61985C0282
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 11 juni 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
Het Hof heeft zich thans uit te spreken over een op 18 september 1985 ter griffie ingeschreven beroep tot nietigverklaring. Verzoeker, een Frans orgaan met de officiële benaming „Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement” (CDPTH), doch ook bekend als DEFI, betwist verordening nr. 85/380 van 5 juni 1985, waarbij de Commissie van de Europese Gemeenschappen twee steunregelingen ten gunste van individuele initiatieven in de textiel- en kledingsector, ingesteld bij de decreten nrs. 82-1242 en 82-1243 en gewijzigd bij de decreten nrs. 84-389 en 84-390 (JORF 1983, blz. 301, respectievelijk 1984, blz. 1651), onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard.
Krachtens deze bepalingen mochten tot 31 december 1985 verder twee parafiscale heffingen worden toegepast die op dezelfde wijze als de BTW werden geheven op de verkoop in Frankrijk van textiel- en kleding-produkten (met uitsluiting van de verkoop en de overdracht van produkten van oorsprong uit of in het vrije verkeer gebracht in een andere Lid-Staat) en die waren bestemd voor de bevordering van het onderzoek, de modernisering en de structurele verjonging van industrie en handel in de textiel- en kledingsector. Het DEFI, opgericht bij decreet nr. 84-388 van 22 mei 1984 op grond van wet nr. 78-654 van 22 juni 1978 betreffende de oprichting, in iedere bedrijfstak, van comités voor economische ontwikkeling (JORF 1984, blz. 1650, respectievelijk 1978, blz. 2463), ontvangt de opbrengst van deze heffingen en bestemt ze volgens een bepaalde verdeelsleutel voor steun aan ondernemingen, voor collectieve verkoopbevorderingscampagnes en voor de technische centra in de textiel-, kleding- en breiwerksector.
Bij nota van 18 april 1985 stelde de Franse regering de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag in kennis van de voorgenomen steunmaatregelen en vroeg zij haar met name om zich uit te spreken over de vorm van steunverlening door het DEFI, bestaande in de toekenning van rentevergoedingen voor leningen van banken, bestemd voor de financiering van investeringen in voornoemde sector (decreten nrs. 84-388, 84-389 en 84-390 en besluit van de raad van bestuur van het DEFI van 20 maart 1985). Blijkens de nota was het DEFI voornemens, een forfaitair bedrag van 150 miljoen FF ter beschikking te stellen in de vorm van een rentevergoeding van 6% voor in 1985 door de banken met het oog op een aantal investeringen te verstrekken leningen. De Franse regering had het DEFI evenwel laten weten, dat zij slechts met een beslissing tot toekenning van gesubsidieerde leningen zou kunnen instemmen, nadat het DEFI bij haar overeenkomstig het gemeenschapsrecht een project zou hebben ingediend.
Zoals gezegd meende de Commissie, dat de voorgenomen steunmaatregelen onverenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, en niet voldeden aan de voorwaarden om in aanmerking te kunnen komen voor toepassing van een van de uitzonderingsbepalingen van lid 3 van dit artikel. Bijgevolg besloot zij om de procedure van artikel 93 in te leiden, en nodigde zij de Franse regering bij brief van 30 juli 1984 uit haar opmerkingen in te dienen. Op 5 juli 1985 richtte de Commissie tot de Franse regering voornoemde beschikking nr. 85/380, waarin zij de onverenigbaarheid van de twee regelingen bevestigde en voorts bepaalde, dat Frankrijk „dit voornemen niet ten uitvoer [mocht] leggen”.
Tegen deze beschikking is op 20 augustus 1985 beroep tot nietigverklaring ingesteld door de Franse regering (zaak 259/85) en iets minder dan een maand later ook door het DEFI. De Commissie heeft evenwel bij wege van incidentele vordering, ingeschreven op 23 oktober 1985, het Hof verzocht om laatstgenoemd beroep niet-ontvankelijk te verklaren, en hem op grond van artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering gevraagd om op deze exceptie uitspraak te doen zonder in te gaan op de zaak ten principale.
2.
De exceptie van de Commissie berust op twee middelen, die beide betrekking hebben op de voorwaarden voor het instellen van beroep: het ontbreken van procesbevoegdheid en de afwezigheid van procesbelang.
Het tot staving van het eerste middel aangevoerde argument is eenvoudig: het DEFI — aldus de Commissie — is geen Lid-Staat, noch een onderneming, noch een ondernemers- of verbruikersvereniging; het vormt een geleding van de Franse staat en bezit als zodanig niet — of bezit althans op het gebied van steunmaatregelen niet — de, zelfs beperkte, zelfstandigheid en verantwoordelijkheid zonder welke volgens 's Hofs rechtspraak geen procesbevoegdheid kan zijn gegeven (beschikkingen van 14 november 1963, zaak 15/63, Lassalle, Jurispr. 1964, blz. 103; en 11 december 1973, zaak 41/73, Générale sucrière e. a., Jurispr. 1973, blz. 1465; alsook het arrest van 8 oktober 1974, zaak 18/74, Algemeen Vakverbond van het personeel der Europese Instellingen, Jurispr. 1974, blz. 933). Hiertegen zou niet kunnen worden ingebracht, dat het DEFI op grond van het Franse recht bevoegd is om in rechte op te treden. Het begrip „rechtspersoon” in artikel 173, tweede alinea, heeft immers niet noodzakelijk dezelfde inhoud als in de verschillende nationale rechtsstelsels (arresten van 8 oktober 1974, zaak 175/73, Union syndicale — Service public européen e. a., Jurispr. 1974, blz. 917; en 28 oktober 1982, zaak 135/81, Groupement des agences de voyages, Jurispr. 1982, blz. 3799).
Deze stelling in onaanvaardbaar, en om ons daarvan rekenschap te geven behoeven wij zelfs niet in te gaan op de inhoud van het begrip rechtspersoon in artikel 173. Het volstaat op te merken: a) dat gelijk de Commissie zelf erkent, het DEFI een instelling van openbaar nut met rechtspersoonlijkheid is (vorenaangehaalde wet nr. 78-654, artikel 1); b) dat de aangehaalde uitspraken irrelevant zijn, hetzij omdat zij gevallen van een andere aard betreffen, hetzij omdat zij betrekking hebben op een verschillend probleem, namelijk de voorwaarden voor interventie in een geding; c) dat het ontbreken van zelfstandigheid en verantwoordelijkheid op het gebied van steunmaatregelen niet moet worden beoordeeld met betrekking tot de procesbevoegdheid, maar met betrekking tol het procesbelang.
3.
Het tweede middel wordt gesteund met twee argumenten: a) het belang van het DEFI bij nietigverklaring van de beschikking zou samenvallen met of opgaan in het belang van de Franse staat; b) het DEFI zou niet rechtstreeks en individueel door de beschikking worden geraakt.
Ad a) stelt de Commissie, dat het DEFI eenvoudig fungeert als „doorgeefluik” van de Franse overheid bij de verdeling van de steun in de betrokken sector. Het DEFI, aldus de Commissie, is bij wet opgericht en zijn taken en actiemiddelen zijn wettelijk bepaald; zijn inkomsten bestaan in parafiscale heffingen en worden door de staat gecontroleerd; zijn besluiten zijn slechts voorstellen die eerst uitvoerbaar worden na het verstrijken van de termijnen binnen welke de toezichthoudende autoriteiten kunnen interveniëren. Ook al voorzien de bepalingen betreffende de samenstelling van het DEFI in een meerderheidsdeelneming van degenen voor wie de door dit orgaan beheerde steun is bestemd, alles welbeschouwd zou geen belang van het DEFI kunnen worden onderkend, dat verschillend is van dat van de Franse staat.
Ad b) wordt door de Commissie en door het Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland (Gesamttextil), dat ter ondersteuning van de Commissie heeft geïntervenieerd, betwist dat in casu is voldaan aan de voorwaarden van artikel 173, tweede alinea. De bestreden beschikking zou het DEFI immers niet individueel raken, omdat zij het niet benadeelt uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die het ten opzichte van ieder ander karakteriseert en het derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat. Het DEFI zou geheel buiten deze maatregel staan, en zo het daardoor al is geschaad, zou zulks als een bijkomstig of indirect effect moeten worden beschouwd.
Tegen het eerste argument brengt het DEFI in, dat het volledig autonoom is ten opzichte van de Franse staat. Volgens artikel 6 van decreet nr. 84-388 zou het immers zelf zijn beleid bepalen; voorts zou significant zijn, dat 14 van de 15 leden van zijn raad van bestuur vertegenwoordigers van de belanghebbende beroepsgroepen zijn. Het vijftiende lid is weliswaar een regeringscommissaris, doch deze zou niet aan de stemmingen deelnemen en zich ertoe beperken controle uit te oefenen, die wordt gerechtvaardigd door het parafiscale karakter van de ter beschikking van het DEFI gestelde middelen. En ook al beschikt de overheid ten aanzien van de besluiten van het DEFI over een beperkt vetorecht, het zou een feit zijn dat zij daarvan niet vaak gebruik heeft gemaakt.
Met betrekking tot het tweede argument verdedigt het DEFI zich met te stellen dat de beschikking het individueel raakt, in zoverre zij de specifieke belangen betreft van een groep waarvoor het DEFI heeft op te komen. Het zou immers aan het DEFI staan, te beslissen over de verdeling van de aan de verschillende ondernemingen toe te kennen steun; bijgevolg zou niet kunnen worden ontkend, dat het bijzondere hoedanigheden bezit op grond waarvan het als adressaat van de bestreden beschikking moet worden beschouwd. Bovendien zou deze beschikking het ook rechtstreeks betreffen, omdat zij het belet de voornaamste taak te vervullen die hem is opgedragen, namelijk de steun te verdelen.
Ten slotte vestigt verzoeker de aandacht van het Hof erop, dat het hem niet slechts onmogelijk is voor de nationale rechter tegen de bestreden beschikking op te komen, doch dat hij evenmin een beroep kan doen op artikel 37 van 's Hofs Statuut-EEG; hij zou, met andere woorden, niet bevoegd zijn om in de door Frankrijk aanhangig gemaakte zaak te interveniëren. Zou de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden aanvaard, dan zou hem bijgevolg iedere rechtsbescherming worden ontnomen.
4.
Laat ik onmiddellijk zeggen dat dit betoog mij niet overtuigt. Om te beginnen komt het mij bij onderzoek van het wettelijk statuut van het DEFI voor, dat verweerster het terecht slechts als een „doorgeefluik” beschouwt. Naast hetgeen hiervoor reeds is opgemerkt, wijzen mijns inziens daarop: a) de omstandigheid, dat de leden en de voorzitter van de raad van bestuur door de bevoegde minister worden benoemd en door hem van hun functie kunnen worden ontheven (artikel 3 van wet nr. 78-654 en artikel 3-5 van decreet nr. 84-388); b) de bepalingen betreffende de wijze waarop de raad van bestuur zijn huishoudelijk reglement vaststelt en zijn beslissingen treft. Met name is voor de toekenning van steun boven een bepaald bedrag de instemming van de regeringscommissaris en, zo nodig, van de minister vereist (artikelen 6, 7 en 10 van decreet nr. 84-388); c) de aan de staat toegekende controlebevoegdheden, die worden uitgeoefend door tussenkomst van een controleur voor wat beslissingen van economische aard betreft, en door middel van een procedure volgens welke de minister van Industrie en de minister van Begroting in onderlinge overeenstemming de begroting van inkomsten en uitgaven dienen goed te keuren (artikelen 8 en 9 van decreet nr. 84-388).
Laten wij nu eens de problemen bekijken die in verband met het tweede argument van de Commissie rijzen. Verzoeker stelt, dat hij de belangen van de potentiële steunontvangers behartigt. Blijkens de door de Franse regering aan de Commissie toegezonden nota nu wordt de steun toegekend in de vorm van een rentevergoeding voor door de banken ter financiering van bepaalde moderniseringsprojecten verstrekte leningen. Aangezien aldus een onbepaald aantal ondernemingen daarvoor in aanmerking komt, kan geen daarvan worden geacht rechtstreeks en individueel door de beschikking te worden geraakt.
Voorts is in de rechtspraak van het Hof gesteld, „dat... geen grond bestaat voor aanvaarding van het beginsel, dat een vereniging... individueel wordt geraakt door een handeling die de algemene belangen van [de betrokken] groep treft” (wij cursiveren; arresten van 14 december 1962, gevoegde zaken 16 en 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e. a., Jurispr. 1962, blz. 943, blz. 960; en 18 maart 1975, zaak 72/74, Union syndicale — Service public européen e. a., Jurispr. 1975, blz. 401, r. o. 17). Evenmin aanvaardbaar is de door het DEFI uit deze regel afgeleide stelling, namelijk dat een handeling als individueel bezwarend moet worden beschouwd, wanneer a) zij de bijzondere belangen van een groep justitiabelen treft en b) het orgaan dat daardoor nadeel ondervindt, is opgericht ter behartiging van de collectieve belangen van de leden van die groep.
Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, worden in vorenaangehaalde arresten de „algemene belangen” van de groep niet getypeerd als staande tegenover de belangen van zijn leden, doch tegenover de eigen en functionele belangen van de binnen die groep opgerichte beroepsvereniging. Anders gezegd, wil aan de voorwaarde van artikel 173, tweede alinea, zijn voldaan, dan moeten deze laatste belangen zijn aangetast, en niet de som of de synthese van de belangen van de afzonderlijke ondernemingen die de organisatie vertegenwoordigt. In casu is het volstrekt duidelijk dat van een dergelijke aantasting geen sprake is.
Het DEFI heeft trouwens ter terechtzitting zijn strategie gewijzigd en aangevoerd dat hij juist opkomt voor zijn eigen belangen, die zowel verschillend zijn van die van de Franse staat als van die van de ondernemingen die voor steun in aanmerking kunnen komen. In feite zou de steun slechts voor één persoon zijn bestemd, namelijk voor het DEFI, dat hem op zijn beurt verdeelt tussen de ondernemingen van de textiel- en kledingsector.
Maar ook al gooit verzoeker het over een andere boeg, zijn betoog wordt daardoor niet overtuigender. Want door zijn taak aldus te omschrijven, gaat hij wel het tweede argument van de Commissie uit de weg, doch bevestigt hij juist de gegrondheid van het eerste, namelijk dat die taak niet karakteristiek is voor een beroepsvereniging, doch veeleer voor een orgaan dat staatsgezag uitoefent, dat wil zeggen voor een geleding van de staat, die als zodanig geen procesbelang bezit. Hoe men de zaak ook draait, alles bij elkaar meen ik dat het belang dat het DEFI zegt te bezitten, in het kader van het door het Verdrag voorziene beroepsstelsel niet voor bescherming vatbaar is. Dat belang kan hooguit in nationaal verband in aanmerking komen. Het DEFI zal dus een middel moeten vinden om het voor een nationale rechter te verdedigen, waarbij dan de communautaire aspecten volgens de procedure, van artikel 177 aan de orde kunnen worden gesteld.
5.
Ten slotte zou ik nog enkele woorden willen zeggen over het argument van het DEFI, dat aanvaarding van de exceptie van niet-ontvankelijkheid te zijnen aanzien zou neerkomen op rechtsweigering. De Commissie heeft ter terechtzitting zeer juist opgemerkt, dat een beschikking waarbij bepaalde steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard, en een beschikking waarbij dergelijke maatregelen als onrechtmatig worden aangemerkt, niet op een lijn kunnen worden gesteld. Degenen die zich door eerstbedoelde maatregel geschaad achten, behoren stellig aanspraak te kunnen maken op rechtsbescherming, omdat het stelsel van het Verdrag hen behoedt voor steunmaatregelen die de mededingingsvoorwaarden vervalsen. Zulks geldt niet voor degenen (ondernemingen of beroepsverenigingen) die over laatstbedoelde maatregel klagen, omdat het Verdrag staatssteun niet waarborgt, doch hooguit gedoogt.
Anders gezegd, grondslag van de steun is niet het Verdrag, maar de wil van de staat. Beschouwt de Commissie die steun als onrechtmatig, dan kan de staat tegen haar beschikking beroep instellen of niet. Stelt hij beroep in, gelijk in casu het geval is, dan worden de belangen van de begunstigden daardoor indirect beschermd; stelt hij geen beroep in tegen de beschikking, hetzij omdat hij ze gegrond acht, hetzij omdat hij zijn beleid op het gebied van steunmaatregelen heeft gewijzigd, dan plaatst zijn „volonté défaillante” eenieder voor een voldongen feit.
6.
Op grond van het vorenstaande geef ik het Hof in overweging, het op 18 september 1985 door het Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
Verzoeker dient als in het ongelijk gestelde partij in de kosten te worden verwezen.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.