62023CJ0479
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
30. dubna 2026 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 258 SFEU – Směrnice (EU) 2019/520 – Interoperabilita elektronických systémů pro výběr mýtného a usnadnění přeshraniční výměny informací týkajících se nezaplacení silničních poplatků v Evropské unii – Nedostatečné provedení – Nesdělení případných prováděcích opatření – Článek 260 odst. 3 SFEU – Návrh na uložení povinnosti zaplatit paušální částku“
Ve věci C‑479/23,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti podaná na základě článku 258 a čl. 260 odst. 3 SFEU dne 26. července 2023,
Evropská komise, zástupci: M. Ilkova a P. Messina, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Bulharské republice, zástupci: T. Mitova, S. Ruseva a R. Stojanov, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení: J. Passer, předseda senátu, M. L. Arastey Sahún (zpravodajka), předsedkyně pátého senátu, a D. Gratsias, soudce,
generální advokát: N. Emiliou,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Bulharská republika tím, že nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/520 ze dne 19. března 2019 o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného a usnadnění přeshraniční výměny informací týkajících se nezaplacení silničních poplatků v Unii (Úř. věst. 2019, L 91, s. 45), nebo v každém případě tím, že nesdělila tyto předpisy Komisi, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 32 odst. 1 této směrnice;
–
uložil Bulharské republice povinnost zaplatit Komisi paušální částku, která odpovídá vyšší z následujících dvou částek:
–
částce 1800 eur za den vynásobené počtem dní, které uplynou ode dne následujícího po uplynutí lhůty pro provedení uvedené směrnice do dne, kdy bylo porušování práva ukončeno, nebo v případě, že porušování práva trvá, do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, nebo
–
minimální paušální částce 504000 eur;
–
v případě, že nesplnění povinností zjištěné v první odrážce trvá až do vyhlášení rozsudku Soudního dvora v projednávané věci, uložil Bulharské republice povinnost zaplatit Komisi penále 9720 eur za každý den ode dne vyhlášení uvedeného rozsudku až do dne, kdy Bulharská republika splní své povinnosti na základě směrnice 2019/520;
–
uložil Bulharské republice náhradu nákladů řízení.
Právní rámec
Směrnice 2019/520
2
V bodech 2 a 3 odůvodnění směrnice 2019/520 je uvedeno:
„(2)
V členských státech a sousedních zemích je žádoucí dosáhnout v co nejširším měřítku zavedení elektronických systémů pro výběr mýtného a mít k dispozici co nejvíce spolehlivé, uživatelky přívětivé a nákladově efektivní systémy, které vyhoví budoucímu vývoji politiky zpoplatňování silnic na úrovni Unie a budoucímu technickému rozvoji. Je proto nezbytné, aby se systémy pro výběr mýtného staly interoperabilními s cílem snížit náklady a zatížení spojené s placením mýtného v rámci Unie.
(3)
Interoperabilní elektronické systémy pro výběr mýtného přispívají k dosažení cílů stanovených v právních předpisech Unie upravujících výběr mýtného.“
3
Článek 1 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Tato směrnice stanoví podmínky nezbytné pro tyto účely:
a)
zajištění interoperability elektronických systémů pro výběr mýtného na celé unijní městské a meziměstské silniční síti, na dálnicích, hlavních a vedlejších silnicích a na různých stavbách, jako jsou tunely nebo mosty a trajekty, a
b)
usnadnění přeshraniční výměny údajů o registraci vozidel, které se týkají vozidel a vlastníků nebo držitelů vozidel, u nichž došlo k nezaplacení jakýchkoli silničních poplatků v Unii.
[...]“
4
Článek 2 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[...]
2)
‚poskytovatelem služby mýtného‘ právní subjekt poskytující služby mýtného v jedné či více oblastech [evropské služby elektronického mýtného (EETS)] u jedné či více tříd vozidel;
3)
‚subjektem pro výběr mýtného‘ veřejnoprávní nebo soukromoprávní subjekt, který vybírá mýtné za pohyb vozidel v oblasti EETS;
[...]
16)
‚výkazem o mýtném‘ prohlášení určené subjektu pro výběr mýtného, které potvrzuje přítomnost vozidla v oblasti EETS ve formátu dohodnutém mezi poskytovatelem služby mýtného a subjektem pro výběr mýtného;
17)
‚parametry klasifikace vozidel‘ informace týkající se vozidla, podle nichž se na základě kontextových údajů mýtného vypočítává mýtné;
[...]
21)
‚mýtným‘ nebo ‚silničním poplatkem‘ poplatek, který musí uživatel silnic zaplatit za pohyb po dané silnici, silniční síti, stavbě jako například mostu či tunelu, nebo trajektu;
[...]
26)
‚vozidlem‘ motorové vozidlo nebo jízdní souprava, které jsou určeny nebo používány pro přepravu osob nebo zboží po silnici;
[...]
29)
‚lehkým osobním či užitkovým vozidlem‘ vozidlo s maximální přípustnou hmotností nepřesahující 3,5 tuny.“
5
Článek 5 téže směrnice zní:
„[...]
4.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby poskytovatelé EETS, jimž udělily registraci nebo kteří poskytují EETS na jejich území, poskytli v nezbytných případech uživatelům EETS palubní zařízení, které splňuje požadavky stanovené v této směrnici a ve směrnicích Evropského parlamentu a Rady 2014/53/EU [ze dne 16. dubna 2014 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se dodávání rádiových zařízení na trh a zrušení směrnice 1999/5/ES (Úř. věst. 2014, L 153, s. 62)] a 2014/30/EU [ze dne 26. února 2014 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se elektromagnetické kompatibility 2014/30/EU (Úř. věst. 2014, L 96, s. 79)]. Od dotyčných poskytovatelů EETS mohou požadovat důkaz o tom, že jsou tyto požadavky splněny.
5.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby poskytovatelé EETS, kteří poskytují EETS na jejich území, vedli seznamy zneplatněných palubních zařízení týkající se jejich smluv EETS s uživateli EETS. Přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby takové seznamy byly vedeny za důsledného dodržování pravidel Unie o ochraně osobních údajů, jak jsou stanoveny mimo jiné v nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) 2016/679 [ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) (Úř. věst. 2016, L 119, s. 1)] a ve směrnici [Evropského parlamentu a Rady] 2002/58/ES [ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích) (Úř. věst. 2002, L 201, s. 37; Zvl. vyd. 13/29, s. 514)].
[...]
7.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby poskytovatelé EETS, kteří poskytují EETS na jejich území, poskytli subjektům pro výběr mýtného informace potřebné pro výpočet a uplatňování mýtného na vozidla uživatelů EETS nebo poskytli subjektům pro výběr mýtného veškeré nezbytné informace, které jim umožní ověření výpočtu mýtného uplatněného na vozidla uživatelů EETS poskytovateli EETS.
[...]
9.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby subjekt pro výběr mýtného odpovědný za oblast EETS na jejich území byl schopen od poskytovatele EETS získat údaje týkající se všech vozidel vlastněných nebo držených zákazníky poskytovatele EETS, která byla v daném období používána k jízdě v oblasti EETS, za niž je subjekt pro výběr mýtného odpovědný, jakož i údaje týkající se vlastníků nebo držitelů těchto vozidel, pokud subjekt pro výběr mýtného tyto údaje potřebuje, aby splnil své povinnosti vůči daňovým orgánům. Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby poskytovatel EETS poskytl požadované údaje nejpozději dva dny po obdržení žádosti. Přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby subjekt pro výběr mýtného takové údaje neposkytoval žádnému jinému poskytovateli služby mýtného. Přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby v případě, kdy je subjekt pro výběr mýtného spojen s poskytovatelem služby mýtného v jednom subjektu, se tyto údaje používaly pouze ke splnění povinností subjektu pro výběr mýtného vůči daňovým orgánům.
[...]“
6
Článek 6 směrnice 2019/520 stanoví:
„1.   Nesplňuje-li oblast EETS technické a procedurální podmínky pro interoperabilitu EETS stanovené touto směrnicí, přijme členský stát, na jehož území se tato oblast EETS nachází, opatření nezbytná k zajištění toho, aby odpovědný subjekt pro výběr mýtného posoudil problém s dotčenými zúčastněnými stranami, a spadá-li tento problém do jeho oblasti působnosti, přijal nápravná opatření s cílem zajistit interoperabilitu EETS se systémem výběru mýtného. Dotyčný členský stát v případě potřeby aktualizuje rejstřík uvedený v čl. 21 odst. 1, pokud jde o informace uvedené v písmenu a) uvedeného odstavce.
[...]
3.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby subjekty pro výběr mýtného odpovědné za oblasti EETS na svém území akceptovaly na nediskriminačním základě jakéhokoli poskytovatele EETS žádajícího o poskytování EETS v uvedených oblastech EETS.
Akceptace poskytovatele EETS v určité oblasti EETS je podmíněna splněním povinností a obecných podmínek stanovených v přehledu o oblasti EETS tímto poskytovatelem.
Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby subjekty pro výběr mýtného od poskytovatelů EETS nevyžadovaly používání zvláštních technických řešení nebo postupů, které brání interoperabilitě prvků interoperability určitého poskytovatele EETS s elektronickými systémy pro výběr mýtného v jiných oblastech EETS.
Nemohou-li subjekt pro výběr mýtného a poskytovatel EETS dosáhnout dohody, může být věc postoupena smírčímu orgánu odpovědnému za příslušnou oblast výběru mýtného.
4.   Každý členský stát přijme opatření nezbytná k zajištění toho, aby smlouvy mezi subjektem pro výběr mýtného a poskytovatelem EETS týkající se poskytování EETS na území daného členského státu dovolovaly poskytovateli EETS vystavit fakturu za mýtné přímo uživateli EETS.
Subjekt pro výběr mýtného může žádat, aby poskytovatel EETS uživateli vystavoval faktury jeho jménem a na jeho účet, a poskytovatel EETS této žádosti vyhoví.
5.   Mýtné účtované subjekty pro výběr mýtného uživatelům EETS nesmí překročit odpovídající celostátní nebo místní mýtné. Tím není dotčeno právo členských států zavést rabaty nebo slevy na podporu využívání elektronických plateb mýtného. Veškeré rabaty a slevy uživatelů palubního zařízení z mýtného, které jim poskytuje členský stát nebo subjekt pro výběr mýtného, musí být transparentní, veřejně oznamované a za stejných podmínek dostupné zákazníkům poskytovatelů EETS.
6.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby subjekty pro výběr mýtného přijaly ve svých oblastech EETS jakékoli funkční palubní zařízení od poskytovatelů EETS, s nimiž mají smluvní vztah, které získalo osvědčení v souladu s postupem vymezeným v prováděcích aktech podle čl. 15 odst. 7 a které není uvedeno na seznamu zneplatněných palubních zařízení podle čl. 5 odst. 5.
7.   V případě poruchy EETS, kterou lze přičíst subjektu pro výběr mýtného, zajistí subjekt pro výběr mýtného poskytování služby za zhoršených podmínek, umožňující vozidlům se zařízením uvedeným v odstavci 6 bezpečný pohyb s minimální prodlevou a bez toho, aby byli vlastník nebo držitel vozidla podezřelí z toho, že nezaplatily silniční poplatek.
[...]“
7
Článek 7 odst. 3 této směrnice stanoví:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby se v oblastech EETS s hlavním poskytovatelem služby metodika pro výpočet odměny poskytovatelů EETS řídila touž strukturou jako odměna srovnatelných služeb stanovená hlavním poskytovatelem služby. Výše odměny poskytovatelů EETS se může lišit od odměny hlavního poskytovatele služby, je-li odůvodněna:
a)
náklady vyplývajícími ze specifických požadavků a povinností hlavního poskytovatele služby, které neplatí pro poskytovatele EETS, a
b)
potřebou odečíst od odměny poskytovatelů EETS pevné poplatky uložené subjektem pro výběr mýtného na základě nákladů, jež tomuto subjektu vznikají při poskytování, provozování a údržbě systému splňujícího požadavky EETS v jeho oblasti výběru mýtného, včetně nákladů na akreditaci, pokud nejsou takové náklady zahrnuty do mýtného.“
8
Článek 8 uvedené směrnice v odstavcích 2 a 3 stanoví:
„2.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby byl subjekt pro výběr mýtného oprávněn požadovat od poskytovatele EETS platbu za veškeré doložené výkazy o mýtném a za veškeré doložené nevykázání mýtného ve vztahu k jakémukoli uživatelskému účtu EETS, který tento poskytovatel EETS spravuje.
3.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby poskytovatel EETS nenesl odpovědnost za jakékoli další mýtné vzniklé v důsledku použití zneplatněného palubního zařízení v případě, že zaslal subjektu pro výběr mýtného seznam těchto zneplatněných palubních zařízení uvedený v čl. 5 odst. 5. Počet záznamů v seznamu zneplatněných palubních zařízení, formát tohoto seznamu a frekvence jeho aktualizací jsou dohodnuty mezi subjekty pro výběr mýtného a poskytovateli EETS.“
9
Článek 9 téže směrnice zní:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby právní subjekty, které poskytují služby mýtného, vedly účetní záznamy, které umožňují jasně odlišovat náklady a výnosy vztahující se k poskytování služby mýtného od nákladů a výnosů vztahujících se k jiným činnostem. Informace o nákladech a výnosech vztahujících se k poskytování služby mýtného se na žádost poskytnou příslušnému smírčímu orgánu nebo soudnímu orgánu. Členské státy rovněž přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby nebyly povoleny křížové dotace mezi činnostmi prováděnými ve funkci poskytovatele služby mýtného a jinými činnostmi.“
10
Článek 14 odst. 1 směrnice 2019/520 zní takto:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, aby byla interakce uživatelů EETS se subjekty pro výběr mýtného v rámci EETS v příslušných případech omezena na fakturaci v souladu s čl. 6 odst. 4 a na postup vymáhání. Interakce mezi uživateli EETS a poskytovateli EETS nebo jejich palubním zařízením mohou být pro každého poskytovatele EETS specifické, aniž by byla ohrožena interoperabilita EETS.“
11
Článek 21 odst. 5 této směrnice stanoví:
„Na konci každého kalendářního roku sdělí orgány členských států pověřené vedením rejstříků elektronicky Komisi registry oblastí EETS a poskytovatelů EETS. Komise tyto informace zpřístupní ostatním členským státům. Na jakékoli nesrovnalosti se situací v určitém členském státu jsou upozorněny členský stát registrace a Komise.“
12
Článek 24 uvedené směrnice stanoví:
„1.   Členský stát, na jehož území došlo k nezaplacení silničního poplatku, se rozhodne, zda zahájí následné řízení ve vztahu k nezaplacení silničního poplatku.
Pokud se členský stát, na jehož území došlo k nezaplacení silničního poplatku, rozhodne takové řízení zahájit, informuje v souladu se svým vnitrostátním právem vlastníka vozidla, držitele vozidla či jinak zjištěnou osobu podezřelou z nezaplacení silničního poplatku.
Tyto informace v souladu s vnitrostátním právem zahrnují právní důsledky, které má nezaplacení silničního poplatku na území členského státu, v němž k tomuto porušení jeho právních předpisů došlo.
2.   Členský stát, na jehož území došlo k nezaplacení silničního poplatku, sdělí v informačním dopise vlastníku vozidla, držiteli vozidla či jinak zjištěné osobě podezřelé z nezaplacení silničního poplatku v souladu se svým vnitrostátním právem veškeré relevantní informace, zejména povahu nezaplacení silničního poplatku, místo, den a čas nezaplacení silničního poplatku, název porušeného vnitrostátního právního předpisu, právo vznést námitku a mít přístup k informacím a příslušnou sankci, a případně i údaje o zařízení, jehož bylo ke zjištění nezaplacení silničního poplatku použito. Za tímto účelem vychází v tomto informačním dopise členský stát, na jehož území došlo k nezaplacení silničního poplatku, z formuláře uvedeného v příloze II.
[...]“
13
Článek 25 téže směrnice zní:
„1.   Členský stát, na jehož území došlo k nezaplacení silničního poplatku, může subjektu odpovědnému za výběr silničního poplatku poskytnout údaje získané postupem podle čl. 23 odst. 1 jen tehdy, jsou-li splněny tyto podmínky:
a)
jsou předávány jen ty údaje, které tento subjekt potřebuje k vybrání nezaplaceného silničního poplatku;
b)
postup pro vybrání nezaplaceného silničního poplatku je v souladu s postupem stanoveným v článku 24;
c)
dotčený subjekt je odpovědný za provedení tohoto postupu a
d)
splněním povinnosti uložené v platebním rozkazu, jenž vydal subjekt přijímající údaje, řízení o nezaplacení silničního poplatku končí.
2.   Členské státy zajistí, aby byly údaje poskytnuté odpovědnému subjektu použity pouze k vybrání nezaplaceného silničního poplatku a aby byly neprodleně vymazány, jakmile bude tento silniční poplatek zaplacen, nebo trvá-li toto nezaplacení, v přiměřené lhůtě po jejich předání, kterou stanoví dotyčný členský stát.“
14
Článek 32 směrnice 2019/520 stanoví:
„1.   Členské státy do 19. října 2021 přijmou a zveřejní právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s články 1 až 27 a přílohami I a II. Znění těchto předpisů neprodleně sdělí Komisi.
Použijí tyto předpisy ode dne 19. října 2021.
Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Musí rovněž obsahovat prohlášení, že odkazy ve stávajících právních a správních předpisech na směrnici zrušenou touto směrnicí se považují za odkazy na tuto směrnici. Způsob odkazu a znění prohlášení si stanoví členské státy.
2.   Členské státy sdělí Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které přijmou v oblasti působnosti této směrnice.“
15
V článku 33 této směrnice je stanoveno:
„Směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2004/52/ES [ze dne 29. dubna 2004 o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného ve Společenství (Úř. věst. 2004, L 166, s. 124)] se zrušuje s účinkem od 20. října 2021, aniž jsou dotčeny povinnosti členských států týkající se lhůty pro provedení směrnice uvedené v příloze III části B ve vnitrostátním právu.
Odkazy na zrušenou směrnici se považují za odkazy na tuto směrnici v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze IV.“
16
Příloha II směrnice 2019/520 stanoví vzor informačního dopisu podle článku 24 této směrnice.
Sdělení z roku 2023
17
Sdělení Komise 2023/C 2/01, nazvané „Peněžité sankce v řízeních o nesplnění povinnosti“ (Úř. věst. 2023, C 2, s. 1, dále jen „sdělení z roku 2023“), stanoví v bodě 3 pravidla týkající se „penále“ a v bodě 4 pravidla týkající se „paušální částky“.
18
Bod 4.2 tohoto sdělení stanoví metodu výpočtu paušální částky takto:
„Paušální částka se vypočítá zhruba podobným způsobem jako metoda výpočtu penále, tj.:
–
vynásobením paušální sazby koeficientem závažnosti,
–
vynásobením výsledku faktorem n,
–
vynásobením výsledku počtem dní, kdy členský stát pokračoval v porušování práva [...]
[...]“
19
Bod 4.2.1 uvedeného sdělení stanoví:
„Pro výpočet paušální částky se denní částka vynásobí počtem dní, kdy členský stát pokračoval v porušování práva. Počet dnů trvání porušování práva je definován takto:
[...]
–
U žalob podaných na základě čl. 260 odst. 3 SFEU se jedná o počet dnů mezi dnem následujícím po dni uplynutí lhůty pro provedení stanovené v dotčené směrnici a dnem, kdy bude porušování práva ukončeno, nebo v případě, že porušování práva ukončeno nebude, dnem vyhlášení rozsudku vydaného na základě článku 260 SFEU.
[...]“
20
Příloha I tohoto sdělení z roku 2023, nadepsaná „Údaje použité pro stanovení peněžitých sankcí navrhovaných Soudnímu dvoru“, v bodě 2 stanoví, že paušální částka uvedená v bodě 4.2.2 uvedeného sdělení je stanovena ve výši 1000 eur denně, což odpovídá třetině paušální sazby pro výpočet penále, a v bodě 3 stanoví, že faktor „n“ pro Bulharskou republiku je stanoven na 0,18. V bodě 5 této přílohy I je upřesněno, že minimální paušální částka stanovená pro Bulharskou republiku činí 504000 eur.
Postup před zahájením soudního řízení
21
Dne 25. listopadu 2021 zaslala Komise Bulharské republice formální upozornění, v němž jí připomněla, že dne 19. října 2021 uplynula lhůta pro provedení směrnice 2019/520 a ještě jí nebyla oznámena opatření plně provádějící tuto směrnici.
22
Bulharská republika ve své odpovědi ze dne 24. ledna 2022 sdělila Komisi, že uvedená směrnice bude provedena do bulharského práva přijetím zákona, kterým se mění a doplňuje zákon o pozemních komunikacích (Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patištata), nařízení, kterým se mění a doplňuje nařízení o podmínkách a pravidlech pro zavedení a provozování kombinovaného systému mýtného pro jednotlivé kategorie silničních vozidel na základě času a ujeté vzdálenosti (Postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za uslovijata, reda i pravilata za izgraždane i funkcionirane na smesena sistema za taksuvane na različnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstojanie), jakož i vyhlášky o podmínkách a pravidlech pro zavedení interoperability elektronických systémů pro výběr mýtného (Naredba za uslovijata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane), tedy textů, které byly právě přijímány.
23
Vzhledem k tomu, že nedošlo k žádné další komunikaci ohledně provedení směrnice 2019/520, zaslala Komise dne 19. května 2022 Bulharské republice odůvodněné stanovisko, v němž ji vyzvala, aby ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení přijala opatření nezbytná k tomu, aby tomuto odůvodněnému stanovisku vyhověla.
24
Dopisem ze dne 18. července 2022 Bulharská republika vytýkané porušení práva nezpochybnila, ale upřesnila, že návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon o pozemních komunikacích, byl schválen Radou ministrů dne 27. května 2022 a téhož dne předložen k přijetí bulharskému Národnímu shromáždění. Tento členský stát dodal, že všechny návrhy a právní předpisy určené k úplnému provedení ustanovení této směrnice do bulharského práva budou přijaty do září 2022, avšak nelze vyloučit zpoždění.
25
Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že po uplynutí lhůty k provedení uvedené směrnice nebyla opatření určená k zajištění úplného provedení této směrnice stále přijata nebo přinejmenším oznámena Komisi, podala k Soudnímu dvoru projednávanou žalobu.
Řízení před Soudním dvorem
26
Dne 12. února 2024 byla ukončena písemná část řízení v projednávané věci.
27
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 16. května 2024 bylo řízení v projednávané věci po vyslechnutí účastnic řízení přerušeno do doby, než Komise dokončí analýzu aktů, které mezitím přijala Bulharská republika.
28
Aktem ze dne 31. října 2024 informovala Komise Soudní dvůr, že Bulharská republika dne 1. a 14. února 2024 oznámila Komisi několik legislativních opatření a jedno regulační opatření provádějících směrnici 2019/520. Dne 18. února 2024 oznámila Bulharská republika Komisi, že dne 30. května 2024 má být přijata vyhláška k zajištění úplného provedení této směrnice. V následných neformálních sděleních Bulharská republika rovněž uvedla, že opatření určená k úplnému provedení uvedené směrnice musí být přijata do 30. srpna 2024. Po 18. únoru 2024 však nebylo Komisi sděleno žádné další prováděcí opatření.
29
Komise proto uvedla, že i když Bulharská republika dosáhla v průběhu soudního řízení určitého pokroku při provádění směrnice 2019/520, toto provedení zůstává neúplné.
30
Za těchto podmínek Komise upravila svá návrhová žádání směřující k tomu, aby byla tomuto členskému státu uložena povinnost zaplatit paušální částku a penále. Pokud jde o paušální částku, navrhla rozlišit tři období porušení práva a požadovat za první období od 20. října 2021 do 31. ledna 2024 částku 1799280 eura, za druhé období od 1. února 2024 do 13. února 2024 částku 18144 eur a za třetí období od 14. února 2024 do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, nebo pokud bude nesplnění povinnosti ukončeno před tímto datem, do dne, kdy skončilo, denní částku ve výši 1080 eur. Pokud jde o penále, Komise vyzvala Soudní dvůr, aby jej stanovil na 5814 eur denně, dokud nebude v plném rozsahu splněna povinnost stanovená v článku 32 směrnice 2019/520.
31
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 6. listopadu 2024 bylo v řízení v projednávané věci pokračováno.
32
Dne 9. prosince 2024 předložila Bulharská republika vyjádření k částečnému zpětvzetí žaloby Komisí a ke změně návrhových žádání Komise.
33
Podáním došlým dne 30. září 2025 Bulharská republika požádala, že předloží nové důkazní návrhy s cílem prokázat úplné provedení směrnice 2019/520 do bulharského práva. V souladu s čl. 128 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora předseda desátého senátu dne 3. října 2025 této žádosti vyhověl a stanovil Komisi lhůtu do 17. října 2025, aby se k těmto novým důkazům vyjádřila.
34
Podáním ze dne 15. října 2025 předložila Komise vyjádření k těmto novým důkazům, které Bulharská republika předložila dne 26. září 2025, a uvedla, že má za to, že tento členský stát nyní splnil svou povinnost podle čl. 32 odst. 1 směrnice 2019/520 přijmout a sdělit všechny právní a správní předpisy nezbytné k provedení uvedené směrnice.
35
Komise proto svou žalobu opět částečně vzala zpět, přičemž vzala zpět svůj návrh, aby byla Bulharské republice uložena povinnost zaplatit penále, a dále změnila svá návrhová žádání týkající se toho, aby byla tomuto členskému státu uložena povinnost zaplatit paušální částku, přičemž v této souvislosti požadovala celkovou částku 2458296 eur, z toho 1801440 eur za období od 20. října 2021 do 31. ledna 2024, částku 19656 eur za období od 1. února 2024 do 13. února 2024 a částku 637200 eur za období od 14. února 2024 do 25. září 2025.
36
Podáním ze dne 3. listopadu 2025 Bulharská republika navrhla, aby Soudní dvůr zaprvé vyhověl částečnému zpětvzetí žaloby ze strany Komise v rozsahu, v němž se týká uložení penále, a zadruhé, aby v plném rozsahu zamítl návrh Komise na uložení paušální částky ve výši 2458296 eur nebo podpůrně snížil její výši na co nejnižší možnou částku s ohledem na okolnosti projednávané věci.
K žalobě
K nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU
Argumentace účastnic řízení
37
Komise ve své žalobě uvádí, že Bulharská republika ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nepřijala opatření nezbytná k provedení směrnice 2019/520 do vnitrostátního práva.
38
Kromě toho Bulharská republika nesplnila svou povinnost neprodleně sdělit Komisi znění těchto opatření.
39
V tomto ohledu Komise připomíná, že v souladu s ustálenou judikaturou, zejména s rozsudky ze dne 27. října 2011, Komise v. Polsko (C‑362/10, EU:C:2011:703, bod 46), a ze dne 15. října 2015, Komise v. Německo (C‑137/14, EU:C:2015:683, bod 51), musí být ustanovení směrnice provedena s nezpochybnitelným závazným účinkem a s požadovanou specifičností, přesností a jasností, aby byl naplněn požadavek právní jistoty. Pokud směrnice výslovně stanoví, že její prováděcí opatření musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení, jak v projednávané věci stanoví čl. 32 odst. 1 třetí pododstavec směrnice 2019/520, je v každém případě nezbytné přijmout zvláštní prováděcí akt. V tomto ohledu se dovolává bodu 49 rozsudku ze dne 11. června 2015, Komise v. Polsko (C‑29/14, EU:C:2015:379).
40
Komise na základě bodů 51 a 59 rozsudku ze dne 8. července 2019, Komise v. Belgie (čl. 260 odst. 3 SFEU – Vysokorychlostní sítě) (C‑543/17, EU:C:2019:573), uvádí, že členské státy jsou kromě toho povinny jí poskytnout jasné a přesné informace o provedení směrnice. Měly by jednoznačně uvést, jakými právními a správními předpisy členské státy podle svého názoru splnily jednotlivé povinnosti, které jim tato směrnice ukládá. Členské státy jsou rovněž povinny uvést u každého ustanovení uvedené směrnice jedno či více vnitrostátních opatření, která zajišťují jeho provedení, přičemž k tomuto sdělení může být případně připojena srovnávací tabulka.
41
Bulharská republika ve své žalobní odpovědi namítá, že během postupu před zahájením soudního řízení splnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze zásady loajální spolupráce, a včas poskytla Komisi všechny nezbytné informace. Kromě toho vnitrostátní orgány zapojené do provedení směrnice 2019/520 vynaložily v dobré víře veškeré úsilí směřující k provedení ustanovení této směrnice.
42
Bulharská republika odůvodňuje zpoždění při provádění politickou nestabilitou způsobenou opakovaným rozpuštěním Národního shromáždění.
43
Tvrdí, že objektivně nemohla provést ustanovení směrnice 2019/520, jelikož neměla k dispozici zákonodárný orgán, který by mohl přijmout prováděcí zákony, a tato situace představuje případ vyšší moci.
44
Komise řádně nezohlednila okolnosti, kterých se tento členský stát dovolával, a sice složitou politickou situaci v Bulharsku a její důsledky pro legislativní práci, jakož i pandemii covidu-19, ačkoli má za tímto účelem na základě článků 258 a 260 SFEU určitý prostor pro uvážení.
45
V každém případě, i když směrnice 2019/520 dosud nebyla provedena v plném rozsahu, jednotlivé stávající zákony již některé její požadavky provádějí.
46
Konkrétně pojmy definované v čl. 2 bodech 2, 3, 16, 17, 21, 26 a 29 této směrnice jsou obsaženy v zákoně o pozemních komunikacích (Zakon za patištata) (DV č. 26 ze dne 29. března 2000), zákoně o silničním provozu (Zakon za dviženie po patištata) (DV č. 20, ze dne 5. března 1999) a v nařízení o podmínkách a pravidlech pro zavedení a provozování kombinovaného systému mýtného pro jednotlivé kategorie silničních vozidel na základě času a ujeté vzdálenosti (Naredba za uslovijata, reda i pravilata za izgraždane i funkcionirane na smesena sistema za taksuvane na različnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstojanie).
47
Kromě toho je cílem stávajících bulharských předpisů provést čl. 5 odst. 5 a 7, čl. 6 odst. 3, 5 a 7, jakož i čl. 8 odst. 2 směrnice 2019/520.
48
Ve své replice Komise tvrdí, že splnila svou povinnost prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti a v tomto ohledu se neopírala o žádnou domněnku.
49
V každém případě, i kdyby se předpisy bulharského vnitrostátního práva platné před datem přijetí směrnice 2019/520 a předpisy pozměněné po tomto datu překrývaly, Bulharská republika nesdělila vnitrostátní opatření provádějící tuto směrnici, čímž porušila požadavky jejího článku 32.
50
Na základě rozsudku ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (C‑70/06, EU:C:2008:3, body 21 a 22), Komise za účelem odmítnutí argumentu Bulharské republiky týkajícího se údajné objektivní nemožnosti provést ustanovení směrnice 2019/520 namítá, že se členský stát nemůže dovolávat vnitrostátních obtíží, včetně obtíží ústavního charakteru, k odůvodnění nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva, zejména lhůt stanovených směrnicí.
51
Pokud jde o argument týkající se pandemie covidu-19, který Bulharská republika rovněž vznesla, Komise připomíná, že v souladu s judikaturou Soudního dvora, a zejména s body 130 až 132 rozsudku ze dne 13. prosince 2001, Komise v. Francie (C‑1/00, EU:C:2001:687), se členské státy mohou dovolávat vyšší moci jako okolnosti vedoucí ke zproštění odpovědnosti pouze tehdy, pokud prokáží existenci zvláštních nepřekonatelných obtíží, které jim dočasně brání v plnění jejich konkrétních povinností vyplývajících z práva Unie. Má za to, že z bodů 54 a 55 rozsudku ze dne 25. ledna 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), vyplývá, že členské státy jsou povinny prokázat konkrétní souvislost mezi okolnostmi uplatňovanými jako vyšší moc na jedné straně a konkrétním porušením unijního práva na straně druhé.
52
V projednávané věci přitom Bulharská republika neprokázala, že okolnosti pandemie covidu-19 představovaly zvláštní nepřekonatelné obtíže a neprokázala souvislost mezi těmito okolnostmi a neprovedením směrnice 2019/520.
53
Kromě toho v souladu s ustálenou judikaturou připomenutou v souvislosti s pandemií covidu-19 se lze vyšší moci dovolávat pouze ve vztahu k době nezbytné k nápravě obtíží tohoto charakteru.
54
V projednávané věci přitom zpoždění při provedení není přiměřené nezbytnosti nápravy obtíží spojených s touto pandemií, neboť projednávaná žaloba byla podána dne 26. července 2023, tedy více než 21 měsíců po uplynutí lhůty pro provedení směrnice 2019/520, a toto provedení nebylo v okamžiku podání repliky ještě dokončeno.
55
Bulharská republika ve své duplice poukazuje na legislativní práce dokončené v roce 2024 za účelem provedení směrnice 2019/520 do bulharského práva.
56
Pokud jde o argument týkající se politické nestability, tento členský stát zdůrazňuje mimořádnost této nestability způsobenou tím, že po dlouhou dobu nebylo možné přijímat právní předpisy, a tudíž zajistit provedení této směrnice.
57
Pokud jde o pandemii covidu-19, Bulharská republika odkazuje na její značnou délku a její závažnost, které bránily zákonodárné moci dokončit uvedené provedení ve stanovených lhůtách.
58
Ve svém aktu o částečném zpětvzetí žaloby Komise tvrdí, že provedení směrnice 2019/520 nelze považovat za úplné.
59
Tento členský stát nesdělil všechna opatření provádějící ustanovení přílohy II této směrnice.
60
Konkrétně povinnost stanovená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2019/520, který odkazuje na její přílohu II, nebyla v plném rozsahu provedena.
61
Bulharská republika údajně informovala Komisi, že čl. 5 odst. 4, čl. 6 odst. 6, čl. 8 odst. 3, článek 9 a čl. 21 odst. 5, jakož i článek 25 směrnice 2019/520 byly „částečně provedeny“. Tento členský stát však Komisi nesdělil vnitrostátní právní úpravu zajišťující úplné provedení těchto ustanovení.
62
Pokud jde o čl. 5 odst. 9 poslední větu a čl. 6 odst. 1 poslední větu směrnice 2019/520, Komise má za to, že vnitrostátní opatření konkrétně uvedená Bulharskou republikou ve srovnávací tabulce, kterou tento členský stát předal, nepokrývají povinnosti stanovené v těchto ustanoveních.
63
Pokud jde o čl. 14 odst. 1 druhou větu směrnice 2019/520, Bulharská republika uvedla, že platné bulharské právní předpisy jsou zcela v souladu s tímto ustanovením, jelikož nestanoví žádné omezení pro poskytovatele EETS nebo jejich palubní zařízení, aniž by byla ohrožena interoperabilita této služby. Komise se však domnívá, že toto ustanovení musí být provedeno výslovně, aby byly zaručeny specifické vlastnosti uvedené služby.
64
Bulharská republika kromě toho tvrdila, že některá ustanovení směrnice 2019/520 nejsou na jejím území použitelná, avšak na podporu těchto úvah nepředložila přesvědčivé argumenty.
65
Komise má konkrétně za to, že fakultativní povaha čl. 6 odst. 4 druhého pododstavce této směrnice se týká jeho provedení subjektem pro výběr mýtného, a nikoli povinnosti provedení, která přísluší členskému státu.
66
Pokud jde o čl. 7 odst. 3 směrnice 2019/520, i v případě neexistence hlavního poskytovatele EETS nacházejících se na území Bulharské republiky by toto ustanovení mělo být provedeno do vnitrostátního práva, neboť v budoucnu by mohl začít poskytovat služby na trhu v tomto členském státě hlavní poskytovatel.
67
Pokud jde o čl. 14 odst. 1 první větu směrnice 2019/520, Bulharská republika tvrdila, že podle bulharského práva nemá subjekt pro výběr mýtného přímou vazbu na uživatele EETS. Komise je toho názoru, že toto ustanovení musí být provedeno výslovně, aby byla stanovena pravidla pro interakci mezi subjektem pro výběr mýtného a uživateli této služby.
68
Komise dospěla k závěru, že Bulharská republika neprovedla „přibližně 30 %“ ustanovení směrnice 2019/520.
69
Bulharská republika ve své odpovědi na první částečné zpětvzetí žaloby ze strany Komise tvrdí, že tvrzení tohoto orgánu, že požadavek čl. 6 odst. 1 poslední věty směrnice 2019/520 není proveden do bulharského práva, je nesprávné. Tento požadavek je totiž stanoven v článku 38 nařízení o podmínkách a pravidlech pro zavedení a provozování kombinovaného systému mýtného pro jednotlivé kategorie silničních vozidel na základě času a ujeté vzdálenosti, oznámeného v systému Themis dne 1. února 2024 pod číslem MNE (2024) 00609.
70
Článek 24 odst. 2 směrnice 2019/520, který odkazuje na její přílohu II, je, byť částečně, proveden v čl. 189i odst. 4 zákona o silničním provozu, oznámeného v systému Themis dne 1. února 2024 pod číslem MNE (2024) 00606.
71
Pokud jde o požadavek stanovený v čl. 5 odst. 9 poslední větě směrnice 2019/520, v bulharském právu je poskytovatelem EETS vždy jiná osoba než subjekt pro výběr mýtného. Poskytovatelem této služby je odborník ve smyslu čl. 10h odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, zatímco subjektem pro výběr mýtného je Agencia za Patna infrastruktura (Agentura pro silniční infrastrukturu, Bulharsko), která je orgánem veřejné moci. Proto se požadavek stanovený v čl. 5 odst. 9 této směrnice na Bulharskou republiku nevztahuje.
72
Bulharská republika kromě toho opakuje svou argumentaci, kterou rozvedla v žalobní odpovědi, podle které ji nastalá politická nestabilita postavila do situace, kdy bylo absolutně nemožné zabránit zpoždění při provádění ustanovení směrnice 2019/520.
Závěry Soudního dvora
73
Podle čl. 32 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2019/520 členské státy do 19. října 2021 přijmou a zveřejní právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s články 1 až 27 a přílohami I a II této směrnice. Znění těchto přepisů neprodleně sdělí Komisi. Podle třetího pododstavce uvedeného odstavce 1 musí tyto předpisy přijaté členskými státy obsahovat odkaz na uvedenou směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Musí rovněž obsahovat prohlášení, že odkazy ve stávajících právních a správních předpisech na směrnici 2004/52 zrušenou směrnicí 2019/520 se považují za odkazy na posledně uvedenou směrnici. Způsob odkazu a znění prohlášení si stanoví členské státy.
74
Podle ustálené judikatury Soudního dvora se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku Komise, přičemž změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu [rozsudky ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 15, jakož i ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 28 a citovaná judikatura].
75
V projednávané věci Bulharská republika nezpochybňuje, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 19. května 2022 nepřijala předpisy určené k zajištění úplného provedení směrnice 2019/520, které by obsahovaly odkaz na tuto směrnici nebo by byl takový odkaz učiněn při úředním vyhlášení v souladu s čl. 32 odst. 1 této směrnice.
76
Tento členský stát však upřesňuje, že stávající vnitrostátní právní předpisy již některé požadavky stanovené uvedenou směrnicí provádějí.
77
Tato argumentace, kterou se tento členský stát snaží prokázat, že nesplnil své povinnosti vyplývající ze směrnice 2019/520 pouze částečně z důvodu existence předpisů vnitrostátního práva, které již některé z těchto požadavků provádějí, však musí být odmítnuta.
78
Stačí totiž připomenout, že i když provedení směrnice může být zajištěno již platnými pravidly vnitrostátního práva, v projednávané věci tomu tak není. V každém případě nejsou členské státy v takovém případě zproštěny formální povinnosti informovat Komisi o existenci těchto pravidel, aby mohla posoudit jejich soulad s touto směrnicí [rozsudek ze dne 22. května 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o otevřených datech a opakované použití informací veřejného sektoru), C‑237/23, EU:C:2025:373, bod 66 a citovaná judikatura]. Pokud směrnice stejně jako v projednávané věci výslovně stanoví povinnost členských států zajistit, aby opatření nezbytná k jejímu provedení obsahovala odkaz na tuto směrnici nebo byl takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení, je v každém případě nezbytné, aby tyto členské státy přijaly zvláštní akt k provedení dotčené směrnice [viz rozsudek ze dne 14. března 2024, Komise v. Lotyšsko (Evropský kodex pro elektronické komunikace), C‑454/22, EU:C:2024:235, bod 33 a citovaná judikatura].
79
Bulharská republika rovněž tvrdí, že nemohla objektivně zajistit úplné provedení směrnice 2019/520, a to zaprvé z důvodu politické nestability v Bulharsku způsobené častými změnami vlády a rozpuštěním Národního shromáždění, a zadruhé z důvodu pandemie covidu-19, která způsobila zpoždění v legislativních pracích, přičemž tyto dvě skutečnosti rovněž představují případy vyšší moci.
80
Argument týkající se politické nestability nelze přijmout, jelikož podle ustálené judikatury Soudního dvora se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu coby důvodu, proč nesplnil povinnosti vyplývající z unijního práva, jako je neprovedení směrnice ve stanovené lhůtě [rozsudky ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 19 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 33].
81
Pokud jde o argument týkající se pandemie covidu-19, stačí připomenout, že i když pojem „vyšší moc“ nepředpokládá absolutní nemožnost splnit povinnosti vyplývající z unijního práva, vyžaduje nicméně, aby k dotčenému nesplnění povinnosti došlo v důsledku okolností, které jsou nezávislé na tom, kdo se jí dovolává, jsou neobvyklé a nepředvídatelné a jejich důsledkům nemohlo být i přes veškerou vynaloženou péči zabráněno, přičemž vyšší moci se lze mimoto dovolávat pouze po dobu, která je nezbytná k překonání uvedených obtíží [rozsudek ze dne 8. června 2023, Komise v. Slovensko (Právo na bezplatné ukončení smlouvy), C‑540/21, EU:C:2023:450, bod 81, a ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 36].
82
I když zdravotní krize takového rozsahu, jako byla pandemie covidu-19, představuje pro Bulharskou republiku neobvyklou a nepředvídatelnou událost, která je na ní nezávislá, nic to nemění na tom, že tento členský stát měl jednat s veškerou náležitou péčí a včas – přinejmenším před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 19. května 2022 – informovat Komisi o vzniklých obtížích [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 36]. Jak přitom vyplývá z bodů 6 až 8 dupliky, což Komise potvrdila ve svém podání ze dne 31. října 2024, kterým vzala částečně zpět svá návrhová žádání, Bulharská republika k tomuto posledně uvedenému datu neprovedla směrnici 2019/520 v plném rozsahu.
83
Kromě toho tento členský stát netvrdí, že pandemie covidu-19 sama o sobě odůvodňuje veškeré zpoždění, které mu je přičítáno při provádění této směrnice. Konečně, pokud by měl unijní normotvůrce za to, že účinky této pandemie, která ovlivnila celé unijní území, byly takové, že členským státům bylo bráněno v plnění povinností, které pro ně vyplývají z téže směrnice, rozhodl by se prodloužit lhůtu pro její provedení, což neučinil [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. května 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru), C‑237/23, EU:C:2025:373, bod 65 a citovaná judikatura].
84
S ohledem na tyto úvahy je třeba učinit závěr, že Bulharská republika tím, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 19. května 2022 nepřijala právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí 2019/520, a tudíž tyto předpisy nesdělila Komisi, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 32 odst. 1 této směrnice.
K návrhu podanému podle čl. 260 odst. 3 SFEU
Argumentace účastnic řízení
85
Komise ve své žalobě tvrdí, že v Unii založené na úctě k právnímu státu je třeba považovat všechny směrnice za stejně důležité a je vyžadováno jejich úplné provedení členskými státy ve stanovených lhůtách.
86
Tento orgán se opírá rovněž o rozsudek ze dne 8. července 2019, Komise v. Belgie (Článek 260 odst. 3 SFEU – Vysokorychlostní sítě) (C‑543/17, EU:C:2019:573, body 51 a 59) s cílem připomenout povinnost členských států sdělit dostatečně jasné a přesné informace o vnitrostátních ustanoveních, kterými se provádějí odpovídající ustanovení směrnice.
87
Komise je toho názoru, že nesplnění povinnosti vytýkané Bulharské republice přetrvávalo ke dni, kdy tento orgán podal projednávanou žalobu k Soudnímu dvoru, a proto na základě čl. 260 odst. 3 SFEU navrhuje, aby bylo tomuto členskému státu uloženo zaplacení paušální částky.
88
Za účelem stanovení výše této peněžité sankce vychází Komise z obecných zásad uvedených v bodě 2 sdělení z roku 2023 a z metody výpočtu uvedené v bodě 4 tohoto sdělení. Tento orgán zejména uvádí, že stanovení výše paušální částky má být založeno na základních kritériích, kterými jsou závažnost porušení práva, doba trvání tohoto porušování práva a nutnost zajistit, aby sankce odrazovala od dalšího porušování práva.
89
S ohledem na tyto skutečnosti Komise zaprvé navrhuje, aby byl v projednávaném případě použit koeficient závažnosti 10.
90
Zadruhé, pokud jde o nutnost zajistit odrazující účinek sankce s ohledem na platební schopnost dotyčného členského státu, Komise uvádí, že podle bodu 3 přílohy I sdělení z roku 2023 činí faktor „n“ pro Bulharskou republiku 0,18.
91
S ohledem na tyto skutečnosti Komise navrhuje vypočítat výši paušální částky v souladu s bodem 4.2 sdělení z roku 2023 vynásobením sazby paušální částky stanovené na 1000 eur denně koeficientem závažnosti 10 použitým v projednávané věci a poté faktorem „n“ pro tento členský stát (0,18). Součin těchto prvků vede k denní částce 1800 eur, kterou je třeba následně vynásobit počtem dnů trvání porušování práva.
92
Komise proto navrhuje uložit Bulharské republice povinnost zaplatit paušální částku ve výši 1800 eur denně, přičemž minimální paušální částka činí 504000 eur v souladu s bodem 5 přílohy I sdělení z roku 2023.
93
Bulharská republika se ve své žalobní odpovědi domáhá zamítnutí návrhu Komise na uložení peněžitých sankcí a podpůrně snížení jejich výše z důvodu, že částka navrhovaná Komisí je zjevně nepřiměřená ve vztahu k tvrzenému porušení práva.
94
Pokud jde o závažnost porušení práva, tento členský stát se domnívá, že je třeba zohlednit politickou nestabilitu a důsledky pandemie covidu-19. V tomto ohledu měla Komise rovněž zohlednit skutečnost, že stávající bulharské právní předpisy částečně splňují požadavky směrnice 2019/520.
95
Ačkoli uvedená právní úprava výslovně neodkazuje na směrnici 2019/520, nebrání to jednotlivcům v tom, aby se jí dovolávali a odvozovali z ní práva.
96
Bulharská republika tvrdí, že ve věcech týkajících se citlivých oblastí navrhla Komise stejný koeficient závažnosti, jaký požaduje v projednávané věci, a v některých z těchto věcí dokonce nižší koeficient závažnosti. V tomto ohledu cituje věci, ve kterých byly vydány rozsudky ze dne 7. září 2016, Komise v. Řecko (C‑584/14, EU:C:2016:636), a ze dne 26. července 2017, Comune di Corridonia a další (C‑196/16 a C‑197/16, EU:C:2017:589).
97
V projednávané věci účinky neúplného provedení směrnice 2019/520 přímo neohrožovaly lidské zdraví a nezpůsobily poškození životního prostředí ani ztrátu vlastních zdrojů Unie.
98
Bulharská republika tudíž navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl v plném rozsahu návrh na zaplacení paušální částky, nebo v případě, že by Soudní dvůr považoval za nezbytné tuto sankci uložit, aby její výši stanovil na co nejmenší částku.
99
Komise ve své replice tvrdí, že ze skutkových okolností projednávané věci nevyplývá, že by výše požadované peněžité sankce byla nepřiměřená a Soudní dvůr by ji měl snížit.
100
Tento orgán zdůrazňuje, že mu Bulharská republika nesdělila žádné opatření provádějící směrnici 2019/520 před uplynutím lhůty pro její provedení, tedy do 19. října 2021, ani po tomto datu.
101
Za těchto podmínek je uložení paušální částky opatřením, které je přiměřené spáchanému nesplnění povinnosti.
102
Komise tvrdí, že směrnice 2019/520 posiluje účinnost rámcových podmínek na trhu elektronického výběru mýtného zlepšením interoperability systémů a stanovením právního základu pro přeshraniční výměnu informací o vozidlech a o jejich majitelích nebo držitelích, kteří v Unii nezaplatí silniční poplatky. Kromě toho podle ní tato směrnice přispívá k dokončení vnitřního trhu a jednotného digitálního trhu.
103
Má za to, že všechny případy neprovedení a nesdělení případných opatření k provedení unijní směrnice představují nesplnění povinnosti stejné závažnosti, jelikož povaha dotčené směrnice nemá vliv na koeficient závažnosti, který bude použit.
104
Koeficient závažnosti 10 z 20 je podle ní obzvláště mírný v případě neprovedení směrnice a úplného nesdělení vnitrostátních prováděcích ustanovení.
105
Bulharská republika ve své duplice připomíná, že Komise měla ve svém návrhu na uložení peněžité sankce zohlednit zvláštní okolnosti týkající se vnitrostátní politické situace, jakož i pandemie covidu-19, které způsobily závažné obtíže při práci zákonodárného orgánu pověřeného provedením ustanovení směrnice 2019/520.
106
Uložení paušální částky členským státům by mohlo ohrozit kvalitu provedení unijních směrnic, čímž by byly členské státy motivovány k jejich provedení ve stanovené lhůtě, aniž by nutně braly v úvahu kvalitu tohoto provedení. Takový přístup by byl v rozporu se zásadou proporcionality stanovenou v čl. 5 odst. 4 SEU a nebyl by slučitelný s povinností loajální spolupráce Komise.
107
Ve svém aktu o částečném zpětvzetí žaloby ze dne 31. října 2024 Komise s ohledem na pokrok, kterého Bulharská republika dosáhla při provádění směrnice 2019/520 od podání projednávané žaloby, navrhuje snížit koeficient závažnosti v závislosti na počtu vnitrostátních prováděcích předpisů, které jí byly sděleny. Navrhuje tedy rozlišovat dvě nová období protiprávního jednání, první od 1. února 2024, data prvního sdělení prováděcích opatření, do 13. února 2024, a druhé od 14. února 2024, data druhého sdělení prováděcích opatření, do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, nebo pokud nesplnění povinnosti skončilo před tímto datem, do dne, kdy skončilo, a použít na ně koeficient závažnosti ve výši 7 na první období a 5 na druhé období.
108
Naproti tomu uvádí, že pro výpočet paušální částky, pokud jde o faktor „n“ a minimální paušální částky pro jednotlivé členské státy, používá aktualizované údaje obsažené ve sdělení zveřejněném dne 26. ledna 2024 nazvaném „Aktualizace údajů používaných k výpočtu finančních sankcí navržených Komisí Soudnímu dvoru Evropské unie v řízení o nesplnění povinnosti“ (Úř. věst. C, C/2024/1123). Aktualizovaná sazba paušální částky stanovená v bodě 2 přílohy tohoto sdělení je stanovena na 1080 eur za den, faktor „n“ pro Bulharskou republiku, stanovený v bodě 3 této přílohy, činí 0,2 a minimální paušální částka pro tento členský stát stanovená v bodě 5 této přílohy činí 603000 eur.
109
Pokud jde tedy o paušální částku, Komise rozlišuje tři období porušení práva a navrhuje stanovit denní částku pro účely stanovení této částky, která se použije na každé z nich, a to následujícím způsobem:
–
za období od 20. října 2021 (dne následujícího po uplynutí lhůty pro provedení směrnice) do 31. ledna 2024 (dne předcházejícího prvnímu sdělení prováděcích opatření) tak, že vynásobila aktualizovanou sazbu paušální částky stanovené na 1080 eur ročně koeficientem závažnosti 10 a faktorem „n“ pro Bulharskou republiku stanoveným na 0,2, což odpovídá denní částce 2160 eur, kterou vynásobila počtem dnů trvání porušování, tj. 833 dny. Výše paušální částky za toto období činí 1799280 eur;
–
pro období od 1. února 2024 (dne prvního sdělení prováděcích opatření) do 13. února 2024 (dne předcházejícího druhému sdělení prováděcích opatření) tak, že vynásobila aktualizovanou sazbu paušální částky (1080 eur) koeficientem závažnosti 7 a faktorem „n“ pro Bulharskou republiku stanoveným na 0,2, což odpovídá denní částce 1512 eur, kterou vynásobila počtem dnů trvání porušování práva, tj. 12 dny. Výše paušální částky za toto období činí 18144 eur;
–
pro období od 14. února 2024 (dne druhého sdělení prováděcích opatření) do dne ukončení porušení nebo do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci tak, že vynásobila aktualizovanou sazbu paušální částky (1080 eur) koeficientem závažnosti 5 a faktorem „n“ pro Bulharskou republiku stanoveným na 0,2, což odpovídá denní částce 1080 eur, kterou je třeba vynásobit počtem dnů mezi prvním datem a jedním z dalších dvou dat.
110
Dodává, že částky, které takto stanovila, překračují minimální paušální částku ve výši 603000 eur pro Bulharskou republiku, která tedy již není relevantní.
111
Bulharská republika ve své odpovědi na akt Komise o částečném zpětvzetí žaloby navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl návrh na uložení sankce nebo, podpůrně, aby snížil výši požadované paušální částky na co nejnižší možnou částku.
112
V dodatečných návrhových žádáních ze dne 15. října 2025 předložených na základě nových důkazů předložených Bulharskou republikou Komise navrhuje stanovit celkovou výši požadované paušální částky na 2458296 eur, což činí 1801440 eur za období od 20. října 2021 do 31. ledna 2024, 19656 eur za období od 1. února 2024 do 13. února 2024 a 637200 eur za období od 14. února 2024 do 25. září 2025.
Závěry Soudního dvora
– K použití čl. 260 odst. 3 SFEU a k vhodnosti uložení peněžité sankce navrhované Komisí
113
Článek 260 odst. 3 SFEU v prvním pododstavci stanoví, že předloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku 258 SFEU z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem, může Komise, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem. Tento čl. 260 odst. 3 v druhém pododstavci stanoví, že shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí, přičemž platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku.
114
Vzhledem k tomu, že – jak vyplývá z bodu 84 tohoto rozsudku – je prokázáno, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 19. května 2022 Bulharská republika nepřijala, a tudíž Komisi ani nesdělila právní a správní předpisy nezbytné k provedení ustanovení směrnice 2019/520 do vnitrostátního práva, takto zjištěné nesplnění povinnosti spadá do působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU.
115
Podle ustálené judikatury platí, že za účelem posouzení, zda je účelné uložit peněžitou sankci, přísluší Soudnímu dvoru v každé věci a v závislosti na okolnostech případu, který mu byl předložen, jakož i na stupni přesvědčování a odrazování, který se mu jeví jako potřebný, rozhodnout o peněžitých sankcích vhodných zejména k předejití tomu, aby se opakovala porušení unijního práva obdobná porušením v projednávané věci [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 62 a citovaná judikatura].
116
Pokud jde o uložení paušální částky, je třeba mít za to, že soubor právních a skutkových okolností, jimiž se vyznačuje zjištěné nesplnění povinnosti, a sice skutečnost, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 19. května 2022 nebyly sděleny vůbec žádné právní a správní předpisy nezbytné k provedení směrnice 2019/520, je ukazatelem toho, že účinné předcházení opakování porušení unijního práva obdobných porušení v projednávané věci může vyžadovat přijetí takového odrazujícího opatření, jako je uložení povinnosti zaplatit paušální částku [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 70, a ze dne 29. února 2024, Komise v. Irsko (Audiovizuální mediální služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 73].
– K výši paušální částky
117
Pro účely výpočtu paušální částky, jejíž zaplacení může být členskému státu uloženo na základě čl. 260 odst. 3 SFEU, přísluší Soudnímu dvoru, aby při výkonu posuzovací pravomoci stanovil její výši tak, aby byla přiměřená okolnostem a úměrná porušení, jehož se členský stát dopustil. Mezi faktory, které jsou v tomto ohledu relevantní, patří zejména takové skutečnosti, jako je závažnost zjištěného nesplnění povinnosti, doba, po kterou toto neplnění povinnosti trvalo, a platební schopnost dotčeného členského státu [rozsudek ze dne 20. března 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o podpoře čistých a energeticky účinných silničních vozidel), C‑480/23, EU:C:2025:194, bod 89 a citovaná judikatura].
118
Úvodem, pokud jde o skutečnost, že se Komise pro výpočet částek dotčených v projednávané věci dovolává svého sdělení zveřejněného dne 26. ledna 2024 uvedeného v bodě 108 tohoto rozsudku, stačí uvést, že podle posledního pododstavce tohoto sdělení „Komise použije aktualizované údaje na rozhodnutí, která přijme za účelem předložení věci Soudnímu dvoru podle článku 260 [SFEU] od zveřejnění tohoto sdělení v Úředním věstníku.“.
119
V každém případě je třeba rovněž připomenout, že v rámci posuzovací pravomoci, kterou má Soudní dvůr na základě čl. 260 odst. 3 SFEU, nejsou takové pokyny, jako jsou pokyny obsažené ve sděleních Komise, v nichž jsou matematické proměnné stanoveny jako indikativní pravidla, pro Soudní dvůr závazné, ale přispívají k zaručení transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně kroků přijímaných samotnou Komisí, když tento orgán předkládá návrhy Soudnímu dvoru [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, Komise v. Polsko (Směrnice o oznamovatelích), C‑147/23, EU:C:2024:346, bod 69 a citovaná judikatura].
120
Pokud jde nejprve o závažnost porušení, jehož se členský stát dopustil, nemůže být stanovena automatickým uplatněním koeficientu závažnosti [rozsudek ze dne 20. března 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o podpoře čistých a energeticky účinných silničních vozidel), C‑480/23, EU:C:2025:194, bod 90 a citovaná judikatura]. Konkrétně Komise tím, že předpokládá, že porušení povinnosti sdělit opatření k provedení směrnice musí být považováno za porušení stejné závažnosti bez ohledu na dotčenou směrnici, není schopna přizpůsobit peněžité sankce v závislosti na dopadech nesplnění této povinnosti na soukromé a veřejné zájmy. V tomto ohledu je zjevné, že dopady nesplnění povinností členských států na dotčené soukromé a veřejné zájmy se mohou lišit nejen mezi jednotlivými členskými státy, ale i v závislosti na normativním obsahu neprovedené směrnice [rozsudek ze dne 22. května 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o otevřených datech a opakované použití informací veřejného sektoru), C‑237/23, EU:C:2025:373, bod 92 a citovaná judikatura].
121
Za účelem posouzení závažnosti porušení konstatovaného v projednávané věci je třeba připomenout, že povinnost přijmout předpisy, které zajistí úplné provedení směrnice, a povinnost sdělit tyto předpisy Komisi jsou základními povinnostmi členských států, které mají zaručit plnou účinnost unijního práva, a je tudíž nutno mít za to, že nesplnění těchto povinností je nepochybně závažné [rozsudek ze dne 20. března 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o podpoře čistých a energeticky účinných silničních vozidel), C‑480/23, EU:C:2025:194, bod 91 a citovaná judikatura].
122
V projednávané věci je třeba zdůraznit, že směrnice 2019/520 je nástrojem unijního práva, který má nepochybný význam, neboť jejím cílem je zaprvé zajištění interoperability elektronických systémů pro výběr mýtného na celé unijní městské a meziměstské silniční síti, na dálnicích, hlavních a vedlejších silnicích a na různých stavbách, jako jsou tunely nebo mosty a trajekty, a zadruhé usnadnění přeshraniční výměny údajů o registraci vozidel, které se týkají vozidel a vlastníků nebo držitelů vozidel, u nichž došlo k nezaplacení jakýchkoli silničních poplatků v Unii.
123
Neprovedení ustanovení této směrnice přitom narušuje plnou účinnost unijního práva a jeho jednotné uplatňování.
124
V tomto ohledu, jak vyplývá z bodu 75 tohoto rozsudku, Bulharská republika ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 19. května 2022 nepřijala předpisy určené k zajištění úplného provedení směrnice 2019/520, které by obsahovaly odkaz na tuto směrnici nebo by byl takový odkaz učiněn při úředním vyhlášení v souladu s čl. 32 odst. 1 této směrnice.
125
Bulharská republika se v první řadě dovolává okolností souvisejících jak s jejím vnitrostátním politickým kontextem, tak s pandemií covidu-19, které měly být podle tohoto členského státu zohledněny při stanovení koeficientu závažnosti porušení práva dotčeného v projednávané věci. Tato argumentace přitom nemůže obstát z důvodů uvedených v bodech 80 až 83 tohoto rozsudku.
126
V druhé řadě Bulharská republika odkazuje na svou argumentaci uvedenou v bodech 45 až 47 tohoto rozsudku, která údajně dokazuje, že ustanovení stávajících bulharských právních předpisů splňují část požadavků směrnice 2019/520, což podle jejího tvrzení Komise neposoudila.
127
V tomto ohledu je třeba připomenout, že i když je pravda, že tvrzení členského státu, podle kterého právní rámec existující v okamžiku přijetí směrnice již postačoval k tomu, aby bylo možné mít za to, že tento členský stát neporušil své povinnosti a neprovedení této směrnice mělo pouze omezený dopad, nemůže být relevantní pro účely posouzení vhodnosti uložení takové sankce, jako je sankce dotčená v projednávané věci, toto tvrzení může být zohledněno za účelem posouzení závažnosti dotčeného nesplnění povinnosti pro účely výpočtu výše paušální částky [rozsudek ze dne 22. května 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru), C‑237/23, EU:C:2025:373, bod 99 a citovaná judikatura].
128
V projednávané věci, jak ostatně uvádí Komise ve své replice, již byly některé z povinností stanovených ve směrnici 2019/520 stanoveny v rozhodnutí Komise 2009/750/ES ze dne 6. října 2009 o definici evropské služby elektronického mýtného a jejích technických prvků (Úř. věst. 2009, L 268, s. 11). Je však nesporné, jak rovněž uvádí tento orgán, že směrnice 2019/520 přinesla významné změny oproti předchozí právní úpravě a obsahuje řadu nových ustanovení.
129
Nelze tudíž mít za to, že existence takových vnitrostátních norem před přijetím směrnice 2019/520, jako jsou normy, kterých se Bulharská republika dovolává v projednávané věci, může představovat faktor významně snižující závažnost dotčeného porušení práva. Není však prokázáno, že by důsledky nesplnění povinnosti zjištěného v projednávané věci na soukromé a veřejné zájmy byly tak závažné, jako by byly v případě, kdyby v bulharském právním řádu neexistovalo žádné ustanovení obdobné obsahu ustanovení směrnice 2019/520.
130
Pokud jde dále o dobu trvání porušení práva, zejména z bodů 33 a 34 tohoto rozsudku vyplývá, že trvalo téměř čtyři roky.
131
Konečně co se týče určení platební schopnosti Bulharské republiky, podle judikatury Soudního dvora není namístě zohlednit v metodě výpočtu faktoru „n“ počet obyvatel tohoto členského státu [rozsudek ze dne 20. března 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o podpoře čistých a energeticky účinných silničních vozidel), C‑480/23, EU:C:2025:194, bod 101 a citovaná judikatura].
132
Naproti tomu je třeba vycházet z hrubého domácího produktu (HDP) Bulharské republiky jako rozhodujícího faktoru. V tomto ohledu je třeba rovněž zohlednit nedávný vývoj HDP tohoto členského státu, a to ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem [rozsudek ze dne 20. března 2025, Komise v. Bulharsko (Směrnice o podpoře čistých a energeticky účinných silničních vozidel), C‑480/23, EU:C:2025:194, bod 102 a citovaná judikatura].
133
S ohledem na tyto úvahy a vzhledem k posuzovací pravomoci, kterou Soudnímu dvoru přiznává čl. 260 odst. 3 SFEU, podle něhož Soudní dvůr nemůže stanovit paušální částku, jejíž zaplacení ukládá, ve výši překračující výši navrženou Komisí, je třeba mít za to, že účinné předcházení obdobnému porušování práva, jako je porušení čl. 32 odst. 1 směrnice 2019/520, které narušuje plnou účinnost unijního práva, vyžaduje uložení paušální částky, jejíž výše musí být stanovena na 1900000 eur.
K nákladům řízení
134
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Bulharská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit, aby nesla vlastní náklady řízení a nahradila náklady řízení vynaložené Komisí.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
1)
Bulharská republika tím, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 19. května 2022 nepřijala právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/520 ze dne 19. března 2019 o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného a usnadnění přeshraniční výměny informací týkajících se nezaplacení silničních poplatků v Unii, a tudíž tyto předpisy nesdělila Evropské komisi, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 32 odst. 1 této směrnice.
2)
Bulharské republice se ukládá povinnost zaplatit Evropské komisi paušální částku ve výši 1900000 eur.
3)
Bulharská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.