62023TJ0557_RES
Věc T‑557/23
Swissgrid AG
v.
Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů
Rozsudek Tribunálu (třetího rozšířeného senátu) ze dne 8. října 2025
„Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Rámcový pokyn pro obchodní zajišťování výkonové rovnováhy v elektroenergetice – Článek 1 odst. 6 a 7 nařízení (EU) 2017/2195 – Evropská platforma pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací – Nezapojení švýcarského provozovatele přenosové soustavy – Odvolání podané u odvolacího senátu ACER – Zvláštní podmínky a pravidla týkající se odvolání – Článek 28 nařízení (EU) 2019/942 – Nepřípustnost pro nedostatek aktivní legitimace v řízení před odvolacím senátem – Neexistence bezprostředního dotčení – Námitka protiprávnosti“
Energetika – Zajišťování výkonové rovnováhy v elektroenergetice – Nařízení 2017/2195 – Evropská platforma pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací – Oblast působnosti – Švýcarští provozovatelé přenosové soustavy – Zahrnutí – Podmínky – Přijetí rozhodnutí Komise, kterým se povoluje jejich zapojení do této platformy – Možnost těchto provozovatelů podat u unijního soudu v případě nepřijetí rozhodnutí ze strany Komise žalobu pro nečinnost
(Nařízení Komise 2017/2195, čl. 1 odst. 6 a 7)
(viz body 29–32, 35–37)
Agentury Evropské unie – Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) – Odvolací řízení – Odvolání k odvolacímu senátu ACER – Podmínky přípustnosti – Fyzické nebo právnické osoby – Akty, které se jich bezprostředně a osobně dotýkají – Rozhodnutí ACER, kterým se mění rámec pro zavedení evropské platformy pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací – Změna, která nepočítá se zavedením další podmínky pro zapojení švýcarských provozovatelů přenosové soustavy do uvedené platformy – Zapojení, které je podmíněno výlučně tím, že Komise rozhodne o přijetí – Rozhodnutí ACER, které nevyvolává účinky na právní postavení uvedených provozovatelů – Nepřípustnost
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942, čl. 28 odst. 1)
(viz body 42–51)
Agentury Evropské unie – Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) – Odvolací řízení – Odvolání k odvolacímu senátu ACER – Podmínky přípustnosti – Fyzické nebo právnické osoby – Akty, které se jich bezprostředně a osobně dotýkají – Rozhodnutí ACER, kterým se mění rámec pro zavedení evropské platformy pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací – Změna, která švýcarské provozovatele přenosové soustavy nepřipravuje o jejich smluvní práva v případě neexistence rozhodnutí Komise o povolení jejich zapojení do této platformy – Rozhodnutí ACER, které nevyvolává účinky na právní postavení uvedených provozovatelů – Nepřípustnost
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942, čl. 28 odst. 1)
(viz body 64–71)
Akty orgánů – Základní právní úprava a prováděcí právní úprava – Prováděcí právní úprava, která nemůže změnit ani doplnit podstatné prvky základní právní úpravy – Kvalifikace podstatných prvků – Zohlednění charakteristik a zvláštností dané oblasti – Prováděcí akt o integraci trhů s regulační energií, který počítá s vyloučením švýcarských provozovatelů přenosové soustavy z evropských platforem pro výměnu regulační energie s výhradou dvoustranného ujednání s Unií – Konkretizace cílů sledovaných základní právní úpravou – Přípustnost
(Článek 291 odst. 2 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 714/2009 a 2019/943; nařízení Komise 2017/2195)
(viz body 80–88, 96)
Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Přednost před akty sekundárního unijního práva – Povinnost vykládat akty sekundárního práva ve světle mezinárodních dohod
(Článek 216 odst. 2 SFEU)
(viz body 105, 106)
Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Dohoda o volném obchodu mezi EHS a Švýcarskem – Dohoda, kterou se zakazuje zavedení množstevních omezení dovozu nebo opatření s rovnocenným účinkem – Unijní právní úprava, která vylučuje švýcarské provozovatele přenosové soustavy z evropské platformy pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací, nerozhodne-li Komise o povolení jejich zapojení do uvedené platformy – Přípustnost
(Dohoda o volném obchodu mezi EHS a Švýcarskem, článek 13; nařízení Komise 2017/2195, čl. 1 odst. 6 a 7)
(viz body 109, 111–115)
Mezinárodní právo veřejné – Zásady – Zásady mezinárodního obyčejového práva – Posouzení platnosti nařízení s ohledem na mezinárodní obyčejové právo – Unijní právní úprava, která vylučuje švýcarské provozovatele přenosové soustavy z evropské platformy pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací, nerozhodne-li Komise o povolení jejich zapojení do uvedené platformy – Porušení zásady prevence – Podmínky – Zjevně nesprávné posouzení podmínek použití této zásady – Absence
(Článek 3 odst. 5 SEU; nařízení Komise 2017/2195, čl. 1 odst. 6 a 7)
(viz body 118–128)
Shrnutí
Tribunál rozsudkem potvrdil platnost rozhodnutí odvolacího senátu Agentury Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER), kterým bylo jako nepřípustné odmítnuto odvolání podané švýcarským provozovatelem elektroenergetické přenosové soustavy (dále jen „PPS“). Tribunál se vyjádřil k podmínkám zapojení takového provozovatele do evropských platforem pro výměnu regulační energie na základě nařízení 2017/2195 (
1
), k aktivní legitimaci tohoto provozovatele k podání odvolání proti rozhodnutí ACER, které mu není určeno, a k souladu nařízení 2017/2195 se zásadou prevence vycházející z mezinárodního obyčejového práva.
Dne 2. srpna 2017 přijala Evropská komise nařízení 2017/2195, které počítá mimo jiné se zavedením evropské platformy pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací.
ACER přijala na základě tohoto nařízení rozhodnutí o vytvoření evropské platformy pro výměnu regulační energie ze záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací (dále jen „mFRR platforma“), v jehož příloze je obsažen rámec pro zavedení uvedené mFRR platformy (dále jen „rámec pro zavedení“).
Žalobkyně, společnost Swissgrid AG, se jakožto jediný PPS ve Švýcarsku podílela na iniciativě pro manuálně aktivované zálohy (dále jen „MARI“), což byla forma spolupráce mezi různými PPS, jejímž cílem bylo vytvořit platformu pro přeshraniční výměnu záloh pro regulaci výkonové rovnováhy s manuální aktivací.
Dne 1. července 2020 uzavřeli PPS zapojení do MARI, jejímž členem je i žalobkyně, dohodu o spolupráci v rámci platformy MARI (dále jen „dohoda o spolupráci v rámci MARI“), na kterou se vztahuje hlavní dohoda o platformách pro zajišťování výkonové rovnováhy, která je společná pro všechny platformy (dále jen „hlavní dohoda“).
V dopise ze dne 17. prosince 2020 ředitelka Generálního ředitelství Komise pro energetiku zdůraznila, že nevidí důvod přijmout rozhodnutí, kterým by Švýcarsku povolila zapojit se do evropských platforem pro zajišťování výkonové rovnováhy podle čl. 1 odst. 7 nařízení 2017/2195.
Dne 30. září 2022 přijala ACER rozhodnutí 14/2022, kterým bylo pozměněno vymezení subjektů, které budou vykonávat funkce stanovené v rámci pro zavedení. Definice „zapojeného PPS“, kterým se dříve rozuměl „každý PPS, který se připojil k mFRR platformě“, byla pozměněna tak, že se jím nyní rozumí „každý PPS, na kterého se vztahuje nařízení 2017/2195 a který se připojil k mFRR platformě“.
Dne 30. listopadu 2022 podala žalobkyně proti tomuto rozhodnutí odvolání k odvolacímu senátu ACER.
Odvolací senát měl za to, že rozhodnutí 14/2022 není akt, který by mohl ovlivnit právní postavení žalobkyně, nepřijala-li Komise rozhodnutí o povolení jejího zapojení do mFRR platformy, a proto odvolání žalobkyně odmítl jako nepřípustné na základě čl. 28 odst. 1 nařízení 2019/942 (
2
).
V těchto souvislostech se žalobkyně obrátila na Tribunál s návrhem na zrušení rozhodnutí odvolacího senátu.
Závěry Tribunálu
Tribunál v prvé řadě potvrdil závěr odvolacího senátu, že vzhledem k neexistenci rozhodnutí Komise na základě čl. 1 odst. 7 nařízení 2017/2195 žalobkyně neměla právo zapojit se do mFRR platformy. Podle tohoto ustanovení platí, že o zapojení Švýcarska do evropských platforem pro výměnu standardních produktů regulační energie rozhodnou Komise na základě stanoviska vydaného ACER a všichni PPS, jsou-li splněny podmínky stanovené v odstavci 6 tohoto článku.
Z doslovného i kontextuálního výkladu nařízení 2017/2195 tedy vyplývá, že je na Komisi, aby přijala rozhodnutí o zapojení Švýcarska do platforem podle čl. 1 odst. 7 uvedeného nařízení a v tomto rámci přezkoumala, zda jsou splněny podmínky stanovené v odstavci 6 téhož článku. Žalobkyně tedy nemůže odvolacímu senátu vytýkat, že nepřezkoumal, zda byly uvedené podmínky splněny nebo zda Komise měla přijmout rozhodnutí ve smyslu čl. 1 odst. 7 nařízení 2017/2195.
Pokud ACER ani odvolací senát nemohou přezkoumávat, zda jsou splněny podmínky zapojení žalobkyně do mFRR platformy, nejedná se v tomto ohledu o mezeru v soudním přezkumu čl. 1 odst. 6 a 7 nařízení 2017/2195. Kdyby Komise odmítla rozhodnutí podle posledně uvedeného ustanovení přijmout neprávem, žalobkyně by mohla využít právního prostředku upraveného v článku 265 SFEU, který se týká nečinnosti v podobě nepřijetí rozhodnutí nebo nezaujetí stanoviska.
Ve druhé řadě Tribunál konstatoval, že odvolací senát neporušil čl. 28 odst. 1 nařízení 2019/942, když rozhodl, že změna definice „zapojeného PPS“, ke které došlo v důsledku rozhodnutí 14/2022 a na jejímž základě se nyní tímto pojmem rozumí „každý PPS, na kterého se vztahuje nařízení 2017/2195 a který se připojil k mFRR platformě“, podstatným způsobem nemění právní postavení žalobkyně.
Výraz „PPS, na kterého se vztahuje nařízení 2017/2195“, který je nyní obsažen v definici „zapojeného PPS“, totiž může zahrnovat žalobkyni v případě, že by Komise přijala rozhodnutí povolující její zapojení do mFRR platformy na základě čl. 1 odst. 7 tohoto nařízení.
Účinky na právní postavení žalobkyně kromě toho neměla změna definice „zapojeného PPS“ ani z hlediska toho, že údajně tím byla žalobkyně připravena o možnost výkonu svých smluvních práv.
Je pravda, že žalobkyně je smluvní stranou hlavní dohody i dohody o spolupráci v rámci MARI, které mají upravovat fungování mFRR platformy v návaznosti na nařízení 2017/2195 a rámec pro zavedení. Ani před přijetím rozhodnutí 14/2022 však žalobkyně neměla bezpodmínečné smluvní právo mFRR platformu využívat.
Tuto možnost totiž nemají všichni „zapojení PPS“, ale pouze ti, které lze kvalifikovat jako „zúčastněné PPS“, a smlouvy, jichž je žalobkyně stranou, podmiňují její možnost zapojit se do mFRR platformy přijetím rozhodnutí Komise podle článku 1 nařízení 2017/2195.
Vzhledem k tomu, že žalobkyně před přijetím rozhodnutí 14/2022 neměla, a to bez ohledu na svou případnou kvalifikaci jako „zapojeného PPS“, smluvní právo využívat mFRR platformu pro výměnu standardních produktů regulační energie, jelikož Komise v tomto smyslu nepřijala příslušné rozhodnutí, nelze mít za to, že byla v důsledku rozhodnutí 14/2022 o takové právo připravena, a že tedy toto rozhodnutí mělo bezprostřední účinky na její právní postavení.
Vzhledem k tomu, že se odvolací senát nedopustil nesprávného právního posouzení, když odmítl odvolání jako nepřípustné, jelikož nebyly splněny podmínky stanovené v čl. 28 odst. 1 nařízení 2019/942, Tribunál přistoupil k analýze námitky protiprávnosti, kterou vznesla žalobkyně proti čl. 1 odst. 6 a 7 nařízení 2017/2195.
Tribunál zaprvé poznamenal, že účelem nařízení 2017/2195 je v souladu s cíli stanovenými v nařízení č. 714/2009 (
3
) a 2019/943 (
4
) integrace trhů s regulační energií, která by měla být usnadněna zavedením společných evropských platforem s cílem vytvořit plně funkční a navzájem propojený vnitřní trh s energií, který je založen na dodržování společných pravidel. Vzhledem k tomu, že se Švýcarská konfederace nepřipojila k vnitřnímu trhu Unie, a na švýcarské PPS se tedy nevztahují stejná pravidla jako na PPS z členských států Unie, jejich vyloučení ze zapojení do platforem uvedených v nařízení 2017/2195, a to s výhradou zejména alternativního dvoustranného ujednání, které je i nadále možné, je s ohledem na cíl sledovaný uvedeným nařízením, a zejména s ohledem na cíl spočívající ve vytvoření vnitřního trhu, plně odůvodněno.
Zadruhé mezi omezením rozsahu PPS, kteří se mohou zapojit do mFRR platformy, uvedeným v článku 1 nařízení 2017/2195, a cílem stanoveným v nařízení 2019/943, který spočívá v odstranění překážek pro přeshraniční toky elektřiny a pro přeshraniční transakce na trzích s elektřinou a na trzích se souvisejícími službami, není žádný rozpor. Pokud se unijní PPS a PPS ze třetích zemí nacházejí v téže synchronně propojené oblasti, nařízení 2017/1485 (
5
) výslovně počítá s uzavíráním dohod vymezujících základy jejich spolupráce při zajišťování bezpečného provozu soustav a obsahujících ujednání, která zajistí, aby PPS ze třetích zemí plnili povinnosti stanovené tímto nařízením.
Zatřetí čl. 1 odst. 6 a 7 nařízení 2017/2195 nelze vykládat tak, že Komisi umožňuje odepřít žalobkyni možnost zapojení do platforem pro zajišťování výkonové rovnováhy i v případě uzavření dohody mezi Švýcarskou konfederací a Unií. Přednost mezinárodních dohod uzavřených Unií před ustanoveními sekundárního práva totiž velí vykládat posledně uvedená ustanovení v co největším možném rozsahu v souladu s těmito dohodami.
Začtvrté vyloučení žalobkyně ze zapojení do mFRR platformy nelze považovat za množstevní omezení dovozu regulační energie nebo za opatření s rovnocenným účinkem, které by bylo v rozporu s čl. 13 odst. 1 Dohody o volném obchodu mezi Evropským hospodářským společenstvím a Švýcarskou konfederací (
6
). V každém případě je třeba podotknout, že jelikož se na žalobkyni nevztahují stejná společná pravidla jako na unijní PPS, a nelze tedy mít za to, že se ve vztahu k cíli spočívajícímu ve vytvoření vnitřního trhu s elektřinou nachází v situaci srovnatelné se situací unijních PPS, nemůže s úspěchem namítat, že vůči ní dochází ke svévolné diskriminaci.
Zapáté nelze mít za to, že by její vyloučení ze zapojení do mFRR platformy zjevně odporovalo zásadě prevence vycházející z mezinárodního obyčejového práva, kterou je Unie povinna při přijímání aktů dodržovat na základě čl. 3 odst. 5 SEU.
V tomto ohledu je pravda, že Mezinárodní soudní dvůr předestřel jako jednu z obecných a uznávaných zásad povinnost každého státu nedovolit, aby bylo jeho území využíváno k jednání, které je v rozporu s právy jiných států, z níž v podstatě vyplývá, že subjekt mezinárodního práva je při výkonu svých pravomocí povinen postupovat s náležitou péčí.
K tomu, aby se jednotlivec mohl dovolávat určité zásady mezinárodního obyčejového práva za tím účelem, aby unijní soud přezkoumal platnost určitého unijního aktu, je však nezbytné, aby tato zásada mohla zpochybnit pravomoc Unie k přijetí uvedeného aktu a aby se daný akt mohl dotknout práv, jež jednotlivec vyvozuje z unijního práva, nebo aby mu mohl ukládat povinnosti podle tohoto práva.
V projednávaném případě je nesporné, že Švýcarsko je součástí synchronně propojené oblasti kontinentální Evropy, a z tohoto hlediska by bylo možné mít za to, že zásada prevence může zpochybnit pravomoc Unie přijmout právní předpisy, které mohou mít dopad na celou tuto synchronně propojenou oblast, včetně Švýcarska. Vzhledem k tomu, že žalobkyně je jediným provozovatelem švýcarské elektroenergetické soustavy, lze kromě toho konstatovat, že nařízení 2017/2195 vůči ní zakládá povinnosti, a to pro případ, že by její nezapojení do mFRR platformy vedlo k tomu, že by musela přijmout opatření související s neplánovanými fyzickými toky výkonu.
Je nicméně třeba uvést, že jelikož zásada mezinárodního obyčejového práva není natolik přesná jako ustanovení mezinárodní dohody, soudní přezkum se musí nutně omezit na otázku, zda se orgány Unie přijetím daného aktu dopustily zjevně nesprávného posouzení podmínek použití této zásady. Nelze přitom mít za to, že by Komise zjevně porušila povinnost řádné péče vyžadovanou od Unie, když v zásadě omezila možnost zapojení se do mFRR platformy na unijní PPS.
Unijní právo totiž výslovně počítá s uzavíráním dohod mezi unijními PPS a PPS ze třetích zemí, pokud se tito provozovatelé nacházejí v téže synchronně propojené oblasti. Z toho plyne, že nezapojení žalobkyně do mFRR platformy nikterak nevylučuje spolupráci mezi žalobkyní a unijními PPS při bezpečnosti provozu soustavy v synchronně propojené oblasti, která je naopak podporována.
Článek 1 odst. 6 a 7 nařízení 2017/2195 dále počítá s možností žalobkyně zapojit se do mFRR platformy, pokud Komise konstatuje, že by nezahrnutí Švýcarska mohlo vést k neplánovaným fyzickým tokům výkonu přes tuto zemi, které by ohrožovaly bezpečnost provozu soustavy v regionu, a pokud jsou práva a povinnosti švýcarských PPS v souladu s právy a povinnostmi PPS působících v Unii.
S ohledem na výše uvedené Tribunál žalobu na neplatnost v plném rozsahu zamítl.
(
1
) – Nařízení Komise (EU) 2017/2195 ze dne 23. listopadu 2017, kterým se stanoví rámcový pokyn pro obchodní zajišťování výkonové rovnováhy v elektroenergetice (Úř. věst. 2017, L 312, s. 6).
(
2
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/942 ze dne 5. června 2019, kterým se zřizuje Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů (Úř. věst. 2019, L 158, s. 22).
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 714/2009 ze dne 13. července 2009 o podmínkách přístupu do sítě pro přeshraniční obchod s elektřinou a o zrušení nařízení (ES) č. 1228/2003 (Úř. věst. 2009, L 211, s. 15).
(
4
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/943 ze dne 5. června 2019 o vnitřním trhu s elektřinou (Úř. věst. 2019, L 158, s. 54).
(
5
) – Nařízení Komise (EU) 2017/1485 ze dne 2. srpna 2017, kterým se stanoví rámcový pokyn pro provoz elektroenergetických přenosových soustav (Úř. věst. 2017, L 220, s. 1).
(
6
) – Dohoda mezi Evropským hospodářským společenstvím a Švýcarskou konfederací ze dne 22. července 1972 (Úř. věst. 1972, L 300, s. 188; Zvl. vyd. 11/11, s. 105).