodů se domnívám, že Tribunál nesprávně vyložil a použil článek 296 SFEU a čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, pokud jde o nezbytné odůvodnění rozhodnutí s žádostí o informace. Napadený rozsudek je tedy třeba zrušit v rozsahu, v němž Tribunál z důvodů uvedených v bodech 51 až 72 rozsudku rozhodl, že sporné rozhodnutí obsahuje dostatečné odůvodnění.
C – Dostatečné indicie týkající se protiprávního jednání
1. Argumenty účastnic řízení
78. Společnost Italmobiliare ve svém druhém důvodu kasačního opravného prostředku kritizuje Tribunálem provedený přezkum jejího žalobního důvodu vycházejícího z toho, že Komise přijetím rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 jednala ultra vires. Podle názoru navrhovatelky je vzhledem k druhu a neurčitosti požadovaných informací zřejmé, že Komise neměla v době, kdy vydala sporné rozhodnutí, k dispozici dostatečné indicie týkající se porušení článku 101 SFEU. Komise měla tudíž postupovat v souladu s článkem 17 téhož nařízení. Navíc navrhovatelka vytýká Tribunálu, že nenařídil dokazování za účelem ověření, zda měla Komise k dispozici dostatek indicií k přijetí rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3.
79. Komise má za to, že tento důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný a v každém případě neopodstatněný.
2. Posouzení
80. Tímto důvodem kasačního opravného prostředku společnost Italmobiliare v podstatě tvrdí, že Komise neměla dostatečné důvody k podezření, že došlo k protiprávnímu jednání, a že rozsah a druh informací prozrazuje, že Komise prováděla tzv. „rybolovnou výpravu“.
81. Souhlasím s Komisí, že tento důvod kasačního opravného prostředku je zčásti nepřípustný a zčásti neopodstatněný.
82. Zaprvé navrhovatelka v rozsahu, v němž tvrdí, že Tribunál nesprávně vyhodnotil důkazy předložené v prvním stupni na podporu jejího žalobního důvodu, týkajícího jednání Komise ultra vires, v podstatě požaduje, aby Soudní dvůr provedl nové posouzení těchto důkazů. Toto však není v rámci kasačního opravného prostředku přípustné.
83. Zadruhé je třeba odmítnout kritiku rozhodnutí Tribunálu nenařídit ex officio
provádění dokazování nebo organizačních procesních opatření s cílem ověřit skutečnou existenci dostatečných indicií protiprávního jednání. Podle ustálené judikatury je pouze Tribunál oprávněn posoudit, zda je případně nezbytné doplnit poznatky, které má k dispozici o věcech, jež mu jsou předloženy. Posouzení, zda jsou jemu předložené důkazy dostatečné, náleží pouze jemu a nepodléhá přezkumu Soudního dvora v rámci řízení o kasačním opravném prostředku, s výjimkou případu zkreslení důkazů nebo případu, kdy z dokumentů založených do spisu vyplývá věcná nesprávnost jeho zjištění(40) . A fortiori
se tato zásada uplatní ještě výrazněji, jedná-li se o přijímání vyšetřovacích opatření nebo organizačních procesních opatření ex officio (41) .
84. V projednávané věci měla navrhovatelka možnost požádat Tribunál, aby přijal kterékoliv z těchto opatření s cílem ověřit, zda měla Komise dostatek indicií. V „paralelní“ věci Cementos Portland Valderrivas v. Komise byl totiž Tribunálu předložen výslovný požadavek navrhovatelky, aby Komisi uložil předložení důkazů v jejím držení, aby se mohla sama přesvědčit, že sporné rozhodnutí nebylo svévolné(42) .
85. V projednávané věci však navrhovatelka takovou žádost nepředložila. Nepovažuji tudíž za nepřijatelné, že Tribunál s ohledem na důkazy obecné povahy předložené navrhovatelkou (posouzení, která nemohou být předmětem přezkumu v rámci opravného prostředku) a vzhledem k nepodání konkrétní žádosti rozhodl, že ve věci není zapotřebí provádět žádná další šetření(43) .
D – Proporcionalita
1. Argumenty účastnic řízení
86. Svým čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku navrhovatelka v podstatě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu a uplatňování zásady proporcionality. Podle názoru navrhovatelky Tribunál na jedné straně neuznal existenci méně zatěžujících opatření k dosažení sledovaného cíle (např. odvětvového šetření nebo prosté žádosti o informace) a na straně druhé kritizoval nadměrnou a neúnosnou zátěž, jež byla sporným rozhodnutím způsobena navrhovatelce.
87. Komise tvrdí, že Tribunál v projednávané věci správně posoudil zásadu proporcionality; sporné rozhodnutí tuto zásadu neporušuje.
2. Posouzení
88. Tento důvod kasačního opravného prostředku nastoluje z hlediska proporcionality dvě různé otázky. Přezkoumám je popořadě.
a) Volba právního nástroje
89. První část tohoto důvodu kasačního opravného prostředku nastoluje v podstatě otázku, zda – jak uvedla navrhovatelka – Komise porušila zásadu proporcionality přijetím závazného rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 namísto vydání prosté žádosti o informace podle druhého odstavce tohoto ustanovení nebo využití odvětvového šetření podle článku 17 téhož nařízení.
90. Tento postoj neshledávám přesvědčivým.
91. Co se především týče odvětvových šetření, chci uvést, že Tribunál neshledal, že by Komise neměla k dispozici dostatečné indicie dokládající její oprávnění zaslat žádost o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Kritiku této skutečnosti, vyjádřenou navrhovatelkou, nelze z výše uvedených důvodů přijmout(44) . Není proto dán důvod pro tvrzení, že Komise mohla nebo měla zahájit odvětvové šetření podle článku 17 nařízení č. 1/2003.
92. Pokud měla Komise k dispozici dostatečné indicie, které naznačovaly možnost, že došlo k porušení unijních pravidel hospodářské soutěže (což tento soud nemůže v řízení o opraveném prostředku rozhodnout), představuje článek 18 nařízení č. 1/2003 správný právní základ pro přezkum této záležitosti.
93. Co se dále týče prostých žádostí o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003, chtěl bych učinit následující poznámku. Většinu informací požadovaných v sporném rozhodnutí představovaly údaje, které si Komise vyžádala od všech podniků podezřelých z účasti na údajném protiprávním jednání, s cílem vzájemného porovnání těchto údajů. Smysluplné porovnání mohla Komise provést pouze v případě, že požadované informace byly poskytnuty zhruba ve stejnou dobu, byly přesné a úplné. Chyby nebo zpoždění, byť jen jediného respondenta, by byly znamenaly, že by porovnání zamýšlená Komisí nebyla proveditelná, anebo by v každém případě nebyla dostatečně spolehlivá.
94. Za těchto okolností se Komise mohla právem domnívat, že přijetí závazného rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 představovalo nejvhodnější způsob jak zajistit, že požadované informace budou co nejúplnější a co nejsprávnější a budou předloženy v požadované době.
95. První část prvního důvodu kasačního opravného prostředku musí být tudíž zamítnuta.
b) Proporcionalita sensu stricto
96. Především bych chtěl připomenout, že Soudní dvůr již několikrát zdůraznil, že nutnost chránit jednotlivce před svévolnými či nepřiměřenými zásahy veřejných orgánů do jejich soukromé sféry, včetně případů, kdy takové orgány uplatňují pravidla hospodářské soutěže, je obecnou zásadou unijního práva(45) . Konkrétně je určité opatření v rámci šetření nepřiměřené, představuje-li nadměrný, a tedy neobhajitelný zásah do takových práv(46) .
97. Je zřejmé, že neexistuje žádný jednoznačný test pro určení, zda je konkrétní žádost o informace zaslaná danému podniku nadměrná, či nikoli. Pouze posouzení každé konkrétní věci, jež zohledňuje veškeré relevantní okolnosti, může poskytnout odpověď na tuto otázku.
98. Pro posouzení přiměřenosti konkrétní žádosti o informace by měly být vzájemně zvažovány zejména dvě skutečnosti. Na jedné straně vah bude spočívat veřejný zájem, který opodstatňuje šetření Komise, která musí získat informace, jež jí umožní plnit úkoly, které jí ukládá Smlouva. Čím více je údajné porušení předpisů s to poškodit hospodářskou soutěž, tím více by měla být Komise oprávněna očekávat, že se bude podnik snažit poskytnout požadované informace a splnit svou povinnost účinné spolupráce. Na druhé straně vah bude pracovní zátěž uložená podniku prostřednictvím žádosti o informace. Čím větší je vytvořená pracovní zátěž, kterou jsou zaměstnanci podniku odváděni od svých běžných provozních úkolů a která způsobuje dodatečné náklady, za tím nadměrnější lze považovat žádost o informace.
99. V projednávané věci Komise tvrdí, že údajné jednání navrhovatelky představuje velmi závažné porušení unijních pravidel hospodářské soutěže. Vzdor tomu, že jak v sporném rozhodnutí, tak i v rozhodnutí o zahájení řízení bylo v tomto ohledu poskytnuto málo informací, lze pravděpodobně sdílet názor Komise, že by důsledky údajného porušení pro evropské spotřebitele v případě jeho prokázání bylo možno považovat za mimořádně závažné(47) .
100. Bez ohledu na tuto skutečnost se pracovní zátěž způsobená navrhovatelce sporným rozhodnutím (popsaným v napadeném rozsudku jakožto rozhodnutí vyvolávající „značnou pracovní zátěž“)(48) jeví jako nadměrně a zbytečně zatěžující.
101. Skutečnost, že napadené rozhodnutí požadovalo předložení mimořádného množství dat, která pokrývala téměř veškeré hospodářské činnosti navrhovatelky ve 12 členských státech, nemůže být vážně zpochybněna.
102. Kromě toho pouhé sestavení některých údajů požadovaných Komisí vytvářelo významnou pracovní zátěž pro její zaměstnance: některé z otázek ji nutily k přezkoumání téměř všech ekonomických transakcí uzavřených v průběhu posledních 10 let, aby z nich mohla vyvodit požadované údaje.
103. Dalším důvodem značného pracovního zatížení způsobeného sporným rozhodnutím byl formát uložený Komisí pro předkládání požadovaných informací. V digitální éře může mít totiž skutečnost, že žádost o informace vyžaduje předložení značného množství informací, často jen druhotný význam. V mnoha případech bude pracovní zátěž způsobená žádostí o informace záviset především na způsobu, jímž má podle pokynů Komise příjemce žádosti tyto informace poskytnout. Jinými slovy, formát uložený Komisí pro předložení požadovaných informací může často vytvářet tu největší zátěž pro podnik.
104. V tomto ohledu musím poznamenat, že příloha II (podrobné pokyny pro odpovědi na dotazník) a příloha III (šablony pro odpovědi) sporného rozhodnutí dosahují téměř 30 stran s mimořádně složitým obsahem. Uložený formát se vyznačoval neobyčejnou přísností a pokyny byly mimořádně podrobné.
105. Pokud jde o přísnost modelu, chtěl bych zdůraznit, že úplný soulad s požadovaným formátem byl zajišťován výslovnou hrozbou sankcí. V rámečku na začátku dotazníku Komise uvádí (tučně a podtrženě): „Vezměte prosím na vědomí, že v případě nerespektování následujících definic a pokynů může být Vaše odpověď považována za nesprávnou či zavádějící“.
106. Pokud jde o mimořádně podrobnou povahu pokynů, odkazuji pouze na nadměrně pečlivé pokyny týkající se odpovědí, které si Komise vyžádala ve formátu excelového souboru. Navrhovatelka mohla používat pouze ty šablony, které byly uvedeny v příloze III, a vyžadovalo se od ní striktní dodržování pokynů týkajících se mimo jiné počtu souborů, které mají být poskytnuty, počtu tabulek pro každý soubor, název pojmenování každé tabulky, použitelných zkratek, názvů a očíslování sloupců či řádků, formátu, v němž má být uvedeno datum, jakož i užívání mezer, speciálních znaků a symbolů(49) .
107. Kromě toho četné a téměř kryptické kódy, které musel příjemce používat – jak zdůraznila Komise – „jednotně“ a v „odpovědích na všechny otázky“(50), zjevně nepřispívaly k lepší srozumitelnosti a uživatelské přívětivosti sporného rozhodnutí ani neusnadňovaly úkol podniku sestavit odpovědi.
108. Lze s jistotou říci, že dokonce i zkušenému podnikateli se dotčený formát mohl na první pohled jevit jako notně složitý hlavolam.
109. Jak jsem již vyložil ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement, pojem „informace“ ve smyslu článku 18 nařízení č. 1/2003 nelze vykládat tak, že Komisi umožňuje vyžadovat od podniků, aby předkládaly požadované informace v určitém konkrétním formátu. Příjemci žádostí o informace jsou samozřejmě povinni reagovat na žádost tak, že poskytnou informace, které jsou nejen správné a úplné, ale též přesné a jasné. Pokud se navíc od nich požaduje shromáždění informací tak, aby poskytly užitečnou odpověď, lze od nich vzhledem k jejich povinnosti aktivní spolupráce taktéž očekávat, že zohlední formát požadovaný Komisí. Komise však nemůže od podniků chtít, aby při předkládání požadovaných informací prováděly takovéto rozsáhlé, složité a časově náročné kancelářské a administrativní úkoly s tím výsledkem, že na ně bude de facto „přenesen“ úkol připravit řízení, jež má být vedeno proti nim samotným. Konec konců je prokázání existence porušení unijních pravidel hospodářské soutěže úkolem Komise(51) .
110. Ať již je tomu jakkoli, mám bez ohledu na možné porušení článku 18 (které nebylo žalobkyní tvrzeno) za to, že formát uložený v sporném rozhodnutí nepochybně vytvořil velmi významnou pracovní zátěž pro navrhovatelku. To je tím méně přijatelné, že formátovací operace vyžadované Komisi se často týkaly údajů, které již měla Komise v držení nebo byly též veřejně dostupné.
111. Ohledně prvního aspektu nelze přehlédnout, že sporné rozhodnutí bylo vydáno poté, co společnost Italcementi odpověděla na další, obzvláště zatěžující žádosti o informace (které měly formu prostých žádostí podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003). Tyto předchozí žádosti se převážně týkaly stejného druhu informací s určitými odlišnými podrobnostmi, nebo byly předkládány v jiném formátu.
112. Sporné rozhodnutí ukládalo tedy navrhovatelce povinnost – kvůli formátu požadovanému pro předložení informací – vyvinout další úsilí za účelem pouhého přeformátování dat, které byly Komise poskytnuty již dříve. Pro takovouto žádost neshledávám žádné odůvodnění. Za těchto okolností by bylo možno přirovnat žádost Komise o veliké množství údajů, jež musí být přeformátovány, mutatis mutandis
k žádosti o překlad četných a dlouhých dokumentů, nacházejících se v držení podniku, do jiného jazyka. Skutečnost, že zaměstnanci Komise nemají potřebné jazykové znalosti, by z mého pohledu nemohla takovouto žádost odůvodnit.
113. Kdyby Komise ve svých žádostech o informace vydaných podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 vypracovala své otázky způsobem, jímž byly formulovány v sporném rozhodnutí, anebo následně přijala pouze předložení požadovaných informací v jakémkoli jiném formátu, bylo by tím navrhovatelce ušetřeno značné množství práce.
114. Co se týče tohoto druhého aspektu, byla navrhovatelka v sporném rozhodnutí vyzvána, aby předložila informace, které byly zjevně veřejně dostupné. Například bod 10 přílohy II sporného rozhodnutí zní takto: „Veškeré peněžní hodnoty musí být vyjádřeny v eurech. Není-li euro místní měnou, převeďte prosím údaje na eura s použitím oficiálního směnného kurzu zveřejněného Evropskou centrální bankou v rozhodném období“. Není jasné, proč tyto výpočty neprovedli vlastní zaměstnanci Komise(52) .
115. Z výše uvedených důvodů zastávám názor, že navrhovatelka správně uvedla, že se Tribunál při výkladu a uplatňování zásady proporcionality dopustil nesprávného právního posouzení. Druhé části čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky je v důsledku toho třeba vyhovět, a tudíž též zrušit napadený rozsudek.
E – Právo být vyslechnut
1. Argumenty účastnic řízení
116. Svým pátým důvodem kasačního opravného prostředku společnost Italmobiliare tvrdí, že se napadený rozsudek přiměřeně nevypořádal s její argumentací týkající se údajného porušení jejího práva být vyslechnuta.
117. Komise má za to, že tento důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut.
2. Posouzení
118. Stejně jako Komise zastávám názor, že tento důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného základu.
119. Ani ustanovení nařízení č. 1/2003, ani judikatura Soudního dvora neuznávají právo být vyslechnut před přijetím vyšetřovacích opatření, jako jsou žádosti o informace určené dotčeným podniků(53) .
120. Jestliže se Komise v některých případech rozhodne provést konzultace s dotčenými podniky před přijetím některého z těchto opatření(54), činí tak z vlastní vůle a ve vlastním zájmu. Podniky nemohou z takovýchto konzultací vyvodit žádné zvláštní právo, snad jen kromě práva, aby Komise náležitě zvážila vyjádření, která tyto podniky případně předloží v reakci na uvedené konzultace(55) .
121. Proto si navrhovatelka nemůže stěžovat, že navzdory tomu, že konzultace se společností Italcementi proběhly před přijetím sporného rozhodnutí o návrhu dotazníku dne 4. listopadu 2010, byla lhůta pro podání jejích vyjádření příliš krátká nebo že Komise nakonec vydala rozhodnutí s dotazníkem, který se zčásti lišil dotazníku zaslaného v navrhované podobě.
122. Z toho vyplývá, že pátý důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut.
VI – Důsledky posouzení
123. Podle prvního pododstavce článku 61 statutu Soudního dvora zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, je-li opravný prostředek opodstatněný. Pokud to soudní řízení dovoluje, může Soudní dvůr sám vydat konečné rozhodnutí ve věci. Může rovněž věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
124. Dospěl jsem k závěru, že třem z pěti důvodů kasačního opravného prostředku navrhovatelky by mělo být zcela nebo zčásti vyhověno, a tudíž by měl být napadený rozsudek zrušen.
125. Ve světle dostupných údajů a výměny názorů před Tribunálem a před Soudním dvorem považuji za možné, aby Soudní dvůr vydal v této záležitosti konečný rozsudek bez toho, aby bylo nutno přijmout organizační procesní opatření, jak to požadovala navrhovatelka.
126. Ve své žalobě podané k Tribunálu uvedla společnost Italmobiliare na podporu svého návrhu na zrušení sporného rozhodnutí pět důvodů kasačního opravného prostředku.
127. Ve světle výše rozvinutých úvah mám za to, že sporné rozhodnutí bylo protiprávní ze tří hlavních důvodů: bylo nesprávně určeno společnosti Italmobiliare (viz body 23 až 52 tohoto stanoviska), obsahovalo nedostatečné odůvodnění, co se týče účelu žaloby (viz body 55 až 77 tohoto stanoviska) a nesplnilo požadavek proporcionality (viz body 96 až 115 tohoto stanoviska). Každé z těchto nesprávných právních posouzení postačuje již samo o sobě ke zrušení celého rozhodnutí. V důsledku toho zastávám názor, že není nutné zkoumat, zda jsou opodstatněné ostatní důvody předložené navrhovatelkou v prvním stupni.
VII – Náklady řízení
128. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
129. Souhlasí-li Soudní dvůr s mým posouzením kasačního opravného prostředku, je třeba, aby v souladu s články 137, 138 a 184 jednacího řádu uložil Komisi náhradu nákladů řízení v prvním stupni, jakož i řízení o kasačním opravném prostředku.
VIII – Závěry
130. Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr:
– zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 14. března 2014 ve věci Italmobiliare SpA v. Komise, T‑305/11;
– zrušil rozhodnutí Komise C(2011) 2364 final v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky);
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení vynaložených v obou stupních řízení.
(1) .
(2)
– Nařízení Rady ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101] a [102] SFEU (Úř. věst. 2003 L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
(3)
– HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P; Schwenk Zement v. Komise, C‑248/14 P, a Buzzi Unicem v. Komise, C‑267/14 P.
(4)
– Nařízení Komise (ES) č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise podle článků [101] a [102] SFEU (Úř. věst. L 123, s. 18; Zvl. vyd. 08/03, s. 81).
(5)
– EU:T:2014:126.
(6)
– C‑247/14 P. body 22 až 27.
(7)
– Viz mé stanovisko ve věci Buzzi Unicem v. Komise, C‑267/14 P, body 120 až 125.
(8)
– Viz mimo jiné rozsudek HGA a další v. Komise,
C‑630/11 P až C‑633/11 P, EU:C:2013:387, bod 132 a citovaná judikatura.
(9)
– Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, body 23 až 24.
(10)
– V tomto smyslu viz rozsudky ve věcech ABNA a další, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04, EU:C:2005:741, bod 68; S.P.C.M. a další, C‑558/07, EU:C:2009:430, bod 41, a Vodafone a další, C‑58/08, EU:C:2010:321, bod 51.
(11)
–	Viz mimo jiné rozsudek ve věci Fédesa a další, C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 13.
(12)
–	V tomto smyslu viz rozsudek ve věci Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, body 76 a 80 a citovaná judikatura.
(13)
– V tomto smyslu viz rozsudky ve věci Gondrand a Garancini, 169/80, EU:C:1981:171, bod 17, a Van Es Douane Agenten, C‑143/93, EU:C:1996:45, bod 27 a citovaná judikatura.
(14)
– Viz rozsudek Ziegler v. Komise, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, bod 154 a citovaná judikatura.
(15)
– Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, body 98 až 112.
(16)
– Ohledně této otázky viz níže body 70 až 71 tohoto stanoviska.
(17)
– Viz bod 107 napadeného rozsudku.
(18)
– Viz body 106 a 109 napadeného rozsudku.
(19)
– Viz body 115 až 117 napadeného rozsudku.
(20)
– V této záležitosti viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise,
C‑247/14 P, bod 121.
(21)
– Viz zejména článek 3 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (nařízení ES o spojování) (Úř. věst. L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40).
(22)
– Viz níže bod 105 tohoto stanoviska.
(23)
– Viz níže body 55 až 77 tohoto stanoviska.
(24)
– Viz rozsudek ve věci Nexans a Nexans France v. Komise, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, body 31 a 32 a citovaná judikatura.
(25)
– Tamtéž, body 34 až 37 a citovaná judikatura.
(26)
– Článek 18 nařízení č. 1/2003 stanoví, že Komise musí v rozhodnutí „uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty“. Článek 20 odst. 3 téhož nařízení stanoví, že rozhodnutí musí „stanovit předmět a účel kontroly, stanovit datum, kdy má začít“.
(27)
– Stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Nexans a Nexans France v. Komise, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, body 35 až 38.
(28)
– Body 67 a 68 napadeného rozsudku.
(29)
– Viz stanovisko generálního advokáta P. Légera v BPB Industries and British Gypsum v. Komise, C‑310/93 P, EU:C:1994:408, bod 22.
(30)
– Viz stanovisko generálního advokáta C. O. Lenze ve věci C‑27/90 SITPA, EU:C:1990:407, bod 59.
(31)
– Viz judikatura uvedená v bodě 55 tohoto stanoviska. Viz též rozsudek ve věci Acciaierie e ferriere Lucchini v. Komise, 1252/79, EU:C:1980:288, bod 14, a stanovisko generálního advokáta M. Poiarese Madura ve věci Komise v. max.mobil, C‑141/02 P, EU:C:2004:646, bod 97.
(32)
– Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Nexans a Nexans Francie v. Komise, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, bod 52.
(33)
– Další podrobnosti viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise,
C‑247/14 P, body 46 a 47.
(34)
– Jako např. otázka 1D. Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, bod 161.
(35)
– Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, body 138 až 146.
(36)
– Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, body 149 až 168.
(37)
– Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, bod 50.
(38)
– C‑247/14 P, body 52 až 54.
(39)
– Viz stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci SEP v. Komise, C‑36/92 P, EU:C:1993:928, bod 30.
(40)
– Viz rozsudek ve věci Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland v. Komise, C‑385/07 P, EU:C:2009:456, bod 163 a citovaná judikatura.
(41) – V tomto smyslu viz rozsudek Chalkor v. Komise, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, body 65 a 66.
(42)
– T‑296/11, EU:T:2014:121, body 41 až 56.
(43)
–
Bod 79 napadeného rozsudku.
(44)
– Viz níže body 81 až 85 tohoto stanoviska.
(45)
– Viz rozsudky ve věcech Hoechst v. Komise, 46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, bod 19, a Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, body 27, 50 a 52.
(46)
– V tomto smyslu viz rozsudek ve věci Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, body 76 a 80 a citovaná judikatura.
(47)
– Beru na zřetel mimo jiné počet zúčastněných společností, zeměpisný rozsah údajných protiprávních jednání a přísná omezení obsažená v údajných dohodách.
(48)
–
Body 98 a 101 napadeného rozsudku.
(49)
– Viz body 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 a 15 přílohy III. Ohledně podobně složitých pokynů viz též mimo jiné otázka 1A a otázka 2 v příloze I.
(50)
– Viz body 16 a 17 přílohy II.
(51)
– Viz článek 2 nařízení č. 1/2003.
(52)
– Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, bod 120.
(53)
– Viz obdobně National Panasonic v. Komise, 136/79, EU:C:1980:169, bod 21.
(54)
– Jak to například navrhuje v oddíle 3.4.3 svých osvědčených postupů pro předkládání hospodářských důkazů a shromažďování údajů ve věcech týkajících se použití článku 101 a 102 a v případech spojení (pracovní dokument), „je-li to vhodné a užitečné“. Dokument byl zveřejněn na internetových stránkách GŘ pro hospodářskou soutěž Evropské komise.
(55)
– Viz mé stanovisko ve věci Buzzi Unicem v. Komise, C‑267/14 P, body 120 až 125.