DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
23 avril 2018 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à une décision de la Commission concernant le changement de l’apparence de la salle de presse du bâtiment Berlaymont lié à la limitation de l’affichage aux seules langues française et anglaise – Refus partiel d’accès – Déclaration de la Commission relative à l’inexistence de documents – Présomption de légalité – Erreur de droit – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑468/16,
Verein Deutsche Sprache eV, établie à Dortmund (Allemagne), représentée par Me W. Ehrhardt, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. F. Erlbacher et par Mme F. Clotuche-Duvieusart, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C(2016) 3714 final de la Commission, du 10 juin 2016, portant sur une demande d’accès, présentée par la requérante, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), à certains documents relatifs à une décision de la Commission concernant le changement de l’apparence de la salle de presse du bâtiment Berlaymont à Bruxelles lié à la limitation de l’affichage aux seules langues anglaise et française,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. M. Prek, président, F. Schalin et Mme M. J. Costeira (rapporteur), juges,
greffier : Mme G. Predonzani, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 14 novembre 2017,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        En 2012, la Commission européenne a adopté une nouvelle identité visuelle comprenant un nouveau logo. Dans ce contexte, la direction générale (DG) de la communication de la Commission a également modifié la configuration de la salle de presse du bâtiment Berlaymont à Bruxelles (Belgique). Ainsi, afin que le logo de la Commission puisse apparaître de manière visible et lisible par les caméras de télévision, il a été décidé de représenter ce logo accompagné de la mention « Commission européenne » à l’arrière-plan de la salle de presse et sur le pupitre de l’orateur dans les seules langues anglaise et française.
2        La requérante, Verein Deutsche Sprache eV, est une association de défense et de promotion de la langue allemande qui soutient également le principe de la diversité culturelle de l’Union européenne. S’opposant au recul de l’allemand dans les organisations internationales, elle a contesté cette nouvelle configuration de la salle de presse de la Commission et a invité cette dernière à revenir à une présentation visuelle linguistiquement neutre ou, à tout le moins, à utiliser également l’allemand. La requérante a, en outre, adressé, entre l’année 2012 et février 2014, divers courriers à la Commission afin de connaître les circonstances exactes ayant entraîné le changement de configuration en cause, laquelle a répondu en expliquant ce choix linguistique.
3        Le 6 mars 2014, la requérante a déposé une plainte auprès du Médiateur européen en ce qui concerne le nouveau logo bilingue utilisé pour la présentation visuelle externe de la Commission dans sa salle de presse à Bruxelles. Par sa décision du 31 mars 2016, le Médiateur a considéré que la méthode choisie par la Commission était objectivement justifiée et en a conclu que la nouvelle configuration de la salle de presse ne constituait pas un cas de mauvaise administration.
4        Le 7 avril 2016, la requérante a présenté, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), une demande initiale d’accès à des documents. Cette demande était libellée dans les termes suivants :
« Je demande l’envoi de tous les documents des années 2010 à 2012, y compris les procès-verbaux de séances ainsi que toutes les informations électroniques (courriels) échangées en interne ou avec des tiers concernant la décision, dans le cadre de la réforme de la présentation visuelle externe de la Commission, de modifier la configuration visuelle de la salle de presse du bâtiment Berlaymont et de ne faire apparaître, sur les pupitres des orateurs, que des mentions en anglais et en français. Cela concerne en particulier tous les documents du secrétariat général, y compris ceux du service du protocole de la Commission, de la DG COMM, du service d’interprétation et de conférence de la Commission (SCIC), du service juridique (SJ), du bureau des infrastructures et de la logistique de Bruxelles (OIB) ainsi que des cabinets politiques compétents à l’époque, y compris celui du Président. »
5        Par décision du 29 avril 2016, la Commission a accueilli cette demande en accordant un accès illimité à un document et un accès partiel à deux autres documents dans lesquels certaines données à caractère personnel et commercial avaient été occultées sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001.
6        Estimant que la réponse de la Commission était insuffisante et lacunaire, la requérante a, par lettre du 3 mai 2016, adressé une demande confirmative d’accès aux documents, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. La requérante y indiquait expressément ne pas contester l’occultation des données à caractère personnel et commercial dans les documents communiqués. Néanmoins, elle soutenait que la Commission n’avait pas pleinement donné suite à sa demande initiale en tant que telle, au motif qu’il lui paraissait invraisemblable qu’il n’existe pas de documents écrits concernant la décision de la Commission de modifier la configuration de sa salle de presse autres que ceux qui lui avaient déjà été transmis en réponse à sa demande initiale. Elle se référait à la prise de position de la Commission, mentionnée dans la décision du Médiateur du 31 mars 2016, qui révélerait l’existence d’un dialogue avec l’association de la presse internationale et d’une concertation avec le service du protocole de la Commission. Elle réitérait ainsi sa demande initiale en demandant à la Commission de reconsidérer sa position.
7        Par sa décision C(2016) 3714 final, du 10 juin 2016 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a répondu à la demande confirmative de la requérante en accordant un accès partiel à un document supplémentaire, à savoir « l’invitation à la réunion de la DG COMM du 15 février 2012 (ref. Ares(2016) 2358805) », dans lequel certaines données à caractère personnel ont été occultées sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001. La Commission y a indiqué qu’elle avait procédé à une nouvelle recherche de documents demandés et que, en dehors de ce document, aucun autre document faisant l’objet de la demande confirmative n’avait été identifié. Elle a, par ailleurs, précisé que ledit document clarifiait le lien entre le service du protocole de la Commission et le service d’interprétation et de conférence de la Commission et la « décision opérative » adoptée.
Procédure et conclusions des parties
8        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 23 août 2016, la requérante a introduit le présent recours.
9        Le mémoire en défense de la Commission a été déposé au greffe du Tribunal le 17 novembre 2016.
10      La réplique a été déposée au greffe du Tribunal le 4 janvier 2017.
11      La duplique a été déposée au greffe du Tribunal le 6 février 2017.
12      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
13      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
14      Le 20 février 2017, c’est-à-dire après la clôture de la phase écrite de la procédure, la requérante a, au titre de l’article 85 du règlement de procédure du Tribunal, déposé au greffe du Tribunal une nouvelle offre de preuve et sollicité l’audition d’un témoin devant le Tribunal.
15      Le 31 mars 2017, la Commission a déposé au greffe du Tribunal ses observations sur cette nouvelle offre de preuve.
16      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 14 novembre 2017.
En droit
Sur la recevabilité de la nouvelle offre de preuve et de la demande d’audition d’un témoin
17      À titre liminaire, il appartient au Tribunal de se prononcer sur l’admissibilité de l’offre de preuve déposée tardivement, le 20 février 2017, au greffe du Tribunal par la requérante, au titre de l’article 85 du règlement de procédure, et sur la demande de la requérante d’auditionner un témoin sollicitée dans cette offre de preuve.
18      La Commission, quant à elle, considère, dans ses observations déposées au greffe du Tribunal, le 31 mars 2017, que la demande d’audition doit être écartée.
19      À cet égard, il convient de rappeler que l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure dispose ce qui suit :
« À titre exceptionnel, les parties principales peuvent encore produire des preuves ou faire des offres de preuve avant la clôture de la phase orale de la procédure ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, à condition que le retard dans la présentation de celles-ci soit justifié. »
20      En l’espèce, la requérante a déposé, le 20 février 2017, au greffe du Tribunal une offre de preuve visant à communiquer au Tribunal des informations contenues dans un courriel d’un collaborateur scientifique à l’université de la Ruhr à Bochum (Allemagne), tout en lui indiquant avoir pris connaissance de ce courriel à la date de sa réception, à savoir le 13 février 2017, c’est-à-dire après la clôture de la phase écrite de la procédure. Dans ces conditions, le fait d’avoir reçu ce courriel à cette date justifie exceptionnellement la tardiveté du dépôt de cette pièce et, partant, celle-ci est recevable.
21      En ce qui concerne la demande de la requérante de convoquer, en qualité de témoin, la porte-parole en chef de la Commission à l’époque des faits, il importe de rappeler qu’il appartient au Tribunal d’apprécier l’utilité des mesures d’instruction ou d’organisation de la procédure sollicitées par une partie [voir, en ce sens, arrêt du 20 juillet 2016, Oikonomopoulos/Commission, T‑483/13, EU:T:2016:421, point 249 (non publié) et jurisprudence citée].
22      Or, en l’espèce, la requérante n’a avancé aucun indice précis et pertinent de nature à expliquer en quoi le témoignage demandé pouvait présenter un intérêt pour la solution du litige (voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2006, Peróxidos Orgánicos/Commission, T‑120/04, EU:T:2006:350, point 80). En outre, après avoir examiné cette mesure d’instruction au regard des moyens et des arguments invoqués, le Tribunal est parvenu à la conclusion que celle-ci n’était ni pertinente ni nécessaire, compte tenu des éléments dont il disposait, pour statuer sur le présent recours et, partant, qu’il n’y avait pas lieu de donner une suite favorable à cette demande d’audition de témoin. En tout état de cause, ladite demande est tardive, car le nom du témoin que la requérante demande de convoquer figurait déjà dans les documents qui lui ont été communiqués dans le cadre de sa demande d’accès, et elle savait donc pertinemment que cette personne avait participé à la reconfiguration de la salle de presse, de sorte qu’elle aurait pu formuler cette demande d’audition de témoin en temps utile, c’est-à-dire dès l’introduction de son recours.
23      Pour ces raisons, il a été décidé d’admettre l’offre de preuve déposée par la requérante le 20 février 2017 et de rejeter sa demande d’auditionner un témoin, telle que sollicitée dans cette offre de preuve.
Sur le fond
24      À l’appui de son recours, la requérante invoque formellement deux moyens. Premièrement, elle soutient que la décision attaquée viole l’article 10, paragraphe 3, et l’article 11, paragraphe 2, TUE, l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et le point 3 du code de bonne conduite administrative pour le personnel de la Commission européenne dans ses relations avec le public, annexé au règlement intérieur de celle-ci (JO 2000, L 308, p. 26, ci-après le « code de bonne conduite »). Secondement, elle fait valoir que la décision attaquée, d’une part, viole l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, TFUE, les articles 41 et 42 de la Charte ainsi que l’article 2, paragraphes 1 et 3, et l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, et, d’autre part, est entachée d’une contradiction de motifs.
25      Étant donné que ces premier et second moyens sont étroitement liés et se recoupent largement, le Tribunal estime opportun de les examiner conjointement.
26      En particulier, par le premier moyen, la requérante considère que la décision attaquée viole l’article 10, paragraphe 3, et l’article 11, paragraphe 2, TUE, l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte et le point 3 du code de bonne conduite.
27      À cet égard, la requérante fait valoir qu’elle a, dans sa demande d’accès, désigné très concrètement différents services de la Commission qui devaient avoir participé au processus décisionnel de la nouvelle configuration de la salle de presse, mais que la Commission n’a cependant produit aucun document provenant de ces services, ni même un seul document sur un prétendu accord avec l’association de la presse internationale. Elle relève que seuls quatre documents de la DG « Communication », à caractère essentiellement formel, ont été communiqués. Elle estime, dès lors, que la Commission n’a pas tenu compte, dans la décision attaquée, des sources indiquées dans ladite demande et n’a pas répondu à cette dernière de manière complète, en violation de l’article 10, paragraphe 3, TUE et de l’obligation de motivation visée à l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte et au point 3 du code de bonne conduite.
28      En outre, la requérante soutient que la réponse lacunaire de la Commission figurant dans la décision attaquée méconnaît également l’obligation prévue à l’article 11, paragraphe 2, TUE, selon lequel les institutions de l’Union entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives, comme la requérante qui représente les intérêts de ses membres dans le but de promouvoir la langue allemande et la diversité linguistique en Europe.
29      Par le second moyen, la requérante considère que, en ignorant la demande d’accès concernant les documents provenant de services de la Commission cités dans cette demande, la Commission a violé l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, TFUE, les articles 41 et 42 de la Charte ainsi que l’article 2, paragraphes 1 et 3, et l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
30      À cet égard, la requérante fait valoir que tous les services de la Commission impliqués dans le processus décisionnel ayant conduit à la nouvelle configuration de la salle de presse de la Commission établissent des documents préparatoires et les transmettent à d’autres services impliqués afin que la procédure puisse se poursuivre. Il devrait donc exister, pour chacun des services cités dans la demande d’accès, des documents (manuscrits, imprimés ou électroniques) sur des décisions initiales (observations, suggestions ou questions) et des documents relatifs à la transmission de ces décisions à d’autres services. Il serait totalement incroyable et contraire aux principes d’administration de l’Union que, hormis les quatre documents communiqués provenant de la DG « Communication », il n’existe aucun autre document, dans l’ensemble de la structure administrative de la Commission, traitant de la préparation et de l’exécution dudit processus décisionnel dans un domaine sensible comme celui de l’utilisation des langues. De plus, la requérante ayant présenté des éléments permettant de conclure à l’existence de documents, la seule affirmation selon laquelle ceux-ci n’existent pas ne saurait suffire à motiver le rejet d’une demande d’accès auxdits documents.
31      En outre, la requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’une contradiction de motifs. En effet, la requérante allègue que, outre le fait que la Commission traite dans cette décision, sous l’intitulé « protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu », d’un « document 11a » qui pourtant n’est pas présenté et, dès lors, rend défectueuse la motivation de ladite décision, la Commission se contredit lorsqu’elle déclare d’abord que, en dehors du document communiqué, annexé à cette même décision, à savoir « l’invitation à la réunion de la DG COMM du 15 février 2012 (ref. Ares(2016) 2358805) », il n’y a pas d’autres documents « faisant l’objet de votre demande confirmative », puis mentionne un « document 11a », c’est-à-dire manifestement un « autre document ». Par ailleurs, la requérante ne comprend pas la raison pour laquelle il n’aurait pas été possible de procéder à des occultations dans le « document 11a », dont l’accès n’a même pas été accordé partiellement. Elle fait valoir, à cet égard, que l’exigence de transparence de l’article 15 TFUE est en principe de rang égal à la protection des données à caractère personnel dans le droit de l’Union et que la Commission est tenue de procéder dans sa décision sur une demande d’accès à une appréciation approfondie du cas d’espèce, ce qu’elle n’a pas fait.
32      La Commission conteste ces arguments et conclut au rejet des deux moyens.
33      À cet égard, il convient d’emblée de relever que la Commission a, au point 2, deuxième alinéa, de la décision attaquée, informé la requérante qu’elle avait procédé, en réponse à sa demande confirmative d’accès, à de nouvelles recherches au sujet des documents demandés et que, au terme de cet examen, elle avait identifié un document supplémentaire, à savoir « l’invitation à la réunion de la DG COMM du 15 février 2012 (ref. Ares(2016) 2358805) », auquel elle a accordé un accès partiel, certaines données à caractère personnel ayant été occultées sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001. Au point 2, cinquième alinéa, de la décision attaquée, la Commission a précisé que, en dehors de ce document, aucun autre document faisant l’objet de la demande confirmative n’avait été identifié. La Commission atteste l’exactitude de cette affirmation par la production d’une note interne du 20 mai 2016, signée par le directeur général de la DG « Communication », figurant à l’annexe B.2 du mémoire en défense. La Commission confirme à nouveau ladite affirmation au point 12 de son mémoire en défense déposé dans le cadre du présent recours.
34      Or, il résulte des termes de l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 que la possibilité pour une institution ou un organe de l’Union de faire droit à une demande d’accès suppose, à l’évidence, que les documents visés dans ladite demande existent (voir arrêt du 11 juin 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, non publié, EU:T:2015:374, point 49 et jurisprudence citée). En effet, le droit d’accès aux documents des institutions ne concerne que les documents existants et en possession de l’institution concernée et ledit règlement ne saurait être invoqué afin d’obliger une institution à créer un document qui n’existe pas (arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C‑491/15 P, EU:C:2017:5, point 31 ; voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, points 38 et 46).
35      Selon une jurisprudence bien établie, une présomption de légalité s’attache à toute déclaration des institutions relative à l’inexistence de documents demandés. Partant, une présomption de véracité s’attache à cette déclaration. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que la partie requérante peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants (voir arrêts du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, EU:T:2005:143, point 29 et jurisprudence citée, et du 11 juin 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, non publié, EU:T:2015:374, point 50 et jurisprudence citée). Cette présomption doit être appliquée par analogie dans l’hypothèse où l’institution déclare ne pas être en possession des documents demandés (arrêt du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, EU:T:2010:15, point 155).
36      Il s’ensuit que l’affirmation de la Commission, selon laquelle il n’existe aucun autre document correspondant à la demande d’accès de la requérante, bénéficie d’une présomption de légalité que seuls des indices pertinents et concordants avancés par la requérante pourraient renverser.
37      Or, en l’espèce, il y a lieu de constater que la requérante n’a fourni aucun indice pertinent et concordant de nature à renverser cette présomption. La requérante s’est en effet limitée, en substance, à considérer comme étant incroyable qu’une décision concernant la restructuration de la salle de presse de la Commission, à laquelle ont participé plusieurs services, ait été adoptée en s’appuyant uniquement sur quatre documents. Partant, faute de tels indices pertinents et concordants, l’affirmation de la Commission, selon laquelle elle n’est pas en possession des documents visés dans la demande d’accès, doit être considérée comme exacte (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 30 janvier 2008, Terezakis/Commission, T‑380/04, non publié, EU:T:2008:19, points 162 à 167). Il convient néanmoins de préciser que cette affirmation n’exclut pas l’existence de documents relevant d’une période autre que celle visée dans la demande d’accès.
38      Dès lors, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir enfreint l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, TFUE, l’article 42 de la Charte ainsi que l’article 2, paragraphes 1 et 3, et l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
39      Par ailleurs, il convient également de constater que, contrairement aux allégations de la requérante, la décision attaquée est suffisamment motivée et ne viole donc pas l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte et le point 3 du code de bonne conduite.
40      En effet, il ressort de la décision attaquée que la Commission a expliqué d’une façon claire et non équivoque que, malgré des recherches supplémentaires, elle n’avait identifié qu’un seul autre document. En outre, il apparaît nettement que la Commission a expressément répondu à l’argumentation de la requérante fondée sur la décision du Médiateur. De même, la Commission a reproduit un extrait de la décision du Médiateur, reprenant son explication selon laquelle le document transmis avec ladite décision indiquait que la reconfiguration de la salle de presse avait fait l’objet de discussions avec plusieurs services de la Commission, en particulier avec celui du protocole expressément cité par la requérante dans sa demande d’accès.
41      En ce qui concerne la prétendue contradiction de motifs dont la décision attaquée serait entachée, il suffit de constater que les griefs de la requérante à cet égard et, en particulier, la référence qu’elle fait au « document 11a », reposent sur une lecture manifestement erronée de cette décision.
42      En effet, la mention d’un « document 11a », figurant à la suite du titre relatif à la « protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu » à la page 3 de la décision attaquée, constitue assurément une faute de frappe ayant eu pour effet d’inscrire cette mention alors qu’elle ne devait pas y figurer, comme cela a été clairement expliqué par la Commission dans son mémoire en défense et à l’audience. Par conséquent, il ne s’agit évidemment pas d’un document supplémentaire auquel l’accès aurait été totalement refusé à la requérante. Comme l’expose la Commission dans ses écrits, cette partie relative à la « protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu » renvoie au document qui a été transmis à la requérante avec la décision attaquée. Cela ressort clairement du troisième alinéa du point 2, intitulé « Examen et conclusions conformément au règlement (CE) no 1049/2001 », de la décision attaquée, dans lequel il est indiqué qu’« un accès partiel étendu à ce document est accordé, étant entendu que, pour les raisons exposées ci-dessous, seules les données à caractère personnel ont été occultées sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement (CE) no 1049/2001 (protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu) ». Ce passage est de toute évidence à lire conjointement avec ladite partie relative à la « protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu ».
43      Il s’ensuit que les griefs de la requérante dénonçant une prétendue contradiction de motifs et, de manière générale, une violation de l’obligation de motivation doivent être écartés.
44      Enfin, la requérante n’étaye aucunement ses griefs tirés d’une prétendue violation de l’article 10, paragraphe 3, et de l’article 11, paragraphe 2, TUE, si bien qu’ils doivent, eux aussi, être écartés.
45      Il résulte de tout ce qui précède que les deux moyens examinés conjointement doivent être rejetés et, partant, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
46      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Verein Deutsche Sprache eV est condamnée aux dépens.
Prek
Schalin
Costeira
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 23 avril 2018.
Signatures
* Langue de procédure : l’allemand.