DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
22 janvier 2025 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Décisions en matière de renseignements tarifaires contraignants – Refus d’accès – Notion de “document” – Investissement substantiel – Exception relative à la protection des données à caractère personnel – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers »
Dans l’affaire T‑127/23,
eClear AG, établie à Berlin (Allemagne), représentée par Mes R. Thomas et J. Jasper, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. M. Burón Pérez, A. Spina et Mme M. Heller, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, C. Mac Eochaidh (rapporteur) et J. Laitenberger, juges,
greffier : Mme S. Jund, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 10 juillet 2024,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, eClear AG, demande l’annulation de la décision C(2023) 3193 final de la Commission, du 8 mai 2023 (ci-après la « décision attaquée »), en tant qu’elle lui a uniquement octroyé l’accès aux versions non confidentielles des décisions en matière de renseignements tarifaires contraignants (ci-après les « décisions RTC ») valables et refusé l’accès aux autres décisions RTC adoptées entre le 1er janvier 2004 et le 14 septembre 2022.
Antécédents du litige
2        Le 14 septembre 2022, la requérante a présenté, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), une demande d’accès à toutes les décisions RTC rendues entre le 1er janvier 2004 et le 14 septembre 2022, soit plus d’un million de décisions RTC.
3        Le 28 septembre 2022, la Commission européenne a enregistré la demande de la requérante et l’a informée que les décisions RTC valables et dépourvues d’informations confidentielles étaient accessibles en ligne dans la version publique de la base de données « Renseignements tarifaires contraignants européens » (ci-après la « base de données RTCE »).
4        Le 12 octobre 2022, la Commission a demandé à la requérante de préciser sa demande, compte tenu du nombre conséquent de documents réclamés. La Commission a également indiqué qu’il était techniquement impossible d’extraire l’ensemble des décisions RTC depuis la base de données RTCE.
5        Le 19 octobre 2022, la requérante a contesté cette impossibilité technique.
6        Le 28 octobre 2022, la Commission a rendu sa décision initiale. Elle y a indiqué que les versions non confidentielles des décisions RTC valables étaient publiquement accessibles. S’agissant des autres décisions RTC, c’est-à-dire celles qui avaient cessé d’être valables, qui avaient été annulées ou qui avaient été révoquées (ci-après les « décisions RTC non valables »), la Commission a précisé que ces décisions ne pouvaient pas être qualifiées de « documents » au sens du règlement no 1049/2001, dès lors qu’elles ne pouvaient pas être exportées et mises à disposition au moyen des fonctions courantes de la base de données RTCE.
7        Le 9 novembre 2022, la requérante a présenté une demande confirmative d’accès à l’ensemble des décisions RTC de la base de données RTCE rendues entre le 1er janvier 2004 et le 14 septembre 2022.
8        Le 2 décembre 2022, la Commission a informé la requérante de son impossibilité de répondre à sa demande confirmative et que le délai de réponse était prolongé de quinze jours.
9        Le 3 janvier 2023, la Commission a informé la requérante qu’elle n’était toujours pas en mesure de répondre à sa demande confirmative. À cette date, l’absence de réponse donnée à la demande confirmative a fait naître une décision implicite de rejet relative aux documents demandés (ci-après la « décision implicite de rejet »), conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.
Faits postérieurs à l’introduction du recours
10      Le 8 mai 2023, la Commission a adopté la décision attaquée en indiquant, s’agissant des décisions RTC valables, que les versions non confidentielles (soit plus de 110 000 décisions RTC) étaient publiquement accessibles en ligne, mais, en revanche, que les parties confidentielles de ces décisions ne pouvaient pas être rendues accessibles au public, car elles relevaient des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, à savoir la protection des données à caractère personnel, et à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, dudit règlement, à savoir la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale.
11      Par ailleurs, s’agissant des décisions RTC non valables, la Commission a indiqué que les outils de recherche préprogrammés de la base de données RTCE ne permettaient pas d’expurger en une seule fois les parties confidentielles des décisions RTC (soit plus d’un million de décisions RTC) et que les informations figurant dans les cases 3 et 8 de ces décisions relevaient également des exceptions visées à l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001.
Conclusions des parties
12      La requérante conclut, dans le dernier état de ses écritures, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée en tant qu’elle lui a uniquement octroyé l’accès aux versions non confidentielles des décisions RTC valables et refusé l’accès aux autres décisions RTC adoptées entre le 1er janvier 2004 et le 14 septembre 2022 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
13      La Commission conclut, dans le dernier état de ses écritures, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours tel qu’il a été adapté ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur l’objet du recours
14      La Commission fait valoir qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de la décision implicite de rejet, dès lors que celle-ci a été retirée par la décision attaquée. L’intérêt à agir de la requérante à l’encontre de la décision implicite de rejet aurait ainsi disparu.
15      La requérante admet que la décision implicite de rejet a été retirée par la décision attaquée. Pour cette raison, la requérante a, dans le mémoire en adaptation, limité sa demande d’annulation à la seule décision attaquée.
16      Par conséquent, le recours, tel qu’adapté, a désormais pour unique objet la demande d’annulation de la décision attaquée.
17      Par ailleurs, en réponse à une question orale du Tribunal lors de l’audience, la requérante a indiqué qu’elle retirait sa demande d’annulation en ce qui concernait la partie de la décision attaquée qui lui était favorable.
18      La section 2.2 de la décision attaquée, dans laquelle la Commission a accordé l’accès aux décisions RTC valables figurant dans la version publique de la base de données RTCE, échappe donc à l’objet du litige.
19      Par conséquent, le Tribunal examinera la légalité de la décision attaquée uniquement en ce que la Commission a refusé l’accès aux décisions RTC, valables et non valables, rendues, entre le 1er janvier 2004 et le 14 septembre 2022 et figurant dans la version non publique de la base de données RTCE.
Sur la fin de non-recevoir relative au point 18 du mémoire en adaptation
20      La Commission soutient que le point 18 du mémoire en adaptation est irrecevable, dès lors que la requérante se limite, dans ledit point, à un simple renvoi à la requête en ce qui concerne les deux premiers moyens.
21      Cette fin de non-recevoir doit être rejetée. En effet, le point 18 du mémoire en adaptation ne peut être lu sans tenir compte des arguments présentés par la requérante dans le cadre des premier et deuxième moyens. Or, dans lesdits moyens, la requérante avance des arguments de fait et de droit qui sous-tendent une argumentation similaire à celle qui a été développée dans la requête. En tout état de cause, la Commission a indiqué qu’elle ne contestait pas la recevabilité de ces moyens.
Sur le fond
22      À l’appui de son recours, tel qu’adapté, la requérante soulève sept moyens.
23      À titre liminaire, il convient d’observer que l’article 33, paragraphe 1, du règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 9 octobre 2013, établissant le code des douanes de l’Union (JO 2013, L 269, p. 1, ci-après le « code des douanes ») prévoit que les autorités douanières prennent, sur demande, des décisions RTC.
24      L’objectif de cette disposition consiste à assurer la sécurité juridique du titulaire d’une décision RTC, dans la mesure où cette décision détermine le classement tarifaire correct de la marchandise destinée à être importée ou exportée (voir, en ce sens, ordonnance du 7 décembre 2022, Steinbach International/Commission, T‑566/21, non publiée, EU:T:2022:792, point 47 et jurisprudence citée).
25      En pratique, les demandes de décision RTC et les décisions RTC suivent des modèles standardisés, se présentant sous la forme de formulaires comportant plusieurs cases à compléter, lesquels sont, actuellement, annexés au règlement délégué (UE) 2016/341 de la Commission, du 17 décembre 2015, complétant le [code des douanes] en ce qui concerne les règles transitoires pour certaines dispositions du code des douanes de l’Union lorsque les systèmes informatiques concernés ne sont pas encore opérationnels et modifiant le règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission (JO 2016, L 69, p. 1, et rectificatif JO 2016, L 101, p. 33).
26      Toutes les décisions RTC prises par les autorités douanières des États membres figurent dans la base de données RTCE. Cette base de données se décline en deux versions. La version publique est librement accessible sur le site Internet de la Commission et comprend toutes les décisions RTC valables en version non confidentielle. La version non publique de cette base de données comprend l’ensemble des demandes de décision RTC ainsi que la version confidentielle de toutes les décisions RTC valables et non valables.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, lu en combinaison avec l’article 3, sous a), de ce même règlement
27      Le premier moyen repose, en substance, sur deux griefs.
–       Sur le premier grief, tiré du refus de donner accès aux copies des décisions RTC dont disposerait la Commission sur support papier ou dans un autre format statique
28      La requérante soutient qu’il n’est pas crédible que, comme la Commission l’affirme dans la décision attaquée, cette dernière n’ait jamais reçu des copies, sur support papier ou dans un autre format statique, des décisions RTC en dehors de la base de données RTCE.
29      La Commission conteste cette argumentation.
30      Conformément à la présomption de légalité qui s’attache aux actes de l’Union européenne, l’inexistence d’un document, auquel l’accès a été demandé, est présumée lorsqu’une affirmation en ce sens est faite par l’institution concernée. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que le demandeur d’accès peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants (voir arrêt du 25 septembre 2018, Psara e.a./Parlement, T‑639/15 à T‑666/15 et T‑94/16, EU:T:2018:602, point 33 et jurisprudence citée).
31      Par conséquent, il appartenait à la requérante de démontrer que l’affirmation de la Commission était erronée. Toutefois, dans ses écritures, la requérante se borne à reproduire des extraits de différentes législations de l’Union, mais elle n’établit pas que la Commission aurait reçu des copies, sur support papier ou dans un autre format statique, des décisions RTC en dehors de la base de données RTCE. Ainsi, faute de s’être fondée sur de quelconques indices pertinents et concordants, la requérante n’a pas prouvé que cette affirmation de la Commission était inexacte.
32      Dans ces conditions, le Tribunal n’estime pas nécessaire, contrairement à ce que sollicite la requérante, d’auditionner des témoins ou d’interroger les autorités douanières afin de vérifier la véracité de ladite affirmation.
33      Partant, le premier grief doit être rejeté.
–       Sur le second grief, tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, lu en combinaison avec l’article 3, sous a), de ce même règlement
34      La requérante soutient que c’est à tort que la Commission a considéré, dans la décision attaquée, que les décisions RTC n’étaient pas des « documents » au sens de l’article 3, sous a), du règlement no 1049/2001et que, partant, les décisions RTC échappaient au champ d’application de ce règlement. Au contraire, les décisions RTC devraient être qualifiées de « documents ».
35      La Commission soutient que les décisions RTC visées par la demande d’accès de la requérante ne constituent pas des « documents » au sens de l’article 3, sous a), du règlement no 1049/2001, dans la mesure où elle aurait été tenue de télécharger, en une seule fois ou par lots, l’ensemble de ces décisions dans leur version confidentielle, ce qui aurait requis un « investissement substantiel » de sa part au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission (C‑491/15 P, EU:C:2017:5), contrairement à ce qu’exigerait le règlement no 1049/2001. La Commission reconnaît toutefois que, si la demande d’accès de la requérante n’avait porté que sur un nombre limité de décisions RTC, ces dernières auraient dû être qualifiées de « documents ».
36      À cet égard, le Tribunal rappelle que, au sens du règlement no 1049/2001, doit être considérée comme un document nouveau et non comme un document existant toute information dont l’extraction d’une base de données nécessite un « investissement substantiel ». Tel est le cas lorsque l’extraction de cette information ne peut pas être réalisée dans le cadre de l’utilisation courante de ladite base de données et à l’aide des outils de recherche préprogrammés et existants (voir, en ce sens, arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, points 31 et 37 à 40).
37      En l’espèce, il ressort de la section 2.5 de la décision attaquée que, selon la Commission, pour faire droit à la demande de la requérante, elle aurait été contrainte de créer une nouvelle fonctionnalité informatique, puisque les outils de recherche préprogrammés et existants de la base de données RTCE n’auraient pas été configurés pour extraire les versions non confidentielles des décisions RTC, ni pour télécharger, en une seule fois ou par lots, toutes les décisions RTC. Ces considérations expliquent pourquoi la Commission en a conclu que les décisions RTC demandées ne pouvaient pas être qualifiées de « documents existants ».
38      Or, dans la décision attaquée, la Commission a également affirmé que ces outils de recherche permettaient néanmoins d’extraire des versions confidentielles des décisions RTC et d’enregistrer individuellement ces dernières au format PDF.
39      Pareillement, la Commission a admis, dans ses écritures, qu’il était possible d’extraire un « nombre limité de décisions RTC par une recherche de routine (c’est-à-dire télécharger les versions confidentielles des décisions RTC pertinentes), de les examiner et de les caviarder pour produire des versions non confidentielles », mais qu’une telle opération était techniquement impossible pour un ensemble d’un million de documents.
40      Interrogée sur ce point lors de l’audience, la Commission a répété que si la demande d’accès de la requérante n’avait porté que sur une seule décision RTC, valable ou non valable, alors cette institution aurait pu extraire cette décision de la base de données RTCE et en occulter les informations confidentielles pour en octroyer l’accès à la requérante.
41      Il découle de ce qui précède que chaque décision RTC, prise individuellement, peut effectivement être extraite de la base de données RTCE dans le cadre de son utilisation courante à l’aide des outils de recherche préprogrammés et existants. Partant, l’ensemble des décisions RTC doivent être qualifiées de « documents existants » et relèvent ainsi du champ d’application du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, points 31 et 36 à 38).
42      Cette conclusion s’avère d’ailleurs implicitement admise par la Commission qui s’est prévalue de plusieurs dispositions du règlement no 1049/2001 pour conclure à l’absence de violation de ce règlement (sections 2.2 à 2.4, 3 et 4 de la décision attaquée). Or, l’application du règlement no 1049/2001 suppose nécessairement que les décisions RTC soient considérées comme étant des « documents existants » (voir, en ce sens, arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, point 31).
43      Cette conclusion n’est pas susceptible d’être remise en cause par les arguments de la Commission relatifs à la nécessité d’occulter certaines informations confidentielles des décisions RTC, aux contraintes techniques auxquelles elle serait confrontée et à l’ampleur de la demande d’accès de la requérante.
44      En effet, il a déjà été jugé que, dans le contexte du règlement no 1049/2001, il convient de distinguer, d’une part, les critères permettant d’établir si une demande d’accès vise un « document existant » et, d’autre part, les modalités techniques de communication d’un tel document (arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, point 43).
45      Il s’ensuit que la nécessité d’occulter des informations confidentielles au titre de l’article 4 du règlement no 1049/2001 ne saurait avoir une quelconque influence sur la qualification juridique d’un document.
46      De même, les contraintes techniques auxquelles la Commission serait confrontée sont sans incidence sur la qualification juridique des décisions RTC. S’il est vrai que la Commission a indiqué qu’il n’existait pas de programme existant permettant d’extraire toutes les décisions RTC en une seule fois, il est également vrai, comme le rappelle expressément la décision attaquée, que la requérante n’a pas demandé que toutes les décisions RTC lui soient transmises en un seul fichier. La Commission n’a d’ailleurs pas soutenu que la requérante avait demandé que les décisions RTC lui soient transmises suivant une modalité de communication particulière. Enfin, et surtout, la Commission a admis qu’elle aurait pu communiquer une version non confidentielle de certaines décisions RTC si la demande d'accès de la requérante avait porté sur un nombre limité de ces décisions.
47      Dans ces conditions, il était loisible à la Commission de faire droit à la demande d’accès de la requérante en lui transmettant des lots de décisions RTC regroupant, chacun, un nombre limité de ces décisions. Dans l’absolu, la Commission aurait également pu transmettre, une à une, chacune des décisions RTC visées par la demande d’accès. Dans ces deux cas, la Commission aurait également pu occulter, ou non, les informations confidentielles desdites décisions. De telles solutions étaient techniquement possibles (voir points 38 à 40 ci-dessus) et auraient permis, en limitant à chaque fois le nombre de téléchargements, de préserver la performance globale et la stabilité de la base de données RTCE. En cas de désaccord persistant entre la requérante et la Commission sur les modalités de la transmission, la Commission aurait pu prendre une décision refusant certaines des modalités demandées.
48      Enfin, bien que la Commission ait indiqué lors de l’audience que le traitement de la demande d’accès de la requérante prendrait au moins sept mois, voire plus d’un an, il convient de rappeler, à cet égard, que la charge excessive de travail que pourrait éventuellement entraîner une demande d’accès est, en soi, sans pertinence aux fins d’apprécier si ladite demande porte bien sur l’accès à un ou plusieurs documents au sens de l’article 3, sous a), du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 2 juillet 2015, Typke/Commission, T‑214/13, EU:T:2015:448, point 50 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt du 26 octobre 2011, Dufour/BCE, T‑436/09, EU:T:2011:634, point 124). Tout au plus, la charge de travail excessive peut être invoquée par l’institution concernée afin de déroger à l’obligation d’examen individuel et concret des documents demandés (voir point 62 ci-après).
49      De toute manière, la Commission a précisé, lors de l’audience, que les motifs de la décision attaquée ne reposaient pas sur des considérations en lien avec la charge de travail ou le principe de proportionnalité. De telles considérations n’apparaissent d’ailleurs pas dans la décision attaquée.
50      Partant, compte tenu de l’ensemble des éléments qui précèdent, la Commission a commis une erreur de droit en considérant, dans la décision attaquée, que les décisions RTC visées par la demande d’accès de la requérante ne constituaient pas des « documents existants » au sens de la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus. Toutefois, cette erreur de droit ne vicie pas la décision attaquée dans son intégralité, puisque, tel que le Tribunal l’a déjà relevé au point 42 ci-dessus, la Commission a appliqué plusieurs dispositions du règlement no 1049/2001 en l’espèce.
51      Par conséquent, le second grief est fondé et, dans cette mesure, le premier moyen doit être accueilli.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation des articles 11 et 42 de la Charte ainsi que de l’article 10, paragraphe 1, de la CEDH
52      La requérante soutient, en substance, que la Commission a méconnu les articles 11 et 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que l’article 10, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), dès lors que la manière dont elle a conçu la base de données RTCE ne permet pas de consulter les décisions RTC contenues dans la version non publique de cette base de données.
53      La Commission conteste cette argumentation.
54      À cet égard, l’impossibilité de consulter librement les décisions RTC contenues dans la version non publique de la base de données RTCE ne découle pas de la décision attaquée, mais, comme l’a expliqué la Commission sans être contredite par la requérante, de l’article 23 et de l’article 87, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement d’exécution (UE) 2021/414 de la Commission, du 8 mars 2021, établissant des dispositions techniques aux fins de la conception, du fonctionnement et de l’exploitation des systèmes électroniques pour l’échange et le stockage d’informations, conformément au [code des douanes] (JO 2021, L 81, p. 37), tel qu’applicable au moment de l’adoption de la décision attaquée.
55      Or, en réponse à une question écrite du Tribunal, la requérante a précisé, lors de l’audience, qu’elle n’avait soulevé aucune exception d’illégalité dans le cadre du présent recours.
56      Partant, à supposer même que l’impossibilité de consulter librement les décisions RTC contenues dans la version non publique de la base de données RTCE soit incompatible avec les articles 11 et 42 de la Charte ainsi qu’avec l’article 10, paragraphe 1, de la CEDH, cette circonstance ne saurait emporter l’annulation de la décision attaquée.
57      Par conséquent, le deuxième moyen doit être rejeté.
Sur les troisième et quatrième moyens, tirés de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001
–       Considérations liminaires
58      Selon une jurisprudence bien établie, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4 du règlement no 1049/2001. L’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union concerné doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue par cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 79 et jurisprudence citée).
59      Ainsi, une institution est tenue, par principe, de procéder à une appréciation concrète et individuelle du contenu des documents visés dans la demande. Néanmoins, cette solution de principe ne signifie pas qu’un tel examen soit requis en toutes circonstances (arrêts du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, EU:T:2005:125, points 74 et 75, et du 26 mars 2020, Bonnafous/Commission, T‑646/18, EU:T:2020:120, points 82 et 83).
60      En effet, cet examen n’est pas nécessaire lorsqu’il est manifeste que l’accès doit être refusé ou bien au contraire accordé (arrêts du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, EU:T:2005:125, point 75, et du 26 mars 2020, Bonnafous/Commission, T‑646/18, EU:T:2020:120, point 83).
61      Il est également loisible à l’institution concernée de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes portant sur des documents de même nature. Par ailleurs, lorsqu’une demande d’accès vise non pas un seul document, mais un ensemble de documents, la reconnaissance d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents d’une certaine nature porterait, en principe, atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement no 1049/2001 permet à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle-ci de la manière correspondante (voir arrêt du 4 octobre 2018, Daimler/Commission, T‑128/14, EU:T:2018:643, points 115, 117 et 138 et jurisprudence citée).
62      Enfin, une dérogation à l’obligation d’examen d’une demande d’accès peut être admise, à titre exceptionnel, lorsque la charge administrative provoquée par l’examen concret et individuel des documents se révélerait particulièrement lourde, dépassant ainsi les limites de ce qui peut être raisonnablement exigé (voir arrêt du 14 décembre 2017, Evropaïki Dynamiki/Parlement, T‑136/15, EU:T:2017:915, point 79 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, points 27 et 28 et jurisprudence citée). Le recours à cette dérogation suppose néanmoins que l’institution concernée démontre que la charge de travail que représente l’examen concret et individuel des documents demandés s’avère déraisonnable, qu’elle a tenté de se concerter avec le demandeur et qu’elle a concrètement envisagé des solutions alternatives à un examen concret et individuel des documents demandés (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 2017, Evropaïki Dynamiki/Parlement, T‑136/15, EU:T:2017:915, points 80 à 83 et jurisprudence citée).
63      D’emblée, le Tribunal relève que, en l’espèce, la décision attaquée ne repose pas sur des considérations en lien avec la charge de travail ou le principe de proportionnalité (voir point 49 ci-dessus). Par conséquent, dès lors que la Commission ne s’en est pas prévalue, cette troisième dérogation ne saurait être examinée par le Tribunal.
64      Dès lors que l’examen d’un grief tiré de la violation de l’obligation de procéder à une appréciation concrète et individuelle du contenu des documents visés par une demande d’accès constitue une étape préalable à l’examen des moyens tirés de la violation des dispositions de l’article 4 du règlement no 1049/2001 (arrêt du 20 mars 2014, Reagens/Commission, T‑181/10, non publié, EU:T:2014:139, point 65), le Tribunal doit examiner, dans le cadre des troisième et quatrième moyens, si la Commission a soit effectué un examen concret et individuel de chacune des décisions RTC demandées, soit démontré que lesdites décisions relevaient de la première ou de la deuxième dérogations rappelées aux points 60 et 61 ci-dessus.
–       Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001
65      La requérante soutient que la Commission n’a pas démontré que les titulaires de décisions RTC étaient, en règle générale, des personnes physiques, si bien qu’elle ne pourrait pas se fonder sur une présomption générale pour appliquer l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001.
66      La Commission conteste cette argumentation.
67      À cet égard, aux termes de l’article 9, paragraphe 1, sous a) et b), du règlement 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2018, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, et abrogeant le règlement (CE) no 45/2001 et la décision no 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39), sans préjudice des articles 4 à 6 et 10 de ce même règlement, des données à caractère personnel ne sont transmises à des destinataires établis dans l’Union autres que les institutions et organes de l’Union que si le destinataire établit que les données sont nécessaires notamment à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou dans un but spécifique d’intérêt public (voir, en ce sens, arrêt du 23 septembre 2020, Basaglia/Commission, T‑727/19, non publié, EU:T:2020:446, point 64 et jurisprudence citée).
68      En l’espèce, la Commission a relevé, dans le cadre de la section 2.3 de la décision attaquée, que la requérante n’avait fait état d’aucun argument démontrant la nécessité de lui transférer les données à caractère personnel figurant dans la case 3 des décisions RTC demandées. Dans ses écritures, la requérante n’a pas contesté cette affirmation de la Commission.
69      Dans ces conditions, conformément à la jurisprudence rappelée au point 60 ci-dessus, la Commission n’était pas tenue de procéder à un examen individuel et concret de la case 3 de chacune des décisions RTC demandées, dès lors qu’il était manifeste que l’accès auxdites données personnelles devait être refusé à la requérante.
70      Par conséquent, le troisième moyen doit être rejeté.
–       Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001
71      La requérante soutient que, dans le cadre de la section 2.4 de la décision attaquée, la Commission a violé l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 en considérant, de manière générale, que la communication des décisions RTC porterait atteinte aux intérêts commerciaux des tiers concernés, à savoir les demandeurs de décisions RTC, lesquels sont devenus ensuite les titulaires des décisions RTC. Tout au plus, la Commission se fonderait à titre décisif sur la case 10 des demandes de décision RTC dans laquelle les tiers concernés auraient la faculté d’indiquer des informations, relatives aux « dénomination commerciale et données complémentaires », qu’ils considéreraient comme étant confidentielles. Or, ce seul caractère facultatif empêcherait la Commission de conclure que toutes les décisions RTC relèveraient de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, puisque certaines de ces décisions ne devraient pas contenir ce type d’informations sensibles. L’atteinte aux intérêts commerciaux des tiers concernés serait donc purement hypothétique.
72      La Commission affirme, en ce qui concerne les décisions RTC valables, avoir réalisé un examen individuel desdites décisions pour parvenir à la conclusion que les informations relatives aux « dénomination commerciale et données complémentaires », visées à la case 10 des demandes de décision RTC, devaient être protégées au titre de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001. S’agissant des décisions RTC non valables, la Commission soutient, en substance, que les informations relatives aux « dénomination commerciale et données complémentaires » devraient, de manière générale, être présumées comme constituant des informations commerciales sensibles et bénéficier ainsi du régime d’exception de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001. Par ailleurs, l’article 339 TFUE interdirait aux fonctionnaires de l’Union de dévoiler des informations couvertes par le secret professionnel, et notamment les renseignements relatifs aux entreprises.
73      À titre liminaire, le Tribunal relève que le demandeur d’une décision RTC inscrit lui-même les informations relatives aux « dénomination commerciale et données complémentaires » dans la case 10 de sa demande de décision RTC. Ces informations sont, ensuite, reprises par les autorités douanières compétentes dans la case 8 de la décision RTC subséquente.
74      Ainsi, bien que les parties se réfèrent dans leurs écritures à la case 10 des demandes de décision RTC, il s’agit en réalité d’examiner si la Commission pouvait, ou non, refuser l’accès aux informations contenues dans la case 8 des décisions RTC. En effet, la requérante a sollicité l’accès aux décisions RTC et non aux demandes de décision RTC.
75      À cet égard, en ce qui concerne tout d’abord les décisions RTC valables, aucun élément de la section 2.4 de la décision attaquée ne permet de confirmer que, comme elle le soutient, la Commission aurait effectivement réalisé un examen individuel et concret desdites décisions.
76      Tout au plus, la Commission a indiqué, dans ses réponses du 13 juin 2024, qu’un service automatisé, appelé « Batch job », sélectionnait quotidiennement, et sans intervention humaine, les informations des décisions RTC valables pouvant être reproduites dans la version publique de la base de données RTCE et excluait celles devant demeurer confidentielles.
77      Selon le Tribunal, rien ne s’oppose à ce qu’une institution de l’Union puisse recourir à des outils informatiques, même totalement automatisés, pour refuser l’accès à des informations confidentielles dont il est manifeste qu’elles relèvent de l’une des exceptions visées à l’article 4 du règlement no 1049/2001. Il ne s’agit là que d’une application particulière, tenant compte des évolutions technologiques, de la jurisprudence constante rappelée au point 60 ci-dessus.
78      Toutefois, en l’espèce, il est constant que la décision attaquée ne fait aucune référence, même implicite, au service dénommé « Batch job ».
79      Compte tenu des considérations qui précèdent, et contrairement à ce qu’elle soutient, la Commission n’a pas prouvé avoir réalisé un examen individuel et concret de la case 8 des décisions RTC valables.
80      Enfin, la Commission a expressément indiqué, dans ses écritures, qu’elle n’avait pas appliqué de présomption générale de confidentialité pour cette catégorie de décisions RTC. En tout état de cause, si tel avait été le cas, il y aurait lieu de rejeter cette argumentation pour les mêmes raisons que celles exposées aux points 86 à 91 ci-après.
81      Ensuite, en ce qui concerne les décisions RTC non valables, la Commission soutient, en substance, qu’il existe une présomption générale selon laquelle les informations contenues dans la case 8 desdites décisions doivent être protégées au titre de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 et/ou de l’article 339 TFUE.
82      À cet égard, dans la mesure où la possibilité d’avoir recours à des présomptions générales a non seulement pour effet d’encadrer le principe fondamental de transparence consacré par l’article 11 TUE, l’article 15 TFUE et le règlement no 1049/2001, mais aussi et nécessairement de limiter en pratique l’accès aux documents en cause, l’usage de telles présomptions doit se fonder sur des raisons solides et convaincantes. Ainsi, afin de pouvoir opposer à la partie requérante une présomption générale de non-divulgation des documents demandés, la Commission doit expliquer en quoi cette présomption est nécessaire (voir, en ce sens, arrêt du 4 octobre 2018, Daimler/Commission, T‑128/14, EU:T:2018:643, points 155 et 156 et conclusions citées).
83      Par ailleurs, toute information relative à une société et à ses relations d’affaires ne saurait être considérée comme relevant de la protection qui doit être garantie aux intérêts commerciaux conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, sauf à tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions. Toutefois, cette protection peut couvrir des informations commerciales sensibles, telles que des informations relatives aux stratégies commerciales d’entreprises, aux montants de leurs ventes, à leurs parts de marché ou à leurs relations commerciales (voir arrêt du 7 septembre 2022, Saure/Commission, T‑651/21, non publié, EU:T:2022:526, point 101 et jurisprudence citée).
84      De la même manière, toute information relative à une société ne saurait être considérée comme devant être couverte par le secret professionnel au titre de l’article 339 TFUE. Outre les secrets d’affaires, pour que des informations tombent, par leur nature, sous le coup du secret professionnel, il est nécessaire, tout d’abord, qu’elles ne soient connues que par un nombre restreint de personnes. Ensuite, il doit s’agir d’informations dont la divulgation est susceptible de causer un préjudice sérieux à la personne qui les a fournies ou à des tiers. Enfin, il est nécessaire que les intérêts susceptibles d’être lésés par la divulgation de l’information soient objectivement dignes de protection. L’appréciation du caractère confidentiel d’une information nécessite ainsi une mise en balance entre les intérêts légitimes qui s’opposent à sa divulgation et l’intérêt général qui veut que les activités des institutions de l’Union se déroulent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture (voir arrêts du 15 juillet 2015, Pilkington Group/Commission, T‑462/12, EU:T:2015:508, point 45 et jurisprudence citée, et du 14 décembre 2018, Arysta LifeScience Netherlands/EFSA, T‑725/15, EU:T:2018:977, point 125 et jurisprudence citée).
85      Il convient donc de vérifier si la Commission a avancé des raisons solides et convaincantes démontrant la nécessité de recourir à une présomption générale de confidentialité en l’espèce.
86      S’agissant tout d’abord de la « dénomination commerciale », le Tribunal constate que cette notion n’a pas été définie par le législateur. Toutefois, il ressort de la case 10 des demandes de décision RTC et des écritures de la Commission que la notion de « dénomination commerciale » doit être comprise comme visant la « marque » de la marchandise faisant l’objet d’une décision RTC.
87      Dans la décision attaquée, la Commission n’a avancé aucune explication qui établirait qu’une telle information devrait, en toutes circonstances, être qualifiée d’information commerciale sensible et/ou d’information confidentielle et, partant, qu’il serait nécessaire de présumer que cette information devrait être protégée au titre de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 et/ou de l’article 339 TFUE. Pourtant, une telle explication s’imposait d’autant plus qu’une marque est par essence une information publique, puisque sa fonction essentielle est de garantir aux consommateurs la provenance des produits ou des services qu’elle désigne [voir arrêt du 25 janvier 2024, Audi (Support d’emblème sur une calandre), C‑334/22, EU:C:2024:76, point 21 et jurisprudence citée].
88      En ce qui concerne ensuite les « données complémentaires », le Tribunal constate que cette notion n’a pas, non plus, été définie par le législateur. Toutefois, la case 10 des demandes de décision RTC et la décision attaquée elle-même donnent, sans aucune exhaustivité, trois exemples, à savoir le numéro de modèle des marchandises, la composition de produits chimiques et les résultats d’analyse en laboratoire.
89      À nouveau, dans la décision attaquée, la Commission n’a avancé aucune explication qui établirait que de telles informations devraient, en toutes circonstances, être qualifiées d’informations commerciales sensibles et/ou d’informations confidentielles et, partant, qu’il serait nécessaire de présumer que ces informations devraient être protégées au titre de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 et/ou de l’article 339 TFUE.
90      En tout état de cause, dès lors que la notion de « données complémentaires » n’est pas définie et qu’elle peut ainsi potentiellement couvrir des informations d’une grande hétérogénéité, il ne peut d’emblée être considéré, sans autre examen, que toutes ces informations doivent, par leur nature, être qualifiées d’informations commerciales sensibles et/ou d’informations confidentielles. En outre, en raison de cette même hétérogénéité, il ne peut davantage être considéré, sans autre examen, que toutes les décisions RTC contiennent exactement les mêmes types de « données complémentaires ». Aucune conclusion générale, valant pour l’ensemble des décisions RTC non valables, ne peut donc être tirée.
91      En outre, en raison du caractère facultatif de la case 10 des demandes de décision RTC, il ne peut être exclu, comme le fait valoir la requérante sans avoir été contredite par la Commission, que certains demandeurs d’une telle décision aient décidé de ne mentionner aucune information dans ladite case, car ils n’auraient pas souhaité que la marque de leur marchandise ou d’autres « données complémentaires » soient traitées de manière confidentielle. Logiquement, la case 8 des décisions RTC qui ont été adoptées par la suite devrait, elle aussi, demeurer vierge de toute information. Dans un tel cas, l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 et/ou l’article 339 TFUE ne sauraient justifier le refus d’accès à la case 8 de ces décisions RTC, puisque, précisément, il n’existerait aucune information à protéger.
92      Par conséquent, compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent et au regard de la jurisprudence rappelée au point 61 ci-dessus, la Commission s’est erronément abstenue de procéder à un examen individuel et concret de la case 8 de chacune des décisions RTC, valables ou non valables, pour en refuser l’accès à la requérante dans le cadre de la section 2.4 de la décision attaquée.
93      Partant, le quatrième moyen doit être accueilli dans son intégralité.
Sur le cinquième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001
94      La requérante soutient que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 en refusant l’accès à l’intégralité des décisions RTC, alors qu’elle aurait pu simplement occulter les informations confidentielles desdites décisions qui, selon cette institution, devaient être protégées au titre de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001.
95      La Commission conteste cette argumentation. Selon la Commission, la requérante a déjà partiellement eu accès aux décisions RTC valables dans la version publique de la base de données RTCE. En outre, lors de la conception de la base de données RTCE et eu égard au principe de sécurité juridique, les États membres auraient décidé que seules les informations non confidentielles des décisions RTC valables soient rendues publiques. Enfin, la Commission rappelle que les articles 12 et 13 du code des douanes imposent aux États membres de traiter les informations concernées de manière confidentielle.
–       Sur les décisions RTC valables
96      La Commission a indiqué, dans la section 4 de la décision attaquée, telle que précisée lors de l’audience, que l’accès aux informations confidentielles des décisions RTC valables n’était pas possible sans porter atteinte à la protection des données à caractère personnel ainsi qu’à la protection des intérêts commerciaux des tiers.
97      Ce faisant, la Commission s’est limitée à réitérer les conclusions qu’elle avait tirées dans le cadre des sections 2.3 (protection des données à caractère personnel) et 2.4 (protection des intérêts commerciaux des tiers) de la décision attaquée. En effet, l’affirmation de la Commission, rappelée au point 96 ci-dessus, ne saurait avoir visé d’autres informations que celles contenues dans les cases 3 et 8 des décisions RTC valables, puisqu’aucune autre case desdites décisions n’est désignée comme étant confidentielle par le règlement délégué 2016/341.
98      Ainsi, dans la mesure où la Commission a indiqué à la requérante que les versions non confidentielles des décisions RTC valables étaient publiquement accessibles sur son site Internet (section 2.2 de la décision attaquée), elle lui a précisément octroyé un accès partiel auxdites décisions.
99      Le cinquième moyen doit donc être rejeté en ce qu’il vise les décisions RTC valables.
–       Sur les décisions RTC non valables
100    La Commission a indiqué, dans la section 4 de la décision attaquée, qu’aucun accès partiel ne pouvait être octroyé aux décisions RTC non valables, dès lors que ces décisions étaient couvertes dans leur intégralité par les exceptions visées par l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001.
101    Toutefois, en réponse à une question orale du Tribunal, la Commission a indiqué, lors de l’audience, que ce motif de la décision attaquée devait être compris comme signifiant que les données brutes des décisions RTC non valables ne sauraient faire l’objet d’un accès en raison de l’absence d’outils existants permettant d’octroyer une version non confidentielle desdites décisions.
102    Cette argumentation doit être rejetée. En effet, l’intégralité d’une décision RTC ne saurait être protégée au titre de la protection des données à caractère personnel et de la protection des intérêts commerciaux des tiers, dès lors que, selon la décision attaquée elle-même, ces exceptions ne concernent que les cases 3 et 8 des décisions RTC. Quant à la prétendue impossibilité technologique d’octroyer une version non confidentielle des décisions RTC non valables, cet argument a déjà été écarté aux points 46 et 47 ci-dessus.
103    Par ailleurs, le refus d’accès partiel aux décisions RTC non valables ne saurait être justifié au nom du principe de sécurité juridique. À cet égard, le Tribunal constate qu’une telle justification n’est pas mentionnée dans la section 4 de la décision attaquée. En outre, la Commission a admis, lors de l’audience, qu’elle n’avait pas refusé de donner accès aux décisions RTC sur le fondement du principe de sécurité juridique.
104    Pareillement, le refus d’accès partiel aux décisions RTC non valables ne saurait être justifié au nom de la protection du secret professionnel. À cet égard, le Tribunal constate qu’une telle justification n’est pas mentionnée dans la section 4 de la décision attaquée. En tout état de cause, la Commission n’a avancé aucune explication visant à démontrer que les informations, contenues dans les cases, autres que les cases 3 et 8 des décisions RTC, devraient être couvertes par le secret professionnel. Pourtant, une telle explication était d’autant plus nécessaire que, contrairement aux cases 3 et 8 des décisions RTC, le règlement délégué 2016/341 ne désigne pas ces autres cases comme étant confidentielles (voir point 97 ci-dessus).
105    Par conséquent, le cinquième moyen doit être accueilli en ce qu’il vise les décisions RTC non valables.
Sur le sixième moyen, tiré de la violation de l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001
106    La requérante soutient que la Commission a violé l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 en se limitant à renvoyer à la version publique de la base de données RTCE.
107    La Commission conteste cette argumentation.
108    À cet égard, dans la décision attaquée, la Commission a indiqué que les versions non confidentielles des décisions RTC valables étaient publiquement accessibles sur son site Internet. La Commission en a conclu que, conformément à l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, elle avait satisfait à son obligation d’octroyer à la requérante l’accès auxdites décisions RTC (section 2.2 de la décision attaquée). Ces éléments n’ont pas été contestés par la requérante et, en tout état de cause, ils échappent à l’objet du présent recours (voir points 17 à 19 ci-dessus).
109    En revanche, il est manifeste que la Commission ne s’est pas prévalue de l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 pour refuser l’accès aux décisions RTC, valables ou non valables, figurant dans la version non publique de la base de données RTCE. Ainsi que l’indique le titre de la section 2.2 de la décision attaquée (« Access to the non-confidential version of valid BTI decisions ») et comme il ressort de la conclusion qu’en tire la Commission (voir point 108 ci-dessus), cette section a uniquement pour objet les versions non confidentielles des décisions RTC valables.
110    Par conséquent, le sixième moyen doit être rejeté.
Sur le septième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1049/2001
111    La requérante soutient que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1049/2001 en ne consultant pas préalablement les demandeurs de décisions RTC. Or, selon la requérante, il ne peut être exclu que certains d’entre eux auraient accepté que soient divulguées leurs données à caractère personnel ainsi que les informations relatives à la « dénomination commerciale » et aux « données complémentaires ».
112    La Commission conteste cette argumentation.
113    En l’espèce, la demande d’accès de la requérante porte sur les décisions RTC adoptées par les autorités douanières, et non sur les demandes de décision RTC introduites par les demandeurs de décisions RTC.
114    Ainsi, la Commission n’était pas tenue de consulter les demandeurs de décisions RTC, même si ce sont eux qui ont originellement communiqué les informations en cause. En effet, dans la mesure où les décisions RTC, reprenant ces informations, n’émanent pas des demandeurs de décisions RTC, ceux-ci ne peuvent pas être qualifiés de « tiers » au sens de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 1049/2001. Dit autrement, ce sont les autorités douanières qui doivent être qualifiées de « tiers » au sens de cette disposition, dès lors que ce sont elles qui ont adopté et publié les décisions RTC (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 25 novembre 2020, Bronckers/Commission, T‑166/19, EU:T:2020:557, points 42 et 43).
115    Par conséquent, le septième moyen doit être rejeté.
Conclusion générale
116    Il ressort des considérations qui précèdent que la section 2.4 de la décision attaquée, en ce que le quatrième moyen en critique les considérations relatives uniquement à la case 8 des décisions RTC, doit être annulée (voir point 93 ci-dessus). De même, la section 4 de la décision attaquée, dont l’objet est plus large que les seules cases 3 et 8 des décisions RTC, doit être annulée, uniquement en ce que cette section vise les décisions RTC non valables (voir point 105 ci-dessus). Le recours doit être rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
117    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé pour l’essentiel, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1)      La section 2.4 et la section 4, uniquement en ce que cette dernière vise les décisions en matière de renseignements tarifaires contraignants non valables, de la décision C(2023) 3193 final de la Commission, du 8 mai 2023, sont annulées.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      La Commission européenne est condamnée aux dépens.
Svenningsen
Mac Eochaidh
Laitenberger
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 janvier 2025
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand