61988C0070(01)
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 26 de Junho de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O artigo 31.° do Tratado CEEA habilita o Conselho a adoptar um regulamento que autoriza a fixação dos níveis máximos tolerados de contaminação para os géneros alimentícios e os alimentos para animais que ponham em risco a saúde pública, quando a fixação de tais níveis máximos tenha por efeito impedir a comercialização desses géneros alimentícios? Ou deve tal regulamento ser igualmente (ou mesmo exclusivamente) baseado no artigo 100.°-A do Tratado CEE? Parece-nos ser este, essencialmente, o problema jurídico sobre o qual o Tribunal é convidado a pronunciar-se.
1. Recapitulação das fases anteriores do processo; admissibilidade dos fundamentos invocados
2.
Por petição registada na Secretaria do Tribunal em 4 de Março de 1988, o Parlamento Europeu interpôs, nos termos dos artigos 173.° do Tratado CEE e 146.° do Tratado CEEA, um recurso de anulação do Regulamento (Euratom) n.° 3954/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, que fixa os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimenticios e alimentos para animais na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica (
1
). Invocou três fundamentos em apoio do seu recurso de anulação: a base jurídica do regulamento em litígio é inadequada; o Conselho não tinha competência para adoptar um regulamento, mas apenas para adoptar uma directiva; o Conselho omitiu ilicitamente delegar competências de execução à Comissão.
Em 11 de Abril de 1988, o Conselho suscitou a questão prévia da inadmissibilidade do recurso do Parlamento. No seu acórdão interlocutòrio de 22 de Maio de 1990 (
2
), o Tribunal de Justiça rejeitou essa questão prévia e confirmou desse modo que o Parlamento pode, pelo menos em certas condições, interpor um recurso de anulação. O Tribunal sublinhou ho seu acórdão a importância fundamental do controlo jurisdicional do equilíbrio institucional criado pelos tratados. Com efeito, no âmbito do processo decisório comunitário, os tratados atribuíram um certo número de prerrogativas a cada uma das instituições e encarregaram o Tribunal de velar por que cada instituição exerça as suas competências no respeito das outras instituições (
3
). Foi com base nessas considerações que ao Parlamento foi reconhecido um direito de recurso limitado. E certo que, como o Tribunal precisou, o Tratado CEE e o Tratado CEEA não permitem reconhecer ao Parlamento o estatuto de recorrente privilegiado (
4
). O direito de interpor recurso, reconhecido ao Parlamento pelo acórdão de 22 de Maio de 1990, tem um alcance mais limitado : com efeito, o Tribunal afirmou ser admissível a apresentação pelo Parlamento ao Tribunal de um recurso de anulação dirigido contra um acto do Conselho ou da Comissão, na condição de que esse recurso se dirija apenas à salvaguarda das suas prerrogativas e tenha apenas por base fundamentos retirados da violação daquelas (
5
).
3.
A admissibilidade dos três fundamentos invocados pelo Parlamento deve ser apreciada à luz das considerações a seguir expostas.
A admissibilidade do primeiro fundamento foi expressamente confirmada no acórdão interlocutòrio (
6
). Ao alegar que o regulamento em litígio devia ter sido baseado não no artigo 31.° do Tratado CEEA, mas no artigo 100.°-A do Tratado CEE, o Parlamento defende as suas prerrogativas no processo decisório interinstitucional. Com efeito, por força do disposto no artigo 100.°-A do Tratado CEE, o Conselho deve adoptar os regulamentos e directivas em cooperação com o Parlamento Europeu, o que garante a este uma participação muito mais intensa e activa que a do processo de consulta previsto no segundo paràgrafo do artigo 31.° do Tratado CEEA.
A admissibilidade dos segundo e terceiro fundamentos é bastante mais duvidosa e o representante do Parlamento declarou na audiência que deixava a solução dessa questão ao critério do Tribunal. O segundo fundamento invocado pelo Parlamento diz respeito à forma jurídica do acto em litígio: mesmo aceitando que o artigo 31.° do Tratado CEEA possa constituir uma base jurídica suficiente para esse regulamento, o Parlamento considera que mesmo assim essa disposição não habilita o Conselho a adoptar regulamentos mas apenas directivas. Não cremos que esse fundamento vise a salvaguarda das prerrogativas do Parlamento ou assente na violação das mesmas. Que o Conselho tenha escolhido um regulamento ou uma directiva como instrumento jurídico, tal não tem qualquer incidência sobre as prerrogativas do Parlamento no âmbito do processo decisório.
O terceiro fundamento, invocado a título subsidiário pelo Parlamento, parte da ideia de que o artigo 100.°-A do Tratado CEE constitui efectivamente a base jurídica correcta do acto controvertido (por outras palavras, que o primeiro fundamento do Parlamento é procedente). Nesta hipótese, afirma seguidamente o Parlamento, o Conselho cometeu ainda outra irregularidade ao não ter delegado competências de execução à Comissão, violando desse modo uma das suas próprias decisões (isto é, a Decisão «Comitologia» 87/373/CEE (
7
)). Ora, o Parlamento não indicou nem na fase escrita nem na fase oral do processo em que medida as suas prerrogativas teriam sido afectadas por essa irregularidade. Propomos, assim, ao Tribunal que afaste os segundo e terceiro fundamentos de anulação do Parlamento e concentre a sua análise no primeiro fundamento relativo à base jurídica do acto em litígio.
2. O diferendo relativo à réplica do Parlamento
4.
Antes de poder começar a analisar o primeiro fundamento de anulação do Parlamento, devemos ainda debruçar-nos sobre as duas críticas que o Conselho formulou contra os argumentos avançados pelo Parlamento na sua réplica. Em primeiro lugar, o Conselho recusa-se a aceitar que o Parlamento analise em detalhe na sua réplica os argumentos que a Comissão desenvolveu no seu memorando de intervenção (
8
). Sustenta, mais especificamente, que o Parlamento não tem o direito de agir desse modo e que desvia a réplica da sua finalidade, que consiste em clarificar o debate entre as partes. Em apoio da sua crítica, afirma que, na sua versão actual, o Regulamento de Processo não permite a resposta ao memorando apresentado por um interveniente; esse direito de resposta apenas existe no âmbito da fase oral. O Conselho considera que essa interpretação é corroborada pela alteração introduzida no Regulamento de Processo em 1979. Antes dessa alteração, o artigo 93.°, n.° 5, do Regulamento de Processo previa expressamente que o presidente do Tribunal fixava um prazo dentro do qual as partes poderiam responder ao memorando apresentado por um interveniente. Ora, esta última disposição foi suprimida em 1979 e daí o Conselho deduz que já não se pode responder por escrito às alegações de intervenção.
Uma segunda crítica que o Conselho faz à réplica do Parlamento e que está próxima da anterior diz respeito ao mérito dos autos. O Conselho sublinha que a réplica não se debruça ou pouco o faz sobre os argumentos que avançou na sua contestação pelo que considera estar na impossibilidade de apresentar uma verdadeira tréplica.
5.
Não me parece que devam ser acolhidas as críticas do Conselho. É certo que o Regulamento de Processo não dá às partes o direito de responder por meio de alegações escritas distintas às alegações apresentadas por um interveniente (
9
). Todavia, daí deduzir que na réplica não se pode dizer absolutamente nada sobre o conteúdo dessas alegações parece-nos ser excessivo, tanto mais que a única restrição quanto ao mérito, a que o Regulamento de Processo submete a réplica, diz respeito à exposição de novos fundamentos. Na réplica que apresentou nos presentes autos, o Parlamento adianta um certo número de novos argumentos em apoio dos fundamentos que já tinha desenvolvido na sua petição e analisa um certo número de argumentos adiantados contra esses fundamentos quer pelo Conselho quer pela Comissão. Não cremos que tal seja inadmissível. Pelas mesmas razões, também não podemos partilhar da tese que está na base da segunda crítica do Conselho, isto é, que na réplica apenas se podem tratar os pontos suscitados na contestação.
Ainda que a argumentação do Conselho tivesse algo de verdade, mesmo assim não gostaríamos de recomendar ao Tribunal de Justiça que ignorasse os argumentos que o Parlamento avançou na sua réplica. Com efeito, o presente processo diz respeito à manutenção do equilíbrio de competências entre as instituições por meio da fiscalização jurisdicional da base jurídica adequada de um acto. Em nosso entender, a importância da escolha da base jurídica adequada opõe-se a que os argumentos, desenvolvidos por uma parte, sejam ignorados devido a uma (hipotética) violação do Regulamento de Processo. Com efeito, tratam-se de questões de ordem pública, razão pela qual o Tribunal pode mesmo, eventualmente, suscitarex officio novos fundamentos. A este propòsito podemos remeter para o acórdão C-62/88 (
10
).
Nesse processo, a Grécia contestava, nos termos do artigo 173.° do Tratado CEE, o fundamento jurídico de um regulamento (
11
) do Conselho, adoptado com base no artigo 113.° do Tratado CEE. O Governo grego sustentava, designadamente, que esse regulamento devia ter sido baseado no artigo 31.° do Tratado CEEA. O Conselho contestou a admissibilidade desse fundamento por o Governo grego ter interposto o seu recurso com base apenas no artigo 173.° do Tratado CEE e não também no artigo 146.° do Tratado CEEA. Embora admitindo que uma interpretação literal do artigo 173.° do Tratado CEE apoiava a tese do Conselho, o Tribunal ainda assim analisou o fundamento invocado pelo Governo grego. Com efeito, como o Tribunal expôs no seu acórdão, a necessidade de uma fiscalização completa e coerente da legalidade dos actos das instituições comunitárias exige que o artigo 173.° do Tratado CEE seja interpretado no sentido de que não pode excluir a competência do Tribunal para, no âmbito de um recurso que visa a anulação de um acto baseado numa disposição do Tratado CEE, apreciar uma acusação baseada na violação de uma norma do Tratado CEEA (
12
). Resulta desse acórdão que o Tribunal se recusa a não conhecer, por razões de irregularidade processual, os argumentos que dizem respeito à base jurídica de um acto adoptado por uma instituição comunitária. Considerações similares opõem-se a que sejam ignorados os argumentos deduzidos pelo Parlamento na sua réplica.
3. O âmbito da discussão no que se refere à base jurídica
6.
Em primeiro lugar, recordamos que o fundamento invocado contra o regulamento em litígio não é de ordem puramente formal. Como já anteriormente indicámos, o Parlamento fundamenta a sua escolha do artigo 100.°-A do Tratado CEE por oposição ao artigo 31.° do Tratado CEEA como base jurídica para o regulamento, pelo facto de a disposição citada em primeiro lugar lhe garantir uma participação muito mais intensa e activa no processo decisório interinstitucional. Por outras palavras, as exigências processuais do artigo 31.° do Tratado CEEA diferem das do artigo 100.°-A do Tratado CEE, o que tem por resultado que a decisão do Conselho de fundar juridicamente a sua decisão não no artigo 100.°-A do Tratado CEE, mas no artigo 31.° do Tratado CEEA pode influir no conteúdo do regulamento em causa. De onde se conclui que se o fundamento invocado pelo Parlamento for julgado procedente, tal implica a anulação do regulamento em litígio (
13
).
7.
Em segundo lugar, gostaríamos agora de nos debruçarmos brevemente sobre os dois fundamentos jurídicos que estão no centro da discussão entre as partes.
O artigo 31.° do Tratado CEEA faz parte do título II, capítulo III, do Tratado CEEA. Esse capítulo intitula-se «A protecção sanitária» e relaciona-se com preâmbulo do Tratado, no qual os Estados signatários exprimem a sua preocupação em «estabelecer as condições de segurança necessárias à eliminação dos perigos que possam advir para a vida e saúde das populações». Esta passagem do preâmbulo está mais adiante desenvolvida no artigo 2.°, alínea b), do Tratado, do seguinte teor:
«Para o cumprimento da sua missão, a Comunidade deve, nos termos do disposto no presente Tratado:
...
b)
Estabelecer normas de segurança uniformes destinadas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores e velar pela sua aplicação...»
A política de protecção sanitária está desenvolvida no título II, capítulo III, do Tratado CEEA, que compreende dez artigos. São sobretudo os artigos 30.° e 31.° que nos parecem ter uma importância especial no presente processo. O artigo 30.° trata da principal medida de protecção sanitária: o estabelecimento de «normas de base». Citamos integralmente este artigo:
«Serão estabelecidas na Comunidade normas de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes.
Entende-se por normas de base:
a)
As doses máximas permitidas, que sejam compatíveis com uma margem de segurança suficiente;
b)
Os níveis máximos permitidos de exposição e contaminação;
c)
Os princípios fundamentais de vigilância médica dos trabalhadores.»
O artigo 31.°, que o Conselho preconiza como base jurídica do regulamento em litígio, descreve seguidamente o processo para o estabelecimento das «normas de base»: as normas de base serão elaboradas pela Comissão, após parecer de um grupo de personalidades designadas pelo comité científico e técnico de entre peritos cientistas dos Estados-membros, nomeadamente de entre peritos em matéria de saúde pública. A Comissão solicitará o parecer do Comité Económico e Social sobre as normas de base assim elaboradas. Após consulta do Parlamento Europeu, o Conselho aprovará as normas de base, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão.
O artigo 100.°-A do Tratado CEE, que o Parlamento Europeu preconiza como base jurídica do regulamento em litígio, é mais conhecido. Constitui uma disposição-chave do Tratado CEE que permite ao Conselho adoptar as «medidas» (por outras palavras, tanto regulamentos como directivas) «relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros, que têm por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno». Como resulta do artigo 8.°-A do Tratado CEE, o conceito de «mercado interno» compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições desse Tratado.
8.
Em terceiro lugar, parece-nos útil indicar o quadro de referência no qual convém apreciar os argumentos desenvolvidos pelas partes.
Como resulta da jurisprudência do Tribunal, a questão de saber se um acto de uma instituição comunitária tem um fundamento jurídico válido deve resultar de uma dupla análise. Por um lado, é necessário ter em conta as finalidades e o conteúdo do acto em causa; por outro, há que analisar o alcance da disposição do Tratado na qual se baseia esse acto. É precisamente quanto a esses dois pontos que as partes em causa estão em desacordo: fazem uma análise diferente das finalidades e do conteúdo do regulamento controvertido estando também em desacordo quanto à natureza das medidas que o Conselho pode adoptar com base no artigo 31.° do Tratado CEEA.
O Parlamento Europeu considera que o regulamento em litígio não visa apenas assegurar a protecção sanitária da população, tendo ainda grande importância no que se refere ao funcionamento do mercado interno. Tendo em conta essa dupla finalidade, o regulamento não podia, ainda segundo o Parlamento, ser adoptado com base no artigo 31.° do Tratado CEEA, dado que o Tratado CEEA em geral e o sistema de protecção sanitária, instituído por esse Tratado, em particular, têm um alcance muito mais limitado. Assim sendo, o Conselho deveria ter fundado o regulamento em litígio, quer também, quer exclusivamente, no artigo 100.°-A do Tratado CEE.
O Conselho, quanto a este ponto apoiado pela Comissão e pelo Reino Unido, defende que o regulamento em litígio visa principalmente assegurar a protecção sanitária da população e que as medidas de protecção previstas nesse regulamento apenas têm uma incidência involuntária e acessória sobre a livre circulação das mercadorias na Comunidade. Além disso, essas partes insistem na necessidade de uma interpretação lata do sistema de protecção sanitária instituído pelos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA; em seu entender, o facto de as medidas de protecção sanitária contra as radiações ionizantes terem acessoriamente incidência sobre a livre circulação das mercadorias não pode obstar à existência e ao efeito útil do artigo 31.° do Tratado CEEA enquanto base jurídica.
9.
Para apreciar os argumentos do Parlamento, há que ter em conta a relação entre o Tratado CEE e o Tratado CEEA. A esse respeito, o artigo 232.°, n.° 2, do Tratado CEE dispõe o seguinte:
«As disposições do presente Tratado não prejudicam as do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica.»
Por força desta disposição, se se vier a demonstrar que o artigo 31.° do Tratado CEEA constitui uma base jurídica adequada para o regulamento em litígio (isto é, caso se admita que o regulamento faz efectivamente parte das «normas de base», referidas nos artigos 30.° e 31.° do Tratado CEEA), o recurso do Parlamento deve ser rejeitado, ainda que se prove que o artigo 100.°-A do Tratado CEE poderia igualmente ter constituído uma base jurídica adequada para esse regulamento.
Pelo contrário, o Tribunal deve dar provimento ao recurso do Parlamento em duas hipóteses: na primeira, caso considere que o artigo 31.° do Tratado CEEA não poderia de modo algum constituir o fundamento jurídico do regulamento em litígio; na segunda, caso chegue à conclusão de que o regulamento devia ter sido baseado tanto no artigo 31.° do Tratado CEEA como no artigo 100.°-A do Tratado CEE. O Tribunal pode chegar a essa conclusão se considerar que o regulamento em litígio não fixa apenas«normas de base», mas que, além disso, prossegue finalidades e institui normas que não podem basear-se no artigo 31.° do Tratado CEEA, porque, pelo contrário, dizem respeito ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado interno. Em tal hipótese, o regulamento deveria ter por base o duplo fundamento jurídico do artigo 31.° do Tratado CEEA e do artigo 100.°-A do Tratado CEE (
14
). No presente processo tal cùmulo de fundamentos jurídicos não é em si impossível, dado que ambos esses artigos exigem que o Conselho delibere por maioria qualificada e determinam formalidades preparatórias que, embora diferentes, não são incompatíveis (
15
). O artigo 31.° do Tratado CEEA exige a consulta do Parlamento Europeu, de personalidades designadas pelo comité científico e técnico e do Comité Econòmico e Social; em contrapartida, o artigo 100.°-A prevê, para além da consulta do Comité Econòmico e Social, que seja levado a cabo o que se convencionou designar por processo de cooperação com o Parlamento Europeu. Esses dois procedimentos podem eventualmente ser cumulados, por exemplo, mediante a consulta das personalidades designadas pelo comité científico e técnico e do Comité Econômico e Social antes de se dar início ao processo de cooperação com o Parlamento Europeu. Por conseguinte, caso o Tribunal considere que o regulamento em litígio devia ter sido baseado tanto no artigo 31.° do Tratado CEEA como no artigo 100.O-A do Tratado CEE, ficaria estabelecido que o Conselho não respeitou as formalidades processuais exigidas, devendo tal facto dar origem à anulação do regulamento.
10.
Em conformidade com o que acabamos de expor, procederemos agora a uma análise das finalidades e do conteúdo do regulamento em litígio (n.os 11 a 15) e seguidamente a uma apreciação dos argumentos avançados pelas partes no que se refere ao alcance do artigo 31.° do Tratado CEEA (n.os 16 a 29).
4. Análise do regulamento em litígio
11.
O Regulamento n.° 3954/87 foi adoptado em resposta a uma tomada de consciência suscitada pelo acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil em 26 de Abril de 1986 (
16
). Com efeito, esse acidente mostrou a necessidade de uma acção eficaz a nível comunitário quando, na sequência de um acidente numa central nuclear ou de qualquer outro evento imprevisível, quantidades consideráveis de matéria radioactiva sejam libertadas na atmosfera, contaminando os géneros alimentícios e os alimentos para animais em níveis considerados significativos do ponto de vista sanitário.
O regulamento visa implementar o sistema das normas de segurança uniformes, previsto no artigo 2.°, alínea b), do Tratado CEEA (
17
), especialmente prevendo níveis de intervenção aplicáveis em caso de acidente nuclear ou de qualquer outra situação de emergência radiológica (
18
). Mais especificamente, o regulamento fixa níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimentícios e alimentos para animais, níveis que podem ser declarados aplicáveis em caso de acidente nuclear ou de qualquer outra situação de emergência radiológica (
19
). Importa referir que esses níveis máximos tolerados acrescem às medidas de política comercial que a Comunidade tomou na sequência do acidente de Chernobil para um certo número de produtos agrícolas originários de países terceiros (
20
). Finalmente, o preâmbulo do regulamento afirma ainda que «a adopção de um regulamento que torne aplicáveis níveis máximos tolerados preservará igualmente a unidade do mercado comum e obstará a desvios de comércio na Comunidade» (
21
).
12.
A concretização dessa finalidade no regulamento pode ser resumida do seguinte modo. Um anexo do regulamento fixa os níveis máximos tolerados de contaminação (
22
). O próprio regulamento atribui à Comissão e ao Conselho uma competência latente (isto é, uma competência que se torna efectiva quando a Comissão seja informada de acidentes ou de qualquer outra situação de emergência radiológica, que indique que os níveis máximos tolerados foram ou podem vir a ser atingidos) para «tornar aplicáveis» esses níveis (ver artigos 2.° a 4.° do regulamento). Essa declaração de aplicação implica a proibição de comercializar, em todo o território da Comunidade, gêneros alimentícios e alimentos para animais cuja contaminação exceda os níveis máximos tolerados (ver artigo 6.° do regulamento).
O regulamento que torna aplicáveis os níveis máximos tolerados e que é adoptado numa primeira fase pela Comissão tem uma duração de validade tão limitada quanto possível e que não pode exceder três meses (ver artigo 2° do regulamento). No prazo de um mês a contar da sua adopção e após a consulta de peritos, a Comissão apresenta ao Conselho uma proposta de regulamento que adapte ou confirme as disposições do seu próprio regulamento (ver artigo 3.°, n.° 1, do regulamento). Em princípio, o Conselho deve deliberar sobre essa proposta antes do termo do prazo de validade do regulamento da Comissão (ver artigo 3.°, n.° 3, do regulamento). O período de vigência do regulamento do Conselho deve igualmente ser limitado e pode ser revisto a pedido de um Estado-membro ou por iniciativa da Comissão (ver artigo 4.° do regulamento). O regulamento em litígio permite também uma rápida adaptação dos níveis máximos tolerados preestabelecidos, em função das circunstâncias de qualquer acidente nuclear específico ou de qualquer outra situação de emergência radiológica (ver o décimo considerando do regulamento, em conjugação com o artigo 5.°, n.° 2, do regulamento).
13.
Esta breve descrição das finalidades e do conteúdo do regulamento em litígio permite tirar as seguintes conclusões: o regulamento visa essencialmente a protecção do conjunto da população da Comunidade em relação a qualquer contacto com géneros alimentícios e alimentos para animais que tenham sofrido, na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outra situação de emergência radiológica, uma contaminação radioctiva tal que pode constituir um perigo para a saúde. Para esse efeito, o regulamento fixa níveis máximos tolerados de contaminação, que podem ser rápida e eficazmente declarados aplicáveis pela Comissão e seguidamente pelo Conselho numa situação de emergência radiològica, o que origina uma proibição de comercialização dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais que tenham sofrido uma grave contaminação. A proibição de comercialização tem essencialmente natureza temporária; visa proteger a população até que o perigo de contaminação radioactiva tenha sido afastado. A título acessório, o regulamento tem ainda por efeito limitar ao máximo os entraves em relação ao mercado interno: com efeito, a adopção das medidas de protecção a nível comunitário permite evitar que o comércio de géneros alimentícios e de alimentos para animais seja inutilmente dificultado por medidas nacionais dispersas e que podem variar quanto à extensão da protecção e à duração de validade.
14.
Tendo em conta o que precede, não podemos seguir a tese do Parlamento segundo a qual esse regulamento prossegue dois objectivos concorrentes e equivalentes, ou seja, a protecção da saúde e a unidade do mercado comum (
23
). Embora seja um facto que a fixação de níveis uniformes e a criação de um regime de intervenção a nível comunitário permite que a protecção da população em caso de emergência radiológica não origine uma compartimentação do mercado comum ou desvios de tráfego, não parece, todavia, correcto.daí deduzir-se que a manutenção da unidade desse mercado é um elemento a que esse regulamento atribui a mesma importância. A manutenção da unidade do mercado não é uma finalidade em si mesma, mas a consequência da existência de uma competência comunitária. Com efeito, o regulamento foi adoptado não para regulamentar o comércio dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais, mas para proteger a população contra os perigos resultantes das radiações ionizantes — concretamente, as radiações ionizantes provocadas por géneros alimentícios e alimentos para animais contaminados.
De resto, dado que o regulamento visa proteger a saúde da população, não se aplica aos (ao comércio de) géneros alimentícios e alimentos para animais em geral, estabelecendo apenas uma proibição de comercialização dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais que tenham sofrido uma contaminação radioactiva importante. É certo que não está totalmente isento de efeitos sobre o comércio de géneros alimentícios e de alimentos par animais: com efeito, são eles os portadores dessas radiações perigosas, o que faz com que essas medidas de protecção digam necessariamente respeito a esses produtos e ao seu comércio (
24
). O facto de essas medidas de protecção não afectarem a unidade do mercado comum mais não é do que a consequência lógica (e feliz) da circunstância de os artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA prescreverem a adopção de medidas de protecção aplicáveis de modo uniforme em toda a Comunidade. Todavia, não se pode deduzir do facto de esse regulamento ter tais consequências sobre o comércio dos géneros alimentícios ou dos alimentos para animais que tem por finalidade reger o comércio desses produtos.
15.
Finalmente, o facto de o regulamento visar a protecção sanitária da população e não o comércio dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais resulta também da natureza precária da competência que confere à Comissão e ao Conselho: as proibições de comercialização em questão só podem ser estabelecidas em circunstâncias excepcionais (um acidente grave numa central nuclear é o exemplo típico), têm carácter essencialmente temporário e visam mais especificamente obviar a uma emergência específica e passageira.
5. O alcance do artigo 31.° do Tratado CEEA
16.
Tendo em conta a conclusão a que chegámos no que se refere às finalidades e ao conteúdo do regulamento em litígio, devemos analisar na última parte destas conclusões se um regulamento que estabelece medidas de protecção da população contra os perigos que resultam das radiações ionizantes se pode fundamentar no artigo 31.° do Tratado CEEA, quando essas medidas tenham também acessoriamente efeitos no comércio dos produtos que sofreram uma contaminação radioactiva.
17.
Para provar que o artigo 31.° do Tratado CEEA não constitui uma base jurídica adequada e suficiente para o regulamento em litígio, o Parlamento avançou essencialmente três argumentos que seguidamente analisaremos. Ainda que esses argumentos devam ser distinguidos entre eles, existe um certo nexo entre os mesmos. Têm em comum partirem todos em grau diverso do alcance restrito que, no entendimento do Parlamento, caracteriza o Tratado CEEA. Com efeito, o Parlamento considera que esse Tratado diz unicamente respeito ao desenvolvimento da indústria nuclear e da investigação no sector da energia nuclear, bem como ao comércio e ao transporte das matérias nucleares. Por vezes, deixa entender no seu memorando, se bem que nem sempre de modo assim tão explícito, que desde que uma medida determinada saia desse âmbito restrito e tenha — ainda que apenas acessoriamente — uma incidência ou influência sobre o comércio de matérias não nucleares, por exemplo os géneros alimentícios e os alimentos para animais, essa medida deve parcialmente, ou mesmo exclusivamente, fundar-se no artigo 100.°-A do Tratado CEE.
5.1. Apreciação dos argumentos do Parlamento
18.
Esta interpretação restritiva do Tratado CEEA transparece sobretudo nos dois primeiros argumentos do Parlamento. Segundo o primeiro argumento, o conteúdo do conceito «normas de base», visado nos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA, deve ser interpretado à luz do alcance restrito do Tratado CEEA, anteriormente referido. Ora, devido a esse alcance restrito, a política de «protecção sanitária», instituída pelo Tratado CEEA, só pode ser aplicada à protecção contra as radiações produzidas directamente numa central nuclear ou aquando do manuseamento de combustíveis nucleares (o que se convencionou designar por «radiações primárias»). Em contrapartida, o regulamento em litígio diz respeito às radiações secundárias, isto é, as que atingem a população por meio de géneros alimentícios ou de alimentos para animais contaminados. Daí o Parlamento deduz que tal regulamento não se pode fundamentar nos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA, dado que visa instaurar uma protecção mais alargada do que a autorizada por esses artigos.
Ainda segundo o Parlamento, o Tratado CEEA nada tem a ver com o mercado livre dos produtos contaminados ou com a protecção contra os perigos que emanam desses produtos, respeitando apenas ao comércio das matéria nucleares e à protecção contra essas matérias. Não resulta nem do teor nem da finalidade do artigo 31.° do Tratado CEEA que as Altas Partes Contratantes tenham tido a vontade de assegurar uma protecção mais alargada, por exemplo, aplicável aos produtos contaminados pela utilização da energia nuclear. Por outras palavras, o artigo 31.° do Tratado CEEA apenas autoriza a adopção de medidas de protecção destinadas a limitar os perigos no próprio sector nuclear e não a regulamentar actividades que não têm elas próprias qualquer nexo com a exploração da energia nuclear. O Parlamento considera que esta interpretação é confirmada pela prática seguida antes da adopção do Regulamento n.° 3954/87, segundo a qual as medidas tomadas com base no artigo 31.° do Tratado CEEA apenas diziam respeito à protecção da população contra os perigos resultantes das radiações primárias.
19.
Também no seu segundo argumento o Parlamento parte da ideia de que o Tratado CEEA tem um alcance restrito. Esse argumento diz respeito à expressão «(...) população e (...) trabalhadores», que devem beneficiar da protecção sanitária por força do disposto no artigo 30.° do Tratado CEEA. O Parlamento chega por meio de uma interpretação teleológica do Tratado CEEA à conclusão de que os artigos 30.° e seguintes desse Tratado visam apenas a protecção das pessoas «directamente relacionadas» com a indústria nuclear, isto é, as pessoas que trabalhem nas instalações da investigação ou da indústria nuclear e que estejam em contacto com os combustíveis nucleares e as populações que possam estar expostas (directamente) às radiações. Pelo contrário, os perigos que resultam das radiações indirectas, por exemplo, as radiações provenientes dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais que tenham sofrido uma contaminação radioactiva devem, segundo o Parlamento, dado o alcance restrito do Tratado CEEA, ser combatidos de outro modo, ou seja, com base no artigo 100.°-A do Tratado CEE.
20.
Esses argumentos não nos podem convencer. A Comissão refere correctamente no seu memorando que a distinção entre radiações «primárias» e «secundárias» e entre população relacionada «directamente» e «indirectamente» não é mencionada em parte alguma do Tratado CEEA. Essas distinções são particularmente difíceis de aplicar à matéria de facto e, de qualquer modo, são completamente destituídas de qualquer pertinência atendendo à finalidade dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA, que consiste na protecção sanitária coerente e eficaz da população contra os perigos resultantes das radiações ionizantes. Isso é imediatamente evidente no que se refere à primeira distinção: com efeito, as radiações «primárias» não são nem mais nem menos perigosas para a saúde pública que as radiações «secundárias» : o perigo depende da intensidade e da duração da exposição às radiações ionizantes, sejam qual for os portadores dessas radiações (o ar, a água, os géneros alimentícios, etc).
O conceito de «população directa ou indirectamente relacionada» também não me parece pertinente. Com efeito, não vislumbramos o que é que impede a adopção por força dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA de medidas de protecção para toda a população da Comunidade, sobretudo quando se tratar de tomar medidas (preventivas) contra um acidente nuclear grave, tal como o que ocorreu em Chernobil. De resto, os argumentos desenvolvidos pelo próprio Parlamento demonstram também a falta de fundamento dessa distinção: assim, o Parlamento sustenta na página 14 da sua réplica que o Tratado CEEA não visa proteger de forma sistemática a saúde da população contra os perigos resultantes das radiações, mas apenas contra os perigos resultantes das radiações no sector nuclear (
25
). Ora, não vemos como é que o perigo de radiações, contra o qual o regulamento em litígio visa proteger a população, pode não resultar de radiações no sector nuclear. Em última análise, cremos ser de atribuir ao sector nuclear tanto as contaminações dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais que resultem de um acidente nuclear como o perigo de radiações resultantes da manipulação artificial de matérias nucleares.
21.
O argumento do Parlamento referente à interpretação literal, segundo o qual a expressão «protecção sanitária da população e dos trabalhadores», que consta do artigo 30.° do Tratado CEEA, não pode dizer respeito a toda a população, porque senão a referência específica aos «trabalhadores» ficaria destituída de sentido não nos parece convincente: ao citar separadamente a categoria dos «trabalhadores», o artigo 30.° pode também ter pretendido afirmar que essa parte da população deve, segundo o Tratado CEEA, ser tratada com especial atenção, e isso através da adopção de medidas específicas, por exemplo, normas de segurança mais estritas ou mais detalhadas. De resto, uma protecção diferente dos trabalhadores em relação a outras categorias de população em geral faz parte da prática legislativa existente: assim, por exemplo, a Directiva 80/836/Euratom do Conselho, de 15 de Julho de 1980, contém normas distintas para os trabalhadores expostos às radiações (ver artigos 7.° a 9.°), para os estudantes (ver artigos 10.° e 11.o) e para a população em geral (ver artigos 12.° e seguintes).
As duas distinções preconizadas pelo Parlamento originariam não apenas dificuldades de aplicação prática, mas igualmente complicações inúteis no processo decisòrio da Comunidade: seria apenas quando se tratasse da protecção da «população directamente ameaçada» pelas «radiações primárias» que seria necessário consultar os peritos designados pelo comité científico e técnico. Todas as outras medidas de protecção deveriam ser tomadas com base no artigo 100.° -A do Tratado CEE, o que não apenas implicaria a aplicação de outro processo, mais complexo, como também se atribuiria expressamente aos Estados-membros uma possibilidade de «opt out» (ver o n.° 4 do artigo 100.°-A), no sentido de que um Estado-membro poderia, pelo menos em princípio, dar prioridade a um outro motivo de entre os que são referidos nessa disposição.
22.
O terceiro argumento do Parlamento foi desenvolvido intensamente na audiência pelo seu representante e diz especificamente respeito à relação entre o artigo 31.° do Tratado CEEA e o artigo 100.°-A do Tratado CEE. O Parlamento sustenta, essencialmente, que o artigo 31.° do Tratado CEEA não oferece base jurídica suficiente para um regulamento referente à comercialização de géneros alimentícios e de alimentos para animais que fixe níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva desses produtos; tal regulamento apenas pode ser adoptado com base no artigo 100.°-A do Tratado CEE. O Parlamento desenvolve esse terceiro argumento segundo duas variantes diferentes. Numa primeira variante, parte da ideia de que o regulamento em litígio tem simultaneamente por objecto o comércio dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais e a protecção da saúde — ora, já anteriormente rejeitámos (n.os 11 a 15) essa premissa através de uma análise do regulamento em causa. O Parlamento assimila erradamente as finalidades e o conteúdo do regulamento em litígio às de um certo número de directivas do Conselho que determinam, com base no Tratado CEE, normas de qualidade para os géneros alimentícios e alimentos para animais. Portanto, nada mais há que referir quanto a essa argumentação.
Numa segunda variante, esse argumento funda-se na ideia de que o Tratado CEEA permite, é certo, tomar medidas (de protecção) relacionadas com o mercado interno, mas isso apenas na medida em que se trate do mercado interno das matérias nucleares; em contrapartida, as medidas que tenham uma incidência na comercialização das matérias não nucleares, como os géneros alimentícios e os alimentos para animais, não estão abrangidas por esse Tratado e devem ser adoptadas com base no Tratado CEE. Segundo esta variante, o terceiro argumento relaciona-se estreitamente com os dois primeiros, dado que parte de uma interpretação muito restritiva do alcance do Tratado CEEA — interpretação que não merece o nosso aval. Com efeito, uma vez que se admita que se pode e deve conduzir com base nos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA uma política coerente e eficaz de protecção sanitária contra os perigos resultantes das radiações ionizantes, essas disposições não podem ser interpretadas no sentido de que permitem que sejam tomadas medidas de protecção contra as matérias nucleares, mas não contra os produtos que tenham sofrido uma contaminação radioactiva grave. Trata-se de assegurar o efeito útil das disposições do Tratado CEEA, que referiremos agora brevemente.
5.2. «Efeito útil» dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA
23.
Como anteriormente referimos, os três argumentos do Parlamento partem da ideia de que o Tratado CEEA, e mais especificamente a política de protecção sanitária, instituída pelos artigos 30.° e seguintes desse Tratado, deve ter um alcance limitado. Não podemos aceitar uma interpretação assim tão restritiva. Com efeito, tendo em conta os riscos graves que as radiações ionizantes comportam para a saúde, consideramos que os artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA devem ser interpretados no sentido de que autorizam a Comunidade a proteger a saúde pública de um modo coerente e eficaz. Mais precisamente, não vemos qualquer razão válida para interpretar o alcance de uma política instituída pelo Tratado CEEA segundo regras diferentes das que se aplicam a uma política instituída pelo Tratado CEE. Ora, no que se refere à política comum da formação profissional, instituída pelo artigo 128.° do Tratado CEE, o Tribunal afirmou, no seu acórdão de 30 de Maio de 1989 (
26
), o seguinte:
«... a previsão da execução de uma política comum de formação profissional proíbe qualquer interpretação desta disposição que leve a recusar à Comunidade os meios de acção necessários para conduzir utilmente esta política comum» (n.° 9).
Cremos que esse fundamento se aplica também, até mesmo com mais razão, à política da protecção sanitária contra as radiações ionizantes instituída pelo Tratado CEEA. A interpretação que o Parlamento preconiza para essa política prejudicaria gravemente o seu efeito útil.
24.
Portanto, parece-nos essencial conferir aos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA um efeito útil absoluto. Esse efeito útil pressupõe que as medidas de protecção sanitárias possam também comportar, sobretudo em situações de emergência radiológica, uma proibição de comercialização de géneros alimentícios e de alimentos para animais que tenham sofrido uma contaminação radioactiva tal que ponham em perigo a saúde da população. Sublinhamos este qualificativo, dado que o Parlamento procura encontrar apoio para a sua argumentação remetendo para uma proposta de directiva, apresentada pela Comissão nos termos do artigo 100.°-A do Tratado CEE, que, a ser adoptada, imporá designadamente a obrigação de indicar na rotulagem dos géneros alimentícios se esses géneros foram ou não irradiados (
27
). Essa referência à referida proposta de directiva não é pertinente, dado que a mesma não diz respeito aos géneros alimentícios que tenham sofrido uma contaminação radioactiva, mas aos géneros alimentícios irradiados (que não são verdadeiramente perigosos para a saúde, uma vez que podem ser comercializados na condição de a rotulagem conter uma menção); por outras palavras, a obrigação visada na proposta não procura proteger a saúde, mas, pelo contrário, estabelecer regras de rotulagem uniformes de modo a garantir a transparência do mercado no que se refere à comercialização dos produtos no sector dos géneros alimentícios.
Gostaríamos ainda aqui de acrescentar que o efeito útil das disposições do Tratado CEEA deve ser determinado com base nas finalidades e no teor do próprio Tratado, sem que o seu alcance possa ser restringido por meio de uma interpretação do Tratado CEE. O princípio da aplicação autónoma do Tratado CEEA, que, de resto, está expresso no artigo 232.°, n.° 2, do Tratado CEE, já anteriormente citado (n.° 9), exclui também que o alcance do Tratado CEEA seja limitado por meio de uma alteração posterior do Tratado CEE (designadamente, a alteração introduzida pelo Acto Unico Europeu).
25.
De resto, resulta da prática legislativa em vigor (cuja legalidade o Parlamento não põe de modo algum em causa) que a circunstância de as medidas de protecção contra as radiações ionizantes terem uma incidência sobre o comércio de matérias não nucleares não foi até hoje considerada um obstáculo à utilização do artigo 31.° do Tratado CEEA como base jurídica. É o que resulta claramente da Directiva 80/836/Euratom, que altera as directivas que fixam as normas de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes (
28
). O artigo 5.° dessa directiva, que é baseada no artigo 31.° do Tratado CEEA, dispõe, designadamente, o seguinte:
«Para além dos casos de proibição previstos pela legislação nacional e qualquer que seja o grau de perigo, deve aplicar-se um regime de autorização prévia para:
...
b)
utilização de substâncias radioactivas nos brinquedos, e importação de brinquedos que contenham substâncias radioactivas;
c)
adição de substâncias radioactivas na produção e fabrico de géneros alimentícios, de medicamentos, de produtos de cosmética e produtos para uso doméstico... bem como a importação comercial desses géneros alimentares, medicamentos e produtos, caso contenham substâncias radioactivas.»
O mesmo resulta igualmente da recente Directiva 89/618/Euratom, relativa à informação da população sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis e sobre o comportamento a adoptar em caso de emergência radiológica (
29
). Essa directiva foi também baseada no artigo 31.° do Tratado CEEA e tal com a aprovação do Parlamento (
30
). Como resulta do anexo II dessa direttiva, a população realmente afectada em caso de emergência radiològica receberá, designadamente, instruções de protecção que poderão abranger, nomeadamente, a «restrição de consumo de determinados alimentos que possam estar contaminados». Ora, não se vê muito bem como é que instruções de protecção referentes ao consumo de géneros alimentícios contaminados se poderiam fundar no artigo 31.° do Tratado CEEA, ao passo que o não poderiam as proibições de comercialização destinadas a colocar tais produtos fora do alcance dos consumidores.
5.3. O processo C-62/88
26.
Para apoiar a sua argumentação (é especialmente o seu terceiro argumento), o Parlamento remeteu igualmente para o acórdão do processo C-62/88 (
31
). Como já referimos (ver n.° 5), a República Helénica tinha nesse processo interposto recurso de anulação do Regulamento (CEE) n.° 3955/87 (
32
), com fundamento em que esse regulamento era fundado, de modo incorrecto, no artigo 113.° do Tratado CEE; uma das bases jurídicas alternativas que defendia a República Helénica para esse regulamento era precisamente a do artigo 31.° do Tratado CEEA. O Tribunal negou provimento ao recurso da Grécia e confirmou que o artigo 113.° do Tratado CEE podia constituir a base jurídica desse regulamento. Segundo o Parlamento, resulta desse acórdão que o regulamento impugnado no presente processo se baseia incorrectamente no artigo 31.° do Tratado CEEA, e isso por duas razões que passaremos agora a analisar: em primeiro lugar, o Parlamento não vê qualquer diferença entre o regulamento que se discutia no processo C-62/88 e o regulamento impugnado no presente processo, o que atribuiria o valor de um precedente jurídico ao acórdão anteriormente citado (adiante, n.os 27 e 28); em segundo lugar, o Parlamento considera que a «prioridade» do artigo 113.° do Tratado CEE em relação ao artigo 31.° do Tratado CEEA, que esse acórdão reconhece, também vale para a relação entre o artigo 100.°-A do Tratado CEE e o artigo 31.° do Tratado CEEA (adiante, n.° 29).
27.
Vejamos, antes de mais, qual a diferença entre o Regulamento n.° 3954/87, que está em causa no presente processo, e o Regulamento n.° 3955/87 que, como já referimos, estava em causa no processo C-62/88. O regulamento citado em último lugar faz parte das medidas específicas que foram tomadas a nível comunitário em resposta ao acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil. Devido às consequências graves desse acidente, foi necessário intervir imediatamente e de modo draconiano, e isso a nível comunitário (pouco tempo após o acidente, certos Estados-membros tinham já instituído por sua própria iniciativa proibições de importação de produtos originários de países terceiros situados na zona contaminada, o que evidentemente comprometia a unidade da política comercial comunitária). Para o efeito, o Conselho adoptou, em 12 de Maio de 1986, o Regulamento (CEE) n.° 1388/86, que instituía, a título de medida de urgência, uma proibição de importação provisória mas total de um certo número de produtos originários da Bulgária, da Hungria, da Polónia, da Roménia, da Checoslováquia, da União Soviética e da Jugoslávia (
33
). Esse regulamento foi adoptado com base, sem mais precisão, no Tratado CEE em geral; foi substituído algumas semanas mais tarde, em 30 de Maio de 1986, pelo Regulamento (CEE) n.° 1707/86 (
34
) (que foi igualmente adoptado com base no Tratado CEE em geral), que proibia a importação de produtos agrícolas destinados à alimentação humana e de produtos agrícolas transformados, originários de países terceiros, caso não fossem respeitadas determinadas «tolerâncias máximas» (isto é, um certo grau de contaminação pelos nuclidos de césio). Este último regulamento constituía também uma medida de urgência de caracter provisório: o seu artigo 7.° previa que o mesmo expiraria em 30 de Setembro de 1986, mas a sua vigência foi prorrogada antes dessa data pelo Regulamento (CEE) n.° 3020/86 (
35
) e seguidamente pelo Regulamento (CEE) n.° 624/87 (
36
) até 31 de Outubro de 1987. Terminado o período de vigência do Regulamento n.° 1707/86, o Conselho adoptou, em 22 de Dezembro de 1987, o Regulamento n.° 3955/87, que se situa exactamente no prolongamento dos dois regulamentos que o precederam: tem uma vigência limitada (dois anos) (
37
) e visa combater os efeitos específicos do acidente de Chernobil (
38
). Em contrapartida, contrariamente aos regulamentos que o precederam, foi adoptado com base numa disposição específica do Tratado CEE e isso, talvez, como reacção ao acórdão do Tribunal de 26 de Março de 1987, no qual o Tribunal considerou que uma indicação imprecisa do fundamento jurídico através da utilização de fórmulas tais como «tendo em conta o Tratado (CEE)», constituía uma infracção à obrigação de fundamentação constante do artigo 190.° do Tratado CEE (
39
). Resulta do que acabamos de expor que o Conselho procurou, através do Regulamento n.° 3955/87, limitar na medida do possível os efeitos nocivos do acidente de Chernobil, no prolongamento das medidas de urgência de natureza temporária que tinham sido tomadas anteriormente, fechando as fronteiras da Comunidade à importação proveniente de países terceiros de produtos (agrícolas) tendo sofrido uma contaminação radioactiva grave. Como resulta também dos terceiro e quarto considerandos desse regulamento, essa medida é, por natureza, uma medida de política comercial, dado que visa impedir a importação de certos produtos na Comunidade. Embora a sua finalidade seja incontestavelmente a protecção da saúde, o Regulamento n.° 3955/87 visa essencialmente (do mėsmo modo que os regulamentos anteriores) instaurar normas uniformes para impedir a importação de produtos que tenham sofrido uma contaminação radioactiva na sequência do acidente nuclear de Chernobil. No n.° 15 do acórdão C-62/88, o Tribunal exprime essa finalidade do seguinte modo:
«Quanto ao conteúdo das disposições contidas no Regulamento n.° 3955/87, as mesmas estabelecem regras uniformes no que respeita às condições em que os produtos agrícolas susceptíveis de serem contaminados devem ser importados para a Comunidade em proveniência dos países terceiros.»
28.
As finalidades e o conteúdo do Regulamento n.° 3954/87 são muito diferentes. Como já anteriormente indicámos (n.os lia 13), este último regulamento visa não remediar numa base ad hoc os efeitos específicos de um acidente nuclear anterior, nem estabelecer regras uniformes relativas à importação de produtos provenientes de países terceiros que tenham sofrido uma contaminação radioactiva, ou à comercialização desses produtos na Comunidade. Pelo contrário, institui um processo permanente que permite, no caso de um futuro acidente nuclear, tomar medidas de protecção sanitária da população e dos trabalhadores. Com efeito, os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos alimentos para animais podem ser tornados aplicáveis em toda a Comunidade por meio do processo que aí é instituído. A adopção de tais medidas de protecção tem necessariamente por efeito não poderem os géneros alimentícios e os alimentos para animais, que ultrapassem os níveis que tenham sido declarados aplicáveis, ser comercializados, sendo para isso indiferente que sejam originários da Comunidade ou tenham sido importados de países terceiros. Que as finalidades prosseguidas pelo Regulamento n.° 3954/87 em questão dizem essencialmente respeito à protecção sanitária resulta também do facto de que, ao remeter designadamente para o Regulamento n.° 3955/87, o quarto considerando desse regulamento parte da ideia de que foram já tomadas medidas de política comercial (e que, portanto, já não devem constituir uma finalidade do regulamento em questão), do mesmo modo que o Regulamento n.° 3955/87 fixa, como resulta do terceiro considerando desse regulamento, tolerâncias máximas para os produtos importados, sem prejuízo dos «níveis máximos tolerados» referidos no Regulamento n.° 3954/87 — por outras palavras, essas tolerâncias máximas constituem apenas um primeiro filtro aplicado nas fronteiras externas da Comunidade. Essas diferenças não permitem, contrariamente ao que alega o Parlamento, que o acórdão C-62/88 possa ser considerado um precedente jurídico válido para o presente processo. Nesse acórdão, o Tribunal admitiu apenas que o artigo 113.° do Tratado CEE podia constituir a base jurídica do Regulamento n.° 3955/87 devido ao facto de esse regulamento se inserir essencialmente no âmbito da política comercial.
29.
E ainda necessário analisar se a «prioridade» do artigo 113.° do Tratado CEE em relação ao artigo 31.° do Tratado CEEA não valerá também para a relação existente entre o artigo 100.°-A do Tratado CEE e o artigo 31.° do Tratado CEEA. Em nosso entender, o acórdão C-62/88 não permite responder pela afirmativa a esta questão. A esse propósito, remeto para o n.°.17 do acórdão, no qual o Tribunal afirmou o seguinte :
«O recurso ao artigo 113.° como base jurídica do regulamento impugnado não poderá ser excluído com o fundamento de os artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA estabeleceram regras específicas que regulam as normas de base relativas à protecção sanitária da população contra os perigos resultantes das radiações ionizantes. Com efeito, estas disposições, que se situam num capítulo intitulado “A protecção sanitária”, o qual faz parte do título II do Tratado CEEA intitulado “Disposições que favorecem o progresso no domínio da energia nuclear”, visam assegurar a protecção da saúde pública no sector nuclear. Não têm como objecto regular as trocas entre a Comunidade e os países terceiros.»
Por outras palavras, o Tribunal afirmou apenas que o artigo 31.° do Tratado CEEA não pode constituir a base jurídica para a adopção de medidas de política comercial (com efeito, o Tratado CEEA não contém disposição análoga à do artigo 113.° do Tratado CEE); em contrapartida, não se pronuncia sobre a questão de saber se essa disposição pode constituir a base jurídica de medidas que se relacionem com a protecção sanitária da população contra as radiações ionizantes e que tenham também uma incidência acessória sobre a livre circulação das mercadorias no mercado interno. Ora, verificámos anteriormente que tais medidas podiam efectivamente fundar-se no artigo 31.° do Tratado CEEA; nessas condições, resulta do artigo 232.°, n.° 2, do Tratado CEE que o artigo 100.°-A do Tratado CEE não pode afectar esta conclusão. Portanto, concluímos no sentido de que o acórdão C-62/88 não pode servir de apoio ao terceiro argumento do Parlamento.
6. Resumo e conclusão
30.
A análise das finalidades e do conteúdo do regulamento em litígio leva-nos a concluir que o mesmo regulamento diz principalmente respeito à protecção sanitária contra os perigos resultantes de produtos que tenham sofrido uma contaminação radioactiva grave. Embora seja um facto que as medidas (de urgência) tomadas com base nesse regulamento terão uma incidência (temporária) sobre a comercialização desses produtos, todavia, tendo em conta a importância de uma política de protecção sanitária coerente e eficaz, tal não pode impedir que o artigo 31.° do Tratado CEEA constitua a base jurídica de tal regulamento. Em nosso entender, não devem ser aceites os argumentos avançados pelo Parlamento para contestar que o artigo 31.° do Tratado CEEA possa constituir essa base jurídica, quer porque se fundam numa análise errada das finalidades e do conteúdo do regulamento em litígio quer porque interpretam a política da protecção sanitária, prevista nos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEEA numa acepção indevidamente restritiva. Portanto, propomos ao Tribunal que negue provimento ao recurso do Parlamento.
No que se refere às despesas: dado que o Conselho foi vencido quanto à questão prévia de inadmissibilidade que suscitou, e que constitui igualmente uma importante questão no âmbito do presente processo, propomos ao Tribunal que, em aplicação do artigo 69.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, decida que o Parlamento Europeu e o Conselho suportarão as suas respectivas despesas (
40
). Dado que o Parlamento foi vencido quanto ao mérito, deve ser condenado nas despesas suportadas pelos intervenientes, que não apresentaram alegações quanto à questão da admissibilidade e apoiaram os pedidos do Conselho no que se refere ao mérito.
(
*1
)	Língua original: neerlandês.
(
1
)	JO L 371, p. 11.
(
2
)	Colect., p. I-2041.
(
3
)	Ver n.os 21 e 22 do acórdão.
(
4
)	Ver n.os 12 e 13 do acórdão.
(
5
)	Ver n.° 27 do acórdão.
(
6
)	Ver n.° 28 a 31 do acórdão.
(
7
)	Decisão do Conselho de 13 de Julho de 1987 que fixa as modalidades do exercício das competencias de execução conferidas à Comissão (JO L 197, p. 33).
(
8
)	Com efeito, na sequência de uma prorrogação dos prazos para apresentação da contestação e da réplica, o Parlamento pode tomar conhecimento desse memorando no momento em que preparava a sua réplica.
(
9
)	Por outro lado, é sempre ainda possível autorizar numa base ad hoc a apresentação de tais alegações escritas. Foi designadamente o caso no processo C-66/90, (acórdão de 12 de Fevereiro de 1992, Colect. p. I-565).
(
10
)	Acórdão de 29 de Março de 1990, Grccia/Consclho, Colea., p. I-1527.
(
11
)	Tratava-se do Regulamento (CEE) n.° 3955/87, que referirei adiante a outro propòsito (n. 01 26 c seguintes).
(
12
)	Ver n. 01 7 a 9 do acórdão e os pontos 7 e 8 das conclusões do advogado-geral M. Darmon (que defende um ponto de vista diferente).
(
13
)	Comparar o acórdão C-62/88, já citado na nota 10, especificamente os n. oï 10 a 12, com o acórdão dc 27 de Setembro de 1988, Comissão/Conselho, C-165/87, Colcct., p. 5545.
(
14
)	Nos acórdãos 165/87, já citado na nota 13 (no qual o Tribunal afirmou que os artigos 28.° e 113.° do Tratado CEE constituem cumulativamente a base jurídica adequada para a celebração de uma convenção internacional relativa ao estabelecimento de uma nomenclatura pautal), e de 30 de Maio de 1989, Comissão/Conselho, 242/87, Colea., p 1425 (no quai o Tribunal afirmou que uma acção comunitária relativa à formação profissional e à investigação científica devia fundar-se tanto no artigo 128.° como no artigo 235.° do Tratado CEE), o Tribunal admitiu que uma dupla base jurídica pode em certos casos ser necessária para fundamentar determinado acto. Ver também as conclusões do advogado-gera! Tesauro de 13 de Março de 1991 no processo C-300/89, Colect., p. I-2867, I-2878, e que voltarei a referir na nota seguinte.
(
15
)	Quanto a essa questão, o presente processo difere do processo C-300/89, que dizia respeito à relação entre o artigo 100.°-A e o artigo 130.°-S do Tratado CEE. Nas suas conclusões apresentadas em 13 de Março de 1991, o advogado-geral Tesauro demonstrou em termos convincentes que as normas processuais contidas nesses artigos não se prestavam a um cúmulo, designadamente e sobretudo, porque tal cúmulo prejudicaria gravemente o direito do Parlamento Europeu em participar no processo legislativo (ver o n.° 11 das suas conclusões). No seu acórdão de 11 de Junho de 1991, o Tribunal de Justiça seguiu esse ponto de vista.
(
16
)	Ver o terceiro considerando do regulamento.
(
17
)	Ver o primeiro considerando do regulamento.
(
18
)	Ver o segundo considerando do regulamento.
(
19
)	Ver o quinto considerando do regulamento.
(
20
)	Ver os terceiro e quarto considerandos do regulamento. O Regulamento n.° 3955/87, que voltarei a referir no n.° 27, faz parte dessas medidas de política comercial.
(
21
)	Ver o décimo primeiro considerando do regulamento.
(
22
)	Ver o anexo do regulamento, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (Euratom) n.° 2218/89 do Conselho, de 18 de Julho de 1989ÜO L 211, p. 1). Os níveis maximos tolerados para os alimentos para animais devem ainda ser fixados por uma medida de execução.
(
23
)	Segundo o advogado-geral Tesauro, tal situação existia no regulamento em causa no processo C-300/89 (ver as conclusões, já citadas, na nota 14).
(
24
)	Por outras palavras, não queríamos ir tão longe como o Governo do Reino Unido que sustenta que o regulamento em litígio é totalmente estranho à criação do mercado interno, mas visa, pelo contrário, excluir as normas do mercado interno para um certo número de produtos e em certas circunstâncias. O Parlamento responde com razão que o mercado interno não tem por objecto uma liberdade ilimitada das trocas comerciais e que a criação e o funcionamento do mercado comum pode pressupor que. uma proibição (geral) de comercialização seja estabelecida em certas circunstâncias para certos produtos. Não deixa de ter razão, na medida em que o regulamento em litígio tem efectivamente uma incidência no comércio de certos produtos e, portanto, também no mercado interno. Todavia, essa incidência é uma consequência inevitável e acessória das medidas de protecção em causa e não a sua própria finalidade.
(
25
)	O Parlamento remete a esse respeito para o n.° 17 do acórdão C-62/88. Voltaremos ainda a referir esse fundamento nos n.os 26 c seguintes.
(
26
)	Acórdão Comissão/Conselho, 242/87, já citado.
(
27
)	Ver COM(87) 393 final de 7 de Agosto de 1987.
(
28
)	JO L 246, p. 1 EE 12 P3 p. 214.
(
29
)	Do Conselho de 27 de Novembro de 1989JO L 357, p. 31).
(
30
)	Ver a resolução legislativa do Parlamento Europeu, Doc. A2-76/89 JO C 158, p. 403.
(
31
)	Já citado, nota 10.
(
32
)	Do Conselho de 22 de Dezembro de 1987 relativo às condições de importação de produtos agrícolas orignárias de países terceiros na sequência do acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil (JO L 371, p. 14).
(
33
)	Regulamento do Conselho relativo à suspensio das importações de certos produtos agrícolas originários de certos palses terceiros (JO L 127, p. 1).
(
34
)	Regulamento do Conselho relativo as condições de importação de produtos agrícolas originários de países terceiros na sequencia do acidente ocorrido na central nuclear de Chernobil (JO L 146, p. 88).
(
35
)	JO L 280, p. 79.
(
36
)	JO L 58, p. 101.
(
37
)	Ver o artigo 7.° do Regulamento n.° 3955/87.
(
38
)	Ver o terceiro considerando do preámbulo do Regulamento n.° 3955/87.
(
39
)	Ver as conclusões do advogado-geral Marco Darmon no processo C-62/88, Colcct. 1990, p. 1536, n.os 10 a 13, que remete para o acórdáo Comissão/Conselho, n.os 5 a 9, 45/86, Colcct. 1987, p. 1493.
(
40
)	Ver a forma como foram repartidas as despesas no acórdão de 22 de Junho de 1989, Fediol/Comissão, 70/87, Colecc, p. 1781.